安徽省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）皖行终347号上诉人（一审原告）淮南市方园玻璃机械有限公司，住所地安徽省淮南市淮舜南路，统一社会信用代码91340400150234187F。法定代表人赵守好，该公司总经理。委托代理人周茂铭，北京大成（合肥）律师事务所律师。委托代理人杨威，北京大成（合肥）律师事务所律师。被上诉人（一审被告）淮南市田家庵区人民政府，住所地安徽省淮南市田家庵区国庆中路128号，统一社会信用代码11340403355206091Q。法定代表人从永刚，该区人民政府区长。委托代理人蔡春雪，该区政府工作人员。委托代理人胡艳丽，安徽竞合律师事务所律师。上诉人淮南市方园玻璃机械有限公司（以下简称方园公司）因诉淮南市田家庵区人民政府（以下简称田区政府）房屋征收决定一案，不服淮南市中级人民法院（2019）皖04行初97号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭于2020年4月22日公开开庭审理了本案。上诉人方园公司的委托代理人杨威，被上诉人田区政府的委托代理人蔡春雪、胡艳丽到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院审理查明，2018年12月24日，淮南市房地产管理局向淮南市人民政府作出185号《请示》，其附件1《淮南市2018-2020年棚户区改造中期调整计划汇总表》中，包括在淮南市田家庵区的碧荷庭二期项目。项目地址位于东至绿荫村家属楼小路，西至碧荷亭一期东院墙，南至林场路，北至老林场路。2019年1月3日，淮南市人民政府对此作出4号《批复》称“……同意你局上报的淮南市2018-2020年棚户区改造计划调整方案。请你局上报省住建厅，并督促各县区政府（管委会）按项目计划时间实施”。2019年3月7日，田区发改委对区住建委作出19号《批复》称“今收到区政府转来你单位《关于审批田家庵区中华国际城C区、龙湖明珠健康城、碧荷庭二期、洞山东路四宜城（自建安置房）棚户区改造项目建议书的请示》（田建[2019]8号）及相关材料。根据区政府安排，经2019年3月7日委办公会议研究，现就有关事项批复如下：一、项目名称……碧荷庭二期……二、项目建设单位田家庵区住房和城乡建设委员会。……六、项目总投资及资金来源……碧荷庭二期11040万元，建设资金由建设单位筹措解决”。2019年2月28日，调查实施单位淮南市田家庵区人民政府洞山街道办事处（以下简称洞山街道办）作出《登记通告》，就碧荷庭二期改造项目的房屋调查登记事宜进行登记通告，并予以张贴公示。3月25日，洞山街道办作出《登记结果公告》并张贴公示，其附件《碧荷庭二期棚改项目房屋调查登记汇总表》同时张贴公示。4月10日，洞山街道办对碧荷庭二期项目作出《风险评估报告》。当月24日，田区政府作出《征收决定》（附《补偿方案》）并予以公告。其主要内容为：……决定对淮南市田家庵区碧荷庭二期地块进行征收。征收目的是为了完善城市配套功能，改善群众生产、生活环境。征收范围东至青丰砖厂地块西侧规划路，西至碧荷庭一期围墙，南至林场路，北至洞山东路（具体详见建设用地规划图）。田区政府是该项目房屋征收人，田家庵区住房保障和房产管理局负责组织、监督本项目房屋征收与补偿实施工作，并委托洞山街道办具体实施。对本征收决定有异议的，自公告公布之日起，可在60日内申请行政复议，也可在6个月内向人民法院提起行政诉讼。原告方园公司在其获颁X号《国有土地使用证》的范围内的房屋等附属物在该项目的征收范围内。其认为该征收决定系违法作出，于2019年10月提起诉讼，请求确认该征收决定违法。一审法院另查明，碧荷庭二期项目推进实施期间，洞山街道办于2019年1月21日作出《关于〈碧荷庭二期地块国有土地上房屋征收补偿方案〉（征求意见稿）公告》，对该项目征求意见。2019年3月底，碧荷庭二期项目改造专项债券资金8832万元已经上级有关部门批准下达。次月29日，被告田区政府印发35号《通知》，要求洞山街道办、区政府有关部门、区属有关单位认真组织实施《补偿方案》。一审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。首先，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条的规定，由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要，以及法律、行政法规规定的其他公共利益的需要，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定。据此，被告田区政府有权作出案涉房屋征收决定。其次，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条规定，行政机关各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。本案中，碧荷庭二期棚户区改造项目，符合公共利益的需要。被告田区政府应按前述规定程序作出征收决定。在卷证据能够证实，该项目的建设符合淮南市人民政府批复确认的土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，已获建设主管部门批复许可，并已纳入当地国民经济和社会发展年度计划，被告据此于2018年-2020年度推进实施项目，建设时间亦合乎规定。再次，依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条、第十一条、第十二条、第十三条的规定，市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估。作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，调查结果应当在房屋征收范围内向被征收人公布。