湖南省益阳市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2017）湘09行初51号 原告龙正清，男，1966年8月13日出生，汉族，住益阳市赫山区笔架山乡。 委托代理人仇安德，湖南义剑律师事务所律师，代理权限为特别授权。 委托代理人汤建辉，男，1962年11月21日出生，住益阳市赫山区笔架山乡，与龙正清系姻亲关系，代理权限为一般代理。 被告益阳市赫山区人民政府，住所地：益阳市赫山区赫山北路68号。 法定代表人李劲松，区长。 委托代理人徐昊，该单位工作人员，代理权限为一般代理。 第三人益阳市赫山区人力资源和社会保障局，住所地：益阳大道东188号。 法定代表人曹杰林，局长。 委托代理人蔡丽仙，该单位工作人员，代理权限为特别授权。 第三人益阳市金灿灿米业有限公司，住所地：益阳市兰溪镇杉木村。 法定代表人汤运平，经理。 委托代理人颜志辉，湖南天声律师事务所律师，代理权限为特别授权。 原告龙正清不服被告益阳市赫山区人民政府劳动保障行政复议决定，于2017年8月30日向本院提起行政诉讼。本院于2017年9月6日立案后，于2017年9月11日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年10月11日公开开庭审理了本案。原告龙正清及委托代理人仇安德、汤建辉，被告益阳市赫山区人民政府委托代理人徐昊，第三人益阳市赫山区人力资源和社会保障局委托代理人蔡丽仙，第三人益阳市金灿灿米业有限公司委托代理人颜志辉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告益阳市赫山区人民政府于2017年8月22日作出益赫政复决（2017）7号行政复议决定，认定2016年12月22日下午，龙正清在益阳市金灿灿米业有限公司卸稻谷时不慎从车上掉下被稻谷压伤。2017年3月20日，龙正清提出工伤认定申请，因益阳市金灿灿米业有限公司提出与龙正清不存在劳动关系，益阳市赫山区人力资源和社会保障局于2017年5月22日向龙正清发出工伤认定告知书，要求龙正清进行劳动关系仲裁后，再作工伤认定。但益阳市赫山区人力资源和社会保障局又在没有查明事实确认双方存在劳动关系前作出工伤认定决定，违反法定程序。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项的规定，决定：一、撤销益阳市赫山区人力资源和社会保障局益赫人社工伤认字（2017）092号工伤认定决定书；二、责令益阳市赫山区人力资源和社会保障局自接到本决定之日起60日内重新作出工伤认定决定。 原告龙正清诉称，原告自2011年开始就在益阳市金灿灿米业有限公司从事搬运工作，公司未与其签订书面劳动合同，也未办理社会保险。2016年12月22日下午，龙正清在公司卸稻谷时不慎从车上掉下被稻谷压伤。2017年3月20日，龙正清向益阳市赫山区人力资源和社会保障局提出工伤认定申请，因益阳市金灿灿米业有限公司提出与龙正清不存在劳动关系，益阳市赫山区人力资源和社会保障局于2017年5月22日向龙正清发出工伤认定告知书，要求龙正清进行劳动关系仲裁后，再作工伤认定。2017年5月25日，原告向益阳市赫山区人力资源和社会保障局提交法律意见书，认为根据依法行政和高效便民的原则，益阳市赫山区人力资源和社会保障局有职权径直认定双方是否存在劳动关系，并作出工伤认定决定。2017年6月2日，益阳市赫山区人力资源和社会保障局作出（2017）092号工伤认定决定书，认定原告为工伤。益阳市金灿灿米业有限公司不服，向益阳市赫山区人民政府提起行政复议，要求撤销上述行政决定。