安徽省舒城县人民法院 民 事 判 决 书 （2019）皖1523民初5783号 原告（反诉被告）：舒城县晓天镇人民政府，住所地安徽省舒城县晓天镇晓天街道。 法定代表人：徐德宏，镇长。 委托诉讼代理人：张卫东，晓天镇人民政府工作人员。 被告（反诉原告）：舒城县晓天河旅游开发公司，住所地安徽省舒城县晓天镇。 法定代表人：方周兵。 委托诉讼代理人：孟锦，安徽同川律师事务所律师。 原告（反诉被告）舒城县晓天镇人民政府（以下简称晓天镇政府）与被告（反诉原告）舒城县晓天河旅游开发公司（以下简称晓天河公司）合同纠纷一案，本院于2019年11月1日立案，依法适用简易程序公开开庭进行了审理，后因晓天河公司提起反诉，本院依法转为普通程序，组成合议庭再次公开开庭进行了审理。原告（反诉被告）晓天镇政府委托诉讼代理人张卫东、被告（反诉原告）晓天河公司法定代表人方周兵及其委托诉讼代理人孟锦到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 晓天镇政府向本院提出诉讼请求：1、判令解除原、被告签订的《舒城晓天河漂流项目投资开发意向合同书》；2、判令被告承担违约责任，支付违约金100000元；3、案件受理费由被告负担。事实与理由：2016年3月8日，为了开发晓天河旅游资源，原、被告签订《舒城晓天河漂流项目投资开发意向合同书》（以下简称《合同书》），明确经营方式、开发范围、经营期限、投资内容和双方权利义务。为支持被告进行投资开发，原告适时做好项目区沿线房屋拆除、住户搬迁、占用土地等工作，并拓宽晓天镇至工程，仅土地征收，青苗补偿，房屋拆迁安置补助及公路拓宽工程，原告就投入资金260多万元。合同约定由被告投资开发、自主经营，约定第一期工程达到3Ａ标准。但合同签订一个月后，被告未按约定期限注资5000000元，应视作违约，承担100000元违约金，同时合同应终止。2017年8月2日，因被告安全防范措施不到位，导致发生一起游客溺水死亡的生产安全责任事故；2018年3月29日，舒城县人民政府作出同意舒城县安全生产监督管理局对被告予以关闭的行政处罚批复。自发生安全生产责任事故后，被告就停业至今，未实行任何整改措施，实际停业已有两年多时间，无法实现履行合同义务的目的。2019年9月20日，原告通知被告法定代表人，在县安监局相关领导的参与下，双方协商解除《合同书》，商谈后约定2019年10月10日前给予答复，但被告未在约定期限内给予明确答复。综上所述，被告未按约定履行合同义务，不能实现《合同书》目的，本《合同书》既符合法定解除条件，又符合约定解除条件。依据相关法律规定，原告依法向法院提起诉讼，请求支持原告的诉请。 晓天镇政府为证明自己的主张，提供如下证据材料： 1、信用代码证书复印件一份，证明政府机构的性质及相关情况；2、法定代表人身份证明一份，证明法定代表人身份情况；3、《合同书》原件一份，证明原、被告之间就漂流项目投资开发约定的权利义务内容以及被告违反约定义务情况包括5000000元注资不到位、未存到专户、景区设施未达标等情形；4、舒城县人民政府批复文件复印件一份，证明被告受到予以关闭的行政处罚决定，且在关闭后未采取任何整改措施的情况；5、晓天镇政府会议记录复印件一份，证明原告已会议通知被告要求解除双方所签订《合同书》的情况；6、报销帐据复印件一组，证明原告为被告漂流项目开发就做好项目区沿线的房屋拆除、住户搬迁、征用土地等工作所支出费用的情况；7、《舒城县晓天镇晓天至工程审核报告》复印件一份，证明原告为被告漂流项目开发对晓天镇至进行拓宽及该工程价款经安徽国建招标造价有限公司审核结果情况；8、《安徽省小型建筑安装工程承包合同》复印件一份，证明原告为被告漂流项目开发进行拓宽晓天镇至工程的事实；9、被告现场照片一组，证明被告经营场所一直停业至今的现状。 被告晓天河公司辩称：1、本案双方签订的合同无效，因合同主体、内容违反法律行政法规的强制性规定；2、系由该被告承担了前期的房屋拆迁补偿费用；3、舒城县安监局的行政处罚与本案不具有关联性，且已被六安市安监局撤销；3、原告诉称被告承担违约金100000元，因双方所签订合同无效，故该被告不存在违约责任。