浙江省绍兴市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）浙06行终169号 上诉人（原审原告）汪香标，男，1946年8月28日出生，汉族，户籍地嵊州市。 上诉人（原审原告）汪华江，男，1979年12月11日出生，汉族，户籍地嵊州市。 两上诉人共同委托代理人殷玉航、程树法，北京京润律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）嵊州市经济开发区（浦口街道）管理委员会，住所地嵊州市浦口街道浦南二路1号。 法定代表人王春江，主任。 出庭行政机关负责人张国庆，党组成员。 委托代理人周利雅、李毅明，浙江世纪方正律师事务所律师。 原审第三人嵊州市美瑞房屋拆迁有限公司，住所地嵊州市经济开发区双塔路108号七楼。 法定代表人马雪根。 原审第三人汪明江，男，1974年9月27日出生，汉族，户籍地嵊州市。 汪香标、汪华江因与嵊州市经济开发区（浦口街道）管理委员会行政协议一案，不服新昌县人民法院（2019）浙0624行初117号之一行政裁定，向本院提起上诉。本院于2020年4月22日立案受理后，依法组成合议庭，经阅卷、询问当事人，本案不开庭进行了审理。上诉人汪华江及两上诉人的共同委托代理人殷玉航，被上诉人嵊州市经济开发区（浦口街道）管理委员会的分管负责人张国庆及该单位委托代理人李毅明到庭应询。原审第三人嵊州市美瑞房屋拆迁有限公司、汪明江经本院合法传唤，未到庭参加庭询，不影响本案的审理。本案现已审理终结。 汪香标、汪华江一审时诉称：1.汪香标、葛招娟夫妻生育两子，长子汪明江、次子汪华江。汪华江和父母、汪明江在嵊州市××街道××头村分别拥有合法房屋，有二本集体土地建设用地使用证，其中汪华江与父母户的住房在湛头村××号，嵊私土字（2002）304号嵊州市私人建房用地呈报表，嵊州集用（2012）第00423号集体土地使用证，建筑面积452.24平方米；汪明江户住房在湛头村××号，嵊土字（89）第1997号农村私人建房用地呈报表及嵊州土地证住第89-1997号，建筑面积427.17平方米，该房屋系“世居房”，于1989年11月20日房屋普查登记在父亲汪香标名下，共有人为汪香标、葛招娟、汪明江、汪华江。2.土地使用证登记在汪香标名下的93—1号房屋是汪华江长大成年后符合农村宅基地审批条件而合法获得拥有的，又经分家析产，该房屋归汪华江户所有，原告住房符合农村一户一宅的规定，一直居住至被违法征收强拆。3.由于嵊州市××街道××头村“城中村改造”工程项目建设需要对地处湛头村的地上建筑物实施征收拆迁，原告房屋位于拆迁范围内，2016年11月6日，被告和第三人汪明江在未同原告协商的情况下，明知第三人汪明江并非宅基地使用权及所有权人即与其签订编号为ＺＤ-0604的《嵊州市城中村改造房屋征收补偿安置协议书》，把原告所有的房屋强行并入第三人汪明江户，致原告房屋没有获得安置补偿权利，只得到建房重置价及室内装璜补偿款共计56万元，宅基地被违法征用了，让我们重置到哪里去？拆迁款根本买不回周边高楼每平方米1.3万元的商品房，被告该行为严重侵害了原告的合法权益。请求依法对被告制定的嵊政〔2016〕5号文件附件2中第三条安置人口计算、第六条子女立户规定进行合法性审查。4.汪华江因高考录取入学所需把户口迁出本村，根据嵊城改组办［2015］1号解释性说明中第7条被征收人原系本村（社区）集体经济组织成员，后因升学、兵役、就业、服刑等正常户籍迁移，户籍已迁出本村（社区），但在本市范围内的，其在改造区域内的合法住房的征收，该住房的确权建筑面积即为该被征收人的安置面积之规定，被告对原告“并户”安置补偿有失公平公正及合法性，理应确认无效。