江苏省高级人民法院 行 政 裁 定 书 (2018)苏行终1716号 上诉人（原审原告）白果果等55人（具体名单附后）。 诉讼代表人白果果，女，汉族，住江苏省徐州市鼓楼区。 诉讼代表人袁秀云，女，汉族，住江苏省徐州市鼓楼区。 诉讼代表人白传玲，女，汉族，住江苏省徐州市鼓楼区。 被上诉人（原审被告）徐州市人民政府,住所地在江苏省徐州市新城区昆仑大道1号。 法定代表人庄兆林，该市市长。 被上诉人（原审被告）徐州市自然资源和规划局，住所地在江苏省徐州市镜泊西路7号。 法定代表人卜凡敬，该局局长。 上诉人白果果等55人诉被上诉人徐州市人民政府（以下简称徐州市政府）、徐州市自然资源和规划局（以下简称徐州市资源和规划局，原徐州市国土资源局）土地行政征收纠纷一案，不服江苏省徐州市中级人民法院（2017）苏03行初508号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 上诉人白果果等55人原审起诉的诉讼请求为：依法确认徐州市政府、徐州市资源和规划局征收土地少批多占行为违法。事实和理由：白果果等55人系徐州市鼓楼区琵琶街道办事处万寨社区居委会居民。2016年6月2日，原徐州市国土资源局发布《关于徐州市轨道交通2号线站点及平衡地块项目（三环北）征地补偿安置方案的公告》（徐征地通[2016]6号），称根据苏政地[2013]457号、原江苏省国土资源厅苏国土资函[2015]137号、江苏省人民政府苏政地[2015]144号、原江苏省国土资源厅苏国土资函[2015]597号、苏国土资函[2016]158号决定征收万寨社区居委会土地522.84亩，其中农用地518.26亩，建设用地4.58亩。但是苏政地[2013]457号和根据此文件制定的徐州市政府徐政通[2013]15号征收土地方案公告、原江苏省国土资源厅苏国土资函[2015]137号及根据此文件制定的徐州市政府徐政通[2015]1号征收土地公告却没有征收万寨村的土地。只有原江苏省国土资源厅苏国土资函[2015]597号及徐州市政府根据此文件制定的徐政通[2015]8号征收土地方案公告决定征收万寨村委会土地22.6103公顷合339.1545亩，其中耕地19.5085公顷合292.6275亩，苏国土资函[2016]158号及徐州市政府据此作出的徐政通[2016]8号决定征收万寨社区居委会征收土地为8.0730公顷合121.0950亩，其中耕地为6.4757公顷合97.9355亩，一共征收土地30.6833公顷合460.2495亩，耕地25.9842公顷合389.763亩。综上，白果果等55人认为徐州市政府在实际操作中，不论是建设用地还是耕地，都存在少批多占的违法行为，故提起本案诉讼，诉请如前。 被上诉人徐州市政府原审答辩称，1、徐州市政府实施土地征收程序合法，不存在少批多占的情况。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款的规定，征收土地方案经依法批准后，应当在被征收土地所在的乡、村予以公告。根据《征收土地公告》第三条规定：征收土地方案应当在被征收土地所在的村以书面形式公告。2015年5月13日，江苏省人民政府作出苏政地[2015]144号文件，同意徐州市政府将琵琶街道办事处万寨社区0.966公顷集体建设用地收归国有。2015年6月25日，徐州市政府作出徐政通[2015]4号征收土地方案，并于2015年6月26日在万寨社区公告，将上述土地收归国有。2015年7月27日，原江苏省国土资源厅作出苏国土资函[2015]597号文件，同意徐州市政府将琵琶街道办事处万寨社区8.073公顷农用地转为建设用地，并收归国有。2015年8月10日，徐州市政府作出徐政通[2015]8号征收土地方案，并于2015年8月10日在万寨社区公告，将上述土地收归国有。2016年2月29日，原江苏省国土资源厅作出苏国土资函[2016]158号文件，同意徐州市政府将琵琶街道办事处万寨社区22.6103公顷农用地转为建设用地，并收归国有。