江苏省南通市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）苏06行终75号 上诉人（原审原告）陈永生，男，1989年3月13日生，××族，住上海市浦东新区。 被上诉人（原审被告）启东市行政审批局，住所地启东市。 法定代表人杜国华，局长。 出庭负责人沈海闽，副局长。 委托代理人史曦，启东市行政审批局工作人员。 委托代理人赵海健，江苏禾东律师事务所律师。 被上诉人（原审第三人）启东市崇和置业有限公司，住所地启东市。 法定代表人尹闵，总经理。 委托代理人洪维争，北京大成（上海）律师事务所律师。 委托代理人王翔，北京大成（上海）律师事务所律师。 上诉人陈永生因建设行政备案一案，不服南通经济技术开发区人民法院（2019）苏0691行初735号行政裁定，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭审理了本案。 一审法院经审理查明，启东市崇和置业有限公司（以下简称崇和公司）为启东市启隆乡乐享城商品房项目的开发建设单位，陈永生系该房地产开发项目40栋楼相关单元商品房的期房购买者。江苏省为完善建筑市场监管与诚信一体化平台建设，实行工程建设各个监管环节信息网上闭合管理，自2016年6月1日起，全省建筑工程竣工验收备案使用一体化平台“江苏省建筑工程竣工验收备案系统”实行网上备案，江苏省住房和城乡建设厅为此发布了苏建建管[2016]116号文件，并附具了相关办理指南。2018年11月23日，启东市行政审批局向崇和公司出具规划核实合格通知单。依据上述规定，崇和公司网上填报竣工验收相应材料后，于2018年11月28日，再向启东市行政审批局书面申请对乐享城商品房项目（启隆乡新村沙13168地块）21-23#、39-40#单位工程进行工程竣工验收备案，并面交备案申请书、单位（子单位）工程竣工验收报告、建筑工程施工许可证、江苏省房屋建筑和市政基础设施工程施工图设计文件、工程竣工报告、工程勘察质量检查报告、工程设计质量检查报告、工程监理质量评估报告、工程质量保修书、建设工程质量监督报告、规划核实合格通知单、建设工程竣工验收消防备案检查意见书、江苏省建设工程档案接收证明书等材料。2018年11月29日，启东市行政审批局作出23206811507080101-JX-002号备案表（以下简称2号备案表），该表载明上述单位工程于2018年10月30日由建设单位组织竣工验收合格，经查验，符合要求。陈永生认为启东市行政审批局没有履行实质验收的行政职能，也没有履行对备案文件认真审核义务，在法定备案文件不齐全不合法的情况下，出具2号备案表的行为造成崇和公司将不合格的商品房交付陈永生的后果，侵犯了陈永生的合法权益。请求法院撤销启东市行政审批局作出的2号备案表。 另查明，崇和公司提交的竣工验收备案申请表上填写的竣工日期为2018年10月30日，提交的单位（子单位）工程竣工验收报告首页填写的验收日期为2018年9月30日，第二页改动为2018年11月15日。上述工程竣工验收时，2018年9月30日崇和公司送审材料已经准备完成，因故未能约到启东市建设工程质量监督站人员，后崇和公司于2018年10月底之前交付相关竣工验收材料，2018年11月15日启东市建设工程质量监督站验收合格，并于2018年11月19日给付崇和公司质量监督报告，案涉地块工程项目的五方单位现场验收工作时间应为2018年9月30日。 一审法院认为，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条的规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。上述法律规定的“利害关系”限于法律上的利害关系，不包括反射性利益受到影响的公民、法人或者其他组织。同时行政诉讼是公法上的诉讼，上述法律上的利害关系，一般也仅仅指公法上的利害关系，不包括私法上的利害关系。国务院国发〔2002〕24号《关于取消第一批行政审批项目的决定》第323项取消了“房地产开发项目竣工验收”的行政审批，明确了建设工程竣工验收已不属于行政审批事项。《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第六条也规定，备案机关收到建设单位报送的竣工验收备案文件，验证文件齐全后，应当在工程竣工验收备案表上签署文件收讫。因此，竣工验收备案是建设行政主管部门根据建设单位的申请，就其竣工验收合格的行为状态进行审核并将该事实予以记载备份，以供查考的行为，竣工验收的房屋建筑工程是否合格并非以备案为生效要件。本案中，陈永生与崇和公司之间基于房屋买卖而认为交付的商品房不合格所所产生的纠纷，应通过民事诉讼的途径解决，而不是发散和诉诸于行政诉讼。