5.原告位于湛头村的房屋是在拆迁前，经审批自建并经分家析产获得，且财产分割明确，应当按照产权人与被拆迁人利益一致的原则进行安置补偿，但被告违反了相关法律法规，剥夺了原告拥有的私有财产权利！涉案房屋系原告所有,房屋所有权人才享有相应处分权，而被告实施“并户安置”违法征收，其与第三人汪明江在无授权、事后也未被追认的情况下签订的案涉协议理应无效。6.绍兴市中级人民法院2017年12月28日作出的（2017）浙06行初11号行政判决确认嵊州市人民政府房屋征收行为违法，该判决已生效，据此案涉协议也应确认无效及撤销。原告为维护自身合法权益，特提起诉讼，请求1.依法确认被告与汪明江于2016年11月6日签署的编号为ＺＤ-0604的《嵊州市城中村改造房屋征收补偿安置协议书》无效；2.被告分别对原告与第三人汪明江的房屋重新确权以及重新签订《嵊州市城中村改造房屋征收补偿安置协议书》。 嵊州市经济开发区（浦口街道）管理委员会一审时辩称：1.汪华江不具有提起本案行政诉讼的原告资格。2.两原告提起本案确认协议无效之诉，不具有行政法上诉的利益，其起诉依法应予驳回。行政诉讼的启动，要求原告应当具有诉的利益。本案两原告于2018年9月以房屋征收行为被确认违法为由诉请赔偿，经绍兴市中级人民法院一审、浙江省高级人民法院二审，分别作出（2018）浙06行赔初36号、（2019）浙行赔终27号行政赔偿判决，认定“本案两原告因征收行为应享有的补偿安置权益已通过其所在户代表签订的相关安置补偿协议的形式得以体现，且协议约定各项补偿安置费用均已履行到位”，并据此驳回两原告的赔偿请求。故案涉协议之效力已为生效判决所认定，同时也证明两原告提起本诉讼不具有诉的利益。3.两原告诉请不明，应依法驳回起诉。行政诉讼一案一诉，原告的第一项诉请系确认之诉，要求确认案涉补偿安置协议书无效，第二项诉请系履职之诉，要求被告再行安置补偿，包含不同的行政法律关系，属诉请不明，不符合行政诉讼法第四十九条规定。4.嵊州市经济开发区（浦口街道）管理委员会未经省政府或国务院批准，无被告主体资格。5.案涉协议不存在无效情形。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认无效的，人民法院判决确认无效。具体到本案，案涉协议书签约主体并不违反法律规定，一方系由重点工程（参照城中村改造执行）实施单位嵊州市经济开发区(浦口街道)管理委员会委托的嵊州市美瑞房屋拆迁有限公司，另一方系被拆迁户代表，主体适格。如参照民事法律规范，案涉协议亦无《中华人民共和国合同法》第五十二条关于合同无效之情形。具体到本案中，2016年11月6日，汪明江作为户代表与嵊州市美瑞房屋拆迁有限公司签订了案涉协议书，在签约前，相关实施单位均依照政策规定进行了“公告、公示”程序，对该户所涉房屋委托有资质的评估机构进行评估，并支付相应签约奖励费、临时过渡费，协议所涉各项补偿费用及标准均有相应依据，不违反法律规定，系双方真实意思表示，且已履行完毕。上述事实，亦在原告诉嵊州市人民政府房屋征收行为即（2017）浙06行初11号案中查明。综上，请求依法驳回原告的起诉。 一审法院审理查明，原告汪华江及第三人汪明江系汪香标之子。原告汪香标户在嵊州市有住房一处，嵊州市私人建房用地呈报表编号为嵊土字（89）第1997号，共有人为汪香标、葛招娟、汪明江、汪华江，建筑面积427.17平方米。汪香标户的另一处房屋在嵊州市，嵊州市农村私人建房用地呈报表编号为嵊私土字（2002）第304号，集体土地使用证编号为嵊州集用（2012）第00423号，共有人为汪香标、葛招娟、汪华江，建筑面积452.24平方米。2016年，嵊州市浦口街道蒋林头村湛头自然村被列入城中村改造范围。