浙江省桐庐县人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙0122行初23号 原告刘长法，男，1966年2月26日出生，汉族，住浙江省桐庐县。 委托诉讼代理人韦继琴，浙江常盈律师事务所律师。 被告桐庐县规划和自然资源局，住所地桐庐县城南街道迎春南路335号。 法定代表人濮樟平，局长。 委托诉讼代理人刘鹏，男，系该局工作人员。 委托诉讼代理人卢建洪，浙江春江明珠律师事务所律师。 第三人林福祥，男，1949年10月22日出生，汉族，住桐庐县。 第三人刘忠平，男，1955年9月26日出生，汉族，住桐庐县。 第三人刘义清，男，1968年10月31日出生，汉族，住桐庐县。 第三人宋显荣，男，1960年11月12日出生，汉族，住桐庐县。 原告刘长法不服被告桐庐县规划和自然资源局（以下简称县规资局）矿产违法案件行政处罚一案，于2019年10月3日向本院提起行政诉讼。后经补正材料，本院于2019年10月22日立案后，于2019年10月24日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年3月26日公开开庭审理了本案。原告刘长法及其委托诉讼代理人韦继琴、被告县规资局的党委委员汪宏华及委托诉讼代理人刘鹏、卢建洪到庭参加诉讼，第三人林福祥、刘忠平、刘义清、宋显荣经本院依法传唤无正当理由拒不到庭。本案现已审理终结。 被告县规资局于2019年4月2日作出桐土监（2018）64号《矿产违法案件行政处罚决定书》（以下简称处罚决定书），认定，2016年6月，按照“五水共治”要求，桐庐县分水镇人民政府将分水镇城西村梧桐自然村谢水土养殖场进行了拆除，现场产生大量建筑垃圾。为推进该地块复耕工作，梧桐自然村在林福祥的召集下于同年8月6日召开村民代表大会。会上，林福祥提出将养殖场内建筑垃圾就地深埋，并将采挖出来的砂石出售用于支付复耕费用，若有盈余则分到各小组用于支付村民医疗保险，刘忠平、刘义清、宋显荣作为该村生产组长经与其他村民代表讨论，均同意林福祥提出的复耕方案，同时还协商确定该复耕项目由三个生产组共同负责、统一管理，每个生产组各派一名代表到复耕现场管理、记账，并推选刘义清为项目主要负责人。2016年9月8日，林福祥又召集刘忠平、刘义清、宋显荣召开了第二次会议，会上经讨论决定出售砂石所得款项用于复耕，如若不足则由梧桐自然村三个生产组共同承担，若有盈余则由三个生产组平均分配。此后，为解决砂石销路，林福祥及宋显荣等人多次电话联系刘长法协商砂石销售事宜，刘长法均未同意。2016年9月底10月初，林福祥与宋显荣、刘忠平等人电话联系刘长法，经过当面协商，刘长法答应按照18.75元/吨的价格收购梧桐自然村复耕项目中采挖的砂石。2016年10月初，谢水土养殖场复耕项目正式进场动工。施工过程中，王春平经王华鹤推荐负责驾驶挖机实施挖砂和垃圾填埋作业，并按市场价领取报酬。王华鹤、刘忠平、姚宝武三人则分别代表梧桐自然村一组、二组、三组三个生产组在现场管理记账，由梧桐自然村按照规定支付他们工资。此外，刘长法安排杨鑫梁在天英砂场负责记账，并每天与梧桐自然村记账人员核对账目，以便确认梧桐自然村向天英砂场运送砂石的数量。2016年10月13日至11月11日间，林福祥及刘忠平、宋显荣、刘义清等人未经审批，在没有取得釆矿许可证的情况下，在原谢水土养殖场采挖并向刘长法出售砂石785车，共计15934.9吨。此后，林福祥及刘忠平、宋显荣等人多次向刘长法催讨砂石款，但刘长法一直未支付，后又通过同村村民石志文向刘长法讨要砂石款。同年12月13日，刘长法至梧桐村委结算砂石款，经核算应付梧桐自然村砂石款总额人民币264000元，实际支付210000元。