海南省海口市中级人民法院行政判决书（2017）琼01行初767号原告：海口丰田企业有限公司，住所地海南省海口市义龙路****。法定代表人：朱万贵，总经理。委托诉讼代理人：唐晓烨，海南天皓律师事务所律师。委托诉讼代理人：吕浩，海南天皓律师事务所律师。被告：海口市人民政府，住，住所地海南省海口市秀英区长滨路市政府第二办公区/div>法定代表人：倪强，市长。委托诉讼代理人：杨敏杰，海口市人民政府法律顾问室法律顾问。委托诉讼代理人：吴孔军，海南瑞来律师事务所律师。原告海口丰田企业有限公司（以下简称丰田公司）诉被告海口市人民政府（以下简称海口市政府）确认变更国有土地使用证登记行为违法一案，本院于2017年6月6日登记立案受理后，依法组成合议庭，于2017年8月9日公开开庭审理了本案。原告丰田公司的委托诉讼代理人唐晓烨，被告海口市政府的委托诉讼代理人杨敏杰、吴孔军出庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告丰田公司起诉称：原告对位于海口市××区委会的4807.52平方米土地拥有合法使用权。原琼山市规划土地管理局（以下简称琼山市国土局）于1996年8月19日作出琼山土函字[1996]087号《关于征地出让给丰田公司兴建儿童玩具厂的批复》，同意征用演丰镇群庄村委会连科经济社其他土地34000平方米有偿出让给原告兴建儿童玩具厂，土地使用权出让年限为七十年。琼山市国土局于1996年5月13日就上述土地与原告签订《国有土地使用权出让合同》，其中明确该地系建设玩具厂项目，并且对出让金等进行了约定。上述合同签订后，原告按合同约定缴纳了土地出让金、市政费等费用。原琼山市人民政府（以下简称原琼山市政府）于1996年10月就上述土地颁发了琼山籍国用（演丰）字第0136号《国有土地使用证》，上述土地证明确登记该地土地用途为工业用地。因机场二期建设，被告与原告在协商收回上述土地使用权过程中，原告发现被告擅自非法将原告上述用地土地用途变更为农业用地，并注销原告持有的琼山籍国用（演丰）字第0136号《国有土地使用证》，重新登记为琼山籍国用（2001）字第09-0013号《国有土地使用证》。原告认为被告的上述变更登记行为严重违法：1、违反海南省经济特区土地管理条例第15条之规定，擅自变更土地规划；2、违反1995年《土地登记规则》第49、50条之规定，未重新签订土地出让合同；3、违反《土地登记办法》第48条及56条之规定，未履行土地用途变更登记法定程序，未告知原告，擅自进行变更登记、注销原告持有的土地证，擅自更换新证、未依法向原告颁发新证，未向原告作出合理补偿。综上，被告的上述变更登记行为严重违法，损害了原告的合法权益，特此提起本案诉讼，请求：1、确认被告市政府将原告的4807.52平方米用地[土地证号：琼山籍国用（演丰）字第01**《国有土地使用证》]土地用途擅自变更为农业用地的行政行为违法，确认上述用地的土地用途仍为工业用地；2、本案诉讼费用由被告负担。原告丰田公司针对其诉讼请求和理由提交了以下证据：证据1.《关于创建玩具城的申请报告的批复》（琼计字[1992]336号）；证据2.《关于征地出让给丰田公司兴建儿童玩具厂的批复》（琼山土函[1996]087号）；证据3.《国有土地使用权出让合同》；证据4.丰田公司缴费清单及缴款凭证；证据5.琼山国用（演丰）字第0136号《国有土地使用证》。证据1~5共同证明：原告合法取得工业用地土地证，也与政府签订了土地出让合同，并缴纳了土地出让金。证据6.海口市国土资源局（以下简称海口市国土局）《关于收回丰田公司国有土地使用权的行政处理决定书》（海土资征字[2015]1578号）；证据7.琼山籍国用（2001）第09-0013号《国有土地使用证》；证据6、7共同证明：被告擅自将土地用途变更为农业用地，并且在征收过程中收回土地的时候按农业用地对原告进行核定补偿，严重损害了原告合法权益。被告海口市政府答辩称：一、原琼山市政府根据原告的申请，将涉案宗地的土地用途由玩具厂改变登记为农业用地的行政行为认定事实清楚，程序合法，符合法律法规规定。涉案宗地座落于海口市××镇委会连科经济社，面积4807.52平方米（合7.211亩），土土地证号为琼山籍国用（2001）字第09-0013号《国有土地使用证》（以下简称00**地证），土地使用者为丰田公司，用途为农业用地。土地四至为东至大顶村用地，南至琼文公路，西至连科经济社用地，北至水塘圮。