江苏省南京市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2019)苏01行初612号 原告朱炜，性别××年××月××日生，××族。 被告南京市栖霞区人民政府，住所地南京市栖霞区仙林大学城文枢东路1号。 法定代表人王生，南京市栖霞区人民政府区长。 出庭负责人王智，南京市栖霞区人民政府副巡视员。 委托代理人严青，江苏欣达律师事务所律师。 委托代理人孙畅，江苏欣达律师事务所律师。 原告朱炜不服被告南京市栖霞区人民政府（以下称栖霞区政府）作出的宁栖国征决字〔2019〕67号《南京市栖霞区国有土地上房屋征收补偿决定书》（以下称67号《补偿决定书》），向本院提起行政诉讼。本院于2019年11月19日立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年4月23日公开开庭审理了本案。原告朱炜，被告栖霞区政府的出庭负责人王智及委托代理人孙畅到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告栖霞区政府就原告朱炜坐落于南京市××区××街××号的房屋（以下称案涉房屋），于2019年5月24日作出67号《补偿决定书》,决定对案涉房屋予以征收并给予补偿。 原告朱炜诉称，2015年12月15日，被告栖霞区政府正式启动燕子矶××镇××村危旧房改造项目，作出《南京市栖霞区人民政府房屋征收决定》（宁栖府征字〔2015〕第005号，以下称5号《征收决定》）、《燕子矶××镇××村危旧房改造项目房屋征收公告》（以下称征收公告）和征收补偿方案并进行公示。原告经向南京市规划和自然资源局申请信息公开得知，该项目在未取得相关许可文件的情况下即开始征收，违法违规。2017年3月31日，被告栖霞区政府对原告送达了《南京市栖霞区国有土地上房屋征收补偿决定书》（宁栖国征决字〔2017〕15号，以下称15号《补偿决定书》）。原告不服，于2017年5月31日向南京市人民政府（以下称南京市政府）申请行政复议，要求撤销15号《补偿决定书》。南京市政府行政复议中心于2018年7月13号作出《南京市人民政府行政复议决定书》（〔2017〕宁行复第105号，以下称105号《复议决定书》）认为被告栖霞区政府作出的15号《补偿决定书》程序和内容违法，决定依法予以撤销。2019年5月24号，被告栖霞区政府又向原告送达了67号《补偿决定书》，决定向原告提供一套以工程编号为房号的产权调换房，但被告栖霞区政府在5号《征收决定》及公告中并没有明确用于产权调换房屋的具体地点、结构、房型、价值等相关信息。原告认为，被告栖霞区政府在收到105号《复议决定书》后未在15日内提起行政诉讼，105号《复议决定书》已经产生法律效力。被告栖霞区政府拒不承认其在房屋征收程序中存在违法违规行为，自始至终未提供《建设用地许可证》、《建设项目选址意见书》、《建设用地批准书》、《国有土地使用权证》等相关征收必备的许可文件，被告栖霞区政府作出的67号《补偿决定书》不具备法律效力，且违反了公平与公正原则，损害了原告的合法权益和根本利益，请求法人民院依法撤销67号《补偿决定书》并由被告承担本案诉讼费用。 原告朱炜向本院提交的证据有： 证据1、67号《补偿决定书》，证明被告没有理由再次作出征收补偿决定，没有相关法律依据。 证据2、105号《复议决定书》，证明南京市政府已经撤销了15号《补偿决定书》，被告栖霞区政府没有在规定的期限内起诉，该行政复议决定已经发生法律效力。 证据3、《建设用地规划许可证》地字第32011320130035、《建设工程规划许可证》地字第320113201710892，证明栖霞区政府在启动案涉地块征收工作之前没有保障房源，保障房源在项目启动之后才进行建设。 