安徽省宿州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）皖13行终25号 上诉人（一审原告）程志夫，男，1941年4月6日出生，汉族，住安徽省宿州市灵璧县。 上诉人（一审原告）杜存侠，女，1945年11月21日出生，汉族，住安徽省宿州市灵璧县。 委托代理人程佳辰，女，1988年8月25日出生，汉族，住安徽省宿州市灵璧县，系杜存侠孙女。 两上诉人共同委托代理人马敏，安徽杜文律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）灵璧县灵城镇人民政府，住所地灵璧县灵城镇西关，统一社会信用代码11341323003201051X。 法定代表人：胡茂臣，镇长。 委托代理人潘明贵，该镇工作人员。 委托代理人闫瑞龙，安徽坦途律师事务所律师。 上诉人程志夫、杜存侠因其诉被上诉人灵璧县灵城镇人民政府（以下简称灵城镇政府）撤销房屋征收安置补偿协议一案，不服安徽省泗县人民法院作出的（2019）皖1324行初115号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年1月15日立案受理后，依法组成合议庭，于2020年3月27日公开开庭进行了审理。上诉人程志夫、杜存侠及其委托代理人程佳辰、马敏，灵城镇政府的委托代理人闫瑞龙、潘明贵到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。 一审法院查明，2015年5月7日，灵璧县人民政府作出《灵璧县人民政府关于对JG3地块项目建设范围内国有土地上房屋进行征收的决定》（灵征收决［2015］1号）（以下简称JG3征收决定），程志夫、杜存侠在被征收范围内拥有房屋。2016年10月18日，程志夫、杜存侠和灵城镇政府签订《灵璧县房屋征收补偿安置协议》(协议号447号)。2018年9月17日，中共宿州市纪律检查委员会发出宿纪[2018]112号纪律检查建议书，称在核查中发现JG3＃地块北太平街门面房认定不符合《灵璧县国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》（灵政法[2016]8号）相关要求，责令灵璧县人民政府对JG3＃地块北太平街门面房认定相关问题予以整改。灵璧县人民政府接到文件后组织有关部门进行整改。灵城镇政府经过核查发现程志夫、杜存侠的营业执照注册日期是2016年5月16日，程志夫、杜存侠提供的2007年8月7日的营业执照副本和2016年5月16日注册的营业执照注册号相同，都是341323600379391，且没有提供税务登记及纳税凭证等连续经营证明，认为程志夫、杜存侠商业用房的认定不符合《灵璧县JG3地块房屋征收补偿安置方案》（以下简称JG3安置方案）规定的条件。灵城镇政府要求程志夫、杜存侠变更拆迁补偿安置协议，双方未能达成一致。2018年11月21日，灵城镇政府作出《关于撤销程志夫、杜存侠部分条款的决定》（镇政决字［2018］1号）（以下简称撤销决定）。程志夫、杜存侠认为灵城镇政府作出的上述行政行为侵犯了其合法权益，诉讼来院。 一审法院认为，本案的争议焦点为灵城镇政府作出撤销协议的行政行为是否符合规定。JG3征收决定附带的JG3安置方案中第七项第二条规定“沿街底层房屋（住改商），确属历史形成，2003年1月连续经营至今，能提供有效营业执照、税务登记及纳税凭证的沿街第一自然间按商业用房认定”。程志夫、杜存侠提供的营业执照副本和市场管理局核查的营业执照证号相同，但注册时间不一致，前者注册时间为2007年8月7日，核查的营业执照注册时间为2016年5月16日，程志夫、杜存侠没有提供有效的纳税凭证，灵城镇政府认为程志夫、杜存侠存在弄虚作假，在不符合认定商业用房安置条件的情况下与灵城镇政府签订了协议号为447征收补偿安置协议。JG3安置方案第十三项法律责任第二条规定“被征收人有利用虚假证件等违法行为或其他欺骗手段签订协议，骗取征收补偿资金、征收补偿安置面积的，由征收部门宣布原签订的协议作废并追回被骗取的补偿资金和安置面积。”《中华人民共和国合同法》第九十三条规定“当事人协商一致，可以解除合同。