广西壮族自治区高级人民法院行 政 判 决 书（2017）桂行终595号上诉人（一审原告）南宁市武鸣区两江镇龙英村第3村民小组。诉讼代表人韦佩伦，组长。委托代理人梁耀军，南宁市阳光法律事务所法律工作者。被上诉人（一审被告）南宁市武鸣区人民政府。住所地：南宁市武鸣区兴武大道***号。法定代表人黄伟光，区长。委托代理人陆学斌，南宁市武鸣区林业局工作人员。委托代理人陆廷海，南宁市武鸣区林业局法律顾问。被上诉人（一审被告）南宁市人民政府。住所地：南宁市嘉宾路*号。法定代表人周红波，市长。委托代理人苏嫦，南宁市人民政府法制办公室工作人员。委托代理人卜振国，南宁市人民政府法制办公室工作人员。一审原告南宁市武鸣区陆斡镇兴江村第4村民小组。诉讼代表人黄汉民，组长。委托代理人韦兰军，广西广为律师事务所律师。一审第三人南宁市武鸣区陆斡镇大榄村民委员会。法定代表人黄耿员，主任。一审第三人南宁市武鸣区陆斡镇贵德村第5村民小组。诉讼代表人曾会山，组长。一审第三人南宁市武鸣区陆斡镇贵德村第6村民小组。诉讼代表人李元勇，组长。贵德村第5、6村民小组的委托代理人曾德秀，1944年2月16日出生，农民，住南宁市武鸣区。一审第三人南宁市武鸣区陆斡镇兴江村民委员会。法定代表人张佳新，主任。上诉人南宁市武鸣区两江镇龙英村第3村民小组（以下简称龙英3组）因其诉南宁市武鸣区人民政府(以下简称武鸣区政府)、南宁市人民政府(以下简称南宁市政府)土地行政确权以及行政复议纠纷一案，不服南宁市中级人民法院（2016）桂01行初66号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2017年9月26日公开开庭审理了本案。上诉人龙英3组的诉讼代表人韦佩伦，委托代理人梁耀军，被上诉人武鸣区政府的委托代理人陆学斌、陆廷海，被上诉人南宁市政府的委托代理人苏嫦、卜振国，一审原告南宁市武鸣区陆斡镇兴江村第4村民小组(以下简称兴江4组)的诉讼代表人黄汉民、委托代理人韦兰军，一审第三人南宁市武鸣区陆斡镇大榄村民委员会(以下简称大榄村委)的法定代表人黄耿员，一审第三人南宁市武鸣区陆斡镇贵德村第5、6村民小组（以下简称贵德5、6组）的诉讼代表人曾会山、李元勇，委托代理人曾德秀到庭参加诉讼，一审第三人南宁市武鸣区陆斡镇兴江村民委员会(以下简称兴江村委)经合法传唤无正当理由未到庭参加诉讼，本院缺席审理。本案现已审理终结。南宁市中级人民法院一审查明：（一）各方主张的林地范围和面积。本案各方所争议的林地，位于现××区××与两江镇交界的小明山一带，本案统称“中兵、凹枯旧、三宝”一带（具体位置见武政行决定[2015]12号处理决定附图），总面积约1470亩。各方对争议地名的叫法不一，如绿优山，又叫渌优山、渌尤山、六优山、陆优山等，中兵山又叫总兵山等。其中，龙英村3组主张全部争议林地，东面以头宝、二宝、三宝、团安为界，东南面以溪中兵为界，西南面以山脚水田为界，西面以老虎钳牛、元栏黄答干山潮为界，面积约1470亩；兴江村4组主张“三宝”一带林地，面积约568亩；大榄村民委主张“中兵、三宝”一带林地，面积约1190亩；贵德村5、6组为一个共同的争议主体，主张“中兵、取海”一带林地，面积约562亩。（各方主张范围相互有重叠，详见武鸣县林业局现场勘查图）。（二）各方行政建制变更情况。两江镇龙英村解放前后的行政建制变更情况是：民国22年（1933年）武鸣县设5个区，东区为1等区，辖和圩乡、龙母乡等12个乡113个村1118甲。民国31年（1942年）9月改设33个乡338保，其中白云乡辖云川，耸兴、岭云、镇罗、英俊、龙笔、大李、鹤安8保,龙母乡未沿用。1949年12月武鸣全境解放。1950年设10个区辖32个乡，其中白云区为第9区,辖雷江乡、白云乡、小陆乡。1952年笔峰、龙母、英俊、大李一、大李二、镇罗6村合设为龙英乡，取龙母、英俊各一字得名。1958年分英俊、龙英2大队,1962年合称龙英公社，1966年改大队并析出英俊大队，1984年改村至今。龙英村3组为龙英村下辖村民小组。其他各方行政建制变更情况以有关文献记载为准，本案未发生争议。（三）争议林地权属情况。解放后土改、合作化和“四固定”时期,本案争议各方隶属不同行政区、村，并各自参加土改、合作化和“四固定”。