山东省日照市中级人民法院行 政 裁 定 书(2017)鲁11行终95号上诉人（原审原告）秦伟，男，1979年9月10日出生，汉族，居民，住日照市东港区。被上诉人（原审被告）日照市环境保护局东港分局，住所地日照市东港区兴海路70号，组织机构代码00452649-9。法定代表人董岩，局长。上诉人秦伟因环评批复一案，不服日照市东港区人民法院（2017）鲁1102行初39号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。原审原告秦伟诉称，秦伟在日照市东港区秦楼街道前官庄村拥有合法房屋，并长期生产、生活于此。后该房屋面临拆迁，为核实拆迁的合法性，秦伟向日照市环境保护局东港分局（以下简称东港环保分局）申请信息公开，东港环保分局于2017年3月23日收到秦伟的申请，后向秦伟公开本案诉争的环境批复。秦伟认为，根据《中华人民共和国环境影响评价法》、《中华人民共和国行政许可法》的相关规定，东港环保分局所作出的环评文件中涉及的建设项目所使用的地块包括秦伟房屋所在区域的地块，其作出以上行政许可文件前，应当依法举行听证程序，给予秦伟提出意见、申请行政复议等权利，然东港环保分局作出涉案批复前，未按法定程序履行以上义务，且批复的内容违反《中华人民共和国环境影响评价法》规定，故该批复实体、程序均明显违法，侵犯了秦伟的合法权益，请求依法撤销东港环保分局作出的《日照市环境保护局东港分局关于日照新东港城乡发展有限公司日照市东港区秦楼街道片区前官庄城中村棚户区改造项目环境影响报告表的批复》（日东环审[2017]14号）。原审被告东港环保分局辩称，第一，东港环保分局具有作出该行政行为的主体资格，根据《中华人民共和国环境影响评价法》及环保部、山东省环保厅及日照市环境保护局建设项目审批目录的要求，东港环保分局具备审批该建设项目的权限。第二，根据《中华人民共和国环境影响评价法》第二十二条第三款规定：审批部门应当自收到环境影响报告书之日起六十日内，收到环境影响报告表之日起三十日内，分别作出审批决定并书面通知建设单位。东港环保分局于2017年3月9日收到报告表，3月13日根据报告表的内容作出环境影响评价批复，符合法律规定。第三，《中华人民共和国环境影响评价法》第二十一条规定：除国家规定需保密的情形外，对环境可能造成重大影响、应当编制环境影响报告书的建设项目，建设单位应当在报批建设项目环境影响报告书前，举行论证会、听证会，或者采取其他形式，征求有关单位、专家和公众的意见。根据《建设项目环境影响评价分类管理名录》，日照市东港区秦楼街道片区前官庄城中村棚户区改造项目属于编制环境影响报告表的建设项目，因此，不属于需要建设单位进行听证的情形，秦伟称东港环保分局未进行听证违法没有法律依据。另，本案为不可诉的行政行为，且秦伟非适格诉讼主体，应驳回秦伟的起诉。东港环保分局的批复并非向秦伟作出，对秦伟的权利义务不产生实际影响，仅是根据新东港城乡发展公司的申请作出的批复，并不具有对秦伟房屋改造作出处分的意思，而是对事实的确认和认可，不会引起行政法律关系的变动，不具有对外的意思表示，系不可诉的行政行为。原审认为：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款及第四十九条（一）项、（三）项的规定，提起行政诉讼的当事人，应当是与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，并且能够提供相应的事实根据。本案中，秦伟主张其与被诉环评批复具有利害关系的理由是环境影响报告表中所要进行的新建项目包括秦伟房产所在区域的地块，并认为东港环保分局的环评批复会侵犯其相关权益。而本案被诉环评批复系东港环保分局依据《中华人民共和国环境影响评价法》作出，该法第二条规定：本法所称环境影响评价，是指对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，进行跟踪监测的方法与制度。因此，环境影响评价制度的立法目的，重点在于对建设项目等建成后对环境所造成的影响进行分析、预测和评估。《中华人民共和国环境影响评价法》并无在作出被诉环评批复时必须考虑建设项目占地范围内土地使用者权益的特别规定，本案秦伟在诉讼过程中亦未提交证据证明存在环境影响评价时需要保护的环境权益。