重庆市第一中级人民法院 民 事 裁 定 书 （2014）渝一中法民初字第825号 原告：大庆巨豪房地产开发有限公司，住所地黑龙江省 大庆市龙凤区龙凤工业小区88号，组织机构代码71660104－7。 法定代表人：罗健中，董事长。 委托诉讼代理人：田渝，重庆钜沃律师事务所律师。 委托诉讼代理人：赵成松，重庆钜沃律师事务所律师。 被告：重庆红鼎实业发展有限责任公司，住所地重庆市北碚区童家溪镇香溪路**，组织机构代码76268870－2。 法定代表人：张夙，董事长。 委托诉讼代理人：赵晶璞，北京大成律师事务所律师。 委托诉讼代理人：王晨龙，北京大成律师事务所律师。 被告：重庆市北碚区人民政府，，住所地重庆市北碚区双元大道**组织机构代码00929805-0。 法定代表人：汪夔万，区长。 委托诉讼代理人：阳俊，男，重庆市北碚区人民政府工作人员。 委托诉讼代理人：岳敬华，重庆静昇律师事务所律师。 原告大庆巨豪房地产开发有限公司（以下简称大庆公司）与被告重庆红鼎实业发展有限责任公司（以下简称红鼎公司）、重庆市北碚区人民政府（以下简称北碚区政府）财产损害赔偿纠纷一案，本院于2014年8月20日立案后依法进行审理。 原告请求：1.判令第一被告赔偿因侵占原告位于北碚区童家溪镇土地给原告造成的经济损失4900万元（最终以鉴定金额为准）。2.请求判令第二被告重庆市北碚区人民政府对第一项诉讼请求承担共同赔偿责任。3.诉讼费由被告承担。 事实和理由：2003年2月至3月，原告经北碚区招商引资优惠政策，与重庆市北碚区国土资源管理局分别签署了10份《重庆市国有土地使用权出让合同》取得重庆市北碚区童家溪镇建设村古坟社1－10号地块土地使用权。并投入巨资实施项目开发。之后，第一被告获得与原告相邻的土地修建高尔夫球场，为其项目开发和通行便利要求占用原告名下的部分土地。由于该高尔夫项目系亚太市长峰会献礼项目，故第二被告要求原告顾全大局必须出让土地。于是原告在没有获得补偿和完成土地转换手续的情况下，被第一被告事实占用了土地。第一被告将其占用的约10多亩土地用于修建出入高尔夫球场道路“红鼎大道”，该部分占地没有向原告进行土地置换，也没有支付经济补偿金（以上占用土地均在原告已经取得土地证的红线范围内）。由于红鼎大道贯穿原告项目地块，将原告项目一分为二。除直接占用的土地外，还有部分土地被用于道路周边绿化、人行道和建筑退距。红鼎大道的存在直接导致原告开发建设计划全部被打乱，规划设计被迫变更，开发进程延迟，不仅项目品质、销售时机和开发成本上受到极大伤害，还由于开发周期延后导致原告未能享受相关优惠政策，承担了高额配套费。第一被告违法占地修建道路的行为导致原告的经济损失初步统计在4900万元左右。 原告认为，原告取得的土地使用权合法有效，受到法律保护。第一被告占用原告土地用于修路，直接损害原告合法利益。而第二被告对第一被告违规占地过程中不但没有制止，反而要求原告移交土地，还支持第一被告进行施工建设和投入使用，且曾经承诺由第二被告承担补偿费用。由于土地被占已是既成事实，无法恢复原状，二被告应当共同赔偿原告因此产生的经济损失。 被告红鼎公司答辩：1.红鼎公司项目用地没有出口与现有的212道路相连，在区政府的协调下大庆公司提供便利的通道，双方协议第5条第4款红鼎公司合法使用了大庆公司的土地。2.相连的通行和补偿已经达成一致意见，大庆公司不应该提出诉讼。