新疆维吾尔自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）新行终33号 上诉人（原审原告）：李向前，男，1960年7月1日出生，汉族，住新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市。现住新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市。 委托诉讼代理人：梁兰兰，北京创为律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：乌鲁木齐市新市区人民政府，住所地新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市新市区四平路2288号创新广场A座。 法定代表人：刘俊，该区人民政府区长。 委托诉讼代理人：马占军，乌鲁木齐高新技术产业开发区（新市区）房屋征收与补偿管理办公室工作人员。 委托诉讼代理人：马宏彬，新疆赛天律师事务所律师。 上诉人李向前因与被上诉人乌鲁木齐市新市区人民政府（下称新市区政府）房屋行政征收一案，不服新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市中级人民法院(2019)新01行初86号行政判决,向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人李向前及其委托诉讼代理人梁兰兰，被上诉人新市区政府委托诉讼代理人马占军、马宏彬到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，李向前拥有位于乌鲁木齐市××区房屋一处，并持有上述房屋的房屋所有权证及国有土地使用证。2018年3月14日，新市区政府发布乌高（新）告[2018]3号《房屋征收决定公告》及《房屋征收补偿方案》，载明征收范围为乌鲁木齐机场改扩建项目、G7大黄山一乌鲁木齐改线项目、S102项目所涉区域。李向前上述房屋位于该征收范围内。李向前认为新市区政府作出的乌高（新）告[2018]3号《房屋征收决定公告》及《房屋征收补偿方案》侵犯其合法权益，遂诉至该院。另查明，本案审理中，李向前明确其要求撤销被诉房屋征收决定公告及房屋征收补偿方案的主要理由有：1.新市区政府未作出征收决定，征收程序不合法；2.涉案征收项目未经立项及审批；3.征收补偿方案未经公示及征求公众意见，且审批主体不符合法律规定；4.入户调查结果公示缺失。再查明，本案审理中，新市区政府陈述，被诉房屋征收决定公告与房屋征收决定内容一致，因房屋征收决定需以公告的形式发布，故其直接将被诉房屋征收决定公告发布。 原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定：“人民法院审理行政案件，对行政行为的合法性进行审查。”本案中，根据新市区政府的陈述，新市区政府实际是以征收公告的形式将征收决定对外发布，并依据被诉房屋征收决定公告的内容实施征收行为，该房屋征收决定公告对被征收人的权利义务已产生实质性的影响，故对李向前提出新市区政府未作出房屋征收决定、征收程序违法的主张，该院不予采纳。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十三条第一款规定：“市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼的权利等事项。”依据上述规定，征收补偿方案属于征收决定的一部分，不是单独的行政行为，本案中，李向前的诉讼请求为撤销被诉房屋征收决定公告及房屋征收补偿方案，故该院对被诉房屋征收决定公告及涉案房屋征收补偿方案是否合法一并进行审查。 一、关于被诉房屋征收决定公告作出是否有事实及法律依据的问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条规定：“为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人给予公平补偿。”第四条第一款规定：“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。”