浙江省宁波市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙02行终614号 上诉人（原审原告）李宝甫，男，1942年3月8日出生，汉族，户籍所在地宁波市海曙区，现住宁波市鄞州区。 委托代理人俞俊辰（特别授权代理，系上诉人外孙），1992年4月20日出生，汉族，户籍所在地宁波市海曙区。 被上诉人（原审被告）宁波市自然资源和规划局，住所地宁波市和济街9号（东部新城民安东路80-108号）。 法定代表人王丽萍，局长。 委托代理人薛翔（特别授权代理），宁波市自然资源和规划局工作人员。 委托代理人兰军华（特别授权代理），浙江共业律师事务所律师。 被上诉人（原审第三人）宁波市甬昇房地产估价有限公司，住所地宁波市海曙区启文路9号21幢308室-318室（双号）、317-331室（单号）。 法定代表人朱伟，副总经理。 上诉人李宝甫因土地行政裁决一案，不服宁波市鄞州区人民法院（2019）浙0212行初65号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。 根据李宝甫的申请，宁波市自然资源和规划局（以下简称资规局）于2018年9月30日作出裁决书，认定李宝甫的房屋位于原宁波市海曙区，建筑面积405.2平方米，为原海曙区甬丰村金家塘自然村所属集体土地上的自建住宅用房。2002年，宁波市启动“南站地区改造（一期）工程项目”，李宝甫等13户村民的房屋被列入其中的南站西路拓宽改造工程用地的拆迁范围内，李宝甫因补偿价格等问题未能与实施方达成协议。2013年3月8日，宁波市海曙区人民政府（以下简称海曙区政府）召开专题会议，就有关拆迁遗留问题进行研究，鉴于李宝甫房屋底层实际作为商业用房使用，同意李宝甫底层临街房屋（建筑面积为122.81平方米）为商业用途，其最终补偿价格按宁波市国有土地上房屋征收补偿相关政策处置。2013年5月4日，李宝甫将原海曙区南站西路金家塘1号房屋腾空搬迁，并交予海曙区政府望春街道办事处（以下简称望春街道）拆迁办。同年6月5日，李宝甫与宁波市海曙区房征所（以下简称海曙房征所）签订《非住宅征收补偿预付款协议》，领取非住宅征收补偿资金800万元，待正式的评估报告出具后双方签订非住宅征收货币补偿协议时再按实结算。据此，海曙房征所委托宁波市甬昇房地产估价有限公司（以下简称甬昇公司）对该部分用房进行评估，甬昇公司于2015年3月19日出具编号为ＷＣ20130004Ｆ的《宁波市房屋拆迁非住宅用房价格评估结果（说明）报告》（以下简称《评估报告》），结论为被拆迁房屋底层商业部分评估金额为10135592元。海曙房征所以该评估结果与李宝甫商议补偿事宜，李宝甫对该评估结果有异议，于2017年3月26日向甬昇公司申请对该评估结果进行复核。甬昇公司工作人员口头告知李宝甫该房屋评估属于收购性质的评估，无义务进行复核。李宝甫经多次向人民法院起诉寻求救济后，根据法院裁判文书指引向资规局申请价格裁决。根据宁波市房地产业协会2018年9月18日作出的回复函，李宝甫房屋的底层实际用途为商业，进行价格评估时可以设定该房屋底层用途为商业用途；2013年期间南站西路的商业用房均采用105000元／平方米的比准价格，该比准价格适用于李宝甫的房屋；甬昇公司对李宝甫的房屋进行评估的依据为原宁波市房产管理局于2004年8月13日颁发的《宁波市城市房屋拆迁价格评估暂行办法》（甬房法［2004］22号）。资规局认为，甬昇公司所认定的比准价格并无不当；甬昇公司根据委托方的要求确定估价时点为2012年7月26日，并未侵害李宝甫的合法权益；甬昇公司所作的评估依据正确。