渭南市临渭区人民法院行政判决书 （2018）陕0502行初133号原告渭南市XX城镇建设开发公司。住所地：。法定代表人赵彦超，系董事长。委托代理人李玉敬，男，1952年1月15日出生，汉族，住陕西省渭南市临渭区，系原告公司项目经理。委托代理人马京平，陕西腾德律师事务所律师。被告渭南市住房和城乡建设局。住所地：渭南市临渭区。法定代表人姬智武，系局长。委托代理人安晓玲、雷倩妮，陕西佳沃律师事务所律师。原告渭南市XX城镇建设开发公司（下称XX城镇公司）诉被告渭南市住房和城乡建设局（下称渭南市住建局）行政纠纷一案，本院受理后，依法组成合议庭公开开庭进行了审理。原告XX城镇公司法定代表人赵彦超未到庭，其委托代理人李玉敬、马京平到庭参加了诉讼；被告渭南市住建局法定代表人姬智武未到庭，其委托代理人安晓玲、雷倩妮到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原告XX城镇公司诉称：1、依法判决被告依据2013年12月31日的土地评估价，补偿占用原告的土地征用款。并承担2014年元月1日起至给付补偿款之日止的利息（利息按月千分之十五计算）。2、本案诉讼费由被告全部承担。事实与理由：1、2013年12月至2016年6月期间，被告在修建渭南市XX路（原名为消防路）北段时，未履行相应法定程序，违法将原告所有的3.39亩建设用地修建成公共道路及公用设施，其行为已经构成行政违法；2016年6月被告在安装路灯设施时，原告以被告未进行补偿土地款为由要求暂停施工，并于2016年6月13日向被告提交了《关于城市道路、设施占用未办理征用土地的情况反映》，被告口头承诺马上调查解决，并要求原告停止阻挡施工，原告同意并等候补偿。2016年6月15日至7月23日期间，被告指派本单位工程处李某某等2人与原告进行联系，并现场察看、拍照。2016年7月24日原告按照被告要求向李某某提供了相关证据及要求补偿的依据，被口头告知等待研究结果。2016年12月10日，原告再次致函被告，但无任何结果。2、1998年7月3日，原告与渭南市招商物资有限责任公司签订《房地产联合开发合同书》，共同开发建设国有土地22.38亩，项目名称为《福乐花园住宅小区》，并进行立项、定点审批，依法取得了《国有土地使用证》、《建设用地规划许可证》及《建设工程规划许可证》，同时代征应征道路用地6.92亩，占总征地的30.92%。被告在修建公用道路时，应按照《中华人民共和国物权法》第四十二条、第一百四十八条相关规定向原告补偿因扩建多占用的土地款。3、由于被告一直不进行补偿，原告于2017年6月15日诉至法院，临渭区人民法院作出（2017）陕0502 民初4025号民事判决书，被告不服提起上诉，2018年6月7日，渭南市中级人民法院裁定发回重审。2018年10月16日，临渭区人民法院作出（2018）陕0502民初3483号民事裁定书，以该案不是平等民事主体之间的民事纠纷为由驳回原告的起诉，2018年11月原告提起行政诉讼。2018年12月27日，原告提交申请，将诉讼请求变更为：1、请求依法认定被告于2013年12月至2016年6月扩建XX路XX段时，未办理土地征用手续，违法占用了原告的建设用地3.39亩。2、依法判决被告依据2013年12月31日的土地评估价，赔偿占用原告的土地征用款，并按月千分之十五承担2014年1月1日起至给付赔偿款之日止的银行贷款利息。3、本案诉讼费由被告全部承担。原告XX城镇公司提交了下列证据：第一组：1、《土地使用权证》，2、陕政办函（1995）32号《关于同意设立蔡家坡等四个经济技术开发区的批复》，3、渭政办发（1995）30号《渭南市人民政府办公室关于贯彻省政府办公厅（1995）32号文的意见》，证明根据文件内容，招商区管委会有权为原告颁发国有土地使用权证，原告持有的国有土地使用证合法有效。