广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2017）粤71行终1726号上诉人（原审原告）：广东省建筑工程总公司房地产开发公司。住所地：广州市越秀区白云路**白云大厦****。法定代表人：陈鹏，总经理。委托代理人：钟学武，广东东方昆仑律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：广州市国土资源和规划委员会。住所地：广。住所地：广州市越秀区吉祥路**>法定代表人：彭高峰，主任委托代理人：王广沪，该委工作人员。委托代理人：王保军，广东启源律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：广州市人民政府。住所地：广州。住所地：广州市越秀区府前路**法定代表人：温国辉，市长。原审第三人：广州市白云区天心制药股份有限公司。住所地：广州。住所地：广州市海珠区滨江东路**法定代理人:陈某，董事长。上诉人广东省建筑工程总公司房地产开发公司（以下简称省建总房地产公司）因与被上诉人广州市国土资源和规划委员会（以下简称广州市国规委）、广州市人民政府（以下简称广州市政府）以及原审第三人广州市白云山天心制药股份有限公司（以下简称天心公司）行政决定及行政复议决定一案，不服广州铁路运输第一法院（2017）粤7101行初525号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。原审法院经审理查明：2000年11月28日，原广州市国土局作为甲方与广州天心药业股份有限公司（天心公司的前身，以下统称天心公司）、省建总房地产公司作为乙方签订穗国地出合〔2000〕436号《广州市国有土地使用权出让合同》，其中第三条约定本合同所指土地位于东山区××右××路，面积为8823平方米，甲方出让给乙方的土地面积为8823平方米……上述土地四至范围如城地批字〔89〕第425号附图所示。第四条约定本合同出让土地使用权的使用年限，居住份额用地为70年，商业、旅游、娱乐份额用地为40年，工业份额用地为50年，其它份额用地为50年，自本合同签订生效之日起计算。第五条约定本合同出让的土地，规划的用途是仓库、住宅、门市部，乙方在用地范围内，应当按规定的土地用途和工程设计图纸的要求进行建设。第七条约定出让的土地使用权出让金总额为19204889元人民币……乙方应当按以下约定时间，向甲方支付土地使用权出让金：在2000年11月30日前，支付出让金总额的20%，即3840978元人民币；在2001年2月28日前，支付出让金总额的20%，即3840978元人民币；在2001年8月30日前，支付出让金总额的20%，即3840978元人民币；在2002年2月28日前，支付出让金总额的20%，即3840978元人民币；在2002年8月30日前，支付出让金总额的20%，即3840977元人民币；乙方若未按约定时间支付出让金，则从逾期之日起每日按应缴价款的千分之一缴纳滞纳金。逾期三十日未按约定时间支付出让金的，甲方有权解除合同，并可以追讨违约赔偿，已收取的出让金不予退还。关于土地出让金的缴交情况，根据广州市国规委提交的证据材料显示：2000年11月14日，中国铁路物资总公司广州公司缴付该项目土地出让金1196157元；2000年11月28日，案外人省土产进出口（集团）公司、省工艺进出口集团公司、中行、医药、外运、物价局、铁路公司等单位以省建总房地产公司名义缴交涉案项目土地出让金合计4792672.74元；2001年3月15日，第二期土地出让金经批准延期至2001年5月28日缴交，省建总房地产公司、天心公司于2001年7月16日缴付延期利息42255元；2012年9月4日，杜玉培、曾励瑛缴交56008元。关于尚欠土地使用权出让金及违约金情况，根据广州市国规委制作的《国有建设用地使用权出让金、利息、违约金收缴呈批表》显示，省建总房地产公司、天心公司第1期应付出让金3840978元已付；第2期应付出让金3840978元，合同约定付款日期2001/2/28，经批准顺延日期2001/5/28,实际已付出让金和付款日期为951694.74元（2000/11/28），1196157元（2000/11/14），56008元（2012/9/4）,尚欠1637118.26元；第2期利息42255元已付，尚欠违约金56008元；第3、4期均应付出让金3840978元，均未支付，尚欠违约金每期均为3840978元；第5期应付出让金3840977元，未支付，尚欠违约金3840977元。合计尚欠出让金共计13160051.26元，违约金共计13216059.26元。诉讼中广州市国规委表示因欠缴时间过长，故违约金与本金持平后不再计算，其中第2期款项中56008元虽于2012年9月4日已由杜玉培、曾励瑛支付，但超过顺延期限2001年5月28日支付，故仍要支付违约金56008元。