湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）湘行终419号上诉人（原审原告）：钟德霞，女，汉族，1953年11月18日出生，住湖南省长沙市开福区。委托代理人：彭天文，男，汉族，1984年7月20日出生，住广东省广州市越秀区。系钟德霞之子。被上诉人（原审被告）：长沙市开福区人民政府。住所地：湖南省长沙市开福区芙蓉北路开福区人民政府机关大院。法定代表人：谢伟峰，区长。委托代理人：谢飞，开福区房屋征收和补偿管理办公室主任。委托代理人：昌盛，湖南弘一律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：长沙市人民政府。住所地：湖南省长沙市岳麓区岳麓大道218号。法定代表人：郑建新，代理市长。上诉人钟德霞与被上诉人长沙市开福区人民政府（以下简称开福区政府）、长沙市人民政府（以下简称市政府）房屋行政征收补偿及行政复议一案，不服湖南省长沙市中级人民法院（2019）湘01行初600号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。湖南省长沙市中级人民法院审理查明：因长沙市黄兴北路棚户区改造项目建设，开福区政府于2012年3月31日作出了开政征字［2012］5号《关于长沙市黄兴北路棚户区改造项目（湘雅路至及Ｓ10-1、Ｓ11号地块）房屋征收决定公告》。2011年7月29日，长沙市城市房屋拆迁管理办公室发布了《长沙市黄兴北路棚户区改造项目（湘雅路至及Ｓ10-1、Ｓ11号地块）选定房地产价格评估机构公告》，要求被征收人依法协商选定房地产评估机构，协商不成的，将采取公证抽签的方式确定。2011年8月19日，经征收区域内被征收人抽签选定湖南友谊房地产评估咨询有限公司对长沙市黄兴北路棚户区改造项目（湘雅路至及Ｓ10-1、Ｓ11号地块）待征收的房屋进行评估，长沙市开福公证处现场公证并出具了公证书。钟德霞所有的位于长沙市开福区，产权面积123.06平方米，砖木结构，登记房屋用途为住宅）位于该项目征收范围内，征收方多次与其协商，未能就补偿事项达成一致意见。2011年8月20日至2012年4月12日，湖南友谊房地产评估咨询有限公司接受长沙市开福区城市房屋征收工作办公室的委托对本案被征收房屋进行了估价作业，于2012年4月12日作出了房屋征收分户评估报告，并于2013年1月22日将该报告送达给钟德霞。该报告确定本案被征收房屋在估价时点（2012年3月31日）评估单价为每平米6535元，总价为804197元。2013年4月18日，长沙市开福区城市房屋征收和补偿管理办公室依据评估机构的估价报告，对钟德霞作出房屋征收补偿方案，提供了货币补偿和房屋产权调换两种补偿方式供选择，货币补偿方式是补偿钟德霞货币补偿总额（不含装饰装修和其他设施补偿费用）为805741元，其中房屋评估总价为804197元、搬迁费1544元，被征收房屋装饰装修和其他设施补偿费用将由评估公司另行评估确定后对被征收人进行补偿。产权调换方式是提供位于九尾冲片区棚户区改造项目Ｓ8号地块长沙市开福区福善园的定向房（期房）用于房屋产权调换，供被征收人选择。上述用于产权调换房屋的价值与被征收房屋的价值遵循等价交换原则进行结算，找补差价。2013年1月29日，湖南友谊房地产评估咨询有限公司对用于产权调换的长沙市开福区福泽园Ｃ2栋1单元1806号房屋和福泽园Ｃ2栋1单元1808价值进行评估，确定该房屋评估单价分别为6332元每平方米和6352元每平方米，评估总价分别为375488元和503078元。补偿方案和产权调换房屋价值评估报告于2013年5月8日送达钟德霞。2013年4月18日，开福区政府向钟德霞出具《房屋征收陈述申辩及申请调解权利告知书》，告知相关的陈述申辩权利，并告知其可在收到告知书三日内书面申请调解，逾期未提交，视为放弃申请调解。