湖北省麻城市人民法院行 政 判 决 书（2017）鄂1181行初23号公益诉讼人麻城市人民检察院。被告团风县林业局，住所地团风县团风镇益民路11号。法定代表人董刚，该局局长。出庭负责人胡德志，男，该局党组成员。委托诉讼代理人汪林，男，湖北鄂东律师事务所律师。委托权限为一般代理。公益诉讼人麻城市人民检察院因被告团风县林业局不依法履行林业行政监督职责一案，于2017年6月13日向本院提起行政公益诉讼。本院受理后，依法向被告团风县林业局送达了行政公益诉讼起诉书副本和应诉通知书、举证通知书。本院依法组成合议庭，于2017年9月28日主持召开了庭前会议，于同年10月24日公开开庭审理了本案。公益诉讼人麻城市人民检察院指派检察员毛赛锋、肖丽萍出庭参加诉讼，被告团风县林业局的出庭负责人胡德志、委托诉讼代理人汪林到庭参加诉讼。本案现已审理终结。公益诉讼人麻城市人民检察院诉称：团风县人民检察院控告申诉部门依法受理关于团风县林业局不依法履职损害国家和社会公共利益的群众举报，该院经审查后依法作出行政公益诉讼立案决定，并调查终结。因黄冈市为行政案件相对集中审判管辖试点市，2017年6月12日黄冈市人民检察院以“黄检函（2017）行05号”指定管辖函将该案指定由本院管辖。经调查查明，2015年9月6日，团风县东升旅游开发有限公司（以下简称“东升公司”）与团风县淋山河镇黄龙岩村签订了《征用土地协议书》，协议征用黄龙岩村二组集体林地用于建造养老福利院。团风县淋山河镇政府向团风县民政局提交了《关于黄龙岩福利院项目建设立项的申请报告》，该局以《养老机构设立许可备案通知》告知东升公司团风县民政局已作备案登记，请其凭备案通知到国土资源、住房和城乡建设、城乡规划、卫生计生等部门办理相关手续，待各项手续办理齐全后，再根据相关规定正式受理。但随后东升公司未经国土、林业等主管部门审批同意，在未办理土地、林地使用手续的情况下擅自改变林地用途，毁坏、占用团风县××山河镇××村××组集体林地0.5172公顷（折合5172平方米）兴建养老福利院。针对东升公司的违法行为，团风县林业局未作出任何处理。为支持与督促团风县林业局依法履行职责，促进行政机关依法行政，进而实现保护生态环境、维护国家和社会公共利益的目的，团风县人民检察院以“团检行公建（2016）01号”检察建议书向团风县林业局发出检察建议，建议该局“规范执法，及时对团风县东升旅游开发有限公司作出行政处罚决定，并督促该公司补种林木，恢复山林原状”。2016年7月8日，团风县人民检察院将检察建议书送达团风县林业局，该局工作人员刘艳波签收。2016年8月9日，团风县林业局对该检察建议作出回复：“我局收到检察建议书后高度重视，针对建议书的内容制定了整改措施。在开展一系列调查取证后，依法对团风县东升旅游开发有限公司作出行政处罚：1、责令其于2017年1月2日前恢复原状；2、并处罚款51720元（即按每平方米罚款10元的标准计算）”。团风县人民检察院在跟进监督时发现，虽然团风县林业局已于2016年8月8日作出“团稽林罚字（2016）第01号”行政处罚决定，但东升公司既未将被毁林地恢复原状，也未缴纳相关罚款。团风县林业局对东长公司逾期未履行生效行政处罚决定的行为，没有加处罚款；在东升公司未提起行政复议和诉讼的情况下，经过6个月的诉讼期限和3个月的申请强制执行期限，也未向法院申请强制执行。认定上述事实的主要证据有：1、团风县东升旅游开发有限公司工商登记资料、山地租赁合同书、见证书、补充协议书、征用土地协议书；2、团风县国土部门关于东升公司非法占用土地卷宗材料；3、团检行公建（2016）01号检察建议及送达回证；4、团风县林业局调查规划设计队出具的东升公司占用并毁坏黄龙岩村林地面积现场勘测鉴定报告；5、团风县林业局作出的团稽林罚决字（2016）第01号行政处罚决定书及相关材料；6、证人邹丹秦某斌陈某庭胡某松等人的证言；7、团风县检察院在东升公司非法占用林地现场勘验拍摄的照片、视频及勘验检查笔录；8、团风县人民法院出具的查询说明；9、团风县财政局非税收入管理局出具的证明；10、团风县民政局出具的情况说明等书证。