江苏省无锡市中级人民法院 行 政 裁 定 书 (2020)苏02行终12号 上诉人（原审原告）秦桂良。 被上诉人（原审被告）江阴市人民政府城东街道办事处，住所地江阴市高新技术产业开发区龙山大街109号。 负责人严伟荣，该街道办事处主任。 上诉人秦桂良因与被上诉人江阴市人民政府城东街道办事处（以下简称城东街道办）要求履行法定职责一案，不服江阴市人民法院（2019）苏0281行初111号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审裁定认定事实如下：秦桂良原为江阴市城东街道朝阳村二组村民，原居住地为朝阳村章家湾XX号，2014年8月1日，其居住地迁移至江阴市，现为江阴市城东街道寿山社区居民委员会（下称寿山居委会）管辖。因建设苏州外国语学校需要,朝阳村二组的部分土地被征用，产生了83名被征地农民保障名额，秦桂良的父母已被确定为被征地农民保障对象。因秦桂良要求寿山居委会也为其办理被征地农民社会保障未果，认为城东街道办应对寿山居委会的不作为承担责任，故起诉至法院，请求判令城东街道办对其进行失地农民社会保障补偿安置。 另查明：《江苏省征地补偿与被征地农民社会保障办法》（以下简称《保障办法》）第五条第二款规定：被征地农民的名单由被征地的农村集体经济组织商定后提出，经乡（镇）人民政府审核，并在被征地农村集体经济组织所在地公示后，报市、县（市）人民政府确定。江阴市人民政府澄政发〔2014〕110号文件印发的《江阴市征地补偿和被征地农民社会保障实施细则》（下称《实施细则》）第五条规定：被征地农民人数，按照被征收农用地的数量除以被征地农村集体经济组织征地前人均占有农用地的数量计算确定。第十三条规定：被征地农民名单产生原则：（1）原土地承包经营权人优先。失去全部土地承包经营权的农户整户安置；失去部分土地承包经营权的农户安置人数以实际征收该户承包地面积除以该集体经济组织人均耕地数得出该农户需安置人员数，实行四舍五入；（2）承包户中谁先安置由承包户自行决定；……。第十五条规定：按照民主自治原则，被征地农民名单由被征地的农村集体经济组织所在的村民委员会组织根据被征地农民名单产生对象的范围和原则，指导该农村集体经济组织商量讨论后提出建议名单。建议名单提出后提交村民会议或其授权的村民代表会议讨论决定，讨论通过的安置名单经镇人民政府（街道办事处）审核，并在被征地农村集体经济组织所在地公示。公示中本组成员有异议的，由所在镇（街道）和村按有关政策做好解释。公示结束后被征地农民安置名单报市人民政府确定。 本案受理后，为查明案件事实，原审法院依职权向原朝阳村书记吴建国及会计王林忠进行调查并制作了调查笔录，笔录中二人称：朝阳村二组的土地因建设苏州外国语学校而被部分征用，目前未征用的比例大概在60%左右，根据“即征即保”的原则，产生了被征地农民的名额有83名，朝阳村以每个生产队为小组产生各自的分配方案，有亲属关系的作为一户，分配方案经户代表同意后签字确认，秦桂良作为户主来商议并且签字确认的；被征地农民名单产生具体流程为生产小组产生名单，统一到村里，村里上报到街道社保科，再上报到市里，最后以市里的名义作出；第一年龄段要抓阄产生，秦桂良的孙子属于第一年龄段，按方案可以抓阄，但他们放弃了，秦桂良家其余五个成人有两个名额，这两个名额就分配给了他父母；目前未被征用的土地还是村民小组所有，秦桂良由于没有进保，还在享受水改旱的青苗费等待遇；被征地农民名单归根结底是由村民代表拿出方案后按照方案产生的。二人提供了朝阳村二组即征即保村民小组会议纪要和即征即保分配建议方案。会议纪要中载明：朝阳村第二组村民小组会议，参加对象为本村民小组户主为代表，村委成员及开发区国土局、街道社保所领导，内容是朝阳村被征地农民保障对象确认会议。村民小组会议商定了具体的分配方案，并明确确定后的被安置人员不再享受水稻田、自留地的队分配。最终形成的分配建议方案中载明：根据《实施细则》，朝阳村第二村民小组本着公开、公平、公正原则，经队委会提议，村民会议讨论、户代表签字确认如下方案：一、以下所有产生人员名单，外国语学校保障基准日确定为2019年1月15日。二、二组产生的安置人数以国土局下发的人数为准，产生83人，其中第一年龄段8人，第二、第三年龄段为75人。三、生产组安置人数办法：本着公开、公平、民主原则，以抓阄办法产生的第一年龄段；第二、第三年龄段人数分摊产生，2.5个人中产生1人，共产生73人，剩余的2个名额将和第一年龄段放在一起以抓阄的形式产生；此次抓阄以户口簿户主为代表……。四、所产生的人员名单交由社保所确定是否符合即征即保条件，审核通过后，由生产组所有户主签字确认并公示。上述两份文件的落款分别为朝阳村委、朝阳村二组村民小组及朝阳村委，落款日期均为2019年3月20日，秦桂良在两份文件中均签字进行了确认。 原审法院认为，根据《保障办法》第五条第二款及《实施细则》第十五条的规定，被征地农民的名单首先应由被征地的农村集体经济组织商定后提出，提出后提交村民会议或其授权的村民代表会议讨论决定，讨论通过的安置名单再经镇人民政府（街道办事处）审核、公示，最终报市人民政府确定。