北京市第三中级人民法院行 政 判 决 书（2020）京03行终181号上诉人（一审原告）星宇创展（北京）文化传媒有限公司，住所地北京市平谷区。法定代表人叶春宾，经理。委托代理人张殿江，北京策画律师事务所律师。被上诉人（一审被告）北京市平谷区生态环境局，住所地北京市平谷区建设西街5号。法定代表人高磊，局长。委托代理人吴胜军，男，北京市平谷区生态环境局工作人员。委托代理人王绪宽，北京市时雨律师事务所律师。被上诉人（一审被告）北京市平谷区人民政府，住所地北京市平谷区府前街7号。法定代表人吴小杰，代区长。委托代理人宋立华，女，北京市平谷区司法局工作人员。委托代理人刘学立，女，北京市平谷区司法局工作人员。上诉人星宇创展（北京）文化传媒有限公司（以下简称星宇创展公司）因北京市平谷区生态环境局(以下简称平谷区环境局，因机构调整，原北京市平谷区环境保护局的相关职责由平谷区环境局承担))行政处罚决定及北京市平谷区人民政府（以下简称平谷区政府）行政复议决定一案，不服北京市平谷区人民法院（2019）京0117行初173号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭于2020年5月13日公开开庭审理了本案，上诉人星宇创展公司的法定代表人叶春宾、委托代理人张殿江，被上诉人平谷区环境局的委托代理人吴胜军、王绪宽，被上诉人平谷区政府的委托代理人宋立华到庭参加诉讼，本案现已审理终结。2019年3月7日，平谷区环境局执法人员在现场检查时发现星宇创展公司有3个车间从事展台底柜加工，在环境保护设施未经验收的情况下即投入生产使用，该行为违反了《建设项目环境保护管理条例》第十九条第一款的规定。平谷区环境局于2019年4月9日告知星宇创展公司违法事实、处罚依据及拟作出的处罚决定，并告知星宇创展公司有权进行陈述、申辩，星宇创展公司提交了书面听证申请，平谷区环境局受理并举行了听证会。平谷区环境局依据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款的规定，作出平环保监察罚字［2019］050号行政处罚决定书（以下简称被诉处罚决定），对星宇创展公司处二十万元的罚款。星宇创展公司不服被诉处罚决定，于2019年7月3日向平谷区政府申请复议，平谷区政府经审理于2019年8月30日作出京平政复字［2019］59号行政复议决定（以下简称被诉复议决定），认为平谷区环境局作出的被诉处罚决定认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，维持平谷区环境局作出的被诉处罚决定。星宇创展公司不服，诉至一审法院，请求撤销平谷区环境局作出的被诉处罚决定和平谷区政府作出的被诉复议决定。一审法院经审理查明：2018年4月12日，星宇创展公司法定代表人叶春宾与案外人韩国复签订《厂房租赁合同》，案外人韩国复将位于北京市平谷区大华山镇大峪子村（以下简称大峪子村）东1号北京金路旺模具有限公司(以下简称金路公司)厂房整体租赁给叶春宾，租赁期限自2018年5月1日至2025年11月1日。2018年8月起，星宇创展公司在该地址从事展览展示加工制作。2018年10月25日，原北京市平谷区环境保护局（以下简称原平谷环境保护局）在检查中发现叶春宾经营的位于大峪子村村东的展台加工点存在未按规定安装污染防治设施，产生的挥发性有机物废气直接排入环境的行为，经过立案调查、现场检查及调查询问，原平谷环境保护局认定该行为违反《中华人民共和国大气污染防治法（2016年版）》（以下简称《大气污染防治法》）第四十五条的规定，并于2018年10月29日，依据《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）第二十三条、《大气污染防治法》第一百零八条第（一）项，作出平环保监察责字［2018］162号责令改正违法行为决定书（以下简称162号责改决定），责令叶春宾自接到决定书之日起立即停止违法行为，并于2018年11月9日前将改正情况书面告知原平谷环境保护局。2018年11月21日，原平谷环境保护局作出平环保监察罚字［2018］162号行政处罚决定书(以下简称162号处罚决定)，依据《大气污染防治法》第一百零八条第（一）项，对叶春宾处罚款二万元。处罚当日，叶春宾缴纳罚款。