湖南省常德市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）湘07行终57号 上诉人(原审被告)汉寿县人民政府辰阳街道办事处，住所地湖南省汉寿县辰阳街道辰阳北路。 法定代表人梅阳，主任。 委托代理人童成强，该街道办工作人员，代理权限为特别授权代理。 被上诉人（原审原告）李盈正，男，1957年6月14日出生，汉族，住湖南省汉寿县。 委托代理人黄浩，湖南人和律师事务所律师，代理权限为一般授权代理。 上诉人汉寿县人民政府辰阳街道办事处（以下简称辰阳街道办）因与被上诉人李盈正房屋拆除补偿协议一案，不服湖南省常德市鼎城区人民法院（2019）湘0703行初121号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭于2020年3月27日公开开庭审理了本案，上诉人辰阳街道办的委托代理人童成强，被上诉人李盈正及其委托代理人黄浩到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审判决认定：2018年10月10日，辰阳街道办与李盈正签订《汉寿县蔬菜产业园“打非拆违”房屋拆除奖补协议》（以下简称《奖补协议》），约定：拆除李盈正所有的座落于汉寿县辰阳街道席家咀社区170平方米的主体房屋、51.7平方米的偏房、23.1平方米的杂屋及其他附属物；拆除的奖补项目及金额为主体房屋82511.84元、其他附属物奖补金额4708元、搬迁费2000元、提前签约奖4126元、提前腾空倒房奖2476元，共计95822元。当日，李盈正领取《奖补协议》中约定的款项并出具领条。涉案房屋现已被拆除。2018年10月16日，李盈正委托湖南公立价格评估咨询有限公司对涉案房屋进行评估，该公司以公开市场价值为标准，评估涉案房屋及附属设施价值为401942元。2018年12月3日，李盈正向汉寿县人民法院提起行政诉讼，请求确认其与辰阳街道办签订的《奖补协议》违法无效，并要求辰阳街道办赔偿其经济损失306120元，支付鉴定费、律师费、差旅费等50000元。该院经审理，遂作出（2018）湘0722行初27号行政裁定，驳回其起诉。李盈正不服该裁定，向常德市中级人民法院提起上诉，常德市中级人民法院经审理，遂裁定撤销（2018）湘0722行初27号行政裁定，指令常德市鼎城区人民法院继续审理。 原审另查明，涉案房屋系案外人熊汉容于1989年修建，建房时的地名为汉寿县围堤湖乡（以下简称围堤湖乡）大杨中心村，现更名为汉寿县辰阳街道席家咀社区。且当时的围堤湖乡大杨村村民委员会、围堤湖乡国土管理站、围堤湖乡人民政府、汉寿县人民政府城乡建设部门均在熊汉容提交的个人建房用地申请表上签章同意其建房。围堤湖大杨中心村当时又叫围堤湖乡八工区，在当时划定的蓄洪垸外，用于为蓄洪垸内搬迁出来的居民进行安置。2013年，李盈正购买熊汉容修建的上述房屋，且熊汉容的上述房屋建房审批材料原件现由李盈正持有。2018年9月17日，汉寿县蔬菜产业园“打非拆违”指挥部发布《关于汉寿县蔬菜产业园“打非拆违”的通告》（以下简称《打非拆违通告》），载明：此次打非拆违的范围为以围堤湖蓄洪垸汉仓路为中轴向两厢各延伸500米，南从大阳堤起，北至抗旱渠道止，此范围内的非法违规建筑一律拆除；打非拆违期限是2018年9月17日起至2018年10月15日止，此期间对自行拆除非法违规建筑的户主予以奖补，逾期不拆者将依法处置。2018年10月即涉案房屋的《奖补协议》签订前，辰阳街道办向辰阳供电所致函，要求对围堤湖蓄洪垸打非拆违对象实施断电措施，且在签订《奖补协议》、涉案房屋被拆除前，辰阳街道办实际实施了断电措施。涉案房屋未经职能部门认定为违章建筑。 原审再查明，2000年4月26日，汉寿县人民政府办公室出台汉政[2000]54号文件，申请调整1999年移民搬迁计划为3057户。2000年9月28日，湖南省平垸行洪移民建镇工作领导小组办公室下发湘平建办字[2000]第1号文件，下达常德市1999年度平垸行洪移民建镇实施计划通知，确定平垸行洪移民建镇实施计划，其中汉寿县需搬迁的垸内户数为3057户。2001年9月28日，汉寿县人民政府办公室出台[2001]31号县长办公会议纪要，载明了围堤湖垸移民户口核定的条件。李盈正属于此次移民搬迁计划户，其搬迁出垸后，汉寿县人民政府及其职能部门为其在辰阳街道致富路89号安置了100平方米左右的宅基地，并为其修建了平房，按照搬迁标准给予了补偿，后李盈正将该安置房转卖他人。