第八条第（五）项规定：“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一的，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改造的需要。”第九条第一款规定：“依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。”由上述法律规定可知，市、县级人民政府有权作出房屋征收决定，前提是为了公共利益的需要，且应当对被征收人给予公平补偿。本案中，新市区政府作出的乌高（新）告[2018]3号房屋征收决定公告及房屋征收补偿方案所载乌鲁木齐机场改扩建项目、G7大黄山-乌鲁木齐改线项目、S102项目，属于自治区、乌鲁木齐市重点基础设施建设，符合乌鲁木齐市国民经济和社会发展第十三个五年规划，且已纳入乌鲁木齐市2018年国民经济和社会发展年度计划，符合公共利益的需要，且房屋征收补偿方案中亦明确了征收范围内被征收房屋的补偿事宜，故涉案征收项目符合上述法律规定，新市区政府作出被诉房屋征收决定公告及房屋征收补偿方案有事实及法律依据。 二、关于被诉房屋征收决定公告作出程序是否合法的问题。2018年2月7日，新市区政府将征收补偿方案予以公布，征求公众意见。2018年3月10日，乌鲁木齐高新技术产业开发区（新市区）房屋征收与补偿管理办公室（下称新市区征收办）张贴公示，载明：“《乌鲁木齐机场改扩建项目、G7大黄山-乌鲁木齐改线项目、S102项目范围内国有土地上房屋征收补偿方案公告》于2018年2月7日在征收范围内张贴公示，按照相关规定征收补偿方案公示后30日为征求意见期限，在此期间我办未收到被征收户关于征收方案的书面意见。”2018年3月10日，新市区政府就涉案项目按照有关规定进行了社会稳定风险评估，并作出社会稳定风险评估报告。2018年3月14日，新市区政府作出被诉房屋征收决定公告并发布，该公告载明了征收补偿方案和行政复议、行政诉讼等事项，上述程序符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条、第十一条、第十二条、第十三条的规定，房屋征收补偿方案的作出亦符合上述法律规定。关于李向前提出新市区政府在作出被诉房屋征收决定公告之前未进行入户登记调查、程序违法的意见，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十五条规定：“房屋征收部门应当对房屋征收范围内的房屋权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，被征收人应当予以配合；调查结果应当在房屋征收范围内向被征收人公布。”据此，房屋登记调查工作并非房屋征收决定作出前的必经程序，是否进行入户调查不影响房屋征收决定的合法性。综上，新市区政府作出的被诉房屋征收决定公告法定要件齐全，程序合法，房屋征收补偿方案的作出亦符合法律规定，李向前要求撤销被诉房屋征收决定公告及房屋征收补偿方案的诉讼请求不能成立，该院不予支持。 综上，依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条、第四条第一款、第八条第（五）项、第九条、第十条、第十一条、第十二条、第十三条、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回李向前的诉讼请求。 李向前上诉称，一、案涉征收决定公告无法律和事实依据，程序违反法律规定。1.被上诉人提交的新发改交通[2015]1813号立项批复作出时间系2015年7月19日，建设项目工期为13个月，截止时间系2018年3月14日，该批复已失去法律效力；2.被上诉人提交的《关于加快乌鲁木齐国际机场第三平行滑行道和北航站区交通中心及基础设施项目征地拆迁工作函》称征地拆迁工作须于2016年一季度前完成，而该项目的实际开始征收日期为2018年3月14日；被上诉人提交《用地预审意见》亦于2017年10月26日过期，且被上诉人亦未提供补充耕地的相关文件；3.