江苏省南通市中级人民法院行 政 判 决 书（2017）苏06行终545号上诉人（原审原告）陆修山等62人（名单及概况附后）。诉讼代表人陆修山，男，1948年12月19日生，汉族，住如东县。诉讼代表人於绪东，男，1942年5月18日生，汉族，住如东县。诉讼代表人於维泉，男，1954年10月13日生，汉族，住如东县。上诉人的委托代理人吴小兴，江苏江海律师事务所律师。被上诉人（原审被告）如东县人民政府，住所地如东县。委托代理人王春荣，如东县人民政府法制办公室副主任。委托代理人周建斌，如东县国土资源局地籍科科长。被上诉人（原审被告）南通市人民政府，住所地南通市。法定代表人韩立明，市长。委托代理人沈锋，南通市人民政府法制办公室工作人员。被上诉人（原审第三人）如东县丰利镇人民政府，住所地如东县。法定代表人於锋，镇长。委托代理人汪华伟，副镇长。上诉人陆修山等人因与如东县人民政府土地权属行政决定一案，不服如东县人民法院（2012）东行初字第0024号行政裁定以及（2014）东行监字第0001号行政裁定，向南通市中级人民法院申请再审，南通市中级人民法院于2014年12月16日作出（2014）通中行监字第0051号行政裁定，驳回再审申请。陆修山等人不服，向南通市人民检察院申诉，南通市人民检察院于2015年8月18日作出通检行监[2015]32060000083号行政抗诉书，向南通市中级人民法院提起抗诉。9月22日，南通市中级人民法院作出（2015）通中行抗字第00001号行政裁定，指令本院再审。一审法院于2016年4月18日作出（2015）门行再初字第0001号行政裁定，维持如东县人民法院（2011）东行初字第0024号行政裁定。陆修山等人不服，向南通市中级人民法院提起上诉，南通市中级人民法院于2016年8月10日作出（2016）苏06行再2号行政裁定，撤销了一审法院（2015）门行再初字第0001号行政裁定书和如东县人民法院（2012）东行初字第0024号行政裁定，指令一审法院审理本案。一审法院立案后，依申请追加南通市人民政府为本案共同被告参加诉讼。因如东县丰利镇人民政府与本案被诉行政行为具有利害关系，一审法院依法通知其作为第三人参加诉讼。一审法院经审理，于2017年5月27日作出（2016）苏0684行初243号行政判决，陆修山等人仍不服，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。一审法院经审理查明，陆修山等人均为如东县丰利镇家庙桥村33组的村民。如东县五义砖瓦厂现用地总面积为86.67亩，1975年建厂时，使用的大部分土地为原五义公社13大队7队，同时也使用了原五义公社12大队4队、7大队4队的部分土地，砖瓦厂建厂使用土地，经当时的五义公社批准同意，并签订了相应的用地协议。砖瓦厂建厂投产后，安排了原五义乡包家尖村七组（现丰利镇家庙桥村33组）村民小组村民进厂务工，并核减了被用地村民小组上缴税费和粮食的任务，减少了河工任务，砖瓦厂逐年支付土地使用费人民币2500元，未约定支付土地使用费年限。1985年，如东县五义砖瓦厂与当时的五义乡包家尖村七组签订了租用7亩沟心田的协议（现实际使用面积为5.03亩）。如东县五义砖瓦厂原属乡办企业，2003年改制为私营企业，现仍正常生产。1987年，因《中华人民共和国土地管理法》颁布实施，如东县对全县的土地开展清查、登记工作。同年12月12日，如东县土地管理局作出东土管（87）字第24号文，决定对全县范围内全民、县属大集体企事业单位以及乡（镇）村（组）办企事业单位违法违章用地进行全面处理，并要求按规定于年底前补办用地手续。在收到原五义乡辖区范围内68家单位建设用地补办使用手续的材料后，如东县土地管理局于同年12月31日，作出东土管（1987）补使第字8号文，批准同意原五义农机站等68家用地单位补办了用地面积218.92亩，如东县五义砖瓦厂在上述68家用地单位之内，文件同时载明五义砖瓦厂所用土地系五义乡所有。1989年9月20日，原五义乡包家尖村与如东县五义砖瓦厂签订了关于砖瓦厂征地补偿的协议，协议将征地补偿费增加至每年4550元，约定“征地调整了包家尖村七组棉花面积，又因八九年国家取消了返销粮，砖瓦厂负责每年补偿平议差价款3700元”，同时还约定“砖瓦厂未经土管部门批准不得在所征用的场地内取土”。