文书内容湖南省怀化市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）湘12行终69号上诉人（原审被告）芷江侗族自治县自然资源局，地址湖南省芷江侗族自治县芷江镇凯旋路240号。负责人赵晓峰，党组书记。委托代理人付梅英，系该局不动产登记中心副主任。被上诉人（原审原告）芷江侗族自治县罗旧镇庄上村庄上组，地址湖南省芷江侗族自治县罗旧镇庄上村庄上组。负责人张忠球，组长。委托代理人黄生龙，湖南五溪律师事务所律师。原审被告怀化市自然资源和规划局，地址湖南省怀化市鹤城区锦溪北路100号。法定代表人银志远，局长。委托代理人陈卫民，系该局法规科科长。上诉人芷江侗族自治县自然资源局（以下简称芷江县自然局）因与被上诉人芷江侗族自治县罗旧镇庄上村庄上组（以下简称庄上组）、原审被告怀化市自然资源和规划局（以下简称市自然局）撤销林业行政登记及行政复议决定纠纷一案，不服怀化铁路运输法院（2019）湘8603行初272号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院查明，2018年9月30日，庄上组张太发、张成有（友）、张太煌（皇）等农户向芷江侗族自治县国土资源局（以下简称芷江县国土局）提出《关于撤销庄上组集体林权证的报告》。芷江县国土局经审查认为，庄上组登记取得的芷林证字（2009）第101202B001号林权证，隐瞒了1982年组集体已将部分山林发包给农户承包经营的事实，在未取得已经核发自留山使用证农户的同意，将己经承包到户的自留山的林地使用权和林木所有权收回组集体所有，没有事实和法律依据，依法于2018年10月22日作出芷国土资撤字（2018）第2号撤销庄上组登记取得的芷林证字（2009）第101202B001号林权证的决定并将决定书进行了送达。庄上组对该决定不服，向怀化市国土资源局（以下简称市国土局）提起复议申请。市自然局依法于2019年1月18日作出怀自然资复决字（2018）第8号行政复议决定，维持芷江县国土局2018年10月22日作出的芷国土资撤字（2018）第2号决定，并将文书向庄上组、芷江县国土局进行了送达。庄上组不服复议决定，于2019年2月21日向芷江侗族自治县人民法院提起诉讼。另查明，根据芷江县自然局提供的芷江侗族自治县芷林证字（2009）第101202B001号林地林权登记卷宗档案资料，该档案资料记载了罗旧镇庄上组于2007年6月8日分别对乌龟洞、良主山、王计冲、杉木塆、梅底冲、中山塆6块山林申请了林权登记。申请登记类型为初始登记，登记权利内容为林地所有权、使用权及森林或林木的所有权、使用权。张成有（友）作为该组当时的法定代表人（主要负责人）在集体林地所有权权利人意见一栏填写了“情况属实”的意见。林地林权登记现场核实表载明现场核实人有肖社员、张成有（友）、张太发、张四友、彭祖云、胡小英，现场核实工作组负责人有杨序发、贺桂良、张成有（友）。林地林权登记公示表上载明了林地编号、户主（祖园组、庄上组、杨家组）、小地名以及四至。备注栏有肖社员、张厚友等人签名，并注明以上林地、林权已经政府登记，现予公示。公示期自2007年6月8日起至2007年7月7日止，公示期内，若无异议，即予发证。2009年5月14日，芷江侗族自治县人民政府向庄上组颁发了芷林证字（2009）第101202B001号林权证。申请登记的依据有林地林权登记申请表、林地林权登记现场核实表、山林权属证明、林地所有权协议书、地形图、林地林权登记公示表。就该案涉诉行政行为，芷江县自然局于2018年9月12日向芷江侗族自治县人民政府请示，申请撤销芷林证字（2009）第101202A001号、芷林证字（2009）第101202B001号、芷林证字（2009）第101202C001号《林权证》，县政府领导当日作出同意的批示。再查明，芷江侗族自治县人民法院在审理张太煌（皇）与县国土局林业行政登记纠纷一案中，芷江县国土局在庭审中自认其并未对涉案的林地林木颁证登记进行公示，程序违法。该事实已被人民法院生效法律文书确认。2019年3月，芷江侗族自治县人民政府依据机构改革实施方案，组建芷江县自然局，作为芷江县政府工作部门，继续行使芷江县国土资源局的职权，不再保留芷江县国土资源局。原审法院认为，国务院《不动产登记暂行条例》第四条第二款规定“不动产登记遵循严格管理，稳定持续、方便群众的原则。”不动产权利人一旦取得不动产权利证书，即具有法律效力。该案庄上组所取得的涉诉林权证，张成有（友）作为庄上组方当时的负责人又是原自留山使用权权利人之一，在申请林权登记表中签字，应当知道当时林权发证的实际情况。涉案林权登记是否公示，县自然局提供的林权登记档案中已明确记载已经公示。县自然局在未查明相关事实的情况下，即以庄上组“隐瞒了1982年组集体已将部分山林发包给农户承包经营的事实，未取得已经核发自留山使用证农户的同意，将己经承包到户的自留山的林地使用权和林木所有权收回组集体所有，没有事实和法律依据”及“登记机构未依法进行公示，属于程序违法”为由，作出撤销庄上组芷林证字（2009）第101202B001号《林权证》的决定，属于主要证据不足、认定事实不清。