2015年4月10日，广州市国规委作出穗国房业务〔2015〕77号《广州市国土资源和规划委员会催告函》，载明：省建总房地产公司、天心公司，你两单位于2000年11月28日与广州市国土局签订了《广州市国有土地使用权出让合同》（穗国地合〔2000〕436号），按照约定，你两单位应在2002年8月30日前缴清总额为人民币19204889元的土地使用权出让金；据市国规委初步核查，你两单位已支付土地使用权出让金人民币6044837.74元，尚欠土地使用权出让金人民币13160051.26元、违约金人民币13216059.26元，合计人民币26376110.52元未缴清。为此，请你两单位于2015年4月28日前到广州市国规委所属土地利用发展中心办理有关缴款手续；如有异议，请于收到催告函之日起10日内通过市政服务中心书面提出。省建总房地产公司、天心公司分均于2015年4月15日签收上述催告函。2015年6月23日，广州市国规委对省建总房地产公司、天心公司作出穗国房法字〔2015〕56号《行政决定书》，主要内容为：根据《广州市国有土地使用权出让合同》（穗国地合〔2000〕436号），该两单位已支付出让金本金6044837.74元，尚欠出让金本金人民币13160051.26元，截至2015年6月23日应支付违约金人民币13216059.26元，合计26376110.52元，且该两单位收到《广州市国土资源和规划委员会催告函》（穗国房业务〔2015〕77号）后，天心公司未提异议，省建总房地产公司异议不成立，现根据《中华人民共和国土地管理法》第五十五条第一款、《中华人民共和国城市房地产管理法》第十六条及国务院办公厅《关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（国办发〔2006〕100号）第一点和第七点的规定，决定责令该两单位在收到该决定书之日起15日内向广州市国规委缴交土地出让金人民币13160051.26元、违约金人民币13216059.26元，合计人民币26376110.52元（本决定书生效后迟延履行期间的利息数额以实际缴付之日计算的数额为准），并告知复议和诉讼的权利。省建总房地产公司和天心公司均于2015年6月27日收到该决定书。省建总房地产公司、天心公司均对上述决定书不服，分别于2015年8月19日、2015年8月21日向广州市政府申请行政复议，广州市政府立案号分别为穗府行复〔2015〕872、879号。2015年8月24日，广州市政府对市国规委作出《提出行政复议答复通知书》，之后广州市国规委于2015年9月2日作出《行政复议答复书》，并提交相关证据材料。2015年10月16日，广州市政府作出《延长行政复议审查期限通知书》，载明因情况复杂延长审查期限30天。2015年11月11日，广州市政府作出《中止行政复议审查通知书》，载明因情况复杂决定根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十一条第一款第（八）项规定中止对案件的审理。2017年1月3日，广州市政府作出《恢复行政复议审查通知书》，载明因中止原因已消除，决定恢复对该案的审查。2017年1月5日，广州市政府作出穗府行复〔2015〕872、879号《行政复议决定书》，决定维持市广州国规委于2015年6月23日作出的《行政决定书》（穗国房法字〔2015〕56号）。之后，广州市政府向各方当事人送达该决定。省建总房地产公司、天心公司不服行政复议决定，分别向原审法院提起行政诉讼，法院以(2017)粤7101行初525、558号立案。省建总房地产公司主张涉案土地系用于建设公房，2000年11月28日为办理产权登记方才签订穗国地出合〔2000〕436号《广州市国有土地使用权出让合同》，现相关产权并未登记在省建总房地产公司名下，故应当由产权人缴纳土地出让金。另查明，原广州市国土局土地管理的相关职能现由广州市国规委承受。原审法院认为：《中华人民共和国土地管理法》第五条规定：“国务院土地行政主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作。县级以上地方人民政府土地行政主管部门的设置及其职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定。”第五十五条第一款规定：“以出让等有偿使用方式取得国有土地使用权的建设单位，按照国务院规定的标准和办法，缴纳土地使用权出让金等土地有偿使用费和其他费用后，方可使用土地。”《中华人民共和国城市房地产管理法》第十六条规定：“土地使用者必须按照出让合同约定，支付土地使用权出让金；未按照出让合同约定支付土地使用权出让金的，土地管理部门有权解除合同，并可以请求违约赔偿。”