江苏省苏州市中级人民法院行 政 判 决 书（2017）苏05行终313号上诉人（原审原告）常熟市华锦进出口有限公司，住所地常熟市衡山路357号。法定代表人张洁，该公司董事长。委托代理人赖绍松，北京市盈科律师事务所律师。被上诉人（原审被告）江苏省常熟市国家税务局，住所地常熟市枫林路。负责人李兴祥，该局局长。委托代理人沈逸，北京大成（苏州）律师事务所律师。委托代理人朱晓萍，该局工作人员。上诉人常熟市华锦进出口有限公司（以下简称“常熟华锦公司”）因诉江苏省常熟市国家税务局（以下简称“常熟国税局”）税务行政管理（税务）其他行政行为一案，不服张家港市人民法院作出的（2017）苏0582行初54号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭，本案现已审理终结。原审法院经审理查明，2016年6月15日，因上级交办，常熟税务局稽查局（以下简称“稽查局”）对常熟华锦公司涉嫌发票违法予以立案查处。同日，稽查局下发检查二股任务通知。2016年6月20日，稽查局向常熟华锦公司发出税务检查通知，告知决定派徐文君、孟伟等人对常熟华锦公司自2014年1月1日至2015年12月31日期间涉税情况进行检查。2016年6月20日，稽查局向常熟华锦公司发出调取账簿资料通知书，决定调取常熟华锦公司2014年1月1日至2015年12月31日账簿、记账凭证、报表和其他有关资料。经调查，确认涉嫌金额3304064.37元。2016年9月18日，常熟华锦公司法定代表人张洁致函常熟国税局，作出关于税收问题的说明，并要求对暂压的退税恢复正常。2016年10月19日，常熟华锦公司向常熟国税局提出办理出口退税的申请。2016年10月23日，常熟国税局作出熟国税通〔2016〕1003号《税务事项通知书》。主要内容为：常熟市国家税务局稽查局于2016年6月对你公司进行了立案检查，在税务检查过程中，发现你公司有部分毛皮产品涉嫌骗取出口退税，根据《国家税务总局关于有关问题的公告》第五条第五项第一目的规定，决定对你公司涉及出口毛皮的3304064.37元退税款暂缓退税。在此期间，稽查局对常熟华锦公司涉嫌骗取出口一案的检查办理了延期手续，尚未结案。常熟华锦公司对暂缓办理出口退税不服，向原审法院提起诉讼。一审庭审中双方确认，稽查局立案查处的涉嫌税款已经由常熟华锦公司申请办理了退税。现暂缓退税是其他出口货物退税。原审法院认为，《中华人民共和国税收征收管理法》第五条第一款规定，国务院税务主管部门主管全国税收征收管理工作，各地国家税务局和地方税务局应当按照国务院规定的税收征收管理范围分别进行征收管理。常熟国税局具有相应职权。常熟国税局作出的熟国税通〔2016〕1003号《税务事项通知书》导致常熟华锦公司无法及时申请出口退税，这一《税务事项通知书》具有可诉性。《中华人民共和国税收征收管理法》第六十六条第二款规定，对骗取国家出口退税款的，税务机关可以在规定期间内停止为其办理出口退税。《中华人民共和国增值税暂行条例》第二十五条第一款规定，纳税人出口货物适用退（免）税规定的，应当向海关办理出口手续，凭出口报送单等有关凭证，在规定的出口退（免）税申报期内按月向主管税务机关申报办理该项出口货物的退（免）税。具体办法由国务院财政、税务主管部门制定。《国家税务总局关于有关问题的公告》第五条第五项第一目规定，税务主管机关发现出口企业或者其他单位的出口业务有以下情形之一的，该笔出口业务暂不办理出口退（免）税。已办理的，主管税务机关可按照所涉及的退税额对该企业其他已审核通过的应退税款暂缓办理出口退（免）税，无其他应退税款或者应退税款小于所涉及退税额的，可由出口企业提供差额部分的担保，待税务机关核实排除相应疑点后，方可办理退（免）税或解除担保：1、因涉嫌骗取出口退税被税务机关稽查部门立案查处未结案的；……。本案中，常熟国税局因常熟华锦公司涉嫌骗取出口退税而对常熟华锦公司立案查处，该案尚在查处过程中，由于所涉税款已经办理退税，故常熟国税局对常熟华锦公司其他货物出口退税暂缓办理，符合法律规定。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定遂判决：驳回常熟华锦公司的诉讼请求。案件受理费人民币50元由常熟华锦公司负担。上诉人常熟华锦公司上诉称，1、被上诉人无证据证明上诉人业务存在疑点及涉嫌骗取出口退税，仅以出口货物存在疑点为由作出暂缓退税决定，缺少事实根据。上诉人的供货商黑龙江省嘉荫县建辉服装服饰有限公司（以下简称“建辉公司”）所在地主管税务机关的复函亦称，上诉人与建辉公司之间的业务正常，未发现任何疑点，依据国家税务总局2010年第11号公告《出口货物税收函调管理办法》第十五条第（五）项、《全国税务机关出口退（免）税管理工作规范》第七十条第（一）项之规定，退税机关应予办理出口退税。