广西壮族自治区柳州市城中区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂0202行初26号 原告柳州市满农种植专业合作社，住所地：柳州市城中区学院路36号聚福苑商业楼1栋，统一社会信用代码：93450202327415945J。 法定代表人刘国雄，经理。 委托代理人刁柏龄，广西通华律师事务所律师。 被告柳州市城中区城市管理行政执法局，住所地：柳州市东环大道272号马鹿山公园文化街5-1、2栋。 负责人刘挺，局长。 委托代理人康馥，该局工作人员。 委托代理人梁帆，广西广正大律师事务所律师。 原告柳州市满农种植专业合作社不服被告柳州市城中区城市管理行政执法局作出的责令限期拆除决定，于2019年11月18 日向本院提起行政诉讼。本院于2019年11月18日立案后，于2019年11月21日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年3月11日公开开庭审理了本案。原告柳州市满农种植专业合作社的法定代表人刘国雄及其委托代理人刁柏龄，被告柳州市城中区城市管理行政执法局的委托代理人康馥、梁帆到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告柳州市××中区城市管理行政执法局于2019年5月29日作出柳城管城中规划类责拆决字〔2019〕第238号《责令限期拆除决定书》，认为未经许可擅自在柳州市××中区水盆湾南面建设涉案建（构）筑物的行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，责令搭建建（构）筑物的建设单位、管理人、所有人限期自行拆除上述违法建筑。 原告柳州市满农种植合作社诉称，原告停车场的员工告知，单位停车场大门旁边的围墙上不时张贴一些被告的文件资料，其中有一份柳城管城中规划类责拆决字〔2019〕第238号《责令限期拆除决定书》。根据员工的反映，原告很重视并几次召开会议讨论：1、被告的文件是否针对原告？如果是针对原告，被告为什么不问原告停车场值班门卫或向停车场的工作人员了解谁是违章建筑的所有人？2、违章建筑物的地址在柳州市××中区水盆湾南面，这个范围太宽不知具体所指是什么地方？为了响应柳州市、城中区政府的号召发展农村经济，早日让村民脱贫致富，原告在自己××集体土地（城中区××村民××）建设一个停车场（已报建，待审批），地址在柳州市××中区太子山脚下，与《责令限期拆除决定书》所称的违章建筑物在城中区水盆湾南面，地址不同。为了不错失六个月行政诉讼的时效，原告当作被告的《责令限期拆除决定书》是针对自己，向法院提起行政诉讼。原告认为，被告的《责令限期拆除决定书》依法不能成立，应当撤销。第一，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，被告不是县级以上地方人民政府城乡规划主管部门，因此被告无权下发《责令限期拆除决定书》。如果被告是受委托，根据《中华人民共和国行政处罚法》第十八条规定,必须以委托行政机关名义实施行政处罚。因此被告无权下发《责令限期拆除决定书》，应当撤销。第二，被告作出《责令限期拆除决定书》的行政行为，程序上违法，侵害了原告的合法权益。如果《责令限期拆除决定书》所指的违章建筑物是原告停车场围墙内的建筑物，原告停车场大门口处挂有“柳州市满农种植专业合作社”的牌子，被告应当依《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、三十二条、三十七条的规定，派人进停车场内进行调查，听取当事人的意见，在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。由于被告在作出行政处罚决定之前，未依照第三十一条、第三十二条的规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，按《中华人民共和国行政处罚法》第四十一条的规定，被告作出《责令限期拆除决定书》的行政处罚决定不能成立，应当撤销。