江苏省南京市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）苏01行终949号 上诉人（原审原告）范世平，性别：××年××月××日生，××族。 委托代理人韩磊，江苏朗华律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）南京市秦淮区住房保障和房产局，住所地南京市秦淮区瑞金路10号。 法定代表人李宁松，南京市秦淮区住房保障和房产局局长。 出庭负责人齐贤平，南京市秦淮区住房保障和房产局副局长。 委托代理人张琳蔚、仇哲凡，江苏德擎律师事务所律师。 上诉人范世平因不履行行政协议一案，不服南京铁路运输法院（2019）苏8602行初270号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 原审法院经审理查明，南京市雨花台区人民政府（以下简称雨花台区政府）于1995年4月向范世平核发雨花台集建（宅）字第94-070号《集体土地建设用地使用证》（以下简称70号土地证），该证记载：土地使用者为范世平，地址为红花镇七桥村响水桥队，用地面积182.10㎡，其中建筑占地144.00㎡，用途为宅基地。1994年8月10日，范世平个人独资设立南京世平铸铝字牌厂，厂址为南京市秦淮区七桥村中和桥路104号。2016年8月1日，南京市秦淮区人民政府作出宁秦府征字〔2016〕13号征收决定，南京市秦淮区七桥村中和桥路104号房屋（以下简称涉案房屋）位于征收范围内，原南京市秦淮区房屋征收管理办公室（以下简称原秦淮区征收办）为征收部门。经过制作居民征收测算表（国有）、分户评估报告、室内装饰装修补偿金额分户结果表等征收程序后，2016年11月24日，范世平与原秦淮区征收办签订《房屋征收补偿协议》（以下简称《协议》），约定涉案房屋货币补偿金额为5320800元，各项补助费、搬家奖励费等526786元。范世平分别于2016年11月24日、12月1日领取了《协议》约定之外的其他各项补偿款共806881元。2017年1月23日，南京市秦淮区住房保障和房产局（以下简称秦淮区房产局）将《协议》约定的补偿款5847586元存入户名为“范世平”的上海浦东发展银行存折之中。因秦淮区房产局未将该存折交付范世平，故范世平诉至原审法院，要求判决确认秦淮区房产局不履行《协议》的行政行为违法，并判令秦淮区房产局履行房屋征收相应职责，依据《协议》履约。 另查明，2018年5月18日，南京市秦淮区人民检察院（以下简称秦淮区检察院）向南京市国土资源局秦淮分局（以下简称秦淮区国土分局）发出《检察建议书》，认为范世平名下70号土地证的批准不符合规定，认为范世平系非农业人口，不属于申请划拨农村集体土地使用的对象，也不符合1987年6月发布的江苏省土地管理法规定申请宅基地的条件，其不应拥有农村集体土地使用权证，建议秦淮区国土分局依法纠正70号土地证办理上的违法违规行为，加强与原秦淮区征收办的联系，协助做好拆迁安置补偿工作，有效防止国有资产流失等。2018年9月3日，秦淮区检察院作出宁秦检诉刑不诉〔2018〕61号《不起诉决定书》（以下简称61号《不起诉决定书》），查明：1994年12月，余万年担任南京市雨花台区红花乡土地管理所土地管理员期间，违反《南京市雨花台区农户建房用地管理实施细则》等规定，未对范世平房屋进行实地调查、未对范世平是否系农业户口等情况进行核实，且在明知范世平没有获得农户建房审批和建房许可证的情况下，弄虚作假，将他人的建房许可证编号填写在范世平的土地登记审批表中，并在该土地登记审批表中土地管理机关审核意见一栏填写“同意办理”并签名。2016年南部新城拆迁项目启动后，范世平持70号土地证与原秦淮区征收办签订《协议》，共计获取补偿款6654467元，其中现金存单806881元已发放，5847586元专项款存折已开具但未发放给范世平。秦淮区检察院认为余万年实施了《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款规定的行为，但犯罪情形轻微，具有自首情节，不需要判处刑罚，故决定对余万年不起诉。 再查明，根据中共南京市委办公厅、南京市人民政府办公厅印发的《南京市秦淮区机构改革方案》（宁委办[2019]4号）文件，原秦淮区征收办不再保留，其住房保障和房产管理等职责并入新组建的秦淮区房产局。