浙江省兰溪市人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙0781行初428号 原告楼宝芳，女，1963年4月21日出生，汉族，住浙江省浦江县。 被告浦江县人民政府浦南街道办事处，住所地浦江县浦南街道平白路1号。 法定代表人王军勇，主任。 委托代理人黄玄耀，浙江良友律师事务所律师。 第三人浦江县浦南街道文溪社区居民委员会，住所地浦江县浦南街道文溪村。 法定代表人楼开长，主任。 委托代理人黄英，浙江仙华律师事务所律师。 第三人楼国栋，男，1964年8月14日出生，汉族，住浦江县。 第三人于适梁，男，1976年12月29日出生，汉族，住浦江县。 原告楼宝芳与被告浦江县人民政府浦南街道办事处(以下简称“浦南街道办事处”)，第三人浦江县浦南街道文溪社区居民委员会（以下简称“文溪社区居委会”），第三人楼国栋、于适梁房屋拆迁管理行政协议一案，原告于2019年6月5日向本院提起行政诉讼，本院受理后，依法向被告及第三人送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年11月11日公开开庭审理了本案。原告楼宝芳，被告浦南街道办事处法定代表人王军勇及委托代理人黄玄耀，第三人楼国栋、于适梁，第三人文溪社区居委会委托代理人黄英到庭参加诉讼。经浙江省高级人民法院批准，本案依法延长审理期限，现已审理终结。 原告楼宝芳诉称，原告系浦江县浦南街道文溪村村民，在本村拥有合法的宅基地和房屋。2017年1月，经浦江县城中村改造工作领导小组办公室批准，文溪村开始实施城中村改造，为完成县政府的城中村改造拆迁任务，被告浦南街道办事处及第三人文溪社区居委会专门成立了浦南街道文溪社区城中村改造指挥部（下简称指挥部）以共同实施文溪村的城中村改造工作。因原告认为本村的城中村改造违反民主议定程序，补偿安置标准不合法、不合理，所以不同意签订涉及本人房屋的《城中村改造补偿安置协议》（补充协议）。但原告获知2018年6月11日，被告浦江县人民政府浦南街道办事处与第三人楼国栋、于适梁签订了涉及原告房屋的《城中村改造补偿安置协议》（补充协议）（协议编号：7-75）。原告认为，第三人楼国栋、于适梁无权代理本人与被告签订该协议，故该协议无效。故原告诉请：1、依法确认被告与第三人楼国栋、于适梁签订的涉及原告位于文溪村房屋××号《城中村改造补偿安置协议》（补充协议）无效；2、诉讼费由被告承担。 原告楼宝芳依法向本院提交了以下证据： 1、原告身份证、集体土地使用证复印件各一份，证明原告的主体资格； 2、中共浦江县委浦南街道工作委员会文件浦南委（2017）142号《中共浦江县委浦南街道工作委员会浦江县人民政府浦南街道办事处关于文溪城中村改造分组情况的通知》复印件一份，证明文溪城中村改造人员的组成，认可相应的法律责任应当由浦南街道办事处承担； 3、《城中村改造补偿安置协议》（补充协议）复印件一份，证明补充协议存在； 4、文溪城中村改造公告复印件一份、授权委托书复印件一份，证明文溪城中村改造完全是政府行为，文溪村村民与文溪社区居委会签订的协议无效，因为签约日期早于公告发布日期，程序不合法； 5、民意调查宣传资料复印件一份，证明被告威胁恐吓村民、企图改变村民意愿，逼迫村民违心表态，证明被告威胁恐吓村民贯穿文溪城中村改造全过程； 6、第6、9、17、18、22村民小组拆迁民意调查意向表复印件五份，证明民意调查结果表明，92%以上的村民由于拆迁补偿价格太低反对拆迁，村民代表大会无权代表村民意见； 7、原浦南街道办事处主任张杰给6位村民的四份拆迁结算单子复印件和6位村民的情况说明，证明村民签约是上当受骗而签的，被告在召开村民代表会议时，全体村民代表也是被欺骗的； 8、证人证言八份，证明证据5、6、7完全属实。 被告浦南街道办事处辩称，2016年8月10日，浦江县人民政府印发了浦政发（2016）19号《浦江县人民政府文件》文件明确《浦江县城中村改造集聚区安置实施办法（试行）》已经县政府研究同意，于2016年9月15日起施行。