北京市第三中级人民法院行 政 判 决 书（2020）京03行终367号上诉人（一审原告）蔡保江，男，1955年5月27日出生，住北京市平谷区。委托代理人蔡永辉（蔡保江之子），1986年8月23日出生，住北京市平谷区。委托代理人董再国，北京圣运律师事务所律师。被上诉人（一审被告）北京市平谷区金海湖镇人民政府，住所地北京市平谷区金海湖镇×庄村西。法定代表人李斌，镇长。出庭负责人曹静，副镇长。委托代理人赵一凡，北京市方桥律师事务所律师。被上诉人（一审被告）北京市平谷区人民政府，住所地北京市平谷区府前街7号。法定代表人汪明浩，区长。委托代理人刘学立，女，北京市平谷区司法局工作人员。委托代理人赵一凡，北京市方桥律师事务所律师。上诉人蔡保江因诉北京市平谷区金海湖镇人民政府（以下简称金海湖镇政府）限期拆除决定及北京市平谷区人民政府（以下简称平谷区政府）行政复议决定一案，不服北京市平谷区人民法院（2019）京0117行初176号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭于2020年5月19日公开开庭审理了本案，上诉人蔡保江的委托代理人蔡永辉、董再国，被上诉人金海湖镇政府的负责人曹静、委托代理人赵一凡，被上诉人平谷区政府的委托代理人刘学立、赵一凡到庭参加诉讼，本案现已审理终结。金海湖镇政府于2018年5月18日作出京平金镇限拆字[2018]第184号限期拆除决定书（以下简称被诉限拆决定），其主要内容为：经查，蔡保江在×庄村北建设的房屋，砖混彩钢结构，面积约815平方米的建筑，该建设未取得乡村建设规划许可证或临时乡村建设规划许可证，违反了《北京市城乡规划条例》第二十三条的规定。以上事实有现场照片、测量数据为证。依据《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）第六十五条之规定，责令于10日内拆除上述建筑，并接受复查，逾期不拆除，将依法实施强制拆除。如不服本决定，可在接到本决定书之日起60日内，向北京市平谷区人民政府申请行政复议，也可以在6个月内直接向北京市平谷区人民法院提起行政诉讼。蔡保江不服，向平谷区政府申请复议，平谷区政府于2019年7月9日作出京平政复字［2018］89号补行政复议决定书（以下简称被诉复议决定），确认金海湖镇政府作出被诉限拆决定违法。蔡保江不服，诉至一审法院，请求：请求撤销金海湖镇政府作出的被诉限拆决定及平谷区政府作出的被诉复议决定。一审法院经审理查明，1996年11月13日，蔡保江与原平谷县×庄乡×庄村委会就涉案地块签订《平谷县各类生产经营活动临时占地合同书》，用途为机械加工车间，临时占地期限为两年。蔡保江提交了申请人蔡来福于1998年6月3日向×庄村党支部村委会提交的房基地申请。2001年2月23日，蔡来福取得了×庄乡×庄村村民委员会盖章并“经村民代表讨论同意”的宅基地申请表，同意蔡来福在南北13.33米、东西13米范围内建房。1998年，蔡保江在涉案地块建设房屋，并于1998年12月6日将户口落入涉案地址，即平谷区金海湖镇×庄北街185号（原平谷县×庄乡×庄北街185号）。2017年5月2日，涉案地址户主变更为蔡保江之子蔡永辉。2018年1月27日，蔡保江之孙女蔡郡格户口落入涉案地址。蔡保江父亲蔡瑞田育有三子，为蔡保江、蔡保林、蔡保仓，×庄中路11号为祖遗宅基地，蔡保林和蔡保仓分别是×庄中路1号及×庄北街145号的产权人。2013年10月31日，蔡保江作为平谷区金海湖镇×庄中路11号宅基地被拆迁人签订了《北京市集体土地住宅房屋拆迁补偿安置协议书》。2013年11月3日，蔡保江签订《山海名居定向安置房订购单》，购置两套定向安置房。2016年6月3日，蔡保江签订了《金海湖小镇定向安置房产权确认单》，其中一处房产登记在蔡保江及蔡秋平（蔡保江之女）名下，另一处房产登记在蔡保江及蔡永辉（蔡保江之子）名下。2018年5月18日，金海湖镇政府在检查中发现，蔡保江位于×庄村北的房屋未能提供乡村建设规划许可证或临时乡村建设规划许可证，金海湖镇政府即予以立案调查。金海湖镇政府进行现场检查、勘查，并对现场进行拍照、制作现场草图，经勘验，涉案地点共有6个建筑，砖混彩钢结构，总建筑面积约815平方米。