新疆维吾尔自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）新行终9号 上诉人（原审原告）:伊犁会通矿业发展有限公司，住所地新疆维吾尔自治区伊犁哈萨克自治州伊宁县喀什乡琼布拉克。 法定代表人:薛玉峰，该公司董事长。 委托诉讼代理人:田文中，男，该公司特克斯县分公司经理。 委托诉讼代理人:程鸿海，新疆同济律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）:特克斯县人民政府，住所地新疆维吾尔自治区伊犁哈萨克自治州特克斯县阿扎提街二环。 法定代表人:江尔森·努拉西，该县县长。 委托诉讼代理人:赖法康，男，该县司法局党组书记。 委托诉讼代理人:周文浩，新疆长信合律师事务所律师。 上诉人伊犁会通矿业发展有限公司（以下简称会通矿业公司）因与被上诉人特克斯县人民政府地矿行政补偿一案，不服新疆维吾尔自治区高级人民法院伊犁哈萨克自治州分院（2019）新40行初2号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭公开开庭审理了本案。上诉人会通矿业公司的委托诉讼代理人田文中、程鸿海，被上诉人特克斯县人民政府的委托诉讼代理人赖法康、周文浩到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审法院查明，2003年会通矿业公司从哈密协丰矿业公司处受让特克斯县境内青布拉克铜镍矿，并取得证号为6500000011514号的采矿权许可证以及选矿厂的土地使用权，该矿位于喀拉峻景区范围内。 2008年12月8日特克斯县国土资源局向会通矿业公司下发特国土资[2008]98号《关于对特克斯县青布拉克铜镍矿进行整合的通知》，对特克斯县青布拉克铜镍矿进行整合。 2009年3月4日，会通矿业公司与特克斯县人民政府签订《特克斯县人民政府与伊犁会通矿业发展有限公司关于青布拉克铜镍矿整合协议书》，协议第二条约定：“（一）根据伊犁州关于矿业整合要求，甲（特克斯县人民政府）乙（会通矿业公司）双方经多次协商，一致同意对青布拉克铜镍矿进行整合，由政府引进企业对该矿进行开发。（二）甲方整合此矿补偿款确定为1846万元，补偿涉及内容如下：1、乙方2004年8月购买该矿价款750万元（包括原购买的选厂、矿山设备和现存矿石，不包括乙方购置的推土机、矿车、铁轨、空压机和施工方的设备物资）；2、乙方地勘投入341万元，依据有关文件1倍至5倍的补偿规定，现按该款3倍进行补偿即1023万元；3、道路维修费的开支60万元；4、矿山工房13万元。”该协议并未履行。 2011年5月13日，新疆维吾尔自治区人民政府办公厅印发新政办函[2011]77号《关于印发“新疆天山”申报世界自然遗产综合治理工作的通知》，并印发《“新疆天山”申报世界自然遗产综合整治工作方案》，载明按照新疆维吾尔自治区关于申报世界自然遗产的工作部署，力争将“新疆天山”列入2013年我国申遗项目。2011年9月20日，伊犁哈萨克自治州人民政府办公厅向巩留县、特克斯县、昭苏县人民政府及州人民政府各有关部门印发伊州政办发[2011]111号《关于印发伊犁州直“新疆天山”申报世界自然遗产综合整治工作方案的通知》，并附《伊犁州直“新疆天山”申报世界自然遗产综合整治工作方案》，特克斯县境内的喀拉峻景区属于该申遗范围内。 2012年11月27日，新疆维吾尔自治区国土资源厅向会通矿业公司颁发了采矿许可证，证号为C6500002012113220128540，开采矿种为镍矿、铜矿，有效期为10年。会通矿业公司于2013年4月18日向自治区国土资源厅缴纳965400元的采矿权价款。 2013年7月18日，中国新疆天山被列入世界遗产名录，喀拉峻景区被确定为喀拉峻世界自然遗产核心区。 2014年，特克斯县国土资源局就青布拉克铜镍矿是否可以继续生产向政府各职能部门出具征询函，特克斯县住房和城乡建设局、特克斯县旅游局、特克斯县八卦名城旅游风景区管理委员会均予以复函，复函内容均为喀拉峻景区已成为世界自然遗产，该矿位于景区核心区，根据《新疆维吾尔自治区天山自然遗产地保护条例》（2011年5月25日施行）规定，不适宜继续开矿。 2015年10月28日会通矿业公司以特克斯县人民政府为被告向新疆维吾尔自治区高级人民法院伊犁哈萨克自治州分院提起民事诉讼，新疆维吾尔自治区高级人民法院伊犁哈萨克自治州分院作出（2016）新40民初24号民事裁定书，以会通矿业公司起诉不属于人民法院受理民事诉讼的范围为由驳回其起诉。会通矿业公司不服，上诉至新疆维吾尔自治区高级人民法院，二审审理期间，会通矿业公司申请撤回上诉，新疆维吾尔自治区高级人民法院作出（2017）新民终31号民事裁定书，准许其撤回上诉。会通矿业公司遂向新疆维吾尔自治区高级人民法院伊犁哈萨克自治州分院提起行政诉讼。 