安徽省蚌埠市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）皖03行终42号上诉人（一审原告）怀远县双桥集镇双桥村村民委员会辽东组，住所地安徽省怀远县双桥集镇双桥村。负责人荣克杰，该组组长。被上诉人（一审被告）怀远县双桥集镇人民政府，住所地安徽省怀远县双桥集镇双桥村双桥街道，统一社会信用代码11340321003044252J。法定代表人韩秀，该镇镇长。委托代理人马琼，安徽冠亚律师事务所律师。委托代理人仲从卫，安徽冠亚律师事务所律师。上诉人怀远县双桥集镇双桥村村民委员会辽东组(以下简称辽东组）因诉被上诉人怀远县双桥集镇人民政府（以下简称双桥集镇政府）作出的答复函及支付征地补偿款一案，不服安徽省怀远县人民法院（2019）皖0321行初75号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2020年5月12日公开开庭进行审理。辽东组的负责人荣克杰，双桥集镇政府的委托代理人马琼到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院经审理查明，2001年5月27日，为发展双桥经济，拉动双桥城镇建设的快速发展，扩大双桥的集贸市场，树立双桥革命老区的形象。怀远县双桥集镇双桥村村民委员会与村民代表达成意向，同意将本村辽东组土地17400平方米无偿提供给双桥集镇人民政府建办公大楼。2001年6月7日，怀远县双桥集镇双桥村村民委员会与被告怀远县双桥集镇人民政府正式签订协议书，协议主要内容为：双桥村委会为支持双桥集镇人民政府建镇办公大楼，经村委会和辽东组村民同意将辽东组17400平方米土地无偿提供给双桥集镇人民政府建办公大楼。自2001年起，双桥集镇人民政府每年补助双桥村辽东组1500元整，以充抵17400平方米土地的农业税。该宗土地位于双陈公路北侧、荣庄东238米处，东西宽120米、南北长145米，面积17400平方米。由双桥集镇人民政府办理土地变更与使用手续。2001年10月24日，双桥集镇人民政府将该土地报批为建设项目用地，2002年1月17日，蚌埠市人民政府批复同意将该土地由农用地转为建设用地，并颁发建设用地批准书和建设工程规划许可证。因该宗土地的农业税取消，被告就不再给予辽东组补助。为此，原告向被告提出要求给予补偿，被告于2019年3月15日作出答复，对原告的要求不予补偿。一审法院另查明，协议书中约定的17400平方米土地是荣克礼、荣克楼、荣明敬、荣明水、荣克亚五户农民的承包地，该土地建镇政府办公大楼后用辽东组的机动地相应地补给了五承包农户。一审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第二条“中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。全民所有，即国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使。任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地使用权可以依法转让。国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”的规定，土地使用权可以依法转让，国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。本案中，被告建办公大楼，是为了公共利益的需要，通过与怀远县双桥集镇双桥村村民委员会及原告协商，双方达成了转让土地的意向，并签订了协议，且通过行政审批的方式将该土地由农业用地转变为建设用地，取得了建设用地批准书和建设工程规划许可证，被告依法取得了本案争议土地的使用权。被告在征用原告17400平方米土地时，是原告无偿提供给被告使用的，且被告每年减免了原告1500元的农业税至取消农业税止，已经给予原告一定的补偿。原告要求被告给予用地补偿款，被告在法定期限内依法作出了答复，被告作出的行政行为合法，故原告的诉请缺乏事实和法律依据，一审法院依法不予支持。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定:公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。2018年2月8日实施的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款规定：行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。本案中，原告辽东组是针对被告于2019年3月15日作出的答复函进行的起诉，没有超过起诉期限，故对被告辩称原告起诉已经超过诉讼时效的意见，一审法院不予采纳。关于原告主体问题，被告辩称原告不具有本案诉讼主体资格，应由荣克礼等五户起诉，因本案争议的土地事实上已由辽东组用机动地补齐给荣克礼等五户，因此原告具有本案诉讼主体资格，故对被告的该辩称意见，一审法院不予采纳。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告怀远县双桥集镇双桥村村民委员会辽东组的诉讼请求。辽东组上诉称，一、《协议书》和《意向书》不具有合法效力。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十二条的规定：“召开村民会议，应当有本村十八周岁以上村民的过半数，或者本村三分之二以上的户的代表参加，村民会议所作决定应当经到会人员的过半数通过。”