江苏省常州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏04行终356号 上诉人（原审原告）佘银萍，女，汉族，1988年12月20日生，户籍地常州市金坛区，现住常州市金坛区。 被上诉人（原审被告）常州市金坛区综合行政执法局（原常州市金坛区城市管理行政执法局），住所地常州市金坛区金山路168号A座3楼。 法定代表人韩巧生，该局局长。 委托代理人赵云静，该局工作人员。 委托代理人**，江苏剑群律师事务所律师。 上诉人佘银萍因其与被上诉人常州市金坛区综合行政执法局（原常州市金坛区城市管理行政执法局，以下简称金坛执法局）城建行政处罚一案，不服常州市金坛区人民法院（2019）苏0413行初100号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭对本案进行了审理，并于2020年4月27日组织当事人进行询问。本案现已审理终结。 原审法院经审理认定，佘银萍因生产经营的需要，于2013年从他人处购买了金城建材市场商铺16幢18-20号房屋，并办理了房屋产权登记。佘银萍购买上述房产时，将附属于上述房产未取得建设工程规划许可证的两处违法建设一并购买，并取得违法建设的所有权和使用权，该两处违法建设分别为在该房产西侧的一处面积为96.57平方米的简易结构建筑物、在该房产平台东侧一处面积为90.09平方米的砖混结构建筑物。 又查明，2018年6月15日起，金坛执法局根据金坛区金城建材市场违法建设治理行动工作小组的部署，对该市场内的违法建设情况进行调查摸底。2018年6月23日，金坛执法局对涉案的违法建设进行检查，并制作了相关证据材料。2018年9月6日，金坛执法局决定对涉案的建设进行立案查处，并于当月14日向原常州市金坛区规划局发函要求对上述建设予以规划认定。经原常州市金坛区规划局论证，涉案的建筑物属于未取得建设工程规划许可证实施的违法建设，且无法采取改正措施消除对规划实施的影响。2018年9月23日，金坛执法局向佘银萍送达了限期拆除告知书，并于2018年10月6日进行了听证，听取了佘银萍的陈述、申辩。2018年11月2日，金坛执法局作出常金城执拆字[2018]第J-6-035号责令限期拆除决定书，责令佘银萍限期五日内自行拆除违法建设，并于当日将该决定书送达给佘银萍。佘银萍对金坛执法局作出的行政处理决定不服，诉至法院，请求依法撤销常金城执拆字[2018]第J-6-035号责令限期拆除决定书。 另查明，根据《常州市金坛区机构改革方案》的实施，常州市金坛区城市管理行政执法局已于2019年2月调整为常州市金坛区综合行政执法局。 原审法院认为: 佘银萍辩称，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，本案应由规划部门进行查处，本案金坛执法局无查处的行政职权。原审法院认为，根据国发[2002]17号、苏政办函[2004]50号、常政办发[2004]82号、坛政办发[2004]72号等相对集中城市管理行政处罚权的文件规定，本案金坛执法局具有对违反城市规划管理方面法律、法规、规章的行为实施行政处理的职权，故其主体适格，原审法院对佘银萍的上述辩解不予采信。 佘银萍辩称，金坛执法局提供的调查笔录和现场检查笔录是在金坛执法局工作人员的欺骗下才签的名，且其未予仔细查看，不能作为作出限期拆除决定的证据。原审法院认为，佘银萍作为具有完全民事行为能力的人，应当知晓其签名应承担相应的法律后果，应对其自身的签名负责。佘银萍未提供证据证明其签名时受到欺骗，也未有其他证据证明其受到欺骗而签名，故原审法院对佘银萍的上述辩解不予采信。 佘银萍辩称，前业主搭建二层是由于金坛银磊房地产开发有限公司开发出售的房屋有质量问题，是迫不得已才搭建的，并且金坛银磊房地产开发有限公司也同意该业主搭建二层。原审法院认为，金坛银磊房地产开发有限公司没有建设工程规划许可的权利，其无权作出规划建设的行政许可，其是否同意搭建二层，均无任何法律效力。相关利害关系人如认为金坛银磊房地产开发有限公司开发出售的房屋有质量问题，可以通过正当的途径寻求解决，而不能以此为藉口任意进行建设。故原审法院对佘银萍的上述辩解不予采信。 佘银萍辩称，金坛执法局作出涉案行政行为时未进行社会稳定风险评估，程序不合法。原审法院认为，根据《江苏省行政程序规定》第二十六条第二款、第二十八条的规定，金坛执法局作出重大行政决策时，才需要进行风险评估。