江苏省南京市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏01行初317号 原告屠厚霞，性别××年××月××日生，××族。 委托代理人孙金清，江苏共盈律师事务所律师。 委托代理人朱士达，江苏共盈律师事务所实习律师。 被告南京市栖霞区人民政府，住所地南京市栖霞区仙林大学城文枢东路1号。 法定代表人王生，南京市栖霞区人民政府区长。 出庭负责人王智，南京市栖霞区人民政府副巡视员。 委托代理人严青，江苏欣达律师事务所律师。 委托代理人孙畅，江苏欣达律师事务所律师。 第三人孙金民，性别××年××月××日生，××族。 原告屠厚霞不服被告南京市栖霞区人民政府（以下称栖霞区政府）作出的房屋征收补偿决定，向本院提起行政诉讼。本院于2019年5月31日受理后，依法组成合议庭，在法定期限内向被告邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书。因孙金民与本案具有利害关系，本院依法通知其作为第三人参加本案诉讼。本院于2019年8月27日公开开庭审理了本案，原告屠厚霞的委托代理人孙金清、朱士达，被告栖霞区政府的出庭负责人王智及委托代理人孙畅，第三人孙金民到庭参加诉讼。本案因案情复杂，经江苏省高级人民法院批准延长审理期限6个月。本案现已审理终结。 被告栖霞区政府于2019年4月22日作出宁栖国征决字〔2019〕21号《南京市栖霞区国有土地上房屋征收补偿决定书》（以下称21号《征收补偿决定书》）,对原告屠厚霞位于南京市栖霞区××牧场××路××号的房屋（以下称案涉房屋）予以征收并进行补偿。 原告屠厚霞诉称：一、被告栖霞区政府作出的房屋征收决定违反了行政法规的明确规定。1.被告栖霞区政府作出的房屋征收决定与征收目的矛盾，被告的征收目的是为了加快推进西岗地区危旧房改造和综合整治步伐，改善人居环境，提升城市面貌，但《西岗果牧场危旧房改造和综合整治项目房屋征收补偿实施方案》（以下称《实施方案》）明确规定西岗果牧场红线范围内8000亩土地均属于征收范围，对938户住宅和28家企业全部实施征收。西岗果牧场的危旧房只有极小部分需要改建，原告家的房屋非常结实牢固，不属于危旧房，被告栖霞区政府的征收行为不是为了公共利益的需要，违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下称《征收与补偿条例》）第八条的规定。2.根据《中华人民共和国土地管理法》的规定，建设占用土地、农用地转为建设用地应当办理农用地转用审批手续，使用基本农田或者其他耕地超出35公顷的应当报国务院批准，西岗果牧场的8000亩土地基本属于农田和耕地，被告栖霞区政府征收农田和耕地用于建设违反了《中华人民共和国土地管理法》和《基本农田保护条例》的明确规定。3.西岗果牧场危旧房改造和综合整治项目经评估机构测算，用于补偿的资金概算约为23亿元，但根据被告栖霞区政府公开的信息，该项目到位资金合计为5亿元，违反了《征收与补偿条例》关于“作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用”的规定。二、被告栖霞区政府颁发的《实施方案》及第五条项下的未登记房屋认定处理办法违法。1.根据《征收与补偿条例》的规定，被告应当就房屋征收补偿实施方案组织召开有被征收人和公众代表参加的听证会并根据听证会情况进行修改。被告栖霞区政府没有组织召开听证会违法。2.被告栖霞区政府组织有关部门及西岗街道、西岗果牧场对未登记房屋进行认定，并于2017年5月27日由“西岗果牧场危旧房改造和综合整治项目未登记房屋认定工作小组”颁布了《西岗果牧场危旧房改造和综合整治项目未登记房屋认定处理办法》（以下称《未登记房屋认定处理办法》），该办法的内容违反了《中华人民共和国城乡规划法》《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国城市房地产管理法》等一系列法律的规定。3.西岗果牧场隶属于南京市农场管理处，938户住宅和28家企业的全部房屋和土地、包括农场场部的2幢办公大楼均没有《房屋所有权证》或《建设工程规划许可证》，这一情况完全是由被告栖霞区政府的职能部门怠于履行职责造成，被告栖霞区政府在本次征收过程中置法律的明确规定于不顾，以非法机构、未经过法定程序即对被征收房屋作出认定的行为违法。4.《未登记房屋认定处理办法》规定，被征收房屋面积的认定与西岗果牧场职工身份相关联，第三人孙金民一家3口，如果为西岗果牧场职工可以认定房屋面积144平方米，但第三人只能按照90平方米认定，该认定没有任何法律依据，严重侵害了原告和第三人的合法利益。三、被告栖霞区政府对原告357.45平方米的房屋和10余亩的家庭苗圃的大部分不予补偿不公正。1.第三人孙金民出生在西岗果牧场，父母均为西岗果牧场的正式职工，自九十年代初开始和父母在家从事绿化园林苗木的生产和销售，于2000年注册成立了南京市富安花木经营部。后因父母年事已高，全家同意由第三人孙金民承接该经营部的生产经营，第三人每年均向农场缴纳土地承包费。2.被告栖霞区政府的案涉项目房屋征收补偿实施方案中没有对于家庭分户及每人补偿面积作出具体规定，所谓的标准和规定、认定均由拆迁小组自行决定，明显违法且没有法律效力。四、被告栖霞区政府21号《征收补偿决定书》认定原告的房屋面积为150平方米与事实明显矛盾，作出的《房屋征收分户估价报告》（以下称《分户估价报告》）没有告知权利义务且已经超出有效期。1.