麻城市人民检察院认为，《中华人民共和国森林法》第一条规定：“为了保护、培育和合理利用森林资源，加快国土绿化，发挥森林蓄水保土、调节气候、改善环境和提供林产品的作出，适应社会主义建设和人民生活的需要，特制定本法”。森林资源是一种特殊的维护生态，保护环境、调节气候的资源，在维护与保持公共环境方面具有举足轻重的作用。无论森林资源属于国家还是集体所有，森林法对林木的采伐和占用被告严格的许可制度，以维护国家整体森林面积，进而发挥森林涵养水土，维系生态的重要功能。本案中，东升公司未经批准占用林地，破坏了整体意义上的国家森林资源，团风县林业局怠于履职的行为致使这种违法行为持续至今，损害了社会公共利害。根据《中华人民共和国森林法》第十三条的规定：“各级林业主管部门依照本法规定，对森林资源的保护、利用、更新，实行管理和监督”，团风县林业局对其辖区内的森林资源负有管理和监督的职责。根据《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条第一款的规定，团风县林业局对东升公司处以限期恢复原状和罚款的行政处罚决定，作出行政处罚决定后，团风县林业局还应根据《中华人民共和国行政处罚法》第五十一条“当事人逾期不履行行政处罚决定的，作出行政处罚决定的行政机关可以采取下列措施：（一）到期不缴纳罚款的，每日按罚款数额的百分之三加处罚款；（二）根据法律规定，将查封、扣押的财物拍卖或者将冻结的存款划拨抵缴罚款；（三）申请人民法院强制执行”的规定，对东升公司逾期未履行生效行政处罚决定的行为依法继续履职。但团风县林业局既未按规定加处罚款，在东升公司未提起行政复议和诉讼的情况下，经过6个月诉讼期限和3个月的申请强制执行期限，也未向人民法院申请强制执行，导致国家和社会公共利益仍然处于受侵害状态。综上，为督促团风县林业局依法履行职责，教育和引导公民自觉守法，促进行政机关依法行政，进而保护生态环境、维护国家和社会公共利益，根据《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》、《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第二十九条第三款和第四十一条之规定，向你院提起行政公益诉讼。请求：1、确认团风县林业局作出“团稽林罚字第（2016）第01号”行政处罚决定后，未依法履行职责的行为违法；2、判令团风县林业局对上述行政处罚决定所涉违法行为，继续依法履行职责。公益诉讼人麻城市人民检察院向法庭提交三组证据：第一组证据，分为三小组，包括证据1-9。1、证据1-2。证据1组织机构代码证、团风县林业局党组文件《关于调整局领导班子成员分工的通知》（团林党组[2014]1号）。证据2团风县人民政府办公室文件《林业局主要职责内设机构和人员编制规定》（团政办发[2010]90号）。证据1、2的拟证明被告的身份情况，以及其工作职责主要是承担林业及其生态建设的监督管理。2、证据3-6。证据3团风县工商行政管理局提供的东升旅游开发有限公司登记信息及相关注册资料复印件，包括企业基本信息；股东会决议；法定代表人信息；董事、监事、经理信息；身份证复印件；营业执照。证据4团风县国土资源局提供的关于东升旅游开发有限公司违法占地案行政卷宗资料复印件，包括组织机构代码证；团风县淋山河镇人民政府向团风县民政局关于黄龙岩福利院项目建设立项的申请报告；团风县民政局养老机构设立许可备案通知（2015年3月30日）；团风县民政局《关于我县淋山河镇黄龙岩村福利院项目有关情况的说明》（2017.6.6）；黄龙岩村二组村民决议表决表（2015.1.24）；征用土地协议书（2015.9.6）。