江苏省南京市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏01行终976号 上诉人（原审原告）高尧林，性别××年××月××日生，××族。 上诉人（原审原告）孔庆平（曾用名孔庆萍），性别××年××月××日生，××族。 委托代理人白苓（系孔庆平性别：××儿），女，××族，住南京市玄武区。 上诉人（原审原告）陶书鸿，性别××年××月××日生，××族。 被上诉人（原审被告）南京市规划和自然资源局，住所地南京市鼓楼区中山路171号。 法定代表人叶斌，南京市规划和自然资源局局长。 委托代理人周洋岑，南京市规划和自然资源局工作人员。 委托代理人冯现芹，北京大成（南京）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）南京市人民政府，住所地南京市北京东路41号。 法定代表人韩立明，南京市人民政府市长。 委托代理人左正欣，南京市人民政府工作人员。 原审第三人汤祥安，性别××年××月××日生，××族。 委托代理人黄道莲，性别，××族，住南京市玄武区。 委托代理人邵毓芬，住南京市玄武区。 上诉人孔庆平、高尧林、陶书鸿因诉被上诉人南京市规划和自然资源局(以下简称市规划资源局)、南京市人民政府（以下简称市政府）及原审第三人汤祥安城市规划管理行政许可及行政复议一案，不服南京铁路运输法院（2019）苏8602行初491号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定审理了本案。因当事人申请协调，扣除审理期限30日，现已审理终结。 原审法院经审理查明，2018年12月3日，南京市玄武区板仓街78号11幢（以下简称11幢）3单元业主汤祥安等人向原南京市规划局（以下简称原市规划局）提交建设项目规划审批事项申请表，申请建设项目名称为：11幢3单元加装电梯（以下简称涉案项目），并提交了南京市既有住宅增设电梯规划许可申报表（以下简称申报表）、委托书、建设者身份证及房屋权属证明、既有住宅增设电梯协议书、增设电梯工程费用预算及分摊方案、增设电梯运行保养维修等费用分摊方案、电梯使用单位的确定及运行管理协议、对权益受损业主的资金补偿方案、既有住宅增设电梯初审意见通知书、南京市既有住宅增设电梯设计方案公示报告及照片、加建电梯工程施工图纸、公示期间的书面异议意见、协商情况说明等相关申报材料。其中公示报告反映增设电梯方案已于2018年7月3日至2018年7月12日在该小区出入口和该单元出入口进行了公示，公示期间收到11幢305室孔庆平的书面异议意见，建设方与孔庆平进行了充分协商，但未能达成一致意见，建设者将有关情况向街道进行了报告，街道出具了信访维稳承诺书。原市规划局经审查，认为申请材料符合许可条件，于2018年12月6日向汤祥安等业主制发建字第320102201816373号建设工程规划许可证（以下简称涉案规划许可证），认定涉案项目符合城乡规划要求。 孔庆平对该规划许可不服，于2018年12月28日向市政府提交行政复议申请书。市政府于当日受理并通知原市规划局进行答复。2019年2月22日，市政府作出〔2018〕宁行复第468号《行政复议决定书》（以下简称468号复议决定书），决定维持原市规划局作出的涉案规划许可证。孔庆平对该复议决定不服，与高尧林、陶书鸿共同提起本案行政诉讼，请求：1.撤销市政府作出的468号复议决定书；2.确认原市规划局作出的涉案规划许可证违法并撤销。 因南京市2019年机构改革，南京市将原市国土局、原市规划局的职责以及其他政府部门的部分职责整合后，组建市规划资源局，作为市政府工作部门，不再保留原市规划局。 审理中，孔庆平、高尧林、陶书鸿申请向锁金村增梯办调取11幢3单元增设电梯的档案资料。原审法院发函后，南京市玄武区人民政府锁金村办事处向原审法院回复情况说明，告知：“板仓街78号11幢3单元增设电梯的办理规划资料已送到规划部门，我办未留纸质资料。现有电子材料与报规划部门一致。增梯中的其他材料与行政诉讼不相关，涉及增梯工程的机密，不宜提供”。 另查明：原市规划局于2018年12月3日收到的申报表上载明，涉案单元9户同意增设电梯，1户不同意，2户不反对。涉案单元共12户，各住宅房屋专有部分面积均为88.92平方米。 孔庆平、高尧林、陶书鸿均反对在涉案单元增设竖井式电梯，建议在涉案单元设分段式楼道电梯。高尧林（11幢106室业主）出具书面说明，认为其“不同意”的意见在增梯征询意见公示中被变成“不反对”。陶书鸿（11幢206室业主）出具书面意见，表示其第一次签名同意是因为电梯建在原车棚处，第二次签名同意是说移建车棚用的钱由楼上住户承担，故其也签名同意；因增梯方案变更，其不同意涉案单元安装室外竖井式电梯，故请求法院将其意见变更为不同意。