湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）湘行终101号上诉人（原审原告）：娄底市娄星区磊鑫采石有限公司。住所地：娄底市娄星区万宝镇群益村。法定代表人：伍卫华，该公司经理。委托代理人：胡军辉，上海建纬（长沙）律师事务所律师。委托代理人：罗榆，上海建纬（长沙）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：娄底市娄星区人民政府。住所地：娄底市娄星区长青中街。法定代表人：李彦文，该区区长。委托代理人：王智，该区司法局工作人员。被上诉人（原审被告）：娄底市自然资源和规划局。住所地：娄底市湘中大道。法定代表人：朱昌美，该局局长。委托代理人:刘长中，湖南泰涟律师事务所律师。上诉人娄底市娄星区磊鑫采石有限公司（以下简称磊鑫公司）诉被上诉人娄底市娄星区人民政府（以下简称区政府）、娄底市自然资源和规划局（原娄底市国土资源局）行政补偿一案，不服湖南省娄底市中级人民法院(2019)湘13行初13号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。湖南省娄底市中级人民法院经审理查明，磊鑫公司的采石场位于仙女寨生态旅游景区的周边。因开发仙女寨生态旅游景区需要，娄底市人民政府召开了专题会议研究仙女寨生态旅游区周边采石场整顿关闭有关问题，并于2011年9月12日作出娄府阅[2011]79号《关于仙女寨生态旅游区周边采石场整顿关闭问题的协调会议纪要》（以下简称会议纪要）。该会议纪要规定，采石场整顿关闭工作责任主体为娄星区政府，采取“依法依规，限定期限，分批关停、加强监管”的办法整顿关闭，由娄星区政府商市国土资源、规划、环保、安监、旅游等相关职能部门，对非法企业即行关闭，对合法企业在依规按程序办理相关手续，确定开采范围，并签订到期自行关闭保证书后，准予延期至2013年12月底…到期后由国土资源部门负责收回采矿证，安监部门收回安全生产许可证。原告磊鑫公司的采矿许可证原于2012年4月19日到期，2012年2月20日，磊鑫公司出具承诺书，承诺内容为：1、开采到2013年12月底后自行关闭采石场，不要求补偿。2、保证按国土、安监现场规划的范围开采，如违反即责令关闭。3、在开采期间确保安全生产，自觉遵守相关部门的监管要求。4、采石场到期后，我们承诺在三个月内拆除设备，撤离现场。5、如我们到期被逼关闭，农田恢复问题及机器设备无法拆除问题，引起工农矛盾，请求政府解决，有利于社会和谐。2012年3月19日，磊鑫公司出具申请延期矿产许可证的报告，原娄底市国土资源局批准了该申请，并发放了新的采矿许可证，期限至2013年12月31日。2013年4月10日，原告磊鑫公司又向娄底市娄星区安监局、国土局、万宝镇政府、安监所出具承诺书，基本内容为申请采矿许可证延期至2015年底。对此申请，原娄底市国土资源局万宝国土资源所批示“按市、区政府文件规定处理”，娄星区政府相关负责人批示“建议按娄府阅[2011]79号文件精神办理”。后原告因采矿许可证到期没有新的采矿许可证而停产。2014年4月28日，被告娄星区政府作出娄星政发﹝2014﹞3号《娄底市娄星区人民政府关于依法关闭仙女寨生态旅游区周边9家非煤矿山开采企业的决定》（以下简称关闭决定），决定对娄星区万宝镇轻钙粉灰厂采石场等9家非煤矿山开采企业依法予以关闭。2014年12月17日，娄底市财政局下达了《关于下达2014年关闭中小企业中央财政补助资金的通知》，2015年娄底市娄星区安全监督管理局向娄星区政府出具《关于我区2014年关闭小企业中央财政补助资金分配方案的请示》报告，之后，其中六家符合条件的金属非金属小矿山申领了中央财政补助资金582万元。原告磊鑫公司不在关闭之列，也未申领中央财政补助资金。2015年，原告磊鑫公司向该院起诉娄底市人民政府娄府阅[2011]79号会议纪要违法并要求行政赔偿，该案湖南省高级人民法院（2017）湘行终322号终审裁定：会议纪要不属于人民法院行政案件受案范围而驳回磊鑫公司的起诉。