证据5团风县林业局提供的东升公司违法占地坐标图。证据6团风县淋山河镇黄龙岩村民委员会提供的团风县司法局见证书（[2012]团淋法见字019号，共21页），包括山地租赁合同书；山地租赁付款方式；补充协议书；承诺书；会议记录5份；村民决议表决表3份。证据3至6拟证明团风东升旅游开发有限公司违法占用林地的事实经过。3、证据7-9。证据7团风县林业局限期办理征用占用林地通知书（团林地通字[2015]第004号）。证据8团风县林业局调查规划设计队出具的《团风县东升旅游开发有限公司建设老年颐养中心占用并毁坏团风县淋山河黄龙岩村林地面积现场勘测鉴定报告》（团林调鉴[2016]76号）（2016.7.12）及说明、现场勘测图、团风县林业局鉴定聘请书复印件、调查勘测鉴定人员资格证书复印件。证据9团风县林业局林业行政处罚立案登记表（团稽林罚立字[2016]第01号）（2016.7.12）。证据7至9拟证明被告团风县林业局针对东升旅游开发有限公司擅自占用林地5172平方米的违法行为，未依法履行行政处罚职责，直至收到检察建议后才履职，于2016年8月8日对该公司作出行政处罚决定，即存在怠于履职行为。第二组证据，包括证据10-11。证据10团风县人民检察院团检行公建[2016]01号检察建议书。证据11团风县人民检察院送达回证、团风县林业局出具的任免文件（2014.8.20）。证据10至11拟证明2016年7月8日，团风县人民检察院针对被告怠于履职的行为发出诉前检察建议，督促其依法履职。第三组证据，分为两小组，包括证据12-25。1、证据12-20。证据12是团风县林业局出具的“关于团风县人民检察院检察建议书落实情况的复函”。证据13团风县林业局林业行政处罚决定书（团稽林罚决字[2016]第01号）（2016.8.8）。证据14团风县林业局林业行政处罚文书送达回证（团稽林罚送字[2016]第01号）。证据15证人邹丹（团风县林政管理稽查队队长）2017年5月15日的证言证据16证秦某斌（团风县林业局副局长）2017年5月15日的证言证据17证胡某松（东升公司法定代表人胡国洲的儿子，个体经营户）2017年5月16日的证言。证据18证人陈喜廷（团风县淋山河镇黄龙岩村党支部书记）2017年5月12日的证言。证据19团风县人民法院立案庭提供的查询信息表。证据20团风县非税收入管理局出具的证明。证据12至20的拟证明团风县人民检察院向被告团风县林业局发出检察建议书后，被告对东升公司作出行政处罚决定，在该公司一直未履行行政处罚决定、未恢复原状也未缴纳罚款的情况下，被告未采取有效措施督促该公司履行，也未向法院申请强制执行，即未依法履职到位。2、证据21-25。证据21团风县人民检察院勘验检查笔录、现场照片8张。证据22华中农业大学园艺林学学院出具的“关于对周志翔等三名专家研究领域进行说明的函”（2017.4.6）、华中农业大学文件“关于聘任蔡崇法等69名同志在校任职的通知”（2001.12.31）、华中农业大学文件“关于聘任杨秀平等161名同志在校任职的通知”（2004.2.13）、华中农业大学文件“关于聘任曹胜波等69名同志在校任职的通知”（2012.1.6）。证据23王鹏程教授出具的“关于0.5172公顷林地对公共生态环境起到何种作用的意见”及评估汇总表（2017.7.16）。证据24王永健教授出具的“关于0.5172公顷林地对公共生态环境起到何种作用的意见”（2017.7.16）。证据25周志翔教授出具的“关于0.5172公顷林地对公共生态环境起到何种作用的意见”（2017.7.12）。