安徽省巢湖市人民法院 行 政 判 决 书 （2017）皖0181行初169号 原告：王德高。 委托代理人：孟雷，北京市京师律师事务所律师。 委托代理人：刘云，同上。 被告：巢湖市规划局，住所地巢湖市卧牛路**，统一社会信用代码：12340181781069210Y。 法定代表人：丁敏生，该局局长。 委托代理人：方钦，该局监督检查科副科长。 委托代理人：王波，安徽权祯律师事务所律师。 2017年7月24日，原告王德高认为被告巢湖市规划局所作的强拆决定书违法，向本院提起行政诉讼，本院依法受理，并依法向被告送达了起诉状副本、应诉通知书等。8月31日，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告的委托代理人孟雷、刘云，被告的委托代理人方钦、王波到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被诉行政行为：2017年7月10日，被告巢湖市规划局作出巢强拆字（凤凰山2017）第（026）号强制拆除决定书（以下简称“026号强拆决定书”），告知原告王德高，因其在规定期限内未自行拆除其在东风社区塘院新村建设的房屋（约9.27平方米）。依据《城乡规划法》第40条、第64条、第68条，《行政强制法》第44条，《安徽省城乡规划条例》第54条，《安徽省城市建设监察条例》的有关规定，现决定自2017年7月10日起实施强制拆除。请在强制拆除前，自行清理存放于被拆建筑物内的财物，否则一切后果自负。同时告知原告陈述、申辩权和期限。 原告王德高诉称：2017年7月10日，被告以原告房屋属于违法建筑为由作出026号强拆决定书，决定强行拆除，但其所作强拆决定书违法，依法应予撤销。理由如下： 一、《城乡规划法》第68条规定，“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”因此，被告作为城乡规划主管部门仅有权作出责令停止建设或者限期拆除的决定，强制拆除的决定应由县级以上地方人民政府作出，因此被告无权作出026号强拆决定书，属主体违法。 二、《行政强制法》第35条规定，“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）履行义务的期限；（二）履行义务的方式；（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；（四）当事人依法享有的陈述和申辩权”；第36条规定“当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。”被告作出026号强拆决定书前，没有履行催告义务，剥夺了原告陈述、申辩权，程序违法，依法应予撤销。 三、另外，依据《城乡规划法》第68条的规定，城乡规划局在做出强制拆除决定前，必须要先作出限期拆除决定，当事人在规定期限内不起诉、不复议、也不拆除的，才可以作出强制拆除决定。但本案中，被告在作出强拆决定前并未依法作出限期拆除的决定，属于程序违法，应予撤销。 四、被告决定强制拆除原告的房屋，是因为该地块土地涉及征收拆迁，故欲以拆违形式实施征地拆迁，以达到不给补偿少给补偿的目的。国务院办公厅《关于进一步严格征地拆迁管理工作切实维护群众合法权益的紧急通知》要求，“程序不合法、补偿不到位、被拆迁人居住条件未得到保障以及未制定应急预案的，一律不得实施强制拆迁。”被告作出026号强拆决定书，实质上是以合法形式掩盖其违法征地拆迁的目的，其目的具有不正当性，违反《行政强制法》第7条“行政机关及其工作人员不得利用行政强制权为单位或者个人谋取利益”的法律规定，因此应依法予以撤销。 综上，被告作出的该具体行政行为，认定事实不清，没有法律依据和证据，依法应予以撤销，故诉请：1、依法撤销被告于2017年7月10日作出的026号强拆决定书的具体行政行为；2、诉讼费由被告承担。 被告巢湖市规划局辩称：一、2017年4月，为改善城市环境，巢湖市政府决定征收恒大帝景北侧地块房屋，经市认证办依据土地证等资料对原告王德高户的合法房屋及违建房屋进行认证。被告接到巢湖市凤凰山街道办事处要求查处原告违法建设的请求，经过现场勘察及调查，于2017年7月6日向原告送达巢限拆字(凤凰山2017）第（047）号限期拆除通知书（以下简称“047号限拆通知书”），明确原告在巢湖市东风社区塘院新村所建设的房屋约9.27平方米为违法建设，根据《城乡规划法》第40条、第64条、第68条及《行政强制法》第44条等有关规定，责令原告在收到本通知书之日起三天内自行拆除所建违法建设，逾期不拆除的，将依法强制拆除，并告知陈述、申辩权。