浙江省兰溪市人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙0781行初359号 原告楼永凉，男，1947年11月8日出生，汉族，住浦江县。 委托代理人王新亮，北京京平律师事务所律师。 被告浦江县人民政府浦南街道办事处，住所地浦江县浦南街道平七路1号。 法定代表人王军勇，主任。 委托代理人黄玄耀，浙江良友律师事务所律师。 第三人浦江县浦南街道文溪社区居民委员会，住所地浦江县浦南街道文溪村。 法定代表人楼开长，主任。 委托代理人黄英，浙江仙华律师事务所律师。 第三人楼黎健，男，1976年6月20日出生，汉族，住浦江县。 原告楼永凉与被告浦江县人民政府浦南街道办事处(以下简称“浦南街道办事处”)、第三人浦江县浦南街道文溪社区居民委员会（以下简称“文溪社区居委会”）、第三人楼黎健房屋拆迁管理行政协议一案，原告于2019年5月13日向本院提起行政诉讼，本院受理后，依法向被告及第三人送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年6月18日公开开庭审理了本案。原告楼永凉及其委托代理人王新亮，被告浦南街道办事处法定代表人王军勇及委托代理人黄玄耀，第三人文溪社区居委会委托代理人黄英，第三人楼黎健到庭参加诉讼。经浙江省高级人民法院批准，本案依法延长审理期限，现已审理终结。 原告楼永凉诉称，原告系浦江县浦南街道文溪村村民，在本村拥有合法的宅基地和房屋。2017年1月，经浦江县城中村改造工作领导小组办公室批准，文溪村开始实施城中村改造，为完成县政府的城中村改造拆迁任务，被告及文溪社区居委会专门成立了浦南街道文溪社区城中村改造指挥部（下简称指挥部）以共同实施文溪村的城中村改造工作。因原告认为本村的城中村改造违反民主议定程序，补偿安置标准不合法、不合理，所以不同意签订涉及本人房屋的《城中村改造补偿安置协议》（补充协议）。但原告获知2018年5月13日，被告浦江县人民政府浦南街道办事处与第三人楼黎健签订了涉及原告房屋的编号为8-59的《城中村改造补偿安置协议》（补充协议），原告认为，第三人楼黎健无权代理原告与被告签订该协议，该协议无效。故原告诉请：1、撤销被告与第三人楼黎健签订的8-59号《城中村改造补偿安置协议》（补充协议）；2、诉讼费由被告承担。 原告楼永凉依法向本院提交了以下证据： 1、原告身份证、房产证复印件，证明原告的主体资格； 2、《城中村改造补偿安置协议》（补充协议）复印件一份，证明补充协议存在； 3、文溪城中村改造公告复印件一份、授权委托书复印件一份，证明文溪城中村改造完全是政府行为，文溪村村民与文溪社区居委会签订的协议无效，因为签约日期早于公告发布日期，程序不合法； 4、民意调查宣传资料复印件一份，证明被告威胁恐吓村民、企图改变村民意愿，逼迫村民违心表态，证明被告威胁恐吓村民贯穿文溪城中村改造全过程； 5、第6、9、17、18、22村民小组拆迁民意调查意向表复印件五份，证明民意调查结果表明，92%以上的村民由于拆迁补偿价格太低反对拆迁，村民代表大会无权代表村民意见； 6、原浦南街道办事处主任张杰给6位村民的四份拆迁结算单子复印件和6位村民的情况说明，证明村民签约是上当受骗而签的，被告在召开村民代表会议时，全体村民代表也是被欺骗的； 7、证人证言八份，证明证据4、5、6完全属实； 8、照片二页，证明签约被欺骗，腾空被胁迫、房屋被强拆。 被告浦南街道办事处辩称，2016年8月10日，浦江县人民政府印发了浦政发（2016）19号《浦江县人民政府文件》文件明确《浦江县城中村改造集聚区安置实施办法（试行）》已经县政府研究同意，于2016年9月15日起施行。