河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫行终118号上诉人(一审原告)刘淑华，女，1940年11月12日出生，汉族，住郑州市。上诉人(一审原告)刘淑英，女，1946年5月15日出生，汉族，住郑州市。上诉人(一审原告)刘建中，男，1948年11月20日出生，汉族，住郑州市。上诉人(一审原告)刘明建，男，1951年8月17日出生，汉族，住郑州市。上诉人(一审原告)刘建设，男，1965年10月23日出生，汉族，住郑州市。上诉人(一审原告)刘建根，男，1972年5月24日出生，汉族，住郑州市。六上诉人共同委托代理人赵庭栋，男，1938年8月11日出生，汉族，住郑州市二七区小赵砦生活区16号楼46号。系刘淑华丈夫。被上诉人(一审被告)郑州市二七区人民政府，住所地：郑州市二七区政通路85号。法定代表人苏建设，区长。一审第三人刘俊海，男，1980年3月23日出生，汉族，住郑州市。上诉人刘淑华、刘淑英等六人因诉郑州市二七区人民政府（以下简称二七区政府）安置补偿协议一案，不服郑州市中级人民法院（2019）豫01行初448号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。刘淑华、刘淑英等六人的诉讼请求为：撤销二七区政府与刘俊海签订的275号《房屋产权置换补偿安置协议》。郑州市中级人民法院一审查明：颁发日期为1992年9月2日、证号为：二七集建（92）字第103478号《集体土地建设用地使用证》登记使用者为：刘全来，登记用地面积为：224㎡，建筑占地面积45㎡。刘全来与其妻子靳大妞生前均系二七区侯寨乡郭小寨村三组村民，他们共育有两儿、两女。分别为：长子刘永志、申梅英夫妻也已去世，刘建中、刘明建、刘建设、刘建根系他们的儿子、刘全来之孙；次子刘老顺去世，妻子张二妮健在，刘俊海系该二人的孙子、刘全来之曾孙；刘淑华、刘淑英分别系刘全来的长女和次女。1983年和1995年刘全来与其妻子靳大妞先后去世。2011年4月，刘俊海提出申请，拟利用空闲的其曾祖父名下证号为：二七集建（92）字第103478号《集体土地建设用地使用证》项下集体土地改建为自己的宅院，对此，当时第三村民组组长郭彦锋、郭小寨村村长郭五全、侯寨乡土地管理员刘福祥均予签字确认。后，当地政府向刘俊海颁发郭小寨村（社区）三组第010号《二七区宅基地建房公示牌》，该公示牌载明：批准时间为：2011.03.28。宅基地使用证号为：二七集建（92）字第103478号。刘俊海据此建成现存尚未拆除的三层建筑。为发展旅游产业，二七区政府将郭小寨村划归二七区樱桃沟景区开发管理委员会（以下简称景区管委会）统一管理，改名为：郭小寨社区。2016年，二七区政府成立二七区樱桃沟景区郭小寨社区拆迁改造项目指挥部，拟对郭小寨社区实施拆迁改造。为此，该拆迁指挥部于2016年5月25日发布一号《通告》，对适用范围、拆迁时间、搬家补助费、奖励费等进行了公示。后，又发布《郭小寨社区拆迁补偿安置实施方案》，对相关政策依据、适用范围、安置补偿原则、安置补偿主体权属的认定、安置补偿方式、安置补偿标准及过渡费、搬家补助费、搬家奖励费的发放标准等事宜进行了公示。上述实施方案第四条规定：“村民的房产权属登记依照”一宅一户一证”的原则。（一）以合法有效宅基地使用证或组、社区、管委会三级认定为依据”。