广西壮族自治区平南县人民法院 行 政 判 决 书 （2020）桂0821行初1号 原告黄自军，男，1963年5月13日出生，壮族，住平南县。 委托代理人杨昌伟，广西世享律师事务所律师。 被告平南县自然资源局，所在地址平南县平南街道二环大道905号。 法定代表人陈剑，该局局长。 委托代理人宾康，男，1973年1月出生，汉族，平南县自然资源局政策法规股股长，住该局。 委托代理人刘睿，男，1995年1月出生，汉族，平南县自然资源局政策法规股办事员，住该局。 原告黄自军不服被告平南县自然资源局（以下简称县自然资源局）“平自然资罚决字”〔2019〕第2621015号行政处罚决定（以下简称2621015号处罚决定），于2020年1月14日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于2020年1月20日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年2月28日公开开庭审理了本案。原告黄自军及其委托代理人杨昌伟、被告县自然资源局的委托代理人宾康、刘睿到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告县自然资源局于2019年12月4日作出2621015号处罚决定，认定原告黄自军未经批准，于2017年3月使用座落在平南县大鹏镇蒙都村(即梧州至柳州高速公路垌心连接线L3K15+400左侧)地类等级属七级的基本农田保护区范围内的水田2788.68㎡(折合4.183亩)建设大鹏振平一级驾校，致使上述耕地无法耕种，违反了《基本农田保护条例》第十七条第一款的规定，构成了破坏耕地的违法行为。依据《基本农田保护条例》第三十三条的规定，作出如下处罚：一、责令黄自军退还非法占用的土地，限期十五日内自行改正或者治理破坏耕地的行为（清除或者拆除在耕地上填埋碎石、平整压实、硬化和建设的建筑物或构筑物），恢复原种植条件；二、处破坏耕地罚款人民币贰拾伍万零玖佰捌拾壹元贰角（2788.68㎡×90元=250981.20元）。 原告黄自军诉称，请求人民法院撤销被告作出的2621015号处罚决定。事实与理由为：2621015号处罚决定认定事实及处罚错误。1.涉案土地于2015年3月份由当地村民出租给广西路桥工程集团有限公司用于堆放腐蚀土等使用，该公司在使用过程中，已对涉案土地进行平整及填实，并将大量的建筑沙石及建筑垃圾堆放在该土地范围内。2.原告于2017年7月与当地村民协议使用部分涉案土地开办驾校，所使用的土地是原先广西路桥公司堆放腐蚀土所用土地中的一部分，原告是在原来土地环境的基础上修建建筑物，且原告已于2018年5月份根据政府要求拆除了建筑物，期间并未对土地进行过任何形式的处理或破坏。综上，原告租用涉案土地后，并未对土地进行过整理与破坏，所有属于原告搭建的建筑物均是在原有已平整及已填放数米高的蚀土或建筑垃圾的基础上进行修建，涉案土地的性质改变并非是原告所为，原告也不知情，亦即原告在使用该土地前，该土地已被破坏至不具备种植条件。故被告对原告的处罚没有任何事实依据，请法院依法予以纠正。 原告提供的证据、依据主要有：1.行政处罚决定书，证实被告对原告处罚的情况；2.临时用地协议书，证实原告使用该土地前属于广西路桥工程公司使用；3.相片，证实原告使用该土地前的状况；4.证人张某1、张某2出庭证言，证实案涉土地的相关情况；5.《合作经营弃料场地协议书》（庭审时补充提供），证明协议书在听证时向被告提交，租地的时候是弃料场不是耕地，不具备种植条件；6.《临时用地协议书》（庭审时补充提供），证明其中一户农户张寿文与高速公路工程部订立临时用地协议，签订的时候双方已约定不需要复垦，直接将土地返还农户，被告所说返还的时候已经具备种植条件是不真实的。 被告县自然资源局辩称，（一）2621015号处罚决定认定事实清楚，证据确凿。被告于2019年11月1日对原告破坏耕地一案立案调查。经查，原告未经批准，于2017年3月使用座落在平南县大鹏镇蒙都村(即梧州至柳州高速公路垌心连接线L3K15+400左侧)的集体土地建设大鹏振平一级驾校，建成一间150㎡砖瓦结构的办公用房、100㎡的星铁皮棚1个，硬化水泥道路，建筑占地面积2788.68㎡(折合4.183亩)，占地类型：基本农田保护区范围内的水田，水田地类等级属七级。