安徽省宿州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）皖13行终45号 上诉人（一审原告）吕芹芹，女，1981年5月5日出生，汉族，住安徽省灵璧县。 委托代理人王自，安徽国恒律师事务所律师。 委托代理人杜宝辉，安徽国恒律师事务所实习律师。 被上诉人（一审被告）灵璧县灵城镇人民政府，住所地安徽省宿州市灵璧县灵城镇西关，统一社会信用代码11341323003201051X。 法定代表人胡茂臣，镇长。 出庭负责人袁晓峰，该镇党委委员。 委托代理人潘明贵，该镇工作人员。 委托代理人闫瑞龙，安徽坦途律师事务所律师。 上诉人吕芹芹因其诉被上诉人灵璧县灵城镇人民政府（以下简称灵城镇政府）解除房屋征收补偿协议一案，不服安徽省泗县人民法院于2019年11月12日作出的（2019）皖1324行初92号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年2月25日立案受理后，依法组成合议庭于2020年4月14日公开开庭进行了审理。上诉人吕芹芹及委托代理人王自、杜宝辉，被上诉人灵城镇政府的负责人袁晓峰及委托代理人潘明贵、闫瑞龙到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2018年11月6日，灵城镇政府向吕芹芹作出《解除征收补偿协议通知书》，决定解除与吕芹芹签订的征收补偿协议，并要求吕芹芹返还领取的营业损失和从业人员补助费等费用。 一审法院查明，2015年5月7日，灵璧县人民政府作出《关于对JG3地块项目建设范围内国有土地上房屋进行征收的决定》（灵征收决[2015]1号）（以下简称JG3地块征收决定），吕芹芹在被征收范围内拥有房屋。2016年9月25日，吕芹芹和灵城镇政府签订《灵璧县房屋征收补偿安置协议》，协议号为398号。 2018年9月17日，中共宿州市纪律检查委员会发出宿纪［2018］112号纪律检查建议书，称在核查中发现ＪＧ3＃地块北太平街门面房认定不符合《灵璧县国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》（灵政法［2016］8号）相关要求，责令灵璧县人民政府对ＪＧ3＃地块北太平街门面房认定相关问题予以整改。灵璧县人民政府接到文件后组织有关部门进行整改。灵城镇政府经过核查发现吕芹芹提供的营业执照在灵璧县市场监督管理局登记的经营者是吕某（系吕芹芹的哥哥），注册日期是2015年5月4日，吕芹芹提供的2006年8月16日的营业执照查无信息，并且没有提供税务登记及纳税凭证等连续经营证明，认为吕芹芹商业用房的认定不符合《灵璧县ＪＧ3＃地块房屋征收补偿安置方案》规定的条件。2018年10月31日，灵璧县ＪＧ3＃地块房屋征收指挥部向吕芹芹出具书面《通知》，要求吕芹芹务必于2018年11月8日前到指挥部变更拆迁补偿安置协议。2018年11月6日，灵城镇政府向吕芹芹作出《解除征收补偿协议通知书》，决定解除与吕芹芹签订的征收补偿协议，并要求返还领取的营业损失和从业人员补助费等费用。 吕芹芹不服遂提起行政诉讼，请求确认灵城镇政府作出的《解除征收补偿协议通知书》违法并予以撤销，继续履行《灵璧县房屋征收补偿安置协议》（协议号398）约定义务。 一审法院认为，本案的争议焦点为灵城镇政府作出《解除征收补偿协议通知书》的行政行为是否合法。JG3地块征收决定附带的《灵璧县JG3＃地块房屋征收补偿安置方案》中第七项第二条规定“沿街底层房屋（住改商），确属历史形成，2003年1月连续经营至今，能提供有效营业执照、税务登记及纳税凭证的沿街第一自然间按商业用房认定”。吕芹芹在不符合认定商业用房安置条件的情况下与灵城镇政府签订了协议号为398征收补偿安置协议。《灵璧县JG3＃地块房屋征收补偿安置方案》第十三项法律责任第二条规定“被征收人有利用虚假证件等违法行为或其他欺骗手段签订协议，骗取征收补偿资金、征收补偿安置面积的，由征收部门宣布原签订的协议作废并追回被骗取的补偿资金和安置面积。”《中华人民共和国合同法》第九十三条规定“当事人协商一致，可以解除合同。当事人可以约定一方解除合同的条件。解除合同的条件成就时，解除权人可以解除合同。”灵城镇政府发现吕芹芹违规取得商业用房安置的事实后，通知吕芹芹限期变更征收补偿安置协议，因为未达成新的协议，宣布解除原398号征收补偿安置协议，并无不当。吕芹芹的诉讼请求无事实和法律依据，不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回吕芹芹的诉讼请求。案件受理费50元，由吕芹芹负担。吕芹芹不服，提起上诉。 吕芹芹上诉认为，一、一审法院认定灵璧县市场监督局出具的关于营业执照核实情况的说明内容真实，属认定事实错误。吕芹芹在一审中提供的收条和个体工商户营业执照副本，营业执照发证时间是2006年8月16日，该说明与事实不符。二、一审法院仅将补偿安置方案作为定案依据，以偏概全，与事实不符。一审法院认定案涉请示和批复真实性，但未注意批复内容与案涉征收补偿方案同一内容的冲突性，对于商业用房的认定请示和批复能够证明补偿方案不是唯一依据，系根据具体情形发展变化的，灵城镇政府提供的通知也足以证明当时签订协议并不是完全依据征收补偿方案，还有拆迁会议精神，且商业用房的认定经过勘察、公示，符合《灵璧县国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》第十条规定。