1996年8月，琼山市国土局以《关于征地出让给丰田公司兴建儿童玩具厂的批复》（琼山土函[1996]087号）文件告知原告，同意征用演丰镇群庄村委会连科经济社其他土地34000平方米（合51亩），有偿出让给原告作为兴建儿童玩具厂用地，土地使用权出让年限为七十年。原琼山市政府于1996年10月依法给原告就涉案宗地颁发了琼山国用（演丰）字第0136号《国有土地使用证》（面积为4807.52平方米），土地用途为玩具厂。2001年4月11日，原告向原琼山市政府提交《关于丰田公司改变项目用地性质的申请报告》，称因兴建玩具厂不符合美兰机场周边建设规划（净化天空）的要求，不宜兴建玩具厂，故请求将位于××镇委会的100亩项目用地[证号分别为：琼山国用（演丰）字第0135、第0136、第0174号]变更项目用地的性质为农业用地，用于发展高效农业、花卉业。2001年5月24日，原琼山市政府以《关于丰田公司改变项目用地性质的复函》（琼山府函[2001]44号），同意将原告位于××镇委会的100亩原用于兴建玩具厂项目用地，改变为农业用地，用于发展高效农业和花卉种植。原琼山市政府的土地管理部门受理申请后，对相关资料进行审核，认为该宗地属于依法出让，用于兴建玩具厂，且还未开发使用，属于闲置备收地，根据琼山府函[2001]44号文件，同意该公司变更项目延期开发，签订限期开发协议书。土地管理部门依法进行地籍调查、权属审核、测绘等，在确认土地来源合法、四至清楚、档案材料齐全，无抵押、无查封，外业复核准确，符合年检换证条件的情况下，原琼山市政府依据《中华人民共和国土地管理法》、《土地登记规则》的相关规定，依法给原告颁发了0013号土地证，用途改变登记为农业用地，并依法注销了0136号土地证。据此，原琼山市政府根据原告的申请，将涉案宗地的土地用途由玩具厂改变登记为农业用地的行政行为认定事实清楚，程序合法，符合法律法规规定，依法应予以维持。二、原告的诉请所依据的理由不能成立，应依法予以驳回。首先，涉案宗地的土地用途由玩具厂改变为农业用地是原告自己提出申请，且在颁发0013号土地证的地籍调查表和权属调查记录表等过程中均有原告的盖章确认；其次，在给原告年检换证后直到发生收地的行政行为之前，原告对土地用途改变登记为农业用地也从未提出过异议；最后，根据《中华人民共和国土地管理法》（1998年修订）第十二条、第五十六条的规定，涉案宗地经原琼山市政府同意将原告位于××镇委会的100亩原用于兴建玩具厂项目用地改变为农业用地，符合法律规定。据此，原告的诉请所依据的理由不能成立，应依法予以驳回。另补充说明一点，原告的诉讼请求已超过诉讼期限。综上所述，原琼山市政府根据原告的申请，将涉案宗地的土地用途由玩具厂改变登记为农业用地的行政行为认定事实清楚，程序合法，符合法律法规规定，应依法予以维持；原告的诉请理由不能成立，应依法予以驳回。被告海口市政府针对其抗辩意见提交了以下证据：第一组：证据1.琼山县土地登记审批表；证据2.国有土地使用权登记卡[琼山国用（演丰）字第0136号]；证据3.琼山市国土局《关于征地出让给丰田公司兴建儿童玩具厂的批复》（琼山土函[1996]087号）；证据4.、地、地籍调查表996年9月10日）；证据5.企业法人营业执照。上述材料证明原琼山市政府依法给丰田公司就涉案宗地颁发琼山国用（演丰）字第0136号《国有土地使用证》，用途登记为玩具厂的事实。第二组：证据6.《关于丰田公司改变项目用地性质的申请报告》；证据7.琼山市人民政府《关于丰田公司改变项目用地性质的复函》（琼山府函[2001]44号）。上述证据共同证明2001年4月11日，原告向原琼山市政府提交《关于丰田公司改变项目用地性质的申请报告》，称因兴建玩具厂不符合美兰机场周边建设规划（净化天空）的要求，不宜兴建玩具厂，故请求将位于××镇委会的100亩项目用地[证号分别为：琼山国用（演丰）字第0135、第0136、第0174号]变更项目用地的性质为农业用地，用于发展高效农业、花卉业。2001年5月24日，原琼山市政府以《关于丰田公司改变项目用地性质的复函》（琼山府函[2001]44号），同意原告位于××镇委会的100亩原用于兴建玩具厂项目用地，改变为农业用地，用于发展高效农业和花卉种植。第三组：证据8.琼山市土地使用权申报、调查登记、审批表；证据9.申报表；证据10.土地登记法定代表人身份证明书、法人委托书、企业法人营业执照、组织机构代码证；证据11.地籍调查表；证据12.权属调查记录表；证据13.