浙江省台州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙10行终69号 上诉人（原审原告）鲍斌元，男，1960年2月10日出生，汉族，住临海市。 委托代理人朱晓丽。 委托代理人肖卫红。 被上诉人（原审被告）临海市农业农村局，住所地临海市东方大道219号。 法定代表人董立，局长。 委托代理人陈宰正。 被上诉人（原审被告）台州市自然资源和规划局，住所地台州市市府大道468号。 法定代表人黄伟军，局长。 委托代理人赵志强。 委托代理人叶炜。 原审原告施大净，男，1969年1月12日出生，汉族，住临海市。 鲍斌元因诉临海市自然资源和规划局、台州市自然资源和规划局土地行政处罚及行政复议一案，不服天台县人民法院（2019）浙1023行初118号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，对本案进行了审理。现因涉案行政处罚的职权已由县级以上人民政府土地行政主管部门变更为农业农村主管部门，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定，本院依法变更临海市自然资源和规划局为临海市农业农村局。本案现已审理终结。 原审法院查明，原告施大净系临海市××山村村民，原告鲍斌元系临海市沿江镇下岙村村民，二原告系堂兄弟关系。2003年，临海市××山村村委会决定，将亭山村马红线公路旁1间屋基出让给原告鲍斌元。因鲍斌元在亭山村无法进行村民住宅用地审批，原告施大净同意以自己的名义作为亭山村村民上报住宅用地审批手续。2003年9月16日，亭山村村委会以施大净户名义为原告鲍斌元上报住宅用地审批，该集体土地私人建房用地呈报表载明，须拆除1间30平方米的老屋。2003年9月18日，鲍斌元向亭山村村委会支付屋基款3.75万元。2004年1月8日，临海市人民政府以临土私字［2004］第3-15号文批准同意施大净户建房1间，占地面积61.2平方米，后鲍斌元在该地块上建造一间四层住宅。房屋建成后经地籍调查确认，存在少批多建2.66平方米，经对少批多建部分处理后，2005年11月，临海市人民政府批准同意登记发证63.86平方米，土地证号为沿江集用2005字第0036号，土地使用者登记为施大净。鲍斌元使用居住该涉诉地块及房屋至今。2017年11月28日，临海市国土资源局决定以“涉嫌农村村民采取欺骗手段骗取批准，违法占用土地建住宅”为由对原告施大净进行立案查处。2017年12月12日，临海市国土资源局作出临土资罚告［2017］286号《行政处罚告知书》，12月14日，鲍斌元针对上述告知书向临海市国土资源局提交《关于对临土资罚告［2017］286号文件的疑义》一份。12月18日，临海市国土资源局作出临土资罚［2017］286号《行政处罚决定书》。 施大净不服上述处罚决定，于2018年2月12日向临海市人民政府申请行政复议。临海市人民政府于2018年7月3日作出临政复决字[2018]9号《行政复议决定书》：撤销临海市国土资源局对施大净所作的临土资罚[2017]286号《行政处罚决定书》，并责令临海市国土资源局自收到该决定之日起六十日内依法重新作出处理。2018年9月7日，临海市国土资源局作出临土资罚告[2018]82号《行政处罚告知书》，告知施大净、鲍斌元拟作出的行政处罚决定以及陈述、申辩和听证等权利。2018年10月18日，临海市国土资源局根据鲍斌元的申请组织听证。2018年10月26日，临海市国土资源局作出临土资罚[2018]82号《行政处罚决定书》。施大净、鲍斌元不服，于同年12月19日向被告台州市自然资源和规划局申请行政复议。复议过程中，临海市国土资源局变更为临海市自然资源和规划局。2019年2月13日，原告施大净、鲍斌元向被告台州市自然资源和规划局提出行政复议中止申请。2月15日，被告台州市自然资源和规划局作出中止决定并通知各方当事人。6月28日，被告台州市自然资源和规划局根据被告临海市自然资源和规划局的申请恢复审理并通知各方当事人。2019年6月28日，台州市自然资源和规划局作出台集行复[2018]63号《行政复议决定书》，认定临海市自然资源和规划局案件处理期限超过六十日，属于程序违法，但对申请人的权利义务不产生实际影响，确认临海市自然资源和规划局于2018年10月26日作出的临土资罚[2018]82号《行政处罚决定书》违法。 