河南省洛阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫03行终71号上诉人(原审被告)洛阳市人民防空办公室。地址:洛阳市洛龙区太康路11号。法定代表人娄卷明，主任。委托代理人李涛，该单位工作人员，特别授权。委托代理人乔午珑，河南品缔晖诚律师事务所律师，特别授权。被上诉人(原审原告)河南省洛阳监狱。地址:老城区春都路1号。法定代表人邵万波，监狱长。委托代理人李献忠，该单位工作人员，一般代理。委托代理人赵志恒，该单位工作人员，特别授权。原审被告洛阳市人民政府。地址:洛龙区开元大道228号。法定代表人刘宛康，市长。委托代理人张帆，市政府工作人员，一般代理。委托代理人韩景隆，河南广文律师事务所律师，一般代理。上诉人洛阳市人民防空办公室因人防行政征收一案，不服洛阳市西工区人民法院（2019）豫0303行初40号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人洛阳市人民防空办公室(以下简称市人防办)的委托代理人李涛、乔午珑，被上诉人河南省洛阳监狱(以下简称洛阳监狱)的委托代理人李献忠、赵志恒，原审被告洛阳市人民政府(以下简称洛阳市政府)的委托代理人张帆、韩景隆到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院审理查明：2018年10月30日，市人防办对洛阳监狱作出执法检查通知书一份，并于同日送达洛阳监狱，该通知书载明，洛阳监狱位于春都路1号“洛阳监狱改扩建工程”（综合服务中心主楼、副楼，武警房主楼、餐厅、高压站）工程列为执法监察重点检查项目，限2018年11月2日前，将该项目的有关手续和资料（立项文件、土地规划图、施工图纸、设计说明、首层平面图等）报送市人防办执法队交验，逾期视为无手续和资料。2018年11月5日，市人防办对洛阳监狱改扩建工程补缴人防易地建设费一案予以立案。2018年11月26日，洛阳监狱向市人防办发出《关于改扩建工程人防易地建设费减免问题的函》，载明，根据司法部、国家发展和改革委员会、财政部等5部委《关于进一步推进监狱布局调整工作的意见》（司法通［2007］5号）第二项第四款要求：“监狱布局调整建设项目在工程建设过程中涉及的行政事业性收费和政府性基金，予以减免。”根据国家发展和改革委员会、最高人民法院、司法部等9部委《关于加强和改进政法基础设施建设管理工作的意见》（发改投资［2011］2067号）第一项第二款要求：“省级财政部门负责将政法基础设施建设所需省级资金列入地方年度财政预算，协调减免相关规费。”我狱改扩建工程于2012年7月经省发改委批复同意，批复总投资2.3956亿元，总建筑面积8.8万平方米。2013年8月19日，按照市政府安排，市发改委牵头，召集市财政局、住建委、规划局、环保局、文物局、人防办等部门联席会议，根据国家、省和洛阳市相关规定，审核通过了包括我狱改扩建工程在内的5个重大建设项目的规费优惠事项，准予为我狱免除人防易地建设费842万元。请市人防办考虑到政法基础设施的特殊性，按照上级文件精神，为我狱改扩建工程11#综合服务中心主楼、副楼和12#武警营房主楼、餐厅协调减免人防易地建设费。被告市人防办收到该函后向洛阳监狱发出复函称：洛阳监狱至今未按照相关法律法规规定设计、建设防空地下室，亦未向我办就不修建防空地下室办理过审批手续。洛阳监狱提出减免人防易地建设费的依据为司法部、国家发展和改革委员会、财政部等五部委《关于进一步推进监狱布局调整工作的意见》第二项第四款、国家发展和改革委员会、最高人民法院、司法部等九部委《关于加强和推进政法基础设施建设管理工作的意见》第一项第二款以及该改扩建项目已通过洛阳市重大工程项目的规费优惠事项审核，市人防办认为洛阳监狱的上述依据不能与《中华人民共和国人民防空法》等法律法规相对抗，也无法证实洛阳监狱所建项目符合不宜建设防空地下室的情形。