河南省郑州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫01行终148号上诉人（原审原告）北京诺德泰科仪器仪表有限公司，住所地北京市顺义区北务镇龙塘路南侧20号14-1#（科技创新功能区）。法定代表人朱嘉川，总经理。委托代理人苏兮，北京昌玺律师事务所律师。被上诉人（原审被告）河南省财政厅，住所地河南省郑州市金水区经三路25号。法定代表人王东伟，厅长。委托代理人王珂，河南省财政厅政府采购监督管理处工作人员。委托代理人李建厂，河南亚太人律师事务所律师。被上诉人（原审被告）河南省人民政府，住所地郑州市金水东路22号。法定代表人尹弘，省长。委托代理人宋要闯，河南省人民政府办公厅工作人员。委托代理人刘建军，河南省人民政府办公厅工作人员。上诉人北京诺德泰科仪器仪表有限公司因采购投诉及行政复议一案，不服郑州市金水区人民法院（2019）豫0105行初298号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审审理查明：河南省粮油饲料产品质量监督检验中心2017年全省粮食质检体系建设专项结余资金仪器采购项目包2“杜马斯定氮仪”（采购标号：豫财招标采购-2019-1001），招投标报价供应商为河南沃斯仪器设备有限公司、河南纳德实业有限公司、郑州长兴仪器设备有限公司、河南安恒仪器设备有限公司，经开标评标，河南安恒仪器设备有限公司中标。原告系两家投标供应商河南沃斯仪器设备有限公司、河南纳德实业有限公司产品的制造商，授权该两公司投标。原告对包2中标结果向代理采购的招标公司发出质疑函，其中质疑事项2、3主要对中标人河南安恒仪器设备有限公司的评标打分及其产品的制造商济南海能仪器股份有限公司的小微企业身份等质疑。招标公司2019年8月7日作出答复函，针对质疑事项2、3，告知系现场评审专家综合评分，中标供应商在招标文件中附有制造商济南海能仪器股份有限公司经主管部门审定的”济南市小微企业类型划分说明表“，同时告知原告，对答复不满意，可由供应商按财政部令第94号《政府采购质疑和投诉办法》向河南省财政厅采购监督管理处提起投诉。2019年8月13日原告向河南省财政厅提出投诉。2019年8月15日河南省财政厅作出不予受理通知书，以原告未报名竞标，不是本次采购活动的当事人，认定投诉无效，不予受理。2019年8月28日原告向被告河南省人民政府申请行政复议，2019年10月22日复议机关作出行政复议决定，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项，维持河南省财政厅作出的不予受理决定。原审法院认为：《中华人民共和国政府采购法》第十四条规定，政府采购当事人是指在政府采购活动中享有权利和承担义务的各类主体，包括采购人、供应商和采购代理机构等。第二十一条规定，供应商是指向采购人提供货物、工程或者服务的法人、其他组织或者自然人。《中华人民共和国招标投标法》第二十五条规定，投标人是响应招标、参加投标竞争的法人或者其他组织。公开招标系政府采购的主要采购方式，《中华人民共和国招标投标法实施条例》第八十三条规定，政府采购的法律、行政法规对政府采购货物、服务的招标投标另有规定的，从其规定。参照财政部令87号《政府采购货物和服务招标投标管理办法》、财政部令94号《政府采购质疑和投诉办法》等规定，提出质疑的主体是供应商，潜在供应商也可以对采购文件提出质疑，质疑供应商对采购人、采购代理机构的答复不满意，或者采购人、采购代理机构未在规定时间内作出答复的，可以在答复期满后15个工作日内向财政部门提起投诉。本案中原告作为产品制造商，其授权他人作为供应商参与政府采购的投标，原告并不是政府采购活动的供应商，原告的权利义务应当通过其授权的供应商来实现。本案中原告以自己名义提出的投诉属于无效投诉。综上，原告请求撤销不予受理通知书和行政复议决定，本院均不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条，第七十九条的规定，判决驳回原告北京诺德泰科仪器仪表有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告负担。上诉人北京诺德泰科仪器仪表有限公司不服，上诉称:原审判决适用法律不当。一、上诉人有权进行投诉。依据《中华人民共和国招标投标法》第六十五条、《中华人民共和国招标投标法实施条例》第六十条、《河南省公共资源交易异议和投诉处理暂行办法》第二条、第三条、第六条、第十二条，上诉人作为涉诉招投标项目的利害关系人进行质疑和投诉是符合法律规定的,而且招标人也接受了上诉人的质疑并对质疑事项予以异议答复,并对质疑提出的招投标过程中存在的问题予以了部分更正。这都说明上诉人符合质疑、投诉人的资格。依据《中华人民共和国政府采购法》第十四条、第二十一条，政府采购当事人包括供应商,而并没有特指必须为投标人。作为产品的制造商,上诉人通过投标人最终向采购人提供由上诉人生产制造的货物并提供安装调试保修等服务,上诉人完全符合政府采购当事人的身份。