江苏省南京市中级人民法院行 政 判 决 书（2017）苏01行终507号上诉人（原审原告）张重美，女，1951年6月27日生，汉族，住南京市秦淮区。委托代理人陈超（系张重美女婿），男，1979年1月26日生，汉族，住南京市秦淮区。委托代理人张琨，北京在明律师事务所律师。被上诉人（原审被告）南京市秦淮区城市管理行政执法局，住所地南京市秦淮区御道街33-29号。法定代表人冯尧，南京市秦淮区城市管理行政执法局局长。委托代理人苏昊，南京市秦淮区城市管理行政执法局工作人员。上诉人张重美因诉被上诉人南京市秦淮区城市管理行政执法局（以下简称秦淮区行政执法局）城建行政强制决定一案，不服南京铁路运输法院（2016）苏8602行初998号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人张重美的委托代理人陈超、张琨，被上诉人秦淮区行政执法局的委托代理人苏昊到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院经审理查明，南京市秦淮区中和桥路107号存有多处建筑物，系张重美所建。其中部分房屋领取了相关手续，张重美领取的一份编号为雨红七字第5-036号《土地使用证》载明，用途为宅基地，房屋占地65.6㎡，用地面积77.6㎡，颁发时间不详；张重美于2001年领取的秦规民建（2001）243号《建设工程规划许可证》载明建设项目名称为民房住宅，建设规模为131.2㎡。2015年12月21日，秦淮区行政执法局的执法人员对中和桥路107号的建筑进行了调查与勘察，制作了《案件调查及现场勘察记录》，并对涉案建筑进行了拍照取证。秦淮区行政执法局认为涉案的面积为87.75㎡的四处建筑物，张重美未能提供相应的建设工程规划许可手续，其行为违反《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）第四十条第一款之规定，决定立案查处。2016年3月10日，秦淮区行政执法局向南京市秦淮区住房和建设局（以下简称秦淮区住建局）发送了《关于商请认定中和桥路107号建筑物性质的函》，同时附带提供了案件调查及现场勘验记录、分户调查表及现场证据照片。该函请求对涉案四处建筑的规划合法性进行核查，主要是：涉案建筑是否取得建设工程规划许可手续，以及应办未办规划许可手续情况下，是否可以采取改正措施消除对规划实施的影响。2016年3月28日，秦淮区住建局向秦淮区行政执法局作出《关于商请认定中和桥路107号建筑物性质的复函》，称“经查档，我局未对来函所述建筑物核发建设工程规划许可证。根据《关于七桥工业园地块规划意见的复函》（宁规函字〔2015〕381号），来函所述建筑物属于无法采取改正措施消除影响情形”。2016年3月30日，秦淮区行政执法局作出并送达了《限期拆除告知书》，告知张重美在中和桥路107号的87.75㎡的四处建筑物，未取得建设工程规划许可证，违反了《城乡规划法》第四十条第一款的规定，依据《城乡规划法》第六十四条和《南京市城市管理相对集中行政处罚权试行办法》（以下简称《南京市集中处罚办法》）第十五条的规定，拟对其作出限期拆除决定，责令张重美在收到告知书之日起三日内自行拆除上述违法建设。2016年4月14日，秦淮区行政执法局作出并送达了宁城法秦限拆字（2016）第364755号《限期拆除决定书》（以下简称《限期拆除决定书》），认定张重美在中和桥路107号的87.75㎡的建筑物，未取得建设工程规划许可证，违反了《城乡规划法》第四十条第一款的规定，依据《城乡规划法》第六十四条和《南京市集中处罚办法》第十五条的规定，限张重美在收到决定书之日起三日内自行拆除上述违法建设，同时交待了复议、诉讼权利及期限。张重美不服，向原审法院提起行政诉讼。另查明，秦淮区行政执法局制作的分户调查表中编号D17-6处为建于2000年的两层结构建筑物，秦淮区行政执法局认为该建筑即土地使用证、建设工程规划许可证所记载的房屋；涉案四处违法建筑为分户调查表中显示的编号为D17-1、D17-2、D17-7、D17-8四处砖木平房，面积分别约为35.02㎡、13.79㎡、12㎡、26.94㎡。再查明，根据2015年8月28日南京市规划局作出宁规函字[2015]381号《关于七桥工业园地块规划意见的复函》，涉案房屋所在地块已纳入拟征收的范围。原审法院认为，根据《中华人民共和国行政处罚法》第十六条、国务院《关于在江苏省南京市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》（国法函［2001］42号）第一条和《南京市集中处罚办法》第三条第一款、第五条、第十五条的规定，秦淮区行政执法局秦淮区行政执法局作为独立的行政执法主体，负责秦淮区范围内的相对集中处罚权工作，对辖区内未取得建设工程规划许可证件建设建筑物、构筑物及其他设施的行为，具有依法查处的法定职权。