江苏省南京市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏01行终928号 上诉人（原审被告）南京浦口经济开发区管理委员会，住所地南京市浦口区桥林街道兰花路8号。 法定代表人童金洲，南京浦口经济开发区管理委员会主任。 委托代理人周维维，南京浦口经济开发区管理委员会工作人员。 委托代理人何灏，上海段和段（南京）律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）吕发秀，性别××年××月××日生，××族。 被上诉人（原审原告）赵平淳，性别××年××月××日生，××族。 被上诉人（原审原告）赵平洲，性别××年××月××日生，××族。 三位被上诉人的共同委托代理人汤圣泉，北京市中银（南京）律师事务所律师。 三位被上诉人的共同委托代理人刘爱娟，北京市中银（南京）律师事务所实习律师。 原审第三人南京鸿淼水利工程有限公司，住所地南京市六合区马鞍街道马集赤兔路219号-4。 法定代表人樊德玉，南京鸿淼水利工程有限公司总经理。 委托代理人周芳，江苏君泊律师事务所律师。 上诉人南京浦口经济开发区管理委员会（以下简称浦口开发区管委会）因与被上诉人吕发秀、赵平淳、赵平洲以及原审第三人南京鸿淼水利工程有限公司（以下简称鸿淼公司）其他行政行为一案，不服南京铁路运输法院（2018）苏8602行初1577号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2020年1月9日公开开庭审理了本案。上诉人浦口开发区管委会的代理人周维维、何灏，被上诉人吕发秀、赵平淳、赵平洲及三位被上诉人的共同委托代理人汤圣泉，原审第三人鸿淼公司的委托代理人周芳到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，吕发秀、赵平淳、赵平洲的家庭承包地面积为16.89亩，位于南京市××区××明因××社区××家组。2018年6月30日，赵平淳拨打110报警称桥林街道明因寺社区赵家组农田被人破坏了。公安机关的《接处警工作登记表》对处警经过及结果登记如下：“民警出警至现场，报警人赵平淳称自家位于明因寺赵家组的树田在“紫光”工程项目施工过程中被摧毁，前期就田地征用补偿问题未与明因寺社区谈拢并签订合同。经了解，目前施工方为鸿淼公司受浦口经济开发区管委会委托施工。现报警人需要民警做登记，后期自行通过法律程序进行诉讼。” 原审法院另查明，2018年7月8日，鸿淼公司作为承包方与发包方南京天浦建设工程有限公司签订《合同协议书》，约定工程承包范围为浦口经济开发区四期地块环境整治工程B地块场地平整工程二标段，东至云杉路，南至听莺路，西至丁香路，北至B地块场地平整工程三标段；计划开工时间为2018年7月9日，计划竣工时间为2018年8月7日。 一审庭审中，浦口开发区管委会述称，江苏省南京浦口经济开发总公司系浦口开发区管委会下属国有公司。2017年2月24日，南京市浦口区发展和改革局作出浦发改投资字〔2017〕106号《关于江苏省南京浦口经济开发总公司浦口经济开发区A地块环境综合整治项目重新备案的通知》，同意江苏省南京浦口经济开发总公司浦口经济开发区A地块环境综合整治项目重新备案，明确了项目建设地点及占地面积等内容，吕发秀、赵平淳、赵平洲的案涉地块属于浦口经济开发区A地块环境综合整治项目范围。后浦口经济开发区A地块环境综合整治项目的承包商为南京天浦建设工程有限公司。南京天浦建设工程有限公司又通过公开招标的方式选择具体施工单位，鸿淼公司中标，后双方签订了《合同协议书》。此外，吕发秀、赵平淳、赵平洲述称2018年6月30日赵平淳报警后，民警处警至现场进行了调查，施工人员告知民警其施工行为系鸿淼公司受浦口开发区管委会的委托。鸿淼公司述称，报警当日确实是鸿淼公司在案涉地块施工，但不清楚该施工行为是否是受到浦口开发区管委会的委托，亦不清楚《接处警工作登记表》中处警结果是如何形成的。 