新疆维吾尔自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）新行终40号 上诉人（原审原告）：乌鲁木齐海达养殖有限责任公司。住所地新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市天山区大湾乡大湾村三队。 法定代表人：俞新山，该公司总经理。 委托诉讼代理人：李铎，宁夏金世永业律师事务所律师。 委托诉讼代理人：肖遥，宁夏金世永业律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：乌鲁木齐市人民政府。住所地新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市水磨沟区南湖东路29号。 法定代表人：牙生·司地克，该市市长。 委托诉讼代理人：冯建旭，男，乌鲁木齐市自然资源局自然资源确权登记处处长。 被上诉人（原审被告）：乌鲁木齐市自然资源局。住所地新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市天山区碱泉街1号。 法定代表人：海赛尔·沙比提，该局副局长。 委托诉讼代理人：吴萍，女，该局政策法规处工作人员。 委托诉讼代理人：余春燕，新疆星河律师事务所律师。 原审第三人：乌鲁木齐海达养殖有限责任公司。住所地原新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市乌鲁木齐县大湾乡大湾村三队。 法定代表人：妥金山，该公司总经理。 上诉人乌鲁木齐海达养殖有限责任公司（以下简称海达公司）因与被上诉人乌鲁木齐市人民政府（以下简称市政府）、乌鲁木齐市自然资源局（以下简称市自然资源局）及原审第三人乌鲁木齐海达养殖有限责任公司（以下简称老海达公司）土地行政行为及行政赔偿一案，不服新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市中级人民法院（2019）新01行初82号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人海达公司的法定代表人俞新山及其委托诉讼代理人李铎、肖遥，被上诉人市政府的委托诉讼代理人冯建旭，被上诉人市自然资源局的委托诉讼代理人吴萍、余春燕到庭参加诉讼。原审第三人老海达公司经本案合法传唤，无正当理由拒不到庭。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，1996年3月11日，乌鲁木齐县工商行政管理局核准老海达公司，注册号6501211000196（2-2），法定代表人妥金山，住所地为原乌鲁木齐县大湾乡大湾村三队，注册资本30万元。2001年1月13日，经国务院批复，因撤村建居，乌鲁木齐县大湾乡并入乌鲁木齐市天山区。2005年，老海达公司持乌国用（1999）字第50XX号《土地使用权证》向乌鲁木齐市国土资源局（以下简称市国土局）申请换发国有土地使用权证，市国土局经审核，认为该宗地为国有土地，老海达公司于1999年在乌鲁木齐县领取了乌国用（1999）字第50XX号《国有土地使用证》，批准面积26667.31平方米，经现场调查，技术中心测绘，该宗地四至清楚，无争议，核定用地面积26673.92平方米，土地用途为畜禽饲养地，准予注册登记，核发《国有土地使用证》。市政府、市国土局遂于2005年7月21日为老海达公司重新换发了乌国用（2005）0017XXX号《国有土地使用权证》。 2005年8月2日，乌鲁木齐市工商行政管理局批准注册海达公司，与前述老海达公司名称相同，法定代表人王霞，注册资本50万元，股东为王霞、张丽。2006年1月12日，海达公司申请变更登记，王霞以登记在老海达公司名下的土地（土地使用权证号：乌国用（2005）0017XXX号《国有土地使用权证》）和房产（产权证号：乌房权证乌市天山区字第XXXX号），作价1555.77万元，注资海达公司并进行了注册资本变更登记，注册资本由50万元变更为1605.77万元。 2006年，市国土局在对大湾乡国有储备土地范围内非法占地情况调查时，对老海达公司提供的土地证及土地出让手续等调阅档案审查时，向乌鲁木齐县国土资源局核实情况。乌鲁木齐县国土资源局于2006年7月25日出具《关于对乌鲁木齐海达养殖有限公司用地资料核实的情况说明》，该说明载明：“经核实，1.