河南省郑州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫01行终80号上诉人（原审被告）郑州市社会保险局，住所地郑州市中原区汝河路86号。法定代表人连书平，局长。委托代理人朱丽，郑州市社会保险局工作人员。委托代理人李新矿，河南正方圆律师事务所律师。被上诉人（原审原告）王五银，男，汉族，1968年8月18日出生，住河南省中牟县。被上诉人（原审原告）王利娜，女，汉族，1991年4月10日出生，住河南省中牟县。被上诉人（原审原告）王利杰，男，汉族，1998年5月23日出生，住河南省中牟县。三被上诉人的委托代理人郑思源、李磊，山东鼎杰律师事务所律师。上诉人郑州市社会保险局因被上诉人王五银、王利娜、王利杰请求撤销不予支付答复一案，不服河南省郑州市中原区人民法院（2019）豫0102行初464号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审认定，王新红生前系东兴伯爵公司员工，于2014年5月29日在下班途中，因发生道路交通事故死亡。因用人单位东兴伯爵公司否认与王新红存在劳动关系，经过一系列诉讼程序，郑州市中级人民法院于2016年8月10日作出生效判决，确认王新红与用人单位东兴伯爵公司在2014年2月21日至2014年5月29日存在劳动关系。2016年12月16日，郑州市人力资源和社会保障局作出豫（郑）工伤认字【2016】0030096号工伤认定决定书，认定王新红所受事故伤害属于工伤。原告王五银、王利娜、王利杰分别系工亡职工王新红的配偶、长女和长子。王新红工伤认定结论生效后，因用人单位东兴伯爵公司未依法为工亡职工王新红缴纳工伤保险，经过劳动争议诉讼程序，郑州市经济技术开发区劳动人事争议仲裁委员会于2017年11月16日依法作出郑经劳人仲案字〔2017〕0095号仲裁裁决书，裁决东兴伯爵公司于裁决生效后十五日内给付王五银、王利娜、王利杰丧葬补助金22311、一次性工亡补助金539100、供养亲属抚恤金14400元，共计575811元。上述裁决生效后，东兴伯爵公司拒不履行生效裁决义务，原告依法申请郑州市高新技术产业开发区人民法院强制执行，因东兴伯爵公司无履行能力，故法院于2019年2月27日作出（2018）豫0191执1668号执行裁定书，依法裁定终结本次执行程序。原告向被告申请工伤待遇先行支付，被告作出暂不予先行支付的答复。原告不服，来院起诉。原审法院认为，《中华人民共和国社会保险法》第四十一条，职工所在用人单位未依法缴纳工伤保险费，发生工伤事故的，由用人单位支付工伤保险待遇。用人单位不支付的，从工伤保险基金中先行支付。从工伤保险基金中先行支付的工伤保险待遇应当由用人单位偿还。用人单位不偿还的，社会保险经办机构可以依照本法第六十三条的规定追偿。第六十三条，用人单位未按时足额缴纳社会保险费的，由社会保险费征收机构责令其限期缴纳或者补足。用人单位逾期仍未缴纳或者补足社会保险费的，社会保险费征收机构可以向银行和其他金融机构查询其存款账户；并可以申请县级以上有关行政部门作出划拨社会保险费的决定，书面通知其开户银行或者其他金融机构划拨社会保险费。用人单位账户余额少于应当缴纳的社会保险费的，社会保险费征收机构可以要求该用人单位提供担保，签订延期缴费协议。用人单位未足额缴纳社会保险费且未提供担保的，社会保险费征收机构可以申请人民法院扣押、查封、拍卖其价值相当于应当缴纳社会保险费的财产，以拍卖所得抵缴社会保险费。该法第三十八条、第三十九条分别规定了工伤保险基金和用人单位应支付的费用。《工伤保险条例》第六十二条，用人单位依照本条例规定应当参加工伤保险而未参加的，由社会保险行政部门责令限期参加，补缴应当缴纳的工伤保险费，并自欠缴之日起，按日加收万分之五的滞纳金；逾期仍不缴纳的，处欠缴数额1倍以上3倍以下的罚款。依照本条例规定应当参加工伤保险而未参加工伤保险的用人单位职工发生工伤的，由该用人单位按照本条例规定的工伤保险待遇项目和标准支付费用。用人单位参加工伤保险并补缴应当缴纳的工伤保险费、滞纳金后，由工伤保险基金和用人单位依照本条例的规定支付新发生的费用。第五章规定了工伤保险待遇的支付规定。