辽宁省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）辽行终1242号上诉人（一审原告）：沈阳绿叶食品有限公司，住所地沈阳市于洪区大兴乡西桥村。法定代表人：金花淑，该公司总经理。委托诉讼代理人：洪爱子，女，1971年11月1日出生，朝鲜族，该公司职工，住沈阳市皇姑区。委托诉讼代理人：刘双，辽宁开宇律师事务所律师。被上诉人（一审被告）：沈阳市于洪区人民政府，住所地沈阳市于洪区黄海路37号。法定代表人：朱文波，该区政府区长。委托诉讼代理人：周添，该区政府工作人员。委托诉讼代理人：李杨，北京大成（沈阳）律师事务所律师。上诉人沈阳绿叶食品有限公司（以下简称绿叶公司）因诉沈阳市于洪区人民政府（以下简称于洪区政府）强拆行为违法及赔偿一案，不服沈阳市中级人民法院作出的（2018）辽01行初23号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，并组织各方当事人进行询问。上诉人绿叶公司的委托诉讼代理人洪爱子、刘双，被上诉人于洪区政府的委托诉讼代理人周添、李杨到庭参加了询问活动。本案现已审理终结。一审法院查明，2006年3月，绿叶公司与沈阳鑫朗顺房产开发有限公司（以下简称鑫朗顺公司）签订了拆迁补偿协议书，约定鑫朗顺公司在绿叶公司使用的土地上开发房地产项目，竣工后给予绿叶公司回迁1600平方米门市房。嗣后，鑫朗顺公司未能依约履行协议。2011年，绿叶公司向沈阳市于洪区人民法院（以下简称于洪区法院）提起民事诉讼，请求判令鑫朗顺公司交付门市房，同时提出财产保全申请。该院于2011年5月25日作出（2011）于民二初字第1308号民事裁定，对本案所涉房屋进行了查封。2013年5月14日，该院作出（2012）于民二初字第468号民事判决，判令鑫朗顺公司赔偿绿叶公司房屋损失6,880,000.00元，违约金为8,272,000.00元（共计15,152,000.00元），若未在指令期限内给付款项，双倍支付延迟履行期间债务利息。2011年8月26日，于洪区政府责成其下属大兴街道办事处对案涉房屋实施了强制拆除。由于于洪区法院查封房产已被于洪区政府拆除，致使民事生效判决无法执行，绿叶公司遂以于洪区政府为被告提起本案诉讼，要求确认于洪区政府2011年8月26日强制拆除鑫朗顺公司建设楼房的行为违法，判令于洪区政府赔偿其经济损失15,152,000.00元并承担诉讼费用。一审法院另查明，2008年5月21日，辽宁省人民政府作出辽政地字（2008）104号《关于沈阳市于洪区实施乡级规划批次用地的批复》，案涉地块被列入征收范围。2011年2月22日，沈阳市于洪区大兴街道办事处（以下简称大兴街道办）发布拆迁通告，鑫朗顺公司建造的案涉房屋在拆迁通告范围内。2011年8月25日，于洪区政府责成大兴街道办对鑫朗顺公司建造的案涉楼房予以强制拆除。2014年11月3日，于洪区政府作出第69号《区长办公会议纪要》，决定以评估价值（17,084,069.00元）对拆除的鑫朗顺公司位于沈阳市于洪区大兴街道304公路大兴段两栋楼房及附属物进行补偿，由大兴街道办负责按于洪区法院的民事执行程序支付款项。于洪区法院共计受理绿叶公司等11位申请执行人的申请，要求对鑫朗顺公司的上述两栋楼房及附属物的替代物价值即17,084,069.00元进行分配。依据分配方案，绿叶公司应分配的债权金额为6,194,708.00元，绿叶公司应分配的款项目前已在于洪区法院账户保存。一审法院认为，本案的焦点问题是绿叶公司的起诉是否符合法定起诉条件、被诉拆除行为是否违法以及是否应对绿叶公司进行赔偿。关于绿叶公司的起诉是否符合法定起诉条件问题。2011年5月，绿叶公司在起诉鑫朗顺公司房屋拆迁安置补偿合同的民事诉讼中，申请对涉案房屋进行诉讼保全，于洪区法院作出（2011）于民二初字第1308号民事裁定，对案涉房屋进行查封。基于此，绿叶公司与案涉房屋产生了法律上的利害关系，其具有对强制拆除案涉房屋的行政行为提起诉讼的原告资格。被诉的强制拆除行为发生在2011年8月26日，但绿叶公司与案涉房屋发生法律上的利害关系是基于诉讼保全即法院查封行为，故应当以民事判决生效之日作为本案起诉期限的计算点，绿叶公司虽于2013年12月16日向法院递交起诉状，但并未超过2年的起诉期限，故绿叶公司的起诉符合法定起诉条件。关于于洪区政府拆除涉诉房屋的行为是否违法的问题。