陆斡方当事人均未能提供解放后至“四固定”期间争议林地权属凭证。两江方龙英村3组提供《武鸣县（东区）龙母乡镇江村轮廓图及土地坵形图》作为证明争议林地在土改时期属本方所有的凭据。1981年落实“林业三定”时期，原陆斡公社曾组织其所属的兴江、大榄、贵德大队及其所属的生产队对争议地走山定界。原兴江大队（现兴江村民委）取得武鸣县人民政府颁发的武鸣山林权字第9090号山界林权证（该证注明：“大队属于林权，山权仍属第四队”），原兴江村4队（现兴江村4组）取得武鸣县人民政府颁发的武鸣山林权字第90904号山界林权证，两证签署时间为1984年8月30日，山界林权登记表登记时间为1988年8月30日。原贵德村5、6队（现贵德村5、6组）分别取得武鸣县人民政府颁发的武鸣山林权字第90705Ⅵ、90706Ⅳ号山界林权证，两证签署时间为1981年7月5日，山界林权登记表登记时间为1981年3月13日。大榄村民委未提供“林业三定”时期颁发的山界林权证。龙英村3组未取得“林业三定”时期颁发的山界林权证。兴江村民委未经营争议地，承认放弃争议地权属主张。（四）各方对争议林地经营管理情况。各方均认可在土改、合作化、“四固定”时期大部分争议林地属荒山荒坡作各方牧场地。1958年国有剑江农场设立时，经当时的武鸣县人民委员会批准，并得到各方代表同意，对当时的兴江、大榄、贵德等农业社的牧场地进行了调整。1970年代国家在争议地进行飞播造林。之后，龙英村3组农户曾在争议地进行种植木薯、细叶桉、竹子和筑房等经营活动，经县政府工作人员现场勘查仍留有痕迹。1993年9月，兴江村4队与唐海签订《承包开发荒山造林合同书》并经公证，将涉及本案部分争议地在内的2500亩林地发包给唐海承包经营，经武鸣县政府实地勘查，该组在本案争议地“猪肝”处发包经营面积约25亩。1988年4月，原大榄村公所与曾文武签订《合同书》并经公证，将社海、六优坡荒地1000亩发包曾文武经营，曾文武又与广西武鸣拷胶厂签订《联营种植拷胶原料合同书》，约定种植拷胶原料，后承包者又将前述部分承包地转与其他农户经营，经武鸣县政府实地勘测，在本案争议林地实际经营面积约680亩。1960年代，贵德村5、6组曾在争议地“总（中）兵”育苗造林；2000年4月，贵德村5、6组与本组村民零庆荣、曾会星、曾会谋签订合同，将部分争议地发包给后者承包经营，经实武鸣县政府实地勘测，实际经营面积约495亩。（五）争议林地权属纠纷发生及处理情况。1989年10月21日，原陆斡镇大榄村公所与两江乡龙英村公所在武鸣县土地资源调查组的主持下，对双方的行政界线进行勘界核对，共同实地核定双方交界争议地范围。2006年12月5日，龙英村3组向原武鸣县政府提交《山林权属纠纷调处申请书》，申请政府对本案进行调处。原武鸣县政府经立案调查，经调解无效后，于2011年4月13日作出武政行决字[2011]13号处理决定。龙英村3组、兴江村4组不服，分别向南宁市政府申请复议。南宁市政府于2012年3月6日作出南府复议[2012]11号行政复议决定，维持该处理决定。龙英村3组不服，向原武鸣县法院起诉。原武鸣县法院于2012年12月27日作出（2012）武行初字第12号行政判决，撤销原武鸣县政府上述处理决定，并由原武鸣县政府重新作出处理决定。原武鸣县政府经重新调处后，于2015年8月4日作出武政行决字[2015]12号处理决定。龙英村3组、兴江村4组不服，分别向南宁市政府申请行政复议，南宁市政府于2016年1月5日作出南府复议[2015]320号行政复议决定，维持武政行决字[2015]12号处理决定。龙英村3组、兴江村4组不服，分别向南宁市中级人民法院提起诉讼，均请求法院撤销一审判决、武政行决字[2015]12号处理决定、南府复议[2015]320号行政复议决定另查明，经国务院及广西壮族自治区人民政府批准，南宁市政府于2016年4月15日下发通知，撤销武鸣县，设立南宁市武鸣区。南宁市中级人民法院一审认为：（一）关于权属凭据问题。陆斡方当事人兴江村4组，大榄村民委，贵德村5、6组，兴江村民委均未能提供争议林地在土改、合作化、“四固定”时期权属归己的凭据。