安徽省高级人民法院行 政 判 决 书(2020)皖行终296号上诉人（一审被告）淮北市相山区人民政府，住所地安徽省淮北市孟山北路85号。法定代表人朱龙，该区区长。委托代理人马冲，该区司法局工作人员。委托代理人赵后毛，安徽淮信律师事务所律师。上诉人（一审第三人）张淑侠，女，1963年8月2日出生，汉族，住所地安徽省淮北市相山区。上诉人（一审第三人）张伟，男，1970年8月2日出生，汉族，住所地安徽省淮北市相山区。上诉人（一审第三人）张勇，男，1973年5月5日出生，汉族，住所地安徽省淮北市相山区。上列三上诉人共同委托代理人牛忠立，安徽众星合律师事务所律师。被上诉人（一审原告）虞古惠，女，1955年4月2日出生，汉族，住所地安徽省淮北市相山区桓谭社区一组21号，现住相山区。被上诉人（一审原告）周小舟，男，1964年10月6日出生，汉族，住所地安徽省淮北市相山区相山路16号1栋0111室，现住相山区。上列二被上诉人的委托代理人胡峰，安徽亚星律师事务所律师。一审被告淮北市人民政府，住所地安徽省淮北市人民路208号。法定代表人戴启远，该市市长。委托代理人邵飞，淮北市司法局工作人员。委托代理人席前进，淮北市司法局工作人员。淮北市相山区人民政府(以下简称相山区政府）、张淑侠、张伟、张勇因虞古惠、周小舟诉土地确权决定及淮北市人民政府行政复议一案，不服安徽省淮北市中级人民法院（2019）皖06行初94号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭于2020年4月28日公开开庭审理了本案。上诉人相山区政府出庭负责人朱有升及其委托代理人马冲，上诉人张淑侠、张伟、张勇及其委托代理人牛忠立，被上诉人周小舟及其与虞古惠共同委托代理人胡峰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院审理查明，2017年11月28日，第三人张淑侠、张伟、张勇向被告相山区政府提出确权申请，相山区政府于2019年3月18日作出《土地确权决定书》认定，张存英（2015年去世）系申请人张淑侠、张伟、张勇之母，四人均是淮北市相山区原城里大队四队居民，于1991年在淮北火车站南侧分得宅基地一宗。周小舟辩称其以1万元的价格从张玉亮（三第三人的父亲）手里买来了上述土地，加上其他亲戚的土地，其建房居住至拆除前。被告相山区政府认为周小舟的主张，无证据印证，不予支持。但认定争议宅基地上的建筑物、附属物系周小舟出资建成，对该补偿款应拥有合法利益。2008年，淮北市因城市建设需要，征收张存英、张淑侠、张伟、张勇上述宅基地在内的土地，张存英、张淑侠和周小舟、虞古惠先后在《火车站南广场拆迁丈量确认登记表》上签字，后周小舟与征收实施单位签订了《房屋拆迁补偿安置协议》。相山区政府确认《火车站南广场拆迁丈量确认登记表》涉及的宅基地使用权在政府征收之前属于张淑侠、张伟、张勇所有。虞古惠、周小舟不服，向淮北市政府提出行政复议申请，要求撤销相山区政府作出的案涉《土地确权决定书》。淮北市政府认定，案涉土地于1991年分配给张淑侠、张伟、张勇所在家庭户，虞古惠、周小舟家庭1993年使用案涉土地建房并居住至2008年。相山区政府履行了受理、调查等必要程序，作出的《土地确权决定书》主体适格、程序合法。于2019年7月10日作出淮复决（2019）42号《行政复议决定书》，决定维持相山区政府于2019年3月18日作出《土地确权决定书》。虞古惠、周小舟不服，提起本案行政诉讼。另查明，第三人张淑侠、张伟、张勇在相山区政府确权、淮北市政府复议时均未举证证明案涉土地的具体位置、长宽等信息。周小舟在相山区政府确权过程中认可案涉土地一部分来源于第三人张淑侠、张伟、张勇之父，提出另一部分来源于其他亲属即张加印、其大舅张玉清，但被告相山区政府未对上述事实进行调查核实。市政府复议时对周小舟的上述主张找到第三人张伟进行了核实，张伟予以认可。一审法院认为，行政行为应当证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。本案中，被告相山区政府未对案涉土地具体位置、长宽等信息、《火车站南广场拆迁丈量确认登记表》记载的土地是否全部是第三人的宅基地等事实进行调查核实，其作出的土地确权决定书系主要证据不足,应予撤销。