辽宁省丹东市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）辽06行终10号 上诉人（原审原告）：王永德，男，1960年11月2日出生，汉族，系退休工人，住宽甸满族自治县。 委托代理人：隋燕，女，1969年11月11日出生，汉族，系辽宁省合同法研究会法律部副主任，住丹东市振兴区。 被上诉人（原审被告）：宽甸满族自治县住房和城乡建设局，住所地宽甸镇鸭绿江大街西侧。 负责人：张强，系该局局长。 出庭应诉的行政机关负责人：仇满平，系该局副局长。 委托代理人：王居民，系辽宁兴达律师事务所律师。 上诉人王永德因城建行政决定一案，不服宽甸满族自治县人民法院（2019）辽0624行初30号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理本案。上诉人王永德及其委托代理人隋燕，被上诉人宽甸满自治县住房和城乡建设局（以下简称“宽甸县住建局”）副局长仇满平以及该局委托代理人王居民到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审根据原告、被告举证并经庭审质证认定：2011年11月14日，宽甸满族自治县人民政府作出宽政办发［2011］74号《宽甸满族自治县国有工矿棚户区改造实施办法》，以落实宽甸满族自治县内国有工矿棚户区改造工作。该办法第七章第三十一条规定“本办法由县住建局负责解释。”被告宽甸县住建局于2011年6月30日前对棚户区改造范围进行摸底调查后，对上述实施办法中发现新问题、新情况，于2013年5月29日作出《关于〈宽甸满族自治县国有工矿棚户区改造实施办法〉的补充规定》，其中第三条规定“房屋产权发生交易且尚未办理过户手续的，到房产管理部门确权后方可安置。2011年7月1日以后发生的交易房不予安置。产权有争议的暂不受理安置。”第七条规定“居住在杨木杆、砖庙生活区的农业户，不予安置。2011年6月份摸底又将房产回转给原房主或转让给其他人的，同样不予安置。”2013年5月29日，宽甸满族自治县人民政府六届五次常务会议通过了《关于〈宽甸满族自治县国有工矿棚户区改造实施办法〉的补充规定》，并要求被告宽甸县住建局在补充规定落实过程中，要加大政策宣传力度，确保惠民工程顺利实施、社会稳定。在庭审过程中，被告宽甸县住建局未向本院提供证据证明其作出《关于的补充规定》行政行为程序合法。原告王永德于2012年7月回购其原杨木杆矿生活区的房屋，要求被告按照棚户区政策予以安置房屋，被告按照上述涉案的补充规定，未给原告王永德按照棚户区政策予以安置。被告又于2016年5月16日作出《关于王永德棚改住房安置问题的答复》，告知原告王永德按照《关于〈宽甸满族自治县国有工矿棚户区改造实施办法〉的补充规定》第七条规定的内容，不给予安置棚改房屋。原告不服上述答复意见，向本院提起行政诉讼。本院于2017年3月16日作出（2016）辽0624行初32号行政判决，以被告依据2013年5月29日作出的《关于〈宽甸满族自治县国有工矿棚户区改造实施办法〉的补充规定》第七条规定的内容，驳回原告的诉讼请求。嗣后，原告王永德以被告于2013年5月29日作出《关于〈宽甸满族自治县国有工矿棚户区改造实施办法〉的补充规定》中第三条、第七条规定的内容不合法为由，提起行政诉讼，请求：撤销被告宽甸县住建局于2013年5月29日作出的《关于的补充规定》第三条、第七条的规定。 原审法院认为，根据建保［2009］295号《关于推进城市和国有工矿棚户区改造工作的指导意见》，要求对城市和国有工矿棚户区进行改造。宽甸满族自治县人民政府针对工矿棚户区工作作出的宽政办发［2011］74号《宽甸满族自治县国有工矿棚户区改造实施办法》，其中该办法第三十一条规定，本办法由宽甸县住建局负责解释。将该办法的解释权限委托给被告宽甸县住建局，故被告具有作出被诉补充规定的职权。被告宽甸县住建局对棚户区安置调查过程中，发现新问题、新情况后，其作出《关于〈宽甸满族自治县国有工矿棚户区改造实施办法〉的补充规定》，该补充规定于2013年6月5日，由宽甸满族自治县人民政府六届五次常务会议通过并实施。被告宽甸县住建局按照上述涉案的补充规定，对棚户区范围内符合安置条件的被安置人员进行棚户区安置工作。