山东省淄博市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁03行终65号 上诉人（原审被告）淄博市张店区马尚镇人民政府，统一社会信用代码113703030042174346。住所地：淄博市张店区联通路198号。 法定代表人左登峰，镇长。 委托代理人崔征，山东柳泉律师事务所律师。 委托代理人杨小青，山东柳泉律师事务所实习律师。 上诉人（原审第三人）淄博市张店区马尚镇马尚西北村村民委员会。统一社会信用代码5437030347628022U，住所地：淄博市张店区马尚镇西北村。 法定代表人范俊，主任。 委托代理人宋立群，山东正大至诚律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）孙凤兰，女，1963年10月7日出生，汉族，住淄博市张店区。 原审被告淄博市张店区人民政府。统一社会信用代码11370303004217004C，住所地：淄博市张店区新村西路226号。 法定代表人王学刚，区长。 委托代理人田学锋，淄博市张店区司法局工作人员。 委托代理人王涛，淄博市张店区司法局工作人员。 上诉人淄博市张店区马尚镇人民政府（以下简称马尚镇政府）、淄博市张店区马尚镇马尚西北村村民委员会（以下简称西北村村委会）因被上诉人孙凤兰要求履行法定职责及行政复议一案，不服高青县人民法院（2019）鲁0322行初34号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 原审法院查明，原告孙凤兰户籍于1996年从张店区马尚镇西北村3组113号迁出，于2008年5月6日迁回张店区马尚镇西北村3组113号。2018年6月，张店区马尚镇西北村召开全体党员、村民代表大会签字同意，通过《西北村农村集体资产股份制改革成员资格界定方案》。依据上述方案，第三人西北村村委会认定原告孙凤兰不具有西北村集体经济组织成员资格。原告孙凤兰认为第三人的该认定侵犯其合法权利，向被告马尚镇政府反映，请求予以纠正。被告马尚镇政府对其提出的异议进行了解答，并告知其可通过法院等法律途径解决。原告孙凤兰不服，于2019年4月2日向被告张店区政府申请行政复议。2019年6月15日，被告张店区政府作出张政复[2019]13号行政复议决定书，驳回原告孙凤兰的行政复议请求。原告孙凤兰不服该决定，于2019年7月22日向法院提起行政诉讼。 原审法院认为，行政机关作出行政行为必须遵循职权法定原则。《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条第三款规定：“村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。”因此，被告马尚镇人民政府具有纠正张店区马尚镇西北村村民代表会议作出有关决定的职权。关于张店区马尚镇西北村村民代表会议作出的有关本村集体经济组织成员资格认定的问题。《中华人民共和国农村土地承包法》第六十九条规定：“确认农村集体经济组织成员身份的原则、程序等，由法律、法规规定。《山东省实施＜中华人民共和国农村土地承包法＞办法》第六条规定：“符合下列条件之一的本村常住人员，为本集体经济组织成员：（一）本村出生且户口未迁出的；（二）与本村村民结婚且户口迁入本村的；（三）本村村民依法办理领养手续且户口已迁入本村的子女；（四）其他将户口依法迁入本村，并经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，接纳为本集体经济组织成员的。”本案中，张店区马尚镇西北村村民代表会议作出的有关本村集体经济组织成员资格认定的决定，不属于村民自治范围事项，根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条第三款的规定，被告马尚镇政府有权对其责令改正。被告马尚镇政府虽对原告孙凤兰进行了解答并告知其通过法院等法律途径解决，而未对张店区马尚镇西北村村民代表会议的涉案决定进行责令改正，属于行政不作为。因此，原告要求被告马尚镇政府履行法定职责的理由成立，法院予以支持。被告张店区政府认为被告马尚镇政府履行了应尽职责，认定事实错误，证据不足，其作出的张政复[2019]13号行政复议决定书，应予撤销。对于原告要求判令被告马尚镇政府责令张店区马尚镇西北村村民会议确认原告为张店区马尚镇西北村农村集体经济组织成员的问题。村民会议属村民自治范畴，在村民会议决定不与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，未有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容的条件下，被告马尚镇政府作为乡镇政府无权责令，更无权责令其直接作出相应的决定。因此，原告的该项主张无法律依据，应不予支持。关于原告的起诉是否超过起诉期限的问题。原告孙凤兰于2019年6月28日收到涉案行政复议决定书，并于2019年7月12日向张店区法院提交诉讼材料，又于2019年7月22日向本院提起行政诉讼，本院于2019年7月25日立案。因原告未在张店区法院交费，张店区法院于2019年9月5日裁定按撤诉处理。因此，本着实质性化解行政争议的原则，应当视为原告孙凤兰在法定期限内提起行政诉讼。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十条第（一）项、第七十二条、第七十九条的规定，判决如下：一、责令被告淄博市张店区马尚镇人民政府在本判决生效之日起60日内依法对张店区马尚镇西北村村民代表会议作出的有关本村集体经济组织成员资格认定的决定进行处理；二、撤销被告淄博市张店区人民政府作出的张政复[2019]13号行政复议决定书；三、驳回原告孙凤兰的其他诉讼请求。