北京市第三中级人民法院行 政 判 决 书(2017)京03行终609号上诉人（一审原告）孙丹，女，1961年6月16日出生。委托代理人姜海峰，北京天驰君泰律师事务所律师。上诉人（一审原告）姜薇，女，1971年6月13日出生。委托代理人杨胜喜，北京市一法（深圳）律师事务所律师。被上诉人（一审被告）北京市朝阳区卫生和计划生育委员会，住所地北京市朝阳区六里屯甜水园东里甲1号。法定代表人师伟，主任。委托代理人张庆诗，男，北京市朝阳区卫生和计划生育委员会干部。委托代理人王磊，北京市尚元律师事务所律师。被上诉人（一审第三人）北京市朝阳区麦子店社区卫生服务中心，住所地北京市朝阳区朝阳公园路甲11号（地下一层、地上一、二层西半部，三、四层）。法定代表人崔学利，主任。委托代理人李春梅，女，北京市朝阳区三里屯社区卫生服务中心保健科科长。上诉人孙丹、姜薇因不服被上诉人北京市朝阳区卫生和计划生育委员会（以下简称朝阳卫计委）行政许可行为一案，不服北京市朝阳区人民法院（2015）朝行初字第1号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2017年10月23日公开开庭审理了本案，上诉人孙丹及其委托代理人姜海峰，被上诉人朝阳卫计委的委托代理人张庆诗、王磊，被上诉人北京市朝阳区麦子店社区卫生服务中心（以下简称麦子店社区卫生服务中心）的委托代理人李春梅到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原北京市朝阳区卫生局（因机构调整，现由朝阳卫计委承担相应工作职能）于2014年4月10日作出朝卫设字(2014)26号《设置医疗机构批准书》（以下简称被诉《设置医疗机构批准书》），许可原北京市朝阳区卫生局按照下列事项设置医疗机构：类别，社区卫生服务中心；名称，北京市朝阳区麦子店社区卫生服务中心；选址，北京市朝阳区朝阳公园路甲11号（地下一层、地上一、二层西半部，三、四层）；经营性质，非营利性；床位，0张；牙椅，4台；服务对象，社会；诊疗科目，预防保健科/全科医疗科//内科/外科/妇产科，妇科专业/儿科/眼科/耳鼻咽喉科/口腔科/皮肤科/精神科/急诊医学科/康复医学科/医学检验科，临床体液、血液专业；临床微生物学专业；临床化学检验专业；临床免疫、血清学专业/医学影像科，X线诊断专业；超声诊断专业；心电诊断专业；脑电及脑血流图诊断专业/中医科/中西医结合科。孙丹、姜薇不服，诉至一审法院，请求撤销被诉《设置医疗机构批准书》。一审法院经审理查明，2014年3月17日，原北京市朝阳区卫生局收到涉案医疗机构设置申请，申请在北京市朝阳区朝阳公园路甲11号（地下一层、地上一、二层西半部，三、四层）设置麦子店社区卫生服务中心，同时提交《设置医疗机构申请书》、《麦子店社区卫生服务中心设置可行性研究报告》、《麦子店社区卫生服务中心设置选址报告》、《资信证明》、《声明》、《建设工程规划许可证》、《建筑工程施工许可证》、《北京市商品房预售许可证》、《建设用地规划许可证》、《北京市商品房预售合同》、《证明》等材料。原北京市朝阳区卫生局收到上述申请并经初步审查后予以受理。2014年3月27日，原北京市朝阳区卫生局在拟设置医疗机构的地点所在小区的围墙上及公告栏处张贴公示，公示内容如下：拟设医疗机构的类别，社区卫生服务中心；拟设医疗机构的执业地点，北京市朝阳区农展南路J8附属楼（整栋）；拟设医疗机构的诊疗科目，预防保健科/全科医疗科//内科/外科/妇产科，妇科专业/儿科/眼科/耳鼻咽喉科/口腔科/皮肤科/精神科/急诊医学科/康复医学科/医学检验科，临床体液、血液专业；临床微生物学专业；临床化学检验专业；临床免疫、血清学专业/医学影像科，X线诊断专业；超声诊断专业；心电诊断专业；脑电及脑血流图诊断专业/中医科；拟设医疗机构的牙椅数，3台；拟设置人为原北京市朝阳区卫生局；公示时限为五个工作日。