河北省石家庄市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）冀01行终75号上诉人（原审原告）边庆栓，男，1968年3月20日出生，汉族，住辛集市。被上诉人（原审被告）辛集市南智邱镇人民政府。住所地辛集市南智邱镇南智邱村。法定代表人王占存，镇长。委托代理人李苏苏，辛集市。委托代理人马占峰，河北新雨律师事务所律师。被上诉人（原审被告）辛集市自然资源和规划局。住所地辛集市市府东大街52号。法定代表人赵兰芝，局长。委托代理人赵辉，辛集市自然资源和规划局监察课副科长。委托代理人刘冬润，河北新业律师事务所律师。被上诉人（原审被告）辛集市城市管理综合行政执法局。住所地辛集市朝阳路西崇阳小街。法定代表人闫军，局长。委托代理人杨磊，该局工作人员。委托代理人梁金亮，河北海州律师事务所律师。被上诉人（原审被告）辛集市人民政府。住所地辛集市市府街1号。法定代表人田军，任市长。上诉人边庆栓因责令限期拆除通知书及行政复议一案，不服河北省辛集市人民法院（2019）冀0181行初27号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审查明，2019年6月8日，被告辛集市自然资源局、辛集市综合执法局、南智邱镇政府向原告边庆栓作出责令限期拆除通知书，该通知书载明：“南棚村边庆栓：你村北房屋，未经批准，擅自占地进行违法建筑，违反了《中华人民共和国土地管理法》及《中华人民共和国城乡规划法》等相关规定，限自收到本通知之日起10日内自行拆除；逾期不拆的，市政府将组织有关部门进行断电，对违法建筑涉及的相关财物进行处置，并对违法建筑依法予以强制拆除。特此通知。”三被告在该通知书上分别署名并加盖公章。原告边庆栓于2019年6月12日向被告辛集市政府提起行政复议，要求撤销上述责令限期拆除通知书。2019年8月8日辛集市人民政府作出辛政行复（2019）4号行政复议决定书，认为地方各级政府有权采取措施制止非法占地行为，地方政府部门作为政府职能部门，亦有权采取措施纠正违法行为，在发现边庆栓非法占用土地和违反规划的事实后，被告辛集市自然资源局、辛集市综合执法局、南智邱镇政府向原告边庆栓作出责令限期拆除通知书，系在制止边庆栓的违法行为，并无不当，维持了上述责令限期拆除通知书。原告对责令限期拆除通知书和行政复议决定不服，现提起行政诉讼，要求予以撤销。至本案法庭辩论终结前，三被告未对本案诉争建筑物实施拆除行为。原审认为，不同行政机关进行行政管理依据不同的行政法律、法规，具体到对于违法建筑物的查处，可能有国土部门依照土地管理法的相关规定予以查处，或由城乡规划主管部门依照城乡规划法的相关规定予以查处，对于在乡、村庄规划区内的违法建筑，乡、镇人民政府也可以依照城乡规划法的相关规定予以查处。因此，对于违法建筑物的查处，依照不同法律、法规的授权，行政主体、行政程序各不相同。《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条规定：“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。”本案中被告辛集市自然资源局、辛集市综合执法局、南智邱镇政府联合下发的责令限期拆除通知书，从形式上来看，属于三个不同行政机关共同署名制作，不是某一行政机关依据其行政法律、法规作出的最终行政处理决定，从通知内容上来看，限原告自收到本通知之日起七日内自行拆除，其目的是督促原告自行拆除，改正违法行为，属于三被告联合责令原告自行改正违法行为的督促行为，不属于最终行政处理行为，原告可在最终行政处理决定作出前向行政机关行使陈述、申辩、听证等权利，且在责令限期拆除通知作出后，三被告也未实施强制拆除行为，综上，三被告联合下发的责令限期拆除通知书应认定为督促原告自行改正违法行为的过程性行政行为。《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款规定：下列行为不属于人民法院行政诉讼受案范围：其中（六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为。据此，原告边庆栓起诉撤销三被告联合作出的责令限期拆除通知书，不属于行政诉讼受案范围，应不予受理，已经立案的，应当裁定驳回起诉。《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十六条第七项规定：“原行政行为不符合复议或者诉讼受案范围等受理条件，复议机关作出维持决定的，人民法院应当裁定一并驳回对原行政行为和复议决定的起诉。”依据上述规定，责令限期拆除通知书不属于行政诉讼受案范围，辛集市人民政府作出了维持的行政复议决定，本院应一并裁定驳回对复议决定的起诉。