浙江省湖州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙05行终36号 上诉人（原审被告）湖州经济技术开发区管理委员会，住所地湖州市红丰路1366号。 法定代表人吴智勇，该单位主任。 委托代理人李旭辉，该单位工作人员。 委托代理人施伟伟，浙江银湖律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）郭荣根，男，1961年11月13日出生，汉族，住湖州市吴兴区。 委托代理人邹金娣，浙江东唐人律师事务所律师。 上诉人湖州经济技术开发区管理委员会（以下简称经开区管委会）与被上诉人郭荣根行政协议一案，德清县人民法院于2020年1月16日作出(2019)浙0521行初35号行政判决。经开区管委会不服，向本院提出上诉。本院于2020年3月9日立案受理后，依法组成合议庭,并于2020年4月13日进行了调查。上诉人经开区管委会委托代理人李旭辉、施伟伟、被上诉人郭荣根及委托代理人邹金娣到庭参加调查。本案现已审理终结。 原审法院经审理认定，原告系康山街道双塘村村民，其户在该村有住宅580.81平方米。经湖州市人民政府批准，被告对湖州经济技术开发区西南分区商贸区块进行整体开发，原告户住宅位于该开发项目内。2009年7月28日，原告作为户主与浙江湖州经济技术开发区拆迁事务所（以下简称经开区拆迁事务所）签订《农房拆迁安置协议书》，约定原告户符合安置条件为4人，分别为郭荣根、奚月琴、郭超、李根美，安置住宅总建筑面积为200平方米（不含车库）。另约定，在郭超分房时年满18周岁，承诺增加安置50平方米。此外，协议还对拆迁补偿费、提前签约奖励、限期腾空奖励等做了约定。2014年3月18日，郭荣根、奚月琴、李根美、郭超、郭莹、郑鑫洋作为乙方，与经开区拆迁事务所签订《农村房屋拆迁安置协议》，载明：乙方被拆迁房屋共580.81平方米，评估价为341504元，具体详见评估单。乙方协议安置面积400平方米，符合安置政策人员名单详见附件。人口安置方案核定表载明：郭荣根、奚月琴、李根美、郭莹各50平方米，郭超、郑鑫洋各100平方米。乙方实际分得安置房屋情况为：郭荣根、奚月琴75.53平方米，郭超99.7平方米，郭莹102.14平方米。上述房屋产权所有人由乙方家庭成员自行协商申报。上述两份协议均依据《湖州市中心城市规划区征用土地农房拆迁补偿安置管理办法（试行）》《湖州经济技术开发区农房拆迁安置补偿实施办法》签订。 2019年5月24日，原告向被告邮寄《关于要求交房的通知》，要求被告向原告交付剩余125平方米安置房屋。被告签收后，未予答复。庭审中，被告称不能对原告请求的125平方米房屋全部给予安置，只能根据协议约定交付剩余安置面积的房屋。 另查明，2004年，因雉城镇拆迁，长兴县经济开发区街道办事处安置郑敏峰房屋100平方米。2006年1月23日，郭莹与郑敏峰登记结婚。同年4月1日生育女儿郑鑫洋。2007年5月31日，郑敏峰从长兴县雉城镇上莘村迁入郭莹户。2012年2月7日，湖州市吴兴区人民法院作出（2012）湖吴民初字第1228号民事判决书，判决准许郭莹与郑敏峰离婚。郑敏峰不服，提起上诉。2012年4月18日，湖州市中级人民法院作出（2012）浙湖民终字第150号民事判决书，判决驳回上诉，维持原判。 原审法院认为，经湖州市人民政府批准，被告对辖区西南分区商贸区块进行整体开发，经开区拆迁事务所基于上述目的与原告签订的拆迁安置协议属行政协议，应视为接受被告委托签订，对被告具有约束力。原告认为被告未按照协议完全履行义务，要求被告继续履行安置义务，属于行政诉讼受案范围。 关于原告的诉讼主体资格问题。本案中，被告于2009年7月28日与原告户（郭荣根、奚月琴、李根美、郭超）签订《农房拆迁安置协议书》，又于2014年3月18日与原告户（郭荣根、奚月琴、李根美、郭超、郭莹、郑鑫洋）达成《农村房屋拆迁安置协议》。被告主张郭荣根户（郭荣根、奚月琴、李根美、郭超）与郭莹户（郭莹、郑鑫洋）分别签订了拆迁安置协议，如对协议内容有异议，应当分别主张权利，原告对郭莹户安置房屋面积有异议，不能代表郭莹户提起诉讼，故原告不具有主体资格。