《城乡规划法》第四十条第一款规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。第六十四条规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。《南京市集中处罚办法》第十五条规定，未取得建设工程规划许可证件建设建筑物、构筑物及其他设施的，由执法局按照《城乡规划法》等法律法规规定查处。执法局责令停止建设或限期拆除后，当事人继续建设或逾期不拆除的，执法局依法采取查封施工现场、强制拆除等措施，拆除费用由违法行为人承担。本案中，秦淮区行政执法局执法人员对张重美位于本市秦淮区中和桥路107号的四处涉案建筑进行了调查并拍照取证，核定面积共计约87.75㎡。张重美未能提供涉案建筑的建设工程许可手续，不能证明其合法性。经秦淮区行政执法局征询，秦淮区住建局亦回函确认涉案建筑未办理相关审批手续，且属于无法采取改正措施消除影响的情形。在此情况下，秦淮区行政执法局认定张重美违反了《城乡规划法》第四十条第一款的规定，依据《城乡规划法》第六十四条和《南京市集中处罚办法》第十五条，依法作出并送达《限期拆除告知书》，告知张重美拟作出限期拆除决定，限其收到告知书三日内自行拆除涉案违法建设。在张重美未自行拆除的情况下，秦淮区行政执法局向张重美作出并送达了《限期拆除决定书》，认定事实清楚，程序合法。张重美虽向原审法院提交了土地使用证等证据，但不能证明涉案房屋取得相关建设规划审批手续；对于张重美提出的涉案房屋形成于《城乡规划法》实施前，秦淮区行政执法局适用法律错误，原审法院认为，由于张重美直至被查处时仍未能提供涉案建筑的相关审核、批准、许可手续，故其违法建设行为虽在《城乡规划法》实施前，但违法状态持续至《城乡规划法》实施之后，秦淮区行政执法局依据现行有效的《城乡规划法》进行处理，适用法律并无不当。综上，秦淮区行政执法局作出的《限期拆除决定书》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。张重美请求撤销该《限期拆除决定书》的诉讼请求缺乏事实与法律依据，原审法院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回张重美的诉讼请求。案件受理费50元，由张重美负担。张重美不服原审法院判决，向本院提起上诉称，一、根据《国务院法制办公室关于“责令限期拆除”是否是行政处罚行为的答复》（国法秘研函[2012]665号）规定，《城乡规划法》第六十四条规定的“限期拆除”、第六十八条规定的“责令限期拆除”不应当理解为行政处罚行为。秦淮区行政执法局依据《城乡规划法》和《南京市集中处罚办法》作出《限期拆除决定书》适用法律错误；二、无论是依据《关于在江苏省南京市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》还是《南京市集中处罚办法》，其都不能超越《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》所确定的只能对行政处罚权以及与之相对应的行政强制措施实施集中处罚的规定；三、依据《城乡规划法》第六十四条的规定，只有县级以上地方人民政府城乡主管部门才有权作出限期拆除这样的行政决定。因限期拆除行为既不是行政处罚行为也不是行政强制措施，所以不能适用《中华人民共和国行政处罚法》、《关于在江苏省南京市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》以及《南京市集中处罚办法》进行调整；四、秦淮区行政执法局管理、调查处理的职权范围也仅限于法律已经授权的行政处罚，不能超越法律的授权范围，作出限期拆除决定不在法律授权秦淮区行政执法局进行管理、调查处理的范围之内。综上，请求二审法院依法撤销原判，发回重审，本案诉讼费用由秦淮区行政执法局承担。被上诉人秦淮区行政执法局辩称，秦淮区行政执法局具有作出《限期拆除决定书》的法定职权，该局作出的《限期拆除决定书》依据的事实清楚、证据充分，且履行了相关文书的制作和送达程序，程序合法。请求二审法院驳回上诉，维持原判。二审中，本院依职权向南京市国土资源局雨花台分局调取了雨红七字第5－036号《土地使用证》所附《土地使用情况调查表》，同时责令秦淮区行政执法局向本院提交张重美申领秦规民建（2001）243号《建设工程规划许可证》的相关申请材料，秦淮区行政执法局向本院提交了2001年6月14日张重美的《秦淮区红花街道村民建房申请表》。经质证，上诉人张重美认为，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第一条的规定，上述两份证据均不能作为认定本案相关事实的证据使用。秦淮区行政执法局对上述两份证据的真实性、合法性、关联性均无异议。本院经审查认为，上述两份证据形式真实，来源合法，且与本案待证事实相关，本院均予以采信。