河南省郑州市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）豫01行终85号上诉人（原审原告）杨成功，男，汉族，1979年5月2日出生，住郑州市金水区。上诉人（原审原告）薛书选，男，汉族，1963年9月21日出生，住郑州市金水区。上诉人（原审原告）陈留付，男，汉族，1954年3月3日出生，住郑州市金水区。上诉人（原审原告）薛小六，男，汉族，1960年1月2日出生，住郑州市金水区。上诉人（原审原告）陈富君，男，汉族，1967年11月23日出生，住郑州市金水区。上诉人（原审原告）陈献国，男，汉族，1972年12月18日出生，住郑州市金水区。上诉人（原审原告）常马群，男，汉族，1968年8月28日出生，住郑州市金水区。上诉人（原审原告）常鑫，男，汉族，1991年7月13日出生，住郑州市金水区。上诉人（原审原告）常拴骡，男，汉族，1959年10月29日出生，住郑州市金水区。上诉人（原审原告）常国论，男，汉族，1957年9月15日出生，住郑州市金水区。上诉人（原审原告）常合林，男，汉族，1972年12月22日出生，住郑州市金水区。上诉人（原审原告）周自敬，男，汉族，1936年5月24日出生，住郑州市金水区。上诉人（原审原告）周合群，男，汉族，1972年2月5日出生，住郑州市金水区。上诉人（原审原告）周成群，男，汉族，1969年9月26日出生，住郑州市金水区。上诉人（原审原告）常振义，男，汉族，1967年12月26日出生，住郑州市金水区。上诉人（原审原告）常中堂，男，汉族，1972年5月27日出生，住郑州市金水区。上诉人（原审原告）常遂群，男，汉族，1949年6月6日出生，住郑州市金水区。上诉人（原审原告）李书玲，女，汉族，1972年7月25日出生，住郑州市金水区。上诉人（原审原告）常好林，男，汉族，1967年12月9日出生，住郑州市金水区。上诉人（原审原告）吴海仙，女，汉族，1963年3月4日出生，住郑州市金水区。上诉人（原审原告）常刘栓，男，汉族，1971年3月21日出生，住郑州市金水区。上诉人（原审原告）常书奎，男，汉族，1966年6月17日出生，住郑州市金水区。上诉人（原审原告）常守建，男，汉族，1947年11月25日出生，住郑州市金水区。上诉人（原审原告）常守堂，男，汉族，1966年1月29日出生，住郑州市金水区。上诉人（原审原告）常建新，男，汉族，1982年6月14日出生，住郑州市金水区。上诉人（原审原告）常义新，男，汉族，1979年3月11日出生，住郑州市金水区。上诉人（原审原告）常金立，男，汉族，1966年11月16日出生，住郑州市金水区。上诉人（原审原告）常领伟，男，汉族，1971年2月25日出生，住郑州市金水区。上诉人（原审原告）常好奇，男，汉族，1970年10月1日出生，住郑州市金水区。上诉人（原审原告）常拴领，男，汉族，1967年7月24日出生，住郑州市金水区。上诉人（原审原告）常新强，男，汉族，1969年9月25日出生，住郑州市金水区。上诉人（原审原告）常好志，男，汉族，1978年12月26日出生，住郑州市金水区。三十二上诉人委托代理人刘德宇，金博大律师事务所律师。三十二上诉人委托代理人刘长红，金博大律师事务所律师。被上诉人（原审被告）郑州市郑东新区龙子湖街道办事处，住所地河南省郑州市郑东新区薛夏南街与小夏街交叉口西北角院内，统一社会信用代码114101000052795145。负责人王少辉，主任。委托代理人涂峰，该单位工作人员。委托代理人秦芳芳，河南佳鑫律师事务所律师。被上诉人（原审第三人）河南省郑州市郑东新区龙子湖街道办事处陈三桥社区居民委员会，地址郑州市郑东新区薛夏南街与姚夏路交叉口东陈三桥社区广场东侧，统一社会信用代码55410105MEA414122X。