北京市第一中级人民法院行 政 判 决 书（2020）京01行终272号上诉人（一审第三人）四川徽记食品股份有限公司，住所地四川省成都市金牛区兴川路929号。法定代表人吕金刚，总经理。委托代理人宁亚楠，北京市惠诚律师事务所律师。委托代理人吴金梅，四川徽记食品股份有限公司职员。被上诉人（一审原告）逯成栋，男，1972年4月12日出生，汉族，户籍所在地甘肃省秦安县。一审被告北京市昌平区市场监督管理局，住所地北京市昌平区鼓楼南大街31号。法定代表人王国忠，局长。委托代理人林衍丰，北京市昌平区市场监督管理局工作人员。委托代理人谭欣，北京市昌平区市场监督管理局工作人员。一审被告北京市昌平区人民政府，住所地北京市昌平区政府街19号。法定代表人王合生，区长。委托代理人郑易，北京市昌平区司法局工作人员。委托代理人陶鑫，北京市博缘律师事务所律师。一审第三人北京永辉超市有限公司昌平龙旗分公司，住所地北京市昌平区回龙观镇黄土店黄平路泰华龙旗广场3#商业楼。法定代表人彭华生，执行董事。委托代理人谭玉霞，北京永辉超市有限公司昌平龙旗分公司职员。上诉人四川徽记食品股份有限公司（以下简称徽记公司）因行政答复及行政复议一案，不服北京市昌平区人民法院（2019）京0114行初319号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2020年4月28日公开开庭审理了本案。上诉人徽记公司的委托代理人宁亚楠，被上诉人逯成栋，一审被告北京市昌平区市场监督管理局（以下简称昌平区市场监管局）的委托代理人林衍丰、谭欣，一审被告北京市昌平区人民政府（以下简称昌平区政府）的委托代理人郑易、陶鑫，一审第三人北京永辉超市有限公司昌平龙旗分公司（以下简称永辉龙旗分公司）的委托代理人谭玉霞到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。一审法院经审理查明：2018年1月29日，逯成栋向原北京市昌平区食品药品监督管理局（以下简称原昌平区食药监局）举报，称其于2017年6月9日在永辉超市龙旗广场店购买了“徽记265g绿茶瓜子”的预包装食品六袋计71.4元，生产日期为2017年4月26日，保质期为八个月，营养成分表里脂肪标示值为“30.6克/每100克”，经鉴定该瓜子脂肪含量为“42.0克/每100克”，逯成栋认为涉案食品属于不符合食品安全国家标准GB28050-2011要求的食品，影响了食品安全且误导了消费者，且涉嫌未建立上述产品多种系列进货台账并按照产品生产批次索要符合法定条件的检验机构出具的检验报告，违反了《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》第五条等规定，要求对被举报人永辉超市龙旗广场店的违法事实进行查处，还要求对供货商一并进行处理。逯成栋向原昌平区食药监局提交了其本人于2017年12月20日委托河南宜测科技有限公司对生产日期为2017年4月26日的“徽记265g绿茶瓜子”一袋进行检测的检测报告（ICE2017120279《检测报告》）以及超市购物小票，其中ICE2017120279《检测报告》载明的检测结果为每100克食品脂肪含量为42.0克。2018年2月2日，原昌平区食药监局对逯成栋举报案件予以立案，并对永辉龙旗分公司进行了现场检查，发现该店在售的“徽记265g绿茶瓜子”生产日期为2017年11月28日，外包装标签营养成分标示中，每100克食品脂肪为52.6克。在现场检查中未发现被举报的同一批次产品。当日，原昌平区食药监局对永辉龙旗分公司的委托代理人丁维峰进行了询问，丁维峰陈述称该公司共进了两个批次的“徽记265g绿茶瓜子”，生产日期分别为2017年4月26日和2017年11月28日，该公司建立了进货台账记录，查验了供货商资质和食品合格证明文件。丁维峰提交了永辉龙旗分公司的营业执照和食品经营许可证副本复印件，配送收货单、食品台账记录以及徽记公司的成品出厂检验报告复印件。同时，还提供了供货商徽记公司营业执照、食品生产许可证复印件。