辽宁省抚顺市中级人民法院民 事 裁 定 书（2020）辽04民终286号上诉人（原审原告）：抚顺市财政局，住所地：抚顺市顺城区规划街160号。法定代表人：高贞璞，该局局长。委托诉讼代理人：闫伟，辽宁红叶律师事务所律师。委托诉讼代理人：耿峰，辽宁红叶律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：抚顺市中小企业融资担保投资有限公司，住所地：抚顺经济开发区高湾经济区管委会办公楼225-228室。法定代表人：松田，该公司董事长。委托诉讼代理人：杨建伟，该公司员工。委托诉讼代理人：董春影，该公司员工。原审第三人：辽宁省担保集团有限公司，住所地：沈阳市和平区南京北街272号北约克置地广场18层。法定代表人：赵宏，该公司董事长。委托诉讼代理人：张丹，该公司员工。委托诉讼代理人：龚健，该公司员工。上诉人抚顺市财政局（简称财政局）与被上诉人抚顺市中小企业融资担保投资有限公司（简称抚顺市担保公司）、原审第三人辽宁省担保集团有限公司（辽宁省担保公司）合同纠纷一案，抚顺市望花区人民法院作出（2019）辽0404民初3003号民事裁定，财政局不服，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人财政局委托诉讼代理人闫伟、耿峰，被上诉人抚顺市担保公司委托诉讼代理人杨建伟，原审第三人辽宁省担保公司委托诉讼代理人张丹、龚健到庭参加诉讼。本案现已审理终结。财政局的上诉请求：1、撤销抚顺市望花区人民法院（2019）辽0404民初3003号民事裁定，依法改判或发回重审；2、由抚顺市担保公司归还扣款637.68万元及相应利息；3、由抚顺市担保公司承担一、二审诉讼费用。事实及理由：1、原审裁定认定事实不清、适用法律错误。首先，财政局虽然为行政机关与抚顺市担保公司不是平等的法律主体，但是并不代表行政机关就不能有民事行为。《民事诉讼法》第四十八条规定“公民、法人和其他组织可以作为民事诉讼的当事人。法人由其法定代表人进行诉讼。其他组织由其主要负责人进行诉讼。”已经明确了“其他组织”就包括行政机关，从法律的角度确立了行政机关可以以民事诉讼当事人的身份参加诉讼。其次，行政机关可以有民事行为，作为社会经济的参与者，行政机关不可避免需要行使民事权利承担民事责任，现实中，行政机关可以成为民事诉讼的主体，司法机关因民事行为参与诉讼的也经常可见，本案中财政局作为《担保资金委托运作协议》的乙方，已经按照协议的约定承担了相应的保证义务，按照协议规定承担还款责任，就应依据民事诉讼来维护自己的合法权益。再次，本案中《担保资金委托运作协议》所确立的权利义务关系属于平等法律主体之间的民事法律关系，《担保资金委托运作协议》中有该运作资金的本金、利息（占用费）、逾期还款所应承担的责任、保证人需要承担的责任、逾期还款所应采取的措施等，都符合并满足借贷合同的要求，该运作协议虽然有辽宁省政府当时政策性扶植因素，但是实质上依然应属于借贷合同。再其次，《担保资金委托运作协议》所形成的法律关系是民事法律关系，行政行为与民事行为有诸多不同之处，但本质区别是行政行为具有单方意志性，民事行为以意思自治性为原则，本案中，辽宁省担保公司款项的发放、抚顺市担保公司借款的申领、财政局的保证均系当事人真实意思表现，财政局在本案中没有使用自己作为行政机关的地位，体现行政机关单方意志性的行为，三方的行为符合民事行为中意思自治性原则，特别是抚顺市担保公司历年的归还占用费的事实和欠款发生后所作出的还款情况说明，没有任何行政机关要求其作出上述行为，更没有体现行政机关的单方意志性，完全是抚顺市担保公司遵循就普通借贷而作出的民事承诺，所以该借款、还息、承诺的行为，应依法认定为民事行为。最后，辽宁省中小企业信用担保中心现已变更为辽宁省担保公司，属于民事诉讼中的法人，所以无论从出借方的主体还是借款方的主体来看，都属于平等法律主体之间的平等法律关系。2、财政局只能采取民事诉讼的手段来维护自己的合法权益。抚顺市担保公司逾期还款的行为并没有主观上的非法占有故意，无法通过刑事案件来定性。在行政诉讼中，又明确了行政机关不能作为行政诉讼的原告。而行政机关如向人民法院申请强制执行的前提，必须有具体的行政处罚决定，本案中抚顺市担保公司逾期不还款的行为没有相应的行政处罚依据，财政局也没有就该行为进行处罚的行政权限。所以，除非通过民事诉讼，财政局无法也没有任何救济渠道来维护自己的合法权益，避免国家财产受到损失。