法定代表人张发奎，主任。委托代理人谢保领，河南佳鑫律师事务所律师。上诉人杨成功等三十二人因诉被上诉人郑州市郑东新区龙子湖街道办事处（以下简称龙子湖办事处）、第三人河南省郑州市郑东新区龙子湖街道办事处陈三桥社区居民委员会（以下简称陈三桥居委会）强制拆除行为违法一案，不服河南省中牟县人民法院（2019）豫0122行初15号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。原审审理查明：为落实郑州市市委、市政府实施国际商都和“三大一中”战略，加快构建生态文明示范区，郑州市郑东新区管理委员会（以下简称郑东管委会）决定建设环城高速生态景观绿化带，为此制定了《郑东新区2016年环城高速景观绿化提升工程实施方案》。上诉人（原审原告）杨成功等三十二人原系陈三桥村民委员会五组、六组村民，涉案地块原村组未同村民签订书面承包合同。村改居后，上诉人（原审原告）仍享有原小组分配的承包地，该工程涉及上述两组集体土地。按照方案要求，2016年2月1日，郑州市郑东新区农村工作办公室作为甲方与龙子湖办事处作为乙方签订《包干补偿协议书》，约定甲方使用乙方管辖范围内陈三桥等集体土地，用于京港澳高速（东侧200米、西至东四环东绿化线）生态景观带绿化和连霍高速（南侧）生态景观带绿化建设，并约定了包干补偿标准为每亩土地5万元。2016年2月19日，郑州市郑东新区农村工作办公室（甲方）又与龙子湖办事处（乙方）签订《土地使用协议书》。约定甲方使用乙方管辖范围内的集体土地，土地使用位置在连霍高速南侧郑东新区段、京珠高速郑东新区段，土地使用年限从2016年3月1日至2028年2月28日止，共12年，如遇征地拆迁方可自然终止；土地使用金额按照每年2000元／亩执行（租赁费用含政府对高速两侧绿化用地连霍高速每年600元／亩、京珠高速每年450元／亩的补贴部分），每三年上调一次，增幅10％。甲方每年3月30日将当年土地使用金支付给乙方。2017年3月上诉人（原审原告）所在村组相关土地上附着物被清除。后郑东管委会将包干补偿费拨付至办事处，龙子湖办事处将部分款项拨付至陈三桥居委会，居委会最终以35000元／亩的包干补偿标准拨付给上诉人（原审原告）等人。目前，涉案地块工程已经完工。上诉人（原审原告）等三十二人认为其果树系郑东管委会、龙子湖办事处强制清除、毁损，2018年9月，其以郑东管委会、龙子湖办事处为被告，以陈三桥居委会为第三人分别向郑州市中级人民法院提起行政诉讼。郑州市中级人民法院经审查认为，上诉人（原审原告）提供的证据不能证明郑东管委会实施了强制清除行为，上诉人（原审原告）以郑东管委会为被告系主体不适格，而对于上诉人（原审原告）以龙子湖办事处为被告的一审案件，应由有管辖权的基层法院审理，遂裁定将该32件系列案移送一审法院审理。一审法院受理后，经当事人同意，依法对该系列案进行合并审理。另查明，陈三桥居委会居民常马群等一百余人（包含本案上诉人（原审原告））曾另案提起以郑东管委会、龙子湖办事处为被告，陈三桥居委会为第三人，请求确认郑东管委会、龙子湖办事处占用常马群等人承包经营的集体土地进行环城高速景观绿化工程建设的行为违法之诉。郑州市中级人民法院于2019年3月6日作出（2018）豫01行初329号行政判决，认定清除果树行为与占地行为，行为内容不同，不属同一法律关系，判决确认郑东管委会占地行为违法。郑东管委会不服，提起上诉，2019年6月25日，河南省高级人民法院作出（2019）豫行终1430号行政判决，驳回上诉，维持（2018）豫01行初329号行政判决。