2、上诉人是否存在骗取出口退税行为尚未有定论，一审法院直接适用《中华人民共和国税收征收管理法》第六十六条第二款之规定“对骗取国家出口退税款的，税务机关可以在规定期间内停止为其办理出口退税”是错误的。3、依据税务总局制定的《税务稽查工作规程》第二十二条的规定，被上诉人的检查期限为60日，确需延期的应经批准。至于延长一次之后可否再次延长并无规定，法无授权不可为，从有利于保障行政相对人合法权益的角度出发，应解释为只能延长一次。被上诉人九次延长期限，在长达一年的时间内不予办理退税，严重损害了上诉人的合法权益。4、被上诉人未明确上诉人哪笔业务涉嫌骗取出口退税，不符合《关于有关问题的公告》第五条第五项第一款规定的适用条件，且该公告并非法律、行政法规，不能作为判决依据。另，据上诉人财务人员统计，2014年至2016年上诉人已申报已退税3328462.41元，2016年4月至9月已申报未退税3329317.52元，并非《税务事项通知书》中的3304064.37元。5、被上诉人从2016年4月份开始在无证据、无通知且未立案调查的情况下就对上诉人暂缓办理退税，直到2016年10月23日才作出暂缓退税通知，且作出该通知前未听取上诉的陈述、申辩，明显违反法定程序，应予撤销。请求：撤销原审判决并依法改判，撤销被上诉人作出的熟国税通〔2016〕1003号《税务事项通知书》，或者发回重审；案件受理费由常熟国税局承担。被上诉人常熟国税局辩称，1、被上诉人作出熟国税通〔2016〕1003号《税务事项通知书》，以稽查部门对上诉人涉嫌骗取出口退税的立案调查为事实依据，以《国家税务总局关于有关问题的公告》的规定为法律依据，事实清楚，证据充分，适用法律正确。上诉人引用的国家税务总局2010年第11号公告《出口货物税收函调管理办法》实际上已经废止适用。2、稽查部门对上诉人涉嫌骗取出口退税的稽查时间问题并不是本案审查的范围。3、对于上诉人主张的被上诉人未明确上诉人哪笔业务涉嫌骗取出口退税退问题，被上诉人是根据稽查部门立案稽查的范围来予以确定的，详见移交清单及常熟华锦公司接受嘉荫县建辉服装服饰公司发票明细。现在对上诉人暂缓退税的数额是3269031.73,另有60285.79元未予退税是因为审核没有通过，两项数字之和即上诉人主张的3329317.52元。4、在熟国税通〔2016〕1003号《税务事项通知书》作出过程中，上诉人的法定代表人多次至出口退税部门反映相关情况，就本案所涉的相关事实做了充分的陈述和申辩，被上诉人也充分听取了上诉人的相关意见，保障了上诉人的陈述申辩的权利。同时，在稽查立案过程中，上诉人也先后多次提交了情况说明，来反映陈述相关事实和情况，稽查部门也充分听取了上诉人的陈述和申辩，并将相关的情况也反馈给了上诉人，因此被上诉人充分保障了上诉人的程序性权利。综上，上诉人的上诉请求及理由缺少事实和法律依据，请求：驳回上诉，维持原判。原审原告常熟华锦公司向原审法院提交的证据材料（均系复印件）有：1、调取账簿资料通知书（熟国税稽调〔2016〕17号）；2、税务检查通知书（熟国税稽检通一〔2016〕24号）；3、情况说明；4、关于尽快恢复办理出口退税的申请函及快递单；5、熟国税通〔2016〕1003号《税务事项通知书》;6、律师征询函及快递单；7、嘉荫县建辉服装服饰有限公司的证明材料；8、2014年—2016年已申报已退税明细及2016年已申报未退税明细与外贸企业出口退税受理回执；9、国家税务总局关于发布《出口货物税收函调管理办法》的公告；10、《国家税务总局关于公布全文失效废止和部分条款废止的税收规范性文件目录的公告》、《全文失效废止的税收规范性文件目录》、《部分条款废止的税收规范性文件目录》；11、国家税务机关出口退（免）税管理（税收函调部门）。原审被告常熟国税局向原审法院提交的证据材料（均系复印件）有：1、税务稽查立案审批表、稽查工作审批表；2、关于检查常熟市华锦进出口有限公司一案的任务通知；3、税务检查通知书及送达回证；4、延长税收违法案件检查时限审批表；5、关于出口企业的立案、查处情况告知书；6、关于出口企业的立案、查处情况告知书、移交清单及常熟华锦公司接受嘉荫县建辉服装服饰公司发票明细、企业情况说明；7、涉案出口退税金额明细；8、暂缓出口退税金额；9、常熟华锦公司的情况说明及移交清单；10、国税总局2013年12号公告；11、税务稽查工作规程；12、国家税务总局文件（税总发[2015]162号）及附件清单。上述证据材料、依据均已随案移送本院。本院经审查后认为，原审法院认证正确，予以认定。