《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》规定：“一、明确国有土地使用权出让收入范围，加强国有土地使用权出让收入征收管理。……土地出让收入由财政部门负责征收管理，可由国土资源管理部门负责具体征收。国土资源管理部门和财政部门应当督促土地使用者严格履行土地出让合同，确保将应缴的土地出让收入及时足额缴入地方国库。……七、强化土地出让收支监督管理，防止国有土地资产收益流失。……土地出让合同、征地协议等应约定对土地使用者不按时足额缴纳土地出让收入的，按日加收违约金额1‰的违约金。违约金随同土地出让收入一并缴入地方国库。……。”《广东省城镇国有土地使用权出让和转让实施办法》第二条第一款规定：“省、市、县国土部门，负责国家有关土地使用权出让、转让的法律、法规和本办法的组织实施，并依法对城镇国有土地使用权（以下简称土地使用权）的出让、转让、出租、抵押、终止进行管理和监督检查。”本案中，广州市国规委与省建总房地产公司、天心公司于2000年11月28日签订穗国地出合〔2000〕436号《广州市国有土地使用权出让合同》第七条约定，省建总房地产公司、天心公司应当向广州市国规委分期缴纳相关土地出让金总额19204889元，逾期每日按应缴价款的千分之一缴纳滞纳金。现广州市国规委已收到款项6044837.74元，省建总房地产公司和天心公司尚欠出让金本金人民币13160051.26元，截至2015年6月23日应支付违约金人民币13216059.26元（其中包括2012年9月4日由杜玉培、曾励瑛支付的56008元本金的超期违约金56008元），合计人民币26376110.52元。广州市国规委虽然作为出让人与省建总房地产公司、天心公司签订上述合同，但广州市国规委仍应依法行使土地使用权出让方面的行政管理职权；广州市国规委根据省建总房地产公司及天心公司的上述违约行为，经催告后作出涉案行政决定，并无不当。省建总房地产公司主张广州市国规委应当向地块的实际使用权人收取国有土地出让金，该主张违反合同相对性原则，法院不予采纳。关于行政复议程序，《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款规定：“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：(一)具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持；……。”第三十一条规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。”本案广州市政府作为行政复议机关，在收到省建总房地产公司的复议申请后依法予以受理并查明相关事实，在上述规定的期限内作出行政复议决定，其复议程序合法，故省建总房地产公司要求撤销的理由不充分，法院不予采纳。综上，省建总房地产公司请求撤销广州市国规委作出穗国房法字〔2015〕56号《行政决定书》以及广州市政府作出穗府行复〔2015〕872、879号《行政复议决定书》，理据不足，法院不予支持。原审法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九的规定，判决驳回省建总房地产公司的诉讼请求。上诉人省建总房地产公司不服原审判决，向本院提起上诉称：一、原审判决适用法律错误。上诉人与被上诉人广州市国规委签订的《国有土地使用权出让合同》的行为是一种民事行为，合同约定因履行该合同发生的争议协商不成的，应当以诉讼的方式进行解决。从合同的性质来看，合同各方是平等的民事主体，具有对价、有偿性质，且根据最高人民法院所制定的《民事案由纠纷》、《关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》等司法解释中已明确，因国有土地使用权合同产生的纠纷案件属于民事纠纷，应该通过民事诉讼程序而并非行政诉讼程序来解决争议。二、被上诉人广州市国规委作出的被诉《行政决定书》适用依据错误。被上诉人广州市国规委在被诉《行政决定书》中，依据《中华人民共和国土地管理法》第五十五条第一款、《中华人民共和国城市管理法》第十六条、国务院办公厅《关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》第一点、第七点的规定，但规定并未赋予被上诉人广州市国规委其以行政决定书的方式作出行政行为责令受让人缴纳土地出让金和违约金，被上诉人广州市国规委却错误适用上述规定，存在超越职权的情形。三、上诉人与被上诉人广州市国规委签订的《国有土地使用权出让合同》应当无效。上诉人与被上诉人广州市国规委签订的是形式是合同，当时系为配合被上诉人广州市国规委的管理。上诉人在取得、使用涉案地块时不需要缴纳土地出让金，上诉人认为该合同系无效的，但合同的无效，不影响合同中独立存在的有关解决争议方法的条款的效力。