浙江省金华市婺城区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙0702行初347号 原告徐丽娟，女，1971年8月1日出生，汉族，住永康市 委托代理人周涛，北京诚略律师事务所律师。 被告永康市人民政府江南街道办事处（以下简称江南街道），住所地永康市广场路4号。 法定代表人陈子顺，主任。 委托代理人朱文杰，党工委副书记。 委托代理人周跃明，浙江律明律师事务所律师。 原告徐丽娟诉被告江南街道不履行房屋拆迁补偿行政协议一案，于2019年6月由金华市中级人民法院裁定移送本院管辖，本院于同月5日立案受理后，依法组成合议庭，于2019年10月25日、2020年5月12日两次公开开庭进行了审理。原告徐丽娟的委托代理人周涛，被告江南街道负责人陈子顺及委托代理人朱文杰、周跃明到庭参加诉讼。现已审理终结。 原告徐丽娟起诉称：原告在永康市××街道××沿村合法拥有房屋，因330国道南移工程建设，原告的上述房屋被纳入征收拆迁范围。经原告与被告协商，签订了房屋拆迁协议书，就拆迁安置达成如下协议：原告同意将其位于大塘××村的房屋及其他地上附着物交于被告拆除，被告按规定对原告进行补偿。原告选择“一户一宅”垂直式安置，并约定了相应的安置面积；另约定被告向原告支付房屋拆迁补偿等费用。签订协议至今，时隔数年之久，被告仍未履行房屋拆迁协议约定的安置义务。原告认为，被告未按约定履行安置义务侵犯了原告的合法权益。原告请求法院：1.判令被告立即履行在房屋拆迁协议书中与原告约定的房屋拆迁协议补偿安置义务，按照约定面积为原告规划具体建房位置，交付给原告自行建设垂直式房屋（具体面积以起诉状为准）；2.判令被告赔偿原告因延迟履行安置义务导致的建房成本损失按市场价赔偿（包含建筑材料、人工费，随着时间推移的成本上涨损失应由被告承担）；3.诉讼费由被告承担。 原告向本院提交的证据有（均系复印件）：1.房屋拆迁协议书，证明原告与被告签订了涉案房屋拆迁协议，约定原告选择一户一宅垂直式安置，被告自签订协议至今未将安置地块交付原告建设垂直幢房违反协议约定；2.金温铁路扩能改造拆迁安置区规划方案效果图照片5张，证明2013年10月，在涉案安置地块的现场竖立的安置区规划方案效果图，原告安置地块已经进行了相关规划审批，原告在该地块建设垂直式幢房符合土地利用规划及城乡建设规划；3.永康市水务局永水务许（2017）4号《关于江南街道老鸦堰区块整体搬迁安置区（铁路拆迁）基础设施建设项目水土保持方案的批复》，证明涉案安置地块建设住宅已经过审批，永康市水务局根据项目建设规划对水土保持方案进行了审查批准，原告建设垂直幢房符合相关规划；4.涉案安置地块现状全景照片3张，证明涉案安置地块现在处于闲置状态，且已经进行了土地平整，符合立即交付给原告建设垂直房的条件，具有现实可操作性，被告具有履行交付土地的客观条件和能力；5.永康市人民政府永政发（2010）158号《关于同意江南新区和金温铁路扩能改造工程征地相关政策的批复》、大塘××村征地附加协议各1份，证明永康市人民政府作出的征地政策批复和针对原告涉案房屋拆迁安置实施办法中均明确规定，原告可以选择“一户一宅”垂直式安置方式进行安置，并明确“一户一宅”安置原则上套用高山头村拆迁安置政策；6.原告涉案垂直幢房安置地块规划设计图及设计效果图，证明原告涉案垂直幢房建设地块已经经过规划设计，并出具了安置垂直幢房的建设效果图和规划条件图，事先已进行规划；7.永康市国土资源局国有土地划拨用地批前公示（划拨2018Ｂ1-096号）、永康市国土资源局国有土地划拨用地批前公示（划拨2018Ｂ1-052号）及永康金温铁路扩能改造拆迁安置住宅用地公示2份、容积率计算标准1份，证明涉案地块已经批准作为原告安置建设垂直幢房用地，容积率1.25，符合规划设计为6层以下多层住宅房屋的容积率规定，容积率与现在的规划3.0不符；8.