浙江省宁波市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙02行初301号 原告张水洲，男，1956年7月12日出生，汉族，住慈溪市。 原告张水新，男，1959年9月12日出生，汉族，住慈溪市。 被告慈溪市人民政府，住所地慈溪市三北大街655号。 法定代表人盛悠，代市长。 委托代理人韩盈（特别授权代理），慈溪市人民政府工作人员。 委托代理人郎慈甬，浙江上林律师事务所律师。 被告宁波市人民政府，住所地宁波市鄞州区宁穿路2001号。 法定代表人裘东耀，市长。 委托代理人毛莹、钱文虎（特别授权代理），宁波市司法局工作人员。 第三人戚根章，男，1955年11月1日出生，汉族，住慈溪市。 第三人张岳定，男，1947年11月11日出生，住慈溪市。 张水洲、张水新不服慈溪市人民政府（以下简称慈溪市政府）于2019年6月20日作出的慈政处〔2019〕4号《关于张水洲、张水新与张岳定、戚根章土地权属争议一案的处理决定》（以下简称4号处理决定）及宁波市人民政府（以下简称宁波市政府）于2019年11月3日作出的甬政复决字〔2019〕178号《行政复议决定书》（以下简称178号复议决定），于2019年11月22日向本院提起行政诉讼。本院于同日受理后，向慈溪市政府、宁波市政府送达了起诉状副本及应诉通知书。因戚根章、张岳定与本案被诉行政行为有利害关系，本院依法追加其为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2020年4月17日公开开庭审理了本案。张水洲，慈溪市政府的委托代理人韩盈、郎慈甬，宁波市政府的委托代理人钱文虎，戚根章、张岳定到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 慈溪市政府于2019年6月20日作出4号处理决定，该决定依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定，驳回张水洲、张水新的土地权属争议处理请求。宁波市政府于2019年11月3日作出178号复议决定，维持慈溪市政府作出的4号处理决定。 张水洲、张水新诉称，4号处理决定处理的是张水新楼房旁直路西边的一块土地（以下称争议土地），长约7.35米，宽约3.5米，约26平方米。争议土地系张文焕析产给张水洲、张水新使用，东临村直行路、南邻村横行路，西邻村杨家路，北邻张岳定土地。1975年之前，争议土地系胡育芳的自留地。1975年，张文焕用其濑水塘后的小部分自留地换取胡育芳的上述自留地。1979年，胜利大队重新分配自留地时，张文焕应找出自留地0.096，但其实际找出0.06，尚有0.033未找出。张文焕没有找出的0.033，需每年向胜利大队支付5元租金。上世纪八十年代土地承包时，张文焕少分0.033承包地以平衡上述应找出的等面积自留地。上世纪八十年代，戚根章父亲建造房屋时占用了张水新楼房西首一条直行路，将该直行路西移至河边，并用戚岳春的土地修造了往西的横行路。自上世纪九十年代后期以来，张岳定、戚根章多次用开沟、掏地、堆放砖石方式侵占张水新、张水洲的土地，由此引发纠纷。破山村及逍林镇的工作人员多次调处过争议土地纠纷。张水洲、张水新为此提出争议土地权属争议调查处理申请。2018年9月26日，原慈溪市国土资源局（以下简称原慈溪国土局）收到张水洲、张水新的申请后，进行了现场勘查并拍照。2018年10月9日，原慈溪国土局向张水洲、张水新发送《土地权属争议案件补正材料通知书》。同年10月10日至17日，张水洲先后两次提交了十余份有关证据材料。2019年4月16日，慈溪市自然资源和规划局（以下简称慈溪资规局）向张水洲、张水新发送《延期调查处理通知书》，但之后48天仍未作出处理。2019年6月4日，慈溪资规局的工作人员韩盈等人在逍林镇自然资源和规划所对张水洲进行询问并制作笔录。2019年6月25日，慈溪市政府以证据不足为由作出4号处理决定，驳回张水洲、张水新的土地权属争议处理请求。