湖南省株洲市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）湘02行终42号 上诉人（原审被告）攸县自然资源局，住所地攸县东城新区发展中心主体楼13楼。 法定代表人周卫国，局长。 委托代理人贺春林，该局工作人员。代理权限为特别授权。 委托代理人张珍萍，湖南人信律师事务所律师。代理权限为一般代理。 被上诉人（原审原告）攸县存高加油站，住所地攸县渌田镇福田村永富组。 法定代表人李光辉，执行事务合伙人。 委托代理人陈志洪，湖南地博律师事务所律师。代理权限为特别授权。 原审第三人中国石化销售股份有限公司湖南株洲攸县石油分公司，住所地攸县联星街道永佳社区交通北路170号。 负责人潘敏，经理。 委托代理人高劲松，该公司职工。代理权限为特别授权。 委托代理人毛徐淼，湖南天桥律师事务所律师。代理权限为一般代理。 上诉人攸县自然资源局因与被上诉人攸县存高加油站（以下简称存高加油站）、原审第三人中国石化销售股份有限公司湖南株洲攸县石油分公司（以下简称中石化攸县分公司）规划行政许可一案，不服湖南省攸县人民法院（2019）湘0223行初17号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，本案现已审理终结。 原审法院认定，2010年10月8日，第三人中石化攸县分公司为本案争议加油站申请迁建，原核准内容为攸县渌田镇，现申报核准内容为攸县火车南站新区站中（渌田存联），攸县商务旅游和粮食局于2010年11月同意其迁建，株洲市商务局于2011年1月同意其迁建，湖南省商务厅于2011年2月同意其迁建。2012年3月6日，第三人向攸县发展和改革局申请对衡炎加油站的立项，建设地址在攸县。2012年4月10日，攸县安全生产监督管理局出具《加油站用地选址意见》，衡炎加油站的项目选址符合安全要求。2012年8月13日，攸县规划局向第三人颁发地字第攸规镇地管字［2012］098号《建设用地规划许可证》，用地项目名称衡炎加油站，用地性质居住用地，用地位置攸县。同日，攸县发展和改革局作出攸发改［2012］81号《关于呈请核准攸县衡炎加油站建设项目的请示》，请求株洲市发展和改革委员会予以批准。2012年8月31日，株洲市发展和改革委员会作出株发改［2012］543号《关于攸县衡炎加油站建设项目核准的请示》，请求湖南省发改委予以批准。同年，湖南省发展和改革委员会作出湘发改财贸［2012］1482号《关于核准迁建中石化湖南攸县石油支公司攸县衡炎加油站建设项目的批复》，同意迁建中石化湖南攸县衡炎加油站。2016年3月3日，原告攸县存高加油站成立，类型是普通合伙企业，位于攸县，执行事务合伙人李光辉。2017年6月21日，原告向攸县商务旅游和粮食局报告距其不足800米处新建一座加油站，请求攸县商务旅游和粮食局制止新加油站的建设。2017年8月28日，攸县商务旅游和粮食局向第三人下达了攸商函［2017］12号关于停止中石化攸县公司衡炎加油站违规建设的协办函。原审法院依职权调取了攸县商务和粮食局于2019年4月28日作出的告知书，向第三人告知正在建设的衡炎加油站没有站点规划，也未取得地址建设批文或就该选址变更办理过任何手续，违反了《成品油市场管理办法》第八条第一款和第四十三条第三款之规定，要求第三人立即纠正违规行为。原告认为被告的颁证行为违反法律规定，迁建的加油站损害了自身合法权益，诉至法院。 另查明，因机构改革，将攸县住房和城乡规划建设局的城乡规划管理职责划归至攸县自然资源局，由攸县自然资源局继续行使职能。 原审法院认为，本案系建设规划行政许可纠纷。本案争议的焦点是攸县自然资源局颁发的地字第攸规镇地管字［2012］098号《建设用地规划许可证》是否合法？关于原告是否具有主体资格的问题。第三人在迁建加油站，虽尚未建成营业，但建址位置距离原告不足700米，一旦建成，势必会在安全生产、市场竞争等方面给原告带来影响，该行为已经侵犯了原告的合法权益。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条之规定，行政行为的相对人以及其他行政行为有利害关系的公民、法人或其他组织，有权提起诉讼。