江苏省南通市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏06行终88号 上诉人（原审原告）如皋市印染整理有限公司，住所地如皋市。 法定代表人朱秀云，总经理。 委托代理人臧建生，如皋市印染整理有限公司工作人员。 被上诉人（原审被告）如皋市人民政府城北街道办事处，住所地如皋市。 法定代表人赫晓东，主任。 应诉负责人徐军，副主任。 委托代理人吴迂，江苏冠华律师事务所律师。 原审第三人如皋市自来水厂，住所地如皋市。 法定代表人沈明慧，厂长。 原审第三人国网江苏省电力有限公司如皋市供电分公司，住所地如皋市。 负责人吴强，总经理。 委托代理人吴迪山，江苏绘园律师事务所律师。 上诉人如皋市印染整理有限公司（以下简称印染公司）因确认行政行为违法一案，不服南通经济技术开发区人民法院（2018）苏0691行初589号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 一审法院经审理查明，2017年11月22日，南通市人民政府办公室在南通市人民政府网站发布通政办发（2017）164号《南通市“三行业”整治工作方案》。该方案系为深化“263”专项行动，落实中央环保督察组、省第二环保督察组交办事项整改，切实做好化工、钢丝绳、印染行业淘汰落后产能和污染整治工作，改善区域生态环境质量，倒逼产业转型升级，根据《南通市“三河三行业”整治总体方案》而制定。该方案明确，用三年时间，对不符合国家、省、市相关法律法规或政策性文件要求的化工、钢丝绳、印染企业，通过升级、转产、关停、搬迁等方式，从源头上解决污染问题。 2018年3月23日，如皋市人民政府城北街道办事处（以下简称城北街办）向印染公司出具告知书，对照南通市“三行业”整治工作方案要求，印染公司须于2018年5月31日前全面落实停产，并自行断水断电、清除原料、清除设备、清除产品。 同年3月26日，如皋市污染防治攻坚指挥部办公室发布皋攻坚办（2018）2号关于印发《2018年度如皋市污染防治攻坚任务清单》的通知，印染公司在该通知附件2《印染行业专项整治名单》中。 2018年11月5日，印染公司向一审法院提起诉讼，认为城北街办作出告知书后对其实施断水断电行为，请求确认城北街办于2018年5月3日对其实施的断水断电行为违法。 一审法院另查明，印染公司于2011年4月起开始欠缴水费，至2011年7月31日欠费金额达72947元，经如皋市自来水厂（以下简称自来水厂）多次催缴未果后，该厂于2011年8月对印染公司采取停水措施，中止供水服务，至今未恢复供水。印染公司于2017年1月前与国网江苏省电力有限公司如皋市供电分公司（以下简称供电公司）存在供用电关系，同年1月，印染公司将用电户名更名为南通硬邦邦纺织品有限公司。2017年1月12日，南通硬邦邦纺织品有限公司向供电公司提交更名过户申请表并于次日与供电公司签订高压供用电合同。印染公司与南通硬邦邦纺织品有限公司均系有限责任公司，属两个独立的民事主体。 一审法院认为，综合各方提供的证据材料，无法认定城北街办对印染公司实施了断水断电行为。 首先，从举证责任分配角度来看，行政诉讼法规定行政机关对作出的行政行为负有举证责任，是指行政机关在作出了某种行政行为的情形下，行政机关应当提供其作出行政行为时所依据的事实和证据。然而在行政机关否认作出行政行为时，要求行政机关就未作出行政行为的消极事实承担举证责任并不合理。在行政诉讼中，原告举证虽然并非法定义务，但是原告应当提供初步证据证明被告实施了某种行政行为，以完成行为意义上的举证责任。本案中，印染公司所提交的证据只能说明其在2018年度如皋市污染防治印染行业专项整治名单中被列为关停企业，城北街办于2018年3月23日向印染公司下发告知书的事实，并不能证明断水断电行为系城北街办所实施。 其次，印染公司庭审中对“断水行为”重新解释为阻断其排污水的行为，该解释与常人理解的断水行为不相符。印染公司起诉状中对断水断电的描述指向城北街办下发的告知书，而城北街办庭上对告知书中“自行断水断电”解释为自行停止正常生产经营的用水、用电，而停止供水、供电才符合常人对于“断水断电”的一般理解。基于此，印染公司庭上所述的阻断其排污水的行为与起诉状中描述的断水行为并非同一行为，印染公司如有证据证明该行为系城北街办实施，且侵害其合法利益，可另行主张权利。 再次，结合自来水厂、供电公司提供的证据，可见印染公司并不具备合法用水用电主体资格。自来水厂自认案涉停止供水系其因印染公司欠缴水费而实施，且出具了印染公司的缴费明细和证明。因此，案涉停止供水实系印染公司与自来水厂之间的供水合同纠纷，并非城北街办所实施的行政行为，不属行政诉讼的受案范围。