经贵港市自然资源局鉴定，该处耕地破坏毁损程度为中度及重度破坏，被告在耕地上填埋碎石、平整压实、硬化和建设构筑物，致使2788.68㎡耕地无法耕种。（二）2621015号处罚决定程序合法。被告在作出该处罚决定前已依法进行立案调查，并及时告知了原告相关权利。（三）2621015号处罚决定适用法律法规正确。根据《基本农田保护条例》第十七条和第三十三条的规定，被告于2019年12月4日作出2621015号处罚决定并无不妥。综上所述，2621015号处罚决定认定事实清楚，证据确凿充分，程序合法，适用法律法规正确。请人民法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告县自然资源局向本院提交了以下证据、依据：1.违法线索登记表，证明属群众举报违法用地；2.立案呈批表，证明依法进行立案；3.鉴定技术服务委托协议书、鉴定结论书、鉴定技术报告，证明县自然资源局委托乙方对涉案耕地破坏损毁情况进行鉴定，鉴定结论为：耕地破坏程序鉴定为中度破坏和重度破坏；4.对黄兴庭询问笔录，证明黄自军违法占用耕地建设驾校；5.对张某1询问笔录，6.对黄自军询问笔录（两份），上述证据5、证据6共同证明黄自军单独出资建设驾校，张某1和村民以土地入股的方式共同经营驾校，但是没有相关书面证据予以证实；7.大鹏镇土地利用总体规划图，证明大鹏镇土地利用总体规划情况；8.案件调查报告主要内容，证明调查违法用地情况报告；9.案件审理记录，证明经过集体讨论；10.案件处理决定呈批表，证明领导同意处理决定；11.现场照片，证明硬化耕地面积为3160平方米；12.行政处罚告知书、行政处罚听证告知书、法律文书送达回证，证明依法做出了行政处罚告知书、听证告知书，告知了当事人相关权利并送达给当事人；13.听证申请书、授权委托书、身份证复印件、听证通知书、听证笔录，证明县自然资源局依法受理并举行听证；14.证据目录，证明黄自军提交的证据；15.重大行政处罚决定法制审核意见表，证明经过法制机构审核；16.行政处罚决定书、法律文书送达回证，证明依法做出了行政处罚，告知了当事人相关权利并送达给当事人；17.履行行政处罚决定催告书、送达回证，证明黄自军未履行退还非法占用的土地、未缴纳罚款；18.土地复垦移交确认书两份（庭审时补充提供，落款日期分别为2016年3月24日和2016年8月28日），证明临时承租方分别租用的土地已经复垦移交村民；19.破坏耕地适用法律条文，证明破坏耕地适用法律法规；20.《广西壮族自治区国土资源行政处罚裁量办法（试行）》、《关于调整广西耕地开垦费征收标准和使用政策有关问题的通知》，证明行政处罚的依据标准。 本院依职权调查的证据有2020年2月24日现场勘验笔录，主要证明：1.梧州至柳州高速公路土建工程№A01-6合同段项目部与蒙都村一、二屯部分村民于2015年分别签订临时用地协议后，实际上将该地用来堆放开挖公路的弃土废土；2.案涉驾校建在该泥土场上，面积约9亩，其中硬化面积约3000平方米。 经庭审质证，原告对被告提供的所有证据均有异议，认为原告的证据1—19欠缺关联性，且证据18缺乏合法性，证据20（即开垦费标准）已过时，属于适用法律错误，原告的证据均不能达到其要证明的目的；被告对原告的证据1、2没有异议，对原告的证据3、4、5、6均有异议，认为原告的证据3、4、5的真实性不足，证据6关联性不足。原告对本院制作的勘验笔录没有异议，被告则认为由法院认定。 本院对上述证据认证如下：被告县自然资源局提供的证据、依据1、2、3、5、6、7、9、10、11、12、13、14、15、16、17、19以及原告提供的证据、本院2020年2月24日制作的现场勘验笔录具备了证据的各方面要件，能够达到要证明的目的，本院依法予以确认；被告县自然资源局的证据、依据4、8、18，因与其本身提供的证据5、6、13（仅限《听证笔录》该部分）及原告提供的证据和本现场勘验笔录之间存在矛盾，与客观事实不符，故本院不予确认。 