文书内容重庆市第四中级人民法院民 事 裁 定 书(2019)渝04民特20号申请人：重庆市酉阳土家族苗族自治县人民政府，住所地重庆市酉阳土家族苗族自治县桃花源大道桃花源中路151号。法定代表人：李成群，该县县长。委托诉讼代理人：郭沛然，重庆渝鑫律师事务所律师。委托诉讼代理人：杨再军，重庆渝鑫律师事务所律师。申请人：重庆市渝东南现代物流园有限责任公司，住所地重庆市酉阳土家族苗族自治县麻旺镇麻旺村一组，统一社会信用代码915002426839227162。法定代表人：黄勇，该公司董事长。委托诉讼代理人：张云祥，重庆渝鑫律师事务所律师。委托诉讼代理人：冉华宇，重庆佰仁律师事务所律师。被申请人：重庆森山投资有限公司，住所地重庆市渝北区龙溪街道龙脊路1号建材大厦1幢4-35，统一社会信用代码91500243762658044H。法定代表人：郭明跃，该公司执行董事。委托诉讼代理人：徐阳，重庆百君律师事务所律师。委托诉讼代理人：罗书，重庆百君律师事务所律师。申请人重庆市酉阳土家族苗族自治县人民政府（以下简称酉阳县政府）、重庆市渝东南现代物流园有限责任公司（以下简称物流园公司）与被申请人重庆森山投资有限公司（以下简称森山公司）申请确认仲裁条款无效一案，本院于2019年7月11日立案后进行了审查。现已审查终结。酉阳县政府、物流园公司称，一、酉阳县政府、物流园公司与森山公司签订的《农业生产资料及农产品物流配送综合市场项目投资协议》（以下简称《投资协议》）及《农业生产资料及农产品物流配送综合市场项目投资协议补充协议》（以下简称《补充协议》）在性质上属于行政协议。第一，酉阳县政府作为一方当事人是行政主体；第二，酉阳县政府行使的是行政职权；第三，协议中的项目是为了实现公共利益，是为了满足农民的生产生活需要，酉阳县政府基于此目的成立了物流园公司；第四，协议的主要内容包括国有土地的出让、税收及税费的奖励与返还政策，涉及政府土地规划、建设用地行政许可、环保、市政、消防等多方面的行政管理职权，其内容显然不是民事合同意义上的权利义务。二、《投资协议》中约定的仲裁条款属于无效条款。根据《中华人民共和国仲裁法》第二条的规定，平等主体的公民、法人和其他组织之间发生的合同纠纷和其他财产权益纠纷，可以仲裁。案涉《投资协议》及《补充协议》属于行政协议，行政相对人与行政机关在行政协议中并不是一种完全平等的法律关系，行政机关享有一定的行政优益权，当继续履行协议会影响公共利益或者行政管理目标的实现时，行政机关可以单方面变更、解除行政协议。本案中，酉阳县政府与森山公司不是平等主体，不能协议约定仲裁管辖，故《投资协议》中约定的仲裁条款属于无效条款。请求依法确认酉阳县政府、物流园公司与森山公司签订的《投资协议》及《补充协议》中约定的仲裁条款无效。森山公司称，一、案涉纠纷属于可仲裁事项。1.酉阳县政府、物流园公司与森山公司就森山公司在麻旺物流园投资事宜进行了平等的协商，在各方协商一致的基础上，根据《中华人民共和国合同法》的规定，本着互惠互利的原则，订立了《投资协议》及《补充协议》，并且根据合同法关于合同内容的构成要素，对各方的权利义务进行了约定，并约定“本合同在履行过程中发生争议，由双方当事人协商解决。”现因案涉协议的履行、违约责任、解除等事项发生争议，森山公司向重庆仲裁委申请仲裁，在请求解除协议的同时，提出以要求赔偿损失、支付违约金等财产权益为全部核心内容的仲裁请求，属于平等主体之间的合同纠纷和财产权益纠纷。因此，案涉纠纷属于可仲裁事项。2.案涉仲裁协议有效，重庆仲裁委对案涉纠纷依法享有管辖权。《中华人民共和国仲裁法》第十六条第二款规定：“仲裁协议应当具有下列内容：（一）请求仲裁的意思表示；（二）仲裁事项；（三）选定的仲裁委员会。”案涉《投资协议》约定“本合同在履行过程中发生争议，由双方当事人协商解决，协商不成的，双方均有权向重庆仲裁委员会申请仲裁并为终审裁决。”该仲裁条款具备将争议事项提起仲裁的合意，且选定了明确的仲裁机构，不具备《中华人民共和国仲裁法》第十七条规定的无效情形，系有效的仲裁协议。《中华人民共和国仲裁法》第二十一条规定：“当事人申请仲裁应当符合下列条件：（一）有仲裁协议；（二）有具体的仲裁请求和事实、理由；（三）属于仲裁委员会的受理范围。”重庆仲裁委对案涉纠纷依法享有管辖权。3.所谓的“行政协议”仍具有可仲裁性，并无禁止性规定将行政协议排除在仲裁管辖范围之外。首先，《投资协议》及《补充协议》为平等主体之间的民事协议，并非行政协议，其中并无任何行政优益权的约定。而且，即使所谓的“行政协议”，本质仍为协议，行政协议中的行政优益权仅体现在行政机关可以根据行政管理的需要，单方依法变更或解除合同，其本质仍具有合意性的基本特征，系当事人协商一致、意思自治的体现。若非因行政主体行使行政优益权产生的纠纷，仍应当作为平等主体之间的合同纠纷予以处理。二、案涉《投资协议》及《补充协议》属于行政协议的说法没有事实和法律依据。1.酉阳县政府所援引的《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》（法释﹝2015﹞9号）第十一条已经被废止。2.不得随意扩大对《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项所规定的“协议”的认定范围。对于行政主体参与民事活动，因其享有、履行、承担民事法律关系上的权利、义务、责任所产生的纠纷，应当通过民事程序进行解决。