在一般情况下，行政机关作出的行政行为应当符合公正、公开、公平原则，而被告宽甸县住建局未向本庭出具相关证据证明其作出的《关于〈宽甸满族自治县国有工矿棚户区改造实施办法〉的补充规定》已经采取一定的形式进行宣传等程序，故其作出的涉案补充规定行政行为违反了行政政策公开的基本原则，属于行政行为程序轻微违法。基于本案事实，原告王永德系在《宽甸满族自治县国有工矿棚户区改造实施办法》公开之后，于2012年7月其回购原杨木杆生活区的房屋，以此要求被告按照棚户区政策予以安置房屋，被告宽甸县住建局对此类情况向宽甸满族自治县人民政府提交新补充政策规定，解决棚户区安置过程中出现的新情况，该方案内容并无不当，故原告王永德要求被告按照棚户区政策予以安置请求，应符合涉案新补充规定的内容，故被告作出的被诉行政行为未对原告产生实际影响。综上，被告作出的《关于〈宽甸满族自治县国有工矿棚户区改造实施办法〉的补充规定》中第三条、第七条规定在程序上存在瑕疵，应认定轻微违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项之规定，判决确认被告宽甸满族自治县住房和城乡建设局于2013年5月29日作出《关于〈宽甸满族自治县国有工矿棚户区改造实施办法〉的补充规定》第三条、第七条的行政行为违法。案件受理费50元，由被告宽甸满族自治县住房和城乡建设局负担。 上诉人王永德上诉称，被上诉人作出的《关于〈宽甸满族自治县国有工矿棚户区改造实施办法〉的补充规定》是针对宽甸满族自治县国有工矿棚户区的住户，不具有反复适用效力，具有直接的执行力，所以《关于〈宽甸满族自治县国有工矿棚户区改造实施办法〉的补充规定》具有可诉性。该规定第三条、第七条规定的内容违反了比例原则，明显不具有合法性、合理性，完全剥夺了根据国家政策上诉人应当享有的合法利益。被上诉人的行政行为严重侵害了上诉人的利益，属于滥用行政权力、严重违法，应当撤销。原审法院认定《关于〈宽甸满族自治县国有工矿棚户区改造实施办法〉的补充规定》第三条、第七条属于轻微违法是错误的。故请求二审法院撤销原审判决，撤销被上诉人于2013年5月29日作出的《关于〈宽甸满族自治县国有工矿棚户区改造实施办法〉的补充规定》第三条、第七条。 被上诉人宽甸县住建局答辩称，被上诉人依据宽甸满族自治县人民政府宽政发（2011）74号《宽甸满族自治县国有工矿棚户区改造实施办法》第三十一条委托，具有作出《关于的补充规定》的职权。《关于的补充规定》是经宽甸满族自治县人民政府六届五次常委会议通过并实施。作出《关于的补充规定》完全是为了解决棚改实施过程中遇到的新情况、新问题，是对实施办法框架内的一种细化，是对具体操作的约束和限制，是对棚户区改造过程中的程序、适用范围、职权依据等作出规定，其效力和实施范围等同于《宽甸满族自治县国有工矿棚户区改造实施办法》。这一规定是符合法律规定、是公平合理的。宽甸满族自治县人民政府作出《宽甸满族自治县国有工矿棚户区改造实施办法》时已经对该方案进行了调查、听证、公示，完全符合公正、公开、公平原则。实施前，被上诉人将《宽甸满族自治县国有工矿棚户区改造实施办法》与《关于的补充规定》又同时在县安置办公室的公示板上向公众公布。《关于的补充规定》只是在原实施办法基础上的完善与细化。发布这一补充规定，是否需要经过宣传等形式，对于上诉人来说，并不产生实际影响。上诉人提出的事实与理由是对《宽甸满族自治县国有工矿棚户区改造实施办法》与《关于的补充规定》的错误理解，是没有法律依据的。原审法院认定《关于的补充规定》第三条、第七条的行政行为违法，由于公示程序有瑕疵，原审法院认为属于程序轻微瑕疵，适用法律并无不当。请求二审法院维持原判，驳回上诉人的上诉。 被上诉人宽甸县住建局向原审法院提交的证据材料有：第1号证据为《宽甸满族自治县国有工矿棚户区改造实施办法》、第2号证据为2013年6月5日《县政府六届五次常务会议纪要》，第1-2号证据用以证明涉案的补充规定合法有效。 上诉人王永德向原审法院提交的证据材料有：《关于王永德棚改住房安置问题的答复》，用以证明被上诉人依据涉案《关于〈宽甸满族自治县国有工矿棚户区改造实施办法〉的补充规定》第三条和第七条未给上诉人安置房屋。 