第二十四条规定：“涉及村民利益的征地补偿费的使用、分配方案，经村民会议讨论决定方可办理。”无证据表明签订协议时符合上述条件，且征收基本农田要经过国务院批准，协议不具有合法效力。即使签订协议也应当是上诉人与被上诉人签订补偿协议。二、征地赔偿是强制性法律条款。《土地管理法》第四十七条和《土地管理法实施条例》第二十五条均有规定，支付征地补偿款是法律强制性规定，即使当时达成无偿提供土地协议也是无效协议。三、每年1500元冲抵土地的农业税作为补偿款毫无道理。故请求撤销一审判决，改判支持上诉人的诉讼请求。双桥集镇政府未提交书面答辩状，庭审时答辩称，一审法院认定事实清楚，程序符合法律规定，请求依法予以维持。首先我们认为上诉人在一审中所提出的诉讼请求是两项，一是要求撤销答复，二是上诉人要求支付土地补偿款。两项诉讼请求中第一项诉讼请求，一审法院认定上诉人的答复符合法律规定，认定的事实清楚，证据确凿；第二项诉讼请求上诉人要求获得补偿，我们认为早已经超过了诉讼时效、起诉期限，并不能因为被上诉人的答复而导致其恢复起诉期限，所以我们认为一审法院驳回上诉人的诉讼请求是完全符合法律规定的。其次上诉人的上诉理由依法不能成立，第一，上诉人认为协议书和意向书不具有合法效力。我们认为协议书和意向书均有村民代表签字，而且签字的人数已经达到了法定人数，该协议书以及意向书的内容具有法律效力。第二，根据协议书和意向书的内容，双方签订的协议中，可以看出被上诉人以充抵农业税的方式给予了补偿。第三，我们认为这块土地在2002年的时候已经经市人民政府批准，将土地的性质更改为建设用地，因此并不存在补偿，所以我们认为一审法院认定的事实清楚，判决正确，请求依法予以维持。上诉人、被上诉人向一审法院提交的证据材料均随卷移送本院。上诉人、被上诉人对证据的质辩理由与一审一致。一审法院对证据的分析认定符合法律规定，本院予以确认。对一审法院查明的案件事实，上诉人及被上诉人均无异议，本院依法确认。本院二审查明，被上诉人与怀远县双桥集镇双桥村村民委员会2001年6月7日签订协议后，于2002年左右开始建设双桥集镇政府大楼，2003年建成。本院还查明，辽东组于2018年就《协议书》效力等事宜向怀远县人民法院提起民事诉讼，要求判决双桥集镇政府与怀远县双桥集镇双桥村村民委员会2001年6月7日签定的协议无效，并要求双桥集镇政府退还土地、恢复原状。怀远县人民法院2018年5月24日作出（2018）皖0321民初2387号民事判决，以辽东组的诉请缺乏法律依据为由判决驳回辽东组的诉讼请求。根据查明的案件事实及当事人的诉辩请求、理由，本案的争议焦点为上诉人向一审法院起诉要求征地补偿款是否超过起诉期限。本院认为，上诉人向一审法院起诉要求被上诉人支付1044000元征地补偿款已经超过法定起诉期限。2000年3月10日施行的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过二年。本案中，上诉人向一审法院起诉称：“2001年6月，被告与怀远县双桥集镇双桥村村民委员会（简称村委会）签订一份《协议书》，村委会将原告辽东组的17400平方米的基本农田（约26.1亩）提供给被告盖镇政府大楼。被告向原告解释提供的土地被征用，待政府大楼盖好后再给予补偿。但政府大楼建成后，原告迟迟没有得到应有的补偿。”被上诉人与怀远县双桥集镇双桥村村民委员会2001年6月协议签订后，即开始办理相关用地手续及工程建设手续，开始建造政府办公大楼，并于2003年左右建成。按上诉人所称大楼建成后被上诉人未支付征地补偿款，此时，上诉人应当知道其所主张的权益受到侵害，但上诉人直到2019年10月15日才向一审法院起诉，要求撤销答复函，由被上诉人支付征地补偿款1044000元。依照法律及司法解释的规定，上诉人要求被上诉人支付1044000元征地补偿款的起诉已经超过法定起诉期限。对于《双桥集镇人民政府关于双桥村辽东组的答复函》是否可诉问题，本院经审查认为，该答复函是双桥集镇政府针对辽东组要求镇政府支付征地补偿给予的书面答复，答复内容仍然涉及辽东组要求征地补偿款问题。本院审查答复函仍然要审查双桥集镇政府是否应当给予辽东组征地补偿款。因辽东组要求双桥集镇政府支付征地补偿款的起诉已经超过法定起诉期限，而答复函中涉及到辽东组的实体权利，即辽东组要求双桥集镇政府支付征地补偿款已经超过法定起诉期限。故对辽东组起诉要求撤销答复函，并由被上诉人支付征地补偿款1044000元的起诉，依法应当裁定驳回。关于辽东组认为《协议书》和《意向书》无法律效力的上诉理由，因《协议书》和《意向书》均是2001年签订，对于2015年5月1日前签订的行政协议发生纠纷的，不属于行政诉讼受案范围，且辽东组就《协议书》效力问题已经提起过民事诉讼，故对辽东组的该上诉理由，本院不予审查。综上，一审判决认定事实清楚，审判程序合法，但适用法律错误。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，裁定如下：一、撤销安徽省怀远县人民法院（2019）皖0321行初75号行政判决；二、驳回上诉人怀远县双桥集镇双桥村村民委员会辽东组的起诉。一审、二审案件受理费各50元，均退还上诉人怀远县双桥集镇双桥村村民委员会辽东组。本裁定为终审裁定。审判长 邵 华审判员 姚利华审判员 汝元琼二〇二〇年五月十四日法官助理马兆云书记员吴宁附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更。