该告知书于2013年5月8日送达钟德霞。2013年5月21日，开福区政府对钟德霞作出了开政征补字［2013］第244号房屋征收补偿决定，决定对钟德霞实行房屋产权调换，并提供周转用房，用于产权调换房屋的价值与被征收房屋的价值遵循等价交换原则进行结算后，钟德霞应找补房屋征收部门差价款71280元（被征收房屋装饰装修和其他设施补偿费用未计入），限钟德霞在房屋征收补偿决定送达之日起二十日内搬迁并将房屋交付区房屋征收部门拆除，逾期搬迁的，将依法予以强制执行，并告知了其法律救济途径。该决定于2013年5月23日送达钟德霞，钟德霞对该决定不服，向市政府提起行政复议，市政府作出行政复议决定，维持该补偿决定，钟德霞不服遂向该院提起行政诉讼，该院立案受理后依法移交湖南省长沙市岳麓区人民法院审理。2013年12月9日，湖南省长沙市岳麓区人民法院判决驳回钟德霞的诉讼请求。钟德霞不服提起上诉，该院二审期间，开福区政府于2014年6月9日作出了自行撤销开政征补字［2013］第244号《房屋征收补偿决定》的书面决定，但钟德霞坚持不撤诉。2014年6月23日，该院判决撤销原审判决，并确认开福区政府作出的开政征补字［2013］第244号《房屋征收补偿决定》违法。熙宁街81号公馆在2010年第三次全国不可移动文物普查中被列为开福区不可移动文物，被征收房屋属于前述公馆之内。2015年7月27日，长沙市文物局作出《关于〈熙宁街81号公馆迁移工程勘察设计方案〉的批复意见》（长文物［2015］58号），该批复意见原则同意开福区文化体育新闻出版局报来的《熙宁街81号公馆迁移工程勘察设计方案》；2015年8月15日，开福区政府作出《关于黄兴北路棚改区（二期）不可移动文物熙宁街81号公馆迁移保护的函》（开政函［2015］82号），该函中确定长沙市新河三角洲开发建设有限公司委托有文物保护方案设计资质的单位对项目二期内不可移动文物——熙宁街81号公馆实施迁移保护的具体设计方案通过了专家评审及长沙市文物行政部门审批。该函附件《黄兴北路棚改区（二期）不可移动文物熙宁街81号公馆名录》明确熙宁街81号公馆保护级别为“未定级”、保护方案为“迁移至原地址西北侧重建”。2018年12月12日，开福区征收办依据评估机构的估价报告，对钟德霞作出房屋征收补偿方案，提供了货币补偿和房屋产权调换两种补偿方式供选择，货币补偿方式是补偿钟德霞货币补偿总额（不含装饰装修和其他设施补偿费用）为805741元，其中房屋评估总价为804197元、搬迁费1544元，被征收房屋装饰装修和其他设施补偿费用将由评估公司另行评估确定后对被征收人进行补偿。产权调换方式是提供位于长沙市开福区房屋用于房屋产权调换，供被征收人选择。上述用于产权调换房屋的价值与被征收房屋的价值遵循等价交换原则进行结算，找补差价。2018年12月6日，湖南友谊房地产评估咨询有限公司对用于产权调换的长沙市开福区房屋价值进行评估，确定该房屋评估总价为794351元。2019年3月6日，开福区政府向钟德霞出具《房屋征收陈述申辩及申请调解权利告知书》，告知相关的陈述申辩权利，并告知其可在收到告知书三日内书面申请调解，逾期未提交，视为放弃申请调解。补偿方案、产权调换房屋价值评估报告、权利告知书于2019年3月19日送达钟德霞。2019年4月30日，开福区政府对钟德霞作出了开政征补字［2019］第38号房屋征收补偿决定：一、决定对钟德霞户实行产权调换，用于产权调换的房屋位于九尾冲片区长沙市开福区。二、被征收房屋的补偿总额为805741元（被征收房屋装饰装修和其他设施补偿未计入），其中被征收房屋价值补偿费为804197元，搬迁费为1544元。