上诉人无论作为《中华人民共和国政府采购法》中规定的供应商或者《中华人民共和国招标投标法》、《中华人民共和国招标投标法实施条例》和《河南省公共资源交易异议和投诉处理暂行办法》中规定的其他利害关系人都完全有权利提出投诉。被上诉人河南省财政厅对上诉人投诉不予受理的行为违反了法律的相关规定,被上诉人河南省政府维持河南省财政厅做出的不予受理决定的行为亦违反了法律的相关规定。二、法律已经废除只有投标人才能进行投诉的相关条款。2017年颁布的中华人民共和国财政部令第87号《政府采购货物和服务招标投标管理办法》是对中华人民共和国财政部令第18号《政府采购货物和服务招标投标管理办法》的修订,专门取消了原办法中第六十三条“投标供应商对中标公告有异议的,应当在中标公告发布之日起七个工作日内,以书面形式向招标采购单位提出质疑。招标采购单位应当在收到投标供应商书面质疑后七个工作日内,对质疑内容作出答复。”因为18号令的63条专门限制了供应商的范围,必须投标才能投诉,废止该条的立法意义就在于取消了对质疑投诉人的限制,和《中华人民共和国招标投标法》、《中华人民共和国政府采购法》的规定达成了一致。在政府采购招标投标过程中并非只有投标人才能提出质疑。原审判决故意放任被上诉人对相关法规的曲解。被上诉人财政厅称本案不适用《河南省公共资源交易异议和投诉处理暂行办法》,该办法与财政部门无关。河南省财政厅文件豫财购[2017]3号《河南省财政厅关于省级政府采购项目纳入省公共资源交易平台实施有关项目的通知》指出:“《河南省人民政府省长办公会议纪要》([2017]14号)明确要求,2017年4月底之前,工程建设项目招投标、土地使用权和矿业权出让、国有产权交易、政府采购四大领域公共资源交易要全部纳入省公共资源交易中心运行”,“自发文之日起,采购项目尚未发布招标采购公告的,一律纳入公告交易平台,按照平台工作规程办理。”同年8月发布的《河南省人民政府办公厅关于调整河南省公共资源交易管理委员会组成人员的通知》确定了该委员会由常务副省长翁杰明任主任,张维宁、徐光两位副省长任副主任,成员包括了财政厅厅长王东伟及其他各厅厅长。本案涉及的政府采购自始至终通过河南省公共资源交易中心进行,依据豫财购[2017]3号《河南省财政厅关于省级政府采购项目纳入省公共资源交易平台实施有关项目的通知》也应该按照公共资源交易中心平台工作规程办理。被上诉人河南省财政厅在答辩状中已经通过自认的方式承认了上诉人是供应商,而得出了与《中华人民共和国政府采购法》相反的结论,也是前后矛盾。综上,原审法院做出的判决书没有事实及法律依据,特此提起上诉,请求二审法院依法查明事实撤销一审判决,依法改判。被上诉人河南省财政厅答辩称：一、答辩人作出的不予受理通知书程序合法、事实清楚、证据确凿、适用依据正确、内容适当。2019年8月13日，答辩人收到上诉人的《投诉书》，对“河南省粮油饲料产品质量监督检验中心2017年全省粮食质检体系建设专项结余资金仪器采购项目（豫财招标采购-2019-1001）”包号2的中标结果进行投诉。答辩人依法进行了审查，并根据上诉人在《投诉书》中所附的《利害关系人证明材料》，向招标代理机构调取了该项目的评标报告等材料。经审查，河南省粮油饲料产品质量监督检验中心2017年全省粮食质检体系建设专项结余资金仪器采购项目（豫财招标采购-2019-1001）”包号2，于2019年6月25日在省政府采购网发布公告，至2019年7月2日截止报名时，上诉人未报名竞标。根据上诉人提供的《利害关系人证明材料》和本采购项目的初步评审表、开标记录表、评标报告显示，上诉人未参加本采购项目的投标。因此，上诉人不是本次采购项目参与采购活动的供应商。根据《财政部关于加强政府采购供应商投诉受理审查工作的通知》“财政部门经审查，有投诉人不是参加投诉项目政府采购活动的当事人、被投诉人为采购人或采购代理机构之外的当事人、所有投诉事项未经过质疑、所有投诉事项超过投诉有效期、以具有法律效力的文书送达之外方式提出的投诉等情形之一的，应当认定为无效投诉，不予受理，并及时书面告知投诉人不予受理的理由”的规定，答辩人认定上诉人的投诉无效，不予受理。2019年8月16日，答辩人将《不予受理通知书》邮寄上诉人，上诉人8月19日收到。二、上诉人申请行政复议、行政诉讼、上诉的事实和理由不成立。（一）上诉人不能依法提出质疑和投诉。根据《中华人民共和国政府采购法》第二十一条、第二十二条、《中华人民共和国政府采购法实施条例》第十七条的规定，“参加政府采购活动的供应商”不仅应当具备政府采购法第二十二条第一款规定的条件，而且在投标时应当提供相应的材料以证明具备这样的条件。若供应商中标，还要与采购人签订合同，向采购人提供相应的货物、工程或者服务。从上诉人投诉时提供的《利害关系人证明材料》和本采购项目评标报告可以看出，在本采购项目中，上诉人仅是授权河南沃斯仪器设备有限公司利用自己的产品参加政府采购活动，不可能与采购人签订合同，不向采购人提供相应的货物、工程或者服务，不是“参加政府采购活动的供应商”。河南沃斯仪器设备有限公司是投标人，是“参加政府采购活动的供应商”。