浙江省舟山市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）浙09行初15号 原告邱友康，男，1956年4月20日出生，汉族，住浙江省岱山县。 被告舟山市人民政府，住所地浙江省舟山市新城海天大道681号。 法定代表人何中伟，市长。 委托代理人（一般授权代理）黄旭雯，舟山市行政复议局行政复议处处长。 委托代理人（一般授权代理）陈杰，舟山市行政复议局行政复议处工作人员。 原告邱友康不服被告舟山市人民政府（以下简称舟山市政府）于2020年4月3日作出的舟政复〔2020〕12号行政复议决定，于2020年4月12日向本院提起行政诉讼。本院于同年4月15日立案受理后，在法定期限内向被告舟山市政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭审理本案。经阅卷、调查和询问当事人，本案现已审理终结。 2020年4月3日，被告舟山市政府对原告邱友康提出的要求确认岱山县人民政府（以下简称岱山县政府）颁发的岱山国用（2006）第3-××号国有土地使用权证［岱国用（2012）第00302010号、岱国用（2012）第00302011号国有土地使用权证］无效，并责令岱山县政府重新颁发合法有效的国有土地使用权证的行政复议申请，作出舟政复〔2020〕12号行政复议不予受理决定，决定不予受理。 原告邱友康诉称，一、岱山国用（2006）第3-××号国有土地使用权证是岱山县政府作出的行政行为，而非岱山县自然资源和规划局作出，依照《不动产登记暂行条例》第四条第三款“不动产权利人已经依法享有的不动产权利，不因登记机构和登记程序的改变而受到影响”的规定，本案行政复议被申请人仍应当是岱山县政府。二、《不动产登记暂行条例》第六条规定赋予岱山县自然资源和规划局不动产登记的职责，是指该条例第五条规定范围内的不动产物权权利人之前因未经不动产登记机构登记，通过申请向不动产登记机构提出不动产物权登记。而本案岱山国用（2006）第3-××号国有土地使用权证变更登记行为涉及岱山县政府对外出让、转让、审批国有划拨土地使用权等行为，即不动产变更登记前置条件是否合法有效问题，也涉及岱山县政府在不消除暂缓登记行政行为的情况下对原告进行出让变更登记、颁证是否合法的问题。且原告是案涉国有土地使用权的受让方即利害关系人，不属于《不动产登记暂行条例》第五条规定范围内不动产物权的直接权利人。另，根据（2015）浙舟行初字第27号行政判决认定：“经庭审查明，原告主张岱山县国土局与其签订国有土地使用权出让合同的土地系其从岱山县大巨锻件厂处购买的房屋所占用的土地，原土地使用权类型为国有划拨。依照《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十四条规定，划拨土地使用权不得转让、出租、抵押，而根据《划拨土地使用权管理暂行办法》第十二条、第十四条的规定，应向土地管理部门提出书面申请，并与土地管理部门签订土地使用权出让合同的主体是房屋的转让方，即岱山县大巨锻件厂，原告应待其前手完成土地使用权出让程序后，再经转让获得土地使用权”，由此可见，岱山县自然资源和规划局与原告并无直接申请物权登记法律主体关系，也就不存在与原告行政复议申请的法律主体关系。综上，被告作出的被诉不予受理决定，认为本案行政复议被申请人应为岱山县自然资源和规划局，而非岱山县政府，适用法律错误，请求本院依法撤销舟政复〔2020〕12号行政复议不予受理决定，并判决被告对原告的行政复议申请予以受理；本案诉讼费用由被告承担。 被告舟山市政府答辩称，一、被告作出舟政复〔2020〕12号行政复议不予受理决定，程序合法。2020年3月30日，原告因不服岱山县政府土地行政登记一案，向被告提出行政复议申请，要求依法确认岱山国用（2006）第3-××号国有土地使用权证［岱国用（2012）第00302010号、岱国用（2012）第00302011号国有土地使用权证］无效，并责令岱山县政府重新颁发合法有效的国有土地使用权证。同年4月3日，被告通过电话联系原告就其行政复议申请事项进行释明，同日作出舟政复〔2020〕12号行政复议不予受理决定，并于同年4月9日送达原告，且一并告知原告权利救济途径。上述复议案件办理流程符合法律规定，复议程序合法。二、被告作出舟政复〔2020〕12号行政复议不予受理决定，正确恰当。经查阅相关案卷，被告发现岱山国用（2006）第3-××号国有土地使用权证所涉行政行为的合法性已被（2008）舟行初字第6号行政判决、（2008）浙行终字第60号行政判决所确认，岱国用（2012）第00302010号国有土地使用权证所涉行政行为的合法性亦被（2019）浙0921行初31号、32号行政判决和（2019）浙09行终82号、83号行政判决所确认，但根据现有证据材料，未发现原告就岱国用（2012）第00302011号国有土地使用权证所涉行政行为进行过法定维权，故电话征求原告意见，是否仅就该国有土地使用权证所涉行政行为提出复议申请，但遭原告拒绝。鉴此，被告认为，根据《不动产登记暂行条例》第六条、《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定，原告对不动产登记行为不服的，应以岱山县自然资源和规划局为被申请人，向岱山县政府提起行政复议申请，而非向被告提出。