综上所述，被告不履行法定职责依法行政，请求法院依法判决：1、撤销被告柳城管城中规划类责拆决字〔2019〕第238号《柳州市城市管理行政执法责令限期拆除决定书》；2、判令被告承担本案的诉讼费用。 原告对其陈述事实在举证期限内提供的证据有：1、《柳州市城市管理行政执法责令限期拆除决定书》，证明被告不履行法定职责依法行政；2、照片，证明疑似《责令限期拆除决定书》所指的违章建筑物在原告停车场内；3、证明，证明停车场里面的建筑物是原告建设的，并且已经报村委，位置是在太子山脚下；4、报告，证明建停车场时向村委、街道办、农水局申请过报批，并且村委、街道办、农水局的人员来看了现场。原告于庭后补充证据有：1、图片-1，证明原告在太子山的基地停车场封闭式管理，四周有围墙、大门挂牌、拉伸门、门卫室；2、图片-2，证明原告在太子山下的基地停车场内建有猪栏、牛舍；3、图片-3，证明原告在太子山下的基地停车场内建有员工食堂、仓库；4、图片-4，证明原告在太子山下的基地停车场内建有休息室；5、证明，证明原告在太子山下的基地停车场内的变压器及电表，名为窑埠村委实为原告所有；6、电费账单，证明户名为窑埠村委，电表编号040200021275528，2019年10月电费5526.38元，2020年3月电费2872.12元，该电费实际是原告缴纳；7、个人活期帐户交易明细，证明电表为编号040200021275528，2019年10月电费5526.38元，2020年3月电费2872.12元由原告法定代表人刘国雄缴纳；8、钢架棚制作合同-1及收条，证明2016年1月8日原告与江欲宁签订一份钢价棚制作合同及支付工程款；9、钢架棚制作合同-2及收条，证明2016年6月16日原告与江欲宁签订一份钢价棚制作合同及支付工程款；10、钢架棚制作合同-3及收条，证明2016年8月9日原告与江欲宁签订一份钢价棚制作合同及支付工程款。 被告柳州市××中区城市管理行政执法局辩称，被告作出柳城管城中规划类责拆决字〔2019〕第238号《柳州市城市管理行政执法责令限期拆除决定书》的行政行为合法，原告要求撤销该行政行为没有事实和法律依据，不应得到支持。具体理由如下:一、原告不是本案的适格原告，法院应依法驳回其起诉。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”因此，本案原告应与被诉行政行为之间存在利害关系。从原告向法院提交的证据来看，未能证明其是涉案违法建筑的所有人或建设人，进而导致其未能证明合法权益受到被诉行政行为侵害，因此原告不是本案的适格原告，法院应依法驳回其起诉。二、被告依法具有城市管理行政执法主体资格，其依法有权作出《责令限期拆除决定书》。根据《中华人民共和国行政处罚法》第十六条的规定，“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权”。根据国发〔2002〕17号《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》第二条的规定，“相对集中行政处罚权的范围，实行相对集中行政处罚权的领域，……主要包括：城市规划管理方面法律、法规、规章规定的全部或者部分行政处罚权”。根据桂政函[2005]220号《广西壮族自治区人民政府关于同意柳州市开展城市管理相对集中行政处罚权工作的批复》第二条的规定，“市、城区城市管理行政执法局具有行政执法主体资格，其主要职责是:行使城市规划管理方面法律、法规、规章规定的对未经规划部门审批的建筑物、构筑物或者其他设施以及不按标准的规划许可建设的建筑物、构筑物的行为，对违反城市规划编制单位资质管理规定的行为的行政处罚权”。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划事实的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款”。