河北省任丘市人民法院行 政 判 决 书（2017）冀0982行初50号原告郭梓琛，男，1999年12月7日出生，汉族，现住任丘市。委托代理人麻雅良，男，河北乾骥律师事务所律师。委托代理人何海容，男，河北春至律师事务所律师。被告任丘市国土资源局，住所地任丘市渤海东路雁翎公园南门西侧。法定代表人韩志宁，局长。委托代理人吴涛，男，任丘市国土资源局政策法规科工作人员。委托代理人姚凤坡，男，任丘市国土资源局鄚州国土所工作人员。原告郭梓琛不服被告任丘市国土资源局行政处罚决定一案，于2017年8月30日向本院提起行政诉讼。本院于2017年8月30日立案后，于2017年9月5日向被告送达了起诉状副本、应诉通知书、权利义务告知书、举证通知书及司法公开告知书。本院依法组成合议庭，于2017年9月28日公开开庭审理了本案。原告郭梓琛的委托代理人麻雅良、被告任丘市国土资源局的委托代理人吴涛、姚凤坡均到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。被告任丘市国土资源局以原告郭梓琛违法占地为由，于2017年5月24日作出任国土罚字（2017）第0502号行政处罚决定：1、责令郭梓琛退还非法占用的7255平方米的土地，土地退还给西七里集体；2、对郭梓琛非法占用的7255平方米的土地，处以每平方米20元的罚款，罚款共计人民币145100元整。原告郭梓琛诉称，被告于2017年5月24日对原告下达了任国土罚字（2017）第0502号行政处罚决定。被告作出该决定依据的是《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条和《河北省国土资源行政处罚裁量基准》第一部分的规定，而这些法则都是针对非法占用土地的规定，并不适用于原告与合法的土地使用权人依法签订了土地租赁协议的情况，被告是适用法律错误。原告承租的西七里砖厂土地是依法取得批准的合法用地手续的企业，是符合《土地管理法》规定的。第一、根据《土地管理法》第六十三条的规定，农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。原告的占地行为正是符合占用的建设用地这一上述情形的。再有，西七里委会和原告签订的土地租赁协议是经双方自愿，并经所有者经党员和村民代表会议讨论一致通过的，符合《合同法》和《村民委员会组织法》的规定。第二、原告占地行为是依照符合《土地管理法》第六十三条的规定和西七里委会依照《合同法》的规定签订合同后才实施占地行为的，且所租赁土地是已经批准的可以进行建设的建设用地，不存在非法占地的主观故意。综上，被告作出该处罚决定没有事实依据，适用法律错误。原告依法向人民法院提起行政诉讼，请求法院依法判决：1、撤销被告任国土罚字（2017）第0502号行政处罚决定。被告承担诉讼费用。原告郭梓琛向本院提交了以下证据：1、身份证复印件；2、整改通知书（2016.5.15）；3、任国土罚字（2017）第0502号行政处罚决定书（2017.5.24）；4、承包合同书（2011.11.11）；5、土地租赁协议书（2011.11.11）；6、土地划分协议书（2012.3.8）及图纸；7、村民代表会议记录；8、乡镇企业用地申请书。以上证据证明原告的土地来源是以马根胜出面与西七里村民委员会签订的土地租赁协议，后马根胜与马艳峰、郭梓琛父亲郭小松等人签订的土地划分协议，明确了各位使用权人的土地范围和位置，并通过承包合同的承包人马根胜按照被告要求将整块地向被告提起的土地登记申请，被告通过其整改通知书已经认可原告占地行为并不违法，不应适用行政处罚，并要求执法部门进行整改，又通过告知书证实了原告整改期间向被告提起了土地登记申请，被告也已经予以受理，但被告至今没有办理土地登记，违反了《行政许可法》的规定，且受理土地登记申请的前提是被告已认可原告占地行为经审批批准，以及原告的占地行为是经土地所有权人依法租赁所得，符合《合同法》和《村民委员会组织法》的有关规定。所占土地也是符合任丘市土地规划的建设用地，而不是被告所称的没有规划意见。因此，被告以没有规划意见为由至今不为原告办理土地登记，而在此不作为期间反而向原告下达了处罚决定书，说明其处罚程序和法律适用是错误的。被告任丘市国土资源局辩称，我单位作出任国土罚字（2017）第0502号处罚决定认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。2017年2月27日，我单位在巡查过程中发现，郭子琛未经批准，擅自占用鄚州镇西七里集体土地（与三冢村有争议）建厂房。发现该违法线索后，我单位按照规定于2017年2月27日对郭梓琛送达了《责令停止违法行为通知书》、《限期拆除违法占地建筑和其它设施通知书》、《接受调查通知书》。