南昌铁路运输中级法院 行 政 判 决 书 （2020）赣71行终82号 上诉人（原审原告）江西省鹤群房地产开发有限责任公司，住所地南昌市湾里区幸福路桃源商住楼售楼部，统一社会信用代码：913601007460845701。 法定代表人胡学群，该公司董事长。 委托代理人熊五根，南昌市148法律服务所法律工作者。 被上诉人（原审被告）南昌市自然资源局，住所地南昌市红谷滩新区碟子湖大道2157号。 法定代表人陶志，该局局长。 委托代理人沈洪禹，南昌市自然资源局湾里分局副局长。 委托代理人陈建中，江西华昌律师事务所律师。 上诉人江西省鹤群房地产开发有限责任公司（以下简称鹤群房产公司）因与被上诉人南昌市自然资源局土地出让金行政征收一案，不服南昌铁路运输法院（2019）赣7101行初629号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院查明，2003年3月6日，原告鹤群房产公司成立。经公开拍卖，2003年10月22日，原告与南昌市国土资源局（现为南昌市自然资源局）湾里国土分局(以下简称湾里国土分局）签订《国有土地使用权出让合同》，约定宗地位于湾里区幸福路，出让土地面积为3140平方米，用途为商业、住宅。该合同第十一条未对建筑容积率、建筑密度、建筑限高、绿地比例作出约定，仅约定“其他土地利用要求：按修建性详细规划进行建设、规划”；其第十七条约定：“......需要改变本合同规定的土地用途和土地使用条件的，必须依法办理有关批准手续，并向出让人申请，取得出让人同意，签订土地使用权出让合同变更协议或者重新签订土地使用权出让合同，相应调整土地使用权出让金，办理土地变更登记。”当时的“用地挂牌说明”反映上述土地出让的用地面积为3140平方米，用地内总建筑面积为8200平方米。签订合同后，原告办理了上述出让土地的《国有土地使用证》。原告在上述土地上开发建设桃源商住楼，于2004年办理了载明建设规模为9274.01平方米的《建设工程规划许可证》,于2005年4月15日分别办理了载明建设规模为建筑面积为5154.22平方米、2980.27平方米（非住宅、地下层）的《建设工程规划许可证》。之后，南昌市城镇房屋所有权情况调查表、工程竣工验收备案表显示，桃源商住楼建筑面积为17429.19平方米，开工日期为2004年7月1日，竣工日期为2005年9月21日。2018年4月30日，南昌市湾里区城乡规划建设局向湾里国土分局出具《关于桃源商住楼项目容积率说明的回函》（以下简称《回函》）载明：该宗用地在我局报批项目名称为“桃源商住楼”，已批复建设用地规划许可证面积为3140平方米，档案存档的“用地挂牌说明”反映，该宗用地限定总建筑面积为8200平方米，计算容积率约为小于或等于2.6115；存档的《建设工程规划许可证》反映，该项目总计核发总建筑面积为17408.49平方米（其中计容建筑面积14428.22平方米、地下层建筑面积2980.27平方米），计算容积率约为小于或等于4.595。湾里国土分局分别于2018年5月2日、3日向原告作出《关于桃源商住楼项目增加容积率补交土地出让金的函》（以下简称《补交土地出让金函》），要求原告到湾里国土分局办理补缴土地出让金事宜。2018年6月13日，南昌市湾里区住房保障和房产管理局向被告出具《意见回复》：经查询核实，桃源商住楼共5栋，建筑面积为17429.19平方米。2018年9月4日，南昌开元房地产土地评估咨询有限公司依法对案涉原告南昌市湾里区幸福路以北3140平方米商业、住宅用地因调整用地结构和容积率补缴出让金作出评估意见：需要补交土地价款446.1万元。2018年10月9日，南昌市人民政府办公厅向南昌市国土资源局（被告）作出洪府厅字（2018）478号《关于江西省鹤群房地产开发有限责任公司桃源商住楼项目提高容积率补缴出让金事宜的批复》（以下简称《批复》），同意江西省鹤群房地产开发有限责任公司“桃源商住楼”项目因容积率提高补缴土地出让金446.1万元。2018年11月2日，被告向原告作出洪国土资函（2018）566号《南昌市国土资源局行政决定书》（以下简称《行政决定书》），主要内容为：根据土地出让合同约定，经第三方中介机构评估及南昌市人民政府批准，对原告提高容积率行为作出征缴土地出让金446.1万元的行政决定。另，《行政决定书》还告知原告不服可依法申请行政复议或提起行政诉讼。原告认为被告作出的具体行政行为缺乏事实根据和法律依据，遂诉至该院，请求撤销被告于2018年11月2日作出的《行政决定书》。 另查明，2018年7月12日，被告湾里国土分局向原告鹤群房产公司作出《补交土地出让金函》，要求原告补缴土地出让金418.96万元，收函后于三天之内到被告处申请办理“桃源商住楼”项目规划调整增加容积率补缴出让金手续。原告不服，诉至南昌铁路运输法院，请求撤销湾里国土分局作出的《补交土地出让金函》。2018年10月18日，南昌铁路运输法院作出（2018）赣7101行初970号行政判决：撤销湾里国土分局于2018年7月12日向原告鹤群房产公司作出的《补交土地出让金函》。