综上，根据《宁波市征收集体所有土地房屋拆迁条例实施细则》以下简称《集拆细则》第二十一条第二款的规定，驳回了李宝甫的裁决申请。 原审认定，李宝甫坐落于宁波市海曙区的房屋（土地性质为集体土地）于2002年9月被纳入铁路南站地区改造（一期）工程项目拆迁范围，但因故在该改造工程完工后，该房屋仍没有被拆除。为此，海曙区政府召开专题会议，并于2013年3月8日形成〔2013〕11号《关于月湖西区二期两处军产房拆迁安置补偿相关事宜等协调会议纪要》（以下简称《会议纪要》），其中载明“会议讨论并原则同意区南站区域开发建设指挥部提交的《关于原甬丰村金家塘自然村李宝甫等村民拆迁补偿相关事宜的请示》。鉴于南站西路原甬丰村金家塘自然村李宝甫、金卫国等4户人家房屋原已列入宁波市南站区域改造（一期）工程项目，且上述被拆迁房屋底层实际作为商业用途使用，会议原则同意每户被拆迁户底层临街房屋为商业用途，土地按照房屋面积分摊，土地用途在扣缴征地等费用后为国有划拨商业用途，其最终补偿价格按宁波市国有土地上房屋征收补偿相关政策处置，由海曙区房征所负责办理；其余合法房屋调产安置参照同期原甬丰村南站区域旧村改造项目房屋调产安置办法给予安置；无证房屋及棚屋参照集体土地上房屋拆迁政策处置…”，该《会议纪要》同时明确李宝甫房屋的总面积为405.20平方米，其中商业面积122.81平方米、调产面积224.82平方米、无证面积57.57平方米。 根据上述《会议纪要》的内容，2012年7月10日，李宝甫与宁波市海曙区旧村改造办公室签订《房屋拆迁调产补偿安置协议》，就李宝甫房屋中的224.82平方米达成补偿协议，按照甬海征拆[2012]第2号拆迁公告项下的原甬丰村旧村改造房屋拆迁项目补偿标准予以补偿。2013年5月4日，李宝甫将涉案房屋交由拆迁部门拆除。而对于李宝甫房屋中的122.81平方米则采取回购的形式进行拆迁补偿，2013年6月5日，李宝甫就此与海曙房征所签订《非住宅征收补偿预付款协议》，约定该部分房屋的用途为商业，由海曙房征所支付李宝甫征收预付款800万元，且该款待正式评估报告出具后双方签订非住宅征收货币补偿协议时，从总补偿款中扣除。 此后，李宝甫通过申请政府信息公开的形式获取了原宁波市甬海房地产估价有限公司（以下简称原甬海公司）针对该122.81平方米房屋所作的《评估报告》。因对该评估结果有异议，李宝甫于2017年3月26日向甬昇公司提交《商业用房被征收价格评估结果复核申请表》。甬昇公司收到申请后，口头告知李宝甫该房屋评估属于收购性质的评估，其没有义务进行复核。对此，李宝甫分别向住建部门和土地主管部门进行投诉，经过行政复议和行政诉讼程序后，李宝甫的主张并未得到支持。2018年4月18日，李宝甫以原甬海公司为被申请人，向资规局提交《行政裁决申请书》，认为《评估报告》中确定的估价时点错误，且涉案商业用房按照国有土地上房屋征收的有关规定补偿虽符合《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条的规定，但仍应遵循《宁波市征收集体所有土地房屋拆迁条例》（以下简称《集拆条例》）第三十九条、《集拆细则》第三十二条、《宁波市拆迁集体所有土地房屋价格评估办法》（以下简称《集拆评估办法》）第十四条等规定，故请求撤销原甬海公司作出的《评估报告》，并责令其重新作出评估报告。资规局2018年4月24日受理了李宝甫的申请后，于2018年5月9日提请宁波市房地产业协会（房地产评估专业委员会）对该《评估报告》进行鉴定。对此，宁波市房地产业协会房地产评估专业办公室经讨论后认为鉴定资料不全，故通知资规局补充提交房屋用途资料、涉案房屋及周边环境的图像资料等。对此，资规局向望春街道和甬昇公司补充提取了相关资料。