山东省高级人民法院行 政 判 决 书（2017）鲁行终1038号上诉人（原审原告）戴永兰，女，1949年8月12日出生，汉族，住济宁市市中区。委托代理人赵传学、常晓慧，北京市盛廷律师事务所律师。被上诉人（原审被告）济宁市任城区人民政府，住所地济宁市任城大道89号。法定代表人刘宜星，区长。委托代理人邵静斌，济宁市任城区人民政府工作人员。委托代理人张国法，北京市京师律师事务所律师。上诉人戴永兰因诉被上诉人济宁市任城区人民政府（以下简称任城区政府）行政征收一案，不服济宁市中级人民法院(2016)鲁08行初169号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2017年9月29日公开开庭审理了本案。上诉人戴永兰的委托代理人赵传学、常晓慧，被上诉人任城区政府的行政机关负责人赵才文，委托代理人邵静斌、张国法到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院经审理查明以下事实：2015年11月23日山东省住房和城乡建设厅、山东省发展和改革委员会、山东省财政厅、山东省国土资源厅作出《关于公布2016年棚户区改造任务分解落实项目的通知》（鲁建住字[2015]25号），该通知中载明“任城区西红庙旧村改造项目属于2016年城市棚户区改造项目”。2015年12月31日被告任城区政府作出《关于对西门大街、八中南片区等12个棚户区实施房屋征收的批复》，载明：“同意对西门大街、八中南片区等12个棚户区改造项目实施房屋征收”。2016年1月8日济宁市住房和城乡建设局作出《房屋征收冻结通告》（济建征冻字[2016]06号），决定对金城街道办事处辖区内西红庙棚户区改造项目规划用地范围内国有土地上的房屋及附属物实施冻结。2016年3月4日济宁市任城区住房和城乡建设局发布《关于协商选定西红庙棚户区改造项目房屋征收评估机构的公告》对选定西红庙棚户区改造项目房屋征收评估机构的有关事项进行公告，并向符合条件的房地产评估机构发出邀请函。2016年3月6日，济宁市任城区住房和城乡建设局组织召开了西红庙棚户区改造国有土地上房屋征收项目评估机构协商选定会议。报名参加备选的12家房地产价格评估机构及房屋被征收人代表参加会议，经被征收人代表协商，并采用投票、多数决定的方式选定山东仁诚土地房地产评估有限公司作为西红庙棚户区国有土地上房屋征收房地产价格评估机构。2016年3月7日济宁市任城区住房和城乡建设局将西红庙棚户区改造项目房屋征收补偿房地产价格评估机构选定结果进行公告，并告知将于2016年3月9日至23日进行入户实地查勘。2016年4月25日被告发布《西红庙片区棚户区改造项目房屋征收与补偿方案（征求意见稿）》，2016年5月31日被告发布《西红庙片区棚户区改造项目房屋征收与补偿方案（征求意见稿）》征求意见及修改情况的说明。2016年6月8日被告召开西红庙棚户区改造项目社会稳定风险评估会议，并作出《关于对西红庙片区棚户区改造项目房屋征收与补偿社会稳定风险评估的批复》原则上同意《西红庙片区棚户区改造项目房屋征收与补偿社会稳定风险评估报告》。2016年5月16日济宁市任城区住房和城乡建设局发布通知将西红庙片区棚户区房屋征收权属调查情况进行公示。2016年6月8日被告作出《关于对西红庙片区棚户区改造项目实施房屋征收并公告的批复》，2016年6月12日被告作出《关于西红庙片区棚户区改造项目房屋征收决定的公告》附《西红庙片区棚户区改造项目房屋征收与补偿方案》。原告房屋在征收范围，原告对上述房屋征收决定不服，提起本案诉讼，要求撤销被告作出的《西红庙片区棚户区改造项目房屋征收决定》。另查明，1998年12月2日，山东省人民政府作出鲁政字[1998]321号《关于同意济宁市市中区、金乡县等部分农民农村户口转为城镇居民户口的批复》。