新疆维吾尔自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）新行终51号 上诉人（原审原告）：文玉花，女，1972年3月13日出生，汉族，住新疆维吾尔自治区伊犁哈萨克自治州。 委托诉讼代理人：王炳峰，北京晏清律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：奎屯市人民政府，住所地新疆维吾尔自治区伊犁哈萨克自治州奎屯市团结广场1号。 法定代表人：赛力克·马哈提，该市市长。 委托诉讼代理人：樊宇，男，该市司法局法制科负责人。 委托诉讼代理人：李春雷，新疆元正盛业律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：伊犁哈萨克自治州人民政府，住所地新疆维吾尔自治区伊犁哈萨克自治州伊宁市斯大林街60号。 法定代表人：库尔玛什·斯尔江，该州州长。 委托诉讼代理人：努尔海霞，女，该州司法局行政复议与应诉处副处长。 委托诉讼代理人：刘文琴，新疆元正盛业律师事务所律师。 上诉人文玉花因与被上诉人奎屯市人民政府（下称奎屯市政府）、伊犁哈萨克自治州人民政府（下称伊犁州政府）房屋征收补偿决定及行政复议一案，不服新疆维吾尔自治区高级人民法院伊犁哈萨克自治州分院（2019）新40行初25号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭公开开庭审理了本案。上诉人文玉花及其委托诉讼代理人王炳峰，被上诉人奎屯市政府的委托诉讼代理人樊宇、李春雷，被上诉人伊犁州政府的委托诉讼代理人努尔海霞、刘文琴到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审法院查明，因公共利益需要，奎屯市政府对湖兰布拉克、东晖苑小区部分区域一期房屋实施征收。2016年12月30日，奎屯市政府发布并公示了002号征收决定，决定对湖兰布拉克小区部分区域（乌鲁木齐东路以北、清泉路以南、东冲沟以西79米、东冲沟以东26米）及东晖苑小区部分区域（乌鲁木齐东路以南、北京东路以北、原鄯善街道路中心线以西160米）内的房屋实施征收。文玉花的房院坐落在征收范围内。征收实施单位为奎屯市房屋征收管理办公室（下称奎屯市征收办）。签约期限为自分户评估结果公示之日起30日内，并附有《湖兰布拉克、东晖苑小区部分区域一期房屋征收与补偿方案》，同时告知：被征收人对房屋征收决定存有异议的，可在房屋征收决定发布之日起60日内向伊犁州政府申请行政复议，或在6个月内向奎屯市人民法院提起行政诉讼。该房屋征收决定及征收补偿方案在奎屯市政府网站及征收范围内进行了公告。在公告规定期限内，文玉花未对002号征收决定申请行政复议，亦未提起行政诉讼。 2017年1月16日，奎屯市征收办对房屋征收评估机构的选定予以公告。1月20日，向被征收人发出通知要求被征收人投票选定房地产评估机构。1月23日，在奎屯市公证处现场公证下选定了新疆中鼎盛业房地产评估咨询有限责任公司（下称中鼎评估公司）为评估机构，文玉花在选举登记表上签名。3月9日，奎屯市征收办因对估价范围内的房屋及附属设施实施征收的需要，其与中鼎评估公司签订了《房地产估价委托合同》，委托中鼎评估公司对位于奎屯市政府拟对湖兰布拉克、东晖苑小区部分区域房地产在2016年12月30日（价值时点）的房屋征收补偿价格进行估价。中鼎评估公司签订委托合同后对文玉花的房地产进行了评估，估价为276051元。文玉花提出复核后，中鼎评估公司对评估报告进行了复核，作出中鼎盛业房估字（2016）第002-144号（复估）报告，复核评估价为284154元。文玉花对复估报告有异议，向新疆维吾尔自治区房地产价格评估专家委员会申请鉴定。2019年1月10日，新疆维吾尔自治区房地产价格评估专家委员会作出《关于对新疆中鼎盛业房地产评估咨询有限责任公司评估报告的审核意见》，认定复估评估结果合理。因奎屯市征收办与文玉花在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，2019年3月22日，奎屯市政府作出被诉补偿决定，告知文玉花既可选择货币补偿，亦可选择产权调换，并对搬迁补助费、临时安置费予以明确。