辽宁省鞍山市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）辽03行终58号上诉人（一审被告）：鞍山市千山区达道湾镇人民政府，住所地：鞍山市千山区达道湾镇。负责人：潘刚，镇政府党工委书记。委托代理人：孟杰，镇政府工作人员。委托代理人：于向阳，辽宁成金律师事务所律师。被上诉人（一审原告）：于秀兰，女，1958年8月10日出生，汉族，住鞍山市千山区。委托代理人：张志武，男，汉族，1958年7月25日出生，住鞍山市铁东区，系于秀兰丈夫。于秀兰诉鞍山市千山区达道湾镇人民政府（以下简称达道湾镇政府）撤销行政答复一案，海城市人民法院于2020年2月24日作出（2019）辽0381行初240号行政判决，达道湾镇政府不服，向本院提起上诉。本院于2020年4月16日受理后依法组成合议庭，对本案进行了审理。本院于2020年5月12日组织双方当事人进行询问，上诉人达道湾镇政府的委托代理人孟杰、于向阳，被上诉人于秀兰及其委托代理人张志武参加询问。本案现已审理终结。一审法院认定，原告于秀兰与配偶王殿仁、儿子王庆琳于1991年迁入邢阳气村。2004年12月31日，王殿仁与邢阳气村委会签订《辽宁省农村土地家庭承包合同》，以家庭承包方式取得3亩水田地的承包权，承包期限为30年，从2001年1月1日至2030年12月31日止，鞍山市千山区人民政府为王殿仁颁发了《中华人民共和国农村土地承包经营权证》。因集体土地被征收，2006年邢阳气村开始对征收补偿款予以分配，原告认为，村委会以1983年为界限差别对待，分配给原告的补偿款项未能保障其应有的权利，应正常按照村集体经济组织成员的身份进行分配，为此，原告与邢阳气村村委会进行了系列的民事诉讼，现均未有实际结果。因原告对补偿款项的分配问题到多个部门反映情况，2015年11月24日，鞍山经济开发区农村经济局作出【2015】52号处理意见书，对原告要求享有与原集体经济组织成员同等待遇的诉求不予支持。于秀兰向鞍山市铁东区人民法院提起行政诉讼，2016年9月30日，鞍山市铁东区人民法院作出(2016)辽0302行初146号行政判决书，判决撤销鞍山经济开发区农村经济局作出【2015】52号处理意见书。鞍山经济开发区管理委员会上诉至鞍山市中级人民法院，2017年3月29日，鞍山经济开发区管理委员会申请撤回上诉，鞍山市中级人民法院予以准予。2017年4月20日，达道湾镇政府作出《关于邢阳气村后迁入户要求享受集体经济组织成员待遇的答复意见》（以下简称《答复意见》）。《答复意见》的主要内容是，根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条、辽政发〔2004〕27号《关于做好征地补偿安置工作切实维护农民合法权益的通知》第五条、2005年颁布的《辽宁省实施办法》第六条的规定，达道湾镇邢阳气村在召开村民代表大会、经民主投票表决，表示不同意接纳为集体经济组织成员，邢阳气村委会尊重村民代表的决议，我们也予以支持。于秀兰等后迁入人员不具有集体经济组织成员资格，他们只享受1亩的土地份额，不能与村集体经济组织成员享受同等待遇。2006年我镇制定了《关于失地农民享受城市居民最低生活保障的规定》：男年满55周岁，女年满50周岁，后迁入户以二轮土地延包为标准，二轮土地延包前转入户口的人员享受失地农民保障金，以后迁入人员不享受此规定。邢阳气村后迁入户满足上述条件的现在都已经领取失地农民保障金，其他人员还没达到年龄，所以未领取失地农民保障金。原告不服上述《答复意见》，提起行政诉讼。一审法院认为,根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条的规定，村民委员会作为基层群众性自治组织，可以通过村民会议的形式讨论决定法定的村务事项，根据该法第二十七条的规定，乡、民族乡、镇的人民政府对村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反法律规定的，可以行使责令改正的权利，但并未授权人民政府对集体经济组织成员资格可以进行确认。被告对其所作出的答复中所确定原告不具有集体经济组织成员资格的内容也并未能提供职权依据，无法证明其具有法定的职权。对于征收集体土地补偿款的分配问题，村委会可以依据相关的法律规定予以处理，涉及到的权利、义务人，可通过法定的途径维护合法权益。被告作出的答复，超越了法律规定的职权范围，依法应当予以撤销。关于原告提出的“纠正不具备资格不能享受同等待遇、确认于秀兰具有资格、责令镇政府补发、督促补发补偿安置费45000元”的主张，不属于本案的审理范围，故不予支持。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（四）项之规定，判决如下：一、撤销被告鞍山市千山区达道湾镇人民政府于2017年4月20日作出的《关于邢阳气村后迁入户要求享受集体经济组织成员待遇的答复意见》；二、驳回原告于秀兰其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告鞍山市千山区达道湾镇人民政府承担。