2019年3月7日，平谷区环境局对星宇创展公司进行调查，发现该公司有3个车间现场运行展台底柜加工，无相关环保手续，2019年3月12日，在对星宇创展公司法定代表人叶春宾的调查询问笔录中，叶春宾称星宇创展公司从事展台底柜加工的3个车间在2018年8月建成并投入使用，经过立案调查、现场检查及调查询问，平谷区环境局认定星宇创展公司有3个车间从事展台底柜加工，在环境保护设施未经验收的情况下即投入生产使用的行为，违反了《建设项目环境保护管理条例》第十九条第一款的规定。2019年4月2日，平谷区环境局依据《行政处罚法》第二十三条和《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款的规定，作出平环保监察责字［2019］050号责令改正违法行为决定书（以下简称50号责改决定）。2019年6月7日，平谷区环境局依据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款，处星宇创展公司罚款二十万元。星宇创展公司不服，于2019年7月3日向平谷区政府申请复议，同日平谷区政府作出行政复议申请受理通知书并送达星宇创展公司，向平谷区环境局送达行政复议答复通知书。2019年7月10日，平谷区环境局提交行政复议答复书。2019年8月30日，平谷区政府作出被诉复议决定并送达星宇创展公司及平谷区环境局，维持平谷区环境局于2019年6月7日作出的被诉处罚决定。星宇创展公司仍不服，向一审法院提起本案之诉。一审法院经审理认为，保护环境是国家的基本国策。一切单位和个人都有保护环境的义务。地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责。企业事业单位和其他生产经营者应当防止、减少环境污染和生态破坏，对所造成的损害依法承担责任。《中华人民共和国环境保护法》（以下简称《环境保护法》）第十条第一款规定：“国务院环境保护主管部门，对全国环境保护工作实施统一监督管理；县级以上地方人民政府环境保护主管部门，对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理。”《建设项目环境保护管理条例》第二十条第一款规定：“环境保护行政主管部门应当对建设项目环境保护设施设计、施工、验收、投入生产或者使用情况，以及有关环境影响评价文件确定的其他环境保护措施的落实情况，进行监督检查。”第二十三条第一款规定：“违反本条例规定，需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者验收不合格，建设项目即投入生产或者使用，或者在环境保护设施验收中弄虚作假的，由县级以上环境保护行政主管部门责令限期改正，处20万元以上100万元以下的罚款；逾期不改正的，处100万元以上200万元以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他责任人员，处5万元以上20万元以下的罚款；造成重大环境污染或者生态破坏的，责令停止生产或者使用，或者报经有批准权的人民政府批准，责令关闭。”《环境行政处罚办法》第十四条第一款规定：“县级以上环境保护主管部门在法定职权范围内实施环境行政处罚。”根据以上规定，平谷区环境局具有对本辖区内的环境保护、建设项目环境影响评价实施统一监督管理，对涉嫌违反环境保护、建设项目环境影响评价管理的法律、法规或者规章规定的行为进行处罚的法定职权。本案焦点之一，星宇创展公司选址进行展台底柜加工是否是建设项目，是否需要配套建设环境保护设施并经验收。《中华人民共和国环境影响评价法》（以下简称《环境影响评价法》）第十六条第一款、第二款规定：“国家根据建设项目对环境的影响程度，对建设项目的环境影响评价实行分类管理。建设单位应当按照下列规定组织编制环境影响报告书、环境影响报告表或者填报环境影响登记表（以下统称环境影响评价文件）：（一）可能造成重大环境影响的，应当编制环境影响报告书，对产生的环境影响进行全面评价；（二）可能造成轻度环境影响的，应当编制环境影响报告表，对产生的环境影响进行分析或者专项评价；（三）对环境影响很小、不需要进行环境影响评价的，应当填报环境影响登记表。”《建设项目环境影响评价分类管理名录》项目类别第九项规定了木材加工和木、竹、藤、棕、草制品业应当进行的环评类别，锯材、木片加工、家具制造属于应当编制环境影响报告书（有电镀或喷漆工艺的且年用油性漆量（含稀释剂）10吨以上的）或环境影响报告表（其他锯材、木片加工、家具制造）的建设项目。根据上述规定，星宇创展公司进行木质展台底柜加工，应当进行环境影响评价。