辽宁省葫芦岛市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）辽14行终14号上诉人（原审被告）建昌县自然资源局，住所地辽宁省建昌县。法定代表人马勇，该局局长。委托代理人吉莫非，男，该局法规股股长。委托代理人王亚利，辽宁开德律师事务所律师。被上诉人（原审原告）赵威，男，1976年8月7日生，满族，住辽宁省沈阳市东陵区。委托代理人张宏伟，辽宁知然律师事务所律师。上诉人建昌县自然资源局因确认土地使用权登记与出让行政行为违法并赔偿一案，不服绥中县人民法院（2019）辽1421行初40号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2020年3月3日公开开庭审理了本案。上诉人建昌县自然资源局的委托代理人吉莫非、王亚利，被上诉人赵威及其委托代理人张宏伟网上出庭参加了庭审。本案现已审理终结。原审法院查明，2009年5月25日，时任建昌县××子镇党委书记、八家子开发区党工委书记高庆伟，以时任建昌县委书记王春奇名义来到建昌县国土资源局局长夏新办公室，要求该局为辽宁博海现代农业有限公司办理土地使用证，夏新找来副局长黄克常，黄克常说没有审批手续、出让土地不合规，办不了证。高庆伟说这个项目是县里好不容易招商引进来的，县里领导都同意，夏新让黄克常找来该局曹永刚和李孟松，二人按照领导意图办理了建昌国用（2009）字第14603048号土地使用证。高庆伟将土地证交给辽宁博海现代农业有限公司法定代表人徐光。辽宁博海现代农业有限公司以该土地使用证为依据，以该公司拥有所有权的两栋房屋（村房字第××号、村房字第××号），建昌国用（2009）字第14603048号国有土地使用证为抵押，其中村房字第××号、村房字第××号房屋所有权证在建昌县××房屋所有权办公室进行验证登记，建昌国用（2009）字第14603048号国有土地使用证未作验证登记，向原告赵威借款160万元。借款到期后，辽宁博海现代农业有限公司无法清偿借款，赵威起诉到沈阳市大东区法院，大东区法院作出诉讼保全裁定，于2010年7月1日查封了辽宁博海现代农业有限公司所有的位于建昌县××经济开发区的土地[证号：建昌国用（2009）字第14603048号]，查封了辽宁博海现代农业有限公司所有的建昌县××经济开发区前××村的厂房（证号：村房字第××号、建筑面积504.60平方米，村房字第××号、建筑面积1106.40平方米）。2010年8月23日，沈阳市大东区法院作出判决，判决辽宁博海现代农业有限公司偿还赵威借款本金160万元，并按照月利率百分之0.405的4倍给付利息，同时判决赵威对上述房产享有抵押优先受偿权。判决生效后，大东区法院于2012年3月11日委托建昌县人民法院执行。2011年5月18日，建昌县国土资源局将辽宁博海现代农业有限公司实际占有并拥有土地使用证的同一宗地以“挂牌”出让的方式向建昌县人民政府请示新增国有建设用地供地的方案；同年6月7日，建昌县人民政府批复了此方案；同年6月9日，建昌县国土资源局发布了国有建设用地使用权挂牌出让公告和须知；同年7月9日，郭宝记拍得此地并与建昌县国土资源局签订了成交确认书；同年7月11日，建昌县国土资源局在国土资源部网站上发布了标题为“建昌县国土资源局国有土地使用权招拍挂出让成交公示”；同年7月13日，建昌县国土资源局与郭宝记签订了国有建设用地使用权出让合同。至此，位于八家子镇前石门村同一宗地出现两个使用权利人。建昌县法院因赵威与辽宁博海现代农业有限公司达成执行和解协议，于2012年7月27日作出（2012）建执字第228号执行裁定书，裁定被执行人辽宁博海现代农业有限公司将该公司所有的位于建昌县××子镇的土地16170平方米[证号：建昌国用（2009）字第14603048号）]转让给赵威，该土地上建筑厂房（村房字第××号，面积504.60平方米、间数11间，村房字第××号，建筑面积1106.40平方米、间数21间）、门卫房及四周围墙及机器设备和室内浮物归赵威所有，折顶借款本金利息逾期利息、案件受理费、房屋和土地证照过户费用共计214万元，由申请执行人赵威到相关部门办理过户手续。