青海省西宁市中级人民法院行政判决书（2020）青01行终41号上诉人（原审被告）西宁市城西区房屋征收与补偿中心，住所地西宁市。统一社会信用代码：XXX。法定代表人白明，该中心主任。出庭负责人赵磊，该中心副主任。委托诉讼代理人李延伟，青海立詹律师事务所律师。被上诉人（原审原告）贾秋霞，女，汉族，1963年8月19日出生，住西宁市。公民身份号码：×××。上诉人西宁市城西区房屋征收与补偿中心（以下简称城西区征补中心）因与贾秋霞房屋征收补偿协议一案，不服西宁市城北区人民法院（2019）青0105行初70号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，并于2020年4月9日公开开庭审理了本案。上诉人城西区征补中心的副主任赵磊及委托诉讼代理人李延伟、被上诉人贾秋霞到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院查明，2014年7月11日，被告城西区征补中心根据西宁市城西区人民政府西政征字〔2014〕1号《房屋征收决定书》作出《南气象巷木材加工厂片区棚户区改造项目国有土地上房屋征收补偿安置方案》（以下简称《南气象巷补偿方案》），对东至兰青小区、西至南气象巷、南至怡海花园、北至西关大街（具体范围以规划红线图为准），共涉及被征收人640户、征收面积约为4.7万㎡国有土地上的房屋实施征收，并进行了通告。《南气象巷补偿方案》规定：原地安置（1）按原产权证建筑面积1:1.3进行置换安置，即被征收房屋应安置的建筑面积＝原产权证建筑面积×1.3；（4）安置房外建筑面积不足被征收房屋应安置的建筑面积，不足部分由征收人按7500元/㎡补偿给被征收人（楼层差价另计）。2014年8月1日，原告贾秋霞作为乙方与被告城西区征补中心作为甲方签订《国有土地上房屋征收与补偿协议书》（以下简称《补偿协议》），约定：乙方拥有的坐落××区，房屋产权证号宁房私字第3-20589，房屋建筑面积62.63㎡，房屋套内面积53.28㎡，以原地回迁的方式进行征收。协议第四条产权置换中约定：（一）选择原地回迁安置的，房屋安置地点位于××区房屋，建筑面积约38.4㎡。（五）乙方应在2014年8月10日前腾空房屋并结清水、电、暖、物业管理等相关费用，交甲方拆除。（六）产权调换的房屋，房屋征收部门可以协助被征收人办理安置房《房屋所有权证》。第五条过渡方式和期限约定：乙方选择自行过渡，临时安置过渡费为10元/月.㎡、奖励性过渡费15元/月.㎡。过渡期限为36个月，过渡费共计66.1㎡×25元/㎡×36=59490元。第七条违约条款约定甲方应在本协议第五条约定的临时过渡期满前保证乙方按其入住，逾期不能入住的，甲方应在临时过渡期满60日前通知乙方，并按下列约定处理：1.甲方不能按期交房的，被征收人享受过渡期奖励的继续享受，过渡费按双倍计发；例：10元/月.㎡×2（超期过渡费翻倍）+15元/月.㎡（过渡费奖励）＝35元/月.㎡。该条还约定甲方如未按协议约定的时间支付补偿费用的，按日向乙方支付逾期应付款的万分之三的违约金。该协议的附表《集体奖》中约定腾空时间为2014年8月12日，奖励金额10000元，整栋楼搬迁奖励10000元。《房屋产权调换计算表（表一2）》中约定甲方补偿乙方金额中，建筑面积62.63㎡，附着物补偿费13296元，搬家补助费2000元，奖励30000元，临时过渡费56367元，总计101663元。乙方应缴纳甲方费用中，乙方应享受安置面积62.63×1.3＝81.49㎡，安置房屋实际建筑面积38.4㎡，应安置面积超出或不足实际面积43.019㎡，安置房结算差价为365661.5元。差价结算甲方应付乙方467324.5元。协议签订后，原告依约搬迁腾空被拆迁房屋。被告于2014年8月12日向原告支付了补偿款467324.5元。