本案实质上是在集体土地征收为国有土地后，于洪区政府对纳入征收范围内的房屋拆迁。于洪区政府本应依据当时有效的《城市房屋拆迁管理条例》进行拆迁安置补偿，但于洪区政府在未与被拆迁人鑫朗顺公司签订拆迁安置补偿协议亦未申请主管部门裁决的情况下，即于2011年8月26日以拆除违章建筑的名义将案涉房屋强制拆除，至2014年才对案涉房屋进行评估，明显违反法定程序。关于于洪区政府是否应对绿叶公司进行赔偿的问题。本案中，绿叶公司能否通过于洪区法院民事执行过程中的财产分配足额获得民事判决的赔偿，取决于于洪区政府对征收鑫朗顺公司案涉房屋的补偿金额。针对补偿款项事宜，2014年11月3日，于洪区政府作出第69号《区长办公会议纪要》，决定以评估价值（17,084,069.00元）对拆除的鑫朗顺公司的案涉房屋及构筑物进行补偿。于洪区法院作出的生效民事判决仅能表明绿叶公司系鑫朗顺公司的债权人。因鑫朗顺公司有多位债权人，案件执行过程中，于洪区法院共计受理绿叶公司等11位申请执行人对案涉房屋的替代物价值即17,084,069.00元进行财产分配，债权人未能通过该财产分配足额满足债权。包括绿叶公司在内的各债权人能否通过该财产分配足额满足债权的根本，在于于洪区政府对所拆除案涉房屋及构筑物的补偿金额。目前，于洪区政府已将补偿款转至于洪区法院，部分申请执行人通过财产分配所分得的款项已经领取。鑫朗顺公司及其债权人并未对补偿款数额提出异议，因此目前无法认定于洪区政府就所拆除的案涉房屋及附属设施给付鑫朗顺公司的17,084,069.00元补偿数额不当。本案系确认强拆违法并赔偿之诉，关于于洪区政府与鑫朗顺公司之间的补偿款项问题，并非本案审查范围。一审法院已向绿叶公司释明，关于补偿问题，应当另行主张权利。但至目前，绿叶公司仍未就补偿问题主张权利。在此情况下，绿叶公司主张由于洪区政府赔偿因强制拆除房屋给其造成的损失，事实依据不足。故对绿叶公司的该项诉求一审法院不予支持。若绿叶公司对于洪区政府给付鑫朗顺公司案涉房屋的补偿数额有异议，应通过征收补偿程序另行主张权利。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款（一）项之规定，判决：一、确认于洪区政府对案涉房屋的拆除行为违法；二、驳回绿叶公司的赔偿请求。案件受理费50元，由于洪区政府负担。绿叶公司上诉称：一审判决认定事实不清，适用法律错误。本案的焦点是强拆行为是否违法，是否应当对绿叶公司进行赔偿。一审判决确认拆除违法，但又将赔偿问题与鑫朗顺公司的补偿问题混淆不清。本案于洪区政府违法拆除的后果导致绿叶公司无法实现民事权益，应当由于洪区政府直接进行赔偿，而非通过鑫朗顺公司进行补偿。此外，于洪区政府对鑫朗顺公司的补偿数额系由政府单方作出，未经各方当事人确认，无法认定补偿数额是否适当。综上，请求撤销一审判决第二项，改判由于洪区政府赔偿绿叶公司1500余万元。于洪区政府辩称：尊重一审判决第一项。一审判决第二项认定事实清楚，适用法律正确。请求维持一审判决。本院经审理查明，一审判决认定的事实属实。本院认为，本案的争议焦点是于洪区政府实施强拆行为的合法性，以及其应否承担赔偿责任、如何承担赔偿责任的问题。关于强拆行为的合法性问题。2011年2月22日于洪区政府下属大兴街道办、于洪街道办、于洪区征地拆迁办联合发布了《拆迁通告》，案涉房屋列入该拆迁范围，于洪区政府在拆迁期间责成大兴街道办强制拆除了案涉房屋。彼时，2011年1月21日《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征补条例》）刚刚发布实施，同时废止了《城市房屋拆迁管理条例》，故本案应当适用《征补条例》的规定审查于洪区政府是否有权实施强制拆迁行为。《征补条例》第二十六条、第二十八条规定，征收人与被征收人达不成补偿协议的，决定征收的市、县级人民政府应当作出补偿决定。被征收人针对补偿决定在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，而又不搬迁的，由该市、县级人民政府申请人民法院强制执行。据此，征收机关无权自行强制拆迁被征收的房屋。《征补条例》第三十五条同时规定，本条例自公布之日起施行。2001年6月13日国务院公布的《城市房屋拆迁管理条例》同时废止。本条例施行前已依法取得房屋拆迁许可证的项目，继续沿用原有的规定办理，但政府不得责成有关部门强制拆迁。