2017年11月28日，原告分别向两被告邮寄了行政补偿申请书及补偿证据，两被告于11月29日收到了上述材料，但两被告未予答复。原告认为两被告在60日内并未作出补偿决定，其拒不履行法定职责的行为违法，故提起行政诉讼，请求判令两被告补偿原告经济损失800万元，并承担本案诉讼费用。该院于2018年4月12日作出（2018）湘13行初35号行政判决：一、限被告娄底市娄星区人民政府于本判决生效后60日内对原告娄底市娄星区磊鑫采石有限公司的补偿申请作出书面答复；二、驳回原告娄底市娄星区磊鑫采石有限公司对被告娄底市国土资源局的诉讼请求。原告磊鑫公司和被告娄星区政府均不服该判决提起了上诉，湖南省高级人民法院于2018年12月25日作出（2018）湘行终943号行政裁定，裁定发回重审。该院于2019年3月7日立案后，原告磊鑫公司4月9日提交评估鉴定申请，经多次修改，7月25日最后确定：“申请对截至2013年12月31日申请人的资产价值进行鉴定。”2019年9月3日，娄底世纪龙资产评估有限公司作出世纪龙评鉴字（2019）2号评估鉴定报告，结论为：建（构）筑物和设备价值为人民币3094135.19元，现场未见的制砂机和神钢液压挖掘机评估价为1138560.00元，潜在租金256540.0元。湖南省娄底市中级人民法院认为，第一、2013年4月10日原告磊鑫公司出具的承诺书是否可以视为“行政许可延续申请”。行政许可法第五十条规定，被许可人需要延续依法取得的行政许可的有效期的，应当在该行政许可有限期届满三十日前向作出行政许可决定的行政机关提出申请。但是法律、法规、规章另有规定的，依照其规定。行政机关应当根据被许可人的申请，在该行政许可有效期届满前作出是否准予延续的决定；逾期未作出决定的，视为准予延续。行政许可法第三十一条规定，申请人申请行政许可，应当如实向行政机关提交有关材料和反映真实情况，并对其申请材料的实质内容的真实性负责。行政机关不得要求申请人提交与其申请的行政许可事项无关的技术资料和其他材料。本案中的采矿许可证申办所需提交材料：1.采矿权申请报告；2.采矿权申请等技术资料；3.矿区范围图；4.工商营业执照及矿山建设规模相适应的资金、技术和设备条件的证明材料；5.矿产资源开发利用方案及审查意见（包括安全生产监督管理部门和环保部门及工商部门的审查意见）；6.矿产资源的环境评估报告；7.地质灾害危险性评估意见等。本案中，原告磊鑫公司成立后，第一个采矿许可证有效期为2010年4月19日至2012年4月19日，其2012年3月19日向娄星国土分局申请采矿许可证延期，后被批准延期，有效期为2012年5月9日至2013年12月31日。期间，娄底市人民政府2011年9月12日作出会议纪要，2012年2月20日，磊鑫公司出具承诺书，承诺生产至2013年12月31日自行关闭。而磊鑫公司在明知有会议纪要规定且自己已经承诺生产至2013年12月31日自行关闭的情况下，为了采矿至2015年底于2013年4月10日出具的承诺书，既不是在有限期届满三十日前向作出行政许可决定的娄星国土分局提出申请，也没有向职能部门提交相应的申报材料，且该承诺书不具备行政许可延续申请的形式要件。故磊鑫公司2013年4月10日出具的承诺书不能视为“行政许可延续申请”，更不能理解为行政机关未作出许可就视为准予延续。第二、娄星区政府的相关负责人在磊鑫公司2013年4月10日的承诺书上作出批示“建议按娄府阅[2011]79号文件精神办理”的意见，是否可以认定为作出了对原告的采石场予以关闭的事实行政行为。湖南省高级人民法院（2017）湘行终322号行政裁定书认为，“会议纪要是政府牵头几家相关机关及公司用于记载、传达会议情况和议定事项的公文，是不具有强制力的行政机关内部指导性意见，并未对外发布，对此，磊鑫公司在一审庭审中认可其于2015年5月才从他人处得到会议纪要的复印件，该会议纪要并没有对外发生法律效力，没有对磊鑫公司的合法权益直接产生实际影响。而真正作出行政决定的是娄星区政府于2014年4月28日作出的关闭决定”。因此，娄星区政府的相关负责人在磊鑫公司2013年4月10日的承诺书上作出批示意见，不能作为被告对原告的采石场作出了关闭的事实行政行为。