土地登记发证送审表；证据14.丰田公司宗地图、界址点成果表；证据15.琼山市土地证书年检登记表；证据16.土地使用权登记发证承诺书；证据17.协议书；证据18.土地年检换证审查表；证据19.琼山国用（演丰）字第0136号《国有土地使用证》（已注销）；证据20.土地登记卡[土地土地证号：09-00**上述证据共同证明原琼山市政府的土地管理部门受理原告相关宗地改变用途的申请后，对相关资料进行审核，认为该宗地属于依法出让，用于兴建玩具厂，且还未开发使用，属于闲置备收地，根据琼山府函[2001]44号文件，同意该公司变更项目延期开发，签订限期开发协议书。土地管理部门依法进行地籍调查、权属审核、测绘等，在确认土地来源合法、四至清楚、档案材料齐全，无抵押、无查封，外业复核准确，符合年检换证条件的情况下，原琼山市政府依据《中华人民共和国土地管理法》、《土地登记规则》的相关规定，依法给原告颁发了0013号土地证，用途改变登记为农业用地，并依法注销了0136号土地证。第四组：海口市美兰区人民政府（以下简称美兰区政府）海美府函[2016]541号《关于追加拨付机场二期扩建项目100亩涉征国有土地青苗及地上附着物等相关经费的函》，该函件共包含九个附件：附件1.海口市国土局关于海口美兰国际机场扩建项目应征国有土地青苗、坟墓及附属物的请示的复函（海土资征字[2016]145号）；2.海口市房屋征收局（以下简称海口市征收局）关于美兰国际机场二期扩建项目涉征国有土地青苗、坟墓及地上附属物征收补偿概算的复函（海征收函[2016]45号）；3.海口美兰国际机场二期扩建项目征地搬迁工作指挥部办公室第13期会议纪要：研究解决项目涉征国有土地收回工作的有关问题；4.海口美兰国际机场二期扩建项目征地搬迁工作指挥部关于拨付机场二期扩建项目涉征国有土地青苗、坟墓及地上附属物处置经费的函；5.海南中兴华土地房地产估价有限公司关于机场二期扩建工程项目丰田公司（周发森、何国发）100亩涉征国有土地地块的青苗及地上附属物评估明细表；6.海口市国土局关于收回丰田公司国有土地使用权的行政处理决定书（海土资征字[2015]1576号）；7.海口市国土局关于收回丰田公司国有土地使用权的行政处理决定书（海土资征字[2015]1578号）；8.海口市国土局关于收回丰田公司国有土地使用权的行政处理决定书（海土资征字[2015]1578号）；9.丰田公司关于《合理补偿机场二期项目建设占用我司用地问题的请求》。原告对被告提交证据的质证意见为：对第一组证据的真实性没有异议，但对其证明内容有异议，这组证据反映了土地在出让时为工业用地的事实；对第二组证据的证明内容有异议。证据6需要查看原件，因为该申请报告在公司档案中没有留存，如果没有原件就对其真实性无法确认。即便这份申请报告是真实的，但也只是申请报告而不是正式的变更登记申报，这份申请报告时间是2001年4与11日，但原告申请正式申报工业用地的办证时间是2001年6月20日，所以这个申请报告事实上是作废的。证据7因原告没有收到函件，对真实性无法确认。复函说得很清楚，这并不是土地变更的明确批复，里面所提到的是土地改为农业用地后，有关手续必须按规定的程序来办理，但事实上并没有经过法定程序将工业用地改为农业用地。另外，政府的函件时间看得不太清楚，但对方举证在国土局的审批意见中自己也承认了土地不是农业用地，而是工业用地的事实。也就是说琼山府函[2001]44号复函没有经过批准，而且原琼山市政府也没有权利批准土地用途的变更。对第三组证据中证据8-10的真实性没有异议，但这组证据的申报登记土地用途仍然是兴建玩具厂，即原告申请按工业用地办证。申报时间是2001年6月20日即在原琼山市政府出具的证据6的时间之后。对证据11的真实性、合法性均有异议，事实上表格是原告申报工业用地的调查表，但在原告不知情的情况下被私下进行涂改，把兴建玩具厂划掉改成农业开发，这并非原告涂改，也说明农业用地办理过程中存在违法行为。对证据12的真实性没有异议，权属调查登记表再次说明了原告在2001年6月20日申报的是工业用地的事实，并且国土部门也出具了相关的意见，在意见中也明确了土地是用于兴建玩具厂，同意进行延期开发，签订协议书，然后通过年检换证上报领导审批。证据12的时间与证据8申报表的时间也相同。对证据13的真实性、合法性有异议，质证意见与证据11的质证意见一致。表格中土地用途也被私自进行了涂改，而且涂改的内容是错的，土地批准用途是工业用地，涂改成农业用地与土地实际批准用途也不相同。