陕西省咸阳市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）陕04行终90号 上诉人（原审被告）：杨凌示范区自然资源和规划局杨陵分局，住所地：杨陵区。 法定代表人：辛伟，该分局局长。 委托诉讼代理人：周凯，陕西汉廷律师事务所律师。 委托诉讼代理人：褚福宝，该分局法制科科长。 上诉人（原审被告）：杨凌示范区自然资源和规划局，住所地：陕西省杨凌示范区凤凰路东段国土资源局，统一社会信用代码：11610405790771538Y。 法定代表人：张忠，该局局长。 委托诉讼代理人：褚福宝，杨凌示范区自然资源和规划局杨陵分局法制科科长。 委托诉讼代理人：袁佳，陕西汉廷律师事务所律师。 被上诉讼人（原审原告）：陕西杨凌麦力祺食品科技有限公司，住所地：陕西省杨凌示范区XX园，统一社会信用代码：91610403694915415R。 法定代表人：李高林，该公司总经理。 委托诉讼代理人：付瑾，陕西恒达律师事务所律师。 上诉人杨凌示范区自然资源和规划局杨陵分局、杨凌示范区自然资源和规划局因与被上诉人陕西杨凌麦力祺食品科技有限公司（以下简称麦力祺公司）行政处罚及行政复议决定纠纷一案，不服陕西省咸阳市杨陵区人民法院（2019）陕0403行初14号行政判决，向本院提起上诉，本院受理后依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。上诉人杨凌示范区自然资源和规划局杨陵分局的委托诉讼代理人褚福宝、周凯，上诉人杨凌示范区自然资源和规划局的委托诉讼代理人褚福宝、袁佳，被上诉人麦力祺公司的委托诉讼代理人付瑾到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审查明：2009年9月23日，原告陕西杨凌麦力祺食品科技有限公司（乙方）与杨陵区XX园管理办公室（甲方）签订《项目入区投资合同书》，合同约定：甲方出让给乙方项目用地位置位于福锦米业公司以西，小康路以南，公园路以北区域，出让地块（含代征路）总面积约48亩（准确面积以测绘成果为准），其中，代征路面积约8亩。代征路管理权归甲方。出让宗地单价为：96000元/亩，出让宗地总价款为460.8万元。乙方全部交清出让宗地总价款，并提供合同所列出的办理土地使用证需文件后，甲方应在60日内为乙方办妥《国有土地使用权证》。依照《杨陵区工业用地出让管理办法》，乙方在合同签订后，开工建设前向甲方一次性缴纳30万元项目保证金，确保本项目建设责任的落实……。同日双方签订补充协议，约定：企业先按每亩7.8万元于本合同签订后15个工作日内缴付154万元（含30万元项目保证金），企业进地施工前缴付124万元，企业办理土地证时缴付126.4万元。剩余1.8万元/亩由企业在投产三年内形成的地方税收予以抵扣……。2009年12月3日，原告向杨陵区XX园管理办公室缴纳30万元项目保证金，向杨陵区土地出让收入专户缴纳土地出让金124万元。2009年12月原告进场建设，后投入生产。2010年9月16日，杨陵区XX园管理办公室通知各入区企业，该办公室撤销，遗留问题移交区工业园区管理办公室接管。2010年9月25日，杨陵区工业园区管理办公室向原告公司下发通知，要求原告交清下欠的250.4万元土地出让金。2016年7月19日，杨凌示范区国土资源局向原告下发关于限期补办用地手续的通知，通知原告于2016年7月30日前办理用地手续，否则，将对原告公司按违法占地进行查处。2018年11月30日，原告向杨陵区财政局土地补偿和安置补助费专户缴纳70万元土地出让金。2019年4月9日，杨凌示范区国土资源局杨陵分局向原告下达接受调查通知书，并作出责令停止违法行为通知书，均于同日向原告送达。同日，杨凌示范区国土资源局杨陵分局对原告公司法定代表人李高林进行了询问。2019年4月15日，杨凌示范区国土资源局杨陵分局对原告公司土地进行现场勘测。2019年5月28日杨凌示范区国土资源局杨陵分局作出杨国土资发（2019）34号听证通知书，于2019年5月29日向原告送达。2019年6月24日，杨凌示范区国土资源局杨陵分局作出杨国土资罚字（2019）20号行政处罚决定书，认为原告单位未经审批，于2009年9月23日签订项目入区协议后，擅自在杨陵区XX街道办事处XX路以南、福锦米业以西、杨凌粮食物流中转站以北、董家庄村耕地以东，非法占用32359.08平方米的土地建设食品生产加工项目的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第五十三条、第五十四条、五十五条的规定，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定，决定对原告处罚如下：1、责令退还非法占用32359.08平方米土地；2、没收在非法占用土地上的建（构）筑物和其他附属设施；3、处以非法占用土地32359.08平方米，每平方米12元的罚款，共计罚款38.8308万元。2019年6月25日向原告送达该处罚决定书。原告不服，向被告杨凌示范区自然资源和规划局申请行政复议，2019年7月2日，被告杨凌示范区自然资源和规划局作出行政复议受理通知书。2019年8月7日，被告杨凌示范区自然资源和规划局作出杨管自然资规复决字﹝2019﹞1号行政复议决定书，维持杨凌示范区国土资源规划局杨陵分局作出的杨国土资罚字﹝2019﹞20号行政处罚决定书。