上海市奉贤区人民法院行 政 判 决 书（2017）沪0120行初95号原告倪福兴，男，1963年1月4日生，汉族，住上海市奉贤区。委托代理人赵德义，上海市长江律师事务所律师。委托代理人周忆，上海市长江律师事务所律师。被告上海市奉贤区奉城镇人民政府，住所地上海市奉贤区。法定代表人陈纪忠。委托代理人陈波。委托代理人徐洁，上海理帅律师事务所律师。原告倪福兴诉被告上海市奉贤区奉城镇人民政府要求撤销强制拆除违法建筑决定书一案，本院于2017年6月5日立案受理，并于当日向被告发出起诉状副本及起诉证据、应诉通知、举证通知等诉讼材料。本院于2017年6月22日组织原告和被告进行了证据交换，并依法组成合议庭，于2017年6月23日公开开庭审理了本案。原告倪福兴及其委托代理人赵德义，被告法定代表人陈纪忠及其委托代理人陈波、徐洁到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。2017年5月27日，被告作出编号为奉城城管强拆决字(2016)第18532号《强制拆除违法建筑决定书》(以下简称强拆决定)1份，内容为：经查，原告在上海市奉贤区奉城镇新奉公路XXX-XXX号擅自搭建建筑物、构筑物(以下简称强拆建筑物)，该行为违反了《上海市城乡规划条例》(以下简称《城乡规划条例》)第三十四条第(一)项的规定，被告已于2016年7月16日发出编号为奉城城管责拆决字(2016)第18532号《责令限期拆除违法建筑决定书》，2017年4月25日向原告发出编号为奉城城管限拆告字(2016)第18532号《限期拆除违法建筑公告》和编号为奉城城管限拆催字(2016)第18532号《限期拆除违法建筑催告书》，但原告在规定期限内未拆除违法建筑。依据《上海市拆除违法建筑若干规定》(以下简称《若干规定》)的有关规定，被告将于2017年6月3日起组织实施强制拆除，要求原告事先取走违法建筑内的财物。如不服该决定，可在接到决定书之日起六十日内向上海市奉贤区人民政府申请行政复议，也可以在六个月内直接向上海市奉贤区人民法院起诉。原告诉称，强拆建筑物的所有人和占有使用人为案外人上海捷灵厨房设备制作有限公司(以下简称捷灵公司)。捷灵公司通过产权转让自上海市朝阳裸铜线厂取得上述建筑物所有权，强拆决定认定的行政相对人错误。1995年11月27日，原告以上海朝阳裸铜线厂名义申请用地扩建工程，经批准的用地面积为2,720平方米，建筑物面积为750平方米。该建筑物在捷灵公司设立前建造完成，由捷灵公司出资建造，建造时法律并未规定需取得规划审批手续。被告在送达相关法律文书时采用公告送达方式不符合法律规定，因公告送达前提是在原告住所送达不到。被告在调查过程中违反了“先取证后处罚”的原则，调查取得的照片与实际状况不符，调查人员数量不符合法律规定人数，且未出示执法证件。综上，被告作出的强拆决定与事实和法律有悖。为维护自身合法权益，原告向本院提起诉讼，请求判决撤销被告作出的强拆决定。原告为证明其主张，在庭审中提供如下证据：1、编号为2002年第073号的《产权转让合同》1份及附件,证明强拆建筑物系捷灵公司经合法交易取得，该建筑物于1995年建成，经当时的上海市奉贤县人民政府批准建设，用地亦经过土地行政管理部门批准，系合法建筑物的事实；2、《证明》2份，证明被告提供的落款日期为2016年5月23日的《现场检查笔录》及照片均系伪造的事实；3、落款日期为2016年7月1日的《违法建(构)筑物确认书》及《现状示意图》各1份，证明该证据与被告提供的落款日期为2016年5月24日的《违法建(构)筑物确认书》不一致，且系同一部门出具，被告提供的《违法建(构)筑物确认书》真实性存疑的事实；4、《电子缴款凭证》2份，证明强拆建筑物的城镇土地使用税系由捷灵公司缴纳，该建筑物实际使用人并非原告，被告作出强拆决定的行政相对人错误的事实；5、照片2张(被告在庭审中提供，拍摄于2016年7月16日)，证明该照片真实客观，被告提供的注明拍摄日期为2016年5月23日照片系伪造的事实；6、《情况说明》1份，证明强拆建筑物所有人为捷灵公司，与2016年5月24日吴海华在《询问笔录》中的陈述内容相互矛盾，该笔录系事后补充完成的事实。经质证，被告对第1组证据真实性不认可，认为该合同内容与实际情况不符，不能证明原告证明目的。第2组证据，被告认为两名证明人自原告处租赁房屋，与原告存在利害关系，对该证据的关联性及证明目的不认可。