河南省郑州市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）豫01行终86号上诉人（原审原告）张春梅，女，汉族，1957年2月20日出生，住郑州市金水区。上诉人（原审原告）薛喜云，女，汉族，1956年12月27日出生，住郑州市金水区。上诉人（原审原告）常刘顺，男，汉族，1939年11月14日出生，住郑州市金水区。上诉人（原审原告）常守平，男，汉族，1977年12月13日生，住郑州市金水区。上诉人（原审原告）常好强，男，汉族，1982年1月16日生，住郑州市金水区。上诉人（原审原告）常国贤，男，汉族，1946年8月13日生，住郑州市金水区。上诉人（原审原告）常亚彬，男，汉族，1996年10月9日生，住郑州市金水区。七上诉人委托代理人刘德宇、刘长红，金博大律师事务所律师。被上诉人（原审被告）郑州市郑东新区龙子湖街道办事处，住所地河南省郑州市郑东新区薛夏南街与小夏街交叉口西北角院内，统一社会信用代码114101000052795145。负责人王少辉，主任。委托代理人涂峰，该单位工作人员。委托代理人秦芳芳，河南佳鑫律师事务所律师。被上诉人（原审第三人）河南省郑州市郑东新区龙子湖街道办事处陈三桥社区居民委员会，地址郑州市郑东新区薛夏南街与姚夏路交叉口东陈三桥社区广场东侧，统一社会信用代码55410105MEA414122X。法定代表人张发奎，主任。委托代理人谢保领，河南佳鑫律师事务所律师。上诉人张春梅等七人因诉郑州市郑东新区龙子湖街道办事处（以下简称龙子湖办事处）、第三人河南省郑州市郑东新区龙子湖街道办事处陈三桥社区居民委员会（以下简称陈三桥居委会）强制拆除行为违法一案，不服河南省中牟县人民法院（2019）豫0122行初93号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。原审审理查明：为落实郑州市市委、市政府实施国际商都和“三大一中”战略，加快构建生态文明示范区，郑州市郑东新区管理委员会（以下简称郑东管委会）决定建设环城高速生态景观绿化带，为此制定了《郑东新区2016年环城高速景观绿化提升工程实施方案》。原告张春梅等7人原系陈三桥村民委员会六组村民，涉案地块原村组未与村民签订书面承包合同。村改居后，7原告仍享有原小组分配的承包地，该工程涉及六组集体土地。按照方案要求，2016年2月1日，郑州市郑东新区农村工作办公室作为甲方与龙子湖办事处作为乙方签订《包干补偿协议书》，约定甲方使用乙方管辖范围内陈三桥等集体土地，用于京港澳高速（东侧200米、西至东四环东绿化线）生态景观带绿化和连霍高速（南侧）生态景观带绿化建设，并约定包干补偿标准为每亩土地5万元。2016年2月19日，郑州市郑东新区农村工作办公室（甲方）又与龙子湖办事处（乙方）签订《土地使用协议书》，约定甲方使用乙方管辖范围内的集体土地，土地使用位置在连霍高速南侧郑东新区段、京珠高速郑东新区段，土地使用年限从2016年3月1日至2028年2月28日止，共12年，如遇征地拆迁方可自然终止；土地使用金额按照每年2,000元/亩执行（租赁费用含政府对高速两侧绿化用地连霍高速每年600元/亩、京珠高速每年450元/亩的补贴部分），每三年上调一次，增幅10%。甲方每年3月30日将当年土地使用金支付给乙方。2017年3月原告等人所在村组相关土地上附着物被清除。后郑东管委会将包干补偿费拨付至龙子湖办事处，龙子湖办事处将部分款项拨付至陈三桥居委会，居委会最终以35,000元/亩的包干补偿标准拨付给原告等人。目前，涉案地块工程已经完工。原告等7人认为其果树系郑东管委会、龙子湖街道办事处强制清除、毁损，2018年9月，7原告以郑东管委会、龙子湖街道办事处为被告，以陈三桥居委会为第三人分别向郑州市中级人民法院提起行政诉讼。郑州市中级人民法院经审查认为，原告提供的证据不能证明郑东管委会实施了强制拆除行为，原告以郑东管委会为被告系主体不适格，而对于原告以龙子湖街道办事处为被告的一审案件，应由有管辖权的基层法院审理，遂裁定将该7件系列案移送本院审理。本院受理后，经当事人同意，依法对该系列案进行合并审理。