综上，洛阳监狱要求对改扩建项目减免人防易地建设费的理由不能成立，并请洛阳监狱按执法程序履行人防义务，配合市人防办的依法履职工作。2019年1月3日，市人防办向洛阳监狱发出缴纳人防易地建设费通知书，要求其立即停止违法行为，并缴纳防空地下室易地建设费3301782元。洛阳监狱收到后，于2019年1月8日提交书面申辩意见，认为市政府2013年8月21日做出的审核意见合法、有效，洛阳监狱改扩建工程人防易地建设费已经审核予以免收，市人防办要求洛阳监狱补缴洛阳监狱改扩建工程（综合服务中心主、副楼和武警营房主楼、餐厅）建设项目人防易地建设费没有相关法律依据，恳请市人防办仍按原审核意见执行。市人防办于2019年1月10日向洛阳监狱作出书面回复，称洛阳监狱提出减免人防易地建设费的依据不能与《中华人民共和国人民防空法》等法律法规相对抗，且洛阳监狱所建项目未按法定程序向市人防办申请办理审批手续，洛阳监狱要求对改扩建项目减免人防易地建设费的理由不能成立。2019年3月7日，市人防办作出洛防征决字(2019)第030701号《行政征收人防易地建设费决定书》，要求洛阳监狱立即停止违法行为，并缴纳防空地下室易地建设费3301782元。洛阳监狱不服，于2019年4月29日向市政府申请行政复议，市政府于同年5月5日向市人防办发出行政复议答复通知书，要求市人防办于10日内提出书面答辩，并提交证据、依据和其他有关资料，市人防办于2019年5月13日向市政府送交书面答辩状及相关证据、依据等材料。2019年6月24日，市政府经审理，作出洛政复决字(2019)第1210号《行政复议决定书》，认为洛阳监狱位于春都路1号洛阳监狱改扩建工程（综合服务中心主副楼，武警房主楼、餐厅，高压站）建设项目，违反了《中华人民共和国人民防空法》第二十二条、《河南省实施〈中华人民共和国人民防空法〉办法》第十二条、第十三条之规定，应当根据《河南省实施〈中华人民共和国人民防空法〉办法》第十四条、第二十八条等规定，缴纳防空地下室易地建设费，另外，洛阳监狱提出的规费优惠审核表并非易地建设减免收费的法定程序，故不能免除其依据法律规定履行相关报批程序的义务，决定维持市人防办作出的洛防征决字(2019)第030701号《行政征收人防易地建设费决定书》。洛阳监狱仍不服，诉至一审法院。另查明，一、市人防办根据洛阳监狱改扩建工程综合服务中心主副楼及武警营房主楼、餐厅的总建筑面积计算出其应修建5级防空地下室1358.16平方米、6级防空地下室379.62平方米，应缴易地建设费为3301782元［（1358.16平方米＋379.62平方米）×1900元／平方米］。二、2013年7月，洛阳监狱就洛阳监狱改扩建工程提出申请，洛阳市重大项目建设规费优惠审核表上显示：市发改委认定意见为，该项目总建筑面积88833.7平方米，申请建设规费减免。经审核，该项目为重大民生项目之市政基础设施项目，符合（2012）26号会议纪要规定的优惠条件，建议按《洛阳市重大投资项目建设规费优惠办法》执行。联合审批意见为：经审核，该项目符合（2012）26号会议纪要优惠条件，同意给予优惠。并加盖“洛阳市重大项目建设规费优惠联合审核专用章”。该审核表另附有2013年8月20日的市发改委文件处理签报及洛阳市重大项目规费优惠办法（第四次）联席会议签到表，签到表显示，会议内容为审核洛阳监狱改扩建工程等5个项目建设规费优惠申请，参加单位有市重点办、市财政局、市规划局、市人防办、市建委等单位。原审法院认为：人民防空是国防的组成部分，一切组织和个人必须依法履行人民防空的义务。市人防办作为人民防空主管部门对本行政区域内的城市新建民用建筑修建防空地下室依法负有监督检查的职责。《中华人民共和国人民防空法》第二十二条规定，城市新建民用建筑，按照国家有关规定修建战时可用于防空的地下室。《河南省实施〈中华人民共和国人民防空法〉办法》第十四条规定，应当修建防空地下室，但受客观条件限制不能修建的，必须经县级以上人民防空主管部门批准。