上海市第三中级人民法院行 政 判 决 书（2020）沪03行终63号上诉人(原审原告)冯运富，男，1962年10月19日出生，汉族，住上海市长宁区。上诉人(原审原告)王鹰，女，1962年4月17日出生，汉族，住址同上。两上诉人共同委托代理人宋锡祥，上海市光明律师事务所律师。被上诉人(原审被告)上海市长宁区城市管理行政执法局，住所地上海市长宁区。法定代表人竺凯。委托代理人胡耀平。委托代理人李晓波。被上诉人(原审被告)上海市长宁区住房保障和房屋管理局，住所地上海市长宁区。法定代表人邓大伟。委托代理人张晓莹。被上诉人(原审被告)上海市长宁区市场监督管理局，住所地上海市长宁区。法定代表人倪佳慧。委托代理人李玮。被上诉人(原审被告)上海市公安局长宁分局仙霞路派出所，住所地上海市长宁区。行政负责人王旭东，上海市公安局长宁分局仙霞路派出所所长。委托代理人祁文晋。被上诉人(原审被告)上海市长宁区消防救援支队，住所地上海市长宁区。行政负责人虞利强，上海市长宁区消防救援支队支队长。委托代理人祁文晋。上诉人冯运富、王鹰因房屋整治行为一案，不服上海铁路运输法院(2018)沪7101行初881号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年2月6日受理后，依法组成合议庭，于2020年4月9日公开开庭审理了本案。上诉人冯运富、王鹰及委托代理人宋锡祥，被上诉人上海市长宁区城市管理行政执法局(以下简称长宁执法局)的委托代理人李晓波、胡耀平，被上诉人上海市长宁区住房保障和房屋管理局(以下简称长宁房管局)的委托代理人张晓莹，被上诉人上海市长宁区市场监督管理局(以下简称长宁市场监管局)的委托代理人李玮到庭参加诉讼。被上诉人上海市公安局长宁分局仙霞路派出所(以下简称仙霞路派出所)、被上诉人上海市长宁区消防救援支队(原上海市长宁区公安消防支队，以下简称长宁消防支队)经本院传票合法传唤，未到庭参加诉讼。现已审理终结。原审认定，本市茅台路XXX弄XXX号XXX室房屋(以下简称涉案房屋)为私房，权利人为冯运富、王鹰。2001年7月，冯运富提出居住物业改变使用性质申请，将涉案房屋拟开办杂货店。2001年8月21日，原上海市长宁区房屋土地管理局核发编号长房地改字(2001)第053号《居住物业改变使用性质许可证》，上载明“申请人冯运富，房屋座落茅台路XXX弄XXX号XXX室，改变使用性质部位及使用面积为室内，经审核，同意上述房屋改变使用性质，开办杂货店，有效期限自2001年8月21日至2003年8月20日止。”2003年3月，冯运富提出居住物业改变使用性质申请，将涉案房屋拟开办房产经纪公司。2003年9月27日，原上海市长宁区房屋土地管理局核发编号长房地改字(2003)第063号续《居住物业改变使用性质许可证》，上载明“申请人冯运富，房屋座落茅台路XXX弄XXX号XXX室，改变使用性质部位及使用面积为室内，经审核，同意上述房屋改变使用性质，开办房产中介，有效期限自2003年9月27日至2005年9月26日止。”上述二许可证均同时备注上载明：有效期满前二个月，申请人若需继续改变居住物业使用性质的，必须重新提出申请，逾期不提出申请或超过有效期限的，本许可证作废。之后，该局未再向冯运富核发新的许可证。2002年5月8日，经冯运富申请，公安部门批准将茅台路XXX弄XXX号XXX室沿路编订门号牌为茅台路XXX号、XXX号甲。2008年5月30日，原上海市食品药品监督管理局长宁分局发放(沪长)食证字[2008]第060028号《上海市食品卫生许可证》，上载明“单位名称上海市长宁区星光水果店，业主冯运富，地址上海市长宁区仙霞街道茅台路XXX号”。2008年7月28日，冯运富以茅台路XXX号为经营场所，取得了个体工商户营业执照，名称为上海市长宁区星光水果店。