河南省郑州市中级人民法院行 政 裁 定 书(2020)豫01行终165号上诉人(原审原告)：张聪峰，男，汉族，1976年11月14日出生，户籍地河南省巩义市，现住巩义市。被上诉人（原审被告）：巩义市紫荆路街道办事处，住所地巩义市健康路18号。法定代表人：曹东伟，主任。委托代理人：冯乐，该办事处工作人员。委托代理人：康建乔，河南星光律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：巩义市自然资源和规划局，住所地河南省巩义市东区行政中心惠民路中段。法定代表人：崔国强，局长。委托代理人：柴建伟，该局工作人员。委托代理人：周武召，河南星光律师事务所律师。上诉人张聪峰因与巩义市紫荆路街道办事处（以下简称巩义紫荆办）、巩义市自然资源和规划局（以下简称巩义资源规划局）确认强制拆除行为违法一案，不服河南省巩义市人民法院（2019）豫0181行初123号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。张聪峰上诉请求：1、撤销巩义市人民法院(2019)豫0181行初123字号行政裁定书；2、请求原案发回重审。事实和理由：1、上诉人认为在法庭调查时，巩义紫荆办承认其强拆行为，巩义紫荆办作为强拆的执行人，应负强制拆除的第一责任。2、上诉人认为根据行政强制法的相关程序应由巩义资源规划局依法履行，巩义资源规划局并未依法履行相关程序；而一审裁定把应由巩义资源规划局和巩义紫荆办承担的责任推给巩义市人民政府，明显不妥。3、巩义紫荆办承认实施了强拆行为，但并未出示被政府委托的相关汪据，委托事实不清。4、根据《行政诉讼法》第二十九条规定，公民、法人或者其他组织同被诉行政行为有利害关系但没有提起诉讼，或者同案件处理结果有利害关系的，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。法院仅依据巩义紫荆办陈述就认定巩义市人民政府委托巩义紫荆办实施了强拆行为，无事实依据，一审法院给上诉人释明要求追加巩义市人民政府为共同被告，但上诉人认为巩义紫荆办在法庭调查中已承认是其实施了强拆行为，且明显违反法定程序，其行为应确认违法。在此前确实无法证明系市政府为委托人的情况下，上诉人只能起诉巩义紫荆办。在上诉人不同意追加市政府的情况下，法院如果认为市政府与本案有利害关系，应当依据《行政诉讼法》第二十九条追加市政府为第三人参与诉讼。但法院未依职追加市政府为第三人，诉讼程序违法。法院仅依据巩义紫荆办的辩称就认定市政府委托街道办的事实，于法无据。巩义紫荆办辩称:答辩人认为一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，上诉人的上诉理由不能够成立，应当依法驳回上诉、维持一审裁定。1、上诉人张聪峰违法占地一案，经巩义资源规划局调查，上诉人张聪峰2013年11月在未取得合法用地手续的情况下，擅自在巩义市新兴路紫荆街道办事处大黄冶村段南侧占用大黄冶村第六村民组1156平方米集体土地建厂，该地块规划属挂钩建新区，不符合《紫荆路街道土地利用总体规划(2010-2020)》，现状属大黄冶村耕地（面积728平方米）和荒草地（面积428平方米）。上诉人张聪峰占地建厂的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条的规定，构成非法占用土地。巩义资源规划局对其依法作出（巩国土资（土）罚决字(2015)4号）《行政处罚决定书》，责令上诉人张聪峰收到处罚决定之日起15日内自行拆除新建的288平方米建筑物和其他设施，恢复土地原状、对其非法占用的728平方米耕地，按每平方米10元处以罚款，计7280元，对其非法占用的428平方米荒草地按每平方米3元处以罚款，计1284元，共计罚款8564元。《行政处罚决定书》等文书送达上诉人后、上诉人没有提出复议或行政诉讼。故可以认定上诉人认可该《行政处罚决定书》及相关文书认定的内容。至此早在2015年上诉人张聪峰所诉的建筑物就被认定为违法建筑、应当在2015年被拆除，恢复土地原状。