浙江省诸暨市人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙0681行初201号 原告诸暨丰泉浬浦固废处理有限公司，住所地诸暨市浬浦镇外浦村。 法定代表人陈泽峰。 委托代理人李嘉辉，男，1988年11月22日出生，汉族，住安徽省临泉县，系原告公司职工。 被告诸暨市浬浦镇人民政府，住所地诸暨市浬浦镇书院路210号。 法定代表人何慧，镇长。 出庭的行政机关负责人何奇宝，分管领导。 委托代理人陈大栋，浙江卓颂律师事务所律师。 委托代理人章颖枫，浙江卓颂律师事务所律师。 原告诸暨丰泉浬浦固废处理有限公司（以下简称诸暨丰泉公司）诉被告诸暨市浬浦镇人民政府（以下简称浬浦镇政府）其他行政行为一案，原告于2019年11月20日向本院提起诉讼。本院于2019年11月22日立案后，于2019年11月27日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年4月21日公开开庭审理了本案。原告诸暨丰泉公司的委托代理人李嘉辉，被告浬浦镇政府的分管领导何奇宝及委托代理人章颖枫到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告浬浦镇政府于2019年4月27日对原告诸暨丰泉公司作出《责令限期拆除（清除）通知书》，认定：诸暨丰泉公司未经批准，擅自在浬浦镇外浦村陈高坞处进行违法建设办公楼、宿舍、食堂、厂房、门台及其他附属工程，经丈量面积为6016.28平方米。根据《中华人民共和国城乡规划法》、《浙江省城乡规划条例》和《浙江省违法建筑处置规定》相关规定，限在2019年5月5日前自行拆除（清除），否则将强制拆除（清除）。 原告诸暨丰泉公司诉称：一、被告认定行政相对人错误。2019年4月27日，被告向原告作出《责令限期拆除（清除）通知书》，由于涉案工程的产权人是福建省丰泉环保集团有限公司，所以该行政行为应当向福建省丰泉环保集团有限公司作出，不应当向原告作出。 二、被告认定事实错误。原告的工程是经过诸暨市人民政府及相关部门批准的政府性投资项目，并不是擅自建设。首先，原告的工程“诸暨市丰泉浬浦垃圾无害化处理中心”项目，是2005年诸暨市人民政府与福建省丰泉环保集团有限公司采用ＢＯＴ模式建设的政府性投资项目，在经过诸暨市人民政府及有关主管部门、被告共同签字同意后，选址确定在浬浦镇××处，与诸暨市人民政府签订了《诸暨市丰泉浬浦垃圾无害化处理中心特许经营权协议》，投资3000多万元建设的环保项目。诸暨市建设局十几年来，不仅依约支付原告垃圾处置补贴费，还在诸暨市连年相同项目中考核名列前茅。2006年工厂建成投产运营以来，为诸暨市安全处理40万吨生活垃圾，为诸暨市和被告环境保护事业做出了重大贡献。其次，原告当年已支付了土地款，该项目于2006年11月22日建成投入使用，但由于土地征用过程中农保田调整等原因迟迟不能得到落实，《土地证》和《规划许可证》至今尚未办理。所以，被告《责令限期拆除（清除）通知书》中认定原告的工程是未经批准擅自进行的违法建设是错误的。 三、被告对原告进行的强制拆除违反法定程序。2019年5月8日，被告直接将原告的项目工程进行了强制拆除。依据《中华人民共和国行政强制法》的规定，被告在作出强制拆除决定前，应当对原告进行催告并告知其陈述与申辩权利，只有经催告后仍不履行的，方可作出强制执行决定并送达原告、进行公告张贴。但被告实施强制拆除前并未履行上述程序。2019年5月8日之前，被告未对原告送达过任何关于强制拆除的文件，也未作出强制执行决定，严重违反法定程序。 综上所述，原告认为《责令限期拆除（清除）通知书》认定事实不清且程序违法，侵害了原告的合法权益，现起诉要求：1、撤销被告于2019年4月27日作出的《责令限期拆除（清除）通知书》；2、本案诉讼费用由被告承担。 