湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）湘行终2251号上诉人（原审原告）：**瑶族自治县河路口镇财塘村第四村民小组。负责人：唐福求，该组组长。上诉人（原审原告）：**瑶族自治县河路口镇财塘村第五村民小组。负责人：唐维成，该组组长。两上诉人的共同委托代理人：曾逊，北京中银（长沙）律师事务所律师。两上诉人的共同委托代理人：田方，北京中银（长沙）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：**瑶族自治县人民政府。住所地：**瑶族自治县沱江镇春晓路60号。法定代表人：龙飞凤，该县县长。委托诉理人：伍绍文，该县司法局工作人员。委托诉理人：刘华林，该县林业局林地林权管理办公室主任。被上诉人（原审被告）：永州市人民政府。住所地：永州市冷水滩区逸云路1号。法定代表：何录春，该市市长。委托代理人：罗楦，该市司法局行政复议应诉科工作人员。原审第三人：**瑶族自治县**国有林场。住所地：**瑶族自治县沱江镇欢宾路48号。法定代表人：蔡曜晔，该场场长。委托代理人：周爱国，该林场副场长。委托代理人：周耀华，该林场工作人员。原审第三人：**瑶族自治县河路口镇财塘村村民委员会。法定代表人：盘承尧，该村村主任。原审第三人：**瑶族自治县河路口镇岭脚村村民委员会。代表人：石明光，该村5组组长。原审第三人：**瑶族自治县河路口镇招礼村村民委员会。代表人：邓中号，该村3组组长。原审第三人：**瑶族自治县河路口镇秀鱼塘村村民委员会。代表人：鱼中秀，该村2组组长。上诉人**瑶族自治县河路口镇财塘村第四村民小组、**瑶族自治县河路口镇财塘村第五村民小组（以下简称财塘村4、5组）因与被上诉人**瑶族自治县人民政府（以下简称**县政府）林地权属处理决定及被上诉人永州市人民政府（以下简称永州市政府）行政复议决定一案，不服永州市中级人民法院（2019）湘11行初110号行政判决，向本院上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。永州市中级人民法院经审理查明：**瑶族自治县**国有林场（以下简称**国有林场）前身是国营**林场，于1954年经湖南省人民政府批准建场。1969年冬林场和森工局合并更名为国营**林业采育场，2001年更名为**国有林场。2012年6月15日，因**瑶族自治县河路口镇财塘村村民委员会（以下简称财塘村委会）、**瑶族自治县河路口镇岭脚村村民委员会（以下简称岭脚村委会）、**瑶族自治县河路口镇招礼村村民委员会（以下简称招礼村委会）的申请，**县政府作出江政裁字〔2012〕3号行政裁决书（以下简称《3号行政裁决》）。该裁决认为：申请人财塘村委会、岭脚村委会、招礼村委会主张1、2、3、4、5号山场的林木林地权属。提供了解放前《上伍堡三宿总册底引》，根据我国法律法规规定，依法不能作为确权依据。还提供了2004年3月30日河路口镇岭脚村委会与**流车源水电有限公司签订的《建设用地补偿协议书》。2009年2月10日，岭脚村、招礼村、财塘村与唐志辉开采沙石的《承包合同》。2009年4月10日，财塘村委会、招礼村委会、岭脚村委会与广西贺州市金丰矿业有限公司开采大瓮山山场的《租赁合同书》。2002年7月23日，岭脚、招礼、财塘三个村与**国有林场、河路口人民政府签订《协议》。2004年2月8日，岭脚、招礼、财塘村委会与王步新等人合理开发利用流车源签订的《协议书》。2010年7月20日，招礼、岭脚、财塘三个村与江西大余县黄继开采大瓮山、三马塘石英石的《合同协议书》。2011年8月30日，河路口镇人民政府江河专纪[2011]3号文件以及牛路、老车、腊面山等16个村的证明。