江苏省苏州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏05行终55号 上诉人（原审原告）唐菊根，男，1954年9月28日出生，汉族，住江苏省苏州市相城区。 上诉人（原审原告）李金宝，女，1955年1月29日出生，汉族，住江苏省苏州市相城区。 委托代理人陶涛，安徽金华安律师事务所律师。 委托代理人张俊，安徽金华安律师事务所实习律师。 被上诉人（原审被告）苏州市相城区人民政府太平街道办事处，住所地江苏省苏州市相城区兴太路268号。 负责人浦卫英，主任。 委托代理人吴麟，工作人员。 委托代理人徐涵彧，江苏五洲信友律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）苏州市相城区太平街道聚金村村民委员会，住所地苏州市相城区太平街道金裕路。 负责人俞伟风，主任。 原审第三人唐亚琴，女，1979年11月20日出生，汉族，住江苏省苏州市相城区。 上诉人唐菊根、李金宝因要求确认房屋拆迁安置补偿协议无效一案，不服江苏省苏州市相城区人民法院（2019）苏0507行初36号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年2月14日立案后，依法组成合议庭审理本案，现已审理终结。 原审法院经审理查明，唐菊根与李金宝系夫妻关系，婚后生育一女唐亚琴。唐亚琴与刘绪忠原系夫妻关系，婚后生育一子一女，即唐俊杰、唐鑫蕊，现唐亚琴与刘绪忠于2013年协议离婚。唐菊根于1988年11月12日取得位于原吴县市××村××（现已××相城区太平街道××村村民委员会）的宅基地使用证，该宅基地使用证上载明户主为唐菊根，农业人口为3人，即李金宝及唐亚琴，核准宅基地面积为200平方米，土地权属为集体，该宅基地上建有三上三下楼房及平房。 2016年8月22日，苏州市相城区太平街道聚金村村民委员会向各搬迁户发出《通知》，明确：根据上级部署，聚金村沙河头、小圩上（高铁新城区域）地块搬迁从2016年8月27日开始进入补偿协议签约阶段，该通知中具体明确了协议签订的时间、地点、方法、拆迁安置政策规定，以及房屋安置实行先签订协议先选房原则等相关事宜，其中就拆迁安置政策规定，父母必须随已婚子女，未婚子女随父母一起计户；在本次评估中，祖父母、父母、未婚兄弟姐妹、出嫁的子女等分开评估的户均挂靠在原户内，不单独立户。当日，苏州市相城区太平街道聚金村村民委员会就召开搬迁动员大会向各搬迁户送达书面《通知》，该通知明确：经街道及村委会研究，决定召开太平街道聚金村沙河头、小圩上（高铁新城）搬迁动员大会，具体时间为2016年8月25日9点30分；地点为金澄社区三楼会议室；参会人员为原则上每户1名代表；动员大会将通报涉及搬迁补偿标准、过渡费、安置价格等重要事项。唐菊根收到搬迁动员大会的《通知》后，在该回执上签字确认。 2016年8月27日，唐亚琴（乙方，搬迁户）与太平街道聚金村村委会（甲方）签订《相城区太平街道聚金村沙河头、小圩上（高铁新城区域）民房搬迁安置补偿协议》，协议约定：乙方搬迁（拆迁）的全部资产补偿款及相关补偿款（奖金）：（1）评估报告补偿金额782283元；（2）评估以外其它附属物补偿金额19888元；（3）农具补贴金额5000元；（4）搬家补贴金额2732元；（5）搬迁过渡费金额30000元；（6）四世同堂最长辈补贴金额：无；（7）规定期限内签约奖金20000元；（8）规定期限内腾空房屋奖金10000元，总计869903元。房屋安置：根据相关规定，可安置乙方安置面积为180平方米。安置房选择：乙方签订搬迁（拆迁）补偿安置协议后，即可按相应规定进行安置房选择，所选择安置房必须为相应安置面积的房型。补偿款结付：乙方在规定时间内将房屋腾空并交出钥匙，即可办理补偿款结会手续。协议双方还约定了其他事宜。该协议的落款处甲方由苏州市相城区太平街道聚金村村民委员会加盖公章，乙方由唐亚琴签名，苏州市相城区太平街道拆迁办公室作为街道搬迁（拆迁）管理部门审核后加盖公章。协议签订后，唐亚琴就拆迁安置的安置房进行了选房，选定的安置房位置为XX街道XX花园X幢XX、XX室。2016年9月10日，唐菊根将腾空的房屋交付苏州市相城区太平街道聚金村村民委员会，并在交房确认单上签字确认。