四川省阿坝藏族羌族自治州中级人民法院 行 政 判 决 书 （2017）川32行初6号 原告马进祥，男，回族，1953年10月1日出生，住四川省小金县美兴镇。 原告覃孝莲，女，藏族，1958年3月5日出生，住四川省小金县美兴镇。 委托代理人蒋伟，四川金塔律师事务所律师，代理权限特别授权。 委托代理人李金超，四川金塔律师事务所律师，代理权限一般代理。 被告小金县人民政府，住所地：四川省小金县美兴镇新城区。 法定代表人姚奇杰，小金县人民政府县长。 委托代理人李早伦，小金县人民政府副县级领导，代理权限一般代理。 委托代理人冯渝，小金县人民政府法制办副主任，代理权限一般代理。 委托代理人魏光富，四川金懋律师事务所律师，代理权限一般代理。 委托代理人郭伦，小金县法律援助中心律师，代理权限一般代理。 被告小金县美兴镇人民政府，住所地：四川省小金县美兴镇石灰村。 法定代表人刘全鑫，小金县美兴镇人民政府镇长。 委托代理人陈**杰，小金县美兴镇人民政府副镇长，代理权限一般代理。 委托代理人何雪梅，四川致高律师事务所律师，代理权限特别授权。 原告马进祥、覃孝莲诉被告小金县人民政府、小金县美兴镇人民政府劳动和社会保障行政管理（劳动、社会保障）不依法履行、不按照约定履行其他协议一案，于2017年4月13日向本院提起行政诉讼。本院立案受理后，于2017年4月20日向被告小金县人民政府、小金县美兴镇人民政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告覃孝莲及委托代理人蒋伟、李金超，被告小金县人民政府（以下简称：小金县政府）副县级领导李早伦、法制办公室副主任冯渝、委托代理人魏光富、郭伦，被告小金县美兴镇人民政府（以下简称：美兴镇政府）镇长刘全鑫、副镇长陈**杰、委托代理人何雪梅到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 被告美兴镇政府于2013年7月28日向原告出具《承诺书》，承诺书载明：兹有美兴镇春厂村村民马进祥、覃孝莲，两人为夫妻关系，属春堂坝电站厂房建设被征地农户，该两人被征用的土地面积为2.63亩，该宗土地被征收后马进祥、覃孝莲剩余土地少于春厂村人均土地面积，成为失地农民。对此美兴镇政府承诺，待我县失地农民养老保险政策实施后，马进祥、覃孝莲可享受一次性购买我县失地农民享受社会养老保险的政策，具体事宜待政策出台后，按实施的政策执行。 原告马进祥、覃孝莲诉称，2010年3月至2014年1月，被告小金县政府为进行小金县春堂坝水电站建设，进行了土地征收，原告土地被纳入征收范围。被告小金县政府为了让原告签署《土地征收补偿安置协议》，于2013年7月28日让美兴镇政府向原告出具承诺书。承诺书中明确约定被告在征收原告土地后，为原告购买社会养老保险。被告在征收了原告土地后却迟迟不予履行承诺，原告多次请求被告履行承诺，被告却一直以各种理由推脱。被告的行为属于严重的失信行为，违反了行政法诚实信用原则。为了维护原告的合法权益，提起诉讼，请求支持原告的诉求。请求：1.依法判令被告为原告购买失地农民社会养老保险；2.本案诉讼费由被告承担。 原告为支持其诉讼请求向本院提交以下证据： 1.原告身份证复印件，拟证明原告诉讼主体资格。 2.征收土地补偿安置协议和承诺书，拟证明原告的土地被征收以及被告向原告出具为原告购买失地农民社会养老保险的承诺书。 3.建设用地呈报说明书，拟证明小金县政府是土地征收的主体。 被告小金县政府对原告提交的证据质证意见如下：对证据1的三性无异议；对证据2中安置补偿协议无异议，对承诺书的真实性无异议，合法性、关联性有异议；证据3说明征地拆迁是用于水电建设，是征地的问题，而本案是养老保险的问题，与本案无关，对其真实性、合法性均不予认可。 被告美兴镇政府对原告提交的证据质证意见如下：对证据1的真实性、合法性无异议，关联性有异议，认为不能达到原告的证明目的；对证据2征收土地补偿安置协议，真实性予以认可，认为不能达到证明目的，该证据说明征收单位是小金县扶贫移民局而不是美兴镇政府，因此相关保险事宜应该由征收单位、用地单位办理。对于承诺书，美兴镇政府不是养老保险职权机构，其对养老保险的办理承诺违反了法律的强制性规定，即使是美兴镇政府的真实意思表示，但这也是上级政府对镇政府的指示，不是美兴镇政府的真实意思表示，失地农民养老保险实施方案明确不包含原告这种因大中型水利水电而失地的农民，阿府办函〔2009〕272号文件明确了职能部门不是镇政府；对证据3的三性均不认可，没有任何印鉴章，与美兴镇政府无任何关系。 