山东省德州市德城区人民法院行 政 判 决 书（2019）鲁1402行初140号原告山东华农粮油购销有限公司，所在地址山东省德州市平原县富民西大街。法定代表人孙明杰，董事长。委托代理人孙延坤，山东指南针律师事务所律师。被告平原县自然资源局，所在地址平原县平安西大街708号。负责人邹月亮，局长。出庭负责人杨松，副局长。委托代理人孙少普，该单位工作人员。委托代理人张海霞，山东指南针律师事务所律师。第三人平原县国有资产监督管理局，所在地址平原县兴原西街208号。负责人姜卫东，局长。委托代理人刘根坤，该单位资产管理股长。委托代理人周冉冉，山东众成清泰（济南）律师事务所律师。原告山东华农粮油购销有限公司不服被告平原县自然资源局不动产登记不予受理行政行为，要求被告履行法定职责，于2019年7月12日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，向第三人送达了起诉状副本及参加诉讼通知书。本院依法组成合议庭，于2019年11月8日公开开庭审理了本案。原告原告山东华农粮油购销有限公司委托代理人孙延坤、被告平原县自然资源局出庭负责人杨松、委托代理人孙少普、张海霞，第三人平原县国有资产监督管理局委托代理人刘根坤、周冉冉到庭参加诉讼。2020年1月7日本案中止诉讼。本案现已审理终结。平原县自然资源局不动产登记中心于2019年7月4日作出编号201907040001不动产登记不予受理告知书。内容为:2013年12月12日，平原县平西粮油有限公司在平原县房产管理中心申请将产权转移至山东华农粮油购销有限公司名下，提交了平原县国有资产管理局文件《关于将平东和平西粮油购销公司所有资产无偿划转到华农粮油购销公司的批复》（平国资字[2007]第9号）和上级主管部门平原县粮食局的证明，故山东华农粮油购销公司的不动产为国有资产。依据财政部关于印发《地方行政单位国有资产处置管理暂行办法》的通知（财行[2014]228号）第三条、第八条的规定；依据《中共平原县委、平原县人民政府关于完善国有资产管理体制加强国有企业监管工作的实施意见》（平发[2017]13号）第三条（四）4条的规定：国有资产产权转移需县国资局和上级主管部门的同意转移的证明材料。为此，平原县自然资源局不动产登记中心依照《不动产登记暂行条例》第十七条的规定，决定不予受理山东华农粮油购销有限公司申请的不动产转移登记。原告山东华农粮油购销有限公司诉称，其诉讼请求为：依法撤销被告作出的不动产登记不予受理的行为，判令被告在法定期限内为我公司办理不动产转移登记。事实与理由：2019年7月4日，原告在被告的不动产登记中心申请办理平原县王杲铺镇驻地粮所的不动产转移登记，提交了有关材料。经被告审查，被告以山东华农粮油购销有限公司的不动产为国有资产为由，不予办理，并出具不动产登记不予受理告知书。原告认为，被告的不予受理行政行为违法，依据事实错误，侵害了原告的合法权益。原告提交了下列证据、依据:证据一、原告公司工商登记档案材料，档案材料中投资人清单、公司章程、验资报告及营业执照，证实原告公司2007年3月登记成立时，全部由自然人出资，尤其是2007年3月22日核准的营业执照，核准公司类型为：有限责任公司（自然人投资或控股）。该公司没有国有股，不属于国有公司。证据二、原告公司拟转让登记的土地登记审批表档案，证明原告拟转让的王杲铺粮所土地，是原告公司在2008年9月29日，通过出让方式取得的，当时的土地管理机关平原县国土资源局和平原县人民政府均加盖公章。不属于国有划拨。证据三、原告公司拟转让登记的GOO5723号、G005724号、G005730号三本房权证登记档案材料，档案中契税纳税申报表证实，原告公司在2013年12月17日是通过转让购买方式取得上述房产。证据四、平原县平西粮油购销有限公司及平原县平东粮油购销有限公司的工商登记档案材料，档案中两个公司的投资人名单、投资额、投资比例和公司章程、验资报告、营业执照，证实该两个公司均在2006年8月15日登记成立，全部由自然人出资，公司没有国有股，不属于国有公司。