湖北省武汉市中级人民法院民 事 裁 定 书（2020）鄂01民特33号申请人：武汉市东西湖区自然资源和规划局，住所地湖北省武汉市东西湖区径河街啤砖路51号台商大厦7楼。负责人：刘益德，该局局长。委托诉讼代理人：李宏，湖北今天律师事务所律师。被申请人：武汉政鑫建设集团有限公司，住所地湖北省武汉市东西湖三店吴啤路2号（10）。法定代表人：**，该公司董事长。委托诉讼代理人：高大杰，湖北普明律师事务所律师。申请人武汉市东西湖区自然资源和规划局（以下简称东西湖自然资源规划局）与被申请人武汉政鑫建设集团有限公司（以下简称政鑫公司）申请撤销仲裁裁决一案，本院于2020年1月14日立案后进行了审查。现已审查终结。申请人东西湖自然资源规划局称，东西湖自然资源规划局与政鑫公司签订的涉案《国有建设用地使用权出让合同》合法有效，且上述出让合同约定的逾期付款违约金每日千分之一的标准是依据《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（国办发（2006）100号）的规定确定，按照上述文件规定，该约定的违约金收入属于国库收入，而并非一般意义的民事违约赔偿款，是取之于民而后用之于民的重要来源，对国家的公共财政收入支出产生重大影响，具有社会公共性，故显然涉及和影响到社会公共利益。而武汉仲裁委员会对上述违约金国库收入的性质和意义认识不足，简单套用《合同法》的有关规定，将违约金标准调低到银行贷款利息上浮30%，使国库收入大幅度减少，损害了社会公共利益。根据《仲裁法》第58条第二款“人民法院认定该裁决违反社会公共利益的，应当裁定撤销”的规定，故向法院申请撤销武汉仲裁委员会（2019）武仲裁字第000001615号仲裁裁决。被申请人政鑫公司称，本案仲裁裁决处理的是东西湖自然资源规划局与政鑫公司的合同纠纷，是平等主体之间的民事法律关系，不应适用国务院的行政规范性文件，而应当适用《合同法》及其他相关的民事法律，原仲裁裁决书对违约金的调整不属于违反公共利益。故本案不符合撤裁的法律规定。经审理查明，2007年10月31日，东西湖自然资源规划局与“武汉市海景置业发展有限责任公司”签订《国有土地使用权出让合同》（合同编号：WDP-2007-094）。该合同约定，出让地块位于径河田园路南、张柏公路西，地块总面积130,327平方米，地块用途为城镇混合住宅用地，出让价款为74,759,775元整，该价款需于本合同签订之日起60日内付清。合同还约定：受让人必须按照合同约定，按时支付土地使用权出让价款。如果受让人不能按时支付土地使用权出让价款的。自迟延支付之日起，每日按迟延支付款项的千分之一向出让人缴纳滞纳金。合同还约定，受让人按合同约定支付土地使用权出让价款的，出让人必须按照合同约定，按时提供出让土地。由于出让人未按时提供出让土地而致使受让人对本合同项下地块上有延期的，每延期一日，出让人应当按受让人已支付的土地使用价款的千分之一向受让人给付违约金。合同还约定，因履行本合同发生争议，由争议双方协商解决，协商不成的，提交武汉仲裁委员会仲裁。合同还就其他相应事项进行了约定。合同签订前，2006年4月20日，受让人已向出让人缴纳土地出让金9,774,525元。合同签订后，受让人于2013年1月14日向受让人缴纳土地出让金38,000,000元。同年3月14日又缴纳26,985,250元。至此，已缴清合同约定的74,759,775元土地出让金。但后两期付款时间，已大大超过了合同约定的60日内的期限。2017年10月9日，武汉仲裁委员会作出(2017)武仲裁字第000001187号《裁决书》，确定本案政鑫公司是《国有土地使用权出让合同》（合同编号：WDP-2007-094）记载130,327平方米（约196亩）地块使用权的实际权利人。2018年2月9日，湖北省武汉市东西湖区人民法院作出（2018）鄂0112执522号《执行裁定书》，裁定“将登记在武汉市海景置业发展有限责任公司名下《国有土地使用权出让合同》”（编号：WDP-2007-094）所得130,327平方米（约196亩）土地使用权更正登记到政鑫公司名下。