四川省广元市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）川08行终18号 上诉人（原审原告）乔世吉，男，1953年4月4日出生，汉族，四川省广元市朝天区人，初中文化，住四川省广元市朝天区。 被上诉人（原审被告）广元市朝天区羊木镇人民政府。住所地：广元市朝天区羊木镇场镇，组织机构代码：00846354-4。 法定代表人邓世彪，镇长。 委托代理人何芳，四川立韬律师事务所律师。 原审第三人乔大波，男，1971年7月19日出生，汉族，四川省广元市朝天区人，小学文化，住四川省广元市朝天区。 上诉人乔世吉因与被上诉人广元市朝天区羊木镇人民政府（以下简称羊木镇政府）及第三人乔大波土地行政管理（土地）其他行政行为及赔偿纠纷一案，不服广元市朝天区人民法院（2019）川0812行初6号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 一审法院认定事实：原告乔世吉与第三人乔大波因位于广元市朝天区羊木镇青羊村1组原告乔世吉房屋后与路交界的空隙地带林地使用权发生纠纷。2010年，原告乔世吉以第三人乔大波侵权要求恢复原状为由向一审法院提起民事诉讼，一审法院认为双方争议是第三人乔大波修建猪圈是否侵犯了原告乔世吉的林地使用权，原告乔世吉的诉讼请求不属于民事受案范围应当由行政部门处理为由，作出（2010）朝天民初字第503号民事判决，驳回原告乔世吉诉讼请求。原告乔世吉遂就争议林地权属向被告羊木镇政府提出确权申请。 2012年7月17日，被告羊木镇政府作出《关于青羊村一组原告乔世吉与第三人乔大波土地权属争议的调处意见》，将争议土地的使用权管理权确认归第三人乔大波。原告乔世吉不服向广元市朝天区人民政府申请行政复议，该府于2012年11月23日作出广朝府复决字【2012】第2号《行政复议决定书》，撤销被告羊木镇政府作出的调处意见，责令被告羊木镇政府一个月内重新作出具体行政行为。 2013年1月20日，被告羊木镇政府再次作出《关于青羊村一组原告乔世吉与第三人乔大波土地权属争议的调处意见》，再次将争议土地的使用权划归第三人乔大波。原告乔世吉不服向广元市朝天区人民政府申请行政复议，该府于2013年5月3日作出广朝府复决字【2013】第1号《行政复议决定书》，撤销被告羊木镇政府作出的调处意见，责令被告羊木镇政府按照广朝府复决字【2012】第2号行政复议决定相关要求，结合本复议决定一个月内重新作出具体行政行为。 2013年9月5日，被告羊木镇政府第三次作出《关于青羊村一组原告乔世吉与第三人乔大波土地权属争议的调处意见》，将争议土地的使用权部分划归第三人乔大波，其他土地依照双方林权证记载的四至边界确定使用权。原告乔世吉不服第三次向广元市朝天区人民政府申请行政复议，该府第三次作出行政复议决定，维持被告羊木镇政府第三次作出的调处意见，原告乔世吉不服以被告羊木镇政府和广元市朝天区人民政府为共同被告向一审法院提起行政诉讼，一审法院于2016年5月23日作出（2016）川0812行初1号行政判决，撤销被告羊木镇政府第三次作出的调处意见和广元市朝天区人民政府作出的复议决定，责令被告羊木镇政府重新作出行政行为。 2017年4月17日，被告羊木镇政府第四次作出广朝羊府处【2017】1号土地权属争议处理决定，又一次将土地使用权确认归第三人乔大波。原告乔世吉不服向广元市朝天区人民政府申请行政复议，该府于2017年6月13日作出广朝府复决字【2017】第1号行政复议决定，维持被告羊木镇政府1号处理决定并对原告乔世吉提出的行政赔偿请求不予支持。原告乔世吉不服向法院提起行政诉讼，广元市利州区人民法院于2018年1月19日作出（2017）川0802行初46号行政判决，撤销被告羊木镇政府【2017】1号土地权属争议处理决定和广朝府复决字【2017】第1号行政复议决定。 2019年4月10日，被告羊木镇政府第五次作出广朝羊府（2019）第1号处理决定，仍然将土地使用权确认归第三人乔大波。