表格上记载的批准文号为琼山土函[1996]087号批复，该批复的土地用途是工业用地，而审批表格中却把工业用地的批准用途改成农业用地，这明显是违法的。对证据14的真实性没有异议，表格制作的时间是2001年6月18日，即在原告申报工业用地办证前，这份材料是办理工业用地土地证的相关材料，并不是办理农业用地的相关材料。对证据15的真实性没有异议，这份材料所记载的土地用途是玩具厂，再次说明了这块地是工业用地，并且在调查员的意见中于2001年7月10日仍然确认这块土地是工业用地，并同意延期开发年检、换证。对证据16、17的真实性没有异议，这个时间同样也是2001年6月20日，也是原告申报工业用地办证的相关材料。对证据18的真实性没有异议，该土地年检换证审查表的内容也清楚地说明，原告原先是按工业用地缴纳出让金，而且审查的内容是工业用地的土地年检、换证，并不是土地用途变更。对证据19的真实性没有异议，土地证上也写得很清楚，是因为年检注销土地证。对证据20的真实性、合法性均有异议，因为这个登记情况原告并不清楚，但也说明该土地是出让地，0013号土地证对应的是0136号宗地。第四组证据的真实性由法院确认，因为原告不是很清楚，但对附件6、7、8行政处理决定书的真实性可以确认。对该组证据的证明内容有异议。这组证据都是2016年相关公文网的往来函件。美兰区政府的541号函证实政府在征收过程当中对涉案土地以农业用地价格进行评估，侵害了原告权益的事实。事实上它是一个请示函件，双方并没有对这个问题签订相关的补偿协议，也就是说在这个函件中并没有就收回工作达成一致意见。附件1仍然是一个请示文件，没有相关市政府的批复。附件2与本案没有关联性，附件3说明了在2016年10月30日政府对土地征收的问题仍然有进行研究并召开会议的事实，相当于还没有最终的解决方案。附件4也是政府内部的往来函件，对本案没有证明力，只是说到进行清点及评估的问题，并没有经原告确认。对附件5的质证意见与附件4一致，在表格上没有原告的确认。对附件6-8的真实性没有异议，但对其证明内容有异议，并没有合法送达给原告，原告实际上是在2017年3月与政府协调的时候才看到这几个材料，并在6月依法向法院起诉。对附件9的质证意见为：一、被告所举该证据系于2017年8月9日庭审中当庭提交，未按照人民法院举证通知书的要求依法提供证据，明显属于无正当理由逾期提供证据的情形，人民法院不应采纳。二、被告该举证欲证明原告自2016年10月9日该《请求》作出之日起已经知道或者应当知道琼山籍国用（2001）字第09-0013、09-0014、09-0015号土地证已经换发、土地用途已经变更登记为农业用地，以此证明原告的起诉已经超出起诉期限。原告认为该证明目的根本不能成立，理由如下:(一)被告的陈述不符合事实。相关的事实是：原告琼山国用（演丰）字第0136号、0136号、0174号《国有土地使用证》项下三宗用地，土地用途为工业用地，用于兴建玩具厂项目。因海口美兰机场的阻挠，项目不能按期建设，根据被告的要求，原告先后两次向被告提出变更土地用途的申请：一是1999年提出的变更为商住用地的申请，被告作出琼山府（1999）152号批文同意变更为商住用地；二是2001年4月11日提出变更为农业用地的申请，被告作出琼山府函（1999）44号批文同意变更为农业用地。但是两次申请和被告两次批复同意之后，被告一直未依照法定程序办理，既未与原告重新签订土地使用权出让合同或签订原土地使用权出让合同变更协议，调整土地出让金，也未向规划局报批，未依法办理土地用途变更登记。事实上该三宗地的土地用途并未变更登记为商住用地或者农业用地，仍然为工业用地。而且，至今为止也没有证据表明该地块的土地规划已经作出了调整，用地性质发生了变更。(二)被告从来未向原告颁发过新的第09-0013、09-0014、09-0015号土地证，该三个新土地证从来未对原告发生效力；此前原告也无从得知新土地证记载的土地用途已变更为农业用地。原告系在被告征收该地过程中,被告下属美兰区政府同原告协调征收补偿事宜,才得知原告上述土地证已被原琼山市政府擅自更换为三个新证、新证记载的土地用途已经更改为农业用地。原告立即向被告提出异议，请求按照商住用地的价格给予原告补偿或者以等价置换的方式给原告置换土地以继续建设玩具城项目；但被告对原告上述申请未作出答复。在整个征收过程中，原告一直坚持提出按工业用地标准进行评估补偿。