该批复载明同意金城镇西红庙村379户农村户口转为城镇居民户口，对现有集体土地登记造册，由所在县、区土地管理局代政府收归国有，统一管理。该辖区部分居民更换了国有土地使用权证，但也仍有部分居民（包括原告在内）持有1989年颁发的集体土地使用权证。2016年6月20日原告戴永兰在房屋征收交接单上签字，并将房屋交付征收部门予以拆除。原审法院认为，本案的审理重点是被告任城区政府作出的《西红庙片区棚户区改造项目房屋征收决定》是否合法。被告在法定期限内提交的证据证明其在作出被诉房屋征收决定并公告前，履行了对征收范围内的房屋进行冻结、组织协商选定评估机构并将选定结果予以公告、公布房屋征收与补偿方案(征求意见稿)并广泛听取被征收人的意见、汇总修改意见并公布房屋征收与补偿方案、入户实地勘察并公布权属调查结果、进行社会稳定风险评估等程序，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征补条例》）的相关规定。原告提出的被诉征收决定不合法主要有以下几个方面：一、涉案土地是集体土地而非国有土地；二、征收不符合《征补条例》第八条、第九条的规定；三、评估机构的选定程序不合法；四、房屋征收补偿资金未落实。从被告提交的证据看，其所提交的山东省人民政府鲁政字[1998]321号《关于同意济宁市市中区、金乡县等部分农民农村户口转为城镇居民户口的批复》中载明，金城镇西红庙村379户农村户口转为城镇居民户口，集体土地收归国有。同时，该辖区部分居民也已经换发了国有土地使用证，故涉案房屋所占用的土地应为国有土地，原告关于本案所涉土地为集体土地的主张，不予支持。被告提交的山东省住房和城乡建设厅、山东省发展和改革委员会、山东省财政厅、山东省国土资源厅《关于公布2016年棚户区改造任务分解落实项目的通知》（鲁建住字[2015]25号）；2015年12月23日济宁市任城区发展和改革局《关于金城街道西红庙片区棚户区改造项目符合国民经济和社会发展计划的复函》（济任发改函[2015]34号）；2015年12月29日济宁市国土资源局任城区分局《关于西红庙片区棚户区改造项目用地情况的复函》；2015年12月29日济宁市城乡规划局任城区分局《关于西红庙棚户区改造计划意见》；2015年12月31日任城区政府《关于对西门大街、八中南片区等12个棚户区实施房屋征收的批复》，证明西红庙棚户区改造项目系山东省确定的棚户区改造项目，项目符合济宁市城市总体规划（2008—2030年）、济宁市任城区土地利用总体规划（2006—2020）、已纳入2016年任城区国民经济和社会发展计划，征收行为符合《征补条例》第八条、第九条所规定的法定条件。被告提交的关于协商选定评估机构的证据可以证明被告在组织协商选定评估机构前发布了公告，并组织被征收房屋所在街道、单位、被征收人代表及参与竞选的12家房地产评估公司在西红庙社区居委办公楼召开了评估机构协商选定会议，并按照投票、多数决定的方式在所有参与人员的见证下，选定了评估机构，选定程序并不违反法律法规的规定。被告作为区政府，以任兴集团为平台组织实施本次房屋征收活动，相关征收补偿费用通过任兴集团予以拨付，故被告所提交的其向任兴集团拨付补偿费用及任兴集团向金城街道办事处拨付相关费用的证据可以证明被告在作出征收决定前，征收补偿费用已经足额到位。综上，原告所主张的被诉房屋征收决定违法的理由不能成立，请求撤销被诉房屋征收决定的诉讼请求，不予支持。依照《征补条例》第八条、第九条、第十条、第十一条、第十二条、第十三条，《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告戴永兰的诉讼请求。案件受理费50元，由原告戴永兰负担。