河南省新乡市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫07行终38号上诉人（原审原告）荆新山，男，汉族，1975年12月18日出生，住新乡县。被上诉人（原审被告）新乡县公安局，住所地新乡县商务中心3号楼，统一社会信用代码11410721005572825U。法定代表人张忠文，局长。委托代理人马克润，男，汉族，1966年7月6日出生，住新乡市，系新乡县公安局朗公庙派出所指导员。委托代理人刘素云，新乡县公安局法制大队民警。上诉人荆新山因与被上诉人新乡县公安局治安行政处罚一案，不服新乡市凤泉区人民法院（2019）豫0704行初33号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审查明，荆新山曾于2009年1月5日到北京中南海地区走访被北京警方予以训诫。2009年8月9日荆新山再次到北京中南海地区走访被新乡市劳动教养管理委员会劳动教养一年。2009年8月29日解除劳动教养。2018年5月份，荆新山认为新乡县以心连心扩建为由，强行占朗公庙曲水村400多亩地。要求查处非法占地问题。新乡市委群众工作部于2018年8月30日给荆新山送达《信访事项程序性受理告知书》，告知：“来访人荆新山逐级走访。如需向中央、省国家和机关反映问题，可通过写信、手机信访、网上投诉方式。避免发生违犯《信访条例》和有关法律规定的行为，而且一旦发生违反有关法律法规的情况将受到依法处理。”并转请新乡县了解处理。新乡县国土资源局于2018年9月11日给荆新山下达了《其他法定途径处理信访诉求告知书》，内容是：“你提出的信访诉求属于揭发控告类，应当依照《中华人民共和国土地管理法》和《国土资源行政处罚办法》规定的程序处理。我们将对你所反映的违法用地情况依法进行调查处理，如果查询处理结果应当按照《中华人民共和国政府信息公开条例》的规定依法申请查询，也可以拨打我们的联系电话查询。”2019年3月4日，荆新山在全国两会期间到北京国家信访局上访，当晚，被新乡县朗公庙镇工作人员张永战从北京带回，3月5日早上到达镇政府。新乡县公安局根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项之规定对荆新山以扰乱单位秩序行政拘留九日。2019年3月14日解除对荆新山的拘留。原审法院认为，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条规定：“县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作”。《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定：“行政案件由违法行为地的公安机关管辖，由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖”。《信访条例》第十六条规定，信访人采用走访形式提出信访事项，应当向依法有权处理的本级或者上一级机关提出。《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条规定：“有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：（一）扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失的；”。本案中，2018年8月30日，新乡市委群众工作部已告知荆新山，如需向中央、省国家机关反映问题，可通过写信、手机信访、网上投诉方式。避免发生违反《信访条例》或其他法律法规，一旦违反将受到依法处理。2018年9月10日，新乡县自然资源局已告知荆新山对其反映的违法用地情况正依法进行调查处理。但荆新山在本级主管机关正在调查处理期间，仍在全国两会期间到北京市国家信访局进行走访，违反了“如需向中央反映问题，可通过写信、手机信访、网上投诉方式”的规定，越级上访，其行为构成扰乱单位秩序。新乡县公安局在作出行政行为过程中，对荆新山进行了询问、相关调查、告知、作出行政处罚决定书、送达、执行等，符合《公安机关办理行政案件程序规定》的规定。因此，新乡县公安局根据有效证据，依照《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项之规定，认定荆新山的信访行为已构成扰乱单位秩序，事实清楚，证据充分，处罚程序合法，适用法律正确。原审对荆新山的诉讼请求不予支持，原审依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回荆新山的诉讼请求。案件受理费50元，由荆新山负担。上诉人荆新山不服原审判决，向本院提起上诉称，一、一审判决适用法律错误，新乡县公安局没有管辖权。