同时该规定第二十七条对重大行政决策的范围进行了界定。原审法院认为，涉案行政行为不属于重大行政决策的范围，故原审法院对佘银萍的上述辩解不予采信。 佘银萍辩称，涉案建设不是其所建，其不是违法行为人，故不应责令其拆除。原审法院认为，佘银萍是涉案建设的实际控制人和使用人，其继受了涉案建设的相关权利，当然也应承担相关义务，故原审法院对佘银萍的上述辩解不予采信。 综上，金坛执法局作出的行政处理决定，事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律依据正确。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回佘银萍的诉讼请求。案件受理费50元，由佘银萍负担。 上诉人佘银萍上诉称，1.金坛执法局没有作出本案限期拆除决定书的相应职权；2.金坛执法局作出限期拆除决定认定事实不清；3.对上诉人在自己房屋上面加建的二层责令拆除是错误的；4.金坛执法局作出限期拆除决定，应当进行社会风险评估；5.金坛执法局的执法不公正不公平，在金城建材市场，开发商有一万多平方米的违法建筑，却没有对开发商进行处罚；6.上诉人等的搭建是在王小波举报建材市场14幢与15幢间的违法建筑后，金坛执法局在调查该搭建行为时故意将李火林的搭建歪曲为开发商的，一直不拆才造成老百姓依葫芦画瓢跟帮上；7.金坛执法局的所谓执法另有目的，是部分领导想借执法之名捞取好处；8.金坛执法局在建材市场的所谓拆违，目的是以貌似合法形式掩盖非法目的，是为关系户进行搭建赶老百姓让地而已。综上，上诉人佘银萍认为一审法院对“依法治国”理解错误，认定事实不清，适用法律不当，请求撤销一审判决，发回重审或依法改判支持上诉人的一审诉讼请求。 被上诉人金坛执法局二审未向本院提交书面答辩意见。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致。 本院认为，一审判决正确，二审应予维持。 理由及依据为： 一、关于金坛执法局的职权问题 上诉人佘银萍提出金坛执法局不具有作出本案限期拆除决定的职权。对此本院认为，相对集中行政处罚权是指依法将两个或两个以上行政机关的行政处罚权集中由一个行政机关行使，原行政机关不得再行使已集中的行政处罚权的一种行政执法制度。1996年10月1日起施行的《中华人民共和国行政处罚法》第十六条即明确规定，国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权（限制人身自由的行政处罚权除外）。此系以立法的形式确认相对集中行政处罚权，为我国的行政执法体制改革提供明确法律依据。 基于贯彻实施法律所确立的相对集中行政处罚权制度的需要，自1997年以来，按照国务院有关文件的规定，23个省、自治区的79个城市和3个直辖市经批准开展了相对集中行政处罚权试点工作，常州市即属于前述开展相对集中行政处罚权试点工作的城市之一；鉴于前述国务院确定试点工作的阶段性目标已经实现，为进一步在全国推进相对集中行政处罚权工作，国务院于2002年8月22日发布《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》，该决定所规定的“相对集中行政处罚权的范围”中包括了“城市规划管理方面法律、法规、规章规定的全部或者部分行政处罚权”；2004年6月3日，江苏省人民政府办公厅函复常州市人民政府，同意金坛市在城市管理领域开展相对集中行政处罚权工作；2004年7月18日，常州市人民政府办公室通知金坛市人民政府开展相对集中行政处罚权工作，相关事项包括“行使城市规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权”；2004年7月22日，金坛市人民政府《关于在我市开展城市管理相对集中行政处罚权工作的决定》明确了金坛市城市管理行政执法局的具体职责包括“行使城市规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权”。以上内容均在金坛执法局提供的有关职权依据规范性文件中得以具体体现。 