且磊鑫公司不在娄星区政府2014年4月28日作出的关闭决定的关闭之列，娄星区政府没有作出对原告的采石场予以关闭的事实行政行为，对原告磊鑫公司要求其补偿的理由，不予支持。第三、磊鑫公司请求判令被告补偿原告经济损失800万元的诉讼请求是否成立。《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第十五条规定，法律、法规、规章或者规范性文件对变更或者撤回行政许可的补偿标准未作规定的，一般在实际损失范围内确定补偿数额；行政许可属于行政许可法第十二条第（二）项规定情形的，一般按照实际投入的损失确定补偿数额。行政许可法第十二条第（二）项规定，有限自然资源开发利用，公共资源配置以及直接关系公共利益特定行业准入等，需要赋予特定权利的事项。本案中，娄星区政府和娄底市自然资源和规划局既没有对磊鑫公司作出变更或者撤回行政许可行为，也没有作出对原告的采石场予以关闭的事实行政行为，原告请求按上述司法解释的规定补偿其实际投入的损失800万元，无事实和法律依据，不予支持。其自愿申请鉴定所花费的鉴定费用53800元由其自行承担。综上所述，磊鑫公司2013年4月10日出具的承诺书不能视为“行政许可延期申请”，会议纪要并没有对外发生法律效力，没有对磊鑫公司的合法权益直接产生实际影响，娄星区政府的相关负责人在磊鑫公司2013年4月10日的承诺书上作出批示意见，不能作为被告娄星区政府对原告的采石场作出了关闭的事实行政行为，原告请求被告补偿其实际投入的损失800万元，无事实和法律依据。其自愿申请鉴定所花费的鉴定费应由其自行承担。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告娄底市娄星区磊鑫采石有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，鉴定费用53800元均由磊鑫公司负担。磊鑫公司不服原审判决，提起上诉称：原审认定事实错误：上诉人于2013年4月10日出具的承诺书是行政许可延续申请；两被上诉人按照会议纪要的要求已经作出了不予准许延期的事实行政行为，娄星区政府在上诉人的承诺上作出批示意见，系该府对上诉人作出了关闭的事实行政行为；上诉人请求补偿实际投入有事实和法律依据。综上，请求：撤销原审判决，依法判令两被上诉人补偿上诉人经济损失800万元，并承担本案诉讼费用。被上诉人县政府、娄底市自然资源和规划局共同答辩称：原审认定上诉人于2013年4月10日出具的承诺书不是行政许可延续申请系认定事实正确。上诉人于2012年2月20日作出书面承诺，放弃所有补偿。上诉人的《采矿许可证》2013年12月31日已经到期，亦不能要求补偿。本案已经过法定起诉期限。原审法院采信的证据已随案卷移送本院。经审查，原审采信的证据可以作为本院认定事实的依据，对原审查明认定的事实本院予以确认。二审中，根据本院要求，被上诉人区政府提交了娄底市国土资源局娄星国土资源分局2020年3月11日出具的《关于娄底市娄星区磊鑫采石有限公司相关情况的说明》。磊鑫公司于2012年4月14日缴纳采矿权使用费为500.00元。该矿采矿权案资源可采储量8.67万吨，按单价0.29元／吨，磊鑫公司2012年4月14日缴纳采矿权价款25140.00元。本院依职权调取获得中央财政补助资金的企业中的娄底市娄星区万宝白水泥厂采石场、娄底市娄星区万宝镇轻钙粉灰厂采石场、娄底市娄星区万宝镇江溪村罗潭里采石场、娄星区杉山镇彭海彭采石场等四家企业的相关资料。上述四家企业均分别在2011、2010年原采矿许可到期之前出具过承诺及延期申请书，获准采矿许可延期2013年12月30日之前止。采矿许可到期后，该四家企业均未再次办理承诺和申请许可延期，而是按承诺办理了采矿许可登记及工商登记等证照注销。包括磊鑫公司在内的十家企业在参加了2014年4月24日区政府通知的申领中央财政补助资金的会议之后，共有九家企业在2014年4月30日前主动申请注销了安全生产许可证、税务登记证，并获得了娄星区安监局的关闭验收证明。