江苏省南通市中级人民法院行 政 判 决 书（2017）苏06行终607号上诉人（原审原告）陈明华等25人，具体名单附后。上诉人暨诉讼代表人陈明华，男，1953年7月26日生，居民身份证号码，汉族，住如皋市。被上诉人（原审被告）如皋市丁堰镇人民政府，住所地如皋市。法定代表人刘小冬，镇长。上诉人陈明华等25人因要求履行清产核资职责一案，不服海安县人民法院（2017）苏0621行初108号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议审理了本案，现已审理终结。一审法院经审理查明，2009年12月31日，陈明华等25人所在丁堰镇鞠庄村17组顾明发等106人向丁堰镇政府提交申请报告，要求对丁西乡娄庄饮服商店（以下简称饮服商店）资产清产核资。2010年1月14日，如皋市丁堰镇人民政府（以下简称丁堰镇政府）作出了书面答复。2013年1月6日，陈明华等25人以丁堰镇政府不履行清产核��法定职责为由，向如皋市人民法院提起诉讼。诉讼过程中，经丁堰镇政府承诺后陈明华等25人撤回起诉。2014年5月20日、7月2日，丁堰镇政府作出了关于丁西娄庄饮服商店清理情况的报告、补充报告，陈明华提出异议。2014年11月18日，丁堰镇政府作出“关于娄庄饮服商店清资核资报告”。2014年12月9日，陈明华等25人向如东县人民法院提起行政诉讼，要求丁堰镇政府履行清产核资职责。2015年4月30日，如东县人民法院作出（2014）东行初字第255号行政判决，确认丁堰镇政府不正确履行法定职责行为违法，责令其于判决生效后六十日内对陈明华等人的申请事项作出处理并予以答复。丁堰镇政府经调查后，于2015年12月29日作出《关于原娄庄饮服商店清产核资的报告》。陈明华等25人仍不服，于2016年1月5日第三次向如东县人民法院提起诉讼，2016年7月20日，如东县人民法院作出（2016）苏0623行初35号行政判决，判决撤销丁堰镇政府于2015年12月29日作出的关于原娄庄饮服商店清产核资报告，责令被告丁堰镇政府于判决生效后六十日内对陈明华等25人的申请事项重新作出处理并予以答复，驳回陈明华等25人的其他诉讼请求。丁堰镇政府不服提出上诉。2016年12月19日，南通市中级人民法院作出（2016）苏06行终582号行政判决，驳回上诉，维持原判。2017年2月22日，丁堰镇政府作出了《关于原丁西乡娄庄饮服商店清产核资报告》（以下简称核资报告）。该报告结论为，因娄庄村饮服商店已经注销且存在债权债务继受人，在1996年9月的转让协议及工商注销登记未经法定程序撤销之前，清产核资报告只能对注销的相关事实进行认定，而不能绕过上述两个程序，直接对饮服商店相关资产的权属及分配作出认定。清产核资是建立在资料和账册齐全的基础上，现向村委��及相关人员调查核实，未查找到能反映娄庄饮服商店资产的其他账册资料。原娄庄饮服商店的账册已遗失。因此，根据目前所掌握的资料无法查清娄庄饮服商店注销时的资产状况。陈明华等25人不服提起诉讼，请求法院确认丁堰镇政府所作的核资报告违法，并予以撤销，确认原娄庄饮服商店所建18间房屋中的12间（建筑面积232平方米）权属归陈明华等25人所在村民小组集体所有。另查明，1982年10月2日，经丁西公社党委批准，原如皋县丁西公社娄庄大队管理委员会，向如皋县工商行政管理局提交“关于请求批准登记娄庄饮服商店”的报告。工商登记记载，饮服商店为村办集体，经营地址为原如皋县丁西乡娄庄村一组（现为丁堰镇鞠庄村17组），饮服商店取得了集体土地使用权证。1996年9月，丁堰镇娄庄村经济合作社与丁堰镇娄庄村6组村民吕国富签订产权转让��议（协议原件已不存在，仅存复印件），约定，丁堰镇娄庄村经济合作社将其所属的如皋市丁西被服厂现有资产（除土地外）全部转让给吕国富。