辽宁省葫芦岛市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）辽14行终31号上诉人（原审被告）葫芦岛市自然资源局龙港分局，住所地葫芦岛市龙港区行政服务中心A座10楼。法定代表人孙树有，系该局局长。委托代理人赵鸣，系该局法规科科长。委托代理人周红伟，系辽宁卓辰律师事务所律师。上诉人（原审第三人）葫芦岛宏盛房地产开发有限公司，住所地葫芦岛市龙港区龙湾大街81号楼2单元1002室。法定代表人梁立志，系该公司董事长。委托代理人高铁成，系辽宁开智律师事务所律师。委托代理人张鑫磊，系辽宁开智律师事务所律师。被上诉人（原审原告）葫芦岛市筑根房地产开发有限公司，住所地葫芦岛市龙港区文兴南路25号楼Z。法定代表人刘艳莲，系该公司董事长。委托代理人于力，系辽宁大潮律师事务所律师。上诉人葫芦岛市自然资源局龙港分局、上诉人葫芦岛宏盛房地产开发有限公司因撤销《国有建设用地使用权挂牌出让成交确认书》一案，不服兴城市人民法院（2019）辽1481行初68号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2020年4月8日公开开庭审理了本案。上诉人葫芦岛市自然资源局龙港分局（以下简称龙港分局）的委托代理人赵鸣、周红伟，葫芦岛宏盛房地产开发有限公司（以下简称宏盛公司）的法定代表人梁立志及其委托代理人高铁成、张鑫磊，被上诉人葫芦岛市筑根房地产开发有限公司（以下简称筑根公司）的委托代理人于力到庭参加诉讼，本案现已审理终结。原审法院审理查明，2017年7月5日，葫芦岛市龙港区人民政府作出龙政地[2017]5号《关于龙港区龙湾大街与文兴南路交汇处南侧地块挂牌出让方案的批复》，同意龙港分局以挂牌方式出让上述土地。2017年11月8日，葫芦岛市国土资源局向龙港分局作出葫国土资[2017]298号《关于龙港区龙湾大街与文兴南路交汇处南侧A-02地块有关问题的批复》。2017年7月6日通过葫芦岛市日报和中国土地市场网进行了挂牌有关信息的公示，出让土地面积42330.1平方米。按照《国有建设用地使用权挂牌出让须知》，明确申请人应于2017年7月27日至8月8日向龙港分局提出申请，并于8月8日16时前交纳竞买保证金1亿元。宏盛公司与筑根公司均按时提出申请并交纳了保证金，经龙港分局审查确认了竞买人资格。2017年8月10日14时至15时挂牌截止阶段，龙港分局组织宏盛公司和筑根公司现场填写报价单进行报价，经双方持续报价，宏盛公司在挂牌截止时报价3120元每平方米，经询问，筑根公司表示愿意继续竞价，龙港分局宣布挂牌出让转入现场竞价，具体时间和地点择日通知。同年，11月23日，宏盛公司领取了《现场竞价事宜告知函》，11月25日11：11时，龙港分局向筑根公司邮寄了《现场竞价事宜告知函》，11月26日13:38，邮递员联系收件人后将邮寄放在保安处，后收件人表示拒收，邮递员当日将邮件取回，并于2017年11月29日10:18:16做的拒收，未投妥处理。2017年11月28日，龙港分局委托辽宁宏基拍卖有限公司组织了现场竞价，筑根公司未在规定时间出席，根据须知“现场竞价中无人参加竞买或无人加价的，以挂牌截止时出价最高者为竞得人”，宏盛公司成为A-02地块的竞得人。当日，宏盛公司与龙港分局签订了《国有建设用地使用权挂牌出让成交确认书》，成交单价为3120元每平米，总价132069912元。筑根公司于2017年12月14日以龙港分局为被申请人，向葫芦岛市人民政府提出行政复议，请求“撤销龙港区国有建设用地（A-02地块）土地成交确认书”。