原告未在限期内自行拆除违法建设。7月10日，被告依据《城乡规划法》第40条、第64条、第68条及《行政强制法》第44条等有关规定，向原告下达了026号强拆决定书，决定对其违法建设实施强拆，并告知申请行政复议和提起行政诉讼的权利。综上，被告作出026号强拆决定完全符合法律法规的规定。 二、原告诉称被告作出026号强拆决定书侵犯其合法权益，其理由均不成立。 其一、关于作出强制拆除决定的主体。 原告称被告无权作出026号强拆决定书，是其对法律条文的误解。《城乡规划法》第68条规定，“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上的地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”这是《城乡规划法》中有关强制拆除的授权性规定，其主旨在于直接实施强制拆除活动的主体，须由县级以上地方人民政府“责成有关部门”组织实施。这里的“有关部门”可以是规划、土地、建设、城管等相关部门，而不是直接否定规划部门作出强制拆除的权力。“责成”程序在实践中各有不同，有的以规范性文件加以明确，有的就个案作出责成决定，有的表现为内部行政程序，有的同时产生外化效果，有的直接以政府名义催告当事人或者作出带有责成内容的强制执行决定等等。而在巢湖市，是通过市政府发布的《巢湖市规划局行政权力责任清单》的形式，明确责成被告组织实施强制拆除违法建设。该清单第13项明确规定被告“对违法建设当事人不执行城乡规划主管部门作出的决定的强制措施。”可见，被告有权作出案涉026号强拆决定书。 其二、有关限期拆除通知书问题。 如前所述，2017年7月6日被告已对原告户下达了047号限拆通知书，不存在原告所称的在作出强拆决定书之前未下达限拆通知书程序违法的情形。 其三、026号强拆决定书的目的问题。 2012年全国人大法工委办公室作出法工办发（2012）20号《对于违反规划许可、工程建设强制性标准建设、设计违法行为追诉时效有关问题的意见》。根据该意见，违法建设行为因其带来的建设工程质量安全隐患和违反城乡规划的事实始终存在，应当认定其行为有继续状态，行政处罚时效应当自行为终了之日起计算，即在违法事实存续期间和纠正违法行为之日起二年内发现的，应当对违法行为进行处罚。而本案所涉违法建设一直存续至今，因此对其违法建设的查处完全符合法律。 本案违法建设是在征收房屋过程中发现的，依法必须处罚，而违法建设在任何时候都不存在补偿问题。国务院的通知是针对合法建设而非违法建设，而拆除违法建设一律不予补偿。原告所谓的不补偿少补偿的目的说纯属主观臆断，没有任何法律和事实依据。 其四、催告义务问题。 《行政强制法》第35条规定，“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出。”此条是针对强制执行决定的。而本案原告诉请的是撤销026号强拆决定书，适用的是《城乡规划法》第68条和《行政强制法》第44条“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”本案我局依法下达了047号限拆通知书，并告知相关权利，然后实施了强制拆除，程序上没有任何违法之处。 综上，被告作出的026号强拆决定书符合法律规定，也没有给原告的合法权益造成损害，请依法驳回原告的诉讼请求。 被告巢湖市规划局在法定期限内举证如下：1、立案审批表。证明被告对违法建设的查处符合法律程序。2、询问调查笔录、现场勘查图、宗地图。证明案涉违法建设已建成，但未办理规划许可证。3、047号限拆通知书、送达回执及现场张贴照片。证明被告在作出强拆决定前下达了限拆通知书。4、《巢湖市规划局行政权力责任清单》。证明被告有权作出行政强制拆除决定。5、《城乡规划法》第40条、第64条、第66条、第68条，《行政强制法》第44条，《安徽省城乡规划条例》第54条等。证明所适用的法律依据。 原告王德高质证表示：1、对证据1的三性和证明目的有异议。审批表是行政处罚，不适用于行政强制，且无印章。2、对证据2的三性及证明目的有异议。被调查人是街道征收办和司法所的人，案涉房屋在征收范围内，有利害关系，不能作为认定原告房屋是否合法的依据。