安徽省蚌埠市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）皖03行终37号上诉人（一审原告）芜湖亿鑫路桥工程有限公司，住所地安徽省芜湖市三山区龙湖新城南4号楼1层107室，统一社会信用代码91340207769002646J。法定代表人陈燕，该公司执行董事。委托代理人谈虎，该公司员工。委托代理人何德云，该公司员工。被上诉人（一审被告）蚌埠市淮上区人力资源和社会保障局，住所地安徽省蚌埠市淮上区行政办公大楼，统一社会信用代码11340311MB0U94825A。法定代表人张芹，该局局长。委托代理人杨安源，蚌埠市淮上区劳动监察综合执法大队大队长。委托代理人平俊杰，安徽红点律师事务所律师。一审第三人王伟，男，1979年12月6日出生，汉族，住安徽省利辛县。一审第三人金明良，男，1963年1月16日出生，汉族，住安徽省蚌埠市淮上区。一审第三人张振，男，1973年3月20日出生，汉族，住安徽省阜阳市颍州区。上诉人芜湖亿鑫路桥工程有限公司（以下简称芜湖亿鑫公司）因与被上诉人蚌埠市淮上区人力资源和社会保障局（以下简称淮上区人社局）行政处罚一案，不服安徽省蚌埠市淮上区人民法院（2019）皖0311行初15号行政判决书，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，本案现已审理结束。一审法院经审理查明，2017年9月20日，原告亿鑫公司与中铁八局集团第一工程有限公司（简称中铁八局）签订了《工程施工专业分包合同》，合同约定原告为蚌埠市比亚迪跨座式单轨产业园试验线一期工程的施工承包单位。合同约定中铁八局将蚌埠市比亚迪跨座式单轨产业园试验线一期工程分包给亿鑫公司施工。2017年11月至2018年4月期间，第三人王伟组织訾学明、訾轩、訾庆彬、訾静之、徐良、李现军、陈全柱、訾永贵、李敏、徐艳、李义、付友红、沈淮河、李治等人，对其所分包的劳务工程部分进行施工。2017年10月-11月张振组织金明良、金凯、金梦等人对其所分包的劳务工程部分进行施工。施工结束后，王伟、金明良、张振等人向被告淮上区人社局投诉原告的欠薪行为，王伟要求原告支付农民工工资158880元，金明良要求原告支付工资45000元，张振要求原告支付工资12万元。被告接到投诉后，对原告亿鑫公司欠薪一案立案受理。被告于2019年1月7日向原告发出淮人社监询〔2019〕3号《劳动保障监察询问通知书》，要求原告在2019年1月10日9时前提供营业执照副本或登记证、相关考勤记录、相关工资发放表、相关员工花名册、承包合同、分包合同、工程结算单、工人工资结算单、工人工资支付凭证等材料。原告委托公司办公室主任谈虎于同年1月16日到被告处接受调查询问，其表示被告要求报送的材料由承包人保管，公司没有保存，未能提供，并表示对王伟班组的农民工工资问题会尽快处理，对金明良班组的农民工工资问题会联系张振处理。被告于同年1月23日依法下达《劳动保障监察限期整改指令书》，责令原告于同年1月28日15时前按照要求报送相关资料。原告于同年1月27日向被告递交《整改报告》，称立即对相关行为进行了改正，现正积极分期分批支付劳务分包人员的相关费用。同年2月3日，被告再次向原告下达《劳动保障监察限期整改指令书》，责令原告及时足额支付工人工资。同年2月11日，原告向被告递交《回复函》，称2018年度，凡与我公司签订劳动合同的在册正式员工，工资均发放到位，不存在所谓的未足额支付工人工资的情况。至于劳务分包人员的相关费用，我公司正依据劳务分包合同及工程量计算清单等，积极履行相关义务。同年3月12日，被告向原告下达《劳动保障监察行政处理事先告知书》、《劳动保障监察行政处罚事先告知书》。同年3月15日，原告向被告递交了书面的陈述和申辩意见。同年3月18日，被告召开会议，对原告的陈述和申辩进行了复核，认为其陈述和申辩理由不能成立。被告于2019年3月20日作出淮人社监理〔2019〕3号《劳动保障监察行政处理决定书》，认定原告存在未及时足额支付员工工资的违法行为，责令其支付员工工资323880元，并按照加付50%的标准赔偿员工161940元，合计支付485820元；作出淮人社监罚〔2019〕3号《行政处罚决定书》，认定原告拒绝执行劳动保障监察责任改正决定，未及时足额支付工人工资，决定给予罚款8000元的行政处罚。