本案中，受被告的委托，洞山街道办依法开展具体实施工作。其报送了《风险评估报告》，获准实施后，洞山街道办对征收补偿方案的《征求意见稿》进行论证并公布，按照规定的期限征求公众意见，并适时将调整的情况及时公布，前述行政行为程序合法。被告作出案涉房屋征收决定前，碧荷庭二期项目的征收补偿费用于2019年3月底做到足额到位、专户存储、专款专用。同时，洞山街道办已经根据征收工作需要，对被征收范围内的房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况及时进行了组织调查登记并公布。田区政府在完成前述法定程序的基础上，作出征收决定（附《补偿方案》）并予以公告，依法告知了行政复议、行政诉讼权利等事项。前述行政行为事实清楚，适用法律法规正确，符合法定程序。综上，原告方园公司的诉讼请求不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回方园公司的诉讼请求。方园公司上诉称，一、被上诉人未提供任何有效证据证明案涉征收决定符合“四规划一计划”,一审判决径直认定符合“四规划一计划”,无事实和法律依据。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条规定,确需征收房屋的各项建设活动,应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建,应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。上述规划,依法应当由同级人民代表大会通过,但是在一审过程中,被上诉人未提交任何有效证据证明案涉征收决定符合国民经济发展规划,更未依法提供人大通过国民经济和社会发展规划的证据。即无有效证据证明案涉征收决定符合国民经济发展规划,也就是说案涉征收决定是在不符合法定条件下作出的。《中华人民共和国土地管理法》第二十一条规定,土地利用总体规划实行分级审批。省、自治区、直辖市的土地利用总体规划,报国务院批准。省、自治区人民政府所在地的市、人口在一百万以上的城市以及国务院指定的城市的土地利用总体规划,经省、自治区人民政府审查同意后,报国务院批准。本条第二款、第三款规定以外的土地利用总体规划,逐级上报省、自治区、直辖市人民政府批准;其中,乡(镇)土地利用总体规划可以由省级人民政府授权的设区的市、自治州人民政府批准。土地利用总体规划一经批准,必须严格执行。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第十二条规定,修改土地利用总体规划的,由原编制机关根据国务院或者省、自治区、直辖市人民政府的批准文件修改。修改后的土地利用总体规划应当报原批准机关批准。据此,淮南市人民政府无权批准案涉征收决定涉及的土地利用总体规划,一审判决认定“该项目的建设符合市政府批复确认的土地利用总体规划”，与上述规定不符,也就是说案涉征收决定不符合土地利用总体规划。同时,经征收后,案涉土地性质已由居住用地修改为商业用地,但被上诉人也未提供任何经过上级政府批准的土地利用总体规划的证据。此外,被上诉人未提交任何证据证明案涉征收决定符合城乡规划和专项规划。而一审法院在无任何相关证据的情况下,认定“在卷证据能够证实,该项目的建设符合市政府批复确认的土地利用总体规划、城乡规划和专项计划已获建设主管部门批复许可,并已纳入当地国民经济和社会发展年度计划”,没有事实和法律依据。二、一审判决针对评估程序未作任何审查,属事实认定不清。按照相关法律法规的规定,市、县级人民政府在房屋征收决定公告后,应对被征收房屋进行评估。其中,评估机构的选择应由被征收人协商选择;评估机构需严格依据《国有土地上房屋征收评估办法》所规定的要求进行评估;房屋征收部门应当将分户的初步评估结果在征收范围内向被征收人公示。本案中,被上诉人未提交任何有关房屋评估的证据材料,也未对被征收范围内的房屋进行评估,更未与原告协商选定评估机构事宜。针对上述评估程序的缺失问题,上诉人在一审中曾着重提出异议,然而一审法院对评估程序未作任何审查和认定,属事实认定不清。三、一审判决认定洞山街道办受田区政府委托,以洞山街道办名义具体实施征收程序,符合法律规定,属适用法律错误。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条规定,市、县级人民政府应当公布拟征收补偿方案,并公开征求公众意见。本案中，补偿方案征求意见稿的公布主体为洞山街道办,其并非征收主体,也不是补偿安置的主体,其无权发布征求意见稿,应由田区政府或者淮南市人民政府发布。行政委托是行政机关在其职权职责范围内依法将其行政职权或者行政事项委托给有关行政机关、社会组织或者个人,受托者以委托机关的名义实施管理行为和行使职权,并由委托机关承担法律责任。本案中,洞山街道办并非受田区政府委托并以田区政府名义对外发布补偿方案征求意见稿,而是超越职权,以洞山街道办自己的名义对外发布。一审判决认定洞山街道办受田区政府委托,具体实施征收程序,符合法律规定,属适用法律错误。四、社会风险评估报告制作主体违反法律规定且制作程序、内容违法,一审法院认定洞山街道办以自己的名义出具社会风险评估报告符合法律规定,属适用法律错误。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条规定,市、县级人民政府作出房屋征收决定前,应当按照有关规定进行社会稳定风险评估;房屋征收决定涉及被征收人数量较多的,应当经政府常务会议讨论决定。本案中,社会稳定风险评估的制作主体为洞山街道办,其无权进行社会稳定风险评估,案涉社会稳定风险评估报告也未经政府常务会议讨论。且被上诉人仅提供《社会稳定风险评估报告》,未提供风险评估过程性材料,无法证明其实际组织有关部门对案涉征收实施了社会风险评估。一审法院认定洞山街道办以自己的名义出具社会风险评估报告符合法律规定,属适用法律错误。