辽宁省大连市中级人民法院民 事 判 决 书（2020）辽02民终2161号上诉人（原审原告）：大连市人民防空办公室,住所地大连市西岗区纪念街80号。负责人：陈国贵，该办公室主任。委托诉讼代理人：李明昌、李雯雯，辽宁昌信律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：大连奥凯宏商贸有限公司,住所地大连市中山区中南路15号人防工程。法定代表人：张斌，该公司总经理。委托诉讼代理人：丁绍前，辽宁北方明珠律师事务所律师。上诉人大连市人民防空办公室因与被上诉人大连奥凯宏商贸有限公司房屋租赁合同纠纷一案，不服大连市中山区人民法院（2019）辽0202民初7977号民事判决，向本院提起上诉。本院于2020年3月27日立案后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。大连市人民防空办公室上诉请求：撤销一审判决，发回重审或依法改判驳回被上诉人的诉讼请求。事实及理由：一审判决认定事实不清，适用法律错误。具体理由如下：案涉人防工程系国家出资建造，由上诉人代表国家负责管理，被上诉人不享有该人防工程的使用管理权及收益权。1.案涉人防工程系早期由国家出资、出材料建造的，大连油脂工业总厂作为国有企业，在当时出义工参与过建造，其不是投资者，被上诉人自然不可能通过受让方式取得该人防工程投资者的地位和权利。2.依据《辽宁省人民防空设备管理规定》，“已建成的人防设施，任何单位和个人未经市以上主管人防工作的行政部门批准，不得转让、抵押、租赁、改造和拆除”。大连天蕴商贸有限公司与被上诉人签订转让协议书，约定将案涉人防工程有偿转让给被上诉人管理使用，未经过人防主管部门批准许可，该转让行为违法，转让协议无效，被上诉人并不享有案涉人防工程的使用管理权与收益权。依据《中共大连市委、大连市人民政府、大连军分区关于加强人民防空工作的意见》“人民防空工程管理单位倒闭、破产、转制、搬迁的，原负责管理的人民防空工程由人民防空主管部门无条件收回管理”，因原使用单位转制，上诉人代表国家负责案涉人防工程的平时开发利用管理。3.被上诉人主张2010年12月1日从大连天蕴商贸有限公司受让了案涉人防工程，享有案涉人防工程的使用管理权与收益权，却在本次诉讼之前从未提出过，还同时与上诉人于2010年12月签订了《人防工程使用及维护管理协议书》，租赁时间自2008年3月1日至2013年2月28日，明显存在矛盾，被上诉人对上诉人享有案涉人防工程的使用管理权是明知的、认可的。4.上诉人与被上诉人2011年11月28日签订《协议书》约定“输变电工程竣工后，人防办同意现使用单位对此坑道工程仍有使用权，租金另议”，该约定说明双方明确了被上诉人如需使用该坑道工程，需要与上诉人另行签订租赁协议，缴纳租金，并不是上诉人认可被上诉人对案涉人防工程享有使用管理收益权，一审法院断章取义，故意忽略“租金另议”，仅依据前半句就认定人防办许可被上诉人有使用权，驳回上诉人全部诉请，明显罔顾事实，有失公正。二、被上诉人应当返还案涉人防坑道，并缴纳使用费违约金。上诉人将案涉的中南路15号人防工程租赁给被上诉人使用，坑道面积为9968平方米，于2012年12月28日签订协议清空坑道南口4000平方米，余下的坑道北口5968平方米由被上诉人使用至今，自2013年3月1日至今未缴纳使用费，被上诉人应当返还人防工程并缴纳占有使用费。被上诉人未经许可占用使用坑道南口4000平方米，应当返还上诉人并支付使用费及违约金。综上，一审法院判决被上诉人合法享有案涉人防工程的使用管理权及收益权而驳回上诉人全部诉请，缺乏事实与法律依据。大连奥凯宏商贸有限公司辩称，不同意上诉人的上诉请求，请求维持一审法院判决。事实及理由：一、关于被上诉人的使用权。1.上诉人以代表国家负责管理否认投资者的使用管理及收益权，是偷换和混淆管理这一用语的概念。《防空法》第五条“……人民防空工程平时由投资者使用管理,收益归投资者所有”。第七条“……县级以上地方各级人民政府人民防空主管部门管理本行政区域的人民防空工作”。两条都出现了管理这一用语。但前者指人防工程平时使用管理和收益权，归投资者所有；后者指人防工作主管部门代表国家管理人防工作，是执行法律和国家政策的管理，不是具体行使某个工程的使用管理和收益权。无论是否国家出资建造，都需要上诉人管理。但管理的内容包括保证投资人依法享有使用管理收益权，而不是剥夺。2.上诉人关于“案涉人防工程系早期由国家出资，出料建造，大连油脂工业总厂作为国有企业，在当时出义工参与过建造，不是投资者”的主张，不符合事实。