原告不服该处罚决定向本院起诉，要求撤销被告作出的行政处罚决定。一审法院认为，根据《劳动保障监察条例》规定，被告淮上区人社局作为蚌埠市淮上区劳动保障监察工作部门，有权对蚌埠市淮上区辖区内的违反劳动保障法律、法规、规章的行为进行调查、处理。被告接到王伟、金明良、张振等人的投诉后，对原告拖欠劳动者工资行为进行立案监督调查，系其法定职责，原告主张被告以行政手段干预民事纠纷，系超越法定职权，没有法律依据。根据劳社部发（2005）12号《关于确立劳动关系有关事项的通知》第四条“建筑施工、矿山企业等用人单位工程（业务）或经营权发包给不具备用工主体资格的组织或自然人，对该组织或自然人招用的劳动者，由具备用工主体资格的发包方承担用工主体责任”，以及《建设领域农民工工资支付管理暂行办法》第十二条“工程总承包企业不得将工程违反规定发包、分包给不具备用工主体资格的组织或个人，否则应承担清偿拖欠工资连带责任。”的规定，原告作为建筑分包企业，具备用工主体资格，应对王伟、金明良等农民工工资承担支付责任。原告认为涉案民工工资系承包人王伟、张振拖欠，因王伟、张振并不具备用工主体资格，该项主张不能成立。原告在诉状中自认其应付劳务款408381.15元，已支付26200元，尚有部分余款未付系因王伟等人分包的工程质量不合格，双方未就扣款事宜达成合意。一审法院认为，根据《国务院办公厅关于全面治理拖欠农民工工资问题的意见》规定，“在工程建设领域……，分包企业对所招用农民工的工资支付负直接责任，不得以工程款未到位等为由克扣或者拖欠农民工工资，不得将合同应收工程款等经营风险转嫁给农民工。”故原告以工程质量不合格为由拒不支付王伟等15人工资，理由不能成立。关于金明良等三人工资，有承包人张振出具的欠条为证，且庭审中金明良、张振均认可金明良三人在原告承建的云轨项目部干活，原告主张欠款是张振个人债务，与原告无关的理由不能成立。关于张振投诉欠薪12万元问题，仅有张振书写的工资表，无其他证据证明，一审法院未予确认。综上，被告依据《劳动保障监察条例》第三十条第三款（应为第三十条第三款，属被告工作中出现的瑕疵，本院予以指正）、《安徽省劳动保障行政处罚裁量权基准》第三十四条的规定，在经被告责令改正其拒不改正的情况下，作出对原告罚款8000元的行政处罚，事实清楚、适用法律正确。被告依法履行了立案、询问、调查程序，作出行政处罚决定前，也向原告告知了拟处罚的事实、理由及依据，并告知陈述、申辩权利，作出的行政处罚符合法定程序。原告请求撤销被告淮上区人社局作的出淮人社监罚〔2019〕3号《劳动保障监察行政处罚决定书》的理由不能成立，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告芜湖亿鑫路桥工程有限公司的诉讼请求。宣判后，芜湖亿鑫公司提出上诉，其上诉认为：一、一审判决认定事实错误。1.上诉人欠王伟的是工程款，且未最终确定具体数额；2.关于金明良的欠款，实际是张振个人所欠，与上诉人无关，上诉人不应当承担该责任。二、一审判决适用法律错误。1.本案是民事纠纷，不应当适用劳动法律、法规，且行政机关违反了一事不再罚原则；2.“用工主体责任”不等同于“用人单位责任”，《国务院办公厅关于全面治理拖欠农民工工资的意见》是一个倡导性规范性文件，本案不适用该文件；3、上诉人既未以工程款未到位为由克扣或者拖欠工资，也未将合同应收款等经营风险转嫁给王伟。三、被上诉人的行政处罚严重违反法定程序。1.本案全部投诉并无劳动保障监督人员签名；2.询问笔录没有监督人员签字；3.本案系重大处罚决定，但未经集体讨论确定；4.行政处罚未经听证程序听取意见；5.未按照《行政处罚法》规定的复核程序进行复核。四、被上诉人严重超越职权。本案系因劳务分包合同引发的民事纠纷，安徽省高级人民法院《关于加强农民工权益案件审理工作的意见》第4条、《关于劳动保障监察条例若干规定》第35条第3款规定，上述拖欠工资行为不属于劳动保障监察事项。综上，请求二审法院支持上诉人的上诉请求。