北京市高级人民法院行 政 判 决 书（2020）京行终580号上诉人（一审原告）张志广，男，1981年11月22日出生，汉族，住北京市朝阳区。被上诉人(一审被告)北京市东城区人民政府，住所地北京市东城区钱粮胡同3号。法定代表人金晖，区长。委托代理人胡耀彬，北京市东城区人民政府工作人员。委托代理人李双领，北京市安园律师事务所律师。上诉人张志广因诉北京市东城区人民政府（以下简称东城区政府）行政复议一案，不服北京市第四中级人民法院（以下简称一审法院）（2019）京04行初1514号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，本案现已审理终结。东城区政府于2019年9月26日作出东政复字[2019]138号《驳回行政复议申请决定书》（以下简称被诉复议决定），主要内容为：根据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称行政复议法）第二条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称复议法实施条例）第二十八条第二项规定,行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：（二）申请人与具体行政行为有利害关系。根据上述法律的规定，申请人申请行政复议，应当符合法定的申请条件。申请人与具体行政行为有利害关系，是行政复议机关受理行政复议申请的必要条件之一。本案中，申请人既未提交其与被申请人北京市东城区住房和城市建设委员会（以下简称东城区住建委）核发续京崇拆许[2005]第64号《房屋拆迁许可证》（拆迁期限：2006年1月1日至2006年6月30日，以下简称涉案房屋拆迁许可证）的具体行政行为有利害关系的证据，亦未提交具体行政行为侵犯其合法权益的证据，而被申请人提交的前门大街东侧路市政工程的《北京市房屋拆迁公告》附件列明的拆迁范围门牌中并未涉及申请人户籍所在地的东城区肉市街24号。东城区政府据此确认申请人与核发涉案房屋拆迁许可证的具体行政行为没有利害关系。申请人张志广向东城区政府提交的行政复议申请不符合行政复议受理条件。根据复议法实施条例第四十八条第一款第二项的规定，决定驳回申请人张志广的行政复议申请。张志广不服，诉至一审法院，请求撤销被诉复议决定等。一审法院经审理查明，2019年8月20日，东城区政府收到张志广以邮寄方式提交的行政复议申请材料。张志广申请行政复议所针对的具体行政行为系东城区住建委核发涉案房屋拆迁许可证的行为，张志广请求东城区政府确认该具体行政行为违法。张志广向东城区政府一并提交了东城区住建委作出的（2019）第259号-告《信息公开答复告知书》、涉案房屋拆迁许可证等材料。2019年8月23日，东城区政府向东城区住建委作出《行政复议答复通知书》。2019年8月30日，东城区住建委提交了《行政复议答复书》及作出具体行政行为所依据的证据材料。2019年9月26日，东城区政府作出被诉复议决定。当日，东城区政府向张志广邮寄被诉复议决定。张志广收到被诉复议决定后，向一审法院提起行政诉讼。一审法院认为，根据行政复议法第十二条第一款的规定，对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。本案中，对于张志广以东城区住建委为行政复议被申请人提出的行政复议申请，东城区政府具有依法审查并作出相应决定的行政职权。行政复议法第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。”同时，根据复议法实施条例第二十八条第二项的规定，复议申请人与具体行政行为有利害关系，系行政复议机关受理行政复议申请的要件之一。本案中，张志广提出行政复议申请所针对的具体行政行为系东城区住建委核发涉案房屋拆迁许可证的行为。张志广向东城区政府申请行政复议时并未提供证据证明其系涉案房屋拆迁许可证所涉建设项目的被拆迁人，也未提供证据证明涉案房屋拆迁许可证为其设定了权利义务或对其合法权益产生了实际影响。张志广在起诉状中提出，根据《北京历史文化名城保护条例》（以下简称历史文化名城保护条例）的规定，历史文化街区的保护和皇城的保护在法律上是同等地位，人人都是利害关系人。涉案房屋拆迁许可证导致之后历史文化街区严重毁坏。