江苏省南通市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）苏06行终76号 上诉人（原审原告）陈姝琛，女，1976年3月11日生，××族，住上海市宝山区。 上诉人（原审原告）赵军，男，1989年12月1日生，××族，住上海市宝山区。 被上诉人（原审被告）启东市行政审批局，住所地启东市。 法定代表人杜国华，局长。 应诉负责人沈海闽，副局长。 委托代理人史曦，启东市行政审批局工作人员。 委托代理人赵海健，江苏禾东律师事务所律师。 原审第三人启东市崇和置业有限公司，住所地启东市。 法定代表人尹闵，总经理。 委托代理人洪维争，北京大成（上海）律师事务所律师。 委托代理人王翔，北京大成（上海）律师事务所律师。 上诉人陈姝琛、赵军因诉被上诉人启东市行政审批局及第三人启东市崇和置业有限公司（以下简称崇和公司）建设行政备案一案，不服江苏省南通经济技术开发区人民法院（2019）苏0691行初733号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 一审法院经审理查明，崇和公司为启东市启隆乡乐享城商品房项目的开发建设单位，陈姝琛、赵军系该房地产开发项目66栋楼相关单元商品房的期房购买者。2018年11月23日，启东市行政审批局向第三人崇和公司出具了规划核实合格通知单。崇和公司依据相关规定网上填报竣工验收相应材料后，于2018年11月28日向启东市行政审批局书面申请对乐享城商品房项目（启隆乡新村沙1404地块）66#、67#单位工程进行工程竣工验收备案，并面交备案申请书、单位（子单位）工程竣工验收报告、建筑工程施工许可证、江苏省房屋建筑和市政基础设施工程施工图设计文件、工程竣工报告、工程勘察质量检查报告、工程设计质量检查报告、工程监理质量评估报告、工程质量保修书、建设工程质量监督报告、规划核实合格通知单、建设工程竣工验收消防备案检查意见书、江苏省建设工程档案接收证明书等材料。2018年11月29日，启东市行政审批局作出了3206811507080103-JX-001号备案表（以下简称为1号备案表），该表载明上述单位工程于2018年10月30日由建设单位组织竣工验收合格，经查验，符合要求。陈姝琛、赵军认为启东市行政审批局出具1号备案表的行为违法，造成崇和公司将不合格的商品房交付的后果，侵犯了购房人的合法权益，请求一审法院依法撤销1号备案表。 一审法院另查明，第三人崇和公司提交的竣工验收备案申请表上填写的竣工日期为2018年10月30日，提交的单位（子单位）工程竣工验收报告首页填写的验收日期为2018年9月30日，第二页改动为2018年11月15日。上述工程竣工验收时，2018年9月30日第三人送审材料已经准备完成，因故未能约到启东市建设工程质量监督站人员，后第三人于2018年10月底之前交付相关竣工验收材料，2018年11月15日启东市建设工程质量监督站验收合格，并于2018年11月19日给付第三人质量监督报告，案涉地块工程项目的五方单位现场验收工作时间应为2018年9月30日。 一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。依照该条规定，行政诉讼的原告必须具有原告资格，也即具有向人民法院提起行政诉讼的法律能力，其必须具备完整法律人格、与被诉行政行为有利害关系、认为合法权益受到被诉行政行为侵害等条件。上述法律规定的“利害关系”限于法律上的利害关系，不包括因反射性利益受到影响的公民、法人或者其他组织。同时行政诉讼是公法上的诉讼，上述法律上的利害关系，一般也仅仅指公法上的利害关系，不包括私法上的利害关系。国务院国发〔2002〕24号《关于取消第一批行政审批项目的决定》第323项取消了“房地产开发项目竣工验收”的行政审批，明确了建设工程竣工验收已不属于行政审批事项。《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法(2009修正)》第六条也规定：备案机关收到建设单位报送的竣工验收备案文件，验证文件齐全后，应当在工程竣工验收备案表上签署文件收讫。因此，竣工验收备案是建设行政主管部门根据建设单位的申请，就其竣工验收合格的行为状态进行审核并将该事实予以记载备份，以供查考的行为，竣工验收的房屋建筑工程是否合格并非以备案为生效要件，陈姝琛、赵军亦非被诉备案行为的行政相对人，故被诉备案行为并未对陈姝琛、赵军设定公法上的权利义务，该被诉备案行为对陈姝琛、赵军而言并非是一个可诉的行政行为。