换言之，只有陈永生公法上的权利，即公法领域权利和利益而非私法领域的权利和利益，受到案涉行政行为的影响，存在损害可能性，才与案涉行政行为具有法律上的利害关系，才形成行政法上的权利义务关系，才有资格提起行政诉讼。本案中，并不存在陈永生公法上保护的权利和权益受到影响，案涉备案行为的作用仅在于记载备份，以供查考，至于竣工验收的房屋建筑工程是否合格、交付的商品房是否合格，崇和公司是否履行了合同义务，不是备案所考虑和审查之事项。是故，陈永生不是案涉备案行为的适格原告，所提诉讼应当裁定驳回起诉。 综上，一审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项之规定，裁定驳回陈永生的起诉。 陈永生不服一审裁定，向本院提起上诉称，陈永生与崇和公司签订的《商品房买卖合同（预售）》第九条约定了“该商品房已取得建设工程竣工验收备案证明文件”作为交付条件，证明陈永生利害关系成立，并包含于案涉备案行为所涉的“公共利益”中。案涉房屋的预售许可由启东市行政审批局做出，其履行备案行为时理应预见到其行为与陈永生具备法律上的“利害关系”。陈永生与崇和公司签订的商品房预售合同在先，启东市行政审批局做出竣工验收备案在后，在陈永生已经全额支付购房款的情况下，崇和公司只是代为建设房屋，陈永生对于案涉房屋已成为法律意义上的权利人，因此，备案行为之法律效力同时及于两个具备同等民事主体地位的崇和公司和陈永生，对陈永生构成直接因果关系。一审法院认为“本案中并不存在陈永生公法上保护的权力和权益受到影响，案涉备案行为的作用仅在于记载备份，以供查考”，没有事实根据和法律依据，与相关的法律精神及本案事实相悖。崇和公司在事实上并未组织竣工验收的情况下提交虚假证明文件获得备案，启东市行政审批局作出的备案行为严重违反法定程序。综上，请求二审法院撤销一审裁定，依法改判撤销启东市行政审批局作出的2号备案表。 被上诉人启东市行政审批局辩称，案涉备案行为在于记载备份，崇和公司交付的商品房是否合格，崇和公司是否违反合同义务，不是备案审查的事项，启东市行政审批局作出的备案行为符合规定，一审法院以陈永生与备案行为没有利害关系为由裁定驳回陈永生的起诉正确。请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。 被上诉人崇和公司述称，用电验收是指用电设备的验收，相关部门在验收时不对电是否开通，以及用电性质进行审核，本案应通过民事途径解决而不是行政诉讼解决。请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。 本院经审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，有权提起行政诉讼的包括行政行为相对人和利害关系人。首先，案涉工程竣工验收备案行为系启东市行政审批局基于崇和公司的申请作出，陈永生并非备案行为的行政相对人。其次，行政诉讼法上的利害关系通常限于公法上的利害关系，不能扩大理解为所有直接或者间接的影响。根据《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第六条规定来看，竣工验收备案是为督促建设单位及时组织和进行竣工验收的一种行政管理手段，行政主管机关在竣工验收备案中主要是接收和验证竣工验收备案文件是否齐全及签署文件收讫，并不直接参与竣工验收和对工程质量是否合格、配套设施是否到位等进行实质审查，也未对购房人设立权利义务或对购房人的合法权益造成直接影响。如果经备案的房屋存在质量问题或配套设施不到位等对购房人合法权益造成损害，应由建设单位承担相应责任，而不因备案行为转由行政机关承担。故陈永生作为购房人，与案涉备案行为无公法上的利害关系，其不具有对备案行为提起行政诉讼的原告主体资格。至于陈永生与崇和公司签订的《商品房买卖合同（预售）》第九条中约定了“该商品房已取得建设工程竣工验收备案证明文件”作为交付条件，因商品房买卖主体之间的民事约定并不属于启东市行政审批局作出案涉备案行为需要考虑的范畴，故陈永生籍此主张与案涉备案行为具有利害关系，其理由不能成立，本院不予采信。 综上，一审法院裁定驳回陈永生的起诉，认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予维持。陈永生的上诉请求不能成立，本院不予采信。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 （此页无正文） 审判长  杨德华 审判员  郁 娟 审判员  张祺炜 二〇二〇年五月八日 书记员  王佳馨 附：本裁定适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。