吉林省白山市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)吉06行终21号 上诉人（原审被告）：靖宇县自然资源局，住所：吉林省靖宇县靖宇镇。 法定代表人：李道庆，局长。 委托代理人：芮秀成，吉林益汇律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）：隋恒月，男，汉族，1949年10月2日生，农民，住吉林省靖宇县景山镇三角村一组。 委托代理人：袁涛，靖宇县法律援助中心法律工作者。 委托代理人：王树才，靖宇县法律援助中心法律工作者。 原审第三人：靖宇县景山镇林场，住所：吉林省靖宇县景山镇。 法定代表人：赵兴良，场长。 原审第三人：靖宇县景山镇三角村村民委员会，住所：吉林省靖宇县景山镇三角村。 法定代表人：田振成，村支部书记。 上诉人靖宇县自然资源局因与被上诉人隋恒月及原审第三人靖宇县景山镇林场（以下简称景山林场）、靖宇县景山镇三角村村民民委员会（以下简称三角村村民委员会）林地权属行政确认一案，不服吉林省靖宇县人民法院(2019)吉0622行初2号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院查明以下事实：1999年7月1日，隋恒月与景山林场签订《林地使用权、林木所有权出售合同书》，取得位于景山镇林场施业区9林班2小班（小地名：老陈沟口门）47亩林地使用权、林木所有权。靖宇县林业局于1999年11月9日为隋恒月颁发了山林管护证。案涉地块位于该小班内，属于林地。 2004年8月，靖宇县自然资源局依据三角村提供的建设项目用地审查报告、建设用地项目呈报材料“一书四方案”、建设用地申请表、白山国土资预审字[2004]10号建设项目用地预审报告书、建设占用土地申请书、建设项目用地土地权属证明、景政发（2004）32号靖宇县景山镇人民政府文件、景山林场证明、三角村村民委员会证明、靖宇县农业综合开发办公室证明、有隋恒月和三角村主任署名的2004年8月6日《用地协议》、白山农综办[2004]10号白山市农业综合开发领导小组办公室文件、白山2004年农业综合业化经营项目计划表、建设用地规划许可证、建设用地规划批准通知书、建设用地批准书等材料，认定案涉土地是集体荒草地，作出划拨土地通知单，为三角村村民委员会颁发了使用土地执照，拨用集体土地7000平方米，用于建设金牛养殖场。 2004年10月8日，隋恒月与三角村村民委员会签订《用地协议》，约定了“三角村村委会使用隋恒月荒地7000平方米，用于金牛养殖场设施用地。补偿款为36000元”“隋恒月可以在金牛养殖场工作”“三角村村委会所用荒地全部拆迁搬出，荒地可归还隋恒月”等内容。2017年，隋恒月就该《用地协议》向法院提起民事诉讼，经一、二审认定“1999年，隋恒月购买了景山林场9林班2小班47亩林地使用权和林木所有权”的事实，并判决解除了该《用地协议》，另判决三角村村民委员会给付隋恒月土地补偿款14400元。判决生效后，因三角村村民委员会未返还土地，隋恒月于2018年5月向法院提起民事诉讼，请求排除妨碍。案件审理期间，三角村村民委员会出示了靖宇县自然资源局将隋恒月购买的位于镇林场施业区9林班2小班（小地名：老陈沟口门）47亩林地中7000平方米土地使用权划拨给三角村建设金牛养殖场的用地执照、划拨通知单及相关材料。隋恒月遂撤回民事排除妨碍之诉提起行政诉讼。 原审法院认为，《中华人民共和国土地管理法》第四条规定“国家实行土地用途管制制度。国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。前款所称农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等；建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等；未利用地是指农用地和建设用地以外的土地。使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。”第四十四条规定“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。省、自治区、直辖市人民政府批准的道路、管线工程和大型基础设施建设项目、国务院批准的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由国务院批准。在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。本条第二款、第三款规定以外的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准。”依据上述法律规定，建设占用农用地，应当办理农用地转用审批手续。