广东省广州市中级人民法院民 事 判 决 书（2020）粤01民终5688号上诉人（原审被告）：广州南沙开发区土地开发中心（广州市南沙区国有土地上房屋征收与补偿办公室）。住所地：广州市南沙区凤凰大道1号C栋三楼。法定代表人：杜永洪，主任。委托诉讼代理人：胡丹丹，国信（信扬）律师事务所律师。委托诉讼代理人：梁楚君，国信（信扬）律师事务所实习律师。被上诉人（原审原告）：杜锡洪，男，1972年1月9日出生，汉族，身份证住址广州市南沙区。委托诉讼代理人：吴惠玲，广东纬国律师事务所律师。委托诉讼代理人：杨丛泽，广东纬国律师事务所律师。原审被告：广州市番禺区人民政府征用土地办公室（广州市番禺区土地开发中心、广州市番禺区人民政府国有土地上房屋征收办公室）。住所地：广州市番禺区市桥街东兴路38号。法定代表人：仇金荣，主任。委托诉讼代理人：岑海健，广东华誉品智律师事务所律师。委托诉讼代理人：黄玉婷，女，该办公室职员。原审被告：广州市南沙区大岗镇人民政府。住所地：广州市南沙区大岗镇豪岗大道13号。负责人：陈惠洪，镇长。委托诉讼代理人：杨佩蕴，广东星凯律师事务所律师。委托诉讼代理人：朱茶林，广东星凯律师事务所律师。上诉人广州南沙开发区土地开发中心（广州市南沙区国有土地上房屋征收与补偿办公室，以下简称南沙土发中心）因与被上诉人杜锡洪、原审被告广州市番禺区人民政府征用土地办公室（广州市番禺区土地开发中心、广州市番禺区人民政府国有土地上房屋征收办公室，以下简称番禺征用土地办）、广州市南沙区大岗镇人民政府（以下简称大岗镇政府）房屋拆迁安置补偿合同纠纷一案，不服广州市南沙区人民法院（2018）粤0115民初5636号民事判决，向本院提起上诉。本院于2020年3月19日立案后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。南沙土发中心上诉请求：1.撤销一审判决；2.一、二审诉讼费用、鉴定费由杜锡洪承担。事实与理由：一、一审判决认定事实错误。一审判决认定大岗镇征地拆迁办公室出具的《证明》“明确承诺同意杜锡洪要求回购300平方米双拼三层别墅的要求”，该认定与事实严重不符。大岗镇拆迁办出具的证明内容为“该户要求在新联新邨回购300㎡双拼三层别墅，我办根据实际情况同意其要求”，该证明并未承诺同意杜锡洪的要求，而是承诺根据实际情况确定杜锡洪的回购意向。该证明仅是杜锡洪回购安置房的初步意向，最终需根据安置房的实际户型情况由双方协商确定。所以，一审判决对此认定事实错误。二、一审判决由南沙土发中心承担补偿责任没有依据。本案杜锡洪被拆迁房屋拆除时发生在行政区划调整之前，由番禺征用土地办委托大岗拆迁办签订了拆迁补偿协议，南沙土发中心既不是该拆迁补偿协议的一方当事人，也未承继该补偿协议的权利义务。虽然拆迁的行政职权调整至南沙土发中心，但《拆迁农村房屋及地上附着物补偿协议》属于民事合同，合同主体并未相应进行调整，在合同当事人办理合同主体的变更手续前，仍应由原合同的当事人承担责任。所以南沙土发中心对于杜锡洪户的《拆迁农村房屋及地上附着物补偿协议》是不承担任何权利义务的，对于原大岗拆迁办出具的《证明》，更不应承担责任。根据杜锡洪与南沙土发中心签订的《安置房购买合同》的第一条“出卖人经广州南沙开发区管委会批准，以行政划拨方式取得位于谭新公路以东、东新高速公路以北的国有土地使用权，集中建设新联二村安置区，并对符合《大岗镇新联二村整体搬迁安置工作方案实施细则》规定的被拆迁农民实行定向安置、定向销售”，可知2017年南沙土发中心向杜锡洪分配安置房时，是根据《大岗村新联二村整体搬迁安置工作方案实施细则》确定的安置方案，并非是承接原拆迁协议的权利义务。