江苏省南通市中级人民法院行 政 判 决 书（2017）苏06行终533号上诉人（原审原告）李某。法定代理人丁华，男，1974年7月14日生，汉族，住河南省夏邑县。委托代理人曹晓刚，上海茂泰律师事务所律师。被上诉人（原审被告）南通市通州区人力资源和社会保障局，住所地南通市通州区。法定代表人张剑冰，局长。委托代理人吴卫东，南通市通州区人力资源和社会保障局副局长。委托代理人陆进，南通市通州区人力资源和社会保障局劳动监察科科长。被上诉人（原审第三人）南通良佳钢丝制品有限公司，住所地南通市通州区。法定代表人张良平，总经理。上诉人李某因诉被上诉人南通市通州区人力资源和社会保障局（以下简称通州人社局）工伤行政确认一案，不服江苏省如东县人民法院（2016）苏0623行初174号行政判决后，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭，于2017年9月4日公开开庭审理了本案。上诉人李某的法定代理人丁华及其委托代理人曹晓刚，被上诉人通州人社局的委托代理人吴卫东、陆进到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院经审理查明，李某的父母丁华、李英均是南通良佳钢丝制品有限公司（以下简称良佳公司）的职工。2013年暑假，李某兄弟俩来到父母处。开学后，李某的弟弟回老家河南继续读书，李某不愿意再上学留在父母身边。同年10月25日李某眼部受伤。2014年3月26日，李某的父亲丁华向通州人社局提出工伤认定申请，称李某系良佳公司的员工，其在2013年10月25日0时许上夜班时右眼被弹起的钢丝绳击中，导致眼部受伤，请求认定为工伤。通州人社局依法受理后，经调查核实，于2014年8月6日作出通人社工判字[2014]第E-38号工伤判定书，因李某受到伤害时不满16周岁，故根据《关于实施＜工伤保险条例＞若干问题的处理意见》（苏劳社医[2005]6号）第六条的规定，判定李某受到的事故伤害符合《工伤保险条例》第十四条第一款第（一）项规定的情形。良佳公司不服该工伤判定，向一院法院提起行政诉讼。在该案审理过程中，通州人社局于2014年12月31日作出通人社工判撤字[2014]第06号撤销工伤判定决定书，以《工伤保险条例》未明确社会保险行政部门具有作出工伤判定的职责为由撤销了通人社工判字[2014]第E-38号工伤判定书，并向李某及良佳公司进行了送达。良佳公司遂以通州人社局已撤销原工伤判定书，提起诉讼的行政行为已不复存在为由，于2014年12月31日向一审法院申请撤回对通州人社局的起诉。一审法院经审查，于2015年1月9日作出（2014）东行初字第00237号行政裁定，裁定准许良佳公司撤回对通州人社局的起诉。之后，通州人社局对丁华于2014年3月26日提出的工伤认定申请重新进行审查。经审查认为，李某受到事故伤害时未满16周岁，不符合法律、法规规定的建立劳动关系的主体资格，故于2015年1月28日作出通人社工认终字[2014]第E-38号工伤认定终止决定书，以其申请不符合受理条件为由，决定终止工伤认定。另查明，2015年1月15日，李某向南通市通州区劳动人事争议仲裁委员会提交仲裁申请，该委作出不予受理通知书。同日，李某向南通市通州区人民法院提起劳动争议民事诉讼，要求良佳公司支付其医疗费、生活费等损失。2015年6月9日，南通市通州区人民法院作出（2015）通民初字第00100号民事裁定书，裁定驳回李某的起诉。李某不服，提起上诉，南通市中级人民法院于2015年11月5日以（2015）通中民终字第01750号民事裁定予以维持。又查明，2015年6月15日，李某的父亲丁华向通州劳动监察大队举报良佳公司非法使用童工问题。该部门经调查认为，因证据不足无法认定该公司使用童工，并于2015年8月12日向丁华进行告知。此外，在本案审理中，一审法院曾向李某作出释明，因撤销工伤判定行为与终止工伤认定行为均对其权利义务产生影响，故要求其考虑是否对该两行为一并提起行政诉讼。