同时，该公示告知对此项行政许可存有异议者，在公示期内可以将书面意见递交到原北京市朝阳区卫生局行政服务大厅，并告知了该大厅的地址及咨询电话。2014年4月4日，原北京市朝阳区卫生局分别向北京市朝阳区麦子店街道朝阳公园社区居民委员会、北京市朝阳区人民政府麦子店街道办事处征求意见。两单位均回函，经公示并征求相关利害关系人意见，同意原北京市朝阳区卫生局设置麦子店社区卫生服务中心。2014年4月10日，原北京市朝阳区卫生局作出被诉《设置医疗机构批准书》，并履行了送达程序。另查，拟设置医疗机构地点朝阳公园路甲11号（地下一层、地上一、二层西半部，三、四层）位于京达国际公寓东北角，属J8附属楼建设项目的一部分。根据北京市规划委员会相关建设工程规划许可证载明的内容，J8附属楼原建设单位为北京京达房地产开发有限公司。2007年7月3日，北京市第二中级人民法院委托北京中成拍卖有限责任公司对北京京达房地产开发有限公司所有的位于北京市朝阳区朝阳公园西路11号的京达国际公寓J5号、J7号（地下车库）、J8号楼房产及相应土地使用权进行拍卖。北京怡合投资管理有限公司通过竞拍，买受了上述房产及相应土地使用权。北京市第二中级人民法院出具（2006）二中执字第762-1号《民事裁定书》，裁定北京怡合投资管理有限公司拥有上述房产及相应土地使用权。2009年3月5日，北京市规划委员会向北京怡合投资管理有限公司核发建设工程规划许可证，将J8附属楼建设项目的建设单位变更为该公司，后又对规划楼层、建筑规模等进行了规划变更。2010年4月23日，北京怡合投资管理有限公司取得京房售证字(2010)89号《商品房预售许可证》，该预售许可证载明的J8附属楼使用功能含超市、餐饮、库房、商务中心等内容。2011年12月30日，北京市朝阳区麦子店街道办事处和北京怡合投资管理有限公司签订《北京市商品房预售合同》，购买了J8号附属楼的房产。2012年6月28日，北京市朝阳区麦子店街道办事处出具《证明》，J8附属楼无偿提供给原北京市朝阳区卫生局用于建设社区卫生服务中心。一审法院经审理认为，根据《医疗机构管理条例》第九条、第十一条第（一）项的规定，单位或者个人设置医疗机构，必须经县级以上地方人民政府卫生行政部门审查批准，床位不满100张的医疗机构，向所在地的县级人民政府卫生行政部门申请。原北京市朝阳区卫生局作为朝阳区卫生行政部门，对涉案医疗机构设置申请，具有进行审查、核准的法定职责。本案中，孙丹、姜薇以原北京市朝阳区卫生局审批程序违法、未尽实质审查义务等事由主张被诉许可行为应予撤销，朝阳卫计委则主张涉案医院性质特殊，其设置具有现实的必要性，原北京市朝阳区卫生局的审查标准符合此类医院的惯常做法，并且已经履行了应尽义务，要求法院驳回孙丹、姜薇的诉讼请求。因现有证据能够证明涉案医院为社区卫生服务中心，属社会公益性质的非营利性医疗机构，故本案的焦点问题在于，对于社区卫生服务中心这一特殊性质的医疗机构，卫生行政部门进行设置许可审批时的审查标准问题。对此，一审法院认为，卫生行政部门进行医疗机构设置许可审查时，应对许可申请是否符合法定许可条件进行审查，在履行上述职责的基础上，还应充分考虑社会因素、执法惯例等要件。