青海省西宁市中级人民法院行政判决书（2020）青01行终4号上诉人（原审原告）：莱阳市大宝电器有限责任公司，统一社会信用代码：91370682726214550G（1-1），住所地：山东省莱阳市旌旗西路38号。法定代表人：张顺，该公司执行董事。委托诉讼代理人：刘京荣。被上诉人（原审被告）：青海省农村牧区能源办公室，统一社会信用代码：12630000K43801882P，住所地：青海省西宁市城西区西大街12号。法定代表人：胡铁成，该办公室主任。被上诉人（原审被告）：青海省科学技术厅，统一社会信用代码：11630000015000302Q，住所地：西宁市城中区西大街12号。法定代表人：莫重明，该厅厅长。委托诉讼代理人：马冠奎，该厅规划与资源配置管理处工作人员。委托诉讼代理人：石璐，青海润君律师事务所律师。上诉人莱阳市大宝电器有限责任公司（以下简称莱阳大宝公司）因其诉青海省农村牧区能源办公室（以下简称省能源办），青海省科学技术厅（以下简称省科技厅）其他行政纠纷一案，莱阳大宝公司不服西宁市城西区人民法院（2019）青0104行初23号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2020年4月28日公开开庭审理了本案。上诉人莱阳大宝公司的委托诉讼代理人刘京荣，被上诉人省能源办的负责人胡铁成，被上诉人省科技厅的委托诉讼代理人马冠奎、石璐到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院查明，2015年10月27日，科技厅作为项目管理单位（甲方）与青海省农业生态环境与可再生能源指导站作为项目承担单位（乙方）签订《青海省科技项目（课题）合同书》，约定：青海省农业生态环境与可再生能源指导站作为项目承担单位负责“高原生态牧区沼气工程稳定运行与沼肥施用技术集成与示范”研究项目的具体实施并与各参加单位共同完成科研任务。农业部沼气科学研究所、四川理工学院、青海省民和天际牛羊标准化养殖专业合作社、民和县永金联邦肉羊养殖专业合作社、青海天露乳业有限责任公司及本案莱阳大宝公司作为项目参与单位。其中莱阳大宝公司承担的子任务为：太阳能增温保温技术研究与集成。在项目承担单位与合作单位研究经费支出预算明细表中载明专项经费为200000元。合同还对中止、变更以及经费的拨付使用及产生争议后的处理方式做了约定。2016年8月1日，各参与单位召开项目启动会。该会议就研究任务及考核指标进行了划分，其中莱阳大宝公司主要负责完成沼气发酵的增温保温研究，使中温厌氧发酵温度控制在23-35℃；申请专利1件、试制样机1台（套）并在示范工程中使用等。2016年10月，莱阳大宝公司完成试制样机一套。2017年11月将样机运送到西宁。2017年11月2日，因该项目在实施过程中出现当地业主不配合，项目进展缓慢，技术路线需进行修改等原因，省能源办向项目承担单位下发《青海省农村牧区能源办公室关于要求项目结题的通知》，要求项目承担单位于2017年11月30日前完成该项目结题的管理措施，请项目承担单位于收到通知之日起2日内完成项目结题申请书的填报和提交工作。青海省农业生态环境与可再生能源指导站于2017年11月27日向省能源办提出《青海省科技计划项目结题申请书》。省科技厅于2017年12月28日作出同意结题意见。2018年1月15日，省能源办经省科技厅批准向项目承担单位、负责人下发《青海省农村牧区能源办公室关于要求项目终止的通知》，主要内容为：因项目实施地业主单位在实施中不予协作，导致该项目合同任务执行情况进展缓慢，已下达的财政专项资金预算完成率较低。鉴于以上原因，我办要求项目承担单位提交该项目终止申请（2017年11月27日提交申请），该申请已经省科技厅厅务会研究同意终止并下达批复意见。批复意见：项目终止，经技术验收和专项审计后，退回剩余及不合理用途专项经费。经我办研究决定，要求项目承担单位青海省农业生态环境与可再生能源指导站，项目负责人胡国全立即完成验收资料准备工作，于2018年2月9日前接受我办组织的项目终止技术验收和财物验收，相关剩余及不合理用途专项经费原渠道退回。2018年1月18日，莱阳大宝公司向省科技厅、省能源办、中恒信会计师事务所有限公司递交《莱阳市大宝电器有限责任公司执行青海省科技项目课题合同书情况报告》，要求支付其研究经费200000元。