湖南省武冈市人民法院 行 政 判 决 书 （2020）湘0581行初31号 原告：李振华，男，1975年4月22日出生，汉族，新宁县人，住湖南省新宁县。 被告：新宁县金石镇人民政府，住所地：新宁县金石镇解放路9号。 法定代表人：李望鸣，系该镇镇长。 特别授权委托诉讼代理人：王国友，系该单位工作人员。 委托诉讼代理人：钟山，湖南崀山律师事务所律师。 被告：新宁县自然资源局，住所地新宁县金石镇解放路292号。 法定代表人：喻建平，系该局局长。 特别授权委托诉讼代理人：肖峰，系该局工作人员。 委托诉讼代理人：张小勇，湖南同求律师事务所律师。 原告李振华与被告新宁县金石镇人民政府、新宁县自然资源局履行行政职能一案，本院于2020年3月2日立案。本院依法组成合议庭，于2020年4月8日公开开庭进行了审理。原告李振华，被告新宁县金石镇人民政府特别授权委托诉讼代理人王国友、委托诉讼代理人钟山，被告新宁县自然资源局的特别授权委托诉讼代理人肖峰、委托诉讼代理人张小勇到庭参与诉讼，本案现已审理终结。 原告提出诉讼请求：请求法院责令新宁县金石镇人民政府和新宁县自然资源局履行宅基地审批职责，依法批准原告提出的宅基地申请，及安排好宅基地块并办好用地手续。事实与理由：原告于2018年6月27日向我场和土地主管部门申请建房宅基地，直到我在我们场部看到2019年9月10日张贴的《公示名单》，我才知道我的宅基地申请未被批准，而其它申请人获批准，两被告作为宅基地的审批单位，也未对我给出任何合法的解释，本人提请法院裁定两被告依法履行宅基地审批职责。 根据2017年12月29日邵阳市人民政府办公室关于印发《邵阳市农村村民住宅建设用地管理办法》的通知市政办发(2017)30号规定，以及新宁县2017年3月17日发布的新宁县人民政府办公室关于印发《新宁县农村建房管理暂行办法》的通知，新政办发(2017)4号文件规定，我完全符合这两个文件规定的申请宅基地条件，而被告迟迟未给批准的行为违反了《中华人民共和国行政许可法》第五条的公平原则。 我这次之所以要申请宅基地，不仅仅是我在《宅基地申请书》所说的那些理由，还有，我们农场的土地马上要被政府征收，我家承包的四份土地共十亩左右，都在被征收范围内，我再不行使申请宅基地的权力，那我场以后就无地供我们申请建房，这也是我场人员大家都申请宅基地的原因。按被告在征地听证会上所做的征地安置决定，这次征地按所征地的面积4%作为预留地的安置方案，我家也应该有三百平方米的预留地可以供我申请建房。被告在听证会上也明确表示预留地就是给我们建房使用的，并负责办好手续。根据《国土资源部关于进一步做好征地管理工的通知》国土资发(2010)96号对于预留地安置的规定：“在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内实施征地，可结合本地实际采取留地安置方式，但要加强引导和管理。留用地应安排在城镇建设用地范围内，并征为国有”，还规定“实行留用地安置的地区，当地政府应制定严格的管理办法，确保留用地的安排规范有序，开发利用科学合理。”按此文件的规定，预留地的管理和利用是当地政府的职责，并不是我们水冲农场管理区的权力范围，我场只负责确认宅基地申请者的身份和资料，使用预留地安排宅基地的审批，则由政府负责管理和安排。 依据市政办发(2017)30号和新政办发(2017)4号规定，我完全符合申请宅基地条件。依据《国土资源部关于进一步做好征地管理工作的通知》国土资发(2010)96号文件规定，以及被告二在征地听证会上做的预留地征地安置方案决定，两被告有足够的预留地，以及责任和权力批准我的宅基地的申请，所以请求法院责令两被告履行宅基地审批职责，并办好宅基地用地相关手续。 被告新宁县金石镇人民政府辩称：一、原告的诉求与应适用的规范文件相互矛盾，其诉求依法不能成立。原告请求责令答辩人和新宁县自然资源局履行宅基地审批职责，批准其提出的宅基地申请，并安排好宅基地，办好用地手续。原告要求答辩人履行上述职责的规范性文件为《邵阳市农村村民住宅建设用地管理办法》和《新宁县农村建房管理暂行办法》。答辩人认为原告的主张及所依据的规范性文件相互矛盾，依据上述两个文件，答辩人无法履责。 1、《邵阳市农村村民住宅建设用管理办法》第二条明确规定：本办法适用于本市行政区域内农村村民自住房屋建设用地管理。第三条亦规定：本办法所称农村村民住宅建设用地（即宅基地），是指村民经依法批准，用于建造住宅（包括住房、辅助用房）的集体所有土地；村民住宅建设是指农村村民在依法取得的宅基地上自建房屋的行为。而原告是新宁县水冲农场管理区职工，水冲农场管理区系国营事业单位。