江苏省连云港市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏07行终125号 上诉人（原审原告）张茂云,男,1942年10月6日出生,汉族,住江苏省连云港经济技术开发区。 委托代理人任礼岗，性别：××，汉族，住江苏省连云港市。 被上诉人（原审被告）连云港市连云区住房和城乡建设局,住所地江苏省连云港市连云区西墅路1号行政中心B区6楼。 法定代表人汤文化，该局局长。 出庭行政机关负责人吴定龙，该局副局长。 委托代理人高海洋，江苏和济律师事务所律师。 上诉人张茂云因与被上诉人连某港市连某区住房和城乡建设局（以下简称连某住建局）房屋征收补偿一案，不服江苏省连云港经济技术开发区人民法院(2018)苏0791行初326号行政判决，向本院提起上诉。本院立案后，依法组成合议庭公开开庭进行了审理。上诉人张茂云的委托代理人任礼岗、被上诉人连某住建局副局长吴某作为行政机关负责人及其委托代理人高海洋到庭参加诉讼。本案审理过程中，本案原审被告连某港市连某区房屋征收局（以下简称连某征收局）与连某住建局合并，其相关职责由连某住建局承担，本院依法将本案被上诉人变更为连某住建局。本案现已审理终结。 一审法院查明，2002年10月17日，张茂云取得位于开发区××嘴××（××区××）房屋所有权证，登记面积为砖木结构的建筑面积为104.73㎡，混合结构建筑面积为193.55㎡，共298.28㎡。房屋现被原连某征收局组织人员拆除。 2017年6月23日，连云区人民政府作出连区政发（2017）57号《连云港市连云区人民政府猴嘴旧城改造三期B地块（台北路-佛堂路）项目房屋征收决定书》，同日发布连区房征字（2017）7号《连云区人民政府国有土地上房屋征收决定的公告》及征收补偿方案，征收范围为猴嘴旧城改造三期B地块（台北路-佛堂路），位于原新浦区新航街幡龙巷69#的涉案房屋在被征收范围内。原连某征收局组织人员对征收红线范围内的被征收房屋的权属、实际居住人、房屋面积、登记面积及未经登记的面积进行了初步调查，并于2017年5月27日将调查结果在猴嘴片区房屋征收指挥部公示，该公示行为经连某港市连某港公证处公证。江苏先河房地产土地评估有限公司（以下简称先河评估公司）被依法选定为本次征收项目的房屋评估机构。2017年5月14日，先河评估公司测量案涉被征收房屋建筑面积为401.5㎡，其中1号房屋380.96㎡，2号房屋20.54㎡。2017年6月30日，张茂云对涉案房屋的现场测量面积进行确认，并在房屋调查勘察登记表上签字确认，同日，案涉被征收房屋被认定建筑面积为401.5㎡（1号房屋380.96㎡，2号房屋20.54㎡），其中合法建筑面积293.98㎡（1号房屋273.44㎡、2号房屋20.54㎡），违法建筑面积107.52㎡。1号房屋实际测量的合法面积273.44㎡比房屋所有权证登记的298.28㎡少24.84㎡。 2017年8月2日，原连某征收局与张茂云签订编号为猴旧改2017第529号《房屋征收补偿安置协议书》（以下简称529号（甲）补偿协议书）载明：被征收房屋总建筑面积426.34㎡，张茂云自愿选择货币安置方式进行补偿安置，总费用为2321816元。协议第八条其他中补充：对于存在争议的部分面积24.84㎡，总计153855元双方通过仲裁、法律诉讼途径予以确认，征收补偿款暂扣，产权证大于实测面积。2017年9月27、28日，原连某征收局分别支付张茂云征收补偿款843480元、1324481元，共计2167961元，暂扣153855元未支付。 在一审诉讼过程中，由原连某征收局申请，一审法院委托江苏万源测绘地理信息有限公司对案涉房屋面积进行测绘鉴定，该公司于2018年12月5日作出编号为20181116111212《鉴定报告书》，鉴定结果为连某征收局拆迁管理（拆迁）行政补偿及行政赔偿一案涉及的房产面积268.27㎡。 一审法院认为，本案的争议焦点为，被征收的1号房屋的合法面积应按房屋所有权证记载的298.28㎡计算，还是按实际测量的273.44㎡计算。