河南省周口市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫16行初101号原告于学怀，男，汉族，1967年6月27日生，住沈丘县。委托代理人张晓东，北京京平律师事务所律师。委托代理人施斌，北京京平律师事务所律师。被告沈丘县人民政府。法定代表人刘国庆，县长。委托代理人李冠兴，河南千字文律师事务所律师。委托代理人刘贵州，沈丘县城办事处工作人员。原告于学怀因要求确认其与被告沈丘县人民政府派出机构沈丘县东城街道办事处签订的《沈丘县东城办事处高铁片区（棚户区）改造拆迁与补偿协议书》无效，于2020年1月15日向本院提起诉讼。本院于同日立案后，依法向被告沈丘县人民政府发送了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年4月21日公开开庭审理了本案。原告于学怀的委托代理人张晓东、施斌，被告沈丘县人民政府的委托代理人李冠兴、刘贵州到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告于学怀诉称，原告在河南省沈丘县东城街道办事处大于楼行政村建有房屋。2019年1月10日,河南省人民政府作出《河南省人民政府关于沈丘县2018年度第一批城市建设用地的批复》(豫政土【2019】8号),原告的房屋在该批复征收范围内。2019年4月2日,原告与被告的派出机关沈丘县东城办事处签订了《沈丘县东城办事处高铁片区(棚户区）改造拆迁与补偿协议书》。2019年9月3日,河南省人民政府作出豫政复决【2019】2538-2543号《行政复议决定书》,撤销河南省人民政府作出的《河南省人民政府关于沈丘县2018年度第一批城市建设用地的批复》(豫政土【2019】8号)批准征收大于楼居委会16.9737公顷集体建设用地的行为。原告认为,签订合法的拆迁补偿协议应当是在征收部门实施合法征收的情况下进行,现案涉征地批复已被实际撤销,相关征收程序自始无效,原被告之间所签被诉协议在实体和程序上均违法,应当予以确认无效。因此，原告提起本案诉讼，请求：1、依法确认原告与被告签订的《沈丘县东城办事处高铁片区(棚户区)）改造拆迁与补偿协议书》无效；2、本案诉讼费用由被告承担。原告于学怀向本院提交如下证据：1、《沈丘县东城办事处高铁片区(棚户区）改造拆迁与补偿协议书》。证明原告与被告之间签订了该补偿协议。2、《河南省人民政府关于沈丘县2018年度第一批次城市建设用地的批复》（豫政土【2019】8号）、河南省人民政府豫政复决【2019】2538-2543号行政复议决定书。证明河南省人民政府2019年1月10日作出的征地批复已经被河南省人民政府行政复议决定书撤销。3、三张照片。证明原告签订补偿协议并非自愿，是在面临断水断电已经可能的强拆，才签订的该补偿协议。被告沈丘县人民政府答辩称：一、答辩人与被答辩人签订的《拆迁补偿协议》有合法的依据，系双方自愿签订，且已履行完毕，不应被确认无效。根据行政法理论“行政行为自撤销之日起失去法律效力，撤销的效力可追溯到行政行为作出之日”，根据该理论，行政行为被撤销的，是自撤销之日失去法律效力，并非是“自始无效”。是“可追溯到行政行为作出之日”，并非是“应当追溯到行政行为作出之日”。撤销的效力也仅指向被撤销的行政行为本身，对于因撤销的行政行为延伸出的行为，如签订的《拆迁补偿协议》等，则没有法律明文规定应确认无效。因此，原告认为行政行为被撤销，案涉协议自始无效，没有法律依据。本案中，2019年1月10日，河南省人民政府作出《河南省人民政府关于沈丘县2018年度第一批城市建设用地的批复》，该征地批复下发后，答辩人按照法定程序在原告所在的居委会进行了公告，随后组织拆迁征收的具体实施工作。在征收拆迁的过程中，原告自愿与被告签订了《拆迁补偿协议》。协议签订后，答辩人已按照评估结果，将货币补偿款、拆迁产生的各类补偿款项、享有的奖励等拆迁安置补偿费用，支付至被答辩人的账户，被答辩人也实际支取使用，被答辩人及家人也已选择了安置房屋。各类拆迁安置补偿费用落实的同时，被答辩人提交了宅基地使用权证、户口本，并自愿腾空了待拆除的房屋，提交了“腾空验收申请书”，在答辩人的工作人员对腾空房屋验收后，填写了“房屋腾空验收单”，答辩人在检查验收房屋符合拆除条件后，于2019年4月将被答辩人的房屋拆除。二、2019年9月3日，河南省人民政府作出的豫政复决(2019)2538-2543号《行政复议决定》，撤销了征地批复。本案用地批复是自被撤销之日失去法律效力，即用地批复无效的时间是自2019年9月3日起无效，并非是自始无效。可见，答辩人双方签订协议当时，依据有效的用地批复、按照法定的拆迁安置程序，依据自愿签订的协议，并不能被确认为无效。