广东省东莞市中级人民法院行 政 判 决 书（2017）粤19行初32号原告：杜德辉，男，1957年6月11日出生，汉族，身份证住址：广东省东莞市，委托代理人：杜树坚，男，1985年10月17日出生，汉族，身份证住址：广东省东莞市，系杜德辉的儿子。被告：东莞市人民政府。住所地：广东省东莞市鸿福路**号。法定代表人：梁维东，市长。委托代理人：陈巧平，东莞市法制局工作人员。委托代理人：王英臻，东莞市法制局工作人员。原告杜德辉因与被告东莞市人民政府（以下简称“东莞市政府”）行政复议纠纷一案，于2017年6月12日向本院提起行政诉讼。本院于2017年6月15日立案后，向被告东莞市政府送达了起诉状副本及应诉通知书等诉讼材料。被告东莞市人民政府在法定期限内向本院提交了答辩状与证据材料。本院依法组成合议庭，于2017年10月18日公开开庭审理了本案。原告杜德辉、委托代理人杜树坚，被告东莞市政府委托代理人王英臻到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告史灿辉诉称：80年代初，我国推行家庭联产承包责任制，分田到户。从1981年起至今，原告承包耕种的农田位于东莞市人民政府与村委会签订《土地征用及联合开发协议书》的地块范围内，原告因不服东莞市国土资源局作出的东莞市（县）〔2013〕出让（市场）字第141号《建设用地批准书》行为侵犯了原告的合法权益，于2017年3月20日向被告提出行政复议。原告于2017年6月2日收到被告于2017年5月26日作出的东府行复〔2017〕粤1**号《行政复议决定书》，驳回了原告的行政复议申请，理由是原告与东莞市国土资源局作出的东莞市（县）〔2013〕出让（市场）字第141号《建设用地批准书》不具利害关系。被告作出的《行政复议决定书》具体行政行为认定事实、适用法律错误，依法应予撤销。原告与案涉建设用地批准书存在直接利害关系，具备行政复议主体资格，被告驳回原告的行政复议申请无法无据。1.案涉《土地征用及联合开发协议书》实施征收土地的行政行为与原告存在法律上的利害关系，所以东莞市国土资源局核发《建设用地批准书》这一后置行政行为自然就与原告存在法律上的利害关系。2.原告所耕种的农田在《土地征用及联合开发协议书》上，所耕作的农田没有得到土地补偿款，安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。原告认为东莞市国土资源局的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十七条，侵犯了原告的土地所有权和使用权。3.东莞市国土资源局颁发《建设用地批准书》的行政行为直接关涉甚至剥夺了对案涉土地的承包权益。依据《中华人民共和国行政许可法》第七条的规定，鉴于使用权直接建立在原告所耕作的土地使用权之上，造成原告的原有土地使用权益遭受侵害。因此，原告针对案涉建设用地批准书提起行政复议，主体适格。4.东莞市国土资源局提供的征地批文不能证明案涉集体农用地已被征收为国有。根据《中华人民共和国土地管理法》第二十五第一款、《征收土地公告办法》第四条的规定，政府的征地批文应当提交相关公告的证据，所以该征地批文不对外产生法律效力。即便案涉项目用地由集体用地转为建设用地，并办理征收为国有土地手续，也并不影响原告对建设用地批准书提起行政复议的法定权利。首先，集体用地转为建设用地，并办理征收为国有土地手续是征收过程中的程序性事项，与建设用地批准书的核发系独立的行政行为。其次，该行政行为赋予了新权利人对案涉土地的占有使用权利，造成原告使用权收到侵害。5.依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的规定，案涉土地批准使用同样不符合上述土地使用权收回的法定条件。同时，案涉建设用地批准书核准的供地方式为公开出让，也能够印证案涉项目并非为了公共利益，同样不符合收回土地的法定条件。综上，原告为了合法权益免受不法侵害，根据《中华人民共和国行政诉讼法》的规定向一审法院起诉，请求法院判决：一、撤销被告东莞市政府作出的东府行复〔2017〕粤1**号《行政复议决定书》，并责令被告限期受理原告的复议申请；二、本案诉讼费用由东莞市政府承担。原告向本院提供了以下证据：1.杜德辉身份证复印件；2.《杜屋村2015年度“芙蓉故里”项目未签名的村民支付往年征地补偿款》；3.《土地征用及联合开发协议》；4.《行政复议申请书》；5.《行政复议决定书》；6.《建设用地批准书》；7.EMS邮政快递单（单号：1016757072719）。被告东莞市政府答辩称：被告作出的案涉《行政复议决定书》，程序合法,认定事实清楚，适用法律正确。一、2017年3月20日，被告收到原告等人提交的《行政复议申请书》以及有关材料，就其不服东莞市国土资源局于2013年11月22日作出的《建设用地批准书》(东莞市（县）[2013]出让（市场）字第141号）申请行政复议。被告收到复议申请材料后，依据《中华人民共和国行政复议法》第十七条的规定进行了审查，于2017年3月27日予以受理。被告于2017年3月30日将《行政复议答复通知书》送达给东莞市国土资源局，东莞市国土资源局于2017年4月7日提交答复书及相关证据材料。2017年5月26日，被告作出东府行复〔2017〕111号《行政复议决定书》，并分别送达给原告、东莞市国土资源局。被告作出涉案决定书的程序合法。二、原告等人不是适格的行政复议申请人。根据《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项的规定，行政复议申请人必须是认为具体行政行为侵犯其合法权益，与具体行政行为存在利害关系才是适格的行政复议申请人。