星宇创展公司虽提出其在162号责改决定后已停止生产，但是该主张与平谷区环境局提交的2019年3月7日的现场检查笔录的内容明显不符，一审法院对其主张不予采信。《建设项目环境保护管理条例》第十九条第一款规定：“编制环境影响报告书、环境影响报告表的建设项目，其配套建设的环境保护设施经验收合格，方可投入生产或者使用；未经验收或者验收不合格的，不得投入生产或者使用。”星宇创展公司称其系租赁厂房进行展台加工，只是将生产设备搬进原有厂房，未对原有厂房进行改建，无法编制环境影响报告书、环境影响报告表，没有安装环境保护设施，更谈不上验收。对此，一审法院认为，星宇创展公司作为经营者，其选定厂址并组织生产就意味着其主观上认为选择的厂址符合生产条件，因此其应当保证所选定的生产经营条件符合《建设项目环境保护管理条例》的相关规定。星宇创展公司选定的厂址配套的环境保护设施未经验收合格，主体工程擅自投入使用，明显违反了《建设项目环境保护管理条例》第十九条第一款的规定。一审法院对星宇创展公司关于其不属于合格的被处罚主体，不属于建设项目，不适用《建设项目环境保护管理条例》的主张不予采信。同时关于星宇创展公司主张应适用《环境影响评价法》第三十一条规定的主张，一审法院认为，该法第三十一条规制的对象是建设单位在未编制环境影响评价文件的情况下，擅自开工建设的行为，并非本案之情形，故对星宇创展公司的该项主张一审法院不予采信。本案焦点之二，被诉处罚决定与162号处罚决定针对的是否是同一事实。《建设项目环境保护管理条例》第十五条规定：“建设项目需要配套建设的环境保护设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。”在建设项目环境管理中，《建设项目环境保护管理条例》规定的“三同时”制度与环境影响评价制度相辅相成，共同构成环境监管的两项重要的环境法律制度。《建设项目环境保护管理条例》第二十三条即是对违反环保设施“三同时”验收制度的处罚规定。星宇创展公司租赁厂房从事展台底柜加工，环保设施未经验收即投入生产或者使用，其违反环保设施“三同时”验收制度的违法行为一直处于连续或者继续状态，平谷区环境局可以对其违反环保设施“三同时”验收制度的违法行为依法作出处罚。在生产过程中，星宇创展公司违反《大气污染防治法》的规定排放废气应构成独立的违法行为，平谷区环境局应对上述违法行为依法予以处罚。故两者认定的事实并非同一违法行为，也不存在星宇创展公司主张的在162号处罚后其继续生产的行为应适用《环境保护法》第五十九条规定的按日连续处罚的情形。本案中，平谷区环境局在对星宇创展公司进行现场检查并制作现场检查笔录，对其负责人进行询问调查，发现其建设项目需要配套建设的环境保护设施未经验收。平谷区环境局在行政程序中履行了立案、调查取证、案件审查、处罚告知、申辩告知、听证告知、集体讨论、处罚决定、送达等程序，其执法程序符合《行政处罚法》、《环境行政处罚办法》之规定。平谷区环境局作出的被诉处罚决定认定事实清楚、适用法律法规正确、程序合法，一审法院应予支持。关于星宇创展公司提出的“环评-建设设施-验收合格-否则处罚”是法律规定的程序，星宇创展公司未作环评，所以不存在验收合格的主张，一审法院认为，“未批先建”和违反环保设施“三同时”验收制度是两个独立的违法行为，故对星宇创展公司的主张一审法院不予采信。关于星宇创展公司主张的被诉处罚决定与162号责改决定矛盾的问题，一审法院认为责改的目的在于停止和纠正违法行为，以恢复原状，维持法定的秩序或者状态，星宇创展公司主张162号责改决定要求其停止违法行为即要求其停止生产是不准确的。关于星宇创展公司提出的平谷区环境局违反《行政处罚法》第三十八条第三款的主张，一审法院认为上述规定系对行政执法单位完善行政处罚审核制度的内部要求，一审法院对其主张不予采信。平谷区政府具有根据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）的相关规定受理星宇创展公司的行政复议申请及作出被诉复议决定的法定职责。本案中，平谷区政府履行了受理、通知答复、收取答复及证据材料进行了书面审查、作出被诉复议决定、向星宇创展公司及平谷区环境局送达被诉复议决定等程序，所作被诉复议决定程序合法，适用法律依据正确，一审法院应予支持。综上，星宇创展公司要求撤销被诉处罚决定及被诉复议决定的诉讼请求无事实及法律依据，一审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回星宇创展公司的诉讼请求。