该协议有两处添加，内容为“1.8万元转让金为村和一组对娄庄饮食店的投资”，“本协议经双方签字且转让金到账后，原有村在被服厂的土地折股及村和一组在娄庄饮食店投资作价的股份即自行退出”。协议中约定的1.8万转让金，吕国富未实际履行。1997年2月19日，饮服商店申请变更登记，饮服商店负责人变更为吕国富。2000年3月，饮服商店被工商行政管理部门注销登记，注销登记载明，饮服商店债权债务由如皋市丁西被服厂负责处理，并加盖如皋市丁西被服厂印章。2006年2月，因如皋市丁西被服厂逾期不年检，南通市如皋工商行政管理局作出皋工商监字（2006）第149－03号行政处罚决定书，吊销该厂营业执照。此后该厂处于���销后未注销状态。此外，如皋市国土资源局于2007年8月2日作出皋国土资（2007）关于丁堰镇鞠庄村17组与如皋市丁西被服厂土地权属争议的答复意见，答复称，如皋市丁西被服厂占有的1.574亩土地中，1.29亩土地的所有权属鞠庄村集体所有，0.284亩土地的所有权属丁堰镇集体所有。2011年10月17日，如皋市丁堰镇鞠庄社区居委会与鞠庄村社区17组顾明发等106人签订关于原丁西被服厂土地确权补充协议，协议确认土地所有权归鞠庄村社区17组所有。一审法院认为，丁堰镇政府对饮服商店先后作出若干个清产核资报告。通过以往陈明华等25人提起土地确权诉讼及要求清产核资的真实目的，就是要求丁堰镇政府直接对饮服商店相关资产的权属及分配作出认定。本案中，饮服商店经如皋市丁堰镇娄庄村同意，已于2003年3月被工商行政部门注销登记，如皋市丁西被服厂的资产，由丁堰镇娄庄村经济合作社与吕国富签订资产协议转让给吕国富，同时约定“1.8万元转让金为村和一组对娄庄饮食店的投资”、“本协议经双方签字且转让金到账后，原有村在被服厂的土地折股及村和一组在娄庄饮食店投资作价的股份即自行退出”。涉及饮服商店的债权债务工商部门的注销登记明确记载由丁西被服厂负责处理。由此可知，对已经注销登记的饮服商店相关资产的权属进行分配作出认定，前提条件是要对产权转让协议及工商注销登记相关事实进行重新评价。针对陈明华等25人的申请丁堰镇政府专门成立了娄庄饮服商店清理工作指导组和工作组，实施过程中向包括陈明华等25人在内的相关人员进行调查，由于历史等多种原因，饮服商店相关资料、账册不全、遗失不应归咎于丁堰镇政府。丁堰镇政府在此情形下依据现有的证据作出涉案《核资报告》，应认为已经履行了职责。陈明华等25人诉请的确认原娄庄饮服商店所建18间房屋中的12间（建筑面积232平方米）权属归陈明华等25人所在村民小组集体所有，不属本案的审理范围，不予理涉。综上，一审法院认为丁堰镇政府所作的核资报告符合客观实际，行政程序并无明显不当，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回陈明华等25人的诉讼请求。陈明华等25人不服，向本院提起上诉称，本案被诉行政行为是丁堰镇政府针对同一问题作出的第三份报告，三份判决确认了陈明华等25人所在原小组对娄庄饮服商店进行过投资的事实，以及丁堰镇政府认为无产可核的观点无任何依据，丁堰镇政府的报告实质上否认了生效判决认定的事实，违反法律应有之义。陈明华等25人申请清产核资只是界权的依据和手段，界权才是清产核资的目的，丁��镇政府的报告既没有清产核资，对权属问题也没有作出明确处理意见的情况下，一审判决认定丁堰镇政府已经履行了法定职责以偏概全。综上，请求二审法院撤销一审判决，发回重审。本院经审理，对一审判决认定的事实和采信的证据予以确认。本院认为，根据双方当事人的诉辩意见以及一审判决的内容，本案的争议焦点是，被上诉人丁堰镇政府是否履行了清产核资职责。农业部《农村集体资产清产核资资产所有权界定暂行办法》第三条规定，本办法适用于全部或部分占用、代管集体经济组织所有资产的企业、单位的资产所有权界定工作。