该两公司均在2006年12月3日办理注销、合并手续，成立了新公司即原告公司，股东会决议原公司财产归新公司所有。证据五、山东省往来收据两张，证明2006年9月23日，平原县平西粮油购销有限公司及平原县平东粮油购销有限公司分别交付土地出让金3346200元和3400000元，由平原县土地管理局出具收据、加盖公章。证据六、原告拟转让的王杲铺粮所土地证1本和地上建筑物3本房产证，土地证及房产证证明土地及房产所有权人为原告公司，结合物权法的规定，土地及房产所有权在法律上得到确认归原告公司，不含有任何共有人。被告平原县自然资源局辩称，一、涉案房屋建筑物、土地为国有资产。依据平原县国有资产管理局平国资字【2007】第9号、2013年10月20日平原县粮食局出具的说明。二、原告将涉案房屋建筑物、土地等国有资产转让应当有履行出资人职责的机构决定或报请本级人民政府决定。依据《中华人民共和国企业国有资产法》第五十一条，“本法所称国有资产转让，是指依法将国家对企业的出资所形成的权益转移给其他单位或者个人的行为；按照国家规定无偿划转国有资产的除外”。第五十二条“国有资产转让应当有利于国有经济布局和结构的战略性调整，防止国有资产损失，不得损害交易各方的合法权益”。第五十三条“国有资产转让由履行出资人职责的机构决定。履行出资人职责的机构决定转让全部国有资产的，或者转让部分国有资产致使国家对该企业不再具有控股地位的，应当报请本级人民政府批准”。《中共平原县委、平原县人民政府关于完善国有资产管理体制加强国有企业监管工作的实施意见》（平发【2017】13号）第三条（四）4条之规定。三、原告申请办理涉案房屋建筑物、土地等不动产转移应当提交国资局和上级主管部门的同意转移的证明材料。故在原告没有提交国资局和上级主管部门的同意转移的证明材料的情况下，被告依据《不动产登记暂行条例》第十七条的规定:书面告知申请人不予受理并一次性告知需要补正的全部内容是正确的，证据充分，程序合法。综上，被告作出的编号201907040001《不动产登记不予受理告知书》事实清楚，适用法律正确，程序合法，应当驳回原告的诉讼请求。被告向本院提交了证明不动产登记不予受理行为合法的以下证据、依据：平原县国有资产管理局平国资字【2007】第9号、2013年10月20日平原县粮食局出具的说明。证明原告申请转移的房屋建筑物、土地属国有资产。法律依据：《中华人民共和国企业国有资产法》第五十一条至五十三条；《中共平原县委、平原县人民政府关于完善国有资产管理体制加强国有企业监管工作的实施意见》（平发【2017】13号）第三条（四）4条；《不动产登记暂行条例》第十七条；《不动产登记暂行条例实施细则》第37条。第三人平原县国有资产监督管理局述称，平原县国有资产管理局根据平原县企业改革工作领导小组作出的《关于国有粮食购销企业改革实施方案的批复》以及平原县粮食局的申请，作出关于将平东、平西粮油购销公司所有资产无偿划转到粮油购销公司的批复，该批复真实有效。第三人提交了下列证据、依据:平原县国有资产管理局文件平国资字【2007】第9号；2013年12月13日平原县粮食局申请；平东、平西公司注销登记情况；2013年10月20日说明；2006年12月3日公司合并协议；平原县企业改革工作领导小组文件平企改发【2006】1号；2006年6月10日平原县粮食局关于深化国有粮食购销企业改革的实施方案。第三人提供的证据拟证实：一、平东、平西公司是依据【2006】1号关于国有粮食购销企业改革实施方案的批复，由原粮食收储中心改制成立，平原县粮食局作为平原县粮食收储中心的主管部门以及改革方案报批方和组织实施方在2013年12月13日将平东、平西公司的房屋土地资产界定为国有资产，资产转入原告的行为，被界定为国有资产处置的行为，按照国资监管规定向国资局提出批复的申请，申请文件后附有相关企业的工商登记和情况说明，国资局据此作出批复。二、平原县粮食收储中心是国有企业，至【2006】1号文件作出时，名下359亩土地均为国有资产，原告申请进行变更登记的王杲铺粮所土地属于批复文件中的改制资产之一，鉴于批复方案中对于改制行为，除依法缴纳相关土地出让金外，还包括职工安置经济补偿、补交社保等诸多内容。