据此，被告作为柳州市城中区人民政府在城市管理方面相对集中行使行政处罚权的行政机关，依法具有城市管理行政执法主体资格，有权对在柳州市××中区范围内实施违法建设活动的当事人采取限期拆除等措施在内的行政处罚。三、被告作出的《责令限期拆除决定书》事实理由充分，适用法律正确。2019年1月25日被告在巡查中发现位于柳州市××中区水盆湾南面的涉案建筑物（建设情况：砖混、砖木及简易结构，总建筑面积2120平方米）涉嫌为未取得建设工程规划许可证的违法建筑。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十六条的规定，被告对相关违法建设行为进行了立案调查。被告对涉案建筑物的建设单位、管理人、所有人下达了《调查通知书》及《责令停止违法行为通知书》。涉案建筑物的建设单位、管理人、所有人并未配合被告的调查。柳州市规划局经审核后认定“根据案卷调查信息无法确定建设项目建设单位或所有人、管理人，未查到该处建筑建设工程规划许可档案，请城管部门依法查处”。2019年3月22日被告向涉案建筑物的建设单位、管理人、所有人下达了《责令限期拆除告知书》，向其告知了作出行政处罚决定的事实、理由及依据以及其享有的陈述、申辩的权利。涉案建筑物的建设单位、管理人、所有人并未行使其陈述、申辩的权利。2019年5月29日被告作出了《责令限期拆除决定书》要求涉案建筑物的建设单位、管理人、所有人自行拆除违法建筑，并进行了送达。综上可知，被告作出《责令限期拆除决定书》的行政行为事实理由充分，适用法律正确。四、被告作出《责令限期拆除决定书》的行政行为程序合法。依据《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、第三十六条、第三十七条、第四十二条和第四十三条等的规定，被告在作出《责令限期拆除决定书》前对相关事实进行了调查取证。以《责令限期拆除告知书》的形式告知原告作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知了原告依法享有的陈述、申辩的权利。最终以《责令限期拆除决定书》的形式向原告送达了行政处罚决定。据此，被告作出《责令限期拆除决定书》的程序符合法律要求。鉴于被告作出《责令限期拆除决定书》的行政行为事实依据充分，适用法律正确，程序符合法律要求，因此原告要求撤销行政行为的诉讼请求没有事实和法律依据，恳请人民法院依法予以驳回。 被告柳州市××中区城市管理行政执法局于2019年12月2日向本院提供了作出被诉行政行为的证据、依据：一、《中华人民共和国行政处罚法》第十六条，国发〔2002〕17号《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》第二条，桂政函[2005]220号《广西壮族自治区人民政府关于同意柳州市开展城市管理相对集中行政处罚权工作的批复》，《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、六十四条。二、事实和程序方面：1、行政执法调查通知书；2、责令停止违法行为通知书；3、2019年1月25日现场执法照片；4、现场勘验检查笔录；5、涉嫌违法搭建建筑物现场照片；6、公告；7、下达公告现场照片；8、案件调查笔录；证据1-8证明被告已依据《中华人民共和国行政处罚法》第三十六条、三十七条的规定进行了调查取证；9、行政处罚意见书，证明柳州市规划局已认定涉案建筑无主且未办理建设工程规划许可证，属于违法建筑；10、责令限期拆除告知书；11、文书送达回证（2019.3.22）；12、2019年3月22日现场执法照片；证据10-12证明被告已依据《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条的规定，以《责令限期拆除告知书》的形式告知了原告作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知了原告享有的陈述、申辩的权利，该告知书已经送达；13、责令限期拆除决定书；14、文书送达回证（2019.5.29）；15、2019年5月29日现场执法照片；证据13-15证明被告已依据《中华人民共和国行政处罚法》的规定，作出了行政处罚决定书并进行了送达；16、执法人员执法证件（桂媛、朱斐涛、马严琳娜），证明执法人员身份合法；17、见证人工作证（孙某、韦某、徐某、叶某），证明见证人员身份合法。