张志广作为北京市东城区公民，东城区政府核发涉案房屋拆迁许可证的行为与其有密切利害关系，有权对该行政行为申请行政复议。诚然，根据《中华人民共和国文物保护法》（以下简称文物保护法）第七条和第十一条的规定，一切机关、组织和个人都有依法保护文物的义务；国家加强文物保护的宣传教育，增强全民文物保护的意识，鼓励文物保护的科学研究，提高文物保护的科学技术水平。同时，根据历史文化名城保护条例第七条和第八条的规定，本市鼓励单位和个人以捐赠、资助、提供技术服务或者提出建议等方式参与北京历史文化名城的保护工作；任何单位和个人都有保护北京历史文化名城的义务，并有权对保护规划的制定和实施提出建议，对破坏北京历史文化名城的行为进行劝阻、检举和控告。但文物保护法和历史文化名城保护条例的上述规定并不意味着任何组织或个人均具有针对其认为涉及文物保护和北京历史文化名城保护的具体行政行为申请行政复议的主体资格。某一组织或个人是否具有针对某一具体行政行为申请行政复议的主体资格，应当依据行政复议法和复议法实施条例的相关规定予以判断。某一组织或个人由于与具体行政行为不存在利害关系而被行政复议机关依法认定为不具有针对该具体行政行为的行政复议申请资格的，其仍可以依法参与文物保护和北京历史文化名城保护，其依法参与文物保护和北京历史文化名城保护的权利并不因此受到侵犯。本案中，因张志广并未向东城区政府提供证据证明其与东城区住建委核发涉案房屋拆迁许可证的行政行为具有利害关系，东城区政府认定张志广不具有复议申请人资格，进而决定对张志广的行政复议申请予以驳回，符合行政复议法和复议法实施条例的上述规定。根据行政复议法第十七条第一款和第四十条第二款的规定，行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五个工作日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人。第二十三条规定，行政复议机关负责法制工作的机构应当自行政复议申请受理之日起七日内，将行政复议申请书副本或者行政复议申请笔录复印件发送被申请人。被申请人应当自收到申请书副本或者申请笔录复印件之日起十日内，提出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。该法第三十一条第一款规定，行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。本案中，东城区政府于2019年8月20日收到张志广提交的行政复议申请材料后，于2019年8月23日向东城区住建委作出《行政复议答复通知书》，东城区住建委于2019年8月30日提交《行政复议答复书》，并提交了其作出具体行政行为的证据、依据，东城区政府于2019年9月26日作出被诉复议决定，并于当日向张志广邮寄送达。此外，根据行政复议法第二十二条的规定，行政复议原则上采取书面审查的办法，但是申请人提出要求或者行政复议机关负责法制工作的机构认为有必要时，可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人和第三人的意见。同时，根据复议法实施条例第三十三条的规定，行政复议机构认为必要时，可以实地调查核实证据；对重大、复杂的案件，申请人提出要求或者行政复议机构认为必要时，可以采取听证的方式审理。不难看出，行政复议法和复议法实施条例不仅未要求行政复议机关对所有行政复议案件均采取听证的方式审理，还明确规定行政复议原则上采取书面审查的办法。本案中，张志广向东城区政府申请复议时虽提出了听证申请，但由于其复议申请不符合受理条件，东城区政府未组织听证并无不当。由上可见，东城区政府作出被诉复议决定的程序不违反行政复议法和复议法实施条例的相关规定。综上，东城区政府作出的被诉复议决定系合法的行政行为。张志广要求判决撤销被诉复议决定的诉讼请求缺乏事实根据和法律依据，依法应予驳回。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决驳回张志广的诉讼请求。上诉人张志广不服一审判决，以一审法院对案件事实认定不清、适用法律错误等为由，向本院提出上诉，请求撤销一审判决，依法改判等。另，上诉人张志广向本院提出：本人是伤残人民警察，属于国家规定的优抚、安置对象，故申请减免交诉讼费45元。张志广提交了伤残证等材料。被上诉人东城区政府未对一审判决提出异议。