浙江省温州市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）浙03行初773号原告陈综石，男，1941年3月5日出生，汉族，住浙江省乐清市。委托代理人陈笑聪（原告之女），1977年11月22日出生，汉族，住浙江省杭州市余杭区。委托代理人陈笑果（原告之女），1975年12月6日出生，汉族，住浙江省乐清市。被告乐清市人民政府，住所地浙江省乐清市城东街道伯乐东路888号。法定代表人徐建兵，代市长。委托代理人黄成乐，乐清市司法局工作人员。第三人刘伟光，男，1950年9月9日出生，汉族，住浙江省乐清市。第三人刘颖，女，1981年4月17日出生，汉族，住浙江省杭州市江干区。第三人暨刘伟光、刘颖的委托代理人刘力，男，1979年1月2日出生，汉族，住浙江省乐清市。原告陈综石诉被告乐清市人民政府土地行政复议一案，于2019年10月15日向本院提起行政诉讼。本院于2019年10月22日立案后依法组成合议庭，于同年12月11日公开开庭审理了本案。原告陈综石及其委托代理人陈笑聪，被告乐清市人民政府的委托代理人黄成乐到庭参加诉讼。庭审后，因刘伟光、刘力、刘颖与本案被诉行政行为有利害关系，本院依法通知其作为第三人参加诉讼。在本案审理过程中，受新型冠状病毒××疫情防控影响，本院依法于2020年1月23日中止诉讼，于2020年2月20日恢复诉讼。本案现已审理终结。2019年9月30日，乐清市人民政府作出乐政复决字〔2019〕73号《驳回行政复议申请决定书》（以下简称被诉复议决定），主要内容为：陈综石因不服乐清市自然资源和规划局于2008年作出的地号为001-024-00120-000号地块的土地登记，于2019年7月23日向乐清市人民政府申请行政复议。乐清市人民政府经审理查明，郑冰玲与第三人刘伟光系夫妻关系，第三人刘力、刘颖系郑冰玲之子女。郑冰玲已因疾病死亡，并于2017年12月12日注销户口。1997年1月27日，原乐清市国土资源局将宗地号为001-024-00120-000号地块的土地使用权登记给郑冰玲，该地块坐落于乐清市××街道××号，使用权面积为24.6平方米，建筑占地面积为24.6平方米，权属性质为国有土地使用权，土地用途为住宅用地，使用权类型为划拨，四至为东至施岩元等4人共墙，南至崇礼巷，西至槽门间，北至众道坦。2007年12月31日，郑冰玲登报声明前述土地使用证遗失，予以作废。2008年1月2日，郑冰玲向乐清市人民政府申请涉案地块的补发登记。同年4月26日，乐清市人民政府对郑冰玲的申请准予补发登记，该地块的使用权面积、权属性质、土地用途、使用权类型、四至等均无变化。乐清市人民政府认为，涉案土地登记行为系对土地权利人遗失土地权利证书后的补办登记行为，该行为未改变1997年涉案地块的土地登记内容，对陈综石的权利义务并不产生实际影响，与陈综石之间不存在利害关系。陈综石的行政复议申请不符合行政复议受理条件。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第二项的规定，决定驳回陈综石的行政复议申请。原告陈综石诉称：一、被告违反法定复议程序，处理有失公正。1.乐清市行政复议局在听证过程中，严格审查了原告方的身份证件、授权委托书、亲属关系证明等相关材料，但未审查被申请人工作人员及代理律师的身份证件及律师执业证，也未审查第三人参加人员的身份情况。原告在发言过程中，主持人数次以释明等理由打断，而对被申请人代理人的发言从未予以干预。该局在听证过程中，采取双重标准，有失公正。2.原告认为，只有乐清市自然资源和规划局将案涉土地变更登记到刘伟光、刘力、刘颖名下之后，第三人才能变更为上述三人，乐清市行政复议局在听证和复议决定中对第三人作出了完全不同的认定，属于程序错误。3.乐清市行政复议局在听证过程中，违反应由被申请人举证证明其行政行为合法性的一般原则，仅形式审查了被申请人证明其2008年登记程序合法性的证据，未审查证明2008年登记实体合法的证据，在被申请人故意违反行政复议证据规则的情况下，不仅不责令其举证，反而不断地、反复地制止原告要求被申请人提交证据的请求。同时，该局在听证的质证过程中，花费了绝大多数的时间审查原告提交的证据，在原告提交了充分的证据证明被申请人登记错误的情况下，被告在被诉复议决定中对原告提交的证据只字未提。4.被诉复议决定书记载有“1997年1月27日，原乐清市国土资源局将宗地号为001-024-00120-000号地块的土地使用权登记给郑冰玲”的表述，原告遂要求查阅1997年登记的有关村料，竟被告知不存在该材料。故上述表述没有事实依据，被告也未尽审查义务。