辽宁省抚顺市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）辽04行终84号上诉人（原审原告）沈阳万俪达商贸有限公司，住所地沈阳市和平区南三好街7-27号。法定代表人刘一玉，系该公司总经理。委托代理人宋晓锋，系北京市盈科（大连）律师事务所律师。委托代理人方英东，系北京市盈科（沈阳）律师事务所实习律师。上诉人（原审被告）抚顺市新抚区住房和城乡建设局，住所地抚顺市新抚区南阳路西段25甲。负责人唐民昇，系该局局长。委托代理人周子强，系该局工作人员。委托代理人杜振家，系辽宁必达律师事务所律师。上诉人沈阳万俪达商贸有限公司（以下简称万俪达公司）诉上诉人抚顺市新抚区住房和城乡建设局（以下简称新抚住建局）解除行政协议违法并赔偿一案，不服抚顺市望花区人民法院（2019）辽0404行初132号行政判决，向本院提起上诉，本院受理后，依法组成合议庭对该案进行了审理，本案现已审理终结。原审法院审理查明，2015年4月17日，原、被告签订《协议书》，就抚顺市新抚区裕民路美食街项目有关事宜达成协议。协议内容为：“第一条、1、项目名称：裕民路美食街；2、项目位置：抚顺市裕民一路、裕民一路中段北支路；3、项目占地面积3000平方米；第二条、项目合作期限：本项目合作协议期限为6个月，自2015年4月17日起至2015年10月31日止，本协议期限届满，原告如需继续经营，经被告同意，原告在同等条件下有优先签约权；第三条、项目合作方式：被告负责提供坐落于裕民一路、裕民一路中段北支路临时占道使用权，原告负责裕民路美食街项目建设全部投资以及前期建设、后期裕民路美食街招商、经营及物业管理等；原、被告双方在签订本协议时，原告一次性向被告交纳2015年4月至2015年10月的城市道路占用费30万元；第四条、履约保证金：为保障本协议的履行，原告需在签订本协议时向被告一次性缴纳履约10万元的保证金，该履约保证金不计息……第七条、协议的解除和终止：1、原告有下列情形之一的，被告有权解除协议：（1）未按照约定建设项目或者未达到建设标准的；（2）未按照约定的用途使用场地；（3）未经被告书面同意擅自转包、转租、转让、转借给第三人的；（4）从事违反法律、法规和政策等活动的；（5）违反被告依法制订的规章制度的；（6）拒不服从被告管理的；（7）其他违反被告规定的行为。由于原告的上述行为导致协议被解除的，原告交纳的履约保证金不予退还。造成被告损失的，还应当赔偿被告损失。2、原告因自身原因需提前解除协议的，应提前一个月通知被告，履约保证金不予返还。3、本协议期限届满自行终止。在协议期限内，因政策调整或者政府规划动迁、调整、占用等情况，导致本协议无法履行的，本协议自行终止，双方互不承担违约责任。履约保证金返还原告，原告不得以任何理由提出其他任何补偿要求……”。协议签订后，原告在裕民路美食街购买了相应的设备、进行了相关的基础设施建设以及对美食街项目进行广告宣传及招商。2015年6月11日，因周边市民上访投诉，被告向原告发出《解除协议通知函》内容为：“被告与原告于2015年4月17日签订了裕民路美食街项目《协议书》，在合同履行过程中，由于周边市民上访投诉，导致该协议无法继续履行。基于以上原因，被告作出如下决定：1、解除原、被告双方签订的裕民路美食街项目《协议书》。2、原告在收到本函之日起，立即停止一切与裕民路美食街项目有关的建设、经济及其他活动。并于收到本函15日内，前往被告处办理解除协议后的相关事宜。特此函告”。因原、被告双方对协议解除后的相关事宜未达成一致，故2018年7月2日原告诉至本院，请求确认被告解除协议违法并向原告赔偿直接经济损失208万元，可得利益损失92万元。