海南省三亚市城郊人民法院   行政判决书   （2017）琼0271行初213号   原告何少琳，女，汉族，1970年3月30日出生（公民身份号码：×××），住海南省三亚市。   委托代理人姚传泽，海南追根律师事务所律师。   被告三亚市国土资源局，住所地海南省三亚市河东路**。   法定代表人高富宅，该局局长。   委托代理人蔡汝宇，该局工作人员。   第三人杨世光，男，汉族，1981年9月2日出生（公民身份号码：×××），住广东省海丰县。   委托代理人莫文彦，海南如瑜律师事务所律师。   第三人王小玉，女，汉族，1983年7月23日出生（公民身份号码：×××），住海南省万宁市。   原告何少琳不服被告三亚市国土资源局（以下简称市国土局）作出的注销三土房（2005）字第1119号《土地房屋权证》的行为，于2017年2月7日以三亚市人民政府、市国土局为被告，向三亚市中级人民法院提起行政诉讼。三亚中院于2017年6月2日作出（2017）琼02行初30号行政裁定书，准许原告撤回对三亚市人民政府的起诉，并将该案移送本院审理。本院于2017年8月22日受理后，依法组成合议庭，于2017年9月26日公开开庭进行了审理。原告的委托代理人姚传泽，被告的委托代理人蔡汝宇和第三人杨世光的委托代理人莫文彦到庭参加诉讼。第三人王小玉经本院依法传唤，无正当理由未能到庭。本案现已审理终结。   被告市国土局于2017年1月20日作出《三亚市不动产转移登记审批表》（编号20170118221190324），同意将原告何少琳所有的三亚市迎宾路市国土局新院宿舍楼601房过户登记到第三人王小玉名下，并向王小玉核发了琼（2017）三亚市不动产权第XXXX号《不动产权证书》（以下简称第0001974号《不动产权证书》）。同日，原告持有的三土房（2005）字第1119号《土地房屋权证》（以下简称第1119号《土地房屋权证）被注销，原告不服，向本院起诉。   原告何少琳诉称，原告合法持有第1119号《土地房屋权证》。因与第三人杨世光发生借款合同纠纷，从2016年11月开始，其多次要求原告将涉案房屋过户到其名下，双方未谈妥房屋转让价格，原告拒绝过户，也不同意向杨世光出具授权委托书。2016年12月，原告多次致电杨世光，通知解除双方在2015年签订的《委托合同》。2017年2月4日，原告向三亚市不动产登记中心查询得知，被告市国土局在没有原告出具的委托书的前提下，仅凭杨世光出具的委托合同便将原告持有的第1119号《土地房屋权证》注销，过户登记给他人。被告的上述注销行为，违反了《不动产登记暂行条例》第十二条、第十六条关于代办不动产登记转移手续要求提供委托书的规定，也未依照该条例第十七条的规定予以公告。同时，该注销行为也违反了被告自行制定的工作流程。杨世光只有委托合同，没有取得原告的书面授权委托书，说明原告并未将委托合同中的委托权限授权给杨世光，其不具有代原告办理房产登记过户的代理资格，属于无权代理。被告明知杨世光未出示委托书属于无权代理，仍将第1119号《土地房屋权证》注销，将涉案房屋登记过户给他人，显属违法，应予纠正。为此，原告特向法院起诉，请求判令：1.确认被告市国土局作出的注销第1119号《土地房屋权证》的行为违法并予以撤销；2.被告市国土局立即恢复第1119号《土地房屋权证》的登记事项。   原告何少琳向本院提交了以下证据、依据：1.第1119号《土地房屋权证》，予以证明被告在没有原告出具的授权委托书的情况下，注销原告的第1119号《土地房屋权证》是违法的，应予撤销。2.二手商品房申请办理房地产转让登记须提交的材料，予以证明办理过户登记须提交公证委托书原件，不是委托合同。3.《拆迁安置协议书》，予以证明2016年10月19日原告与被告已签订拆迁安置协议，2016年10月底，整栋楼已经搬空，不存在交付他人使用、买卖和办理过户的情况，涉案房屋在2016年12月至2017年1月期间被拆除。   被告市国土局辩称，2015年12月15日，原告与第三人杨世光签订《抵押借款合同》，约定杨世光借给原告70万元，其将涉案房屋抵押担保给杨世光，并于12月17日在三亚市住房和城乡建设局办理了抵押登记。2016年12月16日，原告与杨世光签订《委托合同》并经三亚市公证处公证，约定杨世光有权对涉案房屋进行转让、过户、转移登记等相关事宜。12月19日，因原告未按约定向杨世光偿还借款，杨世光根据《委托合同》的约定与第三人王小玉签订了《三亚市存量房买卖合同》，将涉案房屋转让给王小玉。被告根据原告与杨世光签订的《抵押借款合同》、《委托合同》及杨世光与王小玉签订的《三亚市存量房买卖合同》，将涉案房屋变更登记到王小玉名下并将上述第1119号《土地房屋权证》注销，符合法律规定，请求法院驳回原告的诉讼请求。   被告市国土局向本院提交了以下证据、依据：1.《抵押借款合同》，2.《房屋抵押估价协议》，3.《三亚市房地产抵押、商品房按揭登记卡》，以上三份予以证明原告将涉案房屋抵押给杨世光。4.