李某回复称，撤销工伤判定决定是消极性行政行为，如该撤销行为被撤销，则会让原工伤判定生效，故坚持仅起诉案涉撤销工伤判定决定，请求法院判决：依法撤销通州人社局作出的通人社工判撤字[2014]第06号撤销工伤判定决定书，并作出决定恢复通人社工判字[2014]第E-38号工伤判定书的效力。一审法院认为，本案的争议焦点为：通州人社局作出的案涉撤销工伤判定决定书是否合法。关于通州人社局作出的案涉撤销工伤判定决定书是否合法，因被告作出案涉撤销决定的主要理由为“《工伤保险条例》未明确社会保险行政部门具有作出工伤判定的职责”，故应主要审查通州人社局是否具有作出工伤判定的职责。一审法院认为，行政机关行使职权的依据为法律、法规的授权，即使下位法需要设定职权或作出具体性规定的，也应得到上位法的授权许可，无法律、法规依据的授权无法施行行政行为，即“法无授权不可为”。《工伤保险条例》作为国务院颁布的社会保险行政部门履行工伤保险职能的行政法规，纵观整个条例，仅规定了社会保险行政部门有作出工伤认定的职责，并未规定有作出工伤判定的职权。而针对用人单位使用童工的情形，仅在该条例第八章附则部分第六十六条规定，“用人单位不得使用童工，用人单位使用童工造成童工伤残、死亡的，由该单位向童工或者童工的近亲属给予一次性赔偿，赔偿标准不得低于本条例规定的工伤保险待遇。具体办法由国务院社会保险行政部门规定。”《非法用工单位伤亡人员一次性赔偿办法》（人力资源和社会保障部令第9号）自2011年1月1日起施行，该办法全文共九条，亦没有明确社会保险行政部门具有工伤判定的职责。其中第七条规定，“单位拒不支付一次性赔偿的，伤残职工或者死亡职工的近亲属、伤残童工或者死亡童工的近亲属可以向人力资源和社会保障行政部门举报。经查证属实的，人力资源和社会保障行政部门应当责令该单位限期改正。”第八条规定，“伤残职工或者死亡职工的近亲属、伤残童工或者死亡童工的近亲属就赔偿数额与单位发生争议的，按照劳动争议处理的有关规定处理。”虽然《江苏省劳动保障厅关于实施若干问题的处理意见》（苏劳社医[2005]6号）第六条规定，“用人单位使用的童工受到事故伤害或者被诊断、××的，不作为工伤认定的对象。但劳动保障行政部门应依申请判定其是否符合《条例》第十四条、第十五条、第十六条规定的情形。”但该处理意见既非法律、法规亦非规章，且未得到上位法的授权许可。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条的规定，人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据，并可参照规章。故该处理意见不能作为人民法院认定社会保险行政部门具有工伤判定职责的依据。需要说明的是，针对李某的工伤认定申请，通州人社局在作出案涉撤销工伤判定决定后，又作出了工伤认定终止决定，该决定亦对李某的权利义务产生了实质性影响。本案中，仅对通州人社局是否具有作出工伤判定的法定职权作出评判，裁判结果不阻碍李某对工伤认定终止决定行政行为提起行政诉讼。综上所述，到目前为止，法律、法规、规章没有授权社会保险行政部门具有作出工伤判定的职责，通州人社局以此为由作出的撤销工伤判定决定并无不当，李某所主张的理由及诉讼请求，不符合法律规定，依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回李某的诉讼请求。上诉人李某的法定代理人丁华向本院提起上诉称，一审判决无视普遍的道德观，刻意割裂人社部门“特殊用工工伤判定职权”和“工伤认定职权”的从属关系，并错误将行政处罚法第14条“其他规范性文件不得设定行政处罚”解读为“其他规范性文件不得设定行政职权”；一审判决无视江苏省高级人民法院苏高法审委[2011]14号第19条第二款关于“用人单位使用童工造成童工伤残、死亡的，童工或其近亲属依据人力资源社会保障部门作出的因工伤亡确认结论和劳动能力鉴定结论请求单位予以赔偿的，劳动人事争议仲裁委员会和人民法院应当按照人力资源和社会保障部《非法用工单位伤亡人员一次性赔偿办法》的规定确定赔偿数额”的规定；一审法院无视南通市中级人民法院通中民终字第0175号民事裁定书载明的“劳动行政部门系工伤认定的法定职权部门，其作出工伤认定或判定结论，是主张工伤赔偿的前置程序”的结论。