同年9月22日，原如东县五义乡政府批复同意了上述协议。因陆修山等人所在村民小组不断的找如东县五义砖瓦厂交涉要求增加土地使用费或者退还土地。2008年3月31日，如东县丰利镇人民政府就如东县五义砖瓦厂使用土地的权属，作出答复，认为该土地属于如东县丰利镇人民政府所有。双方形成土地权属争议。陆修山等人认为如东县五义砖瓦厂使用土地属于如东县丰利镇家庙桥村33组集体所有，并于2008年8月18日向如东县国土资源局提出土地确权申请。如东县国土资源局经审查后，于2008年8月26日受理了丰利镇家庙桥村33村民小组与丰利镇人民政府土地所有权争议一案，并于2009年2月25日作出关于丰利镇家庙桥村33组村民小组与丰利镇人民政府土地所有权争议处理意见并报如东县人民政府审核。2011年9月26日，如东县人民政府作出处理决定，将该宗土地中的81.64亩确权给如东县丰利镇农民集体所有。陆修山等人不服，向南通市人民政府申请行政复议，南通市人民政府于2011年12月22日作出复议决定，维持了如东县人民政府作出的处理决定。陆修山等人仍不服，引起诉讼。请求：1、撤销如东县人民政府作出的东政行决字[2011]1号土地所有权争议处理决定书；2、撤销南通市人民政府作出的通政复决[2011]142号行政复议决定书；3、责令如东县人民政府重新作出相应的处理决定另查明，1984年五义公社复改乡，五义公社十三大队7队变更为五义乡包家尖村七组。1996年，如东县撤乡并镇后，五义乡被并入丰利镇。2001年，因村与村合并，原如东县五义乡包家尖村第七村民小组现为如东县丰利镇家庙桥村第三十三村民小组。一审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间，个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。如东县人民政府依据申请，对案涉土地的所有权作出处理决定，是履行法定职责的行为。依据《中华人民共和国行政复议法》第十三条的规定，对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。因此对陆修山等人的行政复议申请，南通市人民政府依法具有行政复议职权。本案中，陆修山等人在收到复议决定书后，在规定的时限内向人民法院提起诉讼，并未超过法定期限。根据实体从旧、程序从新的诉讼法理，本案应适用修改后《中华人民共和国行政诉讼法》的相关规定。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款规定，经过复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。本案中，南通市人民政府复议维持了如东县人民政府的处理决定，故南通市人民政府是本案适格被告。原国家土地管理局于1995年5月1日起施行的《确定土地所有权和使用权若干规定》第二十三条规定：“乡（镇）或村办企事业单位使用的集体土地，《六十条》公布以前使用的，……；《六十条》公布时起至一九八二年国务院《村镇建房用地管理条例》发布时止使用的，有下列情况之一的，分别属于该乡（镇）或者村农民集体所有：1、签订过用地协议的（不含租借）；2、经县、乡（公社）、村（大队）批准或同意，并进行了适当的土地调整或者经过了一定的补偿；三……”。本案中，综合陆修山等人所举的证人於某、陈某的证明以及如东县人民政府所举的针对金三明的调查笔录，应当认定如东县五义砖瓦厂在1975年使用该宗土地时，与原如东县五义公社十三大队七队签订过用地协议，但因该协议现已不存在，故该协议的性质需凭现有证据加以认定。一审法院认为该协议的性质应认定为征用性质而非租借性质，理由如下：第一，1985年如东县五义砖瓦厂与当时的五义乡包家尖村七组签订了租用7亩沟心田的协议，从该份协议中可以看出双方仅对租用费进行了约定，该份协议显然是一份租借协议。与此相反，1975年的协议中，包含了土地费用的多少，减免税收和粮食任务，减少河工任务，安排人员进厂务工等内容，从侧面印证了1975年的协议并非租借协议；第二，1989年9月20日，原五义乡包家尖村与如东县五义砖瓦厂签订了“关于砖瓦厂征地补偿的协议”，协议明确提到先后征用包家尖村七组土地89亩，其中包含了1975年协议所征用的土地，该份协议应当是对1975年协议征用土地行为的一个确认；第三，从如东县人民政府提供的现金收据、付款凭证来看，费用用途均载明“土地征用费”、“土地补偿费”或“土地费”等，而没有包含“租借”、“借用”等可以证明1975年订立的协议系租借性质的表述。