河北省石家庄市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）冀01行终189号上诉人（原审原告）郭素玉，女，1978年12月20日生，汉族，住赞皇县。被上诉人（原审被告）赞皇县公安局，住所地石家庄市赞皇县槐河东路217号。法定代表人王峰，该局局长。委托代理人李东辉，该局工作人员。委托代理人张飞宙，该局工作人员。上诉人郭素玉因诉被上诉人赞皇县公安局行政处罚一案，不服河北省井陉县人民法院（2019）冀0121行初31号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审查明，原告郭素玉及案外人候某丽、王某丽、王某敏均系赞皇县人。原告等四人因赞皇县教育局占用四人土地问题于2018年12月14日一同到国家信访局进行信访，后又到中纪委信访接待处进行信访，从中纪委信访后原告等四人坐公交车到北海公园，并于当日下午三点多在北海公园被北京市公安局西城分局府右街派出所查获、训诫，并出具了训诫书。后北京市公安局西城分局府右街派出所将原告等四人送至马家楼接待中心，被告公安局派人将原告等四人接回赞皇县。2018年12月15日，被告对该案进行立案审查，并传唤了原告，经过调查、询问，向原告作出公安行政处罚告知笔录，告知其对告知事项享有陈述和申辩的权利。同日，被告作出赞公（城）行罚决字[2018]0388号行政处罚决定书，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项之规定，决定对原告行政拘留十日，并于当日将原告送至赞皇县拘留所执行行政拘留十日，现已执行完毕。原告不服，诉至本院。原审认为，根据国务院《信访条例》第十八条第一款规定“信访人员采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。”第二十条第（一）项规定“信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序，不得有下列行为：（一）在国家机关办公场所周围、公共场所非法聚集，围堵、冲击国家机关，拦截公务车辆，或者堵塞、阻断交通的；……”北京市中南海周边地区不是信访接待场所，不接待信访人员走访、也不允许信访人员滞留或聚集。原告郭素玉到北京中南海周边非上访地区上访的事实，有被告公安局对其询问笔录、信访局工作人员证明、到案经过、北京市公安局西城分局府右街派出所训诫书等证据予以证实，违反了国务院《信访条例》第十八条、第二十条的有关规定，其行为扰乱了公共场所秩序，属违法行为。《中华人民共和国行政处罚法》第二十条规定“行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外”。《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。”《治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项规定“有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：……（二）扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的；”原告郭素玉于2018年12月14日在北京西城区涉嫌扰乱公共场所秩序，因郭素玉居住地在赞皇县，被告对本案依法享有管辖权。综上，被告公安局根据相关法律规定对原告郭素玉作出的行政处罚决定，事实清楚、证据确实充分、程序合法、适用法律正确。原告郭素玉要求撤销被告公安局作出的赞公（城）行罚决字[2018]0388号行政处罚决定书，理据不足，本院不予支持。遂判决驳回原告郭素玉的诉讼请求。上诉人郭素玉上诉至本院称：1.我国公民的信访权是我国宪法所赋予的。上诉人是被当地政府违法强制抢占土地，滥用职权于2018年5月9日非法动用公安民警70多人，为开发商强行动工，非法拘留上诉人。自事发开始上诉人就开始到各级信访反映，一直无果。上诉人无奈之下，到北京信访反映。上诉人因承包地被侵占及侵权问题找有关部门要求解决，是法律赋予的基本权利。国家有关行政机关及信访机关，有义务接待来访人员，倾听并解决反映的问题，如不属本部门解决的问题，可以告知或交给有关部门，不能认为上诉人来访就是扰乱了正常的工作秩序或者公共秩序。因而，上诉人进京上访反映相关问题，并不违法。2.上诉人进京上访的行为严格按照法律规定，到国家信访局、公安部、国土资源部排队登记，登记完就走，登记不上的第二天接着排队登记，上诉人的上访没有触犯任何法律。因此，上诉人进京上访的行为不违法，没有扰乱任何地方的公共秩序，更没有扰乱任何地方的单位秩序。3.被上诉人提交的处罚决定书、书面答辩状及庭审过程中陈述上诉人“在北京中南海周边进行非正常上访活动、在北京马家楼、久敬庄等单位非法上访”这并不是法律中的概念。4.行政处罚决定书所依据的证据不足，认定事实不清。