江苏省南通市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)苏06行终64号 上诉人（原审被告）如皋市住房和城乡建设局，住所地如皋市。 法定代表人苏强，局长。 应诉负责人陈志坤，如皋市住房和城乡建设局征收管理工作分管负责人。 委托代理人徐建国，如皋市房屋征收管理办公室工作人员。 委托代理人吴迪山，江苏绘园律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）张永泉，男，1956年4月11日生，××族，住如皋市。 原审被告如皋市人民政府如城街道办事处，住所地如皋市。 法定代表人沙海军，主任。 委托代理人冒连峰，如皋市人民政府如城街道办事处工作人员。 委托代理人管蔚蔚，江苏如一律师事务所律师。 原审第三人如皋市人力资源和社会保障局，住所地如皋市。 法定代表人纪成如，局长。 委托代理人周欣欣，江苏瀛联律师事务所律师。 上诉人如皋市住房和城乡建设局（以下简称如皋住建局）因确认强制拆除房屋行为违法一案，不服南通经济技术开发区人民法院（2018）苏0691行初536号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，本案现已审理终结。 一审法院认定，2005年2月26日，原如皋人事局工作人员薛志远以其子薛平乐的名义将案涉房屋出售给张永泉父亲张连生，并签订售房协议。协议载明，薛平乐将如皋市健康新村原住房8号楼前东南侧81年建的一间车棚约9平方米出售给张连生，价格为人民币4500元。如因该房是违章建筑政府要求拆除，薛平乐应把所购房款全额退还给张连生，转让后的产权、使用权属张连生所有。协议落款处薛平乐、张连生、见证人及见证人单位签名盖章。2017年2月13日，刘玉芬、**、张友萍等人出具承诺书，表示放弃继承权，由张永泉继承并享有案涉房屋。同日，上述人员出具委托书，表示全权委托张永泉办理张连生生前购买的案涉房屋拆迁事项。2017年12月29日，刘兰等人出具证明称，2013年底，张永泉请其安装自来水挖墙，张永泉给付500元。2017年12月30日，**、陈书林出具证明称，2013年底，张永泉请其对位于如皋市××东村××南侧××路鑫湖美食土菜馆对面的房屋进行木工装修，吊顶、防盗门及门套双包，共收2600元。同日，路玉根等三人出具证明称，2016年10月，张永泉请其为位于如皋市××东村××南侧××路鑫湖美食土菜馆对面的房屋铺地面砖，共用地砖8箱，完工后收工钱600元，所用的水电是张永泉家的。2017年12月31日，杨玉华等三人出具证明称，2013年底，张永泉请其为位于如皋市××东村××南侧××路鑫湖美食对门的一间房子做安装自来水、铺设下水道等活，张永泉支付1200元。 2016年11月29日，如皋住建局发布GJ2013-198号地块《房屋征收调查公告》并予以张贴，要求调查期间（2016年11月29日至12月5日）规划红线范围内的所有单位和个人应配合提供房屋、土地、经营、租赁、纳税、户籍等证据。同年12月29日，如皋住建局张贴公示了GJ2013-198号地块调查结果。案涉房屋在GJ2013-198号地块范围内。2017年4月24日，如皋市人民政府发布《关于对如皋市GJ2013-198号地块棚户区改造项目规划红线范围内国有土地上房屋实施征收的决定》，对宁海路北侧、健康路东侧、健康东路南侧、惠隆路西侧规划红线范围内的房屋和附属物实施征收。房屋征收部门载明为如皋住建局，房屋征收实施单位载明为如皋市人民政府如城街道办事处（以下简称如城街办）。 2017年12月18日，案涉房屋被拆除。同日，张永泉报警称案涉房屋被拆迁办拆掉，承办民警告知其通过合法途径解决。2018年4月，GJ2013-198号地块挂牌出让，由南通一鸣置业有限公司竞得。2018年11月14日，南通市金达信房地产评估有限公司曾接受如皋住建局的委托对案涉房屋作出搬迁评估结果分户报告，载明实测面积为12.2平米，房屋重置成新价为9666元，附属设施补偿为1472.4元。 