两江方龙英村3组提供《武鸣县（东区）龙母乡镇江村轮廓图及土地坵形图》作为土改时期争议林地权属归己的凭据，但由于解放后武鸣县已不存在“龙母乡”的行政建制，上述轮廓图、土地坵形图亦不能确认为本案争议林地地形，故该证据不能认定为土改时期登记本案争议林地权属的证据。原兴江大队、兴江村4队及贵德村5、6队虽然分别取得“林业三定”时期颁发的9090号、90904号和90705Ⅵ号、90706Ⅳ号山界林权证，但这些权属凭证由于分别存在如前认证分析所述的四至不清、无面积记载、发证与登记时间颠倒、涂改、违反程序发证等问题，因此不能作为争议林地权属归己的有效依据。兴江村4组引据的《林业部关于县级以上地方人民政府依法核发的林权证书能否撤销的答复》，已被国家林业局于2012年10月23日颁布的2012年第9号公告列入失效或废止的规范性文件目录,不能作为支持其诉讼主张的有效依据。1989年陆斡镇大榄村公所与两江乡龙英村公所在武鸣县土地资源调查组的主持下，对双方的行政界线进行勘界核对时，亦共同将争议林地核定为双方界线争议的范围。因此，本案争议林地应属于未经合法有效确定权属的林地。（二）关于经营事实问题。各方对争议林地经营管理的事实表明，土改、合作化、“四固定”时期，争议林地为各方牧场地，但未经划分确定权属或管理界线。1958年剑江农场设立时对兴江、大榄、贵德等农业社牧场地的调整印证了这一事实。1970年代，争议林地由国家进行飞播造林。国家飞播造林结束后，各方对争议林地都有过经营管理活动，其中陆斡方当事人的经营活动持续至今。发生在2006年12月14日武鸣县林业局《山林权属纠纷调处告知书》下发前的经营管理活动，应认定为该方对争议林地存在经营管理的事实。龙英村3组认为陆斡方当事人经营林地不在本案争议林地范围的意见与实际情况不符，不予采信。（三）关于确权依据问题。原武鸣县政府根据本案争议林地权属未定的性质和各方经营管理的事实对争议林地进行确权处理，既从地理位置和实际管理上方便各方的生产生活和经营管理，保持经营的稳定性，也尊重了各方解放以来各个时期对争议地经营管理的历史情况，符合《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第四条的规定。根据“三个有利于”原则，虽然兴江村4组实际经营本案争议林地“猪肝”岭处25亩，但其对此处争议林地的经营管理，并不符合“三个有利于原则”，其对本案全部争议林地的主张，也无充分的事实和法律依据。同时，根据1962年《农村人民公社工作条例（修正草案）》第十二条规定：“为了保护、培育和合理利用山林资源，公社所有的山林，一般应下放给生产队所有；不宜下放的，仍旧归公社或者生产大队所有。归公社或者生产大队所有的山林，一般地也应该固定包给生产队经营；不适合生产队经营的，由公社或者生产大队组织专业队负责经营。这些山林的所有权和经营权，定下来以后，长期不变。”大榄村民委有取得林地所有权的资格，鉴于其对争议林地长期进行经营管理的事实，原武鸣县政府将其经营管理的部分林地确定权属归其所有，也是符合有关法律政策规定和“三个有利于原则”。（四）关于法律适用问题。根据本案的实际情况，应当适用《中华人民共和国森林法》第十七条第一款，《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三条第一款，第四条，第三十条第一款第（二）项，第三十四条第（三）、第（七）、第（十）项，第三十五条，《国务院批转广西壮族自治区关于处理土地、山林、水利纠纷的情况报告》（国发[1980]135号）第三部分第（四）项，《国务院办公厅转发林业部关于稳定山权林权落实林业生产责任制情况简报的通知》附件第（二）部分第三点等规定进行处理。原武鸣县政府依照《中华人民共和国森林法》第十七条，《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三条、第三十条第二款、第三十五条第二款、第三十六条第一款，国发[1980]135号第三部分第四项的规定进行处理，适用法律基本正确，但表述遗漏和不正确部分应依上述表述予以补充和纠正。（五）关于行政程序问题。原武鸣县政府受理本案调处申请后，组织各方当事人进行实地勘查、核实证据、听取各方当事人意见和组织调解，并在对原来作出的处理决定进行补充调查，作出武政行决字第[2015]12号处理决定。