广西壮族自治区防城港市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2017）桂06行初54号 原告杨芳新，男，汉族，1942年2月10日出生，住广西防城港市港口区。 委托代理人韦树达,南宁市建业法律事务所法律工作者。 被告防城港市港口区人民政府，住所地防城港市港口区渔州坪建政路**。 法定代表人朱靓，区长。 出庭机关代表人魏月星，副区长。 委托代理人李东，港口区法制办主任。 原告杨芳新不服被告防城港市港口区人民政府（以下简称“港口区政府”）于2017年5月4日作出的《关于限期清理地上附着物的通知》（以下简称《通知》），于2017年7月21日向本院提起行政诉讼。本院于2017年8月21日受理后依法组成合议庭，于2017年9月28日公开开庭审理了本案。原告杨芳新、委托代理人韦树达，被告港口区政府的代表人魏月星，委托代理人李东到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2017年5月4日，被告港口区政府作出《通知》，该《通知》内容为：杨芳新户：你生产组在公车镇物流园安置区塘边安置点项目的集体土地已被依法征收，现因项目建设需要，请你户于2017年5月6日前做好清点确认、补偿相关工作。逾期不清点的，我部将视为集体所有并会同上级相关部门按照有关规定依法进行处理，所造成损失由你户自行承担。 原告杨芳新诉称，1、被告作出《通知》违法。原告杨芳新是防城港市港口区公车镇（现改为王府街道办）公车村榕木二组村民，中国改革开放以来，一直按照国家的法律、党的方针、政策在村里承包集体土地经营，承包的土地包括水田、旱地、宜林荒山。原告在庙山岭的宜林荒山的面积为19.83亩。2010年8月19日，防城港市港口区林业局为原告颁发了《中华人民共和国林权证》，证号为：港林证字(2010)第002985号证书。证书首页明确记载，杨芳新()：根据《中华人民共和国森林法》规定，本证中森林、林木、林地所有权或使用权，业经登记，合法权益受法律保护。特发此证发证机关：防城港市港口区人民政府（印）2010年8月19日。但是，《通知》声称是政府征地，要限期清理承包林地的附着物。原告认为，被告作出《通知》属于一种行政强制，被告的《通知》的内容，是要求原告交出土地给被告开发。依照我国《土地管理法》第45条规定，征收农田和农用土地是由国务院、省、自治区、直辖市人民政府批准的。第46条国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。被告没有依法进行征地公告，由直接要求原告配合清理承包林地的地上附着物，违反国家土地管理法的规定，而且没有告知到何处办理补偿登记。其行为违法。2、《关于限期清理地上附着物的通知》内容违法。按照我国《土地管理法》第47条被征收土地上的附着物和青苗补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。被告在《通知》并没有列明依据什么标准补偿。而是按它们的补偿标准补偿。按照国土资源部《关于切实做好征地补偿安置工作的通知》“认真执行‘两公告一登记’制度，搞好征地批准后实施管理”规定，征收土地方案经依法批准后，市、县国土资源管理部门应及时会同政府有关部门，以村（组）为单位拟定有关农村集体经济组织的征地补偿安置方案。征收土地方案和征地补偿安置方案，应依照法定程序和《征收土地公告办法》的有关规定予以公告，并办理征地补偿登记手续。要认真听取和研究被征地的农村集体经济组织、农民和其他权利人对征地补偿安置方案的不同意见；对要求举行听证的，应当举行听证会，并依照有关法律、法规和批准的征收土地方案修改完善征地补偿安置方案，报市、县人民政府批准后组织实施。各地对征地补偿安置费用使用和管理应进行严格监管，做到专款专用，严禁侵占、截留或挪作他用。时至今日，是哪一级政府批准征收土地，被告一直没有依法公告。按照《土地征收公告办法》第十四条，未依法进行征收土地公告的，被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人有权依法要求公告，有权拒绝办理征地补偿登记手续。未依法进行征地补偿、安置方案公告的，被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人有权依法要求公告，有权拒绝办理征地补偿、安置手续。第十五条因未按照批准的征收土地方案和征地补偿、安置方案进行补偿、安置引发争议的，由市、县人民政府协调；协调不成的，由上一级地方人民政府裁决。