浙江省兰溪市人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙0781行初358号 原告楼晓蔚，男，1973年7月15日出生，汉族，住浦江县。 委托代理人王新亮，北京京平律师事务所律师。 被告浦江县人民政府浦南街道办事处，住所地浦江县浦南街道平七路1号。 法定代表人王军勇，主任。 委托代理人黄玄耀，浙江良友律师事务所律师。 第三人浦江县浦南街道文溪社区居民委员会，住所地浦江县浦南街道文溪村。 法定代表人楼开长，主任。 委托代理人黄英，浙江仙华律师事务所律师。 第三人楼秀清，女，1976年8月31日出生，汉族，住浦江县。 第三人贾丽燕，女，1982年7月7日出生，汉族，住浦江县。 原告楼晓蔚与被告浦江县人民政府浦南街道办事处、第三人浦江县浦南街道文溪社区居民委员会、第三人楼秀清、第三人贾丽燕房屋拆迁管理行政协议一案，原告于2019年5月13日向本院提起行政诉讼，本院受理后，依法向被告及第三人送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年6月18日公开开庭审理了本案。原告楼晓蔚及其委托代理人王新亮，被告浦南街道办事处法定代表人王军勇及委托代理人黄玄耀，第三人文溪社区居委会委托代理人黄英到庭参加诉讼。第三人楼秀清、贾丽燕经本院合法传唤，无正当理由拒不到庭。经浙江省高级人民法院批准，本案依法延长审理期限，现已审理终结。 原告楼晓蔚诉称，原告系浦江县浦南街道文溪村村民，在本村拥有合法的宅基地和房屋。2017年1月，经浦江县城中村改造工作领导小组办公室批准，文溪村开始实施城中村改造，为完成县政府的城中村改造拆迁任务，被告及第三人 浦南街道文溪社区居民委员会专门成立了浦南街道文溪社区城中村改造指挥部（下简称指挥部）以共同实施文溪村的城中村改造工作。因原告认为本村的城中村改造违反民主议定程序，补偿安置标准不合法、不合理，所以不同意签订涉及本人房屋的《城中村改造补偿安置协议》（补充协议）。但原告获知2018年9月30日，被告浦江县人民政府浦南街道办事处与第三人楼秀清、贾丽燕签订了涉及原告房屋的编号为8-68的《城中村改造补偿安置协议》（补充协议），原告认为，第三人楼秀清、贾丽燕无权代理原告与被告签订该协议，该协议无效。故原告诉请：1、撤销被告与第三人楼秀清、贾丽燕签订的8-68号《城中村改造补偿安置协议》（补充协议）；2、诉讼费由被告承担。 原告楼晓蔚依法向本院提交了以下证据： 1、原告房产证、身份证复印件，证明原告诉讼主体资格； 2、《城中村改造补偿安置协议》（补充协议）复印件一份，证明补充协议存在； 3、文溪城中村改造公告复印件一份、授权委托书复印件一份，证明文溪城中村改造完全是政府行为，文溪村村民与文溪社区居委会签订的协议无效，因为签约日期早于公告发布日期，程序不合法； 4、民意调查宣传资料复印件一份，证明被告威胁恐吓村民、企图改变村民意愿，逼迫村民违心表态，证明被告威胁恐吓村民贯穿文溪城中村改造全过程； 5、第6、9、17、18、22村民小组拆迁民意调查意向表复印件五份，证明民意调查结果表明，92%以上的村民由于拆迁补偿价格太低反对拆迁，村民代表大会无权代表村民意见； 6、原浦南街道办事处主任张杰给6位村民的四份拆迁结算单子复印件和6位村民的情况说明，证明村民签约是上当受骗而签的，被告在召开村民代表会议时，全体村民代表也是被欺骗的； 7、证人证言八份，证明证据4、5、6完全属实。 被告浦南街道办事处辩称，2016年8月10日，浦江县人民政府印发了浦政发（2016）19号《浦江县人民政府文件》文件明确《浦江县城中村改造集聚区安置实施办法（试行）》已经县政府研究同意，于2016年9月15日起施行。依据《浦江县城中村改造集聚区安置实施办法（试行）》第四章实施程序，文溪社区组织编制了《浦江县浦南街道文溪社区城中村改造实施方案》并于2017年1月9日经村民（社区）代表大会通过，同日被告将上述实施方案报浦江县城中村改造工作领导小组办公室书面审查，同日得到浦江县城中村改造工作领导小组办公室的书面批复，原则同意《浦江县浦南街道文溪社区城中村改造实施方案》，可以组织实施。依据《浦江县浦南街道文溪社区城中村改造实施方案》第二条规定，2017年2月4日成立了文溪社区城中村改造领导小组并设指挥部，被告协助其在文溪社区城中村改造工作中进行政策宣传、指导、解读，耐心做好签约过程中的说服、引导工作。至2017年12月19日文溪社区《城中村改造补偿安置协议》签约率达到99.89%。