2018年12月10日，案涉回迁安置房屋的开发商西宁房地产集团有限公司在西海都市报刊登公告，主要内容为：锦绣华庭小区一期5、6号楼（原1、2号）于2018年9月15日前具备交房条件，现公告通知各业主尽快办理相关手续，交房截止日期2018年12月30日。因双方对于安置补偿协议中的补偿费计算数额发生争议，双方未能办理安置房交付手续。原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款规定，被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。关于原被告签订的《补偿协议》的效力如何确定的问题。首先，人民法院审查行政机关是否依法履行、按照约定履行协议或者单方变更、解除协议是否合法的前提是行政协议必须合法有效。即人民法院只有在确认行政协议合法有效的基础上，才能判决被告继续履行协议，或者采取相应的补救措施，以及承担损失赔偿责任。被告依据《南气象巷补偿方案》与原告签订的《补偿协议》是双方真实意思表示，协议中关于被告征收原告的房屋，予以原地安置、保证原告按期入住安置房等主要内容不违反法律法规及相关拆迁政策的规定，主要条款属于合法有效。其次，对于被告提出协议附表《房屋产权调换计算表（表一2）》内容计算错误，认为原告只选择原房屋面积62.63㎡中的29.58㎡进行1:1.3的产权置换，置换后的面积即为安置房的面积38.4㎡，剩余36.562㎡选择货币安置，原告应获得的安置补偿款为346136.82元，但被告已实际向原告发放安置补偿款467324.5元，要求原告返还多支付款项。对此，该院经审查认为《南气象巷补偿方案》的产权置换（4）中规定：“安置房屋建筑面积不足被征收房屋应安置的建筑面积，不足部分由征收人按7500元/㎡补偿给被征收人”。据此，《补偿协议》中对于产权置换的面积及置换后剩余房屋面积的补偿款均按照1:1.3计算有误，《房屋产权调换计算表（表一2）》中关于安置补偿款的部分内容不符合《南气象巷补偿方案》的规定。该部分内容属于双方争议内容，被告要求原告返还多支付的款项，不属于行政诉讼的受案范围，被告应另行主张。其三，根据《中华人民共和国合同法》第五十六条“无效的合同或者被撤销的合同自始没有法律约束力。合同部分无效，不影响其他部分效力的，其他部分仍然有效”的规定。原、被告签订的《补偿协议》主要内容合法有效，对于双方争议内容在未被变更或确认无效的情况下，双方仍应履行协议约定的义务。原告已依约搬迁腾空被拆迁房屋交付被告拆除。现原地安置房屋已经建成并开发商公告交房，但被告未向原告交付回迁安置房屋，其行为已构成违约。被告应当承担继续履行协议向原告交付回迁安置房的责任。故对原告主张被告限期将西宁市城西区西关大街南气象巷安置小区1号楼1单元11层1111号房屋交付原告，为原告办理回迁安置房屋的产权手续的诉讼请求，予以支持。关于原告主张由被告支付过渡费63000元，并承担违约金7000元是否符合法律规定或合同约定问题。原告主张被告未能按期交房，要求被告继续支付双倍过渡费，被告认为补偿协议中的过渡费计算有误，已超付过渡费。根据原被告签订的《补偿协议》约定：原告选择自行过渡，临时安置过渡费为10元/月.㎡、奖励性过渡费15元/月.㎡。过渡期为36个月，过渡费为62.63㎡×25元/月.㎡×36＝56367元。过渡期满不能按期交房的，被征收人享受过渡费奖励的继续享受，过渡费双倍计发，即每月为35元/月.㎡。被告已向原告支付从2014年8月起至2017年8月止的过渡费56367元。另《南气象巷补偿方案》载明：“过渡费（以被征收房屋建筑面积为准）”。据以上内容，补偿协议对过渡费的计算符合《南气象巷补偿方案》的规定，被告认为过渡费计算有误，但以现有的证据不足以证明被告的抗辩主张，对该意见不予采纳。