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称房屋征补条例）第四条的规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。原连某征收局负责该行政区域内的房屋征收与补偿工作，具有做出补偿决定的法定职责。 《房屋登记办法》第二十五条规定，房屋登记机构应当根据房屋登记簿的记载，缮写并向权利人发放房屋权属证书。房屋权属证书是权利人享有房屋权利的证明，包括《房屋所有权证》《房屋他项权证》等。因此，对于已经登记的被征收房屋的建筑面积，一般以房屋权属证书和房屋登记簿的记载为准。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十三条第一项规定，证明同一事实的数个证据，国家机关以及其他职能部门依职权制作的公文文书优于其他书证。房屋产权证是房屋登记机关依职权颁发的权属证书，属于公文文书，根据该项规定，权属证书具有优于其他书证的效力。但其效力不是不可动摇的，如果当事人提供的其他有效证据足以推翻房屋产权证记载的面积的，应以足以推翻的证据证明书的面积为准。本案中，涉案房屋在被征收时经先河评估公司现场测量1号房屋的合法面积为273.44㎡，并且进行了公示，无证据证明张茂云对此提出异议。同时，张茂云在房屋调查勘察登记表上也签字确认，其虽抗辩称签字的是一张空白纸，但未提供证据予以证明，对张茂云的抗辩不予采信。在案件审理过程中，由原连某征收局申请，一审法院委托江苏万源测绘地理信息有限公司对案涉房屋面积重新测绘，测量的房屋面积为268.27㎡与房屋被征收时实际测量的面积273.44㎡相互印证，两者之间虽存在误差，但属于合理范围内。因此，先河评估公司实际测量的面积与《鉴定报告》的证明力明显优于房屋产权证记载的面积的证明力，涉案被征收房屋1号房屋面积应为273.44㎡，张茂云要求原连某征收局给付24.84㎡的拆迁补偿款无事实依据，依法不予支持。综上，一审法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回张茂云的诉讼请求，案件受理费50元由张茂云承担。 上诉人张茂云不服一审判决，向本院提起上诉，请求撤销一审判决，依法判令支持其一审诉讼请求暨被上诉人连某住建局支付153855元，被上诉人连某住建局承担一、二审诉讼费用。还要求被上诉人支付其上诉款项延期利息2万元，以及工资、交通及精神损失3万元。事实与理由：本案的争议焦点应为24.84㎡房屋在征收中是否按合法面积予以补偿。1.2017年8月2日，上诉人与被上诉人签订《房屋征收补偿安置协议书》（猴旧改2017第529号，以下简称529号（乙）补偿协议书），约定对案涉土地及地上房屋进行征收补偿，其中房屋建筑总面积401.5㎡，合法面积318.82㎡，上述信息在拆迁前进行了公示。签订529号（乙）征收补偿协议书时，被上诉人认为案涉房屋实际面积小于房产证登记面积，存在争议面积为24.84㎡，计价为153855元。被上诉人为保障征收进度，对上诉人称签协议只是形式，最终仍按照房产证面积予以补偿，故在529号（乙）征收补偿协议书的第八条明确了争议面积24.84㎡，共计153855元，双方通过仲裁、法律诉讼途径予以确认，征收补偿款暂扣。2.根据案涉征收补偿方案第十条规定，被征收房屋认定面积、性质以房屋权属证书载明的面积、性质为准，按合法面积予以补偿。上诉人被征收房屋401.5㎡包含1号房屋380.96㎡、2号房屋20.54㎡。房产证记载1号房屋面积是298.28㎡，包含案涉的24.84㎡。按照征收补偿方案规定，依照上诉人房产证面积进行补偿，该24.84㎡补偿的153855元应当给付上诉人。 被上诉人连某住建局辩称：1.上诉请求超过一审诉求，超过部分诉求于法无据，应予驳回。2.上诉人房产证登记与房屋实际状况不相符合，其诉称的24.84㎡房屋并非客观存在，故该部分面积不应当予以补偿。请求二审法院驳回上诉，维持原判。 二审期间，双方当事人均未提交新的证据。上诉人张茂云提起上诉后，一审法院已将证据和依据随卷移送本院。 经审理查明，一审法院对证据的认证意见正确，本院依法予以确认。 