河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）豫行终3905号上诉人(一审被告)汤阴县人民政府，住所地汤阴县政通路52号。法定代表人贾晓军，县长。委托代理人董钰汭，汤阴县人民政府工作人员。被上诉人(一审原告)江俊英，女，汉族，1964年2月28日出生，住汤阴县。被上诉人(一审原告)元东锋，男，汉族，1959年2月3日出生，住汤阴县。被上诉人(一审原告)王向利，女，汉族，1968年7月14日出生，住汤阴县。被上诉人(一审原告)胡振彪，男，汉族，1951年7月23日出生，住汤阴县。被上诉人(一审原告)胡振安，男，汉族，1963年10月1日出生，住汤阴县。委托代理人周保贝，女，汉族，1962年8月11日出生，住汤阴县。一审被告安阳市人民政府，住所地安阳市文峰区文峰大道东段568号。法定代表人靳磊，市长。委托代理人杨根亮，安阳市人民政府工作人员。江俊英、元东锋、王向利、胡振彪、胡振安（以下简称江俊英等五人）要求撤销汤阴县人民政府所作通知及安阳市人民政府所作行政复议决定一案，汤阴县人民政府不服河南省安阳市中级人民法院（2019）豫05行初149号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。安阳市中级人民法院一审查明，江俊英等五人均为汤阴县韩庄镇西苏庄村村民，在该村拥有住宅，位于汤阴县长虹路北棚户区改造西苏庄片区。2018年8月28日，汤阴县人民政府印发《汤阴县长虹路北棚户区改造西苏庄片区搬迁补偿安置方案》（汤政文（2018）第75号），启动西苏庄片区棚户区改造。2018年10月23日，汤阴县长虹路北棚户区改造西苏庄片区分指挥部对汤阴县电力、通讯、供水、供气等部门下达《通知》，内容为：“根据《汤阴县长虹路北棚户区改造西苏庄片区搬迁补偿安置方案》要求，西苏庄棚改工作的拆迁阶段已接近尾声，目前已形成区片大面积拆除，出于安全等多方面的考虑，因此需要停止使用电力、通讯、有线电视、自来水、燃气等设施，望各相关部门积极配合，及时停止相应设施使用。”江俊英等五人对该通知不服，于2018年11月21日向安阳市人民政府申请行政复议，要求撤销该通知。安阳市人民政府认为江俊英等五人提交的证据不能证明汤阴县长虹路北棚户区改造西苏庄片区分指挥部系汤阴县人民政府成立的临时机构，对江俊英等五人的行政复议申请不予受理。江俊英等五人不服，向濮阳市中级人民法院提起行政诉讼。2018年12月21日，濮阳市中级人民法院向安阳市人民政府发出司法建议，建议安阳市人民政府受理江俊英等五人的复议申请。安阳市人民政府受理后，于2019年4月25日作出安政复决（2018）742号行政复议决定书，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项规定，决定维持汤阴县长虹路北棚户区改造西苏庄片区分指挥部作出的本案被诉通知。江俊英等五人对此不服，故向一审法院提起诉讼，请求：一、撤销汤阴县长虹路北棚户区改造西苏庄片区分指挥部于2018年10月23日印发的被诉《通知》；二、撤销安阳市人民政府于2019年4月25日作出的安政复决〔2018〕742号行政复议决定。一审法院另查明，汤阴县长虹路北棚户区改造西苏庄片区指挥部的政委是汤阴县县委书记宋庆林，指挥长是汤阴县人民政府县长贾晓军，常务副指挥长是汤阴县人大常委会主任高峰，副指挥长十九人，分别是来自汤阴县委有关部门、人大常委会、政协、政府有关部门的领导干部。西苏庄片区分指挥部的政委是汤阴县县委组织部部长李凤霞，指挥长是汤阴县人大常委会副主任索兰平，副指挥长是汤阴县人民政府党组成员闫景军、裴法，分指挥部办公室主任是韩庄镇党委书记臧华伟。一审法院认为，本案争议的焦点有两个，一是汤阴县人民政府是否是适格被告，二是本案被诉通知和行政复议决定是否合法。关于汤阴县人民政府是否是适格被告问题。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第一款规定：“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。”本案的被诉通知的作出主体是汤阴县长虹路北棚户区改造西苏庄片区分指挥部，内容是要求电力、通讯、供水、供气等部门停止汤阴县长虹路北棚户区改造西苏庄片区的电力、通讯、有限电视、自来水、燃气等设施的使用。