福建省龙岩市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）闽08行终31号 上诉人（原审原告）林焕彬，男，1944年7月1日出生，汉族，退休干部，住上杭县。 被上诉人（原审原告）林秀珍，女，1953年6月2日出生，汉族，退休干部，住厦门市思明区。 委托诉讼代理人林焕彬（系林秀珍的胞兄），男，1944年7月1日出生，汉族，退休干部，住上杭县。 被上诉人上杭县自然资源局，住所地：上杭县临江镇北环中路171号，统一社会信用代码11350823MB1687641W。 法定代表人钟立新，局长。 行政机关出庭负责人廖均兴，副局长。 委托诉讼代理人陈裕文，福建汀杭律师事务所律师。 上诉人林焕彬、林秀珍因与被上诉人上杭县自然资源局土地行政登记一案，不服上杭县人民法院（2019）闽0823行初19号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。 被诉行政行为：针对2018年11月6日收到的林焕彬、林秀珍关于国有土地使用权首次登记（原已发证的门前空地要求确权发证）申请，原上杭县国土资源局（现更名为上杭县自然资源局）于2018年12月5日作出《不予登记告知书》（编号：2018120501）。 原审法院查明，原告于2018年12月10日向被告所属的上杭县不动产登记中心（以下称登记中心）申请对亨一巷16号房屋门前空坪申请登记，并提供了产权登记材料。登记中心收到原告材料，依照《不动产登记暂行条例》第十八条、《不动产登记暂行条例实施细则》第十五条规定，对原告所提供登记材料进行核实，查验并调查，认为原告所提供登记材料土地权属来源于权利人林树钧（系原告林焕彬之父），并于1988年申请对亨一巷16号土地使用权登记时使用，于1990年3月核发了《国有土地使用证》，四至为“东至方衍禄自墙为界，南至空地自墙为界，西至刘佐珍以自墙为界，北至廖明娥、游其强以自墙为界，登记用地面积193.1平方米，建筑占地面积147.5平方米。现原告要求申请对“南至空地自墙为界”的空坪确权登记，被告所属登记中心认为，原告申请国有建设用地使用权首次登记，应当提交下列材料：（一）土地权属来源材料；（二）权籍调查表、宗地图以及宗地界址点坐标；（三）土地出让价款、土地租金、相关税费等缴纳凭证；（四）其他必要材料。但原告提交的亨一巷16号土地使用权属来源文件材料，在1988年10月林树钧申请办理土地使用权登记时已经使用，已于1990年登记完成，而原告对其要求登记的空坪在当时并未确权。现原告申请对亨一巷16号房屋门前的空坪要求登记属首次登记，必须符合首次登记的材料要求。原告将1989年的登记材料作为本次申请的权源依据，属于申请人所提交土地权属来源材料与申请登记事项不一致的情形。被告以此为由，根据《不动产登记操作规范（试行）》4.8.2规定，有下列情形之一的，不动产登记机构不予登记并书面通知申请人：……“4.申请登记的事项与权属来源材料或者登记原因文件不一致的”。因此，被告于2018年12月5日作出不予登记，并向原告发出编号：2018120501《不予登记告知书》。原告不服该告知书，向本院提起诉讼，要求撤销被告作出的该不予登记告知书的具体行政行为。 原审法院认为，县级以上地方人民政府应当确定一个部门为本行政区域的不动产登记机构，负责不动产登记工作，并接受上级人民政府不动产登记主管部门的指导、监督。被告上杭县自然资源局根据上杭县委、县人民政府印发的《上杭县机构改革实施方案》的通知，被告系不动产登记申请的职权部门。被告依职权对原告申请的不动产登记事项进行审查符合法律规定。被告根据《不动产登记暂行条例》第十六条、第十七条、第十八条、第二十二条、《不动产登记暂行条例实施细则》第九条、第十四条、第十五条、第二十四条、第三十三条、第三十四条、国土资源部关于印发《不动产登记操作规范（试行）》的通知的规定，依照程序，对原告申请要求对林树钧房屋门前南面空坪确权的登记行为进行审查后认为，原告所提供的材料不符合《不动产登记条例》第二十二条第四项规定，决定不予登记，并于2018年12月5日作出编号：2018120501《不予登记告知书》送达给原告，程序合法。本案原告申请登记的材料，均属原告林焕彬之父林树钧用于确认亨一巷16号产权依据使用，现原告申请对林树钧房屋门口空坪要求确权登记所提供的土地权源来源材料与申请登记事项不一致，其要求确权登记没有事实依据。亨一巷16号房屋属原告之父林树钧所有，林树钧于2002年已故，原告林焕彬虽系林树钧子女，但其并未依法实际取得该产权，且其申请登记属初始登记，原告未实际取得该地块产权权源依据，其申请材料与申请登记事项不一致，被告据此认定原告申请不符合《不动产登记条例》第三十四条规定，原告的申请及申请材料不符合登记要求依法有据。