鉴于原告提出在行政程序中未提到过的问题，本庭准许被告在庭后补充提交证据：1、涉案房屋的照片，证明涉案房屋具体位置和状况，涉案房屋没有相应的报建手续，因此涉案房屋均按照违法建筑进行查处；2、2019年1月25日执法现场照片；3、2019年2月22日执法现场照片；证据2-3，证明从照片上看至少在2019年2月22日之前涉案房屋是没有牌子的，由此说明被告在行政执法过程中原告没有在现场设置招牌，被告无法在调查过程中得知建筑物的实际建设人。三、适用法律方面：《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款、第六十四条。 经庭审质证,原告对被告柳州市××中区城市管理行政执法局提供的证据1有异议，原告没有收到，在当事人签名处是空白的，证明被告的这份通知书没有送达原告，程序违法，该通知书指的是水盆湾南面，水盆湾南面的说法不规范，面积达到一平方公里，面积太宽，南面有很多建筑物，所以被告称的违建建筑物不具体；证据2有异议，在当事人签名处及日期是空白的，说明没有送达原告，水盆湾南面的说法不规范，违建建筑物指向不明；证据3有异议，张贴的图片内容与文字不相符，张贴的地方不清楚，看到贴的地方是一个柱子，并不是通知书称的搭建物，从图片上看不出是什么位置；证据4的第2页勘验示意图标的违建物并没有柱子，文字说明也没有包括柱子，按他们描述的意思，柱子并不是违建物，且勘验笔录所描述的建筑物只有3处，描述与绘图不吻合，尺寸砖混只有2处，但图上看砖混有7处，画图人没有签名，故不相符合，图是没有坐标的，因此无法辨认违建物具体是什么地方，没有当事人签名；证据5与证据4不相符合，没有标明方位，来源不明，这个图基本能看清是太子山北面，不属于水盆湾，原告所建的基地就在这里，里面有停车场、仓库，黑色部分是牛舍猪舍；对证据6-7有异议，公告并没有贴在搭建物处，文字上说贴在违法搭建物上，在门口里面的搭建物才是违建物；证据8被告知道违建建筑物所占用的是窑埠村的地，应该去窑埠村调查该搭建物是谁的，被告的调查粗糙简单；对证据9有异议，原告没有收到，规划局根据案卷调查信息来作出的意见，因此并不全面，处罚意见书没有送达原告也没有公告，公告应送到土地所有人窑埠村委处；对证据10-11有异议，原告没有收到；对证据12有异议，这个地方不是违建处；对证据13-14有异议，原告并没有收到；对证据15有异议，大门挂有满农合作社的牌子，为什么不向原告下达上述的一系列文件资料，不向里面的工作人员了解情况，被告的行为程序违法，第15、12、7份证据是同一个门口，里面有工作人员，违建物是谁的，一问便知，送达限期拆除决定书的照片显示已有牌子，被告张贴的时候应该将责令限期拆除决定书送达给原告；对证据16-17无异议。原告对被告柳州市××中区城市管理行政执法局庭后提供的证据1的证明目的有异议，认为证据1是航拍图，第一张图很清楚反映了原告在太子山脚下的基地是封闭式的管理，有大门有小车还有人员，大棚北面是原告的经济林，种有树木蔬菜，是太子山脚下，而不是水盆湾，因此被告所下达的一系列处罚文书所指水盆湾南面定位错误，另外，文书没有张贴在违法建筑物上，他人无法辨别一系列违法建筑物在什么地方，法庭提交的证据才能看出来，但被告的文书里看不出，指代不明。第二张图砖木结构建造年代很久了，79年-80年左右，原告还未成立，被告也还没成立，是窑埠村第五村民小组建的，现在是原告使用，第五村民小组和原告实际上是一套人马两个牌子，该图没有张贴在违法建筑物上。