当事人可以约定一方解除合同的条件。解除合同的条件成就时，解除权人可以解除合同。”灵城镇政府发现程志夫、杜存侠违规取得商业用房安置的事实后，通知程志夫、杜存侠变更征迁补偿安置协议，因为未达成新的协议灵城镇政府撤销了与程志夫、杜存侠签订的征收补偿安置协议中的部分条款，并无不当。程志夫、杜存侠要求撤销灵城镇政府作出的撤销决定及要求灵城镇政府继续履行《灵璧县房屋征收补偿安置协议》（协议号447）约定义务的诉讼请求既无事实依据，也无法律依据，不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回程志夫、杜存侠的诉讼请求。案件受理费50元，由程志夫、杜存侠负担。 程志夫、杜存侠上诉称，一、一审判决适用法律错误。《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条规定，人民法院审理行政案件以法律和行政法规、地方性法规为依据，参照规章。一审判决以ＪＧ3安置方案第十三项法律责任第二条规定做为裁判依据属于适用法律错误。二、一审法院认定事实错误。案涉房屋位于灵璧县××最××街道××街道路南侧，是临街独立式房屋，无论是区位还是结构都应认定为商业用房，且拆迁前案涉房屋一直用于商业经营。营业登记或者税务登记只是工商税务管理的凭证，不能仅以此作为商业用房的标准。一审判决以营业执照颁发时间为认定商业用房的时间，属认定事实逻辑错误。三、一审判决违反最高人民法院指导案例裁判精神。（2017）最高法行申4595号行政裁定书裁判要旨表明：“行政机关只有在协议订立后出现了由于实现公共利益或者行政管理目标的需要或者法律政策的重大调整，必须变更或者解除时，才能行使单方变更、解除权，由此造成公民、法人或者其他组织合法权益损失的，亦应依法予以补偿。”灵城镇政府与程志夫、杜存侠签署《灵璧县征收补偿安置协议》，合同已实际履行，程志夫、杜存侠已按协议要求搬迁腾空，交付房屋。灵城镇政府单方面撤销协议的行为并非出于公共利益需要，违反了《中华人民共和国合同法》第三条、第八条的规定。四、灵城镇政府行使撤销权超过时效。《中华人民共和国合同法》第五十五条规定，当事人行使撤销权时效为一年。本案双方签订协议的日期为2016年10月18日，灵城镇政府撤销决定作出的时间为2018年11月21日，灵城镇政府已丧失撤销权，其撤销决定无效。综上，请求撤销一审判决，撤销灵城镇政府作出的撤销决定。 灵城镇政府答辩称，一、一审判决适用法律正确。在审理行政案件时，对县级政府发表的决定命令或文件，如果认为合法有效且合理适当，应认定其效力，并参照适用。JG3安置方案是对该地块具有普遍约束力的文件，一审法院依据该安置方案对本案进行裁判，并无不当。二、一审判决认定事实清楚。JG3安置方案规定了房屋性质认定条件，根据产权证证载的性质认定，或查实确因历史原因形成住改商，且符合2003年连续经营、办理工商登记、有纳税凭证的房屋也可认定商业用房。本案中，程志夫、杜存侠的房屋不符合上述条件，不应认定为商业用房。程志夫、杜存侠签订协议时违反了JG3安置方案第十三条第二款的规定，一审法院予以认定正确。三、一审判决未违背最高指导案例裁判精神。程志夫、杜存侠的房屋是住宅，认定为商业用房损害了国家和社会公共利益。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十六条的规定，灵城镇政府的撤销决定应当予以维持。四、征收补偿安置协议是行政协议，不是普通的民事合同，征收人与被征收人，法律地位并不平等，程志夫、杜存侠认为灵城镇政府撤销决定违反《中华人民共和国合同法》的规定，超过时效的理由不成立。综上，一审判决认定事实清楚，应予以维持，程志夫、杜存侠的上诉请求不能成立。请求驳回上诉，维持原判。 灵城镇政府在法定期限内向一审法院提供如下证据：1、JG3征收决定、JG3安置方案；2、关于营业执照核实情况的说明、关于JG3地块4户营业调查核实情况；3、宿纪［2018］112号纪律检查建议书；4、协议号447号房屋征收补偿安置协议；5、程志夫的营业执照。 