江苏省常州市新北区人民法院行 政 判 决 书（2019）苏0411行初128号原告江苏绿磐建设工程有限公司，住所地常州新北区罗溪镇。法定代表人刘伟，该公司总经理。委托代理人张小华，北京圣运（天津）律师事务所律师。委托代理人孙维，北京圣运（天津）律师事务所律师。被告常州市新北区罗溪镇人民政府，住所地常州市新北区罗溪镇空港三路。法定代表人白正堂，该镇镇长。出庭行政负责人朱孟君，该镇副镇长。委托代理人许永平，江苏乐天律师事务所律师。委托代理人张华芳，乐天（上海）律师事务所律师。第三人常州高富建材有限公司，住所地常州市新北区罗溪镇兴欣路1号。法定代表人陈国富，该公司总经理。委托代理人庄锡锋，江苏乐天律师事务所律师。原告江苏绿磐建设工程有限公司（以下简称绿磐建设）诉被告常州市新北区罗溪镇人民政府（以下简称罗溪镇政府）土地、房屋征收征用补偿协议一案，于2019年9月20日向本院提起行政诉讼，本院于同月23日予以立案。2019年9月24日向被告发送起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，并依法追加利害关系人常州高富建材有限公司（以下简称高富建材）为第三人参与诉讼。于2019年12月12日公开开庭审理了本案，原告绿磐建设的委托代理人张小华，被告罗溪镇政府的行政首长负责人朱孟君及委托代理人许永平、张华芳到庭参加诉讼。因原、被告双方的调解，该案于2020年1月3日暂停审理，同年5月8日，因调解不成而恢复审理，本案现已审理终结。2018年4月5日，原告绿磐建设与被告罗溪镇政府签订了《常州市新北区国有土地上非住宅房屋补偿协议》（以下简称补偿协议）。原告绿磐建设诉称，2017年4月份，原告所享有的国有土地使用权及附属厂房设施以及租赁的集体土地上所建的厂房设施因被告以告知书的方式告知已被纳入“新孟河延伸拓展工程”征收范围。本次征收同时涉及国有土地以及集体土地，征收中，原告未看到相关征收手续。原告同被告签署的补偿协议之前没有合法的征收审批程序，在签订时也未写明具体的补偿项目以及金额。补偿协议的具体内容以及被告签字盖章时间为被告单方面填写，并未征求原告同意，同时原告同被告商谈补偿时并未涉及涉案土地上承租户常州高富建材有限公司（以下简称高富建材）的房屋及其他地上附着物。但在协议上的土地、房屋登记面积上却包含承租户的房屋和地上附着物，侵犯了原告的合法权利。因此，原告认为《常州市新北区罗溪镇企业动迁补偿安置实施细则》（以下简称《实施细则》）和补偿协议均违法。故请求法院确认补偿协议无效，并附带审查《实施细则》。原告绿磐建设起诉时向本院提供的证据：1、《国有土地使用权证》复印件，证明原告合法使用涉案土地和房屋。2、补偿协议，证明补偿协议形式和内容均违法。3、告知书，证明征收程序违法。4、《实施细则》证明征收程序违法，请求进行合法性审查。当庭提交证据《关于江苏绿磐建设工程有限公司土地租赁合同纠纷一案的复函》（以下简称复函）。证明被告欺诈、夸大承诺导致协议无效。原告绿磐建设庭后向本院提供的证据：5、苏鑫房估GZ（2016）-04L002《房屋拆迁咨询报告》（以下简称《咨询报告》）。6、苏鑫房估GZ（2016）-04L002-1《房地产估价报告》（以下简称《房地产估价报告》）。7、常国联评报字[2016]第089-017号《江苏绿磐建设工程有限公司征地拆迁项目涉及的机器设备、构筑物及附属设施评估报告》（以下简称《设备评估报告》）。证据5-7证明被告未依法进行评估。被告罗溪镇政府辩称，一、行政征收补偿用地手续以及征收程序合法。新孟河延伸拓浚经过省政府发文批准，征收前，区土地行政主管部门已依法发布预征地公告、征地补偿安置方案征求意见公告和实施公告，其用地手续齐全。二、对照新孟河拓浚工程红线范围,原告企业有部分厂方不在红线范围内，经其书面申请要求进行整体拆迁，经被告向新孟河延伸拓浚工程指挥部请示，同意原告企业全部动迁拆除，并最大限度保护了原告的合法权益。三、被告已依据双方签订的补偿协议及相关约定，向原告支付了征收补偿费用5000万元，未拖欠原告任何房屋补偿费用。补偿协议是双方真实意思的表示，合法有效，不存在无效情形，双方均应此约束。四、对原告企业的土地、房屋及地上附属物，被告委托有资质的第三方进行了评估，原告单位指派人员与评估单位一起查勘。五、被告制订的《实施细则》有法可依，制定的程序与实体合法。原告的土地、房屋及地上附属物动迁补偿就是按照一系列政策执行的。综上，请求驳回原告的诉讼请求。被告罗溪镇政府向本院提交的证据、依据共六组：第一组证据：1、自然资函〔2018〕464号《自然资源部关于新孟河延伸拓浚（常州段）工程建设用地的批复》。