吉林省吉林市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）吉02行终34号上诉人（原审原告）杨某1，男，1984年9月8日出生，住吉林省永吉县。上诉人（原审原告）曹某，女，1984年5月20日出生，住吉林省永吉县。委托代理人杨某1（系曹某丈夫），男，1984年9月8日出生，住吉林省永吉县。上诉人（原审原告）杨某2，男，2007年12月2日出生，住吉林省永吉县。法定代理人杨某1（系杨某2父亲），男，1984年9月8日出生，住吉林省永吉县。被上诉人（原审被告）永吉县岔路河镇人民政府。法定代表人王某，镇长。委托代理人张某1。委托代理人聂某。原审第三人永吉县岔路河镇岔路河村村民委员会。法定代表人李某。委托代理人张某2。委托代理人房某，永吉县口前镇法律服务所法律工作者。原审第三人永吉县岔路河镇南崴子村村民委员会。法定代表人许某。委托代理人马某。上诉人曹某、杨某2、杨某1因诉被上诉人永吉县岔路河镇人民政府确认农村集体经济组织成员身份一案，不服吉林省永吉县人民法院（2019）吉0221行初23号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案，现已审理终结。原审判决认定：30年前，杨某1随其父亲杨玉岭从河北围场县迁入到岔路河镇南窑堡村四社，自迁入时起至今未曾在南窑堡村辖区内实际居住，亦未分得该村的承包地。曹某原为南崴子村七社村民，后于2007年4月与南窑堡村四社杨某1结婚，婚生子杨某2，婚后将户籍从南崴子村七社迁入到南窑堡村四社。二人于2012年3月7日离婚，曹某以离婚为由将户籍从前夫杨某1户籍中迁出，单独在南窑堡村四社立户。后二人复婚，杨某1和杨某2又将户籍落在曹某的户籍上。2003年，南窑堡村合并到岔路河村。2019年9月10日，曹某向岔路河村提交确认成员身份申请书；2019年9月11日，经曹某本人申请自愿放弃南崴子村七社农村集体经济组织成员身份，南崴子村确认了曹某非本地农村集体经济组织成员证明。2019年10月15日，岔路河村向曹某出具了书面意见：“尊重南窑堡村四社社员意见”。曹某对岔路河村意见不服，反映至镇政府，2019年11月28日，镇政府对曹某反映其未被岔路河村确认为集体组织成员一事作出永岔政发〔2019〕80号文件即岔路河镇人民政府关于岔路河村南窑堡屯四社曹某农村集体经济组织成员存疑情况的意见，答复曹某由村委会统一组织并主持会议，召集集体经济组织成员或成员户代表会议表决，以表决结果确认曹某是否具备岔路河村集体经济组织成员资格。2019年12月5日，岔路河村召开南窑堡村四社农村集体经济组织成员身份确认表决会议，曹某未被确认为该村集体组织成员，曹某不服，告诉来院请求撤销镇政府作出的永岔政发〔2019〕80号文件并责令岔路河村确认其农村集体经济组织成员身份。原审法院认为：《中华人民共和国户口登记条例》第四条规定：“户口登记机关应当设立户口登记簿。城市、水上和设有公安派出所的镇，应当每户发给一本户口簿。农村以合作社为单位发给户口簿；合作社以外的户口不发给户口簿。户口登记簿和户口簿登记的事项，具有证明公民身份的效力。”户口登记是对中华人民共和国公民身份的证明，同时便于管理，但对于农村集体经济组织成员身份的确定不能只靠户口登记簿来确认，曹某、杨某1、杨某2是登记在南窑堡村四社的户口，但其并未在南窑堡村四社农村集体经济组织所在地居住和生产、生活。农村集体经济组织成员资格的取得，应以该人是否在集体经济组织所在地生产、生活并依法登记常住户口，以及在该集体经济组织以外是否享有其他基本社会福利保障为判断依据。本案中，曹某在2019年9月11日前一直是南崴子村农村集体经济组织成员身份，并且曹某、杨某1、杨某2一直未在南窑堡村辖区内生产生活，仅因随杨某1的父亲杨玉岭落户在南窑堡村四社，并且杨玉岭也未曾在南窑堡村生产、生活，亦不具备农村集体经济组织成员资格，综上，镇政府作出的永岔政发〔2019〕80号文件岔路河镇人民政府关于岔路河村南窑堡屯四社曹某农村集体经济组织成员存疑情况的意见理由正当、程序合法。曹某、杨某1、杨某2要求以户口登记来确认其具有农村集体经济组织成员身份的主张，理由不充分，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决驳回原告曹某、杨某1、杨某2的诉讼请求。上诉人曹某、杨某2、杨某1不服，上诉称：原审判决对应当认定的事实不予认定，对应当采信的证据不予采信，认定事实不清，适用法律、法规错误，故意违背事实和法律枉法剥夺曹某农村集体经济组织成员身份。依据2016年12月26日，中共中央国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见，确认农村集体经济组织成员身份，依据有关法律法规，按照尊重历史、兼顾现实、程序规范，统筹考虑户籍关系、农村土地承包关系等因素，切实保护妇女合法权益。确认农村集体经济组织成员身份的程序中，当事人不符合自由选择一处确认农村集体经济组织成员身份的条件，就不存在申请、放弃确认农村集体经济组织成员身份的程序；当事人符合自由选择一处确认农村集体经济组织成员身份的条件，就不属于村民自治范围事项。2019年，永吉县岔路河镇人民政府《关于岔河镇农村集体经济组织成员身份确认的指导意见》实施。