新疆维吾尔自治区高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）新行终26号 上诉人（原审原告）：新疆秀水地产投资有限公司。住所地新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市高新区昆明路339号。 法定代表人：刘益华，该公司总经理。 委托诉讼代理人：董守武，男，该公司工作人员。 被上诉人（原审被告）：乌鲁木齐市人民政府。住所地新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市水磨沟区南湖东路30号。 法定代表人：牙生·司地克，该市人民政府市长。 委托诉讼代理人：阿里木江·依布拉音，男，乌鲁木齐市司法局行政复议处处长。 委托诉讼代理人：余春燕，新疆星河律师事务所律师。 原审第三人：新疆恒通房地产开发有限公司。住所地新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市天山区龙泉街153号。 法定代表人：尹纪奎，该公司董事长。 委托诉讼代理人：李长贵，新疆广翼律师事务所律师。 委托诉讼代理人：雷润，新疆广翼律师事务所律师。 上诉人新疆秀水地产投资有限公司（下称秀水公司）因与被上诉人乌鲁木齐市人民政府（下称乌市政府）、原审第三人新疆恒通房地产开发有限公司（下称恒通公司）土地行政登记一案，不服新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市中级人民法院（2019）新01行初110号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案。上诉人秀水公司的法定代表人刘益华及委托诉讼代理人董守武，被上诉人乌市政府的委托诉讼代理人阿里木江·依布拉音、余春燕,原审第三人恒通公司的委托诉讼代理人李长贵到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审法院审理查明，2000年2月12日，案外人苏延龄与乌鲁木齐市水磨沟区城市建设局（下称水区建设局）签订《荒山绿化造林承包合同》，协议承包水磨沟区北山坡绿化造林规划区内5000亩宜林荒山。2000年6月19日，苏延龄注册成立了其控股的新疆四荒生态林业示范基地（有限公司）（下称四荒公司）。2001年6月24日秀水公司成立，其中四荒公司占股5%。2002年1月7日，水区建设局与四荒公司签订《关于荒山绿化开发协议书》，协议承包面积为1200亩。2003年2月26日，恒通公司与四荒公司签订股权转让协议，通过股权重组的方式收购四荒公司。2003年3月25日，四荒公司向水区建设局出具《关于申请变更荒山绿化承包人的报告》，要求将案涉荒山绿化承包人变更为恒通公司。2003年4月25日，水区建设局依据上述申请，与恒通公司签订了《乌鲁木齐市水磨沟区荒山绿化承包协议书》。2008年6月26日，乌鲁木齐市绿化委员会经验收为恒通公司颁发《乌鲁木齐市荒山绿化验收合格证》。2009年7月3日，乌市政府向恒通公司颁发了乌国用[2009]第0025XXX号国有土地使用权证。2010年4月22日，乌市政府将乌国用[2009]第0025XXX号国有土地使用权证分证为乌国用[2010]第0027XXX号、乌国用[2010]第0027XXX号及乌国用[2010]第0027XXX号国有土地使用权证。2014年6月25日，乌市政府将乌国用[2010]第0027XXX号国有土地使用权证分证为乌国用[2014]第0040XXX号及乌国用[2014]第0040XXX号国有土地使用权证。秀水公司认为乌市政府为恒通公司核发的上述国有土地使用权证侵犯其合法权益，诉至原审法院，请求撤销乌国用[2010]第0027XXX号国有土地使用权证。 另查明，恒通公司自取得乌国用[2009]第0025XXX号国有土地使用权证后对荒山绿化项目进行了开发利用，于2013年9月4日取得编号为65010201309040101.0XXX号《建筑工程施工许可证》，该许可证载明：“工程名称：紫美雅和商住小区1-20#楼、D1D2地下车库、D3D4地下车库；建设地址：乌市××路；合同开工时间：2013年7月1日；合同竣工日期：2015年12月31日”；于2014年5月16日取得编号为650101201405160101.0XXX号《建筑工程施工许可证》，该许可证载明：“工程名称：紫美雅和商住小区21-40#楼、D8、D9、D10、D11地下车库；建设地址：乌市××路；合同开工时间：2013年11月25日；合同竣工日期：2015年12月31日”。恒通公司自2016年9月起签订了13份广告发布合同对紫美雅和商住楼进行广告宣传。 再查明，秀水公司的营业执照登记的公司地址为乌鲁木齐市，秀水公司法人在本案审理中自认通过公司工作人员陆续知晓案涉国有土地使用权证载明的土地上在建设住宅小区。 秀水公司因不服乌市政府向恒通公司颁发乌国用[2009]第0040XXX号国有土地使用权证，于2018年12月3日向新疆维吾尔自治区人民政府申请行政复议，新疆维吾尔自治区人民政府于2018年12月6日复函要求其先行解决土地权属争议。秀水公司认可至今未向有关人民政府就涉案土地使用权争议提起过书面处理申请。 原审法院认为，一、《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外”。