2、苏自然资函〔2018〕34号《江苏省自然资源厅转发自然资源部关于新孟河延伸拓浚（常州段）工程建设用地的批复的函》。3、（2018）第208号常州市人民政府征收土地方案公告。4、常国土征补[2018]第235号常州市国土资源局征地补偿安置方案公告。证明新孟河延伸拓浚工程项目属国家重点工程，对原告的拆迁具有合法性。第二组证据：5、运北段河道及附属工程永久征地范围。6、卫星示意图。7、原告公司提供的被拆迁房屋示意图。证明原告公司的拆迁范围。第三组证据：8、2016年9月14日原告要求整体拆迁给被告的申请书。9、2017年10月16日原告要求整体拆迁给常州市国土资源局的申请。10、补充补偿协议。11、国有土地使用权收回协议。证明原告要求对不在红线范围内的企业用地进行整体拆迁申请的事实。第四组证据：12、罗政请〔2017〕24号《关于江苏绿磐建设工程有限公司整体动迁拆除的请示》。13、常新党政办文〔2017〕191号《常州市新北区党政办公室办文单》。14、罗政请〔2017〕48号《关于收回江苏绿磐建设工程有限公司国有建设用地使用权的请示》。15、常新党政办文〔2017〕431号《常州市新北区党政办公室办文单》。16、《关于常新党政办文〔2017〕431号文件的处理意见。17、《征求意见函》。18、《关于江苏绿磐建设工程有限公司整体动迁拆除动迁安置补偿方案的会议纪要》。证明被告依据原告申请，并请示后，对原告整体拆迁的申请得到批准。第五组证据：19、常建规〔2011〕11号《常州市建设项目建筑面积计算补偿规定》。20、常政规〔2012〕1号《常州市市区征地房屋拆迁补偿安置办法》。21、常建〔2012〕77号《关于对新北区区域划分、房屋基准价格、土地区位价格、营业用房路线登记划分的批复》。22、常建〔2016〕83号《关于调整市区国有土地上房屋征收搬迁费等标准的通知》。23、常新征指〔2016〕2号《常州市新北区集体土地上房屋拆迁补偿安置办法》。24、《实施细则》。25、关于对《常州市新北区罗溪镇企业动迁补偿安置细则》进行备案的函。26、《房地产估价报告》。证明原告拆迁补偿金额由合法的依据，不存在侵害原告的事实。第六组：27、补偿协议。28、收据。29、解除协议通知。证明签订协议系双方真实意思表示，且被告已经依约履行了付款义务。第七组：即庭后补充证据。30、《设备评估报告》。31、照片11张。证据原件证明了评估、公告程序的合法性。第三人高富建材述称，认同被告意见，未提交相关证据，并表明不参加庭审。经庭审质证，被告所举证据，原告均持异议，认为是内部审批文件或复印件，其“三性”无从考证，并在庭后提出书面鉴定申请，要求对补偿协议有关内容进行鉴定。原告所举证据，被告和第三人则无异议。本院对上述证据认证如下，对当事人无异议的证据，因与本案关联且真实合法，本院予以采信。对被告所举证据，在本院主持的调解会上，被告能够出具原件的证据，已经补充提交给原告审阅核对，原告除对房屋及资产等三份评估报告提出实质性质疑，对其他证据的异议并不是对证据“三性”的质证意见，因被告所举证据第一组至第四组与本案关联，且证据之间形成证据链，具有合法、真实性，本院予以采信。第五、六、七组证据与本案协议无效审查之内容无关联，本院则不予采信。对于原告的鉴定申请要求，经与鉴定部门联系，因技术原因，无法鉴定。经审理查明，2018年10月10日，中华人民共和国自然资源部对江苏省人民政府作出自然资函[2018]464号《自然资源部关于新孟河延伸拓浚（常州段）工程建设用地的批复》，“批准建设用地1363.6063公顷，由当地人民政府按照有关规定提供，作为新孟河延伸拓浚（常州段）工程建设和拆迁安置用地”。2018年11月9日，江苏省自然厅向常州市人民政府发出苏自然资函[2018]34号《江苏省自然资源厅转发自然资源部关于新孟河延伸拓浚（常州段）工程建设用地批复的函》，“请按照批复要求做好各项工作”。2018年11月20日，常州市人民政府发布（2018）第208号《常州市人民政府征收土地方案公告》，“经江苏省人民政府批准，国自然资函[2018]464号文件同意征收(使用)新孟河延伸拓浚(新北段)主线工程建设用地7002.912亩土地”。2018年11月26日，常州市国土资源局发布常国土征补[2018]第235号《常州市国土资源局征地补偿安置方案公告》原告企业位于新北区××、××路以南，征收的部分土地及地上附属物属国家重点工程新孟河延伸拓浚项目范围。另查明，原告企业的总面积16825.55平方米,占地75.21亩(国有土地)另租用集体土地15亩。对照新孟河拓浚工程红线范围,只需拆除原告企业沿河码头、进料仓库部分(国有土地约27亩、集体土地租用7.5亩,房屋面积8177.05平方米)。