证据4、南京市建设项目批前公示，证明被告的地块申请与对原告案涉房屋的征收不在同一时段，调换房源建设时间晚于征收工作启动时间。 证据5、公示的评估表截图照片一页，证明被告的评估报告不规范、不标准，与实际情况不相符。 证据6、《南京市规划局政府信息依申请公开告知书》（编号：JG201901012号），证明国有土地征收必须要规划批文。 证据7、《南京市规划和自然资源局政府信息公开告知书》（宁国土资公开告知〔2019〕42号），证明国有土地上房屋征收必须经过规划、批准。 证据8、《南京市政府办公厅关于明确〈南京市国有土地房屋征收与补偿办法〉第八条有关内容适用问题的通知》，证明国有土地上房屋征收必须经过规划、批准。 被告栖霞政府辩称：一、被告具有作出5号《征收决定》的行政职权。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下称《征补条例》）第四条的规定，被告负责本行政区域的房屋征收与补偿工作，据此，被告于2015年12月15日作出案涉5号《征收决定》，符合法律规定。二、5号《征收决定》合法有效。为加快推进燕子矶老镇综合整治步伐，改善人居环境，提升城市环境面貌，被告在拟定了该项目征收补偿方案，并在征求被征收人意见后对补偿方案进行了修改，召开了社会稳定风险评估，足额落实了补偿费用及安置房源地点等程序后作出5号《征收决定》并进行了公告，作出5号《征收决定》的相关程序及材料均符合《征补条例》和《南京市国有土地上房屋征收与补偿办法》（宁政规字〔2012〕13号，以下称《南京市征补办法》）的规定。三、67号《补偿决定书》认定事实清楚，适用依据正确，程序合法，内容适当。经被告审查，坐落于南京市××区××街××号的房屋系原告朱炜所有，该房屋在燕子矶××镇××村危旧房改造项目征收范围内。因在该项目补偿方案规定的征收签约期限内与原告未能就案涉房屋达成征收补偿协议，栖霞区房屋征收部门依法提请被告对案涉房屋作出征收补偿决定。被告对征收部门提交的“确定项目评估机构的相应材料及公示照片、房屋权属证明、房屋入户勘查记录表、房屋现场查勘表、分户评估报告及送达相关材料、征收补偿金额分户估价表、房屋征收补偿明细、协商记录、产权调换房说明”等相关材料进行审查后，根据《征补条例》及《燕子矶××镇××村危旧房改造项目房屋征收补偿方案》的相关规定，于2019年5月24日作出67号《补偿决定书》并向原告送达，同时在征收范围内进行公告。综上，5号《征收决定》符合公共利益的需要，作出程序适当。67号《补偿决定书》认定事实清楚，适用依据正确，程序合法，内容适当，已充分保障了原告的合法权益，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告栖霞区政府向本院提交了证明行政行为合法性的以下证据： 证据1、《区政府关于印发〈栖霞区国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要〉的通知》（宁栖政字〔2011〕62号）； 证据2、《中共栖霞区委员会栖霞区人民政府关于印发〈栖霞区2015年经济建设和社会建设工作目标〉的通知》（栖委字〔2015〕14号）； 证据3、《关于燕子矶××镇××村危旧房改造项目的备案通知书》（宁栖发改字〔2013〕226号）； 证据4、《关于栖霞区燕子矶老镇危旧房城中村改造项目规划意见的复函》（宁规函字〔2013〕226号）； 证据5、建设项目用地勘测定界成果报告及附页（来案号：132××××1972）； 证据6、《南京市住房和城乡建设委员会征收房屋产权情况表》； 证据7、《征收项目范围确认书》； 证据8、《燕子矶××镇××村危旧房改造项目房屋征收补偿方案》； 证据9、《燕子矶××镇××村危旧房改造项目房屋征收补偿方案公告》； 证据10、《征收补偿方案回复》（2014年）； 证据11、《燕子矶××镇××村危旧房改造项目项目征收补偿实施方案》； 证据12、《征收补偿实施方案回复》（2015年）； 证据13、《通知》； 证据14、《南京市国有土地上房屋征收项目补偿资金概算表》； 证据15、专项存款缴款通知书； 证据16、《征收安置房定购协议》； 证据17、《江苏省社会稳定风险评估评审表》； 证据18、5号《征收决定》； 证据19、《燕子矶××镇××村危旧房改造项目房屋征收公告》； 证据20、征收公告公示证明； 证据21、现场公示照片。 