《委托合同》及公证书，予以证明原告委托杨世光对涉案房屋进行处置，该委托合同已经公证机关公证，具有法律效力。5.《三亚市存量房买卖合同》，予以证明杨世光依原告委托将涉案房屋转让给王小玉。6.土地房屋登记卡，予以证明涉案房屋已经依法变更到买受人王小玉名下。7.第1119号《土地房屋权证》，予以证明该证已被依法注销。   第三人杨世光陈述称，被告市国土局注销原告持有的第1119号《土地房屋权证》合理合法，请求法院予以支持。   第三人杨世光未向本院提交证据、依据。   第三人王小玉未作陈述意见，也未向本院提交证据、依据。   经庭审质证，关于原告提交的证据：被告对证据1予以认可；对证据2的证明内容不认可，认为《委托合同》是授权委托书的另一种表现形式，是真实存在的；对证据3与本案的关联性不认可。第三人杨世光的质证意见与被告一致。关于被告提交的证据：原告对证据1、证据2和证据3予以认可，但认为证据2《房屋抵押估价协议》应由评估机构作出；对证据4《委托合同》予以认可，但认为被告不能仅凭该《委托合同》即在原告不到场或未出具授权委托书的情况下办理过户登记；对证据5的真实性、合法性均不认可；对证据6、证据7的真实性、关联性认可，对合法性不认可，认为证据6土地房屋登记卡是基于无效买卖合同而存在的。第三人杨世光认为房屋买卖合同的效力属于民事争议，不是本案的审理范围。   本院对上述证据认证如下：除原告提交的证据3《拆迁安置协议书》与本案争议事实无关之外，原、被告提交的证据形式真实，来源合法，与所证事实关联，可以作为认定本案事实的根据。   经审理查明，2015年12月15日，原告何少琳与第三人杨世光签订《抵押借款合同》，约定原告向杨世光借款700,000元，借款期限为2015年12月15日至2016年6月14日，原告以其所有的河西区迎宾路市××宿舍楼601房（土地房屋权证号为三土房（2005）字第11**），向杨世光提供抵押担保。同日，双方签订《房屋估价协议》，约定抵押涉案房产价值700,000元。2015年12月16日，经三亚市公证处公证，双方签订《委托合同》，约定原告将涉案房屋委托杨世光全权办理注销抵押、评估、出售和过户登记的相关事宜。12月17日，双方在三亚市住房和城乡建设局办理了涉案房屋的抵押登记，并领取房地产抵押、商品房按揭登记卡。2016年12月19日，杨世光以原告的名义与第三人王小玉签订《三亚市存量房买卖合同》，将涉案房屋转让给王小玉，房屋价款700,000元，杨世光以代理人身份在合同上签字。之后，杨世光向被告市国土局申请办理涉案房屋的不动产转移登记，并提交了《抵押借款合同》、《委托合同》及公证书、《三亚市存量房买卖合同》。2017年1月20日，被告根据杨世光提交的上述材料作出《三亚市不动产转移登记审批表》（编号20170118221190324），同意将原告何少琳所有的三亚市迎宾路市国土局新院宿舍楼601房转移登记到第三人王小玉名下，并向王小玉核发了琼（2017）三亚市不动产权第XXXX号《不动产权证书》。同日，原告持有的第1119号《土地房屋权证》被注销。原告对该注销登记行为不服，诉至本院。   本院认为，本案为不动产注销登记纠纷。依据《不动产登记暂行条例》第十六条的规定，办理不动产登记应当提交登记申请书、申请人与代理人身份证明材料、授权委托书等。根据已查明的事实，杨世光在向被告市国土局申请办理涉案房屋的不动产登记时，并未提交原告何少琳出具的授权委托书，而是提供了《委托合同》予以替代，故本案争议焦点在于原告与杨世光签订的《委托合同》是否等同于《不动产登记暂行条例》第十六条规定的授权委托书。依据《中华人民共和国合同法》第三百九十六条的规定，委托合同是委托人与受托人约定，由受托人处理委托人事务的合同，是双方行为的产物，其权利义务的效力及于双方当事人。依据《中华人民共和国民法通则》第六十三条和第六十四条的规定，公民、法人可以通过代理人实施民事法律行为（即代理），代理包括委托代理、法定代理和指定代理。因此，委托与代理是两个不同的法律概念，委托合同是代理权产生的基础关系。民法通则第六十五条第二款同时规定，“书面委托代理的授权委托书应当载明代理人的姓名或者名称、代理事项、权限和期间，并由委托人签名或盖章”，授权委托书是委托人授权行为的外在表现形式，是表明代理人取得代理权的凭证，是单方行为的产物。本案中，原告与杨世光签订的《委托合同》是双方就涉案房屋的出售、过户登记等相关事宜产生权利义务的依据，是杨世光取得代理权的基础，《不动产登记暂行条例》第十六条规定的授权委托书是杨世光取得代理权的外在表现形式和对外实施代理行为的凭证，两者不能等同。因此，该《委托合同》不是《不动产登记暂行条例》第十六条规定的授权委托书，《委托合同》签订后，杨世光代办涉案房屋的不动产登记仍应提交原告出具的授权委托书。被告在杨世光没有提交原告出具的授权委托书的情况下，为其办理涉案房屋的不动产登记并注销原告持有的第1119号《土地房屋权证》，已经违反了《不动产登记暂行条例》第十六条第一款第（二）项的规定，对该注销登记行为，依法应予撤销。