河南省新乡市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）豫07行终83号上诉人（原审原告）耿玉红，女，汉族，1968年7月8日出生，住辉县。委托代理人耿尤，男，汉族，1975年9月21日出生，现住辉县。被上诉人（原审被告）辉县市人民政府，住所地辉县市东大街1号院。法定代表人刘彦斌，该市市长。委托代理人齐尚红，辉县市农业农村局工作人员。被上诉人（原审被告）辉县市农业农村局，住所地辉县市育才街1号，统一社会信用代码11410782MB1031220Y。法定代表人李妍，该局局长。委托代理人谭国强，河南百泉律师事务所律师。委托代理人陈亚帅，河南百泉律师事务所律师。原审第三人辉县市孟庄镇郑屯村民委员会，住所地辉县市孟庄镇郑屯村，统一社会信用代码54410782ME2132323N。法定代表人李基贵，该村村主任。委托代理人王延刘，男，汉族，1968年5月13日出生，住辉县。该村民委员会委员。原审第三人李国宣，男，汉族，1947年8月26日出生，住辉县。委托代理人付玉亮，男，汉族，1978年7月11日出生，住辉县。上诉人耿玉红因与被上诉人辉县市人民政府、辉县市农业农村局、原审第三人辉县市孟庄镇郑屯村民委员会、李国宣土地行政登记一案，不服河南省获嘉县人民法院（2019）豫0724行初47号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人耿玉红及其委托代理人耿尤，被上诉人辉县市人民政府的委托代理人齐尚红，被上诉人辉县市农业农村局的委托代理人陈亚帅，原审第三人辉县市孟庄镇郑屯村民委员会的委托代理人王延刘，原审第三人李国宣及其委托代理人付玉亮到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审查明，原审第三人李国宣在1989年2月25日收原审原告丈夫郭树智为儿子，原审原告于1990年2月26日与郭树智结婚，李国宣当时还有爱人袁玉英和一个女儿。1993年村委会分地时，原审原告及其爱人郭树智已生了一个孩子。当时李国宣系户主，全家当时共××，分地分了××的地，每人分六分半地。原审原告种了二亩二分六，其余土地由李国宣种植，各自交各自的公粮。原审原告因和李国宣发生矛盾，在1998年，原审原告种的地被李国宣收回自己耕种。原审被告辉县市人民政府提供的农村土地承包经营权确权登记颁证档案土地承包合同显示，发包方辉县市孟庄镇郑屯村七组，承包方代表李国宣，承包方式家庭承包，承包期限1998年9月1日至2028年8月31日止，承包方家庭成员信息李国宣、袁玉英（妻）、付玉亮（女婿）、李兴霞（长女）、付一凡（外孙）。辉县市孟庄镇郑屯村七组（发包方）于2016年1月28日与李国宣（承包方）签订农村土地（耕地）承包合同书，合同编号：410782104210070052J，该合同主要内容为：为稳定和完善以家庭承包为基础订立本合同。一、东顶堤地1.09亩，东顶堤地0.59亩，三光地2.25亩，面积总计3.93亩。二、承包期限30年，从1998年9月1日至2028年8月31日止。……2016年土地确权时，辉县市人民政府为李国宣办理了豫（2016）辉县市农村土地承包经营权第060616号农村土地承包经营权证。该证主要内容为：发包方全称：孟庄镇郑屯村七组，承包方式：家庭承包，合同代码：410782104210070052J，承包期限：1998年09月01日至2028年08月31日止，承包方家庭成员有户主李国宣、妻子袁玉英、女婿付玉亮、长女李兴霞、外孙子付一凡。承包地确权总面积3.93亩，承包地块总数3块，分别为2.25亩、0.59亩、1.09亩。原审原告因和李国宣发生家庭矛盾，李国宣于1998年种麦时把原审原告耕种的土地收回自己耕种至现在。