浙江省舟山市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙09行终14号 上诉人（原审原告）商智会信息科技集团股份有限公司，住所地舟山市千岛中央商务区自贸村88-28号（自贸试验区内）。 法定代表人李志坚，总经理。 委托代理人（特别授权代理）谢俊鸣，北京炜衡（宁波）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）舟山市民政局，住所地舟山市新城千岛路225号。 法定代表人徐爱华，局长。 出庭应诉负责人毛海东，该局副局长。 委托代理人（特别授权代理）左良凯，该局社会救助处处长。 委托代理人（特别授权代理）林德华，浙江泽大（舟山）律师事务所律师。 上诉人商智会信息科技集团股份有限公司（以下简称“商智会公司”）因与被上诉人舟山市民政局民政行政处罚一案，不服舟山市定海区人民法院（2019）浙0902行初48号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年3月23日立案受理后，依法组成合议庭，由审判员王卫东担任审判长，与审判员周杰、岑锦山组成合议庭；后因工作原因，变更合议庭成员岑锦山为冷海波，并于2020年5月14日公开开庭审理了本案。上诉人商智会公司的委托代理人谢俊鸣，被上诉人舟山市民政局的副局长毛海东及委托代理人左良凯、林德华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审法院认定，2019年1月10日，民政部社会组织执法监察局将对“商智会油轮运输专业委员会”的举报材料转至浙江省民政厅，并要求依法核查。同月16日，该厅将举报信件再转至被告舟山市民政局。同月21日，被告对原告商智会公司涉嫌非法设立并召开“商智会油轮运输专业委员会”成立大会之行为予以立案调查，调查终结后，认定原告商智会公司于2018年11月22-23日组织百余家从事油轮运输业务的海运（航运、交运、船务等）公司在舟山喜来登绿城酒店召开了“商智会油轮运输专业委员会”成立大会，并产生了《商智会油轮运输专业委员会管理办法》、《商智会油轮运输专业委员会第一届会员代表大会选举办法》、《商智会油轮运输专业委员会会费收缴及管理办法》、《商智会油轮运输专业委员会财物管理制度》等文件。被告认为“商智会油轮运输专业委员会”系按照社会团体架构组建成立的一个社团组织，但未经登记，违反了《社会团体登记管理条例》第三条“成立社会团体，应当经其业务主管单位审查同意，并依照本条例的规定进行登记”的规定，遂依据该条例第三十二条的规定，于2019年5月15日作出舟民罚字［2019］第1号行政处罚决定，对原告商智会公司成立的“商智会油轮运输专业委员会”予以取缔的行政处罚。原告不服该处罚决定，于同年7月30日向该院提起行政诉讼。 原审法院认为，一、《社会团体登记管理条例》第二条规定，本条例所称社会团体，是指中国公民自愿组成，为实现会员共同意愿，按照其章程开展活动的非营利性社会组织。国家机关以外的组织可以作为单位会员加入社会团体。第三条规定，成立社会团体，应当经其业务主管单位审查同意，并依照本条例的规定进行登记。第三十二条规定，筹备期间开展筹备以外的活动，或者未经登记，擅自以社会团体名义进行活动……由登记管理机关予以取缔，没收非法财产；构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，依法给予治安管理处罚。二、本案中，百余家从事油轮运输业务的海运（航运、交运、船务等）公司为实现共同的意愿，自愿于2018年11月22-23日在舟山喜来登绿城酒店召开“全国油轮船东大会暨商智会油轮运输专业委员会第一届会员代表大会”。在该次大会上，依托原告公司旗下“商智会”服务平台设立了商智会油轮运输专业委员会，并产生了《商智会油轮运输专业委员会管理办法》、《商智会油轮运输专业委员会第一届会员代表大会选举办法》、《商智会油轮运输专业委员会会费收缴及管理办法》、《商智会油轮运输专业委员会财物管理制度》等一系列文件。该节事实足以反映出“商智会油轮运输专业委员会”系一家未经登记的社会团体。目前该团体挂名在原告商智会公司企业内部，则被告以原告为被处罚对象，作出对“商智会油轮运输专业委员会”予以取缔的行政处罚，并无不当。