湖北省武汉市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鄂01行终99号 上诉人（原审原告）彭立新。 上诉人（原审原告）胡萍。 两上诉人共同委托代理人李思民，湖北得伟君尚律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）武汉市江岸区城市管理执法局，住所地武汉市江岸区后湖二路59号。 法定代表人廖云峰，局长。 委托代理人桂贵，该局法制科科长。 委托代理人张旌，湖北元申律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）武汉市城市管理执法委员会，住所地武汉市江岸区胜利街305号。 法定代表人李顺年，主任。 委托代理人张勘，湖北英达律师事务所律师。 上诉人彭立新、胡萍因被上诉人武汉市江岸区城市管理执法局（以下简称江岸城管执法局）、武汉市城市管理执法委员会（以下简称市城管委）行政强制及行政复议一案，不服湖北省武汉市江岸区人民法院(2019)鄂0102行初142号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院经审理查明，江岸区沿江大道30-33号码头滨江苑公务员小区11栋3单元8层702室房屋登记产权人为彭立新和胡萍。2017年12月22日，被告江岸城管执法局发现上述房屋楼顶存在违章搭建顶棚事宜。经向原告彭立新调查并制作调查笔录，原告彭立新陈述该顶棚系2017年12月初突击抢建，因原来顶棚早就有，所以在修缮时没有去办理相应的规划手续。经调查后，因认为原告彭立新在武汉市江岸区滨江苑一期11栋3单元702号房屋顶层未经规划部门许可擅自搭建顶棚，被告江岸城管执法局于2017年12月22日向原告彭立新下达《违法通知书》（NO：0006466）及《责令限期改正通知书》（NO：0025038），责令其三日内拆除违法建筑。2018年5月2日，被告江岸城管执法局向江码社区的工作人员张闻君就原告彭立新搭建楼顶违章建筑事宜进行了调查，查明2017年12月，原告彭立新搭盖顶棚时没有向社区提出申请，且社区工作人员也分别向城管执法部门及物业公司进行了告知，共同制止过原告彭立新搭建违法建筑事宜。因原告彭立新收到被告江岸城管执法局下达的《违法通知书》及《责令限期改正通知书》后并未拆除违法建设，故被告江岸城管执法局于2018年5月3日向原告彭立新作出并留置送达了（岸城管）限拆决字[2018]第0030697号《违法建设限期拆除决定书》，告知其：“2018年5月2日发现你（单位）在滨江苑一期11栋3单元702未取得建设工程规划许可证（未按照建设工程规划许可证的规定）进行建设，违法建设工程建筑面积约计35平方米（一层顶棚）。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、《武汉市控制和查处违法建设办法》第二十一条的规定，限你（单位）于2018年5月10日之前自行拆除。逾期不拆除的，将依法强制拆除，所需费用由你（单位）承担。如不服本决定，可在收到本决定之日起60日内，向本级人民政府或上一级主管部门申请行政复议，也可在6个月内直接向人民法院起诉”。2018年10月19日，被告江岸城管执法局作出（岸城管）拆公字[2018]第1号《拆除公告》，告知“违建人彭立新等在滨江苑一期11栋三单元702楼顶未取得建设工程规划许可证（未按照建设工程规划许可证的规定）进行建设的行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》和《武汉市控制和查处违法建设办法》的规定。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、《武汉市控制和查处违法建设办法》第二十一条的规定，限你（们）于2018年10月23日前自行拆除。逾期不拆除的，将依法强制拆除，所需费用由你（们）自行承担”。2018年10月24日，被告江岸城管执法局再次向滨江苑一期物业经理王建平就原告彭立新搭建楼顶违章建筑事宜进行了调查。当日，被告江岸城管执法局向原告彭立新作出并留置送达岸城管拆告字（2018）第0000181号《违法建设强制拆除事先催告书》，催告其于2018年10月28日之前拆除违章顶棚，逾期不履行的，该局将依法作出强制拆除决定。