其中第二页问房屋是何时建设的，回答部分空缺，显然是在办公室作出的，程序和实体上均违法。现场勘验笔录没有当事人的签字认可，也没有被邀检查人员的签字，且没有执法人员的资格资料，不具有合法性、真实性。对宗地图的三性无异议，对证明目的有异议。3、对证据3的合法性及证明目的有异议。根据《行政强制法》和《城乡规划法》的规定，被告应作出限拆决定书，并告知相关权利。2017年7月6日，被告作出限拆通知书，三个工作日以后应当是7月11日，即被告在7月11日之前不得作出强拆决书，故被告作出强拆决定书的行为违法。4、对证据4的三性有异议。清单只是表格，不是政府红头文件，被告没有经过县级政府的指定，其作出的强拆决定行为违法。清单说明被告只可采取相应的行政处罚措施，而本案是行政强制执行行为。 原告王德高举证如下:1、身份证复印件。证明原告的身份信息。2、国有土地使用证。证明原告享有案涉房屋所有权，具备诉讼主体资格。3、026号强拆决定书。证明被告作出的行政行为违法。4、巢政（2017）16号“巢湖市人民政府关于对恒大帝景北侧地块红线范围内房屋进行征收的决定”。证明案涉地块涉及行政征收，被告作出的026号强拆决定程序、内容违法。 被告巢湖市规划局质证表示：1、证据1由法院审查。2、对证据2的真实性无异议，对证明目的有异议。原、被告提供的宗地图相同，国有土地所有权证只能证明土地使用权属，不能证明房屋权属，本案是原告在其使用土地上未经规划许可擅自搭建，把院子全部盖成房子。3、证据3是本案审查对象，不发表质证意见。4、对证据4的真实性无异议，对证明目的有异议。房屋的合法征收是在进行中，被告在征收过程中发现违法建设，不能证明原告全部的房屋都合法。 本院认证：一、关于被告举证的证据：1、证据1系被告行使行政权力的内部程序性行为，予以认定。2、证据2，行政征收是政府的行政行为，与基层组织工作人员个人无利害关系，调查笔录有执法人员身份信息告知内容，且有调查人员签名，原告的质证意见不成立，予以认定。3、证据3，原告认为应作出限拆决定书，无法律依据，不予采信；限拆通知书告知的三个工作日，是行使陈述、申辩权的期限，故原告的质证意见不成立，予以认定。4、证据4，权力清单公布的是政府相关部门所掌握的各项公共权力，其第13条已载明被告享有的行政执法权，故原告的质证意见不成立，不予支持。二、关于原告举证的证据。1、证据2，国有土地使用权证只能证明原告享有的国有土地使用权，不能证明其在该土地上建设的建筑物的合法性，原告的证明目的不成立。2、证据4，案涉地块的行政征收行为不能证明被告所作强拆决定违法，原告的证明目的不成立。三、对其它证据的真实性均予认定。 根据认定证据，本院查明并确认以下事实：2017年4月17日，巢湖市政府作出巢政[2017]16号《巢湖市人民政府关于对恒大帝景北侧地块红线范围内房屋进行征收的决定》，决定对恒大帝景北侧地块红线范围内房屋进行征收。7月，巢湖市凤凰山街道办事处在接受巢湖市政府委托对东风社区塘院新村进行土地房屋征收过程中，发现原告王德高户存在违法建设，遂向被告巢湖市规划局反映。当日，被告予以立案调查。经调查和现场勘验，7月6日，被告作出047号限拆通知书，并于当日送达原告。告知原告其在东风社区塘院新村建设的房屋（约9.27平方米）未经规划许可系违法建设，根据《城乡规划法》第40条、第64条、第66条，《行政强制法》第44条，《安徽省城乡规划条例》第54条，《安徽省城市建设监察条例》的有关规定，责令原告在收到通知书之日起三日内自行拆除，逾期不拆除的，将依法强制拆除。同时告知原告在收到通知书之日起三日内有权向被告进行陈述和申辩。7月10日，被告作出026号强拆决定书，告知原告因其在规定的期限内未自行拆除案涉违法建筑，依据《城乡规划法》第40条、第64条、第68条，《行政强制法》第44条，《安徽省城乡规划条例》第54条，《安徽省城市建设监察条例》的有关规定，决定自2017年7月10日起实施强制拆除。请在强制拆除前，自行清理存放于被拆建筑物内的财物，否则，一切后果自负。同时告知原告可在收到决定书之日起六十日内，向巢湖市政府或上一级行政主管部门申请行政复议，也可以自收到决定书之日起六个月内直接向巢湖市法院起诉。7月13日，案涉房屋被强制拆除。 现原告不服，向本院提起行政诉讼。 本院认为：一、关于案涉被拆除房屋是否是合法建筑的问题。 《城乡规划法》第四十条规定，“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证”。