新疆生产建设兵团第八师中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）兵08行终2号 上诉人（原审原告）：王培林，男，1959年7月11日出生，住陕西省。 委托诉讼代理人：龚玉梅，女，1964年11月13日出生，住乌鲁木齐市。 委托诉讼代理人：朱鸿均，内蒙古铭法律师事务所律师。 上诉人（原审原告）：龚静菲，女，1993年7月29日出生，住乌鲁木齐市。 委托诉讼代理人：龚玉梅(龚静菲母亲)，女，1964年11月13日出生，住乌鲁木齐市。 委托诉讼代理人：朱鸿均，内蒙古铭法律师事务所律师。 被上诉人(原审被告)：石河子市石河子镇人民政府，住所地石河子市17小区70号。 法定代表人：雷北猗，该镇镇长。 委托诉讼代理人：王志武，男，石河子镇人民政府工作人员。 委托诉讼代理人：韩秋林，新疆石河子市石河子镇法律服务所法律工作者。 被上诉人(原审被告)：石河子南山新区管理委员会，住所地石河子高新区(南山新区)南八路88号。 法定代表人：王瑞玲，该管理委员会主任。 委托诉讼代理人：王江涛，男，该管理委员会综合办副主任。 委托诉讼代理人：常生福，新疆湘泽律师事务所律师。 被上诉人(原审第三人)：石河子市石河子镇五道湾村民委员会，住所地石河子市石河子镇五道湾村民委员会。 法定代表人：彭彦忠，该村民委员会主任。 委托诉讼代理人：窦福海，新疆石河子市石河子镇法律服务所法律工作者。 被上诉人(原审第三人)：冉鸿义，男，1938年9月8日出生，住石河子市。 委托诉讼代理人：李惠新(冉鸿义女婿)，男，1972年10月7日出生，住石河子市。 上诉人王培林、龚静菲因被上诉人石河子市石河子镇人民政府(以下简称石河子镇人民政府)、石河子南山新区管理委员会(以下简称南山新区管理委员会)不履行法定职责一案，不服石河子市人民法院(2019)兵9001行初13号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。 王培林、龚静菲以被告石河子镇人民政府、被告南山新区管理委员会不履行法定职责为由，向一审法院起诉请求：1.判令两被告依法履行保护原告土地承包经营权、财产权的法定职责，对第三人的不法行为予以纠正；2.判令两被告依法履行两原告的土地使用权及分配权的法定职责；3.判令第三人依法返还(退还)违法收回原告已承包的14亩土地，并赔偿给原告造成的一切损失；4.判令第三人石河子市石河子镇五道湾村民委员会依法支付两原告土地补偿费，其中王培林347500元、龚静菲297000元；5.诉讼费由被告和第三人承担。 一审法院审理查明，2010年7月1日，石河子市人民政府决定成立南山新区管理委员会。2013年10月6日，石河子市人民政府撤销石河子乡，设立石河子镇，同年将原石河子乡五道湾村民委员会更名为第三人石河子市石河子镇五道湾村民委员会(以下简称五道湾村民委员会)，隶属于石河子镇管辖。2014年12月1日，石河子市人民政府将五道湾村民委员会交由南山新区管理委员会管理。2014年12月12日，石河子市人民政府决定自2015年1月起，五道湾村进入“村改居”过渡时期，过渡时期管理主体为南山新区管理委员会。2019年1月23日，第八师石河子市委员会决定由一五二团暂时负责南山新区管理委员会管辖包括第三人五道湾村民委员会在内的7个村及统建房小区的社会化管理及服务工作。 一审法院审理认为：关于原告的诉讼请求是否属于行政诉讼受案范围的问题。首先，根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条第一款、第二十四条，《中华人民共和国农村土地承包法》第十二条、第十三条、第十八条的规定，农村土地承包方案及征地补偿费分配方案属于村民自治范围的事项。其次，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十四条第一款、第二款的规定，只有当事人对村民委员会依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责的行为不服的，才能提起行政诉讼。原告请求判令第三人石河子市石河子镇五道湾村民委员会返还(退还)其承包的14亩土地，并赔偿损失，同时判令第三人五道湾村民委员会支付其土地补偿费。由于上述两项请求中所涉及的土地承包及征地补偿费的分配问题属于村民自治范围内的事项，并非村民委员会依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责的行为，因此不属于行政诉讼受案范围。关于被告是否适格问题。《中华人民共和国村民委员会组织法》第五条第一款规定：“乡、民族乡镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。”第二十七条规定：“村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约，并报乡、民族乡、镇的人民政府备案。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。”第三人五道湾村民委员会于2014年12月1日划归南山新区管理委员会负责管理。自此时起，被告石河子镇人民政府对五道湾村民委员会不具有管辖权，故也不具有责令该村委会改正村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议决定的法定职权。