用于产权调换的房屋经湖南友谊房地产评估经纪有限公司依法评估，其评估总价为794351元，开福区房屋征收部门应找补被征收人差价款11390元（被征收房屋装饰装修价值补偿和其他设施补偿未计入）。被征收房屋装饰装修价值补偿和其他设施补偿，按照《湖南省实施〈国有土地上房屋征收与补偿条例〉办法》第十三条第二款的规定，由评估公司评估确定后由开福区征收部门另行对被征收人给予补偿。三、限钟德霞在本决定送达之日起二十日内搬迁，并与开福区房屋征收部门办理房屋征收补偿和房屋移交手续，逾期不搬迁的，将依法申请人民法院强制执行。钟德霞不服上述房屋征收补偿决定向市政府提起行政复议。2019年8月21日，市政府作出了行政复议决定书，决定维持开福区政府作出的房屋征收补偿决定。钟德霞不服，诉至法院，请求：1.撤销开福区政府作出的房屋征收补偿决定；2.诉讼费用由开福区政府承担。湖南省长沙市中级人民法院认为：一、开福区政府作出房屋征收补偿决定主体适格。根据国务院590号令第二十六条和参照《长沙市国有土地上房屋征收与补偿实施办法》（以下简称市政府116号令）第四十二条的规定，房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，由房屋征收部门报请作出征收决定的市、区、县（市）级人民政府作出补偿决定，开福区政府具有作出房屋征收补偿决定的法定职权。二、开福区政府作出征收补偿决定认定事实清楚，程序合法、正当，适用法律正确。钟德霞所有的位于长沙市开福区的房屋在该项目房屋征收范围内。开福区房屋征收部门与钟德霞就征收补偿事宜进行多次协商，但未达成协议。开福区政府按照征收补偿方案作出补偿决定，符合法律规定。为确定被征收房屋的价值，长沙市征收办按照国务院590号令和市政府116号令的规定，通知被征收人在规定时间内协商选定房产价格评估机构。长沙市征收办在被征收人无法达成一致意见后，采取抽签方式选定了涉案项目评估机构。长沙市开福公证处对抽签选定评估机构的活动进行了现场监督，证明了该抽签过程及结果均真实、有效。评估机构对被征收房屋进行了评估，出具了评估报告，并告知当事人如对评估结果有异议，可以在收到评估报告之日起10日内向评估机构申请复核评估，对复核结果仍有异议，可在收到复核结果之日起10日内向评估专家委员会申请专家鉴定。钟德霞未按照上述规定对分户评估报告提出异议，故钟德霞提出征收单价不公平、不合理的主张，一审法院不予采信。开福区政府在作出涉案房屋征收补偿决定前，向钟德霞送达了分户房屋征收补偿方案，提供了货币补偿和产权调换两种安置补偿方式供其选择，从形式上保障了被征收人享有的补偿方式选择权。另一方面，经审查，开福区政府提供了用于产权调换的房屋符合国务院590号令第二十一条第三款的规定内容，该产权调换房基本符合上述条款中界定的“就近地段的房源”的要求，并未损害被征收人合法权益，从实质上保障了被征收人享有的选择权。开福区政府还告知钟德霞可在收到该补偿方案后7日内书面选择补偿方式，但逾期未选择的，视为放弃选择补偿方式的权利。钟德霞在规定期限内未做出书面选择，开福区政府对其作出产权调换的补偿方式并无不当。同时，开福区征收办就涉案房屋装饰装修的补偿问题与钟德霞进行过沟通，但鉴于钟德霞拒不配合导致无法核实装饰装修的具体情况。开福区政府作出的房屋征收补偿决定未包括装饰装修部分，符合市政府116号令第四十七条第二款的规定。故，开福区政府作出的房屋征收补偿决定认定事实清楚，符合法定程序，一审法院对该决定的合法性予以确认。三、市政府行政复议程序合法。市政府收到上诉人的复议申请后，依法向被申请人送达相关副本材料，并听取了申请人的复议意见，其在查清案件事实的基础上作出的复议决定符合法律规定。四、钟德霞提出，涉案房屋系不可移动文物，开福区政府在未经法定机关审批之前无权对其房屋进行征收，即使征收也要体现文物价值。