浙江省金华市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙07行终718号 上诉人（原审原告）孙美英，女，1974年1月3日出生，汉族，住浙江省永康市。 委托代理人李爱萍，永康市四方法律服务所法律工作者。 上诉人（原审第三人）陈林美，女，1976年12月27日出生，汉族，住浙江省永康市。 委托代理人郑林勇，浙江八婺律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）永康市自然资源和规划局，住所地浙江省永康市花园大道309号。 法定代表人陈振祥，局长。 出庭行政负责人周云广，副局长。 委托代理人楼建航，浙江航正律师事务所律师。 上诉人孙美英、陈林美因国土行政合同一案，不服金华市婺城区人民法院作出的（2019）浙0702行初3号行政判决，在法定期限内向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，通过询问当事人、查阅案卷等方式进行了审理。上诉人孙美英及其委托代理人李爱萍，上诉人陈林美及其委托代理人郑林勇，被上诉人永康市自然资源和规划局的出庭行政负责人周云广及委托代理人楼建航到庭参加诉讼。因案情复杂，本案经浙江省高级人民法院批准同意延长审理期限3个月。在本案审理过程中，受新型冠状病毒××疫情防控影响，本院依法于2020年1月23日中止诉讼，于2020年2月24日恢复诉讼。本案现已审理终结。 原审法院认定：2013年7月，永康市国土资源局公告招标出让坐落于永康市××镇中央街街景××、××号国有建设用地使用权，并向投标人提供出让公告、招标方案、出让地块建筑设计方案、国有建设用地使用权出让合同样本。该地块国有建设用地使用权招标出让方案载明，出让标的为永康市××镇中央街街景××、××号楼，分三个宗地，建筑占地面积760平方米，具体位置、规划指标详见规划设计条件图；出让地块建筑设计方案包括效果图、总平面示意图及各层平面图，同时，标注：本图为方案图不作为施工依据。同年8月14日，孙美英、陈林美共同申请投标，并中标。同月28日，原告与第三人（受让人）、永康市国土资源局（出让人）签订国有建设用地使用权出让合同，约定：出让宗地位于永康市××镇中央街街景××楼，土地用途为商住，出让人同意在2013年9月28日前将出让宗地交付给受让人，土地以现状土地条件交付，出让年限四十年；受让人应按合同约定付清宗地全部出让价款后，持合同及出让价款缴纳凭证等相关证明材料，申请出让国有建设用地使用权登记；受让人同意合同项下宗地建设建目在2014年9月28日之前开工，在2016年9月28日之前竣工，受让人不能按期开工，应提前30日向出让人提出延建申请，经出让人同意延建的，其项目竣工时间相应顺延，但延建期限不得超过一年；受让人应当按合同约定的土地用途、容积率利用土地，不得擅自改变；合同双方当事人在任何一方由于不可抗力原因造成的本合同部分或者全部不能履行，可以免除责任，但应在条件允许下采取一切必要的补救措施以减少因不可抗力造成的损失，当事人迟延履行期间发生的不可抗力，不具有免责效力；受让人因自身原因终止该项目投资建设，向出让人提出终止履行本合同并请求退还土地的，出让人报经原批准土地出让方案的人民政府批准后，分别按以下规定，退还除本合同约定的定金以外的全部或者部分国有建设用地使用权出让价款（不计利息），收回国有建设用地使用权，该宗地范围内已建的建筑物、构筑物及其附属设施可不予补偿，出让人还可要求受让人清除已建建筑物、构筑物及其附属设施，恢复场地平整，但出让人愿意继续利用该宗地范围内已建的建筑物、构筑物及其附属设施的，应给予受让人一定补偿：（一）受让人在本合同约定的开工建设日届满一年前不少于60日向出让人提出申请的，出让人在扣除定金后退还受让人已支付的国有建设用地使用权出让价款；（二）受让人在本合同约定的开工建设日期超过一年但未满二年，并在届满二年前不少于60日向出让人提出申请的，出让人应在扣除本合同约定的定金，并按规定征收土地闲置费后，将剩余的已付国有建设用地使用权出让价款退还受让人；受让人造成土地闲置，闲置满一年不满两年的，应依法缴纳土地闲置费，土地闲置满两年且未开工建设的，出让人有权无偿收回国有建设用地使用权。