河南省郑州市中级人民法院民 事 判 决 书（2020）豫01民终3304号上诉人（原审被告）：郑州铁路土木建筑棚户区改造指挥部，住所地郑州市二七区永安街51号。负责人：徐发轩，指挥长。委托诉讼代理人：杨子健，北京市盈科（郑州）律师事务所律师。委托诉讼代理人：倪海亮，北京市盈科（郑州）律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：于建军，男，1973年4月17日出生，汉族，住址郑州市。原审被告：河南国盛投资有限公司，住所地郑州市操场街金城服饰广场516号，统一社会信用代码：91410100780507856C（1-1）。法定代表人：赵胜川，总经理。委托诉讼代理人：王思嘉，河南天基律师事务所律师。委托诉讼代理人：刘浩鑫，河南天基律师事务所律师。原审被告：中国铁路郑州局集团有限公司，住所地郑州市陇海中路106号，统一社会信用代码：91410000169994215P。法定代表人：孙景，董事长。委托诉讼代理人：杨嵩峰，男，汉族，1976年9月11日，住河南省洛阳市瀍河回族区。系公司员工。委托诉讼代理人：曹鹏飞，北京市（郑州）律师事务所律师。原审第三人：黄晶，女，汉族，1972年12月10日出生住址郑州市。上诉人郑州铁路土木建筑棚户区改造指挥部（以下简称棚户区改造指挥部）因与被上诉人于建军及原审被告河南国盛投资有限公司（以下简称国盛公司）、中国铁路郑州局集团有限公司（以下简称中铁郑州公司）、原审第三人黄晶房屋拆迁安置补偿合同纠纷一案，不服河南省郑州市二七区人民法院（2019）豫0103民初15055号民事判决，向本院提起上诉。本院于2020年2月26日立案后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。上诉人棚户区改造指挥部委托诉讼代理人杨子健，被上诉人于建军及原审第三人黄晶，原审被告国盛公司委托诉讼代理人王思嘉、刘浩鑫，中铁郑州公司委托诉讼代理人杨嵩峰、曹鹏飞到庭参加诉讼。本案现已审理终结。上诉人棚户区改造指挥部上诉请求：一、撤销（2019）豫0103民初15055民事判决；二、改判驳回于建军的全部诉讼请求。三、一、二审诉讼费由于建军承担。事实与理由：一、棚户区改造指挥部一直在按照《房屋搬迁安置补偿协议书》履行，于建军选房后拒不办理回迁手续，未交付房屋棚户区改造指挥部不存在任何过错，不应当再支付回迁日后的临时安置补助费，一审判决判决第一项、第二项判决违背了基本的事实。棚户区改造指挥部提交的证据表明：棚户区改造指挥部发出了《陇海路188号院项目回迁安置选房通知》、《陇海东路188号项目回迁公告》，于建军2018年2月16日选房后，因其自身原因不携带相关材料办理回迁手续，导致应补偿于建军的房屋交付未能实现，棚户区改造指挥部对此没有任何错误。因此，回迁截止时间后的临时安置补助费棚户区改造指挥部不应当再支付。二、承诺书的履行义务主体是国盛公司。棚户区改造指挥部并非履行义务人。于建军诉请所依据的《承诺书》载明的“我公司承诺……以及向我公司交纳购房款……”，从内容上来看，承诺履行的主体是国盛公司。而且国盛公司在庭审中也明确是其承诺的内容。而棚户区改造指挥部并没有向于建军再次销售房屋的意愿以及额外销售房屋权利，并不是承诺书中承诺义务的履行主体。三、于建军作为在职的郑州铁路局职工，涉案房屋尤其是承诺书涉及的房屋，又违反铁路系统内部保障性住房的改造、分配，与该房屋有关的争议不属于人民法院受理范围。1、棚户区改造指挥部中提交的政策文件等，充分证明了本案所涉项目为国家计划内的铁路系统棚户区改造项目，且改造后的房屋整体属于“房改房”性质，涉案房屋尤其是承诺书涉及的房屋系铁路系统内部保障性住房的改造、分配。2、一审判决支持于建军依据《承诺书》及承诺书中载明价格、面积购买房屋，实质是在依据《房屋搬迁补偿安置协议书》参加房改外另行购买“房改房”。而能否参加房改房以及额外购买房改房，必须在工龄、职务、职称等由所在单位综合评定并经政府批准满足才可以。而这些前置条件是否满足，并非本案任何一方或双方、三方可以约定的范围，涉及再次购买资格的核定，属于其所在单位郑州铁路局及政府有关部门的行政职权，不属于人民法院审理的范围。