证据21至25的拟证明东升公司非法占用林地0.5172公顷的违法行为，对林地的毁坏造成了水源涵养、保持土壤功能、固碳释氧、营养物质循环、净化环境、生物多样性保护等受到侵害，被告团风县林业局怠于履职，造成国家利益和社会公共利益持续处于受侵害状态。被告团风县林业局辩称：2015年9月10日，团风县东升旅游开发有限公司在未获答辩人单位审批同意的情况下，团风县××山河镇××村××组组非法占用并损毁林地约8.6亩，擅自改变林地用途。针对团风县东旅游开发有限公司的违法行为，答辩人未接到群众及相关部门的举报，所以没有立案调查处理。2016年6月24日，答辩人收到团风县人民检察院团检公建（2016）01号检察建议书，团风县人民检察院针对团风县东升旅游开发有限公司的违法行为，建议答辩人单位一、规范执法，积极履行监管职责，及时对团风县东升旅游开发有限公司作出行政处罚决定；二、督促团风县东升旅游开发有限公司赔偿因实施未经批准占用林地的违法行为造成的损失，并补种毁坏株数一倍以上三倍以下的树木，恢复森林植被原状，保护好国家森林资源，维护社会公共利益。答辩人收到该建议书后，立即对团风县东升旅游开发有限公司的违法行为进行立案调查，并委托有资质的专业森林资源调查鉴定机构的团风县东升旅游开发有限公司毁损林地面积进行现场勘测；2016年8月8日，答辩人依法做出了团稽林罚决字（2016）01号行政处罚决定书，处罚决定书要求团风县东升旅游开发有限公司：一、责令于2017年1月2日前恢复原状；二、并处非法改变林地用途面积每平方米10元的罚款，共计51720元。因此，答辩人自收到团风县人民检察院团检行公建（2016）01号检察建议书后，立即立案调查处罚团风县东升旅游开发有限公司的违法行为，并严格依照《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国森林法实施条例》的相关规定对团风县东升旅游开发有限公司做出了处罚决定，该处罚决定现已送达团风县东升旅游开发有限公司并已生效。经查，团风县东升旅游开发有限公司系自然人胡国洲、高显国投资设立的有限责任公司，成立之初旨是团风县××山河镇××村××组组开发兴建“老年公寓”，团风县东升旅游开发有限公司成立至今并未实际投入运营，公司没有任何资产和存款；2015年9月份，团风县东升旅游开发有限公司股东、法定代表人胡国洲发生交通事故头颅受伤住院，经抢救伤愈后，胡国洲高位截瘫、智力减退至无语言表达能力及生活自理能力，团风县东升旅游开发有限公司一切行为处于停滞状态至今；鉴于团风县东升旅游开发有限公司自胡国洲发生交通事故之后，公司处于歇业状态，且没有任何可借执行的财产，答辩人本着维护森林资源的原则，拟定了对团风县东升旅游开发有限公司所损毁的林地的处置措施，即先行代为植树复绿，恢复原状，后期依法追偿。答辩人认为针对团风县东升旅游开发有限公司名存实亡的现状，即使依法向人民法院申请强制执行也无法达到强制团风县东升旅游开发有限公司履行“处罚决定”的目的，答辩人采取上述切实可行的方式处理团风县东升旅游开发有限公司的违法行为，符合《中华人民共和国森林法》的基本原则和立法精神，符合社会人道主义关怀的原则。被告团风县林业局向法庭提交了十组证据：1.团风县林业局组织机构代码、法定代表人（董刚）身份证明书，拟证明被告单位的基本信息；2.检察建议书，拟证明2016年6月24日团风县检察院向被告单位下达了“检察建议书”，被告单位才得知团风东升旅游开发有限公司有违法行为；3.立案登记表，拟证明被告单位于2016年7月12日，对团风东升旅游开发有限公司的违法进行了立案调查；4.调查笔录、委托评估书、现场勘测鉴定报告，拟证明被告单位对团风东升旅游开发有限公司的违法行为进行调查的事实；5.