湖南省湘潭市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）湘03行终54号上诉人（原审原告）刘金香，女，1963年4月17日出生，汉族，湖南省湘潭县人，住湘潭县。上诉人（原审原告）陈伯庚，男，1956年4月9日出生，汉族，湖南省湘潭县人，住湘潭县。系上诉人刘金香之夫。两上诉人共同委托代理人陈炎能，男，1993年7月2日出生，汉族，湖南省湘潭县人，住湘潭县。系两上诉人之子。被上诉人（原审被告）湘潭县自然资源局，住所地湘潭县易俗河镇贵竹路东侧。法定代表人王铁刚，局长。委托代理人黄炜，该局工作人员。委托代理人唐浩，湖南湘晋律师事务所律师。被上诉人（原审被告）湘潭市自然资源和规划局，住所地湘潭市雨湖区北二环线中路6号。法定代表人王峰，局长。委托代理人夏菁，该局工作人员。委托代理人胡慧，湖南明逸律师事务所律师。上诉人刘金香、陈伯庚与被上诉人湘潭县自然资源局、湘潭市自然资源和规划局确认行政强制拆除行为违法、撤销行政复议决定及行政赔偿一案，湖南省湘潭县人民法院于2019年2月25日作出（2018）湘0321行初70号行政判决，驳回两上诉人的诉讼请求。两上诉人不服，向本院提起上诉。2019年5月31日，本院作出（2019）湘03行终87号行政裁定，撤销湖南省湘潭县人民法院（2018）湘0321行初70号行政判决；本案指定湖南省湘潭市雨湖区人民法院重新审理。2019年12月31日，湖南省湘潭市雨湖区人民法院作出（2019）湘0302行初498号行政判决。两上诉人不服该判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审判决认定，原告刘金香为1992年县城搬迁时的转城户，土地性质在县城搬迁时由集体土地成建制转国有土地。原告刘金香的潭集建(89)字第B547418号集体土地建设用地使用证载明，原告刘金香于1989年在原地新建住宅,土地使用面积为179.5㎡,同时还载明了土地使用四至。2005年原告未经规划许可,在易俗河镇海棠路东侧云龙路北侧原有住房右前侧处及住房前临云龙路分别搭建一处砖木结构厕所,用于经营商店的两间砖木结构平房,建筑面积23.1㎡，并在紧挨商店后侧搭建砖木结构仓库，建筑面积81.58㎡；2010年紧挨仓库后侧和住房左前侧搭建两栋砖木结构平房，用于出租，建筑面积108.56㎡，以上建设建筑面积共计213.24㎡，建设时位于湘潭县县城城市规划区范围内。2017年9月15日,被告湘潭县城乡规划局作出潭规罚字[2017]第55号《违法建设行政处罚决定书》,责令刘金香在收到本行政处罚决定书之日起三日内自行拆除上述违法建筑。原告既未申请行政复议,也未提起行政诉讼。2017年9月19日,湘潭县人民政府授权被告湘潭县城乡规划局对原告的违法建设进行强制拆除，2017年9月20日，被告湘潭县城乡规划局向原告留置送达潭规催字〔2017〕66号《行政处罚决定履行催告书》并张贴《公告》，要求原告自收到催告书和公告之日起三日内履行被告作出的潭规罚字[2017]55号《违法建设行政处罚决定书》，并依法告知原告享有陈述权、申辩权。2018年4月2日，原湘潭县城乡规划局作出了潭规强字[2018]1号《行政强制执行决定书》，告知原告原湘潭县城乡规划局将于2018年4月4日对原告的上述违法建筑进行强制拆除。2018年4月4日，被告联合相关部门强制拆除了上述违法建筑，在强制拆除前，被告对现场人员进行了劝离并对原告置于上述建筑中的财产进行了登记转移。原告刘金香、陈伯庚不服，向原湘潭市城乡规划局申请复议，2018年8月21日，原湘潭市城乡规划局作出潭规复决字[2018]1号《行政复议决定书》,维持原湘潭县城乡规划局依据潭强字[2018]1号《行政强制执行决定书》作出的强制拆除行为。两原告仍不服,遂诉至法院。另查明，湘潭县人民政府于2017年8月4日发布《湘潭县人民政府国有土地上房屋征收决定》(潭县政公[2017]26号)，2017年9月8日向陈伯庚作出潭县政字[2017]80号《房屋征收补偿决定书》,认定陈伯庚房屋总建筑面积559.85㎡,其中砖混有证面积190.4㎡,临时建筑310.98㎡,决定对陈伯庚补偿:(1)有证房屋617848元;(2)无证房屋及棚子65120元;(3)室内配套、装饰装修、附属设施补偿费104720元;(4)临时安置费6000元;(5)搬迁费1904元。以上共计795592元。原审判决认为，人民法院审理行政案件对行政行为是否合法进行审理。