2019年9月3日，用地批复被撤销的原因是因为认为相关部门未履行征地告知程序，在现场调查确认、征地听证等程序过程中，没有切实保障被征地农民的知情权、确认权，且在确保听证权方面程序存在瑕疵(复议决定书第45页)，故此认为征地程序存在合法性瑕疵，因此予以撤销。但复议决定在事实查明部分，对征收拆迁过程中的实质性内容均确认合法有效。牵涉到本案被答辩人起诉的《沈丘县东城办事处高铁片区(棚户区)改造拆迁与补偿协议书》在复议决定书中，也并未被确认无效或者违法。故此可见，根据河南省人民政府作出的豫政复决(2019)2538-2543号《行政复议决定》，并不能确认答辩人双方签订的《拆迁补偿协议》无效。需要特别说明的是，目前答辩人对撤销用地批复的土地已经组织重报，土地报件资料已报送至河南省人民政府，等待土地批复的手续。《土地管理法》已于2019年8月26日进行了修改。根据修改后的《土地管理法》第四十七条第四款规定，是先由县级人民政府与拟征收土地的所有权人、使用权人就补偿、安置签订协议，而后申请征收土地。本案，用地批复虽被撤销，但是答辩人与被答辩人签订《沈丘县东城办事处高铁片区(棚户区)改造拆迁与补偿协议书》合法有效，符合现行申请用地的程序。在协议内容已履行完毕的情况下，未对被答辩人的实体权利造成侵害，也不应被确认为无效。综上，原告起诉无法律依据，应依法驳回其诉讼请求。被告沈丘县人民政府在法定期限内提交了以下证据：第一组证据：1、房屋建筑物评估明细表；2、大于楼居委会情况说明；3、原告户口本复印件；4，土地使用证；5、沈丘县东城办事处高铁片区改造拆迁与补偿协议书。证明：1、原告自愿提交的家庭成员信息、宅基地使用证。2、征收房屋前，被告依法对原告房屋进行评估，明确赔偿数额。3、原、被告双方自愿签订了拆迁补偿协议。第二组证据：1、腾空验收申请书；2、房屋腾空验收单；3、安置房选房证明；4、银行交易明细。证明：原、被告双方签订协议后，被告按照协议约定将赔偿款项足额给付原告，原告将其持有的土地使用证交与被告办理注销手续，同时原告自愿选取被告提供的安置房屋，双方签订的协议合法有效并已履行完毕。被告对原告证据的质证意见是：证据1拆迁补偿协议上面有原告本人亲笔签字，说明在签订协议时是原告自愿。证据2征地批复、行政复议决定书，对真实性无异议；对其举证目的有异议。第一，撤销的时间是2019年9月3日，根据行政管理法理论是自撤销之日起无效。第二，撤销的理由是事前听证和告知未按规定程序进行，也是撤销批复的唯一理由，通过行政复议决定书能够反映出沈丘县政府在与原告签订协议时是正常履行职责。第三，行政复议决定书确认了其他程序的合法性。第四，根据新修订的土地管理法，征收土地前先签订补偿协议，后申请用地，故补偿协议合法有效。原告证据3照片，恰能反映出被告在是整个过程中是严格遵守法律进行的。原告对被告证据的质证意见是：对第一组证据的质证意见，对证据1真实性关联性认可，对合法性、证明目的不认可。该评估明细表无评估公司相关质证证明，评估机构的选取未通知原告参与，在评估公司出具本评估报告之前，评估单价没有事实、法律依据，原告不认可。证据2真实性、关联性原告认可，对合法性、证明目的不认可。证据3、4的真实性、合法性、关联性予以认可，对证明目的不认可。对证据5真实性、关联性予以认可，对合法性、证明目的不予认可。2019年4月1日原告并非自愿签订该补偿协议，是因若不签订该补偿协议相关征收部门将实施断水断电及强拆行为，原告被迫才签订拆迁补偿协议。对第二组证据的质证意见：对证据1、2腾空验收申请书、腾空验收单的真实性、关联性认可，对合法性、证明目的认可。对证据3安置房选房证明的真实性、关联性认可，对合法性以及证明目的不予认可，且安置房也没有实际交付。对证据4银行交易明细的真实性、关联性认可，对于证明目的不认可。原告不认可补偿协议已经履行完毕，因为安置房尚未交付。经庭审质证，本院认为原、被告提供的证据结合各方质证意见，可以作为综合认定本案相关事实的依据。经审理查明，原告系沈丘县东城街道办事处大于楼居委会大于楼自然村村民，在该村有房屋一处。2019年1月10日，河南省人民政府作出豫政土【2019】8号《河南省人民政府关于沈丘县2018年度第一批城市建设用地的批复》，同意沈丘县征收北城街道等5个农村集体经济组织集体建设用地36.6504公顷（包括大于楼居委会16.9737公顷建设用地），作为沈丘县第一批城市建设用地。随后，沈丘县人民政府启动高铁片区（棚户区）改造项目，原告上述房屋被纳入拆迁范围。于学怀将房屋全部腾空后，于2019年4月1日向棚户区改造拆迁安置指挥部申请验收并申请领取拆迁补助。同日，征收人员进行了验收。2019年4月2日，沈丘县东城街道办事处与于学怀签订了《沈丘县东城办事处高铁片区（棚户区）改造拆迁与补偿协议书》。于学怀于同日选取安置房屋2套，面积240平方米，沈丘县棚户区改造拆迁安置指挥部为其出具了选房《证明》。同日，沈丘县东城街道办事处向于学怀银行账户支付补偿款4笔，分别为336140元、1920元、34560元、47400元。