广东省中山市第一人民法院行 政 判 决 书（2017）粤2071行初537号原告：何少珍，女，1954年4月24日出生，汉族，住广东省中山市，委托代理人：范顺辉，广东威格信律师事务所律师。被告：中山市国土资源局，住所地广东省中山市石岐区兴中道2号国土房管大楼，统一社会信用代码114420007076415225。法定代表人：吴伟强,局长。委托代理人：黄沛文，该局工作人员。委托代理人：陈润，广东金丰华律师事务所律师。被告：广东省国土资源厅，住所地广东省广州市天河区体育东路160号，统一社会信用代码114400000069399328。法定代表人：陈光荣，厅长。委托代理人：何隐亭，该厅工作人员。委托代理人：蔡诗敏，广东金桥百信律师事务所律师。原告何少珍不服被告中山市国土资源局（以下简称市国土资源局）、广东省国土资源厅（以下简称省国土资源厅）行政行为，于2017年5月26日向本院提起行政诉讼。本院依法组成合议庭，于2017年8月1日公开开庭审理了本案。原告何少珍及其委托代理人范顺辉，被告市国土资源局的委托代理人黄沛文、陈润，被告省国土资源厅的委托代理人何隐亭、蔡诗敏到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告市国土资源局于2017年3月17日作出中土公告[2017]203号《关于反映港口镇群众社区第四经济合作社有关土地问题的告知书》（以下简称《告知书》），告知原告何少珍对其举报反映的事项不予立案。原告何少珍不服，申请行政复议。2017年5月11日，被告省国土资源厅作出粤国土行复[2017]84号《行政复议决定书》，决定维持被告市国土资源局作出的上述《告知书》。原告何少珍诉称：2017年2月6日，我向被告市国土资源局提交了何少珍[2017]2062号《举报书》，要求被告市国土资源局对中山市港口镇人民政府（以下简称港口镇政府）和中山市港口镇群众经济联社社（以下简称群众经联社）非法买卖我所在集体（中山市港口镇群众社区群众第四经济合作社，以下简称群众社区第四经济社）134.891亩土地的行为立案查处并作出处理决定，确认港口镇政府和群众经联社签订《港口镇群众社区征地补偿及实行社区一级经济核算确认书》非法买卖我所在集体134.891亩土地的行为无效，责令其将134.891亩土地退还我所在的集体，并将处理结果书面通知我。2017年3月17日，被告市国土资源局作出中土公告[2017]203号《告知书》，对我举报的违法行为不作处理。2017年4月2日，我向省国土资源厅申请行政复议。2017年5月11日，省国土资源厅出具粤国土行复[2017]84号《行政复议决定》，维持上述《告知书》。我认为，被告市国土资源局出具的中土公告[2017]203号《告知书》和省国土资源厅出具的粤国土行复[2017]84号《行政复议决定书》严重违法，理由如下：1.事实不清。2010年1月19日，港口镇政府和群众经联社签订《港口镇群众社区征地补偿及实行社区一级经济核算确认书》征收我所在集体土地的行为明显是国家明令禁止的“以租代征”行为。中土公告[2017]203号《告知书》标的物明显是指土地所有权，内容明显违反《中华人民共和国土地管理法》第七十三条的规定。2.程序不当。两被告明知《港口镇群众社区征地补偿及实行社区一级经济核算确认书》属买卖集体土地所有权的违法行为而不作处理。为此，我特向法院起诉，请求：1.撤销被告市国土资源局作出的中土公告[2017]203号《关于反映港口镇群乐社区第四经济合作社有关土地问题的告知书》；2.撤销被告省国土资源厅作出的粤国土行复[2017]84号《行政复议决定书》；3.判令被告市国土资源局对原告何少珍提交的何少珍[2017]2062号《土地违法行为举报书》所举报的事项重新作出处理决定。被告市国土资源局辩称：1.原告的诉讼请求不符合《中华人民共和国行政诉讼法》的受理条件，应予驳回。我局接到原告的举报，对其反映港口镇政府、群众经联社非法买卖群众社区第四经济社约134.891亩土地等问题进行了调查核实后，作出涉案《告知书》。