江苏省南通市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）苏06行赔终3号 上诉人（原审原告）海安永祥粉煤灰综合利用有限公司，住所地海安市。 法定代表人王旭祥，总经理。 委托代理人杨文全（，男，1957年8月4日生，住海安市。 委托代理人周勇，江苏东恒律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）海安市发展和改革委员会，住所地海安市。 法定代表人周小军，主任。 应诉负责人康健，副主任。 委托代理人范玲玲，江苏慧眼律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）江苏省海安高新技术产业开发区管理委员会，住所地海安市。 法定代表人邓加忠，主任。 应诉负责人陆建银，副主任。 委托代理人胡志凤，江苏钻石律师事务所律师。 原审第三人海安县交通水泥有限责任公司，住所地海安市。 法定代表人许德所，董事长。 上诉人海安永祥粉煤灰综合利用有限公司（以下简称永祥公司）因诉被上诉人海安市发展和改革委员会（以下简称海安发改委）、江苏省海安高新技术产业开发区管理委员会（以下简称海安高新区管委会）及海安县交通水泥有限责任公司（以下简称海安交通水泥公司）确认行政行为违法及行政赔偿一案，不服南通经济技术开发区人民法院（2019）苏0691行赔初23号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 一审法院经审理查明，2015年11月23日，江苏省人民政府办公厅转发了省经济和信息化委、省发展改革委编制的《江苏省工业和信息产业结构调整限制、淘汰目录和能耗限额》（以下简称《限制、淘汰目录和能耗限额》）。根据《限制、淘汰目录和能耗限额》，对列入限制类的，允许在现有生产能力范围内进行技术改造升级或者事实产业转移，促进节能降耗、提质增效；对列入淘汰类的，限期予以淘汰，届时一律不得生产、销售、使用和转移。其中，直径3米以下水泥粉磨设备被列入淘汰类目录。经排查，海安交通水泥公司拥有2台Φ2.2*7.5水泥磨机设备。2017年8月16日，江苏省经济和信息化委员会下发《关于抓紧整改落实水泥玻璃落后产能淘汰不彻底问题的通知》，海安交通水泥公司的2台Φ2.2*7.5的落后设备位列省重点行业淘汰落后产能“回头看”行动问题企业清单中。2017年8月18日，海安发改委负责人在该通知上签署意见“将此电转发高新区，要求按县政府交办意见落实到位”。 海安交通水泥公司有2台Φ2.2*7.5水泥磨机，其中一台Φ2.2*7.5水泥磨机及部分厂区出租给永祥公司生产、使用，用于生产煤灰粉。2017年9月2日，应海安发改委、海安高新区管委会要求，海安交通水泥公司与他人签订“安全责任事故合同协议”，雇请他人将其所有的2台Φ2.2*7.5水泥磨机予以切割落地，并约定劳务费用为26000元。事后海安高新区管委会将上述切割费用支付给海安交通水泥公司。2017年9月8日，海安发改委对海安交通水泥公司整改落实情况进行了现场检查。 2018年海安交通水泥公司厂面临拆迁，其于2018年8月26日向新通扬河生态建设管理办公室出具情况说明，主要内容为：“经过领导反复做工作，我公司顾全大局，无偿损毁磨机，并通过省经信委验收，这次磨机拆毁政府未作任何补偿，只补贴拆工。现面临新通扬河生态区拆迁，请求领导按政策对拆毁的磨机进行补偿。” 2018年11月12日，永祥公司向新通扬河生态建设管理办公室提交关于予以停产损失和生产附属设施拆迁补偿的请示，主要内容为：其租赁海安交通水泥任公司磨机一台，研磨电厂粉煤灰和煤渣，销售给商品混凝土企业，合同期至2019年12月31日，为落实上级精神、服从县政府落实淘汰落后产能要求而全面停产至今，造成了较大经济损失。因当时政府相关部门表态将来结合新通扬河周边环境改造予以补偿，故请求按相关规定给予2017年9月至2019年12月停产损失和生产附属设施拆除补偿。同日，海安高新区管委会在该请示中载明“该企业租赁海安县交通水泥有限责任公司厂房及磨机生产煤灰，2017年9月实施淘汰产能停产，相关损失未作补偿。”2019年4月8日，永祥公司又向新通扬河生态建设管理办公室提交关于2.2*7.5球磨机被废毁造成停产损失请求经济补偿的申请。 永祥公司认为海安发改委、海安高新区管委会废毁其正在生产使用的2.2*7.5M水泥磨机的行为违法，于2019年6月5日诉至一审法院，请求：1.确认海安发改委、海安高新区管委会废毁永祥公司正在生产使用的2.2*7.5M水泥磨机的行为违法；2.判令海安发改委、海安高新区管委会共同赔偿永祥公司经济损失2411997.64元。 一审法院认为，永祥公司提起本案之诉不符合起诉条件，其原告主体不适格。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。从该规定来看，提起行政诉讼的原告应当是认为被诉行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织，且其与被诉行政行为有法律上的利害关系。而“法律上利害关系”的成就需要具备两个条件：其一是起诉人享有合法权益；其二是该合法权益受到了被诉行政行为的直接侵犯。这种利害关系应理解为切身的、现实的、直接的利害关系。其中,直接的利害关系是“法律上的利害关系”这一认定标准的关键所在。司法实践中，当事人合法权益与被诉具体行政行为看似有关而实际无涉的情况较为普遍。就本案而言，海安发改委、海安高新区管委会要求淘汰落后产能的对象是海安交通水泥公司。