案件受理费50.00元，由被告淄博市张店区马尚镇人民政府负担。 原审被告马尚镇政府上诉称，一、一审判决认定事实错误。西北村村委会会议所作出的决定是经过西北村村民代表集体讨论作出的决定，该决定只是根据相关法律、法规的规定结合本村实际对相关问题的细化，并不违反法律、法规的规定，不属于《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条第三款“村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正”规定的情况，上诉人无权责令。二、一审适用法律有误。被上诉人孙凤兰不符合山东省实施《中华人民共和国农村土地承包法》办法第六条规定的要求，不应适用该条文。被上诉人虽在西北村出生，但是户籍于1996年1月10日从张店区马尚镇西北村3组113号迁出，从事个体经营，由农村户籍转为城市居民户籍，土地已被收回，已经不具有农村集体经济成员资格，不再享有集体土地承包经营权、征地补偿、村民福利待遇、选举权等任何权利。虽然于2008年5月6日迁回，也至今未再向西北村集体经济组织履行义务和享有权利，只是空挂户口，属于辖区居民而不是集体经济组织成员。即使适用第(四)条也应经西北村集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意才能接纳为集体经济组织成员，村民会议属于村民自治范畴，上诉人作为乡镇政府无权责令。三、一审判决超出诉讼请求范围。在被上诉人的诉讼请求中，只是请求判决上诉人马尚镇政府责令西北村村民会议确认被上诉人为西北村农村集体经济组织成员，并未要求对西北村村委会作出的有关本集体经济组织成员资格认定的决定进行处理。四、上诉人已经对被上诉人提出的异议进行了解答，并告知其可以通过法律途径解决，履行了法定职责。被上诉人如认为西北村侵犯其权益应提出民事侵权之诉，不属于镇政府行政职能范畴。综上，请求二审法院撤销原审判决，驳回被上诉人的诉讼请求。 原审第三人西北村村委会上诉称，一、一审判决超出诉讼请求范围。在被上诉人的诉讼请求中，只是请求判决马尚镇政府责令西北村村民会议确认被上诉人为西北村农村集体经济组织成员，并未要求对西北村村委会作出的有关本集体经济组织成员资格认定的决定进行处理。二、一审判决认定事实错误。西北村村委会会议所作出的决定是经过西北村村民代表集体讨论作出的决定。该决定并不违反相关的法律、法规的规定。只是根据相关法律、法规的规定结合本村实际对相关问题的细化，不存在违反法律、法规的情况。综上，请求依法改判驳回被上诉人的诉讼请求。 原审被告淄博市张店区人民政府答辩称，《山东省实施办法》第六条第一款第（四）项规定，其他将户口依法迁入本村，并经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，接纳为本集体经济组织成员的。在法律法规不能穷尽所有认定集体经济组织成员条件的情况下，该项规定充分体现了村民自治。本案中，在未违反法律法规的前提下，西北村村委全体党员、村民代表会议，经过民主议定程序作出的有关本村集体经济组织成员资格认定的决定，属于村民自治范围事项，依据此决定，孙凤兰不具有西北村集体组织成员资格，亦属于村民自治范围事项。综上，请求二审法院依法改判并驳回被上诉人的诉讼请求。 被上诉人孙凤兰二审期间未提交书面答辩意见。 各方当事人在一审中提交的证据和依据已随卷移送本院，二审未提交新的证据。本院二审经阅卷、调查、询问当事人对本案进行了书面审理。经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院依法予以确认。 本院认为，根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条第二款、第三款规定，村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。依据上述法律规定，上诉人马尚镇政府具有对《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条规定的情形进行监督并责令改正违法决定的法定职责。本案中，被上诉人孙凤兰认为西北村村委会召开村民代表会议认定孙凤兰不是本集体组织成员资格的决定侵犯其合法权益，向马尚镇政府提出口头申请，要求马尚镇政府履行责令改正的法定职责。上诉人马尚镇政府应根据村民代表大会讨论决定的意见、孙凤兰的户籍情况、在集体经济组织实际生产生活情况、土地情况、权利义务等情况依法进行调查并在综合上述情况的基础上作出处理，原审判决马尚镇政府对西北村村民代表会议作出的有关本村集体经济组织成员资格认定的决定进行处理，是针对孙凤兰的问题进行处理，符合法律规定。原审被告淄博市张店区人民政府认为上诉人马尚镇政府已经履行了法定职责，属认定事实错误，亦依法应予撤销。两上诉人的上诉理由均不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，审判程序合法，本院依法予以维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下: 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50.00元，由上诉人淄博市张店区马尚镇人民政府、淄博市张店区马尚镇马尚西北村村民委员会均担。 本判决为终审判决。 审 判 长 商利群 审 判 员 陈 磊 审 判 员 荣明潇 二〇二〇年五月二十二日 法官助理 孙立平 书 记 员 亓钰泠