二审期间，常熟国税局提供如下证据材料：1、关于印发《常熟市国家税务局关于深化税收管理改革的实施方案的通知》（熟国税发[2014]第41号文）、2、《国家税务总局关于明确流转税、资源税法规中“主管税务机关、征收机关”名称问题的通知》（国税发（1994）232号文）、3、税务事项通知书的模板。本院经审查后认为，常熟国税局在二审期间内提交的上述证据材料系逾期举证，本院依法不予接纳。根据本案有效证据，二审经审理查明的事实与原审判决查明的事实一致，予以确认。二审另查明，常熟国税局确认在2016年4月对常熟华锦公司已经暂缓办理出口退税。本院认为，依据《中华人民共和国税收征收管理法》第五条第一款的规定，常熟国税局具有按照国务院规定的范围管理辖区内税收征收工作的法定职责。《国家税务总局关于有关问题的公告》第五条第五项第一目规定：“主管税务机关发现出口企业或其他单位的出口业务有以下情形之一的，该笔出口业务暂不办理出口退（免）税。已办理的，主管税务机关可按照所涉及的退税额对该企业其他已审核通过的应退税款暂缓办理出口退（免）税，无其他应退税款或应退税款小于所涉及退税款的，可由出口企业提供差额部分的担保。待税务机关核实排除相应疑点后，方可办理退（免）税或解除担保。1.因涉嫌骗取出口退税被税务机关稽查部门立案查处未结案；……”。经核查，稽查局对上诉人涉嫌骗取出口退税立案查处未结案，常熟国税局对常熟华锦公司暂缓办理出口退税，符合上述规定。上诉人常熟华锦公司认为，稽查局九次延长稽查期限，常熟国税局在长时间内对上诉人不予办理退税，严重损害了上诉人的合法权益。本院认为，稽查局延长稽查期限属于税收稽查行为合法性问题，不属于本院对涉案暂缓退税行为的审理范围，但是为保障上诉人常熟华锦公司的合法权益，增进涉案暂缓退税行为的合理性，本院建议稽查局加快本案税务稽查进程，尽快查处结案。上诉人认为，被上诉人无证据证明上诉人业务存在疑点及涉嫌骗取出口退税，本院认为，暂缓退税是税务机关为保证国家税收安全而实施的保障性措施，被上诉人作出暂缓退税决定，有税务稽查立案审批表、稽查工作审批表等证据予以证实，上诉人是否构成骗取出口退税，并非本案审理范围。对于上诉人提出的被上诉人未明确上诉人哪笔业务涉嫌骗取出口退税退及退税金额问题，被上诉人在诉讼中作出合理解释，本院予以支持。另，经查，常熟国税局2016年4月已实际作出暂缓退税行为，但自2016年10月23日作出熟国税通〔2016〕1003号《税务事项通知书》。本院认为，行政文书是行政行为的载体,是行政主体对行政相对人权利义务实施影响的媒介。行政法律文书使得行政行为从不可视和不可知过渡到可视和可知的阶段，促成相对人的权利义务由抽象和不确定过渡到具体和确定，并成为相对人向有权机关寻求权利救济的凭证或依据。因此，行政行为一般认为是要式的法律行为，即行政机关作出行政行为，应当出具正式的文书并送达。本案中常熟国税局在作出〔2016〕1003号《税务事项通知书》前事实上已经实施了暂缓退税行为，但未向常熟华锦公司说明暂缓退税行为的依据、理由，未听取常熟华锦公司的陈述、申辩，违反了行政行为要式性要求、正当程序原则和行政权力运行公开原则，构成程序违法。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项规定，行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会利益造成重大损害的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为。本案被上诉人作出暂缓退税行为因程序违法应当予以撤销，但该行为是为国家税收安全而采取的保障性措施，一旦被撤销会给国家税收利益造成重大损失。故本院依法适用确认违法判决，在此予以释明。综上所述，上诉人的上诉理由部分成立，本院予以支持。原审判决部分事实未予查清，以致适用法律错误，应予纠正。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项、第八十九条第一款第（三）项、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十条之规定，判决如下：一、撤销张家港市人民法院（2017）苏0582行初54号行政判决。二、确认江苏省常熟市国家税务局作出的熟国税通〔2016〕1003号《税务事项通知书》违法。一、二审案件受理费各人民币50元，计人民币100元，由江苏省常熟市国家税务局负担。本判决为终审判决。审 判 长  潘 亮审 判 员  周剑鸣审 判 员  孙 莹二〇一七年十月九日法官助理  姜雨昊书 记 员  陆慧娟