另查明，如皋市相关行政机关未与张永泉或如皋市人力资源和社会保障局（以下简称如皋人社局）签订搬迁补偿安置协议，案涉房屋拆除前未有任何行政机关向张永泉或如皋人社局作出实质性安置补偿，亦未有任何行政机关作出过补偿决定。 2018年11月，张永泉向一审法院提起行政诉讼，请求确认如皋住建局和如城街办强制拆除张永泉位于如皋市如城镇健康东村8号楼东侧房屋的行为违法，并责令将上述房屋恢复原状。 一审法院认为，根据当事人的诉辩意见，本案争议焦点为：一、张永泉有无资格提起本案行政诉讼；二、谁为本案适格被告，进而承担相应法律责任；三、被诉拆除房屋行为是否合法。 关于争议焦点一。行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。所谓“利害关系”应限于法律上的利害关系，一般指公法上的利害关系。对于公法上利害关系的判断，一般以行政机关作出行政行为时所依据的行政实体法和所适用的行政实体法律规范体系，是否要求行政机关考虑、尊重和保护原告诉请保护的权利或法律上的利益，作为判断是否存在公法上利害关系的重要标准。本案中，张永泉对案涉房屋进行了装饰装修，由张永泉对该房屋实际使用。房屋拆除行为是将房屋归于消灭的行为，其影响的范围不仅及于房屋本身，还可能及于屋内的动产以及房屋实际使用人依法享有的相关居住权益。且不论张永泉对案涉房屋是否享有合法所有权，拆除房屋行为有可能造成其屋内财产损失，该行为对实际使用人张永泉的权利可能产生实际影响。基于此，张永泉与被诉拆除行为之间具有利害关系，有权提起本案诉讼。 关于争议焦点二。通常情况下，行政行为一经作出，该行为的主体就已经确定。但在行为系事实行为等特殊情况下，行政机关否认作出了行政行为，行为的主体难以确定，人民法院只能根据职权法定的原则，依照法律法规的规定结合具体个案的审理情况进行认定或推定。《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征收与补偿条例》）第四条第一款、第二款规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。第五条规定，房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作。房屋征收实施单位不得以营利为目的。房屋征收部门对房屋征收实施单位在委托范围内实施的房屋征收与补偿行为负责监督，并对其行为后果承担法律责任。根据上述规定，在国有土地上房屋征收过程中，有且仅有市、县级人民政府及其确定的房屋征收部门才具有依法强制拆除房屋的职权，建设单位、施工单位等民事主体并无实施强制拆除的权力。在市、县人民政府将征收实施工作交由房屋征收部门的情况下，除非房屋征收部门能够举证证明房屋确系在其不知情的情况下由相关民事主体违法强拆的，否则应推定强制拆除系房屋征收部门委托实施，人民法院可以认定房屋征收部门为实施强制拆除的行政主体，并承担相应的法律责任。具体到本案，虽然如皋住建局和如城街办均否认强拆行为系由其组织实施，但如皋住建局系如皋市人民政府确定的房屋征收部门，承担房屋征收与补偿安置工作。案涉房屋在如皋市人民政府决定征收的GJ2013-198号地块范围内，如皋住建局也承认作为房屋征收部门委托对案涉房屋进行了评估。因此，对于房屋征收过程中发生的房屋被强制拆除行为，在如皋住建局未能举证证明被诉拆除行为系其他主体所为的情况下，法院应首先推定系如皋市人民政府确定的房屋征收部门实施的行政强制行为，并由其承担相应责任。据此，如皋住建局应为本案的适格被告。 关于争议焦点三。“法无授权不可为”，根据职权法定原则，行政机关作出任何行政行为都应当有相应的事实依据或法律依据，否则，如果没有相关法律明确授权而实施某一行为，则可能因超越法定职权而被确认违法。