同日，金海湖镇政府向原市规土委发送京平协字[2018]年16号案件协查通知单，北京市规划和国土资源管理委员会（以下简称原市规土委）根据金海湖镇政府请求事项，出具京规平执函[2018]第550号关于京平金协字[2018]年16号规划审批情况的函，确认涉案建筑未依法取得乡村建设规划许可证。2018年5月18日，金海湖镇政府作出被诉限拆决定并进行送达。蔡保江不服被诉限拆决定，于2018年7月9日向平谷区政府申请行政复议。2018年7月9日，平谷区政府受理复议申请并向蔡保江送达行政复议受理通知书，向金海湖镇政府送达行政复议答复通知书。2018年7月16日，平谷区政府收到金海湖镇政府的行政复议答复书及证据材料。2018年8月20日，平谷区政府作出89号复议决定，认为金海湖镇政府未进行充分调查确认涉案地上建筑权属的情况下以蔡保江为主体作出被诉限拆决定，主要事实不清，证据不足，同时，金海湖镇政府在作出被诉限拆决定前未告知蔡保江陈述和申辩的权利，未对蔡保江及其家人进行调查，不符合正当程序原则，执法程序违法，确认被诉限拆决定违法。蔡保江不服复议决定，向北京市第四中级人民法院（以下简称四中院）提起诉讼。2018年12月24日，四中院作出（2018）京04行初1124号行政判决书，认为金海湖镇政府未能证明其作出被诉限拆决定前，听取了蔡保江的陈述申辩或进行了相应的调查，不符合正当程序原则，违反法定程序，同时，对于违法建设认定没有证据佐证，主要证据不足，判决撤销平谷区政府所作的89号复议决定，责令平谷区政府于判决生效之日起六十日内针对蔡保江提出的复议申请重新作出处理。平谷区政府不服，上诉于北京市高级人民法院（以下简称北京高院）。2019年5月16日，北京高院作出（2019）京行终1911号行政判决，维持四中院作出的（2018）京04行初1124号行政判决。2019年7月9日，平谷区政府作出被诉复议决定，认定金海湖镇政府未向蔡保江调查确认涉案建筑权属，作出被诉限拆决定前未告知陈述申辩权利，未向蔡保江及其家人进行调查，执法程序违法，鉴于涉案房屋已经拆除，判决确认被诉限拆决定违法。蔡保江不服，诉至四中院。2019年8月29日，四中院作出（2019）京04行初1184号行政裁定书，认为平谷区政府以未向蔡保江调查确认涉案建筑权属、作出被诉限拆决定前未告知陈述申辩权利、未向蔡保江及其家人进行调查为由，确认被诉限拆决定违法，不属于行政复议决定改变原行政行为之情形，裁定将案件移送至北京市平谷区人民法院。一审法院另查，涉案建筑已被拆除。一审法院经审理认为，《城乡规划法》（2015年修正，下同）第六十五条规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。根据《城乡规划法》，结合本市实际情况制定的《北京市城乡规划条例》（2009年10月1日施行，下同）第六十八条规定，按照本条例规定应当取得乡村建设规划许可证、临时乡村建设规划许可证而未依法取得或者未按照乡村建设规划许可证、临时乡村建设规划许可证的规定进行建设的，以及农民使用原有宅基地进行村民住宅建设，违反规划许可管理的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，依照《城乡规划法》和市人民政府有关规定进行处理。依据上述规定，金海湖镇政府有权查处本辖区内未依法取得乡村建设规划许可证进行建设的违法行为。根据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第十三条第一款的规定，平谷区政府有权受理申请人提交的行政复议申请。关于蔡保江对违法建设的认定所提异议，一审法院认为根据《城乡规划法》，结合本市实际情况制定的《北京市城乡规划条例》第二条第一款规定，本市行政区域全部为规划区；第二十三条第一款规定，本市依法实行规划许可制度，各项建设用地和建设工程应当符合城乡规划，依法取得规划许可；第三款规定，城镇建设项目应当按照建设工程规划许可证或者临时建设工程规划许可证的许可内容进行建设；农村建设项目应当按照乡村建设规划许可证或者临时乡村建设规划许可证的许可内容进行建设。本案中，涉案建筑的建设未经规划行政主管部门审批，未依法取得规划许可。《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）（1987年1月1日施行）第三十八条第一款规定，农村居民建住宅，应当使用原有的宅基地和村内空闲地。使用耕地的，经乡级人民政府审核后，报县级人民政府批准；使用原有的宅基地、村内空闲地和其他土地的，由乡级人民政府批准。