江苏省南京市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏01行终84号 上诉人（原审原告）陶礼丽，性别××年××月××日生，××族。 委托代理人孙来平，南京市法律援助中心指派律师。 被上诉人（原审被告）南京市建邺区人民政府南苑办事处，住所地南京市建邺区南湖路58号。 法定代表人陈理，南京市建邺区人民政府南苑办事处主任。 出庭负责人周志林，南京市建邺区人民政府南苑办事处副主任。 委托代理人杨宏，国浩律师（南京）事务所律师。 被上诉人（原审被告）南京市建邺区民政局，住所地南京市江东中路269号。 法定代表人邱文标，南京市建邺区民政局局长。 出庭负责人管永杰，南京市建邺区民政局副局长。 委托代理人龚明祥，南京市建邺区民政局工作人员。 委托代理人张海荣，江苏冠文律师事务所律师。 上诉人陶礼丽因诉被上诉人南京市建邺区人民政府南苑办事处（以下简称南苑办事处）、南京市建邺区民政局（以下简称建邺区民政局）社会保障行政给付纠纷一案，不服南京铁路运输法院（2019）苏8602行初1483号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。因新型冠状病毒××疫情影响，本案曾暂停相应审限。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，2019年6月14日，陶礼丽向南苑办事处所辖健园社区居民委员会提交社会救助申请书，申请临时救助和医疗救助。2019年7月15日，南苑办事处对陶礼丽的临时救助申请作出审批，同意给予500元救助款。2019年7月19日，南苑办事处向陶礼丽支付了500元救助款。 2019年8月8日，陶礼丽再次向南苑办事处所辖健园社区居民委员会提交社会救助申请书，申请临时救助和医疗救助。2019年8月26日，南苑办事处对陶礼丽的临时救助申请再次作出审批，同意给予500元救助款。2019年9月19日，南苑办事处向陶礼丽支付了500元救助款。陶礼丽不服，向原审法院提起本案诉讼，诉讼请求为:1.两被告履行行政给付义务，立即向原告支付社会救助中的临时救助及医疗救助费用；2.两被告补助残疾人保障措施违法(拒绝履行上条的行政给付义务违法)；3.两被告承担本案诉讼费用；4.被告赔偿因被告未给原告办理医疗救助及临时救助所造成的损失。 原审另查明，2019年7月12日，建邺区民政局向陶礼丽出具告知函，告知其根据《南京市医疗救助办法》申请医疗救助对象应具备的条件，并告知其可将家庭目前基本情况与文件规定对照，如符合文件规定的申请条件，可到户籍所在地街道或社区提出书面申请。 原审庭审中，南苑办事处表示因陶礼丽的医疗救助申请明显不符合规定，故未向建邺区民政局报送。 原审法院认为，陶礼丽的诉讼请求是要求南苑办事处、建邺区民政局履行支付社会救助中的临时救助及医疗救助义务。南苑办事处、建邺区民政局具有陶礼丽所称的法定支付义务,应当履行而未履行法定支付义务是陶礼丽诉讼请求能够成立的前提，也是本案审查的重点内容。 一、关于陶礼丽申请支付临时救助费。《社会救助暂行办法》（国务院令第649号）第四十七条规定，“国家对因火灾、交通事故等意外事件，家庭成员突发重大疾病等原因，导致基本生活暂时出现严重困难的家庭，或者因生活必需支出突然增加超出家庭承受能力，导致基本生活暂时出现严重困难的最低生活保障家庭，以及遭遇其他特殊困难的家庭，给予临时救助。”第四十八条规定，“申请临时救助的，应当向乡镇人民政府、街道办事处提出，经审核、公示后，由县级人民政府民政部门审批；救助金额较小的，县级人民政府民政部门可以委托乡镇人民政府、街道办事处审批。情况紧急的，可以按照规定简化审批手续。”第四十九条规定，“临时救助的具体事项、标准，由县级以上地方人民政府确定、公布。”在上述行政法规的基础上，南京市人民政府制定了《南京市临时救助办法》，具体规定了救助对象、救助方式和标准、救助程序等，其中，救助对象包括急难型困难家庭、支出型困难家庭、困境个人和市、区政府规定的遭遇其他特殊困难的对象。针对不同救助对象采取一次性救助方式的，救助标准也有所区分。本案中，针对陶礼丽两次申请支付临时救助费，南苑办事处分别于2019年7月15日、2019年8月26日进行审批，其中，2019年7月15日的审批表中救助类别一栏为空白，2019年8月26日的审批表中记载陶礼丽的救助类别为“困境个人”，而两次审核发放的救助金额均为500元。