湖南省常德市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）湘07行终50号 上诉人（原审被告）汉寿县水利局，住所地湖南省汉寿县龙阳街道沧浪东路230号。 法定代表人徐政，该局局长。 委托代理人方浩，男，1987年2月19日出生，汉族，该局工作人员，住湖南省汉寿县，代理权限为一般授权代理。 委托代理人王国华，汉寿县法律援助中心律师，代理权限为一般授权代理。 上诉人（原审被告）汉寿县洲口镇人民政府，住所地湖南省汉寿县洲口镇居委会。 法定代表人邹立雷，该镇镇长。 委托代理人杨志芳，湖南龙阳律师事务所律师，代理权限为特别授权代理。 委托代理人胡国政，男，1966年11月7日出生，汉族，该镇政府工作人员，住湖南省汉涛县，代理权限为一般授权代理。 被上诉人（原审原告）彭克广，男，1954年5月3日出生，汉族，住湖南省汉寿县。 委托代理人彭辉（系彭克广之子），男，1979年9月12日出生，汉族，住湖南省汉寿县。 委托代理人李协华，湖南天思律师事务所律师，代理权限为一般授权代理。 原审被告汉寿县公安局，住所地湖南省汉寿县龙阳街道银水东路76号。 法定代表人郭民忠，该局局长。 委托代理人唐平，男，1989年5月7日出生，汉族，该局法制大队副大队长，住湖南省汉寿县，代理权限为特别授权代理。 委托代理人阳超，男，1987年9月7日出生，汉族，该局洲口派出所副所长，住湖南省常德市鼎城区，代理权限为一般授权代理。 上诉人汉寿县水利局、汉寿县洲口镇人民政府（以下简称洲口镇政府）与被上诉人彭克广、原审被告汉寿县公安局房屋行政强制及行政赔偿一案，不服常德市鼎城区人民法院（2019）湘0703行初150号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审判决认定，彭克广系汉寿县洲口镇民安村五组（现为正龙村22组）村民。彭克广因房屋长期无人居住已成危房，向其所在的汉寿县洲口镇正龙村、汉寿县国土资源局洲口国土资源所提出在原宅基地上新建一层住房的申请，汉寿县国土资源局洲口国土资源所、汉寿县洲口镇正龙村村民委员会共同为彭克广向汉寿县西湖垸水利会水政大队出具《证明书》并加盖两单位公章。因彭克广申请新建房屋位于沅水河道北岸洲口镇正龙村22组段大堤内禁脚，该申请未获水政部门和政府部门批准。在未获得建房批准的情况下，彭克广即在原宅基地上动工建房。2019年4月22日，彭克广之子彭辉与他人签订《劳务分包合同》，约定房屋承包施工事宜。2019年4月24日，彭辉为自建房屋工程的施工人员分别向诚泰财产保险股份有限公司湖南分公司、中国大地财产保险股份有限公司长沙中心支公司购买建筑施工人员团体意外伤害保险及建筑施工人员团体意外伤害保险附加意外伤害医疗保险两份，各花费保险费700元，共1400元。彭克广在建房期间，洲口镇政府、汉寿县水利局等部门多次到彭克广建房现场进行劝阻，宣传相关法律法规，但彭克广一直未停止施工。2019年5月22日，汉寿县水政监察大队与西湖垸水利会、洲口镇政府、洲口镇国土所、正龙村相关工作人员到彭克广建房现场进行勘验，并制作《勘验（检查）笔录》，笔录中记载彭克广未在场，执法人员研判形成一致意见“镇村两级干部协助做好当事人的思想工作，另择宅基地从事建房，敦促其停止违法行为，并协助当事人另择宅基地的调剂工作；西湖垸水利会落实好现场监督巡查工作，严防事态发展”。2019年5月24日，汉寿县水利局作出汉水责停〔2019〕13号《责令停止水事违法行为通知书》，责令彭克广立即停止在沅水河道北岸大提背水坡禁脚管理范围内未经批准擅自修建住房的违法行为，并于3日内到汉寿县水利局水政监察大队接受处理，该通知书于当日送达给彭克广。