永康市人民政府办公室永政办发〔2018〕16号附件（序号76）《关于印发2018年度政府投资项目计划的通知》，证明永康市政府已经对原告涉案地块的安置房建设纳入到2018年度政府投资项目计划中，且明确在2018年第1、2季度进行土地平整，第3、4季度进行农户安置，被告称现在才进行规划与实际情况不符；9.金温铁路、330国道、金丽温高速公路、金台铁路建设现场照片及上述项目其他被拆迁安置村民已经建设完成垂直幢房现场照片，证明属于同类项目同时期安置的其他村集体的被拆迁农户早已经在四、五年之前按照拆迁时的政策建设完成垂直幢房，均已经入住，原告作为同时期同类项目的拆迁户，应当按照拆迁补偿方案的规定及拆迁协议的约定进行“一户一宅”垂直幢房安置；10.乡村振兴战略规划（2018-2022年），证明根据中共中央、国务院的要求，原告作为因重大项目建设需要搬迁村庄的村民，居民点的迁建，必须尊重农民意愿并经村民会议同意，不得强制农民搬迁和集中上楼；11.永康市发展和改革局发布的江南街道老鸭批复（永发改（2017）65号文件），证明建筑垂直幢房具有可行性，已获得永康市发改局的批复。 被告江南街道答辩称：1.原告在房屋拆迁协议中签名属实。2.被告已经按照或者参照协议约定向原告支付房屋拆迁补偿费等费用，已支付至2019年12月份。3.没有履行协议书是因城市规划调整，待规划完成后政府将及时落实拆迁安置。根据拆迁安置办法，我街道办事处为拆迁人。协议书对安置的履行期限没有约定，在安置过程中，因城市产业发展转型，对江南新城片区进行调整。修编工作没有完成法定程序。导致协议书客观上无法履行。待规划完成后，再与原告协商后确定。被告已经按照拆迁实施办法支付了临时安置补助费，原告主张迟延履行导致建筑成本上升的差价损失没有法律和事实依据。4.2019年8月永康市政府下发控规批复同意江南山水新城规划，按照控规的详细规划，原告要求被告按照协议书约定交付幢房给原告自行建设无法实现。原告的诉讼请求无法成立，请求依法驳回原告的诉讼请求。 被告江南街道向本院提交的证据有（均系复印件）：1.房屋拆迁协议书及临时安置补助费等清单，证明协议对原告房屋拆迁面积、安置方式、安置面积、房屋拆迁补偿费、附属物及装饰部分补偿费、搬迁补助费和临时安置补助费、签约奖励、腾空奖励等进行了约定。房屋拆迁补偿费等各项费用已支付；2.永政办发（2010）193号《江南街道金温铁路扩能改造永康段工程征迁政策处理实施办法》1份；3.永政办发（2011）62号《江南街道金温铁路扩能改造工程农户拆迁安置实施办法》1份；4.永康市人民政府办公室（2012）27号《金温铁路改造工程江南街道农房拆迁和入城道路提升工程征地若干问题专题会议纪要》1份；5.江南街道（2013）28号《关于要求直接委托江南街道拆迁安置区规划编制单位的请示》1份；6.永委发（2017）21号《关于设立中共永康市江南山水新城工作委员会和永康市江南山水新城管理委员会的通知》；7.永康市江南山水新城管理委员会说明1份；证据2-7证明为建设重点工程，永康市人民政府及时出台相关拆迁安置政策，但由于编制单位未及时编制规划，导致被告落实拆迁安置迟迟不能到位。后由于规划调整，拆迁安置工作未能进一步落实；8.江南山水新城概念规划设计合同1份；9.2018年4月浦江“立改套”工作考察照片打印件、《关于城中村立改套改造工作考察学习函》各1份；10.2018年江南街道召集大塘××村拆迁安置会议照片；11.《永康市人大常委会召开主任（扩大）会议专门听取江南山水新城规划方案新闻稿》（通过百度搜索下载）1篇；12.