浙江省绍兴市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙06行终99号 上诉人（原审原告）周国潭，男，1966年8月11日出生，汉族，住诸暨市。 委托代理人何瑶，诸暨市镇远法律服务所法律工作者。 被上诉人（原审被告）诸暨市自然资源和规划局。住所地诸暨市暨阳街道东二路53号。 法定代表人钱光辉，局长。 出庭行政机关负责人胡建良，副局长。 委托代理人郭尔飞，男，诸暨市自然资源和规划局工作人员。 委托代理人陈伟忠，浙江新兴律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）诸暨市人民政府。住所地浙江省诸暨市东一路19号。 法定代表人胡华良，市长。 委托代理人石仲广，男，诸暨市人民政府工作人员。 被上诉人（原审第三人）绍兴市百杰建设工程有限公司。住所地绍兴市越城区斗门街道赵墅村中兴大道东侧9幢2楼。 法定代表人徐芬琴。 委托代理人朱迪灿，男，1974年12月15日出生，汉族，系绍兴市百杰建设工程有限公司员工，住诸暨市。 上诉人周国潭因与被上诉人诸暨市自然资源和规划局、诸暨市人民政府、绍兴市百杰建设工程有限公司（以下简称“百杰公司”）行政处罚及行政复议一案，不服嵊州市人民法院（2019）浙0683行初68号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年3月2日立案受理后，依法组成合议庭，经阅卷、询问，本院不开庭进行了审理。上诉人周国潭及其委托代理人何瑶，被上诉人诸暨市自然资源和规划局的副局长胡建良及该单位的委托代理人陈伟忠、郭尔飞，被上诉人诸暨市人民政府的委托代理人石仲广、被上诉人百杰公司的委托代理人朱迪灿到庭应询。本案现已审理终结。 一审法院审理查明，原告周国潭之父周德福于2006年11月20日与岭北镇岭顶村经济合作社签订有编号为1－0－4－5的《诸暨市山林承（延）包合同》一份，合同约定岭顶村土名里坞坑9亩2分林地由周德福承包经营，承包期限自2006年1月1日起至2055年12月31日止，周德福已于2019年初去世，原告自称前述林地的承包经营权由其继承。2018年6月1日，第三人中标承建诸暨市岭北镇北周村等村土地开发项目（2018）－岭顶村的工程项目，第三人于2018年6月12日就前述工程项目与诸暨市岭北镇人民政府签订施工合同，2018年8月2日进场施工。2018年9月5日，原诸暨市农林局根据群众举报，对第三人擅自开垦林地、擅自改变林地用途的行为立案调查。案件查处过程中，诸暨市自然资源和规划局经对第三人及施工现场负责人、岭顶村基层组织负责人、林地被毁的有关村民的询问和调查，调取工程项目的有关资料，制作《现场检查（勘验）笔录》，查明第三人在项目建设中未经审批擅自进行清表开垦、围筑耕地平台等施工活动，造成部分林地、林木被毁坏的事实。2018年10月5日，原诸暨市农林局办案人员根据案件调查取证及鉴定等实际情况，办理了延长办案期限2个月的审批手续。为查明第三人的具体毁林事实，原诸暨市农林局分别委托诸暨市价格认证中心和绍兴市华洲林业工程勘察设计有限公司（以下简称“华洲公司”）对涉案林木的市场价格及被毁林地面积和被毁林木材积、株数等进行了鉴定。同时，根据案涉毁林地点存在与其他建设工程及施工便道所占有使用的林地相毗邻或交叉的现场情况，在鉴定单位进行现场勘测时，办案机关还通知第三人、原告、岭北镇人民政府及岭顶村等有关人员到场指认，并制作《鉴定意见告知书》将鉴定结论向有关单位和人员进行送达。原告于2018年10月29日接到鉴定意见后，认为鉴定结论认定的毁林面积和材积、株数与实际不符，于次日提出重新鉴定的申请，原诸暨市农林局认为原告所提异议没有事实依据，故对原告的重新鉴定申请未予同意。2018年11月9日，原诸暨市农林局作出诸农林（林）罚书字〔2018〕第50号行政处罚决定，认定第三人因采石、筑坎围护擅自改变林地用途面积0.1087公顷，擅自开垦林地1.5360公顷（其中无林地0.9905公顷，有林地0.5455公顷），毁坏林木1112株，计立木材积25.25立方米，价值3762元，所属林种为一般用材林。认为前述行为属擅自开垦林地及擅自开垦无林地和擅自改变林地用途的违法行为。在具体的处罚上，鉴于第三人所实施的项目为政府批准，政府发包，项目实施的目的是平整、修复、提升土地耕作条件，开垦作业对土层影响不明显，仍适宜林木恢复与生长，被处罚人发现问题后能主动不再扩大作业范围，且能主动配合办案机关调查和提供相关书证材料，原诸暨市农林局经岭北镇人民政府申请，经该局集体讨论，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条第（一）项、《诸暨市林业行政处罚裁量权实施办法》第七条第（一）项及第（五）项的规定，对第三人擅自开垦有林地、擅自改变林地用途的违法行为予以从轻处罚，对第三人擅自开垦无林地的违法行为予以减轻处罚。