另11幢105室业主王远信出具意见，认为建设方上门征求意见时，其表示没有必要装，如果大家都同意装，其也不好反对，后看到公示申报表中105室“不反对”，其不同意涉案单元安装室外竖井式电梯。孔庆平、高尧林、陶书鸿出具2018年12月25日《关于反对在本单元增设电梯的报告书》，其中有11幢105室、106室、205室、206室、305室业主签名。 汤祥安出具《有关本单元205室业主对加装电梯的意见》并附11幢205室业主签字，反映11幢205室业主意见为其同意建电梯的意见不变，其曾对改建楼道式电梯的建议签字，如不采纳，其仍同意装竖井式电梯。汤祥安还出示资金补偿协议，表示2018年12月24日11幢105室王远信和11幢106室业主高尧林均已收到补偿款。 原审法院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款及第四十条第一款规定，在城市规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门申请办理建设工程规划许可证。《江苏省城乡规划条例》第三十八条第一款、《南京市城乡规划条例》第五条及第三十五条也对此作出明确规定。原市规划局作为城乡规划主管部门，对于南京市行政区划内的建设工程具有核发建设工程规划许可的法定职权。又根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款和第六款，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。因原市规划局职权变更，市规划资源局作为继续行使其职权的行政机关，是本案的适格被告。 《南京市城乡规划条例》第三十五条第二款规定：“符合城乡规划要求、对城乡规划实施没有影响的简易项目，城乡规划主管部门应当简化建设工程规划许可证的审批流程。具体办法由市城乡规划主管部门制定，报市人民政府批准后公布。”既有住宅楼增设电梯项目是对原住宅楼垂直交通方式的改进和完善，增设的电梯是依附于建筑物使用的附属设施，不具有独立使用功能。因此，既有住宅楼增设电梯仅是对建筑物的局部改建，属于对城乡规划实施没有影响的简易项目，其建设工程规划许可的审批流程可以由市政府决定。《南京市既有住宅增设电梯实施办法》第十一条规定，既有住宅增设电梯，建设者应当向规划部门申请办理建设工程规划许可手续，并提供下列材料：（一）建设工程规划许可申请书；（二）本单元业主身份证、房屋权属证明复印件；（三）代理人身份证、授权委托书；（四）增设电梯住宅建筑、结构施工图及地质勘查报告；（五）符合国家设计规范的建设工程施工图设计文件；（六）本办法第五条规定的书面协议；（七）公示报告以及与异议人协商情况说明；（八）法律、法规规定的其他材料。本案中，汤祥安等人向原市规划局申请办理增设电梯项目的建设工程规划许可证，并提交了相关材料，符合申请的形式要求。 《江苏省物业管理条例》第六十九条规定，住宅物业需要使用共有部分增设电梯等进行二次开发、改造的，应当经本幢或本单元房屋专有部分占建筑物总面积三分之二以上且占总人数三分之二以上的业主同意。因此，在江苏省范围内，住宅物业使用共有部分增设电梯，无需征得全小区专有部分占建筑物总面积三分之二以上的业主且占总人数三分之二以上的业主同意，只需本幢或本单元房屋专有部分占建筑物总面积三分之二以上且占总人数三分之二以上的业主同意即可。需要指出的是，是否符合“双三分之二”要求的基准时，应为行政行为作出之时，相关业主在行政行为作出之后的意见，不属于市规划局在行政程序中需要裁量考虑的内容。原告方称11幢5户业主不同意安装电梯意见,涉案项目不符合要求。但其所提交的2018年12月25日《关于反对在本单元增设竖井式电梯的报告书》形成于被告作出规划许可之后，且汤祥安在诉讼中提交的证据亦反映不同意安装电梯的业主没有5户。因此，原市规划局作出涉案规划许可证认定事实清楚、适用法律正确，原市规划局依法核发涉案规划许可证，已经履行了相应的职责。 《南京市城乡规划条例》第三十九条第二款规定：“城乡规划主管部门应当自受理之日起二十个工作日内审查完毕。符合要求的，核发建设工程规划许可证；不予核发的，书面说明理由。”原市规划局经审核汤祥安等建设者提交的材料，在材料完整、事实清楚的情况下，于2018年12月7日颁发涉案规划许可证，行政程序合法，并无不当之处。 《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款规定，“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”孔庆平不服原市规划局作出的涉案规划许可证，向市政府申请行政复议，市政府具有依法履行行政复议的法定职责。根据《中华人民共和国行政复议法》第三十一条之规定，市政府于2018年12月28日收到孔庆平的行政复议申请后，依法受理并通知被申请人答复，2019年2月22日作出468号复议决定书并送达，复议程序合法，适用法律、法规正确。