2018年4月19日，莱阳大宝公司向省科技厅提交关于《＜青海省科技项目（课题）合同书＞中涉及莱阳市大宝电器有限责任公司任务完成情况即项目经费问题申请》，主要内容为：涉案项目已于2018年3月终止验收，但未对莱阳大宝公司研发设备及经费予以认定，请求省科技厅予以处理。2018年8月21日，莱阳大宝公司向省科技厅提出《复议申请》，要求撤销省能源办作出的《科技项目终止验收专家意见与决定》第3项、第5项；请求复议机关对其制作并托运到西宁的太阳能增温保温设备予以确认和认定，并支付涉案科研项目（课题）研究经费200000元或由省能源办依法承担200000元国家赔偿责任。省科技厅于2018年9月13日作出青科复不受字（2018）1号《不予受理行政复议申请决定书》，主要依据为《科技项目终止验收专家意见与决定》第3项、第5项是专家组的意见，并不是省能源办作出的行政行为；莱阳大宝公司复议申请已超过法定期限。另查明，青海省农村牧区能源办公室原隶属于省科技厅，2018年12月政府机构改革后，转隶至青海省农业农村厅。一审法院认为，省科技厅与青海省农业生态环境与可再生能源指导站签订的《青海省科技项目（课题）合同书》，它是为完成某项与国计民生有重大关系的科研技术项目，属于行政合同。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”的规定，莱阳大宝公司作为该项目的参加人，认为该项目的终止影响了其利益，继而提起诉讼，符合行政诉讼法的相关规定，故莱阳大宝公司作为原告起诉的主体适格。关于莱阳大宝公司要求撤销省科技厅、省能源办对《高原生态牧区沼气工程稳定运行与沼肥施用技术集成与示范2015-NN-E01》科技项目（课题）做出的相关项目终止、退回经费等决定的诉讼请求的认定问题。行政合同以设定、变更或者消灭行政法上权利义务为内容。法律上赋予行政机关在行政合同中享有行政优益权和监督权，所谓优益权，是指行政机关基于公共利益需要，享有单方撤销变更、解除协议的权利及在相对人不履行协议时予以制裁的权利。本案省能源办是根据《青海省重大科技专项管理办法》第三条“青海省科技厅设重大专项办公室，负责重大专项的计划、组织、协调、实施方案论证和监督管理。省科技厅各业务管理部门在重大专项办的统一组织下，开展分管领域重大专项前期调研、需求征集、提出项目建议、组织实施与过程管理、验收等日常管理工作”。第十五条“项目承担单位须同课题承担单位及参与单位签订合作协议，明确各方权利义务、经费分配、知识产权归属、法律责任等”之规定，负责本案行政合同的组织实施与过程管理、验收等日常管理工作。省能源办在负责涉案合同的组织实施与管理过程时发现合同的履行存在应当终止的情形而下发了终止的通知。其作出该通知属于按照法律规定履行正常的行政行为，有明确的法律依据，程序适当，并不存在应当撤销的情形，故对莱阳大宝公司的该诉讼请求不予支持。关于莱阳大宝公司主张撤销省科技厅作出的不予受理复议决定诉讼请求，2015年实施的新行政诉讼法和2009年实施的行政复议法关于行政诉讼受案范围与行政复议法的规定均不含行政协议争议，修改后行政诉讼法虽然将行政协议争议纳入行政诉讼受案范围，但行政复议法至今没有修改，对行政复议范围的规定也未做调整，因此行政协议争议不属于行政复议范围。关于莱阳大宝公司要求拨付经费200000元或赔偿损失230000元的诉讼请求。依据《青海省科技项目（课题）合同书》中的内容可得知，莱阳大宝公司主张的200000元也仅是项目的预算经费，并未确定是应向莱阳大宝公司必然拨付的费用。另外，该份合同内容显示莱阳大宝公司应与指导站签订书面的合同以进一步明确各自的权利义务等，但事后双方并未签订书面的合同。虽在此次科研活动中完成试制样机一套，但在庭审中就其主张仅提供了购税发票和微信记录，既无法证实其未来完成科研活动所产生的费用更无法证实给其造成损失的数额，且该赔偿请求未达成赔偿的条件即行政行为违法，故对其该诉讼请求不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条、第二十五条第一款、第六十九条、第七十九条之规定，判决驳回莱阳大宝公司的全部诉讼请求。案件受理费50元，由莱阳大宝公司负担。