《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”本案中，乌市政府于2009年7月3日为恒通公司颁发乌国用[2009]第0025XXX号国有土地使用权证，于2010年4月22日在该宗地上分证后为恒通公司核发乌国用[2010]第0027XXX号国有土地使用权证。恒通公司于2013年9月4日及2014年5月16日在取得《建筑工程施工许可证》后就开始开工建设，2016年9月恒通公司甚至开始对在案涉土地上建设的商住小区进行了广告宣传。秀水公司的营业地在乌鲁木齐市，该公司法定代表人在本案审理中亦认可通过公司工作人员陆续知晓案涉国有土地使用权证载明的土地上在建设住宅小区，秀水公司称其于2019年1月3日才知晓案涉国有土地使用权证的存在明显不符合常理。秀水公司应当于第三人在案涉土地开工建设之日，至迟于第三人对所建商住小区广告宣传之日，就应当知道被诉行政行为存在，依据上述法律规定，其应在知道被诉行政行为一年内提起行政诉讼，其于2019年才向原审法院提起行政诉讼，明显已超过法定起诉期限。 二、《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款、第二款、第三款规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起30日内，向人民法院起诉。”本案中，秀水公司起诉认为其系案涉荒山绿化项目的实际投资人，应当取得荒山绿化项目的国有土地使用权证，故申请撤销乌市政府为恒通公司颁发的案涉宗地上国有土地使用权证。秀水公司欲处理的实际是秀水公司与恒通公司之间土地权属争议问题，依前述法律规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可在法定期限内向人民法院起诉。秀水公司未向有关人民政府就涉案土地使用权争议提起过书面处理申请，有关政府亦未作出过处理决定，故本案尚不具备起诉条件。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第十项的规定，不符合其他法定起诉条件，已经立案的，应当裁定驳回起诉。综上，秀水公司的起诉不符合法定的起诉条件，对其起诉依法应予驳回。依照《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款、第二款、第三款，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条，《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款、第六十九条第一款第二、十项之规定，裁定驳回秀水公司的起诉。 秀水公司上诉称，乌市政府违法将雪莲山荒山项目确权给恒通公司，并向其颁发乌国用[2009]第0025XXX号国有土地使用权证，致使上诉人遭受重大财产损失，原审法院驳回起诉裁定违反法律规定。一、本案没有超过起诉期限。乌市政府通过162号会议纪要将案涉土地确权给恒通公司，该会议纪要为政府内部文件，上诉人无从得知，上诉人于2019年1月3日收到乌国土资函[2018]117号《关于新疆秀水地产投资有限公司申请土地权属争议调查处理的答复函》后得知被诉行政登记行为，故提起本案行政诉讼没有超过起诉期限；二、原审法院认定本案属于权属争议纠纷，应当先由乌市政府处理，认定错误。上诉人已提交证据证实案涉土地本应确权给上诉人，由于乌市政府的错误行为才将该土地确权给恒通公司，本案即是对乌市政府的该行为进行审理，而非由乌市政府再对权属争议进行调查处理。综上，请求：1.撤销新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市中级人民法院（2019）新01行初110号行政裁定；2.指令原审法院继续审理本案。 乌市政府辩称，一、本案已超过起诉期限，依法应驳回起诉。答辩人为恒通公司颁发案涉土地证的行为于2011年即作出，新疆维吾尔自治区人民政府作出的《行政复议决定书》（新政复决[2019]1号）可证实上诉人最晚在2018年8月29日就知道了乌市政府（乌鲁木齐市国土资源局）为恒通公司办理土地证的具体行政行为，则其应在2019年3月1日前提起行政诉讼，于2019年6月起诉超过起诉期限；二、答辩人不是本案适格被告，因2016年11月31日起不动产登记由乌鲁木齐市自然资源局负责，上诉人要求撤销案涉土地证，错列被告；三、本案的实质争议为土地权属争议，由人民政府处理，不属于人民法院受案范围；四、答辩人向恒通公司核发的乌国用[2009]第0025XXX号国有土地使用权证，认定事实清楚、证据充分、程序合法，适用法律正确；五、答辩人向恒通公司颁发乌国用[2010]第0027XXX、乌国用[2010]第0027XXX、乌国用[2014]第0040XXX号、乌国用[2014]第0040XXX号土地使用权证，是因土地用途发生变更后在原乌国用[2009]第0025XXX号国有土地使用权范围内重新核发的土地使用权证，对上诉人的合法权益不产生影响，依法不属于行政诉讼受案范围，应驳回起诉；六、自水区建设局与恒通公司签订荒山绿化承包协议之日起，案涉荒山绿化项目的承包主体即为四荒公司，上诉人与四荒公司、恒通公司之间的债权债务关系应通过民事诉讼途径解决。综上，请求依法维持原裁定，驳回上诉人的上诉请求。 恒通公司辩称，一、本案已经超过起诉期限。