原审法院认为，本案的争议焦点是：一、浦口开发区管委会是否参与了被诉行政行为，即是否委托鸿淼公司强制平整吕发秀、赵平淳、赵平洲的承包地；二、如果浦口开发区管委会参与实施了被诉行政行为，该行为是否合法。本案中，虽鸿淼公司称不清楚其施工行为是否受浦口开发区管委会委托，但吕发秀、赵平淳、赵平洲提交了公安机关的《接处警工作登记表》，载明“经了解，目前施工方为鸿淼公司受浦口经济开发区管委会委托施工”，浦口开发区管委会及鸿淼公司均未能提供相反证据推翻《接处警工作登记表》，原审法院对《接处警工作登记表》予以采信，可以认定浦口开发区管委会委托鸿淼公司实施了案涉强制平整吕发秀、赵平淳、赵平洲承包地的行为，浦口开发区管委会是本案适格被告。 关于浦口开发区管委会委托鸿淼公司强制平整吕发秀、赵平淳、赵平洲承包地的行为是否合法，原审法院认为，公民、法人或者其他组织的合法财产受法律保护，任何单位或者个人非因法定理由、非经法定程序不得对他人的合法财产进行占有、使用与处分等。本案中，浦口开发区管委会未向原审法院提交其委托鸿淼公司强制平整吕发秀、赵平淳、赵平洲承包地的相关事实证据及程序性证据，应视为其委托行为没有事实根据、未经法定程序，属于违法行为。考虑到被诉行为已实施完毕，不具有可撤销内容，故应当确认违法。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，原审法院判决确认浦口开发区管委会于2018年6月强制平整吕发秀、赵平淳、赵平洲位于南京市××区××明因××社区××家组承包地的行为违法。一审案件受理费50元，由浦口开发区管委会负担。 上诉人浦口开发区管委会上诉称：一、上诉人并非案涉项目的实施主体，没有实施或者委托他人实施案涉行为，不是本案的适格被告。根据南京市规划局浦口分局作出的《关于江苏省南京浦口经济开发总公司A地块环境整治项目的规划意见回函》、南京市浦口区发展和改革局作出的《关于江苏省南京浦口经济开发总公司浦口经济开发区A地块环境综合整治项目重新备案的通知》内容来看，案涉项目的实施主体系江苏省南京浦口经济开发总公司。根据一审已查明的事实，案涉行为系鸿淼公司实施。在一审庭审中，原审第三人也明确表示“原告报警的时候第三人确实是在施工，我们施工根据发包方指令施工”、“不受被告的委托，我们与被告没有直接的接触，我们与天浦公司签订的合同”。根据鸿淼公司同案外人南京天浦建设工程有限公司签订的《合作协议书》来看，案涉土地整理项目由南京天浦建设工程有限公司，通过公开招投标的方式选择原审第三人作为项目的施工单位。上诉人并非案涉项目的实施主体，没有实施或者委托原审第三人实施案涉行为，一审判决没有事实和法律依据。二、本案所诉行政行为不存在，不属于行政诉讼的受案范围，一审法院应当裁定驳回原审原告的起诉。被上诉人提出其所承包农田被原审第三人破坏一事，不是行政管理行为，且原审第三人也未得到上诉人的委托或授权，仅是普通的民事侵权行为，不存在行政行为。就本案而言，法院首先应当查明是否存在行政行为，进而查明该行为是否系上诉人实施或授权、委托实施。本案中，已经查明该争议行为系原审第三人公司实施，上诉人并非案涉项目的实施主体，也没有授权或委托任何第三方实施案涉行为。三、原审法院以《接处警情况登记表》为依据，判定上诉人委托鸿淼公司实施了涉案行为，认定事实严重错误。《110接处警工作规则》第二十四条规定：“处警民警到达现场后，应当根据有关规定对警情妥善处置。处警结束后，应当及时将处警情况向110报警服务台反馈，并做好处警记录。处警结果需要制作法律文书的，按有关规定办理。”《接处警工作登记表》仅是处警记录，其来源系根据现场当事人口述形成，主要登记案（事）件主要情况（时间、地点、主要情节）及本人的基本情况、联系方式等，并非公安机关对事实的认定，不能作为直接证据。事实上，根据《接处警工作登记表》中记载：“现报警人需要民警做登记，后期自行通过法律途径进行诉讼。”处警记录仅是根据当事人口述记载，并没有对纠纷进行处理，上诉人并非纠纷的当事人，也并未参与接处警的记录，不排除被上诉人蓄意将责任推卸给上诉人的可能。