北京市第一中级人民法院民 事 判 决 书（2020）京01民终2955号上诉人（原审原告）：北京市北运河管理处，住所地北京市通州区新华北街160号。法定代表人：李京辉，主任。委托诉讼代理人：曹茜，北京市致宏律师事务所律师。委托诉讼代理人：王志红，北京市致宏律师事务所律师。上诉人（原审被告）：北京彼岸青滩高尔夫球俱乐部有限公司，住所地北京市昌平区北七家镇高科技工业园。法定代表人：曹利民，执行董事。委托诉讼代理人：邓鹏飞，北京市浩天信和律师事务所律师。委托诉讼代理人：李文婷，北京市浩天信和律师事务所律师。原审第三人：北京市北运河管理委员会昌平区管理段，住所地北京市昌平区小汤山镇马坊村南。法定代表人：朱振华，主任。上诉人北京市北运河管理处（以下简称北运河管理处）、上诉人北京彼岸青滩高尔夫球俱乐部有限公司（以下简称彼岸青滩公司）因与原审第三人北京市北运河管理委员会昌平区管理段（以下简称昌平管理段）合同纠纷一案，不服北京市昌平区人民法院（2019）京0114民初12729号民事判决，向本院提起上诉。本院于2020年4月7日受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。北运河管理处上诉请求：请求二审法院撤销一审判决，改判支持北运河管理处的诉讼请求，一、二审案件受理费由彼岸青滩公司负担。事实和理由：一、案涉土地由昌平管理段管辖并拥有土地使用权证书，北运河管理处为无权处分人，无权将土地交予他人使用、收益，故不应作为《合作开发协议书》（以下简称《协议书》）的主体，昌平管理段在《协议书》上加盖公章，协议中约定的滩地使用费和河道管理费应由昌平管理段收取，彼岸青滩公司也实际向昌平管理段支付，合同权利、义务应由昌平管理段和彼岸青滩公司享有和承担，其中并未体现北运河管理处的内容，一审法院对此事实未予确认。二、《协议书》约定的合同期限按20年计算并未超过租赁合同的最长租赁期限，该协议有效。三、彼岸青滩公司的练习场已进行过防洪安全评价，对不合格的阻洪建筑物进行了达标整改，符合水务部门的防洪要求，绿化也符合滩地使用要求。因此，《协议书》为有效合同，其中权属及责任不清晰的问题可通过补充协议的方式进行明确，合同到期后予以解除。彼岸青滩公司上诉请求：撤销一审判决第一项，改判驳回北运河管理处的诉讼请求，一、二审案件受理费由北运河管理处负担。事实和理由：一、一审判决认定《协议书》的性质为租赁合同错误。《协议书》的内容是彼岸青滩公司与北运河管理处合作开发河滩用地，通过建设休闲体育广场的方式在河滩上种植植被，对河道进行整治，北运河管理处提供土地，彼岸青滩公司出资，共同开发建设水上公园。该内容与租赁合同不同，协议中，北运河管理处除了提供相关河滩用地的义务外，还应办理相关地块用地的文件、手续等，而关于收益分配，彼岸青滩公司按照约定支付河道管理费和使用费，就利用水利设施及房屋开展的经营活动的收益则另行签订协议约定。二、《协议书》不违反法律的强制性规定，应属有效合同。《中华人民共和国土地管理法》的相关规定并非强制性规定。《协议书》的目的是对河道进行整治，改善生态环境，其中明确约定不得种植高大乔木和建设永久性建筑物，彼岸青滩公司未违反约定，《协议书》不违反国家土地政策。北运河管理处租赁给彼岸青滩公司的土地主要是生态环境安全控制区用地，彼岸青滩公司租赁土地时，该地块为荒地，彼岸青滩公司租赁后对河流进行治理，在河滩种植草木，改善河流生态环境，减轻北运河管理处对生态环境保护的资金投入，《协议书》不会损害社会公益。三、一审判决确认《协议书》无效超出北运河管理处的诉讼请求。同时，一审法院未就合同无效的后果进行释明，致使彼岸青滩公司未能主张相关权益。昌平管理段向本院提交书面意见，主要内容为：同意一审判决。昌平管理段是北京市昌平水务局下属的水利事业单位，负责温榆河昌平段的日常维护及管理，并受到北运河管理处的业务协调督导及指导，服从北运河管理处的业务安排及统筹规划。《协议书》涉及的河滩地性质为国有划拨，使用权人为昌平管理段，由昌平管理段负责日常的维护和管理，昌平管理段在《协议书》中盖章确认是基于北运河管理处的要求，但昌平管理段并非《协议书》的主体，该协议也未设定昌平管理段的义务。