沈阳高新技术产业开发区人民法院行 政 判 决 书（2020）辽0192行初121号原告张淼，女，1971年6月17日出生，汉族，无职业，住址辽宁省锦州市凌河区。被告沈阳市沈北新区新城子街道办事处，住所地沈阳市沈北新区北斗街54号。法定代表人王力刚，男，该单位主任。委托代理人郭敏，男，该单位工作人员。委托代理人关明春，男，辽宁和鑫律师事务所律师。原告张淼要求确认被告沈阳市沈北新区新城子街道办事处（以下简称“新城子街道”）行政强制拆除行为违法一案，于2020年3月2日向本院提起行政诉讼。本院于当日受理后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年5月19日公开开庭审理了本案。原告张淼，被告新城子街道的负责人孙嫦敏，委托代理人郭敏、关明春到庭参加诉讼。本案经合议庭评议，现已审理终结。原告诉称，原告系沈北新区市民，为响应政府号召，通过土地转包的方式于沈北新区道树子村合法承包土地，于地上修建大棚生产农作物，因需要修建了看护房等地上附着物。2019年2月被告将原告大棚及作业房、院墙等一次性拆除，极大的侵害了原告的合法权益。原告认为被告强制平推其地上附着物的行政行为违法，其行为严重侵犯了原告的合法权益。现原告请求：1.判决确认被告强制平推原告土地上附着物（包括大棚、作业房、院墙）的行政行为违法；2.本案的诉讼费由被告承担。原告向被告提交的证据为：1.2009年4月15日土地承包合同书，证明原告承包了土地；2.照片两张，证明拆除的前后状态。被告辩称，一、设施农业的来源、利用土地的性质以及运作模式。（1）二〇〇八年七月九日，农业部发布了《关于促进设施农业发展的意见》[农机发[2008]3号]，指出扩大设施农业发展规模、改善设施农业基础条件、提高设施农业生产效益和产品市场竞争能力，是当前和今后一段时间的发展方向。（2）二〇一〇年九月三十日，国土资源部、农业部发布了《关于完善设施农用地管理有关问题的通知》[国土资发〔2010〕155号]，明确设施农用地管理方式是依据《土地利用现状分类》（GB/T21010-2007），按农用地管理。同时对设施农用地审核作出规范，即：农业设施的建设与用地由经营者提出申请，乡镇政府申报，县级政府审核同意。同时，该通知还要求：“切实加强设施农用地的用途管制及经营者的监督管理”，要求“经营者要坚持农地农用的原则，按照协议约定使用土地。设施用地不得改变土地用途”；“乡镇政府负责监督经营者按照协议约定具体实施农业设施建设，落实土地复垦责任”。二、原告非案涉设施农业项目“经营者”，无诉讼主体资格。1.沈北新区审批的设施农业项目“经营者”分别为：道树子村建设温室小区规划-经营者为沈忠峰；道树子村沈阳紫晶葡萄基地-经营者为沈阳紫晶葡萄基地有限公司（法定代表人沈中锋）；七家子村花卉蔬菜种植基地-经营者为沈阳圣世花卉有限公司（法定代表人张林）；五五村花卉棚菜基地-经营者为沈阳兴硕花卉有限公司（法定代表人徐绍兴）；七家子村王宏新花卉种植基地-经营者为王哲。2.原告不是上述国务院部门规章定义的“经营者”，也未经沈北新区审批成为设施农业的“经营者”。按照上述规章规定，设施农业运作模式是“经营者”以书面流转合同的方式受让取得众多土地承包方的土地经营权，进而连成一片进行设施农业项目开发经营，原告并不具有“经营者”身份。任何具体从事设施农业的个人生产者，都仅仅是“经营者”负责的设施农业项目内进行生产经营管理以及生产方式的内部的一个要素，该个人与“经营者”的关系是部分与整体的关系，其个人对行政管理来说并不具有独立性；且，“经营者”并未将其土地经营权再流转的对象信息和相关文书以及设施农业具体融投资建设及地上物物权权属、等情况向土地所有权人和答辩人提交和备案，由“经营者”做为其内部运作的经营管理方式由“经营者”自行掌控。“经营者”才是行政机关审批和监督管理和落实土地复垦责任的相对人。三、原告对其所陈述的大棚及地上物等物的客观属性及相应的物和物权产生、流转以及权利归属负有举证责任。