河南省郑州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫01行终194号上诉人（原审原告）李伟艳，女，1990年1月13日生，汉族，住河南省中牟县。上诉人（原审原告）李某1。上诉人（原审原告）李某2。上诉人李某2、李某1法定代理人李伟艳，基本信息同上，系李某2、李某1母亲。三上诉人委托代理人郭东兴，北京市中闻（郑州）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）中牟县万滩镇人民政府，住所地河南省郑州市中牟县万滩镇万滩村，统一社会信用代码114101220052953034。法定代表人吴杰，镇长。出庭行政机关负责人李会卿，该单位司法所所长。委托代理人张霞，河南赵庆利律师事务所律师。被上诉人（原审被告）中牟县万滩镇坡岗李村民委员会，住所地中牟县万滩镇坡岗李村。负责人郭晨戌，村主任。上诉人李伟艳、李某2、李某1因与被上诉人中牟县万滩镇人民政府（以下简称“万滩镇政府”）、被上诉人中牟县万滩镇坡岗李村民委员会（以下简称“坡岗李村委会”）不履行法定职责一案，不服河南省中牟县人民法院（2019）豫0122行初174号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。原审审理查明：三原告均系中牟县坡岗李村村民，原告李伟艳系原告李某2、李某1母亲，三人一直享有该村分配的承包地。2018年7月5日第三人坡岗李村委会制作《万滩镇坡岗李村村规民约》，同年8月份以后，第三人以李伟艳存在事实婚姻为由，不再向三原告分配承包地。三原告于2019年11月4日向被告提出“关于请求中牟县万滩镇人民政府责令坡岗李村村民委员会改正违法村规民约及该村委会作出的不予分配申请人承包地决定的申请”。2019年11月26日被告工作人员张亮、白春庆对原告李伟艳进行谈话，并告知其“已告知坡岗李村对你申请中所述的情况进行核实，并责令坡岗李村，如其村规民约、村民决议与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，应当按照法律规定的程序，修改村规民约及村民决议。”之后，三原告以万滩镇政府未履行行政监督职责为由，于2019年12月4日向一审法院提起行政诉讼。原审法院认为：关于本案是否属于行政诉讼受案范围的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款规定，人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……（六）申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的。根据该项规定，公民、法人或者其他组织请求行政机关履行法定职责所保护的权利范围，并不仅限于人身权、财产权，也包括法律、法规规定的人身权、财产权以外的其他合法权益。《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条规定，村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约，并报乡、民族乡、镇的人民政府备案。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。据此，村民认为村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定侵犯其人身权利、民主权利和合法财产权利的，有权请求乡、民族乡、镇的人民政府行使行政监督权，有管辖权的乡、民族乡、镇的人民政府具有履行法定监督职责的义务，未履行监督义务，即构成不履行法定职责，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（六）项规定，属于人民法院行政诉讼受案范围。本案中，原告系以万滩镇政府未履行行政监督为由提起本案诉讼，故应属行政诉讼的受案范围。关于原告的诉讼请求是否成立的问题。《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条第一款规定，村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。第八条第二款规定，村民委员会依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产，引导村民合理利用自然资源，保护和改善生态环境。《中华人民共和国农村土地承包法》第十三条规定，农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会发包；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组发包。《中华人民共和国村民委员会组织法》第五条规定，乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。根据上述规定，村民委员会对本村事务享有自治权，村民委员会决定分配村集体所有的土地之事项，属于行使村民自治权限的行为，乡、民族乡、镇的人民政府不得对其进行干预。本案中，原告明确其诉讼请求为责令万滩镇政府对原告提出的“关于请求撤销中牟县万滩镇坡岗李村村民委员会违法村规民约及该村委会违法不向原告分配承包地的申请”履行法定职责，依法责令万滩镇坡岗李村村民委员会修改违法村规民约及不向原告分配承包地的决定，恢复向原告分配承包地共计3.6亩（每人1.2亩），结合庭审情况，原告诉请的实质是请求责令万滩镇政府履行行政监督职责即责令坡岗李村委会向原告分配承包地。