山西省临汾市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）晋10行终10号上诉人（原审第三人）柴新民，男，1953年10月2日出生，汉族，住山西省曲沃县。被上诉人（原审被告）曲沃县自然资源局。法定代表人郭高潮，局长。参加诉讼行政机关负责人王斌，副局长。委托代理人杨小斗，该局工作人员。委托代理人李月异，山西晋都律师事务所律师。被上诉人（原审原告）柴安民，男，1956年9月18日出生，汉族，住曲沃县。委托代理人秦国家，山西光普律师事务所律师。上诉人柴新民因土地行政登记一案，不服侯马市人民法院（2019）晋1081行初43号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人柴新民，被上诉人曲沃县自然资源局副局长王斌及委托代理人杨小斗、李月异，被上诉人柴安民的代理人秦国家到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审查明，柴新民与柴安民系兄弟关系，二人宅基地南北相邻，柴安民在北，柴新民在南，柴新民宅基地的东侧为柴安民出行通道（该通道均不在二人宅基地范围内）。1987年3月，曲沃县人民政府向二人分别颁发了《宅基地使用证》。柴安民的《宅基地使用证》载明的宅基地东西长22.74米，南北长19.12米（面积434.79㎡）。柴新民的《宅基地使用证》载明的宅基地东西长17.50米，南北长24.90米（面积435.75㎡）。1994年5月18日，曲沃自然局（原曲沃县土地管理局）和城关镇西南街村委会给第三人柴新民发出“通知”一份，内容为：县土地管理从九四年五月十六日开始在西南街辖区颁发《国有土地使用证》与《集体土地使用证》，请你接到通知，三日内带上你户的土地审批手续及有关证件到西南街村委会办证。1999年11月18日，柴新民向曲沃县土地管理局申请为其宅基地办理国有土地使用权登记，该局对柴新民的“居民宅基地登记申请、调查、审批表”显示，调查结果为：批准面积280㎡，超占面积204.77㎡，总面积484.77㎡。该表1999年11月19日的调查结果审核意见为：调查结果符合要求。1999年11月26日，曲沃县土地管理局以曲沃县人民政府名义向柴新民颁发了曲国用（1999）字第1442号《国有土地使用证》，证书内容为：土地使用者：柴新民；座落：城关镇西南街西城巷7号；用途：住宅；使用权类型：批准划拨；使用权面积：484.77㎡。证书中附图显示：北边的东西长19.37米，南边的东西长19.93米，西边的南北长24.10米，东边的南北长23.98米。其北边的东西长度比柴新民原《宅基地使用证》多了1.87米，其南边的东西长度比柴新民原《宅基地使用证》多了2.43米，总面积比原《宅基地使用证》多了49.02㎡。同时查明，曲沃县土地管理局对柴新民的“土地登记申请审批表”显示，曲沃县土地管理局的审核意见及曲沃县人民政府的批准意见的签署时间均为1999年12月6日，其审核、批准时间在发证时间之后。2019年7、8月份，柴安民在与柴新民的民事诉讼中得知曲沃县土地管理局向柴新民换发的《国有土地使用证》的内容，于2019年10月31日向提起本案行政诉讼。原审认为，曲沃自然资源局为曲沃县行政区域内的不动产登记机构，负责包括土地登记在内的不动产登记工作，具有不动产登记管理的法定职责，是本案的适格被告。本案柴新民与柴安民的宅基地南北相邻，柴安民在北，柴新民在南，柴新民宅基地的东侧为柴安民出行通道，故柴安民属行政诉讼法规定的与行政行为有利害关系的公民，有权依法提起诉讼，其原告诉讼主体资格适格。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。本案中，柴安民于2019年7、8月份才在与柴新民的民事诉讼中得知原土地管理局向柴新民换发的《国有土地使用证》的内容，其于2019年10月31日向侯马市人民法院提起行政诉讼，并未超出6个月的起诉期限。