政协永康市委员会永政协〔2018〕29号《关于完善江南山水新城概念规划方案的建议》；证据8-12证明因永康市城市发展，打造高品质江南山水新城，对山水新城进行规划编制，编制中进行论证、考察、听取包括大塘沿、西徐村在内干部的意见的事实；13.中共中央国务院《关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》1份；14.《关于进一步加强城市规划建设管理工作加快建设现代化城市的实施意见》1份；证据13-14证明根据国务院与浙江省委文件精神，规划理念、发展理念已经发生变化，须按照现行发展理念重新进行城市规划；15.永康市人民政府永政发〔2019〕75号《关于同意永康市江南山水新城控制性详细规划的批复》、控制性详细规划图，证明协议约定原告方要按照幢房建设，现按照合法批准的规划已经不可能按照幢房建设；16.法律依据：城乡规划法、浙江省城乡规划条例、控制性详细规划的规定。17.永康市人民政府永政发（2020）30号《关于同意江南街道大塘××村等村拆迁安置区建设方案的批复》1份，证明本案原来的安置协议由垂直安置变为水平套房安置后续的拆迁安置的建设方案，方案经过永康市人民政府批复。18.补充协议、情况说明3份，证明案涉征迁项目所涉未安置户共有561户，其中537户已签订补充协议，对安置方式进行了变更。 在审理过程中，本院依法组织到庭当事人及代理人对上述证据进行了当庭质证。 原告对被告提供的证据质证认为：1.对被告证据1、2的真实性、关联性无异议，除签订协议的证明目的外，拆迁补偿安置费有一个月是没有支付的，但不在本案审查范围，原告案外另行对被告进行追偿。193号文件中已经明确了涉案房屋征收拆迁相关规定，第5章16条原告可以拆一还一、一户一宅、限额异地的原则统一报批自行建设。2.被告证据3为原告提交的材料，对三性无异议，恰能证明涉案拆迁主体是被告，在第3条规定安置方式为部分一户一宅垂直式安置，安置面积40平方米一间，最高占地140平方米等均进行约定，是对本案所涉协议的实施办法，双方均应遵守，且第6项附则部分已明确约定垂直式安置的定桩放样的期限和支付临时安置补助费的规定。3.对被告证据4、5的真实性、关联性无异议，已经规定了规划部门的具体规划要求和标准；恰能证明被告是负有在签订协议腾空房屋18个月内履行交付宅基地的义务，如被告没有迟延履行则不会存在该请示，也不会存在支付迟延履行安置费问题。4.对被告证据6、7的真实性无异议，关联性、证明目的、合法性有异议；设立新城管委会与本案被告履行协议不具有关联性，不影响被告履行安置义务，该通知不符合地方政府编制设置和机构管理条例的规定，该条例第9条有规定必须经上级人民政府批准；说明是在2019年1月28日作出，原告起诉立案为2019年被告在诉讼过程中搜集的依据，不能作为本案的依据；该说明不能证明已经形成控规、土地无法交付使用，无法达到被告证明目的。5.证据8-15，被告没有在法定举证期限内举证，不能作为本案审查依据，不符合法律规定；对该部分证据的三性均不认可，补充的规划内容与本案不具有关联性，不是被告不履行本案协议的依据；对于提交的相关材料，是居住用地、规划是住宅，不能说明不能建设垂直式幢房。6.被告证据17、18，系被告诉讼期间自行搜集并逾期提交，被告没有正当理由在诉讼过程中自行搜集的证据，不能作为案件审理依据；对控制性详细规划图三性均有异议，该控规编制时间是2019年8月，是在本案审理期间，与本案没有关联性，未提供原始的控规，对于涉案地块没有进行标注，不能明确具体位置，无法看出与本案有实质性关联性，该控规违反了原来已经制定的控规的规划条件，不具有合法性；对永康市政府的规划批准文件，真实性无异议，关联性、合法性有异议，2019年8月23日作出，9月24日应当有批复，被告今天当庭才提交，严重违反举证期限规定，不能作为本案定案依据，山水新城管委会不具有制作控规的职权；原告保留通过法律途径确认的权利，该文件是否合法可以通过法院审查确认，这不是规范性文件，而是对控制性规划的变更，原告作为该规划利害关系人，有权通过诉讼确认其合法性。