据此，被告根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第一项规定，作出不予受理决定，并无不当。综上，被告作出的舟政复〔2020〕12号行政复议不予受理决定，事实认定清楚，证据确实充分，程序合法，请求本院依法予以支持。 经审理查明，2020年3月30日，原告邱友康以岱山县政府为被申请人，向被告舟山市政府申请行政复议，要求依法确认岱山国用（2006）第3-××号国有土地使用权证［岱国用（2012）第00302010号、岱国用（2012）第00302011号国有土地使用权证］无效，并责令岱山县政府重新颁发合法有效的国有土地使用权证。同年4月3日，被告作出舟政复〔2020〕12号行政复议不予受理决定，认为本案中邱友康应当以岱山县自然资源和规划局为被申请人提起行政复议，岱山县政府并非适格的被申请人，舟山市政府非受理本案行政复议申请的法定复议机关，遂依据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第一项规定，决定不予受理。同年4月9日，该行政复议不予受理决定书送达原告。原告不服，提起本案行政诉讼。 另查明，1992年12月20日，原岱山县大巨锻件厂因企业转制，将所属的部分厂房卖予原告邱友康，并签订了房屋买卖协议。1993年7月17日，原岱山县土地管理局在《岱山县房屋宅基地转让审批表》中同意将大巨锻件厂面积为211.84平方米的土地转让给邱友康。2006年11月13日，岱山县政府根据浙江省高级人民法院（以下简称省高院）（2006）浙行终字第4号行政判决和本院（2006）舟法执字第20号责令颁发土地使用权证通知书，向邱友康颁发了岱山国用（2006）第3-××号国有土地使用证。 2008年3月，邱友康、李梅菊夫妇以该土地证书确定的四至、面积等内容错误为由，以岱山县政府、原岱山县国土资源局为被告向本院提起行政诉讼，要求确认两单位颁发岱山国用（2006）第3-××号国有土地使用证的行为违法，判令撤销并责令其重新颁发。本院于2008年6月16日作出（2008）舟行初字第6号行政判决：一、驳回原告邱友康、李梅菊对被告岱山县国土资源局的起诉；二、驳回原告邱友康、李梅菊要求确认被告岱山县人民政府颁发岱山国用（2006）第3-××号国有土地使用证的行为违法，判令撤销并责令其重新颁发的诉讼请求。邱友康、李梅菊不服，提出上诉，省高院于同年8月27日作出（2008）浙行终字第60号终审行政判决，驳回上诉，维持原判。 再查明，2012年7月，邱友康申请对岱山国用（2006）第3-××号国有土地使用证进行分割登记，取得了岱国用（2012）第00302010号、岱国用（2012）第00302011号国有土地使用证，原证书被注销。 以上事实有双方当事人提供的证据以及人民法院相关生效裁判文书予以证实。 本院认为，本案中原告邱友康向被告舟山市政府申请行政复议，要求确认岱山县政府颁发的岱山国用（2006）第3-××号国有土地使用权证［岱国用（2012）第00302010号、岱国用（2012）第00302011号国有土地使用权证］无效，并责令岱山县政府重新颁发合法有效的国有土地使用权证。根据查明的事实，岱山国用（2006）第3-××号国有土地使用权证所涉国有土地使用权，于2012年7月经邱友康申请，已经被分割登记为岱国用（2012）第00302010号、岱国用（2012）第00302011号国有土地使用权证，该土地使用权证书已被注销。邱友康以前述三证为复议标的申请行政复议，复议请求事项并不明确和规范。经本院询问，邱友康陈述其申请行政复议主要针对2006年岱山县政府颁发岱山国用（2006）第3-××号国有土地使用权证的行为，因案涉国有土地使用权原先性质为国有划拨，原岱山县大巨锻件厂未经出让程序即转让给原告，违反法律规定，故岱山县政府颁发该土地使用权证的行为是无效的，后续分割登记的岱国用（2012）第00302010号和岱国用（2012）第00302011号国有土地使用权证亦应属无效，对于分割登记行为其并无异议。根据邱友康的陈述，其申请行政复议事项实质仍是对岱山县政府颁发岱山国用（2006）第3-××号国有土地使用权证行为合法性有异议。而根据查明的事实，岱山国用（2006）第3-××号国有土地使用证系岱山县政府根据人民法院生效判决和执行通知所颁发，其合法性已被省高院（2008）浙行终字第60号生效行政判决所确认。现邱友康就已经生效司法裁判所确认的事项向被告申请行政复议，继而针对被告作出的行为提起行政诉讼，此种主张权利的方式明显违反法律对于行政复议和行政诉讼衔接的制度安排，有违行政争议救济途径的制度设计，故其提起本案诉讼不符合法定起诉条件，依法应予以驳回。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（十）项之规定，裁定如下： 驳回原告邱友康的起诉。 如不服本裁定，可在本裁定书送达之日起十日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于浙江省高级人民法院。 审 判 长 王卫东 审 判 员 周 杰 审 判 员 冷海波 二〇二〇年五月二十八日 法官助理方园 代书记员 斯洲慧