陕西省渭南市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)陕05行终91号 上诉人(原审原告)薛养财，男，汉族。 委托代理人李旺学，陕西趋同律师事务所律师。 被上诉人(原审被告)韩城市自然资源局。 法定代表人**宇，任局长。 出庭负责人左俊平，该局党委副书记。 委托代理人范小军，韩城市矿产资源执法监察大队三中队中队长。 委托代理人刘妙侠，陕西行天律师事务所律师。 被上诉人(原审被告)韩城市芝川镇人民政府。 法定代表人鱼普锋，任镇长。 委托代理人苏亮，韩城市芝川镇人民政府武装部部长。 委托代理人王军鹏，韩城市经开区法律服务所法律工作者。 上诉人薛养财因土地行政强制及赔偿一案，不服陕西省韩城市人民法院(2019)陕0581行初48号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人薛养财及其委托代理人李旺学，被上诉人韩城市自然资源局党委副书记左俊平及其委托代理人范小军、刘妙侠，被上诉人韩城市芝川镇人民政府(以下简称芝川镇政府)委托代理人苏亮、王军鹏等到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审法院查明，2003年3月份，原告薛养财在韩城市芝川镇南陈村村南投资兴办了韩城市芝川南陈机砖厂，从事粘土砖生产和销售。砖厂所占用土地，部分为荒沟，部分为农用地，均属南陈村所有。砖厂建有轮窑、职工宿舍、办公室、配电房、修理车间等建筑物。砖厂相继办理了《采矿许可证》(有效期限2007年8月至2008年8月)、《矿山安全生产条件合格证》（有效期2011年10月11日至2014年10月11日）、《税务登记证》、《水土保持方案合格证》（有效期2007年8月至2010年8月）。2010年3月30日，韩城市国土资源局注销了原告砖厂的《采矿许可证》。2016年3月10砖厂办理了《营业执照》，2018年10月15日该《营业执照》被注销。 为了进一步落实国家产业结构转型升级和保护生态环境的政策，根据陕政发(2016)5号《陕西省人民政府关于印发省矿产资源开发保发展治粗放保安全治隐患保生态治污染行动计划（2016-2020）的通知》、陕西省国土资源厅发布实施的《关于印发〈陕西省粘土砖厂专项整治行动方案〉的通知》等文件精神，韩城市人民政府作出韩政办发（2018）53号《关于印发韩城市粘土砖厂专项整治实施方案的通知》，成立了“韩城市粘土砖厂整治工作领导小组”，由韩城市政府负责人担任组长，组成人员为韩城市公安局、国土资源局、芝川镇人民政府等相关部门的负责人。通知明确划分各相关部门的职责：注销、关闭粘土砖厂的各种相关证照；电力部门切断、关闭、取缔粘土砖厂的生产电源，注销用电户口；镇办组织拆除关闭粘土砖厂的砖窑、生产设备等。为此，2018年7月16日，原韩城市国土资源局（现更名为韩城市自然资源局）作出韩国土资停字（2018）第126号《责令停止矿产违法行为通知书》，要求原告自行拆除砖机设备、砖窑，清理场地。2018年7月18日韩城市国土资源局作出《拆除通知书》，决定对原告砖厂的砖机、窑体等设施进行拆除。原告因故离家外出，韩城市国土资源局将通知转交给南陈村第一书记和芝川镇政府包村干部，同时将通知张贴于南陈村公示栏。2018年7月22日上午，被告韩城市国土资源局与芝川镇政府共数十名工作人员进入砖厂，当时的现状为：砖厂处于停产歇业状态，砖厂四周及轮窑顶部长满杂草，厂区一片荒芜。停放的九辆三轮车，因无任何遮盖，车头已经锈迹斑斑且被杂草缠绕。除一间房屋里有少量零配件外，其余基本为空房。在对砖厂现有物品进行了清点登记、制作了《南陈机砖厂物品清单》、录制了砖厂现状的视频后，二被告动用机械拆除了轮窑、办公室、修理车间、工人宿舍及库房。砖厂上述建筑物被拆除后，二被告将厂区停放的三轮车、旧砖机、架子车、变压器等设施杂乱无章地堆放于砖厂北边的空地上。原告于2019年7月24日向本院提起行政诉讼，请求依法确认二被告强制拆除砖厂的行政行为违法，并要求二被告赔偿其各项损失合计160万元。另查，二被告未对砖厂供电系统、供水系统、配电室和厂区最东边的工人宿舍、制砖生产线实施拆除和毁坏行为。现砖厂生产线的供土机、筛土机、搅拌机、对滚机、切砖机、内燃机、制砖机等由输送架和输送带连接在一起，仍保持停产时状态。 原审法院认为，本案存在以下三个争议焦点： 一、关于被告的主体资格问题。被告韩城市自然资源局承认其强制拆除了原告的砖厂，故其为本案适格被告。芝川镇政府虽不承认实施了拆除行为，但据原告证人证言及拆除现场照片，可以依法确认其实施了强制拆除原告砖厂部分建筑物的行为。因此，韩城市自然资源局、芝川镇政府是本案适格的被告。 