程志夫、杜存侠向一审法院提供如下证据：1、协议号447号房屋征收补偿安置协议；2、撤销决定；3、1998年税务登记证，程志夫、程亮营业执照；4、孔祥华证言；5、征收指挥部收条；6、申请书。 上述证据均已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定，本院依法予以确认。 程志夫、杜存侠在二审时向法院提交了戚剑及孔祥华的证言，证明戚剑自2011年8月至2012年8月租赁程志福的门面房用于经营。孔祥华自2000年至2011年租赁程志福的门面房用于经营。经庭审质证，灵城镇政府对上述证据发表质证意见认为，证人证言不具备证据的法定形式要件，证人未出庭作出，对该证据的三性不予认可。本院对上述证据认证认为，戚剑的证言未身份证等证明文件，不符合证据的形式要件，对戚剑的证言本院不予认定。孔祥华虽陈述其租赁程志福的门面房，但未提供其他证据予以佐证，且证明内容与程志福在庭审时陈述的孔祥华租赁四间门面房中的一间经营至2003年不一致，故对其证言的真实性，本院不予认定。 经审理查明，程志夫、杜存侠在庭审时陈述其向征收指挥部提交2016年营业执照复印件及2007年的换证证明，未提交2007年营业执照副本。一审法院认定程志夫、杜存侠提供的2007年8月7日的营业执照副本和2016年5月16日注册的营业执照注册号相同，均为341323600379391不妥，本院予以纠正。一审法院认定的其他事实，本院依法予以确认。 本院认为，本案的争议焦点为灵城镇政府作出的撤销决定是否合法。 行政协议是指行政机关为了实现公共利益或者行政管理目标，与公民、法人或者其他组织签订的协议。行政协议的主要特征为协议主体一方恒定是依法享有行政职权的行政主体，签订行政协议的目的是为了履行行政职责，实现行政管理目标。在行政协议履行过程中，为了实现行政管理目标、维护公共利益，行政机关享有对协议履行的监督权、指挥权、单方变更权和解除权，即行政优益权。行政机关在行使行政优益权时，通常以单方变更协议内容、单方解除协议的形式作出，人民法院在审理解除行政协议案件时应当按照《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十一条第一款之规定，对被告订立、履行、变更、解除行政协议的行为是否具有法定职权、是否滥用职权、适用法律法规是否正确、是否遵守法定程序、是否明显不当、是否履行相应法定职责进行合法性审查。 《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十六条第一款规定，在履行行政协议过程中，可能出现严重损害国家利益、社会公共利益的情形，被告作出变更、解除协议的行政行为后，原告请求撤销该行为，人民法院经审理认为该行为合法的，判决驳回原告诉讼请求；给原告造成损失的，判决被告予以补偿。行政协议既有行政性又有合同性，是行政性和合同性的创造性结合，其因行政性有别于民事合同，又因其合同性不同于一般行政行为。行政协议因协商一致而与民事合同接近，作为行政协议一方当事人的行政机关仍应遵循平等、自由、公平、诚实信用、依约履责等一般的合同原则。因此，行政优益权的行使必须符合法律规定，保护国家公信及民众对其之信赖利益，非因国家、公共利益需要或国家法律政策发生重大调整，行政机关不得行使行政优益权单方变更、解除合同。 就本案而言，案涉的行政协议类型为房屋征收补偿协议。依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十五条规定，房屋征收补偿安置协议系征收部门与被征收户就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项达成的协议。此时，房屋征收部门系作为行政法规授权的机关，行使对国有资产管理和处置的职权，故其对补偿安置房屋、补偿数额的认定均应符合法律、法规及该地块征收补偿方案的规定，不得超标准、超范围安置，否则会对国家财产利益及征收秩序这一社会公共利益造成侵害。具体到本案，双方的争议焦点为程志夫、杜存侠的房屋是否为商业用房，因住宅与商业用房的价值差异巨大，如程志夫、杜存侠的房屋属于住宅，但被认定为商业用房，则势必会侵犯国家利益及公共利益；如程志夫、杜存侠的房屋属于商业用房，行政机关行使行政优益权单方对协议中的门面房安置等条款内容予以撤销，则属于事实不清，应予撤销。 