三、灵城镇政府作出解除决定违背程序正当原则。灵城镇政府在作出撤销决定前未告知吕芹芹享有陈述和申辩的权利，没有听取其意见，不符合正当程序的基本要求。四、一审法院适用法律错误。争议双方在签订协议时并未约定解除条件，且本案亦不符合法定的解除条件，一审法院适用《中华人民共和国合同法》关于解除的规定属适用法律错误。五、灵城镇政府违背信赖保护原则。信赖保护原则是行政法的基本原则，行政机关一经作出某种行为，特别是赋予相对人一定权益的行为，其后不得任意变更。对于吕芹芹的信赖利益应当予以保护，否则会降低政府的公信力和行政行为的确定力。综上，请求撤销一审判决，改判支持吕芹芹的诉讼请求，诉讼费由灵城镇政府负担。 灵城镇政府答辩认为，一、一审法院认定事实清楚。JG3＃地块房屋征收补偿安置方案明确规定门面房的认定条件系2003年1月1日以来连续经营，且能够提供营业执照、税务登记予以证明，后期变更的2008年1月1日并不适用于该区域。经向工商行政管理部门核查，吕芹芹房屋不符合门面房的认定条件。二、解除程序正当。2018年10月31日，JG3＃指挥部向吕芹芹发出了书面通知，通知明确告知吕芹芹的门面房系认定错误，要求重新签订协议，充分保障了吕芹芹陈述申辩权利。三、一审法院适用法律正确。JG3＃项目的所有拆迁户均应依据征收补偿安置方案予以补偿安置，该方案第十三条明确规定如果通过其他不当的方式签署协议、骗取征收补偿资金，由征收部门宣布原签订的协议作废，并追回相关的补偿资金和安置门面，一审法院依据该规定确认解除协议合法符合法律规定。四、关于信赖利益保护。信赖利益是通过合法的方式可以取得、可以期待的合法利益。本案中门面房和住房的价值差别巨大，如果不符合门面房认定标准而予以认定，显然损害了国家利益和社会公共利益，亦不存在对非法利益的信赖保护。综上，请求驳回上诉，维持原判。 吕芹芹向一审法院提交如下证据：1、吕芹芹身份证复印件；2、ＪＧ3地块征收决定及《灵璧县房屋征收补偿安置协议》（协议号398）复印件；3、《通知》和《解除征收补偿协议通知书》复印件；4、个体工商户营业执照、照片、征收补偿协议附件（保证书、证明、门面房草图）；关于撤销吕芹芹《灵璧县征收补偿安置协议398号部分条款的决定》、通知、收条、公示、《灵璧县人民政府关于调整被征收房屋（住改商）商业用途界定年限的批复》、《关于调整被征收房屋（住改商）商业用途界定年限的请示》；5、证人吕某出庭作证。 灵城镇政府在举证期限内向一审法院提交如下证据：1、JG3地块征收决定及《灵璧县JG3#地块房屋征收补偿安置方案》；2、关于营业执照核实情况的说明；3、灵璧县人民政府办公收文单、宿州市纪委纪律检查建议书；4、398号房屋征收补偿安置协议、营业执照复印件。 上述证据均已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定，对一审裁定认定的案件事实，本院予以确认。 本院认为，本案的争议焦点为灵城镇政府解除房屋征收补偿协议的行为是否合法。 行政协议是指行政机关为了实现公共利益或者行政管理目标，与公民、法人或者其他组织签订的协议。行政协议的主要特征为协议主体一方恒定是依法享有行政职权的行政主体，签订行政协议的目的是为了履行行政职责，实现行政管理目标。在行政协议履行过程中，为了实现行政管理目标、维护公共利益，行政机关享有对协议履行的监督权、指挥权、单方变更权和解除权，即行政优益权。行政机关在行使行政优益权时，通常以单方变更协议内容、单方解除协议的形式作出，人民法院在审理解除行政协议案件时应当按照《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十一条第一款之规定，对被告订立、履行、变更、解除行政协议的行为是否具有法定职权、是否滥用职权、适用法律法规是否正确、是否遵守法定程序、是否明显不当、是否履行相应法定职责进行合法性审查。 《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十六条第一款规定，在履行行政协议过程中，可能出现严重损害国家利益、社会公共利益的情形，被告作出变更、解除协议的行政行为后，原告请求撤销该行为，人民法院经审理认为该行为合法的，判决驳回原告诉讼请求；给原告造成损失的，判决被告予以补偿。行政协议既有行政性又有合同性，是行政性和合同性的创造性结合，其因行政性有别于民事合同，又因其合同性不同于一般行政行为。行政协议因协商一致而与民事合同接近，作为行政协议一方当事人的行政机关仍应遵循平等、自由、公平、诚实信用、依约履责等一般的合同原则。因此，行政优益权的行使必须符合法律规定，保护国家公信及民众对其之信赖利益，非因国家、公共利益需要或国家法律政策发生重大调整，行政机关不得行使行政优益权单方变更、解除合同。 就本案而言，案涉的行政协议类型为房屋征收补偿协议。依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十五条规定，房屋征收补偿安置协议系征收部门与被征收户就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项达成的协议。