北京市第二中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）京02行终436号上诉人（一审原告）中实经贸有限公司，住所地北京市海淀区大有庄100号南院86号楼。法定代表人赵立生，董事长。委托代理人杨河，北京市尚公律师事务所律师。委托代理人靳恒伟，北京市尚公律师事务所律师。被上诉人（一审被告）北京市人民防空办公室，住所地北京市西城区槐柏树街北里8号。法定代表人刘宝杰，主任。委托代理人曹艳平，北京市人民防空办公室工作人员。委托代理人李长龙，北京市人民防空办公室工作人员。一审第三人北京中实侨信房地产开发有限公司，住所地北京市怀柔区杨宋镇凤翔东大街9号110室。法定代表人郑立欣，董事长。委托代理人赵志军，北京京凯律师事务所律师。委托代理人莫洁云，北京京凯律师事务所律师。上诉人中实经贸有限公司（以下简称中实经贸公司）因诉北京市人民防空办公室（以下简称市人防办，因机构调整，原北京市民防局的相关职责由市人防办承担）行政批复一案，不服北京市西城区人民法院（以下简称一审法院）所作（2019）京0102行初726号行政裁定书，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案。中实经贸公司向一审法院诉称，1996年5月20日，市人防办以《关于西客站南广场人防工程集中建设问题的批复》《人防工程设计审核批准通知单》，批准西客站南广场综合楼项目开发商北京兴丰房地产经营开发公司（简称兴丰公司）建设涉案人防工程。通知单明确，审核批准的人防工程设计用途是“商业旅馆和车站配套服务设施”。该人防工程面积由三部分构成：其一，西客站南广综合楼项目的应建面积；其二，其他建设项目的应建面积（即易地建设面积）；其三，多建的人防工程面积。1996年10月10日兴丰公司与丰台区人防办签署《关于北京西客站南广场集中建设人防工程资金筹措及管理协议》。2004年，中实经贸公司与北京侨信恒基经贸发展中心（普通合伙，简称侨信恒基）共同成立了北京中实侨信房地产开发有限公司（以下简称中实侨信公司），以中实侨信公司名义与兴丰公司签订了项目转让协议书，取得了包括涉案人防工程在内的西客站南广场综合商业楼项目全部建设权。此外，中实经贸公司与侨信恒基在成立中实侨信公司前就约定，中实侨信公司成立后从兴丰公司取得的西客站南广场项目中，实际由中实侨信公司所有的是地上建设部分两万多平米面积，地下人防工程的建设权和收益权均由中实经贸公司独立享有，但由于工程建设统一验收的需要，人防工程的建设报审仍以中实侨信公司名义。基于上述情况，2005年11月28日，丰台区人防主管部门与中实经贸公司订立了涉案人防工程建成验收后由中实经贸公司承租、租期20年、管理费160万元／年，承租用途为商业、服务业的《协议书》，中实经贸公司依据该《协议书》约定向丰台区人防工程开发经营管理中心支付了定金10万元。2012年2月16日，丰台区民防局又专门向中实经贸公司签发了丰民防函2012（4）号《关于申请西客站南广场美食城地下人防工程的复函》，复函明确：经党委会研究决定，同意人防工程由中实经贸公司使用。2011年4月19日，中实经贸公司、侨信恒基与河北建设投资集团有限责任公司（以下简称河北建投）签订股权转让协议，以转让中实侨信公司全部股权的方式，将西客站南广场综合商业楼在建项目除人防工程之外的美食城22137.2平方米转让给河北建投，协议中双方明确约定，受让股权的权益、受让建设项目的面积、受让价格中均不含涉案人防工程的建设面积和开发、建设、收益等权益，并约定由中实经贸公司继续按原设计功能投资、建造人防工程直至验收合格。为进一步厘清涉案人防工程建设的权利义务，2011年9月15日，丰台人防主管部门与中实经贸公司、兴丰公司签署了《关于西客站南广场美食城人防工程建设及使用事项的协议书》，明确将兴丰公司对案涉人防工程的开发建设权利和义务一并转由中实经贸公司概括继受。