浙江省金华市婺城区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙0702行初575号 原告许泽雄，男，1998年11月13日出生，汉族，住东阳市 原告吴桂枝，女，1970年8月4日出生，汉族，住东阳市 原告许寿庆，男，1943年2月6日出生，汉族，住东阳市 被告东阳市自然资源和规划局，住所地东阳市艺海北路308号。 法定代表人吕良勇，局长。 诉讼负责人华利民，党委委员、监察大队队长。 委托代理人吴文新，工作人员。 委托代理人金孝、卢向钦，浙江浙乾律师事务所律师。 第三人东阳市房屋征收管理办公室，住所地东阳市爱国北路2号。 负责人方能生，主任。 第三人东阳市城市建设投资集团有限公司，住所地东阳市吴宁东路11号3楼、4楼。 法定代表人杜益初，总经理。 以上两被告共同委托代理人陈冬冬、唐园，浙江良济律师事务所律师。 第三人东阳市吴宁街道办事处，住所地东阳市东街1号。 法定代表人吴启晓，主任。 诉讼负责人毛志群，副主任。 委托代理人王俊乔，浙江国翔律师事务所律师。 原告许泽雄、吴桂枝、许寿庆与被告东阳市自然资源和规划局（以下简称东阳自规局）宅基地行政处理一案，于2019年10月10日向本院提起行政诉讼。本院于同日受理后，依法组成合议庭审理。因东阳市房屋征收管理办公室（以下简称东阳房征办）、东阳市城市建设投资集团有限公司（以下简称东阳城投公司）、东阳市吴宁街道办事处（以下简称东阳吴宁街道）与本案被诉行政行为存在法律上的利害关系，本院依法追加其为第三人参加诉讼。本案于同年12月12日、2020年5月6日两次公开开庭进行了审理。原告许泽雄、吴桂枝、许寿庆，被告东阳自规局的诉讼负责人华利民、委托代理人吴文新、金孝，第三人东阳房征办及东阳城投公司的共同委托代理人陈冬冬，第三人东阳吴宁街道的诉讼负责人毛志群，委托代理人王俊乔到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告许泽雄、吴桂枝、许寿庆起诉称：一、被告于2019年8月19日公示材料中作出的关于吴桂枝、许泽雄户在许寿庆户计列是错误的，吴桂枝、许泽雄户已于2004年单独立户。二、被告于2019年8月19日公示材料及相对应的会议纪要关于扣除许泽雄新批地基的决定不合法，主要理由：1、根据《东阳市旧村改造审批拆迁政策的补充规定》第五条规定，买入方符合审批条件，出卖方可以不扣减面积。买方蒋金其是本村原始村民，在1987年10月25日申请原地拆建四间正房，两间平房，相关部门已经依照相关规定同意拆建，建成房产也经权威部门认定，完成产权登记，这充分证明历史上的许寿庆涉及的房屋买卖符合审批规定。2、许泽雄已年满二十二虚岁，是本村村民，与其母吴桂枝于2004年独立成户，与许寿庆分属两个不同户口本，许泽雄和许寿庆是完全独立的两户人家，具有完全独立的经济、民事权利。土地法明确规定以户为基础申报，每户都是经济独立的，这种株连的方式是违背民法精神的，侵犯了独立户许泽雄的合法权益，许寿庆户涉及的卖房扣除问题不能牵涉到许泽雄。3、即使扣除的规定适用许寿庆户，但扣除时采用的原始宅基地面积基数选取是错误的，许寿庆等继承的原始产权人许土木名下的房产地总土地面积是0.273亩，折合约182平米，其中包括87.54平米的庭院，产权登记上也明确是3间，这说明许土木的房屋地基只有94.56平米！被告把蒋金其2004年的房产占地面积176平米作为扣除基数，蒋金其87年拆建时把占地面积虚增成263.91平方米，其中房屋地基数变成4间，加上另外搭建了平台、挑台等，通过各种手段，房屋地基数也变成了176平米！