南昌铁路运输中级法院 行 政 判 决 书 （2020）赣71行终134号 上诉人（原审被告）：南昌市青云谱区住房和城乡建设局，住所地江西省南昌市青云谱区广州路268号C区，统一社会信用代码：11360104MB19009086。 主要负责人：聂洪明，该局局长。 委托诉讼代理人：徐向军，该局征收办主任。 委托诉讼代理人：梁年萍，江西赣兴律师事务所律师，律师执业证号：13601200110655774。 被上诉人（原审原告）：刘凤保，男，1952年10月16日出生，汉族，住江西省南昌市青云谱区。 委托诉讼代理人：徐卫东，江西赣翔律师事务所律师，律师执业证号：13601198810740614。 被上诉人（原审原告）：熊美云（刘凤保之妻），女，1957年3月1日出生，汉族，住江西省南昌市青云谱区。 原审第三人：刘风泉，男，1965年11月26日出生，汉族，住江西省南昌市青云谱区。 上诉人南昌市青云谱区住房和城乡建设局与被上诉人刘凤保、熊美云行政协议一案，不服南昌铁路运输法院（2019）赣7101行初1275号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年3月13日立案受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院经审理查明：自1975年起李荷春是原青云谱区煤场22号的户主，后煤场22号改为佛塔路72号，后又改为广州路72号（广州路216弄13号）。 刘大干与李荷春系夫妻，共有刘凤保、刘凤香、刘细香、刘中香、刘保香、刘风泉、刘保泉7个子女，刘大干于1975年4月去世，李荷春于1995年6月26日去世。刘凤保、熊美云于1981年5月5日登记结婚。现刘细香已去世，其继承人为张根平与张宙翔。 2005年11月6日，刘风泉、刘保泉及其子女刘迪坤、刘典昆与城南指挥部、青云谱拆迁办签订了拆迁协议1；2006年10月20日，刘风泉以原告熊美云的名义与青云谱拆迁办签订了拆迁协议2；2006年12月27日，刘保香与青云谱区拆迁办签订了拆迁协议3。综合上述三份协议，拆迁面积共计379平方米，2012年12月18日，青云谱拆迁办又与刘风泉签订安置协议书，约定被拆迁人为刘风泉、刘保泉、刘迪坤、刘典昆，根据会议纪要由被拆迁人补交100000元，获得熊坊农民公寓安置房5套（面积共为454.58平方米）及5个储藏间（面积共为60.05平方米）、3个车库（面积共为54.80平方米）。最终，该熊坊农民公寓安置房5套及5个储藏间、3个车库由刘风泉、刘保泉、刘迪坤、刘典昆所得。在拆迁档案中，附有五十年代南昌市人民政府颁发的产权人为刘大干、李荷春、刘凤保的土地证原件，但该证所指土地及房产已于70年代拆迁，与案涉被拆迁房屋（佛塔路72号）无关；另有1994年南昌市郊区人民政府颁发的产权人为刘保香的宅基地使用证原件（土地面积为53.56平方米）。 另查明，2015年6月8日，青云谱法院立案受理原告刘凤保、熊美云与被告南昌市青云谱区住房保障和房产管理局(以下简称青云谱房管局)、第三人刘风泉确认合同无效纠纷一案，2017年9月6日，青云谱法院作出84号裁定书，除上述事实外还认定：由于两原告申请对委托书、责任书、领款单上熊美云的笔迹和指印真实性进行鉴定，第三人亦未提出异议，青云谱法院依法委托江西求实司法鉴定中心进行了鉴定。该中心于2016年2月26日出具赣求司[2015]文鉴字第0807号鉴定意见书，鉴定意见为：2006年10月20日的《拆迁协议》及《委托书》中的“熊美云”签名字迹不是原告熊美云所写；2006年10月20日的《拆迁补偿安置收、支款结算单》中的“熊美云”签名字迹不是原告熊美云所写，手指印文不是原告熊美云所留。