上诉人达道湾镇政府上诉称，本案所涉答复是上诉人对信访事项所作的答复，该答复是回复行为，不实际影响当事人的权益，不具有可诉性。关于是否认定于秀兰为集体经济组织成员一事，邢阳气村委会已依据村民委员会组织法的规定召开了村民代表会议，并作出不予认定于秀兰等人为集体经济组织成员的决定。根据村民委员会组织法的规定，上诉人作为一级政府无权干涉邢阳气村民自治范畴的事宜，也无权直接作出于秀兰是否为集体经济组织成员决定，只能查明邢阳气村村民代表自治的决定，并如实写道本案所涉答复中，反馈给于秀兰。因此这样一个经过调查取证作出的政府信访答复，不存在增加于秀兰义务，不存在减损于秀兰权利，其作为行政诉讼对象的基本要素不具备，因此请求二审法院撤销一审判决，驳回被上诉人于秀兰的一审诉讼请求，由被上诉人承担诉讼费用。被上诉人于秀兰答辩称，本案所涉答复行为是政府行政行为，上诉人已经在该答复意见第二页写明了于秀兰不具备邢阳气村集体经济组织成员资格，不能享受集体经济组织成员同等待遇。上诉人的答复意见超越了政府权限，依据村民委员会组织法第24条之规定，集体经济组织成员资格的认定由村民大会确认。上诉人的行为越权、无法律依据，应予撤销。本院经审理查明的事实与一审认定的事实一致，本院予以确认。另查，达道湾镇政府向于秀兰送达《答复意见》的时间为2017年4月21日，于秀兰向鞍山市铁东区人民法院提起行政诉讼的时间是2017年5月5日。再查，于秀兰与诉鞍山市千山区达道湾镇邢阳气村民委员会（以下简称邢阳气村委会）农村土地承包合同纠纷一案，于2016年12月15日在鞍山市铁西区人民法院（以下简称铁西法院）提起民事诉讼，2017年7月4日鞍山市铁西区人民法院作出民事判决，双方上诉后，本院裁定发回重审。2018年8月13日，铁西法院作出（2018）辽0303民初1号民事判决，认为于秀兰在1991年迁入邢阳气村时，就已经取得邢阳气村的户籍，其在农村集体经济组织所在地长期生产生活，且还是以农村集体经济组织农村土地为基本生活保障，于秀兰在公共设施款分配方面应享有与邢阳气村集体经济组织成员同样的待遇，判决邢阳气村委会支付公共设施款58950元。于秀兰上诉后，本院于2019年1月18日作出（2018）辽03民终第3808号民事裁定书，该裁定书主要内容是，本院在审理于秀兰与邢阳气村委员会土地征收补偿纠纷一案中，因于秀兰对镇政府做出的确认于秀兰不具有经济组织成员资格的答复意见不服，已提起行政诉讼。而本案的审理结果应参考行政诉讼案件对于《答复意见》性质的认定，故本案相关事实认定需以另案的审理结果为依据，裁定中止诉讼。本院认为，本案审查的被诉行政行为是上诉人达道湾镇政府作出的《答复意见》；双方的争议焦点是，1、于秀兰起诉《答复意见》是否符合起诉条件；2、达道湾镇政府作出《答复意见》是否超越职权。关于于秀兰起诉《答复意见》是否具备起诉条件的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第十二条、第二十五条的规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民，认为行政机关的行政行为侵犯人身权、财产权等合法权益的，有权依照本法向人民法院提起诉讼。本案中《答复意见》中明确载明“综上所述，于秀兰等后迁入人员不具有集体经济组织成员资格，他们只享受1亩的土地份额，不能与集体经济组织成员享受同等待遇”。该表述是以镇政府的主体身份对于秀兰是否具备集体经济组织成员资格进行了认定，对于秀兰的合法权益产生了实际影响，该《答复意见》属于行政诉讼受案范围，于秀兰有权对《答复意见》提起行政诉讼。关于上诉人达道湾镇政府提出《答复意见》属于信访答复，不影响于秀兰权利义务的主张。本案《答复意见》无论从答复结论的内容，还是答复的程序，都不属于《最高人民法院关于适用的解释》第一条规定的“行政机关针对信访事项作出的登记受理、交办、转送、复查、复核意见等行为”，上诉人的主张没有基本事实依据，对该主张本院不予支持。关于上诉人达道湾镇政府作出《答复意见》是否超越职权的问题。《中华人民共和国村民委员会组织法》明确规定了村民自治制度，集体经济组织成员资格是涉及村民利益的基本事项，依法应当由村民会议或村民代表会议讨论决定。该法没有授权人民政府对集体经济组织成员资格可以进行确认。本案上诉人达道湾镇政府未提供其作出《答复意见》的职权依据，且其在《答复意见》中认定“于秀兰等后迁入人员不具有集体经济组织成员资格”，超越了法定职权，依法应当撤销。综上，一审法院认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，审判程序合法。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人鞍山市千山区达道湾镇人民政府负担。本判决为终审判决。审判长  史新宇审判员  胡 明审判员  张 雪二〇二〇年五月十九日书记员  王 逍