万滩镇政府纵然依法享有行政监督职权，但其职权边界为不得干预村民自治范畴，无权责令坡岗李村委会直接向原告分配承包地。故原告的诉讼请求，理由不成立，原审法院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告李伟艳、李某2、李某1的诉讼请求。案件受理费50元，由原告李伟艳、李某2、李某1负担。上诉人李伟艳、李某2、李某1不服，上诉请求：1.撤销河南省中牟县人民法院作出的(2019)豫0122行初174号行政判决书，依法改判或发回重审，2.本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。事实与理由：一审法院曲解并遗漏了上诉人的诉讼请求，应予以纠正。上诉人在一审中的诉讼请求为:1.判令被告中牟县万滩镇人民政府对原告提出的“关于请求撤销中牟县万滩镇坡岗李村村民委员会违法村规民约及该村委会违法不向原告分配承包地的申请”履行法定职责，依法责令万滩镇坡岗李村村民委员会修改违法村规民约及不向原告分配承包地的决定，恢复向原告分配承包地共计3.6亩(每人1.2亩)；2.本案诉讼费用由被告承担。上诉人的诉讼请求系多个请求事项，一是请求判令被上诉人履行法定职责;二是判令被上诉人责令第三人修改村规民约以及不分配上诉人承包地的决定，恢复向上诉人分配土地。上诉人在一审的诉讼请求中也明确使用了两个请求“判令”的字眼，一审法院却认为上诉人的诉讼请求是要求分配承包地，曲解了上诉人的诉讼请求，并遗漏了上诉人的第一个诉讼请求，对被上诉人是否应当履行法定职责未作出处理，应予以纠正。《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条规定:“村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约，并报乡、民族乡、镇的人民政府备案。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。”被上诉人应当就本案上诉人所反映的情况履行法定职责，一审法院在“本院认为”中对此进行了确认，但却忽略了上诉人的诉讼请求中也有请求判令被上诉人履行法定职责这一请求事项。请求二审法院予以纠正。按照一审法院的思路，如果上诉人的诉求仅为请求判令被上诉人履行法定职责就可以获得支持，但就本案的情形来讲实属是浪费司法资源。首先上诉人的诉求中本身就有这一请求事项,其次如果上诉人再另行起诉,不但使上诉人的合法权益得不到保护,也是一种浪费司法资源的行为。综上,请求贵院依法纠正一审法院的错误判决,依法改判或发回重审。被上诉人万滩镇政府答辩称：一、在一审庭审过程中,上诉人明确其诉讼请求是:责令中牟县万滩镇人民政府对上诉人提出的“关于请求撤销中牟县万滩镇坡岗李村村民委员会违法村规民约及该村委会违法不向原告分配承包地的申请”履行法定职责，责令万滩镇坡岗李村村民委员会修改违法村规民约及不向原告分配承包地的决定,恢复向原告分配承包地共计3.6亩(每人1.2亩)。二、《关于请求撤销中牟县万滩镇坡岗李村村民委员会违法村规民约及该村委会违法不向原告分配承包地的申请》的内容是:请求中牟县万滩镇人民政府责令坡岗李村村民委员会改正违法村规民约及该村委会作出的不予分配申请人承包地的决定。三、诉讼请求的数量不是以上诉人使用几个“判令”“责令”来计算,不论是上诉人的诉讼请求还是向万滩镇政府提交的申请，其要求万滩镇政府履行法定职责的内容实质上均是要求万滩镇人民政府修改第三人的村规民约并向上诉人分配承包地。四、万滩镇政府在收到上诉人的申请后,立即与第三人沟通核实情况,并责令第三人根据法定程序修改不适当的村规民约,但是基于第三人的村民自治,万滩镇政府的“责令行为”不能跨越第三人的民主议定程序而直接将承包地分配给上诉人,万滩镇政府已履行了法定职责,只是该法定职责的履行没有达到上诉人要求分配土地的目的。综上,一审法院未遗漏上诉人的诉讼请求且认定事实正确、适用法律正确,请求二审法院驳回上诉,维持一审判决。被上诉人坡岗李村委会答辩称：万滩镇政府已将相关情况已经告知村委会，但村规民约的修改要召开村民会议才能决定。因为疫情原因，目前村民会议无法召开。本院经审理查明的事实与一审法院查明的事实一致。本院认为，上诉人的诉讼请求是责令万滩镇政府对其提出的“关于请求撤销中牟县万滩镇坡岗李村村民委员会违法村规民约及该村委会违法不向上诉人分配承包地的申请”履行法定职责，依法责令万滩镇坡岗李村村民委员会修改违法村规民约及不向原告分配承包地的决定，恢复向上诉人分配承包地共计3.6亩（每人1.2亩）。本案争议的问题实际上是在村规民约的修改中和万滩镇坡岗李村村民委员会是否向上诉人分配承包地的问题上，万滩镇政府负有何种法律责任。关于村规民约修改的问题，坡岗李村民委员会认可万滩镇政府已对其进行告知，对村规民约中与相关法律相抵触的事项应当召开村民大会予以修改，因疫情原因村民大会尚未召开。村规民约的修改应当经过村民大会按照民主议定程序决定修改，万滩镇政府将相关事项告知村委会后，其已经履行了行政监督职责。关于是否向三名上诉人分配土地的问题，上诉人诉至法院请求责令万滩镇政府履行行政监督职责即责令坡岗李村委会向其分配承包地。万滩镇政府的行政监督职权不得干预村民自治领域的事务，无权责令坡岗李村委会直接向上诉人分配承包地，一审法院驳回其诉讼请求并无不当。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本判决为终审判决。二审案件受理费50元，由上诉人李伟艳、李某2、李某1负担。审判长  崔航微审判员  王 冰审判员  姚付良二〇二〇年五月二十七日书记员  李燕辉