成都市新都区人民法院 行 政 判 决 书 （2017）川0114行初110号 原告李红蕾，女，1986年9月6日出生，汉族,住四川省平昌县。 委托代理人付清，男，1973年3月9日出生，汉族，住四川省平昌县，系原告丈夫，特别授权代理。 委托代理人何文林，四川万明律师事务所律师，一般授权代理。 被告成都市龙泉驿区规划管理局，住所地成都市龙泉驿区保安寺路101号，统一社会信用代码115101127826716843。 法定代表人程新良，局长。 负责人梁成武，该局副局长。 委托代理人游洪耀，四川德斯普律师事务所律师，特别授权代理。 委托代理人王静，四川德斯普律师事务所律师，特别授权代理。 第三人四川清凤现代房地产开发有限公司，住所地成都市金堂县三中园区十里大道金钟路中心广场，组织机构代码证号：72031387-3。 法定代表人黄利，董事长。 委托代理人金旺，四川乐伯乐律师事务所律师，一般授权代理。 原告李红蕾不服被告成都市龙泉驿区规划管理局（以下简称“龙泉驿规划局”）于2016年11月11日作出的（2016）第0339号《限期拆除违法建设决定书》向本院提起行政诉讼，本院于2017年6月5日立案后依法组成合议庭，于2017年6月30日公开开庭审理了本案。原告李红蕾的单位负责人梁成武、委托代理人付清、何文林，以及被告龙泉驿规划局的委托代理人游洪耀、王静，第三人四川清凤现代房地产开发有限公司（以下简称“清凤公司”）委托代理人金旺到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告龙泉驿区规划局于2016年11月11日作出（2016）第0339号《限期拆除违法建设决定书》，该决定书载明：李红蕾，经查，你未经规划部门许可，擅自在成都市××大面街道××大道××师大现代花园××楼××、××层修建建（构）筑物，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条之规定，属违法建设。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条之规定，现责令你于2016年11月18日之前予以拆除。逾期未拆除违法建设的，本机关将依法申请采取强制拆除措施。 原告李红蕾诉称，其于2015年9月至今租用师大现代花园1号楼1、2、3层从事住宿及茶坊经营业务。由于业务需求，经人推荐，原告与他人合伙与第三人清凤公司旗下的成都申信房地产经纪有限公司签订了上述1号楼34、35层《场地租赁合同》。之后原告组织施工团队进行了室内装修，并未扩建搭建建筑物，未改变住宅外立面，未在非承重墙上开门窗。在装修过程中，原告于2016年11月3日收到成都市龙泉驿区大面街道办事处《责令限期自行拆除违法建设通知书》。2016年11月11日，原告又收到了被告作出的《限期拆除违法建设决定书》。原告被迫停工，后原告于2016年11月21日收到了《履行规划行政决定催告书》。2017年4月1日，被告在原告室内所有门上粘贴限期拆除的公告。该房屋并非承租人原告修建，原告仅仅是对房屋进行室内装修，偏偏认定原告系违法建设者，被告为何不处理真正违法建设者第三人清凤公司。综上，被告作出的《限期拆除违法建设决定书》缺乏事实依据和法律根据，程序严重违法，现请求人民法院依法撤销。 被告龙泉驿区规划局辩称，2016年10月被告接群众举报，原告在龙泉驿区大面××大道××、××层搭建有违法的构筑物，且存在严重安全隐患。经被告调查发现，原告于2016年5月26日向成都申信房地产经纪有限公司租用前述地址楼层约2000㎡的场地搭建建筑物。原告未向城乡规划管理部门申请办理建设工程规划许可证，属擅自修建建（构）筑物，违反了城乡规划法的规定。依照《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，被告对原告的建设依法进行查处，于2016年11月17日向原告丈夫付倩送达了《限期拆除违法建设决定书》，同时告知了司法救济途径。