浙江省兰溪市人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙0781行初357号 原告楼钢飚，男，1972年11月27日出生，汉族，住浦江县。 委托代理人王新亮，北京京平律师事务所律师。 被告浦江县人民政府浦南街道办事处，住所地浦江县浦南街道平七路1号。 法定代表人王军勇，主任。 委托代理人黄玄耀，浙江良友律师事务所律师。 第三人浦江县浦南街道文溪社区居民委员会，住所地浦江县浦南街道文溪村。 法定代表人楼开长，主任。 委托代理人黄英，浙江仙华律师事务所律师。 第三人吴淑娟，女，1975年6月28日出生，汉族，住浦江县。 原告楼钢飚与被告浦江县人民政府浦南街道办事处(以下简称“浦南街道办事处”)、第三人浦江县浦南街道文溪社区居民委员会（以下简称“文溪社区居委会”）、第三人吴淑娟房屋拆迁管理行政协议一案，原告于2019年5月13日向本院提起行政诉讼，本院受理后，依法向被告及第三人送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年6月18日公开开庭审理了本案。原告楼钢飚及其委托代理人王新亮，被告浦南街道办事处法定代表人王军勇及委托代理人黄玄耀，第三人吴淑娟，第三人文溪社区居委会委托代理人黄英到庭参加诉讼。经浙江省高级人民法院批准，本案依法延长审理期限，现已审理终结。 原告楼钢飚诉称，原告系浦江县浦南街道文溪村村民，在本村拥有合法的宅基地和房屋。2017年1月，经浦江县城中村改造工作领导小组办公室批准，文溪村开始实施城中村改造，为完成县政府的城中村改造拆迁任务，被告及第三人专门成立了浦南街道文溪社区城中村改造指挥部（下称指挥部）以共同实施文溪村的城中村改造工作。因原告认为本村的城中村改造违反民主议定程序，补偿安置标准不合法、不合理，所以不同意签订涉及本人房屋的《城中村改造补偿安置协议补充协议》。但原告获知2018年5月4日，被告浦江县人民政府浦南街道办事处与第三人吴淑娟签订了涉及原告房屋的《城中村改造补偿安置协议补充协议》（协议编号：4-37）。原告认为，第三人吴淑娟无权代理本人与被告签订该协议，故该协议无效。故原告诉请：1、依法确认被告与第三人吴淑娟签订的涉及原告位于文溪村房屋××号《城中村改造补偿安置协议补充协议》无效；2、诉讼费由被告承担。 原告楼钢飚依法向本院提交了以下证据： 1、原告身份证复印件一份、土地罚款票据复印件三份，证明原告的主体资格； 2、《城中村改造补偿安置协议补充协议》复印件一份，证明补充协议存在； 3、文溪城中村改造公告复印件一份、授权委托书复印件一份，证明文溪城中村改造完全是政府行为；文溪村村民与文溪社区居委会签订的协议无效，因为签约日期早于公告发布日期，程序不合法； 4、民意调查宣传资料复印件一份，证明被告威胁恐吓村民、企图改变村民意愿，逼迫村民违心表态，证明被告威胁恐吓村民贯穿文溪城中村改造全过程； 5、第6、9、17、18、22村民小组拆迁民意调查意向表复印件五份，证明民意调查结果表明，92%以上的村民由于拆迁补偿价格太低反对拆迁，村民代表大会无权代表村民意见； 6、原浦南街道办事处主任张杰给6位村民的四份拆迁结算单子复印件和6位村民的情况说明，证明村民签约是上当受骗而签的，被告在召开村民代表会议时，全体村民代表也是被欺骗的； 7、证人证言八份，证明证据5、6、7完全属实。 被告浦南街道办事处辩称，2016年8月10日，浦江县人民政府发印了浦政发（2016）19号《浦江县人民政府文件》文件明确《浦江县城中村改造集聚区安置实施办法（试行）》已经县政府研究同意，于2016年9月15日起施行。依据《浦江县城中村改造集聚区安置实施办法（试行）》第四章实施程序，文溪社区组织编制了《浦江县浦南街道文溪社区城中村改造实施方案》并于2017年1月9日经村民（社区）代表大会通过，同日被告将上述实施方案报浦江县城中村改造工作领导小组办公室书面审查，同日得到浦江县城中村改造工作领导小组办公室的书面批复，同意《浦江县浦南街道文溪社区城中村改造实施方案》，可以组织实施。依据《浦江县浦南街道文溪社区城中村改造实施方案》第二条规定，2017年2月4日成立了文溪社区城中村改造领导小组并设指挥部，被告协助其在文溪社区城中村改造工作中进行政策宣传、指导、解读，耐心做好签约过程中的说服、引导工作。至2017年12月19日文溪社区《城村中改造补偿安置协议》签约率达到99.89%。