三、本案应不存在经济补偿的问题。根据杜锡洪与大岗镇拆迁办签订的《拆迁农村房屋及地上附着物补偿协议》约定，“被拆迁房屋采取货币补偿加回购安置双结合的方式”，大岗拆迁办对杜锡洪的被拆迁房屋全部支付了货币补偿，后续由杜锡洪回购安置房。大岗拆迁办于2011年1月21日出具的《证明》，该证明明确最终需根据实际安置房的户型确定安置房。所以，该证明仅仅是杜锡洪对于安置房的初步意向，并不是最终的安置证明文件，也不具有承诺的效力。根据杜锡洪与南沙土发中心签订的《安置房购买合同》，安置房买卖合同约定的安置房面积为242.958平方米，即杜锡洪最终回购的安置房面积为242.958平方米。该安置房购买合同是杜锡洪最终认购的安置房，合法有效。不论从合同效力上还是时间先后顺序上，安置房购买合同的效力都远高于证明的效力。所以，对于杜锡洪的安置房面积应以安置房购买合同为依据，杜锡洪要求安置房购买合同之外的面积补偿是没有合同依据和法律依据的，南沙土发中心不应承担补偿责任。四、一审评估单价过高。一审过程中，经杜锡洪申请对涉案房屋进行评估，其中2017年11月27日的评估单价为9770元/平方米。该评估时点为2019年9月11日，该时点对2017年11月的市场价格进行评估，含有推测设定的情况，不能客观反映当时的市场价值。而南沙土发中心在一审过程中提供了2017年1月24日和2018年1月23日的评估报告，评估单价分别为7800元/平方米和8600元/平方米，该2份评估报告都是在2017年、2018年当时出具的，能够客观真实的反映安置房的市场价值，更具有合理性。而该2份评估报告的单价是明显低于评估公司的价格，一审认定的评估单价明显过高，从而导致认定补偿标准过高。杜锡洪二审答辩：同意一审判决的处理，不同意南沙土发中心的上诉请求。番禺征用土地办二审述称：一、一审判决第一项认定事实和适用法律错误，在杜锡洪实体诉求上，杜锡洪已在补偿协议上签名确认，已实际接受了该补偿协议，其企图另行主张未得到足额补偿，违反了民法上的诚实信用原则，其主张没有事实依据，依法应驳回。二、因行政区划调整，番禺征用土地办已非案涉地块的主管部门，一审判决认定杜锡洪要求番禺征用土地办承担赔偿责任依据不足，认定事实正确。大岗镇政府二审述称：一、杜锡洪要求支付补偿款的请求没有依据，南沙土发中心与杜锡洪已签订《大岗镇新联二村安置房购买合同》，该行为变更了原来在新联新邨回购300㎡的约定，因杜锡洪最终实际回购了新联二村安置区252.958㎡的安置房，该购房资格的置换或变更已实际表明杜锡洪放弃了回购300㎡安置房的资格。二、涉案房屋的评估价值过高，征地拆迁安置房销售对象仅限于符合相应条件的本村被拆迁人，该限定条件决定了征地拆迁安置房价格比一般商品房的价格低，其次该房屋带有拆迁政策福利性质，村民以远低于市场价格就能回购该房屋，评估报告并未将上述因素予以考虑，不能作为定案依据。杜锡洪于2018年9月27日向一审法院提起本案诉讼，请求：1.南沙土发中心、番禺征用土地办、大岗镇政府赔偿其损失705000元[按照大岗镇别墅房屋的价格15000元/平方米（大岗镇市场平均价格17000、18000元与购回价格1350元的差额）×47平方米]；2.南沙土发中心、番禺征用土地办、大岗镇政府向其支付违约赔偿金，以705000元为本金，从2017年11月28日起按照中国人民银行同期一年期贷款基准利率标准计算至诉请1款项履行完毕之日止；3.南沙土发中心、番禺征用土地办、大岗镇政府承担本案诉讼费用。