江苏省常州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏04行终58号 上诉人（原审原告）殷桂芝，女，1949年12月26日生，汉族，住河北省唐山市丰润区。 委托代理人田贺山，河北福山律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）溧阳市应急管理局，住所地江苏 省溧阳市平陵中路313号。 法定代表人王国权，该局局长。 委托代理人周勇，江苏常明律师事务所律师。 上诉人殷桂芝与被上诉人溧阳市应急管理局行政处罚决定一案，不服江苏省溧阳市人民法院（2019）苏0481行初60号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭并根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理认定，唐山盛业炉窑工程有限公司（以下简称盛业公司）承接了溧阳建新制铁有限公司（以下简称建新公司）2#高炉大修工程，该工程施工过程中存在有限空间作业。2018年3月31日，盛业公司工人在高炉内工作过程中，炉顶喷涂层突然掉落，坠落的料块砸中工人王国强、徐火平、张植群，王国强、徐火平经抢救无效死亡，张植群受伤。事故发生后，溧阳市应急管理局执法人员对公司安全员董飞鹏、施工队长高敏、工程部部长鄂镇、清底料办班长宋远华、以及时任公司总经理的殷桂芝分别进行了询问，并调取了职工安全教育培训档案、施工方案、有限空间作业审批表等材料。殷桂芝在接受调查时陈述，涉案工程由工程部长鄂镇负责具体施工，工人的培训教育也由其具体实施，公司未委派安全副经理到项目现场。根据调查取证情况，溧阳市应急管理局组织成立的事故调查组形成事故调查报告，并向溧阳市人民政府请示结案。事故调查报告认定：事故的直接原因是盛业公司作业人员在进入炉内作业时对冷却壁排险不彻底，在对2#高炉冷却壁螺栓进行机械紧固时，由于振动等因素导致炉顶东南部位喷涂层掉落砸到在炉底清碳料的作业人员；事故的间接原因是盛业公司对员工安全教育培训工作不到位、进入高炉作业时未落实有效安全措施、现场监护不到位，建新公司对施工方案中涉及安全措施内容审核把关不严、对殷桂芝有限空间作业监护不力，江苏申特钢铁有限公司（以下简称申特钢铁公司）对殷桂芝和外协单位安全管理不到位等；该起事故是一起生产安全责任事故。对于涉案单位和人员，事故调查报告中亦作出了处理建议，其中对于殷桂芝的处理建议是：殷桂芝作为盛业公司法定代表人，履行督促、检查本单位的安全生产工作，及时消除生产安全事故隐患的主要负责人职责不力，在涉案工程开工后，未到场检查安全生产工作，未及时发现存在的生产安全事故隐患，对事故发生负有领导责任，建议依法进行行政处罚。2018年7月27日，溧阳市人民政府作出批复，同意调查组对事故原因分析、性质认定以及对事故有关责任单位和人员的处理意见，准予结案。2018年10月29日，溧阳市应急管理局对殷桂芝涉嫌生产安全事故责任类违法进行立案。经溧阳市应急管理局主要领导集体讨论，溧阳市应急管理局决定对殷桂芝处以其年收入30%的罚款，根据盛业公司提交的殷桂芝的收入证明，殷桂芝月工资为3500元，年收入为42000元，罚款数额为12600元。2018年11月16日，溧阳市应急管理局对殷桂芝作出行政处罚告知书，告知殷桂芝拟对其作出的处罚，以及依据的事实和法律，并告知其陈述申辩的权利。因盛业公司向溧阳市应急管理局申请听证，溧阳市应急管理局于2019年3月11日召开了听证，盛业公司委托相关人员参加了听证，并陈述了意见。2019年3月25日，溧阳市应急管理局作出（溧）安监罚[2018]S-3-3号行政处罚决定书，对殷桂芝罚款12600元。殷桂芝不服，提起本案诉讼，请求撤销涉案行政处罚决定。原审另查明，对于涉案的建新公司及其主要负责人，溧阳市应急管理局亦作出了行政处罚。 原审法院认为，对于溧阳市应急管理局作出本案行政处罚决定遵循的程序，有其提供的相应证据证明，符合相关法律规定，殷桂芝亦未提出异议。依照《工贸企业有限空间作业安全管理与监督暂行规定》第二十二条第二款之规定，工贸企业将有限空间作业发包给其他单位实施的，工贸企业对其发包的有限空间作业安全承担主体责任，承包方对其承包的有限空间作业安全承担直接责任。本案中，建新公司将包含有限空间作业的高炉大修工程发包给盛业公司，建新公司与盛业公司对于事故所涉有限空间作业安全均应承担责任。根据溧阳市应急管理局对相关人员的调查询问，以及调查过程中获取的证据材料，涉案的建新公司2#高炉大修工程中，对于有限空间作业应当建立的安全生产制度和规程、相关人员的专项安全培训、作业环境评估、危险有害因素分析和告知、可靠的隔断（隔离）措施等安全管理工作均存在欠缺。