安徽省铜陵市铜官区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）皖0705行初11号 原告：安徽尊荣投资有限公司。住所地安徽省铜陵市天山大道南段1578号。统一社会信用代码913407007935817135。 法定代表人：张康龙，该公司执行董事。 委托诉讼代理人：尹奇，安徽汉合律师事务所律师。 委托诉讼代理人：井少杰，安徽汉合律师事务所实习律师。 被告：铜陵市自然资源和规划局。住所地安徽省铜陵市北京路18号。统一社会信用代码113407000030968459。 法定代表人：张和成，该单位局长。 出庭负责人：张毅，该局二级调研员。 委托诉讼代理人：张乃器，安徽众佳律师事务所律师。 委托诉讼代理人：陈斌，利用科负责人。 原告安徽尊荣投资有限公司（以下简称尊荣公司）与被告铜陵市自然资源和规划局土地行政管理（土地）其他行政行为纠纷一案，原告尊荣公司于2020年3月19日向本院提起行政诉讼。本院于2020年3月19日立案受理后，于2020年3月24日向被告铜陵市自然资源和规划局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年4月22日公开开庭审理了本案。原告尊荣公司的委托诉讼代理人尹奇、井少杰，被告铜陵市自然资源和规划局出庭负责人张毅，委托诉讼代理人张乃器、陈斌到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 铜陵市城投房地产开发公司于2009年12月1日与铜陵市国土资源局签订了有铜土储字（2009）28号地块的《拍卖成交确认书》。 尊荣公司向本院提出诉讼请求：1、依法责令铜陵市自然资源和规划局对铜土储字（2009）28号地块出让行为采取补救措施；2、铜陵市自然资源和规划局承担本案诉讼费用。 事实和理由：2009年11月26日，尊荣公司与铜陵市诚投房地产开发有限责任公司、安徽天工建设集团有限公司联合竞买铜土储字（2009）28号地块成功，并与铜陵市国土资源局签订了《拍卖成交确认书》，缴纳了竞买保证金，三方所占比例为41%、49%、10%。由于客观原因，被告于2011年将铜陵市诚投房地产开发有限责任公司持有的铜土储字（2009）28号地块49%份额，以《出让公告告字（2009）28号转让公告2》公开转让给了刘继高、赵晓勇等六主体。由于被告多次将铜土储字（2009）28号地块49%份额公开出让，以及未能解决出让地块内在拆迁等问题，至今未能与尊荣公司等签订《国有建设用地使用权出让合同》并交付铜土储字（2009）28号地块。2019年1月，被告在未与原告等解除《成交确认书》的情况下，擅自以铜告字【2019】1号安徽省铜陵市国有建设用地使用权出让公告，公开出让铜土储字（2019）1号地块（位于铜井路××南、陵江中道以西、乌木山道以东、水木冲路以南，面积139288.2㎡）。该土地系原告等竞买的铜土储字（2009）28号地块的一部分原告认为，被告在未与原告等解除《成交确认书》的情况下，公开转让原告等已经竞得的铜土储字（2009）28号地块中的一部分，已严重侵犯了原告的合法权益。故依据《行政诉讼法》及相关法律规定，起诉至贵院，望判如所请。 原告尊荣公司向本院提交证据：一、安徽省铜陵市国有建设用地使用权出让公告[告字（2009）10号]。证明：2009年被告就铜土储（2009）28号地块发布出让公告，公开出让上述土地； 二、联合竞买协议书； 三、拍卖成交确认书； 上述证据二、三证明：2009年，原告与铜陵市诚投房地产开发有限责任公司、安徽天工建设集团有限公司联合竞买铜土储字（2009）28号地块成功，并在2009年12月1日与铜陵市国土资源局签订《拍卖成交确认书》，缴纳了竞买保证金，三方所占比例为41%、49%、10%； 四、安徽省行政事业单位往来结算收据。证明：原告缴纳4100万元保证金的事实； 五、关于要求收回乌木山公园东侧地块部分土地使用权的函； 六、安徽省铜陵市国有建设用地使用权出让公告（2010年12月2日）； 七、关于国有建设用地使用权拍卖会暂缓在通知； 八、出让公告告字（2009）28号转让公告2（2011年7月1日）； 证据五、六、七、八证明：由于被告的原因，导致铜土储字（2009）28号地块中49%的份额在签订《拍卖成交确认书》后，被公告转让2次。 九、铜陵市土地管理委员会会议纪要。证明：铜陵市土地管理委员会私自对铜土储（2009）28号地块作出的相关意见； 十、铜陵伟华房地产开发有限公司企业信息查询单。证明：联合体成立的铜陵伟华房地产开发有限公司至今仍处于正常状态，联合体并未解散； 十一、铜陵市国土资源局国有土地使用权招拍挂出让成交公示铜公示[2019]2号。证明：被告一地二卖的行为已构成根本违约。 