新疆维吾尔自治区塔城市人民法院   行 政 判 决 书   （2020）新4201行初3号   原告：袁永兰，女，1968年2月16日出生，汉族，系塔城市村民，住新疆维吾尔自治区塔城市。   被告：塔城市自然资源局，住所地新疆维吾尔自治区塔城市红楼街1号。   法定代表人：陈万新，系该局局长。   委托诉讼代理人：张新军，男，1975年7月24日出生，汉族，住新疆维吾尔自治区塔城市。   委托诉讼代理人：马再峰，新疆天赛律师事务所律师。   原告袁永兰不服被告塔城市自然资源局于2019年5月23日作出的塔市国土资罚决字(2019)字第027号行政处罚决定书，于2020年3月25日向本院提起行政诉讼。本院于2020年3月25日立案后，于2020年3月29日向被告塔城市自然资源局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年4月27日公开开庭审理了本案。原告袁永兰，被告塔城市自然资源局的法定代表人陈万新到庭参加诉讼。本案现已审理终结。   被告塔城市自然资源局于2019年5月23日作出的塔市国土资罚决字(2019)字第027号行政处罚决定书，袁永兰在未经依法批准的情况下，自2001年4月开始，擅自占用塔城市喀拉哈巴克乡敦格勒克奇村西侧国有未利用地开垦土地的行为，违反了中华人民共和国土地管理法第二条、第三十九条和新疆维吾尔自治区实施《中华人民共和国土地管理法》第二十五条、第二十六条的规定，于2019年5月20日依法向原告袁永兰进行了告知，根据新疆维吾尔自治区实施《中华人民共和国土地管理法》办法第五十一条第四款的规定，决定处罚：一、限期15日内恢复土地原貌，二、处非法开垦每平方米1元的罚款。   原告袁永兰诉称，1、依法撤销塔市国土资罚决字（2019）第27号行政处罚决定,依法改判；2、依法判令被告返还原告11200元；3、赔偿原告的经济损失6658元；4、本案合理费用由被告承担。事实和理由：原告袁永兰所种植的地块四至东、南、西为集体土地，北至国有土地。就其集体土地部分，村委会通知袁友兰按照每亩60元交纳土地承包费。2019年2月底，接到乡里的通知，称其种植中的16.8亩土地为国有土地，村级无权发包，暂时不能耕种。2019年3月底，得知16.8亩土地属于国有土地，经过被告同意可以继续承包该16.8亩土地。但是2019年5月13日，原告袁永兰接到被告的责令停止违法行为通知书，认为16.8亩土地为非法开垦国有土地，要求停止耕种，2019年5月20日收到处罚听证通知书，按照每平方1元缴纳罚款，共计11200元。原告认为2019年耕种的16.8亩土地是经过被告同意耕种的，不是擅自开垦荒地，不存在违法行为。为此，请求依法判于原告的诉讼请求。   原告袁永兰向本院提交了以下证据：   1、困难诉求材料，证明原告袁永兰种地的事实经过，交费的时间，不是非法开垦；   2、塔城市国土资源局内部缴款通知单，证明被告塔城市自然资源局同意原告袁永兰耕种该块地；   3、2017年喀乡墩格勒克齐村集体土地清理名单，证明16.8亩地这块土地是集体土地，原告袁永兰对该土地有使用权，村委会收过承包费；   4、土地承包合同，证明16.8亩地是从村上承包的，以前是集体土地，现属于国有土地而被罚款。   被告塔城市自然资源局辩称，原告袁永兰起诉无任何事实根据和法律依据。自2001年开始非法开垦国有土地，且未经过塔城市人民政府批准的事实已经查明，擅自开垦和使用国有土地确属违法。根据相关规定予以处罚的事实清楚，证据确凿，对原告袁永兰的行政处罚，符合法律规定。在本案查处过程中，塔城市自然资源局严格按照行政处罚法的相关规定履行各种手续，并且已经告知被处罚人陈述申辩等权利，且原告未在本案中提出程序不合法的诉求，请求依法驳回原告的诉讼请求。   被告塔城市自然资源局向本院提交了以下证据：   1、三张卫星图片，证明本案原告袁永兰非法开垦和占用11200平米的土地的事实，该土地属国有土地；   2、原告袁永兰的询问笔录，证明原告袁永兰于2001年开垦土地，开垦时未经批准。2019年航拍测量面积16.8亩，原告现在知道该土地为国有土地；   3、程军山的询问笔录，证明原告袁永兰从2001年开始开垦这块土地，每年都在耕种，没有闲置。2012年村委会告知原告不可以耕种，2015年退地减水，原告强行耕种。