上述证据已随案移送本院。 二审诉讼期间，上诉人向本院提交了缴纳1万元的收款收据、选号单一份，用于证明上诉人系符合宽甸满族自治县国有工矿棚户区改造的对象。被上诉人对上诉人提交的证据没有异议，但认为上诉人不符合《关于〈宽甸满族自治县国有工矿棚户区改造实施办法〉的补充规定》第三条、第七条的规定，对其不予安置。 经审查，被上诉人向原审法院提交的证据能够证明宽甸满族自治县人民政府于2011年11月14日下发了宽政办发[2011]74号《宽甸满族自治县国有工矿棚户区改造实施办法》。宽甸满族自治县人民政府六届五次常务会议原则上通过《关于的补充规定》，本院予以采信。上诉人向原审法院提交的证据能够证明，被上诉人依据《关于的补充规定》第三条、第七条的规定，对上诉人的房屋未予安置，本院予以采信。上诉人二审提交的证据能够证明上诉人已经按照《宽甸满族自治县国有工矿棚户区改造实施办法》的规定，缴纳相应款项并领取了选号单，本院予以采信。 本院根据本案的有效证据认定的事实与原审一致。 另查明，上诉人王永德系杨木杆矿工人。2011年5月份棚改走访摸底时，王永德居住在杨木杆矿生活区中间位置，左右邻居分别是沈洪福和张丽华。此时，其居住的房屋是在2005年购买肖丕文有照房屋，房照号为0010476，但未办理过户。王永德口头告知该房屋在2010年8月18日卖给了臧传义，其一直租赁该房屋。王永德要求参加棚改的房屋是其在2004年9月7日卖给戚福广。因为王永德持有该房屋的购房手续，所以戚福广购买时少付给王永德1000元购房款，口头商定等王永德手中的收据办理成正式的房照后，再支付余下的1000元。后期杨木杆矿的购房收据一直没有办理房照。戚福广称其将该房屋在2008年8月10日卖给了张仁忠。王永德于2012年7月12日以23000元从张仁忠手中购回该房屋。该房屋的位置在杨木杆矿生活区西侧偏后，系矿区自管房始终未办理产权，王永德一直持有从原单位购买该房屋的收据。2012年8月14日，王永德向宽甸满族自治县国有工矿棚户区改造办公室缴纳了《宽甸满族自治县国有工矿棚户区改造实施办法》中规定的个人应当负担的1万元建设费，并领取了选房的顺序号。2016年5月16日宽甸满族自治县国有工矿棚户区改造办公室作出《关于王永德棚改住房安置问题的答复》，答复内容为：“由于王永德在杨木杆矿区要求参加棚改的房屋是2011年6月份以后形成的房屋交易，根据《补充规定》第七条规定：‘2011年6月份摸底后又将房产回转给原房主或转让给其他人的，同样不予安置’。因此，王永德要求参加棚改的房屋不给予安置。”现王永德要求参加棚改的房屋已经无法居住。王永德亦无其他房屋。 庭审辩论中，各方当事人围绕本案的争议焦点即被上诉人是否具有作出《关于的补充规定》的职权，被上诉人作出《关于的补充规定》是否合法、是否公正，是否侵害了上诉人的合法权益，对被诉行政行为和原审判决的合法性进行了辩论。各方当事人的辩论观点与其上诉和答辩观点一致。 本院认为，根据国发[2007]24号《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》第一条第（三）项基本原则“解决低收入家庭住房困难，要坚持立足国情，满足基本住房需要；统筹规划，分布解决；政府主导，社会参与；统一政策，因地制宜；省级负总责，市县抓落实”的规定，以及建保[2009]295号《关于推进城市和国有工矿棚户区改造工作的指导意见》第四条组织实施第（十）项落实工作责任“市、县人民政府是城市和国有工矿棚户区改造工作的责任主体”的规定，宽甸满族自治县人民政府是宽甸满族自治县国有工矿棚户区改造的责任主体。宽甸满族自治县人民政府于2011年11月14日颁布了宽政办发[2011]74号《宽甸满族自治县国有工矿棚户区改造实施办法》，该《实施办法》第三十一条规定“本办法由住建局负责解释”。2013年5月29日，宽甸满族自治县人民政府召开县政府六届五次常务会议，会议原则上通过了《关于的补充规定》。会议要求宽甸县住建局在补充规定落实过程中，加大政策宣传力度，确保惠民工程顺利实施、社会稳定。会后，被上诉人以自己的名义颁发了《关于的补充规定》。虽然被上诉人以自己的名义下发被诉的《关于的补充规定》不具有职权依据，但是该《关于的补充规定》经过宽甸满族自治县人民政府常务会议通过，实际上该《关于的补充规定》的制定主体是宽甸满族自治县人民政府。