湖北省宜昌市中级人民法院行 政 判 决 书(2017)鄂05行终186号上诉人（原审原告）柴祖金，男，1958年10月1日出生，汉族，住宜昌市伍家岗区。被上诉人（原审被告）宜昌市国土资源局伍家分局。住所地：宜昌市东艳路**号。统一社会信用代码12420500780901028Y。法定代表人田新宇，该分局局长。委托诉讼代理人周成军，湖北百思特律师事务所律师。一般授权代理。上诉人柴祖金因诉被上诉人宜昌市国土资源局伍家分局(以下简称伍家国土分局)土地行政征收、行政赔偿一案，不服宜昌市伍家岗区人民法院于2017年8月3日作出的（2017）鄂0503行初4号行政判决，向本院提起上诉。本院于2017年8月29日受理，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原判认定：1、2014年初，宜昌市伍家岗区人民政府拟征收宜昌市××岗区共同村村民委员会（以下简称共同村委会）2.9852公顷集体农用地并转为建设用地。同年7月，共同村委会开始征地前的入户调查工作，原告柴祖金的《征地搬迁原始登记表》、2014年7月18日《伍家岗区征地拆迁青苗、构筑物、房屋补偿测算表》记载，原告柴祖金被征收的责任田面积为2826.50㎡（4.237亩），被征地上的作物记载为柑橘树。2、2014年3月20日，伍家国土分局制作了《征前告知书》，将拟征地用途、面积、补偿标准及被征地人员安置途径均予以了告知，该告知书于当日送达共同村委会并张贴于村委会公开栏。同年3月25日，伍家国土分局制作了《听证告知书》，告知村委会和被征地农户：“若对本次拟征地补偿标准及安置方案有异议，请按照《国土资源听证规定》第二十一条规定的听证期限，向伍家岗区国土分局申请听证。逾期未提出的，视为放弃听证。”该告知书于当日送达共同村委会并张贴于村委会公开栏，共同村委会在告知书送达回执的意见栏盖章并签署了意见，称“不予听证”。3、2014年3月25日，伍家国土分局与共同村委会签订《征收土地协议书》，约定甲方（伍家国土分局）征收乙方（共同村委会）土地2.9885公顷，甲方补偿乙方各项费用为276.8039万元，其中土地补偿费131.1106万元，安置补助费144.2217万元，青苗补偿费1.4716万元，地上附着物据实补偿，由甲方一次性拨付到乙方财政专户，再由乙方负责兑付给被征地拆迁户，由乙方自行组织拆迁，并约定该协议自省人民政府批准征地之日起生效。4、2014年7月11日，宜昌市伍家岗区人民政府向湖北省人民政府上报《关于报批2014年度第4批次（东站路保障房）城市建设用地的请示》，该请示附件包括宜昌市伍家岗区人民政府《关于2014年度第4批次（东站路保障房）城市建设用地征地补偿安置等情况的承诺说明》。同年12月31日，湖北省人民政府作出批复（鄂政土批〔2014〕3170号），同意宜昌市伍家岗区人民政府呈报的《农用地转用方案》、《补充耕地方案》和《征收土地方案》，同意将共同村委会集体农用地2.9852公顷（含耕地0.3529公顷）转为建设用地；另征收集体建设用地0.0033公顷，共计2.9885公顷，土地用途为住宅（保障房）。5、湖北省人民政府作出批复后，2015年1月28日，宜昌市伍家岗区人民政府发布《征收土地公告》。同年2月2日，伍家国土分局发布《征地补偿安置方案公告》。上述两公告均在共同村委会公告栏张贴。6、根据柴祖金的《征地搬迁原始登记表》和《伍家岗区征地拆迁青苗、构筑物、房屋补偿测算表》，被告认定柴祖金被征地为园地，面积为2826.50平方米（4.237亩）。由于原告柴祖金被征地内种植的林木为柑橘树，相关部门根据《伍家岗区集体土地附着物征迁补偿安置办法》（宜伍府规〔2013〕2号）第一条第（二）项柑橘类经济林木补偿标准中有关成片特大柑橘树的补偿标准给原告计算了地上附着物补偿费，具体为2826.50平方米×18.90元=53420.85元。共同村委会根据《关于通过共同村征地补偿安置方案的决议》给原告计算了安置补助费：征收柑橘园7.03亩（含东站路保障房和金花路两个项目）×1000元=7030元（承包面积补助费）、原告家庭以户为单位获得人员安置补助费为25400元。以上涉及本案原告2014年度第4批次(东站路保障房)补偿费用共计83057.85元。该款已由共同村委会转发给原告，原告已实际领取。7、共同村村民代表大会曾于2006年7月11日通过了《关于通过共同村征地补偿安置方案的决议》，该决议规定安置补助费以户为单位进行测算，由人员安置费和承包面积补助费两部分组成，该决议至今仍被共同村委会作为发放安置补助费的依据。