《北京市人民政府关于加强农村村民建房用地管理若干规定》（1990年1月1日施行）第八条规定，村民建房，占用原有宅基地、村内空闲地或其他非耕地的，报乡人民政府批准，并报区、县土地管理机关备案；占用耕地的，经乡人民政府同意，区、县土地管理机关审核，报区、县人民政府批准。本案中，蔡保江在1998年建设涉案房屋时是需要经过乡级人民政府审批的，此外，1999年1月1日施行的《土地管理法》第六十二条第三款规定，农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准，因此，即便按照蔡保江提交的2001年的宅基地申请表，蔡保江建设住宅亦应经过原×庄乡政府审核，原平谷县政府审批。经平谷区政府调查核实，蔡保江所在村同期获批宅基地户均在村委会有比较完整的审批档案，说明当时已建立普遍建房审批制度，蔡保江宅基地申请虽经村委会盖章同意，但村委会并无规划审批的职权，故蔡保江持有的2001年宅基地申请表不符合审批规定。《北京市实施办法》（1991年）第三十九条规定，农村村民新建住宅，应当在原宅基地内安排，原宅基地无法安排的，应当充分利用村内空闲地或者其他土地，严格控制占用耕地。农村村民的子女达到法定结婚年龄，无房分居，现有宅基地又无法扩建的，方可申请宅基地。1999年1月1日施行的《土地管理法》第六十二条第一款规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。本案中，蔡保江父辈时已有三处宅基地，蔡保江兄弟三人，按常理无需另外审批一处宅基地，且结合蔡保江提交的蔡来福于1998年6月3日的房基地申请中提到的“母亲轮班居住，现有旧房一处”的内容，旧房应指×庄中路11号且为蔡保江所有，蔡保江于2013年作为×庄中路11号宅基地的拆迁人，进行拆迁安置补偿的事实亦能佐证，故蔡保江在1998年申请宅基地时已有祖遗宅基一处，且无达到法定结婚年龄的子女，1999年1月1日施行的《土地管理法》已明确规定了一户一宅政策，即便蔡保江因旧房无法翻建申请宅基地，亦应将旧房拆除后腾出的宅基地交回×庄村集体方符合宅基地审批条件。同时根据《北京市禁止违法建设若干规定》第二十八条规定，本规定实施前，在农民集体所有建设用地上已经建成乡村基础设施、公益设施以及农民个人在原有宅基地上已经建成村民住宅，按照规定应当取得规划许可而未取得规划许可，但符合村庄规划和建设工程施工许可管理以及其他建设工程质量管理规定的，可以责令限期改正，完善有关行政管理手续。本案中，蔡保江所建涉案建筑并非在原有宅基地上建设的村民住宅，不符合可以启动纠正程序的情形。综上，蔡保江所建涉案建筑未获得宅基地审批，不符合补办手续的情形，未取得规划许可，应属违法建设。关于蔡保江提出的建设行为发生于《城乡规划法》和《北京市城乡规划条例》实施之前，金海湖镇政府不应适用《城乡规划法》和《北京市城乡规划条例》规范其建设行为的主张，一审法院认为，根据当时执行的《中华人民共和国城市规划法》以及《北京市城市规划条例》相关规定，全市行政区域都是“城市规划区”的范围，一切城市和农村各项建设工程、建设用地都执行统一规划，蔡保江进行建设时亦应经过规划主管部门批准，而蔡保江并不能出具相关批准手续，蔡保江未经规划主管部门批准建房的行为即属违法行为，且这种违法状态一直持续到《城乡规划法》、《北京市城乡规划条例》实施后，而《城乡规划法》、《北京市城乡规划条例》仍延续规定了规划行政许可制度，蔡保江未经规划行政许可建房仍属违法行为。鉴于上述新旧法律规范对蔡保江违法行为的定性相同，金海湖镇政府适用《城乡规划法》《北京市城乡规划条例》对其行为进行定性并查处并无不当，蔡保江该主张不成立，一审法院不予支持。蔡保江还主张复议机关在复议程序中收集和补充的证据，以及作出原具体行政行为的机关未向复议机关提交的证据，不能作为定案的依据，一审法院认为，根据《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十五条第三款的规定，复议机关作共同被告的案件，复议机关在复议程序中依法收集和补充的证据，可以作为人民法院认定复议决定和原行政行为合法的依据，故蔡保江该主张不成立，一审法院不予支持。关于执法程序问题，一审法院认为，行政机关作出行政行为应当符合正当程序原则。