考虑被上诉人系宽甸满族自治县人民政府此次国有工矿棚户区改造牵头总负责单位，以自己的名义颁布《关于的补充规定》是落实宽甸满族自治县人民政府的决议，本院予以认可。 国发[2007]24号《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》、国办发[2008]131号《国务院办公厅关于促进房地产市场健康发展的若干意见》、建保[2009]295号《关于推进城市和国有工矿棚户区改造工作的指导意见》、国务院《关于加快棚户区改造工作的意见（国发〔2013〕25号）》都强调城市和国有工矿棚户区改造是改善民生的重大举措，实施棚户区改造，有利于加快解决中低收入群众的住房和困难，提高生活质量，改善生活环境，是重大的民生工程和发展工程。城市和国有工矿棚户区改造项目的确定和安置补偿方案的制定，要充分尊重群众意愿，采取多种方式征询群众意见，在得到绝大多数群众支持的基础上组织实施，做到公开、公平、公正。严格执行城市房屋拆迁等有关法律法规的规定，维护群众的合法权益，切实让群众得到实惠。宽甸满族自治县人民政府根据上述政策，制定了《宽甸满族自治县国有工矿棚户区改造实施办法》，目的在于落实国家政策，改善该区域的居民生活条件。本案根据证据可以认定，上诉人系杨木杆矿工人，一直在该矿区生活，其系符合宽甸满族自治县此次国有工矿棚户区改造的对象。2016年5月16日，宽甸满族自治县国有工矿棚户区改造办公室针对王永德作出的《关于王永德棚改住房安置问题的答复》明确，基于上诉人在杨木杆生活区要求参加棚改的房屋是2011年6月份以后形成的交易房屋，根据《关于的补充规定》的第七条规定不予安置。足以说明上诉人被排除在宽甸××自治县此次棚户区改造对象之外，是由于《关于的补充规定》第七条“2011年6月份摸底后又将房产回转给原房主或转让给其他人的，同样不予安置”的规定。 行政行为一经作出，非有法定事由和非经法定程序不得随意撤销、废止或改变。虽然上诉人在2004年将涉案房屋出售给他，但双方并没有办理产权过户，而且双方口头约定办理正式房照后，对方再支付给上诉人余下的1000元购房款。上诉人一直持有涉案房屋的购买手续，即涉案房屋的物权自始至终没有发生变化。上诉人于2012年7月12日从案外人手中回购了涉案房屋，支付相应对价，并非法律所禁止，系合法的民事行为，受法律保护。其以涉案房屋作为唯一住房参加棚改，并按照《宽甸满族自治县国有工矿棚户区改造实施办法》的规定标准，于2012年8月14日向宽甸满族自治县国有工矿棚户区改造办公室缴纳了1万元的建设费，领取了选房顺序号，足以证明宽甸满族自治县国有工矿棚户区改造办公室对上诉人以涉案房屋参加棚改是予以认可的，上诉人基于对被上诉人行使公权力的信任所产生的正当利益应当予以保护。2013年5月29日被上诉人颁布的《关于的补充规定》第三条规定“2011年7月1日以后发生的交易房不予安置”，第七条规定“2011年6月份摸底后又将房产回转给原房主或转让给其他人的，同样不予安置”，将符合享受国家国有工矿棚户区改造惠民政策的上诉人排除在棚改之外，于法无据，亦与国家、省市推进国有工矿棚户区改造，改善中低收入群众住房和困难的政策相悖，明显不当，违反了行政行为合法性原则，应予撤销。原审法院认定该条规定未对上诉人产生实际影响，属于认定事实错误，应予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条（六）项、第八十九条第一款（二）项的规定，判决如下： 一、撤销宽甸满族自治县人民法院作出的（2019）辽0624行初30号行政判决； 二、撤销被上诉人宽甸满族自治县住房和城乡建设局于2013年5月29日作出的《关于的补充规定》第三条规定中的“2011年7月1日以后发生的交易房不予安置”部分、第七条规定中“2011年6月份摸底后又将房产回转给原房主或转让给其他人的，同样不予安置”部分。 二审案件受理费50元，由被上诉人宽甸满族自治县住房和城乡建设局负担。 本判决为终审判决。 审判长  张广林 审判员  李 莉 审判员  仲莉宇 二〇二〇年五月十一日 书记员  高婧涵