江苏省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）苏行终1191号 上诉人（原审被告）徐州市鼓楼区人民政府，住所地徐州市鼓楼区中山北路253号。 法定代表人罗德清，徐州市鼓楼区人民政府区长。 委托代理人丁涛，江苏盛仪律师事务所律师。 委托代理人陈辉，徐州市鼓楼区城市更新保障中心工作人员。 上诉人（原审被告）徐州市鼓楼区人民政府琵琶街道办事处，住所地徐州市鼓楼区红星路一号。 法定代表人杜明刚，该办事处主任。 委托代理人孟滨，江苏忠清律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）王兴华，男，汉族，住徐州市鼓楼区。 委托代理人张元江，北京尚和律师事务所律师。 原审被告徐州市人民政府，住所地徐州市新城区昆仑大道1号。 法定代表人庄兆林，徐州市人民政府市长。 委托代理人李华，徐州市人民政府工作人员。 委托代理人王帆，江苏元封律师事务所律师。 王兴华诉徐州市人民政府（以下简称徐州市政府）、徐州市鼓楼区人民政府（以下简称鼓楼区政府）、徐州市鼓楼区琵琶街道办事处（以下简称琵琶街道办）强拆行为违法一案，鼓楼区政府、琵琶街道办不服江苏省徐州市中级人民法院（2017）苏03行初176号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后依法组成合议庭。经阅卷、调查和询问当事人，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定决定不开庭审理。 原审判决认定，2006年，徐州市鼓楼区殷庄社区委员会（殷庄组）与王兴华（乙方）签订合作协议书，由双方合作建设厂房经营使用并同时约定：合作经营期限内，如因国家或地方政府的原因造成厂房无法经营，国家或地方政府给予的与乙方投资建设的建筑物和附属设施有关的补偿、安置等全部费用归乙方享有。后由王兴华投资建成涉案被拆厂房。2011年，经江苏省人民政府苏政地［2011］214号文批准，涉案地块集体土地被征收为国有。2016年徐州市崇信学校建设项目纳入徐州市2016年度城建重点工程计划，该建设项目实施单位为鼓楼区政府。为保障徐州市崇信学校建设项目用地，实施单位启动沈孟路南北地块二期工程，王兴华所建厂房在沈孟路南北地块二期工程项目范围内。在未能就补偿问题达成一致的情况下，2017年4月1日案涉厂房被赵勇为首的拆迁公司强制拆除。厂房被拆除后，因就补偿问题仍未能同琵琶街道办达成协议，王兴华遂提起诉讼，请求确认徐州市政府、鼓楼区政府、琵琶街道办强拆其房屋的行为违法。 原审法院另查明，2017年1月琵琶街道办（甲方）和赵勇（乙方）签订沈孟路二期拆除协议，将包括王兴华厂房在内的沈孟路二期地块厂房办公楼等地面建筑的拆除工作委托给乙方。 原审法院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案中，依据王兴华提交的其与徐州市鼓楼区殷庄社区居委会签订的《合作协议书》并结合厂房拆除前后与琵琶街道办事处协商补偿事宜的事实，可以证实王兴华为涉案被拆厂房的权利人，涉案厂房被强制拆除后，王兴华作为涉案行政强拆行为的相对人提起本案诉讼，为本案适格原告。 关于本案适格被告问题。首先，徐州市政府虽然发布徐政通（2011）33号《徐州市人民政府征收土地方案公告》将涉案殷庄社区的集体土地征为国有，但集体土地征收行为与涉案厂房的强拆行为系两个行政行为。因徐州市政府未参与王兴华厂房的强制拆除行为，亦与导致涉案厂房被拆除的沈孟路南北地块二期工程无直接关联，其并非本案适格被告。王兴华对徐州市政府的起诉，依法应予驳回。