原粮食收储中心的国有资产转变为由职工持股的平东、平西公司民营资产的前提是，完全依法合规的完成了粮食收储中心的改制行为。至国资局作出批复文件之前按照平原县粮食局的申请原粮食收储中心的改制尚未按照【2006】1号批复完成，因此，原告申请转移的资产仍属国有资产。经庭审质证，原告对被告提交的证据主要质证意见为，1、平原县国有资产管理局文件平国资字[2007]第9号中载，其系按照《企业国有资产法》的相关规定作出,但是企业国有资产法实施的时间为2009年5月1日，而该批复形成的时间为2007年3月22日，该批复形成时，企业国有资产法尚未实施；2、该批复中载明，平东、平西两个公司合并后，包括房屋、土地及所有财产全部无偿划拨到原告公司，该公司为国有独资公司，对此内容的真实性和合法性有异议。原告对第三人提供的证据的质证意见为，对第三人提交的【2007】第9号批复，原告认为该文件不具有合法性；对粮食局的申请、说明真实性没有异议，但申请、说明中没有平西、平东公司或者原告公司属于国有资产的内容，因此第三人在【2007】第9号批复中称新成立的原告公司属于国有独资公司，没有事实根据，缺乏真实性；对【2006】1号关于国有粮食购销企业改革实施方案的批复，对其真实性没有异议，该批复主要内容是将平东、平西公司的国有股份抵顶债务，文件第3页股权构成写明平东公司总股本100万元，并写明每个股本的名称和来源，均是由公司法人代表、公司经营层人员和职工三部分出资组建构成，该公司不含有国有股，平西公司的股权构成同平东公司一致，均无国有股。落实执行的政策第五项中载明平东、平西公司占用土地359亩，按评估价40%计674.62万元，出让给改制后的企业，出让金全额返还改制后企业，优先用于支付职工的经济补偿金，遗属补助费、退离休抚恤金及医疗保险和欠缴养老保险金。其土地的剩余财产与原企业的资产，抵顶原企业所有债务及改制成本。以上内容证明平东、平西公司改制后以不含国有股，不存在国有资产。被告对原告提供的证据的质证意见为，对证据真实性无异议，但与本案不具有关联性，不能证实原告的诉讼请求成立。通过本案已经调查的事实证明原告申请变更登记的财产存在争议，我方不予办理符合相关规定。被告认为原告应当另行起诉确认对涉案财产是否具备相应权利而不应在本案中主张权利。被告对第三人提供的证据没有异议。第三人对原告提供的证据的质证意见为，对原告提供证据的真实性没有异议，但对证据一、证据二、证据三的证明内容有异议，三本房权证书的办理时间为2013年12月12日，在办理产权证书的档案中原告已经向房产部门提交了国资局作出的【2007】第9号批复，即原告在办理上一次的产权登记时即明知且认可国资局作出的批复，并依据该批复作为办理产权登记证书的依据，原告对于拟转让的资产属于国有资产、企业性质属于国有企业并没有异议。对于证据四，根据工商档案资料，平东、平西公司的投资人人数、股权比例等均不符合[2006]1号文件的要求，平东、平西公司未按照批复要求改制。第三人对被告提供证据的质证意见为，被告提供的【2007】第9号批复是依据平原县粮食局的申请作出的，其实际作出时间为2013年12月，落款2007年系应粮食局的要求，目的是为了理顺平东、平西公司以及原告之间的吸收合并程序及资产转让程序，故将批复时间落款落在原告成立的当日，至于该文件中引用的《企业国有资产法》尚未实施，按照当时合法有效的《企业国有资产监督管理暂行条例》，国资局作为国资监管部门作出该批复，并不违反《企业国有资产监督管理暂行条例》，是合法有效的。本院对上述证据认证如下：原告提供的证据能够证实，原告公司由“平原县平东粮油购销有限公司”、“平原县平西粮油购销有限公司”合并组成，成立有限责任公司。被告提供的平原县国有资产管理局平国资字[2007]第9号批复，从落款时间及其所依据的法律均不具有客观性，且结合被告提供的平原县粮食局出具的证明，不能认定原告公司为国有独资公司。第三人提供的证据能够证实，“平原县平东粮油购销有限公司”、“平原县平西粮油购销有限公司”由原粮食收储中心改制成立。