陕西省宝鸡市中级人民法院 行 政 裁 定 书 (2020)陕03行终2号 上诉人（原审原告）张彭，男，汉族，生于1982年11月7日，住眉县，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX。 委托代理人王靖，宝鸡市148法律服务所法律工作者，特别代理。 被上诉人（原审被告）眉县齐镇人民政府。住所地：眉县齐镇北街010号。统一社会信用代码11610326016009595T。 法定代表人张涛，任镇长。 委托代理人苟军，眉县齐镇经济发展办公室主任，特别代理。 委托代理人康筱，陕西秦兴律师事务所律师，一般代理。 被上诉人（原审被告）眉县齐镇齐镇村民委员会。住所地：眉县齐镇齐镇村东盛路02号。统一社会信用代码5461032606190787XT。 法定代表人陈金龙，任该村委会主任。 委托代理人白永辉，眉县齐镇村委会副主任，一般代理。 上诉人张彭因履行协议一案，不服扶风县人民法院（2019）陕0324行初12号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 原审判决认定，2007年以前，张某丁家中人员结构为：户主张某丁、妻子屈某某、长子张大鹏、次子原告张彭、母亲孙某某（2001年8月2日死亡注销户口）；2007年9月26日张大鹏将户口列出后，原告现在家中人员结构为：户主张某丁、妻子屈某某、次子张彭、儿媳王某某（2007年9月26日迁入）、孙女张某甲（2008年XX月XX日出生报户）、孙子张某乙（2013年XX月XX日出生报户）；张大鹏现在家中人员结构为：户主张大鹏、妻子李某某、儿子张某丙、女儿张某戊。 现原告张彭一家占用并使用眉宅证（91）字第05180459号面积为0.26亩的宅基地。张大鹏一家占有并使用眉宅证（91）字第05180525号宅基地中0.25亩的部分。原告诉请两被告履行2017年11月16日签订的《宅基地协议书》，也即要求两被告将原韩某乙占有使用的眉宅证（91）字第05180458号面积为0.26亩的宅基地划拨给原告，因原告现在占有使用的宅基地以及原韩某乙占有使用的宅基地相邻，原告继续取得原韩某乙的宅基地后，便能将两处宅基地合并为一处。 2003年，原告父亲张某丁向齐镇村申报宅基地，并向村组缴纳2300元费用，鉴于张某丁育有两个儿子，经齐镇镇政府、齐镇村委会审核同意后，眉县人民政府于2003年12月30日下发眉政函字〔2003〕59号文件予以批准，同意给张某丁等31名村民划拨新的宅基地，其中齐镇村每户划拨的宅基地面积为0.25亩。 齐镇村第六村民小组村民雷某某占有使用的眉宅证（91）字第05180525号面积为0.62亩的宅基地需要退回给齐镇村集体，经被告齐镇村村委会及齐镇村第六村民小组的协调，2005年4月28日在齐镇村第六村民小组的组织下，雷某某与原告父亲张某丁签订了《契约》，协议约定将雷某某退还给村集体的宅基地中的0.25亩交由张某丁占用使用，同时雷某某将宅基地上的房屋出卖给张某丁。2005年4月30日雷某某与张某丁又就房屋腾退相关细节做了进一步约定，签订了《关于售房契约的补充协议》。后张某丁依协议占有了原雷某某眉宅证（91）字第05180525号宅基地中0.25亩部分及地上房屋。该处宅基地现由张某丁的长子张大鹏一家占有使用。 2017年11月16日原告与齐镇村第六村民小组组长贺来生签订了《宅基地协议书》，协议约定因韩某乙需将其原有的宅基地腾退归还给村集体，现齐镇村第六村民小组决定将原韩某乙旧有的宅基地划拨给原告，原告向齐镇村第六村民小组缴纳1万元宅基地处理费。后原告依约缴纳了1万元，齐镇村第六村民小组给原告出具收款收据，该收款收据加盖的是被告齐镇村村委会的印章。 《宅基地协议书》签订后，韩某乙并没有按时腾退宅基地，原告无法取得该处宅基地。之后原告多次找齐镇村第六村民小组、被告齐镇村村委会、被告齐镇镇政府、齐镇土管所等部门，想要解决此事，但均无果。 原审法院认为，原告诉称的眉县人民政府于2003年12月30日下发的眉政函字〔2003〕59号文件中关于划拨给张某丁0.25亩宅基地的内容，是通过向雷某某“购买”其原有的宅基地，才取得眉宅证（91）字第05180525号宅基地，不属于政府划拨给张某丁的，眉政函字〔2003〕59号文件没有得到执行与本案无关。原审法院认为原告主张的该事实既无事实上的依据，又得不到法律上的支持。《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第三款规定，“农村村民住宅用地，经（乡）镇人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。”本案中，原告与村民小组达成宅基地变更协议，该协议按照以上法律规定，应当办理有关审批手续，现该协议未经审批，原告请求被告履行该协议内容，于法无据不予支持。原审法院依据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第三款、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告张彭的诉讼请求。案件受理费50元，由原告张彭负担。 上诉人张彭的上诉请求：1.撤销一审判决，发回重审或改判支持上诉人一审诉讼请求。2.