因为占用的土地费用应该由区政府负担，区政府的会议纪要载明补偿由区政府进行，按照征地部分据实计算，大庆公司没有对会议纪要提出异议，应按照会议纪要进行执行。本公司不存在侵权的事实，应该驳回原告对本公司的诉讼。该道路在重庆市有关部门均确认为市政道路。根据双方签订的协议约定红鼎公司按照协议支付了费用，大庆公司不应再提起诉讼。3.大庆公司未因道路修建存在损失。红鼎开发的进出口道路车辆少不会造成污染，还有通行的使得，提升了大庆公司的项目品质，大庆公司的诉讼请求不成立，请求驳回其诉讼请求。 被告北碚区政府答辩，北碚区政府没有侵占原告土地，原告的诉讼请求不成立。原告于2003年4月取得土地，与红鼎公司发生矛盾，北碚区政府作为项目所在地政府对双方进行调解，只是协调人，大庆公司和红鼎公司土地移交是根据他们签订的协议进行的，不存在北碚区政府强行要求移交，红鼎公司使用土地也是按照协议进行的。共同侵权应该有共同行为，北碚区政府是协调人，不是实际使用人，更没有损害后果。原告诉讼请求超过诉讼时效期间，第一次协调是2004年10月，因亚太市长峰会，协调的时候原告没有提出异议，原告和红鼎公司在2009年10月签订了协议，穿过小区的道路共同使用，红鼎公司支付了费用，过了快10年时间，原告没有提出异议。请求驳回原告的诉讼请求。 经审理查明：2003年2月至3月期间，原告与重庆市北碚区国土资源局签订《国有土地使用权出让合同》10份，并办理了《国有土地使用证》。2003年11月28日，北碚区政府与红鼎公司签订《“重庆北碚红鼎旅游休闲渡假区”项目开发建设合作协议》，内容：北碚区人民政府（以下简称甲方）重庆红鼎置业有限责任公司（以下简称乙方）……，经甲、乙双方多次友好协商，现就建设“重庆北碚红眼鼎旅游休闲渡假区”（暂定名）项目，正式达成如下合作协议，以资共同遵守：……4.鉴于项目第一期用地无通道出口与现有212国道相连接，导致乙方事实上无法进行项目建工建设，为此，甲方同意按乙方对度假设施部分工程初步设计的需要，在现已由大庆巨豪公司征用的地块中调出部分土地给乙方，作为修建项目用地与212国道相连的道路用地，道路按24米宽道路标准设计。双方同意，上述道路用地的全部土地费用由甲方负担，权属归于乙方，但不计入甲方按本协议条件提供的1700亩项目总用地面积范围内，道路修建及修建费用由乙方负责。…… 2004年7月10日，中共重庆市北碚区委办公室、重庆市北碚区人民政府办公室《关于红鼎旅游休闲度假区项目和大庆巨豪公司开发项目用地有关问题的会议纪要》载明：2004年6月21日下午，区委副书记蒋平在同兴工业园区管委会二楼会议室召开会议，专题研究红鼎旅游休闲度假区项目和重庆大庆巨豪公司（以下简称巨豪公司）开发项目用地问题。区人大副主任阳世卓、区政府副区长成肇兴出席会议，区国土局、同兴工业园区管委会相关负责人参加了会议。纪要如下：一、红鼎旅游休闲度假区项目实施道路建设占用巨豪公司已征用的土地由政府给予补偿。补偿额度根据占用的实际面积，按征地成本价据实计算，补偿费用在巨豪公司开发项目一期工程应缴纳的城市建设配套费中抵扣。为更好地合理利用土地，巨豪公司已获得国有土地使用权的部分土地与区国土局征用拟供应给红鼎公司的部分土地置换，置换协议由巨豪公司与区国土局签订。二、鉴于因土地置换、进出口道路调整等原因，使巨豪公司开发项目在前期手续和规划方案设计时间方面延迟，巨豪公司开发项目在2004年10月30日前开工的，其城市建设综合配套费按80元/平方米缴纳，10月30日以后开工的，按当时的标准缴纳。