第二组：1、《建设工程规划许可证》，2、《建设用地规划许可证》，3、现场照片4张，证明原告持有合法有效的土地使用权证，并且已经办理了《建设用地规划许可证》和《建设工程规划许可证》，被告道路扩建占用原告3.39亩土地，使原告无法实现本应取得的收益。第三组：1、《代征土地合同书》2份，2、渭招管发（1998）66号《关于福乐花园住宅小区商品房建设工程的立项批复》，3、渭招土发（1998）070号《关于陕西渭南招商物资有限责任公司申请土地变更登记》的批复，4、《房地产联合开发合同书》，证明原告持有的22.38亩地的土地使用权经过行政审批，合法有效；原告两次征地土地成本价格分别为10万元/亩和11万元/亩，合作开发时综合土地成本为17万元/亩。第四组：渭南市XX城镇建设开发公司工商登记备案信息，证明XX城镇公司依旧存续，享有完全的责任能力，可以提起本案诉讼。第五组：1、原招商区管委会土地部长杨根虎的公证证言材料，2、渭南市行政执法局工作人员宋某某的公证证言材料，证明因规划扩宽道路，导致原告修建2层商业楼受阻，招商区管委会承认占用土地的事实，并承诺土地置换，但并未向原告落实。第六组：1、（2017）陕0502民初4025号民事判决书，2、（2018）陕05民终489号民事裁定书，3、（2018）陕0502民初3483号民事裁定书，证明原告知道诉权后于2017年6月15日提起诉讼，在诉讼期间诉讼时效中止。被告渭南市住建局辩称，一、渭南市住建局不是作出具体行政行为的行政机关，非本案适格被告。根据渭南市人民政府办公室渭政办发（2013）20号文件及附件、2013年渭南市中心城市建设项目计划表、陕西省人民政府关于渭南城市总体规划的批复（陕政函（1997）176号）所附道路规划一览表，渭南市XX路XX段建设项目属于渭南市人民政府城市总体规划中的一个项目，渭南市住建局只是项目的具体实施单位。因此，作出具体行政行为的主体为渭南市人民政府，而非渭南市住建局。二、原告已超过起诉期限。渭南市住建局修建渭南市XX路XX段的时间为2013年到2014年，从诉状可知原告于2016年6月已知道具体行政行为，但2018年12月27日才提起诉讼，依据《行政诉讼法》第四十六条之规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”三、原告所提交的土地证不符合国家法律规定，原告并非合法的土地使用权人。原告用于证明其对涉案土地具有合法权益的国有土地使用证的发证单位为渭南市招商区管理委员会，依据《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第二条之规定：“开发区管理委员会作为出让方与受让方订立的土地使用权出让合同，应当认定无效；本解释实施前，开发区管理委员会作为出让方与受让方订立的土地使用权出让合同，起诉前经市、县人民政府土地管理部门追认的，可以认定合同有效。”综上，应驳回原告的诉讼请求。被告渭南市住建局提交了下列证据：第一组：1、渭南市人民政府办公室渭政办发（2013）20号文件，2、陕西省人民政府关于渭南城市总体规划的批复，证明XX路XX段建设工程是陕西省人民政府自1997年8月21日批复准予实施的，是渭南市人民政府2013年渭南中心城市建设项目计划中的一部分，对XX路XX段土地的征用是渭南市人民政府的行政行为，渭南市住建局仅是项目实施主体。第二组：1、企业法人年检报告，2、渭南市计划委员会文件，3、渭南市临渭区经济发展局文件，4、2019年3月27日被告委托代理人同赵彦超的谈话笔录，证明原告自1997年之后再未进行过年检，也未生产经营，且赵彦超的聘任期限早已届满，无权授权李玉敬处理诉讼事务，应由开办单位或股东作为诉讼主体，即现在的临渭区经济发展局。第三组：1、国有土地使用证，2、代征土地合同书2份；第四组：XX花园西区规划图；第三、四组证据证明原告持有的土地证的发证机关为渭南市招商区管理委员会，该机关不具有颁发土地证的资格，因此原告不具有合法的土地使用权，原告所诉的占用土地，实际是原告的代征土地，而代征土地并不包括在原告的土地使用证内，因此原告所诉占用土地事实不存在。