河南省郑州市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）豫01行终144号上诉人（原审原告）河南省汇鑫置业有限公司，住所地郑州市二七区兴华北街18号盛世经纬8楼。法定代表人李保林，该公司执行董事。委托代理人王菊仙，该公司员工。委托代理人张永雷，河南点石律师事务所律师。被上诉人（原审被告）新郑市孟庄镇人民政府，住所地河南省新郑市孟庄镇。法定代表人刘志刚，该镇政府镇长。委托代理人黄战戈，该镇政府工作人员。委托代理人杨菁英，河南博云天律师事务所律师。被上诉人（原审被告）郑州航空港经济综合实验区郑港办事处冢刘村村民委员会，住所地郑州航空港区郑港六路与郑港二街交叉口向北1000米路东锦绣翠园小区西院物业楼。法定代表人刘法田，该村民委员会主任。上诉人河南省汇鑫置业有限公司（以下简称汇鑫置业公司）因与被上诉人新郑市孟庄镇人民政府（以下简称孟庄镇政府）、郑州航空港经济综合实验区郑港办事处冢刘村村民委员会（以下简称冢刘村村民委员会）行政协议一案，不服河南省新郑市人民法院（2019）豫0184行初146号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。原审法院经审理查明：2009年10月16日，甲方冢刘村村民委员会和乙方汇鑫置业公司签订《协议书》，约定“一、甲方同意给乙方提供农用地贰块，每块10亩，共计20亩，使用期限30年（以土地承包法有关规定为准）。二、土地坐落位置：该两宗地均位于中刘村西，袁孟公路北侧，第一块土地位置东至107国道，西至中刘村土地，南至中刘村土地，北至中刘村土地，共10亩；第二块土地位置东至中刘村土地，西至107国道，南至中刘村土地，北至中刘村土地，共10亩，（具体位置见附图）。三、土地价格26000元/亩（含土地补偿费），附属物补偿费按照实际清点数量，参照有关补偿标准补偿，青苗补偿费600元/亩。四、付款方式：自本协议签订之日起2个月内乙方向甲方一次性支付土地价格520000元，并一次性付清附属物补偿费和青苗费。五、甲方向乙方提供的土地为农业用地，供乙方用于发展农业，乙方不得擅自改变土地用途，如确需改变土地用途，必须经过国土资源部门及镇政府同意，并按照相关法律由乙方负责办理相关手续，变更的一切费用由乙方承担。六、甲方及镇政府应为项目的审批及有关证照办理提供一条龙服务，乙方应及时提供项目审批及有关证照办理所需的规范资料，确保有关证照的快速办结。七、甲乙双方的其他责任和义务：（一）甲方的责任和义务1、协助乙方办理农用土地使用权证书；2、协助乙方处理项目建设、经营过程中的有关问题；3、确保周边环境的综合治理，为乙方开发建设提供良好的外部环境和必要的条件。（二）乙方的责任和义务1、按照本协议约定的付款方式按时支付各种款项；2、按照本协议约定依法建设、经营与管理，使项目尽快产生经济效益和社会效益；3、保证为政府公关性公共接待提供优质优惠的服务。八、本协议签订后，甲乙双方应本着诚实合作，互惠互助的原则共同遵守，未尽事宜，双方协商解决，并签订补充协议。九、违约责任：甲乙双方如单方违约，违约方应按照本协议约定依法赔偿因自己违约给另一方造成的一切损失。十、本协议一式陆份，甲乙双方各一份，其余报有关部门。十一、本协议自甲乙双方签字盖章之日起生效。”冢刘村村民委员会在甲方处加盖印章，刘喜发、刘保安作为甲方代表在合同上签字；汇鑫置业公司在乙方处加盖公司印章，贾长青作为乙方代表在合同上签字。2009年11月1日，孟庄镇政府出具证明，内容为批准冢刘村村民委员会向汇鑫置业公司提供20亩土地，并予以备案。2010年2月3日，汇鑫置业公司委托兴业银行向新郑市孟庄镇财政所汇款600000元，兴业银行股份有限公司郑州中原路支行出具的《兴业银行单位汇款委托书》显示用途为“购土地款”。同日，新郑市孟庄镇财政所向汇鑫置业公司出具《河南省统一财务收款收据》。2010年2月12日，冢刘村村民委员会向孟庄镇政府出具收据两份，分别载明收到孟庄镇政府人民币478400元、79955元，共计558355元。冢刘村村民委员会至今未向汇鑫置业公司交付土地，汇鑫置业公司以此为由要求解除合同，并要求二被告退还购地款。另查，河南省郑州市惠济区人民法院在审理（2019）豫0108行初48号河南中海石化有限公司诉孟庄镇政府行政合同纠纷一案期间，就本案汇鑫置业公司支付的土地款600000元问题，孟庄镇政府曾与河南中海石化有限公司于2019年4月25日签订《协议书》，协议约定孟庄镇政府退还河南中海石化有限公司直接支付的土地预约款1000000元，及河南中海石化有限公司委托汇鑫置业公司支付的土地预约款600000元。后孟庄镇政府认为上述《协议书》确认的1600000元中汇鑫置业公司支付的600000元属于冢刘村土地款项，与该案无关，故于2019年6月28日向河南中海石化有限公司邮寄解除协议通知，要求解除上述《协议书》。2019年8月8日，河南省郑州市惠济区人民法院就该案作出（2019）豫0108行初48号行政判决，认为孟庄镇政府应当退还土地出让金，仅支持河南中海石化有限公司缴纳的土地出让金1000000元，未支持河南中海石化有限公司要求返还汇鑫置业公司所缴纳的600000元土地款的请求。原审法院认为：行政协议是指行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。