四川省宜宾市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）川15行终138号 上诉人（一审原告）任美鸿，男，1939年6月14日出生，汉族，住四川省宜宾市叙州区。 上诉人（一审原告）张敏，女，1974年12月13日出生，汉族，住四川省宜宾市叙州区。 上诉人（一审原告）李林佐，女，1975年2月15日出生，汉族，住四川省宜宾市叙州区。 上诉人（一审原告）李西芳，女，1972年1月6日出生，汉族，住四川省宜宾市叙州区。 被上诉人（一审被告）宜宾市自然资源和规划局，住所地：四川省宜宾市叙州区长江大道中段8号。统一社会信用代码:11511200MB1503910A。 法定代表人冯涛，该局局长。 出庭负责人曾令交，该局副局长。 委托代理人张天金，该局工作人员。 委托代理人聂雪红，四川宏成律师事务所律师，执业证号：15115198911530236。 上诉人任美鸿、张敏、李林佐、李西芳诉被上诉人宜宾市自然资源和规划局（以下简称市自规局）不履行土地管理行政查处职责一案，不服四川省宜宾市叙州区人民法院（2019）川1521行初96号行政裁定。向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院查明，任美鸿、张敏、李林佐、李西芳原系宜宾市叙州区赵场街道办事处周坝村的村民。2019年1月15日任美鸿、张敏、李林佐、李西芳通过邮政特快专递邮寄给原四川省宜宾市国土资源局（现市自规局）《行政查处申请书》，请求对原宜宾县国土资源局未落实征地农民社会保障费用而进行违法征收的行为进行查处并将查处结果书面告知申请人。市自规局收到该《行政查处申请书》后，交宜宾市国土资源局叙州区分局核查处理。2019年2月12日，叙州区分局以叙国土资〔2019〕28号《关于宜国土资执交〔2019〕1号交办件办理情况报告》回复市自规局：“一、基本情况宜宾市水源迁建项目属中央环保督查期间应急抢险搬迁工程，建设于2017年10月31日，涉及到、十二组、十三组、十四组的土地，征收土地面积455亩，房屋拆迁84座，已签订了征收土地协议，应社保安置人数约820人，现已办理社保安置人数685人，剩余135人符合社保安置条件，但因个人原因，未提供社保安置相关资料，故无法社保安置。因李林佐、任美鸿、张敏等4户所提要求超出政策规定，经征地拆迁工作组及普安镇政府多次座谈未达成房屋拆迁补偿协议，已实施公告补偿，补偿资金已划入普安镇指定账户并已告知其本人，因抢险救灾工程项目建设的需要，现房屋已实施拆除。2018年12月28日，叙州区人民法院对任美鸿、张敏、李林佐、李西芳等4人提起“请求宜宾市国土资源局叙州区分局对土地被违法征收的行为进行查处”的诉讼进行判决“对原告关于被告国土分局未依法履行查处职责的诉讼主张不能成立，驳回原告的诉讼请求”;二、认定结论举报情况不属实;三、采取措施宜宾市国土资源局叙州区分局已责成宜宾县普安镇人民政府积极做好举报群众思想工作，妥善处理群众反映事宜。”2019年3月26日，叙州区分局向任美鸿、张敏、李林佐、李西芳寄出了《关于普安镇周坝村村民任美鸿、张敏、李林佐、李西芳4户反映相关事项的答复》，答复内容：宜宾市水源迁建项目属中央环保督查期间应急抢险搬迁工程，规划选址符合普安镇土地利用总体规划，于2017年10月31日建设，涉及征收、十二组、十三组、十四组的集体土地，征地失地社保安置总人数814人，已根据被征地集体经济组织提供的人员名单，办理一、二批社保安置人数682人，剩余132人（包括你们4户应安置人员）待被征地集体经济组织申报名单后及时办理社保安置相关手续。宜宾市水源迁建项目符合《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十七条、《四川省抢险救灾工程项目管理办法》第九条的规定，不违背现行相关法律法规规定。因你们4户所提要求超出政策规定，经征地拆迁工作组及普安镇政府多次座谈未迖成房屋拆迁补偿协议，已实施公告补偿，补偿资金已分别划入中国邮政储蓄银行股份有限公司宜宾县支行的个人账户中，并告知你们4户领取。因抢险救灾工程项目建设的需要，对你们4户的房屋实施了保护性进场施工拆除。所以，对于你们4户不存在未落实征地农民社会保障费用而进行违法征收的问题。任美鸿、张敏、李林佐、李西芳认为，市自规局负有查处相关征地单位违法征收的法定职责，其未依法履职的行为侵害任美鸿、张敏、李林佐、李西芳合法权益，特提起诉讼：1.请求判决确认市自规局对宜宾市自然资源和规划局叙州区分局未落实征地农民社会保障费用而进行违法征收行为未履行查处职责的行为违法；2.