葫芦岛市人民政府于2018年1月23日作出[2017]葫行复决字56号《行政复议决定书》，以葫芦岛市国土资源局龙港分局未在法定期限内提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他材料，应视为该具体行政行为没有证据、依据为由撤销了《国有建设用地使用权挂牌出让成交确认书》。葫芦岛宏盛房地产开发有限公司向葫芦岛市中级人民法院提起行政诉讼要求撤销[2017]葫行复决字56号《行政复议决定书》，确认《国有建设用地使用权挂牌出让成交确认书》合法有效。葫芦岛市中级人民法院于2018年8月1日作出（2018）辽14行初6号《行政判决书》，以复议机关作出的复议决定证据不足，程序违法，适用法律错误，明显不当，撤销了《行政复议决定书》。葫芦岛市人民政府、筑根公司上诉辽宁省高级人民法院，辽宁省高级人民法院于2019年4月28日作出（2018）辽行终1559号《行政判决书》，驳回上诉，维持原判。现，原告葫芦岛市筑根房地产开发有限公司向本院提起行政诉讼，要求撤销《国有建设用地使用权挂牌出让成交确认书》。原审法院认为，本案的审查客体是被告龙港分局与第三人签订的《国有建设用地使用权挂牌出让成交确认书》。一、关于是否重复起诉问题。《最高人民法院关于适用的解释》第一百零六条规定：“当事人就已经提起诉讼的事项在诉讼过程中或者裁判生效后再次起诉，同时具有下列情形的，构成重复起诉：（一）后诉与前诉的当事人相同；（二）后诉与前诉的诉讼标的相同；（三）后诉与前诉的诉讼请求相同，或者后诉的诉讼请求被前诉裁判所包含。”该条制度的依据是“一事不再理”原则，所谓“一事不再理”是指同一行政行为正处在诉讼中，或者已经生效的判决、裁定对该争议事项已经做出处理，当事人不得重复起诉。据此规定，重复起诉，必须是当事人、诉讼标的、诉讼请求三者同时具备“相同性”，而诉讼标的是判断的核心要件。就本案撤销之诉而言，其诉讼标的是“原告所主张的被告龙港分局与第三人宏盛公司签订的《国有建设用地使用权挂牌出让成交确认书》违法并损害原告权利”。而（2018）辽14行初6号案的诉讼标的是“第三人宏盛公司主张的葫芦岛市人民政府的《行政复议决定》违法并损害宏盛公司权利”，该两起案件，诉讼标的不同，诉讼请求不同，故不具备相同性。另，《最高人民法院关于适用的解释》第八十九条规定：“复议决定改变原行政行为错误，人民法院判决撤销复议决定书，可以一并责令复议机关重新作出复议决定或者判决恢复原行政行为的法律效力。”即，在复议机关改变原行政行为的情况下，人民法院对复议决定进行审理后，认为复议决定违法，判决予以撤销的同时，既可以责令复议机关重新作出复议决定，也可以直接判决恢复原行政行为的法律效力。法律对撤销复议决定后，原行政行为是否有效赋予了法院一定的裁量空间（高院判决表述，宏盛公司虽提出确认成交确认书效力问题，一审法院在判决撤销复议决定时，可以判决一并恢复原行政行为的法律效力，也可以不作出判决。一审法院没有判决一并恢复原行政行为并不违反上述规定，也不属于遗漏原审原告的诉讼请求）。从实质化解行政争议的角度考虑，如果符合法定条件，人民法院更应当选择撤销复议决定同时恢复原行政行为的法律效力；只有在不具备恢复原行政行为法律效力的情况下，才撤销复议决定同时判决复议机关重新作出行政行为。要作出这样的选择，在改变原行政行为复议决定案件中，人民法院必须对原行政行为的合法性进行审查。（2018）辽14行初6号行政判决书重点审查了《行政复议决定书》的合法性，对《国有建设用地使用权挂牌出让成交确认书》未做全面、深入审查，当事人也重点围绕了复议决定的合法性展开辩论，对另行确定现场竞价时间、地点以及《现场竞价告知函》送达是否符合正当程序原则、是否造成实质权利影响等方面未做审查，故《国有建设用地使用权挂牌出让成交确认书》效力未定，现原告提起诉讼不属于重复起诉。二、本案审查范围问题。