《社会保险基金先行支付暂行办法》第六条，职工所在用人单位未依法缴纳工伤保险费，发生工伤事故的，用人单位应当采取措施及时救治，并按照规定的工伤保险待遇项目和标准支付费用。职工被认定为工伤后，有下列情形之一的，职工或者其近亲属可以持工伤认定决定书和有关材料向社会保险经办机构书面申请先行支付工伤保险待遇：（一）用人单位被依法吊销营业执照或者撤销登记、备案的；（二）用人单位拒绝支付全部或者部分费用的；（三）依法经仲裁、诉讼后仍不能获得工伤保险待遇，法院出具中止执行文书的；该办法还规定了申请先行支付应当提交原始票据等证据。综合上述规定，工伤保险待遇先行支付制度，是保障工伤职工获得医疗救治和经济补偿的社会保险制度。原告所在单位未为其依法缴纳工伤保险，经仲裁、诉讼、强制执行仍不能获得工伤保险待遇，法院出具终结本次执行裁定书，符合法律规定的工伤保险基金先行支付的条件。本案中，被告以未出台具体细则决定暂不予支付没有法律依据。鉴于先行支付需要由经办机构保留原始票据等证据，故本院酌定合理期限内由原告提供原始票据等证据，由被告依法审核支付。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十三条、《最高人民法院关于适用的解释》第九十二条之规定，判决：一、撤销被告郑州市社会保险局于2019年11月22日作出的《关于对王新红同志工亡待遇暂不予先行支付的答复》；二、限被告郑州市社会保险局在本判决生效后30日内对原告王五银、王利娜、王利杰的工伤保险待遇先行支付申请履行审核给付义务。案件受理费50元，由被告郑州市社会保险局承担。上诉人郑州市社会保险局上诉称：郑州东兴伯爵商贸有限公司并没有为王新红缴纳社会保险，依据《工伤保险条例》第六十二条第二款“依照本条例规定应当参加工伤保险而未参加工伤保险的用人单位职工发生工伤的，由该用人单位按照本条例规定的工伤保险待遇项目和标准支付费用”，也即应当由郑州东兴伯爵商贸有限公司支付被上诉人主张的各项费用。工伤保险关系的建立，是用人单位应尽的义务，恶意逃避缴费，不仅是对单位职工不负责，更是对社会保险基金共筹机制的不承担。换一个角度来说，不缴纳工伤保险费，也就意味着用人单位并未与工伤保险经办机构产生保障关系，而从这个角度上讲，相关工伤责任，应参照工伤保险条例，由用人单位进行支付。社保法及相关条文，对此也有明确的表述。同时，这样的单位往往是建制不完善、经营不规范的低信用单位，如果简单的不问参保与否，只做待遇垫付，势必会在全社会造成一种不好的影响，就是即便不缴纳费用，也可以向工伤保险基金索取保障，进而从实际层面上，降低正常参保单位的积极性，造成工伤保险基金的流失。社会保险基金是为了保障参加社会保险对象的社会保险待遇，只有承担了缴纳义务才能享有相应的权利，如果没有参加工伤保险或没有依法缴纳工伤保险费的单位或职工同样可以享受工伤保险待遇，不仅违反了权利义务相一致的原则，而且损害了依法参加工伤保险缴纳工伤保险费的用人单位和职工的权利，明显不公平。如一味将用工风险转由工伤保险基金承担，将造成工伤保险基金收不抵支，最终影响到工伤职工工伤待遇的落实，也将造成严重负面影响，将导致更多的用人单位和职工不按照社会保险法的规定参保缴费，更会导致工伤保险基金共筹、全社会共同保障的契约精神的崩塌，影响到整体事业的发展，最终导致国家社会保险体系受到冲击。上诉人收到被上诉人要求先行支付工伤待遇的申请后，一直很重视，但是由于我省相关的政策尚不明确，没有相应的、配套的实施细则，更没有可操作的标准和流程以及资产追偿等相关的办法。上诉人并无制定本统筹地区工伤保险先行支付实施细则或者办法的权限，必须等待统筹地区社会保险行政部门出台相关实施细则或者办法后再具体经办先行支付业务，否则就违背了宪法和法律对于行政机关依法行政的根本要求。配套实施细则的缺位，尤其是财物、审批级别等关键配套政策缺位，一方面让先行支付工作面对各个具体个案情况无法适从，另一方面也导致具体经办的工作人员存在法律和监管方面的风险。工伤保险基金是全体参保单位缴纳的，是参保人员的救命钱，各级审计机关对基金支付的合法合规性审计非常严格，上诉人作为工伤保险基金的管理部门，无权随意支付工伤待遇。待相关政策明确后，上诉人将一视同仁的及时进行处理，确保被上诉人的合法权益。目前对于正常参保的先行支付，上诉人正在稳步开展。