且本案系因不动产提起诉讼的案件，原曲沃县土地管理局的行政行为作出之日是1999年11月26日，柴安民于2019年10月31日提起行政诉讼，亦未超出20年的法定最长起诉期限。国家土地管理局1995年12月28日颁布的《土地登记规则》于1996年2月1日起施行，国土资源部2007年12月30日颁布的《土地登记办法》自2008年2月1日起施行。本案中，曲国用（1999）字第1442号国有土地使用证虽盖有曲沃县人民政府土地登记专用章，但却是由原曲沃县土地管理局实际审核、颁发的，其发证行为发生在1999年11月26日，故本案中为柴新民更换《国有土地使用证》的行政行为应适用《土地登记规则》。《土地登记规则》第六条规定，土地登记依照下列程序进行：（一）土地登记申请；（二）地籍调查；（三）权属审核；（四）注册登记；（五）颁发或者更换土地证书。从上述规定可以看出，办理土地登记应当按土地登记申请、地籍调查、权属审核、注册登记、颁发或者更换土地证书的顺序依法进行，经审核无异方可颁发土地证书。本案中，在原曲沃县土地管理局向柴新民更换土地证书之前柴新民对涉案土地的权属依据是其持有的《宅基地使用证》，其拥有使用权的××县委会所有的集体土地，而向柴新民审核换发的曲国用（1999）字第1442号国有土地使用证，土地性质为批准划拨的国有土地，土地性质发生了改变，且柴新民取得的《国有土地使用证》上载明的土地面积明显大于其之前取得的《宅基地使用证》上载明的土地面积。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。本案中，曲沃县自然资源局未能提供柴新民名下的涉案土地由集体土地变为国有划拨土地的事实依据，也未提供有关换证后增加土地面积的权属取得方面的事实依据，应依法视为其向柴新民换发《国有土地使用证》的行政行为缺乏事实依据。另，柴新民《国有土地使用证》的填证时间为1999年11月26日，而原曲沃县国土资源局的审核意见及曲沃县人民政府的批准意见的签署时间均为1999年12月6日，其审核、批准时间明显在发证时间之后，存在先发证后审核、批准的情形，其发证程序明显不当。故曲沃县自然资源局的行政行为主要证据不足、违反法定程序，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（三）项的规定，判决如下：撤销曲沃县自然资源局（原曲沃县土地管理局）以曲沃县人民政府名义于1999年11月26日向第三人柴新民颁发的曲国用（1999）字第1442号《国有土地使用证》，曲沃县自然资源局应于本判决生效后30日内重新作出行政行为。案件受理费50元，由曲沃县自然资源局负担。原审第三人柴新民上诉称，1、依法撤销侯马市人民法院（2019）晋1081行初43号行政判决书，改判驳回被上诉人柴安民的起诉；2、本案的诉讼费用由被上诉人承担。事实与理由：1、本案属于行政复议程序前置的案件，原审法院直接受理并审理本案，程序违法。本案系因柴安民对土地使用权的权属登记异议产生的纠纷，因当先确定土地使用权权属。本案属于行政确认，并非对土地使用权作出的决定，不属于行政诉讼法第十二条第一款第（四）项规定的受案范围，应根据行政复议法第三十条的规定先申请行政复议。原审在柴安民未经行政复议前置程序受理本案并径行判决，依法应予撤销。2、柴安民与曲沃县自然资源局作出的确权行为没有利害关系，并非本案适格原告。柴安民未提供证据证明涉案土地东侧巷道1.87米范围属于柴安民所有或享有使用权。曲沃县人民政府通过法定程序，登记造册、确权发证，并未侵犯柴安民的利益，柴安民非行政行为的相对人，也非利害关系人。3、被上诉人自然资源局不是本案适格被告，县级以上人民政府是颁发国有土地使用权证的法定机关，自然资源局只是审核办理机构，被告应为曲沃县人民政府。