在国有土地挂牌出让过程中，程序性事项所作的行为以及过程性行为会间接影响相对人权利义务，它的法律效果被最终的行政决定所吸收，过程性、程序性行为违法，可能导致最终的行政决定被认定违法，故本案审理范围应是国有土地挂牌出让过程。（一）、关于土地挂牌出让程序中主持人没有取得主持人资格，程序是否违法问题。（2018）辽行终1559号判决对此问题已认定为程序轻微违法，生效判决对后续判决具有既判力，本院遵照生效判决的认定。（二）、关于《现场竞价告知函》是否送达至原告的问题。（2018）辽行终1559号判决已认定《现场竞价告知函》妥投后被拒收退回的事实，应视为《现场竞价告知函》已送达给筑根公司。原告单位是否收到邮件本院不再审查，在遵照生效判决认定事实的基础上，进一步查明，原告拒收的行为发生在投递当日，该邮件上并无原告单位签章及签字，快递员当日即将邮寄取回，但未及时录入系统，直到11月29日，才做的拒收录入。（三）、关于另行确定现场竞价的时间、地点是否违反《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》的问题。《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第十九条规定：“挂牌截止应当由挂牌主持人主持确定。挂牌期限届满，挂牌主持人现场宣布最高报价及其报价者，并询问竞买人是否愿意继续竞价。有竞买人表示愿意继续竞价的，挂牌出让转入现场竞价，通过现场竞价确定竞得人。”《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范》13.4.2规定“有竞买人表示愿意继续竞价的，即属于挂牌截止时有两个或两个以上竞买人要求报价的情形，挂牌主持人应当宣布挂牌出让转入现场竞价，并宣布现场竞价的时间和地点，通过现场竞价确定竞得人。”《规定》规定了什么情况下挂牌出让转入现场竞价，《规范》规定了挂牌出让转入现场竞价程序衔接，对挂牌出让转入现场竞价的时间和地点虽未作强制规定，必须立即现场竞价，但挂牌主持人在确定挂牌出让转入现场竞价时，应一并宣布现场竞价的时间和地点，以做到挂牌出让与现场竞价的有续衔接。被告龙港分局未当场宣布现场竞价的时间和地点，而是时隔三月有余后，另行通知现场竞价的时间和地点的行为，属于程序违法。（四）、关于另行通知现场竞价的时间和地点的行为是否对原告的权利产生实际影响的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第二项规定，行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为。《最高人民法院关于适用的解释》第九十六条第二项规定，通知、送达等程序轻微违法，且对原告依法享有的听证、陈述、申辩等重要程序性权利不产生实质损害的，属于行政诉讼法第七十四条第一款第二项规定的“程序轻微违法”。据此规定，通知、送达等程序性行为违法可能导致行政行为被撤销或被确认违法，其判断标准是，通知、送达等行为是否对原告权利产生实质影响。被告龙港分局未按照《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规范》当场宣布现场竞价的时间和地点，法律、法规对何时另行通知也不可能作出相关规定，此时，对被告龙港分局通知行为合法性的判断应遵循正当程序原则，即，被告龙港分局的通知方式应保障原告在合理时间以前得到通知的权利。被告龙港分局于2017年11月25日（周六）采用邮寄方式寄出邮件，定于11月28日（周二）现场竞价，原告周日收到邮件，仅有一日准备时间，对于涉及上亿的土地竞价，仅留给原告一日时间准备显然过于仓促，不能保障原告在合理时间以前得到通知的权利，该通知行为不符合正当程序原则。