江苏省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）苏行终55号 上诉人(原审原告)顾宝楼，男，汉族，住江苏省射阳县。 被上诉人(原审被告)射阳县人民政府，住所地在江苏省射阳县海晏路双山科技商务中心东南100米。 法定代表人吴冈玉，该县县长。 上诉人顾宝楼与被上诉人射阳县人民政府（以下简称射阳县政府）水利行政管理行政强制一案，不服江苏省盐城市中级人民法院(2019)苏09行初155号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理完毕。 上诉人顾宝楼原审起诉请求：1.确认射阳县政府于2019年1月1日拆除顾宝楼位于射阳河上网箱、渔罾、渔簖的行为违法；2.判令射阳县政府承担本案的全部诉讼费用。事实和理由：顾宝楼在射阳县射阳河水域设有网箱、渔罾、渔簖，时间久远。2018年12月15日，射阳县政府下发关于《关于清除行洪河道内阻水障碍物的通告》，要求顾宝楼于2019年1月31日自行拆除其设置的上述养殖设施，否则将依法依规强制拆除。后射阳县政府于2019年1月1日组织人员强制拆除了顾宝楼的上述养殖设施，给顾宝楼造成巨大的财产损失。射阳县政府拆除上述养殖设施的行为没有事实依据且拆除程序严重违法，严重侵犯了顾宝楼的合法权益。 被上诉人射阳县政府原审辩称：一、为保证河道行洪安全，相关部门有职责对行洪河道内违法设置的网箱等阻水障碍物清除。二、顾宝楼擅自在行洪河道设置网箱行为已违反相关法律法规，有关部门的整治行为合法。三、射阳县政府未实施对顾宝楼网箱的拆除行为，其所提诉讼无事实依据。四、射阳县政府也不是网箱整治的法定职能部门，顾宝楼就网箱的拆除措施起诉射阳县政府无法律依据。 原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项规定，提起诉讼应当符合下列条件：（三）有具体的诉讼请求和事实根据。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项、第三项规定，有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（三）错列被告且拒绝变更的。本案中，顾宝楼诉称射阳县政府组织人员强制拆除其养殖设施，而射阳县政府则辩称其未实施该行为。从顾宝楼提供的证据材料来看，顾宝楼与射阳县四明镇开明村民委员会签订的《鱼罾、鱼簖、网箱拆除协议书》证明，拆除该养殖设施的主体为顾宝楼或政府相关执法部门；一组未注明具体拍摄时间、制作人等相关情况的照片，不能证明拆除该养殖设施的主体为射阳县政府；《射阳县人民政府关于清除行洪河道内阻水障碍物的公告》第三条中虽然载明“县政府将依法依规强制清除”，但是，该《公告》是对该县范围内行洪河道的阻水障碍物进行总体治理，并未对特定的公民、法人和其他组织作出具体的处理决定，尤其是该《公告》适用的《中华人民共和国防洪法》第四十二条关于“对河道、湖泊范围内阻碍行洪的障碍物，按照谁设障、谁清除的原则，由防汛指挥机构责令限期清除；逾期不清除的，由防汛指挥机构组织强行清除，所需费用由设障者承担”的规定，以及《中华人民共和国渔业法》第四十条第三款、第四十八条第一款关于“未依法取得养殖证或者超越养殖证许可范围在全民所有的水域从事养殖生产，妨碍航运、行洪的，责令限期拆除养殖设施，可以并处一万元以下的罚款”“本法规定的行政处罚，由县级以上人民政府渔业行政主管部门或者其所属的渔政监督管理机构决定。但是，本法已对处罚机关作出规定的除外”的规定，均证明射阳县政府不是依法依规拆除该养殖设施的执法主体；《盐城市海洋与渔业局、水利局、交通运输局、公安局关于清理整治违法设置的鱼罾鱼簖及养殖网箱的通告》第三条中关于“由所在的各县（市、区）人民政府、市经济开发区、城南新区管委会组织职能部门依法强制拆除”的规定，更进一步证明县级人民政府是组织者，不是强制拆除行为的具体实施者。再从射阳县政府提供的证据材料来看，《射阳县四明镇开明村民委员会情况说明》证明，该村依据射阳县防汛防旱指挥部射防指电传（2018）3号《关于开展河湖清障工作的通知》要求，负责拆除了顾宝楼的养殖设施。因此，顾宝楼未能初步证明射阳县政府实施了拆除其养殖设施的行为，其对射阳县政府提起本案行政诉讼缺乏事实依据，不符合法定的起诉条件。经该院法律释明，顾宝楼拒绝变更被告。