福建省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2017）闽行终189号 上诉人（原审原告）宁德市天森广告有限公司，住所地宁德市蕉城区城东路西侧14-1号一楼。 法定代表人池丽珠，总经理。 委托代理人傅超才、巫立伟，福建华巍律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）宁德市住房和城乡建设局，住所地福建省宁德市东侨经济开发区闽东中路12号。 法定代表人何必良，局长。 委托代理人陈美庆，男，宁德市住房和城乡建设局工作人员。 委托代理人蔡作斌，福建黎民友律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）宁德市城市管理行政执法局，住所地福建省宁德市东侨经济开发区天湖东路18号。 法定代表人郭孟希，局长。 委托代理人董帝銮、杨贤校，福建惠尔律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）宁德市蕉城区人民政府，住所地福建省宁德市八一五路11号。 法定代表人郭文胜，区长。 委托代理人池宇清，福建之秀律师事务所律师。 委托代理人陈长辉，福建之秀律师事务所实习律师。 被上诉人（原审被告）宁德市东侨经济技术开发区管理委员会，住所地福建省宁德市东侨经济开发区陈普路8号东侨政务中心。 法定代表人杨良辉，主任。 委托代理人蔡作斌、蔡述星，福建黎民友律师事务所律师。 宁德市天森广告有限公司（以下简称天森广告公司）因诉宁德市住房和城乡建设局（以下简称宁德市住建局）、××城市管理行政执法局（以下××执法局）、宁德市××人民政府（以下××城区政府）、××经济技术开发区管理委员会（以下简称东侨管委会）行政强制一案，不服福州市中级人民法院（2016）闽01行初149号之一行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。 原审认定，宁德市人民政府于2015年12月4日以蕉城区政府、东侨管委会和市直有关单位为受文单位作出宁政文〔2015〕375号《宁德市人民政府关于印发宁德中心城区及周边区域户外广告牌整治方案的通知》（以下简称375号《整治方案》），规定了宁德中心城区及周边区域户外广告牌整治方案，其中清理整治的具体目录由宁德市住建局负责提供，对高速公路控制区范围外的未经审批设置的广告牌予以拆除，第一批集中拆除阶段（2015年12月8日-2016年1月25日）由宁德市住建局提供第一批处置目录清单，宁德市执法局会同蕉城区政府、东侨管委会以及交通等部门，对应拆除的广告牌采取公告或送达法律文书方式，落实拆除前的告知程序，之后由蕉城区政府、东侨管委会、市交通局、福宁、罗宁高速公路公司组织拆除队伍，依法依规予以拆除；第二批（2016年3月1日-2016年4月30日）由宁德市执法局会同蕉城区政府、东侨管委会，对应拆除的广告牌采取公告或送达法律文书方式，落实拆除前的告知程序，之后由蕉城区政府、东侨管委会组织拆除队伍，依法依规予以拆除。 2016年1月8日，宁德市住建局向蕉城区政府、东侨管委会、宁德市执法局作出《宁德市住房和城乡建设局关于移交拆除广告牌清单的函》（宁建函〔2016〕8号），划分了蕉城区和东侨经济技术开发区的广告牌范围。其中东侨范围广告牌拆除清单第3号（现场照片编号L1）中载明，广告牌设置位置“A道1985K+100M”，是否审批为“未审批”，广告内容为“互享家居”，控制区内外为“控制区外”。福宁高速市行政执法局户外广告牌拆除清单（蕉城区范围）第18号（现场照片编号24）载明广告牌设置位置“B道1974K+650M”，是否审批为“未审批”，广告内容为“三本山茶油”，控制区内外为“控制区外”；第20号（现场照片编号26）载明广告牌设置位置“B道1974K+210M”，是否审批为“未审批”，广告内容为“香知香伴，伊生伊世”，控制区内外为“控制区外”。罗宁高速市行政执法局户外广告牌拆除清单（蕉城区范围）第11号（现场照片编号47）载明广告牌设置位置“B道1989K+810M”，是否审批为“未审批”，广告内容为“九洋大黄鱼”，控制区内外为“控制区外”。 2016年1月14日宁德市住建局××宁德市执法局在《闽东日报》上发布了《关于整治拆除中心城区及周边区域违法设置广告牌的公告（2016年第一批）》，公告称：1、当事人（设置者）从公告之日起7天内携带有关材料到宁德市住建局核对；2、当事人（设置者）从公告之日起10天内须自行拆除所违法设置的户外广告牌招牌及其建（构）筑物，逾期未拆除的，按照375号《整治方案》要求，政府相关部门将组织拆除队伍依法予以强制拆除。2016年2月3日、4日和3月中旬，上述广告牌被强制拆除。 原审裁定认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案中，从原告提交的广告牌照片上看，原告主张的位于罗宁××道××、罗宁××道1989Ｋ＋810Ｍ、福宁××道1974Ｋ＋650Ｍ、福宁××道1974Ｋ＋210Ｍ处的四面广告牌内容与被告宁德市城管局提供的户外广告牌档案表中相应位置的广告牌内容均不一致。