鄂尔多斯市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2017）内06行终83号 上诉人（原审原告）马兹忠，男，汉族，1987年8月9日出生，户籍所在地甘肃省岷县。 被上诉人（原审被告）鄂托克旗阿尔巴斯苏木人民政府，所在地鄂托克旗阿尔巴斯苏木。 法定代表人乌都，苏木达。 原审第三人浪布仁庆，男，蒙古族，1949年12月1日出生。 上诉人马兹忠因要求履行补贴一案，不服鄂托克旗人民法院（2017）内0624行初4号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审审理查明：2016年4月11日，原告马兹忠与第三人浪布仁庆签订了土地承包合同，第三人浪布仁庆将自己具有承包经营权的土地155亩转包给原告耕种，合同约定有关国家或地方政策性补贴等款项由第三人领取，与原告无关。2016年8月22日，鄂尔多斯市财政局出台鄂财贸发（2016）175号文件，对全市范围内的玉米生产者予以补贴，被告根据此文件及原告与第三人签订的土地承包合同，于2016年11月15日将补贴款发放给了第三人。原告不服诉至本院，请求依据《鄂尔多斯市财政局关于建立玉米生产者补贴制度的实施方案》的规定向原告发放补贴款29915元。 原审法院认为：鄂尔多斯市财政局鄂财贸发（2016）175号文件只是针对在一般情况下如何发放玉米补贴款进行了规范。如果双方当事人有特别约定的，应当从其约定。本案中，在原告与第三人签订的土地承包合同中明确约定，有关政府发放的补贴等款项由第三人享受，该合同是双方当事人在自愿的基础上签订的，是双方当事人的真实意思表示，合法有效，应当受到法律的保护。因此，被告阿尔巴斯苏木政府依据合同约定将玉米补贴款发放给第三人并无不当，原告请求被告给付玉米补贴款的理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告马兹忠的诉讼请求。 上诉人马兹忠不服，上诉称：请求撤销一审判决，依法改判，由被上诉人向上诉人发放玉米生产者补贴款29915元；一、二审诉讼费由被上诉人承担。事实和理由：一审判决认定事实错误，适用法律错误。一、一审的"鄂尔多斯市财政局鄂财贸发【2016】175号文件只是针对在一般情况下如何发放玉米补贴款进行了规范，如果双方当事人有特别约定的，应当从其约定"的认定与建立玉米生产者补贴制度的文件精神不符，也与中央关于建立玉米生产者补贴制度的初衷不符。鄂尔多斯市《关于建立玉米生产者补贴制度的实施办法》鄂财贸发【2016】175号文件是依据内蒙古自治区《关于建立玉米生产者补贴制度的实施办法》（内财贸【2016】986号）制定的，而内蒙古自治区《关于建立玉米生产者补贴制度的实施办法》（内财贸【2016】986号）是依据财政部《关于建立玉米生产者补贴制度的实施意见》（财建【2016】278号）而制定的，也就是说从中央到地方的文件精神都是一致的，以上文件均明确要求"玉米生产者补贴制度"的补贴范围是"实际的玉米生产者"，而且文件还规定了土地流转的情况下，补贴也应该发放给实际的玉米生产者，也就是说上述文件所规定的"玉米生产者补贴制度"的补贴对象是有明确的针对性的，该补贴制度的补贴对象是实际的玉米生产者，只有实际的玉米生产者才有权领取补贴款项。在本案中上诉人是实际玉米生产者，依据上述文件规定被上诉人应将补贴款发放给上诉人。二、上诉人与第三人虽然在合同中约定了"承包期内的国家补贴款项，由第三人领取"，但是签订合同时，国家关于建立玉米生产者补贴制度的政策还没有发布，上诉人和第三人都不可能预见到该项政策的发布与实施。因此，上诉人与第三人签订合同中该条约定的真实意思是不可能包括针对玉米生产者发放的补贴款的。通过建立玉米生产者补贴制度的规定可知，玉米生产者补贴款是专门发放给实际的玉米生产者的，是有明确的针对性的。该项制度的最终目的是让实际的玉米生产者真正受益，可见中央建立玉米生产者补贴制度的目的性是非常明确的。该政策己排除了上诉人与第三人签订合同中该条约定的适用。