山东省淄博市博山区人民法院行 政 判 决 书（2020）鲁0304行初10号原告李红，男，1968年3月14日出生，汉族，住博山区。委托代理人翟乃旺，山东博港律师事务所律师。被告博山区人民政府城西街道办事处，统一社会信用代码11370304004218787B。住所地：博山区金晶路65号。负责人：乔学峥，主任。出庭应诉负责人赵廷梓。委托代理人范纪洪，山东科力律师事务所律师。原告李红诉被告博山区人民政府城西街道办事处行政命令一案，于2020年1月14日向本院提起行政诉讼，本院于当日立案并向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院原定于2020年2月11日组织原、被告进行证据交换，后受全国新冠××疫情防控的影响，本院取消了本案的证据交换并通过电话通知双方当事人。本院依法组成合议庭，于2020年4月27日公开开庭审理了本案，原告李红的委托代理人翟乃旺、被告博山区人民政府城西街道办事处的负责人赵廷梓及委托代理人范纪红到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。2019年11月20日，博山区人民政府城西街道办事处城市管理办公室作出限期拆除通知书，内容为：“房主或租户：按照《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条，博政字[2017]18号《关于对全区违法建设治理的通告》，博政字[2018]4号《关于进一步加强城市管理工作的实施意见》，2018年3月26日下发的淄博市政府办公厅《关于印发全市城市建成区住宅小区违法建设集中治理行动实施方案的通知》，2018年3月30日下发的博政办字[2018]35号《关于转发淄博市违法建设认定和分类处置指导意见的通知》相关要求，请接通知后于一个月内（2019年12月20日前）清空屋内物品，腾空房屋，完成搬离，2019年12月底前办事处将联合区执法局等单位给予拆除，特此告知。”原告李红诉称，1993年原告经博山区人民政府时任主管部门领导批准在博××西西沟街建造了十一间沿街房，使用至今。被告未经任何法定程序和有权部门认定的情况下，将原告建造的房屋认定为违章建筑。被告把历史遗留问题用现在的法律法规去衡量，违反了法不溯及既往的原则，同时也有违现行规定。在通知书中也未向原告明示不服该通知书应有的救济途径。通知书从形式到内容均违法，侵犯了原告的合法权益依法应予撤销。故此，特诉请人民法院。请求：1、依法撤销被告于2019年11月20日作出的限期拆除通知书。2、案件受理费由被告承担。原告向本院提供以下证据：1、收款收据四份，其中两份是2003年4月7日交款人为西冶街李刚快餐店和7月3日缴款人为李刚的山东省行政事业性收费政府性基金票据；另两份是2015年7月7日和2016年7月13日缴款人均为李红，收费项目分别为305-城市道路占用挖掘费和305-城市道路占用、挖掘修复费，金额均为20000.00元的山东省非税收入通用票据，该两份票据均加盖了淄博市博山区城市管理行政执法局财务专用章。2、限期拆除通知书一份。原告提供以上证据证明被诉行政行为与原告具有利害关系，被告在无有权部门认定建筑物违法的情况下，单方认定违章建筑属于越权认定。限期拆除通知书没有告知原告救济途径，形式上有严重瑕疵，依法应予撤销。被告博山区人民政府城西街道办事处辩称，一、被告于2019年11月20日作出的限期拆除通知书事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律正确。根据博山区人民政府《博山区人民政府关于对全区违法建设进行治理的通告》（博政字[2017]18号文件）、《关于进一步加强城市管理工作的实施意见》（博政字[2018]4号文件）、《淄博市人民政府办公厅关于印发全市城市建成区住宅小区违法建设集中治理行动实施方案的通知》（淄政办发明电[2018]7号）、《关于转发淄博市违法建设认定和分类处置指导意见的通知》（博政办字[2018]35号）的要求，需对博山区行政区域内未取得建设工程规划许可证的违法建设进行治理，并通过媒体及各种途径通告违法建筑的当事人限期自觉拆除违法建设，对逾期不拆除的违法建设，由各镇、街道、开发区及有关部门依法组织拆除。