后第三人申请对2005年3月16日的家庭会议纪要（本案称备忘录）中是刘凤保、熊美云的签名真实性进行鉴定，但由于第三人未按规定缴纳鉴定费，致鉴定终止。两原告及第三人均认可本案所涉房屋已于2006年全部拆除。 两原告曾以法定继承纠纷诉至青云谱法院，要求分得拆迁后补偿安置的5套房及储藏间、车库，青云谱法院于2014年11月27日作出482号裁定，认为除了青云谱拆迁办与刘保香签订的拆迁协议附有宅基地使用证原件外，其余拆迁协议均无任何合法有效的土地或房产权属证明，无法确定该拆迁协议中所涉拆迁房产及土地的产权人，两原告主张佛塔路72号是其与父母共有的房产，因提供不出合法颁发的房产权属证明，不予认可，该案属于拆迁补偿安置纠纷，故裁定驳回了两原告的起诉。现该裁定已经发生法律效力。 青云谱法院认为，因两原告要求确认原有的拆迁协议无效，并要求青云谱房管局重新签订拆迁协议，不属于拆迁人与被拆迁人履行拆迁合同的争议，不适用房屋拆迁安置补偿合同纠纷审理，应属于刘家兄妹的分家析产纠纷，两原告可与其他兄妹协商解决，如协商不成，可另案起诉。2017年9月6日，青云谱法院再次裁定驳回原告刘凤保、熊美云的起诉。 2018年1月3日，原告刘凤保、熊美云与被告刘风泉、刘迪坤、刘保泉、刘典昆、刘凤香、刘中香、刘保香、张宇翔、张根平分家析产纠纷一案由青云谱法院立案受理，青云谱法院于2018年12月26日作出18号裁定，认为该案纠纷所涉房产系青云谱区佛塔路72号，青云谱拆迁办拆迁该房产时共分了3个拆迁协议予以拆迁。除了青云谱拆迁办与刘保香签订的拆迁协议附有宅基地使用证原件外，其余拆迁协议均无任何合法有效的土地或房产权属证明，无法确定该拆迁协议中所涉拆迁房产及土地的产权人，两原告主张佛塔路72号是其与父母共有的房产，因提供不出合法颁发的房产权属证明，不予认可。且拆迁部门对佛塔路72号房产的拆迁，在没有相关合法颁发的房产权属证明的情况下，具体是以什么依据进行拆迁，又具体是因什么原因将拆迁补偿安置分给被告，青云谱法院无法确定。现拆迁部门已将拆迁补偿安置分给被告，原告如对拆迁部门的拆迁补偿安置有异议，应提起行政诉讼。遂第三次裁定驳回了二原告的起诉。 2019年4月28日，二原告向该院提起本案所涉行政诉讼，该院裁定不予立案。二原告上诉后，南铁中院于2019年9月10日作出464号行政裁定书，以“行政诉讼法第十二条第一款第十一项是有关行政诉讼受案范围的规定，属于人民法院行使裁判职权专属事项，依法即具有溯及力。为保障当事人诉权、化解纠纷，对刘凤保、熊美云的起诉以立案为宜。”为由，指令我院立案受理。 又查明，庭审中二原告明确表示对安置协议所安置的房屋、储藏间、车库无异议，但对未将二原告列为被拆迁人不服，故提起本案诉讼。请求判令：一、依法撤销安置协议，并与原告重新签订拆迁补偿安置协议；二、依法撤销拆迁协议1、2并与熊美云重新签订补偿安置协议2；三、诉讼费由被告承担。 一审法院认为：在审理行政征收案件中，无论是国有土地还是集体土地上的房屋或建筑物，房屋或建筑物的权属人、合法经营权人及其他具有公法上的利害关系人均属于被征收人范畴，对征收行为不服的，具备原告主体资格，并可依法提起行政诉讼。案涉3份协议均系与青云谱拆迁办所签订，拆迁办系临时机构，应由征收部门或设立部门承担主体责任，现青云谱住建局承继了相关征收补偿的职能，故青云谱住建局作为被告主体适格。 根据原、被告的意见和审理情况，本案争议焦点为：1.本案是否应当立案受理；2.被告所签订的案涉协议是否有事实和法律依据。 关于焦点1，被告认为原告第一项诉请超过起诉期限，第二项诉请依据行诉解释第一百六十二条的规定，人民法院应不予立案；第三人亦认为本案诉讼时效已过。