但因被执行人位于八家子镇前石门村同一宗地出现两个使用权利人，没有对应的地籍档案和土地登记，土地权属存在瑕疵，造成法院裁决无法执行。赵威为此控告到有关部门，建昌县法院于2014年11月28日作出（2013）建刑初字第00269号刑事判决书，判决认定建昌县国土局工作人员曹永刚、李孟松违法办理土地使用证，犯滥用职权罪，免予刑事处分。另查明，2019年，建昌县机构改革，建昌县国土资源局合并到建昌县自然资源局。原告因请求确认被告为辽宁博海现代农业有限公司办理土地使用证、将土地使用证登记的土地进行出让行为违法及行政赔偿而起诉至本院。原审法院认为，借款人辽宁博海现代农业有限公司利用被告为其办理的建昌国用（2009）字第14603048号国有土地使用证和该土地上的房产作为抵押担保向原告借款160万元，在法院执行该借款案件过程中，被告又将法院查封的建昌国用（2009）字第14603048号国有土地使用证登记的土地挂牌出让给郭宝记，被告的上述行政行为造成被执行人位于八家子镇前石门村同一宗地出现两个使用权利人，原告的借款本金160万元及利息难以得到偿还，造成法院裁决无法执行。关于被告办理的建昌国用（2009）字第14603048号国有土地使用证是否违法，建昌县人民法院于2014年11月28日作出的（2013）建刑初字第00269号刑事判决书中已经认定建昌县国土局工作人员曹永刚、李孟松违法办理土地使用证，该行政行为违法已经被法院生效判决确认。关于被告出让土地行为是否违法，郭宝记已经承认其本人实际未出资缴纳土地出让金，实际由政府出资，故被告出让土地行为属于不真实、不合法。上述行政行为虽由原建昌县国土资源局作出，但是2019年建昌县国土资源局已经合并到建昌县自然资源局，故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条之规定：“行政机关被撤销或职权变更的，继续行使职权的行政机关是被告”，建昌县自然资源局依法应作为本案适格被告，依法承担相应法律责任和义务。关于原告主张按照达成执行和解协议将要执行而未能实际执行的土地和厂房、机器设备等价值，还包括办理执行差旅费用等予以赔偿其损失960万元，本院认为，因为借款人办理的土地使用证本身违法，故借款人虽自愿承诺将土地证登记的土地给付原告抵债，并不具有合法性，因此原告主张按照达成执行和解协议将要执行而未能实际执行的土地和厂房、机器设备等价值予以赔偿其损失960万元，依据不足。本院认为，应以其直接造成的原告借款本金及利息损失时作为赔偿数额为妥当。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条、第七十四条（一）项、第七十六条之规定，判决如下：一、被告建昌县自然资源局为辽宁渤海现代农业有限公司办理土地使用证并将该土地使用证登记的土地进行出让的行政行为均属于违法。二、被告于本判决生效后10日内赔偿原告赵威损失为借款本金160万元并赔偿原告利息损失，利息损失按照本金160万元、月利率百分之0.405的4倍计算，从2009年6月20日借款之日起至实际给付原告之日止。未按照本判决确定执行期间履行金钱给付义务的，按照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条规定，加倍支付迟延履行期间的利息。诉讼费50元，由被告负担。上诉人建昌县自然资源局上诉称：请求撤销原判，依法改判，驳回被上诉人赵威的诉讼请求，维持上诉人做出的包括建昌国用(2009)字第14603048号国有土地使用证面积在内的出让面积16170平方米土地的出让行为，依法不承担赔偿责任。一、被上诉人与上诉人土地发证行为不存在行政法律上的利害关系或利益关系。