原告诸暨丰泉公司在举证期限内向本院提供了以下证据： 1、《责令限期拆除（清除）通知书》一份，证实被告对原告作出了行政行为的事实； 2、现场强拆照片九张，证实被告对原告的房屋进行了强拆的事实； 3、《诸暨市丰泉浬浦垃圾无害化处理中心特许经营权协议》一份； 《诸暨市丰泉浬浦垃圾无害化处理中心垃圾处理服务协议》一份； 证据3、4，证实“诸暨市丰泉浬浦垃圾无害化处理中心”项目是经过诸暨市人民政府同意建设的，并非如被告所称原告的建筑是违建的事实。 5、《诸暨市丰泉浬浦垃圾无害化处理中心产权协议》一份，证实“诸暨市丰泉浬浦垃圾无害化处理中心”项目是福建省丰泉环保集团有限公司和诸暨市人民政府各拥有50%产权，是共有产权人； 6、诸暨市环境保护局诸环建[2005]75号文件一份； 诸暨市发展和改革局诸发改投[2005]138号文件一份； 诸暨市发展和改革局诸发改投[2005]174号文件一份； 诸暨市发展和改革局诸发改投[2005]208号文件一份； 诸暨市发展和改革局诸发改投[2006]44号文件一份； 诸暨市发展和改革局专题会议纪要第七期； 证据6-11，证实“诸暨市丰泉浬浦垃圾无害化处理中心”项目是经过诸暨市××、诸暨市发展和改革局批准选址于浬浦镇陈家坞，总用地面积为17369.7平方米，总建筑面积9450平方米，建筑物占地面积6050平方米，投资概算为3368.33万元的事实； 12、中国建设银行信汇凭证二份，证实原告分两次缴纳了土地款80万元的事实。 被告浬浦镇政府辩称，答辩人于2019年4月27日作出的《责令限期拆除（清除）通知书》合法有效，对原告诸暨丰泉公司垃圾项目建筑进行拆除亦不违法，理由如下： 一、诸暨丰泉浬浦垃圾项目的土地及厂房建筑自始至终未曾取得合法权证。诸暨丰泉垃圾项目在2005年建设时，项目用地类别为“可调整园地”，2010年12月，调整为建设用地。此后，该项目一直未办理土地使用权证、规划许可证等，也未组织进行竣工验收，故诸暨市丰泉浬浦垃圾项目土地及厂房建筑一直处于违法状态； 二、根据答辩人向诸暨市住房和城乡建设局了解到的情况，2017年6月22日，诸暨丰泉公司向诸暨市环保局提交报告，认为由于设备陈旧、环保排放指标升级，已无法达到排放要求，故决定于2017年6月21日起对垃圾处理项目实行关停。诸暨丰泉公司垃圾项目实际自2017年6月21起，便因环保不能达标而关停至今，且早已无恢复生产可能。根据诸暨市人民政府发出的《终止协议书》，其认为诸暨丰泉公司的行为已经违反《特许经营协议》第三章第二条“乙方的一般义务”第一点的规定:“……乙方应遵照国家和项目所在地有关的工程技术规范、技术标准、建筑施工和环境管理的有关规章，以及按谨慎经营惯例、建设、运营、维护本项目，并始终使其处于良好的运营状态。”诸暨丰泉公司未经同意擅自关停垃圾处理项目，无法恢复经营，导致相应区域内的生活垃圾处理能力缺失，严重影响社会公共利益。同时该行为已违反《市政公用事业特许经营管理办法》第二十三条第一款的规定，未经直辖市、市、县人民政府批准，获得特许经营权的企业不得擅自停业、歇业。根据《浙江省行政程序办法》第八十一条第三款第三项的规定，当事人在履行协议过程中严重损害国家、公共利益的，行政机关有权变更或解除行政协议，以及《市政公用事业特许经营管理办法》第十八条第四项的规定，获得特许经营权的企业在特许经营期间擅自停业、歇业，严重影响到社会公共利益和安全的，主管部门应当依法终止特许经营协议，取消其特许经营权，并可以实施临时监管。据此，诸暨市人民政府已依法终止《特许经营协议》和《垃圾处理协议》。 答辩人认为，第一、即使原告诸暨丰泉公司项目曾是市政府及相关部门批准的政府性投资项目，但由于自2017年6月21日起便已关停，且因环保不达标、设备陈旧等问题无法恢复生产，已严重影响社会公共利益。在此情形下，被告会同多个部门，将一直未取得土地、厂房合法权证的建筑工程认定为违法建筑并进行拆除，毫无疑问是正确的；第二，根据《特许经营协议》约定，项目运营期满，乙方福建省丰泉环保集团有限公司无条件将该项目移交给甲方诸暨市人民政府，甲方诸暨市人民政府拥有全部产权。而项目关停至今，且已无恢复生产可能，故项目运营期自停产之日起便已终止。自项目停产之日起，诸暨市人民政府便有权依据《市政公用事业特许经营管理办法》对原告垃圾项目实施监管控制并实际取得产权。