4、原判认定起诉期限起算时间错误，其1999年换证时进行了勘查并重新确认土地使用权面积及地上建筑面积，柴安民对此应当知道。况且，2009年其拆除门楼和东方新建南房房屋时，柴安民应当知道柴新民已经持有《国有土地使用证》，原判认定柴安民不知情的理由，明显错误。5、原判认定曲沃县自然资源局为其颁发《国有土地使用权证》行政行为主要证据不足，程序违法是错误的。曲沃县人民政府依据当时的土地法律及土地政策作出的合法合理的确权行为，原判推翻曲沃县人民政府对土地行政与权属的认定，没有事实依据。庭审中，上诉人柴新民对本案不是复议前置案件及曲沃县自然资源局具有被告主体资格当庭表示无异议。被上诉人曲沃县自然资源局答辩称，1、关于柴新民涉案土地由宅基地使用证变更为国有土地使用证的问题。县柴安民与柴新民宅院祖上原为一个大宅院，地处曲沃县城市区域，二人家庭成员全部为城镇居民，其宅院土地为国有土地。1987年曲沃县政府为二人核发了宅基地使用证，1989年1月2日，曲沃县自然资源局为纠正土地证书，在发出的《曲沃县城镇土地使用权申报登记通知》第二条明确“城镇非农户非法获得宅基地使用证者一律无效，要重新申报”。1994年5月18日，曲沃县自然资源局向二人发了通知，要求带上土地审批手续办理《国有土地使用证》，根据1999年4月5日国土资源部发布的《全国土地证书年检工作方案》“土地证书年检中发现土地证书错登、漏登的，土地行政主管部门应当进行更正登记，更换土地证书”的规定，及《土地登记规则》第七十一条“土地登记后，发现错登或者漏登的，土地管理部门应当办理更正登记；利害关系人也可以申请更正登记”的规定，把向柴新民核发的宅基地使用证更换为国有土地使用证。故本案不是集体土地变为国有土地，涉案土地原本就是国有土地，由于错登颁发成国有宅基地土地证，给柴新民颁发的宅基地土地证属于更正登记，原判认定是由集体土地变为国有土地的是错误的。2、关于柴新民更换土地证后增加土地面积的问题。1987年办理土地登记时，因柴新民在该大宅院南侧建有五间北房，将该大宅院分为南北两院。柴新民一家住在南院，柴安民与其父母住在北院。在取得柴新民、柴安民及其父母的同意，南院土地登记到柴新民名下，北院登记到柴安民名下，分别颁发了宅基地使用证，在柴新民东侧留下东西宽5.24米，南北长23.98米，未登记在二人名下，作为两户出入通道。1999年柴新民更换土地证时，地籍调查发现柴新民占用出入通道建有三间东房和一座门楼。经向柴新民、柴安民及二人父亲柴彦武调查得知，1988年柴新民建东房和门楼时取得了柴彦武和柴安民同意，柴新民放弃向东出入的通道，向东多占了1.87米，东边出入通道归柴彦武、柴安民父子通行，柴彦武在地籍调查表上签名确认。所以，涉案宅基地为兄弟二人祖上留下的老宅基，家庭成员进行分割并不违法，更换土地证时，柴彦武在地籍调查表上签名确认，从1988年到1999年十年间及此后20年柴安民对柴新民占用两家出入通道1.87米建房没有争议，200年柴新民拆除东房和门楼，剑气南房，柴安民也未提出异议。原判“未能提供有关换证后增加土地面积权属取得方面事实依据”的认定错误。3、关于审批时间在填证时间之后的问题。该行政行为即便存在程序违法，也是轻微违法，从现在柴新民与柴安民两宅院已形成的建筑物来看，对柴安民的通行权利已不产生实际影响。原判撤销柴新民国有土地使用证是错误的。综上所述，原判决认定事实错误，适用法律错误，请二审人民法院依法改判，驳回柴安民诉讼请求。被上诉人柴安民答辩称：1、关于行政复议前置问题。根据最高人民法院行政审判庭（2005）行他字第4号答复，本案不属于复议前置案件类型。2、关于柴安民诉讼主体资格问题，其与柴新民南北相邻，多年来一直从争议巷道通行，该巷道权属登记直接影响到其通行权利，其作为相邻权人，与行政登记行为有利害关系，主体资格适格。3、关于曲沃县自然资源局主体资格问题，根据《不动产登记暂行条例》第七条规定，曲沃县自然资源局作为继续行使原曲沃县人民政府职权的不动产统一登记机构，作为被告完全适格。