吉林省吉林市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）吉02行审复44号复议申请人（原申请执行人）蛟河市自然资源局，住所地吉林省蛟河市民主路11-5号。法定代表人孙某，局长。委托代理人刘健，该局法规监察科负责人。委托代理人于君，该局执法监察大队负责人。被申请人（原被执行人）佟某，男，1963年1月16日出生，农民，住吉林省蛟河市。复议申请人蛟河市自然资源局不服蛟河市人民法院（2020）吉0281行审11号行政裁定，向本院提出复议申请。本案现已审查终结。蛟河市自然资源局于2019年3月27日对被申请人佟某作出蛟自然资执罚【2019】24号行政处罚决定书，并于2019年4月3日送达被申请人。主要内容为：佟某于2010年5月在蛟河市××镇八社（祝井泉北侧、302国道西侧）未经批准占用土地建石板厂。占地面积为2,468.89平方米，其中占用公路用地751.63平方米，占用旱地（一般耕地）1,717.26平方米。两处建筑物，其中一处砖瓦结构房屋，建筑占地面积141.79平方米；一处简易锯房，建筑占地面积559.42平方米。占地区域符合庆岭镇土地利用总体规划，属于非法占地行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款、第四十四条第一款的规定。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定，决定处罚如下：1.责令你将非法占用的751.63平方米公路用地退还给蛟河市庆岭镇人民政府，将非法占用的1,717.26平方米旱地（一般耕地）退还给蛟河市庆岭镇伙棚沟村委会；2.没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施（一处砖瓦结构房屋，建筑占地面积141.79平方米；一处简易锯房，建筑占地面积559.42平方米）；3.对非法占用1,717.26平方米旱地（一般耕地），处以每平方米7元罚款，罚款为12,020.82元；对非法占用751.63平方米公路用地，处以每平方米2元罚款，罚款为1,503.26元；罚款合计为13,524.08元。因被申请人在法定期限内没有申请复议，也没有向法院提起行政诉讼，故蛟河市自然资源局于2019年11月20日向蛟河市人民法院申请强制执行。蛟河市人民法院认为：《中华人民共和国土地管理法》第七十四条规定：“违反本法规定，占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等，破坏种植条件的，或者因开发土地造成土地荒漠化、盐渍化的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正或者治理，可以并处罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”因申请执行人认定被执行人非法占用2,468.89平方米土地建石板厂，其中占用旱地（一般耕地）1,717.26平方米，适用《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定，对其进行行政处罚，属于适用法律错误，故申请执行人对被执行人作出的蛟自然资执罚【2019】24号行政处罚决定，不符合《中华人民共和国行政强制法》规定的强制执行条件。综上，依照《中华人民共和国行政强制法》第五十八条、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第九十五条规定，裁定不准予强制执行申请执行人蛟河市自然资源局作出的蛟自然资执罚【2019】24号行政处罚决定。复议申请人蛟河市自然资源局称：一、蛟河市人民法院认定的法律法规不适合案件查处。蛟河市人民法院认为，对未经批准占用耕地进行建设的违法用地案件，应适用《中华人民共和国土地管理法》第七十四条的规定进行行政处罚。但是吉林市人民政府法制办提出“由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正或者治理”属于行政命令，不能作为《行政处罚决定书》中的行政处罚项，仅能对违法当事人处以罚款。如果违法当事人拒不履行行政命令，无法申请人民法院强制执行。《中华人民共和国土地管理法》第七十六条对非法占地建设的地上建筑物和其他设施，依据土地利用总体规划，明确规定了不同的处罚方式（对不符合土地利用总体规划的拆除，对符合土地利用总体规划的没收）。如果依据《中华人民共和国土地管理法》第七十四条的规定，则对非法占地建设的地上建筑物和其他设施，无法依据土地利用总体规划给予不同方式的行政处罚。二、我局作出行政处罚的依据合法准确。我局依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定对未经批准占用土地（含耕地）进行建设的行为进行行政处罚，既能对违法当事人非法占地建设的地上建筑物和其他设施，依据土地利用总体规划进行不同方式的行政处罚，也能对违法当事人并处罚款。如违法当事人拒不履行行政处罚决定，可以申请人民法院强制执行。佟某建设的是工厂，并非单纯占用耕地建房，我局依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定作出具体行政处罚行为是合法准确的。三、蛟河市人民法院裁定前后矛盾。在蛟河市行政处罚案件实行裁执分离政策之后，对未经批准占用耕地进行建设的违法用地案件，我局适用《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定进行查处已历时多年，以往蛟河市人民法院均认定我局的行政处罚行为适用法律准确，作出了准予强制执行的裁定，而今年却针对同一种情况认为“适用法律错误”，作出不予强制执行的裁定，前后矛盾。四、蛟河市人民法院以“适用法律错误”为由裁定不予执行行为违法。《中华人民共和国行政强制法》第五十八条规定的可以做出不予执行裁定的情况为“1.明显缺乏事实根据的；2.明显缺乏法律、法规依据的；3.其他明显违法并损害被执行人合法权益的。”上述规定中并没有“适用法律错误”项。我局作出的行政处罚更构不成“明显缺乏法律、法规依据”，蛟河市人民法院以此为理由裁定不予执行违法。本院认为：案涉行政处罚决定于2019年3月27日作出，根据法不溯及既往的原则，本案适用修改之前的《中华人民共和国土地管理法》。国家对耕地实行特殊保护，严格控制耕地转为非耕地。《中华人民共和国土地管理法》第七十四条是针对破坏耕地行为，其法律责任是“限期改正或者治理”“可以并处罚款”等，这里的“限期改正”从文义上理解应包含对土地上新建的建筑物和其他设施予以拆除；而《中华人民共和国土地管理法》第七十六条是针对违法占用农用地行为，其法律责任除退还非法占有土地外，根据是否符合土地利用总体规划，对土地上新建的建筑物和其他设施分别采取“限期拆除”和“没收”两种处罚方式。可见，依据上述两项规定作出处罚可能会造成不同的法律后果。依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百六十一条第一款第三项的规定，被申请执行的行政行为明显缺乏法律、法规依据的，人民法院应当裁定不准予执行。明显缺乏法律、法规依据，包括行政行为没有法律、法规依据或者适用法律、法规有明显的错误的情形。本案中，蛟河市自然资源局认定佟某非法占用2,468.89平方米土地建石板厂，其中占用旱地（一般耕地）1,717.26平方米的部分，应适用《中华人民共和国土地管理法》第七十四条的规定，其适用《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定进行处罚，属于适用法律错误，可能会影响处罚结果，从而影响佟某的合法权益。另外，蛟河市自然资源局对案涉土地上新建的建筑物和其他设施处于公路用地或耕地未予以明确区分，属于认定事实不清，且可能会影响处罚结果，从而影响佟某的合法权益。综上，原审裁定不准予强制执行并无不当，蛟河市自然资源局的复议申请本院不予支持。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百六十一条第一款第（二）项、第（三）项、第二款之规定，裁定如下：驳回蛟河市自然资源局的复议申请，维持原裁定。本裁定送达后即发生法律效力。审判长 张 薇审判员 郭娟娟审判员 张海啸二〇二〇年五月二十二日书记员 隋雨桐