湖南省郴州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）湘10行终38号 上诉人（原审被告）嘉禾县自然资源局，住湖南省嘉禾县珠泉镇珠泉东路63号。 法定代表人胡文辉，该局局长。 委托代理人石传江，男。 委托代理人唐武华，湖南珠泉律师事务所律师。 上诉人（原审被告）郴州市自然资源和规划局，住所地湖南省郴州市北湖区青年大道6号。 法定代表人王卫东，该局局长。 委托代理人黄志华，女。 委托代理人徐海龙，湖南锐鹏律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）周儒生，男，1950年4月6日出生，汉族。 被上诉人（原审原告）周庆恒（周儒生之子），男，1982年4月9日出生，汉族。 以上两被上诉人委托代理人李干平（周儒生之表弟），男，1954年9月9日出生，汉族。 上诉人嘉禾县自然资源局（以下简称嘉禾县自然局）、郴州市自然资源和规划局（以下简称郴州市自规局）因与被上诉人周儒生、周庆恒土地管理行政处罚及行政复议一案，不服湖南省桂阳县人民法院（2019）湘1021行初204号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院查明：周儒生、周庆恒系父子关系，均为湖南省嘉禾县塘村镇西边山村2组村民。2015年5月8日，周儒生以及案外人周圣发（周庆恒之岳父）、周庆巧、周敏雄、周庆平等5人通过竞价方式，取得嘉禾县塘村镇西边山村5组拍卖的土地承包经营权，并签订《集体土地承包合同书》，约定：1号地1185平方米，2号地1479平方米，3号地1361平方米，4号地1990平方米，5号地1998平方米，共计承包款138.6万元。该土地位于嘉蓝路西边山村路段两旁。2016年9月30日、2017年11月24日，嘉禾县自然局就周儒生在上述土地上进行回填土方的情况对其进行调查询问。2018年8月28日，嘉禾县自然局就周庆恒在上述土地上建设厂棚并进行地面硬化情况对周庆恒及嘉禾县塘村镇西边山村民委员会主任周命军进行调查询问，并予以立案查处。2018年8月31日，嘉禾县自然局向周儒生、周庆恒下达嘉国土资改字（2018）第16号责令改正违法行为通知书，责令周儒生、周庆恒自行清除在集体土地上新建的建筑物及构筑物，并恢复土地原状。如需使用该土地，依法申请办理用地手续。2018年12月5日，嘉禾县自然局向周儒生、周庆恒等人作出嘉国土资改字（2018）第16号责令停止违法行为通知书，责令周儒生、周庆恒自行清除在非法占用的基本农田上堆放的固体废弃物，恢复种植条件。逾期将依法予以处理。经嘉禾县国土资源测绘队测绘，涉案土地面积8351平方米。经套合《塘村镇土地利用总体规划图（2016-2020年）》《塘村镇永久基本农田保护图》，嘉禾县自然局认定其中水田为5539平方米（基本农田），公路用地为941平方米，坑塘水面为1841平方米。2018年12月31日，嘉禾县自然局向周儒生、周庆恒送达嘉国土资罚告字（2018）第52号行政处罚告知书，主要内容：周儒生、周庆恒未经批准非法占用基本农田进行建设及堆放固体废弃物，违反《基本农田保护条例》第三十三条的规定，拟作出如下处罚：一、责令恢复破坏种植条件；二、拆除在非法占用的土地上兴建的建筑物和构筑物；三、处占用基本农田的耕地开垦费1倍以上2倍以下的罚款。并告知了陈述和申辩的权利。2019年4月12日，嘉禾县自然局认定涉案土地大部分一直荒芜闲置，有部分土地上堆放有固体废弃物，另周儒生、周庆恒于2018年7月份在该块土地上兴建约200平方米的临时厂房（目前现状为一层在建），均未办理用地手续，已构成非法占地的违法事实，作出嘉自然资罚（2019）3号行政处罚决定（以下简称3号处罚决定）：一、责令退还非法占用的土地；二、限自收到本处罚决定书之日起十五日内自拆除在非法占用的土地上兴建的建筑物、自行清除在非法占用的土地上堆放的固体废弃物，恢复土地原状；三、对其非法占地其中5539平方米基本农田处以开垦费1.5倍即每平方米36元的罚款，小计人民币199,404元，对其非法占地其中公路用地941平方米、坑塘水面1841平方米处以每平方米25元的罚款，小计人民币69,550元，合计人民币268,954元。该决定书于2019年4月26日送给周儒生、周庆恒。2019年5月14日，周儒生、周庆恒向郴州市自规局提起行政复议。郴州市自规局于2019年5月23日向嘉禾县自然局送达行政复议答复通知书，于2019年7月11日决定延期审理，并依法将郴资规复（2019）5号延期审理通知书送达周儒生、周庆恒和嘉禾县自然局。2019年8月9日，郴州市自规局作出郴资规复决字（2019）6号行政复议决定（以下简称6号复议决定），维持嘉禾县自然局作出的3号处罚决定。并于2019年8月16日将3号处罚决定邮寄送达周儒生、周庆恒和嘉禾县自然局。