依据《最高人民法院关于房地产案件受理问题的通知》第三条规定：“不符合民事诉讼法、行政诉讼法有关起诉条件的属于历史遗留的落实政策性质的房地产纠纷，因行政指令而调整划拨、机构撤并分合等引起的房地产纠纷，因单位内部建房、分房等而引起的占房、腾房等房地产纠纷，均不属于人民法院主管工作的范围，当事人为此而提起的诉讼，人民法院应依法不予受理或驳回起诉，可告知其找有关部门申请解决。”据此应依法驳回于建军的起诉。四、郑州铁路局经郑州市人民政府审批，2014年即原始取得该项目范围内的全部建设用地使用权，依照物权法规定，在地上建筑物未依照拆迁安置方案分割补偿给被安置对象前，土地及地上房屋均属于郑州铁路局，包括国盛公司在内的任何第三人均无权处分。五、《承诺书》的内容违反了国家关于棚户区改造、经济适用房的规章及宏观调控政策，严重损害社会公共利益，属于违反公序良俗的行为，也是国盛公司与于建军的虚伪意思表示。一审法院仅以契约自由、诚实信用为名，未能辩证并准确把握契约自由、平等保护、诚实信用、公序良俗等民商事审判基本原则。而且该承诺书的履行将损害大多数人铁路职工公平取得房改房的利益，依法属于无效的承诺内容。1、陇海东路188号院棚户区改造项目既适用国家棚改优惠政策，又套用房改房政策、经济适用房政策诸多优惠政策，项目地块也属于政府划拨用地，国家、郑州铁路局对项目建设拨付补助资金还免收众多的配套费等规费，体现了国家利益、社会的公共利益及公共秩序。2、陇海东路188号院属于铁路系统棚户区改造，优先安置本拆迁项目下的被拆迁铁路职工，剩余房屋依据铁路棚户区改造文件规定，只能在郑州铁路局内对其他尚未安置的铁路职工按照房改政策分配、使用，又属于经济适用房管理规定所调整的房屋。如按照于建军诉请额外销售“房改房”性质的住房，将导致其数万名未被安置的铁路职工的合法利益受损、政策性住房秩序陷入混乱，使得于建军获取了没有资格取得的“房改性质的房”。3、该承诺书的签订背景是于建军等人拒不搬迁，通过暴力等手段对抗国家棚改项目的实施，造成该项目在国家下达棚改计划后近四年无法启动，国家及大多数住房困难职工利益遭受严重损害，在此背景下为推进项目进度而由国盛公司单方作出的虚伪意思表示内容。根据民法总则第146、143条的规定，该承诺书也属于无效。这些超正常标准安置房屋承诺书在后续安置工作中引发了大多数职工的不满情绪和信访行为。因国盛公司、棚户区改造指挥部出具承诺书，相关责任人事后分别受到刑事追究或纪律处分。综上，原审认定事实、适用法律错误，棚户区改造指挥部不是承诺书履行主体，不应当再支付回迁日之后的临时安置补助费。请二审法院查明事实并依法改判支持棚户区改造指挥部的上诉请求。被上诉人于建军答辩：二七区人民法院民事判决书对棚户区改造指挥部提出的全部关键问题均分别进行事实认定和法律判决，如果棚户区改造指挥部有新的证据，请当庭陈述，由二审法院依法进行裁决。如果棚户区改造指挥部对相关问题和证据再次提出质疑或不解，请详细阅读一审法院判决书。一审法院对本案关键问题的事实分析有理有据，适用法律条款清楚准确，我完全认可。有四个方面的事实请二审法院在判决过程中予以参考。第一，棚户区改造指挥部和国盛公司在一审法庭庭审和上诉状中多次声明，于建军等人存在拒不搬迁、通过暴力手段对抗国家棚户区改造项目实施情况，请问棚户区改造指挥部是否有合法的影像音频资料或者公安机关报警记录？如果有以上合法资料请当庭进行出示，如果没有以上证据存在，只能证明是棚户区改造指挥部意图歪曲事实，干扰法庭审理，最终达到否定承诺书合法效力的目的。第二，棚户区改造指挥部在一审法院庭审过程中，曾经质疑承诺书中加盖两个部门公章的真伪，向一审法院提出司法鉴定要求，在一审法庭认可并按照法律程序指定了鉴定机构以后，两棚户区改造指挥部又以种种借口理由故意拖延鉴定时间，最后完全取消公章真伪司法鉴定，两棚户区改造指挥部的意图就是使本来简单的案件复杂化，最终达到拖延庭审及判决时间的目的。第三，棚户区改造指挥部在为于建军选定安置房屋以后，理应按照承诺书的规定再为于建军安置一套88.62-89.9平方米的新房，于建军按照3828每平方米缴纳房款，但棚户区改造指挥部不仅完全否认承诺书的合法性，还要求于建军必须在第一套安置房屋交费前，另外再签订一份承诺书，该指挥部和国盛公司的做法意图就是不履行原承诺书约定，通过耍弄文字游戏造成已签订的承诺书失去合法效力。上述行为表明两棚户区改造指挥部为了自己的经济利益，严重损害了于建军的合法权益。请二审法院查明事实真相，维持一审判决。