湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）湘行终210号上诉人（原审原告）：陈德文，男，1953年9月10日出生，汉族，住岳阳市岳阳楼区。委托诉讼代理人：胡新军，湖南人和（岳阳）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：岳阳市岳阳楼区人民政府。住所地：岳阳市巴陵中路523号。法定代表人：黄建文，区长。委托诉讼代理人：乔光鑫，岳阳市岳阳楼区人民政府工作人员。委托诉讼代理人：李向欣，湖南坤中律师事务所律师。原审第三人：岳阳市洞庭新城投资建设开发有限公司。住所地：岳阳市岳阳楼区云梦南路南津港1号。法定代表人：吴亚雄，董事长。委托诉讼代理人：周正良，北京恒德（长沙）律师事务所律师。委托诉讼代理人：李华，岳阳楼区洞庭法律服务所法律工作者。上诉人陈德文与被上诉人岳阳楼区人民政府（以下简称楼区政府）、原审第三人岳阳市洞庭新城投资建设开发有限公司（以下简称洞庭新城公司）土地行政征收一案，不服湖南省岳阳市中级人民法院（2019）湘06行初99号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。湖南省岳阳市中级人民法院审理查明：1993年12月28日，陈德文购买了岳阳市工商联位于鱼巷子13号共计333.7㎡的房屋，办理了房屋过户与国有土地出让手续，国有土地证号岳市国用（1994）第××号，国有土地使用权面积181.69㎡，使用期限50年（自1994年7月8日至2044年7月8日）。土地四至范围为东：外墙角距洞庭旅社外墙角2.2米至2.4米，南：外墙角距房产公房外墙角1米，西：外墙角抵废旧回收公司土地，北：外墙角距鱼巷子中心线5.5米。1995年7月28日，陈德文根据市政府旧城改造要求，将鱼巷子13号旧房拆除，从原国有出让地退让7.5米与鱼巷子冰厂家属楼整体建筑对齐，退让面积部分按旧城改造规划（具体退让应以实际测量为准）已变为虚征地，同时拆除相邻刘岳生、彭清保的旧房一起改建成8层房屋，房屋建成后，办理了所有权总证，证号为甲61475，该总证包含了甲71541、71505号房屋。1996年12月8日，因陈德文及陈德文任法定代表人的岳阳市泰康实业公司向岳阳市巴陵典当商行贷款40万元，陈德文将上述房产抵押给了岳阳市巴陵典当商行，并办理了抵押登记手续。借款后，陈德文没有偿还，岳阳市巴陵典当商行向岳阳楼区人民法院提起诉讼，要求陈德文与岳阳市泰康实业公司偿还借款40万元及利息。1998年1月8日，岳阳楼区人民法院作出（1998）岳楼法经初字第34号民事判决，判决陈德文及岳阳市泰康实业公司偿还岳阳市巴陵典当商行40万元及利息，岳阳市巴陵典当商行对抵押物享有优先受偿权。判决生效后，岳阳市巴陵典当商行申请执行，岳阳楼区人民法院裁定变卖了陈德文的抵押房产，甲71541号房屋已过户给买受人李满子，甲71505号房屋已过户给买受人陈克梅。2016年，岳阳市启动岳阳楼区鱼巷子棚改项目（一、二期）建设项目，地点位于巴陵广场以南、洞庭北路以西，由楼区政府负责征地拆迁工作，洞庭新城公司垫资建设。2018年9月27日，岳阳市岳阳楼区公安消防大队《消防监督记录》载明“曾文（陈德文女婿）门店前违规搭建雨棚占用消防大间距”。同日，下达《责令限期改正通知书》，责令于2018年10月7日前改正。2018年9月30日，吕仙亭街道办事处与曾文签订了一份《停产歇业搬迁补偿协议》，约定为疏通消防通道，消除安全隐患，由曾文自行拆除搭建的铁棚，吕仙亭街道办事处补偿曾文停产停业损失金、租金补偿金、自建棚亭拆除补偿金等共计49400元。曾文领取补偿款后，铁棚被拆除，土地用于街道建设。陈德文认为其搭建的铁棚虽然被拆除，但其享有铁棚下131㎡的土地使用权，被楼区政府占用改作街道，应当给予补偿，遂提起本案诉讼。请求：判令楼区政府给付陈德文土地征收补偿款366.8万元，由第三人承担支付责任。湖南省岳阳市中级人民法院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。本案中，首先，陈德文虽然拥有国有土地证号岳市国（1994）第××号土地使用权证，但其1995年7月根据市政府旧城改造要求，将鱼巷子13号旧房拆除，按规划要求从原国有出让地退让7.5米与鱼巷子冰厂家属楼整体建筑对齐，同时拆除相邻刘岳生、彭清保的旧房一起改建成8层房屋时，其退让土地面积已变为虚征地，成为行人通道及街道的组成部分，属于公共用地。其次，1998年，依据生效判决，岳阳楼区人民法院变卖了陈德文在其土地上所建的房屋，根据地随房走的原则，陈德文丧失房屋所有权，相应的亦不再拥有土地使用权，故即使退让的土地仍在陈德文名下，陈德文亦对该土地也不再享有法律上的权益。其三，本次楼区政府整治仅拆除了曾文名下的“自搭棚亭”，用于街道整修，并未重新征用、收回土地。综上,陈德文认为其对退让的土地仍享有使用权,被楼区政府占用改作街道而要求楼区政府履行法定职责,给予其补偿的请求没有事实和法律依据,该院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定,判决驳回陈德文的诉讼请求。陈德文不服上述判决，向本院提起上诉称：一、上诉人陈德文于1993年12月28日购买位于岳阳市鱼巷子原岳阳市,办理了房屋过户及国有土地出让手续，依法取得了位于岳阳市阳楼区.69平方米的国有土地使用权,转让依法进行登记,至今仍然登记在上诉人陈德文名下,依法受法律保护。