福建省莆田市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2017）闽03行初182号 原告吴苏光，男，1950年9月20日出生，汉族，住福建省福州市鼓楼区。 委托代理人黄珠英、陈婷婷，北京地平线（福州）律师事务所律师。 被告福州市晋安区人民政府，所在地福州市晋安区。 法定代表人张定锋，区长。 委托代理人黄燕,福州市晋安区人民政府工作人员。 被告福州市人民政府，所在地福州市鼓楼区。 法定代表人尤猛军，市长。 委托代理人杨华栋，福建新世通律师事务所律师。 委托代理人王锦杰,福州市人民政府法制办工作人员。 原告吴苏光诉被告福州市晋安区人民政府、福州市人民政府行政征收决定及行政复议决定一案。原告于2017年6月2日向本院提起行政诉讼，本院立案受理后，向被告送达起诉状副本及应诉通知书等。本院依法组成合议庭，于2017年9月28日公开开庭审理了本案，原告吴苏光及其委托代理人黄珠英、陈婷婷，被告福州市人民政府的委托代理人杨华栋、王锦杰，被告福州市晋安区人民政府的委托代理人黄燕到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 本案的被诉行政行为：2017年2月4日，被告福州市晋安区人民政府作出榕晋房征[2017]5号《房屋征收决定》，原告不服该《房屋征收决定》，申请行政复议。2017年5月19日被告福州市人民政府作出榕政行复[2017]46号《行政复议决定书》，维持被告福州市晋安区人民政府榕晋房征[2017]5号《房屋征收决定》。 原告吴苏光诉称：原告系福州市晋安区茶园街道华林路502号福州市火车站站前地下广场218铺位商铺的国有土地使用权人和房屋所有权人。2017年2月4日，晋安区人民政府作出榕晋房征[2017]5号《房屋征收决定书》，决定征收原告上述房产。原告认为：一、被告晋安区人民政府未能提供相关证据证明本次征收原告房屋是为了公共利益需要，无法证明本次征收行为的合法性；并且被告未组织发改、国土、规划等有关部门论证，程序明显违法。二、本次征收违反法规、规章规定的征收程序，违反评估程序体现在：（1）被征收人没有参与评估机构的选定。（2）被征收房屋的评估时点应为公告征收决定时的2017年2月4日，评估时点有误，2016年3月份作出的评估结果不能作为本次征收的依据。（3）评估对象不客观、全面，遗漏了评估对象。（4）评估机构未提供分户评估报告，原告至今也未收到分户评估报告，程序和实体上均构成违法。（5）评估结果形式不合法，没有注册房地产估价师签字，也没有评估机构、注册房地产估价师的资质证明，评估结果是无效的。三、在多数被征收人对征收补偿方案提出异议的情况下，未能依法组织原告和公众代表听证，程序违法。四、《征收补偿方案》明显损害原告的合法权益，本次征收的房屋均是商铺，而《征收补偿方案》中产权调换的是区位偏远的住宅，货币补偿也是2016年10月单方制作的评估结果，评估时点过早，降低被征收房屋的市场价值，缺乏公平补偿原则。为此，被告晋安区人民政府严重违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》（简称征收与补偿条例）和《福建省实施〈国有土地上房屋征收与补偿条例〉办法》（简称福建省实施条例办法）的规定作出征收决定，被告福州市人民政府作出《行政复议决定书》认定事实不清，适用法律有误，请求法院：1、撤销福州市晋安区人民政府作出的榕晋房征[2017]5号《房屋征收决定》；2、撤销福州市人民政府作出的榕政行复[2017]46号《行政复议决定书》。 被告福州市晋安区人民政府辩称：1、福州市晋安区人民政府作出的《房屋征收决定》事实清楚，证据确凿，不存在违法情形。2、福州市晋安区人民政府作出的《房屋征收决定》适用法律正确，符合法定程序。 被告福州市人民政府答辩认为：1、福州市人民政府作出的榕政行复[2017]46号《行政复议决定书》具有合法的权源依据；2、福州市人民政府作出的榕政行复[2017]46号《行政复议决定书》认定事实清楚，适用依据正确，程序合法。 