案发时，涉案房屋天井存在搭建，并一直作为经营使用。2017年6月8日长宁房管局向区各街道(镇)出具答复，其中载明“区房管局是唯一有权对沿街居住房屋批准居改非的审批机关。唯有区房管局批准的方为合法有效，历史上物业企业(含房管所)未经上报房管局批准的，一律无效。凡是历史上经房管局批准但是有规定使用期限的居改非，期满后一律恢复居住性质，破墙开店的一律封闭，恢复房屋原状。凡是历史上经房管局批准但是未规定使用期限的，认定其非住宅性质，但不得破墙，必须无条件恢复房屋原状。”2017年12月，长宁执法局、长宁房管局、长宁市场监管局、长宁消防支队、仙霞路派出所发布《仙霞新村街道“五违四必”联合执法告知书》(以下简称联合告知书)称，重点开展对于沿街存在的“五违”综合整治行动，坚决拆除违法建筑，坚决封堵破墙开门，坚决查处违法违规经营，如在告知期限内不予自行整改的，将承担如下法律后果：……(三)拒不在限期内自行整改的，将由执法部门按有关规定代为整改拆除，所产生的相关费用将由你(单位)全额承担。2018年1月23日，长宁执法局在冯运富、王鹰没有自行整改的情况下对涉案房屋实施了整治行为，将涉案房屋恢复至原始状态(以下简称被诉行政行为)。冯运富、王鹰认为该行为侵犯了其合法权益，遂以长宁执法局、长宁房管局、长宁市场监管局、长宁消防支队、仙霞路派出所为被告起诉至原审法院，请求确认五被告于2018年1月23日对涉案房屋实施封门并限制其正常经营的被诉行政行为违法；判令五被告将涉案房屋恢复原状；判令五被告赔偿其经济损失人民币(下同)99万元(按6.6万元/月利润从2018年1月至2019年4月)；判令五被告赔偿其精神损失50万元。原审认为，根据《上海市城市管理行政执法条例》第十一条第一款第(九)项、《上海市城市管理行政执法条例实施办法》第五条第二款第(三)项的规定，长宁执法局对本行政区域内违反管理规定的行为具有行政管理职权。冯运富提供联合告知书以证明长宁房管局、长宁市场监管局、仙霞路派出所、长宁消防支队为共同行为主体，从联合告知书的内容来看，该文书明确在此次“五违四必”综合整治行动中，针对不同的违法违规行为分别由不同的行政机关在其职责范围内参与相关工作，如房地产登记机构对附有违法建筑的房屋在房地产登记簿上予以记载，公安消防部门对占用消防车道且拒不整改等严重影响消防安全的违法建筑采取临时查封，市场监管部门则对于违法违规经营等行为进行处罚等，至于未在限期内自行整改的，则由执法部门按有关规定代为整改拆除。因此，联合告知书仅起到宣示告知作用，单凭上述文书不能证明长宁房管局、长宁市场监管局、仙霞路派出所、长宁消防支队亦实施了2018年1月23日对涉案房屋的行政行为。所以，冯运富、王鹰认为长宁房管局、长宁市场监管局、仙霞路派出所、长宁消防支队亦为本案诉讼主体，应承担法律责任的诉讼请求，缺乏相应证据支撑，难以支持。根据《上海市住宅物业管理规定》(2010年12月23日修订)第五十二条第一款，业主及使用人应当按照规划管理部门批准或者房地产权证书载明的用途使用物业，不得擅自改变物业使用性质。涉案房屋原使用性质为居住，原上海市长宁区房屋土地管理局曾经冯运富申请审批同意改变使用性质为非居住，但同时也明确许可期限为两年，至2005年许可期限届满后未再进行审批或延期。冯运富、王鹰现对两年许可期限的合法性提出异议，并且称当时审批机关曾表示之后无须再行审批，一直有效。原审认为，首先，对此说法冯运富、王鹰未能提供相关证据予以证实；其次，冯运富、王鹰在获得许可时明知有两年期限的限制，而且冯运富、王鹰非第一次申请及获批，因此可视作冯运富、王鹰当时接受该期限的约束；第三，作为原审批机关长宁房管局也已发函明确：凡是历史上经房管局批准但是有规定使用期限的居改非，期满后一律恢复居住性质，破墙开店的一律封闭，恢复房屋原状。