虽然原告庭后补充提交了由工商行政管理部门出具的《户外广告登记证》及《证明》，但上述材料显示广告发布单位为福建省金苑广告传媒有限公司（以下简称金苑广告传媒公司），原告未能举证证明其与该公司间的关系，且上述材料中各广告的发布位置与原告在诉状中陈述的广告位置不能一一对应。综上，原告不能证明其与本案被诉行政强制行为间具有利害关系。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项的规定，裁定驳回原告天森广告公司的起诉。 天森广告公司不服原审裁定，提起上诉，请求依法撤销原审裁定，改判支持其原审诉讼请求。理由如下：1.涉诉的两座分别位于宁德南站互通口、漳湾下仓村埂头的广告牌，上诉人原审提供的证据二福建省金苑广告装饰工程有限公司与天森广告公司的《转让协议》及《户外广告登记证》中列明的设置地点（桩号）、广告名称（内容）与宁德市执法局原审提供的证据四天森广告公司户外广告牌档案表是一一对应的；2.上诉人原审提供的证据二《土地租赁协议》和工商部门出具的《证明》，足以证明位于福宁××道1974Ｋ，广告内容为“三本山茶油”的广告牌系上诉人所有；且与宁德市执法局原审提供的证据四天森广告公司户外广告牌档案表所确认的设置地点（桩号）、广告名称（内容）是一一对应的。3、上诉人原审提供的证据二廉水公司与天森广告公司《转让协议》和工商部门出具的《证明》，足以证实位于罗宁××道1989Ｋ，广告内容为“九阳大黄鱼”的广告牌系上诉人所有；且与被上诉人二原审提供的证据四《天森广告公司户外广告牌档案表》所确认的设置地点（桩号）、广告名称（内容）是一一对应的。 宁德市执法局答辩称，上诉人声称位于“罗宁××道××、福宁××道1974Ｋ＋210Ｍ、福宁××道1974Ｋ＋650Ｍ、福宁高速Ｂ道1989Ｋ＋810Ｍ”的广告牌系其所有，但上诉人未能证明涉诉户外广告牌系其所有，无法证明其符合提起行政诉讼条件，原审认定事实正确，适用法律正确，程序合法。请求维持原裁定，驳回上诉。 蕉城区政府答辩称：1.上诉人原审提供的《土地租赁协议》及《转让协议》中所列明的四面广告牌位置与本案被拆除的四面广告牌设置地点无法一一对应；2.上诉人原审提交的照片中该四面广告牌与被上诉人宁德市执法局提供的户外广告牌档案表中相应位置的广告牌内容均不一致；3.上诉人提交的《户外广告登记证》及《证明》上显示的广告发布单位系金苑广告传媒公司，且上述材料中各广告的发布位置均与上诉人主张的广告牌位置无法一一对应。上诉人无法举证证明被拆除广告牌系其所有，其与本案强制行为无利害关系且被本案适格主体，请求驳回上诉，维持原裁定。 宁德市住建局、东侨管委会未提交答辩意见。 各方当事人原审中提交的证据和法律依据均已随案移送本院，经审查，相关证据在原审中均经过举证质证。 二审中，天森广告公司补充提交了两份证据：1.宁德市广告协会于2017年2月17日出具的《证明》，主要内容为经该协会向有关当事人了解知悉，涉案的四块广告牌均属天森广告公司所有，其户外广告发布相关事宜均全权委托金苑广告传媒公司代理；2.金苑广告传媒公司于2017年2月17日出具的《证明》，主要内容为天森广告公司拥有涉案四块广告牌所有权，且均委托金苑广告传媒公司以自己名义发布广告。以上二证据共同证明，涉案四座广告牌均为上诉人所有，四被上诉人均参与拆除行为，应承担行为违法的相关责任。 经质证，宁德市住建局对证据1、2的真实性、合法性、关联性均有异议。宁德市执法局、东侨管委会同意宁德市住建局的质证意见。蕉城区政府同意宁德市住建局的质证意见，并认为证据1、2均不符合证据形式要求，单位出具证明的，除了应加盖本单位公章外，具体经办人员亦应在证明上签字确认。 本院认为，证据1虽然为宁德市广告协会出具的《证明》，但该证据的内容仅系该协会向有关当事人了解知悉，故对该证明的真实性、合法性予以确认，对其关联性不予确认；证据2仅系金苑广告传媒公司单方出具的孤证，且未有其他相关证据予以证明，故对其真实性不予确认。 对原审查明的事实，本院予以确认。 本院认为，本案中，天森广告公司提起行政诉讼，请求确认有关行政机关对其涉案四个广告牌拆除行为违法，并请求一并审查拆除行为所依据的375号《整治方案》的合法性。但天森广告公司未能提交其系涉案四个广告牌权益人的充分证据，其与被诉行政行为之间存在利害关系的依据不足，故天森广告公司对四个被上诉人的起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条之规定。而对行政行为起诉的成立，是一并请求对其所依据的规范性文件进行审查的前提。因此在针对被诉行政行为的起诉条件尚不成立的情况下，天森广告公司针对375号《整治方案》提起一并审查的请求亦不成立。原审据此裁定驳回天森广告公司的起诉，并无不当。 综上，天森广告公司的上诉请求缺乏事实及法律依据。原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  王江凌 审判员  朱志闽 审判员  史寅超 二〇一七年十月三十日 书记员  雷 昕 附件：本案适用的法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； ……