本案中，金海湖镇政府未向蔡保江调查确认涉案建筑权属，作出被诉限拆决定前未告知陈述申辩权利，未向蔡保江及其家人进行调查，属于执法程序违法。被诉限拆决定应予撤销。鉴于涉案建筑已经被拆除，被诉限拆通知已经不具有可撤销内容，应确认金海湖镇政府作出的被诉限拆决定违法。但平谷区政府在被诉复议决定中已经对被诉限拆决定进行过评价，复议行为合法，应当判决驳回蔡保江诉讼请求。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决驳回蔡保江的诉讼请求。蔡保江不服一审判决，向本院提起上诉，其上诉理由为：一、上诉人的涉案房屋虽然没有最终经乡政府同意及区县级人民政府审批，但据此认定属于立即拆除的违法建设是不妥当的、不公平的。因为从历史客观事实来讲，中国农村人口多，各地情况复杂，各有不同，确未建立集中建房审批制度。没有审批手续未取得产权证书的，并非一概属于违法建设。涉案房屋利用村内废弃荒坑由上诉人自行出资出力填平建设而成，房屋所在地的土地现状用途始终符合土地规划用途，更不违反当时的×庄村规划。二、上诉人在1998年建房时，《土地管理法》并未规定“一户一宅”的制度，且与案件相关的×庄中路11号宅基地及房屋原为祖遗产，后来转变为上诉人三兄弟继承的共同财产。上诉人作为已故去父母家中长子，理所当然代替三兄弟作为被拆迁人签订了补偿安置合同，但所得房屋是通过支付对价给另外两位兄弟补偿置换而来的，绝不能因为上诉人在2013年获得了补偿安置就否定其理应享有的涉案房屋的权利。三、上诉人被强拆的185号宅基地上的所建房屋完全符合上级部门关于“宅四条”的规定和条件。即使涉案建筑手续不完善，依据北京市制止和查处违法用地违法建设指挥部办公室的要求，也是属于可以完善手续的一类建筑，而不是必须立即拆除的范畴。四、一审法院适用法律错误，金海湖镇政府在作出强拆行为时，为了突击完成整治任务和拆违指标，在制作法律文书时，完全是模板化、程式化、流水化作业，一审法院应予以纠正，而不应该为其错误适用法律背书。依据“实体从旧、程序从新”及“法不溯及既往”原则，涉案建筑不应认定为违法建设，从而就不能认为违法行为的持续状态，从而直接适用后来生效的《城乡规划法》对涉案房屋予以规制。根据最高法、北京及全国各地诸多成熟的判例来看，不一定没有规划手续的房屋就一定是必须立即拆除的违法建设。综上，请求二审法院撤销一审判决，依法支持上诉人一审的诉讼请求；诉讼费由金海湖镇政府承担。金海湖镇政府、平谷区政府均同意一审判决，请求法院予以维持。蔡保江在法定举证期限向一审法院提交以下证据并在一审庭审中出示：1.身份证，证明蔡保江具有本案诉讼主体资格；2.户口本，证明蔡保江具有本案诉讼主体资格，蔡保江符合“一户一宅”的规定；3.房基地申请，证明蔡保江的宅基地在1998年向村委会递交过申请；4.宅基地申请表，证明蔡保江建设房屋经过×庄村村民代表讨论同意。5.门牌号照片，证明蔡保江的房屋是合法的，公安局颁发了门牌；6.被诉限拆决定，证明金海湖镇政府在蔡保江的复议、诉讼权利救济期间内，违法组织有关工作人员对蔡保江的房屋进行拆除；7.证人证言，证明蔡保江房屋建设时间、建设情况等；8.被诉复议决定及快递单，立案告知书，证明被诉复议决定认定事实错误、适用法律错误，蔡保江收到被诉复议决定的时间，未过起诉期限；9.89号复议决定，证明平谷区政府作出的89号复议决定违法；10.北京高院（2019）京行终1911号行政判决，证明平谷区政府作出的89号复议决定违法，已被法院依法撤销；11.四中院（2018）京04行初1124号行政判决，证明平谷区政府作出的89号复议决定违法，已被法院依法撤销；12.蔡保江1998年户口本首页，证明蔡保江符合“一户一宅”的规定，蔡保江蔡保江一家在原185号房屋建成后就已落户至此；13.原市规土委答复告知书；14.原市规土委答复告知书关于彩钢棚；15.原市规土委答复告知书关于村委会建房，证据13-15证明行政机关并未一视同仁，对于违法建设区分处理，新生的违法建设应当处理的不予处理，历史遗留的建筑反而当违法建设拆除；16.北京市门楼牌管理办法，证明蔡保江的门楼牌是基于合法建筑的基础上才取得的，蔡保江的涉案房屋系合法建筑；17.北京市人民政府办公厅转发《北京市门牌、楼牌管理暂行办法》的通知，证明蔡保江的门楼牌是基于合法建筑的基础上才取得的，蔡保江的涉案房屋系合法建筑；18.蔡保江房屋照片，证明蔡保江的涉案房屋在2003年以前已经建成，建成后用于家庭生活居住；19.