浙江省湖州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙05行终39号 上诉人（原审被告）安吉县人民政府递铺街道办事处，住所地安吉县递铺街道胜利西路1号。 法定代表人柳初晓，该街道办事处主任。 出庭应诉负责人冯桢，该街道办事处副主任。 委托代理人程慧丰，浙江振源律师事务所律师。 委托代理人马林林，浙江振源律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）陈西英，女，1965年7月5日出生，汉族，住安吉县。 委托代理人薛正懿，北京京平律师事务所律师。 原审第三人安吉两山高新技术产业园区开发有限公司，住所地安吉县昌硕街道胜利西路1号。 法定代表人方玉平，该公司总经理。 委托代理人韩梦云，浙江振源律师事务所律师。 上诉人安吉县人民政府递铺街道办事处（以下简称递铺街道办）诉被上诉人陈西英、原审第三人安吉两山高新技术产业园区开发有限公司（以下简称两山公司）乡政府行政合同一案，湖州市南浔区人民法院于2020年1月22日作出（2019）浙0503行初179号行政判决书。递铺街道办不服，向本院提出上诉。本院于2020年3月23日立案受理后，依法组成合议庭，并于同年4月22日进行了调查。上诉人递铺街道办副主任冯桢及委托代理人程慧丰，被上诉人陈西英及委托代理人薛正懿，原审第三人两山公司的委托代理人韩梦云参加调查。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，为了推进安吉县城中村改造，加快新型城镇建设，以国家和地方征收的有关政策、法律、法规为依据，被告递铺街道办公布了安置方案，指定第三人两山公司具体负责实施房屋征收补偿安置工作。原告陈西英系安房权证安吉字第××号房屋产权证记载房屋的所有权人，房屋坐落于递铺街道南北庄村，登记时间为2015年5月29日，房屋总层数3层，原告房屋在本次房屋征收范围内。2018年1月31日第三人两山公司与原告在平等、自愿，协商一致的基础上就房屋征收安置达成协议并签订《协议书》，协议约定：经核算认定合法建筑面积233.24平方米，其他房屋建筑面积302.31平方米。合法房屋补偿金额（市场比准价评估）：￥1952214，其他房屋补偿金额（重置价格评估）：￥105687。协议同时对搬迁费、按时签约奖、腾空房屋时间、安置人口等均作有约定。原告在对协议内容确认签名的同时又在协议书最后页空白处注明：配合政府项目推进，因本人房产证与合法补偿面积有差异，要求走法律程序。协议签订后，原告按约腾空房屋，领取了全部的拆迁补偿金额及奖励。另查明，涉案产权房屋，系原告于2002年后分二次建造（第三层为后加盖），并于2015年5月29日办理房屋产权登记，确权面积为三层共计294.8平方米。协议书对一、二层确权面积按合法建筑面积以市场比准价给予补偿，第三层加层88.26平方米按其他房屋建筑面积以重置价格给予补偿。 原审法院认为，涉案《协议书》系被告为推进城中村改造，加快新型城镇化建设，更好地改善居民住房条件，以安置方案为依据，委托两山公司与原告陈西英签订，属于行政协议，由此产生的法律责任应由被告递铺街道办承担。上述安置方案对于被征收房屋产权、用途、住房合法建筑面积的认定，被征收房屋安置人口对象的认定，住宅房屋补偿安置办法等内容均作出了规定，其中关于被征收住房的合法建筑面积认定第一个原则为“《集体土地使用权证》《房屋所有权证》载明的房屋建筑面积为合法面积”。而对于合法面积的补偿，该安置方案也规定按照征收区块的房地产市场化比准价评估确定。而涉案《协议书》经核算认定合法房屋建筑面积为233.24平方米，与原告产权登记的294.8平方米存在明显差距，被告认为该差异面积根据重置价予以补偿是经双方协商一致的结果，但从原告在涉案协议后签署的文字来看，原告对于该内容持有异议，被告认为对于差异面积按重置价补偿已与原告协商一致的意见，该院不予支持。