这和国家批给许土木的地基数是完全不同的。4、扣除的分摊人数选取也是不对的，许土木除了许福庆、许荣庆、许寿庆三儿子外，还有三个女儿，许香娥、许桂娇、许桂娥当时均在世，依法享有房屋财产继承权。没有任何遗嘱证明房产只与三个儿子有关，那就应该在6个子女头上均摊，许寿庆扣除的份额也只有1/6。5、把扣除全部摊到许泽雄头上也是错误的，即使要往下摊，也没法全部摊到许泽雄头上，既然申请地基要解析祖产，那对应的扣除也得大家均摊。许寿庆户拆迁重建涉及许寿庆、蒋福爱、许建梁、许泽雄、许嘉禾，许泽雄也只能摊到1/5。三、被告作出把吴桂枝在许寿庆户解析祖产的决定也是违法的，吴桂枝已于2009年与许建梁离婚，双方的离婚协议明确无任何共同财产，与许寿庆户没有关联，所以不能在许寿庆户扣除。东阳市关于离婚人员的报批上有明确规定：离婚后女方无房的，可批一规划间。吴桂枝已于2004年独立成户，属无房户，应依法单独审批。综上，被告作出的2019年8月19日的公示认定事实、适用法律、法规错误，依法应予撤销，予以重新审定。为此，原告诉请法院判令：撤销被告于2019年8月19日公示材料中作出的关于许寿庆户宅基地分配决定。 原告许泽雄、吴桂枝、许寿庆向本院提交的证据及依据有（均系复印件）：1.户口本、身份证各1份，证明三原告关系；2.土地房产存根1份，证明原来许土木老房子的情况；3.《东阳市人民政府办公室转批国土局关于旧村改造拆迁审批政策的补充规定的通知》，证明被告给原告作出的宅地基分配决定是不合理的；4.许寿庆证明、村里老人证明、柿祥村证明各1份，柿祥自然二村的证明2份、吴宁街道四联居委会证明1份，证明原来家庭成员的情况；5.农民私人旧房原地拆建审批表、吴宁街道居委会四联居民委员会的证明、继承证明各1份，证明老房子卖给蒋金其是许寿庆辈的决定，与许泽雄无关，被告以老房已经出卖给蒋金其为由扣减由许泽雄的三间扣减为半间不合理；6.公示、公示汇总表、会议纪要、调查汇总表各1份，证明被告作出涉案宅基地分配决定；7.信访事项处理意见书1份、告知书2份，证明原告在公示期内向被告反映，被告讨论后仍然以公示分配处理方案为准；8.屋基申请书1份，证明许泽雄、吴桂枝是村里的无房户，而且已经单独立户，应当予以宅基地安置，不是从许寿庆户中予以扣减。 被告东阳自规局答辩称：一、原告的诉请不属于人民法院受案范围。本案中2019年8月19日的公示只是对包括案涉宅基地在内的房屋征收安置面积和缺房农户报批面积的第二次公示，属过程性行为，并非作出最终的行政决定。依据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第六款之规定，行政机关作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。因此，原告提出的诉请不属于人民法院行政诉讼的受案范围。二、被告主体不适格。涉案2019年8月19日的公示并非由我局作出。因此，本案被告主体不适格。而且，宅基地安置及房屋征收安置不是由被告进行安置的，我局主体不适格。综上，被告请求法院驳回原告起诉。 被告东阳自规局未向本院提交证据。 第三人东阳房征办及东阳城投公司共同答辩称：一、本案原、被告主体资格不适格。结合本案的诉请，本案许泽雄、吴桂枝、许寿庆不具备作为共同原告的主体资格。许泽雄与许寿庆在本案中双方只存在相互的利益关系，并不能作为共同原告提起诉讼。二、案涉行政行为依法不可诉。本案涉诉的公示行为系宅基地审批过程中的阶段性工作行为，该公示的内容并未对许寿庆户的审批权利产生实际影响，许寿庆针对该行为提起本案之诉不属于行政诉讼受案范围，依法予以驳回。三、本案行政机关作出的分配公示行为认定事实清楚，程序合法。