另查明：1、2015年5月11日，原告柴祖金以宜昌市伍家岗区人民政府为被告向宜昌市中级人民法院提起行政诉讼，要求判决确认宜昌市伍家岗区人民政府的土地行政征收违法并予以撤销；由宜昌市伍家岗区人民政府依法赔偿原告各项损失共人民币（下同）763283.03元；请求法院对宜伍府办发〔2013〕59号文件和宜伍府规〔2013〕2号文件的合法性进行审查。宜昌市中级人民法院于2015年11月2日作出(2015)鄂宜昌中行初字第00003号行政判决：驳回柴祖金的诉讼请求。该判决已生效。2、2016年9月8日，原告柴祖金以宜昌市伍家岗区人民政府为被告、以宜昌市伍家岗区伍家乡共同村民委员会为第三人向宜昌市中级人民法院提起行政诉讼，要求判决宜昌市伍家岗区人民政府于2014年4月1日在金花路项目建设中使用暴力手段征收原告土地行为违法，并依法赔偿原告损失1282050.91元。宜昌市中级人民法院于2016年12月27日作出(2016)鄂05行初76号行政裁定：驳回柴祖金的起诉。原告柴祖金认为被告在2014年东站路保障房建设用地土地征收中，没有按照批准的土地征收方案进行征收。超出征收方案批准的征收范围和征收面积，于2014年7月15日至18日征收共同村10组部分农户承包土地149.26亩，多征收农户承包土地（其中包括原告4.523亩在内）104.43亩，且多征收的部分没有补偿。2014年7月15日，被告未经原告许可，强制性征收原告承包土地行为违法，违背了国家政策、法律、法规规定的征收程序，违反《中华人民共和国土地管理法》第四十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条、第四十五条的规定，严重侵犯原告合法权益，损害了原告切身利益，应对此承担行政侵权的法律责任，赔偿原告损失，故请求法院判决：被告在2014年度第4批次（东站路保障房）建设用地，土地征收行为违法，并承担法律责任，依法对原告进行安置，依法赔偿原告的损失66.9174万元。原判认为，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，由市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟定征地补偿、安置方案，并由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。根据以上规定，土地行政主管部门是征地补偿、安置方案的具体实施和监督部门。原告认为被告多征收农户承包土地的主张，属于征地补偿过程中产生的问题。据此，伍家国土分局是本案被诉土地征收行为的法定征收实施主体，是本案适格被告；柴祖金的承包地在此次征地范围内，柴祖金具备本案原告诉讼主体资格。本案争议焦点是：1、被告实施的土地征收行为程序是否合法，被告是否存在超批准土地面积征收行为。2、被告是否应对原告承担赔偿责任。3、原告是否存在重复起诉和起诉超过起诉期限。1、关于被告实施的土地征收行为程序是否合法，被告是否存在超范围征收的问题。《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第一、三款、第四十五条第二、三款、第四十六条、第四十八条以及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十条、二十五条规定：征收70公顷以下其他土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。征收农用地的，应当依照规定先行办理农用地转用审批；市、县人民政府按照土地利用年度计划拟定农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案，分批次逐级上报有批准权的人民政府。有批准权的人民政府土地行政主管部门对农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案进行审查，提出审查意见，报有批准权的人民政府批准。上述方案经批准后，由市、县人民政府组织实施，按具体建设项目分别供地；并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。再由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。