北京市第三中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）京03行终347号上诉人（一审原告）王悦，女，1986年8月2日出生，住北京市东城区。委托代理人由晨超，天津全唐律师事务所律师。委托代理人王星星，天津全唐律师事务所律师。被上诉人（一审被告）北京市规划和自然资源委员会，住所地北京市通州区承安路1号。法定代表人张维，主任。委托代理人周松海，男，北京市规划和自然资源委员会工作人员。委托代理人钱海龙，北京仁道律师事务所律师。被上诉人（一审第三人）北京古北水镇房地产开发有限公司，住所地北京市密云区经济开发区兴盛南路8号。法定代表人宋海林，董事长。委托代理人康英杰，上海市方达（北京）律师事务所律师。委托代理人贺丹飏，上海市方达（北京）律师事务所律师。上诉人王悦因诉北京市规划和自然资源委员会（以下简称市规自委）不履行法定职责一案，不服北京市通州区人民法院（2019）京0112行初660号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。王悦诉至一审法院，要求判令市规自委履行法定职责，按照违法查处申请书的查处事项对北京古北水镇房地产开发有限公司（以下简称古北水镇公司）进行查处；判令市规自委限期书面告知查处的处罚结果。一审法院经审理查明，2017年10月29日，王悦与古北水镇公司签订《北京市商品房预售合同（住宅类）》（合同编号：Y2054721），购买密云县古北口镇司马台村密云县古北水镇国际休闲度假旅游区二期GS-22、GS-23、GS-25、GS-26地块住宅小区（GS-26地块）19#住宅楼3层309房屋。该合同中载明古北水镇公司以出让方式取得坐落于密云县古北口镇司马台村地块的国有土地使用权，该房屋对应建设工程规划许可证为2016规（密）建字0022号，规划性质为普通住宅，该房屋所在楼栋总层数为5层，其中地上4层，地下1层。另，2016年8月31日，涉案房屋对应的建设工程取得2016规（密）建字0022号《建设工程规划许可证》，其中19#住宅楼规划地上全部为住宅，地下全部戊类库房。2019年1月7日，涉案房屋对应的建设工程取得2019规自（密）竣字0001号《建设工程规划核验（验收）意见（合格告知书）》。之后，古北水镇公司称其于2019年6月18日向王悦邮寄《入住通知书》。2019年7月13日，王悦到现场验房，但没有收房。2019年8月10日，王悦向市规自委邮寄《违法查收申请书》，主要内容如下：申请事项方面1．请市规自委依法立案、查处古北水镇公司违反规划等规定进行密云县古北口镇司马台村密云县古北水镇国际休闲度假旅游区二期GS-22、GS-23、GS-25、GS-26地块住宅小区项目违法建设等违法行为；2．请市规自委依法立案、查处古北水镇公司违反规划等规定，对密云县古北口镇司马台村密云县古北水镇国际休闲度假旅游区二期GS-22、GS-23、GS-25、GS-26地块住宅小区项目进行违法交付使用等违法行为；3．请市规自委将调查情况、处理结果书面告知申请人。事实与理由方面，1．申请人购入古北水镇公司所开发涉案项目房屋，与涉案项目存在利害关系。王悦购买涉案房屋，按照合同约定交纳了购房款，完成了合同义务。2．古北水镇公司所开发的涉案项目存在违反规划等违法建设行为。（1）擅自变更建筑物规划用途。涉案区域内有大量房屋，其规划用途为仓储用房、地下车库等；然而古北水镇公司对外出售过程中，将大量房屋擅自宣传为居住用房。大量购房者难以办理房屋产权证书，难以实现居住等购房目的。（2）擅自变更项目内公共绿地范围、绿地率、容积率等规划条件。涉案项目的《国有土地使用权出让合同》《建设用地规划许可证》等均明确约定了涉案项目内绿地率、容积率、车位等规划条件。但古北水镇公司在具体开发建设涉案项目过程中，擅自调整规划绿地面积，将大量公共绿化面积进行硬隔离“圈禁”并对大量购房者出售，严重违反了《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）等法律法规的规定。根据《城乡规划法》第三条、第三十八条及四十三条的规定，涉案地块已经按照控制性详细规划，确定了地块的位置、使用性质、开发强度等规划条件，并按照该规划要求颁发了建设用地规划许可证，古北水镇公司当严格依法遵循规划条件、按照规划许可证之要求进行建设。而古北水镇公司擅自违反地块内规划条件等要求，将原规划确定的建筑用地进行变更、将项目绿化率容积率等规划条件进行变更，严重违法。3．请市规自委依法对古北水镇公司上述违反规划、违法建设等违法行为进行查处，依据《城乡规划法》第五十一条、《北京市城乡规划条例》第五十七条等规定，市规自委有职责对上述违反规划进行违法建设的行为进行监督、管理及查处。根据《城乡规划法》第六十四条及《北京市城乡规划条例》第七十五条、第八十四条的规定，结合古北水镇公司对涉案项目进行违反规划建设等违法客观情况，对古北水镇公司处以限期改正，处该建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处该建设工程造价百分之十以下的罚款等处罚。同日，王悦另向市规自委邮寄《违法查收申请书》，内容为要求对古北水镇公司所开发的涉案项目存在土地违法行为进行查处。