经再次提请鉴定，宁波市房地产业协会房地产评估专业办公室于2018年9月18日作出《关于再次提请鉴定的回复函》，鉴定结果如下：一、由于被征收房屋早已拆除，根据贵局提供的图片资料及说明，该房屋底层实际为商业用途使用，结合贵局提供的海曙区政府办公室[2013]11号文件内容，我们设定该房屋用途为商业用途；二、关于比准价格的确认。根据原甬海公司对该房屋评估情况的说明中的表述，若2013年整条南站西路的商业店铺采用的这个比准价格确立无异议的话，那么这个比准价格对于李宝甫提请异议的这个房屋也是适用的；三、关于《评估报告》中的其他数据采用及计算方法，经专家讨论，一致认为其依据为宁波市房产管理局于2004年8月13日颁发的甬房法〔2004〕22号文件。根据上述鉴定意见，资规局于2018年9月30日作出裁决书，决定驳回李宝甫的裁决申请，并于2018年10月12日寄送给李宝甫。李宝甫收到该裁决书后不服，诉至法院。 另查明，2017年12月1日，原甬海公司经工商登记部门核准后变更企业名称为甬昇公司。 原审认为，首先，《集拆实施细则》第二十一条第二款规定：“拆迁当事人对评估结果有异议的，应当在公示期限内向原评估机构书面申请复核，原评估机构应当在收到书面申请后5个工作日内出具书面复核结果；当事人对复核结果仍有异议的，可以在收到复核结果后10日内向土地行政主管部门书面申请裁决。裁决部门受理裁决申请后，可提请房地产价格评估专家委员会对评估结果进行鉴定，房地产价格评估专家委员会出具的鉴定结论可作为裁决依据。裁决部门应当自受理裁决之日起30日内作出书面裁决。”据此，资规局具有作出被诉裁决书的法定职权。 其次，根据上述法条的规定，土地主管部门在裁决过程中，可提请房地产价格评估专家委员会对评估结果进行鉴定，且房地产价格评估专家委员会出具的鉴定结论可作为裁决依据。资规局在裁决过程中提请房地产价格评估专家委员会对涉案《评估报告》进行鉴定，且鉴定结论为：认同该房屋用途为商业用途、比准价格可予适用、其他数据采用及计算方法的依据为宁波市房产管理局于2004年8月13日颁发的甬房法〔2004〕22号文件，为此，资规局以该鉴定结论作为裁决依据，认定甬昇公司所作的《评估报告》有效，于法有据。 李宝甫以其房屋被列入甬海征拆〔2012〕第2号拆迁公告范围内，且该拆迁公告发布的时间为2012年5月19日为由，认为评估时间应按2012年5月19日进行认定。对此，该院认为，根据查明的事实来看，李宝甫位于金家塘1号的房屋并不在上述拆迁公告所涉的范围内，仅是因海曙区政府在《会议纪要》中明确李宝甫除底层外的其余合法房屋调产安置参照同期原甬丰村南站区域旧村改造项目房屋调产安置办法进行安置，故就其224.82平方米的房屋按此标准签订了补偿协议，因此，对李宝甫的该项意见该院不予采纳。针对李宝甫房屋具有在实际用途方面以及具体拆迁过程中出现的特殊情况，一方面，海曙区政府以《会议纪要》的形式同意该底层部分122.81平方米房屋的用途为商业用途，其补偿价格按宁波市国有土地上房屋征收补偿相关政策处置，已考虑了李宝甫房屋的实际情况，保障了李宝甫的合法权益。另一方面，李宝甫的房屋虽曾于2002年9月被列入铁路南站地区改造（一期）工程项目拆迁范围，但实际并未按照该拆迁项目进行实施，而是在2013年3月8日通过海曙区政府以《会议纪要》形式确定后，由海曙房征所采取回购的方式进行征收补偿，故无法计算明确的评估时点。考虑到政府会议纪要的作出时间以及李宝甫房屋实际搬迁的时间分别为2013年3月和2013年5月，甬昇公司在作出《评估报告》时采用2004年8月10日起施行、2013年11月5日被废止的《宁波市城市房屋拆迁价格评估暂行办法》（甬房法〔2004〕22号）作为评估依据，并无不当。