我公司于2009年7月3日取得乌国用[2009]第0025XXX号国有土地使用权证，于2010年4月取得乌国用[2010]第0027XXX号国有土地使用权证，之后，我公司进行了房地产开发，在施工现场、公交车体、媒体等多处进行了广告宣传，上诉人应当知道其权利遭受侵害，于本案起诉时超过起诉期限；二、本案争议实质为土地权属争议，应先由人民政府处理，未经人民政府处理，本案不具备起诉条件；三、乌市政府为我公司颁发乌国用[2010]第0027XXX号国有土地使用权证符合法律规定，上诉人的请求没有事实和法律依据。综上，原审法院认定事实清楚，适用法律正确，请求依法驳回上诉，维持原裁定。 本院对原审查明的事实予以确认。 另查明，2019年1月19日，经机构改革，组建乌鲁木齐市自然资源局，乌鲁木齐市国土资源局（乌鲁木齐市国家测绘地理信息局、乌鲁木齐市不动产登记局）职责归乌鲁木齐市自然资源局。本院于2020年5月20日向秀水公司释明，其以乌市政府为被告，被告主体不适格，询问其是否同意变更被告为乌鲁木齐市自然资源局。秀水公司表示，其以乌市政府为被告是正确的，坚持以乌市政府为被告进行诉讼。 本院认为，一、关于本案起诉期限的问题。《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”本案被诉行政行为为土地登记，秀水公司作为行政相对人以外的当事人，并不当然知道该行为作出的具体时间、内容，行政机关亦不会告知其起诉期限，故本案的起诉期限应当适用上述规定，即自秀水公司知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不超过一年。知道或者应当知道行政行为内容，应当是针对真实的、明确的具体行政行为。本案恒通公司取得土地使用权后进行开发建设，对外仅表明恒通公司在“使用”案涉土地，恒通公司可能取得案涉土地的使用权，并不能直接得出乌市政府向恒通公司颁发了土地使用权证的结论。恒通公司或者乌市政府均未通过其他途径对外公示土地使用权证，故秀水公司并不能知道乌市政府向恒通公司颁发国有土地使用权证以及具体的土地使用证号等内容。根据现有的证据，秀水公司最早系于2019年1月3日收到乌鲁木齐市国土资源局乌国土资函[2018]1117号答复函之后，才明确得知乌市政府向恒通公司颁发了乌国用[2010]第0027XXX号国有土地使用权证。至此，对于秀水公司来说，行政行为内容才具有确定性，才能使其确信影响其合法权益的具体行政行为内容。秀水公司于2019年6月起诉，并未超过起诉期限，原审对本案已超过起诉期限的认定错误。 二、《国土资源部办公厅关于土地登记发证后提出的争议能否按权属争议处理问题的复函》（国土资厅函[2007]60号）意见指出：“土地权属争议是指土地登记前，土地权利利害关系人因土地所有权和使用权的归属而发生的争议。土地登记发证后已经明确了土地的所有权和使用权，土地登记发证后提出的争议不属于土地权属争议。土地所有权、使用权依法登记后第三人对其结果提出异议的，利害关系人可根据《土地登记规则》的规定向原登记机关申请更正登记，也可向原登记机关的上级主管机关提出行政复议或直接向法院提起行政诉讼。”根据上述规定，土地所有权和使用权明确的，针对土地登记发证后提出的争议不属于土地权属争议。本案乌市政府已于2009年向恒通公司颁发了乌国用[2009]第0025XXX号国有土地使用权证，后因分证变更向恒通公司颁发了乌国用[2010]第0027XXX号国有土地使用权证，案涉土地界限清晰，土地权属主体为恒通公司。秀水公司对案涉土地使用权存在争议，向原审法院提起行政诉讼请求撤销登记行为，不符合前述国土资源部办公厅关于“土地权属争议”的情形。秀水公司对登记颁证的行政行为不服，可以根据上述规定直接向人民法院提起行政诉讼，属于人民法院的受案范围，依法应予受理。 三、关于适格被告的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款的规定：“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。”《不动产登记暂行条例》自2015年3月1日起施行，该条例实施后，不动产登记工作由人民政府不动产登记主管部门负责，《中华人民共和国土地管理法》中有关人民政府对单位和个人依法使用的国有土地登记造册、核发证书的职能已经不再履行。乌鲁木齐市国土资源局（乌鲁木齐市国家测绘地理信息局、乌鲁木齐市不动产登记局）统一负责乌鲁木齐市不动产登记工作。2019年1月19日，因机构改革，乌鲁木齐市国土资源局（乌鲁木齐市国家测绘地理信息局、乌鲁木齐市不动产登记局）职责归乌鲁木齐市自然资源局。故本案的适格被告应当为乌鲁木齐市自然资源局，秀水公司以乌市政府为被告提起本案诉讼系错列被告。本院向秀水公司释明，但其坚持以乌市政府为被告进行诉讼。《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第三项规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（三）错列被告且拒绝变更的；……”故本院驳回秀水公司的起诉。 综上，原审法院驳回秀水公司的起诉结果无误，本院予以维持，理由不当，本院予以纠正。秀水公司的上诉理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长 哈里木拉提 审判员 马   荣 审判员 张   玉 二〇二〇年五月二十二日 书记员 郑 斯 尤