原告要求被告按协议约定继续支付过渡费的主张合法有据。但计算过渡费的截止时间应以被告公告交房日期2018年12月30日为准，此日期应视为被告向被征收人统一交房的截止日期。被告应当支付原告从2017年9月至2018年12月共计16个月的逾期交房过渡费，并按协议约定的过渡费双倍计发计算62.63㎡×35元/月.㎡×16个月＝35072.8元。故对原告的该项部分诉讼请求予以支持。对于原告主张的违约金7000元，因补偿协议明确约定逾期交房应支付双倍过渡费，原告再要求被告承担每日万分之三的违约金，不符合协议约定，不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项、第七十八条第一款、《中华人民共和国合同法》第八条、第五十六条、第一百零七条的规定判决：一、被告城西区征补中心于判决生效之日起三十日内向原告贾秋霞交付位于西宁市××区房屋(建筑面积约38.4㎡)，并协助原告办理产权登记手续；二、被告城西区征补中心于判决生效之日起三十日内向原告贾秋霞支付逾期交房过渡费35072.8元。案件诉讼费50元，由被告城西区征补中心负担。宣判后，城西区征补中心不服向本院提起上诉称，1.一审法院判决上诉人向被上诉人继续支付过渡费错误且显失公平。一审法院关于过渡费计算依据的基础面积认定错误，本案被上诉人选择的征收补偿方式为部分货币补偿，部分产权置换房屋。被上诉人被拆迁的房屋原建筑面积为62.63㎡，其中置换房屋面积为29.538㎡，货币补偿面积为33.092㎡，依据《南气象巷补偿方案》的规定，本案应支付过渡费的基础面积应当为29.538㎡，按照过渡费标准，本应向被上诉人支付的过渡费为26584.2元，但因上诉人工作人员失误，实际已向被上诉人支付的过渡费为56367元，多支付了29782.8元。即便本案存在着逾期交房的问题，上诉人应承担的逾期交房过渡费完全可以用前期多支付的费用进行冲抵，冲抵后被上诉人仍然占有上诉人超额支付的过渡费，对于超额部分的费用，上诉人保留另行起诉追索的权利。故上诉人不存在继续向被上诉人支付过渡费的问题，一审法院认定与事实不符，上诉人已经尽到了举证责任。2.被上诉人多领取的安置补偿款应当予以退还，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项之规定，货币安置补偿款问题属于行政诉讼的受理范围，人民法院应当一并审查并作出裁判。一审法院对于上诉人多支付的货币安置补偿款未予审查，认为不属于行政诉讼的受案范围，适用法律错误，导致上诉人的权利没有得到全面保护。请求：1.撤销西宁市城北区人民法院（2019）青0105行初70号行政判决第二项判决内容，并改判驳回被上诉人要求给付过渡费的诉讼请求；2.本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人贾秋霞答辩称，1.上诉人对于一审判决第一项判项未予上诉，即表示服判。2.被上诉人一审诉讼请求明确，即要求上诉人支付逾期交房的过渡费和违约金，上诉人却将“过渡费”和“补偿款”混为一谈，上诉人在一审中明确因工作人员的失误超发了安置补偿款，而不是过渡费。3.上诉人仅按《补偿协议》的约定向被上诉人支付了36个月的过渡费。如果从签约开始，再计算到上诉人所认可的“2019年10月30日”，并从中减去36个月，一审判决上诉人给付被上诉人的过渡费数额过少。但被上诉人考虑到长时间无法入住等因素，未再对一审判决提出上诉。4.上诉人的上诉请求无任何事实和法律依据，《补偿协议》是双方在协商一致的基础上达成的，不存在补偿款计算失误及多支付的情况。上诉人提出退还多领取补偿款的请求超出了本案的审查范围。请求驳回上诉，维持一审判决。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，在要求履行行政协议案件中，可将行政协议作为主要证据和依据进行审查。