江苏省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2018）苏行终1067号 上诉人（原审原告）姜毓敏，男，汉族，住江苏省常州市钟楼区。 被上诉人（原审被告）常州市人民政府，住所地在江苏省常州市龙城大道1280号。 法定代表人丁纯，该市市长。 被上诉人（原审被告）江苏省人民政府，住所地在江苏省南京市北京西路68号。 法定代表人吴政隆，该省省长。 上诉人姜毓敏因与被上诉人常州市人民政府（以下简称常州市政府）、江苏省人民政府（以下简称江苏省政府）土地行政审批及行政复议一案，不服江苏省常州市中级人民法院（2017）苏04行初69号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 姜毓敏一审诉称，其位于常州市钟楼区××街道××村委××村承包地，在常州市年度农用地转用和土地征收第4批次实施方案批复的征地范围内，因姜毓敏不服常州市政府批准的征地补偿安置方案，向江苏省政府申请行政复议后，江苏省政府作出[2017]苏行复第235号《行政复议申请决定书》（以下简称复议决定），维持了常州市政府批准的征地补偿安置方案。姜毓敏认为，该征地补偿安置方案无法保障被征地农户的权益，故诉请一审法院撤销常州市政府批准的常州市年度第4批次城市建设用地征地补偿安置方案中涉及常州市钟楼区西林街道邹傅村的征地补偿安置方案；撤销江苏省政府作出的复议决定；本案诉讼费用由常州市政府、江苏省政府承担。 常州市政府一审辩称，一、征地补偿安置方案程序合法。经国务院批准，国土资源部于2014年9月12日批复同意了南京市和常州市年度农用地转用和土地征收方案；经江苏省政府批准，江苏省国土资源厅于2015年4月14日批复同意了常州市年度国务院批准建设用地城市农用地转用和土地征收第4批次实施方案，案涉地块包含在内，已被依法征收。案涉地块的征收土地方案公告和征地补偿安置方案公告已依法进行公告，公告期限内，涉及该批次征收土地的农村集体经济组织和农民对上述征地补偿安置方案未有反馈意见。2016年5月10日，经相关单位流转报批，遂批准了案涉地块的征地补偿安置方案。二、征地补偿安置方案内容合法。《征收土地公告办法》第八条规定，征地补偿安置方案公告应当包括下列内容：(一)本集体经济组织被征收土地的位置、地类、面积，地上附着物和青苗的种类、数量，需要安置的农业人口的数量；(二)土地补偿费的标准、数额、支付对象和支付方式；(三)安置补助费的标准、数额、支付对象和支付方式；(四)地上附着物和青苗的补偿标准和支付方式；(五)农业人员的具体安置途径；(六)其他有关征地补偿、安置的具体措施。常州市政府批准的征地补偿安置方案符合上述规定的补偿内容；且高于《江苏省政府关于调整征地补偿标准的通知》（苏政发[2011]40号）规定的一类地区征收土地补偿费和征收农用地安置补助费标准。三、案涉征地补偿安置方案并不侵害姜毓敏的合法权益，姜毓敏提出的事实和理由不成立。请求驳回姜毓敏的诉讼请求。 江苏省政府一审辩称，一、常州市政府批准的案涉征地补偿安置方案程序合法、内容适当。二、江苏省政府于2017年5月25日收到姜毓敏的行政复议申请后，因复议请求不明确，依据《行政复议法实施条例》第二十九条规定，分别于2017年6月1日、7月7日向姜毓敏作出《补正通知》。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十三条的规定，于2017年7月20日依法受理，向常州市政府作出《行政复议提出答复通知书》。因情况复杂，不能在法定期限内作出复议决定，根据《中华人民共和国行政复议法》第三十一条的规定，于2017年9月12日作出《延期审理通知书》，告知姜毓敏将于2017年10月12日前延期作出复议决定，于2017年10月9日作出复议决定，并于当日邮寄送达。江苏省政府作出的复议决定程序合法；认定事实清楚、适用法律、法规正确，请求驳回姜毓敏的诉讼请求。 