另外，尽管被告通过邮政查询系统查询到原告已签收的记录，但对涉及上亿的大宗地块出让，在竞买人未能如期到场的情况下，被告还应尽到核实义务，以排除是否有他人代收未能及时转送等情况，而不能简单的认为竞买人未来就是放弃竞买。被告采用邮寄方式送达《现场竞价函》，未能考虑到邮寄邮件过程所耽搁的时间和周末休假的事实，该行为不能对先前未当场宣布现场竞价的时间、地点的行为进行有效补救，客观上剥夺了原告在合理时间以前得到通知的权利，侵犯了原告参加竞买的权利，属于对原告权利产生了实质影响。综上，因被告未按《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范》13.4.2规定，当场宣布现场竞价的时间和地点的行为程序违法；其另行确定现场竞价的时间和地点，在通知方式上，未留给原告方必要的合理准备时间，不符合正当程序原则，最终侵犯了原告公平竞买权，违反了国有建设用地出让公平、公正、公开基本原则，故龙港分局与第三人宏盛公司签订的《国有建设用地使用权挂牌出让成交确认书》程序违法，依法应予撤销。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第三项的规定，判决如下：撤销被告葫芦岛市国土资源局龙港分局与第三人葫芦岛宏盛房地产开发有限公司签订的《国有建设用地使用权挂牌出让成交确认书》。案件受理费50元，由被告负担。上诉人葫芦岛市自然资源局龙港分局上诉称，一审判决违反法律规定，所作出的判决均为主观推断，违背客观事实，并无法律依据，应依法予以撤销，并驳回被上诉人的起诉。一、被上诉人对本案提起的行政诉讼属于重复起诉，一审法院违反“一事不再理”的原则。1、被上诉人就上诉人与第三人葫芦岛宏盛房地产开发有限公司签订的《国有建设用地使用权挂牌出让成交确认书》，曾于2017年12月14日向葫芦岛市人民政府申请行政复议，请求撤销该《国有建设用地使用权挂牌出让成交确认书》。葫芦岛市人民政府作出行政复议决定撤销了该《国有建设用地使用权挂牌出让成交确认书》，后第三人向葫芦岛市中级人民法院提起行政诉讼，经葫芦岛市中级人民法院作出（2018）辽14行初6号行政判决及辽宁省高级人民法院作出（2018）辽行终1559号行政判决，经审查该《国有建设用地使用权挂牌出让成交确认书》符合法律规定及法定程序，判决撤销了葫芦岛市人民政府作出的行政复议决定书。在葫芦岛市中级人民法院及辽宁省高级人民法院作出上述生效判决后，被上诉人又以相同的事实及理由于2019年6月3日再次向葫芦岛市人民政府申请复议，经葫芦岛市人民政府审查，被上诉人的复议申请为重复申请，被上诉人撤回行政复议，后向兴城市人民法院再次以相同的事实及理由提出行政诉讼，本案的当事人与之前行政复议及诉讼的当事人相同，诉讼标的仍为《国有建设用地使用权挂牌出让成交确认书》，请求也仍为撤销该《国有建设用地使用权挂牌出让成交确认书》。因此，本案的当事人、诉讼标的、诉讼请求相同，而且本案的请求被前诉生效裁判所包含，被上诉人对本案提起诉讼属于重复起诉，一审判决以诉讼标的不同，诉讼请求不同，认定不具备相同性违背事实，并不符合法律规定。2、一审判决认为葫芦岛市中级人民法院（2018）辽14行初6号行政判决书对《国有建设用地使用权挂牌出让成交确认书》未做全面深入审查，是在断章取义，本案所诉《国有建设用地使用权挂牌出让成交确认书》之前诉讼的生效判决为辽宁省高级人民法院（2018）辽行终1559号行政判决书，该判决对本案一审判决所述的挂牌出让土地转入现场竞价和确定现场竞价时间地点、《现场竞价告知函》送达是否符合程序及是否造成实质权利的影响均进行了审查及认定。