广州铁路运输第一法院行 政 裁 定 书(2017)粤7101行初3277号原告：广州市增城区永宁街公安村云峰经济合作社，住所地广州市增城区永宁街公安村民委员会。负责人：黄伯安，职务：主任。委托代理人：许金周，广东双子律师事务所律师。被告：广州市增城区新塘镇人民政府，住所地广州市增城区新塘镇府前路38号。法定代表人：袁成光，职务：镇长。委托代理人：黄顺帆，该府工作人员。委托代理人：陈天军，广东穗益律师事务所律师。被告：广州市增城区国土资源和规划局，住所地广州市增城区荔城街光明西路108号。法定代表人：黄沃波，职务：局长。委托代理人：江岚，广东兆广律师事务所律师。委托代理人：廖蓉蓉，该局工作人员。原告广州市增城区永宁街公安村云峰经济合作社诉被告广州市增城区新塘镇人民政府（以下简称新塘镇政府）、广州市增城区国土资源和规划局（以下简称增城区国规局）确认协议无效及征地行为无效一案，经广州铁路运输中级法院2017年9月7日作出的（2017）粤71行初291号行政裁定，裁定移送本院审理。本院于2017年9月19日立案受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。原告广州市增城区永宁街公安村云峰经济合作社诉称，2003年，被告新塘镇政府为引进投资开发商广东东凌集团公司（以下简称东凌集团）在新塘镇开发房地产项目，一次性征用公安村、叶岭村、简村等村农业集体用地4000多亩为“金地荔湖城”项目提供商住建设用地。其中包括原告的土地741.58亩。这次征地，新塘镇政府没有向被征地单位支付非农业建设留用地，而是全部交给了东凌集团使用。东凌集团每年一次向被征地单位支付一定数额的租金作为被征地单位的补偿。2009年3月20日，新塘镇政府与原新塘镇公安村民委员会（以下简称公安村）签订《关于处理东凌（金地）荔湖城项目土地遗留问题的补充协议》，新塘镇政府又以解决2003年征地历史遗留边角地问题为由，在第一次征地的基础上第二次扩征土地约3000亩左右，其中包括原告的土地595.62亩。这次扩征，直到2017年1月24日还在支付征地补偿款。但这次征地，新塘镇政府不仅未向原告支付预留地，也没有向原告支付预留地补偿款。上述两次征地总共约7000多亩，经查得知，被告增城区国规局已将大部分土地出让给东凌集团，现已建成金地荔湖城一期和二期，三期正在建设施工中，两次共征用原告土地1337.2亩，现还没有进行开发。《土地管理法》第四十四条规定“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”第四十五条规定“征收下列土地的，由国务院批准：（一）基本农田；（二）基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；（三）其他土地超过七十公顷的；征收钱款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。征收农用地的，应当依照本法第四十四条的规定先行办理农用地转用审批。”第七十八条规定“无权批准征收、使用土地的单位或者个人非法批准占用土地的，超越批准权限非法批准占用土地的，不按照土地利用总体规划确定的用途批准用地的，或者违反法律规定的程序批准占用、征收土地的，其批准文件无效。”《广东省征地管理规定》第四条规定“国家建设需要使用的农村集体用地，由市、县人民政府统一征用，征地工作由同级国土部门负责实施，其他任何单位、组织、团体或个人不得直接征用农村集体土地。”原告认为，上述新塘镇政府征收农民集体用地约7000多亩，没有办理农用地转用审批手续，也没有经过有批准权的国务院批准征收，新塘镇政府也没有征地行政主体资格，其征地行为没有法律依据，其违反了《土地管理法》第四十四条、第四十五条的规定，也违反了《广东省征地管理规定》第四条的规定，属重大明显违法行为，根据《土地管理法》第七十八条的规定，应认定其无效。广州市增城区人民政府授权增城区国规局将新塘镇政府非法征用的土地出让给东凌集团，其行政行为也应当认定为无效，依法应将该土地退回给原告，将案涉土地登记到原告名下，并为原告办理所有权证。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十四条的规定，请求法院依法判令：1.确认新塘镇政府2003年和2009年与广州市增城区新塘镇公安村民委员会签订《关于处理东凌（金地）荔湖城项目土地遗留问题的补偿协议》及征收原告等单位土地的行政行为无效；2.被告将非法占用原告的土地归还给原告，并采取补救措施，将案涉土地登记到原告名下，并为原告办理所有权证；3.本案诉讼费用由被告承担。被告新塘镇政府辩称，一、我府不是涉案土地批准出让转让的主体。我府作为乡镇一级人民政府，本身并无批准土地出让或转让的法定职权，原告未提供作任何证据证明我府对涉案土地作出过批准出让或转让的事实，因此，原告起诉我府出让或转让土地的行为无效，无事实依据。二、涉案土地经过合法的程序出让，事实清楚，适用法律法规正确，程序合法，原告诉讼批准出让或转让土地违法无事实依据。