至于原告主张的“商智会油轮运输专业委员会”的发起、召开等系陈仕聪个人行为，非原告公司行为，与被告查明之事实不符，且原告在本案审理期间对此也未能向法庭提供相反证据予以推翻。三、被诉行政处罚于2019年2月21日立案后，被告经调查，并履行行政处罚事先告知、听证等程序后，于同年5月15日作出行政处罚决定并送达，处罚程序合法。综上，被告舟山市民政局作出的舟民罚字［2019］第1号行政处罚决定主要证据充分，适用法律、法规正确，符合法定程序。原告商智会公司主张撤销理由不充分，该院难以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告商智会信息科技集团股份有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告负担。 宣判后，商智会公司不服，向本院提起上诉称，一、被诉行政处罚决定适用法律及规范性文件存在重大疏漏，缺失立案审批登记、调查终结报告、法制工作审核等必须程序；原审判决有关“适用法律、法规正确，符合法定程序”的认定与实际情形严重不符。《社会组织登记管理机关行政处罚程序规定》是被上诉人依法履行社会组织管理职责所必须遵守的行政规范，该规定第六条、第七条、第八条、第二十条、第二十四条明确规定了登记管理机关查处社会组织违法行为的相关程序。通过详察被上诉人提交的全部证据及其所依据的规范性文件内容，找不到任何能够证明被上诉人已按照该规定履行了立案审批登记、调查终结报告、法制工作审核及负责人集体讨论决定等程序的有效证据，被上诉人也自始至终没有提及该规定，更未将其纳入已适用的法律、法规范畴。故完全有理由确定被上诉人作出被诉行政处罚决定，事实上并未适用该规定，没有按照规定履行相关法定程序。另外，一审庭审中，法庭已向被上诉人明确要求将立案材料庭后提供给法庭，但原审判决并未反映被上诉人庭后补充提交了证据材料，即使有补充证据或法院调查情形，相关事实和证据也应提交给对方当事人质证，并在判决书中叙明。同时，被上诉人未能提交举报信件这一关键证据，也未提供其已向举报人就案件事实进行询查的任何工作资料，故有理由认为被上诉人的案件调查及程序存在重大缺陷，这势必影响对其被诉行政行为正当性、有效性的评价。此外，细察被上诉人已提交的证据材料，其未提交2019年3月8日《舟山市民政局职能配置、内设机构和人员编制规定的通知》发布前被上诉人具备合法履职资质的证据，未提交与局领导处理批示内容相对应的部门工作衔接证据，欠缺具体办案人员实际岗位任职状况及法律职业资质文件等，应诉举证存在疏漏。原审判决对本案被诉行政处罚决定在适用法律、法规方面是否正确，是否符合法定程序的审查认定明显有误，依法应予以撤销。二、被诉行政处罚决定未能查明案件事实，定案证据明显不足；原审判决司法审查失衡，确认事实有误，明显缺乏充分有效的证据及法律支撑。按照行政诉讼的举证规则，被上诉人依法负有提供证据，查明、证实所认定的违法行为和事实的义务与责任。但被上诉人未能严格审慎遵照法定程序正确履职，案件调查尚未深入细致，证据收集也不够充分全面，认定事实又过于主观片面，导致被诉行政处罚决定无法使人信服。具体涉及对以下事实的认定和处理：1.被上诉人提交的证据显示，会议包含了全国油轮船东大会和商智会油轮运输专业委员会成立大会两部分，并非仅仅是被上诉人单方片面认定的商智会油轮运输专业委员会成立大会。而且，被上诉人提交的证据，能够证明的事项是会务组织安排及服务保障内容，证据“邀请函”中的议事主题是全国油轮船东大会的内容事项，“邀请函”及会前印制的会议材料中虽涉及成立商智会油轮运输专业委员会事项，但这些都只是计划内容或会议准备事项，并不等同或意味着该委员会实际成立。按照被上诉人提交的现有证据，尚无法证明商智会油轮运输专业委员会已经现实成立，故被上诉人针对“已实际成立的未经登记的社团组织”作出被诉行政处罚决定，很有可能因违法结果不存在而失去意义。2.有关商智会油轮运输专业委员会组织发起、成立的具体事实并未查明，尤其是错误地将上诉人认定为商智会油轮运输专业委员会的实质成员，作为该未登记组织的发起人并给予行政处罚。