青海省西宁市中级人民法院行政判决书（2020）青01行终17号上诉人（原审原告）西宁天宸电子音响装饰工程有限公司,住所地西宁市城中区东大街40-8号。统一社会信用代码：91630100710470956N。法定代表人曾德胜，董事长。被上诉人（原审被告）西宁市文物管理所，住所地西宁市城中区解放路6号。统一社会信用代码：1263010044005079XR。法定代表人曾永丰，所长。委托诉讼代理人岳峰，青海磐佑律师事务所律师。被上诉人（原审被告）西宁市人民政府，住所地西宁市城中区南关街43号。统一社会信用代码：11630100015008152H。法定代表人张晓容，市长。委托诉讼代理人张驰、林玲。上诉人西宁天宸电子音响装饰工程有限公司（以下简称天宸公司）因诉西宁市人民政府（以下简称西宁市政府）行政复议决定一案，不服西宁市城北区人民法院（2019）青0105行初42号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，并于2020年3月31日公开开庭审理了本案。上诉人天宸公司的法定代表人曾德胜、被上诉人西宁市文物管理所（以下简称西宁文物所）的委托诉讼代理人岳峰、西宁市政府的委托诉讼代理人张驰、林玲到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院查明，2006年3月10日，西宁文物所与天宸公司签订《西宁城隍庙保护与开发利用项目引资协议书》，约定由天宸公司出资800000元，对西宁文物所代管的西宁城隍庙部分古建筑修缮后，作为民俗场所对外开放。天宸公司独自经营其租赁部分。利用文物开发部分期限为6年。2006年3月16日，双方签订《西宁城隍庙房屋租赁合同》，约定天宸公司租赁西宁城中区解放路6号土木结构古建筑。同日，双方还签订了《房屋租赁合同补充协议》，约定天宸公司对房屋装修及修建时必须按文物所审定方案施工。西宁文物所负责城隍庙对社会公众开放，若未如期开放，责任由西宁文物所承担等事项。以上协议签订后，天宸公司按合同约定向西宁文物所缴纳2006年租金36000元，并对租赁物进行了修缮。2007年8月15日，天宸公司以文物所将城隍庙两殿上锁影响了天宸公司的经营为由，向西宁市城中区人民法院（以下简称城中法院）提起诉讼，请求判令文物所履行合同开启两殿，返还租赁费等。西宁文物所反诉，要求天宸公司支付租赁费，终止双方签订的三份协议。城中法院判决双方继续履行三份协议，天宸公司给付西宁文物所2007年租赁费43000元。未予支持天宸公司要求开放两殿及合同顺延一年的诉求、西宁文物所要求终止三份协议的反诉请求。天宸公司不服上诉至西宁市中级人民法院（以下简称西宁中院），西宁中院作出（2009）宁民一终字第1号民事判决，维持了双方继续履行三份协议、驳回了天宸公司要求开放两殿、合同顺延一年的诉求及西宁文物所反诉诉求。撤销了天宸公司给付西宁文物所2007年租赁费43000元的判项。后天宸公司未再交纳租赁费，直至《西宁城隍庙房屋租赁合同》期满。2012年6月7日，西宁文物所向天宸公司发出通知要求天宸公司于租赁合同期满之前搬出租赁房屋交还房屋使用权。天宸公司未按通知腾退房屋。西宁文物所诉至城中法院，该院于2012年8月3日作出（2012）中民一初字第474号民事判决，判决天宸公司腾退房屋。天宸公司不服提起上诉，西宁中院作出（2012）宁民一终字第176号民事判决书，驳回上诉，维持原判。天宸公司拒不履行判决，该院于2013年7月24日对天宸公司租赁房屋内的物品采取了强制执行措施。2014年3月31日，天宸公司向西宁中院提起民事诉讼，要求西宁文物所赔偿违约损失297万元及返还租金36000元，该院于2014年8月4日作出（2014）宁民一初字第77号民事判决书，驳回天宸公司的诉讼请求。天宸公司上诉后，青海省高级人民法院（以下简称青海高院）于2014年11月8日作出（2014）青民一终字第86号民事判决，认定“《西宁城隍庙保护与开发利用项目引资协议书》《房屋租赁合同》《房屋租赁合同补充协议》为相互依存、递进、细化双方权利义务，并以房屋租赁为核心内容，其性质均为房屋租赁合同。（2009）宁民一终字第1号民事判决为生效民事判决，该判决确认双方签订的三份协议合法有效，应予确认”，判决驳回天宸公司的上诉。天宸公司向最高人民法院申请再审，最高人民法院于2015年12月15日作出（2015）民申字第3519号民事裁定，驳回了天宸公司的再审申请。2013年2月，天宸公司向西宁中院提起行政诉讼，要求撤销西宁市政府作出宁复（2012）19号《不予受理行政复议申请决定书》，西宁中院作出（2013）宁行初字第2号行政判决，驳回天宸公司的诉求。