文书内容湖南省长沙市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）湘01行终240号上诉人（原审被告）长沙市自然资源和规划局开福区分局，住所地湖南省长沙市开福区华章路新领地公寓3栋。法定代表人刘军，局长。委托代理人刘晓，长沙市自然资源和规划局开福区分局工作人员。委托代理人仇艳萍，湖南百信律师事务所律师。被上诉人（原审原告）黄某某，男，1972年1月7日出生，汉族，住湖南省长沙市开福区。委托代理人刘某，女，1974年9月8日出生，汉族，住湖南省长沙市岳麓区。系黄某某之妻。原审被告长沙市人民政府，住所地湖南省长沙市岳麓区岳麓大道218号。法定代表人郑建新，市长。委托代理人伍益东，长沙市司法局公职律师。原审第三人黄某2，女，1974年5月24日出生，汉族，住湖南省长沙市开福区。原审第三人黄某3，女，1970年7月25日出生，汉族，住湖南省长沙市开福区。上诉人长沙市自然资源和规划局开福区分局（以下简称开福区自规分局）因与被上诉人黄某某、原审被告长沙市人民政府（以下简称市政府）、原审第三人黄某2、黄某3限期腾地决定及行政复议决定纠纷一案，不服长沙铁路运输法院(2019)湘8601行初605号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。原审法院查明，湖南省人民政府于2007年1月30日作出《征收审批单》批准征收长沙市国营综合农场作为长沙市湘绣文化园项目建设用地。案涉限期腾地决定所涉房屋在上述征地红线范围内。2017年5月10日，长沙市开福区人民政府发布《征地方案公告》，对批准征地的机关、文号、被征地的所有权人、征地用途、位置、地类、面积、补偿标准、农业人员安置途径等内容予以公告并张贴和送达。2017年7月18日，长沙市开福区负有土地行政管理职责的开福区自规分局发布《征求意见公告》，载明在长沙市国有农场渔业分场和果业分场征收土地面积、征收房屋数量、补偿标准、征地补偿总费用及农业人员安置办法、提出异议的方式和期限，并于同日送达至被征收范围内进行张贴。2017年9月12日，开福区自规分局将拟定的征地补偿安置方案报开福区政府批准后发布了《实施公告》，公示在长沙市国有农场渔业分场和果业分场征收土地面积、房屋面积及拆迁人口数量、补偿标准、征地补偿总费用、集体经济组织成员安置方式、拆迁腾地期限及拒不腾地的后果和对补偿标准有争议的处理方法。对集体经济组织成员安置方式为货币安置，对补偿标准有争议的，可在公告发布之日起10个工作日内向长沙市开福区人民政府申请协调或申请行政复议，亦可提起行政诉讼。同日开福区自规分局将该公告在被征收范围内进行了张贴。2018年7月24日，长沙市开福区征地拆迁事务所作出《告知书》，告知黄某某“经长沙市湘绣文化园项目指挥部调查核实，你原有双重户籍，现时你的农业户籍已被户籍部门洪山桥派出所注销，原你申请享受农业人口拆迁待遇的条件已无法达成。因此你与我所于2017年9月22日所签订的《房屋拆迁补偿协议书》及《征地补偿告知书》无法生效。”2019年3月19日，开福区自规分局向黄某某、原审第三人黄某2、黄某3作出长国土资开腾告字[2019]5号《限期腾地告知书》，告知黄某某、黄某2、黄某3，其房屋总建筑面积457.89平方米（其中合法建筑面积201.7平方米）在本次腾地范围，各项合计补偿总款为534828.70元，已进行专户储存。因黄某某、黄某2、黄某3拒不腾地，拟对其作出限期腾地决定，并告知其具有提请陈述和申辩的权利。2019年4月22日，开福区自规分局对黄某某、黄某2、黄某3户作出《限期腾地决定书》，认定黄某某、黄某2、黄某3户房屋总建筑面积457.89平方米（其中合法建筑面积201.7平方米）在本次腾地范围内，各项补偿合计为534828.70元，已进行专户储存。