辽宁省营口市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）辽08行终66号上诉人（原审被告）：大石桥市自然资源局，住所地大石桥市哈大路。法定代表人：张伟，职务局长。委托诉讼代理人：梁寿江，该局法规科科长。委托诉讼代理人：刘爽，辽宁学思律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：大石桥市殡葬服务中心，住所地大石桥市南外环路。法定代表人：李树新，职务总经理。委托诉讼代理人：刘博，男，1987年3月20日出生，汉族，住所地大石桥市，企业法务。上诉人大石桥市自然资源局与被上诉人大石桥市殡葬服务中心因行政处罚一案，大石桥市人民法院于2019年11月19日作出（2019）辽0882行初43号行政判决。原审被告大石桥市自然资源局不服，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人的委托诉讼代理人梁寿江、刘爽，被上诉人的委托诉讼代理人刘博到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院查明：2018年10月，被告在日常巡查工作中发现原告的违法占地行为，予以立案并展开调查。经查原告未经批准私自占用南楼经济开发区徐家村集体土地建殡葬服务中心停车场，占地面积2086平方米，构筑物（围墙）186.52延长米。依据国土资源系统的数据库班图显示，被占用的土地中，耕地1275平方米，林地28平方米，城市用地783平方米，符合土地利用总体规划。原告接到被告《行政处罚告知书》和《行政处罚听证告知书》后，原告向被告提出申辩。被告未予采纳，遂于2019年6月4日作出大自然资行处字（2018）第429号行政处罚决定书。原告不服向法院提起诉讼。另查，涉案的占地从原告的土地使用证和勘测图记载为水沟和塘，2014年大石桥市房产管理局建设保障性住房时，将建筑废土石填倒该水沟内。一审法院认为，首先对被告的职权予以确认。本案的争议焦点是非法占地中有1275平方米地类为耕地的认定是否合法，即地类的认定是否合法。这里包含对地类认定的事实依据和法律依据。对于该地类争议的地块，2004年被告为原告颁发的土地使用权证时，在用地平面图中记载为水沟；2016年被告对原告的另一违法占地行为处罚时，该地块记载为塘。原告提供的证据照片可以看出为废荒沟；大石桥市房产管理局及大石桥市天大房地产开发有限公司出具的情况说明中，可以看出荒沟被建筑废土石填平。该地块的客观实际为被建筑废土石填平的沟塘。原告在被告处罚过程中，向被告提出申辩和陈述，依据《中华人民共和国行政处罚法》第三十二条的规定，应该对原告的申辩和陈述进行复核。被告在行政过程中，未对原告提出的申辩和陈述进行复核，而在处罚决定书中直接阐述不予采纳，而按照国家土地利用数据库的地类作为法律依据。依据《土地调查条例》第六条的规定，国家根据国民经济和社会发展需要，每10年进行一次全国土地调查；根据土地管理工作的需要，每年进行土地变更调查。该地块从2004年至被告作出处罚决定止一直保持原地貌，没有依据该《条例》的规定进行变更调查。该《条例》第二十八条规定，土地调查成果应当严格管理和规范使用，不作为依照其他法律、行政法规对调查对象实施行政处罚的依据，不作为划分部门职责分工和管理范围的依据。依据该规定，被告按照国家土地利用数据库的地类作为法律依据欠妥。《国土资源部关于加强征地管理工作的通知》（国土资发【1999】480号）规定，土地地类、面积以土地利用现状调查（变更调查）和勘测定界成果为准，附着物状况详实。据此，作为土地利用现状调查成果应当是认定地类的主要材料和依据。本案中，该地的实际状况是被废土石填平的荒塘没有耕种。综上，被告对该地块的地类认定事实不清。经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项的规定，判决如下：撤销被告大石桥市自然资源局于2019年6月4日作出大自然资行处字（2018）第429号行政处罚决定的行政行为。责令被告重新作出行政行为。案件受理费五十元，由被告负担。