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条规定，房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。第二十七条规定，实施房屋征收应当先补偿、后搬迁。 作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予补偿后，被征收人应当在补偿协议约定或者补偿决定确定的搬迁期限内完成搬迁。任何单位和个人不得采取暴力、威胁或者违反规定中断供水、供热、供气、供电和道路通行等非法方式迫使被征收人搬迁。禁止建设单位参与搬迁活动。第二十八条规定，被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。因此可见，征收国有土地上的房屋，应在完成补偿安置工作的情况下由行政机关申请人民法院强制执行，在获得法院的准许强制执行裁定前，行政机关没有直接强制拆除被征收房屋的权力。即使在被征收人已经依法得到补偿安置或者无正当理由拒绝接受补偿安置的情况下，征收机关若要实现强制搬迁和拆除，也必须按照法定程序申请人民法院强制执行。《征收与补偿条例》和《最高人民法院关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件若干问题的规定》对市、县级人民政府及房屋征收部门如何实施征收、如何进行补偿、如何强制搬迁等均进行了系统、严密的规定。具体到本案，如皋住建局未与张永泉达成过补偿协议，从未作出过补偿决定，亦未给予张永泉任何实质性补偿。如皋住建局对案涉房屋组织实施的强制拆除行为缺乏法律依据，属行为违法。 至于张永泉提出的原地恢复原状的诉讼请求，因张永泉房屋已被如皋市政府决定征收，且案涉地块已经挂牌出让，故而张永泉对房屋所在地的土地使用权已经丧失，其要求将房屋在原地恢复原状的请求于法无据。 综上，如皋住建局实施强制拆除行为缺乏事实和法律依据，程序亦不合法。对于张永泉要求确认拆除行为违法的主张予以支持，对于张永泉要求恢复原状的主张不予支持。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项之规定，判决：一、确认如皋住建局2017年12月18日拆除位于如皋市如城镇健康东村8号楼东侧房屋的行为违法；二、驳回张永泉的其他诉讼请求。 上诉人如皋住建局上诉称，案涉房屋系如皋人社局搭建的临时工棚，所有权人为如皋人社局，薛平乐并不具有处分该房屋的资格，薛平乐与被上诉人张永泉父亲的售房协议无效，且售房协议中也明确约定，如该房系违章建筑政府要拆除时，由薛平乐退还房款。故张永泉仅享有要求薛平乐退还房款的权利，而不能根据该协议取得房屋所有权，且张永泉亦非案涉房屋的搭建人或承租人，其与被诉拆除行为之间不具有利害关系，不具有提起行政诉讼的原告主体资格。案涉地块的房屋征收工作的具体实施单位为如城街办，上诉人并未实施拆除工作，不是本案的适格被告。一审法院所作判决认定事实不清，适用法律错误，请求本院撤销一审判决，依法责令一审重新审理。 被上诉人张永泉辩称，案涉房屋系张永泉父亲购置，且张永泉对案涉房屋实际占有使用，并对案涉房屋进行了装修装饰，拆除房屋的行为严重损害了张永泉的利益，张永泉具有提起行政诉讼的原告主体资格。案涉房屋的拆除与房屋征收搬迁有关，上诉人虽然无从知晓拆除行为具体系哪个行政机关所为，但如皋住建局系案涉地块的房屋征收搬迁的具体负责单位，该拆除行为与如皋住建局直接相关，一审法院认定如皋住建局为被告并无不当。请求本院驳回上诉，维持一审判决。 原审被告如城街办述称，如城街办仅负责与被征收人协商搬迁工作，促成签订搬迁补偿安置协议，如城街办并未实施对案涉房屋的拆除工作。案涉地块未达成协议户的房屋征收搬迁工作由如皋住建局负责，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，请求本院驳回上诉，维持一审判决。 