经公开开庭审理，被告福州市晋安区人民政府在法定的举证期限内向本院提交证据材料如下： A1、榕发征收[2016]48号《关于启动实施福州北站南广场综合改造工程中间及东侧地块（地下停车场）项目房屋征收的申请报告》复印件一份； A2、福州市晋安区人民政府榕晋政函【2016】19号《关于启动实施福州北站南广场综合改造工程中间及东侧地块项目房屋征收的函》复印件一份; A3、福州市国土局晋安分局榕晋国土资函【2016】15号《关于福州北站南广场综合改造工程中间及东侧地块（地下停车场）项目是否符合土地规划的复函》、福州市城乡规划局榕规函【2016】155号《关于福州北站南广场综合改造工程中间及东侧地块（地下停车场）项目有关情况的复函》、晋安区发改局榕晋发改科技综【2016】4号《关于福州北站南广场综合改造工程中间及东侧地块（地下停车场）项目有关情况的复函》复印件各一份； 证据A1-A3拟证明（1）项目业主提交的征收申请及相关材料。（2）案涉征收项目为基于公共利益的交通基础设施建设与配套用地的项目，符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。 A4、《房屋征收告知书》、张贴《房屋征收告知书》现场情况记录及张贴照片复印件，拟证明被告在房屋征收范围张贴房屋征收告知书，告知被征收人相关权利义务； A5、《关于福州北站南广场综合改造工程中间及东侧地块（地下停车场）项目房屋征收补偿摸底情况的告知书》、《附表》及张贴照片复印件，拟证明房屋征收部门公布对征收范围内房屋的摸底、调查情况； A6、告知书编号（国）2016-1《福州北站南广场综合改造工程中间及东侧地块（地下停车场）项目房屋征收补偿价格评估机构选定情况告知书》、现场情况记录、现场张贴照片复印件各一份； A7、《房屋征收补偿价格评估委托书》复印件七份、福州市房地产价格评估专家委员会榕房拆估鉴字[2016]1581-1636号《鉴定意见》复印件、评估公司出具的《致估价委托人函》及《房屋征收评估情况汇总表》复印件； A8、《房屋征收补偿价格评价委托书》、评估公司出具的《致估价委托人函》、《安置房估价汇总表》复印件； 证据A6-A8拟证明（1）房屋征收部门通过公开抽号的方式随机选定评估机构并公开告知；（2）评估确定征收范围内房屋价格；（3）评估确定安置房市场价格。 A9、关于召开项目风险评估和方案论证会的会议记录及签到表复印件； A10、榕晋房征【2016】7号《关于福州北站南广场综合改造工程中间及东侧地块项目国有土地上地下商业用房征收补偿方案征求意见的告知书》、附件《房屋征收补偿方案》（征求意见稿）及现场情况记录、张贴照片、公告网站截屏复印件； A11、榕晋房征【2017】4号《房屋征收补偿方案的告知书》附件《房屋征收补偿方案》及现场情况记录、张贴照片、公告网站截屏复印件； 证据A9-A11拟证明晋安区政府组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见并修改补偿方案，予以公布； A12、《社会稳定风险评估报告》，拟证明晋安区政府在作出征收决定前进行社会稳定风险评估； A13、《征收补偿安置资金监管协议》及《单位账户存款证明》复印件各一份，拟证明该项目征收补偿费用足额到位、专户存储、专款专用； A14、榕晋房函【2017】13号《关于暂停办理房屋征收范围内相关手续的函》复印件一份，拟证明房屋征收部门通知有关部门暂停办理相关手续； A15、《榕晋房征【2017】5号房屋征收决定书》、附件《福州北站南广场综合改造工程中间及东侧地块（地下停车场）项目国有土地上的地下商业用房征收补偿方案》、《房屋征收公告》、网页公告截屏及在征收范围内张贴的照片复印件，拟证明晋安区政府作出征收决定并予以公告。 法律法规：《国有土地上房屋征收与补偿条例》，证明晋安区政府作出征收决定的行为适用法律正确，符合法定程序。 