另查，2015年6月1日，原告与抚顺天禹电力安装有限公司签订《建设工程施工合同》，工程内容为在裕民路美食街安装160KVA箱变一台，试验资、设计资、负控及计量表，合同价款28.5万元，原告实际支付抚顺天禹电力安装有限公司工程款20万元，抚顺天禹电力安装有限公司于2015年6月1日为原告开具15万元的收款收据一份，于2016年2月6日为原告开具5万元的收款收据一份，该变电箱已建成。2015年5月3日，原告与抚顺罕王集团美术广告有限公司签订《美食街亮化工程施工协议》，工程内容为裕民路美食街电照设施的安置及结构亮化，合同价款78万元，该工程已完工。2015年5月8日，原告与抚顺罕王集团美术广告有限公司签订《公交车体广告制作、安装、发布合同》，抚顺罕王集团美术广告有限公司为原告在公交车体上发布广告，合同价款6万元。原告已支付抚顺罕王集团美术广告有限公司61万元，抚顺罕王集团美术广告有限公司就其与原告之间的亮化合同及广告合同将原告诉至抚顺市新抚区人民法院，经抚顺市新抚区人民法院调解，原告还需给付抚顺罕王集团美术广告有限公司20万元。2015年5月5日，原告与抚顺市至诚制冷工程处签订《制冷工程合同书》，工程名称为裕民路活动板式冷藏库，合同价款6万元，原告实际支付6万元，抚顺市至诚制冷工程处于2015年5月5日为原告出具6万元的收款收据一份，该冷库已建成。2015年4月26日，原告与沈阳中汇天不锈钢有限公司签订《合同书》，原告购买烧烤车200台，合同价款51万元（烧烤车款50万元，运费1万元），原告实际支付合同款40万元，沈阳中汇天不锈钢有限公司于2016年8月13日为原告出具40万元的收款收据一份，烧烤车由原告自行存放看管，现存十余台。2015年4月23日，原告以抚顺市裕民路美食街招商办公室的名义与张程施工队签订《承包合同》，工程名称：美食街招商办公室装修及公共卫生间、停车场围栏，合同价款14.8万元，原告实际支付工程款14.8万元，该工程已完工。2015年4月17日及2015年5月4日，原告与袁丽、高明艳签订《租房协议书》，租赁房屋作为美食街招商办公室及员工寝室，支出租金7.8万元。2015年5月10日，原告支付生财有道广告费3万元，生财有道为原告出具3万元的收款收据一份。2015年5月13日，原告支付抚顺市鸿博广告有限公司广告费1.2万元，抚顺市鸿博广告有限公司为原告出具1.2万的收款收据一份。以上原告实际支出的项目投资款共计173.8万元。原审法院认为，2015年4月17日，被告抚顺市新抚区住房和城乡建设局就抚顺市新抚区裕民路美食街招商引资项目有关事宜与原告沈阳万俪达商贸有限公司签订《协议书》，系被告出于行使行政管理职能、完成行政管理目标而签订，属于行政协议。原、被告签订的该份《协议书》主体适格，意思表示真实，内容没有违反国家法律、行政法规的强制性规定，该协议合法有效。2015年6月11日，被告向原告发出《解除协议通知函》，解除协议的原因系周边市民上访投诉，导致该协议无法继续履行，被告解除协议是基于行政优益权因维护社会公共利益需要而行使的协议解除权，故被告解除协议合法，但给原告造成损失的，被告应当依法予以补偿。因原告在协议签订后，为履行协议进行了项目宣传、投资和建设，被告应当发挥诚信引领示范职责，秉持保护营商环境的理念，补偿原告为履行协议而产生的直接经济损失。关于原告诉称其直接经济损失208万元一节，结合原告提供的有效证据，原告的配电室、亮化工程、板式冷藏库、招商办公室及员工寝室的租赁及装修、公共卫生间、停车围栏、烧烤车、广告投入，均属于原告对裕民路美食街正常经营必备投入，因协议解除，导致上述设施价值不能实现，经营投入直接受损，被告依法应予补偿。