2019年6月4日，洲口镇政府向彭克广下达1908号《限期拆除告知书》，责令彭克广在七日内自行拆除违章建筑，逾期未拆除洲口镇政府将依法强制拆除，如继续修建，将立即启动强拆程序，并告知彭克广可以于2019年6月11日前到洲口镇政府进行陈述和申辩。洲口镇政府作出上述《限期拆除告知书》后，彭克广仍未停止建房行为，在汉寿县人民政府统一调度下，洲口镇政府与汉寿县水利局于2019年6月5日进行联合执法，将彭克广正在修建的房屋强制拆除。汉寿县公安局下属的洲口派出所应洲口镇政府要求，派驻村辅警到拆除现场维持秩序。拆除时彭克广房屋基础已经打好，第一层建了几面墙体。在拆除过程中，因彭克广阻止强制拆除行为，而与执法人员发生扭扯，导致彭克广受伤，彭克广受伤住院治疗两天，共花费医疗费2195.94元。彭克广之子彭辉于2019年6月12日网上投诉房屋被强拆一事，洲口镇政府于2019年7月4日作出《关于彭辉信访事项答复意见书》，答复意见主要内容为：在筹备修建房屋时彭辉并未取得合法手续，房屋修建过程中，西湖垸水利会、镇村干部多次上门进行劝阻、劝导，要求停止违法修建，在6月4日下达《限期拆除告知书》后继续抢建，6月5日在汉寿县人民政府统一调度下由汉寿县水利局、洲口镇政府依法依规进行强制拆除，不予进行经济补偿。 另查明，彭克广向一审法院提交建房材料凭据29张，分别为修路砖渣费用5000元、杂工费用6500元、钢材费用19700元、水泥费用9000元、商品混凝土泵车12420元、砖22500元、石灰1000元、防潮粉1000元、预制板9000元、预制板抬板费用1500元、砂、石9000元、木条20460元、模板7440元、临时水电材料1852元、钢丝及铁钉桶等3958元、竹桥板1128元、卫浴零件852元、门窗配件1098元，金额共计133408元。彭克广向一审法院提交医疗费票据5张，金额共计2195.94元。 原审法院认为，本案的争议焦点为：一、汉寿县公安局是否属于本案适格被告？二、洲口镇政府实施的拆除行为是否合法？三、汉寿县水利局实施的拆除行为是否合法？四、彭克广主张的人身损害损失和财产损失是否应该由洲口镇政府、汉寿县水利局赔偿？ 关于争议焦点一：根据当事人提交的证据和审理查明的事实，涉案强制拆除行为系由洲口镇政府与汉寿县水利局共同实施，汉寿县公安局只是应洲口镇政府的要求，到拆除现场维持秩序，并未参与强制拆除行为。故汉寿县公安局不是本案的适格被告，该院另行裁定驳回彭克广对汉寿县公安局的起诉。 关于争议焦点二：洲口镇政府在答辩中称，彭克广的建房行为违反了《中华人民共和国水法》、《湖南省实施〈中华人民共和国水法〉办法》、《中华人民共和国城乡规划法》、《湖南省乡村建设规划许可管理办法》的相关规定，但在给彭克广下达的《限期拆除告知书》中引用的却是《中华人民共和国河道管理条例》的相关条款，而根据《中华人民共和国河道管理条例》第四条、第五条的规定，河道主管机关应为各级水利行政主管部门，而非镇政府，洲口镇政府依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条的规定才享有强制拆除的职权，而洲口镇政府亦未提供其管辖区域内的乡村规划方面的证据，洲口镇政府不仅适用法律错误，且实施拆除行为亦缺乏相应的事实依据。洲口镇政府虽多次到现场对彭克广的建房行为进行劝阻，但在实施强制拆除行为前，仅于2019年6月4日向彭克广下达了《限期拆除告知书》，且在《限期拆除告知书》中，明确告知彭克广可以在2019年6月11日前进行陈述和申辩，但在下达告知书的次日即对彭克广在建房屋实施强制拆除，实际剥夺了彭克广进行陈述和申辩的权利，违反了《中华人民共和国行政强制法》第六条第一款“行政机关履行行政管理职责，依照法律、法规的规定，实施行政强制措施”和第十八条第（六）项“听取当事人的陈述和申辩”的规定，属于程序违法。 