南昌铁路运输中级法院 行 政 判 决 书 （2020）赣71行终54号 上诉人（原审原告）深圳华腾生物医疗电子科技有限公司，住所地深圳市龙岗区南湾街道布澜路33号宝福李朗珠宝文化产业园A区7楼701,统一社会信用代码：914403005967819271。 法定代表人操建彪，系该公司执行董事。 委托代理人艾华先，系该公司员工。 被上诉人（原审被告）江西进贤经济开发区（产业园）管理委员会，住所地进贤县工业园区内。 法定代表人支小进，系该管委会主任。 委托代理人赵彬，系该管委会副主任。 委托代理人张瑜军，江西法剑法律师事务所律师。 原审第三人江西省医疗器械产业基地，住所地进贤县云桥路，统一社会信用代码：123601245761330176。 法定代表人支小进，系该基地主任。 委托代理人张瑜军，江西法剑法律师事务所律师。 上诉人深圳华腾生物医疗电子科技有限公司（以下简称深圳华腾公司）因与被上诉人江西进贤经济开发区（产业园）管理委员会（以下简称进贤经开区管委会）、原审第三人江西省医疗器械产业基地（以下简称产业基地）确认行政强制行为违法一案，不服南昌铁路运输法院（2019）赣7101行初927号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院查明，2007年9月4日，第三人产业基地经江西省经贸委批复成立。2012年11月22日，江西省人民政府批复同意筹建江西进贤经济开发区，产业以发展医疗器械、钢网结构等为主。2013年5月2日，南昌市人民政府出台《关于支持进贤县医疗器械产业集群发展的若干政策措施》，确定以产业基地为核心，引进“科技含量高、市场前景好、核心竞争力强”的医疗器械生产企业，战略定位是建成国家级医疗器械产业基地；在审批方面，建立办证绿色通道，就地开展相关审核审批，市、县科技、质监等部门要加强新产品开发等服务。在资金扶持方面，市本级安排2000万元，进贤县配套1000万元，用于兑现相关政策。2014年以来，进贤县委、县政府积极推动医疗器械产业的转型升级。2016年2月19日，原进贤产业园经江西省人民政府批复同意成立。同年，原进贤县投资创业服务中心更名为进贤经开区管委会，调整为县委、县政府的派出机构，负责产业园区的招商引资和企业服务工作。根据“三定方案”，第三人划归被告进贤经开区管委会管理。2016年5月18日，县委办公室、县政府办公室印发《关于支持“四大产业”发展若干政策措施》（进办字[2016]25号），并附《支持医疗器械（中韩合作）产业发展若干政策措施》，确定支持对象：重点支持与韩国医疗器械企业合作的项目，同时县经开区认定的其他较好项目；支持期限：自2015年1月1日至2024年12月31日；支持内容包括对入驻医科园标准厂房的企业，给予连续10年零租金的支持；争取市食药监局抽调业务骨干入驻医疗器械产业基地现场办公，无缝对接支持中韩合作医疗器械生产企业办理产品注册证、生产许可证等相关事宜。2016年11月份，进贤县人民政府出台《进贤经济区标准厂房管理办法（试行）》，规定入驻标准厂房的企业年纳税总额不低于每平方米152元，需入驻标准厂房的企业必须与经开区签订标准厂房租赁协议，每年签订一次。 2015年6月25日，原告深圳华腾公司与第三人签订《厂房租赁合同》，该合同第一条约定第三人将医科园标准厂房D区的全部厂房、办公楼、食堂、宿舍租赁给原告(该区总占地面积20.48亩，实际建筑面积18423.8平方米，其中厂房13638.28平方米，办公楼2235.48平方米，食堂及宿舍2550.04平方米)；第二条、第三条约定租赁期限为十年，从2015年6月25日至2025年6月24日，期间第三人给予连续十年的零租金支持；第四条约定第三人根据原告的用电负荷，负责将变压器安装到位；第五条约定原告必须在合同签订后的三个半月内完成厂房的全部装修工程并进行试生产且装修资金需超过1000万元；第六条约定原告生产的产品必须是韩国彩超等二、三类产品以及胎儿监护仪、插件监护仪、监护仪卡板、电动手术台、无影灯设备、医用吊塔、制氧设备、净化设备及中心供气设备等产品；如原告违约，第三人有权中止本合同；第七条约定原告要合理高效使用该标准厂房，否则第三人有权对厂房的使用进行调剂安排其他企业入驻。