原告于2019年8月21日起诉至一审法院。 另查明，杨凌示范区国土资源局杨陵分局因机构改革，现更名为杨凌示范区自然资源和规划局杨陵分局。2013年至2018年期间，原告多次就办理土地审批等事宜向二被告反映无果。2016年1月，杨凌示范区管委会就原告公司问题形成会议纪要，由国土资源局牵头，杨陵区政府配合，做好该企业用地有关工作，按照挂牌方式公开出让。2018年7月，杨陵区人民政府就原告公司问题形成会议纪要，由国土分局负责，向原告下发土地出让金催缴通知，督促其补齐土地出让金。 原审认为，2009年原告与杨陵区XX园管理办公室签订了《项目入区投资合同书》，原告缴纳了部分土地出让金，占用涉案土地进行生产经营，至今已达十年，此期间原告就办理土地审批手续等事宜多次向二被告予以反映无果。2016年被告向原告下发关于限期补办用地手续的通知，但未明确告知原告办理用地审批手续的具体流程。涉案土地一直未采取招标、拍卖或者挂牌方式出让，被告亦未向原告催缴剩余土地出让金，至今未办理用地审批手续并非系原告单方原因造成，现被告杨凌示范区自然资源和规划局杨陵分局作出责令退还土地、没收在非法占用土地上的建（构）筑物和其他附属设施并处以罚款的行政处罚，明显不当。故原告要求撤销该行政处罚决定，理由成立，本院予以支持。被告杨凌示范区自然资源和规划局作出维持的复议决定，亦应当予以撤销。遂判决：撤销被告杨凌示范区自然资源和规划局杨陵分局作出的杨国土资罚字﹝2019﹞20号行政处罚决定书以及被告杨凌示范区自然资源和规划局作出的杨管自然资规复决字﹝2019﹞1号行政复议决定书。案件受理费50元（原告已预交），由二被告共同负担。 上诉人杨凌示范区自然资源和规划局杨陵分局上诉称:一审法院以《项目入区投资合同书》为基础，认定上诉人作出的处罚决定明显不当，据此撤销上诉人作出的处罚决定，系基本事实认定错误，适用法律错误。《项目入区投资合同书》从约定内容及签订主体均不符合法律规定，应认定无效。一审法院认为案涉土地一直未采取招标、拍卖或者挂牌方式出让，未向被上诉人催缴土地出让金，从而认定上诉人存在过错，但在本案中，作出土地管理部门的上诉人根本没有决定挂牌出让该宗土地使用权，更谈不上催缴土地出让金、告知土地审批流程等问题，故一审认定认定上诉人有过错不当。另外，一审法院对被上诉人非法占用土地的事实予以忽略，亦未释明上诉人处罚不当的理由，该判决使被上诉人的违法行为得以“合法化”，阻碍了行政机关正常行使行政权。请求撤销一审判决，改判驳回被上诉人的诉讼请求，一、二审诉讼费用由被上诉人承担。 上诉人杨凌示范区自然资源和规划局上诉称：杨凌示范区自然资源和规划局杨陵分局依据《土地管理法》对被上诉人违法占地行为进行处罚合法合理，上诉人作出维持该处罚决定的复议决定合法。一审法院认定行政处罚决定明显不当，属认定事实及适用法律错误，其判决结果违背了行政法权责统一的基本原则。请求撤销一审判决，改判驳回被上诉人的诉讼请求，一、二审诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人麦力祺公司答辩称：《项目入区投资合同书》不是土地使用权出让合同，该合同书签订时，杨陵区XX园管理办公室履行的是杨陵区人民政府赋予的招商引资的职能，签订主体适格，内容合法，该合同书当然有效。被上诉人公司在案涉土地上建设项目时，取得了项目规划许可证，不存在上诉人所述的未批先占的事实。本案中，上诉人多次申请用地手续审批及相应税费的缴纳，但上诉人怠于行使其行政职能，致使被上诉人公司的用地手续至今未办理下来，造成这样的法律后果，应由上诉人承担。故上诉人的上诉理由不能成立，请求驳回其上诉请求。 二审经审理查明的事实与一审一致，本院对一审认定的事实予以确认。 本院认为，本案审查的行政行为是两上诉人所作的处罚决定及复议决定的合法性，故《项目入区投资合同书》无效与否不是本案要审查的内容。《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条第二款规定，对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。本案中，上诉人杨凌示范区自然资源和规划局杨陵分局对被上诉人非法占用土地建设的行为，作出责令退还土地、没收在非法占用土地上的建（构）筑物和其他附属设施并处以罚款的行政处罚，应当经过其负责人集体讨论，但被上诉人杨凌示范区自然资源和规划局杨陵分局并未提供该局负责人集体讨论决定的证据材料，违反上述规定，故该处罚决定程序违法，一审判决作出撤销该处罚决定并无不当。另外，本案确实存在被上诉人就办理土地审批手续等事宜多次向两上诉人申请反映的事实，故造成被上诉人未办理用地审批手续的原因非被上诉人单方所为，上诉人杨凌示范区自然资源和规划局杨陵分局作出处罚决定时亦应考虑该情形。 综上，两上诉人的上诉请求不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费100元，由两上诉人杨凌示范区自然资源和规划局杨陵分局及杨凌示范区自然资源和规划局各自负担。 本判决为终审判决。 审判长  刘宏刚 审判员  张 娟 审判员  周昌柱 二〇二〇年五月十九日 书记员  魏 萌