原审被告国盛公司答辩称：国盛公司对上诉人棚户区改造指挥部的上诉意见整体上没有异议。针对涉案承诺书的效力及过渡费的支付问题，答辩认为：一、虽然一审判决国盛公司按照《承诺书》的内容向于建军交付房屋，国盛公司也没有上诉，但是国盛公司仍然认为《承诺书》无效。理由如下：1、《承诺书》系国盛公司在于建军恶意阻挠拆迁工作的情形下被迫作出的，不是其真实意思表示，应属无效承诺。根据拆迁安置补偿方案的约定，被拆迁户应于2013年9月21日-2013年10月5日期间签订《房屋搬迁补偿安置协议书》，在绝大多数被拆迁人均按照拆迁方案确定的时间要求，签订拆迁补偿安置协议书并及时搬离了被拆迁房屋的情况下，于建军却以各种理由拒绝签订房屋拆迁补偿安置协议并拒绝搬离被拆迁房屋，严重影响整体拆迁工程进度，返迁日期也随之延误。为了棚户区改造项目的顺利推进，为了保障其他广大被拆迁人的合法权益，使其他被拆迁人能够早日得到安置，同时也为了减少因原告拒绝搬迁而导致的工期延误所造成的各项损失，国盛公司迫于无奈，在于建军的一再要求于2013年11月4日为其出具了该承诺书，也正是在同一天，于建军才同意签署《房屋搬迁补偿安置协议书》。在600余户的被拆迁户中完全可以反映出来，于建军为了获得额外的不合法的补偿利益阻挠拆迁的事实。2、《承诺书》内容违反国家政策，依法应当认定为无效。本案所涉超出拆迁安置补偿方案的承诺是无效的，于建军要求在正常安置补偿之外额外为其安置一套保障性住房的内容明显违反了国家保障性住房政策，根据最高人民法院印发的《全国法院民商事审判工作会议纪要》31条关于违反国家宏观政策的合同应当认定无效之规定，本案所涉承诺书内容依法应当认定无效。3、承诺书所附期限尚未届至生效。从承诺书中载明的“待选房结束后，再为于建军安置一套88.62-89.92平的新房”内容来看，系附生效期限的约定。根据合同法第46条规定，因目前涉案项目仍有部分被拆迁户尚未选房，所附期限尚未届至，因此，该条约定尚未发生效力。二、《房屋搬迁补偿安置协议书》所涉房屋未能交付系于建军自身原因造成的，上诉人指挥部不存在任何过错，不应当再支付2018年5月31日后的过渡费。指挥部在2018年1月份发布的回迁公告中已经明确通知：188号院棚户区改造项目的过渡费发放至2018年5月31日，2018年的过渡费会在被拆迁户办理回迁手续时一并发放。本案所涉项目已经完全具备安置条件，其他广大被拆迁户均已经按照通知要求办理回签手续并入住，已经得到妥善安置，没有继续支付过渡费的理由。而于建军至今未能妥善安置是其自身拒绝办理回迁手续造成的，导致应补偿给于建军的房屋不能交付，指挥部对此没有任何过错，不应再支付回迁日后的过渡费。请二审法院查明事实，驳回于建军的起诉，以维护铁路系统乃至整个社会的稳定。原审被告中铁郑州公司辩称：一、本案不属于人民法院的受案范围，应当依法不予受理或驳回起诉。1、本案属于铁路系统内部福利性、保障性住房分配问题引起的纠纷，属于铁路系统内部管理事务，不属于平等民事主体之间的纠纷，不属于人民法院受案范围。1．陇海东路188号院铁路棚户区改造的背景介绍。2009年底，国务院要求河南省人民政府选择铁路系统对棚户区改造工作迅速推进。2010年3月25日，河南省人民政府办公厅专门下发豫政办文〔2010〕9号文件并成立“河南省铁路系统棚户区改造工作领导小组”，制定了《河南省铁路系统棚户区改造工作领导小组关于印发铁路系统河南省境内棚户区改造工作实施方案的通知》（豫铁棚改〔2010〕1号）。陇海东路188号院（铁道·中央花园）棚户区改造项目，其运作模式是项目指挥部根据国家、省、市有关政策对划拨用地铁路居住小区和部分生产办公用房，按照政府棚户区改造拆迁安置和职工集资等房改政策实施的铁路棚户区改造项目之一，同时也是河南省、郑州市保障性安居重点工程项目，其土地使用权不变，安置房屋性质仍为房改房，不涉及国有土地房屋征收问题。2．该项目涉及国家专项补助资金。依据河南省财政厅《关于下达第一批铁路棚户区拆迁改造专项补助资金预算的通知》（豫财建〔2010〕469号）和《河南省财政厅关于拨付省铁路棚户区改造补助资金的通知》（豫财建〔2011〕747号），按照已完成的住宅拆迁面积41120.8㎡已拨付补助资金1952.15万元，也就是说每拆迁1平方米政府补助国有资本474.74元。3．该项目同时涉及国家税费减免。