同日，梧桐自然村将该210000元砂石款平均分配到三个生产小组，后三个生产组将所分得款项用于为村民购买医疗保险。2017年1月15日，刘长法向本县分水镇政府反映了梧桐自然村采矿并出售的问题。同年4月17日，梧桐自然村将赃款人民币210000元全部上交至桐庐县公安局分水派出所。林福祥、刘忠平、刘义清、宋显荣和刘长法的上述行为违反了《中华人民共和国矿产资源法》第三条第二款的规定，已构成非法釆矿。依据《中华人民共和国矿产资源法》第三十九条第一款和《中华人民共和国矿产资源法实施细则》第四十二条第一项，县规资局决定对林福祥、刘忠平、刘义清、宋显荣、刘长法处罚如下：1、责令停止开釆；2、没收采出的矿产品15934.9吨；3、没收违法所得210000元（大写：贰拾壹万元整），并处违法所得的15%的罚款31500元（大写：叁万壹仟伍佰元整），合计罚没款241500元（大写：贰拾肆万壹仟伍佰元整）。 原告刘长法诉称：一、被告对原告处罚无法律依据。被告2019年4月2日作出桐土监（2018)64号《矿产违法案件行政处罚决定书》认为，“当事人的行为，违反《中华人民共和国矿产资源法》第三条第二款、三十九条第一款、《中华人民共和国矿产资源法实施细则》第五条第一款、第四十二条第一项”，上述条款违法的行为表现为1.未领取采矿许可证，2.侵占或者破坏矿产资源，3.擅自采矿的行为等。从本案的事实来看，原告没有上述行为，即没有违反上述法律法规，据此对原告作出处罚无法律依据。违反依法行政的基本原则。本案的事实是：原告从未参与到林福祥提议的擅自采矿等事项中，并且2016年6月至9月6日林福祥召开第一次会议至2016年9月8日林福祥召开第二次会议，原告一直不同意销售擅自采矿的砂石。至同年10月初，林福祥在答应有合法手续（采矿许可证）的情况下，原告才同意存放，确定价格。2016年11月11日因第三人未拿到审批手续，上午10时左右，原告专程到分水镇政府分管副镇长李永平处，举报梧桐村非法擅自采矿的事实，副镇长李永平电话回复原告镇政府已扣押了挖机和铲车。（公安卷有记录），《处罚决定书》也认可2017年1月15日，原告向分水镇政府反映了梧桐自然村采矿并销售的问题。同年1月梧桐自然村指派社会人员石子文、姚宝宝等人强行要求桐庐合盛制砂有限公司（以下简称合盛公司）付款，并扬言不付款要阻拦道路不让通车，被逼无奈的情况下，原告又向分水镇政府分管副镇长李永平反映要不要付款，副镇长李永平既不支持又不反对的答复。2017年1月25日在合盛公司法定代表人孙伟国、原告、公司会计、出纳的签字下支付款项334600元，被逼的情况下还多付124600元黑钱。二、《处罚决定书》对原告的处罚主体认定错误。原告是合盛公司的股东，代表公司履行职务行为，并非个人行为。理由如下：1.销售砂石是公司的经营范围；2.原告是合盛公司股东;3.砂石款是合盛公司支付的；4.管理天英砂场管理人员的工资由合盛公司支付。三、《处罚决定书》没收釆出的矿产品15934.9吨，原物已经不复存在，责任在于政府有关部门。2018年1月21日桐庐县公安局扣押采出的矿产品15934.9吨，桐庐宏基源混凝土有限公司派人来拉，原告不同意，但有关部门没有制止，现已灭失，不能归责于原告。四、《处罚决定书》认定事实错误。原告刘长法既没有开采，也没有出售，怎么认定原告未取得采矿许可证，擅自在矿产资源禁采区内开采并出售矿产品15934.9吨？五、原告刘长法没有任何违法所得。六、程序违法，未履行对原告本人的调查。综上所述，原告认为，被告对原告的处罚无法律依据和事实依据，原告在整个事件中都及时向当地政府主管领导请示汇报，尤其是原告及时举报梧桐村擅自采矿的事实，不但没有得到当地政府的支持和表彰，反而被处罚，公司的合法权利受到严重侵害。