目前，湖北省武汉市东西湖区人民法院向武汉市东西湖区国土资源和规划局下达（2018）鄂0112执522号《执行裁定书》，协助执行：将登记在武汉市海景置业发展有限责任公司名下《国有土地使用权出让合同》（编号：WDP-2007-094）所涉130,327平方米（约196亩）土地使用权更正登记到政鑫公司名下。2018年5月16日东西湖自然资源规划局作为出让人，政鑫公司作为受让人，案外人武汉市海景置业发展有限责任公司作为原受让人三方签订《国有建设用地使用权出让合同变更协议》，约定将《国有土地使用权出让合同》（编号：WDP-2007-094）中受让人由“武汉市海景置业发展有限责任公司”更正为政鑫公司，受让人缴清违约金后，出让人办理交地手续，核发《建设用地批准书》。《国有建设用地使用权出让合同变更协议》签订后，由于在违约金问题上双方存在争议，政鑫公司没有缴清违约金，东西湖自然资源规划局也未向政鑫公司办理交地手续并核发《建设用地批准书》。武汉仲裁委员会认为，（一）关于本案合同的效力。《国有土地使用权出让合同》（编号：WDP-2007-094）及《国有建设用地使用权出让合同变更协议》内容合法，受让人变更程序合法，合同条款及受让人变更过程均不存在违反法律规定的情形。且合同双方主体适格。因此，上述合同及协议合法有效，对双方当事人具有约束力。双方均应当信守合同，依法办事。仲裁庭注意到，东西湖自然资源规划局与政鑫集团之间虽然没有直接签订仲裁协议，但《国有建设用地使用权出让合同变更协议》系对主体之一受让人的变更，受让主体继承后，受让主体合同的权利义务，也应当受合同的所有条款约束，除非双方当事人有特别约定或特别声明。本案中，当事人就争议解决方式并没有特别约定，也没有声明或放弃仲裁协议。在本案审理程序中，当事人双方均按仲裁协议的内容行使了权利义务，依照仲裁协议及《仲裁规则》的规定参与了仲裁程序，这也是双方对仲裁协议约束力进一步的行为予以的确认。因此，仲裁庭认为主体适格也表示仲裁主体适格。（二）关于违约金的调整及明细。本案争议的焦点问题是违约金约定是否过高，是否应依法予以裁减。东西湖自然资源规划局认为，合同约定了违约金的计算标准，应当严格按照合同约定的计算标准计算违约金。政鑫集团则认为，其部分出让金滞纳，对东西湖自然资源规划局除带来利息损失外，并无其他损失。日千分之一的滞纳金明显高于利息损失，应当以利息损失为基准依法裁减。仲裁庭认为，本案违约金的适用与明细，主要从以下方面认定：第一，政鑫集团是否违约。从查明事实来看，政鑫集团出让金分三次缴纳。除首次缴纳在合同期限内，其余两次均超出合同约定的缴纳期限。显然构成违约。既构成违约，就应当承担违约责任，东西湖自然资源规划局就有依照合同约定主张违约金的权利。第二，违约金约定是否过高。关于国有土地使用权出让合同的性质，土地出让金未交形成的滞纳金的性质，以及此类合同形成的违约金能否进行调整的问题，在法学界有不同的观点，在司法领域中也有不同的认定及判罚。本案仲裁庭经合议认为政鑫集团建议违约金调整的抗辩主张应予支持，其理由如下：国有土地使用权出让合同属民事合同而非行政合同，2004年9月，全国人大法工委对最高人民法院《国土资源部门解除国有土地使用权有偿出让合同属于民事争议还是属于行政争议》的本质进行了答复，指出：在国有土地使用权出让合同履行过程中，土地管理部门解除出让合同，是代表国家行使国有土地所有权，追究合同另一方的违约责任。不是行使行政管理权，由此产生的争议应属于民事争议。根据这一立法解释，本案合同显然属于民事合同，本案合同产生的纠纷，也应当属于民事纠纷，而非行政纠纷。而民事纠纷，就应当适用处理民事纠纷的有关法律规定，适用调整民事法律关系的有关规定，而不应适用行政法律关系的有关法律规定。政鑫集团出让金滞纳金行为是民事违约行为，故应依照《中华人民共和国合同法》及参照最高人民法院有关司法解释，按照民事违约行为处理的规费进行处理。政鑫集团违约的主观恶意并不明显，从仲裁庭审理查明的事实来看，政鑫集团形成滞纳金的原因有政府对土地进行调整的因素，也有政府方面同意土地使用权出让人主体变更的因素。当然，也有政鑫集团的主观因素。