江苏省苏州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2017）苏05行初32号 原告张和泉，男，1962年6月10日出生，汉族，住苏州市吴江区。 被告苏州市人民政府，住所地苏州市三香路998号。 法定代表人李亚平，代市长。 第三人苏州市吴江区人民政府，住所地苏州市吴江区松陵镇开平路1000号。 法定代表人李铭，代区长。 第三人苏州市吴江区信访局，住所地苏州市吴江区松陵镇高新路787号。 法定代表人翁春强，负责人。 第三人苏州市吴江区松陵镇人民政府，住所地苏州市吴江区笠泽路138号。 法定代表人金伟华，镇长。 原告张和泉诉被告苏州市人民政府不履行法定职责一案，本院于2017年5月11日立案受理后，于2017年5月20日向被告苏州市人民政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 原告张和泉诉称，原告向苏州市吴江区松陵镇人民政府（以下简称松陵镇政府）提出房屋建设行政许可申请，松陵镇政府将该申请作为信访进行处理。原告不服信访答复，向苏州市吴江区人民政府（以下简称吴江区政府）提起行政复议，原告的行政复议申请符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称《行政复议法实施条例》）第二十七条、第二十八条的规定，应当受理。但吴江区政府不依法履行行政复议职责。同时，原告也向苏州市吴江区信访局（以下简称吴江区信访局）对信访答复申请复查，但吴江区信访局未明确是否受理，拒绝作出不予受理决定。因此，原告向被告苏州市人民政府提交《行政复议督促、限期、或者直接受理申请书》，请求被告依法处理，确认松陵镇政府、吴江区政府不履行职责违法，责令履行，并追究相关人员责任。但被告苏州市人民政府拒绝履行职责。原告认为：1、原告向松陵镇政府提出建房申请，应属于行政许可范畴，松陵镇政府应该作出是否许可的决定，而不是作出信访答复，松陵镇政府虽在行政程序上履行了职责，但其作出的答复不符合行政许可法的要求，属于行政瑕疵。2、原告通过信访部门是为了督促松陵镇政府及时履行行政许可的职责，并非更改行政许可的申请形式。信访部门应该将复查情况告知原告，否则构成行政不作为。3、本案被告、第三人并没有依申请履行职责，法院应当按照“不依法履行法定职责”受理，判决被告履行。对于松陵镇政府已经作出信访答复的行为，则应该按照“形式、格式是否合法”的“不依法履行行政职责”纠纷受理。4、松陵镇政府以信访答复形式作出的行政许可决定不符合法定格式，但是不能改变行政相对人与行政机关之间存在行政许可申请的行政法律关系，在没有审查信访答复是否符合行政许可格式的情况下，行政复议机关吴江区政府拒绝履行职责，明显混淆了两种法律关系。5、行政复议、信访处理两者都是法律行为，只要符合行政行为的基本要件，符合行政复议的受理条件，就应该受理。被告对原告来信的回复，不依法履行督促吴江区政府限期受理、或者直接受理行政复议申请，构成否定性行政行为违法。综上，请求：一、确认被告、第三人不履行法定职责成立，即：1、确认第三人松陵镇政府采用信访答复形式不符合行政许可决定的格式，存在行政瑕疵；2、确认被告苏州市人民政府、第三人吴江区政府认定事实及适用法律错误，判决被告苏州市人民政府、第三人吴江区政府限期受理或者直接受理行政复议申请；3、确认第三人吴江区信访局不依法履行信访复查职责，未作出不予受理决定的不作为违法。二、将本案与（2017）苏05行初5号案件合并审理。三、追究相关人员责任。四、本案诉讼费、交通费和误工费由被告承担。 被告苏州市人民政府辩称，一、事实经过。2017年1月，原告向被告邮寄《行政复议督促、限期或者直接受理申请书》，述称其不服松陵镇政府于2016年12月21日所作的信访事项答复意见，亦不服吴江区政府对此所作的[2017]吴行复第１号《不予受理行政复议申请决定书》，请求被告责令吴江区政府限期受理其复议申请，或直接受理其复议申请。2017年2月8日，被告向原告作出书面回复，告知原告信访答复行为不属行政复议受案范围，且吴江区政府的不予受理行政复议申请决定已明确告知其享有诉权，意即原告对该决定不服的，可依法提起行政诉讼。二、被告的答复于法有据。