浙江省舟山市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙09行终11号 上诉人（原审原告）孙佩，女，1987年7月31日出生，汉族，住舟山市普陀区。 委托代理人（特别授权代理）郭行舟，浙江星舟律师事务所律师。 委托代理人（特别授权代理）周琪，浙江星舟律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）舟山市自然资源和规划局，住所地舟山市新城千岛路159号。 法定代表人**，局长。 出庭应诉负责人戴磊，舟山市定海区不动产登记中心主任。 委托代理人（一般授权代理）王良平，浙江六和（舟山）律师事务所律师。 委托代理人（一般授权代理）焦海天，浙江六和（舟山）律师事务所律师。 原审第三人王忠汉，男，1962年12月9日出生，汉族，住舟山市定海区，现住舟山市普陀区。 委托代理人（一般授权代理）王玲，女，1985年11月22日出生，汉族，住舟山市定海区，系原审第三人王忠汉女儿。 上诉人孙佩因与被上诉人舟山市自然资源和规划局及原审第三人王忠汉不动产行政登记一案，不服舟山市定海区人民法院（2019）浙0902行初31号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年3月2日立案受理后，依法组成合议庭进行了审理。经阅卷、调查和询问当事人，本案现已审理终结。 原审法院认定，孙佩丈夫王维龙与王忠汉系父子关系，孙佩和王维龙于2017年4月7日登记结婚。2018年8月7日，王维龙因海事事故意外死亡。案涉房屋原坐落于舟山市定海区，系农村村民家庭住宅，有三底三面楼房一幢和平房若干间，土地使用权统一登记在王忠汉名下，其中楼房和屋前平房土地证号为定集用1993第14011036-2号，土地使用面积250平方米；楼房后一间平房土地证号为定集用1993第14011036-1号，土地使用面积33平方米。从相关部门用地批准文件看，案涉房屋用地审批时间为1988年12月24日，彼时王维龙2岁。2019年5月11日，因定海西码头远洋渔业基地工程建设需要，王忠汉与舟山市定海区干榄镇人民政府签订了案涉房屋征收调产安置协议，并上缴了案涉房屋土地证。2018年4月18日，因案涉房屋面临拆迁，王维龙生前与王忠汉曾到定海白泉中心所申请对家庭住宅进行不动产分户登记。因案涉房屋仅有土地证，没有房产证，要分户登记必须先对案涉房屋和土地进行权属调查和不动产测量，在提供有关不动产界址、面积等材料后方可给予受理。白泉中心所工作人员在收下土地证等部分材料同时，在工作台帐上记录了王维龙与王忠汉各自的要求，并口头告知他俩需先完成对案涉房屋进行不动产测量等事项。后来一段时间，王维龙、王忠汉一直未提供房屋面积测量报告等材料。约四个月后，2018年8月7日发生了王维龙意外死亡事件，而白泉中心所也应王忠汉的请求，于同年9月5日退还了当时提交的土地证等相关分户材料。另外，2019年6月12日，就死者女儿王梓亦分得的40万元死亡赔偿金保管权问题，孙佩与王忠汉夫妇亦曾诉讼。 原审法院认为，一、《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第二款规定，有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。本案中，孙佩丈夫王维龙系被诉不动产登记行为的申请人，其生前与被诉不动产登记行为具有直接利害关系。其死亡后，孙佩作为近亲属，有权提起本案诉讼。二、《中华人民共和国物权法》第十一条规定，当事人申请登记，应当根据不同登记事项提供权属证明和不动产界址、面积等必要材料。《不动产登记暂行条例实施细则》第二条第二款规定，房屋等建筑物、构筑物应当与其所依附的土地一并登记；第四十一条第（四）项规定，申请宅基地使用权和房屋所有权首次登记，申请人应当提供权籍调查表、宗地图、房屋平面图以及宗地界址点坐标等有关不动产界址、面积等材料。从以上规定可知，在原房屋仅有土地证、没有房产证的情况下，申请不动产分户登记必须先对案涉房屋和土地进行权属调查和不动产测量，在提供权籍调查表、宗地图、房屋平面图以及宗地界址点坐标等有关不动产界址、面积等必要材料后，不动产登记机构方能受理。故2018年4月18日不能视为舟山市自然资源和规划局受理王维龙和王忠汉的不动产分户登记申请。王维龙在受理前的权籍调查阶段死亡，而白泉中心所在该期间也应王忠汉的请求，退还了土地证等分户登记材料。现孙佩要求舟山市自然资源和规划局继续履行分户登记义务，已经没有事实依据，难以支持。三、对孙佩主张的本案应“视为受理”一节，《不动产登记暂行条例》第十七条第二款规定：“不动产登记机构未当场书面告知申请人不予受理的，视为受理。”该规定系对不动产登记的特别规定，其适用的前提应是申请人提供的材料齐全，即在申请人提供材料齐全的情况下，如不动产登记机构既不出具受理凭证，又不出具不予受理通知的，则视为受理。而本案在“退件”行为发生之前，王维龙和王忠汉因申请分户登记所提供的材料明显是不齐全的，故难以采纳孙佩该节主张。四、至于舟山市自然资源和规划局下属登记机构定海白泉中心所的“退件”行为是否合法，以及该行为是否侵犯了孙佩的合法权益，非本案审理范围，孙佩如有异议，可另寻救济。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回孙佩的诉讼请求。