第3组证据，被告对其真实性、合法性、关联性均不予认可，认为该证据上注明的建筑物与强拆建筑物的座落位置、数量、建筑面积不一致。第4组证据，被告认为该缴费凭证仅涉及土地使用税缴纳，并不能证明建筑物未经审批即可以建造，亦不能证明强拆建筑物的所有权。第5组证据，被告认为照片真实。第6组证据，被告认为该《情况说明》中除吴海华签字外的其他内容为复印件，对其真实性、合法性、关联性不予认可。被告辩称，根据《中华人民共和国城乡规划法》(以下简称《城乡规划法》、《上海市城市管理行政执法条例》(以下简称《执法条例》)的相关规定，被告具有对违法搭建行为进行查处的职权。根据当时法律规定，建筑物建造前需经审批，而强拆建筑物建造未经审批。强拆建筑物系由原告建造的事实清楚，原告诉称该建筑物由捷灵公司自上海市朝阳裸铜线厂受让取得的事实不成立。被告在执法过程中，因原告拒绝配合，后在熟悉本地情况的村委会工作人员协助下，被告方寻找到原告的联系地址即强拆建筑物所在地，并成功送达首份法律文书，此后因两次在该处无法找到原告而采用通告形式向原告送达相关法律文书，符合《若干规定》规定。被告制作的相关法律文书因存在日期书写瑕疵而进行了修改。原告在被告执法过程中未提供任何证据，却在诉讼过程中提供了相关证据，根据行政诉讼相关规定，被告在向法院申请后补充提供了相关证据。被告作出的强拆决定适用法律正确、执法程序合法、执法目的正当。综上，请求依法驳回原告的诉讼请求。被告于2017年6月19日向本院提交如下依据和证据：1、法律依据：(1)《城乡规划法》第六十五条、《执法条例》第十一条第(八)项、第(九)项，作为被告作出强拆决定的职权依据；(2)《城乡规划法》第六十五条、《城乡规划条例》第三十四条，作为被告作出强拆决定所适用的法律。针对上述法律规定，原告认为，《城乡规划法》系于2008年颁布实施，被告适用该法律规定作出强拆决定违反“法不溯及既往”原则，故该法律规定不适用本案。2、事实证据：(1)落款日期为2016年5月23日的《现场检查笔录》1份及照片8张、落款日期为2016年5月24日的《违法建(构)筑物认定书》和《现状示意图》各1份、被告执法人员于2016年5月24日对上海市奉贤区奉城镇东新市村支部书记吴海华所作的《询问笔录》1份，证明强拆建筑物现状(共7处)，以及原告建造该建筑物未经合法审批，属于违法建筑物的事实；(2)由上海市奉贤区奉城镇东新市村村民委员会出具的《情况说明》(落款日期为2017年6月21日)1份，证明强拆建筑物建造经过，以及该建筑物系原告个人出资建造，原告在被告执法过程中未提供相关材料，被告在收到原告起诉材料后，经调查核实取得上述材料的事实。对第1组证据，原告对其真实性提出异议，认为被告提供的照片与执法视频中部分商铺门面字样不一致，照片、笔录系事后补充完成，《违法建(构)筑物认定书》与原告持有的《违法建(构)筑物认定书》内容不符，《现状示意图》与实际情况相符，亦系事后补充完成，吴海华在《询问笔录》陈述情况与实际不符。对第2组证据，原告认为被告在本案诉讼期间取得并提供该份证据，不符合行政诉讼相关法律规定。3、执法程序：(1)落款日期为2016年5月30日的《责令限期拆除违法建筑事先告知书》1份、《送达回证》1份、执法视频2份，证明被告已向原告作出事先告知，拟对强拆建筑物责令原告限期拆除，并告知原告如有异议，可在2016年5月31日9时至指定地点进行陈述申辩，后原告拒绝签收告知书的事实；(2)落款日期分别为2016年7月10日、13日的《现场检查笔录》各1份、《责令限期拆除违法建筑决定书》1份、《文书送达通告》1份、照片2张，证明被告执法人员分别于2016年7月10日、13日在强拆建筑物处向原告送达《责令限期拆除违法建筑决定书》，但原告不在该处导致法律文书难以送达。