山东省莘县人民法院 行 政 判 决 书 （2019）鲁1522行初69号 张实记，男，1969年4月15日出生，汉族，农民，住莘县。 李玉忠，男，1953年7月13日出生，汉族，农民，住莘县。 张纪东，男，1960年12月23日出生，汉族，农民，住莘县。 张庆林，男，1936年3月27日出生，汉族，农民，住莘县。 李山岭，男，1969年8月26日出生，汉族，农民，住莘县。 张实亮，男，1972年12月9日出生，汉族，农民，住莘县。 张宪美，男，1950年1月18日出生，汉族，农民，住莘县。 赵云高，男，1949年8月12日出生，汉族，农民，住莘县。 上述八原告委托代理人唐志宏，北京市京师律师事务所律师。 上述八原告委托代理人杨梦霞，北京市京师律师事务所实习律师。 被告莘县自然资源和规划局，住所地：莘县政府街13号。 法定代表人徐启水，局长。 诉讼代表人邱玉起，党组成员，分管领导。 委托代理人刘建龙，男，莘县自然资源和规划局法制科科长。 委托代理人赵庆峰，莘县自然资源和规划局执法局副队长。 原告张实记等八名原告诉被告莘县自然资源和规划局不履行法定职责一案，于2019年12月3日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于2019年12月9日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年1月9日公开开庭审理了本案。原告张实记、张纪东、张宪美及委托代理人唐志宏、杨梦霞，被告莘县自然资源和规划局诉讼代表人邱玉起及其委托代理人刘建龙、赵庆峰到庭参加诉讼。现已审理终结。 原告诉称，原告张实记、李玉忠等八人系山东省莘县樱桃园镇赵亭村村民，通过家庭承包的方式承包了赵亭村的基本农田，因2017年莘县县委、县政府规划修建地方公路(莘范公路连接线项目)需要占用原告所承包的耕地。2017年7月，赵亭村民委员会、樱桃园镇人民政府开始组织该公路建设。为了解决占用农用地问题，政府及村委会的操作方法为:以赵亭村民委员会与部分村民签订《莘范公路连接线土地流转承包合同》(以下简称:《土地流转承包合同》)的方式转包部分村民承包的土地用于修路，樱桃园镇人民政府作为上述合同的签订、履行的监督方；还有部分土地，赵亭村民委员会并未与享有承包权的村民签订《土地流转承包合同》，而是直接按照1000元/亩/年的标准发放补偿款。 因未见到征收土地公告及安置补偿方案等相关征收文件，八名原告认为自己的土地是被非法占用，未经过征收程序，即将农用地转为了建设用地。为了维护自身合法权益，了解征收的相关信息，决定以村民张典明个人名义向具有征收土地职责的相关政府部门申请政府信息公开。 2018年12月25日，莘县国土资源局回复“申请人要求书面公开山东省莘县莘范公路连接线公路建设项目的征地批复文件及相关材料，因该地块未进入征地程序，无法提供所要求的材料。”2019年1月10日，山东省自然资源厅回复“。你所申请征地批准文件、农用地转用审批手续、一书四方案、征收土地补偿安置方案、勘测定界图、用地预审报告及审批文件、基本农田呈报及批准文件，目前在我厅不存在。” 鉴于山东省自然资源厅及莘县国土资源局回复“莘范公路连接线公路建设项目”的信息不存在，八名原告认为赵亭村民委员会作为合同相对方，樱桃园镇人民政府作为监督方与村民所签订《土地流转承包合同》的行为实际上是非法占用农用地的行为，是违法将农用地变成建设用地行为，因此向有关机关申请进行查处。 根据《中华人民共和国土地管理法》第六十六条规定“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。”被告系查处违法占地行为的法定机关，鉴于赵亭村民委员会、樱桃园镇人民政府的行为已经属于破坏耕地的行为，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十八条之规定，应当由被告予以查处。因此，八名原告于2019年3月28日向被告邮寄《查处违法占地行为申请书》，被告自2019年3月30日收到原告的查处申请书后并未做任何答复，也未履行查处职责。 