经庭审质证，原告对被告福州市晋安区人民政府提供的上述证据材料及法律依据质证意见为：对证据A1真实性无异议，但对证明对象有异议，该项目是福州市城乡建设发展总公司组织实施的项目，该公司并非人民政府，无权征收原告的房屋。对证据A2-A3真实性无异议，但对合法性有异议，被告福州市晋安区人民政府在作出征收决定前并未就本次征收组织相关部门、单位论证，无法确定征用系为公共利益需要，而是让福州市城乡建设发展总公司组织论证，程序明显违法。这些相关部门、单位的论证也未经征求社会公众意见及未经科学论证，违反《条例》第九条的规定。且被告也未提供任何项目规划的具体文件，无法证明建设项目用于何种用途。对证据A4-A5真实性、合法性、关联性均有异议。本次征收中，被告福州市晋安区人民政府没有进行调查登记，照片模糊不清，无法看清何时、何地、何内容的调查登记，且原告根本不知情。若有调查登记不可能将出让地当作划拨地评估？不是为了公共利益需要，调查摸底工作均是违法的。对证据A6-A8真实性无异议，但对合法性、关联性有异议。存在（1）被征收人没有参与评估机构选定；（2）被告作出《征收补偿决定》所依据的“评估结果”是在2016年10月作出的，评估时点有误，不能作为本次征收的依据，应在房屋征收决定公告之日的2017年2月4日为评估时点；（3）没有对各原告进行分户评估，被告违反《条例》、《办法》等相关规定，程序和实体均构成违法；（4）评估结果遗漏评估对象；（5）“评估结果”形式不合法，没有提供评估机构资质证明，也没有估价师签字。对证据A9-A11真实性、合法性、关联性均有异议，会议记录并非在作出征收决定前形成的，仅是一个结论性意见，无法体现论证过程，不能证明被告已就征收补偿方案组织论证。现场照片模糊，看不出被告何时公布。对证据A12真实性、合法性、关联性均有异议，没有按照《条例》规定作出社会风险评估报告，不符合程序出具报告，且该征收涉及人数众多，应当组织政府常务会议讨论却没有，是违法的。对证据A13《监管协议》内容模糊不清，真实性无法确认。《单位帐户存款证明》真实性无异议，但证明对象有异议，不能证明征收补偿费用已足额到位并专户存储。福州市城乡建设发展总公司是项目建设单位，其提供的《存款证明》不能证明用于此次征收的款项，应当由政府拨款，而被告没有提供拨款证明文件。《存款证明》不属于专款专用。对证据A14真实性无异议，但证明对象有异议，被征收房屋自2010年12月起被查封至今，长达6年多不能交易，不能正常租赁取得正常收益，而采取收益法评估损害原告的合法权益。对证据A15真实性无异议，但合法性有异议，被告未能提供有效证据证明本次征收系为公共利益，征收程序不合法，故被告所作的《房屋征收决定》应予撤销。对《条例》的法条本身没有异议，但被告没有依照《条例》规定进行征收房屋。 经庭审质证，被告福州市人民政府对被告福州市晋安区人民政府提供的上述证据材料真实性、合法性和关联性均无异议。 被告福州市人民政府在法定的举证期限内向本院如下提交证据： B1、行政复议申请书及证据清单复印件各一份，拟证明原告于2017年3月31日向被告福州市人民政府提出行政复议申请； B2、榕政行复答[2017]45号《行政复议答复通知书》（存根）复印件一份，拟证明被告福州市人民政府受理原告的行政复议申请后，于2017年3月31日通知晋安区人民政府进行答复； B3、榕晋政行复答[2017]22号《行政复议答复书》及证据清单复印件一份，拟证明2017年4月11日晋安区人民政府对原告提出的行政复议申请作出答复，并提交证据； B4、福州市人民政府作榕政行复[2017]46号《行政复议决定书》复印件一份，拟证明被告福州市人民政府经审查于2017年5月19日作出维持的行政复议决定； B5、各文书送达回证及邮寄面单、详单等复印件各一份，拟证明被告福州市人民政府将各法律文书送达给当事人。 经庭审质证，原告对被告福州市人民政府提供的证据质证意见为：对证据B1-B5真实性无异议，但对证明对象有异议。被告晋安区人民政府在本次征收过程中存在的违法、违规问题均未进行调查、核实，也未进行纠正，其作出的《行政复议决定书》是错误的。 