广西壮族自治区崇左市中级人民法院 民 事 判 决 书 （2020）桂14民终602号 上诉人（原审被告）：扶绥县沪邦建材科技有限公司。住所：广西壮族自治区扶绥县新宁镇向阳街9号。统一社会信用代码：91451421MA5LBDQ9XM。 法定代表人：凌国钦，该公司执行董事。 委托诉讼代理人：周海船，广西南国雄鹰律师事务所执业律师。 被上诉人（原审原告）：崇左市广西中国-东盟青年产业园管理委员会。住所：广西壮族自治区崇左市扶绥县渠黎镇广西中国-东盟青年产业园区内。统一社会信用代码：114514006648083018。 法定代表人：黄灿升，该管理委员会主任。 委托诉讼代理人：玉就福，男，该管理委员会发展规划局局长。 委托诉讼代理人：梁贵，广西进安律师事务所执业律师。 上诉人扶绥县沪邦建材科技有限公司（以下简称沪邦公司）因与被上诉人崇左市广西中国-东盟青年产业园管理委员会（以下简称产业园管委会）合同纠纷一案，不服广西壮族自治区扶绥县人民法院（2019）桂1421民初2377号民事判决，向本院提起上诉。本院于2020年3月9日立案后，依法组成合议庭对本案进行了审理。经过阅卷，询问当事人，合议庭认为案件事实已经核实清楚，决定不开庭审理。本案现已审理终结。 沪邦公司上诉请求：一、撤销扶绥县人民法院（2019）桂1421民初2377号民事判决；二、判决驳回产业园管委会的起诉或全部诉讼请求。事实与理由：一、一审判决认定《年产300万平方米轻质复合节能墙板项目合同书》（以下称合同书）为民事合同属于认定事实错误。（一）沪邦公司与产业园管委会签订的《合同书》，产业园管委会作为行政机关，签订合同的目的是为了园区经济、产业发展的公共利益，以产业招商引资、工业用地出让、企业发展扶持等行政权利义务为主要内容的协议，产业园管委会在一审庭审时均予以确认。沪邦公司属于市场主体，属于行政相对方，双方属于非平等主体之间权利义务关系。根据《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称行政诉讼法）第十二条、《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题》的规定，《合同书》属于行政协议。（二）一审法院认为根据《行政诉讼法》、《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》，作为行政机关的产业园管委会不能向法院提起行政诉讼，即认定产业园管委会提起的诉讼就是民事诉讼，《合同书》是民事合同，属于明显的逻辑错误。产业园管委会不能依法向法院提起行政诉讼，并不导致《合同书》的性质发生改变。人民法院原本不应该受理产业园管委会的起诉。已经受理的，应当驳回起诉。二、《合同书》如果被认定为民事合同，该合同应当为无效合同。一审法院应当对合同效力进行审定，并向双方当事人释明，而不是判令解除。《合同书》的内容，双方约定了沪邦公司向产业园管委会缴纳保证金和相关费用后，沪邦公司即可进入园区地块上施工，进行项目建设。也就是说，产业园管委会作为园区管理方的行政机关，在合同约定的土地尚未完成征收前，即向沪邦公司提供工业用地进行项目建设。如果是平等主体之间约定的民事合同，则该内容直接违背了《中华人民共和国物权法》第一百三十七条“工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一土地有两个以上意向用地者的，应当采取招标、拍卖等公开竞价的方式出让。”之强制禁止性规定，属于无效民事合同。产业园管委会提起民事诉讼要求解除《合同书》，一审法院如坚持按照民事合同处理，应当首先审查该《合同书》的效力，然后再根据效力情况进行处理，而不是直接判令解除《合同书》。三、退一步来说，一审法院即便认定《合同书》为民事合同，在判决解除合同的同时，也应对合同已经履行部分的损失补偿及承担等合同解除后续事宜作出妥善处理，而不能仅仅一判了之。沪邦公司在签订《合同书》后，投入了大量资金用于合同所涉土地的土方回填、平整。其中，约投入近百万元实施土方回填工程，填入土方约23.5万方，产业园管委会在一审庭审中亦对此认可。