既要对行政协议的合法性进行审查，也要与保护相对人信赖利益、诚实信用、意思自治等基本原则进行利益衡量，只有在行政协议存在重大、明显违法，违反法律法规的强制性规定，损害国家利益、公共利益及他人合法权益时，相关条款才能确认无效，不作为履行行政协议的依据，否则应当认可行政协议的效力。行政协议兼具行政性和合同性，对行政协议效力的审查，既要适用行政法律规范，亦可在不违反行政法律规范的情况下适用民事法律规范。本案中，《补偿协议》系上诉人为实现其行政管理目标，依法定职责与被上诉人协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，该协议约定系公平协商达成的合意，是双方的真实意思表示，符合《中华人民共和国合同法》的有关规定，对双方均具有约束力。上诉人以《南气象巷补偿方案》为基础与被上诉人签订《补偿协议》，其对被上诉人的补偿安置行为亦应当符合该方案要求。本案被上诉人要求上诉人交付房屋并支付过渡费，上诉人对于交付房屋没有异议，对于过渡费则提出案涉被征收房屋面积大于安置房屋面积，对超出面积部分已经进行货币补偿，过渡费应以实际被征收房屋面积计算，因其工作人员计算失误前期已向被上诉人多支付了过渡费，后期的过渡费应从中予以扣减。本院认为，信赖保护是行政法的实体性基本原则之一，其基本含义是行政机关对自己作出的行为或者承诺应守信用，不得随意变更，要求行政机关对行政相对人作出授益性行政行为后，事后即使发现有违法情形，只要违法情形不是相对人过错造成，行政机关也不得撤销或者变更，除非不撤销或者不变更会严重损害国家利益、社会公共利益。同时，诚实守信是依法行政的基本要求，非因法定事由并经法定程序，行政机关不得撤销、变更已经生效的行政决定；因国家利益、公共利益或者其他法定事由需要撤回或者变更行政决定的，应当依照法定权限和程序进行。本案上诉人负责案涉房屋的征收补偿安置工作，在《补偿协议》签订过程中处于主导地位，应熟悉掌握相关政策、标准和依据。案涉过渡费标准及数额系上诉人以《南气象巷补偿方案》中“过渡费（以被征收房屋建筑面积为准）”为依据确定并经双方当事人在《补偿协议》中确认。上诉人在被上诉人已经履行协议义务并领取部分过渡费后提出应以实际被征收房屋面积计算过渡费，但未提交事实依据及有效证据证明其主张。上诉人所辩称的“因工作人员计算失误”亦非协议解除或无效的法定理由。诚然，按照上诉人所述，可能导致因多支出过渡费而令国家利益受损，但是在案证据并未反映出被上诉人一方采取了欺诈、胁迫的手段订立合同或者双方恶意串通，该协议未违反法律、行政法规的效力性强制性规定，也无其他导致合同无效的法定情形。况且，上诉人仅在本次诉讼中辩称对过渡费计算有误，并未在协议履行过程中撤销该协议或者行使协议解除权，亦未对协议中过渡费条款作出行政纠错决定，其在已向被上诉人履行支付部分过渡费义务的情况下，以被上诉人多领取了补偿款为由单方停止支付逾期交房的过渡费，违反了诚实信用原则，损害了被上诉人的信赖利益，故上诉人应当继续履行协议约定的支付过渡费义务。关于上诉人主张被上诉人应予退还多领取的安置补偿款，因与被上诉人请求支付的过渡费非同一法律关系，不属于本案的审查范围，一审法院认定上诉人另行主张并无不当。综上，上诉人城西区征补中心的上诉理由不能成立，应予驳回。原审判决认定事实清楚、适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人西宁市城西区房屋征收与补偿中心负担。本判决为终审判决。审判长 金爱萍审判员 祁小芹审判员 丁笑曦 二〇二〇年五月十二日书记员 沙丽金附：本案适用的法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。……