山东省德州市中级人民法院 行 政 赔 偿 判 决 书 （2020）鲁14行终145号 上诉人（原审原告）夏玉振，男，1987年3月30日出生，汉族，住山东省德州市德城区。 委托代理人王淑平，济南莱芜衡平法律服务所法律工作者。 被上诉人（原审被告）山东德州运河经济开发区建设局，住所地德州市运河经济开发区时代花园沿街商住楼6楼。 法定代表人张清林，局长。 委托代理人白秋生，北京市京师（德州）律师事务所律师。 上诉人夏玉振因行政赔偿一案，不服山东省德州市德城区人民法院（2019）鲁1402行初189号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，向各方当事人送达了《二审行政案件诉讼要素表》，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。现已审理终结。 原审法院审理查明，2014年3月31日，原告夏玉振与宋建梅签订《土地租赁协议》，约定夏玉振租赁村南王德生果园以西、二等地以东、南至与水文队排水沟，北至李文胜房南，共计7亩地，承包期限自2014年4月1日至2024年4月1日，明确了双方的权利义务。2014年10月1日原告与德州运河街道办事处东八里村委会签订《土地租赁协议补充协议》。2015年1月22日原告以每年7000元的价格缴纳了五年的承包费。2017年12月19日包括被告在内的四部门向原告下发《通知》，《通知》载明，经各部门联合调查后认定，东八里村夏玉振自建房屋、构筑物及附属物，因违反了《中华人民共和国城乡规划法》《中华人民共和国土地管理法》等法律法规的规定，属于违章违法占地。现责令以上建筑物、构筑物及附属物的相关使用人员或利害关系人员于15日内清空以上建筑物、构筑物及附属物内所有物品，自行拆除上述建筑，恢复土地原貌。如逾期未搬迁、拆除，有关权力部门将依法强制拆除，并依法追究相关责任人责任。2018年2月24日原告签署承诺书，承诺自愿自行拆除其在德州运河经济开发区运河办事处东八里村租赁的土地上修建的全部建筑物，不会以任何理由向第三人主张任何权利，并于2018年2月24日领取拆迁奖励费用及搬家补助费793，819.4元，2018年3月24日领取奖励金264，365元。2018年12月3日四部门《通知》被德州市德城区人民法院以（2018）鲁1402行初49号判决依法撤销。原告向被告申请行政赔偿，被告在法定期限内未作出赔偿决定。 原审法院认为，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。根据上述规定，受害人取得赔偿须合法权益受到行政机关及其工作人员侵犯。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条规定，原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。被告有权提供不予赔偿或者减少赔偿数额方面的证据。本案中，虽然被告联合其他三部门作出的《通知》已被依法撤销，但原告签署了承诺书，承诺自行自愿拆除涉案建筑，并领取奖励金及搬家补助费。原告主张因房屋及附属物拆除造成损失7，932，216元，但并未提供证据证明被告实施了违法拆除行为并造成原告损失情况。因此，原告提出的7，932，216元赔偿请求没有事实依据和法律根据，其赔偿请求本院依法不予支持。依据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条规定，判决驳回原告夏玉振的赔偿请求。 上诉人夏玉振不服一审判决，向本院提起上诉，请求：1.撤销德州市德城区人民法院于2019年10月22日作出的（2019）鲁1402行初189号行政赔偿判决书；2.依法将本案发回重审或依法予以改判；支持上诉人的原审诉讼请求。事实与理由：原审判决认定事实不清，判决错误。1.原审法院认定“本案没有证据证明被告实施了违法强制拆除原告房屋仓棚及附属物的行为”，属于严重的事实认定不清。本案上诉人的房屋仓棚及附属物被拆除的前提是被上诉人于2017年12月19日与其他三部门联合作出《通知》，该《通知》已被案号为（2018）鲁1402行初49号行政判决书因其认定事实的主要证据不足为由予以撤销，而《通知》在被撤销之前其性质是政府行政命令，作为守法公民的上诉人遵从被上诉人的命令没有错误，因此，被上诉人作出的《通知》与上诉人拆除房屋的行为之间具有直接因果关系。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条的规定，行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。在本案中，被上诉人对于上诉人发布的《通知》，无疑是依据《行政处罚法》的规定而实施的具体行政行为，上诉人在当时没有被告知任何救济途径的情况下，只能依据被上诉人的《通知》而实施拆除行为。拆除的过程虽然并非由行政机关直接实施，但是依据行政法律常识，如果上诉人不按期拆除案涉房屋仓棚及附属物，则必将面临被行政强制执行的后果。因此，上诉人拆除房屋的行为是由被上诉人发布《通知》这一典型的行政命令而引起，两者之间存在明显的因果关系，所以在《通知》因违法被依法撤销后，被上诉人应对其《通知》的相对方即上诉人听从命令安排所做的拆除行为承担赔偿责任。如果没有被上诉人的错误违法《通知》，上诉人是不会签署涉案承诺书，不会承诺自行自愿拆除涉案建筑，更不会领取奖励金和搬家补助费，而应由被上诉人与上诉人依法自愿平等的签署拆迁补偿协议后予以拆除，故涉案承诺书不是上诉人的真实意思，依法不应作为认定上诉人是自愿拆除建筑物的依据。