2018年11月23日，被告江岸城管执法局再次租用吊车到达案涉违章建筑进行现场检查勘验，并分别制作了《现场检查笔录》及《现场勘验笔录》，经现场测量，查明违法建设面积为161.2平方米。当日，被告江岸城管执法局再次向原告彭立新作出并留置送达岸城管限拆决字（2018）第0032219号《违法建设限期拆除决定书》，要求原告彭立新于2018年11月26日之前自行拆除违法建设，逾期将强制拆除。后2018年11月27日，被告江岸城管执法局对案涉违章建筑进行了强制拆除。 因对被告江岸城管执法局于2018年5月3日作出的（岸城管）限拆决字[2018]第0030697号《违法建设限期拆除决定书》及2018年10月19日作出的（岸城管）拆公字[2018]第1号《拆除公告》不服，二原告于2018年11月23日向被告市城管委申请行政复议，要求撤销上述《违法建设限期拆除决定书》及《拆除公告》，并要求被告江岸城管执法局赔偿因违法强拆对二原告造成的损失。被告市城管委于2018年11月30日受理后，经审查，于2019年1月28日作出武城复决字[2019]05号《行政复议决定书》，认为二原告对上述《违法建设限期拆除决定书》申请行政复议已超过申请复议期限，而上述《拆除公告》仅为程序性行为，并未对二原告增加新的权利义务，故驳回了二原告的复议申请。后二原告因对上述《违法建设限期拆除决定书》、《拆除公告》及《行政复议决定书》不服，于2019年2月15日向原审法院提起行政诉讼。原审法院经审理后，认为二原告起诉的《违法建设限期拆除决定书》超过法定起诉期限；二原告起诉的《拆除公告》属于限期拆除程序中的程序性行政行为，该行政行为不涉及拆除程序的终局性，对二原告的权利义务不产生实际影响，不具有可诉性；《行政复议决定书》系被告市城管委因认为不符合复议受理条件而作出的驳回复议申请的决定，二原告应单独起诉原行政行为，或者单独起诉复议机关的行政复议行为，不能同时针对上述两行为一并诉讼，鉴于在案件中二原告坚持针对两个行为一并提起行政诉讼，且原审法院已针对原行政行为进行审查并作出了认定，故对于复议机关以不符合复议受理条件而作出的驳回复议申请的决定，不属于原审法院的审理范围；因二原告提起行政诉讼不符合起诉条件，故对于二原告提出的行政赔偿的诉讼请求原审法院也不予审查。原审法院于2019年5月27日作出（2019）鄂0102行初30号《行政裁定书》，裁定驳回二原告的起诉。经二原告上诉，本院经审理后作出（2019）鄂01行终619号《行政裁定书》，驳回上诉，维持原裁定。 因对被告江岸城管执法局于2018年5月3日作出的（岸城管）限拆决字[2018]第0030697号《违法建设限期拆除决定书》及2018年11月23日作出的岸城管限拆决字（2018）第0032219号《违法建设限期拆除决定书》不服，二原告于2019年1月9日向被告市城管委申请行政复议，要求撤销上述两份《违法建设限期拆除决定书》，赔偿拆除案涉建筑物对二原告造成的损失，并向其赔礼道歉。被告市城管委于同年1月15日向二原告作出武城复受字（2019）10号《行政复议受理通知书》，决定受理该行政复议申请。当日，被告市城管委向被告江岸城管执法局作出武城复答字（2019）10号《行政复议答复通知书》，要求被告江岸城管执法局在规定的时间内提交书面答复，并提交作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。同年1月22日，被告江岸城管执法局向被告市城管委提交了《行政复议答复书》及相关证据材料。因认为案情复杂，不能在规定的时间内作出行政复议决定，被告市城管委于2019年3月18日作出并向各方当事人邮寄送达《延期审理通知书》，告知各方当事人行政复议决定延期30日作出。经审查相关证据材料后，被告市城管委认为该委于2019年1月28日作出的武城复决字[2019]05号《行政复议决定书》中已就二原告申请撤销（岸城管）限拆决字[2018]第0030697号《违法建设限期拆除决定书》的复议请求进行了审理并作出了行政复议决定，故对本次提出的请求撤销（岸城管）限拆决字[2018]第0030697号《违法建设限期拆除决定书》的行政复议请求不予支持；被告江岸城管执法局作出的岸城管限拆决字（2018）第0032219号《违法建设限期拆除决定书》认定事实清楚、证据确凿、适用依据正确、程序合法；二原告提出的有关赔偿的复议请求，因其在提请行政复议时，既未明确提出损失金额，也未能提供证据证明其损失，故对二原告提出的要求被告江岸城管执法局赔偿因拆除案涉建筑物造成的损失及向其赔礼道歉的复议请求不予支持。