其中原告配电室支出20万元，亮化工程及广告支出共计85.2万元，板式冷藏库支出6万元，招商办公室及员工寝室的租赁、装修、公共卫生间、停车围栏共计支出22.6万元，合计133.8万元。关于原告购买烧烤车的损失一节，烧烤车亦是为经营裕民路美食街而进行的必备投入，且协议解除必然导致烧烤车的使用价值未能实现，但该车辆系原告自行统一管理，在协议解除后，原告未能尽到合理管护义务，造成烧烤车大部分丢失，因车辆丢失所产生的损失，原告应自行承担责任，对于烧烤车未能投入使用所产生的价值贬损，考虑协议解除后被告未能及时补偿原告的损失，而导致烧烤车搁置长达四年之久，价值必然大大减损，本院酌定被告承担原告购买烧烤车总价款50万元的60%的车辆价值贬损责任，即被告补偿原告烧烤车损失30万元，现存烧烤车归原告所有。故被告应当支付原告直接损失163.8万元。关于原告请求被告赔偿其可得利益损失92万元一节，没有事实和法律依据，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项、第七十八条之规定，判决：一、确认被告抚顺市新抚区住房和城乡建设局解除协议的行为合法；二、被告抚顺市新抚区住房和城乡建设局补偿原告沈阳万俪达商贸有限公司直接经济损失共计163.8万元；三、原告购买的烧烤车归原告所有（现由原告自行管理），原告投入的配电室归被告所有；四、驳回原告沈阳万俪达商贸有限公司的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告抚顺市新抚区住房和城乡建设局承担。上诉人万俪达公司上诉称，请求改判原审判决第一项，确认新抚住建局解除协议的行为违法；改判原审判决第二项，新抚住建局赔偿上诉人经济损失192.3万元；诉讼费用由新抚住建局承担。事实与理由，一、万俪达公司与新抚住建局签订的《协议书》合法有效，且上诉人已实际履行，新抚住建局单方解除合同的事由，不属于法定的解除事由，解除《协议书》的行为违法。《协议书》中关于协议终止的情形约定为：在协议期限内，因政策调整或者政府规划动迁、调整、占用等情况，导致本协议无法履行的，本协议自行终止，双方互不承担违约责任。履约保证金返还，万俪达公司不得以任何理由提出其他任何补偿要求。本案中，新抚住建××因裕民路周边居民上访为由解除《协议书》，违反了双方《协议书》的约定，不享有约定解除权。新抚住建××因裕民路周边居民上访为由解除《协议书》也不属于法定的解除事由。因此，新抚住建局解除《协议书》的行为违法，一审法院认定解除协议的行为合法系认定错误。二、原审关于上诉人的部分广告投入及上诉人投入的烧烤车的损失认定金额偏低，应予纠正。1、2015年5月6日万俪达公司与沈阳精韬企业营销策划有限公司签订广告合同，发布内容为辽宁电视台《天生吃货》栏目，合同价款8.5万元，发布时间为2015年5月10日-2015年5月20日每晚22：32，广告发布时长60秒，该费用是上诉人的实际投入，应予支持。2、万俪达公司购买的烧烤车系为经营裕民路美食街而进行的必备的投入，并且车辆多已丢失，这些都是因新抚住建局违约造成的，应予赔偿。请依法确认被上诉人解除协议的行为违法，并赔偿上诉人经济损失192.3万元。上诉人抚顺市新抚区住房和城乡建设局上诉称，请求撤销原审判决，确认解除协议的后果由万俪达公司承担，新抚住建局只承担适当补偿责任，本案一审、二审诉讼费由万俪达公司承担。事实与理由，一、原审法院判决依据事实不清。