上海市第三中级人民法院行 政 判 决 书（2020）沪03行终47号上诉人(原审原告)王瑾，男，1963年5月21日出生，汉族，住上海市。委托代理人宋锡祥，上海市光明律师事务所律师。被上诉人(原审被告)上海市长宁区城市管理行政执法局，住所地上海市。法定代表人竺凯。委托代理人陆馨伟。委托代理人胡耀平。被上诉人(原审被告)上海市长宁区住房保障和房屋管理局，住所地上海市。法定代表人邓大伟。委托代理人张晓莹。被上诉人(原审被告)上海市长宁区市场监督管理局，住所地上海市。法定代表人倪佳慧。委托代理人李玮。被上诉人(原审被告)上海市公安局长宁分局华阳路派出所，住所地上海市。负责人陈凌。委托代理人祁文晋。被上诉人(原审被告)上海市长宁区消防救援支队，住所地上海市长宁区。负责人虞利强。委托代理人祁文晋。上诉人王瑾因房屋整治行为一案，不服上海铁路运输法院(2018)沪7101行初866号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年2月4日受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审认定：沪房地长字(1998)第14074号房地产权证记载：本市安化路XXX弄XXX号XXX室房屋(以下简称涉案房屋)权利人王瑾；土地用途住宅；建筑面积56.85平方米。1999年9月，上海新长宁集团华阳物业有限公司出具一份公房承租户自费改装、搭建、添装设备许可证，载明：申请户名王瑾；房屋地址安化路XXX弄XXX号XXX室；申请原因：待岗申开小百货店；批准的项目、部位、范围及施工要求：底层建筑面积56.85平方米。后涉案房屋作为经营场所，获取个体工商户营业执照，并将房屋门面的窗改为门。2017年6月8日，上海市长宁区住房保障和房屋管理局(以下简称长宁房管局)向区各街道(镇)出具答复，其中载明“区房管局是唯一有权对沿街居住房屋批准居改非的审批机关。因此，唯有区房管局批准的方为合法有效，历史上物业企业(含房管所)未经上报房管局批准的，一律无效。凡是历史上经房管局批准但是有规定使用期限的‘居改非’，期满后一律恢复居住性质，破墙开店的一律封闭，恢复房屋原状。凡是历史上经房管局批准但是未规定使用期限的，认定其非住宅性质，但不得破墙，必须无条件恢复房屋原状。”2018年，上海市长宁区城市管理行政执法局(以下简称长宁执法局)、长宁房管局、上海市长宁区市场监督管理局(以下简称长宁市场监管局)、上海市公安局长宁分局华阳路派出所(以下简称华阳路派出所)、上海市长宁区公安消防支队(因机构改革，名称变更为上海市长宁区消防支队、上海市长宁区消防救援支队，以下简称长宁消防支队)发布联合告知书，称重点开展针对涉案房屋存在的“五违”综合整治行动，坚决拆除违法建筑，坚决封堵破墙开门，坚决查处违法违规经营，如在告知期限内不予自行整改的，将承担如下法律后果：……(三)拒不在限期内自行整改的，将由执法部门按有关规定代为整改拆除，所产生的相关费用将由你(单位)全额承担。2018年1月30日，长宁执法局在王瑾没有自行整改的情况下对涉案房屋实施了拆除户外装修、砌墙封门的整治行为，将涉案房屋恢复至原始状态(以下简称被诉行政行为)。王瑾认为该行为侵犯了其合法权益，遂以长宁执法局、长宁房管局、长宁市场监管局、长宁消防支队、华阳路派出所为被告起诉至原审法院，请求：1、确认长宁执法局、长宁房管局、长宁市场监管局、长宁消防支队、华阳路派出所于2018年1月30日对其涉案房屋实施的砸毁店门、砸毁户外装修及砌墙封门并限制其正常经营的行为违法；2、判令长宁执法局、长宁房管局、长宁市场监管局、长宁消防支队、华阳路派出所赔偿其经济损失1万元。原审认为：根据各方庭审陈述，本案争议焦点主要为：一、被诉行政行为的行为主体是否为长宁执法局、长宁房管局、长宁市场监管局、长宁消防支队、华阳路派出所；二、涉案房屋是否应予整治；三、被诉行政行为是否具有合法性；四、王瑾的赔偿请求是否应予支持。关于第一个争议焦点，首先，本案被诉行政行为是针对涉案房屋实施的封门整治行为。根据《上海市城市管理行政执法条例》(以下简称《执法条例》)第十一条第一款第(九)项、《上海市城市管理行政执法条例实施办法》(以下简称《实施办法》)第五条第二款第(三)项的规定，长宁执法局对本行政区域内违反管理规定的行为具有行政管理职权。