广西壮族自治区南宁市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2017）桂01行终178号 上诉人（原审原告）马丽玲，女，1961年11月26日出生，汉族，住南宁市。 委托代理人陈绍忠，男，1964年1月9日出生，汉族，住南宁市青秀区。 委托代理人俞春，男，1947年3月15日出生，汉族，住南宁市。 被上诉人（原审被告）南宁市公安局西乡塘分局。住所地：南宁市西乡塘区鲁班路**。统一社会信用代码：11450100775959145M。 负责人周宏钟，该分局分局长。 委托代理人张翅鹏，该分局法制一大队警长。 被上诉人（原审被告）南宁市公安局。。住所地：南宁市青秀区怡宾路**统一社会信用代码：11450100007575376X。 负责人唐斌，该局局长。 委托代理人黎宪，该局法制支队副大队长。 上诉人马丽玲因与被上诉人南宁市公安局西乡塘分局（以下简称西乡塘公安分局）公安行政处罚及行政赔偿一案，不服南宁市青秀区人民法院（2016）桂0103行初120号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2017年10月10日组织当事人到庭就本案争议事项进行了调查、辩论。上诉人马丽玲及其委托代理人陈绍忠、俞春，被上诉人西乡塘公安分局的行政机关负责人黄必强、委托代理人张翅鹏，被上诉人南宁市公安局的委托代理人黎宪到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审判决认定，上诉人马丽玲系原南宁市糖果食品二厂职工。1996年，该厂与万通公司兼并。由于在企业兼并过程中产生的职工安置及福利待遇等历史遗留问题未得妥善解决，近年来马丽玲多次向包括南宁市信访局、南宁市人民政府、自治区人民政府、自治区人大在内的各级国家机关及相关部门进行反映，但一直未能解决其利益诉求。由此，马丽玲于2016年5月22日进京上访，意欲解决，其中于5月24日17时许，与各地信访人员，至北京中南海周边，参与聚集、表达诉求。北京府右街派出所出警处置后，期间对包括马丽玲在内的上访人员以广播、展板等形式，告知其不得在中南海周边非法集会、滞留。因不听劝阻，民警在核对录入身份信息、制作训诫书后，将上访人员带离现场，送往马家楼临时安置，同时根据上访人员各自户籍所在地向该省（区、市）驻京信访维稳工作组一一通报。当日，广西驻京信访维稳工作组获得关于马丽玲等人在中南海周边非正常上访的通报后，即至马家楼将马丽玲等人转移安置到北京市接济管理服务中心，并按马丽玲居住所在地西乡塘区，向负责组织协调维稳工作的西乡塘区政法委进行同步通报。西乡塘区政法委收悉后，即指示辖区衡阳街道办组织工作人员前往北京劝返，衡阳街道办据此安排该办事处司法所副所长李晓林等负责对马丽玲进行劝返。李晓林等抵京后，于2016年5月25日16时许，与南宁市派驻自治区驻京信访信访维稳工作组对接，获其移送的北京府右街派出所于2016年5月24日对马丽玲开具的《训诫书》及《南宁市驻京信访维稳工作组移交进京上访人员登记表》。2016年5月25日17时许，马丽玲等再次前往中南海聚集，又被北京府右街派出所劝阻，带离现场，再次送至马家楼，交自治区驻京信访维稳工作组安置，同时一并移交2016年5月25日的《训诫书》。次日，南宁市派驻自治区驻京信访维稳工作组便将该《训诫书》移送给李晓林。经劝返，李晓林为其购置火车票后，马丽玲于2016年5月26日7时许乘车返回南宁。此后，2016年6月1日、6月7日，马丽玲与厂职工陈绍忠等，再次向南宁市信访局并转南宁市工信委、南宁市国资委反映诉求。对此，南宁市国资委以其已于2006年4月给予书面答复为由，答复不予受理；南宁市工信委则以其诉求不是其工作职责范畴为由，亦答复不予受理。6月16日8时许，李晓林向五里亭派出所举报马丽玲进京进行非正常上访。五里亭派出所立案后，随后传唤马丽玲询问。6月16日10时许，马丽玲至五里亭派出所接受调查，前后共接受三次询问，直至当日23时50分许方才询问结束。期间，经该所负责人批准，延长了询问时间至二十四小时。其中，在第一次询问中，马丽玲自认了与同事朱慧玲于2016年5月24日、5月25日两次前往中南海周边地区上访表达诉求，被辖区派出所送至马家楼，后被（衡阳）街道办三名工作人员劝返回南宁的事实。询问结束后，五里亭派出所告知马丽玲，其构成扰乱公共场所秩序，拟给予行政拘留五日的行政处罚；马丽玲听悉后不服，未在行政处罚告知笔录上签字，亦未作陈述申辩，但签收了其送达的行政复议便民卡。见此，办案民警侯德山、黄弈二人则当场向其口头宣读拟处罚内容。2016年6月17日，被上诉人西乡塘公安分局对马丽玲作出南公西行罚决字[2016]01183号《行政处罚决定书》，并送至广西××第二拘留所，执行了本案被诉行政处罚；当日向其送达时，马丽玲仍不予签收，办案民警侯德山、黄弈二人遂再次当场向其口头宣读处罚内容，并于当日下午16时向其丈夫唐以新告知了马丽玲被拘留的事实及拘留地点、送达相关文书。拘留期满后，马丽玲就本案被诉行政处罚向南宁市公安局申请行政复议。南宁市公安局于2016年7月27日受理其复议申请，于9月21日作出南公复决字[2016]23号行政复议决定，维持西乡塘公安分局作出的处罚决定，并于9月29日将该复议决定书送达马丽玲。