湖南省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2017）湘行终265号 上诉人（原审原告）：蔡其文，男，汉族，1951年6月23日出生。 被上诉人（原审被告）：长沙市芙蓉区人民政府。住所地：湖南省长沙市芙蓉区人民东路**。 法定代表人：周春晖，该区区长。 委托代理人：尹靖，长沙市芙蓉区人民政府工作人员。 委托代理人：任丹，湖南崇民律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：长沙市人民政府。住。住所地：长沙市岳麓区岳麓大道**/div> 法定代表人：陈文浩，该市市长。 委托代理人：张登，长沙市人民政府法制办工作人员。 委托代理人：罗米娜，长沙市人民政府法制办工作人员。 上诉人蔡其文因与被上诉人长沙市芙蓉区人民政府（以下简称芙蓉区政府）房屋行政征收决定和长沙市人民政府（以下简称长沙市政府）行政复议决定一案，不服长沙市中级人民法院（2015）长中行征初字第00229号行政判决，向本院提起上诉。本院受理本案后，依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。 长沙市中级人民法院经审理查明：2012年6月20日，长沙市安居工程和棚户区改造工作领导小组作出长棚组项[2012]04号《关于同意芙蓉区黄土塘地块棚改立项的批复》，同意将黄土塘地块列入全市棚户区改造工程，该项目由芙蓉区政府组织实施。2012年7月20日，长沙市发展和改革委员会作出（长发改[2012]437号）《关于黄土塘地块棚户区改造项目立项的批复》，同意实施该棚改项目。上述批复项目业主单位均为长沙城东棚户区改造投资有限公司（后均批复变更为长沙市芙蓉棚改投资有限责任公司），项目位于芙蓉区。东起迎宾路、西至韭菜园路、南临五一路、北达八一路（以国土部门最终测绘成果为准）。 2014年8月27日，长沙市城乡规划局批准长沙市芙蓉棚改投资有限责任公司在蓝线内选址。2014年10月9日，长沙市政府批准同意长沙市芙蓉棚改投资有限责任公司在红线范围内调查。 2014年9月5日，长沙市发展和改革委员会作出《关于芙蓉区黄土塘棚改项目的回复函》，明确“一、该项目符合长沙市国民经济和社会发展‘十二五’规划……符合长沙市2014年国民经济和社会发展年度计划”。2014年9月22日，长沙市城乡规划局作出长规函[2014]757号《关于黄土塘棚户区改造项目是否符合城乡规划的复函》，明确该函及所附项目规划设计条件书及选址蓝线（20140850SP1）符合规划依据图（编号20141150X2）要求。2014年10月24日，长沙市国土资源局作出《关于芙蓉区黄土塘棚户区改造项目符合土地利用总体规划的证明》，明确涉案项目符合国务院2012年7月8日批准实施的《长沙市土地利用总体规划（2006-2020年》，位于长沙市土地利用总体规划（2006-2020年）确定的建设用地区域内。 2015年1月23日，长沙市第十四届人民代表大会第三次会议批准长沙市政府提出的《关于长沙市2014年国民经济和社会发展计划执行情况与2015年国民经济和社会发展计划草案的报告》，黄土塘棚改项目列入长沙市主城区2015年拟实施的旧城改造项目计划表。 2015年2月1日，芙蓉区政府作出《黄土塘地块棚户区改造项目房屋征收范围公告》。公告明确征收范围为“东起迎宾路、西至韭菜园路、南临五一路、北达八一路。征收范围为黄土塘地块棚户区改造项目红线范围内国有土地上房屋及附属物”。该公告还载明“本公告发布后，长沙市芙蓉区城市房屋征收和补偿管理办公室将对征收范围内房屋权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记；长沙市城乡规划局芙蓉分局将对征收范围内未登记的建筑进行调查、认定。请被调查人予以配合”。2015年3月21日，芙蓉区政府作出《关于调整黄土塘地块棚户区改造项目房屋征收范围的说明》，明确中国人民解放军湖南省军区门诊部土地红线范围内的房屋（八一路473号、黄土塘巷23号）和湖南省棉麻总公司房改房（五一中路18号第5栋）不列入本次征收范围。 2015年3月23日，长沙市芙蓉区城市房屋征收和补偿管理办公室发布《黄土塘地块棚户区改造项目被征收房屋调查结果公告》，将征收范围内被征收房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况予以公布。公告中明确告知如调查结果有误或发生变化，请在2015年3月30日前与长沙市芙蓉区城市房屋征收和补偿管理办公室联系并提供相关证明资料。