北京市第三中级人民法院行 政 判 决 书（2020）京03行终348号上诉人（一审原告）周丽华，女，1966年8月1日出生，汉族，无职业，住北京市海淀区。委托代理人王佳红，北京金诉律师事务所律师。委托代理人李萌萌，北京金诉律师事务所实习律师。被上诉人（一审被告）北京市规划和自然资源委员会，住所地北京市通州区承安路1号。法定代表人张维，主任。行政机关出庭应诉负责人穆怀龙，北京市规划和自然资源委员会密云分局副局长。委托代理人沈烨，北京市规划和自然资源委员会工作人员。委托代理人钱海龙，北京仁道律师事务所律师。一审第三人北京古北水镇房地产开发有限公司，住所地北京市密云区经济开发区兴盛南路8号。法定代表人宋海林，董事长。委托代理人康英杰，上海市方达（北京）律师事务所律师。委托代理人贺丹飏，上海市方达（北京）律师事务所律师。上诉人周丽华因诉北京市规划和自然资源委员会（以下简称市规自委）规划核验意见一案，不服北京市通州区人民法院（2019）京0112行初567号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2020年5月8日公开开庭审理了本案。上诉人周丽华的委托代理人王佳红，被上诉人市规自委的出庭负责人穆怀龙及委托代理人沈烨、钱海龙，一审第三人北京古北水镇房地产开发有限公司（以下简称古北水镇公司）委托代理人的委托代理人贺丹飏到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2017年12月1日，市规自委向古北水镇公司核发2017规（密）竣字0028号《建设工程规划核验（验收）意见（合格告知书）》（以下简称被诉规划核验意见），主要内容为根据古北水镇公司提交的申请，规划行政主管部门依据《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）、《北京市城乡规划条例》第四十四条及《北京市建设工程规划监督若干规定》的规定，于2017年11月29日对古北水镇公司在密云区古北口镇司马台村建设的××××休闲度假旅游区二期GS-22、GS-23、GS-25、GS-26地块住宅小区项目26#-32#、34#-43#住宅楼、33#公共配套楼进行了规划核验（验收）工作。经核验，该工程符合2015规（密）地字0005号《建设用地规划许可证》、2015规（密）建字0020号《建设工程规划许可证》批准的内容，同意核发《建设工程规划核验（验收）意见（合格告知书）》。周丽华诉至一审法院，请求撤销被诉规划核验意见，本案诉讼费由市规自委承担。一审法院经审理查明，2017年11月20日，古北水镇公司向市规自委申请对××××休闲度假旅游区二期GS-22、GS-23、GS-25、GS-26地块住宅小区项目26#住宅楼等18项进行规划核验，并提交《建设项目规划许可及其他事项申报表》、2015规（密）地字0005号《建设用地规划许可证》、2015规（密）建字0020号《建设工程规划许可证》、[2016]施[密]建字0021号《建筑工程施工许可证》、[2016]施[密]建字0022号《建筑工程施工许可证》、竣工图、《建设工程竣工测量成果报告书》《房屋面积测算技术报告书》《建设工程竣工测量成果图》《城市建设工程办理竣工档案登记表》等材料。2017年11月29日，市规自委对古北水镇公司申请规划核验的建设工程进行现场查验，并制作《建设工程规划核验现场情况记录单》。该现场记录单主要内容为经现场核验，主体工程已竣工，建筑总平面位置、层数、立面合规，竣工图纸与现状相符，绿化用地已相应腾退，地上机动车、非机动车停车场（库）已腾退-具有实施条件等。经审查，2017年12月1日，市规自委向古北水镇公司核发被诉规划核验意见。另查，2017年10月19日，周丽华与古北水镇公司签订《北京市商品房预售合同（商业、办公等非住宅类）》，购买位于密云县古北口镇司马台村××××休闲度假旅游区二期GS-22、GS-23、GS-25、GS-26地块住宅小区项目32#住宅楼-1层-105，规划性质为戊类库房，该房屋在被诉规划核验意见的范围内。2017年12月25日，古北水镇公司向周丽华邮寄入住通知。2018年7月3日，周丽华到现场验房，但没有收房。2019年7月8日，周丽华通过政府信息公开的方式获知被诉规划核验意见，其对此不服，于2019年9月17日提起本案诉讼。一审法院认为：当时有效的《城乡规划法》（2015年修正）第四十五条第一款的规定，县级以上地方人民政府城乡规划主管部门按照国务院规定对建设工程是否符合规划条件予以核实。未经核实或者经核实不符合规划条件的，建设单位不得组织竣工验收。