徐州铁路运输法院 行 政 裁 定 书 （2017）苏8601行初575号 原告王建华，男，1963年2月19日生，汉族，住睢宁县。 委托代理人王朝威,江苏汉斯律师事务所律师。 被告睢宁县人民防空办公室，住所地睢城镇永盛路3号。 法定代表人李林，该办公室主任。 委托代理人杨志宏，江苏金合（睢宁）律师事务所。 委托代理人王圣青，江苏金合（睢宁）律师事务所。 原告王建华诉被告睢宁县人民防空办公室其他行政行为及行政赔偿一案，本院于2017年5月31日立案受理后，于法定期限内向被告睢宁县人民防空办公室送达了起诉状副本、应诉通知书等相关诉讼文书。本院依法组成合议庭，于2017年9月19日公开开庭审理了本案。原告王建华及其委托代理人王朝威，被告睢宁县人民防空办公室副职负责人韩志国及委托代理人王圣青到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告王建华诉称：2001年5月10日，原告与睢城水利站签订《红旗电灌站产权出售合同书》，出资购买了该电灌站及附属设施，取得了合法产权，并按照要求出资添置了电灌站部分设施及机电机械，上述合同经睢宁公证处依法进行了公证。原告自购买红旗电灌站后，为了更好地服务当地农户，除对电灌站机械电器进行正常的保养外，每年还不断添置附属设施并养护。2016年，被告睢宁人防办因建设需要征用原告部分设施及土地，就派员动员原告对部分设施进行拆迁，原告就要求按上级法定给予足额补偿，并要求留足继续经营该电灌站的空间及条件，否则原告就不同意拆迁相关设施。被告为了达到目的就派员指责原告的附属设施即看护房系违章建筑并要求强行拆除，原告不同意，被告就派员进行逼迫，迫使原告与睢宁水利局签订协议同意拆除管护房。被告睢宁人防办在施工的时候砸坏了原告的前池护堤坡并非法占用原告的土地，将原告的电灌站围堵在内，没有留足继续经营该电灌站的空间及条件，导致原告的电灌站无法继续经营，被告也未给予任何赔偿。原告到睢宁县人民政府反映，睢宁县人民政府要求人防办给解决，人防办要求原告找水利局解决，来回推诿。原告无奈就到睢宁信访局要求处理解决，睢宁信访局就责成睢宁水利局解决，睢宁水利局在答复意见中认定财产是原告的，但建议“个人财产收到征用或损坏时，由征用和损坏人负责赔偿。”原告只得再找睢宁县人民政府，睢宁县人民政府责成睢城街道办事处处理，该办事处调查后认定水利局、人防办“两部门互相推诿”“我街道办已建议县政府责成人防办、水利局给予处理”，但原告的问题一直未得到解决。另，红旗电灌站所在土地属性为国有。综上，请求法院依法确认被告损坏原告所有的红旗电灌站防渗渠及强行占地的行为违法；2、判令被告赔偿原告各项经济损失50万元。 原告为证明其主张向本院提交了如下证据资料： 1.睢宁水利局睢城水利管理服务站与王建华2001年5月10日签订的《红旗电灌站产权出售合同书》及公证书，证明原告对该电灌站拥有合法产权。 2.2008年8月27日《关于要求建设泵站管理房屋报告》，2008年11月27日《关于建设红旗电灌站管理房的报告》（睢水[2008]105号），证明原告通过合法程序申请建设管护房。 3.2008年10月22日睢宁水利局证明材料，证明土地权属由集体所有变更为国有，护站地的使用权和管理权与电灌站的使用权相符，由原告一并使用。 4.2016年11月7日睢宁水利局信访复字[2016]18号《关于王建华反映问题调查情况的答复意见书》，证明电灌站属于王建华个人所有，个人产权受到征收或者损害时，由征收和损害人负责赔偿。 5.睢宁睢城街道办事处2017年1月5日《关于五里堂社区王建华反映征收补偿问题答复意见书》（睢城访字[2017]1号），证明产权范围内的防渗水渠遭到破坏，要求政府予以处理。 6.照片21张，1-4系施工前，5-13系施工时，14-21系施工后。证明被告在施工时破坏了原告的防渗水渠，在人防工程建好后电灌站被围困在内，导致原告无法继续经营电灌站，该电灌站无法使用。 7.电灌站的平面图（原告称系其2017年找设计人员按照原来的工程设计重新绘制的图纸复印件），证明电灌站不能使用的具体情况。 被告睢宁县人民防空办公室辩称：1、原告不具有行政诉讼主体资格。红旗电灌站作为不动产，根据相关法律规定，其权属以房屋所有权登记或土地使用权登记为准。原告虽然提供了其与睢宁水利局睢城水利站于2001年5月10日签订的《红旗电灌站产权出售合同书》，但睢宁睢城水利管理服务站当时出售红旗电灌站时未经评估、审核、拍卖程序，该合同无效，且上述不动产没有办理过户登记手续，原告没有取得相应物权，故，原告主体不适格，应当驳回原告的起诉。2、被告不是本案适格被告。被告实施人防工程建设，是根据睢宁县人民政府安排，政府划拨净地上进行工程建设，原告所述电灌站和渠位于划拨土地上，由有关部门负责拆迁，交付净地给被告建设，被告并没有参与征地及拆迁工作，不存在实施拆除红旗电灌站部分附属设施及强行占地行为，原告认为被告砸坏前池护堤坡没有相关证据。