湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）湘行终2252号上诉人（原审第三人）：永州市零陵区富家桥镇高贤村村民委员会第九村民小组。代表人：魏再义，该组组长。委托代理人：魏亚军，男，1963年10月2日出生，汉族,住永州市零陵区，系村民。被上诉人（原审原告）：永州市零陵区富家桥镇高贤村村民委员会。代表人：魏再恒，该村村主任。被上诉人（原审原告）：永州市零陵区富家桥镇高贤村村民委员会第一村民小组。代表人：李于和，该组组长。被上诉人（原审原告）：永州市零陵区富家桥镇高贤村村民委员会第二村民小组。代表人：王诗友，该组组长。被上诉人（原审原告）：永州市零陵区富家桥镇高贤村村民委员会第三村民小组。代表人：陈克峦，该组组长。被上诉人（原审原告）：永州市零陵区富家桥镇高贤村村民委员会第四村民小组。代表人：陈国华，该组组长。被上诉人（原审原告）：永州市零陵区富家桥镇高贤村村民委员会第十村民小组。代表人：魏世辉，该组组长。被上诉人（原审原告）：永州市零陵区富家桥镇高贤村村民委员会第十一村民小组。代表人：魏再坤，该组组长。被上诉人（原审原告）：永州市零陵区富家桥镇高贤村村民委员会第十三村民小组。代表人：魏再文，该组组长。原审被告：永州市零陵区人民政府。住所地：永州市零陵区南津中路17号。法定代表人：赵立平，该区区长。委托代理人：向俊华，该区政府调纠办工作人员。原审被告：永州市人民政府。住所地：永州市冷水滩区逸云路1号。法定代表人：何录春，该市市长。委托代理人：罗楦，该市政府行政复议办公室工作人员。上诉人永州市零陵区富家桥镇高贤村村民委员会第九村民小组（以下简称高贤村9组）因与被上诉人永州市零陵区富家桥镇高贤村村民委员会（以下简称高贤村委会）、永州市零陵区富家桥镇高贤村村民委员会第一、二、三、四、十、十一、十三村民小组（以下简称高贤村1、2、3、4、10、11、13组）及原审被告永州市零陵区人民政府（以下简称零陵区政府）、永州市人民政府（以下简称永州市政府）林木林地行政处理及行政复议决定一案，高贤村9组不服永州市中级人民法院（2019）湘11行初163号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，本案现已审理终结。永州市中级人民法院经审理查明：高贤村9组和高贤村1、2、3、4、10、11、13组双方争执的山场是高贤村位于永州市零陵区境内的“插花山”，共有七处，山名分别为石头冲、峦仔山、大漕左边、大漕右边、毛竹漕力头嘴、对面山、珠子山，树种为竹山。1953年土地改革时，上述争执山场属高贤村9组村民魏金文等人所有，但没有相关的《土地房产所有证》，只有高贤村9组提供的1953年梁盛祥、蒋大喜的《土地房产所有证》，其中坐落于“桃李坪”的几处山场填登的四至界线中有“魏金文竹山”或“魏金文团竹”等表述。“合作化”时期（约1956年），上述争执山被魏金文等人带到其所在的合作社。从“大集体”时期到“林业三定”时期，争执山一直由原高贤村大队（即高贤村委会）统一经营管理，但没有相关“四固定”时期的权属记录。1956年后，全村的山场均由高贤村统一管理，直至1984年，原高贤村大队（即高贤村委会）将全村绝大部分山林（包含本案争执山场）划分为基本相等的若干份，分配下放到包括高贤村9组在内的15个组经营管理，各组抓阄决定各自管理的山场，后各组一直依照该分山结果进行管业，高贤村9组一直没有提出异议。1984年，高贤村委会对各组管理的山场填登了《山林权证》，但由于未及时上报，最终该批《山林权证》无编号、无骑缝章、区档案局无存根，没有发生法律效力，高贤村9组对争执山场也没有填登《山林权证》。2009年9月，因高贤村9组要求返回争执山场的权属，高贤村委会召开全村党员、组长会议，讨论在外插花山（包括本案争执山场）是否归还原业主所在的组，遭到现经营管理插花山的各组反对，双方发生争执。高贤村9组于2015年5月向零陵区政府申请对争执山场进行确权。零陵区政府于2017年4月10日作出零政决字［2017］5号处理决定，将争执山场确权给高贤村9组所有。高贤村委会和高贤村1、2、3、4、10、11、13组不服该决定，于2017年6月1日向永州市政府申请行政复议。永州市政府于2017年8月9日作出永政复决字[2017]59号复议决定，撤销了零政决字［2017］5号处理决定。高贤村9组不服,向该院提起行政诉讼。