新疆维吾尔自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）新行终24号 上诉人（原审原告）：徐金生，男，1963年8月11日出生，汉族，乌鲁木齐市鑫捷达消防器材有限公司董事长，住新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市。 上诉人（原审原告）：姜尚林，男，1954年10月9日出生，汉族，住新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市。 上诉人（原审原告）：樊拥军，男，1973年6月26日出生，汉族，住新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市。 共同委托诉讼代理人：刘桂芹，北京市东卫律师事务所律师。 共同委托诉讼代理人：张娜，乌鲁木齐市天山区东平法律服务所法律工作者。 被上诉人（原审被告）：乌鲁木齐市水磨沟区城市管理局（乌鲁木齐市水磨沟区城市管理行政执法局），住所地新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市水磨沟区七道湾南路168号。 法定代表人：余刚，该局局长。 委托诉讼代理人：吴亮，男，该局法制科科长。 委托诉讼代理人：杨健，新疆建信律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：乌鲁木齐市水磨沟区七道湾片区管理委员会，住所地新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市水磨沟区七道湾北路。 法定代表人：赵巍，该管理委员会主任。 委托诉讼代理人：芦军，新疆联恒律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：乌鲁木齐市水磨沟区人民政府，住所地新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市水磨沟区温泉西路131号。 法定代表人：张皓铭，该区人民政府区长。 委托诉讼代理人：王雅洲，男，乌鲁木齐市水磨沟区法律援助中心主任。 委托诉讼代理人：康明远，新疆法爱律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：乌鲁木齐市水磨沟区房屋征收与补偿管理办公室（水磨沟区土地征收管理办公室），住所地新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市水磨沟区华光街200号。 法定代表人：齐济，该管理办公室主任。 委托诉讼代理人：邵璐，女，该管理办公室工作人员。 委托诉讼代理人：康伟，新疆法爱律师事务所律师。 上诉人徐金生、姜尚林、樊拥军因与被上诉人乌鲁木齐市水磨沟区城市管理局（乌鲁木齐市水磨沟区城市管理行政执法局）（下称水区执法局）、乌鲁木齐市水磨沟区七道湾片区管理委员会（下称七道湾管委会）、乌鲁木齐市水磨沟区人民政府（下称水区政府）、乌鲁木齐市水磨沟区房屋征收与补偿管理办公室（水磨沟区土地征收管理办公室）（下称水区征收办）房屋行政强制及行政赔偿一案，不服新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市中级人民法院（2019）新01行初94号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人徐金生及徐金生、姜尚林、樊拥军的共同委托诉讼代理人刘桂芹、张娜，被上诉人水区执法局的委托诉讼代理人吴亮、杨健，七道湾管委会的委托诉讼代理人芦军，水区政府的委托诉讼代理人王雅洲、康明远，水区征收办的委托诉讼代理人邵璐、康伟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审法院审理查明，案外人杨晓龙系乌鲁木齐市水磨沟区七道湾村村民。2005年，该村委会为杨晓龙在该村一组水井东侧划宅基地一块（现地址为：乌鲁木齐市××道）。据徐金生陈述及其向本院提供的证据显示，2006年4月15日，杨晓龙与徐金生签订《房屋建设工程合同》，约定由徐金生为杨晓龙在上述宅基地建设住宅楼。徐金生在上述宅基地进行施工，建设了涉案房屋，后因杨晓龙不能支付建设工程款，遂同意以上述房屋向徐金生折抵工程款。