江苏省南通市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏06行终124号 上诉人（原审原告）丁翠芳，女，1930年11月19日生，××族，住如东县。 上诉人（原审原告）范建红，女，1960年7月3日生，××族，住如东县。 被上诉人（原审被告）如东县综合行政执法局，住所地如东县。 法定代表人陈斌，局长。 应诉负责人孙晓禹，副局长。 委托代理人陈春梅，如东县综合执法局工作人员。 委托代理人陈桂宾，江苏祎华律师事务所律师。 被上诉人（原审第三人）徐德福，男，1932年7月11日生，××族，住如东县。 上诉人丁翠芳、范建红因要求履行查处违法建设法定职责一案，不服南通经济技术开发区人民法院（2019）苏0691行初780号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 一审法院经审理查明，丁翠芳系徐德福前妻，范建红为徐德福前儿媳。丁翠芳与徐德福于1995年4月经法院调解离婚，并就位于如东县兵房镇××号的房屋予以分配，丁翠芳得房屋两间（东头东首两间）。2001年范建红与黄林辉（徐德福长子）判决离婚时，对夫妻共同所有的瓦房进行了分配，范建红得平瓦房东首两间（西头东首两间）。上述房屋所在地的土地使用权面积为695.6平米，建筑占地面积为302.4平米，产权证人为徐德福。在徐德福2014年遗失补领的房屋产权证上，记载的房屋建筑占地面积为165.55平米和83.7平米，在查勘图部分记载的建筑占地面积为284.13平米。上述裁判文书确定的四间房屋，丁翠芳、范建红因故未能入住。因上述房屋约建于上世纪六七十年代，年久失修，2016年徐德福申请修建房屋。村委会会议讨论同意徐德福进行改建，其遂填写了大豫镇个人住宅修建申请表，出具了个人修建住房承诺书，签署了现场勘查及安全生产落实记录表，缴纳了拆房和建房的民房建筑工程保险费。在徐德福建房过程中，如东循环经济产业园（大豫镇）规划建设局及兵房居委会按照大豫镇建房备案规定进行了勘查把关。上述旧房约于2016年3月全部拆除，新房约于2016年10月完工，建筑占地面积187.44平米。 2017年11月24日，丁翠芳、范建红向有关部门举报徐德福违法建设的问题，后转至如东循环经济产业园管理委员会处理。因未获取如东循环经济产业园管理委员会的处理信息，丁翠芳、范建红遂于2018年5月向海门市人民法院提起行政诉讼，请求确认如东循环经济产业园管理委员会不履行职责行为违法。在诉讼中，丁翠芳、范建红撤回起诉。2019年4月8日，丁翠芳、范建红向如东县综合行政执法局（以下简称如东执法局）提交举报信，要求如东执法局对徐德福的违法建设行为进行查处。如东执法局收悉后，于4月16日登记受理，并进行了相应的调查核实。执法人员至大豫镇兵房居委会镇建设中心了解有关情况，调取了相关材料，并与兵房镇居委会主任及徐德福本人询问了解有关情况。随后，如东执法局承办人员就该案形成综合调查报告，认为因2006年后如东县就已经停止了个人建房审批，徐德福按照大豫镇的要求进行建设，建成的房屋是其唯一的住房，如将案涉房屋认定为违法建设明显不妥，建议暂不予立案，待全县个人建房审批政策明确后，一并予以规范。经如东执法局执法机构负责人、执法机关行政执法负责人及执法机关负责人5月24日审核，同意承办人的意见。但该处理结果，如东执法局并未向丁翠芳、范建红予以告知。丁翠芳、范建红遂于2019年6月19日向一审法院提起诉讼，请求责令如东执法局履行法定职责。 还查明，2001年5月如东县发布《县政府办公室关于暂停审批县城规划区内个人住宅建设的通知》，明确自通知之日起至2001年12月暂停审批所有个人单门独院住宅建设，但至2001年12月份之后，审批手续并没有解冻，且不予审批的范围进一步延伸至镇区。2007年，为加快农民集中居住区的建设，如东县发布《关于加快推进农民集中居住区建设的实施意见》，要求所有翻建、新建必须严格按照规划，全部入住集居区，同时明确实施集中居住区建设后，不得再批准原址翻建房屋。从2007年至今，如东现农民集中居住区建设并没有完全落实，大部分还是在老宅基地翻建新建，但建房审批一直没有放开，各镇区也是根据各自实际情况出台相应的审批流程，规范村民建房。