协议签订后，基于案涉河滩地由昌平管理段日常维护管理，彼岸青滩公司经北运河管理处同意，将协议款项直接支付给昌平管理段，用于河道及滩地的维护和管理。昌平管理段已致函北运河管理处，明确表示不再收取《协议书》项下款项。昌平管理段并非《协议书》的主体，且获得的费用全部用于河道及滩地的日常开支，因此不应承担其他责任或义务。北运河管理处向一审法院起诉请求：1.判令解除北运河管理处与彼岸青滩公司于2003年7月21日签订的《协议书》；2.本案诉讼费用由彼岸青滩公司承担。一审法院认定事实：2003年7月21日，北运河管理处（甲方）和彼岸青滩公司（乙方）签订了《合作开发协议书》，约定：开发温榆河两岸的河滩用地，西起昌平段马坊桥东至土沟桥处，计7.6km范围建设绿色水上公园：集水上游船、游艇、高尔夫球场、网球场于一体的体育休闲广场，从而达到改善沿河生态环境，有利开展全民健身活动，提高河道管理水平的目的；合作期限：自2003年7月1日至2053年7月1日止计50年；费用及支付方式：合作经营滩地年使用费为人民币20万元整，自球场正式经营后，乙方向甲方支付河道管理费用每年7万元整，以后每10年递增管理费用5万元。为建设高尔夫球练习场，彼岸青滩公司向北京市昌平区发展计划委员会提交了立项审批，2003年8月18日，北京市昌平区发展计划委员会印发了昌计经发[2003]155号《关于建设北京彼岸青滩绿色水上运动公园项目建议书（代可行性研究报告）的批复》，称：“经研究，同意立项及可研报告，项目主要建设经营：各种球类运动场地，高尔夫球训练场、网球场等，运动区域内景观建筑、以及人工湖、人工水渠、人工沙坑等，及水上游船、游艇等时尚运动。建设地址在昌平区温榆河马坊桥东，此批复有效期为一年。”后彼岸青滩公司在涉案土地上建设高尔夫球场。2015年7月28日，北京市国土资源局出具京国土（昌）分局罚字[2015]第42号《国土资源行政处罚决定书》，载明：“违法事实：2003年9月，北京彼岸青滩高尔夫球俱乐部有限公司未办理用地审批手续，占用北京市北运河管理委员会昌平管理段国有土地建高尔夫球练习场。经现场勘测，该项目占地总面积80666.22平方米（合121.00亩），建筑占地总面积734.26平方米，建筑总面积734.26平方米，场地硬化总面积4303.55平方米，沙坑占地总面积2932.89平方米，果岭占地总面积2138.61平方米，发球台占地总面积1515.43平方米。共建设平房6栋、简易房1栋……责令北京彼岸青滩高尔夫球俱乐部有限公司退还北京市北运河管理委员会昌平管理段80666.22方米（合121.00亩）国有土地。限期15日内拆除未经批准占用北京市北运河管理委员会昌平管理段国有土地建设的平房6栋、简易房1栋。拆除建筑面积734.26平方米、场地硬化的4303.55平方米地面、沙坑2932.89平方米、果岭2138.61平方米、发球台1515.43平方米，恢复土地原貌。”经北京市规划和国土资源管理委员会申请，一审法院出具（2017）京0114行审26号行政裁定书，裁定对京国土（昌）分局罚字[2015]第42号《国土资源行政处罚决定书》准予强制执行。2017年5月12日，该案执行立案，彼岸青滩公司未能自觉履行法定义务，该院将其纳入失信被执行人名单，该案尚未执行完毕。另查，涉案土地用途为水域用地，主要规划为生态环境安全控制区。关于租赁合同的效力，该院就合同无效及合同无效后果向北运河管理处释明，北运河管理处坚持认为合同有效，坚持其诉讼主张。一审法院认为：租赁合同是出租人将租赁物交付承租人使用、收益，承租人支付租金的合同。国家实行土地用途管制制度。使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。本案中，北运河管理处和彼岸青滩公司签订的《协议书》，实质是北运河管理处将涉案土地交付给彼岸青滩公司使用、收益，北运河管理处收取租金的租赁合同。涉案土地为国有水域用地，彼岸青滩公司改变其土地利用总体规划确定的用途，建设高尔夫球练习场，违反了法律的强制性规定，租赁合同应属无效。该院释明法院认定合同无效与北运河管理处的主张不一致，北运河管理处坚持认为合同有效，不予变更诉讼请求，故该院依法驳回北运河管理处的诉讼请求。