从原告提供的证据可以证实，涉案的土地是经过了多部门审核、层层上报呈批的，并没有违反当时法律法规关于土地使用权出让的规定，土地出让行为依法成立并有效。三、涉案的土地经过了依法出让，已经依法出让给东凌集团，原告申请确认出让土地使用权行为无效并请求回转土地，明显属原告滥用诉权。案涉的土地在2003年，经过合法的程序，依法出让给东凌集团项目，主体适格，程序合法，并且已在事实上移交第三方合法使用，目前正在开发使用当中，目前项目大部分已建成，客观上已无法回转，原告诉请回转土地明显属滥用诉权。四、本案已过行政诉讼的诉讼时效。无论是从2003年的征地协议，还是从2009年的补充协议，还是从涉案的土地从事实上于2003年已被第三方合法使用的这一现实状况，无论如何，均严重超出了行政诉讼规定的行政诉讼时效，理应依法驳回原告的诉讼请求。五、案涉的土地现处于增城区永宁街办事处的辖区，因此，本案的相关责任与我府无关。根据广东省民政厅粤民区[2012]32号《广东省民政厅关于同意增城市增设仙村镇和永宁街道办事处的批复》，可以明确，案涉的土地处于增城区永宁街道办事处的辖区，根据我府与增城区永宁街道办事处于2013年1月签订的《合同书》第二条、第五条等约定，与案涉土地的相关事宜，应当由增城区永宁街道办事处负责处理，与我府无关，从原告提交的相关证据也可以证实目前是增城区永宁街道办事处正在办理留用地的相关手续，且此次原告要求返还土地，客观上应当追加增城区永宁街道办事处参与本次的诉讼。六、原告并非具体行政行为的相对人，不具备诉讼主体资格。从原告提供的证据可以看出，原告并非案涉土地出让行为的相对人，原告并不是案涉土地的所有权人及使用权人，土地出让行为与原告不具备法律上的利害关系，原告依法不具备诉讼主体资格，理应依法驳回。七、2009年公安村与我府签订的《关于处理东凌（金地）荔湖城项目土地遗留问题的补充协议》，本质上并不是一次征地行为，是为了解决因征地引起的历史遗留问题而达成的协议，属民事协议的范畴。2009年，为了解决2003年因征地边角等历史遗留问题，经过平等协商，达成了相关协议，这份协议，本质上并不是征地地协议，是一份平等民事主体间的协议，原告对该协议提出行政诉讼，属滥用诉权。八、我府仅是作为项目所在地的原属地政府，配合相关职能部门工作，我府并不是作为征地主体与相关被征收方签订协议。由于金地荔湖城项目原属于我府的行政管辖范围，为了配合相关职能部门的工作，我府根据相关部门的安排，履行了相关义务，但是，我府并不是作为征地主体与被征地方签订协议，事实上，相关的征地手续均是由法定的职能部门与被征地方签订，我府并没有与被征地方签订相关的征地协议。综上所述，原告对我府的起诉无事实及法律依据，请求法院依法驳回原告的全部诉讼请求。被告增城区国规局辩称，我局并非涉诉《关于处理东凌（金地）荔湖城项目土地遗留问题的补充协议》的签订方，且我局于2003年至2009年期间亦未与原告签订过征用地协议，也未对原告集体土地实施过征收行为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，我局不是本案适格被告。根据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》（法释［2000］8号）第二十三条第一款的规定：“原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉。”我局不是本案适格的被告，原告不同意变更的，应裁定驳回起诉。此外，原告所称的由东凌集团开发的金地荔湖城项目位于广州市增城区如村和叶岭村，面积共4007亩，所占用土地均于1998年或之前与有关村集体签订了征用地协议，依法征收为国有。原告起诉的事实和理由没有事实和法律依据。综上，我局不是本案适格被告，原告不同意变更的，应依法裁定驳回起诉。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：(一)原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；(二)有明确的被告；(三)有具体的诉讼请求和事实根据；(四)属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”原告请求确认被告广州市增城区新塘镇人民政府2003年和2009年与广州市增城区新塘镇公安村民委员会签订的相关协议无效及相关的征地行为无效，并请求判令被告广州市增城区国土资源和规划局将原告的土地归还给原告并进行登记，但原告并非其所诉合同的当事人，亦无证据证实相关合同项下的土地系原告的土地。因此，原告并无证据证明其与被诉行政行为具有法律上的利害关系。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回原告广州市增城区永宁街公安村云峰经济合作社的起诉。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广州铁路运输中级法院。审 判 长  钱秀娟人民陪审员  曹丽萌人民陪审员  刘玉玲二〇一七年十月九日书 记 员  陈秋容