殷桂芝认为上述职责不应由盛业公司承担，而应由建新公司承担，对此，原审院认为，盛业公司作为施工单位，应当明知有限空间作业安全的相关规定，并且应当履行相应的安全管理职责或者督促责任单位履行相应职责。而在本案中，在建新公司未尽安全管理职责的情况下，盛业公司既未就有限空间作业安全与建新公司交涉，也未自主履行相应的安全管理工作，便直接指派工人进入炉内进行作业，对于事故的发生应当承担责任。殷桂芝作为盛业公司主要负责人，依法应当督促、检查本单位的安全生产工作，及时消除生产安全事故隐患，而根据溧阳市应急管理局的调查，殷桂芝未能尽职尽责，对于事故的发生应当承担相应的法律责任。该起事故造成两人死亡，一人受伤，溧阳市应急管理局依据《中华人民共和国安全生产法》第九十二条第（一）项的规定，对殷桂芝罚款12600元，适用法律正确，量罚适当。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，原审法院判决驳回殷桂芝的诉讼请求。案件受理费50元，由殷桂芝负担。 上诉人殷桂芝上诉称，1.溧阳市应急管理局作出的涉案行政处罚决定缺乏事实和法律依据。盛业公司是涉案工程的分包人，依据《建设工程安全生产管理条例》第二十四条规定，施工现场的安全生产管理由总承包单位即建新公司负责，盛业公司不负责，被上诉人认定盛业公司负责涉案工程的现场安全管理不符合事实和法律规定。2.本次事故的发生原因是建新公司抢工期、赶进度、盲目指挥，事故责任在于总包单位。3.依据《工贸企业有限空间作业安全管理与监督暂行规定》第三条、第八条等规定，涉案工程的安全生产主体是业主申特钢铁公司，并应由业主在有限空间作业之前，对作业环境进行评估，分析存在的危险有害因素，提出消除、控制的措施，制定有限空间作业方案，而被上诉人将上述责任强加给盛业公司，并以盛业公司未尽上述职责为由予以处罚。上诉人的处罚决定明显违法。综上，上诉人请求撤销原审判决；撤销被上诉人作出的涉案行政处罚决定。 被上诉人溧阳市应急管理局二审答辩称，依照《中华人民共和国安全生产法》第九条第一款规定，被上诉人具有对辖区内安全生产违法行为实施行政处罚的法定职权。根据 《工贸企业有限空间作业安全管理与监督暂行规定》第二十二条第二款的规定，工贸企业对其发包的有限空间作业承担主体责任，承包方对其承包的有限空间作业安全承担直接责任。因盛业公司承接的建新公司2#高炉大修工程存在有限空间作业，建新公司、盛业公司对于有限空间作业安全均应承担责任。经过事故调查，上诉人作为盛业公司主要负责人，未到现场督促、检查本单位的安全生产工作，对消除安全生产事故隐患履行不到位，对事故发生负有领导责任。被上诉人调查事故和作出处罚过程中认定事实清楚、证据确凿、适用法律正确，作出行政处罚决定的程序合法，请求驳回上诉人的上诉请求。 本院经审理认定的案件事实与原审判决所认定的基本事实一致。 本院认为，上诉人对于溧阳市应急管理局作出涉案行政处罚决定的职权及所履行的程序均没有异议，且被上诉人对此提供了充分的依据及证据，本院对此予以确认。根据原审法院查明的事实，盛业公司承接了建新公司分包的2#高炉大修工程，该工程施工过程中存在有限空间作业。2018年3月31日，盛业公司工人在高炉内工作过程中，炉顶喷涂层突然掉落，坠落的料块砸中工人王国强、徐火平、张植群，王国强、徐火平经抢救无效死亡，张植群受伤。涉案事故发生时上诉人系盛业公司的法定代表人。根据溧阳市应急管理局对盛业公司员工董鹏飞、高敏、鄂镇以及殷桂芝本人的询问笔录等可以认定殷桂芝对涉案项目的安全生产并未切实履行监督、检查义务，未及时发现存在的生产安全事故隐患，殷桂芝对事故发生负有责任。本院认为，《工贸企业有限空间作业安全管理与监督暂行规定》第二十二条第二款规定“工贸企业对其发包的有限空间作业安全承担主体责任。承包方对其承包的有限空间作业安全承担直接责任。”，根据《中华人民共和国安全生产法》第九十二条第（一）项之规定，生产经营单位的主要负责人未履行本法规定的安全生产管理职责，导致发生生产安全事故的，发生一般事故的，对其主要负责人处上一年年收入百分之三十的罚款。根据上述规定，被上诉人对殷桂芝罚款12600元（计算方式为殷桂芝2017年度收入3500元/每月*12个月*30%）符合法律规定。 综上，上诉人殷桂芝的上诉理由缺乏事实及法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 上诉案件受理费50元，由上诉人殷桂芝负担。 本判决为终审判决。 审判长  李连求 审判员  王碧野 审判员  孙海萍 二〇二〇年五月十五日 书记员  张茹佳