上诉人大石桥市自然资源局上诉称，1、请求撤销一审判决并依法改判驳回被上诉人的诉讼请求；2、一、二审诉讼费用全部由被上诉人承担。事实和理由：一审法院认定事实错误、适用法律错误。首先，一审法院认定案涉违法占地地类为沟塘是认定事实错误。在国土资源部门的数据库图斑中，显示案涉违法占地地类及面积为：耕地1275平方米，林地28平方米，城市用地783平方米。《国土资源违法行为查处工作流程》国土资发【2014】117号中第9.2.2条关于违法用地占地地类认定中规定：判定违法用地占用地类，应当将违法用地的界址范围或者勘测定界坐标数据套合到违法用地行为发生上一年度土地利用现状图或者土地利用现状数据库上，对照标示的现状地类进行判定。本案中，违法行为发生在2017年9月至2018年8月，该时间段内，案涉违法占地的地类及面积在国土资源部门的数据库图斑中显示仍为耕地1275平方米，林地28平方米，城市用地783平方米。因此，上诉人对违法占地的地类认定并无不当，一审法院对案涉地类认定错误。其次，一审法院适用法律错误。一审法院认为土地利用现状调查成果应当是认定地类的主要材料和依据，并适用《关于加强征地管理工作的通知》国土资发【1999】480号文件作为法律依据，但该文件在国土资源部于2016年5月27日发布的2016年第10号公告中已被废止，因此不应作为本案的法律依据。综上所述，上诉人认为一审法院认定事实错误，上诉人对违法占地的地类认定并无不当，且一审法院适用法律错误，不应将已失效或被废止的文件作为法律依据，请求二审法院查明事实，依法改判驳回被上诉人的诉讼请求。被上诉人答辩称：一审法院认定事实无误。答辩人向一审法院提供了案涉土地使用权的现场照片、2004年上诉人合法的土地使用权证中的用地平面图、2016年被告在案外作出另一处罚时向答辩人出示的地图，足以证明案涉土地占用前为废弃荒沟，地类是未利用地，而非耕地。《土地调查条例》第六条、第七条，之规定，土地地类应当依据及时变更的土地利用现状调查结果确定，未及时变更，导致土地利用现状图与土地实际状况不一致的，应当按照实际利用现状认定地类。需要强调的是，以上观点在国务院国复[2013]292号行政复议裁决书、国务院法制办编制的《（20114-2015）行政复议年度案例选评》案例及自然资源部官方网站的咨询回复中均有阐述。因此案涉土地地类应认定为未利用地。《关于加强征地管理工作的通知》的失效不影响一审判决结果的正确性。一审判决主要法律依据为《土地调查条例》、《行政处罚法》和《行政诉讼法》，饮用《关于加强征地管理工作的通知》仅为补强论理和解释，对判决结果不起决定性影响。综上，上诉人作出行政处罚决定，应以客观事实为依据，依法公平公正执法，不应按信息失真的数据库作出错误的事实认定和处罚决定。请求二审法院依法驳回上诉人的上诉请求，维持原判决。本院查明的事实与原审认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案争议焦点在于上诉人对被上诉人非法占地的地类及相应面积认定是否合法。上诉人提出主要依据国家土地利用数据库的数据信息确认被上诉人非法占地的地类及面积，但根据《土地调查条例》第二十八条规定“土地调查成果应当严格管理和规范使用，不作为依照其他法律、行政法规对调查对象实施行政处罚的依据，不作为划分部门职责分工和管理范围的依据。”《中华人民共和国土地管理法》第二十九条“国家建立全国土地管理信息系统，对土地利用状况进行动态监测。”《土地调查条例》第六条“国家根据国民经济和社会发展需要，每10年进行一次全国土地调查；根据土地管理工作的需要，每年进行土地变更调查。”上诉人在对被上诉人作出行政处罚前，被上诉人提出的申辩书中包括对地类认定提出异议的内容，且关于案涉地块的地类认定，数据库信息与其他土地使用证、平面图等记载的客观实际情况可能存在矛盾之处，上诉人作出的行政处罚决定，存在事实不清的内容，应予以进一步调查核实，确保行政处罚的准确性。一审判决认定事实清楚，程序合法，适用法律得当。上诉人的上诉请求缺乏事实及法律依据，不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人承担。本判决为终审判决。审判长 路 璐审判员 刘文婷审判员 王 娣二〇二〇年五月二十七日法官助理刘瑞雪书记员张翠