被告认为原告与文溪社区签订的《城中村改造补偿安置协议》（补充协议）程序上符合法律、法规、规范性文件之规定，实体上权利义务完全遵循《浦江县浦南街道文溪社区城中村改造实施方案》的规定进行约束，签订协议是自愿达成的，是双方真实意思的表示，被告、文溪社区不存在采取欺诈、胁迫、停水、停电、殴打、连坐等手段迫使原告签订《城中村改造补偿安置协议》及其补充协议的情形，该协议应当合法有效。原告楼晓蔚与贾丽燕为夫妻，与楼秀清为同胞姐妹。8-68号《城中村改造补偿安置协议》系楼晓蔚本人签字，安置两套房屋建筑面积共180㎡，后签订补充协议，由贾丽燕、楼秀清签字，有委托书，安置四套房屋建筑面积共350㎡。不论从夫妻共有或者从“家庭户”家庭成员角度看，均构成表见代理，原告诉称贾丽燕、楼秀清无权代理签订补充协议不予认同。综上，请求法院依法判决。 被告浦南街道办事处依法向本院提交了以下证据： 1、《浦江县城中村改造集聚区安置实施办法（试行）》一份，证明浦江县城中村改造规范性文件生效施行，有普遍约束力； 2、浦城改办（2016）2号文件《关于浦江县城中村改造一期工程前期相关工作的请求》、浦江县人民政府常务会议纪要（2016）5号各一份，证明浦江县城中村改造一期工程（包含文溪社区在内）已经浦江县人民政府常务会议同意通过； 3、《浦江县浦南街道文溪社区城中村改造实施方案》及修正方案、村民代表签到表、会议记录各一份，证明浦江县浦南街道文溪社区城中村改造实施方案通过程序履行到位； 4、关于《浦江县浦南街道文溪社区城中村改造实施方案》请示及请示批复各一份，证明《浦江县浦南街道文溪社区城中村改造实施方案》县城改办已同意； 5、文溪城中村改造指挥部成立文件一份，证明该指挥部为文溪社区城中村改造实施主体； 6、被告委托书及文溪社区公告一份，证明已履行发布公告义务； 7、《城中村改造补偿安置协议》、《城中村改造补偿安置协议》（补充协议）及委托书复印件各一份，证明案涉协议合法有效； 8、《金华市婺城区城中村改造实施细则》一份，证明金华市管辖范围内有类似城中村改造行为； 9、浙政办发（2016）154号文件《全省“除隐患、保安全、促转型”治危拆违攻坚战行政方案》，证明城中村改造是执行落实省委、省政府决策部署的行为。 第三人文溪社区居民委员会述称，浦江县浦南街道文溪社区城中村改造项目按县政府规定的文件办理，程序合法，符合法律规定。文溪社区根据《浦江县城中村改造集聚区安置实施办法（试行）》制定了《浦江县浦南街道文溪社区城中村改造实施方案》，于2017年1月9日经社区居民代表大会通过，并获得浦江县城中村改造工作领导小组办公室批复同意。第三人贾丽燕与原告楼晓蔚为夫妻，第三人楼秀清系原告妹妹。农村宅基地以户为单位申请建房，贾丽燕系原告妻子，当然有权代表原告签订协议，因此其与文溪社区居委会签订的协议是合法有效的。且文溪社区居委会从未威胁、恐吓第三人，原告妻子、妹妹一起在腾空单上也进行了签字确认，更说明其对协议内容是明知且认可的。综上，请求依法驳回原告的诉请。 第三人文溪社区居委会依法向本院提交了以下证据： 1、《城中村改造补偿安置协议》、《城中村改造补偿安置协议》（补充协议）各一份，证明原告与被告自愿签订了《城中村改造补偿安置协议》合法有效； 2、腾空验收单一份，证明原告明知《城中村改造补偿安置协议》约定的权利义务，自愿腾空并签订腾空单； 3、领取存单的名单，证明领取补偿款情况； 4、委托书复印件一份，证明代签的协议合法有效。 第三人贾丽燕述称，2018年9月30日，拆迁工作中工作人员强制把我带到拆迁指挥部铁棚，逼我签字，我告知他们我与楼晓蔚已离婚，没有资格签字，但他们还是强逼我签字，我签字没有经过楼晓蔚授权。 第三人贾丽燕未提交证据。 第三人楼秀清未答辩，亦未提交证据。 经庭审质证，本院对各方当事人提交的证据认证如下： 一、对原告提交的证据1、2、3，被告和第三人文溪社区居委会均表示对证据的真实性无异议，对证据3的证明目的有异议，本院对证据1、2、3的真实性予以认定；对原告提交的证据4、5，被告和第三人文溪社区居委会对证据三性均提出异议，本院认为，证据4、5均为复印件，没有原件，对其真实性无法认定，故本院对证据4、5不予认定；对原告提交的证据6、7，被告和第三人文溪社区居委会对证据三性均提出异议，认为证据6、7属证人证言，证人必须出庭作证，否则不予质证，其中证据6形式不合法，与本案诉请撤销协议无关联，后面几页是阿拉伯数字，没有显示是张杰写的，指向性予以否认。本院认可被告和第三人文溪社区居委会的观点，对证据6、7不予认定。 