湖南省岳阳市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）湘06行终91号上诉人（一审原告）：李固城，男，1980年4月28日出生，汉族，住岳阳市云溪区。委托诉讼代理人：宋先肆，岳阳楼区求真法律服务所法律工作者。委托诉讼代理人：石春华，岳阳楼区求真法律服务所法律工作者。被上诉人（一审被告）：岳阳市云溪区松杨湖街道办事处，住所地岳阳市云溪区松杨湖街道象骨港路1号。法定代表人：余宏良，该办事处主任。委托诉讼代理人：周良宵，湖南奉宪律师事务所律师。原审第三人：岳阳市云溪区。负责人：潘伯桥，该组组长。委托诉讼代理人：周良宵，湖南奉宪律师事务所律师。上诉人李固城与被上诉人岳阳市云溪区松杨湖街道办事处（以下简称松杨湖街道办）、原审第三人岳阳市云溪区（以下简称天鹅组）行政侵权纠纷一案，不服岳阳市君山区人民法院（2019）湘0611行初216号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。上诉人李固城及其委托诉讼代理人宋先肆、石春华，被上诉人松杨湖街道办、天鹅组的共同委托诉讼代理人周良宵及天鹅组的负责人潘伯桥到庭参加诉讼。本案现已审理终结。李固城上诉请求：1、撤销岳阳市君山区人民法院(2019)湘0611行初216号行政判决；2、裁定指令岳阳市君山区人民法院继续审理本案；3、由被上诉人承担本案诉讼费用。事实与理由：一、被上诉人控制、审批整体分配方案事实清楚、证据确凿充分,一审裁定认定事实不清，定性不准。涉案土地初始登记为国营农场国有土地,所以在承包、征收及分配方案处理事宜全部是由被上诉人控制、审批分配方案,各下属村组民的签名只是告知程序概念，根本没有涉案渔池的分配方案，也没有经过全体村民三分之二以上的村民议事程序,不是村民民主自治行为。本案被上诉人提供的证据:预征协议一、二、三、四等系列协议、方案均是有被上诉人主管乡长、副乡长、书记、原云溪镇镇长签字审批,完全是政府的行政行为,即使是村、组的后续分配,也是经过被上诉人的签字审批,是其政府行政行为的延续,完全是一起行政诉讼案件。一审法院裁定:“本案不属于行政行为范围，是民事诉讼审查范围”属于认定事实不清,定性不准，裁定错误。二、一审裁定审理不清,适用法律错误。最高人民法院明确规定“谁作为,谁被告”,被上诉人的征收决定及程序并非正常批准征收,是预征行为,无任何批准文件及征收程序，因此被上诉人形式及实体上的征收系具体行政行为,应适用相关行政法及《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》等来综合认定审理本案。三、一审法院刻意追求结案率而草率结案。一审法院没有顾及案件客观事实及证据,仅仅以形式和程序上的审理结案了事。结合本案的相关事实及证据,被上诉人作为涉案具体行政行为的主体资格是完全适格的,请求二审法院依法查明事实，支持上诉人的上诉请求。松杨湖街道办和天鹅组共同答辩称，一、本案所涉《杨树港社区天鹅组全部预征补偿费分配方案》系第三人天鹅组根据村民自治原则,按照民主评议程序、集体讨论,经过以上集体经济组织成员表决通过而作出的,合法有效,答辩人松杨湖街道办没有参与，更没有控制第三人天鹅组的分配方案。答辩人在分配方案上的签字只是指导和监督行为,并非具体行政行为。二、土地征收和土地征收款分配是两个不同的法律概念,土地征收是行政行为,土地征收款分配是村民自治范围内的民事行为。被答辩人诉讼请求的核心是主张土地（鱼池）征收增值补偿款归自己所有,其前提是认可土地征收行政行合法有效，因而,其主张属于民事诉讼审查的范围,不是行政诉讼审查的范围。三、被答辩人对涉案土地的承包期已满十年,根据被答辩人提供的《承包合同书》第五条的约定,第十年后,除固定资产及青苗补偿费归被答辩人外,土地征收补偿款全部归发包人（甲方）,被答辩人在已经取得固定资产投资和青苗补偿费的前提下,再无理由要求包括土地补偿款在内的任何其他补偿。综上，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院予以维持。李固城向一审法院起诉请求：1、判令松杨湖街道办滥用行政职权截留李固城鱼池补偿款的行政行为违法；2、判令松杨湖街道办及天鹅组依法返还李固城21.6亩应享有鱼池增值补偿款567000元。一审法院查明，1992年10月31日，李立祥、李文华以承包人代表身份作为乙方，与甲方原松杨湖农场杨树港擂鼓台分场签订了《承包合同书》。合同第三条第2项约定，甲方将所属湖田发包给乙方开发综合养殖，合同期限十年；第五条约定：合同期内如遇国家征收土地，乙方的鱼池开挖费、固定资产投资及青苗补偿费前五年全归乙方所有。