被告认为原告与文溪社区签订的《城村中改造补偿安置协议》及补充协议程序上符合法律、法规、规范性文件之规定，实体上权利义务完全遵循《浦江县浦南街道文溪社区城中村改造实施方案》的规定进行约束，签订协议是自愿达成的，是双方真实意思的表示，文溪社区不存在采取欺诈、胁迫、停水、停电、殴打、连坐等手段迫使原告签订《城村中改造补偿安置协议》及其补充协议的情形，该协议应当合法有效。原告楼钢飚与吴淑娟为夫妻，楼钢飚与文溪社区签订了4-37号《城村中改造补偿安置协议》，安置140、140㎡住宅二套共计280㎡，为实现安置利益最大化，又签订4-37号《城村中改造补偿安置协议》补充协议，由吴淑娟签了夫妻两人的姓名，安置90、90、140㎡住宅三套共计320㎡，增40㎡。不论从夫妻共有或从“家庭户”家庭成员角度看，均构成“表见代理”，原告诉称吴淑娟无权代理签订补偿协议不认同。综上，被告认为原告诉请《城村中改造补偿安置协议》（补充协议）无效的事实依据和法律依据均不足，请求法院依法判决。 被告浦南街道办事处依法向本院提交了以下证据： 1、《浦江县城中村改造集聚区安置实施办法（试行）》一份，证明浦江县城中改造规范性文件生效履行，有普遍约束力； 2、浦城改办（2016）2号文件《关于浦江县城中村改造一期工程前期相关工作的请求》、浦江县人民政府常务会议纪要（2016）5号各一份，证明浦江县城中村改造一期工程（包含文溪社区在内）已经浦江县人民政府常务会议同意通过； 3、《浦江县浦南街道文溪社区城中村改造实施方案》及修正方案、村民代表签到表、会议记录各一份，证明浦江县浦南街道文溪社区城中村改造实施方案通过程序履行到位； 4、关于《浦江县浦南街道文溪社区城中村改造实施方案》请示及请示批复各一份，证明《浦江县浦南街道文溪社区城中村改造实施方案》县城改办已同意； 5、文溪城中村改造指挥部成立文件一份，证明该指挥部为文溪社区城中村改造实施主体； 6、被告委托书及文溪社区公告一份，证明已履行发布公告义务； 7、4-37号《城中村改造补偿安置协议》、4-37号《城村中改造补偿安置协议》补充协议各一份，证明案涉协议合法有效； 8、《金华市婺城区城中村改造实施细则》一份，证明金华市管辖范围内有类似城中村改造行为； 9、浙政办发（2016）154号文件《全省“除隐患、保安全、促转型”治危拆违攻坚战行政方案》，证明城中村改造是执行落实省委、省府决策部署的行为。 第三人文溪社区居委会述称，浦江县浦南街道文溪社区城中村改造项目按县政府规定的文件办理，程序合法，符合法律规定。文溪社区根据《浦江县城中村改造集聚区安置实施办法（试行）》制定了《浦江县浦南街道文溪社区城中村改造实施方案》，于2017年1月9日经社区居民代表大会通过，并获得浦江县城中村改造工作领导小组办公室批复同意。第三人吴淑娟与原告系夫妻关系，农村宅基地本是以户为单位申请建房的，吴淑娟当然有权代表原告签订协议，这是法律赋予夫妻双方相互代理的权利，因此第三人吴淑娟与文溪社区居委会签订的协议是合法有效的，不存在无效情形。且文溪社区居委会从未威胁、恐吓第三人，原告在腾空单上也进行了签字确认，更说明其对协议内容是明知且认可的。综上，案涉协议是双方真实意思表示，合法有效，请求依法驳回原告的诉请。 第三人文溪社区居委会依法向本院提交了以下证据： 1、《城中村改造补偿安置协议》、《城中村改造补偿安置协议》（补充协议）各一份，证明原告与第三人自愿签订了《城中村改造补偿安置协议》合法有效； 2、腾空验收单一份，证明原告明知《城中村改造补偿安置协议》约定的权利义务，自愿腾空并签订腾空单； 3．领取存单的名单，证明领取补偿款情况。 第三人吴淑娟述称，因楼钢飚不愿签腾空协议，拆迁指挥部于2018年5月2日带人对我工作的企业实施断电，导致全厂停工停产，指挥部的人还通过各种利诱，本人实属无奈才去签的补充协议。 第三人吴淑娟未提交证据。 经庭审质证，本院对各方当事人提交的证据认证如下： 一、对原告提交的证据1-7，第三人吴淑娟均无异议，被告和第三人文溪社区居委会对证据1、2、3的真实性无异议，对证据3的证明目的有异议，本院对证据1、2、3的真实性予以认定；被告和第三人文溪社区居委会对证据4、5的证据三性均有异议，本院认为，证据4、5均为复印件，原告未提交原件，对其真实性无法认定，故本院对证据4、5不予认定；被告和第三人文溪社区居委会对证据6、7的证据三性均有异议，认为证据6、7属证人证言，证人应当出庭作证，其中证据6形式不合法，与本案无关联，后面几页是阿拉伯数字，没有显示是张杰写的，指向性予以否认。本院认可被告和第三人文溪社区居委会的观点，对证据6、7不予认定。 二、对被告提交的证据1-9，第三人文溪社区居委会均无异议，原告和第三人吴淑娟对证据1、5及证据6中的公告的真实性无异议，对其余证据的真实性均有异议，本院认为在原告未提供反证的情况下，结合本案案情，对被告提交的证据1-9的真实性均予以认定。 