冯运富、王鹰在2005年许可期限届满后未再获得相关职能部门的许可，涉案房屋产权证明载明的用途仍为住宅，因此，冯运富、王鹰主张在长宁执法局作出被诉行政行为之时，涉案房屋的使用性质仍为非居住用途无依据。冯运富、王鹰之前改变房屋外貌是基于房屋使用性质改变为非居住使用，所以居改非许可到期后，即应主动将房屋外貌恢复至原状。本案中冯运富、王鹰自2005年居改非许可到期后一直将涉案房屋作经营使用，并未恢复至原状，不仅不符合《上海市住宅物业管理规定》第五十二条第一款之规定，也与第五十条第二款第(三)项“禁止破坏房屋外貌”的规定相悖。长宁执法局基于此对涉案房屋实施恢复原状的整治行为，亦在其管理职责范围内。《中华人民共和国行政强制法》《上海市城市管理行政执法条例》及《上海市住宅物业管理规定》等对执法程序均作出了明确的规定，行政机关在执法过程中应严格依法进行。本案中，作为行为主体的长宁执法局在执法过程中，虽然出具了联合告知书，但该告知书仅起到一种宣示作用，并不能替代法定程序上的行政文书，联合告知书无具体违法事实的认定，未告知相应的法律依据。长宁执法局未提交证据证明，在实施被诉行政行为前依法听取了冯运富、王鹰的陈述申辩，履行了催告等法定义务，在此情形下即迳行实施整治行为，违反了法定程序。但基于涉案房屋确实存在居改非期限届满后外墙未恢复原状的情形，长宁执法局已经整治恢复至原状，行政行为不具有可撤销内容，故依法应确认违法，冯运富、王鹰要求恢复房屋原状的请求则难以支持。至于冯运富、王鹰提出的赔偿请求，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款以及《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条、第三十三条等相关规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利；原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任；原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。本案中，鉴于涉案房屋的居改非许可于2005年已到期，到期后冯运富、王鹰将涉案房屋继续作经营使用与法相悖，冯运富、王鹰主张因长宁执法局等实施整治行为造成经营损失要求长宁执法局等赔偿，缺乏相应的事实根据和法律依据，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第(一)项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，于2019年12月25日判决如下：确认长宁执法局于2018年1月23日对涉案房屋实施的整治行为违法；驳回冯运富、王鹰的其他诉讼请求及赔偿请求；案件受理费50元，由长宁执法局负担。判决后，冯运富、王鹰不服，向本院提起上诉。上诉人冯运富、王鹰上诉称，涉案房屋依法取得2次居改非的行政许可，许可证虽规定2年期限，后因2004年3月12日长府[2004]11号《上海市长宁区人民政府关于公布第五批取消和第四批调整的行政审批事项的通知》文件出台，明确规定取消和不再审批居住物业改变使用性质许可证核发，包括续延手续，导致上诉人无法去申办居改非延长手续，这说明原来的2年期限不再约束上诉人，行政许可长期有效。上诉人为经营需要，将房屋外墙上的窗改门、天井外墙破墙开店。《上海市住宅物业管理规定》对上诉人破墙开店行为不具有溯及力。本市亦无相关规定否定居改非工作。被诉行政行为缺乏合法依据且违反法定程序，给上诉人造成重大经济损失和严重身心伤害，应当对上诉人进行经济损失以及精神抚慰金赔偿。