文书内容湖南省长沙市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）湘01行终110号上诉人（原审原告）石某某，女，1957年5月14日出生，汉族，住湖南省长沙市芙蓉区。委托代理人李某某，男，1952年9月29日出生，汉族，住湖南省长沙市芙蓉区，系石某某之夫。上诉人（原审被告）长沙市芙蓉区东湖街道办事处，住所地湖南省长沙市芙蓉区农大路1号。法定代表人尹亮，主任。委托代理人陈刚，该办事处工作人员。委托代理人胡年喜，湖南崇民律师事务所律师。被上诉人（原审被告）长沙市自然资源和规划局芙蓉区分局，住所地湖南省长沙市芙蓉区车站北路236号。法定代表人叶银权，局长。委托代理人龚诚，该局工作人员。委托代理人邱家宝，国浩律师（长沙）事务所律师。原审原告石某某与原审被告长沙市芙蓉区东湖街道办事处（以下简称东湖街道办）、长沙市自然资源和规划局芙蓉区分局（以下简称芙蓉区资规局）行政强制及行政赔偿一案，石某某、东湖街道办不服长沙铁路运输法院（2019）湘8601行初762号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。原审法院查明，2005年8月8日、2008年9月10日经湖南省人民政府［2005］政国土字第618号、［2008］政国土字第835号《农用地转用、土地征用审批单》批准，征收芙蓉区东岸乡合平村等五个村、场集体土地29.6814公顷作为长沙2004年市第二批次城市建设、长沙市隆平高科技园项目建设用地。石某某的涉案土地在此征收范围内。2014年10月11日，长沙市芙蓉区人民政府发布并送达字［2014］第9号《征收土地方案公告》。2015年5月1日，原长沙市国土资源局芙蓉区分局（因机构改革，原长沙市国土资源局芙蓉区分局的相关职能并入芙蓉区资规局，下称芙蓉区资规局）发布并送达字［2015］第1号《征地补偿安置方案征求意见公告》载明了征收土地房屋数量、征地补偿标准及相关权利人申请复查、要求听证的时间等其他事项。2015年6月17日，芙蓉区资规局发布并送达字［2015］第5号《征地补偿安置方案实施公告》，载明了拆迁腾地期限为2015年6月17日至2015年7月10日，当事人权利救济的途径及期限等具体相关事项。2017年7月3日，《长沙市2004年长沙市第二次批次城市建设、长沙市隆平高科技园项目（本次腾地29.6814公顷）青苗补偿费明细表》载明石某某的土地面积为2.06亩，其中青苗补偿费为13390元，设施补偿费为2678元。涉案土地于2018年6月28日与2018年8月22日被平整。另查明，2015年7月24日，石某某与案外人陈某某签订《青苗补偿协议》，协议约定“案外人陈某某租用原告土地共1.8亩，实际补偿甲方青苗费14040元，此协议签订后，原告与案外人陈某某双方将无任何经济纠纷，原告无权再对案外人陈某某和指挥部提出所属土地的任何补偿要求”。石某某及案外人陈某某在协议上签字，无见证方签字或盖章。庭审中，石某某对该协议真实性和已领取陈某某支付的青苗补偿费14040元的事实予以认可，并自认涉案被平整的土地面积为2.06亩。东湖街道办、芙蓉区资规局当庭均否认系实施挖毁涉案土地的行为主体。又查明，2019年7月17日，石某某以东湖街道办、芙蓉区资规局侵害其合法权益为由向该院提起行政诉讼，2019年7月29日，该院作出（2019）湘8601行初284号一审裁定，因石某某的起诉不符合法定受理条件，裁定驳回石某某起诉。石某某不服提起上诉。2019年10月31日，长沙市中级人民法院作出（2019）湘01行终956号二审裁定，驳回上诉，维持原裁定。原审法院认为，一、关于实施被诉行为主体认定的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条（二）项规定，提起行政诉讼应当有明确的被告。在立案登记制背景下，起诉人在起诉无书面决定的事实行为时，只要能够提供初步证据证明事实行为存在且极有可能系起诉状所列被告实施，即应当视为已经初步履行了适格被告的举证责任。在被告否认是实施事实行为的主体，且未举证证明该行为是在其不知情的情况下由其他主体所实施，只能依据相关法律法规进行推定。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施。市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。《长沙市征地补偿实施办法》第六条规定，乡（镇）人民政府、街道办事处承担下列征地补偿安置工作：（一）协助征地补偿登记、调查；（二）督促、指导农村集体经济组织实施征地补偿安置方案具体事项；（三）监督农村集体经济组织对征地补偿费用的管理、使用、分配、公开等情况；（四）协助处理征地补偿纠纷及遗留问题。由此可见，征地程序由多个法定环节组成，推定所诉事实行为实施主体应当结合行为发生所处环节阶段、行政机关职责范围等因素综合予以考量。本案中，涉案行为发生于三公告发布后，石某某未按规定腾地期间。芙蓉区资规局作为芙蓉区土地主管部门，发布《征地补偿安置方案实施公告》，负责征收补偿安置事宜；东湖街道办承担征收补偿安置的协助工作，应当推定芙蓉区资规局与东湖街道办共同实施了被诉行政行为，芙蓉区资规局与东湖街道办为本案共同被告。