湖南省岳阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）湘06行终13号上诉人（原审原告）邓其美，男，1974年7月17日出生，汉族，住华容县。委托代理人邓四美，男，1978年11月19日出生，汉族，住华容县。被上诉人（原审被告）华容县自然资源局。住所地华容县杏花村东路24号。法定代表人李劲松，该局局长。委托诉讼代理人庞剑波，湖南榕城律师事务所律师。被上诉人（原审被告）华容县人民政府。住所地华容县马鞍新区。法定代表人陶伟军，该县县长。委托代理人龙沙，该县政府工作人员。被上诉人（原审第三人）华容德喜置业有限公司。住所地华容县护城乡田家湖渔场。法定代表人黎德喜，该公司总经理。上诉人邓其美因不服行政规划许可及行政复议决定一案，不服湖南省岳阳市君山区人民法院（2019）湘0611行初9号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审判决认定，2011年5月，华容县规划委员会审批通过天赋名城裙楼项目。2015年11月24日至2015年12月1日，原规划局用地股对规划委员会通过的审批方案依法进行了公示。2016年3月18日，第三人德喜置业与华容县国土资源局就天赋名城裙楼项目地块签订国有建设用地使用权出让合同（合同编号：4306232016005），2017年5月3日第三人德喜置业取得该地块不动产权证书。2017年7月11日，德喜置业取得建规［地］字第Ｇ1707001号建设用地规划许可证。2017年7月8日，德喜置业向原规划局提交了申请天赋名城裙楼项目建设工程规划许可的报告，并在原规划局指引下，第三人德喜置业先后向原规划局提交了日照分析报告、交通影响报告、国有建设用地使用合同、建设用地规划许可证、不动产权证书、修建性详细规划和建设工程设计方案、发改局关于项目的备案文件等材料。原规划局经审查，认为其申请符合相关法律规定，于2017年10月23日向第三人德喜置业颁发华规Ｇ1710002号建设工程规划许可证（副本）。审批单中注明：建设单位：华容德喜置业有限公司，建设项目名称：天赋名城裙楼，建设地点二桥东路与书院路交叉口北侧，建筑总高度18.6ｍ,建筑层数6Ｆ。随后，第三人德喜置业开始工程建设。原告邓其美认为第三人所建建筑，对其采光、通行、通风等造成影响，于2018年8月2日向县政府申请行政复议。县政府经审查，维持了原规划局对天赋名城裙楼作出的建设工程规划许可并确认原规划局未依法公布天赋名城裙楼修建性详细规划、建设工程设计方案总平面图的行为违法，责令原规划局依法公布。2018年11月22日，原规划局对天赋名城裙楼修建性详细规划、建设工程设计方案总平面图予以公布。另查明，1.2019年3月22日和2019年5月8日，中共华容县委分别发布了华发〔2019〕4号、6号文件，文件确定《华容县机构改革方案》经过省委、省人民政府批准，原规划局的职责划转至被告资源局行使；2.天赋名城裙楼项目建设地点在华容县交叉口北侧旧城区，原告邓其美住宅位于华容县水产场，与该项目建设用地毗邻；3.德喜置业提供的日照分析报告、交通影响报告均由华容县规划勘测设计院作出，该设计院具有相关资质。日照分析报告显示东、西、南、北四方位均符合日照规范要求，交通影响评价报告书显示满足交通规范要求。原审判决认为邓其美住宅与德喜置业所建天赋名城裙楼项目建设用地毗邻，该项目建设可能对其通风、采光等相邻权造成影响，邓其美系资源局颁证行政行为的利害关系人，具有提起行政诉讼的原告主体资格。根据《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）第四十条之规定，城乡规划主管部门具有审核颁发建设工程规划许可证的法定职责。资源局作为原规划局权利义务的承继者应承担原规划局实施的行政行为的行政责任，其被告主体适格。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条之规定，县政府有权对资源局作出的颁证行为进行复议，其行政复议主体资格适格。本院根据本案当事人的诉辩意见，对本案涉诉行政行为是否合法的争议焦点综合评判如下：一、公示问题。1.邓其美诉称，原规划局建筑效果公示图造假，当时没有公示。本院认为，被告资源局所提供了公示照片证明其已批前公示了天赋名城裙楼规划方案，邓其美关于该公示照片系造假的意见，没有证据予以证实，本院不予支持；2.本院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第三款之规定，规划部门应当将依法审定的修建性详细规划及建设工程设计方案总平面图予以公布，该条款的立法本意应是保障社会公众，特别是相邻权人对建设工程的知情权、参与权，通过公示征求公众意见，规划部门根据反馈意见决定对该建设工程是否许可或做出相应调整。若批后公布，则难以保障公众的这一权利，从而可能导致其合法权益受损，故虽然该条款没有明确公布的具体时间，但从立法本意来看，应是批前公示。故本院确认被告资源局未批前公示的行为违法。二、日照和间距问题。1.关于日照问题，依据《湖南省城乡规划技术管理规定》（试行）第十四条规定：“受遮挡的住宅建筑每套至少有一个居室的满窗日照时间应满足中小城市大寒日日照3小时的标准”。本案中，涉案建筑天赋名城裙楼位于华容县旧城区，而华容县属于中小城市，故应按照中小城市标准执行。虽涉诉《日照分析报告书》中“分析结论”一栏空白，但“分析项目”栏中目标定位的四个方位均有“满足规范要求”的分析结论。