安徽省合肥市中级人民法院行 政 裁 定 书(2020)皖01行终118号上诉人（原审原告）张志高，男，1965年9月1日出生，汉族，住安徽省合肥市蜀山区。被上诉人（原审被告）合肥市蜀山区井岗镇人民政府，住所地合肥市长江西路990号，统一社会信用代码11340104002991223N。法定代表人李兵，镇长。委托代理人汪奎，安徽华人律师事务所律师。被上诉人（原审被告）合肥市蜀山区人民政府，住所地合肥市梅山路107号，统一社会信用代码113401040029910982。法定代表人王海霞，区长。委托代理人王新超，安徽华人律师事务所律师。委托代理人朱勇，安徽华人律师事务所律师。上诉人张志高因诉被上诉人合肥市蜀山区井岗镇人民政府（以下简称井岗镇政府）不履行法定职责和被上诉人合肥市蜀山区人民政府（以下简称蜀山区政府）行政复议决定一案，不服合肥市蜀山区人民法院(2019)皖0104行初159号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院审理查明：2019年5月28日，原告张志高向被告蜀山区政府申请行政复议，要求责令井岗镇政府履行法定职责，依法对其进行拆迁补偿安置。被告蜀山区政府受理后，于2019年6月5日向被告井岗镇政府送达了蜀答复【2019】15号提出答复通知书。被告井岗镇政府收到上述答复通知书后，于2019年6月14日向被告蜀山区政府提交了行政复议答复书及相关证据材料。被告蜀山区政府经审查后，于2019年7月22日依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，作出予以维持的蜀复决【2019】15号行政复议决定。另查，2011年，井岗镇政府启动梁岗（东部）城中村改造项目的房屋拆迁工作，于同年7月12日取得合肥市蜀山区住房和城乡建设局颁发的拆许字（2011）第5号《房屋拆迁许可证》，原告张志高位于卫楼社居委梁岗组的房屋在拆迁范围内。2011年7月28日，井岗镇政府出具《合肥市房屋拆迁验收单》，确认原告上述房屋已搬迁完毕并同意拆除。后井岗镇政府与原告因安置补偿事项存在争议，未签订协议。又查，2017年12月22日，被告井岗镇政府对原告张志高信访要求按照2012年卫楼新村社居委出具的《关于在卫楼梁岗（小颖）城中村改造中对张志高户的拆迁安置办法》予以回迁安置的诉求，作出合蜀井信字【2017】49号《关于张志高来信事项的处理意见书》，认为按照《卫楼社居委小梁岗城中村改造项目拆迁安置实施细则》，因该户不符合征地转户人口安置政策，其诉求无政策依据，不予支持。现井岗镇政府上述信访处理意见已经过蜀山区政府复查和合肥市人民政府复核，予以维持。庭审中，原告张志高于2019年3月10日向井岗镇政府通过EMS邮寄补偿申请，被告井岗镇政府予以认可收到。原、被告庭审中，均未提供原告的该补偿申请。原告张志高认为井岗镇政府应当履行法定职责，依法对其进行拆迁补偿安置。蜀山区政府在井岗镇政府未对其作出任何补偿安置的情况下，作出的行政复议决定，认定事实错误，适用法律错误，应当依法予以撤销。张志高向法院提起诉讼，请求：1、责令被告井岗镇政府履行法定职责，依法对其进行安置补偿；2、撤销被告蜀山区政府作出的蜀复决【2019】15号行政复议决定。原审法院认为：一、原告张志高本案向被告井岗镇政府通过EMS邮寄书面补偿申请，井岗镇政府当庭表示收到。现原、被告均未提供该邮寄书面补偿申请证据，不能确认该书面补偿申请具体内容，但基于本案查明的事实，该书面补偿申请的主要内容应为张志高申请要求井岗镇政府对其被拆迁房屋进行安置补偿。对此，井岗镇政府曾于2017年12月22日对张志高的上述事项诉求作出了不予支持的信访处理意见，且该信访处理意见已经过井岗镇政府的上级行政机关复查、复核，并予以维持。