星宇创展公司不服一审判决，向本院提起上诉，其上诉理由为：一、一审法院遗漏本案事实，认定事实不清。二、一审法院适用法律错误。1.平谷区环境局所作被诉行政处罚决定书违反了《行政处罚法》第二十四条对当事人的同一违法行为不得给予两次以上罚款的行政处罚的规定。2.平谷区环境局违反法律的适用规则。3.平谷区环境局所作被诉处罚决定违反《行政处罚法》第十条的规定。4.平谷区环境局违反法律适用一致的原则。在一审法院开庭时，平谷区环境局认定上诉人继续生产，没有证据证明该事实，如果上诉人继续生产也应该依据《环境保护法》第五十九条的规定进行处罚。综上，请求二审法院撤销一审判决，改判支持上诉人一审的诉讼请求。平谷区环境局、平谷区政府均同意一审判决，请求法院予以维持。星宇创展公司在法定期限向一审法院提交以下证据并在庭审中出示：1.2018年4月12日韩国复和叶春宾签订的厂房租赁合同，证明叶春宾租赁韩国复位于大峪子村东1号金路公司厂房，租赁期间自2018年5月1日至2025年11月1日，叶春宾作为乙方有权对厂房进行维修使用，不得拆除原有厂房建筑物；2.金路公司工商企业登记注册基本信息，证明该公司注册地址是大峪子村东1号；3.照片，证明原平谷环境保护局在2018年10月12日查封大峪子村东1号；4.国网北京市电力公司客户停限电通知书，证明2018年10月15日经原平谷环境保护局及城管联合检查大峪子村东1号，平谷区大华山镇政府决定将“大峪子村东1号企业限期迁出，即日断电”,国网北京市电力公司平谷供电公司大华山供电所在2018年10月18日对大峪子村东1号断电；5.原平谷环境保护局162号责改决定、行政处罚听证告知书、行政处罚决定书，证明原平谷环境保护局以“叶春宾在大峪子村东1号的展台加工点未按规定安装污染防治措施，产生的挥发性有机物废气直接排入环境”为由，责令叶春宾停止违法行为，处罚人民币二万元罚款；6.北京市非税收入一般缴款书，证明叶春宾于2018年11月21日已经缴纳二万元罚款；7.平谷区环境局作出的50号责改决定、行政处罚听证告知书、被诉处罚决定，证明平谷区环境局以“星宇创展公司在大峪子村东1号有3个车间从事展台底柜加工，在环境保护设施未经验收的情况下投入生产使用”为由，责令星宇创展公司限期改正，并处罚款二十万人民币；8.星宇创展公司营业执照，证明叶春宾是星宇创展公司法定代表人，该公司营业范围包括承办展览展示。平谷区环境局在法定期限内向一审法院提供了下列证据和依据，并在庭审中出示:1.环境违法行为立案审批表；2.星宇创展公司营业执照及法定代表人身份证；3.2019年3月7日现场检查笔录及照片；4.2019年3月12日调查询问笔录及案件终结调查报告；5.50号责改决定及送达回证；6.平环保监察听告字［2019］050号行政处罚听证告知书及送达回证；7.星宇创展公司行政处罚听证申请书；8.平环保监察听通字［2019］050号行政处罚听证通知书及送达回证；9.环境保护听证笔录；10.行政处罚听证会报告书；11.行政处罚案件呈批表；12.集体讨论记录；13.被诉处罚决定及送达回证、北京市非税收入一般缴款书及送达回证。以上证据证明平谷区环境局作出的被诉处罚决定认定事实清楚、证据充分、适用法律正确、程序合法。《建设项目环境保护管理条例》第十九条、第二十三条。《建设项目环境影响评价分类管理名录》项目类别第九项，《行政处罚法》第二条、第三条、第二十三条、第三十一条、第三十七条、第三十八条、第四十一条、第四十二条、第五十二条系平谷区环境局提供的执法依据。平谷区政府在法定期限内向一审法院提供了下列证据和依据，并在庭审中出示:第一组证据，复议受理环节相关材料：1.星宇创展公司提交的行政复议申请书；2.平谷区政府复议机构作出的行政复议申请受理通知书及送达回证。以上证据证明星宇创展公司曾经向平谷区政府提出过复议申请，平谷区政府依法进行了受理；第二组证据，案件审理环节相关材料：3.行政复议答复通知书及送达回证，证明平谷区政府复议机构及时向平谷区环境局发送了行政复议答复通知书；4.平谷区环境局提交的行政复议答复书及委托手续，证明平谷区环境局在法定期限内提交了行政复议答复书；5.被诉复议决定及送达回证，证明平谷区政府依法定程序作出了被诉复议决定，并及时进行了送达。《行政复议法》系平谷区政府提供的法律依据。