徐州铁路运输法院 行 政 判 决 书 （2017）苏8601行初398号 原告谢文江，男，1953年8月18日生，汉族，住江苏省邳州市。 原告苏庆中，男，1953年9月27日生，汉族，住江苏省邳州市。 原告彭振西，男，1949年9月13日生，汉族，住江苏省邳州市。 原告彭振喜，男，1951年8月24日生，汉族，住江苏省邳州市。 原告苏庆党，男，1964年1月25日生，汉族，住江苏省邳州市。 五原告共同委托代理人石启仁，上海沪元律师事务所律师。 被告邳州市国土资源局，住所地江苏省邳州市恒山路**。 法定代表人邵晓旭，该局局长。 委托代理人庄全，该局工作人员。 被告徐州市国土资源局，住所地徐州市新城区镜泊西路**。 法定代表人李钢，该局局长。 委托代理人权钢，该局法律顾问。 原告谢文江、苏庆中、彭振西、彭振喜、苏庆党诉被告邳州市国土资源局（以下简称邳州市国土局）、徐州市国土资源局（以下简称徐州市国土局）不履行查处违法用地法定职责及行政复议一案，本院于2017年4月25日立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，并依法组成合议庭，于2017年9月6日公开开庭审理了本案。五原告及其委托代理人石启仁，被告邳州市国土局出庭应诉负责人黄飞、委托代理人庄全，被告徐州市国土局委托代理人权钢到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 五原告诉称，根据苏政地[2015]5025号《江苏省人民政府关于邳州市工矿废弃地复垦利用实施方案2015年第5批次（15挂）建设用地的批复》，江苏省人民政府批准征收原告所在的邳州市宿羊山镇刘山村新农村组（又称新村组）土地2.0002公顷，其中耕地1.8548公顷。但该区域土地实际被非法圈占约300亩，是批准征收的10倍之多。针对这一严重违法用地行为，原告曾分别向中华人民共和国国土部、江苏省国土厅、徐州市国土局举报，徐州市国土局向原告回复已转给邳州市国土局调查处理。2017年1月6日，原告向邳州市国土局寄送《查处非法占地行为申请书》，要求其查处非法占用耕地的行为，但其在法定期限内未作任何处理；2017年3月13日，原告就邳州市国土局不作为向徐州市国土局申请行政复议；2017年4月6日，徐州市国土局作出徐国土资行复字[2017]4号《行政复议决定书》，认为“邳州市国土局未在法定期间内作出书面答复，其行政行为不妥，鉴于邳州市国土局在2017年3月22日已对原告的请求事项作出了行政行为，故责令邳州市国土局重新履职已无必要。确认邳州市国土局未依法履行查处土地违法案件职责行政行为违法。”原告认为，在批准征地的区域，有关单位或个人非法圈占耕地300亩左右，在耕地内挖沟、修路，阻止农民耕种，在未经有权机关批准、未征得承包户同意的情况下，将所谓的“补偿款”打入原承包户银行账户，非法侵占土地的事实客观存在。邳州市国土局未在法定期限内向原告作出书面答复，更未对非法侵占耕地的行为履行查处职责；徐州市国土局作为复议机关，虽然确认了邳州市国土局的行政行为违法，但未责令其继续履行查处职责，实际上是维持了其行为，故，原告诉至法院，请求依法撤销徐州市国土局作出的徐国土资行复字[2017]4号《行政复议决定书》，责令邳州市国土局依法履行查处土地违法行为的法定职责，本案诉讼费由两被告承担。 五原告为证明其诉讼主张，向本院提交了以下证据： 1.五原告身份证复印件、2015年7月13日刘山村新农村组分地确权统计表，证明五原告诉讼主体适格； 2.现场照片5张，拍摄于2017年9月4日，证明原告的承包地被非法侵占； 3.《邳州市国土局关于延长办理信访事项告知书》、《邳州市国土局信访事项处理意见书》，证明邳州市国土局未履行查处违法用地的法定职责； 4.徐国土资行复字[2017]4号《行政复议决定书》，证明复议机关维持了邳州市国土局的行为。 被告邳州市国土局辩称，首先，原告举报的土地范围内不存在违法用地行为。涉案土地位于宿羊山镇山海大道南侧、武山东路东侧，2015年12月4日，经江苏省人民政府批准征收为国有，征地面积为20002平方米；2016年12月16日，江苏东盛金鼎食品有限公司（以下简称东盛金鼎公司）通过挂牌方式取得该宗地土地使用权，出让面积为20000.06平方米；2016年12月23日，邳州市国土局作出《关于江苏东盛金鼎食品有限公司出让土地的批复》。东盛金鼎公司按照供地批复中批准的面积使用土地，不存在违法用地行为。2017年3月22日，邳州市国土局书面回复了原告。其次，原告主体不适格，根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一款之规定，该案的适格原告应为村委会，而不是五原告。综上，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告邳州市国土局为证明其主张，向本院提交了以下证据： 1.《江苏省人民政府关于邳州市工矿废弃地复垦利用实施方案2015年第5批次（15挂）建设用地的批复》、土地分类面积表及勘测定界图； 2.