而供电公司提供的相应证据也表明早在2017年印染公司已将用电户名更名为南通硬邦邦纺织品有限公司，且该公司与供电公司也重新签订了高压供用电合同。鉴于此，印染公司自2017年即未与供电公司产生供用电关系，其也并非合法用电主体，所诉的断电更是无稽之谈。 综上，印染公司主张城北街办对其实施断水断电行为缺乏基础事实依据，据此，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回印染公司的诉讼请求。 印染公司不服，提起上诉称，1.一审判决认定事实不清，城北街办作出的告知书要求上诉人必须在规定时间自行断水断电、清除原料、设备、产品，否则由行政执法部门强制执行，该告知书的性质与停产决定书无异；在上诉人对城北街办的行为举报后，城北街办并未按照省环保督察组的要求，提供核查情况及作出处理决定的证据；城北街办也未能提供上诉人被列入“备案、核准、环评、安评、用地”手续的证据，被诉告知书没有事实根据。2.被诉告知书程序违法，城北街办作出的信息公开答复书与告知书存在矛盾之处，告知书违反行政强制法的规定。3.一审判决适用法律错误，城北街办主张其不是本案的适格被告，但未提供证据予以证明，相反城北街办提供的相关通知可以表明其系辖区的责任主体。一审法院不应当以行政机关否认事实，就认定被上诉人对未作出的行政行为承担举证责任不合理，违反行政诉讼法及司法解释关于被告负担举证责任的规定。一审法院追加自来水厂、供电公司毫无意义，城北街办实施的强制断水断电行为明显超出其法定权力范围，属于滥用职权。请求撤销一审判决，确认告知书违法，确认被上诉人城北街办封堵排污口和断电行为违法。 被上诉人城北街办辩称，上诉人在二审中提出的要求确认告知书违法、确认封堵排污口和断电行为违法的请求超出了一审诉讼请求范围，不属于二审的审理内容。被上诉人作出的告知书无任何违法之处。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，判决结果正确，上诉人的上诉请求不能成立。请求驳回上诉，维持原判。 原审第三人供电公司述称，供电公司与上诉人之间不存在供电关系，其不属于本案的第三人。 本院经审理，对一审判决认定的事实予以确认。本院二审中，原审第三人供电公司经本院要求，向本院提交了如皋市环境保护局于2018年4月4日、4月5日向原审第三人供电公司出具的《关于对南通港彩染色有限公司采取停电措施的函》及《关于“对南通港彩染色有限公司采取停电措施的函”的补充函》。各方当事人对上述证据的真实性不持异议，本院经审查依法予以确认。本院另根据被上诉人城北街办于一审中提交的如皋市环境保护局皋环罚字[2015]52号、[2017]57号行政处罚决定，如皋市公安局皋公（开）行罚决字[2018]724号、[2018]725号行政处罚决定，如皋市污染防治攻坚指挥部办公室皋攻坚办[2018]2号《关于印发的通知》，补充认定以下事实： 2015年9月2日，如皋市环境保护局作出皋环罚[2015]52号《行政处罚决定书》，认定上诉人印染公司排放污染物许可证的有效期是2010年6月25日至2011年6月24日。上诉人印染公司持过期的排污许可证排放污染物的行为一直持续到2015年案发，对上诉人印染公司在排污许可证已过期，且长期超标排放染色废水的违法行为，处以责令停止排污并处三万元罚款的行政处罚，但上诉人印染公司未自觉履行上述处罚决定。此后，上诉人印染公司将厂房转租给南通港彩染色有限公司从事纱线染色生产加工。在多次环保现场检查时，南通港彩染色有限公司均在生产，污水处理设施总排口有废水排放且多次检测不达标。2017年4月26日，如皋市环境保护局作出皋环罚字[2017]57号《行政处罚决定书》，认定南通港彩染色有限公司实施了未取得排放水污染物许可证排放水污染物的违法行为，责令南通港彩染色有限公司停止排污并处三万元罚款。因南通港彩染色有限公司拒不执行上述处罚决定，如皋市公安局于2018年5月3日对该公司法定代表人蔡亚娟作出皋公（开）行罚决字[2018]724号《行政处罚决定书》，决定对蔡亚娟行政拘留十日。同日，对上诉人印染公司臧建生在明知公司排污许可证过期、南通港彩染色有限公司无排污许可证且如皋市环保保护局作出责令南通港彩有限公司停止排污的情况下，仍处理南通港彩染色有限公司生产的污水，并将污水排放到城市污水管网，对臧建生的违法行为处以行政拘留十日的行政处罚。 另查明，上诉人印染公司被纳入2018年度如皋市污染防治攻坚任务清单，整治方式为停产，责任主体为被上诉人城北街办。2018年5月3日左右，原审第三人供电公司对南通硬邦邦纺织品有限公司采取停电措施。同年5月3日，上诉人印染公司的排污口被封堵。 还查明，如皋经济技术开发区管理委员会与城北街办实行“区街合一”管理体制，在批准的区域内统一行使经济社会管理权。 