一审法院经审理查明，2014年9月12日，国土资源部作出《国土资源部关于南京市和常州市年度农用地转用和土地征收方案的批复》（国土资函[2014]389号）。2015年4月14日，江苏省国土资源厅作出《江苏省国土资源厅关于同意常州市年度农用地转用和土地征收第4批次实施方案的函》（苏国土资函[2015]288号）。常州市政府于2015年4月21日发布《常州市人民政府征收土地方案公告》（[2015]第091号）。常州市国土资源局会同常州市人力资源和社会保障局等部门拟订征地补偿安置方案，于2015年5月7日发布《常州市国土资源局征地补偿安置方案公告》（常国土征补[2015]第094号）并张贴于姜毓敏所在的常州市钟楼区西林街道邹傅村村务公告栏。上述公告对建设用地项目、征用土地方位、土地补偿安置标准、征收土地补偿安置费明细、征地范围内房屋的拆迁等进行了公示，并告知被征收土地安置对象对异议提出或申请协调的相关事项。2016年5月10日，常州市政府根据常州市国土资源局上报的《常州市国土资源局征地补偿安置方案公告》（常国土征补[2015]第094号）和出具的被征地农民、集体经济组织和其他权利人反馈情况说明，批准同意常国土征补[2015]第094号征地补偿安置方案，该征地补偿安置方案按照《常州市政府关于调整征地补偿标准的通知》（常政发[2011]58号）、《常州市市区征地房屋拆迁补偿安置办法》（常政规[2012]1号）、《常州市征地补偿和被征地农民社会保障办法》（常政规[2014]6号）执行。 一审法院另查明，姜毓敏所在的常州市钟楼区西林街道邹傅村征地补偿安置方案在常州市政府批准的常国土征补[2015]第094号征地补偿安置方案范围内，姜毓敏位于常州市钟楼区××街道××村委××村承包地在该补偿安置的范围内。 一审法院又查明，因姜毓敏不服常州市政府批准的案涉征地补偿安置方案，于2017年5月25日向江苏省政府申请行政复议，江苏省政府收到姜毓敏的申请书邮件后，因复议请求不明确，分别于2017年6月1日、7月7日向姜毓敏作出《补正通知》，后于2017年7月20日受理姜毓敏的复议申请。2017年7月20日，江苏省政府向常州市政府作出并送达《行政复议提出答复通知书》（[2017]苏行复第235号），常州市政府于2017年7月28日作出行政复议答复。因情况复杂，江苏省政府于2017年9月12日作出《决定延期通知书》（[2017]苏行复第235号），告知姜毓敏将于2017年10月12日前延期作出复议决定。2017年10月9日，江苏省政府作出复议决定，并于当日邮寄送达给姜毓敏和常州市政府。 一审法院认为，一、常州市政府批准的案涉征地补偿安置方案程序合法。常州市政府于2016年5月10日，根据常州市国土资源局及相关部门拟订并予以公告的《常州市国土资源局征地补偿安置方案公告》（常国土征补[2015]第094号）和常州市国土资源局出具的被征地农村集体经济组织、农民或其他权利人反馈意见《情况说明》，批准同意常国土征补[2015]第094号征地补偿安置方案符合《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款的规定。二、常州市政府批准的案涉征地补偿安置方案内容合法。《江苏省土地管理条例》第二十六条第三款规定：“土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费的具体标准由设区的市人民政府确定。”本案中，常州市政府批准的常国土征补[2015]第094号征地补偿安置方案执行的是《常州市政府关于调整征地补偿标准的通知》（常政发[2011]58号）、《常州市市区征地房屋拆迁补偿安置办法》（常政规[2012]1号）、《常州市征地补偿和被征地农民社会保障办法》（常政规[2014]6号），上述文件均是常州市政府制定的生效文件依据，故常州市政府批准的案涉征地补偿安置方案内容合法。