河南省焦作市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）豫08行终100号上诉人（原审原告）李瑞年，男，1968年11月6日出生，汉族，住济源市。委托代理人高帅成，河南凌峰律师事务所律师。委托代理人姚云东，河南凌峰律师事务所律师。被上诉人(原审被告)济源市发展改革和统计局（原名为济源市商务局），住所地：济源市第二行政区9号楼。法定代表人王笑非，该局局长。出庭负责人杨志成，该局副局长。委托代理人贾海丰，河南愚公律师事务所律师。上诉人李瑞年因行政允诺纠纷一案，不服河南省孟州市人民法院（2019）豫0883行初115号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人李瑞年的委托代理人姚云东，被上诉人济源市发展改革和统计局的出庭负责人人杨志成及委托代理人贾海丰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审审理查明，济源市万佳食品有限公司（下称万佳公司）于2000年12月31日成立，属国有控股企业。系济源市人民政府确定的生猪定点屠宰企业。2012年11月6日，由于该公司所处位置被居民小区包围，因出现环保问题被迫停产。此后，万佳公司与河南平康食品有限公司（下称平康食品公司）达成合作意向，后因选址问题，平康食品公司放弃合作。2013年6月24日，万佳公司在对外招商时，与原告达成合作意向，原告以120万元人民币的价格收购平康食品公司在万佳公司的股权。此后，原告准备提供一处旧厂房作为万佳公司新的项目用地时，由于该项目用地环评手续未获批复，导致该项目搬迁搁浅。当万佳公司进入破产程序后，被告经与原告协商后，作出了济商务【2014】111号文件，承诺若原告同意万佳公司进入破产程序，配合万住公司的破产改制，则退还原告不少于其投入资金120万元人民币ニ分之一即60万元人民币的出资。在万佳公司破产程序中原告积极配合，无阻挠行为。但被告始终未将承诺的60万元股金退还给原告。原告为此诉至本院。原审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第一款规定，在起诉被告不履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据，但有下列情形之一的除外：(一)被告应当依职权主动履行法定职责的；(二)原告因正当理由不能提供证据的。同时，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十三条第一款规定，原告请求被告履行法定职责或者依法履行支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇等给付义务，原告未先向行政机关提出申请的，人民法院裁定驳回起诉。本案中，由于原告李瑞年诉称要求被告履行行政职责，因此其负有提供已先行向被告提出履行行政职责、归还原告股金60万元申请的证据的责任，但因其未能提供已在本案起诉前先向被告提交相关申请的证据，故本院对其该项起诉请求，依法应当裁定予以驳回。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第一款和《最高人民法院关于适用的解释》第九十三条第一款、第一百零一条之规定，裁定：驳回原告李瑞年的起诉。上诉人李瑞年不服一审判决，上诉请求：1、依法撤销河南省孟州市人民法院（2019）豫0883行初115号行政裁定书；2、指令一审法院对本案重新进行审理；3、一、二审诉讼费用由被上诉人承担。事实和理由：一、本案中被上诉人应当依职权主动履行法定职责。在济源市万佳食品有限责任公司破产改制前，被上诉人向上诉人作出行政承诺，承诺由被上诉人退还上诉人不少于其投入资金120万元人民币二分之一即60万元人民币的出资，导致上诉人自愿放弃了原在万佳公司的其他股东权利。在国家倡导依法行政、诚信政府的大背景下，作为行政机关，被上诉人更应当依法依职权主动履行其对外做出的行政承诺，保护政府形象，保护社会大众对政府的信赖利益，而不是由上诉人催促履行其行政职责。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第一款之规定，在起诉被告不履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据，但有下列情形之一的除外：（一）被告应当依职权主动履行法定职责的；（二）原告因正当理由不能提供证据的。