证据1－21证明被告具有作出5号《征收决定》的法定职权；被告依据国有土地上房屋征收相关规定，对房屋征收部门提交的材料进行审查后作出5号《征收决定》，同时在征收范围内进行张贴、公示。 证据22、《关于协商选定燕子矶××镇××村危旧房改造项目房屋征收评估机构的通知》； 证据23、选定评估机构征求意见汇总表； 证据24、《公告》； 证据25、《公证书》； 证据26、评估机构营业执照； 证据27、房地产估价机构资质证书； 证据28、房地产估价师执业证书、征收评估岗位证。 证据22－28证明“燕子矶××镇××村危旧房改造征收项目”经摇号选定南京金汇通房地产评估事务所有限公司（以下称金汇通公司）为该项目评估机构，摇号结果经南京市南京公证处现场公证，评估机构的选定程序符合法律规定，案涉项目所选定的评估机构及相关房地产估价师具有开展房地产价格评估的资质。 证据29、燕子矶××镇××村危旧房改造项目范围附图及原告案涉房屋位于该项目征收范围的证明； 证据30、房屋所有权证； 证据31、房屋土地使用权证； 证据32、《栖霞区房屋征收入户勘查记录表》； 证据33、《住宅房屋征收评估现场查勘表》； 证据34、《房屋室内装饰装修调查表》； 证据35、《分户评估报告》； 证据36、《南京市国有土地上住宅房屋征收补偿金额分户评估表》； 证据37、《南京市国有土地上房屋征收室内装饰装修及附属物补偿金额分户评估结果表》； 证据38、送达回证； 证据39、评估结果公示现场照片； 证据40、朱炜户房屋征收补偿明细。 证据29－40证明案涉房屋位于燕子矶老镇项目征收红线范围内，栖霞区房屋征收部门及项目评估机构对案涉房屋及室内装饰装修进行了现场勘察，并于2016年3月28日作出《分户评估报告》，确定了案涉房屋在价值时点为2015年12月15日的被征收价值为290497元，栖霞区房屋征收部门将评估结果在征收范围内进行公示，同时向原告进行送达。 证据41、朱炜的身份、户籍信息； 证据42、协商记录； 证据43、身份证明； 证据44、15号《补偿决定书》； 证据45、105号《行政复议决定书》 证据46、谈话记录； 证据47、关于朱炜户产权调换房源情况说明。 证据41－47证明在规定的签约期限内，栖霞区房屋征收部门与原告就征收补偿事宜进行多次协商，但未能达成征收补偿协议。 证据48、关于对朱炜房屋作出征收补偿决定的请示； 证据49、《南京市栖霞区国有土地上房屋征收补偿听证权利告知书》、送达回证及送达照片； 证据50、67号《补偿决定书》、送达回证及送达照片； 证据51、公告及公告张贴现场照片。 证据48－51证明栖霞区房屋征收部门根据《征补条例》的规定，报请被告对原告的案涉房屋作出征收补偿决定，被告经综合考虑后以产权调换的方式对案涉房屋作出67号《补偿决定书》并送达，同时在征收范围内予以公告。 被告栖霞区政府提交的法律依据有： 1、《征补条例》； 2、《南京市征补办法》。 经庭审质证，被告栖霞区政府对原告朱炜提交的证据1-8的真实性均予以认可，对证明目的不予认可，被告根据105号《行政复议决定书》的内容对案涉房屋作出补偿决定并无不当，被告在作出5号《征收决定》前已经签订了房屋定购协议，为案涉项目的被征收人提供了调换房源，调换房源是代建房源且已经约定了过渡期限，被告提供的证据可以证明5号《征收决定》手续完备。 