该院认为，被告对上述主张未提交郭莹户的安置协议予以证实，也没有提交两户必须要分别安置的相关依据，原告作为户主签订的两份协议内容并不矛盾，2014年3月18日签订的协议中明确了安置人口为郭荣根、奚月琴、李根美、郭超、郭莹、郑鑫洋，现原告作为诉讼主体提起本案诉讼，并无不妥。故对被告的上述主张，该院不予采信。关于被告是否应当按照协议约定继续履行的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款规定:“被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。”本案中，被告与原告户签订的拆迁安置协议系双方当事人真实意思表示，未违反法律、法规等强制性规定，应为合法有效，双方应当全面遵照履行。被告主张郭莹不符合地方安置政策，不能对其进行安置。该院认为，行政协议具有合同性，应当遵循平等、自愿、公平、诚实信用原则。被告与原告户签订拆迁安置协议，载明了安置房屋面积及人员，原告基于对上述协议的信赖对被拆迁房屋进行了腾空拆除，被告亦履行了部分房屋安置交付的义务，现被告认为安置房屋面积错误，在未撤销或变更涉案协议约定内容的情况下，单方拒绝履行剩余房屋安置交付义务，有违信赖利益保护原则。故被告应当按照协议约定向原告交付剩余面积安置房屋。综上，被告与原告签订拆迁安置协议系双方真实意思的表示，应为合法有效，被告应当继续履行。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十三条之规定，判决限被告经开区管委会在本判决生效后六十日内按照安置房屋总面积400平方米向原告郭荣根户交付剩余面积安置房屋。案件受理费50元，由被告经开区管委会负担。 上诉人经开区管委会上诉称，1.一审判决所依据的事由客观不能成立。（1）郭荣根、奚月琴、李根美、郭超、郭莹、郑鑫洋与经开区拆迁事务所签订的《农村房屋拆迁安置协议》系用于房屋登记，该协议以最初签订的协议为基础，安置情况应以基础协议及相关拆迁安置政策为准。（2）被上诉人一审期间提交的湖州经济技术开发区西南分区建设指挥部（以下简称经开区西南分区指挥部）出具的证明，证明被上诉人与上诉人签订农房拆迁安置协议可安置房屋总面积400平方米。出具该证明的指挥部并不是签订农房拆迁安置协议的主体，该证明不具有证明效力。2.一审法院认为被上诉人具有诉讼主体资格无事实、法律依据。根据被上诉人起诉状所列诉求及事由，体现出本案系被上诉人认为案外人郑鑫洋被安置房屋面积大小事项而提起的诉讼，郑鑫洋系被上诉人的外孙女，并非被上诉人签约家庭安置成员，其安置房屋事项与被上诉人无利害关系，被上诉人无权提起本案诉讼。3.郑鑫洋及其母郭莹与被上诉人属于不同的两个被拆迁户，按政策只能给予郑鑫洋及郭莹安置100平方米。综上，请求撤销德清县人民法院作出的（2019）浙0521行初35号行政判决，驳回被上诉人的起诉或诉讼请求；本案一、二审诉讼费由被上诉人承担。 被上诉人郭荣根答辩称，1.被上诉人郭荣根作为代表于2014年3月18日与经开区拆迁事务所签订的《农村房屋拆迁安置协议》是一份合法有效的协议，该协议已经登记机关备案，故双方应全面履行。而且，该协议与经开区西南分区指挥部于2011年3月份出具的证明相互印证，都可以证明被上诉人的旧房建筑面积、安置人口及400平方米的安置面积，上诉人也已经按照该协议分配给被上诉人275平方米。因此，上诉人认为该协议仅用于房屋登记是不正确的。2.经开区西南分区指挥部于2011年3月份出具的证明具有证明力。该指挥部虽然不是一个独立的法人，但属于上诉人的一个下属分支机构，其作用是处理上诉人在拆迁安置过程中的相关事务，上诉人在一审中提交的协议书中也有所体现，如“新增安置人口截止日以西南分区建设指挥部公告为准”、“乙方拆迁安置房由西南分区建设指挥部公告确定”。因此，该指挥部实质上是代表上诉人行使权力，其出具的证明只要是真实的，就具有证明效力。3.被上诉人郭荣根具有诉讼的主体资格。