新疆维吾尔自治区阿克苏地区中级人民法院行 政 判 决 书（2020）新29行终10号 上诉人（原审原告）：库车德仁医院，住所地库车县五一大厦二楼。经营者：张冬梅，女，1973年12月1日出生，住库车县香林华府小区4号楼5单元202室。委托诉讼代理人：张丽平，新疆广翼律师事务所律师。委托诉讼代理人：刘静，新疆广翼律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：库车县卫生健康委员会，住所地库车县胜利路10号536室。责任人：艾合买提·毛拉买提，该委员会主任。委托诉讼代理人：康丽霞，库车县卫生健康委员会卫生监督所工作人员。委托诉讼代理人：任振宇，新疆大典律师事务所律师。上诉人库车德仁医院因与被上诉人库车县卫生健康委员会（以下简称库车县卫健委）行政处罚纠纷一案，不服库车县人民法院（2020）新2923行初6号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人库车德仁医院的经营者张冬梅及委托诉讼代理人张丽平、刘静，被上诉人库车县卫健委的委托诉讼代理人康丽霞、任振宇到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院经审理查明：2018年3月20日库车县卫生局为库车德仁医院核发《医疗机构执业许可证》，核准登记的有限期限自2018年3月20日至2021年3月19日。2018年4月25日，库车德仁医院向阿克苏地区库车县工商局申请注册登记，其组织形式为个体经营，经营者为张冬梅，经营场所坐落于××县。《医疗机构执业许可证》和营业执照中载明的经营范围均为内科、外科、妇科、儿科、中医科、预防保健科、医学检验科、超声诊断科、放射科。2019年1月27日，库车县公安局刑侦大队接110指挥中心指令称库车县五一南路五一大厦物业部保安亚森·阿西木发现五一大厦内有两具婴儿尸体，前往事发地调查处理。2019年2月4日，库车县公安局对“库车县五一大厦死婴”进行审查，认为该案不属公安机关管辖，决定将该案移送库车县卫健委管辖。库车县卫健委接到库车县公安局移送案件通知书及案件相关材料后于2019年2月11日立案，同年2月12日库车县卫健委向库车德仁医院负责人张东梅、院长马金保、妇科医生赵彩霞、刘爱东、B超师于桂华、妇科助理阿依努尔·艾力牙斯、保安艾力·艾合买提、患者王萍及其母亲阳继美询问调查，查明库车德仁医院在未取得计划生育专业诊疗科目非法为患者王萍实施计划生育手术，其违法所得11,475元。2019年3月22日，库车县卫健委向库车德仁医院送达《行政处罚事先告知书》，2019年3月28日库车县卫健委向库车德仁医院送达《行政处罚听证通知书》，2019年4月4日，库车县卫健委组织库车德仁医院进行听证，2019年4月9日，库车县卫健委以库车德仁医院违反了《中华人民共和国人口与计划生育法》第三十六条第（一）项的规定，作出库卫计罚[2019]1号《行政处罚决定书》，决定对库车德仁医院处以：1.警告；2.没收违法所得人民币11,475元，罚款人民币68,850元，合计80,325元；3.吊销执业许可证的行政处罚。库车德仁医院于同日签收《行政处罚决定书》。2019年4月20日，库车德仁医院向库车县卫健委提出延期缴纳罚款的申请，库车县卫健委同意库车德仁医院分三期缴纳罚款，库车德仁医院于2019年6月17日、2019年7月16日、2019年8月15日向库车县卫健委缴纳罚款及滞纳金31,594元、26,775元、26,775元，合计85,144元。2019年10月8日，库车德仁医院以库车县卫健委非发证主体，无权作出撤销决定及库车县卫健委作出处罚所适用法律错误，其违法行为不构成被吊销许可证，库车县卫健委的执法人员执法证件已过期，执法不具有合法性为由，向一审法院提起行政诉讼。