如果指的是这些建筑物，原告是没有报建手续的，原告想报建，打了报告，但因为停止审批，所以没有审批下来，原告主要想说明的是被告程序不合法，被告已经知道土地的权属是窑埠村委，被告应当到村委去调查了解；对证据2-3，认可图片反映的情况，是因为施工，让工人把招牌取下来装修，大概是2019年某个时期又挂了上去。本院认为，被告柳州市××中区城市管理行政执法局提供的证据，是被告据以作出限拆决定的相关材料，能够证明案件的事实及程序，本院予以确认。 被告柳州市××中区城市管理行政执法局对原告提供的证据1三性认可，但不认可证明目的，相反可以证明被告作出的处罚决定书程序合法，原告可以收到该份决定书，那么之前的文书也应收到，可以证明原告知晓被告要求其依法履行陈述申辩的权利，以及告知了作出行政行为的理由依据，并没有原告称的程序违法行为；对证据2关联性和证明目的不予认可，这是作出责令限拆决定书之后的行为，并不能证明之前的行为违法，停车场也不能证明是原告建设的；对证据3有异议，第五村民小组的组长也是满农合作社的法定代表人，与本案有利害关系，故其出具的证明不能作为本案的证据，该情况说明没有窑埠村委负责人签字，盖章流程不明，情况也是指代不明；对证据4关联性和证明目的不认可，报告上没显示仓库、农舍的具体位置，与本案的建筑物有什么关联体现不出，且该证据无法体现涉案建筑物办理了相关手续。被告柳州市××中区城市管理行政执法局对原告庭后提供的证据1的证明目的有异议，认为对于涉案建筑的具体坐落，只是原被告使用了不同的参考坐标来进行位置认定，导致描述不一致，但是不影响涉案建筑的认定，在封闭管理的围墙上被告张贴的公告、通知已经要求涉案建筑的所有人配合调查，也有联系方式，原告认为建筑物是封闭的，那么对于围墙上的公告和通知就不应坐视不理，原告未配合被告的调查工作，并不意味被告未履行调查程序，对于原告所称门卫室及大门挂牌，均发生在调查程序之后，不能证明被告调查程序违法；对证据2-4证明目的不予认可，不能证明是原告建设的该等建筑物；证据5-7对于村委证明，没有村委负责人的签字及文件制作人的签字，不能作为证言进行采纳；电费账单不能证明是本案的原告正在使用该电表；证据8-10对于施工方存疑，自然人不具备施工的资质，不能证明原告已经实施了搭建钢架棚的行为，涉案建筑不仅包括钢架棚，还包括砖木和砖混结构的建筑物，对于砖木结构原告说是在7、80年代建设的，那时原告并未成立，因此不是由原告建设的，钢架棚和砖混结构是在2016年建设的，并未提供证据证明是原告建设的。本院认为，原告提供的证据1-4以及庭后提供的证据1-10可以证明原告具备本案的诉讼主体资格，本院予以确认。 经审理查明，2019年1月25日，被告柳州市××中区城市管理行政执法局发现在城中区水盆湾南面一处围墙内的多处建（构）筑物涉嫌未经许可擅自搭建，于是在该围墙门口墙柱上张贴了《调查通知书》及《责令停止违法行为通知书》，督促搭建建（构）筑物的当事人到被告处进行处理。同日，被告对该围墙内的涉案建筑进行了现场勘验。由于一直无人前去接受处理，被告于2019年2月22日在围墙门口墙柱上张贴公告，要求涉案建（构）筑物的利害关系人自公告之日起十五日内接受调查，否则将报经县级以上人民政府批准后强制拆除或者没收，该公告上附涉案建筑现场照片，标明了涉案建筑物的范围。2019年3月18日，被告向柳州市××中区潭中街道办事处人员孙某询问调查，该被调查人陈述亦不清楚涉案建筑为谁所建。2019年3月19日，柳州市规划局在《行政处罚意见书》上作出“根据案卷调查信息无法确定建设项目建设单位或所有人、管理人，未查到该处建筑建设工程规划许可档案，请城管执法部门依法查处”的处理意见。2019年3月22日，被告作出柳城管城中规划类责拆告字〔2019〕第238号《责令限期拆除告知书》，并将其张贴于围墙门口墙柱上，进行公告送达，该告知书上亦附涉案建筑现场照片，并写明陈述申辩到柳州市××中区城市管理行政执法局控制和查处违法建设管理大队（柳州市××中区东环大道272号马鹿山公园休闲文化街5-1、2号楼），联系电话885×××6，但搭建建（构）筑物的当事人在法定期限内未向被告提出陈述申辩。