四川省乐山市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）川11行终42号 上诉人（原审原告）：张文富，男，1953年9月13日出生，汉族，住四川省乐山市市中区。 委托诉讼代理人：毛桂秀（系张文富妻子），女，1964年11月20日出生，汉族，住四川省乐山市市中区。 委托诉讼代理人：杨衡，四川洪运律师事务所律师。 上诉人（原审被告）：乐山市市中区自然资源局，住所地四川省乐山市市中区白燕路140号，统一社会信用代码11511002MB1875765J。 法定代表人：赵建林，局长。 委托诉讼代理人：周斌，该局工作人员。 委托诉讼代理人：雷定全，四川睿典律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）：毛仕兴，男，1958年8月10日出生，汉族，住四川省乐山市市中区。 委托诉讼代理人：毛桂秀（系毛仕兴妹妹），女，1964年11月20日出生，汉族，住四川省乐山市市中区。 委托诉讼代理人：杨衡，四川洪运律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：乐山市市中区悦来镇人民政府，住所地四川省乐山市市中区悦来乡悦来街181号，统一社会信用代码11511002008557700A。 法定代表人：余庆茹，镇长。 委托诉讼代理人：张绍平，该镇工作人员。 委托诉讼代理人：周攀，四川双荣律师事务所律师。 上诉人张文富、乐山市市中区自然资源局（以下简称区自然资源局）与被上诉人毛仕兴、乐山市市中区悦来镇人民政府（以下简称悦来镇政府）行政强制一案，不服四川省峨眉山市人民法院作出（2019）川1181行初134号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年3月19日受理后，依法组成合议庭，于2020年4月23日对本案公开进行了询问。上诉人张文富及其委托诉讼代理人杨衡、毛桂秀，上诉人区自然资源局的委托诉讼代理人周斌、雷定全，被上诉人毛仕兴的委托诉讼代理人杨衡、毛桂秀、被上诉人悦来镇政府的委托诉讼代理人周攀参加询问。本案现已审理终结。 一审法院查明：张文富已于2004年在其宅基地上修建一楼一底的房屋。2017年，张文富占用乐山市市中区悦来乡龙岩村11组（原龙门村6组）集体土地进行建设，该地块总占地面积266.57平方米，其中农用地面积266.57平方米（耕地面积201.66平方米），混合房屋占地面积为176.43平方米。2018年6月20日，原乐山市国土资源局棉竹国土资源所向被执行人送达《责令停止违法行为通知书》，责令立即停止违法行为，听候处理。原乐山市国土资源局于2018年7月17日对张文富涉嫌占地进行建设一案立案调查，于2018年9月10日向张文富送达《行政处罚告知书》，于2018年9月29日作出《行政处罚决定书》，于2019年5月6日作出《履行行政处罚决定催告书》。2019年1月21日，悦来乡政府向张文富送达了《限期拆除通知》，认为张文富户于2018年在龙岩村11组擅自动工修建的住房没有取得合法手续，违反了《中华人民共和国土地管理法》等规定，该建筑工程属违法建设，根据《四川省城乡规划条例》第八十三条规定，要求张文富在2019年1月24日前将违法建筑自行拆除并复耕，逾期不拆除的，悦来乡政府将组织力量对该违法建筑物依法强制拆除复耕。同年1月29日，悦来乡政府组织将该房屋拆除。因张文富未履行相应义务，乐山市自然资源局在法定期限内向四川省乐山市峨眉山市人民法院（以下简称峨眉山市法院）提出强制执行申请，峨眉山市法院作出（2019）川1181行审38号《行政裁定书》，裁定准予强制执行原乐山市国土资源局作出的乐市国土资罚〔2018〕第33号《行政处罚决定书》中对张文富处以罚款18793.65元部分，由人民法院执行。张文富、毛仕兴对拆除行为不服，诉至峨眉山市法院，请求判如所述。 另查明，2017年，张文富为其舅子毛仕兴在龙岩村11组修建了面积为68.3平方米的一层房屋，该房屋修建在毛仕兴位于（面积为159.08平方米）的宅基地上。张文富修建的面积为176.43平方米的二层住房，没有在毛仕兴的上述宅基地范围内。 2019年12月17日，乐山市市中区人民政府机构改革，撤销悦来乡，设立悦来镇。 