补充协议的签订不影响本案未签订补充协议的原告要求履行原安置协议。情况说明，与本案的履行安置协议不具有关联性，在案件审理中形成的材料，其中江南街道办事处自己出具的情况说明，属于是书面单方陈述，并不能作为证据，大塘××村民委员会西徐村民委员会只是对签订补充协议的户数进行数据统计，不影响未签订补充协议的原告，履行原安置协议；对永康市人民政府永政发（2020）30号批复的真实性无异议，关联性、合法性有异议，该批复是2020年3月31日作出，案件已经提起诉讼，已经进入诉讼程序一年之后才出具，不影响原安置协议的履行，安置区建设方案的批复缺乏事实和法律依据，擅自改变原安置区块已经制定的控制性详细规划条件，改变了原来的容积率、绿化率的规划条件，且没有合法依据。未签订协议的原告已经就该批复向金华市中级人民法院提起诉讼，案件正在审查立案过程中，该批复的合法性有待人民法院判决进行确认，在法院作出判决之前，本案应当中止审理，该批复不能继续实施，涉案地块的建设不能继续施工，该批复的实施将会对未签订补充协议的原告合法权益产生不可挽回的影响，一旦该批复被撤销或确认违法，涉案安置区块的建设将是违法，为了避免对社会公共利益及国家利益造成危害，保护原拆迁安置户的合法权益，涉案地块的开发建设不得进行施工。 被告对原告提供的证据质证认为：1.对原告证据1的真实性无异议，但被告按照协议约定整个区块统一规划、统一设计、统一管理、统一分配，前提是项目要合法，规划到位，被告才可以按法定程序进行。2.对原告证据2、3的真实性无异议，对证明目的有异议，无法证明安置地块已经进行规划审批，安置地块至今为止没有建设用地规划许可，不能证明已经进行审批；水务局对水土保持方案进行审查批准，实际上水土保持方案与本案幢房规划无关联性，与本案无关联性，不涉及规划。3.对原告证据4的证明目的有异议，地块能否建设，合同有约定、法律有规定，需要进行审批，没有两证无法建造，合同规定需要统一规划、统一设计等，首先需要进行规划，无法达到其证明目的。4.对原告证据5的真实性无异议，附加协议在庭后核实，一户一宅个别原告有突破，村民最早想安置的地块是在大塘××村本村内，不在老鸭堰区块，有一个变化过程。5.对原告证据6，原告没有提供原件，三性不认可，证明目的也不认可，效果图以及规划设计图证明已经进行规划设计的说法不成立，设计图出来首先要先通过控制性详细规划，如果没有控规设计图无法出来，即使是有设计图也是自己想设计的图。6.对原告证据7的真实性无异议，证明目的有异议，该2份公示仅仅是作为划拨土地的用途，不能作为以后建造房屋要以此为准。法律明确规定建造房屋需要建设用地规划许可证、建设工程规划许可证，只进行到控规，设计图需要在控规出来后进行设计。7.对原告证据8的真实性无异议，与本案无关联性，建设项目需要列入政府计划才能进行，与本案统一规划关联性不大。8.原告证据9的真实性无法确认，与本案没有关联性，即使照片显示的同时期的拆迁安置已经建造幢房，建设项目需要根据相关规定走程序。涉案地块能否建设幢房需要看规划审批，通过则能建造，不通过则不能建造。根据政府的控规，无法建造幢房。9.对原告证据10的真实性无异议，关联性、证明目的有异议，文件第9章第4节规定与本案没有关联，原告是要求履行拆迁安置协议，协议中约定要统一规划。10.对原告证据11的真实性无异议，与本案有一定关联性，建造房屋需要先立项，但立项后房屋建造、房屋容积率等在可行性研究报告中无法解决，需要建设用地规划许可证及建设工程规划许可证解决。 本院对原、被告提供的证据认证如下：1.