同时，涉案项目开发完成后，相关物业已经转让，即使需要征收土地出让金，也应当向现有的实际产权人进行征收而并非上诉人。综上所述，请求二审法院依法撤销原审判决，支持上诉人一审全部诉讼请求，即撤销被上诉人广州市国规委作出的穗国房法字〔2015〕56号《行政决定书》以及被上诉人广州市政府作出穗府行复〔2015〕872、879号《行政复议决定书》，并由二被上诉人负担案件诉讼费用。被上诉人广州市国规委二审答辩称：一、被上诉人广州市国规委作出被诉行政决定书于法有据，系履行行政管理职权的行为。根据《中华人民共和国土地管理法》第五十五条、《城市房地产管理法》第十六条、《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》第一条、第七条的规定，被上诉人广州市国规委作为土地行政主管部门，负有征收国有土地使用权出让金，防止国有资产流失的法定职责，被上诉人广州市国规委通过《行政决定书》的方式征收土地出让金属于履行该职责的行政管理行为，并无不当。二、被上诉人广州市国规委计收涉案地块土地使用权出让金的行政行为事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法。被上诉人广州市政府在二审期间未提交答辩意见。原审第三人天心公司在二审期间未陈述意见。经审查，原审法院查明的事实清楚，且有相应证据证实，本院予以确认。但是，原审判决查明事实从双方当事人于2000年11月28日签订土地使用权出让合同开始。对于本案涉及的土地来源，各方当事人争议缘起等事实，原审法院并未涉及，本院根据已生效的广州市中级人民法院（2004）穗中法民四初字第145号民事判决认定的事实补充查明如下：1989年8月8日，省建总房地产公司（乙方）与天心公司（甲方）签订协议，约定由省建总房地产公司出资，天心公司提供位于广州市天河区寺右管理区寺右南路地段约6000平方米可资建筑的土地，省建总房地产公司筹集资金并开发建设综合住宅楼。省建总房地产公司由潘冠华作为签约代表人之一在协议上签字。该项目之后的运作过程中，省建总房地产公司在协议中的地位实际上演变为由香港中冠有限公司、广东冠城房地产开发有限公司（以上两公司法定代表人均为潘冠华）替代。1998年4月3日，香港中冠有限公司向省建总房地产公司出具一份《承诺书》，承诺凡属合作开发中省建总房地产公司的一切责任以及所应办理的一切手续均由香港中冠有限公司承担，完全与省建总房地产公司无关。涉案建设项目已于1990年竣工，并于1992年底全部销售完毕和交付使用。2000年11月28日，省建总房地产公司和天心公司作为受让方，共同与原广州市国土局签订《广州市国有土地使用权出让合同》，并办理了相关的合法用地手续。对于此时才办理相关土地使用权出让手续的原因，各方当事人均确认属于依照法律规定补办完善手续。之后，广州市土地开发中心多次向省建总房地产公司、天心公司催缴上述土地使用权转让合同约定的土地出让金，省建总房地产公司在前述民事案件的起诉状中亦确认该事实。本院认为，虽然本案涉及的土地开发利用时间较长，各种合作及债权债务关系较为复杂，但是各方对土地的最初合作开发主体是上诉人天心公司与省建总房地产公司并无异议。2000年11月28日，广州市国规委与两公司签订国有土地使用权出让合同后，两公司的土地使用权受让人身份再次得到确认，故两公司负有按照合同约定支付土地出让金及承担相应违约责任的义务。上诉人天心公司以涉案房产已全部分配给合作各方，自己在涉案房地产项目中不持有任何权属为由，主张自己不应承担缴纳土地出让金的义务，理由不能成立，不应支持。广州市国规委是依照法律规定代表广州市人民政府履行土地管理职责的行政机关，有权根据法律授权依法转让国有土地使用权，并收取土地出让金及其他相关费用。在土地受让人违约时，广州市国规委也有权根据约定及法律规定，向土地受让人追缴出让金及违约金、滞纳金等相关费用。《中华人民共和国城市房地产管理法》第十六条的内容并未明确国有土地使用权出让合同纠纷应通过民事途径解决，相反，《中华人民共和国行政诉讼法》已明确规定行政协议纠纷循行政诉讼途径解决。国有土地使用权出让协议是土地管理行政机关通过协议方式履行土地管理职责的一种方式，故原审法院将其认定为行政协议，并依行政诉讼程序审理和作出判决并无不当。上诉人认为本案属民事合同纠纷，应依照民事诉讼程序审理和作出判决的理由不成立，不予支持。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，处理适当，应予维持。上诉人省建总房地产公司提出的上诉理由不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元由上诉人广东省建筑工程总公司房地产开发公司负担。本判决为终审判决。审 判 长  丁 玮审 判 员  余树林代理审判员  金 霞二〇一七年十月三十日法官助理马淼书记员罗碧虹