答辩人拆除的是早已停产，且依法产权应归属于诸暨市人民政府的违法建筑。 三、原告曾向诸暨市住房和城乡建设局致函，其已在函内自行说明由于环保排放标准提高，原有垃圾处理项目已无法满足环保排放要求，其已与住建局进行了长达2年多的磋商性谈判，并在满足其合理诉求的情况下同意拆除相关垃圾处理工程，其所提的要求均为要求取得新的特许经营权。由此可见，福建省丰泉环保集团有限公司抑或是原告均承认诸暨丰泉浬浦垃圾项目早已是名存实亡。特许经营协议自2017年起便不再履行。诸暨丰泉浬浦垃圾项目自2017年起已不符合政策条件和环保标准，兼之一直未有合法权证，依法应当确认为违法建筑。至于因提前擅自停产导致《特许经营协议》终止以及由此产生的损失与本案无关。 综上，答辩人认为作出的拆除通知及行为均合法有效，请求依法驳回原告的诉讼请求。 被告浬浦镇政府在举证期限内向本院提交了以下证据、依据： 1、原告诸暨丰泉公司向诸暨市环保局出具的报告一份，证实原告公司垃圾项目从2017年6月21日开始关停的事实； 2、福建省丰泉环保集团有限公司向诸暨市人民政府出具的扩建请示报告一份，证实案涉特许经营项目从2017年6月关停的事实 3、《拟终止协议事先告知书》及送达回证一份，证实诸暨市住房和城乡建设局拟定终止协议事先告知书一份； 4、《终止协议决定书》及送达回证一份，证实原告项目特许经营权已经解除的事实； 5、涉案《责令限期拆除（清除）通知书》存根及原告于2019年4月29日作出的《关于〈责令限期拆除（清除）通知书〉的回复》各一份，证实涉案通知书已经送达原告，原告已作出相应回复的事实。 经庭审质证，被告提供的证据1，原告对证据三性无异议，认为涉案项目关停实际比报告上的关停时间晚一、二个月；证据2，三性均无异议；证据3、4，对证据真实性均无异议，但对两份通知书的内容及送达时间均有异议；证据5，真实性无异议，但认为涉案通知书实际送达时间应是2019年4月29日。 原告提供的证据，经被告质证，被告发表如下质证意见：证据1，涉案通知书的内容无异议，但认为实际被告发送给原告的通知书是加盖了公章的；证据2，真实性无异议，认为被告拆除的是产权属于诸暨市人民政府的违法建筑；证据3、4、5，真实性均无异议，但对证明目的有异议，认为是因为原告项目达不到环保排放标准，诸暨市人民政府才终止了原告的特许经营权协议；证据6-11，对证据真实性均无异议，但对证明目的有异议，认为相关部门只对原告项目经过审批、立项等手续，对涉案建筑本身并没有经过批准；证据12，三性均无异议。 本院对上述证据认证如下，被告提供的证据1-5，原告对证据真实性均无异议，本院均予以认定；原告提供的证据1-12，被告对真实性亦无异议，本院也予以认定。 经审理查明：被告浬浦镇政府于2019年4月27日对原告诸暨丰泉公司发出《责令限期拆除（清除）通知书》，认定：诸暨丰泉公司未经批准，擅自在浬浦镇外浦村陈高坞处进行违法建设办公楼、宿舍、食堂、厂房、门台及其他附属工程，经丈量面积为6016.28平方米。根据《中华人民共和国城乡规划法》、《浙江省城乡规划条例》和《浙江省违法建筑处置规定》相关规定，限在2019年5月5日前自行拆除（清除），否则将强制拆除（清除）。 另查明：2005年6月21日，诸暨市人民政府与福建省丰泉环保集团有限公司订立《诸暨市丰泉浬浦垃圾无害化处理中心特许经营权协议》、《诸暨市丰泉浬浦垃圾无害化处理中心垃圾处理服务协议》、《诸暨市丰泉浬浦垃圾无害化处理中心产权协议》各一份。约定：诸暨市人民政府同意福建省丰泉环保集团有限公司投资建设-独立运营-移交“诸暨市丰泉浬浦垃圾无害化处理中心项目”，特许经营期为25年。诸暨市人民政府与福建省丰泉环保集团有限公司各投资50%的资金建设该项目，双方各拥有项目50%的产权，由福建省丰泉环保集团有限公司负责成立项目公司。2005年8月19日、9月30日，诸暨市发展和改革局几次发文批复同意诸暨市丰泉浬浦垃圾无害化处理中心项目选址于浬浦镇陈高坞，总用地面积17369.7平方米，总建筑面积9450平方米，工程总投资3368.33万元。