四川省资阳市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）川20行终12号 上诉人（原审被告）资阳市自然资源和规划局，住所地四川省资阳市雁江区娇子大道118号。 法定代表人于小丰，职务局长。 委托代理人甘露，系资阳市国土资源局高新技术产业园区分局工作人员。 委托代理人鲁建红，系四川豁达律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）资阳市雁江区兰湍华腌腊制品厂，住所地四川省资阳市雁江区迎接镇龙凼村五社。 投资人兰瑞华，女，1960年6月21日生，汉族，住四川省资阳市雁江区。 委托代理人席炎飞，系北京在明律师事务所律师。 第三人兰瑞华，女，1960年6月21日生，汉族，住四川省资阳市雁江区。 委托代理人席炎飞，系北京在明律师事务所律师。 原审被告资阳市自然资源和规划局（以下简称市自然资源局）因原审原告资阳市雁江区兰湍华腌腊制品厂（以下简称兰湍华腌腊制品厂）诉其土地行政处罚纠纷一案，不服四川省资阳市雁江区人民法院（2019）川2002行初45号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。上诉人市自然资源局委托代理人甘露、鲁建红，被上诉人兰湍华腌腊制品厂投资人兰瑞华、委托代理人席炎飞，第三人兰瑞华、委托代理人席炎飞到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审查明，2011年1月1日，兰瑞华同他人分别与李成珍、朱开菊、李成富、李学文签订《土地租用合同》，共租用位于资阳市雁江区迎接镇龙凼村五社土地约4.628亩。2012年6月期间，未办理用地及规划建设手续，个人出资在上述租用土地上修建砖木、彩钢结构房屋。2017年1月23日，原告资阳市雁江区兰湍华腌腊制品厂经工商注册登记为个人独资企业，投资人为兰瑞华，经营范围为肉制品及副产品加工、销售。投资人兰瑞华将上述租赁土地及所建建筑物投入该厂作为厂房使用。 2017年12月25日，原资阳市国土资源局接“12336”电话匿名举报：“兰老板等三户占地上千亩建腌腊制品厂”。于2017年向原告兰湍华腌腊制品厂作出资国土资【停】（2017）18号《责令停止国土资源违法行为通知书》，并于2017年12月28日送达给原告。原资阳市国土资源局于2018年1月18日对原告违法占用土地一案立案调查，当日调查询问了原告负责人兰瑞华，于2018年1月29日进行了现场勘察。2018年2月11日，原资阳市国土资源局对原告作出资国土资【改】（2018）01号《责令改正国土资源违法行为通知书》，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条的规定，责令原告单位自收到通知书之日起14日内予以改正，恢复土地原貌。逾期不改正的，将依法追究法律责任。被告提供的向原告送达上述通知的《法律文书送达回证》载明：送达日期为2018年2月11日，受送达人为资阳市雁江区迎接镇龙凼村5组，送达地点为资阳市雁江区迎接镇龙凼村5组，送达回执上签名为申云鹏、于佳珲，备注栏为于佳珲手写的兰瑞华接受拒绝签字，于佳珲。被告未提交于佳珲、申云鹏的身份证明。2018年4月17日，被告所属高新技术产业园区分局对原告作出资国土资高罚（2018）01号《行政处罚决定书》，后又于2019年3月29日作出资国土资高发（2019）1号《关于撤销行政处罚决定的决定》，该决定以高新分局执法主体不适格为由撤销了资国土资高罚【2018】01号《行政处罚决定书》。2019年4月6日，被告所属高新区分局局长主持对原告违法案件审理，并作《违法案件审理记录》，该记录载明：“撤销原作出的处罚决定，并由资阳市自然资源和规划局重新作出处罚决定”。2019年4月1日，被告资阳市自然资源和规划局分别对原告作出资自然资高罚【告】（2019）01号《行政处罚告知书》、资自然资高罚【听】（2019）01号《行政处罚听证告知书》，告知了拟对原告作出行政处罚的事实，依据及原告享有的陈述、申辩、听证的权利，并于2019年4月8日将上述两份《告知书》送达给了原告负责人兰瑞华签收。被告于2019年4月28日作出资自然资高罚（2019）01号《行政处罚决定书》，载明：“经查，你单位于2011年1月1日与资阳市雁江区迎接镇龙凼村5组李成富、朱开菊、李成珍、李学文签订《土地租用合同》，分别租用其集体土地1.5亩、0.7亩、2.2亩、0.228亩共计4.628亩（经资阳市不动产登记中心实地勘测为4.52亩），在未取得合法用地审批手续的情况下，于2012年6月动用人工和机械设备若干，历时3个月左右完成资阳市雁江区兰湍华腌腊制品厂的施工修建工程，主要是硬化土地、搭建活动板房的彩钢棚作为冻库、化验室、办公室等作为肉制品及副产品加工、销售之用……。