经庭审质证，被告福州市晋安区人民政府对被告福州市人民政府提供的证据真实性、合法性和关联性均无异议。 原告也向本院提供如下证据材料： C1、《房屋所有权证》及《土地使用权证》复印件各一份，拟证明原告系被征收房屋的所有权人； C2、榕晋房征[2017]5号《房屋征收决定》复印件一份； C3、《福州晚报》截图复印件一份； C4、交通界网站截图复印件一份； 证据C2-C4拟证明被告本次征用是为了追求商业利益，征收前提不符合法律关于“公共利益需要”的规定。 C5、福州市城乡规划局的榕规函【2106】155号复函、福州市国土资源局晋安分局的榕晋国土资函【2016】15号复函、福州市晋安区发展改革和科技局的榕晋发改科技综【2016】4号复函复印件各一份。拟证明（1）福州市北站南广场综合改造工程系旧城改造项目，其建设开发单位是福州市城乡建设发展总公司，非政府组织实施的公益项目。（2）被告晋安区人民政府未组织发展改革、国土资源局、规划等有关部门的论证，程序上也明显违法； C6、《征收补偿方案》复印件一份，拟证明本次被征收的房屋系商铺，但征收对接的却是住宅；而货币补偿方案依据有误的评估时点作出的评估报告，降低了被征收房屋的价值，损害了原告的合法权益； C7、《福州火车站淘宝城业主关于的反馈意见》复印件一份、现场照片，拟证明多数被征收人认为本次征收不符合法律规定，被告未依法举行听证； C8、《行政复议决定书》复印件一份，拟证明2017年5月31日，原告收到被告福州市人民政府作出的《行政复议决定书》，维持了被告福州市晋安区人民政府作出的《房屋征收决定书》； 经庭审质证，被告福州市晋安区人民政府对原告提供的上述证据材料质证意见是：对证据C1没有异议。对证据C2-C4证明对象有异议，本次征收的项目是用于交通基础设施建设，不存在产商业用地。项目符合《条例》第八条规定的公共利益需要的条件。对证据C5真实性没有异议，但对证明对象有异议，本次征收决定符合城市总体规划。对证据C6真实性没有异议，但对证明对象有异议，根据相关规定，如果因规划调整无法对经营性用房实行产权调换的，可以给予货币补偿。对证据C7真实性由法院审核，但对其证明对象有异议。对证据C8没有异议，《行政复议决定书》是合法有效的。 经庭审质证，被告福州市人民政府对原告提供的上述证据材料质证意见与被告福州市晋安区人民政府的质证意见相同外，认为其作出的《行政复议决定书》符合行政复议法的规定，认定事实清楚，适用法律正确。 结合各方提交的证据及质证意见，本院对被告福州市晋安区人民政府提交的证据A1-A15，被告福州市人民政府提供的证据B1-B5和原告提供的证据C1-C2、C5-C6、C8真实性、合法性和关联性予以确认，可以作为定案依据。原告提供的证据C3-C4不能说明本次征收的项目不是公共利益的需要。证据C7真实性无法确认。 根据有效证据，本院查明案件事实如下：被告福州市晋安区人民政府为规划交通基础设施与配套用地（地下停车场）项目的需要，拟征收福州火车站南广场综合改造工程中间及东侧地块地下一层商铺及国有土地。经业主单位福州市城乡建设发展总公司报请，福州市城乡规划局、福州市国土资源局晋安分局以及福州市晋安区发展改革和科技局分别对该项目相关情况作出批复，确定该建设项目符合福州市国民经济和社会发展规划、福州市土地利用总体规划以及福州市城乡规划和专项规划。2016年2月26日，被告福州市晋安区人民政府作出《国有土地上房屋征收告知书》，并在征收范围内张贴，告知建设项目名称、征收范围、房屋征收部门、房屋征收实施单位以及价格评估机构选定等事宜。 