陕西省安康市中级人民法院 民 事 判 决 书 （2020）陕09民终357号 上诉人（一审原告）：陕西省宁东林业局。住所地：陕西省安康市宁陕县。 法定代表人：刘长荣，局长。 委托诉讼代理人：仵国栋，北京市炜衡（西安）律师事务所律师。 委托诉讼代理人：陆芳，北京市炜衡（西安）律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）：陕西华商投资有限公司。住所地：陕西省西安市高新区。 法定代表人：崔选功，执行董事。 委托诉讼代理人：杨建生，陕西恒达律师事务所律师。 委托诉讼代理人：李娟，陕西恒达律师事务所律师。 上诉人陕西省宁东林业局（以下简称“宁东林业局”）因与被上诉人陕西华商投资有限公司（以下简称“华商公司”）确认合同无效纠纷一案，不服陕西省宁陕县人民法院（2019）陕0923民初303号民事判决，向本院提起上诉。本院于2020年4月7日立案受理后，依法组成合议庭进行了审理。 宁东林业局上诉请求：1.依法撤销陕西省宁陕县人民法院（2019）陕0923民初303号民事判决，发回重审或者查清事实后改判支持宁东林业局的诉讼请求；2.本案一、二审全部费用由华商公司承担。事实与理由：1.一审法院对于双方争议条款针对的基本事实认定不清。（1）双方协议第一条的约定是否侵害社会公共利益、国家利益，首先体现在“管护站选址应取得双方同意”这一内容。管护站的建设究竟是林业局依据相关审批实施国家森林管护的一项行为，还是华商公司辩称的一种企业经营行为，这一点关乎是否基于社会公共利益、国家利益的需要。对此，一审法院没有认定，属于事实认定不清。其次，是否在选址上存在若干有利于进行森林管护的可选点。宁东林业局在拥有林地权的可建选址就是协议所载明的平地，不存在华商公司所称的多处。对此，一审法院亦没有查实认定，属于事实认定不清。此外，是否存在以胁迫的手段签订合同，损害国家利益的情形？庭审中华商公司承认在双方所争议的协议签订前曾两次阻挡宁东林业局建设，宁东林业局亦诉称当时是在非真实意思表示下，胁迫之下，签订了损害国家利益、损害社会公共利益的“四不像”协议。对此，一审法院在判决书中只字未提，没有认定。另外，协议第一条还有“污水在净化处理后不能排入人和鱼用水河段”等违反基本常识的内容。之所以有此约定内容主要是华商公司在实施旅游开发过程中简单的拦坝养鱼，该约定是否会影响到森林管护人员的日常生活，是否会影响到森林有效管护的国家利益，一审法院对此事实亦没有认定。（2）关于协议第三条物权划分约定，其实质是林地(平地亦是林地）的使用权及建设临时建筑的使用权及所有权问题，以及结合其它条款再引申出来的期限问题。对该相关事实部分，一审法院依然认定不清、错误。一审法院应调查的事实，首先是“水坝280米范围内的平地”权利归属；其次是林业局是否能以协议的形式实质上转让了该林地的所有权(协议第六条“未变更的情况下长期有效”）；再次是在林地上建设的临时建筑物是否拥有长期的所有权和使用权？最终要结合以上事实才能具体认定是否损害了国家利益、损害了社会公共利益，是否违反法律、行政法规的强制性规定。在庭审中，宁东林业局曾提出该“水坝280米范围内的平地”的林地使用权系其所有，华商公司曾提出不同意见，但一审法院判决书中没有任何明确表述，属于事实审查不清。一审法院关于“协议第三条内容并未改变林地所有权、也未改变林地用途”的事实认定明显错误，按照一审法院所判，国有林地可以长久的作为民营企业永久的临时建筑用地，而这不是所有权的变更、土地用途的变更。2.一审法院适用法律错误。对于双方争议的协议条款最终是无效还是有效，《中华人民共和国合同法》第五十二条在法律适用方面只是起索引作用，至于是哪些具体的法律、行政法规需要根据案件情况来具体认定。宁东林业局在一审庭审中向法庭提供了若干法律、行政法规的具体条款，意欲说明违反了强制性规定。