江苏省南通市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)苏06行终2号 上诉人（原审原告）顾道泉，男，1948年7月5日生，××族，住如东县。 委托代理人顾瑞兵，男，1969年11月12日生，××族，住如东县，系上诉人顾道泉之子。 委托代理人杨心怡，北京市炜衡（南通）律师事务所律师，系法律援助律师。 被上诉人（原审被告）江苏省如东高新技术产业开发区管理委员会，住所地如东县。 法定代表人张炯，主任。 应诉负责人吴亚锋，江苏省如东高新技术产业开发区管理委员会政法委员。 委托代理人金志学，江苏联嘉律师事务所律师。 被上诉人（原审第三人）如东县欣荣城镇开发建设有限公司，住所地如东县。 法定代表人朱亚洲，总经理。 委托代理人袁新林，江苏琴海律师事务所律师。 上诉人顾道泉因房屋征收补偿安置行政协议一案，不服江苏省南通经济技术开发区人民法院(2018)苏0691行初769号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院经审理查明，2016年10月，因如东县城“三河六岸”环境整治需要，对掘苴河两侧（大东桥以北）范围内的房屋实施搬迁。如东高新区城镇建设管理局出具《县城“三河六岸”环境整治掘苴河两侧（大东桥以北）房屋征收补偿安置政策宣传提纲》(下称《提纲》)，该提纲载明征收人为江苏省如东高新技术产业开发区管理委员会（以下简称高新区管委会）。2016年10月27日，江苏金宏业土地房地产评估咨询有限公司（以下简称金宏业评估公司）受高新区管委会的委托，对顾道泉户房屋出具《房屋征收分户评估报告》，载明以2016年10月19日为征收基准日，评估确定被征收房屋补偿补助款（含附属设施、装饰装璜及各种补助）为146258元。2016年10月28日，送达人陈俊辉、高成向顾道泉送达《房屋征收评估分户报告》和《房屋征收项目签约须知》。2016年10月30日，顾道泉与如东县欣荣城镇开发建设有限公司(以下简称欣荣公司)签订《房屋征收补偿安置协议》（产权调换）和《产权调换安置房选定协议》。两份协议主要内容如下：被征收房屋合法建筑面积70平方米，其中选择货币安置的合法建筑面积为0平方米，用于产权调换安置的合法建筑面积为70平方米，总合计产权调换安置基准价面积为70平方米。经评估公司评估，顾道泉户应得房屋征收补偿款为204979元（复议后金额）。安置房位于水韵名居2栋1502室，面积约为94.09平方米。2016年11月1日，金宏业评估公司出具房屋征收装潢复议清单，对用于产权调换安置的合法建筑复议评估补差56047元。2016年11月10日，上述两份协议经如东县公证处公证。2016年11月25日，顾道泉儿子顾瑞兵签署被征收房屋空房交接验收单。2016年11月12日，顾道泉在付款事由为三河六岸（范堤）征收补偿款、金额为211979元的现金付据上签字。2016年12月12日，顾道泉在付款事由为三河六岸交房奖、金额为7000元的现金付据上签字。 2017年8月，顾道泉儿子顾瑞兵曾因房屋征收问题致信高新区管委会处赵书记，2017年10月10日，高新区管委会出具高管答[2017]107号信访答复意见，主要内容为顾瑞兵户财审金额与签约金额一致，县政府2000年已对规划区内停止建房审批，但在拆迁中已将顾瑞兵父母作为单独一户确认，被征收户在选择安置房时给予靠套型优惠，用于被征收户选房调节使用，可用、可不用、可少用，但最多不超过30平方米等。2017年10月25日，顾瑞兵再次至如东县信访部门就征拆五个方面的内容反映问题。2017年12月18日，高新区管委会出具高管答[2017]132号信访答复意见，第二项答复主要内容为县政府约2000年对规划区内停止建房审批，顾瑞兵父母的建房报告未能批准，但在拆迁中已将顾瑞兵父母按照拆迁政策确认了合法面积并给予补偿安置。 2018年12月14日，顾道泉以高新区管委会对其住宅实施征收未经合法审批，且使用欺诈手段为由，向一审法院提起行政诉讼，请求人民法院：1.确认2016年10月30日签订的房屋征收补偿安置协议（产权调换）、产权调换安置房选定协议无效；2.