济南铁路运输中级法院 行 政 裁 定 书 （2020）鲁71行终55号 上诉人（原审原告）冯磊，男，1983年8月5日出生，汉族，住山东省青岛市市北区。 被上诉人（原审被告）青岛市公安局市南分局，住所地青岛市市南区栖霞路1号。 法定代表人荆会平，局长。 委托诉讼代理人陈德洪，青岛市公安局市南分局法制大队工作人员。 委托诉讼代理人刘振宇，青岛市公安局市南分局八大湖派出所工作人员。 上诉人冯磊因诉被上诉人青岛市公安局市南分局（以下简称市南分局）要求确认市南分局八大湖派出所2019年5月14日传唤行为违法一案，不服青岛铁路运输法院（2020）鲁7102行初5号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 原审法院查明，2019年5月14日0时18分许，被告市南分局八大湖派出所接110指挥中心指令，青岛志华汽车维修服务有限公司门口有人踹门,被告民警随即赶赴现场。就原告冯磊涉嫌故意损毁财物的行为，市南分局八大湖派出所于2019年5月14日、2019年5月28日、2019年6月4日、2019年6月22日采用口头传唤和《传唤证》传唤的方式传唤原告至八大湖派出所接受调查询问。2019年6月29日被告市南分局作出青南公（湖）行罚决字[2019]376号《行政处罚决定书》，认定原告冯磊故意损毁财物的违法行为成立。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第四十九条之规定，决定给予冯磊行政拘留十二日的行政处罚。 原审法院认为，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第八十二条、第八十三条的规定，传唤行为系公安机关为了调查治安行政管理案件的需要,通知涉案违反治安管理嫌疑人到指定地点接受询问和查证的行为，系公安机关作出最终处理决定之前需要经过的若干连续不断的阶段性行政行为之一。如果公安机关对违反治安管理嫌疑人作出传唤行为后未对其作出最终处理决定的,应当赋予当事人提起行政诉讼的权利；但如果公安机关对违反治安管理嫌疑人已经作出最终处理决定的，传唤行为作为最终处理决定的程序性行政行为,被最终处理决定所吸收，其内容不具有独立的法律意义，亦不产生独立的法律后果。本案中，被告工作人员于2019年5月14日、2019年5月28日、2019年6月4日、2019年6月22日将原告传唤至市南分局八大湖派出所调查询问后，根据调查结果，已于2019年6月29日对原告作出青南公（湖）行罚决字[2019]376号《行政处罚决定书》。原告如对作为涉案行政处罚调查程序的传唤行为不服，可以通过起诉涉案行政处罚决定的方式予以救济。故原告单独就被告的传唤行为提起本案诉讼,不符合行政诉讼起诉条件。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第(一)项之规定，裁定驳回原告冯磊的起诉。 上诉人冯磊不服，向本院提起上诉，请求：1、依法撤销（2020）鲁7102行初5号行政裁定书；2、支持一审诉讼请求；3、诉讼费用由被上诉人承担。事实与理由：2019年5月14日凌晨，上诉人拨打110举报隔壁邻居有存放危险品和违反《消防法》住人的问题并制止邻居在危险品上吸烟，后上诉人跟随110来到市南分局八大湖派出所，辅警要求上诉人不要举报，并要求上诉人承认，上诉人制止邻居抽烟的行为是上诉人对铁质卷帘门恶意破坏的行为，上诉人认为莫名其妙，随即辅警便开始24小时的限制人身自由，期间上诉人心脏病发，辅警拒绝送医治疗，辅警要求上诉人自己扛着，逼迫上诉人做询问笔录。八大湖派出所两名辅警的行为已经构成违法。后经过多次传唤和限制人身自由，被上诉人在不经双方调解、无法证明上诉人主观恶意、无法证明涉案标的物损坏的情况下，于2019年6月29日强行做出青南公（湖）行罚决字[2019]376号行政处罚。青岛铁路运输法院做出(2020)鲁7102行初5号行政裁定，以“不符合行政诉讼起诉条件”为理由，驳回上诉人的起诉。上诉人认为，1、一审法院认定，“传唤行为系行政行为之一”，一审法院的认定明确了传唤行为不是行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为。而是行政行为，上诉人予以认可。2、一审法院仅仅依据主观意识判断，认为后续的行政行为可以吸收先行政行为，没有法律规定。且上诉人有明确的、独立的违法事实和情节(非法羁押、不保证饮食、不予救治、不及时查证)，其对上诉人人身人格健康权的侵害明显独立于其它后续行政行为，显然不可以也不可能被其它后续行政行为所吸收。被上诉人的行政行为对行政相对人的人身人格健康权产生了实际影响，行政相对人对该传唤或限制人身自由中违法行为不服提起诉讼的，人民法院应当依法受理。3、一审法院错误运用了“司法救济”的概念，本案中先行行政行为既是后续行政行为的过程和依据，也是其自身违法的本身，其违法行为具有明显的独立性和连贯性，直接影响后续行政行为的事实认定和最终判决，如先行行政行为的违法没有得到有效认定，后续行政行为既得不到公平公正审判，行政相对人也不能得到救济。4、一审法院认定事实错误，对于没有的事实予以“审理查明”，实在不妥。综上，上诉人认为一审法院适用法律错误，事实认定不清。 被上诉人市南分局答辩称，市南分局八大湖派出所依法传唤冯磊，符合法律规定。2019年5月14日，八大湖派出所接到报警，辖区内吴兴二路1号志华汽车修理厂有人踹门，接受报警后派出所民警立即受理并展开调查。依据《中华人民共和国治安管理处罚法》的规定，依法对违法行为人冯磊进行传唤调查询问。传唤询问期间，保障了被传唤人冯磊的合法权益。以上事实有当事人陈述、证人证言、视频资料等证据证实。八大湖派出所依法对违反治安管理行为人进行传唤询问，内容适当程序合法，符合法律规定。请求驳回上诉人的上诉请求，维持原裁定。 各方当事人在原审中提交的证据和依据已制作电子卷宗移送本院，二审期间各方当事人未向本院提交新的证据。本院经审理查明的事实与原审法院认定事实一致。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：……（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为；……”可提起行政诉讼的行政行为应当是对当事人权利义务产生实际影响并对外发生法律效果的最终行政行为，程序性和过程性行为依附于最终行政行为，对其合法性评价可以在对最终行政行为合法性评价中一并进行。按照《中华人民共和国治安管理处罚法》第八十二条、第八十三条的规定，传唤系对涉嫌违反治安管理行为人的一项调查措施，属于公安机关在做出最终行政处罚前的程序，系过程性行为。本案中，市南分局八大湖派出所于2019年5月14日、2019年5月28日、2019年6月4日、2019年6月22日四次传唤上诉人至八大湖派出所接受调查询问，被上诉人市南分局依据查明的事实于2019年6月29日做出青南公(湖)行罚决字[2019]376号行政处罚决定书，该处罚决定系对外发生法律效果的最终行政行为，上诉人所诉的2019年5月14日传唤行为系过程性行为。上诉人已对上述行政处罚提起行政诉讼，传唤行为可以在对行政处罚的合法性审查中一并审查。因此，上诉人单独对过程性的传唤行为提起行政诉讼不符合法定起诉条件，原审法院依法驳回起诉并无不当。 综上，原审法院裁定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。冯磊的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 本裁定为终审裁定。 审判长  于洪福 审判员  窦玉康 审判员  王小鲁 二〇二〇年五月二十六日 法官助理刘文文 书记员贾若羿