公示中载明了联系地址及联系电话。蔡其文房屋在公告所附调查结果表中。 2015年3月25日，芙蓉区政府组织政法委、政府办、法制办、发改局、教育局、司法局、住保局、征收办、国土分局、规划分局、韭菜园街道办事处等单位负责人就涉案项目的征收补偿方案（征求意见稿）进行论证，并形成会议备忘录。2015年3月27日，芙蓉区政府作出芙政征字[2015]1-2号《黄土塘地块棚户区改造项目房屋征收补偿安置方案征求意见公告》，告知涉案征收项目基本情况，并告知征求意见期限为公告发布之日起30日内，并告知了联系地址和电话。同日，该公告在征收范围内张贴。2015年6月3日，长沙市星城公证处作出公证书，证明该单位公证员对2015年4月27日涉案项目征求意见表统计数据活动进行现场监督，公证书中载明了征求到的意见具体情况，并予以公证，公证书附有现场记录。2015年5月4日，芙蓉区政府作出芙政征字[2015]第1-3号《关于征求意见情况及修改情况的公告》。同日，该公告在征收范围内张贴。 2015年5月11日，芙蓉区政府召开区政府常务会议，审查并同意涉案项目社会稳定风险评估结果。次日，长沙市芙蓉区城市房屋征收和补偿管理办公室编制涉案项目社会稳定风险评估报告，评估结论为“……社会稳定风险结果为中风险……建议该项目予以实施”。 2015年5月15日，长沙市城市房屋征收和补偿管理办公室出具证明，证明涉案项目私房私企房屋征收补偿资金已经由长沙市芙蓉棚改投资有限责任公司在该单位设置的专控账户进行存储，并由该单位进行监管。 2015年5月19日，长沙市城市房屋征收和补偿管理办公室拆除工程管理科在涉案项目拆除工程（一标段、二标段）长沙市拆除工程备案表上加盖公章，同意备案。 2015年5月20日，长沙市城市房屋征收和补偿管理办公室作出长征批字[2015]13号《黄土塘地块棚户区改造项目国有土地上房屋征收补偿安置方案的批复》，同意按《黄土塘地块棚户区改造项目国有土地上房屋征收补偿安置方案》执行。 2015年5月21日，芙蓉区政府作出芙政征字[2015]第1-5号《黄土塘地块棚户区改造项目房屋征收决定》，明确告知征收目的、征收范围、征收部门、签约期限、征收补偿方案等基本情况。公告还告知了被征收人的权利义务，明确告知被征收人对房屋征收决定不服的可以申请行政复议或提起行政诉讼。同日，芙蓉区政府发布芙政征告字[2015]第1-5号公告，将上述房屋征收决定的内容在征收范围内公告张贴。该公告同日在长沙晚报上刊登。蔡其文不服涉案征收决定公告，向长沙市政府申请行政复议，长沙市政府于2015年8月24日作出复议决定（长政复决字[2015]第475号），维持了芙政征字[2015]第1-5号《黄土塘地块棚户区改造项目房屋征收决定》。蔡其文不服，提起行政诉讼。 另查明，2015年3月5日，长沙市城市房屋征收和补偿管理办公室发布《黄土塘地块棚户区改造项目房屋征收评估信息发布及房地产价格评估机构报名公告》，规定报名时间为2015年3月5日至2015年3月9日。2015年3月11日，长沙市城市房屋征收和补偿管理办公室发布《黄土塘地块棚户区改造项目协商选定房地产价格评估机构公告》，告知被征收人于公告后的五个工作日内将协商选定的两家房地产价格评估机构名单及相关资料报长沙市芙蓉区城市房屋征收和补偿管理办公室。公告还告知，“协商不成的，我办将采用投票或者摇号（抽签）的方式确定房地产价格评估机构”。2015年3月23日，长沙市城市房屋征收和补偿管理办公室发布《黄土塘地块棚户区改造项目投票选定房地产价格评估机构的公告》，公告明确“在公告规定的时间内本项目被征收人就选定评估机构协商未能达成一致意见。我办决定组织不少于三分之二的被征收人按照少数服从多数的原则投票确定该项目的房地产价格评估机构”，并告知投票的时间和地点。长沙市芙蓉公证处于2015年4月3日出具公证书，证明2015年3月27日当日实际投票人数未达到应投票人数的三分之二。2015年3月27日，长沙市城市房屋征收和补偿管理办公室发布《黄土塘地块棚户区改造项目抽签确定房地产价格评估机构的公告》，告知将于2015年3月31日在芙蓉区八一桥社区二楼会议室，采用公开抽签的方式确定房地产价格评估机构。长沙市星城公证处于2015年4月3日出具公证书，证明涉案项目抽签确定房地产价格评估机构活动符合预定程序，活动结果真实、有效。2015年4月1日，长沙市城市房屋征收和补偿管理办公室发布《黄土塘地块棚户区改造项目抽签确定房地产价格评估机构结果的公告》，明确告知湖南思远四达房地产评估咨询有限公司和湖南友谊房地产评估经纪有限公司为该项目的房地产价格评估机构。