根据前述规定，宜昌市伍家岗区人民政府在土地征收过程中上报征收土地方案，在方案得到批准后，负责公告并组织实施。在征地前，被告伍家国土分局作为政府土地行政主管部门会同共同村委会履行了入户调查摸底和征前告知、听证告知程序，在村委会和被征地农户未提出异议、未要求听证的情况下，伍家国土分局与共同村委会签订了《征收土地协议书》。在征收土地方案经湖北省人民政府批准后，宜昌市伍家岗区人民政府根据该方案发布了《征收土地公告》，伍家国土分局制定并发布了《征地补偿安置方案公告》，上述两方案均在共同村委会公告栏张贴。根据原被告提交的《征地搬迁原始登记表》和《伍家岗区征地拆迁青苗、构筑物、房屋补偿测算表》，被告认定柴祖金被征地为园地，面积为2826.50平方米（4.237亩），并结合共同村委会《关于通过共同村征地补偿安置方案的决议》，确认涉及原告2014年度第4批次(东站路保障房)补偿费用共计83057.85元。该款已由共同村委会转发给原告，原告已实际领取。上述事实证明，被告已依法履行了土地征收的基本程序，且征收原告的土地面积，经过了原告的确认，原告亦领取了相应补偿。原告主张被告在2014年度第4批次（东站路保障房）建设用地中涉及原告自身土地超出批准面积征收行为的依据不能成立。原告还主张被告在该批次土地中对其他农户亦存在超批准面积征收土地行为，因与原告无利害关系，对其权利、义务不产生实际影响，本案不予审理。2、关于被告是否应对原告承担赔偿责任。鉴于被告实施的土地征收行为遵循了相关法律法规的规定，程序合法。被告被诉的土地征收行为并无不当。原告请求确认被告的土地征收行为违法并予以撤销，并由被告依法赔偿损失的主张缺乏事实依据和法律依据，不予支持。3、原告是否存在重复起诉和起诉超过起诉期限。原告曾以宜昌市伍家岗区人民政府为被告向宜昌市中级人民法院提起诉讼，要求确认宜昌市伍家岗区人民政府的征收行为违法，并要求赔偿损失等。该案涉及的征收范围虽与本案相同，但宜昌市伍家岗区人民政府与被告伍家国土分局在征收行为中的地位存在本质区别，分别系征收主体和征收实施主体，原告针对不同的行政行为提起诉讼，不属于重复起诉。原告提交的征地搬迁原始登记表表明，确认其征收范围的时间为2014年7月，此后，原告针对征地拆迁过程中的征收行为等不断提起行政、民事诉讼，主张权利。由于征收行为是一个持续过程，被告伍家国土分局未提交证据证明征收行为是否已全部结束，亦或仍在进行中，故没有充分证据证明原告的起诉已超过起诉期限。据此，被告的上述辩解理由，不予采信。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条，《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第一款、第三款、第四十五条第二款、第三款、第四十六条、第四十七条、第四十八条,《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十条、第二十五条的规定，参照国土资源部《征收土地公告办法》第十二条、第十三条、第十五条的规定判决：驳回原告柴祖金的诉讼请求。案件受理费50元，由原告柴祖金负担。上诉人柴祖金不服原审法院的上述判决，向本院提出上诉称：1、一审法院违反《中华人民共和国行政诉讼法》第五条、第六条规定的“以事实为根据、以法律为准绳”和“合法性审查”原则。对被上诉人让没有行政主体资格的共同村委会及共同村征地拆迁专班陈发华等人行使土地行政征收以及土地征收的程序是否合法作出认定。2、一审法院没有查清事实，判决缺乏事实根据。没有查清被上诉人未批先征、少批多占、依法补偿的事实。3、一审判决适用法律错误，应根据行政诉讼法第七十四条规定判决确认被上诉人违法。故请求二审法院：查清事实真相，依法改判被上诉人伍家国土分局2014年度第4批次（东站路保障房）项目建设用地所实施的土地行政征收违法并依法赔偿上诉人的损失。被上诉人伍家国土分局辩称：1、一审判决不存在违反审判原则的情形。2、被上诉人不存在未批先征、少批多占的情形。因上诉人就土地征收行为已经提起多起诉讼，被上诉人的征地行为已经宜昌市中级人民法院、湖北省高级人民法院判决确认土地征收行为合法，不存在未批先征的情形。在土地征收报批前，被上诉人依法展开征前程序，合理合法。同时，被上诉人与村委会签订的《征地补偿安置协议》证实，被上诉人就该批次项目仅征收土地44.83亩，上诉人认为被上诉人少批多占无任何证据予以证实。