辽宁省朝阳市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）辽13行终72号上诉人（原审原告）世纪花园(首届)业主委员会,住所地辽宁省朝阳市凌河街四段。负责人吴连栋，主任。被上诉人（原审被告）朝阳市双塔区龙山街道办事处，住所地辽宁省朝阳市双塔区友谊大街4-48号。法定代表人祝兴东，主任。上诉人世纪花园(首届)业主委员会（以下简称原业委会）因其他行政行为一案，不服朝阳市双塔区人民法院（2020）辽1302行初21号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开审理了本案。经过阅卷，本案现已审理终结。原审法院查明，2019年7月15日，被告朝阳市双塔区龙山街道办事处（以下简称龙山街办事处）在双塔区世纪花园小区公示栏发出《通知》（以下简称2019年通知），内容为：“原业委会：世纪花园小区第二届业主委员会（以下简称第二届业委会）已经以业主大会书面征求意见的形式选举产生，根据《辽宁省物业管理条例》第四十条：业主委员会应当自新一届业主委员会履职之日起十日内，将其保管的档案资料、印章及业主共有的其它财物予以移交。请原业委会将其保管的档案资料、印章及业主共有的其它财物与第二届业委会及时予以移交。”该通知发出后，原业委会负责人吴连栋认为该通知违法，侵害了原业委会及世纪花园小区业主的合法权益，向本院提起行政诉讼。原审法院认为，国务院《物业管理条例》第十条规定：“同一物业管理区域内的业主，应当在物业所在地的区县人民政府、房地产行政主管部门或者街道办事处，乡镇人民政府指导下成立业主大会，并选举产生业主委员会”。住房和城乡建设部《业主大会和业主委员会指导规则》第六条规定：“物业所在地的区、县房地产行政主管部门和街道办事处，乡镇人民政府负责对设立业主大会和选举业主委员会给于指导和协助，负责对业主大会和业主委员会的日常活动进行指导和监督”。辽宁省《物业管理条例》第四十条第二、三款规定:“业主委员会应当自新一届业主委员会履职之日起十日内，将其保管的档案材料、印章及业主共有的其他财物予以移交，拒不移交的，新一届业主委员会可以请求街道办事处或者乡镇人民政府督促提交，必要时由公安机关依法给予协助。业主委员会委员任期内资格终止的，应当自终止之日起三日内移交其保管的前款规定的财物”。由上述规定可以看出，街道办事处对作为业主自治组织的业主委员会，应负有行政指导和监督的职责，原业委会应当向新成立的业主委员会移交公章、相关资料及财务。本案中，龙山街办事处作出的2019年通知，符合上述规定，属于履行其职责，是一种行政指导、监督行为。行政指导行为是行政主体基于国家的法律、政策的规定，在其行政职权范围内，以组织、倡导、示范、建议、咨询、监督等方式，引导相对人自愿采取一定作为或不作为，以实现行政管理目的的一种行政方式。此种行为方式因不具有强制性，不产生法律效果，属不可诉的行为。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件……（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖”，《最高人民法院关于适用的解释》第一条第一款第（三）项规定，行政指导行为不属于人民法院行政诉讼受案范围。故根据上述法律规定，原告对该通知行为的起诉，不属于行政诉讼受案范围，依法应予驳回。综上，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九第一款第（一）项、第三款之规定，裁定驳回原告的起诉。案件受理费50元，不予收取，退还原告。上诉人原业委会上诉称，第二届业委会选举资格和结果违法，没有履行业主义务，被上诉人将违法选择予以公告，其确认行为违法；被上诉人要求原业委会将保存的档案材料、公章及业主共有的其他财务进行移交的行政督促行为违法，且该督促行为具有法律约束力，原审裁定认为此种督促行为“不具有强制性、不产生法律效果，属不可诉行为”错误；将不具备业主委员会委员资格的人组织进第二届业委会，被上诉人成立第二届业委会的组织行为违法，原审裁定故意遗漏“认定世纪花园小区第二届业主委员会委员资格不符合法律规定，其组成违法”的诉讼请求；原审裁定只审理了被上诉人的指导行为而没有审理其监督职责，没有对换届选举中的违法行为责令改正或撤销，并通告全体业主。