以上公告均在被征收范围内公开张贴公示。 长沙市中级人民法院经审理认为：一、芙蓉区政府作出涉案征收决定公告主体适格。根据国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称为“国务院590号令”）第四条、第十三条和《湖南省实施〈国有土地上房屋征收与补偿条例〉办法》（以下简称为“省政府268号令”）第三条、《长沙市国有土地上房屋征收与补偿实施办法》（以下简称为“市政府116号令”）第三条、第八条的规定，区、县（市）人民政府负责本辖区内房屋征收与补偿工作。为了公共利益的需要，确需征收房屋的，由市、区、县（市）人民政府作出房屋征收决定。市、县级人民政府作出房屋征收决定后，应当及时公告。芙蓉区政府具有作出涉案征收决定公告的法定职权，主体适格。 二、芙蓉区政府作出的征收决定公告适用法律正确。根据国务院第590号令第八条第(五)项的规定，由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要确需征收房屋的，属于“为了公共利益的需要”。国务院第590号令第九条第一款规定：“依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划”。涉案项目经长沙市安居工程和棚户区改造工作领导小组批复同意，列入了长沙市棚户区改造工程；长沙市发展和改革委员会下达了立项批复，并经过了规划、国土等部门的审查，符合国民经济和社会发展计划。芙蓉区政府依据国务院第590号令规定作出涉案征收决定公告，适用法律正确。 三、芙蓉区政府作出涉案征收决定公告程序合法、正当。芙蓉区政府认为此项目已经具备了国务院590号令第八条、第九条和市政府116号令第九条、第十条规定的情形和法定资料，芙蓉区政府按照国务院590号令和市政府116号令规定作出行政决定的程序和步骤，稳步、渐进地实施了行政征收行为。依法公布了征收范围，论证了征收补偿方案，对征收范围进行了调查并公告了被征收房屋调查结果、征收补偿方案征求意见、征收补偿方案征求意见修改情况；对项目进行了社会稳定风险评估，征收补偿资金已专户储存。芙蓉区政府作出涉案征收决定并予以公告，并告知被征收人如对征收决定不服可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。芙蓉区政府作出的行政征收决定符合法定程序。 四、关于蔡其文提出的其他问题。 1、关于涉案被征收范围是否属于棚户区问题。现行法律、法规对“棚户区”的认定标准并没有作出明确的规定，各地在实践过程中对“棚户区”的界定标准也不相同。一般情况下，棚户区是与旧城区改建相对应的一个概念，棚户区并非特指几栋具体房屋，而应根据城市规划并结合所在区域的平房密度、房屋质量、成新、使用年限以及交通、消防等基础设施配套等诸多因素予以综合认定。国务院590号令第八条第（五）项规定，由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础实施落后等地段进行旧城区改建的需要确需征收房屋的，符合“为公共利益的需要”，由市、县级人民政府作出房屋征收决定。本案涉案项目经长沙市安居工程和棚户区改造工作领导小组批复同意，列入全市棚户区改造工程，故芙蓉区政府将涉案地块列为棚户区并作出征收决定符合法律规定。 2、关于棚改立项、发改立项的合法性问题。 蔡其文以上述立项批复对占地面积事项作出变更，以及立项批复前置审批环节存在违法主张上述立项批复违法。原审法院认为，棚改立项、发改立项均属于涉案征收决定作出的法定前置条件。是否同意涉案地块棚改立项或发改立项，并对批复具体内容进行调整，属于相关单位依职权按行政程序判断事项，在上述批文未经法定程序撤销或变更前，相关批文合法、有效。并且，本案被诉具体行政行为是涉案征收决定公告，蔡其文以立项批复的前置文件缺失为由主张上述立项批复文件违法，亦无相关证据支持，依法不予采信。 五、长沙市政府作出的涉案复议决定合法性问题。长沙市政府复议程序合法，复议决定认定事实清楚，适用法律正确。长沙市政府收到蔡其文的复议申请后，依法向被申请人送达相关副本材料，并听取了申请人的复议意见，其在查清案件事实的基础上作出的复议决定符合法律规定。 综上，芙蓉区政府作出的芙政征字[2015]第1-5号《黄土塘地块棚户区改造项目房屋征收决定公告》认定事实清楚，适用法律、法规正确，行政程序合法、正当；长沙市政府作出的涉案复议决定认定事实清楚，程序合法。蔡其文提起诉讼的各项理由均不能成立，均不予采信。