海南省三亚市城郊人民法院行政判决书（2017）琼0271行初232号原告钟瑞东，男，1963年1月8日出生（公民身份号码：×××），汉族，住海南省东方市。委托诉讼代理人张达雄，海南大兴天泰律师事务所律师。被告三亚市吉阳区城市管理局，住所地三亚市吉阳区迎宾路483号。法定代表人李灵，该局局长。委托诉讼代理人吴光维，海南三和元律师事务所律师。委托诉讼代理人林振美，该局工作人员。原告钟瑞东诉被告三亚市吉阳区城市管理局（以下简称吉阳城管局）建设规划行政处罚一案，于2017年9月1日向本院提起行政诉讼。本院于2017年9月1日受理后，于2017年9月19日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年10月13日公开开庭审理了本案。原告钟瑞东及其委托诉讼代理人张达雄，被告吉阳城管局的委托诉讼代理人吴光维、林振美到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告吉阳城管局于2017年7月7日对原告钟瑞东作出三吉城管（执法五队）罚决字[2017]第32号《三亚市吉阳区城市管理局行政处罚决定书》（以下简称第32号《行政处罚决定书》），认定原告钟瑞东未经规划部门批准，未取得建设工程规划许可证，在三亚市××区框架结构房屋，房屋现状为二层封顶，占地面积为160平方米，建筑面积为320平方米，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款、《海南省城乡规划条例》第三十七条之规定。依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条，《海南省城乡规划条例》第七十三条、第七十六条之规定，责令原告钟瑞东自处罚决定书送达之日起三日内拆除上述违法建筑。原告钟瑞东诉称，一、被诉的第32号《行政处罚决定书》没有实际送达给原告，即进入执行程序，违反法律规定。2017年7月下旬原告陆续收到被告作出的《强制执行催告书》和搬离物品公告后，才知道涉案房屋已被下达第32号《行政处罚决定书》。被告并未出示该处罚决定书在2017年8月28日前曾送达给原告的证据。被告没有依法履行职责，导致原告失去申诉和抗辩的权利。二、第32号《行政处罚决定书》认定事实不清，未描述涉案房屋的核心事实。原告于1993年就在涉案土地承包鱼塘并建设简易住房，2001年在原有住房的基础上扩建成涉案房屋。被告未证明自己已经调查涉案房屋的建设日期并予以公示，仅以户籍直接认定涉案房屋是违法建筑，认定事实不清。三、第32号《行政处罚决定书》适用法律错误，涉案房屋建设在临春村的集体土地上，根据《中华人民共和国土地管理法》和《村庄集镇建设规划管理条例》的规定，农村住宅地规划由村集体向乡镇报建。事实上，当时政府并未要求农村住房报建，至今也未开展集体土地上建房报建工作。原告建房时没有被制止或处罚，房屋建成居住二十年后被告予以查处，法律溯及力和处罚时效均不能成立。四、原告已在涉案房屋居住二十年，临春村委会对原告取得住宅地没有表示反对，并通水通电，向原告分摊公共费用，收取水电费等，符合《中华人民共和国城乡规划法》第十八条的规定。五、涉案土地是集体土地，被告越过土地所有人，直接以违法建筑查处原告的住房属于滥用职权。被告未举证证明涉案土地的控制性详细规划和修建性详细规划。综上，被告作出的第32号《行政处罚决定书》认定事实不清，适用法律错误且程序违法，应当予以撤销。原告为维护自身合法权益，特诉至法院，请求撤销被告吉阳城管局作出的三吉城管（执法五队）罚决字[2017]第32号《行政处罚决定书》。原告钟瑞东未向本院提交相关证据、依据。被告吉阳城管局辩称：一、被告对三亚市吉阳区内的违法建筑作出处理有法可依。1、2002年8月22日国务院国发[2002]17号《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》、2002年10月11日国务院办公厅国办发[2002]356号《国务院办公厅转发中央编办关于清理整顿行政执法队伍实行综合行政执法试点工作意见的通知》、2004年10月20日海南省人民政府琼函[2004]91号《海南省人民政府关于同意三亚市人民政府开展综合行政执法试点工作的批复》，三亚市人民政府三府[2005]184号《三亚市人民政府关于推进综合试点工作的决定》等文件，已明确授予三亚市综合行政执法局对三亚市有关城市管理及对违法建设行为的行政处罚和强制执行权。吉阳区城管局成立后，承接了三亚市综合行政执法局在吉阳区的综合行政执法职能，包括对吉阳区范围内的违法建筑案件的行政处罚和强制执行权。2、《海南省查处违法建筑若干规定》第四条规定，市、县（区）、自治县人民政府城乡规划主管部门、城市管理综合行政执法机关按照各自职责，负责查处城镇违法建筑。3、被告系三亚市吉阳区人民政府设立的城市管理综合行政执法机关。三亚市吉阳区机构编制委员会《关于印发三亚市吉阳区城市管理局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》中明确规定吉阳区城市管理局行使城乡规划方面法律、法规、规章规定的处罚权，依法强制拆除作出责令停止建设或者限期拆除的决定后不停止建设或者逾期不拆除的违法建设。被告查处原告违法建筑时，三亚市已经撤镇设区，因此被告有权查处吉阳区范围内的所有违法建筑。二、原告违法建设房屋，被告对其违法建设的行为进行查处具有事实根据和法律依据。l、被告工作人员在巡查过程中发现原告建设的房屋可能系违法建筑后，依法制作并送达《接受调查询问通知书》，告知原告其建设房屋可能系违法建筑，要求其在指定期限内携带相关材料到被告处接受询问。原告并未在期限内接受询问，也未向被告出示任何规划报建手续。随后，被告依法制作并送达《行政处罚告知书》，告知原告拟对其作出行政处罚及要求听证的权利。2、原告未经规划部门批准，未取得建设工程规划许可证擅自兴建房屋，违反了城乡规划法第四十条、《海南省城乡规划条例》第六十四条的规定。