被上诉人未向法庭提交向乌鲁木齐市发展和改革委员会提出立项请示的选址意见书、环境评级审批文件、节能审查意见等证明其进行立项申请的合法性证据及相关材料；4.被上诉人一审提供的证据中项目名称为“乌鲁木齐机场第三平行滑行道和北航站区交通中心及基础设施工程建设项目”及“乌鲁木齐机场改扩建项目、G7大黄山-乌鲁木齐改线项目、S102项目”。两个项目名称所指是否为同一征收范围，上诉人的房屋是否在征收范围内均不明确；5.被上诉人作出涉案征收决定公告未经过政府常务会议讨论决定；6.被上诉人未证明做到征收补偿费用足额到位、专户储存。二、被上诉人作出的《补偿安置公告》程序违法。1.被上诉人未在征收范围内征求被征收人意见并将征收补偿方案修正情况进行及时公布；2.被上诉人的证据不足以证明《征收补偿方案征求意见》已依法在征收范围内公示满30天以及听取被征收人意见；3.《补偿方案审批通知单》应当由负责房屋征收工作的人民政府进行审核，乌鲁木齐市房屋征收与补偿管理办公室（下称乌鲁木齐市征收办）没有对新市区征收办做出的补偿方案进行审核的职权。同时，该补偿安置方案在未审批的情况下自行公布，违反法定程序；4.房屋征收部门在拟定征收补偿方案征求意见前，未对征收范围内的房屋现状进行调查登记，征求意见稿的制作程序也不符合法律规定。三、被上诉人作出的《评估风险报告》违反法定程序。1.风险评估主体违法。城乡规划、建设、房产、财政、国土资源、发展改革、公安、信访、社会管理综合治理等部门，以及街道办事处、社区居民委员会未参与风险评估。2.风险评估内容缺失。环保、规划、财政等部门均未参与风险评估，环境评价等均未依法进行评估。监察、国土规划、环境保护、信访、维稳等多个部门未进行评估论证；3.风险评估报告无事实依据。上诉人及其他被征收人并未看到《征求意见的公告》，征收办人员亦未进行入户调查，了解民意；4.风险评估程序违法。被上诉人没有进行风险评估的相关材料以及走访记录，评估内容及制作程序亦不规范。综上，被上诉人作出涉案征收决定及补偿安置方案程序违法。请求：1.依法撤销新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市中级人民法院（2019）新01行初86号行政判决并发回重审或依法改判；2.本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。 新市区政府辩称，1.案涉项目是国家级工程项目，新市区政府只是执行机构，相关文件被上诉人无法取得；2.在本案审理过程中，乌鲁木齐市人民政府因老城区拆迁工作审计审查的需要，将所有涉及到老城区拆迁、改造的资料全部上交至巡查组，导致被上诉人在诉讼过程中，无法提供相关的证据材料，造成手续不全。二审期间被上诉人提供民航函[2016]772号《关于乌鲁木齐市地窝堡国际机场总体规划的批复》，该文件可以证实涉案工程立项从规划到用地审批均经过国家发展改革委员会立项审查，并具有合法手续；3.案涉征收公告系经过新疆维吾尔自治区人民政府的同意，根据乌鲁木齐市人民政府的意见发布的，乌鲁木齐市征收办备案时间虽晚于征收公告发布时间，导致程序上有瑕疵，但其内容符合法律规定；4.被上诉人已征求被征收人的意见，但没有反馈意见。案涉征收区内有683户，现只剩下包括上诉人在内的2户，其余均签订了拆迁补偿协议，完成了拆迁工作；5.被上诉人已提交相关证据证明资金到位，按照统计征收账户总计有3.73亿元的补偿基金，目前账户结余还有2亿元，上诉人关于被上诉人没有资金支持的主张没有依据。 二审期间，被上诉人新市区政府提交如下新证据：第一组证据1：中国民用航空局和新疆维吾尔自治区人民政府下发的民航函[2016]772号《关于乌鲁木齐市地窝堡国际机场总体规划的批复》，该批复包含乌鲁木齐机场总体规划的批复及机场建设主要内容；证明机场总体立项规划的批复。证据2：中华人民共和国国土资源部下发的国土资预审字[2017]117号《关于新疆乌鲁木齐国际机场北区改扩建项目建设用地预审意见的复函》（有效期至2020年12月11日）。证据3：国家发展和改革委员会下发的发改基础[2017]1480号《国家发展改革委员会关于乌鲁木齐机场改扩建工程项目建议书的批复》。该组证据拟证明被上诉人具备乌鲁木齐地窝堡机场总体规划、建设用地、建设项目立项的批复文件。