2019年8月21日，周儒生、周庆恒向一审法院提起行政诉讼。另查明，2018年12月29日，嘉禾县人民政府分别为周儒生、周庆恒颁发湘（2018）嘉禾县农村土地承包经营权第039270号、第039272号农村土地承包经营权证，载明：发包方为嘉禾县塘村镇西边山村2组，承包方式为家庭承包，承包期限1996年11月30日至2026年11月30日止30年。承包方代表周儒生承包地确权总面积4.880亩，周庆恒承包地确权总面积5.630亩，均为非基本农田。周儒生、周庆恒上述承包土地并非涉案土地。湖南省人民政府办公厅《关于印发的通知》[湘政办发（2010）47号]及附件1、附件2规定，嘉禾县耕地开垦费征收标准为水田2万元/亩（24元/平方米）。 一审法院认为：嘉禾县自然局作为土地行政主管部门，负责本行政区域内的土地监督管理工作。郴州市自规局作为上级土地行政主管部门，负责对不服其下级土地主管部门行政行为的行政复议工作。本案争议焦点是：嘉禾县自然局作出的行政处罚决定，证据是否充分，适用法律是否正确，程序是否合法。郴州市自规局作出的行政复议决定程序是否合法。《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款规定，任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。第三十六条第二款规定，禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等。第七十四条规定，违反本法规定，占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等，破坏种植条件的，或者因开发土地造成土地荒漠化、盐渍化的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正或者治理，可以并处罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。第七十六条第一款规定，未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。《基本农田保护条例》第十七条规定，禁止任何单位和个人在基本农田保护区内建窑、建房、建坟、挖砂、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者进行其他破坏基本农田的活动。禁止任何单位和个人占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼。第三十三条规定，违反本条例规定，占用基本农田建窑、建房、建坟、挖砂、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者从事其他活动破坏基本农田，毁坏种植条件的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令改正或者治理，恢复原种植条件，处占用基本农田的耕地开垦费1倍以上2倍以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。本案中，周儒生、周庆恒未经批准，在涉案土地上兴建临时厂房，堆放固体废弃物，属于非法占用土地。嘉禾县自然局根据上述相关法律规定，作出3号处罚决定中的第一项、第二项内容，即责令退还非法占用的土地，限自收到本处罚决定书之日起十五日内自行拆除在非法占用的土地上兴建的建筑物、自行清除在非法占用的土地上堆放的固体废弃物，恢复土地原状。该部分行政处罚认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法。周儒生、周庆恒请求撤销该部分内容，不予支持。但是，涉案土地面积共计8351平方米，其中基本农田5539平方米，公路用地941平方米，坑塘水面1841平方米。嘉禾县自然局认定涉案土地大部分一直荒芜闲置，部分土地堆放有堆放固体废弃物，另在该土地上兴建了约200平方米的临时厂房。然而，嘉禾县自然局对于荒芜闲置土地是否属于《中华人民共和国土地管理法》第七十四条规定的因开发土地造成土地“荒漠化”情形未予以认定；堆放固体废弃物及兴建临时厂房所占用土地的地类是基本农田或者公路用地或者坑塘水面未予以明确；荒芜闲置土地、在土地上堆放固体废弃物以及占用基本农田，其土地面积也未予以测绘。因此,3号处罚决定的第三项，即“三、对其非法占地其中5539平方米基本农田处以开垦费1.5倍即每平方米36元的罚款，小计人民币199,404元，对其非法占地其中公路用地941平方米、坑塘水面1841平方米处以每平方米25元的罚款，小计人民币69,550元，合计人民币268,954元”。该部分内容认定事实不清，主要证据不足。