原告的房屋经测量为357.45平方米，征收拆迁小组据此出具了《征收补偿款计算测算单》，记载对原告的房屋货币补偿款为253.3993万元，其他15项各类费用为66.9888万元，合计320.3881万元。案涉《分户估价报告》认定的房屋面积没有法律依据，原告对此表示异议没有签收，案涉项目的征收工作小组也没有正式进行送达。2.案涉《分户估价报告》出具日期为2017年6月11日，被告栖霞区政府于2019年4月22日依据该《分户估价报告》作出21号《征收补偿决定书》，已经超过一年有效期，应当重新进行评估并重新出具报告。原告认为，被告栖霞区政府的征收补偿行为多处违反法律法规的明确规定，故提起行政诉讼，请求：1.撤销21号《征收补偿决定书》；2.确认被告栖霞区政府颁发的《实施方案》违法；3.请求一并审查《未登记房屋认定处理办法》的合法性；4.判决由被告承担本案的全部诉讼费用。 原告屠厚霞提交的证据有： 证据1、政府信息公开申请书、邮政快递单、宁栖府征字〔2017〕第002号《南京市栖霞区人民政府房屋征收决定》（以下称2号《房屋征收决定》），证明原告于2017年6月24日通过申请政府信息公开获知被告栖霞区政府作出的案涉项目房屋征收决定。 证据2、编号：〔2017〕－（13号）《政府信息公开申请答复书》及附件，证明案涉项目建设单位申请安置房计划确认表中的被征收户数为1081户，申请安置房2500套、建筑面积175000平米，被征收面积137541.61平米，《实施方案》将安置房缩减为1200套违法。 证据3、《未登记房屋认定处理办法》，证明该文件系于2017年5月27日由“未登记房屋认定工作小组”颁发，“未登记房屋认定工作小组”不是法定机构，该文件没有任何法律依据，为违法文件，被告栖霞区政府依据该办法作出的征收补偿决定当然违法。 证据4、《致西岗社区居民的一封信》，证明南京市西岗果牧场等三部门一致确认西岗果牧场不存在违建，原告房屋建设于2002年，被告栖霞区政府将其中200多平方米作为违建处理没有依据。 证据5、《信访事项处理意见书》； 证据6、《市城乡建设委员会信访事项转送告知函》。 证据5－6证明第三人孙金民于2017年7月向相关国家机关和省市领导进行信访，南京市栖霞区人民政府西岗街道办事处于2017年9月19日进行回复，承认2017年7月18日对西岗果牧场违章建筑进行拆除的实施主体是西岗社区，西岗街道办事处城管中队进行了助拆，原告认为被告及其下属部门没有相关职权。 证据7、《分户估价报告》、《南京市国有土地上住宅房屋征收补偿金额分户估价表》，证明估价报告和分户估价表没有依法送达，文件中没有告知行政复议、行政诉讼等法定权利，程序违法，另外估价报告和分户估价表认定的房屋面积与事实不符。 证据8、《房屋测绘表》、《房屋征收补偿金额明细表》，证明房屋测绘表中原告的房屋总面积357.45平米、补偿金额320.3881万元，与被告栖霞区政府作出的21号《征收补偿决定书》的补偿金额不一致。 证据9、21号《征收补偿决定书》，证明原告于2019年4月23日收到被告栖霞区政府于2019年4月22日作出的征收补偿决定，距离评估报告的作出已经超过了一年期限，被告依据案涉《分户估价报告》作出的征收补偿决定没有合法依据，被告使用比较法进行评估错误，用于产权调换的房屋不存在。 证据10、个体工商户营业执照，证明原告家承包了十几亩土地、两块苗圃，缴纳了土地承包费用，领取了营业执照，原告的房屋有部分属于经营性用房，被告没有按照规定予以补偿。 被告栖霞区政府辩称：一、案涉房屋征收决定合法有效。西岗果牧场危旧房改造和综合整治项目是为加快推进西岗地区危旧房改造和综合整治步伐，改善人居环境，提升城市环境面貌的惠民工程，该项目符合《征收与补偿条例》第八条、第九条规定的公共利益。栖霞区政府按照《征收与补偿条例》和《南京市国有土地上房屋征收与补偿办法》（南京市人民政府令第318号，以下称《征收补偿办法》）的规定，依法作出2号《房屋征收决定》，人民法院生效判决已经确认该房屋征收决定合法有效。二、21号《征收补偿决定书》程序合法、依据充分。原告屠厚霞的房屋位于西岗果牧场危旧房改造和综合整治项目征收范围内。经多次协商，征收部门与原告在征收签约期限内未能就补偿方式和补偿结果达成征收补偿协议。征收部门依法报请栖霞区政府对原告作出征收补偿决定。栖霞区政府核实了征收部门提供的未登记房屋认定书、房屋调查表、分户评估报告及送达回执、房屋现场勘察表、征收补偿金额分户评估表、产权调换房说明、房屋征收补偿明细、确定评估机构的相应材料及公示照片、房屋照片等相关材料，根据《征收与补偿条例》和《征收补偿办法》的相关规定及已公示的《实施方案》，于2019年4月22日依法作出21号《征收补偿决定书》并送达原告。21号《征收补偿决定书》的作出程序合法、依据充分并保障了原告的基本生活，合法有效。综上，栖霞区政府对原告屠厚霞作出的21号《征收补偿决定书》程序合法、依据充分。原告屠厚霞的诉讼请求缺乏事实和法律依据，请求人民法院依法驳回原告屠厚霞的诉讼请求。 被告栖霞区政府向本院提交了证明行政行为合法的证据和依据，证据有: 证据1、2号《房屋征收决定》； 证据2、房屋征收决定公告； 证据3、《实施方案》； 证据4、现场公示照片； 证据5、征收公告公示证明； 证据6、（2017）苏01行初625号行政判决书。 证据1－6证明被告栖霞区政府作出的2号《房屋征收决定》经南京市中级人民法院生效判决确认合法有效。 证据7、《关于协商选定西岗果牧场危旧房改造和综合整治项目房屋征收评估机构的通知》； 证据8、选定评估机构征求意见汇总表； 证据9、公告； 证据10、《公证书》； 证据11、评估机构营业执照； 证据12、房地产估价机构资质证书； 证据13、房地产估价师执业证书。 