只要建立工伤保险关系，上诉人愿意依据双方之间的工伤保险关系，尽量为职工解决问题。如果没有建立工伤保险关系，即要求先行支付明显不符合社会共济制度。另外，在全国范围内，很少有单位职工未参保就可以先行支付的案例，这也从侧面说明一个问题，未参保先行支付，不具备实际操作条件，这也是业界的共识。简单判令支付，是对本地区社保基金及广大参保人的不负责任。长此以往，带来的不仅不是本地区社保对正常参保人合理支付的高保障，反而会导致全社会参保观念的下滑，从而对社会保障事业带来观念性的冲击。被上诉人王五银、王利娜、王利杰答辩称：一、一审法院认定事实清楚，适用法律正确，依法应当予以维持，并驳回上诉人的上诉请求。《中华人民共和国社会保险法》第四十一条及《社会保险基金先行支付暂行办法》第六、七、八、九条等明确规定了职工所在用人单位未依法缴纳工伤保险费，发生工伤事故时，用人单位不支付的，从工伤保险基金中先行支付。并规定了从工伤保险基金中先行支付的工伤保险待遇应当由用人单位偿还。用人单位不偿还的，社会保险经办机构可以依照社保法第六十三条的规定进行追偿。本案中，各答辩人的近亲属王新红在下班途中，因发生本人无责任的交通事故死亡，被依法认定为工伤，且用人单位未依法给工亡职工王新红缴纳各项社会保险，答辩人向被答辩人申请先行支付时勾选的三项条件，完全符合上述社保法第四十一条及暂行办法第六条规定的情形，答辩人依法向被答辩人申请工伤保险基金先行支付，完全合理合法，依法应得到法院的支持。二、被答辩人答辩中声称政策尚不明确，与事实不符，存在有法不依的情形。郑州市人民政府于2015年5月4日曾下发过至今仍适用的郑政办〔2015〕48号《郑州市社会保险基金先行支付实施意见》，无论是国家层面的《社会保险法》和《社会保险基金先行支付暂行办法》，还是郑州市出台的《实施意见》，均明确规定了本案情形下，社保经办机构负有先行支付的法定职责，与被答辩人在上诉状中声称的政策尚不明确完全不符，且郑州市中级人民法院在此之前有过一例相似案例的判决，明确支持了如本案情形的，被答辩人负有先行支付的法定职责。被答辩人存在有法不依的违法情形，一审法院在查明事实后当然可以依法予以纠正。三、被答辩人在上诉状中声称的先行支付会影响基金安全而拒绝先行支付，无事实及法律依据。1、工伤保险费是以支定收，实行浮动费率。《工伤保险条例》第八条规定：工伤保险费根据以支定收、收支平衡的原则，确定费率。国家根据不同行业的工伤风险程度确定行业的差别费率，并根据工伤保险费使用、工伤发生率等情况在每个行业内确定若干费率档次。因此，工伤保险基金可以根据支出情况，调增费率，以补充资金短缺。2、近几年，为响应国家为企业减负的政策，首先降低的就是工伤保险缴费费率，这一定程度上说明了全国范围内，工伤保险基金整体都是有大量是结余的。3、河南省自2019年1月1日起实现了工伤保险基金的省级统筹，个别地区的基金如出现短缺，完全可以通过统筹地区的统一调配、调拨达到平衡。4、工伤先行支付的开展，一定程度上会倒逼社保费征缴部门加大征缴力度，社保执法监察部门加强参保缴费执法监督，企业主动参保缴费，增加工伤保险基金的积累。5、工伤保险基金先行支付制度是通过全国人大立法的方式在《中华人民共和国社会保险法》中确立的一项带有救济性的社会保障制度，是国家顶层制度设计，是否会威胁基金安全，国家自会通盘考虑。在先行支付法律规定依然有效的情况下，社保经办机构应当考虑的只是依法行政就可以了。四、如本案情形的判例全国各地法院均已陆续出现，且郑州本地就有一起判例，并已先行支付完毕，与被答辩人所述的无先例可循截然相反。如本案情形的判例，全国各地法院均已陆续出现，且有多起直接判决先行支付具体的项目和金额的判决先例。郑州中院的判例现已先行支付完毕，相关判例答辩人将庭后提交，供法院参考。五、用人单位未进行社保登记开户，或未为工伤职工开户缴纳工伤保险，不影响工伤保险基金先行支付条件的成就。1、《社会保险法》第四十一条和《社会保险基金先行支付暂行办法》第六条是对工伤保险基金先行支付条件的规定，该两条规定的条款内容描述均为“职工所在用人单位未依法缴纳工伤保险费，发生工伤事故的”，而没有关于用人单位和职工是否进行了社会保险登记的限制性规定。