辽宁省丹东市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)辽06行终42号 上诉人（原审原告）：王玉龙，男，1977年3月14日出生，汉族，农民，现住东港市。 委托代理人：张壮飞，系辽宁鑫磊律师事务所律师。 委托代理人：谭竣泽，系辽宁鑫磊律师事务所实习律师。 被上诉人（原审被告）：东港市交通运输事业发展服务中心，住所地东港市环城大街15号。 法定代表人：于学文，系该中心主任。 委托代理人：刘志宏，男，系该服务中心工作人员，住东港市。 委托代理人：宋雅梅，系辽宁雅奇律师事务所律师。 上诉人王玉龙因交通运输行政处罚一案，不服东港市人民法院（2019）辽0681行初46号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人王玉龙及其委托代理人张壮飞、谭竣泽，被上诉人东港市交通运输事业发展服务中心的委托代理人刘志宏、宋雅梅到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 原审根据原告、被告举证并经庭审质证认定，2019年6月27日18点51分，辽Ｆ×××××大众朗逸轿车在滴滴平台接单，起讫地为东港火车北站-出站口对面至瑞华家园-东北门。被告执法人员在东港瑞华家园东北门发现该车，被告根据《辽宁省客运出租汽车管理条例》第六十条的规定，决定暂扣车辆。驾驶员王玉龙承认驾驶该车在滴滴平台接单营运。被告于2019年7月3日作出辽东运罚字[2019]0169号行政处罚决定书，依据《辽宁省客运出租汽车管理条例》第五十一条第一款的规定，决定给予王玉龙以伍仟元的行政处罚。原告不服，于2019年7月19日向该院提起行政诉讼。 原审认为，《辽宁省客运出租汽车管理条例》第四条第一款规定，“省交通行政主管部门负责指导全省客运出租汽车管理工作；市、县（含县级市、区，下同）人民政府是客运出租汽车管理的责任主体，交通行政主管部门是本行政区域内客运出租汽车的主管部门，其所属的道路运输管理机构（含出租汽车管理机构，下同）履行具体管理职责”。中共东港市委办公室室字（2019）29号文件，批准成立东港市交通运输事业发展服务中心（东港市交通运输执法中心）。根据中共东港市委办公室文件规定以及东港市人民政府机构改革三定方案，成立东港市交通运输执法中心，是东港市交通局所属的道路运输管理机构。被告东港市交通运输事业发展服务中心不具有行政执法、行政处罚的职能，不具有行政主体资格，其作出的辽东运罚字[2019]0169号行政处罚决定无职权依据，不具有合法性。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条之规定，判决：确认被告东港市交通运输事业发展服务中心作出的辽东运罚字[2019]0169号行政处罚决定无效。案件受理费50元，由被告负担。 上诉人王玉龙上诉称，1、请求依法撤销东港市人民法院作出的（2019）辽0681行初46号行政判决，改判撤销被上诉人作出的“辽东运罚字【2019】0169号《行政处罚决定书》”，并从处罚主体、处罚程序、处罚事实、处罚依据、国家对网约车的政策全面认定本案事实，依法撤销“辽东运罚字【2019】0169号《行政处罚决定书》”；2、判令被上诉人承担一、二审的诉讼费。上诉理由：一、上诉人在一审诉讼请求是依法撤销被上诉人作出的“辽东运罚字【2019】0169号《行政处罚决定书》”，而一审判决确认被上诉人的行政处罚无效，属于判决错误。二审法院应从处罚主体、处罚程序、处罚事实、处罚依据全面认定本案事实，撤销“辽东运罚字【2019】0169号《行政处罚决定书》”，同时确定被上诉人退还5000元的罚款。一审法院在庭审中，己全面审查本案事实，但该判决仅从被上诉人不具有行政执法、行政处罚职能，不具有行政主体资格来认定本案，进而确认被上诉人行政处罚无效，上诉人在一审诉讼请求是依法撤销被上诉人作出的“辽东运罚字【2019】0169号《行政处罚决定书》”，而一审判决确认被上诉人的行政处罚无效，属于判决错误。二审法院应全面审查本案事实，认定被上诉人的行政违法，撤销“辽东运罚字【2019】0169号《行政处罚决定书》”。二审法院应从以下几个方面认定本案事实：1、被上诉人不具有行政处罚主体资格。行政处罚具有法定原则，行政机关的行政处罚权必须来源于法律、法规的授权或具有行政处罚权的机构的委托，而被上诉人作为东港市交通运输事业发展服务中心，其行政处罚没有来源于法律，也没有来源于法定的授权，而是来源于东港市市委办公室关于印发〈东港市公益性事业单位优化整合方案〉的通知（东委办发【2018】32号）文件，而东港市市委办公室下达的文件并不是法律、法规，东港市市委办公室也不是行政处罚的授权机关，被上诉人无权对被上诉人进行处罚。