合同签订后，原告设立江西华腾医疗科技有限公司(以下简称江西华腾公司)，对租赁厂房进行了装修，购置办公设备、住房用品，并招聘了人员。自2015年8月19日至11月10日，广东省医疗器械质量监督检验所与原告签订试验合同，受理原告送检资料，检验样品名称为医用中心制氧系统，并于同年12月21日至31日派出两批共4名工作人员到进贤县厂房进行现场检验。广东省医疗器械质量监督检验所在国家食品药品监督管理局广州医疗器械质量监督检验中心于2016年9月19日作出检验结论后，向原告出具了4份编号为MZ15030065、MZ15050152、MZ15030379、MZ15050609检验报告。江西省核工业地质局测试研究中心受江西华腾公司委托对其医用制氧机项目环境现状进行评估监测，于2016年11月18日出具了监测报告。随后，原告负责公司产品注册的工作人员分别于2017年3月16日、2017年7月14日向进贤县市场和质量监督管理局工作人员投递制氧系统注册资料，试图通过绿色通道申请办理制氧系统的医疗器械注册证。2017年6月15日，原告与南昌嘉弘人力资源有限公司签订招聘合同书，在进贤在线开展公司人才招聘工作。 2017年2月28日，被告召开会议决定对闲置、低效租用标准厂房的中韩合作企业进行资源整合使用，并与原告方协调。2017年3月9日，被告再次研究决定告知包括原告方在内的低效使用标准厂房的中韩合作企业按照《进贤经济区标准厂房管理办法（试行）》重新签订租赁合同。2017年7月15日，被告向原告方作出《催告函》，以原告从签订合同之日起长期闲置租赁的标准厂房且未生产约定产品违反《厂房租赁合同》第六条、第七条规定为由，决定中止合同并收回该标准厂房，并要求原告五日内腾出厂房，否则将采取措施处理厂房内的财物并依法收回厂房。由于原告方不接受，被告于2017年7月24日、26日组织实施将医科园标准厂房D区内的设备、办公设施等财物强制搬迁至进贤县经开区仓库及办公楼保管，并制作现场清理物品清单。原告认为，被告单方解除合同的行为违法，遂诉至法院，请求判决确认被告将原告财物强制搬迁并侵占厂房的行政行为违法，并责令其返还厂房及生产设备、办公设施等财物。 另查明，一审法院于2018年8月3日组织各方当事人到原告租赁厂房勘查，发现厂区大门口的企业标志更换为江西井泉中药饮片有限公司，办公楼一层大门贴有该公司标志，二层有部分办公室被该公司占用，但厂区装修保持原样，除被告组织搬迁的财物外，现场办公设备基本上属于原告方所有。 一审法院认为,《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，第三人产业基地通过招商引资以实现县委县政府推动医疗器械产业转型升级的行政管理目标，与原告深圳华腾公司签订《厂房租赁合同》，原告深圳华腾公司为履行合同在进贤县设立江西华腾公司。后被告进贤经开区管委会（第三人被划入被告管辖，被告负责管辖范围内的招商引资工作，行使签订、履行、解除协议的职权）以催告函的形式向原告作出解除《厂房租赁合同》的决定，并组织实施原告放置于医科园标准厂房D区内的机器设备、办公设施等财物进行搬迁的行政行为，对原告的权利义务产生了实质性影响，故深圳华腾公司、进贤经开区管委会是本案的适格原告与被告。 