河南省郑州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫01行终73号上诉人(原审原告)王新爱，女，1963年1月12日出生，汉族，住郑州经济技术开发区。委托代理人彭鹏，河南英协律师事务所律师。委托代理人张志恒，河南英协律师事务所律师。被上诉人（原审被告）郑州市公安局经开派出所（经开分局），住所地河南省郑州市经济技术开发区第八大街118号，组织机构代码：11410100785064783K。法定代表人刘萌，该局局长。委托代理人赵进营，男，该单位工作人员。委托代理人张学军，河南亚太人律师事务所律师。上诉人王新爱因诉郑州市公安局经开派出所（经开分局）（以下简称经开分局）治安行政处罚一案，不服中牟县人民法院（2019）豫0122行初123号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审审理查明：原告王新爱系郑州经济技术开发区祥云办事处后魏村村民，因村里拆迁问题，于2019年5月19日，到北京市中南海周边信访，被北京市公安局西城分局查获，并对原告的行为进行训诫，后祥云办事处、后魏村村委工作人员及祥云派出所民警赴京将原告劝返。5月20日，原告被祥云办事处转送至被告处，被告于当日立案调查。同日，被告对王新爱、祥云办事处后魏村包村干部陈俊菲、后魏村村委会委员刘子月询问调查，依据证人证言、北京市公安局西城分局训诫书等证据认定：“2019年5月19日15时左右，王新爱赶至北京市中南海周边进行非访，非访时被北京市公安局西城分局查获并予以训诫”，依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项之规定，于2019年5月20日作出郑公经(治)行罚决字[2019]10378号行政处罚决定书，对王新爱以扰乱公共场所秩序行政拘留十日。另查明，因拆迁问题，王新爱曾于2019年4月6日、2019年4月15日赴京信访，均被办事处及后魏村村委工作人员从北京接回。再查明，该院立案后，依法向被告送达应诉手续，被告2019年7月26日收到举证通知书，于2019年8月14日提交证据，属逾期提交证据。8月15日被告向本院提交情况说明一份，称由于第十一届全国少数民族传统体育运动会在郑州市召开，经济技术开发区祥云办事处综治办对辖区曾经信访人员进行统一情况梳理，2019年8月5日将王新爱扰乱公共秩序案卷借走，后办事处案卷保管人员因公出差，直至2019年8月12日回来后将案卷归还，造成王新爱起诉案件证据材料未按时提交。一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第二款规定“被告不提供证据或者无正当理由逾期提供证据，视为没有证据”，被告向本院说明了逾期的理由，经本院核实，该理由正当，故对被告所提供证据予以认可。《信访条例》第十六条规定“信访人采用走访形式提出信访事项，应当向依法有权处理的本级或者上一级机关提出；信访事项已经受理或者正在办理的，信访人在规定期限内向受理、办理机关的上级机关再提出同一信访事项的，该上级机关不予受理”，第十八条规定“信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出”，第二十条规定“信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序”。《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条规定“有下列行为之一的，处警告或者200元以下罚款；情节较重的，处5日以上10日以下拘留，可以并处500元以下罚款：……（二）扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的……”。本案中，原告因拆迁问题多次去往北京非正常信访，北京地区公安机关、被告及祥云办事处向其释明相关法律规定并进行训诫无果，其所在辖区祥云办事处综治办及后魏村村委会亦浪费大量人力、物力、财力进行稳控，原告的行为扰乱了正常的信访秩序和社会公共秩序，违反了上述法律规定，且情节较重。故被告经开区分局依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项作出的郑公经(治)行罚决字[2019]10378号行政处罚决定书，认定事实清楚，证据充分，适用法律、法规正确，符合法定程序。综上，原告的诉讼请求缺乏事实根据和法律依据，该院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决：驳回原告王新爱的诉讼请求。上诉人王新爱上诉称：一、被上诉人逾期提交证据应认定被诉行政决定没有相应证据、依据。被上诉人在收到起诉状副本之日起十日内未向法院提出延期提供证据的书面申请，且被上诉人在2019年8月14日提交证据时未一并提供《情况说明》，该《情况说明》为庭后补充，严重损害了上诉人的合法权益。