河南省郑州市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）豫01行终91号上诉人（原审被告）郑州市市场监督管理局，住所地河南省郑州市二七区大学北路16号。法定代表人李建霞，局长。委托代理人史小娜、常玉焕，该单位工作人员。被上诉人（原审原告）葛美红，女，汉族，1974年4月9日出生，住浙江省东阳市。委托代理人杜如田、王一丹，河南路德律师事务所律师。被上诉人（原审第三人）河南中则信跨境电子商务有限公司，住所地河南省郑州市航空港区云港路世航之窗A801号。法定代表人席小慧，执行董事。上诉人郑州市市场监督管理局与被上诉人葛美红、河南中则信跨境电子商务有限公司（以下简称中则信公司）撤销变更登记一案，不服河南省郑州市二七区人民法院(2019)豫0103行初125号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：中则信公司于2018年10月11日注册成立，注册登记机关为郑州市市场监督管理局。公司注册资本1000万元，原始股东及持股比例为：冯学成股份占比53%，占焕三股份占比32%，邱晗股份占比15%。2019年1月22日，中则信公司向被告郑州市市场监督管理局提交有葛美红签字的股权转让协议及股东会决议、公司章程修正案等资料，申请变更登记信息，被告对该申请予以核准并进行了变更登记，原告葛美红被登记为公司股东，持股比例15%。2019年6月，原告接到中则信公司一些会员的通知，要求葛美红偿还欠款，原告经查询得知其被登记为中则信公司的股东，但原告认为中则信公司提交的材料中所有的“葛美红”的签名均不是原告葛美红所签，系他人伪造，而被告郑州市市场监督管理局对于第三人中则信公司提交的虚假、伪造的申请材料，未尽到审慎审查的义务，导致错误的变更登记，给原告造成权益损害，故被告将原告葛美红登记为中则信公司股东的行政行为违法，应当予以撤销。后原告多次申请被告撤销该行政行为，被告均不予撤销，故原告诉至法院。另查明，河南一诚司法鉴定中心于2019年11月22日作出河南一诚鉴定（2019）文痕鉴字第120号司法鉴定意见书，该司法鉴定意见书经鉴定得出，中则信公司于2019年1月22日向被告郑州市市场监督管理局提交的股权转让协议及股东会决议中的“葛美红”签名笔迹不是葛美红所写。原审法院认为：《中华人民共和国公司登记管理条例》第八条规定，设区的市（地区）工商行政管理局、县工商行政管理局，以及直辖市的工商行政管理分局、设区的市工商行政管理局的区分局，负责本辖区内下列公司的登记：（一）本条例第六条和第七条所列公司以外的其他公司；（二）国家工商行政管理总局和省、自治区、直辖市工商行政管理局授权登记的公司。第三十四条规定，有限责任公司变更股东的，应当自变更之日起30日内申请变更登记，并应当提交新股东的主体资格证明或者自然人身份证明。本案中，在办理中则信公司变更登记过程中，被告郑州市市场监督管理局具有作出被诉具体行政行为的法定职权。《最高人民法院关于审理公司登记行政案件若干问题的座谈会议纪要》第一大点前两款要求“因申请人隐瞒有关情况或者提供虚假材料导致登记错误的，登记机关可以在诉讼中依法予以更正。登记机关依法予以更正且在登记时已尽到审慎审查义务，原告不申请撤诉的，人民法院应当驳回其诉讼请求。原告对错误登记无过错的，应当退还其预交的案件受理费。登记机关拒不更正的，人民法院可以根据具体情况判决撤销登记行为，为确认登记行为违法或者判决登记机关履行更正职责。公司法定代表人、股东等以申请材料不是其本人签字或者盖章为由，请求确认登记行为违法或者撤销登记行为的，人民法院原则上应按照本条第一款规定处理，但能够证明原告此前已明知该情况却未提出异议，并在此基础上从事过相关管理和经营获得，人民法院对原告的诉讼请求一般不予支持。”在本案中，尽管郑州市市场监督管理局在作出被诉变更登记行为时已经尽到了审慎审查义务，但结合现有证据，可以判断中则信向被告提交的申请变更登记材料中的“葛美红”签字均不是原告本人所签，该材料存在虚假、伪造，而被告也无证据能够证明原告在向本院起诉主张撤销相应登记前，已明知该登记情况却未提出异议，中则信公司的股东会决议、公司章程等材料不具备可直接证实原告以公司法人及股东身份参与经营管理并获取收益的情况。综上，被告将原告葛美红变更登记为中则信公司股东的行为的主要证据不足，因此，对原告要求撤销该变更登记行为的诉讼请求，予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定，判决：一、撤销被告郑州市市场监督管理局2019年1月22日将第三人河南中则信跨境电子商务有限公司的股东冯学成变更为原告葛美红的行政行为。二、驳回原告葛美红的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告郑州市市场监督管理局负担。