福建省漳州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）闽06行终7号 上诉人（原审原告）胡亚贤，男，1963年10月6日出生，汉族，住福建省漳州市芗城区。 委托代理人秦彦峰，北京中师律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）漳州市自然资源局，住所地漳州市龙文区新浦东路137号。 法定代表人陈华，局长。 委托代理人肖礽晖，男，漳州市自然资源局工作人员。 委托代理人蔡清良，福建南州律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）漳州市人民政府，住所地漳州市芗城区胜利西路118号。 法定代表人刘远，市长。 委托代理人高少全，男，漳州市司法局工作人员。 委托代理人苏晓鹏，福建九鼎律师事务所律师。 原审第三人漳州市交通发展集团有限公司，住所地漳州市龙文区九龙大道以东1016号漳州碧湖万达广场A2地块9幢2601至2610号。 法定代表人蔡艺良，董事长。 委托代理人邱利军，男，1988年6月24日出生，汉族，系漳州市交通发展集团有限公司员工。 委托代理人吴明锴，男，1992年2月1日出生，汉族，系漳州市交通发展集团有限公司员工。 上诉人胡亚贤因与被上诉人漳州市自然资源局、被上诉人漳州市人民政府、原审第三人漳州市交通发展集团有限公司(以下简称漳州交通集团）规划行政许可一案，不服漳州市芗城区人民法院（2019）闽0602行初121号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 原审查明，胡亚贤为漳州市芗城区芝山镇前山村人，编号漳芗集建（98）字第00418号《集体土地建设用地使用证》土地使用者为胡火金（胡亚贤的父亲，已过世）址在芝山镇前山××号的土地及地上房屋由胡亚贤实际执掌，该地块位于漳州市金峰大桥及连接线工程规划范围内。2016年7月29日，原城乡规划局收到本案漳州交通集团提交的关于漳州市金峰大桥及连接线工程（调整）选址意见书核准申请。2016年8月2日，原城乡规划局正式受理漳州交通集团该申请，并于同日在原城乡规划局官网进行漳州市金峰大桥及连接线工程（调整）《建设项目选址意见书》核发前征求公众意见公示。2016年8月17日，原城乡规划局正式许可上述《建设项目选址意见书》申请，并于同日向漳州交通集团送达选字第3506002016Ｓ0016号《建设项目选址意见书》。2016年8月22日，原城乡规划局在其官网就选字第3506002016Ｓ0016号《建设项目选址意见书》进行批准后公开。2016年9月23日，原城乡规划局收到漳州交通集团提交的漳州市金峰大桥及连接线工程建设规划许可—建设用地规划许可证（以划拨方式供地项目）核发申请。2016年9月26日，原城乡规划局正式受理漳州交通集团该申请，并经审批程序，于2016年9月27日正式许可上述《建设用地规划许可证》申请，同日向漳州交通集团送达地字第3506002016Ｓ0024号《建设用地规划许可证》。2016年10月11日，原城乡规划局在其官网对地字第3506002016Ｓ0024号《建设用地规划许可证》进行批准后公开。2019年1月11日，胡亚贤向漳州市自然资源局提出信息公开申请，要求公开“福建省漳州市芗城区（地号：4030338）所在地块新建建设项目的规划标准文件及相关报批材料，包括建设用地规划许可证和建设工程规划许可证”。漳州市自然资源局于2019年1月18日作出漳自然资依（2019）第001号《漳州市自然资源局依申请政府信息公开告知书》，答复称，该地块现为漳州市金峰大桥及连接线工程项目用地，我局已办理《建设项目选址意见书》（选字第3506002016Ｓ0016号）和《建设用地规划许可证》（地字第3506002016Ｓ0024）。该工程建设方案的审批机关是漳州市交通运输局。2019年2月25日，胡亚贤向漳州市人民政府提起行政复议，要求撤销漳州市自然资源局作出的地字第3506002016Ｓ0024号《建设用地规划许可证》。经胡亚贤补正复议申请材料，2019年3月6日，漳州市人民政府正式立案受理，经审批程序，于2019年4月30日作出漳政行复〔2019〕10号《漳州市人民政府行政复议决定书》，维持地字第3506002016Ｓ0024号《建设用地规划许可证》。该行政复议决定书于2019年5月5日通过邮寄方式送达胡亚贤，于2019年5月7日直接送达漳州市自然资源局，于2019年5月8日直接送达漳州交通集团。