住建部《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》第2条规定，违法建设行为是指未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的行为。本案中，原告王德高在巢湖市东风社区塘院新村建设的房屋（约9.27平方米），虽建设在其享有使用权的土地上，但终究未曾办理建设工程规划许可证。依据上述法律规定，被告巢湖市规划局认定其为违法建设，并无不当，依法应予支持。 二、关于本案被告主体资格问题 《城乡规划法》第十一条第二款规定，“县级以上人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域的城乡规划管理工作”，案涉建筑位于巢湖市，被告是巢湖市城乡规划行政主管部门，其对案涉建筑是否符合城乡规划享有行政管理权。《城乡规划法》第六十八条规定，“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施”，本案所在地巢湖市人民政府在其公布的《巢湖市规划局行政权力责任清单》中，赋予巢湖市规划局享有“对违法建设当事人不执行城乡规划部门作出的决定的强制措施”，故原告认为被告无权作出026号强拆决定书的主张不成立，不予支持。 三、关于被告所作强拆决定程序是否违法的问题 《行政强制法》第三十五条规定，“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）履行义务的期限；（二）履行义务的方式；（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权”；该规定是关于行政机关强制执行程序性的规定，即行政机关在执行强制行为前，应当依法履行催告义务，催告当事人自行履行义务。本案中，被告于7月6日作出047号限拆通知书，责令原告在三日内自行拆除案涉违法建设，并告知陈述、申辩权和期限；7月10日，被告在原告未在限定期限内提出陈述和申辩，且未自行拆除案涉违法建设的前提下，才作出026号强拆决定书，程序上并未违反法律规定。且被告仅系作出026号强拆决定书，并非执行026号强拆决定书，故原告认为被告未依法履行催告义务、程序违法的主张，没有法律依据，不予支持。 四、关于被告作出强拆决定前是否作出限拆通知的问题 《城乡规划法》第六十四条规定，“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”本案中，被告在立案调查、现场勘验的基础上，认定案涉建设系违法建设，并作出047号限拆通知书，且送达给原告，故原告现认为被告在作出强拆决定前未依法作出限拆决定、程序违法的主张，无事实依据，不予采信。 五、关于被告所作强拆决定的目的性问题 《国务院办公厅关于进一步严格征地拆迁管理工作切实维护群众合法权益的紧急通知》关于“程序不合法、补偿不到位、被拆迁人居住条件未得到保障以及未制定应急预案的，一律不得实施强制拆迁”的规定，是对在征地拆迁过程中对合法建设应依法予以补偿所作的相关规定。案涉地块虽涉及政府行政征收，但案涉强拆决定书决定强制拆除的是案涉违法建设，不是原告所有的房屋，也不是对案涉违法建设的行政征收，故不存在补偿、补偿多少以及补偿是否到位问题，也不存在原告所述的以合法形式掩盖违法征地拆迁的目的，更不存在行政机关及其工作人员利用行政强制权为单位或者个人谋取利益的问题，所以，原告认为被告作出强拆决定的目的不正当、不合法，无事实和法律依据，不予支持。 综上，被告所作026号强拆决定书，认定事实清楚、证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。原告所述无事实和法律依据，依法不应予以支持。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告王德高的诉讼请求。 案件受理费五十元，由原告承担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省合肥市中级人民法院。 审 判 长 汪 琴 代理审判员 刘 冰 人民陪审员 张秀月 二〇一七年十月二十六日 代理书记员 曹小飞 附：本案适用的法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。