原告朱炜对被告栖霞区政府提交的全部证据的真实性、合法性、关联性均不予认可，原告认为，证据3的签发日期为2013年11月22日，有效期两年，在5号《征收决定》发布之前已经失效，不能作为补偿决定的有效证据再向法院提供；证据4，被告在案涉项目未得到南京市政府及南京市规划部门正式批准前就已全面开展房屋征收工作，属于严重违规，所以证据4不能作为案涉项目的批准文件；证据5的签发日期为2014年2月12日，备注栏目上清楚写明该成果仅限内部使用，有效期3个月，截止日期为2014年5月12日，故该证据在5号《征收决定》发布前已经失效，不能作为征收补偿决定的有效证据提交；证据14概算的价格时点为2014年9月20日，与5号《征收决定》的发布时间2015年12月15日之间时间跨度相差过大，在此时段房屋的价格已经发生了重大变化，故不能作为67号《补偿决定书》的有效证据向法院提供；被告没有将证据16中订购的802套房源信息在5号《征收决定》中向征收范围内的所有被征收户公示，且105号《行政复议决定书》已经发生法律效力，证据16不能作为证明被告具有调换房源的有效证据向法院提供；证据27、28中，金汇通公司具有房地产估价师职业资格的人数不符合甲类信用等级一级资质，且被告未在案涉项目启动时公示以上人员信息；证据32、证据33、证据35载明的现场勘察情况与实际不符，完整的《分户评估报告》应当包含证据35、证据36、证据37，证据38证明被告送达给原告的《分户评估报告》只有证据35，被告送达《分户评估报告》不规范，证据36、证据37被告在原告申请行政复议之后才向原告提供，不符合相关的法律规定；证据47的签发时间为2017年11月23日，5号《征收决定》并无上述房屋的任何信息，且67号《补偿决定书》仍然未对该产权调换房源的信息包括地块的用地性质、房屋结构、价值及房屋产权等内容予以明确。 本院经审查认为，原告朱炜向本院提交的证据1-2及被告栖霞区政府向本院提交的全部证据，均与待证事实相关，且来源真实、合法，符合行政诉讼证据要求，本院作为证明案件事实的证据予以认定。原告朱炜提交的证据3－7与本案不具有关联性，证据8依法不属于证据，本院不予确认。 经审理查明，被告栖霞区政府为燕子矶地区城中村危旧房改造，于2015年12月15日作出5号《征收决定》，决定对和燕街、临江街、新燕街及和燕路部分国有土地上房屋实施征收（具体征收范围以确认的征收红线范围图为准），征收部门为南京市栖霞区房屋征收管理办公室（以下称栖霞区征收办），征收签约期限为2016年3月10日至2016年6月7日。原告朱炜所有的案涉房屋在本次征收范围内，该房屋为混合结构，建筑面积20.2平方米。被告栖霞区政府在征收范围内对5号《征收决定》进行公告后，包括原告在内的所有被征收人均未在法定期限内申请行政复议或提起行政诉讼。 2015年12月18日，栖霞区征收办发布了协商选定房屋征收评估机构的通知。因被征收人未能协商一致，经栖霞区征收办申请，南京市房屋征收管理办公室发布公告，决定于2016年1月14日以抽签方式选定评估机构。同年1月18日，南京市南京公证处作出《公证书》，对抽签选定评估机构的事项进行了公证，选定金汇通公司作为案涉项目的征收评估机构。2016年2月26日，金汇通公司对案涉房屋进行了现场勘查，制作了《住宅房屋征收评估现场查勘表》和《房屋室内装饰装修调查表》，记载了案涉房屋及案涉房屋的装饰装修状况。2016年3月28日，金汇通公司制作了《分户评估报告》（宁金房地征估字第〔2015－04－Ｚ0307〕号）、《南京市国有土地上住宅房屋征收补偿金额分户评估表》、《南京市国有土地上房屋征收室内装饰装修及附属物补偿金额分户评估结果表》，确定案涉房屋在价值时点为2015年12月15日的征收评估价值为290497元，装饰装修及附属物补偿金额为人民币3826元。