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款、第六十九条、第一百三十六条的规定，裁定：一、驳回原告边庆栓对被告辛集市南智邱镇人民政府、辛集市自然资源和规划局、辛集市城市管理综合行政执法局作出责令限期拆除通知书的起诉；二、驳回原告边庆栓对被告辛集市人民政府作出辛政行复（2019）4号行政复议决定书的起诉。上诉人边庆栓上诉称，原审认为被上诉人辛集市南邱镇人民政府、辛集市自然资源和规划局、辛集市城市管理综合执法局作出的《责令限期拆除通知书》属于过程性行政行为，不属于行政复议受案范围或者行政诉讼受案范围，将上诉人的起诉全部驳回，属于认定事实不清，适用法律错误。《责令限期拆除通知书》对上诉人设定了义务，该义务的履行对上诉人的财产权有实际影响。三被上诉人是行政执法机构，均具有相应的执法权，是行政主体，该通知书确定的自行拆除内容和期限，直接对上诉人财产权益产生影响，其具备了具体行政行为的所有要素，并不是过程性行政行为，而是一个完整的具体行政行为，对其不服提起的复议或诉讼，属于《行政复议法》或《行政诉讼法》的受案范围。《行政强制法》第四十四条相关规定明确赋予了当事人对限期当事人自行拆除这一行政行为在法定期限内可以复议或诉讼的权利。原审认为，该期限自行拆除行为属于过程性行政行为，不属于行政诉讼受案范围，完全与该法律相背离。综上，原审驳回上诉人起诉错误，请求二审支持上诉人的上诉请求。被上诉人辛集市自然资源和规划局答辩称，“责令限期拆除通知书”属于督促上诉人自行改正违法行为的过程性行政行为，目的是让限上诉人自收到本通知后自行拆除，根据《最高人民法院关于适用行政诉讼法的解释》第一条第二款第（六）项规定，上诉人起诉撤销《责令限期拆除通知书》不属于行政诉讼受案范围，法院不应受理，已经立案的，应当裁定驳回起诉。且上诉人的房屋违反了《土地管理法》、《城乡规划法》的相关规定，被上诉人依法下达《限期拆除通知书》后，上诉人和答辩人均未实施拆除行为，因此，并未对上诉人权利义务造成实际影响。且《责令拆除通知书》为过程性行政行为，最终是否对上诉人权利义务造成影响尚不确定。综上，一审法院认定事实清楚、适用法律法规正确，恳请贵院予以维持。被上诉人辛集市南智邱镇人民政府答辩称，上诉人违反规定，占用集体非建设用地建造建筑物、构筑物，对于其违法建筑应予以拆除。答辩人与辛集市自然资源和规划局、辛集市城市管理综合行政执法局联合作出《责令限期拆除通知书》，要求其自行纠正违法行为，是职责要求，没有错误。《责令限期拆除通知书》是督促上诉人在规定期限内自行纠正违法行为，自行拆除违法建筑。该《责令限期拆除通知书》明显属于督促上诉人自行改正违法行为的过程性行政行为。综上，请求二审法院依法驳回上诉人的上诉，维持原行政裁定。被上诉人辛集市城市管理综合执法局答辩称，一审认定事实清楚，《责令限期拆除通知书》是答辩人受辛集市人民政府指派，依据相关法律的规定联合其他部门共同作出的，目的是为了督促被答辩人拆除违法建筑，属于过程性行政行为，不属于具体的行政行为，答辩人作出的《责令限期拆除通知书》没有违反《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城乡规划法》等相关法律规定。答辩人作出的《责令限期拆除通知书》不是具体行为，是处罚前的过程性行政行为，故不应适用《中华人民共和国行政强制法》的相关规定。综上，答辩人认为原审法院认定事实清楚，适用法律正确，请二审法院依法驳回被答辩人的上诉。被上诉人辛集市人民政府在二审期间未提交书面答辩意见。本院经审理查明的事实与原审查明的事实一致，予以确认。本院认为，辛集市南智邱镇人民政府、辛集市自然资源和规划局和辛集市城市管理综合行政执法局在作出《责令限期拆除通知书》之前并未作出其他处罚决定，该《责令限期拆除通知书》属对上诉人边庆栓权利义务造成实际影响的行政行为，具有可诉性。上诉人对该《责令限期拆除通知书》进行行政复议也符合受理条件。综上，原审认定该《责令限期拆除通知书》属于过程性行政行为，并非是最终行政处理行为，据此认定该《责令限期拆除通知书》不属于行政诉讼受案范围，对上述《复议决定》和《责令限期拆除通知书》一并裁定驳回边庆栓的起诉，属于认定事实不清，适用法律错误，依法应当予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用的解释》第一百零九条第一款的规定，裁定如下：一、撤销河北省辛集市人民法院（2019）冀0181行初27号行政裁定；二、本案指令河北省辛集市人民法院继续审理。本裁定为终审裁定。审判长 任高彬审判员徐进富审判员李文华二〇二〇年五月八日书记员 李      凯      琳