浙江省温州市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）浙03行初770号原告苍南县清翠休闲农场（普通合伙），住所地浙江省龙港市芦浦社区县后村浦北路127号西首。法定代表人冯亦度，执行事务合伙人。委托代理人冯志潘，该农场股东。委托代理人姜亚静，浙江光正大律师事务所律师。被告龙港市人民政府，住所地浙江省龙港市镇前路。法定代表人何宗静，市长。委托代理人黄进全，龙港市司法局工作人员。委托代理人余乃盛，浙江法之剑律师事务所律师。被告苍南县住房和城乡建设局，住所地浙江省苍南县灵溪镇人民大道规划建设大楼。法定代表人杨家秀，局长。应诉负责人刘妙河，副局长。委托代理人董文显，浙江望舟律师事务所律师。被告苍南县自然资源和规划局，住所地浙江省苍南县灵溪镇江滨路188号。法定代表人黄孟恒，局长。应诉负责人杨加利，副局长。委托代理人陈立启、卢小静，浙江正昌律师事务所律师。原告苍南县清翠休闲农场（以下简称清翠农场）诉被告龙港市人民政府、苍南县住房和城乡建设局、苍南县自然资源和规划局城建行政强制一案，原告于2019年10月14日向本院提起行政诉讼。本院于2019年10月21日受理后依法组成合议庭，于2020年4月9日公开开庭对本案进行了审理。原告清翠农场的法定代表人冯亦度，委托代理人冯志潘、姜亚静，被告龙港市人民政府委托代理人黄进全、余乃盛，被告苍南县住房和城乡建设局应诉负责人刘妙河、委托代理人董文显，被告苍南县自然资源和规划局应诉负责人杨加利、委托代理人陈立启到庭参加诉讼。在本案审理过程中，受新型冠状病毒××疫情防控影响，本院依法于2020年1月23日中止诉讼，于2020年2月19日恢复诉讼。本案现已审理终结。原告清翠农场诉称：原告主要从事水稻、蔬菜等经营项目，依法取得工商营业执照。2013年12月24日，原告因经营需要向有关政府部门申请400平方米设施农用地建设仓储用房。2014年8月18日，苍南县人民政府批复用地申请，同年8月21日原苍南县国土资源局作出苍土设农［2014］19号《苍南县设施农用地批准通知书》，批准用地面积404平方米。原告先后投入150多万元建设涉案仓储用房。2018年11月28日，原苍南县龙港镇农村发展服务局向原苍南县龙港镇城市管理与综合行政执法局（以下简称原龙港镇综合执法局）印发《关于拆除苍南县金海滩蛋鸭养殖专业合作社等5家设施用地的函》，请原龙港镇综合执法局务必在12月10日前依法拆除包括原告在内的5家地上设施。2018年12月8日、9日，原龙港镇综合执法局在未告知原告的情况下组织人员非法将原告上述仓储用房进行了强制拆除，并将拆除所得的钢材、石材等建筑材料擅自变卖获利，给原告造成了巨大的经济损失。原龙港镇综合执法局并不是能独立承担法律责任的机构，其人员组成系原龙港镇人民政府、原苍南县住房和城乡规划建设局、原苍南县国土资源局等单位在编工作人员，故本案强拆行为应视为上述三家行政机关共同实施的行为。现因三家行政机关的职能分别由龙港市人民政府、苍南县住房和城乡建设局、苍南县自然资源和规划局承继，故原告将此三行政机关列为被告。综上，三被告实施的上述强制拆除行为违反了有关法律规定，也没有给予原告陈述、申辩等权利，严重损害了原告的合法权益，故请求确认三被告于2018年12月8日、9日将原告位于龙港市××社区××后××层仓储用房（占地面积约400平方米，建筑面积约800平方米）强制拆除的行为违法。原告清翠农场在举证期限内提供的证据有：1.营业执照，证明原告的主体资格及身份情况。2.法定代表人身份证明书，证明原告法定代表人的身份情况。3.《关于拆除苍南县金海滩蛋鸭养殖专业合作社等5家设施用地的函》（龙农发函[2018]18号），证明根据上级部门要求原龙港镇综合执法局以原告改变设施用地用途为由拟准备拆除原告厂房。2018年12月8日和9日，被告将原告厂房违法进行强制拆除。4.土地勘测定界技术报告书，5.苍南县设施农用地审批表，6.《苍南县设施农用地批准通知书》（苍土设农[2014]19号），证据4-6证明在建造涉案厂房前，原告已经依法取得设施农用地的用地和建房手续。