以上这些材料在申请人提供不出“土改”、“四固定”、“林业三定”时期的权属依据的情况下，其所签订的合同、协议属无效行为，依法不能作为确权依据。因此，申请人财塘村委会、岭脚村委会、招礼村委会主张1、2、3、4、5号山场权属的归属，理由、证据不充分，不予支持。被申请人**国有林场主张争执的1、2、3、4、5号山场的林木林地权属，提供了如下证据：1963年10月《湖南省**林场基本建设设计任务书》，此任务书第三条第（三）项第(4)已将流车源山场列入规划设计中。1953年土改后，流车源山场的《权证》四至清楚。1963年《湖南省国营**林场规划图》，此规划图流车源山场在规划内，依据《湖南省林木林地权属争议处理办法》第七条（一）项规定，应予确认；1964年5月17日《湖南省国营**林场涛圩工区、河路口公社招礼、岭脚、财塘大队处理山林土权荒山协议书》，此协议系双方真实意思表示，确定了1、2、3、4、5号山场所有权属国家所有，依据《湖南省林木林地权属争议处理办法》第六条之规定，属有效协议，应继续履行；1990年6月1日、2日县“三定办”办公室《关于河路口镇招礼村与国营争执神叶冲山界说明》《关于河路口镇岭脚村争牛岭岐山林的调处说明》《关于河路口镇白马岗自然村争国有林场的调处说明》，以上说明当时“三定办”对招礼村争执的神叶冲、岭脚村争执牛岭山场、白马岗自然村争执柑子坪山场进行了进一步实地勘看、调查核实，根据湖南省[88]33号文件和**县委[82]11号文件精神，以上争执山场应属于国家所有；1990年6月4日**县人民政府颁发的江林权证字第13、14、15、16、17、18、19号《山林权所有证》，以上《山林权所有证》相关栏目记载了所有争执的1、2、3、4、5号山场，依据《湖南省林木林地权属争议处理办法》第五条之规定，被申请人所持有的《山林权所有证》应予维持；2009年11月27日**国有林场与河路口镇秀鱼塘村委会签订的《协议书》，协议书中第一条载明：流车源（依冲出水左边）山场林木林地权属归国家所有，四至分明，依据《湖南省林木林地权属争议处理办法》第六条的规定，属有效协议，应继续履行；1957年3月至2010年度造林、抚育凭证，证明了被申请人在争执的1、2、3、4、5号山场进行了现实管理，理由、证据充分，应予支持。第三人财塘村4、5组（白马岗自然村）争执的3号山场林木林地权属，提供了如下证据：民国十一年粮册，此粮册根据我国的法律规定，依法不能作为确权依据；1953年2月第9707号《土地房产所有证》，此证在土地栏中十栏地名有涂改现象，没有加盖经办人私章，地名不清，在原田地单位数一栏中，面积为壹佰亩，“土改”后面积100亩山场划入国有；1991年5月20日江林权证字第064号《山林权所有证》，此证第三栏中加盖了此栏注销字样。在备考一栏中载明此块属国营所有，集体不能登记的字样。据此，第三人财塘村四、五组主张争执流车源3号山场的林木林地权属，证据不足，理由不充分，不予支持。第三人秀鱼塘村委会争执1号山场的林木林地权属，提供了如下证据：江林权证字91号《山林权所有证》，此证第三栏权属来源不清。且第三人秀鱼塘村委会于2009年11月27日就1号山场与**国有林场签订了协议书，确定了1号山场归国有，四至分明，所签订的协议双方仍在履行，属有效协议。综上所述，为稳定山林归属，发展林业生产，本着尊重历史，注重现实的原则，依据《中华人民共和国森林法》第十七条第一款、《湖南省林木林地权属争议办法》第四条、第五条、第六条第一款、第七条（一）、（二）项、《湖南省国有林场管理办法》第七条之规定，裁决一、维持被申请人**国有林场持有的**瑶族自治县江林权证字第13号《山林权所有证》第1-10栏、14号《山林权所有证》第1-4栏、15号《山林权所有证》第1-10栏、16号《山林权所有证》第1-10栏、17号《山林权所有证》第1栏、18号《山林权所有证》第1-3栏、19号《山林权所有证》第1-4栏对争执的大、小流车源、神冲、叶木冲山场（1、2、3、4、5号山场）所确定的林木、林地所有权。