上海市第三中级人民法院行 政 判 决 书（2020）沪03行终62号上诉人(原审原告)李小琳，女，1974年4月11日出生，汉族，户籍所在地上海市长宁区。委托代理人王瑜(李小琳丈夫)，1963年5月21日出生，汉族，住上海市浦东新区。被上诉人(原审被告)上海市长宁区城市管理行政执法局，住所地上海市长宁区。法定代表人竺凯。委托代理人胡耀平。委托代理人陆馨伟。被上诉人(原审被告)上海市长宁区住房保障和房屋管理局，住所地上海市长宁区。法定代表人邓大伟。委托代理人张晓莹。被上诉人(原审被告)上海市长宁区市场监督管理局，住所地上海市长宁区。法定代表人倪佳慧。委托代理人李玮。被上诉人(原审被告)上海市公安局长宁分局仙霞路派出所，住所地上海市长宁区。行政负责人王旭东，上海市公安局长宁分局仙霞路派出所所长。委托代理人祁文晋。被上诉人(原审被告)上海市长宁区消防支队，住所地上海市长宁区。行政负责人虞利强，上海市长宁区消防支队支队长。委托代理人祁文晋。原审第三人王志君，男，2001年8月24日出生，汉族，户籍所在地上海市长宁区。上诉人李小琳因房屋整治行为一案，不服上海铁路运输法院(2018)沪7101行初751号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年2月6日受理后，依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。原审认定，根据沪房地长字(2001)第006932号房地产权证记载：本市茅台路XXX号XXX室房屋(以下简称涉案房屋)权利人李小琳等(共有情况：李小琳、王志君共同共有)；土地用途住宅；建筑面积52.27平方米。2002年7月9日，原上海市长宁区房屋土地管理局核发编号为长房地改字(2002)第043号《居住物业改变使用性质许可证》，载明“申请人李小琳，房屋座落茅台路XXX号XXX室，改变使用性质部位及使用面积为室内，经审核，同意上述房屋改变使用性质，开办房产中介行业，有效期限自2002年7月9日至2004年7月8日止。”同时备注上载明：有效期满前二个月，申请人若需继续改变居住物业使用性质的，必须重新提出申请，逾期不提出申请或超过有效期限的，本许可证作废。之后，该局未再向原告核发新的许可证。涉案房屋门面由窗改门。至案发时，涉案房屋一直作为经营使用。2017年6月8日，上海市长宁区住房保障和房屋管理局(以下简称长宁房管局)向区各街道(镇)出具答复，其中载明“区房管局是唯一有权对沿街居住房屋批准居改非的审批机关。因此，唯有区房管局批准的方为合法有效，历史上物业企业(含房管所)未经上报房管局批准的，一律无效。凡是历史上经房管局批准但是有规定使用期限的‘居改非’，期满后一律恢复居住性质，破墙开店的一律封闭，恢复房屋原状。凡是历史上经房管局批准但是未规定使用期限的，认定其非住宅性质，但不得破墙，必须无条件恢复房屋原状。”2017年12月，上海市长宁区城市管理行政执法局(以下简称长宁执法局)、长宁房管局、上海市长宁区市场监督管理局(以下简称长宁市场监管局)、上海市公安局长宁分局仙霞路派出所(以下简称仙霞路派出所)、上海市长宁区消防支队(原上海市长宁区公安消防支队，以下简称长宁消防支队)发布联合告知书，称重点开展针对本辖区所有沿街存在的“五违”综合整治行动，坚决拆除违法建筑，坚决封堵破墙开门，坚决查处违法违规经营，如在告知期限内不予自行整改的，将承担如下法律后果：……(三)拒不在限期内自行整改的，将由执法部门按有关规定代为整改拆除，所产生的相关费用将由你(单位)全额承担。