2015年村上收取了原告每亩60元的费用，该地块以前是放牧草场，面积16.8亩；   4、现场勘察笔录、勘察图，证明原告开垦土地面积确认为16.8亩，即11200平米；   5、现场照片，证明原告2019年仍在非法开垦和使用这块土地的事实；   6、调查通知书、法律文书告知书、送达回证、行政处罚听证的告知书、行政处罚决定书，证明被告塔城市自然资源局作出处罚决定程序合法。   经庭审质证，原告袁永兰对被告塔城市自然资源局提供的证据认为，认可开垦16.8亩土地，开垦土地未经批准，村上收了承包费就种地了，送达回执是本人签字。被告塔城市自然资源局对原告袁永兰提供的证据认为，系复印件不予认可。   本院对上述证据认证如下：对被告塔城市自然资源局提供的证据，结合庭审及其他证据，可以证明原告袁永兰开垦16.8亩土地的事实，开垦土地未经批准，予以采纳。对原告袁永兰提供的证据，本院认为，其提供的证据为复印件，不能证明其开垦的土地系集体土地，亦不能证明开垦土地经过审批，故不予采纳。   经审理查明，原告袁永兰系塔城市xxxxxxxxx村民。其丈夫在世时，自2001年开始，在其承包的土地地头，私自开垦国有未利用的土地，至2019年共开垦16.8亩，计1120平方米，未办理任何行政审批手续。2019年5月13日，被告塔城市自然资源局对原告袁永兰的违法线索进行立案。同时，发出责令停止违法行为通知书、调查通知书，并向原告袁永兰进行询问，制作询问笔录，到现场进行勘察，制作现场勘查笔录，现场勘查图。2019年5月20日，向原告袁永兰送达行政处罚听证告知书。2019年5月23日，被告作出塔市国土资罚决字(2019)字第027号行政处罚决定书。尔后，原告袁永兰将罚款11200元缴纳，但不服行政处罚决定，提起诉讼。   本案争议的焦点为：被告作出的行政处罚决定，事实认定是否清楚？适用法律是否准确，程序是否合法？   本院认为，关于塔城市自然资源局作出的行政处罚是否合法，首先，根据《中华人民共和国土地管理法》第二条规定，中华人民共和国实行土地社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。全民所有，即国家所有的土地的所有权由国务院代表国家行使。任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。该法第四条规定，国家实行土地用途管制制度。国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。第四十条规定，开垦未利用的土地必须经过科学论证和评估，在土地利用总体规划划定的可开垦区域内，应依法批准后进行。新疆维吾尔自治区实施《中华人民共和国土地管理法》办法第二十五条第一款第（一）项规定，严禁开垦下列土地：土地利用总体规划确定的禁止开垦区；第二十六条第一款第（一）项，开垦国有荒地应当依照法律、法规的规定办理有关手续，并在土地利用年度计划确定的控制指标内按照下列规定权限审批：一次性开垦荒地30公顷以下的，由县市人民政府批准。根据上述规定，土地使用权作为一项特殊物权，国家通过法律对其用途作了严格规划管理，并制定了严格的审批手续，任何单位和个人使用土地必须经有权审批的土地主管机关审批。本案中，原告袁永兰私自开垦、擅自占用国有未利用地的行为，违反法律规定，被告对原告作出行政处罚并无不当。被告塔城市自然资源局在作出行政处罚的过程中,履行了告知、调查、送达等程序,程序合法，认定事实清楚，证据确实充分。但被告对原告作出的行政处罚，适用新疆维吾尔自治区实施《中华人民共和国土地管理法》办法第五十一条第一款第（四）项的规定不当，应当适用该办法第五十一条第一款第（五）项，应予以纠正。被告对原告作出的行政处罚是合法的行政行为，原告的诉讼请求不符合法律规定，本院不予支持。原告袁永兰认为该土地属集体土地，未向本院提供属集体所有的证据；认为已向村委会交纳过土地承包费，属另一民事法律关系；认为被告同意其种地，亦未向本院提供证据证实，其主张不能成立。   综上所述，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：   驳回原告袁永兰的诉讼请求。   案件受理费50元，邮寄费100元，合计150元，由原告袁永兰负担。   如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于新疆维吾尔自治区塔城地区中级人民法院。   审  判  长   张文江   审  判  员   侯玉珍   人民 陪 审员   郑生有   二 〇 二 〇 年 五 月 四 日   书  记  员   叶 静