关于乌鲁木齐海达养殖有限公司原国有土地证（99-50XX），经我局有关部门查证，其填发机关公章有误，原填发机关1999年起用乌鲁木齐县人民政府土地专用登记专用章，而非该证上加盖的乌鲁木齐县土地管理局土地登记专用章。2.关于乌鲁木齐海达养殖有限公司原土地估价费、土地出让金收费票据，经我局财务人员查证，收款人签字、票据内所填的内容与我局经办人笔迹存在疑点，且未查到票据存根。3.关于土地证，经在我局阅，未查阅到其原始档案资料，亦无其他相关档案记载。4.乌鲁木齐海达养殖有限公司持有的国有土地使用权出让合同，亦未在我局存档。”市国土局结合该情况说明于同年8月4日向海达公司作出国土资发[2006]133号决定，该决定载明：“一、你单位提供的国有土地使用证（99-50XX号）未经合法登记，权属来源资料不真实，属伪造证件；二、你单位持伪造证件，采取欺骗手段获取了国有土地使用证（2005-0017XXX号）。限你单位收到本决定起7日内，交回你单位持有的国有土地使用证（2005-0017XXX号）；逾期将注销该国有土地使用证并追究法律责任，一切法律后果由你单位承担。”2007年4月17日，海达公司向新疆维吾尔自治区国土资源厅申请行政复议，该厅于同年7月13日作出了维持原市国土局133号决定的复议决定书。为此，海达公司又提起行政诉讼，乌鲁木齐市东山区人民法院于2007年12月12日作出（2007）东行初字第9号行政判决，维持市国土局作出的133号决定。海达公司仍不服向新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市中级人民法院提起上诉，新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市中级人民法院于2008年12月17日作出（2008）乌中行终字第58号行政判决，驳回上诉，维持原判。此后，经海达公司向最高人民法院申请再审，最高人民法院认为：“乌鲁木齐市东山区人民法院于2007年12月12日作出（2007）东行初字第9号行政判决和乌鲁木齐市中级人民法院（2008）乌中行终字第58号行政判决可能存在认定事实主要证据不足的情形。本案被诉行政行为是被申请人市国土局以乌县-国用（99）字第50XX号国有土地使用证填发机关公章有误、相关收费票据笔迹存疑、无相关充分证据予以佐证。被诉行政行为关系到申请人乌鲁木齐海达养殖有限责任公司的重大利益，申请人实际使用涉案土地已逾10年，且涉案国有土地使用证系于2005年经申请人提出申请后经被申请人审核换发等情况，仅依据上述事由即得出涉案国有土地使用证系伪造证据的结论，似无法达到有说服力的证明标准。”遂于2015年1月8日作出（2013）行监字第417号行政裁定，指令新疆维吾尔自治区高级人民法院再审。新疆维吾尔自治区高级人民法院于2015年12月4日作出（2015）新行再终字第5号行政裁定书，认为：1.市国土局认定海达公司提交资料属伪造，进而认定海达公司采取欺骗手段获取了国有土地使用证证据不足；2.应当追加复议机关新疆维吾尔自治区国土资源厅为本案被告。遂裁定：一、撤销乌鲁木齐市中级人民法院（2008）乌中行终字第58号行政判决及乌鲁木齐市东山区人民法院（2007）东行初字第9号行政判决；二、本案发回乌鲁木齐市米东区人民法院重审。乌鲁木齐市米东区人民法院立案后，追加新疆维吾尔自治区国土资源厅为被告，经重审认为：“市国土局依据乌鲁木齐县国土资源局2006年7月25日出具的情况说明，作出133号决定，认定原告海达公司原国有土地使用证（99-50XX号）系伪造证件，从而作出收回涉案国有土地使用证（2005-0017XXX号）的处理决定。但其作出该行政行为的主要依据是乌鲁木齐县国土资源局出具的情况说明，该说明未对调查过程作出详细解释，也无相关充分证据予以佐证。本案涉案土地原告方已实际使用10年以上，且涉案国有土地使用证系2005年7月21日经海达公司提出申请后由市国土局审核换发的，仅凭上述证据认定原告海达公司提供的资料属于伪造，进而认定原告采取欺骗手段获取了国有土地使用证（2005-0017XXX号）明显证据不足，且市国土局在该决定中未依法告知原告作出该决定适用的法律规定及救济途径。