经审理查明，2015年3月间，广西路桥工程集团有限公司广西梧州至柳州高速公路土建工程№A01-6合同段项目经理部（甲方，以下简称梧柳高速№A01-6项目部）与大鹏镇蒙都村蒙一屯、蒙二屯张寿文、张寿良、张某2等15位（户）村民（乙方）分别签订了《临时用地协议书》，约定梧柳高速№A01-6合同段项目部临时租用一年上述村民位于梧州至柳州高速公路高速垌心连线L3K15+400左侧共约14亩的土地（其中大部分为水田，基本农田），但合同未写明具体用途。合同第五条用地复垦内容为：“双方同意甲方在使用土地结束后对土地进行平整并协助乙方依据临时用地实地丈量图对土地进行拐点标识，双方不需要另行签订临时用地移交协议，土地直接归还乙方。乙方自行解决土地复垦问题。乙方不得以土地面积增减、土地变形、使用性质和土地类别改变等任何理由再向甲方索取任何其它费用”。合同订立后，梧柳高速№A01-6项目部将该幅土地用来堆放开挖公路的弃土废土等，致该地自原水田地面起被抬高7至10米而与途经此地的梧州至柳州高速公路高速垌心连线（即大鹏至桂平金田二级公路）持平，成为一个总体积达数万立方米的巨大泥场。2016年3月24日及8月28日，上述15位（户）村民分别在《土地复垦移交确认书》上签名，认可梧柳高速№A01-6项目部租用的临时用地“现已复垦完毕并达到土地复垦相关要求，适宜耕种，与村民或其他任何单位无任何矛盾纠纷”。但实际上上述地块至今没有进行过任何的复垦工作。2017年3月20日，大鹏镇蒙都村一屯、二屯（甲方）与原告黄自军（乙方）签订《合作经营弃料场地协议书》，约定蒙都村一屯、二屯将原出租过给梧柳高速№A01-6项目部上述土地中的9.36亩土地作为股份，由黄自军出资，双方共同建设、经营汽车驾驶训练场，利益风险共同承担，所获利润蒙都村一屯、二屯占二成，黄自军占八成。汽车训练场约在2017年3月开始动工兴建，2017年6月份建成使用，取名为大鹏振平一级驾校，负责人为蒙都村蒙二屯村民张某1。该驾校因没有办理相关合法用地手续，2018年上半年曾被拆除地上违法构筑物。2018年5月8日，张某1等蒙都村一屯、二屯村民向被告反映梧柳高速№A01-6项目部违法占用其基本农田做弃土场约14亩，要求派人查处。被告县自然资源局核查后，于2018年8月20日向张某1等村民作出“平国土资访告字”[2018]4号《国土资源信访事项告知书》，其中两点处理意见大意为：（一）广西路桥工程集团有限公司涉嫌破坏耕地，县自然资源局已于2018年5月18日责令该公司自收到通知之日起15天内恢复土地原状（原种植条件），至于是否涉嫌犯罪，需要对耕地毁坏程度进行鉴别和判断，等出具鉴定结论后才能认定；（二）黄自军出资和大鹏镇蒙都村村民以土地入股的形式在该幅耕地（基本农田）上建驾校，由于是在填了土的基本农田上建设，需要鉴定毁坏程度，待鉴定结论出来后将根据有关规定对毁坏耕地的单位或相关人员依法处理。随后被告即委托贵港市惠港自然测绘有限公司（以下简称惠港测绘公司）对平南县大鹏镇蒙都村（梧州至柳州高速公路垌心连线L3K15+400左侧）处耕地（实则大鹏振平一级驾校所占用范围内的土地）破坏损毁情况进行鉴定。2019年8月间，惠港测绘公司出具耕地破坏损毁鉴定技术报告。2019年9月23日，贵港市自然资源局根据被告县自然资源局的申请，组织贵港市耕地破坏损毁鉴定委员会对惠港测绘公司编制的上述相关耕地损毁鉴定技术报告进行了审查，作出了“贵自然资鉴定”[2019]5号《鉴定结论书》，鉴定结论为：平南县大鹏镇蒙都村（梧州至柳州高速公路垌心连线L3K15+400左侧）处地块总面积6009.49平方米（9.014亩），其中耕地为8.022亩（列为基本农田保护有7.702亩），其中被破坏的耕地面积为4.183亩（均为基本农田），分别为：（一）在耕地上硬化和建设建筑物或构筑物的面积为1.884亩，这部分耕地的耕作层已完全被水泥混凝土及建筑物覆盖压占。造成耕地破坏损毁程度为中度破坏；（二）被碎石覆盖、压实的耕地有2.299亩，这部分耕地混杂着碎石并被平整压实，土石混合物厚度为36厘米以上，已造成该部分耕地三季农作物无法耕种。破坏损毁程度为重度破坏。被告县自然资源局在得到上述鉴定结论后，即于2019年11月1日以黄自军涉嫌破坏耕地为由正式立案查处。在被告送达《行政处罚听证告知书》给原告黄自军后，原告提出听证申请，认为：1.建驾校时该地方不是水田，是梧柳高速№A01-6项目部租用后形成的堆泥场；2.