证据7－13证明案涉项目征收范围内的被征收人未能在期限内协商选定评估机构，后通过公证摇号方式选定江苏大新房地产地价评估有限公司（以下称大新公司）和中证房地产评估造价集团有限公司，评估机构选定程序符合法律规定，选定的评估机构和评估师具有相应评估资质。 证据14、《西岗果牧场危旧房改造和综合整治项目附图》及《证明》； 证据15、《西岗果牧场危旧房改造和综合整治项目房屋征收补偿实施细则》（以下称《实施细则》）； 证据16、《西岗果牧场危旧房改造和综合整治项目住宅房屋认定情况明细表》及现场公示照片； 证据17、《栖霞区征收项目未登记房屋认定书》； 证据18、《房屋调查表》； 证据19、《征收（住宅）现场勘察表》； 证据20、《装饰装修及附属物勘查登记表》； 证据21、《分户估价报告》； 证据22、《南京市国有土地上住宅房屋征收补偿金额分户估价表》； 证据23、《南京市国有土地上房屋征收室内装饰装修及附着物补偿金额分户估价表》； 证据24、《送达回证》； 证据25、评估结果公示现场照片； 证据26、屠厚霞户房屋征收补偿明细。 证据14－26证明原告屠厚霞的房屋位于案涉项目征收范围内，但未办理登记，案涉项目房屋征收部门将房屋面积认定结果在征收范围内张贴公示并送达原告，原告未对认定面积提出异议。栖霞区房屋征收部门及案涉项目评估机构对案涉房屋及室内装饰装修等进行了现场勘察并作出《分户估价报告》，确定了被征收房屋的价值。栖霞区房屋征收部门将评估结果在征收范围内进行公示，同时向原告送达了《分户估价报告》，原告未在法定期限内就评估结果提出书面复核申请。 证据27、屠厚霞家庭户籍信息； 证据28、协商记录； 证据29、身份证明； 证据30、关于屠厚霞户产权调换房源情况说明。 证据27－30证明栖霞区房屋征收部门与原告在规定的签约期限内就征收补偿问题进行多次协商，未能达成征收补偿协议。 证据31、《关于对屠厚霞房屋作出征收补偿决定的请示》； 证据32、《南京市栖霞区国有土地上房屋征收补偿听证权利告知书》、送达回证及送达现场照片； 证据33、身份证明； 证据34、听证申请； 证据35、《南京市栖霞区国有土地上房屋征收补偿听证通知书》、送达回证及送达现场照片； 证据36、身份证明； 证据37、21号《征收补偿决定书》； 证据38、送达回证及送达现场照片； 证据39、身份证明； 证据40、公告及公告张贴现场照片。 证据31－40证明栖霞区房屋征收部门根据《征收与补偿条例》第二十六条之规定报请被告对原告的案涉房屋作出房屋征收补偿决定。被告根据原告的听证申请召开了听证会，充分听取了原告的陈述和申辩。被告作出案涉房屋征收补偿决定并送达原告，且在案涉项目房屋征收范围内进行了公告。 法律依据有： 1．《征收与补偿条例》； 2.《征收补偿办法》。 第三人孙金民述称同意原告的意见，未向本院提交证据。 经庭审质证，被告栖霞区政府对原告屠厚霞提交的证据1的真实性、合法性、关联性均予以认可；对证据2的真实性、合法性、关联性予以认可，对证明目的不予认可，认为2号《房屋征收决定》的合法性已经为人民法院生效判决所确认，进入专户的补偿资金与安置房的申购资金相加已经超过了概算资金，案涉项目的资金足额到位；对证据3的真实性、合法性予以认可，对关联性和证明目的不予认可，因为案涉项目范围内所有房屋均没有进行登记，因此对房屋的认定是被征收人比较关心的问题，征收实施部门对《实施细则》中关于未登记房屋的认定处理的规定进行了节选并在案涉项目范围内进行张贴，向被征收人进行公示，以方便被征收人了解未登记房屋认定处理的条件。但该办法并不是正式的发文，因此不能单独审查其合法性，根据《征收与补偿条例》的规定，栖霞区政府在作出征收决定之前应当对征收范围内的未登记房屋进行认定调查和处理，实际上被告也是在征收决定作出前组织了规划、住建等相关部门及西岗果牧场，从房屋的建设历史原因等方面，最终制订了房屋认定处理的原则；对证据4－6的真实性、合法性予以认可，对关联性和证明目的不予认可；对证据7的真实性、合法性、关联性均予以认可，对证明目的不予认可，认为评估报告并非行政行为，不存在行政复议及行政诉讼的问题，在《分户估价报告》中已经告知可以申请复核，分户评估报告中评估的面积系按照认定书认定的面积，也不存在没有依据的情况；对证据8形式的真实性予以认可，对合法性、关联性不予认可，被告对原告房屋的面积没有异议，原告提供的该明细表的形成时间是在案涉项目的奖励期限内，超过奖励期后，签约奖励、搬迁奖励以及过渡费、材料回收款都会有相应的扣减，因此与最终补偿决定中确认的补偿数额存在差距；对证据9的真实性、合法性、关联性均予以认可，对原告的证明目的不予认可；对证据10的关联性不予认可，认为该营业执照的有效期是2001年至2004年，在房屋征收决定作出之前即已过期，同时营业场所在锁金三村，不是在案涉征收项目范围内。第三人孙金民对原告屠厚霞提交证据的真实性、合法性、关联性及证明目的均予以认可。 