虽然被诉环评批复可能是建设项目立项、规划、征收土地的前提条件，但土地使用者的土地使用权益，并非环境保护部门在作出环境评价批复时依法所应考量和保护的权益。秦伟仅以被诉环评批复涉及的新建项目包括秦伟房产所在区域的地块，即提出被诉环评批复侵犯其权益的主张，明显不能成立。因此，秦伟起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的起诉条件。据此，原审依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款（一）项之规定，裁定驳回秦伟的起诉。上诉人秦伟上诉称：上诉人在日照市东港区秦楼街道前官庄村拥有合法房屋，并长期生产、生活于此，现该房屋面临拆迁，为核实拆迁的合法性，上诉人向日照市环境保护局东港分局（以下简称东港环保分局申请信息公开，被上诉人于2017年3月23日收到秦伟的申请，并向上诉人依法公开本案诉争的环境批复。上诉人认为，根据《中华人民共和国环境影响评价法》、《中华人民共和国行政许可法》等的相关规定，被上诉人作出的本案诉争环境批复涉及的地块包括上诉人房产所在区域，与上诉人之间具有利害关系，且认为该份环境批复的程序、实体明显违法，故向一审法院起诉，请求撤销被上诉人作出的以上环评批复。上诉人认为一审法院作出的行政裁定违法，故提起上诉，具体事实理由如下：1、一审法院存在事实认定错误情形。被上诉人作出的环评批复中涉及的建设项目，包括上诉人房产所在区域，以上批复与上诉人具有明显的利害关系，理应按照《中华人民共和国行政许可法》的规定进行听证，听取相关权利人的意见，一审法院认定事实错误。2、一审法院存在适用法律错误情形。一审法院认为上诉人的起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款（一）项之规定，裁定驳回上诉人的起诉错误。请求二审法院撤销一审裁定发回重审或者依法改判撤销被上诉人作出的涉案批复，本案诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人东港环保分局未答辩。原审证据已随案移送本院，可以作为认定案件事实的证据。本院认为：本案的争议焦点是上诉人与涉案环评批复是否具有利害关系。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款的规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”和第四十九条的规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；……”，在行政诉讼中，原告应当提供证据证明其与所诉行政行为具有利害关系，若原告能够提供有效证据证明其与所诉行政行为具有利害关系，则原告具备主体资格，继而由被告举证证明其所作行政行为的合法性。故本案原告应承担其与所诉行政行为是否具有利害关系的举证责任。所谓行政诉讼中的利害关系，首先是行政行为侵害其合法权益，其次是行政行为与其合法权益受损之间具有因果关系。本案上诉人主张其与涉案环评批复具有利害关系的理由是环境影响报告表中所要进行的新建项目包括秦伟房产所在区域的地块，并认为东港环保分局的环评批复会侵犯其相关权益。但根据《中华人民共和国环境影响评价法》相关规定，环评批复虽系建设项目立项、规划、征收土地的条件，但环境影响评价制度的设立目的系对建设项目等建成后对环境所造成的影响进行分析、预测和评估，故土地使用者的土地使用权益并非环境保护部门作出环境评价批复时需要考量和保护的利益，涉案环评批复对于上诉人的实体权利并未产生实质影响，并未侵害上诉人相关合法权益，且上诉人未能提交证据证明其存在环境影响评价时需要保护的环境权益，亦未能提交证据证明被上诉人的涉案环评批复给其合法权益造成了损害。故上诉人秦伟与涉案环评批复不具有利害关系，上诉人秦伟的上诉理由不成立，本院不予支持。原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，本院予以维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 尚 华审判员 王 田审判员 高月玉二〇一七年十月二十六日书记员 李 娜