山东省济南市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2016)鲁01行初675号 原告济南市村民委员会，住所地济南市。 法定代表人王景水，主任。 委托代理人王祥、刘化平，均系济南历城金橄榄法律服务所法律工作者。 被告济南市人民政府，住所地济南市。 法定代表人王忠林，市长。 委托代理人杨丽，济南市国土资源局历城分局工作人员。 委托代理人马如杰，山东元序律师事务所律师。 第三人中国铁路通信信号集团公司济南工程分公司，住所地济南市。 法定代表人奚斌，总经理。 委托代理人张国文、李保，均系该公司工作人员。 原告济南市村民委员会（以下简称东陈家庄村委会）不服被告济南市人民政府（以下简称市政府）为中国铁路通信信号集团公司济南工程分公司（以下简称铁通济南分公司）颁发历城国用（93）字第0647012号国有土地使用证的行政行为，于2009年4月7日向本院提起行政诉讼。本院于2009年6月25日作出（2009）济行初字第17号行政裁定，认定原告东陈家庄村委会于2000年10月即已经知道争议土地证的具体内容，提起本案行政诉讼已经超过法定的起诉期限，裁定驳回了原告东陈家庄村委会的起诉。山东省高级人民法院（以下简称省高院）于2009年10月27日作出（2009）鲁行终字第123号行政裁定，维持了本院（2009）济行初字第17号行政裁定。原告东陈家庄村委会不服，向最高人民法院（以下简称最高院）申请再审。最高院于2010年12月21日作出（2010）行监字第660号行政裁定，指令省高院再审本案。省高院于2012年6月21日作出（2012）鲁行再终字第3号行政裁定，维持了该院作出的（2009）鲁行终字第123号行政裁定。原告东陈家庄村委会不服，再次向最高院申请再审。最高院于2014年11月13日作出（2014）行提字第18号行政裁定，认定原告东陈家庄村委会的起诉没有超过法定起诉期限，裁定撤销本院（2009）济行初字第17号行政裁定和省高院（2009）鲁行终字第123号行政裁定、（2012）鲁行再终字第3号行政裁定，指令本院审理本案。本院于2016年9月28日重新立案，于2017年2月22日公开开庭进行了审理。原告东陈家庄村委会委托代理人刘化平，被告市政府委托代理人杨丽、马如杰，第三人铁通济南分公司委托代理人张国文、李保到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 被告市政府于1993年3月22日，为第三人铁通济南分公司前身铁道部通信信号公司济南工程总段颁发历城国用（93）字第0647012号国有土地使用证，证载宗地地号050647012，面积13276平方米，其中建筑占地188平方米，位于华山镇东陈村洛北地沟西，东至东陈道路，西至北陈院墙外1米，南至东陈道路，北至东陈耕地，土地用途为仓库料场。 原告东陈家庄村委会起诉称，宗地原为该村集体土地，被告市政府未对该宗地进行征收，即为第三人铁通济南分公司颁发国有土地使用证，侵害了原告东陈家庄村委会的合法权益。请求法院撤销历城国用（93）字第0647012号国有土地使用证。 被告市政府答辩称，第一，在被告市政府颁证行为作出前，原告东陈家庄村委会已经与第三人铁通济南分公司签订了土地征收协议，并足额获得了土地和地上附着物补偿，与颁证行为没有利害关系，不具备原告主体资格。第二，本案所涉及的土地登记档案存放于济南市国土资源局历城分局（以下简称历城国土分局），已在该分局档案馆1997年发生的火灾中灭失，故无法向法院提交，请求法院驳回原告东陈家庄村委会的诉讼请求。 第三人铁通济南分公司答辩意见同被告市政府答辩意见。 经审理查明，1986年6月6日，第三人铁通济南分公司前身铁道部通信信号公司济南工程总段与原告东陈家庄村委会签订征购土地协议，购买该村土地13276平方米，共计20.59亩集体土地,价格为每亩1万元。1993年3月13日，双方又签订了补偿协议，对地面附属物作了处理，约定第三人铁通济南分公司前身铁道部通信信号公司济南工程总段向原告东陈家庄村委会支付补偿款3500元。同年，被告市政府向第三人铁通济南分公司前身铁道部通信信号公司济南工程总段颁发涉案国有土地使用证。以上事实，均经最高院（2014）行提字第18号行政裁定认定，各方当事人在本次庭审中也均未提出异议。 另查明，本次庭审中，被告市政府未提交向第三人铁通济南分公司颁发涉案国有土地使用权证所依据的土地登记资料等证据，亦未提交涉案土地征收的批准文件。对此，被告市政府辩称，土地登记档案存放于历城国土分局，已在该分局档案馆1997年发生的火灾中灭失，故无法向法院提交。 鉴于本案涉及被告市政府重大利益，诉讼过程中本院曾先后多次通知被告市政府提交涉案土地征收批准文件，并向其他相关单位和档案馆查询土地登记材料。被告市政府于2017年7月4日答复称，无法查询到土地征收批准文件和土地登记材料。2017年8月7日，本院再次书面通知被告市政府于2017年8月11日前，就历城国土分局档案馆失火相关事宜：包括失火原因、经过、扑救情况，失火造成的损失情况，消防部门对火灾事故的认定，事后采取的补救措施，对本案土地登记档案的事后补救措施等作出具体说明，被告市政府均没有向本院作出回复。2017年9月4日，本院再次通知被告市政府，于收到通知之日起七日内，向本院提交：1、涉案土地征收的批准文件；2、涉案土地登记的所有材料；3、依据此前本院8月7日通知内容，就档案馆失火事宜作出具体说明，并告知逾期不能提供的，将承担不利的法律后果。