中华人民共和国最高人民法院行 政 裁 定 书（2017）最高法行申2836号再审申请人（一审原告、二审上诉人）沈国付，男，1959年10月21日出生，汉族。被申请人（一审被告、二审被上诉人）吉林省白城市人民政府。住所地：吉林省白城市文化东路*号。法定代表人李明伟，市长。委托代理人王嗣玉，法制办副主任。委托代理人王继锋，法律服务中心副主任。原审第三人，吉林雏鹰农牧有限公司。法定代表人刘建甫，经理。再审申请人沈国付因诉被申请人吉林省白城市人民政府（以下简称白城市政府）、原审第三人吉林雏鹰农牧有限公司（以下简称雏鹰公司）行政复议决定一案，不服吉林省高级人民法院（2016）吉行终555号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。白山市中级人民法院一审查明，2002年5月10日，沈国付与吉林省洮南市二龙乡仁义村（以下简称仁义村）签订承包期为5年的草原承包合同书，该份合同书经吉林省洮南市公证处公证、吉林省洮南市草原工作站（以下简称洮南市草原工作站）备案。2009年，沈国付向吉林省洮南市人民政府（以下简称洮南市政府）申请确认争议草原使用权。洮南市政府于2015年4月2日作出洮政草决字（2015）3号《洮南市人民政府草原权属争议案件行政决定书》（以下简称3号《决定》），确认争议草原使用权归洮南市草原行政主管部门所有。沈国付不服，申请行政复议，白城市政府于2016年3月10日作出白政复决字（2015）15号《白城市人民政府行政复议决定书》（以下简称15号《复议决定》），主要内容为：沈国付在确权申请中提出2002年5月10日同仁义村签订了为期5年的草原承包合同，同时又提供了承包期由5年修改为50年的承包合同。但洮南市政府在确权中未对上述事实进行充分审查，事实认定不清。沈国付依据《草原承包合同书》主张争议草原使用权，承包合同存在5年与50年的争议，所涉及草原承包合同效力及草原承包经营权纠纷问题，沈国付应通过民事诉讼等其他途径解决。综上，3号《决定》认定事实不清，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条，决定撤销3号《决定》。沈国付不服，认为15号《复议决定》虽然撤销了3号《决定》，但撤销理由错误，不存在5年和50年承包合同效力问题和草原经营权纠纷。合同效力问题与争议草原权属确认无关，白城市政府应当对草原确权决定的合法性进行审查，而不是把确认合同效力作为确权的前提条件。沈国付于2016年3月17日提起诉讼。白城市中级人民法院一审判决认为，沈国付的草原使用权是基于草原承包合同取得的，存在争议双方提供的草原承包合同书不一致的问题，即：承包期为5年和承包期由5年修改为50年的两份承包合同，两份承包合同的效力问题没有确定。在此情况下，洮南市政府作出确权决定依据不足。白城市政府作为复议机关，认定洮南市政府确权决定认定事实不清正确。沈国付提出的诉讼请求，依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回沈国付的诉讼请求。沈国付不服，向吉林省高级人民法院提起上诉。除一审法院查明的事实外，二审另查明，2006年5月8日，洮南市政府作出洮政发（2006）33号《关于收回全市草原使用权的决定》，主要内容为：我市境内的草原均属国有，自1963年将草原使用权下放到草原所在的村、场（站）后，草原三化相当严重，市政府决定收回全市草原使用权。（一）草原使用权收回后，权属归由市草原行政主管部门所有，并由市政府核发草原使用权证，向原集体经济组织核发的草原使用权证同时作废。市草原工作站行使发包权，现草原所在的村、场（站）不具有草原的使用权和发包权。（二）对原已发包的草原，要对已登记备案的承包合同逐一审批，符合法定程序的，由草原管理部门重新变更合同，同时发放相应证件；对那些逾期不办理登记的或办理登记不符合法定程序的合同，一律废止，重新发包。2008年6月16日，洮南市草原工作站作出《公告》，主要内容为：2002年仁义村将兔毛甸子的草原承包给沈国付经营，该草原承包合同已经到期，该草原由草原工作站重新发包。2008年11月14日，洮南市草原工作站与王国成签订《草原承包合同书》，承包期限三十年。2009年，沈国付以洮南市草原工作站为被告，王国成为第三人提起民事诉讼，请求确认草原工作站与王国成签订的草原承包合同无效。2009年12月29日，白城市中级人民法院作出生效的民事裁定，认为该案不属于民事受案范围，裁定驳回起诉。洮南市政府作出确权决定后，沈国付向白城市政府申请复议。白城市政府以争议双方持有的草原承包合同书不一致，需由有权机关确认申请人持有的合同书的法律效力为由，作出《中止行政复议通知书》，决定自2015年6月15日起中止该行政复议案件的审理，待中止原因消除后恢复审理。2015年7月7日，沈国付提起行政诉讼，请求确认白城市政府超过法定期限未作出复议决定行为违法，并判令白城市政府依法履行行政复议的法定职责。2016年2月14日，该院作出（2015）吉行终字第60号行政判决，认为洮南市政府作出的确权决定是依据《中华人民共和国草原法》和洮政发（2006）33号文件，并未以草原承包合同作为确定争议草原所有权和使用权的依据，白城市政府作为复议机关，应依法对洮南市政府作出的草原确权决定的合法性进行审查，责令白城市政府依法履行行政复议的法定职责，恢复对沈国付申请行政复议案件的审理。