早期人防坑道建设，主要是人工掘进，建设是投资的核心部分，而不是上诉人轻描淡写的义工工作。大连油脂工业总厂因此获得当然的使用管理权收益权，且一直持续，合法有效地行使着。后依据经过大连市体改办和商业局批准的转让合同转让给天蕴公司一直到被上诉人。上诉人称“人防工程管理单位转制，原负责管理的人防工程由人防部门无条件收回管理。因原使用单位转制，上诉人代表国家负责案涉人防工程平时开发利用管理”，是承认油脂总厂最初在案涉人防工程建成后即依法行使使用权和管理权。上诉人在《人防工程使用及维护管理协议书》、《协议书》上均称案涉坑道为原大连油脂总厂人防坑道工程，证明案涉人防工程为油脂总厂投资修建使用。上诉人主张国家出资出料，既无证据支持，也与承认油脂总厂的使用权相矛盾。2.《辽宁省人民防空设施管理规定》、《中共大连市委、大连市人民政府、大连市军分区关于加强人民防空工作的意见》不能作为确认合同无效的依据。大连油脂总厂与大连天蕴商贸有限公司，大连天蕴商贸有限公司与大连奥凯宏商贸有限公司签订转让人防工程使用权的合同，受《中华人民共和国合同法》保护。根据司法解释，确认合同无效，只能依据法律和行政法规。地方法规、行政规章不得作为确认合同无效的依据。上诉人依据上述两个文件认为转让行为无效的主张不能成立。3.签订《人防工程使用及维护管理协议书》，不证明上诉人有使用管理权。该协议书开篇明义：“依据……等文件和国家相关规定，双方就原大连油脂工业总厂坑道人防工程的平时使用、维护管理等有关事宜签订本协议”，人防工程的平时使用、维护管理权，按照《防空法》属于被上诉人，不因协议的签订而改变。协议约定的是被上诉人平时如何合法合规地使用维护案涉坑道，上诉人如何依法监督管理。和被上诉人有案涉人防工程的使用管理收益权，并无矛盾。4.关于“输变电工程竣工后，人防办同意现使用单位对此坑道工程仍有使用权”。被上诉人对坑道工程使用权依法有偿受让获得，并非由上诉人授予，这一事实不因《协议书》的签订而改变，上诉人当然应当同意。事实上，高压电缆通过被上诉人使用的坑道，对被上诉人经济利益损害极大。上诉人如果当初不同意这一条款，被上诉人根本就不同意签订《协议书》。使用权归被上诉人所有，上诉人无权收取租金，租金另议约定无效，原审判决公正合法，并无不当。二、关于返还案涉坑道，缴纳使用费违约金。1.首先，从时效上，上诉人请求返还使用费、违约金，上诉人超过三年未提出主张，已经超过诉讼时效，法院依法不应支持。2.关于使用费，上诉人无权收取使用费。《人防工程适用及维护管理协议书》不是租赁合同，其中约定的使用费无法律依据。按照《中共中央国务院关于治理向企业乱收费、乱罚款和各种摊派等问题的决定》（中发[1997]14号1997年7月7日），属于乱收费，没有法律效力，被上诉人拒绝缴纳。3.关于违约金。《协议书》中的违约金条款约定：“如乙方未履行本协议第四条约定的义务，则每逾期一日付补偿费总额的万分之二的违约金”。第三条第一款约定：“本协议签订后，甲方对乙方交付的清空标的物验收合格后，一次性付给乙方全部补偿费用。验收合格指乙方切实履行本协议第四条的全部约定义务及交付的标的物符合相关法律法规的要求”。上诉人已于2013年3月20日一次性支付了全部补偿费用，说明被上诉人已经切实履行全部约定义务及交付的标的物符合相关法律法规的要求。一审庭审中上诉人已经承认，上诉人在确认被上诉人如期履行了《协议书》中的全部义务后才支付了上述补偿费用。被上诉人没有违约，不存在违约金。4.关于返还案涉人防坑道，坑道使用权属于被上诉人，不属于上诉人，不存在返还问题。大连市人民防空办公室向一审法院起诉称：1、请求依法判令被告将其占用的位于大连市中山区的原大连油脂工业总厂通道人防工程腾退于原告；2、请求依法判令被告向原告支付人防工程实际使用费及逾期腾退按补偿款总额的万分之二支付违约金直至腾退之日止(使用费暂计至2019年7月18日为196,598.48元，违约金暂计至2019年7月18日为364，780元)；3、请求依法判令被告承担本案诉讼费用。一审法院认定事实：原告于2010年12月与被告签订《人防工程使用及维护管理协议书》，约定将位于中山区中南路15号原大连油脂工业总厂坑道(人防工程)租赁给被告使用，使用期限5年(自2008年3月1日至2013年2月28日)，每年使用费3万元，被告须在每年2月15日前交清,逾期不交的，原告逐日加收千分之一的滞纳金，拖欠6个月不交者视为被告自动中止本协议。如被告拖欠使用费6个月以上，原告有权解除协议。