原审判决依据《治安管理处罚法》第七条和《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款的规定，认为新乡县公安局具有案件管辖权，适用法律错误。根据《公安机关办理行政案件程序规定》第十条第三款的规定，移交违法行为人居住地公安机关管辖的行政案件违法行为地，公安机关在移交前应当及时收集证据，并配合违法行为人居住地公安机关开展调查取证工作。但原审法院审理期间，新乡县公安局么有提供移交手续和收集现场等有关证据。根据行政处罚法第二十条规定，行政处罚有违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管理，被上诉人对本案没有管辖权；二、原审判决认定事实没有证据。原审判决依据《信访条例》第十六条规定“信访人采用走访形式提出信访事项，应当向依法有权处理的本级或者上一级机关提出；信访事项已经受理或者正在办理的，信访人在规定期限内向受理、办理机关的上级机关再提出同一信访事项的，该上级机关不予受理。”原审判决存在断章取义，根据《信访条例》的规定，上诉人只有违反第四十七条规定的行为才承担法律责任。上诉人没有违法行为，2018年6月上诉人到新乡县有关部门反映违法占地，没有人管，2018年8月30日到新乡市有关部门反映违法占地，2018年9月11日新乡县自然资源局受理上诉人的信访事项。根据《信访条例》第三十三条关于办理期限的规定，2018年11月11日上诉人没有得到任何答复处理，故到河南省信访局，等到2019年2月25日还没有得到任何答复处理，上诉人家的四亩土地上附着物没有得到任何赔偿，被河南心连心化工有限公司强占，上诉人于2019年3月4日到北京国家信访局去反映问题，属于逐级上访，没有越级。上诉人未扰乱国家机关单位正常的秩序。根据治安管理处罚法释义，扰乱单位秩序的行为既有暴力性，也有非暴力性的表现形式，比如砸办公用具、毁坏文体材料，纠缠有关工作人员、起哄闹事等，但上诉人不存在上述行为，被上诉人也没有提交有关上诉人扰乱国家机关单位秩序的现场证据，上诉人到国家信访局排队，按顺序被国家机关工作人员接待之后，买车票回家，国家信访局的短信证明上诉人没有违法行为。综上，原审判决认定事实不清，适用法律错误，枉法裁判，请求二审法院依法改判。被上诉人新乡县公安局答辩称，一、答辩人具有该案的管辖权。根据《治安管理处罚法》第七条的规定，县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域的治安管理工作。《公安机关办理行政案件程序规定》第十条规定，行政案件由违法行为地的公安机关管辖，由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖。因上诉人荆新山居住在新乡县，故答辩人对此具有管辖权；二、上诉人存在违法行为。上诉人以心连心公司占地为由，向有关部门信访，该信访事项于2018年9月10日由新乡县自然资源局受理。根据《信访条例》第十六条的规定，信访人采用走访形式提出信访事项，应当向依法有权处理的本级或者上一级机关提出；信访事项已经受理或者正在办理的，信访人在规定期限内向受理、办理机关的上级机关再提出同一信访事项的，该上级机关不予受理。上诉人荆新山明知有关部门已受理其信访事项，却执意越级上访，扰乱了国家机关正常秩序。2019年3月4日，上诉人在全国两会期间到北京国家信访局上访，严重扰乱单位秩序，明知新乡县自然资源局正在调查处理其信访事项，却专门选择在这一天到北京上访，其真实意图明显，扰乱单位秩序的用意明确。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。本院经审理查明的事实与一审一致。本院认为，《信访条例》第十六条规定，信访人采用走访形式提出信访事项，应当向依法有权处理的本级或者上一级机关提出。本案中，2018年9月10日，新乡县自然资源局已告知荆新山，对其反映的违法用地情况正依法进行调查处理，但荆新山不顾本级主管机关正在调查处理的事实，在2019年3月全国“两会”期间到北京进行非正常上访活动，其行为扰乱了当地单位的正常秩序。新乡县公安局经调查取证，依据荆新山的陈述和申辩、证人证言、荆新山信访事项处理材料等证据，对荆新山作出案涉行政处罚决定，事实清楚，适用法律正确。原审判决据此驳回荆新山的诉讼请求，并无不当。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，上诉人上诉理由不足，综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人荆新山承担。本判决为终审判决。审判长  张彩霞审判员  随 伟审判员  谢田霞二〇二〇年五月七日法官助理史阳阳书记员丁妍