许寿庆户本次征收占地139.74平方米，拆迁房屋4.5间，安置房屋4.5间147.83平方米，符合拆迁安置补偿方案当中的规定，未侵害原告的相关合法权益，综上，本案诉讼的主体错误，且公示行为不属于行政诉讼受案范围，依法应当驳回起诉；行政机关作出的分配公示程序符合法律规定，依据法律法规正确，依法应当予以维持。 第三人东阳房征办及东阳城投公司未向本院提交证据。 第三人东阳吴宁街道答辩称：一、原告诉请不属于行政诉讼受案范围。我街道配合有关部门就房屋征收安置面积和缺房农户报批面积事宜进行公示，我街道认为该公示行为并非《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条的受案范围。因此原告的诉讼请求因不属于《中华人民共和国行政诉讼法》规定的受案范围，应当予以驳回起诉。二、被告主体不适格。本案讼争的城区宅基地处理事项由东阳城投公司管理处置，我街道并非上述事项的主管单位，因此我街道作为本案被告主体不适格。综上，被告请求依法驳回原告起诉。 第三人东阳吴宁街道未向本院提交证据。 在审理过程中，本院依法组织双方当事人及代理人对上述证据进行了当庭质证。根据质证意见及证据审核认定的有关规定，本院认证如下： 1.对原告证据1，被告及第三人东阳房征办及东阳城投公司无异议。第三人东阳吴宁街道提出：对真实性无异议，离婚协议书中涉及的财产问题应当以产权证为准。经查：第三人对证据真实性无异议。上述证据能证明原告身份情况。本院确认原告证据1的证明力。 2.对原告证据2，被告提出：对三性无异议，但不能证明公示宅基地分配决定不合法。第三人东阳房征办及东阳城投公司提出：对三性无异议，但是可以明确许土木所有的房产系许寿庆户祖宅的事实情况。第三人东阳吴宁街道提出：对真实性无异议，该证据能够证明老宅是登记在许土木名下，该房产由三个儿子继承的事实。经查：被告及第三人对证据真实性无异议。上述证据能证明原许土木房产情况。本院确认原告证据2的相应证明力。 3.对原告证据3，被告提出：对真实性、合法性无异议，关联性有异议，不能达到原告主张的证明目的，最终房屋安置宅基地审批的决定未作出。第三人东阳房征办及东阳城投公司提出：在通知中第五条对政策文件有具体的规定内容，扣减是合理的，不能达到原告的证明目的。第三人东阳吴宁街道提出：对三性均无异议，该通知的第5条及第40条都规定了审批宅基地面积的计算方法，与会议纪要中的计算方法是相互吻合的。经查：系规范性文件。本院确认原告证据3的真实性。 4.对原告证据4，被告提出：对许荣庆及村里老人证明无原件可以核对，对三性均不予认可；柿祥村证明、柿祥自然二村及吴宁街道四联居委会的证明真实性合法性无异议，但是关于原告家庭成员的情况应当由公安部门出具的家庭情况说明为准。第三人东阳房征办及东阳城投公司提出：许荣庆及村里老人证明属于证人证言，根据法律明确规定，证人应当出庭进行做证，该两份证明不符合证据要件，其他质证意见与被告一致。第三人东阳吴宁街道提出：村里的证明应当由主任签字，原告相互之间的关系应当以公安系统的为准；许寿庆证明、村里老人证明作为证人证言应当出庭作证。经查：被告及第三人异议不成立。原告许寿庆户家庭成员情况是被告审核确认宅基地分配事项的基础，应由被告负举证责任。现因被告未提交证据证明原告户具体情况，其异议不成立，本院依法确认原告证据4的证明力。 5.对原告证据5，被告提出：对农民私人旧房原地拆建审批表真实性、合法性无异议，但是不能达到原告的证明目的，扣减到半间是合理的；吴宁街道居委会四联居民委员会的证明、继承证明不是被告方出具的，且不是原件，对三性均不予认可。