《关于江苏东盛金鼎食品有限公司出让土地的批复》、建设用地范围红线图、勘测定界图、宗地图； 证据1-2证明原告举报的土地范围内，不存在违法用地行为； 3.《邳州市国土局信访事项处理意见书》及邮寄回执，证明邳州市国土局就举报事项书面回复了原告。 被告徐州市国土局辩称，2017年3月13日，徐州市国土局收到原告的复议申请，经查明，邳州市国土局于2017年1月6日收到原告的举报材料，于2017年3月22日作出信访事项处理意见书。由于被申请人邳州市国土局的行政行为存在不妥，徐州市国土局根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项之规定，确认其行政行为违法，并于2017年4月11日向原告送达《行政复议决定书》。综上，徐州市国土局的行政复议行为事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律正确，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告徐州市国土局为证明其主张，向本院提交了以下证据： 1.行政复议申请书、申请人身份证复印件、授权委托书、律师事务所函、律师执业证复印件； 2.申请人所举证据目录、照片3张、查处违法用地申请书、国内挂号信函收据、徐州市国土局来信回复单； 3.行政复议案件立案审批表； 4.《行政复议申请受理通知书》； 5.《行政复议答复通知书》； 6.邳州市国土局行政复议答复意见； 7.邳州市国土局所举证据目录； 8.《江苏省人民政府关于邳州市工矿废弃地复垦利用实施方案2015年第5批次（15挂）建设用地的批复》、土地分类面积表及勘测定界图； 9.《邳州市国土局信访事项处理意见书》及挂号信函收据； 10.徐国土资行复字[2017]4号《行政复议决定书》； 11.寄送《行政复议申请受理通知书》、《行政复议答复通知书》、《行政复议决定书》的EMS寄件人存联4份； 证据1-11证明行政复议行为事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律正确。 本院根据证据规则，结合各方质证意见，对本案证据认证如下： 对五原告提交的证据，两被告对证据1中的身份证复印件、证据3、4均无异议，本院予以采信，能证明原告的身份信息、邳州市国土局对举报的答复情况及徐州市国土局的复议结果；证据1中的土地确权发证统计表，系新农村组在2015年7月13日制作用于确权发证，一式两份，其中一份已上交镇政府，该证据能证明原告在其举报的土地范围内享有土地承包经营权；对证据2现场照片予以采信，照片内容与各方当事人庭审时陈述的土地现状相互印证，能证明原告举报的300亩土地中，除东盛金鼎公司建设用地30亩外，其余土地为闲置状态。 对被告邳州市国土局提交的全部证据，原告及徐州市国土局对其真实性、合法性均无异议，本院予以采信。其中证据1能证明江苏省人民政府批准征收刘山村新农村组20002平方米集体土地为国有；证据2、3能证明东盛金鼎公司取得了国土部门出让20000.06平方米国有建设用地的批复，用地红线图、勘测定界图、宗地图能证明其用地面积及四至范围；证据4能证明邳州市国土局对原告的答复情况。 对被告徐州市国土局提交的全部证据，原告及邳州市国土局对其真实性均无异议，本院均予以采信。其中证据1、2能证明原告申请复议时提交材料的情况；证据3-5能证明复议机关立案、发送受理通知书及答复通知书的情况；证据6-8能证明邳州市国土局答复及举证情况；证据9能证明邳州市国土局对原告的答复情况；证据10、11能证明复议机关作出复议决定及送达情况。 经审理查明，五原告系邳州市宿羊山镇刘山村新农村组村民。2015年12月4日，江苏省人民政府作出《江苏省人民政府关于邳州市工矿废弃地复垦利用实施方案2015年第5批次（15挂）建设用地的批复》，批准征收刘山村新农村组20002平方米土地为国有，其中耕地18548平方米。原告认为，宿羊山镇政府在该区域实际非法圈占含其承包地在内的土地约300亩，远超过批准征收的面积。2017年1月6日，原告向邳州市国土局邮寄《查处土地违法行为申请书》，请求“对有关人员非法占用刘山村耕地的违法行为进行调查核实并依法处理”，邳州市国土局在收到申请书后60日内未予答复。2017年3月13日，原告就邳州市国土局不作为向徐州市国土局申请行政复议，请求责令被申请人邳州市国土局依法履行查处违法用地行为的法定职责。2017年3月22日，邳州市国土局向原告谢文江邮寄《邳州市国土局信访事项处理意见书》，告知：涉案土地经江苏省人民政府批准征收为国有，征地面积为20002平方米，东盛金鼎公司已经通过挂牌出让方式竞得该宗土地使用权，使用面积为20000.06平方米，不存在少批多占现象。徐州市国土局经审查后认为，被申请人超过法定期限作出答复，其行为不妥，鉴于被申请人已经对申请人的请求事项作出了行政行为，故责令其重新履职已无必要，遂根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项之规定，确认邳州市国土局未依法履行查处土地违法案件职责的行为违法，并于2017年4月11日向原告送达《行政复议决定书》。