此时，房屋征收部门系作为行政法规授权的机关，行使对国有资产管理和处置的职权，故其对补偿安置房屋、补偿数额的认定均应符合法律、法规及该地块征收补偿方案的规定，不得超标准、超范围安置，否则会对国家财产利益及征收秩序这一社会公共利益造成侵害。具体到本案，双方的争议焦点为吕芹芹的一层房屋是否为商业用房，因住宅与商业用房的价值差异巨大，如吕芹芹的房屋属于住宅，但被认定为商业用房，则势必会侵犯国家利益及公共利益；如吕芹芹的房屋属于商业用房，行政机关行使行政优益权单方对协议内容予以解除，则属于事实不清，应予撤销。 经审查，国务院办公厅《关于认真做好城镇房屋拆迁工作维护社会稳定的紧急通知》（国办明发[2003]42号）规定“对拆迁范围内产权性质为住宅，但已依法取得营业执照经营性用房的补偿，各地可根据其经营状况，经营年限及纳税等实际情况给予适当补偿”。JG3#地块房屋征收补偿方案中关于商业用房的规定如下，被征收房屋的使用性质根据房屋所有权证登记的用途予以认定，住宅安置住宅，商业安置商业；沿街底层房屋（住改商），确属历史形成，2003年1月1日连续经营至今，能提供有效营业执照、税务登记及纳税凭证的沿街第一自然间按商业用房予以认定。综合以上规定来看，住宅在满足一定条件后，可以认定为商业用房。按照JG3#地块征收补偿方案以及《灵璧县国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》的规定，住宅认定为商业用房的条件有两点，一是沿街，需要具备商业价值，二是能够提供有效营业执照、税务登记及纳税凭证，证明自2003年1月1日连续经营至今。具体到本案，吕芹芹的房屋虽位于道路两侧，但其仅提供了2006年的营业执照及2015年的营业执照，不符合方案中能够提供有效营业执照、税务登记及纳税凭证证明自2003年1月1日连续经营至今的标准，故吕芹芹的房屋不应认定为商业用房。灵城镇政府行使单方解除权事实清楚。本院予以支持。 关于吕芹芹上诉称，在征收实施过程中对于商业用房的认定节点由2003年1月1日变更为2008年1月1日，其符合商业用房认定的理由。经查，灵璧县人民政府于2015年5月7日作出JG3#地块征收决定并发布征收补偿安置方案，对于住改商的规定为沿街底层房屋，确属历史形成，2003年1月1日连续经营至今，能提供有效营业执照、税务登记及纳税凭证的沿街第一自然间按商业用房认定。灵璧县人民政府于2016年7月14日调整了《灵璧县国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》中被征收房屋（住改商）商业用途界定年限，由2003年1月1日调整为2008年1月1日。虽然吕芹芹在调整之后签订协议，对于该调整后的标准适用问题，灵璧县人民政府明确回复因JG3#地块征收时间在调整之前已经实施，对调整后的住改商界定年限不适用该地块，由于灵城镇政府在征收过程中对商业用房的认定错误执行了调整后的认定日期，宿州市纪律检查委员会已经发出检查建议对JG3#地块门面房认定相关问题予以整改。故对吕芹芹住改商的认定节点应适用2003年1月1日，其该上诉理由不能成立，本院不予支持。 同时，法律虽未对行政机关行使优益权作出具体的规定，但行政机关行使优益权单方解除协议，势必会对利益产生不利影响，故应遵循正当程序原则，保障相对人的陈述、申辩等程序权利。本案中，灵城镇政府在单方作出单方解除协议时并未告知当事人陈述、申辩等权利，违反了程序正当原则，但鉴于解除协议的事实清楚，依法应确认违法。吕芹芹称灵城镇政府解除协议程序违法的理由成立，本院予以支持。 综上，灵城镇政府单方解除协议事实清楚，但违反程序正当原则，依法应确认违法，但保留其效力。一审判决驳回吕芹芹的诉讼请求不当，本院依法予以纠正。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（二）项、第七十四条第一款（二）项之规定，判决如下： 一、撤销安徽省泗县人民法院作出的（2019）皖1324行初92号行政判决； 二、确认被上诉人灵璧县灵城镇人民政府作出《解除征收补偿协议通知书》的行为违法。 一、二审案件受理费各50元，均由被上诉人灵璧县灵城镇人民政府负担。 本判决为终审判决。 审判长  潘庆飞 审判员  程 旭 审判员  庄明义 二〇二〇年五月二十二日 法官助理李枚娟 书记员戚萍 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。 第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为： （一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的； （二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。 行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法： （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的； （二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的； （三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。