该院于2017年10月25日作出（2017）湘11行初69号行政判决，判决驳回高贤村9组的诉讼请求。高贤村9组不服，向本院提起上诉，本院于2018年5月20日作出（2017）湘行终1559号行政判决，驳回上诉，维持原判。2019年3月15日，零陵区政府作出零政决字［2019］2号《永州市零陵区人民政府自然资源权属纠纷处理决定书》（以下简称2号处理决定），再次将争执山场确权给高贤村9组。高贤村委会和高贤村1、2、3、4、10、11、13组不服，向永州市政府申请行政复议。永州市政府于2019年7月31日作出永政复决字［2019］55号行政复议决定（以下简称55号复议决定），维持了零陵区政府作出的2号处理决定。高贤村委会和高贤村1、2、3、4、10、11、13组不服，遂向该院提起行政诉讼。请求：1.撤销零陵区政府作出的2号处理决定；2.撤销永州市政府作出的55号复议决定；3.本案诉讼费由被告承担。永州市中级人民法院认为：本案高贤村1、2、3、4、10、11、13组和高贤村9组对涉案的七处山场的地名和四至界线均没有异议，本案诉讼争执的焦点为二被告认定争执山场属高贤村9组所有是否正确。现评析如下：第一，根据《林木林地权属争议处理办法》第六条规定：“县级以上人民政府或者国务院授权林业部依法颁发的森林、林木、林地的所有权或者使用权证书（以下简称林权证），是处理林权争议的依据。”本案中，对争执山场双方均没有县级以上人民政府依法为其颁发的林权证。高贤村9组虽提供的1953年梁盛祥、蒋大喜等人的《土地房产所有证》，但不能证明9组村民魏金文1953年土地改革时所分得的土地的具体四至范围。2号处理决定和55号复议决定在争议双方均没有有效权属凭据的情况下，将争议山场确权给高贤村9组所有，属于证据不足。第二，根据《林木林地权属争议处理办法》第三条规定：“处理林权争议，应当尊重历史和现实情况，遵循有利于安定团结，有利于保护、培育和合理利用森林资源，有利于群众的生产生活的原则。”和《湖南省林木、林地权属争议处理办法》第四条规定：“处理林木、林地权属争议，必须依照国家的宪法、法律和法规，尊重历史，注重现实，有利于保护森林、发展林业，有利于安定团结，保护当事人的合法权益制裁侵权违法行为。”本案中，从“大集体”时期到“林业三定”，争执山场一直由高贤村委会统一管理经营，直至1984年，高贤村委会将争执山场下放给高贤村1、2、3、4、10、11、13组经营管理至今，高贤村9组对此也无异议。按照《湖南省山林定权发证领导小组办公室关于山林定权发证若干具体问题的意见》的规定，不准搞分山到户，归私人所有；也不准按土改时的土改证搞“管祖业”。1984年原高贤村大队（即高贤村委会）对全村山林权属的分配较平衡，且一直以来各组都按此管业，已有三十余年之久，若划回“土改山”，必将导致高贤村各组山林权属分配不平衡，不利于高贤村的安定团结。故二被告在作出处理决定和复议决定时未充分考虑本案中的现实管业事实，与林权争议处理原则不符，存在处理不当。第三，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第二款规定：“行政复议机关责令被申请人重新作出具体行政行为的，被申请人不得以同一的事实和理由作出与原具体行政行为相同或者基本相同的具体行政行为。”本案中，零陵区政府于2017年4月10日作出零政决字［2017］5号处理决定，将争执山场确权给高贤村9组所有，但该处理决定被永州市政府于2017年8月9日作出的永政复决字[2017]59号复议决定撤销并责令重作。[2017]59号复议决定经该院和本院两级人民法院判决予以支持，且已发生法律效力。零陵区政府作出的2号处理决定在没有新证据和查明新事实的情况下作出，属于以同一的事实和理由作出与原具体行政行为相同的具体行政行为，违反了法律规定。综上所述，零陵区政府作出的2号处理决定应予撤销，永州市政府作出的55号复议决定，维持了2号处理决定的复议行政行为亦属不当，应予一并撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第七十九条的规定，判决撤销永州零陵区人民政府于2019年3月15日作出的零政决字[2019]2号《自然资源权属纠纷处理书》；撤销永州市人民政府于2019年7月31日作出的永政复决字[2019]55号《行政复议决定书》；本案由零陵区政府重新作出处理。