现长宁执法局确认由其实施被诉行政行为，因此长宁执法局的被告主体资格及职权依据均可以确定；其次，联合告知书中虽载明长宁房管局、长宁市场监管局、长宁消防支队、华阳路派出所为共同行为主体，但从联合告知书的内容来看，该文书明确在此次“五违四必”综合整治行动中，针对不同的违法违规行为分别由不同的行政机关在其职责范围内参与相关工作，如房地产登记机构对附有违法建筑的房屋在房地产登记簿上予以记载，公安消防部门对占用消防车道且拒不整改等严重影响消防安全的违法建筑采取临时查封，市场监管部门则对于违法违规经营等行为进行处罚等，至于未在限期内自行整改的，则由执法部门按有关规定代为整改拆除。因此，联合告知书仅起到宣示告知作用，单凭上述文书不能证明除长宁执法局以外的长宁房管局、长宁市场监管局、长宁消防支队、华阳路派出所亦实施了被诉行政行为。所以，王瑾认为其他长宁房管局、长宁市场监管局、长宁消防支队、华阳路派出所亦为本案的诉讼主体，应承担法律责任的诉讼请求，缺乏相应证据支撑，难以支持。关于第二个争议焦点，根据《上海市住宅物业管理规定》(2010年12月23日修订，以下简称《管理规定》)第五十二条第一款，业主及使用人应当按照规划管理部门批准或者房地产权证书载明的用途使用物业，不得擅自改变物业使用性质。涉案房屋原使用性质为居住，相关物业公司曾出具涉案房屋的公房承租户自费改装、搭建、添装设备的许可证，但该许可无法替代只有经有权部门审批才能办理改变房屋使用性质的手续。何况，当初作为有权审批机关长宁房管局也已发函明确：区房管局是唯一有权对沿街居住房屋批准居改非的审批机关。唯有区房管局批准的方为合法有效。历史上物业企业(含房管所)未经上报房管局批准的，一律无效。因此，王瑾主张在长宁执法局作出被诉行政行为之时，涉案房屋的使用性质为非居住用途无依据，王瑾应主动将房屋外貌恢复至原状，即改门为窗。本案中王瑾将涉案房屋作经营使用，并未恢复至原状，不仅不符合《管理规》定第五十二条第一款之规定，也与第五十条第二款第(三)项“禁止破坏房屋外貌”的规定相悖。长宁执法局基于此对涉案房屋实施恢复原状的整治行为，亦在其管理职责范围内。鉴于此，王瑾认为对其实施的整治行为限制其正常经营，理由亦难成立。关于第三个争议焦点，《中华人民共和国行政强制法》及《执法条例》、《管理规定》等对执法程序均作出了明确的规定，行政机关在执法过程中应严格依法进行。本案中，作为行为主体的长宁执法局在执法过程中，虽然出具了联合告知书，但该联合告知书仅明确在此次“五违四必”综合整治行动中，针对不同的违法行为分别由不同的行政机关在其职责范围内参与工作，因此该告知书仅起到一种宣示作用，并不能替代法定程序上的行政文书，联合告知书未列明违法行为人，无具体违法事实的认定，也未告知相应的法律依据。长宁执法局也无证据证明其在实施被诉行政行为前依法听取王瑾的陈述申辩，又未履行催告等法定义务，在此情形下迳行实施整治行为，未告知行政复议和行政诉讼等救济权利，违反了法定程序。但基于涉案房屋确实存在未经合法审批居改非后外墙未恢复原状的情形，长宁执法局已经整治恢复至原状，行政行为不具有可撤销内容，故依法应确认违法。关于第四个争议焦点，首先，根据本院查明的事实，被诉行政行为系由长宁执法局实施，无证据证明其他被诉主体参与执法，故本案的赔偿义务机关应为长宁执法局。王瑾认为其余四被诉主体均为共同赔偿义务机关的诉讼请求，缺乏相应证据支撑，原审法院难以支持；其次，本案被诉行政行为被确认违法后，根据法律规定，违法的行政行为侵犯财产权的，受害人有获得赔偿的权利，本案涉案房屋存在擅自改变物业使用性质及破坏房屋外貌的情形，长宁执法局依此实施整治，因长宁执法局未经法定程序即进行执法，未给予王瑾合理的自行改正及救济途径，使其无法自行拆除门窗、户外装修以减少损失，原审认为应当综合本案具体情况酌定赔偿人民币2,000元。另，王瑾于2019年11月22日向原审法院提交《开门图纸等证据申请书》，请求事项为王瑾当年申请居改非的申请书及开门图纸。因王瑾申请已明显超过申请期限，且在案证据已能够证明本案事实，该证据无调查收集的必要，故原审法院不予处理。