该协议还明确约定：人防工程由中实经贸公司按照批准的设计用途完成人防工程的建设竣工，验收合格后交付丰台区人防主管部门。根据上述约定，中实经贸公司向兴丰公司就人防工程建设资金进行了清结，兴丰公司向中实经贸公司交付了在建人防工程建筑施工资料。2013年，河北建投欲将西客站南广场综合商业楼项目变更为河北省驻京办事处，因驻京办需要地下停车设施，河北建投指令中实侨信公司与中实经贸公司协商租用或收购人防工程事宜，但因双方对价格未形成合意，中实侨信公司遂强行驱逐了中实经贸公司人防工程的施工人员，实际控制了已经接近完工的人防工程。2013年7月8日，中实侨信公司向市人防办提交了将涉案人防工程的平时用途变更为“办公、库房、汽车库”的备案申请。市人防办于当年作出了《人防工程施工图不予备案通知书》（2013京防施备字0273号），决定不予备案，并明确告知不予备案的原因是：人防工程变更用途后与原设计用途不符，且损害了中实经贸公司合法权益。中实侨信公司不服市人防办不予备案的决定，向北京市人民政府提出行政复议。北京市人民政府于2014年6月13日作出京政复字[2014]398号《行政复议决定书》，维持了市人防办作出的《人防工程施工图不予备案通知书》。中实侨信公司未就复议决定提起行政诉讼，复议决定已经生效。此后，中实侨信公司没有选择行政诉讼，而是通过河北省政府驻京办开展了一系列“公关”活动，最终市人防办作出了京民防函[2014]60号《北京市民防局关于变更西客站南广场综合商业楼（美食街）改建项目人防工程平时用途的批复》（以下简称被诉批复）。根据市人防办于2019年8月19日依申请向中实经贸公司公开的政府信息显示，北京市人民政府作出了[2014]90214号《关于北京西站南广场综合商业楼改建项目办理人防设施相关手续的意见的签报》，市人防办根据该签报要求作出了同意中实侨信公司变更人防工程平时用途的决定。综上事实与理由，中实经贸公司认为，市人防办在中实侨信公司的“公关”之下，无视在先合法作出的行政复议决定，作出批准中实侨信公司关于变更北京西客站南广场综合商业楼（美食街）改建项目人防工程平时用途的行政行为，在程序及实体上均属违法，严重损害了中实经贸公司的合法权益，故请求法院依法确认市人防办批准中实侨信公司关于变更北京西客站南广场综合商业楼（美食街）改建项目人防工程平时用途的行政行为违法。市人防办向一审法院辩称，中实经贸公司提起行政诉讼的时间已经超过起诉期限，理由如下：2014年7月21日市人防办作出批复。在2015年中实经贸公司诉河北建投股权转让纠纷一案中，中国国际经济贸易委员会于2016年6月22日作出（2016）中国贸仲京裁字第0753号裁决书，根据裁决书内容，河北建投于2015年11月11日将被诉批复作为证据提交，且中实经贸公司已于2015年11月12日签收，双方在开庭过程中对证据进行举证、质证。因此中实经贸公司得知被诉批复的作出侵犯其“合法权益”的时间应为2015年11月12日，并非其所称的2019年8月19日经行政公开后才得知。二、被诉批复适用法律、法规正确，符合法定程序。第一，市人防办实施变更审批符合法定职权。第二，市人防办实施变更审批符合法定程序。此外，变更审批时没有告知中实经贸公司，并不违法。一是丰台区人防办即涉案人防工程产权人与变更事项有明确利害关系，市人防办在审批过程中已书面告知并听取了意见。二是法律规定人防工程平时利用应当“有利于平时的经济建设、群众的生产生活和工程的开发利用”，这是行政审批机关与有关物权人共同遵循的原则，只要行政审批确定的平时用途符合法律规定，有关物权人就应以此为基础开发经营，不存在妨碍物权人获利问题。三是人防工程平时用途的变更不涉及人防工程的物权归属，与中实经贸公司能否取得涉案人防工程使用权无关。总之，中实经贸公司未取得涉案人防工程使用权，已有证据不足以证明变更批复与其有利害关系。