铜陵市自然资源和规划局辩称，一、铜陵市自然资源和规划局虽此前有对涉案地块公开出让，但因一直未能签约履行，竞买联合体解散致出让目的不能实现，铜陵市自然资源和规划局不得不重新处置。2009年11月7日，铜陵市自然资源和规划局报经市政府批准，公开出让了铜土储字(2009)28号地块，该地块位于乌木山公园东侧，项目规划用地面积302329.1平方米(453.49亩)；土地出让面积245526.2平方米(368.29亩)，出让参考价3.25亿元，保证金1亿元。铜陵市城投房地产开发有限责任公司、尊荣公司、安徽天工建设集团有限公司联合竞买，出资比例为城投公司49%、尊荣公司41%、天工公司10%。2009年12月1日，铜陵市城投房地产公司代表联合竞买人与答辩人签订了成交价款为3.25亿元的《拍卖成交确认书》(铜土拍字(2009)第28号)。该成交确认书约定，买受人在拍卖成交之日起三个工作日内前来铜陵市自然资源和规划局签订《国有建设用地使用权出让合同》，双方一直未签订合同，也未支付土地出让金。2011年7月，铜陵市自然资源和规划局发布公告：经铜陵市人民政府批准，于2011年7月21日对原地块编号为铜土储字(2009)28号地块中49%权益对应的土地使用权进行公开出让。该公告明确，拟出让地块在铜土储字(2009)28号地块内，出让条件和供地条件按原公告执行。竞买保证金8400万元，出让参考价25150万元。以刘继高等6个自然人和法人组成的联合体以25150万元竞得，并于2011年7月21日与铜陵市国土资源局签订了《拍卖成交确认书》，但一直也没有签订《国有建设用地使用权出让合同》并支付土地出让金。有鉴于上述情况，竞拍联合体中安徽天工建设集团有限公司和铜陵市华都房地产开发有限责任公司、铜陵恒兴铜业有限责任公司、铜陵市房屋土地开发有限公司、刘继高、陈胜利、赵晓勇，先后于2018年12月25日、2019年1月28日向答辩人书面请求退还竞买保证金，其中安徽天工建设集团有限公司1000万元保证金已于2018年12月29日退付到位。至此，铜土储字(2009)28号地块出让竞拍联合体已实际解散，无法实现上述地块继续出让。铜陵市自然资源和规划局不得不重新处置。 二、铜陵市自然资源和规划局作出《铜告字(2019)1号国有建设用地使用权出让公告》是合法的。首先，《铜告字(2019)1号国有建设用地使用权出让公告》出让的地块，尽管与上述铜土储字(2009)28号地块有重叠，但铜土储字(2009)28号地块国有建设用地使用权已因上述事由已重新处置。因而《铜告字(2019)1号国有建设用地使用权出让公告》出让的地块在公告出让前无任何权利瑕疵或限制，也不构成对尊荣公司任何物权的侵害；其次，铜陵市自然资源和规划局依据《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第九条，第十条规定，报经铜陵市人民政府批准，并依据原国土资源部《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》，发布的《铜告字(2019)1号国有建设用地使用权出让公告》，重新出让无任何违法之处； 三、尊荣公司就出让地块使用权纠纷，提起诉求不明确的行政诉讼，不符合法律规定。铜陵市自然资源和规划局出让国有建设用地使用权的行为，并非是对行政相对人的行政行为，而是作为民事主体代表国家处分物权的民事行为。如由此产生纠纷，根据最高人民法院民事案由“国有建设用地使用权出让合同纠纷”的规定，应提起民事诉讼解决出让争议。因此，尊荣公司在参与自然资源和规划局出让物权过程中，如有涉及缔约过失，需要索赔的，完全可以通过民事诉讼解决。被答辩人提起本案纠纷解决诉讼途径，不在《中华人民共和国行政诉讼法》调整范围，且被答辩人的诉求，也不符合“最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释”第二条第一款的规定，综上，尊荣公司提起责令铜陵市自然资源和规划局对铜土储字（200928号地块出让行为采取补救措施的诉讼请求，没有任何事实和法律依据，请求依法驳回尊荣公司的诉讼请求。 为证明其行政行为合法，被告铜陵市应急管理局向本院提交了下列证据： 一、中共铜陵市委，市政府“关于市级机构改革的实施意见”（铜发〔2019〕1号）复印件。证明：铜陵市自然资源和规划局主体变更情况，由原铜陵市国土资源局变更而来； 二、告字（2009）10号铜陵市国有建设用地使用权出让公告。证明：尊荣公司参与竞拍的地块出让条件； 三、两份联合竞买协议书及两份“关于要求退付土地竞买保证金的报告”和退付保证金的凭证复印件各一份。证明：联合竞买体中多数要求退付保证金并已有实际退付到位，联合竞买体已解散； 四、铜陵市国有建设用地使用权出让方案审批表复印件一份。