综上，被告不履行查处职责严重侵犯了原告的合法权益。故原告依据《中华人民共和国行政诉讼法》的相关规定，请求依法确认被告不履行查处职责的行为违法;责令被告依法履行查处职责，并给予原告书面答复。 原告为支持其诉讼请求，向本院提供了如下证据： 1、《查处违法占地行为申请书》（复印件）、《查处违法占地行为申请书》的邮寄单及签收证明材料复印件，拟证明，原告向被告邮寄了《查处违法占地行为申请书》，且被告于2019年3月30日签收该申请书。 2、八原告的土地承包经营权证（复印件），拟证明，原告与本案具有利害关系；原告所承包土地的性质为“基本农田”。 3、莘范公路连接线土地流转承包合同，拟证明，与赵亭村民委员会、樱桃园镇人民政府签订了租用土地合同；签订协议的目的在于征收原告所承包土地进行公路建设。 4、山东省自然资源厅信息公开回复、莘县国土资源局信息公开回复，拟证明，原告所承包土地并未纳入征地范围；赵亭村民委员会、樱桃园镇人民政府实施的征收土地行为无合法基础、亦未履行法定程序。 被告辩称，一、我局依法履行了行政职责，不存在原告述称不履职的情形。 2017年12月巡查发现莘县樱桃园镇岳亭至鲁豫界段工 程建设非法占用樱桃园镇岳亭村、赵亭村、樱西村和樱东村 集体土地，用于修建丈樱公路南延段，2017年12月15日我 局向樱桃园镇政府和莘县交通运输局分别送达了《关于莘县 丈樱公路南延项目违法占地的告知函》，要求樱桃园镇政府 责令项目立即停止施工，待完善相关用地手续后再进行建设。其后该项目一度停止施工。 2019年4月5日，收到原告《查处违法占地行为申请书》后，4月9日我局向莘县人民政府报告《关于群众举报莘范公路连接线违法占地的报告》，同时向樱桃园镇政府和莘县交通运输局送达了《关于群众举报莘范公路连接线违法占地的告知函》,4月14日莘县交通运输局复函称将配合我局，做好对项目占地问题的查处工作，待完善土地使用相关手续后再行施工。4月15日，我局向莘县交通运输局下达《责令停止违法行为通知书》，其后该项目停止施工。 2019年10月15日巡查发现该项目进行沥青路面铺设重新施工，形成事实上的违法占地行为，根据《土地管理法》、《国土资源行政处罚办法》、《国土资源违法行为查处工作规程》等规定，我局即送达了《责令停止违法行为通知书》(莘自然资规执字[2019]071号)，10月18日又送达了《责令停止违法行为通知书》(莘自然资规执字[2019]075号)，10月21日将该项目违法建设情况抄告樱桃园镇政府，10月28日立案调查，10月29日、12月17日、12月20日分别向莘县交通运输局和樱桃园镇政府送达了《接受调查通知书》。目前案件正在调查取证中。 二、该案关系复杂，案情重大，在行政处罚到位之前不 宜公开有关执法信息。 樱桃园镇岳亭至鲁豫界段工程项目为政府项目，涉及莘 县交通运输局、樱桃园镇及部分村委会，尽管我局依照法定 职权履职尽责，但是调查取证难度较大，进展较为缓慢，目 前该案正在调查处理中，形成材料皆为过程性信息，而且公 开有关信息可能会影响该案的调查取证工作。所以，根据《中 国人民共和国政府信息公开条例》第十六条第二款、《国土 资源部政府信息依申请公开工作暂行规定》第九条第一款第 (四)项、第(五)项和(国土资厅发[2009]42号)《国务院办公厅关于全面推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度的指导意见》第(六)项的规定，在未作出行政处罚决定之前，我局未予回复。 综上所述，我局在发现土地违法行为后，第一时间制止， 并上报有关部门，不存在不履职行为，也未侵犯原告的合法 权益，请贵院查清事实，依法驳回原告的诉讼请求。 被告莘县自然资源和规划局在法定期限内向本院提供如下证据： 2019年4月9日《关于群众举报莘范公路违法占地的告知函》、《关于群众举报莘范公路违法占地的报告》、2017年12月15日《关于莘县丈樱公路南延项目违法占地的告知函》（樱桃园镇政府）、2017年12月15日《关于莘县丈樱公路南延项目违法占地的告知函》（莘县交通局）、2019年4月14日交通局《关于莘县自然资源和规划局莘范公路连接线占用基本农田的复函》、违法行为查处材料一宗，拟证明：被告在原告申请查处前后均进行了占地行为的查处，不存在原告方诉称的不履行职责的违法情形。 