因原告要求进行整体拆迁，其遂分别于2016年9月14日、2017年10月16日向被告及常州市国土资源局提出要整体拆迁的书面申请。经被告向新孟河延伸拓浚工程指挥部请示，同意原告企业全部动迁拆除。2017年12月6日，原、被告和常州市国土资源局三方签订《国有土地使用权收回协议》，原告即将《不动产权证书》交出注销。2018年4月5日，原、被告双方签订了《常州市新北区国有土地上非住宅房屋补偿协议》，补偿总额为7818万元。2017年10月25日、30日，被告两次向原告支付了征收补偿费用共计5000万元，余款因收到法院通知后暂停支付。2018年5月11日，第三人高富建材向本院提起民事诉讼，起诉绿磐建设土地租赁合同纠纷，本院于2019年7月13日作出（2018）苏0411民初3324号民事判决，要求绿磐建设支付高富建材拆迁补偿款共计11620995.4元。绿磐建设不服上诉，该案在上诉期间中止审理；同时，绿磐建设要求被告补偿法院判决给高富建材的拆迁费用，被告予以拒绝，原告遂诉至本院，提起行政诉讼，要求确认补偿协议无效，并判如所请。庭审中，各方当事人围绕补偿协议的合法性各执诉辩意见。本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条、常新征指〔2016〕2号《常州市新北区集体土地上房屋拆迁补偿安置办法》第四条第二款及《国有土地使用权收回协议》规定，罗溪镇政府是本案适格被告。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》（法释〔2019〕17号）第十二条规定：“行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效”。“行政协议无效的原因在一审法庭辩论终结前消除的，人民法院可以确认行政协议有效”。本案中，从查明事实表明，集体土地征收确实存在先征后批情形，但集体土地征收的审批手续和公告程序均已完备。国有土地则根据原告申请后，由原、被告及国土部门签订三方协议，根据原告存在企业部分拆迁将严重影响生产经营的特殊情况，由原告主动要求带拆迁，直至庭审结束，各方当事人对企业整体拆迁的意思表示仍无二致。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条的规定，行政行为有实施主体不具有主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。本案中，被告具有征收土地的主体资格，且有依据，虽然在征收土地行为中有程序倒置的瑕疵，但对照上述规定，尚未达到重大明显违法情形，原告诉请确认补偿协议无效，于法无据，不予支持。鉴于原告提出的附带审查《实施细则》与案涉补偿协议无效之诉审查无关联，故本院不作审查和评判。庭审结束后，原告增加的诉讼请求，要求撤销苏鑫房估GZ（2016）-04L002《房屋拆迁咨询报告》、苏鑫房估GZ（2016）-04L002-1《房地产估价报告》、常国联评报字[2016]第089-017号《江苏绿磐建设工程有限公司征地拆迁项目涉及的机械设备、构筑物及附属设施评估报告》，经合议庭书面审查，不属于罗溪镇政府所作行政行为，不属于行政诉讼受案范围，系补偿协议撤销之诉中事实证据之合法性审查范畴。基于确认无效之诉和撤销之诉存在可转换的关系，即确认行政行为无效与撤销行政行为或者行政行为违法一样，都是基于对被诉行政行为合法性的审查。不过，在行政行为虽然存在一定程度的违法但并未达到“重大且明显违法”的情况下，人民法院也不是一概会转而作出撤销判决或者确认违法判决，其前提必须是在其提起确认无效之诉时尚没有超过撤销之诉的法定起诉期限。否则，提起确认无效之诉就会成为规避撤销之诉起诉期限的“武器”。对此，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十四条第二款则对审理情况分别作出了规定。审理中，本院据此规定已依法释明，原告则仍然坚持对补偿协议行无效之诉请求，故本院对原告的主张及全部请求，依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告江苏绿磐建设工程有限公司的诉讼请求。案件受理费50元,由原告江苏绿磐建设工程有限公司负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江苏省常州市中级人民法院。审 判 长  高 琪人民陪审员  程坚忠人民陪审员  王爱芬二〇二〇年五月九日书 记 员  宁 洁附相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。