天宸公司不服提起上诉，青海高院作出（2013）青行终字第9号行政判决，驳回上诉，维持原判。2019年3月1日，天宸公司以挂号信的方式向西宁文物所邮寄《行政协议法定职责申请书》，请求西宁文物所履行职责。2019年5月15日，天宸公司以“要求确认西宁文物所在法定期限内不予答复《行政协议法定职责申请书》行政不作为违法”为由，向西宁市政府申请行政复议。复议期间西宁文物所于2019年5月16日作出《关于西宁天宸电子音响装饰工程有限公司的复函》，并向天宸公司送达。2019年6月21日西宁市政府作出宁复〔2019〕6号《行政复议决定书》，天宸公司不服，提起行政诉讼。原审法院认为，一、该案系原告诉求撤销行政复议决定，应当审查西宁市政府作出行政复议决定的事实是否清楚、程序是否合法、适用法律是否正确。首先，天宸公司要求西宁文物所对《行政协议法定职责申请书》履行职责。该申请书中涉及的“行政协议”即双方签订的《西宁城隍庙保护与开发利用项目引资协议书》《房屋租赁合同》《房屋租赁合同补充协议》。而这三份协议已由青海高院判决确认属于房屋租赁合同性质，且各级人民法院均已作出相关判决予以解决。西宁市政府作出的行政复议决定中对天宸公司与西宁文物所之间的相关事实认定清楚，对三份协议属于民事法律关系的认定准确。原告认为《西宁城隍庙保护与开发利用项目引资协议书》属于行政协议无事实及法律依据，不予采信。其次，西宁市政府受理天宸公司的复议申请后，向相关当事人送达了复议材料，履行了相关复议程序，程序合法。第三，关于西宁文物所在复议期间向天宸公司作出《关于西宁天宸电子音响装饰工程有限公司的复函》，其内容是向天宸公司告知双方纠纷已由人民法院处理解决及对法院扣押物品联系法院予以处理。该复函属于告知性的文件，所涉及的内容均为民事法律关系，未对天宸公司原有民事权益产生影响，未创设新的权利义务，不属于行政行为。故天宸公司认为该复函是在复议期间作出、违反法律程序的意见，于法无据，不予采信。第四、根据《行政复议法实施条例》第四十八条规定：有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：(一)申请人认为行政机关不履行法定职责申请行政复议，行政复议机关受理后发现该行政机关没有相应法定职责或者在受理前已经履行法定职责的。西宁文物所针对双方的民事纠纷，不具有必须向天宸公司作出答复的法定职责。西宁市政府作出驳回天宸公司的复议申请的决定适当，适用法律正确。二、关于原告诉求审查西宁市政府办公厅《关于恢复和开放城隍庙有关工作情况报告》宁政办〔2010〕143号文件中“市广电局提出书面意见上，参照山陕会馆开放的模式，对城隍庙进行改造和修复，并参照山陕会馆管理的模式，进行管理”与现行法规相悖的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定：公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。首先，原告在诉讼中未说明该文件内容与哪部法规相悖，其诉求对文件审查缺乏事实及法律依据。其次，西宁市政府作出的《行政复议决定书》认定的基本事实及法律依据均与原告诉求审查的文件不具有关联性。原告的该项诉求不符合上述法律规定。综上，西宁市政府作出的宁复〔2019〕6号《行政复议决定书》事实清楚、程序合法、适用法律法规正确，应予维持。原告诉求审查西宁市政府办公厅《关于恢复和开放城隍庙有关工作情况报告》宁政办〔2010〕143号文件无事实及法律依据，与本案无关，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条、第一百零二条之规定，判决：驳回原告天宸公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告天宸公司承担。宣判后，天宸公司不服一审判决，向本院提起上诉称，1.一审法院认定事实错误、证据不足，混淆行政协议和民事合同的概念。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十一条第一款规定，行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。本案《西宁城隍庙保护与开发利用项目引资协议书》符合行政协议的目的要素、职责要素、相对要素、意思自治要素和内容要素，应属于行政协议。2.一审法院程序违法、适用法律错误。一审法院未履行释明义务，未审理本案核心问题，只审理撤销复议决定的诉讼请求。上诉人在一审提交了鉴定投资新建、复建修缮古建筑十八间的申请，一审法院未批准，剥夺了上诉人的诉权。