安徽省宣城市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)皖18行终24号 上诉人（一审原告）陈守富，男，1966年3月13日出生，汉族，户籍地安徽省宣城市宣州区，经常居住地安徽省宣城经济技术开发区。 委托代理人张胜，北京盈科（合肥）律师事务所律师。 委托代理人朱情，北京盈科（合肥）律师事务所实习律师。 被上诉人（一审被告）宣城经济技术开发区管理委员会，住所地安徽省宣城市宝城路与鸿越大道交叉口。 法定代表人刘家和，该委员会主任。 委托代理人方亮亮，该管委会征迁办副主任。 委托代理人倪伟，安徽明泉律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）宣城市宣州区飞彩街道办事处，住所地安徽省宣城市宣州区水阳江北大道816号。 法定代表人陈筱林，该办事处主任。 委托代理人肖尚华，该办事处城管中队指导员。 委托代理人张浩，安徽众博律师事务所律师。 上诉人陈守富因诉被上诉人宣城经济技术开发区管理委员会（以下简称“宣城经开区管委会”）、宣城市宣州区飞彩街道办事处（以下简称“飞彩办事处”）土地行政强制一案，不服安徽省宣城市宣州区人民法院（2019）皖1802行初36号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年2月19日立案后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 一审法院审理查明，2000年1月1日，陈守富与宣城市宣州××××村村民委员会签订《长岗林场承包合同》。2002年5月10日，陈守富办理了宣州林证字（2002）第零零肆号《林权证》，证载：林地所有权人为付村村委会，林地使用权权利人、森林或林木所有权权利人、使用权权利人为陈守富，林地坐落于宣州××××村村，面积为50亩，林地使用期为50年，终止日期为2049年12月31日，主要树种为早熟梨，林种为经果林……。根据安徽省人民政府皖政地〔2016〕1616号《关于宣城市2016年第17批次城市建设用地的批复》、皖政地〔2017〕625号《关于宣城市2017年第06批次城市建设用地的批复》，经安徽省人民政府批准，同意宣城市人民政府（以下简称“宣城市政府”）申报的宣城市宣州区飞彩街道富山村（原付山村与其他村合并为富山村）、睦马村等集体农用地转为建设用地并征收为国有。2017年2月6日，宣城市政府作出宣征字〔2017〕6号《征收土地公告》，同年7月6日，宣城市政府作出宣征字〔2017〕16号《征收土地公告》，均确定所涉征地补偿安置工作由宣城经开区管委会具体实施。宣城经开区管委会以任务交办单的形式将前述土地的预征收任务交由飞彩办事处具体实施。2016年6月14日，飞彩办事处与富山村村民委员会（以下简称“富山村委会”）签订《土地征收补偿协议》，双方就土地补偿费、安置补助费、地上青苗和苗木、附属物的补偿事宜进行了相应的约定，其中包括约定征收林地246.1732亩。2018年11月5日，飞彩办事处向陈守富户发出《告知书》和《公示》，告知并公示了在亚德林项目（不含创新路、承接路道路项目）中包含陈守富户的梨园31152.02平方米。2018年11月8日，飞彩办事处向陈守富户发出《补偿决定书》，确定在环山北路与承接路地块中包含由陈守富户在富山村集体林场承包的梨园，亚德林项目涉及陈守富户梨园46.728亩（即31152.02平方米），决定对陈守富户补偿928759元，并告知该户应于11月12日前与飞彩办事处签订补偿协议并提供银行账户。陈守富因对前述补偿决定有异议，于2018年12月2日向宣城市政府申请行政复议。2019年2月25日，宣城市政府作出宣行复字［2018］85号复议决定，决定维持前述补偿决定。2018年12月14日，宣城经开区管委会组织人员铲除了案涉林木。陈守富不服，提起本案行政诉讼，请求：确认飞彩办事处和宣城经开区管委会毁坏其果园、侵占其46.728亩林地的行为违法。 一审法院审理认为，《中华人民共和国土地管理法》第二条规定，国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施。本案中，经安徽省人民政府批准，因城市建设需征收富山村集体土地。案涉林地属于富山村所有，陈守富对该林地享有使用权，飞彩办事处与富山村委会已就土地征收补偿问题达成协议，陈守富主张飞彩办事处、宣城经开区管委会侵占其林地行为违法，无事实根据和法律依据。 关于毁坏陈守富林木的行政主体问题。陈守富主张飞彩办事处、宣城经开区管委会共同实施了毁坏其果树及侵占其林地的行为，但是结合在案的《任务交办单》及双方当事人的陈述，可以认定飞彩办事处工作人员参与了强制铲除果树行为，即飞彩办事处为本案适格被告；宣城经开区管委会虽是项目实施主体，但并未直接实施被诉强制铲除果树行为，故宣城经开区管委会非本案适格被告。关于被诉行政行为的合法性问题。虽然案涉果园的土地所有权属富山村，但地上果树属陈守富所有，即虽然飞彩办事处与富山村委会签订了《土地征收补偿协议》，但未与陈守富就果树补偿问题达成协议，此情况下，飞彩办事处未遵循相应法定程序就直接强制铲除果树，程序违法。因陈守富的果树客观上已被强制铲除，该强制行为因不具有可撤销的内容，故应确认违法。该院经审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决：一、确认飞彩办事处毁坏陈守富果树的行为违法；二、驳回陈守富的其他诉讼请求。