四川省宜宾市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2017）川15行初33号 原告长宁县富兴乡十里村第五农业合作社。 负责人尹宗洪，该社社长。 委托代理人尹宗全，男，1968年2月出生，住四川省长宁县,系长宁县富兴乡十里村第五农业合作社推荐人员。 委托代理人谢华，四川舟畅律师事务所律师，执业证号：15105201110315689。 被告长宁县人民政府，住所地：长宁县长宁镇竹都大道二段**，统一社会信用代码：11511224008720571T。 法定代表人贾利华，县长。 委托代理人魏家权，长宁县国土资源局副局长。 委托代理人缪洁，四川竹都律师事务所律师，执业证号：15115200911344243。 被告宜宾市人民政府，住所地：四川省宜宾市翠屏区蜀南大道中段**，组织机构代码：00870267—2。 法宝代表人杜紫平，市长。 委托代理人刘宁，宜宾市人民政府法制办公室行政复议应诉科科长。 第三人长宁县富兴乡十里村第四农业合作社。 负责人蒯仁权，该社社长。 委托代理人梁金钟，长宁县龙头法律服务所法律工作者，执业证号：32312021105038。 原告长宁县富兴乡十里村第五农业合作社（以下简称十里村五社）诉被告长宁县人民政府（以下简称长宁县政府）、宜宾市人民政府（以下简称宜宾市政府）土地行政裁决及行政复议一案，本院于2017年5月11日立案后，于2017年6月6日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，因长宁县富兴乡十里村第四农业合作社（以下简称十里村四社）与本案处理结果存在利害关系，本院依法通知其作为第三人参加诉讼。本院于2017年9月7日上午组织原、被告及第三人进行了证据交换，并送达了证据清单副本，于2017年9月7日下午公开开庭审理了本案。原告十里村五社委托代理人尹宗全、谢华，被告长宁县政府委托代理人魏家权、缪洁，被告宜宾市政府委托代理人刘宁，第三人十里村四社委托代理人梁金钟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告长宁县政府于2017年1月16日作出《土地权属争议案件决定书》，认定1982年长宁县政府向十里村四社村民蒯培有、蒋治伦两户颁发了自留山林权证后，因蒯培有、蒋治伦两户在该地块从事生产经营管理，与十里村五社村民尹叔明发生纠纷，经时任十里村主任蒯井明等人于1985年调解达成一致意见后至2008年，该争议地块一直事实由十里村四社村民蒯培有、蒋治伦两户管理。根据国家土地管理局[1995]国土[籍]字第26号《关于印发的通知》第二十一条规定，该争议地块的土地所有权归属于十里村四社集体所有。确权的四至界址为：滚牛坡横路以下东至横路，北至十里村五社边界，西至十里村五社水沟边，南至槽口小路为界。2017年4月27日，宜宾市政府作出宜市府复决字[2017]6号行政复议决定书，维持长宁县政府于2017年1月16日作出的《土地权属争议案件决定书》。 原告十里村五社诉称,1.被告长宁县政府的处理决定违反法定程序。没有把本应参与争议处理的当事人尹怀江作为本案的当事人，也没有追加其参与该决定的处理；没有依照原告的申请举行处理前的听证，违反行政公开的原则。2.被告长宁县政府的处理决定书认定事实不清。本案系土地使用权争议纠纷，并非土地所有权纠纷，该争议地自1963年以来便是原告集体所有的土地，该争议地四面八方都在原告的土地范围内，与第三人十里村四社的土地并不接壤，自1963年以后，该土地所有权一直没有变更的记录，所以在1963年以后至今，如果对该土地有争议也只能是土地使用权争议，而非土地所有权争议。被告对争议土地的使用情况和林权内主要作物情况没有进行查明。事实是1982年后，尹怀江自行去该地块种上了松树，至2008年时已长大成林，所以才于2008年取得了长府林证字［2008］第X号林权证，该林权证中注明的作物为松树，与蒯培有、蒋治伦林权证中注明作物为黄竹明显不同。被告在决定书中以已经死亡的人和已遗失的调解协议的内容为根据，导致事实认定不清。3.长宁县政府的决定书适用法律不当。