原×庄村委会全体成员的情况说明及证言，原村委会全体成员均已证明（原村支书蔡保财亲自出庭作证）蔡保江的宅基地申请经过村、镇两级批准，村支书及村委会相关成员陪同镇、县相关部门工作人员现场丈量批放宅基地；20.请平谷区政府提供宅基地审批手续的人员名单，蔡保江建筑周边区域宅基地和建房审批手续不全情况的汇总和有关问题的说明；21.北京市人民政府《关于加强农村村民建房用地管理若干规定》（北京市人民政府令第39号），证明蔡保江在1998年不仅达到已婚年龄，而且已经结婚生子，同时其父母蔡瑞田的房屋年久失修，因客观条件无法翻修（宅基地申请表中说明），同时满足宅基地申请的两个条件，具备申请宅基地的法定资格；22.国土资源部《关于进一步完善农村宅基地管理制度切实维护农民权益的通知》（国土资发［2010］28号），证明蔡保江提供了当时的×庄乡政府已经受理其宅基地申请表的有效证据（宅基地申请表及证人证言），平谷区政府所辖的金海湖镇政府（当时的×庄乡政府）不仅已经依法批准了蔡保江的宅基地申请，而且在依法批准后还组织土地、规划部门工作人员到当时的×庄北街185号所在地进行丈量、批放宅基地，最后，才依法受理蔡保江的宅基地申请（将政府统一制式的宅基地申请表下发至蔡保江，由蔡保江填写完毕经×庄村委会审批后报至当时的×庄乡政府依法受理）；23.《平谷区农村村民住宅建设管理办法》（［2012］37号），证明如果金海湖镇政府（当时的×庄乡政府）当时没有批准蔡保江的宅基地申请，按规定应当书面通知×庄村村民委员会，并说明理由，但在本案中金海湖镇政府始终没有提供出任何一份当时不同意蔡保江宅基地申请表的书面材料；24.《关于乡村民生工程（公共利益、宅基地）未批先建项目梳理及规范手续工作方案的通知》（市规划国土发［2018］366号）、《关于依法加快重点工程和乡村民生工程未批先建问题处理工作的通知》（京规自发［2019］21号），证明根据当前北京市关于乡村民生工程规范手续工作的相关要求，针对历史遗留原因导致的农民宅基地手续不完善的处理方式，要求各级政府和相关部门积极为农民补办完善手续，切实增强农民的获得感和幸福感。但是金海湖镇政府所辖政府工作人员针对在上世纪90年代经依法申请并经当时政府批准、丈量、放线，建设的完全符合“宅四条”规定的合法房屋作出被诉限拆决定，完全与北京市人民政府的相关精神对立，是错误的行政行为。平谷区政府在接到蔡保江的行政复议申请和听证申请后，没有给蔡保江陈述事实的机会，没有对相关事实进行全面认真、准确调查，没有进行核实了解，没能及时纠正下级错误的行政行为。而是仅仅依据下级政府的一面之词，错误地将蔡保江合法的宅基地违法认定为“实体违法建设”；25.与金海湖镇政府谈话音频资料（4个），证明金海湖镇政府违法拆除涉案房屋的目的不是维护土地、建筑物管理秩序，而是为了侵犯蔡保江依法享有正当的房屋拆迁补偿权益。以拆违代拆迁的行为，达到不正当的目的。金海湖镇政府在法定期限内向一审法院提交证明原行政行为合法性的以下证据、依据并在一审庭审中出示：1.立案审批表，证明依法立案的事实；2.现场检查笔录、现场勘验笔录、勘验图、现场照片，证明立案后履行调查职责，经查，违法建设系蔡保江所建，且无乡村建设规划许可证等手续；3.案件协查通知单、规划审批情况的函，证明经查询规划部门，蔡保江未取得乡村建设规划许可证，所建建筑物属违法建设；4.被诉限拆决定，证明依法作出被诉限拆决定并向蔡保江送达。《城乡规划法》（2015年修正）、《北京市城乡规划条例》（2009年10月1日施行）系金海湖镇政府提供的法律依据。平谷区政府在法定期限内向一审法院提交证明复议程序合法的以下证据、依据并在庭审中出示：第一组证据：证据1-28，平谷区政府接收复议申请并作出89号复议决定的证据一组。1.行政复议申请书；2.房基地申请；3.宅基地申请表；4.×庄北街185号门牌号；5.情况说明；6.蔡保江身份证复印件；7.金海湖镇政府催告通知书；8.金海湖镇人民政府限期拆除决定书；9.平谷区政府行政复议申请受理通知书；10.送达回证（行政复议申请受理申请书）；11.行政复议答复通知书；12.送达回证（行政复议答复通知书）；13.行政复议答复书；14.法律依据；15.证据目录；16.金海湖镇政府法定代表人身份证明；17.授权委托书；18.刘振朝身份证明；19.金海湖镇政府社会信用代码证书；20.