以上事实可见，原告从未认可被告所称的土地用途已变更登记为农业用地的所谓“事实”，并一直主张自己的合法权利。原告2001年6月间提交的申请，是琼山国用（演丰）字第0136号、第0136号、第0174号《国有土地使用证》的年检登记申请，申报的土地用途仍为兴建玩具厂，签订的是限期开发建设协议书，并非土地用途变更登记的申请，被告据此作出的土地登记行为，是土地证书年检换证登记的行为，并非土地用途变更登记行为。依照被告在办理年检登记过程中所作的权属调查意见、审批意见、《琼山市土地证书年检登记表》中的记载，都是办理年检换证、签订协议延期开发，并未涉及土地用途变更的内容。年检登记过程本不存在土地用途变更的内容，该地的土地用途实际仍为工业用地。但是，新证记载土地用途已更改为农业用地，且该新证并未向原告颁发，属于被告擅自篡改土地登记内容的行为，明显违法。综上所述，原告2016年10月9日向被告提出《关于合理补偿机场二期项目建设占用我司用地问题的请求》，至2017年6月提起本案诉讼，并未超出法定的起诉期限。因此，被告的上述主张不成立。被告对原告提交的七份证据的真实性、合法性、关联性均没有异议，但对其证明内容不予认可。根据原、被告双方的举证、质证意见和本院对双方证据的核实，本院对双方提交的证据认证如下：（一）对原告提交的七份证据的真实性、合法性、关联性予以确认；（二）对被告提交的证据1~5、证据8~10、证据12、证据14~19的真实性、关联性予以确认；对于被告提交的证据6~7、11、13、20，经本院向海口市不动产登记中心核实，证据6在档案资料中为复印件，证据7在档案资料中为原件，证据11地籍调查表、13土地登记发证送审表在档案资料中均为涂改件，证据11地籍调查表中将土地主要用途原为“玩具厂”涂改为“农业开发”，证据13土地登记发证送审表中将土地批准用途“玩具厂”涂改为“农业用地”；证据20土地登记卡在档案资料中与被告提交的复印件一致，没有加盖印章。故对证据6的真实性不予确认，对于证据7的真实性予以确认；对证据11地籍调查表、13土地登记发证送审表文本的真实性予以确认，但对于涂改内容的真实性不予确认；对于第四组证据，原告提出无法核实及不清楚，对其真实性没有否认，但由于该证据是被告当庭提交的，已超过举证期限，本院对此不予采纳。本案各方当事人提交的前述证据材料和诉、辩意见，业经庭审质证和核实，记录在案，可以作为认定本案事实的证据和依据。经审理查明，本案涉案土地位于海口市××区委会。1992年10月12日，原海南省琼山县计划委员会作出琼计字【1992】336号《关于创建玩具城的申请报告的批复》，批复同意原告在琼山县兴建“玩具城”项目，并在演丰镇征地98亩作为项目建设用地。1996年8月19日，琼山市国土局作出琼山土函【1996】087号《关于征地出让给丰田公司兴建儿童玩具厂的批复》，批复同意征用演丰镇群庄村委连科经济社其他土地34000平方米，有偿出让给原告作为兴建儿童玩具厂之用地；土地使用权出让年限为七十年；自批准之日起，须按双方签订的《国有土地使用权出让合同》履行各项权利与义务，并按合同约定期限完成项目建设及按土地使用条件和规划要求使用土地。1996年5月13日，琼山市国土局（甲方）与原告（乙方）签订《国有土地使用权出让合同》。约定，甲方将上述34000平方米土地出让给乙方；合同第五条约定，该地按照批准的总体规划是建设玩具城项目；在出让期限内如需改变本合同规定的土地用途和土地使用条件，应当取得甲方同意，并依照有关规定重新签订土地使用权出让合同，调整土地使用权出让金，并办理土地使用权登记手续。合同还约定了土地出让年限及土地使用权出让金价额等事项。合同签订后，原告依约缴清了土地使用权出让金。1996年10月28日，琼山市国土局、原琼山市政府审查批准办理土地登记，并向原告颁发了琼山国用（演丰）字第0135、第0136号国有土地使用证（以下简称0135号证、0136号证）。其中，第0135号证记载土地使用权面积为4807.52平方米（约合43.79亩），第0136号证记载土地使用权面积为4807.52平方米（约合7.21亩）。土地登记档案及土地证记载土地用途为玩具厂，属于工业用地。1999年11月12日，原琼山市政府作出琼山府函【1999】152号《关于丰田公司改变项目用地性质的复函》，复函内容为：根据美兰机场建设规划要求，原琼山市政府同意将丰田公司位于××镇委会的玩具厂项目用地[证号分别为：琼山国用（演丰）字第0136号、第0136号、第0174号]变更为商住用地，用于发展商业和旅游业等；今后，项目建设规划应与美兰机场协调；有关用地性质变更事项，请按规定办理。