行政处罚告知书、听证权利告知书，拟证明被告单位依法履行了对被处罚单位事先告知及听证的权利；6.处罚决定书、送达回执，拟证明被告单位依法对团风东升旅游开发有限公司的违法行为进行了行政处罚并送达；7.股东决定，拟证明被处罚单位团风东升旅游开发有限公司的股东组成及出资情况；8.诊断证明、照片，拟证明团风东升旅游开发有限公司的法定代表人、股东胡国洲因交通事故致残，基本成为了无民事行为能力人；9.申请报告，拟证明团风东升旅游有限公司系团风县淋山河人民政府招商引资企业；10.负债登记表，拟证明团风东升旅游开发有限公司负债150余万元。经庭审质证，公益诉讼人麻城市人民检察院对被告提交的证据1无异议，对证据2-6的真实性合法性无异议，对拟证目的有异议，认为其只能证明被告履行了部分行政处罚职责，未履行后续监管职责；对证据7-10的真实性合法性无异议，拟证目的有异议，认为客观原因不是团风县林业局怠于履职的法律依据。如果在原址无法恢复原状的情况下，可以通过异地复绿的方式采取补救措施。被告团风县林业局对公益诉讼人麻城市人民检察院提交的三组证据均无异议。本院对上述证据认证如下：公益诉讼人提交的三组二十五份证据，被告均无异议，该些证据真实、合法且与本案有关联性，本院依法予以采信；被告提交的十组证据，第一组证据真实、合法且与本案有关，本院依法予以采信；第二至第十组证据真实合法，本院依法予以采信，但不能证明其已履行了执行职责及造成国家和社会公共利益仍处于受侵害状态得到了有效制止和修复，故对第二至第十组证据的拟证目的，本院依法不予采信。经审理查明：2015年9月6日，团风县东升旅游开发有限公司（以下简称“东升公司”）与团风县淋山河镇黄龙岩村签订了《征用土地协议书》，协议征用黄龙岩村二组集体林地用于建造养老福利院。团风县淋山河镇政府向团风县民政局提交了《关于黄龙岩福利院项目建设立项的申请报告》，该局以《养老机构设立许可备案通知》告知东升公司团风县民政局已作备案登记，请其凭备案通知到国土资源、住房和城乡建设、城乡规划、卫生计生等部门办理相关手续，待各项手续办理齐全后，再根据相关规定正式受理。但随后东升公司未经国土、林业等主管部门审批同意，在未办理土地、林地使用手续的情况下擅自改变林地用途，毁坏、占用团风县××山河镇××村××组集体林地0.5172公顷（折合5172平方米）兴建养老福利院。针对东升公司的违法行为，团风县林业局未作出任何处理。2016年7月8日，团风县人民检察院以“团检行公建（2016）01号”检察建议书向团风县林业局发出检察建议，建议该局“规范执法，及时对团风县东升旅游开发有限公司作出行政处罚决定，并督促该公司补种林木，恢复山林原状”。2016年8月9日，团风县林业局对该检察建议作出回复：“我局收到检察建议书后高度重视，针对建议书的内定制定了整改措施。在开展一系列调查取证后，依法对团风县东升旅游开发有限公司作出行政处罚：1、责令其于2017年1月2日前恢复原状；2、并处罚款51720元（即按每平方米罚款10元的标准计算）”。事后，团风县人民检察院在跟进监督时发现，虽然团风县林业局已于2016年8月8日作出“团稽林罚字（2016）第01号”行政处罚决定，但东升公司既未将被毁林地恢复原状，也未缴纳相关罚款。团风县林业局对东升公司逾期未履行生效行政处罚决定的行为，没有加处罚款；在东升公司未提起行政复议和诉讼的情况下，经过6个月的诉讼期限和3个月的申请强制执行期限，也未向法院申请强制执行。导致国家和社会公共利益仍然处于受侵害状态。