决定责令黄某某、黄某2、黄某3户在接到本限期腾地决定书之日起10日内到长沙市开福区征地拆迁事务所办理有关手续，并腾出涉案土地。逾期不履行，将依法申请人民法院强制执行。若对本决定不服的，可以在接到本决定书之日起60日内向市政府或者长沙市国土资源局申请复议，也可以在6个月内向人民法院提起诉讼。黄某某不服该《限期腾地决定书》，于2019年6月21日向市政府提起行政复议，2019年9月19日，市政府作出《复议决定书》，维持开福区自规分局作出的《限期腾地决定书》，黄某某仍不服，遂提起了本案的行政诉讼。另查明，涉案房屋为黄某某的父母黄某4、彭某某所建，于1984年办理《建筑许可执照》，载明申请人为黄某4，申请办证注明全家农业人口6人，房屋为混合结构，共2层，批准用地面积121平方米，建筑面积242平方米。涉案房屋实际总建筑面积457.89平方米。黄某4、彭某某夫妇育有三个子女，儿子黄某某、女儿黄某2、黄某3。黄某2分户后另建住宅，黄某3出嫁后户口迁出本户。黄某某娶妻刘某，生子黄某5、生女黄某6，涉案房屋由黄某某、刘某夫妇及其子女居住。开福区自规分局在计算涉案房屋补偿款时，认定建筑面积457.89平方米，合法面积201.7平方米。合法面积按照1984年的相关建设权证认定，当时批准面积为242平方米，因黄某2已分户且在同一项目另行拆迁，故对其在建房证的份额40.3平方米予以剔除。黄某4夫妻的份额（80.6平方米）按照继承标准补偿（由黄某某、黄某2、黄某3共同继承，开福区自规分局主张计算依据为长国土资政发（2014）77号文第一条第三款）。其中房屋补偿费、房屋装饰装修费、房屋搬迁补助费以201.7平方米为基数计算，购房补助以121.1平方米计算（非农40.3平方米，纯农80.6平方米），房屋过渡补助费以121.1平方米为基数计算，生产用房以100平方米为基数计算。此外，黄某某起诉要求确认《限期腾地决定书》和《复议决定书》无效，该院依法向其释明，建议其变更诉讼请求为确认《限期腾地决定书》和《复议决定书》违法并撤销。黄某某在庭审时坚持要求确认《限期腾地决定书》无效，将第二项诉讼请求变更为确认《复议决定书》违法并予以撤销。原审法院认为，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定，违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地。《长沙市征地补偿安置条例》第十五条规定，被征地的农村集体经济组织、村民和其他权利人应当在征地补偿安置方案实施公告规定的期限内腾地。发布征地补偿安置方案实施公告并足额支付征地补偿费用后，被征地者在规定期限内没有腾地的，由县（市）、区土地行政主管部门依法作出限期腾地决定。征地补偿费用没有足额支付到位的，被征地农村集体经济组织、村民和其他权利人有权拒绝腾地。《长沙市征地补偿实施办法》(103号令)第四条亦规定，区、县(市)土地行政主管部门负责发布预征地公告、责令限期拆迁腾地等征地补偿工作。本案中，开福区自规分局作为开福区政府的土地行政管理部门，已经行政法规和地方政府规章授权，具有“责令限期腾地”的职责，有权以自己的名义向黄某某、黄某2、黄某3作出《限期腾地决定书》。故黄某某主张“开福区自规分局并非长沙市开福区土地行政主管部门无权作出限期腾地决定，且未取得法律授权作出的行政强制决定《限期腾地决定书》无效”的理由不成立，不予支持。一、关于《限期腾地决定书》是否违法，是否因“重大且明显违法”而导致无效的问题。对《限期腾地决定书》的合法性审查，应该审查案涉项目的征地补偿安置方案及公布该方案的实施公告是否合法；对被征收人的补偿是否足额到位；作出的限期腾地决定认定事实是否清楚，适用是否法律正确，程序是否合法。