浙江省湖州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）浙05行初58号 原告金玉根，男，1966年6月6日出生，汉族，住湖州市南浔区。 委托代理人刘巧妙，女，1974年8月12日出生，汉族，住址，系原告妻子。 被告湖州市南浔区人民政府，住所地湖州市南浔区南浔镇向阳路601号。 法定代表人温建飞，该区区长。 出庭应诉负责人郑琦，该区副区长。 委托代理人朱锦方，该区司法局副局长。 委托代理人王会，北京隆安（湖州）律师事务所律师。 第三人湖州市南浔区南浔镇人民政府，住所地湖州市南浔区人瑞路388号。 法定代表人姚文斌，该镇镇长。 出庭应诉负责人严晓龙，该镇副镇长。 委托代理人莫玉婷，北京隆安（湖州）律师事务所律师。 原告金玉根诉被告湖州市南浔区人民政府（以下简称南浔区政府）、第三人湖州市南浔区南浔镇人民政府（以下简称南浔镇政府）行政强制一案，本院于2019年8月21日立案受理后，依法向被告南浔区政府、第三人南浔镇政府送达了起诉状副本、应诉通知书、举证通知书。南浔区政府、南浔镇政府在法定期限内答辩和举证。本院依法组成合议庭，于2019年10月18日、2019年12月10日、2020年4月8日三次公开开庭审理了本案。原告金玉根及委托代理人刘巧妙，被告南浔区政府的委托代理人王会，第三人南浔镇政府副镇长严晓龙及委托代理人莫玉婷均到庭参加诉讼，被告南浔区政府副区长郑琦参加第一次庭审，被告南浔区政府的委托代理人朱锦方参加第二次、第三次庭审。在本案审理过程中，受新型冠状病毒××疫情防控影响，本院依法于2020年1月23日中止诉讼，于2020年2月24日恢复诉讼。本案又经省高院批准延长审限三个月，现已审理终结。 原告金玉根起诉称，原告在南浔××××村拥有合法房屋，因浔练公路扩建和绿化带建设需要征收拆迁原告房屋，其与第三人的拆迁工作人员多次协商，但均未能达成安置补偿协议。原告质疑征收拆迁的合法性，多次请求政府依法实施征收拆迁，但未得到回应。2018年6月12日，拆迁工作人员代表南浔区、镇两级政府到原告家谈拆迁。同年8月4日早上原告家被实施停电后，当日中午11时36分，南浔镇镇长、副镇长等人员在原告楼下要求其开门谈拆迁，因现场有大型挖掘机待命，原告不敢开门。当日下午13时23分、14时37分，南浔镇副镇长、镇长先后致电原告谈拆迁。原告随后致电供电局，该局工作人员（姓名不详）告知原告，系被告要求供电局对原告家停电。2019年5月至今，因担心家中老人高温天出现意外，原告每天拨打95598电力热线，要求电力公司恢复供电。但是，电力公司表示对原告家停电是协助政府执法，没有政府通知不能恢复供电。原告提供的录音内容可以证明被告和第三人系为推进征收拆迁工作，以停电、威胁等非法手段逼迫原告拆迁。2018年8月4日，原告之子被限制人身自由且身体多处扭伤，原告父母亦被控制，第三人拆迁人员驾驶挖掘机在原告屋外待命，随时准备实施强制拆除。之后，第三人的相关人员多次上门逼迁，原告家中超市因此被迫关闭，人身权、财产权受到侵害，依法享有的用电权被剥夺。被告和第三人实施上述逼迁行为，目的在于推进征收拆迁。根据《中华人民共和国土地管理法》的规定，集体土地上实施征收拆迁的法定主体是县级以上人民政府。虽然被告是否已经履行集体土地征收程序这一前提不明确，但涉案地块及原告房屋已发生集体土地征收拆迁事实。被告是涉案地块实施征收拆迁的法定主体，是拆除房屋使用土地的受益者。按照职权法定和权责相一致原则，第三人在征收过程中以停电非法逼迁的行为应视为受被告委托，应由被告承担违法责任。综上，请求法院：1.确认被告在征收拆迁过程中对原告实施停电的行为违法；2.本案诉讼费用由被告承担。 原告金玉根向本院提供了以下证据材料： 第一组：1.（2016）湖房估湖字408号《湖州市房地产价格评估单》，证明第三人由于拆迁原因委托湖州市中信房地产评估所有限公司对原告房屋进行评估。 第二组：2.