庭审中，秦淮区房产局陈述范世平的征收补偿款分为两部分，一部分是《协议》中约定的5847586元，另一部分是《协议》约定之外的补偿款，包含经营用房补偿、停产停业补偿、自建房附属物的补偿等款项共806881元。范世平确认其已收到《协议》约定之外的补偿款806881元。 该案一审审理过程中，秦淮区房产局于2019年10月9日向范世平作出《解除“宁秦府征字（2016年第13号）0091”号协议的决定书》，确认以下事实：因签订《协议》所依据的70号土地证涉嫌违法办理，《协议》中止履行；2019年8月27日，秦淮区房产局收到秦淮区检察院宁秦检行公[2019]32010400138号《检察建议书》，秦淮区检察院认为余万年玩忽职守，使得范世平非法获得集体土地建设用地使用证，因此，范世平基于70号土地证获得的拆迁利益不具有正当性、合法性，秦淮区房产局如果维持征收补偿协议原有状态不作处理可能会造成国有资产流失。故决定：1、解除原秦淮区征收办与范世平签订的《协议》；2、被征收房屋的固定电话拆移补助费、有线电视拆移补助费等将由征收实施单位按照《南京市国有土地上房屋征收与补偿若干问题的规定》[宁政规字（2012）17号]的规定以现金形式向范世平支付。协议解除后，被征收房屋的其他补偿事宜将由征收实施部门根据现有证明材料和相关法律法规规定重新与范世平协商。2019年10月10日，秦淮区房产局将上述决定书向范世平送达。对此，范世平表示其仍坚持起诉时的诉讼请求。 原审法院认为，综合分析本案事实，本案不属于人民法院行政诉讼受案范围。理由如下：首先，本案引发的特殊背景。范世平与原秦淮区征收办签订《协议》后已进入履行阶段，原秦淮区征收办实际已部分履行。后出现原秦淮区征收办中止履行《协议》的重要原因在于检察机关介入调查案外人余万年在为范世平办理70号土地证过程中是否存在违法违规，以及国土管理部门基于检察机关的调查对70号土地证的处理。原秦淮区征收办作为征收部门，其职能是基于被征收人提供的权证开展征收补偿工作，并不包括对相关权证法律效力的判断。秦淮区检察院作出61号《不起诉决定书》，已认定70号土地证的办理及范世平持该证签订《协议》获取相应补偿款均系余万年滥用职权罪的犯罪事实及相应后果。在该情况下，如果原秦淮区征收办继续履行《协议》，会出现范世平因余万年的犯罪行为而获益的局面。故原秦淮区征收办出于等待司法机关或其他主管机关在61号《不起诉决定书》作出后的进一步处理而中止履行《协议》，从而引发本案，该事实是人民法院审查本案是否属于行政诉讼受案范围必须考量的背景情况。 其次，本案实质属于刑事案件的后续处理程序，本案中秦淮区房产局是否应当履行原《协议》，人民法院难以根据行政诉讼法的规定进行司法评价。《中华人民共和国刑事诉讼法》第一百七十七条第三款的规定，“人民检察院决定不起诉的案件，应当同时对侦查中查封、扣押、冻结的财物解除查封、扣押、冻结。对被不起诉人需要给予行政处罚、处分或者需要没收其违法所得的，人民检察院应当提出检察意见，移送有关主管机关处理。有关主管机关应当将处理结果及时通知人民检察院。”原秦淮区征收办根据《协议》已存入范世平账户上的584万余元补偿款虽然不是被不起诉人余万年的违法所得，但其性质仍为余万年滥用职权罪的犯罪后果，对该笔款项应当参照上述法律规定予以处理。事实上，检察机关在本案立案前及本案审理过程中均已行使检察监督权，通过向相关主管机关发送商请函或《检察建议书》，要求主管机关履行职责，防止国有资产流失。检察机关作为法律监督机关，其有权监督行政机关依法履行职责，在此情况下，行政机关对余万年滥用职权罪所涉犯罪后果的处理并不同于一般意义上的行政管理行为，同理，法院也难以根据行政诉讼法的规定对该处理行为进行司法评价。综上，本案不属于人民法院行政诉讼受案范围。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用 上诉人范世平上诉称，1．一审裁定认定本案不属于行政诉讼受案范围属于适用法律错误。被上诉人作为行政机关，在征收中履行法律授权职责，与范世平签订的《协议》，该协议是双方在平等自愿的基础上达成，应视为合法有效，现因合同履行出现纠纷，被上诉人不履行法定职责，应属于行政诉讼的受案范围。2．被上诉人不履行征收补偿协议无事实及法律依据。