江苏省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）苏行终652号 上诉人(原审原告)杨汉聪等68人（名单另附）。 诉讼代表人杨汉聪，男，汉族，住江苏省南通市开发区。 诉讼代表人杨汉忠，男，汉族，住江苏省南通市开发区。 诉讼代表人汤健，男，汉族，住江苏省南通市开发区。 诉讼代表人陈来根，男，汉族，住江苏省南通市开发区。 诉讼代表人施德兴，男，汉族，住江苏省南通市开发区。 被上诉人(原审被告)南通市经济技术开发区管理委员会，住所地在江苏省南通市开发区通盛大道188号。 法定代表人顾淑英，该管理委员会主任。 委托代理人孙颖，南通市经济技术开发区管理委员会工作人员。 委托代理人吴建新，北京炜衡（南通）律师事务所律师。 上诉人杨汉聪等68人因要求被上诉人南通市经济技术开发区管理委员会（以下简称南通市开发区管委会）给付征地补偿安置一案，不服江苏省南通市中级人民法院(2017)苏06行初216号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。 上诉人杨汉聪等68人原审诉称，南通市开发区管委会在2014年8月征收了杨汉聪等68人所在的南通市开发区中兴街道民主港村13组6.873亩集体土地，南通市开发区管委会应当按照南通市人民政府通政发[2011]54号《市政府关于调整市区征地补偿标准的通知》，支付征地补偿安置费用。杨汉聪等68人曾对此提起诉讼，后根据法院要求先行申请裁决而撤诉，现其再次提起诉讼，请求判令南通市开发区管委会支付杨汉聪等68人土地补偿费178698元、安置补助费144000元、青苗补偿费19244.4元，合计341942.4元，并为相关人员办理失地农民社会保障。 被上诉人南通市开发区管委会原审辩称，南通市开发区管委会曾经过有关部门批准，在2001-2003年对南通市开发区中兴街道民主港村13组的集体土地进行征收，在土地征收过程中，经村民同意，已经将13组的全部土地收回，所应支付的征地补偿、安置费用等均用于对13组具有集体经济组织成员身份的全部人员办理失地农民社会保障。自2004年后，13组原村民已不再享有土地承包经营权，不再承担农业义务，不再具有集体组织成员的身份，故杨汉聪等人不具有对此后的征地补偿行为提起行政诉讼的原告主体资格。南通市开发区管委会对全部被征地人员征地补偿安置结束后，该村组新出生的人员，并不符合办理失地农民社会保障的条件。南通市开发区管委会实际支付的款项，远远高于法定的征地补偿安置金额，并未侵犯杨汉聪等68人的补偿安置权益。杨汉聪等68人的起诉缺乏事实和法律依据，请求依法予以驳回。 原审法院经审理查明，2002年7月25日、2003年7月17日，原江苏省国土资源厅先后对南通市人民政府作出《关于批准南通市2001年度第14批次城市建设用地的通知》（苏国土资地函[2002]245号）、《关于批准南通市2003年度第14批次城镇建设用地的通知》（苏国土资地函[2003]537号），同意将含南通市经济技术开发区民主港村13组部分土地在内的集体土地征转为国有建设用地。2008年10月14日，原江苏省国土资源厅对南通市人民政府作出《关于批准南通市2008年度第15批次城市建设用地的通知》（苏国土资地函［2008］0356号）。2014年7月7日，原江苏省国土资源厅对南通市人民政府作出《江苏省国土资源厅关于南通市2013年度国务院批准建设用地城市农用地转用和土地征收第6批次实施方案的批复》（苏国土资地函［2014］497号）。2014年8月19日，原江苏省国土资源厅对南通市人民政府作出《江苏省国土资源厅关于南通市2013年度国务院批准建设用地城市农用地转用和土地征收第9批次实施方案的批复》（苏国土资地函［2014］582号）。经过上述2008年10月、2014年7月、2014年8月三次批准后，原民主港村13组其余的土地0.4666公顷、0.4852公顷、0.9815公顷分别被征转为国有建设用地。 在2002及2003年度的征地实施过程中，南通市开发区管委会根据其制定的《南通经济技术开发区劳动力管理办法》、《南通经济开发区征地劳动力审核会办暂行规定》、《南通经济开发区征地劳动力管理办法》等规定，确定了两种补偿方式，第一种为，除地上附着物归所有者外，将被征地拆迁的农民土地补偿费和安置补助费加上南通市开发区管委会的财政补贴，为失地农民办理养老保险。第二种为，对被征地农民一次性给付土地补偿和安置补偿。对于民主港村13组的村民，南通市开发区管委会主要采用了第一种补偿方式。