北京市第三中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）京03行终336号上诉人（一审原告）张苹，女，1971年5月16日出生。委托代理人由晨超，天津全唐律师事务所律师。委托代理人王星星，天津全唐律师事务所律师。被上诉人（一审被告）北京市规划和自然资源委员会，住所地北京市通州区承安路1号。法定代表人张维，主任。委托代理人周松海，北京市规划和自然资源委员会工作人员。委托代理人钱海龙，北京仁道律师事务所律师。被上诉人（一审第三人）北京古北水镇房地产开发有限公司，住所地北京市密云区经济开发区兴盛南路8号。法定代表人宋海林，董事长。委托代理人康英杰，上海市方达（北京）律师事务所律师。委托代理人贺丹飏，上海市方达（北京）律师事务所律师。上诉人张苹因诉北京市规划和自然资源委员会（以下简称市规自委）及北京古北水镇房地产开发有限公司（以下简称古北水镇公司）不履行法定职责一案，不服北京市通州区人民法院（2019）京0112行初662号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。张苹向一审法院提起行政诉讼，请求一审法院判令市规自委履行法定职责，按照违法查处申请书的查处事项对古北水镇公司进行查处；判令市规自委限期书面告知查处的处罚结果；本案诉讼费由市规自委负担。一审法院经审理查明，2016年7月30日，张苹与古北水镇公司签订《北京市商品房预售合同（住宅类）》（合同编号：Y1925700），购买密云县某镇某村密云县某国际休闲度假旅游区二期GS-2×、GS-2×、GS-2×、GS-2×地块住宅小区项目×#住宅楼×层×房屋。该合同中载明古北水镇公司以出让方式取得坐落于密云县某镇某村地块的国有土地使用权，该地块国有土地使用证号为京密国用（2015出）第00058号，所在土地用途为城镇住宅用地。另，2015年8月26日，涉案房屋对应的地块取得京密国用（2015出）第00058号《国有土地使用证》，地类（用途）为城镇住宅用地等。之后，古北水镇公司称其于2017年12月20日向张苹邮寄《交付通知书》，张苹至今没有收房。2019年8月10日，张苹向市规自委邮寄《违法查收申请书》，主要内容如下：申请事项方面，1.请市规自委依法立案、查处古北水镇公司违反《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）等法律法规之规定，进行密云县某镇某村密云县某国际休闲度假旅游区二期GS-2×、GS-2×、GS-2×、GS-2×地块住宅小区项目违法建设等违法行为；2.请市规自委依法立案、查处古北水镇公司违反《土地管理法》等法律法规之规定，对密云县某镇某村密云县某国际休闲度假旅游区二期GS-2×、GS-2×、GS-2×、GS-2×地块住宅小区项目进行违法交付使用等违法行为；3.请市规自委将调查情况、处理结果书面告知申请人。事实与理由方面，1.张苹购入古北水镇公司所开发涉案项目房屋，与涉案项目存在利害关系。张苹购买涉案房屋，按照合同约定交纳了购房款，完成了合同义务。2.古北水镇公司所开发的涉案项目存在土地违法行为。（1）擅自变更项目地块土地使用年限进行土地开发建设。涉案所涉及地块，在使用权招拍挂之际，确定的开发建设土地性质为商业、旅游、娱乐用地，该部分的土地使用权年限为40年。而古北水镇公司在以商业、旅游、娱乐用地土地性质以出让方式获得该地块之使用权之后，擅自将其开发建设为住宅用地、仓储用地、地下车库等，并在对外出售过程中，宣传其所开发建设为土地使用权年限为70年居住用地性质土地上的大产权房。大量购房者难以办理房屋产权证书，难以实现居住等购房目的。（2）擅自变更项目地块土地使用性质进行土地开发建设。涉案项目土地在使用权招拍挂之际，确定的开发建设土地性质为商业、旅游、娱乐用地，因该类型土地使用年限为40年，其开发限定为商业、旅游、娱乐等，故古北水镇公司以极低的土地使用权出让金额度，取得涉案土地之使用权。随后签订的《国有土地使用权出让合同》《建设用地规划许可证》等均明确约定了涉案项目内绿地率、容积率、车位等土地开发建设条件，古北水镇公司在具体开发建设涉案项目过程中，擅自改变土地利用性质和开发强度等，将该地块由原来的商业、旅游、娱乐用地开发建设为住宅用地，严重违法。根据《土地管理法》第三条、第五十五条、第五十六条及《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第五条、第十二条的规定，涉案地块已经按照《土地管理法》等法律法规之规定，确定了土地的位置、使用性质、使用年限、开发强度等开发建设指标，并按照该要求进行了土地使用权招拍挂、签署了《土地使用权转让协议》，古北水镇公司应该严格依法遵循上述要求进行建设，而古北水镇公司擅自违反地块内土地使用等要求，将原规划确定的商业用地进行变更为住宅用地进行开发建设，严重违法。3.市规自委当依法对古北水镇公司上述违反规划、违法建设等行为进行查处。根据《土地管理法》第五条及《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第六条的规定，市规自委有职责对辖区内涉案项目进行监督检查。根据《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十七条的规定，并结合古北水镇违反规定开发建设涉案土地的客观违法事实及违法程度，当对古北水镇公司处于罚款、甚至无偿收回土地使用权等处罚。同日，张苹另市规自委邮寄《违法查收申请书》，内容为要求对古北水镇公司所开发的涉案项目存在规划违法行为进行查处。