文玉花对该补偿决定不服，向伊犁州政府申请行政复议，伊犁州政府作出《行政复议决定书》，维持了奎屯市政府作出的被诉补偿决定。文玉花不服，遂向原审法院提起行政诉讼。 另查，2016年9月6日，奎屯市住房和城乡规划建设局作出奎规认决字2016119号《规划核实结果决定书》，文玉花对该决定不服向奎屯市人民法院提起行政诉讼要求撤销奎规认决字2016119号《规划核实结果决定书》。奎屯市人民法院于2017年12月4日作出（2017）新4003行初21号行政判决书，判决驳回文玉花的诉讼请求。文玉花不服，上诉至原审法院，原审法院于2018年4月27日作出（2018）新40行终18号行政判决书，判决撤销奎屯市人民法院（2017）新4003行初21号行政判决，责令奎屯市住房和城乡规划建设局重新作出行政行为。2018年6月18日，奎屯市住房和城乡规划建设局重新作出奎规认决字2018109号《规划核实认定结果决定书》，对文玉花房屋认定为尚可采取改正措施消除对规划实施影响的建筑，并向文玉花告知了诉权。文玉花对奎规认决字2018109号《规划核实认定结果决定书》不认可，向奎屯市人民法院提起行政诉讼要求撤销该《规划核实认定结果决定书》。2019年6月12日，奎屯市人民法院作出（2019）新4003行初3号行政判决，判决驳回文玉花的诉讼请求。文玉花不服，上诉至原审法院，原审法院2019年12月17日作出（2019）新40行终54号行政判决，判决驳回上诉，维持原判。 原审法院认为，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条、第二十六条规定，房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议的，由房屋征收部门报请县级人民政府作出补偿决定。据此，奎屯市政府具有依法作出本案被诉征收补偿决定的法定职权和职责。根据《中华人民共和国行政复议法》相关规定，伊犁州政府具有受理被征收人对案涉征收补偿决定提出的行政复议申请及依法作出行政复议决定的法定职权和职责。本案中，案涉征收项目符合公共利益，002号征收决定和补偿方案的制定符合法律规定及程序。文玉花没有房屋权属证明，亦没有相关部门批准其建设的证明，故奎屯市住房和城乡规划建设局作出奎规认决字2018109号《规划核实认定结果决定书》，虽然该《规划核实认定结果决定书》尚在诉讼当中，奎屯市政府作出被诉补偿决定行为确属不当，但现生效判决已经认定了《规划核实认定结果决定书》的合法性，故判决撤销被诉补偿决定已无实际意义。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条规定，被征收房屋的价值由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。奎屯市征收办在被拆迁范围内张贴了选定房屋征收评估机构的公告，文玉花在选举评估公司登记表上签字，评估机构的选定是经奎屯市公证处现场公证选出的。文玉花对评估公司的评估结论有异议，经过复核后，又向专家委员会申请鉴定，该评估程序符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条、第二十条的规定。因文玉花未能与房屋征收部门达成协议，奎屯市政府依据专家委员会的鉴定意见，按照补偿方案作出被诉补偿决定并公告，程序合法、补偿标准适当，补偿结果能够实现文玉花的利益。因伊犁州政府作出的复议决定维持了奎屯市政府作出的被诉补偿决定，本院只对复议决定程序的合法性进行审查。根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条规定，伊犁州政府具有作出被诉行政复议决定的法定职权。文玉花因不服奎屯市政府作出的《房屋征收补偿决定书》，于2019年4月22日向伊犁州政府提起行政复议。伊犁州政府受理后，因不能在法定期限内作出行政复议决定，延期30日后于2019年7月5日作出《行政复议决定书》，并于同月10日依法邮寄送达申请人文玉花，复议程序合法。