浙江省兰溪市人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙0781行初356号 原告楼基文，男，汉族，1956年4月26日出生，住浦江县。 委托代理人王新亮，北京京平律师事务所律师。 被告浦江县人民政府浦南街道办事处，住所地浦江县浦南街道平七路1号。 法定代表人王军勇，主任。 委托代理人黄玄耀，浙江良友律师事务所律师。 第三人吴丽萍，女，汉族，1986年12月4日出生，住浦江县。 第三人浦江县浦南街道文溪社区居民委员会，住所地浦江县中山南路79号。 法定代表人楼开长，主任。 委托代理人黄英，浙江仙华律师事务所律师。 原告楼基文诉被告浦江县人民政府浦南街道办事处、第三人吴丽萍、第三人浦江县浦南街道文溪社区居民委员会房屋拆迁管理行政协议一案，原告于2019年5月13日向本院提起行政诉讼，本院受理后，依法向被告及第三人送达了起诉状副本及应诉通知书，并依法组成合议庭，于2019年6月18日公开开庭审理了本案。原告楼基文及委托代理人王新亮，被告浦江县人民政府浦南街道办事处主任王军勇及委托代理人黄玄耀，第三人浦江县浦南街道文溪社区居民委员会委托代理人黄英到庭参加诉讼。第三人吴丽萍经本院合法传唤，无正当理由拒不到庭。经浙江省高级人民法院批准，本案依法延长审理期限，现已审理终结。 原告楼基文诉称，原告系浦江县浦南街道××村村民，在本村拥有合法的宅基地和房屋，2017年1月，经浦江县城中村改造工作领导小组办公室批准，文溪村开始实施城中村改造，为完成县政府的城中村改造拆迁任务，被告及浦南街道文溪社区居民委员会专门成立了浦南街道文溪社区城中村改造指挥部（下简称指挥部）以共同实施文溪村的城中改造工作。因原告认为本村的城中村改造违反民主议定程序，补偿安置标准不合法、不合理，所以不同意签订涉及本人房屋的《城中村改造补偿安置协议》（补充协议），但原告获知2018年6月4日，被告浦南街道办事处与第三人吴丽萍签订了涉及到原告房屋的编号为5-049Ａ《城中村改造补偿安置协议》（补充协议）。原告认为第三人吴丽萍无权代理本人与被告签订该协议，该协议无效，故原告诉请：1、撤销被告与第三人吴丽萍签订的涉及原告位于浦江县浦南街道××村房屋××号《城中村改造安置补偿协议》（补充协议）；2、被告承担本案诉讼费。 原告楼基文向本院提交了以下证据： 1、原告国有土地使用证复印件、身份证复印件,证明原告的主体资格； 2、《城中村改造补偿安置协议》（补充协议）复印件一份，证明被告与第三人吴丽萍签订了补充协议； 3、文溪城中村改造公告复印件一份、授权委托书复印件一份，证明文溪城中村改造完全是政府行为，文溪村村民与文溪社区居委会签订的协议无效，因为签约日期早于公告发布日期，程序不合法； 4、民意调查宣传资料复印件一份，证明被告威胁恐吓村民、企图改变村民意愿，逼迫村民违心表态，证明被告威胁恐吓村民贯穿文溪城中村改造全过程； 5、第6、9、17、18、22村民小组拆迁民意调查意向表复印件五份，证明民意调查结果表明，92%以上的村民由于拆迁补偿价格太低反对拆迁，村民代表大会无权代表村民意见； 6、原浦南街道办事处主任张杰给6位村民的四份拆迁结算单子复印件和6位村民的情况说明，证明村民签约是上当受骗而签的，被告在召开村民代表会议时，全体村民代表也是被欺骗的； 7、证人证言八份，证明证据4、5、6完全属实。 被告浦南街道办事处辩称，2016年8月10日，浦江县人民政府印发了浦政发（2016）19号文件,明确《浦江县城中村改造集聚区安置实施办法（试行）》已经县政府研究同意，于2016年9月15日起施行。