市规自委作为城乡规划行政主管部门具有对建设工程是否符合规划许可内容进行核验的法定职责。关于周丽华的原告主体资格。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。从本案查明的事实来看，首先，周丽华与古北水镇公司之间的商品房预售合同签订在先，被诉规划核验意见作出于后，被诉规划核验意见的范围涵盖周丽华购买的房屋。其次，周丽华主张被诉规划核验意见对其影响主要体现在两个方面：一是小区实际不存在机械停车位、社区卫生服务站、文体活动场、文体活动中心、社区居民委员会、存自行车处等公共服务设施，影响了包括周丽华在内的小区业主对上述公共配套设施的使用；二是周丽华购买的房屋系地下一层戊类库房，按照住宅建设入住后的安全隐患极大，影响周丽华的正常生活和居住。上述影响中，虽第一项影响应列为小区业主的共有利益，然第二项影响涉及周丽华对其购买房屋的安全使用，则被诉规划核验意见可能影响周丽华的个人合法权益。因此，一审法院本案中认可周丽华的原告主体资格，其有权提起本案诉讼。关于周丽华提起本案诉讼是否超过起诉期限。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。本案周丽华于2019年7月8日通过政府信息公开的方式获知被诉规划核验意见，其于2019年9月17日提起本案诉讼，并未超过法定起诉期限。市规自委及古北水镇公司关于周丽华提起本案诉讼超期的主张，证据不足，一审法院不予支持。关于市规自委作出的被诉规划核验意见是否合法。当时有效的《北京市建设工程规划监督若干规定》（2007年修改）第七条、第八条规定，建设工程竣工后，建设单位应当申请规划验收，并填写、报送下列材料：（一）《建设工程规划验收申请表》；（二）建设工程竣工图及相关资料；（三）由具有相应测绘资质等级的测绘单位编制的《建设工程竣工测量成果报告书》；（四）规划规定的拆迁任务完成情况说明。对符合条件的，规划行政主管部门应当在收到申请之日起7个工作日内组织规划验收。规划行政主管部门对建设工程实施规划验收的内容应当与规划许可证件批准的内容一致，包括：（一）建筑的总平面位置、层数、高度、立面、使用性质和建筑规模；（二）用地范围内和代征地范围内应当拆除的建筑物、构筑物及其他设施的拆除情况；（三）绿化用地的腾退情况；（四）单体配套设施建设情况。居住区（含居住小区、居住组团）的配套设施和环境建设应当与住宅建设同步完成。未能同步完成的，对相应的住宅建筑不予进行规划验收。本案中，古北水镇公司向市规自委申请规划核验，并提交了《建设项目规划许可及其他事项申报表》、2015规（密）地字0005号《建设用地规划许可证》、2015规（密）建字0020号《建设工程规划许可证》、[2016]施[密]建字0021号《建筑工程施工许可证》、[2016]施[密]建字0022号《建筑工程施工许可证》、竣工图、《建设工程竣工测量成果报告书》《房屋面积测算技术报告书》《建设工程竣工测量成果图》《城市建设工程办理竣工档案登记表》等材料。市规自委收到古北水镇公司申请后，依据建设工程竣工测量成果报告书及竣工图等相关资料对比涉案建设工程前期取得的规划许可内容，并结合其对涉案建设工程的总平面位置、层数、立面、使用性质、配套设施、停车场（库）等进行现场核验情况，认为涉案建设工程符合规划许可内容要求，故向古北水镇公司核发被诉规划核验意见，符合法律法规的规定，并无不当。综上，周丽华有关撤销被诉规划核验意见的诉讼请求，缺乏事实及法律依据，一审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回周丽华的诉讼请求。周丽华不服一审判决，上诉至本院，其事实和理由为：一、一审法院认定事实不清。被上诉人对一审第三人提交涉案项目的规划验收申请材料并没有具体全面的审查，严重违反了《北京市建设工程规划监督若干规定》及《北京市建设工程规划监督若干规定》实施细则的规定，一审法院并未予以认定，属于事实认定不清。上诉人已经提交证据证明一审第三人非法改变了涉案房屋的使用性质并且没有对单体配套设施和环保进行规划核验，严重违反了《北京市建设工程规划监督若干规定》第八条第一款规定，一审法院未予认定，属于事实认定不清。二、一审法院认定被上诉人一审中提交的证据具备真实性、合法性和关联性，严重错误。一审中被上诉人提供的《建设用地规划许可证》附件及附图系违法取得，不具有合法性。一审中被上诉人提供的《建设工程规划许可证》附件及附图系违法取得，不具有合法性。被上诉人提供规划验收审查的《建设工程施工许可证》并不具有合法性。