合同还对其他事项作出了约定。合同签订后，陈林美、孙美英共同向原永康市国土资源局交纳土地出让金4183.80万元（定金300万元，定金抵作土地出让价款），并向税务部门缴纳印花税20919元，契税1255140元。原永康市国土资源局向原告及第三人交付涉案土地。同年9月22日，陈林美、孙美英取得永国用（2013）第5928号国有土地使用权证（临时证），该证载明土地使用权人为孙美英与陈林美，该证由原告保管。此后，原告及第三人未进行建设工程施工设计，也未申请建筑工程规划许可，该项目至今未开工建设。因原告与第三人就涉案建设项目施工设计方案未能达成一致意见，第三人于2014年3月29日向原永康市规划局申请要求根据其内部约定对中央街街景十五号楼分为两部分进行报建审批。同年4月11日，原永康市规划局作出答复，告知陈林美：因国有土地使用权证载明十五号楼用地为孙美英、陈林美共同所有，故应由使用权人共同申请行政许可。同年6月18日，第三人陈林美向原永康市国土资源局递交申请，以双方意见不一无法按原招标建筑设计方案进行报建、且无法单独分割土地证为由，要求终止履行合同并请求退回土地，退还出让金及缴纳税费，并支付利息。同年7月11日，原永康市国土资源局作出答复，告知该地块不能分割，如要退还土地，应与孙美英共同退还，且定金不予退还，只能退还其余部分国有建设用地使用权出让价款，并不计利息。同年8月15日，陈林美向原永康市国土资源局要求在原出让合同基础上进行延期，并请求予以帮助定桩放样及时交付土地。同年9月22日，原永康市国土资源局分别向孙美英、陈林美发送作出催告通知，称：你们于2013年8月14日共同受让了永康市××镇中央街街景××楼。由于共同受让人因规划设计原因等意见不统一，导致双方矛盾不可调和。因你曾对受让地块的处置提出过退还土地和要求分割作证的不同意愿，请你明确受让地块的处置意向，否则将造成土地闲置，应依法缴纳土地闲置费用。同日，原告孙美英单独向被告提交书面申请，要求退还土地。2015年4月1日，孙美英称因各种原因无法履行土地出让合同继续建设，特向原永康市国土资源局申请退还土地，退回土地出让价款。同年6月5日，孙美英再次向原永康市国土资源局提出申请，要求分割15号地块土地证。同年11月16日，原永康市国土资源局拟收回原告及第三人的上述高镇中央街街景十五号楼地块国有建设用地使用权事项，报请永康市人民政府审批，永康市人民政府审批同意收回涉案地块。2016年4月，原永康市国土资源局通知乙方孙美英、陈林美办理解除国有建设用地使用权出让合同手续。原告孙美英在拟定的解除协议上作为乙方签名，第三人陈林美不同意协议内容，拒绝在协议中签名。此后，原告孙美英分别于2017年5月3日、8月22日、2018年向原永康市国土资源局申请按其与第三人的内部协议退还其所有的相应份额出让金。原永康市国土资源局未作出答复。2019年1月3日，原告提起本案诉讼。另查明，2014年3月13日，第三人陈林美以其为涉案地块共有人、其无相应土地使用证为由，要求再行向其发放相应土地使用权证。为此，原永康市国土资源局向第三人发放永国用（2014）第2603号国有土地使用权证（临时证），载明为孙美英与陈林美共同所有。2016年4月，孙美英已向被告交还其保管的（2013）第5928号国有土地使用权证（临时证）。2017年10月1日，原告孙美英诉至永康市人民法院，要求法院对与第三人陈林美共同出资取得坐落于永康市××镇中央街街景××楼的国有建设用地使用权的份额进行分割。