山西省临汾市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）晋10行终11号上诉人（原审被告）临汾市应急管理局，住所地临汾市开发区常兴西街12315业务大厦。法定代表人范春雷，该局局长。参加诉讼行政机关负责人薛江，该局副局长。委托代理人张宾，该局法规科科长。委托代理人王亚荣，山西师达律师事务所律师。被上诉人（原审原告）黄祖勇，男，1972年10月18日出生，汉族，现住浙江省苍南县。委托代理人杨志刚，山西二峰律师事务所律师。上诉人临汾市应急管理局因行政处罚一案，不服临汾市尧都区人民法院（2019）晋1002行初71号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人临汾市应急管理局负责人薛江及委托代理人张宾、王亚荣，被上诉人黄祖勇委托代理人杨志刚到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审查明，2017年6月，浮山县郭家庄铁矿有限公司与浙江新龙建设工程有限公司签订采矿工程承包合同，郭家庄铁矿有限公司将其矿区内矿体开拓及采矿工程承包给浙江新龙建设工程有限公司。郭家庄铁矿的矿长为梁飞，浙江新龙建设工程有限公司法定代表人为黄祖勇，浙江新龙建设工程有限公司驻浮山县郭家庄铁矿的项目部负责人为郑修奖，负责全面工作。2017年7月9日，浮山县郭家庄铁矿发生井下安全事故，造成王德忠一人死亡。事故发生后，郑修奖及时向梁飞作了汇报，并对死者家属进行了赔偿，但郑修奖没有按照法律规定向浙江新龙建设工程有限公司负责人或安监等相关部门报告。经舆情反映，市政府于2018年5月17日成立事故调查组。2018年11月8日作出事故调查报告，查明了事故发生的经过、原因等情况。2018年11月12日，临汾市人民政府根据事故调查组的调查报告，作出《临汾市人民政府关于浮山县信亿矿业集团有限公司等15起生产安全瞒报责任事故调查报告的批复》。该批复同意对事故原因的分析、事故性质的认定和有关责任人员的处理意见。根据临汾市人民政府作出的批复、事故调查组的事故调查报告等材料，临汾市应急管理局在履行了立案审批，告知陈述申辩权利，告知拟处罚的事实、理由和依据，告知申请听证并组织听证等法定程序后，作出了（临）安监罚[2018]90号-37行政处罚决定。黄祖勇对该行政处罚决定不服，向一审法院提起诉讼。原审认为，《中华人民共和国安全生产法》第一百零六条第二款规定，生产经营单位的主要负责人对生产安全事故隐瞒不报的，给予降级、撤职的处分，并由安全生产监督管理部门处上一年年收入百分之六十至百分之一百的罚款；对逃匿的处十五日以下拘留；构成犯罪的，依照刑法有关规定追究刑事责任。《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十六条第（一）项规定，事故发生单位有关人员谎报或者瞒报事故的，对主要负责人、直接负责的主管人员和其他直接责任人员处上一年年收入百分之六十至百分之一百的罚款；属于国家工作人员的，并依法给予处分；构成违反治安管理行为的，由公安机关依法给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。《生产安全事故罚款处罚规定（试行）》第五条第（四）项规定，隐瞒已经发生的事故，超过规定时限未向安全监管监察部门和有关部门报告，经查证属实的，属于《生产安全事故报告和调查处理条例》所称的瞒报。依据以上规定，构成瞒报事故应当以当事人知道事故发生为要件。依据《中华人民共和国行政处罚法》第三十六条规定，行政机关作出行政处罚时，应当全面、客观、公正地调查，收集有关证据，做到事实清楚，证据确凿。本案临汾市应急管理局为证明黄祖勇实施了瞒报行为提供了四份证据，其中对郑修奖的询问笔录、对梁飞的询问笔录、浙江新龙建设工程有限公司委托书三份证据内容均未提到有人告知黄祖勇发生事故，也未提到黄祖勇知道发生事故。黄祖勇提供的浮山县人民法院（2019）晋1027刑初15号刑事判决书记载的郑修奖、梁飞供述和辩解内容也与被告提供的询问笔录相一致。临汾市应急管理局提供的以上证据不能证明黄祖勇瞒报事故。临汾市应急管理局提供的临汾市人民政府关于浮山县信亿集团有限责任公司等15起生产安全瞒报责任事故调查报告的批复，属于行政机关的内部报批行为，不能以批复代替调查取证和免除举证责任。综上临汾市应急管理局对黄祖勇作出的行政处罚决定，主要证据不足，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定，判决：撤销临汾市应急管理局2019年4月12日作出的（临）安监罚[2018]90号-37行政处罚决定。临汾市应急管理局上诉称，1、生产安全事故发生后，事故单位及其负责人及时、全面、如实的向法定部门报告，是其法定职责。事故发生在2017年7月9日，市政府系在2018年5月17日接到舆情反映，才知道事故的发生并成立事故调查组。被上诉人黄祖勇作为事故发生单位的法定代表人系单位安全第一责任人，其公司发生井下死亡事故，依据法定职责知道或者应当知道，并向法定部门进行报告，但其疏于职责未能报告，故被上诉人构成瞒报事故事实清楚。