福建省泉州市中级人民法院行 政 赔 偿 判 决 书（2017）闽05行赔终7号上诉人（原审被告）惠安县螺阳镇人民政府，住所地福建省泉州市惠安县螺阳镇深坑。组织机构代码：00382568-1。法定代表人郭源坤，镇长。委托代理人吴福林，福建志立律师事务所律师。委托代理人何玲玲，惠安县螺阳镇人民政府工作人员。被上诉人（原审原告）川源（泉州）轻工有限公司，住所地福建省惠安县螺阳镇。法定代表人刘良川，总经理。委托代理人王树侬，福建瀛莱律师事务所律师。委托代理人奚兰带，福建瀛莱律师事务所实习律师。原审第三人惠安县螺阳建设开发有限公司，住所地福建省惠安县螺阳镇人民政府。社会统一信用代码：91350521259887472M。法定代表人张如冰，总经理。委托代理人丁成秋，福建志立律师事务所律师。上诉人惠安县螺阳镇人民政府因被上诉人川源（泉州）轻工有限公司请求其行政赔偿一案，不服泉州市鲤城区人民法院（2016）闽0502行赔初15号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人惠安县螺阳镇人民政府的委托代理人吴福林、何玲玲，被上诉人川源（泉州）轻工有限公司的委托代理人王树侬，原审第三人惠安县螺阳建设开发有限公司的委托代理人丁成秋到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院查明，1993年12月21日，原告以川源集团公司的名义缴交征地款押金1万元。1994年5月28日，原告缴交征地款9万元。1994年7月22日，原告缴交地皮款10万元。三次缴款的收款收据抬头均是“惠安县螺阳乡人民政府”。2002年4月15日，该收款收据从第三人螺阳建设公司处复印，并备注“系原件复印”，加盖“惠安螺阳建设开发有限公司财务专用章”。原告认为，其在1993年筹建阶段拟在惠安县投资办厂，被告惠安县人民政府（原惠安县螺阳乡人民政府）同意向原告投资企业供地，原告遂向被告缴交了供地款人民币20万元。被告收款后，指定位于原螺阳乡下光村的土地为原告厂房建设用地。原告在该用地上平整及围墙施工，因被告没有为原告办理用地手续。后原告多次向被告提交申请供地手续，并催促被告尽快合法供地，但被告均无落实，也没有将申请供地手续退回。2014年7月份，原告被告知原拟审批的建设用地已出让给其他人，已无法向原告供地。原告遂向被告提出要求退还供地款的要求。2016年6月6日，原告向被告寄送《退款申请书》，要求被告接到申请书之日起十日内，退还原告缴纳的供地款人民币20万元，并赔偿支付原告的资金占用损失人民币34万元，但被告没有进行答复，也未予以退还。原告遂向某审法院提起诉讼。另查明，原惠安县螺阳乡人民政府已撤销，由被告惠安县人民政府承接其相应的行政职能。1998年3月11日，惠安县土地管理局作出惠土［1998］监字208号《土地违法案件行政处罚决定书》，该决定书认定，原告于1995年8月间，未经审批机关批准，擅自在螺阳镇下光村非法占用集体土地900平方米（耕地）建厂房，其行为已构成未经批准非法占用土地事实。惠安县土地管理局对原告处以罚款1800元，处罚后，准予依法重新办理用地审批手续。但原告未缴纳罚款。原告从被告的村建办处复印的《未办理螺阳镇企业建设用地清查申报汇总表》中记载：“企业名称——川源（泉州）轻工有限公司，用地面积——1.35亩，被征地单位——下光村，土地使用情况——在建，法定代表人——刘良川。”第三人惠安县螺阳建设开发有限公司成立于1995年1月13日，该公司的股东系惠安县经济开发公司和被告惠安县人民政府。原审法院认为，本案的争议焦点是：1、本案是否属于行政诉讼受案范围，被告是否具有诉讼主体资格；2、本案是否超过法定起诉期限；3、被告拒不退还原告土地款的行为是否违法。关于争议焦点一：首先，原告所缴土地款的三份收款收据抬头均是“惠安县螺阳乡人民政府”，该收款收据上并没有加盖任何单位的印章，原告系于1993年和1994年期间缴纳的款项，而该时期第三人螺阳建设公司尚未成立。其次，三份收款收据上均注明“土地款”、“征地款”。从被告惠安县人民政府的村建办处复印的《未办理螺阳镇企业建设用地清查申报汇总表》也记载川源公司的用地面积为1.35亩，被征地单位为下光村，土地使用情况为在建。1998年3月11日惠安县土地管理局作出的惠土［1998］监字208号《土地违法案件行政处罚决定书》认定，原告于1995年8月间，未经审批机关批准，擅自在螺阳镇下光村非法占用集体土地900平方米（耕地）建厂房，其行为已构成未经批准非法占用土地的事实。这三组证据可以共同证明原告在1993年筹建阶段，向被告惠安县人民政府(原惠安县螺阳乡人民政府)申请企业建设用地，并向被告缴纳了土地款20万元，但被告未向原告提供建设企事业用地。