另查明，2017年8月2日，上诉人张茂云与原连某征收局（房屋征收部门,未在甲方处签章）、案外人连某港经济技术开发区猴嘴街道办事处（以下简称猴嘴街道办）、连某港经济技术开发区房屋征收服务中心（二案外人为征收实施单位）签订529号（乙）补偿协议书，该份协议书与529号（甲）补偿协议书除以下内容不同，其余内容基本相同：529号（甲）补偿协议书第一条确认案涉房屋总面积为426.34㎡。529号（乙）补偿协议书第一条确认案涉房屋总面积为401.5㎡，两份协议均确认合法面积为318.82㎡；529号（甲）补偿协议书协议有原连某征收局、及“代表、经办人、审核人”作为甲方签字、盖章，529号（乙）补偿协议书只有案外人猴嘴街道办（征收实施部门）、及“经办人”作为甲方签字、盖章，两份协议的乙方处均有上诉人张茂云签字捺印，签约时间均为2017年8月2日。被上诉人一审质证意见为“两份不一致的安置协议书，我们观点是有过这两份协议，但只有一份是征收局盖章……就此两份的采信请法庭综合认定。”二审中被上诉人对此质证意见予以认可。因此，本院对于存在529号（甲）补偿协议书、529号（乙）补偿协议书这一事实予以确认，至于协议书内容的三性问题，在文书后续部分阐述。 2019年1月25日，中共连云港市委办公室、市政府办公室发出《关于印发的通知》，不再保留连某征收局牌子，相关职责由连某住建局承担。 本院认为，本案的争议焦点是上诉人张茂云主张其被征收房屋未补偿面积24.84㎡的补偿款153855元是否有事实和法律依据。上诉人张茂云被征收房屋分1、2号房两个部分，其中，双方当事人对于2号房（面积20.54㎡）无争议。对于1号房的面积存在争议，上诉人张茂云认为1号房面积应当为房屋所有权证载明的298.28㎡，被上诉人连某住建局认为该房面积应以先河评估公司实际测量的273.44㎡为准，二者差额为24.84㎡。 一、案涉房屋征收时，确定补偿面积原则上应以房屋所有权证载明内容为依据。 根据房屋征补条例第二条的规定，为了公共利益需要，对国有土地上单位、个人的房屋进行征收，应当对被征收房屋所有权人给予公平补偿。何谓公平补偿，其基本要求应是依法补偿。根据《中华人民共和国物权法》（以下简称物权法）第十七条的规定，不动产权属证书是权利人享有该不动产物权的证明。不动产权属证书记载的事项，应当与不动产登记簿一致；记载不一致的，除有证据证明不动产登记簿确有错误外，以不动产登记簿为准。《国有土地上房屋征收评估办法》（以下简称房屋征收评估办法）第九条第三款规定，对于已经登记的房屋，其性质、用途和建筑面积，一般以房屋权属证书和房屋登记簿的记载为准……案涉征收地块征收人连云区人民政府于2017年6月23日发布的《猴嘴旧城改造三期B地块（台北路-佛堂路）项目房屋征收补偿方案》（以下简称补偿方案）第十条被征收房屋认定：（一）被征收房屋的面积、性质以房屋权属证书载明的面积、性质为准。房屋权属证书未载明的，以产权档案记载的面积、性质为准。单位房改房权属证书载明的房屋面积与实测面积（不含翻建、改建增加的面积）不一致的，以实测面积为准。本案中，案涉被征收房屋有连某港市房地产管理局颁发的房屋所有权证书，且在征收时该证书仍然合法有效，无证据表明该证书与登记簿记载不一致。证书载明：房屋所有权人张茂云，房屋建筑面积共298.28㎡等。另外，案涉房屋并非补偿方案中规定的房改房，双方对此并无异议。因此，对案涉房屋进行征收，以房屋所有权证载明内容确定补偿面积，符合物权公示公信原则要求，与房屋征收评估办法规定一致，亦符合此次征收的补偿方案规定。 二、实测面积与产证记载面积不一致，行政机关主张以实测面积作为补偿依据的，应当经被征收人确认、同意。否则，应当被征收人的权利给予充分的程序保障。 不可否认，房屋在征收时的现状因翻修、损毁或测量误差等原因，与登记可能会存在不一致的情形，故在征收工作中坚持实事求是，对登记房屋面积再行测量，对实测结果与产证面积不一致的，以实测结果取代产证面积作为补偿依据具有一定的合理性。但因房屋所有权证系法律规定的房屋面积公示载体，具有明确的法律效力，故以实测面积取代产证面积获得正当性应当具备以下条件之一：1.实测面积获得房屋所有权人确认，并同意以此为补偿依据。被征收人对实测面积确认，并同意以此作为补偿依据，系公民对自身权利的处分，在不损害国家、公共利益或第三人利益的前提下，具有正当性。