2018年3月13日，原昌平区食药监局向成都市金牛区食品药品监督管理局发出（京昌）食药监协函〔2018〕101号《关于协查四川徽记食品股份有限公司经营的徽记绿茶瓜子产品标签问题的函》，要求协查徽记公司是否为登记注册的合法食品企业，徽记公司是否生产过2017年4月26日批次“徽记265g绿茶瓜子”，因现场检查2017年11月28日生产的“徽记265g绿茶瓜子”脂肪含量为52.6克，“徽记265g绿茶瓜子”不同批次营养成分标注发生变化的原因及生产日期为2017年4月26日“徽记265g绿茶瓜子”全项目检验报告（要有营养成分表的检测报告）。2018年4月17日，原昌平区食药监局收到了成都市金牛区市场和质量监督管理局出具的金市场监管协复函〔2018〕18号《关于协查四川徽记食品股份有限公司经营的徽记绿茶瓜子产品标签问题的复函》及附件材料，复函的主要内容为：徽记公司生产过2017年4月26日批次的“徽记265g绿茶瓜子”，徽记公司提供了四川出入境检验检疫局检疫技术中心出具的“2010.1.19”批次“徽记绿茶瓜子”的《检验报告》以及国家轻工业食品质量监督检测成都站于2018年4月13日出具的“徽记绿茶瓜子”脂肪含量的《检验报告》。成都市金牛区市场和质量监督管理局同时向原昌平区食药监局提供了以下附件材料：1.徽记公司提供的资质文件一份；2.徽记公司提供的国家轻工业食品质量监督检测成都站《检验报告》（报告编号：201808108)；3.徽记公司提供的四川出入境检验检疫局检疫技术中心《检验报告》（编号No:20100048)，徽记公司向成都市金牛区市场和质量监督管理局出具的《关于瓜子脂肪含量的情况说明》。2018年5月2日，原昌平区食药监局对逯成栋作出（京昌）食药监食举告〔2018〕130002号《投诉举报查处结果告知书》（以下简称被诉告知书），主要内容为：“经查：1.你举报的产品生产日期是2017年4月26日，保质期是8个月，而你举报时间是2018年1月31日，此时该产品已经超过保质期。2.现场检查未发现你所举报批次的产品。3.现场检查发现的徽记绿茶瓜子（265克/袋，生产日期2017年11月28日）产品标签营养成分表与你举报的批次不一致。4.当事人向我局提供了被举报产品（265克/袋，生产日期2017年4月26日）出厂检验报告，报告显示脂肪含量合格。5.经发函协查，当地食品监管部门回函表明被举报产品（265克/袋，生产日期2017年4月26日）的脂肪含量标识符合食品安全国家标准GB28050-2011的规定。6.当事人建立并执行了食品进货查验记录制度，并保存相关凭证。综上，举报北京永辉超市有限公司昌平龙旗分公司食品的问题，证据不足、违法事实不成立。鉴于上述情况，经批准，决定对北京永辉超市有限公司昌平龙旗分公司涉嫌经营标签含有虚假内容和未建立食品进货查验案予以撤案。根据《食品药品违法行为奖励办法》第六条的规定，您举报的线索不符合奖励条件。”后依法向逯成栋送达。逯成栋对被诉告知书不服，于2018年7月4日向昌平区政府申请行政复议。昌平区政府受理后，向原昌平区食药监局送达了《行政复议答复通知书》以及行政复议申请书等相关材料，2018年7月13日，原昌平区食药监局向昌平区政府提交了《行政复议答复通知书》及作出具体行政行为的证据材料。2018年8月19日，昌平区政府经审查作出了昌政复决字[2018]42号《行政复议决定书》（以下简称被诉复议决定），维持了原昌平区食药监局作出的被诉告知书。逯成栋仍不服，向法院提起行政诉讼。一审法院另查明，2019年3月14日，中共北京市昌平区委、北京市昌平区人民政府下发了《关于印发2019年12月31日，一审法院经审理认为，根据《中华人民共和国食品安全法》的规定，原昌平区食药监局具有对逯成栋的投诉举报进行调查处理的法定职责。机构改革后，昌平区市场监管局整合了原昌平区食药监局的职责，昌平区市场监管局是本案适格被告。逯成栋作为涉案商品购买者，投诉举报永辉龙旗广场店存在销售不符合食品安全国家标准要求的食品的行为，原昌平区食药监局对该投诉举报作出了被诉告知书，逯成栋有权针对被诉告知书提起诉讼。