1995年7月上诉人陈德文将其所有的旧房进行改建,应政府针对岳阳市鱼巷子市场整体美观的要求,经与相邻的彭清保、刘岳生协商,并达成共同改建的协议，由上诉人陈德文进行改建,拆除彭清保、刘岳生的房屋并还建部分房屋并进行补偿,上诉人因此退让其自有的房屋国有土地7.5米,与岳阳市鱼巷子冰厂家属楼整体对齐,退让面积131平方米一直由上诉人使用并管理,退让部分国有出让土地仍然属于上诉人陈德文所有,并未因为旧房改建而丧失其土地使用权，上诉人将所退让的131平方米的土地面积搭建铁棚用于经营水产生意,一直到2018年9月30日,在岳阳楼区人民政府针对岳阳市鱼巷子棚改项目建设时止。上诉人陈德文享有其退让的131平方米的国有土地一直没有任何争议。二、1995年上诉人陈德文改建旧房时仅占用了自己名下50平方米土地,大部分是拆除彭清保、刘岳生旧房的土地,旧房改建时城市规划及土地管理部门并未对属于上诉人陈德文所有国有出让土地进行调整,更没有因旧城改造实施征收或收回的行政措施,即使在上述改建房屋重新办证后,也未将上诉人陈德文享有国有出让地进行重新调整，所以上诉人陈德文一直享有其名下的土地使用权。1998年岳阳楼区人民法院依法变卖上诉人陈德文所有房屋，被变卖的房屋均已办理房屋及土地使用权证书,其并没有对陈德文名下退让的131平方米的土地予以处置,该国有土地使用权依法仍属于上诉人陈德文所有,且陈德文这些年来一直占有使用该土地,原审判决混淆了房屋占用土地与房屋占地范围外的土地两个不同标的物概念。三、土地虚征地是否可以无偿收回问题。在法律层面并没有土地虚征地的概念,所谓的虚征地是国有土地出让后,未被规划利用的剩余土地，上诉人陈德文在旧房改建后,其退后未被利用的131平方米土虽然在已办证的房屋土地上标注为虚征地,但该部分权属仍然属于上诉人陈德文所有,并且土地用途为商住用地,虚征地依然属于具有物权性质,其权利主体属于上诉人陈德文所有并不必然就成为行人通道及街道，国家或他人如将该土地占用则损害了土地使用权人的合法权益，依据《中华人民共和国物权法》规定,土地使用权属于用益物权,依法应当受到法律保护。四、上诉人陈德文享有位于岳阳市,已经损害了上诉人土地使用权，被上诉人应当按征收标准对上诉人进行补偿,依法有据。综上，一审法院认定事实不清，适用法律错误，请求依法改判。岳阳楼区政府答辩称：一、陈德文对位于岳阳市岳阳楼区.69平方米的国有土地已经不再享有使用权。陈德文改建的8层房屋建成后，办理了房屋所有权证，证号为甲61475，该总证包括了甲71541、71505号房屋。甲71541、71505号房屋已经依法变卖或过户给他人，根据地随房走的原则，其理所当然丧失了相应的土地使用权。二、岳阳楼区政府将陈德文不享有使用权的土地进行改造，并未损害陈德文的合法权益。请求驳回上诉，维持原判。当事人在原审中提交并质证的证据已随案移送本院。经审查，可以作为认定本案事实的依据。本院认为，本案焦点为陈德文要求楼区政府对其涉案诉争国有土地进行补偿是否具有事实和法律依据。根据一审法院查明的事实，1993年，陈德文购买了岳阳市工商联位于鱼巷子13号的房屋，并办理了房屋过户与国有土地出让手续。在1995年旧城改造中，陈德文将其购买的鱼巷子13号旧房拆除，并按旧城改造要求退让出部分土地后进行了改建。双方当事人对上述事实均予认可。陈德文诉称，根据《岳阳市洞庭新城项目建设领导小组关于鱼巷子改造工程三期项目建设专题会议备忘录》（洞建领导小组〔2018〕5号）（以下简称5号会议备忘录），鱼巷子改造项目占用了其涉案诉争的退让土地，就应当根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四、五条的规定给予补偿。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定，补偿的前提是存在政府的征收行为，即市、县以上人民政府应当有发布房屋征收公告、拟定并公布征收补偿方案、选定评估机构、分户评估、分户补偿等一系列征收程序行为。但直到上诉人起诉时，楼区政府尚未正式启动涉案项目的房屋征收工作，而上诉人提交的5号会议备忘录仅是明确鱼巷子三期改造工程建设投资主体、建设实施方案、建设协调安置、建设报批报建等问题，并非上诉人所称的征收公告或征收补偿方案。楼区政府在诉讼中表示，本案所涉及的改造仅是5号会议备忘录中提到的第一阶段工程建设，系对上下鱼巷子消防环道提升改造（含青石板路修缮），涉案项目的征收工作后续即将启动。因此，在没有相关证据证明楼区政府对涉案诉争国有土地实施了征收的情况下，陈德文要求楼区政府支付其土地补偿款不具有事实和法律依据。根据本案在案证据，一审判决认定陈德文将鱼巷子13号旧房拆除改建时退让7.5米事实依据不足。鉴于本案陈德文的诉请实质是要求楼区政府对其诉争的国有土地进行补偿，一审判决驳回其诉讼请求并未影响陈德文的实体权利。综上所述，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。一审判决认定事实基本清楚，处理结果可予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人陈德文负担。本判决为终审判决。审判长  黄一凡审判员  赵 旻审判员  林 芝二〇二〇年五月八日书记员  林俊宇