陆修山等人所在村组每年领取费用的性质应为土地补偿费用而非土地租金；第四，根据东土管（1987）补使第字8号文，文件载明五义砖瓦厂所用土地系五义乡所有，而非当时的五义乡包家尖村七组所有。因该份文件涉及的用地单位共计68家，其中涉及到的与五义砖瓦厂同属乡办企业性质的单位亦有30余家，被用地单位既有五义乡也有村组，而非全部五义乡，可以证明是根据当时的实际用地情况提交了各单位用地补办使用手续材料，并最终得到了如东县土管局的批准，故该文件也可印证1975年签订的协议应为征地协议；第五，五义砖瓦厂自1975年成立，直至2003年改制，期间一直由五义人民公社包括之后的五义乡人民政府、丰利镇人民政府经营管理，陆修山等人提供的证据不足以证明其在此期间提出过异议。结合以上5点，如东县五义砖瓦厂与原如东县五义公社十三大队七队于1975年签订的用地协议性质应为征用而非租借，陆修山等人主张该协议性质为租借，事实依据不足。如东县人民政府依据《确定土地所有权和使用权若干规定》第二十三条规定，将81.64亩土地确认属于丰利镇农民集体所有，并无不当。本案同时需要明确的是，对于存有争议的土地历史遗留问题，应当遵循从实际出发、尊重历史、面对现实的确权原则。客观而言，原如东县五义人民公社于1975年占用争议土地建五义砖瓦厂时，土地使用费采逐年支付原则，现有证据中亦无有关用地当时经县批准或同意的手续，属于手续不全。但本案土地征用发生于计划经济时代，土地管理法尚未制定出台，从尊重历史、承认现实的角度，也不宜用现有的土地征用政策规定来要求当时的征地行为。从查明事实可以看出，原如东县五义人民公社包括之后的五义乡人民政府、丰利镇人民政府在使用争议土地时，依据当时的政策，陆修山等人所在村组已经享受了村民被安排进厂务工，村民小组应上缴的税费和粮食任务被核减，减少河工任务，逐年领取土地费用等一系列的征地补偿。如东县人民政府在调查后，根据实际情况，按照上述处理土地历史遗留问题的确权原则，作出的被诉处理决定并无不当。南通市人民政府在收到复议申请后，在法定期限内作出了复议决定，认定事实清楚，适用法律准确，程序合法。综上，如东县人民政府作出的土地权属确认决定和被告南通市人民政府作出的复议决定，事实认定清楚、法律适用正确、程序合法。陆修山等人的诉请无事实和法律依据，依法不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回陆修山等人要求撤销东政行决字[2011]1号土地所有权争议处理决定书和通政复决[2011]142号行政复议决定书的诉讼请求。陆修山等人向本院提起上诉称，1.一审判决认定事实不清。五义砖瓦厂1975年因建厂而占地，依据当时的法律政策，必须经过县级以上人民委员会的审查和批准，该用地未经批准，所以属于非法用地。1986年清查土地时，土管局同意补办用地手续，但未依法办理，故五义砖瓦厂占地属于非法用地，土地所有权仍属于上诉人，应予退还。五义砖瓦厂每年支付的费用属于租金性质，如停办就应归还土地，1975年的协议中，包含减少河工任务，安排人员进厂务工等属于政府给予的照顾和优惠，而不能改变租用土地的性质。1989年原五义乡包家尖村与如东县五义砖瓦厂签订的“关于砖瓦厂征地补偿的协议”以及收据包含的“征用”表述，也包含了1985年的租地面积，因此不能以此作为判断案涉争议土地属于征用的性质。2.一审法院适用法律错误。1995年《确定土地所有权或使用权若干规定》第二十三条第一款第二项“经县、乡（公社）、村（大队）批准或同意，并进行了适当的土地调整或者经过一定补偿的”，本条应理解为“经过县批准，乡、村同意”，而不应理解为县、乡、村之一批准或同意。案涉争议土地未经县批准，因此仍属于租用性质。请求撤销一审判决，改判支持上诉人的一审诉讼请求。被上诉人如东县人民政府辩称，案涉土地自1975年连续使用超过20年，故应视为现使用者所有。根据东土管（1987）补使第字8号文，案涉土地已经补办了征用手续。请求驳回上诉，维持原判。被上诉人南通市人民政府辩称，一审判决认定事实清楚，适用依据正确。请求驳回上诉，维持原判。