四川省内江市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)川10行终11号 上诉人（原审原告）孟述容，女，1962年2月2日出生，汉族，住四川省内江市东兴区。 委托代理人赵光华，四川鸿章律师事务所律师。 委托代理人王大伟，四川鸿章律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）内江市生态环境局，住所地四川省内江市东兴区胜利街道北环路西段576号。 法定代表人谢媛丽，局长。 委托代理人张建，四川法锐律师事务所律师。 委托代理人曹翔，四川法锐律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）内江市东兴区人民政府，住所地四川省内江市东兴区龙观街28号。 法定代表人康厚林，区长。 委托代理人张建，四川法锐律师事务所律师。 委托代理人曹翔，四川法锐律师事务所律师。 原审第三人内江市东兴区飞群生猪养殖家庭农场，住所地四川省内江市东兴区新店乡金鼓村3组。 投资人张飞，男，1978年10月18日出生，汉族，住四川省内江市东兴区。 原审第三人内江市东兴区建美生猪养殖场，住所地四川省内江市东兴区新店乡金鼓村3组。 投资人张建，男，1981年3月27日出生，汉族，住四川省内江市东兴区。 上诉人孟述容因与被上诉人内江市生态环境局（以下简称市生态环境局）、内江市东兴区人民政府（以下简称区政府）、原审第三人内江市东兴区飞群生猪养殖家庭农场（以下简称飞群农场）、内江市东兴区建美生猪养殖场（以下简称建美养殖场）环境行政其他一案，不服四川省资中县人民法院（2019）川1025行初33号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人孟述容及其委托代理人赵光华、王大伟，被上诉人市生态环境局的行政负责人邓涛和委托代理人张建、曹翔，被上诉人区政府的行政负责人刘茂春和委托代理人张建、曹翔，原审第三人飞群农场的负责人张飞，原审第三人建美养殖场的负责人张建到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 一审法院经审理查明：孟述容系内江市东兴区新店乡金鼓村三组村民，其于2003年左右在宅基地自建房屋用于居住。2013年左右，孟述容同组村民张飞、张建在孟述容房屋旁分别开办了飞群农场、建美养殖场，从事生猪养殖。2018年8月31日，孟述容认为飞群农场、建美养殖场的养殖规模扩大，造成了环境污染，向原内江市东兴区环境保护局（以下简称原区环保局）递交了书面举报信，要求对飞群农场、建美养殖场污染环境的行为进行查处。孟述容在《举报信》中提出的污染环境的事实为“1.臭气熏天，特别是下午和晚上的时间，简直令人窒息，由于污染物未经处理即排放还导致了蚊虫的滋生；2.养猪场排出来的污染物未经任何处理直接排入农村水利浇灌沟，即污染农田，又污染水源；3.噪声污染严重，上百头猪的叫声和排风扇转动的声音令人彻夜难眠”。原区环保局接到举报后，于2018年9月5日即安排工作人员会同相关人员到现场进行调查，经检查，飞群农场、建美养殖场建有排污处理设施，未有污染物未经处理即排放的情况，但仍有一定的异味，有一定的声音，对发现的情况，原区环保局要求飞群农场、建美养殖场立即整改，并提出了整改要求。原区环保局在检查过程中，联系内江市东兴区疾控中心对孟述容的井水进行抽样检测，该中心于2018年10月23日作出《检测报告》，检测结论为：“按照《生活饮用水卫生标准》（GB5749-2006）进行评价，所检项目中总大肠菌群、耐热大肠菌群超标，其余所检项目符合该标准的要求”。2018年12月21日，原区环保局委托四川中衡检测技术有限公司对飞群农场无组织排放废气和噪声进行现场采样监测，并进行实验室分析。该公司于2018年12月25日出具ZHJC[环]201811005Y046号《监测报告》，监测结果为无组织排放废气和环境噪声均在标准限值内。2018年10月12日，原区环保局对飞群农场、建美养殖场再次进行巡查，发现二养殖场存在疫苗、药物的容器放置不规范，圈舍的边沿有破损，要求二养殖场按环保要求处理危险废物，对破损处立即修复，保证防污设施正常运行，不得污染环境。