河南省洛阳市中级人民法院行 政 裁 定 书(2020)豫03行终77号上诉人(原审原告)郭祖奇,男,汉族,1963年12月12日生,住。被上诉人(原审被告)宜阳县自然资源局。地址:宜阳县北城区锦屏北路。法定代表人鲍丰，局长。委托代理人汤姗姗，河南仕起律师事务所律师，一般代理。委托代理人王留桥，该局工作人员，特别授权。上诉人郭祖奇因土地行政管理一案，不服宜阳县人民法院(2019)豫0327行初26号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人郭祖奇，被上诉人宜阳县自然资源局的委托代理人汤姗姗、王留桥到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院经审理查明，2015年6月，宜阳县三乡镇坡头村村民郭明明筹建宜阳县明维养殖场时，需占用土地。经三乡镇坡头村、三乡镇人民政府审核其用地协议等资料，由三乡镇人民政府向宜阳县国土资源局申请设施农用地备案。2015年8月31日，宜阳县国土资源局依据国土资源部、农业部《关于进一步支持农业健康发展的通知》（国土资发(2014)127号）的规定，对宜阳县明维养殖场项目进行了备案，备案号2015年第03-3号，备案期限止于2019年9月28日。在2018年政府机构改革中，宜阳县国土资源局更名为宜阳县自然资源局。郭祖奇以其与养殖场是地邻，建养殖场造成其不能耕种、道路被阻为由，起诉请求依法确认宜阳县自然资源局2015年作出的第03-3号养殖场设施农业地备案手续违法，责令限期对涉案养殖场房屋予以拆除，恢复土地原状。原审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款之规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民或者其他组织，有权提起行政诉讼。该法第四十九条第(一)项规定，提起行政诉讼的原告应是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织。《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发（2014）127号）“三、规范设施农用地适用”中‘(二)用地协议备案’规定，用地协议签订后，乡镇政府应按要求及时将用地协议与设施建设方案报县级国土资源主管部门和农业部门备案；县级国土资源部门和农业部门应依据职能及时核实备案信息，发现存在选址不合理、附属设施用地和配套设施用地超过规定面积、缺少土地复垦协议，以及将非农业建设用地以设施农业用地名义备案等问题的，分别由国土资源主管部门和农业部门在15个工作日内，告知乡镇政府、农村集体经济组织及经营者，由乡镇政府督促纠正。备案行为是指行政相对人将需要进行的活动告知行政机关，或行政机关将行政相对人报告的资料使他人知晓，为事后检查监督提供资料或依据。因此，行政机关作为接受备案材料并保存该备案材料的单位，仅对备案材料进行形式审查，而非实质性审查，其并非创设权利义务行为。本案中，宜阳县自然资源局对由三乡镇人民政府申请备案的宜阳县明维养殖场项目进行备案，明显不创设权利义务，该备案行为对郭祖奇的合法权益不产生实际影响。原告郭祖奇诉称的其不能耕种、道路被阻不是该备案行为造成的。故郭祖奇的起诉不符合法律规定，应裁定驳回起诉。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第(八)项之规定，裁定驳回郭祖奇的起诉。上诉人郭祖奇不服一审裁定，向本院上诉称，一审裁定认定宜阳县自然资源局对由三乡镇人民政府申请备案的宜阳县明维养殖场项目进行备案,明显不创设权利义务。该备案行为对原告的合法权益不产生实际影响。认定事实错误。一、宜阳县明维养殖场占用的土地是该村第三组村民郭约奇土地承包经营权流转方式取得的,其承包方——明维养殖场,不履行维持土地的农业用途,而用于非农建设,其行为违反农民土地承包法规定的义务。二、郭明明系该村四组村民,承包三组土地,该转包行为未经三组村民会议三分之二以上成员和三分之二以上村民代表同意,不符合土地承包经营权流转的原则和程序。三、上诉人系生产组长、发包方,对承包方违法将承包土地用于非农建设,有权要求被上诉人宜阳县自然资源局履行依法确认违法,并予以处理的法定职责。