江苏省徐州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏03行终657号 上诉人（原审原告）陈士香，女，1953年9月20日生，汉族，住新沂市。 被上诉人（原审被告）新沂市自然资源和规划局，住所地新沂市花厅路3号。 法定代表人刘友志，该局局长。 委托代理人盛倩，该局工作人员。 委托代理人戈宜兵，江苏苏沂律师事务所律师。 上诉人陈士香诉被上诉人新沂市自然资源和规划局不履行政府信息公开法定职责一案，不服徐州铁路运输法院（2018）苏8601行初1476号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。 一审法院查明：2018年7月4日，陈士香向新沂市自然资源和规划局邮寄《新沂市城乡规划局政府信息公开申请表》，要求其公开以下信息：1、申请人宅基地及房屋所占地块是否纳入城市规划区，如纳入请提供相关报批材料；2、申请人宅基地及房屋所在地所涉项目《建设工程规划许可证》、《建设用地规划许可证》。新沂市自然资源和规划局于同年7月5日签收上述申请，并于7月9日作出《信息公开申请答复》，要求陈士香在7日内提供该地块建设与其本人有利害关系或与原告生产、生活、科研有关的证明材料（宅基地使用证、房屋产权证等证明材料）。后陈士香补充提交证明、房屋照片打印件等材料。2018年7月23日，新沂市自然资源和规划局作出《信息公开申请答复书》主要内容为：1、根据《城乡规划法》第二条第三款规定，规划区的具体范围由有关人民政府在组织编制的城市总体规划、镇总体规划、乡规划和村庄规划中，根据城乡经济社会发展水平和统筹城乡发展的需要划定。新沂市城市总体规划正在修编中，目前仅形成《新沂市城市总体规划（2013—2030）纲要》，该纲要为阶段性成果，属于讨论、研究或者审查中的过程性信息，不属于《条例》所指应公开的政府信息，不予公开。2、陈士香申请公开的《建设工程规划许可证》、《建设用地规划许可证》等政府信息不存在。陈士香不服上述答复，提起本案诉讼，请求撤销该答复并责令新沂市自然资源和规划局限期公开其申请的信息。 一审法院认为：《中华人民共和国城乡规划法》第二条第三款规定，本法所称规划区，是指城市、镇和村庄的建成区以及因城乡建设和发展需要，必须实行规划控制的区域。规划区的具体范围由有关人民政府在组织编制的城市总体规划、镇总体规划、乡规划和村庄规划中，根据城乡经济社会发展水平和统筹城乡发展的需要划定。本案中，陈士香申请公开其房屋是否纳入城市规划区的相关报批材料，而新沂市自然资源和规划局提交的江苏省城市规划设计研究院的《情况说明》可以证实新沂市的城市总体规划尚未编制完成，其申请公开的有关其房屋所在地块是否纳入城市规划区的相关信息处于制作过程中。根据《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发〔2010〕5号）第二条之规定，行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，一般不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》（2008年实施）所指应公开的政府信息。因此，陈士香申请公开有关其房屋所在地块是否纳入城市规划区的相关信息不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》（2008年实施）所指应公开的政府信息。 2008年实施的《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条第二款、第三款规定，对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：（二）属于不予公开范围的，应当告知申请人并说明理由；（三）依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式。本案中，新沂市自然资源和规划局在收到陈士香提出的政府信息公开申请后，在法定期限内答复，对于不属于公开范围的信息依法进行告知不予公开的结果和理由，对于陈士香申请的其房屋所在地的项目《建设工程规划许可证》、《建设用地规划许可证》等不存在的信息，告知其不存在，并不违反前述规定。陈士香主张其房屋所在地的项目《建设工程规划许可证》、《建设用地规划许可证》等相关信息存在，但其提供的证据不足以证明其观点。陈士香的相关诉讼主张不能成立，不予支持。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条第一项之规定，一审法院遂判决驳回了陈士香的诉讼请求。案件受理费50元，由原告陈士香负担。 陈士香不服一审判决，向本院上诉称：1、陈士香申请公开涉案房屋涉及土地是否纳入城区规划，被上诉人未对此答复，而是以《新沂市城市总体规划（2013-2030）纲要》为过程性文件、不属于信息公开内容为由进行答复。根据建设部第146号《城市规划编制办法》第29条、第33条的规定，被上诉人完全可以答复涉案房屋涉及土地是否在城市规划区范围。这与《新沂市城市总体规划（2013-2030）纲要》是否为过程性文件、是否属于信息公开材料无关。