河南省洛阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫03行终45号上诉人（原审被告）洛阳高新技术开发区孙旗屯乡人民政府。地址:高新区河洛路44号。法定代表人赵彦利，乡长。委托代理人赵晓兵，副乡长。委托代理人耿虎，河南九都律师事务所律师，特别授权。被上诉人(原审原告)杜乐巧，女，汉族，1962年11月21日出生，住高新区。上诉人洛阳高新技术产业开发区孙旗屯乡人民政府因信息公开一案，不服伊川县人民法院（2018）豫0329行初33号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人洛阳高新技术产业开发区孙旗屯乡人民政府（以下简称孙旗屯乡政府）的委托代理人赵晓兵、耿虎，被上诉人杜乐巧到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院审理查明，原告杜乐巧系洛阳市高新区孙旗屯乡苗湾村五组村民，2017年11月杜乐巧向被告孙旗屯乡政府提交申请书，要求被告督促苗湾村委公开“①征地补偿费用的使用、分配方案；②2009年苗湾村拆迁补偿款的发放明细；③2009年苗湾村拆迁时的村民代表大会会议记录；④2009年苗湾村的分房安置明细；⑤2014年苗湾村拆迁时的村民代表大会会议记录；⑥2014年至2017年苗湾村拆迁时补偿款发放明细”等内容；被告孙旗屯乡政府在2017年11月中旬收到该申请，并于当年12月11日向原告杜乐巧书面回复，答复“根据你所申请的内容，乡政府不掌握具体信息，建议你到制作该信息的机构进行查询。涉及拆迁补偿方面的信息，建议你携带个人有效证件到苗湾村改造指挥部进行查询；涉及会议记录方面的信息，建议你到制作该信息的机构进行查询”。原告杜乐巧对此答复不服，于2018年5月24日向本院提起行政诉讼，并于原审开庭之日即2018年9月14日向法庭书面申请要求将原诉讼请求第一项“确认被告不履行监督村务职责行为违法”予以变更，被本院裁定驳回起诉。洛阳市中级人民法院发回重审，本院本次重申中原告最终确认诉讼请求为“一、依法确认被告作出的履职申请答复行政行为违法，并依法予以撤销；二、判令被告依法履行村务监督的法定职责对洛阳高新区孙旗屯乡苗湾村村民委员会不公布申请事项的行为进行调查核实，并责令其依法公布；三、判令被告承担本案所产生的所有费用”。原审法院认为，本案是原告基于村务知情权而要求被告乡政府履行监督职责未果而引起的行政诉讼。有权利必有救济，原告知情权受阻时理应有救济渠道。最高人民法院关于适用行政诉讼法的解释第二十四条规定“当事人对村民委员会或者居民委员会依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责的行为不服提起诉讼的，以村民委员会或居民委员会为被告”，但村务公开村务信息不属于履行行政管理职责的行为，故原告不能根据此规定起诉村委会。村民委员会组织法第三十一条规定“村民委员会不及时公布应当公布的事项或公布的事项不真实的，村民有权向乡、民族乡、镇的人民政府或者县级人民政府及其有关主管部门反映，有关人民政府或者主管部门应当负责调查核实，责令依法公布”。据此规定，村委会如不履行信息公开义务，村民虽不能对村委会提起行政诉讼，但可以求助于上级人民政府行使监督权，督促村委会履行义务；乡政府对下级村委会行使监督权是乡政府履行法定职责的具体行政行为，法律设定村民对乡政府的监督行为不服可以提起行政诉讼，是村民知情权被侵犯寻求保护时唯一的司法救济渠道。根据以上规定，可以确定乡政府的监督行为是可诉的行政行为，属于人民法院受案范围，被告抗辩“对村务公开监督只是内部行政程序监督，对外不发生法律效力，更不存在对公民义务产生影响”不属于“上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围”情形，其抗辩不能成立；抗辩“应先向村务监督委员会申请公开，（未果）才有权向乡政府要求行使监督权”无法律依据，原告的起诉符合法律规定。村民委员会组织法第三十条规定“村民委员会实行村务公开制度”、“村民委员会应当保证所公布事项的真实性，并接受村民的查询”。据此规定，村民享有村务事项查询、知情权，村委会有义务向村民公开并接受查询；如果村委会不及时公布应当公布的事项或者公布的事项不真实的，村民向乡政府提出行使监督权的申请，有管辖权的乡政府即有履行法定职责的义务，即调查核实，责令村委会依法公布。