当日，唐菊根还出具了《承诺书》，其承诺在另一处的坯房在9月底前搬走。之后，由唐亚琴领取了拆迁补偿款，并取得了XX街道XX花园X幢XX、XX室安置房二套，现由唐亚琴及其子女实际居住至今。唐菊根、李金宝认为，案涉协议没有经过合法的征地审批手续，且协议双方均没有合法的委托手续，属无权代理，故诉至法院。 另查明，唐菊根、李金宝曾于2018年11月2日向原审法院起诉苏州市相城区太平街道聚金村村民委员会、唐亚琴房屋拆迁安置补偿合同纠纷一案，请求确认苏州市相城区太平街道聚金村村民委员会与唐亚琴签订的搬迁补偿协议无效。该案经审理认为，该案纠纷涉及当地政府房屋拆迁安置补偿政策的有关问题，故依法不属于人民法院受理民事诉讼的范围，并于2018年11月28日作出（2018）苏0507民初6985号民事裁定书，裁定驳回唐菊根、李金宝的起诉。唐菊根、李金宝不服该裁定，提起上诉，本院经审查认为，涉案拆迁补偿安置协议的代签问题，系苏州市相城区太平街道聚金村村民委员会在拆迁安置补偿过程中的拆迁程序问题，该程序性问题不属于民事案件受理范围，于2019年5月21日作出（2019）苏05民终1975号民事裁定书，裁定驳回上诉，维持原裁定。 原审法院认为，关于苏州市相城区人民政府太平街道办事处、苏州市相城区太平街道聚金村村民委员会是否适格被告。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，行政诉讼的被告应是作出行政行为的行政机关。根据《中华人民共和国居民委员会组织法》规定，居民委员会的性质是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，居民委员会不具有行政职权，唐菊根、李金宝以苏州市相城区太平街道聚金村村民委员会为被告提起诉讼，显属被告不适格，对苏州市相城区太平街道聚金村村民委员会的起诉应予驳回。但从苏州市相城区太平街道聚金村村民委员会与唐亚琴签订的搬迁补偿协议内容看，主要为适应经济建设和社会事业发展的需要，加快现代化建设步伐，而实施的协议拆迁，且苏州市相城区人民政府太平街道办事处下属拆迁办公室作为搬迁（拆迁）管理部门经审核后在搬迁补偿协议上盖章予以确认；另从苏州市相城区太平街道聚金村村民委员会向各搬迁户发出的二份《通知》内容看，明确按照上级部署，并经太平街道研究决定，对上述地块实施搬迁并从2016年8月27日开始进入签订补偿协议阶段，这说明苏州市相城区人民政府太平街道办事处参与实施该地块的搬迁工作。综上，有理由相信涉及聚金村沙河头、小圩上地块的房屋拆迁是由苏州市相城区人民政府太平街道办事处组织实施，而苏州市相城区太平街道聚金村村民委员会只是具体落实拆迁，苏州市相城区太平街道聚金村村民委员会的行为应视为委托的行政机关苏州市相城区人民政府太平街道办事处的行为，故苏州市相城区人民政府太平街道办事处系本案适格的被告。关于唐亚琴与苏州市相城区太平街道聚金村村民委员会签订的搬迁补偿协议是否属于行政诉讼受案范围。行政协议是指行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，在法定职责范围内与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。苏州市相城区人民政府太平街道办事处为了苏州高铁新城区域经济建设和社会事业发展的需要，委托苏州市相城区太平街道聚金村村民委员会搬迁唐亚琴户位于原吴县市××村××组宅基地上的房屋而与其签订搬迁补偿协议，属于行政协议，唐菊根、李金宝因认为唐亚琴与苏州市相城区太平街道聚金村村民委员会签订的搬迁补偿协议无效而提起的诉讼，属于行政诉讼的受案范围。关于本案是否存在征收行为。虽唐菊根宅基地上房屋的土地性质属于集体土地，但苏州市相城区太平街道聚金村村民委员会与唐亚琴经自愿协商、沟通，双方达成一致意见，并签订了搬迁补偿协议，且苏州市相城区人民政府太平街道办事处下属拆迁办公室作为搬迁（拆迁）管理部门经审核后在搬迁补偿协议上盖章确认，但其并未依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《苏州市国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》等相关规定实施了法律意义上的征地拆迁或房屋征收行为，其亦未依据上述相关法律赋予的权力作出相关的征收决定，虽该协议属于行政协议的范畴，但该协议系双方自愿签订，属于协议拆迁行为，苏州市相城区人民政府太平街道办事处在协议拆迁过程中并无通过行政强制权力介入，故不能认定存在征收行为。