被上诉人提交的证人证词、报案材料、赞皇县信访局连晓瑜出具的证明、赞皇县公安局郭轼伟、张文江出具的证明说法不一。5.上诉人的前科材料是县公安局民警违反《今后发现警察参与拆迁和截访，请立即拨打12389举报》规定，强制抢占上诉人土地，并且对上诉人非法行政拘留十日。公安卷内也没有证据证实北海公园是违法地。6.本案中被上诉人作出行政处罚决定前后均违反了法定程序。被上诉人没有管辖权。《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定的移送管辖必须是违法行为地公安机关和适宜管辖地公安机关之间的执法移送，不是其他单位和公安机关的移送。被上诉人没有北京公安机关的先行处理，直接受理本案，程序错误。7.被上诉人提供不出移交的手续，对案件来源的问题说法前后不一致，后面的处理自然就不合法。《公安机关办理行政案件的程序规定》第四十七条规定了公安机关及其人民警察在日常执法执勤中发现的违法行为，有管辖权。被上诉人没有在北京日常执法执勤，因此不可能是在日常执法执勤工作中发现的违法行为。被上诉人未告知上诉人可以向公安机关提出延缓执行行政拘留的权利。被上诉人也没有任何调取收集证据材料的手续。被上诉人及政府将上诉人控制在北京，不允许上诉人再去反映，将上诉人从北京押回来，非法限制人身自由。8.赞皇县驻京办或者赞皇县公安局驻京办在北京执法，截访是违法的，无权在北京执法。请贵院发出司法建议，处理相关人员。本案中的违法征用耕地行为实属违法，建议贵院发出司法建议，收回该地。综上所述，一审法院违背行政诉讼法证据规定，认定事实不清，证据不足，适用法律错误，请二审法院支持上诉人的诉讼请求。被上诉人赞皇县公安局辩称，1.案件事实：2018年12月14日下午16时许，王彦丽、候金丽、郭素玉、王小敏四人在北京市中南海周边非访地区上访，扰乱当地公共秩序，被北京市公安局西城分局府右街派出所查获，并对该四名上访人员予以训诫。2.郭素玉称接访人员以及在北京工作人员接到的通知不一样，因为接访人及工作人各自所在的单位不同、工作性质不同，因此接到的通知自然不是一样的。3.中央政法委《关于处理上访人员的要求规定》、《宪法》第四十一条规定的是保护信访人到信访部门合理有序上访的合法权益，并不保护到非上访地区上访人员。郭素玉等上访人到中南海周边非访地区上访，该行为违反了信访条例第十八条的规定。4.根据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定，该案由我局管辖更为适宜。5.该案系赞皇镇人民政府报案，案卷材料均系我局办案民警调查取证制作的，并不是赞皇县人民政府移送的案件。因此，我局没有违反公安部《公安机关受理行政执法机关移送案件规定》的通知规定。6.郭素玉称我局未告知可以向公安机关提出暂缓执行行政拘留的权利，我局已在公安行政处罚告知笔录中告知郭素玉是否提出陈述和申辩，郭素玉提出有异议，但不说具体对什么有异议，不配合办案人员办案。案件事实有违法嫌疑人王彦丽、候金丽、王小敏、郭素玉询问笔录、赞皇县信访局驻京工作人员连晓瑜出具证明、赞皇县公安局郭轼伟、张文江出具证明、北京市公安局西城分局府右街派出所出具训诫书等证据证实。我局根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项之规定，决定对郭素玉行政拘留十日的处罚。综上所述，我局对郭素玉行政处罚事实清楚，证据确实充分，程序合法，内容适当，请贵院维持我局作出的赞公（城）行罚决字[2018]0388号公安行政处罚决定与井陉县人民法院（2019）冀0121行初31号行政判决，依法判决。经审理，二审查明的事实与一审查明认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，信访权是宪法和法律赋予公民的基本权利，但信访权应当依法行使，北京市中南海周边地区不是信访接待场所，不接待信访人员走访，也不允许信访人员滞留或聚集。上诉人郭素玉于2018年12月14日到北京市中南海周边地区非正常上访，其行为已经构成扰乱公共场所秩序。《公安机关办理行政案件程序规定》第十条第一款规定,行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。本案中，被上诉人赞皇县公安局作为上诉人郭素玉居住地的公安机关，对此案有管辖权。被上诉人赞皇县公安局接到报警后，履行了立案、调查和权利义务告知等程序，根据上诉人的询问笔录、证人证言、北京市公安局西城分局训诫书等证据，依法对郭素玉作出行政处罚并进行了送达。该处罚决定认定事实清楚，适用法律正确，符合法定程序，原审判决驳回上诉人的诉讼请求并无不妥。综上，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人郭素玉负担。本判决为终审判决。审判长  任高彬审判员  李文华审判员  徐进富二〇二〇年五月七日书记员  李凯琳