江苏省南通市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）苏06行终117号 上诉人（原审原告）如皋市儒马纺织品有限公司，住所地如皋市。 法定代表人周焕，总经理。 委托代理人蒋晓强，江苏东银（苏州）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）如皋市教育局，住所地如皋市。 法定代表人张俊，局长。 委托代理人冒月建，江苏敏政律师事务所律师。 委托代理人马亚林，江苏敏政律师事务所律师。 上诉人如皋市儒马纺织品有限公司（以下简称儒马公司）因诉被上诉人如皋市教育局确认行政行为违法一案，不服南通经济技术开发区人民法院（2019）苏0691行初1031号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 一审法院经审理查明，2016年6月12日，如皋市教育局向儒马公司发放《中标通知书》，确定儒马公司为2016年如皋市中小学生校服供应商采购项目-初高中（含职中）承包人，该项目内容为2016年8月1日-2018年7月31日如皋市中小学生校服的制作及供应。2016年8月20日，如皋市教育局向各市直学校、镇（区、街道）教育管理中心、局机关各科室下发皋教办[2016]27号《关于进一步加强中小学生校服管理工作的通知》（以下简称27号文），对校服采购流程进行了规范，要求确有校服需求的学校必须填写《如皋市中小学生校服申报表》报教育局办公室（勤工办）批准，并随附本校前期校服征订意愿收集工作、充分体现学生自愿购买校服相关材料，经教育局办公室（勤工办）批准后，学校需与相应的中标企业签订《如皋市中小学校服采购合同》，合同一式三份，学校、企业、教育局办公室（勤工办）各一份。未经教育局办公室（勤工办）同意，各学校不得付款。儒马公司认为如皋市教育局将合同签订后的报备制修改为合同签订前的审批制，致使儒马公司签订的校服采购合同陷入僵局，损失严重。故诉至一审法院，请求：1.确认如皋市教育局设置儒马公司与案外人订立校服采购合同的前置审批行为违法；2.责令如皋市教育局采取补救措施，挽回违法行为给其造成的实际损失；3.诉讼费由如皋市教育局承担。 另查明，2016年-2018年期间，儒马公司与如皋市初高中学校签订17批次《如皋市中小学校服采购合同》，涉及款项400余万元。 一审法院审理过程中，儒马公司确认其诉讼请求第1项中所称“前置审批行为”是指如皋市教育局下发的《关于进一步加强中小学生校服管理工作的通知》中规定校服采购及付款须经如皋市教育局批准。 一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条规定，人民法院不受理公民、法人或者其他组织对行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令。《最高人民法院关于适用的解释》第二条规定，行政诉讼法第十三条第二项规定的“具有普遍约束力的决定、命令”，是指行政机关针对不特定对象发布的能反复适用的规范性文件。本案中，儒马公司要求确认如皋市教育局设置其与案外人订立校服采购合同的前置审批行为违法，实质上是针对如皋市教育局下发的《关于进一步加强中小学生校服管理工作的通知》提起诉讼，根据前述规定，该通知不属于行政诉讼受案范围。 据此，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项之规定，裁定驳回儒马公司的起诉。 儒马公司不服一审裁定，向本院提起上诉称，1.如皋市教育局在参与上诉人与案外人合同履行中实施的合同审批行为事实存在。如皋市教育局未与已中标的上诉人订立采购合同不合法，在上诉人与案外人履行校服采购合同期间，如皋市教育局作为政府部门参与两民事主体之间的合同履行并强行收取2%的管理费，严重违法。如皋市教育局将招标文件中规定的合同备案制转变为合同审批前置，加重上诉人的履行义务和合同风险，是违法行为。2.用于证明实施合同审批前置行为的27号文亦是针对特定对象、特定范围、特定事项的文件，不属于具有普遍约束力的决定、命令。3.如皋市教育局依据27号文实施的合同前置审批行为对上诉人的权利义务产生了实际影响。请求二审法院撤销一审裁定，指令一审法院继续审理。 被上诉人如皋市教育局辩称，儒马公司对如皋市教育局制定的27号文提起诉讼不属于行政诉讼的受案范围。