依据《浦江县城中村改造集聚区安置实施办法（试行）》第四章实施程序，文溪社区组织编制了《浦江县浦南街道文溪社区城中村改造实施方案》并于2017年1月9日经村民（社区）代表大会通过，同日被告将上述实施方案报浦江县城中村改造工作领导小组办公室书面审查，同日得到浦江县城中村改造工作领导小组办公室的书面批复，同意《浦江县浦南街道文溪社区城中村改造实施方案》，可以组织实施。依据《浦江县浦南街道文溪社区城中村改造实施方案》第二条规定，2017年2月4日成立了文溪社区城中村改造领导小组并设指挥部，被告协助其在文溪社区城中村改造工作中进行政策宣传、指导、解读，耐心做好签约过程中的说服、引导工作。2017年12月2日村民代表大会通过《浦江县浦南街道文溪村（社区）城中村改造实施方案》修正案，至2017年12月19日文溪社区《城中村改造补偿安置协议》签约率达到99.89%。被告认为原告与文溪社区签订的《城中村改造补偿安置协议》（补充协议）程序上符合法律、法规、规范性文件之规定，实体上权利义务完全遵循《浦江县浦南街道文溪社区城中村改造实施方案》的规定进行约束，签订协议是自愿达成的，是双方真实意思的表示，被告、文溪社区不存在采取欺诈、胁迫、停水、停电、殴打、连坐等手段迫使原告与文溪社区签订《城中村改造补偿安置协议》及其补充协议的情形，该协议应当合法有效。原告楼宝芳将案涉房屋卖给于适梁并完成交付，但至今未办理过户手续。7-75号原协议为全部货币安置，补充协议变为安置一套140平方米住宅给楼宝芳，其余为货币安置，于适梁本人签字，楼宝芳为丈夫楼国栋代签，构成表见代理，于适梁又是实际被补偿安置人，原告诉称无权代理观点不能认同。综上，被告认为原告诉请《城中村改造补偿安置协议》（补充协议）无效的事实依据和法律依据均不足，请求法院依法判决。 被告浦南街道办事处依法向本院提交了以下证据： 1、《浦江县城中村改造集聚区安置实施办法（试行）》一份，证明浦江县城中村改造规范性文件生效履行，有普遍约束力； 2、浦城改办（2016）2号文件《关于浦江县城中村改造一期工程前期相关工作的请求》、浦江县人民政府常务会议纪要（2016）5号各一份，证明浦江县城中村改造一期工程（包含文溪社区在内）已经浦江县人民政府常务会议同意通过； 3、《浦江县浦南街道文溪社区城中村改造实施方案》及其修正案、村民代表签到表、会议记录各一份，证明浦江县浦南街道文溪社区城中村改造实施方案通过程序履行到位； 4、关于《浦江县浦南街道文溪社区城中村改造实施方案》及其修正案请示、批复各一份，证明《浦江县浦南街道文溪社区城中村改造实施方案》及其修正案县城改办已同意或备案； 5、文溪城中村改造指挥部成立文件一份，证明该指挥部为文溪社区城中村改造实施主体； 6、被告委托书及文溪社区公告一份，证明已履行发布公告义务； 7、7-75号《城中村改造补偿安置协议》及补充协议各一份，证明原告及实际被补偿安置人已签订安置协议； 8、《金华市婺城区城中村改造实施细则》一份，证明金华市管辖范围内有类似城中村改造行为； 9、浙政办发（2016）154号文件《全省“除隐患、保安全、促转型”治危拆违攻坚战行政方案》，证明城中村改造是执行落实省委、省政府决策部署的行为。 第三人文溪社区居委会述称，浦江县浦南街道文溪社区城中村改造项目按县政府规定的文件办理，程序合法，符合法律规定。文溪社区根据《浦江县城中村改造集聚区安置实施办法（试行）》制定了《浦江县浦南街道文溪社区城中村改造实施方案》，于2017年1月9日经社区居民代表大会通过，并获得浦江县城中村改造工作领导小组办公室批复同意。2017年12月2日经村民代表大会表决通过了《浦江县浦南街道文溪村（社区）城中村改造实施方案（修正案）》，同时向浦江县城中村改造工作领导小组办公室进行了备案。第三人楼国栋与原告系夫妻关系，涉案房屋早已出卖给第三人于适梁。2017年12月7日，原告楼宝芳、第三人于适梁与文溪村委会签订7-75号《城中村改造补偿安置协议》，2018年5月6日，第三人楼国栋、于适梁与文溪村委会签订7-75号《城中村改造补偿安置协议》（补充协议）。农村宅基地本是以户为单位申请建房的，楼国栋当然有权代表原告签订协议，这是法律赋予夫妻双方相互代理的权利，因此第三人楼国栋与文溪社区居委会签订的协议是合法有效的，不存在无效情形。第三人于适梁系房屋实际占有使用权人，其在两个协议上都签字，腾空单也由其签字确认，说明其对协议内容的明知且认可。