因此，一审法院认为本案不属于重复起诉是错误的，本案被上诉人起诉状中的请求及事实与理由和之前行政复议及诉讼均是相同的，被上诉人对本案的起诉为重复起诉，应依法驳回。二、一审法院对本案的审查范围与生效裁判文书认定的审查范围相同，为重复审查，且认定《国有建设用地使用权挂牌出让成交确认书》程序违法无法律依据，并不能成立。1、被上诉人本案诉讼主张土地挂牌出让主持人资格问题，经（2018）辽行终1559号行政判决书已审查认定，属重复审查。2、被上诉人主张《现场竞价告知函》是否送达问题，（2018）辽行终1559号行政判决书已审查认定，该《现场竞价告知函》妥投后被拒收退回，应视为已送达给被上诉人，本案对此审查又属于重复审查。并且被上诉人在《现场竞价告知函》邮件妥投之后，无论什么时间拒收，在法律上都视为已送达给被上诉人。3、关于一审法院在判决的本院认为中，另行确定现场竞价时间、地点是否违法问题，也不应进行重复审查。4、关于另行通知现场竞价的时间和地点行为是否对被上诉人的权利产生实际影响的问题，葫芦岛市中级人民法院（2018）辽14行初6号行政判决、辽宁省高级人民法院（2018）辽行终1559号行政判决书也已审查，未认定此行为对被上诉人的权利产生实际影响。因此，一审判决违背事实，认定错误。综上所述，被上诉人对本案的起诉属于重复起诉，一审判决错误，应依法予以撤销，并驳回被上诉人的起诉。一、二审诉讼费由被上诉人承担。上诉人葫芦岛市宏盛房地产开发有限公司上诉称，一、葫芦岛市筑根房地产开发有限公司（下简称：筑根公司）的起诉超过法定起诉期限。一审法院未做审核程序严重违法，是纵容筑根公司的恶意缠诉。二、筑根公司的实质行为是：既复议又诉讼，与《行政法》及相关法律规定的“或复议或诉讼”相冲突，不符合行政诉讼法法定程序。行政复议和行政诉讼并称行政争讼制度，它们不仅共享重要的适法条件和法律标准，而且也服务于共同的目标：对行政行为的合法性进行审查，并且解决行政争议。申请行政复议和提起行政诉讼是法律赋予公民、法人或者其他组织的权利，他们既可以选择行政复议，也可以选择行政诉讼，还可以在选择行政复议之后再行提起行政诉讼，但法律并没有赋予针对“行政复议诉讼后”再重新提起行政诉讼的权利。筑根公司就是先选择行政复议，对行政复议决定不服提起了行政诉讼后又另行针对同一事实重复提起行政诉讼。这种主张权利的方式显然违反了国家对于行政复议和行政诉讼衔接的制度安排。对于明显违反、甚至是一再违反一级复议制度（筑根公司在省高法判决生效后于2019年6月3日第二次申请复议）、违反“或复议或诉讼”制度的无理缠诉，行政复议机关可以在口头释明之后不作任何处理；筑根公司对此不服提起行政诉讼的，人民法院可以不予立案，或者在立案之后裁定驳回起诉。本案中，筑根公司提出一个毫无事实根据和法律依据的诉请，即使最终判决宏盛公司胜诉，也是对宏盛公司的不公平，因为将他们传唤到法院应诉本身已经使他们承受了不应承受的花费和压力。对于此类明显违背行政复议诉讼制度、明显具有任性恣意色彩的反复申请，即使行政复议机关予以拒绝，也不应因形式上的“不作为”而将其拖进一个没有意义的诉讼当中。鉴于本案已经实际走完诉讼程序，市中法、省高法经实体审理后亦未支持筑根公司的诉讼请求，应当裁定驳回起诉。筑根公司提起的本案诉讼的实质就是经过复议机关、原中法、高法的审查和判定之后，兴城法院针对该成交确认书又予以立案受理，违反了法律规定的关于复议和诉讼相互衔接的制度设计。因此，筑根公司在这种情形下重复提出，应由原一审人民法院裁决驳回起诉。综上所述，复议与诉讼相互衔接的制度设计，既充分保障了行政相对人的合法权益，也有效避免了两种救济途径之间重复审查。筑根公司的重复诉讼依法应予驳回。