后五年鱼池开挖补偿费按合同年限的反比补给乙方，即第六年甲：乙为6:4，第七年为7:3，第八年为8:2，第九年为9:1，第十年全归甲方所有，但固定资产投资和青苗补偿费仍归乙方所有。其他征收费按国家征收政策和农场规定执行。李固城是承包人之一，承包的湖田面积为21.6亩。李固城与其他承包人出资将湖田改造成专业鱼池，依承包合同的约定，持续履行合同义务。2004年10月11日，李固城将户籍从出生地华容县迁入原岳阳市云溪区，成为了集体经济组织成员。机构改革后，现为岳阳市云溪区成员。2017年3月17日，鉴于城陵矶临港产业新区建设需要和当地群众的实际情况，天鹅组向新区管理委员会提交请示，提议由新区对天鹅组的全部耕地以及部分房屋进行预征。新区表示同意。2017年3月27日，原岳阳市国土资源局云溪分局委托城陵矶新港区云溪征地拆迁工作指挥部永济乡片区工作组代表湖南城陵矶新港区，预征用天鹅组土地作为城陵矶新港区储备建设用地，与天鹅组共签订了四份《预征土地用地补偿协议》，天鹅组部分村民代表签了字，杨树港社区加盖了公章。协议载明了地类、面积、补偿标准、补偿金额，相关补偿费用由天鹅组负责支付到本组集体经济组织成员。天鹅组采取集体组织成员代表和户主签字表决的方式，制定了《进港路征收杨树港天鹅组田地有关补偿费用分配方案》《消防站建设征地两费分配方案》（2011年12月22日）、《杨树港村天鹅组污水处理厂征收补偿费分配方案》（2013年12月23日）、《杨树港社区天鹅组全部预征地补偿分配方案》。上述分配方案制定并表决通过后，均报送了天鹅组及松杨湖街道办，相关负责人审核后签字认可。2017年11月4日、12日，李固城出具收条领取了房屋拆迁补偿款461245元、鱼池设施补偿款84452元、两费分配款285000元。李固城对领取补偿款的事实并无异议。其认为专业鱼池是其投资开发的，专业鱼池的补偿标准78750元／亩与水田补偿标准52500元／亩之间的差额（其称之为“增值款”）应归其所有；分配方案是松杨湖街道办核定的，松杨湖街道办行政行为违法。行政争议由此产生。庭审后，李固城的委托诉讼代理人向法院提交了岳阳市云溪区人民法院的民事判决书以及湖南省高级人民法院的民事裁定书，为其应获得“增值款”提供参考依据。但不同的是，该案件中没有涉及到有关书面合同对补偿款分配的约定。一审法院认为，签订征收补偿协议是可诉行政行为。农村集体土地征收程序中，土地补偿费支付给农村集体经济组织，安置补助费、土地上房屋以及附着物、青苗补偿费支付给集体经济组织成员，则土地的征收补偿就已完成。土地补偿款在集体经济组织成员之间进行分配，是征收行政行为的后续事务，是集体经济组织自治领域内事务，不属于行政行为范围。松杨湖街道办在分配方案上签字认可，是一种指导和监督性质的内部行为，并不是松杨湖街道办作出的分配方案，因而不属于可以纳入司法审查范围的行政行为。补偿款的分配是否合理，是民事诉讼审查范围，应根据民事法律规范、公序良俗来衡量和调整。李固城的起诉，涉及的是补偿款的分配问题，而不是行政协议方面的问题，其起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项人民法院受案范围的规定，不予支持。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项的规定，裁定：驳回李固城的起诉。案件受理费50元，由李固城负担。二审期间，李固城向本院提交两组证据：第一组证据：证据1、《关于预征杨树港村天鹅组全部耕地及部分房屋的请示》，拟证明该请示对涉案土地预征进行审批，有被上诉人的主任签字意见及被上诉人管理机关领导签批，没有签批是不能预征土地的。第二组证据：证据2、《预征土地用地补偿协议》（一）、（二）、（三）、（四），证据3、《S301、进港路征收杨树港村天鹅组田地有关补偿费用分配方案》，证据4、《杨树港社区天鹅组全部预征补偿费分配方案》，第二组证据拟共同证明涉案的预征土地协议全是被上诉人批准、审批，分配方案均是被上诉人主管领导和书记以及村主任、书记审批签字，该案是政府的具体行政行为，被上诉人是适格被告。松杨湖街道办对李固城提交证据的质证意见为：对第一组证据中证据1真实性、合法性无异议，对关联性有异议，上诉人认为对征地进行审批就是行政行为，但征收行为与上诉人主张的截留补偿款无关，故该证据与本案无关。对第二组证据中证据2真实性、合法性无异议，对关联性有异议，上诉人不是补偿协议的当事人，主体不适格。对证据3、证据4真实性、合法性无异议，对关联性有异议，分配方案是第三人天鹅组依据民主程序作出的，被上诉人相关领导签字只是监督和指导行为，不是具体的行政行为。天鹅组对李固城提交证据的质证意见同松杨湖街道办的质证意见一致。经过庭审举证、质证，本院对当事人提交的证据认定如下：李固城提交的证据与本案有关，本院予以采信，至于能否达到当事人的证明目的，本院将结合案件事实进行综合认定。