综上，案涉补充协议是双方真实意思表示，合法有效，请求依法驳回原告的诉请。 第三人文溪社区居委会依法向本院提交了以下证据： 1、《城中村改造补偿安置协议》及补充协议各一份，证明原告与被告自愿签订了《城中村改造补偿安置协议》及补充协议，合法有效； 2、腾空单一份，证明原告明知《城中村改造补偿安置协议》约定的权利义务，自愿腾空并签订腾空单； 3．领取存单的名单，证明领取补偿款情况。 第三人楼国栋述称，2018年6月中旬的一天，外甥于适梁叫我去签字，我在原告不知情的情况下自作主张代签了我的名字和原告的名字。 第三人楼国栋未提交证据。 第三人于适梁述称，我是浦江县浦南街道前于村村民，2017年12月5日，原告楼宝芳被被告骗到浦南派出所强制签了拆迁补偿协议，之后我一直不肯腾空，浦南办事处、前于村领导多次上门，答应为我安排两间房屋的地基，且将集体公房低价租给我拆迁过渡时居住，于是我在2018年5月份腾空涉案房屋。2018年6月中旬的一天，我在补充协议上签字。后来他们一直没有落实前面答应我的条件，是欺骗。 第三人于适梁未提交证据。 经庭审质证，本院对各方当事人提交的证据认证如下： 一、对原告提交的证据1-8，第三人楼国栋、于适梁均无异议，被告和第三人文溪社区居委会对证据1-4的真实性无异议，对证据4的证明目的有异议，本院对证据1-4的真实性予以认定；被告和第三人文溪社区居委会对证据5、6的证据三性均有异议，本院认为，证据5、6均为复印件，原告未提交原件，对其真实性无法认定，故本院对证据5、6不予认定；被告和第三人文溪社区居委会对证据7、8的证据三性均有异议，认为证据7、8属证人证言，证人应当出庭作证，其中证据7形式不合法，与本案无关联，后面几页是阿拉伯数字，没有显示是张杰写的，指向性予以否认。本院认可被告和第三人文溪社区居委会的观点，对证据7、8不予认定。 二、对被告提交的证据1-9，第三人文溪社区居委会均无异议，原告和第三人楼国栋、于适梁对证据1、5及证据6中的公告的真实性无异议，对其余证据的真实性均有异议，本院认为在原告未提供反证的情况下，结合本案案情，对被告提交的证据1-9的真实性均予以认定。 三、对第三人文溪社区居委会提交的证据1、2、3，被告均无异议，原告和第三人楼国栋、于适梁对证据1、2的合法性有异议，对证据3无异议。结合本案案情，本院对第三人文溪社区居委会提交的证据1-3的真实性均予以认定。 经审理查明，楼宝芳系浦江县浦南街道文溪村村民，在文溪村享有集体土地使用权和房屋，涉案房屋集体土地使用权证号：浦集用（2002）字第0105-371号。本案第三人楼国栋系原告楼宝芳的丈夫，第三人于适梁系原告楼宝芳的外甥。原告楼宝芳在庭审中认可已将涉案房屋卖给第三人于适梁。2016年8月10日《浦江县城中村改造集聚区安置实施办法（试行）》经浦江县政府研究同意。2017年1月9日被告浦南街道作出浦南办[2017]3号文件申请通过《浦南街道文溪社区城中村改造实施方案》，浦江县城中村改造工作领导小组办公室于同日作出浦城改办[2017]4号文件对被告浦南街道的申请作出同意批复，浦南街道文溪社区城中村改造工作开始。原告楼宝芳（于适梁）以住房改造户名义于2017年12月7日与改造安置单位中共浦江县浦南街道文溪社区委员会、浦江县浦南街道文溪社区居民委员会、浦江县浦南街道文溪村股份经济合作社签订编号浦南街道文溪村7-75号《城中村改造补偿安置协议》，协议约定在规定签约期限内，签约率达95%及以上，街道（镇）适时发布改造公告，协议自公告发布之日起生效。协议由原告楼宝芳签名。2018年1月23日被告浦南街道委托第三人文溪社区、文溪村股份经济合作社发布《浦南街道文溪村城中村改造公告》。2018年5月6日，上述改造安置双方签订编号浦南街道文溪村7-75号《城中村改造补偿安置协议》（补充协议），补充协议由第三人于适梁签名，并有第三人楼国栋签署了楼国栋、楼宝芳两个名字。补充协议约定：2017年12月7日签订的《城中村改造补偿安置协议》与补充协议不一致的，以补充协议为准。补充协议认定涉案房屋合法建筑占地面积为97.89平方米，合法房屋建筑面积为416.71平方米，以原合法建筑占地面积与安置建筑面积1:3.5比例进行计算，可安置面积计算为342.62平方米。