三、案涉《投资协议》及《补充协议》不具有行政协议的构成要素，系平等主体之间的民事合同。1.行政机关签订的协议并非全部都是行政协议，行政协议的一方必须仅是行政机关，案涉协议当事人双方均有公司主体，不符合行政协议的主体构成要素。2.森山公司与酉阳县政府在案涉项目及协议的磋商、谈判、签订及履行过程中处于平等地位，协议完全系各方当事人意思自治的体现，不具有行政优益性。3.案涉协议并非出于行政管理目的而签订，协议目的是森山公司进行投资，并开展经营活动、获得利润，不具有公共管理性质。4.案涉《投资协议》及《补充协议》系依据《中华人民共和国合同法》等相关法律法规签订，相关条款仍是以处分民事财产权益为核心内容，森山公司据此向重庆仲裁委主张权利符合《中华人民共和国合同法》的规定。5.合同中有关税收、土地等约定，仅是物流园公司及酉阳县政府提供的便利条件，不能决定合同的性质。经审查查明：2009年5月，酉阳县政府、物流园公司（甲方）与森山公司（乙方）签订《投资协议》，对项目基本情况、项目用地、投资规模、项目建设、各项手续、施工图及其他、税收及规费奖励政策、违约责任、协议的修改、变更与解除、合同争议解决方式、合同生效及其他进行了约定。其中，《投资协议》第九条“合同争议解决方式”约定“本合同在履行过程中发生争议，由双方当事人协商解决，协商不成的，双方均有权向重庆仲裁委员会申请仲裁并为终审裁决。”2009年5月20日，酉阳县政府、物流园公司（甲方）与森山公司（乙方）签订《补充协议》，对“农业生产资料及农产品物流配送综合市场”投资项目用地事宜进行了约定。之后，在履行《投资协议》《补充协议》的过程中，双方产生争议。森山公司向重庆仲裁委员会提出仲裁申请，请求：一、裁决解除其与酉阳县政府、物流园公司签订的《投资协议》及《补充协议》。二、裁决酉阳县政府、物流园公司赔偿其以下损失：1.森山公司就“森山农业生产资料及农产品物流配送综合市场项目”的全部项目投入损失（包含土地成本、项目建安成本、项目管理费等，金额为72589388.92元）；2.森山公司就“森山农业生产资料及农产品物流配送综合市场项目”的资金占用损失（以实际支付金额为基数，参照森山公司银行贷款平均年利率8℅分段计算，暂计算至2018年6月30日为22438039.68元）；3.森山公司就“森山农业生产资料及农产品物流配送综合市场项目”的最低预期可得利益，即森山公司按协议约定就本项目应获得全部土地的地价，金额为109780540.84元。三、裁决酉阳县政府、物流园公司支付森山公司违约金14517877.78元。四、本案仲裁费、保全费、森山公司因本案支出的律师费由酉阳县政府、物流园公司承担。重庆仲裁委员会于2019年5月6日受理申请人森山公司与被申请人酉阳县政府、物流园公司房地产开发经营合同纠纷一案。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》(2014修正)始将行政协议纳入行政诉讼的受案范围，并自2015年5月1日起施行。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十八条第二款规定，2015年5月1日前订立的行政协议发生纠纷的，适用当时的法律、行政法规及司法解释。2015年5月1日前，根据当时的法律规定和人民法院的通常做法，一般不会将行政机关与公民、法人或者其他组织签订的合同纳入行政诉讼受案范围，而是主要通过当事人提起民事诉讼方式寻求司法救济。本案中，《投资协议》及《补充协议》签订于2009年5月，尤其是在当事人明确订立仲裁条款的情况下，将涉案协议认定为平等主体的法人之间签订的合同更为恰当。《中华人民共和国仲裁法》第二条规定，平等主体的公民、法人和其他组织之间发生的合同纠纷和其他财产权益纠纷，可以仲裁。第十六条第二款规定，仲裁协议应当具有下列内容：（一）请求仲裁的意思表示；（二）仲裁事项；（三）选定的仲裁委员会。第十七条规定有下列情形之一的，仲裁协议无效：（一）约定的仲裁事项超出法律规定的仲裁范围的；（二）无民事行为能力人或者限制民事行为能力人订立的仲裁协议；（三）一方采取胁迫手段，迫使对方订立仲裁协议的。由于涉案协议在签订之时通常被视为平等主体的法人之间签订的合同，因此，当事人订立的仲裁条款符合《中华人民共和国仲裁法》第二条规定，未超出法律规定的仲裁范围。同时，由于涉案协议中的仲裁条款具备《中华人民共和国仲裁法》第十六条规定的内容，包括请求仲裁的意思表示、仲裁事项及选定的仲裁委员会，且无证据证明存在《中华人民共和国仲裁法》第十七条规定的其他无效情形，故涉案仲裁条款应为有效。依照《中华人民共和国仲裁法》第二条、第十六条、第十七条、第二十条,《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十八条第二款，《最高人民法院关于仲裁司法审查案件报核问题的有关规定》第二条第二款规定，经本院审判委员会讨论决定，裁定如下：驳回重庆市酉阳土家族苗族自治县人民政府、重庆市渝东南现代物流园有限责任公司的申请。申请费400元，由申请人重庆市酉阳土家族苗族自治县人民政府、重庆市渝东南现代物流园有限责任公司负担。审 判 长 丁咏梅审 判 员 陈明生审 判 员 王军峰二〇二〇年五月八日法官助理 陈 佳书 记 员 程方坪