西安铁路运输中级法院     行  政裁定  书     （2020）陕71行终457号     上诉人（原审原告）梁重汉，男，XXXX年X月XX日出生，汉族，住西安市灞桥区，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX。   被上诉人（原审被告）西安市灞桥区人民政府席王街道办事处，住所地陕西省西安市灞桥区。   法定代表人孟林，主任。   委托代理人任秉丛，西安市灞桥区人民政府席王街道办事处工作人员。   上诉人梁重汉因与被上诉人西安市灞桥区人民政府席王街道办事处（以下简称席王街办）其他行政行为一案，不服西安铁路运输法院（2019）陕7102行初2744号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。   原审法院经审理查明，原告户系西安市灞桥区人民政府席王街办XX村的祖遗户。因原告所在村拆迁，原告户代表梁俊鹏于2010年12月22日与灞桥区堡子村地区综合改造席王拆迁项目部签订《XX村房屋拆迁补偿协议书》，约定原告户作为祖遗户安置120平方米房屋。2016年12月1日，XX村两委会为了确保回迁工作的顺利开展，制定了《西安市灞桥区XX城XX村XX楼安置方案》（以下简称《回迁安置方案》），并于2016年12月12日通过报纸发布了《西安市灞桥区XX村关于城中村改造回迁选房的通告》。因XX村祖遗户户数较少，在安置楼设计时无法设计，根据《回迁安置方案》的规定，原告户在回迁过程中安置了130平方米的房屋。原告户2017年1月份已经回迁，并入住至涉案安置房。原告认为，被告按照《回迁安置方案》向原告安置130平方米房屋违法，诉至原审法院。   原审法院经审理认为，本案的争议焦点为：原告的起诉是否超过法定起诉期限、原告的起诉是否属人民法院行政诉讼的受案范围和原告的起诉是否有事实依据。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。” 第四十八条规定：“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。公民、法人或者其他组织因前款规定以外的特殊情况耽误起诉期限的，在障碍消除后十日内，可以申请延长期限，是否准许由人民法院决定”。《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年”。本案中，原告户于2010年12月22日已签订《XX村房屋拆迁补偿协议书》，约定原告户作为祖遗户安置120平方米房屋。2016年XX村村民回迁时，永丰村村委会依据《回迁安置方案》，向原告户安置了130平方米的安置房，原告户也于2017年1月回迁至安置房。原告于2017年1月回迁时，已获知永丰村村委会依据《回迁安置方案》向其户安置130平方米的事实，而其于2019年8月5日才向法院提起行政诉讼，其起诉显然已超过法律规定的起诉期限，其亦未提交证据证明其属于上述第四十八条规定的情形。故，本案已超过法定起诉期限，原告的起诉依法应予驳回。另通过该案在审理阶段与原告的谈话，原告实质上是对于祖遗户的补偿标准不满意，根据《征收土地公告办法》第十五条“因未按照依法批准的征收土地方案和征地补偿、安置方案进行补偿、安置引发争议的，由市、县人民政府协调；协调不成的，由上一级地方人民政府裁决”的规定，本案原告认为其作为祖遗户仅安置130平方米，违反了市XX号文件的规定。故，本案应属依法裁决的争议，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。又根据涉案《回迁安置方案》中载明的“经三委会研究，全体村民代表大会讨论通过，XX城XX村XX楼安置方案和本安置方案经村民代表大会通过后实施”的内容，可以确定《回迁安置方案》系由永丰村村委会制定并实施，被告并非《回迁安置方案》的制定、批准和实施主体。因该《回迁安置方案》并非行政机关作出的行政行为，基于该《回迁安置方案》产生的争议，也并非行政争议，原告起诉被告无事实和法律依据。综上，原告的起诉，应当依法予以驳回。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）、（二）、（十）项、第三款之规定，裁定：驳回原告梁重汉的起诉。案件受理费50元，退还原告梁重汉。   梁重汉不服一审裁定上诉称，一、一审裁定显然失当，应予撤销。（一）关于起诉期限。一审裁定认为上诉人超过诉讼的期限。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条的规定，从2016年12月算起到2019年8月并未超过上述法律规定的期限。被上诉人提出2年的诉讼期限无法律依据。（二）关于拆迁是否是行政行为和产生争议的问题。为了灞桥区XX村拆迁，2010年11月19日灞桥区人民政府就专门下发了灞政告字﹝2010﹞16号《关于XX村地区城中村综合改造项目》的文件，当年12月7日，西安市城中村（棚户区）改造办公室又专门下发了市XX号《关于做好XX村城中村改造前期准备工作的复函》。在此过程中，席王街办就是直接的领导者、组织者和实施者。市XX号文件，专门针对灞桥区XX村（城中村）改造方案批复就是最好的例证。如果说《回迁安置方案》并非是行政行为和行政争议显然是说不通的，由此产生的争议席王街办有直接的不可推卸的责任，承担责任是自然合理的。