对原告1、2、3、4、7、8、10、11，被告对真实性均无异议，与本案征迁安置协议具有关联性，内容真实，来源合法，但证据3仅能证明对涉案地块建设住宅曾经水务局的水土保持审查并通过，但不能直接证明涉案地块已完成相关建设规划；证据4仅能证明本案所涉安置地块的现状。本院确认上述证据的相应证明力。对原告证据5，该协议内容为涉案协议签订前安置意向约定，但不是涉案协议的内容，与本案协议履行无直接关联性，本院不确认其证明力。对原告证据6、9，原告未提供辅助证据证明其来源，该照片真实性无法确认，且不能直接证明原告待证事实，本院不确认其证明力。2.对被告的证据，原告对真实性均无异议，其中证据1－8、10、11、12、13、14、15、17、18与本案具有关联性，上述证据来源合法，能客观反映本案协议签订及履行情况，被告就涉案相关安置工作的后续开展情况，本院确认其相应证明力。对被告证据9、16，与本案无直接关联性，本院不确认其证明力。 根据本院确认证明力的上述证据和到庭当事人及代理人当庭陈述，本院确认本案事实如下： 原告徐丽娟在永康市××街道××沿村有自建住宅。因330国道南移工程项目建设需要，原告在该村的自建住宅被列入拆迁范围。2014年5月15日，原告徐丽娟（乙方）与被告江南街道（甲方）签订房屋拆迁协议1份，约定：大塘××村、西周自然村剩余农房的拆迁工作，参照永政办发（2011）62号《江南街道金温铁路扩能改造工程农户拆迁安置实施办法》。具体协议内容为：1.乙方同意将座落于江南街道大塘××村的房屋〔土地使用证件：1994－1518、1994－2958号；土地性质集体；土地使用权面积89.39平方米；建筑面积418.59平方米以及其它地面附着物交给甲方拆除，甲方按规定对乙方进行补偿；2.甲方收回乙方在拆迁范围内的合法用地89.39平方米，由甲方进行异地安置。选择“一户一宅”垂直式安置，可凑10.61平方米，相关费用参照永政办发（2011）62号文件规定收取，按照“统一规划、统一设计、统一管理、统一分配”后由乙方自行建设；3.甲方按规定向乙方支付的费用：房屋拆迁补偿费288609元，附属物及装饰部分补偿费123717元，搬迁补助费3786.63元，临时安置补助费35161.56元，提前签约奖10000元，提前腾空奖14942.70元，以上费用总计476216.89元。协议签订后，原告已依法向被告交付房屋。被告已按上述协议约定向原告支付房屋拆迁补偿费、临时安置补助费、搬迁补助费、签约奖、腾空奖等费用，但未按约定向原告提供“一户一宅”垂直式安置所需的自建房屋地基。因未能落实房屋安置，被告每半年按上述合同约定标准向原告支付临时安置补助费至2019年6月。 永康市人民政府《江南街道金温铁路扩能改造工程农户拆迁安置实施办法》（永政办发（2011）62号）规定，“一户一宅”垂直式安置的，拆迁人在被拆迁房屋腾空18个月内，必须会同建设、国土等部门办理建设用地开工前手续并定桩放样，否则每拖延一个月则加倍支付临时安置补助费。但由于被拆迁人原因造成逾期安置的，不支付拖延超期的临时安置补助费。 永康市人民政府于2017年6月12日成立江南新城管理委员会，负责江南山水新城建设，根据该新城建设要求，编制了江南山水新城控制详细规划。涉案协议所涉安置地块位于该管委会管辖区域，原协议约定的垂直幢房安置不符合江南山水新城控制详细规划。2020年3月31日，永康市人民政府作出永政发（2020）30号关于同意江南街道大塘沿等村拆迁安置区建设方案的批复。该建设方案主要内容为：根据《永康市城中村改造实施办法》和《永康市江南山水新城控制性详细规划》，大塘沿等村拆迁户原“一户一宅”垂直式安置变更为水平式套房安置。原选择垂直式安置户免费获得1：5“立改套”安置面积，安置套房中的A、B户型每套配套车位1个，剩余车位及储藏室由安置户根据需要向江南街道办事处购买。原选择水平套房安置户，按原协议执行。 