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十四条第一款的规定：当事人对村民委员会或者居民委员会依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责的行为不服提起诉讼的，以村民委员会或者居民委员会为被告。本案中，秦桂良的诉讼请求本质上是要求寿山居委会将其纳入被征地农民的名单，进而享受相应的社会保障待遇，但其办理程序首先应是秦桂良在朝阳村二组商定的被征地农民名单上，并经朝阳村二组上报至朝阳村委会，再由朝阳村委会统一提交城东街道办审核，经公示后由江阴市政府确定。根据朝阳村二组即征即保分配建议方案，秦桂良未被纳入被征地农民的名单，若其对此有异议，应向负有确定名单职责的村民委员会或居民委员会主张，城东街道办并不能依秦桂良申请径行决定其是否享受被征地农民保障待遇。现秦桂良直接起诉城东街道办，该被告诉讼主体资格不符合法律规定，经本院释明后秦桂良也不同意变更，故该起诉依法应裁定予以驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十四条第一款、第六十九条第一款第（三）项、第三款之规定，裁定驳回秦桂良的起诉。 上诉人秦桂良上诉称，一审法院认定事实不清、适用法律错误。1.2013年江阴市人民政府进行城市建设规划，上诉人原居住地址在政府规划范围内，上诉人原居住房屋拆迁后被政府安置于金童小区内，2014年上诉人户口也从被拆迁房屋地址迁至金童一村XX幢XXX室，上诉人作为户主独立成为一户(户口簿户号：508011XXX)。一审法院在庭审中查明：根据原朝阳村书记吴建国及会计王林忠作的调查笔录，二人称根据“即征即保”原则，朝阳村二组产生的被征地农民的名额有83名，朝阳村以每个生产队为小组产生各自的分配方案，分配方案经户代表同意后签字确认，上诉人作为户主前来商议并签字确认。而事实上，上诉人自始至终没有接到开会通知，2017年间，朝阳村委曾骗取上诉人父亲在名额分配确认单上签字，2019年2月份因为上诉人生病需要报销部分医药费，朝阳村委以此为条件让上诉人在名额分配确认单上签字后，才给上诉人报销部分医药费，上诉人签字的那两份文件即2019年3月20日上诉人签字确认的两份文件(水改旱田费、拆迁补偿费)，其余需要户主签字的文件，上诉人一概没有签过字。2.一审法院认定：上诉人的诉讼请求本质上是要求寿山居委会将其纳入被征地农民的名单，进而享受相应的社会保障待遇，一审法院认定上诉人对被征地农民名单有异议的申诉办理流程错误，认为上诉人应当首先应向负有确定名单职责的村民委员会或者居民委员会主张，而不能向城东街道办申诉。作为老百姓的上诉人，至2014年以来，为了享受失地农民社会保障待遇问题，多方奔走，先找寿山居委会反映情况，等待多日，寿山居委会并没有给上诉人答复，上诉人又找到江阴市人力资源和社会保障局，但江阴市人力资源和社会保障局需要上诉人提供《征地协议及土地补偿合同》《被征地农民养老保险花名册》《被征地农民待遇审批表》等资料，这些资料都是需要寿山居委会向上诉人出具的，而寿山居委会迟迟不向上诉人提供办理社保的相关资料，上诉人无奈之下，又找到江阴市信访办、江阴市纪律检查委员会等部门，希望能顺利享受失地农民社会保障待遇，但是也是处处受阻。对于寿山居委会、朝阳村委会的不作为行为，上级单位城东街道办理应处理下属单位的不作为行为，上诉人多次找居委会、村委会，迟迟等不到回复，只好将其上级管理单位城东街道办事处诉至人民法院，但在一审法院审理期间多次联系城东街道和寿山居委会，城东街道办也应当知道办错了，当时没有核实寿山居委会上报材料，理应复核材料，城东街道办到目前为止也没有改正，一审法院裁定驳回应该是错误的。综上，上诉人认为一审裁定认定事实、适用法律错误，请求：一、撤销一审裁定，发回重审或依法改判；二、本案诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人城东街道办未提交书面答辩意见。 本院经审理查明的事实与原审裁定认定的事实基本一致，对原审裁定认定的事实本院予以确认。 本院认为，《保障办法》第五条第二款规定：被征地农民的名单由被征地的农村集体经济组织商定后提出，经乡（镇）人民政府审核，并在被征地农村集体经济组织所在地公示后，报市、县（市）人民政府确定。本案中，结合秦桂良的起诉状和一审谈话笔录可以看出，秦桂良认为寿山居委会未将其纳入被征地农民名单进而导致其无法享受失地农民相应的社保待遇，按照上述规定，其应该直接向商定提出名单的农村集体经济组织提出主张，其直接起诉城东街道办要求对其进行“失地农民社会保障补偿安置”缺乏事实依据，原审法院裁定驳回起诉并无不当。 综上，原审裁定结论正确，应当予以维持，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  张学雁 审判员  何 薇 审判员  崔晓萌 二〇二〇年五月七日 书记员  陆 洲