胡亚贤不服上述复议决定，于2019年5月9日向原审法院提起诉讼。因交付印刷文本版面失误，漳州市人民政府于2019年5月23日作出漳政行复更〔2019〕1号《漳州市人民政府文书更正通知书》，并于同日通过邮寄方式将文书更正通知书及更正后的行政复议决定书送达胡亚贤。另查明，根据漳委办发［2018］24号《中共漳州市委办公室、漳州市人民政府办公室关于印发的通知》，将市国土资源局、市城乡规划局的职责，以及…资源调查、确权登记管理职责等整合，组建市自然资源局…不再保留市国土资源局、市城乡规划局。 原审认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款规定，县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。故原城乡规划局作为本行政区域的城乡规划行政管理部门，有权核发建设用地规划许可证，具有发证的法定职权。根据漳委办发［2018］24号《中共漳州市委办公室、漳州市人民政府办公室关于印发的通知》，漳州市自然资源局作为原城乡规划局权利义务承继主体，是本案适格被告。漳州市人民政府作为漳州市自然资源局的上级主管部门，具备受理行政复议的职权。根据《中华人民共和国城乡规划法》第三十七条、第三十八条的规定,建设用地规划许可证是城市规划主管部门确认建设项目的位置、用地性质、面积和范围等符合城市规划的法定凭证。建设单位只有在取得建设用地规划许可证后,才能向土地管理部门申请用地,否则,其用地行为就属于非法用地。城市规划主管部门决定是否向建设单位颁发建设用地许可,本身并不会直接影响规划地块上土地及房屋权利人的合法权益。如果胡亚贤认为自己的合法权益受到了侵害,其侵害只可能出现在征收或补偿环节,而非颁发建设用地许可证环节。漳州市自然资源局于2016年9月27日颁发地字第3506002016Ｓ0024号《建设用地规划许可证》对胡亚贤的权利义务不产生影响。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款规定，下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。由于被诉行政行为对胡亚贤的权利义务不产生影响，故胡亚贤的起诉不符合行政诉讼受理条件，依法应予驳回。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（八）项、第一百三十六条第七款规定，裁定驳回胡亚贤的起诉。 胡亚贤不服一审裁定，向本院提起上诉，请求：1.撤销漳州市芗城区人民法院作出（2019）闽0602行初121号《行政裁定书》；2.撤销漳州市人民政府作出漳政行复〔2019〕10号《行政复议决定书》；3.撤销漳州市自然资源局作出地字第3506002016S0024号《建设用地规划许可证》。主要理由是：1.上诉人2019年2月申请行政复议，未超过复议期限；2019年5月提起行政诉讼，未超过起诉期限。本案被上诉人作出被诉《建设用地规划许可证》前没有进行相关公示，也没有告知上诉人及包括上诉人在内的利害关系人有陈述申辩的权利，上诉人居住的村里及上诉人本人也没有收到相关的批前公告，违反《中华人民共和国行政许可法》第三十六条、第四十七条及住房城乡建设部《关于城乡规划公开公示的规定》第十八条的相关规定。上诉人是于2019年1月21日通过申请政府信息公开得知才知道被上诉人作出的《建设用地规划许可证》。2.上诉人与案涉地块有法律上利害关系。上诉人是案涉地块的土地使用权人和房屋所有权人，在该地块上颁发新的《建设用地规划许可证》属于对该地块的重大调整和变更，涉及到上诉人的切身且重大的利益。3.案涉土地未经合法征收，土地性质仍为集体，被诉《建设用地规划许可证》的作出违反《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城乡规划法》的相关规定。泉州中院（2017）闽05行初92号行政判决书以及福建高院最终判定案涉土地属于违法征收，未批先征，严重违法。4.一审法院以上诉人的起诉不符合行政诉讼受理条件为由驳回起诉，违背了《中华人民共和国行政诉讼法》的立法目的，不利于解决行政争议，实现对行政机关行政行为合法性的监督，亦是对《中华人民共和国行政诉讼法》及司法解释中关于案件受理范围的错误理解和认定，应予撤销。 被上诉人漳州市自然资源局辩称：1.原审裁定适用法律正确。根据《中华人民共和国城乡规划法》第三十七条、第三十八条规定，建设用地规划许可证是城市规划主管部门确认建设项目的位置、用地性质、面积和范围等符合城市规划的法定凭证。