原告汪香标作为安置人口列入儿子汪明江所在户计算安置补偿。原告汪华江因户籍不在湛头村，已不是湛头村集体经济组织成员，未被列为安置人口。2016年11月6日，汪明江与嵊州市经济开发区（浦口街道）管理委员会、嵊州市美瑞房屋拆迁有限公司签订编号为ＺＤ-0604的《嵊州市城中村改造房屋征收补偿安置协议书》，嗣后领取拆迁安置补偿款，并腾空房屋移交城中村改造实施单位拆除。原告于2017年1月10日向绍兴市中级人民法院起诉请求确认嵊州市人民政府行政征收行为违法，绍兴市中级人民法以（2017）浙06行初11号行政判决，确认嵊州市人民政府所作征收嵊土字（89）第1997号农村私人建房用地呈报表、嵊州集用（2012）第00423号集体土地使用证项下房屋的行政行为违法。原告据此于2018年9月7日提起行政赔偿诉讼，绍兴市中级人民法院作出（2018）浙06行赔初36号行政赔偿判决，认定两原告的涉案房屋征收补偿事项，已由原告汪香标之子汪明江于2016年11月6日与嵊州市浦口街道办事处委托的嵊州市美瑞房屋拆迁有限公司签订《嵊州市城中村改造房屋征收补偿安置协议书》，约定了安置面积折算金额、房屋和装修及附属物的评估净值、搬迁补助费、房屋超面积补助款、奖励、公摊面积补助、临时安置补助费等各项安置补偿事宜，相应款项均已履行完毕。原告因涉案房屋征收而享有的补偿权益亦已包含和体现在上述协议中，且两原告未能举证证明嵊州市人民政府的违法行为造成其人身权、财产权损害，赔偿请求不具备事实和法律依据，据此判决驳回了两原告的诉讼请求。原告不服，提起上诉。浙江省高级人民法院以同样理由，于2019年5月20日作出（2019）浙行赔终27号行政赔偿判决，驳回上诉，维持原判。原告认为在上述征收行为过程中，第三人汪明江与被告嵊州市经济开发区（浦口街道）管理委员会、第三人嵊州市美瑞房屋拆迁有限公司签订案涉协议侵犯其合法权益，于2019年9月17日提起本次诉讼。 一审法院审理认为，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（九）项的规定，诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。本案中，绍兴市中级人民法院（2018）浙06行赔初36号行政赔偿判决书认定两原告的涉案房屋征收补偿事项，已由原告汪香标之子汪明江于2016年11月6日与嵊州市浦口街道办事处委托的嵊州市美瑞房屋拆迁有限公司签订《嵊州市城中村改造房屋征收补偿安置协议书》，约定了安置面积折算金额、房屋和装修及附属物的评估净值、搬迁补助费、房屋超面积补助款、奖励、公摊面积补助、临时安置补助费等各项安置补偿事宜，相应款项均已履行完毕。原告因涉案房屋征收而享有的补偿权益亦已包含和体现在上述协议中。浙江省高级人民法院（2019）浙行赔终27号行政赔偿判决书也作了同样的认定。原告在本案庭审时也承认已从第三人汪明江处分得补偿款。因此，两原告的诉讼标的已被生效裁判所羁束。依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉解释》第六十九条第一款第（九）项规定,裁定驳回两原告的起诉。 汪香标、汪华江提起上诉称：1.一审裁定认定事实不清。上诉人诉请确认案涉协议无效，是基于该协议的签订行为违法而产生的无效。案涉协议是否履行，与对该协议的合法性审查，两者不具有关联性。一审裁定将“协议书已经履行完毕”“原告承认得到补偿款”作为本案援引的事实，明显混淆了判定案件的前提事实基础。实际上，上诉人的权益并未在协议履行中得到合法保护，而是受到了恶意剥夺，上诉人才提起本案诉讼。上诉人取得部分补偿权益，不等于丧失诉权，也不等于协议合法，更不等于上诉人的合法权益已得到保护。