被告淮北市政府作出的复议决定，依法也应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第七十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十六条第一款的规定，判决撤销被告淮北市相山区人民政府于2019年3月18日作出的《土地确权决定书》，撤销被告淮北市人民政府于2019年7月10日作出的淮复决〔2019〕42号《行政复议决定书》。相山区政府上诉称，1、上诉人作出土地确权决定认定事实的证据确凿。上诉人在土地确权决定中认定的事实，有证人张某1、张某2、任某、李某、刘某的证言，闸河路社区出具的证明、火车站南广场拆迁丈量确认登记表、淮北市火车站新广场房屋拆迁补偿安置协议，相南街道办事处向周小舟发出的通知，张存英以及张淑侠、张伟、张勇（以下简称张淑侠三人）自述材料三份，相山区法院(2016)皖0603民初2829号民事裁定、庭审笔录以及周小舟在该案中的证据材料、国土资源局询问笔录、送达回证、照片等证据予以证实，足以认定。张淑侠等三人提出的证据材料足以能够证明其全家于上世纪九十年代在本案涉及的区域分得宅基地一宗以及2008年与相南街道办事处共同实地丈量了该宗土地，并形成《火车站南广场拆迁丈量确认登记表》的事实。周小周一方在与张淑侠的诉讼过程中，周小舟答辩称其土地使用权是其以l万元的价格从张玉亮（张淑侠等三人的父亲）手里买来的，其余是二表哥张加印的土地；在淮北市国土资源局相山分局工作人员向其询问时，周小舟表示其土地使用权一部分来源于其小舅（张淑侠三人的父亲），另一部分来源于其大舅。无论哪一次的陈述，周小舟均认可其土地使用权的一部分来源于张淑侠三人之父，另一部分来源于其他亲属，其使用的宅基地并非社区基层组织向其分配所得。周小舟一方在本次确权过程中始终未提供任何证据支持自己的主张，在民事诉讼过程中提交的证据所举的四份证据材料与本次行政诉讼提交的证据相同。《火车站南广场拆迁丈量确认登记表》上既有张存英、张淑侠的签名，也有周小舟、虞古惠夫妻两人的签名，张存英、张淑侠的签名在前，周小舟、虞古惠的签名在后，而双方对本案涉及的土地使用权显然并非共同所有的关系，相南街道办事处与争议双方共同签署的《确认登记表》是为了推进征收工作先行固定宗地面积及附属物情况而搁置争议的权宜之计。周小舟关于部分宅基地系从张淑侠三人一方购买的主张可以印证张淑侠三人从社区基层组织分得宅基地的事实；周小舟、虞古惠在上诉人处理本案时，承认生产队没有为其分配土地，承认自己建房占用了张淑侠三人一方的土地，同时，辩称还有购买和借用的部分土地，但是，没有提供其购买和借用土地的任何证据。按照法律规定，应当承担举证不能、对其不利的法律后果。被上诉人周小舟、虞古惠在房屋被拆迁时占用的全部土地，一部分是借用张淑侠三人一方的土地，其余部分是用张淑侠三人一方的土地与张家印家调换来的，自然也是属于张淑侠三人的。周小舟关于其余宅基地系从其大舅或二表哥张加印处取得的主张，前后说法不一且同样无法举证加以证明，其主张已不能成立。2、上诉人作出土地确权决定适用法律准确。上诉人在查清事实的基础上，对土地使用的归属作出了处理决定，援引了政府确权的程序规定，同时适用了地方性法规《安徽省土地权属争议处理条例》第七条的规定。周小舟提出的国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十四条，与本案不具有关联性。3、上诉人作出土地确权决定程序合法。张淑侠三人与周小舟发生土地使用权纠纷后，于2017年11月28日提出确权申请，淮北市国土资源局相山分局依法受理后，于2018年6月22日同被申请人送达了《宅基地确权申请书》副本，并制作了询问笔录。因为周小舟拒收、拒签，淮北市国土资源局相山分局工作人员在询问笔录和送达回执上载明了其拒收情况，并有送达现场的照片为证。请求撤销一审判决，改判维持上诉人所作土地确权决定书和淮北市人民政府所作复议决定，一、二审诉讼费用由两被上诉人承担。张淑侠、张伟、张勇上诉称，1、案件事实清楚。上诉人家祖居淮北市相山区城里大队四队，1991年生产队分给我们家一宗土地（菜地九畦，每畦东西长约29米，南北宽约1.5米，面积近400平方米）。该土地东头为道路，西头为小水渠，南北两侧为张家印父子的菜地。被上诉人家是从江苏省迁过来的外来户，按生产队当时规定，对于外来户不分配土地。被上诉人曾与上诉人母亲攀亲，认上诉人的父母亲为舅父、舅母。