山东省烟台市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁06行终87号 上诉人（原审原告）烟台华阳电气有限公司，住所地：山东省海阳市方圆街道办事处里口村。 法定代表人黄天伟，总经理。 委托代理人严进，上海锦天城（福州）律师事务所律师。 委托代理人程存祥，男，汉族，1989年3月16日出生，住山东省海阳市，系上诉人职工。 被上诉人（原审被告）海阳市综合行政执法局，住所地：山东省海阳市海阳路168号。 法定代表人王庆凯，局长。 被上诉人（原审被告）海阳市人民政府，住所地：山东省海阳市海滨中路196号。 法定代表人王彦博，市长。 上诉人烟台华阳电气有限公司与被上诉人海阳市综合行政执法局、海阳市人民政府强制拆除决定、行政复议一案，不服山东省海阳市人民法院（2019）鲁0687行初1号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院审理查明，涉案风电项目位于海阳招虎山省级自然保护区、垛山、跑马岭范围内和海阳市方圆街道办事处××北。自2012年开始开工建设，项目共建设风机电站53处，升压站一座。涉案项目初期办理垛山项目、跑马岭项目用地预审、林地预审、项目立项、项目环境影响报告表审批等手续。2017年7月5日，海阳市住房和规划建设管理局以原告烟台华阳电气有限公司涉嫌未办理建设审批手续，擅自建设风机电站及附属设施进行立案调查。经调查，烟台华阳电气有限公司未经规划行政主管部门批准，于2012年至2033年在海阳市方圆街道办事处××北建设升压站一座，面积1810平方米，在招虎山各处建设53处风机电站，其行为违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十条之规定，依照该法第六十四条之规定，作出海住规建字[2017]21号责令限期拆除决定书，限烟台华阳电气有限公司于2017年8月12日前自行拆除所建1810平方米升压站和53处风机电站。原告未申请复议和提起行政诉讼。2017年7月29日，原告自行拆除位于海阳招虎山省级自然保护区保护区缓冲区内3处风机电站。2017年10月，根据山东省委、山东省人民政府关于推进综合行政执法体制改革的指导意见和烟台市人民政府批准同意《海阳市综合行政执法体制改革实施意见》，组建成立海阳市综合行政执法局，其中职责之一是依据城市管理、城乡规划领域内法律、法规、规章的规定，行使行政处罚权、行政强制权及部分监督检查权。2018年9月27日，海阳市住房和规划建设管理局将案件移交被告海阳市综合行政执法局。被告海阳市综合行政执法局于当日立案。2018年9月28日，向原告送达限期履行拆除决定催告书，限原告于2018年10月8日前履行义务，并告知陈述、申辩权利。原告于9月30日提出书面申辩意见。被告海阳市综合行政执法局于10月8日就相关事项征询海阳市住房和规划建设管理局意见。10月10日，海阳市住房和规划建设管理局复函意见：原告申辩所涉垛山项目、跑马岭项目没有办理建设工程规划许可手续。10月11日，海阳市综合行政执法局对原告申辩意见复函，对其申辩意见不予采纳。2018年9月28日，海阳市综合行政执法局依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条和《山东省城乡规划条例》第七十七条之规定，报请海阳市人民政府批准实施强制拆除。经批准后，被告海阳市综合行政执法局依据《中华人民共和国行政强制法》第三十七条、第四十四条和《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条之规定，于2018年10月15日作出海综执强执决字[2018]30007号强制拆除决定书，自2018年10月15日起由属地政府牵头，相关部门配合对原告位于海阳市招虎山各处建设的风机电站53处及方圆街道办事处里口村北建设的一座面积为1810平方米升压站予以强制拆除，限原告自行清理存放将被强制拆除的违法建筑物内的财物，如不清理，造成经济损失由原告自行承担。原告不服提起行政复议，被告海阳市人民政府作出海政复决字[2018]21号行政复议决定书，维持被告海阳市综合行政执法局的强制拆除决定书。 原审法院认为：根据原、被告诉辩和庭审情况，法院对本案争议焦点归纳如下：一是被告海阳市综合行政执法局作出的强制拆除决定书是否违反法定程序。二是原告未办理建设工程规划许可许可的理由是否合理、合法。 针对第一个争议焦点。法院认为：原告认为违反法定程序理由是，海阳市住房和规划建设管理局作出的《责令限期拆除决定书》因海阳市人民政府办公室《关于印发海阳招虎山省级自然保护区、烟台沿海防护林自然保护区海阳段和海阳千里岩岛海阳生态系统省级自然保护区突出问题攻坚实施方案的通知》（海政办发[2017]89号）不具有执行效力。既然不具有执行力，被告海阳市综合行政执法局对原告作出案涉行政强制决定，必须另行依照法定程序作出新的责令限期拆除决定。被告海阳市综合行政执法局未依照法定职责和法定程序作出行政决定的情况下直接作出强制决定，显然违反法定程序。