而《土地征收公告办法》第六条规定，被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人应当在征收土地公告规定的期限内持土地权属证书到指定地点办理征地补偿登记手续。被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人未如期办理征地补偿登记手续的，其补偿内容以有关市、县土地行政主管部门的调查结果为准。而被告在未依法进行征收土地公告和征地补偿、安置方案公告的情况下，直接发出《通知》，该通知行为同时违反国家《土地管理法》第二条、第四十五条、第四十六条、第四十七条、第四十八条、国务院《土地管理法实施条例》第二十三条、第二十四条、第二十五条、第二十六条的规定，其通知内容违法，应依法应予撤销。3、被告作出《通知》程序违法。依照我国《行政强制法》第十八条行政机关实施行政强制措施应当遵守下列规定：（一）实施前须向行政机关负责人报告并经批准；（二）由两名以上行政执法人员实施；（三）出示执法身份证件；（四）通知当事人到场；（五）当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径；（六）听取当事人的陈述和申辩；（七）制作现场笔录；（八）现场笔录由当事人和行政执法人员签名或者盖章，当事人拒绝的，在笔录中予以注明；（九）当事人不到场的，邀请见证人到场，由见证人和行政执法人员在现场笔录上签名或者盖章；（十）法律、法规规定的其他程序。第三十五条行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务，催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）履行义务的期限；（二）履行义务的方式；（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；（四）当事人依法享受有的陈述权和申辩权。第三十六条规定，当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。第三十七条，经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由，行政机关可作出强制执行决定。强制执行决定应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）当事人的姓名或者名称、地址；（二）强制执行的理由和依据；（三）强制执行的方式和时间；（四）申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；（五）行政机关的名称、印章和日期。在催告期间，对有证据证明有转移或者隐匿财物迹象的，行政机关可以作出立即强制执行决定。第三十八条催告书、行政强制执行决定书应当直接送达当事人。当事人拒绝接收或者无法直接送达当事人的，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》的有关规定送达。被告没有按照《行政强制法》有关行政强制的程序规定，履行法定程序，送达相关行政强制决定、催告等法律文书，并告知救济渠道。被告作出的《关于限期清理地上附着物的通知书》程序违法，非法剥夺了原告的知情权、陈述权、申辩权、申请行政复议权。综上所述，被告作出的《关于限期清理地上附着物的通知》，内容违法，程序违法，侵犯了原告的农村集体土地承包经营自主权、农村集体土地承包经营权、承包经营收益权。依法应予撤销。为维护宪法的权威，维护国家法律的尊严，维护社会的正常生产、生活秩序，维护原告的合法权益免受非法行为的侵害，维护社会的公平与正义，依照《土地管理法》第十四条“农民集体所有的土地由本集体经济组织的成员承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。土地承包经营期限为30年。”以及《行政诉讼法》第十二条“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……（七）认为行政机关侵犯其经营自主权或者农村土地承包经营权，农村土地经营权的”规定，原告杨芳新特向人民法院提起行政诉讼，请求人民法院支持原告的诉讼请求，依法判决：1、撤销被告2017年5月4日作出的《关于限期清理地上附着物的通知》：2、本案诉讼费由被告防城港市港口区人民政府承担。 原告就其诉讼请求提供了以下证据：1.居民身份证，证明原告主体身份；2.森林、林木、林地状况登记表，证明原告持有《中华人民共和国林权证》，证内登记由在狐狸坳和庙山岭有林地，受法律保护；3.