第二组证据4：乌鲁木齐市政府《关于上报机场第3跑道、114、102线国有土地上征收方案》的文件批阅单和《关于研究机场第3跑道及省道S114、S102线改线段国有土地征收方案情况的报告》。证据5：新市区征收办出具的情况说明及存款对账单。该组证据拟证明新市区政府征收行为经过合法的审批流程且项目资金足额到位。 上诉人李向前质证认为，被上诉人提交的两组新证据，除证据5之外，其它证据都是复印件，故对证据5以外的其他证据的真实性不予认可。具体意见如下：证据1，该批复的作出机关系新疆维吾尔自治区人民政府及中国民用航空局，但该批复中并没有显示中国民用航空局同意该批复的时间，并且系复印件无法与原件核对，对其真实性不认可。被上诉人没有提供针对上诉人房屋所在地区的总体规划图予以核对佐证，无法证明本次征收项目在机场总体规划范围内；证据2，该用地预审复函中表示上述征收范围包括农用地，可知案涉征收范围内有国有土地及集体土地，因国有土地房屋的征收和集体土地征收所使用的程序及法律法规有很大的差异，应当根据法律规定，分开进行征收。对此被上诉人对未提供红线图进行说明案涉征收决定所涉及的范围内是否包括集体土地，反而笼统的将集体土地及国有土地房屋的征收全部通过国有土地房屋征收形式进行征收，严重违反了《中华人民共和国土地管理法》的相关规定；证据3，无法核实该批复内容规定的范围是否包括本次征收，无法证明该项目已经取得了发展改革部门项目备案、批准或批复；证据4，没有公章，也未提供原件，不具有真实性；证据5，对其真实性予以认可，对证明内容以及关联性不予认可。该证据无法证实系哪个项目的存款账单，只有《开户许可证》或者《开户登记证》才是专用存款账户的核发证明文件。 上述证据1至证据4虽系复印件，但因上诉人提供了合法的证据来源，故本院对上述证据的真实性予以确认。被上诉人对证据5的真实性无异议，本院对该证据的真实性亦予以确认。 本院对原审法院查明的事实予以确认。 另查明，新疆维吾尔自治区发展和改革委员会（下称自治区发改委）于2015年7月19日下发新发改交通[2015]1813号《自治区发展改革委关于乌鲁木齐国际机场第三平行滑行道和北航站区交通中心及基础设施工程立项（代可行性研究）的批复》，同意建设乌鲁木齐国际机场第三平行滑行道和北航站区交通中心及基础设施工程，并规定了建设规模及内容，投资估算及资金来源以及项目建设工期（13个月）。2015年10月26日，新疆维吾尔自治区国土资源厅下发新国土资预审字[2015]79号《关于乌鲁木齐国际机场第三平行滑行道和北航站区交通中心及基础设施工程建设用地的预审意见》,称该项目已列入《乌鲁木齐市土地利用总体规划（2006-2020年）》，项目用地符合国家产业政策和供地政策，该预审意见有效期至2017年10月26日。2016年7月7日，中国民用航空局和新疆维吾尔自治区人民政府作出民航函[2016]772号《关于乌鲁木齐地窝堡国际机场总体规划的批复》，同意修改后上报的《关于乌鲁木齐地窝堡国际机场总体规划（2016年版）》。2017年11月21日，国土资源部作出国土资预审字[2017]117号《关于新疆乌鲁木齐国际机场北区改扩建项目建设用地预审意见的复函》，称新疆乌鲁木齐国际机场北区改扩建项目符合土地利用总体规划和供地政策，该预审文件有效期为三年，有效期至2020年11月21日。2017年8月8日，国家发展和改革委员会作出发改基础[2017]1480号《国家发展改革委关于乌鲁木齐机场改扩建工程项目建议书的批复》，称同意实施乌鲁木齐机场改扩建工程，并对该项目的主要建设内容进行了批复。 2018年3月10日，新市区政府、新市区征收办、乌鲁木齐市新市区信访局等单位参与评估，作出《高新区（新市区）重大事项社会稳定风险评估报告》。2018年3月6日，新市区政府上报乌高（新）政发[2018]43号《关于上报的报告》。随后，乌鲁木齐市人民政府秘书长组织新市区政府、乌鲁木齐市建委、乌鲁木齐市交通运输局、乌鲁木齐市规划局、乌鲁木齐市国土资源局、乌鲁木齐市政府法制办、乌鲁木齐市征收办、乌鲁木齐市住房保障办公室及临空集团等部门负责同志对乌高（新）政发[2018]43号报告进行讨论，并提出意见和建议，于2018年3月9日作出《关于研究机场第3跑道及省道S114、S102线改线段国有土地征收方案情况的报告》。