2018年3月23日，该院作出（2017）浙0784民初8739号民事判决，确认原告就其与陈林美共同按比例出资取得的坐落于永康市××镇中央街街景××楼的国有建设用地使用权（临时土地证号：永国用2013第5923号）占有60%份额（土地出让金2510.28万元）。该判决现已发生法律效力。2018年12月，因永康市人民政府机构改革，原永康市国土资源局、永康市规划局合并成立永康市自然资源和规划局。 原审法院认为：国家实行土地有偿使用制度。本案中，原永康市国土资源局与原告孙美英及第三人陈林美签订的国有建设用地使用权出让合同，系国土部门出于行使土地管理行政职能、完成行政管理目标而签订，属于行政协议。涉案协议系双方自愿签订，且不违反法律法规的强制性规定，应属合法有效。行政协议如不能实际履行的，可根据不能履行的客观原因，根据法律规定由被告单方解除，或双方协议解除。现原告主张涉案协议已实际解除，其已退还涉案地块，被告未按解除协议约定退还土地出让金及相应费用。本案争议焦点是涉案行政协议有无解除。根据现有证据，原告虽向被告申请解除合同，被告已同意解除合同并退还相应款项，但因涉案土地使用权属原告与第三人共同受让所得，在双方协商解除合同过程中，因第三人未同意解除涉案合同，致使案涉合同未能实际解除。此后，被告也未作出单方解除合同的决定，应当视为涉案合同未解除。原告要求被告履行职责，退还相应款项，是以案涉合同已被解除为条件，现原告诉请被告直接退还上述款项，条件未成就。原告与第三人虽就涉案土地使用权的相关份额进行分割，但属内部分割约定，并不能就此单独行使涉案合同的解除权。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告孙美英的诉讼请求。本案受理费人民币50元（原告已预交），由原告负担。 上诉人孙美英上诉称：一、涉案的行政协议已经解除。一审法院认为第三人因不同意被上诉人拟定的解除合同内容，未在解除合同上签名，就认定涉案行政协议未有解除与事实不符。2013年8月14日上诉人孙美英与第三人孙林美共同出资投标坐落在永康市××街道××镇中央街街景××楼的国有建设用地使用权380平方米（10间）（上诉人6间，第三人4间）。中标后，2013年8月28日被上诉人与上诉人及第三人签定了《国有建设用地使用权出让合同》，出让价款共计4183.8万元（上诉人占出让金60%计2510.28万元）。该合同第三十一条对终止履行作出了规定，出让方（被上诉人）经报原批准土地出让方案的人民政府批准后，按约定退回国有建设用地使用权出让款。中标后上诉人、第三人分别向被诉人交纳各自份额的土地出让金，后发现被上诉人提供的建筑设计方案有误，且该错误无法调和，上诉人、第三人提出退地申请。2015年9月22日被上诉人书面催告上诉人、第三人要求明确受让地块的处置意见。同日上诉人再次明确退地，同年9月23日第三人回复要求退地（见2018年4月19日被上诉人对第三人的回复）。被上诉人收回了上诉人保管的与第三人共有的国有土地使用权证。2015年9月29日被上诉人上报永康市政府拟收回涉案地块（见2018年4月19日被上诉人对第三人的回复）。2016年4月被上诉人通知上诉人、第三人办理解除国有建设用地使用权出让合同手续，上诉人在被上诉人拟定的解除协议上签字，第三人不同意解除协议内容，未签。2015年11月16日永康市政府批准同意退地，被上诉人也承认合同已解除。上诉人与被上诉人均承认行政协议已解除，按出让合同第三十一条解除合同的条款规定，经市政府批准退地合同就解除。虽第三人不同意解除合同协议内容，未在解除合同上签字，但从上诉人、第三人申请退地，到被上诉人上报市政府批准退地的过程中，可以看出涉案行政协议已解除的事实。故一审判决认定行政协议未有解除，与事实不符。二、应退还上诉人交纳部分的出让价款及赔偿利息损失。在被上诉人收回上诉人保管的上诉人与第三人共有的国有土地使用权证及经永康市政府批准同意退地，出让合同就已解除。