按照《河南省人民政府办公厅转发省发展改革委等部门关于加快推进城市棚户区工矿棚户区改造实施意见的通知》（豫政办〔2009〕154号）第三条第（三）款规定城市棚户区改造和工矿棚户区改造项目免收城市基础设施配套费等行政事业性收费；该项目应缴城市基础设施配套费3931.8028万元，实缴2899.0506万元，减免1032.7522万元，并按照有关规定减免了国家相关税费。2、本案属于历史遗留的落实政策性质的房地产纠纷，系单位内部建房、分房等而引起的占房、腾房等房地产纠纷，不属于人民法院主管工作的范围，人民法院应当依法不予受理，已经受理的，应当裁定驳回起诉。法发（1992）38号《最高人民法院关于房地产案件受理问题的通知》第三条规定，“属于历史遗留的落实政策性质的房地产纠纷，因行政指令而调整划拨、机构撤并分合等引起的房地产纠纷，因单位内部建房、分房等而引起的占房、腾房等房地产纠纷，均不属于人民法院主管工作的范围，当事人为此而提起的诉讼，人民法院应依法不予受理或驳回起诉，可告知其找有关部门申请解决。”于建军系铁路内部职工，其起诉所依据的是与指挥部签订的《房屋搬迁补偿安置协议书》，该协议书条款系按照《陇海东路188号院棚户区改造项目（一期）拆迁补偿安置方案》制定，该安置房屋是政策性极强的保障性住房，购房对象仅限于符合条件的铁路内部职工，中铁郑州公司在政策制定、建房售房过程中具有绝对的决定权和管理权。因此，双方在售房与买房的过程中不是平等主体，本案既属于历史遗留的落实政策性质的房地产纠纷，又属于因单位内部建房、分房等而引起的占房、腾房等房地产纠纷，均不属于人民法院主管工作的范围，当事人为此而提起的诉讼，人民法院应依法不予受理或驳回起诉。二、于建军起诉所依据的《承诺书》，应依法被认定为无效。1、该《承诺书》在客观上损害了社会公共利益和其他广大铁路职工的合法利益，根据《合同法》第52条第4款之规定，应被认定为无效。首先，于建军诉请分配的新房，属于陇海东路188号院棚户区改造项目所涉房改房。前文已述，房改房属于政策性极强的房屋，不仅涉及国家专项补助资金，同时还涉及国家税费减免，体现了国家对职工的一种补偿、优惠和保障。同时，鉴于房改房用地本身是国家及政府的划拨土地，体现了国家及社会的公共利益。因此，对于房改房分配和置换的面积及标准，原则上应进行绝对控制，这样才能防止出现大量不合理索要公有住房，造成国有资产流失的情形。其次，在国家进行铁路系统棚户区改造政策的大背景下，铁路系统棚户区改造整体安置方案是优先安置本拆迁项目下的被拆迁铁路职工，剩余房屋由答辩人对其他尚未安置的铁路职工进行安置。而截至目前仍有大量铁路职工尚未得到妥善安置，众多尚未被安置的铁路职工对于涉案拆迁项目的房屋均享有合理的被安置期待权。在安置房屋数量一定的情况下，于建军通过拒绝搬迁、阻挠拆迁工作正常进行的方式获得多套安置房屋，必然导致大量符合条件的铁路职工无法得到安置，合法利益受损。于建军企图超出合理的拆迁补偿保障，追求超标准的物质利益，显然有悖房改房保障功能的初衷，明显存在损害社会公共利益的情形。2、于建军以非正当的目的和手段，阻挠拆迁安置工作推进，国盛公司与指挥部迫于无奈而向其作出的《承诺书》，明显违背真实意思表示。针对本案陇海东路188号院棚户区改造项目，指挥部于2013年7月21日公布了《陇海东路188号院棚户区改造项目（一期）拆迁补偿安置方案》，该《拆迁补偿安置方案》对拆迁的范围、安置补偿的标准、工程进度安排等事项已有明确的说明，并向所有职工群众进行了公示。《拆迁补偿安置方案》公布后，绝大多数职工均按照该方案的要求，与指挥部签订了《房屋搬迁补偿安置协议书》，同意按照房屋拆迁安置标准所界定的房屋分配及置换面积接受安置，并进行及时搬离。而于建军为了额外索要利益，拒绝如期签订拆迁补偿安置协议并拒绝搬离被拆迁房屋，其恶意阻挠拆迁安置进程，已经严重影响整体拆迁工程进度。国盛公司与指挥部向其出具《承诺书》，同意超过拆迁安置方案确定的补偿标准为原告分房，明显是迫于无奈，究其目的只是为了妥善完成拆迁任务，保证棚户区改造项目的推进，为了保障其他广大被拆迁人的合法权益，使其他被拆迁人能够早日得到安置，同时也为了减少因于建军拒绝搬迁而导致的工期延误所造成的各项损失。因此，国盛公司及指挥部出具《承诺书》并非其真实意思表示，应当依法被认定为无效。