认定上述事实有限期拆除通知、照片、三定方案、占用基本农田截图、基本农田保护卡、询问笔录、现场照片、责令停止违法行为通知书、悦来乡政府和龙岩村村委会证明（2份）、张文富用地地形图、张文富及毛仕兴位置关系截图、行政处罚决定书、行政裁定书、乐中府函〔2019〕201号文件、宅基地使用证以及庭审笔录等予以证实。 一审法院认为，根据《中华人民共和国行政处罚法》第四十四条“对违法的建筑物、构筑物等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法组织强制拆除。”和《四川省城乡规划条例》第一款“城乡规划主管部门、镇、乡人民政府作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期拒不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府应当责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”规定，原审被告悦来镇政府具有对在其辖区需要强制拆除的违法的建筑物、构筑物等依法组织强制拆除的职权。 关于原审被告区自然资源局是否为本案适格的被告问题。原审原告主张区自然资源局是房屋强拆行为的共同实施主体，并提供了现场照片、视频资料和《乐山日报》的报道。本案中，原审原告除提供媒体报道外，还提供了拆除现场照片和视频资料，形成了证据锁链，且区自然资源局也认可视频和照片中有该局的工作人员，证明其工作人员在张文富房屋的拆除现场且没有其他合理理由，不能排除其与悦来镇政府共同实施了拆除行为，区自然资源局是本案适格的被告。区自然资源局辩称未参与强拆，不是本案适格被告的理由不成立。 关于被诉的强拆行为是否合法的问题。《中华人民共和国土地管理法》第八十三条规定，依照本法规定，责令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的，建设单位或者个人必须立即停止施工，自行拆除；对继续施工的，作出处罚决定的机关有权制止。建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的，可以在接到责令限期拆除决定之日起十五日内，向人民法院起诉；期满不起诉，又不自行拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行，费用由违法者承担。根据上述规定，县级以上土地主管部门可以作出责令限期拆除违法建筑物和其他设施的行政处罚，有权按照土地管理法的规定强制申请人民法院强制执行；拆除违法建筑应当事先告知，并在法定申请行政复议和提起行政诉讼的期限届满后实施；实施强制拆除前，应当发出催告履行通知书，要求被处罚人在合理的期限内自行拆除。本案中，对张文富非法占地行为的查处以及作出行政处罚决定均为原乐山市国土资源局作出，向法院申请强制执行的职权也是原乐山市国土资源局的承继者乐山市自然资源局。2019年3月乐山市市中区机构改革之前，原乐山市国土资源局市中区分局作为原乐山市国土资源局的派出机构，没有查处非法占地等违法行为、作出行政处罚或者向法院申请强制执行的法定职权。故区自然资源局对张文富房屋的拆除行为，没有事实和法律依据。《中华人民共和国行政强制法》第十三条规定，行政强制执行有法律设定；法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。第三十五条第（一）项规定，行政机关在作出强制执行决定前，应当事先催告当事人限期履行义务。第三十七第一款规定，经催告，当事人逾期不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。第四十四条规定，对违法的建筑物、构筑物等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法组织强制拆除。《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。《四川省城乡规划条例》第八十三条规定，在乡、村规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由市、县人民政府城乡规划主管部门或者镇、乡人民政府责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施影响的，限期改正；逾期拒不改正的，市、县人民政府城乡规划主管部门或者镇、乡人民政府可以依法组织拆除。