7.简易升降机设备安装合同、特种设备使用登记证、简易升降机安装改造重大修理监督检验报告，证明2017年底，原告投入一台全新的简易升降机供日常使用，由于被告的强拆，该升降机受损严重已无法使用。8.厂房照片，证明强拆前厂房的现状以及强拆后厂房的状况，被告的违法强拆行为给原告造成了巨大的经济损失。被告龙港市人民政府辩称：一、涉案一幢二层建筑系违法建筑，依法应予以拆除，本案的执法未侵害原告的合法权益。涉案建筑系临时建筑，用途为水果筛选及农机仓库房，建筑结构为一层彩钢结构，建筑面积404平方米，高度5米，临时使用年限为4年。但原告未按约定用途使用土地，且建造二层结构，约800平方米，临时使用期限到期后原告仍不拆除。故涉案建筑系违法建筑。2018年10月19日，原龙港镇综合执法局向原告送达了《通知》，要求其在收到通知书之日起4日内自行改正，但原告一直未拆除。故原龙港镇综合执法局于2018年12月8日将涉案违法建筑予以拆除，拆除过程中原龙港镇综合执法局文明执法。二、龙港市人民政府与本案没有利害关系，不是本案适格被告。涉案违法建筑不是被告组织拆除，被告也未制作送达拆除《通知》，故龙港市人民政府与本案不具有法律上的利害关系，应驳回原告起诉。三、原告的起诉已超过起诉期限。涉案建筑于2018年12月8日被拆除，但原告提起本案诉讼已超过6个月的起诉期限，应驳回原告起诉。被告龙港市人民政府在举证期限内向本院提交了以下证据、依据：1.审批表、审查意见表、批准通知书、承诺书，证明本案所涉建筑系临时建筑等情况。2.苍土资函〔2018〕252号告知函、调查表、照片，证明本案所涉建筑擅自改变用途及到期未拆除等情况。3.通知书、照片、光盘，证明有关政府部门通知原告自行改正及进行拆除等情况。被告苍南县住房和城乡建设局的答辩意见和证据与被告龙港市人民政府一致。开庭前，被告苍南县住房和城乡建设局另提交了苍编办〔2017〕11号函，证明自2017年6月26日开始，原苍南县住建局龙港执法人员的编制已划转到原苍南县综合行政执法局。被告苍南县自然资源和规划局辩称：一、苍南县自然资源和规划局不是本案适格被告。原龙港镇综合执法局系原龙港镇人民政府下设机构，其工作人员均归该机构及龙港镇人民政府管理，并以该机构名义对外履行行政管理职能，故其工作人员履行职务的行为应视为该机构的行为。该机构不能独立承担法律责任，应视为设立该机构的原龙港镇人民政府委托的行为，相应后果也应由原龙港镇人民政府承担。原告以拆除涉案建筑的原龙港镇综合执法局的部分工作人员仍占用被告的编制为由，认为被告共同实施了拆除涉案建筑的行为，没有法律依据。二、涉案建筑为违法建筑。原告以建设农业设施为由申请用地，土地性质为设施农用地。但项目建成后，原告并未用于农业配套设施，而是用作其他非农业用途，构成非法占地，所占土地上的建筑即为非法建筑，依法应当拆除。三、原龙港镇人民政府的拆除行为事实清楚，证据充分，适用法律准确，程序合法。综上，请求驳回原告对苍南县自然资源和规划局的起诉。被告苍南县自然资源和规划局在举证期限未提交证据、依据。庭审中，各方当事人主要围绕原告起诉是否超过起诉期限、被告是否适格及拆除涉案建筑是否合法等争议焦点进行了举证、质证。综合各方当事人的诉辩和质证、陈述意见，本院对证据认证如下：被告苍南县住房和城乡建设局于庭审前提交的补充证据超过了举证期限，本院不予接纳。原告提交的证据1、2、6、8，被告龙港市人民政府、苍南县住房和城乡建设局提交的证据1中的批准通知书（同原告证据6）、证据3可以反映本案基本事实经过，且各方对上述证据的真实性未提出异议，本院予以采信。原、被告提交的其他证据与被诉强拆行为的合法性无关，本院均不予审查认定。经审理查明：2014年8月21日，原苍南县国土资源局作出《苍南县设施农用地批准通知书》（苍土设农［2014］19号），其中载明：同意用地单位，也即原告清翠农场位于原苍南县××社区××后西村404平方米设施农用地，批准时间为2014年8月，使用期限4年，设施用途为水果筛选及农机仓库房，建筑层数为一层简易彩钢结构。