2019年10月8日，市规自委针对王悦前述申请一并作出规自（密）访答字〔2019〕80号《举报事项处理意见书》（以下简称80号处理意见书），主要内容如下：申请人王悦，经调查，古北水镇公司与王悦之间的商品房预售合同为住宅类合同（合同编号：Y1983713），涉及房屋坐落为密云区古北口镇司马台村古北水镇国际休闲度假旅游区二期GS-22、GS-23、GS-25、GS-26地块住宅小区项目34号住宅楼1层105号，建设工程规划许可证文号为2015规（密）建字0020号，房屋规划使用性质为住宅。经核实，上述地块规划性质为居住用地，国有土地使用证规定土地用途（出让土地性质）为城镇住宅用地，使用权年限为70年。古北水镇公司未改变土地使用年限、土地使用性质和开发强度进行开发建设，因此也不存在违法交付使用的行为。一审法院裁定认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。《最高人民法院关于适用的解释》第十二条第（五）项的规定，为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的“与行政行为有利害关系”。本案系履责之诉，当事人须证明行政机关对于申请的拒绝，侵害的必须是属于申请人自身的合法权益。本案中，王悦申请查处的事项体现在两个部分：一是擅自变更建筑物规划用途，主要指的是戊类库房变更为住宅使用；二是擅自变更项目内公共绿地范围、绿地率、容积率等规划条件，主要指的是变更建筑面积、绿地面积、容积率、绿地率。首先，关于擅自变更规划用途。王悦购买的房屋规划性质为普通住宅，且该房屋位于第三层，所在楼栋戊类库房位于地下一层，该房屋与戊类库房并不毗邻。故市规自委是否查处该举报事项不会对王悦的合法权益产生实际影响，王悦与该举报事项之间并无法律上的利害关系，不具有原告主体资格。其次，关于擅自变更规划条件。因该事项涉及的是小区业主的共有利益，根据《最高人民法院关于适用的解释》第十八条的规定，应当由业主委员会以自己的名义，或者由专有部分占建筑物总面积过半数或者占总户数过半数的业主共同提起行政诉讼，故王悦作为单个业主针对此项举报事项提起诉讼，不具有原告主体资格。因此，对王悦的起诉，一审法院依法应予驳回。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第（一）项、《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第十二条第（五）项、第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回王悦的起诉。王悦不服一审裁定，向本院提起上诉，上诉理由主要为：一、古北水镇公司开发的涉案项目存在规划方面违法行为。具体包括擅自变更建筑物规划用途及擅自变更项目内公共绿地范围、绿地率、容积率等规划条件。二、市规自委对上诉人的查处请求具有查处职责，应当按照《城乡规划法》第五十一条、第六十四条、《北京市城乡规划条例》第五十七条、第七十五条、第八十四条、《国土资源行政处罚办法》及《国土资源违法行为查处工作规程》的相关规定对古北水镇公司的违法行为进行处罚。三、上诉人与本案具有行政诉讼法上的利害关系。涉案项目是否依法建设、是否违法、是否竣工验收，关系到上诉人切身利益。上诉人的房屋与戊类库方在一栋楼，如果存放可燃烧物质的戊类库方发生火灾，上诉人的房屋也不能幸免遇难。四、一审法院事实认定错误，适用法律依据错误，上诉人具有诉讼主体资格。上诉人申请查处事项虽包括小区业主共有利益，但小区并没有成立业主委员会，一审法院依据《最高人民法院关于适用的解释》第十八条的规定驳回上诉人的起诉，剥夺上诉人诉讼权利。五、市规自委没有作出答复且涉嫌伪造虚假证据，应承担法律责任，一审法院对此并没有审查。80号处理意见书并不是本案查处的答复。综上，请求二审法院依法撤销一审裁定；责令一审法院继续审理本案。本院认为，公民提起行政诉讼，应当符合法定起诉条件，不符合法定起诉条件已经立案的，应当裁定驳回起诉。本案中，王悦申请查处古北水镇公司所开发的涉案项目存在擅自变更建筑物规划用途、擅自变更项目内公共绿地范围、绿地率、容积率等规划条件等违反规划的违法建设行为及违法交付使用等违法行为。其中，擅自变更建筑物规划用途主要指的是戊类库房变更为住宅使用，擅自变更项目内公共绿地范围、绿地率、容积率等规划条件主要指的是变更建筑面积、绿地面积、容积率、绿地率。但上述事项涉及的是小区业主的共有利益，根据《最高人民法院关于适用的解释》第十八条的规定，应当由业主委员会以自己的名义，或者由专有部分占建筑物总面积过半数或者占总户数过半数的业主共同提起行政诉讼，故王悦作为单个业主针对此项举报事项提起诉讼，不具有原告主体资格。一审法院裁定驳回王悦的起诉并无不当，本院应予维持。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持一审裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长  董 巍审 判 员  王 菲审 判 员  胡林强二〇二〇年五月八日法官助理  武文慧法官助理  任丹阳法官助理  曹明洋书 记 员  刘琪蕊