河南省郑州市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）豫01行终145号上诉人（原审被告）郑州市市场监督管理局，住所地河南省郑州市二七区大学北路16号。法定代表人李建霞，局长。委托代理人史小娜，工作人员。委托代理人陈遂勤，工作人员。被上诉人（原审原告）王建华，男，1963年9月12日出生，汉族，住浙江省湖州市吴兴区。委托代理人杜如田，河南路德律师事务所律师。委托代理人王一丹，河南路德律师事务所律师。被上诉人（原审第三人）河南中则信跨境电子商务有限公司，住所地河南省郑州市航空港区云港路世航之窗A801号。法定代表人席小慧，执行董事。上诉人郑州市市场监督管理局与被上诉人王建华、河南中则信跨境电子商务有限公司（以下简称中则信公司）撤销变更登记一案，不服河南省郑州市二七区人民法院（2019）豫0103行初124号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审审理查明：中则信公司原法定代表人为冯某，股东为冯某、占某。2019年1月22日，中则信公司向郑州市市场监督管理局申请变更登记，将原法人代表冯某变更为席小慧，原股东冯某、占某变更为席小慧、徐某、葛某、王建华。并向郑州市市场监督管理局提交了公司登记（备案）申请书、指定代表或者共同委托代理人授权委托书、股权转让协议、章程修正案、股东会决议、股权变更各方当事人身份证复印件、法定代表人信息等材料。郑州市市场监督管理局经审核认为符合法律规定，于2019年1月22日对中则信公司准予变更登记，将王建华登记为中则信公司的股东。后王建华诉至原审法院，以案外人变更登记材料虚假、其不知情为由，要求撤销涉案工商登记。在案件审理过程中，根据王建华的申请，原审法院委托河南一诚司法鉴定中心对中则信公司工商登记档案中涉及王建华签名的股权转让协议及股东会决议是否系其本人书写进行司法笔迹鉴定，经鉴定，中则信公司变更登记时向郑州市市场监督管理局提交的股权转让协议和股东会决议材料中“王建华”的签名笔迹不是王建华所写。原审法院认为：郑州市市场监督管理局是公司登记的法定行政机关。《中华人民共和国公司登记管理条例》第二条规定，申请办理公司登记，申请人应当对申请文件、材料的真实性负责。第二十七条规定，公司申请变更登记，应当向公司登记机关提交下列文件：（一）公司法定代表人签署的变更登记申请书；（二）依照《公司法》作出的变更决议或者决定；（三）国家工商行政管理总局规定要求提交的其他文件。公司变更登记事项涉及修改公司章程的，应当提交由公司法定代表人签署的修改后的公司章程或者公司章程修正案。本案中，中则信公司向郑州市市场监督管理局申请变更登记，并按照有关规定提交了相关材料，郑州市市场监督管理局虽然对其申请的材料进行了必要的审查，但因申请材料中“王建华”的签名并非王建华本人所签，导致郑州市市场监督管理局作出的将王建华登记为中则信公司股东的行政行为材料虚假，缺乏事实根据，依法应当予以撤销。王建华要求撤销涉案工商登记的理由成立，原审法院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项之规定，判决：撤销被告郑州市市场监督管理局作出的将原告王建华登记为第三人河南中则信跨境电子商务有限公司股东的行政行为。案件受理费50元、鉴定费8200元，由被告郑州市市场监督管理局负担。上诉人郑州市市场监督管理局不服，上诉称：1.依法撤销原审判决,发回重审或者改判；2.案件受理费50元、鉴定费8200元由王建华或者中则信公司承担。事实与理由：一、原审法院认定事实不清、证据不足，程序错误。第一，原审法院仅依据第三人中则信公司申请变更登记时提交的“股权转让协议、股东会决议、公司章程修正案等材料”中涉及“王建华”的签名不是其本人所签就认定该材料虚假、伪造，明显证据不足。“股权转让协议、股东会决议、公司章程”属于民事法律行为，不能以不是其本人签字，且其他利害关系人未到场核实，根据一方提供的证据材料就认定为虚假材料。原审法院应当释明指导王建华先通过民事诉讼程序确认中则信公司申请变更登记时提交的“股权转让协议、股东会决议、公司章程修正案等材料”的真实性、合法性。因此，原审法院在没有释明指导王建华先行提起民事诉讼进行救济的前提下，就据此在行政诉讼中先行进行处理，明确程序错误。