综上所述，依照《中华人民共和国合同法》第五十二条、第二百一十二条、《中华人民共和国土地管理法》第四条之规定，判决：1.确认北运河管理处与彼岸青滩公司于2003年7月21日签订的《协议书》无效；2.驳回北运河管理处的全部诉讼请求。二审中，当事人未提交新证据。本院二审诉讼期间依法补充查明以下事实：北运河管理处认可，案涉合同土地的使用权人昌平管理段，昌平管理段系通过国家划拨取得的土地使用权，彼岸青滩公司则表示不清楚昌平管理段取得案涉土地的方式。彼岸青滩公司称，一审庭审期间，法庭曾就合同效力的问题向北运河管理处进行了释明，询问其是否变更诉讼请求，彼岸青滩公司曾考虑如果北运河管理处变更诉讼请求为确认合同无效，就提起反诉要求北运河管理处赔偿损失，但是北运河管理处没有变更诉讼请求，彼岸青滩公司也就没有再提出主张了。本院对一审法院查明的其他事实予以确认。本院认为，结合各方当事人的陈述，本案的争议焦点在于，1.北运河管理处是否为《协议书》的合同主体；2.《协议书》是否存在应予认定无效的情形。关于北运河管理处是否为《协议书》的一方主体。经查，案涉签订于2003年7月21日的《协议书》中，明确记载合同甲方为北运河管理处，乙方为彼岸青滩公司，而北运河管理处亦在合同签章部分的“甲方签章”处加盖印章，据此应认定北运河管理处为《协议书》的合同主体。北运河管理处虽主张昌平管理段在《协议书》上加盖公章以及实际收取合同款项，故昌平管理段为该协议的实际履行主体，但根据《协议书》的约定，北运河管理处系以昌平管理段的河滩地、沿河水面、水利设施作为投资，“甲方”北运河管理处行使合同权利并承担合同义务，合同款项亦由“甲方”收取，即《协议书》中并未体现昌平管理段实际履行合同的内容，昌平管理段加盖公章的行为，并不能否定北运河管理处的合同主体地位，案涉款项是否由昌平管理段实际收取，亦非认定其是否作为合同主体的唯一依据。综上，北运河管理处该上诉主张缺乏事实和法律依据，本院不予支持。一审法院认定《协议书》由北运河管理处与彼岸青滩公司签订并无不当。关于案涉合同的效力问题。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”北运河管理处与彼岸青滩公司签订《协议书》，其主要内容为以合作经营的方式，使用案涉土地建设集水上游船、游艇、高尔夫球场、网球场于一体的体育休闲广场，彼岸青滩公司利用水利设施及房屋开展水上旅游及其他经营活动，但涉案土地用途为水域用地，故上述《协议书》的内容，实际为未经许可改变土地用途，违反法律、行政法规强制性规定，应属无效，一审法院认定《协议书》无效并无明显不当。彼岸青滩公司虽主张一审法院确认《协议书》无效超出北运河管理处的诉讼请求，其因一审法院未释明合同无效的结果而未能提出相应主张，但人民法院审理合同纠纷案件时应就案涉合同是否存在《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的应予被确认无效的情形予以审查，并不以当事人对于合同是否有效的认识为前提，另外，一审法院在庭审中已释明案涉《协议书》可能被认定为无效，根据彼岸青滩公司的陈述，其亦考虑在北运河管理处变更诉讼请求后提出相应请求，但其未提出的原因为北运河管理处未变更诉讼请求，故彼岸青滩公司主张因一审法院未进行释明而未提出相应主张缺乏事实依据，对其该项主张，本院不予支持。据前述，《协议书》因存在《中华人民共和国合同法》第五十二条规定情形而属无效，在此情况下，北运河管理处、彼岸青滩公司的其他上诉理由对本案的处理结果并无影响，本院不再一一论述。综上所述，北运河管理处、彼岸青滩公司的上诉请求不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，处理结果并无不当，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审北京市北运河管理处上诉部分的案件受理费38800元，由北京市北运河管理处负担；北京彼岸青滩高尔夫球俱乐部有限公司上诉部分的案件受理费38800元，由北京彼岸青滩高尔夫球俱乐部有限公司负担。本判决为终审判决。审 判 长  徐 硕审 判 员  梁志雄审 判 员  董 伟二〇二〇年五月八日法官助理  张 岩书 记 员  王培霖