即南通市开发区管委会向村集体经济组织结算发放青苗补偿费外，为该组全员办理了失地农民生活保障。由其每月给予原集体经济组织成员生活费用外，还为失地农民办理了社会保障，对于参保社会保障中应由单位承担的部分，由南通市开发区管委会逐月统一支付到社会保障系统。本案68名原审原告中，朱祝芳、沈菊红原分别为南通市经济技术开发区雁洪镇村、永兴镇村村民，后嫁入民主港村13组，两人均在原所在村参保，南通市开发区管委会未为其再行办理社会保障。杨丽华原为民主港村13组村民，因升学转为非农业人口迁出，后又将户口迁回。南通市开发区管委会向杨丽华一次性支付土地补偿费14000元。除朱祝芳、沈菊红、杨丽华外，其余65名原审原告在2004年前均为南通市经济技术开发区民主港村集体经济组织成员，均享受了失地农民社会保障。自2004年后，原民主港村13组的全部村民均不再实际承包经营土地，也不再承担农业义务。以五位诉讼代表人为例，截至2016年11月，南通市开发区管委会共计为杨汉聪、杨汉忠、陈来根、汤建、施德兴五人支付了450360.4元。具体为，南通市开发区管委会分别承担了五人的生活费补助52262元、47218元、48860元、48860元、28096元，南通市开发区管委会分别为五人向社会养老保险机构缴纳集体承担的参保费用42775.8元、43635.6元、40867.6元、44195.4元、53590元。现施德兴已每月从社会保障系统内领取退休金1280.8元。 另查明，南通市开发区管委会以民主港村13组的土地在2004年之前已经实际全部被征用，对该组村民的征地补偿已经结算结束为由，在上述2008年10月、2014年7月、2014年8月的三次征地实施过程中，未再按相应的《征地补偿安置方案公告》确定的补偿，直接向原审原告支付补偿费用。原审原告不服，以南通市开发区管委会应当给付三次征地补偿费用为由，向该院提起三起行政诉讼，请求该院判令南通市开发区管委会向原审原告支付土地补偿费、安置补助费、青苗补偿费及办理相关人员的失地农民社会保障。该院审理后，对原审原告基于2008年10月的征地提出的给付征地补偿安置一案作出（2016）苏06行初201号行政判决，判决驳回原审原告的诉讼请求。对原审原告基于2014年7月和2014年8月的征地提出的给付征地补偿安置两案，因原审原告对征地补偿安置方案中，安置补偿费、青苗补偿费补偿数额为0的补偿方案存在异议，经该院释明后，原审原告撤回起诉，向南通市人民政府申请征地补偿安置争议裁决。2017年6月5日，南通市人民政府作出征地补偿安置争议不予受理决定，以原审原告的申请超过法定期限为由，决定不予受理原审原告的申请。杨汉聪等68人遂就2014年7月和2014年8月的征地补偿安置问题重新向该院提起行政诉讼。 还查明，2014年7月7日，原江苏省国土资源厅对南通市人民政府作出《江苏省国土资源厅关于南通市2013年度国务院批准建设用地城市农用地转用和土地征收第6批次实施方案的批复》后，2014年7月10日，南通市人民政府作出[2014]（开）5号《征收土地公告》，所公告征收的土地中，涉及原民主港村13组土地为0.4582公顷。2014年7月25日，原南通市国土资源局作出通地开征[2014]5号《征地补偿安置方案公告》，所公告的征收补偿安置费用中，涉及民主港村13组的安置费用具体为：土地补偿费17.8698万元、安置补助费0元、青苗补偿费0元，合计17.8698万元。杨汉聪等68人认为南通市开发区管委会应当按照上述公告给付土地补偿费178698元，并应按照南通市人民政府通政发[2011]54号《市政府关于调整市区征地补偿标准的通知》确定的标准，另外给付安置补助费144000元、青苗补偿费19244.4元，合计给付341942.4元，并为2004年至2014年7月间新出生的人员办理失地农民社会保障。杨汉聪等68人就此向该院提起本案诉讼。 此外，案外人沈泽熙（杨汉聪之外孙、2012年出生）曾以其系民主港村村民，南通市开发区管委会及南通市中兴街道办事处因2014年7月的征地行为负有对其安置补偿的责任为由，向该院提起过行政诉讼，请求判令为其办理社会保障待遇。该院于2015年11月11日作出（2015）通中行初字第00080号行政判决，判决驳回沈泽熙的诉讼请求。沈泽熙不服上诉后，江苏省高级人民法院于2016年9月2日作出（2016）苏行终499号行政判决，判决驳回上诉，维持原判。 原审法院认为，一、关于杨汉聪等68人是否具有原告诉讼主体资格的问题。