3、于建军起诉要求依据《承诺书》额外再为其安置一套房屋，明显违反公平原则，其不合理的要求，不应得到支持。本案于建军突破《拆迁补偿安置方案》要求，主张特殊化待遇，显然违反公平原则，在广大职工群众中产生了恶劣影响。本案中，拆迁指挥部按照《拆迁补偿安置方案》确定的补偿标准，与于建军签订了《房屋搬迁补偿安置协议书》，该协议书已经切实考虑到于建军的经济状况，立足于充分满足于建军基本生活需求的角度，于建军原有住房面积仅为61.07平方米，实际置换了96平方米的新房，拆迁人以超过其原有住房面积30多平方米的标准为其提供了安置房屋，于建军的拆迁补偿权益已经得到充分的、绰绰有余的保障。房屋拆迁补偿应当是一种得失相当的公平补偿和合理补偿，但本案于建军因拆迁所遭受的经济损失已经得到了超额补偿。在此基础上，于建军还要求在协议约定之外，额外再为其安置一套房屋并减免相关费用，严重违反了公平原则，没有任何法律及政策依据。4、于建军的诉请不具备可实现性与可执行性，答辩人对指挥部与国盛公司出具的承诺书已明确表示不予认可。188号院棚户区改造后建造的房屋，属于政策性极强的房改房，其购买主体及购买资格均受到严格的限制，按照现行不动产登记规定，此类房屋最终办理不动产登记，都需将相关棚改计划、建设文件、拆迁安置改造政策、公告、拆迁安置协议等报送郑州市住房保障部门及不动产登记中心，由上述部门审批后才能进行登记。本案于建军已经依据安置协议约定购买了房改房，不符合再次购买房改房的资格，即使指挥部与国盛公司为其出具了承诺书，该承诺内容也因违反了国家房改政策而归于无效，于建军的诉请在现实中不具备任何可实现性与可执行性。正因如此，中铁郑州公司在2014年4月28日接待188号院被拆迁户信访时，已做了充分的解释工作，并对指挥部与国盛公司出具的承诺书效力明确表示不予认可。陇海路188号棚户区改造项目推进的主要目的是改造铁路危旧房、建设职工保障性住房。“保障性”的性质，直接体现了禁止任何被拆迁人从拆迁活动中获得不当利益的精神要义。鉴于绝大多数被拆迁人均按照《拆迁补偿安置方案》确定的补偿标准予以安置，于建军主张超标准分配住房的要求，以及其无理拒不搬迁的行为，有违拆迁安置补偿所遵循的公平原则，打破了国家确立的拆补平衡，势必造成整个拆迁安置工作局面的动荡和混乱。原审第三人黄晶述称：同意一审法院判决意见。于建军向一审法院起诉请求：1．被告国盛公司、棚户区改造指挥部履行与原告签订的拆迁协议及承诺书，向原告交付房屋（其中一套为96平方米，在交付房屋之日起90日内将不动产权证书办理原告名下，另一套为89.92平方米，在交付房屋之日起90日内将不动产权证书办理第三人名下）；2．被告中铁郑州局公司对原告的第一项诉讼请求提供协助义务及连带责任；3．本案的诉讼费由被告负担。一审法院认定事实：1999年6月14日，郑铁局直属房屋修建段向原告于建军出具了一张收据，该收据显示，原告支付陇东188-68-23购房款20,808元，同时，该收据中加盖有“郑铁局直属房屋修建段售房专用章”和内容为“产权证已发2003年3月21日”的印章。2013年11月4日，于建军（作为乙方）与棚户区改造指挥部（作为甲方）签订了一份《房屋搬迁补偿安置协议书》，该协议主要载明，乙方被拆迁房屋位置：郑州市二七区陇海东路188号院68号楼23号，房屋权证面积（建筑面积）61.07平方米，乙方选择安置方式：原地产权置换，甲方以郑州铁路土木建筑棚户区改造指挥部承建的“铁道·中央花园”新建成套住宅95-96平方米以内房屋与乙方进行被拆迁房屋置换，置换面积比为1：1，若乙方在甲方规定的时间内签订协议，并在甲方正式通知的规定期限内搬迁的，甲方给乙方原住房建筑面积12％的奖励，奖励部分不计价，超出面积按拆迁补偿安置方案进行计算，房屋所有权证的办理按郑州市房管局有关规定执行。乙方根据搬迁补偿意向书的顺序来签订搬迁补偿安置协议，在规定的时间内腾空旧房产交钥匙后，以被拆迁人签订的搬迁补偿安置协议的先后顺序为挑选新房的顺序，乙方在过渡期间，自搬家验房合格之日起甲方按乙方房屋权证面积（建筑面积）每平方米每月（整月计）12元发放（过渡期36个月），临时安置补助费按实际过渡月数发放，超过过渡期的拆迁人自逾期之月起双倍支付临时安置过渡费，第一次发放临时过渡费计算到本年底，以后每半年发放一次，双方还对其它相关事项进行了约定。