本院对原告提交的以上证据认证如下：对证据1-3的真实性、合法性、关联性均予以认可。证据1能够证明原告具有诉讼主体资格；证据2能够证明在原告签订《补偿安置协议》的同日，美兴镇政府向原告出具了《承诺书》；证据3能够证明小金县政府是春堂坝水电站的征地单位。 被告小金县政府答辩称，1.小金县政府不是本案的适格被告，小金县政府没有向原告出具任何承诺书，也没有让任何单位部门出具承诺书。2.我州尚未出台有关失地农民养老保险的相关政策之前，原告的诉讼不能成立。由于我州尚未出台失地农民养老保险的相关政策，我县至今没有解决任何一个失地农民养老保险问题。如果我州出台有关失地农民养老保险的相关政策后，我县将解决失地农民养老保险问题。 被告小金县政府未向本院提交证据。 被告美兴镇政府答辩称，1.美兴镇政府不是拆迁赔偿主体，也并非办理养老保险的行政职能机构，作为本案被告主体不适格，应驳回原告的起诉。2.原告未能办理养老保险系其自身原因所致。2014年8月，美兴镇政府向小金县政府递交《关于请求春厂村马进祥、覃孝莲确认为失地农民的请示》（小美府〔2014〕38号），并向县政府申请按照失地养老保险相关政策予以办理养老保险关系，其养老保险金由其本人承担。小金县政府批复“请国土局按照相关程序办理”，2014年8月22日，小金县国土局向小金县社保局出具了原告为失地农民的证明，并证实原告于2014年6月13日转为非农业户口。2014年12月16日，小金县人社局将《小金县被征地农民农转非人员参加养老保险的方案（试行）》提交小金县政府审定，2014年12月27日，小金县政府批复同意了小金县人社局的《小金县被征地农民农转非人员参加养老保险的方案（试行）》，根据该方案第七条第三款，参保人员办理养老保险，由参保人提交自愿参保申请书、身份证、户口簿、近期免冠照片等。原告未能办理养老保险系其自身原因所致，与答辩人无关。美兴镇政府依法行使其行政职责，按照规定完成了办理养老保险的协助义务。原告的诉讼请求没有法律依据，请法院查清事实驳回原告的诉讼请求。 被告美兴镇政府向本院提交以下证据： 第一组证据：1.征收土地补偿安置协议；2.土地补偿清单；3.经济林木计算清单；4.地面建筑物及其他构筑物补偿清单；5.补偿划款名单；6.领条。拟证明：原告与小金县国土资源局签订的安置协议合法有效，原告就补偿方式选择了货币安置，已领取了全额补偿款240233.8元。 第二组证据：1.小美府〔2014〕17号文件；2.文件处笺；3.小美府〔2014〕38号文件；4.关于马进祥、覃孝莲为因征失地农民的证明；5.小人社〔2014〕351号文件；6.小府函〔2014〕183号文件。拟证明原告未办理养老保险是政策和自身原因导致。 原告对被告美兴镇政府提交的证据质证意见如下：对第一组证据的真实性、合法性无异议，关联性有异议，原告起诉的是政府所作出的承诺，而该组证据与本案无关；对第二组证据的真实性、合法性无异议，关联性有异议。政策和自身原因的陈述相互矛盾，既然是政策原因，就不是自身原因。政府做出承诺已经四年了，政策原因就可以一直不履行，被告陈述自相矛盾。 被告小金县政府对美兴镇政府的提交的证据质证意见如下：对第一组证据三性无异议。征地拆迁的单位是国土局和移民局，征地主体是移民局而不是县政府，原告要申请保险应该向移民局、社保局提出，而不是找政府。另外合同上并没有约定原告享受社保的权利，也无政策支持，因此原告要求享受社保无依据。第二组证据中1-4无异议，对证据5小人社〔2014〕351号文件的真实性、合法性无异议，关联性有异议，根据该证据内容，与本案无关。证据6小府函〔2014〕183号文件与本案无关联性，该证据是大中型水电站以外的政策，大中型水电站应根据国务院出台的其他政策，而现在配套规定还未出台。 本院对被告美兴镇政府提交的以上证据认证如下：第一组证据能够证明2013年7月28日原告与小金县国土资源局签订《安置补偿协议》，同日原告领取了协议约定的所有补偿款；对第二组证据中证据1真实性、合法性予以认可，关联性不予认可。该文件虽涉及原告，但其主要内容为农转非，与本案涉及的养老保险无直接关联性。证据2-4能够证明小金县政府、美兴镇政府、小金县国土资源局为确认原告失地农民身份发出了相关文件以及证明。证据5、6，将大中型水电站移民安置排除在外，因此与本案无关联性。 本院依职权调取以下证据： 1.《阿坝州小金县春堂坝水电站建设征地移民安置规划报告》第1页相关内容，载明春堂坝水电站总装机容量为54MW。结合GB50501-1994《防洪标准》相关规定，证明春堂坝水电站属于中型电站。 