益阳市赫山区人民政府认为益阳市赫山区人力资源和社会保障局没有通过劳动关系仲裁程序确认劳动关系，就作出工伤认定决定违反法定程序，于2017年8月22日作出益赫政复决（2017）7号行政复议决定，撤销益阳市赫山区人力资源和社会保障局作出的工伤认定决定书。 原告不服，认为益阳市赫山区人民政府撤销益阳市赫山区人力资源和社会保障局作出的工伤认定决定错误，理由如下：一、益阳市赫山区人力资源和社会保障局的行政行为没有违反法定程序。首先，最高院相关司法解释认为工伤保险行政部门在工伤认定程序中有确认双方是否存在劳动关系的职权。其次，人社部《关于执行＜工伤保险条例＞若干问题的意见》规定的要求进行劳动关系仲裁的条件是发现劳动关系存在争议且无法确认的。如果虽有争议，但通过举证、辩论，社会保险行政部门能够确认双方具有劳动关系的，则不必进行劳动关系仲裁。二、从双方举证和答辩来看，双方存在劳动关系。故原告提起行政诉讼，请求法院撤销益阳市赫山区人民政府益赫政复决（2017）7号行政复议决定书，维持益阳市赫山区人力资源和社会保障局作出的（2017）092号工伤认定决定书，并由被告承担本案诉讼费。 原告向本院提交了以下证据： 一、工伤认定告知书，拟证明2017年5月22日当时的事实和证据，益阳市赫山区人力资源和社会保障局不能清晰认识到双方是否存在劳动关系，故发出通知，要求进行劳动仲裁； 二、5月25日的法律意见书，拟证明龙正清向益阳市赫山区人力资源和社会保障局提交了法律意见书； 三、益阳市金灿灿米业有限公司在行政程序中提交的答辩状，拟证明用人单位在答辩状中承认了“龙正清在我司卸谷过程中打滑摔落而受伤”的事实； 四、工伤认定决定书，拟证明2017年6月2日，益阳市赫山区人力资源和社会保障局作出（2017）092号工伤认定决定书； 五、120指挥中心出车单，拟证明报警人是公司老板； 六、刘盼的证明，拟证明龙正清是在益阳市金灿灿米业有限公司受伤，医生刘盼是在公司接走龙正清再送至医院的； 七、龙正清女儿与米厂老板的通话详单及录音资料，拟证明龙正清是在益阳市金灿灿米业有限公司受伤； 八、米厂加工合同，拟证明双方劳动关系成立； 九、工资支付登记表，拟证明双方劳动关系成立； 十、对徐海桃的调查笔录，拟证明上、下货物的工资归公司老板支付。 被告益阳市赫山区人民政府辩称：根据人社部《关于执行＜工伤保险条例＞若干问题的意见》以及《工伤保险条例》的规定，劳动行政部门应当对申请工伤认定时提交的劳动关系证明材料等进行调查核实，发现劳动关系存在争议且无法确认的，应在劳动关系依法确认后，恢复工伤认定程序。益阳市赫山区人力资源和社会保障局虽要求龙正清在法定期限内进行劳动关系仲裁处理后再作工伤认定。但又在没有查明事实确认双方存在劳动关系前作出工伤认定决定，违反法定程序，也不符合最高人民法院关于劳动行政部门在工伤认定程序中具有认定是否存在劳动关系职权相关答复的精神。综上，益阳市赫山区人民政府作出的复议决定适用法律正确，程序合法，请求法院予以维持。 被告向本院提交了以下证据和依据： 一、法定代表人身份证明，拟证明被告法定代表人为李劲松； 二、行政复议申请书，拟证明行政复议程序合法； 三、立案审批表，拟证明行政复议程序合法； 四、行政复议受理通知书及送达回证，拟证明行政复议程序合法； 五、行政复议答复通知书及送达回证，拟证明行政复议程序合法； 六、第三人参加行政复议通知书及送达回证，拟证明行政复议程序合法； 七、行政复议决定书及审批笺、送达回证，拟证明行政复议程序合法； 八、益阳市赫山区人力资源和社会保障局行政复议答辩状，拟证明益阳市赫山区人力资源和社会保障局在法定期限内提交了书面答辩材料； 