原告屠厚霞对被告栖霞区政府提交的证据1的真实性予以认可，对合法性不予认可；对证据2的真实性予以认可；对证据3的真实性予以认可，对合法性不予认可，认为2号《房屋征收决定》违法，所以征收补偿方案也违法；对证据4、证据5的真实性不予认可，认为被告没有做这些工作、没有开听证会，公示照片和证明都是被告的工作人员自行签字，证明力不足，实际上并没有公示；对证据6的真实性予以认可；对证据7—10的真实性、合法性、关联性均不予认可；对证据11－13不予质证；对证据14的真实性予以认可；对证据15、证据17的真实性、合法性、关联性均不予认可，认为该规定是套用了《未登记房屋认定处理办法》的内容，认为西岗果牧场没有任何房屋是有证的；对证据16的真实性予以认可，对合法性不予认可；对证据18－20的真实性、合法性、关联性均予以认可；认为证据21—23没有依法向原告送达，也没有诉讼权利的告知，评估报告时点为2017年6月11日错误，应当与房屋征收决定作出的时点一致；对证据24不予认可，认为没有向原告送达；对证据25真实性、合法性、关联性均不予认可，认可进行了公示，但看不出公示内容；对证据26的真实性、合法性、关联性均不予认可；对证据27的真实性、合法性、关联性均予以认可；对证据28不予认可，认可谈话确实存在，但没有人制作谈话笔录，且也没有原告的签名；证据29由人民法院进行审查；对证据30的真实性、合法性、关联性均不予认可，产权调换房源不存在，且对三套产权调换房源均没有进行评估，房屋价值无法确定；认为证据31是被告内部行文，内容错误，与工作底稿和房屋实际测量面积不符；对证据32的真实性、合法性、关联性予以认可；对证据33－36的真实性予以认可；对证据37－40的真实性予以认可，对合法性不予认可。第三人孙金民同意原告的质证意见。 本院经审查认为，原告屠厚霞提交的证据1－4、证据7－10及被告栖霞区政府提交的全部证据均与本案待证事实具有关联性，且来源真实、合法，符合行政诉讼证据要求，本院均作为证明案件事实的证据予以确认。原告屠厚霞提交的证据5－6与本案待证事实之间不具有关联性，本院不予采信。 经审理查明，栖霞区政府因西岗地区危旧房改造和综合整治项目需要，于2017年4月11日作出2号《房屋征收决定》，对东至西岗街道孟北、桦墅社区用地边界，南西至江宁区界，北至桂山、龙王山山脊线范围内的国有土地上房屋进行征收，征收范围内房屋建筑面积约244535.75平方米，其中住宅约938户、企业约28家，房屋征收部门为南京市栖霞区房屋征收管理办公室（以下称栖霞区征收办）。2号《房屋征收决定》在征收现场进行了张贴公告。丁惠霞、戴岳不服栖霞区政府作出的2号《房屋征收决定》，向本院提起行政诉讼，本院于2017年7月20日受理，案号为（2017）苏01行初625号。本院于2018年7月16日判决驳回了丁惠霞、戴岳的诉讼请求，丁惠霞、戴岳未上诉，（2017）苏01行初625号行政判决已经发生法律效力。 2017年4月17日，栖霞区征收办按照南京市住建委公布的14家评估机构名单，向案涉项目被征收人发放了《协商选定评估机构征求意见表》，由被征收人协商选定评估机构。该征求意见表发出966份，收回825份，其中选择“自愿申请摇号确定评估公司”的为741票。2017年4月27日，南京市房屋征收管理办公室将摇号时间及参加摇号的评估机构的名单予以公告。经江苏省南京市南京公证处公证，南京市房屋征收管理办公室于2017年5月3日以摇号方式确定案涉项目的评估机构为大新公司和中证房地产评估造价集团有限公司。 屠厚霞被征收的房屋坐落于南京市栖霞区××牧场××路××号，在2号《房屋征收决定》征收范围内，建筑面积357.45平方米。2017年5月31日，栖霞区政府作出《栖霞区征收项目未登记房屋认定书》，认定屠厚霞被征收房屋的现状面积为357.45平方米，认定面积150平方米，其中砖混结构房屋面积102.02平方米，砖木结构房屋面积47.98平方米。大新公司的评估人员于2017年5月9日对案涉房屋进行了现场勘查并制作了《征收（住宅）现场勘察表》及《装饰装修及附属物勘查登记表》，第三人孙金民在上述表格上签字。经评估，屠厚霞被征收的砖木结构房屋建筑面积为47.98平方米，评估总价款为799347元；砖混结构的房屋建筑面积为102.02平方米，评估总价款为1734646元，室内装饰、装修及附着物补偿款168434元。案涉项目房屋征收部门于2017年6月11日将《分户估价报告》及《南京市国有土地上住宅房屋征收补偿金额分户估价表》送达屠厚霞，屠厚霞拒绝签收。《南京市国有土地上房屋征收室内装饰装修及附着物补偿金额分户估价表》未送达屠厚霞。屠厚霞未就评估结果申请复核。因屠厚霞对被征收房屋面积认定问题存在异议，案涉项目房屋征收部门与屠厚霞多次进行协商，但未能在2号《房屋征收决定》确定的签约期限内达成补偿协议，栖霞区征收办于2019年3月20日向栖霞区政府提交《关于对屠厚霞房屋作出征收补偿决定的请示》，请求栖霞区政府作出征收补偿决定。栖霞区政府作出《南京市栖霞区国有土地上房屋征收补偿听证权利告知书》，对屠厚霞申请听证的权利予以告知。该告知书于2019年4月4日向屠厚霞送达，第三人孙金民代为签收。屠厚霞于2019年4月8日提出听证申请，栖霞区政府于同日作出《南京市栖霞区国有土地上房屋征收补偿听证通知书》并于次日送达屠厚霞，通知屠厚霞将于2019年4月12日进行听证。2019年4月22日，栖霞区政府作出21号《征收补偿决定书》，确定：“一、以产权调换的方式补偿被征收人。用于产权调换的房屋地址为南京市栖霞区西岗果牧场保障房B01幢206室、207室、304室，建筑面积约为85－92平方米房屋共三套（该房号为工程编号，最终编号为以公安部门编号为准，房屋面积以房产部门实测面积为准）。被征收人应当按照产权调换房建设单位的要求办理房款的结算手续。二、被征收人可获得室内装饰、装修费用及附属物补助228434元，其他补助费60190元。该补偿款已经专户存储（开户银行：紫金农商行仙林支行，户名：南京市栖霞区房屋征收管理办公室，账号：3201140241010000008734）。