江苏省南通市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)苏06行终89号 上诉人（原审原告）南通市凯迪钢化玻璃有限公司，住所地如皋市。 法定代表人朱玉圣，董事长。 上诉人（原审原告）南通市真磁镀膜玻璃厂，住所地如皋市。 法定代表人朱玉圣，厂长。 两上诉人共同委托代理人郑弘，北京盈科（天津）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）如皋市江安镇人民政府，住所地如皋市。 法定代表人王鹏，镇长。 应诉负责人陈小强，副镇长。 委托代理人兰燕，江苏敏政律师事务所律师。 原审第三人如皋市永龙机械配件制造有限公司，住所地如皋市。 法定代表人徐荣芳，董事长。 委托代理人黄宏兵，江苏如一律师事务所律师。 上诉人南通市凯迪钢化玻璃有限公司（以下简称凯迪公司）、上诉人南通市真磁镀膜玻璃厂（以下简称镀膜厂）因与被上诉人如皋市江安镇人民政府（以下简称江安镇政府）、原审第三人如皋市永龙机械配件制造有限公司（以下简称永龙公司）确认行政协议无效一案，不服江苏省南通经济技术开发区人民法院（2019）苏0691行初667号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，本案现已审理终结。 一审法院认定，凯迪公司、镀膜厂的法定代表人及经营负责人均是朱玉圣，厂区位于江安××××以北区域，所在的地块属于集体所有土地。2016年，如皋市环境保护局对凯迪公司做出皋环罚字(2016)65号行政处罚决定书，责令其停止生产。该处罚决定书生效后，进入了执行程序。2017年8月14日，江安镇政府告知凯迪公司履行行政处罚决定书，并依据公司关停情况，按照规划及有关搬迁政策，尽快启动该地块相关搬迁改造工作。经过协商，在评估的基础上（评估报告实行的是数字见面，最终补偿数额远大于评估数额），2019年1月13日，由江安镇政府所属城镇建设指挥部与凯迪公司、镀膜厂签订了《搬迁补偿协议书》，该协议书载明，因江安镇区规划建设需要，对凯迪公司、镀膜厂位于迎春路××、××初中生活区周边范围内所有的房屋及附属设施（含该搬迁范围内与凯迪公司、镀膜厂及相关第三方的房屋及附属设施等）进行搬迁，根据皋政规(2012)1、2、3号、皋政办发（2012）26号、参照皋政办发（2009）24号等文件规定，达成协议，房屋实测面积10112.24平米，改制及缴纳配套费有证面积1567.82平米，无证面积8461.77平米，改制及缴配套费超证面积82.65平米，搬迁补偿费用总计9603294.11元，其中改制面积重置成新价1455516.00元，协商面积建安成新价5141677.00元，附属设施补偿费1157161.06元，房屋搬迁补助及奖励361289.35元，机械设备相关补助1081560.00元，其他补助费394400.00元，扣减缴配套费面积超证部分配套费3306.00元，该地块2018年度土地租赁费用补助15000.00元，首笔补偿费600万元于协议签订后3个工作日内进行办理，并约定了其他事项。协议签订之时，朱玉圣及其家人等在场，江安镇政府工作人员及评估公司的人员亦在场，现场并无任何暴力殴打、胁迫等不法情形，朱玉圣家人及评估公司人员在协议上见证签字，江安镇政府所属指挥部及凯迪公司、镀膜厂加盖了公司印章，朱玉圣签署名字。1月14日，凯迪公司、镀膜厂即具写申请书，申请支付600万元，并承诺优先解决搬迁范围内与凯迪公司、镀膜厂经营负责人与相关第三方的房屋、附属补偿及土地租金等，并确保按时将房屋交付验收。1月16日，江安镇政府将600万元给付至朱玉圣指定账号。 一审另查明，2006年9月7日，朱玉圣与永龙公司当时的法定代表人何永龙签订协议书一份，约定将位于立新河南岸原老制镜厂厂区范围内所有的房屋、土地以及南北大路租给永龙公司使用。2006年9月9日，双方签订补充协议一份，约定永龙公司在租赁期内有权对租赁物进行规划改造，永龙公司在租赁期内有权添置资产，对添置的资产享有所有权。2006年7月11日，永龙公司与江安镇镇中居委会签订租赁协议书一份，租赁厂区中间的土地1.15亩。2017年10月27日，朱玉圣（甲方）与何永龙（乙方）又签订协议一份，协议载明，因国家政策性拆迁，需对双方2006年9月7日签订的厂租用合同进行终止，合同中剩余租金由乙方赠与甲方，乙方原来租用甲方的传达室及西南角几间南北厂房及甲方主动赠与乙方，评估后的费用由乙方享受，……评估拆迁过程中，双方共同协商……6.评估拆迁后的费用根据政府需求，若政府允许属于乙方的资产，直接转给乙方，若政府不允许属于乙方的资产一定要转到甲方的账上，甲方须在收到款项两天内全部转给乙方，否则，乙方有权追究甲方的违约责任……其他双方协商解决。在案涉搬迁地块范围内，经庭审确认，属于永龙公司建造的房屋有评估报告上载明的1、3、9、10、11、13-18号房屋。