经审理查明，根据被告提供的企业法人年检报告书显示，原告XX城镇公司系陕西省计划委员会出资成立的集体所有制企业，1992年11月18日，原渭南市计划委员会作出了渭政计发（1992）254号文件，聘任赵台一为XX城镇公司经理（法人代表），聘任期为两年半，从发文之日应聘。2003年3月27日，渭南市临渭区经济发展局作出渭临经发（2003）056号文件，决定聘任赵彦超为XX城镇公司经理（法定人代表），聘任期为五年，从发文之日应聘。同时免去赵台一公司经理（法定人代表）。2003年4月9日，原告公司进行了企业变更登记。庭审中，原告代理人称公司自2002年之后一直处于停业状态。1995年3月1日，陕西省人民政府办公厅作出《关于同意设立蔡家坡等四个经济技术开发区的批复》，同意设立渭南招商区（经济技术开发区）等四个经济技术开发区，批复还要求各开发区要设立开发区管理委员会，对开发区进行规划开发、建设和管理。开发区管委会对开发区的土地实行“五统一”管理，但用地项目审批权限不得超过占用耕地30亩或占用其他土地50亩。1995年8月16日，渭南市人民政府办公室作出《关于贯彻省政府办公厅（1995）32号文的意见》，临渭区政府组建招商区管理委员会，同招商区开发总公司一套人马，两个牌子，对招商区建设进行规划、开发和管理。1996年6月2日，陕西省渭南市招商区开发总公司(甲方)与陕西省渭南市招商区物资公司(乙方)签订《代征土地合同书》一份，约定乙方在甲方范围内征地14.26亩(四至：东至临渭区XX中心线，XX中心XX线，XX环XX中心XX线，XX道XX中心线)，其中代征道路4.08亩，综合地价每亩100000元，乙方全部付款后，即取得被征用土地使用权。同年12月26日，陕西省渭南市招商区开发总公司(甲方)与陕西省渭南市招商区物资公司(乙方)又签订《代征土地合同书》一份，约定甲方同意乙方在其范围内征地8.12亩(四至：东至临渭区财政局、沋西种鸡饲料加工厂西墙中线，XX中心XX线，XX道XX中心线，XX中心XX线)，其中代征道路2.84亩，综合地价每亩110000元，乙方全部付款后，即取得被征用土地使用权。1998年7月3日，陕西渭南招商物资有限责任公司(甲方)与原告XX城镇公司(乙方)签订《房地产联合开发合同书》一份，约定双方联合开发福乐花园住宅小区，甲方将其拥有前述两次通过出让取得的22.38亩国有土地使用权(四至：东接临渭区财政局家属院及沋西种鸡饲料厂围墙，西至XX路XX段道路中心线，XX大街XX道XX中心线，XX大街XX道XX中心线)过户到乙方名下。同年9月17日，渭南招商区管理委员会作出《关于福乐花园住宅小区商品房建设工程的立项批复》，同意立项福乐花园住宅小区项目。同年10月27日，渭南招商区管理委员会作出《关于陕西渭南招商物资有限责任公司申请土地变更登记的批复》，同意将前述土地使用者名称变更为渭南市XX城镇建设开发公司。1998年10月27日，渭南招商区管理委员会向原告XX城镇公司颁发渭招国用(1998)字第049号国有土地使用证，该公司取得渭南市乐天大街北侧，XX路东侧(四至：东至临渭区财政局、沋西种鸡饲料加工厂，西至XX路，南至乐天大街，北至渭河大街)，面积10816.67平方米的居住用地使用权，使用期限为70年。同日，原告取得渭南市XX路XX段东侧22.38亩的建设用地规划许可证，用地项目名称为福乐花园。同年10月30日，原告取得上述XX路XX段东侧福乐花园项目的建设工程规划许可证。另查明，2013年渭南中心城市城建项目计划中载明全年共实施95个新建项目，渭南市住建局负责组织实施项目32个，XX路XX段建设工程包含在该32个项目中。被告渭南市住建局在修建渭南市XX路XX段时，将前述原告名下取得国有土地使用权的一部分建设用地占用修建为公共道路及公用设施。修建期间，原告曾阻拦被告施工，被告口头承诺对所征用地进行补偿，原告遂同意其继续施工。