原告将睢宁县人民防空办公室列为被告没有事实和法律依据。3、被告建设人防应急疏散基地工程不属于行政行为。睢宁人防办实施人防应急疏散基地（核心区）项目的公共工程建设行为，并没有行使管理人民防控工作的相关行政职权，也没有对特定对象的行政权力义务进行处分的意思表示和行为，不能产生、变更或消灭行政法律关系，即不产生行政法律效果，在性质上不属于行政行为，因此该案不是行政诉讼受案范围，请求法院依法驳回原告起诉。 被告睢宁县人民防空办公室在法定期限内向本院提交了以下证据资料： 1.《关于调整徐沙河南岸改造项目建设内容的通知》（睢城指[2015]36号），证明被告根据县政府的安排进行人防工程建设，不涉及征收及拆迁补偿工作； 2.《关于睢宁人防应急疏散基地（核心区）项目用地预审意见》（睢国土资预[2016]36号）； 3.《收回国有土地使用权决定书》（睢国土资收[2015]14号）； 4.2015年8月24日睢宁规划局核发的《建设项目选址意见书》。 证据2-4证明该部分土地已经被收回并交付被告进行人防工程建设，原告的电灌站在收回的土地范围内，不存在非法占地侵犯合法权益的问题。 经庭审质证，被告对原告所举证据的质证意见如下：对证据1的真实性无异议，但对关联性有异议，该证据只能证明原告和出售方之间的合同关系，并不能证明原告对电灌站拥有合法产权；对证据2的真实性无异议，但与本案无关联性；对证据3的真实性无异议，但对关联性有异议，所载内容只能反应土地权属更正为国有，而不是变更；对证据4的真实性无异议，但对合法性和关联性有异议。信访答复意见书是睢宁水利局作出的，而水利局不是不动产权属登记机关，无权对权属作出说明，且被告并没有对土地进行征收和拆迁补偿；对证据5的真实性无异议，对关联性有异议，被告对电灌站水渠作出的行为是根据政府的要求明渠改暗渠，不存在破坏行为。被告实施的人防工程建设涉及到原告电灌站的部分就是明渠改暗渠，明渠是露天的水渠，不需要水管，暗渠是下面铺设水管，水流从水管通过，上面有土和草皮覆盖，埋住水管，进行绿化建设；对证据6，照片1-4与本案无关联性，照片5-13可以看出在施工过程中为了改暗渠的需要进行的施工建设，不是被告破坏，照片14-21证明明渠改暗渠后景观美观且不存在安全隐患，原告的渠道是可以正常使用的；对证据7的真实性不予认可。 原告对被告所举证据质证认为，因证据均为复印件，对真实性无法核实。 本院对上述证据认证如下：原告所举证据1能够证明2001年原告与睢宁水利局签订《红旗电灌站产权出售合同书》并公证的事实，本院予以采纳；证据2与原告诉称的被告强行占地并损坏原告防渗渠并无关联性，本院不予采纳；证据3能够证明证据1产权出售合同中约定的“土地权属集体所有”应更正为“土地权属国有”，明确护站地以及王建华对电灌站的相关权利，本院予以采纳；证据4、5能够反映王建华就红旗电灌站相关纠纷进行信访、相关部门对信访事项进行处理的经过，本院予以采纳；证据6，照片1-4反映的是施工前的看护房情况，与本案无关联性，本院不予采纳，照片5-21可以反映施工过程中及施工后的直观情况，本院予以采纳；证据7系原告所称自行找设计人员绘制，但无相关设计人员的资质等情况，亦未加盖设计单位印章，本院不予采纳。 被告所举证据能够证明被告使用涉案土地进行人防工程建设的相关文件依据及审批手续，本院予以采纳。 经审理查明：2001年5月10日，睢宁睢城水利站（甲方）与王建华（乙方）签订《红旗电灌站产权出售合同书》，约定：一、红旗电灌站坐落在红旗桥西侧，徐沙河南岸，该站于1982年5月兴建，灌溉面积1000亩（含旱作物）。二、经甲乙双方协商，甲方于签订合同之日起将红旗电灌站自变压器以下（含变压器）的机泵关等机电设备，土建工程的三池，泵房等集体产权出售给乙方，乙方购买电灌站后，享有资产所有权、管理权、经营使用权，总资产折价为7万元（详见清产核资表和资产评估表），评估折价后为4万元。三、付款方式……四、资产交接……五、有关事项说明：1、渠道权属集体所有；2、土地权属集体所有。该合同书同时对双方当事人的权利义务、违约责任等进行了约定。2001年7月17日，睢宁公证处作出（2001）睢证经内字第1195号公证书，对上述合同书进行了公证。2008年10月22日，睢宁水利局向睢宁国土局出具说明，就合同书内容及护站地的使用情况进行说明，明确《合同书》第五条第二款“2、土地权属集体所有”应更正为“2、土地权属国有”，并对护站地的面积、四至、相关权利作出说明。 2015年8月10日，睢宁城镇建设指挥部向睢宁各相关单位下达《关于调整徐沙河南岸改造项目建设内容的通知》，通知主要内容为：根据县委、县政府工作安排，徐沙河南岸改造项目建设内容增加人防应急疏散基地建设，牵头实施单位为睢宁人防办。2015年8月24日，睢宁规划局向被告睢宁人防办作出《建设项目选址意见书》并附选址范围图。