三、被征收人应当在本房屋征收补偿决定书送达之日起十五日内将位于南京市栖霞区××牧场××路××号的房屋腾空并与征收部门办理房屋移交手续。”并告知屠厚霞：“如对本房屋征收补偿决定不服，可在本决定书送达之日起六十日内向南京市人民政府提起行政复议，或者六个月内向南京市中级人民法院提起行政诉讼。被征收人在法定期限内不申请行政复议或不提起行政诉讼，在本决定书规定的期限内仍不搬迁的，本机关将依法申请人民法院强制执行。”21号《征收补偿决定书》于2019年4月23日送达屠厚霞，第三人孙金民代为签收。栖霞区政府并于同日作出宁栖国征决告字〔2019〕21号《公告》，对21号《征收补偿决定书》情况进行公告，并在被征收房屋处进行张贴。屠厚霞不服21号《征收补偿决定书》，遂向本院提起行政诉讼。 另查明，作为2号《房屋征收决定》附件的《实施方案》第五条“未经登记被征收房屋的认定”规定：“对征收范围内未经登记的房屋由区政府组织相关部门及西岗街道、西岗果牧场进行认定。”栖霞区政府就案涉项目制定了《实施细则》，对征收安置房源及过渡期限、被征收房屋的认定和处理意见、符合条件的被征收人实行保障安置的办法、征收安置房申购的特殊规定、住宅户其它补助费用及标准、征收补偿及安置工作流程等作出了规定。其中“二、对被征收房屋的认定和处理意见”规定：“（一）西岗果牧场范围内所有被征收房屋均无产权证，未登记房屋需要由栖霞区政府进行认定。1、区政府组织住建局、国土分局、城管局、规划局、法制办等相关部门成立未登记房屋认定工作组，制定《西岗果牧场危旧房改造和综合整治项目未登记房屋认定处理办法》。2、果牧场组成征收房屋确权小组，结合果牧场的建房相关规范要求及历史情况，按照《西岗果牧场危旧房改造和综合整治项目未登记房屋认定处理办法》，对符合条件的被征收房屋进行初步认定。3、区未登记房屋认定工作组根据果牧场初步认定的房屋情况，进行联合认定，并加盖‘南京市栖霞区房屋认定专用章’。4、认定结果公示后，对于认定结果确有错误的，可以进行更正并公示。（二）对被征收房屋的具体认定条件：1、持有果牧场发放房产证或者批建手续的，其‘房产证’或批建手续不能直接作为被征收房屋的认定依据，须经果牧场审核确认后，方可认定被征收房屋的对象及面积。2、果牧场职工，户籍在果牧场范围内，建有房屋，无果牧场房产证或者批建手续的，由果牧场根据该户的实际情况确认，首先核实该户的父母是否有房产证或批建手续，如有手续应当与父母房产结合进行征收认定，符合分户条件可以分户处理；如无手续可以直接按人均面积标准确认该户的征收面积。职工认定标准及范围由果牧场规定。3、被征收房屋的房主为果牧场职工，其成年子女户口在此地，仍为果牧场职工的，可以从原房主户内单独分立成户，房屋分别征收，其家庭人口按分立户分别计算。4、被征收户的户籍人口必须是房屋征收范围公告（2017年3月10日）之日实际在西岗果牧场范围内，与职工房主为直系亲属的人员。5、确认被征收户必须有实际建成的房屋作为认定基础，无房屋不能认定，面积不足的须据实认定。6、其他需要认定的房屋，由果牧场负责初步确认后报区政府审核认定。”该部分“（四）被征收房屋认定的具体意见”规定，持有果牧场房产证或者批建手续的房屋及承租公房，根据实际房屋面积，最高认定面积为144平方米；无果牧场房产证或者批建手续的房屋，及批小建大的房屋，依照果牧场2002年普查面积为依据认定房屋面积，普查面积超过130平方米的，按130平方米认定面积；被征收房屋中户籍人员较多的，根据实际面积可以按照人均不超过30平方米予以认定面积。认定面积之外的多余房屋面积只给予材料回收款，不能计算购房面积。果牧场将代建房屋出售给场外人员的，由大学城管委会委托西岗果牧场，按照原出售合同中记载或果牧场确认的房屋面积，参照征收标准与购买人签订货币回购协议，不予安置，不享受提现奖励。该部分规定：“（五）果牧场所有确认的房屋建筑面积都须在该单位房屋及土地使用权补偿中扣减。”2017年5月27日，西岗果牧场危旧房改造和综合整治项目未登记房屋认定工作小组发布了《未登记房屋认定处理办法》，对未登记房屋的认定、处理及分户进行了规定，内容与上述《实施细则》的规定内容基本一致。 再查明，2010年4月24日，“中共栖霞区委西岗街道工委、栖霞区人民政府西岗办事处、南京市西岗果牧场”联合发出《致西岗社区居民的一封信》，称：“西岗果牧场自2006年整建制划归仙林大学城以来，果牧场广大职工和社区群众为配合仙林大学城的建设，积极响应上级号召，做出了极大的忍耐和牺牲，多年来一直保持着‘零’违建记录，得到了区委、区政府和仙林大学城管委会的充分肯定。” 本院认为，《征收与补偿条例》第四条、第二十六条规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照《征收与补偿条例》的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。被征收人对补偿决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。据此，栖霞区政府具有负责其行政区域内房屋征收与补偿工作的法定职权。在房屋征收部门与被征收人在签约期限内达不成补偿协议的情况下，对于房屋征收部门提起的作出补偿决定的申请，栖霞区政府有权依法作出房屋征收补偿决定。屠厚霞作为被征收人，不服被告栖霞区政府作出的21号《征收补偿决定书》，有权提起行政诉讼。 一、关于2号《房屋征收决定》的合法性问题 根据《征收与补偿条例》第二条、第八条第（五）项之规定，由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定。