山东省济南市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）鲁01行终167号上诉人（原审原告）张文泉，男，1952年2月11日出生，汉族，住济南市。委托代理人张凤英，山东天俊律师事务所律师。被上诉人（原审被告）济南市自然资源和规划局，住所地济南市。法定代表人**斌，局长。委托代理人王以清，济南高新区自然资源与规划建设管理局工作人员。委托代理人孙龙龙，山东睿扬律师事务所律师。原审第三人张洪泉，男，1949年12月25日出生，汉族，住济南市。委托代理人李文宇，山东元序律师事务所律师。上诉人张文泉因诉被上诉人济南市自然资源和规划局（以下简称济南市资源局）行政登记一案，不服济南高新技术产业开发区人民法院于2019年8月6日作出的（2019）鲁0191行初8号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院经审理查明，原告张文泉与第三人张洪泉系兄弟关系，其父母均已去世，张文泉原为济南市历城区遥墙镇北河套村村民，1970年应征入伍，1976年退伍就业后户籍由历城区北河套村迁至历城区王舍人镇。张洪泉系历城区遥墙镇北河套村村民，其父张殿东在北河套村建有房屋一处，1993年济南市人民政府颁发历城集建（93）字第025xxxx号《集体土地建设用地使用证》(以下简称1993年土地证)，将该房屋上的宅基地使用权确认给张洪泉。2013年济南市历城区人民政府就该宅基地向张洪泉颁发历城集用（2013）第014223xxxx号集体土地使用证(以下简称2013年土地证)。现张文泉认为济南市历城区人民政府向张洪泉颁发2013年土地证的行为侵害了其合法权益，故提起诉讼。原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。本案中，虽然涉案土地在1993年即登记于第三人张洪泉名下，但在2013年就该土地张洪泉提交了新的申请，相关部门对其申请进行了地籍调查，对土地权属、面积、等级、用途、地价等进行审核，历城区政府向张洪泉颁发了与原土地使用证号不同的集体土地使用证。可以确认2013年历城区政府向第三人张洪泉颁发2013年土地证的行为是对涉案土地的使用权的又一次确认，故原告起诉撤销2013年土地证的行为未超过法定起诉期限。《中华人民共和国土地管理法》第十一条规定，农民集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权。……。《济南市市区宅基地审批管理规定》第三条规定，本规定所称宅基地，是指集体土地所有权人经依法批准，分配给其成员用于建造住宅的集体土地。本案中，张文泉1976年退伍就业后户籍已由济南市历城区北河套村迁至济南历城区王舍人镇。张洪泉系济南市历城区遥墙镇北河套村村民，就涉案土地济南市人民政府于1993年向其颁发1993年土地证，将该集体土地使用权确认给张洪泉。2013年张洪泉提交新的申请，济南市历城区人民政府就该土地登记造册，向张洪泉颁发2013年土地证，确认座落于济南市历城区遥墙街道北河套村地号为370112014223JO0xxxx的土地使用权人为张洪泉，地类（用途）为农村宅基地，故济南市历城区人民政府向张洪泉颁发2013年土地证符合法律规定。《山东省土地登记条例》第六条规定，土地登记依照下列程序进行：(一)土地登记申请；(二)地籍调查；(三)权属审核；(四)注册登记；(五)核发或者更换、注销土地证书。第十一条规定，土地登记申请人申请土地登记，应当提交下列文件资料：(一)土地登记申请书；(二)单位设立证明、法定代表人证明或者个人身份证明及户籍证明；(三)土地权属证明，属于共同使用一宗土地的，还须提交共有人共同使用该宗土地的约定、协议等资料；……。第二十三条规定，土地登记机关受理土地登记申请后，对初始土地登记和涉及土地权属界址点、线发生变化的变更土地登记，应当进行地籍调查，对土地权属、面积、等级、用途、地价等进行审核。土地登记机关进行地籍调查可以组织土地登记申请人及相邻利害关系人进行现场指界。相邻利害关系人应当予以配合。……。第二十五条规定，国有土地使用权、集体土地所有权、集体土地使用权的登记申请，经土地登记机关审核权属合法、界址清楚、面积准确的予以登记，由本级人民政府核发《国有土地使用证》、《集体土地所有证》、《集体土地使用证》。本案中，第三人张洪泉系济南市历城区遥墙镇北河套村村民，涉案宅基地1993年即登记于张洪泉名下，宅基地证号为历城集建（93）字第025xxxx号，2013年7月8日张洪泉就该涉案土地申请办理农村宅基地使用权证，并提交了土地登记申请书、身份证明材料、1993年土地证，相关部门指派工作人员对涉案土地进行了实地勘测、丈量，并组织土地登记申请人及相邻利害关系人进行现场指界，履行了指界程序，制作了地籍调查表。经登记机关审核，济南市历城区人民政府于2013年12月30日向第三人张洪泉颁发2013年土地证。第三人在申请登记时提交的材料符合法律规定，登记机关亦履行了相应的程序。