关于佘银萍所提“限期拆除决定不一定属于行政处罚”的意见，本院认为，《中华人民共和国城乡规划法》（2015修正）第五十六条规定，“依照本法规定应当给予行政处罚，而有关城乡规划主管部门不给予行政处罚的，上级人民政府城乡规划主管部门有权责令其作出行政处罚决定或者建议有关人民政府责令其给予行政处罚”，结合该法第四十条第一款、第六十四条的规定，“未取得建设工程规划许可证进行建设”是行政机关依法应给予行政处罚的行为，行政机关责令违法行为人将其违法建筑予以拆除，系通过为当事人增加新的负担的方式，实现对违法行为进行惩戒的目的，可将之认定为行政处罚。 综上，被上诉人金坛执法局依法具有作出本案限期拆除决定的职权。 二、关于被诉行政行为的合法性问题 根据金坛执法局提交的证据材料，其两名执法人员就被诉责令限期拆除决定所依据的事实进行了现场检查，对涉嫌违法的两处建筑进行了不同角度拍照，制作了现场勘查示意图，金坛执法局也函请原常州市金坛区规划局依法作出了涉嫌违法的两处建筑“属于未取得建设工程规划许可证进行的违法建设”、“属于无法采取改正措施消除对规划实施的影响”的认定，该认定符合《江苏省城乡规划条例》、《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》的规定，故被诉责令限期拆除决定所认定的事实证据确凿。 在被诉行政行为的程序方面，金坛执法局不仅在调查询问时记录了当事人的陈述、申辩内容，也在《行政决定告知书》中告知其拟作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知其依法享有的陈述、申辩、要求听证的权利，亦根据佘银萍的申请及时组织听证，详细记录了佘银萍的陈述、申辩内容，符合《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、第三十二条、第四十二条等规定；在案件调查终结后，执法人员制作了《案件调查终结报告》，并经过行政机关负责人集体讨论决定，其后作出被诉的《责令限期拆除决定书》依法送达当事人，符合《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条、第三十九条、第四十条等规定，故被诉责令限期拆除决定的程序合法。 佘银萍从他人处购买的金城建材市场商铺16幢18-20号房屋，包含有房屋平台东侧一处面积为90.09平方米的砖混结构建筑物以及房屋西侧一处面积为96.57平方米的简易结构建筑物，该两处总面积为186.66平方米的建筑物均系未取得建设工程规划许可证而擅自建设的建筑物，根据《中华人民共和国城乡规划法》（2015修正）第四十条第一款、《江苏省城乡规划条例》第六十二条第二款第四项、第五项等规定，属于未取得建设工程规划许可证情形下实施的违法建设行为，且无法采取改正措施消除对规划实施的影响;《中华人民共和国行政处罚法》第三条第一款规定，“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，应当给予行政处罚的，依照本法由法律、法规或者规章规定，并由行政机关依照本法规定的程序实施”，对于“违反行政管理秩序的行为”，既包括积极行为，也包括消极行为，佘银萍购买违法建筑物后即为实际所有人、使用人、受益人，其所拥有、管理的建筑物一直处于影响规划实施的违法状态，其使得违法建筑物一直存续的消极行为同样属于法律所规定的“违反行政管理秩序的行为”，故金坛执法局根据《中华人民共和国城乡规划法》（2015修正）第六十四的规定责令其限期拆除，适用法律正确。 关于佘银萍提出的“金坛执法局作出限期拆除决定，应当进行社会风险评估”的意见，本院认为，本案行政处罚决定并不属于《江苏省行政程序规定》所规定的“重大行政决策”，故其认为应当进行风险评估的观点本院不予采纳。至于佘银萍第5-8点上诉意见，并无事实依据，显然不能成立。此外，佘银萍在二审听证后提出调查取证申请，申请本院对其所购房屋“用于生产前扩建真实情况”的见证人（三名施工工人）进行调查，该申请在一审程序中无正当理由未提出，且不影响本案处理，故本院依法不予准许。 因此，金坛执法局作出被诉责令限期拆除决定，主体职权明确，事实认定清楚，符合法定程序，法律适用正确，并无明显不当，该行政行为不存在违法要素。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 上诉案件受理费50元，由上诉人佘银萍负担。 本判决为终审判决。 审判长 刘 颖 审判员 王碧野 审判员 孙海萍 二〇二〇年五月七日 书记员 孙 艳