被上诉人基于秦淮区检察院出具的《检察建议书》或61号《不起诉决定书》等文件不履行协议，认定案外人余万年滥用职权，上诉人取得涉案房屋及补偿款具备非法性。但上诉人在办理土地使用权证过程中没有任何过错，不应因国家机关工作人员的职务行为受到经济损失。我方先通过公证程序，再经村委会及政府相关部门逐级审核通过，确认换取行为的合法性和真实性，通过依法申领土地使用权证获取相应权属证明。在此过程中，上诉人不存在任何行贿或其他违法行为，没有任何过错。秦淮区检察院的61号《不起诉决定书》只能从刑事角度提供检察建议，不能据此直接认定上诉人合法取得的土地使用权证系无效。秦淮国土分局目前并未撤销登记在上诉人名下的土地使用权证，也明确表示“房屋现已拆除没有再次发证的现实意义，且已经过了申请撤销的最长时效20年的规定，无法予以撤销”。根据行政行为的信赖保护和物权公示公信原则，上诉人持有的房屋土地使用权证目前仍为合法有效，上诉人有权获得涉案房屋的全部财产权益。3．上诉人房屋被征收，目前尚无实际居所，无经济收入来源，身体状况较差。请求二审法院：1．依法撤销原审裁定，改判支持上诉人一审的诉讼请求，并判令被上诉人履行房屋征收的相应职责，依据《协议》给付上诉人货币补偿款共计5847586元，利息以中国人民银行同期贷款利率计算至实际履行日止；2．判令由被上诉人承担本案全部诉讼费用。 被上诉人秦淮区房产局未向本院提交书面答辩状，其在法庭审理过程中辩称，秦淮区房产局具有在秦淮区国有土地上组织实施房屋征收与补偿的法定职权。2016年11月24日，被上诉人与上诉人签订《协议》。协议履行过程中，秦淮区检察院作出61号《不起诉决定书》，该文书中明确了70号土地证系违法违规办理，《协议》中止履行。2019年5月7日，被上诉人向秦淮国土分局发函询问70号土地证的处理意见。2019年7月6日，被上诉人收到秦淮国土分局回函，回函对此未给出明确处理意见。2019年8月29日，被上诉人收到秦淮区检察院宁秦检行公[2019]32010400138号《检察建议书》，要求被上诉人对《协议》予以处理，防止国有资产流失。根据《中华人民共和国合同法》第一百一十七条、江苏省人民政府令第100号《江苏省行政程序规定》第八十二条规定，被上诉人于2019年9月2日向上诉人作出《拟解除告知书》，并告知上诉人陈述申辩的权利，该文书于2019年9月5日送达上诉人。2019年10月9日，被上诉人作出解除《协议》的决定书，与上诉人解除《协议》，并说明《协议》解除后，与上诉人重新协商涉案房屋的征收补偿事宜。因此，涉案协议不能继续履行，系补偿依据的客观情况发生变化，继续履行可能严重损害国家利益，不可归责于被上诉人。现《协议》已经解除，已无履行可能性。对于与涉案房屋70号土地证无关的财产，被上诉人已经进行了补偿，履行了征收补偿行政职责。此外，上诉人在上诉请求中提出的利息计算，在一审中并未提及，属于二审中增加诉讼请求。综上，一审裁定事实认定清楚、法律适用准确，请求人民法院驳回上诉，维持原裁定。 上诉人范世平提起上诉后，原审法院将涉案证据已随案移送本院。对原审法院认定的事实，本院予以确认。 本院认为，《中华人民共和国刑事诉讼法》第一百七十七条第三款的规定，“人民检察院决定不起诉的案件，应当同时对侦查中查封、扣押、冻结的财物解除查封、扣押、冻结。对被不起诉人需要给予行政处罚、处分或者需要没收其违法所得的，人民检察院应当提出检察意见，移送有关主管机关处理。有关主管机关应当将处理结果及时通知人民检察院。”根据已查明的事实可知，2016年南部新城拆迁项目启动后，范世平持70号土地证与原秦淮区征收办签订《协议》，协议履行过程中，秦淮区检察院作出61号《不起诉决定书》，认定70号土地证的办理及范世平持该证签订《协议》获取相应补偿款均系余万年滥用职权罪的犯罪事实及相应后果。被上诉人秦淮区房产局为了不使范世平因余万年的犯罪行为而获益，严重损害国家利益，中止履行协议，其实质属于刑事案件的后续处理程序，人民法院不能依据行政诉讼法及其相关行政法律法规的规定对该行为作出裁判，原审法院裁定驳回上诉人的起诉并无不当。 综上，上诉人的上诉理由缺乏事实和法律依据，本院不予支持。原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  刘苏文 审判员  王攀峰 审判员  李丹丹 二〇二〇年五月十一日 书记员  孙 皓