2016年7月16日原告仍不在该处，被告将《责令限期拆除违法建筑决定书》及《文书送达通告》张贴于强拆建筑物处的事实；(3)落款日期为2016年7月28日的《现场检查笔录》1份及照片8张，证明2016年7月28日，被告执法人员经现场检查，发现强拆建筑物依然存在的事实；(4)《限期拆除违法建筑催告书》及《送达回证》、执法视频各1份、《限期拆除违法建筑公告》及执法视频各1份、照片2张，证明原告未在限定期限内拆除强拆建筑物，被告于2017年4月25日作出《限期拆除违法建筑催告书》，在原告拒签情形下，被告执法人员将《限期拆除违法建筑催告书》留置送达，并将《限期拆除违法建筑公告》张贴于强拆建筑物处的事实；(5)落款日期为2017年5月26日的《现场检查笔录》1份及照片8张，证明2017年5月26日，被告执法人员经现场检查，发现原告仍未自行拆除强拆建筑物的事实；(6)强拆决定书、《送达回证》各1份及执法视频2份、《强制拆除违法建筑通告》1份及照片2张，证明被告作出强拆决定，向原告留置送达法律文书并进行通告的事实。对第1组证据，原告对其真实性无异议，对合法性提出异议，认为《责令限期拆除违法建筑事先告知书》中告知原告进行陈述申辩的日期已被修改，该行为违反法律规定，且陈述申辩时间不合理，执法视频中仅出现一名执法人员，与《送达回证》中有两名执法人员签名不一致，原告确实未接收《责令限期拆除违法建筑事先告知书》。对第2组证据，原告认为并未看见过该证据，且对该证据真实性提出异议，认为系事后补充完成，照片缺少相关执法视频印证。对第3组证据，原告对该证据真实性提出异议。对第4组证据，原告表示对该证据无异议。对第5组证据，原告对《现场检查笔录》真实性提出异议，对照片真实性予以认可。对第6组证据，原告表示无异议，并认可收到。本院认为，被告提供的法律法规规定系现行有效的法律法规，本院依法予以认定。对原告和被告提交的证据，本院综合双方的庭前和庭审举证、质证意见，根据《中华人民共和国行政诉讼法》、《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》中相关证据认定规则，作出如下认定：被告提供注明拍摄于2016年7月16日、2017年4月25日、5月26日、27日的照片，原告对其无异议，本院予以采纳，被告提供的其余照片，因原告提出合理质疑，并提供2份《证明》及相关照片予以佐证，被告对此未能作出合理解释，本院不予采纳。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十六条第二款规定：“原告或者第三人提出了其在行政处理程序中没有提出的理由或者证据的，经人民法院准许，被告可以补充证据”，被告提供的《情况说明》，系被告针对原告在行政过程中未提供证据而在诉讼过程中提供证据，故向法院申请后调取的证据，符合前述法律规定，本院予以采纳。结合执法视频，能够认定《责令限期拆除违法建筑事先告知书》的陈述申辩日期确因笔误而被修改，本院对被告的意见予以采纳。被告提供的《现场检查笔录》、《送达回证》，均有执法人员、见证人签字确认，真实合法有效，能够证明被告执法经过，本院依法予以采纳。原告认为被告违反“先取证后处罚”原则进行执法，执法人员仅有一名，另一名系事后补充签名，且未出示执法证件，《现场检查笔录》真实性存疑的意见，因未能提供有效证据加以佐证，本院对原告该意见不予采纳。被告提供的其余证据，均真实合法有效，且与本案有关联性，本院依法予以采纳。原告提供的《产权转让合同》系原件，被告对其真实性提出异议，但未能提供有效证据加以证明，故对该证据真实性本院予以确认。原告提供的《违法建(构)筑物认定书》中建筑物与强拆建筑物的座落位置、数量、建筑面积不一致，该证据与本案不具有关联性，本院不予采纳。原告提供的《电子缴款凭证》仅能说明捷灵公司缴纳了相关土地使用税，该证据与本案的关联性无法确认，本院不予采纳。原告提供的《情况说明》，被告对其真实性提出异议，但未能提供有效证据加以证明，至于能否证明原告的目的，将在后面加以论证。根据上述有效证据，结合原告和被告在庭审中的陈述，本院确认以下法律事实：2016年5月23日，被告执法人员对强拆建筑物所在场所进行检查，制作了《现场检查笔录》，笔录中记载该建筑物在建造时未经相关部门审批同意。次日，被告执法人员对该建筑物所在的上海市奉贤区奉城镇东新市村村委会支部书记吴海华进行了调查询问，陈海华在笔录中陈述该建筑物系原告于1996年搭建而成，2002年进行了扩建，未取得相关产权证，无相关合法审批手续等。同日，相关土地行政管理部门亦向被告出具《违法建(构)筑物认定书》，确认上述建筑物未取得合法审批手续，总面积为3,241.80平方米。2016年5月30日，被告在强拆建筑物所在场所向原告留置送达《责令限期拆除违法建筑事先告知书》，告知原告擅自搭建强拆建筑物，违反了《城乡规划条例》第三十四条第(一)项的规定，依据《执法条例》第十一条和《城乡规划法》第六十五条规定，被告拟作出责令限期拆除决定,并告知原告如有异议，可于2016年5月31日9时至指定地点进行陈述或申辩，逾期视作放弃上述权利。