浙江省金华市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙07行终134号 上诉人（原审原告）卢宇奎，男，1976年10月26日出生，汉族，住浙江省永康市。 被上诉人（原审被告）永康市农业农村局，住所地浙江省永康市金城路19号科技大楼四楼。 法定代表人赵斌，局长。 上诉人卢宇奎因不履行行政登记法定职责一案，不服金华市婺城区人民法院（2019）浙0702行初398号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，通过调阅一审案卷的方式进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院认定：2019年4月6日，原告卢宇奎向被告永康市农业农村局提交登记申请书，要求申请登记永康市芝英街道儒堂头村五组卢宇奎户的农村土地承包经营权证。2019年4月12日，永康市农业农村局向原告作出回复，称：1.根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条规定，颁发土地承包经营权证应当在土地承包合同生效后，申请材料由村、镇逐级上报至市里办理。2.根据相关政策规定，二轮土地承包后子女成家分户的，要凭承包地分割的分户协议，才能申请土地承包经营权证（变更登记）。3.本次土地确权是对现有土地承包关系的进一步完善，不能推倒重来，打乱重分。4.2002年8月29日，全国人大通过的土地承包法第二十六条“承包期内，承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的，应当将承包的耕地和草地交回发包方”。这里的“全家”，指的是二轮承包时的全家（人口），包括你在内。至于户内人口有的迁入设区的市，有的没有迁，如何分割承包地，由承包方全家协商确定。原告不服，提起本案诉讼。另查明，1998年9月4日，永康芝英街道儒堂头村村民卢作余户经审批取得330722号土地承包权证，户内成员有妻卢梅兰，子卢宇奎，子卢宇锋，女卢佩英，承包土地面积2.759亩。2016年卢作余、卢梅兰相继死亡后，涉案承包地实际由卢宇奎耕种使用，但卢宇奎与户内其他成员未达成分割协议。 原审法院认为，根据《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国农村土地承包法》、《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》等规定，土地承包经营权自土地承包经营权合同生效时设立，县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证，并登记造册，确认土地承包经营权。县级以上地方人民政府农业行政主管部门负责农村土地承包经营权证的备案、登记、发放等具体工作。因此，农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证。土地承包合同等登记材料是行政机关确认土地承包经营权的事实基础。本案中，原告卢宇奎以其为儒堂头村村民，其户（含妻、子、女）五名成员无土地承包经营权为由，要求被告永康农业农村局为其办理土地承包经营权登记。首先，原告是否单独立户，属公安户籍行政管理范畴，并非土地承包经营权行政登记的前提条件。原告既未提交证据证明该户与儒堂头村签订有土地承包经营合同，也未依照法定颁证程序由发包方予以层报至县级以上地方人民政府农业行政主管部门，因此，对原告诉请对原告户进行土地承包经营权登记的主张，缺乏基本事实依据，本院不予支持。其次，卢作余户家庭成员变更能否启动被告办理涉案农业登记事项。根据我国现行农村土地承包政策，农民家庭是土地承包经营的法定主体，农村集体土地由集体经济组织内农民家庭承包，家庭成员依法平等享有承包土地的各项权益。根据保持农村土地承包关系稳定并长久不变的方针政策，在家庭成员户尚存在的情况下，户内成员产生变化，其余家庭成员可以原土地承包经营权证为由继续承包，不需重新核发家庭承包证。本案卢作余家庭联产承包户内成员变化，该情事既不是土地承包经营权变更登记的法定事由，也不会引起土地承包经营权收回的法律后果。原告如认为涉案土地承包经营权应当予以分割的，也应当提交分户协议，经村集体同意签订承包合同后，依法办理土地承包经营权证变更登记。综上，被告作出涉案答复，告知不予登记的具体理由及相关办理流程、欠缺材料，已履行土地承包经营权登记管理审核职责，答复内容并无不当。原告的诉请于法无据，不予支持。被告的抗辩合法合理，予以采纳。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告卢宇奎的诉讼请求。本案受理费人民币50元，由原告负担。 上诉人卢宇奎上诉称：一、上诉人不支持卢宇锋本人及父母遗留下来并继承的田地登记在卢宇锋名下。上诉人一审的第二项诉请为被上诉人登记过户上诉人名下妻子、女儿、两个儿子五口人的土地承包经营权，不是撤销1998年登记在卢作余、卢梅兰、卢宇奎、卢宇锋、卢佩英名下的土地承包经营权。被上诉人一审提交的证据1与本案一审第二项诉请无关，与第一项诉请被上诉人履行法定职责有关。依照《中华人民共和国农村土地承包法》第二十六条第三款规定：“承包期内，承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的，应当将承包的耕地和草地交回发包方。