当然很容易理解的是，依据《社会保险法》和《工伤保险条例》等上述关于征缴的诸多条款的规定，无论是用人单位未进行社保开户登记，还是用人单位未依法为职工开户登记，或者二者都未进行登记，都属于违法未缴纳，都应当符合“职工所在用人单位未依法缴纳工伤保险费”的情形，当然就应当符合申请先行支付的法定条件。2、关于《工伤保险条例》第六十二条的规定“依照本条例规定应当参加工伤保险而未参加工伤保险的用人单位职工发生工伤的，由该用人单位按照本条例规定的工伤保险待遇项目和标准支付费用。”该条规定了未依法为职工缴纳工伤保险费，发生工伤事故时，用人单位的首先赔付义务，但并没有对用人单位不赔付后，是否可以申请先行支付进行进一步规定。虽然没有进一步的规定，但该条规定也并没有排除用人单位不支付时，符合申请条件的工伤职工或其近亲属可以依据《社会保险法》第四十一条和《社会保险基金先行支付暂行办法》第六条的规定申请先行支付。实际上《社保法》和《暂行办法》的规定是对上述第六十二条规定情形出现后且用人单位不支付时的进一步的补充性规定。二者相互衔接补充，并不矛盾冲突。况且工伤保险先行支付制度在《工伤保险条例》中根本就没有涉及，而是《社保法》和《社会保险基金先行支付暂行办法》中的特别规定。3、关于工伤保险基金先行支付的行政判例和处理先例，省内外已经出现了很多。在已知的省内外数十起工伤保险基金先行支付判例或拨付先例中，涉及的用人单位以中小微企业居多，且这些企业没有保险登记开户或未为职工保险登记开户或二者都没开户为普遍情形，仔细搜查对比发现，无论是申请后无需诉讼的正常支付，还是法院判决后再行支付，没有任何一地的法院或社保经办机构因该问题认定因此不符合申请工伤先行支付的法定条件。四川省的两起判例和本代理人所在律所代理的潍坊地区的一起工伤先行支付行政诉讼判例，当事社保部门亦曾提出关于用人单位未开户参保的问题，但两审法院并没有采纳社保部门的观点，直接判决社保部门履行工伤保险基金先行支付的法定职责。该部分判例答辩人将作为参考材料后附提交，供法庭参考。上述观点，答辩人庭后将提交山东省潍坊市（2018）鲁07行终65号案例及四川省资阳市（2016）川60行终69号和乐山市（2017）川11行终50号两起判例，上述参考判例中有详细的相关法院的论述，供法庭一并参考。4、《人民司法（案例）》2016年14期第96-98页曾刊登过的一篇题为《先行支付工伤保险待遇的适用》一文，有关于该问题的详实分析，该文系重庆市第五中级人民法院编写，其主要观点为：“用人单位未为职工办理社会工伤保险登记，应认定为用人单位未依法缴纳工伤保险费。未办理工伤保险登记的劳动者被认定为工伤，用人单位不支付工伤保险待遇，劳动者向社会保险经办机构申请先行支付工伤保险待遇的，人民法院应予支持。”人民司法是国内的权威司法理论期刊，其刊载的文章观点具有一定的权威性。详细论证观点不再赘述，该篇学理文章答辩人庭后将一并提交，供法庭参考。综上所述，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，依法应当予以维持，请求二审法院依法驳回上诉人的上诉请求。本院二审经审理查明的事实与一审一致。本院认为，《中华人民共和国社会保险法》及《社会保险基金先行支付暂行办法》已对工伤保险基金先行支付的申请、受理、处理等作出了明确规定，河南省是否出台相关的实施细则并不妨碍被上诉人履行审核给付义务的法定职责，故对于被上诉人提出的先行支付的申请，上诉人答复因河南省未出台如何对未参加工伤保险职工先行支付的具体细则决定暂不予支付缺乏法律依据，应予撤销。因上诉人决定暂不予先行支付，对于被上诉人的申请并未进行实质处理，基于上诉人具有对被上诉人的先行支付申请履行审核给付义务的行政职责，上诉人应当对被上诉人的先行支付申请重新作出处理。至于双方争议的由于第三人侵权原因，被上诉人申请的一次性工亡补助金、丧葬补助金、供养亲属抚恤金是否应予先行支付的问题，亦应由被上诉人在履行审核给付义务的程序中予以一并处理。综上，一审判决结果正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人郑州市社会保险局负担。本判决为终审判决。审判长 胡 涛审判员 耿 立审判员 付保东二〇二〇年五月十五日书记员 王晓光