二、关于石某某起诉是否超过起诉期限问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。本案中，涉案被诉行政行为分别发生于2018年6月22日和同年8月22日，但直至石某某提起本案行政诉讼，其未被告知实施该行为的行政主体、事由、救济途径和起诉期限等内容。石某某为维护自身合法权益曾于2019年7月17日向该院提起诉讼，因起诉不符合法定条件被裁定驳回起诉。石某某不属于怠于主张权利的情形，没有超过法定的起诉期限。东湖街道办辩称石某某的起诉已超过行政诉讼起诉期限的理由不成立，该院不予支持。三、关于被诉行政行为的合法性问题。依照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款、第四十五条的规定，芙蓉区资规局在实施征地的过程中，即便石某某拒绝签领已存至专户的青苗补偿费和交出土地，亦应由土地管理部门责令交出土地，对拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。现东湖街道办、芙蓉区资规局在未作出责令交出土地行政行为并申请人民法院强制执行的情况下，自行组织相关人员对石某某承包地强行实施土地平整，违反法定程序，应当确认违法。四、关于石某某请求行政赔偿的问题。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条（四）项规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时，因违法行为造成财产损害的，受害人有取得赔偿的权利。该法第三十二条规定，国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定，在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。本案中，东湖街道办、芙蓉区资规局违反法定程序，实施被诉行政强制行为，石某某可就其损失获得行政赔偿的权利。鉴于石某某承包地经批准征收为国有，客观上已不具有返还的可能。芙蓉区资规局根据相关规定对石某某核算青苗补偿费和其它设施费，并在财政开设专户储存及多次通知石某某领取，东湖街道办、芙蓉区资规局平整土地的行为对石某某的合法权益并不产生实际损害。石某某也没有就其存在财产损害的事实提供证据予以证明。石某某所提行政赔偿请求已不存在事实基础和法律依据，对其要求东湖街道办、芙蓉区资规局恢复返还土地使用权并赔偿3800000元损失的行政赔偿请求，该院不予支持。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项规定，判决：一、确认长沙市芙蓉区东湖街道办事处与长沙市自然资源和规划局芙蓉区分局挖毁石某某2.06亩土地的行为违法。二、驳回石某某其他诉讼请求。案件受理费50元，由东湖街道办与芙蓉区资规局共同负担。                  石某某上诉称：一、石某某的承包土地是3.8亩，并非原审判决中认定的2.06亩。1、一审法院查明“2017年7月3日，《长沙市2004年长沙市第二次批次城市建设、长沙市隆平高科技园项目（本次腾地29.6814公顷）青苗补偿费明细表》载明原告石某某的土地面积为2.06亩。另查明，2015年7月24日，原告与案外人陈某某签订《青苗补偿协议》，协议约定：案外人陈某某租用原告土地共1.8亩，实际补偿甲方青苗费14040元，此协议签订后，原告与案外人陈某某双方将无任何经济纠纷，原告无权再对案外人陈某某和指挥部提出所属土地的任何补偿要求”，上述事实足以证明石某某承包的土地是3.8亩。2、石某某与陈某某签订的《青苗补偿协议》没有东湖街道、芙蓉区资规局的盖章，不能证明征收部门给了石某某征收补偿。二、原审判决没有判令被上诉人承担赔偿责任，认定事实错误。1979年，石某某与亡夫邓金恒结婚，1982年夫妻承包了唐家园组的3.8亩土地，用于种植蔬菜和果树。2004年，上诉人房屋和承包的土地被纳入征收范围。2018年6月28日与2018年8月22日，两被上诉人强行将上诉人承包的土地进行挖毁，给上诉人造成了重大经济损失。综上，请求：一、撤销长沙铁路运输法院(2019)湘8601行初762号行政判决第二项；二、变更沙铁路运输法院(2019)湘8601行初762号行政判决第一项为“确认东湖街道办与芙蓉区资规局挖毁石某某3.8亩土地的行为违法”；三、判令被上诉人返还上诉人的土地使用权；四、判令被上诉人赔偿上诉人3.8亩土地上的蔬菜和果树的经济损失3800000元；五、判令被上诉人承担本案诉讼费用。东湖街道办辩称：一、东湖街道办不是本案适格被告，石某某的起诉超过了起诉期限，或已构成重复起诉。二、石某某的承包土地仅有2.06亩，征收部门已经按照法律对其进行了合法补偿。请求驳回石某某的上诉请求。芙蓉区资规局辩称：一、石某某承包的土地被征收后已经变成国有土地，不存在返还的情形。二、石某某提出的赔偿无事实和法律依据。三、石某某的承包土地仅有2.06亩，征收部门已经按照法律对其进行了合法补偿。