请求撤销一审判决，撤销通州人社局作出的通人社工社判撤字[2014]第06号撤销工伤判定决定书，并恢复通州人社局作出的通人社工判字[2014]第E-38号工伤判定书的效力。被上诉人通州人社局答辩称，因《工伤保险条例》未明确社会保险行政部门具有作出工伤判定的职责，故通州人社局作出通人社工社判撤字[2014]第06号撤销工伤判定决定书，事实清楚，程序合法，适用法律准确，请求法院依法驳回上诉，维持原判。被上诉人良佳公司述称，良佳公司与李某之间不存在任何劳动关系，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。请求驳回上诉，维持原判。在李某提起上诉后，一审法院已将各方当事人提供的证据随案移送本院。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案争议焦点是，通州人社局是否具有对李某所受伤害作出工伤判定的职权。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条的规定，人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据，并可参照规章。《工伤保险条例》系国务院制定的行政法规。根据“职权法定”原则，社会保险行政部门在进行工伤认定时，应当根据该行政法规的相关规定，行使相关职权，履行相关义务。而《工伤保险条例》并未赋予社会保险行政部门具有工伤判定的法定职权。同时，作为规章的《非法用工单位伤亡人员一次性赔偿办法》（人力资源和社会保障部令第9号），亦未赋予社会保险行政部门具有工伤判定的法定职权。《江苏省劳动保障厅关于实施若干问题的处理意见》（苏劳社医[2005]6号）并非地方性规章，其所在区域内的社会保险行政部门依据该文件规定进行工伤判定，与上位法即《工伤保险条例》《非法用工单位伤亡人员一次性赔偿办法》（人力资源和社会保障部令第9号）的规定并不相符。因此，社会保险行政部门进行工伤判定没有行政法规及规章依据。需要说明的是，根据《工伤保险条例》第八章附则部分第六十六条关于“用人单位不得使用童工，用人单位使用童工造成童工伤残、死亡的，由该单位向童工或者童工的近亲属给予一次性赔偿，赔偿标准不得低于本条例规定的工伤保险待遇。具体办法由国务院社会保险行政部门规定”的规定来看，本案中，李某主张其系良佳公司使用的童工，其在良佳公司时受伤，故应当由良佳公司承担赔偿责任。本院认为，对于李某的主张，上述法条已经明确了救济途径，即应当由用人单位给予其一次性赔偿。而对于用人单位拒不支付一次性赔偿的情形，《非法用工单位伤亡人员一次性赔偿办法》（人力资源和社会保障部令第9号）第八条、第九条规定了救济途径，即其可以进行举报，亦可以通过民事诉讼途径加以解决。同时还需要指出，本案中，虽然通州人社局作出的工伤判定因无“法定职权”被其自行撤销，但这并不意味着可以得出通州人社局受理李某法定代理人丁华的工伤认定申请后，经过调查核实后认定的相关事实没有证据证实的结论。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，本院予以维持。李某的上诉理由不能成立，本院对其上诉请求不予支持。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判决。二审案件受理费50元，由上诉人李某的法定代理人负担。本判决为终审判决。审判长  张志新审判员  郁 娟审判员  谭松平二〇一七年十月二十七日书记员  朱超先附：本判决适用的相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；