一审法院经审理查明：2008年8月8日，广州市番禺区大岗镇人民政府出具《关于下发的通知》，内容为“根据番禺区人民政府常务会议精神，区招商办、区法制办和区土地开发中心联合大岗镇人民政府，制定了《番禺区大岗镇船舶配套产业基地房屋拆迁补偿安置工作方案》。现将方案下发给你们，请配合做好相关工作。”该通知所附的《番禺区大岗镇船舶配套产业基地房屋拆迁补偿安置工作方案》载明“本方案所称拆迁人是指番禺区土地开发中心。拆迁人委托大岗镇征地拆迁安置办公室作为拆迁安置实施单位，承办房屋拆迁补偿安置的具体工作。本方案所称被拆迁人是指对被征收的土地及其地上附着物拥有所有权的单位或个人。一、房屋拆迁补偿。（一）拆迁被征收土地上的住宅房屋的补偿采取货币补偿和回购安置房双结合方式；非住宅房屋及其他附着物的补偿，原则上采取货币补偿方式。（二）拆迁房屋及其他附着物的补偿标准，按‘番府[2007]69号文’执行，……。（四）拆迁房屋的补偿，原则上以房地产主管部门核发的房地产权属证明文件为依据，但考虑到历史原因，对还未取得有关权属证明材料或证明材料不全，但确又由被拆迁人长期居住（使用）的房屋，按有房地产权属证明房屋拆迁补偿标准的95%给予补偿。……。（六）拆迁补偿中认定房屋的建筑面积以房屋所有权证明登记的建筑面积为准，如实际测量的建筑面积小于登记面积，则按实际测量建筑面积认定。对还未取得有关产权证明文件的，但符合第一条第（四）项规定的其他建筑面积按地籍详查或实际测量面积认定。二、回购安置。（一）拆迁人统一规划和建设安置区，拆迁安置房分为双拼三层独立户型和六层公寓型两种形式。（二）安置区土地属国有行政划拨土地，安置房根据销售均价按不同楼层、座向等因素定价出售给符合回购条件的被拆迁人。……。（三）双拼三层独立户型和六层公寓型安置房建筑面积以实际测量面积为准。双拼三层独立户型安置房每套用地面积120平方米（包括花园及其围墙），分三种户型供选择，对应的建筑面积分别约为180平方米、240平方米及300平方米，销售均价为每平方米1350元。……。”后杜锡洪（乙方）与番禺区大岗镇征地拆迁安置办公室（甲方）分别签订《拆迁农村房屋及地上附着物补偿协议》《拆除农村房屋及其附着物补偿补充协议》，在《补偿协议》中双方约定：一、甲方需拆除乙方的房屋位于番禺区××岗镇××村，拆除乙方房屋及附着物的地址、面积及数量，以广州市四维城科信息工程有限公司出具的详查资料为准。二、甲、乙双方同意上述拆迁房屋及附着物的补偿标准按番府[2007]69号文的有关规定执行。补偿金额共：990142.5元。三、补偿方式、支付时间和搬迁期限：乙方同意以货币补偿和回购安置双结合方式，回迁安置房办理回购手续时，按多退少补的原则与乙方进行结算。乙方保证于2011年2月20日前自行搬迁完毕，将房屋交给甲方拆除。该协议所载的《补偿清单》载明房屋面积为453.12平方米、室外梯房屋为13.82平方米、跃层房屋为72.37平方米。2011年1月21日，番禺区大岗镇征地拆迁安置办公室出具《证明》，内容为“杜锡洪为500千伏建设工程新联二村拆迁房屋户（2011年2月20日拆卸）。该户要求在新联新邨回购300㎡双拼三层别墅，我办根据实际同意其要求，并按《番禺区大岗镇船舶配套产业基地房屋拆迁补偿安置工作方案》结算。”2017年11月27日，南沙土发中心（出卖方）与杜锡洪（买受人）签订《大岗镇新联二村安置房购买合同》约定：“第一条项目建设和销售依据。出卖人经广州南沙开发区管理委员会批准，以行政划拨方式取得位于潭新公路以东、东新高速公路以北的国有土地使用权，集中建设新联二村安置区，并对符合《大岗镇新联二村整体搬迁安置工作方案实施细则》规定的被拆迁农民实行定向安置、定向销售。第二条房屋。