四川省乐山市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）川11行终34号 上诉人（原审原告）：徐贵全，男，1968年1月20日出生，汉族，住四川省峨眉山市。 委托诉讼代理人：杨婷婷，北京京益律师事务所律师。 委托诉讼代理人：闫晓丽，北京京益律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：峨眉山市自然资源局。住所地四川省峨眉山市兴隆街290号。 法定代表人：万毅，该局局长。 委托诉讼代理人：童艳，该局工作人员。 委托诉讼代理人：费超，四川仙山律师事务所律师。 上诉人徐贵全因诉被上诉人峨眉山市自然资源局（以下简称峨眉资源局）不履行查处土地违法行为法定职责一案，不服四川省乐山市市中区人民法院（2019）川1102行初181号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年3月2日受理本案后，依法组成合议庭，于2020年5月20日通过互联网线上公开开庭审理了本案。上诉人徐贵全及其委托诉讼代理人闫晓丽，被上诉人峨眉资源局的出庭负责人张菊、委托诉讼代理人童艳、费超到庭参加诉讼。本案已审理终结。 原审法院查明，徐贵全系×村村民。徐贵全于2019年4月17日向峨眉资源局邮寄《查处土地违法行为申请书》，申请对相关单位未批先建，违法改变土地用途的违法行为进行调查并处理，并将查处结果函告徐贵全。徐贵全随该申请一并向峨眉资源局邮寄了《农地承包权证》和现场照片。峨眉资源局于同月19日收到该申请。同年5月1日，峨眉资源局对徐贵全作出《关于申请查处土地违法行为的回复》，告知徐贵全峨眉至汉源高速公路（以下简称峨汉高速公路）修建项目涉及峨眉山市、峨边县及金口河区等区县；该项目建设用地手续正在办理之中；针对该项目用地问题，峨眉资源局正在开展调查处理。同年7月8日，峨眉资源局就徐贵全反映峨汉高速公路违法用地问题调查处理情况作出《关于申请查处土地违法行为的回复》（以下简称《回复》），载明：经调查，峨汉高速公路项目已列入四川省脱贫攻坚办《深度贫困县脱贫专项2018年实施方案》中的交通精准扶贫专项项目，其建设用地报批手续已上报自然资源部。因该项目涉及峨眉山市、峨边县等多个区县，峨眉资源局就该项目用地问题向乐山市自然资源局作了专题报告。根据乐山市自然资源局回复意见，峨汉高速公路项目作为精准扶贫项目，按照中共中央办公厅、国务院办公厅于2017年9月25日下发的厅字〔2017〕41号《印发的通知》（简称厅字〔2017〕41号文件）以及国土资源部于2017年11月3日下发的国土资规〔2017〕10号《关于支持深度贫困地区脱贫攻坚的意见》（简称国土资规〔2017〕10号文件）规定，其用地符合边建设边报批的要求。 徐贵全在庭审中陈述，因修建峨汉高速公路占用徐贵全的土地，徐贵全已实际从乡政府处领取了部分土地补偿款。徐贵全尚有部分补偿款未领取，是因为徐贵全对补偿标准不认可。 另查明：1.2016年7月26日，四川省发展和改革委员会作出川发改基础〔2016〕365号《关于峨眉至汉源高速公路可行性研究报告的批复》，载明：峨汉高速公路是G5京昆高速公路与G93线成渝地区环线高速公路的联络线，也是连接成都经济区和大小凉山地区的经济走廊。为改善区域交通条件，完善区域公路网，加快民族地区脱贫，促进地方优势资源开发和地方经济社会发展，同意建设峨汉高速公路。 2.厅字〔2017〕41号文件要求，各省应结合实际认真贯彻落实《关于支持深度贫困地区脱贫攻坚的实施意见》，该意见指出“深度贫困地区建设用地，涉及农用地转用和土地征收的，在做好依法补偿安置前提下，可以边建设边报批；涉及占用耕地的，允许边占边补”。 3.国土资规〔2017〕10号文件进一步明确，“实施用地审批特殊政策。深度贫困地区建设用地，涉及农用地转用和土地征收的，在做好补偿安置前提下，可以边建设边报批；涉及占用耕地的允许边占边补”。 4.2018年2月27日，四川省脱贫攻坚领导小组办公室下发川脱贫办发〔2018〕12号《关于印发〈深度贫困县脱贫攻坚专项2018年实施方案〉的通知》（简称川脱贫办发〔2018〕12号文件），要求认真组织实施《深度贫困县脱贫攻坚专项2018年实施方案》。该方案中的《深度贫困县脱贫攻坚基础设施扶贫专项2018年实施方案》包括《交通精准扶贫专项2018年实施方案》，《交通精准扶贫专项2018年实施方案》中的“重点工作”又包括“高速公路”，具体任务明确继续加快推进雅安至康定、汶川至马尔康、康定过境段、峨眉至汉源等8个项目（路段）、1379公里建设。 