庭审后，原告将第2项诉讼请求变更为：撤销拆迁协议2，并与熊美云重新签订补偿安置协议。该院认为，本案系南铁中院裁定撤销该院不予立案的裁定，指定该院立案受理的，系已发生法律效力的生效裁定书，对本案具有羁束力，故被告及第三人的上述意见该院不予采纳。 关于焦点2，原告认为所签协议无事实和法律依据并提交了青云谱法院的3份生效裁定书。经审查，青云谱法院作出的482号、18号裁定书均在该院认为部分表述“拆迁部门对佛塔路72号房产的拆迁，在没有相关合法颁发的房产权属证明的情况下，具体是以什么依据进行拆迁，又具体是因什么原因将拆迁补偿安置分给刘风泉、刘保泉及其子女，该院无法确定。”该院作出的84号裁定书的经审理查明部分亦有同样认定。该院认为，青云谱法院在上述3个案件、历经6年时间，经过鉴定、承办人调取拆迁档案、调查取证等工作后，作出的上述结论与本案查明的事实一致。本案中，被告作为拆迁部门，应当对被拆迁房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，并建立、健全拆迁档案管理制度，但被告并未举证证明被拆迁房屋的上述情况，在原告及第三人对被征收的340平方米和26平方米房屋的位置、权属人发生争议时，被告并未提供档案中的材料予以认定，仅凭第三人否认、原告质疑变更业主姓名无依据的拆迁调查表不能起到认定权属人的作用，被告当庭亦表示与刘风泉、刘保泉、刘典昆、刘迪坤签订拆迁协议1及安置协议，与熊美云（刘风泉代签字）签订拆迁协议2无档案依据，故该院同意青云谱法院生效裁定书的上述认定。但二原告及第三人对拆迁协议及安置协议中除被拆迁人外其余内容均无异议，考虑到房屋已拆除，拆迁安置工作已结束，故该院对此不再作实体审理，该部分的法律效力予以认可。 被告未经调查登记程序，在无合法颁发的房产权属证明或其他权属证明的情况下与刘风泉、刘保泉、刘迪坤、刘典昆签订案涉拆迁协议1、补充协议及安置协议，与熊美云（刘风泉代签字）签订拆迁协议2违反法定程序且主要证据不足，依法对被拆迁人部分予以撤销。本案原告虽在诉讼请求中未涉及拆迁协议1及补充协议，但其事实和理由部分及庭审中的陈述、举证均认为拆迁协议1、补充协议无依据，应予撤销，且在庭审后向法院提出追加诉讼请求的申请，虽然原告该项申请已超过法定时限，但基于行政诉讼对行政行为的审查实行全面审查原则，拆迁协议1、补充协议系安置协议的前提和基础，不一并撤销会对行政机关后续重新作出行政行为产生不利影响，故本案一并对被拆迁人部分予以撤销。 本案实质是原告及第三人对拆迁安置财产的分配产生纠纷引起，属家庭内部矛盾，故应给予原告及第三人自行协商的权利，只有在双方协商不成且未启动其他法律程序时，被告才必须对此作出裁决。综上，为保障当事人合法权益，监督行政机关依法行政，经该院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条的规定，判决：一、撤销2005年11月6日南昌市青云谱区城南片区开发建设指挥部、南昌市青云谱区房屋拆迁代办处与刘风泉、刘保泉、刘典昆、刘迪坤就南昌市青云谱区佛塔路72号房屋中340平方米部分签订的拆迁协议及补充协议中的被拆迁人部分；二、撤销2006年10月20日南昌市青云谱区房屋拆迁代办处与刘风泉以熊美云名义就南昌市青云谱区佛塔路72号房屋中26平方米部分签订的拆迁协议中的被拆迁人部分；三、撤销2012年12月18日南昌市青云谱区房屋拆迁代办处与刘风泉签订的拆迁安置协议中的被拆迁人部分；四、案涉当事人在本判决生效之日起三个月内自行协商解决民事争议，未能自行协商解决或依法救济的，被告南昌市青云谱区住房和城乡建设局在之后的三个月内就被拆迁人及补偿安置对象的认定依法作出行政行为；五、案件受理费50元，由被告南昌市青云谱区住房和城乡建设局负担。 