四、一审法院以“上诉人与第三人没有提供相反证据推翻《接处警工作登记表》”为由，判定上诉人承担举证不力的后果，没有事实和法律依据，举证责任分配错误。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项、《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款的规定，被上诉人提起行政诉讼时，对于被诉行政行为是否存在、是否由上诉人实施，应负有举证证明义务。本案中，因上诉人并未实施案涉的行政行为，对于消极待证事实上诉人无法举证证明，而应当由被上诉人提供充足的证据证明被上诉人实施或者被上诉人委托他人实施了案涉的行政行为。一审法院刻意忽视案涉项目的由来、报批流程、实施主体、《合同协议书》等证据，不顾上诉人并非案涉项目实施主体的事实，仅以“由当事人陈述、由处警记录的《接处警工作登记表》”为依据，判定上诉人委托原审第三人实施了破坏强占行为，没有事实和法律依据。综上，请求二审法院撤销原审判决，改判驳回被上诉人的起诉。 被上诉人吕发秀、赵平淳、赵平洲未向本院提交书面答辩状，其在二审庭审中辩称：一、原审法院认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。二、被上诉人的财产遭受不明侵害时，被上诉人向公安机关报案，公安机关依据《中华人民共和国人警察法》所授予的职权作出接处警工作登记表，该登记表事实认定清楚，程序合法。且该接处警登记表上有公安机关的盖章，是向被上诉人作出的行政行为，并不仅仅是一个证据。行政行为一经作出就具有确定力、执行力，所以就具有合法性。在没有经过法定程序对该行政行为进行撤销或确认无效的情况下，理应尊重公安机关的行政行为。三、被上诉人的土地是集体性质的承包地，是被上诉人赖以生存的生活来源。2017年被强占并用于相关建设以来，到目前为止没有获得相应补偿。四、如果按照上诉人的说法本案涉及到的是民事行为，该行为就涉及到违法犯罪，并不仅仅是民事侵权。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 原审第三人鸿淼公司在二审中述称，原审第三人的案涉施工行为是通过招投标方式取得施工资格，并且与发包方签署了相关的施工合同。原审第三人是按合同约定进行施工，不存在违法行为。请求二审法院依法作出裁决。 原审原告、原审被告向原审法院提交的证据均已随案移送本院，原审法院从证据的关联性、合法性、真实性三个方面对双方当事人提交的证据予以审核认证符合法律规定。经审查，对原审法院认定的案件事实，本院依法予以确认。 本院认为，《中华人民共和国土地管理法实施条例》（以下简称土地管理法实施条例）对征收集体土地的主体、程序等进行了规定，相关行政机关在集体土地征收过程中，应严格按照实施条例的规定进行。本案中，被上诉人的承包地被原审第三人平整，公安机关出具的《接处警工作登记表》中明确载明，“经了解，目前施工方为鸿淼公司受浦口经济开发区管委会委托施工”，虽然上诉人在一审、二审中均辩称其未实施案涉平整行为，但上述接处警登记系公安机关工作人员在被上诉人报警后，经向现场施工人员了解后确定的，且内容清楚。上诉人仅以其未实施相关行为属于消极事项，无法证明为由，不足以推翻上述登记表。程序合法是行政法的基本原则之一，行政机关作出任何行政行为，均应按照相应的法定程序进行。案涉地块属于南京浦口经济开发区Ａ地块环境整治范围，被上诉人承包的土地属于集体土地。上诉人未提供证据证明其按照土地管理法实施条例的规定，实施了案涉平整行为，原审法院考虑到被诉行为已实施完毕，故确认上诉人强制平整行为违法，符合法律规定。 综上，上诉人浦口开发区管委会的上诉理由缺乏事实和法律根据，本院不予采纳，其上诉请求本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人南京浦口经济开发区管理委员会负担。 本判决为终审判决。 审判长 洪 途 审判员 王玉刚 审判员 付 双 二〇二〇年五月十四日 书记员 韩卓君