江苏省高级人民法院 行 政 判 决 书 (2018)苏行终1120号 上诉人（原审原告）田怀友，男，汉族，住江苏省南京市浦口区。 上诉人（原审原告）吕江平，男，汉族，住江苏省南京市浦口区。 上诉人（原审原告）徐才英，女，汉族，住江苏省南京市浦口区。 上诉人（原审原告）陈增美，女，汉族，住江苏省南京市浦口区。 上诉人（原审原告）吕江国，男，汉族，住江苏省南京市浦口区。 上诉人（原审原告）赵加翠，女，汉族，住江苏省南京市浦口区。 上诉人（原审原告）邵国强，男，回族，住江苏省南京市浦口区。 上诉人（原审原告）陈春发，男，汉族，住江苏省南京市浦口区。 上诉人（原审原告）熊明琴，女，汉族，住江苏省南京市浦口区。 上诉人（原审原告）段万霞，女，汉族，住江苏省南京市浦口区。 被上诉人（原审被告）南京市人民政府，住所地在江苏省南京市北京东路41号。 法定代表人韩立明，该市市长。 委托代理人陈宇，该市法制办公室工作人员。 上诉人田怀友等10人因诉被上诉人南京市人民政府（以下简称南京市政府）作出的不予赔偿答复函一案，不服江苏省南京市中级人民法院（2018）苏01行初100号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院经审理查明，田怀友等10人均系桥林街道明因寺社区村民。2015年7月29日，江苏省人民政府（以下简称省政府）作出苏政地〔2015〕409号征地批复，桥林街道的部分集体土地在征地范围内。2016年11月24日，省政府对村民邵光明不服苏政地〔2015〕409号征地批复提出的行政复议申请作出317号行政复议决定，确认该征地批复中征收桥林街道镇集体5.4505公顷集体土地的行为违法。田怀友等10人以南京市政府作为赔偿义务机关向其提交一份《国家赔偿申请书》，请求南京市政府恢复被强制征收破坏的土地及地上物，恢复土地原状，赔付因强制征收土地造成的地上种植物的财产损失及从土地被强制征收至今造成的经营获利损失。上述《国家赔偿申请书》的落款时间有涂改痕迹，原为打印的“2017年9月10日”，其中“9月10日”被手写涂改为“10月9日”。2017年11月9日，南京市政府作出不予赔偿答复函。答复内容如下：一、317号行政复议决定审理的结果，确认苏政地〔2015〕409号征地批复中征收桥林街道镇集体5.4505公顷集体土地的行为违法，但未要求南京市政府进行行政赔偿；二、南京市政府不是实施征地行为的主体，依法不能作为赔偿义务机关，田怀友等10人不能依此决定书向南京市政府申请行政赔偿。该答复函中未告知诉权和起诉期限。田怀友等10人不服，向省政府申请行政复议，省政府于2018年2月8日以该答复函不属于行政复议范围为由，作出《驳回行政复议申请决定书》。田怀友等10人遂向原审法院提起行政诉讼。 原审法院另查明，2017年10月23日，省政府针对田怀友、吕江平、徐才英、赵加翠、陈春发五人的行政复议申请，作出292号行政复议决定，确认苏政地〔2015〕409号征地批复中征收桥林街道镇集体5.4505公顷集体土地的行为违法。 原审法院认为，《中华人民共和国国家赔偿法》第十四条第二款规定：“赔偿请求人对赔偿的方式、项目、数额有异议的，或者赔偿义务机关作出不予赔偿决定的，赔偿请求人可以自期限届满之日起三个月内，向人民法院提起诉讼。”本案中，田怀友等10人在收到南京市政府作出的不予赔偿答复函后，因先行向省政府申请行政复议导致其提起本案诉讼超过了上述规定的三个月起诉期限。但南京市政府在被诉答复函中并未告知申请人诉权和起诉期限，田怀友等10人亦未怠于或放弃行使自己的权利，故南京市政府提出田怀友等10人的起诉超过法定起诉期限的主张，原审法院不予采信。 《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定:“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”第七条第一款规定：“行政机关及其工作人员行使行政职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，该行政机关为赔偿义务机关。”根据上述规定，因国家机关和国家机关工作人员行使职权行为侵犯其合法权益的公民、法人和其他组织，在申请国家赔偿时，应以侵犯其合法权益的行政机关为赔偿义务机关。