第三，变更批复的用途符合法定要求和客观实际。第四，不予备案通知书、行政复议答复书及行政复议决定书与被诉批复不存在矛盾。第五，中实经贸公司所谓依据《签报》实施变更审批应属误解。综上所述，被诉批复符合《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，中实经贸公司的诉求没有事实和法律依据。请求法院依法判决驳回中实经贸公司的起诉。中实侨信公司向一审法院述称，一、中实经贸公司提起本案之诉已经超过法定起诉期限。1．中实经贸公司自知道涉案行政行为内容之日至今己超过两年。2．中实经贸公司针对涉案行政行为提起之诉己超过最长法定起诉期限。本案中，涉案行政行为作出于2014年7月21日，距中实经贸公司提起本案之日时己超过五年，且涉案行政行为不存在导致不动产物权变动的法律效力，故中实经贸公司针对涉案行政行为提起之诉己超过最长法定起诉期限。二、中实经贸公司不具备提起本案之诉的主体资格。本案中，中实经贸公司不服的行政行为是市人防办向中实侨信公司作出的准许其变更人防工程平时用途的行政许可变更行为，中实经贸公司不是涉案行政行为的被许可人，且现有生效民事判决已认定中实经贸公司对涉案人防工程不享有用益物权，故市人防办作出的涉案行政行为对中实经贸公司的合法权益不产生任何实质影响，中实经贸公司与涉案行政行为不存在利害关系。因此，中实经贸公司不具有提起本次行政诉讼的主体资格。请求法院依法驳回中实经贸公司的起诉。一审法院经审理查明，2014年7月21日，原北京市民防局作出被诉批复。该批复载明：“北京中实侨信房地产开发有限公司：你公司《关于西站南广场综合商业楼（美食街）改建项目人防工程平时用途变更的申请报告》收悉，根据市政府签报（[2014]90214号）精神，经我局征求相关单位意见，现将西客站南广场综合商业楼（美食街）改建项目人防工程平时用途变更有关问题批复如下：一、同意将该项目人防工程平时用途由原‘商业旅馆和车站配套服务设施’，变更为‘办公、库房、汽车库’，且人防工程防护区内不得包含非人防使用的设备用房，以及供人员居住（含员工宿舍）的附属用房。二、你公司在申报该项目人防工程施工图备案同时，应落实市政府签报（[2014]90214号）有关要求，提交相应承诺。三、你公司应按本批复变更的人防工程平时用途，依照相关法律法规，向有关部门申报办理该项目人防工程相关审批手续”。中国国际经济贸易仲裁委员会于2016年6月22日作出的（2016）中国贸仲京裁字第0753号《裁决书》显示，2015年11月12日中实经贸公司将河北建设投资集团有限公司提交的证据签收完毕。河北建设投资集团有限公司在上述案件中提交的证据包括京民防函[2014]60号《北京市民防局关于变更南广场综合商业楼人防工程平时用途的批复》。2019年6月28日，北京市高级人民法院作出（2018）京民终436号《民事裁定书》。该裁定书载明：“上诉人中实经贸有限公司（以下简称中实经贸公司）因与被上诉人北京中实侨信房地产开发有限公司（以下简称中实侨信公司）、河北建设投资集团有限责任公司（以下简称河北建投公司）侵权责任纠纷一案……中实经贸公司向一审法院提出诉讼请求：1．请求判令中实侨信公司、河北建投公司连带赔偿中实经贸公司西客站南广场美食街地下人防工程（以下简称案涉人防工程）投资、使用收益损失130000000元；2.中实侨信公司、河北建投公司承担本案发生的全部费用……本院认为……中实经贸公司起诉主张因中实侨信公司、河北建投公司擅自改变案涉人防工程设计用途并强行占有案涉人防工程的行为导致其丧失了获取案涉人防工程竣工后的商业利用价值的机会，从而导致其投资及使用收益损失。尽管本案中实经贸公司是以侵权责任纠纷，而不是物权保护纠纷提起诉讼，但中实经贸公司起诉所主张的投资后的收益权，是中实经贸公司认为其作为案涉人防工程的投资、建设者，依据‘谁投资、谁受益’的原则，对根据法律规定产权归国家所有的涉案人防工程依法所享有的占有、使用和收益的权利。