本案重点应当审查的是：1、2018年4月4日被告拆除两原告家的房屋是否合法；2、潭规复决字[2018]1号行政复议决定书是否合法。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定，“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证”。该条规定任何单位和个人，不管出于何种原因要进行建设，均应依法办理建设工程规划许可证。本案原告没有依照法律规定办理建设工程规划手续，擅自进行建设，属于违法行为。被告湘潭县自然资源局根据《城乡规划法》第六十四条规定，在该地块即将被征收无法采取补救措施的情况下，责令原告拆除违法建筑，适用法律正确。《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定：对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。本案中，原湘潭县城乡规划局按照法律规定的程序，在对原告进行处罚立案后，发出了《违法建设行政处罚告知书》并告知原告陈述申辩的权利,作出潭规罚字(2017)55号《违法建设行政处罚决定书》并告知复议和诉讼的权利。在限定期限内,原告未自行拆除上述违法建设的房屋，也没有复议或起诉。经依法催告后原告仍不自动拆除后，才作出强制执行决定，才实施强制拆除，被告的行政强制拆除行为，符合行政处罚法、强制法规定的程序，行政行为程序合法。被告湘潭县自然资源局在拆除原告家的房屋时，由公证机关进行了现场公证，并且将被拆除房屋内的财产集中存放，被告表明随时可以全部返还。另在原湘潭县城乡规划局对原告进行行政处罚过程中，原告家的房屋被征收，县人民政府作出了征收决定书，该决定对原告家的补偿包含违法建筑和临时建筑，依据法律和规范性文件规定，违法建筑不予补偿，但征收部门根据实际情况，确保原告在被征收后不降低生活水平，对原告给予了一定补偿，该种行为属于授益行政行为，对原告的权利没有损害，该院予以确认，故被告的强制执行行为未造成原告实际损失。两原告要求被告赔偿给原告造成的财产损失175万元及原告家属被打伤身体损失及精神损失费1万元和无证房屋按7000元/㎡,有证房屋按10000元/㎡补偿的请求缺乏事实依据和法律依据，该院不予支持。原告申请复议后，原湘潭市城乡规划局依据法律规定，进行了审查和调查，作出的复议决定事实清楚，证据确凿，适用法律正确。综上，原告刘金香、陈伯庚的诉讼请求，理由不能成立，该院依法不予支持。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告刘金香、陈伯庚的诉讼请求。本案受理费50元，由原告刘金香、陈伯庚负担。刘金香、陈伯庚不服该判决，向本院提起上诉称，一、2003年，湘潭县人民政府建设大概8至9米深的排水沟，距离上诉人合法房屋还没有一米，并挨着合法房屋放炮炸石头，损害了房屋地基和房屋，造成墙体出现缝隙，快要倒塌，水井也毁坏。2005年，湘潭县人民政府不予赔偿上诉人损坏的房屋，上诉人只能自己借钱建立几间矮房子在门口出路上，主要是为了住家心里踏实有安全感，也为了做点小生意维持生活。上诉人无证房屋的形成应该由湘潭县人民政府负主要责任，被强拆应该给予补偿。二、无证房屋厕所部分被违法强拆应赔偿。上诉人所建厕所的时间是2005年，是在1985年所建老厕所坍塌之后重建的，期间一直未间断使用，物权一直存在，不是违法建筑不能被强拆。三、强拆过程违法造成财物损失包括商店门面里面货物及现金财产损失。2018年4月4日，上诉人房屋被强拆后，5间仓库被撬开，商店及出租的房屋全被拆除，所有货物被丢失，钱包被社区拿走。商店被强拆时，所有财物被行政机关搬至合法房屋外，家人被强制带至社区，无人看家，所有财物虽都经过了被上诉人清点但并没有行使保管的职责，在强拆完毕后导致了商店货物等相关财产丢失。同时，政府相关工作人员从早上8时左右，采取暴力强拆手段致使上诉人陈伯庚、家属陈仙珍受伤，并被强制带离现场。上诉人的合法权益受到损害，却没有得到相应的赔偿。一审法院认定事实错误。请求二审法院：1.撤销被上诉人湘潭市自然资源和规划局作出的潭规复决字[2018]1号行政复议决定；2.确认被上诉人湘潭县自然资源局于2018年4月4日根据《行政强制执行决定书》（潭规强字[2018]1号）强制拆除房屋行政行为违法；3.确定强拆过程中上诉人的财产损失是由被上诉人强行带离上诉人家属造成的，并由被上诉人负责赔偿；4.