立案审批表；21.现场检查笔录；22.现场勘验笔录；23.勘验图；24.现场照片；25.被诉限拆决定；26.案件协查通知单；27.规划审批情况的函；28.89号复议决定；第一组证据证明2018年7月9日，平谷区政府收到蔡保江通过邮寄方式提交的行政复议申请及相关复议材料，请求撤销金海湖镇政府对其作出的被诉限拆决定，平谷区政府经过调查作出89号复议决定。第二组证据：证据29-30，29.（2018）京04行初1124号行政判决书；30.（2019）京行终1911号行政判决书；第二组证据证明蔡保江不服89号复议决定提起诉讼，一审判决撤销89号复议决定，责令平谷区政府于判决生效之日起60日内对蔡保江提出的复议申请重新作出处理。平谷区政府对一审判决提出上诉，北京高院于2019年5月16日作出（2019）京行终1911号行政判决书，驳回上诉，维持一审判决。第三组证据：证据31-35，平谷区政府组织听证的证据一组。31.行政复议听证通知书；32.送达回证（金海湖镇政府）；33.送达回证（蔡保江）；34.行政复议听证笔录；35.听证光盘；第三组证据证明平谷区政府收到二审判决后，针对二审法院在判决书中指出的问题，进一步对案件事实展开调查，于2019年6月10日，作出京平政复字［2018］89号补行政复议听证通知书并于次日送达蔡保江与金海湖镇政府。2019年6月18日，平谷区政府组织听证会，充分听取了蔡保江与金海湖镇政府的意见，了解案件的事实。第四组证据：证据36-123，复议过程中双方提交及平谷区政府收集的证据一组。36.金海湖镇社会信用统一代码证书；37.法定代表人身份证明书；38.徐春刚身份证复印件；39.授权委托书；40.北京市方桥律师事务所所函；41.周记君身份证复印件；42.赵华律师律师证复印件；43.证据目录；44.法律依据；45.宅基地申请表8份；46.北京市集体土地住宅房屋拆迁安置补偿协议书；47.山海名居定向安置房认购单；48.金海湖小镇定向安置房产权确认单；49.航拍图8张；50.常驻人口登记卡；51.占地合同书；证据36-51为金海湖镇政府在听证过程中提交的证据。52.授权委托书；53.授权委托书；54.律师事务所所函；55.董再国律师证复印件；56.蔡永辉身份证复印件；57．行政诉讼案件证据目录清单；58.蔡保江户口复印件；59.蔡永辉户口复印件；60.蔡秋平常住人口登记卡；61.胡宝莲常住人口登记卡；62.蔡保江常住人口登记卡；63.蔡郡格常住人口登记卡；64.蔡永辉常住人口登记卡；65.房基地申请；66.宅基地申请表；67.×庄北街185号；68.情况说明；69.证言；70.蔡保财身份证复印件；71.证言；72.蔡长柏身份证复印件；73.蔡保江案周边区域宅基地和建房审批手续不全情况的汇总和有关情况的说明；74.蔡保江的宅基地符合一户一宅及房屋并未违反乡村规划的说明；75.国土资源部《关于进一步完善农村宅基地管理制度切实维护农民权益的通知》；76.《关于做好宅基地上违法建设治理工作的通知》（专指办发［2016］2号）；77.行政诉讼案件证据目录清单；78.蔡保江案周边区域宅基地和建房审批手续不全情况的汇总和有关问题的说明；79.行政判决书（2017）京0117行初69号；80.高院案例：政府将征收房屋按照违法建筑强拆，系滥用职权，执法文书不能作为定案依据；81.本院认为：一场默默无闻的阻击战；82.说明；证据52-82为蔡保江在听证过程中提交的证据。83.调查笔录；84.调查笔录；85.通知7份；86.宅基地申请表8份；87.山海名居定向安置房认购单（现场打印）；88.北京市集体土地住宅房屋拆迁安置补偿协议书；89．北京市集体土地房屋拆迁调查表2份；90.蔡保林身份证复印件；91.蔡保林户口复印件；92.蔡保林常住人口登记卡；93.倪秀芝常住人口登记卡；94.蔡新华常住人口登记卡；95.徐世俊常住人口登记卡；96.蔡新梅户口复印件；97.蔡新梅常住人口登记卡；98.张清雯常住人口登记卡；99.张峰户口复印件；100.宅基地确认单；101.北京市集体土地住宅房屋拆迁评估报告；102.北京市集体土地房屋拆迁补偿价格结果通知单；103.北京市独生子女父母光荣证；104.北京市平谷区金海湖镇定向安置房项目结算报审表；105.山海名居定向安置房认购单；106.北京市集体土地住宅房屋拆迁安置补偿协议书；107.北京市集体土地房屋拆迁调查表2张；108.