责令市自规局限期履行对宜宾市自然资源和规划局叙州区分局未落实征地农民社会保障费用而进行违法征收行为进行查处的职责，并将查处结果书面告知。3.诉讼费用由市自规局承担。 另查明，2019年1月23日原宜宾市国土资源局更名为：宜宾市自然资源和规划局。2018年8月15日原宜宾县国土资源局更名为：宜宾市国土资源局叙州区分局。2019年3月20日原宜宾市国土资源局叙州区分局更名为：宜宾市自然资源和规划局叙州区分局。 一审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项的规定，当事人提起的行政诉讼应当属于人民法院行政诉讼的受案范围。《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第六十九条第一款第一项的规定，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的起诉条件，已经立案的，人民法院应当裁定驳回起诉。《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第一条第二款的规定，下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（八）上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为。本案中，任美鸿、张敏、李林佐、李西芳请求法院确认市自规局对叙州区分局未落实征地农民社会保障费用而进行违法征收的行为，未履行查处职责的行为违法。该诉求实质上是要求上级机关监督下级机关履行职责，属于上下级行政机关之间的层级监督范围，引发此争议不属于人民法院行政诉讼受案范围。综上事实和理由，任美鸿、张敏、李林佐、李西芳提起的诉讼，不符合起诉条件，一审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项之规定，裁定：驳回任美鸿、张敏、李林佐、李西芳的起诉。案件受理费50元，任美鸿、张敏、李林佐、李西芳已交纳，于裁定生效后退还。 上诉人任美鸿、张敏、李林佐、李西芳不服一审裁定上诉称，一审法院裁定认定事实错误，证据不足，适用法律错误，应予撤销。上诉人是为维护自身合法权益而进行的申请查处和诉讼行为。上诉人提交的证据可以证明上诉人权利受到侵犯，因此，被上诉人市自规局对原宜宾县国土资源局现宜宾市自然资源和规划局叙州分局（以下简称市自规局叙州分局）未落实征地农民社会保障费用而进行违法征收行为的处理或者不作为行为会直接影响上诉人的权益。上诉人具备诉讼主体资格。被上诉人具有查处土地违法行为的法定职责。《土地管理法》及其实施条例、《国土资源行政处罚办法》、《国土资源违法行为查处工作规程》均明确规定被上诉人具有查处土地违法行为的法定职责。只要违法行为人具有土地违法行为，被上诉人都要履行查处土地违法行为的法定职责，不能因为违法行为人市自规局叙州分局是行政机关就排除在查处范围之外。上诉人向被上诉人书面提出的是土地违法行为查处申请，并没有提出层级监督申请，并非请求被上诉人监督纠正下级机关的行政行为。因此，上诉人向被上诉人提出查处土地违法行为的申请，既不属于内部监察行为也不属于不影响其权益的举报行为，而是要求被上诉人履行其查处职责的行为。被上诉人基于法律法规不同条款的规定，既具有查处市自规局叙州分局〈原宜宾县国土资源局〉土地违法行为的法定职责，也具有内部层级监督下级行政机关的职权。内部层级监督行为并不能代替土地违法查处行为。上诉人诉被上诉人确认不履行查处土地违法行为法定职责违法，是根据《土地管理法》及其实施条例、《国土资源行政处罚办法》、《国土资源违法行为查处工作规程》关于查处土地违法行为法定职责规定提起的不履责之诉，一审法院却认定“实质上是原告要求上级机关监督下级机关履行职责，属于上下级行政机关之间的层级监督范围，引发此争议不属于人民法院行政诉讼受案范围”，属于认定错误。一审法院适用《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项和第一条第二款的规定，认定上诉人提起的诉讼不属于人民法院行政诉讼受案范围，不符合人民法院行政诉讼起诉条件，是错误的。上诉人诉被上诉人确认不履行查处土地违法行为法定职责违法，符合《行政诉讼法》及司法解释规定的行政诉讼受案范围，符合人民法院行政诉讼起诉条件。