赔偿因被强拆所造成的房屋损失、财产损失及上诉人家属被限制人身自由损失和精神损失；5.由被上诉人承担本案诉讼费。被上诉人湘潭县自然资源局答辩称，一、本案行政强制拆除行为实施依据、法律依据充分，原审判决对行政行为认定正确。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、第六十八条之规定，上诉人在未取得建设工程规划许可证的情况下，私自搭建了面积为213.24平方米的建筑物，系违法建筑，依法应当拆除。答辩人作出的《违法建设行政处罚决定书》，已经发生法律效力。湘潭县人民政府即授权答辩人对违法建筑进行强制拆除，答辩人履行了催告程序，发布了执行公告，上诉人在规定期限内未自行拆除，答辩人作出并送达《行政强制执行决定书》，行政强制行为事实依据充分，且符合法律规定。原审判决对本案行政强制行为的认定，事实清楚，定性准确。二、上诉人请求赔偿和补偿没有事实和法律依据，上诉人理由不能成立。答辩人强制拆除的系违法建筑，依据法律和规范性文件，违法建筑不予补偿。因此，上诉人请求赔偿和补偿违法建筑，没有法律依据。答辩人在拆除过程中没有给上诉人造成财产损失和人身伤害，上诉人请求赔偿损失及医药费和精神损失费亦没有提供证据予以证明，没有事实依据。本案是针对违法建设强制拆除行为，不是针对征收行为，上诉人不服征收补偿，应当另行诉讼。综上，答辩人行政强制拆除行为合法，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求人民法院依法驳回上诉，维持原判。被上诉人湘潭市自然资源和规划局答辩称，答辩人作出的涉案行政复议决定，事实认定清楚，适用法律正确，程序合法。原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确。请求二审法院驳回上诉，维持原判。经本院二审审理查明，上诉人刘金香为1992年县城搬迁时的转城户，土地性质在县城搬迁时由集体土地成建制转国有土地。上诉人刘金香的潭集建(89)字第B547418号集体土地建设用地使用证载明，原告刘金香于1989年在原地新建住宅,土地使用面积为179.5㎡,同时还载明了土地使用四至。上诉人刘金香于2005年未取得建设工程规划许可,在湘潭县易俗河镇海棠路东侧、云龙路北侧原有住房右前侧处及住房前临云龙路分别搭建一处砖木结构厕所和两间砖木结构平房,用于经营商店,建筑面积23.1㎡；于2007年在紧挨商店后侧搭建砖木结构仓库，建筑面积81.58㎡；于2010年在紧挨仓库后侧和住房左前侧搭建两栋砖木结构平房，用于出租，建筑面积108.56㎡。以上建设建筑面积共计213.24㎡，建设时位于湘潭县县城城市规划区范围内。2017年9月15日,原湘潭县城乡规划局作出潭规罚字[2017]第55号《违法建设行政处罚决定书》,认定上诉人上述建设属违法建筑，且无法采取改正措施消除影响；责令刘金香在收到该行政处罚决定书之日起三日内自行拆除上述违法建筑，建筑面积为213.24㎡。上诉人在收到该行政处罚决定书后，既未申请行政复议,也未提起行政诉讼。2017年9月19日,原湘潭县城乡规划局向湘潭县人民政府提出《关于申请对刘金香违法建设行政强制的请示》，建议湘潭县人民政府依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条的规定，责成该局对刘金香违法建设进行强制拆除，湘潭县人民政府于当日予以了同意。同日，原湘潭县城乡规划局作出潭规催字[2017]66号《行政处罚决定履行催告书》，要求上诉人自收到催告书之日起三日内履行该局作出的潭规罚字[2017]55号《违法建设行政处罚决定书》所确定的义务，并依法告知其享有陈述权、申辩权，于次日向上诉人留置送达了该催告书，并张贴《公告》。2018年4月2日，原湘潭县城乡规划局作出潭规强字[2018]1号《行政强制执行决定书》，告知上诉人该局将于2018年4月4日对上诉人的上述违法建筑进行强制拆除。2018年4月4日，原湘潭县城乡规划局联合相关部门强制拆除了上述违法建筑，在强制拆除前，该局对现场人员进行了劝离并对上诉人置于上述建筑中的财产进行了登记转移，制作了行政强制执行现场笔录和搬迁财产登记清单，并邀请了公证处工作人员现场见证。上诉人刘金香、陈伯庚不服，向原湘潭市城乡规划局申请复议。2018年8月21日，原湘潭市城乡规划局作出潭规复决字[2018]1号《行政复议决定书》,维持原湘潭县城乡规划局依据潭规强字[2018]1号《行政强制执行决定书》作出的强制拆除行为。