第二，中则信公司涉嫌刑事违法，已被郑州市公安局航空港分局立案，中则信公司的原法定代表人冯某（股权转让人，与本案存在利害关系）、现任法定代表人席小慧已被公安机关抓捕到案。公安机关已查明王建华的签名有他人代签的情况，本案的审理要以公安机关查明的事实为基础，因此本案应当中止诉讼。原审法院在没有核实的情况下，就先行进行处理，明显程序错误。第三，《国务院关于印发注册资本登记制度改革方案的通知》（国发〔2014〕7号）规定“（三）强化司法救济和刑事惩治。明确政府对市场主体和市场活动监督管理的行政职责，区分民事争议与行政争议的界限。……股东与公司、股东与股东之间因工商登记争议引发民事纠纷时，当事人依法向人民法院提起民事诉讼，寻求司法救济。”本案中，王建华的身份被中则信公司等侵权人冒用才导致郑州市市场监督管理局作出的登记行为缺乏事实基础，因此本案本质上是中则信公司等侵权人与王建华之间的民事侵权纠纷，王建华应依据《侵权责任法》对中则信公司等侵权人先行提起民事诉讼来寻求救济。二、原审判定郑州市市场监督管理局承担案件受理费、鉴定费，缺乏法律根据，适用法律错误，有违公平，该费用依法应当由中则信公司等侵权人或王建华承担。第一，依据《公司登记管理条例》第二条第二款和《行政许可法》第三十一条之规定，公司登记申请人应当对提交材料的真实性负责，郑州市市场监督管理局在作出被诉登记行为时已尽审慎审查义务，行政行为合法，如果承担，有违公平正义。而中则信公司作为此次股权变更登记的申请人，提供虚假材料办理此次变更登记，明显存在过错，应当对提交材料的真实性负责，对本案引起的案件受理费和鉴定费承担赔偿责任。第二，本案产生的鉴定费实际是王建华为了举证证明其主张申请鉴定而产生的损失，根据《诉讼费用交纳办法》第十二条第一款的规定，依法应当由中则信公司或冒用其身份的实际侵权人来负担。第三，王建华对身份证保管不善导致冒用也存在过错。故从过错责任承担的角度看，本案的受理费、鉴定费由王建华先行承担后，依法向中则信公司等侵权人进行追偿。三、请求二审法院依法撤销原判，发回重审或改判。《国务院关于印发注册资本登记制度改革方案的通知》（国发〔2014〕7号）明确规定：“尊重市场主体民事权利，工商行政管理机关对工商登记环节中的申请材料实行形式审查。”郑州市市场监督管理局根据中则信公司提交的申请材料，经审查，材料齐全、完整、且符合法定形式，遂依法作出登记，行为合法且已尽到审慎审查义务。请求二审法院在查明事实的基础上，依法撤销原判，发回重审或改判。被上诉人王建华辩称：一、原审判决认定事实清楚，证据充分。股权转让合同、公司股东会决议是有限责任公司股权转让的主要法律文件，当然也是工商登记管理部门准予变更登记的主要依据。本案中，王建华对案涉股权转让毫不知情，更未授权他人签署任何受让股权的合同及相关文件，一审期间经依法委托河南一诚司法鉴定中心鉴定，第三人中则信公司向郑州市市场监督管理局提交的工商变更登记申请材料中，2019年1月14日的《河南中则信跨境电子商务有限公司股权转让协议》、2019年1月14日中则信公司的《股东会决议》中“王建华”的签名均不是王建华所签，系他人伪造的签名，这样一来，郑州市市场监督管理局将第三人中则信公司股东冯某变更为王建华的行政行为就缺乏了主要的证据。原审法院根据司法鉴定意见以及庭审查明的事实，判决撤销郑州市市场监督管理局2019年1月22日将第三人中则信公司股东冯某变更为王建华的行政行为完全符合《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项的规定，认定事实清楚，证据充分。二、原审程序合法。尽管签订股权转让合同、作出股东会决议属于民商事行为，但是，工商登记机关依据公司提交的股权转让合同、股东会决议等申请材料进行股权变更登记，则是行政行为，两个阶段的法律行为实施主体不同，法律行为的性质和法律关系亦不同。本案中，郑州市市场监督管理局依据第三人中则信公司提交的虚假材料作出变更登记的行政行为，王建华直接提起行政诉讼完全符合《中华人民共和国行政许可法》《中华人民共和国行政诉讼法》的规定。