承包方不交回的，发包方可以收回承包的耕地和草地。”上诉人与卢宇锋己从原大家庭各自立户，代表各自全家。现卢宇锋户口是在设区的杭州市，是非农业户口，户籍不在儒堂头村。被上诉人的关于对上诉人申请农村土地承包经营权证的回复内容中单方主观理解“全家”指包括上诉人卢宇奎在内，上诉人单方主观理解“全家”指就是卢宇锋、妻子、二女。依照《中华人民共和国物权法》第五十九条第一款、《中华人民共和国土地管理法》第八条第二款、《农村土地承包法》第十五条、《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二十条第一款第（一）项、《农村土地承包经营权登记试点工作规程（试行）》第三条第一款第（九）项，以上法律规定儒堂头村土地承包权只能属于儒堂头村的农户。依照被上诉人“全家”理解，明显与以上法律相抵触，法律之间产生自相矛盾，被上诉人对“全家”理解是错误的，上诉人对“全家”理解是正确的。被上诉人应当履行职责，收回卢宇锋户所属份额的土地承包经营权。被上诉人证据1的证明力不应采信，应确认被上诉人不收回卢宇锋户所属份额的土地承包经营权行政不作为的行为违法。二、上诉人对“关于上诉人土地承包问题的情况说明”解释：里面内容证明上诉人与卢宇锋承包经营权有争议，一审法院确认办理分配土地承包权一定要土地分户（分割）协议的法律依据，家庭内部分好就无争议了。一审法院确认被上诉人2.759亩土地上诉人和卢宇锋各一半土地承包经营权的法律依据。以上两点说明一审法院显失公正。被上诉人不撤销卢宇锋土地承包经营权的行政不作为的行为违法。上诉人一直强调先撤销土地承包经营权，归村集体所有，然后再重新分土地承包权。上诉人具备签订土地承包经营权合同的条件，卢宇锋的申明证明被上诉人违法操作不予以登记。被上诉人证据2的证明力不应采信，应支持上诉人符合签订土地承包经营权合同的条件。三、被上诉人依照《农村土地承包法》第二十七条规定：“承包期内，发包方不得调整承包地”。答辨状中认为该条规定一审中“收回”是错的，不能引用。上诉人依照《农村土地承包法》第十二条第一款、第十五条、《物权法》第五十九条第一款、《土地管理法》第八条第二款、《农村土地承包法》第二十六条第三款之规定，卢宇锋户、卢佩英户结合上诉人依照的法律是非农业户口，全家迁入设区的市，“承包期内，被上诉人可收回承包地”。被上诉人没有提供法律证据证明任何情况承包期内，发包方不得调整承包地。被上诉人依照《农村土地承包法》第二十七条与上诉人依照的国家多条法规相抵触，这条法规是不适格的，一审法院的确认是错误的。被上诉人一审证据3《农村土地承包经营权确权登记颁证有关政策问题的解答》、《浙江省农村土地承包经营权确权颁证技术方案》等是单位文件，与上诉人依照的《农村土地承包经营权证管理办法》、《农村土地承包经营权登记试点工作规程（试行）》、《农村土地承包法》、《物权法》、《土地管理法》、《民法通则》规定相抵触，依照《中华人民共和国立法法》第六十四条第二款之规定，被上诉人依照的单位内部法规无效。综上，一审法院确定被上诉人证据3系法律法规依据是错误的，对该证据不应采信。四、2018年芝英镇儒堂头村全部农户领取了新的更合法、更有保护农户权利的新版农村土地承包经营权证，上诉人一家没有领到证，被上诉人要求上诉人与卢宇锋平分2.759亩，上诉人不服，拒绝签字。依照《民法通则》第九条规定，卢作余、卢梅兰已死亡，公民民事权利能力终止，被上诉人应当履行职责收回所属份额的土地承包经营权。依照《农村土地承包》第二十六条第三款、《农村土地承包经营权登记试点工作规程（试行）》第三条第一款第（9）项之规定，“全家”意思在上诉人已作解释，卢宇锋、卢佩英各自分户，违反法律规定的条件，被上诉人有权依法收回两户的土地承包经营权。请求法院责令被上诉人收回卢作余、卢梅兰、卢宇锋、卢佩英的土地承包经营权归芝英镇儒堂头村集体所有。接着被上诉人按照上诉人一家五口人的份额重新分配给土地承包经营权。综上，请求撤销原判，改判支持上诉人的诉讼请求。 被上诉人永康市农业农村局未向本院提交书面答辩意见。 经审理，本院对原审法院认定的事实予以确认。 本院认为，上诉人卢宇奎以卢作余户于1998年审批取得的案涉土地承包权证，因户内成员卢作余、卢梅兰已死亡，卢宇锋、卢佩英已分户为由，主张应由被上诉人收回相应的承包地并重新分配给上诉人一家五口承包经营。根据《农村土地承包法》第十六条规定，家庭承包的承包方是本集体经济组织的农户。第二十七条规定，承包期内，发包方不得收回承包地。国家保护进城农户的土地承包经营权。不得以退出土地承包经营权作为农户进城落户的条件。依据上述规定，卢作余户于1998年取得案涉土地承包经营权后，虽然户内成员因死亡、户口迁出等原因产生变动，但作为土地承包经营主体的“农户”仍然存在，其在承包期内仍享有对土地的承包经营权，发包方不得以此为由收回承包地。卢宇锋户口的迁出并不等于其必然失去了对土地的承包经营权，如当事人基于此需分割承包地并重新颁证的，也应依据相关法律规定的条件和程序进行办理，而不能径行收回其土地承包经营权再行发包。综上，上诉人要求被上诉人为其颁发土地承包经营权证的主张，明显缺乏相应的事实和法律依据，本院不予采纳。原判正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人卢宇奎负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 单晓剑 审 判 员 虞 行 审 判 员 徐青雅 二〇二〇年五月二十五日 代书记员 叶文静