本案中，经湖南省人民政府《征收审批单》批准征地项目后，相关部门先后依据《长沙市征地补偿安置条例》和《长沙市征地补偿办法》（103号令）等发布了《征地方案公告》、《征求意见公告》、《实施公告》等，因此，案涉项目的征地补偿安置方案及公布该方案的实施公告符合法律规定。但是《限期腾地决定书》认定的事实不清，无法认定是否已对被征收人足额补偿到位：1.对黄某某户纳入征收补偿安置的家庭人口数及户籍性质没有查清。黄某某的农业户口被注销，补偿协议和补偿告知书被相关部门告知无效后，对黄某某户的入户调查登记已不能作为征收补偿依据，因此，根据开福区自规分局现有证据，无法认定黄某某户纳入本次征地补偿的家庭人口数和户口性质（农户或是非农户）；2.黄某某被注销农业户口后，开福区自规分局未调查核实黄某某及其家庭成员作为非农户口是否享受过福利分房和住房补贴等待遇，因国有农场的户籍登记管理相对复杂，对征收程序已启动，补偿协议已经签订的情况下，注销拥有双重户籍的农业户口登记后，机械的按照非农户口的标准进行补偿的政策依据不足；3.涉案房屋经黄某某父亲黄某41984年申办的《建筑许可执照》批准建筑面积为242平方米。开福区自规分局以黄某2另分户并获征地补偿为由“剔除”合法面积40.3平方米的依据不足，对该40.3平方米是否应属于黄某2，是否已经纳入黄某2户进行补偿未进行调查核实；4.对合法建筑面积242平方米的房屋，在计算购房补助（非农40.3平方米，纯农80.6平方米）和房屋过渡补助费均以121.1平方米为基数进行计算的事实不清，依据不足；5.涉案房屋建筑面积为457.89平方米，合法登记面积242平方米（其他面积是否一次性成房不明），给予补偿总款为534828.70元。而开福区自规分局现有证据不能证明黄某某户享有其他的福利分房和住房补贴时，根据长沙市开福区现有的经济发展水平，53万余元补偿款（包括80.6平方米合法建筑补偿款由黄某某、黄某2、黄某3因共同继承而等分）对黄某某的四口之家而言，明显降低了黄某某户的居住条件和生活水平，不符合我国征地拆迁的基本原则。综上，开福区自规分局作出的《限期腾地决定书》认定事实不清，证据不足，不足以证明已对黄某某给予足额补偿，应认定为违法。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。《最高人民法院关于适用的解释》第九十九条规定，有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形。本案中，开福区自规分局具有作出《限期腾地决定书》的主体资格，该决定因认定事实不清，证据不足而违法，但不存在上述“重大且明显违法”情形，不应认定为无效。对黄某某主张《限期腾地决定书》无效的诉求不予支持。《最高人民法院关于适用的解释》第九十四条第二款规定，公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效，人民法院审查认为行政行为不属于无效情形，经释明，原告拒绝变更诉讼请求的，判决驳回其诉讼请求。本案经该院释明后，黄某某仍然坚持诉求《限期腾地决定书》无效，依法应予以驳回。黄某某可就主张该行政行为违法并要求撤销另寻救济途径。二、关于市政府作出的《复议决定书》是否违法应予撤销的问题。市政府作为复议机关，有义务对《限期腾地决定书》的合法性进行审查。开福区自规分局所作的《限期腾地决定书》认定事实不清，证据不足，而市政府仍作出维持原行政行为的复议决定，明显违法，应予以撤销。综上所述，开福区自规分局所作的《限期腾地决定书》认定事实不清，证据不足，但不具有《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条和《最高人民法院关于适用的解释》第九十九条规定的“重大且明显违法”而导致行政行为无效的情形，黄某某经该院释明后仍坚持要求确认《限期腾地决定书》无效的诉讼请求，该院不予支持。