一审案件受理费50元，由孙佩承担。 宣判后，孙佩不服，向本院提起上诉称，撤销一审判决，依法改判被上诉人立即办结案涉房屋不动产变更手续（其中250平方米不动产产权变更至王维龙名下）。事实和理由：一、本案应当适用《不动产登记暂行条例》第十七条第二款规定，鉴于被上诉人既不出具受理凭证，又不出具不予受理通知的，应当视为已经受理该申请。该条例规定适用情形不是一审认定的申请人材料全部齐全情况下才可适用，而是登记机构“未当场书面告知”的情况下即视为受理。二、从该条款的制定目的看，就是为了督促登记机构及时履职，对于怠于行使权利的约束，一审认为只要申请人材料不齐就可以不受理，显然违背条例制定的初衷。三、从时间操作看，如果申请人的材料不齐，登记机构试图怠于行使权利，完全可以要求申请人继续提供材料，否则申请人则可能处于永远材料不齐的状态。 被上诉人舟山市自然资源和规划局答辩称，一、本案系申请不动产变更行政行为受理前的权籍调查。根据《不动产登记暂行条例实施细则》和《浙江省不动产登记工作规则（试行）》，申请人申请不动产所有权、使用权首次登记前，应当开展不动产权籍调查，该行为发生于不动产受理登记前。本案中，王维龙生前和王忠汉未正式书面提出登记申请，仅提供了部分材料，故本案未进入登记受理阶段。二、本案不适用《不动产登记暂行条例》第十七条第二款规定。该规定适用的前提是申请人提交的材料齐全。在本案退件前，王维龙生前和王忠汉提交的材料并不齐全，缺乏适用的前提基础。三、即使其按照受理本案的登记申请，鉴于王维龙已经死亡，也无法将案涉房屋登记至王维龙名下。综上，请求二审法院维持一审判决，驳回上诉人的上诉请求。 原审第三人王忠汉述称，在案涉房屋拆迁前，其与王维龙到白泉中心所进行了咨询，因当时登记材料尚未齐全，况且其他子女和亲属对案涉房屋产权提出异议，故其撤回了对分户登记的申请。关于退件签名问题，因退件当时其抱了小孩不方便签名，故委托其女婿朱云玲代为签名。现王维龙已经死亡，案涉房屋也已经拆迁，上诉人无权主张案涉房屋再办理分户登记。 原审期间各方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。 本院经审理查明的事实与一审法院认定的事实基本一致，故对一审法院认定的事实予以确认。 本院认为，根据各方当事人的诉辩意见，本案争议焦点在于，不动产登记机构是否受理了原两申请人王忠汉和王维龙共同提出的案涉房屋不动产登记申请。《不动产登记暂行条例》第十六条规定，“申请人应当提交下列材料，并对申请材料的真实性负责：……（六）法律、行政法规以及本条例实施细则规定的其他材料。”该条例第十七条第二款规定，“不动产登记机构未当场书面告知申请人不予受理的，视为受理。”《不动产登记暂行条例实施细则》第四十一条规定，“申请宅基地使用权及房屋所有权首次登记的，应当根据不同情况，提交下列材料：……（四）权籍调查表、宗地图、房屋平面图以及宗地界址点坐标等有关不动产界址、面积等材料。”从上述法律法规可见，一方面，房屋所有权首次登记应当向行政主管部门提交涉及不动产界址、面积和无权属争议等必备材料，否则无法进入下一步的查验环节；另一方面，登记机关需要对申请材料进行形式上的审查，如果属于登记机构的职责范围，申请材料齐全、符合法定形式的，即为受理。同时，对于申请受理和不受理的，均应以书面形式告知申请人。具体到本案，案涉房屋有土地使用权证，但没有房屋产权证，在此情况下对案涉房屋申请分户登记，必须先对案涉房屋和土地进行权属调查和不动产测量，提供权籍调查表、宗地图、房屋平面图以及宗地界址点坐标等材料，否则上述必备材料不齐全，无法受理。因此，王忠汉和王维龙当时提供的材料显然不符合对不动产进行初始登记的要求，舟山市自然资源和规划局下属登记机构对于接收该两申请人部分申请材料的行为不应视为正式受理案涉不动产登记申请，也不能适用《不动产登记暂行条例》第十七条第二款的规定。况且，在登记机构尚未办结不动产登记手续前，两共同申请人之一的王维龙因意外事件死亡，其中申请人之一王忠汉申请撤回登记申请，登记机构退还土地证等分户登记材料，并未违反法律法规的相关规定。现孙佩要求舟山市自然资源和规划局继续履行分户登记义务，已经没有事实依据，难以支持。至于退件时仅有案外人朱云玲签名一节，因该签名的真实性得到王忠汉认可，不影响本案涉及的行政行为的合法性问题。 需要指出的是，申请人向行政部门退件时应当由申请人本人签名，特殊情况应由有关部门备注记载，故本案涉及的退件行为存在瑕疵，本院予以指正。同时，舟山市自然资源和规划局落实“最多跑一次”改革，对于不符合受理条件的登记申请，暂收部分材料并保管的举措，虽然从方便申请人角度出发，但因有关行政行为极易引发行政争议，故应就有关便民举措及时、明确向申请人告知性质、后果，并书面予以记载，最大限度避免行政争议的产生，对此本院一并予以指正。 综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予维持。上诉人孙佩的上诉理由不能成立，本院对其上诉请求不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人孙佩负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 周红兵 审 判 员 谢 佑 审 判 员 岑锦山 二〇二〇年五月十四日 代书记员 斯洲慧