即：争执的大、小流车源、神冲、叶木冲山场（1、2、3、4、5号山场）林地所有权归国家所有，林木所有权归被申请人**国有林场所有。四至界限为：东以两岔河乡界大岐倒水，广西省界大岐倒水为界[经过海拔1691.0、1647.0、1761.5、1685.4、1787.3（山马塘顶）、1616.0、1626.5、1477.3、1691.5、1779.0米（大瓮山止）]；南与广西省界大岐倒水为界[经过海拔1779.0（大瓮山）、1510.5、1547.0、1578.5、1439.6、1530.1、1346.7、1475.5、1227.0、1478.0、1655.0、1751.6马鞍山]；西以流车源依冲出水左边大岐倒水为界[经过海拔1751.6马鞍山、1784.7、1730.8、1589.8、1577.5、1622.0、1563.5、1543.4、1379.0、1293.8、1131.2、986.9、906.0、856.5、816.5、906.5、1067.0、991.0、917.5、972.5相公岭、854.0、744.2、642.0、592.0沿岐下至流车源河口]；北从流车源河口沿叶木冲依冲出水右边大岐经过海拔554.0、813.8、942.4（大炮岭）、860.2、947.0、1014.0、1219.8、1216.0、1350.2、1335.0、1418.4瞭望台、1235.0、1116.0流车坳、1364.2、1358.2、1282.0、1342.0、1511.0、1614.0、1691.0米止界线（界线附图所示）。二、争执的大、小流车源及神冲山归被申请人**国有林场经营管理（附图所示1、2、3、4、5山场）。三、撤销第三人秀鱼塘村委会持有的**瑶族自治县江林证字第091号《山林权所有证》第三栏所确定的林木林地权所属。四、争执的4号山场（叶木冲一冲两面）的所有权归国家所有，待被申请人**国有林场将林木采伐后，由申请人财塘、岭脚、招礼村委会村民牧牛、砍柴，如县政府批准项目规划需要，收回山场管理使用权（界线附图所示）。财塘村委会、岭脚村委会、招礼村委会和财塘村4、5组对**县政府作出的《3号行政裁决》不服，向永州市人民政府申请复议。永州市人民政府于2012年9月6日作出永政复决字〔2012〕第42号行政复议决定书（以下简称《42号复议决定》）：维持了《3号行政裁决》。**瑶族自治县河路口镇秀鱼塘村村民委员会（以下简称秀鱼塘村委会）和财塘村4、5组对此不服，分别向**瑶族自治县人民法院提起行政诉讼。后秀鱼塘村委会向法院撤回起诉，而**瑶族自治县人民法院对财塘村4、5组的起诉无故未立案审理。直到2018年财塘村4、5组才向道县人民法院提起行政诉讼，该院于2018年8月28日作出（2018）湘1124行初67号行政裁定：不予立案。财塘村4、5组仍不服，向永州市中级人民法院提起上诉，该院于2018年11月13日作出（2018）湘11行终212号行政裁定：驳回上诉，维持原判。财塘村4、5组仍不服，向湖南省高级人民法院提出申诉。该院于2019年3月13日作出（2019）湘行申65号行政裁定书，该裁定认为：财塘村4、5组可再次向有管辖权的人民法院起诉。故财塘村4、5组向永州市中级人民法院提起本案诉讼。请求：1.撤销**县政府作出的《3号行政裁决》中第一项关于第3号山场的林木、林地所有权的裁定与第二项关于第3号山场经营管理的裁定；2.撤销永州市政府作出的《42号复议决定》；3.责令**县政府重新做出处理决定，或直接判决3号山场的林木、林地所有权、经营管理权属于财塘村4、5组。