请求驳回石某某的上诉请求。东湖街道办上诉称：一、原审判决认定“涉案土地于2018年6月28日与2018年8月22日被平整”的事实错误。石某某诉称的3.8亩土地被平整的事实没有任何证据，原审判决直接认定东湖街道办参与了强制行为属于认定事实错误。二、东湖街道办不是涉案征收项目的实施主体，不是本案适格被告，东湖街道办也不可能与其他单位共同实施平整土地行为。三、原审判决适用法律错误。石某某诉称的强制行为发生在2018年6月28日与2018年8月22日，但其直至2019年11月18日才起诉，原审判决认定石某某曾于2019年7月17日向人民法院起诉，但该事实没有证据证明。综上，请求：一、撤销长沙铁路运输法院(2019)湘8601行初762号行政判决，改判驳回石某某的诉讼请求或起诉；二、判令石某某承担一、二审诉讼费用。石某某辩称：一、2018年6月28日与2018年8月22日，东湖街道办与芙蓉区资规局强行将石某某与前夫承包的3.8亩土地挖毁，虽然原审判决认定面积有误，但在行为主体认定方面符合客观事实。二、东湖街道办根据土地管理法的规定，应协助征收拆迁，东湖街道办派人参与了强制行为。三、石某某已经就违法行为于2019年7月17日向人民法院提起了行政诉讼，虽经一审、二审后被驳回了起诉，但表明石某某并非消极怠于行使权利，所以石某某本次起诉符合法律规定。双方当事人在一审中提交的证据均已随案移送本院。经审理，本院认为，原审法院确认的证据可以采信为本案的定案依据。本院二审中查明的事实与原审法院查明的事实相同。本院认为，本案争议的焦点为：一、关于行政强制行为的实施主体认定问题；二、关于行政强制行为的合法性认定问题；三、关于行政赔偿请求的认定问题；四、关于石某某的起诉是否超过了法定期限的问题。一、关于行政强制行为的实施主体认定问题。行政诉讼的适格被告，应当根据“谁行为，谁被告；行为者，能处分”的原则确定。通常情况下，行政行为一经作出，该行为的主体就已经确定。但在某些特殊情况下，只能通过审理并运用举证责任规则作出判断。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。《长沙市征地补偿实施办法》第六条规定，乡（镇）人民政府、街道办事处协助处理征地补偿纠纷及遗留问题。根据上述法律来看，征地程序由多个法定环节组成，推定所诉实施行为的实施主体应当结合行为发生所处环节阶段、行政机关职责范围等因素综合予以考量。本案中，涉案行为发生于实施公告发布后，芙蓉区资规局作为芙蓉区土地主管部门，东湖街道办作为征收补偿安置的协助单位，可以推定芙蓉区资规局与东湖街道办共同实施了被诉行政行为，芙蓉区资规局与东湖街道办为本案共同被告。二、关于行政强制行为的合法性认定问题。《中华人民共和国行政强制法》第三十四条规定，行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。本案中，芙蓉区资规局已经对石某某承包地块上的青苗作出了补偿，该局在石某某拒绝领取补偿款的情形下应当依法作出行政决定责令腾退土地，再依法实施行政强制行为。现芙蓉区资规局未依法履行行政强制执行程序，其与东湖街道办擅自将石某某承包土地进行平整的行为应确认违法。另外，石某某主**整了3.8亩土地，本院认为，石某某与案外人陈某某签订了《青苗补偿协议》，约定石某某无权向拆迁指挥部主张1.8亩土地的补偿。鉴于石某某的1.8亩地上附着物已经补偿到位，故一审判决认定平整土地2.06亩并无不当。三、关于行政赔偿请求的认定问题。芙蓉区资规局、东湖街道办违反法定程序，实施被诉行政强制行为，石某某可就其地上附着物损失获得行政赔偿。鉴于石某某承包地经批准征收为国有，客观上已不具有返还的可能。芙蓉区资规局根据相关规定已对石某某核算青苗补偿费和其它设施费，并在财政开设专户储存，石某某可以自行领取。芙蓉区资规局、东湖街道办平整土地的行为虽对石某某的地上附着物造成了损害，但芙蓉区资规局专户储存的青苗补偿费和其它设施费可以弥补地上附着物损失，故一审判决驳回石某某返还土地及赔偿3800000元的请求并无不当。四、关于石某某的起诉是否超过了法定期限的问题。经查，涉案被诉行政行为分别发生于2018年6月22日和同年8月22日，但直至石某某提起本案行政诉讼，其未被告知实施该行为的行政主体、事由、救济途径和起诉期限等内容。石某某为维护自身合法权益曾于2019年7月17日向人民法院提起诉讼，因起诉不符合法定条件被裁定驳回起诉。石某某不属于怠于主张权利的情形，没有超过法定的起诉期限。东湖街道办主张石某某的起诉已超过行政诉讼起诉期限的理由不成立，本院不予支持。综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审受理费50元，由上诉人石某某负担25元，东湖街道办负担25元。本判决为终审判决。审判长 彭 杨审判员 廖国娟审判员 陈蔚宇二〇二〇年五月十五日书记员 卿艳丹法律依据：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定事实不清，证据不足，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。