关于文玉花称伊犁州政府在作出行政复议决定时载明是奎屯市征收办作出的《规划核实认定结果决定》，属认定事实不清，经法庭核实，伊犁州政府称是笔误，故不应认定复议决定事实不清。因文玉花请求撤销本案被诉房屋征收补偿决定及行政复议决定的诉讼理由均不成立，故原审法院对文玉花提出撤销本案被诉房屋征收补偿决定及行政复议决定的诉求，不予支持。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回文玉花的诉讼请求。 文玉花上诉称，一、案涉房屋所属征收项目未作出征收决定及安置补偿方案；二、评估机构的选定程序违法；三、文玉花的房屋是1998年建造，奎屯市在2006年才有总体规划，文玉花的房屋是合法建筑，奎屯市政府下属部门作出的规划认定决定不符合法律规定；四、本案征收决定是2016年作出，并未作出安置补偿方案，奎规认决字2018109号认定决定是2018年作出，且未向文玉花送达，故该认定结果不合法，不能作为补偿决定的依据；五、补偿决定的补偿标准并非按照同期市场价格计算，补偿面积与被征收房屋实际面积不一致，不符合征收不得降低被征收人房屋居住和使用条件的法律规定；六、本案补偿决定作出前未经过协商及报告，程序违法。综上，奎屯市政府作出的征收补偿决定不符合法律规定，应当依法予以撤销，伊犁州政府作出复议决定程序违法，处理结果错误。原审法院认定事实不清，程序违法，适用法律错误。请求撤销新疆维吾尔自治区高级人民法院伊犁哈萨克自治州分院（2019）新40行初25号行政判决，发回重审或依法改判。 奎屯市政府答辩称，一、奎屯市政府于2016年12月30日作出奎房征决字[2016]002号《奎屯市国有土地上房屋征收决定》并依法公示，其后依照法定程序选定评估机构对被征收房屋进行评估。因文玉花对经复评复估及房地产价格评估专家委员会鉴定后的房地产估价报告仍有异议，导致在征收决定确定的签约期限内，房屋征收部门与被征收人无法在达成一致后签订补偿协议。经征收部门报请奎屯市政府批准，奎屯市政府依法发布奎房征补决字[2019]003号房屋征收补偿决定公告，向文玉花送达该征收补偿决定，程序合法。二、奎屯市政府下属相关部门对文玉花未经城乡规划主管部门批准，未取得建设工程规划许可证，未对房屋所有权人、建筑面积、土地使用权面积等在房产部门、土地部门登记的相关建筑作出奎规认决字2018109号规划核实认定结果决定符合法律规定，并经过调查取证，听取文玉花的申辩，告知其申请复核、提起行政复议及行政诉讼的权利和期限，程序合法；三、奎屯市政府严格依照法律规定程序选定评估机构对案涉房屋进行评估，依法向文玉花送达评估报告并进行公示，符合法律规定。综上，原审认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求驳回文玉花的上诉，维持原审判决。 伊犁州政府答辩称，一、伊犁州政府具有对本案奎屯市政府作出的征收补偿决定作出行政复议的法定职权，在依法受理文玉花复议申请后，伊犁州政府经调查核实作出复议决定，并依法送达申请人及被申请人，程序合法。二、奎屯市政府作出的征收补偿决定程序及补偿内容均符合法律规定，文玉花认为奎屯市政府在其针对决定书提起的行政诉讼案件结案前不应作出补偿决定无法律依据。伊犁州政府作出的复议决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确。原审判决驳回文玉花诉讼请求符合法律规定，故请求驳回文玉花的上诉请求，维持原审判决。 庭审中，上诉人文玉花提交以下证据： 一、移民安置信息手册，拟证实本案的征收项目原是移民安置，被上诉人现在的补偿价格违法。被上诉人奎屯市政府质证认为本案征收决定与征收补偿方案是2016年下发，移民安置信息手册是2013年作出的，该手册与文玉花案涉房屋区域无关，对该证据的三性不予认可。被上诉人伊犁州政府对该证据三性不予认可。 本院对该证据的真实性予以确认，因该手册系2013年作出，本案征收行为是2016年开始，从内容看，其与本案的征收行为无关联，故对该证据的关联性不予确认。 二、三份规划核实认定结果决定书，拟证实奎屯市政府部门反复作出房屋规划核实认定书，作为本案补偿决定依据的认定书没有送达上诉人。