此外，沪邦公司还为项目前期工作和建设投入巨额资金分别与中物联规划设计研究院有限公司签订《工程咨询服务合同》《建设工程设计合同》，新装施工用电，与广西土木勘察检测治理有限公司签订《岩土工程勘察合同》、福建筑可丽建材科技有限公司签订《整厂输出合同》、广西瑞宇建筑科技有限公司签订《技术服务合同》、广西创新建筑工程质量检测咨询有限公司扶绥分公司签订《建筑工程检测合同》、广西华森建设工程有限公司签订《建设工程施工合同》、广西建荣工程项目管理有限公司签订《建设工程委托监理合同》等，涉及合同金额1.7亿元，实际投入资金及产生费用数百万元。上述投资中的土方回填等本来就是产业园管委会应履行的土地平整义务，产业园管委会是直接受益人。如《合同书》解除，沪邦公司投入的资金应在人民法院判决解除合同的同时一并作出补偿处理。四、一审法院认定沪邦公司仅是在土地上进行了简单的施工而造成了烂尾，与事实不符。沪邦公司完全有能力也有可能完成项目的建设。综上，案涉《合同书》属于行政协议，产业园管委会不宜提起民事诉讼请求解除。一审法院认定事实错误，适用法律错误，作出了错误的判决，并实际损害沪邦公司的合法权益。为此，请求二审法院撤销一审判决，并支持沪邦公司的上诉请求。 产业园管委会辩称，一、一审判决正确，应予维持。本案一审判决认定事实清楚，审判程序合法，适用法律准确，判决结果正确，应予维持。二、沪邦公司认为涉案合同书属于行政协议的主张，理由不成立。依据《行政诉讼法》关于“行政协议”规定及《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》释义，涉案合同不属于行政协议，而是典型的民事合同，具体理由：首先，双方在《合同书》中开宗明义遵循《中华人民共和国合同法》（以下简称合同法）。《合同书》开头双方即明确“甲、乙双方根据《合同法》……本着诚实信用、平等自愿、互利互惠、协作发展的原则……签订本合同”，表明沪邦公司与产业园管委会商签合同时已确认合同为民事合同，适用《合同法》规范而非有关行政法规范，遵循平等自愿、互利互惠的民事合同原则。其次，产业园管委会签订《合同书》的目标是发挥园区优势、引进项目发展经济的民事合同目标，不是“行政协议”所特定的“为了实现行政管理或者公共服务目标”。且合同中产业园管委会并不处于行政上的主导和强势地位，双方是平等的民事合同主体关系，不存在管理与被管理的行政管理关系。其三，《合同书》中关于产业园管委会的权利和义务均来源于双方约定，并非出于法定，产业园管委会并不具有行政法上权利义务的内容。《合同书》明确，产业园管委会违约，需依约承担违约赔偿责任，说明产业园管委会并无行政优益权，没有特定权力随时中止或解除合同。同时《合同书》双方认可的“经友好协商，……达成一致意见”的表述，表明《合同书》内容是双方自由缔约、意思自治的结果，而“缔约自由、意思自治”正是民事合同区别于行政协议的最根本的特征和最本质标准。三、沪邦公司主张涉案合同应为无效合同，没有法律依据。案涉《合同书》系双方的真实意思表示，并未违反法律、行政法规强制规定，合同合法有效。《合同书》签订后，产业园管委会已全面履行了合同约定的前期义务，但沪邦公司却未能依约支付合同保证金、预征土地款，经产业园管委会多次催告仍不支付，构成根本违约，致使合同目的无法实现的责任完全在于沪邦公司。为此产业园管委会要求解除合同，于合同有约定于法律有依据。此外，产业园管委会作为产业园区管理者，对园区土地当然有相应的处置权，产业园管委会让已签订《合同书》的沪邦公司先行进场、先行施工的目的是为了加快项目建设，并未违反有关法律法规的强制性规定；同时依据《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第8条“土地使用权人作为转让方与受让方订立土地使用权转让合同后，当事人一方以双方之间未办理土地使用权变更登记手续为由，请求确认合同无效的，不予支持。”的规定，沪邦公司以土地尚未完成征收即可先行进场、先行施工为由主张《合同书》无效，没有法律依据。四、合同解除后沪邦公司的损失应由其自行承担。《合同书》第五条第5项明确：“如乙方（沪邦公司）未能在本合同签订之日起30日按约定数额支付合同保证金和项目预征地款的，甲方（产业园管委会）可单方解除合同，合同自甲方向乙方送达解除合同通知书之日起解除，双方因解除合同造成的损失由乙方承担”。《合同书》因沪邦公司根本违约而解除，依照约定沪邦公司应承担全部违约责任，所造成的损失应由其自行承担。沪邦公司以其有投资为由要求经济补偿，没有事实也没有约定依据。