李盈正转卖安置房后在汉寿县罐头厂租住了一段时间，后于2013年购买涉案房屋。 原审法院认为，一、从集体土地房屋的征收、拆迁角度看，涉案的《奖补协议》系依据常政发[2015]2号文件及其他法律、法规签订的，该《奖补协议》名义上是“打非拆违”，实质上却有房屋拆迁补偿的性质。根据常政发[2015]2号文件及汉寿县政府《关于实施的若干意见》(以下简称《若干意见》)第三条第二款规定，县国土资源主管部门才是征地拆迁工作的法律主体，辰阳街道办只是征地拆迁工作的实施主体，故征收集体土地和拆迁被征收土地上建（构）筑物，应当按照征地拆迁程序进行，但涉案《奖补协议》签订前，并未履行征地拆迁的法定程序，且辰阳街道办在征地拆迁中也没有与被征收人签订拆迁补偿协议的主体资格。从拆除违法建筑的角度看，本案中并无相关职能部门认定涉案房屋系违法建筑的证据，虽汉寿县“打非拆违”指挥部发布《打非拆违通告》，载明：以围堤湖蓄洪垸汉仓路为中轴向两厢各延伸500米，南从大阳堤起，北至抗旱渠道止，此范围内的非法违规建筑一律拆除，但汉寿县“打非拆违”指挥部并非是认定违法建筑的职能部门，其无权确认上述范围内的房屋系违法建筑。故无论从征地拆迁角度还是从拆除违法建筑角度看，《奖补协议》的签订程序均违法，且辰阳街道办无征拆和拆违的职权。辰阳街道办称涉案房屋位于蓄滞洪区，属于违法建筑，原审法院认为，虽涉案房屋现位于蓄滞洪区，但涉案房屋修建时，经过当时各级政府机构及职能部门的审批，涉案房屋的修建有合法手续，故辰阳街道办主张涉案房屋系违法建筑没有依据。尽管涉案房屋的修建手续系案外人熊汉容的名义办理，但辰阳街道办、李盈正对涉案房屋现属于李盈正的事实均不持异议。李盈正曾经因搬迁获得的安置房屋已经出卖给他人，且出卖给他人的房屋与涉案房屋不是同一处房屋，现李盈正又持有涉案房屋建房手续原件，根据农村房屋交易习惯，李盈正主张系从熊汉容手中购买涉案房屋，合情合理，辰阳街道办未提交证据证实涉案房屋已经给予补偿，其关于涉案房屋已经安置补偿，涉案房屋丧失物权的主张，没有依据，不予支持。李盈正委托鉴定机构对涉案房屋的价值进行评估，价值为40多万元，而《奖补协议》予以补偿的价值为9万多元，补偿标准显失公平，虽《奖补协议》系双方签订，但签订前，辰阳街道办采取了断电的措施，故李盈正主张非自愿签订有事实依据。因此，《奖补协议》签订程序违法、内容失当，且存在行政机关没有主体资格的重大明显违法情形，应确认为无效协议。根据行政诉讼法司法解释第九十四条规定，当事人起诉请求撤销行政行为，人民法院经审查认为行政行为无效的，应当作出确认无效的判决。现李盈正起诉要求确认《奖补协议》违法，经审查发现《奖补协议》存在无效情形，应判决确认无效。 二、《中华人民共和国合同法》第五十六条、五十八条规定，无效的合同自始没有约束力。《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定，行政机关及其工作人员在实施行政行为过程中违法侵犯公民的合法财产权益的，受害人有权获得赔偿。本案中，辰阳街道办虽与李盈正签订《奖补协议》后拆除涉案房屋，但《奖补协议》无效，故致使李盈正遭受的损失，其有权要求拆除人予以赔偿。《国家赔偿法》第三十六条第（八）项规定，侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成其他损害的，按照直接损失予以赔偿，本案中，涉案房屋已经违法拆除，无法返还，李盈正主张的涉案房屋价值属于直接损失，其要求辰阳街道办赔偿房屋价值损失有事实和法律依据。因《奖补协议》的无效导致涉案房屋被违法拆除，现无法评估市场价值，辰阳街道办亦未提交证据证实房屋价值，故其应承担违法拆除的不利后果，即李盈正获得的赔偿不应低于集体土地正常征拆获得的补偿标准，参考《若干意见》中的补偿标准，结合李盈正提供的房屋价值鉴定报告及其已领取款项的事实，现李盈正主张房屋的经济损失金额306120元适当，应予以支持。其主张的鉴定费、律师费、差旅费损失金额50000元，既不属于《国家赔偿法》规定的直接损失范围，也没有证据证实，应不予支持。 综上，原审法院遂判决：一、确认辰阳街道办与李盈正签订的《奖补协议》无效；二、辰阳街道办于本判决生效之日起十日内向李盈正赔偿经济损失306120元；三、驳回李盈正的其他诉讼请求。 上诉人辰阳街道办诉称：一、原审判决适用法律错误。根据行政诉讼法第十二条第一款第（十一）项的规定，并非所有与行政协议有关的案件一律属于行政诉讼受案范围，只有存在行政机关的行为符合行政诉讼中明确列举的“不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除行政协议的情形时”才属于行政诉讼的受案范围。