买受人购买的房屋为现房。第三条买受人所购房屋的基本情况。买受人购买的房屋为大岗安置区聚豪新村XX号房，该房屋的用途为住宅，总建筑面积共252.958平方米。第四条计价方式与价款。出卖人与买受人约定按该房屋总建筑面积计算该房屋价格。根据《大岗镇新联二村整体搬迁安置工作方案实施细则》的安置房购买政策，低层联排住宅房屋按单价每平方米1350元购买。合计房款总额为人民币341493元。……。”2017年12月29日，大岗镇政府出具《信访事项不予受理告知书》，内容为“杜锡洪等人：你们到镇信访办反映的信访事项已收悉。关于反映拆迁安置补偿的事项，根据《信访条例》第十四条规定，该事项不属于我办职权范围内，建议你们向大岗镇土地征收与补偿工作办公室咨询和了解。若你们对安置补偿有异议，可向有管辖权的人民法院提起诉讼。根据《信访条例》的规定，我镇信访机构对此事项不予受理。”2018年8月16日，杜锡洪就涉案《拆迁农村房屋及地上附着物补偿协议》向广州铁路运输第一法院提交起诉状。同年8月22日，该院作出（2018）粤7101行初4957号《行政裁定书》认为“根据起诉人提交的证据材料显示，拆迁方广州市番禺区大岗镇征地拆迁安置办公室与起诉人在2011年1月18日签订《拆迁农村房屋及地上附着物补偿协议》，因上述协议签订于2015年5月1日前，依据《最高人民法院关于受理房屋拆迁、补偿、安置等案件问题的批复》（法复[1996]12号）第二条的规定：‘拆迁人与被拆迁人因房屋补偿、安置等问题发生争议，或者双方当事人达成协议后，一方或者双方当事人反悔，未经行政机关裁决，仅就房屋补偿、安置等问题，依法向人民法院提起诉讼的，人民法院应当作为民事案件受理。’即此种协议的性质属于民事合同，起诉人可依法通过民事诉讼程序主张其权利。据此，本案不属于行政诉讼受案范围，依法应当裁定不予立案。”故裁定“对杜锡洪的起诉，本院不予立案。”番禺征用土地办提交证据《大岗镇新联二村整体搬迁安置工作方案实施细则》证明征收单位已经变更为南沙土发中心，从2012年12月1日开始，番禺区将相应的政府职能移交给南沙区管理，继续行使职权的机关变更为南沙土发中心，因此，其已经不再管理大岗镇政府的征收的相关事宜。根据法律规定，行政机关职权变更后，其的被告主体不适格。该《细则》载明“本细则所称征收人是指广州南沙开发区土地开发中心。大岗镇人民政府受南沙开发区土地开发中心委托具体实施房屋征收补偿安置的工作。……。二、回购安置。（一）征收人统一规划和建设安置区，安置房分为低层联排住宅和高层住宅两种形式。……。（三）低层联排住宅和高层住宅安置房建筑面积以实际测量面积为准。低层联排住宅安置房每套用地面积120平方米（包括花园、围墙及退缩用地）分两种户型供选择，对应的建筑面积分别为210平方米、250平方米（以上安置房面积以房管部门最终测量数据为准）。购买价为每平方米1350元等。”南沙土发中心对此予以确认。南沙土发中心提交证据《南沙区大岗镇安置区安置房楼书》《大岗新联二村别墅A、B户型图》证明大岗镇新联二村安置区的别墅A户型约210㎡，别墅B户型约250㎡，无300㎡户型可供选择。杜锡洪、番禺征用土地办、大岗镇政府确认该证据真实性。一审诉讼中，根据杜锡洪申请，广州粤国房地产土地与资产评估有限公司对涉案房屋市场价值进行了评估，评估结论为：1、涉案房屋（面积252.958平方米）在2019年9月11日的市场总价为3667900元，单价为14500元/平方米；2、涉案房屋（面积252.958平方米）在2017年11月27日的市场总价为2471400元，单价为9770元/平方米。上述评估的费用为20348元。