四川省乐山市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）川11行终64号 上诉人（原审原告）：彭永华，男，1969年10月19日出生，汉族，住四川省乐山市市中区。 被上诉人（原审被告）：乐山市市中区农业农村局，住所地四川省乐山市市中区红雀碗街118号。 法定代表人：齐天军，局长。 委托诉讼代理人：程新江，四川金顶律师事务所律师。 上诉人彭永华因诉被上诉人乐山市市中区农业农村局（以下简称“区农业局”）土地行政登记及行政赔偿一案，不服四川省峨眉山市人民法院（2020）川1181行初3号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年4月23日立案后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院查明：彭永华系四川省乐山市市中区×乡×村×组村民。2019年10月17日，彭永华以挂号信的方式向区农业局邮寄《申请书》、身份证、户口本以及第一轮承包土地表，快递单号为XA39220285251。《申请书》载明：为了维护本农户彭永华根据中华人民共和国农村土地承包法之规定，特别申请要求区农业局农经股颁发本户在1981年响应国家全国农村土地统一包产到户的号召，由剑峰乡友爱村1组集体法定人（法人代表）阚明亮按全组人口统一分划发包给每农户，本农户已接收的取得了的我户应当分划承包的口粮田地的土地证。区农业局于2019年10月18日签收。彭永华因区农业局至今未颁证，于2019年12月24日诉至一审法院，请求：1.判令区农业局为彭永华颁发第一轮土地承包经营权证；2.判令区农业局补偿彭永华因颁证事宜给彭永华造成的损失（从1981年计算至颁证为止，标准为每天400元），并在报纸上公开赔礼道歉。 2020年2月5日，区农业局对彭永华作出《不予受理告知书》，载明：你于2019年10月16日提交的申请书收悉。经核查，前述申请因申请事项不符合法律法规规定及申请程序不符合规定、申请材料不齐全，按照《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》（以下简称《农村土地承包经营权证管理办法》）第七条的规定，决定对其颁证申请不予受理。并于同年2月7日送达彭永华。经原审法院释明，彭永华主张系对《不予受理告知书》不服提起本案行政诉讼。 彭永华与所在集体经济组织对彭永华户在第一轮土地承包期间享有的部分承包地在第一轮土地承包到期后是交回还是他人代种存在争议，一直未签订第二轮土地承包经营合同。 原审法院以区农业局提交的《不予受理告知书》，彭永华提交的身份证、户口本、承包土地表以及当事人陈述等认定上述事实。 原审法院认为，根据《中华人民共和国农村土地承包法》（以下简称《农村土地承包法》）第二十四条第一款“国家对耕地、林地和草地等实行统一登记，登记机构应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权”、《农村土地承包经营权证管理办法》第四条第三款“县级以上地方人民政府农业行政主管部门负责农村土地承包经营权证的备案、登记、发放等具体工作”之规定，区农业局具有对市中区范围内的土地承包经营权依法登记的法定职权。 彭永华提交的单号为XA39220285251的寄件存单载明的区农业局办公地址、电话号码正确，邮件跟踪查询记录显示收发室签收，在区农业局没有相反证据反驳情况下，原审法院推定区农业局于2019年10月18日收到了彭永华邮寄的颁证申请。区农业局提出没有收到彭永华颁证申请的主张，该院不予支持。 《农村土地承包法》第二十三条规定，承包合同自成立之日起生效，承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。《农村土地承包经营权证管理办法》第二条规定，农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证。土地承包经营者自土地承包合同生效时取得农村土地承包经营权，享有农村土地承包经营权是国家颁发土地承包经营权证的基础。本案中，彭永华向区农业局提出申请要求为其颁发第一轮土地承包经营权证，因第一轮土地承包经营期限到期后彭永华一户已不再享有对第一轮承包土地的经营权，在基础权利已经丧失情况下区农业局对其申请决定不予受理结论并无不当。彭永华请求判令区农业局为其颁发第一轮土地承包经营权证及相应的赔偿诉请无法律依据，该院不予支持。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条规定，公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。因此，在法律法规对区农业农村局履职期限没有特别规定时，应适用两个月的履职期限。区农业局2019年10月18日收到彭永华的颁证申请之后，直至2020年2月5日才对其作出《不予受理告知书》超过两个月的处理期限，程序违法。鉴于该程序违法对彭永华的实体权利不产生实际影响，属于程序轻微违法情形，故该院确认区农业局作出的《不予受理告知书》违法，但保留其效力不予撤销。 《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》第二条规定，农村土地承包经营纠纷调解和仲裁，适用本法。农村土地承包经营纠纷包括：（一）因订立、履行、变更、解除和终止农村土地承包合同发生的纠纷；（二）因农村土地承包经营权转包、出租、互换、转让、入股等流转发生的纠纷；（三）因收回、调整承包地发生的纠纷；（四）因确认农村土地承包经营权发生的纠纷；（五）因侵害农村土地承包经营权发生的纠纷；（六）法律、法规规定的其他农村土地承包经营纠纷。