对于土地的取得应适用《中华人民共和国土地法》的相应条款，对于林地的使用流转应适用《中华人民共和国森林法》《中华人民共和国森林法实施条例》等规定。对于这些条款到底是强制性规定还是管理性规定，一审法院在判决中均未表述认定，从而导致适用法律严重遗漏。3.一审法院论理缺失、判决错误。一审判决书没有任何针对双方争议事实和争议的法律适用方面的阐释、论理、归纳认定，简单直接地进行结论性认定。在事实未完全查清情况下，在无视宁东林业局提出应适用的法律、行政法规条款情况下，粗暴、简单做出错误判决。 华商公司辩称，1.本案争议协议系相邻关系当事人合理处理相邻关系而达成的一致意见，签订协议的行为本身及协议的内容，均不违反任何法律规定，且协议签订过程不存在胁迫，是双方当事人真实意思表示。（1）本案协议签订的背景是宁东林业局拟在华商公司XX园区水坝旁边280米范围内的平地上建设新的七亩坪管护站，将会影响XX园区整体景观和生态。华商公司与宁东林业局多次协商，希望宁东林业局放弃建设争议管护站。宁东林业局要求宁陕县人民政府进行协调，在县政府的协调下，华商公司与宁东林业局在2015年最终达成争议协议。（2）该协议的实质是相邻关系当事人合理处理相邻关系而达成的一致意见，内容不违背任何法律规定。（3）该协议签订过程中不存在胁迫，协议内容是双方当事人真实意思表示。一审法院对此在判决书中已明确认定，不存在遗漏。宁东林业局称自己签订协议时受到华商公司的胁迫，但未提供任何证据证明自己的主张。事实上，该协议签订过程不存在任何胁迫情形。况且，在长达四年的时间里，宁东林业局从未以任何方式提出在该协议签订过程中受到胁迫。再者，《中华人民共和国民法总则》施行后，对因胁迫签订的合同，不区分主体，一律按照可撤销合同对待。即使如宁东林业局所述本案存在胁迫情形，宁东林业局既未在《民法总则》出台前向法院起诉确认协议无效，又未在《民法总则》施行之日起一年内起诉撤销该协议，其不能再以胁迫为由主张权利。一审法院在判决书中明确论述协议系双方真实意思表示，是对宁东林业局主张胁迫的回应。2.案涉协议第一条不侵害社会公共利益、国家利益。（1）协议第一条是相邻关系当事人合理处理相邻关系而达成的一致意见，内容符合常理，亦不违背任何法律规定。（2）协议第一条内容不影响宁东林业局行使森林管护的职责，不损害任何国家利益、社会公共利益。管护站建设不等于森林管护本身，相关文件没有指定建设管护站的具体坐标点，只要在七亩坪范围内属于XX林场管护的国有防护林地上建设新的管护站，均符合文件要求。争议建设地址并非七亩坪新管护站唯一可选地址，一审法院不存在认定事实不清之处。（3）一审法院没有必要辨析宁东林业局建设新管护站的行为是其企业经营行为，还是依据国家审批实施森林管护的行为，故一审法院不存在认定事实不清之处。宁东林业局建设新管护站的行为是不是单纯的企业经营行为，并不是双方争议的核心问题，且该问题并不影响对争议协议效力的判断，故一审法院对此没有提及，并无任何不妥之处。3.协议第三条内容不违反法律、行政法规的强制性规定，亦不损害国家利益、社会公共利益。（1）协议第三条是相邻关系当事人合理处理相邻关系而达成的一致意见，内容符合常理，亦不违反任何法律规定。（2）协议第三条内容不违反我国法律、行政法规的强制性规定，亦不侵害任何国家利益、社会公共利益。该条并未改变国有林地所有权，林地的用途并非完全不能改变，只要按照法律规定办理相应的审批手续，完全可以改变林地用途。协议第三条仅停留在纸面约定，并未付诸实施。若华商公司变更林地用途的申请获得批准，并依法获得相应的建设施工许可，其根据相应的审批文件获得对临时建筑的所有权和使用权完全符合法律规定。协议第三条约定的是临时建筑物，按照《中华人民共和国森林法》等相关规定，临时占用林地的期限一般为两年。协议第六条中“本协议在未变更的情况下长期有效”是指协议在未变更、解除的情况下长期有效，不能以此得出国有林地可以长久的作为民营企业永久的临时建筑用地的结论。