张水洲、张水新提供的1979年分配宅旁地和自留地时的丈量数据、证词、现场照片等证据足以作出明确争议土地权属的处理决定。慈溪市政府从未颁发过争议土地的使用权证，其以张水洲、张水新没有提供“土地登记凭证”“使用许可证”等、证据不足为由作出的4号处理决定错误，宁波市政府维持该处理决定错误。请求人民法院判决撤销4号处理决定和178号复议决定，并将争议土地确权给张水洲、张水新。 张水洲、张水新向本院提供了以下证据：1.4号处理决定、178号复议决定；2.1979年10月逍林公社胜利大队宅旁地和自留地的丈量记录；3.逍林镇人民政府公函以及《逍林镇人民政府信访反馈意见书》、逍林镇人民政府工作人员调处张水新、张水洲与张岳定宅旁自留地纠纷的相关材料；4.现场照片、示意图等，用以证明张水洲、张水新享有争议土地使用权的事实。经质证，慈溪市政府、宁波市政府、张岳定、戚根章对上述证据的真实性无异议，但认为不能证明争议土地使用权属于张水洲、张水新。经审查，本院对上述证据的真实性予以确认，对其关联性及证明目的不予确认。另张水洲、张水新庭审前申请证人戚某1、戚某2、张某出庭作证，庭审中陈述上述三人与案件没有特别关系，不用出庭作证。张水洲、张水新庭审前向本院提出申请，要求责令慈溪市政府提供1979年逍林公社胜利大队分配自留地时的丈量数据账本等证据，庭审中，慈溪市政府陈述其未持有上述证据，张水洲亦陈述慈溪市政府未持有上述证据。 慈溪市政府辩称：一、4号处理决定认定事实清楚。争议土地位于逍林镇破山村，堆有石头等物。慈溪市政府未查询到争议土地的权属登记、使用许可等相关材料。张水洲、张水新提交的1979年逍林公社胜利大队宅旁地和自留地的丈量记录仅记载尺寸和面积，未载明四至界限及具体方位，不能充分证明张水洲、张水新对争议土地享有使用权，故其要求确认争议土地使用权的主张，证据不足。二、4号处理决定符合法定程序。2018年9月26日，张水洲、张水新向原慈溪国土局提出土地权属争议调查申请，认为其坐落在逍林镇破山村面积约26平方米的土地，部分被张岳定、戚根章侵占，要求依法确认其对争议土地的使用权。经张水洲、张水新补正，原慈溪国土局予以受理，于同年10月25日向张岳定、戚根章发送答辩通知。因案情复杂，慈溪资规局决定延长调查处理期限30日，并通知各方。三、4号处理决定适用法律正确。根据《土地权属争议调查处理办法》（以下简称《办法》）第十一条规定，当事人申请调查处理土地权属争议，应当提交书面申请书和有关证据材料。《办法》第十九条规定，土地权属争议双方当事人对各自提出的事实和理由负有举证责任，应当及时向负责调查处理的国土资源行政主管部门提供有关证据材料。本案中，张水洲、张水新无法举证证明自己主张的争议土地使用权，慈溪市政府作出驳回其争议处理请求的处理决定符合法律规定。综上，请求法院驳回张水洲、张水新的诉讼请求。 慈溪市政府在举证期限内向本院提供并在庭审中出示了以下证据：4号处理决定及送达回证、《土地权属争议案件申请书》及相应附件材料、《土地权属争议案件补正材料通知书》《土地权属争议案件受理通知书》及送达回证、《答辩通知书》及邮寄凭证、《延期调查处理通知书》《询问笔录》《慈溪市自然资源和规划局关于张水洲、张水新与张岳定、戚根章土地权属争议一案调查处理意见的报告》等，用以证明慈溪市政府受理、处理张水洲、张水新土地权属争议调查处理申请的事实。张岳定、戚根章对上述证据无异议，张水洲、张水新质证后认为，慈溪市政府没有对争议土地作出确权处理，属于不作为。经审查，本院对上述证据的真实性予以确认。 宁波市政府辩称：一、178号复议决定的作出程序合法。宁波市政府于2019年8月19日收到张水洲、张水新的行政复议申请书，经审查于同年8月22日予以受理，次日向张水洲、张水新寄送了《行政复议案件受理通知书》、向慈溪市政府寄送了《行政复议答复通知书》及《行政复议申请书》副本。2019年10月8日，因为案情需要进一步审查，其作出延长行政复议期限决定并于当日分别向张水洲、张水新、慈溪市政府寄送了《行政复议决定延期通知书》。宁波市政府于2019年11月3日作出178号复议决定，并于同年11月5日分别寄送张水洲、张水新、慈溪市政府。