一审法院认为，钟德霞房屋系不可移动文物，该建筑物上包含有双重价值属性，即不可移动文物的价值属性与普通住宅的价值属性。一般来说，国务院590号令所针对的征收对象为国有土地上的住宅或其他建构筑物，不应包括不可移动文物在内，因为文物的迁建、拆除、改建等事宜应由专门的文物保护法进行规范。《湖南省文物保护条例》第十三条第二款规定，尚未核定公布为文物保护单位的不可移动文物，因建设工程特殊需要必须迁移异地保护或者拆除的，经设区的市、自治州人民政府文物行政部门同意后，报县级人民政府批准。本案中，长沙市文物局批复同意迁移保护，开福区政府也作出了迁移保护的函，故涉案建筑上的文物价值属性已经发生了转移，开福区政府针对住宅进行征收补偿符合法律规定。同时，对于钟德霞所提征收不可移动文物应当体现历史、艺术、科学价值，与普通房屋相区别的主张，经查，文物保护法第三条第一款规定，“古文物遗址、古墓葬、古建筑、石窟寺、石刻、壁画、近代现代重要史记和代表性建筑等不可移动文物，根据它们的历史、艺术、科学价值，可以分别确定为全国重点文物保护单位，省级文物保护单位，市、县级文物保护单位。”文物保护法上述规定是确定国家级、省级、市县级文物保护单位的划分方法，并非对不可移动文物评估价格的规定，故钟德霞该主张无法律依据，一审法院不予采纳。判决驳回钟德霞的诉讼请求。钟德霞不服上述判决，向本院提起上诉称：开福区政府在一审中提交的证据不能证明其所有房屋为未定级不可移动文物，也没有证据证明上诉人房屋作为不可移动文物被迁移的必要性。《湖南省文物保护条例》第十三条仅仅是规定不可移动文物可以在得到批准后被迁移异地保护或者拆除，并未规定可予以征收，迁移异地保护只是改变了房屋所在位置，而征收改变了房屋产权所有人。同时，该条例第十四条规定，不可移动文物的修缮、保养、迁移，必须遵守不改变文物原状的原则。该规定所述的原状理应包含房屋产权人状态。开福区政府答辩称：1.开福区政府作出房屋征收决定是为了公共利益的需要，符合法律规定的条件和程序。2.开福区政府作出的房屋征收补偿决定事实清楚、程序合法、适用法律正确,一审判决予以确认正确。3.开福区政府作出的《房屋征收补偿决定》符合文物保护的相关法律规定。熙宁街81号公馆在2010年第三次全国不可移动文物普查中登录为开福区不可移动文物,上诉人所有的被征收房屋属前述公馆之内。2015年7月27日,长沙市文物局作出《关于的批复意见》，原则同意开福区文化体育新闻出版局报来的《熙宁街81号公馆迁移工程勘察设计方案》;2015年8月15日,开福区政府作出《关于黄兴北路棚改区（二期）不可移动文物熙宁街81号公馆迁移保护的函》,确定长沙市新河三角洲开发建设有限公司委托有文物保护方案设计资质的单位对项目二期内不可移动文物--熙宁街81号公馆实施迁移保护的具体设计方案通过了专家评审及长沙市文物行政部门审批。该函附件《黄兴北路棚改区（二期）不可移动文物熙宁街81号公馆名录》明确熙宁街81号公馆保护级别为“未定级”、保护方案为“迁移至原地址西北侧重建”。该做法符合《湖南省文物保护条例》第十三条第二款之规定“尚未核定公布为文物保护单位的不可移动文物,因建设工程特殊需要必须迁移异地保护或者拆除的,经设区的市、自治州人民政府文物行政部门同意后，报县级人民政府批准。”因此，上诉人认为对熙宁街81号公馆保护级别为“未定级”和没有被迁移的必要的观点不能成立。综上所述,一审判决认定事实清楚,适用法律、法规正确。请求二审依法驳回上诉,维持原判。长沙市政府答辩称：1.长沙市政府依法履行行政复议职责,行政复议程序合法。2.长沙市政府作出的复议决定认定事实清楚,适用法律正确。长沙市政府经审查认为，黄兴北路棚户区改造项目已经人大会议审议通过,市发改委下达了立项批复,并经过了发改、规划、国土等部门的审查,符合国民经济和社会发展计划、城乡规划和专项规划、土地利用总体规划。