三、巨豪公司开发项目连接212国道的道路及其出口用地，按批准的规划，由国土部门按市政设施用地的供地方式办理用地手续和收取相关费用。纪要发：区人大办公室，区政协办公室、区国土局、同兴工业园区管委会、重庆大庆巨豪房地产开发公司。 2004年9月6日，北碚区人民政府办公室《关于红鼎公司项目现场办公室会议纪要》载明：2004年8月21日上午，区委书记黄波，区委副书记、区政府代区长吴康明在同兴工业园区管委会二楼会议室召开了红鼎公司项目现场办公会，会议由区委副书记蒋平主持。会议对红鼎公司项目建设过程中存在的问题进行了分析并提出了解决意见和要求。会议要求：一、红鼎项目作为亚太市长峰会的献礼项目，要按照建设一流项目的要求，必须在2005年10月1日前完成……；二、红鼎公司与大庆巨豪公司的遗留问题。为了确保红鼎公司项目按时完成，红鼎公司的球场及道路建设用地部分，大庆巨豪公司要顾全大局，将这部分土地交给红鼎公司，由红鼎公司按当时征地价补偿球场用地（道路建设用地按区政府与红鼎公司签订的合同执行），并办好有关地界手续。有关人员要做好解释工作，此项工作由肇兴同志负责。纪要送：区人大办公室，经委，建委，财政局，国土局，区公安分局，规划分局，供电局，电信公司北碚分公司，移动公司北碚分公司，童家溪镇党委、政府，蔡家组团管委会和同兴工业园区管委会办公室，红鼎公司，大庆巨豪公司。 2009年10月15日，大庆公司与红鼎公司签订《协议书》，内容：甲方：大庆巨豪房地产开发有限公司乙方：重庆红鼎实业发展有限责任公司，为推动北碚蔡家组团的开发，促进北碚区域的发展，经大庆巨豪房地产开发有限公司（以下简称甲方）与重庆红鼎实业发展有限责任公司（以下简称乙方）在重庆市蔡家组团管委会的多次协调下，根据国家相关的法律、法规，达成如下协议，以资信守。第一条根据2004年8月25日双方确定的边界线置换土地，甲方原置换土地性质为住宅用地，乙方原置换土地性质为体育用地（见附图一）。甲乙双方土地置换后，如需要对土地的使用性质进行变更，由双方自行向政府有关部门提出申请并完善相关手续，甲乙双方不对土地性质变更的结果负责。置换的土地没有包括修建通往红鼎高尔夫球场的道路用地。甲乙双方应在本协议书签订后七个工作日内开始按照国家相关法律、法规的要求共同办理并完善土地置换相关手续，所需勘测费、调查费等相关费用由双方按国家有关规定承担。第二条甲方与乙方置换土地后，甲乙双方各自在自己的土地范围内按国家和重庆市建设规划的相关法规进行规划建设，不得损害相邻方利益。第三条对现在由于建设形成的高切坡，整治方案需由具有相应资格的设计单位出图，由甲方负责整治，整治方案乙方认可（整治方案见附图二）。乙方对施工质量及施工安全不负有责任。所发生的整治工程费用，乙方自愿承担人民币玖拾万元。第四条由乙方施工的西起212国道、东至乙方地块入口的跨甲方地块的香溪大道，甲乙双方共同对其享有使用权，该部分道路的路面装饰及人行道、绿化带等，由甲方进行总体景观设计并进行施工，乙方承担该工程的费用人民币陆拾万元。第五条根据本协议书第三条和第四条的约定乙方应支付甲方人民币壹佰伍拾万元。乙方在本协议书签订后7个工作日内向甲方支付人民币玖拾万元，高切坡工程峻工后7个工作日内再支付甲方人民币陆拾万元。甲方收款时应提供合法有效的发票。第六条本协议书签订后，甲乙双方之前的问题一并解决，作何一方不得再有其他异议和要求。本协议书经甲乙双方法定代表人签字或盖章后生效，本协议书一式肆份，甲乙双方各执两份，每份具有同等法律效力。