湖南省长沙市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）湘01行终239号上诉人（原审原告）张某某，男，1975年1月1日出生，汉族，住湖南省长沙市长沙县。被上诉人（原审被告）长沙县黄花镇人民政府，住所地湖南省长沙市长沙县黄花镇黄回路158号。法定代表人熊创，镇长。委托代理人胡壮，长沙县黄花镇人民政府工作人员。委托代理人熊伟权，湖南明城明律师事务所律师。上诉人张某某诉被上诉人长沙县黄花镇人民政府（以下简称黄花镇政府）不履行法定职责及行政赔偿一案，上诉人张某某不服湖南省长沙铁路运输法院（2019）湘8601行初754号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。原审法院查明，2019年8月8日，张某某及其他四位申请人粟某某、张某某、李某1、李某2向黄花镇政府提交《申请解决承包经营权纠纷的问题》的申请，该申请载明“2010年因修建绕城高速进行土地征收，申请人房屋在红线内被拆迁，但土地没有被征收。申请人所在的黄花镇回龙村竹尾子组强制没收申请人的承包地。申请人于2019年4月提起民事诉讼，经法院确认属于土地所有权和使用权争议。现因申请人与回龙村协商未果，请求政府依据《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国农村土地承包法》处理”。黄花镇政府群众接待室工作人员当日将该申请情况登记在值班日记上，由张某某签字确认，并出具《关于张某某、粟某某等同志信访事项受理告知单》，内容载明“我镇将在60日内就您所提交材料作出处理意见，并出具答复意见书，请耐心等候”。2019年8月22日，黄花镇政府组织申请人进行调查、调解。另查明，2013年8月23日，张某某与长沙县黄花镇回龙村竹尾子村民组签订《协议书》，协议约定“各征收户所有使用的土地收归组集体管理，出于人性化观念，村、组集体会议定于各征收户每人分配0.1亩土地作为生活用地，其余土地收归集体负责，管理分配。……”。2015年，张某某就《协议书》向长沙县人民法院提起民事诉讼。2016年5月2日，长沙县人民法院作出（2015）长县民初字第02497号一审民事判决，确认张某某与长沙县黄花镇回龙村民委员会签订的《协议书》合法有效，并驳回了张某某的诉讼请求。张某某不服提起上诉。2016年10月18日，长沙市中级人民法院作出（2016）湘01民终4246号二审民事判决书，判决驳回上诉，维持原判。2019年3月8日，张某某以与长沙县黄花镇回龙村竹尾子村民组土地承包经营权纠纷向长沙县人民法院提起民事诉讼。2019年3月19日，该院作出（2019）湘0121民初2829号一审民事裁定，该院认为“该争议不属于人民法院主管范畴，应当由其他机关处理”，裁定不予受理张某某的起诉。张某某不服提出上诉。2019年6月5日，长沙市中级人民法院作出（2019）湘01民终6197号二审民事裁定，认为涉案争议属于《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定的“土地所有权和使用权争议”，当事人对争议协商不成的，由人民政府处理，不属于人民法院民事诉讼受案范围，裁定驳回上诉，维持原裁定。原审法院认为，《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一、二款规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。《中华人民共和国农村土地承包法》第五十五条规定，因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。黄花镇政府对于行政区域内土地所有权和使用权争议有调查、处理的法定职责以及对土地承包经营发生的纠纷依申请进行调解的法定职责。《中华人民共和国农村土地承包法》第五十六条规定，任何组织和个人侵害承包方的土地承包经营权的，应当承担民事责任。《土地权属争议调查处理办法》第二条规定，本办法所称土地权属争议，是指土地所有权或者使用权归属争议。该办法第十四条还规定，下列案件不作为争议案件受理：（一）土地侵权案件；（二）行政区域边界争议案件；（三）土地违法案件；（四）农村土地承包经营权争议案件。根据上述法律、规章可见，土地所有权和使用权争议与对土地承包经营发生的纠纷属于不同法律关系，由不同的部门依据不同法律、法规和规章，按照不同的法定程序分别进行处理。本案中，张某某及其他四位申请人粟某某、张某某、李某1、李某2向黄花镇政府提交《申请解决承包经营权纠纷的问题》的申请，请求政府依据《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国农村土地承包法》处理。张某某等人对黄花镇政府提出的涉案申请书，以“解决承包经营权纠纷的问题”为标题，以《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国农村土地承包法》为申请的法律依据，又涉及土地所有权和使用权争议，所申请处理事项及处理方式不具体、明确，将土地所有权和使用权争议与对土地承包经营纠纷两个不同性质的争议混淆。黄花镇政府在受理张某某等申请人提交《申请解决承包经营权纠纷的问题》的申请之后，依照《中华人民共和国农村土地承包法》对相关人员进行调查核实，组织争议各方进行调解，已经履行了法定职责。