原审原告认为李国宣持有的土地承包经营权证中的一部分土地是属于原审原告的土地，原审被告不应当将该证颁发给原审第三人，李国宣仅仅是家庭承包中的户主，不应该将原审原告原耕种的土地办到李国宣名下，故应该对该证予以撤销。原审法院认为，关于原审原告耿玉红是否具有本案原告资格的问题，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款的规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。具体到农村土地承包经营领域，县级以上地方人民政府依照土地承包合同的约定颁发土地承包经营权证后，土地承包合同之外的第三人如果认为该证中根据承包合同约定记载的内容侵犯其承包经营权的，应当根据《中华人民共和国农村土地承包法》针对土地承包合同提起民事诉讼，其直接针对颁证行为提起行政诉讼，因欠缺法律上的利害关系，不具有原告资格。本案中，耿玉红针对原审被告为李国宣颁发的承包经营权证的行为提起诉讼，原审被告主张其依照李国宣与辉县市孟庄镇郑屯村第七村民小组签订的耕地承包合同书的约定颁发的土地承包经营权证。因此，应当审查李国宣与郑屯村第七村民小组是否签订了真实、有效的土地承包合同。如果土地承包合同真实有效，那么耿玉红不具有直接针对颁证行为提起行政诉讼的原告资格。现耿玉红并未对承包合同提起民事诉讼，对其效力进行确认，而直接起诉原审被告撤销原审被告颁发的土地承包经营权证等。原审原告起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条的规定，原审原告起诉请求撤销原审被告办证行为的理由不充分，证据不足，其请求原审法院不予支持。原审被告辩称原审原告不具有原告主体资格的理由成立，其辩称原审法院予以支持。原审依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回耿玉红的起诉。案件受理费50元，退还耿玉红。上诉人耿玉红不服原审裁定，向本院提起上诉称，一、立案逾期不合规。中院6月5日作出移送获嘉法院管辖的裁定，上诉人6月11日收到该裁定，7月8日上诉人致电获嘉法院时才得知需前往办理立案手续。一审在接到移送管辖裁定后近一个月未通知上诉人办理立案手续，违反了《最高法关于严格执行案件审理期限的若干规定》。二、证据审核不充分。在二次庭审中上诉人对被上诉人的证据进行了针对性答辩，指出了证据存在的问题，但一审法庭和被上诉人均未回应。一审法院未明确通知发包方携带哪些材料，导致原始档案未能出示法庭。上诉人与被上诉人的证据存在明显冲突，一审未弄清事实就匆忙作出裁定，上诉人不服。三、证据采信不公。一审在事实认定时仅采用被上诉人的证据，对上诉人的质疑没有回应，对利益相关方陈述的事实也未采纳，仅以被上诉人提供的合同记载的信息就认定被上诉人行政行为合法。1998年李国宣家中，只有李国宣、袁玉英、李兴霞三人符合承包资格，而2016年确权时却确权了六人的承包地，存在确权错误。四、裁定唐突不可取。9月2日一审第一次开庭，前十几分钟才向上诉人出示被上诉人的答辩状和证据清单，违背了行诉法关于送达的有关规定。10月10日第二次开庭，追加的第三人没带身份证明和案涉档案材料，法官责令第三人下次开庭带，上诉人也准备了第三次开庭的材料，等来的却是行政裁定书，这种为了时限牺牲效益的裁定，上诉人不服。四、事实认定不正确。上诉人对编号为4107821042100700021，即2.25亩的三光地享有承包经营权。一审法院认定的案件事实存在错误：一是现编号为4107821042100700021的地块上诉人一直耕种到2005年秋，一审却认为李国宣1998年就已收回，上诉人提供的证据可证明2003年6月上诉人作为单独农户交粮纳税，村组地亩总合表到目前这地块仍记载在耿玉红名下。二是被上诉人提供的承包合同署名日期为2016年，约定的期限为1998-2028年，其依据应是1998年的承包合同，但该合同李国宣已经排除了编号为4107821042100700021的地块的承包经营权，当时李兴霞还未结婚生子，李国宣、袁玉英、李兴霞三人不可能承包3.933亩地。