依据《浦江县城中村改造集聚区安置实施办法（试行）》第四章实施程序，文溪社区组织编制了《浦江县浦南街道文溪社区城中村改造实施方案》并于2017年1月9日经村民（社区）代表大会通过，同日被告将上述实施方案报浦江县城中村改造工作领导小组办公室书面审查，同日得到浦江县城中村改造工作领导小组办公室的书面批复，同意《浦江县浦南街道文溪社区城中村改造实施方案》，可以组织实施。依据《浦江县浦南街道文溪社区城中村改造实施方案》第二条规定，2017年2月4日成立了文溪社区城中村改造领导小组并设指挥部，被告协助其在文溪社区城中村改造工作中进行政策宣传、指导、解读，耐心做好签约过程中的说服、引导工作。至2017年12月19日文溪社区《城中村改造补偿安置协议》签约率达到99.89%。被告认为原告与文溪社区签订的《城中村改造补偿安置协议》及补充协议程序上符合法律、法规、规范性文件之规定，实体上权利义务完全遵循《浦江县浦南街道文溪社区城中村改造实施方案》的规定进行约束，签订协议是自愿达成的，是双方真实意思的表示，被告、文溪社区不存在采取欺诈、胁迫、停水、停电、殴打、连坐等手段迫使原告签订《城中村改造补偿安置协议》及其补充协议的情形，该协议应当合法有效。原告楼永凉与楼黎健为父子关系，楼永凉签订了8-59号《城中村改造补偿安置协议》，安置140平方米房屋一套，后又签订8-59号《城中村改造补偿安置协议》补充协议，安置140平方米房屋一套，按家庭户捆绑安置，楼永凉多余56.28平方米安置给楼黎健名下，两协议均由楼黎健代为签字，有委托书。原告诉称楼黎健无权代理签订补偿协议不能认同。综上，被告认为原告诉请撤销案涉《城中村改造补偿安置协议》（补充协议）的事实依据和法律依据均不足，请求依法判决。 被告浦南街道办事处依法向本院提交了以下证据： 1、《浦江县城中村改造集聚区安置实施办法（试行）》一份，证明浦江县城中村改造规范性文件生效施行，有普遍约束力； 2、浦城改办（2016）2号文件《关于浦江县城中村改造一期工程前期相关工作的请求》、浦江县人民政府常务会议纪要（2016）5号各一份，证明浦江县城中村改造一期工程（包含文溪社区在内）已经浦江县人民政府常务会议同意通过； 3、《浦江县浦南街道文溪社区城中村改造实施方案》及修正方案、村民代表签到表、会议记录各一份，证明浦江县浦南街道文溪社区城中村改造实施方案通过程序履行到位； 4、关于《浦江县浦南街道文溪社区城中村改造实施方案》请示及请示批复各一份，证明《浦江县浦南街道文溪社区城中村改造实施方案》县城改办已同意； 5、文溪城中村改造指挥部成立文件一份，证明该指挥部为文溪社区城中村改造实施主体； 6、被告委托书及文溪社区公告一份，证明已履行发布公告义务； 7、《城中村改造补偿安置协议》、《城中村改造补偿安置协议》（补充协议）及委托书各一份，证明案涉协议合法有效； 8、《金华市婺城区城中村改造实施细则》一份，证明金华市管辖范围内有类似城中村改造行为； 9、浙政办发（2016）154号文件《全省“除隐患、保安全、促转型”治危拆违攻坚战行政方案》，证明城中村改造是执行落实省委、省政府决策部署的行为。 第三人文溪社区居委会述称，浦江县浦南街道文溪社区城中村改造项目按县政府规定的文件办理，程序合法，符合法律规定。文溪社区根据《浦江县城中村改造集聚区安置实施办法（试行）》制定了《浦江县浦南街道文溪社区城中村改造实施方案》，于2017年1月9日经社区居民代表大会通过，并获得浦江县城中村改造工作领导小组办公室批复同意。第三人楼黎健系原告儿子。集体土地使用证记载的权利人虽为原告，但宅基地使用是以“户”为单位审批的，楼黎健应为共同使用权人，第三人楼黎健作为该“户”代表签约法律是认可的，且楼黎健提供了委托书，第三人文溪社区委员会有理由相信楼黎健可以代表原告签订协议，应属有效协议。文溪社区居委会从未威胁、恐吓第三人，第三人楼黎健在腾空单上进行了签字确认，原告进行了腾空并未提出异议，更说明其对协议内容是明知且认可的。