5.2017年9月24日，峨眉山市土地和房屋征收局（征收方，甲方）与迴龙村2组（被征收方，乙方）签订《峨眉山市征收农村集体土地协议书》。 6.2017年11月10日，迴龙村村民委员会上报迴龙村2、3、4组21人为征地农转非人员，包括徐贵全和其家人杨桂容。徐贵全已实际领取沙溪乡峨汉高速公路永久占地补偿款60663元。峨眉资源局陈述，徐贵全户的征地补偿费包括安置补助费及土地补偿款共计364155.92元，部分用于支付徐贵全和其家人杨桂容的保险费用，尚有部分款项徐贵全认为不是按耕地标准计算而未领取。 一审法院认为，根据《四川省〈中华人民共和国土地管理法〉实施办法》第四条关于“省人民政府土地行政主管部门负责全省土地的统一管理和监督工作。市、州、县级人民政府土地行政主管部门负责本行政区域内土地的统一管理和监督工作”的规定，峨眉资源局具有对其辖区内土地违法行为进行管理和监督的职责。 根据本案查明的事实，峨汉高速公路修建项目已列入四川省脱贫攻坚领导小组办公室《深度贫困县脱贫攻坚专项2018年实施方案》中的交通精准扶贫专项项目，属于国家对深度贫困地区脱贫攻坚项目之一，涉及峨汉高速公路沿线贫困群众脱贫致富的重大民生工程项目，显而易见属于重大公共利益事项。就此，厅字〔2017〕41号文件和国土资规〔2017〕10号文件明确规定，“深度贫困地区建设用地，涉及农用地转用和土地征收的，在做好依法补偿安置前提下，可以边建设边报批；涉及占用耕地的，允许边占边补”“实施用地审批特殊政策。深度贫困地区建设用地，涉及农用地转用和土地征收的，在做好补偿安置前提下，可以边建设边报批；涉及占用耕地的允许边占边补”。也就是说，作为深度贫困地区建设用地项目的峨汉高速公路修建项目可以边建设边报批。实际该项目也已经将建设用地报批手续上报自然资源部，也就是在履行边建设边报批手续。因此，峨汉高速公路修建项目的建设属于边建设边报批项目，并不存在违法占地等违反土地管理法等法律、法规规定的行为。基于此，也就不存在需要由峨眉资源局予以查处的违法事实。故，对徐贵全提出峨眉资源局没有依法履行查处违法占地建设职责主张的理由不成立，一审法院不予支持。 对于徐贵全提出峨汉高速公路项目开工建设时间早于四川省脱贫攻坚专项实施方案，该建设项目不属于扶贫专项项目，存在未批先建违法行为的主张。一审法院认为，虽然相关文件下发时间迟于峨汉高速公路项目开工建设时间，但是并不能据此认为该建设项目不符合国家对深度贫困地区扶贫攻坚工作的总体要求。相反，之后的文件对于该项目性质予以明确，只能说明该项目的提前开工建设是完全符合国家扶贫攻坚相关政策规定，早日开工建设有利于早日实现深度贫困地区项目沿线贫困群众脱贫致富。故该项目提前开工建设并不影响该项目属于深度贫困地区扶贫专项项目的性质。退一步讲，即使在此过程中可能存在的瑕疵，也通过厅字〔2017〕41号和国土资规〔2017〕10号等文件予以补正，并且截至徐贵全向峨眉资源局申请履行职责之时，该建设项目已经不存在需要峨眉资源局履行查处违法占地建设职责的情形。故一审法院对徐贵全的该主张不予支持。 对于徐贵全提出安置补偿不符合规定，其丧失救济途径的主张。一审法院认为，虽然峨汉高速公路项目属于“可以边建设边报批”项目，但是根据2004年《中华人民共和国土地管理法》第四十七条中关于“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿”“征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费”的规定，对于涉案土地的集体经济组织人员的安置补偿权益应当依法予以保护。厅字〔2017〕41号文件和国土资规〔2017〕10号文件中也明确，要“在做好依法补偿安置前提下”“可以边建设边报批”。根据峨眉资源局提交的相关证据可以证实，有关部门已经给予徐贵全户相应的安置补偿。当然，如果徐贵全依然认为没有依法对其进行安置补偿，可以向有权实施安置补偿机关申请履行安置补偿职责；如果徐贵全对有权实施安置补偿机关的安置补偿行为不服的，可以依法提起行政复议或者行政诉讼，依法维护其合法权益，徐贵全并不存在丧失救济途径问题。故一审法院对徐贵全提出的该主张不予支持。 此外，参照《国土资源行政处罚办法》第三十二条关于“国土资源主管部门应当自立案之日起六十日内作出行政处罚决定。