淮上区人社局答辩认为，第一、关于王伟、李志等15人工资问题，投诉人提供了工资表，监察执法人员多次与亿鑫公司联系，亿鑫公司先表示配合，后又拒绝配合调查，不提供与投诉有关的资料，致使监察人员只能以工人投诉的内容认定案件事实。第二、对于劳动者工资的支付，以劳动者提供劳动为条件，而不以工程质量为条件，工程质量的优劣，不能成为上诉人拒付工资的理由。第三、王伟是包工头，但不影响其劳动者的身份，其有权主张自己的工资权利。第四、金明良与张振之间的结算手续并非个人债务，亿鑫公司将所承包的云轨工程层层非法转包，按照总承包人对农民工工资负总责的政策规定，亿鑫公司对工程中拖欠的农民工工资负有给付义务。第五、亿鑫公司与投诉人之间没有劳动关系，不代表没有支付工资的义务。劳动监察机构依法监察查处建筑工程领域里拖欠农民工工资的违规行为是其法定职责，被上诉人依据劳动法、劳动合同法、安徽省支付工资条例，作出行政处理决定，没有超出法定职责，如果劳务提供者没有向监察机构投诉，而是选择仲裁或者向人民法院起诉，属民事纠纷，但是在劳动者选择了向劳动监察部门投诉的情况下，劳动监察部门就应当按照劳动监察的相关行政法律作出处理。第六、关于罚款和赔偿并用的问题，都是合法的，且本案不存在“一事不再罚”。第七、一审判决适用《建筑领域农民工工资支付管理暂行办法》正确，该办法规定总承包企业违法分包，拖欠工资的，总承包企业承担连带清偿责任。第八、劳务分包并不被法律所禁止，法律禁止的是非法的转包、发包和劳务分包，亿鑫公司没有证据证明劳务分包行为合法，就应当承担违法分包的法律责任。第九、一审法院依据查明的事实，根据不同的情况作出不同的处理，适用法律正确。第十、本案处理的事项并不属于法律规定的应当听证的事项。且在行政处理过程中，亿鑫公司对调查行为拒不配合，也没有提出听证的要求，劳动监察部门没有组织听证，但并不违反相关的法律规定。第十一、亿鑫公司提出被上诉人对复核结果应当书面答复，无法律依据。第十二、根据相关的法律和行政法规，对于拖欠农民工工资的案件，可以使用仲裁程序、诉讼程序和行政监察程序处理，适用何种程序，由当事人自行选择。本案中被拖欠工资的农民工，选择向劳动监察部门投诉，劳动监察部门依法查处，符合相关法律规定，没有超越法定职权。第十三、在行政查处过程中，被上诉人的工作人员在工作确实存在不细致的情况，并不影响案件事实的认定，也不影响法律的适用。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院依法予以维持。一审第三人王伟、金明良、张振未提交书面答辩意见。上诉人对其主张向一审法院提供了如下证据：1、营业执照副本、法定代表人身份证明、身份证，证明原告的诉讼主体资格及法定代表人身份信息；2、工程施工专业分包合同，证明原告签订及履行施工合同权利义务的情况；3、工程量计算单、工程款转账回单，证明我公司与王伟之间工程量结算及支付劳务报酬的事实；4、劳动保障监察行政处理事先告知书、关于对《劳动保障监察行政处理事先告知书》相关内容的陈述和申辩、EMS国内标准快递单，证明被告作出行政处理事先告知书及原告陈述和申辩的事实；5、劳动保障监察行政处理决定书，证明被告作出行政处理的事实；6、EMS国内标准快递单，证明原告在法定期限内起诉的事实。被上诉人向一审法院提交了如下证据：1、实施劳动保障监察委托书，证明被告有权实施劳动监察权；2、受理投诉材料，证明被告受理投诉材料和被告收集的投诉材料；3、劳动保障监察调查材料，证明被告对案件事实进行调查且原告在收到询问通知书后没有按照要求提供考勤记录、工资发放表和员工花名册以及工资结算单、工人工资支付凭证；4、劳动保障监察处理、处罚程序材料，证明被告对原告的处理有事实依据，符合法定程序；5、法律依据：《国务院办公厅关于全面治理拖欠农民工工资问题的意见》（国办发〔2016〕1号）、《安徽省人民政府办公厅关于全面治理拖欠农民工工资问题的实施意见》（皖政办〔2016〕22号）、《中华人民共和国劳动法》第五十条、《劳动保障监察条例》第三十条第三款、《安徽省劳动保障行政处罚裁量权基准》第三十四条。上诉人、被上诉人向一审法院提交的证据材料均已随卷移送本院。