江苏省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏行终14号 上诉人（原审原告）张万海，男，汉族，住江苏省扬州市邗江区。 委托代理人刘建华，北京京云律师事务所律师。 委托代理人王国龙，北京京云律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）扬州市邗江区人民政府，住所地在江苏省扬州市邗江区邗江中路338号。 法定代表人钱峰，该区区长。 上诉人张万海因与扬州市邗江区人民政府（以下简称邗江区政府）政府信息公开一案，不服江苏省扬州市中级人民法院（2017）苏10行初65号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。现已审理终结。 原审法院经审理查明，2017年8月30日，张万海向邗江区政府提出政府信息公开申请，申请公开的政府信息为“安置房源证明”。邗江区政府于2017年8月31日收到上述申请后，于2017年9月15日作出邗信公答字（2017）第32号《政府信息公开告知书》（以下简称32号告知书），称“本机关于2017年8月31日收到你根据《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《政府信息公开条例》）通过信函方式向扬州市邗江区人民政府提交的政府信息公开申请，申请公开如下信息，具体内容为：扬州市高新区蒋庄村棚户区改造项目的安置房源证明。所需信息的用途：生活。经审查，你申请的信息答复如下：安置房源证明见《高新区蒋庄村棚户区改造项目拆迁工作计划和方案》第六条第一款第10点。《高新区蒋庄村棚户区改造项目拆迁工作计划和方案》附后”。 原审法院另查明，《高新区蒋庄村棚户区改造项目拆迁工作计划和方案》第六条为补偿安置方案及具体措施，该条第一款为住宅房屋的补偿方案，上述条款第10点内容为“安置地点、价格。安置地点：嘉美苑安置区，拟提供嘉美苑安置区剩余房源，具体房屋户型面积以房管局核定面积为准。安置房基准单价以评估公司市场化评估价格为准。”上述文件落款盖有扬州高新技术产业开发区管理委员会（以下简称高新区管委会）、扬州市邗江区拆迁管理办公室（以下简称邗江拆迁办）、扬州市邗江区人民政府办公室公章。 本案一审争议焦点在于：邗江区政府作出的32号告知书，是否有相应的事实和法律依据，是否符合法定程序。 原审法院认为，首先，《政府信息公开条例》第十七条规定，行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开；行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开。法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的，从其规定。第二十一条规定，对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：（一）属于公开范围的，应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径；（二）属于不予公开范围的，应当告知申请人并说明理由；（三）依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式；（四）申请内容不明确的，应当告知申请人作出更改、补充。根据上述规定，第一，行政机关“制作”的信息即行政机关在履行职责过程中自身“产生”的信息，由制作该信息的行政机关负责公开，对于需要上级部门或其他部门批准、确定、确认且以本单位名义对外公布的信息，仍属于本行政机关“制作”的信息；第二，行政机关“获取”的信息即行政机关履行职责过程中从公民、法人或者其他组织获取的信息，由保存该信息的行政机关负责公开，但一般不包括通过交换、上报、下发、转发、抄送等公文流转途径从其他行政机关获取的政府信息；第三，行政机关对于申请人提出的政府信息公开申请应当在区分情况的基础上，依照上述第二十一条的规定分别作出相应答复，若申请人申请公开的特定信息并非属于本机关公开，则应告知申请人，但行政机关对申请人申请公开的不属于本机关公开范围内的特定政府信息，将本机关持有的相关信息内容提供给申请人，从保护公民、法人或其他组织知情权的角度出发亦无不当。 本案中，《扬州市市区集体土地房屋拆迁管理暂行办法》（以下简称《暂行办法》）第六条规定，拆迁人应当根据本办法拟订规划许可用地范围内被拆迁房屋的补偿安置实施方案，经所在地区人民政府确认后报市拆管办审核。