行政协议的签订不仅应当遵守平等、自愿、协商一致等法律原则，还应符合相应的行政法律法规和政策规定。该案中，被告依据安置方案与原告签订协议，但对于合法房屋建筑面积的认定却并未依照上述补偿安置方案的规定，且被告未提交证据证明对于差异面积按照重置价进行补偿的合法性及合理性，存在事实认定不清，依法应予撤销，并由被告对涉案征收补偿安置事宜重新作出处理。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项规定，判决：一、撤销第三人两山公司与原告陈西英于2018年1月31日签订的《协议书》；二、责令被告递铺街道办重新作出处理。 上诉人递铺街道办不服，上诉称，一、原审认定“被上诉人房屋第三层按重置价处理不是双方协商一致的结果”错误。1.《协议书》中列明的房屋征收补偿金额和项目系根据《房地产征收估价分户报告》确定。被上诉人被征收房屋面积为294.8平方米，其中主房1的一、二层含炮楼共计196.48平方米，按市场比准价补偿1647878元，主房2面积36.76平方米按市场比准价补偿304336元，三楼加层88.26平方米，按重置价补偿33028元。被上诉人的所有房屋面积321.5平方米另加炮楼面积均已补偿。2.对被上诉人房屋第三层88.26平方米按重置价处理，系基于该层的特殊性。该层属于事后加层，不是一体形成，没有任何审批手续，且建筑层高、建设成本、建造工艺与第一、二层有重大差别。因此第三层的补偿标准、价格与第一、二层不同，对第三层按重置价补偿尊重事实，且被上诉人当时予以认可。3.《协议书》约定的各项补偿项目、补偿金额是各种利益平衡的结果，对房屋补偿价格的认可和各种奖励的获得、领取互为条件，被上诉人不能选择性地要求撤销、变更合同条款。4.被上诉人已领取所有补偿款和奖励，《协议书》已履行完毕，双方不存在其他争议。5.《协议书》后的附加内容是被上诉人签字后单方面附加，是其单方意思表示，原审法院仅凭该备注否定双方协商一致，违背合同法对合同条文效力的规定和理解，也否定了双方之间整个谈判、评估、协商、签约的过程。二、上诉人与被上诉人约定涉案房屋第三层按重置价处理具有合法性和合理性。审理行政协议案件要同时审查行政协议的合法性和合约性。本案中，合法性方面只要审查上诉人的主体资格、法定职能、标的物合法性和法律、政策依据，上诉人签订《协议书》在以上四个方面均合法。政策具有原则性而实际工作复杂多变，因此在拆迁工作中需要双方谈判协商。被上诉人房屋第三层按照重置价补偿经被上诉人签字同意，而签字体现被上诉人意思自治，因此涉案《协议书》在合约性、合理性方面也无问题。三、原审判决破坏交易稳定性，违背诚实信用和意思自治原则，也不利于全体拆迁户的利益平衡。1.履行完毕的拆迁类行政协议具有不可逆性，应当慎用撤销判决。协议撤销后双方心理发生变化，是否还有签约意向、能否重新协商一致存在不确定性，如不能达成一致，也无法适用双向返还。2.判断合同当事人的真实意思和是否协商一致，只能以当事人签字作为唯一标准。3.如上诉人不顾涉案房屋第三层的特殊性，机械按照证载合法面积给予被上诉人市场比准价补偿，貌似公平实则挥霍国家补偿资金。综上，请求二审法院：1.撤销湖州市南浔区人民法院作出的（2019）浙0503行初179号行政判决，依法改判驳回被上诉人的诉讼请求；2.本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人陈西英答辩称，一审判决正确，应予维持。1.被上诉人的要求符合补偿安置方案规定。补偿安置方案明确规定认定房屋合法建筑面积优先适用房屋所有权证登记的面积，《协议书》中约定的合法面积低于房屋所有权证登记的面积，损害被上诉人合法权益，应予撤销。2.涉案房屋第三层没有特殊性。涉案房屋第三层同第一、二层都属于房屋所有权证的登记范围，建造工艺经房屋所有权证认定均为混合结构。