天津市高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）津行终127号 上诉人（原审原告）天津开发区创意房地产有限公司，住所地天津开发区捷达路26号A区公寓楼1层104室。 法定代表人王新华，该公司董事长。 被上诉人（原审被告）天津市东丽区人民政府，住所地天津市东丽区跃进路38号。 法定代表人谢元，该区区长。 委托代理人陈武钟，天津四方君汇律师事务所律师。 上诉人天津开发区创意房地产有限公司（以下简称天津创意公司）因诉被上诉人天津市东丽区人民政府（以下简称东丽区政府）行政答复一案，不服天津市第二中级人民法院（2018）津02行初228号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原告天津创意公司向原审法院起诉称，原告于2018年10月15日向被告邮寄《履行行政承诺申请书》，请求：1．请求东丽区政府协调相关部门落实我公司“天津市东丽区东丽湖赛车旅游生态度假村项目”的用地手续；2．请求东丽区政府补偿我公司相关经济损失人民币62.51亿元（其中1703亩土地政府收益38亿，余下817亩按照市场最低价格三百万每亩，计24.51亿，合计62.51亿元）。被告于2018年11月26日作出《关于对天津市开发区创意房地产有限公司的答复》（以下简称《答复》），告知原告的申请没有事实和法律依据。原告认为，被告作出的行政承诺即保证函直接导致原告1703亩土地出让他人。保证函实际上侵害了原告的权益，而且不合法。不能因为政府出具一份保证函就可以把百姓的土地卖掉。原告当时并没有获得土地的补偿。也是由于这个保证函造成这么多年的权益之争，如果按照当时政府承诺的保函针对2520亩土地给原告补偿，就不会给原告造成这么多经济损失。出让给他人的1703亩土地是批准给赛车场地配套的，批准给商住，余下817亩纯体育用地现在又改成了老年公寓康复城现在正在建设。原告从1998年就开始向政府、国家发改委申请立项，相关领导现场勘察，并且合法得到了土地证。天津市1999年将赛车场项目列为当年改善城乡居民生活的十项实事之一。原告认为该保证函是原告丧失权利的根本所在，所以天津市东丽区人民政府既然出了保证函就应当承担行政担保义务。仲裁裁决的2.15亿是对项目的补偿而不是对土地的补偿。综上，被告作出的《答复》理由根本不成立，原告要求被告履行承诺具有合法性。为维护原告合法权益，提起行政诉讼，请求：1．撤销被告作出的《答复》；2．判决被告履行行政承诺；3．诉讼费用由被告承担。 被告东丽区政府向原审法院辩称，被告于2018年10月7日收到原告邮寄的《履行行政承诺申请书》，于2018年11月26日作出《答复》，并以邮寄的方式送达原告，故被告作出的答复程序合法。原告要求被告协调相关部门落实项目用地手续，以及要求被告补偿其相关经济损失没有事实和法律依据，故被告作出的答复事实清楚、理由充分。综上，原告的诉讼请求缺乏事实根据和法律依据，请求法院依法驳回其诉讼请求。 原审法院经审理查明，原告天津创意公司于2018年10月15日向被告邮寄《履行行政承诺申请书》，申请如下：1．请求东丽区政府协调相关部门落实我公司“天津市东丽区东丽湖赛车旅游生态度假村项目”的用地手续；2．请求东丽区政府补偿我公司相关经济损失人民币62.51亿元（其中1703亩土地政府收益38亿，余下817亩按照市场最低价格三百万每亩，计24.51亿，合计62.51亿元）。被告东丽区政府于2018年11月26日作出《答复》，对原告申请履职的内容告知原告：1．你公司申请落实项目用地手续，没有事实及法律依据；2．你公司主张补偿经济损失人民币62.51亿元，没有事实及法律依据。被告于2018年11月27日将上述答复邮寄送达原告。原告不服，提起行政诉讼，请求判如所请。 原审法院认为，业已生效的（2017）津02行初20号行政判决以及（2018）津行终70号行政判决，已经对原告要求补办涉案土地的产权证的诉讼请求予以驳回。业已生效的天津市仲裁委员会［2008］津仲裁字第239号裁决书，就涉案土地裁决给原告2.15亿元作为补偿，并经天津市高级人民法院全部实际执行完毕终结执行，原告就涉案土地已经获取了相应的补偿，故原告就本案向被告提起履职申请，要求落实“天津市东丽区东丽湖赛车旅游生态度假村项目”的用地手续、以及要求补偿经济损失人民币62.51亿元的请求，已经经过处理，被告就原告的申请所作出的《答复》，没有改变已经确定的法律关系，没有对原告已有的权利义务关系带来新的影响，属于重复处理行为，不属于人民法院行政案件受案范围，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项关于对起诉条件的规定，对于原告的起诉依法应予驳回。原告要求被告履行行政承诺的诉讼请求，明显缺乏事实根据，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项关于对起诉条件的规定，亦应裁定驳回起诉。综上，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项、第三款之规定，裁定驳回原告天津创意公司的起诉，案件受理费50元，退还原告。 