原告乔世吉不服向广元市朝天区人民政府申请行政复议，该府于2019年6月3日作出广朝府复决字【2019】第1号行政复议决定，认定现争议土地自60年代第三人乔大波的爷爷即建有圈舍，从1981年广元县政府颁发的林权登记来看，原告乔世吉林权证房前屋后四至边界包含了第三人乔大波户林权证房前屋后四至边界，2004年修公路占用了原告乔世吉和第三人乔大波房前屋后土地，双方没有发生争议纠纷，并据此认为被告羊木镇政府作出的处理决定认定事实不清，对双方争议土地性质认定不准确，对争议土地性质未进行认定，对林地纠纷进行处理法律适用不当，程序合法，被告羊木镇政府对原告乔世吉行使职权时无侵犯申请人人身及财产的行为，并作出决定：1.撤销被告羊木镇政府广朝羊府（2019）第1号处理决定；2.原告乔世吉提出的行政赔偿请求理由不成立，不予支持；3.责令被告羊木镇政府在一个月内就申请重新作出行政行为。原告乔世吉不服该行政复议决定，于2019年6月20日向四川省广元市中级人民法院提起诉讼，该院于2019年10月29日作出（2019）川08行初16号行政判决书，载明“一、撤销广元市朝天区人民政府于2019年6月3日作出的广朝府复决字【2019】第1号行政复议决定。二、责令广元市朝天区人民政府自本判决书生效之日起两个月内重新作出行政复议行为。三、驳回原告乔世吉其他诉讼请求。” 2019年7月10日，被告羊木镇政府作出《关于原告乔世吉申请处理土地使用权争议的答复意见》，载明：“一、你申请的争议地块即第三人乔大波修圈舍用地，其土地性质属于农村建设用地，使用权属归第三人乔大波所有，没有侵犯你户的林地使用权益。二、第三人乔大波如后期修圈舍，前墙应不超过现沼气池前沿，后墙及两侧山墙不得超过原建圈墙基。”原告乔世吉不服向广元市朝天区人民政府申请行政复议，该府于2019年7月19日作出广朝府复不字【2019】第1号不予受理决定书，认为被告羊木镇政府的行为没有侵犯原告乔世吉的合法权益，不属于具体行政行为。原告乔世吉不服该行政复议决定，于2019年8月14日向四川省广元市中级人民法院提起诉讼。原告乔世吉因不服被告羊木镇政府作出的答复意见于2019年8月13日向一审法院提起诉讼。 同时查明，原告乔世吉持有《广元县人民政府社员自栽自有树（竹）木所有证》（广林证【1981】633号）确定的四至边界范围：“房前院坝交界，房后路交界，房左乔应绪房子交界，房右沟边交界”。第三人乔大波持有《广元县人民政府社员自栽自有树（竹）木所有证》（广林证【1981】631号）确定的四至边界范围：“房前院坝交界，房后路交界，房左原告乔世吉房子交界，房右原告乔世吉房子交界”。 一审法院认为，根据《中华人民共和国森林法》第十七条第二款“个人之间、个人与单位之间发生的林木所有权和林地使用权争议，由当地县级或者乡级人民政府处理。”以及原林业部令【第10号】《林木林地权属争议处理办法》第四条“林权争议由各级人民政府依法作出处理决定”的规定，被告羊木镇政府具有处理其所辖行政区域内个人之间、个人与单位之间林权权属争议的行政职权。被告羊木镇政府作出《关于原告乔世吉申请处理土地使用权争议的答复意见》是对争议的林地（土地）使用权的权属进行确定。根据《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。”、最高人民法院法释【2003】5号《最高人民法院关于适用〈行政复议法〉第三十条第一款有关问题的批复》“根据《行政复议法》第三十条第一款的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的具体行政行为，侵犯其已经依法取得的自然资源所有权或者使用权的，经行政复议后，才可以向人民法院提起行政诉讼，但法律另有规定的除外；对涉及自然资源所有权或者使用权的行政处罚、行政强制措施等其他具体行政行为提起行政诉讼的，不适用《行政复议法》第三十条第一款的规定。”及最高人民法院行政审判庭2005行他字第4号《关于行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证的行为是否属于确认行政行为问题的答复》“最高人民法院法释[2003]5号批复中的‘确认’,是指当事人对自然资源的权属发生争议后，行政机关对争议的自然资源的所有权或者使用权所作的确权决定。