以上事实，有杜锡洪、南沙土发中心、番禺征用土地办、大岗镇政府证据及当事人陈述予以证明，以上证据经过一审庭审质证，一审法院予以采信。一审法院认为：根据番禺征用土地办自认，其行政职权变更前与涉案房屋拆迁补偿事宜存在关联；根据《番禺区大岗镇船舶配套产业基地房屋拆迁安置工作方案》，在2011年涉案房屋征地拆迁时，番禺区大岗镇征地拆迁安置办公室受番禺土地开发中心委托从事涉案的房屋拆迁补偿事宜，且该办公室为大岗镇政府当时的内设机构，故番禺征用土地办、大岗镇政府关于其非本案适格主体的抗辩意见不成立，一审法院不予采纳。根据当事人的诉辩意见，本案争议的焦点是南沙土发中心、番禺征用土地办、大岗镇政府是否应对杜锡洪主张的面积差进行补偿，一审法院对此阐述如下：首先，大岗镇征地拆迁安置办公室受番禺土地开发中心委托从事涉案的房屋拆迁补偿事宜，故其作为涉案拆迁补偿事宜的实施单位，其出具的证明明确承诺同意杜锡洪要求回购300平方米双拼三层别墅的要求，该《证明》对其及委托方具有约束力。且根据《番禺区大岗镇船舶配套产业基地房屋拆迁安置工作方案》，方案中亦明确载明有300平方米的对应房屋补偿方案。其次，根据南沙土发中心与杜锡洪于2017年11月27日所补偿的安置房为252.958平方米，并未达到大岗镇征地拆迁安置办公室所承诺的300平方米，存在47.042平方米的面积差。第三，根据南沙土发中心、番禺征用土地办、大岗镇政府自认，涉案安置区内并不存在300平方米或47平方米的对应类型补偿房屋，故杜锡洪要求按面积差47平方米要求折价补偿符合合同约定，也是其对自身权益的处分。如上所述，涉案拆迁补偿事宜，大岗镇征地拆迁安置办公室与番禺土地开发中心之间属于委托关系，依据法律规定，因委托关系造成第三人损害的，相应的法律责任应由委托人承担。根据番禺征用土地办、南沙土发中心自认，由于行政区划调整，涉案的拆迁安置职权已由南沙土发中心承担，杜锡洪、南沙土发中心就涉案拆迁补偿事宜所签订的《大岗镇新联二村安置房购买合同》亦能对此进行印证。故南沙土发中心应对杜锡洪所主张的面积差承担赔偿责任，杜锡洪要求番禺征用土地办、大岗镇政府承担赔偿责任依据不足，一审法院不予支持。杜锡洪在2017年11月27日已知道上述违约行为的存在，故涉案房屋面积差补偿的价值点应为该日，根据评估公司的评估，该日涉案房屋的市场价值为9770元/平方米，扣除当事人约定的购买价1350元/平方米，南沙土发中心应向杜锡洪支付面积差补偿款395740元[（9770元/平方米-1350元/平方米）×47平方米]。该日后所产生的扩大损失，属于杜锡洪怠于行使自身权利所致，理应由其自身承担，故对其所主张的395740元以外的赔偿请求，一审法院均不予支持。综上所述，一审法院依照《中华人民共和国合同法》第五条、第六条、第六十条、第一百零七条，《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一款之规定，于2019年12月30日作出一审判决：一、广州南沙开发区土地开发中心应于本判决发生法律效力之日起十日内向杜锡洪支付补偿款395740元；二、驳回杜锡洪的其他诉讼请求。如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。本案受理费11085.1元，由杜锡洪承担6021.1元、广州南沙开发区土地开发中心承担5064元；鉴定费20348元，由杜锡洪承担10174元，广州南沙开发区土地开发中心承担10174元。本院经二审审查，确认一审法院查明的基本事实。