如果合同中的该条约定适用于玉米生产者补贴款，试想如果全市乃至全区的实际玉米生产者都与土地转包者在合同中如此约定，那么就会造成全市乃至全区的玉米生产者补贴款都被土地转包者领取而实际玉米生产者却领取不到任何玉米生产者补贴款的局面，那么中央的政策就会被人为的架空，中央财政拨付玉米生产者补贴款的目的就无法得以实现，从而也彻底违背了国家建立玉米生产者补贴制度的初衷。三、被上诉人作为行政机关，作出行政行为的依据应是法律、法规及规章和其他规范性文件，而不是依据民事合同作出行政行为。在本案中，被上诉人依据上诉人与第三人签订的《土地承包合同》中的约定作出了"将玉米补贴款发放给第三人"的行政行为，被上诉人的这种行为与建立玉米生产者补贴制度的相关规定相违背，违反法律关于"依法行政"的规定。在一审庭审过程中，上诉人提供的被上诉人出具的证明，充分的证实被上诉人对玉米生产者补贴款的发放对象是实际的玉米生产者的规定是明确知道的，被上诉人作为一级人民政府在明知中央政策规定的情况下，却依据一份民事合同的约定作出"将玉米补贴款发放给第三人"的行政行为，最终人为的架空中央的政策，使中央的惠民利民政策在被上诉人管理的这片土地上就形同虚设。四、一审法院在没有任何证据的情况下，就认定被上诉人于2016年11月15日将补贴款发放给了第三人，属于认定事实错误。综上所述，上诉人是实际的玉米生产者，根据财政部《关于建立玉米生产者补贴制度的实施意见》（财建【2016】278号）、内蒙古自治区财政厅《关于建立玉米生产者补贴制度的实施方案》（内财贸【2016】986号）及《鄂尔多斯市关于建立玉米生产者补贴制度的实施方案》（鄂财贸发【2016】175号）文件的规定，被上诉人应向上诉人发放玉米生产者补贴款。一审法院以"上诉人与第三人签订的土地承包合同中明确约定有关政府发放的补贴款项由第三人享受，被上诉人依据合同约定将玉米补贴款发放给第三人并无不当"为由，判决驳回上诉人的诉讼请求，属于认定事实错误，适用法律错误。 被上诉人鄂托克旗阿尔巴斯苏木人民政府及原审第三人浪布仁庆未向本院提交书面答辩状。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院依法予以确认。 本院认为，被上诉人的补贴对象确定是否正确，将补贴款项发放给原审第三人的行为是否合法是本案的争议焦点。2016年4月11日，上诉人马兹忠与原审第三人浪布仁庆签订了为期一年的土地承包合同，原审第三人浪布仁庆将自己承包经营的155亩土地转包给上诉人耕种，合同中约定有关国家或地方政策性补贴等款项由第三人领取，与上诉人无关。2016年8月22日，鄂尔多斯市财政局依据财政部及内蒙古自治区的相关文件，出台了鄂财贸发〔2016〕175号文件，对全市范围内的玉米生产者予以补贴，上诉人作为玉米生产者各方并无异议，被上诉人根据上诉人、原审第三人间签订的合同，于2016年11月15日将补贴款发放给了原审第三人。鄂尔多斯市财政局所发的文件是针对一般情况下玉米补贴如何发放进行了规定，但双方当事人有特别约定的，应当充分尊重其意思自治，从其约定。因此，被上诉人将玉米补贴款发放给原审第三人并无不妥。上诉人在与原审第三人签订转包合同后应当严格履行相应条款，也应承担相关的经济风险，其所称"不可能预见该项政策的发布与实施"的理由不能成立。另外，上诉人如对本案补贴款项的归属以及合同约定的效力等持有异议，可以另案主张。综上，上诉人的上诉理由不能成立，原审认定事实清楚，适用法律正确，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 案件受理费50元，由上诉人马兹忠负担。 本判决为终审判决。 审判长 李 艳 审判员 郝玉林 审判员 张晓慧 二〇一七年十月十一日                                                                                法官助理黄晶晶                                                                                书记员闫晨君