此后原告未向被告进行陈述和申辩。2016年7月10日、13日，因原告不在强拆建筑物所在的场所，被告连续两次未能向原告送达《责令限期拆除违法建筑决定书》。2016年7月16日，被告以《文书送达通告》形式将《责令限期拆除违法建筑决定书》张贴于强拆建筑物所在的场所。此后因原告未履行拆除强拆建筑物义务，被告于2017年4月25日作出《限期拆除违法建筑催告书》，在强拆建筑物所在的场所向原告留置送达，并在该处场所张贴《限期拆除违法建筑公告》，但此后原告亦未履行拆除强拆建筑物的义务。2017年5月27日，被告作出强拆决定书，并在强拆建筑物所在的场所向原告留置送达法律文书，同时在该处场所张贴《强制拆除违法建筑通告》。原告不服，提起本案诉讼。另查明，原告担任法定代表人的捷灵公司系于1996年11月22日设立，该公司于2002年与上海市奉贤区奉城镇朝阳村农工商联合社签订《产权转让合同》，约定该合作社向捷灵公司转让原上海市朝阳裸铜线厂部分闲置固定资产，其中包括1995年完工的建筑面积为2,956.84平方米建筑物，双方亦约定协助办理产权登记手续等。该合同附有1995年11月27日上海市奉贤县人民政府同意上海市朝阳裸铜线厂扩建工程使用土地批复，明确扩建工程占地2,720平方米，建筑面积为用为750平方米。2017年5月11日，上海市奉贤区奉城镇东新市村村民委员会支部书记吴海华在1份《情况说明》复印件上签名确认，该《情况说明》内容为：上海朝阳裸铜线厂经奉计(95)426号文件批准，同意扩建生产用房，建筑面积750平方米，占用耕地2,720平方米，投资者为捷灵公司。再查明，2017年6月21日，被告向本院提交1份由上海市奉贤区奉城镇东新市村村民委员会出具的《情况说明》，该情况说明主要内容为：上海市朝阳裸铜线厂原系该村集体企业；1995年，原告以上海市朝阳裸铜线厂名义向上海市奉贤县人民政府申请用地扩建工程项目，该工程项目所在场所与上海市朝阳裸铜线厂并不相连或相邻，上海市朝阳裸铜线厂并未就该项目出资；原告建造建筑物后，将建筑物部分自用，部分出租；2002年，原告就其出资建造的建筑物以捷灵公司名义与该村农工商联合社签订《产权转让合同》；经查询，该合作社及该村均未收到过转让款等。庭审中，原告认可强拆建筑物系在捷灵公司设立前建造完成，由捷灵公司出资建造，此后未改扩建。庭审中，原告和被告存在以下主要争议焦点：1、强拆决定所认定的行政相对人是否错误？2、强拆建筑物是否已取得合法审批手续或在建造时不需审批？3、被告采用通告形式送达是否符合法律规定？针对争议焦点1，本院认为，原告主张强拆建筑物系由捷灵公司出资建造，并提供的《情况说明》予以佐证，但又主张该建筑物在捷灵公司设立前已建造完成，前后主张相互矛盾，且被告执法过程中，在已被告知享有相关救济权利情形下，原告未就此进行陈述和申辩或提供证据，故本院对原告主张强拆决定所认定行政相对人错误意见不予采纳。根据被告提供的《询问笔录》、《情况说明》等证据，能够证明系原告建造了强拆建筑物，被告认定原告系强拆决定的行政相对人并无不当。针对争议焦点2，本院认为，原告主张强拆建筑物的建造已经过审批，并提供《产权转让合同》及附件等证据进行佐证，本院认为，前述证据仅能证明强拆建筑物用地经过审批，但批准同意建造的建筑物面积与实际建造的面积亦不相符，不能证明强拆建筑物的建造已经过审批。原告亦主张强拆建筑物于1995年建造时，当时的法律并未规定建筑物建造需要相关审批手续。本院认为，1993年11月1日实施的《村庄和集镇规划建设管理条例》第二十六条第一款规定：“乡(镇)村企业、乡(镇)村公共设施、公益事业等建设，在开工前，建设单位和个人应当向县级以上人民政府建设行政主管部门提出开工申请，经县级以上人民政府建设行政主管部门对设计、施工条件予以审查批准后，方可开工”。1995年7月15日实施的《上海市城市规划条例》(2003年12月1日失效)第十五条规定：“城市规划的编制，分总体规划和详细规划两个阶段。下列地域、城镇应当编制总体规划：......(三)乡、镇行政区域，包括乡、镇人民政府所在地镇......”，第三十二条规定：“各项建设工程必须符合城市规划和城市规划管理技术规定。