另，2019年1月29日，中共库车县委员会办公室、库车县人民政府办公室关于印发《关于贯彻落实的实施意见》的通知，实施意见的内容为：1.组建县卫生健康委员会。将县卫生局、县计划生育委员会的职责，县安全生产监督管理局的职业安全健康监督管理职责，县老龄工作委员会办公室的职责，县爱国卫生运动委员会办公室的职责等整合，组建县卫生健康委员会，作为县人民政府工作部门。不再保留县卫生局、县计划生育委员会。2.重新组建县司法局。将县司法局、县人民政府法制办公室的职责整合，重新组建县司法局。不再保留县人民政府法制办公室。库车县司法局于2019年11月1日出具关于对库车县卫健委卫生监督所干部李俊丽、热阳古丽·依明行政执法证过期的情况说明，2018年12月，库车县人民政府法制办完成全县各行政单位执法证考试工作，李俊丽、热阳古丽·依明考试合格。后因涉及机构改革，未接到上级文件，暂缓办理行政执法证。2019年4月，机构改革后原人民政府法制办合并至库车县司法局。2019年5月，按照上级部门的《关于做好2019年行政执法（监督）证件申领换发工作的通知》精神，库车县司法局于2019年6月开展了行政执法证的换发工作。库车县卫健委卫生监督所工作人员李俊丽已调离库车县卫健委，库车县司法局未再向其换发新的执法证。热阳古丽·依明仍在库车县卫健委从事执法岗位工作，库车县司法局已向其换发新的执法证。一审法院认为：本案的争议焦点为：1.库车县卫健委是否具有执法主体资格；2.涉诉行政行为的程序是否合法；3.行政处罚决定所适用的法律是否正确。关于第一个争议焦点，根据《中华人民共和国行政处罚法》第十五条规定：“行政处罚由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施。”该法第十六条规定：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使”。本案中，根据中共库车县委员会办公室、库车县人民政府办公室于2019年1月29日关于印发《关于贯彻落实的实施意见》（库党办发〔2019〕11号）文件的通知，据机构改革的方案，将原卫生局、县计划生育委员会等部门的职责进行整合，组建县卫生健康委员会，不在保留县卫生局，县计划生育委员会。据此，库车县卫健委系库车县人民政府授权在县域规划范围内行使公共卫生监督管理及制定医疗机构、医疗服务行业管理办法并监督实施医疗服务规范的法定职权的行政机关，故库车县卫健委具有行使本案所涉医疗机构、医疗服务行业类等监督管理职权的执法资格，对库车德仁医院认为库车县卫健委无权作出吊销决定的主张不予支持。关于第二个争议焦点，根据《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条第一款的规定：“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利。由此可以推导出，对相对人权益有重大影响的处罚决定作出前，应当告知相对人听证的权利。本案中，库车县卫健委受案后，其作出处罚决定之前于2019年3月22日向库车德仁医院送达《行政处罚事先告知书》，告知其拟作出行政处罚的事实、理由、依据、处罚内容，及享有陈述、申辩和申请听证的权利。库车德仁医院在法定期限内向库车县卫健委提出听证的申请，库车县卫健委据此申请，于2019年4月4日组织听证，库车县卫健委在结合调查取证资料，在听证期满后经集体讨论作出涉案处罚决定，并依法进行送达，程序合法。