关于唐亚琴与苏州市相城区太平街道聚金村村民委员会签订的搬迁补偿协议是否无效的问题。行政协议具有行政与合同的双重属性。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百条第二款规定，人民法院审理行政案件，可以在裁判文书中引用合法有效的规章及其他规范性文件。本案中，苏州市相城区太平街道办事处制定的《农村房屋拆迁安置补偿办法（试行）》系案涉房屋拆迁补偿安置规范性文件，不违反法律、行政法规强制性规定，各方当事人亦未主张该办法存在与上位法相抵触情形，依法可以作为本案签订案涉搬迁补偿协议的规范性依据。苏州市相城区人民政府太平街道办事处作为辖区内一级人民政府与被搬迁户按照该办法协商签订搬迁补偿协议，不存在行政诉讼法第七十五条所规定的重大且明显违法的情形。根据《中华人民共和国合同法》第五十二条规定，有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。本案中，唐菊根、李金宝主张唐亚琴与苏州市相城区太平街道聚金村村民委员会签订的搬迁补偿协议无效，其应证明协议符合确认无效的情形。虽案涉房屋的宅基地使用证登记为唐菊根，但唐菊根仅为该宅基地的户主，该宅基地名下有三人均享有宅基地使用权，包括唐亚琴，且根据农村村民一户在农村只能拥有一处宅基地的规定，以及苏州市相城区人民政府太平街道办事处制定的办法中明确规定，父母必须随已婚子女一起计户，苏州市相城区太平街道聚金村村民委员会与唐亚琴作为案涉宅基地上房屋的搬迁户在自愿的基础上签订搬迁补偿协议，并对案涉房屋的拆迁安置补偿事宜进行约定，系双方当事人的真实意思表示，不违反法律、行政法规的强制性规定，唐菊根、李金宝亦无证据证明苏州市相城区太平街道聚金村村民委员会与唐亚琴签订的搬迁补偿协议存在其他无效情形。至于唐菊根、李金宝主张该搬迁补偿协议无其签名，但从苏州市相城区太平街道聚金村村民委员会提供的相应证据可以证实其对聚金村沙河头、小圩上地块房屋实施搬迁，以及对房屋搬迁补偿标准、过渡费、安置价格等重要事项是知晓的，对案涉房屋具体签订的时间、地点、方法、拆迁安置政策及选择安置房原则等具体事项也是知情的，且唐菊根在唐亚琴签订搬迁安置协议后，积极配合苏州市相城区太平街道聚金村村民委员会按约交付案涉房屋，并在交房确认单上签字确认，且在事隔二年后才主张唐亚琴签订的搬迁补偿协议无效。综上，苏州市相城区太平街道聚金村村民委员会将案涉房屋作为一户与搬迁户唐亚琴签订搬迁补偿协议并未损害唐菊根、李金宝的合法权益，并无不当，对于唐菊根、李金宝要求确认搬迁补偿协议无效的诉讼请求，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回唐菊根、李金宝的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由唐菊根、李金宝负担。 上诉人唐菊根、李金宝上诉称，一、被上诉人在原审提交的通知及回执、交房确认单等证据系伪造的诉讼材料。原审法院在无任何用地批文、用地规划及方案、占用集体用地听证及安置方案等证据的情况下，推断本案的事实为“主要为适应经济建设和社会事业发展的需要，加快现代化建设步伐而实施的协议拆迁”属于认定事实错误。同时，将苏州市相城区人民政府太平街道办事处认定为协议主体，亦属错误。二、原审法院认定的涉案协议属于协议拆迁，是具有行政合同性质的协议。但是，按照目前没有任何关于协议拆迁的法律依据。两被上诉人未经批准擅自组织征地拆迁、擅自占用超大面积集体土地的行为可能致使公共利益遭受特别重大的损失。根据《最高人民法院关于审理破坏土地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》第四条等规定，上述行为或涉嫌犯罪，应属于严重违法行为。三、原审法院主动认定时效问题是对当事人诉讼权利处分权的不当剥夺。