2019年10月8日，市规自委针对张苹的前述申请一并作出规自（密）访答字〔2019〕80号《举报事项处理意见书》，主要内容如下：申请人张苹，经调查，古北水镇公司与张苹之间的商品房预售合同为住宅类合同（合同编号：Y1983713），涉及房屋坐落为密云区某镇某村某国际休闲度假旅游区二期GS-2×、GS-2×、GS-2×、GS-2×地块住宅小区项目×号住宅楼×层×号，建设工程规划许可证文号为2015规（密）建字0020号，房屋规划使用性质为住宅。经核实，上述地块规划性质为居住用地，国有土地使用证规定土地用途（出让土地性质）为城镇住宅用地，使用权年限为70年。古北水镇公司未改变土地使用年限、土地使用性质和开发强度进行开发建设，因此也不存在违法交付使用的行为。一审法院裁定认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。《最高人民法院关于适用的解释》第十二条第（五）项的规定，为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的“与行政行为有利害关系”。本案系履责之诉，当事人须证明行政机关对于申请的拒绝，侵害的必须是属于申请人自身的合法权益。张苹申请查处的事项体现在两个部分：一是擅自变更土地使用年限，二是擅自变更土地使用性质。从本案查明的事实来看，张苹购买的房屋为住宅，所在土地用途为城镇住宅用地，故市规自委是否查处该举报事项不会对张苹的合法权益产生实际影响，张苹与该举报事项之间并无法律上的利害关系，其不具有原告主体资格。另外，即便如张苹所称擅自变更土地使用性质事项中包括擅自变更开发强度问题，该变更开发强度问题主要指的是规划设计相应条件，具体为地块面积、地上建筑物面积、容积率、建筑密度、建筑高度、绿化率、需配置的公共设施。因上述问题涉及的是小区业主的共有利益，根据《最高人民法院关于适用的解释》第十八条的规定，应当由业主委员会以自己的名义，或者由专有部分占建筑物总面积过半数或者占总户数过半数的业主共同提起行政诉讼，故张苹作为单个业主针对此项举报事项提起诉讼，亦不具有提起本案诉讼的原告主体资格。因此，对张苹起诉，本院依法应予驳回。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第（一）项、《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第十二条第（五）项、第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回张苹的起诉。张苹不服一审裁定，向本院提起上诉，其上诉主要理由为：一、古北水镇公司所开发的涉案项目存在以下土地违法行为。1、擅自变更项目地块土地使用年限进行土地开发建设。2、擅自变更项目土地使用性质进行土地开发建设。二、市规自委对于上诉人的查处请求具有查处职责，并应当按照规定对古北水镇公司的违法行为进行处罚。三、上诉人与本案具有行政诉讼法上的利害关系。具体行政行为已经或者将要对个人产生实际影响，个人就具备行政诉讼的主体资格。古北水镇公司违法建设关系到上诉人的切身利益，上诉人已经签订商品房预售合同并已缴纳全部购房款，涉案项目房屋是否可以正常交付影响后续产权证办理，并且影响房屋使用权人的人身安全。四、一审法院事实认定错误，适用法律依据错误，上诉人具有诉讼主体资格，一审法院剥夺了上诉人的诉讼权利，导致上诉人不能维权。五、被上诉人涉嫌伪造证据，应承担法律责任，一审法院对此并没有审查。六、市规自委并没有履行法定职责，没有对上诉人的查处请求进行调查。综上，请求二审法院判令撤销一审裁定，指令一审法院继续审理本案。本院认为，公民提起行政诉讼，应当符合法定起诉条件，不符合法定起诉条件已经立案的，应当裁定驳回起诉。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第（一）项以及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十三条第二款之规定，在履责之诉中，原告应该与履责事项有法律上的利害关系。本案中，张苹认为古北水镇公司开发的涉案项目存在擅自变更土地使用年限的违法行为，并要求市规自委履行法定职责进行查处，系履责之诉。该履责事项涉及国土主管部门与古北水镇公司相应的国有建设用地使用权出让事宜，与张苹并无法律上的利害关系，张苹在此后与古北水镇公司签订了《北京市商品房预售合同》亦不能证明其与上述事项的查处具有法律上的利害关系。此外，张苹还向市规自委申请查处涉案项目擅自变更土地使用性质的问题，该举报内容主要包含地块面积、地上建筑物面积、容积率、建筑密度、建筑高度、绿化率、需配置的公共设施等事项，涉及小区业主的共有利益。根据《最高人民法院关于适用的解释》第十八条的规定，应当由业主委员会以自己的名义，或者由专有部分占建筑物总面积过半数或者占总户数过半数的业主共同提起行政诉讼，故张苹个人针对此项举报事项提起诉讼，不具有原告主体资格。综上，张苹的起诉不符合法定起诉条件，一审法院裁定驳回张苹的起诉正确，本院应予维持。张苹的上诉请求缺乏事实及法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持一审裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长  董 巍审 判 员  王 菲审 判 员  胡林强二〇二〇年五月八日法官助理  曹明洋法官助理  任丹阳法官助理  武文慧书 记 员  刘琪蕊