本案中，原昌平区食药监局受理逯成栋的投诉举报后进行了立案、现场检查、调查、协查等工作，向销售者永辉龙旗分公司进行了调查并调取了被举报生产批次产品《成品出厂检验报告》复印件，但该报告系生产商徽记公司自行检验制作的材料；原昌平区食药监局虽然通过徽记公司所在地食品药品监督管理局进行协查，获取了四川出入境检验检疫局检疫技术中心于2010年出具的编号为20100048“徽记绿茶瓜子”的《检验报告》以及国家轻工业食品质量监督检测成都站于2018年4月13日出具的编号为201808108号“徽记绿茶瓜子”脂肪含量的《检验报告》，但是编号为20100048号“徽记绿茶瓜子”的《检验报告》针对产品并不是涉案被举报投诉生产批次的产品；编号为201808108《检验报告》检验日期为2018年4月9日至2018年4月13日，已经超过样品的保质期限，该检测报告不能说明2017年4月26日的“徽记265g绿茶瓜子”的脂肪含量标识符合食品安全国家标准GB28050-2011的规定。原昌平区食药监局在调查中并未获取食品检验检测机构出具的生产日期为2017年4月26日“徽记265g绿茶瓜子”全项目检验报告。原昌平区食药监局调查的事实和证据材料并不足以证明被举报的生产日期为2017年4月26日的“徽记265g绿茶瓜子”脂肪含量标识符合食品安全国家标准GB28050-2011的规定。逯成栋在投诉举报中向原昌平区食药监局提供了其委托的检验检测机构对被举报生产批次的产品进行检测的报告，报告显示生产日期为2017年4月26日的“徽记265g绿茶瓜子”每100克食品脂肪为42.0克，在整个调查过程中，原昌平区食药监局既未向逯成栋进行过调查核实，亦未核实逯成栋提供的检测报告的真实性及合法性，不符合正当程序的要求。被诉告知书认为举报证据不足、违法事实不成立的结论缺乏事实依据。且被诉的告知书未引用法律依据。因此，原昌平区食药监局作出的被诉告知书应当予以撤销。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十九条规定，复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。本案中，因原昌平区食药监局作出的被诉告知书被判决撤销，故昌平区政府作出的被诉复议决定亦应一并撤销。综上所述，一审依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一、二项，第七十九条之规定，判决撤销被诉告知书，撤销被诉复议决定，责令昌平区市场监管局对逯成栋的投诉举报在法定期限内重新予以答复。上诉人徽记公司不服一审判决，上诉至本院，其主要上诉理由为：1.被诉告知书认定事实清楚。被上诉人提供的检测报告与永辉龙旗分公司的关联性和真实性无法确认，被上诉人举报时涉案产品已经过保质期，不能再进行送检。因此被上诉人未能提供充分有效的证据证明涉案产品的脂肪含量不符合食品安全标准，其应当承担举证不能的法律后果。2.永辉龙旗分公司对涉案产品进行了详细的核实，已经尽到了经营者义务，其在客观上亦无法通过制造虚假标签欺骗消费者，被诉告知书认定永辉龙旗分公司违法事实不成立正确。综上，请求法院撤销一审判决并依法改判。被上诉人逯成栋辩称：1.被上诉人已经提供检测报告，初步证明涉案产品标识违法，原昌平区食药监局未能依法对该违法行为进行查处；2.根据最高人民法院相关司法解释的规定，食品的生产者与销售者应当对食品符合质量标准承担举证责任，上诉人并未能举证证明其产品标识合法，故应承担不利后果。综上，请求驳回上诉，维持一审判决。一审被告昌平区市场监管局述称：1.原昌平区食药监局已经尽到调查职责，在案卷宗能够反映举报人的主张及其提供的证据，原昌平区食药监局也已对此进行立案调查，收集了利害关系人对于举报人提供证据不予认可的质证意见，并根据全案证据作出自己的裁量和判断，不存在明显不当的行为；2.举报人所提供的检验报告是自行委托检验的，并非行政机关的监督抽样，不能直接作为行政处罚的证据。利害关系人对此证据不予认可，同时鉴于举报人所选择的举报时间已经超出食品保质期，客观上不具备行政机关组织抽检的可能性，因此对举报人主张的证明事项不予认可。