本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院另查明，张重美领取的雨红七字第5－036号《土地使用证》证载用地四至为“东至陈桂花、南至公路、西至张万荣、北至塘”，用地面积77.6㎡，房屋占地65.6㎡，临时用地12㎡。该土地使用证所附《土地使用情况调查表》载明的四至、用地面积均与《土地使用证》上的相同，该调查表中用地情况一栏中注明，有手续的用地面积为77.6㎡，其中屋基及院落为65.6㎡，临时用地12㎡。该调查表中占地房屋示图显示，占地房屋包括两部分，一部分为8m×8.2m，一部分为4m×3m。2001年6月14日，因房屋破漏，年久失修，属危房，张重美向南京市秦淮区红花街道七桥村村民委员会申请翻建房屋，申请将原一层65.6㎡的房屋翻建为二层131.2㎡砖混结构房屋，翻建后房屋结构为8m×8.2m×2层。张重美向相关部门提交的《秦淮区红花街道村民建房申请表》同时附有原房屋及新建房屋的平面位置图，翻建前、后房屋所处的平面位置及尺寸、与四邻房屋、道路距离等均相同。经村委会、街道办事处以及区建设局审批后，区建设局向张重美颁发了秦规民建（2001）243号《建设工程规划许可证》，核准其建设131.2㎡的房屋。双方当事人均确认秦规民建（2001）243号《建设工程规划许可证》所载明的131.2㎡的房屋对应的是案涉分户调查表中编号为D17－6的建筑物。本院认为，根据《关于在江苏省南京市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》（国法函[2001]42号）第一条和《南京集中处罚办法》第三条第一款、第五条的规定，秦淮区行政执法局负责秦淮区范围内的相对集中处罚权工作，对辖区内涉嫌违反城市规划管理规定的违法建筑具有进行调查、处理的法定职权。本案中，涉案建筑物处于南京市秦淮区行政区划内，属秦淮区行政执法局管理、调查处理范围，秦淮区行政执法局具有作出限期拆除决定的法定职权。《城乡规划法》第四十条第一款规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”《城乡规划法》第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”《南京集中处罚办法》第十五条规定，未取得建设工程规划许可证件建设建筑物、构筑物及其他设施的，由执法局按照《城乡规划法》等法律法规规定查处。执法局责令停止建设或限期拆除后，当事人继续建设或逾期不拆除的，执法局依法采取查封施工现场、强制拆除等措施，拆除费用由违法行为人承担。本案中，秦淮区行政执法局对张重美位于南京市秦淮区中和桥107号的建筑物，进行了调查、勘查并拍照取证，核定案涉四处建筑的面积。张重美在秦淮区行政执法局调查期间未能提供涉案建筑的相关审批手续，经秦淮区行政执法局征询，秦淮区住建局回函确认涉案建筑未办理相关规划许可手续，且属于无法采取改正措施消除影响的情形。在此情况下，秦淮区行政执法局先后作出并送达《限期拆除告知书》、《限期拆除决定书》，符合《城乡规划法》第六十四条和《南京集中处罚办法》第十五条的规定。秦淮区行政执法局作出的《限期拆除决定书》认定事实清楚、适用法律正确、行政程序合法。张重美虽称编号为D17－6的两层房屋不是翻建的，而是在案涉《土地使用证》上的空地上新建的。案涉四处违法建筑中的三处建筑，即分户调查表中编号D17-1、D17-2、D17-8三处建筑，则是案涉《土地使用证》上载明的65.6㎡房屋的部分组成部分。但从案涉《土地使用证》所附《土地使用情况调查表》中占地房屋示图来看，案涉《土地使用证》中的65.6㎡房屋系一个整体，而非由数个建筑构成，且该65.6㎡房屋在2001年被翻建为编号为D17－6的两层房屋。故张重美的该上诉主张没有相应的事实依据，本院不予采纳。张重美还称编号为D17-7的建筑对应的是《土地使用证》上临时用地上12㎡的房屋，该部分建筑应属合法建筑。本院经审查认为，虽然《土地使用证》、《土地使用情况调查表》上标注有12㎡的建筑，但上述两份证据均系与土地使用权相关的材料，并不能直接证明该部分建筑属于合法建筑。且该部分建筑坐落于临时用地上，该部分建筑与编号D17－7的建筑除面积相同外，并无证据证明两者的建造年代、结构等是相同的，而张重美亦未提供证据证明编号为D17－7的建筑取得过相应的规划许可手续，故秦淮区行政执法局在现有证据情况下将编号为D17－7的建筑认定为违法建筑并无不当，张重美的该上诉理由不能成立，本院不予采纳。综上，上诉人张重美的上诉理由，因没有相应的事实和法律依据，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人张重美负担。本判决为终审判决。审判长  郝莉坤审判员  魏法永审判员  谢宇飞二〇一七年十月二十六日书记员  曹 洁