宣判后，莱阳大宝公司不服向本院上诉称，一审判决认定事实和适用法律均错误，请求二审法院：1.撤销青海省西宁市城西区人民法院作出的（2019）青0104行初23号行政判决书；2.撤销被上诉人省科技厅、省能源办对《高原生态牧区沼气工程稳定运行与沼肥施用技术集成与示范2015-NN-EO1》科技项目（课题）做出的相关终止、退回经费等决定，改判重新作出涉案项目相关验收等决定或改判对涉案项目重新组织验收并对项目及科研费用支出决算作出决定；3.撤销青科复不受字［2018］1号决定书；4.判令拨付20万元经费或赔偿损失230000万元；5.本案所有诉讼费用由被上诉人承担。事实与理由：一、原审对下列案件重要事实未予认定或认定不清，导致做出错误的判决。1.上诉人参与涉案项目研究完成样机试制并运送到西宁市得到项目承担单位青海省农业生态环境与可再生能源指导站（以下简称指导站）的认可、确认。2.项目承担单位指导站在《青海省科技计划项目验收申请书》、《青海省科技计划项目结题申请书》、《项目验收报告》中均认可上诉人的20万元科研经费应拨付未拨付。3.《青海省中恒会计师事务所有限公司审计报告》认定上诉人的仪器设备购置资金20万元尚未拨付。4.《青海省中恒会计师事务所有限公司审计报告》认定涉案项目专项资金使用得当，专项资金净结余67.57万元。5.原审混淆了上诉人“完成科研项目（试制样机一套）已发生的费用”与“未来科研活动所产生的费用”的概念。上诉人在完成试制样机过程中已经发生了相关费用，并非原审判决认定的“未来完成科研活动产生费用无法证实”。6.原审对损失的认定错误。上诉人按约完成科研项目任务，在完成试制样机的过程已实际发生相关费用，该费用应当在涉案项目科研经费中予以拨付或预留，被上诉人做出退回决定并已实际退回的情况下，致使上诉人无法获得该费用。而上诉人研制的样机是根据国家科研计划进行，是针对特定地区研制，这是一项科研产品，并非商品。因此在该科研项目未得到国家认可、批准的情况下，上诉人无法将该样机出售变现，即被上诉人做出退回经费决定的情况下，上诉人无法从其他途径获得研制费用的补偿，这就是上诉人的损失。在被上诉人做出错误决定情况下，其应当承担赔偿责任。7.原审对“上诉人主张的涉案项目预算经费并未是确定应向上诉人必然拨付的费用”的认定是错误的。原审实际是混淆了“必然拨付经费”与“实际使用经费”的概念。经费是否实际使用、使用是否得当不是经费及时足额拨付的先决条件。8.作为涉案项目管理机关的被上诉人应当按时足额拨付经费，因此该预算经费是必然要拨付的。9.根据相关规定，被上诉人在涉案课题中承担的是行政机关的职责。被上诉人做出的相关决定的权力非来源于《青海省科研项目（课题）合同书》，而是依据法律及相关规定赋予行政机关的行政职责。上诉人是针对被上诉人对涉案课题做出的行政行为提起复议、诉讼，非依据《青海省科研项目（课题）合同书》提起行政复议、诉讼。10.原审对涉案项目应当组织“验收”还是“终止”的事实并未查明。验收和终止是科研项目实施过程中的两个不同程序。根据《科技部、财政部、国家计委、国家经贸委＜关于国家科研计划实施课题制管理的规定＞》、《青海省重点研发与转化计划管理办法》，科研项目首先应当是组织结题验收，只有项目无法实施、完成的情况下，才能适用终止程序。被上诉人作出终止决定依据的证据是什么，原审在判决中未释明，原审释明的是被上诉人行使行政权力的依据《青海省重大科技专项管理办法》。指导站提交的《青海省科技计划项目验收申请书》、《青海省科技计划项目结题申请书》、《项目验收报告》均清楚地记载涉案项目基本完成任务。在涉案项目基本完成任务情况下，指导站向被上诉人提出结题验收申请，被上诉人应当予以验收并做出优秀、通过验收、不通过验收的结论。原审未依据认定的事实予以判决。原审已查明上诉人完成试制样机一套并运送到西宁市的事实，但原审并未依据此事实对被上诉人的错误决定予以撤销。上诉人参与研究涉案项目并完成主要任务是案件的关键事实，在上诉人完成涉案项目科研任务的情况下，被上诉人对上诉人的科研任务及经费不予认定是错误的。综上，根据行政诉讼法相关规定，被上诉人作出项目“终止”而非“验收”的决定必须有证据支持。原审在判决中强调被上诉人有权做出“终止”决定，所以其具体行政行为不应当撤销的认定是严重的法律思维混乱。