同年3月30日，栖霞区征收办将《分户评估报告》向原告朱炜送达，原告朱炜在法定期限内未对上述评估结果申请复核。 栖霞区征收办于2016年4月28日、2016年5月17日、2016年6月1日等时间多次与原告朱炜及其家人协商补偿事宜但未果。2017年3月31日，栖霞区政府作出15号《补偿决定书》，决定原告朱炜应得货币补偿金额为312503元，朱炜可用获得的房屋货币补偿款在燕子矶新城保障房中申购45-50平方米的征收安置房一套，并与栖霞区征收办结算房款。原告朱炜不服，向南京市政府申请行政复议。南京市政府于2018年7月13日作出105号《行政复议决定书》，认为栖霞区政府在作出15号《补偿决定书》前对原告朱炜补偿方式的选择权未予以保障，15号《补偿决定书》的作出程序和内容违法，决定撤销15号《补偿决定书》。 2018年11月8日，栖霞区征收办与原告朱炜再次协商未果后，于同年12月26日向被告栖霞区政府申请对原告朱炜的案涉房屋作出征收补偿决定，并提交了产权调换房屋情况说明，将工程编号为燕子矶新城保障房R-01幢1单元208室（建筑面积约52.01平方米）作为产权调换房源。2019年1月22日，被告栖霞区政府作出《南京市栖霞区国有土地上房屋征收补偿听证权利告知书》并向原告朱炜送达，告知朱炜在收到该告知书之日起5日内书面提出申请，逾期视为放弃要求听证的权利。2019年5月24日，被告栖霞区政府作出67号《补偿决定书》，载明：“一、以产权调换的方式补偿被征收人。用于产权调换的房屋地址为南京市栖霞区燕子矶新城保障房R-01幢1单元208室，建筑面积约为52.01平方米（该房号为工程编号，最终编号以公安部门编号为准，房屋面积以房产部门实测面积为准）。被征收人应当按照产权调换房建设单位的要求办理房款的结算手续。二、被征收人可获得室内装饰、装修及附属物补助11906元，其他补助费10100元。该补偿款已专户专储（开户银行:工商银行鼓楼分行，户名：南京市栖霞区房屋征收管理办公室，账号：43×××19）。三、被征收人应当在本房屋征收补偿决定送达之日起十五日内将位于南京市××区××街××号的房屋腾空并与征收部门办理房屋移交手续”。67号《补偿决定书》一并告知了相应的救济方式。67号《补偿决定书》于同年5月30日向原告送达。原告朱炜不服，遂向本院提起行政诉讼。 本院认为，根据《征补条例》第四条第一款、第二十六条的规定，被告栖霞区政府负责其行政区域内的房屋征收与补偿工作，因其确定的房屋征收部门与被征收人即本案原告朱炜在签约期限内未能达成补偿协议，栖霞区政府对于房屋征收部门提出的作出补偿决定的申请，具有作出房屋征收补偿决定的法定职责。 被告栖霞区政府为加快推进燕子矶地区城中村危旧房改造步伐，提升区域形象，实施燕子矶××镇××村危旧房改造项目并对案涉地块进行征收的行为符合公共利益需要。案涉项目符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，且已经列入栖霞区2015年度国民经济和社会发展计划，栖霞区房屋征收部门组织对案涉项目进行论证并进行了社会稳定风险评估。被告栖霞区政府订购了产权调换安置房源，保障该项目征收补偿费用足额到位、专户专储、专款专用。被告栖霞区政府于2015年12月15日作出5号《征收决定》及征收补偿方案后，即在征收范围内进行了公告，在法定期限内，案涉项目的被征收人未对5号《征收决定》申请行政复议及提起行政诉讼，5号《征收决定》已发生法律效力，本院对于原告朱炜提出的5号《征收决定》的合法性不予理涉。 《征补条例》第二十条规定，房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定，具体办法由省、自治区、直辖市制定。