你单位的上述行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款、第四十三条第一款、第四十四条第一款的规定，属未经批准的非法占地行为……，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条，决定处罚：1、责令退还非法占用土地4.52亩；2、没收在非法占用的土地上新建的建筑物（办公用房和冻库等2285平方米）和其他设施（水泥院坝等800平方米）；行政处罚履行方式和期限：自接到本处罚决定之日起，限15日内自动履行”。同时告知了原告依法享有的行政复议和行政诉讼的权利，并于当日将《行政处罚决定书》送达给了原告负责人兰瑞华。原告不服处罚决定于2019年9月23日向本院提起行政诉讼，要求：撤销被告于2019年4月28日作出的资自然资高罚（2019）01号《行政处罚决定书》。 另查明：根据2019年1月21日中共资阳市委资委发（2019）3号《关于印发的通知》，不再保留资阳市国土资源局，成立资阳市自然资源和规划局，行使原资阳市国土资源局土地管理行政职责。 原审认为，2014年7月1日起施行的《国土资源行政处罚办法》第六条规定：“省级、市级国土资源主管部门管辖本行政区域内重大、复杂和法律法规规定应当由其管辖的国土资源违法案件”。被告具有对管辖区域内土地违法案件查处的法定职权，是本案适格被告。被告作出的《责令改正国土资源违法行为通知书》所涉及的法律法规中虽未对该文书如何送达作出明确规定，但可参照《中华人民共和国行政处罚法》第四十条，《中华人民共和国行政强制法》第三十八条，《中华人民共和国行政复议法》第四十条的规定，行政机关向行政管理相对人送达行政法律文书时，应参照《中华人民共和国民事诉讼法》相关规定进行。《中华人民共和国民事诉讼法》第八十五条规定：“送达诉讼文书，应当直接送交送达人……”上述所规定的直接送达，是指行政机关或人民法院派专人将行政文书或诉讼文书直接交付受送达人签收的送达方式。《中华人民共和国民事诉讼法》第八十六条规定：“受送达人或者他的同住成年家属拒绝接收诉讼文书的，送达人可以邀请相关基层组织或者所在单位的代表到场，说明情况，在送达回证上记明拒收事由和日期，由送达人、见证人签名或者盖章，把诉讼文书留在受送达人的住所；也可以把诉讼文书留在受送达人的住所，并采用拍照、录像等方式记录送达过程，即视为送达”。上述所规定的留置送达，是指受送达人无理拒收诉讼文书时，送达人依法将诉讼文书放置在受送达人的住所并产生送达的法律效力的送达方式。本案中，原资阳市国土资源局在向原告送达《责令改正国土资源违法行为通知书》采取的送达方式不明确，被告提交的证据《法律文书送达回证》上所写的受送达人为资阳市雁江区迎接镇龙凼村5组，而备注栏注明为兰瑞华接收法律文书但拒绝签字，诉讼中被告未提供证据证明兰瑞华与本份行政文书的受送达人资阳市雁江区迎接镇龙凼村5组的关系证明，也未提供证据证明送达人申云鹏、于佳珲的身份证明、执法证明，故兰瑞华不是原资阳市国土资源局此次送达所指向的直接送达人，被告亦无证据证明已将《责令改正国土资源违法行为通知书》合法送达给了原告，原资阳市国土资源局此次送达《责令改正国土资源违法行为通知书》的送达方式不符合上述《中华人民共和国民事诉讼法》规定的法定条件和法定要件，故被告的上述行政行为程序违法。行政处罚决定的作出必须经过审查程序，建立审查程序的目的，是为了更好地保护行政管理相对人的合法权益，保证行政处罚决定的正确，是一般程序中具体办案与决定处罚分开的体现。为使决定处罚的人员能够客观、公正的依据事实和法律作出判断和决定，避免先入为主，有权决定处罚的人员保持相对的独立性，为此，《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条第一款规定：“调查终结，行政机关负责人应当对调查结果进行审查，根据不同情况，分别作出如下决定……”。第二款规定：“对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定”。本案中，被告未提供该机关负责人对此案调查结果进行审查的处理决定及集体讨论决定，故原资阳市国土资源局上述行政行为程序违法。 被告在涉案的《行政处罚决定书》中认定原告于2011年1月1日与龙凼村5组4位村民分别签订《土地租用合同》的事实，与其提交的证据《土地租用合同》内容不符，被告提供的证据证明原告于2017年1月23日经工商注册登记成立，而被告认定原告的违法事实是2012年6月动用人工和设备若干，历时3个月左右完成腌腊制品厂的施工修建工程，显然与事实不符，其作出处罚的行政行为事实不清、证据不足。 