福建省漳州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）闽06行终30号 上诉人（原审原告）李色兴，男，1964年12月31日出生，汉族，住福建省东山县。 被上诉人（原审被告）东山县杏陈镇人民政府，住所地福建省东山县杏陈镇政府大院内。 法定代表人林华翔，镇长。 出庭行政机关负责人林才武，男，东山县杏陈镇人民政府分管领导。 委托诉讼代理人陈平生，福建三和律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）东山县人民政府，住所地福建省东山县西埔镇东山宾馆后楼。 法定代表人黄键鹏，县长。 委托诉讼代理人蔡昱，男，东山县司法局工作人员。 上诉人李色兴因与被上诉人东山县杏陈镇人民政府（以下简称杏陈镇政府）、东山县人民政府其他行政管理一案，不服漳浦县人民法院（2019）闽0623行初91号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人李色兴、被上诉人杏陈镇政府的行政机关负责人林才武及委托代理人陈平生、被上诉人东山县人民政府的委托代理人蔡昱到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审裁定认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（六）项规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为。”该法第六十九条第一款第（八）项规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的。”根据行政诉讼法理论上的行政行为成熟原则，对于行政程序中的对相对人权利义务未产生实际影响的过程性、阶段性行政行为，司法权不应过早介入进行司法审查，以免破坏行政权行使的独立性、完整性。本案中，杏陈镇政府发出《通知书》，限令李色兴自行处理所养羊群，这是杏陈镇政府依照职权在行政监督检查过程中针对李色兴的养羊行为而实施的阶段性行为，是整个行政处理行为的一个环节，李色兴对《通知书》提起行政诉讼，不属于人民法院行政诉讼的受案范围，其起诉应予驳回。东山县人民政府所作的行政复议决定其基础行为源于《通知书》，因对《通知书》的诉讼不属于人民法院行政诉讼受案范围，因此对该行政复议决定的诉讼亦不予受理，对李色兴的起诉亦应予以驳回。综上，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项、第（八）项之规定，裁定驳回李色兴的起诉。 李色兴不服原审裁定，向本院提起上诉，请求：1、依法撤销漳浦县人民法院（2019）闽0623行初91号行政裁定；2、依法驳回东山县人民政府作出的东政行复〔2019〕4号行政复议决定书；3、依法撤销杏陈镇政府作出的《通知书》。主要理由：二被上诉人分别作出行政复议决定书、《通知书》，认定事实不清、证据不足，与客观事实相违背，违反了国家的相关法律，适用法律错误。因此，一审裁定及二被上诉人分别作出的行政复议决定书、通知书都是错误的，侵犯了上诉人的合法权益。 被上诉人杏陈镇政府辩称：一、一审法院认定上诉人的诉讼不属于人民法院行政诉讼受案范围，驳回上诉人的起诉是正确的。本案上诉人所诉的被上诉人责令其自行清理通知的行为是对上诉人违法行为的制止，属过程性、阶段性行为，且是通知上诉人自行清理，并不产生行政强制的法律后果，不对上诉人的权利产生实际影响，上诉人的起诉不属于行政诉讼受案范围，根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第（六）、（八）项规定，一审法院依法裁定驳回上诉人的起诉是正确的。二、杏陈镇政府具有对上诉人实施的畜禽养殖环境污染行为进行制止的法定职权。根据《中华人民共和国环境保护法》第六条第二款、《畜禽规模养殖污染防治条例》第四条、第五条第五款、第二十三条第二款等规定，乡镇政府是区域环境质量监督的责任人，对违反环境保护的相关行为应当按照法律法规的具体监管事项和权限执行，《东山县畜禽养殖污染防治规划（2016-2025年）》中也明确：“各级人民政府要按照‘属地管理、部门负责’的原则，对本辖区内养殖污染治理工作负总责……要相应成立畜禽养殖污染整治工作领导小组，由镇长任组长，分管领导任副组长，有关部门、重点村主干为成员，具体负责辖区内的畜禽养殖污染治理工作。”综上，杏陈镇政府对于污染防治等环境保护具有法定监管职权，对于上诉人实施的本案畜禽养殖环境污染行为依法有权且应当予以及时制止，具有作出案涉制止行为的法定职权。三、杏陈镇政府作出案涉制止上诉人违法行为的通知认定事实清楚、证据充分。1、上诉人的养羊区域在东山县划定的畜禽禁养区域。2、上诉人的养羊行为造成了严重的环境污染，也给周围民众造成诸多不便。四、杏陈镇政府作出案涉制止上诉人违法行为的通知程序合法，适用法律正确。杏陈镇政府接反映人的情况反映后立案进行调查，对相关人员进行了调查询问，也派员到现场进行核实并拍照记录，作出的制止通知已直接送达给上诉人本人，认定相关事实及作出制止行为的程序合法，适用法律正确。