3、抚顺市担保公司明确了自已愿意承担还款责任。在一审中财政局已经提交了抚顺市担保公司对于还款的情况说明，明确了抚顺市担保公司对于还款责任的承担以及还款的意愿，同时在一审庭审中抚顺市担保公司明确表示愿意承担还款责任，只是现在缺少资金。所以，无论是抚顺市担保公司及辽宁省担保公司都对欠款事实没有异议，抚顺市担保公司对还款意愿认可，原审法院应依据法律规定维护财政局的合法权益，而不能以财政局为行政机关为由驳回诉讼请求。抚顺市担保公司辩称，1、一审裁定正确。2、我公司与财政局不是平等的民事法律主体，这一点财政局在上诉状中已承认并说明。3、引起纠纷的款项是负责担保事业的省政府及主管部门包括财政局，为进一步完善担保服务体系所拨付给使用人的一种业务开展担保资金，各方为使用该担保资金，也是落实省政府为支持中小企业发展的一种政府行为，不是民事主体之间的借贷关系。4、这种担保资金拨付使用是有风险性的，负责这项工作的省市政府主管部门应当对所发生的风险有所预知，风险出现了，上级主管部门应当自动担起责任来。5、我公司与财政局是领导与被领导关系，是政府主管部门与民营企业之间监督管理与被监督管理的关系。财政局直接从我公司账户扣划款项，这种单方的行政手段强行扣款行为，很显然是行政机关的行政行为。6、原来我公司有过还款意向，是考虑各方关系，如果有能力，上交一些，现在成为了被告，就要从法律层面由人民法院评判。辽宁省担保公司辩称，1、《担保资金委托运作协议》是基于三方真实意思表示签订的，且未违反法律、法规的禁止性规定，无论案涉纠纷应是何种审判管辖范畴，该《担保资金委托运作协议》均为合法有效。各主体应依照合同约定享有权利并承担义务，协议签订后我方已完全履行了放款义务，但财政局、抚顺市担保公司未能依约履行还款义务，协议第六条第（二）款第5项明确约定“乙方（原告）委托期满后，不能向甲方（第三人）归还省委托资金及资金占用费时，乙方同意省财政厅采取执行中国库扣款、结算中扣减财力等措施收回省委托资金、资金占用费及滞纳金。”辽宁省财政厅在还款逾期后完成扣款，符合法律规定及三方协议约定。2、本次诉讼不涉及我方实体权利，不应将我方列为本案第三人。我方在本案中不涉及实体权利，也不存在程序上的必要参与性，更与争议标的不具有直接利害关系，财政局诉请中也并未主张我方承受本次诉讼的实体法律后果。本案事实清楚，证据确凿，第三人是否参与本次诉讼对于事实的认定并无影响。根据《中华人民共和国民事诉讼法》第五十六条“对当事人双方的诉讼标的，第三人认为有独立请求权的，有权提起诉讼。对当事人双方的诉讼标的，第三人虽然没有独立请求权，但案件处理结果同他有法律上的利害关系的，可以申请参加诉讼，或者由人民法院通知他参加诉讼。人民法院判决承担民事责任的第三人，由当事人的诉讼权利义务”之规定，我方不符合本案第三人的诉讼地位，为避免诉讼资源的浪费，请求法院依法作出判决，从程序上将我方撤出本案。财政局向一审法院起诉请求：一、抚顺市担保公司归还扣款637.68万元及相应利息。二、抚顺市担保公司承担诉讼费用。事实和理由：2007年财政局与抚顺市担保公司及辽宁省中小企业信用担保中心签订了《担保资金委托运作协议》，明确了三方的权利义务。2015年三方又续签了协议，2016年2季度起，抚顺市担保公司未按照协议约定履行相应还款义务，2017年3月6日辽宁省中小企业信用担保中心依据协议规定在抚顺市年财政预算中予以扣款668万元。后财政局多次与抚顺市担保公司沟通还款事宜，抚顺市担保公司以种种理由予以推脱。为此，不使国家资金遭受损失维护财政局的合法权益，请求人民法院依法裁判。一审法院认定事实，2007年，由政府出资500万元注册成立抚顺市中小企业信用担保投资有限公司。为推动全省中小企业信用担保体系建设，扩大各市政府出资的担保机构的资金规模，根据《辽宁省人民政府关于深化国有企业改革的政策意见》(辽政发[2005]15号)、辽宁省财政厅《关于进一步完善全省中小企业融资担保服务体系的通知》(辽财办[2005]364号)和《省中小企业信用担保资金委托运作实施方案》的有关规定，辽宁省中小企业信用担保中心作为委托单位(甲方)与财政局作为受托单位(乙方)及抚顺市中小企业信用担保投资有限公司作为使用单位(丙方)签订《担保资金委托运作协议》，由甲方委托乙方并由乙方转拨给丙方1000万元作为担保资金使用，乙方暂按年利率6.723%向甲方缴纳资金占用费，费率随国家开发银行辽宁省分行软贷款利率的调整而调整。