一审归纳本案争议焦点为：一、被告单方面解除合同的行为是否合法；二、被告强制搬迁原告财物的行政行为是否合法。 关于争议焦点一、一审法院认为，被告单方面解除合同合法有效。理由如下：1、原告提供的证据不能证明其生产的产品符合《厂房租赁合同》第六条约定的韩国产品，被告根据《厂房租赁合同》第六条约定，单方解除合同符合《中华人民共和国合同法》第九十三条第二款“当事人可以约定一方解除合同的条件。解除合同的条件成就时，解除权人可以解除合同”的规定。2、原告自2015年6月25日签约起至解约时间2017年7月15日二年余时间，仍未高效使用厂房[原告自认合同履行期间仅使用厂房一楼（建筑面积13638.28平方米），二、三楼未使用]，造成大量国有资产闲置，导致被告行政管理目标无法实现，被告订立行政协议的目的落空,原告履约行为违反了《厂房租赁合同》第七条约定，构成根本违约。另原告生产的产品不属于《厂房租赁合同》第六条约定的韩国产品，既符合双方约定解除合同的条件，同时又致使被告不能实现合同目的，构成根本违约。根据《中华人民共和国合同法》第九十四条第四项“有下列情形之一的，当事人可以解除合同：……（四）当事人一方迟延履行债务或者有其他违约行为致使不能实现合同目的”的规定，被告享有法定单方解除合同的权利。 关于原告提出第三人和被告未履行安装变压器、开通电梯、供电的合同义务，导致无法充分利用厂房二、三楼的意见，一审法院认为，被告、第三人对变压器安装申请书、设备用电负荷清单真实性提出异议，原告亦未举证其在合同履行期间向第三人或被告提交了该变压器安装申请书、设备用电负荷清单，对原告的该组证据不予认定。虽被告、第三人庭审中自认收到过一份原告要求开通1250千瓦时的变压器申请，但又认为因当时原告不具备条件，故未予开通。因被告未予开通变压器的行为与原告未使用厂房二、三楼无法律上的因果关系，原告以被告未履行安装变压器、开通电梯、供电的合同义务为由导致其未使用厂房二、三楼的理由不成立。 关于争议焦点二、一审法院认为，虽被告单方面解除合同的行为合法有效，原告亦未按被告《催告函》告知的期限内腾出厂房，但因《厂房租赁合同》并未约定被告强制执行条款，被告应作出原告履行腾空厂房的行政决定，在原告拒不履行的情况下，被告才可以该行政决定为执行依据，向人民法院申请强制执行或自己强制执行。被告在未履行上述程序的情况下组织实施强制搬迁行为违反了《中华人民共和国行政强制法》第三十四条、第五十三条的规定，其强制搬迁行为违法。 综上，被告单方面解除合同合法有效，原告请求法院判决确认被告侵占厂房的行政行为违法，并责令其返还厂房的诉讼请求于法无据，一审法院不予支持。原告请求法院判决确认被告将原告财物强制搬迁的行政行为违法，并责令其返生产设备、办公设施等财物的诉讼请求于法有据，一审法院予以支持。被告应于本判决生效后尽快将搬迁至进贤县经开区仓库及办公楼的原告生产设备、办公设施等财物返还原告，如财产有短少、灭失、损坏的，原告可另行向被告主张。为保护公民、法人或者其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十四条第二款第一项、第七十六条的规定，判决：一、确认被告进贤经开区管委会组织实施将原告深圳华腾公司放置于医科园标准厂房D区内的生产设备、办公设备等财物强制搬迁的行政行为违法；二、责令被告进贤经开区管委会在本判决生效之日起十五日内向原告深圳华腾公司返还生产设备、办公设备等财物；三、驳回原告深圳华腾公司的其他诉讼请求。案件受理费50元（原告已预交），由被告进贤经开区管委会负担（被告应于本判决生效之日起十日内迳付原告）。 