因此本案属于上述法律规定的第一种除外情形，上诉人无需向法院提交已在本案起诉前先向被上诉人提出相关申请的证据。二、在本案起诉前，上诉人已经多次向被上诉人提出相关申请，被上诉人在庭审中对此事实也予以认可。被上诉人向上诉人作出行政承诺后，上诉人积极寻找被上诉人单位的负责人，要求被上诉人积极履行行政承诺。但被上诉人以种种理由进行推脱，无奈上诉人才提起本次诉讼。对于以上事实，被上诉人在一审庭审过程中是予以认可的，并且在庭审中被上诉人承认曾积极向济源市人民政府协调解决此事。对于被上诉人已经认可上诉人向其提出过相关申请的事实，上诉人无需向一审法院提交证据。综上，上诉人认为一审法院的裁定不符合事实及法律规定，应当予以撤销，并对本案进行重新审理。被上诉人济源市发展改革和统计局辩称，济源市万佳食品有限公司，现在正在进行破产改制，破产程序尚未结束。根据原济源市商务局给李瑞年出具的承诺，李瑞年的60万元首先应当在破产过程中进行解决。现在破产程序尚未结束，不能直接要求商务局给予解决这60万元。另外商务局作出的承诺并非法律规定的应当积极履行的法定职责。上诉人的第一个理由不能成立。第二点，原济源市商务局并没有见到李瑞年的书面要求商务局解决其作出的承诺的相关证据。原一审这个裁定并无不当，上诉人的上诉理由不能成立，请求法庭依法驳回上诉人的上诉请求。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致。本院予以确认。本院认为，本案不属于履行法定职责纠纷，应为行政允诺纠纷。原济源市商务局于2014年11月18日作出济商务【2014】111号文件载明“……万佳公司的改制关系到数百名职工的基本生活，关系稳定大局，经过多次做工作，李瑞年同意积极配合万佳公司改制。考虑到其在入股万佳公司过程中，个人经济利益的确受到了损失。为推进万佳公司早日进入破产程序，现我局承诺，若李瑞年同意万佳公司进入破产程序，积极配合万佳公司的破产改制，我局将在万佳公司破产改制过程中，积极协调，退回李瑞年不少于其投入资金120万元人民币二分之一即60万元人民币的出资，若该二分之一出资（60万元人民币）得不到补偿，差额部分由市商务局积极向市政府申请解决。”该承诺不属于行政法律法规赋予被上诉人的法定职责。行政允诺是指行政主体为实现特定的行政管理目的，向行政相对人公开作出的当行政相对人作出一定的行为即给予其利益回报的意思表示行为。本案中，原济源市商务局为完成万佳公司的破产改制，安置好数百名职工的基本生活，向李瑞年出具涉案承诺，是属于行政允诺。行政允诺一旦作出，行政主体及产生相应的履行义务。从内容上看，行政允诺包括假定条件和允诺义务两个部分，在假定条件成就时，行政主体允诺履行相应的义务。而从原济源市商务局出具的承诺内容来看，其承诺应理解为两层意思，首先，对于李瑞年的60万元在破产改制过程中，积极协调，从破产财产中进行清偿。其次，对于破产程序中解决不了的差额部分，由原济源市商务局向济源市政府申请解决。从一审中济源市发展改革和统计局提交的济源市万佳食品有限责任公司管理人出具的破产清算情况说明，“万佳食品（济源市万佳食品有限责任公司）仍有部分财产未处置完毕，破产程序尚未终结”。由此可以看出，万佳公司破产程序尚未终结，李瑞年主张的60万能否在破产程序中得以清偿还不能确定，是否有差额部分需要济源市发展改革和统计局来履行也无法确定。因此，本案行政允诺的假定条件尚未成就，李瑞年起诉主张济源市发展改革和统计局履行行政允诺的事实根据尚未成就，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项规定，“提起诉讼应当符合下列条件：……（三）有具体的诉讼请求和事实根据……”，李瑞年的起诉不符合法定起诉条件。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项规定，“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的……”，虽然一审对本案案由及法律关系认定不当，但驳回起诉正确，本院予以维持。综上，上诉人李瑞年的上诉理由不能成立，对其请求不予支持。原审法院裁定结果正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  贾文宇审判员  王 森审判员  武丽娟二〇二〇年五月二十七日书记员  左梦娇