三、兴城法院对本诉的立案及实体审查，其实质是突破了原市中法省高法经两次实质审核并赋予《土地成交确认书》合法性之后的重复审查，突破了生效判决和辽高法关于同一事实生效认定的羁束力。市法院和省法院判决审查客体包含为复议决定程序和原具体行政行为合法性。从省法院判决文书的本院认为部分做了详尽的论述（省院1559号判决书的15页，卷宗的44页）。判决书对“挂牌出让程序是否违法”、现场竞价和确定现场竞价时间地点、主持人资格、《现场竞价告知函》送达”等均进行了审查及认定，实质就是对《成交确认书》合法性的审查。受生效判决的羁束，即使筑根公司向兴城法院起诉，兴城法院也应该遵从生效判决。如果筑根公司对省院判决不服可以申诉并提出新证据，一审法院不能对省院判决认定的事实结合所谓的新证据进行审查，宏盛公司更想知道筑根公司在市中院审理时不申请证人出庭，省院审理也不申请证人不出庭，想要证明的问题已经省院判决认定且判决生效后才出庭，其证词又前后矛盾，到底想证明一个什么结果？本案的客体已经过复议决定、市法院判决和省法院判决审查，其起诉为重复起诉是毫无疑问的，恳请二审法院结合案件事实，依法驳回其起诉。四、关于《成交确认书》的效力问题。宏盛公司认为《成交确认书》合法有效。（一）行政效力先定原则。行政行为一经作出就生效，若要否定其效力，必须经过法定程序由国家有权机关作出撤销决定，有关当事人、其他国家机关和其他社会成员无权擅自否定具体行政行为的法律效力。法定程序是指行政复议、行政诉讼和行政监督程序。本案中，该行政行为已经2年多时间，没有任何有权机关作出有效力的“撤销决定”。该《成交确认书》合法有效。（二）《成交确认书》的合法性问题。在复议阶段、××一审程序和辽高法二审程序已经进行审查和确认。五、《成交确认书》过程性行为不是行政诉讼的受案范围。本案涉及到一个最为实质的问题就是宏盛公司与龙港土地局在省院判决后于2019年5月24日签订了《国有建设用地使用权出让合同》。筑根公司2017年申请复议时《确认书》是对筑根公司及宏盛公司权利义务产生影响的行政行为，因为那时候没有签订出让合同，因此《确认书》是可诉的行政行为。而挂牌出让、现场竞价及签订确认书这些程序的最终目的是签订出让合同，现在筑根公司起诉时出让合同已经签订，确认书已经转化成“过程性行为”，不再是可以诉讼的行政行为。根据行政诉讼法解释第一条（六）款，行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为不再是行政诉讼受案范围。因此筑根公司的起诉不再属于行政诉讼的受案范围。六、本案涉及到关于签订《成交确认书》的事实认定，经过葫芦岛市中级人民法院和辽宁省高级人民法院二次审理认定，应维护上级法院作出生效判决的既判力和权威性。七、本案一审适用法律法规错误，导致认定结果错误。八、另行通知现场竟价的时间和地点行为未对筑根公司的权利产生实质影响。九、《成交确认书》若被撤销，将严重影响社会管理秩序，造成对行政相对人（宏盛公司）合法权益的损害，行政机关也面临着对宏盛集团的相关责任。宏盛房地产开发有限公司已经与龙港分局签订《国有建设用地使用权出让合同》，并全额缴纳土地出让金，并已缴纳全部税金。已经成为既成事实。原审撤销行为必然严重损害当事人的合法权益，扰乱既存的社会秩序，动摇了社会基本公正，故依法据实案涉的《成交确认书》不应当被撤销。综上，请求二审法院撤销原审判决，依法发回重审或者改判驳回被上诉人诉讼请求，本案诉讼费由被上诉人承担。被上诉人葫芦岛市筑根房地产开发有限公司答辩称，一、筑根公司起诉符合法定条件。（一）起诉没有超出法定期限。