本案中，栖霞区政府因西岗果牧场危旧房改造和综合整治项目需要，作出2号《房屋征收决定》并已经公告，告知了当事人具有申请行政复议和提起行政诉讼的权利。丁惠霞、戴岳已经就2号《房屋征收决定》向本院提起行政诉讼，本院作出（2017）苏01行初625号行政判决，驳回了丁惠霞、戴岳的诉讼请求，丁惠霞、戴岳未上诉，（2017）苏01行初625号行政判决已经发生法律效力，2号《房屋征收决定》的法律效力已经为生效判决所确认，故对于屠厚霞就2号《房屋征收决定》的合法性提出的意见，本院不予理涉。因《实施方案》系2号《房屋征收决定》的附件，故对于屠厚霞请求确认《实施方案》违法的诉讼请求，本院亦不予理涉。 二、关于《未登记房屋认定处理办法》的相关问题 （一）《未登记房屋认定处理办法》能否作为规范性文件附带审查 《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。前款规定的规范性文件不含规章”。所谓规范性文件是针对不特定人、同类事项（不特定的事项）、可以反复适用、能够对同类事项在今后一段时间持续发生法律效力的规定，对该类规章以下的规范性文件，在提起行政诉讼的同时才可以一并请求附带性审查。本案中，《未登记房屋认定处理办法》系针对西岗果牧场征收范围内的未登记住宅房屋所有人（特定人）、针对未登记房屋认定事项（特定事项）、不可反复适用、对同类事项在今后不持续发生法律效力，不属于上述条文中的“规范性文件”，故对原告请求一并审查《未登记房屋认定处理办法》的合法性的请求，不予理涉。 （二）《未登记房屋认定处理办法》能否作为21号《征收补偿决定书》的依据 从职权上看，《征收与补偿条例》第二十四条第二款规定：“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理……”《征收补偿办法》第十二条第一款规定：“市、区人民政府组织城乡建设、规划、国土资源、住房保障和房产、城市管理等有关部门对征收范围内未经登记或者改变用途、结构的房屋进行调查、认定和处理。”据此，市、区级人民政府具有对征收范围内未经登记的房屋进行调查、认定、处理的法定职权。本案中，被告栖霞区政府组织该区住建局、国土分局、城管局、规划局、法制办等相关部门成立未登记房屋认定工作组，对西岗果牧场征收范围内未登记房屋的具体认定条件作出规定，符合上述法规、规章的规定。从内容上看，《未登记房屋认定处理办法》对房屋所有人、户籍、分户、认定面积等作出规定，并未超出被告栖霞区政府在征收过程中对未登记房屋“调查、认定、处理”的职权范围，且相关内容规定亦不与现行的征收补偿政策相冲突。综上，本院认为，《未登记房屋认定处理办法》可以作为21号《征收补偿决定书》的依据。 三、关于案涉房屋评估程序及评估报告的合法性问题 （一）关于评估机构的选定问题 《征收与补偿条例》第二十条第一款规定，房地产价格评估机构由被征收人选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定，具体办法由省、自治区、直辖市制定。《江苏省贯彻实施若干问题的规定》第九条规定，房地产价格评估机构由被征收人在规定时间内协商选定；被征收人在规定时间内协商不成的，房屋征收部门可以通过组织被征收人按照少数服从多数的原则投票决定，或者采取摇号、抽签等方式确定。房屋征收部门规定被征收人协商选定房地产价格评估机构的时间应当不少于5个工作日。《国有土地上房屋征收评估办法》第五条第一款规定，同一征收项目的房屋征收评估工作，原则上由一家房地产价格评估机构承担。房屋征收范围较大的，可以由两家以上房地产价格评估机构共同承担。本案中，栖霞区征收办向案涉项目的被征收人公告了协商选择评估机构的相关事宜，并发放了《协商选定评估机构征求意见表》，由被征收人协商选定评估机构。因被征收人未能在规定的期限内（2017年4月18日至2017年4月26日）协商一致选定评估机构，经江苏省南京市南京公证处公证，南京市房屋征收管理办公室通过摇号方式选定大新公司和中证房地产评估造价集团有限公司为案涉项目的评估机构。案涉项目评估机构的选定符合《征收与补偿条例》及相关规定的要求。 （二）关于评估报告的合法性问题 《征收与补偿条例》第十九条第一款、第二款规定：“对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。”“对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。”《国有土地上房屋征收评估办法》第十七条第一款规定：“分户初步评估结果公示期满后，房地产价格评估机构应当向房屋征收部门提供委托评估范围内被征收房屋的整体评估报告和分户评估报告。房屋征收部门应当向被征收人转交分户评估报告。”该办法第二十条第一款规定：“被征收人或者房屋征收部门对评估结果有异议的，应当自收到评估报告之日起10日内，向房地产价格评估机构申请复核评估。”本案中，栖霞区政府提供的评估结果现场公示照片、《分户估价报告》以及《送达回证》等证据证明，案涉房屋初步评估结果已张贴公示，案涉房屋《分户估价报告》及《南京市国有土地上住宅房屋征收补偿金额分户估价表》已送达屠厚霞。上述估价报告及估价表中均明确载明，被征收人或者房屋征收部门对评估结果有异议的，自收到评估报告之日起10日内，要求评估机构作出解释、说明以及可以向原评估机构书面申请复核评估。故对原告屠厚霞提出的案涉房屋《分户估价报告》及《南京市国有土地上住宅房屋征收补偿金额分户估价表》未送达，未告知其可以申请复核、解释等权利的意见，不予采纳。