后因补偿未落实，原告于2017年7月3日诉至法院，渭南市临渭区人民法院作出（2017）陕0502民初4025号民事判决书，被告不服提起上诉，渭南市中级人民法院作出（2018）陕05民终489号民事裁定书，裁定发回临渭区法院重新审理。2018年10月16日，渭南市临渭区人民法院作出（2018）陕0502民初3483号民事裁定书，以原告的起诉不属于人民法院受理民事诉讼的范围为由驳回起诉，2018年11月原告又向本院提起本案的行政诉讼。审理中，原告申请对XX城镇公司位于XX路XX段（国有土地使用证：渭招国用（1998）字第049号）的土地被占用的范围及面积委托评估机构测量评估，陕西中规测绘有限公司接受渭南市中级人民法院的委托进行了测绘，并于2019年8月5日作出编号为SXZG190801的土地面积测算报告，测算结论为渭南市XX花园XX小区（西区）土地面积为：1868.80平方米，福乐花园住宅小区（西区）现状占地土地面积为9609.48平方米，并在勘测平面图上备注XX路路中线距东侧道沿石距离为11.54米。2019年7月24日、8月13日XX城镇公司委托代理人李玉敬分两次向陕西中规测绘有限公司共计缴纳测绘费29243.5元。因报告中有委托测绘事项未显示，数据标注不够详细，2019年9月9日陕西中规测绘有限公司工作人员就报告中的问题到庭作以说明，并于2019年9月17日作出关于渭南市XX房XX乡XX花园XX小区（西区）土地面积测量报告补充材料和勘察平面细化图。因土地面积测量报告补充材料和勘察平面细化图材料内容不一致，2019年10月23日测绘公司工作人员再次到庭作以说明。2019年11月11日，原告向法庭提交评估鉴定申请，请求本院对位于XX路XX段（国有土地使用证：渭招国用（1998）字第049号）被多占用的土地按照2019年11月的市场土地价格委托评估机构评估价值。2019年12月26日，原告又申请撤回评估鉴定申请书。本院认为，本案的争议焦点包括以下五个方面：一、赵彦超能否履行原告XX城镇公司法定代表人的职责委托代理人提起本案诉讼；二、被告渭南市住建局是否是本案适格被告；三、原告XX城镇公司的起诉是否超过起诉期限；四、原告XX城镇公司的土地证是否合法；五、被告渭南市住建局是否占用原告XX城镇公司土地、其行为是否违法、占用面积是多少，是否应予赔偿。一、赵彦超能否履行原告XX城镇公司法定代表人的职责委托代理人提起本案诉讼。审理中查明，原告XX城镇公司系陕西省计划委员会出资成立的集体性质的企业，1992年11月18日，原渭南市计划委员会聘任赵台一为XX城镇公司经理（法人代表），聘任期为两年半。2003年3月27日，渭南市临渭区经济发展局决定聘任赵彦超为XX城镇公司经理（法定人代表），聘任期为五年，从发文之日应聘。同时免去赵台一公司经理（法定人代表）。2003年4月9日原告公司进行了企业变更登记。原告XX城镇公司委托代理人李玉敬称公司公章现存放于赵台一处，本案授权委托书系李玉敬、赵台一、赵彦超三人共同所签，赵台一在该委托书上加盖了公章，赵彦超在该委托书法定代表人处签了名字。被告渭南市住建局不认可原告委托代理人李玉敬的陈述，并向本院提交了2019年3月27日同赵彦超做的谈话笔录，谈话中赵彦超称自己受临渭区经济发展局聘任，自2003年3月27日至2008年3月26日担任XX城镇公司法定代表人，期满后，临渭区经济发展局再未聘任自己任法定代表人，所以自己不能履行法定代表人的职责，也未出具过授权委托书，只是在赵台一拿的两张白纸上签过名字，也不清楚公司公章在何处。《中华人民共和国民法总则》第一百六十五条规定：“委托代理授权采用书面形式的，授权委托书应当载明代理人的姓名或者名称、代理事项、权限和期间，并由被代理人签名或者盖章。”另外《中华人民共和国民事诉讼法》第五十九条规定：“委托他人代为诉讼，必须向人民法院提交由委托人签名或者盖章的授权委托书。授权委托书必须记明委托事项和权限。