2017年5月19日，景区管委会制作《宅基地申请认定表（一）》，并同日，以二七集建（92）字第103478号《集体土地建设用地使用证》即合法宅基地面积为基础，二七区樱桃沟景区郭小寨社区拆迁改造项目指挥部与刘俊海签订编号为275号《房屋产权置换补偿安置协议》，但该协议并不包含上诉人所称45平方米老屋的补偿问题，该45平方米老屋（2016年6月20日制作的《房屋拆迁测量登记表》编号：3-036X4）被案外人刘彦玉（刘俊海的姑姑）所签订的另外一份编号为572号《房屋产权置换补偿安置协议》纳入补偿范围。郑州市中级人民法院一审认为：关于刘淑华、刘淑英等六人的起诉是否超过法定起诉期限的问题。本案中，尽管涉案275号《房屋产权置换补偿安置协议》签订于2017年5月19日，但刘淑华、刘淑英等六人并非该协议的当事人，对协议的内容并不知晓，直到2019年8月20日，郭小寨社区管理委员会以书面形式告知刘淑华、刘淑英等六人涉案宅基地的“补偿费由刘全来之曾孙刘俊海全部领取”，刘淑华、刘淑英等六人才知道本案所涉协议的存在，故，刘淑华、刘淑英等六人作为利害关系人于2019年9月6日提起本案诉讼并未超过法定起诉期限。关于刘淑华、刘淑英等六人的诉求是否应得到支持的问题。审查涉案275号《房屋产权置换补偿安置协议》是否合法，首先应当对证号为103478号《集体土地建设用地使用证》项下的集体土地使用权的归属作出判断，换言之，刘俊海对上述宅基地是否拥有合法使用权是本案的先决问题。首先，依照《中华人民共和国物权法》的相关规定，宅基地使用权属于用益物权，该法第一百五十二条规定：“宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施”。该法第一百五十三条还规定：“宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定”。《中华人民共和国土地管理法》第六十二条规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地……。农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。农村村民住宅用地……”。《河南省农村宅基地管理办法》第五条规定：“农村宅基地的使用应遵循节约和合理利用每寸土地，切实保护耕地的原则，尽量利用荒废地、岗坡劣地和村内空闲地。村内有旧宅基地和空闲地的，不得占用耕地、林地和人工牧草地等……”。依照上述法律规定，农村宅基地的所有权归村集体所有，且其审批使用应当“遵循节约和合理”原则，因此，一方面，宅基地使用权本身不能单独作为遗产被原使用权人的后人自然继承，但其地上附属物作为原使用权人的遗产可以被其后人所继承。另一方面，村集体可以针对不同情况，有权对本村宅基地的划定、归属等作出调整，但应经过法定核准批准程序。本案中，涉案103478号《集体土地建设用地使用证》所载明的使用权人刘全来及其妻子分别于1983年和1995年已经去世，涉案宅院处于闲置状态。2011年，刘俊海以其没有宅基地为由向有关方面提出申请，请求在涉案闲置老宅院基础上改建成属于自己的宅院，对此，基于该宅院的历史事实和当时闲置状况，经其所在村组、村集体、辖区土地管理员签字确认并报侯寨乡政府核准，当地政府批准了刘俊海的申请，并向其颁发了郭小寨村（社区）三组第010号《二七区宅基地建房公示牌》，其实质就是重新调整并确认涉案宅基地的使用权人为刘俊海，该行为符合上述法律规定。尽管后来由于不可归责于刘俊海自身的原因，涉案宅基地使用权人相关登记信息没有及时作出变更，但依照相关法律规定，此举并不影响自政府批准之日起刘俊海即成为涉案宅基地的实际使用权人。本案值得注意的是，虽然刘俊海据此得以建成属于自己的宅院，但当时其并没有对位于该宅基地上东侧的45平方米老屋进行翻建，老屋得以原状保留。其次，关于涉案协议是否侵犯了刘淑华、刘淑英等六人合法权益的问题。