江苏省徐州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏03行终631号 上诉人（原审原告）郭成科，男，1958年2月20日生，汉族，住徐州市鼓楼区。 上诉人（原审原告）任玉荣，女，1953年4月6日生，汉族，住徐州市鼓楼区。 被上诉人（原审被告）徐州市自然资源和规划局，住所地徐州市镜泊西路7号。 法定代表人卜凡敬，该局局长。 委托代理人崔茜，该局工作人员。 委托代理人张厚钢，该局法律顾问。 被上诉人（原审被告）徐州市土地储备中心，住所地徐州市新城区镜泊西路7号。 法定代表人解洲胜，该中心副主任。 委托代理人张帅，该中心工作人员。 委托代理人刘钦祥，徐州市自然资源和规划局法律顾问。 原审第三人徐州市鼓楼区琵琶街道办事处，住所地徐州市鼓楼区沈孟路中段。 法定代表人杜明刚，该办事处主任。 委托代理人孟滨，江苏忠清律师事务所律师。 委托代理人蔡夕阳，江苏忠清律师事务所实习律师。 上诉人郭成科、任玉荣与被上诉人徐州市自然资源和规划局、徐州市土地储备中心、原审第三人徐州市鼓楼区琵琶街道办事处确认行政协议无效一案，不服徐州铁路运输法院（2019）苏8601行初14号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。 一审法院查明：2015年6月4日，江苏省人民政府作出苏政地〔2015〕144号《江苏省人民政府关于徐州市2014年度第7批次城市建设用地的批复》，同意徐州市人民政府将包括琵琶街道办事处琵琶社区居委会在内的47.3083公顷集体建设用地征收为国有。同年6月25日，徐州市人民政府作出徐政通〔2015〕4号《徐州市人民政府征收土地方案公告》，确定了征收包括琵琶街道办事处琵琶社区居委会在内的47.3083公顷集体建设用地的征地补偿标准、被征地农民安置办法和征地补偿登记办法。2015年9月28日徐州市土地储备中心委托徐州市鼓楼区人民政府办理金浦氯碱北地块房产及附着物拆迁补偿事宜。2016年9月29日，徐州市人民政府作出徐征地通〔2016〕58号《关于金浦氯碱北地块征地补偿安置方案的公告》，确定对琵琶社区集体土地5.09亩进行征收，征收补偿标准为土地、房屋进行合一评估补偿。后鼓楼区人民政府将前述协议中委托的事项委托本案琵琶街道办事处实施。郭成科位于朱庄乡琵琶村孟家沟煤港路西侧面积为70.2平方米的房屋所在土地在上述征收范围内。2018年4月10日，郭成科与琵琶街道办事处签订《房屋征收补偿协议》（协议编号为G1702590），约定对郭成科所有的70.2平方米的房屋进行征收，补偿总额为42万元。郭成科、任玉荣认为，上述《房屋征收补偿协议》系郭成科在胁迫下签订，且签订时协议内容为空白，遂提起本案诉讼，请求确认协议无效。 诉讼中，琵琶街道办事处提交由郭成科签字的《房屋补偿变现表》及任玉荣签字的《附属评估物明细表》和《房屋评估明细表》，二人对上述《房屋补偿变现表》《附属评估物明细表》中的签字予以认可。一审法院向二人释明，郭成科、任玉荣坚持要求确认《房屋征收补偿协议》（协议编号为G1702590）无效。 庭审中，郭成科、任玉荣称双方系夫妻关系，涉案房屋系共同购买。 另，经查询关联案件，郭成科于2018年6月11日以徐州市鼓楼区琵琶街道办事处为被告起诉，要求确认上述《房屋征收补偿协议》无效。经审理，一审法院认为原告所列被告不适格，遂于2018年12月10日作出（2018）苏8601行初753号《行政裁定书》，裁定驳回郭成科的起诉。 一审法院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定，有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。本案中，郭成科、任玉荣主张被诉《房屋征收补偿协议》（协议编号为G1702590）无效的主要原因是郭成科被灌醉的情形下，被迫签订涉案协议，而二人在诉讼中提交的证据无法证明该观点，且二人提交了其签订涉案协议时自行拍摄的《房屋征收补偿协议》和《房屋补偿变现表》照片，可以反映郭成科在签订协议时并非其所述的醉酒状态。综上所述，涉案《房屋征收补偿协议》（协议编号为G1702590）不存在法律规定的无效情形。《最高人民法院关于适用的解释》第九十四条第二款规定，公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效，人民法院审查认为行政行为不属于无效情形，经释明，原告请求撤销行政行为的，应当继续审理并依法作出相应判决；原告请求撤销行政行为但超过法定起诉期限的，裁定驳回起诉；原告拒绝变更诉讼请求的，判决驳回其诉讼请求。