高尧林、陶书鸿未申请行政复议，468号复议决定书的行政相对人仅为孔庆平，与高尧林、陶书鸿之间并无法律上的利害关系，该二人诉请要求撤销468号复议决定书，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》的规定。因市规划资源局及市政府对高尧林、陶书鸿作为共同原告均未提出异议，本案对孔庆平、高尧林、陶书鸿起诉在本案中一并处理。 综上，原市规划局作出的涉案规划许可证及市政府作出的468号复议决定书均符合法律规定。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六条、第六十九条之规定，判决：一、驳回孔庆平的全部诉讼请求；二、驳回高尧林、陶书鸿对原市规划局的诉讼请求；三、驳回高尧林、陶书鸿对市政府的起诉。案件受理费50元，由孔庆平、高尧林、陶书鸿负担。 上诉人孔庆平、陶书鸿上诉称，一、涉案规划许可证核发申报材料不足，其中没有增设电梯住宅建构地质勘察报告，图纸设计未达到消防安全和特种设备等相关规范及标准，对增设电梯入户廊桥占有11幢305室专有部分的情况未征得该户业主同意，以上情况不符合《南京市既有住宅增设电梯实施办法》第十一条第四款、第三条第七款、第五条第二款的规定。二、关键签字证据认定错误，所谓11幢9户业主同意增梯的意见无效。原市规划局在审定上报签字材料时，未确认11幢9户业主的签字是在建设设计方案的重大变更前所为，但在复议听证时市规划资源局及市政府已知道9户业主同意的情况是在重大变化以前所为，且业主认定的签字内容与实际方案不符，但仍坚持认定11幢9户同意，不符合法律程序规定。三、原市规划局提供的除签字表之外的证据均不是原件。签字表落款时间不是业主所签，落款时间也非业主签字时间。汤祥安提供的证据是在违反《中华人民共和国民事诉讼法》的情况下采集，依法不能认定为有效证据。另，涉案规划许可证于2018年12月6日颁发，走访记录是于2019年7月4日形成，原审判决时间错位，违反程序，适用法律错误。综上，请求：1.撤销原审法院（2019)苏8602行初491号行政判决；2.支持上诉人的全部诉讼请求。 上诉人高尧林上诉称，一、原审法院对高尧林一审提交的部分证据不予认证错误。陶书鸿的《证词》，其他相关录音及2019年3月19日出警现场情况说明证明涉案建设方就增梯行为征询低层业主意见时做出承诺，事后单方修改方案，隐瞒骗取低层业主同意签字的行为违反相关法律法规。二、申报表仅有汤祥安代理人及施工人员签名，且非原件，不具有原始证据的客观真实性。三、《既有住宅增设电梯协议书》所包含的《对权益受损业主的资金补偿方案》未经当事人协议约定，且未涉及补偿金额，属于无效“资金补偿方案”。四、涉案建设方在更改增梯方案后，未将变更情况告知11幢3单元全体业主，亦未再次征求业主意见。综上，请求：1.撤销原审法院（2019)苏8602行初491号行政判决；2.支持上诉人的全部诉讼请求。 被上诉人市规划资源局未在法定期限内提交书面答辩状，在二审审理中辩称，二审答辩意见同一审，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，上诉人的上诉理由缺乏事实和法律根据，请求驳回上诉人的上诉，维持原审判决。 被上诉人市政府未在法定期限内提交书面答辩状，在二审审理中辩称，市政府所作出的涉案行政复议决定认定事实清楚，程序合法，并无不当。原审法院据此所作判决认定事实清楚，程序合法，请求驳回上诉，维持原判。 原审第三人汤祥安未在法定期限内提交书面陈述意见，在二审审理中述称，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉人的上诉请求，维持原判。 各方当事人向原审法院提交的证据已随案移送本院，原审法院从真实性、关联性、合法性三个方面对提交的证据予以审核认证，符合法律规定。本院对一审法院查明的事实，予以确认。 三上诉人在二审中提交《关于11栋消防通道拟北移事项的告示及意见征求》（无“本表三、四单元都是我找上门讲明原由请各户表态签名的”内容、邵毓芬签名及落款时间），称该意见征求表是原件，证明原审第三人汤祥安提交的有邵毓芬签名及落款时间的《关于11栋消防通道拟北移事项的告示及意见征求》为复印件，日期前后矛盾，存在虚假、后添日期情况。市规划资源局对该证据真实性、合法性、关联性不予认可，认为不符合关于新证据的有关规定。市政府及原审第三人质证意见同市规划资源局。本院经审查认为，孔庆平二审中称其于2019年8月9日下午从社区获得上述证据，但其未在一审交换证据之日及庭审调查结束前提交，故其提交的上述证据不属于新证据，本院不予接纳。 上诉人高尧林在二审中提交建设方签字字迹比较材料，该证据为高尧林本人剪切粘贴后制作而成，不属于原始证据，亦不符合证据法定形式，本院不予接纳。 