针对黄兴北路棚户区改造项目（湘雅路至及Ｓ10-1,Ｓ11号地块）,开福区政府依法作出房屋征收决定。上诉人房屋经全国文物普查,由开福区文物行政部门登录为一般不可移动文物,对其保护方案,经长沙市文物主管部门批复同意,开福区政府批准,确定为迁移异地保护。因征收补偿事宜未达成协议,开福区政府在充分保障上诉人补偿方式选择权的前提下,依法作出房屋征收补偿决定对上诉人按产权调换方式进行补偿,符合法律规定。上诉人提出其房屋属于长沙市不可移动文物,开福区政府未提供相关部门关于“熙宁街81号公馆实施迁移异地保护”的批文,不具备作出《房屋征收补偿决定》合法性的前提。经查,上诉人房屋系未核定公布为文物保护单位的不可移动文物,2015年,经长沙市文物局作出批复同意,开福区政府批准,明确对熙宁街81号公馆实施为迁移异地保护,符合《湖南省文物保护条例》第十三条之规定。上诉人提出的上述理由,没有事实和法律依据。据此,长沙市政府作出维持的复议决定,认定事实清楚,适用法律正确。原审判决认定事实清楚,适用法律正确,请求二审依法驳回上诉，维持原判。当事人在原审中提交并质证的证据已随案移送本院。经审查，可以作为认定案件事实的依据。本院对原审查明的事实予以确认。二审中，开福区政府向本院提交了开福区征收办《关于钟德霞户的情况说明》：1.被征收房屋评估单价涨幅与差价。被征收人钟德霞所有的长沙市开福区及Ｓ10-1、Ｓ11号地块）征收范围内,项目于2012年3月31日发布了征收决定公告,以前述时间为评估时点,项目征收范围内砖混一等独栋住宅的评估单价为6645元。2019年10月30日,与钟德霞户房屋所在地熙宁街比邻50米的桐梓坡路至发布了征收决定公告,以2019年10月30日为评估时点,该项目征收范围内砖混一等独栋住宅的评估单价为9682元。经计算核实,2012年至2019年,该地段房屋平均价格涨幅为45.7%差价为3037元。2.福泽园产权调换房评估单价涨幅与差价。在钟德霞户房屋征收补偿决定中,以产权调换的方式提供了九尾冲片区长沙市开福区福泽园Ｃ1栋402号和福泽园Ｃ1栋403号的两套房屋作为征收补偿,评估时点为2012年3月31日,评估单价分别为6234元和6194元,两套房屋的均价为6214元。现九尾冲片区长沙市开福区福泽园仍作为桐梓坡路至的产权调换房源,以2019年10月30日为评估时点,福泽园Ｃ1栋203号房屋的评估单价为9482元,福泽园Ｃ1栋1701号房屋的评估单价为9488元,两套房屋的均价为9485元;而2019年5月,福泽园的市场销售均价为12111元／平方米。经计算核实,2012年至2019年,产权调换房屋福泽园平均价格涨幅为52.6%,差价为3271元。综上,被征收房屋的价值涨幅与差价和产权调换房屋福泽园的涨幅与差价基本一致,不存在损害钟德霞户合法权益的情况。二审中，湖南省文物局关于开福区政府《关于一般不可移动文物（尚未核定公布为文物保护单位的不可移动文物）迁移异地保护或拆除适用法律的咨询函》的复函中明确，尚未核定公布为文物保护单位的不可移动文物，因建设工程特殊需要必须迁移异地保护或者拆除的，依据《湖南省文物保护条例》第十三条的相关规定办理符合法律规定，但在按该条款办理的同时，应根据国家文物局《关于加强尚未核定公布为文物保护单位的不可移动文物保护工作的通知》（文物保函〔2017〕75号）的相关要求，做好异地迁移保护必要性、可行性论证评估并向社会公示，同时报长沙市文物管理部门备案。本院认为，根据双方当事人的诉辩情况，本案的争议焦点为：涉案被征收房屋为不可移动文物，是否可以征收，征收补偿时是否要体现文物价值。《国有土地上房屋征收补偿条例》规定的征收对象为国有土地上的房屋，但对于房屋如为不可移动文物，是否可以被征收，没有明确规定。