综上，原审法院应当认定被上诉人不作为。请求二审法院撤销原审裁定；判令确认第二届业委会产生行为违法；判令确认要求移交公章、档案材料等行为违法；判令确认成立第二届业委员组织行为违法。龙山街办事处未提出答辩意见。本院根据本案有效证据所认定的事实，与原审法院认定的事实一致。本院认为，上诉人向原审法院提交起诉状中所列诉讼请求为两项：一是确认龙山街道办事处2019年7月15日以《通知》形式要求原业委会将公章等财物移交给违法成立的业委会的行政行为及《通知》公开承认违法成立的业委会合法的行为违法；二是认定世纪花园小区第二届业委会资格不符合法律规定，其组成违法。原审法院对上诉人进行了电话询问和释明，确定被诉行政行为为2019年通知，诉讼请求为请求确认2019年通知违法。上诉人所称原审法院故意遗漏诉讼请求与事实不符。上诉人上诉状所列上诉诉讼请求为四项：一是撤销原审裁定；二是判令被上诉人确认第二届业委会产生行为违法；三是判令被上诉人要求上诉人将档案材料、印章及业主共有的其他财务移交给违法组织的行政督促行为违法；四是判令确认被上诉人成立的第二届业委会委员资格违法。经审查，本院确认上诉请求中的第三项诉讼请求为原审诉讼请求，第二项、第四项上诉请求为新增诉讼请求。上诉期间新增诉讼请求，于法无据，本院不予审查二审期间新增诉讼请求。本案审查重点是原审裁定是否正确，争议焦点是2019年通知是否属于行政诉讼受案范围。当前，直接规范调整物业管理中业主委员会换届有关事宜的有法律《中华人民共和国物权法》、行政法规国务院《物业管理条例》、地方性法规《辽宁省物业管理条例》和部门规章住房和城乡建设部印发的《业主大会和业主委员会指导规则》，上述法律、法规和规章对相关问题的规定并无实质不同，本院确定以结合我省实际的地方性法规《辽宁省物业管理条例》为法律依据进行相关审查。根据《辽宁省物业管理条例》第六条、第四十条规定，街道办事处具有指导和协助业主大会成立、业主委员会选举的职责，也有督促原业主委员会向新业主委员会移交档案资料、印章及业主共有的其他财物的职责。其就履行相关职责的指导、协助、督促行为是否可诉，要看该行为是否创设了新的权利义务、是否对行政相对人权益产生实际影响。《辽宁省物业管理条例》第四十条第二款规定：“业主委员会应当自新一届业主委员会履职之日起十日内，将其保管的档案资料、印章及业主共有的其他财物予以移交。拒不移交的，新一届业主委员会可以请求街道办事处或者乡镇人民政府督促其移交；必要时，由公安机关依法给予协助。”从该规定可以看出，原业委会在第二届业委会履职之日起十日内向其移交档案资料、印章及业主共有的其他财物的义务是法定的，而不是被上诉人龙山街办事处2019年通知创设的，第二届业委会向龙山街办事处申请履行督促职责时，龙山街办事处亦负有通知督促原业委会依法移交相关资料、财物的义务。在原业委会拒不履行移交职责时，2019年通知亦不具有强制执行力，而是由第二届业委会必要时申请公安机关依法给予协助。原审裁定认定2019年通知属行政指导行为，并无不当。同时，2019年通知只是对业主委员会换届情况进行了告知，督促原业委会向第二届业委会依法移交档案资料、印章和相关财物，并未有该换届选举是否合法的确认，上诉人请求确认该行政确认行为违法，无事实依据。业主委员会系自治组织，其委员资格和换届选举是否合法，不是行政诉讼受案范围。《辽宁省物业管理条例》对业委会委员不履行义务、业主委员会的决定侵害业主合法权益等事项，均有明确救济途径，上诉人第二项、第四项上诉请求既是新增诉讼请求，又不属于人民法院行政诉讼受案范围，可依据物业管理相关法律、法规、规章另行主张权利。综上，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，裁定驳回起诉结果正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，裁定如下：驳回上诉，维持原审裁定。免收二审案件受理费。本裁定为终审裁定。审  判  长  孟凡芹审  判  员  佟 伦审  判  员  王敏一二〇二〇年五月二十六日法官助理孙晓敏（代书记员）