2019年4月15日，被告市城管委作出武城复决字（2019）15号《行政复议决定书》，维持了被告江岸城管执法局作出的岸城管限拆决字（2018）第0032219号《违法建设限期拆除决定书》，驳回二原告的其他行政复议请求。因对被告江岸城管执法局作出的岸城管限拆决字（2018）第0032219号《违法建设限期拆除决定书》及被告市城管委作出的武城复决字（2019）15号《行政复议决定书》不服，二原告诉至原审法院，请求：1.撤销被告江岸城管执法局作出的（岸城管）限拆决字（2018）第0032219号《违法建设限期拆除决定书》；2.依法撤销被告市城管委作出的武城复决字（2019）15号《行政复议决定书》；3.判令二被告共同赔偿因此造成的二原告的经济损失35万元。 原审法院认为，根据《武汉市城市管理相对集中行政处罚权办法》第三条、第二十二条，《武汉市控制和查处违法建设办法》第八条之规定，被告江岸城管执法局作为本市江岸区城市管理执法部门，具有对辖区内未取得建设工程规划许可证的建筑物、构筑物或者其他设施依法查处的职责。 《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。第六十四条规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。《武汉市城乡规划条例》第六十条规定，对未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由城市综合管理主管部门按照下列规定予以处理：……（三）无法采取改正措施消除对规划实施影响的，责令限期拆除，逾期不拆除的，依法强制拆除。不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十的罚款。第六十一条规定，尚可采取改正措施消除对规划实施影响的情形是指：（一）取得建设工程规划许可证，但未按照建设工程规划许可证的规定进行建设，采取局部拆除等整改措施能够使建设工程符合规划管理技术规定的；（二）未取得建设工程规划许可证即开工建设，但已取得城乡规划主管部门的建设工程规划设计方案审查文件，且建设内容符合或者采取局部拆除等整改措施能够符合审查文件要求的。《武汉市城市管理相对集中行政处罚权办法》第二十二条规定，对未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定建设的建筑物、构筑物或者其他设施，由城市管理执法部门按照《中华人民共和国城乡规划法》和相关法律、法规及规章的规定进行查处。本案中，被告江岸城管执法局提交的调查笔录、证物照片、现场勘验笔录等证据可以证实，江岸区沿江大道30-33码头滨江苑公务员小区11栋3单元8层702室房屋楼顶搭盖的顶棚系由钢结构框架组成的建筑物，其搭建未取得建设工程规划审批手续，亦未取得建设工程规划设计方案审查文件，且该建筑物不符合《武汉市城乡规划条例》第六十一条规定的“尚可采取改正措施消除对规划实施影响的情形”，故被告江岸城管执法局认定该建筑物系违法建设且要求违法建设人即原告彭立新限期自行拆除，认定事实清楚、证据确凿。被告江岸城管执法局在作出（岸城管）限拆决字（2018）第0032219号《违法建设限期拆除决定书》前，依法进行了调查，并到违法建设现场进行了检查、勘验，依据调查、检查及勘验的情况，认定违法建设的面积为161.2平方米。2018年11月23日，被告江岸城管执法局依法向违法建设人即原告彭立新作出并留置送达（岸城管）限拆决字（2018）第0032219号《违法建设限期拆除决定书》，该《限期拆除决定书》载明了违法建设的基本情况、位置、面积等，认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。 针对二原告提出的行政赔偿的诉讼请求，因本案仅审理《违法建设限期拆除决定书》的合法性。鉴于目前案涉建筑物已因被告江岸城管执法局行使强制执行权被强制拆除，故案涉建筑物灭失的后果系因强制拆除行为导致。