二、关于拆除行为的合法性问题。二被告拆除原告的砖厂时，该砖厂未取得采矿许可、安全许可，营业执照未年检，砖厂用地未取得土地行政主管部门审批，砖厂建设时未办理建设工程规划许可，原告擅自修建的轮窑、厂房属违法建筑物，依法应予查处故应无条件拆除。《中华人民共和国行政强制法》第四章对行政机关强制执行程序作了具体规定，该法第三十四条规定，行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行法定义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。该法第三十五条、第三十六条、第三十七条规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。经催告，当事人逾期仍不履行行政决定且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。此外，该法第四十四条规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。而本案中，二被告在未作出行政决定、催告、强制执行决定、也未公告和未通知原告到场的情况下，迳行于2018年7月22日强制拆除了原告的砖厂的部分建筑物，其行为显属程序违法。故对原告的第一项诉讼请求依法予以支持。 三、关于赔偿范围及赔偿数额的确定问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定：“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应对行政行为造成的损害提供证据，因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。”本案中，拆除前，被告制作《财产清单》时，没有通知原告或其亲属到场，也没有邀请无利害关系的第三人在场见证、签字。被告虽对砖厂的财产作了登记，但对于窑体面积、窑门数、机械设备等均没有全面客观清点登记，其提供的现场视频资料所反映的现场情况也充分表明其《财产清单》不能全面反映原告实际财产状况。拆除时被告使用大型挖掘机，拆除手段、方法简单粗暴，对尚可使用的建筑材料造成损害。拆除后，对建筑材料、机械配件、三轮车等也未妥善保管和移交。现因砖厂地面现已被碾压平整，部分物品灭失或丢失，无法进行拆除评估，被告应对此承担举证不能的法律后果。对原告合法财产造成的实际损失，本院可以参照原告提交的损失清单酌情认定，被告对其造成的损失依法应予赔偿。 1、关于原告砖厂建筑物损失数额的确定。《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第一款规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”原告在砖厂厂区内修建的轮窑、房屋等所占用的土地涉及农用地转为建设用地，其应当办理农用地转用审批手续。因原告砖厂一直未办理农用地转用审批手续，故砖厂本身不具有合法性，其轮窑、厂房为非法建筑物。但砖厂的违法建筑物、构筑物中的建筑材料仍具有可利用价值，属于当事人合法财产，应予以保护。同时考虑原告砖厂由于缺乏土地行政主管部门及时监管，原告因违法砖厂长期未被拆除而产生了信赖利益，对砖厂建筑物赔偿数额的确定需要结合历史背景和相关政策因素，兼顾行政相对人的信赖利益进行合理赔偿。《最高人民法院关于适用的解释》第四十七条第三款规定，当事人的损失因客观原因无法鉴定的，人民法院应当结合当事人的主张和在案证据，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验、生活常识等酌情确定赔偿数额。本案因强制拆除导致财物灭失，无法通过鉴定或者评估来确定直接损失数额。本院根据上述司法解释规定酌情确定赔偿数额，确定二被告应赔偿原告砖厂建筑物损失20万元。 2、关于原告砖厂生产设施损失数额的确定。结合原告砖厂拆除前的现状：厂区里杂草丛生，房门均未上锁，有的屋顶已经塌陷，除一间房屋里放有少量零部件外，其余房屋基本为空房。厂区空地上停放有九辆三轮车，因原告未予妥善保管，已经锈迹斑斑，对此损失原告亦应负有一定责任，故酌情赔偿原告上述物品的财产损失5万元。 3、关于原告提出的制砖生产线、供水系统，供电系统所受到的损失问题，因本次强制拆除仅针对窑体和厂区部分建筑物采取措施，照片、视频及证人证言也说明拆除时仅是将轮窑、部分厂房拆毁，未损害砖厂的其他合法财产。即使存在制砖生产线、供水系统，供电系统损失，亦非二被告强制拆除造成，故对上述损失本院不予认定。 