辽宁省鞍山市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）辽03行终63号上诉人（原审原告）：车同富，男，汉族，1974年9月28日出生。住址：海城市。上诉人（原审原告）：姜素清，女，汉族，1950年1月15日出生。住址：海城市。诉讼委托代理人：车同富，男，汉族，1974年9月28日出生。住址：海城市。被上诉人（一审被告）：海城市城市管理综合行政执法局。住所地：海城市卫士北路20号。法定代表人：王洪元，局长。诉讼委托代理人：李迪，该局工作人员。诉讼委托代理人：徐勇，辽宁日泽律师事务所律师。上诉人车同富、姜素清诉被上诉人海城市城市管理综合行政执法局（以下简称海城综合执法局）强拆行为违法一案，不服鞍山市千山区人民法院（2019）辽0311行初219号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年4月21日受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。原审法院审理查明，车同富、姜素清在海城市海州管理区城东路芳草龙珠小区西侧临街位置有一处老宅基地295.32平方米，该区域己划归海城市城市管理区域，该宅基地于1985年4月10日在原海城县人民政府办理了“宅基地使用证”，当时房主的姓名为车启平（己故），系车同富之父，姜素清之夫。使用证上的土地权属为“集体”，涉案房间数为三间，共计59平方米。该宅基地上房挨房另建有老式房屋两处，小房（库房）多间，无法确认哪座房屋为使用证上的房屋。车同富、姜素清所诉的房屋被表述为使用证上59平方米的房屋，该房屋是在一中间老宅的南墙处另外接出的。2018年6月21日，车同富、姜素清自因59平方米的房屋年久失修,存在安全隐患,故对该房屋进行大范围的改建，包括该房屋的南墙、西大山墙及整体房盖、更换门、窗等设施。车同富、姜素清在修建房屋过程中被举报至海城综合执法局处，海城综合执法局于2018年6月23日对车同富、姜素清的修建房屋行为进行调查并作出海综执罚改通字(2018)第2046号《责令改正通知书》,根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第六十四条的规定要求车同富、姜素清立即停止建设，限期自行拆除。限期届满后，车同富、姜素清没有停止修建房屋，海城综合执法局于2018年6月24日执法人员依法制止车同富、姜素清修建房屋的行为,在制止过程中双方发生冲突。姜素清上房后用石块撇打执法人员，车同富在往梯子上的过程中，梯子折断，车同富、姜素清身体均有不同受伤。诉争的房屋己经修建完毕，长13.78米，宽4.68米，计64.49平方米，现车同富、姜素清及全家己入住其中。原审法院认为，海城综合执法局根据《辽宁省人民政府关于在海城市和岫岩县开展相对集中行政处罚权工作的批复》和《海城市人民政府关于责成市综合行政执法局行使有关行政强制权的决定》规定，对辖区内的城市规划建设具有管理和执法的职权。车同富、姜素清是对自家所有的住房进行合理修建，亦并不排除在修建中存在修缮的行为，车同富、姜素清作为个体生活在城市中，其对自有住房的修建、维护等行为均的要接受政府管理部门的管理和审批，车同富、姜素清所修建的房屋系在城市规划区域内，虽然有历史上的原因即原为集体土地上的房屋，但随着社会和城市发展需要，其车同富、姜素清居住地已发生变更与延革，即便是集体土地上的房屋也要遵守法律、行政法规的限制。本案中该区域己经变更为城市规划中。由于车同富、姜素清家在此宅基地上还存在多处房屋，证据中能够明确的是所诉争的房屋是在原老房子的南墙处另行加盖的，是否属于违建的房屋尚不明确，原告的行为本身就是在修和改建原有的房屋，其行为通过政府的行政管理部门批准和允许。本案中海城综合执法局作为特定有城市管理权限的主体，在履行本次行使管理职权时行为合法、正确、处理得当，原审法院予以支持。关于车同富、姜素清提出的侵害车同富、姜素清权利和赔偿的诉求请求，因本案中海城综合执法局在履行城市管理职能中并无违法行为且车同富、姜素清未提出相应证据证明，原审法院不予支持。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回车同富、姜素清的诉讼请求。案件受理费50元，由车同富、姜素清承担（已付）。上诉人车同富、姜素清不服原审法院上述行政判决，向本院上诉称，一审法院作出的（2019）辽0311行初219号行政判决认定事实和适用法律严重错误，依法应予以撤销。一、一审判决认定事实错误。1、上诉人是修缮房屋而非建设房屋，一审判决认定基本事实错误。两上诉人房屋因年久失修及雨季来临导致涉案房屋出现重大安全隐患，两上诉人于2018年6月21日开始自行对上述房屋进行修缮，包括修缮屋顶、更换门窗等设施。其修缮后的房屋面积、结构均未发生变化。上诉人车同富在接受询问时已经反复强调其在修缮房屋而非建筑房屋。2018年6月23日，被上诉人对上诉人作出海综执罚改通字[2018]第(2046）号《责令改正通知书》，将上诉人修缮房屋的行为认定为违法建设行为，责令上诉人立即停止建设行为，并给予限期拆除。一审判决认定两上诉人是对自家原有的住房进行修建，亦并不排除在修建中存在修缮的情节。上诉人在整个过程都是为了自身居住安全对房屋进行修缮，一审判决认定为修建房屋属于严重的事实认定错误。2、一审判决认为被上诉人对辖区内两上诉人对自家原有的房进行修建具有管理和执法的职权，属于事实认定错误。两上诉人在海城市海州管理区城东路芳草龙珠小区西侧临街置合法拥有一处面积为295.32平方米宅基地。该宅基地于1985年4月10日在当时的海城县人民政府办理了宅基地使用证，房主的姓名叫车启平(上诉人车同富之父、上诉人姜素清之夫)，该宅基地使用证上显示土地性质为集体土地。两上诉人上述宅基地上房屋虽划入海城市规划区域内，但并没有任何行政机关明确告知两上诉人修缮房屋需要经过政府有关部门的管理和审批。