4、关于起诉期限问题，曲沃县自然资源局给柴新民颁发国有土地适用权证的日期是1999年11月26日，其2019年7、8月份发现柴新民持有该证后，于2019年10月31日向一审法院提起行政诉讼，根据行政诉讼法的规定，未超起诉期限。其知道上诉人建房并超占争议巷道，与知道自然资源局给柴新民颁发了国有土地使用权证是两个概念，知道占用并不等于同意将占用部分登记在柴新民名下，上诉人以其知道建房占用巷道就想当然推断出其知道柴新民换发了国有土地使用权证的主张，于法无据。5、关于一审程序和证据问题，其原宅基地为集体土地，换发后的证不仅变为国有土地而且面积也明显大于之前的宅基地使用面积。对此曲沃县自然资源局未给出合理解释，更未提供相应的证据和所依据的规范性文件，该登记行为缺乏必要的事实依据。同时，柴新民所持国有土地使用权证违反了“先审核、再批准、后换发证书”的法定程序。因此，侯马市人民法院（2019）晋1081行初43号行政判决书事实清楚，程序合法，适用法律得当，请求驳回上诉，维持原判。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案争议焦点为:1、柴安民与本案有无利害关系；2、本案是否已超起诉期限；3、曲沃县人民政府给柴新民颁发证书的行为是否合法。关于第一个争议焦点，根据最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第十二条第一项的规定，被诉的行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的，为“与行政行为有利害关系”的情形。本案中，原柴新民家宅基地东侧为柴安民宅院的通行通道，本案所争议的东西1.87米宽的土地位于该通行通道内。曲沃县自然资源局将该部分土地登记在柴新民名下的行政行为，涉及到柴安民的相邻通行权，故柴安民作为利害关系人为本案适格原告。关于第二个争议焦点，上诉人柴新民虽于1999年11月26日取得国有土地证，并对通道内争议的1.87米的面积实际占用了三十年左右，但柴新民无法提供充足证据证实柴安民知晓其换发国有土地使用证的时间，故对被上诉人柴安民主张其于2019年7、8月提起民事诉讼时才知晓柴新民国有土地使用证内容，未超起诉期限的意见，本院予以采纳。关于第三个争议焦点，根据案涉国有土地使用证颁发时适用的《土地登记规则》第十七条、第十八条、第二十二条等条款的规定，在土地登记中，土地管理部门有对土地权属进行审核的义务，应对申请登记的土地权属等进行全面审核，填写审批表，予以公告审核结果，在公告期满无异议后报县级人民政府审批颁发土地证书。本案中，柴新民与柴安民原宅基地南北相邻，本案争议土地位于祖上老宅院内，但未登记在兄弟二人名下，曲沃县自然资源局在1999年对柴新民申请的国有土地证进行四至调查时，只有柴彦武在调查表上的签字，而柴彦武并非相邻宅基地权人。曲沃县自然资源局在超出原宅基地土地面积来源不清的情况下，将该部分土地登记在柴新民名下依据不足。同时，柴新民的国有土地使用证为1999年11月颁发，而审批时间为1999年12月6日，在办证过程中存在先颁证后审批的情况，且并未进行公告，违反土地登记法定程序。综上，曲沃县自然资源局据以颁证的证据不足，程序违法，应予撤销。上诉人柴新民的上诉请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。原判正确，应予维持。鉴于国有土地使用证撤销后，原土地法律关系即处于不稳定状态，为保证涉案土地关系尽快稳定，曲沃县自然资源局应尽快作出决定，重新作出行政行为。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人柴新民负担。本判决为终审判决。审判长  柴卫红审判员  梁 荣审判员  靳红萍二〇二〇年五月八日书记员  何 敏