该复函作出之后，双方未签订土地使用权出让合同变更协议或者重新签订土地使用权出让合同，未依法办理土地用途变更登记。2001年4月11日，原告向原琼山市政府提交《关于丰田公司改变项目用地性质的申请报告》，报告内容为：玩具厂项目兴建过程中，因海口美兰机场提出建厂不符合机场周边规划（净化天空）要求，要求停止建设，鉴于原告征用土地在先，机场建设在后，为减少损失，请求政府依法变更项目用地性质为农业用地。2001年5月24日，原琼山市政府作出琼山府函【2001】44号《关于丰田公司改变项目用地性质的复函》，复函内容为：原琼山市政府同意原告将项目用地改变为农业用地，用于发展高效农业和花卉种植；项目开发必须按照美兰机场规划建设要求进行；有关手续请按规定程序办理。庭审查明，上述报告及复函作出之后，双方未签订土地使用权出让合同变更协议或者重新签订土地使用权出让合同，也未获得当时的琼山市规划行政主管部门批准同意,未依法办理土地用途变更登记。2001年6月20日，原告向原琼山市国土局申报办理涉案土地证书年检登记。原告提交的《申报表》和《协议书》载明：原告申报的土地用途为兴建玩具厂，与琼山市国土局签订的协议书内容为“乙方（即原告）同意从签订协议之日起一年内动工建设，二年内完成建设项目并投入使用。逾期未动工建设的，乙方同意依照有关规定缴交土地闲置费。超过二年以上土地尚闲置的，乙方同意市政府依法无偿收回土地使用权。”琼山市国土局受理后进行了审查,其《权属调查记录表》《琼山市土地证书年检登记表》“调查意见”记载：经调查，该宗地由琼山市国土局依法出让，用于兴建玩具厂，四至清楚，界址不变，无抵押，无查封，已交清地价款及有关税费，现查该宗地还未开发使用，属于闲置备收地，但根据市府函（2001）38号文件，同意该司变更项目延期开发，签订限期开发协议书，拟可通过年检换证条件;原土地证琼山国用（演丰）字第0136号收回注销。同年7月12日,该局核准同意办理年检换证;7月13日,琼山市政府批准同意办理年检换证。《琼山市土地证书年检登记表》“土地用途”记载仍为“玩具厂”。经查,该地地籍档案显示,第0136号证已盖戳注销章,同时更换为琼山籍国用（2001）字第09-0013号国有土地使用证，新证记载土地用途为农业用地，其它内容与第0136号证的基本一致。但被告未向原告颁发新证，没有证据表明被告已告知原告土地用途已变更登记为农业用地的事实或者原告已领取了新的土地证。2015年12月7日，海口市国土局作出海土资征字【2015】1577号《关于收回丰田公司国有土地使用权的行政处理决定书》，决定：一、收回原告位于美兰区机场二期扩建项目范围内（演丰镇群庄村委会）琼山籍国用（2001）字第09-0013号《国有土地使用证》项下土地面积4807.52平方米。按委托评估价格补偿，评估土地地价201元/平方米（合13.40万元/亩），应给予土地补偿价586.77万元。二、原告自收到本行政处罚决定书之日起10日内，持琼山籍国用（2001）字第09-0013号《国有土地使用证》到该局办理土地注销登记手续。逾期，将依法注销琼山籍国用（2001）字第09-0013号《国有土地使用证》。原告称其未收到上述行政处理决定书，系在与美兰区政府协调收地事宜过程中才得知其第0136号、第0136号、第0174号土地证已被原琼山市政府擅自更换为琼山籍国用（2001）字第09-0013、09-0014、09-0015号《国有土地使用证》的事实，被告从来未向原告颁发过新的土地证，该三个新土地证从来未对原告发生效力，此前原告也无从得知新土地证记载的土地用途已变更为农业用地的内容。本案审理中，被告未提供证据证明上述行政处理决定书已送达原告。2016年10月9日，原告向被告提出《关于合理补偿机场二期项目建设占用我司用地问题的请求》，请求被告本着实事求是、尊重历史的原则，做好拆迁安抚、合理补偿工作，并提出应予补偿的内容包括土地款、人员安置、拆迁补偿等共计1亿元。被告对原告上述请求未作答复。原告遂提起本案诉讼。另查明,1994年1月24日，经国务院批准,琼山县撤县设市。同年4月8日,琼山市政府正式成立。1998年,琼山市规划土地管理局分设为琼山市国土局和琼山市城市规划局（以下简称琼山市规划局）,分别行使土地和规划行政管理职能。2002年10月16日,经国务院批准,琼山和海口两市行政区划调整,琼山市撤销改置为海口市琼山区，涉案土地因行政区域调整划归美兰区政府管辖。