包括上述四家企业在内的九家企业均申请区政府下达关闭决定，提交申领中央财政补助资金的申请。娄星区政府、娄底市政府根据文件规定将有关材料上报审批。2014年12月17日娄底市财政局下达了经批准的2014年中央补助资金的分配数额和符合条件的六家企业名单的通知，上述四家企业获得了90-103万元不等的补偿。根据原审提交的证据，二审另查明：1.磊鑫公司系2010年5月25日成立，企业法人营业执照记载：“经营范围：石灰岩露天开采、销售”（采矿许可证有效至2013年12月31日）。该公司原持有的采矿许可证自2010年4月19日至2012年4月19日。磊鑫公司2012年2月20日出具承诺开采到2013年12月底后自行关闭采石场，不要求补偿。2012年3月19日，磊鑫公司向原娄底市国土资源局娄星国土资源分局出具申请延期采矿许可的报告。经相关部门审核准予磊鑫公司采矿许可证延期，颁发了新采矿许可证，该证有效期为2012年5月9日至2013年12月31日。矿山面积0.0022平方公里，磊鑫公司于2012年4月14日缴纳采矿权使用费为500.00元。该矿采矿权案资源可采储量8.67万吨，按单价0.29元／吨，磊鑫公司2012年4月14日缴纳采矿权价款25140.00元。2013年4月10日磊鑫公司第二次向娄底市娄星区安监局、国土局、万宝镇镇政府、安监所出具承诺书，申请采矿许可延期到2015年底。2.2014年4月24日娄星区政府通知通知本辖区内包括磊鑫公司在内的多家采石场参加了申领中央财政补助资金的会议。会后共有9家采石场共同向区政府递交了《关于请求出具关闭决定文件的报告》，表示根据财企【2014】60号文件精神，请求区政府出具关闭决定文件，方便争取中央财政资金的申报，并承诺自行关闭，不要求政府任何补偿。区政府于2014年4月28日作出了关闭决定。决定内容为：根据《安全生产法》《安全生产许可证条例》《湖南省人民政府办公厅关于印发〈湖南省2013-2015年金属非金属矿山依法整顿工作实施方案〉的通知》精神，对不具备《安全生产许可证》延期换证条件的9家非煤矿山开采企业依法予以关闭。经查，会议纪要中所列要求关闭的6家采石场中的娄底市娄星区万宝白水泥厂采石场、娄底市娄星区万宝镇轻钙粉灰厂采石场、娄底市娄星区万宝镇江溪村罗潭里采石场、娄星区杉山镇彭海彭采石场等4家企业经娄星区政府下达关闭决定后获得中央财政奖补。会议纪要中所列的磊鑫公司与娄底市娄星区万宝镇付金祥采石场（该场原采矿许可在2010年8月18日到期后未申请办理申请延期，其在2015年4月16日另择地建场）均未申请。3.本院原二审（2018）湘行终943号发回重审行政裁定认为：磊鑫公司以区政府和市国土局关闭其采石场没有依法对其进行补偿，且经申请仍予以拒绝为由，而提起本案诉讼后，原审法院仍判决责令区政府对磊鑫公司的补偿申请作出书面答复，显然不符行政诉讼法关于解决行政争议的立法目的。同时，原审法院没有依法查明磊鑫公司因其诉称的关闭行为给其造成的损失，并依法对该损失的承担作出处理，属于认定基本事实不清、证据不足的情形，本案依法应当发回重审。本院认为：根据原审判决内容并结合双方诉辩情况，本案的争议焦点为磊鑫公司的采石场是否被关停，该关停行为是否应给予补偿及如何补偿。第一、关于磊鑫公司的采石场是否被关停的问题。磊鑫公司认为其是被娄星区政府和市国土局采取拒绝办理采矿许可证延期的方式导致停产和关闭，诉请给予补偿，而娄星区政府和市国土局认为其没有实施关闭行为，磊鑫公司系自行关闭。对此，本院认为，娄底市政府的会议纪要已经明确娄星区政府是仙女寨生态旅游区周边采石场整顿关闭工作的责任主体，要求其与相关部门按照“依法依规，限定期限，分批关停、加强监管”的规定办理关闭事宜，对合法企业在依规按程序办理相关手续，确定开采范围，并签订到期自行关闭保证书后，准予延期至2013年12月底，到期后由国土资源部门负责收回采矿证，安监部门收回安全生产许可证。磊鑫公司依照该会议纪要的规定和当地政府职能部门的要求，在出具承诺书后，办理了采矿许可证的延期许可至2013年12月31日。2013年4月，磊鑫公司再次向相关部门出具了承诺书，该承诺书的内容实质为采矿许可证的延期申请。