综上，被告强制拆除原告砖厂的行政行为违法，因其违法行政给原告的合法财产造成的经济损失依法应当承担行政赔偿责任。但原告请求赔偿数额过高，其中修建厂房及购置生产设备投入的损失，属于投资风险，不属于行政赔偿事项。对原告主张的财产损失，本院根据原告主张和在案证据，结合本案实际情况酌情予以确定。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第(一)项、第七十六条，最高人民法院《关于适用的解释》第四十七条第三款，《中华人民共和国行政强制法》第八条、第六十八条第一款，《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（四）项、第三十二条第一款、第三十六条第（八）项，最高院关于《审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定遂判决一、确认被告韩城市自然资源局、韩城市芝川镇人民政府强行拆除原告薛养财开办的韩城市南陈机砖厂的行为违法。二、被告韩城市自然资源局、韩城市芝川镇人民政府共同赔偿原告薛养财财产损失25万元。三、驳回原告薛养财的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告韩城市自然资源局、韩城市芝川镇人民政府负担。 宣判后，上诉人薛养财不服，提起上诉，请求撤销陕西省韩城市人民法院(2019)陕0581行初48号行政判决书。理由为：一、一审认定部分事实错误，认定上诉人的损失明显不符合本案事实，一审判决部分错误。1、一审认定上诉人砖厂的建筑厂房及轮窑为非法建筑是错误的事实认定，没有依据。上诉人具有合法的营业执照，开办砖厂也长达十几年。在长达十几年的时间内，被上诉人和有关执法单位都给上诉人办理了各种手续，也办理工商年检。有关单位收取了相关费用，拆除之前没有任何一家执法主管单位认定上诉人为非法企业。一审认定上诉人的厂房、轮窑为违法建筑的理由也是错误的，首先，上诉人2004年建厂，当时所在地不是城市规划区，也不需要办理建设土地审批手续，而且当时是利用废弃的荒沟、荒坡所在地，且上诉人为制砖生产所建的临时厂房和生产设施，在停止生产后，能够自行拆除，恢复地貌，造田复耕。所建的砖厂经过取土以后，土地复垦可以造田40多亩，所以，一审以所谓土地没有办理建设手续为由认定上诉人的厂房、轮窑为非法建筑是没有事实依据和法律依据。认定上诉人的厂房、轮窑为非法建筑，依法不应由人民法院直接认定。本案一审中，被上诉人强制拆毁上诉人的厂房是按照政府文件执行的，其理由是落实环保，淘汰落后产能的要求，并不是上诉人因违法建设被拆除，在被上诉人实施拆毁前，上诉人被责令停止生产。上诉人按照被上诉人的命令一直处于停产状态，被上诉人没有任何拆除的理由。为了不给上诉人合理补偿，暴力拆毁才是其真正理由。一审法院在被上诉人没有经过行政程序认定上诉人的厂房、轮窑为非法建筑而径直认定实为不妥。综合以上理由，上诉人的生产生活建筑及轮窑不属于非法建筑，应当属于上诉人的合法财产，一审认定有误。2、上诉人存放或附属在房屋、轮窑中的所有财产为上诉人合法财产。在上诉人遭到被上诉人暴力拆毁后，所有证据灭失的情况下，应当根据原告的举证和正常生活经验判断，采纳上诉人的举证。但一审没有全面采信，遗落很多财产。上诉人举出的证据和现场勘察、现场遗留的毁坏的设备机械、工具的残骸，就能看出电动三轮车31台，全部损毁。电机14台、变压器、推土机还有其他许多财产毁坏。但一审法院没有客观全面认定。3、一审法院认定被上诉人没有对生产线实施拆除，不予认定损失也是错误的。一审认定被上诉人违法拆除，上诉人的砖厂拆除后，处于无人管理的状态，整个厂区生产线毫无保护，上诉人的厂房遭受社会公众的哄抢和破坏，被上诉人也没有采取合理的措施，也没有通知上诉人。造成上诉人的生产线上的设备、电机丢失、损害和整个生产线的报废。对此损失一审不予认定也是完全错误的。二、一审认定赔偿的数额远远小于上诉人的实际损失。上诉人一审主张160万元，提供了相关证据，仅上诉人的建筑和轮窑就价值60多万元，其他物品和设备有30多万，合计100多万，而一审法院仅判赔偿部分损失，上诉人因遭受暴力拆迁造成彻底破产，损失将近三百多万。上诉人只主张了暴力拆毁行为直接造成的损失，其他损失还没有主张。被上诉人直接违法拆毁上诉人的砖厂，导致许多财物毁于一旦，上诉人无法举证，一审判决被上诉人不用承担太大的责任。综上，一审认定部分事实错误，认定损失有误，请二审法院依法纠错。 被上诉人韩城市自然资源局辩称，一、一审认定上诉人砖厂的建筑厂房和轮窑为非法建筑，认定事实正确。约2003年、2004年，上诉人承包了芝川镇南陈村四组的土地，并在承包地上建设砖厂。