该条例第八条第（五）项规定，政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要，可以作出房屋征收决定。《中华人民共和国城乡规划法》第三十一条规定，旧城区的改建，应当保护历史文化遗产和传统风貌，合理确定拆迁和建设规模，有计划地对危房集中、基础设施落后等地段进行改建。历史文化名城、名镇、名村的保护以及受保护建筑物的维护和使用，应当遵守有关法律、行政法规和国务院的规定。《湖南省文物保护条例》第十三条规定，建设工程选址，应当尽可能避开不可移动文物；因特殊情况不能避开的，对文物保护单位应当尽可能实施原址保护。尚未核定公布为文物保护单位的不可移动文物，因建设工程特殊需要必须迁移异地保护或者拆除的，经设区的市、自治州人民政府文物行政部门同意后，报县级人民政府批准。因此，法律对于不可移动文物的征收，并没有禁止性规定，但如果涉及到不可移动文物的迁建、拆除、改建等事宜，就应当符合文物保护法的相关规定。本案中，涉案项目的房屋征收决定已被本院生效的（2013）湘高法行终字第57号行政判决确认合法并予以维持。熙宁街81号公馆于2010年被开福区列为不可移动文物，保护级别为“未定级”。上诉人的被征收房屋属于该公馆的一部分，除该房屋外，熙宁街81号公馆的其余部分已经征收补偿完毕。2015长沙市文物局原则同意了《熙宁街81号公馆迁移工程勘察设计方案》。随后，开福区政府确定了熙宁街81号公馆“迁移至原地址西北侧重建”的保护方案，该具体设计方案通过了专家评审及长沙市文物行政部门审批。因此，在长沙市文物局批复同意对涉案房屋进行迁移保护且开福区政府也制定了具体迁移保护方案的情况下，开福区政府对涉案房屋的征收符合《湖南省文物保护条例》的相关规定。上诉人认为不可移动文物不能被征收缺乏明确的法律依据。关于征收涉案房屋的补偿价值问题。《中华人民共和国文物保护法》第三条第一款规定，“古文物遗址、古墓葬、古建筑、石窟寺、石刻、壁画、近代现代重要史记和代表性建筑等不可移动文物，根据它们的历史、艺术、科学价值，可以分别确定为全国重点文物保护单位，省级文物保护单位，市、县级文物保护单位。”文物保护法上述关于不可移动文物历史、艺术、科学价值的规定是确定国家级、省级、市县级文物保护单位的划分方法，并非对不可移动文物市场评估价格的规定。而确定不可移动文物的历史、艺术、科学等文物价值，是为了加强对文物的保护，继承中华民族优秀的历史文化遗产，促进科学研究工作，进行爱国主义和革命传统教育，建设社会主义精神文明和物质文明，是为了贯彻保护为主、抢救第一、合理利用、加强管理的方针。上诉人的涉案房屋产权登记和实际用途均为居住用房，《国有土地上房屋征收补偿条例》对于被征收房屋的价值也是规定通过评估机构的评估来确定，而根据《国有土地上房屋征收评估办法》的规定，评估主要考虑被征收房屋的区位、用途、建筑结构、新旧程度、建筑面积以及占地面积、土地使用权等影响被征收房屋价值的因素。上述影响评估价值的因素对于住宅而言，就是主要考虑房屋的居住功能与据此体现的居住价值。具体到本案，上诉人的房屋虽然被列为不可移动文物，但该房屋的历史、艺术、科学等价值并不是体现在被征收房屋的市场交换价值上，而是为了加强对该房屋的保护和合理利用。上诉人认为其房屋征收补偿的评估价值应体现出历史、艺术、科学价值，没有法律依据。且上诉人的房屋并非祖屋，而是从他人处以普通房屋的价格转让而来，故被上诉人按照评估价值确定其补偿价值并没有损害其合法权益。综上所述，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，可予以维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人钟德霞负担。本判决为终审判决。审判长  黄一凡审判员  赵 旻审判员  钟玺波二〇二〇年五月七日书记员  林俊宇