原告不服，提起本案诉讼，诉请如前。 本院认为：《江苏省土地管理条例》第四十九条第一款规定：“县级以上地方各级人民政府土地行政主管部门应当及时受理对土地违法行为的检举、控告，依法查处土地违法案件。”被告邳州市国土局作为邳州市辖区内的土地行政主管部门，有权受理原告对违法用地行为的检举、控告，并进行监督检查、作出处理。徐州市国土局作为邳州市国土局的上一级主管部门，根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款之规定，有权受理原告就邳州市国土局不作为提起的行政复议申请。 一、关于五原告是否具备起诉主体资格的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”公民对违法用地行为有权向国土部门举报，本案五原告在其举报的违法用地范围内享有土地承包经营权，与被诉行政行为有利害关系，故，五原告具备起诉主体资格，有权提起行政诉讼。 二、关于邳州市国土局是否是本案适格被告的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款规定：“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。”《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项规定：“具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持。”第（三）项规定：“具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为：1.主要事实不清、证据不足的；2.适用依据错误的；3.违反法定程序的；4.超越或者滥用职权的；5.具体行政行为明显不当的。”依据上述规定，确认违法与决定撤销、变更是并列适用的复议决定，均属于复议机关对原行政行为的否定性评价。本案中，由于被申请人邳州市国土局超期答复，违反了法定程序，复议机关确认其行政行为违法，原告主张本案属于复议维持的观点不成立，本案实质上属于复议机关改变原行政行为，应该单独以复议机关徐州市国土局为被告，邳州市国土局不是本案适格被告。 三、关于邳州市国土局是否已经履行了查处违法用地法定职责的问题。《国土资源行政处罚办法》第十二条规定：“符合下列条件的，国土资源主管部门应当在十个工作日内予以立案：（一）有明确的行为人；（二）有违反国土资源管理法律法规的事实；（三）依照国土资源管理法律法规应当追究法律责任；（四）属于本部门管辖；（五）违法行为没有超过追诉时效。违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，可以不予立案。”本案中，邳州市国土局接到原告的《查处土地违法行为申请书》后，到现场调查核实情况，同时查阅征地卷宗及用地单位东盛金鼎公司的用地地红线图，与该公司的建设现状进行对比，发现其在批准出让的20000.06平方米（即30亩）土地范围内用地，并未超标，而原告举报的其余270亩土地上并无建筑物、构筑物等地面附着物，原告在庭审中亦陈述该270亩土地属于空地闲置状态。关于原告主张的该270亩土地系因宿羊山镇政府阻止农民耕种而闲置，并未举出相关证据证明。由于未发现违法用地事实，故邳州市国土局未予立案，并无不妥。在行政复议期间，邳州市国土局向原告书面告知了调查情况。综上，邳州市国土局已经履行了调查职责。 四、关于徐州市国土局作出的《行政复议决定书》是否事实清楚、程序合法、适用法律正确的问题。2017年3月13日，徐州市国土局收到原告的复议申请，当日予以立案受理，同时向被申请人发送《行政复议答复通知书》。虽然邳州市国土局对原告的举报事项进行了调查，但其在收到查处申请书后60日内未予答复，在行政复议期间才向原告书面回复调查结果，告知不存在违法用地行为，属于程序违法，故，徐州市国土局根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项之规定，确认邳州市国土局行政行为违法，并于2017年4月11日向原告送达《行政复议决定书》，符合《中华人民共和国行政复议法》第十七条、二十三条、三十一条之规定。综上，徐州市国土局的行政复议行为事实清楚、程序合法、适用法律正确。 综上，五原告的诉讼请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下: 一、驳回原告谢文江、苏庆中、彭振西、彭振喜、苏庆党对被告邳州市国土资源局的起诉； 二、驳回原告谢文江、苏庆中、彭振西、彭振喜、苏庆党对被告徐州市国土资源局的诉讼请求。 案件受理费50元，由五原告负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江苏省徐州市中级人民法院。 审 判 长  肖 丽 代理审判员  王显波 代理审判员  李娇娇 二〇一七年十月二十五日 书 记 员  崔 萍 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。