在本案中原告具有农村村民的身份，所要求建房的土地也不是集体土地，故不受上述文件调整。 2、水冲农场管理区内的土地为国有土地，同样不是该文件的调整对象。答辩人无法也无权将国有土地许可给原告作宅基地之用。 二、原告要求答辩人履行宅基地审批于法无据。 1、国有土地为国有资产，国有资产由县级以上各级人民政府代表国家行使管理权，答辩人仅县是人民政府下属的基层人民政府，无权行使国有土地的审批权。 2、农村村民宅基地审批权亦不是答辩人。原告的身份是国家工作人员，不是农村村民，原告所要求使用的土地是国有土地，并非农村集体土地。退一万步讲，假设原告的身份是农村村民，要求使用的土地为集体所有的土地，答辩人亦无权审批。《邵阳市农村村民住宅建设用地管理办法》第五条明确规定：宅基地审批管理由县级人民政府负责，县级国土资源行政主管部门负责实施。县级人民政府规划、住建、公安、农业、水利、林业、公路等相关行政管理部门、乡级人民政府（含乡镇人民政府和街道办事处，下同）、村民委员会（含社区、居民委员会，下同）应按照各自的职责，依法对农村村民住宅建设进行监督管理。第六条又规定：乡级人民政府是农村建房管理的事实主体，具体负责本辖区内村民住宅建设的日常管理、违法占地建房查处等工作。根据该文件规定，答辩人在农村村民住宅建设中仅为三项职责：监督、管理和违法占地建房的查处，亦无宅基地审批权。 综上，原告诉请答辩人履行宅基地审批职责实属无法、无理之诉求，假如答辩人实施了该职责，则是超越行政职权的违法行为。为此，请贵院依法驳回原告对答辩人的起诉。 被告新宁县自然资源局辩称：就原告提起的行政诉讼一案，在诉前答辩人未收到有关本案原告提交的任何资料，答辩人完全处于一种不知情的状态。其次，依据新宁县人民政府办公室发布的新政办发[2017]4号《新宁县农村建房管理暂行办法》第10条、11条的规定，对所属原告类的农村建房的管理权在乡、镇人民政府，而不在答辩人单位。综上所述，原告所诉的行政行为与答辩人无关，请人民法院驳回原告对答辩人的全部诉讼请求。 被告新宁县金石镇人民政府在法定举证期限内没有提交证据。 被告新宁县自然资源局在法定举证期限内提供了以下证据：证据1、湖南省农业农村厅、湖南省自然资源厅转发农业农村部自然资源部关于规范农村宅基地审批管理的通知（湘农联【2020】8号）；证据2、湖南省农村住房建设管理办法（第299号）；证据3、邵阳市人民政府办公室关于印发《邵阳市农村村民住宅建设用地管理办法》的通知（市政办发【2017】30号）；证据4、新宁县人民政府办公室关于印发《新宁县农村建房管理暂行办法》的通知（新政办发【2017】4号）；证据5、中共新宁县委办公室、新宁县人民政府办公室关于印发《新宁县乡镇机构改革实施意见》的通知（新办发【2019】7号）；以上证据1-5共同证明：农村建房的管理权在乡镇人民政府，而不在新宁县自然资源局。 原告对上述证据的质证意见是：邵阳市人民政府办公室关于印发《邵阳市农村村民住宅建设用地管理办法》的通知市政办发(2017)30号文件规定，乡镇人民政府应该按照文件规定履行审批职责。 原告向本院提交下列证据：《新宁县自然资源局征收（使用）土地补偿安置方案公告》；拟证明原告承包的土地被征收。证据2、听证会现场视频记录；拟证明被告二采用的预留地安置方案就是为了解决被征地人员宅基地的，说明被告有足够土地安排宅基地，也是被告的义务。证据3、申请宅基地被批准的《公示名单》；拟证明两被告违背公平原则。证据4、原告宅基地申请书；拟证明原告提出诉讼请求的现实情况，并符合法律政策依据。 被告新宁县金石镇人民政府对原告提交的证据质证意见为：对证据1、不能证明被告对原告承包的土地进行征收，该文件只是征收文件，不能达到原告的证明目的。对证据2、该文件明确指出4%是给原告所在的农场所有，而不是原告所有，因此原告本人并没有申请的权利，该地性质也是预留地，因此被告没有给原告安排宅基地的义务。对证据3、的真实性没有异议，与被告没有关联性，符合条件的才给了宅基地审批，该名单并不是被告所确定。对证据4、台头是各位领导，并没有注明具体单位。 被告新宁县自然资源局对原告提交的证据质证意见为：对证据1、不能证明被告对原告承包的土地进行征收，该文件只是征收文件，不能达到原告的证明目的。对证据2、该文件明确指出4%是给原告所在的农场所有，而不是原告所有，因此原告本人并没有申请的权利，该地性质也是预留地，因此被告没有给原告安排宅基地的义务。对证据3、该名单文件落款并不是新宁县自然资源局，因此与我方无关，在拆迁时原告没有提供相关的申请手续，因此相关部门没有其办理，也可能是原告与村委领导关系不和导致的原因。