上诉人深圳华腾公司不服一审判决,上诉事实和理由为：一、一审判决未支持上诉人有关被上诉人未履行安装变压器、开通电梯、供电的合同义务是导致上诉人未使用厂房二、三楼的理由是错误的。一审判决既认定上诉人在合同履行期间未向被上诉人提交变压器安装申请书、设备用单清单，又认定被上诉人、原审第三人在庭审中自认收到过上诉人提交了一份要求开通1250千瓦的变压器申请，前后自相矛盾。根据案涉合同第四条“甲方必须根据乙方的用电负荷，负责将变压器安装到位；……”的约定，被上诉人应无条件满足上诉人安装变压器的要求。案涉厂房已于2015年10月装修完毕，上诉人多次向原审第三人、被上诉人申请安装变压器，开通通往二三楼的电梯，只要满足用电负荷，才能充分利用厂房。因此上诉人未充分利用二三楼厂房是对方原因造成的。二、案涉协议根本不具备约定的解除条件。（1）在招商政策中“重点支持与韩国医疗器械企业合作的项目，同时县经开区认定的其他较好项目”，政策本身已经排除了只生产韩国产品。案涉合同第六条“生产的产品必须是韩国彩超等二、三类产品以及胎儿监护仪、插件监护仪、监护仪卡板、电动手术台、无影灯设备、医用吊塔、制氧设备、净化设备及中心供气设备等产品”的约定中，既可以是韩国产品也可以是非韩国产品，实际上上诉人已试生产的产品就是该条中的胎儿监护仪、插件监护仪、监护仪卡板、制氧设备等，因此上诉人生产的产品并不违反合同约定。（2）案涉合同第七条约定“乙方要合理高效使用厂房……”、“调剂安排其他企业入驻”，即便按照此条约定，上诉人也只有调剂权，没有合同解除权，何况造成二三楼厂房暂未使用的责任在上诉人和原审第三人未安装变压器和开通电梯，因此也不能凭此条约定解除合同。（3）案涉合同是原审第三人、被上诉人为招商采用统一的格式化合同与上诉人签订的，按照合同法第四十一条规定，如对条款存在两种以上解释的，应作出对上诉人有利的解释。三、一审认定上诉人构成根本违约，被上诉人享有法定单方解除合同的权利是错误的。（1）被上诉人单方面解除案涉合同不符合合同法第九十四条关于法定解除的情形。（2）上诉人为响应招商引资投资医疗器械项目，具有信赖保护利益。（3）案涉合同解除时机尚不成熟，解除条件尚未满足。从履约情况看，上诉人提供了招聘合同书、检测报告、监测报告、申请办理注册资料等证据，证明上诉人积极主动履行案涉合同，并无相反证据证明上诉人怠于履行合同。（4）被上诉人决定单方面解除案涉合同并非基于行政优益权，其是以上诉人违约为由决定单方解除合同，是在合同法的规定框架内行事，不是行使行政优益权。四、一审认定被上诉人单方解除合同有效是错误的。（1）上诉人已经举证证明向被上诉人提交了变压器安装申请书和设备用电清单，被上诉人却没有举证证明其履行了案涉合同第四条的义务。（2）上诉人生产的产品虽不是韩国的，但仍在案涉合同第六条所规定的范围内。（3）被上诉人表面上是行使解除合同的权利，但实际上是以《进贤经济区标准厂房管理办法（试行）》文件主张政策发生调整，要求上诉人重新与其签订租赁合同。该管理办法出台时间在签订案涉合同之后，且只是改变租金的收取方式，因上诉人拒绝改签合同，才导致被违法强制解除合同。五、被上诉人强制侵占厂房的行政行为并没有履行法律程序，违反了《中华人民共和国行政强制法》第三十四条、第五十三条的规定，其强制搬迁行为违法。综上，请求：1、撤销一审判决，查清事实重新审核，并依法确认被上诉人侵占江西华腾公司厂房、抢走财物的强制行为违法，责令被上诉人立即归还江西华腾公司的所有物品及生产设备，并判令其一周内恢复江西华腾公司厂房的原状；2、判令被上诉人负担所有诉讼费用。 被上诉人进贤经开区管委会辩称，一、被上诉人单方解除合同行为合法有效。（1）上诉人提供的证据不能证明其生产的产品符合案涉合同第六条约定。