一审法院认定上诉人请求审查的规范性文件与本案不具有关联性错误。3.被上诉人应贯彻落实城隍庙非物质文化民俗文化向公众开放的政府承诺。请求：1.撤销西宁市城北区人民法院（2019）青0105行初42号行政判决、撤销西宁市政府作出的宁复〔2019〕6号《行政复议决定书》、一并审查西宁市政府办公厅宁政办〔2010〕143号《关于恢复和开放城隍庙有关工作情况报告》。2.改判被上诉人未按照约定履行协议违法，变更继续履行行政协议。3.一、二审诉讼费、鉴定费均由两被告承担。被上诉人西宁市政府答辩称，1.被上诉人作出的复议决定程序合法。被上诉人收到上诉人的行政复议申请后，依法向当事人送达了相关文书，依据西宁文物所的书面答复及相关证据，在法定期限内作出复议决定并向当事人送达。2.被上诉人作出的复议决定事实清楚、证据确凿、内容适当。被上诉人经审查认为，西宁文物所虽然是国家授权的行政单位，但上诉人要求西宁文物所履行职责所依据的《西宁城隍庙保护书及开发利用项目引资协议书》和《房屋租赁合同补充协议》均为房屋租赁合同，系民事法律合同且履行期限届满，因履行合同引起的民事纠纷已经各级法院作出民事判决。西宁文物所不具有向上诉人予以答复的法定职责。在行政复议期间，经被上诉人沟通，西宁文物所已经向上诉人作出复函说明该案情况。一审法院判决认定事实清楚、证据确凿、适用法律正确，请求驳回上诉人的上诉请求。被上诉人西宁文物所答辩称，1.生效判决已经确认被上诉人与上诉人之间签订的《西宁城陛庙保护与开发利用项目引资协议书》、《房屋租赁合同》以及《房屋租赁合同补充协议》属于民事合同，且被上诉人己经履行了合同义务。2.被上诉人作出的《关于西宁天宸电子音响装饰工程有限公司的复函》内容是向上诉人告知双方纠纷己由人民法院处理解决，未对上诉人权益产生影响，不属于行政行为。3.西宁市政府办公厅宁政办〔2010〕143号文件《关于恢复和开放城陛庙有关工作情况报告》是行政机关的内部文件，与本案无关联性。请求驳回上诉人的诉讼请求。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，根据《中华人民共和国行政复议法》第一条：“为了防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益，保障和监督行政机关依法行使职权，根据宪法，制定本法”。第二条：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法”的规定，行政复议针对的是行政行为,复议机关受理对行政行为提起的申请并作出相关复议决定。本案中，生效判决已确认天宸公司与西宁文物所签订的《西宁城隍庙保护与开发利用项目引资协议书》、《房屋租赁合同》、《房屋租赁合同补充协议》为房屋租赁合同，属于民事法律关系。因履行三份协议而产生的民事纠纷已经人民法院作出相应的民事判决。上诉人以上述协议属于行政协议并要求西宁文物所履行法定职责无事实依据和法律依据。西宁市政府依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条之规定驳回天宸公司的复议申请并无不当。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第一款：“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。”的规定，请求对规范性文件进行审查应在对行政行为提起诉讼时一并提出,且该规范性文件系作出行政行为的依据。本案中，天宸公司请求撤销西宁市政府作出的宁复（2019）6号《行政复议决定书》，被诉行政行为系西宁市政府的复议行为。而西宁市政府办公厅宁政办〔2010〕143号《关于恢复和开放城隍庙有关工作情况报告》并非西宁市政府作出复议决定所依据的规范性文件，不属于本案一并审查的范围。天宸公司一审期间申请的鉴定事项与本案被诉行政行为不具有关联性，一审法院未予委托鉴定并无不当。综上，上诉人天宸公司的上诉理由没有事实依据和法律依据，应予驳回。原审判决认定事实清楚、判决结果正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判决。二审案件受理费50元，由上诉人西宁天宸电子音响装饰工程有限公司负担。本判决为终审判决。审判长 金爱萍审判员 祁小芹审判员 丁笑曦 二〇二〇年五月六日书记员 闫 玲附：本案适用的法律规定《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：(一)原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定;……