被告和第三人主张，原告系向第三人螺阳建设公司缴纳20万元，但第三人系有限责任公司，其无权对企业建设用地进行审批，也无权以自己的名义进行征地，且在原告缴款时第三人尚未成立，因此，被告和第三人的该项主张本院不予采信。综上，被告关于本案系原告与第三人惠安县螺阳建设开发有限公司的资金关系，是平等主体之间的债权债务关系，不属于行政行为，被告不是本案的适格被告的主张，原审法院不予支持。关于争议焦点二：根据1993年期间的土地管理法规规定，乡（镇）村企业建设需要使用土地的，必须持县级以上地方人民政府批准的设计任务书或者其他批准文件，向县级人民政府土地管理部门提出申请，按照省、自治区、直辖市规定的批准权限，由县级以上地方人民政府批准。本案原告在1993年筹建阶段，拟在惠安县投资办厂，向某惠安县螺阳乡人民政府申请，原惠安县螺阳乡人民政府同意向原告提供企业建设用地，并收取了土地款20万元。而乡（镇）村企业建设需要使用土地的，必须向县级人民政府土地管理部门提出申请，由县级以上地方人民政府批准。原惠安县螺阳乡人民政府无权向原告提供企业建设用地。因此，原惠安县螺阳乡人民政府收取土地款20万元的行政行为为无效的行政行为。无效的行政行为自始无效，不受起诉期限的限制。而本案原告于2016年6月6日向被告寄送《退款申请书》，要求退还其缴纳的供地款人民币20万元并赔偿资金占用损失。在要求未果的情况下，原告于2016年7月13日向某审法院提起诉讼。故原审法院认为，原告的起诉并未超过法定起诉期限。关于争议焦点三：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条规定：“人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。”本案被告惠安县人民政府（原惠安县螺阳乡人民政府）在没有权限进行企业建设用地审批的情况下，同意向原告提供企业建设用地，并收取原告土地款20万元，其作出的行政行为无效。原告向其申请退还土地款，被告应予以退还；被告应赔偿原告自缴款之日起至判决还款之日止按同期人民银行基准贷款利率计算的资金占用损失。综上，原审法院认为，原告要求被告退还其缴纳的土地款人民币20万元,并赔偿其自支付款项之日起至法院判决还款之日止，按同期人民银行基准贷款利率赔偿资金占用损失的主张，于法有据，予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条的规定，判决被告惠安县人民政府应于本判决生效之日起三日内退还原告川源（泉州）轻工有限公司缴纳的土地款人民币20万元并按中国人民银行同期同类贷款利率的标准支付资金占用损失(其中以1万元为基数的自1993年12月21日起至本判决确定的还款之日止计算；以9万元为基数的自1994年5月28日起至本判决确定的还款之日止计算；以10万元为基数的自1994年7月22日起至本判决确定的还款之日止计算)。惠安县人民政府不服一审判决，向本院提起上诉，请求依法撤销原审判决，改判驳回被上诉人的诉讼请求或将案件发回重审。事实和理由：一、原审将本案作为行政赔偿案件审理是错误的。1、从上诉人提供的证据看，其只有三张缴交土地款的收款依据，并没有申请企业用地的相关材料，也没有与上诉人签订任何企业用地合同，因此无法证明上诉人同意向其供地，原审仅凭被上诉人的一面之词认定上诉人同意供地，并作出收取被上诉人土地款的行政行为无效是完全错误的。2、根据被上诉人提供的三份收款收据，能够证明其将款项交给原审第三人惠安螺阳建设开发有限公司，不是交给上诉人。根据工商登记资料显示，原审第三人是依法设立的企业，具有独立的法人企业资质，其依法能够独立承担民事责任，并且该企业至今依然存在，没有被注销，尽管该企业是属于集体企业，但其不是行政机关，上诉人也没有授权该企业代为收取被上诉人的土地款，因此本案不存在上诉人对被上诉人实施了具体的行政收款行为，被上诉人诉称其向上诉人缴交征地款根本不能成立。而企业的收款行为如果不合法也应由企业负责退款，原审将企业的责任转嫁给上诉人承担，并作为行政赔偿案件判决上诉人应予退款属认定事实不清，证据不足，程序不合法，请二审法院予以纠正。二、原审判决上诉人应按中国人民银行同期同类贷款利率的标准支付资金占用损失是不合理的，被上诉人无权要求退还款项及利息。首先，从本案的证据材料看，被上诉人自认其是为了征地而支付了20万元的土地款，但该款其是付给原审第三人，并不是付给上诉人，也不是付给土地管理部门。而且被上诉人没有提供证据证明双方有约定何时应供地，如果没有按时供地应退还该笔土地款及应支付占用资金期间的利息损失。被上诉人也未能提供证据证明其自1993年就开始主张退款。相反，被上诉人自认2014年7月份其被告知原拟审批的建设用地已出让给其他人，其于2016年6月6日才向上诉人寄送《退款申请书》。