北京市高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）京行终9277号上诉人（一审原告）徐建军，女，1958年11月29日出生，汉族，住北京市门头沟区。委托代理人邱新，北京李晓斌律师事务所律师。委托代理人刘长鸣，北京李晓斌律师事务所律师。上诉人（一审原告）杨帆，女，1983年12月5日出生，汉族，住北京市门头沟区。委托代理人李晓斌，北京李晓斌律师事务所律师。委托代理人周畅（杨帆之夫），男，1983年6月9日出生，汉族，住北京市门头沟区。上诉人（一审原告）杨磊，男，1993年7月18日出生，汉族，住北京市门头沟区。委托代理人邱新，北京李晓斌律师事务所律师。被上诉人（一审被告）北京市门头沟区人民政府，住所地北京市门头沟区新桥大街36号。法定代表人付兆庚，区长。委托代理人王雷，北京市门头沟区人民政府工作人员。委托代理人吕立秋，北京观韬中茂律师事务所律师。上诉人徐建军、杨帆、杨磊因行政强制行为一案，不服北京市第四中级人民法院作出的（2019）京04行初727号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。因认为北京市门头沟区人民政府（以下简称门头沟区政府）行政强制行为违法，徐建军、杨帆、杨磊（以下简称徐建军等三人）向北京市第四中级人民法院（以下简称一审法院）提起行政诉讼，请求确认门头沟区政府于2017年9月14日、9月16日对位于北京市门头沟区琉璃渠北仓奶牛厂的北京永恒琉璃瓦厂厂房的行政强制拆除行为违法。一审法院裁定认为，公民、法人或其他组织向人民法院提起行政诉讼，应当具备原告的主体资格；起诉不符合法定条件的，人民法院应当裁定驳回起诉。《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称行政诉讼法）第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。有权提起诉讼的法人或者其他组织终止，承受其权利的法人或者其他组织可以提起诉讼。第四十九条第（一）项规定，提起诉讼的原告应当是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织。本案中，北京永恒琉璃瓦厂厂房被拆除，权益受到影响的利害关系人系北京永恒琉璃瓦厂，如对被诉强制拆除行为不服应以北京永恒琉璃瓦厂为原告提起行政诉讼。现徐建军等三人提供的证据不能证明与被诉强制拆除行为具有利害关系，不具备提起本案诉讼原告的主体资格，其起诉不符合法定条件，依法应予驳回。同时，公民、法人或其他组织向人民法院提起行政诉讼，应当符合法定起诉条件，在起诉期限内提出；起诉不符合法定条件的，人民法院应当裁定驳回起诉。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（以下简称适用行政诉讼解释）第六十四条第一款规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。本案中，北京永恒琉璃瓦厂厂区于2017年9月14日、9月16日被强制拆除，法定代表人杨宝坡当时在现场，其当天已经知晓被诉强制拆除行为，如对该行为不服，应从2017年9月17日起一年内提起行政诉讼。行政诉讼法第四十八条第一款规定，公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。因北京市门头沟区人民法院（以下简称门头沟法院）2019年1月8日受理北京永恒琉璃瓦厂提起的相关民事诉讼时，已超过针对本案被诉强制拆除行为提起行政诉讼的法定期限，且该民事诉讼并非提起本案行政诉讼的必经程序。故以北京永恒琉璃瓦厂为原告提起行政诉讼并不存在障碍，且北京永恒琉璃瓦厂曾提起相关民事诉讼不属于上述规定中被耽误的时间。综上，本案起诉已超过法定期限，依法应予驳回。