原有的上诉人、第三人与被上诉人之间的物权关系消灭，转化为债权债务关系。在债权债务过程中，上诉人、第三人享有的是按份债权，且上诉人与被上诉人关于解除合同的内容已达成一致，被上诉人应在上诉人签订解除合同后，退还上诉人出让金，被上诉人以第三人未签字为由，不予退回出让金，应承担迟延退回的利息损失。综上，涉案的行政协议，在上诉人、第三人申请退地，被上诉人要求上诉人、第三人签订解除合同时，第三人不同意解除协议内容，市政府批准同意退地，该行政协议实际已解除。出让合同解除后，原有上诉人、第三人与被上诉人间的物权关系消灭，形成了债权债务关系，且上诉人、第三人是按份债权，故被上诉人应退回上诉人的出让金并赔偿利息损失。综上，请求依法撤销原判，发回重审或改判支持上诉人的诉讼请求。 上诉人陈林美上诉称：一审法院认定的案涉合同未能实际解除，以此为由判决驳回了原审原告的诉讼请求是正确的。但是判决书相关事实认定错误，对上诉人今后主张权利产生了重大不利影响，严重损害了上诉人合法权益，故上诉人提出上诉，请求二审法院对相关错误的事实认定予以纠正。1、一审法院认定涉案土地招标时被上诉人向投标人提供过“建筑设计方案”、土地使用权出让合同合法有效是错误的。实际上涉案宗地招标时、土地使用权出让时并无建筑设计方案或规划条件，一审法院认定招标时有提供过建筑设计方案是没有事实依据的，仅是被上诉人一家之言。在涉案宗地的招标公告、受让人购买的招标文件及签订的土地使用权出让合同等应该明确宗地的规划条件（或设计方案）的资料文件中均没有体现。直至本案诉讼，被上诉人提交的答辩材料里、庭审提交证据中也无涉案15号楼建筑设计方案，因此很明显本案土地出让时是没有规划条件或建筑设计方案。至于原审原告提交的建筑设计方案应该是在合同签订后通过其他途径取得。2、本案合同受让人之间产生意见不一的根本原因是出让方的错误造成。受让人之间并无权利义务的约定，不是联合体参投，而出让人硬把不是联合体投标当成联合体投标的结果。受让人共同参加投标本意是找个合适邻居，利于以后出租管理，可在土地权属上各自并无瓜葛的初衷。当时投标前上诉人问过出让方的工作人员，在得到确认后才填写的标书。在被出让人确认中标后，受让人各自缴纳了出让金并与出让人签订了出让合同。后来，在受让人向出让人要求分开报建的请求时，出让人认定受让人共同共有宗地，是属于联合体投标，不能分开报建。实际上，根据规定，若出让人接受联合体投标，在招标公告及招标文件中均应明确，且受让人应提交明确双方权利义务的联合协议，明确由联合体牵头人与出让人签订出让合同。可案涉地块并不接受联合体投标，案涉出让合同是由受让人共同与出让人签订（因没有牵头人），这完全是错误的，不仅制造了受让人之间的矛盾，更使得合同无法履行。3、一审认定“此后，原告及第三人未进行建设工程施工设计”明显错误。在招标及合同签订之前不仅没有提供受让人建筑设计方案，在合同签订之后，要求受让人根据其提供的建筑设计方案去进行施工图设计，而该方案又是错误的，故受让人无法根据该方案完成施工图设计，更无法进行后续的规划报批手续，均系出让方的责任，但是一审法院未予认定。一审法院已经认定15号楼建筑设计方案图纸有错误，但是没有认定这个错误严重性，是致使出让合同无法履行（建设房屋)、双方发生纠纷的根本原因。按照规划法律规定，建筑设计方案图是施工图设计的法定依据，施工图设计必须严格遵循建筑设计方案，正由于建筑设计方案图的错误致使设计师无法作出施工图设计。规划方案错误必须由规划部门作出修正（可至今没有进行过修正）。而按照合同相对性的原理，受让人只能要求国土部门出面解决，但是至今国土部门都在推卸责任，反而认为是受让方自身原因要求解除合同，而予以报批。建筑设计方案图错误修正之前，设计师无法进行施工设计，实际上受让人两人均委托过设计师设计，相关民事案件中也认定过交纳过设计费，只是没有正确的规划条件或建筑设计方案，设计师无法作出施工图设计，更无法进行后续的规划报批手续。