因对本案行政处罚及复议决定不服，上诉人马丽玲遂诉至法院，请求：一、撤销南宁市公安局西乡塘分局作出的南公西行罚决字[2016]183号《行政处罚决定书》；二、撤销南宁市公安局南作出的南公复决字[2016]23号《行政复议决定书》；三、判令南宁市公安局西乡塘分局及南宁市公安局共同向上诉人赔偿限制人身自由损失费1211.5元及精神抚慰金50000元；4、案件受理费由两被上诉人共同承担。 原审判决认为，根据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款规定：“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。”本案中上诉人马丽玲的被罚行为虽然发生在北京市，但其户籍及经常居住地在本市西乡塘区，从便于地方政府了解案情掌握动态，贯彻执行将社会矛盾尽量解决在当地的工作原则，优化使用首都警力资源的角度出发，本案由被上诉人西乡塘公安分局管辖处理，显然更为适宜；其作为县级地方人民政府具有治安处罚权的行政机关，依法具有作出本案被诉处罚决定的主体资格与支取。根据《行政复议法》第十二条第一款规定：“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”被上诉人南宁市公安局作为被上诉人西乡塘公安分局的上一级主管部门，有权作出本案行政复议决定。《信访条例》第十八条第一款规定：“信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。”第二十条规定：“信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序，不得有下列行为：（一）在国家机关办公场所周围、公共场所非法聚集，围堵、冲击国家机关，拦截公务车辆，或者堵塞、阻断交通；……（六）扰乱公共秩序、妨害国家和公共安全的其他行为。”，国家保障公民正当合法的信访权利，公民也应在信访过程中按照《信访条例》要求的程序、方式，在允许的公共场所，依法表达信访诉求。本案中，上诉人马丽玲在其诉求经区内各级地方国家机关及相关部门给予多次信访答复，也多次召开会议专题研究，仍不能得到解决的情况下，先后两次前往党和国家领导人办公所在地中南海，在其周边滞留、聚集，意欲引发关注，对中南海的正常出入及办公秩序造成了一定冲击，扰乱了和谐稳定的公共秩序。由此，北京府右街派出所对其进行了两次集中训诫，并两次移交广西驻京信访维稳工作组安置，西乡塘政法委随后也派出工作组赴京劝返。被上诉人西乡塘公安分局在查清上诉人马丽玲上述违法事实的基础上，依据《治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项规定：“有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：（二）扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的；”的规定，并在处罚前，依法预先告知处罚事实、理由、依据，同时告知其享有陈述申辩及申请复议权，最后在其放弃陈述申辩的情况下，给予其行政拘留五日的处罚，认定事实的证据充分，历经的程序合法，适用的法律正确，而从维护党和国家领导人办公所在地的庄重权威以及保障其正常办公秩序对于国家政治安全稳定极为重要的角度看，该行政处罚的量处幅度亦适当合理。被上诉人南宁市公安局收到上诉人马丽玲的行政复议申请后，依法受理、通知被上诉人西乡塘公安分局答复，而后在法定期限内作出南公复决字[2016]23号《行政复议决定书》并依法送达上诉人马丽玲，程序合法。《行政复议法》第二十二条规定：“行政复议原则上采取书面审查的办法，但是申请人提出要求或者行政复议机关负责法制工作的机构认为有必要时，可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人和第三人的意见。”，上诉人称本案复议决定作出前，未告知其享有听证的权利，程序违法，但行政复议法对此并无强制性规定，故对其该项主张，本院不予支持。关于上诉人马丽玲主张的限制人身自由损失费以及由此产生的精神损失费（抚慰金）。经上文所述，被上诉人西乡塘公安分局对上诉人马丽玲处以行政拘留五日的治安行政处罚，事实清楚，程序合法，适用法律正确，量处适当。上诉人马丽玲据此以被限制人身自由五日为由，依照国家赔偿法相关赔偿金标准，要求赔偿限制人身自由损失费1211.50元及精神损失费50000元，于法无据，本院不予支持。综上，被上诉人西乡塘公安分局作出的南公西行罚决字[2016]01183号《行政处罚决定书》，认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确。被上诉人南宁市公安局作出南公复决字[2016]23号《行政复议决定书》，程序合法。上诉人马丽玲诉请撤销前述行政处罚决定及复议决定，并请求赔偿限制人身自由损失费1211.50元及精神损失费50000元，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。为此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决：一、驳回上诉人马丽玲要求撤销被上诉人南宁市公安局西乡塘分局于2016年6月17日作出南公西行罚决字[2016]01183号《行政处罚决定书》的诉讼请求；二、驳回上诉人马丽玲要求撤销被上诉人南宁市公安局于2016年9月21日作出南公复决字[2016]23号《行政复议决定书》的诉讼请求；三、驳回上诉人马丽玲要求被上诉人南宁市公安局及被上诉人南宁市公安局西乡塘分局赔偿限制人身自由损失费1211.50元及精神抚慰金50000元的赔偿请求。