二、被告作出被诉复议决定，适用法律错误，应予以撤销。1.对坐落于乐清市××镇××号的涉案地块，乐清市自然资源和规划局分别于1997和2008年两次以郑冰玲为权利人进行了两次登记，两个登记的权利人相同、土地坐落、面积等均相同。原告认为，两个登记同时具备法律效力是违背法理的，符合法律逻辑的理解应该是2008登记吸收和涵盖了1997年登记的法律效力，2008登记是对1997年登记效力的延续和确认。虽然没有法律文件确认1997年登记失效，但因2008登记在后，其效力已被新的登记所覆盖，这才是关于1997登记与2008年登记二者效力关系的合乎符合逻辑的解释。被告在被诉复议决定中认定2008年登记不产生实际影响，这违反了行政法一般原理，任何一个行政行为一经成立，都具有确定力、公定力、拘束力和执行力，对不产生实际影响的行政行为，复议机关应该直接确定其无效行为的性质。换句话说，如果2008年登记不产生实际影响，那么它本身就是画蛇添足，本身就应该予以撤销。2.被告在听证过程中已经清晰地查明，2008年的登记是一个完整的行政行为，它不仅仅是一个换证行为。2008年登记作为一个完整的行政行为，它应该是一个既有程序，又有实体的行政行为。其实，乐清市自然资源和规划局在2008年作出登记时还是非常负责任地要求第三人提交了权属来源证明，也就是2008年登记案卷的第019页“土地登记记录”。根据《土地登记办法》第九条第一款第（三）（五）项的规定，该记录的核心内容，就是两项：一是证明土地来源为“祖传”，二是证明地上附着物即房屋来源为“1973年拆建”。这就是2008年登记的实体依据。遗憾的是，乐清市自然资源和规划局在2008登记时，并未对第三人权属来源进行任何审查。被告在复议阶段也未审查2008年登记行为的事实依据。众所周知，村居民委员会的证明不能代替县级以上人民政府的用地批准文件而成为权属来源证明。三、被告在查明登记行为违法后，故意不履行依法解决行政争议的法定职责，既不作为又滥用职权，应被确认为违法行为。1.被告在复议过程中应该已经发现登记行为违法。首先，被告在被申请人故意不履行举证责任、已经触发证据规则适用的情况下，多次无故制止原告要求被申请人举证证明其实体合法性的要求，说明被告应该已经察觉到似乎存在问题。其次，第三人已经在听证会上明确表示获得案涉土地的时间是80年代末，这与申请人陈述的情况是一致的，应该可以采信。那么，既然获得时间为80年代末，则何来的土地来源“祖传”，何来的地上附着物“1973年拆建”。铁一般的事实，已经雄辩地从反面证实被申请人2008年作出的案涉登记缺乏基本的事实依据。第三，不仅如此，原告已经提交了充分的、连贯的证据证明案涉土地使用权不为第三人所有，也即2008年登记缺乏基本的事实依据。综上，正反两方面的证据都已经充分证明被申请人2008年作出的案涉登记缺乏事实依据，应予以撤销。最后，2008年登记本身违反法定程序。一方面，先进行土地登记，违背了当时不动产登记一般惯例。一般情况下，都是先进行房屋登记，后进行土地登记。因为不论是土地登记规则还是土地登记办法，都要求提交地上附着物权属来源证明。另一方面，乐清市自然资源和规划局在作出登记时，应该已经明知该地块存在争议，因为原告曾经向当时的房屋登记部门声明过该房屋存在争议，所以房屋登记机关至今未予以登记，而乐清市自然资源和规划局强行予以登记，违反了土地登记办法有关存在争议的土地不得登记的基本的程序性规定。2.涉案土地及房屋，系三十多年前郑冰玲伙同他人利用暴力手段强行占有。三十多年来，双方一直存在争议。2019年7月22日，原告在查档时惊闻乐清市自然资源和规划局竟强行将涉案土地登记给了郑冰玲，万般无奈，只好向被告请求救济，期望行政机关自行纠错，然而被告竟既不作为，又滥用职权，驳回了原告的复议请求。被告在复议过程中发现行政行为存在问题之后，不解决行政争议，滥用驳回权限，其实质是将行政争议推向行政诉讼，推向信访途径，甚至推向当事人的私力救济，不利于社会和谐稳定。综上，请求撤销被诉复议决定，责令被告重新作出复议决定。原告陈综石在举证期限内提供并在庭审中出示了以下证据：1.身份证，以证明原告身份情况。2.被诉复议决定，以证明被诉复议决定的内容。被告乐清市人民政府辩称：一、2019年7月23日，被告收到原告陈综石提交的行政复议申请书及相关材料，并于同日予以受理。经现场调查和听证审理，被告充分听取了申请人、被申请人及第三人的意见。经延期审理30日，被告作出被诉复议决定，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。二、原告的起诉没有事实和法律依据。1.