市政府在原行政行为认定事实不清，证据不足时作出维持原行政行为的复议决定，应予以撤销，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项，《最高人民法院关于适用的解释》第九十四条第二款的规定，判决:一、撤销长沙市人民政府作出的长府复决字[2019]183号《行政复议决定书》；二、驳回黄某某要求确认长沙市自然资源和规划局开福区分局作出的长国土资开腾[2019]5号《限期腾地决定书》无效的诉讼请求。案件受理费50元，由黄某某负担25元，开福区自规分局和市政府负担25元。                  上诉人开福区自规分局上诉称：一、关于被上诉人身份的问题。黄某某从部队转业后户口先落户于原户籍地开福区洪山桥派出所，后因工作关系将户口迁至开福区湘雅路派出所，但原户口并未注销。现开福区洪山桥派出所根据户籍管理规定对其农业户籍进行注销。二、关于被上诉人户房屋合法面积认定的问题。该户有私房一栋，建筑面积457.89平方米，合法面积201.7平方米，生产用房100平方米。合法面积的认定是根据权证认定，因该房屋建设于1984年，批准面积242平方米，办证人口为6人。因黄某2在涉案征收项目中另行分户拆迁，故开福区自规分局对批证面积进行核减40.3平方米，黄某4夫妇已经去世，对该份额按继承房屋标准补偿，黄某某为非农业户口，对其份额按非农标准补偿，证内其他面积按农业标准补偿。三、关于被上诉人户的补偿问题。开福区自规分局根据长沙市103号令的标准进行核算，限期腾地决定中计算的补偿费用符合法律规定。综上，请求：撤销原审判决，依法改判。被上诉人黄某某辩称：一、限期腾地决定认定事实不清，适用法律错误，侵害了黄某某户的合法权益。开福区自规分局明知黄某某农业户籍已被注销还签订拆迁协议，后又擅自废除拆迁协议，种种迹象表明了上诉人在征拆工作中违法。二、涉案房屋每一寸面积均为黄某某夫妇所有，且都是合法面积，黄某某的兄弟姐妹可以另外建房，但无权分割黄某某房屋的合法面积。三、限期腾地决定记载的补偿数额降低了黄某某户的生活水平。综上，开福区自规分局的上诉理由不能成立。原审被告市政府未提交书面陈述意见。原审第三人黄某2、黄某3未提交书面陈述意见。二审中，开福区自规分局向本院提交了以下证据：一、关于福利分房及住房补贴查询的复函；二、开福区世居非农住房保障查询表；三、关于黄某某双重户口处理情况及户口迁移相关材料；四、黄某3及黄某2的拆迁补偿资料。上述证据拟证明：黄某某享受城市居民的福利分房，其真实户籍性质应为非农户籍，黄某3、黄某2已经被拆迁补偿。黄某某发表质证意见认为：开福区自规分局在一审中未提交上述证据，其在二审中再提交该证据违反法律规定。原审被告市政府对开福区自规分局提交的证据无异议。本院认为：开福区自规分局在一审中提交了告知书及限期腾地决定告知书。开福区征地拆迁事务所于2018年7月24日向黄某某作出的告知书记载，黄某某的农业户籍已被洪山桥派出所注销；开福区自规分局于2019年3月19日作出的限期腾地决定告知书记载，涉案建筑合法面积为201.7平方米。结合上述事实可以看出，开福区自规分局在作出限期腾地决定前已就黄某某的户籍、房屋合法面积的事实进行了调查核实，即开福区自规分局已经收集了作出行政行为时的相关的证据，现开福区自规分局再次提交户籍、面积认定证据仅是对原行政行为认定事实的补充，并非在原行政行为中添加新认定的事实，故本院对该证据予以采信。双方当事人在一审中提交的证据均已随案移送本院。经审理，本院认为，原审法院确认的证据可以采信为本案的定案依据。本院二审中查明的事实与原审法院查明的事实相同。另查明，2017年11月7日，长沙市公安局开福分局作出了《关于黄某某双重户口处理情况》，记载：“黄某某在湘雅路派出所的户口是1996年12月18日因招工从洪山桥派出所迁往湘雅路派出所的，档案材料齐全，手续完毕。