根据合同法第九十三条第二款规定，被上诉人可以解除案涉合同。（2）上诉人自2015年6月25日签约起至2017年7月15日二年有余，仍未高效使用厂房（上诉人自认合同履行期间仅使用厂房一楼，二三楼未使用），造成大量国有资产闲置，导致被上诉人行政管理目标无法实现，订立案涉合同的目的落空，上诉人的履约行为违反了案涉合同第七条约定，构成根本违约。另外，上诉人生产的产品不属于案涉合同第六条约定的韩国产品，既符合双方约定的解除合同的条件，同时因致使合同目的不能实现，又构成根本违约。根据合同法第九十四条第四项规定，被上诉人享有法定的单方解除合同的权利。二、被上诉人享有法定的单方解除合同的权利，且案涉合同事实上已经解除，已经不存在继续履行的可能。三、上诉人的生产设备、办公设备等财物，被上诉人已经集中妥善保管，上诉人可以随时取回。综上，请求驳回上诉，维持原判。 原审第三人产业基地述称的事实和理由与被上诉人进贤经开区管委会一致。 本院二审查明的事实与一审判决认定的事实一致。 本院认为，行政协议是行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。行政协议作为一种新型且重要的行政管理和公共服务方式，既有行政性又有合同性。与民事合同主体签订合同是为了自身利益不同，行政机关签订行政协议是为实现公共利益或者行政管理目标。在履行协议过程中，行政机关可以根据实现公共利益或者行政管理目标的需要，享有单方变更、解除行政协议等有别于民事合同的优益权。但必须指出的是，当公共利益与公民、法人或者其他组织利益发生矛盾时，不能仅强调行政协议所具有的行政性，而忽视对公民、法人或者其他组织利益的保护。因此，行政协议订立后，只有出于实现公共利益或者行政管理目标的需要或者法律政策的重大调整，必须变更或者解除时，行政机关才能行使单方变更、解除权，并对由此造成公民、法人或者其他组织合法权益的损失，依法予以补偿。 具体到本案，上诉人深圳华腾公司因受进贤县人民政府招商引资政策和各项承诺吸引，于2015年6月25日与原审第三人产业基地签订案涉《厂房租赁合同》，结合招商引资政策内容及合同签订经过，双方签订该合同真实目的并不仅仅限于合同所约定的“厂房租赁、十年免租金、用水用电、装修投入、产品要求”等内容本身，同时还隐含着被上诉人欲通过提供十年免租金的标准厂房引入投资主体，实现将进贤县建成江西省最大的医疗器械生产基地、中部地区医疗器械商贸中心，建成全国性医疗器械主要聚集区和集散地的管理目标，进而促进地方县域经济发展等目的。该合同系签约双方的真实意思表示，符合进贤县人民政府招商引资政策，亦不违反法律规定，合法有效。就该合同履行情况，在案证据已证实：（1）案涉合同签订后，上诉人便于2015年7月开始对被上诉人提供的免租金的标准厂房进行装修，并陆续通过开发区绿色通道办理了江西华腾公司《营业执照》，购置了办公设备、住房用品，招聘了人员等；（2）自2015年8月19日至11月10日，广东省医疗器械质量监督检验所与上诉人签订试验合同，受理上诉人送检资料（检验样品名称为医用中心制氧系统），同年12月21日至31日派出两批共4名工作人员到案涉厂房进行现场检验；（3）广东省医疗器械质量监督检验所在国家食品药品监督管理局广州医疗器械质量监督检验中心于2016年9月19日作出检验结论后，向上诉人出具4份编号为MZ15030065、MZ15050152、MZ15030379、MZ15050609检验报告；（4）江西省核工业地质局测试研究中心受江西华腾公司委托,对其医用制氧机项目环境现状进行评估监测，于2016年11月18日出具了监测报告;（5）上诉人负责公司产品注册的工作人员分别于2017年3月16日、2017年7月14日向进贤县市场和质量监督管理局工作人员投递制氧系统注册资料，试图通过绿色通道申请办理制氧系统的医疗器械注册证；（6）2017年6月15日，上诉人与南昌嘉弘人力资源有限公司签订招聘合同书，在进贤在线开展公司人才招聘工作等。