涉案《告知书》是我局在处理原告举报反映的违法用地行为后的告知行为，对原告权利义务不产生实际影响。原告仅以个人的名义提起行政诉讼，要求撤销涉案《告知书》，但其既不是涉案土地的所有权人或使用权人，亦未举证其是群众社区第四经济社的村民，因此原告与涉案《告知书》无法律上的利害关系。因此，原告不服我局作出的涉案《告知书》不属于行政诉讼的受案范围，其提起行政诉讼不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项规定的受理条件，应予驳回。2.我局作出涉案《告知书》程序、实体皆合法。我局于2017年2月收到原告的举报材料，随后立即进行核查后，将涉案土地的情况告知原告，并于2017年3月17日向原告作出涉案《告知书》。经核查，原告举报地块目前用地情况如下：其中12.11亩已经登记核发国有土地使用证，证号为国(2011)1100046号，权利人为中山市港穗房地产有限公司。根据《中华人民共和国土地管理法》第十一条、第十三条的规定，权利人取得土地使用权证，受到法律的保护，其土地使用权已依法登记，亦不存在违法买卖情形；除上述土地使用权证外的土地的所有权性质仍为集体，现状为耕农地及养殖水面。根据《国土资源违法行为查处工作规程》“违法转让土地行为不能仅以签订转让合同或者协议、支付转让价款予以认定，还应当确认受让方是否实际接受、占有、控制土地”的规定，经调查，因现无港口镇政府、群众经联社实际接受、占有、控制土地的证据，原告亦未提供相对应的证据予以佐证，因此我局不予认定存在非法买卖土地的事实；针对原告提供的《港口镇群众社区征地补偿及实行社区一级经济核算股份制确认书》中提及征地行为，并不是征地行为，而是群众经联社与群众社区第四经济社之间对涉案土地的处理协议，属于村民自治的范畴，不属于非法买卖土地行为范围。因此，我局作出的涉案《告知书》程序、实体合法，应予以维持。被告省国土资源厅辩称：1.我厅作出涉案《行政复议决定书》受理程序合法。我厅于2017年4月5日收到原告的行政复议申请书及材料，于2017年4月6日受理，并于同日依法向原告送达《行政复议受理通知书》以及向被告市国土资源局送达《提出答复通知书》、《行政复议申请书》副本。2.我厅作出涉案《行政复议决定书》审查程序合法。被告市国土资源局在2017年4月8日接收相关材料后，于2017年4月17日依法向我厅提交《行政复议答复书》及其作出涉案《告知书》的证据材料及相关法律依据。我厅查明，被告市国土资源局作出涉案告知书，符合国土资源行政处罚办法的相关规定，并无不当。3.我厅作出涉案《行政复议决定书》决定程序合法。我厅依法审查被告市国土资源局提交的答复意见和证据材料，在查明相关案件事实后，于2017年5月11日依法作出涉案《行政复议决定书》，并于2017年5月12日分别送达原告及被告市国土资源局。综上，我厅依法作出的涉案《行政复议决定书》事实清楚、适用法律正确、程序合法，请求法院依法驳回原告何少珍的诉讼请求。经审理查明：2017年2月6日，何少珍向市国土资源局提交何少珍[2017]2062号《土地违法行为举报书》，举报称港口镇政府与群众经联社签订《港口镇群众社区征地补偿及实行社区一级经济核算确认书》，非法买卖群众社区第四经济社的134.891亩土地，要求市国土资源局对上述非法买卖土地的行为立案查处并作出处理决定，同时要求确认港口镇政府与群众经联社签订《港口镇群众社区征地补偿及实行社区一级经济核算确认书》非法买卖涉案134.891亩土地的行为无效，责令港口镇政府与群众经联社将涉案134.891亩土地退还群众社区第四经济社，并将处理结果书面告知。市国土资源局受理后进行核查发现：何少珍举报的涉案134.891亩土地中的8074.1平方米（约12.11亩）土地已登记核发了国有建设用地使用权证，证号为国(2011)1100046号，土地权利人为中山市港穗房地产有限公司，其余土地的所有权性质仍为集体所有且土地现状为耕农地及养殖水面。