依据《浦江县城中村改造集聚区安置实施办法（试行）》第四章实施程序，文溪社区组织编制了《浦江县浦南街道文溪社区城中村改造实施方案》并于2017年1月9日经村民（社区）代表大会通过，同日被告将上述实施方案报浦江县城中村改造工作领导小组办公室书面审查，并于同日得到浦江县城中村改造工作领导小组办公室的书面批复，同意《浦江县浦南街道文溪社区城中村改造实施方案》。依据《浦江县浦南街道文溪社区城中村改造实施方案》第二条规定，2017年2月4日成立了文溪社区城中村改造领导小组并设指挥部，被告协助其在文溪社区城中村改造工作中进行政策宣传、指导、解读，耐心做好签约过程中的说服、引导工作。至2017年12月19日文溪社区《城中村改造补偿安置协议》签约率达到99.89%。被告认为原告与文溪社区签订的《城中村改造补偿安置协议》（补充协议）程序上符合法律、法规、规范性文件之规定，实体上权利义务完全遵循《浦江县浦南街道文溪社区城中村改造实施方案》的规定进行约束，签订协议是自愿达成的，是双方真实意思的表示，被告、文溪社区不存在采取欺诈、胁迫、停水、停电、殴打、连坐等手段迫使原告签订《城中村改造补偿安置协议》及其补充协议的情形，该协议应当合法有效。原告楼基文与第三人吴丽萍系公媳关系，楼康康与楼基文为父子关系，楼康康与吴丽萍为夫妻，楼基文签订了5-049A协议，安置140平米一套，楼康康签订了5-049B号协议，安置90、120平米两套，安置来源为楼基文名下集体土地证，5-049A补充协议由吴丽萍代签字，宅基地使用以“家庭户”为使用单位，案涉三个协议把楼基文与楼康康实施捆绑计算，作为一个“家庭户”安置，作为该“家庭户”家庭成员吴丽萍在案涉协议上签字并无不当，故原告诉称吴丽萍无权代理签订补偿协议不能认同。综上，被告认为原告诉请案涉《城中村改造补偿安置协议》（补充协议）无效的事实依据和法律依据均不足，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告浦南街道办事处依法向本院提交了以下证据： 1、《浦江县城中村改造集聚区安置实施办法（试行）》一份，证明浦江县城中村改造规范性文件生效施行，有普遍约束力； 2、浦城改办（2016）2号文件《关于浦江县城中村改造一期工程前期相关工作的请求》、浦江县人民政府常务会议纪要（2016）5号各一份，证明浦江县城中村改造一期工程（包含文溪社区在内）已经浦江县人民政府常务会议同意通过； 3、《浦江县浦南街道文溪社区城中村改造实施方案》及修正案、村民代表签到表、会议记录各一份，证明浦江县浦南街道文溪社区城中村改造实施方案通过程序履行到位； 4、关于《浦江县浦南街道文溪社区城中村改造实施方案》请示及请示批复各一份，证明《浦江县浦南街道文溪社区城中村改造实施方案》县城改办已同意； 5、文溪城中村改造指挥部成立文件一份，证明该指挥部为文溪社区城中村改造实施主体； 6、被告委托书及文溪社区公告一份，证明已履行发布公告义务； 7、5-049A、5-049B《城中村改造补偿安置协议》两份，5-049A《城中村改造补偿安置协议》（补充协议）一份，证明楼基文与楼康康捆绑为一个“家庭户”安置。 8、《金华市婺城区城中村改造实施细则》一份，证明金华市管辖范围内有类似城中村改造行为； 9、浙政办发（2016）154号文件《全省“除隐患、保安全、促转型”治危拆违攻坚战行政方案》，证明城中村改造是执行落实省委、省政府决策部署的行为。 第三人文溪社区居委会述称，浦江县浦南街道文溪社区城中村改造项目按县政府规定的文件办理，程序合法，符合法律规定。文溪社区根据《浦江县城中村改造集聚区安置实施办法（试行）》制定了《浦江县浦南街道文溪社区城中村改造实施方案》，于2017年1月9日经社区居民代表大会通过，并获得浦江县城中村改造工作领导小组办公室批复同意。