请求：一、撤销桐庐县规划和自然资源局的矿产违法案件行政处罚决定书桐土监（2018)64号第2项、第3项中对原告刘长法的处罚。二、本案诉讼费用由被告承担。 原告刘长法向本院提交了以下证据： 1.领（付）款凭证复印件一份，用以证明2017年1月25日合盛公司的法定代表人、会计等人签字支付334600元，在被胁迫下，原告公司多支付了124600元黑钱，该款由桐庐合盛制砂有限公司支付，非原告个人。 2.桐庐合盛制砂有限公司营业执照及公司登记基本情况复印件一份，用以证明原告系合盛公司股东，系职务行为。 3.付工资清单复印件一份，用以证明原告天英砂场两名管理人员的工资均由合盛公司支付。 4.桐庐县分水镇城西村民委员会关于前溪谢水土养殖场拆除后农田复耕报告复印件一份，用以证明桐庐县分水镇城西村民委员会已向分水镇政府打过农田复耕报告，刘长法以为当时是有合法手续的。 5.扣押决定书复印件一份，用以证明案涉砂石于2017年1月21日被桐庐县公安局扣押的事实，扣押砂石是特定物，是非法开采的案涉物，不能由其他的砂石替代处罚。 6.照片打印件两张，用以证明扣押砂石已被宏基源公司拉走，现已灭失。 被告县规资局辩称，一、被告是法律规定的查处国土资源违法行为的行政机关，主体适格。二、被诉行政处罚具有充分的事实依据和法律依据。三、作出的被诉行政处罚程序合法。 被告县规资局向本院提交了以下证据： 一、职权依据：《中华人民共和国矿产资源法实施细则》第八条。 二、事实证据： 1.林福祥及同案犯刘忠平、宋显荣、刘长法等人的供述和辩解；2016年改田记录及外运砂石票据原件和复印件，收砂石料记账单、“梧桐村砂石料”复印件、收据复印件，浙江省农村信用社现金缴款单复印件、银行流水城西村梧桐一、二、三组2016年终经济分配清单复印件，证据来源为县检察院调取，用于证明林福祥、刘忠平、宋显荣、刘义清、刘长法等人违反矿产资源法规定，未取得采矿许可在矿产资源禁采区内开采并出售矿产品15934.9吨，价值26.4万元，此后林福祥、刘忠平等人按照事先约定将实际所得的21万元的砂石款平均分配给梧桐村三个生产组，并且为村民购买医疗保险，刘长法共同构成本案非法采矿，主要是基于林福祥等人去开采之前与刘长法商量收购事宜，开采出来销售给刘长法，按照相关的刑事法律规定是构成共同犯罪的，检察院已经认定共同犯罪事实。 2.扣押决定书、扣押清单，扣押笔录，来源于县检察院，用以证明刘长法支付的21万元如何分配、如何退款的事实。 3.扣押决定书，扣押清单，扣押笔录，证实桐庐县公安局分水派出所已经到天英砂场将林福祥等人非法开采出售给刘长法的砂石料进行扣押，刘长法在现场并签名。 4.桐庐县人民检察院杭桐检公诉刑不诉〔2018〕146号不起诉决定书，用以证明刘长法与林福祥、刘忠平等人均已经构成了非法采矿罪，但是犯罪情节轻微，检察院决定不起诉。 三、法律依据： 《中华人民共和国矿产资源法》第3条、第39条； 《中华人民共和国矿产资源法实施细则》第5条、第8条、第42条。 四、程序证据： 1.立案呈批表；2.涉嫌犯罪案件移送书、涉嫌非法采矿罪案件移送材料清单；3.受案回执；4.立案决定书、立案告知书；5.不起诉决定书；6.检察建议书；7.违法案件审理记录；8.违法案件处理决定呈批表；9.矿产违法案件行政处罚（听证）告知书、邮寄凭证、送达回证；10.申辩听证申请、证据清单；11.听证会签到表、听证笔录；12.（行政处罚决定书）送达回证。 第三人林福祥书面答辩称，1.原告在“本案的事实是”中提到2016年10月初，刘长法在答应有合法手续（矿许可证）的情况下，才同意存放，确定价格。