案涉征地补偿安置方案的补偿标准：农用地、建设用地补偿费32000元/亩、未利用地16000元/亩；农用地安置补助费35000元/人；青苗费1600元/亩；地上附着物补偿费按实结算，高于《江苏省政府关于调整征地补偿标准的通知》（苏政发[2011]40号）规定的江苏省一类地区征收土地补偿费标准，常州市政府批准的案涉征地补偿安置方案未侵害被征地农户的合法权益。三、江苏省政府作出的复议决定程序合法。根据《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。”本案中，江苏省政府于2017年9月12日作出《决定延期通知书》（[2017]苏行复第235号）后告知姜毓敏将于2017年10月12日前延期作出复议决定，并于延期通知的一个月内的2017年10月9日，作出复议决定的行为符合上述规定。四、江苏省政府作出的复议决定认定常州市政府批准的案涉征地补偿安置方案程序合法、内容适当并无不当。作出复议决定事实清楚、适用法律、法规正确。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回姜毓敏的诉讼请求。一审案件受理费50元，由姜毓敏负担。 姜毓敏上诉称，一审判决认定事实不清，适用法律错误。上诉人位于常州市钟楼区××街道××村委××村承包地所在地块的土地在常州市年度第4批次城市建设用地征地范围内。上诉人通过政府信息公开得知被上诉人关于批准常州市年度第4批次城市建设用地土地征地补偿安置方案的存在。上诉人认为涉案补偿安置方案无法保障被征地农民的权益，更侵害了上诉人的合法权益。被上诉人所作批复没有经过任何法定程序，补偿安置标准明显偏低。请求：撤销一审判决，撤销被上诉人常州市政府批准常州市年度第4批次城市建设用地征地补偿安置方案中涉及上诉人所在常州市钟楼区西林街道邹傅村的征地补偿安置方案，撤销被上诉人江苏省政府作出的复议决定书，由被上诉人承担诉讼费用。 被上诉人常州市政府、江苏省政府均未提交答辩意见。 本院经审理确认一审法院查明的事实。 本院认为，《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（五）项规定：“行政机关作出的不产生外部法律效力的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。”第十九条规定：“当事人不服经上级行政机关批准的行政行为，向人民法院提起诉讼的，在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。”第一百三十六条第七款规定：“原行政行为不符合复议或者诉讼受案范围等受理条件，复议机关作出维持决定的，人民法院应当裁定一并驳回对原行政行为和复议决定的起诉。”根据一审法院已查明的事实，原常州市国土资源局将《征地补偿安置方案》呈报给常州市政府，常州市政府批准该《征地补偿安置方案》，于2016年5月7日对外发布并张贴于上诉人姜毓敏所在的常州市钟楼区西林街道邹傅村村务公告栏。对外产生法律效力的为经批准后的《征地补偿安置方案》，而非常州市政府的批准行为。该批准行为系上下级行政机关之间的内部审批行为，不单独对上诉人的实体权利产生影响。上诉人针对该方案的批准机关常州市政府提起本案诉讼，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。由于常州市政府的批准行为不符合行政复议及行政诉讼受案范围，虽然复议机关作出维持决定，本院仍应当裁定一并驳回对原行政行为和复议决定的起诉。一审法院对本案进行实体审理不当，本院予以纠正。 依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，裁定如下： 一、撤销江苏省常州市中级人民法院（2017）苏04行初69号行政判决； 二、驳回姜毓敏的起诉。 一审案件受理费50元，由一审法院退还上诉人姜毓敏；二审案件受理费50元，由本院退还上诉人姜毓敏。 本裁定为终审裁定。 审判长 赵 黎 审判员 臧 静 审判员 吴晓玲 二〇二〇年五月二十八日 书记员 刘 妍