新疆维吾尔自治区国土资源厅对市国土局作出的《关于收回乌鲁木齐海达养殖有限责任公司国有土地使用证的决定》的主要证据未经核实，即作出维持原决定的复议，明显证据不足，程序存在瑕疵。”遂于2016年12月8日作出（2016）新0109行初1号行政判决：一、撤销市国土局于2006年8月4日作出的市国土资发[2006]133号《关于收回乌鲁木齐海达养殖有限责任公司国有土地使用证的决定》，限市国土局于判决生效后六十日内重新作出具体行政行为；二、撤销新疆维吾尔自治区国土资源厅作出的新国土资复决字（2007）01号《行政复议决定书》。宣判后，市国土局、新疆维吾尔自治区国土资源厅不服一审判决，向新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市中级人民法院提出上诉。上诉期间，市国土局、新疆维吾尔自治区国土资源厅又分别于2017年5月4日、5月8日申请撤回上诉。2017年5月9日，新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市中级人民法院裁定准许撤回上诉。 后，市国土局为执行（2016）新0109行初1号行政判决而重新作出行政行为，又进一步进行了调查。市国土局委托新疆恒正司法鉴定中心对1999年7月的乌国用（1999）字第50XX号《国有土地使用证》上“乌鲁木齐县人民政府土地登记专用章”印文真伪进行鉴定，该中心鉴定意见：乌国用（99）字第50XX号《国有土地使用证》上留有的“乌鲁木齐县人民政府土地登记专用章”印文与提交比较的样本印文不是同一印章盖印。市国土局又调取了土地登记台账，土地登记簿中记载的乌国用(1999)字第50XX号土地使用证的权利人为班伟，土地位置××县八家户。市国土局还调取了1999年1月1日至1999年12月31日原乌鲁木齐县土地管理局银行存款日记账、银行流水明细单、行政事业性收费统一票据以及土地出让金专用票据，上述账目、票据中均显示并未收取老海达公司的土地出让金2800067.55元及土地估价费11200元，且显示原乌鲁木齐县土地管理局1999年全年收取的土地出让金票据，缴纳土地出让金开具的是《土地出让金专用票据》，不是《新疆维吾尔自治区行政事业性收费统一票据》。2017年7月7日，市国土局遂向海达公司作出了乌国土资函[2017]701号决定（以下简称701号决定），决定收回乌鲁木齐海达养殖有限责任公司乌国用（2005）0017XXX号《国有土地使用证》。海达公司对该决定不服，诉至新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市中级人民法院。 另查明，2006年8月7日，海达公司涉案土地上的建筑物被拆除。庭审中，海达公司陈述至2006年8月7日地上建筑物被强行拆除时，其已使用涉案土地十余年，其土地出让金票据原件等材料也在地上建筑物被强行拆除时遗失。 再查明，2019年1月19日，经机构改革，组建市自然资源局，市国土局（乌鲁木齐市国家测绘地理信息局、乌鲁木齐市不动产登记局）不再保留，职责归市自然资源局。 原审法院认为，一、关于海达公司是否为适格原告的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案中，涉案的乌国用（2005）0017XXX号国有土地使用权证实际由海达公司所持，海达公司称王霞代持老海达公司股份以乌房权证乌市天山区字第XXXX号房屋所有权以及乌国用(2005)0017XXX号国有土地使用权作价出资海达公司且已使用涉案土地十余年，结合老海达公司认可乌国用（2005）0017XXX号国有土地使用权证项下的土地及相关资产由海达公司承继的陈述，说明海达公司与被诉的701号决定存在利害关系。且市国土局系向海达公司送达了701号决定。由上，海达公司系本案适格原告。市自然资源局关于海达公司非本案适格原告的主张不能成立，该院不予支持。 二、关于市政府是否为适格被告的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”本案被诉行政行为系701号决定，该决定并非由市政府作出，故市政府非本案适格被告。海达公司关于要求市政府承担本案责任的主张不能成立，该院不予支持。 三、市国土局对海达公司作出的被诉行政行为是否合法。（一）市国土局是否具有收回国有土地使用证的行政职权。