浙江省宁波市中级人民法院行 政 赔 偿 裁 定 书（2017）浙02行赔终6号上诉人（原审原告）宁海县盛源激光科技有限公司，住所地宁波市宁海县模具城A2。法定代表人陈中强，经理。委托代理人于磊（特别授权代理），北京市君佑律师事务所律师。被上诉人（原审被告）宁海县国土资源局，住所地宁波市宁海县跃龙街道桃源中路199号。法定代表人应校军，局长。出庭应诉负责人杨士杰，副书记。委托代理人应满昌（特别授权代理），宁波市导源法律服务所法律工作者。委托代理人胡洪川（特别授权代理），宁波市导源法律服务所法律工作者。上诉人宁海县盛某激光科技有限公司，（以下简称盛某公司）因诉被上诉人宁波县国土资源局（以下简称国土局）土地行政赔偿一案，不服宁波市北仑区人民法院于2017年2月24日作出的（2016）浙0206行赔初5号行政赔偿裁定，向本院提出上诉。本院于2017年4月10日受理后依法组成合议庭，于2017年5月17日公开开庭进行审理，上诉人盛某公司法定代表人陈中强及委托代理人于磊，被上诉人宁海县国土资源局出庭应诉负责人副书记杨某，委托代理人应满昌、胡洪川到庭参加了诉讼，本案经批准延长审限3个月，现已审理终结。原审法院经审理查明，2012年11月21日，经宁海县人民政府申请，浙江省人民政府作出浙土字A【2012】-0345号《浙江省建设用地审批意见书》，同意宁海县2012年度计划第四批次建设用地32.5883公顷，其中包括涉案的宁海县模具城08-1地块。2013年7月17日，被告宁海县国土资源局发布宁国土挂【2013】14号挂牌出让公告及竞买须知，其中包括本案的宁海县模具城08-1地块。2013年8月13日、19日原告分别向宁海县公共资源交易中心账户汇入资金320万元和1233万元用于本次土地竞拍。2013年8月20日，原、被告签订宁国土挂【2013】第14-9号《宁海县国有建设用地使用权挂牌出让成交确认书》，确认原告以1553万元的成交价竞得宁海县模具城08-1地块23001平方米的国有建设用地使用权。2013年8月24日，原、被告签订《国有建设用地使用权出让合同》，出让地块系宁海县模具城08-1地块，宗地面积23001平方米，坐落于宁海县模具城，本合同项下宗地的国有建设用地使用权出让价款为13873928元，出让价款不包含城建配套费，成交价款已包含城建配套费。2013年8月27日，被告宁海县国土局开具金额为12838883元的土地出让金专用票据；2013年8月30日，宁海县住房和城乡建设局开具金额为1656072元的配套费票据；2013年9月5日，宁海县土地开发整理中心（隶属于被告宁海县国土局）开具金额为1035045元的委托补充耕地指标费票据。2013年9月3日，原告与宁海县模具城有限公司签订了《宁海县产业用地投资建设协议》，当日，原告向宁海县模具城有限公司缴纳履约保证金60万元。2013年9月份，原告为竞得的土地支付耕地占用税805035元，土地出让契税465900元及财产转移印花税7765元，原告还向宁海县发改局缴纳墙体材料及散装水泥专项资金424879元。2013年9月23日，被告向原告作出《具体建设项目供用土地通知书》。2013年9月24日，原告取得涉案土地《国有土地使用证》。2013年10月24日，原告与宁海县建筑设计院签订《建设工程设计合同》；2013年12月18日，原告与宁波科信建设工程造价咨询有限公司签订《建设工程造价咨询合同》；为项目开发，原告还与浙江省地矿勘察院签订《建设工程勘察合同》；这期间，原告向宁波宁大施工图审查有限公司支付审图费30275元，向浙江瑞阳环保科技有限公司支付环评编制费13000元，向宁波远大检测技术有限公司支付检测服务费2000元；原告还支出勘察设计费33000元。2014年9月29日，原告与宁波住宅建设集团股份有限公司签订《建设工程施工合同》。2015年6月9日，浙江省人民政府浙政复字【2014】360号《行政复议决定书》作出撤销浙土字A【2012】-0345号《浙江省建设用地审批意见书》批准宁海县2012年度计划第四批次建设用地宁海县模具城08-1地块、西店12-7地块项目中征收1.8473公顷林地的具体行政行为。本案原告竞得的宁海县模具城08-1地块包含了上述林地中的13137平方米，且与本地块内剩余土地呈穿插交错状态。2015年11月12日，被告宁海县国土资源局向原告送达了《关于解除3302262013A21075号的函》，通知原告解除3302262013A21075号《国有建设用地使用权出让合同》，原告对此不予认可，并要求被告就土地征收重新审批并继续履行合同。2016年7月18日，被告宁海县国土资源局在网站上发出《不动产权属证书作废启示》，宣告原告于2013年9月24日取得编号为宁国用（2013）第06034号的《国有土地使用证》作废。另查明，2013年9月25日，原告以宁海县模具城08-1地块土地使用权为抵押物，与中信银行股份有限公司宁波宁海支行签订《最高额抵押合同》，为原告自2013年9月25日至2015年8月20日期间向中信银行股份有限公司宁波宁海支行发生的一系列借款等提供主债权最高额为2500万元的抵押担保。2014年7月1日、7月7日、9月12日，原告与中信银行股份有限公司宁波宁海支行签订《人民币流动资金贷款合同》，分别借款1000万元、600万元、400万元，三份合同均约定执行利率为7.8%。后因原告未按照约定还本付息，中信银行股份有限公司宁波宁海支行向浙江省宁海县人民法院提起诉讼。