原审判决以2017年长宁房管局向区各街道(镇)出具的答复函认定被上诉人有权实施整治行为且涉案房屋应予整治，确认被上诉人程序违法是错误的。原审判决认定事实不清，适用法律错误，请求撤销原判，依法改判或发回重审。被上诉人长宁执法局辩称，上诉人将涉案房屋天井靠马路原有外墙敲除变更为门，将天井里房屋墙上的窗改门，属于破坏房屋外貌的行为。根据调阅的图纸，上诉人在其房屋天井内封顶搭建行为属于未经审批的违法搭建。被上诉人对涉案房屋进行整治恢复原状，是按照本市“五违四必”综合整治工作中对于沿街店面违法经营情况进行的统一行政管理措施。上诉人提出的上诉理由和依据不能成立，请求驳回上诉，维持原判。被上诉人长宁房管局辩称，其未实施强制拆除、封墙的被诉行政行为，并非本案适格被告。对上诉人的居改非行政许可是附期限的，上诉人认为居改非长期有效没有依据。请求驳回上诉，维持原判。被上诉人长宁市场监管局辩称，其未参与实施被诉行政行为，并非本案适格被告，请求驳回上诉，维持原判。被上诉人长宁消防支队辩称，其不符合原审被告主体资格。请求驳回上诉，维持原判。被上诉人仙霞路派出所辩称，其未参与实施被诉行政行为，主体不适格，请求驳回上诉，维持原判。经审理查明，原审认定事实清楚，本院依法予以确认。本院认为，依据《上海市城市管理行政执法条例》《上海市城市管理行政执法条例实施办法》的相关规定，长宁执法局对本行政区域内的擅自搭建改变物业使用性质等行为，具有实施城市管理行政执法权，长宁执法局作出被诉行政行为，作为原审被告，各方当事人均予以确认。从本案查明的事实来看，长宁房管局、长宁市场监管局、长宁消防支队、仙霞路派出所仅为2017年12月发布联合告知书的主体，上诉人对2018年1月23日的被诉房屋整治行为不服提起行政诉讼，长宁执法局作为原审被告是行政诉讼的适格主体，原审判决对本案诉讼主体资格的认定符合法律规定，本院予以确认。本案中，长宁区相关部门对“破墙开店”进行整治，行政目的并无不当。长宁执法局依据涉案房屋的不动产登记信息及相关图纸、取得的两次居改非行政许可以及改变物业使用性质行政主管部门即长宁房管局的答复、执法前后对比照片等相关证据，认定上诉人涉案房屋居改非系附期限的行政许可，涉案房屋窗改门、天井外墙开门属于破坏房屋外貌以及存在天井内未经审批违法搭建的行为，在此次“五违四必”综合整治期间作出被诉行政行为予以恢复原状，认定事实清楚，证据充分。上诉人主张因上海市长宁区人民政府明确取消和不再审批居改非许可证核发和延长手续等理由，认为其原有居改非行政许可继续有效的上诉意见，缺乏法律依据，本院不予采纳。需要指出，涉案房屋原有居改非行政许可期限至2005年9月26日止，即使按照原有许可内容亦明确“改变使用性质部位及使用面积为室内”，故上诉人对涉案房屋的窗改门、天井外墙开门及天井未经审批的搭建行为并不具有合法性。上诉人在居改非行政许可已失效的前提下，主张因被诉行政行为造成其涉案房屋因无法继续经营店铺所产生的经济损失及精神抚慰金的赔偿请求，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。长宁执法局作出被诉行政行为前未听取上诉人陈述申辩、未履行催告等义务，属于违反法定程序。原审判决确认被诉行政行为违法并驳回冯运富、王鹰的其他诉讼请求及赔偿请求，并无不当。综上，上诉人的上诉理由和请求依法不能成立，本院不予支持。原审判决正确，应予维持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人冯运富、王鹰负担。本判决为终审判决。审 判 长 张文忠审 判 员 徐 静审 判 员 程 黎二〇二〇年五月六日法官助理 史克诚书 记 员 陈 琳附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……