虽然从该指挥部组成名单看，其成员来自汤阴县党委、人大、政协、政府等有关单位，但汤阴县人民政府并没有提交该指挥部的成立文件，其辩称该指挥部系汤阴县县委成立的理由证据不足。棚户区改造是政府为改造城镇危旧住房、改善困难家庭住房条件、促进社会发展而推出的民生工程。棚户区改造涉及立项、土地征收、安置补偿等多方面的工作，棚户区改造中的各项工作是由县、区人民政府主导下相关政府职能部门共同完成的行政行为，应当纳入行政诉讼受案范围。另外，从社会管理的角度看，对电力、通讯、供水、供气等企业的行政管理也属于行政机关的行政行为。综合上述情况，江俊英等五人以汤阴县人民政府作为被告向一审法院提起行政诉讼，符合棚户区改造工作的实际，一审法院确认汤阴县人民政府为本案适格被告，汤阴县长虹路北棚户区改造西苏庄片区分指挥部于2018年10月23日作出的本案被诉通知的法律后果由汤阴县人民政府承担。关于本案被诉通知是否合法问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。”被告提交的证据应当充分，足以证明被诉行政行为合法。本案中，汤阴县人民政府仅提交了汤阴县韩庄镇人民政府出具的证明，证明汤阴县长虹路北棚户区改造西苏庄片区于2018年9月启动，片区内共有598户，其中已签约594户。但江俊英等五人对该证明的真实性不予认可，汤阴县人民政府未提交其他证据证明其主张，汤阴县人民政府提交的证据显然没有达到充分的标准，不足以证明本案被诉通知作出前，西苏庄棚改工作的拆迁阶段已接近尾声，已形成区片大面积拆除。该通知属主要证据不足，应予撤销。安阳市人民政府作出的本案被诉行政复议决定没有撤销该通知，属于适用法律错误，亦应予撤销。综上，一审判决：一、撤销汤阴县人民政府于2018年10月23日对汤阴县电力、通讯、供水、供气等部门下达的《通知》；二、撤销安阳市人民政府于2019年4月25日作出的安政复决742号行政复议决定。上诉人汤阴县人民政府不服一审判决，向本院上诉称，2018年8月28日，汤阴县人民政府印发《汤阴县长虹路北棚户区改造西苏庄片区搬迁补偿安置方案》（汤政文〔2018〕第75号），启动西苏庄片区棚户区改造。西苏庄片区共计598户，其中已有594户签订协议，一审时汤阴县人民政府已提交了汤阴县韩庄镇人民政府出具的证明，可以证明该事实。汤阴县长虹路北棚户区改造西苏庄片区分指挥部通知电力、供水等部门停止供电、供水等，不具有违法性。综上，一审认定事实错误，判决错误，请求撤销一审判决，改判驳回被上诉人的诉讼请求。被上诉人江俊英等五人未提交书面答辩意见。一审被告安阳市人民政府未提交书面陈述意见。本院二审查明事实与一审一致，本院予以确认。本院认为，《中华人民共和国行政强制法》第四十三条第二款规定：“行政机关不得对居民生活采取停止供水、供电、供热、供燃气等方式迫使当事人履行相关行政决定。”该条款体现了行政强制执行要具有人文关怀。行政强制要保证当事人的基本生活，符合比例原则，平衡公共利益和私人权利之间的关系，不能为了公共利益的需要，而对当事人的私权造成过度损害。水、电、热、燃气是居民生活的必需品，停止供水、供电、供热、供燃气就会直接影响到居民的日常生活，给居民的饮食、居住造成困难。本案中，江俊英等家庭户在未与指挥部达成安置补偿协议，也未得到妥善安置的情况下，指挥部为加快推进涉案棚户区改造项目的拆迁工作，下达被诉《通知》，不符合上述法律规定，依法应予撤销。安阳市人民政府作出的本案被诉维持行政复议决定，属于适用法律错误，亦应予以撤销。一审判决撤销汤阴县政府下达的被诉《通知》及安阳市人民政府作出的安政复决742号行政复议决定，事实清楚，结果正确。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条规定：“人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。”二审时合议庭经过阅卷，认为本案事实清楚，法律适用明确，决定不开庭审理本案，并依法维持一审判决。汤阴县人民政府的上诉理由不能成立，本院对其上诉请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人汤阴县人民政府负担。本判决为终审判决。审判长 马 磊审判员 吕 平审判员 马传贤二〇二〇年五月十二日法官助理王立威书记员王贺霞