关于争议焦点三：汉寿县水利局虽到现场对彭克广的建房行为进行过劝阻，但在实施强制拆除行为前，仅于2019年5月24日向彭克广下达了一份《责令停止水事违法行为通知书》，且在该通知书中未告知彭克广进行陈述和申辩的权利，实际剥夺了彭克广的陈述、申辩权，违反了《中华人民共和国行政强制法》第十八条第（六）项“听取当事人的陈述和申辩”的规定，亦属程序违法。且对于水事违法行为处罚的执行，汉寿县水利局依法只能等待行政处罚决定的复议、诉讼期限届满后，在行政相对人未申请行政复议和提起行政诉讼，又未履行行政处罚决定的情况下，依法申请人民法院强制执行，汉寿县水利局并无自行采取强制拆除的权力。 关于争议焦点四：对于彭克广主张的人身损害损失即医疗费2195.94元，是因彭克广在强制拆除过程中阻碍执法人员执法发生扭扯导致彭克广受伤而产生，彭克广未经批准建房、阻碍执法人员执法，本身具有明显过错，而洲口镇政府、汉寿县水利局违法拆除彭克广在建房屋，亦存在过错，故酌定各自承担一半责任，即由洲口镇政府、汉寿县水利局承担1097.97元。而对于彭克广主张的财产损失，彭克广确系未经有关职能部门批准而在河道附近建房，其建房行为本身具有违法性，其在建房屋应为违法建筑。违法建筑不属于合法财产权益，对违法建筑的拆除自然不会产生国家赔偿。但建筑本身违法并不意味着组成建筑物的建筑材料亦随之变成非法财物，建筑材料属于当事人的合法财产，当事人因违法建筑所负的法律责任，不应当涉及其合法的私有财产。在本案中，洲口镇政府和汉寿县水利局共同实施的强制拆除行为违法，故应当根据建筑材料的合理价值、违法强制拆除行为造成的合理损失等因素承担相应的赔偿责任。该院综合考虑房屋的建筑面积、结构、修建程度等房屋实际状态、当地生活水平及违法建设查处工作形势等因素，并结合彭克广提供的建房材料凭据，对彭克广主张的主体人工费因其未提供相应证据佐证，故不予支持，对修路砖渣费用、保险、生活开支因不属于被拆除建筑物的建筑材料，不予认定，对预制板、木条、卫浴零件、门窗配件等材料因房屋未建成可重复利用，可考虑不予赔偿，酌定洲口镇人民政府、汉寿县水利局赔偿因违法拆除彭克广在建房屋的建筑材料损失96998元。 综上，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、第七十六条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第四十七条第三款、第九十七条、《中华人民共和国国家赔偿法》第三条第（五）项、第四条第（四）项、第三十四条第一款第（一）项的规定，判决：一、确认洲口镇政府、汉寿县水利局共同实施的强制拆除彭克广在建房屋的行为违法；二、洲口镇政府、汉寿县水利局赔偿彭克广的人身损害损失1097.97元，建筑材料损失96998元，以上两项合计98095.97元，限本判决生效之日起十日内付清；三、驳回彭克广的其他诉讼请求。案件受理费50元，由洲口镇政府、汉寿县水利局承担。 汉寿县水利局上诉称：一、一审判决认定事实不清，汉寿县水利局依法行政拆除违法建筑是履行法定职责，符合行政强制法立法原则。1、彭克广已经实际行使陈述和申辩权。2、一审判决有违行政强制法基本原则。二、一审法院未将赔偿请求部分分别立案，诉讼程序有误。彭克广提供的证据大部分为白纸条票据，不应予以认定，违建与征拆有区别，酌定赔偿数额过高，严重损害基层政府工作信心。据此，请求二审法院撤销一审判决，改判上诉人无须赔偿彭克广人身、建筑材料损失。 洲口镇政府上诉称：一、一审判决认定事实错误。1、一审判决认定上诉人没有听取当事人的陈述和申辩意见，认定事实错误。2、一审判决认为上诉人没有提供被上诉人违反城乡规划方面的证据，属认定事实错误。3、损害赔偿数额认定错误，被上诉人一审提交的损失方面的证据，大部分为白纸条票据，不应予以认定。