可安置高层住宅1套，建筑面积140平方米。房屋拆除补偿327528元、搬迁费2000元、临时安置费30470元、签约腾空比例奖342620元。楼宝芳户选择住宅安置面积140平方米。按“退出住宅公寓安置权益折现”原则，可安置建筑面积202.62平方米选择货币安置，单价为2600元/平方米。2018年5月6日，第三人于适梁在涉案房屋腾空验收单上签字。腾空单载明：“楼宝芳（于适梁）户座落在第四区块的城中村改造房屋已经腾空完毕，今日起房屋及所有附属设施交付文溪村处置。”2019年6月5日，原告楼宝芳以第三人楼国栋、于适梁无权代理原告签订补充协议为由，向本院提起行政诉讼，请求确认补充协议无效。 另查明，金华市中级人民法院（2019）浙07行终476号行政判决书判决撤销楼宝芳与被告浦江县人民政府浦南街道办事处签订的编号浦南街道文溪村7-75号《城中村改造补偿安置协议》；金华市中级人民法院（2019）浙07行终477号行政判决书判决撤销楼国栋与被告浦江县人民政府浦南街道办事处签订的编号浦南街道文溪村7-76号《城中村改造补偿安置协议》。 本院认为，被诉《城中村改造补偿安置协议》（补充协议）系依据《浦江县城中村改造集聚区安置实施办法（试行）》、《浦南街道文溪社区城中村改造实施方案》等相关规定签订，《浦江县城中村改造集聚区安置实施办法（试行）》系浦江县人民政府为规范城中村改造集聚区安置的规划、建设和管理所制定，故被诉《城中村改造补偿安置协议》系行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第（十一）项规定的行政协议。但《浦江县城中村改造集聚区安置实施办法（试行）》第四条规定，街道办事处是本辖区城中村改造集聚区安置的责任主体，村（社区）是本辖区城中村改造的工作主体，因此，本案被诉《城中村改造补偿安置协议》（补充协议）的法律后果应由原告所在的浦江县浦南街道办事处承担。 本案的争议焦点为案涉《城中村改造补偿安置协议》（补充协议）是否存在无效的情形。原告楼宝芳以第三人楼国栋、于适梁无权代理原告签订补充协议为由，起诉要求确认补充协议无效。本案中，在被诉补充协议上签字的第三人楼国栋系原告楼宝芳的丈夫，第三人于适梁系涉案房屋的实际占有、使用人，有权在涉案房屋的补偿安置协议上签字。案涉《城中村改造补偿安置协议》（补充协议）不存在协议无效的情形。但是，被告作为浦南街道文溪社区城中村改造的责任主体，应当确保改造对象的合法权益不受损。从本案协议的安置内容来看，补充协议认定原告的原合法房屋建筑面积为416.71平方米，而被告实际安置系以原合法建筑占地面积与安置建筑面积1:3.5比例及每户人口进行计算，即补偿安置面积实为342.62平方米，两者相差的房屋建筑面积74.09平方米，仅在房屋拆除补偿中作了建筑安装成本的适当补偿。《中华人民共和国合同法》第五十四条第一款规定：“下列合同，当事人一方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销：（一）因重大误解订立的；（二）在订立合同时显失公平的。”《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十四条规定：“原告认为行政协议存在胁迫、欺诈、重大误解、显失公平等情形而请求撤销，人民法院经审理认为符合法律规定可撤销情形的，可以依法判决撤销该协议。”本院认为，被告对原告的补偿价值与原居住房屋价值并不相当，本案所涉《城中村改造补偿安置协议》（补充协议）显失公平，应予撤销。依照《中华人民共和国合同法》第五十四条第一款，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十四条之规定，判决如下： 撤销编号为浦南街道文溪村7-75号的《城中村改造补偿安置协议》（补充协议）。 本案受理费50元，由被告浦江县人民政府浦南街道办事处负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省金华市中级人民法院。 审 判 长  陈孝忠 人民陪审员  吴美花 人民陪审员  朱 茜 二〇二〇年五月二十二日 代书 记员  邵衡丹