反诉原告（被告）晓天河公司提出反诉称：1、请求确认反诉原告与反诉被告于2016年3月8日签订的《舒城晓天河漂流项目投资开发意向合同书》无效；2、依法判令反诉被告向反诉原告赔偿经济损失5300000元；3、反诉诉讼费用由反诉被告承担。事实与理由：反诉原告与反诉被告于2016年3月8日签订了《合同书》，双方在合同中约定在晓天镇境内晓天河处共同开发漂流项目，并对双方权利与义务、利润分成、违约责任等作出规定。反诉原告根据合同约定和实际经营需要，先后投资5300000元。反诉被告是基层人民政府，其职能是从事社会事务管理，依法不能从事生产经营，其与反诉原告签订的《合同书》，属于合同主体不适格，而且合同内容也违反了法律法规关于政府机关不得从事生产经营的强制性规定，该合同属于无效合同。综上所述，反诉被告违反法律法规赋予行政职责，与反诉原告于2016年3月8日签订的《合同书》，其主体、内容均违反法律法规的强制性规定，应依法认定为无效合同，并对该合同的订立、履行存在重大过错。反诉原告因反诉被告的过错履行该合同先后投资5300000元，其投资至今未有回报，经济损失巨大。为维护反诉原告的合法权益，特向法院提起反诉，请依法支持反诉人的诉求。 晓天河公司为证明自己的本诉和反诉主张，向本院提供如下证据材料： 1、营业执照复印件、法定代表人身份证复印件各一份，证明晓天河公司主体适格；2、《合同书》原件一份，证明晓天镇政府作为该合同主体不适格、合同内容违反行政法律、法规强制性规定，该合同属于无效合同，晓天镇政府对合同的签订存在重大过错；3、晓天河公司向相关机构的请示报告文件一组，证明晓天河公司依法、依约履行合同，晓天镇政府没有依约履行合同，如合同第六条第二项中的第三、四、五条，甲方的没有按照合同约定的义务来履行；第六条第二项第八条，甲方在我方没有正常经营的情况下，引进其他企业进行漂流项目建设；4、六安市安全生产监督管理局（六监）安监行复决【2018】2号《行政复议决定书》原件一份，证明晓天河公司依法经营的情况；5、会计报表、资产预评估报告、代甲方垫付拆迁款资料一组，证明晓天河公司因晓天镇政府的过错所遭受的经济损失情况。 反诉被告（原告）晓天镇政府辩称：1、其与晓天河公司即反诉原告签订的《合同书》合法有效。其在本辖区范围内，利用自然资源，招商引资开发旅游项目，既符合现行政策的规定又符合《旅游法》的规定。其通过招商引进，与反诉原告谈判、磋商，双方平等、自愿签订《合同书》，明确双方的权利义务，属于民事法律调整范畴。其义务是为反诉原告投资、开发、经营提供协调和服务，优化开发环境，不参与经营；由反诉原告独立投资，自主经营。根据相关法律规定，并未禁止行政机关（行政机关属特别法人）参与民商事活动，《合同书》的内容不违反法律、行政法规的强制性规定。因此，其与反诉原告签订的《合同书》合法有效。事实上是反诉原告不讲诚信，不履行《合同书》约定义务，以致漂流项目停滞，给镇政府利用自然资源推动旅游产业发展造成极大的负面影响。2、反诉原告要求其赔偿5300000元的损失，既无事实依据又无法律依据。《合同书》中明确约定由反诉原告独立投资，自主经营，经营风险、安全责任都由反诉原告承担。不论反诉原告盈亏如何都与其无关。何况，停止经营至今，是因反诉原告安全措施不到位及主观上放弃经营所致。因此，解除《合同书》要求其赔偿损失既无合同约定，也无法律规定。同时，反诉原告反诉所称5300000元损失更是缺乏事实基础。《合同书》签订后，反诉原告投资甚微，提供的预评估报告缺乏真实性、合法性，更无关联性。总之，反诉原告反诉《合同书》无效不成立，要求其赔偿损失既无事实依据，也无合同约定，更无法律规定，请法院驳回反诉原告的反诉请求。 晓天镇政府为证明其反诉主张，提供的证据材料同本诉证据材料。 对当事人双方围绕诉讼请求所提交的证据材料，本院组织当事人进行了证据交换和质证。对当事人无异议的证据，本院予以确认并在卷佐证。