《通知》，证明被告未经批准，未履行法定程序，即通知原告清理林地交出土地，违反法律规定；4.土地款、青苗款、塘租分配表，证明征收集体土地青苗款属土地承包人所有，集体组织没有青苗款，青苗款应为原告所有。 被告港口区政府答辩称，1、被告实施土地征收行为是依据上级政府的决定，公告发布后我们履行了相关手续，签订了土地征收协议。2、原告提出的诉讼标的，被告认为是《通知》，标题是“清理”，但实际内容是“清点”，所谓“清点”实际是登记行为，为了纳入进入数据管理，就是对地上附着物理状况的登记，青苗的登记，是为下一步实施作前期准备。所谓的“逾期不清点视为集体所有依法处理”，“视为集体所有”是单方意思表达的，依法也是依据合同法照也就是依据土地征收协议进行的，也即可能追究原告及原告所在生产组的违约责任，而不是按照行政强制法或者相关的法律实施强制性的行政行为。故请求法院驳回原告的诉讼请求。 被告港口区政府在举证期限内未向本院提供任何证据、依据。 经质证，被告对原告提供的证据1-2均无异议；对原告提交的证据3的关联性有异议；对原告提交的证据4真实性有异议。 对于各方当事人提交的证据，认证如下：对原告提交的证据1-2，被告均无异议，故予以采纳。对原告提交的证据3，该证据系双方的争议标的物，故也予以采纳作为本案参考依据。证据4为打印的复印件，且无相关部门及证明人盖章，与本案也无直接的关联性，故不予采纳。 本院查明，2017年5月4日，被告港口区政府作出《通知》，该《通知》内容为：杨芳新户：你生产组在公车镇物流园安置区塘边安置点项目的集体土地已被依法征收，现因项目建设需要，请你户于2017年5月6日前做好清点确认、补偿相关工作。逾期不清点的，我部将视为集体所有并会同上级相关部门按照有关规定依法进行处理，所造成损失由你户自行承担。 本院认为，本案讼争的焦点即被告港口区政府作出的《通知》是否具有可诉性，是否对原告方的权利、义务产生了实质影响。 关于该焦点问题。首先，根据庭审反复确认，以及该《通知》内容表述所见，该《通知》系要求原告“于2017年5月6日前做好清点确认、补偿相关工作”，所谓“清点”工作亦仅是敦促原告做好地上附着物的登记、列表等行为，为将来的实施征地、补偿做好前期准备的配合性工作，故该《通知》并未要求原告方对其地上附着物实施自行拆除、清表等有实质影响和实际损失的行为。其次，所谓“逾期不清点的，我部将视为集体所有并会同上级相关部门按照有关规定依法进行处理，所造成损失由你户自行承担。”，经庭审确认和依照该文的文意理解，该“有关规定”、“依法处理”、“所造成损失”等表述并不明确具体，也并非能理解为后续即直接实施拆除行为之意，且该案涉土地为集体土地，本身该土地所有权即为集体所有，无需再另行“视为”。其三，该《通知》是实施征收行为前的前期准备、告知、敦促行为，不对原告方的权利、义务产生实质影响，被告方更不能仅依据该《通知》即行拆除、清表原告承包地上之附着物，其仍需依法履行《中华人民共和国土地管理法》等相关法律关于征地、补偿、拆迁等行政行为的相关程序性规定。 综上，本案讼争的《通知》行为只是预备性的告知行为,并不是具体行政行为，其不直接创设权利、义务，该行为不具有可诉性，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条（四）项、《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条（一）项的规定，裁定如下： 驳回原告杨芳新的起诉。 本案诉讼费50元，减半收取25元，由原告杨芳新负担。 如不服本裁定，可以在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广西壮族自治区高级人民法院。 审 判 长  田 海 人民陪审员  张家南 人民陪审员  郑锡金 二〇一七年十月十一日 书 记 员  莫骐祯 附：本判决适用的相关法律法规 《中华人民共和国行政诉讼法》 第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》 第三条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的； 附：上诉须知： 如不服本判决，可在判决书送达之日起十日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于广西壮族自治区高级人民法院,并在上诉期限届满后七日内预交上诉案件受理费50元。汇款户名：广西壮族自治区高级人民法院；开户行：中国农业银行南宁市万象支行；账号：20×××77。如逾期未预交又不提出缓交申请的，则按自动撤回上诉处理。