原审法院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：（一）上诉人（原审原告）是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。根据上述规定，当事人提起行政诉讼，应当具有事实根据。本案中，上诉人（原审原告）诉请确认被告龙子湖办事处强制清除、毁损其果树的行为违法。根据上诉人（原审原告）提供的证据，不能证明清除、毁损果树行为系由被告作出，被告亦予以否认，因此，上诉人（原审原告）对被告的起诉缺乏事实根据，不符合法律规定的提起行政诉讼的起诉条件。关于第三人陈三桥居委会是否应承担法律责任的问题。《中华人民共和国民法通则》第七十五条第二款规定，公民的合法财产受法律保护，禁止任何组织或者个人侵占、哄抢、破坏或者非法查封、扣押、冻结、没收。因本案上诉人（原审原告）对其承包土地上的合法附属物享有所有权，其果树被清除，财产受到损失的，应由实施该行为的一方当事人承担法律责任。庭审中，被告称系第三人陈三桥居委会实施了涉案果树清除行为，第三人也自认上诉人（原审原告）等人的果树清除行为系其所为，虽第三人辩称在清除土地附属物之前，已经过村民会议讨论决定且与大多数村民达成口头补偿协议，清除行为是第三人与大多数村民合意的结果，不存在强制清除，但上诉人（原审原告）对此不予认可，一审法院对第三人的抗辩不予采纳。纵观本案，第三人作为居委会既无行政强制职权，亦未受到其他行政机关的委托或者授权，第三人未经财产权利人同意而清除其果树，已构成民事侵权。对第三人的民事侵权行为如何评价的问题，已经超出行政诉讼的受案范围，不宜由本案进行裁判。上诉人（原审原告）杨成功等人可通过民事诉讼寻求救济。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项、第（四）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：原告杨成功、薛书选、陈留付、薛小六、陈富君、陈献国、常马群、常鑫、常拴骡、常国论、常合林、周自敬、周合群、周成群、常振义、常中堂、常遂群、李书玲、常好林、吴海仙、常刘栓、常书奎、常守建、常守堂、常建新、常义新、常金立、常领伟、常好奇、常拴领、常新强、常好志的起诉。原告杨成功等32人每人预交案件受理费50元，予以退还。上诉人杨成功等三十二人上诉称：一、本案中，上诉人土地上的果树被清除、毁损的违法行为系被上诉人龙子湖街道办事处所为。被上诉人在其提交的文件中对于该违法事实已明确自认。一审法院对于上述事实的认定明显错误。1、在2017年12月26日龙子湖街道办事处出具的《关于京珠高速两侧绿化涉及龙子湖街道办事处陈三桥土地情况说明》中，龙子湖街道办事处称“环城高速绿化工程是郑州市2016年生态绿化的重点工作，我办按照《郑州市环城高速林业生态景观带建设方案》（郑农小组[2015]5号）、《郑东新区管委会关于印发郑东新区2016年环城高速景观绿化提升工程实施方案的通知》（郑东文[2016]11号）、《郑州市人民政府关于印发2016年郑州市林业生态建设工作实施方案的通知》（郑政文[2016]18号）及《郑东新区管委会2月17日环城高速景观绿化工程会议纪要》（郑东会纪[2016]16号）、《郑东新区管委会2月25日环城高速景观绿化工程会议纪要》（郑东会纪[2016]17号）等相关文件的要求，结合工作实际，对辖区内涉及京珠高速200米绿化范围内附属物依法开展拆除清理工作。目前已按市政府、管委会的建设方案，对环城高速200米种植绿化树木、并做相应的景观建设。”