《新疆维吾尔自治区土地登记办法》第二十三条规定:“采取欺骗等不正当手段获取土地证书的，由土地行政主管部门收回土地证书，并对当事人处以1000元以上3000元以下罚款。”据此，土地行政主管部门有权对采取欺骗等不正当手段获取的土地证书予以收回。《不动产登记暂行条例》自2015年3月1日起施行，依据该条例，不动产登记由不动产所在地的县级人民政府不动产登记机构办理。故《不动产登记暂行条例》实施后，不动产登记工作由人民政府不动产登记主管部门负责，《中华人民共和国土地管理法》中有关人民政府对单位和个人依法使用的国有土地登记造册、核发证书的职能已经不再履行。根据2015年12月1日乌编委[2015]102号文件，市国土局加挂不动产登记局牌子，统一负责乌鲁木齐市不动产登记工作。因此，依据《新疆维吾尔自治区土地登记办法》第二十三条的规定，市国土局具有收回涉案国有土地使用证的行政职权。（二）被诉行政行为是否系市国土局以相同事实和理由作出的与原行政行为基本相同的行政行为。从市国土局作出的133号决定和701号决定内容来看，市国土局在作出701号决定时，重新进行了调查，并补充了相应证据，事实和理由并不相同，故海达公司主张市国土局违反《中华人民共和国行政诉讼法》第七十一条规定，以相同事实和理由作出与原行政行为基本相同的行政行为的理由与事实不符，该院不予支持。（三）被诉行政行为事实是否清楚，证据是否确凿的问题。老海达公司在办理乌国用(2005)0017XXX号国有土地使用权证时，所提供的土地权属来源证明为乌国用(1999)字第50XX号土地使用权证以及相关土地出让合同。根据查明的事实，经鉴定，乌国用(1999)字第50XX号土地使用证上加盖的“乌鲁木齐县人民政府土地登记专用章”与市国土局提供的同时期颁发的土地使用证上的公章明显不一致。根据市自然资源局出示的土地登记台账，土地登记簿中记载的乌国用(1999)字第50XX号土地使用证的权利人为班伟，土地位置××县八家户，与老海达公司在办理乌国用(2005)0017XXX号国有土地使用权证时所提供的乌国用(1999)字第50XX号土地使用权证登记情况完全不一致。虽然乌鲁木齐县人民政府在当时是否仅有一枚土地登记专用章不可考，并不能依据该鉴定否认乌国用(1999)字第50XX号土地使用证的真实性，但该鉴定足以证明老海达公司在办理乌国用(2005)0017XXX号国有土地使用权证时所提供的乌国用(1999)字第50XX号土地使用权证的真实性明显存疑。根据市自然资源局提交的乌国用(2005)0017XXX号国有土地使用权证颁证档案资料，在办证过程中，老海达公司提供的土地出让金税费缴纳凭证和土地出让合同均为复印件。海达公司称，其相关材料在2006年8月7日地上建筑物被强行拆除时遗失，即因故不能提供土地出让合同和土地出让金、土地估价费缴纳凭证的原件。在乌国用(1999)字第50XX号土地使用证真实性存疑的前提下，土地出让金的缴纳是否真实存在是核实乌国用(1999)字第50XX号土地使用证真实性的关键。市自然资源局提交了1999年1月1日至1999年12月31日原乌鲁木齐县土地管理局银行存款日记账、银行流水明细单、行政事业性收费统一票据以及土地出让金专用票据，上述账目、票据中均显示并未收取老海达公司的土地出让金2800067.55元及土地估价费11200元。且根据提供的原乌鲁木齐县土地管理局1999年全年收取的土地出让金票据，缴纳土地出让金应当开具《土地出让金专用票据》，而非《新疆维吾尔自治区行政事业性收费统一票据》。因上述土地出让金高达280万余元，在1999年时应当属于数额巨大，在缴纳过程中必然留下银行取款或者汇款记录，取款、汇款在银行留存的记录并不会因强拆行为灭失，但海达公司至今未提供相关凭证。综合全案证据，海达公司及老海达公司均未提供证据证明老海达公司办理乌国用(2005)0017XXX号国有土地使用权证时提供的土地权属来源真实，而市自然资源局提供相关证据能够形成锁链，证明老海达公司在颁证过程中，提供的权属来源凭证和其他相关资料系虚假材料。据此，市国土局作出的701号决定，认定事实清楚，主要证据充分。 四、海达公司的赔偿请求能否成立的问题。行政赔偿以存在因果关系的行政行为被确认违法为前提。被诉的701号决定未被确认违法，海达公司要求判令市政府和市自然资源局共同赔偿其经济损失120576683元的诉讼请求，无事实依据和法律依据，该院不予支持。