安徽省高级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)皖行终332号 上诉人（一审原告）王广兵，男，1965年3月9日出生，汉族，住安徽省全椒县。 委托代理人王蕾蕾，北京市农权律师事务所律师。 上诉人（一审被告）安徽省全椒县人民政府，住所地安徽省全椒县襄河镇儒林路181号，统一社会信用代码11341124003216130E。 法定代表人杨光，该县县长。 出庭负责人刘田，该县副县长。 委托代理人荚树茂，全椒县自然资源和规划局副局长。 委托代理人谢平，安徽椒陵律师事务所律师。 上诉人王广兵、上诉人安徽省全椒县人民政府（以下简称全椒县政府）因王广兵诉全椒县政府拆迁行政强制一案，不服滁州市中级人民法院（2019）皖11行初113号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人王广兵及委托代理人王蕾蕾，上诉人全椒县政府副县长刘田及委托代理人荚树茂、谢平到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 一审法院审理查明，2019年4月30日，王广兵签字确认的《附属物登记情况》载明：“王广兵户在亮克威泽项目上有房屋（原宅基地）63.40平方米，南大光电二期项目有鸡舍面积860平方米（其中无顶鸡舍一幢），鸡舍建在原承包土地上3亩，鸡舍、房屋已由评估公司评估。镇村与王广兵协商，同时经王广兵本人同意，先拆除后处理。处理期限为1-3个月，按国家相关政策处理。”同年5月1日，全椒县政府未履行任何程序的情况下对王广兵位于吴小桥村民组的养鸡场、房屋及林木进行清除并予以占用。双方就补偿事项至今未达成处理结果。王广兵认为该强制行为违法，提起本案行政诉讼，要求确认全椒县政府该行政行为违法。 一审法院认为，本案的争议焦点是全椒县政府将王广兵所有的养鸡场、房屋及林木进行清除的行政强制行为是否合法。 行政机关行使行政职权要有法律依据，符合法律规定。本案中，全椒县政府称其实施的清除行为是征得王广兵同意，但根据王广兵提供的《附属物登记情况》，其虽然同意先拆除后处理，但同意拆除的范围并不包含林木，同时其也是附条件的同意。在全椒县政府实施清除行为至王广兵提起本案诉讼已有七个多月，双方仍未就补偿事项达成一致意见，全椒县政府也未在约定处理期限届满后及时作出处理决定，客观上存在怠于履行进行补偿的法定职责的情形。王广兵此时主张其不同意全椒县政府对其养鸡场、房屋及林木进行清除，理由能够成立，一审法院予以支持。而涉案土地无论是否纳入征收范围，全椒县政府在实施清除王广兵养鸡场、房屋及林木等附属物行为应有职权依据和强制执行依据，而本案全椒县政府并未提供证据证明其有职权依据和强制执行依据。综上，王广兵要求依法判令确认全椒县政府对其养鸡场、房屋及林木进行强制清除的行为违法的诉讼请求能够成立，一审法院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决确认全椒县政府于2019年5月1日对王广兵所有的养鸡场、房屋及林木进行清除的行政强制行为违法。案件受理费50元，由被告全椒县政府负担。 王广兵上诉称，1、上诉人提起的诉讼请求为全椒县政府无征地批复的情况下占用上诉人的养鸡场、房屋、林木的行政行为违法，一审法院只针对全椒县政府行政强制的行为是否合法进行审理，未对全椒县政府占用上诉人的养鸡场、房屋、林木的行政行为是否有依据，即是否被征收、是否具有征地批复进行审查。2、一审法院也未查明全椒县政府是否改变了土地用途，是否符合全椒县城市总体规划（2008—2030）。综上，一审法院认定事实及适用法律错误，请求撤销一审判决并依法改判，由全椒县政府承担二审诉讼费用。 全椒县政府上诉称，1、本案不是拆迁行政强制纠纷，而是土地行政管理其他行政行为纠纷，王广兵诉的是上诉人在没有征地批复的情况下，占用上诉人的养鸡场、房屋、林木及鱼池的行政行为，案件的焦点是上诉人有没有取得征地批复，且上诉人对王广兵的养鸡场、房屋的清除行为是经过其书面同意的，拆除时王广兵也在现场。