本案争执山场是上述《3号行政裁决》附图中的3号山场，叫柑子坪山场。其四至界限为：东至两岔河乡界大岐倒水，南至柑子坪，西沿柑子坪岐上到海拔1350米，北至岐经海拔1350到1335米处，面积为1647亩（附图所示）。财塘村4、5组为主张3号山场权属的主要依据为：①民国十一年粮册；②1953年2月颁发的第9707号《土地房产所有证》；③1991年5月20日颁发的江林权证字第064号《山林权所有证》。**国有林场主张3号山场权属的主要依据为：①1955年12月的《**林区林业工作方案》;②1956年9月湖南省林业厅《关于改建经营所主提出意见的函》；③1963年的《湖南省**国有林场规划图》；④1964年5月，湖南省国营**林场涛圩工区、河路口公社招礼、岭脚、财塘大队处理山林土权荒山协议书；⑤1981年12月《山林树木逐块登记表》；⑥江林权政字第16号《山林权所有证》；⑦1982年3月江发（1982）011号文件《关于山林定权发证中对国营林场与集体山林问题的处理规定》；⑧1990年6月《关于对河路口镇白马岗村争国有林的调处说明》；⑨**国有林场与财塘村委会、招礼村委会、岭脚村委会于2009年签订的《协议书》；⑩现实管理依据。永州市中级人民法院认为：本案系山林权属纠纷。双方当事人争执的主要焦点是：1.《3号行政裁决》对双方证据的采信是否正确；2.《3号行政裁决》的处理程序是否合法。一、关于对财塘村4、5组主张3号山场权属提交的下列证据采信问题。经综合分析认为：①民国十一年粮册。依照林业部《林木林地权属争议处理办法》第九条“土地改革前有关林木、林地权属的凭证，不得作为处理林权争议的依据或者参考依据”的规定，此粮册不能作为确权依据；②1953年2月第9707号《土地房产所有证》。此证在“土地栏”十三栏中“地名”有涂改现象，没有加盖经办人的私章，地名不清。在“原田地单位数”一栏中亩积为壹佰亩。而“土改”后，有面积100亩山场划入了国有，故该证不能作为对3号山场权属的确权依据；③1991年5月20日江林权证字第064号《山林权所有证》，此证第六栏中载明：座落：流车源（加盖了此栏注销字样）；小地名：流车源；树种：古树山；面积：伍佰亩；权属：林权、土权：四、五队（加盖了此栏注销字样）；东：浪石漕；南：拐子塘；西：柑子坪；北：井仔头（加盖了此栏注销字样）。此证备考栏：明确标记“此块属国营所有，集体不能登记”。故该证依法不能作为对3号山场权属的确权依据。因此，财塘村4、5组主张3号山场权属证据不足，理由不成立。二、关于对**国有林场主张3号山场权属提交的下列证据采信问题。经综合分析认为：①1955年12月的《**林区林业工作方案》。该方案设立国营林场和森林经营场所，岭西国营林场包括涛圩区的财塘、旦久、罗家寨等3个乡的大片荒山5万多亩;②1956年9月湖南省林业厅《关于改建经营所主提出意见的函》，该意见函确定**森林经营所、下设营林区和国有山林面积及人员配备，涛圩林区管辖范围包括财塘、旦久等乡，山林面积62700亩；③1963年的《湖南省**国有林场规划图》，将流车源山场（包含3号山场）全部规划设计在《**林场规划图》范围内；④1964年5月，湖南省国营**林场涛圩工区、河路口公社招礼、岭脚、财塘大队处理山林土权荒山协议书。该协议书第一条规定：流车源、叶木冲、神冲之荒山问题，地权均属国有；⑤1981年12月《山林树木逐块登记表》第19栏登记了柑子坪山场，将该山场林权土地登记在**林业采育场涛圩工区名下；⑥1990年6月4日，**县政府为**林业采育场涛圩分场颁发了江林权政字第16号《山林权所有证》，该证第4—8栏记载了柑子坪山场；⑦1982年3月，江发〔1982〕011号文件《关于山林定权发证中对国营林场与集体山林问题的处理规定》第二条规定：在“四固定”以前，原国营林管局、森林经营所、国营林场所造新林和雇请当地群众上山造林，凡属规划国有林场经营的地方和荒山造林，林权山权均归国有；⑧1990年6月《关于对河路口镇白马岗村争国有林的调处说明》，县“三定办”工作组经过临山踏看，流车源柑子坪的山林权属清楚，四至分明，界限明显，符合发证要求，按1981年所填范围可以核发林权证书；⑨**国有林场（甲方）与财塘村委会、招礼村委会、岭脚村委会（乙方）于2009年签订的《协议书》规定“一、大流车源依冲出水右边林木林地权属属国家所有。