2013年11月4日，国盛公司、棚户区改造指挥部向于建军出具了一份《承诺书》，载明：“陇海东路188号院68#楼23号于建军已签订房屋搬迁补偿安置协议书。因于建军家庭住房困难，鉴于此种情况，我公司承诺待选房结束后，再为于建军安置一套88.62-89.92㎡的新房，于建军按3,828元／㎡的价格向我公司交纳房款。于建军和妻子黄晶已办理离婚手续，我公司负责将房产权证办到黄晶名下。”2013年11月8日，原告与棚户区改造指挥部签署了《郑铁局陇海东路188号院交旧房、验收单》。2018年2月10日，原告在棚户区改造指挥部提供的《（铁道·中央花园）住宅选房单》签名并按手印，该选房单显示“选定新房坐落：XX号楼XX单元XX号XX.79㎡95.79㎡”。2018年1月19日，棚户区改造指挥部分两次向原告支付半年的过渡费共计8,794.08元。之后，原告以与被告就涉案纠纷协商无果为由，诉至法院。诉讼中，原告增加了诉讼请求：1．棚户区改造指挥部依拆迁安置协议约定，支付自2018年1月1日起暂计算至2019年9月30日止过渡费30,779.28元（按每月1,465.68元计算，共21个月），银行同期利息2,558.53元，共计33,337.81元；2．棚户区改造指挥部2019年10月1日起至两套房屋中最后一套房屋实际交付之日止期间的过渡费（按每月1,465.68元计算），并支付此期间拖欠过渡费利息（按中国人民银行同期同种类贷款利率计算）。一审法院认为：民事主体从事民事活动应当遵循诚实信用原则。本案中，于建军与棚户区改造指挥部签订了《房屋搬迁补偿安置协议书》，国盛公司、棚户区改造指挥部向于建军出具了《承诺书》，在履行上述协议书和承诺书过程中，原告与被告引发纠纷，该纠纷属于平等民事主体之间因拆迁安置所产生的纠纷，故该纠纷属于人民法院的受案范围。同时，鉴于涉案的《房屋搬迁补偿安置协议书》和《承诺书》系当事人真实意思的表示，不违反法律、行政法规的强制性规定，属有效合同，对当事人具有法律约束力，当事人应当诚信地全面履行各自的义务。国盛公司、棚户区改造指挥部未履行其约定及承诺义务，已构成违约，依法应承担相应的违约责任。由此，国盛公司应按《房屋搬迁补偿安置协议书》约定向原告交付安置房屋并支付临时安置补助费；国盛公司、棚户区改造指挥部按《承诺书》内容再为原告安置一套88.62-89.92㎡的新房并负责将房产权证办到第三人黄晶名下。因办理不动产权证事项属于政府有关主管部门的职责范围，国盛公司、棚户区改造指挥部作为民事主体，不具有该行政职责，被告仅负有协助办理的义务，故原告要求被告将不动产权证书办理在原告及第三人名下的诉求不成立，法庭不予支持。关于原告要求棚户区改造指挥部支付过渡期间的临时安置补助费及利息问题，原告主张按每月1,465.68元计算过渡期间的临时安置补助费，合理有据，法庭予以支持，但过渡期间应计算至被告向于建军交付所选定的安置房屋（选定新房坐落：XX号楼XX单元XX号XX.79㎡95.79㎡）之日止；关于利息问题，以2019年8月20日为界点，分别按中国人民银行同期同种类贷款基准利率和全国银行间同业拆借中心公布的贷款市场报价利率，结合《房屋搬迁补偿安置协议书》约定分段计算较为适宜。关于原告要求中铁郑州局公司提供协助义务及承担连带责任和其他诉讼请求，证据不足，不予支持。被告辩称涉案纠纷不属于人民法院受案范围及《承诺书》无效等辩解意见，证据不足，不予采信。综上，依据《中华人民共和国合同法》第六条、第八条、第六十条、第一百零七条，《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条之规定，郑州市二七区人民法院判决：一、郑州铁路土木建筑棚户区改造指挥部于本判决生效之日起三十日内按《房屋搬迁补偿安置协议书》约定向于建军交付所选定的安置房屋（选定新房坐落：铁道·中央花园XX号楼XX单元XX号XX.79㎡95.79㎡）；二、郑州铁路土木建筑棚户区改造指挥部于本判决生效之日起三十日内按《房屋搬迁补偿安置协议书》约定向于建军支付自2018年1月1日起至2019年9月30日止的临时安置补助费30,779.28元及利息（以2019年8月20日为界点，分别按中国人民银行同期同种类贷款基准利率和全国银行间同业拆借中心公布的贷款市场报价利率，分段计算为：以8,794.08元为基数，从2018年7月1日起计算至2019年9月30日止；以17,588.16元为基数，从2019年1月1日起计算至2019年9月30日止；以26,382.24元为基数，从2019年7月1日起计算至本判决生效之日止），2019年10月1日起的临时安置补助费，按每月1,465.68元标准计算至被告向原告于建军交付所选定的安置房屋（选定新房坐落：铁道·中央花园XX号楼XX单元XX号XX.79㎡95.79㎡）之日止；三、河南国盛投资有限公司、郑州铁路土木建筑棚户区改造指挥部于本判决生效之日起三十日内按《承诺书》内容向于建军交付一套89.92㎡的房屋；四、驳回于建军的其他诉讼请求。