经审理查明，2006年6月10日平原县粮食局提出《关于深化国有粮食购销企业改革的实施方案》（以下简称《实施方案》），将平原县粮食收储中心改制成两个独立的有限责任公司，分别为平原县平东粮油购销有限公司（以下简称平东公司）、平原县平西粮油购销有限公司（以下简称平西公司），公司实行股份制运作，原粮食企业国有资本全部退出。2006年6月16日平原县企业改革工作领导小组对平原县粮食局报送的《实施方案》进行了批复（平企改发[2006]1号）。该批复对《实施方案》提出了指导意见，批复载明：平东、平西公司占地359亩，按评估价1686.54万元的40%计674.62万元出让给改制后企业，出让金全额返还改制后企业，优先用于支付职工的经济补偿金、遗属补助费、退离休抚恤金及医疗保险和欠缴养老保险金。其土地的剩余资产1011.92万元，连同原企业的资产4747.26万元抵顶原企业的所有债务5919.72万元及改制成本6006.10万元。国土资源局为改制后企业办理土地使用证手续，出让土地专项用于企业生产经营，不得随意改变土地用途，并依法办理手续。新公司成立后，除依法生产经营、纳税外，还要接受发改局、国土局、工商局、国资局、房管局等有关职能部门的监督和管理。2006年12月3日“平原县平东粮油购销有限公司”、“平原县平西粮油购销有限公司”达成公司合并协议：合并成立为原告山东华农粮油购销有限公司。合并后公司的组织机构按公司法的规定执行。2007年3月22日平原县工商行政管理局为原告山东华农粮油购销有限公司颁发企业法人营业执照。该公司章程记载：公司股东为王和平等36人，经理由王和平担任，由股东会出任或解聘。公司设监事会，由董明跃担任监事会主席，由公司股东会选举产生。2008年9月29日山东华农粮油购销有限公司取得涉案不动产国有土地使用证（土地使用权类型为出让）。2013年10月20日平原县粮食局的说明，其内容为：根据平企改法[2006]1号《关于国有粮食购销企业改革实施方案的批复》，原粮食收储中心于2006年8月改制成两个独立的有限责任公司名称分别是“平原县平东粮油购销有限公司”、“平原县平西粮油购销有限公司”，原收储中心的土地、房产等资产一并转入新成立的公司。为便于经营2007年3月将“平原县平东粮油购销有限公司”、“平原县平西粮油购销有限公司”注销，合并成立了“山东华农粮油购销有限公司”，原两公司的房屋、土地等资产同时转入新成立的“山东华农粮油购销有限公司”。2013年12月13日平原县粮食局向平原县国资局提出申请。其内容为：为便于经营，平原县平东粮油购销有限公司及平原县平西粮油购销有限公司于2007年3月20日注销，合并成立了山东华农粮油购销有限公司，原两公司的房屋、土地等资产同时转入新成立的山东华农粮油购销有限公司，现申请平原县国资局予以批准。平原县国有资产管理局根据上述2013年12月13日的申请，作出“2007年3月22日”《关于将平东和平西粮油购销公司所有资产无偿划转到华农粮油购销公司的批复》（平国资字[2007]第9号）。该批复内容为：平原县粮油总公司，根据你公司的申请，按照《企业国有资产法》的相关规定，同意将平原县平东粮油购销有限公司及平原县平西粮油购销有限公司的所有资产，包括房屋建筑物、土地以及所有的债权等资产全部无偿划转到山东华农粮油购销有限公司，该公司为国有独资公司。山东华农粮油购销有限公司在注册完毕后，受县国资局和粮油总公司的监管，保证国有资产的安全完整，实现国有资产的保值增值。2013年12月17日山东华农粮油购销有限公司取得涉案不动产房屋产权证书。2019年7月4日，原告在被告的不动产登记中心申请办理平原县王杲铺镇驻地粮食收储站的不动产转移登记。该涉案不动产原属平原县平西粮油购销有限公司。被告以上述平原县粮食局于2013年10月20日的《说明》以及《关于将平东和平西粮油购销公司所有资产无偿划转到华农粮油购销公司的批复》（平国资字[2007]第9号）为依据，认定山东华农粮油购销有限公司的不动产为国有资产，作出被诉不动产登记不予受理告知书的行政行为。