2017年11月28日，葫芦岛宏盛房地产开发有限公司（以下简称宏盛公司）与龙港区自然资源局（以下简称龙港分局）签署土地成交确认书；2017年12月14日，筑根公司提起行政复议，请求撤销土地成交确认书；2018年1月23日，复议决定撤销土地成交确认书；之后宏盛公司起诉，请求撤销行政复议决定和确认土地成交确认书合法有效；2018年8月1日，市中院一审判决撤销行政复议决定书；之后，筑根公司上诉。2019年4月28日，省高院驳回上诉，维持原判。2019年5月21日，筑根公司提起行政复议，请求撤销土地成交确认书；2019年8月20日，筑根公司撤回行政复议申请；2019年8月22日，筑根公司在兴城市人民法院起诉，请求撤销土地成交确认书；2019年12月6日，兴城法院做出一审判决，撤销土地成交确认书。此外，龙港分局和宏盛公司在一审期间根本没有提出过起诉期限的抗辩。（二）签署土地成交确认书的行为可诉，《最高人民法院关于适用的解释》（以下简称《行政诉讼法解释》）第一条第二款第六项“行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为”确定为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。过程性行为不可诉，在于它不是一个最终决定，因而不会产生法律效果，不会对当事人的权利义务产生影响。可本案签署土地成交确认书的行为，涉及到能否和土地出让部门签订合同，对当事人的实体权利会产生影响，所以，法院不会将此行为排除在司法审查之外。最高人民法院行政审判庭关于拍卖出让国有建设用地使用权的土地行政主管部门与竞得人签署成交确认书行为的性质问题请示的答复（【2010】行他字第191号）已明确了这一点，签署土地成交确认书的行为是具体行政行为，法院应当受理。二、筑根公司没有重复起诉。《最高人民法院关于适用的解释》（以下简称行政诉讼法解释）第一百零六条明确界定了何为“重复起诉”。即“当事人就已经提起诉讼的事项在诉讼过程中或者裁判生效后再次起诉，同时具有下列情形的，构成重复起诉：（一）后诉与前诉的当事人相同；（二）后诉与前诉的诉讼标的相同；（三）后诉与前诉的诉讼请求相同，或者后诉的诉讼请求被前诉裁判所包含。”就是说，当事人、诉讼标的与诉讼请求三者同时具备“相同性”，会构成重复起诉。回溯筑根公司、龙港分局以及宏盛公司之间的行政纠纷，确实都是与土地成交确认书的效力有关。第一阶段的行政复议。行政复议决定以龙港分局未在法定期限内提交当初作出行政行为的证据、依据和其他材料，认为该具体行政行为没有证据、依据为由，撤销了土地成交确认书；第二阶段的行政诉讼（中院一审、高院二审）。争议的焦点为行政复议决定书的合法性，庭审和判决也是围绕它展开。至于签署土地成交确认书行为的效力，只是“捎带脚”问了一下告知函是否送达和主持人是否有资格。要知道，土地成交确认书的效力认定涉及到公布挂牌信息、挂牌竞价、挂牌截止、现场竞价等一系列较为复杂的过程，两级法院根本没有对此进行全面的合法性审查（职权、法律、事实和程序四个方面）。行政诉讼中根本没有回应土地成交确认书的效力问题。如果要达到“本案请求被前诉生效裁判所包含”的效果，那么，葫芦岛市中院的判决就应在[2018]辽14行初6号《行政判决书》撤销葫芦岛市政府行政复议决定的同时，判决恢复龙港分局与第三人宏盛公司签订的土地成交确认书的效力。但是，要想实现这一点，市中院务必要对土地成交确认书的效力进行全面的合法性审查。可是，[2018]辽14行初6号行政判决书并没有做到这一点。特别是葫芦岛市政府行政复议决定还是以程序问题为由撤销的土地成交确认书。土地成交确认书的效力未定，给原告带来很大困扰。原告提起诉讼，实现其“定分止争”的目的，不属于重复起诉。三、签署土地成交确认书行为的合法性审查。土地成交，出让金动辄几千万，高则几亿、十几亿。所以，签署土地成交确认书的行为定要在实体和程序上有所遵循，行政权力的行使不能肆意妄为。