2018年10月23日，原区环保局对飞群农场、建美养殖场又进行巡查，未发现环保违法问题。2018年11月28日，原区环保局组织孟述容和飞群农场、建美养殖场的经营者张飞、张建进行调解。在调解过程中，孟述容认为飞群农场、建美养殖场的养殖行为中产生的噪声、臭气、污水对自己的生活产生了不利的影响，提出飞群农场、建美养殖场搬迁或者为自己易地选址修建居住相同条件住房的要求，飞群农场、建美养殖场则认为其养殖场手续齐全，系合法养殖、且才花费巨资对防污设施进行了改造，噪声、臭气已明显降低，污水渗漏不存在，对孟述容的要求不同意，双方未达成调解协议。2018年12月18日，原区环保局对孟述容的书面投诉作出了《回复》。孟述容对该回复不服，于2019年1月9日向区政府申请复议，区政府于2019年1月22日受理后，向原区环保局送达了《行政复议答复通知书》，原区环保局于同年1月31日向区政府提交了《行政复议答复书》，区政府于同年3月15日作出内东区政府复决字（2019）1号《行政复议决定书》，维持了原区环保局作出的《回复》。 一审法院认为，根据《中华人民共和国环境保护法》第十条第一款“国务院环境保护主管部门，对全国环境保护工作实施统一监督管理；县级以上地方人民政府环境保护主管部门，对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理”和《中华人民共和国国务院畜禽规模养殖污染防治条例》第五条第一款“县级以上人民政府环境保护主管部门负责畜禽养殖污染防治的统一监督管理”、第八条第一款“任何单位和个人对违反本条例规定的行为，有权向县级以上人民政府环境保护等有关部门举报。接到举报的部门应当及时调查处理”的规定，原区环保局作为县级地方人民政府环境保护主管部门，对孟述容认为飞群农场、建美养殖场有污染环境的违法行为的举报具有查处的法定职责。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请复议，也可以向上一级主管部门申请复议”的规定，孟述容对原区环保局的《回复》不服并要求其履行法定职责，向区政府申请复议，区政府具有行政复议的法定职责。 本案的争议焦点为：孟述容向原区环保局举报飞群农场、建美养殖场有污染环境的违法行为，原区环保局是否依法进行了调查处理。原区环保局在接到孟述容的举报后，依法启动了调查程序，快速派员到现场进行了调查，对孟述容举报的问题逐一进行了核查，并对发现的问题向飞群农场、建美养殖场提出了整改要求。此后，原区环保局又多次对二养殖场进行了巡查，并委托相关检测、监测部门对养殖场周边的水质、气体、噪声进行了检测、监测。飞群农场、建美养殖场作为畜禽养殖企业，在生产经营中，其产生的污染物势必会对周边环境产生影响，但只要按照规定建设有相应的排污设施，并按规定使用，其排出的污染物对环境的影响未超过国家规定的影响，就不应当受到处罚。原区环保局提交的证据足以证明飞群农场、建美养殖场是按照规定建有相应防污、排污设施，没有未经处理即直接排污的行为，其生产经营所产生的废弃物对环境造成的影响在国家规定的限值范围内，故原区环保局认定飞群农场、建美养殖场未有污染环境的违法行为而未予处罚。原区环保局针对孟述容的举报作出了《回复》，向孟述容通报其履行法定职责的情况，已履行了告知义务。综上，针对孟述容的举报，原区环保局已履行了调查处理的职责。孟述容提起本案诉讼的目的，其实质系认为原区环保局的处理未消除飞群农场、建美养殖场的养殖行为对自己生活造成的影响，而要完全消除养殖场对孟述容生活的影响，只有对飞群农场、建美养殖场关闭或搬离。但现有证据不能证明飞群农场、建美养殖场有应当受到行政处罚的违法行为，故原区环保局未对飞群农场、建美养殖场进行处罚是正确的。在原区环保局调查处理过程中，孟述容也未提供证据证明飞群农场、建美养殖场有污染环境的违法事实，其要求原区环保局对飞群农场、建美养殖场进行重新处理，没有事实依据。区政府在受理孟述容的复议申请后，依法通知原区环保局进行了答复，并进行了审查，在法定审限内作出了行政复议决定，复议程序合法。因在复议程序中听证不是必经程序，孟述容认为区政府未经听证即作出复议决定系程序违法的理由不能成立。