两上诉人仍不服,遂诉至法院。另查明，1.湘潭县人民政府于2017年8月4日发布《湘潭县人民政府国有土地上房屋征收决定》(潭县政公[2017]26号)，2017年9月8日向陈伯庚作出潭县政字[2017]80号《房屋征收补偿决定书》,认定陈伯庚房屋总建筑面积559.85㎡,其中砖混有证面积190.4㎡,临时建筑310.98㎡,决定对陈伯庚补偿:(1)有证房屋617848元;(2)无证房屋及棚子65120元;(3)室内配套、装饰装修、附属设施补偿费104720元;(4)临时安置费6000元;(5)搬迁费1904元。以上共计795592元。上述房屋征收补偿决定中，征收补偿的范围包括涉案被强制拆除的房屋。2.因机构改革，组建湘潭县自然资源局，原湘潭县城乡规划局的行政职能整合至湘潭县自然资源局；组建湘潭市自然资源和规划局，原湘潭市城乡规划局的行政职能整合至湘潭市自然资源和规划局。本院认为，一、《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证。”第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”第六十八条规定：“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定：“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”根据上述规定，在城市规划区内进行建设，均应依法办理建设工程规划许可证。本案中，上诉人未取得建设工程规划许可证建设涉案房屋，违反了上述法律规定，原湘潭县城乡规划局针对其违法行为已作出了行政处罚决定，责令上诉人刘金香在收到该行政处罚决定后之日起三日内自行拆除所建违法建设。上诉人在收到该行政处罚决定后，未履行行政处罚决定载明的义务自行拆除涉案违法建设，亦未提起行政诉讼和行政复议，该行政处罚决定已经发生法律效力，可以作为行政职能部门实施强制拆除行为的依据。湘潭县人民政府依据法律规定，责成原湘潭县城乡规划局组织对上诉人所建涉案违法建设进行强制拆除。原湘潭县城乡规划局在实施强制拆除行政行为之前，依法向上诉人予以了催告，张贴了公告，并制作了行政强制执行决定。故原湘潭县城乡规划局对上诉人所建的涉案违法建设实施强制拆除行政行为，并无不当。二、《中华人民共和国国家赔偿法》第十五条规定：“人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。……”《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定：“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。”根据上述规定，在行政赔偿案件中，赔偿请求人应当对行政行为造成的损害承担举证责任。本案中，上诉人未提供充分证据证明原湘潭县城乡规划局实施的行政行为对其人身和财产权益造成了损害，亦未提供充分证据证实损失的具体情况。原湘潭县城乡规划局在强制拆除上诉人所建涉案违法建设时，已对被拆除房屋内的财物进行了清点登记，其实施的强制拆除行政行为并未违反法律规定，没有充分证据证明原湘潭县城乡规划局的行政行为侵犯上诉人的人身和财产权益。故对上诉人主张的拆除房屋造成的损失、原告家属被致伤的损失以及精神损失，因没有事实和法律依据，本院不予支持。三、原湘潭市城乡规划局在受理了上诉人提起的行政复议申请后，依据《中华人民共和国行政复议法》及《中华人民共和国行政复议实施条例》的相关规定，履行了相关的法定程序，充分保障了复议申请人的合法权益。其作出的涉案行政复议决定，事实清楚，程序合法，适用法律正确，处理适当。综上，被上诉人湘潭县自然资源局实施的强制拆除行为和被上诉人湘潭市自然资源和规划局作出的行政复议决定，事实清楚，证据充分，适用法律、法规正确，符合法定程序。上诉人的上诉请求及理由没有依据，本院不予支持。原审判决认定事实基本清楚，程序合法，适用法律基本正确，处理得当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。案件受理费50元，由上诉人刘金香、陈伯庚负担。本判决为终审判决。审 判 长  秦泽湘审 判 员  何 翔审 判 员  田 晴二〇二〇年五月十一日法官助理陈书经代理书记员  王成梅附：本案适用的法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……