当时，本队的其他户大多在分得的土地上建房，上诉人家原来有房居住，没有建房。被上诉人因没有分得土地，遂以居住困难、无地建房为由，请求在上诉人家分得的土地上临时建房居住。同时承诺：如果上诉人家需要使用土地，他随时拆除房屋归还土地；如果今后拆迁，对土地的补偿归上诉人家所有。上诉人的父母亲见其家庭居住确实困难，又碍于亲戚情面，就同意将土地借给被上诉人家临时建房使用。建房时，由于上诉人家的土地东西长，南北较窄，不适合建房，恰逢相邻的张家印也准备建房，被上诉人与张家印商量将两家的土地合起来使用，刚好可以建成两个小院，东侧归张家印，西侧归被上诉人。上诉人的父母亲对此没有表示反对。2008年淮北市建新火车站，需要占用上诉人家借给周小舟房屋占用的土地和张家印家房屋占用的土地。国有资产公司将拆迁的具体工作委托淮北市相山区相南办事处具体组织实施。2008年12月18日，相南办事处的多名工作人员与上诉人之母张存英和上诉人张淑侠共同实地丈量了需要占用的土地，面积392.07㎡，张存英和张淑侠在《火车站南广场拆迁丈量确认登记表》签名确认，（张家印家房屋占用的土地由张家印与国有资产公司协商补偿）。丈量土地后，上诉人的母亲听说邻居签订了房屋拆迁补偿安置协议，多次到相南办事处询问，该办以种种理由搪塞。直到2011年9月，存母亲持续的逼问下，相南办事处才承认周小舟和其妻子虞古惠也在《火车站南广场拆迁丈量确认登记表》上补签了名，国有资产公司已经与周小舟签订了《淮北市火车站新广场房屋拆迁补偿安置协议》。相南办事处的工作人员告诉上诉人母亲，他们已经通知周小舟在3日内到相南办信访办配合调查，并提供相关证明材料，否则将中止协议的执行。此后，母亲张存英无数次抱病找相南办事处、相山区领导反映，有时还通过书面方式反映，相南办事处还是以种种理由推拖。2014年10月，相南办事处组织上诉人和周小舟进行调处，因周小舟歪曲事实、坚持无理要求，双方未能达成一致。2015年6月，上诉人母亲张存英病重期间，将之前相南办事处给她《火车站南广场拆迁丈量确认登记表》、相南办事处给周小舟的《通知》、国有资产公司与周小舟签订的《淮北市火车站新广场房屋拆迁补偿安置协议》等资料交给上诉人。2016年2月8日，上诉人致函相南办事处主任程斌，提出八点意见和要求，程斌主任没有答复。上诉人又向相山区领导反映。2016年2月29日，相山区林晓海区长批示：“请程斌主任了解情况，依据事实妥善处理”。2016年4月24日，上诉人致函林晓海区长，请求妥善处理这起拆迁安置纠纷。此后，上诉人又多次到相山区和相南办反映，接待人员均要求上诉人通过提起民事诉讼解决争议。上诉人提供的证据能够证明上述事实是客观存在的。2016年5月，上诉人提起民事诉讼，相山区法院经过审理认为案件涉及土地权属争议，应当由政府处理，裁定驳回起诉。2017年l1月，上诉人向相山区政府提出本案土地确权申请。2、相山区政府作出的土地处理决定和淮北市人民政府作出的复议决定正确，予以维持。相山区政府处理本案权属纠纷时，审查了双方提供的证据，听取当事人的陈述，查清了案件事实，周小舟、虞古惠承认生产队没有为其分配土地，承认己建房占用了上诉人家的土地，虽辩称还有购买和借用的部分土地，但没有提供其购买和借用土地的任何证据。按照法律规定，应当承担举证不能、对其不利的法律后果。实际上，被上诉人在房屋被拆迁时占用的全部土地，一部分是借用上诉人家的土地，其余部分是用上诉人家的土地与张家印家调换来的，自然也是属于上诉人的。相山区政府在查清事实的基础上，依照法律规定，对土地使用的归属作出了处理决定，后经淮北市人民政府复议维持。请求撤销一审判决，改判维持相山区政府所作土地确权决定和淮北市人民政府所作复议决定，一、二审诉讼费用由两被上诉人承担。虞古惠、周小舟庭审答辩称，答辩人从1993年建房居住至2008年拆迁，房屋建造完整，若是临时借用土地房屋就不会如此建造。答辩人合法取得涉案土地，是土地的合法使用权人，应当予以确权。相山区政府未依法调查案件事实，作出的行政行为有失公正。市政府的复议决定违反了行政行为不溯及既往原则。一审判决正确。请求二审维持原判。相山区政府在一审中向法庭提供了以下证据：1.张淑侠三人土地权属争议处理申请书；2.张淑侠三人向相山区政府申请确权提交的8份证据材料：即任某、李某、刘某、张某1、张某2书面证言；闸河社区证明；《火车站南广场拆迁丈量确认登记表》；《淮北市火车站新广场房屋拆迁补偿安置协议》；相山区相南办事处向周小舟发出的通知；第三人之母给相山区政府领导反映的批示；第三人向相山区、相南办事处反映材料；民事裁定书。