此外，恢复证载事项实质为颁证行为，依据《中华人民共和国土地管理法》第十一条和《中华人民共和国城市房地产管理法》第六十一条的规定，以出让或者划拨方式取得土地使用权，由县级以上人民政府颁发土地使用权证书，在依法取得的房地产开发用地上建成房屋的，由县级以上地方人民政府房产管理部门核发房屋所有权证书。土地房屋登记颁证是县级以上人民政府及土地房产管理部门行政职权的范围，不属于人民法院行政诉讼的审理范围，因此，对原告关于恢复第1119号《土地房屋权证》证载事项的请求，本案不作审理。   综上，被告市国土局注销三土房（2005）字第1119号《土地房屋权证》的行为，违反法定程序，原告请求撤销该注销登记行为具有事实和法律依据，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项的规定，判决如下：   撤销被告三亚市国土资源局作出的注销三土房（2005）字第1119号《土地房屋权证》的行政行为。   案件受理费50元，由被告三亚市国土资源局负担。   如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于海南省三亚市中级人民法院。   审 判 长 孙惠文   人民陪审员 王定明   人民陪审员 符宗其     二〇一七年十月十六日   法官 助理 徐闻悦   书 记 员 蒲清青   附：相关法律条文   《中华人民共和国行政诉讼法》   第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：   （一）主要证据不足的；   （二）适用法律、法规错误的；   （三）违反法定程序的；   （四）超越职权的；   （五）滥用职权的；   （六）明显不当的。   《不动产登记暂行条例》   第十六条申请人应当提交下列材料，并对申请材料的真实性负责：   （一）登记申请书；   （二）申请人、代理人身份证明材料、授权委托书；   （三）相关的不动产权属来源证明材料、登记原因证明文件、不动产权属证书；   （四）不动产界址、空间界限、面积等材料；   （五）与他人利害关系的说明材料；   （六）法律、行政法规以及本条例实施细则规定的其他材料。   不动产登记机构应当在办公场所和门户网站公开申请登记所需材料目录和示范文本等信息。   《中华人民共和国土地管理法》   第十一条农民集体所有的土地，由县级人民政府登记造   册，核发证书，确认所有权。   农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权。   单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权；其中，中央国家机关使用的国有土地的具体登记发证机关，由国务院确定。   确认林地、草原的所有权或者使用权，确认水面、滩涂的养殖使用权，分别依照《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国草原法》和《中华人民共和国渔业法》的有关规定办理。   《中华人民共和国城市房地产管理法》   第六十一条以出让或者划拨方式取得土地使用权，应当向县级以上地方人民政府土地管理部门申请登记，经县级以上地方人民政府土地管理部门核实，由同级人民政府颁发土地使用权证书。在依法取得的房地产开发用地上建成房屋的，应当凭土地使用权证书向县级以上地方人民政府房产管理部门申请登记，由县级以上地方人民政府房产管理部门核实并颁发房屋所有权证书。房地产转让或者变更时，应当向县级以上地方人民政府房产管理部门申请房产变更登记，并凭变更后的房屋所有权证书向同级人民政府土地管理部门申请土地使用权变更登记，经同级人民政府土地管理部门核实，由同级人民政府更换或者更改土地使用权证书。法律另有规定的，依照有关法律的规定办理。   《中华人民共和国民法通则》   第六十三条公民、法人可以通过代理人实施民事法律行为。   代理人在代理权限内，以被代理人的名义实施民事法律行为。被代理人对代理人的代理行为，承担民事责任。   依照法律规定或者按照双方当事人约定，应当由本人实施的民事法律行为，不得代理。   第六十四条代理包括委托代理、法定代理和指定代理。   委托代理人按照被代理人的委托行使代理权，法定代理人依照法律的规定行使代理权，指定代理人按照人民法院或者指定单位的指定行使代理权。   第六十五条民事法律行为的委托代理，可以用书面形式，也可以用口头形式。法律规定用书面形式的，应当用书面形式。   书面委托代理的授权委托书应当载明代理人的姓名或者名称、代理事项、权限和期间，并由委托人签名或盖章。   委托书授权不明的，被代理人应当向第三人承担民事责任，代理人负连带责任。   《中华人民共和国合同法》   第三百九十六条委托合同是委托人和受托人约定，由受托人处理委托人事务的合同。