如果行政机关已经尽到了上述义务，法院对卫生行政部门的审查标准及其所作的判断应当予以尊重。关于审批程序的履行。参照《卫生部关于医疗机构审批管理的若干规定》、《北京市医疗机构许可管理办法》及《城市社区卫生服务机构管理办法（试行）》中的相关规定，卫生行政部门对受理的医疗机构设置申请要进行为期五个工作日的公示，公示内容包括设置医疗机构的类型、执业地址、诊疗科目、床位等内容；公示期间接到举报或提出异议的，要及时组织查实，未查实前不得批准设置；设置审批社区卫生服务机构，应征询所在街道办事处及社区居民委员会的意见。本案中，朝阳卫计委提交的证据能够证明原北京市朝阳区卫生局对被诉许可行为进行了为期五日的公示，并征询了街道办事处及社区居民委员会的意见，在未接到举报或提出异议的情况下，原北京市朝阳区卫生局作出被诉行政许可行为。因此，原北京市朝阳区卫生局履行了上述法定义务，并无明显不当之处，孙丹、姜薇所持原北京市朝阳区卫生局意见征询方式违法的主张缺少相应的法律依据，一审法院无法予以支持。关于孙丹、姜薇主张原北京市朝阳区卫生局自己许可自己的事由，因现有证据能够证明涉案医院系政府出资设立，朝阳卫计委提出的以其为申请主体系财政审批需要，且能够有效避免国有资产外流的主张具有相应的事实根据和一定的合理性，在现行医疗机构管理体制未发生变化的情况下，一审法院对此不宜予以否定。关于审查义务的履行。根据《医疗机构管理条例》并参照《医疗机构管理条例实施细则》的相关规定，申请设置医疗机构，应当提交设置申请书、设置可行性研究报告、选址报告和建筑设计平面图等材料，卫生行政部门应对上述材料是否齐备、真实、是否存在不应许可的事项等进行审查，并根据审查的情况作出批准或不予批准的决定。本案中，现有证据能够证明申请材料的齐备性，一审法院予以确认。关于申请内容的真实性一节，一审法院经现场勘查后，虽然对选址报告中“独立院落”的陈述不予认可，但拟设置地点位于涉案小区角落，与公共道路相邻，且面向道路方向已经开设大门，故患者可不经过涉案小区而直接进入医院。同时，环评机构已经通过了涉案医院的环境影响评估报告。因此，上述陈述不足以否定原北京市朝阳区卫生局所作判断。综上所述，原北京市朝阳区卫生局尽到了必要的审查义务，在无证据能够证明存在不应许可事项的情况下，一审法院对此予以确认。关于朝阳卫计委主张的涉案医院的设置具有其现实必要性一节，一审法院认为，当前医疗资源匮乏，百姓就医难矛盾极为突出，政府正在大力推进社区医疗建设，构建医疗服务体系新格局以缓解上述矛盾。经一审法院调查了解到，涉案地区尚无社区卫生服务中心，故北京市朝阳区政府将涉案医院的设置确定为重要民生工作项目，且投入了大量的财政资金予以支持，该做法的根本目的是促进涉案地区基层卫生服务体系的完善，有利于包括孙丹、姜薇在内的属地居民实现小病就近诊疗。在此情况下，朝阳卫计委的上述主张一审法院不持异议。综上所述，原北京市朝阳区卫生局尽到了应尽的审查义务，并在综合考虑相关因素的情况下，作出了被诉设置许可行为。因此，一审法院对该行为应予尊重，在孙丹、姜薇要求撤销该许可行为的诉讼理由不能成立的情况下，一审法院对孙丹、姜薇的诉讼请求无法予以支持。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回孙丹、姜薇的诉讼请求。孙丹、姜薇不服一审判决，上诉至本院，上诉理由主要为：一、一审法院违反法定程序，未在法定审理期限内审结，侵害了上诉人的诉讼权利。二、一审法院驳回上诉人的诉讼请求没有事实及法律依据。