案件受理费50元，由上诉人马丽玲负担。 上诉人马丽玲上诉称，被诉处罚决定认定事实不清，证据不足，上诉人并没有到中南海上访的事实。被诉处罚决定程序违法，适用法律法规错误。请求撤销一审判决，依法改判支持上诉人的诉讼请求。 被上诉人西乡塘公安分局辩称，被诉处罚决定认定事实清楚、证据确实充分。执法主体合法、正确。适用法律法规正确、程序合法、处罚得当。请求驳回上诉，维持原判。 被上诉人南宁市公安局口头述称，南宁市公安局作出的南公复决字[2016]23号行政复议决定，认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法。请求驳回上诉，维持原判。 经审查，本院确认一审判决确认的证据合法有效，可作为定案依据。据此，本院查明的事实与一审判决查明的事实一致。 本院认为，根据各方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点为：被诉处罚决定认定事实是否清楚，程序是否合法，适用法律法规是否正确。 关于被诉处罚决定认定事实是否清楚的问题。经被上诉人西乡塘公安分局查实，上诉人马丽玲于2016年5月24日、5月25日两次到中南海周边地区非正常上访，后被公安机关查获，上述事实有上诉人马丽玲本人的询问笔录、西乡塘区街道办的移送材料、北京市公安局西城分局的训诫书等证据证实，上述证据相互印证，能够形成证据链。因此，被诉行政处罚决定认定事实清楚，证据充分。 至于上诉人所主张的训诫书无上诉人签名确认，未送达给上诉人的问题，本院认为，北京市公安局西城分局府右街派出所出具的训诫书中明确载明该训诫书的内容已通过广播、展板等形式向上诉人告知宣读，而上诉人马丽玲在2016年6月16日在南宁市公安局五里亭派出所对其所作的询问笔录中也明确认可其在府右派出所的墙上看到有一排板报。因此该训诫书和上诉人马丽玲在询问笔录里的自认相互印证，能够证明北京市公安局西城分局府右街派出所对上诉人进行训诫的事实。 关于被诉处罚决定适用法律法规是否正确的问题。被上诉人西乡塘公安分局根据上诉人的违法事实适用《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项的规定，对上诉人作出行政拘留五日的行政处罚适用法律法规正确。至于上诉人主张其到北京上访并不违法的主张，本院认为，中南海周边不是信访接待场所，不接待信访人员走访，也不允许信访人员滞留或聚集，而上诉人于2016年5月24日、5月25日两次到中南海周边地区非正常上访属于上述法律规定的扰乱公共场所秩序的行为，被诉处罚决定适用法律法规正确。上诉人的该上诉主张不成立，本院不予以支持。 关于被诉处罚决定程序是否合法的问题。根据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款规定，“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。”本案被上诉人西乡塘公安分局作为违法行为人居住地的公安机关根据上述规定具备作出本案被诉处罚决定的主体资格与法定职权。 本案中，被上诉人西乡塘公安分局在接到衡阳街道办相关部门工作人员的报案后对案件进行受理，并对报案的情况进行调查核实，将涉嫌扰乱公共场所秩序的上诉人传唤至五里亭派出所接受询问。在拟作出处罚前对上诉人履行了告知义务，告知拟对其作出行政处罚的事实、理由、依据，在上诉人放弃陈述申辩意见后，作出被诉处罚决定并依法进行了送达。因此，被上诉人的执法程序符合《中华人民共和国治安管理处罚法》的有关规定。 综上所述，被诉行政处罚认定事实清楚，程序合法，适用法律法规正确。上诉人的上诉主张不成立，本院不予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人马丽玲负担。 本判决为终审判决。 审判长 晏 琼 审判员 傅朝霞 审判员 彭晓霞 二〇一七年十月十二日 书记员 陈 彬 附相关法律条文: 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。 《中华人民共和国治安管理处罚法》 第二十三条有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款： （一）扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失的； （二）扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的； （三）扰乱公共汽车、电车、火车、船舶、航空器或者其他公共交通工具上的秩序的； （四）非法拦截或者强登、扒乘机动车、船舶、航空器以及其他交通工具，影响交通工具正常行驶的； （五）破坏依法进行的选举秩序的。 聚众实施前款行为的，对首要分子处十日以上十五日以下拘留，可以并处一千元以下罚款。 《公安机关办理行政案件程序规定》 第九条第一款行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。