决定书作出的依据是《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条规定，但该条法律的规定是集体使用集体的土地所产生的纠纷，而本案争议是尹怀江与蒯培有、蒋治伦之间对争议地的承包权产生纠纷，并非集体占有，因此，该案不适用本条的规定。综上，原告十里村五社请求：1.依法撤销2017年1月16日长宁县政府土地权属争议案件决定书；2.要求长宁县政府对长宁县富兴乡十里村五社小地名“鹅儿包”处争议地重新作出处理决定，并将该争议地块所有权确定给原告所有，将该宗土地的林权确权给原告所在社的村民尹怀江所有。 原告十里村五社出示了以下证据： 1.长宁县政府土地权属争议案件决定书，证明该争议地的所有权经长宁县人民政府处理并作出决定的情况； 2.宜宾市政府宜市府复决字[2017]6号行政复议决定书，证明该土地争议经宜宾市政府复议后维持长宁县政府作出的土地权属争议案件决定书； 3.土地房产证存根、长宁县梅硐区公社六三年田土面积核实归队登记清册，证明该争议地在“鹅儿包”的四界范围内，1963年登记在十里大队五队唐国清名下； 4.尹怀江林权证，证明尹怀江于2008年取得争议地的林权证； 5.2016年调查十里村五社村民尹泽云、段世全、杜廷华的笔录，证明争议地实际使用者是尹怀江的事实； 6.十里村五社部分村民“关于尹怀江在1983年对鹅儿包滚牛坡栽种松树和2008年林地确权给尹怀江的具体情况说明”，证实1982年尹怀江在滚牛坡荒坡栽种松树，一直管理； 7.尹绍如、尹少白证明，1982年蒯定友把鹅儿包划给了蒯培有，导致蒯培有与尹叔明两户为草坡大闹，尹绍如找四固定在场人蒋绍文了解，得知鹅儿包草坡在四固定时固定给十里五队的事实。 原告十里村五社申请证人王朝良出庭作证，王朝良证实其从1981年开始在鹅儿包耕种土地，尹怀江也是从1981、1982年开始种的，四社和五社之间在2008年前都没有针对这片地找村上解决过。 被告长宁县政府答辩称,1.答辩人作出的《土地权属争议案件决定书》认定事实清楚，所依据的证据确实充分。1982年落实林业“三定”时，答辩人以自留山的形式将争议地块的林权确权颁证给了富兴乡十里村四社的村民蒯培有和蒋治伦两户，林地面积分别为2亩和1亩。2008年“两制”时期，答辩人根据蒯培有持有的1982年颁发的林权证，为其换发了2008年林权证。尹怀江所持有的2008年林权证系其捏造事实，虚报滚牛坡8亩林地面积而取得的。2.答辩人作出的行政决定书系依法行政作出的具体行政行为，程序合法。被答辩人提出的听证程序并非法定必经程序，《土地权属争议调查处理办法》中没有县级以上人民政府作出土地权属争议的决定须经听证程序的规定；答辩人是依据十里村四社提出的土地确权申请作出的土地权属争议案件决定书，尹怀江、蒯培有、蒋治伦不是当事人，无需列入或者追加参加所有权争议的处理。3.答辩人根据国家土地管理局[1995]国土[籍]字第26号《关于印发的通知》第二十一条之规定作出的土地权属争议案件决定书符合本案事实，适用法律正确。综上，请求依法驳回原告的诉讼请求。 被告长宁县政府出示了以下证据： 1.土地确权申请书、土地权属争议案件收件登记单、长国土受字【2016】2号土地权属争议案件受理通知书、长宁县国土资源局送达回证、答辩通知书、富兴乡十里村四社、五社权属纠纷调解签到表、调解座谈笔录、调解书、延期调查处理通知书、送达回证。证明长宁县富兴乡十里村四社与争议地块具有利害关系，系土地确权申请的合法主体，与原告均系争议案件的适格主体；长宁县国土资源局根据《土地权属争议调查处理办法》规定的程序，依法受理争议案件并进行调查处理，程序合法。 2.土地房产证所有权存根、长宁县梅硐区富兴乡公社六三年田土面积核实归队登记清册、长林证字［8］第X1号林权证、长林证字［8］第X2号林权证，长林证字［8］第X3号林权证存根、长宁县富兴乡人民调解委员会卷宗资料、富兴乡人民政府关于十里村滚牛坡林地权属争议的调查情况，长宁县国土资源局询问笔录、走界图片、争议界址示意图、关于对“滚牛坡”林地经营权的请求书。