广东省江门市中级人民法院行 政 裁 定 书（2017）粤07行终113号上诉人（原审原告）：吴达强，男，1963年6月19日出生，汉族，住广东省云浮市云城区。被上诉人（原审被告）：开平市龙胜镇人民政府。住所地：广东省开平市龙胜镇。法定代表人：利俊义。上诉人吴达强因与被上诉人开平市龙胜镇人民政府（以下简称“龙胜镇政府”）其他行政行为纠纷一案，不服广东省江门市江海区人民法院（2017）粤0704行初45号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院经审理查明：2005年1月1日，开平市龙胜镇官渡村民委员会与吴达强签订《农村土地承包合同书》，合同约定由吴达强承包位于官渡山头一带的弃荒耕地、荒山、荒沟、荒丘、荒滩约1700亩土地，承包土地用途为发展以种养为主的三高农业，承包期自2005年1月1日起至2034年12月31日止共30年。2015年，开平市人民政府与龙胜镇政府签订《高明至恩平高速公路（开平段）项目征地拆迁工作协议》（以下简称“征地拆迁协议”），协议内容为“为促进我市经济发展，市政府拟征收龙胜镇官渡经济联合社、黄村经济联合社、联塘经济联合社、白村经济联合社、齐洞经济联合社、和兴经济联合社及其下属经济合作社集体所有的集体土地，用于高明至恩平高速公路（开平段）项目建设。为做好有关的征地拆迁工作，保障公路建设的用地需求，经双方充分协商，开平市人民政府（下称甲方）将该地段的征地拆迁工作委托龙胜镇人民政府（下称乙方）负责实施完成。为此，双方签订本协议……二、征地拆迁内容乙方负责按甲方提供的征地拆迁范围开展征地拆迁工作，主要内容包括并不限于：（1）对土地进行征收并同被征地单位或个人协商支付土地补偿费、安置补助费、青苗补偿费（包括红线内鱼塘及红线外连体鱼塘青苗补偿费、林木补偿费、收回国有土地补偿费等）；（2）对地上、地下附着物和附属设施等进行拆迁、安置并支付拆迁补偿费等；（3）负责与被征地、被拆迁单位和个人签订《征地协议书》及《青苗及地上附着物补偿合同》等……”。2015年8月25日，开平市人民政府作出开府布[2015]32号《征收土地预公告》并进行公告张贴。2015年10月23日，龙胜镇政府作出龙府〔2015〕37号《关于成立高恩高速公路（龙胜段）征地拆迁工作领导小组的通知》，决定成立高恩高速公路（龙胜段）征地拆迁工作领导小组,办公室设在龙胜镇城镇建设管理与环保局。2015年11月20日，开平市人民政府办公室作出开府办函〔2015〕202号《关于高明至恩平高速公路（开平段）项目征地方案的批复》，同意开平市国土资源局报送的《高明至恩平高速公路（开平段）项目征地方案》。2016年12月17日，开平市龙胜镇高恩高速公路征地工作办公室（龙胜镇城镇建设管理与环保局）向吴达强作出《办理征地地上附着物和青苗补偿手续通知书》，内容为：“因高恩高速公路建设需要，已征收开平市龙胜镇官渡村民委员会土地，你在此地段搭建的地上附着物及土地青苗，我单位将严格按照《开平市政府办公室关于印发实施开平市征收土地青苗及附着物补偿办法的通知》（开府办【2014】50号）的补偿标准对你进行补偿。请你在收到本《办理征地地上附着物和青苗补偿手续通知书》2个工作日内到龙胜镇人民政府高恩高速公路征地工作办公室办理有关地上附着物及青苗登记确认手续并签订《征收土地地上附着物和青苗补偿合同书》和领取补偿款。逾期不办理以上手续和自行拆迁的，我镇将依法进行移除。”吴达强不服，提起本案行政诉讼。另查明，原审法院在诉讼中向吴达强释明其所诉被告不适格，应变更被告为开平市人民政府，但吴达强拒绝变更被告。原审法院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款规定，“行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。”《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第二十条规定，“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。行政机关的内设机构或者派出机构在没有法律、法规或者规章授权的情况下，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。”