2018年3月12日，乌鲁木齐市征收办通知新市区征收办，称该单位转来的《乌鲁木齐机场改扩建项目、G7大黄山-乌鲁木齐改线项目、S102项目范围内国有土地上房屋征收与补偿方案公告》经该办审核后，予以同意。2018年4月20日，乌鲁木齐市征收办通知新市区征收办，称该单位转来《房屋征收决定公告》（乌鲁木齐机场改扩建项目、G7大黄山-乌鲁木齐改线项目、S102项目）经该办审核后，予以同意。 新市区征收办于2020年4月13日在国家开发银行新疆维吾尔自治区分行的账面余额为251857551.99元。案涉征收决定征收范围内共涉及683户，截止2020年4月28日，已经以签订征收补偿协议的方式完成征收681户，拨付征收资金3.73亿元。 本院认为，被诉房屋征收决定所涉乌鲁木齐国际机场改扩建项目和北航站区交通中心及基础设施项目（即乌鲁木齐机场改扩建项目、G7大黄山-乌鲁木齐改线项目、S102项目），系新疆维吾尔自治区、乌鲁木齐市重点基础性设施建设，属于《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条规定的公共利益范畴。根据被上诉人提交的国家发展改革委、中国民用航空局和新疆维吾尔自治区人民政府、自治区发改委以及新疆维吾尔自治区国土资源厅出具的批复、复函和意见等，可以证明案涉项目符合乌鲁木齐市国民经济和社会发展规划，土地利用总体规划和城乡规划，并纳入乌鲁木齐市2018年国民经济和社会发展年度计划。被上诉人依法发布了该项目的房屋征收补偿方案公告，征求被征收人对该方案的意见，也进行了社会稳定风险评估，其程序符合法律规定。虽然被上诉人提供的2020年4月13日银行存款对账单在证据形式上存在一定瑕疵，但是鉴于征收范围内涉及的被征收人中的绝大多数已经通过签订征收补偿协议的方式完成征收，且新市区征收办在国家开发银行新疆维吾尔自治区分行账户的账面余额，明显足以支付尚未完成征收事项的被征收人的征收补偿款，故可以认定征收资金实际足额到位。 上诉人称，被上诉人提供的新发改交通[2015]1813号立项批复至2018年3月14日后己失去法律效力。根据新发改交通[2015]1813号批复，建设项目工期为13个月，但该批复并未规定失效时间，故上诉人的该主张依据不足。自治区发改委《关于加快乌鲁木齐国际机场第三平行滑行道和北航站区交通中心及基础设施项目征地拆迁工作函》不属于案涉征收决定的前置要件，不属于本案的审查范围。被上诉人在一审中提交的新国土资预审字[2015]79号预审意见的有效期为2017年10月26日，但二审中被上诉人另行提交了国土资预审字[2017]117号《关于新疆乌鲁木齐国际机场北区改扩建项目建设用地预审意见的复函》，该复函有效期至2020年11月21日，故上诉人关于被诉征收决定用地预审意见过期的主张不能成立。关于上诉人主张，被上诉人未提交补充耕地相关文件、证明立项申请合法性的相关材料的问题，因上述文件及材料亦不属于案涉征收决定的前置要件，故不属于本案的审查范围。虽然在被上诉人提供有关批复、复函和意见等证据材料中，对于案涉征收项目的名称表达不完全一致，但是根据上述批复、复函和意见等内容，可以确定其指向的项目系同一征收项目。根据《乌鲁木齐市国有土地上房屋征收与补偿实施办法》第十二条的规定，区（县）房屋征收部门应当将房屋征收补偿方案、房屋征收决定等，报市房屋征收与补偿管理办公室审核备案。虽然被上诉人未提交证据证明案涉征收决定系经过新市区政府常务会议讨论决定，但根据乌鲁木齐市征收办于2018年3月12日、2018年4月20日作出的通知，案涉房屋征收补偿方案、房屋征收决定已经报经乌鲁木齐市征收办审核同意，且乌鲁木齐市政府亦组织新市区政府、乌鲁木齐市建委等相关部门对案涉房屋征收补偿方案讨论通过，该程序瑕疵并未影响上诉人的实体权益，故本院对上诉人的该主张亦不予支持。 综上，原审认定事实清楚，适用法律正确，上诉人的上诉理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元（上诉人李向前已预交），由上诉人李向前负担。 本判决为终审判决。 审判长 迪丽娜孜巴克 审判员 马    荣 审判员 张    玉 二〇二〇年五月二十八日 书记员 郑  斯  尤