被上诉人奎屯市政府质证认为奎规认决字2018109号《规划核实认定结果决定书》是奎屯市政府作出案涉征收补偿决定所依据的最终决定，故对奎规认决字2018109号决定书的三性予以认可，对其他认定书的三性均不认可。上诉人已就奎规认决字2018109号决定书向法院提起行政诉讼，上诉人称该决定书未向其送达与事实不符。伊犁州政府对奎规认决字2018109号决定书三性予以认可。 本院对上述三份规划认定决定书的真实性予以确认。 三、新疆维吾尔自治区人民政府新政函〔2011〕126号关于奎屯市城市总体规划的批复，拟证实奎屯市2011年才获得总体规划批复，上诉人房屋建造于1998年，不存在违反城市总体规划的可能，案涉房屋违反规划的认定不能成立。奎屯市政府对该批复的真实性予以认可，但称奎屯市从1985年1月就有总体规划，上诉人认为奎屯市从2011年才开始有规划与事实不符，故对该批复的合法性、关联性不予认可。伊犁州政府对该批复的合法性、关联性不予认可。 本院对该批复的真实性予以确认，因该批复只是对2006年至2025年奎屯市总体规划请示的批复，其内容不能证实奎屯市于2011年开始进行总体规划，故本院对该批复与本案的关联性及所要证实的问题不予确认。 本院与一审法院查明的事实一致，本院予以确认。 本院另查明，文玉花于2019年1月28日收到《房地产估价报告》（中鼎盛业房估字[2016]第002-141号复估）、《关于对新疆中鼎盛业房地产评估咨询有限责任公司评估报告的审核意见》。 本院认为，本案系文玉花对奎屯市政府对其案涉房屋作出的征收补偿决定及伊犁州政府作出的复议决定提起的撤销之诉，主要审查补偿决定和复议决定的合法性。 一、关于奎规认决字2018109号《规划核实认定结果决定书》的合法性问题。《国有土地上房屋征收评估办法》第九条规定，房屋征收评估前，房屋征收部门应当组织有关单位对被征收房屋情况进行调查，明确评估对象，房屋征收部门应当向受委托的房地产价格评估机构提供征收范围内房屋情况，包括已经登记的房屋情况和未经登记建筑的认定、处理结果，对于未经登记的建筑，应当按照市、县级人民政府的认定、处理结果进行评估。本案中，文玉花被征收的房屋未经登记，奎屯市住房和城乡规划建设局作出奎规认决字2018109号《规划核实认定结果决定书》，对案涉未登记建筑作出认定、处理，该认定结果是评估报告对案涉建筑价格评估的重要依据，亦是奎屯市政府作出被诉补偿决定是否合法的重要证据。故在审查补偿决定合法性时，理应对该规划决定书的合法性一并审查。但因文玉花已就2018109号《规划核实认定结果决定书》另案提起行政诉讼，新疆维吾尔自治区高级人民法院伊犁哈萨克自治州分院（2019）新40行终52号生效判决已确认2018109号《规划核实认定结果决定书》合法，受生效判决羁束，本案不再对该《规划核实认定结果决定书》的合法性及案涉建筑是否为合法建筑的问题进行审查。 二、关于对征收决定的审查问题。在国有土地上房屋征收与补偿过程中，征收决定作为前置程序，是补偿决定是否合法的重要证据，在对被诉补偿决定的合法性进行审查时，应对是否作出征收决定，征收决定是否存在重大且明显违法不具有证明力等情形予以审查。本案中，案涉征收项目符合公共利益。奎屯市政府在作出补偿决定前，已对文玉花未予登记的案涉建筑作出规划认定决定，同时依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定作出征收决定，制定征收补偿方案并均予以公告。文玉花认为奎屯市政府未作出征收决定及补偿方案的上诉理由无事实依据，本院不予支持。依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条第二款规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。