即《征补条例》发布实施后，即使是之前已经批准的拆迁项目，在拆迁过程中，亦取消了政府责成强拆的职权。故于洪区政府在2011年8月25日责成大兴街道办强制拆除拆迁范围内的房屋，超越职权，并应对大兴街道办实施的强拆行为承担法律责任。因强拆行为已经实施完毕，案涉房屋已被拆除，强拆行为已不具有可撤销内容，故一审判决确认于洪区政府强拆行为违法，符合法律规定。关于于洪区政府应否承担赔偿责任问题。《中华人民共和国国家赔偿法》（以下简称《国家赔偿法》）第四条第三项、第四项规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（三）违法征收、征用财产的；（四）造成财产损害的其他违法行为。该法第九条第一款规定，赔偿义务机关有本法第三条、第四条规定情形之一的，应当给予赔偿。据此规定，于洪区政府违法采取强拆行为，应当对受害人给予赔偿。本案的关键在于如何确定行政赔偿请求人，以及于洪区政府承担赔偿责任的方式和标准如何确定。关于赔偿请求人。《国家赔偿法》第六条第一款规定，受害的公民、法人和其他组织有权要求赔偿。即行政赔偿请求人必须是受害人，受害人不仅包括行政行为的直接相对人，也包括合法权益受到行政行为侵害的间接相对人，即合法权利受到侵害的利害关系人也应具有赔偿请求人资格。本案中，违法强拆行为的直接相对人是鑫朗顺公司，绿叶公司基于人民法院生效判决而对鑫朗顺公司享有债权。根据《最高人民法院关于适用的解释》第十三条的规定，债权人以行政机关对债务人所作的行政行为损害债权实现为由提起行政诉讼的，人民法院应当告知其就民事争议提起民事诉讼，但行政机关作出行政行为时依法应予保护或者应予考虑的除外。于洪区法院依绿叶公司申请采取保全措施，查封了案涉房产，并在案涉房产外部张贴封条，绿叶公司据此对被查封财产享有公平受偿的权利。于洪区政府在明知该房产已被人民法院查封的情况下，仍径行采取拆除措施，实质上影响了绿叶公司的合法权益。故绿叶公司与被诉的强制拆除行为产生法律上的利害关系，绿叶公司以合法权益被侵害为由主张行政赔偿，具有赔偿请求人资格。关于承担赔偿责任的方式和标准。《国家赔偿法》第三十二条第一款规定，国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。第三十六条第五项、第八项规定，侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：（五）财产已经拍卖或者变卖的，给付拍卖或者变卖所得的价款；变卖的价格明显低于财产价值的，应当支付相应的赔偿金；（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。即国家承担赔偿责任的方式以支付赔偿金为主，兼具返还财产或者恢复原状。赔偿标准要使受害人受到的损失能够得到适当弥补。本案中，案涉房屋位于拆迁范围，被拆除后已无法恢复原状，于洪区政府应当以被拆除房屋的财产价值为标准承担赔偿责任。案涉房产经大兴街道办委托评估，评估公司出具的评估意见确定了案涉房产的财产价值，于洪区政府按照评估价值将全部价款移交给于洪区法院后，应当视为于洪区政府已经履行了相应的赔偿义务。一审判决据此驳回绿叶公司的赔偿请求并无不当。关于绿叶公司要求于洪区政府直接对其承担赔偿责任，赔偿数额应为鑫朗顺公司所欠债务的上诉请求。因绿叶公司债权实现的主要途径和方式应当向鑫朗顺公司主张，由鑫朗顺公司负责清偿。绿叶公司可以在人民法院保全财产的范围内进行受偿，保全财产不足以清偿债务的，被执行人鑫朗顺公司应当继续清偿。除有证据证明评估意见明显不当外，于洪区政府在评估价值以内承担赔偿责任，满足《国家赔偿法》关于赔偿标准的规定。故绿叶公司此项上诉请求不能成立，本院依法不予支持。综上所述，一审判决结果正确，本院依法予以维持。绿叶公司的上诉理由不成立，本院对其上诉请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人沈阳绿叶食品有限公司负担。本判决为终审判决。审判长  于长苓审判员  徐桂伶审判员  武 江二〇二〇年五月二十日法官助理徐一凡书记员鞠林附：相关法律司法解释条文中华人民共和国行政诉讼法第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。