安徽省郎溪县人民法院行 政 判 决 书（2020）皖1821行初4号原告：中国建设银行股份有限公司郎溪支行，住所地安徽省宣城市郎溪县建平镇中港路181号，统一社会信用代码913418218533454142（1-1）。法定代表人：张俊，行长。委托诉讼代理人：胡正峰，安徽今昔律师事务所律师。被告：郎溪县自然资源和规划局，住所地：安徽省宣城市郎溪县建平镇学后北路117号，统一社会信用代码11341722MB1682621B。法定代表人：祝栋，该局局长。出庭行政机关负责人：鹿辉，该局副局长。委托诉讼代理人：王明水，安徽宣一律师事务所律师。第三人：安徽顺源实业有限公司，住所地安徽省宣城市郎溪县经济开发区锦城东路6号。法定代表人：王文贤，该公司负责人。原告中国建设银行股份有限公司郎溪支行(以下简称“建行郎溪支行”)诉被告郎溪县自然资源和规划局土地行政管理纠纷一案，因原告不服本院作出的（2019）皖1821行初4号行政判决书，上诉至宣城市中级人民法院。宣城市中级人民法院于2019年11月13日以(2019)皖18行终147号行政裁定书发回郎溪县人民法院重审。本院于2020年3月16日对本案重新立案后，另行组成合议庭，于2020年4月29日公开开庭审理了本案。原告建行郎溪支行的委托代理人胡正峰、被告郎溪县自然资源和规划局出庭行政机关负责人鹿辉，及委托代理人王明水均到庭参加了诉讼，第三人安徽顺源实业有限公司法定代表人王文贤经本院合法传唤，无正当理由未到庭，本案现已审理终结。原告建行郎溪支行诉称，2013年9月16日，原告与安徽中讯通电子科技有限公司（以下简称中讯通公司）签订了一份《固定资产贷款合同》，合同约定中讯通公司向原告借款2.3亿元（实际借款数额为2.24亿元）。同日，郎溪经济技术开发区投资发展有限公司（后更名为郎溪道其建设有限公司）以名下土地使用权【土地使用权证号：郎国用（2013）第579、580、581、582、583、584、585号】为中讯通公司的前述借款提供了抵押担保，并办理了抵押登记，土地他项权利证号为郎他项（2013）第121号。前述事实已经安徽省高级人民法院（2016）皖民初23号民事判决予以确认。因中讯通公司等未按上述安徽省高级人民法院（2016）皖民初23号民事判决履行义务，原告依法申请了强制执行。2018年11月，宣城市中级人民法院在强制执行过程中发现安徽顺源实业有限公司在郎国用（2013）第584号国有建设用地使用权项上宗地新增建筑物，无法进行评估拍卖。后经宣城市中级人民法院调查发现，被告原郎溪县住房和城乡建设委员会就郎国用（2013）第584号国有建设用地使用权项上宗地违法为安徽顺源实业有限公司办理了《建设工程规划许可证》（编号：建字第341821201700025）。原告系郎国用（2013）第584号土地使用权的抵押权人，被告原郎溪县住房和城乡建设委员会未尽审查义务，违法为安徽顺源实业有限公司办理《建设工程规划许可证》，显然侵犯了原告的抵押权。原告为维护自身合法权益，特向贵院提起诉讼，请求判决撤销被告原郎溪县住房和城乡建设委员会作出的《建设工程规划许可证》（编号：地字第341821201700025）。原告向本院提交了下列证据：证据1是案涉建设用地规划许可证，证明目的是郎溪县住房和城乡建设委员会作出案涉具体郎溪县住房和城乡建设委员会作出案涉具体行政行为的;证据2是安徽省高级人民法院2016皖民初23号民事判决书。证明目的是原告对案涉地块土地享有抵押权。被告郎溪县自然资源和规划局辩称：一、原郎溪县住房和城乡建设委员会给第三人安徽顺源实业有限公司办理建设工程规划许可证的许可行为有事实依据。本案第三人安徽顺源实业有限公司就郎国用（2013）第584号宗地向答辩人申请办理建设工程规划许可证，为此，第三人提交建设工程规划许可证申请表，由郎溪县经济开发区管委会规划局出具的安徽顺源实业有限公司规划设计方案初审意见，由郎溪县经济开发区国土资源分局、郎溪经济开发区管委会出具的情况说明、承诺函，以及郎溪县经济开发区国土资源分局出具的用地范围图等相关情况，郎溪县住房和城乡建设委员会审查后并根据县基本建设项目并联审批领导小组办公司2013年6月7日的第35号《会议纪要》的要求，即《会议纪要》第三项“三、关于有地票安排和土地已批暂未挂牌的项目提前核发相关审批证件如何提供资料的问题，有地票安排和土地已批暂未挂牌的招商项目，在土地出让合同和土地证未拿到的情况下，为打好时间差，会议要求国土局提供土地手续正在办理的证明，县经济开发区提供用地范围图和书面承诺说明，住建委办理用地规划许可证和工程规划许可证。”