被告依法行使查处违法建筑的职权，依据城乡规划法、《海南省城乡规划条例》的相关规定对原告进行处罚，依法制作并送达《行政处罚决定书》、《强制执行催告书》、《强制执行决定书》。综上，被告作出具体行政行为认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。原告的诉求没有事实和法律依据，请求人民法院依法审理，公正裁判。被告吉阳城管局向本院提交了以下证据、依据：1、立案审批表；2、现场检查记录；3、违建现场图及图片说明，予以证明被告工作人员在巡查中发现原告涉嫌违法建设后，立案查处的事实。4、接受调查询问通知书及送达回证，予以证明被告依法制作并送达了《接受调查询问通知书》。5、情况说明，予以证明原告未到被告处接受调查询问，也未提交相关规划报建材料。6、行政处罚告知书及送达回证、图片说明，予以证明被告依法制作并送达了《行政处罚告知书》，责令原告限期拆除，并告知救济途径。7、行政处罚决定书及送达回证、图片说明，予以证明被告依法制作并送达了《行政处罚决定书》，责令原告限期拆除，并告知救济途径。8、强制执行催告书、关于责令拆除违法建筑及搬离物品的公告及送达回证、图片说明，予以证明被告依法制作并送达《强制执行催告书》、《关于责令拆除违法建筑及搬离物品的公告》、催促原告在规定时间内履行义务，否则将强制执行。9、强制执行决定书、送达回证及图片说明，予以证明被告依法制作并送达《强制执行决定书》，告知其强制拆除决定及救济手段。10、拆除违法建筑记录、图片说明，予以证明被告依法拆除涉案房屋。11、结案报告，予以证明被告对该案作结案处理。12、（2017）琼行终551号行政判决书，予以证明被告对三亚市吉阳区有关城市管理及违法建设的行政处罚和强制执行权。13、三亚市城市总体规划（1995年至2010年）、三亚市规划市区图片，予以证明涉案房屋城市××区范围内。14、海南省人民政府办公厅关于三亚市城市总体规划（1995年至2010年）有关问题的复函，予以证明海南省政府同意修编后的《三亚市城市总体规划》（1995年至2010年）。15、国发[2002]17号《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》，16、《海南省查处违法建筑若干规定》，17、吉编字[2016]19号《三亚市吉阳区机构编制委员会关于印发三亚市吉阳区城市管理局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》，予以证明被告对涉案房屋有执法权。经庭审质证，本院对当事人提供的证据认证如下：被告提供的证据均符合证据的客观性、合法性、关联性原则，可作为认定本案事实的根据。经审理查明，2017年5月9日，经被告吉阳城管局在巡查时发现，原告钟瑞东在三亚市××区二组在三亚市××区水库旁边擅自建设的一栋在三亚市××区框架结构房屋，未经规划部门批准，未取得建设工程规划许可证。该房屋共二层，占地面积160平方米，建筑面积320平方米。被告经绘图拍照后，作出并送达三吉城管（执法五队Ⅱ）询字[2017]第43号《三亚市吉阳区城市管理局接受调查询问通知书》，通知原告携带建设工程规划许可证、土地权证、经办人授权委托书、身份证的原件及复印件等相关资料，于2017年5月10日9时到吉阳榆亚路19号执法五队办公室接受调查询问，但原告逾期未接受调查询问。2017年7月3日，被告对原告作出并送达三吉城管（执法五队）罚告字[2017]第32号《三亚市吉阳区城市管理局行政处罚告知书》，告知原告拟对其作出行政处罚的事实、理由和依据，以及申辩、陈述和要求听证的权利。2017年7月7日，被告对原告作出并送达三吉城管（执法五队）罚决字[2017]第32号《三亚市吉阳区城市管理局行政处罚决定书》，认定原告未经规划部门批准，未取得建设工程规划许可证，在三亚市××区二组在三亚市××区水库旁边擅自建设房屋的行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款和《海南省城乡规划条例》第三十七条的规定。依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条，《海南省城乡规划条例》第七十三条、第七十六条的规定，决定责令原告自行政处罚决定书送达之日起三日内拆除上述违法建设建筑物。2017年7月13日，被告对原告作出并送达三吉城管（执法五队）催告字[2017]第32号《三亚市吉阳区城市管理局强制执行催告书》和《三亚市吉阳区城市管理局关于责令拆除违法建筑及搬离物品的公告》，催告原告于2017年7月14日24时前履行第32号《行政处罚决定书》确定的义务，自行拆除违法建设建筑物，并告知其陈述、申辩的权利。通告相关人员于2017年7月14日24时前将物品搬离完毕，并且所有人员撤离出该违法建筑，否则由此造成的一切损失自行承担。2017年7月28日，被告对原告作出并送达三吉城管（执法五队）执决字[2017]第32号《三亚市吉阳区城市管理局强制执行决定书》，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、第六十八条及《中华人民共和国行政强制法》第四十四条之规定，决定于2017年8月7日对上述违法建设建筑物实施强制拆除。2017年9月1日，被告对原告建设的涉案房屋进行了强制拆除。原告不服，遂诉至本院。另查，被告吉阳城管局为三亚市吉阳区机构编制委员会决定设置，同时挂三亚市吉阳区综合行政执法局牌子。其具体职能包括：行使城乡规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权，依法强制拆除作出责令停止建设或者限期拆除的决定后不停止建设或逾期不拆除的违法建筑。又查，1999年12月修编的《三亚市城市总体规划》（1995年至2010年）明确，三亚市主城区范围为：西起海坡，北接高速公路规划线，东至田独和榆林湾，面积172.76平方公里。三亚市吉阳区临春社区位于三亚市主城区规划内。