综上，海达公司系本案适格原告；市政府非本案适格被告；市国土局具有收回涉案国有土地使用证的行政职权，其作出的701号决定，认定事实清楚，主要证据充分，程序合法。海达公司关于撤销701号决定并要求市政府、市自然资源局进行赔偿的诉讼请求均不能成立，该院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第二十六条第一款、第六十九条、第七十一条、《最高人民法院关于适用的解释》第七十九条第二款、参照《新疆维吾尔自治区土地登记办法》第二十三条之规定，判决驳回海达公司的诉讼请求。 海达公司上诉称，一、原审判决认定案由错误，本案应当是土地行政处罚纠纷，而不是土地行政登记纠纷。就被诉决定的内容和目的来看，市自然资源局意在减损海达公司的土地权利，其性质是行政处罚行为。从行政行为的依据来看，《新疆维吾尔自治区土地登记办法》第二十三条是行政处罚条款，并且从生效的乌鲁木齐市米东区人民法院（2016）新0109行初1号行政判决内容来看，《国土资源行政处罚办法》第三十二条是被诉决定的基本程序依据，故本案应当是土地行政处罚纠纷；二、市自然资源局未根据《中华人民共和国行政处罚法》和《国土资源行政处罚办法》的规定作出行政处罚，违反法定程序；三、市自然资源局在海达公司起诉后才调取了两个海达公司的工商登记材料，违反了《中华人民共和国行政诉讼法》第三十五条的规定，应属非法证据。关于班伟的土地证等证据亦是在米东区法院审理期间调取的，除鉴定报告外，其他证据均属诉后调取，也属非法证据，不得作为认定案件事实的依据；四、乌鲁木齐市东山区人民法院（2007）东行初字第9号行政判决载明，市自然资源局对土地证、土地出让合同和出让金收据等证据的真实性予以认可，对于同一证据，本案一审庭审时市自然资源局又予以否认，违反诉讼程序中禁反言的基本原则；五、上诉人请求一审法院调取乌国用（2007）第0021173号土地使用证登记档案材料，一审法院既没有答复也没有调取证据材料即作出判决，程序违法；六、市自然资源局在一审庭审中举证的材料均由乌鲁木齐县国土资源局保管，市自然资源局作为乌鲁木齐县国土资源局的上级单位，其提供的证据没有证明力。并且上述材料都是间接证据，根本不能证实土地是否登记以及土地出让金是否缴纳，造成这种结果的法律责任完全在市自然资源局。从乌鲁木齐市米东区人民法院（2016）新0109行初1号判决查明的事实可以知悉市政府非法出让土地是内容，市自然资源局收回土地证是形式；七、案涉乌国用（2005）0017XXX号国有土地使用权证是在乌国用（1999）字第50XX号土地证注销后进行的设定登记，设定登记属于变更登记不是所谓的换证登记。根据《中华人民共和国土地管理法》《土地登记规则》《中华人民共和国物权法》的规定，只要公民或者法人持有土地证书，就能证明享有该宗土地的物权，乌鲁木齐县国土资源局和市自然资源局以土地登记无档案材料为由否定土地权利证书，违背了法律和日常逻辑，显属错误；八、案涉两个土地证书分别登记于1999年和2005年，当时土地登记的依据是《中华人民共和国土地管理法》和《土地登记规则》，是由县级以上人民政府颁证。一审法院依据2015年实施的《不动产登记暂行条例》错误认定市自然资源局的职权；九、市政府挂牌出让土地的行为是造成海达公司土地被强拆收回的主因，一审判决认为市政府没有作出行政行为，不应承担责任没有事实和法律依据；十、土地出让和强拆行为是市政府实施的，上述行为导致海达公司巨大损失，故应由市政府和市自然资源局承担连带责任。海达公司已在诉讼中提出了赔偿数额和计算依据，由于在强拆中所有办公文件和财物资料丢失，海达公司依据客观数据类比计算合理有据。按照《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条的规定，被上诉人没提供证据证明损害赔偿数额，本案应当以海达公司计算的数额为准。综上，请求依法撤销新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市中级人民法院（2019）新01行初82号行政判决并改判支持海达公司的全部诉求。 被上诉人市政府辩称，市政府未作出任何具体行政行为，请求驳回上诉，维持原判。 