河南省信阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫15行终46号上诉人（一审原告）潢川县财华养殖有限公司，住所潢川县黄湖农场。法定代表人马军，该公司负责人。委托代理人李子元,北京湛源律师事务所律师。委托代理人罗先安，河南申威律师事务所律师。被上诉人（一审被告）潢川县文物管理局，住所潢川县滨河东路。法定代表人熊文杰，该局局长。委托代理人梅利红，该局工作人员。委托代理人邓开元，河南捷达律师事务所律师。上诉人潢川县财华养殖有限公司（以下简称财华养殖公司）因与被上诉人潢川县文物管理局行政通知一案，不服息县人民法院（2019）豫1528行初50号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人财华养殖公司法定代表人马军及其委托代理人李子元、罗先安、被上诉人潢川县文物管理局委托代理人梅利红、邓开元到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。息县人民法院一审审理查明，财华养殖公司成立于2008年5月9日，住所地为潢川县黄湖农场，注册资本60万元，经营范围为生猪养殖，营业期限为2008年5月9日至2023年5月8日。2019年2月16日，河南省文物局将团中央潢川“五七”干校旧址作为河南省第八批全国重点文物保护单位予以申报；2019年5月9日，潢川县文物管理局向财华养殖公司下发通知，认为该养殖场对文物保护单位造成污染，要求财华养殖公司将涉案土地恢复原貌，否则对涉案土地上建筑物根据文物保护相关规定予以强制拆除。财华养殖公司对该通知不服，以潢川县文物管理局为被告向人民法院提起行政诉讼。以上事实，有各方当事人陈述、庭审笔录、经庭审质证的相关证据在卷佐证。息县人民法院一审认为，根据《中华人民共和国文物保护法》的相关规定，县级以上地方人民政府承担文物保护工作的部门对本行政区域内的文物保护实施监督管理，本案被告潢川县文物管理局应当依法行使职权。黄湖农场辖区内有保存较为完整的团中央潢川“五七”干校旧址，属于省级文物保护单位。根据《河南省第六批国保第四、五批省保保护范围和建设控制地带》记载，原告财华养殖公司占地不在此建设控制地带内。但该文物保护单位正在申报国家级文物保护单位，河南省文物局已申报团中央潢川“五七”干校旧址作为全国重点文物保护单位，根据《河南省实施办法》第十五条“文物保护单位保护范围核定公布前已有的非文物建筑物和构筑物，危害文物保护单位安全的，应当拆迁；破坏或者影响文物保护单位历史风貌的，应当逐步拆迁或者改造”的规定，潢川县人民政府发布《关于关闭拆除黄湖农场全区域畜禽养殖场的通告》（潢通〔2019〕13号）。被告潢川县文物管理局在该通告的基础上发布具体通知，该行为不是行政处罚，不适用关于行政处罚的法律程序。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决：驳回原告潢川县财华养殖有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告潢川县财华养殖有限公司负担。上诉人财华养殖公司不服一审判决，向本院上诉称：1、上诉人所在地不属于文物保护区，文物保护区只是划定为五七干校。五七干校只是黄湖农场很小一部分,2014年7月,五七干校被河南省第六批国保第四、五批保护范围和建设控制地带为:***等同志住宅为基线向外扩展300米,上诉人的养殖场离五七干校远远超过500米,信阳中院及河南省高院也确认了这一事实。上诉人场址西大堰不是团中央成立五七干校时兴建，不能称为文物区。2、一审法院故意回避五七干校未获得第八批文物保护单位审批的事实,做出错误判决。一审法院参照高院未必正确的判决没有依据，故意久拖不判，完全背离了依法独立审判的基本原则。3、一审法院没有查明上诉人是否有危害文物安全、破坏或者影响文物风貌的行为。一审法院对污染源及污染养殖场没有查明;上诉人的养殖场合法合规,证件齐全,有土地承包合同、营业执照、税务登记证、动物检疫合格证、尤其有环境影响评估手续等证据证明,完全是经政府批准的合法企业;上诉人的排污设备齐全,已经实现零排放。4、上诉人没有任何危害文物安全、破坏或者影响文物风貌的行为。通过法庭查明的事实及上诉人提交的证据证明,上诉人的养殖场既没有建在文物保护区、也不在控制地带、更没有污染文物单位及环境的行为,被上诉人故意捏造上诉人有污染行为并进行处罚,不仅是歪曲事实、没有证据证明,而且是严重的行政乱作为。5、上诉人强拆养殖场的真实目的没有查明。政府及部门不惜一切代价违法强行关闭黄湖农场养殖场的目的主要有两个---建黄湖学院和建特色小镇,根本不是为了治理环境污染、保护文物,只是假借保护文物单位之名行招商引资搞建设之实。