三、对第三人文溪社区居委会提交的证据1、2、3，被告均无异议，原告和第三人吴淑娟对证据1、2的合法性有异议，对证据3无异议。结合本案案情，本院对第三人文溪社区居委会提交的证据1-3的真实性均予以认定。 经审理查明，楼钢飚系浦江县浦南街道文溪村村民，在文溪村享有土地使用权和房屋。2016年8月10日《浦江县城中村改造集聚区安置实施办法（试行）》经浦江县政府研究同意。2017年1月9日被告浦南街道作出浦南办［2017］3号文件申请通过《浦南街道文溪社区城中村改造实施方案》，浦江县城中村改造工作领导小组办公室于同日作出浦城改办［2017］4号文件对被告浦南街道的申请作出同意批复，浦南街道文溪社区城中村改造工作开始。原告楼钢飚以住房改造户名义于2017年12月13日与改造安置单位中共浦江县浦南街道文溪社区委员会、浦江县浦南街道文溪社区居民委员会、浦江县浦南街道文溪村股份经济合作社签订编号浦南街道文溪村4-37号《城中村改造补偿安置协议》，协议约定在规定签约期限内，签约率达95%及以上，街道（镇）适时发布改造公告，协议自公告发布之日起生效。协议由原告楼钢飚签名。2018年1月23日被告浦南街道委托第三人文溪社区、文溪村股份经济合作社发布《浦南街道文溪村城中村改造公告》。2018年5月4日，原告楼钢飚妻子吴淑娟代理楼钢飚签订4-37号《城中村改造补偿安置协议》（补充协议），补充协议约定：《城中村改造补偿安置协议》与补充协议不一致的，以补充协议为准。补充协议认定涉案房屋合法建筑占地面积为92.4平方米，合法房屋建筑面积为272.5平方米，可安置面积计算为323.4平方米，可安置高层住宅3套，建筑面积320平方米。房屋拆除补偿229271元、搬迁费2000元、临时安置费40503元、签约腾空比例奖323400元；楼钢飚户选择住宅安置面积320平方米，货币安置3.4平方米，单价为2600元／平方米，货币安置总额8840元。2018年5月10日，原告楼钢飚在腾空验收单上签字。腾空单载明：“楼钢飚户座落在文溪××城中村改造房屋已经腾空完毕，今日起房屋及所有附属设施交付文溪村处置。”原告楼钢飚以第三人吴淑娟无权代理原告签订补充协议为由，向本院提起行政诉讼，请求确认补充协议无效。 本院认为，被诉《城中村改造补偿安置协议》（补充协议）已吸收和变更原协议。被诉补充协议系依据《浦江县城中村改造集聚区安置实施办法（试行）》、《浦南街道文溪社区城中村改造实施方案》等相关规定，由原告以住房改造户名义与改造安置单位中共浦江县浦南街道文溪社区委员会、浦江县浦南街道文溪社区居民委员会、浦江县浦南街道文溪社区经济合作社签订，《浦江县城中村改造集聚区安置实施办法（试行）》系浦江县人民政府为规范城中村改造集聚区安置的规划、建设和管理所制定，故被诉城中村改造补偿安置协议系行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第（十一）项规定的行政协议。但《浦江县城中村改造集聚区安置实施办法（试行）》第四条规定，街道办事处是本辖区城中村改造集聚区安置的责任主体，村（社区）是本辖区城中村改造的工作主体，因此，本案被诉城中村改造补偿安置协议补充协议的法律后果应由原告所在的浦江县浦南街道办事处承担。 本案的争议焦点为案涉城中村改造补偿安置协议补充协议是否存在无效的情形。原告楼钢飚以第三人吴淑娟无权代理原告签订补充协议为由，起诉要求确认补充协议无效。本案中，代理原告在被诉补充协议上签字第三人吴淑娟系原告楼钢飚的妻子，且原告在补充协议后，本人在房屋腾空验收单上签字确认，应视为对第三人吴淑娟在补充协议上代理签字行为的追认。第三人吴淑娟述称系被告断电胁迫、利诱后才签字，但其未提交证据予以佐证，本院不予采信。从案涉补充协议的安置内容来看，补偿安置面积323.4平方米已超过原告原居住房屋合法的建筑面积272.5平方米，并已通过安置高层住宅和货币安置的方式得以体现，不存在明显不公平、不合理之处。故案涉协议不存在无效的情形，也无其他应予撤销的情形，本院对原告要求确认补充协议无效的诉讼请求不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告楼钢飚的诉讼请求。 本案受理费50元，由原告楼钢飚负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省金华市中级人民法院。 审 判 长  陈孝忠 人民陪审员  戴义陈 人民陪审员  叶来锦 二〇二〇年五月六日 代书 记员  黄雪君 代书 记员  程怡锦