被上诉人市自然资源局辩称，一、答辩人作出的案涉决定不属于行政处罚，《国土资源行政处罚办法》中规定的行政处罚措施并无“收回或注销土地证书类”的处罚措施，案涉行政行为属于行政处理决定；二、按照《新疆维吾尔自治区土地登记办法》和《不动产登记暂行条例》的规定，答辩人作为不动产登记机关，承担不动产登记的职责，包括收回土地证书、注销土地登记等，具有收回土地证书的职权；三、答辩人在一审提交的两个海达公司的工商登记档案并不是行政行为的依据，而是为了证明上诉人不具有原告主体资格的证据。班伟的土地证、土地登记台账等证据均是在2017年7月7日作出案涉行政行为前收集的，不属于非法证据；四、乌鲁木齐市米东区人民法院（2016）新0109行初1号行政判决审理查明的事实是（2005）0017XXX号土地登记档案材料反映的事实。从上诉人2007年起诉至今当事人双方始终争议的都是土地登记档案中的材料是否真实的问题，即答辩人未认可过乌国用（1999）字第50XX号土地证、土地出让合同和土地出让金票据；五、乌国用（2005）0017XXX号国有土地使用权证登记档案已明确反映土地权属来源为原乌国用（1999）字第50XX号土地使用权证，案涉土地原系集体土地，直到2004年市政府才征用了大湾乡的集体土地，在此之前不可能向当事人发放国有土地使用证；六、上诉人与本案没有利害关系。虽然答辩人将案涉决定送达给了上诉人，但这是在答辩人误将上诉人错认为老海达公司的情形下进行的，案涉土地使用权证的权利人是老海达公司，上诉人未经合法途径受让土地，仅依据不享有土地权利的自然人王霞的出资就认定上诉人与案涉决定具有利害关系，显属不当。综上请求驳回上诉，维持原判。 原审第三人老海达公司提交书面意见称，老海达公司在1999年按照乌鲁木齐县土地管理局的要求，与乌鲁木齐县土地局签订了土地出让合同，缴纳了280余万元后取得了乌国用（1999）字第50XX号土地使用证，当时办理土地证的工作人员叫田忠志，出让金是按照土地局指定的账户经公司多方筹措缴纳的。在2005年公司转让时将土地出让合同、土地出让金发票全部交给了新法人。一审中市自然资源局所述不符合事实，至于市自然资源局认为没有土地合同，土地出让金发票印章不对，均与我公司无关。无论是土地出让合同的签订还是土地出让金的缴纳以及土地使用证的取得都是合法的。 二审庭审中，各方当事人均未提交新的证据。 本院对原审法院查明的事实予以确认。 另查明，根据工商登记资料，海达公司于2006年1月12日申请变更该公司注册资金及股东出资情况，变更原注册资本金50万元为1605.77万元，增加注册资本1555.77万元，由股东王霞出资1555.77万元，出资方式为实物1555.77万元。该变更登记手续中海达公司提供的房地产估价结果报告及验资报告记载称，王霞以其所有的位于乌鲁木齐市××区的房地产出资，房产于2005年9月7日、土地于2005年10月21日分别过户至海达公司名下，出资已到位。乌市工商局经审核，同意了海达公司的变更登记申请。 本院认为，本案系一并提起的行政赔偿之诉。行政赔偿以行政行为违法为前提。围绕本案的核心，被诉行政行为的合法性，本案的争议焦点为：被诉行政行为的类型、上诉人海达公司是否具有原告主体资格、被上诉人市自然资源局是否具有相应的职权以及本案适格被告的确定、被诉决定是否有相应的事实依据、原审法院未对调证申请进行答复是否构成程序违法。 一、关于被诉行政行为类型的问题。根据公法权利义务关系及行为属性的不同，行政行为通常可以分为以下几种类型：行政许可、行政强制、行政处罚、行政公开、行政指导、行政给付、行政处理、行政确认等。行政行为类型不同，人民法院对其进行合法性审查的审理依据和审理方向自然不同，故应对行政行为的类型予以确认。本案被诉行政行为系国土资源领域行政行为，《国土资源违法行为查处工作规程》规定了两种处理决定形式即行政处罚决定和行政处理决定，其中行政处罚类型包括：警告、罚款、没收违法所得、没收非法财物、限期拆除、吊销勘查许可证和采矿许可证、法律法规规定的其他行政处罚。从被诉行政行为内容来看，被上诉人市国土局收回土地证书不属于上述国土资源行政处罚的类型。行政处罚具有惩戒性，即会对行政相对人增设负担义务，而对于“采取欺骗等不正当手段获取土地证书”的情形收回其取得的土地证书，仅是针对违法行为采取的恢复正常法秩序的纠错行为，并未对行政相对人增设负担义务，不具有行政处罚的惩戒特性，故被诉行政行为属于行政处理决定而非行政处罚决定。