4、一审法院在判决书第17页已经认定在2016年4月，因上诉人不同意解除合同协议的内容而拒绝签名。因为该协议系国土拟定，表述为受让人自身原因退地，作没收定金处理，而上诉人认为退地、解除合同是由于国土局的责任，被上诉人应当承担全部返还出让金、赔偿损失等责任，所以拒绝签字。因此，上诉人只是对解除合同的处理方案与国土局有争议，所以一审判决认定上诉人当时未同意按该方案解除合同，本案合同未能实际解除，最终驳回原审原告的诉讼请求是正确的。综上，一审法院的判决结果是正确的，但是相关事实认定错误严重损害上诉人权益，请求撤销原判，改判纠正错误的事实认定。 被上诉人永康市自然资源和规划局辩称：针对孙美英的上诉，一审法院认定事实清楚，适用法律正确。1、上诉人主张退款以及赔偿利息损失和契税损失没有事实依据。孙美英和陈林美系共同受让人，受让土地后，在建筑规划设计报批问题上未能达成一致意见，一直没有报建。为此，陈林美、孙美英各自分别提出退标申请、延期开工、分割土地、退地申请等要求，2015年9月，经国土局催告要求明确处置意向后，上诉人孙美英和陈林美分别向国土局要求退地，国土局依法报经永康市人民政府批准后，同意解除《国有建设用地使用权出让合同》，通知孙美英和陈林美签订解除合同协议，办理相关退地手续。上诉人签订了解除协议，但第三人拒绝签订解除协议。因孙美英和陈林美是共同受让人，应当共同处置、共同签订解除协议和办理相关手续，但至今为止，陈林美都没有前来签订解除协议，国土局无法办理退还出让金手续。因此，申请退地，以及退款条件不成就系上诉人和第三人的自身原因造成，上诉人的主张没有事实依据。2、上诉人认为，合同已经解除，物权关系消灭，转化为债权债务关系，上诉人、第三人享有按份债权。这不符合事实，没有法律依据。本案是属于建设用地使用权出让合同纠纷，上诉人和第三人是基于土地出让合同共同受让涉案地块而取得物权，涉及合同的履行、解除、退地和办理相关手续等均应由上诉人和第三人共同作出。虽然，被上诉人同意上诉人和第三人提出的退地申请，并已经市政府批准同意，但因第三人陈林美不同意签订解除合同的协议，要求退款的条件未成就，也就不存在按份债权的事实。因此上诉人的退回出让金并承担损失的请求不能成立。 针对陈林美的上诉，一审法院认定事实清楚。1、永康市国土资源局依法出让国有建设用地使用权，与上诉人孙美英、陈林美签订的《国有建设用地使用权出让合同》合法有效。2013年7月17日，经永康市人民政府批准，国土局发布出让公告，拟公开招标出让永康市××镇中央街街景××、××号楼国有建设用地使用权。公告材料中明确了出让地块具体位置、规划设计等要求，出让方案中明确提供给投标人资料包括《出让地块建筑设计方案》。上诉人对该方案是清楚了解的，只是两上诉人在建筑规划设计报批时对建筑设计方案施工问题发生争议，不能达成一致意见，也一直没有报建。被上诉人提供的证据中，包括出让公告、出让建筑设计方案、两上诉人的申请书等材料能够证明上述事实。2、孙美英和陈林美系共同受让人事实是明确的。孙美英和陈林美于2013年8月13日共同参与投标高镇中央街街景十五号楼地块的投标，并共同中标，共同签订土地出让合同，是该地块土地使用权共有人。3、孙美英、陈林美未进行建设施工设计的事实认定是正确的，而且，孙美英和陈林美向国土局各自提出退标申请、延期开工、分割土地、退地申请等要求，就是因为受让土地后，两人在建筑规划设计报批问题上未能达成一致意见。国土局在出让土地时提供的是出让方案，不是建筑施工图。出让方案图明确不得作为施工依据。根据《中华人民共和国城乡规划法》和《浙江省城乡规划条例》的规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线以及其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门申请核发建设工程规划许可证。孙美英和陈林美应当就建设施工事项向永康市规划局提出申请核发建设工程规划许可证。