四、三乡镇人民政府公然违反土地管理法规定,强行征用农村承包土地建养殖场,具体行政行为违法。综上所述,《国土资源部、农业部进一步支持设施农业健康发展的通知》(国土资发(2014)127号)不属于法律、行政法规、地方性法规、规章的范畴,且与《中华人民共和国农村土地承包法》的规定相抵触,不能成为被上诉人对宜阳县明维养殖场不履行依法查处法定职责的依据。请求:撤销一审裁定,判令被上诉人依法确认郭明明在坡头村第三组农村承包土地建设明维养殖场行为违法,并作出相应的处理。被上诉人宜阳县自然资源局答辩称，一、本案事实基础为独立存在的民事(合同)法律关系,被上诉人备案行为不具有可诉性。首先,上诉人诉称及在案证据,均证明宜阳县三乡镇明维养殖场通过土地承包经营权流转方式取得集体土地使用权,依据2015年6月29日签订的三方协议《设施农业用地协议》,可以认定该行为属于平等民事主体之间的民事法律关系,应为合法有效的民事合同。合同双方为宜阳县三乡镇明维养殖场和宜阳县三乡镇坡头村委会,而三乡镇政府仅就农业设施建设、土地复垦行使政府监督责任。同时,该协议约定了生效条款,即向自然资源、农业部门备案后生效。三乡镇政府依据该协议约定,报送县自然资源局备案,而备案行为不属于具体行政行为,该备案行为不具有可诉性。其次,农村集体土地通过合法流转,用于农业生产,依法属于民事合同法律关系,行政机关无权干涉。涉及合同违约行为,依法应由出让方坡头村委会向明维养殖场提起民事违约之诉,属于合同纠纷。本案上诉人既不是民事合同的相对人,也不是具体行政行为的行政相对人或利害关系人。本案被上诉人没有做出过具体行政行为,也无权就民事合同行为作出具体行政行为,这是行政权“法无授权即禁止”的原则体现。因此,本案被上诉人的备案行为明显不创设权利义务,不具有可诉性。二、民事法律关系和行政法律关系的区别。针对上诉人称不符合土地承包经营权流转的原则和程序这一理由,如上所述:被上诉人认为,涉及2015年6月29日签订的三方协议《设施农业用地协议》的效力问题,依法应由该协议双方当事人解决。上诉人无权就不涉及自身利益的合同履行问题,作为其提起行政诉讼的理由。上诉人显然混淆了民事法律关系和行政法律关系。三、本案上诉人的四点上诉意见,前后明显矛盾,违背本案事实和相关法律。针对上诉人称其有权要求自然资源局履行法定职责,依法确认违法;三乡镇政府强征土地建厂,具体行政行为违法。如前所述:本案存在独立的民事法律关系,行政机关的行政权利无权干涉。另,上诉人前三个上诉理由均称土地承包经营权为流转取得、转包流转程序不合法、承包土地用于非农建设等。但其第四点又称三乡镇政府强行征用土地,具体行政行为违法。被上诉人认为自己没有针对其做出过任何具体行政行为,上诉人认为三乡镇政府征地或具体行政行为违法的,作为各自独立的行政主体,宜阳县自然资源局不应当是适格的被诉主体。四、上诉人权利遭受侵害的救济方式和途径。上诉人一审称建厂行为造成其不能耕种、道路被阻。该纠纷依法属于民事法律规范调整范畴的侵权行为,上诉人可以通过诉讼途径维护权利,可以行使请求权要求相关权利人排除妨碍、消除影响、赔偿损失等。综上所述,答辩人认为,结合本案双方在案证据和案件事实;依据《行政诉讼法》第八十九条之规定应当依法维持原裁定。本院二审查明的事实与一审查明的事实一致。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。上述规定表明，行政诉讼的原告一般应当是行政行为的相对人或其他利害关系人。但该利害关系范围不能无限扩展，一般应理解为直接的、公法上的利害关系，当事人需因行政机关的行政行为直接导致其义务增加或权利减损。本案中，上诉人郭祖奇作为案涉养殖场的地邻，即使其主张的土地不能耕种、道路被阻等民事权益受损情况真实存在，亦应通过协商、调解、民事诉讼等途径予以救济，涉诉备案行为并非导致上诉人权益受损的直接原因，故上诉人不具备提起本案行政诉讼的原告主体资格，其起诉应予驳回。一审裁定驳回起诉结果正确，依法应予维持。上诉人的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  任海霞审判员  王 艺审判员  李太山二〇二〇年五月十二日书记员  孙月阳