因而本案中，陈姝琛、赵军与第三人之间基于房屋买卖而认为交付的商品房不合格所所产生的纠纷，应考虑通过民事诉讼的途径来解决，而不是发散和诉诸于行政诉讼。换言之，只有原告方公法上的权利，即公法领域权利和利益而非私法领域的权利和利益，受到案涉行政行为的影响，存在损害可能性，才与案涉行政行为具有法律上的利害关系，才形成行政法上的权利义务关系，才有资格提起行政诉讼。本案中，并不存在陈姝琛、赵军公法上保护的权利和权益受到影响，案涉备案行为的作用仅在于记载备份，以供查考，至于竣工验收的房屋建筑工程是否合格、交付的商品房是否合格，第三人是否履行合同义务，不是备案所考虑和审查之事项。是故，本案陈姝琛、赵军不是案涉备案行为的适格原告。综上，一审法院遂依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回陈姝琛、赵军的起诉。 上诉人陈姝琛、赵军上诉称，一审法院认为“本案中并不存在原告公法上保护的权益受到影响，案涉备案行为的作用仅在于记载备份，以供查考”，进而认定上诉人“不是案涉备案行为的适格原告”和“没有利害关系”，没有事实和法律依据。1.上诉人与崇和公司签订的商品房买卖合同(预售)第九条约定了“该商品房已取得建设工程竣工验收备案证明文件”作为交付条件，证明上诉人与案涉备案行为具有利害关系。且上诉人与崇和公司签订的商品房买卖合同在先，并已全额支付购房款，启东市行政审批局作出的案涉备案行为在后，上诉人是案涉房屋法律意义上的权利人，因此，案涉备案行为的法律效力同时及于崇和公司和上诉人，与上诉人构成直接因果关系。2.在竣工验收备案中，被上诉人并非简单地接受建设单位报送房屋竣工验收相关资料，还要对备案资料进行形式上的审查，如果发现违法情形将责令停止使用，重新组织竣工验收。可见，竣工验收备案行为对房地产开发商、购房者都产生行政法上的拘束力，对购房者的权利产生实质性影响。且该制度旨在加强房屋建筑质量的监管，若行政机关不依法进行竣工验收备案，无疑会对房屋建筑质量的监管留下隐患，进而侵害购房者的权利，故上诉人是本案的适格原告，有权提起诉讼。请求本院撤销一审裁定，改判撤销被上诉人作出的1号备案表。 被上诉人启东市行政审批局答辩称，案涉备案行为的作用在于记载竣工验收的房屋是否合格，交付的商品房是否合格、第三人是否违反合同义务不是备案审查的事项。一审法院以上诉人与被诉行为没有利害关系为由裁定驳回正确。请求二审驳回上诉，维持原裁定。 原审第三人崇和公司答辩意见同启东市行政审批局。 本院经审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，有权提起行政诉讼的包括行政行为的相对人和利害关系人。首先，案涉工程竣工验收备案行为系启东市行政审批局基于崇和公司的申请作出，陈姝琛、赵军并非该备案行为的行政相对人。其次，行政诉讼法上的利害关系通常限于公法上的利害关系，不能扩大理解为所有直接或者间接的影响。根据《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第六条规定，竣工验收备案是为督促建设单位及时组织和进行竣工验收的一种行政管理手段，行政主管机关在竣工验收备案中主要是接收和验证竣工验收备案文件是否齐全及签署文件收讫，并不直接参与竣工验收和对工程质量是否合格、配套设施是否到位等进行实质审查，也未对购房人设立权利义务或对购房人的合法权益造成直接影响。如果经备案的房屋存在质量问题或配套设施不到位等对购房人合法权益造成损害，应由建设单位承担相应责任，而不因备案转由备案行政机关承担。故本案陈姝琛、赵军作为购房人，与案涉备案行为亦无公法上的利害关系，其二人不具有对该备案行为提起行政诉讼的原告主体资格。至于陈姝琛、赵军与崇和公司签订的商品房买卖合同(预售)第九条中约定了“该商品房已取得建设工程竣工验收备案证明文件”作为交付条件，因商品房买卖主体之间的民事约定并不属于启东市行政审批局作出案涉备案行为需要考虑的范畴，故陈姝琛、赵军籍此主张与案涉备案行为具有利害关系，其理由不成立，本院不予采信。综上，一审法院裁定驳回陈姝琛、赵军的起诉，认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予维持。陈姝琛、赵军的上诉请求不能成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 杨德华 审 判 员 郁 娟 审 判 员 张祺炜 二〇二〇年五月八日 法官助理 郑华超 书 记 员 王佳馨 附：本裁定适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；