既然被上诉人及原审判决已经认定策划成立商智会油轮运输专业委员会系全国百余家从事油轮运输业务企业的有组织、有规模影响、应予处罚的不当违法行为，则无论从行政机关的管理职能角度，还是从惩戒违法行为的角度，都应当对该委员会的筹备发起、组织策划成立的具体事实予以查明，对在该社团组织发起、决策过程中发挥实质作用的单位和个人进行责任追究，而不能简单处罚与社团组织目的毫无相干，仅是提供会务服务的上诉人了事。综上，被诉行政处罚决定在适用法律、履行法定程序、提供充分有效证据查证事实等方面均存在明显错误，应依法认定无效；原审判决未能正确审查，导致裁判失衡，请求本院依法撤销原审判决，改判支持上诉人的原审诉讼请求。 被上诉人舟山市民政局答辩称，一、原审判决认定上诉人未经登记，擅自以社团名义进行活动，事实清楚，证据充分。上诉人系商智会油轮运输专业委员会成立大会的召集人、策划者、组织者和实施者，且该委员会挂名在上诉人公司内部。被上诉人以上诉人为处罚对象，作出对商智会油轮运输专业委员会予以取缔的行政处罚决定，正确。原审判决驳回上诉人的诉请，适用法律正确，判决结果公正，应予维持。商智会油轮运输专业委员会系由上诉人发起并按照社会团体组织架构组建成立的一个非法社团组织，依托上诉人公司旗下“商智会”服务平台，成立大会通过的《商智会油轮运输专业委员会管理办法》等系列文件，包含了一般社团章程的全部内容，完全符合成立非营利性社团组织的特征。同时，商智会油轮运输专业委员会成立大会的邀请函是以上诉人名义发出，参会人员的会务费汇入上诉人指定账户并由上诉人开具增值税发票，会议资料是由上诉人印发，会议地点和会务费是由上诉人联系并支付，上诉人主张其是受全国油轮船东大会筹备组委托，为大会提供会务服务，但并未提供相关证据证明。而上诉人的大股东及实际控制人陈仕聪，从大会的筹备、人员的召集、会费的收缴、系列文件的形成，到成立大会的如期召开，均是代表上诉人在具体落实、组织和实施，由此产生的法律后果应由上诉人承担。二、上诉人未经登记，擅自以社团名义进行活动，违反了《社会团体登记管理条例》第三条、第三十二条规定，被上诉人据此对上诉人作出处罚，合理合法。根据《社会团体登记管理条例》第三条和第三十二条规定，社会团体成立前，应当经业务主管单位审查同意；社团筹备阶段，不能开展筹备以外的活动；未经登记，不能以社团名义进行活动。本案上诉人曾于2018年11月5日在舟山阳光海悦酒店召集召开筹备会议，同年11月22-23日召开的成立大会意味着商智会油轮运输专业委员会已经宣告成立，而非筹备发起阶段。商智会油轮运输专业委员会的成立未经登记管理机关注册登记，其行为违反了前述法规规定，被上诉人对其予以取缔具有充分的事实和法律依据。三、被上诉人处理程序合法，不存在上诉人所称的行政处罚适用法律存在重大疏漏情形。被上诉人接到案件举报材料后，于2019年2月21日经内部审批对案件进行立案调查，在作出行政处罚前，对上诉人进行了事先告知，经上诉人申请后举行了听证，整个处罚程序合法，充分保障了上诉人的各项权利。至于上诉人提出的举报材料完整性问题，原审判决已作出认定，非本案审查范围，且即使没有举报材料，被上诉人也有职权进行调查。关于被上诉人的调查过程及对案件处理进行的内部审批、集体讨论结论性意见等，是否必须全部对外公开，现行法律也并无明确规定。综上，被诉行政处罚决定证据确凿充分，适用法律法规正确，处罚结果客观公正，处罚程序合法，请求本院依法驳回上诉，维持原判。 原审期间双方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审庭审中，被上诉人舟山市民政局向本院提交了以下证据：1.关于商智会油轮运输专业委员会的调查终结报告；2.案件集体讨论内部审批表及讨论笔录（因被上诉人要求予以保密，向上诉人仅出示了讨论笔录首页）。前述证据拟证明被上诉人履行了相关内部程序，行政程序合法。经质证，上诉人商智会公司对被上诉人提交的证据的真实性无异议，但认为被上诉人未在法定举证期限内提供前述证据，不符合法律规定。另，经审查原审案卷，被上诉人于一审庭审后已向原审法院提交了立案内部审批表，二审庭审中对该证据进行了出示并质证，上诉人质证后认为该证据是否系原始的立案登记表无法确定，且被上诉人亦未在法定举证期限内提供，不符合法律规定。本院认为，被上诉人提交的前述证据，内容真实，来源合法，与本案具有关联性，本院予以确认。 二审庭审中，双方当事人主要围绕被上诉人舟山市民政局作出的被诉行政处罚决定认定事实是否清楚、程序是否合法、法律适用是否正确等审理重点进行了质证与辩论。