2012年11月28日原、被告另行签订《协议书》：鉴于大连市基建需要，原告拟对相应供电工程规划范围内的人防坑道及周边附属设施进行清空和拆除。清空标的物为乙方(被告)承租的位于大连市中山区原大连油脂工业总厂人防坑道工程160延长米、面积约4000m2。输变电工程竣工后，人防办同意现使用单位对此坑道工程仍有使用权，租金另议。甲方(原告)向乙方支付补偿金76.25万元。双方约定在被告清空标的物并经原告验收合格后原告一次性向被告支付全部补偿费用。原告已于2013年3月20日向被告支付了76.25万元补偿费。输变电工程人防坑道输电管廊主体工程已于2014年9月基本完工。另查，2002年5月20日大连油脂工业总厂(甲方)与大连天蕴商贸有限公司(乙方)签订企业资产出让协议书约定：甲方将包括大连市中山区的人防工程(委托管理及使用权)等资产有偿出让给乙方。2010年12月1日，被告(甲方)与大连天蕴商贸有限公司(乙方)签订转让协议书约定：乙方将中南路15号人防工程及周边口部设施的委托管理及土地使用权有偿转让给甲方管理使用并享有乙方所享有的一切权利。一审法院认为，根据《人民防空法》及相关的管理办法、规定可知人防工程平时开发利用应当坚持有偿使用、用管结合的原则，平时由投资者使用管理，收益归投资者所有。本案被告虽不是案涉人防工程的初始投资者，但其通过受让已实际取得该人防工程投资者的地位及权利。被告合法享有案涉人防工程的使用管理权及收益权，且2012年11月28日原、被告签订《协议书》中约定：输变电工程竣工后，人防办同意现使用单位对此坑道工程仍有使用权。综上，原告的全部诉讼请求无事实及法律依据，均予以驳回。被告相应的辩解成立，予以采纳。一审法院依据《中华人民共和国人民防空法》第五条之规定，判决：驳回原告大连市人民防空办公室全部诉讼请求。案件受理费9410元，由原告大连市人民防空办公室负担。本院二审查明的事实与一审法院认定的事实一致。同时还查明，2014年2月28日，大连市人防工程设施管理处向大连市工商局出具《证明》：“我办管理原大连油脂工业总厂坑道式人防工程使用单位：大连奥凯宏商贸有限公司因东电工程施工，人防工程使用证暂缓办理”。本院认为，原大连油脂工业总厂经政府批准在企业改制时将案涉人防工程有偿出让给案外人大连天蕴商贸有限公司管理使用，之后，大连天蕴商贸有限公司将受让的案涉人防工程的使用权亦附有条件地转让给被上诉人管理使用，因此被上诉人非系与上诉人间签订《人防工程使用及维护管理协议书》方取得案涉人防工程的使用权。案涉人防工程原为大连油脂工业总厂享有管理使用权的资产，上诉人主张非原使用人对案涉人防工程进行投资建设无证据佐证。根据《中华人民共和国人民防空法》第五条“国家对人民防空设施建设按照有关规定给予优惠。国家鼓励、支持企业事业组织、社会团体和个人，通过多种途径，投资进行人民防空工程建设；人民防空工程平时由投资者使用管理，收益归投资者所有”及第二十五条“人民防空主管部门对人民防空工程的维护管理进行监督检查。公用的人民防空工程的维护管理由人民防空主管部门负责。有关单位应当按照国家规定对已经修建或者使用的人民防空工程进行维护管理，使其保持良好使用状态”的规定可知，人防工程平时开发利用应当坚持有偿使用、用管结合的原则，平时由投资者使用管理，收益归投资者所有。本案被告虽不是案涉人防工程的初始投资者，但其通过受让已实际取得该人防工程投资者的地位及权利，故一审认定被上诉人合法享有案涉人防工程的使用管理权及收益权并无不妥。关于合同效力的评判法律予以严格的规定，上诉人主张被上诉人受让案涉人防工程无效的规范，并非为法规标题中华人民共和国合同法制定机关全国人民代表大会效力等级法律公布日期1999.03.15时效性现行有效全国人大及其常委会制定的法律和国务院制定的行政法规，同时，即使按照《人防工程使用及维护管理协议书》的约定所应收取的使用费，已超过法律保护的时效期，而该协议与之后双方所签订的《协议书》及大连市人防工程设施管理处向工商机关出具的《证明》相矛盾，亦与上诉人诉称的被上诉人不再享有案涉人防工程使用权的主张相互矛盾，上诉人仅凭《人防工程使用及维护管理协议书》主张被上诉人腾退案涉人防工程不应予以支持。综上所述，上诉人的上诉请求不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费9410元，由上诉人大连人民防空办公室负担。本判决为终审判决。审判长  孙利颖审判员  张 钱审判员  范瑞瑶二〇二〇年五月十五日书记员  杜玉洁