上述处理程序符合《中华人民共和国行政复议法》第十七条、第三十一条等规定，程序合法。二、178号复议决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律法规正确。张水洲、张水新主张争议土地使用权归其所有，经慈溪资规局调查，争议土地无权属登记、使用许可相关资料，而张水洲、张水新提供的《1979年10月逍林公社胜利大队宅旁地和自留地丈量记录》仅仅记载了土地尺寸、面积，既不能证明该丈量土地系争议土地，也不能证明张水洲、张水新对该土地享有使用权。此外，张水洲、张水新提供的《2005年慈溪市××林镇政府关于破西村张水洲行路土地使用权纠纷案案卷》《房屋买卖契书》《房屋分契契书》等材料，也无法证明张水洲、张水新取得了争议土地的使用权。故慈溪市政府认定张水洲、张水新要求确认争议土地使用权的主张证据不足，并据此驳回其土地权属争议处理请求，并无不当。三、《办法》第二十八条规定：“国土资源行政主管部门应当自受理土地权属争议之日起6个月内提出调查处理意见。因情况复杂，在规定时间内不能提出调查处理意见的，经该国土资源行政主管部门的主要负责人批准，可以适当延长。”第三十条规定：“国土资源行政主管部门提出调查处理意见后，应当在5个工作日内报送同级人民政府，由人民政府下达处理决定。”本案中，原慈溪国土局于2018年10月23日受理张水洲、张水新的土地权属争议调查处理申请，慈溪资规局于2019年4月16日批准延长调查期限1个月。按照上述规定，慈溪资规局最迟应当于2019年5月22日提出调查处理意见，并在5个工作日内向慈溪市政府报送。但慈溪资规局于2019年6月6日才向慈溪市政府报送调查处理意见，超过规定期限，存在程序瑕疵。但由于该程序瑕疵并不影响慈溪市政府处理决定的合法性，其已在复议决定中予以指正。综上，张水洲、张水新诉请理由无法律依据和事实依据，请求法院驳回张水洲、张水新的诉讼请求。 宁波市政府在举证期限内向本院提供并在庭审中出示了178号复议决定、《行政复议申请书》《行政复议案件受理通知书》《行政复议答复通知书》《行政复议决定延期通知书》及相关送达凭证等证据。戚根章、张岳定对上述证据没有异议。张水洲、张水新对上述证据无异议，但认为178号复议决定结果错误。经审查，本院对上述证据予以确认。 张岳定、戚根章述称，1979年分配宅旁地和自留地时立有界址石，现在界址石没有了，也不清楚当时的界址。其他答辩意见同慈溪市政府、宁波市政府的意见一致。张岳定、戚根章未向本院提交证据。 经审理查明，2018年9月26日，张水洲、张水新向原慈溪国土局提出要求确认争议土地使用权的申请及材料。2018年10月9日，原慈溪国土局作出《土地权属争议案件补正材料通知书》，通知张水洲、张水新补正申请材料。张水洲、张水新向原慈溪国土局提交补正材料后，原慈溪国土局于2018年10月23日作出《土地权属争议案件受理通知书》。同年10月25日作出《答辩通知书》，并于次日寄送张岳定、戚根章。张水洲、张水新向原慈溪国土局提交的1979年逍林公社胜利大队宅旁地和自留地丈量记录记载了尺寸、面积，未载明四至界限及具体方位。张水洲在询问中认为，争议土地系其与张水新共用，面积约26平方米。2019年4月16日，慈溪资规局（因机构改革，原慈溪国土局被撤销，由新组建的慈溪资规局承担其职权）作出《延期调查处理通知书》，通知张水洲调查处理期限延长30日。2019年6月6日，慈溪资规局作出《慈溪市自然资源和规划局关于张水洲、张水新与张岳定、戚根章土地权属争议一案调查处理意见的报告》。2019年6月20日，慈溪市政府作出4号处理决定，并于6月25日送达张水洲、张水新。4号处理决定认定，争议土地现堆有石子等物，未查询到争议土地的权属登记、使用许可等相关材料。张水洲、张水新提交的1979年逍林公社胜利大队宅旁地和自留地丈量记录仅记载尺寸、面积，未载明四至界限及具体方位，不能充分证明其对争议土地的使用权，张水洲、张水新要求确认争议土地使用权的主张，证据不足。张水洲、张水新不服，申请行政复议。