4.一审判决不存在适用法律错误的问题。宁东林业局一审主张的《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国森林法》《中华人民共和国森林法实施条例》与本案无关，且均非效力性强制性规定。我国现行法律、行政法规没有任何规定禁止当事人约定协议第一条、第三条的内容，故一审判决不存在适用法律错误。5.一审判决不存在论理缺失、判决错误的问题。本案争议的是协议第一条、第三条是否为当事人真实意思表示，是否存在损害国家利益、社会公共利益的情形，是否违反我国法律、行政法规的强制性规定。对此，一审法院在判决中全部给予了回应和论证。 宁东林业局向一审法院起诉请求：1.请求确认宁东林业局与华商公司签订的《关于宁东林业局在XX沟道路建设等相关事项协议书》（以下简称“《协议书》”）中第一条、第三条约定无效；2.华商公司承担本案诉讼费用。 一审法院经审理查明，2008年3月21日，宁陕县人民政府为甲方，华商公司为乙方，双方签订《秦岭人文生态园项目招商引资合同书》。2012年4月26日，华商公司取得建筑工程施工许可证开始在宁陕县XX回族镇XX村进行“XX生态园”的项目建设。后华商公司经相关部门批准在宁陕县XX镇XX沟XX号XX园”的生态旅游项目开发建设。因华商公司“XX生态园”开发区域与宁东林业局管护的林区毗邻，为了处理相邻关系问题，2015年9月8日双方在宁陕县政府的协调下，宁东林业局为甲方，华商公司为乙方，双方签订了《协议书》。该协议约定：“为加快宁陕县七亩坪旅游开发建设,促进宁陕生态旅游发展,华商公司在宁陕县XX沟进行生态旅游开发,开发项目名称为XX生态园。目前该XX园区已投资数千万元完成了XX园区水景及前区工程建设,现宁东林业局拟在XX园区内该局林地上建设管护站,共同使用XX园区道路。为公平起见,经宁陕县政府出面协调,按照有关法律、行政法规,宁东林业局(以下简称甲方)、华商公司(以下简称乙方)就宁东林业局在XX沟道路建设等相关事项达成如下协议:一、协调规划,统一风格,保护生态环境。管护站选址应取得双方同意,尽量减少大开挖,污水在净化处理后不能排入人和鱼用水河段内,房屋建设应统一按照现代田园风格设计。施工人员及护林人员入住后不得在河里洗澡、洗衣等,以免影响水质。如甲方人员不遵从,造成的后果由甲方负责。二、责权对等,共同建设,道路共享。七亩坪至岭南公路基础部分系宁陕县交通运输局于2010年投资100余万元修建,长1.74公里(其中0.6公里位于宁东林业局管辖范围内，1.14公里位于华商公司XX生态园建设用地范围之内)。宁东局地段内道路后期硬化水泥路面宽4.5米,厚度18厘米以上,水泥稳定砂砾(碎石)基层,混凝土路缘石,浆砌或混凝土排水边沟,其建设任务由宁东局于2016年6月底前自行筹资并建设完工。道路建设质量标准按照交通运输部公路工程质量检测评定标准检查验收,工程质量达到合格以上,施工过程中出现的所有安全事故均由承建方自行负责。七亩坪至岭南公路水泥混凝土路面工程实施后,由甲、乙双方负责各自建设路段的养护,除法律、法规规定外,任何一方不得阻止另一方使用。如甲方不修建辖区0.6公里道路,乙方有权阻止甲方通行其辖区XX园区道路。三、物权划分:道路中被改道的路段恢复原走向,水坝280米范围内的平地,甲方同意乙方修建临时旅游餐饮景观设施,建设临时建筑物的所有权和使用权归乙方所有。甲方有义务协助乙方在景区内建设有关事项。四、其他事项:本协议确定后发生争议时,由两方协商解决。本协议书未尽事宜,两方可另行协商并签订协议,作为本协议书补充协议,与本协议书具有相同权利和责任。五、协议签订:本协议书共六份(正本两份,副本四份)双方各执正本一份、副本二份。正本与副本不一致时,以正本为准。两方代表人签字盖章后生效,本协议在未变更的情况下长期有效。” 