本案受理费50元，由飞彩办事处负担。 陈守富不服上述行政判决，向本院提起上诉称，一、宣城经开区管委会与飞彩办事处为强制铲除其果树、侵占其林地的共同行政主体，一审法院认为宣城经开区管委会并未直接实施对其果树的强制铲除行为错误，理由如下：1.宣城经开区管委会向飞彩办事处下达了《土地及房屋征迁任务交办单》，即宣城经开区管委会为案涉征地事项的实施主体；2.宣城经开区管委会工作人员在现场对相关人员铲除其果树、侵占其林地的行为予以监督、管理和指挥，即宣城经开区管委会也是铲除其果树、侵占其林地行为的实施者。二、飞彩办事处与富山村委会签订的《土地征收补偿协议》非法且无效，因为：1.虽然富山村是案涉林地的所有权人，但是其为使用权人，飞彩办事处仅对富山村予以补偿，未对其予以补偿，违反了相应法律规定；2.案涉征地批复和征地补偿安置方案公告规定，土地补偿的70%和安置补偿费全部支付给征地农户个人，而飞彩办事处却将全部土地补偿费、安置补偿费支付与富山村委会，明显错误；3.《土地征收补偿协议》签订于征地批复作出之前，明显系未批先征的违法协议；综上，一审法院仅凭飞彩办事处与富山村委会签订了《土地补偿协议》就认为征地行为合法，错误。三、一审法院对飞彩办事处、宣城经开区管委会毁损其果树、侵占其林地的行为存在的众多违法之处未进行具体分析和认定，违法之处具体包括：1.未经征地前置程序，未经林业主管部门审批，未取得《使用林地审核同意书》；2.未缴纳植被恢复费；3.未经批准就先征用土地；4.未将征地批复、征收土地公告、征地补偿安置方案公告在被征土地范围内予以张贴公示；5.未提供征收土地的勘测定界图；6.未依法实施征地补偿安置方案，未依法作出征地补偿决定；7.在补偿决定的复议期限内就违法地强行毁坏其果园、侵占其林地；8.未办理采伐许可证；9.未告知交出土地，未依法申请法院强制执行；10.对同一征收范围内的用户适用不同的补偿标准。四、其果树被强制铲除的同时，林地也被侵占，一审法院仅判决确认飞彩办事处毁坏其果树的行为违法，未确认侵占其林地的行为违法，明显错误。请求：1.撤销原判，改判确认飞彩办事处、宣城经开区管委会共同毁坏其果树、侵占其46.728亩林地的行为违法；2.由飞彩办事处和宣城经开区管委会共同承担本案诉讼费用。 飞彩办事处辩称，对案涉林地的征收已经安徽省人民政府批准，征收过程中宣城市政府已经发布了《征收土地公告》和《征地补偿安置方案公告》，飞彩办事处系基于宣城经开区管委会向其作出的征〔2018〕8号土地及房屋征迁任务交办单而实施了相关征收行为。一审判决已经确认其损毁陈守富果树行为违法，故二审不应再作重复评价。请求：驳回上诉，维持原判。 宣城经开区管委会辩称，1.案涉土地的征收主体为宣城市政府，其仅是接受宣城市政府的委托办理相关征收工作。其向飞彩办事处下达了《土地及房屋征迁任务交办单》，明确由飞彩办事处具体实施相关工作，其并未实施强制铲除陈守富果树的行为。2.陈守富关于飞彩办事处与富山村委会签订的《土地征收补偿协议》违法的主张不能成立。3.如陈守富对补偿数额有异议，可以通过评估确定。请求：驳回上诉，维持原判。 二审中，各方当事人均未向本院提举新证据。 经审查，本院对一审法院认定的除“2018年12月14日，开发区管委会组织相关人员对案涉林木进行了铲除”以外的案件事实予以确认。 本院认为：本案二审的争议焦点为：1.被诉强制铲除树木行为系飞彩办事处单独实施还是由飞彩办事处与宣城经开区管委会共同实施；2.一审法院仅判决确认被诉强制铲除树木行为违法，未确认占用林地行为违法，是否正确。 关于争议焦点1，即宣城经开区管委会是否为被诉行政行为的共同实施主体的问题。本案被诉行政行为为强制铲除树木这一事实行为。本案中，1.宣城经开区管委会已将案涉土地征收相关工作交由其下属飞彩办事处具体实施，其中即包括拆迁安置补偿协议的签订、地上物的清除等工作；2.飞彩办事处系依法享有行政职权、独立对外承担法律责任的行政主体，具有以行政诉讼被告身份参与诉讼的能力，其自认陈守富户在征收范围内的树木系由其铲除；3.陈守富所举证据不能证明宣城经开区管委会实施了铲除树木行为。综上，一审法院认定被诉强制铲除树木行为系由飞彩办事处单独实施，并无不当。 关于争议焦点2，即人民法院是否应对强制铲除树木行为和占有土地行为分别判决违法的问题。飞彩办事处作为征收实施单位，清除地上附着物，将净地交相关部门下一步使用属其职责范围，据此，其强制铲除案涉树木的实质在于取得已被征收为国有的土地使用权，人民法院在确认飞彩办事处毁坏陈守富果树行为违法的情况下，无需针对土地使用行为再行评价。陈守富关于人民法院应另行判决确认被上诉人侵占其林地行为违法的意见不能成立。 至于陈守富上诉所涉飞彩办事处与富山村委会签订的《土地征收补偿协议》，因该协议涉及对土地所有权人的补偿，与陈守富无涉，故此协议的效力问题非本案的审查范围。 综上，陈守富的上诉理由不能成立，本院对其上诉请求不予支持。一审判决认定事实基本清楚，适用法律正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人陈守富负担。 本判决为终审判决。 审判长  胡少华 审判员  谢 贞 审判员  满先进 二〇二〇年五月八日 书记员  余亚琴 附：相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； ……