本院认为，被告为三亚市吉阳区人民政府设立的城市管理综合行政执法机关，根据《海南省查处违法建筑若干规定》第四条“市、县（区）、自治县人民政府城乡规划主管部门、城市管理综合行政执法机关按照各自职责，负责查处城镇违法建筑”的规定，查处违法建筑系其法定职责。根据被告提交的《三亚市城市总体规划》及图纸，吉阳区临春社区在三亚市主城区规划范围内，在该城市规划区内新建、扩建和改建建筑物，根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款以及《海南省城乡规划条例》第三十七条第一款关于在城市、镇规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施的，建设单位或者个人应当向市、县人民政府城乡规划主管部门或确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证的规定，原告在吉阳区临春社区内建设房屋，应当申请办理建设工程规划许可证，取得建设工程规划许可证后建设房屋方为合法。原告未经审批许可，未取得建设工程规划许可证，在三亚市××区擅自建设房屋，已违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款以及《海南省城乡规划条例》第三十七条第一款的规定，属于违法建筑。涉案房屋建设至今未拆除或整改，其违法状态一直存续，依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条第二款的规定，并未超过两年的处罚时效。被告认定原告建设的房屋为违法建筑物，认定原告的行为为违法建设行为，并依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条以及《海南省城乡规划条例》第七十三条的规定，作出限期自行拆除违法建筑物的三吉城管（执法五队）罚决字[2017]第32号《三亚市吉阳区城市管理局行政处罚决定书》，认定事实清楚，证据确凿，适用法律法规正确。被告在对原告作出行政处罚决定前，进行了调查取证，告知了原告拟作出处罚决定的事实、理由和依据，以及享有陈述、申辩和要求听证的权利。作出行政处罚决定后向原告送达了该行政处罚决定书，行政处罚程序合法。综上所述，被告对原告作出三吉城管（执法五队）罚决字[2017]第32号《三亚市吉阳区城市管理局行政处罚决定书》，证据确凿，适用法律法规正确，符合法定程序，系其法定职责。原告的诉讼请求及诉讼事由未能举证证明，没有事实根据和法律依据，应予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告钟瑞东的诉讼请求。案件受理费50元,由原告钟瑞东负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于海南省三亚市中级人民法院。审 判 长 蔡智勇人民陪审员 郑辉仁人民陪审员 陈太裔 二〇一七年十月二十六日书 记 员 廖少玲附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证。城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府应当依法将经审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图予以公布。第六十四条未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。第六十八条城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。《海南省城乡规划条例》第三十七条在城市和县、自治县人民政府所在地镇、特定地区规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施的，建设单位或者个人应当向市、县、自治县人民政府城乡规划主管部门申请办理建设工程规划许可证。在其他镇规划区（不含特定地区）内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施的，建设单位或者个人应当向市、县、自治县人民政府城乡规划主管部门或者省人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。第七十三条未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。第七十六条城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。《中华人民共和国行政强制法》第三十四条行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。第三十五条行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）履行义务的期限；（二）履行义务的方式；（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。第三十七条经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。强制执行决定应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）当事人的姓名或者名称、地址；（二）强制执行的理由和依据：（三）强制执行的方式和时间；（四）申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；（五）行政机关的名称、印章和日期。在催告期间，对有证据证明有转移或者隐匿财物迹象的，行政机关可以作出立即强制执行决定。第四十四条对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。