一审第三人提供规划验收审查的《建筑工程竣工测量成果报告书》，恰好可以证明被上诉人在作出规划核验意见时严重违反法律规定。被上诉人所提供的证据《建设项目规划核验情况现场记录单》《竣工照片》都无法证明其真实性，更不具有合法性。三、一审法院适用法律不全面。综上，请求撤销一审判决，依法改判支持其一审诉讼请求或者发回一审法院重审，一、二审诉讼费用由被上诉人承担。市规自委、古北水镇公司同意一审判决，坚持一审答辩意见。周丽华依法向一审法院提交了以下证据材料：1.《北京市商品房预售合同》；2.银行汇款记录、发票；以上证据证明周丽华与古北水镇公司存在商品房买卖合同关系，已支付房屋的全部价款。周丽华作为小区业主，与被诉意见具备行政法上的利害关系，请求撤销亦对周丽华权利义务产生实际影响；3.国有建设用地使用权出让合同（京密地出[合]字（2011）第05号）及其2011年12月1日的补充协议、2015年7月25日的补充协议，证明国有建设用地使用权出让合同补充协议作出时间是2015年7月23日，涉案建设工程规划许可证早于该文件作出违法；4.规划条件（2011规（密）条供字0014号），证明GS-22、GS-23、GS-25、GS-26地块均为规划地下建筑规模，涉案建设工程规划许可证违法，作为其后置文件的被诉规划核验意见亦违法；5.信息公开答复告知书（北京市密云区生态环境局（2019）第2号-答复），证明涉案房屋并未经过环保验收，依法不应当作为对古北水镇公司作出被诉规划核验意见，被诉规划核验意见的作出违法应予撤销；6.2015规（密）建字0020号《建设工程规划许可证》及附件附图，证明古北水镇公司擅自变更规划许可证内容，未按照建设工程规划许可证及附件附图进行实际建设，不具有规划验收的条件，被诉规划核验意见应予以撤销；7.申请涉案规划核验意见信息公开的快递邮单截图及快递查询记录单，证明周丽华于2019年5月29日申请信息公开，市规自委于2019年5月30日签收；8.《政府信息答复告知书》（市规划自然委（密云分局）2019第84号-答），证明周丽华于2019年7月8日收到答复，知悉被诉意见，其起诉在起诉期限内；9.被诉规划核验意见，证明涉诉的具体行政行为存在。市规自委向一审法院提交以下证据、依据：其中事实证据为：1.古北水镇公司给周丽华发送的入住通知书，证明周丽华在2017年12月28日即知道被诉规划核验意见已作出，其起诉已超过法定起诉期限；2.建设项目规划许可及其他事项申报表；3.建设项目法人授权委托书；4.城市建设工程竣工档案登记表；5.2015规（密）地字0005号《建设用地规划许可证》；6.2015规（密）建字0020号《建设工程规划许可证》；7.2016施（密）建字0021号《建设工程施工许可证》；8.2016施（密）建字0022号《建设工程施工许可证》；9.建设工程竣工测量成果报告书；10.房屋面积测算技术报告书；11.工程实测总平面图及涉及相关问题的施工（竣工）图纸；12.竣工照片；13.建设工程规划核验现场情况记录单；14.被诉核验意见；15.审批材料送达情况登记表；以上证据证明市规自委所作被诉意见适用法律法规正确、证据确实充分、符合《北京市建设工程规划监督若干规定》的规定。其中法律依据为：1.《城乡规划法》第四十五条，证明市规自委作为县级以上地方人民政府城乡规划主管部门，依法负有对涉案建设工程是否符合规划条件予以核实的法定职责；2.《北京市建设工程规划监督若干规定》第三条、第七条、第八条；3.《北京市规划委员会关于进一步做好公建和居住项目配建机动车停车场库规划验收工作的通知》第三条，依据2、3证明市规自委所作被诉意见适用法律法规正确、证据确实充分、符合法定程序。古北水镇公司依法向一审法院提交了以下证据材料：1.被诉规划核验意见，证明被诉规划核验意见系市规自委向古北水镇公司核发以及具体内容；2.《北京古北水镇房地产开发有限公司交付通知书》及EMS国内标准快递1064283510427号邮件物流状态证明，证明在完成案涉《商品房预售合同》约定的全部交房条件后，古北水镇公司已于2017年12月25日向周丽华寄出房屋的《交付通知书》，周丽华家人于2017年12月26日签收。涉案房屋已具备交付条件，并依据合同视为交付；3.北京市方正公证处出具的（2018）京方正内经证字第01364号《公证书》节选，证明2018年6月27日，古北水镇公司开始就涉案项目集中向业主办理交房手续，并在项目售楼处的公示板上张贴了被诉意见、案涉项目“北京市房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案表”、“北京市门楼牌编号证明信”、“房屋面积测算技术报告书”等文件。前述文件的张贴过程已申请由北京市方正公证处进行了公证。