2、一审判决认定错误，清除行为虽附加条件但不带有强制性，双方未能就补偿事宜达成一致意见也不能就认定上诉人怠于履行补偿的法定职责，也可能是王广兵的补偿要求不合理。涉案养鸡场、房屋被清除后，双方目前争议的应该是补偿费用多少。3、王广兵的养鸡场、房屋及林木土地在省政府皖政地（增减挂钩）〔2019〕295号城镇建设用地批复中，上诉人已经在示意图中标注。4、王广兵家已经领取征地补偿费，对上诉人的征地行为应该是认可的，双方现在争议的是地上附属物的补偿款，属于民事争议范畴。综上，一审法院认定事实不清，证据不充分，请求二审法院在查明事实的基础上依法改判，驳回王广兵的诉讼请求。 本院认为，征收土地行为是由一系列行政行为构成，从征收决定到征收安置补偿决定或协议，再到责令交出土地、强制拆除地上附着物等等，包含多个独立的行政行为，当事人不服土地征收行为的，应当针对征收过程中某一具体行政行为提起诉讼。本案中，王广兵在一审起诉时，认为全椒县政府以征收名义对其养鸡场、房屋和树木进行占用并予以清除，给其造成重大经济损失，故起诉请求判决全椒县政府占用其养鸡场、房屋和树木的行政行为违法，并附带提起行政赔偿诉讼，故本案争议的焦点问题应是全椒县政府对王广兵的地上附着物清除行为是否合法。王广兵上诉认为一审法院未审查案涉土地是否被征收，是否有土地批复以及是否改变土地用途、是否符合总体规划等，不属于本案审查范围。 关于全椒县政府对王广兵的地上附着物清除行为是否合法，上诉人认为清除行为是经过王广兵书面同意，不属于强制拆除行为，对此，本院评判如下： 无论是征收集体土地还是征收国有土地上房屋，均应在完成补偿安置工作的情况下，由行政机关申请人民法院强制执行，在获得人民法院准许强制执行裁定前，行政机关没有直接拆除被征收房屋的权力。也就是说，在征收补偿工作完成前，仍应当保障被征收人对被征收房屋和土地的合法占有权益，被征收人未获得安置补偿前，不能予以强制执行，即征收土地和房屋除应当遵循“无补偿则无征收”的原则外，还应当遵循“先补偿后拆迁”的原则，否则，被征收人有权拒绝搬迁，征收机关也不能强制执行。当然，实践中也存在征收机关与被征收人达成补偿协议后，被征收人主动将土地或房屋腾空交付征收机关处理，征收机关据此采取的拆除行为不属于强制拆除范畴，该拆除行为的合法性和正当性是基于被征收人认可安置补偿后的自愿处分行为。 本案中，王广兵签字确认的《地表附属物登记情况》中虽载明“镇村与王广兵协商，同时经本人同意，先拆除后处理”，但双方未就地上房屋及其他附着物安置补偿情况达成协议，也没有证据证明系王广兵将房屋及其他附着物腾空后主动交付全椒县政府拆除，在这种情况下，双方约定先拆除后处理的内容，能否作为征收机关实施拆除行为的合法性基础？本院认为，仅有双方关于先拆除后处理的约定，不能从根本上保障被征收人的安置补偿权益，更不能替代整体的安置补偿协议，在征收机关完成安置补偿工作之前，不能作为拆除被征收房屋的合法依据。因此，全椒县政府仅依据王广兵关于同意先拆除后处理的承诺，直接将王广兵的房屋和地上附着物清除行为不符合法律规定。 综上，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，判决结果并无不当。上诉人的上诉请求和理由没有事实根据和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人王广兵和上诉人全椒县政府各负担25元。 本判决为终审判决。 审判长  汪结平 审判员  朱达远 审判员  姜 明 二〇二〇年五月二十一日 法官助理李磊 书记员刘菊芳 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，判决撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。