江苏省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）苏行终509号 上诉人(原审原告)张文龙，男，汉族，住南京市鼓楼区。 委托代理人沈勇，江苏楼沈律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）南京市鼓楼区人民政府，住所地南京市山西路124号。 法定代表人吴炜，南京市鼓楼区人民政府区长。 委托代理人徐凤霞，南京市鼓楼区人民政府工作人员。 委托代理人王玉琦，北京大成（南京）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）南京市鼓楼区应急管理局，住所地南京市鼓楼区中山北路540号。 法定代表人李晓明，南京市鼓楼区应急管理局局长。 委托代理人卞国明，南京市鼓楼区应急管理局副局长。 委托代理人欧运祥，江苏君远律师事务所律师。 原审第三人南京江南公交客运有限公司，住所地南京市雨花台区雨花南路24号。 法定代表人赵亮，该公司总经理。 委托代理人陈刚，该公司员工。 上诉人张文龙因诉南京市鼓楼区人民政府（以下简称鼓楼区政府）、南京市鼓楼区应急管理局（原南京市鼓楼区安全生产监督管理局，以下简称原鼓楼区安监局）行政批复及行政赔偿一案，不服江苏省南京市中级人民法院(2017)苏01行初87号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审判决认定，2015年9月10日14时20分许，南京江南公交客运有限公司（以下简称江南公交公司）保修五车间在对苏Ａ×××××号公交车进行维护保养时，客车下坠，造成维修工武文健死亡。事故发生后，鼓楼区政府成立了由原鼓楼区安监局牵头、南京市公安局鼓楼分局、南京市鼓楼区人民检察院、南京市鼓楼区监察局、南京市鼓楼区总工会组成的9.10生产安全事故调查组（以下简称事故调查组），该事故调查组通过聘请专家，现场勘查，模拟事故发生时状态、调查询问相关当事人，查阅资料和综合分析，于2015年10月14日作出了《江南公交公司“9·10”机械伤害亡人事故调查报告》（以下简称《事故调查报告》）。原鼓楼区安监局于2015年10月15日向鼓楼区政府作出鼓安监〔2015〕13号《关于报请审批〈江南公交公司“9·10”机械伤害亡人事故调查报告〉的请示》（以下简称13号《请示》）并附《事故调查报告》，《事故调查报告》认定事故性质是“安全生产制度不落实、操作规范不健全导致的一般性生产安全责任事故”。事故的直接原因为“张文龙在车辆发动的情况下，踩踏离合器时，误操作排档杆，使车辆突然后移，车辆前桥工字梁下方起支撑作用的两只马凳（搁置凳）移位，坠入地沟，造成车辆前部支撑失效，骤然下坠。产生的下压力和剪切力，是造成本次伤害事故的直接原因”。事故的间接原因是：“1.安全生产制度不落实。车辆在维持保养的过程，上下交叉（混合作业），未指定专人负责，缺乏统一的组织协调。2.安全操作规程不健全。对交叉作业（混合作业）安全要求不细，操作性不强，对重点作业环节（车辆的发动、后轮着地、排档杆操作等）缺乏有效的安全监督及责任的落实。3.安全教育不到位，未告知上下交叉作业的危险性，员工意识淡薄；现场安全管理不到位，对员工习惯性违章制止不力。4.现场安全管理力量配备不够，二百多名员工的作业场所，只配备了一名兼职安全员，安全管控不到位。”拟对江南公交公司“9·10”机械伤害亡人事故进行处理，鼓楼区政府于2015年10月20日作出鼓政复[2015]160号《关于江南公交公司“9·10”机械伤害亡人事故调查报告的批复》（以下简称160号《批复》），批复：“一、2015年9月10日14时20分许，江南公交公司保修五车间，维修工在对大客车进行维护保养过程中，客车突然下坠被砸伤，经医院抢救无效死亡事故，你局牵头成立的事故调查组及开展的事故调查工作符合规定；二、同意事故调查组对事故发生原因和事故性质的分析意见，该事故是一起生产安全责任事故；三、同意事故调查组对事故责任的认定和处理意见，对责任单位及责任人依照法律法规进行处理；四、同意事故调查组对事故单位提出的事故防范和整改意见，希望事故单位认真吸取事故，杜绝类似事故发生。” 