同时，《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条规定，行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利。《湖南省行政处罚听证程序规定》第三条规定，公民、法人和其他组织对行政机关拟实施本规定第七条所列的重大行政处罚，依法享有要求听证的权利。行政机关应当保障公民、法人和其他组织在听证时充分行使陈述、申辩和质证的权利，不得因其要求听证而加重处罚。第七条规定，行政机关作出下列重大行政处罚决定之前，应当书面告知当事人有要求举行听证的权利：（一）责令停业整顿；（二）吊销许可证或者执照；（三）对公民处罚款在1000元以上（含1000元），对法人或者其他组织处罚款在2万元以上（含2万元）。海关、金融、国税、国家安全、外汇管理等部门对本部门举行听证的罚款数额另有规定的，从其规定。本案中，嘉禾县自然局对周儒生、周庆恒罚款268,954元，属于较大数额罚款，应当告知听证权利。嘉禾县自然局在作出处罚决定前只按照一般程序告知周儒生、周庆恒享有陈述、申辩的权利，而没有告知其享有要求听证的权利，程序违法。综上，周儒生、周庆恒请求撤销该部分内容，予以支持。郴州市自规局受理周儒生、周庆恒的行政复议申请后，向周儒生、周庆恒送达行政复议受理通知书，向嘉禾县自然局送达行政复议答复通知书，经过审理，作出复议决定，并将复议决定书送达周儒生、周庆恒和嘉禾县自然局，程序合法。但是，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十九条的规定，依法对该行政复议决定与原行政行为一并作出相应的裁判。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十条第一款第（一）项、第（三）项、第七十九条的规定，判决：“一、撤销被告嘉禾县自然资源局嘉自然资罚〔2019〕3号行政处罚决定第三项内容，即三、对其非法占地其中5539平方米基本农田处以开垦费1.5倍即每平方米36元的罚款，小计人民币199,404元，对其非法占地其中公路用地941平方米、坑塘水面1841平方米处以每平方米25元的罚款，小计人民币69,550元，合计人民币268,954元；二、撤销被告郴州市自然资源和规划局郴资规复决字〔2019〕6号行政复议决定中所维持嘉禾县自然资源局嘉自然资罚〔2019〕3号行政处罚决定第三项内容，即三、对其非法占地其中5539平方米基本农田处以开垦费1.5倍即每平方米36元的罚款，小计人民币199,404元，对其非法占地其中公路用地941平方米、坑塘水面1841平方米处以每平方米25元的罚款，小计人民币69,550元，合计人民币268,954元；三、驳回原告周儒生、周庆恒的其他诉讼请求。本案案件受理费50元，由被告嘉禾县自然资源局负担。” 上诉人嘉禾县自然局不服上述行政判决上诉称：一审判决认定事实不清。1.涉案大部分土地荒芜闲置是因周儒生、周庆恒的非法建房、堆放废弃物等开发用地行为造成。2.经测绘，周儒生、周庆恒非法占地情况为：基本农田5539平方米、公路用地941平方米、坑塘水面1841平方米，嘉禾县自然局无需再对周儒生、周庆恒堆放固体废弃物及新建临时厂房进行地类明确及测绘。3.嘉禾县自然局在作出3号处罚决定前已告知周儒生、周庆恒享有陈述、申辩和要求听证的权利。综上，3号处罚决定程序合法，适用法律法规正确。上诉请求:撤销一审判决第一项、第二项，改判驳回周儒生、周庆恒的诉讼请求；二审案件受理费由周儒生、周庆恒负担。 上诉人郴州市自规局不服上述行政判决上诉称：3号处罚决定认定事实清楚，程序合法，6号复议决定维护3号处罚决定于法有据。上诉请求：1.撤销一审判决第一项、第二项，改判驳回周儒生、周庆恒的诉讼请求；2.维持3号处罚决定第三项内容、6号复议决定中维持3号处罚决定的第三项内容；3.二审案件受理费由周儒生、周庆恒负担。 被上诉人周儒生、周庆恒答辩称:1.3号处罚决定认定事实不清，证据不足，程序违法，6号复议决定维持3号处罚决定错误。2.一审判决认定事实清楚，适用法律正确。请求二审驳回上诉，维持原判。 周儒生、周庆恒在二审庭审中提交以下证据：1.农村土地（耕地）承包合同三份、勘测定界图，拟证明涉案土地不是基本农田，面积应为8000平方米；2.照片、询问笔录、民事裁定书、民事答辩状、民事起诉状、行政判决书，拟证明本案系嘉禾县塘村镇人民政府（以下简称塘村镇政府）强占周儒生、周庆恒土地引发的纠纷；3.（2019）湘1021行初234号行政判决书，拟证明人民法院判决确认塘村镇政府的强制拆除行为违法。 经庭审质证，嘉禾县自然局对证据1有异议，涉案土地是基本农田，其面积应以测绘为准；证据2、3与本案没有关联性。