二审诉讼中，南沙土发中心通过律师代理词表示：因广东省重点工程500千伏狮洋输变电工程需要，番禺征用土地办委托大岗镇人民政府作为拆迁安置实施单位，杜锡洪与番禺区大岗镇征地拆迁安置办公室2011年1月21日签订《拆迁农村房屋及地上附着物补偿协议》。协议签订后，大岗镇征地办支付了补偿款，但回购安置房的合同义务一直未能落实。2012年大岗镇划归南沙区，番禺征用土地办不再负责大岗镇的拆迁安置工作，南沙土发中心作为南沙区的征收实施单位，承接相关拆迁安置的行政职能，于2015年开始建设聚豪新村安置区，并就新联二村整体搬迁制定了《大岗镇新联二村整体搬迁安置工作方案实施细则》，并依据实施细则与杜锡洪签订《大岗镇新联二村安置房购买合同》，南沙土发中心实际承接了案涉《拆迁农村房屋及地上附着物补偿协议》的权利义务。虽南沙土发中心承接了案涉《拆迁农村房屋及地上附着物补偿协议》中作为拆迁人的权利义务，但该协议并未对具体安置事宜进行具体约定，南沙土发中心一直不知道大岗镇征地办于2011年1月21日出具的《证明》，故南沙土发中心在设计和报建聚豪新村安置区（即新联二村安置区）时，在进行安置房意向摸查和征求新联二村意见后，仅设计报建了210平方米和250平方米的安置房户型，未有300平方米的安置户型，南沙土发中心对此并无过错。根据2011年1月21日大岗镇征地办出具的《证明》，新联新邨安置区是大岗镇征地办作为建设主体的安置小区，并非南沙土发中心的安置小区，故南沙土发中心无法在新联新邨安置区为杜锡洪提供300平方米的安置房，该证明承诺的“在新联新邨回购300㎡双拼三层别墅安置房”的义务，应由大岗镇征地办负责履行，南沙土发中心不应承担安置补偿责任。本院认为：根据《最高人民法院关于适用的解释》第三百二十三条“第二审人民法院应当围绕当事人的上诉请求进行审理。当事人没有提出请求的，不予审理，但一审判决违反法律禁止性规定，或者损害国家利益、社会公共利益、他人合法权益的除外”的规定，依当事人的上诉请求范围，本案二审需要处理的问题是：南沙土发中心是否应对杜锡洪安置房回购面积不足部分承担补偿责任。案件事实表明，杜锡洪与与番禺区大岗镇征地拆迁安置办公室签订的《拆迁农村房屋及地上附着物补偿协议》，明确约定回购安置房屋是拆迁补偿的方式之一；番禺区大岗镇征地拆迁安置办公室已出具证明，对杜锡洪要求回购300㎡双拼三层别墅明确表示同意，回购安置房屋并非杜锡洪拆迁补偿合同关系中的意向性内容。南沙土发中心承接案涉《拆迁农村房屋及地上附着物补偿协议》中作为拆迁人的权利义务，当应知悉对杜锡洪进行拆迁补偿的内容及方式包括回购300㎡安置房屋，对拆迁补偿义务全面履行。南沙土发中心强调《大岗镇新联二村整体搬迁安置工作方案实施细则》、以新联新邨安置区是大岗镇征地办作为建设主体的安置小区为由，表示对杜锡洪安置房回购面积不足部分应由大岗镇征地办负责履行，所持理由并不充分。南沙土发中心与杜锡洪签订《大岗镇新联二村安置房购买合同》，是履行涉案《拆迁农村房屋及地上附着物补偿协议》的当然内容，购买合同的签订并不意味着杜锡洪已放弃安置房回购面积不足部分的合同权利。一审法院对涉案回购安置房屋不足的面积依《大岗镇新联二村安置房购买合同》签订时点的评估价格，判决南沙土发中心向杜锡洪支付补偿款，处理并无不当。综上所述，南沙土发中心的上诉请求不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费7236元，由广州南沙开发区土地开发中心（广州市南沙区国有土地上房屋征收与补偿办公室）负担。本判决为终审判决。审判长  赵云川审判员  刘 卉审判员  白小云二〇二〇年五月二十五日书记员  吴敏玲阮志雄