天津创意公司不服原审裁定，向本院提起上诉，其上诉请求为：1．依法裁定撤销天津市第二中级人民法院作出的（2018）津02行初228号行政裁定书，并将本案予以发回重审，或改判支持上诉人原审的诉讼请求；2．两审诉讼费由被上诉人承担。主要理由为：原审法院在本案的审理过程中程序违法，同时该（2018）津02行初228号行政裁定书在本案的事实调查和证据的认定上不清，适用法律错误，而且该裁定书的内容还侵犯了上诉人的合法权益。 被上诉人东丽区政府书面答辩称：1．被上诉人就上诉人的申请作出《答复》，不属于人民法院行政案件受案范围；2．被上诉人作出《答复》事实及理由充分，程序合法。 双方当事人向原审法院提供的证据均已随案移送本院。 本院经审理查明的案件事实与原审裁定认定的事实一致，本院予以确认。 本院另查明，被上诉人作出的被诉《答复》主要内容为：一、关于请求东丽区政府协调相关部门落实项目用地手续之申请事项。2017年12月7日，天津市东丽湖旅游开发总公司与你公司签署备忘录，约定：天津市东丽湖旅游开发总公司向你公司一次性支付2.15亿元，2017年12月5日之前所签署的关于赛车场项目及用地的所有文件即行废止。你公司应将赛车场项目的所有批准文件、建设资质和其他权益转给天津市东丽湖旅游开发总公司。2007年12月19日，你公司及各股东向东丽区政府、天津市东丽湖旅游开发总公司出具《承诺书》，《承诺书》载明：你公司自愿放弃对赛车场项目用地的所有权利和利益。该《承诺书》所述内容是经你公司各股东慎重研究并一致同意的意见，可以作为解决赛车场项目用地问题的重要法律依据。并且，你公司已通过仲裁及向天津市高级人民法院申请执行等方式，获得了巨额补偿。综上，你公司已通过备忘录即承诺书放弃了赛车场项目的所有权利及利益，并且已经获得了巨额的补偿。故，你公司申请落实的项目用地手续，没有事实及法律依据。二、关于请求东丽区政府补偿相关经济损失人民币62.51亿元之申请事项。依据天津市第二中级人民法院（2017）津02行初20号行政判决书、天津市高级人民法院（2018）津行终70号行政判决书表明，你公司不享有所主张的证载土地上合法国有土地使用权。故你公司主张补偿经济损失人民币62.51亿元，没有事实及法律依据。 天津市高级人民法院2018年6月9日作出（2018）津行终70号行政判决书，认定：上诉人申请补发《国有土地使用证》并提交了《不动产登记资料查询申请书》，经东丽国土分局在“不动产统一登记系统”进行检索查询，上诉人所主张“坐落于本市津丽东丽湖西北，证号为东丽国用（98）字第00159号的不动产”并无相应土地登记信息，据此，东丽国土分局向上诉人出具被诉《无登记记录证明》，告知不动产登记簿信息记载的情况，符合《不动产登记暂行条例实施细则》第一百零二条第二款“查询人要求出具查询结果证明的，不动产登记机构应当出具查询结果证明。查询结果证明应注明查询目的及日期，并加盖不动产登记机构查询专用章”的要求，并无不妥。经诉讼审查，涉案地块于2005年至2010年才陆续由集体土地征收为国有土地，被诉《无登记记录证明》的内容亦符合涉案地块实际情况。上诉人主张有足够的证据证明涉案土地登记信息存在且至今具备法律效力，但上诉人提交的证据仅能够证明上诉人就涉案土地获得了相关利益，不足以证明涉案土地的权利已经登记在上诉人名下，三被上诉人亦否认上诉人关于涉案土地曾登记在上诉人名下的主张。上诉人主张其持有的“东丽国用（98）字第00159号《国有土地使用证》”原件被本案被上诉人东丽区政府以欺骗手段骗走，该主张亦缺乏佐证。综上，上诉人要求撤销被诉《无登记记录证明》，责令三被上诉人为其补发东丽国用（98）字第00159号《国有土地使用证》的诉讼请求，明显不具有事实根据和法律依据，原审法院判决驳回上诉人的诉讼请求并无不当，上诉人的上诉请求理由不能成立，本院不予支持。 最高人民法院2019年4月25日作出（2018）最高法行申9264号行政裁定书，认定：天津市东丽区土地整理中心是经政府批准成立，具有独立法人资格，承担本辖区内土地储备工作的事业单位，并非行使行政职权的行政机关，亦不存在受委托或经法律授权行使行政职权的情形，其与天津市东丽湖旅游开发总公司签订的《土地收购储备合同》，系平等主体之间关于土地使用权转让的民事行为。天津创意公司诉请确认该《土地收购储备合同》无效，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。天津创意公司的诉请实质是对案涉1703亩土地使用权属提出的异议，但未提供证据证明东丽区政府实施了侵害其土地使用权的行政行为，其请求判令东丽区政府在其承诺保证范围内承担责任，没有事实根据。因此，天津创意公司的起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的起诉条件。原审裁定不予立案并无不当。 最高人民法院2019年10月8日作出（2019）最高法行申3038号行政裁定书，认定：天津创意公司于2016年11月23日向东丽国土分局递交《关于补发的申请》。