即使原审认定涉案项目应当终止，依据被上诉人的《青海省重大科技专项管理办法》第十七条，对于《青海省中恒会计师事务所有限公司》出具的审计报告原审应当予以认定，并根据该审计报告判决撤销被上诉人退回经费决定、判令被上诉人为上诉人预留科研经费20万元。二、原审判决遗漏上诉人的诉讼请求。上诉人的诉讼请求第一项：请求法院撤销被上诉人对涉案项目做出的终止、退回经费决定，重新作出决定或判决被告重新组织验收并对涉案项目科研费用支出决算作出决定。1.原审判决说理部分一、二、三项并未对上诉人撤销“退回经费决定”或“重新作出相关决定”的诉求予以审理。2.“终止”决定即使被认定为正确，原审亦应当对被上诉人作出退回经费决定所依据的证据进行审查并予以审理。如被上诉人未对涉案项目经费作出相关决定，原审应当判决被上诉人对涉案项目经费重新作出相关决定。三、原审对于被上诉人“终止”决定正确的认定没有事实予以支持。原审判决在说理部分适用了《青海省重大科技专项管理办法》第三条、第十五条的规定，试图认定被上诉人的具体行政行为符合法律规定、程序适当。1.行政行为是否合法、符合程序既要有法律依据，又要有事实依据。原审判决适用的《青海省重大科技专项管理办法》第三条、第十五条规定，只是在地方规定层面找到了被上诉人作为行政机关在涉案项目中具有的行政职责，但是原审对被上诉人履行该行政职责对涉案项目作出“终止”的具体行政行为所依据的证据却没有予以查明。2.上诉人认为，假设青海省科技厅的该规定可以适用，原审的说理部分表述恰恰说明被上诉人在涉案项目中具有的行政职权及其做出的通知、决定属于具体行政行为。上诉人从未否认被上诉人在涉案项目中组织实施、管理是其法定职责，上诉人在原审诉讼请求及事实与理由中一直主张被上诉人具有行政管理职责，主张其做出的通知、决定属于具体行政行为。3.被上诉人具有行政管理的法定职责不是其具体行政行为合法、符合程序等的理由。其依据相关规定行使职权的行为是否应当撤销、确认违法等应当根据其做出具体行政行为依据的相关事实--即作出具体行政行为的证据。即使原审认定的《青海省重大科技专项管理办法》可以作为被上诉人作出具体行政行为的法律依据，但不能以此认定被上诉人依据此职权做出的具体行政行为的证据充分。综上，原审判决中在没有查明被上诉人做出具体行政行为所依据的证据，就认定被上诉人的具体行政行为不存在应当撤销的情形是明显的法律思维不当。四、原审适用法律错误。1.原审以上诉人的复议不在《行政复议法》规定的受理范围是适用法律错误。《行政复议法》第六条有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议：（十一）认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的。该条款是一项兜底条款，其立法本意是第六条所列前十项无法将所有的可复议具体行政行为列举穷尽，只要行政机关作出具体行政行为，公民、法人等认为该具体行政行为侵犯其合法权益就可以提起行政复议。《行政诉讼法》第四十四条对属于人民法院收案范围的行政案件，公民法人或者其他组织可以先向行政机关申请复议，对复议决定不服的，再行人民法院提起诉讼；也可以直接向人民法院提起诉讼。该条款规定只要是人民法院受案范围的行政案件，就属于可以提起复议的案件。2.原审将举证责任分配给上诉人是适用法律错误。《行政诉讼法》规定行政机关对作出的行政行为负有举证责任。原审判决在说理部分中表述，上诉人应当举证证实相关事项。被上诉人作出具体行政行为是否合法、是否符合程序、是否应当撤销应当由其承担举证责任，上诉人在行政诉讼中无需承担举证责任。综上所述，请求二审法院查明事实，依法改判。被上诉人省科技厅、省能源办答辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉人的上诉请求。本院二审查明的基本事实与一审法院查明的事实一致，予以确认。本院认为，根据2020年1月1日施行的《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条、第四条、第五条以及《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条的规定，2015年10月27日，省科技厅与青海省农业生态环境与可再生能源指导站签订的《青海省科技项目（课题）合同书》，双方就“高原生态牧区沼气工程稳定运行与沼肥施用技术集成与示范”研究项目签订的合同符合上述规定。