根据上述规定，乡、镇人民政府可以作出责令停止建设或责令限期改正的行政命令，有权按照行政强制法的规定强制拆除违法建筑；拆除违法建筑应当事先予以公告，并在法定申请行政复议和提起行政诉讼的期限届满后实施；实施强制拆除前，应当发出催告履行通知书，要求被处罚人在合理的期限内自行拆除。本案中，悦来镇政府没有作出强制拆除决定，未经公告、催告等法定程序，作出《限期拆除通知》之后直接拆除案涉房屋，明显违反法律规定，属程序违法。 综上所述，原审被告区自然资源局和悦来镇政府对原审原告房屋的强制拆除行为违法，依法应予撤销，但案涉房屋已被拆除，故不具有可撤销的内容。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决确认原审被告乐山市市中区悦来镇人民政府和乐山市市中区自然资源局对原审原告张文富房屋的强制拆除行为违法。本案受理费50元，由原审被告乐山市市中区悦来镇人民政府和乐山市市中区自然资源局负担。 上诉人张文富上诉称：1.本案中被强拆的楼房与上诉人现住平房均是和毛仕兴共有房屋，一审判决认定被强拆房屋只属于张文富有误。2.被上诉人强拆上诉人和毛仕兴房屋不仅是程序违法，且悦来镇政府认定上诉人一方建房违法，没有任何事实根据。3.乐山市自然资源局（原乐山市国土资源局）对张文富行政处罚案与本案无关，市中区自然资源局也不是乐山市国土资源局或其市中区分局的继承者，一审法院不应采信来自乐山市国土资源局及其市中区分局行政处罚案件中的证据。4.本案的案由是行政强制，悦来镇政府是以上诉人一方建房违反《中华人民共和国城乡规划法》、《四川省城乡规划条例》而实施强制拆除，理应由悦来镇政府对此承担举证责任。市中区自然资源局既无房屋强拆职权，其参与强拆行为也没有事实和法律依据，本案并不涉及《中华人民共和国土地管理法》及相关法规，不能将行政诉讼案与土地管理行政处罚案混淆，也不能将应该由悦来镇政府承担的举证责任违法，转给市中区自然资源局承担。上诉请求：改判确认二被上诉人对上诉人和一审原告毛仕兴共有房屋的强制拆除行为违法。 上诉人区自然资源局上诉称，其没有实施强制拆除被上诉人违建房屋的行为，不是本案的适格被告，区自然资源局与悦来镇政府系乐山市市中区大棚房问题专项清理整治行动方案的联合整治单位。该行动方案中明确了区自然资源局（原国土资源局分局）的职责是负责统筹协调，会同各乡镇人民政府彻底查清并完善大棚房问题基础数据，悦来镇政府的工作职责是组织开展好调查摸底、政策宣传、送法上门、依法组织、强制拆除等。2019年1月29日，上诉人的工作人员出现在强制拆除现场是在履行作为联合整治成员单位工作职责，只是对相关乡镇的工作推进情况进行了现场了解和摸底，并未与原审被告共同实施强制拆除行为。本案参与强制拆除案涉房屋的工作人员是由原审被告悦来镇政府雇佣和组织的，劳动报酬也是由原审被告悦来镇政府支付的，上诉人与此没有任何法律上的关系。一审法院仅以媒体报道和拆除现场的照片中有上诉人的工作人员在拆除现场这一事实就认定上诉人没有正当理由在现场，并作出不能排除上诉人与原审被告悦来镇政府共同实施了拆除行为的推定是错误的。上诉请求：1.撤销峨眉山市人民法院（2019）川1181行初134号行政判决，驳回被上诉人张文富对上诉人乐山市市中区自然资源局的起诉；2.二审诉讼费由被上诉人张文富承担。 被上诉人悦来镇政府辩称:1.案涉房屋系张文富自己修建，没有办相关建设手续，不是合法建筑。行政处罚决定书和峨眉法院裁定书认定的事实能够证明被强拆房屋是违法建筑。2.区自然资源局没有参与强拆，他们的工作人员是来现场观摩。综上，一审认定事实和结果都正确，请二审依法裁判。 二审经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致，本院予以确认。 另查明，2018年9月29日，原乐山市国土资源局作出乐市国土资罚〔2018〕第33号行政处罚决定书，认定张文富新建住房用地范围与毛仕兴老宅基地范围无交叉，张文富未经批准，擅自占用乐山市市中区悦来乡龙岩村11组（原龙门村6组）集体土地进行建设的行为违反了《基本农田保护条例》第十七条和《中华人民共和国土地管理法》第四十三条的规定，处罚如下：对张文富违法占用基本农田毁坏种植条件的行为，责令十五日内改正违法行为，恢复原种植条件，按占用基本农田面积201.66平方米（合0.30亩）处以耕地开垦费每亩3万元的2倍的罚款，合计罚款18000元；对张文富非法占用土地的行为，责令退还非法占用的土地，限十五日内拆除在非法占用的64.91平方米其他土地上新建的建构筑物和其他设施，恢复土地原状，按占地面积64.91平方米处以每平方米15元的罚款，合计罚款973.65元，总计罚款18973.65元。 