2018年11月5日，原诸暨市农林局向第三人送达了诸农林（林）罚先告字［2018］050号《行政处罚事先告知书》，第三人在法定期限内未进行陈述、申辩。据此，原诸暨市农林局于2018年11月9日作出诸农林（林）罚书字〔2018〕第50号行政处罚决定。针对第三人擅自开垦有林地的违法行为，根据《中华人民共和国森林法》第四十四条第一款、《中华人民共和国森林法实施条例》第四十一条第二款和《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条的规定，其处罚内容为：1.责令停止违法行为；2.责令在2019年4月底补种毁坏林木1112株3倍的树木；3.处毁坏林木价值3762元3倍的罚款，计人民币11286元。针对第三人擅自开垦无林地的违法行为，根据《中华人民共和国森林法》第四十四条第一款、《中华人民共和国森林法实施条例》第四十一条第二款和《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条的规定，其处罚内容为：1.责令停止违法行为；2.责令在2019年4月底前恢复原状（林业生产条件）；3.处以擅自开垦无林地每平方米3元的罚款，计人民币29715元。针对第三人擅自改变林地用途的违法行为，根据《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条第一款、《浙江省林地管理办法》第四十六条和《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条的规定，其处罚内容为：1.责令在2019年4月底前恢复林地原状（林业生产条件）；2.处非法改变用途林地每平方米10元的罚款，计人民币10870元。处罚决定于作出当日即向第三人进行送达。原告与同村村民周秀荣不服前述处罚决定，认为处罚决定认定的毁林面积及毁林木材材积与实际不符，遂于2019年1月29日向诸暨市人民政府申请行政复议。诸暨市人民政府经审理，于2019年4月27日作出诸政复〔2019〕13号行政复议决定书，该复议决定认为周秀荣与涉案林业违法行为没有利害关系，其作为行政复议主体不适格，驳回了周秀荣的行政复议申请。对于诸农林（林）罚书字〔2018〕第50号行政处罚决定合法性审查一节，诸暨市人民政府认为原诸暨市农林局本应适用《浙江省林地管理办法》第四十五条却适用第四十六条对第三人擅自改变林地用途进行处罚，属于适用依据错误，鉴于处罚决定在认定事实部分实际已引用的法律依据正确，且在最终处罚时亦正确适用了上位法《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条第一款的规定对第三人擅自改变林地用途的行为进行处罚，诸暨市人民政府对此予以指正。除前述外，复议决定认为诸暨市自然资源和规划局根据案情实际及鉴定结论所认定的事实并无不当且办案程序合法，故诸暨市人民政府的复议决定对原诸暨市农林局诸农林（林）罚书字〔2018〕第50号行政处罚决定予以维持。原告仍不服，遂至本案诉讼发生。另查明，因诸暨市机构改革，原诸暨市农林局林业相关职责于2019年1月整合至新××诸暨市自然资源和规划局。 一审法院审理认为，案涉林地既为原告周国潭之父周德福承包经营，则周德福去世后，在没有证据证明原告放弃继承或该林地经营权经析产已归属其他继承人的情况下，原告作为第一顺序继承人依法对该林地的承包经营权享有权利份额，第三人毁损前述林地所致的行政处罚与原告具有行政法上的利害关系，故原告的起诉符合行政诉讼法关于原告主体的规定，诸暨市自然资源和规划局认为原告主体不适格的主张，不予支持。原诸暨市农林局具有对其辖区内违反林地、林木管理行为进行查处的行政职权和管辖依据，诸暨市机构改革后已将该部分职责整合至诸暨市自然资源和规划局，该局应属本案行政诉讼被告。诸暨市人民政府所作的复议决定维持了原诸暨市农林局所作的行政处罚决定，其与作出原行政行为的行政机关同属被告，故诸暨市自然资源和规划局、诸暨市人民政府作为本案被告的主体适格。原告提起行政诉讼请求撤销本案的行政处罚决定和行政复议决定，其明确对于两被告所作具体行政行为在程序及适用法律方面并无异议，仅对认定第三人违法事实中的毁林面积及毁林材积持有不同意见，鉴于诸暨市自然资源和规划局对第三人擅自改变林地用途该节处理中适用法律不当的问题，已由诸暨市人民政府作出指正，故不再赘述。关于本案第三人毁林面积及毁林木材材积这一争议焦点，作出处罚决定的办案机关为查明第三人对于林地、林木的毁坏情况，依法委托有资质的华洲公司进行了专门的技术鉴定，鉴定机构在具体的鉴定过程中，会同办案人员通过有原告及镇、村有关人员在场指认的实地勘查，同时查阅诸暨市最近的森林资源调查资料，了解受检地块的原森林资源状况，在使用GPS(RTK)设备核对受检林地地理位置和进行相应的测量等，进而依规定的程序和技术标准得出鉴定结果。