本院认为，本案争议焦点为：一、被诉不动产登记不予受理行政行为是否合法，主要表现在被告认定涉案不动产为国有资产的事实是否成立；二、原告请求被告为其办理不动产转移登记的理由是否成立。一、被告提供的证据是否能够证实涉案不动产为国有资产问题。被告用以证实涉案不动产为国有资产的证据一是平原县国有资产管理局平国资字【2007】第9号文件，证据二是2013年10月20日平原县粮食局出具的说明。首先，上述证据一从形式上看落款时间为2007年3月22日，文号为[2007]第9号，适用的法律为《企业国有资产法》。《中华人民共和国企业国有资产法》实施时间为2009年5月1日，故从形式上该证据不具有真实性和合法性。其次，2013年10月20日平原县粮食局出具的说明可以证实，根据平原县企业改革工作领导小组《关于国有粮食购销企业改革实施方案的批复》平企改发[2006]1号文件，平原县平东粮油购销有限公司、平原县平西粮油购销有限公司是平原县原粮食收储中心改制而成的两个独立的有限责任公司，后两个公司合并成立山东华农粮油购销有限公司。但是该说明不能充分证实山东华农粮油购销有限公司属于国有独资公司。再者，根据《平原县粮食局关于深化国有粮食购销企业改革的实施方案》和平原县企业改革工作领导小组《关于国有粮食购销企业改革实施方案的批复》平企改发[2006]1号文件，平原县平东粮油购销有限公司、平原县平西粮油购销有限公司实行股份制运作，原粮食企业国有资本全部退出。上述两个公司的资产是国有资产有条件的转换为有限公司财产。两个公司合并为山东华农粮油购销有限公司后，根据企业法人营业执照，该公司为有限责任公司。公司股东的出资、企业经理监事的任命，均不符合《中华人民共和国企业国有资产法》和《企业国有资产监督管理暂行条例》中关于国有独资企业的规定。因此，不能仅凭本案第三人提供的证据认定山东华农粮油购销有限公司为国有独资公司。故被告认定涉案不动产为国有资产的证据不足。二、原告请求被告为其办理不动产转移登记的理由是否成立。首先，第三人平原县国有资产监督管理局在本案中提交的证据，不能充分证实涉案资产属于国有资产。另，根据《平原县粮食局关于深化国有粮食购销企业改革的实施方案》和平原县企业改革工作领导小组《关于国有粮食购销企业改革实施方案的批复》平企改发[2006]1号文件，涉案不动产出让给平原县平东粮油购销有限公司、平原县平西粮油购销有限公司，土地评估价的40%作为出让金优先用于支付职工的经济补偿金、遗属补助费、退离休抚恤金及医疗保险和欠缴养老保险金，土地评估价的剩余部分和原企业的资产用于抵顶原企业债务和改制成本。这也是国有企业改制的关键问题之一。如果该条件不成熟贸然转移相关不动产，在一定程度上会影响职工的重要利益，也不利于社会的稳定。被告可以依据《不动产登记暂行条例》第十九条第二款、第三款的规定进行调查后作出行政行为。因此，原告请求被告为其办理不动产转移登记的理由不成立。需要指出的是：作为国有资产监督管理机构的平原县国有资产监督管理局，可以在调查核实的基础上，根据国有企业改制的具体情况，征询山东华农粮油购销有限公司和其他有关部门的意见，结合有权机关的认定，依法确认山东华农粮油购销有限公司是否为国有独资公司，涉案资产是否为国有资产。如果涉案资产属于国有资产，应当依法进行监督管理；如果涉案资产已经不属于国有资产，应当及时回应相关部门的申请和询问。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、《最高人民法院关于适用的解释》第九十一条的规定，判决如下：一、撤销平原县自然资源局于2019年7月4日作出的编号为：201907040001不动产登记不予受理告知书的行政行为；二、责令平原县自然资源局在本判决生效后30个工作日内，针对原告的请求重新作出行政行为。案件受理费50元，由被告平原县自然资源局负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省德州市中级人民法院。审 判 长  陈绪光人民陪审员  刘静莉人民陪审员  乔 玲二〇二〇年五月十二日法官助理王怡斐书记员蔡琳琳