湾里国土分局不服，提出上诉。2019年4月8日，南昌铁路运输中级法院作出(2019)赣71行终65号行政判决：驳回上诉，维持原判。 一审法院认为，根据《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（国办发〔2006〕100号）关于“土地出让收入由财政部门负责征收管理，可由国土资源管理部门负责具体征收”的规定，被告具有征收土地出让收入的法定职权。本案的争议焦点有二：一、本案是否属于行政诉讼的受案范围；二、被告2018年11月2日作出的《行政决定书》是否合法。 关于焦点一、一审法院认为，被告作出关于向原告征缴土地出让金446.1万元的《行政决定书》，系被告单方行使行政职权作出的具体行政行为，对原告的权利和义务产生实质影响，属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款规定的人民法院行政诉讼受案范围。原告不服该行政行为，可以依法提起本案行政诉讼，具有可诉性。被告主张本案不属于行政诉讼范畴，而应属民事诉讼范畴的理由不能成立，不予采纳。 关于焦点二、一审法院认为，被告提供的南昌市湾里区城乡规划建设局《回函》载明案涉桃源商住楼已批复建设用地规划许可证面积为3140平方米，档案存档的“用地挂牌说明”反映，该宗用地限定总建筑面积为8200平方米，计算容积率约为小于或等于2.6115；存档的《建设工程规划许可证》反映，该项目总计核发总建筑面积为17408.49平方米（其中计容建筑面积14428.22平方米、地下层建筑面积2980.27平方米），计算容积率约为小于或等于4.595。原告拍卖获得案涉土地时该宗地的“用地挂牌说明”对用地面积及总建筑面积是确定的，而原告开发建设桃源商住楼的总建筑面积达17429.19平方米，故原告建设桃源商住楼超出容积率的事实清楚。被告根据《国有土地使用权出让合同》第十一条约定、南昌开元房地产土地评估咨询有限公司对案涉商业、住宅用地因调整用地结构和容积率补缴出让金作出的评估意见以及南昌市人民政府办公厅的《批复》，对原告提高容积率行为作出征缴土地出让金446.1万元的行政决定符合国务院《关于加强国有土地资产管理的通知》（国发〔2001〕15号）关于“土地使用者需要改变原批准的土地用途、容积率等，必须依法报经市、县人民政府批准。……对出让土地，凡改变土地用途、容积率的，应按规定补交不同用途和容积率的差价。”的规定，且证据确凿，程序合法，结果正确。 综上，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告鹤群房产公司的诉讼请求。案件受理费50元（原告已预交），由原告鹤群房产公司负担。 上诉人鹤群房产公司不服一审判决，主要上诉事实和理由有：一、一审判决认定事实没有依据。（一）2003年10月22日，上诉人与湾里国土分局签订《国有土地使用权出让合同》，2003年至2004年缴纳了土地出让金等费用，并办理了相关许可证，《南昌市城镇房屋所有权情况调查表》中桃源商住楼的建筑面积为17429.19平方米,符合规划设计要求，经过验收备案，证明上诉人并未改变案涉土地用途，亦未增加容积率。（二）2018年7月12日，湾里国土分局作出《补交土地出让金函》，要求上诉人补交超容积的土地出让金418.86万元，2018年10月18日，南昌铁路运输法院作出一审判决，撤销湾里国土分局于2018年7月12日向原告鹤群房产公司作出的《补交土地出让金函》，2019年4月18日，南昌铁路运输中级法院二审判决驳回上诉，维持原判，说明此案已实际进入执行阶段。但在2018年11月2日，被上诉人推翻南昌铁路运输中级法院作出的终审判决，以同一事实和理由对上诉人作出《行政决定书》，该《行政决定书》无事实依据且严重违法。（三）即便湾里国土分局作为被上诉人分支机构不具有法人资格，但根据相关法律规定，委托行政机关对受委托的组织实施行政处罚行为的后果承担法律责任，故法院撤销湾里国土分局作出的《补交土地出让金函》的法律后果应由被上诉人承担。二、一审法院判决驳回上诉人诉讼请求没有法律依据。《行政决定书》中增加容积率需补交土地出让金的依据是《国有土地使用权出让合同》等，但上诉人与被上诉人之间无土地出让合同关系。2018年7月12日，湾里国土分局向上诉人作出了《补交土地出让金函》，且本案纠纷已在南昌铁路运输法院生效的判决中处理完毕，被上诉人作出《行政决定书》是变相对抗并推翻生效判决的行为。三、被上诉人作出《行政决定书》已超过两年行政处罚时效。综上，请求1、撤销一审判决，改判撤销被上诉人作出的《行政决定书》;2、本案一二审诉讼费由被上诉人承担。 被上诉人南昌市自然资源局答辩称，根据案涉《国有土地使用权出让合同》约定，增加建筑容积率应补交土地出让金。案涉宗地的“用地挂牌说明”中用地面积3140平方米及总建筑面积8200平方米是确定的，而上诉人开发建设桃源商住楼的总建筑面积达17429.19平方米。