同时，涉案的郎国用（2013）第584号宗地建设用地所有权归郎溪县道其建设工程有限公司所有，而郎溪县道其建设工程有限公司系经济开发区管委会全资的下属单位，故郎溪县经济开发区管委会出具承诺函是能够证明土地正在办理相关手续。故郎溪县住房和城乡建设委员会为其办理建设工程规划许可证（编号：地字第341821201700025号）。二、原郎溪县住房和城乡建设委员会给第三人安徽顺源实业有限公司办理建设用地规划许可证许有法律依据。原郎溪县住房和城乡建设委员会依据《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条规定；“在城市、镇规划区内以出让方式提供国有土地使用权，在国有土地使用权出让前，城市、县人民政府城乡规划主管部门应当依据控制性详细规划，提出出让地块的位置、使用性质、开发强度等规划条件，作为国有土地使用权出让合同的组成部分。未确定规划条件的地块，不得出让国有土地使用权。以出让方式取得国有土地使用权的建设项目，在签订国有土地使用权出让合同后，建设单位应当持建设项目的批准、核准、备案文件和国有土地使用权出让合同，向城市、县人民政府城乡规划主管部门领取建设用地规划许可证。”作为郎溪县县委、县政府设立的负责人城乡规划、城乡建设等工作的机构，有权对辖区内符合法律规定，材料齐全的申请人，办理建设工程规划许可证。原郎溪县住房和城乡建设委员会在办理涉案的建设工程规划许可证过程中，结合县基本建设项目并联审批领导小组办公司2013年6月7日的第35号《会议纪要》的要求，对第三人提供的资料进行了审查后，认为可以为第三人办理建设工程规划许可证。三、第三人已经完成了新厂区项目的建设。属于不具有可撤销内容的，且撤销会给国家利益、社会公共利益造重大损害的情形。原郎溪县住房和城乡建设委员会为第三人办理了建设工程规划许可证后，第三人根据建设要求办理了其他许可，并已经竣工完成新厂区项目的建设。目前，涉案的宗地上新增的建筑已经被投入使用。故原告请求撤销答辩人办理的建设工程规划许可证，即便在郎溪县住房和城乡建设委员会行为违法的前提下，对其造成的损害结果已不可恢复原状，属于《行政诉讼法》第七十四条第二款第一项规定：“行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政违法行为，但不具有可撤销内容的；”的情形。同时，若撤销郎溪县住房和城乡建设委员会办理的建设工地规划许可证，也会对国家利益、社会公共利益造成重大损害的，亦符合《行政诉讼法》第七十四条第一款第一项规定：“（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；”因此，被告方认为，即便其许可行为犯法，也应当确认其行为违法，不应撤销行政行为。第三人安徽顺源实业有限公司提交书面答辩意见是：一、原郎溪县住房和城乡建设委员会给答辩人办理建设用地规划许可证是有事实依据的。答辩人因建设需要，当时就郎国用（2013)第584号宗地向原郎溪县住房和城乡建设委员会申请办理建设用地规划许可证。并按相关程序及时办理手续，原郎溪县住房和城乡建设委员会审查后，并根据县基本建设项目并联审批领导小组办公室2013年6月7日的第35号《会议纪要》第三项“三、关于有地票安排和土地已批暂未挂牌的招商项目提前核发相关审批证件如何提供资料的问题，有地票安排和土地已批暂未挂牌的招商项目，在土地出让合同和土地证未拿到的情况下，为打好时间差，会议要求国土局提供土地手续正在办理的证明，县经济开发区提供用地范围图和书面承诺说明，住建委办理用地规划许可证和工程许可证”同时，涉案的郎国用（2013)第584号宗地建设用地所有权归郎溪县道其建设工程有限公司所有，而郎溪县道其建设工程有限公司系郎溪县经济开发区管委会全资的下属单位，故郎溪县经济开发区管委会出具承诺函是能够证明土地正在办理相关手续。