原审法院另查明，《事故调查报告》载明：2015年9月10日上午，江南公交公司第五巴士公司汽车五队53路牌号为苏Ａ×××××的公交车，按规定进厂进行“四保”（二级维护），进厂后，驾驶员向维修人员报称：离合器泵漏油。江南公交公司保修公司五车间修理综合一组的武文健、刘杨、张文龙、毕雷、肖斌、王岭、曹继洪、曹宇等八人在组长朱俊旻的安排下，将车辆前部用两只马凳（搁置凳）从车辆前桥工字梁下方支撑地沟滑板上（车头向西）。用机械式千斤顶将双侧后轮（驱动轮）顶起，进行更换车辆轮胎、更换离合器总泵、二级维护等作业。按照分工武文健负责左前桥，刘杨负责右前桥，张文龙负责中桥和更换离合器总泵，毕雷负责气路，肖斌负责左后桥，王岭负责右后桥，曹继洪、曹宇负责发动机。 当维修工作进行到当天下午，维修工肖斌、王岭完成车辆后轮维护后，胎工更换了后轮轮胎，两名实习生郑宇、吕扬撤下了千斤顶，使双侧后轮着地，但没有将车轮固定或架空。维修工张文龙更换了离合器总泵后，管道内留有空气，造成离合器分离不清，离合器踏板无效（踩下去不回弹）。由于该车为“气顶油”，管道内必须保持一定的压力，车辆制动、离合才能有效工作。于是毕雷发动车辆，张文龙反复踩踏离合器踏板，进行“排空气”作业。由于该车为后置发动车，两名在驾驶室进行排空气作业的维修人员逐渐疏忽了发动机是处在发动状态。在排空作业过程中，张文龙进行了挂档操作，当第二次挂档时，不慎挂进了倒车档，此时由于车辆双侧后轮（驱动轮）着地未架空、固定，车辆瞬间后倒行。……造成在地沟内进行转向球头调整作业的武文健头部受伤，经医院抢救无效死亡。直接经济损失130万元。 原审法院认为，根据《生产安全事故报告和调查处理条例》（以下简称条例）第十九条第二款的规定，重大事故、较大事故、一般事故分别由事故发生地省级人民政府、设区的市级人民政府、县级人民政府负责调查。省级人民政府、设区的市级人民政府、县级人民政府可以直接组织事故调查组进行调查，也可以授权或者委托有关部门组织事故调查组进行调查。该条例第三十二条第一款规定，重大事故、较大事故、一般事故，负责事故调查的人民政府应当自收到事故调查报告之日起15日内做出批复；特别重大事故，30日内做出批复，特殊情况下，批复时间可以适当延长，但延长的时间最长不超过30日。本案中，案涉事故定性为一般事故，由原鼓楼区安监局会同有关部门对事故进行调查，并于2015年10月15日报鼓楼区政府批复，鼓楼区政府于2015年10月20日作出160号《批复》，职权依据和行政程序均符合上述规定。 条例第三条规定，根据生产安全事故（以下简称事故）造成的人员伤亡或者直接经济损失，事故一般分为以下等级：（一）特别重大事故，是指造成30人以上死亡，或者100人以上重伤（包括急性工业中毒，下同），或者1亿元以上直接经济损失的事故；（二）重大事故，是指造成10人以上30人以下死亡，或者50人以上100人以下重伤，或者5000万元以上1亿元以下直接经济损失的事故；（三）较大事故，是指造成3人以上10人以下死亡，或者10人以上50人以下重伤，或者1000万元以上5000万元以下直接经济损失的事故；（四）一般事故，是指造成3人以下死亡，或者10人以下重伤，或者1000万元以下直接经济损失的事故。国务院安全生产监督管理部门可以会同国务院有关部门，制定事故等级划分的补充性规定。本条第一款所称的“以上”包括本数，所称的“以下”不包括本数。本案中，涉案事故造成武文健一人死亡，直接经济损失130万元，160号《批复》认定事故属于一般事故，符合上述规定。 条例第十九条第二款规定，重大事故、较大事故、一般事故分别由事故发生地省级人民政府、设区的市级人民政府、县级人民政府负责调查。省级人民政府、设区的市级人民政府、县级人民政府可以直接组织事故调查组进行调查，也可以授权或者委托有关部门组织事故调查组进行调查。条例第二十二条规定，事故调查组的组成应当遵循精简、效能的原则。根据事故的具体情况，事故调查组由有关人民政府、安全生产监督管理部门、负有安全生产监督管理职责的有关部门、监察机关、公安机关以及工会派人组成，并应当邀请人民检察院派人参加。事故调查组可以聘请有关专家参与调查。条例第二十四条规定，事故调查组组长由负责事故调查的人民政府指定。事故调查组组长主持事故调查组的工作。该条例第二十七条规定，事故调查中需要进行技术鉴定的，事故调查组应当委托具有国家规定资质的单位进行技术鉴定。