原告应对其系以合同方式取得了案涉耕地经营权，其对地上物及附着物等均为其投资所建、所栽种作物且归其所有负有举证责任，且此等权利产生的基础还应当是基于其与“经营者”之间存在真实、合法、有效的民事合同，且该合同得到了实际的全面履行也是审查原告所陈述事实是否存在的客观前提。四、认定“大棚房”等违法违规建筑的政策依据和法律依据。按时保质完成“大棚房”问题专项清理整治行动，切实遏制农地非农化现象，是党中央国务院提出的明确要求，是必须完成好的一项硬任务，对此，辽宁省委省政府态度十分坚决。答辩人强拆的建筑、附属物均被认定为“大棚房”，且应予整改却拒不整改，必须坚决果断采取强制措施迅速落实恢复地力、恢复生产功能的整改目标和上级要求，进一步完善设施农业管理，做好产业规划促进设施农业规范发展，从源头上杜绝大棚房问题再发生，确保农地农用和专业化生产，这也是答辩人严格设施农用地执法，落实土地复耕责任的职责所在。1.被拆除建筑物、构筑物等被认定为“大棚房”，且已经严重背离了设施农业发展要求，成为了严重影响甚至损害我区设施农业发展的顽疾。“经营者”进行设施农业项目开发以来，情况不断发展变化，越来越多的出现了不按审批的生产种类生产，大量的农业大棚设施不完整，不具备大棚生产条件，变更耕地用途，看护房超标、弃耕等等新情况新问题。根据国家、省、市及沈北新区政府关于“大棚房”清理整治工作部署及整改意见，答辩人强拆的大棚建筑均属于限时整改的“大棚房”，不但严重违反了设施农业发展的要求，且不能按期整改到位，必须全部强制拆除并及时恢复耕地可耕种状态，利用好春播时节进行农业耕种生产。2.答辩人对设施农业项目经营中的违法、违规及不配合、不服从、不改正等行为进行了多次通知和催告。答辩人、社区工作人员多次在整个项目园区宣传、张贴限期整改或拆除的通知、通告，多次告知设施农业园区“经营者”关于“大棚房”整治整改要求，并通过在园区必经出入口、社区村委会公示栏、案涉建筑物墙上张贴和在本地电视台滚动播放等方式催告违法者限期整改，纠正违法行为，明确告知了对逾期拒不整改的“大棚房”等违法建筑物将全部强制拆除，恢复所占用耕地的可耕种状态。但没有对地上农作物、植物采取强制清理措施。三、强制拆除法律依据。《中华人民共和国行政强制法》第十二条第（四）项规定的行政强制执行的方式有“排除妨碍、恢复原状”；第四十四条“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”四、实施强制拆除的职权依据。1.2006年3月10日，新城子区人民政府、沈阳辉山农业高新技术开发区管委会在《关于限期拆除违章建筑和清理违法占地的通告》第四项中明确授权“。各乡（镇）人民政府、街道办事处负责实施拆除违章建筑和清理违法占地工作。”原新城子乡人民政府，机构改革后为沈北街道办事处。2.2011年8月10日，沈阳市沈北新区机构编制委员会下发沈北新区编发[2011]41号《关于明确沈北街道等7个涉农街道办事处继续履行行政审批等职能的通知》，明确沈北街道办事处继续履行原乡政府的行政审批及拆违、控违等职权。3.2019年11月28日，沈阳市人民政府作出-沈政[2019]101号《沈阳市人民政府关于同意和平等10个地区调整部分街道行政区划的批复》：“撤销沈北街道，将其管辖区域划入新城子街道。”据此，区划调整后，原沈阳市沈北新区沈北街道办事处行政管辖范围均已划入沈阳市沈北新区新城子街道办事处，原沈阳市沈北新区沈北街道办事处职权由沈阳市沈北新区新城子街道办事处承继。综上，请求法院驳回原告诉讼请求。被告向本院提交的证据为：1.《关于辽宁省“大棚房”问题专项清理整治行动整改工作补充指导意见》，证明辽宁省关于“大棚房”整改要求、标准、时限；2.辽宁省人民政府关于同意撤销沈阳市沈北新区新城子乡等7个乡镇分别设立街道办事处的批复（辽政[2010]316号）、关于明确沈北街道等7个涉农街道办事处继续履行行政审批等职能的通知（沈北新区编发[2011]41号），证明被告有拆违、控违的职权；3.限期拆除通知书2份，证明告知原告涉案建筑整改时限及强制拆除时限；4.