责令高新区管委会按照现行的征收补偿标准对顾道泉进行赔偿；3、对如东县县城开发建设指挥部会议纪要（第15号）（以下简称15号会议纪要）、如东县集体土地上房屋征收操作指导办法（试行）（以下简称指导办法）进行合法性审查。 另查明，案涉协议的安置房购房款均已结算完毕，且顾道泉已实际入住水韵名居安置房。 一审法院认为，本案系集体土地上房屋协议搬迁纠纷，一般认为，公法领域的法律关系可以通过契约建立、改变或者消除，只要法律法规未予明确禁止。因此，虽然《土地管理法》、《土地管理法实施条例》对集体土地房屋搬迁的补偿制度没有明确、具体规定，但并不宜仅以此否定行政机关与行政管理相对人经意思表示一致就补偿安置事项达成的协议的效力。《江苏省行政程序规定》第七十七条第二款也规定：“行政合同主要适用于下列事项：……（四）征收、征用补偿。”考虑到集体土地房屋搬迁与补偿的实践复杂性与法律空缺，对补偿安置协议合法性和效力的判断，除要适用行政法律规范，审查协议条款是否存在违反法律强制性规定情形，也要适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范，并充分尊重行政习惯。 结合各方诉辩意见，本案的争议焦点主要有三个方面：一是高新区管委会是否为适格被告；二是案涉协议是否存在无效的情形；三是15号会议纪要、指导办法的合法性应否在本案中一并审查，如需审查，是否合法。 关于适格被告的问题。首先，集体土地上的房屋搬迁是基于国家公共利益的需要，体现的是国家公权力，任何无行政管理权限的公民、法人或其他组织无权进行搬迁。所以，签订合同的欣荣公司不能成为适格主体。其次，《提纲》中明确载明征收人为高新区管委会，金宏业评估公司亦接受高新区管委会的委托对案涉房屋进行评估，而高新区管委会又未能提供证据证明搬迁主体系其他行政主体，因此，在有证据表明高新区管委会为搬迁主体而高新区管委会又未提供反证予以否定的情形下，高新区管委会应作为该项目搬迁主体承担相应的法律责任，其作为本案被告主体适格。 关于15号会议纪要和指导办法的合法性审查问题。结合本案查明的事实，案涉协议的签订与履行均发生在15号会议纪要之前，因此，该会议纪要明显不是被诉行政行为作出时所直接适用的依据，不符合规范性文件一并审查的条件。在顾道泉提出对指导办法的合法性审查后，一审法院函告该文件制作机关如东县住建局、如东县自然资源局，要求两机关就该文件的制定情况作出书面说明。两机关随后向一审法院出具了书面说明。结合说明来看，该指导办法系为规范集体土地上房屋征收行为，在参照《土地管理法》、《土地管理法实施条例》、《省土地管理法实施条例》、《城乡规划法》、《建筑法》等法律法规的基础上，经征求社会各界意见和建议并协商讨论后报如东县人民政府同意而以[2011]42号文件形式上网公布的。一审法院认为，该指导办法是结合如东县实际情况，参照上级法律法规之精神而作出的具体操作办法，其规定不违反法律、行政法规强制性规定，且案涉拆迁是高新区管委会组织的协议搬迁，区别于经省政府批准同意的法定征收，顾道泉将该指导办法与法定征收相关文件进行对比，不具有可比性。 关于案涉补偿安置协议、安置房选定协议是否存在无效情形的问题。首先，高新区管委会作为搬迁主体不存在重大且明显违法的情形。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百条第二款规定：“人民法院审理行政案件，可以在裁判文书中引用合法有效的规章及其他规范性文件。”同时，参考《中华人民共和国民法总则》第一百四十三条第三项规定，违反法律、行政法规的强制性规定，违背公序良俗的民事法律行为无效。本案中，《如东县集体土地上房屋征收操作指导办法》系案涉房屋拆迁补偿安置规范性文件，不违反法律、行政法规强制性规定，依法可以作为本案签订案涉协议的规范性依据。高新区管委会作为辖区内一级人民政府与被搬迁户按照《如东县集体土地上房屋征收操作指导办法》协商签订安置协议，不存在行政诉讼法第七十五条所规定的重大且明显违法的情形。其次，案涉协议体现了双方协商的一致性，不存在法定的合同无效的情形，且已经实际履行完毕。