证明蒯培有户和蒋治伦户对争议地块拥有合法的使用权，富兴乡十里村四社对争议地块拥有合法有效的所有权；原告处村民尹怀江非法骗取的林权证依法应当予以撤销，不能作为证据使用；十里村四社在争议地块经营耕种已满20余年，在此期间，原告未向相关部门正式提出土地确权申请，被告根据国家土地管理局《关于印发的通知》第二十一条之规定确认本案争议土地属于富兴乡十里村四社的行政决定认定事实清楚，适用法律正确。 3.长宁县国土资源局关于富兴乡十里村四社与五社土地权属争议的调查处理意见、长宁县人民政府土地权属争议案件决定书、行政复议答复书、宜宾市人民政府行政复议决定书。证明长宁县政府和宜宾市人民政府作出的具体行政行为所依据的事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，程序合法，不具有违法性。 被告宜宾市政府答辩称,1.市政府的行政复议程序符合《中华人民共和国行政复议法》和《中华人民共和国行政复议法实施条例》的规定；2.市政府作出的《行政复议决定书》是根据历史事实和使用现状作出，符合《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条之规定。请求驳回原告的诉讼请求。 被告宜宾市政府出示了以下证据： 1.行政复议申请书及附件，证明原告于2017年2月24日提出行政复议申请； 2.行政复议受理通知书（宜市府复受字［2017］17号）、行政复议答复通知书（宜市府复答字［2017］17号）、第三人参加行政复议通知书（宜市府复参字［2017］3号），证明市政府依法受理行政复议； 3.行政复议答复书及证据资料，证明长宁县人民政府在法定期限内作出答复； 4.对蒯井明、蒯仁权、尹宗洪、蒯均友、龙在田、段世全、杜廷全的调查笔录，证明市政府依法开展行政复议调查； 5.行政复议决定书（宜市府复决字［2017］6号），证明市政府已依法作出行政复议决定； 6.行政复议终止决定书（宜市府复终字［2017］7号），证明本案所涉林权争议已另案处理；市政府全面调查案件； 7.送达回证，证明依法送达法律文书。 第三人十里村四社述称,1.长宁县政府于2017年1月16日作出的《土地权属争议案件决定书》没有遗漏当事人，程序合法，认定事实清楚，适用法律正确；2.争议地块应确权给十里村四社，十里村历史档案证明1982年尹叔明的林权证上没有“滚牛坡”地;地段008年换发林权证尹怀江谎报事实导致将滚牛坡误填入尹怀江的林权申报表，实际从1982年以来一直没有将滚牛坡指划给尹怀江，自1982年以来十里村四社和五社之间没有因该争议地块产生过争议。综上，请求驳回原告的诉讼请求。 第三人十里村四社出示了以下证据： 1.长宁县人民政府长府发【2016】14号文件，证明十里村五社及尹怀江林权证上“滚牛坡”地;地段已被撤销/div> 2.土地确权申请书，证明十里村四社向长宁县政府申请土地确权的时间及事实； 3.蒯井明、杜廷华、杜廷全、尹少白、李林先、段世权、杨柏华（原十里村的文书）的证言，证明该争议地段从1982年后一直是由十里村四社经营管理，且十里村五社已同意其争议地段归十里村四社的事实； 4.十里村证明，蒯培有、尹叔明林权证，证明在1982年的时候，尹怀江不是当地户口，尹怀江是1994年才分居另立户口的，十里村五社尹怀江在1982年未取得争议地段的事实； 5.尹怀江在2014年12月8日写的请求解决争议的申请书。 被告长宁县政府、宜宾市政府和第三人十里村四社对原告出示的第1.2号证据的真实性、合法性和关联性没有异议，对第3号证据的真实性与合法性没有异议，但对证明目的有异议。长宁县政府认为，争议地块虽然1963年确定给了五社，但在1982年长宁县政府将该地块以自留山的形式确权给四社村民蒯培有和蒋治伦，所有权确权给了四社。宜宾市政府认为认定林权证的有效性根据有关规定是有顺序的，首先是看有无林权证，没有林权证再根据林业四固定，如果再没有才按照土改时期的证。对第4号证据，被告长宁县政府、宜宾市政府认为，尹怀江2008年取得的林权证系捏造事实取得的，应予撤销。第三人十里村四社的质证意见与宜宾市政府的意见相同。被告长宁县政府、宜宾市政府对第5.6.7号证据的真实性提出异议，认为尹泽云、段世全、杜廷华的证言中有部分不客观真实，第三人十里村四社认为部分村民签字的说明是尹怀江写好后找关系好的村民签字，并非村民自发组织起来出具的说明，不具有真实性。 