本案中，田怀友等10人因317号行政复议决定确认苏政地〔2015〕409号征地批复中征收桥林街道镇集体5.4505公顷集体土地的行为违法而向南京市政府申请行政赔偿。首先，苏政地〔2015〕409号征地批复系省政府作出，并非南京市政府的行政行为；其次，田怀友等10人所主张的被强制征收破坏的土地、地上种植物的财产损失及经营损失系土地征收过程具体实施行为所导致，但田怀友等10人提供的证据中并无南京市政府在此次土地征收过程中具体实施了何种行为及该行为与田怀友等10人所称损害后果之间有因果关系的相关材料。故南京市政府认为其并非赔偿义务机关，对田怀友等10人的赔偿申请作出不予赔偿答复函的行为，并不违反法律、法规的相关规定，程序亦无不当之处。 涉案的《国家赔偿申请书》落款时间虽有涂改痕迹，但因田怀友等10人与南京市政府均未提供该申请书的邮寄凭证，且即便以涂改前的2017年9月10日为田怀友等10人提出申请的时间，南京市政府于2017年11月9日作出被诉不予赔偿答复函亦未超过两个月的法定期限。故田怀友等10人提出南京市政府涂改其《国家赔偿申请书》的落款时间，以掩盖其超过法定期限的主张，因缺乏事实和法律依据，原审法院不予采信。 综上，田怀友等10人要求确认南京市政府不予赔偿答复函违法并予以撤销、恢复土地原状并给予赔偿等诉讼请求，因缺乏事实和法律依据，原审法院不予支持。据此，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回田怀友等10人的诉讼请求。案件受理费50元，由田怀友等10人负担。 上诉人田怀友等10人上诉称：1.原审判决认定事实错误。首先，原审法院以占地行为不是被上诉人自己实施来认定被上诉人不承担责任错误，苏政地〔2015〕409号征地批复的对象是被上诉人，被上诉人是实际征地受益人，且该批复明确指出由被上诉人实施征地，因此，即使实际强行占地人不是被上诉人，违法责任也应由被上诉人承担。其次，苏政地〔2015〕409号征地批复指定的实施人是被上诉人，即使实际行为人不是被上诉人，也应当认定为受被上诉人委托。最后，由于被上诉人的审批申报违法导致后来的征地实施也必然违法，该系列违法的前因是被上诉人的审批申报违法造成的，与上诉人的土地被违法征收存在因果关系。2.原审判决证据认定错误。原审判决认为上诉人没有提交自己损害和被上诉人行为之间存在因果关系的证据，上诉人认为苏政地〔2015〕409号征地批复及省政府的复议决定已经充分说明了二者之间的因果关系。综上，请求撤销原审判决，改判支持上诉人的诉讼请求，本案诉讼费由被上诉人承担。 被上诉人南京市政府辩称：原审判决认定事实清楚，适用法律正确。请求二审法院驳回上诉，维持原判。 本院经审理确认原审法院查明的事实。 本院认为,《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定:“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”第七条第一款规定：“行政机关及其工作人员行使行政职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，该行政机关为赔偿义务机关。”根据上述规定，因国家机关和国家机关工作人员行使职权行为侵犯其合法权益的公民、法人和其他组织，在申请国家赔偿时，应以侵犯其合法权益的行政机关为赔偿义务机关。本案中，被确认违法的苏政地〔2015〕409号征地批复并非被上诉人南京市政府作出，南京市政府亦非征地行为的实施机关,南京市政府基于以上事实对上诉人的赔偿申请作出不予赔偿答复函的行为，并无不当，原审法院判决驳回上诉人的诉讼请求符合法律规定。 综上，田怀友等10人的上诉理由和请求依法不能成立，本院不予支持。原审判决并无不当，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 案件受理费50元，由上诉人田怀友等10人负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 刘建功 审 判 员 吴晓玲 审 判 员 朱 丽 法官助理 潘云志 二〇二〇年五月二十六日 书 记 员 刘 妍