2、上诉人无违法事实，被上诉人的行政处罚无事实依据。(1)被上诉人无处罚事实及证据。事实方面，上诉人系在滴滴平台合法注册的人员，与滴滴平台形成劳务法律关系，上诉人按滴滴平台指定，将乘客接送到指定地点，并没有在道路上私拉乘客，也没有收取乘客的车费，上诉人不存在违法事实。证据方面，被上诉人依据的是举报人的三张截图，对上诉人进行处罚，而三张截图仅仅是三张复印件，没有其它能够记录载体的证据，这三张截图不具有证据的真实性，被上诉人对上诉人进行询问时，也仅仅依据三张截图，没有其它证人，在无其它证据的前提下，仅仅依靠上诉人本人的陈述，不能认定本案事实。(2)上诉人没有收取乘客的车费。从一审庭审的证据来看，举报人提供的一张车费截图，但该车费是否支付，上诉人不清楚，即使支付也应当支付给滴滴平台，无论乘客是否支付车费，滴滴平台都会给付上诉人一定的劳务费，但上诉人从来没有收取乘客的车费。3、被上诉人的行政处罚对象错误。根据《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》的规定，网络预约出租汽车经营者为从事网约车经营服务的企业法人，即网约车平台公司；《辽宁省客运出租汽车管理条例》第二十九条也规定，网约车运营服务经营者，是指构建网络服务平台，从事网约车运营服务的企业法人，而上诉人仅是网约平台的驾驶员，如涉及行政处罚，也应当处罚网约车平台公司，而并不是作为驾驶员的上诉人。4、被上诉人的行政处罚程序违法。(1)行政机关的立案错误。行政立案的前提是，发现违法行为，取得相关证据，本案中举报人仅仅提供的截图仅为复印件，没有提供原始载体，无法确定上诉人有无私拉乘客、违法收取车费等违法事实，被上诉人作为行政机关没有对事实进行核实就予以立案，属于立案错误。(2)行政机关的行政强制措施程序违法。对上诉人所采取行政强制措施程序违法，《交通运输行政执法程序规定》第五十三条规定：“对查封、扣押的现场执法活动和执法办案场所，应当进行全程音像记录”。但被上诉人没有提供全程音像记录，不能证明被上诉人是否履行了第五十三条的程序性规定，被上诉人没有提供音像资料，无法证实其程序的合法性。(3)行政机关是先进行行政处罚，再集体讨论，程序违法。根据被上诉人的陈述，该行政处罚是先对上诉人进行的行政处罚再进行集体讨论，程序严重违法。5、行政机关所作出的行政处罚法律依据错误。行政机关认定涉案轿车未取得客运出租汽车经营许可，从事客运出租汽车运营服务，违反《辽宁省客运出租汽车管理条例》第十五条，属于适用法律错误，关于网约车的相关规定己经由交通运输部、工信部等7部委联合于2016年7月27日发布，自2016年11月1日起施行的《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》。而该办法属于国务院等七部门制定的，属于上位法，而《辽宁省客运出租汽车管理条例》系辽宁省政府制定，属于下位法，下位法不能与上位法相抵触，上位法应优于下位法，被上诉人行政处罚适用的法律错误。二、国务院及其它多个部门已经制定相应的办法和指导意见，来指导和鼓励网约车健康发展，并没有确定网约车司机具有行政违法性。(1)2016年7月14日经交通运输部第15次部务会议通过，并经工业和信息化部、公安部、商务部、工商总局、质检总局、国家网信办颁布的《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》是对网约车的经营服务、网约车平台公司、网约车辆和驾驶员等相关规定，专门针对网络预约出租车作出了详尽规定。(2)2016年7月26日颁布的《国务院办公厅关于深化改革推进出租汽车行业健康发展的指导意见》（国办发[2016]58号），其中载明：私人小客车合乘，也称为拼车、顺风车，城市人民政府应鼓励并规范其发展，制定相应规定，明确合乘服务提供者、合乘者及合乘信息服务平台等三方的权利和义务。(3)2019年8月1日颁布的《国务院办公厅关于促进平台经济规范健康发展的指导意见》（国办发[2019]38号）指出，指导督促有关地方评估网约车等领域的政策落实情况，优化完善准入条件、审批流程和服务，加快平台经济参与者合规化进程。国家通过相关的指导意见鼓励和健康发展网络预约出租汽车，优化完善准入条件、审批流程和服务，网约车的平台不具有违法性，网约车的服务不具有违法性，而被上诉人对上诉人进行处罚违背上述指导意见，被上诉人也不应当通过行政处罚来遏制网络预约出租汽车的发展。三、类似的网约车诉讼在各地亦有发生，山东省的三级法院作出了判决，撤销了行政机关的行政处罚。山东省济南市市中区人民法院（2015)市行初字第29号行政判决书、山东省济南市中级人民法院（2017)鲁01行终103号行政判决书、山东省高级人民法院（2018)鲁行申538号行政裁定书。