本案原告向被告提出的申请，要求被告督促公开的事项包括“征地补偿费用的使用、分配方案，2009年苗湾村拆迁款的发放明细”等，根据村民委员会组织法第二十四条、第三十条等法律规定，“征地补偿费的使用、分配方案”等均属于村务公开范围，故被告应当对原告申请督促公开事项履行监督职责。本案被告仅向原告出具了书面回复，但回复的内容仅是告知原告查询信息的方法及渠道，并未就自己是否履行了法定监督职责作出回复。被告答非所请，所作行政行为不当，应予纠正。根据诉讼中被告提供的证据，并不能显示村委会公开了原告申请的公开事项，也不能证明被告履行了法定监督职责，故依法可认定被告怠于履行法定监督职责，被告应依法履行对苗湾村委会村务信息公开的法定监督职责。综上，依据《中华人民共和国土地法》第四十九条，《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条、第二十四条、第三十条、第三十一条、第三十六条第二款，《河南省实施办法》第五十五条，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条第一款、第七十条、第七十二条，《最高人民法院关于适用的解释》第一条之规定，判决如下：一、被告洛阳高新技术产业开发区孙旗屯乡人民政府2017年12月11日向原告杜乐巧答复的行政行为违法，依法予以撤销；二、被告洛阳高新技术产业开发区孙旗屯乡人民政府于本判决生效之日起六十日内对原告杜乐巧提出的孙旗屯乡苗湾社区居民委员会（原孙旗屯乡苗湾村民委员会）不公布申请事项的行为进行调查处理。案件诉讼费50元，由孙旗屯乡政府承担。一审判决送达后，孙旗屯乡政府不服，提起本案上诉。上诉人孙旗屯乡政府上诉称，一、被上诉人没有诉权被上诉人虽然向上诉人邮寄了申请书,但申请的内容为要求苗湾村委会公开征地补偿方案、发放明细、分房安置明细、村民代表大会记录、补偿款发放明细。其申请内容根本不属于《村民委员会组织法》第十九条和第二十二条规定的公开事项。据此,上诉人依法答复其可向村委会查阅,该答复并无不当。上诉人作为行政机关,对村务公开的监督是行政监督,该监督行为是否正确,并没有侵犯被上诉人的财权和人身权,被上诉人以侵犯其知情权为由,向人民法院起诉,于法无据,其请求应予驳回。二、原审判决适用法律错误,鉴于被上诉人没有诉权,原审法院应依法驳回被上诉人的诉讼请求,但原审法院在认定事实错误的基础上,却判决上诉人履行监督职责,实属适用法律错误,依法应予纠正。综上,上诉人认为,原审认定事实错误,适用法律错误,被上诉人没有诉权。请求:依法撤销原审判决,改判驳回被上诉人的诉讼请求。本案诉讼费由被上诉人承担。被上诉人杜乐巧答辩称，1、村委会组织法第十九条内容是选举委员会成员补缺与本案无关，二十二条是村民会议召开，与本案无关，上诉人适用法律错误。2、上诉人不履行法定职责是明显行政不作为。3、履行法定职责申请不答复侵犯被上诉人的知情权、监督权、参与权。本院经审理查明的事实与原审查明的事实一致。本院认为，本案是村民要求乡政府对村委会村务公开履行监督职责未果而引发的行政诉讼。依据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条、第三十一条之规定，征地补偿费用的使用、分配方案等涉及村民利益、村民普遍关心的事项属于村委会村务公开的范畴，村民具有知情权、监督权、查询权。村委会不及时公布应当公布的事项或公布的事项不真实的，村民有权向乡镇或县级人民政府及其有关主管部门反映，有关人民政府或主管部门应当负责调查核实，责令依法公布。据此，乡镇人民政府负有对村民反映的村务公开事项进行调查核实并作出处理的职责。本案中，杜乐巧申请孙旗屯乡政府督促苗湾居委会公开征地补偿费用的使用、分配方案、发放明细、村民会议、村民代表会议记录等信息，对于涉案信息是否存在、是否属于村务公开范围、苗湾居委会是否应予公开或已经公开等情况，孙旗屯乡政府应当进行调查核实并根据调查结果作出相应处理，其径行答复申请人到信息制作机构进行查询明显不符合上述法律规定。综上，一审判决正确，依法应予维持。上诉人的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审诉讼费50元，由上诉人洛阳高新技术开发区孙旗屯乡人民政府承担。本判决为终审判决。审判长  任海霞审判员  李太山审判员  索如意二〇二〇年五月十九日书记员  孙月阳