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条之规定，苏州市相城区太平街道聚金村村民委员会作为协议的一方当事人不具有行政主体资格，协议征收占用大面积集体土地无审批、无用途、无规划、无去向、无方案、无听证、无备案，存在重大违法情形。综上，请求撤销原判，改判苏州市相城区人民政府太平街道办事处、苏州市相城区太平街道聚金村村民委员与唐亚琴签订的民房搬迁安置补偿协议无效；本案诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人苏州市相城区人民政府太平街道办事处辩称，一、案涉协议系协议搬迁，合同成立的基础系合同双方协商一致，双方系平等的民事主体，双方平等的享有权利、履行义务，协议任意一方均不具备相对强势地位，因此协议系平等主体间签署的民事合同，不应当属于行政诉讼管辖范围。二、案涉区域并未进行行政强制征收，系由村委会组织实施的协议搬迁，其实施主体为村委会，被上诉人从未实施也未委托村委会实施案涉房屋的搬迁行为，因此并非本案适格被告。被上诉人下属拆迁办公室所敲公章仅代表了备案，并非协议权利义务约束方。三、根据《中华人民共和国合同法》第四十九条规定，行为人没有代理权、超越代理权或者代理权终止后以被代理人名义订立合同，相对人有理由相信行为人有代理权的，该代理行为有效。在民事诉讼中，上诉人认可案涉房屋系其与唐亚琴共有，唐亚琴作为房屋共有人以及上诉人女儿的身份，有理由相信唐亚琴有权代表两上诉人签署协议。其次，根据法律规定，无权代理人以被代理人的名义订立合同，被代理人已经开始履行合同义务的，视为对合同的追认。两上诉人对于案涉房屋的协议搬迁事宜均明确知晓，并以其行为表明认可，现其在安置房内已经实际居住两年多的情况下，谎称对于搬迁事宜不知情，这与事实及常理严重相悖，其行为有违诚实信用。 被上诉人苏州市相城区太平街道聚金村村民委员会未提交答辩意见。 原审第三人唐亚琴未作陈述。 本院经审理查明的事实与原审法院查明的事实一致。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款规定，人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的诉讼。第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定，有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。 本案中，涉案的《相城区太平街道聚金村沙河头、小圩上（高铁新城区域）民房搬迁安置补偿协议》虽系由苏州市相城区太平街道聚金村村民委员会与唐亚琴签订，但结合苏州市相城区太平街道聚金村村民委员会在此过程中所发通知内容以及苏州市相城区人民政府太平街道办事处下属拆迁办公室作为审核部门在协议上盖章的事实，可以推定本次搬迁安置补偿工作系由苏州市相城区人民政府太平街道办事处委托苏州市相城区太平街道聚金村村民委员会实施。涉案协议实质属于苏州市相城区人民政府太平街道办事处在履行城乡建设事业的职责过程中，为实现行政管理与公共服务目的而与相关村民签订的行政协议。被上诉人苏州市相城区人民政府太平街道办事处签订行政协议的行为不具有重大且明显违法之情形。另外，在此次搬迁安置补偿过程中，唐菊根分别在搬迁动员大会通知回执、交房确认单上签字，同时还出具了相关承诺书。从唐菊根、李金宝一系列行为看，其对于家庭成员唐亚琴与苏州市相城区太平街道聚金村村民委员会签订搬迁安置补偿协议是知悉与认可的。该签约行为不存在《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的导致合同无效的情形。上诉人唐菊根、李金宝要求确认涉案搬迁安置补偿协议无效的诉请，无事实及法律依据。 综上，上诉人唐菊根、李金宝的上诉请求及理由不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人唐菊根、李金宝负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 姚一鸣 审 判 员 陈芝颖 审 判 员 林 磊 二〇二〇年五月十三日 法官助理 杨心刚 书 记 员 张 雷