因本案不涉及对被告江岸城管执法局强制拆除行为的合法性进行审查，故对于因强制拆除行为是否导致二原告的相应损失、是否应承担相应的赔偿责任亦不属于本案的审查范围。二原告在本案中主张相应的赔偿无事实依据，原审法院不予支持。 根据《中华人民共和国行政复议法》第三条及第十二条的规定，被告市城管委作为被告江岸城管执法局的上级主管部门，具有对本案的行政复议申请进行处理的行政职责。被告市城管委于2019年1月15日受理二原告的行政复议申请后，及时告知被告江岸城管执法局作出书面答复。因认为案情复杂，不能在规定的时间内作出复议决定，被告市城管委及时作出并向各方当事人邮寄送达《延期审理通知书》，告知各方当事人行政复议决定延期30日作出。根据审查相关证据材料，认为被告江岸城管执法局作出的岸城管限拆决字（2018）第0032219号《违法建设限期拆除决定书》并无不当；认为二原告提出的行政赔偿申请因无相关证据证实其损失，故对行政赔偿申请不予支持。被告市城管委于2019年4月15日依法作出并向各方当事人送达武城复决字（2019）15号《行政复议决定书》，被告市城管委作出上述行政复议决定，认定事实清楚、适用法律正确、程序合法。 综上，二原告的诉讼请求无事实和法律依据，原审法院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决驳回原告彭立新、胡萍的全部诉讼请求。 上诉人不服一审判决，向本院提起上诉称，原审法院认定基本事实错误，对“行政行为程序合法”的认定是错误的。被上诉人行政处罚错误，执法程序错误。原审法院遗漏当事人诉讼请求，未对上诉人损失多少予以认定。综上，请求二审法院：1.撤销原审判决，发回重审；2.诉讼费、鉴定费由被上诉人承担。 两被上诉人在二审中均未提交书面答辩意见。 各方当事人向原审法院提交的证据、依据均已随案移送本院，本院对证据的认证和采信理由与原审法院相同，对原审法院认定的事实予以认可。 本院认为，《中华人民共和国行政强制法》第三十七条规定：“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定：“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”《武汉市控制和查处违法建设办法》第二十一条规定：“城市管理执法部门对发现的未取得建设工程规划许可证建设的建筑物、构筑物或者其他设施，应当责令当事人立即停止违法行为，同时下达限期拆除决定书，责令当事人在规定期限内自行拆除。需要强制拆除的，应当予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内既不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，城市管理执法部门可以依法强制拆除。作出强制拆除决定前，应当事先书面催告当事人履行限期拆除决定。无法拆除的，依法没收实物，可以并处罚款。”根据上述规定，被上诉人江岸城管执法局具有对其辖区内的违法建筑物、构筑物、设施依法查处的职权。本案中，根据被上诉人江岸城管执法局提供的调查笔录、现场照片、现场勘验笔录等，均可证明涉案建筑物的搭建未取得建设工程规划许可证或未取得城乡规划主管部门的建设规划设计方案审查文件，系违法建筑。被上诉人依法进行询问、调查、现场勘验等程序后，作出被诉《违法建设限期拆除决定书》，实体和程序均无不当。被上诉人市城管委作出的复议决定认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，并无不当。本案系对岸城管限拆决字（2018）第0032219号《违法建设限期拆除决定书》及武城复决字（2019）15号《行政复议决定书》的合法性进行审理。所涉违法建筑灭失的后果系因强制拆除行为所致，故上诉人是否因强制拆除行为存在损失及被上诉人是否应当承担赔偿责任均不属于本案的审理范围。上诉人认为“原审判决对损失多少并未予以认定”系遗漏当事人的诉讼请求的上诉理由不能成立，本院不予支持。上诉人的上诉请求及理由不成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本案二审案件受理费50元由上诉人彭立新、胡萍负担。 本判决为终审判决。 审判长  陈平 审判员  俞震 审判员  沈红 二〇二〇年五月十一日 法官助理王瀚 书记员祁平