2019年7月26日，四川省峨眉山市人民法院作出（2019）川1181行审38号行政裁定书，认定张文富未经批准占用乐山市市中区悦来乡龙岩村11组（原龙门村6组）集体土地进行建设，占地面积266.57平方米，其中基本农田201.66平方米。原乐山市国土资源局作出的乐市国土资罚〔2018〕第33号行政处罚决定书已发生法律效力，且不具有法律法规及司法解释所规定的行政行为明显或严重违法和其他明显违法且损害被执行人合法权益不予执行的法定情形，裁定准予强制执行原乐山市国土资源局作出的乐市国土资罚〔2018〕第33号行政处罚决定书中对被执行人张文富处以罚款18973.65元，由人民法院执行。 中共乐山市市中区委办公室、乐山市市中区人民政府办公室于2019年3月22日印发的《关于印发等13个部门“三定”规定的通知》（乐中委办〔2019〕15号）文件规定，区自然资源局是乐山市市中区人民政府工作部门。主要职责是按照规定权限，履行全民所有土地、矿产、森林、湿地、水等自然资源资产所有者职责和所有国土空间用途管制职责。 本院认为，结合双方的诉辩意见，归纳本案争议焦点并逐一评述如下： 一、关于案涉被强制拆除房屋是否属于张文富与毛仕兴共同修建，毛仕兴是否具备原告主体资格的问题。 张文富、毛仕兴认为，本案中被强拆的房屋是其与毛仕兴共同修建，毛仕兴是本案适格原告。悦来镇政府和区自然资源局认为，被强拆房屋是张文富自己违法修建的，毛仕兴不具备原告主体资格。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款之规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。“利害关系”应当是指行政行为与当事人之间具有直接的、必然的利害关系，而非间接的、可能的利害关系。根据原乐山市国土资源局在行政处罚程序对张文富的询问笔录、原悦来乡政府和龙岩村村委会证明以及（2019）川1181行审38号行政裁定书，可以证明案涉房屋系张文富违法占用农用地进行修建，并非与毛仕兴共同修建。故对毛仕兴主张案涉房屋系其与张文富共同修建的上诉意见，本院依法不予采纳。因毛仕兴并非案涉房屋的修建人，其与本案被诉强制拆除行为不具备利害关系，故一审法院据此认定毛仕兴不是本案适格原告，并无不当。 二、关于被强制拆除房屋是否属于违法建筑的问题。 张文富、毛仕兴认为，案涉房屋系在毛仕兴的宅基地和部分自留地上修建，虽未获得书面批准手续，但并非违法建筑，本案不应采信行政处罚案件中的证据认定案涉房屋系违法修建。区自然资源局和悦来镇政府认为，案涉房屋没有任何批准手续，系违法建筑。 本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第七十七条规定，未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款。本案中，张文富收到乐市国土资罚〔2018〕第33号行政处罚决定书后并未申请复议或提起诉讼，且原乐山市国土资源局对该行政处罚决定书中的罚款已申请人民法院执行，故对张文富主张不应采信行政处罚案件证据的上诉意见，本院不予采纳。结合乐市国土资罚〔2018〕第33号行政处罚决定书、（2019）川1181行审38号行政裁定书等在案证据，可以证明案涉房屋系张文富未经批准，违法占用乐山市市中区悦来乡龙岩村11组农用地修建，故张文富关于案涉房屋不是违法建筑的主张，缺乏事实依据且不符合法律规定，本院依法不予支持。 三、关于区自然资源局是否系本案适格被告的问题。 张文富、毛仕兴认为，区自然资源局参与了此次房屋强制拆除。区自然资源局和悦来镇政府认为，区自然资源局并未与悦来镇政府共同实施强制拆除行为，其工作人员出现在强制拆除现场是在履行作为联合整治成员单位工作职责，对相关乡镇的工作推进情况进行了现场了解和摸底。并向本院提交了悦来乡政府委托第三方施工的《施工合同》和《关于印发的通知》（乐中委办〔2019〕6号）。 