诉讼费用由被上诉人承担。上诉理由：1.一审法院认定事实不清，判决结果显示公平。(1)2001年上诉人之父张某丁因上诉人成年后马上结婚，向第二被上诉人齐镇村委会申请要求审批一院宅基地，经层层申报，2003年12月30日眉县人民政府眉政函字[2003]59号批复同意张某丁使用旱耕地0.25亩作为宅基地。但时至本案一审立案，二被上诉人未给上诉人之父划拨宅基地。(2)眉宅证（91）字第05180525号宅基地中面积为0.25亩是2005年4月28日因大儿子张大鹏结婚后生子，家中人员太多无法居住，加之上诉人父亲张某丁申请的宅基地一直未划拨，遂与本组相邻村民雷某某在齐镇村六组组长贺来生等8人见证下签订了购买房屋契约，后又签订补充协议。但雷某某没有将集体土地建设用地使用证交付张某丁，也没有配合张某丁去房产管理机关办理变更手续，即眉宅证（91）字第05180525号宅基地仍归雷润生所有，不属于张某丁和张大鹏。(3)被上诉人齐镇政府一审提交了2017年11月16日《宅基地协议书》和2013年5月2日《庄基搬迁协议》。前者证明经齐镇六组组委会会议研究决定，将韩某乙的宅基地划于张二鹏（上诉人张彭），张彭支付齐六组一万元费用。2017年11月15日上诉人向第二被上诉人齐镇村委会缴纳了庄基费一万元，齐镇村委会出具收据。后者证明齐镇村六组与村民韩某乙、韩某甲约定韩某乙将房屋建起后其宅基地留给六组管理，韩某乙不能再干涉，但是韩某乙至今未搬离，违反协议约定。2018年3月11日、3月25日六组组长贺来生等人两次组织与韩某乙商谈搬迁事宜，韩某乙要求上诉人拿出几万元的搬迁费用，最终没有谈通。(4)一审法院对眉宅证（91）字第05180525号宅基地的认定是错误的，原因一是张某丁给雷某某支付六万元房屋款购买的，二是未办理变更手续，所有人仍然是雷润生。2.一审法院适用法律不当。上诉人现住于父亲张某丁的老宅基地，上诉人哥哥张大鹏与父亲已经分户，眉宅证（91）字第05180525号宅基地仍归雷润生所有，眉政函字[2003]59号批复可以给张某丁划拨宅基地，但二被上诉人一直推诿，属行政不作为，一审判决驳回诉讼请求明显适用法律不当。 被上诉人齐镇政府答辩认为：1.一审判决认定事实有大量的证据证实，上诉人关于“一审法院认定案件事实不清，判决结果显示公平”的上诉理由不能成立。2.上诉人关于“一审法院适用法律不当”的上诉理由亦不成立。2017年11月16日的协议显然是对齐镇六组集体土地的买卖行为，不能得到法律的保护。3.关于上诉人的诉讼请求，答辩人认为，要变更宅基地，首先应由当事人申请，行政机关审查合法后才予以登记；其二，答辩人不是2017年11月16日协议的任何一方，故没有履行该协议的义务。一审法院驳回上诉人的诉讼请求合法。请求驳回上诉，维持原判。 被上诉人齐镇村委会答辩认为一审判决事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。 对于一审判决认定的事实，各方当事人均无异议，经审查均有相应证据支持，本院予以确认。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”第六条规定：“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”由此，行政诉讼以行政行为为审理对象。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项规定，行政协议作为行政行为被纳入行政诉讼的受案范围。关于行政协议的含义，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条规定：“行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于于行政诉讼法十二条第一款第十一项规定的行政协议。”本案中，上诉人张彭一审变更后的诉讼请求是“请求二被告履行2017年协议，将转化（划）宅基地交付于原告使用”，二审中上诉人明确“2017年协议”指的是2017年11月16日上诉人和齐镇村六组签订的《宅基地协议书》。2017年11月16日《宅基地协议书》的主要内容是：齐镇村六组将韩某乙原宅基地转划于上诉人，上诉人支付齐镇村六组宅基地处理费一万元。齐镇村六组不属于行政机关，签订该协议并未得到法律、法规、规章的授权，且该协议内容不具有行政法上的权利义务。对照上述规定，2017年11月16日《宅基地协议书》不符合关于行政协议的界定。所以，上诉人请求两被上诉人履行该协议不属于行政诉讼的受案范围。 一审法院认定事实清楚，但在上诉人的起诉不符合起诉条件的情况下作出实体判决，适用法律错误。依据《中华人民共和国行政诉讼法》四十九条第四项、第八十九条第一款第二项，《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项、第一百二十三条第一项之规定，裁定如下： 一、撤销扶风县人民法院（2019）陕0324行初12号行政判决。 二、驳回上诉人张彭的起诉。 本案一、二审预收的案件受理费各50元，均退回上诉人张彭。 本裁定为终审裁定。 审 判 长  杨 艳 审 判 员  沈小波 审 判 员  赵 燕 二〇二〇年四月二十八日 法官助理  冯建华 书 记 员  王 蕾 1