被上诉人的人身损害不是由上诉人的强拆行为导致的。二、一审法院适用法律错误。1、程序错误，一审法院应对行政赔偿案件单独立案。2、一审判决实体法律适用错误，洲口镇政府适用《中华人民共和国城乡规划法》拆除案涉建筑物，适用法律正确。3、一审判决违反《中华人民共和国行政强制法》的基本原则。被上诉人基于减少彭克广损害为目的，强制拆除其违法建筑，符合行政法的比例原则。综上所述，请求二审法院撤销一审判决，发回重审或直接改判。 彭克广答辩称：一审法院判决认定事实清楚。首先，一审法院认定两上诉人实施强制拆除行为程序违法正确。其次，一审法院认定上诉人洲口镇政府没有提供乡村规划方面证据，应该由其承担不利的法律后果。最后，一审法院认定损害赔偿数额合法、适当。二、一审判决适用法律正确。首先，一审法院审理本案程序合法，彭克广在提起行政诉讼时，可以一并提起行政赔偿请求。根据现有证据，不能证明洲口镇政府的执法依据是《中华人民共和国城乡规划法》。最后，一审判决符合《中华人民共和国行政强制法》的基本原则。综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，两上诉人的上诉理由没有事实和法律依据，请求驳回上诉，维持原判。 当事人一审提交并经质证的证据已随案移送本院，经审查，原审判决采信的证据可以作为认定本案事实的依据。本院对原审法院查明的事实予以确认。 本院认为，本案的争议焦点为：一、汉寿县水利局与洲口镇政府联合实施的强制拆除行为是否合法；二、一审法院酌定赔偿数额是否适当。 一、汉寿县水利局与洲口镇政府联合实施的强制拆除行为程序违法。 1、彭克广的建房行为违法。根据《中华人民共和国水法》第三十七条第二款、第六十五条和《湖南省实施办法》第十六条第一款第（一）项的规定，在河道管理范围内进行建设，需报经有关水行政主管部门同意，湖南省防洪、防涝的堤防、间堤背水坡脚向外水平延伸30至50米（经过城镇的堤段不得少于10米）为管理范围。本案中，彭克广建房地点距沅水河道北岸大堤背水坡边角不足30米，属于在沅水河道大堤背水坡禁脚管理范围内，其未经有关水行政主管部门同意，擅自修建房屋的行为违法。同时，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条关于：“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除”的规定，在乡、村庄规划区内未取得乡村建设规划许可证进行建设，乡、镇人民政府具有相应的处理职责。本案中，彭克广进行案涉房屋建设时，未取得乡村建设规划许可证，属违法建设。因彭克广的建房行为，同时违反《中华人民共和国水法》和《中华人民共和国城乡规划法》，汉寿县水利局与洲口镇政府，均有职权依据上述法律规定，依法对其进行调查、处理。 2、强制拆除行为程序违法。本案中，汉寿县水利局于2019年5月24日对彭克广作出汉水责停（2019）13号《责令停止水事违法行为通知书》，洲口镇政府于2019年6月4日对彭克广作出1908号《限期拆除告知书》，汉寿县水利局与洲口镇政府未听取彭克广陈述和申辩意见，未分别履行《中华人民共和国水法》第六十五条第一款、《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条、《中华人民共和国行政强制法》规定的相应行政强制拆除程序，对彭克广拒不停止建设行为采取相应的行政强制措施的情况下，直接以彭克广拒不停止建设，情况紧急为由，共同联合执法于2019年6月5日强制拆除案涉建筑物，程序违法，应当由其共同承担国家赔偿责任。 二、关于一审法院酌定赔偿数额是否适当的问题。 