即使两上诉人已明知该行政区域的变更与延革，但目前没有任何法律法规明确规定为了居住安全在不改变房屋结构的前提下进行修缮房屋需要向相关部门报批。因此，一审判决认为被上诉人对辖区内两上诉人对自家原有的房屋进行修建具有管理和执法的职权，属于事实认定错误。3、一审判决认定被上诉人针对两上诉人实施行政管理行为合法、正确、处理得当，属于事实认定错误。2018年6月23日，被上诉人的工作人员强制将两上诉人修缮房屋的工具扣押，将房坨推倒，损毁四块梁板。根据《中华人民共和国行政强制法》的相关规定，行政机关实施行政强制措施应在实施前向行政机关负责人报告并经批准；通知当事人到场；当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径；听取当事人的陈述和申辩。本案中，被上诉人并没有依法履行上述程序，严重违反法定程序。因此，一审判决认为被上诉人针对两上诉人实施行政管理行为合法、正确、处理得当，属于事实认定错误。二、一审判决适用法律错误。《中华人民共和国行政处罚法》第十六条规定：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使”。《中华人民共和国行政强制法》第十七条第二款规定：“依据《中华人民共和国行政处罚法》的规定行使相对集中行政处罚权的行政机关，可以实施法律、法规规定的与行政处罚权有关的行政强制措施”。根据上述法律规定，只有国务院或经国务院授权的省级人民政府有权决定一个行政机关实施集中行政处罚权。一审判决根据《辽宁省人民政府关于在海城市和岫岩县开展相对集中行政处罚权工作的批复》和《海城市人民政府关于责成市综合行政执法局行使有关行政强制权的决定》规定，认定被上诉人对辖区内城市规划建设具有管理和执法的职权。且依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回两上诉人对被上诉人海城市综合行政执法局的诉讼请求。两上诉人为了居住安全在不改变房屋结构的前提下进行的修缮房屋并不属于建设房屋，且辽宁省人民政府未经国务院批准无权决定在海城市和岫岩县开展相对集中行政处罚权。因此，一审判决适用法律错误。三、一审判决不予支持上诉人的人身和财产损害的行政赔偿请求，违反法律规定。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利”。第三条规定：“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯人身权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（五）造成公民身体伤害或者死亡的其他违法行为”。第四条：“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（五）造成财产损害的其他违法行为”。第九条第二款规定：“赔偿请求人要求赔偿，应当先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出”。本案中，被上诉人组织大量工作人员来阻止上诉人修缮房屋，并且不顾上诉人的申辩强行实施拆除行为。其违法行为给上诉人造成的人身损害及财产损害，根据上述法律规定，上诉人有权要求被告承担赔偿责任。而一审法院在审理中认定事实和适用法律严重错误，不予支持上诉人的行政赔偿请求，严重违反上述法律规定。四、被上诉人实施被诉行政行为的目的违法。被上诉人称，接到群众举报得知上诉人实施建设行为，但是被上诉人自始至终未提供关于接到群众举报的证据以及记载举报事项的立案审批表。事实上，并无群众举报上诉人的修缮行为。上诉人名下的房屋在2013年已经被列入征收拆迁范围内，由于征收程序不合法且补偿标准极不合理，上诉人一直未与征收单位即海城市人民政府达成补偿安置协议。上诉人的上述房屋现仍然保存，妨碍拆迁项目的建设。现被上诉人作为海城市人民政府的职能部门，故意将上诉人修缮房屋的行为错误认定为违法建设行为，目的是逼迫上诉人与征收单位达成补偿安置协议。因此，被上诉人实施被诉行政行为的目的违法。综上，一审判决认定事实和适用法律严重错误，依法应予撤销。上诉人特向贵院提出上诉，请贵院依法严格审查，公正评判。被上诉人海城市城市管理综合行政执法局口头答辩称，同一审答辩意见一致，请求二审法院维持一审判决。本院二审查明的事实与一审法院认定事实一致。本院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证”、第六十五条“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除”的规定，结合本案，由于海城市海州管理区城东路芳草龙珠小区在海城市城市规划管理区域内，在城市、镇规划区内甚至在乡、村庄规划区内进行建筑物、构筑物等工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。车同富、姜素清对涉案房屋进行的建设，无证据证明已经向海城市或车同富、姜素清所在的海州管理区的规划部门申请办理建设工程规划许可证或乡村建设规划许可证。海城综合执法局根据《辽宁省人民政府关于在海城市和岫岩县开展相对集中行政处罚权工作的批复》和《海城市人民政府关于责成市综合行政执法局行使有关行政强制权的决定》赋予的权限，依据《中华人民共和国城乡规划法》的相关规定，向车同富、姜素清作出《责令改正通知书》，要求车同富、姜素清立即停止建设，限期自行拆除的决定，符合法律规定。原审法院据此驳回车同富、姜素清的诉讼请求，适用法律正确，本院予以维持。车同富、姜素清的上诉理由无法律根据，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判决。一、二审案件受理费各50元，由上诉人车同富、姜素清负担。本判决为终审判决。审判长 李 群审判员 周庆文审判员 张 冬二〇二〇年五月十一日书记员 倪莎莎