此外，根据李宝甫在其所提交的《行政裁决申请书》中的表述来看，李宝甫既认为海曙房征所于2013年6月5日签订协议时约定将本商业用房按照国有土地上房屋征收的有关规定进行补偿符合法律精神，但又要求相关的价格评估遵循集体所有土地上房屋评估的相关规定办理，存在自相矛盾之处，故对此不予采信。因涉案房屋原属集体所有土地，按国有土地上房屋进行补偿安置时，必然要涉及补缴土地出让金等费用，故甬昇公司在涉案《评估报告》中将土地出让金等费用在总评估价中予以扣除亦属合理。 再次，对于资规局所作裁决书的主文表述为“驳回申请人的裁决申请”问题，因《集拆条例》及其实施细则均未对此类裁决的裁决形式作出明确规定，在李宝甫主张撤销该《评估报告》的理由不能成立的情况下，资规局作出驳回李宝甫所提出的裁决申请的结论，并无不妥。 最后，在程序方面，因资规局于2018年4月24日受理了李宝甫的申请，于2018年9月30日作出被诉裁决书，期间2018年5月9日至2018年9月18日提请鉴定的期限不计入裁决时限内，扣除上述鉴定期限后，资规局所作的裁决程序亦符合《集拆实施细则》第二十一条的规定。 综上，资规局所作的裁决书事实清楚，程序合法，适用法律正确，李宝甫要求撤销该裁决书并责令资规局重新进行裁决的请求缺乏依据，该院无法支持。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，原审法院于2019年9月27日作出如下判决：驳回李宝甫的诉讼请求。 上诉人上诉称，原审认定事实、适用法律错误。一、被诉行政裁决和涉案《评估报告》适用依据错误。1.生效行政裁定已认定涉案房屋拆迁或回购的性质属于集体土地上的房屋征收，故相关拆迁补偿问题应当适用《集拆条例》及其实施细则的相关规定而非国有土地上的房屋拆迁补偿规定。2.根据《集拆条例》第三十九条和《集拆细则》第三十二条之规定并参照《集拆评估办法》第十二条等的规定，房屋结构、层高、成新都只与房屋的重置价格存在正向的比例关系，与房屋货币补偿基准价之间不存在正向的比例关系，而涉案《评估报告》确定涉案被拆迁房屋货币补偿金额时将房屋结构、层高、成新与房屋货币补偿基准价直接按比例进行了折算，直接导致本案被拆迁房屋货币补偿金额被非法打七折（0.85×0.87×0.955=0.706），损害了上诉人的合法权益。3.涉案房屋被拆迁价格评估属于集体土地上房屋征收评估，故涉案《评估报告》中扣除109822元土地出让金、24562元的补缴地价款以及7609元的征地费用无法律依据。4.即使按照国有土地上的房屋征收补偿规定，《评估报告》适用《宁波市城市房屋拆迁价格评估暂行办法》第十条等的规定计算确定涉案房屋的评估价格，也不符合《浙江省城市房屋拆迁价格评估暂行办法》（浙建法[2002]73号）第十条和《宁波市市区城市房屋拆迁补偿安置若干规定》（甬政发[2008]94号）第一点第二项第1目以及《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条等的规定。二、被上诉人资规局认定涉案商业用房拆迁价格评估时点为2012年7月26日错误。1.上诉人与海曙区旧村改造办公室签订《房屋拆迁调产补偿安置协议》时间2012年7月10日，海曙区政府《会议纪要》讨论时间形成于2013年3月8日，原审认定上诉人与海曙区旧村改造办公室根据海曙区政府《会议纪要》内容就224.82平方米房屋签订上述补偿安置协议错误。2.涉案用房与《房屋拆迁调产补偿安置协议》涉及的房屋属于同一被拆迁房屋两个不同的组成部分，其占用的土地是同一的，故根据《房屋拆迁调产补偿安置协议》，涉案房屋也当然列入了甬海征拆（2012）第2号拆迁公告确定的拆迁范围。