之后，原告在上述批准的设施农用地上建起一幢二层的涉案建筑。2017年6月6日，原告清翠休闲农场取得营业执照，营业类型为普通合伙企业，执行事务合伙人为冯亦度（法定代表人）。2018年10月19日，原龙港镇综合执法局向原告发出《通知书》（编号：龙002206），以原告“农业设施改变功能”为由，责令原告在收到通知书之日起4日内自行改正。2018年12月8日、9日，原龙港镇人民政府组织人员将原告涉案建筑拆除，但未拆除升降机。2019年10月14日，原告将龙港市人民政府、苍南县住房和城乡建设局、苍南县自然资源和规划局作为被告，向本院提起本案诉讼。另查明：根据浙政发〔2019〕19号《浙江省人民政府关于撤销苍南县龙港镇设立县级龙港市的通知》，经国务院批准，原苍南县龙港镇撤销，设立县级龙港市。因政府机构改革，原苍南县住房和城乡规划建设局、原苍南县国土资源局的相关职能分别由新组建的苍南县住房和城乡建设局、苍南县自然资源和规划局承担。本院认为：一、《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”本案中，涉案建筑于2018年12月8日、9日被拆除，但并无证据表明已向原告告知诉权及起诉期限，故原告于2019年10月14日提起本案诉讼未超过上述司法解释规定的一年的起诉期限。二、《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”第六款规定：“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。”本案中，原告提交的证据并不能证明原苍南县住房和城乡规划建设局、原苍南县国土资源局共同实施了拆除涉案建筑的行为。原告仅以相关人员有原苍南县住房和城乡规划建设局、原苍南县国土资源局的在编人员为由，主张二行政机关的承继机关，即苍南县住房和城乡建设局、苍南县自然资源和规划局为适格被告，没有事实和法律根据。本院根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条第一款的规定向原告释明，但原告拒绝变更被告。故根据上述司法解释第六十九条第一款第（三）项的规定，原告对苍南县住房和城乡建设局、苍南县自然资源和规划局的起诉依法应予驳回。因原龙港镇已撤销并设立县级龙港市，原龙港镇人民政府的职能也已由被告龙港市人民政府承继，故龙港市人民政府是本案适格被告。被告龙港市人民政府辩称其没有拆除涉案建筑与本案没有利害关系，不是适格被告，没有事实和法律根据，本院不予支持。三、涉案建筑被拆除前，既无证据表明有权行政机关根据《中华人民共和国土地管理法（2004修正）》《中华人民共和国城乡规划法》等相关规定，就拆除涉案建筑作出过行政决定，也无证据证明有关行政机关在拆除涉案建筑时履行了《中华人民共和国行政强制法》第三十四条、第三十五条、第三十六条、第三十七条、第三十八条、第四十四条规定的法定程序，故原龙港镇人民政府组织人员强制拆除涉案建筑的行为严重违反上述法律规定。如上所述，因原龙港镇已撤销，故强制拆除涉案建筑的行为后果应由被告龙港市人民政府承担。综上，原告诉请确认被诉强制拆除行为违法的理由正当，本院予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条第一款的规定，判决如下：一、驳回原告苍南县清翠休闲农场对被告苍南县住房和城乡建设局、苍南县自然资源和规划局的起诉；二、确认被告龙港市人民政府（原龙港镇人民政府）于2018年12月8日、9日强制拆除原告苍南县清翠休闲农场位于龙港市（××苍南县××）××社区××后××层建筑的行为违法。本案案件受理费50元，由被告龙港市人民政府负担。如不服本判决，可以在本判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省高级人民法院。审 判 长  张 存审 判 员  来 敏人民陪审员  陈建忠二〇二〇年五月九日法官助理李凯代书 记员  沈奇峰