浙江省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2017）浙行终648号 上诉人（原审原告）陈宏伟，男，1971年8月24日出生，汉族，住余姚市。 委托代理人袁裕来、冯英飞，浙江之星律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）余姚市人民政府，住所地余姚市北兰江路1号。 法定代表人奚明，市长。 委托代理人谢建文，余姚市人民政府工作人员。 委托代理人施迎科，浙江阳明律师事务所律师。 陈宏伟诉余姚市人民政府畜牧行政补偿一案，宁波市中级人民法院于2017年4月19日作出（2016）浙02行初94号行政判决。陈宏伟不服，向本院提出上诉。本院于2017年6月21日立案受理后，依法组成合议庭进行了审理。经最高人民法院批准，本案依法延长了审理期限。本案现已审理终结。 原审法院查明：1996年，原告未经审批使用临山镇新庵村土地建造了一家规模较大的养殖场。据原告陈述，场内约有土地面积20亩，框架结构房屋约有4500平方米，另有2000平方米钢棚，2006年后该养殖场用于生猪养殖。2014年4月17日，被告发布《余姚市饮用水水源一级保护区和姚江两岸100米范围内畜禽养殖污染综合治理实施方案》，要求列入上述治理范围内无相关合法审批手续的畜禽养殖场最迟在2014年6月底前完成关停和搬迁……对没有动物防疫条件合格证和土地审批手续的畜禽养殖场（户），按现有的“三改一拆”政策执行。同月25日，被告发布《余姚市畜禽养殖禁养区划分方案》，对余姚市区域内的禁养区划定了范围。2015年10月13日，被告发布《余姚市禁养区内畜禽养殖场关停搬迁实施方案》，要求“前二轮已治理区域”外的其它禁养区范围内的无合法审批手续的生猪养殖场最迟在2015年12月20日前完成关停和搬迁，并明确补助资金管理参照《余姚市畜禽养殖污染综合治理项目资金管理办法》（以下简称《办法》）执行。根据该《办法》第三部分记载，资金补助基本要求为：列入市畜禽养殖污染综合治理范围内的畜禽养殖场基础设施按要求拆除完毕，经市、镇两级验收核实后按规定享受转产补助费；因特殊原因，只停止畜禽养殖，没有拆除基础设施的畜禽养殖场不享受政策补助。另查明，2014年8月6日，养殖场实际经营者金亚忠因违反《畜禽规模养殖污染防治条例》第三十九条规定，余姚市环境保护局作出余环罚字[2014]第151号行政处罚，责令金亚忠立即停止生猪养殖，并处罚款29000元。此后，原告关停了涉案养殖场，但基础设施至今尚未拆除。2016年4月29日，原告向被告寄送了《履行法定职责申请书》，要求被告按照《浙江省畜禽养殖污染防治办法》（以下简称《污染防治办法》）第九条第一款规定，责令原告关闭养殖场，并对原告予以补偿。2016年6月7日，被告作出《关于对陈宏伟要求履行法定职责申请的回复》，告知原告养殖场已于2015年春节前正式停止养殖，但未拆除养殖场基础设施，不符合政策补助的相关要求，不予补偿。原告不服，于2016年7月1日向本院提起行政诉讼。 原审法院认为，《污染防治办法》第九条第一款规定：“禁止养殖区域内不得有畜禽养殖场（养殖小区）、养殖户从事畜禽养殖活动；已有的畜禽养殖场（养殖小区）、养殖户，由设区的市、县（市、区）人民政府限期转产转业、关闭；造成其经济损失的，应当依法予以补偿。”被告余姚市人民政府于2014年至2015年发布文件，把涉案养殖场列入禁养区。依照上述规定，被告余姚市人民政府具有作出是否给予行政补偿决定的法定职责。根据原告向被告寄送的《履行法定职责申请书》记载，原告在申请书中认为被告下发的相关文件和余姚市农林局、余姚市财政局制定的《办法》，只规定转产补助发放条件，未规定养殖场基础设施补偿事项，故应按照《污染防治办法》第九条第一款规定，对养殖场基础设施给予行政补偿。被告在答复中认为原告“至今未将养殖场基础设施拆除，故不符合政策补助的相关要求”，是根据原告的申请事项所作出的答复，答复范围包括转产补助和养殖场基础设施补偿。原告认为被告在答复中对养殖场基础设施补偿未作处理，与事实不符，不予采纳。《办法》第三部分规定，列入畜禽养殖场综合治理范围内的养殖户在拆除养殖场基础设施后方可按规定享受转产补助费。