其次，鼓楼区政府虽未直接参与涉案厂房的拆除行为，但依据徐州市政府提交的《徐州市2016年度城建重点工程计划》，可以证实鼓楼区政府为徐州崇信学校建设项目的实施单位，因涉案沈孟路南北地块二期工程实质是为徐州崇信学校建设项目提供建设用地，在鼓楼区政府及琵琶街道办就沈孟路南北地块二期工程的征收情况不配合法庭调查的情况下，法院依据有效证据推定鼓楼区政府为沈孟路南北地块二期工程权利义务的概括承受主体，承担涉案厂房被强制拆除的法律责任。再次，依据法院调取的琵琶街道办（甲方）和赵勇（乙方）签订的沈孟路二期拆除协议并结合庭审中涉案厂房拆除前后由琵琶街道办负责协商补偿事宜的陈述，可以证实琵琶街道办作为涉案项目的权利人将涉案沈孟路南北地块二期工程范围内的厂房等拆除工作通过协议的方式承包给拆迁公司，拆迁公司所实施的强制拆除行为依法推定由琵琶街道办承担相应法律责任。另在案件审理过程中，琵琶街道办、鼓楼区政府消极举证，不能积极配合法庭调查相应案件事实，依法予以指正。 关于涉案厂房强制拆除行为的合法性问题。参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十七条第一款“实施房屋征收应当先补偿、后搬迁”之规定，本案中，涉案厂房已纳入沈孟路南北地块二期工程征收范围，鼓楼区政府、琵琶街道办在未与王兴华达成补偿协议且未经王兴华同意的情形下，强制拆除涉案厂房，其行为违反上述规定。对王兴华要求确认鼓楼区政府、琵琶街道办强拆行为违法的主张，法院依法予以支持。由于王兴华主动撤回赔偿请求，对其赔偿请求，法院在本案中不予理涉。原审法院依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项之规定，判决驳回对徐州市政府的起诉；确认鼓楼区政府、琵琶街道办强制拆除王兴华涉案厂房的行为违法。 上诉人鼓楼区政府上诉称：鼓楼区政府是徐州崇信学校的实施单位，但仅系建设施工责任，且该项目与房屋征收没有直接关联；案涉房屋系协议拆迁，应由琵琶街道办承担法律责任。 上诉人琵琶街道办上诉称：案涉合作协议系无效协议，王兴华不享有案涉土地的合法使用权，案涉房屋系违建，王建华亦不是案涉房屋的合法权利人；原审法院认定事实不清，适用法律错误。请求本院撤销原判，发回重审或者改判驳回对琵琶街道办的起诉。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十七条第一款的规定，实施房屋征收应当先补偿、后搬迁。本案中，涉案厂房已被纳入沈孟路南北地块二期工程征收范围，在案涉厂房未被有关机关认定为违法建设、亦未给予补偿且王兴华亦未将案涉厂房主动交付拆除的情形下，案涉厂房于2017年4月1日被拆迁公司强制拆除，该拆除行为违法。由于琵琶街道办将沈孟路南北地块二期工程范围内的厂房等拆除工作通过协议的方式承包给拆迁公司，故拆迁公司实施的强制拆除行为应由琵琶街道办承担相应法律责任。沈孟路南北地块二期工程实质是为徐州崇信学校建设项目提供建设用地，鼓楼区政府为徐州崇信学校建设项目的实施单位。故原审法院推定鼓楼区政府为沈孟路南北地块二期工程权利义务的概括承受主体、承担涉案厂房被强制拆除的法律责任并无不当。原审判决确认鼓楼区政府、琵琶街道办强制拆除涉案厂房的行为违法并无不当。徐州市政府未参与案涉厂房的强制拆除，且与沈孟路南北地块二期工程没有直接关联，原审判决驳回对徐州市政府的起诉并无不当。 综上，上诉人鼓楼区政府、琵琶街道办的上诉请求和理由均不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人徐州市鼓楼区人民政府、徐州市鼓楼区人民政府琵琶街道办事处共同负担。 本判决为终审判决。 审判长 刘 军 审判员 张世霞 审判员 杨 述 二〇二〇年五月二十七日 书记员 王雅露 书记员 张莹莹 附：本判决适用的相关法律依据 一、《国有土地上房屋征收与补偿条例》 第二十七条第一款实施房屋征收应当先补偿、后搬迁。 二、《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；