本案争议地块位于隋恒月经营的林地范围内，属于农用地。三角村村民委员会向靖宇县自然资源局申请用地时提供的景政发（2004）32号靖宇县景山镇人民政府文件《关于三角村征用荒地申请的函》中表述地类是荒地，景山林场《证明》表述是“属于镇林场施业区多年荒草地”，三角村村民委员会《证明》表述是“属我村荒草地”。这三份申请材料中关于涉案土地性质的证明内容并不一致；建设用地批准书也不能证明各方均认可该土地为村集体荒草地。因此，靖宇县自然资源局认定案涉土地为集体荒地，并据此为三角村村民委员会办理划拨审批手续的行政行为属认定事实不清，主要证据不足。关于靖宇县自然资源局主张超过起诉期限的主张，因不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款因不动产提起诉讼的期限的规定，不予支持。原审法院依照前述法律、法规及《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项之规定，判决：撤销靖宇县自然资源局作出的将景山镇林场施业区9林班2小班（小地名：老陈沟口门）47亩林地中7000平方米土地使用权划拨给景山镇三角村村民委员会建设金牛养殖场的行政行为。案件受理费50元，由靖宇县自然资源局负担。 上诉人靖宇县自然资源局的上诉请求：1.撤销吉林省靖宇县人民法院(2019)吉0622行初字2号行政判决,依法重新作出公正判决。2.案件受理费由隋恒月负担。事实和理由:一、原审判决扩大判决范围,违反“不告不理”原则。隋恒月的诉讼请求只是要求确认划拨行为违法,并没有要求撤销行政行为，但原审法院作出撤销判决，超出其诉讼请求；二、原审判决事实认定错误。靖宇县自然资源局原审提供的行政划拨土地使用权档案中,景山镇政府文件、景山林场证明、三角村村民委员会证明以及隋恒月与三角村村民委员会签订的协议，都能明确划拨给三角村村民委员会的7000平方米土地使用权是荒草地而非农用地。靖宇县自然资源局将该土地划拨给三角村村民委员会时,国家没有明确规定农用地、建设用地、未利用土地的定义,即使中华人民共和国质量监督检验检疫总局与中国国家标准化管理委员会联合发布的《土地利用现状分类》中对12类土地利用现状分类,也没有将荒草地列为农用地。原审法院以三份申请材料关于案涉土地性质证明内容不一致,认定该土地属农用地,撤销靖宇县自然自然资源局的行政划拨行为属事实认定错误；三、原审判决适用法律错误。根据《土地管理法》第六十条“农村集体经济组织使用乡(镇)土地利用总体规划确定的建设用地兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业的,应当持有关批准文件,向县级以土地方人民政府土地行政主管部门提出申请,按照省、自治区、直辖市规定的批准权限,由县级以上地方人民政府批准”《吉林省土地管理条例》第四十四条“凡使用集体土地进行建设及兴办社会公共事业的单位和个人,必须按国家有关规定持项目批准文件和资金证明,向县级以上人民政府土地行政主管部门提出用地申请,经审核同意,报县级以上人民政府批准。用地单位和个人按国家和省的规定交纳土地管理费后,由土地行政主管部门核发用地许可证,并划拨土地”规定,靖宇县自然资源局在给三角村村民委员会颁发划拨土地使用权证时,严格审查了申请人的全部申请材料,并到现场实地踏查,与相关四邻核实确认该土地为荒草地,土地没有争议。申请人提供的建设项目也是经过白山市农综办【2004】10号文件批准，资金来源明确为国家投资和县自筹。靖宇县自然资源局依据前述法律规定及相关审批材料作出的划拨土地使用权事实清楚,符合法律规定。 被上诉人隋恒月辩称，原审法院认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 原审第三人景山林场及三角村村民委员会表示对本案不清楚，均未发表陈述意见。 本院二审查明的事实与一审查明的事实一致，予以确认。 本院认为，根据景山林场与隋恒月提供的1990年、2002年、2012年林相图及承包合同等证据，可以充分认定本案争议土地的所有权人系景山林场，土地性质系林地。靖宇县自然资源局认定该争议土地所有权人系三角村村民委员会，土地性质系荒地的证据显属不足，认定事实不清，据此作出的划拨行为主要证据不足。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。靖宇县自然资源局的上诉请求没有事实及法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 案件受理费50元，由上诉人靖宇县自然资源局负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 王立新 审 判 员 赵希海 审 判 员 历彦飞 二〇二〇年五月二十八日 法官助理 林 尧 书 记 员 孙晓娇