另查明，陈三桥居委会居民常马群等一百余人（包含本案原告）曾另案提起以郑东管委会、龙子湖办事处为被告，陈三桥居委会为第三人，请求确认郑东管委会、龙子湖办事处占用常马群等人承包经营的集体土地进行环城高速景观绿化工程建设的行为违法之诉。郑州市中级人民法院于2019年3月6日作出（2018）豫01行初329号行政判决，认定清除果树行为与占地行为，行为内容不同，不属同一法律关系，判决确认郑东管委会占地行为违法。郑东管委会不服，提起上诉，2019年6月25日，河南省高级人民法院作出（2019）豫行终1430号行政判决，驳回上诉，维持（2018）豫01行初329号行政判决。原审法院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。根据上述规定，当事人提起行政诉讼，应当具有事实根据。本案中，原告诉请确认被告龙子湖办事处强制清除、毁损其果树的行为违法。根据原告提供的证据，不能证明清除果树行为系由被告作出，被告亦予以否认，因此，原告对被告的起诉缺乏事实根据，不符合法律规定的提起行政诉讼的起诉条件。关于第三人陈三桥居委会是否应承担法律责任的问题。《中华人民共和国民法通则》第七十五条第二款规定，公民的合法财产受法律保护，禁止任何组织或者个人侵占、哄抢、私分、破坏或者非法查封、扣押、冻结、没收。因本案原告对其承包土地上的合法附着物享有所有权，其果树被清除，财产受到损失的，应由实施该行为的一方当事人承担法律责任。庭审中，被告称系第三人陈三桥居委会实施了涉案果树清除行为，第三人也自认原告等人的果树清除行为系其所为，虽第三人辩称在清除土地附属物之前，已经过村民会议讨论决定且与大多数村民达成口头补偿协议，清除行为是第三人与大多数村民合意的结果，不存在强制清除，但原告对此不予认可，本院对第三人的抗辩不予采纳。纵观本案，第三人作为居委会既无行政强制职权，亦未受到其他行政机关的委托或者授权，第三人未经财产权利人同意而清除其果树，已构成民事侵权。对第三人的民事侵权行为如何评价的问题，已经超出行政诉讼的受案范围，不宜由本案进行裁判。原告等人可通过民事诉讼寻求救济。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项、第（四）项，《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回原告张春梅、薛喜云、常刘顺、常守平、常好强、常国贤、常亚彬的起诉。原告张春梅等7人每人预交案件受理费50元，予以退还。上诉人张春梅等7人上诉称：一、本案中，上诉人土地上的果树被清除、毁损的违法行为系被上诉人龙子湖街道办事处所为。被上诉人在其提交的文件中对于该违法事实已明确自认。一审法院对于上述事实的认定明显错误。1、在2017年12月26日龙子湖街道办事处出具的《关于京珠高速两侧绿化涉及龙子湖街道办事处陈三桥土地情况说明》中，龙子湖街道办事处称“环城高速绿化工程是郑州市2016年生态绿化的重点工作，我办按照《郑州市环城高速林业生态景观带建设方案》（郑农小组[2015]5号）、（《郑东新区管委会关于印发郑东新区2016年环城高速景观绿化提升工程实施方案的通知》（郑东文[2016]11号、《郑州市人民政府关于印发2016年郑州市林业生态建设工作实施方案的通知》（郑政文[2016]18号）及《郑东新区管委会2月17日环城高速景观绿化工程会议纪要》（郑东会纪[2016]16号）、《郑东新区管委会2月25日环城高速景观绿化工程会议纪要》（郑东会纪[2016]17号）等相关文件的要求，结合工作实际，对辖区内涉及京珠高速200米绿化范围内附属物依法开展拆除清理工作。目前已按市政府、管委会的建设方案，对环城高速200米种植绿化树木、并做相应的景观建设。”2、根据2018年3月20日龙子湖街道办事处提供的《关于京珠高速两侧绿化涉及龙子湖街道办事处陈三桥土地情况补充说明》，龙子湖街道办事处称“环城高速绿化工程是郑州市2016年生态绿化的重点工作，我办按照《郑东新区管委会关于印发郑东新区2016年环城高速景观绿化提升工程实施方案的通知》（郑东文[2016]11号）等相关文件的要求，结合工作实际，对辖区内涉及京珠高速200米绿化范围内附属物依法依规开展拆除清理工作，用途是进行绿化建设，目的是建设环城高速生态景观绿化，实施国际商都和“三大一中”战略，加快构建生态文明示范区建设。”