建设单位或者个人必须按照规定申请建设工程规划许可证”，第四十四条第一款规定：“建设工程竣工后，建设单位或者个人必须向市或者区、县规划管理部门申请规划验收。规划验收不合格的，市或者区、县规划管理部门不予签证；房地产管理部门不予房地产权登记”，可见当时法律法规对建筑物建造的审批、验收及产权登记已作出明确规定，原告的主张与上述法律规定不符，且原告至今未取得强拆建筑物的合法产权，故本院对原告主张不予采纳。针对争议焦点3，本院认为，《若干规定》第十条规定：“拆违实施部门应当依法将事先告知书、责令限期拆除决定送达当事人。当事人难以确定或者难以送达的，可以采用通告形式告示。告示期限自通告发布之日起不少于十日”。本案中，被告在向原告送达《责令限期拆除违法建筑决定书》过程中，连续两次因原告未在强拆建筑物处而送达不到，鉴于其他法律文书被告在该处均已向原告送达，而该处作为送达地亦系被告在熟悉当地情况的基层组织人员陪同下所确认，故在此情形下，被告认为该法律文书难以向原告送达，采用通告方式进行送达符合《若干规定》中的规定，本院予以认可。另被告在通告送达《责令限期拆除违法建筑决定书》后，经过六个月方才作出强拆决定，故采用通告送达方式亦未影响原告实质性权利。本院认为，《城乡规划法》第六十五条规定：“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除”，被告作为镇一级人民政府，强拆建筑物位于其管辖区域内，故被告具有作出强拆决定的职权依据。被告提供的《现场检查笔录》、《违法建(构)筑物确认书》及《询问笔录》等证据，能够证明原告未经合法审批而建造强拆建筑物，在原告逾期未改正情形下，被告适用《城乡规划法》第六十五条及《若干规定》相关规定作出强拆决定，事实清楚，适用法律正确。原告主张被告适用《城乡规划法》作出强拆决定违反“法不溯及既往”原则，而《城乡规划法》实施时间晚于强拆建筑物建造时间，故该法不适用于本案。本院认为，原告建造强拆建造物未经合法审批，该行为违法状态一直持续至今，现被告适用《城乡规划法》进行执法并无不当，故本院对于原告的该项主张亦不予采纳。行政机关在强制拆除违法建筑执法过程中应遵守法定条件和程序。《行政强制法》第三十四条、第三十五条、第三十七条、第四十四条规定，行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内未履行义务，具有强制执行权的行政机关可以强制执行；行政机关在作出强制执行决定前，应当事先书面催告当事人履行义务；经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定，强制执行决定应当以书面形式作出，并载明强制执行的理由和依据、强制执行的方式和时间、申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限等；对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除；当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。《若干规定》第十一条第三款规定，市或者区、县人民政府责成有关部门强制拆除违法建筑的，应当在强制拆除的七日前发布通告。被告在作出责令限期拆除决定后，原告逾期未履行义务，被告在规定期限内向原告进行催告、公告无果情形下，作出强拆决定，并按法律规定进行通告，执法程序并无不当。综上，原告的诉讼请求缺乏事实和法律依据，本院难以支持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告倪福兴的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由原告倪福兴负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提出上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于上海市第一中级人民法院。审判长  陆卫民审判员  徐成文审判员  卫志成二〇一七年十月三十日书记员  周 欣附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。