说明：林福祥与刘长法在协商出售混砂石的事项中，从未讲过在谢水土牧场垃圾深埋，土地复耕项目中挖掘地下混砂石出售有合法手续（许可证），这是刘长法在无中生有，推卸责任。梧桐村负责人法律意识不强，无知触犯法规。梧桐的混砂石出售是与刘长法当面协商，确定价格以后，在2016年10月11日开始土地整理，挖混砂石。双方都派人验收、记账，混砂石是直接出售给刘长法砂场，不是存放。2.原告在“本案的事实是”中提到2017年1月梧桐自然村指派社会人员石子文、姚宝宝等人强行要求桐庐合盛制砂有限公司付款，并扬言不付款要阻拦道路不让通行。说明：梧桐自然村出售给刘长法砂场的混砂石，账目于2016年12月12日己结清。并于2016年12月13日下午刘长法把现金直接付给梧桐三个生产组的出纳，每个生产组70000元，合计210000元，组出纳马上存入本组信用社的账号。梧桐出售给刘长法砂场的混砂石总数量是785车，计15934.9吨，折人民币金额264000元，实际支付210000元，刘长法尚欠54000元。刘长法已出具欠条，该凭据已交到检察院。事后梧桐自然村根本没有指派石子文、姚宝宝二人去刘长法处讨款。 第三人林福祥未到庭质证，也未提供证据。 第三人刘忠平、刘义清、宋显荣未答辩，未到庭质证，也未提供证据。 审理过程中，本院依原告刘长法申请向桐庐县人民检察院调取了李永平在公安机关所作的询问笔录两份。后又依职权向桐庐县人民检察院调取刘长法签署的《认罪认罚从宽制度告知书》、《讯问笔录》、《认罪认罚具结书》，均当庭出示。 经庭审质证，原告提供的证据1，被告对真实性无异议，证明目的有异议，刘长法是直接参与人，从一开始商量收购价格到后来结账，都是刘长法在处理，其个人肯定要承担法律责任。对证据2，真实性无异议，关联性有异议，即使是以合盛公司的名义，原告系直接联系人，负责结账等，按法律规定直接责任人是要承担责任的。对证据3，真实性无法确认，对关联性有异议。对证据4，关联性和证明目的有异议，刘长法应当先问清有没有采矿许可证。对证据5，无异议。对证据6，认可公安机关拍摄的照片，其他照片的真实性不能确认，扣押时有刘长法签字，之后如果发生灭失，刘长法应担责。 被告提供的证据一、三，原告无异议。 被告提供的证据二、原告对证据1中林福祥、刘忠平等人的供述和辩解及改田记录、外运砂石票据真实性、合法性无异议，对证明目的有异议。林福祥、刘忠平等人的供述均证实刘长法没有对非法开采与他人事先共谋，只是谈了价格和销售问题，没有非法采矿行为，另外砂石是卖给合盛公司，不是卖给刘长法个人。对农村信用社现金缴款单、银行流水真实性无异议，但不能证明原告在禁采区开采矿产品的事实。对分配清单真实性无异议，关联性有异议。原告没有非法所得。对证据2真实性无异议，关联性有异议，原告没有参与非法开采，也无非法所得。对证据3认为被扣押的砂石料是特定物，当时公安机关制作了录像光盘及清单，现特定物已灭失，不能用其他的砂石来替代处罚。对证据4真实性无异议，对证明目的有异议，不能以刑事处罚替代行政处罚，应该从查明的事实来认定。 被告提供的证据四，原告认为没有向原告作调查，事实依据都是桐庐县人民检察院的材料，且处罚依据没有包括不起诉决定书，原告举报属于立功表现，应当减轻处罚，也未体现在行政处罚决定书中，程序违法。 本院依刘长法申请调取的证据，原告认为能证明原告没有参与非法开采的事实，收砂石系被胁迫，原告系举报人。被告对关联性有异议，认为刘长法与4名第三人事先商量收购事宜，开采后再卖给刘长法，该笔录并未否认这一事实。 本院依职权调取的证据，原、被告对真实性均无异议，原告认为自始至终都没有承认过与他人共谋非法采矿的事实。 