无论是提供证据的数量，还是收集证据的内容，都能体现行政机关的工作态度是严谨的，调证程序符合正当程序原则，也体现出行政效率；3.考虑到举报人的投诉举报经历，不排除其故意选择在保质期外提出举报，因此其应承担不能进行监督抽样、组织复检的法律后果。此外，举报人已经通过本案之前的行政处罚程序、复议程序、诉讼程序充分行使权利，也并未提出需要行政机关在行政程序中进一步向其调查收集的新证据，没有重复调查的必要性。综上，请求撤销一审判决并依法改判。一审被告昌平区政府表示同意昌平区市场监管局的意见，请求撤销一审判决并依法改判。一审第三人永辉龙旗分公司表示同意昌平区市场监管局的意见，请求撤销一审判决并依法改判。在法定举证期限内，昌平区市场监管局向一审法院提交下列证据：1.举报登记表，证明举报投诉登记情况；2.案件来源登记表，证明接到举报线索案源登记情况；3.逯成栋提交的照片，包括逯成栋委托北京宜测科技有限公司对生产日期为2017年4月26日的“徽记265g绿茶瓜子”的预包装食品《检测报告》，2017年6月9日购物小票，产品实物照片，证明举报人举报产品照片信息；4.立案审批表，证明原昌平区食药监局对举报线索立案情况；5.现场检查笔录及照片，证明原昌平区食药监局对被举报单位现场检查情况；6.被举报单位营业执照复印件，证明被举报单位主体资格；7.被举报单位食品流通许可证复印件，证明被举报单位经营涉案产品资格；8.询问调查笔录，证明被举报单位经营涉案产品的情况，确定违法事实；9.涉案产品出厂检验报告，证明涉案产品经出厂检验合格；10.涉案产品配送收货单，证明被举报单位进货凭证；11.涉案产品进货台账，证明被举报单位依法执行了进货查验记录制度；12.生产商营业执照复印件，证明涉案产品生产商主体资格；13.生产商食品生产许可证复印件，证明被举报单位查验涉案产品生产商生产许可证；14.丁维峰居民身份证复印件，证明被举报单位被授权委托人身份；15.授权委托书，证明被举报单位被授权委托人的合法身份；16.彭华生居民身份证复印件，证明被举报单位负责人身份证明；17.(京昌）食药监协函〔2018〕101号《关于协查四川徽记食品股份有限公司经营的徽记绿茶瓜子产品标签问题的函》，证明原昌平区食药监局发函协查情况；18.成都市金牛区市场和质量监督管理局金市场监管协复函〔2018〕18号《关于协查四川徽记食品股份有限公司经营的徽记绿茶瓜子产品标签问题的复函》，证明协查函回复情况；19.被诉告知书及快递单，证明原昌平区食药监局回复举报人处理情况；20.案件调查终结报告，证明原昌平区食药监局对案件立案调查情况；21.案件合议记录，证明原昌平区食药监局对案件合议情况；22.撤案审批表，证明原昌平区食药监局对案件撤案情况；23.产品检验报告（2份），证明生产企业2010年茶瓜子定版内部检测报告。在法定举证期限内，昌平区政府向一审法院提交下列证据：1.行政复议申请书；2.逯成栋提交的复议材料，上述证据证明逯成栋于2018年7月4日向昌平区政府申请行政复议并提交相关的证据材料；3.昌政复答[2018]42号《行政复议答复通知书》；4.昌政复字[2018]第42号《送达回证》；证据3-4证明昌平区政府于2018年7月25日将行政复议答复通知书、逯成栋提交的行政复议申请书及相关材料送达原昌平区食药监局；5.《行政复议答复书》，证明原昌平区食药监局就逯成栋提起的行政复议案件，提交了行政复议答复书及相关证据材料；6.被诉复议决定；7.昌政复字[2018]第42号《送达回执》及EMS快递单，证据6-7证明昌平区政府于2018年8月29日作出被诉复议决定，并依法送达逯成栋及原昌平区食药监局。在法定举证期限内，逯成栋向一审法院提交了如下证据：1.投诉举报书，证明其合法权益受到侵害之后，通过向行政机关原昌平区食药监局投诉，维护自己的合法权益；2.行政复议申请书，证明其提出复议申请；3.购物小票，证明其购买了涉案的产品，其与被投诉人有买卖合同关系，其是投诉人，与本案有利害关系；4.