综上，一审法院依照行政诉讼法第二十五条、第四十九条第（一）项、第四十八条第一款、适用行政诉讼解释第六十九条第一款第（一）、（二）项之规定，裁定驳回了徐建军等三人的起诉。徐建军等三人不服，上诉称：其一，北京永恒琉璃瓦厂一直由杨宝坡实际管理经营，根据杨宝坡与门头沟区龙泉镇琉璃渠村经济合作社（以下简称琉璃渠合作社）签订的《租赁协议书》，本案被拆除的窑位、发生炉以及室内琉璃件、精煤等都应属于杨宝坡所有，作为杨宝坡的继承人，上诉人具有原告主体资格。其二，门头沟法院作出的（2019）京0109民初341号民事裁定书（以下简称341号民事裁定）中，北京市门头沟区龙泉镇人民政府（以下简称龙泉镇政府）、北京市门头沟区龙泉镇琉璃渠村村民委员会（以下简称琉璃渠村委会）均陈述，拆除行为是门头沟区政府组织实施的行政行为，且门头沟区政府也是本次环境整治的责任主体，应承担违法拆除行为的法律后果。其三，上诉人的起诉并未超过法定起诉期限，其通过民事诉讼才知道拆除行为是区政府实施的行政行为，341号民事裁定作出时间为2019年4月2日，其2019年5月20日提起本案诉讼，并未超过起诉期限。故请求本院撤销一审裁定，指令一审法院继续审理。门头沟区政府答辩认为，门头沟区政府并未具体实施上诉人诉称的强制拆除行为，仅是在履行宏观协调指导的职责，341号民事裁定也并没有直接认定拆除行为的实施主体是门头沟区政府，上诉人亦没有提交直接证据证明其主张，该主张仅是上诉人的主观推测。故一审裁定驳回上诉人的起诉正确，请求二审法院驳回上诉，维持一审裁定。二审期间，本院查阅了一审卷宗，询问了双方当事人的意见，并调取了门头沟法院341号民事裁定案卷。经查，工商登记显示，北京永恒琉璃瓦厂为集体所有制企业，成立于1992年4月8日，法定代表人杨宝坡，投资人为琉璃渠合作社。1998年8月1日，杨宝坡与琉璃渠合作社签订《租赁协议书》，协议记载：根据市、区、镇产权制度改革精神，对该村下属企业“北京琉璃渠古建瓦厂”（后更名为北京永恒琉璃瓦厂）实行重组改制，对企业现有的房屋、场院、水电设施、机械设备、窑炉等由企业法定代表人杨宝坡经营、租赁使用，有效期为20年。同时约定，乙方扩大建筑，自己投资、自己受益、自己所有。2017年9月4日，龙泉镇政府向北京永恒琉璃瓦厂下发《关于“散乱污”企业清理整顿的通知》，内容为：按照市区政府关于“散乱污”企业清理整治工作会的要求，请你单位务必与9月11日前按照“两断三清”的要求完成清理工作。逾期未完成的，该镇将于2017年9月12日后联合区经信委、环保局、城管、工商等执法部门实施强制关停清退。2017年9月5日，龙泉镇政府再次向北京永恒琉璃瓦厂下发《龙泉镇责令拆除整改通知书》，内容为：为贯彻落实《大气污染防治管理条例》、《京津冀及周边地区大气污染综合治理攻坚行动方案》的要求，龙泉镇以改善地区环境空气质量为目标，责令你厂于2019年9月12日前拆除或改为清洁能源（城市集中供暖、天然气、电能等），限期未拆除到位的，镇政府将联合环保、城管等执法部门，依法实施强制拆除。2017年9月14日、9月16日，北京永恒琉璃瓦厂厂区被强制拆除。2018年11月5日，北京永恒琉璃瓦厂向门头沟法院提起民事诉讼，要求判令龙泉镇政府和琉璃渠村委会共同赔偿该厂因强拆被损坏的琉璃瓦件损失。门头沟法院于2019年1月8日受理该案，并于2019年4月2日作出341号民事裁定，以北京永恒琉璃瓦厂所提诉讼请求属行政机关侵犯其财产权，不属于人民法院受理民事诉讼的范围为由驳回该厂的起诉。该裁定记载，龙泉镇政府及琉璃渠村委会在该案中曾向法院陈述：北京永恒琉璃瓦厂所诉称的事项是基于政府疏解整治促提升活动及大气污染治理的法律法规、由门头沟区政府组织实施、镇政府和村委会协助参与的行政行为。2019年4月3日，杨宝坡签收该裁定。该裁定现已生效。另查，徐建军等三人向一审法院提起本案诉讼前，杨宝坡过世。徐建军为杨宝坡之妻子，杨帆为杨宝坡之女，杨磊为杨宝坡之子。