对证据4、原告没有提供原件，不予认可，其次该审批书不能证明其向相关部门进行过申请，原告应该提交相关部门的接收文件，或者相关责任人的签字才能予以认定。 本院审查认为：被告新宁县自然资源局及原告提交的证据内容客观真实，与本案有关联性，本院予以采信。 根据采信的证据,本院确认以下案件事实： 原告李振华系新宁县水冲农场管理区承包种植户。因原告未在外地购买房产，也没有在户籍所在地修建房屋，长期寄居在二姐家，2018年6月27日，原告向新宁县水冲农场管理区提出宅基地申请，新宁县水冲农场管理区的意见是请上级政府及国土部门调查审批，新宁县土地房屋征收管理工作领导小组的意见是请金石镇国土所调查并将调查情况上报集体研究。2018年12月31日，新宁县国土资源局下属机构新宁县国土资源交易服务中心与新宁县水冲农村管理区签订了《征收土地补偿安置协议书》，协议载明：土地补偿费、安置补助费按《湖南省人民政府关于调整湖南省征地补偿标准的通知》即湘政发【2018】5号文件补偿标准执行，安置办法为货币安置。2019年4月25日，被告新宁县自然资源局发布了新宁县2017年第二批次建设用地补偿安置方案公告，该公告载明内容与安置补偿协议一致。2019年9月10日，新宁县水冲农场管理区公示了同意20多户水冲农场职工群众办理建房审批手续的名单，其中并无本案原告李振华在内。 另查明，农业农村部、自然资源部关于规范农村宅基地审批管理的通知明确：自然资源部门负责国土空间规划、土地利用计划和规划许可等工作，在国土空间规划中统筹安排宅基地用地规模和布局，满足合理的宅基地需求，依法办理农用地转用审批和规划许可等相关手续。农村村民住宅用地，由乡镇政府审核批准；其中，涉及占用农用地的，依照《土地管理法》第四十四条的规定办理农用地转用审批手续。乡镇政府要切实履行属地责任，优化审批流程，提高审批手续，加强事中事后监管，组织做好农村宅基地审批和建房规划许可有关工作，为农民提供便捷高效的服务。《邵阳市农村村民住宅建设用地管理办法》第十八条规定，农村村民申请使用住宅建设用地，按下列程序办理：乡级人民政府成立村（居）民建房联合审批办公室，由分管国土资源工作的负责人任办公室主任，国土资源、城乡规划、建设、农业、林业、水利、公路等站所负责人为成员，负责村民建房的审批、监管、验收等工作。……采取集中留地方式安置和集中成片建房的，由集体经济组织集中报批，统一办理用地手续。第三十五条规定：国有农场、林场、牧场、渔场等住宅建设用地管理，参照本办法执行。2019年6月6日，新宁县自然资源局成立，新宁县国土资源局并入新宁县自然资源局。 本院认为，《湖南省实施办法》第三十二条规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地。农村村民建住宅应当符合乡(镇)土地利用总体规划……农村村民建住宅，应当向集体土地所有者和村民委员会提出书面申请，经乡(镇)人民政府审核，报县级人民政府批准。涉及使用农用地的，应当按照本办法第十五条规定的权限办理审批手续。农村村民使用本集体经济组织以外的集体土地建住宅的，应当依法办理土地征用手续。第三十三条规定，国有农场、林场、牧场、渔场职工在场内建住宅，按照本办法第三十二条执行。本案原告李振华系新宁县水冲农场管理区职工，在该集体经济组织内无住房，可申请住宅建设用地。2018年6月27日，原告李振华向新宁县水冲园艺场提出宅基地申请，新宁县水冲农场管理区作出请上级政府及国土部门调查审批后，被告新宁县金石镇人民政府，新宁县自然资源局未履行相应职责。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条及《最高人民法院关于适用的解释》第九十一条之规定，判决如下： 责令被告新宁县金石镇人民政府，新宁县自然资源局在本判决生效后六十日内履行法定职责。 本案受理费50元，由被告新宁县金石镇人民政府，新宁县自然资源局负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省邵阳市中级人民法院。 审 判 长  杨 光 人民陪审员  邓玉叶 人民陪审员  欧庆国 二〇二〇年五月八日 代理书记员  朱姿颖 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。 《最高人民法院关于适用的解释》 第九十一条原告请求被告履行法定职责的理由成立，被告违法拒绝履行或者无正当理由逾期不予答复的，人民法院可以根据行政诉讼法第七十二条的规定，判决被告在一定期限内依法履行原告请求的法定职责；尚需被告调查或者裁量的，应当判决被告针对原告的请求重新作出处理。