湖南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）湘行终524号上诉人（原审原告）：李治国，男，汉族，1977年5月4日出生，住湖南省长沙市芙蓉区。被上诉人（原审被告）：长沙市人民政府。住所地：湖南省长沙市岳麓区岳麓大道218号。法定代表人：郑建新，代市长。委托代理人：蒋卓高，该市行政审批服务局工作人员。委托代理人：侯庆展，北京盈科（长沙）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：湖南省人民政府。住所地：湖南省长沙市天心区湘府路8号。法定代表人：许达哲，省长。委托代理人：李丽娟，湖南省司法厅工作人员。委托代理人：蒋志华，长沙市行政审批服务局工作人员。上诉人李治国因与被上诉人长沙市人民政府、湖南省人民政府政府信息公开申请答复及行政复议一案，不服湖南省长沙市中级人民法院(2019)湘01行初200号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。湖南省长沙市中级人民法院经审理查明：被告长沙市人民政府于2018年11月23日收到原告李治国邮寄的政府信息公开申请表一份，其申请公开的内容为：“①长沙市人民政府征地办公室文件（长政征拆［2003］002号）和附件与请示，审批单及相关文件材料；②长沙市人民政府批准长沙市国土资源局征地补偿安置实施公告［2006］第124号征用湖南农业大学教学实验场2768.92亩集体土地（包括基本农田、耕地、稻田、桔园、茶园、菜地、水面等）作为国家建设用地的审批单、拆迁补偿手续及相关文件材料；③长沙市人民政府长政发［2003］39号文件，长沙市征地补偿安置条例实施办法［2000］60号令；④长沙市人民政府2005年4月1日批准征用湖南农业大学原教学实验场2768.92亩集体土地（包括基本农田、耕地、稻田、桔园、茶园、菜地、水面）的一书四方案和拆迁补偿安置方案；⑤长沙市人民政府批准征用湖南农业大学教学实验场2768.92亩集体土地（包括基本农田、耕地、稻田、桔园、茶园、菜地、水面）的国务院、省政府的征地审批单和手续及相关文件材料”。长沙市人民政府于2018年12月12日向李治国作出长依申请答复〔2018〕242号《关于政府信息公开申请的答复》（以下简称《答复》），主要内容为：一、根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条第（三）款以及第十七条相关规定：1.现将您申请公开的第①项“长沙市人民政府征地办公室文件（长政征拆［2003］002号）”以复印件形式提供，详见附件；您申请公开的“附件与请示”，请您向湖南农业大学依法提出申请；您申请公开的“审批单及相关文件材料”不存在，故无法提供。2.您申请公开的第②项“长沙市人民政府批准长沙市国土资源局征地补偿安置实施公告［2006］第124号征用湖南农业大学教学实验场2768.92亩集体土地包括基本农田、耕地、稻田、桔园、茶园、菜地、水面等作为国家建设用地的审批单”不存在，故无法提供。现将您申请公开的“拆迁补偿手续及相关文件材料”之一以复印件形式提供，详见附件1、2,其他信息请您向长沙市国土资源局（地址:长沙市雨花区，电话:0731-845××××1）咨询了解。3.您申请公开的第④项“长沙市人民政府2005年4月1日批准征用湖南农业大学教学实验场2768.92亩集体土地（包括基本农田、耕地、稻田、桔园、茶园、菜地、水面）的一书四方案和拆迁补偿安置方案”不存在，故无法提供。4.您申请公开的第⑤项“长沙市人民政府批准征用湖南农业大学教学实验场2768.92亩集体土地（包括基本农田、耕地、稻田、桔园、茶园、菜地、水面）的国务院、省政府的征地审批单和手续及相关文件材料。”中的“省政府相关信息”，请您向湖南省人民政府（地址：长沙市天心区，电话：0731-899××××3）咨询了解；其中”国务院的相关信息“不存在，故无法提供。二、根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十六条以及《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第七条，您所申请公开的第③项“长沙市人民政府长政发［2003］39号文件，长沙市征地补偿安置条例实施办法［2000］60号令”已移交至长沙市档案局保存，请您依法向长沙市档案局（地址:长沙市岳麓大道218号市政府13栋长沙市，电话:0731-886××××7）查询。附件：1、关于《湖南省农业大学原教学实验场私房拆迁安置补偿实施方案》的批复（长政征拆〔2003〕002号）；2、长沙市人民政府征用土地方案公告〔2005〕第014号。同日，长沙市人民政府将该《答复》及附件邮寄送达给李治国。2018年12月18日，李治国因不服《答复》，向湖南省人民政府申请行政复议。湖南省人民政府于12月20日收到该申请，经通知李治国补正材料后，于12月29日依法予以受理。