本案中，案涉地块已于2012年9月6日经广东省人民政府同意、广东省国土资源厅作出《关于东莞市2010年度第五批次城镇建设用地的批复》（粤国土资（建）字[2012]813号）批准征为国有土地，不再属于集体经济组织的集体土地，原告等人依法不再享有对案涉土地的承包经营权。因此，原告等人与东莞市国土资源局核发的案涉《建设用地批准书》(东莞市（县）〔2013〕出让（市场）字第141号）不具有利害关系，原告等人不具备行政复议申请人资格，其提出的行政复议不符合受理条件。被告根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款“有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：……（二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的”的规定，作出东府行复〔2017〕111号《行政复议决定书》，决定驳回原告等人的行政复议申请，认定事实清楚，适用法律正确。综上，原告请求确认被告作出的东府行复〔2017〕111号《行政复议决定书》违法，没有事实和法律依据，请依法予以驳回。被告东莞市政府向本院提供了以下证明：1.《行政复议申请书》；2.《行政复议申请材料清单及所附证据》，上述两证据拟证明原告提出行政复议申请；3.《行政复议受理通知书》、送达回证；4.《行政复议答复通知书》、送达回证及《行政复议答复书》；5.《行政复议申请决定书》的送达回证，上述三证据拟证明被告作出案涉《行政复议决定书》的程序合法；6.《关于东莞市2010年度第五批次城镇建设用地的批复》（粤国土资（建）字〔2012〕813号）；7.《关于东莞市2010年度第五批次城镇建设用地的复函》（东国土资（建）字〔2012〕57号），上述两证据拟证明案涉土地已征为国有，原告与案涉行政行为不具有利害关系，不具备行政复议申请人资格；经庭审质证，被告对原告提交的所有证据的三性都不持异议，原告对被告提交的所有证据的真实性均予以认可，本院对原告与被告提交的所有证据的真实性予以确认。经审理查明：原告不服东莞市国土资源局作出的东莞市（县）〔2013〕出让（市场）字第141号《建设用地批准书》，于2017年3月20日向被告提起行政复议申请。被告接收材料后，于2017年3月27日受理原告的行政复议申请，并于同日向东莞市国土资源局发出《行政复议答复通知书》。2017年5月26日，被告作出东府行复〔2017〕111号《行政复议决定书》，以杜德辉与案涉建设用地批准书无利害关系为由，驳回了其行政复议申请。2017年6月2日，被告向原告送达了该决定书。原告仍不服，遂于同月12日向本院提起行政诉讼。另查，东莞市（县）〔2013〕出让（市场）字第141号《建设用地批准书》显示，用地单位为东莞市莞乡商住区有限公司，土地所有权性质是国有，土地取得方式系挂牌出让。本院认为：本案为行政复议纠纷。《建设用地审查报批管理办法(2010修正)》第二十一条第一款规定：“以有偿使用方式提供国有土地使用权的，由市、县人民政府土地行政主管部门与土地使用者签订土地有偿使用合同，并向建设单位颁发《建设用地批准书》。土地使用者缴纳土地有偿使用费后，依照规定办理土地登记。”东莞市国土资源局作为东莞市行政辖区内的国土资源行政主管部门，有权向以有偿使用方式获得国有土地使用权的建设单位颁发《建设用地批准书》。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款：“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议”的规定，东莞市政府具有对东莞市国土资源局颁发前述批准书进行行政复议的法定职权。杜德辉向东莞市政府提起复议，东莞市政府于2017年3月27日受理复议申请，随即向东莞市国土资源局发出《行政复议答复通知书》，2017年5月26日作出东府行复〔2017〕111号《行政复议决定书》并送达给杜德辉、东莞市国土资源局，符合《中华人民共和国行政复议法》第十七条及第三十一条第一款的规定，东莞市政府主体适格，程序合法。围绕双方当事人的诉辩意见，本案争议焦点可归纳为杜德辉是否有权就案涉《建设用地批准书》提出行政复议申请。换言之，即杜德辉与该批准书之间有无利害关系。本案中，东莞市国土资源局核发的案涉《建设用地批准书》显示，用地单位为东莞市莞乡商住区有限公司，土地所有权性质是国有，土地取得方式系挂牌出让。由此可见，案涉土地性质在挂牌出让之前已为国有，且东莞市莞乡商住区有限公司以有偿方式获得该地块使用权，说明在该国有地块流转过程中，杜德辉既非案涉土地的所有权人亦或使用权人，也不是东莞市国土资源局颁发案涉《建设用地批准书》的行政相对人，其与案涉《建设用地批准书》并不存在任何利害关系的事实基础。东莞市政府据此认为杜德辉的行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项关于“申请人与具体行政行为有利害关系”的受理条件，进而根据该条例第四十八条第一款第（二）项“行政机关受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的，应当决定驳回行政复议申请”的规定，决定驳回其行政复议申请，理据充分，并无不当。杜德辉诉请撤销案涉行政复议决定，缺乏事实与法律依据，不能成立，应予驳回。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决如下：驳回原告杜德辉的全部诉讼请求。本案收取案件受理费50元，由原告杜德辉承担（已预交）。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。审判长  张志强审判员  叶俏珠审判员  王九龙二〇一七年十月二十六日书记员  李添伟