如皋市教育局下发27号文是为行使对下属学校的监管职能，该发文对儒马公司的权利义务没有产生实际影响。请求二审法院维持一审裁定。 本院经审理，对一审裁定认定的事实和采信的证据予以确认。 本院补充查明以下事实：上诉人儒马公司在提起本案诉讼时提交的证据有中标通知书、2016年如皋市中小学生校服供货商采购招标文件、27号文、校服报批流程图等。 本院认为，本案二审争议焦点在于：一、一审法院对本案被诉行政行为的确定是否正确；二、被诉行政行为是否属于行政诉讼受案范围。 关于一审法院对本案被诉行政行为的确定是否正确的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项规定，提起诉讼应当有具体的诉讼请求。人民法院应当就起诉状的内容以及是否符合行政诉讼法规定的起诉条件进行审查，原告也有义务向人民法院明确其诉讼请求。本案中，上诉人儒马公司的第一项诉讼请求是“确认被告设置原告与第三人订立校服采购合同的前置审批行为违法”，但从上诉人儒马公司起诉时提供的证据材料看，其中并无一份证据能明显反映被上诉人如皋市教育局作出的与审批有关的某一具体行政行为存在，或者因违法行使审批权而侵害上诉人儒马公司合法权益的事实存在。在此情形下，上诉人儒马公司有义务向人民法院明确本案的被诉行政行为。在一审法院与上诉人儒马公司的谈话中，上诉人儒马公司明确本案中所诉的前置审批行为是27号文第二页第四项的规定。一审法院据此认定上诉人儒马公司所诉的行为是被上诉人如皋市教育局制定27号文的行为并无不当。上诉人儒马公司在二审中提出其仅是将27号文作为证据提出，与其在一审法院对诉讼请求的陈述不符，本案应以上诉人儒马公司在一审审理过程中的陈述确定其诉讼请求，故对上诉人儒马公司的上述主张不予采信。 关于被诉行政行为是否属于行政诉讼受案范围的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条第二项规定，人民法院不受理公民、法人或者其他组织对行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令提起的诉讼。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二条第二款规定，行政诉讼法第十三条第二项规定的“具有普遍约束力的决定、命令”，是指行政机关针对不特定对象发布的能反复适用的规范性文件。就被诉27号文而言，该文件是被上诉人如皋市教育局向辖区内各市直学校，各镇（区、街道）教育管理中心及局机关各科室作出的关于加强中小学生校服管理工作的通知，虽然其中规定的“经教育局办公室（勤工办）批准后，学校需与相应的中标企业签订《如皋市中小学生校服采购合同》”以及“未经教育局办公室（勤工办）同意，各学校不得付款”等内容涉及到中标企业，而在2016年8月1日-2018年7月31日期间的中标企业个数确定，但该文件并不仅仅适用于该时间段，而不同时间段的中标企业并不确定，因此，可以认定该文件是针对不特定对象，可以反复适用的规范性文件，而不是仅仅针对上诉人儒马公司作出的对其权利义务产生直接影响的行政行为。故被上诉人如皋市教育局制定27号文的行为不属于行政诉讼的受案范围。 需要说明的是，尽管行政机关制定规范性文件的行为排除在行政诉讼受案范围之外，但并不意味着因规范性文件的执行而最终合法权益受到侵害的公民、法人或者其他组织丧失法律救济途径。就本案而言，如果上诉人儒马公司在与有校服定制需求的学校签订、履行合同过程中相关合法权益受到被上诉人如皋市教育局依据27号文而实施的作为或者不作为行为侵害，或者合同货款因被上诉人如皋市教育局实施某一行政管理行为而无法收回，则可以根据实际情况就具体的侵犯其合法权益的行政行为另行提起诉讼。 综上，一审法院以被诉行政行为不属于行政诉讼受案范围裁定驳回起诉，认定事实清楚、适用法律正确、审理程序合法，本院予以维持。上诉人儒马公司的上诉理由不能成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 刘海燕 审 判 员 郁 娟 审 判 员 鲍 蕊 二〇二〇年五月八日 法官助理 张娟娟 书 记 员 陆 颖 附：本裁定适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；