当时黄某某因是‘农转非’还交了城市增容费，带‘农转非’指标卡迁入。黄某某在洪山桥的户籍信息系统记录的是1993年1月因退伍、复员迁入的，该记录与黄某某本人提供的退伍证上的时间是吻合的”。长沙市公安局开福分局已经通知洪山桥派出所注销了黄某某在洪山桥的户口，保留湘雅路的户口。长沙市住房和城乡建设局出具了《关于福利分房及住房补贴查询的复函》，证实黄某某名下有福利性质房产记录。黄某3于2010年在开福区滨江住宅小区征收项目中进行了补偿安置，其户籍性质转换成非农。黄某2在开福区建有房屋，其作为户主已在涉案征收项目中与开福区征地拆迁事务所达成了补偿协议。本院认为，一、关于行政主体的职权问题。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条、《长沙市征地补偿安置条例》第十五条第二款和《长沙市征地补偿实施办法》第四条第二款的规定，被上诉人开福区自规分局作为县级以上人民政府土地行政主管部门，对被征地者在规定期限内没有腾地的，有权依法作出限期腾地决定。二、关于被诉限期腾地决定的作出程序问题。上诉人的房屋位于湖南省人民政府[2007]政国土字第255号《湖南省人民政府农用地转用、土地征收审批单》批准的被征土地范围内。被上诉人开福区自规分局经发布《征地补偿安置方案征求意见公告》、《征地补偿安置方案实施公告》和权利登记等一系列法定程序后，对上诉人的房屋进行了调查和确认，并将补偿标准、金额、安置方式等告知了上诉人。开福区自规分局已将上诉人户的各项房屋补偿费用予以了足额专户储存，向上诉人送达了《限期腾地告知书》，告知其享有的相关权利和义务。由于上诉人在规定期限内没有腾地，开福区自规分局对其作出了限期腾地决定，该决定作出的程序符合法律规定。三、关于被诉限期腾地决定的认定事实问题。1.《长沙市征地补偿实施办法》第十二条规定，市区范围内，1982年4月1日至1986年12月31日兴建的房屋，属原基改建和占用非耕地建房的，须经乡（镇、场、街道）批准。本案中，涉案房屋位于长沙市国营综合农场，系黄某某的父母黄某4、彭某某所建，于1984年办理《建筑许可执照》。许可执照载明申请人为黄某4，申请办证注明全家农业人口6人，批准用地面积121平方米，建筑面积242平方米。因此，涉案房屋合法建筑面积为242平方米，涉案限期腾地决定中剔除了40.3平方米面积，属于认定事实错误。2.《长沙市征地补偿实施办法》第四条第二款第（六）项规定，区、县（市）土地行政主管部门负责按规定拨付征地补偿费用。根据上述法律规定，开福区自规分局具备拨付征收补偿费用的法定职责，集体土地上房屋的补偿是以房屋面积、结构作为计算依据，并非简单以农业人口性质、数量作为计算依据。开福区自规分局应根据权证登记面积给予房屋权利人征收补偿，但需要说明的是，即使相同合法建筑面积的房屋，具备农业户主的房屋与继承遗产的房屋所获得补偿数额并非一致，故开福区自规分局还应对涉案房屋的权利人户口性质进行查实。从开福区自规分局提交的《征地拆迁房屋住户调查表（中华湘绣园395）》记载，户主黄某某为非农，户主黄某2、黄某3为其他，故开福区自规分局在涉案限期腾地决定中认定事实不清。四、关于被诉限期腾地决定的适用法律问题。《关于实施有关问题的意见》（长资规发[2019]77号）第一条第三款规定，依法继承遗产的房屋，在房屋拆迁补偿时，按房屋补偿费、装饰装修及设施补偿费、搬迁补助费、按期拆迁房屋奖励费等给予补偿，不补偿购房补助费、过渡费。经查，涉案房屋的报建人为黄某4，当时农业人口6人。涉案征收项目实施时，涉案房屋部分权利人已经过世，现权利人为黄某某、黄某3、黄某2。