库车县卫健委在执法过程中虽存在执法证件已过期的现象，但库车县卫健委的执法工作人员李俊丽、热阳古丽·依明在涉案调查前均通过考试合格获得执法证具有执法资格，且一直在库车县卫健委处从事执法调查工作，其对库车德仁医院进行执法调查的行为均为履行岗位职责，后因机构改革致职能部门合并、组建，职权发生变化从而导致未能及时换发执法证件，虽然存在瑕疵，但鉴于库车德仁医院违法行为事实清楚，证据确凿，且库车德仁医院主动上缴违法所得及缴纳罚款，其对库车德仁医院的实体权利的处理并未构成实际影响，故不能因此而认定被诉行政行为程序违法。关于第三个争议焦点，根据《中华人民共和国行政处罚法》第三条规定：“公民、法人和其他组织违反行政管理秩序的行为，应当给予行政处罚的，依照本法由法律、法规或者规章规定，并由行政机关依照本法规定的程序实施”。本案中，库车县卫健委依据《中华人民共和国人口与计划生育法》第三十六条第（一）项之规定作出的行政处罚，其与库车德仁医院主张应适用的《医疗机构管理条例》第四十七条之规定的法律责任的共同条款均为“情节严重的，由原发证机关吊销执业证书（《医疗机构执业许可证》）”的内容，结合库车德仁医院违法行为来看，库车德仁医院在不具备诊疗许可登记范围而非法开展诊疗活动，为他人实施计划生育手术，且将两具婴儿尸体抛尸于老航天宾馆三层的空房处，其对社会造成了一定的恐慌，且非法获利累计金额计5,000元以上，库车县卫健委认定库车德仁医院的违法行为属情节严重的情形所作出的行政处罚有法可依，应予以维持。库车德仁医院主张库车县卫健委处罚应结合适用《新疆维吾尔自治区人口与计划生育条例》第五十一条规定的条款，其认为《新疆维吾尔自治区人口与计划生育条例》并未对超诊疗科目的医疗机关有相应的处罚措施，只对未取得合法资格的人员施行计划生育手术进行处罚，其行为不应认定为情节严重之主张，于法无据，不予支持。另库车德仁医院诉称应适用《医疗废物管理条例》规定的条款，其适用与本案所涉的违法事实不相符，不予支持。综上，库车县卫健委作出的行政处罚，事实清楚、证据确凿、适用法律正确、处罚适当，应予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回库车德仁医院的诉讼请求。上诉人库车德仁医院不服一审判决上诉称，案涉行政处罚程序违法，被上诉人的执法人员李俊丽与热阳古丽·依明在查处案件时两人的执法证件均不在有效期内。被上诉人库车县卫健委以机构改革为由，认为其两名工作人员无合法证件执法并不违反法律规定的抗辩意见不能成立。被上诉人对上诉人作出的《行政处罚决定书》，只有被上诉人单位盖章，无执法人员签名或盖章，不具备合法的形式要件。被上诉人对上诉人作出吊销执业许可证的行政处罚于法无据，吊销执业许可证适用于情节严重的情形，一审法院认为上诉人情节严重的理由为产生一定的社会恐慌且违法所得在5,000元以上，而本案中上诉人的行为并未引起社会恐慌，认定违法所得在5,000元以上即为情节严重也没有法律依据。上诉人虽具有违法行为，但未达到情节严重，吊销执业许可证的条件，一审法院依据《医疗机构管理条例》第四十七条规定认定上诉人情节严重系适用法律错误，本案具体行政行为是为他人实施计划生育手术的行政行为，不是超诊疗范围的行政行为。被上诉人对上诉人作出吊销执业许可证的行政处罚，导致上诉人投资一千余万元的民营医院无法经营，违反了行政处罚比例原则，超出了合理性要求。上诉人已经分三次缴纳了罚款，在行政处罚过程中能如实陈述，接受调查，上诉人的行为属于主动消除或减轻违法行为的危害后果，被上诉人对上诉人进行处罚时，未对上诉人存在的应当从轻或减轻处罚的情节进行考量，处罚不公。综上，上诉人认为被上诉人的行政处罚行为违反合法性及合理性原则，请求二审法院查明事实，依法撤销原判决。被上诉人库车县卫健委的答辩意见与一审中的答辩意见一致，认为被上诉人作出的《行政处罚决定书》程序合法，认定事实清楚，适用法律正确，应当依法驳回上诉人的诉讼请求。该案由公安机关在库车德仁医院附近发现两具婴儿的尸体，通过对上诉人库车德仁医院及马金保现场勘查、调查后于2019年2月4日将此案件移送给被上诉人，案件引起了社会舆论和群众恐慌。