本案受理费50元，由零陵区政府负担。高贤村9组不服原审判决，提起上诉称：一、本案争执山属高贤村9组事实清楚，证据充分，大集体和四固定时期争执山所有权均没有发生变化。二、原审判决认定事实、适用法律错误，高贤村9组对争执山一直在主张权益。一审适用《湖南省山林定权发证领导小组办公室关于山林定权发证若干具体问题的意见》已经失效。请求撤销一审判决，维持永州市政府55号复议决定和零陵区政府2号处理决定。一审、二审诉讼费由高贤村委会和高贤村1、2、3、4、10、11、13组共同承担。高贤村委会和高贤村1、2、3、4、10、11、13组共同答辩称：一、争议双方均没有有效权属凭据的情况下，将争议山场确权给高贤村9组属于证据不足。二、1984年高贤村委会将争执山场下放给高贤村1、2、3、4、10、11、13组进行现实管业，现将其确权给高贤村9组与林权争议处理原则不符。三、零陵区政府在没有新证据和查明新事实的情况下作出2号处理决定，属于以同一事实和理由作出与原具体行政行为相同的具体行政行为，违反了法律规定。请求维持原审判决。零陵区政府答辩称：争执山在土地改革时属魏金文等人所有，高贤村委会是认可的。林业三定时期，各方均未取得山林权证，仍属原业主高贤村9组所有。零陵区政府根据上述事实和相关法律、规章作出2号处理决定具有事实和法律依据，有同案司法判例。请求维持零陵区政府作出的2号处理决定书。永州市政府答辩称：2号处理决定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当。永州市政府复议程序合法。请求依法改判，维持2号处理决定。当事人一审提交的证据已随案卷移送本院。经审查，原审采信的证据可以作为本院认定事实的依据。原审查明的案件事实本院予以确认。本院认为：根据《中华人民共和国森林法》第十七条第一款“单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议,由当地县级以上人民政府依法处理”的规定,零陵区政府有权对本辖区内高贤村9组与高贤村1、2、3、4、10、11、13组之间山场权属纠纷作出处理决定。本案系林业行政处理决定纠纷,争议焦点为被诉行政处理决定及复议决定是否合法。原国家林业部发布的《林木林地权属争议处理办法》第六条规定:“县级以上人民政府或者国务院授权林业部依法颁发的森林、林木、林地的所有权或者使用权证书,是处理林权争议的依据。”《湖南省林木林地权属争议处理办法》第四条规定,处理林木、林地权属争议,必须依照国家宪法、法律和法规，尊重历史,注重现实,有利于保护森林、发展林业,有利于安定团结,保护当事人的合法权益,制裁侵权违法行为。首先,应当以有效的林权证认定山林权的归属,在没有相关权属证明或者权属证明有冲突的情况下,应当由政府调处并作出处理决定。在双方均无充分证据证实对涉案土地权属的情况下,应当结合土地实际管业情况以及历史状况作出判定。本案中，根据原审法院查明的事实,争议山场在1953年土改时期属高贤村9组村民魏金文所有，但无明确的四至界限。从“大集体”时期到“林业三定”，争执山场一直由高贤村委会统一管理经营，直至1984年，高贤村委会将争执山场下放给高贤村1、2、3、4、10、11、13组经营管理至2009年。关于争执山场的权属，各方均无法提供土改、“四固定”、合作化、“林业三定”各个历史时期县级以上人民政府依法颁发的林权证，故本案应当结合土地实际管业情况以及历史状况作出判定。高贤村9组既没有争执山场合法有效的权属凭证,也长期未对山场进行管业,现主张对涉案山场主张权利属于证据不足,理由不充分。零陵区政府2号处理决定将争议山场确权归高贤村9组所有，属认定事实不清，永州市政府的55号复议决定维持2号处理决定不当，一审判决依法将2号处理决定与55号复议决定一并予以撤销并无不当，本院予以维持。综上,高贤村9组的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。原审判决认定事实清楚,适用法律、法规正确。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定,判决如下:驳回上诉,维持原判。二审案件受理费50元,由永州市零陵区富家桥镇高贤村村民委员会第九村民小组负担。本判决为终审判决。审判长  戴远志审判员  何建湘审判员  钟玺波二〇二〇年五月七日法官助理陈未书记员刘博文