2018年1月15日，长宁执法局在李小琳没有自行整改的情况下对涉案房屋实施了拆除户外装修、砌墙封门的整治行为，将涉案房屋恢复至原始状态。李小琳认为该行为侵犯了其合法权益，遂以长宁执法局、长宁房管局、长宁市场监管局、长宁消防支队、仙霞路派出所为被告起诉至原审法院，请求1、确认五被告对涉案房屋实施的砸毁店门、砸毁户外装修及砌墙封门并限制其正常经营的行为违法；2、判令五被告赔偿其经济损失10,000元(人民币，下同)；3、判令五被告将涉案房屋恢复原状。原审认为，根据各方庭审陈述，本案争议焦点主要为：一、被诉行政行为的行为主体是否为长宁执法局、长宁房管局、长宁市场监管局、长宁消防支队、仙霞路派出所；二、涉案房屋是否应予整治；三、被诉行政行为是否具有合法性；四、李小琳的赔偿请求是否应予支持。关于第一个争议焦点，首先，本案被诉行政行为是针对涉案房屋实施的拆除违法搭建及封门整治行为。根据《上海市城市管理行政执法条例》第十一条第一款第(九)项、《上海市城市管理行政执法条例实施办法》第五条第二款第(三)项的规定，长宁执法局对本行政区域内违反管理规定的行为具有行政管理职权。现长宁执法局确认由其实施被诉行政行为，因此长宁执法局的被告主体资格及职权依据均可以确定；其次，李小琳提供的联合告知书用以证明长宁房管局、长宁市场监管局、长宁消防支队、仙霞路派出所为共同行为主体。现从联合告知书的内容来看，该文书明确在此次“五违四必”综合整治行动中，针对不同的违法违规行为分别由不同的行政机关在其职责范围内参与相关工作，如房地产登记机构对附有违法建筑的房屋在房地产登记簿上予以记载，公安消防部门对占用消防车道且拒不整改等严重影响消防安全的违法建筑采取临时查封，市场监管部门则对于违法违规经营等行为进行处罚等，至于未在限期内自行整改的，则由执法部门按有关规定代为整改拆除。因此，联合告知书仅起到宣示告知作用，单凭上述文书不能证明除长宁执法局以外的其余被告亦实施了被诉行政行为。所以，李小琳认为长宁房管局、长宁市场监管局、长宁消防支队、仙霞路派出所亦为本案的诉讼主体，应承担法律责任的诉讼请求，缺乏相应证据支撑，难以支持。关于第二个争议焦点，根据《上海市住宅物业管理规定》(2010年12月23日修订)第五十二条第一款，业主及使用人应当按照规划管理部门批准或者房地产权证书载明的用途使用物业，不得擅自改变物业使用性质。涉案房屋原使用性质为居住，原上海市长宁区房屋土地管理局曾就李小琳申请审批同意改变使用性质为非居住，但同时也明确许可期限为两年，至2004年许可期限届满后未再进行审批或延期。李小琳现对两年许可期限的合法性提出异议，并且称其未改变经营项目，无需继续审批。原审认为，首先，对此说法李小琳未能提供相关证据予以证实；其次，李小琳在获得许可时明知有两年期限的限制，因此可视作当时接受该期限的约束；第三，作为原审批机关长宁房管局也已发函明确：凡是历史上经房管局批准但是有规定使用期限的居改非，期满后一律恢复居住性质，破墙开店的一律封闭，恢复房屋原状。李小琳在2004年许可期限届满后未再获得相关职能部门的许可，因此，李小琳主张在长宁执法局作出被诉行政行为之时，涉案房屋的使用性质仍为非居住用途无依据。李小琳之前获准改变房屋外貌是基于房屋使用性质改变为非居住使用，所以居改非许可到期后，原准予改变房屋外貌的批准也就自然失效，使用人即应主动将房屋外貌恢复至原状，即改门为窗。本案中李小琳自2004年居改非许可到期后一直将涉案房屋作经营使用，并未恢复至原状，不仅不符合《上海市住宅物业管理规定》第五十二条第一款之规定，也与第五十条第二款第(三)项“禁止破坏房屋外貌”的规定相悖。长宁执法局基于上述情况对涉案房屋实施恢复原状的整治行为，亦在其管理职责范围内。