建设单位只有取得建设用地规划许可证后，才能向土地管理部门申请用地，使用土地才具有合法性，故本案中原城乡规划局向原审第三人核发《建设用地规划许可证》，其本身并不会直接影响规划地块上土地及房屋权利人的合法权益，即对上诉人的权利义务不产生实际影响。2.案涉土地征收问题与本案没有关系，原城乡规划局作出被诉行政行为时无需审查土地征收事宜，上诉人主张被诉行政行为违法系曲解法律所致，不能成立。原城乡规划局核发《建设用地规划许可证》前，只要审查原审第三人（申请人）提交的材料是否完备，是否符合规划要求即可，无需考虑项目用地范围内的征地拆迁、补偿安置等事宜，上诉人提出土地未批先征等问题不是城乡规划部门审查范围，且相关法律法规并未规定征地安置是颁发建设用地规划许可的前置条件，故上诉人主张本次建设用地规划许可违反《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城乡规划法》规定，于法无据，不能成立。 被上诉人漳州市人民政府辩称：1.一审裁定符合法律规定。根据《中华人民共和国城乡规划法》第三十七条、第三十八条规定，建设规划用地许可证只是合法用地的前提，是确认建设用地符合城市规划的法定凭证，并不对上诉人的合法权益造成影响，有可能对上诉人合法权益造成侵害的是土地征收和拆迁安置补偿环节，并非颁发建设用地许可证的颁证行为。本案被诉行政行为对上诉人权利义务并不产生实际影响，不属于人民法院受案范围。2.答辩人作出行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。2019年2月25日，上诉人因不服该行政行为，向答辩人申请行政复议，答辩人依法履行补正告知义务，并在收到上诉人补正提交的复议申请材料后向漳州市自然资源局发出《行政复议答复通知书》、向漳州交通集团发出《第三人参加行政复议通知书》，被申请人在法定期限内向答辩人提交了《行政复议答复书》及相关证据，答辩人于受理申请之日起六十日内作出行政复议决定，所作行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。综上，请求驳回上诉，维持原裁定。 原审第三人漳州发展集团述称，与漳州市自然资源局、漳州市人民政府答辩意见一致。 本院认为，本案争议焦点是上诉人胡亚贤提起本案诉讼是否符合法定起诉条件。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第（一）项的规定，提起诉讼应当具有原告资格，即必须是行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织。所谓”利害关系”，应当是指原告所诉行政行为可能对其权利义务产生不利影响。根据《中华人民共和国城乡规划法》第三十七条、第三十八条的规定，建设用地规划许可证是城乡规划主管部门确认建设项目的位置、用地性质、面积和范围等符合城乡规划的法定凭证。建设单位获得建设用地规划许可证，仅是申请建设用地的前提条件之一，并不直接产生建设用地划拨、出让、征用的效力。本案中，被上诉人漳州市自然资源局（原城乡规划局）向原审第三人漳州交通集团颁发地字第3506002016Ｓ0024号《建设用地规划许可证》,只是对用地申请人即漳州交通集团所申请建设用地符合规划法的管理要求的行政许可,本身并不会直接影响上诉人胡亚贤的合法权益，上诉人与被上诉人作出被诉建设用地规划许可之间没有法律上的利害关系，不具备原告诉讼主体资格，依法应当裁定驳回起诉。《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十六条第七款规定，原行政行为不符合复议或者诉讼受案范围等受理条件，复议机关作出维持决定的，人民法院应当裁定一并驳回对原行政行为和复议决定的起诉。因本案上诉人起诉撤销被诉地字第3506002016Ｓ0024号《建设用地规划许可证》不具备原告主体资格应当裁定驳回起诉，针对上诉人请求撤销被上诉人漳州市人民政府作出漳政行复〔2019〕10号行政复议决定，应当一并裁定驳回起诉。综上，上诉人胡亚贤的上诉主张理由均不能成立，不予支持。一审裁定驳回起诉并无不当，应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  盖华丽 审判员  蔡月新 审判员  陈妙红 二〇二〇年五月七日 法官助理王炜强 书记员曾剑坤 附：本案适用主要法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。