南宁市政府经依法受理复议申请后，作出南府复议[2015]320号复议决定书。两被告的行政程序，符合《中华人民共和国森林法》和《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》等有关法律法规规定的程序。综上，原武鸣县政府在本案各方均无有效证据证明己方取得争议林地权属的情况下，根据有关法律、法规规定和“三个有利于原则”作出的武政行决字[2015]12号处理决定，南宁市政府经复议作出的南府复议[2015]320号行政复议决定，所依据的证据确凿，适用法律、法规基本正确，行政程序合法，应予维持。龙英村3组和兴江村4组诉请撤销上述处理决定和复议决定的理由不成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回南宁市武鸣区两江镇龙英村第3村民小组（伏马屯）、南宁市武鸣区陆斡镇兴江村第4村民小组的诉讼请求。上诉人龙英3组上诉称：1.武鸣县龙母乡镇江村轮廓图、坵形图是经原武鸣县人民法院作出（2012）武行初字第12号判决书确认是土改时期证据，为合法有效证据。而且图上的“松”字经证实解放后仍然使用，一审否定该证据无根据。山林权属示意图在一审庭审时均经各方质证并核对标注图上的地名和方位，但一审又以该证据并非原件为由予以否定。因此，一审法院审查和采信证据适用法律错误。另外，根据行政诉讼的证据规则，武鸣县政府对其作出的决定负有举证责任，但一审没有认真审查政府决定的举证不力。2.一审第三人除争议地外都有不少于200亩同等性质的土地，政府还将其管理使用的争议地确权分给一审第三人不符合“三个有利于”，一审判决没有考虑本案的历史事实，属枉法裁判。综上，请求二审法院撤销一审判决、武政行决字第[2015]12号处理决定、南府复议[2015]320号复议决定书。被上诉人武鸣区政府答辩称：1.根据《武鸣县志》对龙英村解放前后的历史建制变更记载证实，民国31年至解放前行政区域已不存在龙母乡，解放后不再延用。《广西地理名典》记载，1952年时龙母为村级。武鸣县档案局对《武鸣县龙母乡镇江村轮廓图》归档年度为1938年。因此，武鸣县龙母乡镇江村轮廓图、坵形图不是土改时期的证据。2.本案在各方均无有效证据证明己方取得争议林地权属的情况下，充分调查争议地的经营管理事实，按照“三个有利于原则”以及经营管理事实作出的武政行决字[2015]12号处理决定，事实清楚、程序合法、适用法律正确，应予维持。请求二审法院驳回上诉，维持原判。被上诉人南宁市政府答辩称：武鸣区政府作出的武行决字［2015］12号处理决定认定主要事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，我府复议维持该行政行为，合法有据。本案争议林地在土改、合作化、“四固定”等历史时期，争议各方均没有充分证据证明争议林地已划分落实到已方所有。兴江村4组的90904号山界林权证、兴江村委（原兴江大队）的9090号山界林权证无面积记载，在大队林权总图无界线标明，且无相邻权属人共同踏界认可，属违反发证程序，应予撤销。贵德村第5、6村民小组的90705VI、90706IV号山界林权证无相邻权属人的踏界认可签字，属违反发证程序，应予撤销。武鸣县政府在各方当事人对于上述历史时期没有充分证据证明权属的情况下，按照“三个有利于”的原则以及参考经营管理事实，作出武行决字［2015］12号处理决定并无不当。武行决字［2015］12号处理决定认定的事实清楚，适用法律正确。一审法院认定事实清楚、证据确实充分，适用法律正确，程序合法。请求二审法院驳回上诉，维持原判。一审原告兴江4组述称：兴江4组持有9090号、90904号山界林权证记载四至范围清楚，合法有效。证件填写时间颠倒问题是工作人员的失误，不影响证件效力。关于地名涂改的问题，办证情况已经说明清楚。综上，两证的发证程序没有违法，一审认定错误。请求二审法院依法撤销一审判决。一审第三人贵德5、6组述称：一审法院判决认定的事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，程序合法。请求二审法院驳回上诉，维持原判。