一审认定本案系行政合同纠纷及莱阳大宝公司具有适格原告主体资格的认定正确。关于省科技厅、省能源办作出的科研项目终止、退回经费决定是否符合相关法律法规的问题，根据《青海省重大科技专项管理办法》第三条、第十五条的规定及《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十条、第十六条的规定，现有证据能够证实省科技厅、省能源办作出的终止科研项目、退回经费的决定，有明确的法律依据，程序适当，并不存在应当撤销的情形，一审对此认定正确，莱阳大宝公司所持应撤销的上诉理由不能成立。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十六条的规定，案涉科研项目已经依法终止，莱阳大宝公司并无证据证明案涉科研项目存在继续履行的可能性或者有重新组织验收和进行结算的必要性，其亦无充分证据证明省科技厅、省能源办作出的终止和退回经费的决定违法，莱阳大宝公司提出的案涉科研项目系“终止”而非“验收”之间的区别，并不能改变案涉科研项目已经结束的事实，故莱阳大宝公司所持重新组织验收和进行结算的上诉理由不能成立，不予支持。关于莱阳大宝公司所称是否撤销复议决定书的问题，《中华人民共和国行政诉讼法》虽然将行政协议争议纳入行政诉讼受案范围，但现行的《中华人民共和国行政复议法》并未调整和修改，行政协议、行政合同与行政行为具有不同的性质，不属于行政复议范围。对此，莱阳大宝公司亦无其他足以推翻一审法院对此问题的认定和处理的证据，故对莱阳大宝公司请求撤销复议决定书的上诉请求不予支持。关于莱阳大宝公司主张的赔偿损失的问题，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条的规定，只有在国家机关和国家机关工作人员行使职权侵犯公民、法人和其他组织合法权益造成损害的，受害人方有依照该法取得国家赔偿的权利。根据双方当事人的陈述及证据，不足以证明省科技厅、省能源办作出的终止科研项目、退回经费的决定存在违法和撤销的情形，莱阳大宝公司主张赔偿的请求缺乏事实依据，根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十六条的规定，莱阳大宝公司应当对损失提供证据，其依据《青海省科技项目（课题）合同书》主张支付200000元，该费用在合同中约定系预算经费，并非应当要向莱阳大宝公司支付的费用，在莱阳大宝公司与青海省农业生态环境与可再生能源指导站未再签订合同明确各自的权利义务的情况下，其主张支付200000元科研经费依据不足，其在二审中变更诉讼请求主张对方赔偿损失230000元，并提交“太阳能增温保温样机研制费用清单”、“集热器风桶制作成本”、租赁合同、收据、出差票据、工资条、微信记录等证明其为该科研项目发生各项费用，上述费用清单及票据均系莱阳大宝公司单方制作，莱阳大宝公司未能提交证据证明在2017年项目终止时，已将相关费用清单提交给青海省农业生态环境与可再生能源指导站或者省科技厅、省能源办。莱阳大宝公司应当对其主张的损失承担举证责任，其提交的清单及票据不符合证据形式要件的规定，且达不到对其合法权益遭受的实际损失初步证明的条件，故对其主张因省科技厅、省能源办终止科研项目给其造成损失进而要求赔偿的请求一审未予支持并无不当，莱阳大宝公司二审中补充提交的证据亦不能证明其损失系省科技厅、省能源办的决定违法而造成，故对其此项请求不予支持。莱阳大宝公司在二审中提交申请对研制样机的价值及费用进行鉴定的问题，不符合法律法规的规定，亦不予支持。综上，原审判决认定基本事实清楚、适用法律正确，判决结果并无不当，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人莱阳市大宝电器有限责任公司负担。本判决为终审判决。审判长 张敏娟审判员 李 娟审判员 任 宁 二〇二〇年五月六日书记员 冶 静附：本案适用的法律规定《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。