上诉人郑州市市场监督管理局上诉称：一、一审法院认定事实不清、证据不足，程序错误。一是一审法院仅依据第三人中则信公司申请变更登记时提交的“股权转让协议、股东会决议、公司章程修正案等材料”中涉及被上诉人“葛美红”的签名不是其本人所签就认定该材料虚假、伪造，明显证据不足。股权转让协议、股东会决议、公司章程属于民事法律行为，不能以不是其本人签字，且其他利害关系人未到场核实，根据一方提供的证据材料就认定为虚假材料。一审法院应当释明指导被上诉人葛美红先通过民事诉讼程序确认中则信公司申请变更登记时提交的“股权转让协议、股东会决议、公司章程修正案等材料”的真实性、合法性。因此，一审法院在没有释明指导被上诉人先行提起民事诉讼进行救济的前提下，就据此在行政诉讼中先行进行处理，明确程序错误。二是第三人中则信公司涉嫌刑事违法，已被郑州市公安局航空港分局立案，第三人中则信公司的原法定代表人冯学成（股权转让人，与本案存在利害关系）、现任法定代表人席小慧已被公安机关抓捕到案。公安机关已查明葛美红的签名有他人代签的情况，本案的审理要以公安机关查明的事实为基础，因此本案应当中止诉讼。一审法院在没有核实的情况下，就先行进行处理，明显程序错误。二、一审认定上诉人所作登记行为“证据不足”缺乏法律依据且违背案卷排他原则。首先，上诉人作出被诉设立登记行为时依据的《公司登记管理条例》对申请人应当提交的材料并没有任何其他规定，故一审认定被诉登记行为将被上诉人葛美红变更登记为中则信公司股东的行为的主要证据不足，缺乏明确的法律法规依据。其次，行政案卷排他原则要求行政机关作出的决定只能以行政程序中形成的案卷作为根据，不能以案卷之外当事人所未知悉的事实作为根据，法院对行政行为的司法审查也应当以行政案卷中记载的事实为依据。本案一审认定行政行为的证据不足，就意味着上诉人在本案诉讼中必须补充作出行政行为时所根据事实之外的证据，这显然违背行政案卷排他原则，也不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第三十五条关于行政诉讼过程中被告不得自行向原告、第三人和证人收集证据的规则。三、一审判定上诉人承担案件受理费，缺乏法律根据，适用法律错误，有违公平，该费用依法应当由被上诉人或原审第三人等侵权人承担。依据《公司登记管理条例》第二条第二款和《行政许可法》第三十一条之规定，公司登记申请人应当对提交材料的真实性负责，上诉人在作出被诉登记行为时已尽审慎审查义务，行政行为合法，如果承担，有违公平正义。而原审第三人提供虚假材料取得登记行为存在明显过错，被上诉人对身份证保管不善导致冒用也存在过错。故从过错责任承担的角度看，本案的受理费应当由被上诉人或者原审第三人承担。原告承担受理费用后，可依法向第三人中则信公司等侵权人进行追偿。被上诉人的身份被原审第三人冒用导致上诉人根据原审第三人提交的虚假材料作出被诉公司的登记行为，本案本质上是原审第三人与被上诉人之间的侵权纠纷。国务院关于《注册资本登记制度改革方案》规定“（三）强化司法救济和刑事惩治。明确政府对市场主体和市场活动监督管理的行政职责，区分民事争议与写行政争议的界限。……股东与公司、股东与股东之间因工商登记争议引发民事纠纷时，当事人依法向人民法院提起民事诉讼，寻求司法救济。”故被上诉人应依据《侵权责任法》对第三人提起民事诉讼来寻求救济，其提起本案行政诉讼缺乏事实和法律依据。上诉人的行政行为合法有效，在作出行政行为时也无过错，而且纳税人的钱也不该更不能为违法分子买单。请求法院依法改判本案全部诉讼费用由被上诉人或原审第三人承担。四、请求二审法院依法撤销原判，发回重审或改判。被上诉人中则公司提交的申请材料齐全、完整、且符合法定形式。上诉人的登记行为合法、有效且已尽到审慎审查义务。请求二审法院在查明事实的基础上，依法撤销原判，发回重审或改判。被上诉人葛美红答辩称：一、一审判决认定事实清楚，证据充分。股权转让合同、公司股东会决议是有限责任公司股权转让的主要法律文件，当然也是工商登记管理部门准予变更登记的主要依据。本案中，被上诉人葛美红对案涉股权转让毫不知情，更未授权他人签署任何受让股权的合同及相关文件，一审期间经依法委托河南一诚司法鉴定中心鉴定，第三人中则信公司向上诉人提交的工商变更登记申请材料中，2019年1月14日的《河南中则信跨境电子商务有限公司股权转让协议》、2019年1月14日中则信公司的《股东会决议》中“葛美红”的签名均不是葛美红所签，系他人伪造的签名，这样一来，上诉人将第三人中则信公司股东冯学成变更为葛美红的行政行为就缺乏了主要的证据。所以，一审法院根据司法鉴定意见以及庭审查明的事实，判决撤销上诉人2019年1月22日将第三人中则信公司股东冯学成变更为葛美红的行政行为完全符合《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项的规定，认定事实清楚，证据充分。