综上，原颁证机关济南市历城区人民政府的颁证行为证据确凿，程序合法。原告要求被告撤销登记在第三人名下的2013年土地证的诉讼请求不能成立，原审法院不予支持。依照《中华人民共和国土地管理法》第十一条、《山东省土地登记条例》第六条、第二十三条、第二十五条、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告张文泉的诉讼请求。案件受理费50元，由原告张文泉负担。上诉人张文泉不服原审判决向本院提起上诉，请求撤销原审判决，并依法改判或发回重审，撤销登记在原审第三人张洪泉名下的1993年土地证、2013年土地证，一、二审诉讼费用由被上诉人负担。主要事实和理由：涉案土地的宅基地使用权人及其地上房屋的所有人均为张殿东，涉案宅基地在1993年确权时，张殿东仍在世，有关机关将其确权给原审第三人张洪泉没有证据支持。在被上诉人提交的相关卷宗材料中，并没有张殿东同意或分家析产协议等书面材料证明可以把涉案宅基地使用权登记在原审第三人张洪泉名下。1993年被上诉人把涉案宅基地确权给原审第三人张洪泉侵犯了张殿东的集体土地建设用地使用权。原审判决认定原颁证机关济南市历城区人民政府的颁证行为证据确凿，属于认定事实错误。1993年土地证是原审第三人用伪造的材料，以欺骗手段获得的，在相关卷宗材料中，并没有涉案土地使用权人张殿东同意、授权可以登记在原审第三人名下书面证明材料，被上诉人也没有提交材料证明张殿东对涉案土地登记在原审第三人名下时候进行了追认。且颁证机关颁证程序违法，没有依照法定程序进行地籍调查，根据地籍调查表，涉案土地的宗地四至与实际不同。被上诉人未进行现场指界及进行现场调查，导致被上诉人未核查出第三人提交的权属来源证据是通过欺骗方式获得。被上诉人严重违反权属审核程序，涉案土地基本表显示，原审第三人对涉案土地的使用期限自1993年开始，且原审第三人提交的1993年土地证显示，涉案土地1993年登记在第三人名下时并不是变更登记，在备注栏内业没有关于涉案宅基地权属变更的记载，被上诉人依职权应对第三人登记申请的权源进行审查及涉案土地现状进行复查以尽到权属审核职责。但被上诉人却在调查审核表的“权属调查记事”中得出“申请书与调查核实情况一直，经现场核实，界址清楚，权属无争议”结论，被上诉人严重违反权属审核程序。原审判决遗漏上诉人的诉讼请求。上诉人在起诉状中的第一项诉讼请求是：“请求判令被告撤销登记在第三人名下的集体土地建设用地使用证（1993年地号：05025xxxx，2013年地号：370112014223JC0xxxx），”原审法院只审查了后一项诉讼请求，遗漏诉讼请求。原审法院遗漏必须参加诉讼的济南高新技术产业开发区管理委员会国土规划建设管理局。上诉人在原审起诉状中明确列明被告为济南高新技术产业开发区管理委员会国土规划建设管理局及济南市资源局，原审判决未将该局列为被告且未载明其是否参与了庭审、是否进行答辩，属于遗漏被告情形，程序违法。涉案土地所在行政区域已经归属济南高新技术产业开发区管理委员会管理，济南高新技术产业开发区管理委员会国土规划建设管理局作为该管理委员会具体管理辖区内土地登记工作的主管部门，依法应参加诉讼。被上诉人济南市资源局辩称,一、一审法院认定事实清楚。本案中，根据1993年土地证及其确权卷宗证明，涉案宅基地于1993年通过有权机关进行实际测量，查明权属来源后即登记在第三人张洪泉名下，2013年土地证确权卷宗证明，第三人张洪泉又于2013年通过以“旧证换新证”的方式取得涉案宅基地的使用权。上述产权历史沿革清晰，原颁证机关在2013年确权登记时，在张洪泉提交土地登记申请书后，对涉案土地进行了实地测量，查明了其权属来源之后对涉案土地进行了登记，认定的事实清楚，程序合法，符合《中华人民共和国土地管理法》《济南市市区宅基地审批管理规定》《山东省土地登记条例》等法律规定。二、一审法院审理程序合法。（一）未遗漏上诉人诉讼请求。1.根据法庭审理笔录第6页“审：原告，明确一下第一项诉讼请求”“原：撤销登记在第三人名下的历城集用（2013）第014223xxxx号集体土地使用权证”，因此上诉人所述一审程序违法，遗漏当事人诉讼请求的主张与事实不符。2.本案中，1993年济南市人民政府为原审第三人颁发历城集建2013年土地证的行为已明显超过上述20年的期限规定，人民法院亦不应受理。此外，1993年土地证已因2013年换发新证被注销，不具有可撤销内容。（二）未遗漏一审被告。1.原审法庭审理笔录第8页“审：原告是否变更被告”“原：确认被告一为被告”等相关内容，上诉人已经当庭将被告变更为济南市资源局。2.根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定：“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。”《济南市国土资源局关于不动产统一登记相关事项的公告》规定：“根据市编委《关于市和县（市）区不动产统一登记职责和机构整合的通知》（济编发[2015]71号），我市城区（历下区、市中区、槐荫区、天桥区、历城区、长清区、高新区）土地登记、房屋登记、林地登记等不动产登记职责将统一由市国土资源主管部门负责。”