被上诉人提供的合同违背客观事实，一审未核实被上诉人确权依据是否合法就驳回了上诉人的起诉，上诉人不服。五、法律适用不恰当。根据《农村土地承包法》第五条第一款、第二款，第六条的规定，上诉人依法享有并事实上已获得承包经营权，一审要求上诉人提起民事诉讼，是推卸责任。被上诉人在组织、指导下级开展确权登记颁证工作中把关不严，将属于上诉人的地块确权在李国宣名下，上诉人的起诉于法有据。六、裁定方法不科学。我国是成文法体系不同于判例法国家，一审借鉴最高法判例驳回上诉人起诉，上诉人不服。综上，请求：1、撤销获嘉县人民法院（2019）豫0724行初47号行政裁定；2、撤销被上诉人颁发的辉县市编号为NO.D4107820057872的《农村土地承包经营权证》，责令被上诉人依法为上诉人和李国宣重新颁证。被上诉人辉县市人民政府答辩称，1、辉县市人民政府颁发的土地承包经营权证事实清楚，证据确凿，应予维持；2、上诉人在未经协调时直接提起诉讼不符合《中华人民共和国农村土地承包法》第51条的规定；3、上诉人起诉超过起诉期限，应当驳回上诉人的起诉；4、原审裁定事实清楚，适用法律正确，应依法驳回上诉人的上诉请求。被上诉人辉县市农业农村局答辩称，1、原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，应予支持；2、农业农村局不是适格被告，应当驳回上诉人对农业农村局的起诉；3、上诉人已经超过起诉期限，应予驳回；4、农村土地经营权证是在农村土地合同生效后发的证书，主要依据就是土地承包合同，上诉人认为合同侵犯其权益，应先采取民事诉讼，上诉人没有诉讼主体资格。同意一审裁定意见。原审第三人辉县市孟庄镇郑屯村民委员会述称，没有意见。原审第三人李国宣述称，同意一审裁定。本院经审理查明，原审第三人李国宣在一审庭审过程中称，原审第三人于1989年2月25日收上诉人丈夫郭树智为儿子，1990年2月26日上诉人与郭树智结婚，1993年调整土地时，上诉人及其爱人郭树智、孩子均分有土地，全家（××）分得四亩多土地，原审第三人让上诉人三口人耕种二亩二分六的土地，各自交各自的公粮，1998年原审第三人将上诉人耕种的土地收回并自己耕种至今。上诉人在二审庭审过程中称，1993年调整土地时，全家分了××的土地，李国宣是户主，一家人一起耕种，后因家里分家，“三光地”由上诉人一直耕种至2005年国庆节，2005年秋收后由李国宣耕种至今，“三光地”面积为2.25亩。其他事实与一审查明一致。本院认为，《中华人民共和国物权法》第一百二十七条第一款规定：“土地承包经营权自土地承包经营权合同生效时设立。”《中华人民共和国土地承包法》第二十三条规定：“县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书,并登记造册,确认土地承包经营权。”据此，地方人民政府颁发土地承包经营权证的行为，系对承包人根据承包合同取得的土地承包经营权的确认和公示，并不直接创设土地承包经营权。是否通过承包合同取得农村土地承包经营权，是土地承包经营权证颁发的基础民事法律关系，上诉人如认为相关承包关系不存在或承包合同侵犯其合法权益，可以通过民事诉讼予以救济，在原审第三人李国宣与当地村民组签订的农村土地承包合同未被确认无效、违法或撤销的情况下,上诉人径行起诉请求撤销被上诉人辉县市人民政府为原审第三人李国宣颁发的土地承包经营权证缺乏基本的事实依据和法律依据,不符合行政诉讼法规定的起诉条件,对其起诉应予驳回。综上，一审查明的事实部分不清，应予纠正，但裁定结果并无不当，故根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  夏智勇审判员  张彩霞审判员  谢田霞二〇二〇年五月六日法官助理仝晖书记员宋怡恬