3.张淑侠三人委托的律师对证人张某1、张某2的调查笔录以及该三人的自书证明，以上三分证据证明张淑侠三人提出确权申请以及相关证据材料。4.国土资源局工作人员对周小舟询问笔录、送达回执、送达现场照片，证明国土资源局工作人员依法送达、取证；5.相山区法院（2016）皖0603民初02829号卷宗审笔录以及周小舟在该案中的举证材料，证明周小舟与张淑侠三人民事诉讼中的陈述和举证情况。虞古惠、周小舟在一审中向法庭提供了以下证据：1.原告身份证，证明原告基本情况；2.被告公示信息，证明被告基本情况；3.第三人身份信息，证明第三人基本情况；4.土地确权决定书，证明2019年3月被告作出行政行为及内容；5.张加运证明，证明原告妻子虞古惠，1982年由证人帮助落户到城里村4队；6.粮油供应证，证明1995年12月28日淮北粮食局虞古惠的粮本，说明1995年原告家庭5人已经是非农户口；7.原始土地四至图及建房占地示意图，证明1993年时，原告家和表哥张加运共同建房，共占用了3部分的土地，北边是表哥张加运的地，中间是原告1万元购买小舅张玉亮的地，南边是大舅的地；8.照片8张，证明被拆迁的原告房屋及占地情况，全部是正式房屋，不存在临时建房；9.虞古惠身份证及户口本，证明大儿子周春在1984年1月30日出生，女儿周娟1986年1月30日出生，小儿周雷1988年1月30日出生；10.行政复议决定书，证明2019年7月23日原告收到淮北市人民政府作出的行政复议决定书。淮北市政府在一审中向法庭提供了以下证据：1.行政复议申请书及相关材料；2.行政复议案件受理表；3.行政复议答复书、第三人参加行政复议通知书及送达回证；4.行政复议答复书及相关材料；5.第三人答辩意见；6.行政复议调查笔录；7.行政复议决定书及送达回证，以上证据证明市政府行政复议决定认定事实清楚，适用依据正确，程序合法。上述证据均随案移送本院。经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定。对一审判决认定的案件事实，本院予以确认。本院认为，行政机关作出行政行为应当认定事实清楚，证据确凿充分，适用法律、法规正确，符合法定程序。本案中，涉案争议土地系农村集体土地，虞古惠、周小舟家庭自1993年使用该土地建房并实际居住至2008年拆迁时与征收实施单位签订《房屋拆迁补偿安置协议》。第三人张淑侠、张伟、张勇主张该土地系1991年生产队分配其家庭的宅基地，申请土地确权的主要理由是：虞古惠、周小舟家庭1993年系借用土地临时建房并承诺如果今后拆迁土地补偿归申请人所有，相南办事处明知申请人对该土地享有使用权却背着申请人与周小舟签订拆迁补偿安置协议。虞古惠、周小舟在行政处理程序中没有提交答辩意见，亦未提交证据，但本案诉讼中主张其家庭自1982年起陆续成为生产队的成员，1993年用1万元从张淑侠、张伟、张勇的父亲张玉亮（小舅）手里购买一部分土地，又从大舅家取得一些土地，与张家印合建成2个院子，一家一个，建房费用分摊，后实际居住至被拆迁。从上述事实和双方主张看，本案争议的焦点是涉案争议土地的使用权是否依法转移。虞古惠、周小舟家庭虽是外来户，但其后来作为该集体经济组织的成员，依法享有分配宅基地建房居住的权利。张淑侠、张伟、张勇家庭虽由生产队分配宅基地一宗，但至2008年虞古惠、周小舟所建房屋被拆迁时都没有因为自己家庭需要建房而主张要回土地，且其主张虞古惠、周小舟家庭1993年系借用土地临时建房并承诺拆迁时归还但未提供足够证据予以证明。相山区政府所作处理决定认定涉案争议土地使用权未合法转移的主要证据不足。淮北市人民政府所作复议决定认定相关事实亦属不清。综上，一审判决认定基本事实清楚，适用法律正确，所作判决并无不当。上诉人相山区政府和上诉人张淑侠、张伟、张勇的上诉理由均不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人相山区人民政府负担。本判决为终审判决。审判长  汪结平审判员  朱达远审判员  姜 明二〇二〇年五月十九日法官助理昂永华书记员刘菊芳附：本判决适用的相关法律规定《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……