会通矿业公司主张损失3343421元，包括缴纳采矿权价款965400元、缴纳环境治理保证金540000元、18460000元利息共计1488614元、2009年至2015年发生费用（包含人工工资）349407元。 庭审中，会通矿业公司提出对其经营该矿投入价值申请鉴定，因会通矿业公司的采矿点位于喀拉峻世界自然遗产核心区内，要加强天山自然遗产地保护与管理，已无法进入该区域进行鉴定作业。 原审法院认为，2012年11月27日，会通矿业公司合法取得采矿许可证，因采矿区域位于特克斯县喀拉峻世界自然遗产核心区，为落实“新疆天山”申报世界自然遗产综合整治工作，会通矿业公司在喀拉峻提名地的采矿点被关停，导致其合法权益受到损害，该事实双方均认可。《中华人民共和国行政许可法》第八条第二款规定，行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。本案中，特克斯县人民政府为落实“新疆天山”申报世界自然遗产综合整治工作，将会通矿业公司的采矿点予以关停并无不当，其应当依法对取得合法行政许可手续的相关被关停采矿点予以合理补偿。但会通矿业公司以2009年3月4日其与特克斯县人民政府签订的关于青布拉克铜镍矿整合协议书中确定的整合该矿补偿款18460000元作为要求特克斯县人民政府补偿数额的依据，因该整合协议书并未实际履行，2010年会通矿业公司申请办理了新的采矿许可证，2011年国土资源厅颁发采矿许可证，实质是以新的履行行为替代了前述整合协议，该协议书对双方当事人已不具有约束力，而且该协议签订于2009年，整合的内容以及相关的设备的价值均已发生变化，不具有参考价值，该协议中约定的补偿款也无其他证据佐证，特克斯县人民政府对此抗辩理由成立，故会通矿业公司该项主张依据不足，该院不予支持。关于会通矿业公司要求特克斯县人民政府赔偿其损失3343421元的问题，该损失组成之一是会通矿业公司缴纳的采矿权价款965400元，该款项系会通矿业公司向新疆维吾尔自治区国土资源厅缴纳，特克斯县人民政府并未收取。会通矿业公司缴纳的环境治理保证金540000元，该款项特克斯县人民政府亦未收取，故会通矿业公司主张由特克斯县人民政府赔偿其实际缴纳的以上款项及18460000元的利息，无事实依据和法律依据，该院不予支持。会通矿业公司对采矿权价款965400元和环境治理保证金540000元可另行处理。关于会通矿业公司主张的其他款项，其提交的证据系会通矿业公司单方提供，特克斯县人民政府不予认可，又无其他证据予以证实，故其主张证据不足，依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回会通矿业公司的诉讼请求。 会通矿业公司上诉称，原审法院虽认定会通矿业公司在喀拉峻景区的矿山被关停损害会通矿业公司的合法权益，且应当取得合理补偿，又以双方当事人间签订的整合协议未履行，会通矿业公司投入价值因无法进入所在区域进行鉴定，且会通矿业公司主张的损失3343421元无事实和法律依据为由，驳回会通矿业公司的诉讼请求显属错误。双方签订的整合协议是否履行并不影响该整合协议中对会通矿业公司投资事实及投资金额的确认。综上，原审判决认定事实不清，证据不足，违背法律规定。故请求撤销新疆维吾尔自治区高级人民法院伊犁哈萨克自治州分院（2019）新40行初2号行政判决，改判支持上诉人的原审诉求或发回重审。 特克斯县人民政府答辩称，1.喀拉峻提名地申报世界自然遗产不以特克斯县人民政府的意志为转移，会通矿业公司以特克斯县人民政府作为行政补偿主体提起行政诉讼，属于主体不适格；2.会通矿业公司与特克斯县人民政府签订的整合协议实质上是资源整合意向书，因并未进行整合，双方均未按照协议约定履行相关内容。整合协议签订后，会通矿业公司继续申请办理采矿许可证，新疆维吾尔自治区国土资源厅于2011年继续给上诉人颁发采矿许可证，上述申请及颁证行为实质是以新的履行行为替代整合协议，整合协议已无法律效力，对双方不具有约束力，协议中亦未明确数额为投入数额，且协议中约定的内容及设备价值已发生改变，故整合协议中所载金额不能作为投入资金的依据；3.会通矿业公司申请鉴定涉案矿山投入价值，因不具备鉴定条件无法进行鉴定。涉案矿山投入价值数额的证明责任在上诉人一方，故鉴定不能产生的相关责任由会通矿业公司承担；4.采矿价款及环境治理保证金未向特克斯县人民政府缴纳，会通矿业公司要求特克斯县人民政府补偿无事实和法律依据，会通矿业公司主张的其他损失均未提供证据予以证实。综上，原审判决认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，故请求驳回会通矿业公司的上诉请求。 本院审理查明事实与原审法院查明的事实一致，本院予以确认。 本院认为，一、关于特克斯县人民政府是否为本案适格补偿主体问题。