经批准不修建防空地下室的，由建设单位按照国家和省的规定缴纳人民防空工程易地建设费，由人民防空主管部门根据人民防空工程建设规划统一修建。2013年7月，洛阳监狱针对其改扩建工程项目提出申请，经市发改委及市政府相关部门审批，认为该项目属重大民生项目之市政基础设施项目，符合市政府［2012］26号会议纪要的优惠条件，同意按上述优惠办法执行，且市人防办参加了内容为审核洛阳监狱改扩建工程等5个项目建设规费优惠申请的洛阳市重大项目规费优惠办法（第四次）联席会议。从行政相对人对行政行为合法性与有效性的信赖保护角度出发，应视为洛阳监狱改扩建工程项目已经过审批，不再缴纳人防易地建设费，市人防办应维护政府部门行政行为的稳定性，其对经过审批的行为再次进行处理，于2019年3月7日对洛阳监狱作出洛防征决字（2019）第030701号行政征收人防易地建设费决定书，决定征收人防易地建设费3301782元明显不当，应予撤销。市政府复议程序合法，但其认为规费优惠审核表并非易地建设减免收费的法定程序，不能免除洛阳监狱依据法律规定履行相关报批程序的义务，而作出维持市人防办行政征收决定的洛政复决字（2019）第1210号行政复议决定不当，应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第六项、第七十九条之规定，经原审法院审判委员会讨论决定，判决：一、撤销市人防办于2019年3月7日作出的洛防征决字第030701号行政征收人防易地建设费决定；二、撤销洛阳市政府于2019年6月24日作出的洛政复决字第1210号行政复议决定。上诉人市人防办不服一审判决，向本院上诉称：一审法院认定事实不清,混淆了人防工程修建审批与费用减免审批的概念。上诉人作出的(2019)第030701号《行政征收人防易地建设费决定书》,是基于被上诉人既没有修建人防工程,也没有向上诉人递交相关材料申请免建。被上诉人应当建设防空地下室而不建的,属于不履行法定义务的违法行为。被上诉人所强调的(2012)26号会议纪要、《规费优惠审核表》等文件所涉及的问题是相关费用的减免,并不意味着可以不进行人防工程修建,只有经上诉人审批后确认因地质、地形等原因导致确实不适宜建设防空地下室时才涉及到费用减免的问题。同时,被上诉人所强调的(2012)26号会议纪要、《规费优惠审核表》等文件也并不能与上诉人所依据的《中华人民共和国防空法》、《河南省实施》相抗衡,如有不一致的也应以被上诉人所依据的文件为准。关于部分房建设项目免收各种行政事业性收费的规定,指向的对象应是合法建设行为。《人民防空法》第二十二条规定:“城市新建民用建筑,按照国家有关规定修建战时可用于防空的地下室”。《人民防空工程建设管理规定》第四十八条规定“按照规定应当修建防空地下室的民用建筑,因地质、地形等原因不宜修建的,或者规定应建面积小于民用建筑地面首层建筑面积的,经人民防空主管部门批准,可以不修建,但必须按照应修建防空地下室面积所需造价缴纳易地建设费,由人民防空主管部门就近易地修建”。即只有在法律法规规定不宜修建防空地下室的情况下,部分住房建设项目才可以不修建防空地下室,并适用免除缴纳防空地下室易地建设费的有关规定。免缴防空地下室易地建设费有关规定适用的对象不应包括违法建设行为,否则就会造成违法成本小于守法成本的情形,违反立法目的,不利于维护国防安全和人民群众的根本利益。被上诉人对依法应当修建的防空地下室没有修建,属于不履行法定义务的违法行为,不能适用免缴防空地下室易地建设费的有关优惠规定。综上,请求:1.撤销一审判决;2.改判驳回被上诉人的全部诉讼请求;3.本案一、二审的诉讼费由被上诉人承担。被上诉人洛阳监狱答辩称，一、一审判决认定事实清楚、适用法律正确。二、上诉人市人防办的上诉理由不能成立。首先，洛阳监狱改扩建工程项目各项审批手续完备，项目建设属于合法建设行为，不存在违法建设的问题。其次，市人防办提出人防工程修建审批与费用减免审批的概念，答辩人认为，不管是修建审批还是费用减免审批都属于人防办的内部职权划分。