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回蔡其文的诉讼请求。本案受理费人民币50元，由蔡其文负担。 蔡其文不服原审判决，提起上诉称：上诉人的房屋并非棚户，被上诉人以棚户区改造立项并拆除上诉人房屋于法相悖，于理不通。征收决定没有反映业主的真实意愿，不是民主决策。综上，原审判决认定事实不清，适用法律错误，请求撤销原审判决，判如所请。 芙蓉区政府未进行书面答辩。 长沙市政府未进行书面答辩。 双方当事人一审提交并经庭审质证的证据，已随案移送本院。经审查，一审采信的证据可以作为认定本案事实的依据。 二审查明的事实与一审认定的案件事实无异。 本院认为：根据国务院590号令第八条第（五）项规定，由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础实施落后等地段进行旧城区改建的需要，确需征收房屋的，属于符合公共利益需要的情形。该条例第九条第一款规定，依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。蔡其文上诉称其房屋并非棚户。现行法律法规对“棚户”及“棚户区”的认定标准并没有作出明确规定，各地在实践过程中对“棚户区”的界定标准也不相同。一般情况下，棚户区并非特指几栋房屋，而应根据城市规划并结合所在区域的平房密度、房屋质量、成新、使用年限以及交通、消防等基础设施配套等诸多因素予以综合认定。本案中，黄土塘地块项目经长沙市安居工程和棚户区改造工作领导小组批复同意，列入了长沙市棚户区改造工程，长沙市发展和改革委员会下达了立项批复，并经过了规划、国土等部门的审查，符合国民经济和社会发展计划，长沙市第十四届人民代表大会第三次会议批准长沙市政府提出的《关于长沙市2014年国民经济和社会发展计划执行情况与2015年国民经济和社会发展计划草案的报告》，黄土塘棚改项目列入长沙市主城区2015年拟实施的旧城改造项目计划表。故被上诉人将涉案地块列为棚户区并作出征收决定符合上述法律规定和公共利益的需要。 国务院590号令第九条第二款规定，制定国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，应当广泛征求社会公众意见，经过科学讨论。本案中，芙蓉政府于2015年3月25日组织相关单位负责人就涉案项目的征收补偿方案（征求意见稿）进行论证，并形成会议备忘录。2015年3月27日，芙蓉区政府作出芙政征字[2015]1-2号《黄土塘地块棚户区改造项目房屋征收补偿安置方案征求意见公告》，告知涉案征收项目基本情况，并告知征求意见期限为公告发布之日起30日内，并告知了联系地址和电话。同日，该公告在征收范围内张贴。2015年6月3日，长沙市星城公证处作出公证书，证明该单位公证员对2015年4月27日涉案项目征求意见表统计数据活动进行现场监督，公证书中载明了征求到的意见具体情况，并予以公证，公证书附有现场记录。2015年5月4日，芙蓉区政府作出芙政征字[2015]第1-3号《关于征求意见情况及修改情况的公告》。同日，该公告在征收范围内张贴。2015年5月11日，芙蓉区政府召开区政府常务会议，审查并同意涉案项目社会稳定风险评估结果。次日，长沙市芙蓉区城市房屋征收和补偿管理办公室编制涉案项目社会稳定风险评估报告，评估结论为“……社会稳定风险结果为中风险……建议该项目予以实施”。由上可见，被上诉人对征收范围内的征收项目进行了论证，调查并公告了被征收房屋调查结果、征收补偿方案征求意见、征收补偿方案征求意见修改情况，符合国务院590号令第九条第二款之规定。 另外，关于本案中长沙市政府的行政复议决定。长沙市政府在收到蔡其文的复议申请后，依法送达了相关副本材料，听取了申请人蔡其文的复议意见，在查清案件事实的基础上，长沙市政府作出的复议决定认定事实清楚，程序合法，符合法律规定。 综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，判决结果并无不当。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人蔡其文负担。 本判决为终审判决。 审判长  曾新田 审判员  曾昊锋 审判员  李俊穎 二〇一七年十月十一日 法官助理邹志斌 书记员潘敏华 附：相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条第一款第（一）项人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判判决、裁定； ……。