后因案情复杂，湖南省人民政府决定延期审理30天并告知李治国。2019年3月19日，湖南省人民政府作出湘府复决字〔2019〕27号《行政复议决定书》（以下简称《行政复议决定书》），认为长沙市人民政府作出的《答复》程序合法，内容适当，适用依据正确，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，决定维持该《答复》，并将《行政复议决定书》邮寄送达给李治国。李治国对《答复》及《行政复议决定书》不服，提起诉讼，请求判决：一、依法撤销被告湖南省人民政府作出的《行政复议决定书》，责令湖南省人民政府履行行政复议职责，重新回复原告；二、确认长沙市人民政府作出的《答复》不合法，责令长沙市人民政府依法履行行政职责，重新回复原告；三、请求一并审查以下文件规定是否合法：1.长沙市人民政府长政发〔2003〕39号文件及规定；2.长沙市人民政府征地办公室（长政征拆〔2003〕002号）文件及规定；3.长沙市人民政府征用土地方案公告（〔2005〕014号）文件及规定；4.长沙市征地补偿安置条例实施办法〔2000〕60号令文件及规定；5.长沙市人民政府批准长沙市国土资源局征地补偿安置实施公告（〔2006〕第124号）的审批单和湖南省人民政府、国务院作出的一书四方案、征地拆迁补偿安置方案文件及规定。另查明，因对湖南农业大学原教学试验场南区36号房屋征收拆迁相关问题（该地块由原长沙市国土资源局2006年发布征地补偿安置实施公告）不满，原告李治国自2018年11月至2019年5月，以湖南省人民政府、长沙市人民政府、长沙市芙蓉区人民政府为被告，向该院提起一审行政诉讼共计30件，内容大多为不服上述被告针对政府信息公开事项作出的行政复议行为（包括行政复议决定、不予受理复议申请告知书等）。经审查，李治国提出的上述复议申请，被申请人包括湖南省人民政府、湖南省档案局、湖南省教育厅、湖南省财政厅、长沙市人民政府、原长沙市国土资源局、长沙市住房和城乡建设局、长沙市芙蓉区人民政府等，复议申请事项均为不服上述行政机关作出的信息公开答复，而其信息公开申请内容包括湖南农业大学原教学实验场征收补偿安置各个环节的审批手续、建设规划文件、资产明细、落实方案，湖南农业大学的人事安排、资产明细、行政管理各类文件等，且每份信息公开申请内容均冗长繁杂，部分事项表述不明确。湖南省长沙市中级人民法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第一条规定，行政诉讼法的立法目的是“保证人民法院公正、及时审理行政案件，解决行政争议，保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权”。《最高人民法院关于印发的通知》（法发〔2017〕25号）第15条规定：“要依法制止滥用诉权、恶意诉讼等行为。滥用诉权、恶意诉讼消耗行政资源，挤占司法资源，影响公民、法人和其他组织诉权的正常行使，损害司法权威，阻碍法治进步。……对于极个别当事人不以保护合法权益为目的，长期、反复提起大量诉讼，滋扰行政机关，扰乱诉讼秩序的，人民法院依法不予立案。”提起诉讼是法律赋予当事人的权利，但当事人提起行政诉讼，应当具备诉的利益，并依法行使诉讼权利。当事人提起的诉讼明显没有值得保护的与其自身合法权益相关的实际利益，主观上存在滥用诉权的故意，客观上实施了滥用诉讼程序的行为，破坏正常诉讼秩序或严重浪费司法资源的，属于明显滥用诉权的行为，违反诉讼诚信原则，应当驳回起诉。本案中，原告李治国于2018年11月至2019年5月期间，集中、大量地采取先申请信息公开，再申请行政复议的途径，以省、市、区人民政府为被告，向该院提起行政诉讼。信息公开申请对象众多，包括各级人民政府及其职能部门；申请内容属于同类事项且非常繁杂，围绕湖南农业大学原教学试验场征收拆迁相关问题，要求公开征收补偿安置各个环节的审批手续、建设规划文件、资产明细、落实方案，湖南农业大学的人事安排、资产明细、行政管理各类文件等。根据原告在复议申请书、起诉状和庭审中的陈述，其申请信息公开、行政复议、行政诉讼的原因和目的，均是认为湖南农业大学原教学试验场征收项目违法，而该地块征地补偿安置实施公告于2006年发布，距今已十余年。综上可见，原告提起本案诉讼，目的并不在于通过诉讼获取与保护自身合法权益相关的政府信息，而是希望通过申请信息公开、提起行政复议与行政诉讼，向行政机关与人民法院施加压力，表达对征收补偿相关问题的不满。原告集中、大量地提起此类诉讼，造成了司法资源的浪费。综上，原告的起诉不具备诉的利益，背离了行政诉讼救济合法权益的立法目的，属于滥用诉权的行为。被告对其信息公开与复议申请作出的处理行为，对原告的合法权益不产生实际影响。对于原告的起诉，依法应予驳回。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第八项、第十项的规定，裁定驳回原告李治国的起诉。本案不收取受理费。李治国不服上述裁定，向本院提起上诉称：原审裁定违法。