河南省焦作市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫08行终47号上诉人（原审被告）孟州市自然资源和规划局。住所地：河南省焦作市孟州市西河雍大道0255号。法定代表人刘小勇，男，局长。委托代理人张佩，女，孟州市自然资源和规划局规划行政服务中心副主任。委托代理人刘鹏博，河南承通律师事务所律师。被上诉人（原审原告）贺金斌，男，汉族，1989年1月21日出生，住河南省孟州市。委托代理人任文刚，河南俊卿律师事务所律师。委托代理人张晨晓，河南俊卿律师事务所实习律师。被上诉人（原审被告）孟州市会昌街道办事处。住所地：孟州市会昌路。法定代表人赵国军，男，主任。委托代理人李冬伟，河南诤研律师事务所律师。被上诉人（原审第三人）孟州市会昌街道办事处三道沟村村民委员会。住所地：河南省孟州市会昌街道办事处三道沟村村民委员会。法定代表人王文，男，主任。上诉人孟州市自然资源和规划局因行政不作为一案，不服河南省孟州市人民法院（2019）豫0883行初130号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人孟州市自然资源和规划局的委托代理人张佩、刘鹏博，被上诉人贺金斌的委托代理人任文刚、张晨晓，被上诉人孟州市会昌街道办事处的委托代理人李冬伟到庭参加诉讼。孟州市会昌街道办事处三道沟村村民委员会经本院合法传唤未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审审理查明：原告系孟州市会昌街道办事处三道沟村民，欲在其原有的宅基地上建房，2018年10月24日，原告向被告孟州市会昌街道办事处提交《会昌街道办事处城区居民住宅建设申请表》，该表村委会意见一栏村委会填写：同意。土地所意见一栏填写：贺平（原告父贺宪智曾用名）证号0016177。此下内容空白，此后也未予以答复。庭审中二被告称未收到贺金斌的申请，只收到其父贺宪智的申请，并在其申请表上作出答复意见。另查，2019年4月16日，原孟州市城乡规划局撤销，其职能并入孟州市自然资源和规划局。2018年10月24日，原告父贺宪智向被告孟州市会昌街道办事处提交《会昌街道办事处城区居民住宅建设申请表》，经孟州市会昌街道办事处转交孟州市自然资源和规划局，孟州市自然资源和规划局经审核认为贺宪智所建房宅基地占压会昌路建筑退线，在申请表中建筑风格、外观立面、退线距离是否符合要求一栏填写：经实地勘测，申请人贺宪智建房宅基地占压会昌路建筑退线，无审核时间。办事处审查意见一栏孟州市会昌街道办事处填写：请村双委负责监督，严禁违建，2018年11月8日。对贺宪智提交的申请，二被告未书面予以书面答复。经查贺金斌和其父贺宪智提交的居民住宅建房申请针对的是同一所宅基地，一审法院在庭审时让原告明确原告和其父的申请应依谁的申请为准，原告表示贺宪智和贺金斌的申请是两个申请行为，被告均有作为义务。另查2018年10月原告家开始建房，2019年5月房屋竣工。2019年10月15日，被告孟州市自然资源和规划局对原告父贺宪智作出孟自然资拆通字（2019）第005号限期拆除通知书，认定贺宪智所建的会昌路南段东侧居民住宅工程，未经城市规划行政主管部门批准，擅自动工建设，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条之规定，责令于2019年10月31日前自行拆除，在此期间，可向孟州市自然资源和规划局提出申辩。逾期未自行拆除的，将组织有关执法单位进行强行拆除。贺宪智收到该通知后向一审法院提起诉讼，要求撤销限期拆除通知书，目前该案与本案同时正在审理中。原审法院认为：原告和其父贺宪智作为共同生活的家庭成员，均有权根据需要向被告申请居民住宅建房许可，虽然原告和其父申请的居民建房申请是针对同一处宅院，有权限的行政机关收到后，可根据情况酌情予以处理，被告未予以处理，原告有权提起行政诉讼。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县、人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”根据被告孟州市自然资源和规划局提交的孟州市城乡总体规划图（2016-2030年），原告申请建设的居民住宅在孟州市城镇规划区域内，而孟州市会昌街道办事处又不属《中华人民共和国城乡规划法》第四十条所指的省、自治区、直辖市人民政府确定的可以核发建设工程规划许可证的镇，故本案有权向原告颁发建设工程规划许可证的行政主体应为孟州市自然资源和规划局（原孟州市城乡规划局）。