蔡保仓身份证复印件；109.蔡保仓户口复印件；110.蔡保仓常住人口登记卡；111.曹小华常住人口登记卡；112.蔡欣平常住人口登记卡；113.蔡欣平户口复印件；114.蔡欣平常住人口登记卡；115.张安鹏常住人口复印件；116.北京宝花和平百货商店营业执照；117.宅基地确认单；118.北京市集体土地住宅房屋拆迁评估报告；119.北京市集体土地房屋拆迁补偿价格结果通知单；120.北京市独生子女证；121.北京市独生子女光荣证；122.十一组土地确权面积表3张；123.金海湖镇政府关于蔡保江违法建设案件相关问题的情况说明；证据83-123为平谷区政府在调查过程中收集的证据。第四组证据证明通过审查金海湖镇政府及蔡保江在听证过程中提交的证据，依法展开调查，并结合当时历史背景，在对蔡保江及金海湖镇政府提交的证据进行充分审查认定的基础上，认定涉案建筑为违法建设，具有事实根据和法律依据。第五组证据：证据124-126，124.被诉复议决定；125.送达回证（金海湖镇政府）；126.送达回证（蔡保江）；第五组证据证明在对金海湖镇政府作出的被诉限拆决定进行实体及程序审查之后，平谷区政府作出被诉复议决定，并依法送达蔡保江及金海湖镇政府。《行政复议法》系平谷区政府提供的法律依据。经一审庭审质证，一审法院对上述证据认证如下：蔡保江提供的证据1、证据9至证据11真实，证明目的成立，一审法院予以采纳；证据6及证据8系本案被诉行政行为，不属于证据范畴；证据16至证据17、证据21至证据24属于相关法规，不属于证据范畴；证据20真实性无法核实，一审法院不予采纳；证据25真实性无法核实且与本案不具有关联性，一审法院不予采纳；证据2、证据3、证据4、证据5、证据7蔡保财证人证言、证据12、证据13、证据14、证据15、证据18、证据19可以认定涉案建筑曾经提出过建房申请、取得门牌号及蔡保江户口迁入的事实和涉案建筑的背景情况，但不能证明涉案房屋属于合法建设，故对证明属于合法建设部分的证明目的一审法院不予采纳；证据7蔡长柏证人证言不符合证据形式且与平谷区政府的调查笔录相矛盾，一审法院不予采纳；金海湖镇政府提供的证据4系被诉行政行为，不属于证据范畴；其他证据系其在执法过程中收集、形成，能够证明金海湖镇政府向原市规土委询问涉案建筑的规划审批情况及回函情况，一审法院予以采纳，但不能证明金海湖镇政府作出的被诉限拆决定合法。平谷区政府提供的证据8、证据124系被诉行政行为，不属于证据范畴，其他证据能够证明其在行政复议期间进行的调查核实情况，一审法院予以采纳。一审法院已将当事人提交的证据随案移送本院。经审查，本院认为一审法院的认证意见正确，予以确认。二审庭审中，蔡保江提交三份证据：1.土地房产所有证存根；2.量房基地底细；3.宅基地申请底单。以上证据证明11号宅基地所有人不是蔡保江。本院经审查认为，蔡保江提交的上述证据不能实现其证明目的，本院不予采纳。经审查，本院对一审法院经审理查明的事实予以确认。本院认为，根据《城乡规划法》（2015年修正）第六十五条及《北京市城乡规划条例》（2009年10月1日施行）第六十八条规定，金海湖镇政府具有查处本辖区内违法建设的行政职权。根据《行政复议法》第十三条第一款的规定，平谷区政府具有受理申请人提交的复议申请并作出处理决定的职责。关于涉案建设是否属于违法建设问题，根据1990年4月1日起施行，1998年尚为有效的《中华人民共和国城市规划法》第二条规定，制定和实施城市规划，在城市规划区内进行建设，必须遵守本法。第三条第二款规定，本法所称城市规划区，是指城市市区、近郊区以及城市行政区域内因城市建设和发展需要实行规划控制的区域。城市规划区的具体范围，由城市人民政府在编制的城市总体规划中划定。根据1992年10月1日起施行，1998年尚为有效的《北京市城市规划条例》第二条第二款规定，本条例适用范围是本市行政区域；第二十六条第一款规定，城市规划行政主管部门对各项建设工程实行统一规划管理。土地利用和各项建设必须符合城市规划，服从规划管理。该条第二款规定，本条例所称的各项建设，系指新建、扩建、改建、翻建各类房屋建筑，市政管线、架空杆线、铁路、地下铁道、道路、桥梁、人防、防洪、公园、城市绿地、行道树、江湖水系、水源井、围墙、停车场、堆料场等建设工程和一切构筑物，以及城市雕塑、广告设施等。