《土地租赁协议》；3.2002年5月10日土地租用费收据；4.视听资料、照片，证明原告在南浔区××村新××公路扩建和绿化带建设项目用地范围内拥有合法房屋。 第三组：5.南浔区2018年度棚户区改造计划开工项目清单；6.2019年度南浔区棚户区改造计划新开工项目一览表；7.2019年度南浔区棚户区改造新开工完成情况，证明涉案地块房屋被纳入城中村改造。 第四组：8.视频、通话录音及文字记录，证明第三人工作人员与原告谈拆迁。 第五组：9.视听资料、照片、通话录音及文字记录，证明第三人对原告实施了停电行为。 第六组：10.视听资料。证明第三人工作人员多次带人上门威胁逼迁。 第七组：11.《南浔城区规划范围内征用土地农房拆迁补偿安置办法（试行）》（区政府令第10号），证明被告委托第三人负责辖区内的农房拆迁工作。 被告南浔区政府答辩称，一、原告持有的位于南浔区××村新××公路西侧金氏商店的房屋未办理过建设用地审批和建设工程规划等准建手续，属于违法建筑。根据《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款、第四条第一款、第四十三条第一款、第六十三条、第七十六条，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十三条以及《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条第一款、第六十五条的规定，原告未取得建设用地审批和建设工程规划等准建手续，擅自在涉案地块集体土地上建设的厂房等建筑物，属于违法建筑。湖州市南浔区综合行政执法局（以下简称南浔区执法局）已对原告的违法建设行为进行调查处理，并作出《行政处罚决定书》（浔综执法罚决字〔2018〕第294号）。原告提供的《土地租赁协议》、土地租用费票据等证据材料，不仅不能证明其在涉案地块上建设的建筑物属于合法建筑，反而更进一步证实上述建筑物未办理过建设用地审批和建设工程规划手续，属于违法建筑。二、被告未对原告持有建筑物所在涉案地块实施或委托其他机关实施集体土地征收行为。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定，被告无权组织实施集体土地征收行为。原告认为被告因浔练公路扩建和绿化带建设需要对涉案地块实施征收缺乏事实与法律依据。原告提供的第三人工作人员谈话记录，不能证明涉案地块被实施征收或被告对原告实施了停电行为，而是体现了第三人通过创新行政管理方式，以行政协商方式推进违法建筑处置工作。若能通过协商方式达成行政协议，不仅可以实现违法建筑处置的行政管理目标，还可以减少行政争议，取得良好的法律效果和社会效果。原告提供的第三人工作人员谈话记录，反映的不是逼迁行为，而是行政协商过程，对双方不具有法律约束力。三、被告未针对涉案房屋发布过停电通知，也未要求其他单位对该房屋停止供电。原告诉称被告对其房屋实施停电行为缺乏事实根据。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项之规定，请求法院驳回原告金玉根的起诉。 被告南浔区政府在法定期限内向本院提交了以下证据材料：《行政处罚决定书》（浔综执法罚决字〔2018〕第294号），证明原告所持涉案建筑的违法性。 第三人南浔镇政府答辩称，一、原告无证据证明对其采取停电行为的实施主体为被告或者第三人。其与电力服务热线95598客服人员及私人号码机主的电话录音内容，无法证明提供咨询服务人员的真实身份，且侧面反映了电力局并没有受被告或第三人指示对原告实施停电的书面文件，客服人员在回答中将停电行为归咎于被告或第三人的指示属于主观臆测的片面之词。二、原告持有的涉案建筑物未办理规划建设审批手续，无法通过改正措施消除对规划实施的影响。依据《浙江省违法建筑处置规定》第三条的规定，原告在未申请规划审批且未获得规划许可的情况下，擅自占用村集体土地建造住房系违法行为。