在庭审中，芷江县自然局明确表示，做出撤销决定是依权利人申请而启动行政程序。但芷江县自然局在未启动撤销程序之前，就已经向芷江县政府请示撤销涉案林权证并获得同意。做出撤销决定前未给予庄上组程序申辩权，违反了《湖南省行政程序规定》第七十三条第一款“行政机关在作出行政执法决定之前，应当告知当事人、利害关系人享有陈述意见、申辩的权利，并听取其陈述和申辩”的规定，程序违法。市自然局没有认真审查即作出怀自然资复决字（2018）第8号行政复议决定，维持芷国土资撤字（2018）第2号决定，主要证据不足。综上，两被告作出的行政行为主要证据不足、认定事实不清、程序违法，依法应予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（三）项之规定，判决：1、撤销芷江县自然局于2018年10月22日作出的芷国土资撤字（2018）第2号关于撤销芷林证字（2009）第101202B001号《林权证》的决定；2、撤销市自然局于2019年1月18日作出的怀自然资复决字（2018）第8号行政复议决定。案件受理费50元，由芷江县自然局、市自然局负担。上诉人芷江县自然局上诉称，一审判决认为上诉人作出的行政决定“属于主要证据不足，认定事实不清”，完全是认定事实错误和适用法律错误。2、一审判决认为上诉人在作出行政执法决定之前未给予被上诉人程序申辩权，属程序违法，这是完全无视了上诉人提交第7号证据及《湖南省行政程序规定》第七十三条第一款的规定，属于适用法律错误。3、上诉人及原审第二被告作出行政行为正确合法，被上诉人的主张自留山已经收回，应当依法无效。综上，一审判决认定事实的理由及适用法律错误，上诉人作出的行政行为证据确凿，适用法律正确，程序合法，原审第二被告作出的行政复议决定同样正确合法，请求1、判决撤销一审第一项、第二项判决；2、改判驳回被上诉人的诉讼请求；3、判决被上诉人承担本案一审、二审案件受理费。被上诉人庄上组辩称，一、上诉人上诉称“庄上组在林权证登记时，隐瞒了1982年组集体已将部分自留山发包给农户承包经营的事实，未取得已经核发自留山使用证农户的同意，将已经承包到户的自留山的林地使用权和林木所有权收回集体所有的事实，有上诉人在一审举证的第2、3、4、5号证据证明”与客观事实不符。张成有（友）作为被上诉人当时组里的主要负责人，又是原自留山使用权权利人之一，在申请林权登记表中签字，即张成有（友）作为该组当时的法定代表人（主要负责人）在集体林地所有权权利人意见一栏填写了“情况属实”的意见。被上诉人取得的《林权证》中的林地林木均属公益生态林，2006年6月6日《会议记录》明确证实，公益生态林地的《林权证》只能发到组。被上诉人取得的《林权证》中的林木林地的四至范围与公示表上林木林地的四至范围完全一致。2002年被确定为生态公益林后，经村组决定和三个组村民同意，由组集体收回1982年组集体已将“部分山林”分配给农户作为自留山的“部分山林”，被上诉人没有隐瞒事实。二、上诉人作出的芷国土资撤字（2018）第2号关于撤销芷林证字（2009）第101202B001号《林权证》的决定程序严重违法。2018年10月15日被上诉人组长口头要求上诉人组织听证，但上诉人未组织听证；一审中上诉人当庭承认是依据张太发等12人的申请撤销了被上诉人持有的芷林证字（2009）第101202B001号《林权证》，但张太发等12人申请书落款日期为2018年9月30日，而上诉人芷国土资资请（2018）31号文件的落款日期是2018年9月12日，芷江县政府领导当日作出了同意撤销的批示，上诉人没有给予被上诉人陈述、申辩的权利。三、原审被告市自然局维持芷国土资撤字（2018）第2号决定属认定事实不清、证据不足、程序违法，应予撤销。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。原审被告市自然局未予书面答辩。各方当事人所提交的证据材料均已随案移送本院。依照《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》的规定，本院对本案证据材料进行了审核。二审中，上诉人向本院提交（2019）湘行申982号行政裁定书一份，拟证明其诉求与庄上组、张太煌的诉求相同。经审查，（2019）湘行申982号行政裁定书以庄上组超过法定申请再审期限为由驳回庄上组的再审申请，该裁定与本案不具有关联性，不予采信。本院审理查明的基本事实与一审认定无异，予以确认。本院认为，本案系诉撤销林业行政登记决定及行政复议决定纠纷。颁发林权证是行政机关作出的行政行为，行政行为一旦作出，即具有确定力及执行力。但是对于违法或者不当的行政行为以及由于事实和法律变迁而不宜存续的行政行为，行政机关具有自我纠错的权力和职责。