二、一审程序合法。尽管签订股权转让合同、作出股东会决议属于民商事行为，但是，工商登记机关依据公司提交的股权转让合同、股东会决议等申请材料进行股权变更登记，则是行政行为，两个阶段的法律行为实施主体不同，法律行为的性质和法律关系亦不同。本案中，上诉人依据第三人中则信公司提交的虚假材料作出变更登记的行政行为，被上诉人葛美红直接提起行政诉讼完全符合《中华人民共和国行政许可法》《中华人民共和国行政诉讼法》的规定。最高人民法院《关于审理公司登记行政案件若干问题的座谈会纪要》第三条关于公司登记涉及民事法律关系问题的意见非常明确，“利害关系人以作为公司登记行为之基础的民事行为无效或者应当撤销为由，对登记行为提起行政诉讼的，人民法院经审查可以作出如下处理：对民事行为的真实性问题，可以根据有效证据在行政诉讼中予以认定；对涉及真实性以外的民事争议，可以告知通过民事诉讼等方式解决。”本案只涉及葛美红签字问题，即股权转让、股东会决议这些民事行为的真实性问题，不涉及赔偿损失等真实性以外的民事争议，故，一审法院根据司法鉴定意见以及庭审查明的事实直接作出判决符合法律规定的程序。同时，对于假冒签名问题，葛美红是否追究假冒签名者的侵权责任，何时追究，则是依据民事诉讼法解决民事法律关系的问题，且独立于行政诉讼程序，不是行政诉讼的前置程序。因此，上诉人主张一审法院应当释明葛美红先行提起民事诉讼、中止行政诉讼的理由没有事实和法律依据，不能成立。三、上诉人主张以公安机关查明的事实为基础、中止本案诉讼的理由也不能成立。首先，上诉人在上诉状中提到的公安机关已查明葛美红的签名有他人代签的情况，并非公安机关出具的意见；其次，通过司法鉴定已经确定葛美红的签名是他人所签，对该事实的认定无需公安机关出具意见；其三，即使公安机关查明葛美红的签名是他人代签，与本案一审中查明的事实也是一致的，故中止行政诉讼无事实和法律依据，也无必要。四、上诉人主张一审违反案卷排他原则的理由不能成立。根据我国行政诉讼法以及相关行政法律规定，行政诉讼就是要对行政机关行政行为的合法性进行审查，即审查作出行政行为时是否有充分的事实依据和法律依据。行政诉讼中，只要查明行政机关作出行政行为的证据不充分，即可依法撤销该行政行为或认定其无效，而不允许行政机关事后甚至在行政诉讼程序中另外补充证据以证明其行政行为的合法，这是依法行政的必然要求，也是所谓行政案卷排他原则的涵义。本案中，查明股权转让合同、股东会决议等为虚假材料后，即表明上诉人作出股权变更登记行政行为的证据不足，但是，这绝不“意味着上诉人在本案诉讼中必须补充作出行政行为时所根据事实之外的证据”，上诉人的主张恰好违反了我国行政诉讼法规定以及所谓行政案卷排他原则的要求，错误理解了相关法律规定和所谓行政案卷排他原则，故该上诉理由不能成立。五、案件诉讼费应由上诉人承担。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条规定，诉讼费由败诉方承担，双方都有责任的由双方分担。本案中，对于上诉人根据虚假的证据材料作出股权变更登记的行政行为，是上诉人审查不严所致，葛美红并无过错，一审判决上诉人承担案件受理费于法有据。综上，被上诉人认为，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，上诉人的上诉请求和理由不能成立，请求二审法院驳回上诉，维持原判。被上诉人中则信公司未答辩。本院经审理查明的事实除与一审一致外，另查明，郑州市公安局航空港分局于2019年12月6日作出郑公航（经）立字〔2019〕10002号《立案决定书》，决定对中则信公司涉嫌非法吸收公众存款案立案侦查。本院认为，本案被上诉人葛美红认为中则信公司提交伪造的材料向上诉人郑州市市场监督管理局申请股东变更登记，上诉人郑州市市场监督管理局未尽到审慎审查的义务，导致错误的变更登记，给原告造成权益损害，故要求撤销被告将原告葛美红变更登记为中则信公司股东的行政行为。而中则信公司因涉嫌非法吸收公众存款案，已由公安机关立案侦查。结合庭审中被上诉人葛美红陈述曾经商讨过股权转让事宜，故其起诉要求撤销涉案股东变更登记事项因涉嫌刑事犯罪，而中则信公司原股东及现股东在上述刑事案件中是否承担责任或应承担何种责任尚不确定，因此被上诉人葛美红提起本案诉讼时机尚不成熟，其起诉应予驳回。一审认定事实基本清楚，但裁判结果不妥，应予纠正。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第十项、第一百二十三条第一项之规定，裁定如下：一、撤销河南省郑州市二七区人民法院（2019）豫0103行初125号行政判决；二、驳回原审原告葛美红的起诉。一、二审案件受理费各50元，分别退还上诉人郑州市市场监督管理局及被上诉人葛美红。本裁定为终审裁定。审判长 胡 涛审判员 付保东审判员 耿 立二〇二〇年五月二十日书记员 王胜玲