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项、第三项、第三款的规定，裁定驳回顾宝楼的起诉。顾宝楼预交的案件受理费50元，予以退回。 上诉人顾宝楼上诉称，本案关键的问题在于盐城市及射阳县政府对于拆迁主体的规定及事实上的拆迁主体究竟是谁，而不是根据诸如《中华人民共和国渔业法》等相关法律规定对于拆迁主体进行推定式的确定。根据顾宝楼在一审中提交的由射阳县政府公布的《关于清除行洪河道内阻水障碍物的通告》第三项明确写明“逾期未自行拆除的，县政府将依法依规强制拆除。”以及盐城市四单位作出的通告第三项同样说明，由射阳县政府组织职能部门拆除。这个职能部门数量很多，不可能都成为拆除主体，射阳县政府应当是这个主体。射阳县政府严格来说应当对每家每户作出公告，但没有作出，这个事实可以说明的是其拆除程序的违法性问题，并不是射阳县政府不是拆除主体问题。一审裁定根据射阳县政府提供的一份村委会证明来印证自己的观点，显然缺乏说服力。综上，射阳县政府系本案适格主体，一审裁定认定存在严重错误。请求撤销一审裁定，指令一审法院继续审理本案。 被上诉人射阳县政府未提交答辩意见。 顾宝楼提起上诉后，当事人向原审法院提交的证据已随卷移送本院。经审查，原审裁定对本案证据的认定正确。本院据此确认的案件事实与原审无异。 本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，提起行政诉讼应当有“具体的诉讼请求和事实根据”。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条规定公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供符合起诉条件的相应的证据材料。本案中，顾宝楼原审诉请确认射阳县政府2019年1月1日拆除其位于射阳河上网箱、渔罾、渔簖的行为违法，其在原审提交的其与射阳县四明镇开明村民委员会签订的《渔罾、渔簖、网箱拆除协议书》、照片、《射阳县人民政府关于清除行洪河道内阻水障碍物的公告》等证据表明，为了保证河道行洪安全，射阳县政府决定对全县范围内行洪河道内违法设置的网箱、鱼簖、家禽养殖围网等阻水障碍物进行清除，要求各设障人限期自行清除，未自行拆除的，将依据《中华人民共和国防洪法》第四十二条、《中华人民共和国渔业法》第四十条、《江苏省河道管理条例》第二十七条、二十八条的规定强制清除。由此可见，射阳县政府仅对开展此项清除工作作出了决定并提出要求，并不能证明2019年1月1日强制拆除顾宝楼位于射阳河上网箱、渔罾、渔簖的行为系射阳县政府具体实施。顾宝楼原审提交的《盐城市海洋与渔业局、水利局、交通运输局、公安局关于清理整治违法设置的鱼罾鱼簖及养殖网箱的通告》第三条中关于“由所在的各县（市、区）人民政府、市经济开发区、城南新区管委会组织职能部门依法强制拆除”的规定，亦证明县级人民政府不是涉案强制拆除行为的具体实施者。另一方面，虽然顾宝楼不能举证证明2019年1月1日拆除其位于射阳河上网箱、渔罾、渔簖的具体职能部门，但其位于射阳河上网箱被强制拆除行为系发生在行洪河道阻水障碍物清除工作中，结合现行有效的法律法规和具体情况，应推定系对河道、湖泊范围内阻碍行洪的障碍物负有拆除职责主体实施或委托实施的拆除行为。根据《中华人民共和国防洪法》第四十二条规定，对河道、湖泊范围内阻碍行洪的障碍物，按照谁设障、谁清除的原则，由防汛指挥机构责令限期清除；逾期不清除的，由防汛指挥机构组织强行清除，所需费用由设障者承担。射阳县防汛防旱指挥部作出射防指电传（2018）3号《关于开展河湖清障工作的通知》，该通知发给各镇人民政府、各区管委会、县各有关部门和单位，要求把清障任务分解到具体河段，落实到每个单位、每个责任人，并建立河道管理长效机制，结合射阳县政府原审提供的《射阳县四明镇开明村民委员会情况说明》，应当认定射阳县防汛防旱指挥部负有清除河道、湖泊范围内阻碍行洪的障碍物的法定职责，是本案实施强制拆除行为的组织者，应为本案适格被告。经原审法院法律释明，顾宝楼拒绝变更被告。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项、第三项、第三款的规定，裁定驳回顾宝楼的起诉并无不当。 综上所述，原审裁定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 刘建功 审 判 员 赵 黎 审 判 员 臧 静 法官助理 张 伟 二〇二〇年五月十一日 书 记 员 任子悦