九、龙正清行政复议答辩状，拟证明龙正清在法定期限内提交了书面答辩材料； 十、益阳市金灿灿米业有限公司在工伤认定过程中向人社部门提交的答辩状，拟证明益阳市金灿灿米业有限公司提出了劳动关系存在争议，其与龙正清不存在劳动关系； 十一、益阳市赫山区人力资源和社会保障局作出的（2017）02号工伤认定告知书，拟证明益阳市赫山区人力资源和社会保障局认为双方之间的劳动关系无法确认，要求龙正清进行劳动关系仲裁后再进行工伤认定； 十二、益阳市赫山区人力资源和社会保障局（2017）092号工伤认定决定书，拟证明益阳市赫山区人力资源和社会保障局在工伤认定程序中止的情况下作出工伤认定决定，程序违法。 法律依据：《人力资源社会保障部关于执行＜工伤保险条例＞若干问题的意见》、《最高人民法院行政审判庭关于劳动行政部门在工伤认定程序中是否具有劳动关系确认权请示的答复》。 第三人益阳市赫山区人力资源和社会保障局述称，益阳市赫山区人力资源和社会保障局作出的益赫人社工伤认字（2017）092号《工伤认定决定书》程序合法、认定事实正确、适用法律正确，请求依法维持。 第三人益阳市金灿灿米业有限公司述称，益阳市赫山区人民政府所作出的行政复议决定书认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。主要理由：原告对最高人民法院行政庭2009年12号答复和关于执行工伤保险条例若干问题的意见理解错误。第三人益阳市赫山区人力资源和社会保障局对龙正清发出告知书要求先进行仲裁，工伤认定告知书是一个具体行政行为，在没有被撤销之前是有效的，故益阳市赫山区人力资源和社会保障局应对所作的该具体行政行为负责，本案应先仲裁再作工伤认定，益阳市赫山区人力资源和社会保障局的作法严重违反程序。此外，原告和益阳市金灿灿米业有限公司是雇佣关系，不是劳动关系。 经庭审质证，原告对被告提交的证据一、二的真实性没有异议，但合法性有异议，认为不能达到支持其主张的目的。对其他证据的真实性没有异议。第三人益阳市赫山区人力资源和社会保障局、益阳市金灿灿米业有限公司对被告提交的证据没有异议。被告对原告提交的证据一有异议，认为应先撤销告知书再作工伤认定。第三人益阳市赫山区人力资源和社会保障局对原告提交的证据没有异议。第三人益阳市金灿灿米业有限公司对原告提交的证据的真实性没有异议，但对关联性均有异议，认为不能达到其证明目的。 本院对上述证据认证如下：对原、被告提交的证据真实性予以确认。 经审理查明，益阳市金灿灿米业有限公司经营大米加工、销售及稻谷收购、销售。2016年12月22日下午，龙正清在该公司卸稻谷时不慎从车上掉下被稻谷压伤。2017年3月20日，龙正清向益阳市赫山区人力资源和社会保障局提出工伤认定申请，因益阳市金灿灿米业有限公司提出与龙正清不存在劳动关系，益阳市赫山区人力资源和社会保障局于2017年5月22日向龙正清发出工伤认定告知书，要求龙正清进行劳动关系仲裁后，再作工伤认定。2017年5月25日，原告向益阳市赫山区人力资源和社会保障局提交法律意见书，认为劳动行政部门在工伤认定程序中具有认定双方是否存在劳动关系的职权，且龙正清已提供证据证明双方劳动关系成立，而用人单位没有提供充足的证据否认双方之间的劳动关系，劳动行政部门应径直作出工伤认定决定。2017年5月31日，益阳市金灿灿米业有限公司向益阳市赫山区人力资源和社会保障局提交了米厂加工合同和酬劳发放登记表等证据。2017年6月2日，益阳市赫山区人力资源和社会保障局作出益赫人社工伤认字（2017）092号工伤认定决定书，认定龙正清受到的事故伤害为工伤。益阳市金灿灿米业有限公司不服，于2017年6月21日向益阳市赫山区人民政府提起行政复议，要求撤销上述工伤认定决定。