法院对原告起诉理由评判如下：第一、由于行政行为具有公定力，一经作出，不论合法与否，除因严重违法而无效外，在未经法定机关和法定程序撤销或变更之前，都推定为有效，对行政机关、相对人、其他利害关系人以及其他国家机关均具有约束力。即海阳市住房和规划建设管理局作出的责令限期拆除决定书非法定机关和法定程序予以撤销之前具有法律效力，具有执行力。换言之，海阳市人民政府撤销或者变更责令限期拆除决定书的法律途径有二：一是根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条第㈢款之规定，可以依职权撤销决定。二是基于行政相对人提起行政复议，通过行政复议决定书依法予以撤销或者变更。而海阳市人民政府办公室下发的海政办发[2017]89号通知是针对实际工作问题制订的实施方案，不是依照法定程序撤销或者变更责令限期拆除决定书的行政文书，不具有撤销或者变更责令限期拆除决定书的法律效力。况且原告在法定期限内也未对该责令限期拆除决定书提起行政复议或者行政诉讼，该决定书是已发生法律效力的决定书。再者，原告所提交“风电—华阳风电场（39台）的拆除时间为2033年12月31日前”的证据不符合证据规则的要求，不能证明其主张。因此，原告该起诉理由没有事实和法律依据。第二、《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第四款规定，行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。2017年10月，海阳市根据推进综合行政执法体制改革的指导意见，成立海阳市综合行政执法局，承继海阳市住房和规划建设管理局城市管理、城乡规划领域内的行政处罚权、行政强制权及部分监督检查权。根据行政机关整体性和连续性的原则，海阳市综合行政执法局接收涉案案件，根据已经发生法律效力的责令限期拆除决定书，依据《中华人民共和国行政强制法》及《中华人民共和国城乡规划法》的规定，依法履行催告、公告、内部请示、作出强制拆除决定等符合法律规定，属于依法履行其法定职责，符合法定程序，适用法律法规正确。原告起诉称，被告海阳市综合行政执法局应当另行依照法定程序作出新的责令限期拆除决定书的理由没有法律依据。综上，原告起诉理由不成立，法院不予支持。 针对第二个争议焦点。法院认为：《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县级人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民镇府申请办理建设工程规划许可证。本案中，原告于2009年8月取得跑马岭项目选址意见书，但没有证据证明其向城乡规划主管部门申请办理建设工程规划许可证，也没有证据证明其申请办理许可因城乡规划主管部门违反《中华人民共和国行政许可法》相关规定不予办理或者拖延办理的情形。虽然原告风电项目的前期建审手续办理了用地预审、林地预审、项目立项，取得环保、水土保持设施等部门验收批复，这是项目建设应当办理的相关手续，不能以此作为未取得建设工程规划许可而进行施工建设合理、合法的理由。原告诉称仅因涉案项目涉及自然保护区的因素，有关部门尚未取得统一意见才造成建设工程规划许可证未办理，并非原告主观原因造成，完全可以经政府有关部门论证后予以补正相关手续的理由没有事实依据和法律依据，法院不予支持。 被告海阳市综合行政执法局承继城乡规划领域职权后，依照相关法律法规之规定，履行法定程序依法作出强制拆除决定，证据确凿，符合法定程序，适用法律正确。法院需要指出的是，被告海阳市综合行政执法局作出强制拆除决定书认定拆除风机电站53处数量错误，因海阳市住房和规划建设管理局作出责令限期拆除决定书后，原告自行拆除3处，所以决定拆除风机电站数量应当为50处。法院依法予以判决变更。被告海阳市人民政府未在法定期限内提交作出行政复议决定的证据和所依据规范性文件，视为没有相应证据，对其作出的行政复议决定书依法依予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十条第一款第（一）项、第七十七条第一款之规定，判决：撤销被告海阳市人民政府于2018年12月13日作出的海政复决字[2018]21号行政复议决定书；变更被告海阳市综合行政执法局于2018年10月15日作出海综执强执决字[2018]30007号强制拆除决定书中“……对原告位于海阳市招虎山各处建设的风机电站53处……予以强制拆除”为“……对原告位于海阳市招虎山各处建设的风机电站50处……予以强制拆除”；驳回烟台华阳电气有限公司的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告海阳市人民政府负担。 上诉人烟台华阳电气有限公司的上诉请求：撤销原审判决第二项、第三项，改判支持上诉人的一审诉讼请求。事实与理由：一、一审法院关于海阳市人民政府办公室印发的海政办发[2017]89号文件仅是针对实际工作问题制定的实施方案，不具有撤销或变更[2017]21号责令限期拆除决定书效力的认定是错误的。被上诉人海阳市人民政府于2017年8月19日印发的海政办发[2017]89号文件是海阳市人民政府针对包括“风电一华阳风电场”项目在内的若干项目整改攻坚的具体工作安排，对其下属职能部门具有当然的拘束力。