鄚州国土资源所于2017年2月27日作出《核查报告》建议立案查处。因郭梓琛仍继续施工，我单位于2017年3月20日作出《违法案件查封决定书》，对郭梓琛违法占地处进行了查封。查封后，郭梓琛对我单位的查封置若罔闻仍继续施工。我单位于2017年4月18日向任丘市公安局进行报警处理并于2017年4月24日将此情况抄告鄚州镇人民政府。2017年3月27日，向郭梓琛送达了《责令改正违法行为通知书》，到期后其未改正其违法行为。2017年3月24日，我单位决定对郭梓琛违法占地行为予以立案查处。经核实，郭梓琛违法占地处位于西七里东南侧，在任丘市土地利用现状图J50G028034图幅中的3/203图斑范围内，地类为建设用地，经套合集体土地所有权数据库，该地块位于与××与××村争议区内。该处占地在《任丘市土地利用总体规划（2010-2020）》所确定的规划建设用地范围内，符合我市土地利用总体规划。占地为不规则形状，面积为7255平方米，其中建筑物占地1724平方米，占地四至：东至三冢水渠、南至水坑、西至水泥道（距道3米）、北至空地，建筑结构为砖混及钢架结构。立案后，于2017年4月15日制作了《行政处罚告知书》、《行政处罚听证告知书》，并于当日向郭梓琛进行了送达。郭梓琛于2017年4月18日出具证明自愿放弃听证权利。我单位认为郭梓琛未经批准，擅自占用鄚州镇西七里集体土地（与三冢村有争议）的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条的规定，应当依照《中华人民共和国土地管理法》第七十六条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条及《河北省国土资源行政处罚裁量基准》第一部分一、（二）1的规定，决定对郭子琛作出处罚（处罚内容一、责令郭梓琛将非法占用的7255平方米土地退还西七里委会；二、对郭梓琛处以每平方米20元的罚款，罚款共计154100元），处罚决定书于2017年5月24日向郭梓琛进行了送达。综上所述，我单位作出任国土罚字（2017）第0502号处罚决定认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。恳请人民法院依法驳回原告的诉讼请求，维持我单位的处罚决定。被告任丘市国土资源局向本院提交了以下证据：1、违法线索登记表（2017.2.27）；证据1证明案件来源；2、责令停止违法行为通知书（2017.2.27）及送达回证；3、限期拆除违法占地建筑和其它设施通知书（2017.2.27）及送达回证；4、接受调查通知书（2017.2.27）及送达回证；5、对郭梓琛的询问笔录（2017.2.28）；6、现场勘测笔录（2017.5.12）；7、查封决定书（2017.3.20）及送达回证；8、抄告单（2017.4.24）；14、责令改正违法行为通知书（2017.3.27）及送达回证；9、立案呈批表；10、项目用地规划科审查意见；11、项目用地地籍审查意见（2017.5.13）；12、郭梓琛违法占地调查报告（2017.3.31）；13、违法案件处理决定呈批表；14、行政处罚告知书及送达回证；15、行政处罚听证告知书及送达回证；16、郭梓琛自愿放弃陈述、申辩和听证的权利证明（2017.4.18）；17、任国土罚字（2017）第0502号行政处罚决定书（2017.5.24）及送达回证；18、国土资源局工作人员刘建光、姚凤坡执法证复印件；19、郭梓琛身份证复印件；20、土地租赁协议书（2011.11.11）；21、土地划分协议书（2012.3.8）及图纸；22、承包合同书；23、现场照片；24、任丘市成合玻纤制品厂营业执照复印件；25、郭梓琛违法占地一案核查报告。以上证据证明我单位作出的行政处罚决定认定事实清楚，程序合法。经庭审质证，原告郭梓琛对被告任丘市国土资源局提供的证据质证如下：对证据5郭梓琛的询问笔录的真实性有异议，郭梓琛所占的土地是在马根胜××××村村委会签订的协议之内，已经由马根胜按照被告的整改要求提出了土地登记申请，是被告不作为、超出了行政许可的期限，以没有规划为由不予登记，但根据办理登记的程序规定，既然被告受理了原告的土地登记申请，已说明被告对原告的土地租赁行为已经审批通过。因此，原告的占地行为符合《土地管理法》第六十三条的规定。对项目用地地籍审查意见的真实性有异议，因为所占土地是西七里砖厂土地，与三冢村并没有土地权属争议，且该意见中并没有科室公章以及争议的其他证据佐证，该处罚决定书是在沧州市国土资源局要求对原告的占地行为进行整改过程中被告受理了原告的土地登记申请之后以没有规划意见为由既不按照行政许可法的要求予以许可，也没有下发不予许可的决定书，反而在此过程中进行了处罚，说明行政处罚决定书的程序是错误的，且该处罚违反了《土地管理法》第六十三条的规定。