综上，原审认为，被告作出涉案《行政处罚决定书》的行政行为，事实不清、证据不足、程序违法，应当予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（三）项之规定，判决撤销被告资阳市自然资源和规划局2019年4月28日作出的资自然资高罚（2019）01号《行政处罚决定书》。 原审被告市自然资源局不服原审判决，上诉称，被上诉人投资人与村民签订土地租赁协议，建设腌腊制品厂的占地行为属未经批准的非法占地行为，依法应当受到处罚；上诉人作出的资自然资高罚【2019】01号《行政处罚决定书》的行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序；原审判决认定事实错误，适用法律错误，判决结果错误，请求二审撤销原判，改判驳回被上诉人原审的诉讼请求。 被上诉人兰湍华腌腊制品厂辩称，被上诉人投资人兰瑞华与资阳市雁江区迎接镇龙凼村5社村民依法签订土地租用合同，受法律保护。被上诉人投资人出资，在依法租用的地块建设厂房共计3496平方米用于经营并依法办理了个人独资企业的营业执照。被上诉人租用土地的迎接镇人民政府也曾向资阳市雁江区工商局出具证明，证明了原告租用了龙凼村五社土地用于建厂，租期为18年，是当地政府同意被上诉人投资人在该土地建厂用于生产经营长期使用。被上诉人申领的食品生产许可证也载明兰湍华腌腊制品厂住所、生产地址均为资阳市雁江区迎接镇龙凼村五社。2018年，被上诉人所处的龙凼村5社的土地被纳入征收范围，被上诉人未与征收方达成安置补偿协议。上诉人为了征收目的，对被上诉人进行处罚事实依据不足，程序违法，严重侵害了原告的合法权益。原审判决正确，上诉人上诉的事实和理由不能成立，请求二审驳回上诉，维持原判。 第三人兰瑞华陈述的意见与被上诉人一致。 本院另查明，2018年12月18日，资阳市城市管理行政执法局向被上诉人投资人兰瑞华作出资城执限拆[2018]第st-33号《责令限期拆除违法建设决定书》，兰湍华腌腊制品厂于2019年3月19日向原审法院提起行政诉讼。四川省资阳市雁江区人民法院作出（2019）川2002行初20号行政判决，判决撤销了资阳市城市管理行政执法局作出的资城执限拆[2018]第st-33号《责令限期拆除违法建设决定书》。资阳市城市管理行政执法局不服原审判决，向本院提起上诉，本院二审判决驳回上诉，维持原判。 本院查明的其他事实与原审一致，本院对原审查明的事实予以确认。 本院认为，通过本案一、二审查明的事实可知，被上诉人投资人兰瑞华同他人分别与资阳市雁江区迎接镇龙凼村五社李某某、朱某某、李某某、李某某签订《土地租用合同》，共租用该社集体土地约4.52亩，未在相关部门依法办理集体土地用地及规划建设手续的情况下，出资在上述租用的集体土地上修建砖木、彩钢结构房屋，用于兰湍华腌腊制品厂的经营，该占用集体土地进行建设的行为，上诉人有权依法进行管理和处罚；上诉人认为对本案中未经批准的非法占用集体土地进行建设行为，依法应当受到处罚的观点本院予以认同。 本院认为，行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖，并由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施，实施行政处罚必须符合法定程序，以事实为依据，处罚结果与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。本案中，上诉人原来将处罚权交由所属高新技术产业园区分局行使没有法律依据，好在及时纠正了该行政主体不当的行为，避免了类似违法行为的发生。上诉人纠正了所属高新技术产业园区分局对被上诉人的行政处罚后，应当依法履行法定职责。但上诉人对本案涉及的未经批准非法占用集体土地进行建设的行为作出行政处罚，必须遵守法定程序，必须认定事实清楚、证据充分。对此，原审关于上诉人市自然资源局2019年4月28日以兰湍华腌腊制品厂为被处罚人作出的资自然资高罚（2019）01号《行政处罚决定书》违反法定程序和事实不清、证据不足的认定本院基本赞同，具体理由原审已经阐述较为清楚，本院不再赘述。上诉人上诉的事实和理由不能成立，本院依法不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律法规正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本案二审案件受理费50元，由上诉人资阳市自然资源和规划局负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  阳 勇 审 判 员  黄 海 审 判 员  戴劲松 二〇二〇年五月十三日 法官助理  李红婷 书 记 员  陈淮英