二、对被告提交的证据1-9，第三人文溪社区居委会均无异议，原告除认可证据1、5及证据6中的公告的真实性外，对其余证据的真实性均有异议，本院认为，在原告未提供反证的情况下，结合本案案情，对被告提交的证据1-6、8-9的真实性均予以认定，因被告提交的证据7中的委托书为复印件，未提交原件，本院对证据7中的委托书不予认定，对证据7中的《城中村改造补偿安置协议》、《城中村改造补偿安置协议》（补充协议）的真实性予以认定。 三、对第三人文溪社区居委会提交的证据1-4，被告均无异议，原告对证据1、2的合法性均有异议，对证据3无异议，对证据4真实性有异议，原告没有写过委托书。结合本案案情，本院对第三人提交的证据1-3的真实性予以认定。因第三人文溪社区居委会提交的证据4为复印件，未提交原件，本院对证据4不予认定。 经审理查明，原告楼晓蔚系浦江县浦南街道文溪村村民，在该村有房产,权证号为浦房权证浦阳字第××号，证载面积151.71平方米。2016年8月10日《浦江县城中村改造集聚区安置实施办法（试行）》经浦江县政府研究同意。2017年1月9日被告浦南街道作出浦南办［2017］3号文件申请通过《浦南街道文溪社区城中村改造实施方案》，浦江县城中村改造工作领导小组办公室于同日作出浦城改办［2017］4号文件对被告浦南街道的申请作出同意批复，浦南街道文溪社区城中村改造工作开始。原告楼晓蔚以住房改造户名义于2017年12月15日与改造安置单位中共浦江县浦南街道文溪社区委员会、浦江县浦南街道文溪社区居民委员会、浦江县浦南街道文溪村股份经济合作社签订浦南街道文溪村8-68号《城中村改造补偿安置协议》。2018年9月30日，上述改造安置单位与楼晓蔚签订浦南街道文溪村8-68号《城中村改造补偿安置协议》（补充协议），补充协议约定，实际丈量或确权、认定的合法建筑占地面积为53.77平方米；实际丈量或确权、认定的合法房屋建筑面积为213.75平方米。以原合法建筑占地面积与安置建筑面积1:3.5比例进行计算为188.2平方米。依据本村城中村改造实施方案等相关规定，核定可安置高层住宅套数4套，建筑面积350平方米。安置房房款按项目工程成本基准价结合楼层朝向等因素评估结算。高层公寓的项目工程成本基准价为2000元／平方米。原告前妻贾丽燕、原告妹妹楼秀清在补充协议上签字。同日，第三人楼秀清、贾丽燕在腾空验收单上签字。原告楼晓蔚与第三人楼秀清、贾丽燕非同住成年家属。原告楼晓蔚以第三人楼秀清、贾丽燕无权代理本人签订补充协议为由，向本院提起行政诉讼，请求撤销补充协议。 另查明，金华市中级人民法院（2019）浙07行终438号行政判决书判决撤销浦南街道文溪村8-68号《城中村改造补偿安置协议》。 本院认为，被诉的《城中村改造补偿安置协议》（补充协议）系行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第（十一）项规定的行政协议。《浦江县城中村改造集聚区安置实施办法（试行）》第四条规定，街道办事处是本辖区城中村改造集聚区安置的责任主体，村（社区）是本辖区城中村改造的工作主体，因此，本案被诉《城中村改造补偿安置协议》（补充协议）的法律后果应由原告所在的浦江县浦南街道办事处承担。城中村改造应当坚持村民自愿原则。本案中，浦南街道文溪社区城中村改造系基于新农村建设需要，经文溪社区村民代表大会审议并经浦江县人民政府批准同意。但本案《城中村改造补偿安置协议》（补充协议）系由原告前妻贾丽燕、原告妹妹楼秀清签订，而第三人楼秀清、贾丽燕与上诉人不是同住家属。被告亦不能提供有效证据证明第三人楼秀清、贾丽燕系受原告委托签订本案协议，且原告不予追认。因此，本案《城中村改造补偿安置协议》（补充协议）不是原告的真实意思表示。根据《中华人民共和国合同法》第四十八条第一款规定：“行为人没有代理权、超越代理权或者代理权终止后以被代理人名义订立的合同，未经被代理人追认，对被代理人不发生效力，由行为人承担责任。”本案所涉《城中村改造补偿安置协议》（补充协议）对原告不发生法律效力，应予撤销。综上，本院对原告的诉讼请求予以支持。依照《中华人民共和国合同法》第四十八条第一款，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》二十七条第二款之规定，判决如下： 撤销编号为浦南街道文溪村8-68号的《城中村改造补偿安置协议》（补充协议）。 案件受理费50元，由被告浦江县人民政府浦南街道办事处负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省金华市中级人民法院。 审 判 长  陈孝忠 人民陪审员  叶来锦 人民陪审员  戴义陈 二〇二〇年五月十一日 代书 记员  邵衡丹