对双方提供的证据材料，本院认定如下： 对晓天镇政府提供的本诉和反诉证据材料1、2，晓天河公司未提出异议，本院予以确认；对证据材料3，晓天河公司对其合法性和证明目的均有异议，认为该《合同书》不具有合法性，是无效合同，首先，合同主体违反行政法的强制性规定，晓天镇政府作为基层人民政府，其职能依据宪法等相关法律，不能从事营利性经营活动，其作为合同的主体是不适格的；其次，合同内容违反法律行政法的强制性规定，如合同第五条的利益分成，第六条的甲方权利义务，晓天镇政府利用公权力实现非法经营盈利的目的，按照宪法的规定，水流是属于国有资产，镇政府利用水资源出资，没有法律依据，也没有法律授权；本院核查该《合同书》，认为其是在双方当事人协商一致、平等自愿的基础上签订的，系双方当事人的真实意愿表示，未违反法律、行政法规的强制性规定，合法有效，可以证明合同双方约定的权利义务内容；对证据材料4，晓天河公司认为其不具有真实性和关联性，且已被（六监）安监行复决［2018］2号《行政复议决定书》所撤销，本院结合晓天河公司提供的证据材料，认为可以证明晓天河公司于2018年受到过县安全生产监督管理局行政处罚的事实；对证据材料5，晓天河公司认为不具有合法性和关联性，因案涉合同是无效合同，不存在解除之说，该会议记录是内部会议记录，不具有对外通知的效力，本院认为该会议有晓天河公司法定代表人方周兵参与，会议明确提出了合同解除及赔偿等事项，可以证明晓天镇政府曾向晓天河公司提出解除合同的意向；对证据材料6、7、8，晓天河公司认为不具有关联性，且房屋拆迁和住户搬迁费用是晓天河公司支付的，本院认为可以证明晓天镇政府在晓天至拓宽工程中建设施工及征迁补偿等情况；对于证据材料9，晓天河公司认为其来源无法核实，本院结合庭审笔录及庭后实地调查情况，对晓天河公司案涉漂流项目确已停止经营的事实予以认定。 对晓天河公司提供的本诉和反诉证据材料1，晓天镇政府未提出异议，本院予以确认；对证据材料2，晓天镇政府不认可其证明目的，认为是晓天河公司违反合同约定，本院认为该《合同书》未违反法律、行政法规的强制性规定，合法有效，可以证明合同双方约定的权利义务内容；对证据材料3，晓天镇政府认为其与本案无关联性，本院核查后，认为其可以证明晓天河公司向晓天镇政府及相关部门请求支持帮助的事实；对证据材料4，晓天镇政府认为晓天河公司在该决定书出具后，仍未继续经营，违反了合同约定的义务，本院结合庭审笔录及庭后实地调查，对晓天河公司在该复议决定书出具后未能正常运营的事实予以确认；对证据材料5，晓天镇政府认为其中会计报表虽有盖章，但未进行相关审计，无真实性与关联性，资产预评估报告缺乏证据三性，评估公司不具备评估资质，评估报告应由至少2名注册资产评估师签名盖章，评估机构应当包含“资产评估”字样，且评估范围、资产多为虚构，与事实不符，所垫付拆迁款是涉及到旅游接待中心征迁案外人郑光应厂房的费用，按照合同约定，征迁工作协调由政府负责，费用由晓天河公司自行承担，本院核查证据材料，对晓天河公司交付案外人郑光应341579元予以确认，对会计报表及《盈利情况说明》仅有公司盖章，无其他证据佐证也无经办人签字，对其证明效力不予认可，对资产《预评估报告》，因并非最终评估报告，且评估过程、评估结果晓天镇政府也未认可，故对该《预评估报告》不予确认。 本院经审理查明如下：2016年3月8日，原告与被告签订《舒城晓天河漂流项目投资开发意向合同书》，明确约定甲方（原告）决定与乙方（被告）共同开发晓天河部分河段漂流项目，经营方式为投资开发，自主经营；开发范围为晓天街道一桥下拦水坝至黄丝潭河道各类旅游资源（包括土地、水资源等）及原皖江厂部分厂房，具体范围及其面积由甲乙双方现场划定……；经营期限为30年（2016年3月8日至20146年3月7日）；投资内容为该项目投资总额不少于20000000元，合同签订一个月内，乙方应将第一期开发资金不少于5000000元分期缴入专户储存，接受甲方监管，确保漂流项目一年内对外营业；利润分成方式为从合同生效之日起，前三年收益利润甲方不参与分成，从第四年开始，乙方每年向甲方交纳票，留门票收入的20%，每年12月31日前一次性交清；同时约定甲方权利为……甲方有权在生态保护、环境治理、物价、旅游质量、安全保障等方面对乙方进行监督管理；甲方有权监督乙方投资项目资金到位，督促乙方依法按章就地纳税；约定甲方义务为负责协助办理相关手续；……项目报批后，拆除项目区沿线临时建筑和违法建筑，协调乙方和有关单位做好项目区勘界、占用土地和地上青苗清理以及校赛住户搬迁等相关工作；提供约定的厂房和后期项目发展所需的临时用地；协调公路交通和城市管理部门，更新安装县城至景区主干道的路标和宣传指示牌，涉及漂流宣传标牌的费用由乙方承担；……约定乙方权利为在开发范围内享有独立投资、资源利用、景点开发和自主经营管理权，同时对门票、收入、景区管理及到期后同等条件下享有优先权进行了约定；约定乙方义务为项目签约后一周内，向甲方交纳100000元履约保证金；项目申报、规划设计、项目区勘界、占用土地及附属物赔偿和拆迁、住户搬迁等工作所需费用，皆由乙方支付；同时对景区建设标准、专项资金使用、经营期内安全保障责任、到期后产权归属等进行了约定；双方还约定了违约责任，如乙方应按期限缴纳履约保证金；按照约定期限注资5000000元，否则承担100000元违约金等。