2、总体规划纲要并非过程性文件，而属于阶段性成果，是编制城市总体规划的依据，并无法律规定纲要属于过程性资料不能公开。并且，被上诉人曾于2015年在其官网公布过该纲要，说明纲要不是过程性文件，应予公开。3、依据《建筑法》第八条、《土地管理法》第二十四条的规定，《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》是《建设工程施工许可证》的前提，涉案项目已经取得了《建设工程施工许可证》，被上诉人称《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》不存在是错误的。综上，请求二审法院撤销一审判决，依法改判支持上诉人的一审诉讼请求。 被上诉人新沂市自然资源和规划局答辩称：1、陈士香申请公开涉案范围涉及的城市规划区范围及总体规划不具备公开的基础和条件。根据《城乡规划法》第二条、第七条、第十四条的规定，城乡规划公布的前提是经过依法批准。陈士香申请信息公开时，新沂市城市总体规划正在修编中，仅形成《新沂市城市总体规划（2013-2030）纲要》。该《纲要》为过程性信息，不属于公开范围。并且，新修订的《土地管理法》第十八条规定，经依法批准的国土空间规划是各类开发、保护、建设活动的基本依据。已经编制国土空间规划的，不再编制土地利用总体规划和城乡规划。《自然资源部关于全面开展国土空间规划工作的通知》（自然资发【2019】87号）规定，各地不再新编和报批主体功能区规划、城市（镇）总体规划等。我市已启动国土空间规划的编制工作。新沂市城市总体规划不再继续编制。因此，陈士香申请公开涉及的规划区范围和新沂市城市总体规划，不具备公开的基础和条件，不予公开。2、陈士香申请公开其房屋所在地块涉及项目的《建设用地规划许可证》和《建设工程规划许可证》，该信息不存在。据调查，陈士香申请信息所涉及的项目为北京东路项目。其申请信息公开时，相关主体未至我局办理《建设用地规划许可证》和《建设工程规划许可证》，故该信息不存在。新沂市自然资源和规划局已经按照《城乡规划法》和《政府信息公开条例》的规定，履行了信息公开义务，陈士香的上诉理由不能成立。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 二审期间，双方当事人均未提交新证据。 本院二审查明的事实同一审查明事实一致。 本院认为，修订前的《中华人民共和国政府信息公开条例》【国务院令第（492）号】第二条规定，本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。据此规定，申请人向行政机关申请提供的政府信息，应当是现有的、客观存在的信息，不需要行政机关汇总、加工或重新制作。行政机关向申请人提供的政府信息，应当是正式、准确、完整的，申请人可以在生产、生活和科研中正式使用，也可以在诉讼或行政程序中作为书证使用。本案中，陈士香申请公开的第一项信息内容中，“申请人宅基地及房屋所占地块是否纳入城市规划区”实质是要求被上诉人对涉案房屋及所占地块是否纳入城市规划区作出一个判断，属于要求被上诉人对相关事项进行分析，不属于政府信息公开案件的审查范围。对于陈士香申请的“如纳入请提供相关报批材料”的信息内容，被上诉人经检索仅查询到《新沂市城市总体规划（2013-2030）纲要》。而依据《中华人民共和国城乡规划法》第七条、第八条、第九条、第十四条的规定，城乡规划公开的前提必须是经过依法批准，《新沂市城市总体规划（2013-2030）纲要》未获得法定机关审批，属于过程性信息，不具备公开的基础和条件。 《中华人民共和国政府信息公开条例》【国务院令第（492）号】第二十一条规定，政府信息不存在的，行政机关应当告知申请人。最高人民法院《关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第五条第五款规定，被告主张政府信息不存在，原告能够提供该政府信息系由被告制作或者保存的相关线索的，可以申请人民法院调取证据。据此规定，政府信息公开案件中，人民法院应就政府信息是否确实存在、是否属于公开范围等进行审查。并且，在行政机关主张政府信息不存在时，申请人应就行政机关可能制作或保存政府信息的事实承担初步举证责任。本案中，陈士香申请公开涉案房屋所在地块的《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》，并提供了《建设工程施工许可证》。但因政府信息公开的前提是政府信息确实存在，而《建设工程施工许可证》的存在并不能证明陈士香申请公开的《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》确实存在。且至本院二审判决作出前，陈士香未提供该政府信息系由被上诉人制作或者保存的相关线索。因此，现有证据不能确定陈士香申请公开的《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》确实存在，陈士香要求被上诉人公开缺乏事实和法律依据。 综上，陈士香的上诉请求不能成立。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人陈士香负担。 本判决为终审判决。 审判长  祁贵明 审判员  黄传宝 审判员  房 涛 二〇二〇年五月十四日 书记员  张文娟