经审查，国务院办公厅《关于认真做好城镇房屋拆迁工作维护社会稳定的紧急通知》（国办明发[2003]42号）规定“对拆迁范围内产权性质为住宅，但已依法取得营业执照经营性用房的补偿，各地可根据其经营状况，经营年限及纳税等实际情况给予适当补偿”。JG3地块房屋征收补偿方案中关于商业用房的规定如下，被征收房屋的使用性质根据房屋所有权证登记的用途予以认定，住宅安置住宅，商业安置商业；沿街底层房屋（住改商），确属历史形成，2003年1月1日连续经营至今，能提供有效营业执照、税务登记及纳税凭证的沿街第一自然间按商业用房予以认定。综合以上规定来看，住宅在满足一定条件后，可以认定为商业用房。按照JG3地块征收补偿方案以及《灵璧县国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》的规定，住宅认定为商业用房的条件有两点，一是沿街，需要具备商业价值，二是能够提供有效营业执照、税务登记及纳税凭证，证明自2003年1月1日连续经营至今。具体到本案，程志夫、杜存侠的房屋虽位于道路两侧，但从本院查明的事实来看，其提供的2016年的营业执照、1998年的税务登记证，征收指挥部收条，不符合方案中能够提供有效营业执照、税务登记及纳税凭证证明自2003年1月1日连续经营至今的标准，故程志夫、杜存侠的房屋不应认定为商业用房。灵城镇政府单方撤销协议中的门面房安置等条款事实清楚。本院予以支持。 关于程志夫、杜存侠上诉称，灵城镇政府行使撤销权已超过时效的理由。行政机关在履行协议的过程中，享有优益权。本案中，灵城镇政府行使的撤销权属于其享有的优益权，其作出的单方撤销协议部分条款的行为属于行政行为，不适用《中华人民共和国合同法》第五十五条规定。故该上诉理由不能成立，本院不予支持。 同时，法律虽未对行政机关行使优益权作出具体的规定，但行政机关行使优益权单方撤销协议部分条款，势必会对利益产生不利影响，故应遵循正当程序原则，保障相对人的陈述、申辩等程序权利。本案中，灵城镇政府在单方作出撤销协议部分条款时并未告知当事人陈述、申辩等权利，违反了程序正当原则，但鉴于撤销协议部分条款的事实清楚，依法应确认违法。 综上，灵城镇政府撤销协议部分条款的事实清楚，但违反程序正当原则，依法应确认违法，但保留其效力。一审判决驳回程志夫、杜存侠的诉讼请求不当，本院依法予以纠正。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（二）项、第七十四条第一款（二）项之规定，判决如下： 一、撤销安徽省泗县人民法院作出的（2019）皖1324行初115号行政判决； 二、确认被上诉人灵璧县灵城镇人民政府作出《关于撤销程志夫、杜存侠部分条款的决定》的行为违法。 一、二审案件受理费各50元，均由被上诉人灵璧县灵城镇人民政府负担。 本判决为终审判决。 审判长 程 旭 审判员 郝菊香 审判员 庄明义 二〇二〇年五月二十二日 法官助理武晓程 书记员吴思雨 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。 第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为： （一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的； （二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。 行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法： （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的； （二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的； （三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。