被上诉人如东县人民政府丰利镇人民政府辩称，如东县人民政府将案涉争议土地确权给丰利镇人民政府农民集体所有是正确的。请求驳回上诉，维持原判。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理。据此，如东县人民政府具有对案涉争议土地权属作出认定的法定职权。原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条规定，农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满二十年的，应视为现使用者所有；连续使用不满二十年，或者虽满二十年但在二十年期满之前所有者曾向现使用者或有关部门提出归还的，由县级以上人民政府根据具体情况确定土地所有权。本案中，上诉人对案涉土地自1975年始由五义砖瓦厂实际使用的事实并无争议，上诉人未提供在二十年期满之前曾向现使用者或有关部门提出归还请求的直接证据，仅认为如东县人民政府提供的“党委会的会议记录”能佐证上诉人自1987年始即开始维权。但即便上诉人在二十年期满前提出了归还请求，也并不影响如东县人民政府根据具体情况确定土地使用权。《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十三条规定，乡（镇）或村办企事业单位使用的集体土地，签订过用地协议的（不含租借）；经县、乡（公社）、村（大队）批准或同意，并进行了适当的土地调整或者经过了一定补偿的，《六十条》公布时起至一九八二年国务院《村镇建房用地管理条例》发布时止使用的，分别属于该乡（镇）或者村农民集体所有。本案中，双方对1975年始形成的争议土地系征用还是租用性质各执一词，但1975年协议客观上包含了土地费用的多少，减免税收和粮食任务，减少河工任务，安排人员进厂务工等内容，这部分补偿、安置内容完全符合计划经济时期征地的特征。如东县人民政府虽然没有直接证据证明1975年协议经过了县有权部门的批准，但在1986年土地管理法施行后，如东县土地管理局作出东土管（87）字第24号文，决定对全县范围内全民、县属大集体企事业单位以及乡（镇）村（组）办企事业单位违法违章用地进行全面处理，并要求按规定于年底前补办用地手续。之后，如东县土地管理局作出的东土管（1987）补使第字8号文，批准同意五义砖瓦厂所用土地系五义乡所有，至此，案涉用地应认定为已经县级人民政府批准同意，并经过了补偿。综上，上诉人的上诉理由不能成立。如东县人民政府作出的案涉土地所有权争议决定认定事实清楚，适用法律等依据正确，程序合法，司法应予尊重。一审判决正确，本院予以维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判决。二审案件受理费50元，由陆修山等上诉人负担。本判决为终审判决。审判长  张志新审判员  谭松平审判员  郁 娟二〇一七年十月三十日书记员  胡秀梅附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；附上诉人陆修山等62人名单：上诉人陆修山，男，1948年12月19日生，居民身份证号码，汉族，住如东县。上诉人於绪东，男，1942年5月18日生，居民身份证号码，汉族，住如东县。上诉人於维泉，男，1954年10月13日生，居民身份证号码，汉族，住如东县。上诉人李桂银，男，1969年11月16日生，居民身份证号码，汉族，住如东县。上诉人陈新梅，女，1972年11月23日生，居民身份证号码，汉族，住如东县。上诉人陈昌秀，女，1968年12月27日生，居民身份证号码，汉族，住如东县。上诉人桑芝英，女，1928年12月11日生，居民身份证号码，汉族，住如东县。上诉人张笃生，男，1967年6月17日生，居民身份证号码，汉族，住如东县。上诉人曹美凤，女，1939年9月13日生，居民身份证号码，汉族，住如东县。上诉人於维萍，女，1967年7月28日生，居民身份证号码，汉族，住如东县。上诉人张笃山，男，1964年7月21日生，居民身份证号码，汉族，住如东县。上诉人许桂萍，女，1964年1月3日生，居民身份证号码，汉族，住如东县。上诉人石初梅，女，1964年8月13日生，居民身份证号码，汉族，住如东县。上诉人李富来，男，1966年4月18日生，居民身份证号码，汉族，住如东县。