合同签订后，被告按照约定对晓天河相关河道进行建设改造。2016年5月26日，案外人郑光应出具收条一份，写明：收到舒城县晓天河旅游开发有限公司代交来郑光应料场房屋及付实物拆除搬迁补偿款341579元。2016年7月15日，原告报销支出该镇和岗村征地及青苗补偿款217132.6元。2016年8月18日，原告启动该镇晓天镇至拓宽工程。2016年9月30日，原告报销支出晓真路拓宽工程中征收土地、清苗补偿、房屋征收安置、用工补助等费用共1061653.48元。2017年5月，晓天兰花谷漂流项目在合同约定期限内正式对外营业。2017年8月2日，在被告正常经营期间，发生一起游客溺水死亡的生产安全责任事故。2018年3月29日，舒城县人民政府作出批示同意舒城县安全生产监督管理局对被告予以关闭的行政处罚。2018年6月5日，舒城县安全生产监督管理局对被告作出（舒）安检【2018】综07号《行政处罚决定书》，但被告不服该处罚决定，于2018年8月2日向六安市安全生产监督管理局提起行政复议，2018年10月8日，经六安市安全生产监督管理局作出（六监）安监行复决［2018］2号《行政复议决定书》决定：1、撤销（舒）安检【2018】综07号《行政处罚决定书》；2、由舒城县安全生产监督管理局依法重新处理。2019年9月20日，原告通知被告法定代表人参与晓天河漂流项目有关事项沟通会，就解除合同、费用赔偿等事项进行了沟通，原告要求被告在约定期限内给予明确答复，但被告并未在期限内答复。现原告就合同解除、支付违约金等事项诉至本院。 另查明，被告于2016年3月29日向舒城县晓天镇财政所交纳晓天兰花谷漂流项目工程履约保证金100000元；晓天兰花谷漂流项目于2018年向六安市安全生产监督管理局提起行政复议后至庭审前一直处于未经营状态；2019年12月5日，经安徽嘉明建设工程项目管理有限公司出具《预评估报告》，评估晓天兰花谷漂流项目晓天景点工程合计造价为50006100.85元。 本院认为，本案系合同纠纷，争议焦点如下： 一、涉案合同效力问题。 本院认为原、被告双方签订的《景区投资经营合同书》，是在双方当事人协商一致、平等自愿的基础上签订的，系双方当事人的真实意愿表示，未违反法律、行政法规的强制性规定，合法有效，应受法律保护。被告主张原告不能作为合同一方的当事人，不能进行盈利性的经营行为，本院审查涉案合同内容，原、被告明确双方各自的权利义务，共同开发河道及相关资源，并无违法或其他致合同无效行为，故对被告该主张不予采信。 二、涉案合同是否应当依法解除。 1、履约方面。2016年3月8日，双方签订《合同书》，约定共同开发，自主经营，同时对双方权利义务、违约责任等情况进行了约定。合同前期，被告投入资金进行改造建设；原告协助办理相关手续、征迁补偿等工作。2017年5月份，晓天兰花谷漂流项目正式对外营业；2017年8月2日，该项目在正常经营期间发生一起生产安全责任事故；2018年6月5日，舒城县安全生产监督管理局对被告作出（舒）安检【2018】综07号《行政处罚决定书》；2018年8月2日，被告向六安市安全生产监督管理局提起行政复议；2018年10月8日，六安市安全生产监督管理局作出（六监）安监行复决[2018]2号《行政复议决定书》。该漂流项目自被告向六安市安全生产监督管理局提起行政复议后至今，未能正常经营。2019年9月20日，被告法定代表人参与晓天镇晓天河漂流项目有关事项沟通会，双方就解除合同、费用赔偿等事项进行了沟通。 2、合同目的方面。原、被告签订的合同目的是做大做强“兰花古镇”旅游产业，共同开发建设晓天河旅游资源。