故原郎溪县住房和城乡建设委员会为其办理建设用地规划许可证（编号：地字第341821201700025号）所以原郎溪县住房和城乡建设委员会给答辩人办理的涉案土地征用手续事实情况清楚，有法律依据，具有法律效力。二、答辩人已完成了新厂区项目的建设并早就投入使用，属于不具有可撤销内容的，且撤销会给国家利益、社会利益、公共利益造成重大损害的情形。原郎溪县住房和城乡建设委员会为答辩人办理的建设用地规划许可证后，答辩人根据建设要求办理了其他许可手续，并已经竣工完成了新厂区项目的建设。目前，涉案的宗地上新增的建筑已经被投入使用。故原告请求撤销原郎溪县住房和城乡建设委员会办理的建设用地规划许可证，即便在原郎溪县住房和城乡建设委员会行政行为违法的前提下，对其造成损害结果已不可恢复原状，属于《行政诉讼法》第七十四条第二款第一项规定：“行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的…”的情形。同时，若撤销原郎溪县住房和城乡建设委员会办理的建设用地规划许可证，也会对国家利益、社会公共利益造成重大损害的，亦符合《行政诉讼法》第七十四条第一款第一项规定“（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；”因此，答辩人认为，即使原郎溪县住房和城乡建设委员会行政行为违法，也应当确认其行为违法，不应撤销行政行为。三、答辩人认为作为本案的第三人不适格。答辩人早就是通过合法有效的手续取得涉案土地的所有权及使用权，公司也早已投入生产。中国建设银行股份有限公司郎溪支行即使与郎国用（2013)第584号宗地有债务纠纷，也是与答辩人无实际意义的法律关系。被告郎溪县自然资源和规划局向本院提交了以下证据：一、事实及程序的证据：1.建设用地规划许可证申请表；证明安徽顺源实业有限公司向被告申请建设用地规划许可的事实；2.安徽顺源实业有限公司规划设计方案初审意见；证明安徽顺源实业有限公司该项目厂区规划设计方案。经郎溪县经济开发区管委会规划局初审同意了该方案；3.情况说明；证明根据2013年6月7日县基本建设项目并联审批领导小组办公室会议纪要第35号要求对未取得土地权属证明的项目实行开发区和国土局进行书面承诺。暂且替代国有土地使用权，出让合同和土地权属证明；4.承诺函；5.建设用地范围图；6.建设用地规划许可证；证明被告认为安徽顺源实业有限公司提交材料法律要求向其核发案涉的建设用地规划许可证；7.会议纪要。以上几组证据，证明原郎溪县城住房和城乡建设委员会为第三人所办理的建设用地规划许可证有事实依据和符合办理的相关条件，符合建设用规划许可证办理的相关程序。二、法律依据：《中华人民共和国城乡规划法》，证明原郎溪县住房和城乡建设委员会具有办理建设用地规划许可证法律依据，以及原郎溪县住房和城乡建设委员会为第三人办理建设用之规划许可证符合法律的规定。第三人安徽顺源实业有限公司未向本院提交证据。经庭审质证，被告对原告所举的证据，三性及证明目的无异议；原告对被告所举证据，事实及程序依据真实性没有意见，但是对合法性持有异议。案涉地块土地使用权在郎溪道其建设工程有限公司名下。道其公司于开发区管委会是不同的主体，不能以道其公司是郎溪管委会下属单位就可以认定。管委会可以对道其公司出具承诺配合第三人代理，建设用地规划许可并且原被告提交的材料也不能够证明相关的材料符合城乡规划法第三十八条规定的需要提供的材料，对法律依据我们认为案涉具体行政行为违反了城乡规划法第三十八条第二款的规定。本院对上述证据认证如下：原告所举证据被告均无异议，本院经审查，作为认定案件事实的依据。被告所举事实及程序方面的证据，原告对其真实性无异议，经本院审查，该组证据均符合证据基本属性，证据上所载内容均作为认定本案事实的依据，至于被告所举证据能否达到其主张的证明目的，本院将结合其他采信的证据材料，在本判决说理部分作出综合认定。