对于上述永龙公司案涉房屋的权益等，一审法院与永龙公司谈话时，永龙公司明确表示对于案涉房屋等评估价格，既然已经经过评估，就予以认可，对于搬迁补助及奖励、综合性补助、机械设备相关补助、其他补助等应该有其份额。 还查明，在凯迪公司、镀膜厂起诉案涉协议之前，永龙公司以朱玉圣领取600万元拆迁补偿款后后未向其予以支付为由，向如皋市人民法院提起民事诉讼，要求朱玉圣、凯迪厂、镀膜厂向其支付搬迁补偿费用，案件目前还在审理过程中。 2019年5月，凯迪公司、镀膜厂向一审法院提起行政诉讼，请求确认凯迪公司、镀膜厂2019年1月13日签署的《搬迁补偿协议书》无效。 一审法院认为，案涉协议不存在无效之情形。理由是：人民法院审查行政协议案件时，在适用行政法律规范的同时，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。《中华人民共和国合同法》第五十二条的规定，有下列情形之一的，合同无效：(一)一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；(二)恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；(三)以合法形式掩盖非法目的；(四)损害社会公共利益；(五)违反法律、行政法规的强制性规定。根据一审法院查明的情况，并未发现本案中存在上述规定无效情形。首先，案涉协议签订之时凯迪公司、镀膜厂并未受到任何胁迫及欺诈。从庭审查明的情况来看，案涉协议签订时，有凯迪公司、镀膜厂经营负责人朱玉圣及其家人、拆迁工作组人员、评估公司的工作人员在场，现场签订协议未见任何暴力威胁、欺诈等情形。相反，凯迪公司、镀膜厂协议签订乃是在通过房屋评估的基础上协商进行的，协议反映了签订各方的真实意思表示。从协议签订的内容和评估报告数字对比来看，有关房屋的重置成新价、协商面积建安成新价、补偿总数额等，都比评估结果数额要高得多，且在协议签订的第二日，朱玉圣就申请支付首笔补偿费600万，足见协议签订是各方协商一致的结果。凯迪公司、镀膜厂所述的江安镇政府以环保行政处罚等逼迫搬迁，并无证据予以证明，环保处罚等情况恰恰侧面印证双方之间是协商处理搬迁事宜，并非胁迫及欺诈。其次，案涉区域虽涉及租赁人永龙公司，但并未损害永龙公司的合法权益，且永龙公司对经评估后的补偿款项数字无异议。案涉搬迁区域上虽有永龙公司建造的1、3、9、10、11、13-18号房屋等，但是对于案涉永龙公司建造的房屋等在内的有关价格，永龙公司现法定代表人徐荣芳在一审法院询问中明确表示不持异议，有关的补偿款数额也远远高于评估数字结果，且江安镇政府是依照如皋国有土地上房屋征收与补偿的相关政策与凯迪公司、镀膜厂协商确定数字，不存在恶意串通损害国家、集体、第三人利益之情形。从永龙公司与朱玉圣于2017年10月27日所签订的协议第6条的内容来看，实质上系永龙公司对朱玉圣签订搬迁补偿协议的委托。再次，在本案诉讼之前，永龙公司业已向人民法院提起民事诉讼，要求凯迪公司、镀膜厂及朱玉圣支付所获取的搬迁补偿费用。从永龙公司与朱玉圣签订的各种协议来看，朱玉圣作为签订租赁协议的人员之一，如协议签订后收到相关款项，须在收到款项两天内将属于永龙公司的部分全部转给永龙公司，否则，永龙公司有权追究甲方的违约责任，在此情形下，永龙公司向法院提起民事诉讼，要求凯迪公司、镀膜厂及朱玉圣支付相应款项，亦是对拆迁补偿协议中所涉款项的进一步认可。至于在案涉协议之外，是否还存在永龙公司相关权益未能补偿到位之情形，江安镇政府和永龙公司之间还可以确定并另行协商处理。至于凯迪公司、镀膜厂、朱玉圣和永龙公司之间就安置补偿款项的分配问题，可依法按照相应民事诉讼的途径予以处理。是故，案涉协议并不存在无效之法定情形。 综上所述，凯迪公司、镀膜厂的诉讼请求不能成立，不予支持。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条第之规定，判决驳回凯迪公司、镀膜厂的诉讼请求。 上诉人凯迪公司、镀膜厂不服，提起上诉称，案涉地块的搬迁活动没有取得相应的征地批文，江安镇城镇指挥部不具有房屋搬迁补偿安置的法定职权，所实施的搬迁行为违法。相关单位所作的环保处罚决定违法，环保处罚的目的在于逼迫上诉人搬迁，上诉人系在已被逼停产的情况下签订协议，属于受欺诈胁迫而订立协议，且协议签订前上诉人并未收到评估报告，协议中也缺少对上诉人安排新厂址、补偿上诉人关停损失的内容，严重损害上诉人利益。上诉人与永龙公司对资产的权属存在一定争议，上诉人领取部分补偿款并不代表上诉人接受协议。一审判决认定事实不清，适用法律错误，请求本院撤销一审判决，依法改判。 被上诉人江安镇政府辩称，上诉人因环境违法行为已经被责令关停，被上诉人将上诉人纳入搬迁范围予以搬迁补偿并不违反法律法规规定。被上诉人与上诉人签订协议之前已经组织评估，并根据上诉人要求进行了增补，案涉协议系上诉人自愿签订，协议合法有效。