市国土资源局经调查后认为涉案土地不存在非法占用的事实，港口镇群众社区居民委员会经群众第四居民小组（以下简称群众社区第四小组）的股权户代表签名同意，实行社区一级经济核算，集中管理下属经济小组的土地符合《中华人民共和国村民委员会组织法》第八条第二款的规定，属于村民自治范畴，依法不予认定为非法买卖土地，遂于2017年3月17日作出中土公告[2017]203号《告知书》，告知何少珍其举报反映事项不符合《国土资源行政处罚办法》第十二条规定的立案条件，决定不予立案，并于次日将该《告知书》送达何少珍。何少珍不服，向省国土资源厅申请行政复议。省国土资源厅经审查，于2017年5月11日作出粤国土行复[2017]84号《行政复议决定书》，决定维持市国土资源局作出的上述《告知书》。何少珍仍不服，诉至本院，主张前述之诉讼请求。另查明：2010年1月19日，港口镇政府与群众经联社签订《港口镇群众社区征地补偿及实行社区以机构经济核算确认书》，经群众社区第四小组超过80%股民户代表签名确认，同意港口镇政府征用群众社区第四小组的134.891亩土地并实行社区一级经济核算。本院认为：本院应根据全面审查的原则对市国土资源局的行政行为、省国土资源厅的行政复议决定行为作合法性审查。第一，职权方面。根据《中华人民共和国土地管理法》第六十六条“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查”和《国土资源行政处罚办法》第二条“县级以上国土资源主管部门依照法定职权和程序，对自然人、法人或者其他组织违反国土资源管理法律法规的行为实施行政处罚”的规定，市国土资源局作为中山市人民政府国土资源行政主管部门，对辖区内的土地违法行为负有监督检查的法定职责。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条的规定，省国土资源厅具有对市国土资源局作出的行政行为进行行政复议的职权和职责。第二，事实认定、法律适用方面。本案中，涉案土地中的12.11亩已取得国(2011)1100046号国有建设用地使用权证，权利人为中山市港穗房地产有限公司，其余部分的土地所有权性质仍为集体且现状仍为耕农地及养殖水面，因此，市国土资源局认定涉案土地上未发现非法占用土地的事实，并无不当。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第八条第二款规定，村民委员会依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产。群众社区第四小组经超过80%的股户代表签名同意港口镇群众社区征地补偿及实施社区一级经济核算，乃村民自治，并不属于非法买卖土地行为，市国土资源局对何少珍举报港口镇政府和群众经联社非法买卖土地的事项不予认定，亦无不当。涉案土地不存在被非法占用以及被非法买卖的情形，何少珍的举报不符合《国土资源行政处罚办法》第十二条规定立案查处的条件，市国土资源局作出涉案《告知书》，决定不予立案，适用法律法规正确，处理结果也无不当。第三，程序方面。市国土资源局受理了涉案举报后，立即进行核查，调查核实后作出涉案《告知书》，并依法送达何少珍，程序合法。省国土资源厅受理何少珍的行政复议申请后，经审查，作出涉案《行政复议决定书》，依法送达各方当事人，符合法定程序。综上所述，何少珍要求撤销中土公告[2017]203号《告知书》和粤国土行复[2017]84号《行政复议决定书》并要求市国土资源局重新作出处理决定的诉讼请求，理据不充分，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九、第七十九条之规定，判决如下：驳回原告何少珍的诉讼请求。案件受理费50元，由原告何少珍负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于广东省中山市中级人民法院。审 判 长  刘香霞人民陪审员  林玉玲人民陪审员  钟学琼二〇一七年十月二十四日书 记 员  司柄翔李凯琳