本协议书双方签订后，报送重庆市北碚区蔡家组团管委会。本合同签订地点：重庆市北碚区童家溪建设村。 另，2005年11月18日重庆市土地交易中心发给红鼎公司的《重庆市土地交易中心国有土地使用权成交确认书》第2页载明：该宗地的市政规划道路由你单位自行修建。 重庆市规划局北碚区分局出具文件《关于香溪美林项目有关情况的梳理》，载明：一、该项目位于蔡家组团E标准分区内，北至翡翠立交，西至马王溪，东至红鼎国际高尔夫地块，南至水天花园地块，项目分为A、B区。二、我局于2004年12月22日办理该项目选址意见书，选址意见书附图中已按市政道路要求，将该项目A区、B区之间道路进行了控制。该项目控规于2012年8月27日报经市政府批准后，在控规中明确了A区、B区之间道路为市政道路。三、我局于2012年10月24日办理该项目用地许可证，根据2011年10月11日批准的修建性详细规划，确定最大建筑规模不突破260927.5平方米。四、我局于2013年1月31日批准该项目规划方案总建筑规模为259213.63平方米（含A区）。 红鼎大道和香溪路均系同一条道路即诉争道路的不同名称，该道路于2005年10月已经完工，后被告红鼎公司按照2009年10月15日签订的《协议书》修建部分道路的路面装饰及人行道、绿化带并支付了相关费用。 2007年12月11日，原告大庆公司向被告红鼎公司、重庆市北碚区国土地局、重庆市北碚区规划局、重庆市北碚区人民政府、重庆市北碚区建委发送《关于红鼎项目出售的函告》，内容为：昨日，我公司获悉与我公司相邻的红鼎高尔夫球场已出售。我公司与红鼎公司所涉及的土地置换、护坡、道路等存在很多问题均未得到解决，请贵单位本着保护企业合法权益的原则，按相关规定慎重处理相关事宜。2008年6月26日原告大庆公司发给重庆市北碚区蔡家管委会的《紧急情况报告》，内容为：1.由于2004年我公司和红鼎公司就土地置换问题达成一致后已签署协议，但一直未办理国土过户手续，致使我项目无法办理建设手续，严重影响我项目继续开发；2.修建高尔夫和通往高尔夫“红鼎大道”造成的高切坡已经形成严重的安全隐患……，我公司多次与红鼎公司协商解决此事，一直未果，直接影响到我项目二期施工安全和已入住业主出入的安全。2009年5月31日原告大庆公司发给北碚区委、区政府、北碚区国土资源局的《情况报告》，内容为：在区委、区政府的号召下，在2004年为了支持红鼎高尔夫球场建设，修建进入高尔夫球场的道路，将我公司完整地块一分为二，并等量置换土地给红鼎公司方便其修建高尔夫球场。红鼎高尔夫球场早已投入使用，但双方的土地置换手续及修建高尔夫球场形成的高切坡等问题仍未解决。今年3月在区委、区政府和蔡家管委会的大力协调下，双方公司就遗留问题解决方案基本达成一致，但红鼎公司一直对“双方土地等量转换，置换后的土地性质不变”进行回避，致使双方协议无法签订，置换后土地的可能性仍未变更，导致我公司无法为已售房屋办理产权证，后续建设施工手续也无法办理。以上函及报告等基本有签收人。2009年9月16日原告大庆公司发给重庆市人民政府的《关于尽快协调处理大庆巨豪公司与红鼎公司置换土地的建设用地功能及可能性问题的紧急请示》未提及修建道路的问题。 经大庆公司申请鉴定，2016年1月8日，重庆市土地房屋勘测司法鉴定中心出具《司法测量鉴定报告书》：1.“红鼎大道”两侧道路边线之间的范围与大庆巨豪房地产开发有限公司土地证载明的土地可能性界线交汇面积4050.2平方米；2.