原告系福州市晋安区茶园街道华林路**福州市火车站站前地下广场218铺位商铺的所有权人，该商铺列入本次征收范围内，其作为被征收人未在告知书规定期限内通过相应途径选择确定评估机构，晋安区住房保障和房产管理局组织相关单位和人员，通过抽号选定方式选定了福建光明资产评估房地产估价有限责任公司、福建联合中和资产评估土地房地产估价有限公司、福建中诚信德房地产评估有限公司、福建兴闽资产评估土地房地产评估有限责任公司、福建省青商房地产评估有限公司、福建国龙资产评估土地房地产估价有限公司及福州瑞尔房地产评估有限公司等七家评估机构，2016年3月4日，晋安区住房保障和房产管理局作出《福州北站南广场综合改造工程中间及东侧地块（地下停车场）项目国有土地上的房屋征收补偿价格评估机构选定情况告知书》，在征收范围内张贴公示。2016年3月7日，晋安区住房保障和房产管理局分别委托上述七家评估机构进行市场评估，要求估价时点2016年2月26日，估价对象：1、地下商场主通道区域店面房地产补偿单价（土地性质划拨）；2、地下商场边角区域店面房地产补偿单价（土地性质划拨）；3、福州火车站周边沿华林路东侧一层店面房地产补偿单价。2016年10月18日，七家评估机构按照晋安区住房保障和房产管理局的委托要求，分别出具了《房地产估价报告》。同日，福州市房地产价格评估专家委员会向晋安区住房保障和房产管理局作出《鉴定意见》，认为七家评估机构估价报告存在局部的技术问题和表述错误，要求估价机构修正后，重新出具估价报告。2016年10月21日，七家评估机构分别向晋安区住房保障和房产管理局发出《致估价委托人函》，并分别作出估价报告结果。同日，福州市房地产价格评估专家委员会向晋安区住房保障和房产管理局作出《鉴定意见》，认为七家评估机构估价报告有局部非原则技术问题，不影响估价结果，维持本评估报告。由于被征收人持有的《国有土地使用权证》注明土地性质为出让地，为此，七家评估机构根据晋安区住房保障和房产管理局要求按出让地进行重新评估。2017年1月13日，七家评估机构分别向晋安区住房保障和房产管理局发出《致估价委托人函》，并分别作出重新估价报告结果。同日，福州市房地产价格评估专家委员会向晋安区住房保障和房产管理局作出《鉴定意见》，认为七家评估机构估价报告有局部非原则技术问题，不影响估价结果，维持本评估报告。期间，七家评估机构按照晋安区住房保障和房产管理局的委托要求，还对用于产权调换的安置房进行了评估。 2016年11月3日，由各相关单位和部门人员组成的风险评估和方案论证会，对该项目的征收补偿事宜进行社会稳定风险评估。2016年11月7日，被告福州市晋安区人民政府作出《福州北站南广场综合改造工程中间及东侧地块（地下停车场）商业用房征收项目社会稳定风险评估的报告》。2016年12月8日，被告晋安区人民政府作出榕晋房征[2016]7号《关于福州北站南广场综合改造工程中间及东侧地块项目国有土地上的地下商业用房征收补偿方案征求意见的告知书》，将晋安区住房保障和房产管理局拟定的房屋征收补偿方案（征求意见稿）在征收范围内予以张贴公示，征求公众意见。2017年1月5日，国家开发银行福建省分行客户一处出具《存款证明书》，证明根据系统记录，截至2016年12月31日17：00时，福州市城乡建设发展总公司在该银行存款账户存款余额为人民币2603295923.18元。2017年1月25日，晋安区住房保障和房产管理局对该项目房屋征收补偿进行了摸底调查，并将摸底调查情况制作横表进行张贴公布。2017年2月3日，晋安区住房保障和房产管理局向房产管理部门发出《关于暂停办理房屋征收范围内相关手续的函》暂停期限一年。 2017年2月4日，被告福州市晋安区人民政府作出榕晋房征[2017]5号《房屋征收决定》，并附上《福州北站南广场综合改造工程中间及东侧地块（地下停车场）项目国有土地上的地下商业用房征收补偿方案》，正式确定此次房屋征收范围、征收部门、签约期限及房屋征收补偿方案，并在征收范围内进行张贴公告。该补偿方案确定营业性用房货币补偿计价方式：（1）地下商场主通道区域店面划拨地26435元/㎡，出让地27229元/㎡；2、地下商场边角区域店面划拨地15894元/㎡，出让地16688元/㎡。原告不服榕晋房征[2017]5号《房屋征收决定》，认为本次征收不是为了公共利益需要，被告福州市晋安区人民政府作出的《房屋征收决定》违反法律、法规规定的征收程序，《征收补偿方案》损害原告的合法权益，于2017年3月31日向被告福州市人民政府申请行政复议。