必要时，事故调查组可以直接组织专家进行技术鉴定。技术鉴定所需时间不计入事故调查期限。本案中，涉案事故发生后，鼓楼区政府成立了由“区安监局、区公安分局、区检察院、区监察局、区总工会”组成了生产安全事故调查组。事故调查组经过调查，对事故发生经过及救援情况、事故伤亡情况及直接经济损失情况进行了调查，并对事故责任认定及处理意见、事故防范及整改措施提出意见，符合上述规定。 关于张文龙提出撤销原鼓楼区安监局在《事故调查报告》中对其原因和责任认定的诉讼请求，原审法院经审查认为，《事故调查报告》系鼓楼区政府组织的事故调查组作出，且《事故调查报告》中对张文龙与事故之间的原因及责任的表述为一种意见，未对张文龙设定权利义务，不是一种独立行政行为，不属于行政诉讼法规定的受案范围，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条和原《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第一项的规定，应驳回张文龙对原鼓楼区安监局的起诉。 关于张文龙提出赔偿其经济损失294708.8元的诉讼请求，原审法院经审查认为，张文龙主张的损失系其与江南公交公司解除劳动合同产生的相关损失，与被诉行政行为无直接关系，赔偿经济损失的诉讼请求缺乏事实和法律依据，法院不予支持。 关于张文龙请求鼓楼区政府、原鼓楼区安监局及江南公交公司赔礼道歉的诉讼请求，法院经审查认为，赔礼道歉并非行政诉讼法规定的责任承担方式，且本案中亦不能认定鼓楼区政府的行为违法，张文龙要求赔礼道歉的诉讼请求，缺乏法律依据，法院不予支持。 综上，张文龙的诉讼请求缺乏事实和法律依据。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、第六十九条、原《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第一项的规定，判决驳回张文龙对原鼓楼区安监局的起诉，驳回对鼓楼区政府的诉讼请求，驳回其他诉讼请求。 上诉人张文龙上诉称，生产安全事故调查组组成人员错误，缺少鼓楼区政府人员和工会人员，调查人员中有江南公交公司员工参加；案涉事故调查对其原因和责任的认定错误；原审判决认定事实错误，适用法律错误，程序违法。请求本院撤销原审判决，依法改判支持其诉讼请求。 被上诉人鼓楼区政府未向本院提交书面答辩意见。 被上诉人鼓楼区应急管理局未向本院提交书面答辩意见。 原审第三人江南公交公司未向本院提交书面答辩意见。 在本院审理过程中，张文龙向本院申请调查收集以下证据：2015年9月10日下午江南公交公司保修公司五车间维修现场完整的全景监控录像、江南公交公司在案涉事故后提交给原鼓楼区安监局的事故报告、GB/3798.1-2005汽车大修竣工出厂技术条件第1部分、GB18565-2001营运车辆性能要求和检验方法、汽车维修其他相关技术标准规范、江南公交公司相关安全管理制度、车辆维修操作规程、南京赛福特安全评价有限公司、东华汽车事业有限公司、东华汽车销售公司的营业执照资料、张武蓉、王苏民、吴荣刚三人的专业鉴定资质证书等，经查，张文龙申请调查的证据，或者与待证事实无关联、对证明待证事实无意义或者没有调查收集必要，根据《最高人民法院关于适用的解释》第三十九条的规定，本院不予准许。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为： 一、关于案涉事故的定性 根据条例第三条第一款第四项的规定，一般事故是指造成3人以下死亡，或者10人以下重伤，或者1000万元以下直接经济损失的事故。本案中，2015年9月10日14时20分许，江南公交公司保修五车间在对苏Ａ×××××号公交车进行维护保养时，客车下坠，造成维修工武文健死亡，直接经济损失130万元，故160号《批复》认定案涉事故属于一般事故并无不当。 二、关于案涉生产安全事故调查组的组成 条例第十九条第二款规定，重大事故、较大事故、一般事故分别由事故发生地省级人民政府、设区的市级人民政府、县级人民政府负责调查。省级人民政府、设区的市级人民政府、县级人民政府可以直接组织事故调查组进行调查，也可以授权或者委托有关部门组织事故调查组进行调查。