2、根据2018年3月20日龙子湖街道办事处提供的《关于京珠高速两侧绿化涉及龙子湖街道办事处陈三桥土地情况补充说明》，龙子湖街道办事处称“环城高速绿化工程是郑州市2016年生态绿化的重点工作，我办按照《郑东新区管委会关于印发郑东新区2016年环城高速景观绿化提升工程实施方案的通知》（郑东文[2016]11号）等相关文件的要求，结合工作实际，对辖区内涉及京珠高速200米绿化范围内附属物依法依规开展拆除清理工作，用途是进行绿化建设，目的是建设环城高速生态景观绿化，实施国际商都和“三大一中”战略，加快构建生态文明示范区建设。”3、被上诉人庭审中认可涉案土地附属物补偿款系龙子湖街道办事处提供资金。4、根据郑东新区管委会提供的《土地使用协议书》、《包干补偿协议书》，郑州市郑东新区农村工作办公室与龙子湖街道办事处所签订租地协议，龙子湖街道办事处将涉案村民土地出租给郑东新区管委会，涉案土地上附属物系龙子湖街道办事处清除。5、村民代表常金河等人向郑州市森林公安局报案，森林公安局调查后认定“现场完全灭失，无法鉴定”为由让村民去法院诉讼。在起诉郑州市森林公安局不作为的诉讼中，郑州市森林公安局提供了2017年12月26日龙子湖街道办事处出具的《关于京珠高速两侧绿化涉及龙子湖街道办事处陈三桥土地情况说明》2018年3月20日龙子湖街道办事处提供的《关于京珠高速两侧绿化涉及龙子湖街道办事处陈三桥土地情况补充说明》等政府文件，说明公安机关调查的证据也显示上诉人土地上附着物被清除、毁损的行为系被上诉人龙子湖街道办事处所为。6、上诉人及其他村民起诉郑州市郑东新区管委会违法占用涉案土地建绿化项目，经过郑州市中级法院和河南省高级法院两审终审【（2019）豫行终1430号行政判决】，一致认定郑东新区管委会占地行为违法。涉案土地附属物的清除，也是为了郑东新区管委占地方便，因此，属于事实行政行为，龙子湖街道办事处应承担法律责任。综上，一审法院关于“上诉人（原审原告）对被告的起诉缺乏事实根据，不符合法律规定的提起行政诉讼的起诉条件。”的认定，明显与客观事实不符。二、本案中，相关书证已经证实被上诉人组织人员实施了对上诉人地上附着物的清除、毁损行为，第三人的自认并不能导致被上诉人法律责任的免除。一审法院仅依据第三人自认将本案认定为民事侵权，显然错误界定了本案的法律关系。这一做法与事实不符，适用法律错误。第三人对于清除村民土地上的果树行为予以自认与事实不符，第三人为帮助被上诉人逃脱法律责任的事实不应当认定。被上诉人提交的相关书证和出具的有关文件，显示被上诉人负责对其辖区内涉及京珠高速200米绿化范围内附属物依法依规开展拆除清理工作。即便第三人参与了具体的清理工作，但这也只是在被上诉人的组织、安排下从事的行为。根据被上诉人提交的书证来看，强制拆除地上附着物的目的是为了京珠高速200米的绿化工程，目的是建设环城高速生态景观绿化，实施国际商都和“三大一中”战略，加快构建生态文明示范区建设，显然这与第三人并无任何关系，第三人本身在本案中并没有强制拆除上诉人地上附着物的动机和资金。况且，事实上，地上附着物的清理并非由第三人完成。根据上诉人再庭审中提交的现场拆除照片和视频及证人证言等证据资料，现场清理人员显然已经超过第三人的范围。第三人在本案中积极自认的行为，不仅与客观事实不符，更是一种为了帮助被上诉人逃避法律责任的违法行为。综上，一审人民法院枉顾本案基本事实，仅依据第三人的自认，即将本案认定为民事侵权，显然错误。按照一审法院逻辑，所有的违法行政行为，只要有相关单位或者人员作出自认，都可以作为民事侵权行为处理。这岂不是纵容了真正的责任主体？也与人民法院既往的裁判标准不符。上诉人认为，一审法院认定事实错误，适用法律错误，恳请贵院依法撤销一审裁定，指定一审法院继续审理本案。龙子湖街道办事处辩称：一、上诉人以相关情况说明文件及土地使用协议等书证中表述的内容，去推定是答辩人在客观具体实施了对其诉称的案涉果树的强制清除、损毁行为不能成立。