3、涉案房屋系海曙区房征所根据海曙区政府《会议纪要》的要求按商业用房进行征收补偿的事实并不能否定涉案房屋被列入了甬海征拆（2012）第2号拆迁公告确定的拆迁范围这一客观事实。根据《宁波市拆迁集体所有土地房屋价格评估办法》第九条“被拆迁房屋的估价基准日（估价时点）为拆迁公告发布之日”之规定，涉案房屋拆迁价格估价时点应为甬海征拆（2012）第2号拆迁公告发布的时间即2012年5月19日。三、宁波市房地产业协会房地产评估专业办公室不属于《集拆细则》第二十一条第二款规定的房地产价格评估专家委员会，故该机构出具的鉴定结论不能成为被诉行政裁决作出的依据。请求二审法院查明事实，依法改判。 被上诉人资规局、甬昇公司答辩称：原审认定事实清楚，适用法律正确。被上诉人二审答辩意见与原审一致。请求二审法院驳回上诉，维持原判。 二审经审理认定的事实与原审认定一致。 本院认为，生效判决已认定上诉人房屋纳入南站西路及其支路改造工程项目集体土地征收房屋拆迁范围，海曙区房征所受海捷公司的委托收购上诉人房屋属于对集体土地上房屋实施征收的行为。根据《集拆细则》第二十一条第二款规定，被上诉人资规局作为土地行政主管部门，具有对上诉人拆迁房屋价格评估异议进行裁决的法定职权。被上诉人资规局受理上诉人的申请后，可以提请房地产价格评估专家委员会对评估结果进行鉴定，房地产价格评估专家委员会出具的鉴定结论可以作为裁决依据。涉案房屋由被上诉人资规局委托宁波市房地产业协会（房地产评估专业委员会）进行鉴定。上诉人主张该鉴定机构出具的鉴定结论不能成为被诉行政裁决作出的依据，本院不予采信。 海曙区政府于2013年3月8日形成的《会议纪要》，考虑实际情况，同意上诉人涉案122.81平方米拆迁房屋按商业用途，以宁波市国有土地上房屋征收补偿相关政策进行补偿，充分保障了上诉人的合法权益。2013年6月5日，上诉人与海曙房征所签订《非住宅征收补偿预付款协议》亦可以证实上诉人同意《会议纪要》确定的补偿方式。上诉人涉案房屋实际搬迁时间为2013年5月，2004年8月10日起实施、2013年11月5日废止的甬房法〔2004〕22号文件《宁波市城市房屋拆迁价格评估暂行办法》第十五条规定，非住宅用房拆迁货币补偿评估金额由评估机构按市场比较法评估确定。根据该文件，原宁波市房产管理局出台了甬房发[2004]32号文件《宁波市三区非住宅房屋拆迁价格评估操作规程》，甬昇公司出具的《评估报告》以该操作规程第六条规定的具体公式计算涉案被拆迁房屋补偿价格，并无不当。 上诉人与海曙区旧村改造办公室于2012年7月10日签订《房屋拆迁调产补偿安置协议》所涉房屋非本案所涉房屋，故该协议签订时间与本案无关联。因涉案房屋属于集体所有土地上房屋，海曙区政府《会议纪要》确定土地用途在扣缴征地等费用后为国有划拨商业用途，按国有土地上房屋进行补偿安置，故《评估报告》将土地出让金等费用在总评估价格中予以扣除，并无不当。上诉人就涉案房屋补偿择取《集拆条例》及实施细则计算方式中修正系数等因素主张《评估报告》确定价格损害其利益，本院不予采纳。上诉人主张涉案房屋拆迁被列入了甬海征拆（2012）第2号原甬丰村旧村改造房屋拆迁项目拆迁公告确定的拆迁范围，与生效判决认定事实不符，上诉人据此认定应将该公告发布日2012年5月19日作为涉案价格评估基准日，本院不予采信。 综上，被诉裁决认定事实清楚，适用法律正确，裁决程序亦符合《集拆细则》第二十一条的规定。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人李宝甫负担。 本判决为终审判决。 （此页无正文） 审判长 陈 晴 审判员 俞朝凤 审判员 孙 雪 二〇二〇年五月十四日 书记员 俞 佳