案涉第三人建设的房屋所在的大豫镇，规定了个人申请--村委会讨论--填写个人修建备案表--交镇便民中心规划建设窗口--初审（户口薄、宅基地证或房产证、村集体讨论意见、旧房照片、勘察表、承诺书）缴纳意外伤害保险--规建局、纪检、人大、国土审核--村居实地防线--开工建设的流程。案涉房屋建设在大豫镇规划区范围，符合大豫镇镇区总体规划，用地为二类居住用地。如东执法局行使如东县内住房和城乡建设等方面的全部行政处罚权。 一审法院认为，丁翠芳、范建红所提诉讼针对的是其2019年4月8日提交举报材料后如东执法局的不履行法定职责行为，与海门市人民法院受理的（2018）苏0684行初139号案件当事人不同一，诉讼请求亦不相同或能够包含，不属于重复起诉。徐德福的行为一方面涉及到丁翠芳、范建红的物权被侵害的问题，另一方面还涉及原房屋所占土地的使用权问题。徐德福所建设的房屋是否被认定为违法建设，如何进行处理，与丁翠芳、范建红有利害关系，丁翠芳、范建红是适格原告。 关于如东执法局是否存在不履行法定职责的问题。 首先，徐德福建设案涉房屋，履行了相应的程序。案涉房屋翻建时，已经经过个人申请、村委同意、乡镇有关部门把关核定的基本程序，如东循环经济产业园（大豫镇）规划建设局和兵房居委会进行了勘察把关，徐德福亦是基本按照填写的大豫镇个人住宅修建申请表进行原址翻建，建设的房屋占地面积也并未超过原有房屋的宅基地范围。其次，徐德福建设案涉房屋不能取得建设工程规划许可证的原因和后果不能归结于徐德福。如东县在全县范围内实行农民集中居住区的政策，但是该政策未能在全县域范围内很好地贯彻下去，村居民建房并没有完全到集中居住区，大部分还是在原宅基地上进行翻建，个人建房审批手续未能放开，由此导致各镇根据各自实际情况出台相应的审批流程。对于大豫镇规定的个人建房审批流程，徐德福基本予以完成，后续的个人建房审批许可手续，因政策原因无法进行。再次，囿于如东县目前的实际情况，如东执法局无法作出进一步实质性的处理，只能等到全县个人建房审批政策明确后，一并予以规范。最后，加强城乡规划管理根本目的在于以人为本，实现城乡空间协调布局，为人民群众创造良好的工作和生活环境。徐德福原所居住的房屋始建于上世纪60、70年代，已经破败不堪，进行翻建也是迫于生活所需，如将本案徐德福所建设的唯一住房直接认定为违法建设，显然与“关注民生”的基本原则相悖，亦不能保障群众基本居住权利，与城乡规划立法目的不相符。综上所析，如东执法局作出案涉处理决定，并无不当之处，司法予以支持和尊重。 《江苏省行政程序规定》第四十六条规定，行政机关在行政执法过程中应当依法及时告知当事人、利害关系人相关的执法事实、理由、依据、法定权利和义务；行政执法的告知应当采用书面形式。情况紧急时，可以采用口头等其他方式。但是依法应当采取书面形式告知的除外。本案中，如东执法局对丁翠芳、范建红举报事项的处理，方式、形式、时限等并无不当之处，但未向丁翠芳、范建红告知其所举报事项的处理结果，与《江苏省行政程序规定》第四十六条的规定相悖。 综上，如东执法局在收悉丁翠芳、范建红的举报材料后，对徐德福的建设行为作出不予立案的处理决定，实体处理合法适当，但未将处理结果告知丁翠芳、范建红，程序违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第二项，《最高人民法院关于适用的解释》第九十六条第三项之规定，判决：一、确认如东执法局未将丁翠芳、范建红举报事项处理结果依法予以告知的行为违法；二、驳回丁翠芳、范建红的其他诉讼请求。 丁翠芳、范建红不服一审判决，向本院提起上诉称,徐德福以翻建、修建之名行新建之实，拆除原有房屋，不符合如东县相关文件的规定，更何况，大豫镇根据自身实际情况建立的审批流程不是法律规定，不能起到参照或者直接适用的效果，徐德福提交的审批手续存在多处瑕疵，一审法院以徐德福的住宅照片认定被拆除房屋系危房，依据不足。徐德福钻法律空子，以修建之名行新建之实，不应得到法律保护。综上，请求二审法院撤销一审判决，依法改判。 被上诉人如东执法局辩称，如东执法局对于徐德福的建设行为作出不予立案的处理决定，实体处理合法适当，只是因如东执法局认为丁翠芳、范建红与案涉房屋没有法律上的利害关系，故未能将处理结果告知二人，程序上存在瑕疵。