经庭审质证，对上述证据作如下认定： 被告对原告提交的证据真实性无异议，原告提交的证据能够证明原告系该土地的合法使用权人，与该土地有直接的利害关系，原告向被告提起过查处申请。被告提交的一宗证据，能够证明被告在收到原告申请查处前后均进行了占地行为的查处。 经审理查明，2019年3月28日，原告向被告邮寄了查处违法占地行为申请书，被告于2019年3月30日签收，该申请书内容为：要求依法查处赵亭村民委员会、樱桃园镇人民政府以与原告签订《莘范公路连接线土地流转承包合同》方式非法占地的行为违法；要求依法追究相关责任单位和责任人的法律责任；将违法查处结果及责任追究结果函告原告。被告法规股于2019年4月5日收到原告邮寄的查处申请书， 2019年4月9日被告向莘县人民政府报告《关于群众举报莘范公路连接线违法占地的报告》，同时向莘县樱桃园镇人民政府和莘县交通运输局送达了《关于群众举报莘范公路连接线违法占地的告知函》,2019年4月15日，被告向莘县交通运输局下达《责令停止违法行为通知书》，其后该项目停止施工。 2019年10月15日被告巡查发现该项目进行沥青路面铺设重新施工，形成事实上的违法占地行为，被告于2019年10月28日立案调查，10月29日、12月17日、12月20日分别向莘县交通运输局和莘县樱桃园镇人民政府送达了《接受调查通知书》，目前案件正在调查取证中。被告认为该案关系复杂，案情重大，在行政处罚到位之前不宜公开有关执法信息，故未予回复。 原告认为被告自2019年3月30日收到原告的查处申请书后并未做任何答复，也未履行查处职责。严重侵犯了原告的合法权益，请求依法确认被告不履行查处职责的行为违法;责令被告依法履行查处职责，并给予原告书面答复。 本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十六条第一款规定，被告对土地违法行为具有监督管理职责。根据《国土资源行政处罚办法》（国土资源部令第60号）第十一条、第十二条规定，国土资源主管部门发现自然人、法人或者其他组织行为涉嫌违法的，应当及时核查；对正在实施的违法行为，应当依法及时下达《责令停止违法行为通知书》予以制止；对违法行为应当在10个工作日内决定是否予以立案。《山东省行政程序规定》第九十三条第四款规定，行政执法程序依公民、法人和其他组织的申请启动，涉及一个行政机关的，行政机关应当自受理申请之日起20日内办结；20日内不能办结的，经本行政机关负责人批准，可以延长10日，并将延长期限的理由告知申请人。涉及两个以上行政机关的，行政机关应当自受理申请之日起45日内办结；45日内不能办结的，经本级人民政府负责人批准，可以延长15日，并将延长期限的理由告知申请人。 本案中，被告在收到原告的查处申请后，经调查核实但未在上述规定时间内决定是否立案。同时，被告以该案关系复杂，案情重大，在行政处罚到位之前不宜公开有关执法信息为由，未予回复也未将延长期限的理由告知原告。不符合正当程序的要求。被告对原告查处申请的处理行为不符合上述规定，属未依法履行监督管理职责。责令行政机关履行相应的法定职责，更能彻底地实现当事人的权利保护要求。责令履行法定职责，本身就包含了对于行政机关不作为违法性的评价，只有在责令履行法定职责已经没有实际意义或者实际条件不能成就的情况下，才转而确认不作为违法。故根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十一条之规定，判决如下： 责令被告莘县自然资源和规划局在《国土资源行政处罚办法》的规定期限内履行对原告查处申请的处理职责。 案件受理费50元，由被告负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省聊城市中级人民法院。 审 判 长  沈传义 审 判 员  王海芹 人民陪审员  张国英 二〇二〇年五月十二日 书 记 员  陈 丽