2.被征收人不同意以实测面积作为补偿依据的，应当对被征收人给予充分的程序保障。因被征收人居住房屋多年，对房屋状况最为了解，其对于实测面积不予认可时，强制性的征收补偿标准存在损害被征收人合法权益的可能。故在确保测量客观准确前提下，还应当充分保障房屋所有权人的知情权、异议权等，通过程序消弭分歧，寻求共识，实现征收补偿的公平性、正当性。征补条例中关于补偿部分内容多为程序保障规定，亦体现了以程序保障征收公平的立法意旨。因此，如果在缺乏上述条件基础的情况下，以实测面积取代产证面积进行征收补偿，缺乏正当性。 本案中，上诉人张茂云认为应当以房产证面积作为补偿依据，支持其诉讼请求。被上诉人连某住建局则主张应当依据实测面积作为补偿依据，驳回诉讼请求。显然，上诉人张茂云不同意以实测面积作为征收补偿标准，被上诉人连某住建局关于以实测面积取代产证面积作为补偿依据的主张是否具有正当性，取决于是否对上诉人张茂云的知情权、异议权予以充分的程序保障。对此，结合在案证据综合分析如下： 1.上诉人张茂云的知情权保障情况。具体到本案，知情权的保障包括告知具体实测面积多少，告知法律后果即以实测面积还是产证面积作为补偿依据，二者均应达到清晰、明确的程度。以下证据显示被上诉人连某住建局告知上诉人张茂云房屋实测面积比产证面积小24.84㎡：（1）张茂云2017年6月30日签名按手印的《房屋调查勘察登记表》，登记表附有手绘房屋平面草图，标明长、宽等数值，但未写明测量面积是多少；（2）2017年7月12日，先河评估公司将案涉征收项目房屋征收评估价格公示，公示案涉房屋合法面积为293.98㎡。结合庭审陈述，该293.98㎡系由1号房273.44㎡+2号房20.54㎡构成，而1号房与房屋所有权证载明面积差为24.84㎡。但是，作为征收部门的被上诉人连某住建局以及作为征收实施单位的案外人猴嘴街道办在2017年8月2日分别与上诉人张茂云签订529号（甲）补偿协议书、529号（乙）补偿协议书，两份协议均确认案涉房屋的合法面积为318.82㎡（与公示面积的差为24.84㎡）。而且，529号（甲）补偿协议书、529号（乙）补偿协议书中对于案涉房屋总面积的认定亦不一致，两者的差亦是24.84㎡。因此，该两份协议中的信息表明在签订协议时，双方对于应以实测面积补偿还是产证面积补偿并未达成一致意见，从协议书第八条亦可以看出。换言之，被上诉人连某住建局在与上诉人张茂云签订补偿协议书时，并无充分证据证明前者明确告知后者应当以实测面积进行补偿，亦无法证明告知对案涉24.84㎡不予补偿，即对于实测面积的法律后果未清晰、明确告知上诉人张茂云。结合上诉人张茂云在协议书上签字时已75岁，且非法律专业人士，其对于法律认知与专业的行政机关相比，显然较弱。因此，被上诉人连某住建局对于上诉人张茂云的知情权保障不足。 2.上诉人张茂云的异议权保障情况。本案中，被上诉人连某住建局对实测面积进行了公示，并告知了提出异议的权利和时间等，形式上保障了异议权。但是，在公示异议期满后，被上诉人连某住建局与上诉人张茂云签订529号（甲）补偿协议书，对公示的合法面积认定进行了变更，变更后的合法面积比公示多了24.84㎡，与上诉人张茂云诉请补偿的面积一致，故张茂云对协议书确定的合法面积不存在异议。到本案诉讼时，被上诉人连某住建局再主张以实测面积（公示面积）进行补偿，对此，上诉人张茂云实际上已经不可能在征收过程中提出异议。因此，上诉人张茂云在征收过程中的异议权亦未得到充分、有效保障。 因此，被上诉人连某住建局在未充分保障上诉人张茂云知情权、异议权的基础上，主张以实测面积取代产证面积作为补偿依据，缺乏正当性，本院不予支持。 三、上诉人张茂云诉讼请求的事实和法律依据。 1.事实依据。根据529号（甲）补偿协议书，案涉房屋在签订协议后被拆除，故在本案诉讼中对诉争的24.84㎡房屋是否存在的问题，因房屋已被拆除，无法通过再行实地测量还原事实的真相。即使一审中委托专业鉴定机构对房屋进行鉴定，因鉴定依据为房屋测绘图、产权证、土地证、现场照片等间接材料，鉴定结果亦产生偏差，可信度较低。