三、原告诉称被告安排挖机随时准备拆除其房屋，并安排工作人员多次上门逼迁。但原告提供的证据显示，第三人上门走访、电话沟通是为顺利推进违法建筑拆除所做的协调工作，并非出于征收拆迁目的，且开展这些工作并未对原告合法权利产生影响。四、南浔镇政府不是本案适格第三人。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九的规定，行政诉讼第三人是同被诉行政行为有利害关系，或者同案件处理结果有利害关系，在行政诉讼过程中申请参加诉讼或由法院通知参加诉讼的公民、法人或其他组织。本案中，对原告实施停电行为的主体并非南浔镇政府，且南浔镇政府也未作出影响原告合法权利的行政行为，故不论原告因何原因被停电均与南浔镇政府不存在利害关系。其次，原告的诉讼请求为确认被告在征收拆迁过程中对其实施停电的行为违法，无论该诉请是否得到法院支持，处理结果均与南浔镇政府不存在利害关系。综上，请求法院驳回原告金玉根的起诉。 第三人南浔镇政府提交的证据材料与证明目的与被告一致。 审理过程中，本院依职权从湖州市自然资源和规划局南浔分局调取了以下证据材料：1.《关于湖州市南浔华纳家私厂和金氏商店土地性质的说明》，证明涉案建筑金氏商店所在地块的土地性质属于集体所有。从南浔供电所调取了以下证据材料：2.南浔镇政府《关于要求对南浔镇两处违法建筑停电的函》；3.南浔区执法局《关于要求对两处违法建筑停电的通知》及所附行政处罚决定书，证明南浔镇政府、南浔区执法局分别于2018年8月3日、8月4日书面要求国家电网湖州供电公司对原告所持涉案违法建筑配合停止供电的事实。 经庭审质证，原告对被告、第三人提交的证据发表如下质证意见：对该《行政处罚决定书》的关联性有异议，与被诉停电行为无关，且已被法院判决撤销。对法院依职权调取的证据不予质证，认为法院调取证据的行为系代替被告举证，缺乏正当性，不符合法律规定。 被告对原告提交的证据发表如下质证意见：对证据1的真实性、合法性无异议，对关联性和证明目的有异议，该评估单的制作背景并非征地拆迁，而是“三改一拆”整治违法建筑，且该评估单没有评估人员签字，仅是一份预评估单，并非结果意义上的评估单；对证据2、3的真实性无异议，对合法性、关联性及证明目的有异议，不能证明原告所持涉案建筑为合法建筑；对证据4中显示“金氏商店”房屋现状的照片、视频的真实性无异议，对合法性及证明目的有异议，不能证明原告所持涉案建筑为合法建筑，对未显示“金氏商店”的照片、视频的三性均有异议；对证据5-7的真实性、合法性无异议，对关联性有异议，原告混淆了位于南浔镇风顺路以西、联谊路以南的联谊村新荡农民新村建设项目所在地与其位于南浔镇联谊村新荡浔练公路西侧的违法建筑所在地，该证据不能证明原告所持涉案建筑被纳入城中村改造；对证据8的合法性、关联性及证明目的有异议，录音未征得谈话人允许不合法，谈话内容系反映第三人通过协商方式加快推进违法建筑处置拆除，对双方不具有法律效力，且该证据与被诉停电行为无关；对证据9-11的三性和证明目的均有异议，且证据11的该份文件已在2017年废止。对第三人提交证据的三性均无异议。对法院依职权调取的证据发表如下质证意见：对证据1的三性无异议，该证据证明原告所说涉案地块存在征地拆迁与事实不符；对证据2的三性无异议，但该函仅是建议行为，最终是否停电由供电公司决定；对证据3的真实性、合法性无异议，但该通知时间在证据2之后，且同样是建议行为，最终是否停电由供电公司决定。 第三人对原告提交证据的质证意见同被告，另补充认为证据9-10可以反映第三人党委书记在与原告协商拆除违法建筑时，已告知其停电行为并非第三人所为。对被告提交证据的三性无异议。对法院依职权调取证据的质证意见同被告，另补充认为证据2、3属于第三人以及南浔区执法局发给供电公司的内部函件，对原告不发生外部效力，对原告权益不产生实际影响。 