第三人承揽的土地整理项目立项面积虽为3公顷多，但至案发被停止施工时，该项工程尚未完工，故第三人实际毁林面积少于项目面积符合常理。诚然，以目前案涉被毁林地的现场情况来看，其面积确大于处罚决定中认定的数值，但此间有其他建设工程及施工便道所占有使用的林地相毗邻或夹杂其中，而砍伐树木已被移除且土地开垦后有关树木的伐根无从找寻，致使林木蓄积量不能以实物测量的方法进行确定，故鉴定机构在各方人员现场指认后，辅之以其他技术手段确定毁林面积并结合往年森林资源的调查成果对毁林材积进行推算所得出的鉴定结果应属科学可信，办案机关依此鉴定结论对第三人违法事实作出认定并无不当。原告虽对此不服，但始终未为之提出能够证明其主张成立的充分证据，加之现场踏勘时原告亲临现场对鉴定机构的勘测作出指认，故原告的该节主张不予采信，该处罚决定所确定的第三人违法事实予以认定。鉴于该处罚决定不存在法定的须撤销事由，故对原告请求撤销处罚决定的诉讼请求不予支持。至于本案行政复议一节，诸暨市人民政府在受理原告的复议申请后即通知诸暨市自然资源和规划局提交行政复议答复书及相关的证据、依据和其他有关材料，同时依法通知第三人参加行政复议，并在审理后作出维持的行政复议决定并依法送达，诸暨市人民政府的行政复议决定，事实清楚，程序合法,适用法律、法规正确，原告要求撤销复议决定的请求亦不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：一、驳回原告请求撤销原诸暨市农林局作出的诸农林（林）罚书字〔2018〕第50号行政处罚决定并责令被告诸暨市自然资源和规划局重作行政处罚的诉讼请求；二、驳回原告请求撤销被告诸暨市人民政府作出的诸政复〔2019〕13号行政复议决定的诉讼请求。一审案件受理费50元，由原告负担。 上诉人周国潭上诉称：1.一审判决认定“诚然，以目前涉案被毁林地的现场情况看，其面积确大于处罚决定中认定的数值”。可见，一审法官现场踏勘毁林面积确实与处罚决定认定的面积不相符，实际毁林面积远大于华洲公司测定的面积。2.案涉地块并无其他建设工程，若有其他建设工程，行政机关应当查明是什么工程以及是否合法等，被上诉人也未能提供其他工程所毁林的证据。鉴定单位所谓其他技术手段进行推算其实是暗箱操作，庇护违法行为。3.涉案毁林行为涉嫌滥伐林木罪，应当移送公安机关或相关部门侦查处理。综上，请求撤销一审判决，改判撤销诸农林（林）罚书字〔2018〕第50号行政处罚决定书，撤销诸暨市人民政府诸政复〔2019〕13号行政复议决定书，责令诸暨市自然资源和规划局重新作出行政处罚并移送有关部门侦查。 被上诉人诸暨市自然资源和规划局答辩称：1.原诸暨市林业局对外委托有勘测、评估资质的机构对涉案林地进行勘测、评估，采用的勘测方法合理，结论正确。2.上诉人周国潭虽认为勘测机构的勘测、评估结论有误，但并未向法院提供充分证据证明。综上，一审法院认定事实清楚，适用法律正确。请求驳回上诉，维持原判。 被上诉人诸暨市人民政府答辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。上诉人周国潭的上诉理由缺乏事实和法律依据，不能成立。请求驳回上诉，维持原判。 被上诉人百杰公司述称，鉴定过程中上诉人周国潭户参加了现场指认，上诉人周国潭认为鉴定意见错误，但始终没有证据证明。一审判决并未认定百杰公司承包工程毁林面积大于涉案行政处罚决定书认定的面积，上诉人理解有误。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，上诉人周国潭、被上诉人诸暨市自然资源和规划局以及诸暨市人民政府分别系本案适格原告、共同被告，本院予以确认。本案二审争议焦点在于原诸暨市农林局作出的诸农林（林）罚书字〔2018〕第50号行政处罚决定书认定的毁林面积、林木材积是否有误。原诸暨市农林局根据《林业行政处罚程序规定》第三十条，委托有相应资质的华洲公司对毁林面积、林木材积等事项进行鉴定，于法有据。华洲公司经原诸暨市农林局办案人员及上诉人周国潭等相关当事人现场指认明确了受检地四至范围，查阅了诸暨市森林资源二类调查（2017年）成果资料了解受检地原森林资源情况，而后使用专业设备、按规定程序和技术标准测算出毁林面积及林木材积，可作为认定事实的依据。上诉人周国潭虽主张毁林面积、林木材积等测算有误，但未提供证据证明，本院不予采信。上诉人周国潭于该鉴定意见送达后的次日向原诸暨市农林局申请重新鉴定，但未提供初步证据证明该鉴定意见存在程序严重违法、明显依据不足等违法情形，故原诸暨市农林局未予同意并无不当。 综上，上诉人周国潭的上诉请求缺乏事实和法律依据，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人周国潭负担。 本判决为终审判决。 审判长  毕金刚 审判员  王 建 审判员  蒋 瑛 二〇二〇年五月十八日 法官助理张亚彬 书记员孟树楠