如中标结果存在违法行为，权益受到损害的是河南沃斯仪器设备有限公司，河南沃斯仪器设备有限公司可以提出质疑和投诉。（二）在《行政复议申请书》、《行政起诉状》和《行政上诉状》中，上诉人提出能够作为投诉人的依据是《中华人民共和国招标投标法》第六十五条、《中华人民共和国招标投标法实施条例》第六十条和《河南省公共资源交易异议和投诉处理暂行办法》有关的规定，认为自己是“其他利害关系人”，完全是对法律的误解。《中华人民共和国招标投标法实施条例》第八十三条规定，“政府采购的法律、行政法规对政府采购货物、服务的招标投标另有规定的，从其规定”。本采购项目是河南省粮油饲料产品质量监督检验中心的仪器采购项目，是政府采购的货物采购。《中华人民共和国政府采购法》第六章“质疑与投诉”、《中华人民共和国政府采购法实施条例》第六章“质疑与投诉”对质疑、投诉都有专章规定，并且财政部专门制定了部门规章，即《政府采购质疑和投诉办法》，专门制定了规范性文件，即《财政部关于加强政府采购供应商投诉受理审查工作的通知》。因此，对政府采购货物、服务的招标投标的质疑和投诉应当适用政府采购的法律、行政法规、规章和规范性文件，不应当适用《中华人民共和国招标投标法》、《中华人民共和国招标投标法实施条例》的有关规定。财政部门的投诉处理权是法律、法规、规章以及财政部的规范性文件授予的，是法定的，不是其他部门或者机构授予的。同时，上诉人也不是《河南省公共资源交易异议和投诉处理暂行办法》规定的“异议人”。因此，财政部门的投诉处理不能适用《河南省公共资源交易异议和投诉处理暂行办法》。（三）在《行政复议申请书》、《行政起诉状》和《行政上诉状》中，上诉人认为，根据《中华人民共和国政府采购法》第十四条、第二十一条的规定，上诉人是政府采购活动的供应商，完全是对法律的误解。《中华人民共和国政府采购法》第二十一条明确规定，“供应商是指向采购人提供货物、工程或者服务的法人、其他组织或者自然人”。本采购项目中，有可能向采购人提供货物的是上诉人的授权经销商河南沃斯仪器设备有限公司，而不是上诉人。上诉人与采购人之间没有法律上的货物买卖关系。因此，上诉人不是政府采购法规定的“向采购人提供货物、工程或者服务”的供应商，也没有提出质疑和投诉的权利。即使提出质疑，也不是“依法进行质疑”。（四）2017年财政部制定了《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第87号），同时废止了财政部2004年发布的《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第18号）。上诉人认为，财政部令第87号取消了财政部令第18号第六十三条的规定，其意义在于取消了对质疑投诉人的限制。此种观点说明上诉人完全不了解财政部令第87号的立法情况。财政部令第87号与财政部令第18号相比，删除了财政部令第18号36个条文的内容，新增34条，修订54条。其中财政部令第18号第六十三条的内容与《中华人民共和国政府采购法》第六章“质疑与投诉”、《中华人民共和国政府采购法实施条例》第六章“质疑与投诉”的内容重复。因此，予以删除。同时，2017年财政部制定了《政府采购质疑和投诉办法》，对政府采购供应商质疑和投诉专门进行了规定。综上所述，上诉人投诉无法律和事实依据，其行政复议、行政诉讼、上诉的事实和理由不成立。答辩人作出的《不予受理通知书》认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法，内容适当；复议机关复议程序合法；一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，请求人民法院依据《行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，驳回上诉人的上诉、维持原判。被上诉人河南省人民政府答辩称：与河南省财政厅的答辩意见一致，一审法院判决合法正确，请求驳回上诉。本院经审理查明的事实与一审一致。本院认为，《中华人民共和国政府采购法》第二十一条规定：“供应商是指向采购人提供货物、工程或者服务的法人、其他组织或者自然人。”《政府采购质疑和投诉办法》第十一条第一款规定：“提出质疑的供应商应当是参与所质疑项目采购活动的供应商。”本案中，投标人为河南沃斯仪器设备有限公司、河南纳德实业有限公司、郑州长兴仪器设备有限公司、河南安恒仪器设备有限公司。上诉人系向河南沃斯仪器设备有限公司、河南纳德实业有限公司提供产品，河南沃斯仪器设备有限公司、河南纳德实业有限公司以上诉人提供的产品参加投标，因此上诉人并非是参与所质疑项目采购活动的供应商，河南省财政厅作出的不予受理通知并无不当。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。一审判决正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。案件受理费50元，由上诉人北京诺德泰科仪器仪表有限公司负担。本判决为终审判决。审判长  赵军胜审判员  徐 滢审判员  张 启二〇二〇年五月二十二日书记员  郭史璐