《江苏省贯彻实施若干问题的规定》第九条规定，房地产价格评估机构由被征收人在规定时间内协商选定；被征收人在规定时间内协商不成的，房屋征收部门可以通过组织被征收人按照少数服从多数的原则投票决定，或者采取摇号、抽签等方式确定。本案中，栖霞区征收办于2015年12月18日通知被征收人在南京市××10家房屋征收评估机构中协商选定案涉项目的评估机构，被征收人在通知确定的期限内未能协商一致，栖霞区征收办确定以摇号的方式选定评估机构，并依法进行了公告，告知被征收人摇号的时间和地点。2016年1月14日，经南京市南京公证处公证，通过摇号方式选定了金汇通公司为燕子矶××镇××村危旧房改造项目的评估公司。上述选定评估机构的程序符合法律规定。 《征补条例》第十九条第一款、第二款规定，对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。《南京市征补办法》第三十五条规定，被征收人或者房屋征收部门对评估结果有异议的，自收到评估报告之日起10日内，向原评估机构书面申请复核评估。申请复核评估的，应当书面提出评估报告存在的问题。本案中，金汇通公司对案涉房屋进行了现场勘查，作出评估报告并送达。原告朱炜称其对评估结果不服，但在收到分户评估报告后，未在法定期限内向评估机构提出复核申请，应视为其放弃申请复核的权利，现原告朱炜在诉讼阶段对案涉房屋评估结果提出异议，本院不予支持。 《征补条例》第二十六条规定，房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照《征收与补偿条例》的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。本案中，因原告朱炜在签约期限内与栖霞区征收办未能达成征收补偿协议，栖霞区征收办报请被告栖霞区政府作出征收补偿决定。被告栖霞区政府在书面告知原告有要求听证的权利，原告朱炜未按照要求提出书面申请的前提下，被告栖霞区政府作出67号《补偿决定书》，决定以产权调换方式对原告朱炜进行补偿。本院认为，被告栖霞区政府考虑到原告朱炜房屋的合法面积以及协商过程中原告朱炜的意见等因素，以产权调换方式补偿原告已经充分尊重了原告朱炜对补偿方式的选择权，且产权调换方式更有利于保障原告朱炜的合法权益，故被告栖霞区政府作出的67号《补偿决定书》符合上述法律规定。栖霞区政府在15号《补偿决定书》被南京市政府以105号《行政复议决定书》撤销后，在产权调换房源已经确定的情况下，重新作出67号《补偿决定书》，其行为并无不当。 关于原告朱炜提出的67号《补偿决定书》未将楼梯、过道、走廊等面积计入补偿范围的问题。本院认为，《国有土地上房屋征收评估办法》（建房〔2011〕77号）第九条第三款规定，对于已经登记的房屋，其性质、用途和建筑面积，一般以房屋权属证书和房屋登记簿的记载为准；房屋权属证书与房屋登记簿的记载不一致的，除有证据证明房屋登记簿确有错误外，以房屋登记簿为准。对于未登记的建筑，应当按照市、县级人民政府的认定、处理结果进行评估。本案中，案涉房屋的所有权证并未对楼梯、过道、走廊等面积予以记载，金汇通公司依据案涉房屋所有权证所记载的面积进行评估并无不当。 综上，被告栖霞区政府作出的67号《补偿决定书》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，原告朱炜提出的撤销67号《补偿决定书》的诉讼请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告朱炜的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告朱炜负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江苏省高级人民法院。 审判长 洪 途 审判员 王玉刚 审判员 付 双 二〇二〇年五月十三日 书记员 刘晓春