案情复杂，不能在规定期限内作出行政处罚决定的，经本级国土资源主管部门负责人批准，可以适当延长，但延长期限不得超过三十日，案情特别复杂的除外”的规定，峨眉资源局从2019年4月19日收到徐贵全的申请后，因峨汉高速公路修建项目存在跨区域建设，峨眉资源局于同年5月1日及时回复告知。在峨眉资源局上报乐山市自然资源局后，于2019年7月8日作出《回复》，存在正当理由。虽峨眉资源局未提交其内部延期处理的程序，但该程序瑕疵不宜认定为违法。 综上事实和理由，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决：驳回徐贵全的诉讼请求。本案受理费50元，由徐贵全负担。 上诉人徐贵全上诉称：一、徐贵全一审期间提供的四川省自然资源厅的信息公开申请答复书显示，峨汉高速公路建设用地审查报批材料不存在，表明峨汉高速公路修建不符合国土资规〔2017〕10号文件“边建设边报批”的要求，属于土地违法行为。二、国土资规〔2017〕10号文件规定，扶贫项目建设还需要满足依法补偿安置的条件。一审法院在知晓徐贵全对补偿不认可的情况下，应当对建设项目是否依法补偿安置进行实质审查，才能判断涉案建设项目行为合法与否。本案中徐贵全对部分土地种类认定不认可，且涉案土地安置补助费没有依法直接给予徐贵全本人，存在未依法补偿安置的情形。由于涉案项目未取得征地审批手续，不可能发布征地补偿安置方案公告，徐贵全无法按照《中华人民共和国土地管理法》和《征收土地公告办法》的规定，通过向批准征收土地的人民政府申请裁定来获得救济。请求撤销一审判决，改判支持徐贵全一审诉讼请求。 被上诉人峨眉资源局辩称：一、峨眉资源局已经将相关材料报乐山市自然资源局（以下简称乐山资源局），由乐山向省上报批。二、由于峨汉高速公路项目涉及峨眉山市、乐山市金口河区等多个市区，根据《国土资源行政处罚办法》第六条规定，属于重大用地行为，应当由市级国土资源主管部门进行管辖，峨眉资源局在本案中没有查处权。三、峨眉资源局已经依法做好了对徐贵全的补偿安置工作，徐贵全因个人原因拒绝接受部分安置款项。四、厅字〔2017〕41号文件和国土资规〔2017〕10号文件没有规定边建设边报批的具体报批时间。请求驳回上诉，维持原判。 峨眉资源局二审提交了四川省建设用地远程直报系统网上截图，以证明峨汉高速公路（乐山段）建设用地报批手续已经于2019年12月12日通过乐山上报省自然资源厅。徐贵全对该证据关联性和真实性不予认可，认为该截图模糊不清，且只有截图没有正文。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十七条第一款规定，作为被告的行政机关应当在收到起诉状副本之日起十五日内向人民法院提交作出行政行为的证据。该法第三十四条第二款规定，被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。峨眉资源局在本案二审期间才提交该截图，违反了上述规定。从该截图本身来看，没有其他证据印证，且反映的上报时间与其一审提交的乐山市自然资源局乐市自然资函〔2019〕95号《关于峨眉至汉源高速公路违法用地问题的复函》中关于该项目土地报批手续已于2018年9月上报省自然资源厅的内容相悖。综上，本院对该证据不予采纳。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案系不履行法定职责之诉，对于双方当事人的争议焦点以及本案重点问题，本院评判如下： 一、峨眉资源局对于徐贵全申请反映的峨汉高速公路项目违法用地行为是否具有法定职责 根据《四川省〈中华人民共和国土地管理法〉实施办法》第四条第一款规定，峨眉资源局具有对其辖区内土地违法行为进行查处的法定职责。虽然峨眉资源局主张峨汉高速公路属于跨市县重大用地项目，根据《国土资源行政处罚办法》第六条规定应当由市级国土资源主管部门管辖，但在案证据反映的是峨汉高速公路项目在峨眉山市辖区范围内的修建行为，而没有反映其他区县的修建行为。同时，峨眉资源局既没有按照《国土资源行政处罚办法》第九条的规定报请上级国土资源主管部门指定管辖，也没有按照该办法第十条规定移送管辖，故其主张不能成立。 二、峨汉高速公路项目施工建设是否属于边建设边报批的情形 根据本案查明的事实，峨汉高速公路项目已列入四川省脱贫攻坚领导小组办公室《深度贫困县脱贫攻坚专项2018年实施方案》中的交通精准扶贫专项项目，属于国家对深度贫困地区脱贫攻坚项目之一，是涉及峨汉高速公路沿线贫困群众脱贫致富的重大民生工程项目。