原告向被告提交会昌街道办事处城区居民住宅建设申请表，实质意在获得行政许可，即有权机关颁发的准许其建设的建设工程规划许可证，有作为义务的被告收到申请后，应当依法进行审核，依照《中华人民共和国行政许可法》规定的程序办理，在法定期限内（受理申请之日起二十日内作出决定，二十日内不能作出决定的，经本行政机关负责人批准可以延长十日，并应当将延长理由告知申请人）作出决定，符合许可条件的，应当依法作出准予行政许可的书面决定，同时予以颁发建设工程规划许可证；不符合条件的，应当依法作出不予行政许可的书面决定，同时说明不能予以颁发许可证的具体事由，并告知申请人享有依法申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。而原孟州市城乡规划局作为有权机关，收到申请后在法定期限内并未对申请人作出行政许可决定，亦未告知申请人不予许可的事由和救济途径，属行政不作为，其行为违反法律规定，因职能并入孟州市自然资源和规划局，孟州市自然资源和规划局作为权利继受机关，应承担相关法律责任。被告孟州市会昌街道办事处虽然依照孟政［2018］10号文件第6号的规定主要负责材料收转，不是法律法规授权的颁发建设工程许可证的机关，没有法律赋予的作为义务。综上，针对原告申请，被告孟州市自然资源和规划局负有作为义务而不作为，行政行为违法，应针对原告的申请作出处理决定。被告孟州市会昌街道办事处无作为义务，其行为不具有违法性，原告要求确认行为违法，一审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、第七十四条第二款第一项之规定，判决如下：一、确认孟州市自然资源和规划局对原告提出居民住宅建设申请不作为行为违法；二、驳回原告要求确认孟州市会昌街道办事处不作为行为违法的诉讼请求；三、孟州市自然资源和规划局对原告提出居民住宅建设的申请依法作出处理决定。案件受理费50元由被告孟州市自然资源和规划局承担。上诉人孟州市自然资源和规划局不服一审判决，向本院提起上诉，请求：1、依法撤销一审判决，改判驳回被上诉人要求确认孟州市自然资源和规划局不作为行为违法的诉讼请求；2、由被上诉人承担诉讼费。孟州市自然资源和规划局主要上诉理由：一、被上诉人向孟州市会昌街道办事处提交“会昌街道办事处城区居民住宅建设申请表”的目的并不是向规划部门申请办理“建设工程规划许可证”，而是向会昌办申请办理“个人宅基地建房审批”。孟州市人民政府孟政[2018]10号文件第六项是对“规划区内个人宅基地建房审批流程”的规定，按照该文件的规定，对于建房人的申请，最终的审批是由办事处在征求规划主管部门意见后作出，并不是由规划部门作出审批。一审所提供的“会昌街道办事处城区居民住宅建设申请表”的最后一栏也是“办事处审查意见”。因此，对于被上诉人的申请，最终的审批就是由会昌办事处作出，而不是由规划部门作出。二、被上诉人所申请的并不是“建设工程规划许可证”，其也没有向原孟州市城乡规划局提出过任何申请。本案中，被上诉人所提交的申请表，是按照孟州市政府文件的规定提出的，并不是按照《中华人民共和国城乡规划法》提出的申请，故不应当由规划部门进行答复。因此，上诉人不存在行政不作为。孟州市政府孟政[2018]10号文件的第六项主要是针对特殊情况、特殊群体制定的审批流程，该内容显示:在城市规划区内原则上不允许个人建房，确因原房屋漏水、年久失修、存在质量安全等问题，在符合条件，履行审批手续后可以建设。但是该审批并不属于《中华人民共和国城乡规划法》所规定的“建设工程规划许可证”的审批，原孟州市城乡规划局在行政服务大厅开设有专门的窗口，接收相关建设单位和个人办理建设工程规划许可证的申请，同时，申请办理建设工程规划许可证还需要提供“使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料”，但在本案中，被上诉人并没有向规划部门提交过任何申请，也没有提供过任何材料，怎么能认定上诉人存在行政不作为。三、一审认定“被上诉人向会昌办提交的申请表，经会昌办转交原孟州市城乡规划局”、“会昌办主要负责材料收转”，上诉人认为该认定是不符合客观事实的。实际情况是，按照孟州市政府[2018]10号文件的规定，办事处就是接收建房人申请表并进行审批的单位，办事处在作出审批前，应当征求规划部门的意见，因此，办事处将申请表交给原孟州市城乡规划局是为了征求规划局的意见，并不是将最终的审批责任也转交给规划局。在本案中，会昌办针对被上诉人的申请，就其是否占压城市道路、建筑退线、城市绿化、蓝线等规划也向孟州市规划局发函征求意见，规划局核查后，在申请表中填写了“建房宅基地占压会昌路建筑退线”的意见，并加盖了“孟州市城乡规划局”的印章，之后将该申请表交给了会昌办，在一审中会昌办也提供了加盖规划局印章的申请表，会昌办也依据规划局的意见，对被上诉人的申请作出了审批意见，并提供了三道沟村委的证明，证明已将审批意见告知了被上诉人。由此可见，上诉人并不是申请表的接收和最终审批单位，一审认定会昌办只是负责将申请表转交给原孟州市城乡规划局明显与事实不符。综上所述，被上诉人所提交的住宅建设申请表并不是申请办理建设工程规划许可证的申请，且被上诉人也没有向上诉人提交过办理建设工程规划许可证的相关申请，故一审判决上诉人不作为违法是错误的。