江苏省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）苏行终1058号 上诉人（原审原告）徐秀芬，女，汉族，住江苏省阜宁县。 被上诉人（原审被告）阜宁县人民政府，住所地在江苏省阜宁县阜城镇香港路598号。 法定代表人徐华明，该县县长。 委托代理人花茂盛，该县国土资源局副局长。 委托代理人周应青，江苏苏一律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）盐城市人民政府，住所地在江苏省盐城市城南新区世纪大道21号。 法定代表人曹路宝，该市市长。 委托代理人潘剑，该市司法局工作人员。 委托代理人庄春良，该市司法局工作人员。 上诉人徐秀芬因与被上诉人阜宁县人民政府（以下简称阜宁县政府）、盐城市人民政府（以下简称盐城市政府）不履行法定职责一案，不服江苏省盐城市中级人民法院（2017）苏09行初138号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院经审理查明，1988年8月，原阜宁县陈良乡村镇建设办公室向徐秀芬家庭颁发了8485号宅基地使用权证，该证书载明徐秀芬家庭的宅基地面积为367平方米（东西21.45米，南北17.1米；西至主屋西墙向西10.2米）。2003年，徐秀芬所在村组在徐秀芬住房的西侧修建路基宽3米的南北向机耕道路。2015年2月，阜宁县陈良镇顺桥村村民委员会（以下简称顺桥村委会）组织村民将该机耕道路进一步杠土夯实。2017年3月，该机耕道路被浇筑为水泥路面，徐秀芬认为该道路占用了其宅基地西侧部分土地（东西宽约1.5米），与顺桥村委会发生纠纷，经多方协调处理未果。同年4月17日，徐秀芬向原阜宁县国土资源局（以下简称阜宁县国土局）邮寄一份《土地权属争议申请书》，请求确认并保护徐秀芬对宅基地的使用权，责令顺桥村委会立即停止占用徐秀芬的宅基地并恢复原状。阜宁县国土局收到该申请书后，于4月21日向阜宁县政府提出《不予受理建议书》。4月24日，阜宁县政府以徐秀芬“申请处理的事项属于土地侵权纠纷，不属于土地权属争议处理范围”为由，作出《不予受理决定书》，决定对徐秀芬提出的土地权属争议处理申请不予受理。徐秀芬不服该决定，向盐城市政府申请行政复议。同年8月29日，盐城市政府作出〔2017〕盐政行复第56号行政复议决定，维持阜宁县政府作出的上述不予受理决定。徐秀芬仍然不服，于同年9月8日提起本案行政诉讼，诉讼请求为：1.确认阜宁县政府在法定期限内对徐秀芬提出的土地权属争议申请不予受理的行为违法；2.本案诉讼费用由阜宁县政府、盐城市政府承担。 一审法院认为，《中华人民共和国土地管理法》（2004修正）第十六条规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。”《土地权属争议调查处理办法》（国土资源部令第49号）第十三条规定：“对申请人提出的土地权属争议调查处理的申请，国土资源行政主管部门应当依照本办法第十条的规定进行审查，并在收到申请书之日起7个工作日内提出是否受理的意见。”“认为不应当受理的，应当及时拟定不予受理建议书，报同级人民政府作出不予受理决定。”根据上述规定，阜宁县政府具有对辖区内当事人提出的个人与单位之间的土地权属争议处理申请进行审查，对属于《土地权属争议调查处理办法》规定的土地权属争议调查处理范围的予以受理并依法作出处理决定，对不属于土地权属争议调查处理范围的作出不予受理决定的职责。 《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款规定：“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。”据此，盐城市政府作为阜宁县政府的上一级人民政府，具有根据当事人依法提出的复议申请对阜宁县政府作出的具体行政行为进行复议并作出行政复议决定的法定职责。 