针对上诉人建设桃源商住楼超出容积率的行为，被上诉人根据《国有土地使用权出让合同》第十一条约定、南昌开元房地产土地评估咨询有限公司对案涉商业、住宅用地因调整用地结构和容积率补缴出让金作出的评估意见以及南昌市人民政府办公厅的《批复》，对上诉人提高容积率的行为作出征缴土地出让金446.1万元的行政决定，符合《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》（国发〔2001〕15号）中关于“土地使用者需要改变原批准的土地用途、容积率等，必须依法报经市、县人民政府批准。……对出让土地，凡改变土地用途、容积率的，应按规定补交不同用途和容积率的差价”的规定。本案所涉《行政决定书》不是行政处罚决定，不适用行政处罚时效的规定。被上诉人要求上诉人补交土地出让金，事实清楚，程序合法，适用法律正确。综上，请求驳回上诉，维持原判。 双方当事人向一审法院提交的证据材料已全部随案卷向本院移送，本院经查证核实，对其证据效力，予以确认。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，根据《国有土地使用权出让收支管理办法》（财综〔2006〕68号）第二条第一款“本办法所称国有土地使用权出让收入是指政府以出让等方式配置国有土地使用权取得的全部土地价款。具体包括：……；改变出让国有土地使用权土地用途、容积率等土地使用条件应当补缴的土地价款，以及其他和国有土地使用权出让或变更有关的收入等”、第五条“土地出让收入由财政部门负责征收管理，可由市、县国土资源管理部门负责具体征收”的规定，本案被上诉人具有相应的征收土地出让金的管理职权。本案中，上诉人与湾里国土分局签订的《国有土地使用权出让合同》中约定土地出让的用地面积为3140平方米，被上诉人提供的南昌市湾里区城乡规划建设局《回函》载明案涉桃源商住楼项目已批复建设用地规划许可证面积为3140平方米，档案存档的“用地挂牌说明”反映该宗用地限定总建筑面积为8200平方米，计算容积率约为小于或等于2.6115。而存档的《建设工程规划许可证》反映，该项目总计核发总建筑面积为17408.49平方米（其中计容建筑面积14428.22平方米、地下层建筑面积2980.27平方米），计算容积率约为小于或等于4.595。因此，案涉《行政决定书》认定案涉桃源商住楼项目超出容积率的事实清楚，证据确凿。根据《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》（国发〔2001〕15号）第二条第二款“土地使用者需要改变原批准的土地用途、容积率等、必须依法报经市、县人民政府批准。……对出让土地，凡改变土地用途、容积率的，应按规定补交不同用途和容积率的土地差价”的规定，上诉人改变原批准容积率必须报经市、县人民政府批准，但其并未提供证据证明改变容积率已经市、县人民政府批准。在案证据《建设工程规划许可证》上载明的建筑面积，仅能证明上诉人所建设的案涉桃源商住楼项目已实际超过《国有土地使用权出让合同》中约定的建筑面积，以及由此衍生的超出容积率的事实，不能达到超出容积率免缴土地出让金的证明目的。被上诉人作为南昌市国土资源管理部门，在核实案涉桃源商住楼项目超容积率的事实基础上，综合南昌开元房地产土地评估咨询有限公司对案涉商业、住宅用地因调整用地结构和容积率补缴出让金作出的评估意见，且在上诉人未对评估意见提出异议的情况下，对上诉人提高容积率的行为，作出征缴土地出让金446.1万元的行政决定，符合法律规定。被上诉人作出《行政决定书》，已按审批流程报南昌市人民政府批准，且《行政决定书》依法告知了上诉人补缴土地出让金的事实依据，及其享有的申请行政复议或提起行政诉讼的权利，遵循了程序正当的基本要求，符合法定程序。另，被上诉人系依据案涉《国有土地使用权出让合同》第十七条有关“……需要改变本合同规定的土地用途和土地使用条件的，必须依法办理有关批准手续，并向出让人申请，取得出让人同意，签订土地使用权出让合同变更协议或者重新签订土地使用权出让合同，相应调整土地使用权出让金，办理土地变更登记”的约定，据实要求上诉人按约补缴土地出让金。案涉《行政决定书》并非行政处罚，不适用两年处罚时效的规定。上诉人主张被上诉人作出《行政决定书》超过两年处罚时效，没有事实依据。上诉人并未提供证据证明除《行政决定书》外，因案涉宗地超容积率已实际补缴土地出让金，《行政决定书》存在增加其义务的情形。因此，上诉人有关被上诉人以同一事实和理由，对其重复作出《行政决定书》，属于严重违法的上诉理由，缺乏事实和法律依据。 综上，上诉人的上诉理由不能成立，其有关撤销《行政决定书》的上诉请求，本院不予支持。一审认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元（上诉人已预交），由上诉人江西省鹤群房地产开发有限责任公司负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 帅晨薇 审 判 员 涂相荣 审 判 员 陈 榕 二〇二〇年五月十一日 法官助理 邓晨昕 书 记 员 刘程琦