原审第三人如皋人社局述称，对案涉房屋是否为违法建筑及案涉房屋的所有权归属，其遵从房屋征收部门的认定，请求本院依法裁判。 经审理查明，一审法院认定南通市金达信房地产评估有限公司系接受如皋住建局的委托对案涉房屋作出搬迁评估结果分户报告的事实缺乏相应的证据证实，本院不予认定。一审法院对其他案件事实的认定和对证据的采信并无不当，本院予以确认。 本院认为，综合各方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点主要在于：一、张永泉是否具有提起本案行政诉讼的原告主体资格。二、如皋住建局是否为拆除行为的责任主体，是否为适格被告。 关于张永泉是否具有提起本案行政诉讼的原告主体资格的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。该条规定的利害关系，一般是指行政行为对原告的权益已经或者可能产生实际影响。本案中，案涉被拆除的房屋，张永泉父亲曾签订售房协议并支付过房款，房屋拆除前实际亦由张永泉占有使用，并由张永泉进行过装修装饰。拆除案涉房屋的行为直接导致该房屋灭失，房屋实际使用人原占有使用权益丧失，还可能导致屋内动产的毁损，故该拆除行为明显会对张永泉产生实际影响，与张永泉存在法律上的利害关系，张永泉对该行为不服，具有提起行政诉讼的原告主体资格。需要指出的是，案涉房屋是否为违章建筑，张永泉父亲签署的售房协议是否有效，张永泉和如皋人社局对案涉房屋所有权是否存在争议，不是本院判断张永泉是否具有原告主体资格的因素，张永泉与被诉行为存在利害关系，即具有原告主体资格，上诉人以案涉房屋为违法建筑、所有权应归属于如皋人社局等为由，主张张永泉不具有原告主体资格，缺乏法律依据，本院不予采信。 关于如皋住建局是否为拆除行为的责任主体，是否为适格被告的问题。案涉房屋被拆除的事实存在，且该拆除行为明显与房屋征收搬迁有关。在相关行政机关均否认作出拆除行为的情况下，人民法院应当根据房屋征收的法律法规规定及案件的实际情况综合认定责任主体。如皋市人民政府发布的案涉地块的征收决定中，明确案涉地块的房屋征收部门是如皋住建局，实施部门是如城街办。如皋住建局与如城街办均认可，在具体实施过程中，各自的职责范围主要是如城街办负责与被征收人协商，促成协议搬迁。未能达成协议的，由如皋住建局处理。如皋住建局在诉讼中自认其在2016年12月即直接参与案涉地块未达成协议的房屋搬迁工作，案涉房屋系在2017年12月被拆除。如城街办对其职责范围以及其未实施拆除行为进行了合理的解释。如皋住建局是法定的房屋征收部门，案涉房屋在征收范围内，在如皋住建局在法定期限内未就该拆除行为系如城街办或其他单位或个人实施提供任何证据，也未就如皋住建局未实施拆除行为作出合理解释的情况下，应当推定如皋住建局为该拆除行为的责任主体，其被告主体资格适格。 此外，本院根据全面审查原则，对被诉行为及一审判决进行了审查，上诉人如皋住建局未对案涉征收范围内的房屋是否属于合法建筑，该建筑物是否应予补偿、该建筑物是否属于所有权人不明确等情形作出判断并依法作出征收补偿决定情况下，未经法定程序即行拆除了案涉房屋，该拆除行为不符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定，一审判决确认案涉拆除行为违法，并因案涉房屋已经被纳入征收范围而驳回被上诉人张永泉要求恢复原状的请求并无不当。 综上，上诉人如皋住建局的上诉理由缺乏事实和法律依据，本院不予采信。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人如皋市住房和城乡建设局负担。 本判决为终审判决。 （此页无正文） 审判长  刘海燕 审判员  刘羽梅 审判员  郁 娟 二〇二〇年五月七日 书记员  胡秀梅 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；