原审判决新抚住建局对万俪达公司补偿金额过大，将万俪达公司全部损失归结于新抚住建局，混淆了赔偿和补偿的概念。双方协议第七条第一款第（1）、（7）项，第三款中明确规定了协议解除后果，协议不能履行的各种风险情况，万俪达公司承诺自愿承担风险，并不以任何理由提出任何补偿要求。因此，新抚住建局不应承担任何给付责任。万俪达公司未按照协议中规定有关条款履行义务。根据双方签订的协议中第五条第二款规定，“裕民路美食街项目的规划，设计需经新抚住建局书面同意后方可施工，新抚住建局有权对项目的建设管理进行全面监督”，本案中，万俪达公司从规划到设计并未经新抚住建局书面同意便擅自施工。擅自施工的结果就是可能会破坏裕民路、裕民一路中段北支路的整体规划，易导致扰民情况发生，由于万俪达公司履行协议过程中违约在先，致使新抚住建局对项目的建设管理无法进行全面监督，周边市民不断上访，导致协议无法断续履行。最终导致不得不解除协议，万俪达公司自身存在过错，应当自行承担责任。二、原审法院判决补偿证据不足，补偿数额与事实不符。万俪达公司提供的证据中要求赔偿的款项中，大多没有正式发票，多为收据和白条，收据和白条的证明力极弱，且相关规划、设计、施工并未经新抚住建局书面同意。在电力设施改造、亮化、制冷、广告、承包等要求赔偿的项目中也与万俪达公司实际支出不符。其中：1、安装160KVA箱变5万元。这5万元支付前提必须是安装完毕而且符合国家的质量要求，但万俪达公司只提供了施工合同，对工程项目是否安装完毕，是否经验收合格具备使用功能没有提供任何证据；2、亮化工程61万元也没有任何工验收合格并能正常使用的相关证据，其中万俪达公司提供的三个收据中，17万的一笔是于2016年2月5日支付的，而双方签订的协议早于2015年6月11日就已经解除；3、公交车广告的制作、安装和发布的费用万俪达公司没有提供公交车体已经发布广告的相关证据，且车体广告6万元费用是从2015年5月15日到7月15日二个月的费用。双方签订的协议早于2015年6月11日就已经解除。原审法院判决的补偿中存在明显的与事实不相符，且不合理。在万俪达公司申请的赔偿中，有很大一部分是可以避免的损失以及可以追回的损失，新抚住建局承担的是适当的补偿责任，这部分损失是由于万俪达公司的原因造成的，新抚住建局不应承担这部分损失补偿责任。如广告费用，万俪达公司仅与广告商仅签订了合同支付了价款，但并未履行，万俪达公司可以解除合同，返还支付的价款。租房费用，在协议停止履行后，万俪达公司可以将房屋转租，减少损失。烧烤车损失，烧烤车制作完成后并未投入使用，万俪达公司可以转卖减少损失。对万俪达公司原因扩大的损失部分不应补偿。请二审法院查明事实，依法裁判。本院认定的事实除了“2015年5月10日，万俪达公司支付生财有道广告费3万元、2015年5月13日，万俪达公司支付抚顺市鸿博广告有限公司广告费1.2万元，万俪达公司实际支出的项目投资款共计173.8万元”外，其余与原审法院认定的事实基本相同。另查明，二审中，经双方确认，万俪达公司已经建成的裕民路亮化工程的过街钢结构梁、位于裕民路160KVA箱式变压器一台、位于裕民路的活动板式冷藏库、彩钢房厕所，分别安置在裕民路，目前无人管理。本院认为，本案争议的焦点为：上诉人新抚住建局解除《协议》的行为是否违法；原审判决新抚住建局补偿万利达公司163.8万元数额计算是否正确；新抚住建局请求减少、万利达公司请求增加补偿金额是否有事实和法律依据。本案中，沈阳万俪达公司与新抚住建局就××区××路美食街项目签订了《协议书》；协议签订后，新抚住建××因裕民路周边市民上访投诉，向万俪达公司提出解除协议。