本院对上述证据认证如下：原告提供的证据1、2、4、5，本院对形式上的真实性予以确认；证据3、6真实性无法核实，不予确认。对被告提供的证据和本院依申请、职权调取的证据均予确认。 经审理查明，2016年6月，按照“五水共治”要求，桐庐县分水镇人民政府将分水镇城西村梧桐自然村谢水土养殖场进行了拆除，现场产生大量建筑垃圾。为推进该地块复耕工作，梧桐自然村在林福祥的召集下于同年8月6日召开村民代表大会。会上，林福祥提出将养殖场内建筑垃圾就地深埋，并将采挖出来的砂石出售用于支付复耕费用，若有盈余则分到各小组用于支付村民医疗保险，刘忠平、刘义清、宋显荣作为该村生产组长经与其他村民代表讨论，均同意林福祥提出的复耕方案，同时还协商确定该复耕项目由三个生产组共同负责、统一管理，每个生产组各派一名代表到复耕现场管理、记账，并推选刘义清为项目主要负责人。2016年9月8日，林福祥又召集刘忠平、刘义清、宋显荣召开了第二次会议，会上经讨论决定出售砂石所得款项用于复耕，如若不足则由梧桐自然村三个生产组共同承担，若有盈余则由三个生产组平均分配。此后，为解决砂石销路，林福祥及宋显荣等人多次电话联系刘长法协商砂石销售事宜，刘长法均未同意。2016年9月底10月初，林福祥与宋显荣、刘忠平等人电话联系刘长法，经过当面协商，刘长法答应按照18.75元/吨的价格收购梧桐自然村复耕项目中采挖的砂石。2016年10月初，谢水土养殖场复耕项目正式进场动工。施工过程中，王春平经王华鹤推荐负责驾驶挖机实施挖砂和垃圾填埋作业，并按市场价领取报酬。王华鹤、刘忠平、姚宝武三人则分别代表梧桐自然村一组、二组、三组三个生产组在现场管理记账，由梧桐自然村按照规定支付他们工资。此外，刘长法安排杨鑫梁在天英砂场负责记账，并每天与梧桐自然村记账人员核对账目，以便确认梧桐自然村向天英砂场运送砂石的数量。 2016年10月13日至11月11日间，林福祥及刘忠平、宋显荣、刘义清等人未经审批，在没有取得釆矿许可证的情况下，在原谢水土养殖场采挖并向刘长法出售砂石785车，共计15934.9吨。此后，林福祥及刘忠平、宋显荣等人多次向刘长法催讨砂石款，但刘长法一直未支付，后又通过同村村民石志文向刘长法讨要砂石款。同年12月13日，刘长法至梧桐村委结算砂石款，经核算应付梧桐自然村砂石款总额人民币264000元，实际支付210000元。同日，梧桐自然村将该210000元砂石款平均分配到三个生产小组，后三个生产组将所分得款项用于为村民购买医疗保险。2017年1月15日，刘长法向本县分水镇政府反映了梧桐自然村采矿并出售的问题。 2017年1月16日，原桐庐县国土资源局以涉嫌非法采矿为由对该案立案，后于同年3月22日以该案涉嫌犯罪将案件移送桐庐县公安局。桐庐县公安局于同年3月24日立案侦查。同年4月17日，梧桐自然村将赃款人民币210000元全部上交至桐庐县公安局分水派出所。 2018年1月21日，桐庐县公安局分水派出所对案涉已采挖砂石15930吨进行扣押，扣押清单载明堆放在分水镇天英砂场，由刘长法本人保管。同年10月12日，刘长法在桐庐县人民检察院签署了《认罪认罚从宽制度告知书》《讯问笔录》《认罪认罚具结书》。 2018年10月18日，桐庐县人民检察院作出不起诉决定，认为刘长法与林福祥、刘忠平、宋显荣、刘义清等人事先共谋，违反矿产资源法的规定，未取得采矿许可证，擅自在矿产资源禁采区内采矿，共计价值人民币264000元，其行为触犯了《中华人民共和国刑法》第三百四十三条第一款，已构成非法采矿罪，但犯罪情节轻微，决定对刘长法、林福祥、刘忠平、宋显荣、刘义清等人不起诉。2018年11月26日，桐庐县人民检察院向原桐庐县国土资源局发送杭检公诉建〔2018〕2号检察建议书，要求依法对该案予以处置。