综上所述，上诉人诉被上诉人确认不履行查处土地违法行为法定职责违法，属于人民法院行政诉讼受案范围，符合人民法院行政诉讼起诉条件，一审法院作出的（2019）川1521行初96号行政裁定书，裁定驳回上诉人的起诉，属于认定事实错误、证据不足、适用法律错误，应予撤销该裁定。上诉请求：1.判决撤销宜宾市叙州区人民法院作出的(2019)川1521行初96号行政裁定书；2.判决确认被上诉人对市自规局叙州分局未落实征地农民社会保障费用而进行违法征收行为未履行查处职责的行为违法；3.责令被上诉人限期履行对市自规局叙州分局未落实征地农民社会保障费用而进行违法征收行为进行查处的职责，并将查处结果书面告知上诉人。 被上诉人市自规局辩称，答辩人认为宜宾市叙州区人民法院（2019）川1521行初96号行政裁定书认定事实清楚，适用法律正确，裁定合法。被答辩人上诉称其起诉确认答辩人不履行查处土地违法行为法定职责属于人民法院行政诉讼受案范围，符合人民法院行政诉讼起诉条件的事实和理由不能成立。被答辩人一审诉讼请求为：“一、请求判决确认被告（答辩人）对宜宾县国土资源局（现宜宾市自然资源和规划局叙州区分局）未落实征地农民社会保障费用而进行违法征收行为未履行查处职责的行为违法；二、责令被告期限履行对宜宾县国土资源局（现宜宾市自然资源和规划局叙州分局）未落实征地农民社会保障费用而进行违法征收行为进行查处的职责，并将查处结果书面告知原告（被答辩人）”。从上述被答辩人的一审诉讼请求可知，被答辩人的诉求是确认答辩人对其下属机构叙州区分局未落实征地农民的社会保障费用履行查处职责的行为违法，并非起诉确认答辩人未依法履行查处职责违法。故被答辩人诉求的内容就是要求答辩人作为上级机关监督下级机关履行职责，而该诉求实质就是属于答辩人上下级行政机关之间的层级监督范围。对此《最高人民法院关于适用〈中华人共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款明确规定：下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：“（八）上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督查履责等行为。”同时《最高人民法院关于适用〈中华人共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项规定“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的”而《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖”。综上所述，一审裁定驳回被答辩人的起诉完全符合《行政诉讼法》以及《最高人民法院关于适用〈中华人共和国行政诉讼法〉的解释》之规定，请二审法院依法驳回被答辩人的上诉，维持一审裁定。 二审经审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，上诉人任美鸿、张敏、李林佐系四川省宜宾市叙州区普安镇周坝村的村民，上诉人李西芳是宜宾市叙州区柏溪镇革坪村大坪组人，李西芳之母亲和任美鸿、张敏、李林佐在分别拥有房屋和承包地。后因政府启动宜宾市中心城区水厂迁建和供水保障抢险救灾建设用地项目，上诉人的上述房屋已经被拆除，承包地被征收。为此，上诉人曾经向叙州区人民法院和本院多次提起了二十多个行政诉讼案件，其中，既有确认违法之诉，也有履行职责之诉。上诉人明知其拆除房屋并使用其承包地，是叙州区人民政府基于实施宜宾市人民政府作出的抢险救灾工程项目之先行用地行为，现又以1.被上诉人市自规局对市自规局叙州分局未落实征地农民社会保障费用而进行违法征收行为未履行查处职责的行为违法；2.要求法院责令被上诉人限期履行对市自规局叙州分局未落实征地农民社会保障费用而进行违法征收行为进行查处的职责，并将查处结果书面告知上诉人为诉进而提起本案之诉，实属滥用诉权，浪费行政资源和司法资源。且一审法院以上诉人的诉讼请求实质是被上诉人市自规局（上级行政机关）基于内部层级监督关系对市自规局叙州分局（下级行政机关）督查履责行为，该诉求明显不属于人民法院行政诉讼的受案范围，一审法院适用法律正确，裁定驳回上诉人的起诉，并无不当。上诉人的上诉理由和请求，本院不予支持，据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 一、二审案件受理费依法不予缴纳。 本裁定为终审裁定。 审判长  何媛 审判员  窦音 审判员  骆萍 二〇二〇年五月七日 书记员  张莉