被上诉人既不是上诉人土地登记发证行政行为的相对人，也不是行政行为的参与人，被上诉人虽与辽宁博海现代农业有限公司(简称辽宁博海公司)签订借款抵押合同，但对建昌国用(2009)字第14603048号国有土地使用证所载宗地没有进行抵押登记，所以赵威并未依法取得该宗地的土地抵押权，根据沈阳市大东区人民法院(2010)大东民三初字第572号民事判决，赵威仅对两处房屋享有优先受偿权，没有判决对建昌国用(2009)字第14603048号国有土地使用证所载宗地享有优先受偿权，根据《物权法》第六条规定不动产物权的设立、变更、转让和消灭，应当依照法律规定进行登记；该法第十四条规定不动产物权的设立、变更、转让和消灭，依照法律规定应当登记的，自记载于不动产登记簿时发生效力。该法第十六条规定不动产登记簿是物权归属和内容的根据。据此，被上诉人赵威对建昌国用(2009)字第14603048号国有土地不享有任何土地权利，其所诉称的土地抵押权因未经登记并没有得到大东法院生效判决的认可，故，赵威与上诉人对建昌国用(2009)字第14603048号国有土地发证行为之间，不具有行政法律方面的利害关系或利益关系，赵威不具有本案作为原告的诉讼主体资格，其诉讼请求事项不符合《行政诉讼法》第二十五条“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”，其所依据的(2010)大东民三初字第572号民事判决不能作为行政违法或行政赔偿的有效证据。二、被上诉人赵威与上诉人关于建昌国用(2009)字第14603048号宗地的国有土地挂牌出让行为之间没有法律上的利害关系，被上诉人不具有主张宗地出让违法或无效的行政诉讼主体资格。首先，被上诉人不享有土地抵押权利，既不属于土地出让行为的相对人，也不是土地出让法律上的第三人，与该宗地不具有行政法律上的利益关系或利害关系；其次，被上诉人既不是该出让宗地的竞买人，也不是该宗地挂牌出让的参与人，被上诉人与上诉人国有土地使用权的网上挂牌出让行为之间根本不存在法律上的利害关系或利益关系。其三、虽然大东区法院已向上诉人发出过协助执行通知书，但因(2010)大东民三初字第572号民事判决并没有判决被上诉人对该宗地享有优先受偿权，所以被上诉人的主张无权对抗上诉人正常网上挂牌出让行为，而且建昌县人民法院已对被上诉人申请执行的(2010)大东民三初字第572号民事判决终结执行程序。所以上诉人对该宗地依法进行国有土地使用权挂牌出让行为合法并无任何不当，更不应承担任何赔偿责任。三、被上诉人诉求事项及所谓的借款经济损失与上诉人国有土地发证行为及宗地出让行为，不存在法律上的因果关系，不论其所诉的国有土地使用证发证程序是否违法，均不能直接导致被上诉人所谓的经济损失。国有土地使用证虽有社会公信力，但进行土地权利抵押担保，应以不动产抵押登记发生法律效力，不动产权利未经登记依法不能对抗第三人，故，被上诉人所谓的经济损失是由于借款人辽宁博海现代农业有限公司合同违约，及其不能办理土地抵押权登记而继续借款造成的，故其借款损失与上诉人行为无关。综上，被上诉人赵威不享有本案诉权，不具有行政诉讼主体资格，且其诉讼请求不符合法律规定，请求撤销原判，依法改判，驳回被上诉人赵威的诉讼请求。被上诉人赵威答辩称，被上诉人具有原告主体资格，是本案的利害关系人及利益关系人。上诉人为博海公司办理48号土地使用证、31号、3××号房产证，博海公司向被上诉人借款时，以房产和土地作为抵押，并办理抵押登记。房产部门出具091122号他项权利证并收回了土地使用证。后被上诉人因博海公司未偿还欠款诉至大东区人民法院，该法院作出572号民事判决确认双方的抵押并判令对抵押房产享有优先受偿权。在执行过程中，被上诉人与博海公司达成执行和解，博海公司将案涉土地及房产抵债给被上诉人。执行法院在办理土地变更时发现该土地证没有地籍档案和土地登记，导致无法过户，被上诉人的抵押权根本不能实现。此事经建昌县法院269号刑事判决认定，系上诉人工作人员滥用职权违法办证。该违法办证行为导致被上诉人抵押权无法实现，根据我国《不动产登记暂行条例》第29、30条，《物权法》21条的规定，被上诉人当然享有原告主体资格，从上述事实可见案涉房产及土地与原告存在利害关系及利益关系。此外，根据《物权法》182、183条规定，对建筑物的抵押及于土地，对土地的抵押及于建筑物，因此本案的抵押应视为房产和土地一并抵押，上诉人认为对土地没有抵押的主张不能成立。