但是，至今为止，仅有陈林美要求分开报建申请的信访，孙美英和陈林美均未依法共同申请建设工程规划许可，也未按规定提交建设工程规划许可的有关申报材料。孙美英、陈林美均明确要求退地，依约定应当扣除定金。根据出让合同第三十一条约定，“受让人因自身原因终止该项目投资建设，向出让人提出终止履行本合同并请求退还土地的，出让人报经原批准土地出让方案的人民政府批准后，分别按以下约定，退还除本合同约定的定金以外的全部或者部分国有建设用地使用权出让价款（不计利息）收回国有建设用地使用权，……（一）受让人在本合同约定的开工建设日期届满一年前不少于60日向出让人提出申请的，出让人在扣除定金后退还受让人已支付的国有建设用地使用权出让价款”，本合同约定的定金是300万元。2015年9月，经国土局催告要求明确处置意向后，上诉人孙美英和陈林美分别向国土局要求退地，国土局依法报经永康市人民政府批准后，同意解除《国有建设用地使用权出让合同》，通知孙美英和陈林美签订解除合同协议，办理相关退地手续。上诉人孙美英签订了解除协议，但陈林美拒绝签订解除协议。因此，申请退地，以及退款条件不成就系上诉人的自身原因造成。 综上，一审法院认定事实清楚，适用法律正确。上诉人的主张没有事实依据和法律依据，请求驳回上诉人的诉讼请求。 二审中，上诉人陈林美向本院提交了如下证据：1、关于要求准予退标申请书的回复，证明被上诉人是以联合投标对待两上诉人的。2、2014年第05号永康市国土局出让公告，证明按照正常公告内容应当在公告中注明具体规划设计地块建筑方案，但是本案出让公告没有规划设计条件。 上诉人孙美英对上诉人陈林美提交的证据无异议。 被上诉人永康市自然资源和规划局质证认为，证据1真实性无异议，对两上诉人以联合体进行投标的事实予以认可。证据2与本案无关，具体规划设计在出让须知和出让方案里面都是明确的。 本院认为上诉人陈林美提交的证据1、2与本案审查的协议是否已由双方当事人通过协商一致的方式予以解除的争议无关，故本院不予采纳。 上诉人孙美英、被上诉人永康市自然资源和规划局均未向本院提交新的证据。 本院认为，上诉人孙美英以与被上诉人永康市自然资源和规划局签订的国有建设用地使用权出让合同已协商解除，但被上诉人未履行合同解除后的义务为由提起本案诉讼，而作为合同一方当事人之一的陈林美明确否认案涉合同已协商解除，故本案首先需要解决的是案涉合同是否已经过双方当事人协商一致解除的问题。根据《中华人民共和国合同法》第九十三条第一款规定，当事人协商一致，可以解除合同。协商解除合同是双方的法律行为，应当遵循合同订立的程序，即双方当事人应当对解除合同意思表示一致。协议未达成之前，原合同仍然有效。具体到本案中，只有上诉人孙美英、陈林美共同与被上诉人永康市自然资源和规划局就案涉合同的解除达成一致，订立一个解除合同的协议，方能产生案涉合同实际被解除的法律效果。上诉人孙美英、陈林美虽均曾向被上诉人永康市自然资源和规划局提出过解除案涉合同的申请，但在最终办理解除案涉合同手续时，上诉人陈林美因不同意协议内容而拒绝在协议中签名，故案涉合同因双方当事人未能达成一致意思表示而未能解除，仍然有效。上诉人孙美英基于其认为案涉合同已协商解除的前提，要求被上诉人永康市自然资源和规划局退还相应款项并承担损失的诉请，当然不能得到支持。至于合同双方在本案中争议的合同主体是否合法、建筑设计方案是否存在错误、规划条件是否明确，以及由此导致案涉合同是否能够继续履行或者是否应当解除、撤销等问题，均不属于本案应当审查认定和处理的范围。上述问题及相关的事实和证据等均应有待当事人就合同本身产生争议时再行解决。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本判决为终审判决。 审 判 长 单晓剑 审 判 员 虞 行 审 判 员 徐青雅 二〇二〇年五月十五日 代书记员 叶文静 -16- -15-