原告十里村五社对长宁县政府出示的第1号证据、第2号证据中的书证和宜宾市政府出示的第1.2.3.5.6.7号证据的真实性、合法性、关联性没有异议；原告十里村五社对长宁县政府出示的第2号证据中对蒯井明、杜廷全、李林先、唐正君、蒯仁彬、周继宣、杜朝金的调查笔录和对宜宾市政府出示的第4号证据中对蒯井明、蒯仁权、尹宗洪、蒯均友、龙在田、段世全、杜廷全的调查笔录的内容有异议，认为有部分不真实客观。第三人十里村四社对被告长宁县政府和宜宾市政府出示的证据无异议。 原告十里村五社对第三人出示的第1.2.4.5号证据的真实性、合法性没有异议；对第三人出示的第3号证据的合法性提出异议，认为富兴乡政府于2016年3月30日对蒯井明、杜廷华、杜廷全、尹少白的调查笔录没有告知被调查人调查者的主体资格，形式上不合法；对第三人的代理人调查李林先、段世全的笔录，原告认为应当以市政府的调查为准。被告长宁县政府、宜宾市政府对第三人十里村四社出示的证据没有异议。 本院对上述证据认证如下：对各方当事人出示的书证，因各方当事人均无异议，本院予以采信；对各方当事人出示的证人证言，本院将结合本案的其他证据综合予以认定，对原告十里村五社出示的部分村民的说明和尹少白、尹绍如书写的证明材料，因无法证实其真实性，本院不予采信；对第三人十里村四社出示的富兴乡政府于2016年3月30日对蒯井明、杜廷华、杜廷全、尹少白的调查笔录的复印件，因无法证实这些复印件与原件核对无误，本院不予采信。 经审理查明，1953年土地改革时期，小地名“鹅儿包”的土地系十里村唐国清户耕种，1963年四固定时期，《长宁县梅硐区公社六三年田土面积核实归队登记清册》载明，原十里村四队唐国清户的2.53亩土地划入十里村五队，1981年林业三固定时期，十里村四队将争议土地范围内的林地分别划给了蒋治伦户和蒯培有户。1982年12月22日，长宁县政府向蒋治伦户和蒯培有户分别颁发了长林证字[8]第X4号和长林证字[8]第X5号林权证，山林权属均为自留山，蒋治伦户林权证载明的地址位于富兴十里四队“鹅儿包湾”，蒯培有户林权证载明的地址为富兴十里四队“鹅儿包对门”。十里村五社在1981年林业三固定时期未将争议土地划分到户。尹叔明持有的1982年12月22日长林证字[8]第X6号林权证存根共载明两宗自留山林地，即“点灯坡山竹”和“猪老定”。1985年初，蒯培有户与尹叔明户因争议土地的权属产生纠纷，经十里村时任村主任蒯井明调解达成协议，以横路为界，横路以上划给十里村五社，横路以下划给十里村四社。 2008年林权证换发新证时期，蒋治伦户持有的林权证没有重新换发，蒯培有户持有的长林证字[8]第X5号林权证更换为长府林证字[2008]第X7号林权证。尹怀江户称老证找不到了，时任十里村五社社长李林先和副社长段世全根据尹怀江自报的滚牛坡8亩林地填写申请表上报，长宁县政府于2008年12月13日向尹怀江户颁发了长府林证字[2008]第X号林权证（该林权证已被长宁县政府撤销），共载明三宗地，即“滚牛坡”、“猪老顶”、“点灯包顶”，其中“滚牛坡”林地与蒋治伦户和蒯培有户林权证载明的“鹅儿包湾”和“鹅儿包”两宗林地界址重叠，即为本案争议土地。2014年因天成矿业采矿占地，十里村四社与五社的矛盾加剧，经村组和富兴乡政府调解未果。2016年5月17日，十里村四社向长宁县国土资源局提交土地确权申请书，长宁县国土资源局于2016年5月19日受理该土地权属争议案件，长宁县政府于2017年1月16日，根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条“农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满二十年的，应视为现使用者所有；连续使用不满二十年，或者虽满二十年但在二十年期满之前所有者曾向现使用者或者有关部门提出归还的，由县级以上人民政府根据具体情况确定土地所有权”之规定，作出《土地权属争议案件决定书》，将争议土地的所有权确权给十里村四社集体所有。