“红鼎大道”两侧道路边线和人行道之间的范围与大庆巨豪房地产开发有限公司土地证载明的土地可能性界线交汇面积1209.1平方米；3.红鼎大道”两侧道路边线和重庆市规划局已批准的建字第500109201300048号附图上标明的建筑红线之间的范围与大庆巨豪房地产开发有限公司土地证载明的土地可能性界线交汇面积2070.3平方米。大庆公司为此缴纳司法鉴定费6863.21元。 2016年4月29日，重庆海特土地房地产估价资产评估有限责任公司出具土地估价报告，1.“红鼎大道”两侧道路边线之间的范围与大庆巨豪房地产开发有限公司土地证载明的土地可能性界线交汇范围土地评估总价为1036.85万元；2.“红鼎大道”两侧道路边线和人行道之间的范围与大庆巨豪房地产开发有限公司土地证载明的土地可能性界线交汇范围土地评估总价为309.53万元；3.红鼎大道”两侧道路边线和重庆市规划局已批准的建字第500109201300048号附图上标明的建筑红线之间的范围与大庆巨豪房地产开发有限公司土地证载明的土地可能性界线交汇范围土地评估总价为530万元。大庆公司为此缴纳司法鉴定费75471.7元。 2017年9月中旬，重庆铂码房地产土地资产评估有限公司向本院出具道路修建对小区项目价值影响的咨询意见，结论为：香溪路的修建对香溪美林小区价值既有正面影响，也有负面影响。是否造成贬损不好判断。大庆公司为此缴纳咨询费14150元。 另，庭审中原告大庆公司明确其请求系基于侵权法律关系提出。 以上事实有原告提交的《国有土地使用权出让合同》、《国有土地使用证》、《关于红鼎项目出售的函告》、《紧急情况报告》、《情况报告》、《关于尽快协调处理大庆巨豪公司与红鼎公司置换土地的建设用地功能及可能性问题的紧急请示》；被告红鼎公司提交的《“重庆北碚红鼎旅游休闲渡假区”项目开发建设合作协议》、《重庆市北碚区发展计划委员会关于同意红鼎置业有限公司新建童家溪镇建设村道路项目立项的批复》、《重庆市建设工程选址意见书》、《重庆市主城区蔡家组团E标准分区E02地块控制性详细规划修改方案》《重庆市土地交易中心国有土地使用权成交确认书》、北碚红鼎大道工程地质详细勘察报告、监督通知书、《协议书》；被告北碚区政府提交的重庆市规划局北碚区分局关于香溪美林项目有关情况的梳理；三方当事人均提交的中共重庆市北碚区委办公室、重庆市北碚区人民政府办公室《关于红鼎旅游休闲度假区项目和大庆巨豪公司开发项目用地有关问题的会议纪要》、北碚区人民政府办公室《关于红鼎公司项目现场办公室会议纪要》以及鉴定机构出具的《司法测量鉴定报告书》、《土地估价报告》、《道路修建对小区项目价值影响的咨询意见》等证据及各方当事人的陈述在卷予以佐证。 本院认为，本案的争议焦点是：第一，红鼎公司是否构成侵权，若构成，承担的赔偿金额是多少；第二，北碚区政府是否承担共同赔偿责任；第三、本案是否属于民事法律关系。 关于争议焦点一，红鼎公司与北碚区政府签订的协议载明：北碚区政府在现已由大庆公司征用的地块中调出部分土地给红鼎公司，作为修建项目用地与212国道相连的道路用地，道路按24米宽道路标准设计。2004年6月21日的会议纪要载明：红鼎旅游休闲度假区项目实施道路建设占用大庆公司已征用的土地由政府给予补偿。2004年9月6日，北碚区人民政府办公室《关于红鼎公司项目现场办公室会议纪要》为了确保红鼎公司项目按时完成，……道路建设用地按区政府与红鼎公司签订的合同执行。