第三人东阳房征办及东阳城投公司提出：农民私人旧房原地拆建审批表真实性无异议，但该份证据蒋金其是许寿庆户出卖房屋的受让方，蒋金其属于非农身份，该组证据不能达到原告的证明目的；吴宁街道居委会四联居民委员会的证明、继承证明可以明确许土木的房屋是由许寿庆及其兄弟进行继承，且该房屋出让于同村村民蒋金其的一个事实情况。第三人东阳吴宁街道提出：能够结合证明会议纪要里载明的房屋宅基地计算标准是符合相关规定的。经查：被告异议不成立。第三人对上述证据予以确认。上述证据能证明原告许寿庆户出卖许土木老宅的事实。本院确认原告证据5的相应证明力。 6.对原告证据6，被告提出：对真实性、合法性均无异议，对原告的证明目的有异议，不是被告作出的涉案宅基地分配决定，且并非最终决定。第三人东阳房征办及东阳城投公司提出：对公示、公示汇总表，该公示的内容并非是具体行政行为，在公示当中明确如有差错或异议要在8月26日前向公示单位反映，因此公示汇总表中的内容并非是最终的宅基地审批决定，该公示行为也不属于行政诉讼范围之内的受案范围；对会议纪要真实性无异议，讨论的内容与之前原告提供的证据蒋金其购买相关的许土木所有的房屋事实相互印证，三性均无异议。第三人东阳吴宁街道提出：公示、公示汇总表真实性无异议，但是公示内容中可以反映如果有差错是可以提出异议，且进行更正，该公示并非是行政决定，原告以公正作为具体行政行为作出诉讼不属于行政诉讼的司法范围；对会议纪要真实性无异议，与其他证据结合起来可以得出符合规定的计算标准。经查：被告异议不成立。被告已当庭确认对原告异议审查后未对公示内容进行变更。系被诉行政行为。本院确认原告证据6的相应证明力。 7.对原告证据7，被告提出：对三性均无异议，告知书的意思是坚持按照公式中的内容不做变更，并非是对涉案的征收安置宅基地审批做决定。第三人东阳房征办及东阳城投公司提出：对信访事项处理意见书真实性无异议，对于信访告知书中东阳城投公司提出批基事项属于吴宁国土所职责，若有问题咨询吴宁国土所的回复并非是一个具体的行政行为。第三人东阳吴宁街道提出：信访事项处理意见书真实性无异议；对告知书真实性无异议，该告知书可以看出公示内容并非最终对宅基地处置的决定，仅仅是一个阶段性的文书，只是告知宅基地公示内容是正确的。经查：被告异议部分成立，上述证据与本案被诉行政行为不具有直接关联，本案被诉行政行为系被告针对原告户所作出的宅基地分配行政决定。本院确认原告证据7的真实性。 8.对原告证据8，被告提出：对三性均不予认可，庭后对真实性进行核实。第三人东阳房征办及东阳城投公司提出：真实性由法庭核实，该证据与第三人1.2并无关联，对该证据的真实性并不知情。第三人东阳吴宁街道提出：需要庭后核实真实性。经查：该证据与本案所作的宅基地分配决定并无关联。本院不予确认原告证据的证明力。 根据本院确认证明力的上述证据及到庭当事人和代理人当庭陈述，本院确认本案事实如下： 1979年，许寿庆经审批后在东阳市××荷塘村柿祥建房屋三间，占地面积为138.90平方米。1991年9月28日，上述房屋登记至蒋福爱（原告许寿庆之妻）名下。2014年，因东阳二中、37省道建设等原因，吴宁街道荷塘社区柿祥等自然村集体土地被征收，许寿庆房屋在征收范围内。2015年9月2日，原告许寿庆与东阳市住房和城乡建设局签订房屋征收屋基安置补偿协议，约定安置屋基间数按农房审批意见确定及相关征收补偿费用。 2019年8月19日，东阳城投公司、东阳自规局、东阳吴宁街道、东阳市城市有机更新办公室（征收办）等部门组织人员对许寿庆户批基事项商议讨论，形成会议纪要：许寿庆、许荣庆、许福庆三兄弟于1985年4月有28日共同将楼房3间占地101.48平方米，平房3.5间占地75.21平方米出卖给本村蒋金其户（其中许荣庆、许福庆均为非农）。