被告福州市人民政府受理原告的行政复议申请后，经书面审查，认为榕晋房征[2017]5号《房屋征收决定》事实清楚，证据充分，适用依据正确，程序合法，于2017年5月19日作出榕政行复[2017]46号《行政复议决定书》，维持被告晋安区人民政府作出的榕晋房征[2017]5号《房屋征收决定》。原告不服榕政行复[2017]46号《行政复议决定书》，认为被告福州市人民政府并未认定和纠正被告福州市晋安区人民政府的违法、违规行为。于2017年6月2日向本院提起行政诉讼。 本院认为，根据原告的诉求，结合案件的事实，就本案争议的焦点分析认定如下：（一）本次征收项目是否属于公共利益问题。从被告晋安区人民政府提供的证据A1-A3可以证实，福州北站南广场综合改造工程中间及东侧地块（地下停车场）项目规划为交通设施与配套用地，符合《征收与补偿条例》第八条第一款第（二）项规定的由政府组织实施的交通等基础设施建设的需要，属于公共利益的需要，该项目符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划以及城乡规划和专项规划。原告认为福州市城乡建设发展总公司不能代表被告组织论证，本次征收项目不属于公共利益需要的理由不能成立，本院不予采信。（二）关于被告晋安区人民政府作出《房屋征收决定》的合法性问题。根据《征收与补偿条例》第四条第一款的规定，被告晋安区人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作，负有作出本次征收决定的职权。从被告晋安区人民政府提供的证据A4-A5、A9-A15可以看出，被告晋安区人民政府及其确定的房屋征收部门晋安区住房保障和房产管理局，依照《征收与补偿条例》第十条、第十一条、第十二条和第十三条、第十五条、第十六条第二款的规定，拟定征收补偿方案，组织相关单位和部门进行社会稳定风险评估和方案论证，之后由政府作出《房屋征收补偿方案征求意见告知书》在征收范围内张贴，征求公众意见，在进行调查摸底、确保项目征收补偿费用安全到位的前提下，被告晋安区人民政府才作出榕晋房征[2017]5号《房屋征收决定》，并附上《房屋征收补偿方案》。整个房屋征收程序符合《征收与补偿条例》的规定。原告主张被告晋安区人民政府的《房屋征收决定》行为违反《征收与补偿条例》规定，程序违法的理由不能成立，本院不予支持。（三）关于评估程序、评估结果及征收补偿方案货币计价标准问题。从被告晋安区人民政府提供的证据A6-A8可以认定，房屋征收部门晋安区住房保障和房产管理局告知了被征收人选定评估机构情况并分别委托七家评估机构进行市场评估，符合法律规定。但是由于历史原因，被征收的福州北站南广场综合改造工程中间及东侧地块地下一层原为划拨地，随着时代的变迁，部分划拨地上的商铺发生买卖交易转为出让地，导致评估机构作出二种不同土地性质的评估结果。原告认为评估程序违法、评估时点有误、评估机构采取收益法评估不能体现原告商铺的市场价值，实质上是对货币补偿计价标准的异议，应当向行政机关提出。 综上，被告福州市晋安区人民政府作出的《房屋征收决定》程序并不违法，被告福州市人民政府经审查后认为，该《房屋征收决定》事实清楚，证据充分，适用依据正确，程序合法，作出维持被告晋安区人民政府的《房屋征收决定》的《行政复议决定书》是正确的。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告吴苏光的诉讼请求。 本案一审案件受理费人民币50元由原告吴苏光负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状及副本，上诉于福建省高级人民法院。 审 判 长  陈金发 审 判 员  张鹏程 人民陪审员  余文烟 二〇一七年十月三十日 书 记 员  郑颖颖 附适用本案的法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。