2018年10月29日，北京市方正公证处就前述文件的张贴过程制作了《公证书》，载明张贴文件与复印件内容相符；4.《××××（长城源著）项目收房记录单》，证明2018年7月3日，周丽华前来案涉项目现场进行验房，并签写了验房单。因此周丽华最晚已于2018年7月3日知道或者应当知道被诉意见及其内容；5.××××房屋及公区交接清单，证明2018年7月3日，周丽华前来涉案项目现场进行验房，并签写了交接清单，该交接清单载明周丽华及古北水镇公司已对涉案房屋及相关公区、市政基础设施和其他设施的交付现状包括但不限于绿化景观、外立面、园区道路、园区门头及单元门头、活动设施等进行确认，双方认可交付条件已经满足，对交付现状无异议。一审法院在听取了各方当事人的质辩意见并经评议后，对证据认证如下：关于周丽华提交的证据9、市规自委提交的证据14及古北水镇公司提交的证据1，系本案被诉行政行为，不能作为证据使用。关于周丽华提交的证据1、2、7、8，形式合法，内容真实，与本案具有关联性，能够证明周丽华在被诉核验意见所涉项目范围内购买了房屋以及周丽华获知被诉规划核验意见的情况，一审法院予以采信。关于周丽华提交的其他证据，不能实现其证明目的，一审法院不予采信。关于市规自委提交的证据1及古北水镇公司提交的证据2，能够证明古北水镇公司向周丽华寄送入住通知书的情况，但不能实现其证明目的，一审法院不予采信。关于市规自委提交的其他证据，形式合法，内容真实，与本案具有关联性，能够证明市规自委对古北水镇公司的规划核验申请进行受理、审查情况，一审法院予以采信。关于古北水镇公司提交的其他证据，内容真实，但不能达到其证明目的，一审法院不予采信。一审法院已将当事人提交的证据随案移送本院。经审查，本院认为一审法院的认证意见正确，予以确认。经审查，本院对一审法院经审理查明的事实予以确认。本院认为，经庭审质证，结合各方当事人陈述，各方对于市规自委具有相应职权合法性不持异议，经审查，本院对此予以认可。本案争议焦点为市规自委作出的被诉规划核验意见是否合法。当时有效的《北京市建设工程规划监督若干规定》（2007年修改）第七条、第八条规定，建设工程竣工后，建设单位应当申请规划验收，并填写、报送下列材料：（一）《建设工程规划验收申请表》；（二）建设工程竣工图及相关资料；（三）由具有相应测绘资质等级的测绘单位编制的《建设工程竣工测量成果报告书》；（四）规划规定的拆迁任务完成情况说明。对符合条件的，规划行政主管部门应当在收到申请之日起7个工作日内组织规划验收。规划行政主管部门对建设工程实施规划验收的内容应当与规划许可证件批准的内容一致，包括：（一）建筑的总平面位置、层数、高度、立面、使用性质和建筑规模；（二）用地范围内和代征地范围内应当拆除的建筑物、构筑物及其他设施的拆除情况；（三）绿化用地的腾退情况；（四）单体配套设施建设情况。居住区（含居住小区、居住组团）的配套设施和环境建设应当与住宅建设同步完成。未能同步完成的，对相应的住宅建筑不予进行规划验收。本案中，古北水镇公司向市规自委申请规划核验，并提交了《建设项目规划许可及其他事项申报表》、2015规（密）地字0005号《建设用地规划许可证》、2015规（密）建字0020号《建设工程规划许可证》、[2016]施[密]建字0021号《建筑工程施工许可证》、[2016]施[密]建字0022号《建筑工程施工许可证》、竣工图、《建设工程竣工测量成果报告书》《房屋面积测算技术报告书》《建设工程竣工测量成果图》《城市建设工程办理竣工档案登记表》等材料。本案中，根据在案证据可以查明，市规自委收到古北水镇公司申请后，依据建设工程竣工测量成果报告书及竣工图等相关资料对比涉案建设工程前期取得的规划许可内容，并结合其对涉案建设工程的总平面位置、层数、立面、使用性质、配套设施、停车场（库）等进行现场核验情况，认为涉案建设工程符合规划许可内容要求，故向古北水镇公司核发被诉规划核验意见。一审法院据此认定市规自委作出的被诉规划核验意见符合法律法规的规定，并无不当。关于周丽华的主体资格和起诉期限问题，本院同意一审法院的认定意见。据此，周丽华的上诉请求无事实和法律依据，本院不予支持。一审法院判决驳回周丽华的全部诉讼请求并无不当，本院予以维持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费50元，由上诉人周丽华负担（已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长 王文涛审 判 员 韩 勇审 判 员 王 伟二〇二〇年五月八日法官助理 宋 凯法官助理 李 崇书 记 员 高 原