徐金生由此认为其获得了涉案房屋的所有权。 2017年9月11日，水区政府发布水政征决告〔2017〕11号《房屋征收决定公告》，对乌鲁木齐市水磨沟区会展片区老城区（棚户区、城中村）改造项目实施征收，本案上述房屋在该次征收范围内。水区征收办系该次征收的房屋征收部门。 2018年5月7日，水区执法局因徐金生上述涉案房屋涉嫌未办理建设工程规划许可证而予立案调查。2018年5月10日，水区执法局向徐金生作出水行执拆违〔2018〕第15号《限期拆除违法建筑物、构筑物决定书》，认定徐金生上述房屋未取得建设工程规划许可证，且无法采取改正措施消除对规划实施的影响，遂责令徐金生于2018年5月12日前自行拆除该建筑物、构筑物，逾期不拆除的，水区执法局将依法强制拆除。2018年7月18日，水区执法局拆除了上述涉案房屋。徐金生对该拆除行为不服，遂诉至原审法院。 另查明，徐金生、姜尚林、樊拥军均非乌鲁木齐市水磨沟区七道湾村村民。据徐金生、樊拥军庭审中陈述，三人为亲戚关系，因姜尚林、樊拥军给徐金生借款，后经三人协商，姜尚林、樊拥军对涉案房屋享有相关权益。庭审中，徐金生明确表示其主张的1470万元损失为房屋及租金损失，具体为：一层商铺6000000元（200㎡×30000元/㎡），二层商铺3500000元（200㎡×17500元/㎡），三层住宅1600000（200㎡×8000元/㎡），四层住宅1600000元（200㎡×8000元/㎡），地下室1800000元（200㎡×9000元/㎡），五层与一、二层商铺的租金损失共主张200000元，其中商铺租金损失主张160000元。 同时查明，2018年2月7日，徐金生以杨晓龙为被告，向乌鲁木齐市水磨沟区人民法院提起民事诉讼，请求判令位于××区房屋（即本案涉案房屋）产权为徐金生所有。乌鲁木齐市水磨沟区人民法院于2018年4月17日作出（2018）新0105民初390号民事裁定，裁定：驳回徐金生的起诉。徐金生不服，提起上诉。2018年7月2日，原审法院作出（2018）新01民终2182号民事裁定，裁定：驳回上诉，维持原判。 再查明，徐金生、姜尚林、樊拥军均认可在房屋拆除前，其已将屋内能够搬离的物品搬离。姜尚林、樊拥军陈述，其屋内还剩余一些物品是不想要的，所以没有搬走，对该部分物品亦不再主张赔偿。徐金生陈述，房屋内一部分不易搬离的物品如空调、电热水器、梳妆台等由社区为其搬离并保存，后其于2019年11月15日、2019年11月21日自行领取并书写了清单。除了一个煤气灶在保管物品的房间中没有找到，不知是房屋拆除时被埋压还是搬出来后丢失。 原审法院认为，一、关于原告主体是否适格的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”行政诉讼法上的利害关系最直接的表现为，当事人的权利义务因被诉行政行为的实施发生了改变，受到了实际的影响。本案中，徐金生提供房屋建设合同、收条与承诺、收条、收据以证明杨晓龙因欠付涉案房屋的工程款而将涉案房屋抵给徐金生，樊拥军、姜尚林分别给付徐金生部分房款以取得涉案房屋部分权利，并陈述自2008年开始徐金生等人已在涉案房屋实际居住。该院认为，房屋拆除行为是将房屋归于消灭的行为，其影响的范围不仅及于房屋本身，还可能及于屋内动产以及房屋实际居住人依法享有的相关居住和使用权益。强制拆除房屋行为不仅会对房屋所有权人的权利造成损害，也有可能对实际居住人的财产权利造成损害。作为房屋的实际居住人，强制拆除过程中确有可能造成其屋内财产损失，被诉强制拆除行为对其可能产生实际影响，故其与被诉拆除行为之间具有利害关系。据此，徐金生、姜尚林、樊拥军作为涉案房屋的实际居住人，与被诉拆除行为之间具有利害关系，系本案适格原告。 二、关于被告主体是否适格的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”行政诉讼的适格被告应当根据“谁行为，谁被告”的原则确定。行政行为一经作出，该行为的主体就已确定。本案中，水区执法局认可实施了涉案强制拆除行为，根据上述法律规定，水区执法局系本案适格被告。徐金生等人认为七道湾管委会、水区政府、水区征收办为本案适格被告，但本案并无证据证明七道湾管委会、水区政府、水区征收办实施了涉案强制拆除行为，故七道湾管委会、水区政府、水区征收办并非本案适格被告。 三、关于涉案强制拆除行为是否合法的问题。