综上，沪邦公司的上诉理由不成立，请求二审法院驳回沪邦公司的上诉，维持原判。 产业园管委会向一审法院起诉请求：解除产业园管委会与沪邦公司签订的《合同书》。 一审法院认定事实：2017年11月1日，甲方（产业园管委会）与乙方（沪邦公司）在自愿平等、友好协商的情况下签订《合同书》，约定：一、项目名称为年产300万平方米轻质复合节能墙板项目，地址在广西中国-东盟青年产业园，投资总额1.6亿元，项目建设用地100亩。二、乙方在合同签订后30日内向甲方支付合同保证金1万元／亩，共100万元，款到后甲方开始进行项目用地征收等项目建设前期工作；土地挂牌时，保证金不能作为该项目地块挂牌的竞买保证金……。三、甲方根据国土部门关于工业用地出让价的规定，给予乙方土地出让价按该宗地挂牌成交价执行。本地块为工业用途，使用年限为50年。项目用地面积100亩，分两期支付土地出让金，一期为预征地款4万元／亩，共计400万元，在本合同签订生效之日起30日内转入县国土局账户，剩余部分在项目用地挂牌成交且乙方与土地管理部门签订《国有建设用地使用权出让合同》后30日内，按土地挂牌成交价一次性缴清土地出让金余额。单位全称为扶绥县国土资源收储交易所，银行账户为13×××65。四、双方的权利义务。（一）甲方的权利义务。1.甲方根据合同约定向乙方交付土地。甲方交付土地时，该宗土地为现状土地条件，土地上原有建筑物和构筑物由甲方负责拆除清理。2.甲方负责项目用地的征收，在乙方足额支付合同保证金及预征地款之日起90日内提供100亩没有纠纷、争议的项目用地给乙方……。（二）乙方的权利义务。1.乙方必须在扶绥县注册公司，以承接乙方在本合同中的权利义务，否则甲方不予供地。如因承接乙方权利义务的公司违反本合同约定或其他行为造成甲方损失的，乙方承担连带赔偿责任。2.乙方在本合同签订生效之日起2个月内委托有资质部门完成项目建设详细规划、设计，经甲方审核同意并提交相关部门进行评审通过后方能开工建设。3.……。五、违约责任。1.甲方因不能保证乙方项目用地的合法性而给乙方造成的直接经济损失，由甲方全部赔偿。但因政策或上级国土资源管理部门原因暂拿不到用地指标，影响乙方用地除外。2.在项目建设及经营期间，因甲方不能履行合同约定义务而给乙方造成的直接经济损失，由甲方给予补偿。3.甲方不能按合同要求供水、供电至项目用地红线规定范围，造成乙方不能如期动工建设带来的一切经济损失由甲方赔偿。4.如因甲方及上级政府或政策原因项目不能建设，由甲方退回乙方所支付的预征地款等相关费用。5.如乙方未能在本合同签订之日起30日内按约定数额支付合同保证金和项目预征地款的，甲方可单方解除合同，合同自甲方向乙方送达解除合同通知书之日起解除，双方因解除合同造成的损失由乙方承担……。7.乙方项目须在本合同签订之日起24个月内竣工投产，24个月内不能竣工投产的，甲方可单方解除合同，无偿收回土地。地面上附着物属乙方的，乙方应于接到甲方书面通知后一个月内自行清理完毕，否则甲方有权无条件进行处理。六、本合同经双方法人代表签字盖章后即生效。合同签订后，产业园管委会履行了项目用地征收义务，但沪邦公司未按合同约定向产业园管委会支付保证金、预征土地款。2018年11月13日，产业园管委会向沪邦公司发出《通知》，通知沪邦公司于2018年11月20日前缴纳合同保证金、预征地款及征地工作经费共520万元，否则合同书将自行终止。同年12月7日，产业园管委会向沪邦公司发出《通知》，告知沪邦公司解除合同。2019年11月7日，产业园管委会再次向沪邦公司发出《通知》，通知沪邦公司三日内清理合同项目所在地地上物，否则产业园管委会将自行处理。2019年3月份，沪邦公司在项目用地上进行部分基础压桩及土地平整，目前项目处于停工状态，未竣工投产。 一审法院归纳本案的争议焦点为：一、《合同书》是行政协议还是民事合同，本案属于民事诉讼受案范围还是行政诉讼受案范围；二、如本案是民事诉讼受案范围，沪邦公司是否构成根本违约，合同应否解除；三、如解除合同，产业园管委会应否对沪邦公司的损失进行赔偿或补偿。 针对争议焦点一，一审法院认为，行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或其他组织协商签订的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法规定的行政协议。