一审法院对证据的分析认定符合法律规定，本院予以确认。对一审法院查明的案件事实，本院依法确认。本院认为，根据查明的案件事实及当事人的诉辩请求、理由，本案的争议焦点是：（一）淮上区人社局是否具有权作出行政处罚的法定职责；（二）芜湖亿鑫公司对王伟、金明良、张振等人的工资是否应当承担支付责任；（三）被上诉人作出的行政处罚是否违反法定程序。本院认为，（一）根据《劳动保障监察条例》第三条规定：“县级以上地方各级人民政府劳动保障行政部门主管本行政区域内的劳动保障监察工作”，据此，被上诉人淮上区人社局作为本辖区劳动保障监察工作部门，有权对蚌埠市淮上区辖区内的违反劳动保障法律、法规、规章的行为进行调查、处理。被上诉人接到王伟、金明良、张振等人的投诉后，对芜湖亿鑫公司拖欠劳动者工资的行为进行立案监督调查，系其法定职责。根据《劳动保障监察条例》第十一条第（六）项之规定，被上诉人对本辖区内用人单位支付劳动者工资和执行最低工资标准的情况进行监察的权利。该条例第十八条第（二）项规定，被上诉人有权对上述违法行为作出责令改正或相应的行政处理决定。故上诉人主张淮上区人社局作出的具体行政行为超越法定职权，没有法律依据。（二）根据劳社部发（2005）12号《关于确立劳动关系有关事项的通知》第四条规定，“建筑施工、矿山企业等用人单位工程（业务）或经营权发包给不具备用工主体资格的组织或自然人，对该组织或自然人招用的劳动者，由具备用工主体资格的发包方承担用工主体责任。”《建设领域农民工工资支付管理暂行办法》第十二条也规定，“工程总承包企业不得将工程违反规定发包、分包给不具备用工主体资格的组织或个人，否则应承担清偿拖欠工资连带责任。”本案芜湖亿鑫公司作为建筑分包企业，具备用工主体资格，而王伟、张振不具备用工主体资格，故依据上述规定，芜湖亿鑫公司应承担清偿拖欠工资连带责任。此外，安徽省高级人民法院《关于加强农民工权益案件审理工作的意见》第4条虽规定了“农民工追讨工资、追索劳动报酬、要求享受工伤待遇，或为维护土地承包权益及其他人身、财产权益，向人民法院提起民事诉讼的，人民法院应当及时受理。”但该意见第7条也规定了“农民工申请劳动保障行政部门履行劳动监督、追索劳动报酬等保护人身权、财产权的法定职责，劳动保障行政部门拒绝履行或者不予答复的，农民工提起行政诉讼的，人民法院应当受理。”以上意见说明，第三人合法权益的维护既可以选择向人民法院提起民事诉讼，也可以选择向行政主管部门投诉处理。故本案一审第三人选择向行政主管部门投诉处理合法正当。上诉人提出上述拖欠工资行为不属于劳动保障监察事项的意见不予采纳。（三)被上诉人在接到投诉后，对上诉人芜湖亿鑫公司欠薪一案立案受理，先后向上诉人发出淮人社监询〔2019〕3号《劳动保障监察询问通知书》、淮人社监令〔2019〕3号《劳动保障监察限期整改指令书》、淮人社监令〔2019〕3-1号《劳动保障监察限期整改指令书》、淮人社监告罚〔2019〕3号《劳动保障监察行政处理事先告知书》、淮人社监罚〔2019〕3号《劳动保障监察行政处理决定书》。芜湖亿鑫公司在收到上述材料后分别接受了调查询问、作出了整改报告、进行了陈述和申辩。淮上区人社局在芜湖亿鑫公司拒不改正的情况下，作出了罚款8000元的行政处罚。淮上区人社局在该行政处罚决定作出前已经充分保障了芜湖亿鑫公司陈述、申辩的权利，并经集体讨论研究认为其陈述和申辩理由不能成立。投诉登记表、询问笔录中缺少劳动保障监察人员签名的问题，属于淮上区人社局的工作瑕疵，不构成严重违反法定程序。因此，被上诉人作出上述具体行政行为程序合法。综上，芜湖亿鑫公司的上诉理由不能成立。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审理程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人芜湖亿鑫路桥工程有限公司负担。本判决为终审判决。审判长 邵 华审判员 顾 倩审判员 姚利华二〇二〇年五月二十日法官助理王立强书记员王芸芸附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。