1、从上诉人所称的情况补充说明第二段中所明确的当时答辩人实施的具体工作内容来看，在环城高速绿化工程的开展过程中，答辩人仅仅是根据上级文件安排进行传达和号召相关个人和单位积极响应文件精神，且相关生效法律文书已经确定了答辩人并非涉案集体土地的占地主体。因此，上诉人仅凭该说明文件的表述内容并不能推定答辩人具体参与或者组织他人实施了上诉人诉称果树的强制清除行为。2、上诉人所称的土地使用协议书、包干补偿协议书的内容确定的仅仅是相关土地使用及包干费用确定的问题，不能用来证明土地上的附属物清除行为系答辩人具体实施，且本案第三人已经多次表明案涉果树清除行为是其根据《土地管理法》，在收回上诉人集体土地使用权后，依法自行组织实施的，其行为与答辩人无关。二、在本案第三人已经自认案涉果树清除行为系其依法自行组织实施，与答辩人无关，且上诉人也没有提供任何直接证据表明答辩人具体实施或组织安排他人实施具体清除行为的情况下，一审法院根据第三人的自认将本案定性为民事侵权并无不当。1、在我方并非占地主体的情况下，上诉人以清除地上附属物是为了京珠高速绿化工程的目的，认为第三人积极自认是为了帮助答辩人逃避法律责任的说法显然不能成立。2、本案第三人自认案涉果树的清除行为系其在与辖区内大多数村民达成了合意，并将收回土地面积及村民名单进行公示后和平状态下进行的，且上诉人庭审中提交的现场拆除照片和视频中并未显示有答辩人的工作人员参与，因此其作出现场清理由我方组织安排的推测与事实不符。综上，在我方并非占地主体，且上诉人没有提供任何直接有效证据表明答辩人具体参与实施了其诉称的强制清除行为的情况下，一审法院根据第三人的自认作出上诉人对答辩人的起诉缺乏事实依据的认定并无不当。陈三桥居委会辩称：一、因公共公益事业需要，答辩人在清除涉案土地附属物前，已经与辖区内大多数村民达成合意，不存在强制清除行为。因建设环城高速景观绿化公共公益设施需要，答辩人为了公共利益，主动自行经过辖区内大多数村民合意同意的情况下，并自行清除了土地附属物，不存在强制清除的情形，清除是在和平状态下进行的。现涉案土地上已建成公共卫生间、游园、健身设备等公益设施，村民的生活环境得到改善和提升。二、上诉人承包的土地地上附属物补偿款已足额支付到位，不存在其主张损失的事实。经过答辩人多次会议讨论，在政策允许的情况下，为充分保障被答辩人的利益，将收回土地面积、被收回土地的村民名单进行公示之后按照每亩包干综合补偿35000元的标准对被答辩人进行了足额补偿，不存在被答辩人主张相关损失的事实。二审查明的事实与一审一致。本院认为，上诉人所诉的强制清除附属物的行为属于事实行为，应以具体实施该行为的主体为被告，在实施主体不明情况下，可以根据用地项目的组织实施单位等情况确定可能的实施主体。本案原审第三人明确认可系其实施的清除附属物行为，有明确的实施主体，不适用推定的原则确定实施主体。上诉人根据有关文件推定实施主体为被上诉人龙子湖办事处，本院不予支持。上诉人主张原审第三人的具体实施行为系根据龙子湖办事处的安排所实施，但是否系接受安排实施的行为，只能依照陈三桥居委会的指认来确定，而本案中陈三桥居委会并不认可其实施行为系根据龙子湖办事处的指令所实施，故上诉人主张陈三桥居委会的实施行为系龙子湖办事处的指使，应由龙子湖办事处为适格被告的上诉理由不能成立。综上，一审裁定驳回原告起诉正确，二审应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 何信丽审判员侯贇审判员魏丽平二〇二〇年五月十四日书记员 韩      亚      蕊附录：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……