根据《行政诉讼法》第十二条第十一项规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的。”本案是行政机关作为原告提起诉讼，而非行政相对人针对行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除协议提起诉讼，不属于行政诉讼受案范围。从合同主体上看，《合同书》是产业园管委会以平等的民事主体与沪邦公司协商一致后，双方自愿签订。从合同内容及目的上看，合同约定沪邦公司可以在项目用地尚未完成征收、出让前进驻施工，是产业园管委会为招商引资给予沪邦公司的优惠待遇，并非行政许可。沪邦公司在享受相应优惠待遇后，却又以该优惠条款违法为由主张合同无效，即无法律依据，也违反诚信商道。合同对沪邦公司支付保证金、预征土地款、竣工投产的时间和规模的约定是为了保证项目顺利推进，实现互利共赢的合同目的，产业园管委会并未利用行政职权强人所难处分沪邦公司的行政权利义务，协议内容并未涉及行政法上的权利义务。故，《合同书》属于合法有效的民事合同，并非行政协议，本案属于民事诉讼受案范围。 针对争议焦点二。依法成立的合同，受法律保护。产业园管委会与沪邦公司签订《合同书》的目的是充分利用辖区土地，促进园区经济发展。按照约定，项目应当在2019年11月1日前竣工投产。但直至2019年3月份，沪邦公司才进行了土地平整及部分基础压桩，现处于烂尾状态。且沪邦公司未按约定支付保证金和项目预征地款，致使土地征收、出让受阻，不仅产业园管委会的合同目的无法实现，还使园区土地因此荒废，沪邦公司圈地而不积极推进项目破坏了当地的营商环境。产业园管委会为此发《通知》催促沪邦公司履行合同，但沪邦公司均未能履约。沪邦公司无动于衷，产业园管委会无奈通知沪邦公司解除合同。且庭审过程中，沪邦公司称如解除合同，产业园管委会应赔偿或补偿其损失，视为沪邦公司自认履行不能。故，沪邦公司已构成根本违约，产业园管委会主张于起诉之日即2019年12月5日解除与沪邦公司签订的《合同书》符合法律规定，应予支持。 针对争议焦点三，沪邦公司未能举证证实产业园管委会有违约行为及损失数额，故对其主张产业园管委会赔偿或补偿其经济损失不予支持。 一审法院据此依照《中华人民共和国合同法》第八条、第九十四条第四项、第九十七条、《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第十一项、《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条规定，判决：产业园管委会与沪邦公司签订的《合同书》于2019年12月5日解除。案件受理费50元，由沪邦公司负担。 本院二审期间，沪邦公司提交2020年3月份现场照片一张，拟证明：①相同的项目沪邦公司已在金城江开工建设；②沪邦公司有能力推进本案项目建设。本院组织当事人进行了证据交换和质证。产业园管委会对该照片的真实性、合法性无异议，对关联性有异议，认为该照片不能证明沪邦公司对本案项目有建设能力，因为沪邦公司至今仍未支付保证金和预征地款。对当事人二审争议的证据，本院认定如下：沪邦公司提交的2020年3月份现场照片，仅能证明汉森控股集团2020年3月份在河池市金城江区开工建设的某一项目，不能佐证沪邦公司有能力推进本案项目建设，故对沪邦公司提交照片的证明目的，本院不予采纳。双方当事人对一审认定的事实均无异议，但沪邦公司提出一审遗漏查明：①产业园管委会2019年3月份仍给沪邦公司出具证明用于证明案涉土地的使用权人，支持沪邦公司继续施工；②沪邦公司在项目用地搭建了板房，与相关公司签订了《工程咨询服务合同》《建设工程设计合同》《岩土工程勘察合同》《整厂输出合同》《技术服务合同》《建筑工程检测合同》《建设工程施工合同》《建设工程委托监理合同》等。本院认为，产业园管委会对其于2019年3月份给沪邦公司出具证明，沪邦公司在项目用地搭建板房的事实不持异议，本院予以确认。一审中，产业园管委会对沪邦公司提交的《工程咨询服务合同》《建设工程设计合同》《岩土工程勘察合同》《整厂输出合同》《技术服务合同》《建筑工程检测合同》《建设工程施工合同》《建设工程委托监理合同》的真实性、合法性持怀疑态度，不予认可，一审法院在沪邦公司无法提供证据证明上述合同的真实性的情况下，不予认定并无不当，本院予以认同。 