鉴于此，李小琳认为长宁执法局实施的整治行为限制其正常经营，理由亦难成立。关于第三个争议焦点，《中华人民共和国行政强制法》及执法条例、管理规定等对执法程序均作出了明确的规定，行政机关在执法过程中应严格依法进行。本案中，作为行为主体的长宁执法局在执法过程中，虽然出具了联合告知书，但该联合告知书仅明确在此次“五违四必”综合整治行动中，针对不同的违法行为分别由不同的行政机关在其职责范围内参与工作，因此该告知书仅起到一种宣示作用，并不能替代法定程序上的行政文书，联合告知书未列明违法行为人和房屋地址，无具体违法事实的认定，也未告知相应的法律依据。同时，长宁执法局亦无证据证明其在实施被诉行政行为前依法听取李小琳的陈述申辩，又未履行催告等法定义务，在此情形下迳行实施整治行为，未告知行政复议和行政诉讼等救济权利，违反了法定程序。但基于涉案房屋确实存在居改非期限届满后外墙未恢复原状情形，长宁执法局已经整治恢复至原状，行政行为不具有可撤销内容，故依法应确认违法。关于第四个争议焦点，首先，根据本院查明的事实，被诉行政行为系由长宁执法局实施，无证据证明其他四被告参与执法，故本案的赔偿义务机关应为长宁执法局。李小琳认为长宁房管局、长宁市场监管局、长宁消防支队、仙霞路派出所均为共同赔偿义务机关的诉讼请求，缺乏相应证据支撑，难以支持；其次，本案被诉行政行为被确认违法后，根据法律规定，违法的行政行为侵犯财产权的，受害人有获得赔偿的权利，本案涉案房屋存在擅自改变物业使用性质及破坏房屋外貌的情形，长宁执法局依此实施整治。因此，李小琳要求恢复原状缺乏法律依据，不予支持。但长宁执法局未经法定程序即进行执法，未给予李小琳及王志君合理的自行改正及救济途径，使其无法自行拆除门窗、户外装修以减少损失，原审认为应当综合本案具体情况酌定赔偿2,000元。另，李小琳于2019年11月22日向本院提交《开门图纸等证据申请书》，请求事项为李小琳当年申请居改非的申请书及开门图纸。因李小琳申请已明显超过申请期限，且在案证据已能够证明本案事实，该证据无调查收集的必要，故不予处理。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十八条、第七十四条第二款第(一)项之规定、《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第(四)项之规定，于2019年12月24日判决如下：一、确认长宁执法局对涉案房屋实施的整治行为违法；二、长宁执法局应于本判决生效之日起十五日内赔偿李小琳、王志君经济损失2,000元；三、驳回李小琳的其他诉讼请求；案件受理费50元，由长宁执法局负担。判决后，李小琳不服，向本院提起上诉。上诉人李小琳上诉称，涉案房屋依法取得居改非的行政许可，许可证虽规定2年期限，但按照沪房地资物[2002]99号《上海市房屋土地管理局、市物价局关于居住房屋改变使用性质若干问题的通知》第3条第2款“业主、使用人应当按照房管部门审核批准的用途和经营项目使用。如需改变批准的用途和经营项目的，应当按照上述规定重新办理审批手续”的规定，只要不改变批准的用途和经营项目，就一直有效而无需再办理新的审批手续。这也是长宁房管局之后不再接受和办理业主申请续延手续的原因，故原来的2年期限不再约束上诉人了，行政许可长期有效。上诉人为经营需要，涉案房屋破墙开店。《上海市住宅物业管理规定》对上诉人破墙开店行为不具有溯及力。本市亦无相关规定否定居改非工作。被诉行政行为缺乏合法依据且违反法定程序，给上诉人造成重大经济损失，应当对上诉人进行经济损失赔偿和恢复原状。