从案涉用地《协议书》签订的主体来看，该协议是汇鑫置业公司与冢刘村村民委员会签订，冢刘村村民委员会非行政机关，双方系平等法律主体。孟庄镇政府也非合同一方当事人，孟庄镇政府出具的证明，仅是对孟庄镇政府依据农村土地承包法对土地流转进行的资格审查、项目审核等，孟庄镇政府财政所接收汇鑫置业公司所转的600000元土地购地款，也仅是孟庄镇政府依据《关于在全省推行农村集体“三资”委托代理服务工作的意见》的规定履行委托代理服务。从《协议书》签订的内容来看，该协议系汇鑫置业公司为发展农业根据农村土地承包法的规定由冢刘村村民委员会向其提供20亩农业用地，汇鑫置业公司向冢刘村村民委员会支付相应的土地使用费、附属物补偿费及青苗费，并约定该合同自双方签字盖章之日生效。双方约定的权利义务内容不是为实现公共利益或者行政管理目标，《协议书》符合合同法规定的合同要件，是平等主体的自然人、法人、其他组织之间设立、变更、终止民事权利义务关系的协议，属合同法调整范围，双方之间的纠纷亦是在《协议书》履行期间产生的民事纠纷。综上，本案不属于人民法院行政诉讼受案范围，应当驳回汇鑫置业公司的起诉。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定：驳回原告河南省汇鑫置业有限公司的起诉。案件受理费50元，退还原告河南省汇鑫置业有限公司。汇鑫置业公司上诉请求：1．撤销一审（2019）豫0184行初146号行政裁定，指令该案继续审理；2．本案诉讼费用由被上诉人承担。事实与理由：一、本案的协议书系孟庄镇政府为促进地方经济发展实现其行政管理目标，与冢刘村村民委员会共同作为协议书的一方当事人，与上诉人所订立且具有行政法上权利义务内容的协议。因此一审法院认定孟庄镇政府非协议一方当事人，协议内容不是为实现公共利益或者行政管理目标，属于认定事实错误。二、一审法院认定孟庄镇政府收取上诉人支付的土地款项是依据《关于在全省推行农村集体“三资”委托代理服务工作的意见》的规定，履行委托代理服务，没有事实依据。根据行政诉讼法第三十四条的规定，孟庄镇政府一审中辩称其是依据上述意见收取上诉人支付的土地价款，但孟庄镇政府没有正当理由未在法定举证期限内提交上述意见，根据上述法律规定，应视为没有证据。三、一审法院认定上诉人与冢刘村村民委员会订立的协议书属于合同法调整范围，双方之间的纠纷系民事纠纷，不属于人民法院行政诉讼受案范围，属于认定事实错误。冢刘村村民委员会是将土地提供给上诉人有偿使用，是对本村集体所有土地行使经营管理权，实质上是依据法律授权履行行政管理职责的行为，与上诉人相比明显处于主导性的地位。本案中冢刘村村民委员会与上诉人订立协议书，约定将20亩农用地有偿提供给上诉人使用，用于开发农业项目，属于村委会组织法第八条以及土地管理法第十条规定的村民委员会对本村集体所有土地行使经营管理权，实际上是一种行政管理职能，属于法律授权的行为。四、一审错误认定协议书属于合同法调整范围，导致其适用法律错误，最终作出错误的裁判。上诉人已经全面履行协议书约定的土地款项支付义务，孟庄镇政府、冢刘村村民委员会在确认不能向上诉人交付土地之后更没有及时地将相应的款项退还给上诉人，其行为已经构成单方违约，应当按照协议书第九条的规定向上诉人退还相应款项并赔偿损失。孟庄镇政府答辩称：一、孟庄镇政府不是案涉用地协议书的签约主体。根据合同相对性，孟庄镇政府并不是本案的被告。二、从协议的内容上来看，完全是地位平等的民事主体之间的合意行为。该协议书不具有实现行政管理目标或公共利益的属性，应当属于民事合同而非行政协议。三、孟庄镇政府接受上诉人所转的款项是根据村财镇管的要求属于三资代管的性质。孟庄镇政府并没有向上诉人返还相关款项的法定义务。四、孟庄镇政府已经向冢刘村村民委员会支付款项558355元。综上，本案并非行政纠纷，应当属于民事诉讼调整的范围，请求依法驳回上诉。冢刘村村民委员会答辩称：汇鑫置业公司的上诉与冢刘村村民委员会无牵连。本院认为，本案所涉《协议书》签订主体为甲方冢刘村村民委员会和乙方汇鑫置业公司，双方均不是行政机关，而系平等法律主体。案涉《协议书》约定的内容显示为冢刘村村民委员会向汇鑫置业公司提供20亩农业用地，用于发展农业，土地价格为26000元/亩，汇鑫置业公司向冢刘村村民委员会一次性支付土地价格、附属物补偿费及青苗费等。故此，案涉协议并不属于行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的行政协议。同时，孟庄镇政府并非案涉《协议书》的签订主体，孟庄镇政府财政所接收汇鑫置业公司所转的600000元土地购地款，系孟庄镇政府依据《关于在全省推行农村集体“三资”委托代理服务工作的意见》的规定履行委托代理服务，并不能由此认定案涉《协议书》属于行政协议。一审法院认定案涉《协议书》符合合同法规定的合同要件，属合同法调整范围，双方之间的纠纷是在《协议书》履行期间产生的民事纠纷，亦无不当。综上，汇鑫置业公司的上诉理由依据不足，不能成立；对其上诉请求，本院不予支持。一审裁定适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。二审案件受理费50元，退还原告河南省汇鑫置业有限公司。审判长  赵军胜审判员  张 启审判员  赵晓涵二〇二〇年五月十八日书记员  钱梦阳