重庆市规划局北碚区分局出具的《关于香溪美林项目有关情况的梳理》载明：2004年12月22日办理该项目选址意见书，选址意见书附图中已按市政道路要求，将该项目A区、B区之间道路进行了控制。该项目控规于2012年8月27日报经市政府批准后，在控规中明确了A区、B区之间道路为市政道路。以上事实说明系北碚区政府将大庆公司已经取得使用权的土地交由红鼎公司修建道路，并承诺由北碚区政府给予大庆公司补偿，该道路在修建时即按市政道路进行控规，且红鼎公司经过合法的批准手续后修建的道路。红鼎公司在修建道路使用土地的过程中未与大庆公司形成民事法律关系，故本院认为红鼎公司修建道路系合法行为，并不存在侵权的事实。本院对于大庆公司认为红鼎公司存在侵权行为的主张不予支持。 关于争议焦点二，北碚区政府通过与红鼎公司签订协议、下发会议纪要的方式将已经出让给大庆公司的土地调给红鼎公司修建道路，且在会议纪要中载明由政府给予补偿。补偿额度根据占用的实际面积，按征地成本价据实计算，补偿费用在大庆公司开发项目一期工程应缴纳的城市建设配套费中抵扣等。该道路于2004年即按市政道路要求进行控规。北碚区政府该行为本质上是将已经出让的土地再交付给红鼎公司修建道路，现无证据证明大庆公司得到了相应的补偿，客观上大庆公司的利益受到了损害，但是本案中大庆公司明确要求北碚区政府承担侵权损害赔偿责任。本院认为侵权损害赔偿责任属于民法的范畴，而根据《中华人民共和国民法总则》第二条之规定，民法调整的平等主体之间的财产关系和人身关系。现本案中无证据证明大庆公司参加了前述会议，亦无证据证明北碚区政府与大庆公司通过平等协商、支付对价、达成协议的方式调整土地，从而形成平等主体之间的财产关系。大庆公司依据民法当中有关侵权损害赔偿责任的法律规定对北碚区政府的行为进行评判，不符合法律规定，大庆公司要求将北碚区政府的行为认定为北碚区政府与红鼎公司构成共同的侵权行为，本院不予认可。 关于争议焦点三，大庆公司要求按侵权损害赔偿的相关规定判令北碚区政府和红鼎公司进行相关赔偿。根据前述评论，本院认为本案中大庆公司与北碚区政府之间并未形成平等主体之间的财产关系。而红鼎公司系基于与北碚区政府签订的协议及按会议纪要的要求修建道路并进行了合法审批手续，与大庆公司之间并不存在直接民事法律关系。大庆公司要求以侵权作为基础法律关系对本案进行诉讼，没有法律依据。本院认为，本案不属于民法调整的范畴，不属于本院受理民事诉讼的范围，大庆公司的起诉应当予以驳回。 综上所述，依照《中华人民共和国民法总则》第二条、《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条第四项、第一百五十四条第一款第三项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第二百零八条第三款规定，裁定如下： 驳回原告大庆巨豪房地产开发有限公司的起诉。 本案鉴定费及咨询费96484.91元，由原告大庆巨豪房地产开发有限公司负担，原告大庆巨豪房地产开发有限公司预交的一审案件受理费286800元予以退回。 如不服本裁定，可以在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按照对方当事人或者代表人的人数提出副本，上诉于重庆市高级人民法院。 审判长 刘 静 审判员 张欲晓 审判员 李盛刚 二〇一七年十月三十一日 书记员 李 莉