二、上诉人的最终诉求是，依据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》（法释﹝2011﹞20号）第十二条规定，要求落实专门针对XX村的市XX号文件批文中第三条第二款指出的：“应按照《西安市棚户区改造管理办法》（市政发﹝2014﹞34号），负责组织实施和监督管理该村改造有关工作。”并按其中第三十八条“集体土地上棚户区未进行产权登记的房屋，以合法宅基地内已建成房屋二层以下（含二层）建筑面积为依据，按照住宅性质房屋给予补偿安置。2006年6月22日以前已建成房屋二层以上（不含二层）部分的建筑面积按照残值（即重置成新价）给予补偿”的规定，给上诉人进行安置补偿。综上，上诉人上诉请求：1.一审法院行政裁定失当，请求二审法院撤销一审裁定；2.依据市XX号文件“专门针对灞桥区XX村（城中村）改造方案的批复”，责成灞桥区席王街办依法按照市政发﹝2014﹞34号文件第三十八条的规定对上诉人的房屋进行补偿安置；3.本案的诉讼费由被上诉人承担。     被上诉人席王街办答辩称，一、上诉人的起诉超过法定起诉期限，原审裁定适用法律正确，应当予以维持。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。本案中，上诉人户系XX村祖遗户，其已于2010年12月22日签订《拆迁安置补偿协议》，该协议中载明安置面积为120㎡。2016年12月1日《回迁安置方案》由XX村民代表大会讨论通过，XX村回迁安置工作于2016年底完成，上诉人已选房并入住。上诉人于2019年才向人民法院提起诉讼，显然已经超过上述法定起诉期限，且上诉人无法证明因不可抗力或不属于其自身的原因超过起诉期限。故，原审法院认为其起诉超过法定起诉期限，裁定驳回起诉符合法律规定，依法应予维持。二、上诉人的起诉不属于行政诉讼受案范围，依法应予驳回。本案中，《回迁安置方案》系由永丰村村委会制定并实施，被上诉人并非《回迁安置方案》的制定、批准和实施主体。该《回迁安置方案》不是行政机关作出的行政行为，不符合《行政诉讼法》第二条第一款关于行政诉讼的受案范围的规定。故，原审法院驳回被答辩人的起诉符合法律规定，依法应予维持。综上，恳请人民法院依法裁定驳回上诉，维持原裁定。   二审经审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致，本院予以确认。   本院认为，本案争议的焦点是上诉人起诉是否超过起诉期限及起诉是否属于人民法院行政诉讼的受案范围、起诉是否具有事实依据。关于上诉人起诉是否超过起诉期限。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉   讼的，人民法院不予受理。”《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”第四十二条规定：“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理。”本案中，上诉人户于2010年签订了《XX村房屋拆迁补偿协议书》，约定上诉人户作为祖遗户安置120平方米房屋。2016年XX村村民回迁时，永丰村村委会依据《回迁安置方案》向上诉人户安置了130平方米安置房，上诉人户于2017年1月回迁至安置房，据此，上诉人于2017年1月回迁时，其已知道永丰村村委会依据《回迁安置方案》向其户安置130平方米安置房的事实，应适用当时有效的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定的2年起诉期限，而不是该解释第四十二条规定的起诉期限，因上诉人于2017年1月已知道回迁安置内容，其于2019年7月29日向一审法院提起本案诉讼，显然已经超过2年起诉期限。关于上诉人的起诉是否属于人民法院行政诉讼受案范围。上诉人在一审和上诉状中的实质诉求是对祖遗户的补偿标准有异议。根据《征收土地公告办法》第十五条“因未按照依法批准的征收土地方案和征地补偿、安置方案进行补偿、安置引发争议的，由市、县人民政府协调；协调不成的，由上一级地方人民政府裁决”的规定，本案上诉人认为其作为祖遗户仅安置130平方米，违反了市XX号文件的规定，故本案应属依法裁决的争议，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。同时，案涉《回迁安置方案》又系永丰村村委会制定并实施，被上诉人席王街办并非制定、批准和实施主体，故上诉人起诉被上诉人无事实和法律依据。另，一审法院适用2018年2月8日开始实施的《最高人民法院关于适用的解释》规定来认定本案上诉人的起诉期限，因上诉人在2017年1月已知道回迁安置内容，对其起诉期限应适用当时有效的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》的起诉期限规定，故一审法院适用该法律规定不当，本院予以指正，但裁判结果正确。综上，一审裁定认定事实清楚，适用法律基本正确，上诉人梁重汉的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项规定，裁定如下：   驳回上诉，维持原裁定。   本裁定为终审裁定。         审 判 长 胡雁   审判员   魏国庆   审判员 陈泉池     二〇二〇年五月十一日        法 官助 理  李至慧   书记员  陈思雨         1