以上案件事实，可以证明上诉人自签订案涉合同后，已按照步骤和流程进行试生产，为规模生产作前期准备；同时也印证上诉人并非出于其故意迟延履行合同主要义务，致使合同目的不能实现。一审法院以案涉合同第七条“……合理高效使用该标准厂房……”约定，以上诉人自签约至案涉合同解除二年有余未高效使用厂房，造成国有资产闲置，导致行政管理目标无法实现，被上诉人订立案涉合同的目的落空为由，依照《合同法》第九十四条第四项规定认定上诉人构成根本违约，认定事实、适用法律均存在瑕疵，应予以纠正。纵观本案，案涉行政协议形成纠纷的原因，并非是双方对案涉合同所约定的“韩国产品”范围的理解，也非双方在履行案涉合同过程中对“安装变压器”、“开通电梯”的现实可能的甄别，及是否因此造成标准厂房二三楼未正常使用的因果关系的争论。究其原因在于，上诉人作为投资方，被上诉人作为引资方，双方对因案涉合同所约定的医疗产品的《医疗器械生产许可证》《医疗产品注册证》的办证周期，以及因办证周期引发的不能高效利用标准厂房的可能，均缺乏风险认知和有效应对措施。因此，双方对案涉厂房客观上存在的大量国有资产处于闲置，未被“合理高效使用”的状况，以致于不能实现案涉合同所涉公共利益和行政管理目标，均存在一定过错。 如前文所述，行政机关签订行政协议是为实现公共利益或者行政管理目标。行政协议强调行政性是必要的，唯有此才能解释行政协议需要在行政程序相关法律中进行规定，并且应获得行政复议、行政诉讼救济，也能解释在行政协议中行政机关享有单方变更、解除行政协议等有别于民事合同的优益权。基于上诉人长期闲置案涉标准厂房的客观实际，被上诉人依照进贤县人民政府《进贤经济区标准厂房管理办法（试行）》，于2017年2月28日，召开会议决定对闲置、低效租用标准厂房的中韩合作企业进行资源整合使用，并与上诉人协调；于2017年3月9日，再次研究决定告知包括上诉人在内的低效使用标准厂房的中韩合作企业按照《进贤经济区标准厂房管理办法（试行）》重新签订租赁合同；在上诉人拒绝重新签订租赁合同后，又于2017年7月15日，以上诉人从签订合同之日起长期闲置租赁的标准厂房，且未生产约定产品，违反案涉合同第六条、第七条规定为由，向上诉人发出《催告函》，决定中止合同并收回该标准厂房。上述过程，被上诉人虽系以上诉人违反案涉合同约定为由，但实际上被上诉人单方解除案涉合同的行为系出于政策的重大调整所致，也系为实现公共利益或者行政管理目标的需要，同时也符合案涉合同第七条的约定，且履行了相应程序，该行为合法有效。 被上诉人在单方解除案涉合同前，虽已向上诉人发出《催告函》，但在上诉人拒不履行的情况下，并未对上诉人作出强制执行决定。被上诉人在未履行法定程序的情况下，无权对上诉人位于案涉厂房内的财物组织实施强制搬迁。鉴于一审判决已经支持上诉人关于判决确认被上诉人将上诉人财物强制搬迁的行政行为违法，并责令其还返生产设备、办公设施等财物的诉讼请求，本院二审不再赘述。 综上，一审判决认定上诉人构成根本违约，认定事实和适用法律存在瑕疵，但裁判结果正确，本院依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元（上诉人已预交），由上诉人深圳华腾生物医疗电子科技有限公司负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 帅晨薇 审 判 员 涂相荣 审 判 员 陈 榕 二〇二〇年五月十二日 法官助理 邓晨昕 书 记 员 刘程琦