郴州市自规局对证据1有异议，认为对基本农田的判定应以法定规划为准，涉案土地的承包范围与测绘的范围一致，面积为8351.2平方米；对证据2的证明方向有异议，且与本案无关联性；对证据3的真实性无异议，但与本案无关联性。 本院对上述证据认证如下：证据1不能证明其证明目的，证据2与本案不具有关联性，本院均不予采信；证据3具有真实性、合法性和关联性，且能证明本案案件事实，本院予以采信。 二审经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致，本院予以确认。另查明:2018年8月31日，嘉禾县自然局向周儒生、周庆恒下达责令改正违法行为通知书，责令周儒生、周庆恒自行清除在集体土地上新建的建筑物及构筑物，并恢复土地原状。2019年12月12日，一审法院作出（2019）湘1021行初234号行政判决，查明塘村镇政府于2019年6月18日组织人员强制拆除涉案土地上的临时钢架厂棚、杂房、护坡等，判决确认嘉禾县人民政府强制拆除周儒生、周庆恒临时钢架厂棚、杂房、护坡的行为违法。 本院认为,本案争议焦点是:3号处罚决定认定事实是否清楚，证据是否充分，适用法律是否正确。《中华人民共和国土地管理法》第三十六条第二款规定，禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等。第七十四条规定，违反本法规定，占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等，破坏种植条件的，或者因开发土地造成土地荒漠化、盐渍化的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正或者治理，可以并处罚款。该条款规定的“非法占用土地”的情形应当理解为，一是实际破坏耕地的行为通过非法占用土地的形式表现出来，这些行为如果破坏了种植条件，应当认定为非法占用土地，如果没有破坏种植条件的，不适用该条的规定；二是开发土地造成土地荒漠化、盐渍化，应认定为非法占用土地。第七十六条规定，违反本法规定，未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款。该条款规定的“非法占用土地”的情形应当理解为，未经批准或者采取欺骗手段骗取批准的行为。本案中，3号处罚决定查明涉案土地面积8351平方米，其中包括基本农田5539平方米，公路用地941平方米，坑塘水面1841平方米；涉案土地大部分荒芜闲置，部分堆放固体废弃物，并兴建约200平方米的临时厂房。但是，嘉禾县自然局并未查明周儒生、周庆恒堆放固体废弃物的行为是否已经破坏土地种植条件以及破坏耕地的面积、是否造成土地荒漠化、盐渍化、涉案公路用地和坑塘水面的使用或破坏情况等事实，而周儒生、周庆恒系通过拍卖方式取得涉案土地承包经营权，在此情况下，嘉禾县自然局仅以上述查明的事实为依据，作出3号处罚决定，认定周儒生、周庆恒非法占用整块涉案土地，责令周儒生、周庆恒退还包括公路用地和坑塘水面在内的整块涉案土地，并对整块涉案土地处以罚款，显然认定事实不清，证据不足，缺乏法律依据，依法应予撤销。6号复议决定维持3号处罚决定错误，依法应予撤销。一审判决仅撤销3号处罚决定的第三项内容不当，本院依法予以纠正。 需要说明的是,尽管3号处罚决定因认定事实不清、证据不足被依法撤销,但是,嘉禾县自然局作为土地行政主管部门，对于违反土地管理法律法规的行为，有进行监督检查的法定职责和义务。嘉禾县自然局应当及时对周儒生、周庆恒涉嫌非法占用土地的行为进行调查核实,依法作出公正处理。 综上所述，一审判决认定事实部分不清，适用法律错误。嘉禾县自然局、郴州市自规局的上诉请求及理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（二）项、第七十九条、第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下： 一、撤销湖南省桂阳县人民法院（2019）湘1021行初204号行政判决； 二、撤销嘉禾县自然资源局嘉自然资罚（2019）3号行政处罚决定； 三、撤销郴州市自然资源和规划局郴资规复决字（2019）6号行政复议决定； 四、责令嘉禾县自然资源局在九十日内重新作出行政行为。 一审案件受理费50元，二审案件受理费50元，由上诉人嘉禾县自然资源局、郴州市自然资源和规划局负担。 本判决为终审判决。 （本页无正文） 审 判 长  曾 光 审 判 员  王 洪 审 判 员  邓 群 二〇二〇年五月十九日 法官助理  杨姝莞 书 记 员  林 茜 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。 第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。