江苏省南通市中级人民法院行 政 裁 定 书（2017）苏06行终679号上诉人（原审原告）施娟，女，1962年5月12日生，汉族，住南通市港闸区，现住南通市港闸区。被上诉人（原审被告）南通市港闸区幸福街道文俊村社区居民委员会，住所地南通市。负责人邵志明，主任。上诉人施娟因要求履行法定职责一案，不服如东县人民法院（2017）苏0623行初28号行政裁定，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭审理了本案。一审法院经审理查明，施娟系案外人彭文英之女。施娟所诉的三份表分别为：一、幸福乡（镇）文俊村宅基地和建筑占地分户清查登记表（以下简称“分户清查表”），该表载明户主为彭文英，现有人口1人，审批情况一栏：批准宅基地面积为239.2平方米，建筑占地面积为137.1平方米；清查结果一栏：宅基地占地面积总计239.2平方米，建筑占地正房5间，128.3平方米，棚舍1间，8.8平方米，合计6间，面积137.1平方米。制表单位：南通县土地管理局。该表下方填表说明第5小项注有“此表一式三份，一份留村，一份报乡（镇）场，一份报县。”二、南通市港闸区村民建房用地申请表（原告所提供的表为3页）（以下简称“建房用地申请表”），申请人为彭文英，常住人口情况填写有彭文英一人，申请理由为拆迁，该表由原南通市港闸区幸福乡文俊村村民委员会（现为文俊居委会）签有“因铁路拆迁，同意该户拆除原住房6间占地167.5㎡及厕所迁至20514规划区内新建楼房贰层拾贰间，占地120㎡，厕所15㎡，宅基地193.05㎡。”原南通市港闸区幸福乡人民政府于1998年12月20日在该表签署“同意办理”，并盖章。三、港闸区幸福街道上海市北高新（南通）科技城四区工程搬迁合法面积确认表（以下简称“面积确认表”），产权人为彭文英，常住人口情况填有彭文英一人，该表于2010年12月27日经文俊居委会初审以及南通市港闸区幸福街道办事处审核，南通市港闸区拆迁推进办公室于2010年12月31日审批。施娟不服上述三份表的内容，以南通市港闸区幸福街道文俊村社区居民委员会（以下简称文俊居委会）为被告，一并向一审法院提起行政诉讼，认为文俊居委会在制作关于彭文英户宅基地和建筑占地分户清查登记表，建房用地申请表和2010年面积确认表时只填写了彭文英一人，没有完整填写常住人口情况，所填建房时间与实际不符。请求判决文俊居委会在幸福乡文俊村宅基地和建筑占地分户清查登记表上添加施娟的名字以及在彭文英户1998年建房用地申请表和2010年面积确认表上添加施娟一户的名字。一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定了行政诉讼的起诉条件，但该条所列的起诉条件并非完全列举，行政诉讼的起诉条件还包括符合起诉期限的规定，诉讼标的为其他生效判决的效力所羁束，不属于重复起诉，符合法律规定的其他起诉要件等等。本案中，首先，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。该法第二十六条第一款、第四款以及第五款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。涉案分户清查表的制表单位为原南通县土地管理局，建房用地申请表经由原南通市港闸区幸福乡人民政府审核，面积确认表由文俊居委会初审、南通市港闸区幸福街道办事处审核并经南通市港闸区拆迁推进办公室审批。根据行政诉讼法第二条、第二十六条的规定，文俊居委会作为基层群众性自治组织，只有在依据法律、法规、规章授权而行使特定公共行政职能时才享有行政主体地位，可以以自己的名义作出行政行为，并由其本身对外承担法律责任。在无法律、法规、规章授权的情况下，其接受委托行使行政职能的，应当以委托的机关为被告。文俊居委会虽然参与了涉案建房用地申请表以及面积确认表的初步审查，但涉案建房用地申请表以及面积确认表还经过了其他行政机关的审核、审批。即使文俊居委会对涉案建房用地申请表以及面积确认表进行初步审查的行为，有法律、法规、规章的授权，可以作为行政主体，那么两个以上行政机关作出同一行政行为的，应当以共同作出行政行为的行政机关为共同被告。施娟不服涉案建房用地申请表以及面积确认表仅以文俊居委会为被告，所列被告显然不符合行政诉讼法的规定。涉案分户清查表制表单位为原南通县土地管理局，表中仅注明此表一份留村，施娟对该表内容不服将文俊居委会作为被告，显然所列被告主体不适。其次，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十七条的规定，当事人一方或者双方为二人以上，因同一行政行为发生的行政案件，或者因同类行政行为发生的行政案件、人民法院认为可以合并审理并经当事人同意的，为共同诉讼。共同诉讼的种类分为两类，一是当事人一方或者双方为二人以上，其诉讼标的是共同的，为必要的共同诉讼；二是当事人一方或者双方为二人以上，其诉讼标的为同一种类的，为普通的共同诉讼。所谓必要的共同诉讼，是因同一行政行为发生，并且共同原告或者共同被告有着共同的权利义务。所谓“同一种类”是指二个或者二个以上的行政行为的性质相同或者作出的行政行为的事实和理由相同。本案中，施娟所诉的三个行政行为诉讼标的既不是共同的，也不属同一种类，显然不符合共同诉讼的条件。法院在审理过程中，将上述情形向施娟进行了释明，但施娟仍坚持其诉讼请求。综上，一审法院认为施娟的起诉不符合法定条件，遂裁定驳回施娟的起诉。施娟不服一审裁定，向本院提起上诉称，被上诉人文俊居委会在填表时录入信息不完整，不按规范要求填写，导致家庭矛盾，本着知错就改的原则，应当予以纠正。请求二审法院撤销一审裁定，依法改判。本院经审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款第六项规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。“对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”包括程序性行为、内部行为，阶段性行为等。本案涉及的就是阶段性行政行为，行政过程中的阶段性行为，是指行政行为最终完成前，在连续不断的各阶段作出的行为。各阶段的行为不具有独立的法律意义，对当事人的权利义务不产生直接的影响，不产生独立的法律后果，需要经过后续的行政决定等行政行为才能成就，其本身不具有单独的可诉性。本案中，案涉分户清查登记表的制作机关是原南通县土地管理局，不是被上诉人文俊居委会制作，建房用地审批表的最终审批机关是土地管理部门，合法面积确认表的最终审批机关是拆迁管理部门，被上诉人文俊居委会在上述两表所进行的初审行为不是最终的行政行为，不具有单独的可诉性，在对上述三份表的合法性尚未依法定程序作出评判之前，上诉人施娟要求被上诉人文俊居委会履行的行为，明显缺乏法律依据。综上，上诉人施娟提起的本案之诉，无论从被诉行为的可诉性、被告的适格性以及诉讼标的的合一性而言，均不符合法定要求。一审裁定认定事实清楚，审判程序合法，适用法律正确，应予维持。上诉人施娟的上诉请求不能成立，本院不予采信。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长  郭德萍审 判 员  鲍 蕊代理审判员  张祺炜二〇一七年十月二十七日书 记 员  吴 迪附：本裁定适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；