如未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条的规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。案件受理费11,240元，于建军负担240元，河南国盛投资有限公司、郑州铁路土木建筑棚户区改造指挥部负担11,000元。本院二审期间，上诉人棚户区改造指挥部提交了证据。棚户区改造指挥部提交两组证据：第一组证据：1、2009年的住房和城乡建设部《关于推进城市和国有工矿棚户区改造工作的指导意见》。2、河南省人民政府《关于加快推进保障性安居工程建设的若干意见》。3、河南省人民政府办公厅转发省发改委等部门《关于加快推进城市棚户区工矿棚户区改造实施意见的通知》。4、国务院《关于加快棚户区改造工作的意见》。5、住房建设部解读国务院《关于加快棚户区改造工作的意见》。文件共同证明了铁路等国有工矿、棚户区改造、享受房改房和经济适用房的优惠政策，允许土地划拨，建设用地，免征城镇土地使用税，免征涉及的印花税、土地增值税，免征或者减半征收契税、个人所得税、电力、市政、公用事业、配套费免除，免征行政事业收费和政府基金等，是国家对困难职工住房保障建立的公共秩序。第二组证据：1、郑州铁路土木建筑工程有限公司的公告照片两张；2、河南中锦律师事务所的律师函三张；3、群众查阅上述公告和律师函的照片；4、428会议内容摘要。证明：为了严肃拆迁纪律维护拆迁秩序和落实铁路棚户区改造的政策，公平对待所有被改造和拆迁对象。指挥部对于发现非正常情况下出具的承诺书，一律不予承认且作废，杜绝任何违反拆迁安置方案的行为。于建军二审没有提交新证据，对棚户区改造指挥部证据质证认为：棚户区改造指挥部提交的证据在一审庭审过程中已经提出，一审法院也作出了明确的解释和判决。黄晶质证认为：同意一审判决的意见。国盛公司和中铁郑州公司未提交新证据，认同棚户区改造指挥部提交证据的证明目的。除一审法院查明事实外，本院另查明：郑州铁路局作为土地使用权人的郑国用（2014）第05XX、05XX7号国有土地使用证明确记载，陇海东路南、布厂街西涉案土地系划拨性质。在该188号棚户区改造项目推进过程中，除于建军外，国盛公司、棚户区改造指挥部还向少数拆迁安置职工出具内容大致相同的承诺书。除少数被拆迁人因该承诺书的原因暂时未回迁安置外，绝大多数被拆迁人均已按照《拆迁补偿安置方案》确定的补偿标准予以回迁安置。于建军在接到回迁通知后，坚持要求按照承诺书的规定再为于建军安置一套88.62-89.9平方米的新房，其按照3828每平方米缴纳房款。棚户区改造指挥部明确表示不能再履行原有《承诺书》。于建军于2019年8月28日向郑州市二七区人民法院提起诉讼。本院二审庭审时，法庭为防止损失扩大，明确告知各方应就2018年2月10日已选定新房XX号楼XX单元XX号XX.79㎡95.79㎡进行交接。棚户区改造指挥部表示随时可以交接新房。据了解，截止本判决宣判之时，尚未完成交接。本院认为：郑州市陇海路188号棚户区改造项目主要是改造铁路职工危旧房、建设职工保障性住房。该部分房屋不同于一般意义上的商品房，属于政策性较强的房改房，其建设用地性质为国家划拨土地，不仅涉及国家专项补助资金，同时还涉及国家税费减免，对该部分房屋的补偿安置，体现了国家利益、社会公共利益及公共秩序。正是基于上述原因，在尊重被拆迁人选择的基础上，在拆迁的时候，妥善分配好国家资源，使相同的情况得到同样的安置，防止人为原因造成分配不公，郑州铁路局旧城改造管理办公室制定了《郑州市陇海路188号棚户区改造项目（一期）拆迁补偿安置方案》，对拆迁补偿安置依据，房屋拆迁范围，补偿安置原则，房屋拆迁安置与补偿的方式，房屋拆迁安置标准，安置地点及选房办法、特殊情况处理，搬迁补助费、临时安置补助费等标准，时间安排，争议解决办法和公示监督等事项进行了详细的规定。