原告作为与本案行政行为有利害关系的法人，具有主体资格，是本案的适格主体。 关于原告的起诉是否超过起诉期限的问题。被告对第三人的颁证行为发生在2012年8月13日，但第三人并未即日开始建设，原告作为行政相对人无法立即知晓被告的行政行为，被告也未提供相应的证据证明原告知晓本案行政行为，而原告在知晓加油站动工后便通过诉讼程序积极维护自身合法权益，原告于2018年8月起诉攸县人民政府时才知道被告于2012年8月13日为第三人颁发建设用地规划许可证，因此原告于2018年11月22日起诉攸县住房和城乡规划建设局及第三人攸县国土资源局、中石化攸县分公司，后在开庭审理中因机构改革，被告攸县住房和城乡规划建设局相应职能已划归至攸县自然资源局，行政诉讼主体已发生变更，故原告于2019年4月30日撤回起诉，并于2019年5月5日重新起诉，因此原告的起诉并未超过法定期限。 关于被告颁发的地字第攸规镇地管字［2012］098号《建设用地规划许可证》是否合法的问题。商务部2017年1月1日实施的《成品油市场管理办法》第二十一条第二款规定：“成品油零售经营企业迁建、扩建加油站（点）等设施，须符合城乡规划、加油站行业发展规划，在取得省级人民政府商务主管部门核发的油库站（点）规划确认文件，并办理相关部门验收手续后，报省级人民政府商务主管部门备案。”依照此规定，迁建加油站应先取得省级商务主管部门的布局规划确认文件。原国家经济贸易委员会、建设部《关于完善加油站行业发展规划的意见》第四条第（二）项规定：“加油站设置的基本指标标准，既要符合国情，又要有一定的先进性。城区加油站服务半径应控制在不低于0.9公里。”结合攸县商务旅游和粮食局对第三人作出的告知书中认定的事实，衡炎加油站没有站点规划，也未取得地址建设批文或就该选址变更办理过任何手续，违反了《成品油市场管理办法》第八条第一款和第四十三条第三款之规定。本案中，湖南省商务厅于2011年2月17日同意第三人由攸县渌田镇江塘加油站迁建至攸县火车南站新区站中（渌田存联），而本案被告攸县自然资源局于2012年8月13日向第三人中石化攸县分公司颁发的地字第攸规镇地管字［2012］098号《建设用地规划许可证》，证载用地位置攸县，第三人依据此证在攸县建设加油站。经查，攸县火车南站新区站中（渌田存联）与菜花坪镇芷陂村并非同一地段，而被告和第三人均未提供相应的湖南省商务厅同意迁建的审批文件。故，被告作出地字第攸规镇地管字［2012］098号《建设用地规划许可证》属于证据不足，事实不清，程序违法。 综上所述，被告攸县自然资源局作出地字第攸规镇地管字［2012］098号《建设用地规划许可证》的行政行为不合法，原告攸县存高加油站的诉讼理由成立，予以支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决：撤销被告攸县自然资源局于2012年8月13日向第三人中国石化销售股份有限公司湖南株洲攸县石油分公司颁发的地字第攸规镇地管字［2012］098号《建设用地规划许可证》。本案案件受理费50元，由被告攸县自然资源局承担。 宣判后，攸县自然资源局不服，上诉称：被上诉人起诉已超过起诉期限；上诉人核发的涉案《建设用地规划许可证》程序实体均正确；《湖南省商务厅关于编制湖南省成品油分销体系“十三五”发展规划的通知》并不适用本案诉争的许可。请求：撤销原判，依法改判驳回一审原告的诉讼请求。 被上诉人攸县存高加油站答辩称：答辩人2018年8月才知道涉案许可证，2018年11月起诉并未超过起诉期限；上诉人核发的涉案许可证程序实体均违法；一审并未适用《湖南省商务厅关于编制湖南省成品油分销体系“十三五”发展规划的通知》,适用的《成品油市场管理办法》系2007年实施，一审适用法律正确。请求驳回上诉，维持原判。 原审第三人中石化攸县分公司陈述称：同意上诉人意见。另外，被上诉人不是涉案行政行为的利害关系人，不具有原告诉讼主体资格；涉案行政许可行为涉及国家利益，如撤销该许可行为，将会给国家利益造成重大损害。请求撤销原判，改判驳回原审原告的起诉或诉讼请求。 