《江苏省农村集体“三资”清产核资工作方案》规定，清产核资的工作对象是全省村、组集体经济组织及其所属的企业实体等，包括代行农村集体经济组织职能的村民委员会、社会居委会等。《乡镇企业清产核资办法》第二条规定，乡镇企业清产核资是指在全国范围内对乡（镇）、村集体企业（以下简称企业）进行清查资产和清理债权债务，重估资产价值，界定产权，核实资金，登记产权，建章建制的工作。第三条规定，清产核资的目的：摸清家底，理顺产权关系，加强乡镇企业集体资产管理，增强企业发展后劲，提高集体资产运营效益，推进企业产权制度改革，促进企业建立与社会主义市场经济体制相适应的现代企业制度。第二十八条规定，企业在进行清产核资工作中，要针对发现的问题，建立、健全规章制度。在清产核资工作基本结束后，对企业清产核资工作要按统一要求进行全面总结，并将总结报告在规定时间内报送上一级清产核资机构。第二十九条规定，各级清产核资机构要对企业的清产核资各项工作进行严格全面检查。企业的清产核资工作经检查���过后，由县级清产核资机构办理审批手续。对检查不合格的企业要责令限期纠正。结合上述规范性文件关于清产核资的对象及目的可见，清产核资针对的是现存的企业，对企业清产核资的目的在于真实反映企业的资产及财务状况，只有通过清产核资，组织企业进行账务清理、财产清查，并依法认定企业的各项资产损益，才能真实反映企业的资产价值和重新核定企业资本，增强企业发展后劲，提高集体资产运营效益，推进企业产权制度改革。国家体改委、国家计委、财政部、国家国有资产管理局《关于企业兼并的暂行办法》第五条规定，企业兼并一般按如下程序进行：（二）对被兼并方企业现有资产进行评估，清理债权、债务，确定资产或产权转让底价。（四）兼并双方的所有者签署协议。全民所有制企业所有者代表为负责审核批准兼并的机关。（五）办理产权转让的清算及法律手续。原《中华人民共和国企业法人登记管理条例》第二十一条规定，企业法人办理注销登记，应当提交法定代表人签署的申请注销登记报告、主管部门或者审批机关的批准文件、清理债务完结的证明或者清算组织负责清理债权债务的文件。经登记主管机关核准后，收缴《企业法人营业执照》、《企业法人营业执照》副本，收缴公章，并将注销登记情况告知其开户银行。以上规范性文件意味着，企业应当在注销前进行清产核资和清算，厘清债权债务关系。具体到本案而言，饮服商店于2000年已经注销是不争的事实，基于饮服商店注销的基本事实，可能存在两种后果：第一种，饮服商店注销后债权债务无继受人，丁堰镇政府出于解决历史遗留问题，对饮服商店可能未清算的资产予以重新清查界权，清偿债权债务后用于分配；第二种则���饮服商店债权债务关系有继受人的情况，本案即属于此种情况。根据法院查明的事实，2000年3月，经如皋市丁堰镇娄庄村同意，饮服商店申请注销。企业申请注销登记注册书中企业人员安置、设备、设施、物资、债务等处理情况一栏中载明“债权债务由如皋市丁西被服厂负责处理”并加盖有如皋市丁西被服厂印章。1996年9月，丁堰镇娄庄村经济合作社与丁堰镇娄庄村6组吕国富签订产权转让协议，协议约定，丁堰镇娄庄村经济合作社将其所属的如皋市丁西被服厂现有资产（除土地外）全部转让给吕国富。该协议中存在以下手写内容：“1.8万元转让金为村和一组对娄庄饮食店的投资”、“本协议经双方签字且转让金到账后，原有村在被服厂的土地折股及村和一组在娄庄饮食店投资作价的股份即自行退出”。被诉核资报告对于1996年9月丁堰镇娄庄村经济合作社与丁堰镇娄���村6组吕国富签订的产权转让协议中，有关一组对饮服商店投资的内容亦作了明确表述，并未否认陈明华等25人所在小组对饮服商店投资的事实，这与前案所涉清产核资报告内容有本质区别。