所以上诉人所诉的建筑物不能够获得法律的有效保护，其诉讼请求不应当得到支持。2、答辩人作为上诉人张聪峰违法行为所在地的基层政府机关，根据中共巩义市委办公室巩办(2016)17号文件，即市委办公室、市政府办公室关于印发《巩义市耕地保护责任追究办法》的通知第四条之规定，协助巩义资源规划局在本辖区行政执法，执行上级下达的整改任务，上诉人张聪峰将答辩人列为被告明显不妥，答辩人不应承担法律责任。综上所述，上诉人上诉的理由不能够成立，应当不予支持。巩义资源规划局辩称：1．巩义资源规划局对张聪峰在大黄冶村占地建厂房的行为已经依法履行了查处和申请法院强制执行的行政职能。2015年1月13日，巩义资源规划局作出巩国土资（土）罚决字〔2015〕4号行政处罚决定书，责令张聪峰在接到处罚决定书之日起15日内自行拆除在非法占用的1156平方米的土地上新建的288平方米建筑物和其他设施，恢复土地原状，并处以相应罚款。其后，张聪峰并未履行自行拆除上述建筑物和其他设施及恢复土地原状的处罚内容。2015年3月23日，巩义资源规划局向张聪峰送达了巩国土资催告字〔2015〕第4号（土）行政强制执行催告书，张聪峰在催告期满后仍未履行，巩义资源规划局于2015年4月13日申请巩义市人民法院强制执行。2．巩义资源规划局未参与实施对张聪峰诉称的涉案房屋的强制拆除行为。张聪峰诉称巩义资源规划局参与两次强拆行为的事实不存在。张聪峰向一审法院提出诉讼请求：确认被告于2019年5月17日和2019年5月25日（周六）两次强拆行政行为违法。一审法院经审理查明：2015年1月13日，巩义资源规划局（原巩义市国土资源局）作出巩国土资（土）罚决字〔2015〕4号行政处罚决定书，其主要内容为：张聪峰在未取得合法用地手续的情况下，擅自占用大黄冶村六组集体土地1156平方米建厂房，建筑物占地面积288平方米，建筑面积288平方米，此行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条的规定。依照《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、第八十三条，《河南省实施办法》第六十六条等规定，责令张聪峰退还非法占用的1156平方米土地，并作出如下行政处罚：1．限张聪峰在接到处罚决定书之日起15日内自行拆除在非法占用的1156平方米土地上新建的288平方米建筑物和其他设施，恢复土地原状；2．对其非法占用的728平方米耕地，按每平方米10元处以罚款，计7,280元，对其非法占用的428平方米荒草地，按每平方米3元处以罚款，计1,284元，共计罚款8,564元。该处罚决定作出后，张聪峰缴纳了罚款，但未履行第一项自行拆除的处罚内容。巩义资源规划局称曾向法院申请强制执行而未被受理。原告张聪峰诉称，被告于2019年5月17日和25日组织人员对其上述厂房实施了强制拆除。一审法院认为：一、本案中，原告张聪峰在巩义市紫荆路街道办事处大黄冶村六组集体土地上建有厂房即涉案厂房，因未取得合法用地手续，被告巩义资源规划局予以查处，并作出巩国土资（土）罚决字〔2015〕4号行政处罚决定书予以行政处罚，对此部分事实本案当事人没有争议，可见，涉案厂房是本应被依法拆除的违法建筑物。非法利益不受法律保护，涉案厂房的拆除对原告的合法权益明显不产生实际影响。二、《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三款规定，提起行政诉讼应当有事实根据。首先，具体在本案中，原告张聪峰诉称被告巩义紫荆办、巩义资源规划局实施了强制拆除其涉案厂房的行为，就应当提供证据予以初步证明。现原告仅提交八张照片为据，这些照片本身只能证明原告的涉案厂房被拆除，而不能证明具体由谁实施拆除及拆除的原因背景情况，不能确定是本案两被告组织实施。经询问，原告称照片来源于拆迁时附近群众所拍摄提供，另称拆迁前还有书面通知类文书张贴于厂房等，但其并未补充提供相关证据材料以便初步确定涉案拆除行为的实施主体。