乌鲁木齐市米东区人民法院（2016）新0109行初1号行政判决的裁判说理部分仅载明“限被告市国土局按照《国土资源行政处罚办法》第三十二条规定的期限重新作出具体行政行为”，即市国土局应当按照《国土资源行政处罚办法》第三十二条规定的期限重新作出行政行为，而非限定市国土局必须重新做出行政处罚决定，故上诉人关于被诉行政行为系行政处罚行为以及被上诉人违反行政处罚法定程序的主张本院不予支持。 二、关于原告主体资格的问题。市国土局作出的701号决定中，虽然并未明确“乌鲁木齐海达养殖有限责任公司”是海达公司还是老海达公司，但是分析该决定的内容可知，701号决定的行政相对人系乌国用（2005）0017XXX号国有土地使用证的使用权人，即老海达公司。海达公司与老海达公司称，老海达公司于2006年1月以其名下的乌国用(2005)0017XXX号国有土地使用权投资入股海达公司，由王霞作为老海达公司的股权代持人代持该股份；案涉土地2004年被列入乌鲁木齐市国有土地储备范围，故暂停土地变更登记手续。虽然确如海达公司所称，案涉土地在相应时间段内无法进行土地权属变更登记，但是海达公司仍然不能因此在未缴纳相关税费、未将案涉土地使用权过户至自己名下的情况下，当然获得案涉土地使用权。海达公司2006年1月12日工商变更登记手续中的房地产估价结果报告及验资报告称股东王霞的出资已到位，房产和土地分别于2005年9月7日、2005年10月21日过户至海达公司名下，但根据已查明的事实，相关房产和土地并未过户至海达公司名下，该验资报告所述与事实不符。海达公司对案涉土地不享有物权，并非被诉决定的行政相对人，但是老海达公司认可案涉土地已经交付海达公司使用，故海达公司与被诉决定有利害关系，具有原告主体资格。 三、关于被上诉人市自然资源局的职权依据以及本案适格被告的问题。是否具有相应的职权，取决于行政主体作出被诉行政行为时是否具有法律、法规或者规章的授权。《新疆维吾尔自治区土地登记办法》为现行有效的地方政府规章，该办法自2001年１月１日起施行。该办法第二十三条授权土地行政主管部门收回土地证书。本案市国土局于2017年7月7日作出被诉行政行为，当时市国土局系乌鲁木齐市土地行政主管部门，故市国土局具有作出被诉行政行为的行政职权。因被上诉人市自然资源局于2019年1月19日之后继续行使市国土局的相关职权，故被上诉人市自然资源局为本案适格被告。上诉人海达公司主张，被上诉人市政府对案涉土地挂牌出让，导致市国土局作出被诉决定以及天山区人民政府违法拆迁，故被上诉人市政府为本案适格被告。因上诉人海达公司所称“土地挂牌出让行为”并非本案被诉行政行为，该行为不属于本案的审查范围，故上诉人海达公司将被上诉人市政府列为被告于法无据，原审法院对此认定准确，上诉人海达公司关于被上诉人市政府应当作为被告与被上诉人市自然资源局共同承担责任的主张不能成立，本院不予支持。 四、关于被诉决定是否有相应的事实依据的问题。审查行政行为的合法性应当以行政机关在作出行政行为前收集的证据为依据，行政行为作出后再行收集的证据不得作为证明行政行为合法的依据，但并非证明行政行为合法性的证据不受此限。本案中，上诉人海达公司与原审第三人老海达公司名称和住所地完全一致，极易混淆。上诉人海达公司于2007年10月针对国土资发[2006]133号决定向乌鲁木齐市东山区人民法院起诉时称：“我公司于1998年经批准从事养殖业，享有26667.31平方米的国有土地使用权。……”在该案的审理中，海达公司不仅未说明存在海达公司与老海达公司两个名称、住所地完全相同的不同主体，反而有意以老海达公司的相关身份信息自居。具体到本案，有关海达公司及老海达公司的工商登记材料并不属于证明被诉行政行为合法的依据，仅是被上诉人市自然资源局为证明上诉人海达公司不具有原告主体资格问题而收集的证据，故不属于行政行为作出后不得再行调查取得的证据范畴。而班伟的土地证系市国土局在国土资发[2006]133号决定被撤销、被诉行政决定作出前收集的证据，故不属于行政行为作出后调查取得的证据。 本案中，老海达公司在办理乌国用（2005）0017XXX号国有土地使用权证时，相关土地权属来源证明为乌国用（1999）字第50XX号土地使用权证以及土地出让合同复印件，根据《土地登记办法》第七条、第九条之规定，不属于国有土地使用权初始登记，故案涉乌国用（2005）0017XXX号国有土地使用证登记系基于行政区划调整后土地权利证书的换发。市国土局在调查过程中，对乌国用(1999)字第50XX号土地使用证上的“乌鲁木齐县人民政府土地登记专用章”进行了司法鉴定，鉴定意见表明乌国用(1999)字第50XX号土地使用证上的印章与原市国土局提供的同时期颁发的土地使用证上的公章不一致。