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定，出现一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；以合法形式掩盖非法目的；损害社会公共利益；违反法律、行政法规的强制性规定五种情形之一的，合同无效。行政协议纳入行政诉讼的受案范围，既要审查其行为的合法性，也要审查其行为的合约性，即避免行政机关在缔约过程中利用职权强迫缔约或恶意履约，损害公民、法人或其他组织的合法权益。本案中，顾道泉被征收房屋的评估分户初评报告已在签约前向顾道泉直接送达，在顾道泉对初评报告提出异议后评估公司也进行重新评估予以补差，案涉协议的签约金额与重新评估补差后的金额相吻合，案涉协议均经如东县公证处予以公证，且顾道泉已按约交房予以拆除，高新区管委会已按约支付补偿款和提供安置房，顾道泉业已实际入住。综合上述情形分析，案涉协议是双方协商一致的结果，能够体现双方签订协议时的真实意思表示，且各方均已按约履行各自义务。 综上，案涉协议不存在无效的法定情形，顾道泉的诉请依法不能成立。一审法院遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回顾道泉的诉讼请求。 上诉人顾道泉上诉称，1.一审法院认定“本案系集体土地上房屋协议搬迁纠纷”与事实不符。案涉协议内容包括上诉人的房屋和宅基地，实质是征收上诉人的宅基地及其附属物房屋，根据《土地管理法》第四十六条及《土地法实施条例》第二十五条规定，应由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，被上诉人及欣荣公司均不具有签订案涉协议的主体资格。案涉协议搬迁没有法律依据。2.一审法院认定被上诉人“作为本案搬迁主体不存在重大且明显违法的情形”错误。被上诉人故意编造上诉人户房屋被批准征收、提供虚假“财审数字”诱导顾瑞兵违背真实意思签订案涉协议，评估报告复议清单形成于案涉协议签订之后，评估报告和复议清单将建筑占地面积直接确定为建筑面积，以及遗漏了单门独院、楼房二层建筑面积、走廊建筑面积、猪舍建筑面积等，侵害了上诉人权益，应属“重大且明显”违法行为，案涉协议应当认定为无效。一审判决认定事实不清，适用法律错误，请求二审法院判决撤销一审判决，确认案涉房屋征收补偿安置协议违法并赔偿损失。 被上诉人高新区管委会辩称，1.一审判决认定事实清楚。案涉协议是双方协商一致的结果，系双方真实意思表示。因上诉人2000年的建房申请未获得批准，根据东政法（2009）55号文件，其户的建筑占地面积不超过70平方米。签订协议时，上诉人对其户合法面积为70平方米是确认的。上诉人认为“财审数字”虚假及复议清单中遗漏了单门独院、楼房二层建筑面积等补偿内容没有依据。2.一审法院适用法律正确。案涉搬迁协议属于集体土地上的房屋协议搬迁，没有违反行政法律法规的强制性规定。上诉人认为被上诉人存在重大且明显违法行为没有根据。请求二审法院驳回上诉，维持原判。 被上诉人欣荣公司的答辩意见同高新区管委会。 本院经审理，对一审判决认定的事实和采信的证据予以确认。 本院认为，根据各方诉辩意见，本案二审的争议焦点主要是案涉补偿安置协议和安置房选定协议是否存在无效的情形，包括是否具有《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定的实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，在签订合同过程中有无遵循平等、自愿、公平、诚实信用等原则和是否存在《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的无效情形。 首先，行政机关在履行行政管理职责过程中，为实现公共利益或者行政管理目标，可以通过与公民、法人或者其他组织协商的方式达成具有行政法上权利义务内容的协议。案涉补偿安置协议和安置房选定协议即是被上诉人高新区管委会基于如东县城“三河六岸”环境整治需要，在与上诉人顾道泉协商一致的基础上，对顾道泉的房屋实施搬迁所达成的协议。协议的内容未涉及集体土地征收，虽然在宣传提纲以及协议中都有“房屋征收补偿安置”的表述，但实际上是协议搬迁房屋。法律法规并未排斥行政机关为实现公共行政管理目的，与被搬迁人通过协商一致的方式签订协议，从而对集体土地上的房屋实施搬迁。