房屋拆迁补偿安置实施方案应当包括以下内容：……；（五）所需安置房源证明或补偿安置资金证明；……。该《暂行办法》第七条规定，市拆管办对拆迁人提交的房屋拆迁补偿安置实施方案进行审核后，由市拆管办向拆迁人发出《集体土地房屋拆迁补偿安置方案批准通知书》，并予以公告。依照上述规范性文件的规定，一方面，安置房源证明或补偿安置资金证明是拆迁人拟订的补偿安置实施方案中应当包括的内容之一，但《暂行办法》本身并未对安置房源证明应当符合何种外在形式予以明确，而从安置房源证明的本义来看，其核心要义在于明确用于补偿安置的安置房源以保障被拆迁人的补偿安置权益；另一方面，安置房源证明的制定者为相关集体土地房屋拆迁的拆迁人，而所在地区人民政府获取安置房源证明系源于拆迁人将补偿安置实施方案报请其确认，因而所在地区人民政府既非安置房源证明的制作机关，亦非该信息的保存机关，并不具有公开该信息的法定职责。张万海向邗江区政府申请公开的政府信息为“扬州市高新区蒋庄村棚户区改造项目的安置房源证明”，而邗江区政府在32号告知书中答复的《高新区蒋庄村棚户区改造项目拆迁工作计划和方案》第六条第一款第10点内容正是对安置房源的计划安排，且高新区管委会、邗江拆迁办及邗江区政府办公室均在上述文件落款加盖了各自公章，可以满足张万海对相关拆迁项目安置房源情况的知情需求。同时，考虑到邗江区政府作为相关拆迁项目所在地的区人民政府，并非张万海申请的“安置房源证明”的公开义务机关，其将自身持有的上述《高新区蒋庄村棚户区改造项目拆迁工作计划和方案》提供给张万海，有利于保障张万海的知情权，虽不符合《政府信息公开条例》第二十一条的规定，但不足以因此而给予否定性评价。因此，邗江区政府作出的32号告知书有相应的事实和法律依据。 张万海认为，其向邗江区政府申请公开的“安置房源证明”即《暂行办法》第六条规定的安置房源证明，而根据《市政府关于加强市区集体土地拆迁安置房建设和管理的意见》（扬府发[2010]150号，以下简称扬府发[2010]150号文件）第一条、第二条、第四条以及《扬州市区商品住宅小区交付使用管理办法》（扬府办发[2008]116号，以下简称扬府办发[2008]116号文件）第二条、第六条的规定，应当包括交付使用备案表、建设工程竣工验收备案证明、安置房户型图、初始登记房产证等，但邗江区政府并未公开上述任何一项材料。对此，一方面，张万海在向邗江区政府提交本案所涉政府信息公开申请时对所需政府信息仅表述为“安置房源证明”，并未明确该信息的外在表现或内在含义；另一方面，若按照张万海对“安置房源证明”的理解，其申请公开的“安置房源证明”是指交付使用备案表、建设工程竣工验收备案证明、安置房户型图、初始登记房产证等，但按照扬府发[2010]150号文件、扬府办发[2008]116号文件及《建设工程质量管理条例》的相关规定，拆迁安置房交付使用备案证明的制作机关为扬州市住房保障和房产管理局，商品住宅小区交付使用备案证明的制作机关为房地产开发主管部门，建设工程竣工验收备案证明的制作机关为建设行政主管部门，而依照《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发[2010]5号）有关“行政机关一般不承担为申请人汇总、加工或重新制作政府信息，以及向其他行政机关和公民、法人或者其他组织搜集信息的义务”的规定，邗江区政府并无按照张万海申请而汇总、搜集上述材料的义务，其将自身现有的已经载明扬州市高新区蒋庄村棚户区改造项目安置房源情况的《高新区蒋庄村棚户区改造项目拆迁工作计划和方案》提供给张万海，并无不当。因此，对张万海的上述主张依法不予采纳。 其次，《政府信息公开条例》第二十四条第二款规定，行政机关不能当场答复的，应当自收到申请之日起15个工作日内予以答复；如需延长答复期限的，应当经政府信息公开工作机构负责人同意，并告知申请人，延长答复的期限最长不得超过15个工作日。本案中，张万海于2017年8月30日以邮寄方式向邗江区政府提交本案所涉政府信息公开申请。邗江区政府于次日收到后，于2017年9月15日作出32号告知书并邮寄送达张万海，符合上述程序要求。 综上所述，邗江区政府作出的32号告知书有相应的事实和法律依据，符合法定程序。张万海提出的诉讼请求依法不应予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回张万海的全部诉讼请求。一审案件受理费50元，由张万海承担。 