2015年11月26日睢宁国土资源局向睢宁水利局作出睢国土资收[2015]14号《收回国有土地使用权决定书》，主要内容为：“睢宁水利局：为实施城镇规划，优化土地配置，根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让与转让暂行条例》第四十二条的规定，经睢宁县人民政府批准，现决定收回你单位使用的徐沙河南侧红旗桥至文学桥区间部分水工用地国有土地使用权，收回土地面积为33579平方米。”2015年12月2日睢宁国土资源局向睢宁县人民防空办公室作出《关于睢宁人防应急疏散基地（核心区）项目用地预审意见》（睢国土资预[2015]36号），载明的主要内容为：“睢宁县人民防空办公室：你单位向我局提出的《关于睢宁人防应急疏散基地（核心区）项目办理用地预审手续的申请》已收悉，经调阅相关资料后，形成预审意见如下：一、该项目总建筑面积3560.3平方米，其中指挥调度中心建筑面积557.5平方米，应急体验馆建筑面积663平方米，应急餐厅中心建筑面积2224平方米，公厕建筑面积116平方米，地面绿化43676平方米，县规划局已出具建设项目选址意见和选址范围图（选字第320324201500024号），发改委已出具项目建议书批复（睢发改复字[2015]314号）。二、该项目选址位于徐沙河南侧，东起天虹大道，西至文学路，项目建设为园林景观公园，战时或紧急情况下为人防应急疏散基地，永久性建筑物在符合《睢城镇土地利用总体规划（2006-2020年）》范围内建设……根据国家土地管理法律法规、投资体制管理有关规定以及国土资源部《建设项目用地预审管理办法》《江苏省建设用地预审管理实施办法》的有关规定，原则同意睢宁人防应急疏散基地（核心区）项目用地预审（有效期两年）”。 因红旗电灌站在睢宁县人民防空办公室人防工程建设用地范围内，原告遂以睢宁县人民防空办公室在人防工程建设过程中损坏原告所有的红旗电灌站防渗渠并强行占地行为违法为由，诉至本院，诉请如前。 本院认为：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。该条规定的行政行为是行政主体在行使行政职权、实施行政管理活动过程中作出的能够产生行政法律效果的行为。《中华人民共和国人民防空法》第七条第三款规定：“县级以上地方各级人民政府人民防空主管部门管理本行政区域的人民防空工作。”被告作为睢宁县人民政府人民防空主管部门，具有管理本行政区域内人民防空工作的行政职责。 首先，本案中，原告诉请确认被告在实施人防工程建设过程中损坏原告所有的红旗电灌站防渗渠的行为违法，但被告在人防工程建设中的行为并非行使其管理人民防空工作的相关行政职权的行政行为，不能产生、变更或消灭行政法律关系，即不产生行政法律效果，在性质上不属于行政行为，原告的该项诉请不属于行政诉讼受案范围。 其次，对于原告诉请确认被告强占土地的行为违法，本案中，涉案土地为国有，原告虽与睢宁睢城水利站签订合同书，并据此使用红旗电灌站相关土地，但红旗电灌站所占土地的法定使用权人为睢宁水利局，被告为建设人防应急疏散基地（核心区）工程而使用涉案土地，系经睢宁国土资源局发布收回国有土地使用权决定书，从原国有土地使用权人睢宁水利局处收回涉案土地使用权。被告并非土地管理或规划等职能部门，对使用涉案土地进行建设并无行政决定权，其使用土地进行建设亦需经过土地管理及规划等部门的审批，在用地事项上其法律地位属于行政相对人而非行政主体。故，被告睢宁县人民防空办公室使用涉案土地的行为并非行政行为，原告该项诉请亦不属于行政诉讼受案范围。 综上，原告提起本案诉讼不符合法律规定，依法应当驳回其起诉。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款、四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回原告王建华的起诉。 本案不收取案件受理费，原告王建华预交的案件受理费50元由本院退还。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于徐州市中级人民法院。 审 判 长  王小曼 审 判 员  王青青 代理审判员  魏 博 二〇一七年十月二十日 书 记 员  乔 璐 附：本裁定适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第二条第一款公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。 第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》 第三条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的。