第三人五道湾村民委员会于2019年1月23日再次划归一五二团管理，此后被告南山新区管理委员会对该村委会同样不具有管辖权，也不享有前述法定职权。原告对上述两被告提起行政诉讼，被告主体不适格。经该院释明，原告仍坚持起诉两被告。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第三项、第一百零一条第一款第二项规定，裁定：驳回原告王培林与原告龚静菲的起诉。诉讼费50元，由原告王培林与原告龚静菲负担。 王培林、龚静菲上诉称：(一)对行政机关应履行的责令村委会纠正违法行为的请求不予判决，存在审判错误。1999年村委会无故收地的行为，违反《中华人民共和国宪法》第三十三条、《中华人民共和国土地承包法》第二十六条规定，系属违法决定及行为，依照《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条规定，乡、镇政府对此有责令其改正的职责。(二)一审驳回起诉适用法律错误。1.五道湾村一直由石河子镇管辖，至今村里仍是石河子镇五道湾村民委员会的图章。2.五道湾村在2014年12月1日就归南山新区管理委员会管理，而上诉人在2016年、2017年分别向石河子镇政府、南山新区管理委员会提出申请，请求对其管理的五道湾村委会违法收地决定予以责令改正。上诉人依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条的规定向法院起诉，且于2017年递交诉状。法院立案审查、诉讼中，当事人出现管理变动，上诉人无从知晓。南山新区管理委员会是当然的适格被告。3.在长时间的诉讼中，五道湾村的管理发生变更，一审法院应当依照行政诉讼法司法解释第二十六条、第二十七条的规定追加一五二团为被告。4.一审审理中，法院并未告知上诉人变更被告，而是口头称五道湾村归了一五二团，让上诉人撤诉。因本案的起诉存在前置申请的条件，不同于一般起诉，法院发现当事人变动后应当依法告知变更追加被告予以审判。5.一审时原告起诉在前，诉讼期间二被告对五道湾村是有管理权的。职权变更的，应当将继续行使职权的行政机关一五二团追加为被告。 被上诉人石河子镇人民政府辩称：(一)石河子镇人民政府不是适格被告。2014年底，石河子市人民政府已将五道湾村民委员会的管理权限交给南山新区管理委员会。(二)上诉人起诉石河子镇人民政府没有相应的法律基础，人民政府对村民自治组织不具有行政监督和管理权限。请求驳回上诉，维持原裁定。 被上诉人南山新区管理委员会辩称：一审裁定认定事实清楚、适用法律正确，程序正当，请求二审法院在查明事实的基础上，驳回上诉，维持原裁定。 被上诉人五道湾村民委员会辩称：(一)五道湾村严格按照《中华人民共和国村民委员会组织法》的相关规定实行二轮土地承包，并无违法行为。(二)五道湾村民委员会依法实行村民自治。一审裁定正确，请求维持。 被上诉人冉鸿义辩称：一审裁定正确，请求查清事实，维持原裁定。 本院审理查明的事实与原审查明的事实一致。 另查明：上诉人于2017年8月9日通过邮寄送达的方式，分别向被上诉人石河子镇人民政府和南山新区管理委员会提出履行法定职责的申请，二被上诉人于2017年8月10日分别签收，但未在两个月内予以答复。本项事实有上诉人一审提交的快递详情单和签收查询单在卷证实。 本院认为，本案的争议焦点是：(一)上诉人的诉讼请求是否属于行政诉讼的受案范围；(二)本案被上诉人石河子镇人民政府和南山新区管理委员会是否属于适格被告。关于受案范围。上诉人一审第三、四项诉讼请求涉及土地承包及征地补偿费的分配问题，属于村民自治范围内的事项，并非村民委员会依法履行行政管理职责的行为，一审法院认为不属于行政诉讼受案范围正确，本院予以确认。但上诉人一审第一、二项诉讼请求是基于申请行政机关履行保护其财产权等合法权益的法定职责，行政机关不予答复而提出，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第六项的规定，属于行政诉讼的受案范围。关于被告是否适格问题。根据查明的事实，上诉人所称原石河子乡五道湾村民委员会收回土地侵害其合法财产权益的时间为1999年，在此期间，原石河子乡人民政府和更名后的被上诉人石河子镇人民政府对该村民委员会具有管理职权；2014年12月至2019年1月期间，被上诉人南山新区管理委员会依据石河子市人民政府的授权，对被上诉人五道湾村民委员会具有管理职权。上诉人于2017年8月向南山新区管理委员会提出履行法定职责的申请，之后以该委员会不予答复为由于2017年10月提起诉讼，该委员会作为一审被告适格。一审法院以上诉人错列被告且拒绝变更为由，驳回上诉人的一审起诉不当，本院予以纠正。 综上，原审裁定认定主要事实清楚，但适用法律不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零九条第一款规定，裁定如下： 一、撤销石河子市人民法院(2019)兵9001行初13号行政裁定； 二、本案指令石河子市人民法院继续审理。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 杨新宝 审 判 员 商 栋 审 判 员 胡少丽 二〇二〇年五月二十六日 法官助理 杜 丹 书 记 员 陈 丽