同年11月21日向原告丈夫付倩送达了《履行规划行政决定催告书》，并告知其依法享有的陈述申辩权。被告作出的行政决定主体合法，事实清楚，程序合法，请求维持被告作出的《限期拆除违法建设决定书》，驳回原告的诉讼请求。 第三人清凤公司述称，本案的处理与其公司并无利害关系，其不是适格主体的第三人。 被告龙泉驿规划局向法庭出示了以下证据： 1.建字第510112201030031号《建设工程规划许可证》； 2.验字第510112201350008《建设工程规划合格证》； 3.师大.现代花园二期一号楼，工程号91688《玻璃构架层平面图》； 4.师大.现代花园二期一号楼，工程号91688《屋顶层平面图》。 以上1-4项证据拟证明龙泉驿区规划局对第三人修建位于龙泉驿区大面街道师大现代花园颁发规划许可证、合格证以及施工图、竣工图，反映了第三人修建本案诉争1号楼区域的状况。 5.现场勘查记录，载明龙泉驿区大面街道师大现代花园1号楼34、35层现场违法搭建情况； 6.现场勘查照片，拟证明位于龙泉驿区大面街道××现代花园××楼××、××区域违法搭建情况； 7.案件立案（不立案）审批表，拟证明龙泉驿规划局对龙泉驿区大面街道××现代花园××楼××、××区域违法搭建决定立案审查； 8.调查询问笔录，拟证明对原告位于龙泉驿区大面街道××花园××楼××、××区域违法搭建的调查，原告丈夫对未经批准搭建的建构物、区域、面积、用途均进行了确认； 9.案件调查报告，证明原告位于龙泉驿区大面街道××花园××楼××、××区域违法搭建的建构物，违反《城乡规划法》第四十条第一款规定，属违法建设； 10.违法建设案件处罚处理审批表，证明责令原告位于龙泉驿区大面街道××花园××楼××、××区域违法搭建的建构物限期自行拆除报批程序及法律依据； 11.《限期拆除违法建设决定书》及送达回执，拟证明被告责令原告位于龙泉驿区大面街道××花园××楼××、××区域违法搭建的建构物自行拆除，并告知其行政复议或诉讼途径和期限； 12.《履行规划行政决定催告书》及送达回执，拟证明催告原告履行《限期拆除违法建设决定书》，并告知其陈述权和申辩权； 13.公告，拟证明原告不履行《限期拆除违法建设决定书》经催告不履行拆除义务，限原告在2017年4月15日前自行拆除，但至今未拆除； 14.2017年4月1日留置送达公告照片，证明原告不履行《限期拆除违法建设决定书》经催告仍不履行拆除义务。 15.法律依据：《城乡规划法》第四十条、第六十四条，第六十八条，《行政强制法》第十八条、第四十四条。 经庭审质证，原告认为：证据1许可证中没有规划图，仅有1号楼的表述，真实性有异议，应该与相关规划图来看才是准确的；对证据2中1-5号楼，32-42号楼，没有附验收合格的图纸，反映不出对师大花园验收的是多少层；证据3的玻璃架构层平面图是否与现实的一致不清楚；证据4屋顶层平面图，对于屋顶实行的是框架柱等说明，是不是与现在的实际相一致反映不出来。证据5勘查记录只是单方面由被告作出的，没有当事人和相关的工作人员，真实性、合法性有异议；证据6中照片没有异议；对证据7审批表没有异议，但立案依据是记载1号楼34、35层修建建筑物共有两层属于违法建筑，对于这个没有提出依据来；对证据8调查笔录没有异议，虽然是原告的丈夫但不是直接的当事人，核实情况应当与当时人直接核查确认；证据9案件调查报告是内部的一种程序，对调查的主要过程与实际不相符合；证据10也是内部的一个程序，与实际不相符合；对证据11决定书的真实性无异议，对内容中所确定的违法事实是有异议的，被告是笼统的在说，34、35层违法建筑，到底范围是哪些，不具体、不详细，原告装修和搭建是不是都要在被告那里办手续，被告没有区分清楚，不客观、不真实，送达回证无异议；证据12真实性无异议，但是应当在行政处罚决定书生效后再履行和告知义务；证据13真实性无异议，公告书和催告书综合起来说明被告没有严格按照法律的规定程序办，没有到期被告就到处张贴；证据14对于公告张贴照片无异议；证据15法律法规无异议。