（一）“另行确定现场竞价的时间、地点”的法律适用是正确的。（二）“另行通知现场竞价的时间和地点”实际影响了原告的公平竞买权，程序正义包括法定程序和正当程序。本案中，《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规范》13.4.2要求“当场宣布现场竞价的时间和地点”，这样，“另行通知”是不被法律所允许的，同时更不可能有法律做出“另行通知”相关的程序规定。即便如此，为了弥补程序违法上的不足，被告龙港分局的“另行通知”行为也应当遵循正当程序，保障原告的参与竞买权，即被告龙港分局的通知方式、时间应保障原告在合理时间以前得到通知。其“另行确定”的通知方式和时间上，未留给原告必要的合理准备时间，违背正当程序。被告之行为显然不在轻微违法之列，属于严重侵犯了原告的公平竞买权，对原告的权利造成了实际影响。所以，一审法院以程序违法为由，撤销成交确认书的判决是正确的。四、龙港分局《现场竞价告知函》没有送达至原告。综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，而上诉人陈述的事实和理由均不成立。请求二审法院依法维持原判，驳回上诉。本院认为，本案被诉行政行为为龙港分局与宏盛公司于2017年11月28日签订的《国有建设用地使用权挂牌出让成交确认书》。筑根公司于2017年12月14日以龙港分局为被申请人，向葫芦岛市人民政府提出行政复议，请求“撤销龙港区国有建设用地（A-02地块）土地成交确认书”。葫芦岛市人民政府于2018年1月23日作出[2017]葫行复决字56号《行政复议决定书》，以葫芦岛市国土资源局龙港分局未在法定期限内提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他材料，应视为该具体行政行为没有证据、依据为由，撤销了龙港分局与宏盛公司签订的《国有建设用地使用权挂牌出让成交确认书》。宏盛公司向本院提起行政诉讼要求撤销[2017]葫行复决字56号《行政复议决定书》，确认《国有建设用地使用权挂牌出让成交确认书》合法有效。本院于2018年8月1日作出（2018）辽14行初6号行政判决书，以复议机关作出的复议决定证据不足，程序违法，适用法律错误，明显不当，撤销了葫芦岛市人民政府于2018年1月23日作出[2017]葫行复决字56号《行政复议决定书》。葫芦岛市人民政府、筑根公司上诉于辽宁省高级人民法院，辽宁省高级人民法院于2019年4月28日作出（2018）辽行终1559号行政判决书，驳回上诉，维持原判。该判决已发生法律效力。筑根公司于2019年5月21日，再次向葫芦岛市人民政府提起行政复议，请求撤销《国有建设用地使用权挂牌出让成交确认书》，2019年8月20日，筑根公司撤回行政复议申请。筑根公司于2019年8月22日向兴城市人民法院提起本案行政诉讼，请求撤销龙港分局于2017年11月28日与宏盛公司签订的《国有建设用地使用权挂牌出让成交确认书》。一审法院对于筑根公司提起的本次诉讼是否具有原告主体资格、起诉是否超过起诉期限、是否被生效判决所羁束均未予查明，属认定事实不清。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）项之规定，裁定如下：一、撤销兴城市人民法院（2019）辽1481行初68号行政判决；二、发回兴城市人民法院另行组成合议庭重审。审判长  袁晓芳审判员  花 勇审判员  刘思嘉二〇二〇年五月八日法官助理张关中书记员王爱迪本裁定书援引的相关法律条款：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审或者查清事实后改判。