综上，原告屠厚霞在法定期限内未申请复核评估，应视为其对案涉房屋价值评估程序及评估结论予以认可。 关于评估报告中案涉房屋的面积认定问题，《国有土地上房屋征收评估办法》第九条第三款规定：“对于已经登记的房屋，其性质、用途和建筑面积，一般以房屋权属证书和房屋登记簿的记载为准；房屋权属证书与房屋登记簿的记载不一致的，除有证据证明房屋登记簿确有错误外，以房屋登记簿为准。对于未登记的建筑，应当按照市、县级人民政府的认定、处理结果进行评估。”因案涉房屋并未进行登记，栖霞区政府根据前期调查结果即案涉房屋总面积357.45平方米的事实以及《实施细则》中“被征收房屋中户籍人口较多的，根据实际面积可以按照人均不超过30平方米予以认定面积”的规定，因案涉房屋内户籍人口为5人，故栖霞区政府按照30平方米/人认定案涉房屋面积150平方米符合上述规定，本院予以支持。对于原告屠厚霞认为其应当与第三人孙金民分户的意见，根据《征收与补偿条例》第二条规定，被征收人指被征收房屋所有权人。《未登记房屋认定处理办法》指出，被认定为房屋所有人的，原则上应为西岗果牧场职工。本案中，原告屠厚霞夫妻系西岗果牧场职工，第三人孙金民家庭成员并非西岗果牧场职工，不符合《未登记房屋认定处理办法》规定的分户条件，被告栖霞区政府将原告屠厚霞作为被征收人，将第三人孙金民家庭成员计入补偿范围但未予分户并无不当，本院对该项意见不予支持。 关于原告屠厚霞提出的案涉《分户估价报告》于2017年6月11日作出，21号《征收补偿决定书》于2019年4月22日作出，作为21号《征收补偿决定书》依据的《分户估价报告》已经超过一年有效期的意见，对此，本院认为，《南京市国有土地上房屋征收评估技术导则》第十六条规定：“估价结果应用的有效期：自提交正式估价结果之日起，至该征收项目征收补偿结束时止……”，案涉《分户估价报告》载明的“有效期自估价报告提交之日起至房屋征收项目结束期内有效”符合上述规定。故本院对原告屠厚霞的意见不予采纳。 关于原告屠厚霞认为案涉房屋装饰装修评估报告未送达、评估时点错误的问题，经查，栖霞区房屋征收部门将《分户估价报告》及《南京市国有土地上住宅房屋征收补偿金额分户估价表》送达原告屠厚霞，原告屠厚霞因对面积认定不满拒绝签收。《南京市国有土地上房屋征收室内装饰装修及附着物补偿金额分户估价表》于2017年6月14日作出，房屋征收部门未将该估价表送达原告屠厚霞，对此，本院认为，第一，《国有土地上房屋征收评估办法》第十条第一款规定：“被征收房屋价值评估时点为房屋征收决定公告之日。”2号《房屋征收决定》于2017年4月11日作出并公告，案涉项目评估机构以2017年4月11日作为评估时点并无不当。根据《国有土地上房屋征收评估办法》的规定，被征收人对评估结果有异议的，可以申请复核评估及申请鉴定，原告屠厚霞提出的评估报告未告知行政复议及行政诉讼权利的意见没有法律依据，本院不予支持。第二，《国有土地上房屋征收评估办法》第十四条第二款规定：“被征收房屋室内装饰装修价值，机器设备、物资等搬迁费用，以及停产停业损失等补偿，由征收当事人协商确定；协商不成的，可以委托房地产价格评估机构通过评估确定。”由此可见，对被征收房屋室内装饰装修价值，相关法律规章并未强制房屋征收部门委托评估确定，故房屋征收部门是否委托评估，评估结果是否送达被征收人，不足以构成征收补偿决定程序违法。第三，从2017年7月1日的《谈话笔录》可以看出，房屋征收部门与原告屠厚霞在协商过程中已明确告知案涉房屋征收补偿金额明细，原告屠厚霞应当知道案涉房屋装饰、装修部分补偿金额为168434元人民币，其并未对该部分补偿金额提出异议，应视为其认可该部分补偿金额，也即案涉装饰装修评估报告未送达，对原告屠厚霞的实体权利并无实际影响。第四，需要指出的是，在大新公司对案涉房屋室内装饰装修部分已经做出评估的前提下，房屋征收部门应将《南京市国有土地上房屋征收室内装饰装修及附着物补偿金额分户估价表》送达原告，而且应对其可以要求评估机构作出解释、说明的权利予以告知。本案中，房屋征收部门未将装饰装修部分评估表送达原告，虽不违反相关法律规定，但应属程序瑕疵，但该程序瑕疵不足以导致21号《征收补偿决定书》程序违法，故本院对原告屠厚霞的该项主张不予采纳。 综上，案涉《分户估价报告》、《南京市国有土地上住宅房屋征收补偿金额分户估价表》、《南京市国有土地上房屋征收室内装饰装修及附着物补偿金额分户估价表》可以作为栖霞区政府作出21号《征收补偿决定书》的依据。 四、关于案涉房屋征收补偿决定是否合法的问题 （一）关于补偿方式是否合法的问题。《征收与补偿条例》第二十一条规定，被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。被征收人选择房屋产权调换的，市、县级人民政府应当提供用于产权调换的房屋，并与被征收人计算、结清被征收房屋价值与用于产权调换房屋价值的差价。因以产权调换方式进行补偿对被征收人更为有利，被告栖霞区政府作出的21号《征收补偿决定书》决定以产权调换方式进行补偿，并提供了产权调换房源，且提供的产权调换房屋建筑面积大于被征收房屋认定面积，足以保护被征收人的利益，本院予以支持。 （二）关于补偿范围和价值的确定是否准确、合法的问题。 首先，《征收与补偿条例》第十七条第一款规定，作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括：（一）被征收房屋价值的补偿；（二）因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿；（三）因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。