本案中其与李盈正自愿签订《奖补协议》，并已交付完成，故本案不属于行政诉讼法所规定的受案范围，应依法驳回李盈正的起诉。二、原审判决认定事实错误。1、其与李盈正签订《奖补协议》的时间是2018年10月10日，其下达“断电措施函”的时间是2018年10月23日，原审法院认定在签订《奖补协议》前实施的断电行为，从而确认李盈正非自愿签订《奖补协议》，认定该《奖补协议》无效错误。2、原审法院已查明涉案房屋于1989年修建，系李盈正从熊汉容处购买，故根据《蓄滞洪区运行补偿暂行办法》（国务院第286号令）及附录，能够确定2000年5月27日已将涉案房屋所在区域确定为蓄滞洪区。根据汉政[2000]54号文件规定，对围堤湖蓄洪垸内所有的房屋已进行安置补偿，故涉案房屋属于依法应当拆除而未拆除的，且根据国务院第286号令，涉案房屋是不予补偿的。3、原审法院认定涉案房屋系李盈正向熊汉容购买，除了李盈正持有的建房申请表外，无其他证据证明。4、原审法院将其为加快蓄滞洪区残留房屋拆除，消除公共利益隐患的激励措施，参照常政发[2015]2号文件规定给予适当奖励的行为，认定为对涉案房屋的征收、拆迁行为，属于认定事实错误。5、原审法院认定李盈正委托鉴定机构作出的鉴定、评估报告具有法律效力错误。综上，辰阳街道办请求：1、撤销常德市鼎城区人民法院作出的（2019）湘0703行初121号行政判决的第一、二项内容；2、确认其与李盈正签订的《奖补协议》合法有效，并依法驳回李盈正的诉讼请求；3、一、二审诉讼费用由李盈正负担。 被上诉人李盈正辩称：一、辰阳街道办认为该行政协议不属于行政诉讼法规定的受案范围错误。二、辰阳街道办以签订《奖补协议》在实施断电措施前为由，认为该协议有效错误，因为该协议无效的根本原因是辰阳街道办无主体资格和涉案房屋为合法建筑。三、辰阳街道办以围堤湖蓄洪垸内所有的拆迁房屋已进行补偿为由，对其不予补偿错误，因为一方面其未得到补偿，另一方面即使得到补偿，此次拆迁也应当依法另外补偿。四、辰阳街道办以涉案房屋未登记在其名下为由，认为不是其房屋错误，因为买卖合法的，即使未登记，但实际所有权是李盈正的。五、辰阳街道办以加快蓄滞洪区残留房屋拆除为由否定征收、拆迁错误，因为拆除涉案房屋并非为了蓄洪，而是为了招商引资，建立蔬菜产业园。六、辰阳街道办以涉案房屋已拆除和进行了货币补偿为由，否定评估结论的正确性是错误的，因为根据法律规定，拆迁房屋要按市场价格予以补偿，且辰阳街道办可以重新委托评估机构进行重新评估。综上，请求法院依法驳回上诉，维持原判。 当事人在原审中提交并质证的证据已随案移送本院。经审查，部分可以作为认定本案事实的依据。 本院对原审查明的事实部分予以确认。 二审中，本院根据行政诉讼法第三十九条的规定，责令辰阳街道办补交了相关证据，李盈正对补交的证据进行了质证。根据辰阳街道办补交的证据及本院二审调查的情况，查明事实如下： 二审另查明，1989年12月，案外人熊汉容向相关部门申请在原汉寿县围堤湖乡大杨中心村建设涉案房屋的宅基地。当月，相关部门同意熊汉容在该地建设涉案房屋，并同意其使用林地108平方米，其中建筑占地80平方米。1999年左右，因围堤湖属于国家蓄滞洪区，需要将该区域内的村民进行移民搬迁，并拆除该区域内的房屋，熊汉容所修建的上述涉案房屋在该区域范围内。在进行移民搬迁时，汉寿县人民政府及相关职能部门对熊汉容户补偿了移民安置费9000元，并在大杨镇社区另行划拨宅基地对该户进行集中安置，熊汉容在新宅已修建了房屋。且据熊汉容陈述，当时进行移民安置并修建新房后，应当搬离并拆除涉案房屋，但当时政府并未及时拆除该涉案房屋。2013年11月，熊汉容将涉案房屋以69600元出卖给李盈正，李盈正购买涉案房屋后居住至涉案房屋被拆除。 二审再查明，1999年左右，李盈正居住在汉寿县围堤湖乡仓儿总村四组，亦属于国家蓄滞洪区，需要进行移民搬迁，并拆除其原有的房屋。当时在进行移民搬迁时，汉寿县人民政府及相关职能部门对李盈正户补偿了移民安置费，因其前期拖欠村委会提留款等，村委会在向其发放移民安置费时扣除了部分款项，最终李盈正领取剩余移民安置费2000多元，汉寿县人民政府及其职能部门在辰阳街道致富路89号为李盈正划拨了宅基地，面积约100平方米，其在该宅基地上修建了新房。新屋建成约一年后，李盈正因其他原因将新修建的房屋转卖给一位姓聂的户主。2013年11月，李盈正从熊汉容处购买涉案房屋。 