同年12月23日，原桐庐县国土资源局对该案进行了集体会审，后向林福祥、刘忠平、刘义清、宋显荣、刘长法告知了拟作出行政处罚的事实、理由和依据，并告知了陈述、申辩和听证权利。2019年1月起，原桐庐县国土资源局的职责由被告桐庐县规划和自然资源局行使。2019年2月20日，被告依刘长法申请召开了听证会。2019年4月2日，被告对林福祥、刘忠平、刘义清、宋显荣、刘长法作出了案涉桐土监（2018）64号处罚决定书，处罚如下：1.责令停止开釆；2.没收采出的矿产品15934.9吨；3.没收违法所得210000元（大写：贰拾壹万元整），并处违法所得的15%的罚款31500元（大写：叁万壹仟伍佰元整），合计罚没款241500元，并于2019年4月2日依法送达。 另查明，2015年6月29日，合盛公司进行注册资本变更，载明刘长法为股东，出资额147万元。2017年12月12日变更股东为桐庐宏基源混凝土有限公司。2018年1月22日又将名称变更为桐庐中久建材有限公司。 被诉处罚决定作出前，案涉已扣押的砂石被桐庐宏基源混凝土有限公司拉走，现场留有等量砂石。 违法所得21万元已由桐庐县公安局移交被告并交财政专户。刘长法已向被告缴纳罚款6300元，第三人林福祥、刘忠平、刘义清、宋显荣尚未交缴罚款。 本院认为，本案的争议焦点是刘长法有无参与非法采矿以及被诉处罚决定程序是否合法。《中华人民共和国矿产资源法实施细则》第八条规定，设区的市人民政府、自治州人民政府和县级人民政府及其负责管理矿产资源的部门，依法对本级人民政府批准开办的国有矿山企业和本行政区域内的集体所有制矿山企业、私营矿山企业、个体采矿者以及在本行政区域内从事勘查施工的单位和个人进行监督管理。故被告具有作出被诉处罚决定书的法定职权。关于刘长法是否参与非法采矿。刘长法在桐庐县人民检察院签署了《认罪认罚具结书》，表示认可被指控的犯罪事实。后该院依法作出不起诉决定书，认定刘长法与林福祥、宋显荣等人事先共谋，已构成非法采矿罪，但其犯罪情节轻微，决定对刘长法不起诉。被告在行政处罚中认可桐庐县人民检察院已查明的事实并无不当。程序方面，桐庐县人民检察院作出不起诉决定书后，发函至被告，要求依法对该案予以处置。被告经集体会审，向原告告知了拟作出的处罚及享有的陈述、申辩和听证权利，依法组织了听证，作出案涉处罚决定书并依法送达，程序合法。综上，据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告刘长法的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告刘长法负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按照对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省杭州市中级人民法院。并向浙江省杭州市中级人民法院指定账号预交上诉案件受理费。对财产案件提起上诉的，案件受理费按照不服一审判决部分的上诉请求预交。在收到《上诉费用交纳通知书》次日起七日内仍未交纳的，按自动撤回上诉处理。浙江省杭州市中级人民法院户名、开户行、指定账号详见《上诉费用交纳通知书》。 审 判 长 王 华 审 判 员 杨 萍 人民陪审员 石 甦 二〇二〇年五月二十二日 书 记 员 高柳萍 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条：行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。