故现张志高又以同一事项提出申请，井岗镇政府不再受理，符合《信访条例》（2005）第三十五条第三款之规定。二、原告与井岗镇政府未能达成安置补偿协议的分歧，应当依据原《合肥市城市房屋拆迁管理办法》第二十二条规定，即：“当事人通过申请裁决途径依法解决分歧；对裁决不服可以向人民法院起诉。”予以解决。现张志高与井岗镇政府就安置补偿存在分歧的前提下，诉请要求责令井岗镇政府对其进行拆迁安置补偿，与法不合，应不予支持。三、被告蜀山区政府受理原告张志高的复议申请后，依法向被告井岗镇政府送达了提出答复通知书，并根据事实情况依法作出本案行政复议决定，符合法律规定。另外，需要指出，上述原《合肥市城市房屋拆迁管理办法》第二十二条规定的当事人是拆迁人，也是被拆迁人。井岗镇政府作为行政机关和拆迁人的双重身份，理应主动依法寻求途径解决分歧，化解矛盾。原告房屋被拆除后，补偿安置长期未能得到解决，实属不当。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告张志高的诉讼请求。上诉人张志高上诉称：原审判决认定事实及适用法律错误，依法应当予以撤销。一、上诉人要求井岗镇政府履行安置补偿的法定职责，与法有据，并不属于信访行为。上诉人要求井岗镇政府对上诉人进行安置补偿，系基于上诉人对于房屋的所有权。上诉人在井岗镇卫楼村梁岗组60号有合法的房屋所有权，且已经在拆迁过程中将房屋实际交付给了井岗镇政府，井岗镇政府基于非法拆迁而取得了行政利益，依据权责统一的原则，由行政机关对遭受损失的行政行为的相对人进行补偿，故上诉人有权要求井岗镇政府履行安置补偿义务；退一步讲，在井岗镇政府的非法拆迁过程中，上诉人系合法的被拆迁人，基于此，上诉人亦有权要求井岗镇政府履行对上诉人安置的法定职责。原审判决将上诉人要求井岗镇政府履行法定职责的行为认定为信访行为，认定事实及适用法律错误。二、蜀山区住建局向井岗镇政府核发的拆迁许可证应属无效，属违法拆迁，不适用裁决程序，随着国务院发布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》实施，《城市房屋拆迁管理条例》同时废止。而蜀山区住建局向井岗镇政府核发拆迁许可证的时间是在2011年1月21日2011年7月12日，核发的依据系《合肥市城市房屋拆迁管理条例》，因其所依据的地方性法规与上位法冲突，其上位法已经失效，故核发拆迁许可证行为于法无据。同时，上诉人房屋所在土地属于集体土地，集体土地房屋拆迁也不在国务院发布的原《城市房屋拆迁管理条例》的调整范围之内，其应适用的是《土地管理法》及《土地管理法实施条例》的相关规定。《合肥市城市房屋拆迁管理条例》第二十条规定的裁决程序，系通过合法程序取得拆迁许可证的单位，依照法定程序进行的拆迁；本案中的拆迁许可证应属无效，拆迁行为属违法拆迁，故不适用裁决程序。综上，原审判决认定事实及适用法律错误，依法应当予以撤销，请求二审法院撤销原审判决，支持上诉人的一审诉讼请求或发回重审。被上诉人井岗镇政府答辩称：1.被上诉人对上诉人不存在行政补偿法定职责。履行行政补偿法定职责的前提是存在行政征收行为。涉案房屋的拆除不是被上诉人行使自身行政征收权力的结果。因此，上诉人要求被上诉人履行行政补偿法定职责没有法律依据，被上诉人对上诉人不存在行政补偿法定职责。2.合肥市蜀山区住建局向井岗镇政府发放拆迁许可证符合当时有效的安徽省地方性法规《合肥市城市房屋拆迁管理办法》的规定，井岗镇获取的拆迁许可证不存在无效的情形。《中华人民共和国立法法》第七十三条明确规定，地方性法规可以为执行法律、行政法规的规定，需要根据本行政区域的实际情况作具体规定的事项。《合肥市城市房屋拆迁管理办法》是安徽省根据本省需要执行法律法规规定的地方性法规，在其废止之前，并无法定机构宣布其与上位法存在冲突。