二、上诉人的土地登记及土地出让行为均违法，且违法行为与被上诉人的损失存在因果关系。土地登记行为违法经269号刑事判决确认。上诉人通过招拍挂方式出让土地的行为违法。出让土地时间是2011年7月，大东区法院查封时间是2010年7月，查封手续有上诉人签字确认，上诉人在法院查封期间进行土地出让明显违法。上诉人在土地出让时使用权人还是博海公司，房屋所有权人也是博海公司，上诉人在未撤销前证的情况下将土地使用权证出让给了郭宝记，导致土地使用证与出让后的土地使用权人不符，房屋所有权人与土地使用权人不符的严重问题，因此上诉人的出让行为亦违法，并直接导致抵押给被上诉人的房产及土地无法办理变更登记，被上诉人的抵押权形同虚设。因此上诉人的违法行为与被上诉人的损失存在直接因果关系。三、本案无须追加建昌县政府、郭宝记、博海公司作为第三人。上诉人的行为即使受政府指令，但土地使用证是上诉人下发，出让手续及合同是上诉人出具，故上诉人应对违法行为承担法律责任。郭宝记只是案涉土地的后期受让人，相关合同和审核手续均已完成，根本无法解决撤销问题；且出让行为违法，亦不影响上诉人为博海公司办证的行为违法。被上诉人与博海公司债权及抵押受偿优先权已经法院判决确认，进入执行程序，执行中是因土地手续违法导致房产抵押权无法实现，上诉人应对被上诉人直接赔偿，无须追加博海公司。上诉人认为政府或者博海公司存在错误问题，可另行追偿，与本案无关。一审判决认定事实清楚、适用法律正确，请求二审法院维持一审判决。本院认为，本案是要求确认土地使用权登记与出让行政行为违法并赔偿案件。根据行政诉讼案件“一案一诉”的受理原则，原则上应当对登记、出让行为分别审查，鉴于本案登记行为、出让行为的标的均为建昌国用（2009）字第14603048号国有土地，且两行为与被上诉人损失密切相关，为节约诉讼成本，避免当事人诉累，应予以合并审理。关于被上诉人赵威是否与被诉行为有利害关系问题。被上诉人赵威出于对上诉人颁发的建昌国用（2009）字第14603048号国有土地使用证及村房字第××号、村房字第××号房产证的合理信赖签订借款合同、抵押合同。该土地使用证的合法性及其所指向的土地的流转情况，直接影响被上诉人的债权实现，此点已经民事判决所确认。因此，上诉人针对该土地所实施的行政登记及出让行为，与被上诉人具有法律上的利害关系，被上诉人是本案的利害关系人。上诉人所诉的被上诉人未办理抵押登记、不是抵押权人、不是土地出让行为利害关系人的主张，本院不予支持。本案中，上诉人在建昌法院执行被上诉人的民事判决中，由于上诉人的土地登记及出让行为，导致建昌法院不能执行被上诉人与债务人所签订的抵押合同中的抵押物抵债，不能实现债权。而该抵押物原为被上诉人的债务人即案涉土地登记证中的使用权人享有使用权，现为出让后的受让人享有，该二案外人与被诉行政行为具有法律上的利害关系，应依法追加为本案第三人，原审法院没有追加为第三人，属于程序违法，应予撤销，发回重审。重审中，应查清被诉行政行为对被上诉人赵威的债权不能实现所导致的直接损失。原审判决全部按照民事判决结果认定上诉人的行政行为给被上诉人造成的损失，事实不清。另关于上诉人出让案涉土地时，对于在该土地范围内已经作为被上诉人抵押物的房屋，是否一同出让、是否包含在出让范围内，事实不清。综上，一审判决认定事实不清，程序违法，依法予以撤销，发回重审。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）项、第（四）项之规定，裁定如下：一、撤销绥中县人民法院（2019）辽1421行初40号行政判决；二、发回绥中县人民法院另行组成合议庭重新审理。二审案件受理费50元，给上诉人建昌县自然资源局退回。审判长  李彦博审判员  花 勇审判员  刘思嘉二〇二〇年五月二十日法官助理王华书记员谭思朦本判决书援引的相关法律条款：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判。（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判，发回原审人民法院重审。