被上诉人受案经调查，查明库车德仁医院在没有取得计划生育专业诊疗科目许可的情况下，为患者实施计划生育手术，且该事实得到上诉人的自认，被上诉人在作出处罚前告知了上诉人听证、复议的权利，上诉人在听证时对处罚认定的事实及法律依据均予以认可，同时提出基于认错态度好，申请从轻处罚。被上诉人于2019年4月9日作出了《行政处罚决定书》并向上诉人送达，上诉人也陆续缴纳了违法所得及罚款。在行政处罚后，上诉人在被吊销执业许可证期间仍违规经营，故被上诉人对上诉人的再次违法行为进行了第二次调查。关于上诉人诉称被上诉人执法人员的执法证已过期，不具备执法资格的问题，2018年6月5日国务院总理签批《国务院机构改革涉及行政法规规定的行政机关职责调整问题的决定》，为了适应新形势下的改革发展，2019年1月29日中共库车县委办公室，库车县人民政府办公室印发了关于《库车县机构改革的实施意见》[库党办发（2019）11号]，将原县卫生局、原县计划生育卫生委员会、原县安全生产管理局职业健康监督管理职责与原县老龄工作委员会的管理职责、原县爱国卫生委员会的职责、原县地方病防治领导小组办公室的职责的进行整合，组建了现卫生健康委员会，故被上诉人享有执法权。随着机构改革的衔接，原卫生局执法人员于2018年12月参加了库车县人民政府法制办组织的行政单位执法考试，均考试通过。因机构改革，将原政府法制办的职能与县司法局的职能进行合并，由库车县司法局行使职权。因机构改革的衔接，县司法局对新执法证的换发和申领产生了迟延，直至2019年6月才陆续分批次为库车县行政执法人员换发执法证。上诉人诉称执法人员未告知身份，没有执法资格，但无证据证明；上诉人诉称被上诉人作出决定前应由具备审核人员的签字才生效，这是对行政处罚程序的认识错误；上诉人诉称发证机关为库车县卫生局，而吊销单位为本案被上诉人，非同一机关，根据职能改革，被上诉人是有权对违法行为进行处罚的。上诉人诉称被上诉人处罚无依据，被上诉人是依据《中华人民共和国人口与计划生育法》的相关规定作出，该规定由全国人大制定，而上诉人认为应根据《新疆维吾尔自治区人口与计划生育条例》第五十一条进行执法，该条例是自治区颁布的下位法，上位法应高于下位法，不应适用。二审中，上诉人库车德仁医院与被上诉人库车县卫健委均未提交新证据。本院二审审理查明的事实与一审法院审理查明的事实一致。本院认为，本案的争议焦点有三：一、被上诉人库车县卫健委是否具有作出案涉行政处罚的主体资格；二、被上诉人库车县卫健委作出案涉行政处罚的程序是否合法；三、案涉行政处罚所适用的法律、法规是否正确。关于被上诉人库车县卫健委是否具有作出案涉行政处罚的主体资格的问题。本院认为，2019年1月29日，中共库车县委员会办公室、库车县人民政府办公室关于印发《关于贯彻落实的实施意见》的通知，明确：组建县卫生健康委员会，将县卫生局、县计划生育委员会的职责，县安全生产监督管理局的职业安全健康监督管理职责，县老龄工作委员会办公室的职责，县爱国卫生运动委员会办公室的职责，县地方病防治领导小组办公室的职责等整合，组建县卫生健康委员会，作为县人民政府工作部门，不再保留县卫生局、县计划生育委员会。根据该《通知》内容，原县卫生局、县计划生育委员会等相关部门的职责由被上诉人库车县卫健委行使。根据《医疗机构管理条例》第五条第二款规定：“县级以上地方人民政府卫生行政部门负责本行政区域内医疗机构的监督管理工作。”；第四十条规定：“县级以上人民政府卫生行政部门行使下列监督管理职权：……（四）对违反本条例的行为给予处罚”。被上诉人库车县卫健委作为库车县人民政府的卫生行政部门其有权对库车县行政区域内医疗机构进行监督管理并对医疗机构的违法行为给予行政处罚。故被上诉人库车县卫健委具有作出案涉行政处罚的行政主体资格。