上述调查告知过程中，该围墙门口墙柱上均未有悬挂招牌。2019年5月29日，被告作出柳城管城中规划类责拆决字〔2019〕第238号《责令限期拆除决定书》并将其张贴于该围墙门口墙柱上，进行公告送达，该决定书认定搭建建（构）筑物的当事人未经许可擅自在柳州市××中区水盆湾南面搭建建（构）筑物的行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定，故依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，作出责令限期自行拆除上述违法建筑的行政处罚。原告认为自己是房屋的权利人，对被告作出的责令限期拆除决定不服，诉至本院。经庭审核实，柳州市××中区窑埠村第五村民小组为发展农村经济，成立了原告柳州市满农种植专业合作社。该合作社在第五村民小组土地上建立了一个基地，基地用围墙围起，封闭式管理，里面搭建有多处房屋、钢架棚等，被告所查处围墙内的建（构）筑物正是该基地内的房屋、钢架棚等。 本院认为，综合原、被告双方的分歧意见，本案有3个争议焦点： 被告是否具备对涉案建筑物进行查处的法定职权。原告认为被告不是县级以上地方人民政府城乡规划主管部门，无权作出责令限期拆除决定。而根据《中华人民共和国行政处罚法》第十六条和桂政函［2005］220号《广西壮族自治区人民政府关于同意柳州市开展城市管理相对集中行政处罚权工作的批复》第二条的规定，被告对城镇规划范围内未经规划许可搭建建筑物的行为具备行政处罚权，因此，被告作出责令限期拆除决定在其职权范围内。 被告是否存在认定涉案建（构）筑物位置不清的行为。原告认为涉案建（构）筑物在太子山脚下，被告所陈述的地址水盆湾南面，范围太宽，原告无法知晓指向哪里。经审查，被告在公告、告知及作出责令限期拆除决定的过程中，除文书中陈述涉案建（构）筑物地址在水盆湾南面外，亦在文书中附带有涉案建筑的现场照片，虽文书文字所指范围可能不够具体，但结合照片是可以确认所查处建（构）筑物的所在位置及范围的。因此，被告作出的责令限期拆除决定所指向的涉案建（构）筑物是明确的。 被告作出责令限期拆除决定实体及程序是否合法。原告认为原告大门处挂有柳州市满农种植专业合作社的牌子，被告未经调查而作出的无主物认定，是违法的。并且被告所张贴文书的位置亦不是被告所查处的涉案建（构）筑物，被告的送达程序违法。而从原被告提供的证据来看，在被告进行调查的过程中，原告的门口还未悬挂招牌，被告无法根据招牌确认涉案建（构）筑物的权利人。被告在基地门口墙柱上张贴了公告，要求利害关系人到被告处接受调查，但无人到被告处进行处理，被告亦向潭中街道办工作人员进行了调查，依然无法确认涉案建（构）筑物的权利人，故不能据此而认定被告作出的行政行为是未经调查的行为。另外，关于被告送达文书时所张贴文书的位置，被告是对原告所建基地内多处搭建的建（构）筑物进行查处，而原告所建基地是封闭式管理，用围墙围起来，因此被告采用在基地门口墙柱上张贴文书的方式进行公告送达是可取的，文书张贴于此，亦可以清楚地指向是对围墙内的建（构）筑物进行的查处。且从送达的目的看，送达法律文书是为了让当事人知晓行政机关作出的行政行为的内容及告知当事人所享有的权利与救济途径。原告已收到了该责令限期拆除决定书并向本院起诉，原告的权利并未因此受到损害。被告的送达程序不构成违法。 综上所述，原告在搭建建（构）筑物时并未取得合法的建房审批手续，其要求撤销责令限期拆除决定的理由不充分，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告柳州市满农种植专业合作社的诉讼请求。 案件受理费50元（原告已预交），由原告负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，上诉于柳州市中级人民法院。 审 判 长  蔡佳晏 人民陪审员  赵 敏 人民陪审员  韦 佳 二〇二〇年五月六日 代书 记员  廖茜雯