本院认为，本案被诉行政行为是0136号证项下土地用途从工业用地变更登记为农业用地的土地变更登记行为。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条的规定，本院依法对该变更登记行为的合法性进行审查。案件争议焦点主要是：一、该变更登记行为是否合法；二、原告提起本案诉讼是否超出法定的起诉期限。关于土地变更登记是否合法的问题。（一）事实和证据方面。从本案查明的事实来看，原琼山市政府于2001年作出的土地登记行为，是一个土地证书年检登记行为，即第0136号证的年检登记。土地登记簿（地（地籍档案记载表明，原告于2001年6月20日递交的《申报表》《协议书》中的申请内容，土地用途为兴建玩具厂，签订的是限期开发建设协议；琼山市国土局在受理和随后作出的权属调查意见、审批意见、《琼山市土地证书年检登记表》中记载的都是办理年检换证、签订协议延期开发，未涉及土地用途变更的内容。可见，0136号证的年检登记、换证在2001年6月至7月期间，履行的是土地证书年检登记申请和审批程序，没有证据表明已履行土地用途变更登记审批程序。被告在0136号证年检登记过程中注销0136号证、换发为琼山籍国用（2001）字第09-0013号国有土地使用证，本不存在土地用途变更的内容，依审批意见该地的土地用途实际仍为工业用地。但是，新证记载土地用途已改变为农业用地，且该新证并未向原告颁发，属于被告擅自篡改土地登记内容的行为，明显违法。（二）适用法律和程序方面。0136号证项下涉案土地的土地用途为工业用地,事实是清楚的。本案争议的是该土地用途从工业用地变更登记为农业用地的变更登记行为。该行为发生在2001年，依法应适用1999年1月1日施行的《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）和1996年2月1日施行的《土地登记规则》的规定。《土地管理法》第五十六条规定：建设单位使用国有土地的，应当按照土地使用权出让等有偿使用合同的约定或者土地使用权划拨批准文件的规定使用土地；确需改变该幅土地建设用途的，应当经有关人民政府土地行政主管部门同意，报原批准用地的人民政府批准。其中，在城市规划区内改变土地用途的，在报批前，应当先经有关城市规划行政主管部门同意。1994年施行的《海南经济特区土地管理条例》第四十二条也明确规定,需要改变土地用途的，必须经市、县土地行政主管部门同意后，报原批准用地的人民政府批准,其中在城市规划区内改变土地用途的，在报请批准前，应当先经城市规划部门同意。《土地登记规则》第五十条规定：国有土地的用途发生变更的，土地使用者应当在批准变更之日起三十日内，持有关部门批准文件和原《国有土地使用证》申请土地用途变更登记。以出让方式取得国有土地使用权的用途发生变更的，土地使用者还应当提交签订的土地使用权出让合同变更协议或者重新签订的土地使用权出让合同。本案中,涉案土地系以出让方式取得国有土地使用权,且在城市规划区内,根据上述法律法规的规定,其土地用途发生变更，在报请批准前，应当先经城市规划部门同意,且出让方和受让方应签订土地使用权出让合同变更协议或者重新签订土地使用权出让合同。但2001年之时,琼山市规划土地管理局已下设为琼山市国土局和琼山市规划局,分别行使土地行政管理和规划行政管理职能。琼山市国土局作出土地用途变更登记时,未经当时的琼山市规划局同意,在报请琼山市政府批准时，也未取得城市规划部门同意。没有证据表明土地用途变更登记经过了城市规划部门同意,本案审理中被告也未能提供证据证明当时该地块土地规划确已发生了变更。另外，双方未依法签订土地使用权出让合同变更协议或者重新签订土地使用权出让合同,未对原告原缴纳的工业用地的土地出让金作出相应的调整。可见，本案被诉的土地用途变更登记行为违反上述法律法规的规定,主要证据不足，且违反法定程序。关于原告提起本案诉讼是否超出法定起诉期限的问题。（一）《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过两年。”第四十二条规定：“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出具体行政行为的，起诉期限从从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理”。