根据《南京市临时救助办法》第十一条的规定，认定为“困境个人”的，发放的临时救助金一般不高于低保标准，认定为其他救助类别的，救助标准有明显的不同。南苑办事处2019年8月26日作出的审批，在认定陶礼丽救助类别的基础上，结合陶礼丽的实际情况审核救助金额，并无不当。而南苑办事处2019年7月15日作出的临时救助审批，在未能明确陶礼丽救助类别的情况下即审核出救助金额，适用的法律依据不明确，原审法院认定南苑办事处2019年7月15日的临时救助审批缺乏法律依据。 《南京市临时救助办法》第十三条第一款规定，“临时救助一般按照居民申请，镇街受理、审核，区民政部门审批的程序实施，特殊情况可实施紧急程序。”第十八条规定，区民政部门对镇街社会救助经办机构报送的材料进行审核，一次救助总金额较小的，区民政部门可以委托镇街审批，并报区民政部门备案，一次救助总金额在低保标准1/2以内，且申请人所在社区在日常工作中对申请人家庭经济状况、人口状况、遭遇困难情况掌握翔实的，可采取个人申请、社区审核、镇街审批的程序。本案中，由于陶礼丽的两次临时救助申请，南苑办事处均未报送建邺区民政局审核，故陶礼丽要求建邺区民政局履行支付临时救助费的法定职责缺乏事实和法律依据。 其次，关于陶礼丽申请支付医疗救助费。《社会救助暂行办法》（国务院令第649号）第四条第一款规定，“乡镇人民政府、街道办事处负责有关社会救助的申请受理、调查审核，具体工作由社会救助经办机构或者经办人员承担。”第三十条规定，“申请医疗救助的，应当向乡镇人民政府、街道办事处提出，经审核、公示后，由县级人民政府民政部门审批。最低生活保障家庭成员和特困供养人员的医疗救助，由县级人民政府民政部门直接办理。”第三十一条规定，“县级以上人民政府应当建立健全医疗救助与基本医疗保险、大病保险相衔接的医疗费用结算机制，为医疗救助对象提供便捷服务。”上述行政法规规定了医疗救助的申请流程，也明确了医疗救助的救助方式。在上述行政法规的基础上，南京市人民政府制定了《南京市医疗救助办法》，其中对医疗救助的方式作出了更为具体的规定，例如，医疗救助方式包括资助参合参保、医疗费用补助、医疗费用减免等，也针对不同情形的医疗救助程序作出了具体规定，例如，医疗救助实行与基本医保同步结算，医疗救助对象申请事后救助时的申请审核程序等。本案中，陶礼丽提交的救助申请书中虽然涉及到医疗救助申请，但由于没有相关法律依据赋予县级人民政府的派出机构具有支付医疗救助费的权力，故陶礼丽要求南苑办事处支付医疗救助费缺乏法律依据。此外，陶礼丽尚未被认定为最低生活保障家庭成员或特困供养人员，故在南苑办事处未将陶礼丽医疗救助申请报建邺区民政局审批的情况下，陶礼丽要求建邺区民政局支付其医疗救助费也缺乏事实和法律依据。但需要指出的是，南苑办事处在收到陶礼丽的申请后，应当对陶礼丽的医疗救助申请进行审核，南苑办事处在答辩中称陶礼丽不符合申请医疗救助对象的条件，但其当时既未对该申请作出明确的审核意见也未将申请材料报送建邺区民政局，导致陶礼丽的该项申请一直处于悬而不决的状态，该行为构成未完全履行职责。 综上，陶礼丽要求建邺区民政局履行支付社会救助中的临时救助和医疗救助费用的诉请，因建邺区民政局并未收到报送的申请材料，故该诉请缺乏事实依据，已经立案的，依法应当裁定驳回起诉。陶礼丽要求南苑办事处履行支付社会救助中医疗救助费用的诉请，南苑办事处没有支付的法定职责，但其作为受理单位，应当给予明确的审核意见，但其却没有提供证据反映其已作出审核认定，故依法应当认定其未充分履行法定职责。此外，陶礼丽要求赔偿的请求，因缺乏相应的事实依据，原审法院不予支持。 综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决如下：一、驳回陶礼丽对南京市建邺区民政局的起诉；二、撤销南京市建邺区人民政府南苑办事处2019年7月15日对陶礼丽临时救助申请的审批，并责令南京市建邺区人民政府南苑办事处于本判决书生效之日起十五个工作日内对陶礼丽2019年6月14日提出的临时救助费用申请重新作出处理；三、责令南京市建邺区人民政府南苑办事处于本判决书生效之日起十五个工作日内对陶礼丽2019年6月14日、2019年8月8日提出的医疗救助费用申请依法作出处理；四、驳回陶礼丽的其他诉讼请求。案件受理费50元，由南京市建邺区人民政府南苑办事处负担。 上诉人陶礼丽上诉称，一、原审法院对上诉人提交的部分证据不予采信是不合理的。