诉讼代理人代为承认、放弃、变更诉讼请求，进行和解，提起反诉或者上诉，必须有委托人的特别授权。”故人民法院对委托代理人代理手续的审查应遵循上述法律规定。本案中，李玉敬提供的授权委托书上有XX城镇公司法定代表人的签名，加盖有公司印章，符合民法总则及民事诉讼法中关于代理人的规定，应为形式合法的委托代理人。二、被告渭南市住建局是否是本案适格被告。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”本案中，渭南市住建局虽辩称渭南市住建局实施的渭南市XX路XX段建设项目属于渭南市人民政府城市总体规划的一个项目，作出具体行政行为的主体为渭南市人民政府，但渭南市住建局作为渭南市人民政府的职能部门，其职责包括参与中心城市基础建设项目的组织实施工作，故被告辩称不成立，渭南市住建局是本案的适格被告。三、原告XX城镇公司的起诉是否超过起诉期限。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”《最高人民法院关于适用的解释》第六十五条规定：“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该行政行为内容之日起计算，但最长不得超过行政诉讼法第四十六条第二款规定的起诉期限。”也就是说，如果原告知道了本案所涉行政行为的内容，应衔接到适用2000年《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条的规定，即从知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年；如果原告始终不知道行政行为的内容，则适用行政诉讼法第四十六条第二款之规定，不动产案件最长不超过二十年，其他案件最长不超过五年。本案中，原告主张2016年6月知道被告的行为侵害了自身权益，认为起诉期限应从2016年6月起算，故原告的起诉期限应为2016年6月至2018年6月。20169201692016920189但本案审理中，原告陈述其多次向被告施工人员要求补偿，被告施工人员告知原告等待研究结果，且直到2016年12月10日均没有结果。对此，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条规定：“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。”根据前述规定，结合本案事实，被告施工人员对原告进行了承诺，对行政机关而言，基于行政主体的公信力，其作出的承诺值得信赖，具有可期待性，应归入其他不属于当事人自身的原因，故应扣除2016年7月至2016年12月期间的期限。综上，原告起诉并未超过起诉期限。四、原告XX城镇公司的土地证是否合法。审理中查明，1995年3月1日，陕西省人民政府办公厅作出《关于同意设立蔡家坡等四个经济技术开发区的批复》，同意设立渭南招商区（经济技术开发区）等四个经济技术开发区，批复还要求各开发区要设立开发区管理委员会，对开发区进行规划开发、建设和管理。开发区管委会对开发区的土地实行“五统一”管理，但用地项目审批权限不得超过占用耕地30亩或占用其他土地50亩。而原告XX城镇公司持有的渭招国用（1998）字第049号国有土地使用证系渭南招商区管理委员会1998年10月27日向原告公司颁发的。在当时的特定条件下，渭南招商区管理委员会有权根据批复内容向原告颁发土地证。五、被告渭南市住建局是否占用原告XX城镇公司土地、占地行为是否违法、占用面积是多少，是否应予赔偿。被告在征用原告已取得国有建设用地使用权的土地进行公益项目建设时应遵循相应的程序，并依法给予原告补偿，但本案被告实施项目建设时并未依法进行征收，故其行为违法，应给予原告相应的赔偿。