张万海上诉称，上诉人申请内容系“扬州市高新区蒋庄村棚户区改造项目的安置房源证明”，被上诉人答复称上述信息包含在《高新区蒋庄村棚户区改造项目拆迁工作计划和方案》第六条第一款第10点，而第10点内容“安置地点、价格。安置地点：嘉美苑安置区，拟提供嘉美苑安置区剩余房源，具体房屋户型面积以房管局核定面积为准。安置房基准单价以评估公司市场化评估价格为准。”该答复内容与上诉人申请内容明显不一致。如果被上诉人认为申请信息不明确，应按照《政府信息公开条例》第十一条第（四）项告知申请人作出更改、补充。被上诉人并未要求上诉人进行补正，应当认为上诉人的申请清楚。被上诉人的答复违法，应予撤销。而且，根据《暂行办法》第六条的规定，案涉项目的安置证明需经被上诉人确认，信息公开责任机关不仅包括制定机关，也包括保存机关，因此被上诉人属于信息公开的法定机构。综上，请求撤销原审判决，改判支持上诉人原审诉讼请求。诉讼费用由被上诉人负担。 邗江区政府答辩称，邗江区政府在32号告知书中已经明确告知上诉人其所申请信息内容在《高新区蒋庄村棚户区改造项目拆迁工作计划和方案》中并列明具体条款，文件与告知书一并送达上诉人，答复并无不当，上诉人并未要求公开交付使用备案表、建设工程竣工验收备案证明、安置房户型图、初始登记房产证等信息，邗江区政府未通知其更改、补正并无不当，且该信息并非由邗江区政府负责公开，上诉人以案涉信息需要邗江区政府确认为由，认为邗江区政府是公开义务机关，无事实和法律依据。请求驳回上诉，维持原判。 当事人向原审法院提交的证据已随案移送至本院，本院审理期间，双方当事人均未提交新证据。本院对原审法院查明的事实予以确认。 本院认为，原审审理期间有效的《政府信息公开条例》（2008年5月1日施行）第十七条规定：“行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开；行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开。法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的，从其规定。”该规定确立了“谁制作谁公开、谁保存谁公开”的原则，即政府信息如果是行政机关制作，制作政府信息的行政机关负责公开；政府信息如果不是行政机关制作，而是从公民、法人或者其他组织获取的，则由保存该政府信息的行政机关负责公开。该条例第二十一条规定，对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：（一）属于公开范围的，应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径；（二）属于不予公开范围的，应当告知申请人并说明理由；（三）依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式；（四）申请内容不明确的，应当告知申请人作出更改、补充。本案中，根据《暂行办法》，对于安置房源证明并未确定具体形式，其目的在于明确安置房源保障被拆迁人实体权益，邗江区政府并非安置房源证明的制作、保存机关，仅是对补偿安置实施方案的确认。张万海就案涉安置房源证明向邗江区政府申请政府信息公开，邗江区政府明确告知张万海《高新区蒋庄村棚户区改造项目拆迁工作计划和方案》第六条第一款第10点载明了相应安置房源地点和价格，并将该文件提供给张万海，保障了张万海的知情权，履行了政府信息公开的法定职责。张万海主张其申请公开的交付使用备案表、建设工程竣工验收备案证明、安置房户型图、初始登记房产证等信息未予公开，但根据扬州市相关文件，拆迁安置房交付使用备案证明的制作机关为扬州市住房保障和房产管理局，商品住宅小区交付使用备案证明的制作机关为房地产开发主管部门，建设工程竣工验收备案证明的制作机关为建设行政主管部门，张万海应分别向各自政府信息公开义务机关申请。张万海的上诉请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。 综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人张万海负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  赵 黎 审 判 员  臧 静 审 判 员  吴晓玲 法官助理  刘小花 二〇二〇年五月二十八日 书 记 员  刘 妍