通常，行政机关合法实施拆除行政相对人建筑物、构筑物等行政行为，主要有两种情形，一是实施征收与补偿，二是依法定程序认定为违法建筑后实施强制拆除。两种情形均应有相应的法律、法规予以规范，实施征收的主要依据是《中华人民共和国土地管理法》《国有土地上房屋征收与补偿条例》等相关规定，强制拆除违法建筑的主要依据是《中华人民共和国城乡规划法》《中华人民共和国行政强制法》等相关规定，但不论属于哪种情形，行政机关在实施拆除前及实施过程中，均应做到事实清楚，证据确凿，且应依法定程序进行，否则即为违法。本案中，水区执法局称系基于行政强制程序实施涉案拆除行为，其实施强制拆除行为主要依据系其于2018年5月10日作出的水行执拆违〔2018〕第0015号《限期拆除违法建筑物、构筑物决定书》，该决定书责令徐金生于2018年5月12日前自行拆除该建筑物、构筑物，逾期不拆除的，水区执法局将依法强制拆除，并告知了徐金生有申请行政复议及提起行政诉讼的权利。2018年7月18日，水区执法局强制拆除了涉案房屋。根据《中华人民共和国行政强制法》第三十四条、三十五条、三十六条、三十七条、四十四条的规定，行政机关在依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依法强制执行。在作出行政强制决定前，应当事先催告当事人履行义务，当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩，经催告，当事人逾期仍不履行行政决定且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公示，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。本案中，水区执法局在作出涉案《限期拆除违法建筑物、构筑物决定书》后，并未履行上述法定程序，径行于2018年7月18日将涉案房屋拆除，该行为显然违反上述法律规定，应予确认违法。 四、关于徐金生等人的赔偿请求是否成立的问题。徐金生要求赔偿其因违法拆除行为造成的各项损失14700000元。庭审中，徐金生明确其在本案中主张的损失为：一层商铺6000000元（200㎡×30000元/㎡），二层商铺3500000元（200㎡×17500元/㎡），三层住宅1600000元（200㎡×8000元/㎡），四层住宅1600000元（200㎡×8000元/㎡），地下室1800000元（200㎡×9000元/㎡），五层与一、二层商铺的租金损失共主张200000元，其中商铺租金主张160000元，合计14700000元。根据《中华人民共和国土地管理法》第八条规定，农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有，宅基地和自留地、自留山属于农民集体所有；第六十二条规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地，农村村民出卖出租住房后，再申请宅基地的不予批准；第六十三条规定，农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。从上述规定可以看出，宅基地使用权是农村集体经济组织成员享有的权利，非集体经济组织成员无权取得，因此，法律对于宅基地上所建房屋的转让进行了严格的限制，通常与农村集体经济组织成员特定的身份相联系，非本集体经济组织成员无权通过买卖房屋等方式取得或变相取得宅基地使用权。本案中，涉案房屋系乌鲁木齐市水磨沟区七道湾村村委会为其村民杨晓龙划定了宅基地，后在该基础上建设的房屋，徐金生等人均非乌鲁木齐市水磨沟区七道湾村村民，从其陈述及提交的证据来看，该房屋系因杨晓龙不能支付建设工程款，遂以涉案房屋向徐金生折抵工程款而取得，根据上述法律规定，徐金生等人并不享受涉案房屋的所有权，其仅为涉案房屋的实际居住人，因此，徐金生等人要求被告赔偿其房屋损失14540000元的诉讼请求，缺乏事实及法律依据，该院不予支持。 关于徐金生主张的涉案房屋一、二层商铺租金损失160000元及律师费的问题。该院认为，涉案房屋未取得建设工程规划许可证，徐金生非涉案房屋的合法产权人，且该房屋系在宅基地上建设的房屋，并非经营性住房，徐金生主张租金损失缺乏事实及法律依据，该院不予支持。徐金生主张的律师费，并非国家赔偿的赔偿范围，该院亦不予支持。 