一审第三人大榄村委述称：一审法院判决认定的事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，程序合法。请求二审法院驳回上诉，维持原判。经审查，本院确认一审判决认定的证据合法有效，可以作为本案定案的依据。据此，本院二审查明的事实与一审查明的事实一致。本院认为：1.关于武鸣县龙母乡镇江村轮廓图、坵形图能否作为本案确权依据的问题。首先，上诉人龙英3组没有充分的证据证实该证据属于土改时期的书证。其次，鉴于原武鸣县人民法院作出（2012）武行初字第12号、（2012）武行初字第4号行政判决书中，对武鸣县龙母乡镇江村轮廓图、坵形图的采信认定相互矛盾。因此，本院有权综合其他证据来判定该证据。根据武鸣区政府提供的《武鸣县志》、《广西地理名典》，证实了民国31年至解放前行政区域已不存在龙母乡，解放后不再延用，1952年时龙母为村级。可以证实武鸣县龙母乡镇江村轮廓图、坵形图不是土改时期的证据。根据《林木林地权属争议处理办法》第九条的规定，该凭证不得作为处理林权争议的依据或者参考依据。因此，上诉人龙英3组主张以武鸣县龙母乡镇江村轮廓图、坵形图作为本案确权依据的理由不充分。2.关于武鸣区政府依职权撤销90904、9090、90705VI、90706IV号山界林权证是否正确的问题。经查，武鸣区政府在调处本案过程中，核实了原兴江大队领取9090号山界林权证,该证记载有“三宝”地名但无面积，记载林权属兴江大队，林地属兴江大队第4队所有，兴江村民委未经营过争议地且表示放弃争议地权属主张。兴江村4组领取90904号山界林权证，该山界林权证有四至范围但无面积记载，地名存在涂改，发证时间在前、造册登记时间在后，违反先后顺序，时间颠倒相差4年。因此，造册登记表的真实性存疑。且兴江大队山界林权总图界线未划至争议地。90705VI、90706IV号山界林权证无相邻权属人踏界认可签字。因此，上述权属凭证不仅没有按照相关法定程序颁发，且与其他书证存在矛盾，无法证实该权属凭证所记载内容的客观真实。故武鸣区政府以及南宁市政府未将90904、9090、90705VI、90706IV号山界林权证作为确权依据正确，且政府依职权撤销违反程序颁发的上述山界林权证，并无不当。因此，一审原告兴江4组认为9090、90904号《山界林权证》合法，应作为主张争议地权属依据的理由不充分。3.关于本案确权处理决定认定事实是否清楚、证据充分，是否符合“三个有利于”的问题。首先，权属纠纷调处系行政机关对各方当事人之间权属争议的居中裁决活动，根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三十七条之规定，权属纠纷当事人对其主张负有举证责任。因此，龙英3组认为在土地确权中政府负举证责任的意见没有法律依据。其次，本案中，上诉人龙英3组、一审原告及一审第三人均未能提供确凿的证据证明争议地在土改、合作化、“四固定”时期已明确过权属。经核实，现有证据可以证实贵德5、6组自六十年代起在争议地“中兵”育苗造林，2000年后将部分林地对外发包。1988年，大榄村委将部分争议地对外发包。1970年，龙英3组在争议地“凹老虎”种植林木。因此，武鸣区政府根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三十五条第（二）项之规定，以管业事实作为本案确权的参考依据，事实清楚、证据充分。另外，武鸣区政府在查明事实的基础上，兼顾各方利益，综合各方的实际管业情况、山岭走向的天然界线、方便生产生活等因素，武鸣区政府依职权划定土地权属界线，符合“三个有利于”原则。因此，上诉人龙英3组所提出的本案确权事实不清，证据不足，也不符合三个有利于的主张，理由不能成立。综上，武鸣区政府作出武行决字［2015］12号处理决定有事实和法律依据，南宁市政府的南府复议[2015]320号复议决定维持该处理决定，并无不当。一审判决认定事实清楚，适用法律正确。上诉人的上诉理由不充分，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人南宁市武鸣区两江镇龙英村第3村民小组负担。本判决为终审判决。审 判 长 罗伊里审 判 员 张丽丽审 判 员 谭刘宽二〇一七年十月二十三日法官助理 刘韦唯书 记 员 孙宇欣