二、上诉人不存在违法行为。《信访条例》第四十七条规定，违反本条例第十八条、第二十条规定的，有关国家机关工作人员应当对信访人进行劝阻、批评或者教育。经劝阻、批评和教育无效的，由公安机关予以警告、训诫或者制止；违反集会游行示威的法律、行政法规，或者构成违反治安管理行为的，由公安机关依法采取必要的现场处置措施、给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。上诉人进行上访仅为越级上访，在北京市中南海附近上访期间被北京市西城区公安分局查获，未进行任何对抗行为，其行为未扰乱国家信访秩序和公共场所秩序。本案中北京市西城区公安分局对上诉人进行训诫而非进行治安管理处罚，故上诉人没有违法行为。三、案件来源不合法，街道办事处不具有案件移送权力。《中华人民共和国治安管理处罚法》第七十七条规定，公安机关对报案、控告、举报或者违反治安管理行为人主动投案，以及其他行政主管部门、司法机关移送的违反治安管理案件，应当及时受理，并进行登记。北京市西城区公安分局查获上诉人并予以训诫后，郑州经济技术开发区祥云办事处工作人员将上诉人接回郑州后直接送往郑州市公安局经济技术开发区分局。该办事处不是被上诉人的其他行政主管部门。四、被告传唤程序违法。《中华人民共和国治安管理处罚法》第八十二条规定，需要传唤违反治安管理行为人接受调查的，经公安机关办案部门负责人批准，使用传唤证传唤。对现场发现的违反治安管理行为人，人民警察经出示工作证件，可以口头传唤，但应当在询问笔录中注明。本案中被上诉人未向上诉人使用传唤证进行传唤，且不为现场发现的违反治安管理行为人，故被上诉人传唤程序违法。五、被上诉人的行政处罚使用法律错误。被上诉人以上诉人违反公共场所秩序给予处罚，但上诉人仅为越级上访，未扰乱国家信访秩序和公共场所秩序，上诉人没有违法行为，故被上诉人适用法律错误。六、案涉行政处罚管辖违法。《公安机关办理行政案件程序规定》第十条规定，行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。本案中上诉人的违法行为不在被上诉人管辖范围，若认定为由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜，应当由北京市西城区公安分局将案件移送至被上诉人管辖，办事处移交案件于法无据。七、被上诉人的行政处罚裁量畸重。《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条规定有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款。根据《郑州市公安局行政处罚裁量标准暂行规定》第一章第二节扰乱公共场所秩序中，行政处罚裁量标准规定，一般违法行为的表现情形为：扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的，处罚标准为处警告或者贰佰元以下罚款。该裁量标准为治安管理处罚法的细化裁量标准，被上诉人应当适用。八、一审法院认定事实错误。一审法院判决书查明称祥云路派出所民警赴京将原告劝返，这是错误的认定。有相关的证据表明王新爱是直接被抓回来的，被上诉人没有权力去北京进行执法。经开分局答辩称：一、答辩人向一审法院提交证据的时间和理由符合法律规定，一审程序合法。由于第十一届全国少数民族传统体育运动会在郑州市召开，经济技术开发区祥云办事处综治办要对辖区曾经信访人员进行统一情况梳理，其于2019年8月5日将王新爱扰乱公共秩序案卷借走，后办事处案卷保管人员因公出差，直到2019年8月12日回来才将案卷归还，这才导致案卷证据材料未能按时提交，被答辩人已于2019年8月15日向一审法院提交情况说明一份。经一审法院审查，被答辩人逾期提交证据理由正当，且被答辩人提交的证据经过双方庭审质证，可以作为定案的依据。二、被答辩人存在违法行为，答辩人严格按照法定程序对被答辩人的违法行为作出行政处罚且适用法律正确。《信访条例》第十六条规定“信访人采用走访形式提出信访事项，应当向依法有权处理的本级或者上一级机关提出；信访事项已经受理或者正在办理的，信访人在规定期限内向受理、办理机关的上级机关再提出同一信访事项的，该上级机关不予受理”，第十八条规定“信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出”，第二十条规定“信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序”。《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条规定“有下列行为之一的，处警告或者200元以下罚款；情节较重的，处5日以上10日以下拘留，可以并处500元以下罚款：。（二）扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的。”。