另，永康市江南街道大塘沿等村因330国道南移、金温铁路扩能等项目征迁，原签订本案同类安置协议即选择垂直式安置户至今未获得安置的被征迁户共计561户，现已有510余户（占比达90%以上）同意“立改套”方案，并分别签订补充协议，将原协议第2条约定的安置方式等内容进行变更，将“一户一宅垂直式安置”变更为“水平式套房安置”。 本院认为，原、被告签订的涉案房屋拆迁补偿协议系双方协商一致而达成，是签订时双方真实意思的表示，双方的合同关系已依法成立。根据法律规定，对于依法成立的行政协议，在通常情况下，行政主体和行政相对人必须全面遵守和履行约定的各项义务。如因客观情况变化，致使一方或双方无法履行协议或需调整协议内容的，双方应当根据诚实信用原则，通过平等自愿协商解决。此外，基于行政协议的行政性特点，行政机关因公共利益或国家法律政策发生重大调整情况下，致使履行原协议不能实现原行政管理目的，并可能给国家利益或公共利益等造成损失时，行政机关可通过行使优益权变更或解除协议。但应遵循不减损协议相对人的原合同项下应获得利益的原则，就解除合同或变更协议而给相对人造成相应利益减损的损失给予相应补偿。具体到本案，根据原、被告的涉案房屋拆迁协议，原告房屋拆除后，被告应向原告提供“一户一宅”垂直式安置，向原告提供“统一规划、统一设计、统一管理、统一分配”相应地基交由原告自行建设。虽然，涉案协议中未明确约定地基交付时间，但房屋土地征收先补偿后拆迁的原则，协议主体本应及时向协议相对方履行安置义务。而且，涉案协议中明确涉案拆迁工作参照《江南街道金温铁路扩能改造工程农户拆迁安置实施办法》，亦可推定被告正常情况下应于签订协议后18个月内向原告交付协议约定的地基。被告现已逾期仍未履行该义务，已违反合同义务。被告理应就此采取相应补救措施。鉴于永康市人民政府响应国家土地资源合理开发利用政策，在节约土地资源的基础上，为打造并建设山水宜居城市这一城市发展战略需要，对永康市相关土地总体利用进行重新全面规划。根据原告所在安置地块所属区域控制性详细规划，涉案安置地块需建设高层住宅，该地块原相关拆迁协议约定的安置内容由此面临调整。基于此，永康市人民政府重新制定的安置政策，对原安置方式进行了调整。现该区域90%以上的原被征迁户已根据新的安置政策，就安置事项达成了补充协议，将原协议约定的“一户一宅垂直式幢房安置”变更为在该地块以小区式套房安置。据此，涉案安置方式的变更符合永康市城市建设发展合理配置公共资源这一行政管理目标，且新安置补偿政策已为绝大多数被征迁户接受，亦表明该安置方式的变更并未减损相关征迁户的征迁利益。因此，原告诉请要求被告继续按涉案补偿安置协议确定的地点向原告提供安置宅基地已无法实现，但原告因房屋征迁而享有的房屋安置权利仍应予保护。现原、被告未就本案安置事项达成协议，且原告明确表示不愿就此与被告继续协商，故被告应根据相关安置政策，并以不减损原告相关征迁安置权益为原则，就涉案补偿安置事项向原告作出相应补救。至于原告提出的因被告延迟履行安置义务导致的相关损失，被告可在就涉案安置事项采取相应措施时一并综合予以考虑。综上所述，对原告的诉讼请求及被告抗辩合法有据部分，本院予以支持；无相关依据部分，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条之规定，判决如下： 责令被告永康市人民政府江南街道办事处按照本判决向原告徐丽娟就涉案协议所涉房屋安置事项采取相应补救措施。 本案受理费人民币50元（原告已预交），由被告负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省金华市中级人民法院。 审 判 长  杨君花 审 判 员  周高华 人民陪审员  汤江群 二〇二〇年五月十二日 代书 记员  华 家