2016年3月23日，徐州市政府作出徐政通[2016]8号征收土地方案，并于2016年3月24日在万寨社区公告，将上述土地收归国有。徐州市政府根据江苏省人民政府和原江苏省国土资源厅的审批文件，实施土地征收工作，并将土地征收方案公告于万寨社区，程序合法。批复土地面积和征收土地面积一致，不存在白果果等55人主张的少批多占的情况，白果果所主张多占的土地仍为集体土地，未纳入供地范围。2、本案不属于法院的受案范围。根据《行政诉讼法》第十二条第五款规定，对征收、征用决定及其补偿决定不服的，可以向法院提起诉讼。本案白果果等55人提出请求确认徐州市政府征收土地少批多占行为违法的诉讼请求，不属于法院受理的范围，且白果果等55人没有证据证明多占的情况，应当依法驳回白果果的起诉。综上所述，徐州市政府实施土地征收，程序合法。白果果等55人的诉请没有事实和法律依据，且本案不属于法院的受案范围，请求法院依法驳回白果果等55人的起诉。 被上诉人徐州市资源和规划局原审答辩意见同徐州市政府的意见，另称如白果果等55人认为他人违法占用了村集体的土地，应由村集体提起民事诉讼。徐州市资源和规划局不具有本案的诉讼主体资格。徐州市资源和规划局既不是涉案土地的征收单位，也没有占有白果果等55人诉称的土地，徐州市资源和规划局不具有本案的诉讼主体资格。 原审法院经审理查明：白果果等55人自述其系徐州市鼓楼区琵琶街道办事处万寨社区居委会居民，在万寨社区均有承包土地。2015年5月13日，江苏省人民政府作出《关于徐州市2014年度第7批次城市建设用地的批复》（苏政地[2015]144号），同意徐州市政府将包括鼓楼区万寨社区居委会在内的47.3083公顷集体建设用地收归国有。2015年6月25日，徐州市政府作出《徐州市人民政府征收土地方案公告》（徐政通[2015]4号），将包括鼓楼区万寨社区居委会在内的0.9666公顷土地收归国有。2015年7月27日，原江苏省国土资源厅作出《关于同意徐州市2014年度农用地转用和土地征收第2批次实施方案的函》（苏国土资函[2015]597号），同意徐州市政府将包括鼓楼区万寨社区居委会在内的91.0069公顷土地实施农用地转用和征收。2015年8月10日，徐州市政府作出《徐州市人民政府征收土地方案公告》（徐政通[2016]8号），将包括鼓楼区万寨社区居委会在内的8.073公顷农用地转为建设用地并收归国有。2016年2月29日，原江苏省国土资源厅作出《关于同意徐州市2015年度农用地转用和土地征收第2批次实施方案的函》（苏国土资函[2016]158号），同意徐州市政府将包括万寨社区居委会在内的40.0628公顷土地实施农用地转用和征收。2016年3月23日，徐州市政府作出《徐州市人民政府征收土地方案公告》（徐政通[2016]8号），将琵琶街道万寨社区居委会22.6103公顷土地收归国有。 2016年6月2日，原徐州市国土资源局发布《关于徐州市轨道交通2号线站点及平衡地块项目（三环北）征地补偿安置方案的公告》（徐征地通[2016]6号），该公告的主要内容为：根据省政府苏政地[2013]457号、省国土厅苏国土资函[2015]137号、省政府苏政地[2015]144号、省国土资源厅苏国土资函[2015]597号、苏国土资函[2016]158号文件批准的《征收土地方案》及轨道交通2号线站点、平衡地块用地规划，经对被征地村征地补偿登记的复核拟定该公告。公告中并告知征地面积及范围为：本项目批准征收、补偿鼓楼区琵琶街道办事处李沃、台子、万寨社区居委会1341.57亩，其中李沃403.46亩（农用地227.64亩，建设用地175.82亩）、台子415.27亩（农用地200.81亩，建设用地214.46亩其中房地合评3.92亩），万寨522.84亩（农用地518.26亩，建设用地4.58亩）。白果果等55人认为该公告中征收的涉及万寨社区的土地面积多于所依据文件中批准的面积，存在少批多占，遂提起本案诉讼，诉请如前。 原审法院认为，本案不属于行政诉讼受案范围。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。