资金的使用范围必须专户专储、专款专用、封闭运行、单独核算，专项用于为中小企业融资提供担保服务，不得用于投资和其他民经营活动。甲方的权利是对该资金动作进行检查监督，如有违反本协议和《委托运作方案》等有关规定的，有权提前收回该资金。乙方的权利是对该资金进行检查、监督管理。乙方的义务是须将该资金拨付给丙方使用，专项用于开展中小企业担保业务。在委托期满后，如不能向甲方归还该资金及其占用费时，同意省财政厅采取执行中国库扣款。此后三方多次续签《担保资金委托运作协议》，其内容大体相同，持续至2017年3月6日，辽宁省财政厅向财政局下发《关于对省软贷款委托运作担保资金及占用费实行结算扣款的通知》，以财政局自2016年第二季度起多次不按规定及时缴纳资金占用费，且资金使用单位已不具备使用资格为由，在2016年度结算中扣款668万元，其中省软贷款本金660万元、占用费8万元。之后，财政局将抚顺市中小企业信用担保投资有限公司获得的国家财政降费奖补资金30.32万元扣除，于2019年10月10日诉至本院，要求被告抚顺市中小企业信用担保投资有限公司归还扣款637.68万元及相应利息。在此期间，被告抚顺市中小企业信用担保投资有限公司已更名为抚顺市中小企业融资担保投资有限公司，辽宁省中小企业信用担保中心的权利义务由第三人辽宁省担保集团有限公司承继。一审法院经审查认为，本案原告财政局与原辽宁省中小企业信用担保中心及原抚顺市中小企业信用担保投资有限公司三方签订《担保资金委托运作协议》，是为了贯彻执行省政府当时的政策，三方签订协议的行为并非民事法律行为，从《担保资金委托运作协议》的内容来看，三方并非为平等的民事主体，该协议所确定的三方关系也并非民事法律关系，故三方之间为执行政府政策形成的债权债务纠纷非属民事诉讼范围，不应由民事法律调整。据此，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条第一款第四项、第一百五十四条第一款第三项之规定，裁定：驳回财政局的起诉。案件受理费56438元退返财政局。本院二审期间，各方当事人围绕诉讼请求依法提交了证据。本院组织当事人进行了证据交换和质证。抚顺市担保公司提交的证据：抚顺市代偿资产汇总情况表，证明我们的钱都让银行扣走代偿了。财政局发表如下质证意见：对这份证据的真实性、合法性、关联性均有异议。该份证据没有财政局或金融办的公章，真实性无从认定；对于合法性，假设金融办让抚顺市担保公司提供这样一份报表也属于正常的范围，金融办监督、管理抚顺市所有的银行以及非银行的金融机构，而不是说抚顺市担保公司是政府管理的行政企业，这明显是偷换概念。对于关联性，这份证据对所证明的事项之间没有关联性。辽宁省担保公司对该份证据不发表质证意见。一审法院认定的事实有相关证据佐证，本院予以确认。本院认为，案涉《担保资金委托运作协议》是在省政府、财政厅相关政策文件指导下签订的，该协议约定：资金的使用范围必须专户专储、专款专用、封闭运行、单独核算，专项用于为中小企业融资提供担保服务，不得用于投资和其他民事经营活动；甲方有权对资金动作进行检查监督，如有违反有权提前回收该资金；乙方有权对该资金进行检查、监督管理；乙方在委托期满后，不能向甲方归还省委托资金及资金占用费时，乙方同意省财政厅采取执行中国库扣款、结算中扣减财力等措施收回该资金。上述约定更多体现了行政机关行政管理因素。另外，2017年3月6日辽宁省财政厅向财政局下发《关于对省软贷款委托运作担保资金及占用费实行结算扣款的通知》在2016年度结算中扣款668万元，该通知中指出扣款原因之一为“资金使用单位已不具备使用资格”，对于资金使用单位资格的丧失是由行政机关单方认定，因此，对于案涉资金的回收，也体现了行政机关的行政管理职能。综上，本案不属于民事诉讼受案范围。一审法院以案涉《担保资金委托运作协议》是为了贯彻执行省政府政策，三方签订协议的行为并非民事法律行为，三方并非平等的民事主体，该协议所确定的三方关系并非民事法律关系，三方之间为执行政府政策形成的债权债务纠纷非属民事诉讼范围，不应由民事法律关系调整为由驳回财政局的起诉并无不当，本院予以确认。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项、第一百七十一条规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 宫 颖审判员 李 艳审判员 李依桐二〇二〇年五月七日书记员 李耀南