2.一审裁定适用法律错误。诉讼标的为生效裁判所羁束，是指原告起诉所指向的诉讼标的已经不具有可争议性，诉讼标的物的归属或者法律关系的性质已被生效裁判文书所确认。浙江省高级人民法院（2019）浙行赔终27号生效行政赔偿判决，并未对案涉协议的合法性进行明确，不产生本案诉讼标的被生效裁判文书确认的问题。同时，行政赔偿案件对协议的证据性审查，与对本案诉讼标的合法性审查，在审查对象、内容、侧重点等方面都不同。案涉协议在赔偿案件中被作为证据使用，但并非该案诉讼标的，一审法院将两者混淆，得出本案诉讼标的被羁束的结论，于法无据。3.本案诉讼标的是被上诉人签订协议的“行政行为”，并非“协议本身”。即案涉协议是诉讼标的物，而非诉讼标的。诉讼标的物在另案中作为证据被使用，不产生“被生效裁判所羁束”的效力。综上，请求二审法院撤销（2019）浙0624行初117号之一行政裁定，责令一审法院继续审理本案并作出公正判决。 嵊州市经济开发区（浦口街道）管理委员会提交答辩称：1.一审法院认定事实清楚，适用法律正确。两上诉人曾于2018年9月提起行政赔偿诉讼，案经绍兴市中级人民法院一审、浙江省高级人民法院二审，均认定两上诉人“因征收行为应享有的补偿安置权益已通过其所在户代表签订相关安置补偿协议的形式得以实现，且协议约定各项补偿安置费用均已履行到位”，并据此判决驳回了两上诉人的赔偿请求。如案涉协议无效，则前述生效赔偿判决无法得出上述结论。故案涉协议之效力已为生效判决所认定，即本案的诉讼标的已为生效判决所羁束，也证明两上诉人提起本案诉讼缺乏诉的利益。一审法院据此裁定驳回起诉，认定事实清楚，适用法律正确。2.案涉协议不存在《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条、《中华人民共和国合同法》第五十二条规定之无效情形。2016年11月6日，汪明江作为户代表与嵊州市美瑞房屋拆迁有限公司签订案涉协议，约定了各类安置补偿费用，系双方真实意思表示且协议已履行完毕的事实亦在两上诉人提起的赔偿诉讼中得到查明。另外，绍兴市中级人民法院、浙江省高级人民法院已有生效判决认可与案涉协议类似的行政协议的效力，认为不存在无效情形。综上，请求驳回上诉。 嵊州市美瑞房屋拆迁有限公司、汪明江未向本院提交陈述意见。 本院认为，诉讼标的，通常是指当事人主张或者否认的权利或法律关系，它是法院所裁判的对象。在行政诉讼中，诉讼标的一般是行政行为的合法性。本案二审过程中，上诉人明确其是针对案涉编号为ZD-0604的《嵊州市城中村改造房屋征收补偿安置协议书》提起本案诉讼，要求确认该协议无效。而本院（2018）浙06行赔初36号行政赔偿判决、浙江省高级人民法院（2019）浙行赔终27号行政赔偿判决，则是针对两上诉人以嵊州市人民政府房屋征收行为被确认违法为由，单独提起行政赔偿诉讼，其赔偿请求能否成立而作出的裁判。上述生效行政赔偿判决对于案涉协议及其相关内容、履行情况的陈述，属于法院对客观事实的查明和认定，而不是对该协议合法性的最终司法确认，案涉协议的合法性本身亦非行政赔偿诉讼的审查对象。故一审法院以“两原告的诉讼标的已被生效裁判所羁束”为由裁定驳回起诉，属适用法律错误，应予纠正。上诉人汪香标、汪华江的上诉理由成立，本院予以支持。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零九条第一款之规定，裁定如下： 一、撤销浙江省新昌县人民法院（2019）浙0624行初117号行政裁定之一； 二、本案指令浙江省新昌县人民法院继续审理。 本裁定为终审裁定。 审判长  毕金刚 审判员  蒋 瑛 审判员  傅芝兰 二〇二〇年五月十五日 书记员  谈亚红