据此，白果果等55人应举证证明系《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的适格原告，首先，其与被诉行政行为应具有利害关系。在证据交换及该院当庭释明后，白果果等55人均未向该院提交有关的土地承包经营权属证明或其他有效证据证明其与所诉行政行为有利害关系；其次，原告提起本案诉讼必须有具体的诉讼请求和事实根据，亦即其诉讼请求必须是明确而具体的。本案已经向白果果等55人释明，其应明确所诉的“少批多占”行为系何种具体行政行为并侵害其何种具体的合法权益。《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。据此，徐州市政府和原徐州市国土资源局在土地征收及补偿过程中具有不同的行政职责，两当事人所作出的行政行为有可能应由不同级别的法院管辖或不符合合并审理的条件。因此，在白果果等55人未明确，亦未提供有效证据证明其起诉所针对的系徐州市政府和原徐州市国土资源局实施的何种具体行政行为的情况下，该院既无法确定该行为是否存在，亦无法审查是否属于该院管辖及是否符合合并审理的条件；再次，在本案审理过程中，白果果等55人当庭陈述其主要矛盾在于所在居委会进行补偿费用发放时较为混乱，导致其并不知晓相关补偿费用是否发放。对此，白果果等55人可以通过信息公开等其他方式了解相关补偿情况后再行确定救济途径。故白果果等55人的起诉，不符合法律规定，不属于行政诉讼受案范围。 综上，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第六十九条第一款第一项之规定，裁定驳回白果果等55人的起诉。案件受理费50元，由该院予以退回。 白果果等55人上诉称，上诉人向原审法庭递交的《鼓楼区2015年万寨社区小麦保险面积分户登记清册》足以证实上诉人与被征收土地有法律上的利害关系。被上诉人存在少批多占行为，并不是不具体。原徐州市国土资源局辩称已经对多占土地进行了补偿，但未提供证据，原审法院未予查明，反而要求上诉人承担责任，没有法律依据。请求撤销江苏省徐州市中级人民法院（2017）苏03行初508号行政裁定；依法重审或改判支持上诉人诉讼请求。 徐州市政府、徐州市资源局未提交答辩意见。 白果果等55人提起上诉后，当事人向原审法院提交的证据已随卷移送本院。经审查，原审裁定对本案证据的认定正确。本院据此确认的案件事实与原审无异。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。本案中，在原审证据交换及该院当庭释明后，白果果等55人均未向法院提交有关的土地承包经营权属证明或其他有效证据证明其与所诉行政行为有利害关系，其上诉称向原审法庭递交的《鼓楼区2015年万寨社区小麦保险面积分户登记清册》足以证实其与被征收土地有法律上的利害关系，但《鼓楼区2015年万寨社区小麦保险面积分户登记清册》缺少证据形式要件，且不能证明其与被征收土地有法律上的利害关系，而且上诉人在原审庭审中的陈述，其认为多征的部分是耕地和耕地之间的沟渠、道路、树木、林地、灌溉站等用地，均属于集体土地，并非个人承包地。徐州市政府和原徐州市国土资源局在土地征收及补偿过程中具有不同的行政职责，两当事人所作出的行政行为有可能应由不同级别的法院管辖或不符合合并审理的条件。经过原审法院释明，白果果等55人仍不能明确，亦未提供有效证据证明其起诉所针对的系徐州市政府和原徐州市国土资源局实施的何种具体行政行为。而从白果果等55人当庭陈述其主要矛盾在于所在居委会进行补偿费用发放时较为混乱，导致其并不知晓相关补偿费用是否发放，实质系对征地补偿款发放问题提出质疑。对此，原审法院亦告知白果果等55人可以通过信息公开等其他方式了解相关补偿情况后再行确定救济途径。原审裁定驳回起诉并无不当。 综上所述，一审裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  刘建功 审判员  赵 黎 审判员  臧 静 二〇二〇年五月二十六日 书记员  任子悦