2016年6月13日，陕西省林业厅、陕西省发展和改革委员会、陕西省财政厅陕林计发[2016]181号《关于印发的通知》及附件《陕西省重点林区XX线百站”提升改造工程建设规划》将“宁东林业局七亩坪中心管护站”列在规划范围内。2016年8月16日，陕西省森林资源管理局陕森发[2016]151号《陕西省森林资源管理局转发省林业厅、省发改委、省财政厅关于印发陕西省重点林区XX线百站”提升改造工程建设规划的通知》，要求宁东林业局按通知精神贯彻落实。2017年5月31日，陕西省发展和改革委员会陕发改农经[2017]704号批复正式批准宁东林业局在宁陕县七亩坪建设“宁东林业局七亩坪中心管护站”。2017年6月9日，陕西省森林资源管理局陕森发[2017]117号文件《陕西省森林资源管理局转发省发改委关于陕西省重点林区XX线百站提升改造工程2016年宁东林业局蒿沟生态驿站等4个建设项目实施方案的批复的通知》，将“宁东林业局七亩坪中心管护站”项目实施方案的批复转发宁东林业局组织实施。2017年8月21日，陕西省林业厅陕林资字[2017]144号批复正式批准“宁东林业局七亩坪中心管护站”永久使用宁东林业局XX林场国有防护林地0.5公顷作为该站建设用地。2017年11月，宁东林业局与福建省XX县第一建筑工程有限公司签订《建设工程施工合同》，施工地点位于距华商公司XX生态园水坝约280米的范围内。2018年7月，管护站正式开工建设，在建设过程中，华商公司以管护站选址未经其同意，违反协议约定为由数次阻止宁东林业局施工。2018年11月，管护站建设工程被迫完全停工，至今未再复工。2019年9月2日，宁东林业局诉至宁陕县人民法院，请求支持其诉讼请求。 一审法院认为，本案的争议焦点为：宁东林业局、华商公司双方于2015年9月8日签订的《协议书》中第一条、第三条约定是否有效。根据《中华人民共和国合同法》第五十二条规定，有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。本案协议虽然是在宁陕县政府的协调下达成的，但仍是双方真实意思表示，且协议第一条内容，并未妨碍林东林业局实施森林管护职责而损害其保护森林的社会公共利益。协议第三条内容，并未改变林地所有权及使用权，也未改变林地用途，故不存在损害社会公共利益，也不违反国家法律、行政法规的效力性强制性规定。且协议第一条、第三条内容，也无其他法定无效情形。综上，宁东林业局、华商公司双方于2015年9月8日签订的《协议书》中第一条、第三条约定合法有效。综上所述，宁东林业局诉请理由不能成立，不予支持。华商公司辩称理由成立，予以采纳。依照《中华人民共和国合同法》第五十二条，《最高人民法院关于适用的解释》第九十条规定，判决：驳回宁东林业局的诉讼请求。案件受理费100元，减半收取50元，由宁东林业局负担。 二审期间，当事人围绕上诉请求依法提交了证据。本院组织当事人进行了证据交换和质证。华商公司提交以下证据：第1组宁东林业局工商登记信息及组织机构，拟证明宁东林业局系国有企业，XX林场是宁东林业局的分支机构。第2组XX林场工商登记信息、宁东林业局网站新闻、XX林场警示牌照片，拟证明XX林场是宁东林业局下属的国有经营单位（非法人），XX林场管护、经营的林木、林地区XX沟、二道沟，XX沟XX沟毗邻。第3组安康市政府网新闻、宁东林业局网站文章两篇，拟证明七亩坪是一个区域的名称，位于宁陕县XX镇，面积广阔，七亩坪景区的地域范围与XX林场的管护范围有很大重叠。第4组宁东林业局网站文章、新闻，拟证明管护站实质是林场职工办公、休息、住宿的场所，在本案争议的管护站建设之前，宁东林业局XX林场本就有七亩坪管护站。XX组XX号XXXX园区照XX组、论文两篇，拟证明合同第一条约定没有违反基本常识也没有影响管护人员的日常生活。宁东林业局质证认为，第1组、第2组证据没有异议，予以认可。