原审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条关于“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查”的规定，该规定包括行政机关作出的行政行为认定事实是否清楚，证据是否充分，处理程序是否合法，适用法律法规是否正确。关于事实认定及证据问题。本案中，被告临海市自然资源和规划局认定“施大净明知鲍斌元不属临海市××山村集体成员，反而同意以自己名义为鲍斌元在临海市××山村申请建房1间61.2平方米（以拆除老屋1间30平方米为条件，该老屋在报批时并不存在），并取得建房用地审批，尔后由鲍斌元出资建造、居住、使用至今”，该院认为，临海市自然资源和规划局虽在制作调查（谈话）笔录形式上存在瑕疵，但结合鲍斌元提交的“关于对临土资罚告［2017］286号文件的疑义”中对涉诉事实的自认以及土地使用权、建房等书面审批材料，证据之间能够互相印证，临海市自然资源和规划局认定事实清楚。关于程序问题。原告提出被告临海市自然资源和规划局取证程序违法。该院认为，临海市自然资源和规划局对涉诉行政处罚当事人及相关人员进行调查并制作调查（谈话）笔录时，未按照要求规范制作，仅有当事人签字确认，无调查人员、谈话人员签字，鉴于当事人对谈话内容以及涉诉基本事实无异议且有相应的客观证据予以证实，该院对上述取证程序予以指正。关于法律适用问题。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条的规定，农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。本案中，原告提出其不存在虚构事实或隐瞒真相骗取批准、占用土地的行为。该院认为，原告鲍斌元从购买地基并以施大净名义审批建房，其对整个过程均是知晓的，原告施大净亦知晓并同意鲍斌元以其名义审批建房的事实，即便二原告未具体实施填报土地使用权及建房审批材料的行为，但不影响二原告主观上存在骗取并达到批准结果的意思表示，而实际上原告鲍斌元在骗取批准后又积极主动地实施了建房行为并居住至今，综上，二原告通过默许或主动作为实现了主观目的与客观结果的统一，被告临海市自然资源和规划局根据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条的规定作出本案涉诉行政处罚适用法律正确。综上所述，被告临海市自然资源和规划局作出的临土资罚［2018］82号行政处罚决定书认定事实清楚，适用法律正确。被告台州市自然资源和规划局作出的台集行复［2018］63号行政复议决定对临海市自然资源和规划局认定的事实、适用的法律亦予以支持，但因临海市自然资源和规划局案件处理期限超过六十日，认定其程序违法，鉴于对二原告的权利义务不产生实际影响，从而确认临海市自然资源和规划局于2018年10月26日作出的临土资罚［2018］82号行政处罚决定书违法。该院认为，台州市自然资源和规划局作出的复议决定事实清楚、程序合法、适用法律正确，该院予以维持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条的规定，判决驳回原告施大净、鲍斌元的诉讼请求。 上诉人鲍斌元不服，向本院提起上诉称：一、原审法院认定上诉人与原审原告采取欺骗手段骗取批准、违法占用土地建设住宅属于主观臆断。1、宅基地审批时，亭山村为修建桥梁及村内水泥道路硬化而资金短缺，经国土部门同意，亭山村委会将施大净进行分户，使其取得建房资格。上诉人鲍斌元支付了宅基地款项3万多元，作为建桥修路的资金来源。上诉人能在亭山村建房是由相关部门和村委会主导，上诉人不具有骗取的主观意图。2、上诉人认可在亭山村建房的事实，但上诉人与原审原告没有提出过申请，没有与国土局工作人员有过接触，没有在审批环节实施骗取的行为。涉案宅基地系亭山村委会和相关部门同意给上诉人建房，拆除不存在的老屋也并非上诉人和原审原告施大净的虚构行为。原审法院认为上诉人与原审原告存在默许或主动的作为，没有事实根据。