第三人吴丽萍系原告楼基文儿媳。集体土地使用证记载的权利人虽为原告，但宅基地使用是以“户”为单位审批的，吴丽萍与丈夫楼康康均为共同使用权人，第三人吴丽萍作为该“户”代表签约法律是认可的，同时构成表见代理，第三人文溪社区委员会有理由相信吴丽萍可以代表原告签订协议，应属有效协议。且文溪社区委员会从未威胁、恐吓第三人，第三人吴丽萍在腾空单上进行了签字确认，原告进行了腾空并未提出异议，更说明其对协议内容是明知且认可的。综上，原告与第三人之间签订的《城中村改造补偿安置协议》是双方真实意思表示，合法有效，请法院依法驳回原告的诉请。 第三人文溪社区居委会依法向本院提交了以下证据： 1、《城中村改造补偿安置协议》二份、《城中村改造补偿安置协议》（补充协议）一份，证明原告与被告自愿签订了《城中村改造补偿安置协议》及补充协议，合法有效； 2、腾空验收单一份，证明原告明知《城中村改造补偿安置协议》约定的权利义务，自愿腾空并签订腾空单； 3．领取存单的名单，证明领取补偿款情况。 第三人吴丽萍述称，2018年6月4日，拆迁指挥部第五组工作人员恐吓、威胁其签补充协议，签补充协议非本人真实意思表示，对协议内容不认可。 第三人吴丽萍未提交证据。 经庭审质证，本院对各方当事人提交的证据认证如下： 一、对原告提交的证据1、2、3，被告和第三人文溪社区居委会均表示对证据的真实性无异议，对证据3的证明目的有异议，本院对证据1、2、3的真实性予以认定；对原告提交的证据4、5，被告和第三人文溪社区居委会对证据三性均提出异议，本院认为，证据4、5均为复印件，没有原件，对其真实性无法认定，故本院对证据4、5不予认定；对原告提交的证据6、7，被告和第三人文溪社区居委会对证据三性均提出异议，认为证据6、7属证人证言，证人必须出庭作证，否则不予质证，其中证据6形式不合法，与本案诉请撤销协议无关联，后面几页是阿拉伯数字，没有显示是张杰写的，指向性予以否认。本院认可被告和第三人文溪社区居委会的观点，对证据6、7不予认定。 二、对被告提交的证据1-9，第三人文溪社区居委会表示均无异议，原告除认可证据1、5及证据6中的公告的真实性外，对其余证据的真实性均有异议，本院认为在原告未提供反证的情况下，结合本案案情，对被告提交的证据1-9的真实性均予以认定。 三、对第三人文溪社区居委会提交的证据1、2、3，被告表示均无异议，原告对证据1、2的合法性有异议，对证据3无异议。结合本案案情，本院对第三人文溪社区居委会提交的证据1、2、3的真实性均予以认定。 经审理查明，原告楼基文系浦江县浦南街道××村村民，在浦江县浦南街道××村拥有合法的土地使用权和房屋，土地使用权证号为浦国用（2010）第2467号。2016年8月10日,浦江县人民政府印发《浦江县城中村改造集聚区安置实施办法（试行）》，2017年1月9日，浦江县城中村改造工作领导小组办公室同意被告申报的《浦南街道文溪社区城中村改造实施方案》，浦南街道文溪社区城中村改造工作开始实施。原告楼基文以住房改造户名义于2017年12月13日与改造安置单位中共浦江县浦南街道文溪社区委员会、浦江县浦南街道文溪社区居民委员会、浦江县浦南街道××村股份经济合作社就上述涉案房屋签订了《城中村改造补偿安置协议》（编号为浦南街道文溪村5-49Ａ号），因该协议显失公平，金华市中级人民法院（2019）浙07行终514号行政判决书判决撤销编号为浦南街道文溪村5-49Ａ号的《城中村改造补偿安置协议》。2018年6月4日，上述改造安置单位与原告楼基文签订案涉浦南街道文溪村5-49Ａ号《城中村改造补偿安置协议》（补充协议）。补充协议约定，实际丈量或确权、认定的合法建筑占地面积为177.94平方米；实际丈量或确权、认定的合法房屋建筑面积为451.63平方米。