被上诉人是根据潢川县政府安排欲强拆上诉人的养殖场,潢川县政府对上诉人的《禁养通知》被信阳中院判决撤销后,又于2019年9月30日安排指使潢川县自然资源局、水利局对上诉人进行行政处罚,责令上诉人拆除厂房建筑、恢复原状等等,对上述处罚行为上诉人已经起诉到法院。6、被上诉人行政行为违法,一审法院判决完全错误。被上诉人的行政行为对上诉人设定了明确的义务,具有可诉性，《通知书》是典型具体行政处罚行为,不仅可诉而且应当予以撤销。《通知书》明确要求上诉人原貌恢复,否则60日内强行拆除,属于责令停产停业的行政处罚。被上诉人的《通知书》程序严重违法，剥夺了养殖户应当享有的陈述、申辩、复议等法定的权利,根据《行政处罚法》第31条规定:“行政机关在作出行政处罚决定之前,应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据,并告知当事人依法享有的权利。”本案被上诉人在作出被诉通知之前,并未告知上诉人其违法事实和拟作出处罚的理由、法律依据,剥夺了原告依法享有的陈述、申辩权利,构成程序违法。被上诉人没有依法组织听证，严重违反了《行政处罚法》第42条之规定。被上诉人对上诉人下发的《强拆通知书》,无论事实、内容、程序、证据、适用法律上均有严重瑕疵,是一起典型的行政乱作为，与依法治国的法治理念严重相悖。7、被上诉人行政处罚没有证据,一审法院证据采信错误,适用法律错误，导致判决结果严重错误。被上诉人没有权利处罚污染行为。据《环境保护法》第10条、《文物法》第67条，造成污染的,由环境保护行政部门依照有关法律、法规的规定给予处罚。被上诉人没有权利处罚环境污染行为,其超越职权行政行为,就是行政乱作为。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第1条:“被告不提供或者无正当理由逾期提供的,视为被诉具体行政行为没有相应证据”,被上诉人通知书上“对省级文物保护单位造成污染”没有提供任何真实合法证据,且提供不出规范性文件;上诉人就养殖场合法及没有污染举出了大量充分的证据,一审法院对上诉人的证据不予组织质证并采信，其庭审活动及判决结果明显偏袒一方。一审法院适用文物法律错误。本案上诉人没有《文物保护法》及《河南省实施办法》第15条规定的危害破坏文物单位的行为,一审法院以此法判决,实体法适用明显错误，一审没有正确适用《行政诉讼法》判决撤销行政行为，判决驳回上诉人的诉讼请求,明显有失公正，如果不判撤销,应当判决确认行政行为违法。综上所述,一审法院认定事实不清、适用法律错误、证据采信偏袒、判决明显错误。请求:1、判决撤销一审判决,改判支持上诉人的诉讼请求;2、本案诉讼费用由被上诉人承担。潢川县文物局答辩称：1、一审法院判决认定事实清楚,适用法律正确,应当维持。首先，文物局2019年5月9日的《通知书》不是行政处罚,不适用关于行政处罚的法律程序。因为潢川县黄湖农场属于畜禽养殖密集区,省市县重点文物保护区,潢川县人民政府在之前进行调查研究,收集了养殖户的相关信息和资料的基础上,决定对黄湖农场进行人居环境综合整治,并于2019年4月30日向社会公布了《关于关闭拆除黄湖农场全区域畜禽养殖场的通告》(潢通(2019)13号)。因通告涉及文物,潢川县文物局作为文物保护执法部门有责任、有义务将上述通告内容通知到各养殖户,目的是宣传相关法律和政策。答辩人没有增加公告内容,也没有给被答辩人设置新的履行义务。其次,该通知本身对被答辩人不直接产生实际影响。因为答辩人行使的是通知职能,而通知的内容是潢川县人民政府认为被答辩人所处区域内的养殖户违反了《中华人民共和国文物法》等相关法律法规,对被答辩人有强制约束力的是该通告,相关补偿也是由潢川县人民政府负担。答辩人的通知对被答辩人并没有产生直接影响。事实上,被答辩人并没有因不履行文物局的上述通知义务而遭受任何强制拆除行为。2、黄湖农场内的文物安全已经遭受到包括被答辩人在内的养殖场的严重威胁,依法应当进行保护。黄湖农场“西大塘”(别名西大堰、西堰)是1970年三月份,经团中央黄湖“五、七”统一规划并实施兴建的“一库三塘六条线”中的三塘之一,为当地人提供生产、生活用水。而被答辩人的养殖场正处在西大塘内且其破坏西大塘水利设施的行为已被潢川县水利局查处。被答辩人养殖场北三百米左右(350米以内)即是当时“五、七”干校“十连队”、“亚非疗养院”旧址,该两处旧址经专家评估论证为文物“五、七”干校的构成部分,现正申报国家级重点文物保护单位。上述文物是我们广大干部、党员进行红色教育的基地,而被答辩人却把大量粪便等污染物排入“西大塘”,造成水质污染,其养殖场散发的臭味也影响了文物周围的环境。