从2005年6、7月份开始，诸暨市丰泉浬浦垃圾无害化处理中心项目的办公楼、宿舍、食堂、厂房、门台及其他附属工程相继开工建设，实际建筑面积为6016.28平方米，但上述建筑物均未取得建设规划许可。2005年11月8日，原告诸暨丰泉公司注册设立。2005年12月12日、2006年3月10日，原告诸暨丰泉公司分两次向被告浬浦镇政府缴纳土地款共计人民币80万元，但并未办理涉案土地的征用、出让等手续，涉案建筑物所占土地至今仍是浬浦镇外浦村的集体土地。2017年6月22日，原告诸暨丰泉公司向诸暨市环保局出具书面报告，告知该垃圾处理项目因环保排放不达标，已于2017年6月21日起实行关停。 本院认为，《浙江省违法建筑处置规定》第六条：“省住房和城乡建设主管部门负责指导、监督全省违法建筑处置工作；设区的市、县（市）城乡规划主管部门具体负责本行政区域内城镇违法建筑处置工作，并负责指导、监督本行政区域内乡村违法建筑处置工作；乡（镇）人民政府具体负责本行政区域内乡村违法建筑处置工作。”涉案建筑物建在浬浦镇外浦村，故被告浬浦镇政府作为涉案建筑物所在区域的乡、镇人民政府，有对其行政区域内乡村违法建筑进行处置的职责，故被告主体适格。 1993年11月1日施行、现行有效的《村庄和集镇规划建设管理条例》第三十二条规定，兴建乡（镇）村企业，必须持县级以上地方人民政府批准的设计任务书或者其他批准文件，向县级人民政府建设行政主管部门申请选址定点，县级人民政府建设行政主管部门审查同意并出具选址意见书后，建设单位方可依法向县级人民政府土地管理部门申请用地，经县级以上人民政府批准后，由土地管理部门划拨土地。该条例第三十七条规定，村庄、集镇规划区内，未按规划审批程序批准或者违反规划的规定进行建设，严重影响村庄、集镇规划的，由县级人民政府建设行政主管部门责令停止建设，限期拆除或者没收违法建筑物、构筑物和其他设施；影响村庄、集镇规划，尚可采取改正措施的，由县级人民政府建设行政主管部门责令限期改正，处以罚款。2008年1月1日施行的《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条第一款规定,在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设的，建设单位或者个人应当向乡、镇人民政府提出申请，由乡、镇人民政府报城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。从上述规定看，无论是《村庄和集镇规划建设管理条例》，还是《中华人民共和国城乡规划法》，均规定涉案建筑建设前应申请办理规划审批或规划许可。 《浙江省违法建筑处置规定》第三条第一款规定：“本规定所称违法建筑，是指未依法取得规划许可或者未按照规划许可内容建设的建筑物和构筑物，以及超过规划许可期限未拆除的临时建筑物和构筑物，包括城市、镇规划区内的违法建筑（以下简称城镇违法建筑）和乡、村庄规划区内的违法建筑（以下简称乡村违法建筑）。”第十三条规定：“乡村违法建筑应当改正、拆除的情形，由设区的市或者县（市）人民政府根据城乡规划法律、法规和国家有关规定作出具体规定，并向社会公布。”根据上述规定，2013年11月28日，诸暨市委办公室〔2013〕154号文件发布了《诸暨市违法建筑处置实施办法》（从发布之日起施行）。该办法第十二条规定:“下列情形之一的乡村违法建筑，由镇、乡（街道）直接责令违法当事人限期拆除（含局部拆除）或恢复原状；……（三）未取得乡村建设规划许可证（村镇规划选址意见书、村镇规划建设许可证）,且不符合建设行为实施时乡、村庄、集镇建设规划的强制性内容的；……”本案中，涉案建筑物虽是诸暨市人民政府与福建省丰泉环保集团股份有限公司共同投资建设的特许经营项目所用，但双方订立的《诸暨市丰泉浬浦垃圾无害化处理中心特许经营权协议》第四章项目建设四-施工组织1-乙方的责任⑶中明确约定：“及时获得从事建设工程所需要的各种批准，并使其保持有效，同时支付所有获得上述批准所需的费用和支出；”但原告诸暨丰泉公司并未按照上述约定办理建设工程所需的各种批准，其建设的涉案办公楼、宿舍、食堂、厂房、门台及其他附属工程，至今未取得规划许可，占用范围内的土地也未办理土地使用证。