北京市第二中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）京02行终541号上诉人（一审原告）张某，男，2013年1月6日出生，汉族，农民，住北京市大兴区。上诉人（一审原告）张东（张某之父兼法定代理人），男，1986年11月3日出生，汉族，农民，住址同上。委托代理人南某（张某之外祖母），女，1955年10月28日出生，汉族，农民，住址同上。委托代理人杜伟，北京英云律师事务所律师。被上诉人（一审被告）北京市大兴区黄村镇人民政府，住所地北京市大兴区黄村镇。法定代表人莎红高，镇长。委托代理人赵宁，女，北京市大兴区黄村镇人民政府干部。委托代理人林美锋，北京广丁律师事务所律师。上诉人张某、张东因诉北京市大兴区黄村镇人民政府（以下简称黄村镇政府）所作行政答复一案，不服北京市大兴区人民法院（以下简称一审法院）所作（2019）京0115行初458号行政裁定（以下简称一审裁定），向本院提出上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。张某、张东向一审法院诉称，其二人系北京市大兴区黄村镇西芦城村（以下简称西芦城村）村民，西芦城村村民委员会（以下简称西芦城村村委会）于2011年11月23日作出的《大兴区黄村镇西芦城村股份经济合作社实施细则》(以下简称《细则》)，其人为的将其二人排除在产权制度改革之外，致使其二人无法享受到作为西芦城村村民应享受的待遇，此举严重违反了公平及平等的原则，后经其二人了解该产权制度改革方案是经村民代表大会讨论、通过并一直适用至今。《细则》的具体内容明显违反法律规定，且侵害了其二人的合法权益。其二人于2019年3月7日以邮寄的方式向黄村镇政府发出了《请求责令改正申请书》，请求黄村镇政府责令西芦城村村委会改正2011年11月23日村民代表大会讨论通过的明显违法的《细则》，黄村镇政府于2019年4月30日作出《答复告知书》（以下简称被诉告知书），答复称其二人的申请没有事实和法律依据。《中华人民共和国宪法》明确规定，中华人民共和国公民在法律面前一律平等。其二人既然为西芦城村的集体经济组织成员，应当享受与其他农民平等的权利，西芦城村村委会作出的《细则》，人为排除其二人在内的诸多村民的合法利益，违反了《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条、《中华人民共和国农村土地承包法》第十六条、《中华人民共和国妇女权益保障法》第三十二条、第三十三条规定等相关规定，黄村镇政府的答复没有经过调查与核实，也没有要求西芦城村村委会对其违法行为责令改正。基于上述事实与法律规定，黄村镇政府2019年4月30日作出的被诉告知书明显没有进行详尽调查，也未按照法律规定依法进行处理，侵害了其二人的合法权益。为此其二人提起行政诉讼，望依法审理。诉讼请求：1、请求撤销被诉告知书；2、诉讼费由黄村镇政府承担。一审法院经审理查明，2010年8月10日，张东与西芦城村村民张瑜登记结婚，2013年1月6日，二人之子张某出生，并于2013年1月18日报出生，户籍登记在西芦城村芦星西街南五条3号。2015年9月21日，张东将户籍由吉林省前郭尔罗斯蒙古族自治县长山镇长新街新平委4组迁入西芦城村芦星西街南五条3号。2004年12月22日，西芦城村召开村民代表会议通过了招婿条件及规定，当日应到村民代表31人，实到26人。2009年3月19日，经村民代表大会讨论通过《西芦城村村民生活补贴补充条款》，就村民生活补贴一事制定补充条款。2011年3月16日，西芦城村召开村民代表会议通过了《细则》，该《细则》系面向全村所有集体经济组织成员进行产权的量化，第四条规定股东资格的认定：七、原为本村农业户口的妇女与村外人员结婚，不将户口迁出，又不符合本村村规民约或村民自治章程规定的招婿条件，但其配偶与子女已在本村落户，其配偶与子女不享有本合作社的股东资格。当日应到村民代表48人，实到43人。2015年1月26日，经村民股东代表会议通过《关于西芦城村集体经济产权制度改革三年到期调整方案》，对符合实施细则人员进行了调整。2015年12月1日，张东岳母南某向黄村镇政府提出信访申请，要求西芦城村给予二女婿张东及其孙子张某村民待遇。2016年1月15日，黄村镇政府作出京兴黄信答〔2016〕01号《信访事项答复意见书》，告知：“您大女儿的家庭已享有该村经济合作社的股东资格。根据《大兴区黄村镇西芦城村经济合作社实施细则》的规定，您的二女婿张东及孙子张某不享受村民待遇。因此对您的诉求本机关不予支持。”南某对上述答复不服，向北京市大兴区人民政府（以下简称大兴区政府）提起复查申请。大兴区政府经审查于2016年3月23日作出兴信复查[2016]08号《信访复查意见书》，认定西芦城村召开的村民代表会符合民主程序。南某对上述复查意见仍不服，向北京市人民政府申请复核。北京市人民政府于2016年6月15日作出京信复核〔2016〕165号《信访复核意见书》，认为：“办理机关、复查机关应认真研究和协调申请人所提出的集体经济组织成员界定问题，表明本级机关明确的意见。”