故中实经贸公司对案涉人防工程是否享有用益物权的审查与认定，是判定中实侨信公司、河北建投公司是否存在侵权行为和承担侵权责任的法律事实前提。《北京市人民防空条例》第二十二条规定，平时利用人民防空工程应当经所在地区、县人民防空主管部门批准，并按规定使用。《北京市人民防空工程建设与使用管理规定》第二十五条规定，平时使用人民防空工程，应当按照规定报人民防空主管部门审查批准，并向人民防空主管部门申请办理《人防工程使用证》，平时使用公用的人防工程，使用人应当按照国家和本市的规定缴纳人防工程使用费。故对于人防工程的占有、使用和收益的权利，并不能基于中实经贸公司所主张的‘谁投资、谁受益’原则自然取得，而是应由人民防空主管部门通过行政许可的方式，批准相关利用人取得案涉人防工程的用益物权。在此情况下人民法院不应通过民事裁判的方式替代行政机关行使行政权利。在本案二审审理期间，本院前往案涉人防工程主管部门北京市丰台区民防局进行了核实。北京市丰台区民防局表示，该局对案涉人防工程尚未作出批准使用的行政许可，且未经批准案涉人防工程不准投入使用。进而丰台区民防局陈述其与中实经贸公司仅签订租赁意向协议，并未签署正式租赁协议。故根据本案现有证据中实经贸公司对于案涉人防工程尚未享有用益物权，其不具备对案涉人防工程的投资及使用收益损失主张权利的主体资格，对其起诉应当予以驳回”。一审法院经审查认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款的规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，中实经贸公司并非被诉批复的相对人。且北京市高级人民法院（2018）京民终436号《民事裁定书》认定，根据现有证据中实经贸公司对于案涉人防工程尚未享有用益物权，其不具备对案涉人防工程的投资及使用收益损失主张权利的主体资格。故，本案现有证据不足以证明中实经贸公司与被诉批复存在法律上的利害关系，其不具有针对被诉批复提起本案诉讼的原告主体资格。据此，对中实经贸公司的起诉，应当予以驳回。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定驳回中实经贸公司的起诉。中实经贸公司不服一审裁定，上诉至本院，认为：其与被诉具体行政行为之间具有利害关系，行政诉讼中的利害关系不同于民事诉讼，一审裁定以其对涉案人防工程不具有用益物权为由否定其有利害关系错误，一审裁定认定事实错误。请求撤销一审裁定，指令一审法院继续审理本案。市人防办、中实侨信公司未对一审法院所作裁定提起上诉。本院认为，公民、法人或者其他组织向人民法院提起行政诉讼应当符合法律规定的起诉条件，不符合法定条件，已经立案的，应当裁定驳回起诉。本案中，中实经贸公司并非被诉批复的相对人，且北京市高级人民法院（2018）京民终436号《民事裁定书》认定，根据现有证据中实经贸公司对于案涉人防工程尚未享有用益物权，其不具备对案涉人防工程的投资及使用收益损失主张权利的主体资格。故，本案现有证据不足以证明中实经贸公司与被诉批复存在法律上的利害关系，其不具有针对被诉批复提起本案诉讼的原告主体资格。对中实经贸公司的起诉，依法应予驳回。一审法院裁定驳回中实经贸公司的起诉正确，本院予以维持。中实经贸公司所提上诉理由缺乏相应的事实根据和法律依据，本院对其上诉请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，本院裁定如下：驳回上诉，维持一审裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长 孙轶松审 判 员 徐 宁审 判 员 励小康二〇二〇年五月十九日法官助理 朱彬彬书 记 员 于 涵