条例第二十二条第二款规定，根据事故的具体情况，事故调查组由有关人民政府、安全生产监督管理部门、负有安全生产监督管理职责的有关部门、监察机关、公安机关以及工会派人组成，并应当邀请人民检察院派人参加。《南京市生产安全事故报告和调查处理规定》（以下简称规定）第三条第一、第二款规定，县级以上人民政府负责事故的调查处理。县级以上人民政府安全生产监督管理部门为事故调查的牵头部门，负责事故调查的组织实施。规定第十二条第一款第二项规定，一次死亡3人以下，或者一次重伤3人以上10人以下，或者直接经济损失300万元以上1000万元以下的一般事故，由区、县人民政府委托区、县安监部门会同有关部门组织事故调查组进行调查。本案中，案涉事故系一般事故，受鼓楼区政府的委托，成立了由原鼓楼区安监局、鼓楼区公安分局、鼓楼区总工会、鼓楼区监察局、鼓楼区人民检察院组成的“9.10”事故安全调查组，对案涉事故进行调查并无不当。 关于张文龙提出鼓楼区政府未派人参与案涉生产安全事故调查组的上诉理由，经查，条例第二十二条第一款规定，事故调查组的组成应当遵循精简、效能的原则；规定第十三条规定，事故调查组由安监部门、负有安全生产监督管理职责的有关部门、监察机关、公安机关和工会等部门组成，并应当邀请人民检察院派人参加，必要时应当邀请卫生、质监、劳动保障等部门参加，故鼓楼区政府未派人参与案涉生产安全事故调查组并无不当，该上诉理由不能成立，本院不予支持。 关于张文龙提出案涉生产安全事故调查组缺少工会人员参加的上诉理由，经查，条例第三十条第二款规定，事故调查报告应当附具有关证据材料。事故调查组成员应当在事故调查报告上签名。本案中，案涉事故调查报告有鼓楼区总工会人员的签名，该上诉理由没有事实根据，本院不予采纳。 关于张文龙提出调查人员中有第三人员工参加的上诉理由，经查，2015年9月11日晚，在事故鉴定专家、江南公交公司机务部、保修五车间、原鼓楼区安监局、鼓楼区纪委（监察局）、鼓楼公安分局共同见证下，由保修五车间质检员杨和宁模拟事故发生时的状态开展模拟实验，江南公交公司的员工并非以事故调查组成员或鉴定专家的身份的参与调查，且案涉事故调查报告和事故技术鉴定报告均没有江南公交公司员工的签名，该上诉理由没有事实根据，不能成立，本院不予采纳。 三、关于《事故调查报告》的合法性 条例第二十五条规定，事故调查组履行下列职责：（一）查明事故发生的经过、原因、人员伤亡情况及直接经济损失；（二）认定事故的性质和事故责任；（三）提出对事故责任者的处理建议；（四）总结事故教训，提出防范和整改措施；（五）提交事故调查报告。第二十六条第一款规定，事故调查组有权向有关单位和个人了解与事故有关的情况，并要求其提供相关文件、资料，有关单位和个人不得拒绝。第二十七条规定，事故调查中需要进行技术鉴定的，事故调查组应当委托具有国家规定资质的单位进行技术鉴定。必要时，事故调查组可以直接组织专家进行技术鉴定。技术鉴定所需时间不计入事故调查期限。条例第二十九条规定，事故调查组应当自事故发生之日起60日内提交事故调查报告。本案中，“9.10”事故安全调查组通过聘请专家、现场勘查、模拟事故发生时状态、调查询问相关当事人、查阅资料等，对事故发生经过、原因及救援情况、伤亡情况及直接经济损失情况进行了调查，对事故性质、责任认定、处理意见、事故防范及整改措施提出意见等，并于2015年10月14日作出《事故调查报告》符合上述规定。 条例第三十条规定，事故调查报告应当包括下列内容：（一）事故发生单位概况；（二）事故发生经过和事故救援情况；（三）事故造成的人员伤亡和直接经济损失；（四）事故发生的原因和事故性质；（五）事故责任的认定以及对事故责任者的处理建议；（六）事故防范和整改措施。本案中，《事故调查报告》内容包括事故发生单位的情况、事故发生的经过及救援情况、事故伤亡情况及直接经济损失、事故原因分析及事故性质、事故责任认定及处理意见和事故防范及整改措施等，故《事故调查报告》内容并无不当。 关于张文龙提出案涉事故调查报告错误认定其原因和责任的上诉理由，经查，为查明案涉事故原因，事故调查组聘请三名专家进行技术鉴定，依据专家要求在事故现场进行模拟实验，根据专家出具的《江南公交公司保修五车间“9.10”工伤事故技术原因鉴定意见书》和查明的事实，事故调查组确定了案涉事故的直接原因和间接原因，在此基础上认定了各方的事故责任，该上诉理由不能成立，本院不予采纳。 