综上，上诉人的上诉依法无据，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，应予维持，请求驳回上诉，维持原裁定。 被上诉人东山县人民政府辩称：一、东山县人民政府作出的《行政复议决定书》（东政行复〔2019〕4号）认定事实清楚，证据确凿充分。1、杏陈镇政府2019年3月11日作出的《通知书》认定事实清楚，适用法律正确。根据国务院《畜禽规模养殖污染防治条例》第五条第五款的规定和《东山县畜禽养殖污染防治规划》第七章治理保障措施第（一）条规定，杏陈镇政府有权协助有关部门履行行政监督检查职责，有权对违反畜禽规模养殖污染的案件进行管理，其对上诉人作出《通知书》是一种行政监督检查行为，是履行其法定授权的行政监督检查行为，并未超越法定权限。而根据《中华人民共和国畜牧法》第四十条、《畜禽养殖污染防治管理办法》第七条第一款、《东山县畜禽养殖污染防治规划》第三章第（一）条等规定及《东山县畜牧业区域划分细化情况表（杏陈镇）》，行政村大产村的禁养区范围（自然村外延100米内）为顶洲、山后、客乌林、嵼腰。在本案中，上诉人的违法养羊事实清楚，其于大产村居民区内饲养羊群多年，羊群对周围居民造成严重的环境污染，经周围居民向大产村村委会反映此事后，上诉人仍然未对该羊圈进行整改并清理。上诉人李色兴涉案养殖区域在杏陈镇××××村客乌林，属于乡村禁养区范围内，杏陈镇政府具有对其本辖区内养殖污染治理工作负总责，有计划地开展畜禽养殖污染综合治理工作等法定职权。杏陈镇政府于2019年3月11日作出《通知书》，通知上诉人于一个月内自行处理所养羊群，事实认定清楚、证据充分。二、行政复议适用依据正确。东山县人民政府在行政复议受理程序中适用了《中华人民共和国行政复议法》第九条、第十二条，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十九条、第二十七条、第二十八条的相关规定。在审理中适用了国务院《畜禽规模养殖污染防治条例》第五条第五款的规定审查杏陈镇政府是否具有作出《通知书》的职权，并依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十三条的规定作出维持杏陈镇政府于2019年3月11日作出的《通知书》的复议决定。三、行政复议程序合法。上诉人于2019年3月25日向东山县人民政府提出行政复议申请。东山县人民政府依法于2019年3月28日受理，并将《行政复议受理通知书》直接送达给上诉人。后于2019年3月28日将行政复议申请书副本及相关材料和《行政复议答复通知书》直接送达给杏陈镇政府。东山县人民政府于2019年5月24日作出《延期审理通知书》（东政行复延〔2019〕4-1号）直接送达给上诉人和杏陈镇政府，后于2019年6月24日作出《行政复议决定书》（东政行复〔2019〕4号）。 本院认为，根据《畜禽规模养殖污染防治条例》第五条第五款规定：“乡镇人民政府应当协助有关部门做好本行政区域的畜禽养殖污染防治工作”。第二十三条第二款规定：“乡镇人民政府、基层群众自治组织发现畜禽养殖环境污染行为的，应当及时制止和报告。”被上诉人杏陈镇政府作为乡镇人民政府，有义务协助相关部门做好本行政区域的畜禽养殖污染防治工作，并及时制止畜禽养殖环境污染行为。本案中，被上诉人杏陈镇政府虽然向上诉人发送了《通知书》，限上诉人在一定期限内自行处理所养羊群，并载明“逾期杏陈镇政府将予以强制清理”，但实际上该《通知书》至今也未实际实施，且被上诉人在本案二审庭审中也明确其如果通知发出后一个月内当事人没有自行处理的，其会将案件作为线索移给县生态环境局处理，其不可能去强制清理。因此，被诉《通知书》仅是对上诉人养羊污染环境行为作出的劝导、制止行为，属杏陈镇政府就本行政区域的畜禽养殖污染防治工作的一种协助行为，对上诉人的权利义务不产生实际影响。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（十）项规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”第六十九条第一款第（一）项规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的。”杏陈镇政府作出的《通知书》不属人民法院行政诉讼的受案范围，依法应裁定驳回起诉。被上诉人东山县人民政府作出的被诉行政复议决定，维持了杏陈镇政府作出的《通知书》。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十六条第七款规定：“原行政行为不符合复议或者诉讼受案范围等受理条件，复议机关作出维持决定的，人民法院应当裁定一并驳回对原行政行为和复议决定的起诉。”故上诉人对被诉行政复议决定的起诉，亦应予以驳回。上诉人的上诉理由不能成立，不予支持。原审裁定驳回李色兴的起诉结果正确，应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  盖华丽 审判员  蔡月新 审判员  陈妙红 二〇二〇年五月七日 法官助理陈梅华 书记员曾剑坤 附：本裁定适用的主要法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。