……,三、乙方对大流车源依冲出水右边林木林地进行管护，甲方从2009年起，每年付给乙方财塘村、岭脚村、招礼村管护经费各壹万元。”明确了流车源山场林地林木权属属国家（**国有林场）所有；⑩现实管理依据。1956年**林区经营管理局就流车源国有山场林地造林与涛圩区财塘乡、第六区新村乡签订了《造林合同》，从这时候起就修建采育队厂房、开修林区公路，进行炼山整地、造林抚育、修防火线、护林等生产生活活动，有流车源采育队对流车源山场进行炼山整地、造林抚育、修防火线等施工验收凭证，充分证明**国有林场对争执的3号山场（柑子坪山场）连续经营管理长达60多年之久。综上，**国有林场主张3号山场权属证据确凿、理由充分，依法应予支持。三、关于《3号行政裁决》处理程序是否合法的问题。**县政府受理此案后，派人多次进行调查取证，认真分析研究了双方当事人提交的证据，并组织涉案当事人对争执山场进行了现场勘验等，在澄清事实的基础上，组织涉案当事人多次进行调解，因各方意见分歧大，且固持已见，而调解未果后。**县政府依照客观事实，从有利于“安定团结、生产生活”出发，严格采信证据，严格适用法律法规，及时作出了《3号行政裁决》。因此，《3号行政裁决》程序合法。综上，**县人民政府作出的《3号行政裁决》认定事实清楚、证据确凿、适用法律法规正确、程序合法，依法应予维持。永州市人民政府作出的《42号复议决定》，维持《3号行政裁决》并无不当，依法一并应予维持。对于财塘村4、5组在起诉中提出“依法撤销《3号行政裁决》和《42号复议决定》”的诉讼请求，因没有事实和法律依据，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九的规定，判决驳回财塘村4、5组的诉讼请求。一审案件受理费50元，由财塘村4、5组承担。财塘村4、5组不服该判决，向本院上诉称：1.上诉人提交的1953年2月第9707号《土地房产所有证》能够证明上诉人对争执的3号山场具有所有权，**国有林场所提交的证据显示的时间均在上诉人提交的《土地房产所有证》后，不能对抗上诉人的《土地房产所有证》。2.**县政府作出的《3号行政裁决》，认为《租赁合同》和《协议》无效，属于适用法律错误。3.**国有林场持有的江林权证字第16号《山林权所有证》已被**县政府作出的江政决字（2005）第2号行政处理决定所撤销。4.永州市政府作出的涉案复议决定及一审判决均认定事实错误，适用法律错误，处理结论不当，均应当撤销。请求撤销原判，支持上诉人的诉讼请求。被上诉人**县政府辩称：1.一审判决认定事实清楚，证据充分。2.**县政府作出的江政决字（2005）第2号行政处理决定已被永州市政府作出的复议决定所撤销，**国有林场持有的江林权证字第16号《山林权所有证》是有效的。请求驳回上诉，维持原判。被上诉人永州市政府辩称：涉案复议决定事实清楚，适用法律正确，程序合法。请求驳回上诉，维持原判。原审第三人**国有林场述称：1.建场时主要文件、规划设计图，江林权证字第16号《山林权所有证》，《湖南省国营林场涛圩工区、河路口公社招里、岭脚、柴塘大队处理山林、土权、荒山协议书》等证据，均能证明争执的3号山场属**国有林场。2.**国有林场对争执的3号山场进行种树等现实管业60多年。