综上，徐金生、姜尚林、樊拥军的部分诉讼请求成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项之规定，判决：一、确认乌鲁木齐市水磨沟区城市管理行政执法局拆除位于乌鲁木齐市××区房屋的行为违法；二、驳回徐金生、姜尚林、樊拥军的其他诉讼请求。 徐金生、姜尚林、樊拥军上诉称，一、原审认定七道湾管委会、水区政府、水区征收办非本案适格被告，认定错误。本案实质上是以拆除违法建筑为由，在征收范围内实施强制拆除行为，水区政府是责任主体和受益人，水区征收办是房屋征收部门，水区执法局违法拆除上诉人房屋亦是因为征收任务重，时间紧迫，故原审对该事实认定错误；二、上诉人提交的水区执法局2007年5月30日作出的行政处罚决定证实被拆除建筑属尚可采取改正措施的情形，原审对此予以认定，水区执法局在不同时期作出不同行政处罚决定，原审亦予以认定，认定错误。对上诉人提交的企业信息官网打印的营业执照及房产测绘报告未予认定错误；三、上诉人居住的建筑物不属于违法建筑，也不是不可消除影响的建筑物，水区执法局认定该房屋为违法建筑无职权、无证据，上诉人的权益遭到违法侵害，有权要求按照判决时同类市场价予以赔偿，依法应予支持；四、上诉人非集体经济组织成员不是取得赔偿的法律和事实障碍。综上，请求：1.依法撤销新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市中级人民法院（2019）新01行初94号行政判决第二项；2.改判支持上诉人的诉讼请求。 水区执法局辩称，一审已经确认案涉具体行政行为违法，各方当事人对此均无异议。被拆除房屋属村民宅基地上房屋，上诉人非村集体组织成员，没有主张赔偿的权利，请求二审法院驳回其诉讼请求。 七道湾管委会辩称，本机关不是本案适格被告，不是具体行政行为的实施单位，上诉请求没有事实和法律依据。 水区政府辩称，一、案涉房屋由水区执法局按照违章建筑予以拆除，处罚决定和拆除行为均系水区执法局作出，水区政府不是本案适格被告；二、上诉人非案涉房屋所在的村集体组织成员，不是案涉房屋宅基地的所有权人，主张赔偿没有事实依据。 水区征收办辩称，与水区政府的答辩意见一致。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案的争议焦点为：一、水区政府、水区征收办及七道湾片区管委会是否为本案适格被告；二、上诉人的赔偿请求能否予以支持。 关于焦点一，本案中，上诉人请求确认四被上诉人拆除行为违法。根据原审法院查明事实，强制拆除行为系水区执法局实施，上诉人未举证证实七道湾管委会、水区政府、水区征收办共同实施强拆行为，故水区执法局是本案适格被告。案涉房屋是否在征收范围内，并不影响强制拆除主体的认定。故对上诉人主张水区政府是本案责任主体和受益人的上诉理由本院不予支持。原审法院认定七道湾管委会、水区政府、水区征收办并非本案适格主体并无不当，本院予以维持。 关于焦点二，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。根据上述规定，只有在合法权益受到损害时，受害人可依法主张国家赔偿。本案中，案涉房屋位于乌鲁木齐市××道，三位上诉人均非该村村民，对于在该村集体组织宅基地上建造的房屋并不享有所有权。同时，上诉人也未提供证据证明水区执法局作出的水行执拆违[2018]第0015号《限期拆除违法建筑物、构筑物决定书》已经被确认违法或被撤销，该决定书已发生法律效力。因此，上诉人主张的14700000元房屋及租金损失并非其合法权益，不属于上述法律规定的国家赔偿范围，原审法院对此不予支持并无不当，本院予以维持。上诉人对案涉房屋不享有所有权，不能依法获得房屋价值损失赔偿，但作为实际居住人，如果上诉人认为拆除行为导致的房屋建筑材料损失属于其合法权益，可以另行提起诉讼主张该部分损失。上诉人申请本院调取案涉土地性质及该土地由农村集体土地转为国有土地的具体时间的相关证据，因上述证据与本案争议的焦点问题缺乏关联性，本院不予调取。 综上，原审法院认定事实清楚，适用法律、法规正确，上诉人的上诉理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元（上诉人徐金生、姜尚林、樊拥军已预交），由上诉人徐金生、姜尚林、樊拥军负担。 本判决为终审判决。 审判长 迪丽娜孜·巴克 审判员 张     玉 审判员 倪     敏 二〇二〇年五月三十日 书记员 吴     丹