无论是上诉人提供的协议，还是被上诉人提供的协议，郭荣根均是作为被拆迁安置的农户代表，在协议上签字并代为抽签领取已经安置的房屋。相反，上诉人并未向法院提交郭莹作为单独安置对象与上诉人签订安置协议。因此，无论是什么原因致上诉人违约，郭荣根均可以作为户主代表提起诉讼。4.被上诉人主张的400平方米安置面积是双方协商的结果，也有政策依据，是合法有效的。上诉人已经实际交付275平方米，尚有125平方米没有交付是违法违约的。拆迁补偿安置协议是拆迁人与被拆迁人为明确房屋拆迁补偿安置中的权利义务而订立的协议，是约定拆迁当事人之间民事权利义务的合同，同时适用民法总则、合同法。尽管其也是行政合同，但内容以民事权利义务为主。因此，在履行过程中若无法律法规调整，作为行政管理机关的一方当事人无权单方解除或变更合同内容。根据民法总则的规定，民事法律行为自成立时生效，但法律另有规定或当事人另有约定除外。行为人非依法律规定或未经对方同意，不得擅自变更或解除。现上诉人在协议签订五年之后口头通知当事人，单方调整郑鑫洋的安置面积，无法律依据。被上诉人于2019年5月24日书面通知上诉人交付安置房屋，上诉人置之不理。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，结果恰当，请求驳回上诉人的上诉。 二审期间，各方当事人均未提交新证据，一审期间提交的全部证据材料，已由原审法院移送至本院。本院经审理查明，对原审法院认定的案件事实予以确认。 二审过程中，各方当事人围绕被上诉人是否具备诉讼主体资格及原审判决事实认定是否清楚、法律适用是否正确，程序是否合法等进行了辩论。 本院认为，上诉人经开区拆迁事务所于2014年与被上诉人郭荣根户签订的协议系行政协议。行政协议一经签订，应当具有公信力和既定力，行政协议的合同性又要求作为协议一方当事人的行政机关应遵循诚实信用、依约履行等原则。本案中，案涉协议系双方当事人自愿协商、真实意思表示的结果，无违反法律、法规等强制性规定情形，且双方已按照协议约定部分实际履行。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十九条第一款的规定，行政机关未按照约定履行行政协议的，人民法院应判决行政机关继续履行，并明确继续履行的具体内容。因此，在上诉人未就案涉协议依法行使单方变更、解除等权力的情形下，应当按照约定继续履行，向被上诉人交付剩余面积安置房屋。 关于经开区西南分区指挥部出具的证明的效力问题。经开区西南分区指挥部由上诉人经开区管委会成立，上诉人一审提交的于2009年与被上诉人郭荣根户签订的协议中亦载明，该指挥部负责发布案涉拆迁安置公告，确定安置房、新增安置人口等内容，而该指挥部尚不具备独立承担法律责任的能力。因此，对于该指挥部出具的与案涉安置事项相关的证明，其行为后果应由上诉人承担，一审对该证明的效力予以认定并无不当。 关于被上诉人郭荣根的诉讼主体资格问题。被上诉人郭荣根作为户主，于2014年与上诉人签订《农村房屋拆迁安置协议》，就包括案外人郑鑫洋在内的家庭成员的安置面积进行明确，该事实亦有上诉人出具的证明予以佐证。且经二审调查发现，上诉人至今未与案外人郑鑫洋（系未成年人）之母郭莹达成相关拆迁安置协议，现郭荣根针对该协议的履行问题提起本案诉讼，具备诉讼主体资格。此外，本案的主要审查对象是案外人郑鑫洋的安置面积问题，而非案外人郭莹是否符合安置政策问题，一审关于该审查对象的表述有误，予以指正。 综上，原审判决并无不当，上诉人的上诉理由缺乏事实和法律依据，本院不予采纳。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项、《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十九条第一款之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人湖州经济技术开发区管理委员会负担。 本判决为终审判决。 审判长  许婷婷 审判员  许金荣 审判员  彭伟伟 二〇二〇年五月九日 书记员  陈 诚 -8- -9-