蒋金其本人非农，其妻胡章连农，儿蒋海新非农，女儿蒋海珍农，原有住房3间，属于不缺房农户。根据东政发（2008）234号文件第5条规定，农户私人之间住房买卖的，买入房不符合审批条件的，出卖方要扣减住房面积标准。买入房符合审批条件的，出卖方可以不扣减住房面积。许寿庆三兄弟共出卖住宅176.69平方米，三兄弟均分各得58.89平方米。该户本次征收占地139.74平方米，安置4.5间147.83平方米，讨论决定许寿庆夫妻在安置面积4.5间中留住1间32.85平方米，儿许建梁留住1间32.85平方米（媳非农、孙儿非农）。前媳吴桂枝留住1间32.85平方米，余下面积二个孙子均分各得20.59平方米。孙许泽雄1998年11月出生（农）可享受住房面积3间98.55平方米，应扣减祖父许寿庆出卖占地58.89平方米，扣减祖产份额面积20.59平方米，同意报批1间16.43平方米。同日，上述部门公示四联经济合作社（金宅、柿祥）房屋征收安置面积和缺房农户报批面积情况（其中，东阳市城市有机更新办公室加盖东阳市房屋征收管理办公室公章）：许寿庆（蒋福爱）户，核定占地面积139.74平方米，拆迁间数4.5间，总新基间数4.5间（内屋位置：19幢第7间、3幢第1、2、3、第4西半间），另孙许泽雄批基0.5间，批基间数0.5，总新基间数0.5（内屋位置在3幢第4东半间），剩余间数均为0。其后，三原告提出异议。被告及第三人审核决定仍按上述公示内容执行，但未另行作出决定。原告不服，提起本案诉讼。 另查明，吴桂枝与许泽雄系母子关系，吴桂枝系许寿庆前儿媳，许泽雄系许寿庆孙子。1985年，许寿庆曾与其他继承人共同将从父亲许土木的老房转让给同村非农户蒋金其。 本院认为，三原告提起本案诉讼系对被告东阳自规局及第三人以会议纪要形式作出的宅基地审批分配决定不服。涉案纪要限定了原告许寿庆、许泽雄可审批宅基地间数，且影响后续许泽雄立户审批宅基地面积等权利，符合终局性、外化性的特点，属可诉行政行为。虽然涉案会议纪要系由被告东阳自规局及第三人东阳城投公司、吴宁街道等四部门共同商议，但宅基地审批及集体土地征收安置的法定职责在于土地行政主管部门，因此，涉案会议纪要应视为系由被告东阳自规局主导下形成，其系作出被诉行政行为的主体。根据现有证据，许寿庆在本次拆迁中有房屋4.5间被拆除，被告东阳自规局对其补偿安置时一并处理许泽雄宅基地审批事项，并将许寿庆出卖许土木老宅面积扣减至许泽雄名下。但是，被告作出涉案会议纪要前并未事先告知或征求相对人意见。而且，即使应当扣减出卖面积，许寿庆系1985年出卖许土木房屋的行为人，现被告将前述出卖面积直接扣减至许泽雄名下，侵害了许泽雄的宅基地审批权，明显依据不足。涉案会议纪要依法应予撤销。基于新土地管理法实施后宅基地审批职责已转移给农业农村部门，原告就本案拆迁安置问题可与相关职能部门重新协商或另案主张。综上，原告诉请合法合理，本院予以支持；被告的抗辩于法无据，本院予以采纳。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条等规定，判决如下： 撤销被告东阳市自然资源和规划局于2019年8月19日对许寿庆户批基事项作出的会议纪要。 本案受理费人民币50元（原告已预交），由被告东阳市自然资源和规划局负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省金华市中级人民法院。 审 判 长  王 姗 人民陪审员  周文平 人民陪审员  汪奕南 二〇二〇年五月二十七日 代书 记员  王妍芯