本案经过阅卷和询问当事人，对原审认定的证据予以采纳。 二审中，原审第三人提供了3份证据：1、攸政发〔2011〕5号文件；2、湘发改财贸[2012]1482号文件；证据1、2证明是涉案许可证符合省商务厅规划区域范围内容，根据省商务厅规划区域范围，攸县自然资源局负责具体的选址地点，根据攸县自然资源局选址的地点，省发改委批复衡炎加油站具体建设地点为攸县火车南站新区菜花坪芷陂村，并且抄送了省商务厅，衡炎加油站建设的所有程序符合成品油相关的法律规定。3、供地结果信息网页版，证明存高加油站已经在2013年就知晓了案涉地块的建设用地规划许可证。上诉人对3份证据无异议。被上诉人认为不属于二审中的新证据，不予质证，认为攸县政府的文件仅仅是对行政职能的划分，行政机关行政许可时亦应该按照相关法律履行行政许可程序；省市县发改委的文件违反了成品油市场管理办法的相关规定，文件本身就是违法的；供地结果不知情。针对原审第三人这3份证据本院对真实性予以确认，对证明目的综合采信。 本院依照《最高人民法院关于适用的解释》第三十七条的规定，责令上诉人攸县自然资源局提供涉案衡炎加油站的现状照片，证明衡炎加油站已经建成。 二审查明，2010年10月8日，原审第三人中石化攸县分公司为本案争议加油站申请迁建，原核准内容为攸县渌田镇，现申报核准内容为攸县火车南站新区站中（渌田存联），攸县商务局、株洲市商务局、湖南省商务厅分别于2010年11月1日、2011年1月13日、2011年2月17日同意其迁建。2011年8月16日，原审第三人作为申请单位申请建设（用地、工程）规划定点，申请在攸县新建加油站一座。同日原攸县规划局同意定点，攸县菜花坪镇人民政府、攸县国土资源局于同日以及攸县公安消防大队于次日签署同意意见。2012年3月6日，原审第三人向攸县发展和改革局申请对衡炎加油站立项，建设地址在攸县。2012年4月10日，攸县安全生产监督管理局出具《加油站用地选址意见》，衡炎加油站的项目选址符合安全要求。2012年8月13日，原攸县规划局在建设单位为攸县土地储备中心，工程名称为衡炎加油站的建设用地规划审批单上签署同意办理建设用地规划许可证。同日在申请单位为原审第三人的建设（用地、工程）规划定点申请表上签署同意办理建设用地规划许可证。原攸县规划局于当日分别向攸县土地储备中心及原审第三人颁发了证号均为地字第攸规镇地管字［2012］098号的《建设用地规划许可证》，发给攸县土地储备中心的证上记载：用地单位攸县土地储备中心，用地项目名称衡炎加油站，用地位置攸县。发给原审第三人的证上记载：用地单位中国石油化工股份有限公司湖南攸县石油支公司，用地项目名称衡炎加油站，用地位置攸县。同日，攸县发展和改革局作出攸发改［2012］81号《关于呈请核准攸县衡炎加油站建设项目的请示》，请求株洲市发展和改革委员会予以批准。2012年8月31日，株洲市发展和改革委员会作出株发改［2012］543号《关于攸县衡炎加油站建设项目核准的请示》，请求湖南省发改委予以批准。2012年9月19日，湖南省发展和改革委员会作出湘发改财贸［2012］1482号《关于核准迁建中石化湖南攸县石油支公司攸县衡炎加油站建设项目的批复》，对该项目进行核准。2013年2月21日攸县人民政府作出（2013）政地出字第2012Ｇ53号《国有土地使用权出让审批单》核准出让单位攸县国土资源局出让攸县（安攸连接线旁）面积3999平方米的2012-Ｇ53（衡炎加油站）地块给原审第三人作为加油站使用。2011年6月7日，原攸县规划局向被上诉人存高加油站颁发地字第攸规镇地管字［2011］031号《建设用地规划许可证》，2016年3月3日，攸县存高加油站成立，类型是普通合伙企业，位于攸县，执行事务合伙人李光辉。2017年6月21日，被上诉人存高加油站向攸县商务旅游和粮食局报告距其不足800米处新建一座加油站，请求攸县商务旅游和粮食局制止新加油站的建设。2017年8月9日，攸县商务旅游和粮食局向原审第三人发出责令改正（停止违法行为）通知书，2017年8月28日，攸县商务旅游和粮食局分别向国家电网攸县供电公司、攸县经科局下达了攸商函［2017］12号关于停止中石化攸县公司衡炎加油站违规建设的协办函。