2019年2月16日,河南省文物局将团中央潢川“五、七”干校旧址作为第八批全国重点文物保护单位予以申报。根据《中华人民共和国文物保护法》及《河南省实施办法》的规定，黄湖农场范围内上述文物依法应当进行保护。3、潢川县人民政府及潢川县文物局对黄湖农场全区域畜禽养殖场(户)进行综合整治确有必要,迫在眉睫。河南省信阳市在召开全市环境污染防治攻坚推进会上,信阳市委、市政府对潢川县、商城县水环境质量恶化问题进行通报,黄湖农场东以春河为界与固始县接壤,北以白露河为界与淮滨接壤,黄湖农场境内生猪养殖户30户,年出栏36508头,按农业局根据科学测算,仅2019年现有生猪养殖粪污消纳土地就需要约10900余亩,从养殖量看,已经严重超出土地承载能力且是潢川县白露河、春河重要污染源。黄湖农场境内文物众多,遍布农场全区域,是原团中央潢川“五七”干校所在地,是省级文物单位。4、新证据进一步证明被答辩人养殖场必须拆除。河南省高级人民法院判决拆除被答辩人养殖场是正确的。潢川县水利局已责令被答辩人清除违法侵占水利工程所填土方,恢复原貌。潢川县自然资源局责令被答辩人拆除非法占用土地上的发酵车间、氧化池建筑物和其他设施,恢复土地原状。5、潢川县人民政府已将被答辩人养殖场所在区域划为畜禽禁养区。2020年3月16日,潢川县人民政府潢政[2020]5号文件《潢川县畜禽养殖禁养区划定调整方案》已将黄湖农场全区域划为禁养区,法律规定,畜禽禁养区指县人民政府依法划定的禁止建设养殖场或禁止建设有污染物排放的养殖场的区域。以上新证据充分证明了拆除被答辩人养殖场是正确的。二审中，上诉人提交了国务院发布通知核定并公布第八批全国重点文物保护单位，国发【2019】22号文件，以此证明团中央潢川“五七”干校旧址申报全国重点文物保护单位失败。上诉人提供二份最高人民法院指导性案例，即最高人民法院（2019）最高法行申3347号行政裁定书，认为这个裁定书与本案一样是可诉的行政行为；提供河南省高级人民法院（2017）豫行终2450号行政判决书，以此证明县人民政府及相关部门假借环保的名义来实施行政行为，被依法撤销。被上诉人质证称，文件与本案没有关系，被上诉人的法律依据是正在申报，在审批前受法律保护，并不是审批后再保护。指导案例与本案的通知不一样，我们只是将县政府的通知下达下去，该通知不产生具体的效力，不产生行政处罚。被上诉人提供一份河南省高级人民法院（2019）豫行终3284号行政判决书，以此证明潢川县人民政府下发的通告是正确的。上诉人质证称，该判决已判决上诉人不在禁养区，判决没有还原事实真相，上诉人正在申诉。综合庭审质证情况，本院认为，上诉人提交的国发【2019】22号文件只能证明团中央潢川“五七”干校旧址申报全国重点文物保护单位没有被批准，不能否认当时已申报的事实。上诉人提供的二个案例与本案没有关联性。上诉人提交的以上证据不能达到支持其抗辩的目的。被上诉人提交的河南省高级人民法院（2019）豫行终3284号行政判决书与本案具有关联性，可以作为认定案件事实的依据。本院二审查明的事实与一审一致，对一审查明的事实本院予以确认。本院认为，根据《中华人民共和国文物保护法》的规定，潢川县文物管理局作为地方人民政府承担文物保护工作的部门，有权对本行政区域内的文物保护实施监督管理。该法第十九条规定：“在文物保护单位的保护范围和建设控制地带内，不得建设污染文物保护单位及其环境的设施，不得进行可能影响文物保护单位安全及其环境的活动。对已有的污染文物保护单位及其环境的设施，应当限期治理。”财华养殖公司位于潢川县黄湖农场，该场辖区内有保存较为完整的原团中央潢川“五七”干校旧址，属于省级文物保护单位。2019年2月，河南省文物局申报团中央潢川“五七”干校旧址作为全国重点文物保护单位。2019年4月，潢川县人民政府根据文物保护等的需要，依据《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国文物保护法》等相关法律法规规定作出潢通【2019】13号《关闭拆除黄湖农场全区域畜禽养殖场的通告》。在此基础上，2019年5月9日，潢川县文物管理局依据文物保护法的相关规定向上诉人下达整改通知，有事实和法律依据。该整改通知只是起到告知的作用，属于过程性的行为，不是行政处罚决定，不适用关于行政处罚的法律程序。综上，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。一审法院认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判决。二审案件受理费50元，由上诉人承担。本判决为终审判决。审判长  沈继红审判员  郑 佳审判员  彭 晨二〇二〇年五月二十一日法官助理井超书记员熊晓梅