2、《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十二条第二款规定，有关机关应当按照人民政府的批复，依照法律、行政法规的权限和程序，对事故发生单位和有关人员进行行政处罚。因此本案中，经事故调查组依法调查核实后出具的并报经临汾市人民政府批复的事故调查报告及其相关材料具有法定的证明力，是上诉人依法作出行政处罚的重要的事实依据，不能仅以被上诉人称郑修奖第一时间报告给郭家庄铁矿有限公司矿长梁飞，并赔偿了死者家属，且认为对该事故不知情，据此否定事故调查组对整个事故的事实、性质及责任的认定，更不能据此认定上诉人作出的行政处罚违法。综上，上诉人作出的处罚决定认定被上诉人瞒报事故，证据充分、事实清楚，上诉人依据临汾市人民政府的批复，作出处罚决定符合法律规定，程序合法，应驳回被上诉人的诉讼请求。被上诉人黄祖勇答辩称，1、上诉人作出的行政处罚决定事实不清、证据不足，被上诉人不存在瞒报行为。2、上诉人作出的行政处罚决定程序违法。根据行政处罚法第三十八条规定，对疑难复杂的重大违法行为给予行政处罚的，行政机关负责人应当集体讨论决定，并且要履行审查和审核的程序，该处罚决定未履行上述程序；上诉人出示的两份询问笔录均是发生在立案调查之前，且两份询问笔录其中缺少执法人员的签名，执法人员与立案审批表上的承办人不相符；关于市政府的批复当中的事故调查报告，调查组成员缺少工会人员的参加，也缺少人民检察院人员的参加，违反了《生产安全事故报告和调查处理条例》第二十二条的规定。3、该行政处罚适用法律错误。即便被上诉人瞒报事故的事实存在，根据《生产安全事故罚款处罚规定（试行）》第四条规定，对当事人进行处罚时，应当履行核定当事人上一年年收入的程序，而本案中的行政处罚决定并没有向任何单位和个人核定过被处罚人的年收入情况，不能适用该条的规定。综上，一审法院判决撤销上诉人作出的行政处罚决定正确，应予维持。经审理查明的事实与原判认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案争议焦点为：上诉人临汾市应急管理局作出的行政处罚是否正确。根据《生产安全事故报告和调查处理条例》规定，发生事故后，应由人民政府组织事故调查组进行调查核实，提交事故调查报告，报送负责事故调查的人民政府，由人民政府作出批复，有关机关按照批复，依照法律、行政法规规定的权限和程序，对事故发生单位和有关人员进行行政处罚，对负有事故责任的国家工作人员进行处分，故《生产安全事故报告和调查处理条例》赋予批复法定证明效力，经批复的事故调查报告可以作为上诉人临汾市应急管理局作出行政处罚的事实依据，同时，《生产安全事故罚款处罚规定（试行）》对《生产安全事故报告和调查处理条例》所称的瞒报认定为，隐瞒已经发生的事故，超过规定时限未向安全监管监察部门和有关部门报告，经查证属实的。本案中，被上诉人黄祖勇作为事故发生单位的法定代表人，在事故发生后，未向安全监管部门和相关部门报告，负有相应责任，认定构成瞒报事故并无不当。综上，上诉人临汾市应急管理局对被上诉人黄祖勇作出的行政处罚认定事实清楚，证据充分，原判认为行政处罚依据批复作出证据不足，瞒报行为不能成立的认定不当，本院依法予以纠正。在行政处罚程序方面，临汾市政府针对舆情反映的问题成立了以市安监局、市公安局、市国土资源局、市人力资源和社会保障局等相关部门组成的事故核查组，对事故进行调查并作出调查报告，后临汾市政府针对该调查报告作出批复。上诉人临汾市应急管理局按照该批复，依法履行了立案审批、告知陈述申辩权利、拟处罚的事实、理由和依据以及告知申请听证并组织听证等法定程序，程序并无不当。被上诉人认为处罚程序违法的理由不能成立。关于被上诉人提出“在没有核定被上诉人年收入的情况下，上诉人即对其作出32.99万元的罚款，处罚不当”的问题。上诉人临汾市应急管理局根据被上诉人瞒报事故的违法事实，依据《生产安全事故罚款处罚规定（试行）》第四条第二款第（一）项“主要负责人的上一年年收入，按照本省、自治区、直辖市上一年度职工平均工资的5倍以上10倍以下计算”以及第十三条第（二）项“谎报、瞒报事故或者事故发生后逃匿的，处上一年年收入100%的罚款”的规定，按照被上诉人2016年度山西省在岗职工平均工资54975元×6倍×100%=32.99万元，计算出对被上诉人的罚款数额，并无不当。被上诉人黄祖勇该理由，不能成立。上诉人临汾市应急管理局作出的（临）安监罚[2018]90号-37行政处罚决定认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，处罚适当。上诉人临汾市应急管理局的上诉请求，本院予以支持。原判有误，本院予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：一、撤销临汾市尧都区人民法院（2019）晋1002行初71号行政判决；二、驳回被上诉人黄祖勇的诉讼请求。一、二审案件受理费共计100元，由被上诉人黄祖勇负担。本判决为终审判决。审判长  柴卫红审判员  靳红萍审判员  梁祥伟二〇二〇年五月十一日书记员  张婷婷