综上分析，一审查明的事实属实，本院予以确认。本院另查明，案涉《合同书》签订后，沪邦公司在项目用地搭建了板房；2019年3月份，产业园管委会向沪邦公司出具证明，用于沪邦公司向相关部门申请用电。 本院认为，行政协议是指行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。在行政协议中，行政机关是以行政管理者的身份与行政相对人订立协议，以合同的方式达到维护和增进公共利益的目的，具有鲜明的为实现行政管理公益目的的特征，并且在合同签订与履行过程中行政机关具有优益权，为了实现行政管理目的需要行政机关有权单方改变、解除协议，甚至可以作出行政强制、行政处罚。本案项目属于产业园管委会招商引资项目，根据案涉《合同书》约定，产业园管委会负责项目用地的征地，铺设供水管路、架设供电线路至项目用地边沿等，并依据沪邦公司完成目标任务情况，根据国家有关规定给予相应优惠政策；沪邦公司则需支付合同保证金、土地出让金、项目征地工作经费等并负责投资建厂，在合同签订之日起24个月内竣工投产，形成年产300万平方米轻质节能墙板生产能力。由此可见，《合同书》约定的项目系沪邦公司自主经营、自负盈亏，享有独立经营权、财权、用人权的经营性项目，没有反映出产业园管委会作为行政机关签订《合同书》具有行政管理目的。双方当事人在权利义务以及合同解除的条件等方面的约定更倾向于对平等主体之间的约束，体现不出产业园管委会履行国家赋予其行政管理职能、服务公众利益的行政管理特征。故一审法院受理本案并认定案涉《合同书》是双方当事人经平等协商后，自愿达成的民事合同，不属于行政协议正确，本院予以认同。因此，沪邦公司主张案涉合同系行政协议的上诉理由不能成立，本院不予采信。 如上所述，案涉合同是平等主体之间经过协商签订，系双方当事人真实意思的表示，属于《中华人民共和国合同法》保护的平等主体之间设立、变更、终止民事权利义务关系的协议，其内容亦不违反法律、行政法规的效力性、强制性规定，为合法有效合同。故此，沪邦公司上诉主张合同无效，理据不足，亦无法律依据，本院不予采信。 依据《合同书》约定，沪邦公司应于合同签订之日起30日内支付合同保证金100万元、预征地块400万元，但沪邦公司至今分文未付，已构成违约。且按《合同书》第五条第7项约定，案涉项目应在合同签订之日起24个月内（2019年10月31日前）竣工投产。产业园管委会基于沪邦公司未按约定期限支付合同保证金及预征地款，于2018年11月13日向沪邦公司发出《通知》，要求沪邦公司在2018年11月20日前缴纳合同保证金、预征地款和征地工作经费共计520万元，否则，双方签订的《合同书》将自行终止，产业园管委会将不再履行合同书约定的义务。《通知》限定的付款期限届满后，沪邦公司仍未履行缴纳上述款项义务。2018年12月7日，产业园管委会又向沪邦公司发出《通知》，决定根据《合同书》第五条第5项规定单方面解除与沪邦公司签订的《合同书》。2019年11月7日，产业园管委会再次向沪邦公司《通知》，要求沪邦公司在收到《通知》后三日内自行清走项目用地上的活动板房及属于沪邦公司的所有物。但至2019年12月5日产业园管委会提起本案诉讼，沪邦公司仍然未能支付合同保证金和预征地款，合同约定的投资项目也未能在合同约定的24个月内竣工投产，构成根本违约，解除合同的条件已经成就，且该项目工程自2019年4月份以来一直处于停工状态，现场杂草丛生，已施工的场地也成为烂尾工程，严重影响了产业园管委会招商引资形象。故一审法院根据《合同书》约定和《中华人民共和国合同法》有关规定，支持产业园管委会的诉讼请求并无不当，本院予以维持。沪邦公司上诉主张其完全有能力也有可能完成项目的建设，缺乏诚意和证据支持，本院亦不予采信。合同解除后，对沪邦公司已施工的工程处理，双方可以根据合同约定再行协商解决。 综上所述，沪邦公司的上诉请求不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费100元，由扶绥县沪邦建材科技有限公司负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 杨德清 审 判 员 韦金彪 审 判 员 杨凤莲 二〇二〇年五月十五日 法官助理 黄海健 书 记 员 邓志杰