从严格依法行政的角度而言，对于所有有瑕疵的行政行为，都可以通过撤销的方式予以纠正。但是从行政效率和效益的角度考虑，基于保护行政相对人的信赖利益和减少行政争议产生的考量，行政机关应当采取足够审慎的态度，只有在该行政行为的瑕疵足以影响到实质处理结果时，才采用撤销的方式进行纠错。对于行为仅存在轻微瑕疵但并不影响实质处理结果且对利害关系人权利不产生实际影响的，或者通过补正等事后补救方式可以“治愈”的瑕疵，或者撤销行政行为可能会给国家利益、社会公共利益造成重大损失的，则应当考虑采取其他方式进行纠错。原芷江县国土局撤销的芷林证字（2009）第101202B001号林权证（以下简称涉案林权证），是2009年5月14日由芷江侗族自治县人民政府作出的林业行政登记行政行为，具有确定力和执行力。《中华人民共和国森林法》第三条第二款规定，集体所有的林木和林地，个人所有的林木和使用的林地，由县级以上地方人民政府登记造册，发放证书，确认所有权或者使用权；《中华人民共和国物权法》第一百二十七条、《中华人民共和国农村土地承包法》第二十三条规定，土地承包经营权自土地承包经营权合同生效时设立，县级以上地方人民政府应当向承包方颁发林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。因此，颁发林权证一方面是行政机关对集体林地所有权和个人林木所有权的确认，另一方面也是对林地上的土地承包经营权的确认。庄上组所持有的涉案林权证，共六块山场、六个小班号、面积520.9亩，2007年至2009年林权登记公示后，张太发等人当时对所涉山林登记在庄上组名下并无异议，其在当时亦未提出权利主张，现张太发等12农户并没有充分证据证明该520.9亩所有山林是其承包经营并于1982年全部登记在其名下，涉案林权证林业行政登记时，权属来源清楚合法；同时，《湖南省林地林权登记换发证实施办法》对于林地林权登记换发证的工作程序作了详细的规定：宣传发动、组织工作组、提出申请（申请条件、提交合法证据材料）、张榜公布、现场核实、出榜公示、登记造册、核发证书、建立档案。本案所涉及的庄上组的林权证亦是严格按照《湖南省林地林权登记换发证实施办法》所规定的程序换发的林权证，未经法定程序、没有充分的证据证明该林权证确属错误登记的情况下不得撤销。本案中，行政机关在张太发等人提出申请撤销庄上组的林权证报告时，未对张太发等12农户持有的1982年自留山权证进行调查核实，亦未对该12农户的1982年持有的自留山证具体位置、承包经营面积、小班号查证清楚的情况下，就迳行撤销庄上组所载面积520.9亩的林权证，违反了公平和正当程序原则，作出的涉案2号撤销决定理应撤销。《湖南省林权登记管理办法》第二十四条规定，林权权利人、利害关系人认为林权登记事项有错误的，可以持原林权证和相关证明材料，申请更正登记。经审查登记事项确有错误的，县级以上人民政府林业主管部门应当予以更正登记。涉及其他利害关系人权利的，应当告知有关利害关系人。案涉林权证经二审询问行政机关委托代理人，是张太发等12户农户于2018年9月30日提出申请撤销报告，本案行政程序的启动是依当事人申请，在申请方没有提交充分证据证实涉案林权全部归属申请方的情况下，行政机关迳行撤销涉案林权证主要事实依据不足；市自然局未认真核查该撤销决定，作出维持的行政复议决定亦认定事实不清，证据不足，因此，原审法院判决撤销涉案2号撤销决定及复议决定认定事实清楚，证据确凿，虽理由不当，但结论正确，依法可予维持。本案启动行政程序是依当事人申请而发，故申请人张太发等人无论在行政程序还是诉讼程序都应通知其参加，是必要的诉讼参与人，考虑到本案实体处理结果正确，为避免程序空转、节约有限的司法资源，本案可维持原判。综上，上诉人芷江县自然局上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人芷江侗族自治县自然资源局承担。本判决为终审判决。                          审判长                            王立志                                审判员                            肖尊启                                审判员                            李容容                                二○二○年五月十四日                                法官助理                            李建丰                                书记员                            龚小芳      附本判决相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。