彭永华提起本案诉讼的实质是其与所在集体经济组织对彭永华户在第一轮土地承包期间享有的部分承包地在第一轮土地承包到期后是交回还是他人代种存在争议，该争议属于前述规定的农村土地承包经营纠纷《农村土地承包法》第五十五条规定，因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。对其纠纷彭永华应当是通过调解、仲裁、民事诉讼途经解决，而不是盲目坚持第一轮土地承包经营权证是区农业局颁发第二轮土地承包经营权证的基础提起履行颁证职责之诉。 综上事实和理由，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第二项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决：一、确认乐山市市中区农业农村局于2020年2月5日对彭永华作出的《不予受理告知书》违法；二、驳回彭永华的其他诉讼请求。案件受理费50元，由区农业局负担。 彭永华向本院提出上诉请求：1.撤销一审判决；2.支持其一审诉讼请求。事实和理由：1.1997年3月集体经济组织法定代表人按照国家政策与彭永华户签订了口头二轮延包合同：一轮土地承包经营权期限即将到期，到期后在一轮土地承包经营权期限的基础上土地承包期限再延长30年，承包土地保持原状继续各户种，一轮土地承包表保持不变，期限为2000年1月1日起至2030年12月31日止。彭永华曾提起履行颁证之诉，法院未受理，原因是一轮土地承包经营权证的法律凭证是二轮土地延包经营权的法律凭证的基础手续。按照《农村土地承包法》第十九条、《农村土地承包经营权证管理办法》规定，三十日内就应该颁证。应予补发，而不是确权。2.一审法院认为第一轮承包期限到期后不再享有对第一轮承包土地的经营权，但彭永华作为该组的以每一农户家庭成员为一个生产经营单位承包经营权的基础权利依然存在，经营权隶属于承包经营权下的产物，属于用益物权的一种，承包经营权不仅是农业最基本的生产资料，也是农民维持生命生存的社会保障，区农业局和原审法院应主动带头不折不扣执行中央延包政策，监督检查延包工作包括颁证。作为县级政府土地主管部门在颁证程序中对下级乡镇政府农村经营管理部门以及该集体经济组织对违反土地管理法律法规的行为不进行监督检查，造成维权损失，其诉请应予支持。3.区农业局超期作出《不予受理告知书》，程序违法，对其提出的问题未采取实际有效落实措施。 区农业局辩称：原审法院认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。 本院经审理查明的事实与一审认定的事实一致，本院予以确认。 根据《农村土地承包法》第二十四条第一款、参照《农村土地承包经营权证管理办法》第四条第三款的规定，区农业局具有对乐山市市中区范围内的土地承包经营权依法颁证的法定职权。 本院认为，彭永华向一审法院提起本案行政诉讼，其诉请实质是请求区农业局向其颁发所主张已承包土地的土地承包经营权证及行政赔偿。《农村土地承包法》第二十二条规定：“发包方应当与承包方签订书面承包合同”。2004年1月1日施行的《农村土地承包经营权证管理办法》第七条规定：“实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：（一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。（三）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正”。农经发﹝2015﹞2号《关于认真做好农村土地承包经营权确权登记颁证工作的意见》第三条第三项规定：“权属争议未解决的，不进行土地承包经营权确权登记颁证”。根据上述规定，本案中，因彭永华现与其所在集体经济组织对其第一轮土地承包期间享有的部分承包土地权属存在争议，双方未签订书面承包合同，区农业局在未收到彭永华所在地乡人民政府报送的颁证申请书及书面承包合同等材料的情形下，对彭永华提出的颁证申请事项作出本案不予受理决定的结论并无不当。此外，区农业局于2019年10月18日收到彭永华的颁证申请后，于2020年2月5日才作出本案《不予受理告知书》，已超过《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条规定的两个月处理期限，程序违法，该程序违法对彭永华的实体权利不产生实际影响，属程序轻微违法，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第二项的规定，应予确认违法但不撤销。彭永华诉请颁证及行政赔偿无事实根据和法律根据，一审判决不予支持的结论并无不当。综上，上诉人彭永华的上诉理由不能成立，对其上诉请求本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由彭永华负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  刘 平 审 判 员  雷璐娜 审 判 员  李亚莉 二〇二〇年五月十九日 法官助理  朱海丽 书 记 员  杨兴容 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条 人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。