本案中，原告屠厚霞的案涉房屋为住宅，不存在停产停业损失补偿，21号《征收补偿决定书》包含房屋价值补偿、搬迁费、临时安置费、拆移补助费等，补偿范围并无不当。 其次，关于补偿价值是否准确、合法的问题。关于被征收房屋价值部分，被告栖霞区政府依据评估报告的评估价值2533993元认定案涉房屋的价值，并无不当。关于室内装饰、装修补助问题，《实施细则》第五条第三项中规定：“装饰装修补助按照评估公司出具的附着物及装饰、装修评估报告进行补偿，另按被征收房屋权证记载面积或签订征收补偿协议的认定房屋建筑面积，每平方米补助400元”，也即室内装饰、装修部分补助费228434元（168434元+150平方米*400元/平方米＝228434元）。关于搬迁补助费，根据《实施方案》第十条第（一）项确定的标准（50元/平方米），原告屠厚霞应获得搬迁补助费7500元（150平方米*50元/平方米＝7500元）。关于设备拆移补助费，根据《实施方案》第十条第（三）项确定的标准（管道煤气2800元/户、空调200元/台、固定电话310元/部、有线电视400元/户，热水器200元/台，宽带网500元/户，电增容280元/户），原告屠厚霞应获得拆移补助费共计2290元（其中空调及太阳能热水器各2台，其他均按单价计算）。关于临时安置费，《实施方案》第十条第（二）项规定：“根据产权户或承租公房合法建筑面积，每月每平方米28元，不足1200元补足至1200元。实行货币补偿方式的，一次性发放12个月的临时安置费；实行产权调换的，按照约定的临时安置期限发放”，本案中，房屋征收部门在与原告屠厚霞商谈过程中，按照货币补偿方式计算临时安置费，给予原告屠厚霞50400元（150平方米*28元/平方米/月*12月＝50400元），计算合理。综上，21号《征收补偿决定书》中决定给予原告屠厚霞产权调换房三套，室内装饰、装修及附属物补助228434元，其他补助费（搬迁补助费、拆移补助费、临时安置费）60190元，补偿价值准确、合法，本院予以确认。需要指出的是，关于临时安置费部分，征收双方当事人可待本判决生效之后，按《实施细则》确定的临时安置期限及月临时安置费标准据实结算。 关于原告屠厚霞认为21号《征收补偿决定书》中确定的补偿金额与商谈过程中的补偿金额相差巨大的问题。《征收与补偿条例》第十七条第二款规定，市、县级人民政府应当制定补助和奖励办法，对被征收人给予补助和奖励。本案中，按照《实施方案》、《实施细则》的规定，在征收决定确定的签约奖励期限内，原告屠厚霞本有权利获得提前搬迁奖励费15万元、签约奖励费6万元、无手续房材料回收奖励费44984元（砖木200元/平方米、砖混280元/平方米，43.68平方米*280元/平方米+163.77平方米*200元/平方米＝44984.4元）、货币安置奖励费（选择货币安置前提下，按照房地产评估总额给予20%的提现奖励），但因原告屠厚霞未能在征收决定确定的签约期限内签约，故上述费用在21号《征收补偿决定书》中不予计入符合规定。 （三）关于安置房屋价值是否合理问题 关于原告屠厚霞提出的产权调换房源价格未经评估，产权调换房价值无法计算的问题，《国有土地上房屋征收评估办法》第二十九条规定，除政府对用于产权调换房屋价格有特别规定外，应当以评估方式确定用于产权调换房屋的市场价值。《南京市国有土地上住宅房屋征收安置办法》（宁政规字〔2015〕11号）第九条规定，征收安置房销售的价格由该征收项目的房地产价格评估机构参照安置房周边普通商品房价格评估确定。项目实施征收时，可根据征收安置房的地点、区位等因素给予评估价10%以内的价格优惠，优惠比例应在征收补偿方案中明确。本案中，被告栖霞区政府在《实施细则》中明确载明“本项目征收安置房的评估价格为10842元/平方米，根据本项目的安置房的地点、区位等因素给予评估价10%的价格优惠，申购安置房价格为9758元/平方米。”综上，被告栖霞区政府按照评估价格确定安置房价值以及按10%的价格优惠确定申购安置房价格，符合上述规定。本院对原告屠厚霞的上述主张不予支持。 关于原告屠厚霞提出案涉房屋系经营用房及承包土地补偿的问题，原告屠厚霞提交的营业执照记载的经营场所为南京市玄武区锁金三村9－603室，不在案涉房屋内；因本案系对国有土地上房屋征收进行的补偿，承包土地问题不属于本案审理范围，本院不予理涉。故本院对原告屠厚霞提出的上述意见不予支持。 （四）关于案涉征收补偿决定的程序是否合法的问题 被告栖霞区政府收到栖霞区房屋征收部门提交的申请后，作出听证通知并向原告屠厚霞送达，在举行听证后作出21号《征收补偿决定书》并依法向原告屠厚霞送达，且对征收补偿内容进行了公示，行政程序合法。 综上，被告栖霞区政府作出的21号《征收补偿决定书》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。原告屠厚霞的诉讼请求和理由没有事实和法律依据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告屠厚霞的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告屠厚霞负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江苏省高级人民法院。 审判长 洪 途 审判员 付 双 审判员 王玉刚 二〇二〇年五月二十二日 书记员 孙 皓