东丽国土分局收到申请后，进行了检索查询，未发现天津创意公司主张的东丽国用（98）字第00159号《国有土地使用证》涉及的不动产登记记录，后作出被诉《无登记记录证明》，告知“我单位无该不动产的登记记录”，该行政行为并无不当。涉案地块于2005年至2010年才陆续由集体土地征收为国有土地，被诉《无登记记录证明》的内容符合涉案地块实际情况。另外，由天津市仲裁委员会作出的［2008］津仲裁字第239号裁决书认定：“2007年12月7日申请人（天津创意公司）与被申请人（天津市东丽湖旅游开发总公司）签署备忘录，被申请人向申请人一次性支付2.15亿元的补偿，2007年12月5日之前所签署的关于赛车场项目及用地的所有文件废止。申请人应将赛车场项目的所有批准文件、建设资质和其他权益转给被申请人。”上述补偿款2.15亿元已经天津市高级人民法院执行终结，天津创意公司的合法权益已得到充分保护。因此，天津创意公司要求撤销被诉《无登记记录证明》，责令三被告为其补发东丽国用（98）字第00159号《国有土地使用证》的诉讼请求，没有事实根据和法律依据，一、二审判决驳回天津创意公司的诉讼请求并无不当。 本院认为：本案争议的焦点为上诉人的起诉是否符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项、第（四）项的规定。 一、关于上诉人的起诉是否符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项的规定，即上诉人的起诉是否有事实根据。根据最高人民法院（2018）最高法行申9264号行政裁定认定：上诉人未提供证据证明被上诉人实施了侵害其土地使用权的行政行为，其请求判令被上诉人在其承诺保证范围内承担责任，没有事实根据。根据天津市高级人民法院（2018）津行终70号行政判决认定：上诉人提交的证据仅能够证明上诉人就涉案土地获得了相关利益，不足以证明涉案土地的权利已经登记在上诉人名下，上诉人主张其持有的“东丽国用（98）字第00159号《国有土地使用证》”原件被本案被上诉人以欺骗手段骗走，该主张亦缺乏佐证。最高人民法院（2019）最高法行申3038号行政裁定认定：上诉人要求撤销被诉《无登记记录证明》，责令东丽区政府等三被告为其补发东丽国用（98）字第00159号《国有土地使用证》的诉讼请求，没有事实根据和法律依据。根据上述生效裁判，上诉人起诉被上诉人履行行政承诺的诉讼请求缺乏事实证据。因此，上诉人的起诉缺乏事实根据，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项的规定，应当驳回起诉。 二、关于上诉人的起诉是否符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项的规定，即被诉《答复》是否属于重复处理行为。依照《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（四）项之规定，驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。重复处理行为的前提是存在原行政行为，即存在一个对当事人的权利义务产生实际影响的原行政行为，重复处理行为只是驳回了当事人对原行政行为提起的申诉，没有对当事人设定新的权利义务。虽然业已生效的天津市第二中级人民法院（2017）津02行初20号行政判决以及天津市高级人民法院（2018）津行终70号行政判决驳回了上诉人要求责令东丽区政府等三被告为其补发东丽国用（98）字第00159号《国有土地使用证》的诉讼请求，但是上诉人在本案中请求被上诉人协调相关部门落实该公司“天津市东丽区东丽湖赛车旅游生态度假村项目”的用地手续，这是两个不同的请求，本案中不存在原行政行为，被上诉人也没有作出驳回上诉人对“天津市东丽区东丽湖赛车旅游生态度假村项目”用地手续提起申诉的行政行为。虽然业已生效的天津市仲裁委员会［2008］津仲裁字第239号裁决书，就涉案土地裁决给上诉人2.15亿元作为补偿，并经天津市高级人民法院全部实际执行完毕终结执行。但是该笔补偿款的出资人为天津市东丽湖旅游开发总公司，而本案中上诉人要求被上诉人补偿经济损失人民币62.51亿元，根据生效裁判认定的事实，除了天津市东丽湖旅游开发总公司对上诉人进行补偿外，没有任何行政机关对上诉人进行经济补偿。因此对于要求被上诉人补偿经济损失人民币62.51亿元的请求，未经过行政处理，不属于重复处理行为。原审法院关于被诉《答复》属于重复处理行为，不属于人民法院行政案件受案范围的理由有误，本院予以纠正。 综上所述，原审法院驳回上诉人起诉的结论并无不当，本院应予维持。上诉人的上诉请求缺乏事实根据，本院难以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  邱建民 审判员  蔡 力 审判员  张明珠 二〇二〇年五月二十日 法官助理焦阳 书记员满开琳 附：本裁定适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； …