结合审理中查明的事实，原告XX城镇公司于1998年10月27日取得了渭招国用（1998）字第049号国有土地使用证，该证上记载的用地面积为10816.67平方米（折合为16.24亩），而案涉福乐花园小区建设用地是由1996年6月2日渭南市招商区开发总公司与渭南招商区物资公司签订代征土地合同书中征地14.26亩（其中代征道路4.08亩）和渭南市招商区开发总公司与渭南招商区物资公司在1996年12月26日签订代征土地合同书中征地8.12亩（其中代征道路2.84亩）两次征地形成，其共计为22.38亩（其中代征道路为6.92亩）；另据1998年10月19日招商区规划室审批的XX花园西区规划图中载明的小区占地面积为22.87亩（15244.22㎡），道路占地面积为9.8亩（6532.05㎡），建设用地面积为13.07亩（8712.17㎡），从前述三份证据来看，土地证面积为16.24亩，征地面积为22.38亩，而规划面积为22.87亩，福乐花园小区土地证面积和征地合同上面积以及规划面积并不一致。而在2013年至2016年XX路道路拓宽建设时到底占用了福乐花园小区多少面积，因上述三文件不一致，导致对占用面积难以认定。而从上述规划图上道路占用面积为9.8亩和征地合同书上道路占地面积为6.92亩来看，道路占地面积扩大为9.8亩，原征6.92亩，相差为2.88亩，即在规划审批时，规划为22.87亩，比两次征地合同上的总计面积22.38亩多出0.49亩，福乐花园因规划道路占用面积结合征地面积应多了2.39亩（2.88亩-0.49亩=2.39亩）。为了确定XX路道路拓宽时是否占用了福乐花园小区建设用地，原告申请进行面积测量，经陕西中规测绘有限公司实测认定，占用面积为1868.80㎡（折合为2.80亩）。经对该实测结论进行质证，本院认为，因XX路道路拓宽时施工资料未能全面提交本院，XX段XX路，几次变迁，XX道XX小区建设用地的精确面积，故结合土地证面积、规划图上审批意见、征地合同书上征地面积、中规测绘公司的实测结论，应酌定占地面积为2.39亩。《中华人民共和国物权法》第一百四十八条规定：“建设用地使用权期间届满前，因公共利益需要提前收回该土地的，应当依照本法第四十二条的规定对该土地上的房屋及其他不动产给予补偿，并退还相应的出让金。”根据该规定，被告应对原告被占用土地给予补偿，并退还相应的出让金，但因招商区管委会已被撤销，退还相应补偿金无适格承受主体，且被告实施建设项目时未依法进行征收，其行为违法，应给予原告相应的赔偿。本案审理中，经口头询问土地管理部门，该地段2018年土地基准价格为60万元/亩，因原告起诉时间为2018年11月，对赔偿标准以2018年土地基准价格为参照标准较妥，故应由被告按此基准价格向原告支付占用土地修道路的征地费用60万元/亩×2.39亩=143.4万元。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、第七十六条，《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十条，《中华人民共和国物权法》第一百四十八条，《中华人民共和国国家赔偿法》第四条、第九条之规定，判决如下：一、确认被告渭南市住房和城乡建设局占用原告渭南市XX城镇建设开发公司2.39亩建设用地拓宽道路的行为违法。二、被告渭南市住房和城乡建设局在本判决生效后十日内赔偿原告渭南市XX城镇建设开发公司占用土地款共计143.4万元。三、驳回原告渭南市XX城镇建设开发公司其余诉讼请求。案件受理费50元，测绘费29243.5元，由原告渭南市XX城镇建设开发公司承担9243.5元，由被告渭南市住房和城乡建设局承担20050元。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于陕西省渭南市中级人民法院。 审   判  长    邓卫民审   判  员    夏瑞洁人民陪审员     左麦巧 二〇二〇年四月三十日 书   记  员   刘思琪 1