第3组证据真实性没有异议，对证明目的中七亩坪的范围和权属有异议。第4组证据真实性没有异议，对证明目的有异议，第一不能以管护员工的文章来认定管护站的职责，第二新闻当中所说的管护站不是XX林场建设的，而是林场租用他人的临时建筑，作为临时的管护场所。第5组证据的真实性和证明目的都不予认可，不能证明协议第一条约定的合理性。 本院经审查认为，华商公司提供的证据，与本案争议的协议效力无关联性，故对上述证据不予采信。 经二审查明的事实与一审认定的事实一致。 本院认为，本案争议焦点为：案涉《协议书》第一条、第三条的约定是否无效。 关于《协议书》第一条是否无效的问题。宁东林业局上诉认为，修建管护站是宁东林业局履行国家森林管护职责的行为，《协议书》第一条约定的“管护站选址应取得双方同意”因违反社会公共利益而无效。本院认为，修建管护站只是宁东林业局履行森林管护职责的一个方面，管护站的修建是为了能更好履行其森林管护职责。在争议的管护站修建之前，宁东林业局亦在正常履行其森林管护职责。宁东林业局认为该条约定违反社会公共利益，但其没有提供证据证实因管护站的选址问题，导致其根本无法履行森林管护职责，故宁东林业局该上诉理由本院不予支持。宁东林业局上诉认为一审判决未查明是否存在以胁迫手段签订合同，损害国家利益的行为。本院认为，按照《中华人民共和国民法总则》第一百五十条规定，受胁迫实施的民事法律行为是可撤销的民事法律行为，不是案涉协议无效的法定事由，故宁东林业局该上诉理由亦不能成立。 关于《协议书》第三条是否无效的问题。宁东林业局上诉认为，《协议书》第三条涉及林地的使用权和临时建筑物的使用权及所有权的问题，以协议的形式改变了林地的所有权和林地的用途，违反了《中华人民共和国物权法》第四条、第七条，《中华人民共和国森林法》第十五条、第十八条、第十九条，《中华人民共和国森林法实施条例》第三条、第四条、第六条、第十六条、第十九条，《中华人民共和国土地管理法》第四条，《建设项目使用林地审核审批管理办法》第五条、第六条、第七条、第十条、第二十条的规定，损害了国家和社会公共利益，应属无效。首先，从《协议书》第三条约定看，并未涉及林地使用权转让和改变林地所有权的内容。其次，按照《中华人民共和国森林法》第十八条、《中华人民共和国森林法实施条例》第十六条及《建设项目使用林地审核审批管理办法》的规定，工程建设需要占用林地的，需经相关部门审核同意。可见，在经过相关部门审核同意后是可以在林地上进行工程建设的。最后，《协议书》第三条虽然约定了临时建筑物的所有权归乙方所有，但按照《中华人民共和国物权法》第十五条的规定，合同效力和物权效力是分开的，合同行为不产生物权变动的法律后果，华商公司能否依据该合同约定取得临时建筑物的所有权不影响合同的效力。宁东林业局依据的其他法律、行政法规，均非强制性、效力性法律规定，故宁东林业局认为协议第三条约定无效的上诉理由不能成立。 宁东林业局上诉还认为，一审判决认定基本事实不清，未查明管护站建设是林业局的企业经营行为还是其依据相关审批实施的国家森林管护行为；未查明是否存在其他可供建设管护站的选址；未查明协议第一条是否有违反基本常识的内容；未查明“水坝280米范围内的平地”的权利归属。因本案系确认合同无效纠纷，上述事实与本案争议焦点即协议效力无关联性，故宁东林业局该上诉理由本院亦不予支持。 综上所述，宁东林业局的上诉请求均不能成立，一审认定事实清楚，适用法律正确，本院依法予以维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项、第一百七十五条规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费100元，由陕西省宁东林业局承担。 本判决为终审判决。 审判长 王 佳 审判员 张 燕 审判员 刘慧琴 二〇二〇年五月十二日 书记员 赵倩茹 1