本院认为，晓天河作为舒城县得天独厚的河道景点，发展潜力巨大，但在被告正常运营期间，发生严重生产安全责任事故，导致之后未能正常运营长达两年，现景区建设滞后，配套设施原始，景区环境、管理建设受到质疑，双方签订合同目的已无法实现。原、被告在合同履行过程中，双方分歧较大，意见难以统一，为此原告要求解除合同，双方合作开发的事实基础也已丧失。原告诉请解除合同，合理合法，本院予以支持。根据法律规定，合同解除后，尚未履行的，终止履行；已经履行的，根据履行情况和合同性质，当事人可以要求恢复原状、采取其他补救措施，并有权要求赔偿损失等，现原告主张被告未在合同签订一个月后注资5000000元，又未能履行合同主体义务进行正常经营，要求被告承担违约金100000元，本院认为被告在发生生产安全责任事故后，未能采取有效措施恢复正常经营，以致造成合同主体义务未能履行，构成根本违约，应当承担违约责任，故对于原告该主张本院予以支持。 三、被告反诉情况。 被告反诉主张因原告过错导致损失，应由原告赔偿5300000元（包含《预评估报告》中合计造价5000610.85元及2016年、2017年度经营亏损347529.04元，实际主张5300000元），本院审查双方签订的《合同书》，其中明确规定经营方式为投资开发、自主经营，被告正式营业后因发生生产安全责任事故停业至今，原告在履约过程中积极履行合同义务，并无过错，不应承担赔偿责任，且被告提供的《盈利情况说明》证据仅有公司盖章，无经办人员签字，《预评估报告》也非最终评估报告，被告所主张实际损失数额也不能确定，故对被告反诉请求不予支持。 综上，依照《中华人民共和国合同法》第五十二条、第六十条、第九十四条、第九十七条及《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条之规定，判决如下： 一、解除原告（反诉被告）舒城县晓天镇人民政府与被告（反诉原告）舒城县晓天河旅游开发公司于2016年3月8日签订的《景区投资经营合同书》； 二、被告（反诉原告）舒城县晓天河旅游开发公司于本判决生效之日起十日内支付原告（反诉被告）舒城县晓天镇人民政府违约金100000元； 三、驳回被告（反诉原告）舒城县晓天河旅游开发公司的全部反诉请求。 如果未按本判决指定的日期履行给付金钱义务，应当按照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。 本诉案件受理费2300元（原告已预交），反诉案件受理费48900元（被告已预交），合计51200元，全部由被告舒城县晓天河旅游开发公司负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省六安市中级人民法院。 审 判 长  谢泽辉 人民陪审员  施华西 人民陪审员  王文德 二〇二〇年五月二十日 书 记 员  张 杰 《中华人民共和国合同法》 第五十二条有下列情形之一的，合同无效： （一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益； （二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益； （三）以合法形式掩盖非法目的； （四）损害社会公共利益； （五）违反法律、行政法规的强制性规定。 第六十条当事人应当按照约定全面履行自己的义务。 当事人应当遵循诚实信用原则，根据合同的性质、目的和交易习惯履行通知、协助、保密等义务。 第九十四条有下列情形之一的，当事人可以解除合同： （一）因不可抗力致使不能实现合同目的； （二）在履行期限届满之前，当事人一方明确表示或者以自己的行为表明不履行主要债务； （三）当事人一方迟延履行主要债务，经催告后在合理期限内仍未履行； （四）当事人一方迟延履行债务或者有其他违约行为致使不能实现合同目的； （五）法律规定的其他情形。 第九十七条合同解除后，尚未履行的，终止履行；已经履行的，根据履行情况和合同性质，当事人可以要求恢复原状、采取其他补救措施，并有权要求赔偿损失。 《中华人民共和国民事诉讼法》 第六十四条当事人对自己提出的主张，有责任提供证据。 当事人及其诉讼代理人因客观原因不能自行收集的证据，或者人民法院认为审理案件需要的证据，人民法院应当调查收集。 人民法院应当按照法定程序，全面地、客观地审查核实证据。