逯成栋委托检测的《检测报告》，证明涉案产品经法定机构检测，有违法事实存在；5.检验检测机构的资质认定证书，证明涉案产品的检测机构有法定检测资质；6.《检验检测机构资质认定标准（方法）变更审批表》，证明其委托的检测机构有检测脂肪的资质；7.被诉复议决定的送达签收证明，证明其在法定期限内提起了行政诉讼。在法定举证期限内，徽记公司向一审法院提交下列证据：1.四川出入境检验检疫局检验检疫技术中心出具的编号为2010048号《检验报告》；2.（2019）京0107民初16509号《民事判决书》，上述证据共同证明涉案产品的脂肪含量符合食品安全标准。在法定举证期限内，永辉龙旗分公司未向一审法院提交证据。对于上述证据，一审法院经审查认为，昌平区市场监管局提交的证据19中被诉告知书不能作为证据使用；昌平区市场监管局提交的证据18中四川省出入境检验检疫局检验检疫技术中心出具的编号为20100048号《检验报告》、证据23以及徽记公司提交的全部证据与本案审查的内容没有关联性；逯成栋提交的全部证据，昌平区市场监管局、昌平区政府提交的其他证据，符合提供证据的形式要求，具有来源合法性、内容真实性及与本案审查内容的关联性，法院予以采纳。上述证据全部随案卷移送本院。本院经查阅一审卷宗，上述证据已经一审法院庭审质证。经审查，本院同意一审法院的上述认证意见。基于上述证据及各方当事人的陈述，本院同意一审法院查明的案件事实。本院认为，综合各方当事人的诉讼意见，本案的争议焦点在于，逯成栋的投诉举报事项能否成立，原昌平区食药监局作出的撤案决定理由是否充分。本案中，逯成栋提供了相应的检测报告来证明涉案食品标注的脂肪含量不符合食品安全国家标准GB28050-2011要求。在行政程序中，原昌平区食药监局获取了四川出入境检验检疫局检疫技术中心于2010年出具的编号为20100048“徽记绿茶瓜子”的《检验报告》以及国家轻工业食品质量监督检测成都站于2018年4月13日出具的编号为201808108号“徽记绿茶瓜子”脂肪含量的《检验报告》，上述检验报告所证明的事项与逯成栋提供的检测报告相反。此外，由于行政调查时点已经超出涉案食品的保质期，客观上不具备组织监督检测的可能性，从而导致涉案食品是否符合食品安全国家标准这一事实难以查清。在此情形下，本院认为，应当根据相关食品安全管理法律规定和日常管理制度来合理分配案件举证责任，以确定本案相关事实。《中华人民共和国食品安全法》第五十二条规定，食品生产者应当按照食品安全标准对所生产的食品进行检验，检验合格后方可出厂或者销售。该法第五十三条第一款规定，食品经营者采购食品，应当查验供货者的许可证和食品出厂检验合格证或者其他合格证明。《最高人民法院关于审理食品药品纠纷案件适用法律若干问题的规定》第六条规定，食品的生产者与销售者应当对于食品符合质量标准承担举证责任。综合上述规定可知，生产者和销售者对于食品安全检验负有法定保障义务，在争议发生之时，应由生产者与销售者对于食品符合质量标准承担举证责任。具体到本案，逯成栋已经提供初步证据来证明涉案食品不符合食品安全国家标准，而原昌平区食药监局在调查过程中获取的两份检验报告均不能证明涉案食品符合食品安全国家标准。在此情形下，原昌平区食药监局既未明确否定逯成栋所提检测报告的合法性而直接予以排除，亦未对该检测报告进行进一步的调查以确定其证明效力，而是迳行认定逯成栋投诉举报的违法事实证据不足，进而作出撤案决定，该做法与前述举证责任的分配规则不符，从而导致被诉告知书的结论缺乏事实依据，一审法院以此为由予以纠正并无不当，本院应予支持。综上，上诉人徽记公司提出的撤销一审判决等上诉主张缺乏事实根据与法律依据，本院不予支持。据此，本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费50元，由上诉人四川徽记食品股份有限公司负担（已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长  赵 锋审 判 员  王春光审 判 员  魏浩锋二〇二〇年五月二十一日法官助理  赵 凯书 记 员  夏银雪