徐德福建设房屋过程中履行了相应审批手续，符合镇区规划，未改变原有规划且案涉房屋系徐德福唯一住房，如东执法局接到举报信后指派执法人员对案涉房屋的情况进行了调查核实并及时作出了相应处理，案涉原址房屋的产权人仅为徐德福，并未体现丁翠芳、范建红，虽然此后丁翠芳、范建红提供了两份生效法律文书，认为其对案涉原址房屋享有其应有的份额，其应当通过民事诉讼途径向徐德福主张权利，而不是通过提起行政诉讼来帮助其解决家庭内部矛盾。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 被上诉人徐德福无正当理由未到庭，亦未提交书面意见。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，根据双方当事人的诉辩意见以及一审判决的内容，本案的争议焦点是，如东执法局对于丁翠芳、范建红的举报事项不予立案，是否具有事实根据和法律依据，程序是否合法。 《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，未取的建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规划进行建设的，由有关主观部门进行责令停止建设，尚可采取改正措施消除对规划实施的影响，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款，无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。行政管理事项纷繁复杂，不仅涉及法律问题，还涉及事实问题以及历史遗留问题，因此，行政机关作出行政行为过程中具有自由裁量的权限，司法审查应当对行政机关的裁量权给予一定尊重。对于城镇及农村居民的建设行为，即使行为人确实未领取建设工程规划许可证或者其他法定审批手续，但如果行政机关经调查发现确实不存在严重影响规划，且对周边邻居不造成影响，从而作出不予查处或者不予拆除的处理决定，法院经审查行政机关的理由成立的，可以认定行政机关已经履行了相应的职责。 本案中，2019年4月8日，丁翠芳、范建红向如东执法局提交举报信，要求如东执法局对徐德福的违法建设行为进行查处。如东执法局收悉后，实施了现场勘察、调查询问徐德福及兵房居委会主任施雪丰、调取徐德福建房审批材料等行为。根据如东执法局提交的徐德福、施雪丰的询问笔录，大豫镇个人住宅修建申请表、个人修建住房承诺书、个人建房现场勘查及安全生产落实记录表、村委会会议记录、现场照片等可见，徐德福不存在未经审批建房的行为，其在建设房屋前向所在村居提交了申请材料，并得到了所在村居的审批，施雪丰在调查中陈述，徐德福老房子建于上世纪七十年代，徐德福的房屋确系危房，其提供的材料符合兵房镇危房翻建的条件。虽然如东县先后发布了《县政府办公室关于暂停审批县城规划区内个人住宅建设的通知》《关于加快推进农民集中居住区建设的实施意见》，要求所有翻建、新建必须严格按照规划，全部入住集居区，同时明确实施集中居住区建设后，不得再批准原址翻建房屋。但是，从2007年至今，如东现农民集中居住区建设并没有完全落实，大部分还是在老宅基地翻建新建，但建房审批一直没有放开。如东执法局根据上述情况，认定徐德福修建房屋严格按照大豫镇现行建房管理规定执行，对徐德福户未领取建设工程规划许可证的行为不予立案，具有事实根据和法律依据，体现了尊重历史、面对现实的原则。由于如东执法局未将处理结果告知丁翠芳、范建红，一审判决认定如东执法局程序违法，并无不当。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予维持。丁翠芳、范建红的上诉请求不能成立，本院不予采信。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人丁翠芳、范建红负担。 本判决为终审判决。 （此页无正文） 审判长  郭德萍 审判员  仇秀珍 审判员  张祺炜 二〇二〇年五月二十二日 书记员  丁雯雯 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。