原告的《行政复议申请书》明确以松陵镇政府2016年12月21日所作信访事项答复意见为复议对象，根据《信访条例》第三十四条之规定，原告对信访事项处理意见不服的，可以在法定期限内申请有权机关复查。原告在《行政复议督促、限期或者直接受理申请书》材料中亦随附有《信访复查申请书》，表明原告已通过信访复查途径表达诉求、主张权益。信访答复行为并非具体行政行为，故不在行政复议受案范围。吴江区政府亦已明确告知原告不服不予受理行政复议申请决定的，可依法起诉，故被告无必要直接受理原告的行政复议申请，所作回复亦于法有据。三、原告对被告的起诉不属于人民法院行政诉讼受案范围。《中华人民共和国行政复议法》第二十条规定，“公民、法人或者其他组织依法提出行政复议申请，行政机关无正当理由不予受理的，上级行政机关应当责令其受理；必要时，上级行政机关也可以直接受理”，该条文是对上下级复议机关层级监督的规定。故该复议机关层级监督事项属内部行政行为，被告所作的回复亦对原告权利义务不产生实际影响。另外，按照行政诉讼法关于受案范围的规定，此种行为并不属于受案范围。因此原告对被告的起诉不属于人民法院行政诉讼受案范围。综上，请求驳回原告的起诉。 第三人吴江区政府述称，一、吴江区政府已依法处理原告提起的行政复议申请。原告不服松陵镇政府2016年12月21日作出的《关于张和泉同志信访事项的答复意见》，于2017年1月10日向吴江区政府寄出行政复议申请材料。吴江区政府于2017年1月12日收到上述材料后，于2017年1月17日作出不予受理决定，于次日向原告寄出[2017]吴行复第１号《不予受理行政复议申请决定书》。二、原告提起行政诉讼的理由不能成立。1、原告是到松陵镇政府信访部门反映会审时间太长的问题，属于《信访条例》第二条第一款规定的信访行为，因此松陵镇政府以加盖镇信访专用章的形式出具答复意见。根据《信访条例》第三十四条、第三十五条的规定，原告不服松陵镇政府作出的信访答复，可以请求吴江区政府复查，对复查意见不服的，可以请求苏州市人民政府复核。《信访条例》对信访救济途径作出了明确规定，信访人不能随意地用行政复议程序代替信访救济途径。2、参照《最高人民法院关于不服县级以上人民政府信访行政管理部门、负责受理信访事项的行政管理机关以及镇（乡）人民政府作出的处理意见或者不再受理决定而提起的行政诉讼人民法院是否受理的批复》的规定，吴江区政府对原告不服松陵镇政府作出的信访答复提出的行政复议申请也应不予受理。3、根据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第一条第二款第六项的规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。松陵镇政府作出的信访答复对原告的权利义务不产生新的法律效果，不属于行政诉讼的受案范围。参照上述规定，吴江区政府对原告的行政复议申请亦应不予受理。综上，请求驳回原告的诉讼请求。 第三人吴江区信访局述称，1、原告向松陵镇人民政府反映提出建房的诉求，属于行政许可范畴，需经村委会初审上报、当地行政主管部门审批、批准同意后进行。原告虽以信访形式提出，但不影响和改变建房审批的本质，当地行政主管部门应当出具审批许可与否的文书，而不是以信访答复形式告知。原告对建房审批的行为不服，应当通过行政复议、行政诉讼等途径解决。原告提出的农村建房申请事项不属于信访受理范围。2、信访作为行政机关的内部监督行为，不能取代职权机关依法作出行政行为，不能作出影响当事人实体权利的行为。原告基于建房申请这一诉求，先后提出了行政复议、信访复查和行政诉讼，吴江区信访局对原告提出的信访复查申请，应不予受理。3、吴江区信访局已经依法履行相关义务。2017年1月20日，原告提出信访复查申请。但其提交材料不全、诉求不一致，吴江区信访局已经当面作了政策解释和释明，履行了告知义务，但原告既不听劝也不配合，转而提起行政诉讼，应认定其自动放弃了信访复查。既然原告没有正式进入复查程序，不存在出具信访复查受理与否的决定书。综上，请求法院驳回原告的诉讼请求。 第三人松陵镇政府述称，1、被告苏州市人民政府作出的《关于对张和泉来信的回复》，对原告没有强制力，对原告权利义务也不产生实际影响。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条的规定，苏州市人民政府作出的回复不属于行政诉讼受案范围。2、吴江区政府作出的《不予受理行政复议申请决定书》认定事实清楚、符合法律规定。