证明：涉案地块出让时依法办理审批的； 五、2019年1月18日铜陵日市政务公开见网刊登的“《铜告字（2019）1号国有建设用地使用权出让公告》”打印件一份。证明：被告发布了《铜告字（2019）1号国有建设用地使用权出让公告》； 经庭审，尊荣公司对铜陵市自然资源和规划局提交的证据的质证意见为： 对证据一、证据二的三性无异议；对证据三真实性无异议，单证明目的不予认可，联合体共计三方，另外两房之所以退付保证金是由于铜陵市土地管理委员会在会议纪要中确定就铜土储字（2009）28号地块与竞买人解除成交确认书，退还保证金本金，对于竞买人诉求要求通过其他途径解决，联合体成立的铜陵伟华房地产开发有限公司资金仍然处于正常的状态并没有解散，且被告至今也没有向原告发出解除拍卖成交确认书的通知；对证据四真实性无异议，但审批程序合法并不意味这该行政行为合法，更不能代表被告对原告诉请的原出让行为无需采取补救措施；对证据五真实性无异议，该公告仅是出让了铜土储字（2009）28号地块中的部分土地，且被告至今没有与原告解除成交确认书，更没有解除在2019年形成的国有土地出让法律关系。 铜陵市自然资源和规划局对尊荣公司提交的证据的质证意见为： 对证据一：真实性无异议，出让公告中的土地出让条件第二条对出让地块有单独的施工要求，而原告一直没有达到这样的要求，所以导致出让合同没有签订，后续的出让金也没有交付，导致联合体解散，联合体成员中有提出退还保证金；对证据二、证据三、证据四、证据五、证据六、证据七、证据八的真实性均无异议，但是对原告的证明观点不予认可，认为出让目的不能实现是上述出让条件不能成就的原因；对证据九真实性无异议，在铜陵市土地管理委员会会议纪要形成之前，在这之前已经向铜陵市自然资源和规划局提出退付保证金，不能支持原告的观点；对证据十、证据十一真实性不持异议，但证明目的不予认可。 经庭审质证，综合本案全部证据材料，本院对尊荣公司、铜陵市自然资源和规划局提交证据的真实性均予以认定。 经审理查明，安徽尊荣投资有限公司原名称为铜陵尊荣投资有限公司，2011年11月25日变更名称为安徽尊荣投资有限公司。2009年，铜陵市国土资源局发布告字（2009）10号《铜陵市国有建设用地使用权出让公告》，公开出让了铜土储字（2009）28号地块，该地块位于乌木山公园东侧，项目规划用地面积302329.1平方米；土地出让面积245526.2平方米），出让参考价3.25亿元，保证金1亿元。2009年11月25日，铜陵市城投房地产开发有限责任公司（甲方）、尊荣公司（乙方）、安徽天工建设集团有限公司（丙方）签订《联合竞买协议书》，约定：甲乙丙三方共同出资联合竞买告字（2009）10号中的铜土储字（2009）28号地块，出资比例为：甲方49%，乙方41%，丙方10%，甲方为竞买主体，甲乙丙三方于11月26日前将各自竞买占比的保证金汇入铜陵市国土资源局的账户，并在付款中说明用于竞买铜土储字（2009）28号地块的保证金。2009年11月26日，尊荣公司向铜陵市国土资源局缴纳5100万元保证金（含安徽天工建设集团有限公司1000万元保证金），2009年12月1日，铜陵市诚投房地产开发有限公司作为竞买主体与铜陵市国土资源局签订《拍卖成交确认书》。2011年7月，铜陵市国土资源局发布公告：经铜陵市人民政府批准，于2011年7月21日对原地块编号为铜土储字（2009）28号地块中49%权益对应的土地使用权进行公开出让。该公告明确出让地块在铜土储字（2009）28号地块内，2011年7月21日，以刘继高等6个自然人和法人组成的联合体在缴纳8400万元保证金后以2.515亿元竞得，并与铜陵市国土资源局签订了《拍卖成交确认书》。上述两次土地拍卖成功后，尊荣公司、安徽天工建设集团有限公司、刘继高等6个自然人和法人组成的联合体均未与铜陵市国土资源局签订《国用建设用地使用权出让合同》，并支付土地出让金。2019年1月18日，铜陵市自然资源和规划局发布铜告字（2019）1号《铜陵市国有建设用地使用权出让公告》，公开出让了铜土储字（2019）1号地块，该地块位于铜井路××南、陵江中道以西、乌木山道以东、水木冲路以南，项目规划用地面积154607.49平方米；土地出让面积139288.2平方米（地块Ａ-1出让面积53328.18㎡，地块Ｂ-1出让面积85960.02㎡），出让参考价9.6682亿元，保证金2亿元。 另查明，2019年1月22日，根据《中共铜陵市委、铜陵市人民政府关于市级机构改革的实施意见》，将市国土资源局、市城乡规划局的职责，以及市水务局的水资源调查和确权登记管理职责，市农业委员会(市林业局)的林业管理和草原、森林、湿地等资源调查、确杈登记管理职责，市住房和城乡建设委员会、市农业委员会(市林业局)、市水务局等部门的自然保护区、风景名胜区、自然遗产、地质公园等管理职责整合，组建市自然资源和规划局。 