请求二审依法撤销一审判决，支持上诉人的上诉请求。被上诉人贺金斌辩称，一、答辩人向孟州市会昌街道办事处提交“会昌街道办事处城区居民住宅建设申请表”的最终目的是为了申请办理“建设工程规划许可证”，获得建房的行政许可。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，有权核发建设工程规划许可证的是城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府，即在本案中审查建房申请是否符合规划以及是否决定发放建设工程规划许可证的权利在于原孟州市城乡规划局，会昌办事处在建房申请中的审查意见是由原孟州市城乡规划局的意见决定的，其并无独立的决定权。因此，即便申请表的最后一栏是“办事处审查意见”，也不能代表会昌办事处有权对该建房申请作出审核及决定。二、依据《中华人民共和国行政许可法》原孟州市城乡规划局的职权有核发建设工程规划许可证，而答辩人提交的“会昌街道办事处城区居民住宅建设申请表”实质上是申请“建设工程规划许可证”，原孟州市城乡规划局在该申请中有权进行审核以及做出决定。原孟州市城乡规划局并不能因为答辩人申请表的名称为“会昌街道办事处城区居民住宅建设申请表”而认为自己在该申请中不需要履行职能，不需要依据行政许可法告知答辩人不予许可的事实及理由，以及相应的救济措施，以该理由来推诿责任。三、在本案中会昌街道办事处不享有最终审批的权利。会昌办事处在接收后将材料转交给原孟州市城乡规划局，正是由于原孟州市城乡规划局未能认清其应当履行的职责，所以认为最终的审批单位是会昌街道办事处，未按照规定履行告知义务。综上，原孟州市城乡规划局有作为义务而不作为，错误认为自己无作为义务，严重损害了答辩人的合法权益，恳请贵院在查清案件事实后，驳回上诉，维持原判。被上诉人孟州市会昌街道办事处辩称，根据城乡规划法的规定，会昌办事处不是作出建设工程规划许可的行政主体，没有法律赋予的作为义务，因此被上诉人会昌办事处认为一审法院判决认定事实和法律适用均正确，请求依法维持原判。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致。但一审认定的“办事处审查意见一栏孟州市会昌街道办事处填写：请村双委负责监督，严禁违建，2018年11月8日”缺乏依据，二审不予认定。本院认为，本案的争议焦点为贺金斌是否提交申请及孟州市会昌街道办事处、孟州市自然资源和规划局是否构成不作为。一、贺金斌申请问题。本案中，贺金斌提供了加盖有村委会、土地所印章的《会昌街道办事处城区居民住宅建设申请表》，孟州市会昌街道办事处虽否认其收到该申请表，称只是收到了贺宪智（贺金斌父亲）的申请，但其并未提供其有完备的登记材料的证据，因此应认定贺金斌向孟州市会昌街道办事处提出了相应申请。二、孟州市会昌街道办事处是否不作为。村民在规划区内进行住宅建设应当办理相应规划许可手续，而依据《中华人民共和国行政许可法》的规定，行政机关是否许可应当作出书面决定。本案中，贺金斌因住宅建设向孟州市会昌街道办事处提出申请，孟州市会昌街道办事处应当对该申请是否属其职权范围、应否批准依法作出处理，但孟州市会昌街道办事处对贺金斌的申请并未作出处理，已构成行政不作为。另外，即使贺金斌、贺宪智对同一土地上的住宅建设均提出了申请，孟州市会昌街道办事处如果已对贺宪智的申请作出处理，本院也可以认可，但现有证据也不能证明其已对贺宪智的申请作出处理，且贺宪智也未对其申请提出请求，故本院责令孟州市会昌街道办事处在法定期限内对贺金斌提出的住宅建设申请依法作出处理。三、孟州市自然资源和规划局是否不作为。本案中，贺金斌的住宅建设申请系向孟州市会昌街道办事处提出，其并未向孟州市自然资源和规划局提出申请，且现有证据也不能证明孟州市会昌街道办事处是为孟州市自然资源和规划局收转材料，故贺金斌要求确认孟州市自然资源和规划局行政不作为行为违法的请求不能成立，本院不予支持。综上所述，一审判决认定事实基本清楚，但适用法律错误，依法应予改判。孟州市自然资源和规划局的上诉请求成立，应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下：一、撤销河南省孟州市人民法院（2019）豫0883行初130号行政判决；二、确认孟州市会昌街道办事处对贺金斌提出的居民住宅建设申请未予答复的行为违法；三、责令孟州市会昌街道办事处在法定期限内对贺金斌提出的居民住宅建设申请依法作出处理；四、驳回贺金斌要求确认孟州市自然资源和规划局不作为行为违法的诉讼请求。一、二审案件受理费各50元，均由孟州市会昌街道办事处负担。本判决为终审判决。审判长  贾文宇审判员  张 杰审判员  李培军二〇二〇年五月十八日书记员  吕东伟附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。