请求驳回上诉，维持原判。原审第三人财塘村委会、招礼村委会、岭脚村委会、秀鱼塘村委会均未陈述意见。各方当事人一审提交的证据已随案移送本院。经审查，一审法院采信的证据可以作为认定本案事实的依据。本院对一审法院认定的事实予以确认。本院认为：《湖南省林木、林地权属争议处理办法》第五条、第六条、第七条规定，“林业三定”时县级人民政府依法核发的山林权属证书所确认的林木、林地权属，应予维护，不得擅自变更。确有错误且权属仍有争议的，由原发证的人民政府负责处理。已经双方协商解决或经基层组织、人民政府和人民法院处理了的林木、林地权属争议，其协议书或调解书、处理决定书、判决书、裁定书等一律有效。同一起争议有多次处理结果的，以最后一次为准。除本办法第五、六条规定以外的林木、林地权属争议，按下列原则处理：（一）国营林场、苗圃、林科所、采育场和其他全民所有制单位与集体所有制单位和个人之间、以及全民所有制单位相互之间发生的林木、林地权属争议，以全所有制单位组建或扩建时县级以上（含县、下同）人民政府及其林业行政主管部门等有权批准机关批准的规划设计图、文件所确认的权属为依据。另有协议的，以协议为依据。（二）从“四固定”起一直由全民所有制单位经营管理的林木、林地，其林地的所有权归国家，林地的使用权和林木的所有权归该全民所有制单位。（三）集体所有制单位和集体所有制单位、集体所有制单位和个人以及个人和个人相互之间发生的林木、林地权属争议，以“四固定”时确认的权属为依据。“四固定”时未确认权属的，参照合作化时期确认的权属处理；“四固定”和合作化时期都未确认权属的，可参照土改时确认的权属处理。但是，依照法律和政策已将个人使用的林地划归集体所有制单位使用的除外。（四）因兴修水利、兴建电站、修筑道路等基本建设发生的林木、林地权属异动，以当时县级以上人民政府的有关文件为依据。本案中，**国有林场持有的江林权证字第16号《山林权所有证》，其中第4-8栏记载了涉案争执地柑子坪山场。且**国有林场提交了1963年《湖南省**国有林场规划图》、1964年5月《湖南省国营**林场涛圩工区、河路口公社招礼、岭脚、财塘大队处理山林土权荒山协议书》、1981年12月《山林树木逐块登记表》、1990年6月《关于对河路口镇白马岗村争国有林的调处说明》及**国有林场从1956年开始在争议山场经营管理的事实等证据进行佐证。财塘村4、5组持有的江林权证字第064号《山林权所有证》，此证多处加盖了“此栏注销”字样，在备考栏中载明“此块属国营所有，集体不能登记”，该证不能作为确权依据。财塘村4、5组提交的1953年2月第9707号《土地房产所有证》，属于土地改革时的权属凭证，根据上述规定，只有争议山场没有“林业三定”“四固定”时的权属证据的情况下，才参照“合作化”“土改”时期的权属凭证，且该证“地名”处有涂改现象，故财塘村4、5组提交的证据证明效力弱于**国有林场提交的证据证明效力。**县政府作出《3号行政裁决》，将争议山场确权给**国有林场，有事实和法律依据，并无不当。《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项规定，行政复议机关对申请复议的行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持。永州市政府作出《42号复议决定》，符合法律规定。原审判决驳回财塘村4、5组的诉讼请求正确，本院予以支持。综上，上诉人财塘村4、5组的上诉理由不能成立,其上诉请求本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人财塘村4、5组承担。本判决为终审判决。审判长  戴远志审判员  李俊颖审判员  何建湘二〇二〇年五月八日法官助理邹志斌书记员刘博文