因此原告要求撤销被告上杭县自然资源局作出的编号：2018120501《不予登记告知书》理由不当，本院不予采纳。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决驳回林焕彬、林秀珍的诉讼请求。一审案件受理费50元，由林焕彬、林秀珍负担。 宣判后，原审原告林焕彬、林秀珍不服，上诉称，一、一审认定事实错误，程序严重违法。1、上杭县国土资源局作出“亨一巷16号房屋前空坪属公共用地，不予确权”《处理意见》的时间为2018年11月12日。2、上诉人向被上诉人提出登记申请的是现上诉人住宅（坐落于上杭县）大门前的出入通道、坪、绿化三部分组成的一块用地而非空地空坪。但被上诉人依旧以1990年3月对亨一巷16号房屋核发土地使用权时的调查资料来定性该涉案不动产的现状，依旧认定其为“门前空坪”，说明被上诉人在登记过程中未按不动产登记暂行条例第18条进行不动产状况查验，被上诉人对涉案要求登记的不动产的界址、空间界限、面积无准确的数据也未制作现场勘验笔录。3、被诉《不予登记告知书》记载的理由是“经我局调查，你户门前空地属公共用地，因此决定不予登记”，并未引用《不动产登记操作规范（试行）》4.8.2规定。4、被上诉人没有审核上诉人提供的申请材料，而是基于一份错误的调查报告即上杭县国土资源局2018年11月12日作出的《关于亨一巷16号房屋门前空坪的权属问题的情况调查》，作出了本案《不予登记告知书》，是错误的。5、上诉人一审时提供的证据中，范添标、姜鑑泉证明，协议书，判决书，委托书等材料，均是1990年以后取得的证明材料，不属于林树钧1988年申请办理土地证的材料，其中原上杭县规划局规划股负责人范添标证言表明，因当时存在邻里纠纷，导致1989年发证仅对房屋主体部分办理产权，门前空地问题待纠纷解决完毕后再行办理产权的历史变迁。二、一审在认定事实错误基础上，对本案进行错误评判。1、一审认为被上诉人以上诉人的登记申请不符合《不动产登记条例》条22条第四项规定决定不予登记。而事实上，被上诉人在《不予登记告知书》所载的理由及在一审庭审中的理由均未主张其是以该第22条第四项规定为由作出该《不予登记告知书》的。2、一审法院以“未依法实际取得该产权”的结论性说词，剥夺了本案上诉人依继承法享有的合法权益。三、对涉及本案申请登记标的物的源权依据及应支持上诉人的登记申请之理由，在一审起诉状中已作详细阐述，望二审详查。综上，一审认定事实错误，对被上诉人偏听偏信，甚至为被上诉人寻找理由，损害上诉人合法权益，请求对其错误判决应当予以撤销，并支付上诉人在一审时提出的诉讼请求。 被上诉人上杭县自然资源局答辩称，一、答辩人作出的《不予登记告知书》（下称《告知书》）是依法定职权作出的，符合法律规定；上杭县人民法院（2019）闽0823行初19号《行政判决书》判决驳回上诉人要求撤销《告知书》的诉讼请求，是正确的，应当予以维持。1、答辩人《告知书》是依法定职权作出的。《不动产登记暂行条例》第六条第二款规定，县级以上地方人民政府应当确定一个部门为本行政区域的不动产登记机构，负责不动产登记工作，并接受上级人民政府不动产登记主管部门的指导、监督。”基于上述规定，《不动产登记暂行条例》施行后，单一的土地登记已经转变为不动产统一登记，原不同登记机关的职责整合到不动产登记机构。根据上杭县机构编制委员会办公室《关于印发上杭县不动产统一登记职责整合、机构组建和人员编制方案的通知》（杭编[2015]26号）规定，上杭县国土资源局负责全县不动产登记职责；根据中共上杭县委办公室、上杭县人民政府办公室关于印发《上杭县机构改革实施方案》的通知，将国土资源局的职责、县林业局职责……整合组建县自然资源局。上诉人申请不动产登记的不动产地处上杭县境内。因此，答辩人作出《告知书》符合答辩人的法定职权。2、上诉人申请对亨一巷16号房屋门前空坪给予国有建设用地使用权的首次登记，缺乏权属来源依据，不符合登记要求，答辩人作出不予登记《告知书》符合法律规定。上诉人提起诉讼要求撤销《告知书》理由不当，一审判决驳回其诉讼请求，认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，应当予以维持。