以原合法建筑占地面积与安置建筑面积1:3.5的比例进行计算为622.79平方米；安置人口为4人；可安置高层住宅4套，490平方米；房屋拆除补偿499708元、搬迁费2000元、临时安置费55226元；签约腾空比例奖622790元。安置房房款按项目工程成本基准价结合楼层朝向等因素评估结算。高层公寓的项目工程成本基准价为2000元／平方米。按“退出住宅公寓安置权益折现”原则，可安置建筑面积选择货币安置的，单价为2600元／平方米。原告楼基文的儿媳吴丽萍在补充协议上签名。 本院认为，被诉《城中村改造补偿安置协议》（补充协议）属于行政诉讼法第十二条第（十一）项规定的行政协议。《浦江县城中村改造集聚区安置实施办法(试行)》第四条规定，街道办事处是本辖区城中村改造集聚区安置的责任主体，村（社区）是本辖区城中村改造的工作主体。因此，本案被诉《城中村改造补偿安置协议》（补充协议）的法律后果应由原告楼基文所在的浦江县浦南街道办事处承担。 本院认为，案涉《城中村改造补偿安置协议》（补充协议）实质是在城中村改造过程中，地方政府为实现公共利益和行政管理目标，以“收购”代替依法“征收”。但现行法律制度缺乏强制性收购的规定，对未达成收购协议的国有土地上房屋的收回，应依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的程序依法征收。本院认为，在坚持平等、自愿、等价、有偿原则的基础上，与房屋所有权人签订的相关收购协议，若已对房屋所有权人进行了公平合理的补偿安置，且不存在《中华人民共和国合同法》第五十二条等规定的以欺诈、胁迫等手段签订收购协议情形的，可不否定此种收购协议的合法性。本案中，浦南街道文溪社区城中村改造经文溪社区村民代表大会审议，并经浦江县人民政府批准同意。原告持有国有土地使用权证，其房屋属于国有土地上房屋。根据已查明的事实，被告通过协议方式收回该房屋，但并未对房屋进行公平合理且不低于同等条件同类房屋市场价格的评估，故案涉《城中村改造补偿安置协议》（补充协议）不能视为是在等价有偿原则的基础上签订的协议，该协议显失公平。《中华人民共和国合同法》第五十四条第一款规定：“下列合同，当事人一方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销：（一）因重大误解订立的；（二）在订立合同时显失公平的。”《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十四条规定：“原告认为行政协议存在胁迫、欺诈、重大误解、显失公平等情形而请求撤销，人民法院经审理认为符合法律规定可撤销情形的，可以依法判决撤销该协议。”故案涉《城中村改造补偿安置协议》（补充协议）应予撤销。综上，对原告要求撤销《城中村改造补偿安置协议》（补充协议）的诉讼请求本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十九条第二款，《中华人民共和国合同法》第五十四条第一款第（二）项、《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十四条之规定，判决如下： 撤销编号为浦南街道文溪村5-049A号的《城中村改造补偿安置协议》（补充协议）。 本案受理费50元，由被告浦江县人民政府浦南街道办事处负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省金华市中级人民法院。 审 判 长  陈孝忠 人民陪审员  叶来锦 人民陪审员  戴义陈 二〇二〇年五月十一日 代书 记员  邵衡丹