案涉房屋系在集体土地范围内，被上诉人对上诉人的房屋参照国有土地上房屋的标准进行评估，并对上诉人无证房屋进行了重置价评估，最终所确定的补偿金额明显不损害上诉人的合法权益。上诉人的上诉理由缺乏事实和法律依据，请求本院驳回上诉，维持一审判决。 原审第三人永龙公司述称，案涉搬迁补偿协议中所涉部分房屋系永龙公司的财产，对应的补偿应属于永龙公司。上诉人未经永龙公司所签订的协议无效，请求本院查明事实后依法判决。 经审理查明，一审法院对案件事实的认定和对证据的采信并无不当，本院予以确认。 本院认为，行政协议是行政机关为实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。本案上诉人与被上诉人就案涉房屋搬迁补偿问题所订立的协议，属于行政协议。本院在审查上诉人提出的案涉行政协议无效的诉讼请求是否成立时，应当依照行政、民事法律法规的规定，对协议是否合法，是否存在无效的法定情形进行审查判断。 《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定，有下列情形之一的，合同无效：(一)一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；(二)恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；(三)以合法形式掩盖非法目的；(四)损害社会公共利益；(五)违反法律、行政法规的强制性规定。 本案中，被上诉人作为所在地的乡镇人民政府，具有组织实施辖区内的经济社会发展计划、城镇建设规划的职责。如皋市江安镇城镇指挥部系被上诉人设立的临时机构，该指挥部与上诉人订立协议行为的法律后果依法由被上诉人承担。被上诉人基于行政管理需要，通过所设立的指挥部与上诉人进行协商，将上诉人已经因环保处罚被责令关停的企业搬迁，行政管理的目的、方式并不违反法律规定。 在案涉协议签订过程中，双方当事人平等自愿进行了协商，被上诉人并不存在欺诈胁迫上诉人以及与上诉人恶意串通损害国家、集体、社会公共利益的情形。而环保机关在此前因上诉人存在环境违法行为予以环保行政处罚，责令上诉人关停的行为，系环保部门依法履行职责的行为。人民法院依法执行生效行政处罚决定，亦是依法履行自身职责的行为。上诉人以上述环保行政处罚及执行行为系逼迫上诉人搬迁的手段为由，主张案涉协议的签订属于受到欺诈胁迫所订立，明显缺乏事实和法律依据，本院不予采信。 在具体的安置补偿内容上，被上诉人对案涉厂区范围内的全部房屋（含有证、无证）作建安成新价、重置成新价进行补偿，协议中确定的附属设施补偿费、房屋搬迁补助和奖励费、机械设备补助、地下机械基础、电缆线补助、职工社保补助、车辆补助、相关损失补助等，体现对上诉人的合理补偿，不存在重大明显违法并侵犯上诉人合法权益的情形。上诉人的经营活动已经因环保处罚被关停，上诉人要求被上诉人支付停产停业损失缺乏依据。上诉人已经就补偿金额与被上诉人达成一致意见，并在协议签订后实际领取了600万元补偿款，上诉人再行以被上诉人未另行安置上诉人新厂址为由请求确认协议无效，缺乏法律依据，本院不予采信。 至于案涉协议是否侵犯永龙公司利益的问题，案涉搬迁的房屋中，确实存在永龙公司租赁房屋及在租赁区内添置、改造房产的情况。但一方面，永龙公司当时的法定代表人已经通过与上诉人法定代表人签订协议的方式明确在涉及拆迁时若政府不认可永龙公司，一定要将款项转到上诉人账上，则上诉人在收到款项后两天内全部转给永龙公司，另一方面，永龙公司也在民事诉讼中以上诉人所签订的搬迁补偿协议为依据，主张分割协议中属于永龙公司的补偿款，永龙公司法定代表人在一审审理中亦明确对案涉房屋的评估及补偿价款并不持异议。上述事实表明，永龙公司对于搬迁补偿问题与上诉人有过协议，允许由上诉人一并与行政机关结算，且永龙公司对协议中最终确定的补偿金额并无异议。故应当认定，尽管在签订案涉搬迁补偿协议过程中，被上诉人未直接与永龙公司进行协商，并由永龙公司一并签订协议，行政程序存在瑕疵，但该瑕疵并未导致永龙公司的实质利益受损，故不构成行政程序的重大明显违法。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，本院应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予采信。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人南通市凯迪钢化玻璃有限公司、南通市真磁镀膜玻璃厂负担。 本判决为终审判决。 审判长  刘海燕 审判员  刘羽梅 审判员  郁 娟 二〇二〇年五月七日 书记员  胡秀梅 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定;