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致,但一审认定的2019年1月21日舟山市民政局对商智会公司涉嫌非法设立并召开商智会油轮运输专业委员会成立大会的行为予以立案调查的事实不当，舟山市民政局立案调查的时间应当为2019年2月21日。除该节事实外，本院对一审判决认定的其他事实予以确认。 本院认为，根据《社会团体登记管理条例》第六条第一款规定，国务院民政部门和县级以上地方各级人民政府民政部门是本级人民政府的社会团体登记管理机关。第三十二条规定，筹备期间开展筹备以外的活动，或者未经登记，擅自以社会团体名义进行活动，以及被撤销登记的社会团体继续以社会团体名义进行活动的，由登记管理机关予以取缔，没收非法财产；构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，依法给予治安管理处罚。根据上述规定，被上诉人舟山市民政局作为本市社会团体登记管理机关,具有对未经登记擅自以社会团体名义进行活动的违法行为进行查处，作出被诉行政处罚决定的法定职权。 本案的主要争议在于被上诉人舟山市民政局对上诉人商智会公司作出的行政处罚决定事实认定是否清楚，行政程序是否合法。根据被上诉人舟山市民政局在原审中提交的上诉人商智会公司工商登记基本信息和公司法定代表人情况说明，对部分参会人员的调查询问笔录和调取的全国油轮船东大会暨商智会油轮运输专业委员会成立大会邀请函、微信截图、会议资料、会议留念照、参会单位会议发票，以及对舟山喜来登绿城酒店工作人员的调查询问笔录和调取的账户交易明细回单等证据，可以认定2018年11月22-23日在舟山喜来登绿城酒店召开了由百余家从事油轮运输相关业务公司参加的“全国油轮船东大会暨商智会油轮运输专业委员会成立大会”，上诉人商智会公司参与了该次大会的筹备、召集和组织等工作，并将“商智会油轮运输专业委员会”挂设在该公司内部，作为油轮船东沟通议事平台。而根据“商智会油轮运输专业委员会”成立大会会议资料《商智会油轮运输专业委员会管理办法》、《商智会油轮运输专业委员会第一届会员代表大会选举办法》、《商智会油轮运输专业委员会会费收缴及管理办法》、《商智会油轮运输专业委员会财物管理制度》等文件，该专业委员会拟运作模式符合非营利性社会组织架构特点，性质上应属社会团体。根据《社会团体登记管理条例》第三条规定，成立社会团体，应当经其业务主管单位审查同意，并依照该条例的规定进行登记。现“商智会油轮运输专业委员会”在未经业务主管单位审查同意，并向社会团体登记管理机关进行登记的情况下，召开成立大会，擅自以社会团体名义进行活动，违反了前述规定。上诉人商智会公司作为“商智会油轮运输专业委员会”的主要组织发起人和挂设单位，被上诉人舟山市民政局以其为被处罚对象，根据《社会团体登记管理条例》第三十二条规定，作出对商智会油轮运输专业委员会予以取缔的行政处罚，并无不当。 被上诉人舟山市民政局收到上级民政部门转交的举报材料后，于2019年2月21日立案，经调查取证、行政处罚事先告知、听证，并履行了案件调查终结后制作调查终结报告、法制部门审核、负责人集体讨论决定等程序后，于同年5月15日作出被诉行政处罚决定并送达，行政程序符合《中华人民共和国行政处罚法》和《社会组织登记管理机关行政处罚程序规定》的相关规定。但对立案审批表、案件调查终结报告、行政机关负责人集体讨论记录等相关证据，被上诉人舟山市民政局认为系内部行政程序材料，在法定举证期限内未予提交，举证存在瑕疵，亦导致上诉人对被上诉人的行政程序合法性提出异议。鉴于二审庭审中经本院释明，被上诉人当庭提交了相关证据，并经上诉人质证，可以证明相关行政程序的合法性，故本院予以认可，但对被上诉人举证存在的瑕疵，本院予以指正。 综上，上诉人商智会公司的上诉理由不能成立，本院对其上诉请求不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人商智会信息科技集团股份有限公司负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 王卫东 审 判 员 周 杰 审 判 员 冷海波 二〇二〇年五月二十九日 法官助理方园 代书记员 斯洲慧