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第二款规定，农村集体经济组织成员全部转为城镇居民后，对涉及农村集体土地的行政行为不服的，过半数的原集体经济组织成员可以提起诉讼。本案中，经过征地补偿安置，原民主港村13组集体经济组织成员已经转为城镇居民，原集体经济组织已不再实际行使职权，集体资产已转由中兴街道办事处代管。除去朱祝芳、沈菊红、杨丽华因不属于原民主港村13组集体经济组织成员外，其余65人，已经占到13组成员的一半以上。其对涉及农村集体土地征收的补偿给付问题，具有提起行政诉讼的原告主体资格。尽管65名原审原告已经享受失地农民保障，但原所在集体经济组织的土地补偿事项是否还应给付，与65名原审原告有明显的利害关系。故该65名原审原告具有提起行政诉讼的原告主体资格。其余3名原审原告朱祝芳、沈菊红、杨丽华虽不属于村集体经济组织成员，但均在征地前居住于该村，其认为征地补偿中的相关款项与其有关，亦可以就此提起诉讼。南通市开发区管委会提出的杨汉聪等68人不具有原告资格的抗辩意见不能成立，该院不予采信。 二、关于南通市开发区管委会是否负有按照原审原告要求支付土地补偿费、安置补助费、青苗补偿费及为相关人员办理失地农民社会保障的义务及被告对原告的补偿方式是否侵犯原审原告的合法权益的问题。 《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款的规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第一款规定，征收土地，按照被征收土地的原用途给予补偿。第二款规定，征收耕地的补偿费用包括土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。征收耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍。但是，每公顷被征收耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前三年平均年产值的十五倍。第四款规定，被征收土地的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，征地补偿安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。第四款规定，征用土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付。 综合上述规定，南通市开发区管委会为国家级经济开发区，对其辖区范围内的土地征收负有依法补偿的义务。在征收土地过程中，南通市开发区管委会应当按照征地补偿安置方案公告确定的标准，向村集体经济组织给付土地补偿费、安置补助费，向被征地人给付青苗补偿费。本案中，南通市开发区管委会在2004年之前并未对民主港村13组土地全部征收的情况下，采用先行补偿安置、给付青苗补助的方式，预先收回民主村13组全部土地的承包经营权，将13组全部集体经济组织成员全员纳入社会保障，变相全部征用13组的全部土地，有违上述法律、法规的规定。但南通市开发区管委会在实际征地实施过程中，对被征收的民主港村13组集体经济组织成员的进行了较为充分的安置补偿，这种充分补偿主要体现在：1、安置的人口数，南通市开发区管委会将法定需要安置的农业人口数（即按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算所得人数），拓展为全组的全部集体经济组织成员；2、对每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，也远远高于法定的安置标准，仅针对原审原告五个诉讼代表人，南通市开发区管委会截至2016年11月已经实际支付45万余元，人均已支付9万元；3、征地所应支付的土地补偿费、安置费确实已经用于支付被征地农民的生活补助、参加社会保障的费用，南通市开发区管委会还对不足部分进行了财政贴补。4、南通市开发区管委会采用的生活费补偿加社会保障的补偿方式，确实是一项可以惠及失地农民终身的保障措施。5、2004年之后，原民主港村13组的全部村民均不再实际承包经营土地，也不再承担农业义务，不应再行享受青苗补助费。应当认定，南通市开发区管委会采用的以土地补偿换失地农民社会保障、对失地农民全员进保的安置补偿方式，并未减损被征地人员应得的征地补偿利益。