2016年6月14日，应中信银行股份有限公司宁波宁海支行的强制执行申请，宁海县人民法院从被告处强制扣划原告缴纳的土地出让金13873928元。原审法院认为，在本案中，由宁海县人民政府提出宁海县2012年度计划第四批次建设用地申请，浙江省人民政府经过审核后，作出浙土字A【2012】-0345号《浙江省建设用地审批意见书》，批准同意宁海县2012年度计划第四批次建设用地。被告宁海县国土资源局经过宁海县人民政府批准之后，具体负责涉案地块土地使用权的出让事宜。之后，被告宁海县国土资源局依据法定程序，通过招拍挂的方式将宁海县模具城08-1地块出让，原告通过招拍挂的形式取得宁海县模具城08-1地块的土地使用权，原、被告在此基础之上签订的《国有建设用地使用权出让合同》合法有效。依据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条、五十三条的规定，土地的征收由县级以上地方人民政府组织实施，国有建设用地的使用需要经过县级以上地方人民政府批准。依据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十一条的规定，被告仅负责具体的土地出让及订立合同事宜。因此，浙江省人民政府浙政复字【2014】360号《行政复议决定书》作出撤销浙土字A【2012】-0345号《浙江省建设用地审批意见书》批准宁海县2012年度计划第四批次建设用地宁海县模具城08-1地块、西店12-7地块项目中征收18473平方米林地的具体行政行为，对于被告履行《国有建设用地使用权出让合同》而言，构成不可抗力。再者，原、被告签订的《国有建设用地使用权出让合同》项下的土地面积为23001平方米，其中包含的13137平方米林地受上述浙江省人民政府撤销行为的影响，并且这13137平方米林地与剩下的9864平方米土地呈穿插交错状态，不可分割，因此，浙江省人民政府的上述撤销行为，导致原、被告签订的《国有建设用地使用权出让合同》项下的土地无法作为建设用地被整体利用，且使得整个合同目的不能实现。《中华人民共和国合同法》第九十四条第（一）项规定，因不可抗力致使不能实现合同目的的，当事人可以解除合同。本案中原、被告双方均有权解除《国有建设用地使用权出让合同》。因此，2015年11月12日，被告宁海县国土资源局向原告送达《关于解除3302262013A21075号的函》，主张解除合同，符合法律规定，系合法解除。因而，原告的起诉，不符合行政赔偿诉讼的起诉条件。原告在案件审理过程中，向本院提出对涉案地块土地价值进行评估的申请，因原告的起诉不符合行政赔偿诉讼的起诉条件，该院不予准许。但是在涉案的《国有建设用地使用权出让合同》项下，若被告单方解除协议的行为给原告造成了损失，依据《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第十五条第三款的规定，原告可以提请被告进行补偿。综上，根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条第（4）项之规定，裁定驳回原告宁海县盛某激光科技有限公司的起诉。上诉人上诉称，一、一审法院事实认定及法律适用严重错误，宁海国土局出让土地过程中的征收瑕疵不构成不可抗力，且应对该征收瑕疵负全责。该事实已被浙江省法制办明确。二、宁海国土局作为过错方，无权以不可抗力为由解除合同，原合同有效，应由上诉人来解除。三、宁海国土局土地征收程序违法，因承担赔偿责任而非补偿责任。本案应适用《行政诉讼法司法解释》第十五条第一款，因协议无法履行，判决被上诉人采取补救措施对上诉人的损失予以赔偿。四、一审法院认定“林地与土地成穿插交错状态，无法分割”无事实依据。五、一审法院审判程序严重违法，对上诉人提出的进行土地评估的申请不予受理，明显是剥夺当事人合法权利以及未审先判的主管臆断行为。上诉人的各项诉讼请求合理且证据充分，请求发回重审或者改判。被上诉人答辩称，一、原审法院认定事实清楚，适用法律正确，因不可抗力的原因，宁海国土局依法解除合同，判决正确应当予以维持。二、上诉人提起涉案上诉缺乏事实依据和法律依据，其在解除合同中不存在过错，不应承担责任。上诉人起诉要求赔偿没有事实基础，也没有行政行为被确认违法的程序前提，相关起诉应予以驳回。请求驳回上诉维持原裁定。本院认为，行政协议类案件涉及违约责任的，不同于一般行政赔偿案件以具体行为被确认违法为受案的前提条件，涉案土地被合法征收后上诉双方经正常程序签订建设用地使用权出让合同，该行政协议合法有效。后因部分林地的征收程序瑕疵被撤销征收手续，被上诉人无法继续履行该行政协议，应承担相应的合同责任。上诉人可以根据《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第十五条及合同法等相关规定提起诉讼。本院（2017）浙02行终144号行政裁定已经确认被上诉人不能适用不可抗力规则来解除合同。原判认定基本事实不清，证据不足，上诉人上诉理由部分成立，本院予以支持。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十八条之规定，裁定如下：、撤销宁波市北仑区人民法院（2016）浙0206行赔初5号行政赔偿裁定。二、本案指令宁波市北仑区人民法院继续审理。（此页无正文）审 判 长  谭星光审 判 员  贾红霞代理审判员  巩祥勇二〇一七年十月九日书 记 员  王 鸿