根据本案查明的事实，黄某某、黄某3在征收启动前已经转为非农户口，黄某2在集体土地内已单独立户建房，故上述三人均不能成为涉案房屋的农业户主，针对涉案房屋应按照继承遗产房屋的相关规定进行补偿。根据限期腾地决定所记载的内容来看，开福区自规分局仅将黄某4、彭某某的份额部分作为继承遗产，且在补偿中计算了购房补助费，故限期腾地决定的补偿依据适用标准混乱，该决定适用法律错误。五、关于被诉行政复议决定的合法性问题。被告市政府作为行政复议机关，有义务对涉案限期腾地决定的合法性进行审查。开福区自规分局所作的限期腾地决定认定事实不清，证据不足，而市政府仍作出维持原行政行为的复议决定，明显违法，应予以撤销。六、关于一审判决适用法律的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项规定，行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为。本案中，征收项目长沙市湘绣文化园的建设属于为了社会公共利益需要，该项目于2017年5月10日启动至今已经完成了绝大部分的征拆工作，仅剩下上诉人户房屋未实施拆除，若撤销限期腾地决定责令重做将耗费大量行政成本，给社会公共利益造成重大损害。同时，从限期腾地决定所记载的补偿数额来看，该补偿数额已超过了应按继承遗产计算的房屋补偿数额，故该限期腾地并未侵害上诉人的合法权益。人民法院应对上诉人的诉讼请求作出确认违法的判决。一审判决适用《最高人民法院关于适用的解释》第九十四条第二款的规定，判决“驳回黄某某要求确认限期腾地决定无效的诉讼请求”。本院认为，按照上述规定，原告请求确认行政行为无效，人民法院经释明后仍拒绝变更诉讼请求的，应予判决驳回诉讼请求。仅仅从字面上理解，一审判决结果很难说错误。但是，每个法律规范都是统一的法律整体的一部分，也是某一法律部门的一部分，他的功能的发挥是以与其他规范相互配合为条件的。因此，为正确理解和适用某一法律规范，就必须同其他法律规范联系起来，通过解释前后法律条文和法律内在价值与目的，来明晰这个具体法律规范的含义。具体到本案中，黄某某是对限期腾地决定、行政复议决定的合法性有异议，人民法院应对该行政行为的合法性进行审查，并根据审查的结果最终作出判断，并非仅仅以黄某某诉讼请求中的“无效”来进行无效类型的审查。《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。因此，人民法院作出驳回诉讼请求的判决应具备相应的条件，即行政行为经审查后应是合法的。即使适用《最高人民法院关于适用的解释》第九十四条第二款规定作出的驳回诉讼请求判决，被诉的行政行为也应满足合法的必备要件。一审判决中已明确了限期腾地决定的违法性，但判决主文又驳回黄某某要求确认限期腾地无效的诉讼请求。故，一审法院适用法律不当，本院予以纠正。综上所述，一审判决认定事实清楚，审判程序合法，但适用法律不当，本院予以纠正。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：一、维持长沙铁路运输法院（2019）湘8601行初605号行政判决第一项；二、撤销长沙铁路运输法院（2019）湘8601行初605号行政判决第二项；三、确认长沙市自然资源和规划局开福区分局作出的长国土资开腾[2019]5号《限期腾地决定书》违法。本案一审案件受理费50元，二审案件受理费50元，合计100元，由开福区自规分局负担50元，由黄某某负担50元。本判决为终审判决。审判长 彭 杨审判员 廖国娟审判员 陈蔚宇二〇二〇年五月二十八日书记员 卿艳丹法律依据：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定事实不清，证据不足，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。