上诉人在一审过程中提交的证据3和证据9与本案是有关联性的，原审法院认为上述证据没有关联性而不予采信是不合理的。根据《中华人民共和国残疾人保障法》第46条和第48条的规定，上诉人是国家认定的困难残疾人，是完全符合申请国家各项社会保障的，两被上诉人拒不落实中央政策，且掩盖其行政行为违法，损害了上诉人的合法权益。二、被上诉人对部分事实未能举证，应当承担举证不能的后果。被上诉人在一审中未能提供关于临时救助金额标准的法律依据，而上诉人在一审中提交了有关支持诉讼请求的法律依据，如《有关国务院***总理召开国务院常务会议的重要指示》、《关于全面建立临时救助制度的通知》、《民政部关于做好当前困难群众基本生活保障工作的通知》，上诉人的诉讼请求均是有法律依据作为支撑的。三、原审法院认定事实不清、适用法律错误。原审法院认为上诉人尚未被认定为最低生活保障家庭成员或特困供养人员是不符合事实和法律依据的。根据《社会救助暂行办法》第28条等规定可知，上诉人属于最低生活保障家庭成员或特困供养人员之列，一审法院认定事实不清、法律适用错误。综上，请求二审法院：1.改判南京铁路运输法院作出的（2019）苏8602行初1483号行政判决；2.本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人南苑办事处未提交书面答辩状，在二审中辩称，虽然南苑办事处对于原审判决第二、三项有异议，但南苑办事处并没有上诉。陶礼丽现已上诉，南苑办事处希望并尊重法院依法判决。 被上诉人建邺区民政局在二审中辩称，原审法院认定事实清楚、适用法律正确。是否符合民政部门职权范围内的各项救助条件，需要依法、依规进行综合认定，被上诉人严格执行各项规定，不存在损害陶礼丽权益的事实。原审法院认定陶礼丽尚未获得最低生活保障家庭成员或特困供养人员身份的事实是清楚的。最低生活保障家庭成员或特困供养人员的认定需经法定程序认定，目前陶礼丽没有获得上述身份。此外，本案涉及的主要是临时救助和医疗救助，建邺区民政局没有收到陶礼丽的任何申请材料，无法对其相应的申请作出法律规定的处理。因此,建邺区民政局应当不属于适格的被告，原审法院驳回陶礼丽对建邺区民政局的起诉是正确的。综上，请求二审法院依法驳回上诉人陶礼丽的全部诉讼请求。 本院经审理查明，原审法院认定事实属实，本院依法予以确认。 本院认为，被上诉人建邺区民政局并未收到陶礼丽提交的困难补助申请，原审法院据此裁定驳回陶礼丽对建邺区民政局提起的起诉，并无不当。本案的争议焦点为被上诉人南苑办事处就陶礼丽提起的困难补助申请，有无正当履行法定职责。本案在卷证据显示，陶礼丽分别于2019年6月14日和2019年8月8日向南苑办事处提交救助申请书，申请临时救助和医疗救助。《江苏省临时救助实施办法》第十七条规定，一次性临时救助总金额低于当地月低保标准的，可以认定为小额救助。《南京市临时救助办法》第十八条第三款规定，一次救助总金额较小的，区民政部门可以委托街道审批，并报区民政部门备案。据南苑办事处陈述，在临时救助业务办理过程中，南苑办事处受托的临时救助审批权限为单月500元。南苑办事处据此规定，就陶礼丽提起的两次申请，分别向陶礼丽行政给付救助费用各500元。南苑办事处就陶礼丽提起的第二次救助申请审批表中，明确其救助类别为“困境个人”，决定行政给付500元，并无不当。但南苑办事处对陶礼丽2019年6月14日提出的临时救助申请所作行政给付审批表中，因未明确该救助类别和行政给付的法律依据，原审法院认定该行政救助审批缺乏法律依据，判决予以撤销，符合法律规定。针对陶礼丽2019年8月8日提出的申请，南苑办事处已经履行法定职责。关于陶礼丽提起的医疗救助申请，南苑办事处既未报建邺区民政局审批,也未对陶礼丽予以书面回复，未能充分履行其法定职责，原审法院责令其限期依法履行法定职责，对陶礼丽提起的医疗救助申请作出处理，并无不当。上诉人陶礼丽认为其属于最低生活保障家庭成员或特困供养人员，两被上诉人应依据当前文件精神对其给付更高数额救助费用并给予赔偿的诉讼理由，因无相应的事实和法律依据，本院不予支持。 综上，上诉人陶礼丽的上诉请求和理由缺乏相应的事实和法律依据，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由陶礼丽负担，陶礼丽以困难残疾人为由申请免交诉讼费，本院经审批予以准许。 本判决为终审判决。 审判长 王 燕 审判员 黄 飞 审判员 周 磊 二〇二〇年五月六日 书记员 韩卓君