本院认为，本案的主要争议焦点为辰阳街道办与李盈正签订的《奖补协议》是否合法、有效。 一、辰阳街道办与李盈正签订的《奖补协议》合法、有效。根据《湖南省人民政府关于进一步做好平垸行洪退田还湖移民建镇工作的通知》第一条第四项的规定，各级人民政府应加强堤垸平退后的管理，杜绝移民返迁，防止外地盲流和不法分子潜居。辰阳街道办为了实现对其辖区内堤垸平退后的管理，清除行洪障碍，保证洪道畅通，有权与该区域内的居住人签订搬迁奖励补偿协议，该协议具有行政法上的权利义务内容，属于行政协议。因涉案房屋位于国家蓄滞洪区内，1999年左右，汉寿县人民政府根据平垸行洪、移民建镇的上级文件精神，对涉案房屋的原所有人熊汉容进行了移民安置补偿，移民安置补偿后熊汉容随即丧失了涉案房屋的所有权，汉寿县人民政府及其职能部门即有权拆除涉案房屋。虽然汉寿县人民政府及其职能部门未能及时拆除涉案房屋有不当之处，但李盈正本身作为蓄洪区内的居民，应当知道该区域内的房屋是不能进行买卖及居住的，其自身过错责任更为明显。辰阳街道办考虑李盈正买受涉案房屋并居住多年的实际情况，经双方协商参照农村集体土地征收的标准达成《奖补协议》并拆除涉案房屋，并未违反法律、行政法规的禁止性规定。李盈正称其签订《奖补协议》时受到胁迫，但其无证据证明。因此，从《奖补协议》签订的主体、内容、目的来看，该《奖补协议》无明显不当。 二、根据签订《奖补协议》时生效的《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、第四十六条规定，国家征收土地是指建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续，经审批后依法启动土地征收程序。本案中，涉案房屋占用范围内的土地未办理农用地转用审批手续，汉寿县人民政府及相关职能部门亦未实施土地征收行为。因此，辰阳街道办与李盈正签订的《奖补协议》不是土地征收补偿协议，而是辰阳街道办为进一步加强对蓄洪区管理，处理平垸行洪、移民建镇引发的遗留问题与蓄洪区内的实际居住人达成的《奖补协议》。原审法院认为应当根据《土地管理法》规定的征收程序、征收标准对涉案房屋实施征收，并据此认定辰阳街道办与李盈正签订的《奖补协议》无效有误，应予纠正。 三、根据签订《奖补协议》时生效的《中华人民共和国土地管理法》第六十二条规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地，农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。本案中，李盈正原属于汉寿县围堤湖乡仓儿总村四组村民，因其在该村组的宅基地属于蓄滞洪区，1999年左右，汉寿县人民政府在实施平垸行洪、移民建镇时，已为李盈正重新划拔了宅基地，但李盈正利用该宅基地修建房屋后，又将房屋出卖给他人。因此，李盈正作为农村村民，出卖房屋后再次申请宅基地应不予支持。李盈正称政府有关工作人员承诺其签订《奖补协议》后另行为其安排宅基地的主张无事实及法律依据。 综上所述，辰阳街道办与李盈正签订的《奖补协议》合法、有效。李盈正的诉讼请求和理由无事实、法律根据，不予支持。原审判决认定事实不清，适用法律错误，应予撤销。辰阳街道办的上诉理由成立，予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下： 一、撤销湖南省常德市鼎城区人民法院（2019）湘0703行初121号行政判决； 二、驳回李盈正的诉讼请求。 一、二审案件受理费各50元，共100元，由李盈正负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 王继春 审 判 员 唐招军 审 判 员 刘应典 二〇二〇年五月十三日 法官助理 管宏明 书 记 员 王梦璇 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： (一)原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； (二)原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； (三)原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； (四)原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。