有关土地等自然资源所有权或者使用权的初始登记，属于行政许可性质，不应包括在行政确认范畴之内。据此，行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证书的行为不属于复议前置的情形。”的规定，原告乔世吉对被告羊木镇政府作出的《林权纠纷处理决定》不服，只有经过行政复议后，才可向人民法院提起诉讼。综上，原告乔世吉提起的本次行政诉讼不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的起诉条件。依照《中华民共和国行政诉讼法》第四十四条第二款，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款（五）项规定，经一审法院审判委员会讨论决定，裁定驳回原告乔世吉的起诉；案件受理费50.00元，由原告乔世吉负担。 乔世吉持原起诉理由提出上诉并请求撤销（2019）川0812行初6号行政裁定，撤销被上诉人作出的《关于原告乔世吉申请处理土地使用权争议的答复意见》，责令被上诉人行政赔偿。 经本院审理查明，乔世吉因不服羊木镇政府作出的《关于原告乔世吉申请处理土地使用权争议的答复意见》，向广元市朝天区人民政府申请行政复议。广元市朝天区人民政府作出广朝府复不字【2019】第1号不予受理决定书，决定不予受理。乔世吉不服该行政复议决定，于2019年8月14日向本院提起诉讼。本院审理后于2020年4月23日作出（2019）川08行初22号行政判决书，判决撤销广元市朝天区人民政府于2019年7月19日作出的广朝府复不字【2019】第1号不予受理决定，责令广元市朝天区人民政府依法重新作出行政行为。 原审裁定其余认定事实清楚，本院予以确认。 本院认为，乔世吉因与第三人乔大波林权争议向羊木镇政府提出确权申请，对羊木镇政府的确权行为不服，申请复议,对羊木镇政府的确权行为及广元市朝天区人民政府的行政复议行为不服，提起行政诉讼。乔世吉的核心诉求是解决与第三人乔大波的林权争议。《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款规定“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼”。乔世吉不服羊木镇政府作出《关于原告乔世吉申请处理土地使用权争议的答复意见》的具体行政行为，属于行政复议前置程序范畴，必须经过复议，才能提起行政诉讼。乔世吉虽向广元市朝天区人民政府申请了行政复议，但广元市朝天区人民政府作出广朝府复不字【2019】第1号不予受理决定，实际未对羊木镇政府作出《关于原告乔世吉申请处理土地使用权争议的答复意见》具体行政行为的合法性与适当性进行审查，事实上未经过行政复议。《最高人民法院关于适用的解释》（法释1号）第五十六条第二款规定“依照行政诉讼法第四十五条的规定，复议机关不受理复议申请或者在法定期限内不作出复议决定，公民、法人或者其他组织不服，依法向人民法院提起诉讼的，人民法院应当依法立案”。具体到本案，乔世吉的起诉对象只能是不予受理决定，而不能对羊木镇政府作出《关于原告乔世吉申请处理土地使用权争议的答复意见》的具体行政行为提起诉讼。同时，本院已经就乔世吉针对广朝府复不字【2019】第1号不予受理决定提起的行政诉讼作出判决，判决撤销广朝府复不字【2019】第1号不予受理决定，责令广元市朝天区人民政府重新作出行政行为。乔世吉不服原行政行为，即不服羊木镇政府作出《关于原告乔世吉申请处理土地使用权争议的答复意见》的争议，可以在行政复议程序中一并解决。综上，上诉人的上诉理由不成立，原审裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确，应予维持。但是，原审裁定乔世吉负担案件受理费50元错误，应当予以退还。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 乔世吉向一审法院预交案件受理费50元，予以退还。 本裁定为终审裁定。 审判长  李家祥 审判员  杨 陈 审判员  李 华 二〇二〇年五月九日 书记员  哈 慧