2013年11月4日，于建军选择原地产权置换方式与棚户区改造指挥部签订的《房屋搬迁补偿安置协议书》符合上述安置方案，系当事人真实意思的表示，不违反法律、行政法规的强制性规定，没有损害公共利益，该协议为有效协议。基于《房屋搬迁补偿安置协议书》，于建军2013年11月8日与棚户区改造指挥部签署的《郑铁局陇海东路188号院交旧房、验收单》、2018年2月10日与棚户区改造指挥部签署的选房单亦合法有效，于建军享有铁路职工拆迁安置房屋的正当权益。因棚户区改造指挥部在2018年1月份发布的回迁公告中明确通知：188号院棚户区改造项目的过渡费发放至2018年5月31日。于建军至今未能妥善安置系其自身拒绝办理回迁手续造成，并导致应补偿给于建军的房屋不能交付，棚户区改造指挥部不应当再支付2018年5月31日后的过渡费。棚户区改造指挥部已经于2018年1月19日向于建军支付至2017年下半年过渡费8,794.08元，还应当再向于建军支付2018年1月1日至5月31日的过渡费7,328.4元（61.07×5个月×24元）。根据《中华人民共和国城市房地产管理法》、国务院《城镇国有土地使用权出让转让暂行条例》的规定，未经省、市、县人民政府批准的划拨土地使用权不得转让。本案涉案房屋所涉土地为划拨土地，无论国盛公司、棚户区改造指挥部、还是作为土地使用权人的中铁郑州公司，未获有批准权的人民政府审批，均不具有对土地使用权进行处分的权利。根据物权法“房随地走、地随房走”的原理，即使作为房屋权利人对其房屋享有占用、使用、收益、处分的权利，但转让房屋时必然涉及土地使用权的转让。故，在涉案房屋未按照拆迁安置方案分割补偿给被拆迁安置主体前，国盛公司、棚户区改造指挥部无权私自处分涉案土地及地上建筑物。在改造项目推进过程中，国盛公司、棚户区改造指挥部与于建军在签订《房屋搬迁补偿安置协议书》之外，另行以签订《承诺书》的方式，承诺在安置协议书外，将项目内的房屋再行安置给于建军一套，违反了法律、行政法规的强制性规定，严重违反了国家关于棚户区改造、经济适用房的规章和宏观调控政策，也不符合《郑州市陇海路188号棚户区改造项目（一期）拆迁补偿安置方案》的要求，人为造成分配不公，势必损害国家、集体和其他铁路职工的合法权益，也造成国家、集体政策性住房秩序的混乱。故，该《承诺书》因违反法律、行政法规的强制性规定、损害社会公共利益，应认定无效。另，于建军亦无证据证明其符合《郑州市陇海路188号棚户区改造项目（一期）拆迁补偿安置方案》安置两套房的条件，故上诉人棚户区改造指挥部关于《承诺书》无效的上诉意见成立，本院予以支持。综上，一审判决法院认定《承诺书》有效并判令棚户区改造指挥部交付于建军第二套房产以及过渡费和利息错误，应予纠正。棚户区改造指挥部的上诉请求部分成立，本院予以部分支持。棚户区改造指挥部和国盛公司对引起本案纠纷负有一定责任，应当承担本案部分案件受理费。依照《中华人民共和国合同法》第五条、第七条、第五十二条第四项、第五项，《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一款、第一百七十条第三项之规定，判决如下：一、维持河南省郑州市二七区人民法院（2019）豫0103民初15055号民事判决第一项：郑州铁路土木建筑棚户区改造指挥部于本判决生效之日起三十日内按《房屋搬迁补偿安置协议书》约定向于建军交付所选定的安置房屋（选定新房坐落：铁道·中央花园XX号楼XX单元XX号XX.79㎡95.79㎡）；二、撤销原审判决第二、三、四项；三、郑州铁路土木建筑棚户区改造指挥部于本判决生效之日起十日内支付于建军自2018年1月1日至2018年5月31日的过渡费7,328.4元；四、驳回于建军的其他诉讼请求；五、驳回郑州铁路土木建筑棚户区改造指挥部的其他上诉请求。二审案件受理费11,000元，由郑州铁路土木建筑棚户区改造指挥部负担2,500元，河南国盛投资有限公司负担2,500元，于建军负担6,000元；一审案件受理费11,240元，于建军负担6,000元，河南国盛投资有限公司、郑州铁路土木建筑棚户区改造指挥部各负担2,620元。本判决为终审判决。审判长 袁 斌审判员 张建军审判员 李继军二〇二〇年五月二十八日书记员 汪 雨