曹某于2019年9月10日，向岔路河村村民委员会反映南窑堡村四社不同意确认其为农村集体经济组织成员，村民委员会的会计马庆臣执行工作任务，就其职权范围内的事项，以岔路河村村民委员会名义，同意曹某确认南窑堡村四社农村集体经济组织成员。为了证明上述事实，曹某提供视听资料当庭播放，被上诉人和第三人对视听资料内容的真实性无异议，原判决不予采信没有理由。2019年9月10日，岔路河村村民委员会同意曹某确认南窑堡村四社农村集体经济组织成员身份，按照农村集体经济组织成员身份确认的程序规定，2019年9月11日，曹某申请放弃南崴子村七社农村集体经济组织成员身份，将确认成员身份申请书、非本地农村集体经济组织成员证明递交到岔路河村村民委员会。原判决认定事实错误。《最高人民法院关于为实施乡村振兴战略提供司法服务和保障的意见》第37条规定，依法妥善处理农村集体经济组织成员资格问题，充分认识集体经济组织成员资格对农民享有土地承包经营权、宅基地使用权，审慎处理尊重村民自治，依法依规保护农村外嫁女的合法权益。曹某于2012年3月7日自立一户，以本人为户主，户别农业家庭户口，户籍所在地吉林省××县四社。杨某1于2013年8月12日因夫妻关系投靠到女方曹某住所落户。2016年12月1日，经永吉县岔路河镇岔路河村村民委员会、永吉县公安局岔路河派出所户籍部门审核、签章，确认杨某1具有永吉县岔路河镇南窑堡村四社农村集体经济组织成员资格，享有集体经济组织权益。依据中共吉林省委员会、吉林省人民政府《关于稳步推进农村集体产权制度改革的实施意见》，2017年12月11日实施前，按照国家政策确认杨某1具有南窑堡村四社农村集体经济组织成员资格继续有效，原判决不予采信，违反法律溯及力的规定。2012年至今，岔路河镇岔路河村宅基地不予审批，曹某根本就不能取得南窑堡村四社的宅基地；曹某的承包地在南崴子村七社，第二轮土地承包未到期，根本就不能再取得南窑堡村四社的承包地。原判决认为曹某未在南窑堡村四社居住和生产、生活，不能只靠户口簿登记的事项农业户口确认农村集体经济组织成员身份，理由不成立，没有法律依据，与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，剥夺曹某户籍关系的合法权益。尊重历史、兼顾现实，杨玉岭户籍迁入永吉县岔路河镇南窑堡村四社，已经超过了25年。2005年，杨玉岭向岔路河村村民委员会申请宅基地，南窑堡村四社没有空闲地，岔路河村村民委员会报岔路河镇人民政府审核，经请示永吉县人民政府同意，以杨玉岭的户籍是农业家庭户口，具有南窑堡村四社农村集体经济组织成员资格，符合农村村民申请宅基地的条件，特殊批准一处宅基地，坐落于××路六社，并于2005年6月，向杨玉岭核发了中华人民共和国集体土地使用证，永吉集用（2005）字第05150023号。依照《中华人民共和国土地管理法》第六十二条规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。”原判决简单以杨玉岭未在南窑堡村四社居住和生产、生活，否定其农村集体经济组织成员资格，理由不成立，没有法律依据，违背信赖利益保护原则，超出本案诉讼请求的审理范围，不具有关联性。综上所述，请求：1.判决撤销永吉县人民法院（2019）吉0221行初23号行政判决和被上诉人永吉县岔路河镇人民政府永岔政发〔2019〕80号岔路河镇人民政府关于岔路村南窑堡屯四社曹某农村集体经济组织成员存疑情况的意见。2.判决被上诉人永吉县岔路河镇人民政府责令原审第三人永吉县岔路河镇岔路河村村民委员会改正并确认上诉人曹某、杨某1、杨某2具有永吉县岔路河镇南窑堡村四社农村集体经济组织成员身份。二审经审理查明的事实与原审一致。本院认为：农村集体经济组织成员身份的认定属于农村集体经济组织内部事务，永吉县岔路河镇人民政府不具有认定农村集体经济组织成员身份的法定职责。《岔路河镇人民政府关于岔路河村南窑堡屯四社曹某农村集体经济组织成员存疑情况的意见》（永岔政发〔2019〕80号）认为“由村委会统一组织并主持会议，召集集体经济组织成员或成员户代表会议表决，以表决结果确认曹某是否具备岔路河村集体经济组织成员资格。”系对如何认定曹某农村集体经济组织成员身份的指导意见，并未直接认定或否认曹某的农村集体经济组织成员身份。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（三）项规定，行政指导行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围，上诉人起诉要求撤销《岔路河镇人民政府关于岔路河村南窑堡屯四社曹某农村集体经济组织成员存疑情况的意见》（永岔政发〔2019〕80号）不符合行政诉讼的立案条件，依法应予驳回。原审判决认定事实清楚，但适用法律错误，依法应予撤销。上诉人如果认为2019年12月5日岔路河村召开南窑堡村四社农村集体经济组织成员身份确认表决会议侵犯其权益，可另行向永吉县岔路河镇人民政府主张权利，要求其履行责令改正职责。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（三）项、第六十九条第一款第（一）项、第三款之规定，裁定如下：一、撤销吉林省永吉县人民法院（2019）吉0221行初23号行政判决；二、驳回杨某1、曹某、杨某2的起诉。一审案件受理费50元，二审案件受理费50元，退回杨某1、曹某、杨某2。本裁定为终审裁定。审判长  张海啸审判员  郭娟娟审判员  张 薇二〇二〇年五月十二日书记员  隋雨桐