四、关于160号《批复》的合法性 条例第三十二条第一款规定，重大事故、较大事故、一般事故，负责事故调查的人民政府应当自收到事故调查报告之日起15日现场内做出批复；特别重大事故，30日内做出批复，特殊情况下，批复时间可以适当延长，但延长的时间最长不超过30日。本案中，原鼓楼区安监局作为事故调查组牵头单位于2015年10月15日报请鼓楼区政府审批，鼓楼区政府于2015年10月20日作出160号《批复》，行政程序符合上述规定。 由于《事故调查报告》系受鼓楼区政府委托的事故调查组作出，《事故调查报告》和13号《请示》均未直接设定张文龙的权利义务，故原审法院裁定驳回张文龙对原鼓楼区安监局的起诉正确。张文龙提出赔礼道歉和赔偿的诉讼请求没有事实根据和法律依据，原审法院判决驳回张文龙的诉讼请求并无不当。 综上，上诉人张文龙的上诉请求和理由均不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人张文龙负担。 本判决为终审判决。 审判长 刘 军 审判员 张世霞 审判员 杨 述 二〇二〇年五月二十七日 书记员 王雅露 书记员 张莹莹 附：本判决适用的相关法律依据 一、《生产安全事故报告和调查处理条例》 第三条第一款根据生产安全事故（以下简称事故）造成的人员伤亡或者直接经济损失，事故一般分为以下等级： （四）一般事故，是指造成3人以下死亡，或者10人以下重伤，或者1000万元以下直接经济损失的事故。 第十九条第二款重大事故、较大事故、一般事故分别由事故发生地省级人民政府、设区的市级人民政府、县级人民政府负责调查。省级人民政府、设区的市级人民政府、县级人民政府可以直接组织事故调查组进行调查，也可以授权或者委托有关部门组织事故调查组进行调查。 第二十二条事故调查组的组成应当遵循精简、效能的原则。 根据事故的具体情况，事故调查组由有关人民政府、安全生产监督管理部门、负有安全生产监督管理职责的有关部门、监察机关、公安机关以及工会派人组成，并应当邀请人民检察院派人参加。 事故调查组可以聘请有关专家参与调查。 第二十五条事故调查组履行下列职责： （一）查明事故发生的经过、原因、人员伤亡情况及直接经济损失； （二）认定事故的性质和事故责任； （三）提出对事故责任者的处理建议； （四）总结事故教训，提出防范和整改措施； （五）提交事故调查报告。 第二十六条第一款事故调查组有权向有关单位和个人了解与事故有关的情况，并要求其提供相关文件、资料，有关单位和个人不得拒绝。 第二十九条事故调查组应当自事故发生之日起60日内提交事故调查报告；特殊情况下，经负责事故调查的人民政府批准，提交事故调查报告的期限可以适当延长，但延长的期限最长不超过60日。 第三十条事故调查报告应当包括下列内容： （一）事故发生单位概况； （二）事故发生经过和事故救援情况； （三）事故造成的人员伤亡和直接经济损失； （四）事故发生的原因和事故性质； （五）事故责任的认定以及对事故责任者的处理建议； （六）事故防范和整改措施。 事故调查报告应当附具有关证据材料。事故调查组成员应当在事故调查报告上签名。 第三十二条重大事故、较大事故、一般事故，负责事故调查的人民政府应当自收到事故调查报告之日起15日内做出批复；特别重大事故，30日内做出批复，特殊情况下，批复时间可以适当延长，但延长的时间最长不超过30日。 二、《南京市生产安全事故报告和调查处理规定》 第三条县级以上人民政府负责事故的调查处理。 县级以上人民政府安全生产监督管理部门（以下简称为安监部门）为事故调查的牵头部门，负责事故调查的组织实施。 第十二条第一款事故的调查应当按照下列规定进行： （二）一次死亡3人以下，或者一次重伤3人以上10人以下，或者直接经济损失300万元以上1000万元以下的一般事故，由区、县人民政府委托区、县安监部门会同有关部门组织事故调查组进行调查； 第十三条事故调查组由安监部门、负有安全生产监督管理职责的有关部门、监察机关、公安机关和工会等部门组成，并应当邀请人民检察院派人参加，必要时应当邀请卫生、质监、劳动保障等部门参加。 三、《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；