由于新抚住建局解除协议的目的系因维护公共利益，因此，协议的解除不违反法律规定，万俪达公司请求确认解除协议违法，没有法律依据。关于160KVA箱式变压器问题。由于万利达公司与电力安装公司签订了施工合同，万俪达公司在竣工验收后实际支付了对价。重审时，万俪达公司又提交了新证据，证明实际发生的费用20万元，对此本院予以认定。关于美食街亮化工程及车体广告费问题。上诉人提供的交款收据及人民法院的调解书能证明上诉人亮化工程及车体广告费共计81万元。关于活动板式冷藏库问题。由于冷库已经建成，万俪达公司提供了支付6万元的交款收据，因此该费用应当予以认定。关于烧烤车问题。万俪达公司与沈阳中汇天不锈钢有限公司签订的《合同书》的时间为2015年4月26日，按照《合同书》的约定，沈阳中汇天不锈钢有限公司交付烧烤车的时间为2015年5月25日至6月1日，新抚住建局向万俪达公司发出《解除协议通知函》的时间为2015年6月11日；以上时间关系可以表明，新抚住建局在万俪达公司收到烧烤车后的十几天内即发出了《解除协议通知函》，万俪达公司在接收烧烤车后，并未对烧烤车尽到妥善保管的义务，以至于烧烤车几近全部灭失；烧烤车的灭失，是万俪达公司自身保管不当造成的，新抚住建局不应当对此承担责任，原审法院判决新抚住建局补偿万俪达公司烧烤车损失30万元没有事实和法律依据。对烧烤车的损失本院不予支持。租房损失系万俪达公司经营美食街的需要，上诉人主张7.8万元并提供了相应的证据，这些证据能够证明该损失实际发生，本院予以支持。关于“天生吃货”栏目广告费用问题。由于万俪达公司未提供相关证据，本院不予支持。关于生财有道广告费3万元、鸿博公司广告费1.2万元问题。万俪达公司虽然提交了生财有道和鸿博公司的收款收据，但未能提供合同或者其他关于合同履行情况的证据予以佐证，本院无法认定该费用系实际发生，因此，该费用不应纳入补偿范围。关于办公室装修、公共卫生间、停产围栏的费用问题。万俪达公司请求的数额为14.8万元，并提供了协议以及现状照片，可以证明这些费用的实际发生，应予支持。关于上诉人万俪达公司提出的其他赔偿请求，包括采购煤气罐、服务员工装等，因无事实和法律依据，本院不予支持。关于新抚住建局提出的万俪达公司所有支付的费用均无正规发票问题。由于万利达公司所产生的费用均用于美食街的经营需要，对于160KVA箱式变压器、美食街亮化工程、租房损失以及公共卫生间等损失，万俪达公司虽未提交正式收据，但建成的设施以及相关的合同，可以证明这些费用系实际发生。原审法院虽然判决新抚住建局对万利达公司进行补偿，但对于板式冷藏库和美食街亮化工程的部分以及彩钢房厕所剩余的设备和设施未予考虑不妥，二审中，在双方共同确认了上列物品的存在和状况后，本院对上述物品剩余的设备和设施的归属予以确认。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：一、撤销抚顺市望花区人民法院（2019）辽0404行初132号行政判决；二、抚顺市新抚区住房和城乡建设局于本判决生效后三十日内补偿沈阳万俪达商贸有限公司各项损失人民币129.6万元；三、160KVA箱式变压器一台、活动板式冷藏库中的设备、已建成的沈阳万俪达商贸有限公司用于美食街亮化工程的设施、彩钢房厕所剩余的设备、设施归抚顺市新抚区住房和城乡建设局所有；四、驳回沈阳万俪达商贸有限公司其他诉讼请求。一审案件受理费50元由抚顺市新抚区住房和城乡建设局承担；上诉人沈阳万俪达商贸有限公司和上诉人抚顺市新抚区住房和城乡建设局分别交纳的二审案件受理费各50元分别由各自承担。本判决为终审判决。审判长 柳 红审判员 宁 伯审判员 曹 丹二〇二〇年五月九日书记员 段学飞