本案中，被答辩人因拆迁问题多次去往北京非正常信访，北京地区公安机关、答辩人及祥云办事处向其释明相关法律规定并进行训诫无果，其所在辖区祥云办事处综治办及后魏村村委会亦浪费大量人力、物力、财力进行稳控，原告的行为扰乱了正常的信访秩序和社会公共秩序，违反了上述法律规定，且情节较重。北京市公安局西城分局出具了《训诫书》，足以证明王新爱非正常上访扰乱公共秩序的事实清楚，故被答辩人依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项作出的郑公经（治）行罚决字[2019]10378号行政处罚决定书，认定事实清楚，证据充分，适用法律、法规正确。从答辩人受案到最终行政处罚决定的执行，答辩人均严格依法履行了受案、传唤、询问、调查取证、处罚告知、作出处罚、送达、执行等行政程序。答辩人在作出行政处罚决定前，依法告知了被答辩人作出行政处罚决定的事实、理由、依据以及当事人依法享有的权利，充分保障了被答辩人的陈述权和申辩权，作出行政处罚决定书的程序合法。三、答辩人受案合法，对被答辩人作出的行政处罚有管辖权。按照《信访条例》关于“分级负责、归口办理，谁主管，谁负责”的规定，王新爱归属郑州经济技术开发区管理，如果王新爱存在扰乱公共秩序的违法行为，无论任何人报案都要由郑州市公安局经济技术开发区分局处理。根据《公安机关办理行政案件程序规定》第十条第一款的规定，经开分局作为王新爱的居住地公安机关，对王新爱实施的违法行为具有管辖权。综上所述，被答辩人的诉请无任何事实及法律依据，应当依法驳回。二审查明事实与一审一致。本院认为：一、街道办事处有权将其发现的违法行为移交公安机关处理。《中华人民共和国治安管理处罚法》第七十七条规定，公安机关对报案、控告、举报或者违反治安管理行为人主动投案，以及其他行政主管部门、司法机关移送的违反治安管理案件，应当及时受理，并进行登记。郑州经济技术开发区祥云办事处属于该法律规定中的其他行政主管部门，其移送符合规定。二、被上诉人对涉案处罚具有管辖权。《公安机关办理行政案件程序规定》第十条规定，行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。本案中的违法行为，被上诉人认为由其管辖更为适宜，对涉案处罚有管辖权。上诉人主张只有经北京当地公安机关移送管辖，被上诉人才有处罚的管辖权，该理由没有法律依据，本院不予支持。三、上诉人存在扰乱公共场所秩序的违法事实。《信访条例》第四十七条规定：“违反本条例第十八条、第二十条规定的，有关国家机关工作人员应当对信访人进行劝阻、批评或者教育。经劝阻、批评和教育无效的，由公安机关予以警告、训诫或者制止；违反集会游行示威的法律、行政法规，或者构成违反治安管理行为的，由公安机关依法采取必要的现场处置措施、给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”上诉人因为拆迁问题引发信访，被上诉人以及办事处、派出所的工作人员已向上诉人告知不能越级上访，应当依法合理到相关接待部门反映自己的诉求。并且被上诉人于2019年4月8日向上诉人作出《训诫书》，对其2019年4月6日到北京国家信访局的信访行为进行了训诫。2019年4月15日上诉人再次到北京中南海附近进行走访，该行为扰乱了法律规定的信访秩序，也是对公共秩序的破坏，存在扰乱公共秩序的违法事实。上诉人主张其仅为越级上访，没有扰乱国家信访秩序和公共场所秩序的行为，不构成违法的理由不能成立，本院不予支持。五、被诉处罚适用法律正确。上诉人在有关国家机关工作人员已经告知其北京中南海不是信访场所，不能去上访，否则应当依法处罚的情况下，不听劝阻，依然再次到北京中南海附近走访，被上诉人认定其属于情节较为严重并无不当，故适用《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条规定对其处以10日拘留处罚，不存在明显不公的情形。上诉人主张处罚畸重，本院不予支持。六、被上诉人的传唤程序合法。经查被上诉人系采取口头传唤的方式进行传唤，并在被上诉人对上诉人进行的询问笔录中进行了记载，符合传唤的相关规定。七、被上诉人逾期提供证据确有正当理由，故一审采纳其证据并不不当。上诉人主张其并不是被劝返而是被抓回，该主张缺乏事实根据，本院不予认定。综上，上诉人的上诉理由均不能成立，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应当予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审诉讼费50元，由上诉人王新爱承担。本判决为终审判决。审判长  何信丽审判员  侯 贇审判员  魏丽平二〇二〇年五月十一日书记员  韩亚蕊附录法律法规：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判。（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。