可是原审却判决上诉人应自1993年12月21日起计付资金占用费，这是不合理的。其次，本案的证据材料证明被上诉人未经审批机关批准，擅自在螺阳下光村非法占用集体土地900平方米建厂房而受到惠安县土地管理局的处罚，尽管该局准予被上诉人重新办理用地手续，但被上诉人未缴纳罚款，也未申请重新办理用地手续，故导致被上诉人未能取得企业用地的责任在于被上诉人，而非上诉人。而被上诉人是在知道已经不能获得批地的情况下才申请退款，因此造成本案资金未能退还的责任在于被上诉人，而非原审第三人或上诉人，原审法院判决上诉人应自1993年12月21日起承担资金占用费是不公平的。三、根据被上诉人的主张，其付款后取得下光村的集体土地并进行建设，之后被行政处罚。因此，按照被上诉人的主张，其支付款项，已经获取相应的对价。如果判决退还款项，被上诉人应当将占用的土地退还并支付占用土地期间的费用。本案系因被上诉人没有按照土地行政管理部门的要求办理用地申请手续，造成至今未能取得土地使用权，过错在于被上诉人，被上诉人无权要求支付利息损失。被上诉人川源（泉州）轻工有限公司未提供书面答辩意见。原审第三人惠安县螺阳建设开发有限公司未提供书面答辩意见。本院认为，关于上诉人是否存在收取被上诉人预交20万元土地款的事实，本院（2017）闽05行终216号行政判决已作出认定，根据被上诉人提供的证据，可认定上诉人收取被上诉人预交20万元土地款的事实。上诉人收取被上诉人预交20万元土地款，其目的是为了向被上诉人提供企业用地，在上诉人无法向被上诉人提供企业用地时，上诉人继续占有该20万元土地款已没有依据，被上诉人要求上诉人退还其所预交的20万元土地款理由成立，应予支持。一审判决上诉人应退还被上诉人所预交的20万元土地款正确，应予维持。至于利息问题，《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条规定，侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：（七）返还执行的罚款或者罚金、追缴或者没收的金钱，解除冻结的存款或者汇款的，应当支付银行同期存款利息。《最高人民法院、最高人民检察院关于办理刑事赔偿案件适用法律若干问题的解释》第二十条规定，返还执行的罚款或者罚金、追缴或者没收的金钱，解除冻结的汇款的，应当支付银行同期存款利息，利率参照赔偿义务机关作出赔偿决定时中国人民银行公布的人民币整存整取定期存款一年期基准利率确定，不计算复利。本案中，因各方均没有提供利息约定、履行义务期限及违约责任的证据，根据原惠安县土地管理局1998年3月11日作出的惠土（1998）监字208号《土地违法案件行政处罚决定书》，对被上诉人非法用地行为进行行政处罚，可证明上诉人没有履行承诺提供企业用地给被上诉人，上诉人此时继续占有该20万元土地款已没有依据而仍占有就应当支付利息，故本案利息起算应从原惠安县土地管理局对被上诉人非法用地作出行政处罚之时，即1998年3月11日起计算，至上诉人实际还款之日止，利率参考上述条文规定，以本判决作出时中国人民银行公布的人民币整存整取定期存款一年期基准利率确定，不计算复利。被上诉人主张从缴交款项之日起计算利息没有依据，不予采纳。一审判决利息部分计算有误，予以纠正。上诉人上诉理由部分成立，予以采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下：一、撤销泉州市鲤城区人民法院（2016）闽0502行赔初15号行政赔偿判决书；二、惠安县人民政府应于本判决生效之日起五日内退还川源（泉州）轻工有限公司预交的土地款人民币20万元，并从1998年3月1日起计算，至惠安县人民政府实际还款之日止，以本判决作出时中国人民银行公布的人民币整存整取定期存款一年期基准利率支付利息，不计算复利。本判决为终审判决。审 判 长  杨钊胜代理审判员  苏清丽代理审判员  何淑婷二〇一七年十月十日书 记 员  翁伯明附：本案所适用的法律、司法解释：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：(一)原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定;(二)原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更;(三)原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判;(四)原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。