被告所举法律法规系规范性文件，作为依据材料，本院对其证明效力予以认定。基于以上被采信的证据及当事人庭审中的陈述，确认本案如下事实：2013年9月16日郎溪道其建设工程有限公司（原名郎溪经济技术开发区投资发展有限公司，系郎溪县经济开发区管委会全资的下属单位）与原告签订抵押合同，以公司位于郎溪县经济开发区的国有建设用地使用权，即编号为郎国用（2013）第579号-585号7本国有建设用地使用权证上的7宗土地使用权（总面积225813.1㎡，抵押贷款金额22800万元，抵押期限60个月），为安徽中讯通电子科技有限公司在原告处的贷款提供抵押担保，并于同日办理了抵押登记。2017年第三人安徽顺源实业有限公司就郎国用（2013）第584号宗地向被告申请办理《建设用地规划许可证》，并提交了《郎溪县建设系统建设用地规划许可证申请表》，附材料如下：1.郎溪县经济开发区管委会规划局于2017年7月25日出具的《安徽顺源实业有限公司规划设计方案初审意见》及公司用地红线图；2.郎溪县经济开发区国土资源分局和郎溪县经济开发区管委会于2017年7月26日共同出具的《情况说明》和《承诺函》，两份材料上均载明：第三人用地土地指标已确认，一期约50亩土地证已办理，剩余土地正在办理相关手续，为加快项目推进速度，先于办理用地规划许可证和工程规划许可证，待土地证办理后将复印件送至郎溪县规划局。2017年7月28日，被告向第三人安徽顺源实业有限公司颁发了编号为地字第341821201700025号《建设用地规划许可证》,该证载明：用地项目名称新厂区项目，用地性质工业用地，用地面积58088.4平方米，建设规模59408平方米。目前，案涉宗地上新厂区项目建设已竣工并投入使用。另查明：2013年6月7日郎溪县基本建设项目并联审批领导小组办公室第35号《会议纪要》第三项载明：“三、关于有地票安排和土地已批暂未挂牌的项目提前核发相关审批证件如何提供资料的问题，有地票安排和土地已批暂未挂牌的招商项目，在土地出让合同和土地证未拿到的情况下，为打好时间差，会议要求国土局提供土地手续正在办理的证明，县经济开发区提供用地范围图和书面承诺说明，住建委办理用地规划许可证和工程规划许可证。”本院认为，原郎溪县住房和城乡建设委员会，是负责全县城乡规划建设管理，以及城乡总体规划、区域规划和乡镇体系规划的审查报批工作的职能部门。依据《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条规定：“在城市、镇规划区内以出让方式提供国有土地使用权，在国有土地使用权出让前，城市、县人民政府城乡规划主管部门应当依据控制性详细规划，提出出让地块的位置、使用性质、开发强度等规划条件，作为国有土地使用权出让合同的组成部分。未确定规划条件的地块，不得出让国有土地使用权。以出让方式取得国有土地使用权的建设项目，在签订国有土地使用权出让合同后，建设单位应当持建设项目的批准、核准、备案文件和国有土地使用权出让合同，向城市、县人民政府城乡规划主管部门领取建设用地规划许可证。”本案中，在案涉宗地抵押权未注销期间，被告未尽审慎审查义务，在受理第三人申请办理案涉宗地建设用地规划许可证时，未按照法律规定的要求即在第三人未提交相关建设项目的批准、核准、备案文件和国有土地使用权出让合同的情况下，为第三人颁发《建设用地规划许可证》的行政行为违法，该许可证本应依法予以撤销，鉴于案涉宗地上厂区项目建设已竣工并投入使用，为避免给国家利益、社会公共利益造成重大损害。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第(一)项规定判决如下:确认被告郎溪县自然资源和规划局(原郎溪县住房和城乡建设委员会)颁发的编号为地字第341821201700025号《建设用地规划许可证》违法。案件受理费50元，由被告郎溪县自然资源和规划局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省宣城市中级人民法院。审 判 长  刘 波审 判 员  张红兵人民陪审员  夏士海二〇二〇年五月十九日书 记 员  管明芳