因此，井岗镇依据上述法律规定取得拆迁许可证不存无效情形。3.涉案房屋补偿纠纷如何处理，应当适用《合肥市城市房屋拆迁管理办法》予以解决。根据原审法院查明的事实以及本案的证据，涉案房屋拆除时登记的所有权人是张志高。其对于补偿安置的房屋面积与井岗政府产生了纠纷。根据《合肥市城市房屋拆迁管理办法》第二十二条规定，“在拆迁公告规定的拆迁期限内，拆迁人与被拆迁人、房屋使用人达不成补偿安置协议的，当事人可向市拆管办申请裁决。……当事人对裁决不服的，可以自裁决书送达之日起3个月内向人民法院起诉”，上诉人与井岗镇政府之间的补偿争议的解决途径应当先申请裁决予以处理。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。被上诉人蜀山区政府答辩称：1.合肥市蜀山区住建局向井岗镇政府发放拆迁许可证符合当时有效的安徽省地方性法规《合肥市城市房屋拆迁管理办法》的规定，井岗镇获取的拆迁许可证不存在无效的情形。《合肥市城市房屋拆迁管理办法》属于经过安徽省人大常委会批准的地方性法规。《合肥市城市房屋拆迁管理办法》第四条明确规定，拆迁人应当按本办法对被拆迁人进行补偿、安置。被拆迁人应当在规定的搬迁期限内完成搬迁。本办法所称拆迁人，是指取得《房屋拆迁许可证》的单位。本办法所称被拆迁人，是指被拆迁房屋及其附属物的所有人。2011年7月12日井岗镇政府取得了合肥市蜀山区住房和城乡建设局颁发的《房屋拆迁许可证》，同意井岗镇政府因梁岗城中村项目建设在拆迁范围内拆除房屋总建筑面积3.46万平方米，上诉人诉称的被拆迁的房屋在该拆迁范围之内。《中华人民共和国立法法》第七十三条明确规定，地方性法规可以为执行法律、行政法规的规定，需要根据本行政区域的实际情况作具体规定的事项。《合肥市城市房屋拆迁管理办法》是安徽省根据本省需要执行法律法规规定的地方性法规，在其废止之前，并无法定机构宣布其与上位法存在冲突。因此，井岗镇依据上述法律规定取得拆迁许可证不存无效情形。2.涉案房屋补偿纠纷如何处理，应当适用《合肥市城市房屋拆迁管理办法》予以解决。根据原审法院查明的事实以及本案的证据，涉案房屋拆除时登记的所有权人是张志高。根据《合肥市城市房屋拆迁管理办法》第四十条的规定，拆迁征地转户范围内的房屋按征地转户在册人口进行补偿安置。上诉人的户口在册，依法对涉案房屋具有获取补偿的权利。但其对于补偿安置的房屋面积与井岗政府产生了纠纷。因拆迁补偿产生纠纷的，根据《合肥市城市房屋拆迁管理办法》第二十二条规定，“在拆迁公告规定的拆迁期限内，拆迁人与被拆迁人、房屋使用人达不成补偿安置协议的，当事人可向市拆管办申请裁决。…当事人对裁决不服的，可以自裁决书送达之日起3个月内向人民法院起诉”，上诉人与井岗镇政府之间的补偿争议的解决途径应当先申请裁决予以处理。上诉人未经裁决程序，直接要求井岗镇政府履行法定补偿行政职责，不符合法律规定。井岗镇政府根据安徽省人大常委会批准发布的安徽省地方性法规《合肥市城市房屋拆迁管理办法》第四条的规定，取得《房屋拆迁许可证》后对上诉人进行了拆迁工作，双方之间的法律关系是平等主体之间的拆迁人与被拆迁人之间的补偿民事法律关系。涉案房屋的拆迁是蜀山区住建局依申请履行许可职责后，井岗镇政府在批准许可的拆迁范围之内依法进行了拆迁。井岗镇政府自始至终未利用自身的行政职权对涉案房屋实施行政征收。无行政征收则无行政补偿。据此，在本案中井岗镇政府对上诉人不存在支付补偿的法定职责。综上，请求法院驳回上诉，维持原判决。