被告已依照法定程序，在听证会上充分听取了三方当事人的意见，不存在申请人所称的有失公正的情形。涉案地块权利人郑冰玲已亡故，被告通知其继承人参加本案，符合法律规定。故原告诉称被告复议程序违法，没有事实和法律依据。2.涉案地块的1997年土地登记行为与2008年土地登记行为属于两个不同的行政行为，被告已在行政复议听证会上对原告作出释明，原告也明确其就是对2008年土地登记行为有异议。即使原告对1997年土地登记有异议，也应当另案提出行政复议或行政诉讼。因此，请求驳回原告陈综石的诉讼请求。被告乐清市人民政府在举证期限内向本院提交了以下证据：1.行政复议申请书及材料，以证明原告向被告申请行政复议。2.行政复议立案审批表、送达回证，以证明被告依法受理。3.行政复议答复书及材料，以证明乐清市自然资源和规划局作出答复。4.原告提出的复议意见，以证明原告向被告提出的意见。5.注销户口证明、人口信息材料、询问笔录、结婚证、身份证、送达回执，以证明被告依法调查第三人身份并通知第三人参加行政复议的事实。6.现场图、照片，以证明被告对涉案地块现场调查的事实。7.行政复议听证通知书、送达回执、听证笔录、委托书、证据材料，以证明被告依法举行听证的事实。8.延期审理通知书、送达回执，以证明被告依法办理延期手续。9.代理意见书、异议书，以证明原告向被告提出意见的事实。10.被诉复议决定书、送达回执，以证明被告依法作出被诉复议决定。第三人刘伟光、刘力、刘颖庭后向本院述称：被告作出的被诉复议决定认定事实清楚、适用法律正确。第三人同意被告的答辩、举证、质证意见。请求驳回原告陈综石的诉讼请求。第三人刘伟光、刘力、刘颖未向本院提供证据。经庭审质证，各方当事人对证据的真实性均无异议，可以证明涉案行政复议申请及审查处理的经过等事实，本院予以采信。根据上述采信的证据及当事人的庭审陈述，本院认定以下事实：2019年7月23日，陈综石向乐清市人民政府提交行政复议申请书及证据材料，请求撤销登记日期为2008年2月9日，地号为001-024-00120-000，坐落于乐清市××镇××号的土地登记行为。乐清市人民政府同日受理后，经调查查明刘伟光、刘力、刘颖系涉案土地使用权登记权利人郑冰玲的继承人，故通知其作为第三人参加行政复议，并于2019年9月18日举行听证，参与听证当事人的身份经核对并记入《行政复议听证笔录》。因案情复杂，乐清市人民政府于2019年9月18日决定延长审理期限30日，并通知各方当事人。经审查，乐清市人民政府于同月30日作出被诉复议决定书，并于次月10日送达原告。原告不服，提起本案诉讼。另据乐清市自然资源和规划局向被告乐清市人民政府提交的答复材料，2007年12月31日，郑冰玲登报声明“遗失乐成镇崇礼巷23号郑冰玲土地使用证，宗地号：001-024-00120-000，日期1997年1月27日，声明作废”，之后，郑冰玲提交了土地使用权登记申请表，土地登记类别载明“补证”，相应的土地使用权登记审批表载明“该宗土地系国有土地，1997年已发国有土地使用证”。2008年4月26日，乐清市人民政府对郑冰玲的申请准予登记。本院认为：《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：……（二）申请人与具体行政行为有利害关系；……（五）属于行政复议法规定的行政复议范围；……”根据本案查明的事实，坐落于乐清市××镇××面积24.60平方米的土地使用权早于1997年即登记至郑冰玲名下，原告复议请求撤销的2008年土地登记行为，属于未改变登记内容的补发权属登记证明的行为。原告对涉案地块主张土地使用权，应当依法针对1997年登记行为直接寻求救济，即在涉案地块1997年登记行为未被依法撤销的情形下，2008年补发登记行为并不会对原告主张的土地权属产生实际影响，原告针对2008年补发登记行为提出的行政复议申请，不符合前述法律规定的复议受理条件。《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。”据此，被告乐清市人民政府认定原告的行政复议申请不符合行政复议受理条件，在法定期限内作出被诉复议决定，适用法律正确，程序合法。综上，原告请求撤销被诉复议决定并责令被告重新作出复议决定的主张，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告陈综石的诉讼请求。案件受理费50元，由原告陈综石负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省高级人民法院。审 判 长  许旭东审 判 员  郑 宇人民陪审员  王生妹二〇二〇年五月十八日法官助理胡瞻智书记员蒋罕