新建农事项目备案审批表，证明要求建设温室大棚，种植温室作物。原告种植的桔梗不在种植范围内；5.一户一档及照片，证明原告未按要求建设温室大棚及未按要求种植，改变设施农业用途，应予以拆除。经庭审质证，对原、被告所提供证据的真实性本院予以确认，本院将结合原、被告证据对被告实施行政强制拆除是否存在违法问题进行综合判断。经审理查明，原告从案外人处承包一处位于沈阳市××北新区××街道道树子社区的土地，原告称建设构筑物用于种植玉米。被告依据“农机发（2008）3号农业部关于促进设施农业发展的意见”，认为设施农业应该在全年进行生产种植，且原告应按设施农业批准或合同约定种植项目进行种植生产，原告的大棚属有看护房及棚墙，但无棚无架，没有进行设施农业生产。2019年2月22日，被告发出《限期拆除通知书》，通知限期在2019年2月24日前将看护房及其他非农设施一并拆除，并恢复到可耕种状态。逾期不拆除，相关部门将依据有关法律规定，对“有房无棚”类看护房及其它非农设施实施强制拆除。2019年3月5日，被告再次发出《限期拆除通知书》，通知限期在2019年3月15日之前恢复到能够从事农业生产状态（即棚架棚膜完整，土地达到可耕种条件），如不能按期整改到位，相关政府部门将于2019年3月20日之前将看护房和非农设施全部拆除，恢复到可耕种状态。被告将上述通知张贴在村公示板及各业户处。被告于2019年3月16日至3月20日对不具备生产条件的大棚土地上附着物实施强制拆除。原告称不清楚具体拆除时间，认为拆除时间为2019年3月15日前，对于拆除前的状态都属实，但原告主张其拆除前种植了农作物玉米。现原告以被告强制拆除行为违法为由诉至本院。另查明，根据《沈阳市人民政府关于同意和平区等10个地区调整部分街道行政区划的批复》（沈政[2019]101号）文件的规定，沈阳市沈北新区街道办事处已被撤销，其相关职权已划入本案被告沈阳市沈北新区新城子街道办事处。本院认为，沈阳市沈北新区街道办事处已被撤销，其相关职权已划入沈阳市沈北新区新城子街道办事处，新城子街道为本案适格被告，对此原告无异议，本院予以确认。本案争议焦点是被告的行政强制行为是否合法。实施行政强制行为应当依照《中华人民共和国行政强制法》的规定，按照法定的程序、条件、范围实施。被告认定原告构筑物属违建，应依照《中华人民共和国行政强制法》实施行政强制行为。根据《中华人民共和国行政强制法》第三十四条、第三十五、第三十七条、第四十四条规定，行政机关依法作出行政决定，经书面催告当事人履行义务，告知当事人陈述、申辩权利，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关有权依法作出强制执行决定。对违法的建筑物、构筑物、设施需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，具有强制执行权的行政机关可以依法强制拆除。根据以上规定，行政机关实施行政强制行为，应当依照法定程序。被告未经法定程序，强制拆除原告地上附着物的行为程序违法，属于违法行政强制行为。现地上附着物已被实际拆除，其拆除行为不具备可撤销的内容。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款（一）项之规定，判决如下：确认被告沈阳市沈北新区新城子街道办事处于2019年3月强制拆除原告张淼位于沈阳市沈北新区新城子街道道树子社区地上附着物行为违法。案件受理费50元，由被告负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉至沈阳市中级人民法院。审 判 长 王 勇人民陪审员 于 奇人民陪审员 周德玉二〇二〇年五月二十日法官助理葛睿飞书记员张韦男本判决所依据的相关法律《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款（一）项：行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；