故一审法院认定本案系集体土地上的房屋协议搬迁纠纷，及高新区管委会应作为案涉项目的搬迁主体并承担相应法律责任，并无不当。上诉人顾道泉以案涉协议补偿涉及其宅基地为由主张该协议实质是征收其土地及房屋，进而认为高新区管委会不具有签订案涉协议的主体资格存在重大且明显违法行为，理由不成立，本院不予采信。 其次，在案涉协议签订前，高新区管委会制定印发了宣传提纲，向被搬迁人告知了房屋征收补偿的政策依据、实施步骤、补偿方法、安置方式及地点等事项。具体协议过程中，高新区管委会委托评估公司对顾道泉的房屋价值进行评估，并制作了评估报告送达顾道泉。因顾道泉提出异议，评估公司重新进行了评估和补差。顾道泉的儿子顾瑞兵作为委托代理人在案涉补偿安置协议和安置房选定协议上签名，应视为顾道泉对协议内容予以认可。协议签订后经过了公证，双方也已实际履行了协议。从上述过程看，案涉协议签订遵循了平等自愿、协商一致和公平的原则，顾瑞兵的签名行为是其真实意思表示，不存在《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的无效情形。顾道泉以高新区管委会提供虚假“财审数字”为由主张其签订案涉协议时受到了欺诈，因“财审数字”是有关部门对房屋搬迁补偿安置工作的一项监督措施，即便高新区管委会或欣荣公司的工作人员在协商过程曾提及过该数字，也不能推翻案涉协议是经过房屋评估和双方协商一致的事实。故本院对顾道泉该项主张不予采纳。 再次，关于顾道泉户被协议搬迁房屋合法建筑面积，《如东县集体土地上房屋征收操作指导办法》第二条第三款（房屋合法建筑面积、合法土地使用权面积认定）第二项规定，未经审批新建、改建、扩建的房屋，按照建房家庭人口，对照建房时适用政策规定予以核定（被确认为违法建筑的除外）。同款第三项规定，在依据上述1、2条认定合法建筑面积的基础上，对符合农村建房条件的房屋被征收户，可以按照东政【1992】134号和东政发【2002】105号文件比照测算，合法建筑面积认定以高值计算。因顾道泉户的房屋系未经批准而建，根据上述规定，顾道泉户房屋合法建筑面积仅能对照建房时适用政策规定予以核定，而不能依据其实际建筑面积或建筑占地面积核定。东政【1992】134号《如东县城乡居民建房管理暂行办法》第十条（农户建房用地标准）第一款规定，农村乡（镇）农民，家庭人口四人以下每人宅基地面积五十平方米，建筑占地面积二十八平方米；四人以上户，每增加一人，可增加宅基地四十平方米，建筑占地二十二平方米。该条第六款规定，一人户、二人户按所在地区四人以下户标准各增加一人份50%的建筑占地和宅基地面积。依照上述规定，顾道泉户应补偿的房屋合法建筑面积应为70平方米（28平方米ⅹ2+28平方米ⅹ50%=70平方米）。东政发【2009】55号《如东县农民集中居住区住宅用地管理暂行办法》第二十七条规定，本办法自公布之日起施行，《如东县村民建房用地管理暂行办法》（东政发【2002】105号）同时废止。按照东政发【2009】55号文件的规定计算，顾道泉户应补偿的房屋合法建筑面积亦为70平方米。故案涉房屋征收补偿安置协议中载明的顾道泉户被征收房屋合法建筑面积共计70平方米，符合相关规定。顾道泉主张按照东政【1992】134号文件第五条规定对其楼层部分按建筑面积的10%计算建造占地面积及增加走廊面积、猪舍面积和单门独院补偿等，因这些面积及补偿的认定需以其房屋已经审批为前提，故顾道泉的该项主张缺乏依据，本院不予支持。 综上，案涉补偿安置协议和安置房选定协议不存在法定的无效情形。一审判决认定事实清楚、审判程序合法、适用法律正确，应予维持。上诉人顾道泉的上诉理由不能成立，其上诉请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人顾道泉负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 杨德华 审 判 员 郁 娟 审 判 员 张祺炜 二〇二〇年五月十五日 法官助理 郑华超 书 记 员 丁水仙 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；