2017年4月5日，案外人张瑜与张东、张某将西芦城村村委会以及西芦城村股份经济合作社诉至一审法院，要求撤销西芦城村村委会以及西芦城村股份经济合作社于2004年12月22日召开村民代表大会并讨论通过的关于外来人员不符合男到女家的政策，本人要求将户口迁入西芦城村，迁入人员不享受西芦城村村民待遇的相关决议；撤销西芦城村村委会以及西芦城村股份经济合作社2011年12月2日召开村民代表会讨论通过《细则》（讨论稿）第四条第七款的规定以及《2015年-2017年股份经济合作社实施细则》第四条第七款的规定；判令西芦城村村委会以及西芦城村股份经济合作社返还张瑜、张东、张某2015年至今依法享有西芦城村股份经济合作社集体经济组织成员男女平等的权益；请求判令西芦城村村委会以及西芦城村股份经济合作社向张东、张某补发2015年颁发的股权证及补发2015年至2016年的股份收益，并补发400斤大米、800斤面粉、80斤花生油等。一审法院经审理，于2017年6月28日作出（2017）京0115民初8159号《民事裁定书》，以不属于人民法院民事案件受理范围为由，裁定驳回起诉。张瑜、张东、张某不服提出上诉，北京市第二中级人民法院于2017年9月27日作出（2017）京02民终9046号《民事裁定书》，裁定驳回上诉，维持原裁定。张瑜、张东、张某又向北京市高级人民法院申请再审，北京市高级人民法院于2018年6月27日作出（2018）京民申1790号《民事裁定书》，裁定驳回再审申请。另查，2018年9月7日，张东、张某向黄村镇政府提交了《申请书》，申请事项：1、请求镇政府责令被申诉人（西芦城村村民委员会、西芦城村股份经济合作社）将其2011年11月23日作出的《细则》第四条第七款的规定取消；2、责令被申诉人将其2015年1月28日作出的《2015-2017年股份经济合作社实施细则》上报镇政府并将其中的第四条第七款的规定取消；3、要求镇政府责令西芦城村村民代表会议取消其2004年12月22日作出的关于外来人员不符合男到女家政策，要求将户口迁入西芦城村，迁入人员不享受西芦城村村民待遇的相关决议。黄村镇政府收到张东、张某的申请后，经核实，于2018年11月5日向张东、张某以及张某的法定监护人张瑜作出《答复书》，告知：“关于您股民待遇及村民待遇事宜已经过西芦城村民（股东）代表大会决议通过，符合农村集体经济产权制度改革相关政策规定，故根据《中华人民共和国村委会组织法》第二条、第五条有关规定，对您申请申诉的事项本机关不予支持。”张东、张某不服，诉至一审法院。一审法院经审理于2019年6月26日作出（2019）京0115行初122号《行政判决书》，判决驳回张东、张某的诉讼请求。张东、张某不服，上诉至北京市第二中级人民法院。北京市第二中级人民法院于2019年10月24日作出（2019）京02行终1381号《行政判决书》，判决驳回上诉，维持原判。再查，2019年3月5日，张东向黄村镇政府邮寄提交《请求责令改正申请书》，申请事项为：请求依法责令西芦城村村委会改正2011年11月23日村民代表大会讨论、通过的明显违法的《细则》。2019年4月30日，黄村镇政府作出被诉告知书，载明：“一、实施细则在你们成为西芦城村民之前就已制定实施。2019年3月27日，镇政府向西芦城村委会下发了《通知》，通知其对你们反映的问题作出说明。西芦城村委会作出书面《情况说明》，并提供了相关证据材料。据向村委会了解，《大兴区黄村镇西芦城村股份经济合作社实施细则》（简称：实施细则）是2011年下半年在北京市实行农村集体经济产权制度改革、成立集件经济联合社的背景下由村股份经济合作社制定而成的，并非村委会制定，不属于村民自治章程、也不属于村规民约。张东原为外省市人，因与西芦城村村民张瑜登记结婚而于2015年将户口从吉林省迁入西芦城村。张某是2013年出生而落户西芦城村。2011年制定实施细则时，张东还是外省市人、与西芦城村没有任何关系和联系，当时的张某还没有出生。显然，实施细则是在你们成为西芦城村民之前就制定实施的，具有客观性、普适性，不存在你们所说的‘人为的将你们排除在产权制度改革之外’。二、实施细则已经法院裁判认定为村民自治范畴内事项。经查，2015年张东之岳母南某曾信访要求西芦城村给予其二女婿张东及孙子张某村民待遇，镇政府、大兴区政府信访办、市政府信访办分别作出过信访答复、复查、复核。镇政府办理其信访事项时，向村委会了解到，南某的两个女儿均已成家，大女儿的家庭已享有村经济合作社股东资格，根据《大兴区黄村镇西芦城村股份经济合作社实施细则》的规定，南某的二女婿张东及孙子张某不享有村民待遇(详见黄村镇政府[2016]01号《信访事项答复意见书》)。2017年4月5日，张东、张某在大兴法院提起民事起诉撤销《村股份经济合作社实施细则》第四条第七款，大兴法院（2017）京0115民初字8159号民事裁定书以其诉请事项属于村民自治范畴内事项为由驳回其起诉，二中院（2017）京02民终9046号民事裁定书驳回其上诉，北京高院（2018）京民申1790号民事裁定书驳回其再审申请。三、实施细则是由村股份经济合作社制定的。实施细则是由村股份经济合作社制定而成的，并非村委会制定，村股份经济合作社是由村民为股东组建的负责村集体资产的企业性质的单位，法律没有赋予镇政府取消其行为的职权。