第二十八条规定，进行建设需要申请用地的，必须持主管部门批准建设项目的有关文件，向市或者区、县规划局申请选址定点，由市或者区、县规划局核定其用地性质位置和界限，提供规划设计条件，核发建设用地规划许可证。现行有效的《城乡规划法》第二条第一款规定，制定和实施城乡规划，在规划区内进行建设活动，必须遵守本法。该条第三款规定，本法所称规划区，是指城市、镇和村庄的建成区以及因城乡建设和发展需要，必须实行规划控制的区域。规划区的具体范围由有关人民政府在组织编制的城市总体规划、镇总体规划、乡规划和村庄规划中，根据城乡经济社会发展水平和统筹城乡发展的需要划定。现行有效的《北京市城乡规划条例》第二条第一款规定，本市行政区域全部为规划区。该条第二款规定，本条例适用于本市城乡规划的制定、实施、修改、监督检查和相关城乡建设活动。第二十九条第一款规定，本市依法实行规划许可制度，各项建设用地和建设工程应当符合城乡规划，依法取得规划许可。第九十一条第一款规定，本条例所称的各项建设工程，指新建、改建、扩建、翻建各类建筑物、构筑物以及城乡市政和交通工程。《北京市人民政府关于郊区城镇和农村建设规划管理的若干规定》（1991年3月6日北京市人民政府第5号令发布,根据2007年11月23日北京市人民政府第200号令第一次修改,根据2018年2月12日北京市人民政府第277号令第二次修改）规定，全市行政区域16800平方公里范围，都是“城市规划区”的范围。“城市规划区”范围内一切城市和农村各项建设工程、建设用地都必须执行统一规划，服从城市规划管理部门的统一规划管理。本市的乡镇机关、乡镇村企事业单位、新集镇、新农村和农民住宅等建设工程的选址定点，必须经城市规划管理部门审查批准，核发建设用地规划许可证和建设规划许可证后，方可建设。根据前述规定，北京市自1992年10月1日，即已确立了全市行政区域均为“城市规划区”，在城市规划区范围内进行各项建设工程，均需取得规划行政主管部门许可的法律制度。本案中，涉案建设建于1998年，但直至2018年金海湖镇政府对涉案建筑进行检查处理时，涉案建筑一直未取得规划行政主管部门的规划许可。《土地管理法》（1987年1月1日施行）第三十八条第一款规定，农村居民建住宅，应当使用原有的宅基地和村内空闲地。使用耕地的，经乡级人民政府审核后，报县级人民政府批准；使用原有的宅基地、村内空闲地和其他土地的，由乡级人民政府批准。《北京市人民政府关于加强农村村民建房用地管理若干规定》（1990年1月1日施行）第八条规定，村民建房，占用原有宅基地、村内空闲地或其他非耕地的，报乡人民政府批准，并报区、县土地管理机关备案；占用耕地的，经乡人民政府同意，区、县土地管理机关审核，报区、县人民政府批准。《土地管理法》（1999年1月1日施行）第六十二条第三款规定，农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准，本案中，蔡保江虽持有经村委会盖章的宅基地申请表，但该宅基地申请并未获得乡（镇）级人民政府的批准。同时根据《北京市禁止违法建设若干规定》第二十八条规定，本规定实施前，在农民集体所有建设用地上已经建成乡村基础设施、公益设施以及农民个人在原有宅基地上已经建成村民住宅，按照规定应当取得规划许可而未取得规划许可，但符合村庄规划和建设工程施工许可管理以及其他建设工程质量管理规定的，可以责令限期改正，完善有关行政管理手续。本案中，蔡保江所建涉案建筑并非在原有宅基地上建设的村民住宅，不属于可以启动纠正程序的情形。金海湖镇政府据此认定涉案建设属于违法建设并无不当。关于执法程序的问题，本院同意一审法院的认定。金海湖镇政府未向蔡保江调查确认涉案建筑权属，作出被诉限拆决定前未告知陈述申辩权利，属于执法程序违法。被诉限拆决定应予撤销。鉴于涉案建筑已经被拆除，被诉限拆决定已经不具有可撤销内容，应确认金海湖镇政府作出的被诉限拆决定违法。但平谷区政府在被诉复议决定中已经对被诉限拆决定进行过评价，其复议行为合法，一审法院据此判决驳回蔡保江的诉讼请求并无不当。本院予以维持。蔡保江的上诉请求及理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费50元，由上诉人蔡保江负担（已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长 贾志刚审 判 员 胡兰芳审 判 员 冯秋丽二〇二〇年五月二十一日法官助理 孙畅阳书 记 员 孙 利