《土地权属争议调查处理办法》第二条规定：“本办法所称土地权属争议，是指土地所有权或者使用权归属争议。”第十四条规定：“下列案件不作为争议案件受理：(一)土地侵权案件；(二)行政区域边界争议案件；(三)土地违法案件；(四)农村土地承包经营权争议案件；(五)其他不作为土地权属争议的案件。”根据上述规定，对土地所有权或使用权归属存在争议的属于土地权属争议调查处理范围。本案中，徐秀芬要求调查处理的宅基地四址清楚、权属明确，且已经领取了宅基地使用证，故不存在使用权归属争议；徐秀芬认为涉案水泥道路的修建占用了其部分宅基地，要求对其宅基地使用权进行保护，责令占用人停止占用、恢复原状，该争议明显属于土地使用权侵权纠纷，即土地侵权案件。故阜宁县政府、盐城市政府认定徐秀芬提出的土地权属争议申请不属于《土地权属争议调查处理办法》规定的土地权属争议调查处理范围，符合上述规定。阜宁县政府作出的不予受理决定和盐城市政府作出的行政复议决定，事实清楚，程序合法，适用法律正确。阜宁县政府、盐城市政府已经履行了相应的法定职责。徐秀芬要求确认阜宁县政府、盐城市政府未履行处理土地权属争议法定职责的行为违法，缺乏事实和法律依据。 综上，徐秀芬的诉讼请求于法无据，依法不能支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条、第六十九条规定，判决:驳回徐秀芬的诉讼请求。一审案件受理费50元，由徐秀芬负担。 徐秀芬上诉称，1.一审法院查明的事实错误。被上诉人提供的证据并不能证明实施浇筑水泥的主体是顺桥村委会。2.一审法院适用法律错误。上诉人有宅基地的事实与上诉人的土地存在争议没有必然矛盾，被上诉人提供的证据并不充分，不能证明上诉人申请处理的案件属侵权纠纷。3.被上诉人作出的不予受理决定适用法律错误。上诉人提出的土地权属争议申请符合《土地权属争议调查处理办法》第十条的规定，符合受理条件。4.被上诉人以及阜宁县国土局的行为属于行政不作为。综上，请求二审法院撤销一审判决，依法改判。 被上诉人阜宁县政府未提交答辩意见。 被上诉人盐城市政府答辩称，一审法院查明的事实清楚，盐城市政府的行政复议程序合法。一审法院判决驳回上诉人的诉讼请求符合法律规定。请求二审法院驳回上诉。 本院经审理确认一审法院查明的事实。 本院认为，本案争议焦点为上诉人徐秀芬与他人之间是否存在土地权属争议。《土地权属争议调查处理办法》第二条规定，“本办法所称土地权属争议，是指土地所有权或者使用权归属争议。”本案中，上诉人徐秀芬于2017年4月17日向阜宁县国土局邮寄《土地权属争议申请书》，根据该申请书的内容：徐秀芬为申请人，而顺桥村委会为被申请人，徐秀芬的请求事项为“责令被申请人停止占用申请人的宅基地，对申请人的宅基地恢复原状”。阜宁县国土局工作人员于2017年4月20日分别向徐秀芬以及顺桥村委会时任党总支部书记陈军进行调查，制作了调查笔录。从调查笔录的内容来看，能够证实案涉道路系由顺桥村委会修筑的事实，并且双方当事人对于该修筑的道路侵占了徐秀芬部分宅基地的事实没有争议。一审法院对顺桥村委会修筑道路以及该道路部分占用徐秀芬宅基地的事实认定正确，本案并不存在土地所有权以及使用权归属争议，徐秀芬与顺桥村委会之间的争议明显属于宅基地使用权侵权纠纷，而非宅基地权属争议，不属于《土地权属争议调查处理办法》规定的调查处理事项范围，徐秀芬要求阜宁县政府依据该规定作出处理，于法无据。阜宁县政府以及盐城市政府以此为由分别作出《不予受理决定》、《行政复议决定书》具有事实根据以及法律依据。徐秀芬提起本案诉讼，要求“确认阜宁县政府、盐城市政府在法定期限内对其提出的土地权属争议申请不予受理的行为违法”的诉讼请求不能成立，一审法院判决驳回其诉讼请求并无不当。上诉人徐秀芬的上诉请求及理由不能成立。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人徐秀芬负担。 本判决为终审判决。 审判长 赵 黎 审判员 臧 静 审判员 吴晓玲 二〇二〇年五月二十六日 书记员 刘 妍