海阳市住房和规划建设管理局（以下简称海阳市住建局）作为海阳市人民政府下属职能部门，当然受海阳市人民政府所作出的更高级别行政行为的约束。根据该文件的要求，华阳风电项目只是“关停、后续组织专家评审完善相关手续”，而非“限期拆除”。上诉人当然有理由相信并确认该文件具有变更海阳市住建局之前所作出“限期拆除”行为的效力，故[2017]21号文件已因海政办发[2017]89号文件的作出而不再具有执行力，更不存在上诉人因限期未履行，应予强制执行的问题。二、上诉人未对[2017]21号责令限期拆除决定书提起行政复议及行政诉讼，系基于对海阳市人民政府的信赖。海阳市住建局系于2017年7月26日向上诉人送达[2017]21号责令限期拆除决定书，上诉人在接到该决定书之后立即与海阳市住建局所直接隶属的海阳市人民政府（即该行政行为的复议机关)进行沟通，海阳市人民政府于2017年8月19日作出海政办发[2017]89号文件，文件中明确了对上诉人在实验区内项目的措施为“关停后续组织专家评审完善相关手续”。上诉人正是基于对海阳市人民政府所作出的该行政行为的信赖、基于对政府部门的公信力，才未在“法定期限”内对海阳市住建局作出的责令限期拆除决定书提起行政复议及行政诉讼，因此，该责任不应由上诉人承担。三、上诉人所建设风机电站未能取得建设工程规划许可证，并非上诉人自身原因造成，海阳市人民政府应对由此造成上诉人的损失承担相关责任和后果。2009年3月起，上诉人陆续取得了包括山东省林业局、山东省国土资源厅、山东省发展和改革委员会、烟台市环境保护局、山东省水利厅、烟台市水利局在内的多级政府部门关于该案涉风电场项目建设的批复，均同意上诉人开展该风电场项目建设的前期工作、办理相关手续。而工程规划许可未能取得完全是因为涉及自然保护区的因素，相关职能部门尚未取得统一意见，但相关部门在上诉人施工及投产发电过程中并未予以限制或禁止。在此情况下，上诉人有充足的理由相信包括海阳市人民政府在内的各政府职能部门均已允许上诉人在该地点建设风电项目。特别是海阳市政府在海阳市住建局作出限期拆除决定后，又以海政办发[2017]89号明确了对上诉人在实验区内项目的措施为“关停、后续组织专家评审完善相关手续”，而非继续要求“限期拆除”。本案中，一方面上诉人享有对行政机关合理的信赖利益，另一方面，行政机关、政府部门在作出具体行政行为时更应从维护政府公信力的角度出发，充分维护公众正当的信赖利益。因此，海阳市人民政府应对上诉人所建风机电站被强制拆除所造成的损失承担相关责任和后果。综上，现为维护自身合法权益，上诉人特提起上诉，望依法判准所请。 被上诉人海阳市综合行政执法局在法定期间未提交答辩意见。 被上诉人海阳市人民政府在法定期间未提交答辩意见。 本院经审理查明的事实与一审认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定，“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县级人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民镇府申请办理建设工程规划许可证。”第六十四条规定，“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”本案中，上诉人在2009年已经取得跑马岭项目选址意见书，虽然办理了用地预审、林地预审、项目立项，取得环保、水土保持设施等部门验收批复，但仍在未取得城市规划行政主管部门核发的建设工程规划许可证或临时建设工程规划许可证的情况下,擅自建设风电项目,相关建筑就属于违法建筑，相应法律后果应由其自行承担。 海阳市住房和规划建设管理局在发现上诉人的违法事实后,比照正当的法律程序基本原则及要求,在查明事实的基础上作出限期拆除决定并无不妥。在限期拆除决定书中,告知了上诉人进行陈述申辩的权利。上诉人在法定期限内未提起行政复议或行政诉讼，该限期拆除决定已经发生法律效力。后被上诉人接管该案件后，履行调查、催告等程序后作出海综执强执决字[2018]30007号强制拆除决定，程序合法，并无不当，本院予以维持。被上诉人海阳市人民政府未在法定期限内提交作出行政复议决定的证据和所依据规范性文件，其作出的行政复议决定书视为没有相应证据，一审撤销并无不当，本院予以维持。 对上诉人主张的未对[2017]21号责令限期拆除决定提起行政复议及行政诉讼，系基于对被上诉人海阳市人民政府的信赖。本院认为，[2017]21号责令限期拆除决定是由海阳市住房和规划建设管理局作出的行政行为，正是因为行政机关的公信力，除因严重违法而无效外，自始对行政机关、相对人、其他利害关系人以及其他国家机关均具有约束力，不会因其他国家机关作出的非撤销或变更该责令拆除决定的相关文件而失效。 综上所述，上诉人的上诉请求不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第㈠项规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人烟台华阳电气有限公司负担。 本判决为终审判决。 审判长  鲁晓辉 审判员  纪晓静 审判员  张 君 二〇二〇年五月六日 书记员  闫彩玲