原审判决以2017年长宁房管局向区各街道(镇)出具的答复函认定被上诉人有权实施整治行为且涉案房屋应予整治，确认被上诉人程序违法是错误的。原审判决认定事实不清，适用法律错误，请求撤销原判，依法改判或发回重审。被上诉人长宁执法局辩称，上诉人将涉案房屋靠马路原有外墙敲除窗户变更为门，属于破坏房屋外貌的行为。被上诉人对涉案房屋进行整治恢复原状，是按照本市“五违四必”综合整治工作中对于沿街店面违法经营情况进行的统一行政管理措施。上诉人提出的上诉理由和依据不能成立，请求驳回上诉、维持原判。被上诉人长宁房管局辩称，其未实施强制拆除、封墙的被诉行政行为，并非本案适格被告。对上诉人的居改非行政许可是附期限的，上诉人认为居改非长期有效没有依据。请求驳回上诉、维持原判。被上诉人长宁市场监管局辩称，其未参与实施被诉行政行为，并非本案适格被告，请求驳回上诉、维持原判。被上诉人长宁消防支队辩称，其不符合原审被告主体资格。请求驳回上诉、维持原判。被上诉人仙霞路派出所辩称，其未参与实施被诉行政行为，主体不适格，请求驳回上诉、维持原判。原审第三人王志君的述称意见同上诉人一致。经审理查明，原审认定事实清楚，本院依法予以确认。本院认为，依据《上海市城市管理行政执法条例》《上海市城市管理行政执法条例实施办法》的相关规定，长宁执法局对本行政区域内的擅自搭建改变物业使用性质等行为，具有实施城市管理行政执法权，长宁执法局作出被诉行政行为，作为原审被告，各方当事人均予以确认。从本案查明的事实来看，长宁房管局、长宁市场监管局、长宁消防支队、仙霞路派出所仅为2017年12月发布联合告知书的发布主体，上诉人对2018年1月15日的被诉房屋整治行为不服提起行政诉讼，长宁执法局作为原审被告是行政诉讼的适格主体，原审判决对本案诉讼主体资格的认定符合法律规定，本院予以确认。本案中，长宁区相关部门对“破墙开店”进行整治，行政目的并无不当。长宁执法局依据涉案房屋的不动产登记信息及相关图纸、取得的居改非行政许可以及改变物业使用性质行政主管部门即长宁房管局的答复、执法前后对比照片等相关证据，认定上诉人涉案房屋居改非系附期限的行政许可，涉案房屋外墙开门属于破坏房屋外貌的行为，在此次“五违四必”综合整治整治期间作出被诉房屋整治行为予以恢复原状，认定事实清楚，证据充分。上诉人主张因政府部门明确取消和不再审批居改非许可证核发和延长手续等理由，认为其原有居改非行政许可继续有效的上诉意见，缺乏法律依据，本院不予采纳。需要指出，涉案房屋原有居改非行政许可期限至2004年7月8日止，即使按照原有许可内容亦明确“改变使用性质部位及使用面积为室内”，故上诉人对于涉案房屋外墙开门并不具有合法性。上诉人在居改非行政许可已失效的前提下，主张因被诉行政行为造成其涉案房屋因无法继续经营所产生的经济损失10,000元及恢复原状的赔偿请求，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。综上，长宁执法局作出被诉行政行为前未听取上诉人陈述申辩、未履行催告等义务，属于违反法定程序。原审判决确认被诉行政行为违法、酌情赔偿2,000元并驳回李小琳的其他诉讼请求及赔偿请求，并无不当。综上，上诉人上诉理由和请求依法不能成立，本院不予支持。原审判决正确，应予维持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人李小琳负担。本判决为终审判决。审 判 长 张文忠审 判 员 鲍 浩审 判 员 沈莉萍二〇二〇年五月六日法官助理 林博宸书 记 员 杨 勖附：相关法律条文附：相关的法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……