本案中，被告在0136号证年检登记过程中非法将土地用途改变登记为农业用地，且未向原告依法颁发新的土地证，没有证据表明被告已告知原告该变更登记行为的内容和已告知原告诉权或者起诉期限。被告答辩称原告当时已知道该变更登记行为的内容证据不足，本院不予认定。根据上述司法解释之规定，起诉期限应从原告知道或者应当知道该变更登记行为内容之日起计算，适用两年的起诉期限。原告于2017年6月提起本案诉讼，并未超出法定起诉期限期间。（二）被告虽举证原告于2001年4月11日《关于丰田公司改变项目用地性质的申请报告》，主张原告应自此时起知道或应当知道土地用途变更登记的内容。但根据本案查明的事实，关于变更土地用途的申请，原告先后提出了两次：一是1999年提出的变更为商住用地的申请，被告作出琼山府函（1999）152号批文同意变更为商住用地；二是原告2001年4月11日提出的变更为农业用地的申请，被告作出琼山府函（1999）44号批文同意变更为农业用地。但是两次申请及批复同意之后，被告并未依照土地用途变更登记的法定程序办理土地用途变更登记，即该宗地的土地用途并未变更登记为商住用地或者农业用地，事实上仍然为工业用地。本案审理中也没有证据证明该地块土地规划确已发生了变更。原告于2001年6月20日再次递交的申请，是0136号证的年检登记申请，申报的土地用途仍为兴建玩具厂，签订的是限期开发建设协议书，并非土地用途变更登记的申请，原琼山市政府据此作出的土地登记行为，是土地证书年检换证登记的行为，并非土地用途变更登记行为。可见，原告于2001年6月20日的申请，实际已否定其之前于2001年4月11日的申请内容，不能仍依据其在前的申请内容认为原告当时起已知道或应当知道被告作出土地用途变更登记行为的内容。因此，被告的上述答辩主张不成立，本院不予采纳。关于本案争议的处理意见。根据以上事实，本案争议的土地用途变更登记行为，原琼山市政府及其土地行政管理部门明显存在不依法行政、乱作为的行为。被告主张该地土地用途已经从工业用地变更登记为农业用地，缺乏事实根据和法律依据，本院不予认定。原琼山市政府擅自作出的将0136号证项下土地用途从工业用地变更登记为农业用地的土地变更登记行为，主要证据不足，违反法定程序，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条的规定，应判决予以撤销。但因行政区划调整原琼山市政府已被撤销，其行政行为的后果依法由被告海口市政府承继。且涉案土地因海口美兰国际机场二期扩建项目建设已被被告海口市政府决定有偿征收，原告对此表示同意；双方争议的是相关土地补偿的评估标准及补偿数额的问题，故判决撤销该变更登记行为已无实际意义。因此，原告请求法院判决确认被诉行政行为违法、确认该地土地用途仍为工业用地，符合法律规定，也有助于实质解决行政争议，本院予以支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一条、第七十四条第二款第（一）项的规定，判决如下：确认被告海口市人民政府将原告琼山国用（演丰）字第0136号《国有土地使用证》项下位于海口市××区委会的4807.52平方米用地土地用途变更登记为农业用地的行政行为违法，上述宗地土地用途为工业用地。本案案件受理费50元，由被告海口市人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于海南省高级人民法院。审 判 长 傅海燕审 判 员 钟 山审 判 员 何 芳 二〇一七年十月三十一日法官助理 文 静书 记 员 郑惠芳附相关法律法规条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第一条为保证人民法院公正、及时审理行政案件，解决行政争议，保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权，根据宪法，制定本法。第四十六条公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责的，判决履行没有意义的。《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第四十一条行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。复议决定未告知公民、法人或者其他组织诉权或者法定起诉期限的，适用前款规定。