所以原审法院认定既忽略了被上诉人联合其他三部门作出的《通知》是针对特定对象且具有行政强制性的行政命令之事实，也完全无视该《通知》被依法撤销后对上诉人财产权益造成严重损害的后果，反而片面强调是上诉人自愿拆除涉案建筑并领取奖励金及搬家补助费，属于严重的事实认定不清。2.原审法院认定“本案没有证据证明造成原告损失情况”，该认定属于严重的事实认定不清。关于上诉人损失情况，原审法院在庭审程序中并没有依法进行庭审调查，更没有调查上诉人损失的组成及计算方式，且上诉人在一审提供的相关清单及照片，用以证明上诉人被强拆前的财产状况，可以判断案涉建筑房屋仓棚及附属物情况，与生活常理相符，在已经初步证明存在损失的情况下，其合情合理的赔偿请求应当得到支持。故原审判决认定“本案没有证据证明造成原告损失情况”，该认定属于严重的事实认定不清。3、原审判决对涉案建筑及附属物系合法建筑的事实不予认定，属事实认定不清。在被上诉人违法责令拆除房屋且案涉《通知》已被法院的生效判决予以撤销的情况下，上诉人由于被上诉人的《通知》遭受了建筑物灭失和土地被违法征收的双重损失。山东省德州市德城区人民法院对被上诉人在内的相关机关于2017年12月作出的《通知》予以撤销，故上诉人已经拆除的房屋从未被有权机关认定为违法违章建筑，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条、《最高人民法院关于审理行政偿案件若干问题的规定》第二十一条的规定，上诉人有权就被上诉人作出《通知》导致上诉人合法房屋仓棚及附属物造成的经济损失提出赔偿。上诉人因为实施《通知》要求的内容，签署了被上诉人事前准备好的《承诺书》，该承诺书的内容不仅涉及上文提及的限期拆除房屋事宜，而且还要求上诉人交还其与运河街道办事处东八里村委会土地，被上诉人责令上诉人签署《承诺书》的行为，本质上是变相征收了上诉人合法承租的土地。被上诉人明知上诉人合法租赁了相关土地，却仍在《通知》中认定上诉人属于“违章违法占地”，且被上诉人对于“违章违法占地”的定性没有提供任何调查证据，该认定严重侵害了上诉人对于承租上地的合法权益，且被上诉人责令上诉人签署《承诺书》的变相征地行为，没有经过任何法定征收程序，更没有和上诉人签署征地补偿安置协议。根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第一条、第四条的规定，上诉人作为案涉土地的实际使用人，有权就被上诉人违法责令其拆除房屋并变相征收土地的行为提出赔偿诉讼。在本案中，第一，被上诉人作出的《通知》并不属于该机关的职权范围，属于违法行使职权，上诉人因为该《通知》导致房屋仓棚及附属物灭失，《通知》与房屋仓棚及附属物属灭失之间有直接的因果关系，被上诉人应当就自己的违法行政行为对上诉人进行赔偿。第二，根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条第（四）项的规定，赔偿请求人提起行政赔偿诉讼时，加害行为为具体行政行为的，该行为应当已被确认为违法。在本案中，被上诉人作出《通知》的行政行为被山东省德州市德城区人民法院确认违法并予以撤销，符合赔偿诉讼对于被告的基本要求。第三，上诉人因为被上诉人责令签署了《承诺书》，被迫交还本是合法承租的土地，该变相征收土地的行为根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款应当获得相应的安置补偿。综上，原审法院认定事实不清，对于被上诉人因为违法行政行为导致上诉人遭受严重损失的事实避而不谈，在未查清楚案情的情况下驳回了上诉人的一审请求，不公正也不客观，更不能令人信服，依法应当予以发回重审或者在查清事实的基础上予以改判，以维护上诉人的合法权益。 被上诉人山东德州运河经济开发区建设局未提交书面答辩状。 本院经审理查明的事实同一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，根据《中华人民共和国行政强制法》第八条第一款的规定，公民、法人或者其他组织因行政机关违法实施行政强制受到损害的，有权依法要求赔偿。同时，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（四）项的规定，行政机关及其工作人员违法行使行政职权造成财产损害的，受害人有取得赔偿的权利。因此，当事人取得行政赔偿应以行政行为违法且损害合法权益为前提。本案中，涉案房屋所处区域属于城市规划区，被上诉人作出的《通知》虽已被撤销，但被诉强制拆除行为与《通知》系两个独立的行政行为，而行政行为一旦作出，就具有确定力和执行力，除非被依法否定。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条规定：“原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。……”第三十三条规定：“被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。”截至目前，涉案强制拆除行为未被人民法院生效判决确认违法或经行政机关自行确认违法，在此前提下，上诉人要求被上诉人就强制拆除行为进行赔偿，没有事实根据，依法应驳回其赔偿请求。 综上，上诉人上诉理由不能成立，本院不予支持。原审判决并无不当，依法应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本判决为终审判决。 审判长  许本海 审判员  师延锋 审判员  宋冬梅 审判员  郝 帅 审判员  杨 娜 二〇二〇年五月十四日 法官助理杨晓婧 书记员袁娜