经向郭成科、任玉荣释明，二人坚持其要求确认涉案协议无效的诉讼请求。因此，对于二人的诉讼请求，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，一审法院遂判决驳回郭成科、任玉荣的诉讼请求。案件受理费50元，由原告郭成科、任玉荣负担。 郭成科、任玉荣不服一审判决，向本院上诉称：1、一审提交的照片、电话录音、证人证言及医院证明等，能够证明郭成科是在被灌醉、精神不清的情况下签订的空白协议，不是郭成科真实意思表示，属乘人之危。2、涉案协议欠缺安置房面积、奖励金额、货币补偿增加10%的补贴、过渡费、误工费等项目，不符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十五条的规定。3、按照政府承诺，应当给予产权调换。因此，涉案协议是在受欺诈、乘人之危情形下签订，违反法律行政法规的强制性规定。 被上诉人徐州市自然资源和规划局答辩称，其未与上诉人签订涉案协议，涉案协议与其无关。上诉人提供的证据无法证明其诉称的受到欺诈、乘人之危的主张成立。因此，上诉人的上诉请求无事实和法律依据，请求二审法院依法驳回其上诉，维持原判。 被上诉人徐州市土地储备中心答辩称，一审认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 原审第三人徐州市鼓楼区琵琶街道办事处述称，涉案协议系双方的真实意思表示，不涉及欺诈、胁迫问题。涉案协议不具有无效内容，不应被确认无效。因此，请求驳回上诉人的上诉请求。 二审期间，双方当事人均未提交新证据。 本院二审查明：对于涉案房屋的《房屋评估明细表》，任玉荣在一审时称并非其签字，但在二审中先是称系其签字，后又称非其签字、捺印。经查询关联案件，在徐州运输法院（2018）苏8601行初753号案件庭审过程中，任玉荣作为郭成科的代理人称，《房屋评估明细表》系其签字。 本院二审查明的其他事实同一审查明事实一致。 本院认为，涉案协议系行政机关因土地征收而对上诉人的房屋进行补偿安置所形成，属于行政协议。对于行政协议无效的判断，既要适用无效行政行为的相关规定，也要适用民事法律规范中关于民事法律行为无效的相关规定。并且，基于法律秩序稳定性的考虑，对于行政行为或者民事法律行为的无效情形，必须由实定法予以明确规定。 首先，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十九条的规定，只有实施主体不具有行政主体资格、减损权利或增加义务的行政行为没有法律依据等重大且明显违法情形的，才能认定行政行为无效。本案中，涉案房屋处于征收范围内，徐州市自然资源和规划局、徐州市鼓楼区琵琶街道办事处具备行政主体资格，且签订涉案协议未超越职权。上诉人对涉案协议中记载的被征收房屋的面积、土地性质等无异议，且自认签订协议及补偿变现表之前两份材料均已记载补偿总额42万元的内容。郭成科同时签订了涉案协议及补偿变现表，而补偿变现表只是在选择货币补偿时才须签字确认，且其未在协议中明确选择产权调换，其在诉讼中以剥夺补偿方式选择权为由主张协议无效，不能成立。涉案协议中记载的补偿总额超过任玉荣签字确认的《房屋评估明细表》、《附属评估物明细表》记载金额，无证据证明签订协议减损上诉人的补偿权利。因此，涉案行政协议不属于无效的行政行为。 其次，《中华人民共和国民法总则》第一百四十四条、第一百四十六条、第一百五十三条、第一百五十四条，及《中华人民共和国合同法》第五十二条对民事法律行为（合同）的无效情形作出了明确规定。涉案协议系围绕集体土地上的房屋补偿所形成，双方在对合法面积、房屋及附属物评估金额等达成一致意思的基础上，签订涉案协议。涉案协议系双方的真实意思表示，不具备认定民事法律行为无效的法定情形。郭成科主张涉案协议系其醉酒、丧失判断能力状态下签订，但提供的证据不能证明其在协议中签字时处于醉酒状态或丧失判断能力，不符合《中华人民共和国民法总则》第一百五十一条的规定。因此，涉案协议不具备民法中的无效情形。 综上，涉案协议不具备法定无效情形，上诉人的上诉主张不能成立。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人郭成科、任玉荣承担。 本判决为终审判决。 审判长  梁艳华 审判员  黄传宝 审判员  房 涛 二〇二〇年五月十四日 书记员  张文娟