2.《阿坝州小金县春堂坝水电站建设征地移民安置规划报告》第89页相关内容，载明土地补偿费和安置补助费之和为24000元/亩。结合《土地补偿安置协议》及其附件，证明原告领取的补偿款包括了土地补偿费和安置补助费。 本院依职权通知了小金县社会保险事业管理局、小金县扶贫和移民工作局到庭作证。 小金县社会保险事业管理局当庭陈述，未给原告办理养老保险的原因是现有的被征地农民社会保障政策将大中型水电站排除在外，目前没有大中型水电站移民社会保障相关政策，因此无法为原告办理。 小金县扶贫和移民工作局当庭陈述，春堂坝水电站属于中型水电站，移民安置都是通过货币安置手段，原告领取的补偿是全额的，一次性的，包括了土地补偿费用和安置补偿费用。水电站建设后期扶持中也没有养老保险相关政策。 经审理查明，2013年7月28日，因春堂坝水电站建设需要，小金县国土资源局与原告签订了《土地征收安置协议》，协议约定的补偿金额包括了土地补偿费、安置补助费、青苗补偿费、地面附着物补偿费、经济林木补偿费等，同时约定被安置人员同意自行安置并不再向村委会提出安置要求和重新分配土地等内容。小金县扶贫和移民工作局在当日付清了所有补偿费，至此该协议已全部履行完毕。同日被告美兴镇政府向原告出具了加盖公章的承诺书一份，承诺书载明：“兹有美兴镇春厂村村民马进祥、覃孝莲，两人为夫妻关系，属春堂坝电站厂房建设被征地农户，该两人被征用的土地面积为2.63亩，该宗土地被征收后马进祥、覃孝莲剩余土地少于春厂村人均土地面积，成为失地农民。对此美兴镇政府承诺，待我县失地农民养老保险政策实施后，马进祥、覃孝莲可享受一次性购买我县失地农民享受社会养老保险的政策，具体事宜待政策出台后，按实施的政策执行。特此承诺。”2014年8月14日美兴镇向小金县政府提出《关于春厂村马进祥、覃孝莲确认为失地农民的请示》（小美府〔2014〕38号），同月21日小金县人民政府作出让小金县国土资源局按相关规定办理的批示。同月22日小金县国土资源局作出《关于马进祥、覃孝莲为因征失地农民的证明》。2017年4月13日，原告马进祥、覃孝莲诉至本院。 本院认为，美兴镇政府是作出承诺书的主体，在承诺书上加盖了公章，是本案的适格被告。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施”的规定，小金县政府是春堂坝水电站的征收主体，美兴镇政府作为其下级政府应视为是受其委托具体实施征地工作，而《承诺书》正是为推进征地工作而作出的，也同属征地工作，因此小金县政府是本案的适格被告。 《土地征收安置协议》已经履行完毕，结合本院调取的阿坝州小金县春堂坝水电站建设征地移民安置规划报告》第89页相关内容，原告领取的补偿费包括了土地补偿费和安置补助费。承诺书载明原告可享受一次性购买失地农民养老保险政策一事应待相关政策实施后，按政策实施。根据《四川省人民政府办公厅关于进一步做好被征地农民社会保障工作的通知》规定：大中型水利、水电工程建设征地涉及的移民安置按国务院和省政府的有关规定办理。目前，国务院、省政府出台的移民安置相关政策，尚未有大中型水电站移民安置后再购买失地养老保险的相关规定。因此，承诺书约定原告可享受一次性购买失地农民社会养老保险政策的前置条件尚不具备。且承诺书相关内容并未约定由政府为其购买养老保险。 综上，原告马进祥、覃孝莲要求被告小金县政府、美兴镇政府为其购买养老保险的请求，无事实、法律依据。经合议庭合议，根据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下： 驳回原告马进祥、覃孝莲的诉讼请求。 本案受理费50元，由原告马进祥、覃孝莲承担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省高级人民法院。 审 判 长  张海生 审 判 员  许志英 人民陪审员  田 涛 二〇一七年十月十三日 书 记 员  苏晓伟 附相关法律条文： 《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第五十六条有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求： （一）起诉被告不作为理由不能成立的； （二）被诉具体行政行为合法但存在合理性问题的； （三）被诉具体行政行为合法，但因法律、政策变化需要变更或者废止的； （四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。