本院认为，在实测面积公示与产证面积、529号（甲）补偿协议书认定合法面积不一致的情况下，按照时间发展顺序，529号（甲）补偿协议书后于实测面积公示，应当视为双方对于案涉房屋合法面积认定的变更，即案涉房屋的合法面积为318.82㎡，包含双方争讼的24.84㎡。至于529号（甲）补偿协议书第八条约定的“产权证大于实测面积”内容，529号（甲）补偿协议书与529号（乙）补偿协议书中关于房屋总面积、合法面积认定的相关内容，足以让人产生合法面积为318.82㎡的认识，该条内容表述不够清晰，未能达到实质否定前述条款约定的合法面积为318.82㎡的效果。另外，被上诉人连某住建局在未充分保障上诉人张茂云程序权利的前提下即拆除了案涉房屋，应当承担不能再行实地测量房屋面积的不利司法认定结果。 2.法律依据。如上文所述，依据物权法、房屋征收评估办法，以及此次征收的补偿方案规定，案涉房屋存在合法有效的房屋所有权证，且无证据证明该证与登记簿记载不一致，故房屋所有权证应当作为案涉房屋的补偿依据。至于被上诉人连某住建局关于以实测面积为补偿依据的主张，因双方在529号（甲）补偿协议书中变更合法面积认定，与房屋所有权证一致。而且，被上诉人连某住建局未充分保障上诉人张茂云的程序性权利，以实测面积补偿的主张缺乏正当性。因此，上诉人张茂云主张依据房屋所有权证补偿其24.84㎡面积共计153855元征收补偿款，具有法律依据，应当予以支持。 关于上诉人张茂云的其他诉讼请求。根据《最高人民法院关于适用的解释》第七十条的规定，起诉状副本送达被告后，原告提出新的诉讼请求的，人民法院不予准许，但有正当理由的除外。本案中，上诉人张茂云在二审中提出要求被上诉人连某征收局支付其153855元款项延期利息2万元，以及工资、交通及精神损失3万元等上诉请求，超出了其向一审法院提出的诉讼请求范围。经本院向其释明，上诉人张茂云拒绝变更且坚持其上诉请求，亦未阐明正当理由及提供相应证据，故对上诉人张茂云关于要求连某征收局支付其153855元款项延期利息2万元，以及工资、交通及精神损失3万元等上诉请求，本院不予理涉。 综上，上诉人张茂云的上诉请求及理由部分具有事实和法律依据，本院依法予以支持。一审判决认定事实及适用法律错误，本院依法予以纠正。依照《中华人民共和国物权法》第十七条、《国有土地上房屋征收评估办法》第九条第三款、《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、《最高人民法院关于适用的解释》第七十条之规定，判决如下： 一、撤销江苏省连云港经济技术开发区人民法院（2018）苏0791行初326号行政判决； 二、连云港市连云区住房和城乡建设局于本判决生效后十日内给付张茂云征收补偿款人民币153855元； 三、驳回张茂云其他诉讼请求。 二审案件受理费50元，由被上诉人连云港市连云区住房和城乡建设局负担。 本判决为终审判决。 审判长 李 进 审判员 李 季 审判员 黄文波 二〇二〇年五月九日 书记员 杨蕾蕾 法律条文附录 《中华人民共和国物权法》 第十七条不动产权属证书是权利人享有该不动产物权的证明。不动产权属证书记载的事项，应当与不动产登记簿一致；记载不一致的，除有证据证明不动产登记簿确有错误外，以不动产登记簿为准。 《国有土地上房屋征收评估办法》 第九条房屋征收评估前，房屋征收部门应当组织有关单位对被征收房屋情况进行调查，明确评估对象。评估对象应当全面、客观，不得遗漏、虚构。 房屋征收部门应当向受托的房地产价格评估机构提供征收范围内房屋情况，包括已经登记的房屋情况和未经登记建筑的认定、处理结果情况。调查结果应当在房屋征收范围内向被征收人公布。 对于已经登记的房屋，其性质、用途和建筑面积，一般以房屋权属证书和房屋登记簿的记载为准；房屋权属证书与房屋登记簿的记载不一致的，除有证据证明房屋登记簿确有错误外，以房屋登记簿为准。对于未经登记的建筑，应当按照市、县级人民政府的认定、处理结果进行评估。 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； 《最高人民法院关于适用的解释》 第七十条起诉状副本送达被告后，原告提出新的诉讼请求的，人民法院不予准许，但有正当理由的除外。