上诉人海达公司及原审第三人老海达公司对该鉴定意见未提出异议亦未提供其他证据予以反驳。除国有土地使用权证外，土地出让合同和土地出让价款缴纳凭证是土地权属来源的重要凭据，可以作为证明土地权属来源合法的依据。被上诉人市自然资源局提交了1999年1月1日至1999年12月31日原乌鲁木齐县土地管理局银行存款日记账、银行流水明细单、行政事业性收费统一票据以及土地出让金专用票据，上述账目、票据均显示并未收取老海达公司的土地出让金2800067.55元及土地估价费11200元。海达公司虽称土地出让合同和土地出让金、土地估价费缴纳凭证的原件在2006年8月7日案涉建筑物被强行拆除时遗失，但根据二审中老海达公司提供的书面意见，上述土地出让金系缴入乌鲁木齐县土地局指定账户，缴纳过程中在银行留存的记录并不会因强拆行为灭失，但上诉人海达公司和原审第三人老海达公司始终未提供相关凭证或者可得查询相关银行缴存、转账记录的任何信息。虽然在乌鲁木齐市东山区人民法院（2007）东行初字第9号行政案件中，市国土局对海达公司提交的国有土地使用权出让合同复印件及土地出让金发票复印件、乌国用（2005）0017XXX号国有土地使用证的真实性表示认可，但是即使在同一诉讼程序中，有相反证据亦可推翻之前的陈述，而本案和前诉明显系不同的诉讼，随着对案件事实更深层次的调查了解，当事人对于同一证据的认知发生变化的可能性显然是存在的，关键在于是否有相应的证据佐证其陈述。而本案中，被上诉人市自然资源局提供的司法鉴定意见、银行存款日记账、银行流水明细单、行政事业性收费统一票据以及土地出让金专用票据已经可以形成证据锁链，证明老海达公司在办理乌国用（2005）0017XXX号国有土地使用权证时提交的土地权属来源证明材料系虚假材料，故上诉人海达公司的相关上诉理由本院均不予支持。 五、关于原审法院未对调证申请进行答复是否构成程序违法的问题。《最高人民法院关于适用的解释》第三十九条规定：“当事人申请调查收集证据，但该证据与待证事实无关联、对证明待证事实无意义或者其他无调查收集必要的，人民法院不予准许。”《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第二十五条规定：“人民法院对当事人调取证据的申请，经审查符合调取证据条件的，应当及时决定调取；不符合调取证据条件的，应当向当事人或者其诉讼代理人送达通知书，说明不准许调取的理由。当事人及其诉讼代理人可以在收到通知书之日起三日内向受理申请的人民法院书面申请复议一次。人民法院应当在收到复议申请之日起五日内作出答复。人民法院根据当事人申请，经调取未能取得相应证据的，应当告知申请人并说明原因。”具体到本案，上诉人海达公司在原审中出示《挂牌成交确认书》、新乌国土（场）字2006-82044号《国有土地使用权出让合同》，《国有土地使用权出让补充合同》、乌国用（2007）第0021173号土地使用证，拟证明市国土局将案涉土地挂牌出让给新疆昌吉市君泰房地产开发有限公司开发建设，同时申请原审法院调取乌国用（2007）第0021173号土地使用证登记档案材料，进一步佐证上述待证事实。因上诉人海达公司出示的证据已经能够证明相关待证事实，且该待证事实与被诉行政行为的合法性并无关联，故上诉人海达公司申请调取相关档案材料既无必要也无意义，不符合申请人民法院调取证据的条件。原审法院未予调取并无不当，但其对上诉人海达公司的调证申请未说明理由并予通知确属不当。鉴于原审法院未予答复的行为并未对上诉人海达公司的权利以及查明案件事实造成实质性影响，故本院仅对此予以指正。 综上，市国土局作出的701号决定符合法律规定，上诉人海达公司的赔偿请求本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，海达公司的相关上诉理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 案件受理费50元，由上诉人乌鲁木齐海达养殖有限责任公司负担（上诉人乌鲁木齐海达养殖有限责任公司已预交）。 本判决为终审判决。 审 判 长 迪丽娜孜·巴克 审 判 员 马     荣 审 判 员 倪     敏 二〇二〇年五月二十二日 法官助理 王  东  东 书 记 员 郑  斯  尤