根据厅字〔2017〕41号文件和国土资规〔2017〕10号文件的相关规定，对于此类项目用地适用边建设边报批的特殊政策，上述文件也没有规定报批的具体时间。因此，此处的边建设边报批是指在建设过程中履行报批手续，不能片面地理解为在开始建设的时候就必须完成上报手续。本案峨汉高速公路项目尚在建设过程中，徐贵全在此期间主张该项目修建不符合边建设边报批情形从而属于土地违法行为，其理由不能成立。 三、对徐贵全的征地补偿安置行为的合法性是否属于本案审理范围 本院认为，首先，征地补偿安置争议与查处土地违法行为属于不同的行政法律关系，不能在同一案件中进行处理。其次，峨汉高速公路是扶贫项目，适用边建设边报批特殊政策的目的是保障其按时完成建设，实现帮助贫困群众脱贫致富这一社会公共利益。在有关部门已经对被征地农户进行了补偿安置的情况下，如果按照徐贵全的观点，被征收农户可以自己未依法获得补偿安置为由主张该项目违法建设，进而请求土地行政主管部门进行查处，势必造成阻止该项目建设的效果，而这显然与前述社会公共利益相悖。第三，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，即使是按照正常的程序征收土地，征地补偿安置争议也不影响征收土地方案的实施。第四，徐贵全认为补偿安置行为不合法，完全可以另行依法申请行政复议或者提起行政诉讼，其维护自身合法权益的救济途径并未受阻。因此，对徐贵全的征地补偿安置行为的合法性不属于本案审理范围。 综上，峨眉资源局收到徐贵全要求查处土地违法行为的申请后，进行了核查、请示并收集了相关证据，最终认为峨汉高速公路修建没有违法行为并书面回复了徐贵全，履行了相应法定职责。徐贵全的上诉理由不能成立，对其上诉人请求本院不予支持。一审判决认定基本事实清楚，适用法律正确，符合法定程序。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 一审、二审案件受理费各50元，均由上诉人徐贵全负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 吕南屏 审 判 员 李亚莉 审 判 员 刘 平 二〇二〇年五月二十七日 法官助理 朱海丽 书 记 员 杨兴容 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国土地管理法实施条例》 第二十五条 征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。 被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。 市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。 征收土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付。 《四川省〈中华人民共和国土地管理法〉实施办法》 第四条 省人民政府土地行政主管部门负责全省土地的统一管理和监督工作。市、州、县级人民政府和地区行政公署土地行政主管部门负责本行政区域内土地的统一管理和监督工作。其中，设区的市城市规划区内的土地由市人民政府土地行政主管部门统一管理和监督。 上级土地行政主管部门对下级土地行政主管部门实行业务领导，下级土地行政主管部门主要负责人任免之前，需征求上一级土地行政主管部门的意见。乡（镇）土地管理人员由县级人民政府土地行政主管部门统一管理。 乡（镇）人民政府依法履行土地管理法律法规规定的有关职责。 《国土资源行政处罚办法》 第六条 省级、市级国土资源主管部门管辖本行政区域内重大、复杂和法律法规规定应当由其管辖的国土资源违法案件。 第九条 有管辖权的国土资源主管部门由于特殊原因不能行使管辖权的，可以报请上一级国土资源主管部门指定管辖。 国土资源主管部门之间因管辖权发生争议的，报请共同的上一级国土资源主管部门指定管辖。 上一级国土资源主管部门应当在接到指定管辖申请之日起七个工作日内，作出管辖决定。 第十条 国土资源主管部门发现违法案件不属于本部门管辖的，应当移送有管辖权的国土资源主管部门或者其他部门。受移送的国土资源主管部门对管辖权有异议的，应当报请上一级国土资源主管部门指定管辖，不得再自行移送。 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九 条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。