而对于磊鑫公司的延期申请，原娄底市国土资源局万宝国土资源所批示“按市、区政府文件规定处理”，娄星区政府相关负责人批示“建议按娄府阅[2011]79号文件精神办理”。上述意见表明市国土局实质上已经按照会议纪要规定的方式拒绝了该延期申请。磊鑫公司在出具承诺申请延期被拒停产后，参加了娄星区政府组织召开的关于申领中央财政奖补资金的会议，但其没有按照要求自行关闭、办理证照注销、申请奖补，说明其既没有自行关闭采石场的意愿，也没有采取自行关闭的行为，两被上诉人认为其是自行关闭没有事实依据。因娄星区政府是按照会议纪要的要求，以许可证到期后不再办理许可的方式致使磊鑫公司无法获得必要的生产资料进行正常经营而实质被关停。磊鑫公司关于其是被娄星区政府和市国土局事实关停的理由成立，本院予以认可。第二、关停行为是否应给予补偿及如何补偿的问题。本案娄星区政府对上级政府指定区域内的采矿企业进行逐步关停，是在国家环保政策基本导向下，按照区域规划调整的要求，落实上级政府优化产业、保护环境资源合理利用资源规定的举措，人民法院应当予以支持。但是，对于合法成立正常经营的企业，采取不再准许采矿许可延期的方式导致其实质关闭的，按照依法行政、公平保护合法产权的要求，政府应给予适当的补偿。关于补偿数额的确定。1.涉案评估鉴定报告的采信问题。本案既非行政许可期内收回许可的补偿，亦非对合法采矿企业的征收补偿，而是政府因正当理由关闭合法经营的私营企业的适当合理补偿。评估鉴定报告系参照《国有资产评估管理办法》对磊鑫公司现有建（构）筑物和机器、设备评估得出价值，并未根据磊鑫公司采石场投资规模、经营盈亏、许可采矿储量与实际采矿量等情况进行核算，因此该评估结论不能作为关闭补偿的依据。2.鉴于本案原（2018）湘行终943号二审行政裁定已经撤销了(2018)湘13行初35号原一审要求娄星区政府对补偿事宜进行先行处理的行政判决，而磊鑫公司采石场关闭至今已经七年，现有证据不能证明磊鑫公司所有建（构）筑物和机器、设备等因为关闭行为全部损毁，且该公司2012年获批采矿许可延期时，就已明知当地政府即将实施的关闭时间，作为理性经营者应对经营投入成本进行合理核算配置，亦应对上述财产予以正常处理。因此，结合上诉人的诉讼请求，综合考虑磊鑫公司投资及经营的实际状况，以及采矿许可的范围、矿产储量及开采规模，参照同地区同类同规模同时段关闭的企业关闭所获取补偿的数额，本院酌情判决磊鑫公司的关闭补偿数额为100万元。娄星区政府作为关闭整顿工作的责任主体对补偿具有法定职责，娄底市自然资源和规划局（原娄底市国土资源局）仅是配合娄星区政府的关闭整顿，可不承担补偿责任。综上所述，上诉人磊鑫公司认为娄星区政府关闭采石场的行为应予以补偿的上诉理由部分成立，本院予以支持。原审判决认定基本事实清楚，但认为娄星区政府没有作出对磊鑫公司的采石场予以关闭的事实行政行为、驳回上诉人诉讼请求适用法律错误，应予纠正。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十三条、第八十九条第一款第二项的规定，判决如下：一、撤销湖南省娄底市中级人民法院(2019)湘13行初13号行政判决；二、被上诉人娄底市娄星区人民政府于本判决生效之日起三十日内补偿上诉人娄底市娄星区磊鑫采石有限公司壹佰万元整。三、驳回娄底市娄星区磊鑫采石有限公司的其他诉讼请求。一、二审案件受理费各50元，共计100元，由娄底市娄星区人民政府负担。本判决为终审判决。审判长  黄一凡审判员  赵 旻审判员  夏 阳二〇二〇年五月二十六日法官助理李晟雷书记员李晟雷（兼）附法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第七十三条人民法院经过审理，查明被告依法负有给付义务的，判决被告履行给付义务。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（二）原判决定、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；