最高人民法院《关于审理公司登记行政案件若干问题的座谈会纪要》第三条关于公司登记涉及民事法律关系问题的意见非常明确，“利害关系人以作为公司登记行为之基础的民事行为无效或者应当撤销为由，对登记行为提起行政诉讼的，人民法院经审查可以作出如下处理：对民事行为的真实性问题，可以根据有效证据在行政诉讼中予以认定；对涉及真实性以外的民事争议，可以告知通过民事诉讼等方式解决。”本案只涉及王建华签字问题，即股权转让、股东会决议这些民事行为的真实性问题，不涉及赔偿损失等真实性以外的民事争议，故，原审法院根据司法鉴定意见以及庭审查明的事实直接作出判决符合法律规定的程序。同时，对于假冒签名问题，王建华是否追究假冒签名者的侵权责任，何时追究，则是依据民事诉讼法解决民事法律关系的问题，且独立于行政诉讼程序，不是行政诉讼的前置程序。因此，郑州市市场监督管理局主张原审法院应当释明王建华先行提起民事诉讼、中止行政诉讼的理由没有事实和法律依据，不能成立。三、郑州市市场监督管理局主张以公安机关查明的事实为基础、中止本案诉讼的理由也不能成立。首先，郑州市市场监督管理局在上诉状中提到的公安机关已查明王建华的签名有他人代签的情况，并非公安机关出具的意见；其次，通过司法鉴定已经确定王建华的签名是他人所签，对该事实的认定无需公安机关出具意见；其三，即使公安机关查明王建华的签名是他人代签，与本案一审中查明的事实也是一致的，故中止行政诉讼无事实和法律依据，也无必要。四、郑州市市场监督管理局主张一审违反案卷排他原则的理由不能成立。根据我国行政诉讼法以及相关行政法律规定，行政诉讼就是要对行政机关行政行为的合法性进行审查，即审查作出行政行为时是否有充分的事实依据和法律依据。行政诉讼中，只要查明行政机关作出行政行为的证据不充分，即可依法撤销该行政行为或认定其无效，而不允许行政机关事后甚至在行政诉讼程序中另外补充证据以证明其行政行为的合法，这是依法行政的必然要求，也是所谓行政案卷排他原则的涵义。本案中，查明股权转让合同、股东会决议等为虚假材料后，即表明郑州市市场监督管理局作出股权变更登记行政行为的证据不足，但是，这绝不“意味着郑州市市场监督管理局在本案诉讼中必须补充作出行政行为时所根据事实之外的证据”，郑州市市场监督管理局的主张恰好违反了我国行政诉讼法规定以及所谓行政案卷排他原则的要求，错误理解了相关法律规定和所谓行政案卷排他原则，故该上诉理由不能成立。五、案件诉讼费应由郑州市市场监督管理局承担。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条规定，诉讼费由败诉方承担，双方都有责任的由双方分担。本案中，对于郑州市市场监督管理局根据虚假的证据材料作出股权变更登记的行政行为，是郑州市市场监督管理局审查不严所致，王建华并无过错，原审判决郑州市市场监督管理局承担案件受理费于法有据。综上，王建华认为，原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，郑州市市场监督管理局的上诉请求和理由不能成立，请求二审法院驳回上诉，维持原判。被上诉人中则信公司未答辩。本院经审理查明的事实除与原审一致外，另查明，郑州市公安局航空港分局于2019年12月6日作出郑公航（经）立字〔2019〕1XXXX2号《立案决定书》，决定对中则信公司涉嫌非法吸收公众存款案立案侦查。本院认为，王建华认为中则信公司提交伪造的材料向郑州市市场监督管理局申请股东变更登记，郑州市市场监督管理局未尽到审慎审查的义务，导致错误的变更登记，给王建华造成权益损害，故要求撤销郑州市市场监督管理局将王建华变更登记为中则信公司股东的行政行为。而中则信公司因涉嫌非法吸收公众存款案，已由公安机关立案侦查。王建华起诉要求撤销涉案股东变更登记事项因涉嫌刑事犯罪，而中则信公司原股东及现股东在上述刑事案件中是否承担责任或应承担何种责任尚不确定。因此王建华提起本案诉讼时机尚不成熟，其起诉应予驳回。原审认定事实基本清楚，但裁判结果不妥，应予纠正。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第十项、第一百二十三条第一项之规定，裁定如下：一、撤销河南省郑州市二七区人民法院（2019）豫0103行初124号行政判决；二、驳回原审原告王建华的起诉。一、二审案件受理费各50元，分别退还上诉人郑州市市场监督管理局及被上诉人王建华。本裁定为终审裁定。审判长  吕家祥审判员  董正方审判员  郭凤彩二〇二〇年五月二十九日书记员  乔梦龙