本院二审查明的事实与一审一致，本院予以确认。本院认为，首先，李固城起诉诉讼请求为：1、判令松杨湖街道办滥用行政职权截留李固城鱼池补偿款的行政行为违法；2、判令松杨湖街道办及天鹅组依法返还李固城21.6亩应享有鱼池增值补偿款567000元。上述诉讼请求并未涉及行政协议之诉，李固城在起诉中亦未主张要求确认具体某个行政协议违法或撤销某个行政协议，故本案不属于行政协议纠纷，一审法院确定本案案由为行政协议纠纷不当，本院予以纠正。根据李固城的起诉，其起诉主张的是松杨湖街道办滥用职权截留鱼池增补款，该实质上是主张松杨湖街道办行政侵权，故本案案由应为行政侵权纠纷。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为”、第六条“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查”之规定，在行政诉讼中人民法院应当审查行政机关作出的行政行为是否合法，但前提是相关行政机关作出了相关具体行政行为或者负有作出相关具体行政行为的法定职责。本案中，李固城起诉主张松杨湖街道办滥用职权截留其鱼池增补款，其首先应当举证证明松杨湖街道办作出了相关行政行为或者具有相关法定职责。从本案查明的事实，本案中的预征地协议均系原岳阳市国土资源局云溪分局委托城陵矶新港区云溪征地拆迁工作指挥部永济乡片区工作组与天鹅组签订，松杨湖街道办不是协议当事人，另外，涉案的四份征地补偿款分配方案均是天鹅组按照民主议定程序制定，虽然松杨湖街道办相关领导在分配方案上签字，但只是履行监督程序，松杨湖街道办的监督行为对当事人的权利义务不产生实际影响，对外发生法律效力对当事人权利义务产生实际影响的是天鹅组制定的征收款分配方案，根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款（十）项，“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……(十)对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”之规定，该内部监督行为不属于人民法院行政诉讼受案范围。其次，根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条第一款（二）项，“涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理：……（七）征地补偿费的使用、分配方案”以及《中华人民共和国物权法》第五十九条，“村民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有，土地补偿费等费用的使用、分配办法，应当依照法定程序经本集体成员决定”、《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第二十四条“农村集体经济组织或者村民委员会、村民小组，可以依照法律规定的民主议定程序，决定在本集体经济组织内部分配已经收到的土地补偿费。征地补偿安置方案确定时已经具有本集体经济组织成员资格的人，请求支付相应份额的，应予支持”之规定，土地征收款分配方案是由村集体经济组织按照法律规定的民主议定程序决定的，属于村民自治的范围，不属于行政机关法定职责，故松杨湖街道办对涉案征收补偿款的分配没有法定职责。最后，根据本案查明的事实，本案中，松杨湖街道办不是征地协议当事人，没有收取相关征收款，也没有对征收款进行分配，松杨湖街道办对征收款亦无管理控制法定职责，李固城起诉认为因其改造鱼池产生的多于一般土地征收款的0.5倍征收补偿款应当归属于他，其实质是对天鹅组的土地补偿款分配方案不服，本案实质是征收补偿款分配纠纷，如果上诉人认为分配方案违法，应当通过民事诉讼途径寻求救济，因此一审法院以该案不属于行政诉讼受案范围驳回李固城的起诉并无不当，本院予以维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。另外，需要指出的是，根据《诉讼费用交纳办法》第八条第（二）项之规定，一审法院裁定驳回起诉，一审法院收取李固城的50元诉讼费应退还给李固城，对此本院予以纠正。综上，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第一百六十九条第一款（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。一审案件受理费50元，由岳阳市君山区人民法院退还给李固城。本裁定为终审裁定。审判长  姚孟君审判员  周四平审判员  王延红二〇二〇年五月十八日书记员  夏语涵