被上诉人井岗镇政府向原审法院提交了以下证据：1、被告井岗镇政府2011年6月2日的《卫楼社居委梁岗城中村改造项目拆迁安置实施细则》；2、合肥市蜀山区住房和城乡建设局蜀建拆安（2011）5号《关于同意房屋拆迁的批复》、井岗镇梁岗（东部）城中村地块红线图、拆许字（2011）第5号《房屋拆迁许可证》、蜀山区拆告字（2011）第5号《拆迁公告》；3、合肥市公安局井岗派出所于2019年7月24日出具的《合肥市被征收集体土地上房屋安置人口审核表》、皖土（建）字【1988】121号《关于征地转户若干问题的通知》、被告井岗镇政府2017年11月6日对原告张志高户的《关于小汪岗、小梁岗城中村改造项目第二批补偿安置复核有关事项的再次通知》、被告关于小梁岗项目张志高户接待情况记录、原告张志高户的户口薄复印件；4、被告井岗镇政府、蜀山区政府和合肥市人民政府对张志高信访事项的处理、复查和复核意见；5、原告张志高的《合肥市征地拆迁房屋登记表》、《住宅房屋附属物、构筑物登记表》复印件。被上诉人蜀山区政府向原审法院提交了以下证据：1、原告的行政复议申请书、身份证复印件等；2、蜀答复【2019】15号提出答复通知书及送达回证；3-8、被告井岗镇政府的行政复议答复书、证据目录清单及相关证据材料等；9、蜀复决【2019】15号行政复议决定书及送达回证等。上诉人张志高向原审法院提交了以下证据：1、原告身份证及户口本复印件；2、被告井岗镇政府于2011年7月28日出具的《合肥市房屋拆迁验收单》；3、被告蜀山区政府的蜀复决【2019】15行政复议决定书。上述证据均已随案移送本院。经审查，原审判决认定的案件事实清楚，本院予以确认。本院认为：被上诉人井岗镇政府取得了合肥市蜀山区住房和城乡建设局颁发的《房屋拆迁许可证》，同意井岗镇政府因梁岗城中村项目建设在拆迁范围内拆除房屋总建筑面积3.46万平方米，上诉人诉称的被拆迁的房屋在该拆迁范围之内。上诉人张志高要求井岗镇政府对其进行补偿安置，系基于其在拆迁范围内有合法房屋，且该房屋已在拆迁过程中实际交付给了井岗镇政府。井岗镇政府取得《房屋拆迁许可证》后对上诉人房屋进行了拆迁工作。《最高人民法院关于受理房屋拆迁、补偿、安置等案件问题的批复》(法复[1996]12号）第二条规定：“拆迁人与被拆迁人因房屋补偿、安置等问题发生争议，或者双方当事人达成协议后，一方或者双方当事人反悔，未经行政机关裁决，仅就房屋补偿、安置等问题，依法向人民法院提起诉讼的，人民法院应当作为民事案件受理。”本案中，上诉人在一审中的诉请，根据上述批复规定，不属于行政案件受案范围。《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十六条第七款规定，原行政行为不符合复议或者诉讼受案范围等受理条件，复议机关作出维持决定的，人民法院应当裁定一并驳回对原行政行为和复议决定的起诉。据此，依据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第(一)项、第一百二十三条第（一）项之规定，裁定如下：一、撤销合肥市蜀山区人民法院(2019)皖0104行初159号行政判决。二、驳回上诉人张志高的起诉。张志高预交的一、二审案件受理费各50元，予以退回。本裁定为终审裁定。审判长 黄 成审判员 应道荣审判员 李进学二〇二〇年五月十三日法官助理邓乐书记员丁亚敏附：相关法律依据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；（三）错列被告且拒绝变更的；……第一百二十三条人民法院审理二审案件和再审案件，对原审法院立案、不予立案或者驳回起诉错误的，应当分别情况作如下处理：（一）第一审人民法院作出实体判决后，第二审人民法院认为不应当立案的，在撤销第一审人民法院判决的同时，可以迳行驳回起诉；……第一百三十六条第七款原行政行为不符合复议或者诉讼受案范围等受理条件，复议机关作出维持决定的，人民法院应当裁定一并驳回对原行政行为和复议决定的起诉。