徐建军等三人向一审法院提起本案诉讼的同时，一并提起了行政赔偿诉讼，请求赔偿被损坏的各种异形定做琉璃瓦件、窑位、煤气发生炉及二精煤损失。本院认为，其一，关于徐建军等三人的原告主体资格。根据行政诉讼法第二十五条第一款及第二款、第四十九条第（一）项及适用行政诉讼解释第十四条的规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或其他组织，有权提起诉讼；有权提起诉讼的公民死亡的，其配偶、子女等近亲属可以提起行政诉讼。根据行政诉讼法第十二条、适用行政诉讼解释第六十九条第一款第（八）项的规定，上述利害关系应理解为诉请法院撤销或确认违法之行政行为侵害或实际影响了公民、法人或其他组织的合法权益。本案中，徐建军等三人系认为被诉强制拆除行为侵害或实际影响了其合法权益提起的本案诉讼。结合起诉状及其一并提起的行政赔偿诉讼，其主张之合法权益主要系其对窑位、煤气发生炉及室内琉璃件、二精煤拥有的财产权。根据本院所查之事实，北京永恒琉璃瓦厂曾进行过重组改制，改制后一直由法定代表人杨宝坡实际经营，杨宝坡与琉璃渠合作社所签订《租赁协议书》另有杨宝坡“扩大建筑，自己投资、自己受益、自己所有”的约定。因此本案不能完全否定杨宝坡个人对本案徐建军等三人主张的窑位、煤气发生炉、室内琉璃件及二精煤等财产拥有一定的合法权益，故在杨宝坡过世的情形下，徐建军等三人作为其近亲属有权提起本案诉讼。虽然如一审法院所述，本案被拆除的系北京永恒琉璃瓦厂厂房、权益受到影响的利害关系人系该厂，但杨宝坡作为该厂法定代表人及实际经营者已经过世，无法以北京永恒琉璃瓦厂的名义起诉维护自身的合法权益，故不应因该厂系利害关系人而排除、否定徐建军等三人的原告主体资格。据此，一审法院认定徐建军等三人不具备针对被诉强制拆除行为提起诉讼的原告主体资格错误，本院应予纠正。其二，关于徐建军等三人的起诉期限。根据被诉强制拆除行为发生时有效的《最高人民法院关于执行行政诉讼法若干问题的解释》（以下简称执行问题解释）第四十一条第一款的规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过两年。根据2018年2月8日起实施的适用行政诉讼解释第六十四条第一款规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。由于本案被诉强制拆除行为属事实行为，不存在决定形式，也不存在告知诉权和起诉期限的情形，故应适用上述起诉期限的规定。本案中，徐建军等三人所诉的强制拆除行为发生于2017年9月14日及9月16日。根据执行问题解释的上述规定，徐建军等三人从知道或者应当知道行政行为内容之日起两年内均有权提起行政诉讼。因适用行政诉讼解释将相应期限调整为一年，故自2018年2月8日该解释实施起，应视为徐建军等三人知晓了起诉期限的上述调整内容，如徐建军等三人在此时间后知道或应当知道行政行为内容，则应在一年内提起行政诉讼。由于强制拆除现场往往有数个行政主体或其他非行政主体参与，故相对人即便在现场也可能无法确定强制拆除行为是否属于行政机关的行政执法行为，以及应由哪个主体承担相应的法律责任。执法实践中，亦不乏不同主体相互推诿、导致相对人因一直无法确定该行为的实施主体及责任主体而延迟起诉的情况。本案即出现了区政府及镇政府、村委会对强制拆除实施主体陈述不一致的情形。因此确定相对人知道或应当知道强制拆除内容的时间，应以其知道或应当知道该行为属于行政行为为前提条件，并扣除其为确定行政法律责任主体而耗费的争诉期间。本案中，北京永恒琉璃瓦厂曾因不确定被诉强制拆除行为是否属于行政行为，而于2018年11月5日以龙泉镇政府及琉璃渠村委会为被告提起了民事诉讼，诉请两主体承担强制拆除行为的侵权责任。直至门头沟法院作出341号裁定驳回北京永恒琉璃瓦厂起诉时，北京永恒琉璃瓦厂及杨宝坡方确定本案所诉强制拆除行为属于行政行为。