被上诉人无权就一审第三人设置医疗机构事项作出审批。《医疗机构管理条例》第九条明确规定了单位或者个人设置医疗机构，必须经县级以上地方人民政府卫生行政部门审查批准，《医疗机构管理条例》第十一条第（一）项仅仅是规定了不设床位或者床位不满100张的医疗机构，应向所在地县级人民政府卫生行政部门提出申请，该条并未规定县级人民政府卫生行政部门具有核准的职权。《北京市医疗机构许可管理办法》第八条第（一）项明确规定社区卫生服务中心这种医疗机构依法应当报北京市卫生计生委审批。在确定本案中认定被上诉人行政许可行为是否合法有效时，应该优先适用并依据《北京市医疗机构许可管理办法》来确定。被上诉人未依法履行信息公开公示程序，其公示程序不符合法律规定，属于无效公示。本案中被上诉人仅仅是以在“小区的围墙上及公告栏处张贴公示”这种异想天开而且极其随意的方式来履行其法定的公示义务，属于无效公示。被上诉人提交所谓的公示照片不能证明其履行了公示的义务。上诉人在一审期间提交的相关证据足以证明被上诉人所谓的公示行为存在重大可疑之处，一审法院认定被上诉人履行了公示义务事实不清、证据不足。三、被上诉人玩忽职守，违反严格审查申请材料的义务，有意包庇一审第三人。一审第三人未提交社区服务中心医疗机构土地使用证明、建设用地规划许可证、未提交J8号附属楼房屋产权证明，不具有J8号附属楼合法使用权。一审第三人提供的商品房购买合同不仅没有提供交易发票证明商品房购买合同实际已经履行，也没有依法进行备案登记。被上诉人知道且应当知道街道办事处不具有J8号附属楼所有权。京达小区原有业主为J8号楼合法使用权人。四、一审第三人存在提供虚假申请材料，骗取行政许可的违法行为。一审第三人提交的《麦子店社区卫生服务中心设置选址报告》与事实严重不符，《征求意见函回执》是伪造的。五、社区卫生服务中心选址严重不合理。没有避让人口密集区，更没有设置防护距离，严重威胁小区居民的生命健康，影响小区消防安全。六、一审认定事实错误。被上诉人未在举证期限内提交任何证据证明其曾于2014年3月17日收到医疗机构设置申请。被上诉人在举证期间提交《麦子店社区卫生服务中心设置可行性研究报告》、《麦子店社区卫生服务中心设置选址报告》没有申请人落款盖章和提交时间，不能作为合法、有效的申请材料。被上诉人在2014年5月9日之前不可能收到涉案医疗机构设置申请材料《资信证明》，作出被诉设置医疗机构批准书不符合时间逻辑。被上诉人提供的《声明》的作出时间早于《证明》，故《证明》的证明效力应当高于《声明》，《证明》出具时间距离涉案医疗机构申请时间已经超过一年，不能证明设置医疗机构时的产权情况，不具备证明力。上诉人不仅未看到被上诉人声称的公告，还提供了证据证明其未曾在上诉人小区公告栏进行合法公示。综上，请求二审法院将本案发回重审或依法改判撤销一审判决，支持上诉人一审诉讼请求。朝阳卫计委及麦子店社区卫生服务中心均同意一审判决，请求予以维持。孙丹、姜薇在指定期限内向一审法院提交如下证据材料：1.《政府信息答复告知书》，用以证明孙丹、姜薇提交的相关证据的来源；2.《设置医疗机构批准书》，用以证明朝阳卫计委公示的批准书与其提交的批准书不一致；3.《物业管理公约》；4.《住宅使用保证书》；5.《住户手册》。证据3-5用以证明J8号附属楼是京达国际公寓公用配套设施；6.《北京中成拍卖有限责任公司关于拍卖京达花园J5、J7、J8号楼在建工程房地产瑕疵声明（仅供参考）》，用以证明J8号附属楼是京达小区整个地产项目的会所；7.