房屋产权登记机关清楚房屋状况且能够作出科学判断，因此不应出现房屋第三层补偿价格低于第一、二层价格的情况。3.对于协议内容应当结合全文整体理解。《协议书》最后的备注系经双方同意添加，且完整地体现在了双方持有的《协议书》中，并非被上诉人个人意思的体现，而是考虑拆迁进程，在双方对协议主要内容无争议、对部分内容有分歧的共识下达成的条款。该条款表明双方对于合法面积存在争议这一事实的确认，被上诉人根据该条款起诉请求撤销涉案协议系双方真实意思表示。4.不把有产权登记的房屋面积认定为合法面积构成行政行为违法。根据《土地管理法实施条例》第二十五条规定，征地补偿方案经批准后必须严格执行，《协议书》认定合法面积的相关条款违法，应予撤销。5.撤销涉案协议重新制订相关条款公平合理。被上诉人同村有类似情况的其他户提起诉讼已得到法院支持，本案应采取相同裁判标准。6.合同是否已经履行不影响协议的撤销，涉案协议违法，损害被上诉人的利益，依法应予撤销。综上，请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。 原审第三人两山公司答辩称，原审判决认定事实不清，适用法律错误，同意上诉人的上诉意见和上诉请求。 二审期间，各方当事人并未提交新的证据。原审期间各方当事人提交的全部证据材料，已由原审法院移送至本院。本院对原审查明的事实予以确认。 二审调查中，各方当事人围绕涉案《协议书》中约定的合法房屋面积、其他房屋面积以及补偿金额、货币化补贴、临时安置费等内容是否具有相应的法律、政策和事实依据；原审判决认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法等审理重点进行了辩论。 本院认为，本案系行政协议纠纷，人民法院审理行政协议案件，既要审查行政协议的契约效力性，也要审查行政协议行为的合法性。涉案《协议书》系上诉人为推进城中村改造，委托原审第三人于2018年1月31日与被上诉人签订。从合法性来看，上诉人作为该城中村改造项目的实施主体，制定了《安吉经济开发区高新园区城中村改造项目集体土地房屋征收补偿安置方案》，方案第四条规定，该方案自2017年9月1日正式施行，该方案房屋征收范围内的新拆迁项目必须严格按照该方案执行。故该方案构成涉案《协议书》签订的依据。方案第七条、第九条明确规定，被征收住房的合法建筑面积首先按照《集体土地使用权证》《房屋所有权证》载明的房屋建筑面积予以认定，合法建筑面积补偿根据征收区块的房地产市场化比准价评估确定。本案中，被上诉人《房屋所有权证》登记的合法房屋面积为294.8平方米，而涉案《协议书》认定其合法建筑面积为233.24平方米，并对差异面积补偿金额按照重置价格评估确定，违反了上述政策规定，且上诉人未对此作出合理解释。从合约性来看，被上诉人虽在《协议书》上签字，但其在《协议书》后签署的文字反映其对合法建筑面积认定及补偿标准持有异议。上诉人关于差异面积按重置价格补偿已经双方协商一致，系被上诉人自愿处分自己权利的上诉意见，本院不予支持。本案中，被上诉人起诉请求变更《协议书》认定的合法建筑面积、其他房屋面积以及补偿金额、货币化补贴、临时安置费等内容，但合法建筑面积变更导致其他面积、补偿、补贴、奖励、费用等协议有关内容可能产生的变化，法院根据在案证据尚难以确定，由上诉人重新作出处理较为妥当。原审判决撤销涉案《协议书》，并责令上诉人对征收补偿安置事宜重新作出处理并无不当，被上诉人在二审答辩中亦认可撤销涉案《协议书》重新制订相关条款公平合理。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本案二审案件受理费人民币50元，由上诉人安吉县人民政府递铺街道办事处承担。 本判决为终审判决。 （本页无正文） 审判长  何育红 审判员  蒋 莹 审判员  彭伟伟 二〇二〇年五月十一日 法官助理徐旭芬 书记员金涛 -10- -9-