与本案类似的网约车行政诉讼案件，经山东省一审法院、二审法院、高级人民法院作出判决和裁定来看，法院从随着互联网+与传统行业的融合发展，网约车进入出租车市场具有必然性，符合社会的发展规律，被上诉人不应用处罚的方式来否定新业态的经营模式，法院从行政处罚的合法性审查的范围、处罚与社会危害程度相当、比例原则等相关规定来认定此案的相关事实，并作出撤销行政处罚的判决，虽然我国并不是判例性的国家，但应当在判决上保持一致性。一审庭审后，被上诉人撤销了原处罚决定，不清楚是否有行政处罚主体作出的新的处罚决定，上诉人认为，原一审判决仅从被上诉人不具有行政执法、行政处罚职能，不具有行政主体资格来认定本案，进而确认被上诉人行政处罚无效，是在故意规避案件的事实，一审判决没有全面、根本的确定被上诉人行政行为的违法性，导致现在被上诉人仍然在辽宁省对网约车进行各种围追拦截的方式进行扣车、处罚，形成了巨大交通安全隐患，更重要的是网约车己极大方便老百姓的出行，被上诉人对这种关乎民生问题的粗暴执行，损害了执政党在人民群众的形象。网络时代，是党中央高度重视互联网、发展互联网、治理互联网，随着互联网+与传统行业的融合发展，网约车成为人们新的出行方式，现在丹东市内网约车健康发展，没有发生行政机关围追拦截网约车、扣车、处罚，现在丹东市内又出现的共享汽车，方便老百姓的同时，又缓解交通拥堵。请求二审法院全面审查本案，并从处罚主体、处罚程序、处罚事实、处罚依据、国家对网约车的政策全面认定本案事实，确认被上诉人的行政处罚无效。 被上诉人东港市交通运输事业发展服务中心答辩称，机构改革是辽宁省政府统一作出，东港市运管所等五个单位组合成现在的东港市交通运输事业发展服务中心，向原审法院提供的中共东港市委办公室室字[2019]29号文件中可以证明这个问题，文件中不只是成立东港市交通运输事业发展服务中心，括号内还有东港市交通运输执法中心，该中心具有执法权，两家就是一家，对外挂两个牌子，负责人、机构代码证都是一个。内设十四个机构，领导是重合的，但是各个办公室的职权不一样。该中心内设的交通执法部将原来东港运管所的交通运输管理的执法职权承接过来，具体的职权内容和范围以中共东港市委办公室室字[2019]29号文件为准，该部门行使职权时对外执法是以东港市交通运输执法中心名义执法。涉案行政处罚已主动撤销，请求二审法院驳回上诉人的上诉请求。 双方当事人向原审法院提交的证据已随案移送至本院。经审查，本院认为原审法院认证正确，本院根据本案的有效证据认定的事实与原审一致。 本院另查明：被上诉人于2019年12月18日作出辽东运撤字[2019]006号撤销行政处罚决定书，撤销被上诉人作出的辽东运罚字[2019]0169号违法行为通知书及行政处罚决定书。被上诉人行政处罚文书送达回证记载，该撤销行政处罚决定书于2020年1月8日向上诉人送达，上诉人拒绝签字。二审中，上诉人承认该决定书一审法院已向其告知。上诉人变更上诉请求为：1、请求依法改判东港市人民法院作出的（2019)辽0681行初46号行政判决，并从处罚主体、处罚程序、处罚事实、处罚依据、国家对网约车的政策全面认定本案事实，确认被上诉人的行政处罚无效；2、判令被上诉人承担一、二审的诉讼费。 本院认为，《辽宁省客运出租汽车管理条例》第四条第一款规定，“省交通行政主管部门负责指导全省客运出租汽车管理工作；市、县（含县级市、区，下同）人民政府是客运出租汽车管理的责任主体，交通行政主管部门是本行政区域内客运出租汽车的主管部门，其所属的道路运输管理机构（含出租汽车管理机构，下同）履行具体管理职责”。中共东港市委办公室室字[2019]29号文件，批准成立东港市交通运输事业发展服务中心（东港市交通运输执法中心），根据东港市委办公室文件规定以及东港市人民政府机构改革三定方案，东港市交通运输执法中心是东港市交通局所属的道路运输管理机构。因此，原审以被上诉人东港市交通运输事业发展服务中心不具有作出被诉处罚决定主体资格为由，确认辽东运罚字[2019]0169号行政处罚决定无效，认定事实清楚，适用法律正确。上诉人提出，除行政主体资格外，还应从处罚程序、处罚事实、处罚依据等方面全面认定案件事实，因被诉行政行为自始无效，对上述问题无须进行审查。关于上诉人提出原审没有确认被上诉人退还5000元罚款的问题，因该事项系本判决生效后，被上诉人后续处理问题，故本院不予审查。综上，上诉人的上诉请求和理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人王玉龙负担。 本判决为终审判决。 审判长 李 莉 审判员 吕伯昌 审判员 李 欣 二〇二〇年五月二十五日 书记员 于冰冰