2019年6月18日，大于楼行政村村民潘峰等六人不服《河南省人民政府关于沈丘县2018年度第一批城市建设用地的批复》（豫政土【2019】8号），向河南省人民政府申请行政复议。河南省人民政府于2019年9月3日作出豫政复决【2019】2538-2543号《行政复议决定书》，决定：撤销《河南省人民政府关于沈丘县2018年度第一批城市建设用地的批复》（豫政土【2019】8号）批准征收大于楼居委会16.9737公顷集体建设用地的行为。原告于学怀遂提起本案诉讼，请求确认其与被告签订的《沈丘县东城办事处高铁片区（棚户区）改造拆迁与补偿协议书》无效。本院认为，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条规定，行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效。行政协议无效的原因在一审法庭辩论终结前消除的，人民法院可以确认行政协议有效。本案中，原告于学怀以案涉征地批复行为已被实际撤销、相关征收程序自始无效为由，主张其与被告签订的《沈丘县东城办事处高铁片区（棚户区）改造拆迁与补偿协议书》无效。本院依据上述规定，结合原告诉讼请求，对案涉行政协议是否应当被确认无效，分析认定如下：一、案涉协议是否存在《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定的应当被确认无效的情形。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形的，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。《中华人民共和国土地管理法》第四十七条规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。…县级以上地方人民政府应当组织有关部门测算并落实有关费用，保证足额到位，与拟征收土地的所有权人、使用权人就补偿、安置等签订协议；个别确实难以达成协议的，应当在申请征收土地时如实说明。相关前期工作完成后，县级以上地方人民政府方可申请征收土地。被告沈丘县人民政府依据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条的规定，作为县级以上人民政府具有组织实施征收土地的法定职权，有权依据相关规定与拟征收土地的所有权人、使用权人就补偿、安置签订相应协议。本案中，被告委托沈丘县东城街道办事处与于学怀签订《沈丘县东城办事处高铁片区（棚户区）改造拆迁与补偿协议书》，具有行政主体资格和法律依据，明显不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定的“不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形”。二、案涉协议是否存在《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条第二款规定的“可以适用民事法律规范确认行政协议无效”的情形。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定，有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。本案中，案涉协议是国家为征收土地，保障被征收人的补偿、安置权益，由被告作为组织实施土地征收单位与原告所签订的行政协议，是原告、被告双方真实意思表示，并不存在欺诈、胁迫、恶意串通或以合法形式掩盖非法目的等损害国家、集体或者第三人利益以及公共利益的情形，且该协议已经实际履行，协议约定的补偿款已打入原告账户，原告按照约定已选定安置房屋，因此，案涉协议并不存在“违反民事法律规范”应当确认无效的情形。三、原告以案涉征地批复行为已被实际撤销主张案涉协议无效的理由是否成立。案涉协议是被告在组织实施土地征收过程中所签订，征地批复并非是协议所约定的签订协议的前提条件或者依据，且根据土地管理法的相关规定，签订土地征收补偿安置协议应当是在土地批复前进行的前置程序，因此，原告的主张没有事实和法律依据，依法应不予支持。综上，案涉协议并不存在应当被确认无效的情形，原告的诉讼请求缺乏事实和法律依据，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告于学怀的诉讼请求。案件受理费50元，由被告沈丘县人民政府负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省高级人民法院。审判长  刘香云审判员  郭金华审判员  董小厂二〇二〇年五月二十九日书记员  孙龙辉