作为行政相对人按要求提供相关资料，通过了市政府相关部门（包括市人防办）的行政审批，并且明示一经审批，即为减免相关费用的依据，不再履行其他审批手续，行政相对人在这一过程中没有任何违法和过错行为。市人防办至今也不能否定已作出的行政行为的合法性和有效性,现用自己的内部程序规定来为再次处理找理由，实属不当，不能成立。三、洛阳市政府答辩称被上诉人的行为未经人防主管部门的批准，与事实不符。根据司法部、国家发展和改革委员会、财政部等5部委《关于进一步推进监狱布局调整工作的意见》（司发通〔2007〕5号）第二项第四款要求：“监狱布局调整建设项目在工程建设过程中涉及的行政事业性收费和政府性基金，予以减免”。根据国家发展和改革委员会、最高人民法院、司法部等9部委《关于加强和改进政法基础设施建设管理工作的意见》（发改投资〔2011〕2067号）第一项第二款要求：“省级财政部门负责将政法基础设施建设所需省级资金列入地方年度财政预算，协调减免相关规费”。为监狱建设项目减免规费有明确的要求。2013年7月，省洛阳监狱针对洛阳监狱改扩建工程项目提出申请，并按要求提供了相关资料。2013年8月19日，市发改委及市政府相关部门（包括市人防办）召开了洛阳市重大项目规费优惠办法（第四次）联席会议。2013年8月21日，洛阳监狱改扩建工程建设规费优惠申请通过了联合审批。市人防办参加了联席会议并签字。称原告的行为未经人防主管部门的批准，与事实不符。综上，一审判决认定事实清楚、适用法律正确，应予维持。原审被告洛阳市政府答辩称，一、人防办作出洛防征决字(2019)第030701号《行政征收人防易地建设费决定书》认定事实清楚、程序合法、适用法律正确。二、一审法院视为洛阳监狱改扩建项目(未修建防空地下室)已经过审批，明显错误。法律规定的允许不予修建防空地下室批准主体是人民防空主管部门,其他部门无权行使该权力。发改委牵头的联席会议无权对这一问题作出决议。三、一审法院的判决明显违背最高院指导案例21号裁判观点。即只有在法律法规规定不宜修建防空地下室的情况下,经济适用住房等保障性住房建设项目才可以不修建防空地下室,并适用免除缴纳防空地下室易地建设费的有关规定。免缴防空地下室易地建设费有关规定适用的对象不应包括违法建设行为,否则就会造成违法成本小于守法成本的情形，违反立法目的,不利于维护国防安全和人民群众的根本利益。四、洛阳市政府维持人防办作出洛防征决字(2019)第030701号《行政征收人防易地建设费决定书》,符合法律规定。综上,请求依法撤销一审判决,驳回一审原告的诉讼请求。本院二审查明的事实与一审查明的事实一致。本院认为，城市新建民用建筑，按照国家有关规定修建战时可用于防空的地下室。上诉人市人防办作为市级人民防空主管部门，对辖区范围内新建民用建筑是否修建防空地下室具有监督、审批及作出相应处罚的职责。本案中，被上诉人洛阳监狱2013年7月就其改扩建项目提出申请后，市发改委及市政府相关部门审批认为，项目属重大民生项目之市政基础设施项目，符合市政府[2012]26号会议纪要规定的优惠条件，同意按优惠办法执行。上诉人洛阳市人民防空办公室参加了内容为审核洛阳监狱改扩建工程等5个项目建设规费优惠申请的洛阳市重大项目规费优惠办法（第四次）联席会议，从行政相对人对行政行为合法性与有效性的信赖保护角度出发，应视为洛阳监狱改扩建工程项目已经过审批，不再缴纳人防易地建设费。上诉人作为政府人民防空主管职能部门应维护行政行为的稳定性，其对经过审批的行为再次进行处理，作出被诉征收决定，决定征收人防易地建设费3301782元明显不合理，依法应予撤销。原审被告洛阳市政府复议维持上述征收决定亦属不当。综上，一审判决撤销被诉征收决定及复议决定正确，依法应予维持。上诉人上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审诉讼费50元，由上诉人洛阳市人民防空办公室承担。本判决为终审判决。审判长  任海霞审判员  李太山审判长  高 玲二〇二〇年五月十二日书记员  孙月阳