经庭审质证，一审法院对上述证据认证如下：星宇创展公司提供的证据7中的被诉处罚决定系本案被诉行政行为，不属于证据范畴，其他证据真实，能够证明叶春宾租赁位于大峪子村东1号的金路公司厂房作为星宇创展公司厂房使用，以及162号行政处罚和50号行政处罚的相关事实，对该证明目的一审法院予以采纳；平谷区环境局证据13中的被诉处罚决定系本案被诉行政行为，不属于证据范畴，其他证据均系其执法过程中收集、形成，能够反映平谷区环境局的执法过程，一审法院予以采纳。平谷区政府提供的证据5中的被诉复议决定系本案被诉行政行为，不属于证据范畴，其他证据能够证明行政复议程序情况，一审法院予以采纳。一审法院已将当事人提交的证据随案移送本院。经审查，本院认为一审法院的认证意见正确，予以确认。经审查，本院对一审法院经审理查明的事实予以确认。本院认为，根据《环境保护法》第十条第一款、《建设项目环境保护管理条例》第二十条第一款、第二十三条第一款及《环境行政处罚办法》第十四条第一款的规定，平谷区环境局具有对本辖区内的环境保护、建设项目环境影响评价实施统一监督管理，对涉嫌违反环境保护、建设项目环境影响评价管理的法律、法规或者规章规定的行为进行处罚的法定职权。根据《行政复议法》第十二条第一款规定，平谷区政府具有受理星宇创展公司的行政复议申请并作出被诉复议决定的法定职责。《环境影响评价法》第十六条第一款、第二款规定：“国家根据建设项目对环境的影响程度，对建设项目的环境影响评价实行分类管理。建设单位应当按照下列规定组织编制环境影响报告书、环境影响报告表或者填报环境影响登记表（以下统称环境影响评价文件）：（一）可能造成重大环境影响的，应当编制环境影响报告书，对产生的环境影响进行全面评价；（二）可能造成轻度环境影响的，应当编制环境影响报告表，对产生的环境影响进行分析或者专项评价；（三）对环境影响很小、不需要进行环境影响评价的，应当填报环境影响登记表。”《建设项目环境影响评价分类管理名录》项目类别第九项规定了木材加工和木、竹、藤、棕、草制品业应当进行的环评类别，锯材、木片加工、家具制造属于应当编制环境影响报告书（有电镀或喷漆工艺的且年用油性漆量（含稀释剂）10吨以上的）或环境影响报告表（其他锯材、木片加工、家具制造）的建设项目。《建设项目环境保护管理条例》第十九条第一款规定：“编制环境影响报告书、环境影响报告表的建设项目，其配套建设的环境保护设施经验收合格，方可投入生产或者使用；未经验收或者验收不合格的，不得投入生产或者使用。”第二十三条第一款规定：“违反本条例规定，需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者验收不合格，建设项目即投入生产或者使用，或者在环境保护设施验收中弄虚作假的，由县级以上环境保护行政主管部门责令限期改正，处20万元以上100万元以下的罚款；逾期不改正的，处100万元以上200万元以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他责任人员，处5万元以上20万元以下的罚款；造成重大环境污染或者生态破坏的，责令停止生产或者使用，或者报经有批准权的人民政府批准，责令关闭。”本案中，星宇创展公司租赁厂房进行木质展台底柜加工，根据以上规定，是属于应当编制环境影响评价文件的建设项目。星宇创展公司并未依照上述规定建设相应的环境保护设施并经验收合格即投入生产使用，平谷区环境局结合星宇创展公司违法行为的性质、情节等因素作出被诉处罚决定并无不当。关于星宇创展公司主张被诉处罚决定与162号处罚决定指向同一违法行为的问题，本案中，被诉处罚决定是对星宇创展公司未建设环境保护设施并经验收的情况下即投入生产使用的行为作出的处罚，依据的是《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款的规定；162号处罚决定是对星宇创展公司未按规定排放废气的行为进行的处罚，依据的是《大气污染防治法》第一百零八条第（一）项的规定，两次处罚并非基于同一违法事实。故对于星宇创展公司的此项主张本院不予采信。关于平谷区环境局作出被诉行政处罚决定的程序及平谷区政府的复议程序问题，本院同意一审法院的认定。综上，一审法院判决驳回星宇创展公司的诉讼请求正确，本院予以维持。星宇创展公司的上诉请求及理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费50元，由上诉人星宇创展（北京）文化传媒有限公司负担（已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长 贾志刚审 判 员 胡兰芳审 判 员 冯秋丽二〇二〇年五月十四日法官助理 孙畅阳书 记 员 孙 利