2019年被告经向淄博市规划局博山分局查询，原告在博××西西沟街建设的建筑物无规划资料，属于违法建筑。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，被告于2019年11月20日依法向原告送达了《限期拆除通知书》，通知原告于2019年12月20日前腾空房屋，完成搬离。二、原告在博××西西沟街建设的建筑物无任何规划审批手续，因此，原告所述“1993年原告经博山区人民政府时任主管部门领导批准在博××西西沟街建造沿街房”没有事实根据。综上所述，原告要求“撤销被告于2019年11月20日作出的限期拆除通知书”的诉讼请求不符合事实和法律规定，请人民法院依法驳回原告的诉讼请求。被告向本院提交以下证据、依据：1、《博山区人民政府关于对全区违法建设进行治理的通告》（博政字[2017]18号文件）、《关于进一步加强城市管理工作的实施意见》（博政字[2018]4号文件）、《淄博市人民政府办公厅关于印发全市城市建成区住宅小区违法建设集中治理行动实施方案的通知》（淄政办发明电[2018]7号）、《关于转发淄博市违法建设认定和分类处置指导意见的通知》（博政办字[2018]35号）附淄政办字[2018]33号文件。2、限期拆除通知书一份及照片九张。法律依据：《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条。被告提供上述证据、依据证明其作出的限期拆除通知书事实清楚、程序合法、适用法律依据正确。经庭审质证，双方当事人质证意见如下：对被告提交的证据、依据：原告对真实性均无异议，但对证明内容有异议，认为被告提供的政府部门的相关文件，并不是针对本案原告建设的房屋作出的具体行政文件，因此对原告建造房屋是否违法不具有证明力。对原告提供的证据：1号证据被告认为一是从票据加盖的公章看是博山区城市管理行政执法局并非被告单位，对四张票据的真实性无法确认；二是2003年的二份票据，交款单位是李刚，不是本案原告李红，与本案没有关联性。因为房子是李红建设的，李红把其中一部分房屋租了出去，所以确定李红是这些违法建筑的所有人，李红是本案的行政行为相对人。2号证据被告对真实性无异议，但对证明内容有异议，认为其认定涉案建筑属违法建筑是根据向规划部门查询，以及《城乡规划法》第六十四条作出的认定，并没有超越职权。虽然通知书中未体现出救济途径，但原告仍有权根据法律规定提起行政诉讼或者行政复议，并没有剥夺原告的法律救济权。本院对上述证据、依据认证如下：关于被告提交的证据、依据：1号证据能够证明自2017年3月以来淄博市博山区人民政府为了加强全区违法建设治理和城市管理工作制定了相关文件，淄博市人民政府制定并发布了在全市开展城市建成区住宅小区内违法建设全面治理的通告及相关配套文件，淄博市博山区人民政府也转发了《淄博市违法建设认定和分类处置指导意见》，上述文件客观真实，与本案具有关联性，确认为有效证据。2号证据系本案争议的行政行为，其效力不作单独确认。法律依据：《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条是否适用于本案，见本院认为部分。关于原告提供的证据：1号证据，其中的2003年两份票据因缴款人并非原告，现有在案证据无法证明李刚即为李红，故该两份票据与本案无关联性，本院确认为无效证据；另2015年、2016年的两份票据，虽然被告未确认其真实性，但结合被告在庭审中确定李红是案涉违法建筑的所有人及原、被告均认可案涉房屋坐落于博山区××西西沟街上的事实，能够证明原告因案涉房屋占用城市道路缴纳了相应费用，该两份票据的证明效力，本院予以确认。2号证据系本案争议的行政行为，其效力不作单独确认。经审理查明，原告建设的房屋坐落于博山区××西西沟街东南侧的道路上，位于百姓商厦北侧，中国农业银行博山支行南侧的西沟街道路上，房屋共计十一间，上述房屋原告已出租给他人使用。