益阳市赫山区人民政府审查后认为益阳市赫山区人力资源和社会保障局向龙正清发出了工伤认定告知书，要求龙正清进行劳动关系仲裁后，再作工伤认定。但益阳市赫山区人力资源和社会保障局又在没有查明事实确认双方存在劳动关系前作出工伤认定决定，违反法定程序。2017年8月22日，益阳市赫山区人民政府作出益赫政复决（2017）7号行政复议决定，决定：一、撤销益阳市赫山区人力资源和社会保障局益赫人社工伤认字（2017）092号工伤认定决定书；二、责令益阳市赫山区人力资源和社会保障局自接到本决定之日起60日内重新作出工伤认定决定。 本院认为，首先，最高人民法院行政庭作出的《关于劳动行政部门在工伤认定程序中是否具有劳动关系确认权请示的答复》载明，劳动行政部门在工伤认定程序中，具有认定受到伤害的职工与企业之间是否存在劳动关系的职权。《人力资源和社会保障关于执行＜工伤保险条例＞若干问题的意见》第五条规定：社会保险行政部门受理工伤认定申请后，发现劳动关系存在争议且无法确认的，应告知当事人可以向劳动人事争议仲裁委员会申请仲裁。在此期间，作出工伤认定决定的时限中止，并书面通知申请工伤认定的当事人。依据上述法律规定和答复的精神，向劳动人事争议仲裁委员会申请仲裁并不是劳动关系存在争议的必经程序，劳动行政部门在工伤认定程序中，具有认定受到伤害的职工与企业之间是否存在劳动关系的职权。社会保险行政部门是否直接作出工伤认定，是法律赋予行政机关的自由裁量权。 其次，本案社会保险行政部门作出的告知书没有载明当事人所享有的权利和承担的具体义务等事宜，并没有对当事人的权利义务产生实际影响，是工伤认定过程中的程序性告知行为，不是成熟的行政行为。第三人益阳市金灿灿米业有限公司关于工伤认定告知书是具体行政行为，在未被撤销之前有效，本案应先仲裁再作工伤认定的主张，本院不予支持。 最后，社会保险行政部门告知当事人可以向劳动人事争议仲裁委员会申请仲裁后，在劳动人事争议仲裁委员会受理前，能否自行恢复工伤认定程序，法律法规并无禁止性规定，属于行政机关的自由裁量权范畴。 综上，本案益阳市赫山区人力资源和社会保障局发出工伤认定告知书，要求龙正清进行劳动关系仲裁，再作工伤认定后，原告龙正清一方提交了法律意见书，第三人益阳市金灿灿米业有限公司亦提交了证据，益阳市赫山区人力资源和社会保障局综合全部事实、证据径行作出工伤认定决定，未违反法律法规的禁止性规定，且符合合理行政、高效便民的行政法基本原则。被告益阳市赫山区人民政府以益阳市赫山区人力资源和社会保障局发出工伤认定告知书后，又在没有查明事实确认双方存在劳动关系前作出工伤认定决定，违反法定程序为由，作出撤销益阳市赫山区人力资源和社会保障局工伤认定决定的复议决定，明显缺乏法律依据，属于适用法律、法规错误，应予撤销。因本案是对益阳市赫山区人民政府作出的行政复议决定进行合法性审查，原告要求维持益阳市赫山区人力资源和社会保障局工伤认定决定的诉讼请求不是本案审查的范围，本院不予审理。本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定，判决如下： 一、撤销被告益阳市赫山区人民政府作出的益赫政复决（2017）7号行政复议决定； 二、责令被告益阳市赫山区人民政府在本判决生效后重新作出复议决定； 三、驳回原告龙正清的其他诉讼请求。 案件受理费50元，由被告负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。 审 判 长  郭柏奎 审 判 员  傅爱军 人民陪审员  孙敬斌 二〇一七年十月二十五日 书 记 员  张 伟