上诉人高尧林还提交了2019年8月12日微信记录三份，该微信记录形成时间虽在一审庭审结束之后，但其未提交该证据原始载体，且该微信记录不能达到其证明目的，本院不予采信。 三上诉人在二审中陈述，《既有住宅增设电梯批前公示》中公示的是经变更后的“离楼很近的方案”，在2018年7月3日至同年7月12日的公示期限内，除孔庆平提出书面异议外无其他业主提出书面异议，高尧林陈述其曾向锁金村增梯办致电提出反对意见。 本院认为,原市规划局作为市政府城乡规划主管部门，根据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款、《江苏省城乡规划条例》第三十八条第一款、《南京市城乡规划条例》第五条及第三十五条的规定，对于涉案增设电梯项目规划审批事项申请，具有核发涉案规划许可证的法定职权。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款和第六款的规定，市规划资源局作为继续行使原市规划局职权的行政机关，具有本案行政诉讼主体资格。 《江苏省物业管理条例》第六十九条规定，住宅物业需要使用共有部分增设电梯等进行二次开发、改造的，应当经本幢或本单元房屋专有部分占建筑物总面积三分之二以上且占总人数三分之二以上的业主同意。《南京市既有住宅增设电梯实施办法》（宁政规字〔2016〕11号）第五条第一款规定，既有住宅增设电梯应当经本幢或本单元房屋专有部分占建筑物总面积三分之二以上且占总人数三分之二以上的业主同意。在案证据证明，11幢3单元共12户，各住宅房屋专有部分面积均为88.92平方米，仅孔庆平一户提出书面异议。据此，涉案项目符合上述关于“两个三分之二”业主同意的规定。 本案中，汤祥安于2018年12月3日就涉案项目向原市规划局申请涉案规划许可证时，一并提交了建设项目规划审批事项申请表、申报表、委托书、建设者身份证及房屋权属证明、既有住宅增设电梯协议书、增设电梯运行保养维修等费用分摊方案、电梯使用单位的确定及运行管理协议、对权益受损业主的资金补偿方案、既有住宅增设电梯初审意见通知书、南京市既有住宅增设电梯设计方案公示报告及照片、加建电梯工程施工图纸、公示期间的书面异议意见、协商情况说明等相关申报材料。案涉电梯加装于11幢3单元外侧，是对建筑物局部改建和完善的附属设施，属于《南京市城乡规划条例》第三十五条第二款规定的应当简化审批流程的简易项目。原市规划局经审查，根据《南京市既有住宅增设电梯实施办法》第十一条及《南京市城乡规划条例》第三十八条第二款的规定，认为涉案申请符合城乡规划要求和许可条件，于2018年12月6日向汤祥安等业主核发涉案规划许可证，具有事实和法律依据，行政程序合法，并无不当。 《南京市既有住宅增设电梯实施办法》第十条第一款规定：“建设者应在拟增设电梯所在物业区域显著位置及本幢（本单元）主要出入口就业主同意增设电梯的书面意见和设计方案进行公示，公示期不少于10日。对公示情况，由建设者形成公示报告。”本案中，市规划资源局提供了由南京市玄武区人民政府锁金村办事处盖章的《南京市既有住宅增设电梯设计方案公示报告》和所附的公示照片，能够证明涉案增设电梯设计方案（即上诉人二审庭审中所述“离楼很近的方案”）已于2018年7月3日至2018年7月12日在小区出入口和11幢3单元出入口进行了公示，且原审法院亦已就公示程序作为作出涉案规划许可的条件进行了审查，三上诉人在二审审理中亦陈述有此公示，并表示仅孔庆平提出书面异议，应当认定三上诉人在被上诉人作出涉案规划许可之前知晓了变更后的增梯方案，故对于三上诉人认为未得知变更后的增梯方案之主张，本院不予支持。 根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款的规定，市政府对孔庆平因不服原市规划局作出的涉案规划许可证申请的行政复议具有依法审查并作出行政复议决定的法定职责。本案中，市政府于2018年12月28日收到孔庆平的行政复议申请后，履行了受理、通知答复、组织听证等程序。经对相关事实和证据的审查，于20l9年2月22日作出涉案468号复议决定书，并向孔庆平送达，符合《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款的规定，认定事实清楚，适用法律、法规正确，行政复议程序合法。 综上，上诉人孔庆平、高尧林、陶书鸿的上诉请求及理由，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审理程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人孔庆平、高尧林、陶书鸿共同负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 陆俊騑 审 判 员 谢宇飞 审 判 员 李伟伟 二〇二〇年五月十一日 书记员代 雪 姣