综上所述,一审判决认定事实不清、适用法律错误。请求撤销一审判决，依法改判支持上诉人一审诉讼请求。一审原告方园公司向一审法院提交了以下证据：1.原告公司的营业执照，证明原告的身份情况；2.原告公司2004年8月18日获颁的淮国用（2001）第X号《国有土地使用证》、2019年5月23日的《房屋调查登记表》。证明原告在案涉项目的征收范围内有合法的房屋及土地使用权，原告与被诉行政行为有法律上的利害关系，具有提起本案诉讼的主体资格；3.被诉的征收决定及其补偿方案，证明被诉行政行为存在且违法；4.2019年6月6日《通知》，证明被告田区政府在未履行安置补偿安置职责的情况下，要求搬离、清空房屋，违反相关规定。一审被告田区政府在举证期限内向一审法院提交了以下证据：1.被告的统一社会信用代码证，证明其主体身份；2.淮南市人民政府2019年1月3日作出的淮府秘［2019］4号《淮南市人民政府关于同意调整淮南市2018-2020年棚户区改造计划的批复》（含淮南市房地产管理局2018年12月24日向淮南市人民政府报送的淮房地[2018]185号《淮南市房地产管理局关于调整我市2018-2020年棚户区改造计划的请示》）、淮南市田家庵区发展和改革委员会2019年3月7日作出的田发改［2019]19号《关于田家庵区中化国际城C区、龙湖明珠健康城、碧荷庭二期、洞山东路四宜城（自建安置房）棚户区改造项目建议书的批复》，共同证明碧荷庭二期项目是基于公共利益，经过依法批复；3.洞山街道办2019年2月28日作出的《登记通告》、次月25日作出的《碧荷庭二期棚改项目房屋调查结果》（含附件《碧荷庭二期棚改项目房屋调查登记汇总表》）、同年1月21日作出的《关于〈碧荷庭二期地块国有土地上房屋征收补偿方案〉（征求意见稿）公告》以及将前述材料公示张贴的照片，洞山街道办2019年4月10日作出的《田家庵区碧荷庭二期棚户区改造项目社会风险评估报告》，案涉《征收决定》及其《补偿方案》，共同证明被告作出《征收决定》的程序合法、适用法律法规正确；4.淮南市田家庵区住房保障和房产管理局2019年4月出具的《关于棚户区改造资金的情况说明》，证明在案涉《征收决定》作出前，征收补偿相关费用已足额到位，专款专用。上述证据均已随案移送本院。对一审法院审理查明的案件事实，本院予以确认。本院审理另查明，洞山街道办作出的《碧荷庭二期棚改项目房屋调查结果公告》及附件载明，案涉征收共涉及被征收人167户，其中住宅类159户，非住宅类8户。目前多数被征收人已经签订征收补偿安置协议。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条、第六十七条的规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当在收到起诉状副本之日起十五日内向人民法院提交作出行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条规定,确需征收房屋的各项建设活动,应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建,应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。本案中，被上诉人田区政府因棚户区改造作出案涉房屋征收决定，但其在法定举证期限内并未向一审法院提交相关国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划、专项规划以及该区国民经济和社会发展年度计划，亦未提交建设用地规划等许可证件或者相关行政职能部门明确的审查意见。田区政府提供的《淮南市房地产管理局关于调整我市2018-2020年棚户区改造计划的请示》、《淮南市人民政府关于同意调整淮南市2018-2020年棚户区改造计划的批复》、淮南市田家庵区发展和改革委员会《关于田家庵区中化国际城C区、龙湖明珠健康城、碧荷庭二期、洞山东路四宜城（自建安置房）棚户区改造项目建议书的批复》等证据，并非规划许可，亦未明确说明案涉征收是否符合相关规划、计划，不能证明案涉征收符合相关规划、计划，故田区政府作出的案涉房屋征收决定，主要证据不足，依法应当撤销。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项的规定，行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为。鉴于案涉征收涉及被征收人较多，且大多数已经签订补偿安置协议，不少已经搬迁，如果撤销案涉征收决定，将造成公共资源极大浪费，且难以保证多数被征收人得到及时安置，影响其合法权益，故案涉房屋征收决定可确认违法而不撤销。综上，一审判决认定事实清楚，但适用法律、法规不当。上诉人方园公司的主要上诉理由成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第七十四条第一款第（一）项、第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下：一、撤销淮南市中级人民法院（2019）皖04行初97号行政判决；二、确认淮南市田家庵区人民政府2019年4月24日作出的碧荷庭二期地块国有土地上房屋征收决定违法。一、二审案件受理费各50元，由被上诉人淮南市田家庵区人民政府负担。本判决为终审判决。审判长  张志强审判员  陈 默审判员  钟祖凤二〇二〇年五月七日法官助理张高英书记员潘玉丹附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；……第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；……第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；……