《北京中成拍卖有限责任公司关于拍卖北京市朝阳区朝阳公园西路11号京达花园J5、J7、J8号楼在建工程房地产有关事项的特别声明》，用以证明北京怡合投资管理有限公司承诺自行承担标的物的瑕疵责任；8.经公证的《房屋土地测绘技术报告书（房屋面积认定）》，用以证明孙丹所承担的公摊面积为68.85平方米；9.孙丹的《商品房买卖合同》，用以证明孙丹购买的房屋中包括会所；10.孙丹的《个人住房借款合同》；11.发票。证据10-11用以证明孙丹已经实际履行完毕商品房买卖合同义务；12.张醒生的《商品房买卖合同》和J8号附属楼会所公证书；13.北京市朝阳区人民法院（2005）朝民初字第17701号民事判决书；14.北京市第二中级人民法院（2005）二中民终字第14702号民事判决书。证据12-14证明J8号附属楼是京达小区整个地产项目的会所，孙丹、姜薇具有使用权；15.北京市朝阳区人民政府麦子店街道办事处于2012年6月28日出具的《证明》，用以证明麦子店街道办事处2012年6月28日为一审第三人设置医疗机构批准书的审批材料提供虚假证明；16.《北京市商品房预售许可证》，用以证明麦子店街道办事处不享有J8号房屋所有权，没有预售许可证；17.北京弘医堂中医诊所医疗机构信息查询页；18.北京弘医堂中医诊所医疗机构执业许可证（副本）。证据17-18用以证明2013年9月30日前，朝阳卫计委对北京弘医堂中医诊所完成了设置审批；19.朝房登证（2013）014号《朝阳区房屋管理局房屋权属证明》，用以证明麦子店街道办事处于2012年6月28日出具的证明为虚假证明；20.麦子店社区卫生服务中心设置选址报告，用以证明选址报告为一审第三人设置医疗机构批准书的审批材料；21.现场照片，用以证明J8号附属楼在京达小区内，与J9楼相连，非独立院落；22.麦子店街道办事处出具的《征求意见函回执》；23.朝阳公园社区居民委员会出具的《征求意见函回执》；24.2014年7月21日，朝阳公园社区居民委员会信访回函。证据22-24用以证明朝阳卫计委公示造假，文件自相矛盾；25.中华人民共和国环境保护部《关于对中“利害关系人”一词当如何理解的意见》，用以证明利害关系人的定义；26.《询问函》，用以证明孙丹、姜薇所在小区的物业公司未收到朝阳卫计委关于设置医疗机构的通知；27.《北京市炜衡律师事务所西安分所函》；28.《北京市炜衡律师事务所西安分所函》；29.北京京达物业管理有限公司签署同意意见的函。证据27-29用以证明在京达小区进行任何宣传和公示的唯一合法途径，只能通过北京京达物业管理有限公司同意；30.《律师调查报告》，用以证明业主委托律师就“社区卫生服务中心设置和修建过程中的一切事宜”进行调查的情况；31.《北京市规划委员会关于朝阳区麦子店朝阳公园西路11号J8附属楼规划用途的复函》，用以证明J8号附属楼使用功能不包括设置医疗机构；32.《关于对孙丹等同志来信的答复意见》，用以证明规委存档图纸显示的J8号附属楼的规划使用性质；33.北京晚报的报纸，用以证明J8号楼因被占用，小区一直用的是临电；34.一审第三人的医疗机构执业许可证，用以证明一审第三人的注册资金仅为五万元。朝阳卫计委在法定期限内向一审法院提交如下证据材料和法律依据：（一）证据材料：1.《设置医疗机构申请书》；2.《麦子店社区卫生服务中心设置可行性研究报告》；3.《麦子店社区卫生服务中心设置选址报告》；4.建筑设计平面图；5.《资信证明》；6.门牌证明；7.《授权委托书》；8.方位图；9.《声明》；10.《建设工程规划许可证》；11.《建筑工程施工许可证》；12.