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十八条、第七十四条第二款第(一)项之规定、《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第(四)项之规定，原审法院于2019年12月24日判决如下：确认长宁执法局对涉案房屋实施的整治行为违法；长宁执法局应于该判决生效之日起十五日内赔偿王瑾经济损失人民币2,000元；驳回王瑾的其他诉讼请求。案件受理费50元，由长宁执法局负担。判决后，王瑾不服，向本院提起上诉。上诉人王瑾上诉称：其于1999年从物业公司取得居改非的行政许可之后才对涉案房屋进行改造，且许可证上有备注房管所留存，在当时物业公司有权审批居改非，直到2000年后才统一由房管局行使该审批权限。原审判决以2017年长宁房管局向区各街道(镇)出具的答复函认定居改非唯有经区房管局批准方为合法有效有违历史事实，该答复函不具有法律规范的效力。2010年修订的《管理规定》对上诉人房屋改造行为不具有溯及力。被诉行政行为既缺乏合法依据，又违反法定程序，剥夺了上诉人的各项权利，被上诉人应当承担对上诉人的经济赔偿责任1万元。原审判决认定事实不清，适用法律错误，请求撤销原判，依法改判或发回重审。被上诉人长宁执法局辩称：上诉人将涉案房屋外墙原有墙体敲除变更为门的行为属于破坏房屋外貌的行为。根据调阅的涉案房屋平面图纸，涉案房屋外墙原始状态并不存在门。上诉人未经审批擅自改变物业使用性质和破坏房屋外貌，是法律法规明令禁止的违法行为。被上诉人对涉案房屋进行整治恢复原状，是按照本市“五违四必”综合整治工作中对于沿街店面违法经营情况进行的统一行政管理措施。上诉人提出的上诉理由和依据不能成立，请求驳回上诉、维持原判。被上诉人长宁房管局辩称：其未实施强制拆除、封墙的被诉行政行为，并非本案适格被告。请求驳回上诉、维持原判。被上诉人长宁市场监管局辩称：其未参与实施被诉行政行为，并非本案适格被告，请求驳回上诉、维持原判。被上诉人长宁消防支队辩称：其不符合原审被告主体资格。请求驳回上诉、维持原判。被上诉人华阳路派出所辩称：其未参与实施被诉行政行为，主体不适格，请求驳回上诉、维持原判。经审理查明，原审认定事实清楚，本院依法予以确认。本院认为：依据《执法条例》及《实施办法》的相关规定，长宁执法局对本行政区域内的擅自搭建改变物业使用性质等行为，具有实施城市管理行政执法权，长宁执法局作出被诉行政行为，作为原审被告，各方当事人均予以确认。从本案查明的事实来看，长宁房管局、长宁市场监管局、长宁消防支队、华阳路派出所仅为2018年发布联合告知书的发布主体，上诉人对2018年1月30日的被诉房屋整治行为不服提起行政诉讼，长宁执法局作为原审被告是行政诉讼的适格主体，原审判决对本案诉讼主体资格的认定符合法律规定，本院予以确认。本案中，长宁区相关部门对“破墙开店”进行整治，行政目的并无不当。长宁执法局依据涉案房屋的不动产登记信息及相关图纸、相关物业公司出具的居改非许可证以及改变物业使用性质行政主管部门即长宁房管局的答复、执法前后对比照片等相关证据，认定上诉人涉案房屋居改非系未经有效的行政许可，在此次“五违四必”综合整治期间涉案房屋窗改门属于擅自改变物业使用性质以及破坏房屋外貌的行为，作出被诉房屋整治行为予以恢复原状，认定事实清楚，证据充分。上诉人主张因历史因素相关物业公司具有居改非审批权限，即认为其原有居改非许可证合法有效的上诉意见，缺乏依据，本院不予采纳。上诉人在未取得有效居改非的行政许可前提下，对于涉案房屋的窗改门并不具有合法性。需要指出，被上诉人长宁执法局作出被诉行政行为前未听取上诉人陈述申辩、未履行催告等义务，属于违反法定程序。原审基于未经法定程序即进行执法，未给予上诉人合理的自行改正及救济途径减少损失等因素，综合本案具体情况酌定赔偿人民币2,000元，处理并无不当。综上，原审判决确认被诉行政行为违法及赔偿上诉人王瑾经济损失人民币2,000元并驳回其其他诉讼请求，并无不当。上诉人的上诉理由和请求依法不能成立，本院不予支持。原审判决正确，应予维持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人王瑾负担。本判决为终审判决。审 判 长  鲍 浩审 判 员  沈莉萍审 判 员  程 黎二〇二〇年五月六日法官助理  王 帅书 记 员  秦姝婷附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……