在复议程序中，原区环保局所提交的证据能够证明其针对孟述容的举报已履行了环境监管的法定职责，故区政府作出维持原区环保局的《回复》的复议决定证据充分，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条和《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十六条第一款之规定，判决：驳回孟述容的诉讼请求。案件受理费50元，由孟述容负担。 孟述容上诉称：1.撤销一审判决，改判撤销原区环保局作出的《回复》和区政府作出的内东区复决字（2019）1号行政复议决定书；2.判令原区环保局依法履行法定职责，重新作出行政行为；3.一、二审诉讼费由原区环保局、区政府承担。事实和理由：一、原区环保局于2018年9月5日收到举报信，在2018年12月18日才作出处理回复，不是及时处理。二、1.原区环保局在收到举报信的当天便到现场进行了巡查，工作态度值得赞扬的，在发现问题后，要求对方进行整改也没有问题，但最后认为已要求对方进行了整改便完成了履职，明显是未履职。2.原区环保局在进行现场检查时，应当要求飞群农场、建美养殖场出示相关手续，根据法律规定，开办养殖场达到出栏量500头以上畜禽养殖规模的应当办理环评手续，具有环境影响评价书，既然孟述容提出了举报，原区环保局就有责任进行全面依法的检查，从其开始至现在，飞群农场、建美养殖场企业是否合法，是行政机关首先应当查证的内容。3.关于对第一份井水检测报告，该报告是在检查期间出具的，首先检测单位不具有相关资质，检测结果显示，大肠菌群已超标，原区环保局认为在农村地区的养殖水体能达到标准2就不错了，有些地方的养殖水体标准甚至能上万，然而，该项指标法定标准是0，意味着不能检出，按照国家标准检测出来，说明其已经不符合标准了。国家标准是一个底线，而不是理想值，根据百度百科显示，大肠菌群是来自于人类或者温血动物（比如养殖的猪）的粪便，作为比较，人类的粪便在未经任何稀释的情况下，其含量是109，这已经算是一个峰值了，所以，原区环保局说含量会达到上万是不可能的。将测量出来的大肠菌群含量2与109的人类粪便含量相比较，含量2已经是一个很高的值了，所以根据规定的标准为0，即不得检出，孟述容的井水是不合格的。井水是人的饮用水，不是池塘或者鱼塘，都已达到2这个数值。4.关于第二份噪声与臭气检测报告，检测单位同样不具备相应的资质，检测的实际操作工程也缺乏相应的证据支持，如操作仪器应该摆放在哪个位置，为什么不邀请当事人参加来进行现场的验证，检测时间也没有进行多次的检测，缺乏客观真实性，针对孟述容明确提出的夜晚噪声严重的情况，根本没有进行检测。最为重要的是检测时间是在原区环保局出具回复之后才进行的检测，那么在出具检测报告之前，原区环保局是如何认定噪声和废气是合格的呢？行政诉讼审查的便是行政机关的行政行为是否合法，本案中行政机关在作出行政行为之前是没有相关检测报告作为支撑的，说明原区环保局在作出该回复之前是没有相关依据的，是不合法的。然而行政复议的时候，出现了该份关于臭气与噪声的检测报告，行政复议机关即区政府也发现了检测报告的滞后性问题，在明知原区环保局违法的情况下，依然维持了环保局的回复，所以区政府也是违法的。三、一审判决超过法定审限，系程序错误。 诉讼中，市生态环境局向本院递交情况说明和相应文件，因行政机构变化，原区环保局已调整为区生态环境局，作为市生态环境局的派出机构。本院依法通知市生态环境局作为本案承继原区环保局权利义务的当事人参加诉讼。 市生态环境局辩称，一、一审判决认定事实清楚，原区环保局作出的《回复》合法。原区环保局工作人员多次会同当地乡政府和村委会人员现场调查、核查，要求飞群农场、建美养殖场维护防污设施并持续保持正常运行，采取多种方式降低异味和增加隔音处理，并与孟述容座谈。为化解双方矛盾，已由原区环保局牵头召开调解会。在此基础上作出《回复》是告知处理情况，并非未及时处理。二、现有证据不能证明二养殖场存在应当受到行政处罚的环境违法行为。原区环保局多次检查和监测后，组织检测机构依法检测、监测，并未有证据证明二养殖场存在应当受到行政处罚的环境违法行为，已要求二养殖场保持污染防治设施的运行，并采取多种方式降低异味和增加隔音处理，已经依法履行职责。请求驳回上诉，维持原判。 