上诉人于2018年12月10日向答辩人所属的上杭县不动产登记中心申请对亨一巷16号房屋门前空坪国有建设用地使用权的首次登记，提交了以下材料：杭政办（1983）2号批复（复印件）、杭房证字（83）03号公房产权转移证（复印件）、上杭县政府1982年12月26日文附件（复印件）、林玉英县城规划区私人修建住宅申请表（复印件）、方衍禄1987年5月上杭县土地局用地审批表（后半页复印件）、姜鑑泉证明、范添标证明、林树钧土地证（复印件）、老房照片、上杭县人民法院（85）杭法民字第109号民事判决书（复印件）、上杭县政府杭建（85）字第050号关于林玉英方衍禄户提出起诉的复议意见（复印件）、方衍禄1987年5月上杭县土地局用地审批表（后半页复印件）、林焕彬与方爱春于2016年7月20日协议书（复印件）、方爱春委托书及身份证复印件。上杭县不动产登记中心收到上诉人提交的材料，依照《不动产登记暂行条例》第十八条、《不动产登记暂行条例实施细则》第十五条规定，对以上材料核实、查验，并进行调查。经调查查验核实，发现原告本次申请国有建设用地使用权的首次登记所提交的土地权属来源材料在权利人林树均（原告之父）于1988年申请对亨一巷16号土地使用权登记时已经使用。具体情况如下：1982年12月18日，县长办公会决定同意把亨一街的郑家祠公房占地面积179.83平方米让售给林树钧同志，作价为1700元；1983年4月6日，上杭县房产管理所根据《批复》决定，将亨一街郑家祠公房转让给林树钧同志并收补偿费1700元整。注明该房坐北朝南，砖木结构平房，四至界址为东自墙为界，西至自墙为界，南至自墙临街道，北自墙为界；总面积190.4平方米。1983年4月15日，县城市建设局批准同意林树钧户用地面积190.40平方米进行改建，四至界址按杭房政字（83）03号公房产权转移证划定为准。1985年12月建成混合结构二层房屋，建筑面积约269.92平方米。1988年10月林树钧申请办理土地使用权登记，1990年3月经林树钧、游其强、廖明娥、方衍禄、刘佐珍等共同指界确定了用地范围，实际用地面积193.10平方米。经地籍调查无误后核发了《国有土地使用证》。根据《不动产登记暂行条例实施细则》第三十四条规定，申请国有建设用地使用权首次登记，应当提交下列材料：（一）土地权属来源材料；（二）权籍调查表、宗地图以及宗地界址点坐标；（三）土地出让价款、土地租金、相关税费等缴纳凭证；（四）其他必要材料。但根据上述调查情况，上诉人所提交的亨一巷16号土地权属来源文件材料，在1988年10月林树钧申请办理土地使用权登记时已经使用；上诉人申请对亨一巷16号房屋门前空坪给予国有建设用地使用权的首次登记，再次提交该权属来源材料作为本次申请的权源依据，属于申请人所提交土地权属来源材料与申请登记事项不一致的情形。国土资源部关于印发的《不动产登记操作规范（试行）》4.8.2规定，有下列情形之一的，不动产登记机构不予登记并书面通知申请人：“…4申请登记的事项与权属来源材料或者登记原因文件不一致的；…”。因此，答辩人于2018年12月5日作出不予登记的决定，并向上诉人发出《不予登记告知书》（编号2018120501）；该告知书，符合法律规定。一审法院在查明事实后，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，作出（2019）闽0823行初19号《行政判决书》判决驳回上诉人的诉讼请求，是正确的，应当依法予以维持。综上，答辩人的《告知书》是依法定职权作出，符合法律规定；上诉人诉请撤销，依据不足；一审判决驳回上诉人的诉讼请求，事实清楚、程序合法、适用法律正确，应依法维持；上诉人的上诉理由不能成立，应当予以驳回。据此，请求二审法院依法作出公正判决，驳回上诉人的上诉、维持原判。 经审理查明，除原审中对涉案《不予登记告知书》中不予登记的理由未准确查明外，本院对原审查明的其他事实予以确认。 另查明，原上杭县国土资源局（现更名为上杭县自然资源局）于2018年12月5日作出的《不予登记告知书》（编号：2018120501）载明的主要内容有：“经审查，根据《不动产登记暂行条例》第二十二条的规定，决定不予登记。具体情况如下：你户土地使用范围于1990年已经确权登记，经我局调查，你户门前空地属公共用地，因此决定不予登记。” 另查明，根据2018年12月24日《上杭县机构改革实施方案》，原上杭县国土资源局进行职能整合后更名为上杭县自然资源局。 本院认为，根据《不动产登记暂行条例》第六条第二款规定：“县级以上地方人民政府应当确定一个部门为本行政区域的不动产登记机构，负责不动产登记工作，并接受上级人民政府不动产登记主管部门的指导、监督。”被上诉人上杭县自然资源局系上杭县行政区域的不动产登记机构，负责上杭县行政区域内不动产登记工作，具有本案行政诉讼被告主体资格。本案争议焦点在于被上诉人是否已经依法履行登记职责，所作出的《不予登记告知书》是否合法。 