因此，济南高新技术产业开发区管理委员会国土规划建设管理局不具有被告主体资格。请法院依法驳回上诉人张文泉的上诉。原审第三人张洪泉述称，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法应予以维持。第一，涉案宅基地合法使用权人应为第三人张洪泉，而非张殿东。本案中，涉案宅基地虽在1984年登记在张殿东名下，但该登记行为早已因1993年、2013年前后两次重新颁证登记行为失去法律效力，目前合法有效的登记行为为2013年登记行为，2013年土地证则是由登记机关依据1993年土地证重新确权登记换发而来，并且2013年土地证记载的四至范围、四邻、宗地位置等均与1993年土地证记载一致。因此，原审第三人张洪泉应为涉案宅基地及地上建筑的合法所有权人，上诉人张文泉的诉称并无事实依据。第二，上诉人张文泉在原审中已经明确了本次案件的诉讼请求为撤销被上诉人的2013年颁证行为，并不涉及1993年颁证行为。故原审判决书并未遗漏上诉人的诉讼请求。第三，济南高新技术产业开发区管理委员会国土规划建设管理局并非本案适格被告，但该行政机关已参与庭审，原审判决中虽未体现但并不属于遗漏当事人的情形。请求法院依法驳回上诉人张文泉的诉讼请求。本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为,根据原审判决查明的事实，案外人张殿东在北河套村拥有宅基地一处并在上建房屋，1993年济南市人民政府颁发1993年土地证，将该房屋上的宅基地使用权确认给原审第三人张洪泉。根据行政诉讼法第二十五条的规定，案外人张殿东与该登记行为有利害关系，如不服可以依法提起诉讼。张殿东去世后，其近亲属可以依法提起诉讼。本案中，上诉人张文泉系张殿东之子，有权在法定起诉期限内就1993年颁证行为提起诉讼。行政诉讼法第四十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。本案中，上诉人张文泉就济南市人民政府颁发1993年土地证行为提起诉讼，明显超过法定起诉期限。实际上，在济南市历城区人民政府颁发2013年土地证时，距离济南市人民政府颁发1993年土地证已超过20年，根据当时有效的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十二条的规定，对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理。也即，在济南市历城区人民政府颁发2013年土地证时，相关利害关系人针对1993年颁证行为已丧失诉权，通过诉讼途径主张对涉案地块（房屋）拥有合法权属的主张不能得到支持。根据在案证据能够证明1993年土地证与2013年土地证指向的是同一土地（房屋），济南市历城区人民政府在2013年作出颁证行为时将1993年的土地使用权证作为依据之一，并不违反法律法规规定。济南市历城区人民政府在颁发2013年土地证前，相关部门对涉案土地进行了实地勘测、丈量，并进行了指界程序，制作了地籍调查表。济南市历城区人民政府作出被诉2013年颁证行为证据确凿、适用法律、法规正确，符合法定程序。另外，关于原审判决是否遗漏被告问题。济南市高新技术产业开发区管理委员会国土规划建设管理局不是本案适格被告，且在原审庭审中上诉人张文泉明确其所诉被告是济南市资源局，原审判决不存在遗漏被告情形。关于上诉人在二审程序中提交的新证据问题。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七条第二款规定，原告或者第三人在第一审程序中无正当理由未提供而在第二审程序中提供的证据，人民法院不予接纳。第二十三条规定，原告或者第三人不能自行收集，但能够提供确切线索的，可以申请人民法院调取下列证据材料：（一）由国家有关部门保存而须由人民法院调取的证据材料；（二）涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的证据材料；（二）确因客观原因不能自行收集的其他证据材料。根据上述规定，原告或者第三人如果在第二审程序中提交证据须有正当理由，其在一审程序中如果不能自行调取证据材料，可以依法申请人民法院调取，也即相关国家机关不予提供相关证据材料并不是其在二审程序中提交新证据的正当理由。具体到本案中，上诉人张文泉以其在一审程序中相关行政机关不予提供为由在二审程序中提交殡葬证2份，常住户口登记表2份，户口注销证明2份等证据材料，以及另外补充提供涉案房屋照片一宗，不符合在二审程序中提交新证据的情形，本院均不予接纳。综上，上诉人张文泉的上诉请求无事实根据和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人张文泉负担。本判决为终审判决。审 判 长 孙宝林审 判 员 陈 伟审 判 员 胡一帆二〇二〇年五月八日法官助理 孙辉妮书 记 员 常 玉