关于被上诉人库车县卫健委作出案涉行政处罚的程序是否合法的问题。上诉人库车德仁医院认为，被上诉人库车县卫健委在查处上诉人违法行为过程中，执法人员李俊丽与热阳古丽·依明二人的执法证件均不在有效期内，故被上诉人库车县卫健委作出案涉行政处罚程序违法。本院认为，根据库车县司法局于2019年11月1日出具的关于库车县卫健委李俊丽、热阳古丽·依明行政执法证过期的情况说明，载明：2018年12月，库车县人民政府法制办已完成全县各行政单位执法证考试工作，库车县卫健委的执法工作人员李俊丽、热阳古丽·依明考试合格，但因机构改革，未收到上级文件，暂缓办理了二人的行政执法证。本院认为，被上诉人库车县卫健委虽在查处上诉人库车德仁医院违法行为过程中，存在执法人员执法证过期的问题，但在查处过程中认定上诉人库车德仁医院违法事实清楚，证据确凿，且两名执法人员已于2018年12月通过了库车县人民政府法制办组织的全县行政单位执法证考试，考试合格，二人执法证过期未及时更换是因库车县政府机构改革的客观原因所致。故被上诉人库车县卫健委作出案涉行政处罚程序虽存在瑕疵，但不足以因此而认定案涉行政处罚行为程序不合法。关于被上诉人库车县卫健委作出的案涉行政处罚所适用的法律、法规是否正确的问题。本院认为，被上诉人库车县卫健委针对上诉人库车德仁医院作出的库卫计罚[2019]1号《行政处罚决定书》，认为上诉人库车德仁医院违反了《中华人民共和国人口与计划生育法》第三十六条第一项的规定，并依据该规定对上诉人库车德仁医院作出了警告；没收违法所得11,475元，罚款68,850元；吊销执业许可证的行政处罚。上诉人库车德仁医院对于警告及没收违法所得并处罚款均无异议，并已实际履行。上诉人库车德仁医院认为，本案中被上诉人对上诉人进行行政处罚，主要是认为上诉人非法为他人实施计划生育手术，而不是对上诉人超诊疗范围的问题进行行政处罚，一审法院直接依据《医疗机构管理条例》第四十七条规定，认定上诉人情节严重系适用法律错误。本院认为，根据《中华人民共和国人口与计划生育法》第三十六条第一项规定：“违反本法规定，有下列行为之一的，由计划生育行政部门或者卫生行政部门依据职权责令改正，给予警告，没收违法所得；违法所得一万元以上的，处违法所得二倍以上六倍以下的罚款；没有违法所得或者违法所得不足一万元的，处一万元以上三万元以下的罚款；情节严重的，由原发证机关吊销执业证书；构成犯罪的，依法追究刑事责任：（一）非法为他人施行计划生育手术的……”，该条规定并未说明对医疗机构非法为他人施行计划生育手术不在该条处罚之列。根据本案审理查明的事实，上诉人德仁医院的诊疗范围并不包括实施计划生育手术，其确实存在超诊疗范围的问题，原卫生部《医疗机构管理条例实施细则》第八十条第二款规定：“除急诊和急救外，医疗机构诊疗活动超出登记的诊疗科目范围，情节轻微的，处以警告；……有下列情形之一的，处以三千元罚款，并吊销《医疗机构执业许可证》：（一）超出登记的诊疗科目范围的诊疗活动累计收入在三千元以上；……”。本案中，上诉人库车德仁医院非法为他人施行计划生育手术违法所得达11,475元，应当并处吊销《医疗机构执业许可证》的行政处罚。被上诉人库车县卫健委依据《中华人民共和国人口与计划生育法》的相关规定对上诉人德仁医院作出吊销其医疗机构职业许可证的行政处罚，适用法律、法规正确。综上所述，上诉人库车德仁医院的上诉请求不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人库车德仁医院负担。本判决为终审判决。审  判  长   倪        倩审  判  员   努尔古丽·买提尼亚孜审  判  员   曹   燕    燕二 ○ 二 ○ 年 五 月 二 十 八 日（法 官 助 理   张        振书  记  员   刘   素    玲