同时，实施细则不属于村民自治章程，也不属于村规民约。因此，镇政府无权根据我国《村民委员会组织法》第二十七条的规定责令村委会改正实施细则。另据了解，张东之妻张瑜的父母(母亲南某)共有2个女儿。大女儿张超，1984年4月4日生，已与外省男青年韩建国登记结婚并落户西芦城村，现育2个孩子也都落户本村，张超、丈夫韩建国及2个孩子根据实施细则规定，都已经成为村股份经济合作社的股东，享受各种福利待遇。西芦城村对于2个女孩的家庭，规定只照顾一人，其他子女不在照顾范围之内。故在2011年制定实施细则时，第四条第七款规定：原为本村农业户口的妇女与村外人员结婚，不将户口迁出，又不符合本村村规民约或村民自治章程规定的招婿条件，但其配偶与子女已在本村落户，其配偶与子女不享有本合作社的股东资格。张超、张瑜两姊妹，因其姐张超已按规定享受股东及村民照顾待遇，故按照两女家庭只照顾一人的规定，张超的丈夫张东、女儿张某不再享受照顾政策，不享受股东及村民福利待遇，只享受政治待遇。综上所述，根据三级法院民事裁判的认定，申请人请求改正的实施细则属于村民自治范畴内事项。《中华人民共和国村民委员会组织法》第五条第一款规定，乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。第三十六条第三款规定，乡、民族乡、镇的人民政府干预依法属于村民自治范围事项的，由上一级人民政府责令改正。根据上述规定，镇政府是无权干预村民自治范围内事项的，若有干预即是违法行政!因此，对于你们的申请事项，镇政府不予支持。”黄村镇政府于2019年4月30日向张东、张某邮寄送达被诉告知书。张东、张某不服，诉至法院。一审法院认为，公民、法人或其他组织向人民法院提起行政诉讼，应当符合起诉条件。不符合起诉条件的，应当裁定不予受理；已经受理的，应当裁定驳回起诉。依据《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第一条第二款第（四）项之规定，下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（四）驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为。本案中，张东、张某曾于2018年9月7日向黄村镇政府提交《申请书》，要求黄村镇政府履行法定职责，责令西芦城村村委会改正2011年11月23日村民代表大会决议讨论通过的《细则》第四条第七款，黄村镇政府于2018年11月5日作出《答复书》，张东、张某不服，已向一审法院提起诉讼，后经一审法院生效行政判决书，判决驳回其诉讼请求。张东、张某于2019年3月5日再次向黄村镇政府提交《请求责令改正申请书》，内容仍然是要求黄村镇政府履行法定职责，责令西芦城村村民委员会改正2011年11月23日村民代表大会讨论通过的《细则》，黄村镇政府于2019年4月30日作出被诉告知书。因张东、张某上述两次申请事项均为要求黄村镇政府责令西芦城村村委会改正《细则》，故张东、张某在本次诉讼中所提履责事项属于重复申请，黄村镇政府于2019年4月30日作出的被诉告知书亦属于重复处理行为，不属于行政诉讼的受案范围。综上，张东、张某的起诉因不符合起诉条件，应予以驳回。据此，一审法院依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回张东、张某的起诉。张东、张某不服一审裁定，上诉认为一审裁定认定事实不清、适用法律错误，没有事实与法律依据。请求撤销一审裁定，依法改判支持上诉人的诉讼请求或发回重审。黄村镇政府对一审法院所作裁定未提起上诉。本院认为，公民、法人或者其他组织提起行政诉讼，其请求事项应当属于人民法院受案范围，请求事项不属于人民法院受案范围，已经立案的，应当裁定驳回起诉。《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第一条第二款第（四）项规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（四）驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为。”本案中，张东、张某两次向黄村镇政府申请事项均为要求黄村镇政府履行法定职责，责令西芦城村村委会改正《细则》，且张东、张某对于黄村镇政府所作的第一次行政答复已提起过行政诉讼，判决已生效。张东、张某本次所提履责事项属于重复申请，黄村镇政府所作被诉告知书亦属于重复处理行为，不属于行政诉讼的受案范围。故张东、张某的起诉不符合起诉条件，依法应予裁定驳回。综上，一审法院依法裁定驳回张东、张某的起诉是正确的，本院予以维持。张东、张某的上诉请求无事实及法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持一审裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长 励小康审 判 员 徐 宁审 判 员 孙轶松二〇二〇年五月二十二日法官助理 崔天译书 记 员 蒋园园