被告于2019年11月20日将限期拆除通知书送交给原告上述房屋的承租人，承租人将上述通知书于2019年11月23日转交给原告。庭审中，原告对被告上述通知书的送达方式无异议。同时查明，被诉限期拆除通知书加盖的系“博山区人民政府城西街道办事处城市管理办公室”公章。庭审中，被告主张该办公室是其一个管理办公室，该办公室作出的行为就代表着被告，该办公室不能对外独立承担法律责任。被诉限期拆除通知书仅载明房主或租户，按照相关法律及文件规定，请接通知后于一个月内（2019年12月20日前）清空屋内物品，腾空房屋，完成搬离，2019年12月底前办事处将联合区执法局等单位给予拆除。未载明案涉房屋所在地段、建设面积及具体明确行政相对人。原告提供2015年7月7日和2016年7月13日两份山东省非税收入通用票据，证明原告因案涉房屋占用城市道路缴纳了相应费用。被告在庭审中认可案涉十一间房屋的所有人为原告。再查明，博山区人民政府办公室博政办字[2018]35号转发、淄博市人民政府办公厅淄政办字[2018]33号印发的《淄博市违法建设认定和分类处置指导意见》第五条规定，区县政府是违法建设治理工作的责任主体，负责本行政区域内的违法建设治理工作。镇政府、街道办事处具体实施本辖区的违法建设治理工作，组织拆除违法建设。相关部门根据下列分工牵头负责违法建设的认定和处置：(一)规划部门负责依据城乡规划认定违法建设的性质，对违法建设是否可以采取改正措施消除影响予以明确。城管执法部门负责根据违法建设认定结果，依法查处城市、镇建设用地范围内的违法建设。镇政府负责根据违法建设认定结果，依法查处村庄规划区内的违法建设(其中，街道办事处辖区村庄规划区内的违法建设由区县政府负责查处)。其他相关政府文件亦未赋予被告对违法建设进行认定和处置的职权。本院认为，本案争议焦点有二。一是本案被告主体是否适格；二是被告是否具有作出被诉限期拆除通知书的职权。关于争议焦点一，本案中，虽然被诉限期拆除通知书系由博山区人民政府城西街道办事处城市管理办公室作出的，但根据被告在庭审中的主张，能够认定该办公室不能对外独立承担法律责任，该办公室以自己的名义作出行政行为即为被告的行为。故，原告对该行政行为不服，以博山区人民政府城西街道办事处为被告提起诉讼，符合法律规定，本案被告主体适格。关于焦点二，行政机关的权力是法律授予的，行政机关应当在宪法、法律规定的范围内行使自己的职权。如果超过法律的规定，行使了法律所没有规定的职权，即构成超越职权。本案被诉限期拆除通知书，其本质是被告对原告所建案涉房屋系违法建设所作出的认定和处置。被告主张其系依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条及相关政府文件规定，作出被诉限期拆除通知书。《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。从上述规定可以看出，该条法律规范并未授予被告对违法建设作出认定和处置的职权。淄博市人民政府办公厅印发的《淄博市违法建设认定和分类处置指导意见》第五条虽然规定镇政府、街道办事处具体实施本辖区的违法建设治理工作，组织拆除违法建设。但该条同时亦明确规定了规划部门、城管执法部门、镇政府及区县政府分工牵头负责违法建设的认定和处置，可见上述规定并未赋予本案被告对违法建设进行认定和处置的职权，其他相关政府文件亦未赋予被告上述职权。故，被告依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条及相关政府文件规定作出的被诉限期拆除通知书，属超越职权。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第四项之规定，判决如下：撤销被告博山区人民政府城西街道办事处于2019年11月20日作出的限期拆除通知书。案件受理费50.00元，由被告博山区人民政府城西街道办事处负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省淄博市中级人民法院。审 判 长  张萍审 判 员  张磊人民陪审员  苗超二〇二〇年五月二十日法官助理郑娟书记员任晓红