故应以2019年4月3日作为北京永恒琉璃瓦厂及杨宝坡知道或应当知道被诉强制拆除行为内容的时间，徐建军等三人于2019年5月20日提起本案诉讼，并未超过适用行政诉讼解释上述规定的一年期限。一审法院认定徐建军等三人起诉超过法定起诉期限错误，本院应予纠正。其三，关于门头沟区政府是否实施了徐建军等三人主张的强制拆除行为。根据行政诉讼法第四十九条第（三）项的规定，公民提起行政诉讼应当有事实根据。适用行政诉讼解释第六十九条第一款第（一）项同时规定，不符合上述起诉条件，已经立案的，法院应裁定驳回起诉。本案中，徐建军等三人系认为门头沟区政府实施了强制拆除行为而提起的本案诉讼，但门头沟区政府否认曾实施该行为，故门头沟区政府是否实施了该行为，是认定徐建军等三人的起诉是否符合法定起诉条件的另一焦点问题。根据最高人民法院（2010）行监字第644号行政裁定书的裁判意旨，由于强制拆除行为属事实行为，相对人于该程序中取得及保存证据的能力较弱，且存在多个行政主体均在拆除现场的情形，故不应施以相对人对特定行政机关实施了拆除行为这一待证事项过重的举证义务。若行政机关虽然否认实施了强制拆除行为，但其之前曾经制定了前期的整治方案、作出过限期拆除决定或强制拆除决定，则应首先推定其实施了相对人主张的强制拆除行为，除非有充分的相反证据。本案中，徐建军等三人主张的《北京市经济和信息化委员会、北京市环境保护局关于进一步开展“散乱污”企业清理整治工作的指导意见》等文件仅能说明门头沟区政府对相关清理整治工作负有组织落实的主体责任，无法直接证明门头沟区政府具体实施了本案被诉的强制拆除行为。徐建军等三人主张的341号民事裁定中，虽然龙泉镇政府及琉璃渠村委会均曾陈述，被诉强制拆除行为系由门头沟区政府组织实施、镇政府及村委会仅是协助参与。但本案被诉强制拆除行为发生前，龙泉镇政府曾连续下发了《关于“散乱污”企业清理整顿的通知》和《龙泉镇责令拆除整改通知书》，内容包括龙泉镇政府将联合有关执法部门实施强制关停清退、强制拆除等内容。基于此，应首先推定龙泉镇政府实施了本案被诉的强制拆除行为，龙泉镇政府及琉璃渠村委会的上述陈述仅能说明两主体均认可被强制诉拆除行为系行政行为，无法证明强制拆除主体为门头沟区政府。341号民事裁定亦仅根据上述陈述认定了该民事案件所诉侵权行为属行政机关侵犯财产权的行为，并未直接根据该陈述认定强制拆除主体为门头沟区政府。且根据341号民事裁定，参考最高人民法院（2019）最高法行申3784号行政裁定书的裁判意旨，琉璃渠村委会对强制拆除的参与应视为接受了行政主体的委托，北京永恒琉璃瓦厂及杨宝坡无法再行通过另案民事诉讼解决权利维护问题。基于上述分析，本案现有证据可以证明被诉行政强制拆除的实施主体为龙泉镇政府，徐建军等三人认为门头沟区政府实施了被诉行政强制拆除行为，不具有相应的事实根据，其提起的本案诉讼不符合法定起诉条件，依法应予驳回。一审法院对门头沟区政府是否实施了被诉强制拆除行为并未进行审查及认定，本院应予指正。徐建军等三人应针对龙泉镇政府2017年9月14日、9月16日对北京永恒琉璃瓦厂厂区实施的行政强制拆除行为，另案寻求法律救济。由于徐建军等三人以门头沟区政府为被告提起的本案诉讼，属其在确定强制拆除行为系行政行为后、为确定该行为的行政法律责任主体而提起的诉讼，故基于本院对起诉期限的有关论述，徐建军等三人另案提起行政诉讼时，自其提起本案诉讼时起至本案终审裁定生效之日的时间，应从其起诉期限中扣除。综上，一审法院裁定驳回徐建军、杨帆、杨磊的起诉结果正确，本院应予维持。徐建军、杨帆、杨磊的上诉请求本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持一审裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长 刘井玉审 判 员 哈胜男审 判 员 支小龙二〇二〇年五月十一日法官助理 张钰杰书 记 员 康博伦书 记 员 秦静羽