本案中，刘淑华、刘淑英等六人是以涉案协议侵犯其合法财产继承权为由而提起本案诉讼的，但从查明的事实可以确认，刘淑华、刘淑英等六人所称的地上附属物45平方米老屋（2016年6月20日制作的《房屋拆迁测量登记表》编号：3-036X4）所对应的补偿利益并没有包括在涉案协议之内，而是被案外人张二妮（刘全来的二儿媳妇、刘彦玉的母亲、刘俊海的奶奶）以该房屋系其在分家时所分得为由而纳入刘彦玉所签订的编号为572号《房屋产权置换补偿安置协议》所对应的补偿项目中，与本案所诉275号《房屋产权置换补偿安置协议》没有关系。综上，刘淑华、刘淑英等六人的诉求不应得到支持。综上，涉案275号《房屋产权置换补偿安置协议》的签订既符合有关法律规定，也符合涉案《郭小寨社区拆迁补偿安置实施方案》第四条“安置补偿主体权属的认定”的相关规定，故，刘淑华、刘淑英等六人的诉求不能成立，郑州市中级人民法院不予支持。郑州市中级人民法院作出（2019）豫01行初448号行政判决：驳回刘淑华、刘淑英等六人的诉讼请求。上诉人刘淑华、刘淑英等六人不服一审判决，向本院上诉称：（一）涉案宅基地上有保存完好的老房一幢，依照《中华人民共和国继承法》应由两个儿子和两个女儿共同继承，地随房走，宅基地的使用权也应由继承人共同所有。（二）根据我国法律规定，变更宅基地的使用权人应由县级政府批准，本案中，乡政府、村委、村组将涉案宅基地批准给刘俊海使用，属越权审批，是违法行为。（三）刘全来宅基地上45平方米的老房没有编号，一审关于该45平方米老房的拆迁补偿认定错误。综上，请求二审法院撤销一审判决，并依法改判或发回重审。被上诉人二七区政府未提交书面答辩意见。本院二审查明的事实与郑州市中级人民法院一审查明的事实一致，本院予以确认。本院认为：（一）刘俊海对涉案宅基地的使用符合法律规定。根据《中华人民共和土地管理法》等相关法律规定，我国农村宅基地的所有权属于村集体所有,宅基地的使用权由符合条件的村民享有。当享有宅基地使用权的村民死亡,其宅基地使用权并不当然由该村民的继承人继承,而应根据法定程序进行申报、审核和批准。虽然涉案二七集建（92）字第103478号《集体土地建设用地使用证》证载使用权人为刘全来，但在刘全来及其妻子均已过世多年、该宅院处于闲置状态的情况下，刘全来曾孙刘俊海申请使用该处宅基地，经其所在村组、村集体、辖区土地管理员核准并签字确认，郑州市二七区侯寨乡人民政府向刘俊海颁发郭小寨村（社区）三组第010号《二七区宅基地建房公示牌》，批准刘俊海使用涉案宅基地建房，并不违反相关法律规定。（二）上诉人要求撤销被诉安置补偿协议的诉讼请求不能成立。二七区政府提供的郭小寨社区管理委员会于2017年5月19日出具的《宅基地申请认定表（一）》、编号3-036X1号《郭小寨社区房屋产权认定表》等证据，能够证明刘俊海属于涉案《郭小寨社区拆迁补偿安置实施方案》第四条规定的安置补偿主体，二七区政府成立的二七区樱桃沟景区郭小寨社区拆迁改造项目指挥部与刘俊海签订被诉275号《房屋产权置换补偿安置协议》，符合法律规定，且该补偿安置协议中被置换的房屋并不包括涉案宅基地上刘全来所建的老宅。刘淑华、刘淑英等六人以其是刘全来财产的法定继承人为由，诉请撤销上述补偿安置协议，但没有提供证据证明该补偿安置协议存在应予撤销的情形，该诉讼请求不能成立，本院不予支持。综上，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人刘淑华、刘淑英、刘建中、刘明建、刘建设、刘建根负担。本判决为终审判决。审判长  王凤强审判员  于红涛审判员  秦娜娜二〇二〇年五月六日书记员  张 玥