宁波市政府于2019年8月19日收到张水洲、张水新提交的行政复议申请书，经审查于同年8月22日予以受理，次日向张水洲、张水新寄送了《行政复议案件受理通知书》、向慈溪市政府寄送了《行政复议答复通知书》及《行政复议申请书》副本。2019年10月8日，宁波市政府作出延长行政复议期限决定并于当日分别向张水洲、张水新、慈溪市政府寄送了《行政复议决定延期通知书》。宁波市政府于2019年11月3日作出178号复议决定，于11月5日分别寄送张水洲、张水新、慈溪市政府。 本院认为，慈溪市政府根据《中华人民共和国土地管理法》第十四条“个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级人民政府处理”的规定，具有作出4号处理决定的职权；宁波市政府根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级人民政府申请行政复议”的规定，具有作出178号复议决定职权。 根据《办法》第十九条“土地权属争议双方对各自提出的事实和理由负有举证责任，应当及时向负责调查处理的国土资源行政主管部门提供有关证据材料”以及《浙江省土地权属争议行政处理程序规定》第二十一条“土地权属争议当事人应当在规定期限内对本人提出的主张提供有关证据”的规定，张水洲、张水新主张其享有约26平方米争议土地的使用权，其应当提供证据证明。张水洲、张水新虽提供了1979年逍林公社胜利大队宅旁地和自留地丈量记录，但该记录仅记载尺寸、面积，未载明四至界限及具体方位，不足以确认争议土地的权属。慈溪市政府根据张水洲、张水新提供的证据以及经调查，未查询到争议土地的权属登记、使用许可等相关材料，无法确认争议土地的权属。张水洲、张水新在庭审中陈述，戚志煊、戚某1、姚孝标等人参与了1979年逍林公社胜利大队宅旁地和自留地的丈量分配工作。本院为此到慈溪市××林镇询问戚志煊、戚某1、姚孝标，并制作了询问笔录，上述三人的陈述，也无法确认争议土地的权属。因此，慈溪市政府在张水洲、张水新的土地权属主张缺乏证据证明的情况下，作出驳回其处理请求的4号处理决定，并无不当。 《办法》第二十八条规定：“国土资源行政主管部门应当自受理土地权属争议之日起6个月内提出调查处理意见。因情况复杂，在规定时间内不能提出调查处理意见的，经该国土资源行政主管部门的主要负责人批准，可以适当延长。”第三十条规定：“国土资源行政主管部门提出调查处理意见后，应当在5个工作日内报送同级人民政府，由人民政府下达处理决定。”本案中，原慈溪国土局于2018年10月23日受理张水洲、张水新的土地权属争议调查处理申请，慈溪资规局批准延长调查期限1个月。慈溪资规局最迟应当于2019年5月22日提出调查处理意见，并在5个工作日内向慈溪市政府报送。但慈溪资规局于2019年6月6日才向慈溪市政府报送调查处理意见，超过规定期限，存在程序瑕疵。鉴于该程序瑕疵并不影响慈溪市政府处理决定的合法性，且宁波市政府已在178号复议决定中予以指正，本院对此予以确认。另经审查，宁波市政府受理复议申请、送达复议材料和延期决定以及作出178号复议决定的程序合法，本院予以确认。综上，张水洲、张水新要求撤销4号处理决定和178号复议决定，理由不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告张水洲、张水新的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告张水洲、张水新负担。 如不服本判决，可在收到本判决书之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于浙江省高级人民法院。在递交上诉状时，应预交上诉案件受理费50元至浙江省高级人民法院（开户行：农业银行杭州市西湖支行；户名：浙江省财政厅非税收入结算分户；帐号：19000101040006575401001。汇款时应同时注明一审案件案号）。在上诉期限届满之日起7日内仍不预交并且未在上诉时依法申请司法救助的，按自动撤回上诉处理。 审 判 长  俞朝凤 审 判 员  孙 雪 人民陪审员  刘曼红 二〇二〇年五月七日 书 记 员  袁丹蓉