政鑫集团既然承接了原土地使用权出让合同受让人的权利义务。也理所应当承担合同项下违约金支付的责任。从合同法立法本意来看，违约金应以补偿性为主，兼具惩罚性。东西湖自然资源规划局请求的违约金高达1.2亿，远远超出出让金本金。如全额支付，不符合合同法设置违约金的立法本意。本案中，东西湖自然资源规划局除利息损失外并无其他损失。相对于利息损失而言，日千分之一明显过高。参照最高人民法院《关于适用若干问题的解释（二）》第二十九条，当事人主张约定的违约金过高请求予以减少的，人民法院应当以实际损失为基础，兼顾合同履行，当事人的过错程度以及逾期利益等综合因素，根据公平公正原则和诚实信用原则予以衡量，并作出裁决。当事人约定的违约金超过损失的百分之三十，一般可以认定为《合同法》第一百一十四条第二款规定过分高于造成的损失的规定，仲裁庭对政鑫集团的抗辩理由予以支持。第三，违约金如何计算。原则上，政鑫集团应从应付未付款的逾期之日开始分段，按照中国人民银行关于计收逾期贷款罚息利的上浮30%-50%的规定，按基准利率的上浮40%标准向东西湖自然资源规划局承担违约金。政鑫集团主张按一年期贷款利率计算违约金，仲裁庭不支持，因为其后两期付款逾期均已超过五年。参照上述司法解释所列举的基本原则及中国人民银行的上述规定。其具体计算公式为：1842天（2007年12月31日～2013年1月14日）÷360x64,985,250元x7.83%x1.4+59天（2013年1月15日～2013年3月14日）÷360x26,985,250元x7.83%x1.4≈36，934，315.4元。（三）关于仲裁费。鉴于政鑫集团迟延缴纳出让金，构成违约，是本案纠纷的产生责任方。本案的仲裁费应由政鑫集团承担。但东西湖自然资源规划局的仲裁请求未获得仲裁庭的全部支持，也应承担相应仲裁费，根据《仲裁规则》规定，仲裁庭酌情认定本案仲裁费由东西湖自然资源规划局承担20%，政鑫集团担80%。根据上述意见，仲裁庭经合议裁决如下：（一）政鑫集团向东西湖自然资源规划局支付违约金36,934,315.4元；（二）本案仲裁费799,370元，由东西湖自然资源规划局承担159,874元，政鑫集团承担639,496元，由于仲裁费已由东西湖自然资源规划局预缴，故政鑫集团应于裁决书送达次日起10内将其应承担的仲裁费连同第（一）项裁决所列款项共计37,573,811.4元一并支付给东西湖自然资源规划局。裁决自作出之日起生效。本院认为：根据双方的诉辩理由，本案的争议焦点是武汉仲裁委员会(2019)武仲裁字第000001615号裁决将违约金计算标准由双方约定的每日千分之一调整为同期人民银行贷款利率上浮40%是否违背社会公共利益。东西湖自然资源规划局主张涉案仲裁裁决违背社会公共利益的理由是双方合同约定违约金标准的依据是国务院国办发(2006)100号文件的规定，调低违约金的标准会造成国库收入的减少，故而损害了社会公共利益。经审查，东西湖自然资源规划局依据的《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（国办发【2006】100号）由国务院办公厅于2006年12月17日向各省、自治区、直辖市人民政府以及国务院各部委、各直属机构下发，属于土地行政管理方面的规范性文件，不是调整平等主体之间权利义务的法律依据。而本案是国有建设用地使用权出让合同纠纷，属于平等主体之间的合同纠纷，故应当适用《中华人民共和国合同法》等相关民事法律予以调整。其次，东西湖自然资源规划局主张合同约定的违约金并非一般意义上的民事违约赔偿款，该违约金的减少涉及违背公共利益，但无相应事实依据，本院不予支持。综上，东西湖自然资源规划局以违背社会公共利益为由，申请撤销武汉仲裁委员会(2019)武仲裁字第000001615号裁决的请求不能成立。依照《中华人民共和国仲裁法》第六十条规定，裁定如下：驳回武汉市东西湖区自然资源和规划局的申请。申请费400元，由申请人武汉市东西湖区自然资源和规划局负担。审判长 章 滢审判员 吴建铭审判员 赵 鹏二〇二〇年五月二十一日法官助理王星戈书记员王星戈