3、被上诉人庭审中认可涉案土地附属物补偿款系龙子湖街道办事处提供资金。4、根据郑东新区管委会提供的《土地使用协议书》、《包干补偿协议书》，郑州市郑东新区农村工作办公室与龙子湖街道办事处所签订租地协议，龙子湖街道办事处将涉案村民土地出租给郑东新区管委会，涉案土地上附属物系龙子湖街道办事处清除。5、村民代表常金河等人向郑州市森林公安局报案，森林公安局调查后认定“现场完全灭失，无法鉴定”为由让村民去法院诉讼。在起诉郑州市森林公安局不作为的诉讼中，郑州市森林公安局提供了2017年12月26日龙子湖街道办事处出具的《关于京珠高速两侧绿化涉及龙子湖街道办事处陈三桥土地情况说明》2018年3月20日龙子湖街道办事处提供的《关于京珠高速两侧绿化涉及龙子湖街道办事处陈三桥土地情况补充说明》等政府文件，说明公安机关调查的证据也显示上诉人土地上附着物被清除、毁损的行为系被上诉人龙子湖街道办事处所为。6、上诉人及其他村民起诉郑州市郑东新区管委会违法占用涉案土地建绿化项目，经过郑州市中级法院和河南省高级法院两审终审（2019）豫行终1430号行政判决，一致认定郑东新区管委会占地行为违法。涉案土地附属物的清除，也是为了郑东新区管委占地方便，因此，属于事实行政行为，龙子湖街道办事处应承担法律责任。综上，一审法院关于“上诉人（原审原告）对被告的起诉缺乏事实根据，不符合法律规定的提起行政诉讼的起诉条件。”的认定，明显与客观事实不符。二、本案中，相关书证已经证实被上诉人组织人员实施了对上诉人地上附着物的清除、毁损行为，第三人的自认并不能导致被上诉人法律责任的免除。一审法院仅依据第三人自认将本案认定为民事侵权，显然错误界定了本案的法律关系。这一做法与事实不符，适用法律错误。第三人对于清除村民土地上的果树行为予以自认与事实不符，第三人为帮助被上诉人逃脱法律责任的事实不应当认定。被上诉人提交的相关书证和出具的有关文件，显示被上诉人负责对其辖区内涉及京珠高速200米绿化范围内附属物依法依规开展拆除清理工作。即便第三人参与了具体的清理工作，但这也只是在被上诉人的组织、安排下从事的行为。根据被上诉人提交的书证来看，强制拆除地上附着物的目的是为了京珠高速200米的绿化工程，目的是建设环城高速生态景观绿化，实施国际商都和“三大一中”战略，加快构建生态文明示范区建设，显然这与第三人并无任何关系，第三人本身在本案中并没有强制拆除上诉人地上附着物的动机和资金。况且，事实上，地上附着物的清理并非由第三人完成。根据上诉人再庭审中提交的现场拆除照片和视频及证人证言等证据资料，现场清理人员显然已经超过第三人的范围。第三人在本案中积极自认的行为，不仅与客观事实不符，更是一种为了帮助被上诉人逃避法律责任的违法行为。综上，一审人民法院枉顾本案基本事实，仅依据第三人的自认，即将本案认定为民事侵权，显然错误。按照一审法院逻辑，所有的违法行政行为，只要有相关单位或者人员作出自认，都可以作为民事侵权行为处理。这岂不是纵容了真正的责任主体？也与人民法院既往的裁判标准不符。上诉人认为，一审法院认定事实错误，适用法律错误，恳请贵院依法撤销一审裁定，指定一审法院继续审理本案。二审查明的事实与一审一致。本院认为，上诉人所诉的强制清除附属物的行为属于事实行为，应以具体实施该行为的主体为被告，在实施主体不明情况下，可以根据用地项目的组织实施单位等情况确定可能的实施主体。本案原审第三人明确认可系其实施的清除附属物行为，有明确的实施主体，不适用推定的原则确定实施主体。上诉人根据有关文件推定实施主体为被上诉人龙子湖办事处，本院不予支持。上述主张原审第三人的具体实施行为系根据龙子湖办事处的安排所实施，但是否系接受安排实施的行为，只能依照陈三桥居委会的指认来确定，而本案中陈三桥居委会并不认可其实施行为系根据龙子湖办事处的指令所实施，故上诉人主张陈三桥居委会的实施行为系龙子湖办事处的指使，应由龙子湖办事处为适格被告的上诉理由不能成立。综上，一审裁定驳回原告起诉正确，二审应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 胡 涛审判员 耿 立审判员 付保东二〇二〇年五月十八日书记员 王晓光