“日照分析说明”第3项也注明“如图所示本案建筑东侧窗户在大寒日能满足3小时日照”，故天赋名城裙楼项目规划方案符合日照要求。2.关于间距问题，依据《湖南省城乡规划管理技术规定》第十七条规定：“居住建筑平行布置时，间距按表3.1控制，即方位角为0—45°，旧区控制间距为≥1.0Ｈ,新区控制间距为≥1.1Ｈ；方位角为﹥45°，旧区控制间距为≥0.8Ｈ,新区控制间距为≥0.9Ｈ。”本案涉案建筑天赋名城裙楼位于华容县旧城区，且邓其美住宅正南向偏东（西）的方位角为177°，明显大于0—45，故应按0.8Ｈ的标准控制间距。现天赋名城裙楼项目五层部分高度为16.7米，按0.8Ｈ的标准，控制间距应为13.36米，天赋名城裙楼项目方案中，裙楼五层部分与邓其美住宅之间的间距为13.6米，大于13.36米的要求。天赋名城裙楼六层部分高度为18.6米，按0.8Ｈ的标准，间距应为14.88米，天赋名城裙楼项目方案中，裙楼六层部分与邓其美住宅之间的间距为15.1米，符合规定。综上，原告邓其美关于被告颁发建设工程许可证的行政行为影响其光照、间距的诉求，没有法律和事实依据，本院不予支持。三、裙楼退让道路红线问题。本案审理的是被告的颁证行为是否合法，至于被告关于裙楼退让道路红线问题系城市规划的问题，属于另一行政行为，与本案没有关联。根据《华容县县城总体规划图》《华容县朱家湖片控制性详细规划总图》，天赋名城裙楼东侧道路系旧城原有道路，其性质属于消防通道，不属于城市道路，不适用《湖南省城乡规划管理技术规定》3.1关于退让距离的规定，且《交通分析报告书》分析结论为满足交通规范要求，故邓其美关于裙楼退让红线不符合法律规定的诉求，没有法律和事实依据，也与本案没有关联，故本院对其诉求，不予支持。四、华发改投备（2012）16号文件的效力是否影响颁发建设工程规划许可证的行为。本院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第二款规定，“申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划”。发改局备案文件不是的申请建设规划工程许可证必须提交的材料，该文件有无，不影响建设工程规划许可证的颁发。综上，根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证。城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府应当依法将经审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图予以公布”的规定，原规划局在第三人德喜置业向其提交了申请天赋名城裙楼项目建设工程规划许可的报告后，依法依规指引第三人按要求提交了日照分析报告、交通影响报告、国有建设用地使用合同、建设用地规划许可证、不动产权证书、修建性详细规划和建设工程设计方案等必备材料。其在收到第三人申请后，依法对第三人所提交的申请材料的完备性、建设工程设计方案中的建筑规模、建筑高度、建筑间距等各项经济技术指标是否符合规划条件等许可要件进行了法定事项的审查，认定第三人德喜置业的申请具备上述法律、法规规定的许可条件，向其颁发华规Ｇ1710002号建设工程规划许可证。原规划局未批前公示修建性详细规划及建设工程设计方案总平面图的行为程序违法，但该违法行为未对原告的权益产生实质性不利影响，且天赋名城裙楼项目已竣工，撤销该建设工程规划许可，将造成社会资源的浪费，给社会公共利益造成重大损害。故对原告要求撤销该规划许可的诉讼请求，本院不予支持。被告县政府在收到原告的行政复议申请后，在法定期限内作出了复议决定，并依据事实确认被告资源局未批前公示行为违法，该复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。据此，根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条的规定，判决：一、确认被告资源局未批前公示修建性详细规划及建设工程设计方案总平面图程序违法；二、驳回原告邓其美其他诉讼请求。邓其美上诉称，天赋名城裙楼和邓其美房屋的间距不符合有关规定，严重影响光照，原审判决在间距和日照问题上认定事实不清，在华容德喜置业有限公司申办建设工程规划许可证应当提交的有关证明文件方面适用法律错误。请求撤销原判，确认建设工程规划违法并予以撤销。华容县自然资源局答辩称，日照分析和建筑间距符合相关规定，建设工程规划许可证的颁发符合法律规定，程序合法。华容县人民政府答辩称，本案建设工程规划许可证的颁发符合法律规定。经审理查明，原审判决认定事实清楚，本院予以确认。本院认为，被上诉人华容县自然资源局在收到华容德喜置业有限公司申请天赋名城裙楼项目建设工程规划许可的报告后，按照法律规定对申请材料进行了审查，其中《日照分析报告书》显示该规划方案符合日照要求，天赋名城裙楼与邓其美房屋之间的间隔符合《湖南省城乡规划管理技术规定》的要求，没有证据显示实体上有错误，故邓其美的上诉理由没有事实和法律依据，不予支持。华容县自然资源局未批前公示修建性详细规划及建设工程设计方案总平面图，属程序违法，应予确认，但原判认为撤销该建设工程规划许可将给社会公共利益造成重大损害，判决驳回邓其美要求撤销该建设规划许可的诉讼请求符合法律规定。被上诉人华容县人民政府作出的行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人邓其美负担。本判决为终审判决。审判长  汤洪清审判员  陈 子审判员  冯 玲二〇二〇年五月八日书记员  易皓霖