在具体的淘汰实施过程中，海安交通水泥公司应海安发改委、海安高新区管委会要求，雇请他人将其所有的2台Φ2.2*7.5水泥磨机（含租给永祥公司的一台）予以废毁。该行为系海安交通水泥公司应海安发改委、海安高新区管委会要求并响应国家淘汰落后产能政策而自主实施的行为，并非海安发改委、海安高新区管委会具体实施。永祥公司与海安交通水泥公司之间系基于租赁关系而产生的债权债务关系，双方之间实质上系民事法律关系，双方应严格按照租赁合同的约定享受各自的权利并承担各自的义务。永祥公司并非直接权益受到海安发改委、海安高新区管委会具体行政行为侵害的主体，如其认为其权利受到损害可以通过其他途径寻求救济，而无权提起本行政诉讼。永祥公司不具有提起本行政诉讼的原告主体资格，应裁定驳回起诉。 据此，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项之规定，裁定驳回永祥公司的起诉。 永祥公司不服一审裁定，向本院提起上诉称，1.永祥公司享有对2.2*7.5M水泥磨机的用益物权，永祥公司在租赁水泥磨机和部分厂区后投入二百多万元购买配套设施，组成粉煤灰生产线，永祥公司是生产线的控制人和受益人，水泥磨机被废毁使得永祥公司的切身利益受到严重损害。2.从相关证据材料可以看出，淘汰落后产能、废毁水泥磨机的组织者和实施者是海安发改委、海安高新区管委会，一审法院认定案涉行为系海安交通水泥公司自由实施，而非由海安发改委、海安高新区管委会具体实施，有失偏颇。请求二审法院撤销一审裁定，判决确认海安发改委、海安高新区管委会组织实施废毁永祥公司正在生产中使用的2.2*7.5M水泥磨机的行为违法，并赔偿永祥公司经济损失2411997.64元。 被上诉人海安发改委辩称，根据永祥公司提供的证据可以证明，2014-2019年期间，租赁设备的为海安德兴粉煤灰综合利用有限公司，并非永祥公司，二者系两家独立的公司。永祥公司并非案涉水泥磨机的所有权人或者承租人，与废毁案涉水泥磨机的行为不存在利害关系，因此不具有适格的原告主体资格。永祥公司如认为其受有损失，应依据民事法律关系主张赔偿。请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。 被上诉人海安高新区管委会辩称，案涉水泥磨机是由当事人自行废毁，海安高新区管委会不存在违法行为，因此也不存在行政赔偿问题。一审法院裁定驳回起诉具有事实和法律依据，请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。 原审第三人海安交通水泥公司向本院提交了其与永祥公司在海安市人民法院高新区法庭的调解笔录，反映了海安交通水泥公司与永祥公司就租赁合同纠纷及相关征收补偿争议达成协议的事实。 本院经审理，对一审裁定认定的事实予以确认。 本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项的规定，当事人提起行政诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。根据该规定，当事人应当提供初步证据证明被诉行政行为存在。就本案而言，永祥公司诉两被上诉人强制废毁水泥磨机的行为违法，即应当提供两被上诉人实施该行为的初步证据。虽然根据上级机关文件要求，两被上诉人负有落实淘汰海安交通水泥公司所有的2台水泥磨机的工作职责，但具体到案涉水泥磨机的废毁情况，现有证据能证明该机器的废毁系海安交通水泥公司委托他人实施，永祥公司也向本院陈述，拆除过程中两被上诉人无工作人员在场。以上事实表明水泥磨机的废毁并非两被上诉人实施。永祥公司主张的两被上诉人强行要求其废毁水泥磨机与两被上诉人强行实施了废毁水泥磨机的行为不属于同一概念。即使在海安交通水泥公司自行废毁水泥磨机之前，两被上诉人曾向海安交通水泥公司或者上诉人永祥公司提出废毁要求，也不能改变海安交通水泥公司自行处置水泥磨机的事实。永祥公司主张的两被上诉人负担水泥磨机切割费用是行政机关对于相对人自行淘汰机器产生费用的负担，属于为实现行政管理目标而采取的一种行政管理方式，不能以此认定两被上诉人实施了强制废毁水泥磨机的行为。因此，永祥公司所诉两被上诉人实施废毁水泥磨机行为缺乏相应的事实根据，提起的本案诉讼不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项的规定。 综上，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项规定，公民、法人或者其他组织提起的诉讼不符合行政诉讼法第四十九条规定，已经立案的，应当裁定驳回起诉。虽然一审法院以永祥公司不具有原告主体资格裁定驳回起诉理由不当，本院予以纠正，但一审法院裁定驳回起诉的结论正确，故对一审裁定应予维持。上诉人永祥公司的上诉请求不能成立，本院不予支持。需要指出的是，从本案中的证据材料及永祥公司、海安交通水泥公司的陈述意见可以看出，本案的纠纷根源在于水泥磨机废毁后的补偿问题。对此，永祥公司如果认为其合法权益受到侵害，可以通过适当的方式予以救济，而不应在补偿请求未能得到满足的情况下将海安交通水泥公司处置水泥磨机的行为认定为两被上诉人实施的强制废毁的行为而提起诉讼。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 刘海燕 审 判 员 刘羽梅 审 判 员 郁 娟 二〇二〇年五月二十日 法官助理 张娟娟 书 记 员 陆 颖 附：本裁定适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；