综上所述，其认为被告所举出的证据是错误的，33、34、35层均已经是违法建筑，原告仅在34、35层租用后进行装修，而确认为违法搭建，被告没有给原告申辩和陈述权，其程序也是错误的。 第三人对被告龙泉驿规划局出示的证据均无异议。 本院对被告出示的以上证据的真实性予以确认。 原告李红蕾向本院提交以下证据： 1.场地租赁合同一份和第三人的委托书，证明第三人对34、35层具有合法出租权的情况下再出租给原告的，也同意在室内进行装饰装修，进行相应的文字约定，在租赁期满双方进行验收交房； 2.装饰装修许可证及业主授权委托书各一份，证明34、35层租赁后在室内进行装修取得物业管理部门的同意才进行装修的； 3.龙泉驿区违法建设整治工作领导小组办公文件关于制止和拆除大面街道师大花园小区12号楼33、34、35层违法建设的通知一份，证明这三层都是违法建筑，不是34、35层才是违法建筑； 4.大面街道办事处关于责令限期自行拆除违法建设通知书一份，结合前一项证据，证明这已限定了1号楼33、34、35层均属于违法建筑； 5.被告作出的限期拆除违法建设决定书一份； 6.被告作出的履行规划行政决定催告书一份； 7.被告的作出限期拆除公告一份； 8.建设工程规划许可证及规划图各一份，证明原告向规划部门提取的图纸，图纸能体现楼层，规划局规定师大花园只能修建32层，在验收的时候1号楼却确定为33层，所以开发商就大胆修建33层； 9.建设工程规划合格证及验收图各一份，证明被告的违法行为，其未对已经超出的楼层的违法建设作出处理，仍然让违法建设存在至今； 10.关于“师大现代花园1号楼”事宜的回复单，证明回复的内容与原告修建情况不一致。 对被告出示的证据，原告对证据1的三性有异议，认为清楚表明被告说原告是违法搭建的事实，原告在跟成都申信公司签订协议时是非常清楚内容的，原告租赁的是每平方8元钱，与其他租赁的价格完全不一样；对证据2装修许可证、授权委托书无法核实其真实性；对证据3及证据4认为这两份证据与被告无关，但是能证明原告是违法搭建，龙泉驿区相关部门发现原告的违法搭建并进行及时的制止；对证据5、6、7的三性予认可；证据8是复印件真实性不予认可；证据9、10不予认可。 第三人清凤公司同意被告的质证意见，认为原告所举证据恰恰证明了原告的违法搭建的事实。 本院对原告提供的上述证据的真实性予以确认。 第三人清凤公司未提交证据。 经审理查明，原告李红蕾于2016年5月26日与成都申信房地产经纪有限公司签订了《场地租赁合同》，约定原告承租位于成都市××大面镇××大道××、××层的场地，租赁期限为12年，租赁面积为1460㎡。2016年7月6日原告在成都众和为物业服务有限公司师大现代花园项目部办理了装修许可证，之后原告组织人员进行施工。2016年10月被告接群众举报，于2016年10月25日到现场进行勘查，发现原告已将租用的35层搭建完毕，34层正在搭建且34层平台区域也有搭建。2016年10月27日被告决定立案，并于同年11月2日对原告李红蕾的丈夫付清进行了调查。2016年11月11日，被告作出编号为（2016）第0339号《限期拆除违法建设决定书》，于2016年11月17日向原告方送达，该决定书载明：李红蕾，经查，你未经规划部门许可，擅自在成都市××大面街道××大道××师大现代花园××楼××、××层修建建（构）筑物，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条之规定，属违法建设。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条之规定，现责令你于2016年11月18日之前予以拆除。逾期未拆除违法建设的，本机关将依法申请采取强制拆除措施，并告知了复议权和诉权。2016年11月21日被告作出《履行规划行政决定催告书》，于22日向原告送达，该催告书载明要求原告在10日内履行拆除违法建设义务，并告知了陈述申辩权。2017年4月1日，被告在原告室内所有门上粘贴限期拆除的公告。