本案中，开平市人民政府将涉案地段的征地拆迁工作委托给龙胜镇政府实施完成，龙胜镇政府为开展征地拆迁工作成立开平市龙胜镇高恩高速公路（龙胜段）征地拆迁工作领导小组，该领导小组下设办公室于开平市龙胜镇城镇建设管理与环保局，而开平市龙胜镇城镇建设管理与环保局系龙胜镇政府的内设机构，上述两部门均不具有独立承担法律责任的能力。因此，有上述两部门落款的涉案《办理征地地上附着物和青苗补偿手续通知书》，实为龙胜镇政府基于开平市人民政府的委托在涉案地段作出的征地拆迁行为。吴达强对龙胜镇政府的上述行政行为不服，应以开平市人民政府为被告，龙胜镇政府并非本案适格被告。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十三条“原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉”的规定，原审法院在诉讼中依法向吴达强进行了释明，但吴达强不同意变更被告，依法应当裁定驳回起诉。综上所述，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（三）项的规定，裁定驳回吴达强的起诉。上诉人吴达强上诉称：第一，原审法院采信开平市人民政府与龙胜镇政府签订的工作协议不严谨。该协议内容无效且违法。协议签订时，开平市人民政府并未取得高明至恩平高速公路（开平段）的征地拆迁权限，则将不具有职权的项目委托给龙胜镇政府实施，属不合法行政委托。被诉行政行为实施主体为龙胜镇高恩高速公路征地工作办公室和龙胜镇城镇建设管理与环保局，上述两单位没有与开平市人民政府签订委托协议，并且一直以自己名义开展征地拆迁工作，因此，涉案征地拆迁协议不应被作为裁定依据。第二，原审法院法律运用与裁定前后矛盾。龙胜镇高恩高速公路征地工作办公室由龙胜镇政府组成。龙胜镇城镇建设管理与环保局为龙胜镇政府内设机构。因此，龙胜镇政府应为本案适格被告。第三，吴达强不是对龙胜镇政府行政行为不服，而是对龙胜镇高恩高速公路征地工作办公室和龙胜镇城镇建设管理与环保局向吴达强发出《办理征地地上附着物和青苗补偿手续通知书》的行为不服，原审偷换实施具体行政行为的主体对象，裁定错误。第四，开平市龙胜镇高恩高速公路征地工作办公室（龙胜镇城镇建设管理与环保局）未与开平市人民政府签订任何征地拆迁协议，因此，开平市人民政府不是适格被告。据此，吴达强上诉请求撤销广东省江门市江海区人民法院（2017）粤0704行初45号行政裁定。被上诉人龙胜镇政府在法定期限内未提供答辩意见。本院经审查认为：本案为其他行政行为纠纷。开平市人民政府将涉案地段的征地拆迁工作委托给龙胜镇政府实施完成,龙胜镇政府为开展征地拆迁工作成立开平市龙胜镇高恩高速公路（龙胜段）征地拆迁工作领导小组，下设办公室于开平市龙胜镇城镇建设管理与环保局，而开平市龙胜镇城镇建设管理与环保局系龙胜镇政府内设机构。因此，龙胜镇高恩高速公路征地工作办公室和龙胜镇城镇建设管理与环保局向吴达强发出《办理征地地上附着物和青苗补偿手续通知书》的行为，实为龙胜镇政府基于开平市人民政府的委托在涉案地段作出的征地拆迁行为。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款“行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告”及《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第二十条“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。行政机关的内设机构或者派出机构在没有法律、法规或者规章授权的情况下，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告”的规定，吴达强如对龙胜镇政府以上行政行为不服，应将开平市人民政府列为被告。原审法院在经释明后，吴达强仍拒绝变更被告的情形下，依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十三条“原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉”的规定，裁定驳回吴达强的起诉，并无不当，本院予以维持。吴达强的上诉请求，理据不足，本院不予支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长 黄煜文审 判 员 柯小梅审 判 员 马健文二〇一七年十月二十四日法官助理 周宗艳书 记 员 赵洁仪