2019年4月28日,攸县商务和粮食局向原审第三人发出告知书，告知原审第三人其正在建设的衡炎加油站没有站点规划，也未取得地址建设批文或就该选址变更办理过任何手续，违反了《成品油市场管理办法》第八条第一款和第四十三条第三款之规定，要求原审第三人立即纠正违规行为。被上诉人认为上诉人颁发的地字第攸规镇地管字［2012］098号《建设用地规划许可证》违反法律规定，迁建的加油站损害了自身合法权益，诉至法院。 另查明，因机构改革，原攸县规划局先更名为攸县住房和城乡规划建设局，后将攸县住房和城乡规划建设局的城乡规划管理职责划归至攸县自然资源局，由攸县自然资源局继续行使职能。 再查明，涉案衡炎加油站已经建成。 本院认为，本案系规划行政许可一案，争议焦点为被上诉人是否具有本案原告主体资格；被上诉人是否超过了起诉期限；原攸县规划局颁发的地字第攸规镇地管字[2012]098号建设用地规划许可证是否合法。 一、被上诉人是否具有本案原告主体资格问题。《成品油零售企业管理技术规范（标准编号：SB/T10390-2004）》5.1.1.1规定：“国道、省道加油站设置：每百公里不超过六对。”5.1.1.3规定：“城区加油站的服务半径不少于0.9km。”被上诉人存高加油站认为上诉人发放给原审第三人的建设用地规划许可证不符合上述技术规范关于加油站服务半径的标准，对其经营权产生影响。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”。该许可行为与被上诉人存在利害关系，故被上诉人具有本案的原告主体资格。 二、被上诉人是否超过了起诉期限。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外”。《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”涉案建设用地规划许可证系没有告知起诉期限的行政行为，根据上述法律规定本案起诉期限为从被上诉人知道该行政行为之日起计算不超过一年。上诉人认为规划许可证已于2012年作出，一审未查明被上诉人何时知道许可证，直接以2018年起诉攸县人民政府案时起算错误。被上诉人存高加油站主张其在起诉攸县人民政府国有土地使用权出让审批一案[（2018）湘02行初329号]中才获悉涉案建设用地规划许可证，未超过起诉期限。原审第三人陈述，被上诉人应当最早在2013年两加油站土地成交确认书同时向社会进行公示时、最晚在2017年6月其向攸县商务旅游和粮食局举报时已经知晓涉案许可证。经审查，2013年土地成交确认书公示时，并不是对建设用地规划许可证进行公示，2017年被上诉人举报原审第三人违法建设，均不能确定被上诉人已经知道了涉案许可证的颁发和存在，被上诉人在2018年8月14日起诉攸县人民政府国有土地使用权出让审批一案中才知道涉案许可证,故其于2018年11月起诉没有超过法定期限。 三、原攸县规划局颁发的地字第攸规镇地管字[2012]098号建设用地规划许可证是否合法。 1、关于《建设用地规划许可证》的发放程序及条件。本院经二审查明，原攸县规划局于同日分别向攸县土地储备中心和原审第三人发出了同为地字第攸规镇地管字[2012]098号《建设用地规划许可证》。本案根据被上诉人一审的诉状看，其诉讼请求为“依法撤销被告攸县自然资源局颁发的攸规镇地管字[2012]098号《建设用地规划许可证》”，其诉状的事实和理由中认为原攸县规划局颁发给攸县土地储备中心的《建设用地规划许可证》违法，经审查，原攸县规划局发给攸县土地储备中心的《建设用地规划许可证》属于土地出让前的内部审批程序，不产生外部法律效力。依照《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（五）项的规定，行政机关作出的不产生外部法律效力的行为,不属于人民法院行政诉讼的受案范围，应当裁定驳回起诉。鉴于被上诉人实质是对原攸县规划局就涉案加油站颁发的《建设用地规划许可证》的行为提起诉讼，而一审法院也是针对原攸县规划局颁发给原审第三人的《建设用地规划许可证》进行审理并判决，为了减少当事人诉累，故二审针对原攸县规划局向原审第三人颁发的《建设用地规划许可证》一并审查。