上诉人戴永兰认为原审法院判决在事实认定、法律适用、证据采纳等方面均存在错误，上诉请求撤销原审法院判决，并改判撤销被诉房屋征收决定；诉讼费由被上诉人承担。事实与理由：一、关于涉案土地性质，原审法院判决认定错误。被上诉人当庭提交的鲁政字（1998）321号批复仅是对农村户口转为城镇户口的批复，并非涉案土地已依法征收为国有土地的批复。被上诉人没有提交证据或所提交的证据无法证实涉案土地性质为国有土地，原审判决对此认定错误。原审判决将被上诉人未在举证期限内提交证明涉案土地性质证据的原因，归结为上诉人未在起诉状中明确提出涉案房屋所占土地非国有土地的认定，与事实不符。二、原审法院判决认定被上诉人提交的证据证明征收符合《征补条例》第八条、第九条的规定，与庭审举证质证情况不符。1.被上诉人没有提供证据证明涉案征收属于因公共利益需要。2.被上诉人没有提供证据证明涉案征收房屋的各项建设活动符合“四规划一计划”。三、涉案征收在选定评估机构的程序上存在明显、重大违法之处，违反《山东省国有土地上房屋征收与补偿条例》第三十九条的规定。1.被上诉人未提供证据证明其确实依法进行过公告；2.被上诉人提供的协商选定评估机构公告的时间早于征收决定的作出时间；3.被上诉人提供的2016年3月6日会议纪要后附的签到表中无上诉人名字。此次征收过程中上诉人从未委托任何人代表其进行评估机构选定，被上诉人亦未提交相关的委托证据。四、对于征收补偿费用是否已经足额到位的问题，原审法院认定错误，并且原审法院未审查是否专户存储、专款专用。五、原审法院未对被上诉人是否依法对上诉人予以补偿进行审查。被上诉人任城区政府答辩称，一、被上诉人补充证据鲁政字（1998）321号批复证明涉案土地性质为国有，于法有据。二、被诉房屋征收决定符合《征补条例》第八条、第九条的规定。三、评估机构选定程序的合法性问题并非被上诉人作出房屋征收决定的前置性程序，不属于本案的审查范围。四、征收补偿费用已经足额到位、专户存储、专款专用。五、被上诉人的征收行为没有违背“先补偿，后搬迁”的原则。凡是签署“房屋征收交接单”、“选房单”或“征收补偿协议”的上诉人，已不具备本案原告主体资格。本案二审确定的审理重点是：被上诉人作出的《西红庙片区棚户区改造项目房屋征收决定》是否合法；原审法院判决认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法。二审庭审中，各方当事人针对审理重点陈述的意见与上诉、答辩意见基本一致。庭审过程中，上诉人提交济宁市农民负担监督卡作为新证据，以证明涉案土地在2002年时还属于集体土地性质。被上诉人任城区政府对该证据的真实性、关联性提出异议，认为该证据与本案无关，无法证明涉案土地属于集体土地性质。合议庭经评议认为，该证据属于《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七条规定的原告在第一审程序中无正当理由未提供而在第二审程序中提供的证据，对此不予接纳。各方当事人在原审中提交的证据和依据已随案卷移送本院，并且在原审庭审中已经质证。经审理，本院同意原审法院判决对证据的认证意见及据此确认的案件事实。本院认为：本案中，根据被上诉人任城区政府在原审中提供的证据及原审认定的事实，能够证明被上诉人在作出被诉房屋征收决定并公告之前，履行了对征收范围内的房屋进行冻结、拟定房屋征收补偿方案并征求被征收人意见、汇总修改意见并及时公布修改情况说明、公布房屋征收补偿方案、对被征收房屋进行入户调查登记并将调查结果在征收范围内公布等程序符合《征补条例》的相关规定。双方当事人争议的焦点在于五个方面。一、关于涉案被征收房屋所在土地的性质问题。