若该院判令南通市开发区管委会严格按照《征地补偿安置方案公告》确定的标准支付土地补偿、安置补助费，不再按先前的模式补偿，并不利于已经实施多年的补偿安置的稳定性、连贯性，也不利于被征地农民实质利益的保护。故原审原告在实际已经享受征地补偿安置的情况下，再行要求南通市开发区管委会支付土地补偿费178698元、安置补助费144000元、青苗补偿费19244.4元，合计给付341942.4元的诉讼请求，该院不能予以支持。 此外，关于办理相关人员的失地农民社会保障的诉讼请求，原审原告在诉讼中明确，相关人员是指民主港村13组2004年至2014年7月期间新出生的人员。因并非涉及原审原告本身的权益，原审原告不能代替该类人员提起行政诉讼。且类似情形的案外人沈泽熙已经对南通京开发区管委会及南通市中兴街道办事处提起过诉讼，该院所作（2015）通中行初字第00080号行政判决、江苏省高级人民法院所作（2016）苏行终499号行政判决已经生效，沈泽熙要求为其办理社会保障的诉讼请求并未获得人民法院的支持。故原审原告的该项诉讼请求，该院亦不能予以支持。 原审法院据此依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回杨汉聪等68人的诉讼请求。案件受理费50元，由杨汉聪等68人负担。 上诉人杨汉聪等68人上诉请求撤销一审法院(2017)苏06行初216号行政判决，支持一审的诉讼请求；本案一、二审案件受理费由南通市开发区管委会承担。事实和理由是：原审诉讼请求是针对2014年7月征收南通市开发区中兴街道民主港村13组6.873亩集体土地依法进行征地补偿并为民主港村13组2004年后新出生人员办理失地农民社会保障，本案一审时南通市开发区管委会递交的所有证据只能证明其发放了拆迁生活补贴费和2002年、2003年民主港村被征用土地151亩的生活补贴费而非2014年8月的征地补偿费；一审法院适用法律错误，一审法院适用《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，南通市开发区管委会的行为既然被一审法院认为“有违法律、法规”，则不应当因为其之后补偿额度相对高些而被认定合法。 被上诉人南通市开发区管委会答辩称，答辩人2002年、2003年对民主港村13组征地、拆迁给予地上物补偿、生活补贴以及办理征地劳动力养老保险，即对上诉人征地补偿和办理失地农民社会保障。之后上诉人成为享受失地农民生活保障待遇的城镇居民，不再具备民主港村集体经济组织成员身份，也就不再享有该集体经济组织土地承包经营权，不应分享该组后来征地补偿待遇，上诉人请求答辩人给其2014年7月征收土地补偿和为民主港村13组2004年后新出生人员办理失地农民社会保障，理由不能成立，上诉人对于答辩人2014年7月征收民主港村土地没有法律上的利害关系，不具有请求答辩人支付征地补偿费的主体资格。请求驳回上诉，维持原判。 本院审理查明的事实与一审判决认定一致，本院予以确认。 本院认为，上诉人杨汉聪等68人以南通市开发区管委会在2014年征收南通市开发区中兴街道民主港村13组集体土地过程时，未依法进行征地补偿安置为由提起诉讼，请求判令南通市开发区管委会依照征地补偿安置公告确定的标准，支付补偿费，并为民主港村13组2004年后新出生人员办理失地农民社会保障。但原审法院查明的事实表明，南通市开发区管委会早在2003年就采用先行补偿安置、给付青苗补助的方式，预先收回民主港村13组全部土地的承包经营权，并将13组全部集体经济组织成员全员纳入社会保障。2003年的预先征地行为虽然不合法，但其补偿安置较为充分。2014年批准征收后，因案涉地块早在2004年就已经进行了充分合理的补偿安置，上诉人要求南通市开发区管委会重新进行补偿安置，该请求于法无据。上诉人要求为民主港村13组2004年后新出生人员办理失地农民社会保障，因南通市中级人民法院所作（2015）通中行初字第00080号行政判决、江苏省高级人民法院所作（2016）苏行终499号行政判决均未支持该诉求，杨汉聪等68人再次提出的上述请求应当予以驳回。上诉人的诉讼请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。 综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人杨汉聪等68人负担。 本判决为终审判决。 审判长 臧 静 审判员 赵 黎 审判员 吴晓玲 二〇二〇年五月二十八日 书记员 任子悦