本院对在案证据认证如下：原告提交的证据1-8、10-11与本案缺乏关联性，本院不予认定；本院依职权调取的证据2-3，结合原告提交的证据9以及被告、第三人提交的证据，能够证明被诉停电行为系第三人南浔镇政府和南浔区执法局发送书面通知要求国家电网湖州供电公司协助实施；本院依职权调取的证据1能够证明原告涉案建筑金氏商店所在地块土地性质目前仍然属于集体所有。 本院经审理查明，2018年8月3日，第三人南浔镇政府向国家电网湖州供电公司客户服务中心发送《关于要求对南浔镇两处违法建筑停电的函》，“为了有效制止南浔镇违章建筑，规范土地管理秩序”，请该供电公司立即对金玉根位于南浔区××村新××公路西侧金氏商店区块的违法建筑配合停止供电，并彻底拆除供电设施。次日，南浔区执法局向该中心发送《关于要求对两处违法建筑停电的通知》，请该公司对金玉根（电表户名金玉根，户号3317087873、3317087780）涉案金氏商店违法建筑立即配合停止供电，并彻底拆除供电设施。2018年8月4日，供电公司对上述建筑停止供电。金玉根认为该停电行为系南浔镇政府为推进征收拆迁工作而实施，而涉案建筑所在区域实施征收拆迁的法定主体系南浔区政府，南浔镇政府在征收过程中以停电手段非法逼迁的行为应视为受南浔区政府委托，遂以南浔区政府为被告，南浔镇政府为第三人提起本案诉讼。 另查明，南浔区执法局于2018年7月31日作出《行政处罚决定书》（浔综执法罚决字〔2018〕第294号），决定对金玉根未取得乡村建设规划许可证擅自建设的违法行为给予行政处罚，责令其限期自行拆除金氏商店区块2181.15平方米违法建筑物。该《行政处罚决定书》于2019年8月26日被德清县人民法院作出的（2019）浙0521行初12号判决撤销。该判决已生效。 还查明，涉案建筑金氏商店所在地块土地性质目前仍然属于集体所有。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”本案中，根据查明的事实，原告所诉停电行为，系第三人南浔镇政府和案外人南浔区执法局向国家电网湖州供电公司发送书面通知要求配合停止供电，并由供电公司具体实施的行为。故，原告以南浔区政府为被告提起本案诉讼，属于被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告。然经本院释明，原告拒不反馈是否变更被告的意见，应视为其不同意变更本案被告。关于原告认为本院依职权调取证据系代替被告举证，缺乏正当性，不符合法律规定的意见。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十条之规定，人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据，但是，不得为证明行政行为的合法性调取被告作出行政行为时未收集的证据。本案中，原、被告提交的证据不足以证明被诉停电行为系由谁实施，本院为查明该停电行为的实施主体、实施原因等基本事实向有关部门调取证据，既非代替被告举证，也非为证明行政行为的合法性，并无不当。关于原告认为停电行为系发生于征收拆迁过程中，故相应责任由被告南浔区政府承担的意见。根据在案证据，涉案土地性质目前仍属于集体所有，并无证据显示涉案土地被批准征收，发生土地所有权性质改变。故对原告的该诉讼理由，本院不予支持。综上，原告以南浔区政府为被告提起本案诉讼被告不适格，且原告拒绝变更被告，依法应当裁定驳回起诉。据此，依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第三项之规定，裁定如下： 驳回原告金玉根的起诉。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省高级人民法院。 审 判 长  何育红 审 判 员  许婷婷 人民陪审员  周建华 二〇二〇年五月十四日 法官助理徐旭芬 书记员凌烈妮 -12- -11-