《余姚市饮用水水源一级保护区和姚江两岸100米范围内畜禽养殖污染综合治理实施方案》第二部分第（一）项规定：“……对没有动物防疫条件合格证和土地审批手续的畜禽养殖场（户），按现有的‘三改一拆’政策执行。”涉案养殖场未办理用地审批手续，且至今尚未拆除，被告在回复中认为原告不符合政策补助条件，符合上述规定，宜予认可。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定，原告起诉需要具体的诉讼请求和事实根据。涉案养殖场于2014年9月已经自行关闭，原告起诉要求被告根据《污染防治办法》第九条第一款规定，履行限期关闭的诉讼请求明显缺乏事实依据，其所提起的该项起诉不符合起诉条件，应予驳回。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告陈宏伟要求被告余姚市人民政府给予转产补助和养殖场基础设施补偿的诉讼请求。 陈宏伟上诉称：一、一审判决歪曲了上诉人的诉求。上诉人的诉求是要求被上诉人对养殖基础设施因为划入了禁养区而无法正常使用导致的损失进行补偿。养殖场被纳入禁养区而关闭，实质上就是因为公共利益被征收拆迁，依法应当按照或者参照宁波和余姚征收集体土地拆迁房屋的补偿标准给予补偿。二、被上诉人认为上诉人开设养殖场未经审批，该主张同样不能成立。法律并未规定建设农业设施需要审批，而且涉案地块1996年也未纳入城市规划区。三、被上诉人未提供当时的政策规定，一审也未依法调取。1996年，上诉人开设养殖场是响应政府的号召，上诉人的养殖符合当时的政策规定。请求二审法院撤销一审判决，责令被上诉人限期对上诉人养殖场的关停搬迁和补偿问题作出决定。 余姚市人民政府答辩称：一、原审判决认定事实清楚，证据确实充分。原审认定，答辩人收到上诉人邮寄的《履行法定职责申请书》后作出相应回复。上诉人陈宏伟涉案的养殖场未办理用地审批手续，且未拆除养殖场基础设施，不符合《办法》的相关规定，故不能享受政策补助。因涉案养殖场于2014年9月已经自行关闭，不存在《污染防治办法》第九条规定的应当补偿的养殖活动，上诉人要求答辩人履行限期关闭法定职责的诉讼请求缺乏事实依据。二、原审判决适用法律正确。由于答辩人作出的回复行为并无违反法律之处，原审法院适用《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定驳回上诉人的诉讼请求，适用法律完全正确，并无不当。请求二审法院驳回上诉，维持原判。 经审理，本院对原审判决认定的事实予以确认。 本院认为，关于案涉养殖场关停搬迁的补偿问题，现行的法律、法规并没有明确具体的规定。《污染防治办法》第九条虽规定了市、县人民政府对已有畜禽养殖场限期转产转业、关闭，造成经济损失的，应依法给予补偿。但具体如何补偿以及补偿的条件和前提，《污染防治办法》均未规定。余姚市农林局、余姚市财政局联合出台的规范性文件即《办法》，与“上位法”并不冲突，可以作为涉案相关行政行为的依据。该《办法》第三部分规定，没有拆除基础设施的畜禽养殖场不享受政策补助。故上诉人陈宏伟在拒不拆除原有基础设施的前提下，要求进行补助，不符合上述规定。被上诉人余姚市人民政府据此作出不予补助的《回复》，并无不当。本案中，对于上诉人要求被上诉人履行法定职责的申请，被上诉人已作回复处理，上诉人不服提起本案诉讼，请求撤销被上诉人作出的《关于对陈宏伟要求履行法定职责申请的回复》，责令被告作出关停决定，履行行政补偿职责。该诉讼请求实质上是要求人民法院对被上诉人作出的行政行为即上述《回复》的合法性进行审查。其中责令被上诉人作出关停决定并非一项独立的诉讼请求，原审法院将此视为一项诉讼请求并驳回上诉人的该项起诉，存在不当，本院予以指正。综上，原审法院判决驳回上诉人诉讼请求的结论正确。上诉人提出的上诉理由不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人陈宏伟负担。 本判决为终审判决。 （此页无正文） 审判长  陈建勋 审判员  马惟菁 审判员  惠 忆 二〇一七年十月九日 书记员  韦若莎