长沙市政府滥用职权，严重损害了上诉人的合法权益。请求：1.确认原审裁定违法，责令原审法院继续审理并赔偿；2.撤销原审裁定，依法追究责任并赔偿。被上诉人长沙市人民政府、湖南省人民政府均口头答辩称，请求驳回上诉人的上诉，维持原裁定。当事人在原审中提交并质证的证据已随案移送本院。经审查，可以作为认定案件事实的依据。本院对原审查明的事实予以确认。二审中，上诉人提交了下列14份（24页）证据：1.湖南农业大学湘农大﹝2001﹞60号文件；2.湖南农业大学湘农大办字﹝2003﹞56号文件；3.长沙市人民政府征地办公室长政拆﹝2003﹞002号文件；4.湖南农业大学原教学楼实验场私房拆迁安置补偿实施方案；5.长沙市国土资源局长国土资公开告知﹝2018﹞473号政府信息公开告知书；6.湖南农业大学关于审批《原教学楼实验场私房拆迁安置补偿实施方案》的函；7.长沙市人民政府﹝2005﹞第014号征用土地方案公告；8.长沙市国土资源局关于鲍学礼、解炳煌申请政府信息公开的回复；9.长沙市自然资源和规划局政府信息公开告知书；10.长沙县档案馆证明；11.长沙市国土资源局长国土资腾﹝2007﹞73号限期腾地决定书；12.湖南迪安司法鉴定中心司法鉴定意见书；13.湘府阅﹝2000﹞59号会议纪要；14.湖南农业大学与长沙市芙蓉区征地拆迁事务所的协议书。拟证明原审法院、被上诉人未履行法定职责、知法犯法。经审查，本院认为上述材料均不能达到其证明目的，不予认可。本院认为，《中华人民共和国政府信息公开条例》（2007版）第一条、第二条规定：为了保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息，提高政府工作的透明度，促进依法行政，充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用，制定本条例。本条例所称政府信息，是指行政机关在履行行政管理职能过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。第十七条、第二十一条规定，行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开；行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开。对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：（三）依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式。根据上述规定，政府信息公开诉讼，其根本目的在于保障当事人对政府信息知情权的实现。故该诉讼应解决的，是政府信息事实上能否公开、如何公开这一实质性问题，行政机关不制作或未保存政府信息是否违法、政府信息内容本身的合法与否均不是人民法院审理政府信息公开诉讼应审查的范围。行政机关只提供已经存在的政府信息，政府信息存在是行政机关公开政府信息的前提。具体到本案，经审查长沙市人民政府在2018年12月12日作出的答复内容，可知针对上诉人李治国的政府信息公开申请，长沙市人民政府已经分别不同情况，对申请人予以了明确答复和指引：告知申请人获取该政府信息的方式、途径；对经过检索没有所申请公开信息的，已告知该政府信息不存在。长沙市人民政府的《答复》有事实和法律依据。湖南省人民政府经审查后，作出维持上述《答复》的决定并无不当。李治国提出撤销《答复》及《行政复议决定书》并赔偿损失的请求缺乏事实和法律依据，应予驳回。关于上诉人提出的对长沙市人民政府、征地办公室部门作出的有关征拆补偿文件合法性审查问题，根据《行政诉讼法》第五十三条第一款的规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。本案系上诉人李治国对长沙市人民政府的信息公开答复和湖南省人民政府作出的复议决定不服提起的诉讼，上述文件均不是涉案行政行为的依据，故不具备对规范性文件进行附带审查的前提条件，原审法院依法对其合法性不进行审查符合法律规定。上诉人认为原审法院审判程序存在滥用职权枉法裁定，经查，原审法院在审理过程中并无违反法定程序审判情形，上诉人的该上诉理由缺乏事实依据。本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求的规定，对李治国的诉讼请求依法应予驳回。因原审驳回起诉的结论不影响当事人的实体权益，本院予以维持。综上所述，上诉人的上诉理由不能成立。一审法院认定事实清楚，处理结果并无不当，依法可予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本案二审不收取案件受理费。本裁定为终审裁定。审判长 赵 旻审判员 钟玺波审判员 林 芝二〇二〇年五月十一日法官助理鲁一帆书记员庞亦芝附法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；