本案中，在作出征收决定前，奎屯市城乡规划管理局对案涉建筑作出奎规认决字2016119号《规划核实认定结果决定书》，虽然，该规划认定决定因程序违法被生效判决予以撤销并责令重做，但行政诉讼法允许行政机关在纠正程序后重新作出行政行为，本案中重新作出的规划认定决定并未造成文玉花应获补偿利益减损，且该认定决定已依法送达文玉花，故文玉花以征收决定作出时间晚于规划认定决定作出时间为由，认为奎屯市政府以重新作出的规划认定决定为依据作出的补偿决定违法，其主张无事实及法律依据，本院不予支持。 三、关于评估机构选定程序问题。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条规定，被征收房屋的价值由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。奎屯市征收办在被拆迁范围内张贴了选定房屋征收评估机构的公告，文玉花在选举评估公司登记表上签字，评估机构的选定是经奎屯市公证处现场公证选出的。文玉花对评估公司的评估结论有异议，经过复核后，又向专家委员会申请鉴定，评估程序符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条、第二十条的规定。 四、关于补偿决定中的补偿标准问题。《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设，尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条第二款规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给予补偿；对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿。本案中，文玉花被征收的建筑因未取得规划许可，未依法登记，已被奎屯市政府下属部门认定为可采取改正措施消除对规划实施影响的建筑。依据上述法律规定，其案涉房屋不能依据合法建筑的标准予以补偿。奎屯市政府以评估报告最终确定的补偿标准为依据对文玉花案涉房屋作出补偿决定并无不当。文玉花认为应按照合法建筑的补偿标准对其进行补偿的上诉理由不符合法律规定，本院不予支持。 五、关于补偿决定的程序问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条第一款规定：“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。”本案中，补偿方案确定的签约期限为“自分户评估结果复核期限届满之日起30日内”。本案存在复估与审核情形，文玉花收到复估报告及评估报告审核意见的时间是2019年1月28日。文玉花在收到复估报告及评估报告审核意见后30日内并未与奎屯市政府就补偿事宜达成补偿协议，对此事实双方均无异议。奎屯市政府于2019年3月22日作出补偿决定，符合法律规定。依据上述规定，在达不成补偿协议时，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县人民政府作出补偿决定。本案中，征收实施单位为奎屯市征收办，作出被诉补偿决定的行政机关系奎屯市政府，可以视为奎屯市征收办已经就作出补偿决定事宜报请了奎屯市政府，故奎屯市政府作出补偿决定的程序并不违反法律规定。文玉花认为奎屯市政府作出补偿决定前未与其协商，未经过报告程序的主张系对法律规定的误读，本院不予支持。 六、关于复议决定的合法性问题。《中华人民共和国行政复议法》第十三条规定，伊犁州政府具有作出被诉行政复议决定的法定职权。文玉花因不服奎屯市政府作出的《房屋征收补偿决定书》，于2019年4月22日向伊犁州政府提起行政复议。伊犁州政府受理后，因不能在法定期限内作出行政复议决定，延期30日后于2019年7月5日作出《行政复议决定书》，维持奎屯市政府作出的补偿决定，并以邮寄方式依法向文玉花送达，该复议决定程序合法，认定结果并无不当。 综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判决。 本案案件受理费50元（上诉人文玉花已交纳），由上诉人文玉花承担。 本判决为终审判决。 审判长 迪丽娜孜·巴克 审判员 马     荣 审判员 张     玉 二〇二〇年五月三十日 书记员 吴     丹