但是，进行过投资，并不意味着必然可以清产核资，更不意味着可以进行界权，如前所述，无论是清产核资还是界权，必须在符合法定的前提下才能进行，本案的前提条件就是对产权转让协议及工商注销登记相关事实进行重新评价。对于企业已经注销且存在债权债务继受人的，在上述协议及工商注销登记未经法定程序撤销或确认无效之前，清产核资报告只能对注销前的相关事实进行认定，而不能绕过上述两程序，直接对饮服商店相关资产的权属及分配作出认定。由于历史久远，被上诉人丁堰镇政府在对现有账册和人员进行调查的基础上，作出被诉核资报告，符合客观实际，已经履行了法定职责。综上，一审判决认定事实清楚，审判程序合法，适用法律正确，应予维持。上诉人陈明华等25人的上诉请求不能成立，本院不予采信。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人陈明华等25人负担。本判决为终审判决。审 判 长 郭德萍审 判 员 仇秀珍审 判 员 鲍 蕊二〇一七年十月二十七日法官助理 张祺炜书 记 员 吴 迪附一：上诉人（原审原告）名单上诉人（原审原告）陈明华，男，1953年7月26日生，居民身份证号，汉族，住如皋市。上诉人（原审原告）陈明付，男，1960年7月6日生，居民身份证号，汉族，住如皋���。上诉人（原审原告）程广裕，男，1950年12月2日生，居民身份证号，汉族，住如皋市。上诉人（原审原告）顾明发，男1938年4月7日生，居民身份证号，汉族，住如皋市。上诉人（原审原告）陈明泉，男，1967年3月7日生，居民身份证号，汉族，住如皋市。上诉人（原审原告）张福生，男，1958年6月26日生，居民身份证号，汉族，住如皋市。上诉人（原审原告）陈明英，女，1939年11月1日生，居民身份证号，汉族，住如皋市。上诉人（原审原告）陈拥军，男，1969年7月23日生，居民身份证号，汉族，住如皋市。上诉人（原审原告）纪丽红，女，1966年8月6日生，居民身份证号，汉族，住如皋市。上诉人（原审原告）吴正泉，男1967年6月19日生，居民身份证号，汉族，住如皋市。上诉人（原审原告）吴正元，男，1963年1月12日生，居民身份证号，汉族，住如皋市。上诉人（原审原告）于加俊，男，1959年3月18日生，居民身份证号，汉族，住如皋市。上诉人（原审原告）陈明辉，男，1964年4月30日生，居民身份证号，汉族，住如皋市。上诉人（原审原告）吕时美，女，1949年1月5日生，居民身份证号，汉族，住如皋市。上诉人（原审原告）陈明先，男，1948年2月21日生，居民身份证号，汉族，住如皋市。上诉人（原审原告）陈金华，男，1956年7月24日生，居民身份证号，汉族，住如皋市。上诉人（原审原告）ＸＸ，男，1946年12月26日生，居民身份证号，汉族，住如皋市。上诉人（原审原告）张丽华，女，1962年11月20日生，居民身份证号，汉族，住如皋市。上诉人（原审原告）陈建，男，1969年5月6日生，居民身份证号，汉族，住如皋市。上诉人（原审原告）石广付，男，1952年2月19日生，居民身份证号，汉族，住如皋市。上诉人（原审原告）宗序却，男，1939年5月11日生，居民身份证号，汉族，住如皋市。上诉人（原审原告）刘爱琴，女，1967年1月14日生，居民身份证号，汉族，住如皋市。上诉人（原审原告）蔡宜兰，女，1939年8月29日生，居民身份证号，汉族，住如皋市。上诉人（原审原告）陈明光，男，1956年4月26日生，居民身份证号，汉族，住如皋。上诉人（原审原告）秦贤华，男，1964年10月5日生，居民身份证号，汉族，住如皋市。附二：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下���情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；