《行政处罚听证告知书》拟作出的行政处罚错误，建驾校时的土地不是水田，更不是七级水田，被告拟作出的责令恢复原耕种条件及处破坏耕地罚款250981.20元错误；3.驾校不是黄自军一个人的驾校，是其和土地所有人共同合伙建的，村民以土地入股，收益分成，只对其予以行政处罚错误。2019年12月2日，被告组织了听证，但没有采纳原告的听证意见。2019年12月4日，被告作出了2621015号处罚决定，内容为：一、责令黄自军退还非法占用的土地，限期在十五日内自行改正或者治理破坏耕地的行为（清除或者拆除在耕地上填埋碎石、平整压实、硬化和建设的建筑物或构筑物），恢复原种植条件；二、处破坏耕地罚款人民币贰拾伍万零玖佰捌拾壹元贰角（2788.68㎡×90元=250981.20元）。该处理决定于2019年12月9日送达黄自军。黄自军不服，于2020年1月14日提起本案诉讼。 另查明，至本案开庭之日止，原告黄自军也没有自动履行上述行政处罚内容。 本院认为，依照《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《基本农田保护条例》第三十三条的规定，被告作为县级国土资源主管部门具有对违反国土资源管理法律法规的行为予以行政处罚的职权。本案当事人争议的焦点主要有如下三个：（一）被告作出被诉的2621015号处罚决定是否事实清楚、证据确凿；（二）被告的被诉行政行为是否适用法律、法规正确；（三）被告的被诉行政行为是否符合法定程序。关于第一个争议焦点问题，要从两方面分析：1.关于认定破坏耕地行为人及处罚对象问题。被告作为主要证据使用的分别对黄兴庭、张某1、黄自军作的总共四份询问笔录及被告组织听证时原告的陈述，均体现出大鹏振平一级驾校是黄自军出资金，张某1牵头带领蒙都村一屯、二屯村民以土地入股形式共同合作经营的，且2017年3月份订立有合作协议书，在本案庭审中原告也提交了该份协议书，而被告的处罚决定仅将黄自军认定为破坏耕地的行为人及处罚对象，属于主要证据不足。2.关于大鹏振平一级驾校建设之时土地现状查明问题。案涉土地在2015年3月梧柳高速№A01-6项目部租用前属基本农田（水田），但在2017年3月建驾校时已经明显不是水田是不可否认的事实。虽然村民签名的《土地复垦移交确认书》中有临时用地“现已复垦完毕并达到土地复垦相关要求，适宜耕种”的文字，但该地是否已实际复垦，是否需复垦，由谁复垦，复垦到什么程度，不复垦责任由谁承担等问题，被告在作出被诉行政行为时均没有查清而却在2621015号处罚决定中，直接认定黄自军占用基本农田保护区范围内地类等级为七级的水田建驾校并按此地类等级标准罚款，也属事实不清，主要证据不足；关于第二个争议焦点，因被告适用的法律法规是依据其所认定的事实，而本院在上面的阐述中已对被告认定事实是否清楚、主要证据是否充足作了否定评价，若再认定其适用法律法规错误则属于重复评价，故本院不认为被告存在适用法律法规错误问题；关于第三个争议焦点，经本院审查，没有发现被告县自然资源局在行政行为过程中存在违反法定程序情形。原告提出，被告在组织听证后没有进行重新调查核实即作出处罚决定，损害了原告的权利，属于程序违法，本院认为被告的这一行为并不构成程序违法。综上所述，被告县自然资源局的2621015号处罚决定存在主要证据不足的情形，依法应予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项的规定，判决如下： 撤销被告平南县自然资源局于2019年12月4日作出的“平自然资罚决字”〔2019〕第2621015号行政处罚决定。 案件受理费50元（原告已预交），由被告平南县自然资源局负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数加五提出副本，上诉于贵港市中级人民法院。同时应在上诉期届满后七日内预交上诉案件受理费50元（款汇至如下信息账户内：开户行：农业银行贵港分行；户名：广西壮族自治区贵港市中级人民法院非税收入财政汇缴专户；账号：20×××16）。逾期不交的，则按自动撤回上诉处理。 审 判 长  黄 强 人民陪审员  廖达富 人民陪审员  陈倩容 二〇二〇年五月八日 法官 助理  谭永范 书 记 员  林玉婷