一审中，上诉人提交的其于2013年5月2日与南陈村四组签订的合同中约定“承包地款”，就能反映出上诉人与南陈村四组签订的是土地承包合同，所承包土地为农用地。且上诉人的砖厂东边与北边均与其他农用地相邻，可以看出，上诉人的砖厂原为农用地。在答辩人与上诉人所作的询问笔录中，上诉人也承认砖厂用地是与南陈村四组签订的土地承包合同，并承认建砖厂前该土地为农用地。《中华人民共和国土地承包法》第十一条第一款规定：农村土地承包经营应当遵守法律、法规，保护土地资源的合理开发和可持续利用。未经依法批准不得将承包地用于非农建设。《土地管理法》第四十四条也规定：建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。上诉人在所承包土地上进行建设，并未办理相关审批手续。因此，其建筑属非法建筑。二、上诉人因讨债离厂数年，数年时间里砖厂院内杂草丛生，屋内灰尘厚厚一层，房门没有上锁，有的房顶已经坍塌，一直处于无人管理状态。在答辩人拆除前，存在哪些设备，哪些设备物品已经灭失，上诉人并无法证明。而答辩人在依据【陕政法(2016)5号】、【陕国土资发（2016）34号】及韩城市人民政府【韩政办发（2018）53号】文件拆除上诉人砖厂时，全程录像，且制作了南陈机砖厂物品清单。录像及物品清单就能反映上诉人拆除时砖厂的现状及物品。上诉人所称损失价值160万，却举不出损失价值160万的证据。一审判决根据行政诉讼法解释第四十七条第三款规定，酌情确定损失数额为25万元，于法有据，应予维持。综上，请依法维持原判决，驳回上诉人的诉请。 被上诉人芝川镇政府辩称，一、上诉人主体的合法性与上诉人的建筑厂房和轮窑的合法性无关，一审认定上诉人的建筑厂房和轮窑为非法建筑，适用法律正确；二、一审认定财产客观全面，应予维持。上诉人阐述的损失过大是因为上诉人放任财产灭失损毁，损失扩大部分，应当由上诉人自行承担。 经审理查明，一审法院查明事实属实，本院予以确认。 本院认为，《中华人民共和国行政强制法》规定，行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行法定义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照规定强制执行。行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。经催告，当事人逾期仍不履行行政决定且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。本案中，在上诉人未自行拆除案涉建筑物的情况下，二被上诉人理应依法作出催告、强制拆除决定等，但其却迳行实施强制拆除行为，且未通知上诉人到场，显属程序违法。被上诉人拆除前制作《财产清单》时虽对砖厂的财产作了登记，但其提供的现场视频资料所反映的现场情况表明该《财产清单》不能全面反映上诉人实际财产状况。被上诉人对拆除的建筑材料、机械配件、三轮车等财产也未妥善保管和移交。又因砖厂地面现已被碾压平整，部分物品灭失或丢失，无法进行拆除评估，被上诉人应对此承担举证不能的法律后果。上诉人修建的轮窑、房屋等所占用的土地，因未办理农用地转用审批手续，故砖厂本身不具有合法性，其轮窑、厂房为非法建筑物。但砖厂的违法建筑物、构筑物中的部分建筑材料仍具有重复利用价值，属合法财产，受法律保护。本案因财物灭失，无法通过鉴定或者评估来确定直接损失数额。原审结合各方当事人的主张和在案证据，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验、生活常识等酌情确定赔偿砖厂建筑物损失20万元，符合实际情况，本院予以维持。上诉人砖厂厂区除一间房屋里放有少量零部件外，其余房屋基本为空房。厂区空地上存放三轮车等物，因上诉人未予妥善保管，自然损毁，原审酌情赔偿上述物品的财产损失5万元，并无不妥，依法予以维持。至于上诉人主张的制砖生产线、供水系统，供电系统所受到的损失问题，因被上诉人强制拆除仅限于窑体和厂区部分建筑物，照片、视频及证人证言也说明拆除时仅将轮窑、部分厂房拆毁，未损害砖厂的其他合法财产。即使存在制砖生产线、供水系统，供电系统损失，亦非二被上诉人强制拆除造成，故该上诉理由不能成立，本院不予支持。综上，原审认定事实清楚，审判程序合法，判处得当，依法予以维持。上诉人上诉理由和请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人薛养财负担。 本判决为终审判决。 审判长  王洪池 审判员  张敏娟 审判员  王光耀 二〇二〇年五月六日 书记员  王 丹