其次，原告虽然将巩义资源规划局列为被告，但现有证据仅能证明巩义资源规划局作出巩国土资（土）罚决字〔2015〕4号行政处罚决定书，对原告违法建设涉案厂房的行为作出责令限期拆除及罚款的行政处罚以及参与巩义市违法用地整改工作，而不能证明其实施了对涉案厂房的拆除行为。原告在庭审中也认可巩义资源规划局没有实施拆除行为。其三，巩义紫荆办提交的证据材料可以看出，在巩义市违法用地整治活动中，巩义紫荆办负责其辖区内违法建筑的拆除，但不能直接确定原告的涉案厂房被纳入该项整治活动以及列入巩义紫荆办的整改任务，从而仍不能确定巩义紫荆办拆除了涉案厂房。综上，原告起诉两被告实施涉案强制拆除行为明显缺乏事实根据。三、《最高人民法院关于适用的解释》第二十六条规定：原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉。本案中，巩义紫荆办提交的相关文件还显示，巩义市人民政府赋予巩义紫荆办对辖区内违法建筑物组织力量自行拆除的职权，并下达拆除任务指标，故即便巩义紫荆办实施涉案拆除行为，也是受巩义市人民政府的指派，属于受委托实施的行政行为，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款的规定，巩义紫荆办实施拆除行为的法律后果，应当由巩义市人民政府承担，巩义紫荆办不是本案的适格被告。鉴于此，一审法院向原告释明，依法告知原告变更或追加巩义市人民政府为被告，原告明确表示拒绝。综上所述，原告的起诉不符合法定起诉条件，应当裁定驳回起诉。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一、三、八项的规定，裁定如下：驳回原告张聪峰的起诉。案件受理费50元，待本裁定生效后退还张聪峰。本院二审期间，上诉人围绕上诉请求依法提交了证据。本院组织当事人进行了证据交换和质证。上诉人提交如下证据：1、巩义市紫荆路街道办事处和巩义市紫荆路街道办事处大黄冶村村民委员会在上诉人案涉厂门口粘贴的2019年5月11日《通知》照片一份，该通知要求上诉人于2019年5月13日下午6点前将建筑物及水泥地坪拆除并复耕到位。2、巩义市土地矿产卫片执法检查工作领导小组办公室2019年5月《巩义市2019年自然资源卫片执法、国家下发农地非农化、存量违法整改台账》复印件一份，用于证明二被上诉人主体资格适格。结合一审巩义紫荆办提交的证据，本院对上诉人二审提交的证据予以采信。对当事人二审争议的事实，本院查明的事实与一审法院查明的事实一致。本院对一审查明的事实予以确认。另查明：巩义市紫荆路街道办事处大黄冶村村民委员会在上诉人案涉厂门口粘贴了巩义市紫荆路街道办事处于2019年5月11日作出的《通知》，该通知要求：因张聪峰车间（检测图斑号15）占用农用地，要求上诉人于2019年5月13日下午6点前将建筑物及水泥地坪拆除并复耕到位。2019年5月17日和25日巩义市紫荆路街道办事处组织人员对其上述厂房实施了强制拆除。本院认为，根据巩义紫荆办提交的证据材料可以看出，在巩义市违法用地整治活动中，巩义紫荆办负责其辖区内违法建筑的拆除。另根据巩义市紫荆路街道办事处大黄冶村村民委员会在上诉人张聪峰案涉厂门口粘贴了巩义市紫荆路街道办事处于2019年5月11日作出的《通知》，该通知要求：因张聪峰车间（检测图斑号15）占用农用地，要求张聪峰于2019年5月13日下午6点前将建筑物及水泥地坪拆除并复耕到位。2019年5月17日和25日巩义市紫荆路街道办事处组织人员对其上述厂房实施了强制拆除。可以确定张聪峰的涉案厂房被纳入该项整治活动以及列入巩义紫荆办的整改任务，且巩义紫荆办参与拆除了涉案厂房。综上，巩义市紫荆路街道办事处的一审原告主体适格。一审法院以被告巩义市紫荆路街道办事处被告主体不适格、原告非法利益不受保护、原告起诉无事实根据等为由裁定驳回张聪峰的一审起诉不妥，本院予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，裁定如下：一、撤销河南省巩义市人民法院（2019）豫0181行初123号行政裁定；二、本案指令河南省巩义市人民法院审理。本裁定为终审裁定。审判长  崔航微审判员  王 冰审判员  姚付良二〇二〇年五月二十六日书记员  王玉霞