陕西省咸阳市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）陕04行终91号 上诉人（原审原告）：赵卫卫，男，1989年4月27日生，汉族，住陕西省扶风县，身份证号：610XXXXXXXXXXXXXXX。 委托诉讼代理人：韩宽强，陕西宽强律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：杨凌示范区自然资源和规划局杨陵分局。住所地：杨凌示范区。 法定代表人：辛伟，该局局长。 出庭负责曹长权，人：，该局副局长。 委托诉讼代理人：殷炜平，陕西凌达律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：杨陵区人民政府。住所地：杨陵区。 法定代表人：陈辉，区长。 委托诉讼代理人：陈党号，该政府工作人员。 委托诉讼代理人：杨波，陕西松意律师事务所律师。 上诉人赵卫卫因与被上诉人杨凌示范区自然资源和规划局杨陵分局、杨陵区人民政府撤销行政行为纠纷一案，不服陕西省杨陵区人民法院（2019）陕0403行初19号行政判决，向本院提起上诉，本院受理后，依法组成合议庭公开开庭进行了审理。上诉人赵卫卫及其委托诉讼代理人韩宽强，被上诉人杨凌示范区自然资源和规划局杨陵分局的委托诉讼代理人曹长权、殷炜平，被上诉人杨陵区人民政府委托诉讼代理人陈党号、杨波到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审查明以下事实：1999年8月，宝鸡市揉谷渔场申请取得了国有土地使用证，土地座落为揉谷乡渭河滩（渔场），土地用途为水域用地，面积为587962.40平方米，土地证号为扶国用（1999）字第946号。2006年6月28日，扶风县信用合社联社、宝鸡市揉谷渔场和揉谷乡人民政府签订了《关于处置宝鸡市揉谷渔场抵押物的协议》。2006年12月6日，宝鸡市揉谷渔场和扶风县农村信用合作联社签订抵押担保合同，扶风县国土资源局为扶风县农村信用合作联社办理了土地他项权利证明书，抵押土地面积123333.78平方米，抵押贷款金额402万元，抵押期限从2006年12月6日至2011年12月5日止，抵押土地权属性质为国有划拨用地。2017年6月22日，扶风县农村信用合作联社（甲方）与王某某（乙方）签订了协议书，约定甲方以2006年6月28日三方协商偿还贷款的位于宝鸡市揉谷渔场渭河滩123334.82平方米的土地使用权及土地上的15个鱼池为双方交易的标的物。宝鸡市揉谷渔场位于“杨凌渭河生态保护区”范围内，该宗土地没有办理过户登记手续，至今仍在宝鸡市揉谷渔场名下。 2019年3月14日，原告赵卫卫注册成立杨凌渭上生态渔场，系个体工商户。2019年3月15日，原告赵卫卫与王某某签订了租赁经营合同，租赁场地范围为杨陵区XX镇渭河北岸原宝鸡市渔场西边15个鱼塘。合同签订后，2019年4月原告赵卫卫开始动工建设，计划对宝鸡市揉谷渔场进行升级和改造，委托设计单位出具了平面图，根据图纸显示，规划将15个深3米的鱼塘改造为3个深8米的鱼塘，面积为54000平方米，道路广场面积6000平方米，停车位90个，建造高18米、直径3米的瞭望塔1个，并计划建造房屋150平方米，围墙1438米。现正在进行道路施工，已建长200米、宽4米的道路1条。2019年4月26日，被告执法人员对赵卫卫进行了询问，赵卫卫认可其没有用地审批手续。2019年4月26日，杨凌示范区国土资源局杨陵分局（因机构改革，现更名为杨凌示范区自然资源和规划局杨陵分局）作出责令停止违法行为通知书（编号：2019—005），主要内容为：“你赵卫卫在秦丰村南揉谷渔场非法建设的行为，涉嫌违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条的规定，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十七条的规定，现责令你立即停止上述违法行为，听候处理。你（单位/个人）主动纠正违法行为、消除违法状态的，可以依法从轻、减轻或者免于行政处罚。”该责令停止违法行为通知书向原告予以送达。原告不服，向被告杨陵区人民政府申请复议。