庭审中，黄花镇政府要求张某某明确其涉案申请处理事项以便进行处理，张某某仍无法明确其请求黄花镇政府处理的具体事项。故张某某关于黄花镇政府未履行法定职责的诉讼主张难以成立，该院不予支持。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定，在行政赔偿、补偿的案件中，张某某应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。如前所述，黄花镇政府不存在未履行法定职责情形，张某某也未就其因黄花镇政府“不履行法定职责”造成的财产损害提供证据予以证明。张某某关于黄花镇政府支付其三个月误工费用11162.75元的主张，无事实和法律的依据，该院不予支持。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决：驳回张某某的全部诉讼请求。案件受理费50元，由张某某负担。上诉人张某某上诉称：一、一审判决认定事实有误。（2019）湘0121民初2829号民事裁定书写明了本案属于土地承包经营权纠纷，也写明了土地所有权和使用权争议由当事人协商，协商不成的由人民政府处理。上诉人根据该生效裁定向人民政府请求处理符合法律规定，黄花镇政府应作出处理决定。一审判决认为张某某将土地使用权纠纷与承包经营权纠纷混同了概念，该认定明显错误，张某某是根据生效裁定确定的案由提起的处理申请，该申请符合规定。二、一审判决并未实质审理黄花镇政府是否履行了法定职责。张某某提起的行政诉讼系不履行法定职责之诉，实际上，黄花镇政府并未向张某某出具任何处理意见，仅仅是找上诉人了解情况，该行为已经构成了不履行法定职责。三、一审判决的处理结果与生效的裁判文书相抵触。四、一审判决没有证据予以支撑。黄花镇政府在一审中辩称不了解上诉人的具体请求，但该单位工作人员已经找上诉人了解了情况，黄花镇政府的辩称不成立。同时，黄花镇政府提交的照片资料也不能证明其履行了调解职责。综上，请求：一、撤销湖南省长沙铁路运输法院（2019）湘8601行初754号行政判决书；二、判令一审法院重审本案。被上诉人黄花镇政府辩称：一、张某某申请处理的是承包经营权合同纠纷，并非土地所有权和使用权争议。1、从张某某提交的申请材料来看，申请处理的对象系承包经营权纠纷；2、从一审庭审的情况来看，张某某也多次陈述申请处理的事项为承包经营权纠纷；3、张某某至始至终都未提出使用权纠纷的问题。二、张某某的承包经营权纠纷已经由人民法院进行了司法裁判。三、黄花镇政府依法履行了调查、调解职责。综上，请求驳回上诉人的上诉请求。双方当事人在一审中提交的证据均已随案移送本院。经审理，本院认为，原审法院确认的证据可以采信为本案的定案依据。本院二审中查明的事实与原审法院查明的事实相同。本院认为，本案争议的焦点为张某某提起的处理申请如何认定的问题。《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一、二款规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。《中华人民共和国农村土地承包法》第五十五条规定，因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。根据上述法律规定，土地所有权和使用权争议与土地承包经营纠纷属于不同法律关系，由不同的部门依据不同法律、法规和规章，按照不同的法定程序分别进行处理。经查，本院作出的（2016）湘01民终4246号民事判决书已经确认了黄花镇回龙村竹尾子村民组与张某某签订《协议书》的效力，认可村民组收回张某某户部分承包地的事实。故，张某某与集体经济组织之间不再存在土地承包关系。张某某于2019年3月8日以土地承包经营权纠纷为由向长沙县人民法院提起民事诉讼时，该院认定实质纠纷属于土地所有权和使用权争议，裁定驳回起诉。张某某应以解决土地所有权和使用权争议为由，向黄花镇政府提起处理申请。但是，张某某仍向黄花镇政府提交《申请解决承包经营权纠纷的问题》，申请材料中并未涉及土地所有权和使用权处理要求。同时，《土地权属争议调查处理办法》第十条第二项规定，申请调查处理土地权属争议的，应当有明确的请求处理对象、具体的处理请求和事实根据。本案中，张某某的申请材料仅写明请求黄花镇政府处理，也并未明确具体请求。因此，黄花镇政府无法识别张某某提起的处理申请，本院对张某某提出黄花镇政府未依法履行处理职责的主张不予采信。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定，在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。如前所述，黄花镇政府不存在未履行法定职责情形，张某某也未就其因黄花镇政府“不履行法定职责”造成的财产损害提供证据予以证明。本院对张某某提出的赔偿请求不予支持。综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审受理费50元，由上诉人张某某负担。本判决为终审判决。审判长 彭 杨审判员 廖国娟审判员 陈蔚宇二〇二〇年五月二十一日书记员 卿艳丹法律依据：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定事实不清，证据不足，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。