为督促团风县林业局依法履行职责，教育和引导公民自觉守法，促进行政机关依法行政，进而保护生态环境、维护国家和社会公共利益，麻城市人民检察院根据黄冈市人民检察院黄检函（2017）行05号指定管辖函，依据《全国人民代表大会常务委员会关于授权人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》、《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第二十九条第三款和第四十一条之规定，向人民法院提起行政公益诉讼。请求：1、确认团风县林业局作出“团稽林罚字（2016）第01号”行政处罚决定后，未依法履行职责的行为违法；2、判令团风县林业局对上述行政处罚决定所涉违法行为，继续依法履行职责。另查明，团风县人民检察院于2017年7月12日委托华中农业大学园艺林学学院专家教授作出《关于0.5172公顷林地对公共生态环境起到何种作用的意见》，该意见认为0.5172公顷林地生态服务功能价值为117.40万元。本院认为：一、关于公益诉讼人麻城市人民检察院请求确认被告团风县林业局在作出团稽林罚字（2016）第01号行政处罚决定后未依法履行职责行为违法的诉讼请求。根据《中华人民共和国行政处罚法》第五十一条，《中华人民共和国行政强制法》第五十条、第五十三条、第五十四条的规定，当事人在法定期限内未申请行政复议或者提起行政诉讼，又未履行行政处罚决定的，作出行政处罚决定的行政机关应采取催告、加处罚款等方式督促其履行。经催告无效后，行政机关可以代履行，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内申请人民法院强制执行。本案中，被告对被处罚人团风县东升旅游开发有限公司毁损林地的违法行为作出行政处罚决定后，既未依法进行催告，也未采取代履行措施或在法定期限内申请人民法院强制执行，致使已经发生法律效力的行政处罚决定中有关被毁林地在指定期限内恢复原状的内容未能得到执行，罚款未予收缴，已经构成怠于履行行政职责的不作为行为。公益诉讼人向被告发出检察建议后，该违法行为仍未得到纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（二）项的规定，应当确认被告怠于履行法定职责的不作为行为违法。二、关于公益诉讼人请求判令被告团风县林业局继续履行法定职责的诉讼请求。虽然被告鉴于被处罚人团风县东升旅游开发有限公司处于歇业状态，拟定先行代为植树复绿，恢复原状的方案，但无证据证实被告在实施，即使正在实施中，被毁林地恢复原状也尚需一定时日，且只有在正常管护下才能实现修复目的，被告作为对森林资源的保护、利用和更新，实行监督、管理的行政主管部门，其当然承担被毁林地后续生态修复工作的监督、管理法定职责。被告应当继续履行上述法定职责，通过持续有效的监管，促使被毁林地得到修复。同时，由于被处罚人团风县东升旅游开发有限公司未执行罚款，被告应采取措施予以收缴罚款或申请人民法院强制执行。据此，公益诉讼人的该项诉讼请求，本院亦予支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、第七十四条第二款第（二）项之规定，判决如下:一、确认被告团风县林业局在作出团稽林罚字（2016）第01号行政处罚决定后，未依法履行后续监督、管理和申请人民法院强制执行的法定职责行为违法。二、责令被告团风县林业局继续履行申请人民法院强制执行的法定职责。三、责令被告团风县林业局继续履行被毁林地生态修复工作的监督、管理法定职责。案件受理费50元，由被告团风县林业局负担。如不服本判决，公益诉讼人麻城市人民检察院可以在判决书送达之日起十五日内向黄冈市中级人民法院提出抗诉，被告团风县林业局可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，上诉于湖北省黄冈市中级人民法院。审判长  章广军审判员  占 云审判员  程鸿生二〇一七年十月二十四日书记员  毛 欢