根据《不动产登记暂行条例》第十八条规定：“不动产登记机构受理不动产登记申请的，应当按照下列要求进行查验：（一）不动产界址、空间界限、面积等材料与申请登记的不动产状况是否一致；（二）有关证明材料、文件与申请登记的内容是否一致；（三）登记申请是否违反法律、行政法规规定。”第十九条第二款规定：“对可能存在权属争议，或者可能涉及他人利害关系的登记申请，不动产登记机构可以向申请人、利害关系人或者有关单位进行调查。”《不动产登记暂行条例实施细则》第十五条规定：“不动产登记机构受理不动产登记申请后，还应当对下列内容进行查验：（一）申请人、委托代理人身份证明材料以及授权委托书与申请主体是否一致；（二）权属来源材料或者登记原因文件与申请登记的内容是否一致；（三）不动产界址、空间界限、面积等权籍调查成果是否完备，权属是否清楚、界址是否清晰、面积是否准确；（四）法律、行政法规规定的完税或者缴费凭证是否齐全。”这些规定表明，不动产登记机构应当在登记过程中查验不动产界址、空间界限、面积等材料与申请登记的不动产状况是否一致、权属是否清楚等内容，当可能存在权属争议时还可以进行权属调查。本案中，被上诉人于2018年11月6日收到上诉人的不动产登记申请，于2018年12月5日以申请登记的土地属公共用地为由作出《不予登记告知书》。从被上诉人所举证据看，包括上诉人申请登记时提交的材料、权利人为林树均的土地登记档案材料，无法完整有效证明申请登记的土地属公共用地。从上诉人申请登记所提供材料看，范添标、姜鑑泉的证明、2016年7月20日林焕彬与方衍禄之长女方爱春签订的协议书、上杭县人民法院（85）杭法民字第109号民事判决书等属于1989年林树均申请土地登记时未提交的材料。上诉人提交的上述申请材料，能否证明上诉人提出的上杭县人民政府发文确定给原告之父林树钧使用的建房用地包括现已经建成的房屋用地及房屋门前的空地（包括门前绿化及通道用地）、其中房屋门前空地因当时受东西两墙的权属存在纠纷尚未解决而未予以登记、现用地矛盾已经化解、已经具备不动产登记的全部要件等主张，被上诉人应对1990年3月核发《国有土地使用证》后新出现的情况有针对性地进行审查，甚至应按上述规定进行相关的权属调查，而不能简单以权利人为林树均的土地登记档案材料作为否定上诉人相关主张的依据，表明被上诉人在登记程序上对于所申请登记的土地权属并未尽到审慎的审查义务。此外，被诉《不予登记告知书》并未准确适用法律规定，未具体适用《不动产登记暂行条例》第二十二条的具体哪一项。被诉《不予登记告知书》并未引用《不动产登记操作规范（试行）》4.8.2规定，系被上诉人在本案诉讼过程中作为诉讼理由提出，不能作为判断被诉行政行为合法的规范依据。综合以上几点，应认定被诉《不予登记告知书》存在主要证据不足、违反法定程序、适用法律法规错误的违法情形。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）、（三）项以及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十一条的规定，被诉《不予登记告知书》应予以撤销，并由被上诉人针对其于2018年11月6日收到的林焕彬、林秀珍关于上杭县亨一巷16号房屋门前空地不动产登记申请重新依法作出处理。 综上，原审判决驳回上诉人的诉讼请求，存在适用法律错误，本院予以纠正。上诉人的上诉请求成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）、（三）项、第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十一条的规定，判决如下： 一、撤销上杭县人民法院（2019）闽0823行初19号行政判决； 二、撤销被上诉人上杭县自然资源局于2018年12月5日作出的编号2018120501《不予登记告知书》； 三、被上诉人上杭县自然资源局于本判决生效之日起30个工作日内对上诉人林焕彬、林秀珍于2018年11月6日提出的上杭县亨一巷16号房屋门前空地不动产登记申请重新依法作出处理。 二审案件受理费50元，由被上诉人上杭县自然资源局负担。变更一审案件受理费50元，由原审被告上杭县自然资源局负担。 本判决为终审判决。 审判长 林 静 审判员 丁建岩 审判员 黄智勇 二〇二〇年五月六日 法官助理严丽梅 书记员谢冰燕 附：相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》 第九十一条原告请求被告履行法定职责的理由成立，被告违法拒绝履行或者无正当理由逾期不予答复的，人民法院可以根据行政诉讼法第七十二条的规定，判决被告在一定期限内依法履行原告请求的法定职责；尚需被告调查或者裁量的，应当判决被告针对原告的请求重新作出处理。