3、上诉人已经获得合理补偿，要求被上诉人赔偿损失没有依据。当事人向原审法院提交的证据已随案移送本院，本院经审理查明的事实与原审相同。本院认为，本案是一起柴祖金诉伍家国土分局在宜昌市××岗区2014年度第4批次(东站路保障房)征收集体农用地转为建设用地过程中的行为违法以及伍家国土分局是否按征地补偿、安置方案对柴祖金补偿的纠纷。本案的争议焦点是：1、柴祖金是否存在重复起诉。2、柴祖金的起诉是否超过法定的起诉期限。3、伍家国土分局是否享有土地征收的职权即伍家国土分局是否是本案适格的主体。4、伍家国土分局在宜昌市××岗区2014年度第4批次(东站路保障房)征收集体农用地转为建设用地过程中的行为是否合法。5、柴祖金要求伍家国土分局赔偿损失是否应得到支持。一、关于柴祖金是否存在重复起诉、柴祖金的起诉是否超过法定的起诉期限，伍家国土分局是否享有土地征收的职权即伍家国土分局是否是本案适格的主体问题，原审法院已作详细的论述，本院不再赘述。二、伍家国土分局在宜昌市××岗区2014年度第4批次(东站路保障房)征收集体农用地转为建设用地过程中的行为是否合法的问题。《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定：国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上人民政府予以公告并组织实施。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。再由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。根据前述规定，伍家国土分局作为征地补偿、安置方案的具体实施和监督部门，只有在宜昌市伍家岗区人民政府上报的征收土地方案批准后，组织实施经批准的征地补偿、安置方案。在征地前，伍家国土分局作为政府土地行政主管部门会同共同村委会履行了入户调查摸底和征前告知、听证告知程序，在村委会和被征地农户未提出异议、未要求听证的情况下，伍家国土分局与共同村委会签订了《征收土地协议书》。在征收土地方案经湖北省人民政府批准后，宜昌市伍家岗区人民政府根据该方案发布了《征收土地公告》，伍家国土分局制定并发布了《征地补偿安置方案公告》，上述两方案均在共同村委会公告栏张贴。共同村委会根据《关于通过共同村征地补偿安置方案的决议》给上诉人进行了补偿。从以上程序及过程看，被上诉人伍家国土分局在征地补偿、安置方案的具体实施和监督过程中并无明显违法行为。宜昌市伍家岗区人民政府在2014年度第4批次（东站路保障房）建设用地的土地征收行为的合法性以及柴祖金多次诉讼要求解决征地的核心——补偿标准及补偿数额问题，本院于2015年11月2日作出(2015)鄂宜昌中行初字第00003号行政判决中认为宜昌市伍家岗区人民政府的土地征收行为合法并就柴祖金对征地的补偿标准及补偿数额的争议，告知其应向有关部门申请裁决。由于该判决已生效，是既判事实，可以作为本案定案的依据。由于伍家国土分局在土地行政征收过程中是具体组织实施者，现无证据证明伍家国土分局在土地行政征收中违法，上诉人柴祖金在诉讼中也未提供证据证明被上诉人伍家国土分局在组织实施土地行政征收和征地补偿中存在未批先征、少批多占的情形，故柴祖金请求法院判决伍家国土分局在2014年度第4批次（东站路保障房）建设用地的土地征收行为违法，无事实和法律依据，本院不予支持。三、上诉人要求被上诉人赔偿损失的问题。行政赔偿是指行政机关及其工作人员在行使职权过程中侵犯公民、法人或其他组织的合法权益并造成损害，国家对此承担的赔偿责任。鉴于被上诉人伍家国土分局的土地征收行为并无不当，亦无证据证实被上诉人伍家国土分局委托共同村委会实施了强征上诉人柴祖金土地的行为。《中华人民共和国国家赔偿法》第十五条规定：人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。柴祖金对其主张未提供相关证据，故柴祖金主张的赔偿请求无事实根据，本院不予支持。综上，柴祖金请求确认伍家国土分局的土地征收行为违法，并由伍家国土分局依法赔偿损失的主张缺乏事实依据和法律依据。上诉人的上诉理由不能成立，上诉请求不予支持。经合议庭评议，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人柴祖金负担。本判决为终审判决。审 判 长  钟 波审 判 员  胡振元代理审判员  周铁金二〇一七年十月二十五日书 记 员  张秋歌