3、从两被上诉人提供的证据可知，是亭山村村委会为筹集资金出卖土地，交易双方自愿、真实，不存在鲍斌元和施大净骗取的行为。二、临海市自然资源和规划局作出的行政处罚程序违法，制作的询问笔录没有调查人员签字等严重程序违法，与法律规定的取证程序相违背。原审法院仅予以指正，不符合行政法的监督理念。三、认定上诉人及原审原告存在骗取批准、违法建房有几点质疑：1、上诉人及原审原告没有在宅基地审批表上签字，仅在“上诉人知晓”的情况下就认定构成骗取批准的违法行为，不合情理。2、上诉人及原审原告作为普通农民没有能力将需要层层审批的事项瞒天过海。3、原审原告施大净在涉案宅基地审批前已经分户，具有申报宅基地的资格，宅基地使用权证实际也是颁发给施大净，所谓的“骗取批准”不成立。4、颁发给施大净的宅基地使用证具有法律效力，在未经撤销前以其他事由拆除宅基地上的房屋，有违法理。四、上诉人家境并不富裕，涉案房屋系唯一住所，临海市自然资源和规划局要求退还土地、拆除房屋的决定会导致上诉人生活无着，不具备合理性。另，上诉人补充如下：本案集体土地证是颁发给施大净，而非给鲍斌元，涉案房屋系施大净所有，施大净租借给他人，不存在骗取的事实；施大净租借给他人，施大净分户也符合审批建房条件。况且，临海市国土资源局已于2005年对施大净实施过处罚，本案再处罚属重复处罚且超过行政处罚追诉时效。综上，请求撤销原判，撤销临海市自然资源和规划局作出的临土资罚[2018]82号行政处罚决定和台州市自然资源和规划局作出的台集行复[2018]63号行政复议决定。诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人临海市农业农村局、台州市自然资源和规划局均未提交书面答辩意见，二被上诉人口头辩称与一审答辩意见一致。 二审期间，上诉人提供了集体土地使用证、门牌证、施大净户口簿、施大净缴纳罚款证据等证据材料。上诉人在第一审程序中无正当理由未提供，而在第二审程序中提供的证据材料，本院不予接纳。 经审理，本院对一审判决查明的事实予以确认。 本院认为，首先，临海市自然资源和规划局提供的鲍斌元询问笔录、调查笔录，施大净谈话笔录，听证笔录，鲍斌元疑义材料，私人建房用地呈报表、亭山村村委会盖章谈话笔录等证据，可以认定临海市××山村村民施大净以拆除一间老屋为条件在该村取得建房用地审批，但实际上其应拆除的老屋并不存在，且新审批的土地系该镇下岙村村民鲍斌元使用的事实。鲍斌元应当知道其依法不能在亭山村申报土地，却以施大净名义取得建房用地审批，属于骗取批准的情形。虽然上述笔录中存在调查人员未依法签字的瑕疵，但相关被调查人均已签字认可，可以作为认定本案事实的依据。2005年处罚与本案处罚针对的违法行为不同，不属于重复处罚。非法占用土地行为在未恢复原状前应视为具有继续状态，其行政处罚的追诉时效应以违法行为终了之日起计算，本案不属于超过行政处罚追诉时效的情形。其次，临海市自然资源和规划局履行了立案、调查、告知、听证等程序，依法保障了上诉人陈述、申辩、听证等程序权利。原《中华人民共和国土地管理法》第七十七条第一款规定，农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。临海市自然资源和规划局根据该条规定作出被诉行政处罚决定并无不当。再次，台州市自然资源和规划局于2018年12月19日受理行政复议，2019年2月13日因协调中止行政复议，至2019年6月28日恢复审理。鉴于临海市自然资源和规划局作出行政处罚决定超过临海市人民政府指定的期限，台州市自然资源和规划局认定被诉行政处罚决定违法，亦无不当。另，一审判决在2020年1月1日之后作出，但法庭调查终结在1月1日前，一审未变更被告临海市自然资源规划局为临海市农业农村局，不影响案件实体处理，且不影响当事人的合法权益，为减少诉累，二审直接变更后对一审判决予以维持。综上，原审法院判决驳回施大净、鲍斌元的诉讼请求并无不当。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人鲍斌元负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 徐后利 审 判 员 郭晓明 审 判 员 吴鸿滨 二〇二〇年五月十五日 法官助理管英芝 代书记员 朱佩珍 ·10· ·9·