信访答复行为不属于行政复议范围。原告不服信访处理意见，应该向上一级行政机关申请复查，而非提起行政复议申请。请求驳回原告的诉讼请求。 经审理查明，2016年11月25日，原告张和泉向松陵镇政府提出信访，反映其儿子已到结婚年龄，因老房子（二楼三底）平方未造足，要在老房子的平台上加造一间，到村里申请，村里回复相关部门要6个月会审一次，要求尽快处理。2016年12月21日，松陵镇政府向原告作出《关于张和泉同志信访事项的答复意见》。原告不服松陵镇政府作出的上述《关于张和泉同志信访事项的答复意见》，向吴江区政府申请行政复议。吴江区政府于2017年1月17日向原告作出[2017]吴行复第1号《不予受理行政复议申请决定书》，认为原告不服松陵镇政府作出的信访答复，可以在规定期限内请求吴江区政府复查，根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款的规定，决定不予受理原告的行政复议申请。 原告于2017年1月23日向被告苏州市人民政府提交《行政复议督促、限期、或者直接受理申请书》，请求被告督促吴江区政府限期受理原告的行政复议申请，或者被告直接受理原告的行政复议申请；并确认吴江区政府及松陵镇政府不履行法定职责违法，责令其履行，追究相关人员责任。被告于2017年2月8日对原告作出《关于对张和泉来信的回复》，答复原告，对信访事项处理意见不服，有专门的法律救济途径，信访答复行为不属于行政复议受案范围，原告对吴江区政府不予受理行政复议申请决定不服的，吴江区政府已在决定书中告知原告有权提起行政诉讼。原告不服，提起本案诉讼。 另查明，原告对松陵镇政府2016年12月21日作出的《关于张和泉同志信访事项的答复意见》，于2017年1月20日向吴江区信访局提出了信访复查申请。 再查明，原告不服松陵镇政府的信访答复行为及吴江区政府作出的[2017]吴行复第1号《不予受理行政复议申请决定书》，于2017年2月以松陵镇政府和吴江区政府为被告，向本院提起了行政诉讼。 以上事实由《来信来访批办单》、松陵镇政府《关于张和泉同志信访事项的答复意见》，吴江区政府[2017]吴行复第1号《不予受理行政复议申请决定书》，苏州市人民政府《关于对张和泉来信的回复》，原告的《行政复议督促、限期、或者直接受理申请书》、《信访复查申请书》、（2017）苏05行初5号行政诉讼案件的起诉状等予以证明。 本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项的规定，当事人向人民法院提起行政诉讼，应当属于人民法院的受案范围。根据本案查明事实，吴江区政府对原告张和泉的行政复议申请作出了[2017]吴行复第1号《不予受理行政复议申请决定书》，原告不服，向被告苏州市人民政府提交了《行政复议督促、限期、或者直接受理申请书》，要求被告督促吴江区政府限期受理原告的行政复议申请，或者由被告直接受理行政复议申请。被告于2017年2月8日对原告作出了《关于对张和泉来信的回复》，原告仍不服，遂提起本案诉讼，要求确认被告不履行法定职责，判令被告责令吴江区政府限期受理或者被告直接受理行政复议申请。因此，本案中原告要求被告履行的职责，实质上属于上下级行政机关之间的层级监督行为，行政机关是否履行层级监督及监督是否适当等，均属于行政机关的内部管理行为，并不对行政相对人设定新的权利义务，对行政相对人的合法权益明显不产生实际影响，不属于行政诉讼的受案范围。故原告的起诉不符合法定起诉条件，已经立案的，应当裁定驳回起诉。另，原告已对吴江区政府及松陵镇政府的相关行为另案提起了行政诉讼，现原告在本案中将吴江区政府、松陵镇政府及吴江区信访局列为第三人，并提出了诉讼请求，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》关于第三人的规定，其对第三人提出的诉讼请求不属于本案理涉范围。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第一项、第二款之规定，裁定如下： 驳回原告张和泉的起诉。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省高级人民法院。 审判长  陈芝颖 审判员  曹 军 审判员  林 磊 二〇一七年十月十九日 书记员  丁韵蕾