对其他证据没有异议。被告任丘市国土资源局对原告郭梓琛提供的证据质证如下：对告知书证明目的有异议，告知书内容是针对马根胜下达的，与郭梓琛没有关系。整改通知书只是要求撤销对西七里村委会的处罚，并没有针对郭梓琛违法占地处罚撤销，我单位对郭梓琛下达处罚决定并不违法。对承包合同和租赁协议书有异议，该租赁协议应该是无效的，协议乙方是马根胜，并没有体现出是郭梓琛，协议书涉及的土地是在西七里与三冢村的争议区内。因此，西七里委会不能对权属有争议的土地进行处置。土地划分协议书有异议，土地使用权的取得应得到有关部门的审批，私下划分属于无效并应该进行相应的处罚。村民代表会议记录是复印件，不同意质证。对乡镇企业用地申请书真实性没有异议，但是与郭梓琛占地没有关联性，郭梓琛占地应重新办理相关手续。根据郭梓琛的身份证显示，郭梓琛是1999年12月7日出生至今其仍未满18周岁，属于限制民事行为能力人，其所作行为应属无效行为。对其他证据没有异议。本院对原告郭梓琛提交的证据作如下确认：原告提供的证据2缺乏关联性，本院不予确认其证据效力；证据7为复印件，缺乏合法性，本院不予确认证据效力；其余证据符合最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》的要求，故本院确认其证据效力。本院对被告任丘市国土资源局提交的证据作如下确认：被告提交的证据符合最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》的要求，本院确认其证据效力。经审理查明，2017年5月24日，被告任丘市国土资源局以原告郭梓琛违法占地为由作出任国土罚字（2017）第0502号行政处罚决定，该决定认定：2017年2月16日，原告未经批准擅自占用鄚州镇西七里集体土地建厂房。该占地位于西七里东南侧。占地四至为:东至通三冢水渠、南至水坑、西至水泥道（距路沿砖3米）、北至空地。占地为东边长57.92米，南边长125.04米，西边长54.56米，北边长134.61米，面积为7255平方米，其中建筑物占地面积为1724平方米,占地类别为建设用地,占地在《任丘市土地利用总体规划（2010-2020）》所确定的允许建设区内，符合任丘市土地利用总体规划。该占地建设至今未依法办理相关用地手续。被告任丘市国土资源局遂根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条及《河北省国土资源行政处罚裁量基准》第一部分一、（二）1的规定，作出行政处罚决定：1、责令郭梓琛将非法占用的7255平方米土地退还西七里集体；2、对郭梓琛处以每平方米20元的罚款，罚款共计145100元。原告郭梓琛对该处罚决定不服，向本院提起行政诉讼。另查明，任丘市鄚州镇西七里村民委员会与马根胜于2011年11月11日签订了土地租赁协议书，将涉案土地租赁给马根胜用于建设工业生产型项目使用，租期为50年。2012年3月8日，原告郭梓琛的父亲郭小松与马根胜又签订了土地划分协议书。本院认为，《国土资源行政处罚办法》对土地违法案件办理应按照法定程序办理，即发现违法线索后，应先予立案，再进行调查、审理和决定。被告任丘市国土资源局在立案前即对郭梓琛进行调查，属程序违法，故该行政处罚决定依法应予撤销。《中华人民共和国土地管理法》第七十六条：未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用期间的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。任丘市鄚州镇西七里村民委员会与马根胜签订的土地租赁协议书及原告郭梓琛的父亲郭小松与马根胜签订的土地划分协议书证实原告所占建设用地是租赁取得并不是非法占用土地，被告任丘市国土资源局依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条以及《河北省国土资源行政处罚裁量基准》第一部分一、（二）1的规定作出行政处罚决定属于适用法律错误，该行政处罚决定依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）、（三）项之规定，判决如下：撤销任丘市国土资源局2017年5月24日作出的任国土罚字（2017）第0502号行政处罚决定。案件受理费50元，由被告任丘市国土资源局承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河北省沧州市中级人民法院。审 判 长  张立春人民陪审员  张云峰人民陪审员  檀长满二〇一七年十月二十四日书 记 员  高 雅