被告市政府收到上述通知后，在限定期限内仍未提交相应材料，亦未作出书面回复说明。 在本院多次通知被告市政府逾期答复后，被告市政府又于2017年9月19日提交了历城国土分局出具的情况说明，内容为：“经调查，我局地籍科一间办公室于1997年4月因线路故障发生火宅，致使办公室内盛放地籍档案材料的二个木橱毁坏。火灾发生时，工作人员曾向所在辖区派出所报案，民警杨宪顺曾到过火灾现场，因时间久远，无从查证。消防部门到达现场时火灾已被扑灭，认定火灾原因为线路故障所致，无书面材料。事后，地籍科根据火宅情况对毁坏档案进行了整理补救，烧毁严重的丢弃。铁道部通信信号工公司济南工程总段国有土地登记档案不在整理补救范围之内。” 出于同样审慎因素考虑，诉讼过程中本院于2017年8月7日，亦通知第三人铁通济南分公司于2017年8月11日前，查找并提供涉案地块土地出让合同、缴纳土地出让金凭据、土地出让契税票据等土地登记必需的材料，但第三人铁通济南分公司未能提供相关土地登记材料。本院于2017年9月1日，再次书面通知第三人铁通济南分公司，于收到本通知之日起七日内，向本院提交：1、涉案地块土地出让合同；2、你公司缴纳土地出让金凭据；3、土地出让契税票据；4、其他土地登记材料等，并告知逾期不能提供的，将承担不利法律后果。第三人铁通济南分公司至今未能提交土地登记所需申请相关材料。 本院认为，根据各方当事人诉辩意见，本案审理的焦点问题是：第一，原告东陈家庄村委会是否具备提起本案行政诉讼的原告主体资格？第二，被诉颁证行为主要证据是否充足？ 关于第一个审理的焦点问题。本院认为，在原告东陈家庄村委会与第三人铁通济南分公司签订征购土地协议时，《国家建设征用土地条例》仍然有效，该条例第二条明确规定:“禁止任何单位直接向农村社队购地、租地或者变相购地、租地。”在被告市政府向第三人铁通济南分公司前身颁发涉案土地使用证时，《中华人民共和国土地管理法》（1988年修改）已经颁布实施，该法第二条第二款规定:“任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。”可见,原告东陈家庄村委会与第三人铁通济南分公司签订的征购土地协议，违反了《国家建设征用土地条例》关于禁止任何单位向农村购地的禁止性规定，属于以非法形式转让土地，不应产生土地所有权转移的法律效力，且被告市政府和第三人铁通济南分公司也未提交涉案宗地在争议土地证颁发之前即已经由集体土地转为国有土地的土地合法征收证据。据此，本院认为，在原告东陈家庄村委会与第三人铁通济南分公司对涉案土地转让的行为不具有合法效力的情况下，原告东陈家庄村委会作为涉案转让前的集体土地所有权人，与被诉颁证行为存在利害关系，具备提起本案行政诉讼的原告主体资格。 关于第二个审理的焦点问题。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人人合法权益，第三人提供证据的除外。”本案中，被告市政府未提供作出土地登记行政行为的任何证据，被告市政府虽主张因档案室失火导致无法举证，被告市政府依法应当对该主张事实负举证责任。虽经本院多次书面通知，但被告市政府对其辩称档案馆失火的事实及有关档案补救情况，均未在规定期限内提供相关证据证实及有关情况说明。此后，被告市政府虽然逾期提交了历城国土分局出具的情况说明，但根据情况说明载明，消防部门并未对火灾事故情况作出事实及责任认定，因此，仅凭该情况说明，未有其他证据相佐证的情况下，被告市政府关于涉案土地使用权颁证的有关档案证据因火灾事故灭失无法提供的辩称，本院难以采信。且，被告市政府在为第三人前身颁发涉案国有土地使用证之前，涉案土地当时系集体土地性质，在对涉案土地办理国有土地使用证登记时，被告市政府对涉案土地是否经过了依法征收应负有进行审查的义务，现被告市政府已为第三人前身颁发了国有土地使用权证，被告市政府应当能够提供涉案土地已经过依法征收的相关证据，而土地征收有关证据并不仅存于历城国土分局档案馆，还应存于区级政府、市级政府或者省国土资源相关部门，即使如被告市政府所述，历城国土分局档案馆失火致使土地登记资料无法提供，如涉案土地确已依法征收，其完全可以从土地征收相关职能部门取得有关土地依法征收的证据，但经本院多次书面通知，被告市政府仍未能提供，应承担不利法律后果。 另外，第三人铁通济南分公司作为当时办理涉案国有土地使用证的申请人，应当保存有相关申请资料，但其亦不能提供其申请办理涉案土地使用权证应当保存的土地使用权出让协议、土地出让契税缴纳凭证等合法证据，致使本院无法作出被告市政府为第三人铁通济南分公司颁发涉案土地使用权证具有合法依据的认定，应当视为被告市政府颁证没有相应的证据，依法应予撤销。 经本院审委会研究决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决如下： 撤销被告济南市人民政府颁发的历城国用（93）字第0647012号国有土地使用证。 案件受理费50元，由被告济南市人民政府负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。 审 判 长 陈 伟 代理审判员 王 珂 代理审判员 刘恩勇 二〇一七年十月二十日 书 记 员 郭 萍