本院认为，《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第一条规定，被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当在收到起诉状副本之日起十日内，提供据以作出被诉具体行政行为的全部证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据的，视为被诉具体行政行为没有相应的证据。区自然资源局主张其作为联合整治单位的职责是负责统筹协调，查清并完善大棚房问题基础数据，工作人员出现在现场仅是履行相应职责，但在一审中并未提交相关证据予以证实，其在二审中向本院提交悦来乡政府委托第三方施工的《施工合同》和《关于印发的通知》不符合上述规定，本院不予采信。而张文富提供的媒体报道、强拆现场照片、视频等证据能够形成证据锁链，证明区自然资源局的工作人员在案涉房屋的强拆现场，故一审判决据此认定区自然资源局参与了被诉强制拆除行为，系本案适格被告，并无不当。对区自然资源局的该项上诉主张，本院依法不予支持。 四、关于被诉强制拆除行为是否合法的问题。 张文富认为，本案不应采信原乐山市国土资源局及其市中区分局行政处罚案件中的证据认定案涉房屋系违法修建，区自然资源局和悦来镇政府的强制拆除行为违法。悦来镇政府认为，案涉房屋系张文富违法修建，依法应予拆除。区自然资源局认为，案涉房屋被强拆之日仅在场观摩，未参与实施案涉房屋强制拆除。 本院认为，关于区自然资源局实施被诉强制拆除行为是否合法的问题。《中华人民共和国土地管理法》第八十三条规定，依照本法规定，责令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的，建设单位或者个人必须立即停止施工，自行拆除；对继续施工的，作出处罚决定的机关有权制止。建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的，可以在接到责令限期拆除决定之日起十五日内，向人民法院起诉；期满不起诉，又不自行拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行，费用由违法者承担。结合审理查明，区自然资源局并非原乐山市国土资源局的承继者，对原乐山市国土资源局针对案涉房屋作出的行政处罚决定书，既无权申请人民法院强制执行行政处罚决定，也无权直接实施强制拆除行为，故区自然资源局实施强制拆除行为超越其法定权限，该强制拆除行为违法。 关于悦来镇政府实施被诉强制拆除行为是否合法的问题。首先，《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。故悦来镇政府具有对乡、村庄规划区内的需要强制拆除的违法建筑依法组织强制拆除的职权。其次，悦来镇政府组织实施被诉强制拆除行为的理由系案涉房屋违反《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条、《四川省城乡规划条例》第八十三条的规定，但其并未提交案涉房屋何时修建、是否属于乡、村规划区范围内、是否取得乡村建设规划许可证等相关证据予以证明，故其依据上述规定对案涉房屋予以强制拆除的证据不足。最后，根据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十六条、第三十七条第一款、第四十四条的相关规定，对于违法建筑需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。但在作出强制执行决定前，应当事先催告当事人，并给予当事人陈述、申辩的权利。本案中，悦来镇政府在作出《限期拆除通知》之后即对案涉房屋强制拆除，违反上述程序规定，属程序违法。 据此，一审认定本案被诉强制拆除行为违法，但基于案涉房屋已被拆除，不具有可撤销的内容，进而确认被诉强制拆除行为违法，并无不当。 综上，一审判决认定事实基本清楚，适用法律、法规正确，张文富、乐山市市中区自然资源局的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由张文富负担25元，乐山市市中区自然资源局负担25元。 本判决为终审判决。 审 判 长 易晓芸 审 判 员 钟小红 审 判 员 罗喆予 二〇二〇年五月十八日 法官助理 张 玲 书 记 员 朱蕾汀