区政府辩称，一、一审法院认定事实正确，原区环保局作出《回复》合法。原区环保局工作人员多次会同当地乡政府和村委会人员现场调查、核查，要求飞群农场、建美养殖场维护防污设施并持续保持正常运行，采取多种方式降低异味和增加隔音处理，并与孟述容座谈。为化解双方矛盾，已由原区环保局牵头召开调解会。不应当撤销《回复》。区政府有权作出《行政复议决定书》，原区环保局已经履行法定职责，依法进行了环境监管，作出《回复》适用法律正确。区政府在收到孟述容的《行政复议申请书》和相关资料后，向原区环保局送达了《行政复议答复通知书》，在法定期限内作出了《行政复议决定书》，行为合法，程序正确。请求驳回上诉。 飞群农场、建美养殖场述称，没有其他意见，按照环保局要求进行了整改。 另查明，原区环保局向孟述容作出的《回复》载明：“（一）关于‘臭气熏天，特别是下午和晚上的时间，简直令人窒息，由于污染物未经处理即排放还导致了蚊虫的滋生’的问题。经现场检查，猪粪经干湿分离进行了处理，没有发现污染物未经处理即排放的情况。关于异味问题，我局已经要求飞群养殖场、建美养殖场，对圈舍封闭并放置一定药物来降低异味的浓度，直至无明显异味感。（二）关于‘养猪场排出来的污染物未经任何处理直接排入农村水利浇灌沟，既污染农田，又污染水源’的问题。经现场检查，污染物经干湿分离进行了处理，废（污）水经沼气池处理后抽到沼液池暂存并用于农灌。未发现污染物未经任何处理直接排入农村水利浇灌沟的情况。我局已经要求飞群养殖场、建美养殖场维护防污设施并正常运行，不得污染环境。（三）关于噪声污染严重，上百头猪的叫声和排风扇转动的声音令人彻夜难眠的问题。进现场检查，的确有猪叫的声音和排风扇转动的声音。我局已责令飞群养殖场、建美养殖场封闭圈舍，增加隔音处理，增加喂食频次，科学配置饲料，在休息时间段（中午和晚上）合理使用或更换排风扇等措施来降低噪声对周围产生的影响。” 本院经审理查明的其他事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案的争议焦点为：原区环保局作出的《回复》和区政府作出的行政复议决定是否应予撤销。 经内江市东兴区疾病预防控制中心检测，孟述容家井水中的耐热大肠菌群和总大肠菌群均超标，已足以证实水质受到污染的事实。但在《回复》中，原区环保局就此问题避而不谈，仅以“未发现污染物未经任何处理直接排入农村水利浇灌沟”回应孟述容投诉中反映的水源受到污染问题，并未明确答复是否存在污染。市生态环境局在二审庭审中提出，作为农村区域，耐热大肠菌群和总大肠菌群检测值为2已属较好情形，但《生活饮用水卫生标准》GB5749-2006中对该两项指标的限值是“不得检出”，且我国并未制定城镇和农村的不同生活饮用水卫生标准，对市生态环境局的此项辩称理由本院不予采纳。对于孟述容提出的噪声问题，原区环保局在《回复》中亦未明确答复噪声是否超标，且在作出《回复》之后方才进行了昼间噪声监测，也未对孟述容重点投诉的夜间噪声问题进行监测或查处。综上，原区环保局作出的《回复》未充分履行法定职责，存在明显不当，应予撤销。同时，区政府作出的行政复议决定维持了原区环保局作出的《回复》，亦应一并撤销。 综上，孟述容的上诉请求成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第六项、第七十九条的规定，判决如下： 一、撤销四川省资中县人民法院（2019）川1025行初33号行政判决书； 二、撤销原内江市东兴区环境保护局于2018年12月18日作出的《关于“内江市东兴区新店乡金鼓村三组投诉人孟述容投诉内江市东兴区新店乡金鼓村三组张飞、张建养殖场环境影响问题”的回复》及内江市东兴区政府于2019年3月15日作出的内东区府复决字[2019]1号《行政复议决定书》； 三、责令内江市生态环境局在本判决生效之日起60日内就孟述容的举报投诉重新作出行政行为。 一审案件受理费50元，由内江市生态环境局、内江市东兴区人民政府负担；二审案件受理费50元，由内江市生态环境局、内江市东兴区人民政府负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 周利芬 审 判 员 吴 敏 审 判 员 王 侯 二〇二〇年五月六日 法官助理 李 清 书 记 员 李泓洁