原告认为该房屋并非承租人原告修建，原告仅仅是对房屋进行室内装修，被告不处理真正违法建设者第三人清凤公司，却偏偏认定原告系违法建设者，故诉至本院请求依法撤销被告作出的《限期拆除违法建设决定书》。 另查，师大现代花园二期1-5号楼，32号-42号楼，建设工程规划合格证上确认的楼层为33层。 本院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款规定“县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。”据此，龙泉驿区规划局具有对原告李红蕾在本案中是否违法建设进行认定的法定职权。 本案的争议焦点为，第一、被告作出的《限期拆除违法建设决定书》程序是否合法？原告认为被告在作出决定前，未告知其陈述申辩权，程序严重违法。其所依据的应为《中华人民共和国行政处罚法》第四十一条之规定：“行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，不依照本法第三十一条、第三十二条的规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立；当事人放弃陈述中者申辩的除外。”故限期拆除决定是否属于行政处罚的种类，就是本案所要解决的问题，1、根据《中华人民共和国行政处罚法》关于行政处罚的种类规定，并未将责令限期拆除作为行政处罚的种类；2、2000年国务院法制办在对四川省法制办《关于“责令限期拆除”是否是行政处罚行为的请示》川府法（2000）68号作出的答复中明确提出：根据《行政处罚法》第二十三条关于行政机关实施行政处罚时，应当责令改正或者限期改正违法行为的规定，《城市规划法》第四十条规定的责令限期拆除行政行为，不应当理解为行政处罚行为。该答复已明确的指出责令限期拆除不属于行政处罚。虽然2008年原《城市规划法》已修改为《城乡规划法》，但对违法建筑责令限期拆除的条文并无大的改动。国务院的答复是依据《行政处罚法》的相关规定对责令限期拆除进行理解的，故仍具有适用性；3、责令限期拆除不具有行政处罚的性质。行政处罚是对违法当事人采取惩罚性制裁措施的一种行政行为，具有惩罚性，是通过给违法相对人的合法的权利或权益造成损害来达到惩罚的目的，而责令限期拆除系行政机关作出的强制性决定，命令当事人，在规定的期限内无条件拆除违法建筑，是一种行政强制措施，具有行政管理的属性。故本案中被告接群众举报，通过现场勘查、询问当事人，依法作出的《限期拆除违法建设决定书》程序合法。 第二、原告在所租场地内的行为是否属于《中华人民共和国城乡规划法》第四十条所规定的修建建（构）筑物？原告认为其属于室内装修，并未扩建搭建建筑物，未改变住宅外立面，未在非承重墙上开门窗。故什么是建（构）筑物？什么是室内装修？是本案一定要明确的。室内装修它涉及的是技术问题，是为了要达到建筑装饰的艺术目的而具体地运用合适的材料，针对实际的墙、柱面、楼地面、顶棚、门窗和楼梯等部位进行饰面处理；建筑物一般指供人们进行生产、生活、游玩、观赏或其它活动的房屋或场所，构筑物一般指生产过程中所必须有的附属建筑设施；而在本案中原告将所租用的35层已搭建成房屋，34层正在进行搭建，且34屋平台上原告也进行搭建，其行为明显不属于室内装饰。被告依据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第六十四条之规定，对原告作出《限期拆除违法建设决定书》的行为合法有效，原告要求对其撤销的请求，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下: 驳回原告李红蕾的全部诉讼请求。 本案案件受理费50元，由原告李红蕾负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省成都市中级人民法院。 （此页无正文） 审 判 长  文 昊 审 判 员  廖晶晶 人民陪审员  朱兆群 二〇一七年十月二十日 书 记 员  周冬艺