《中华人民共和国国家赔偿法》第五条规定：“属于下列情形之一的，国家不承担赔偿责任：（一）行政机关工作人员与行使职权无关的个人行为；（二）因公民、法人和其他组织自己的行为致使损害发生的；（三）法律规定的其他情形。”本案中，汉寿县水利局于2019年5月24日下达汉水责停（2019）13号《责令停止水事违法行为通知书》后，彭克广仍未停止违法行为，继续修建，其对建筑材料损失的扩大起到了一定作用。汉寿县水利局和洲口镇政府虽然违法强制拆除案涉建筑物，但对该部分扩大的损失不承担国家赔偿责任。一审判决未考虑彭克广拒不停止违法行为，对其损失扩大所起的作用，酌定汉寿县水利局、洲口镇政府赔偿彭克广建筑材料损失96998元，处理不当，本院予以纠正。结合当事人的主张和在案证据，以及被强制拆除建筑物的实际状况、建筑材料的市场价值、当地生活水平等因素，考虑彭克广拒不停止违法行为对损失后果所起的作用，本院酌定赔偿50000元。 关于人身损害赔偿问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定：“在行政赔偿、补偿案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。”本案中，关于彭克广人身损害的医疗费用损失，应由其承担举证责任。因彭克广系在强制拆除过程中，阻碍执法人员执法而导致受伤，故其对损害后果应承担相应的法律责任，一审法院认定各自承担一半责任，处理并无不当。彭克广提供的医疗费票据，可证明其用于医疗费的损失共2195.94元。一审判决由汉寿县水利局、洲口镇政府承担1097.97元的责任，本院予以确认。 综上所述，一审判决认定事实清楚，但适用法律不当。上诉人汉寿县水利局、洲口镇政府的部分上诉理由成立。汉寿县水利局、洲口镇政府共同赔偿彭克广人身损害损失、建筑材料损失两项合计51097.97元。彭克广要求赔偿人身损害损失、财产损失共计252580.6元的主张，因无事实根据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第二款的规定，判决如下： 一、维持常德市鼎城区人民法院（2019）湘0706行初150号行政判决第一项，即一、确认汉寿县洲口镇人民政府、汉寿县水利局共同实施的强制拆除彭克广在建房屋的行为违法； 二、维持常德市鼎城区人民法院（2019）湘0706行初150号行政判决第二项中的部分内容，即汉寿县洲口镇人民政府、汉寿县水利局赔偿彭克广的人身损害损失1097.97元，限本判决生效之日起十日内付清； 三、撤销常德市鼎城区人民法院（2019）湘0706行初150号行政判决第二项中的部分内容，即汉寿县洲口镇人民政府、汉寿县水利局赔偿彭克广建筑材料损失96998元； 四、被上诉人汉寿县洲口镇人民政府、汉寿县水利局于本判决生效之日起十日内赔偿上诉人彭克广财产损失50000元。 二审案件受理费50元，由被上诉人汉寿县洲口镇人民政府、汉寿县水利局负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  杨 晋 审 判 员  覃宏庆 审 判 员  杨名夏 二〇二〇年五月十一日 法官助理  赵阳娟 书 记 员  粟钟亚 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： (一)原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； (二)原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； (三)原判决认定基本事实不清，证据不足的，发回原审人民法院重审或查清事实后改判； (四)原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。