2019年5月13日，被告杨陵区人民政府作出不予受理行政复议决定书，原告收到后，向咸阳市中级人民法院提起行政诉讼，咸阳市中级人民依法判决被告杨陵区人民政府受理原告的行政复议申请书。被告杨陵区人民政府受理后，于2019年9月10日作出杨政复决字（2019）3号行政复议决定书，维持了杨凌示范区国土资源局杨陵分局作出的《责令停止违法行为通知书》。 一审法院认为，本案争议焦点如下：1、被告杨凌示范区自然资源和规划局杨陵分局作出责令停止违法行为通知书依据的事实是否清楚，证据是否确凿，程序是否合法、适用法律是否正确；2、被告杨陵区人民政府作出的行政复议决定书是否符合法律规定。《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地……。第四十四条规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续……。第六十七条规定，县级以上人民政府土地行政主管部门履行监督检查职责时，有权采取下列措施：……（四）责令非法占用土地的单位或者个人停止违反土地管理法律、法规的行为……。本案中，原告经营的杨凌渭上生态渔场位于杨凌渭河生态保护区，其占用的土地性质为国有农用水域用地，原告未经审批，在杨凌渭上生态渔场修建道路等工程建设，根据原告提交的设计图纸，原告计划对渔场进行修建，涉及到停车位、道路广场、房屋等工程建设，原告称其修建的工程系鱼塘附属设施，但其并未申请备案，无设施农用地备案手续，故原告所述理由不能成立，其行为违反了《中华人民共和国土地管理法》的上述规定，被告杨凌示范区自然资源和规划局杨陵分局作出责令停止违法行为通知书，认定事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律正确。被告杨陵区人民政府作出维持决定，亦符合《中华人民共和国行政复议法》的相关规定。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九规定，遂判决：驳回原告赵卫卫的诉讼请求。案件受理费50元（原告已预交），由原告赵卫卫负担。 上诉人赵卫卫上诉称:一、一审法院认定事实错误。事实是上诉人依据设计图纸，准备对鱼塘和养殖场老化落后设施进行改造、更新，并非新建项目，未改变土地用途，故一审认定“上诉人进行道路施工，已建成长200米、宽4米道路一条及上诉人进行的是工程建设是改变土地用途的性质”错误。二、一审法院适用法律错误。根据本案事实，上诉人并未违反《土地管理法》第43条规定，一审法院认为上诉人行为违反该法第43、44条错误，一审认定杨陵区人民政府维持决定符合《行政复议法》相关规定，但并未列明具体法律规定。三、一审判决结果错误，严重损害上诉人的合法权益。请求撤销一审判决，撤销本案所诉的“责令停止违法行为通知书”。 被上诉人杨凌示范区自然资源和规划局杨陵分局答辩称：上诉人在配合我局调查时认可杨凌渭上生态渔场没有办理土地使用证，也未办理用地审批手续这一事实的，更未否认渔场实施了道路建设工程这一事实，其行为违反了《土地管理法》第四十三、四十四条规定，原审法院认定事实清楚，适用法律正确，上诉人上诉理由不能成立，请求驳回上诉，维持原判。 被上诉人杨陵区人民政府答辩称：上诉人建设的渔场位于渭河生态保护区内，该建设既未取得渭河生态管理委员会的批准，又没有办理农用地转用审批手续，通过调查，上诉人进行建设规模大，不但有图纸，也已进行了部分施工，违法事实已产生，杨凌示范区自然资源和规划局杨陵分局作出的通知书事实清楚，适用法律正确，政府予以维持符合法律规定。请求驳回上诉，维持原判。 二审经审理查明的事实与一审一致，本院对一审认定的事实予以确认。 本院认为，上诉人经营的杨凌渭上生态渔场位于杨凌渭河生态保护区，其占用的土地性质为国有农用水域用地，其未经审批，在杨凌渭上生态渔场修建道路等工程建设的事实存在，被上诉人杨凌示范区自然资源和规划局杨陵分局根据该事实及上诉人提交的计划对渔场进行修建的设计图纸，作出责令停止违法行为通知书，认定事实清楚，适用法律正确，经复议后，杨陵区人民政府作出维持决定并无不当。上诉人的上诉理由不能成立，其上诉应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人赵卫卫负担。 本判决为终审判决。 审判长  刘宏刚 审判员  张 娟 审判员  周昌柱 二〇二〇年五月十九日 书记员  魏 萌