根据《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条第二款的规定，以出让方式取得国有土地使用权的建设项目，在签订国有土地使用权出让合同后，建设单位应当持建设项目的批准、核准、备案文件和国有土地使用权出让合同，向城市、县人民政府城乡规划主管部门领取建设用地规划许可证。经二审查明，2013年2月21日,攸县人民政府核准出让该证所涉土地，而该证系2012年8月13日颁发，所以原攸县规划局系在所涉土地未出让给原审第三人之前即颁发了《建设用地规划许可证》，违反了上述法律规定。 2、原审第三人迁建涉案加油站是否合法。《成品油市场管理办法》第二十三条第二款规定，迁建、扩建加油站点等设施，须符合城乡规划、行业发展规划，在取得省政府商务主管部门核发的加油站（点）规划确认文件，并办理相关部门验收手续后，报省级人民政府商务主管部门备案。本案中，2011年2月，湖南省商务厅批准同意涉案加油站从之前的攸县渌田镇迁建到攸县火车南站新区站中（渌田存联），2011年8月原攸县规划局根据中华人民共和国城乡规划法及当时实际用地状况，经相关部门会审，同意将加油站站点选址在火车南站新区菜花坪镇芷陂村，2012年8至9月间经过县、市、省三级发改委审批，湖南省发展和改革委员会的文件显示已经抄送湖南省商务厅。根据上述法律法规的规定，迁建加油站点需要有省商务部门的规划确认文件，涉案加油站已经过省商务部门批准迁建至攸县渌田存联，基于渌田存联和菜花坪址陂村同属于攸县火车南站新区范围，而加油站具体位置以规划部门出具的选址意见书为准，属于当地规划部门的调整范围。因此，本院认为涉案加油站迁建并无不当。 3、关于服务半径问题。《成品油零售企业管理技术规范（标准编号：SB/T10390-2004）》5.1.1.1规定：“国道、省道加油站设置：每百公里不超过六对。”5.1.1.3规定：“城区加油站的服务半径不少于0.9km。”本案中，两加油站所处地段并非城区范围，而是分属S212省道两侧，应适用每百公里不超过六对的标准。根据上述技术规范，每百公里加油站设置不超过六对，即每百公里道路单侧加油站设置不能超过六个。涉案两加油站分属于省道S212的两侧，原审第三人加油站的设置未违反上述技术规范的规定。原审适用城区加油站服务半径的规定属认定事实错误，适用法律不当，予以纠正。 原攸县规划局在原审第三人尚未取得土地使用权的情况下即向其颁发了《建设用地规划许可证》，该证因违反法定程序依法应予撤销。但鉴于目前涉案衡炎加油站已经建成，原审第三人迁建涉案加油站经过了湖南省商务厅审批，也经过了县、市、省三级发改委审批，结合两加油站的服务半径未违反国家技术规范相关规定，如果撤销该证将给国家利益，社会公共利益造成重大损害，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项之规定确认违法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款的规定，原攸县规划局的行政行为所产生法律后果由攸县自然资源局承担。 综上，原审认定事实不清，适用法律、法规错误，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下： 一、撤销湖南省攸县人民法院（2019）湘0223行初17号行政判决。 二、确认攸县自然资源局颁发给中国石化销售股份有限公司湖南株洲攸县石油分公司的地字第攸规镇地管字[2012]098号建设用地规划许可证违法。 三、驳回攸县存高加油站对攸县自然资源局颁发给攸县土地储备中心的地字第攸规镇地管字[2012]098号建设用地规划许可证的起诉。 本案案件受理费50元，由上诉人攸县自然资源局承担。 本判决为终审判决。 审 判 长 罗颖红 审 判 员 彭 华 审 判 员 梁小平 二〇二〇年五月六日 法官助理 刘 怡 书 记 员 郭文婷 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。