上述事实，有尊荣公司、铜陵市自然资源和规划局提交并经庭审质证的证据及庭审笔录在卷证实。 本院认为，一、本案是否属于行政诉讼受案范围。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的。”根据《最高人民法院行政审判庭关于拍卖出让国有建设用地使用权的土地行政主管部门与竞得人签署成交确认书行为的性质问题请示的答复》（（2010）行他字第191号）的规定，土地行政主管部门通过拍卖出让国有建设用地使用权，与竞得人签署成交确认书的行为，属于具体行政行为，且被诉土地拍卖成交确认书其缔约和履行过程有别于平等民事主体之间以营利为目的的市场自治交易。故被诉土地拍卖成交确认书系具有行政法上权利义务内容的协议，因此，本案属于行政诉讼的受案范围。根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十一条的规定，土地使用权出让合同应当按照平等、自愿、有偿的原则，由市、县人民政府土地管理部门与土地使用者签订。因此土地出让方和受让方形成民事法律关系的基础应当是双方签订土地使用权出让合同。本案中，包括原告尊荣公司在内的联合体并未与铜陵市自然资源和规划局签订国有土地使用权出让合同，也未向铜陵市自然资源和规划局缴纳土地出让金，因此，包括原告尊荣公司在内的联合体与铜陵市自然资源和规划局不构成国有土地使用权出让合同关系，铜陵市自然资源和规划局辩称本案案由为“国有建设用地使用权出让合同纠纷”的辩解意见，无事实和法律依据，本院不予采信。 二、铜陵市自然资源和规划局是否是本案适格的被告。现原铜陵市国土资源局已因机构改革被撤销，其相关职能依法由新组建成立的铜陵市自然资源和规划局继受，故原铜陵市国土资源局作出的涉案土地拍卖成交确认书后果依法由铜陵市自然资源和规划局承担。 三、包括原告尊荣公司在内的联合体与铜陵市自然资源和规划局签订的土地拍卖成交确认书的性质及效力的确认。行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议属于行政协议。本案中，铜陵市自然资源和规划局在其法定职责范围内与尊荣公司签订的土地拍卖成交确认书满足行政协议的要件。协议一经签订，应当具有公信力和既定力。参照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十四条规定，人民法院审查行政机关是否依法履行、按照约定履行协议或者单方变更、解除协议是否合法，在适用行政法律规范的同时，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。本案争议的当事人无证据证明其签订的协议存在《中华人民共和国合同法》第五十四条所规定的重大误解或违背一方真实意思表示等合同可撤销情形，抑或存在《中华人民共和国合同法》第五十二条所规定的损害国家利益、社会公共利益等可构成合同无效的情形，该协议真实有效，协议双方均应按照协议约定履行承诺的义务。尊荣公司与铜陵市自然资源和规划局签订土地拍卖成交确认书，双方应按照约定签订《国用建设用地使用权出让合同》，但由于，铜陵市自然资源和规划局已将上述拍卖土地中的部分重新拍卖，铜陵市自然资源和规划局已无法继续履行，根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十九条的规定，铜陵市自然资源和规划局应采取相应的补救措施，尊荣公司的诉讼请求符合法律规定，本院应予支持；据此，依照《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十九条之规定，判决如下： 责令被告铜陵市自然资源和规划局于本判决生效后六十日内就原告安徽尊荣投资有限公司在铜土储字(2009)28号出让地块中享有的合法权益采取相应的补救措施。 案件受理费人民币50元，由被告铜陵市自然资源和规划局负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于安徽省铜陵市中级人民法院。 审 判 长  张 能 审 判 员  董彦峰 人民陪审员  周学梅 二〇二〇年五月九日 书 记 员  张雅婷 附相关法律条文： 《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十九条——被告未依法履行、未按照约定履行行政协议，人民法院可以依据行政诉讼法第七十八条的规定，结合原告诉讼请求，判决被告继续履行，并明确继续履行的具体内容；被告无法履行或者继续履行无实际意义的，人民法院可以判决被告采取相应的补救措施；给原告造成损失的，判决被告予以赔偿。 原告要求按照约定的违约金条款或者定金条款予以赔偿的，人民法院应予支持。