2016年2月2日，白城市政府作出《恢复行政复议通知书》后，作出15号《复议决定》。吉林省高级人民法院二审判决认为，沈国付在《草原使用权确权申请》中主张50年的草原承包合同合法有效，在合同期尚未届满之时，洮南市草原工作站将仁义村已发包的草原重复发包给他人，造成草原使用权冲突，请求确认使用权归其所有，即沈国付申请政府确认的是争议草原的承包经营权，理由是其持有与仁义村签订的草原承包合同。关于承包合同的效力及承包经营权纠纷，不属于行政机关的确权范围，沈国付应通过民事诉讼等其他途径解决。故白城市政府作出撤销3号《决定》并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决驳回上诉，维持一审判决。沈国付申请再审称：确认争议草原使用权，是申请人实现承包经营权的前提，申请人是请求确认争议草原的使用权而非草原承包经营权，二审判决认定为请求确认争议草原的承包经营权，属认定事实错误。请求撤销一、二审判决，依法再审本案。白城市政府提交意见称：案涉草原承包合同存在5年和50年的争议是事实，承包合同有效是确认草原使用权的前提。沈国付认为15号《复议决定》适用法律错误是对法律条文的曲解。请求依法驳回沈国付的再审申请。本院经审查认为，《中华人民共和国草原法》第十四条第一款规定，承包经营草原，发包方和承包方应当签订书面合同。草原承包合同的内容应当包括双方的权利和义务、承包草原四至界限、面积和等级、承包期和起止日期、承包草原用途和违约责任等。《中华人民共和国物权法》第一百二十七条规定，土地承包经营权自土地承包经营合同生效时设立。县级以上地方人民政府应当向土地承包经营权人发放土地承包经营权证、林权证、草原使用权证，并登记造册，确认土地承包经营权。根据上述法律规定，草原承包经营者自草原承包经营合同生效时取得草原承包经营权，县级以上人民政府应当根据草原承包合同所载明的内容，向草原承包经营者发放草原使用权证，确认草原使用权。为草原承包经营者发放草原使用权证，是对其既有草原承包经营权的确认和对外宣告，属于行政确认行为，前提条件是草原承包经营权应当处于确定状态，不存在争议纠纷。本案中，仁义村与沈国付于2002年5月10日就案涉草原签订5年期限的承包合同，沈国付在《草原使用权确权申请》中述称于2004年8月与仁义村协商一致后，在原合同复印件上将承包期限由5年修改为50年，并经洮南市草原工作站加盖公章及法定代表人印章。此后2009年，沈国付持承包期修改为50年的承包合同，向洮南市政府申请确认草原使用权。此外，针对同一块草原，洮南市草原工作站亦与王国成于2008年11月14日签订30年期限的承包合同。综上，在同一块草原上，存在两份不同期限的承包合同，且分属两个不同的发包主体和承包主体，需要判定两份承包合同的效力，沈国付亦或王国成对案涉草原享有承包经营权，尚处于不确定状态。如前所述，发放草原使用证的前提条件是草原承包经营权不存在纠纷，对于草原承包经营权纠纷，不属于行政确认的职权范围，应当通过民事诉讼或者调解仲裁程序解决。洮南市政府3号《决定》对上述事实未予审查清楚，将案涉草原使用权确定为洮南市草原行政主管部门所有，依据不足。白城市政府15号《复议决定》撤销洮南市政府3号《决定》，认定事实清楚，程序合法，结果正确。一、二审判决驳回沈国付诉讼请求，并无不当。综上，沈国付的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十四条的规定，裁定如下：驳回沈国付的再审申请。审 判 长 袁晓磊审 判 员 张能宝审 判 员 潘 杰二〇一七年十月十六日法官助理 于 浩书 记 员 战 成附：相关法律、司法解释条文一、中华人民共和国行政诉讼法第九十一条当事人的申请符合下列情形之一的，人民法院应当再审：（一）不予立案或者驳回起诉确有错误的；（二）有新的证据，足以推翻原判决、裁定的；（三）原判决、裁定认定事实的主要证据不足、未经质证或者系伪造的；（四）原判决、裁定适用法律、法规确有错误的；（五）违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的；（六）原判决、裁定遗漏诉讼请求的；（七）据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的；（八）审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。二、最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第七十四条人民法院接到当事人的再审申请后，经审查，符合再审条件的，应当立案并及时通知各方当事人；不符合再审条件的，予以驳回。三、中华人民共和国物权法第一百二十七条土地承包经营权自土地承包经营权合同生效时设立。县级以上地方人民政府应当向土地承包经营权人发放土地承包经营权证、林权证、草原使用权证，并登记造册，确认土地承包经营权。四、中华人民共和国草原法第十四条承包经营草原，发包方和承包方应当签订书面合同。草原承包合同的内容应当包括双方的权利和义务、承包草原四至界限、面积和等级、承包期和起止日期、承包草原用途和违约责任等。承包期届满，原承包经营者在同等条件下享有优先承包权。承包经营草原的单位和个人，应当履行保护、建设和按照承包合同约定的用途合理利用草原的义务。