2013年，中国新疆天山被列入世界遗产名录，喀拉峻景区被确定为喀拉峻世界自然遗产核心区，会通矿业公司涉案采矿点位于喀拉峻景区核心区。2014年，特克斯县国土资源局就涉案矿点能否继续生产向特克斯县住房和城乡建设局、特克斯县旅游局、特克斯县八卦名城旅游风景区管理委员会出具征询函，收到的复函均认为不适宜继续开矿。特克斯县人民政府上述职能部门的复函，即是对会通矿业公司涉案矿点的实际关停行为，特克斯县人民政府亦认可其下属具体职能部门对会通矿业公司作出关停行为。根据伊犁哈萨克自治州办公厅伊州政办发[2011]111号《关于印发伊犁州直“新疆天山”申报世界自然遗产综合整治工作方案的通知》规定，涉及特克斯县喀拉峻提名地的综合整治经费、提名地内采矿点的关停事宜，责任单位均为特克斯县人民政府。虽然具体关停行为的实施者是特克斯县人民政府的下属职能部门，但根据伊犁哈萨克自治州办公厅伊州政办发[2011]111号文件的规定，采矿点关停事宜的责任单位为特克斯县人民政府，故其下属职能部门的行为后果应由特克斯县人民政府承担。综上，特克斯县人民政府是本案适格的补偿主体。特克斯县人民政府认为喀拉峻提名地申报世界自然遗产不是以其意志为转移，特克斯县人民政府并非本案适格主体的主张无事实和法律依据，本院不予支持。 二、关于会通矿业公司应否获得补偿问题。《中华人民共和国行政许可法》第八条第二款规定：“行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。”《新疆维吾尔自治区天山自然遗产地保护条例》第十八条第一项规定，在天山自然遗产地内，禁止实施开山、采石、开矿等破坏景观、植被和地形地貌行为。会通矿业公司于2012年11月27日合法取得采矿许可证，有效期为10年。会通矿业公司合法取得采矿许可受法律保护，因采矿区域位于特克斯县喀拉峻世界自然遗产核心区，为落实“新疆天山”申报世界自然遗产综合整治工作，作出行政许可所依据的客观情况发生重大变化，虽然采矿许可证未被变更或撤回，但已实际造成会通矿业公司采矿权无法实现，其因此受到的财产权益损失，依法应当予以补偿。 三、关于会通矿业公司的补偿请求应否支持问题。行政诉讼系对被诉行政行为的合法性予以审查，审查的须是行政机关已经作出的行政行为，且具有现存的实际争议。本案系会通矿业公司因特克斯县人民政府作出的关停行为提起的补偿请求之诉，从会通矿业公司原审诉讼请求看，其是请求判令特克斯县人民政府履行金钱给付的补偿职责。依据行政诉讼合法性审查原则，会通矿业公司提起金钱给付之诉的前提是行政机关已经形成明确的补偿标准或确定的补偿金额。本案中，特克斯县人民政府既未确定补偿标准或补偿金额，亦未就会通矿业公司的补偿请求作出处理。在行政机关还未作出行政行为，或行政机关对行政行为需优先处理的情况下，直接进入行政诉讼程序处理，存在司法权干预行政权的情形。故基于行政机关的首次判断权，避免司法权干涉行政权，特克斯县人民政府应当就补偿事宜先行处理。另，环发[2015]57号《关于进一步加强涉及自然保护区开发建设活动监督管理的通知》第四条规定：“对自然保护区设立之前已存在的合法探矿权、采矿权和取水权，以及自然保护区设立之后各项手续完备且已征得保护区主管部门同意设立的探矿权、采矿权和取水权，要分类提出差别化的补偿和退出方案，在保障探矿权、采矿权和取水权人合法权益的前提下，依法退出自然保护区核心区和缓冲区。”根据上述规定，因自然保护区禁止采矿造成会通矿业公司采矿权无法实现，给会通矿业公司造成损失，应当由特克斯县人民政府依据具体情况先行作出处理决定更为妥当。综上，关于应当如何采取补偿措施系特克斯县人民政府法定职权范围内主动处理的事项，特克斯县人民政府应依职权履行法定职责，及时与会通矿业公司协商解决，如协商不成，应在合理期限内作出处理决定。原审未考虑行政诉讼对行政行为合法性审查原则及行政权的首次判断权问题，径行对会通矿业公司要求补偿的诉讼请求进行实体审查并作出驳回其诉讼请求的判决欠妥，本院予以纠正。 综上，原审判决认定事实清楚，但适用法律错误。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、《中华人民共和国行政许可法》第八条第二款之规定，判决如下： 一、撤销新疆维吾尔自治区高级人民法院伊犁哈萨克自治州分院（2019）新40行初2号行政判决； 二、责令特克斯县人民政府在本判决生效后二个月内，依法对伊犁会通矿业发展有限公司的补偿请求作出行政处理。 一审案件受理费50元（伊犁会通矿业发展有限公司已交纳），二审案件受理费50元（伊犁会通矿业发展有限公司已交纳），共计100元，由特克斯县人民政府负担。 本判决为终审判决。 审判长 迪丽娜孜·巴克 审判员 哈 里 木 拉 提 审判员 张     玉 二〇二〇年五月十六日 书记员 吴     丹