本院认为，根据各方当事人的诉辩意见及本案查明的基本事实，本案争议的焦点是被上诉人城北街办是否系案涉封堵排污口、断电行为的法律责任主体及该行为是否合法两个方面。 一、关于封堵排污口行为的实施主体及行为合法性的问题。从本案查明的事实可见，上诉人印染公司的排污口被封堵是客观事实，在被上诉人城北街办否认实施封堵排污口行为的情况下，人民法院应当根据相关规定及本案的实际情况综合进行认定。首先，从如皋市污染防治攻坚指挥部办公室发布的皋攻坚办[2018]2号文件看，上诉人印染公司位于被上诉人城北街办辖区范围内，被上诉人城北街办是上述文件确定的对上诉人印染公司实施关停的责任主体；其次，从被上诉人城北街办向上诉人印染公司发出的告知书内容看，被上诉人城北街办曾以书面形式要求上诉人印染公司于2018年5月31日前全面落实停产，自行断水断电、清除原料等；再次，从上诉人印染公司提交的封堵排污口的现场视频看，上诉人印染公司指认视频中有城北街办的工作人员在现场，虽然被上诉人城北街办以视频画面过于模糊无法确认且相关工作人员为如皋经济开发区管委会工作人员为由予以否认，但基于如皋经济开发区与被上诉人城北街办系“区街合一”的管理体制，不能排除被上诉人城北街办实际参与封堵排污口的事实。因此，在被上诉人城北街办未能提供相反证据予以否认的情形下，基于以上几点分析，本院足以认定被上诉人城北街办实施了案涉封堵排污口的行为，上诉人印染公司以被上诉人城北街办为被告诉请确认封堵排污口行为违法主体适格。一审法院在第一次庭审中已经确认上诉人印染公司“断水”的诉讼请求实为“封堵排污口”的诉求后，在裁判文书中仍以“停止供水”作为上诉人印染公司的诉求进行裁判明显不当，本院予以纠正。 关于城北街办实施的封堵排污口行为是否合法的问题。本院认为，依法行政是法治社会的必然要求，但由于社会生活的复杂性，行政管理实践中常常会出现法律规范不能满足现实管理需要的现象，这就要求行政管理部门积极主动应对社会突出问题，在尊重法治基本精神的前提下及时制定相应政策，以推动行政管理的高效运行，满足社会治理的需要。为有效解决影响环境质量改善的突出问题，尽早实现生态环境质量的根本性好转，江苏省委、省政府提出，从2016年年底开始实施“两减六治三提升”行动（简称“263行动”），江苏省人民政府办公厅于2017年2月20日印发了《江苏省“两减六治三提升”专项行动实施方案》，南通市人民政府于2017年4月印发了《南通市“两减六治三提升”专项行动实施方案》，南通市人民政府办公室于2017年11月22日发布了《南通市“三行业”整治工作方案》，要求推进全市印染、钢丝绳行业环境治理，对不符合国家、省、市相关法律法规或政策性文件要求的化工、钢丝绳、印染企业，通过升级、转产、关停、搬迁等方式，从源头上解决污染问题。本案中，上诉人印染公司作为印染排污企业，自2011年6月24日排放污染物许可证到期后，仍以自行生产或转租他人生产的方式违法生产排污，并因此受到相关行政管理部门的处罚，且拒不执行相关处罚决定，上诉人印染公司因此被纳入《2018年度如皋市污染防治攻坚任务清单》，整治方式为停产。在处罚决定责令上诉人印染公司、南通港彩染色有限公司停止排污且被上诉人城北街办向上诉人印染公司发出停产告知书的情形下，上诉人印染公司仍未停止排污行为。被上诉人城北街办根据“263行动”的方案要求，对上诉人印染公司采取的封堵排污口的措施具有合理性、适当性和必要性，上诉人印染公司诉请确认该行为违法的理由不能成立，本院不予采信。 二、关于断电行为的实施主体及行为合法性的问题。首先，从本案查明的事实可见，上诉人印染公司于2017年1月后即将用电户名更名为南通硬邦邦纺织品有限公司，上诉人印染公司与原审第三人供电公司并不存在合法的用电合同关系。其次，被诉断电行为系原审第三人供电公司根据如皋市环境保护局的相关函件所实施，上诉人印染公司要求确认被上诉人城北街办实施断电行为违法缺乏事实根据，一审法院未予支持上诉人印染公司的该项诉请并无不当。 对于上诉人于二审中提出的对案涉告知书的合法性进行审查的请求，已超出其于一审中提出的诉请范围，本院对此不予理涉。 综上，一审法院经审理后所作驳回上诉人印染公司诉讼请求的结论正确，本院应予维持。上诉人印染公司的上诉理由不能成立，本院不予采信。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人如皋市印染整理有限公司负担。 本判决为终审判决。 （此页无正文） 审 判 长 刘羽梅 审 判 员 刘海燕 审 判 员 郁 娟 二〇二〇年五月九日 法官助理 金保阳 书 记 员 胡秀梅 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；