被上诉人提交的鲁政字[1998]321号《山东省人民政府关于同意济宁市市中区、金乡县等部分农民农村户口转为城镇居民户口的批复》中明确，金城镇西红庙村379户农村户口转为城镇居民户口，对现有集体土地登记造册，由所在县、区土地管理局代政府收归国有，统一管理，由此能够反映出上诉人所在村的土地经省政府批复收归国有的事实，原审法院据此并结合部分居民已经换发国有土地使用证的事实，作出涉案房屋所占用的土地应为国有土地的认定并无不当。上诉人关于涉案土地为集体土地性质的主张，没有事实根据和法律依据，不能成立。二、关于被诉房屋征收决定是否符合社会公共利益的问题。被上诉人在原审中提交的鲁建住字[2015]25号《关于公布2016年棚户区改造任务分解落实项目的通知》、济宁市任城区发展和改革局《关于金城街道西红庙片区棚户区改造项目符合国民经济和社会发展计划的复函》、济宁市国土资源局任城区分局《关于西红庙片区棚户区改造项目用地情况的复函》、济宁市城乡规划局任城区分局《关于西红庙棚户区改造计划意见》、任城区政府《关于对西门大街、八中南片区等12个棚户区实施房屋征收的批复》等证据，能够证明被上诉人作出被诉房屋征收决定符合《征补条例》第八条、第九条的规定。上诉人认为被上诉人没有提供证据证明以及所提供的证据不能证明被诉房屋征收决定符合《征补条例》第八条、第九条规定的上诉主张，不能成立。三、关于征收补偿费用是否足额到位、专户存储、专款专用的问题。通过被上诉人提交的拨款单据等证据能够看出，任城区政府在涉案房屋征收决定作出前已将补偿费用足额拨付任兴集团，任兴集团作为本次房屋征收活动的资金平台也已将涉案项目拆迁补偿款2000万元存入金城街道办事处在农村信用社的账户。法律法规要求征收补偿费用应当在征收决定作出前足额到位、专户存储、专款专用，目的是在征收补偿和妥善安置上保证被征收人的合法权益。况且，结合本案房屋征收范围内绝大部分被征收户已签订协议的情况及安置楼房的建设情况来看，被上诉人能够在征收补偿问题上保证被征收人的权益，因此，上诉人对于原审法院判决该项认定错误的主张，不予支持。四、关于社会稳定风险评估是否合法的问题。被上诉人提交的2016年6月8日任城区政府《关于对西红庙片区棚户区改造项目房屋征收与补偿社会稳定风险评估的批复》以及召开风险评估会议照片等证据，能够证明被上诉人在作出被诉房屋征收决定前按照有关规定进行社会稳定风险评估，符合《征补条例》第十二条的规定。五、关于征收补偿方案是否合理合法的问题。本案中，被上诉人在被诉房屋征收决定中一并对补偿方案进行了公布，在法定期限内征求公众意见，并将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时进行公布，符合《征补条例》第十条和第十一条的规定。补偿方案依据《征补条例》、《山东省国有土地上房屋征收与补偿条例》、《济宁市国有土地上房屋征收与补偿办法》制定，其中包括征收补偿方式、住宅房屋货币补偿及产权调换、搬迁费、临时安置费及停产停业损失补偿费、附属设施补偿、奖励办法等内容，上诉人提出征收补偿方案存在征收补偿标准不合理、违反先补偿后搬迁原则等问题的主张，缺少法律依据和事实根据，不能成立。另外，对于评估机构选定程序的合法性问题，虽然被上诉人在作出被诉房屋征收决定过程中组织被征收房屋所在街道、单位、被征收人代表通过投票的方式选定评估机构并进行了公告，但根据《征补条例》的规定，评估程序属于房屋征收补偿程序的审查范围，对此不予评判。综上，原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。上诉人的上诉请求及理由不能成立，应予驳回。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下:驳回上诉，维持原判决。二审案件受理费50元，由上诉人戴永兰负担。本判决为终审判决。审判长 山 莹审判员 张景凯审判员 孙晓峰二〇一七年十月三十一日书记员 王 璐