综上，原告与第三人文溪社区之间签订的《城中村改造补偿安置协议》是双方真实意思表示，合法有效，请法院依法驳回原告申请。 第三人文溪社区居委会依法向本院提交了以下证据： 1、《城中村改造补偿安置协议》、《城中村改造补偿安置协议》（补充协议）各一份，证明原告与被告自愿签订了《城中村改造补偿安置协议》及补充协议合法有效； 2、腾空验收单一份，证明原告明知《城中村改造补偿安置协议》约定的权利义务，自愿腾空并签订腾空单； 3、领取存单的名单，证明领取补偿款的情况； 4、委托书复印件一份，证明代签的协议合法有效。 第三人楼黎健述称，文溪社区居委会提供的委托书系伪造的，并非我提供的，上面的字迹也不是我父亲的。我代我父亲楼永凉签协议，并没有受我父亲委托，我父亲完全不知情，我是被威胁、恐吓才签字的。恳请法院依法撤销协议。 第三人楼黎健未提交证据。 经庭审质证，本院对各方当事人提交的证据认证如下： 一、对原告提交的证据，第三人楼黎健均无异议。对证据1、2、3、8，被告和第三人文溪社区居委会均表示对证据的真实性无异议，对证据3、8的证明目的有异议，本院对证据1、2、3及证据8中的照片的真实性予以认定；对原告提交的证据4、5，被告和第三人文溪社区居委会对证据三性均提出异议，本院认为，证据4、5均为复印件，没有原件，对其真实性无法认定，故本院对证据4、5不予认定；对原告提交的证据6、7，被告和第三人文溪社区居委会对证据三性均提出异议，认为证据6、7属证人证言，证人必须出庭作证，否则不予质证，其中证据6形式不合法，与本案诉请撤销协议无关联，后面几页是阿拉伯数字，没有显示是张杰写的，指向性予以否认。本院认可被告和第三人文溪社区居委会的观点，对证据6、7不予认定。 二、对被告提交的证据1-9，第三人文溪社区居委会均无异议，原告及第三人楼黎健除认可证据1、5及证据6中的公告的真实性外，对其余证据的真实性均有异议，本院认为在原告及第三人楼黎健未提供反证的情况下，结合本案案情，对被告提交的证据1-6、8-9的真实性均予以认定，因被告提交的证据7中的委托书为复印件，未提交原件，本院对证据7中的委托书不予认定，对证据7中的《城中村改造补偿安置协议》、《城中村改造补偿安置协议》（补充协议）的真实性予以认定。 三、对第三人文溪社区居委会提交的证据1-4，被告均无异议，原告及第三人楼黎健对证据1、2的合法性均有异议，对证据3无异议，对证据4真实性有异议，原告没有写过委托书，第三人楼黎健也未提交过委托书。结合本案案情，本院对第三人提交的证据1-3的真实性予以认定。因第三人文溪社区居委会提交的证据4为复印件，未提交原件，本院对证据4不予认定。 经审理查明，楼永凉系浦江县浦南街道文溪村村民，在文溪村拥有建筑面积88.45平方米的房屋，房产证号为浦房权证浦阳字第××号。2016年8月10日《浦江县城中村改造集聚区安置实施办法（试行）》经浦江县政府研究同意。2017年1月9日被告浦南街道作出浦南办［2017］3号文件申请通过《浦南街道文溪社区城中村改造实施方案》，浦江县城中村改造工作领导小组办公室于同日作出浦城改办［2017］4号文件对被告浦南街道的申请作出同意批复，浦南街道文溪社区城中村改造工作开始。原告楼永凉以住房改造户名义于2017年12月13日与改造安置单位中共浦江县浦南街道文溪社区委员会、浦江县浦南街道文溪社区居民委员会、浦江县浦南街道文溪村股份经济合作社签订浦南街道文溪村8-59《城中村改造补偿安置协议》，协议由原告楼永凉的儿子楼黎健签名。2018年5月13日，上述改造安置单位与原告楼永凉签订浦南街道文溪村8-59《城中村改造补偿安置协议》（补充协议），补充协议约定，实际丈量或确权、认定的合法建筑占地面积为56.08平方米；实际丈量或确权、认定的合法房屋建筑面积为207.17平方米。以原合法建筑占地面积与安置建筑面积1:3.5比例进行计算为196.28平方米。