双方当事人在法定举证期限内提交的证据已经一审法院开庭质证，证据均已随案移送本院。经审查，一审法院认证意见正确。根据上述有效证据，本院对一审法院认定的事实予以确认。本院认为，关于东城区政府具有针对申请人提出的行政复议申请作出答复的法定职责，张志广对此未提出异议，本院不予赘述，确认一审判决此项意见。结合双方当事人的主张，本案争议焦点问题为：东城区政府所作被诉复议决定的内容和程序是否合法。关于被诉复议决定的内容是否合法的问题，本院认为，行政复议法第二条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。根据复议法实施条例第二十八条第二项规定，复议机关受理行政复议申请的要件之一为申请人与具体行政行为有利害关系。因此，申请人在提出行政复议申请时，应当举证证明其与具体行政行为之间有利害关系。换言之，申请人应当提供证据初步证明其存在一项合法权益，且该项合法权益已经或者可能受到行政行为侵犯。本案中，张志广向东城区政府提出行政复议申请，所针对的行政行为系东城区住建委核发涉案房屋拆迁许可证的行为。申请复议时，张志广未向东城区政府提供初步证据证明涉案房屋拆迁许可证给其设定了权利义务或对其合法权益产生了影响。虽张志广主张其作为北京市东城区公民，东城区政府核发涉案房屋拆迁许可证的行为与其有密切利害关系，有权对该行政行为申请行政复议。但某一组织或个人是否具有申请行政复议的资格并非是由文物保护法和历史文化名城保护条例所赋予的，而是应当依据行政复议法和复议法实施条例的规定予以判定。另外，根据行政复议法和复议法实施条例的规定，张志广虽不具有针对涉案房屋拆迁许可证提起行政复议的资格，但这并不影响其依照文物保护法和历史文化名城保护条例的规定，继续参与保护文物和北京历史文化名城。因此，东城区政府认定张志广不具有复议申请人资格，作出被诉复议决定，驳回张志广的行政复议申请，并未违反上述法律、法规的规定。关于被诉复议决定的程序是否合法的问题，本院认为，根据行政复议法第十七条第一款和第四十条第二款的规定，行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五个工作日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人。第三十一条第一款规定，行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。本案中，东城区政府收到张志广提交的行政复议申请后，履行作出行政复议答复通知等程序，在法定期限内作出被诉复议决定并向张志广送达，并无不当。另，根据行政复议法第二十二条规定，行政复议原则上采取书面审查的办法，但是申请人提出要求或者行政复议机关负责法制工作的机构认为有必要时，可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人和第三人的意见。复议法实施条例第三十三条规定，行政复议机构认为必要时，可以实地调查核实证据；对重大、复杂的案件，申请人提出要求或者行政复议机构认为必要时，可以采取听证的方式审理。据此，听证并非行政复议程序中的必经程序，行政复议过程中是否需要启动听证程序系由行政机关根据案件的实际情况自由裁量决定。本案中，张志广虽然在申请复议时提出了听证申请，但因其复议申请不符合受理条件，东城区政府未组织听证并不违反法律规定，行政复议程序合法。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，驳回张志广的诉讼请求并无不当，本院应予维持。张志广的上诉请求和理由缺乏事实及法律依据，本院不予支持。关于张志广提出减交诉讼费45元的申请，经本院审查，张志广符合减交条件，决定减收其二审诉讼费45元。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项和《诉讼费用交纳办法》第四十六条第一款第二项、第二款规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费50元，由上诉人张志广负担5元（准予减交45元，张志广已交纳50元，其余45元于本判决生效后7日内退还张志广）。本判决为终审判决。审 判 长 马宏玉审 判 员 贾宇军审 判 员 刘天毅二〇二〇年五月十五日法官助理 张佳欣书 记 员 魏 彬