《北京市商品房预售合同》；13.北京市朝阳区人民政府麦子店街道办事处出具的《证明》两份；14.北京市朝阳区麦子店街道朝阳公园社区居民委员会和北京市朝阳区人民政府麦子店街道办事处分别出具的《征求意见函回执》各一份；15.公示照片八张；16.《设置医疗机构批准书》。朝阳卫计委以上述证据证明申请人提交的材料符合规定，原北京市朝阳区卫生局经征询意见、公示后，作出批准书并向申请人进行了送达。（二）法律依据：《医疗机构管理条例》、《医疗机构管理条例实施细则》，用以说明原北京市朝阳区卫生局适用法律正确。麦子店社区卫生服务中心未在指定期限内向一审法院提交证据。经庭审质证，一审法院对上述证据作如下确认：1.孙丹、姜薇提交的证据不具有证明被诉设置许可行为违法的的证明效力，一审法院不予采信。2.朝阳卫计委提交的证据能够证明其作出被诉行政许可行为的情况，一审法院予以采纳。一审法院已将当事人提交的证据随案移送本院。经审查，本院认为一审法院的认证意见并无不当。二审庭审中，上诉人孙丹提交了北京市朝阳区人民法院（2015）朝行初字第820号《行政判决书》，证明医疗机构的设置和执业许可都缺乏必要的医院消防验收文件。经审查，本院认为该证据不能实现其证明目的。经审查，本院对一审法院经审理查明的事实予以确认。本院认为，《医疗机构管理条例》第九条规定,单位或者个人设置医疗机构，必须经县级以上地方人民政府卫生行政部门审查批准，并取得设置医疗机构批准书，方可向有关部门办理其他手续。第十一条第（一）项规定，单位或者个人设置床位不满100张的医疗机构，向所在地的县级人民政府卫生行政部门申请。本案中，原北京市朝阳区卫生局作为朝阳区卫生行政部门，对涉案医疗机构设置申请，具有进行审查批准的法定职责。《医疗机构管理条例》及《医疗机构管理条例实施细则》中规定，申请设置医疗机构，应当提交设置申请书、设置可行性研究报告、选址报告和建筑设计平面图等材料，同时也规定了不得申请设置医疗机构及不予批准申请设置医疗机构的情形。本案中，设置申请人提交了《设置医疗机构申请书》、《麦子店社区卫生服务中心设置可行性研究报告》、《麦子店社区卫生服务中心设置选址报告》、建筑设计平面图、《资信证明》等材料，原北京市朝阳区卫生局经过审查核实，认为上述申请材料符合法定条件，且不存在不得申请设置医疗机构及不予批准申请设置医疗机构的情形，作出被诉《设置医疗机构批准书》，尽到了必要的审查义务，符合前述规定。现有证据能够证明原北京市朝阳区卫生局按照相关规定对被诉许可行为进行了公示，并征询了街道办事处及社区居民委员会的意见，在未接到举报或者提出异议的情况下，作出被诉《设置医疗机构批准书》，审批程序并无不当。关于孙丹、姜薇主张的原北京市朝阳区卫生局自己许可自己的事由以及朝阳卫计委主张的设置社区卫生服务中心的必要性的问题，本院同意一审法院的认定意见。综上，孙丹、姜薇主张原北京市朝阳区卫生局审批程序违法、未尽实质审查义务，被诉《设置医疗机构批准书》应依法撤销及一审判决认定事实不清、适用法律错误的上诉意见缺乏事实及法律依据，本院不予支持。一审法院判决驳回孙丹、姜薇的诉讼请求是正确的，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费50元，由上诉人孙丹、姜薇负担（已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长  贾志刚审 判 员  董 巍代理审判员  王 菲二〇一七年十月二十六日书 记 员  李 崇书 记 员  辛 遥