依据本村城中村改造实施方案等相关规定，核定可安置高层住宅套数1套，建筑面积140平方米。并备注“根据联系单，余下56.28㎡安置于楼黎健户。”安置房房款按项目工程成本基准价结合楼层朝向等因素评估结算。高层公寓的项目工程成本基准价为2000元／平方米。补充协议由原告楼永凉的儿子楼黎健签名。同日，第三人楼黎健在上述案涉房屋的腾空验收单上签字。原告楼永凉以第三人楼黎健无权代理本人签订补充协议为由，向本院提起行政诉讼，请求撤销补充协议。 另查明，金华市中级人民法院（2019）浙07行终470号行政判决书认定第三人楼黎健与原告楼永凉不是同一户亦非同住家属，判决撤销第三人楼黎健代楼永凉签订的浦南街道文溪村8-59《城中村改造补偿安置协议》。 本院认为，被诉的《城中村改造补偿安置协议》（补充协议）系行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第（十一）项规定的行政协议。《浦江县城中村改造集聚区安置实施办法（试行）》第四条规定，街道办事处是本辖区城中村改造集聚区安置的责任主体，村（社区）是本辖区城中村改造的工作主体，因此，本案被诉《城中村改造补偿安置协议》（补充协议）的法律后果应由原告所在的浦江县浦南街道办事处承担。 本案的争议焦点为案涉《城中村改造补偿安置协议》（补充协议）是否应当撤销。《中华人民共和国合同法》第五十四条规定：下列合同，当事人一方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销：（一）因重大误解订立的；（二）在订立合同时显失公平的。一方以欺诈、胁迫的手段或者乘人之危，使对方在违背真实意思的情况下订立的合同，受损害方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十四条规定：原告认为行政协议存在胁迫、欺诈、重大误解、显失公平等情形而请求撤销，人民法院经审理认为符合法律规定可撤销情形的，可以依法判决撤销该协议。城中村改造应当坚持村民自愿原则。在不改变农村集体土地性质的前提下，经上级人民政府批准同意和村民大会、村民代表大会审议后，基于新农村建设需要，并确保用于安置的房屋标准不低于原居住房屋标准或货币补偿的价值与原居住房屋市场价值相当，乡镇人民政府或者村委会在平等、自愿、协商一致的基础上，可以与村民签订搬迁补偿安置协议。本案中，从案涉补充协议的安置内容来看，补充协议认定原告的原合法房屋建筑面积为207.17平方米，但是补偿安置面积实为196.28平方米。两者相差的房屋建筑面积10.89平方米，仅在房屋拆除补偿中作了建筑安装成本的适当补偿，本院认为，货币补偿价值与原居住房屋价值并不相当，本案所涉《城中村改造补偿安置协议》（补充协议）显失公平，应予撤销。且本案《城中村改造补偿安置协议》系由原告之子楼黎健签订，而楼黎健与原告不是同一户亦非同住家属。被告及第三人文溪社区居委会不能提供有效证据证明楼黎健系受原告委托签订本案补充协议，且原告不予追认。因此，本案《城中村改造补偿安置协议》（补充协议）不是原告的真实意思表示，对原告不发生法律效力，应予撤销。综上，本院对原告的诉讼请求予以支持。依照《中华人民共和国合同法》第四十八条第一款、第五十四条第一款，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十四条之规定，判决如下： 撤销编号为浦南街道文溪村8-59号的《城中村改造补偿安置协议》（补充协议）。 案件受理费50元，由被告浦江县人民政府浦南街道办事处负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省金华市中级人民法院。 审 判 长  陈孝忠 人民陪审员  叶来锦 人民陪审员  戴义陈 二〇二〇年五月十一日 代书 记员  邵衡丹