故被告于2019年4月27日作出涉案《责令限期拆除（清除）通知书》并送达原告,要求原告限期拆除涉案违法建筑，事实清楚，理由正当，程序合法。现原告起诉要求本院撤销涉案《责令限期拆除（清除）通知书》，无事实及相应法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告诸暨丰泉浬浦固废处理有限公司的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告诸暨丰泉浬浦固废处理有限公司负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省绍兴市中级人民法院。 审 判 长  肖志姣 审 判 员  郭幼芬 人民陪审员  边 行 二〇二〇年五月十一日 法官助理陈凯森 书记员斯则喻 附：本判决适用的相关法律依据 1、《村庄和集镇规划建设管理条例》 第十九条兴建乡（镇）村企业，必须持县级以上地方人民政府批准的设计任务书或者其他批准文件，向县级人民政府建设行政主管部门申请选址定点，县级人民政府建设行政主管部门审查同意并出具选址意见书后，建设单位方可依法向县级人民政府土地管理部门申请用地，经县级以上人民政府批准后，由土地管理部门划拨土地。 第三十七条在村庄、集镇规划区内，未按规划审批程序批准或者违反规划的规定进行建设，严重影响村庄、集镇规划的，由县级人民政府建设行政主管部门责令停止建设，限期拆除或者没收违法建筑物、构筑物和其他设施；影响村庄、集镇规划，尚可采取改正措施的，由县级人民政府建设行政主管部门责令限期改正，处以罚款。 农村居民未经批准或者违反规划的规定建住宅的，乡级人民政府可以依照前款规定处罚。 2、《中华人民共和国城乡规划法》 第四十一条在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设的，建设单位或者个人应当向乡、镇人民政府提出申请，由乡、镇人民政府报城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。 在乡、村庄规划区内使用原有宅基地进行农村村民住宅建设的规划管理办法，由省、自治区、直辖市制定。 在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设以及农村村民住宅建设，不得占用农用地；确需占用农用地的，应当依照《中华人民共和国土地管理法》有关规定办理农用地转用审批手续后，由城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。 建设单位或者个人在取得乡村建设规划许可证后，方可办理用地审批手续。 3、《浙江省违法建筑处置规定》 第三条本规定所称违法建筑，是指未依法取得规划许可或者未按照规划许可内容建设的建筑物和构筑物，以及超过规划许可期限未拆除的临时建筑物和构筑物，包括城市、镇规划区内的违法建筑（以下简称城镇违法建筑）和乡、村庄规划区内的违法建筑（以下简称乡村违法建筑）。 设区的市人民政府或者县（市）人民政府可以根据城乡规划法律、法规，结合本行政区域城市、镇规划或者乡、村庄规划的实施情况，制定违法建筑的具体认定标准；具体认定标准，应当向社会公布，并报上一级人民政府备案。 第六条省住房和城乡建设主管部门负责指导、监督全省违法建筑处置工作；设区的市、县（市）城乡规划主管部门具体负责本行政区域内城镇违法建筑处置工作，并负责指导、监督本行政区域内乡村违法建筑处置工作；乡（镇）人民政府具体负责本行政区域内乡村违法建筑处置工作。 第十三条乡村违法建筑应当改正、拆除的情形，由设区的市或者县（市）人民政府根据城乡规划法律、法规和国家有关规定作出具体规定，并向社会公布。 4、《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。