上诉人傅晶晶，女，1986年5月11日生，居民身份证号码，汉族，住如东县。上诉人缪文英，女，1925年6月23日生，居民身份证号码，汉族，住如东县。上诉人张笃成，男，1952年8月10日生，居民身份证号码，汉族，住如东县。上诉人许美珍，女，1954年10月4日生，居民身份证号码，汉族，住如东县。上诉人桑乃珍，女，1959年4月28日生，居民身份证号码，汉族，住如东县。上诉人李爱萍，女，1975年11月15日生，居民身份证号码，汉族，住如东县。上诉人施有英，女，1925年12月4日生，居民身份证号码，汉族，住如东县。上诉人邓如珍，女，1963年12月17日生，居民身份证号码，汉族，住如东县。上诉人於维成，男，1943年9月11日生，居民身份证号码，汉族，住如东县。上诉人陆生群，女，1956年3月1日生，居民身份证号码，汉族，住如东县。上诉人於维跃，男，1945年3月4日生，居民身份证号码，汉族，住如东县。上诉人於小妹，女，1980年4月5日生，居民身份证号码，汉族，住如东县。上诉人张笃根，男，1955年12月8日生，居民身份证号码，汉族，住如东县。上诉人王桂芳，女，1952年8月23日生，居民身份证号码，汉族，住如东县。上诉人张登玉，男，1947年1月26日生，居民身份证号码，汉族，住如东县。上诉人姚维凤，女，1953年5月14日生，居民身份证号码，汉族，住如东县。上诉人石青泉，男，1954年7月26日生，居民身份证号码，汉族，住如东县。上诉人马金秀，女，1953年9月2日生，居民身份证号码，汉族，住如东县。上诉人奚春兰，女，1954年1月6日生，居民身份证号码，汉族，住如东县。上诉人徐宝珍，女，1933年11月19日生，居民身份证号码，汉族，住如东县。上诉人於维祥，男，1960年4月11日生，居民身份证号码，汉族，住如东县。上诉人纪春银，男，1947年9月10日生，居民身份证号码，汉族，住如东县。上诉人於维珍，女，1950年11月28日生，居民身份证号码，汉族，住如东县。上诉人李明有，男，1931年11月8日生，居民身份证号码，汉族，住如东县。上诉人姚十珍，女，1940年3月30日生，居民身份证号码，汉族，住如东县。上诉人鲍兰英，女，1950年3月16日生，居民身份证号码，汉族，住如东县。上诉人石青山，男，1968年6月4日生，居民身份证号码，汉族，住如东县。上诉人沈九芳，女，1934年10月7日生，居民身份证号码，汉族，住如东县。上诉人张笃泉，男，1950年10月23日生，居民身份证号码，汉族，住如东县。上诉人邵良秀，女，1957年1月14日生，居民身份证号码，汉族，住如东县。上诉人傅华，男，1964年3月26日生，居民身份证号码,汉族，住如东县。上诉人鲍开芳，女，1962年2月25日生，居民身份证号码，汉族，住如东县。上诉人陆如山，男，1955年7月16日生，居民身份证号码，汉族，住如东县。上诉人李桂泉，男，1965年1月13日生，居民身份证号码，汉族，住如东县。上诉人缪四英，女，1968年2月16日生，居民身份证号码，汉族，住如东县。上诉人李富泉，男，1945年5月28日生，居民身份证号码，汉族，住如东县。上诉人於维芳，女，1943年3月15日生，居民身份证号码，汉族，住如东县。上诉人徐美凤，女，1957年2月19日生，居民身份证号码，汉族，住如东县。上诉人张笃才，男，1950年11月26日生，居民身份证号码，汉族，住如东县。上诉人邓如建，男，1959年5月13日生，居民身份证号码，汉族，住如东县。上诉人李芝群，女，1961年11月10日生，居民身份证号码，汉族，住如东县。上诉人李忠泉，男，1945年1月15日生，居民身份证号码，汉族，住如东县。上诉人李芝山，男，1963年6月20日生，居民身份证号码，汉族，住如东县。上诉人李富山，男，1962年7月8日生，居民身份证号码，汉族，住如东县。上诉人许平芳，女，1934年1月28日生，居民身份证号码，汉族，住如东县。上诉人李芝建，男，1969年5月3日生，居民身份证号码，汉族，住如东县。上诉人於维贤，男，1963年10月26日生，居民身份证号码，汉族，住如东县。上诉人陈国梅，女，1955年2月23日生，居民身份证号码，汉族，住如东县。上诉人姚俊，男，1970年12月12日生，居民身份证号码，汉族，住如东县。