南昌市青云谱区住房和城乡建设局不服一审判决上诉称：1、本案依法不属于人民法院行政诉讼的受案范围。案涉叁份安置协议，均签订于2015年5月1日之前，根据法律规定和司法判例，对该时间点前签订的都是按民事纠纷处理，依法不属于行政受案范围。2、本案上诉人提出的两个诉讼请求均超过法定的起诉期限。关于第一个诉讼请求，案涉《拆迁协议》发生最早的时间是2005年11月6日，被上诉人要求撤销的行政行为发生在2012年12月18日，其自认知道案涉行政行为的时间是在2013年。根据相关法律规定，无论从哪个时间点起算，被上诉人的起诉均已超过法律所规定的起诉期限。关于第二个诉讼请求，根据被上诉人在其他法院提起诉讼所查明的情况来看，案涉协议涉及的房屋并非属于被上诉人，而是由刘风泉搭建，刘风泉是受委托代表刘家办理的房屋拆迁事宜，拆迁协议的签订并未侵害被上诉人的权益。其次，根据相关法律规定，对2015年5月1日之前作出的行政行为提起诉讼，请求确认行政行为无效的，人民法院不予立案。由上可知，一审法院是错误的理解上级法院的本意，一审法院在受理本案后，同样要对案件进行审查，对当事人诉讼请求经审查如超过起诉期限的，应当驳回起诉。3、一审法院程序错误。本案被上诉人仅提出了两个诉求，一审法院却作出撤销拆迁办与刘风泉等人在2005年11月6日签订的《拆迁协议》，该协议并不在被上诉人的诉请。虽然在本案庭审后，被上诉人申请追加了这一诉请，但该诉请按照相关法律法规不应被准许，且这一新的诉请并未经过法庭审理，上诉人对此并不知情，这显然违背了行政诉讼的程序。综上，请求二审法院依法撤销一审裁判，驳回被上诉人的起诉。 本院经审理查明的事实与一审判决查明的事实一致。 本院认为，行政协议作为一种行政手段，既有行政性又有协议性，应具体根据争议及诉讼的性质来确定相关的规则适用，在与行政法律规范不相冲突的情况下可以参照适用民事法律规范。本案并非行政机关单方变更、解除行政协议而提起的行政诉讼，故参照适用民事法律规范关于诉讼时效的规定，不再适用起诉期限的规定。拆迁协议3签订于2012年12月18日，被上诉人在得知该协议后于2013年向青云谱区人民法院提起诉讼，青云谱区人民法院作出（2013）青民一初字第482号裁定，之后被上诉人持续向青云谱区人民法院提起诉讼，直到2019年4月8日向南昌铁路运输法院提起本案所涉行政诉讼，并未超过诉讼时效。因此，上诉人主张被上诉人超过起诉期限的上诉请求不能成立，本院不予支持。 《最高人民法院关于适用的解释》第七十条规定，起诉状副本送达被告后，原告提出新的诉讼请求的，人民法院不予准许，但有正当理由的除外。本案争议的三份协议均系围绕佛塔路72号房产征收拆迁这一行政行为，拆迁协议1与拆迁协议2系拆迁协议3的前提和基础，若不一并处理，对行政机关后续重新作出行政行为会产生不利影响，因此一审法院同意增加撤销拆迁协议1这一诉讼请求并无不当，上诉人主张一审法院审判程序错误的上诉请求不能成立，本院不予支持。 综上，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律法规正确，审判程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人南昌市青云谱区住房和城乡建设局负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  谭 闻 审 判 员  张庆文 审 判 员  刘 巍 二〇二〇年五月十三日 法官助理  熊雨辰 书 记 员  高煜格