十里村五社对该决定书不服，于2017年2月24日向宜宾市政府申请复议，宜宾市政府于2017年3月3日受理后，依法进行了调查，于2017年4月27日作出宜市府复决字[2017]6号行政复议决定书，维持长宁县政府于2017年1月16日作出的《土地权属争议案件决定书》，于2017年5月3日向十里村五社送达了该行政复议决定书，十里村五社不服，于2017年5月9日向本院提起诉讼。 本院认为，1981年根据中共中央、国务院《关于保护森林发展林业若干问题的决定》实行的林业“三定”工作是指稳定山林权、划定自留山、确定林业生产责任制，是国家继家庭联产承包责任制之后对个人所有的林木和使用的林地确认所有权和使用权时期。1982年十里村四社社长蒯定友将本案争议地以自留山的形式划定给了蒋治伦户和蒯培有户，1982年12月22日，长宁县政府向蒋治伦户和蒯培有户分别颁发了长林证字[8]第X4号和长林证字[8]第X5号林权证，自此到2016年5月17日，十里村四社向长宁县国土资源局提交土地确权申请书为止，十里村四社的蒋治伦户和蒯培有户已连续使用该争议地三十多年。根据尹叔明户持有的1982年12月22日长林证字[8]第X6号林权证存根，该户当时只有两宗自留山林地，即“点灯坡山竹”和“猪老定”，此事实也与时任十里村五社社长杜廷全证言证实当时十里村五社并未将本案争议地“滚牛坡”划给尹叔明户的事实相印证。虽然尹怀江所持有的长府林证字[2008]第X号林权证中增加了“滚牛坡”林地，但根据时任十里村五社社长李林先和副社长段世全证言证实，当时是尹怀江称老证找不到的情况下，根据尹怀江自报的林地填写的，且2008年是换发新证，并非是重新划定自留山，因此尹怀江2008年取得的林权证没有事实根据。根据中华人民共和国林业部《林木林地权属争议处理办法》第六条、第七条规定，县级以上人民政府或者国务院授权林业部依法颁发的森林、林木、林地的所有权或者使用权证书是处理林权争议的依据。若尚未取得林权证的，才根据土地改革时期，人民政府依法颁发的土地证，或者《中华人民共和国土地改革法》规定不发证的林木、林地的土地清册确定林木所有权或林地使用权。因此长宁县政府根据1982年12月22日向蒋治伦户和蒯培有户颁发的长林证字[8]第X4号和长林证字[8]第X5号林权证，再结合蒋治伦户和蒯培有户已连续使用该争议地长达三十多年的事实，将本案争议地块的所有权的归属确权给十里村四社符合相关法律规定。宜宾市政府于2017年3月3日受理了十里村五社提出的复议申请后，依照法定程序，根据历史事实和使用现状依法维持长宁县政府于2017年1月16日作出的《土地权属争议案件决定书》符合本案事实和相关法律规定。关于原告十里村五社诉称，长宁县政府没有把本应参与争议处理的当事人尹怀江作为本案的当事人，也没有追加其参与该争议的处理；没有依照原告的申请举行处理前的听证，程序违法的问题，本院认为，根据四川省人民政府川府发[2004]26号《四川省行政行为听证暂行实施办法》第二条规定：“本办法所称行政行为听证，是指各级政府及政府工作部门在作出社会管理行政行为并且可能影响社会公共利益或行政管理相对人合法权益的情形下，主动听取行政管理相对人对该行政行为意见的活动”。本案是长宁县政府根据十里村四社提交的土地确权申请书依法进行争议处理，并作出决定的程序，与行政机关作出行政管理行为进行听证属于两种不同的程序，且尹怀江并不是土地所有权属争议中必须参加争议处理的当事人，长宁县政府没有通知其参与争议的处理并无不当。因此，长宁县政府作出的《土地权属争议案件决定书》及宜宾市政府作出的行政复议决定认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，原告十里村五社的诉讼请求不能成立，依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告长宁县富兴乡十里村第五农业合作社的诉讼请求。 诉讼费50元由原告长宁县富兴乡十里村第五农业合作社负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省高级人民法院。 审判长  赵良剑 审判员  李红彬 审判员  唐福均 二〇一七年十月十三日 书记员  匡小玲