山东省日照市中级人民法院行 政 判 决 书（2017）鲁11行终66号上诉人（原审原告）沈见述，男，1941年6月26日出生，汉族，五莲县人。委托代理人沈照军，男，1974年4月11日出生，汉族，五莲县人，住青岛市李沧区，系上诉人之次子。被上诉人（原审被告）五莲县公安局，住所地五莲县人民路1号，统一社会信用代码11371121004370543C。法定代表人史文明，局长。委托代理人任鹏，五莲县公安局法制大队副大队长。委托代理人盛飞，山东阳尔律师事务所律师。上诉人沈见述因与被上诉人五莲县公安局诉不履行法定职责一案，不服山东省五莲县人民法院（2017）鲁1121行初4号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审原告诉称：沈见述系五莲山风景区管理委员会小榆林村村民，在该村拥有集体土地上房屋一处。2015年3月31日，沈见述该合法房屋被非法强行拆除。沈见述报警要求立案查处，但至今没有任何结果，也没有任何人就此事承担责任。由于五莲县公安局不履行法定职责，沈见述向五莲县人民政府提起行政复议，五莲县人民政府以该案系刑事案件，不属于行政复议范围为由，驳回沈见述的复议请求。根据《中华人民共和国人民警察法》之规定，公民人身、财产安全受到侵犯或者处于其他危难情形时，公安机关应当予以救助，并对违法行为进行查处。五莲县公安局查明相应事实却不依法追究相关违法行为责任，属于不履行法定职责的违法行为。请求依法确认五莲县公安局未履行法定职责的行为违法；责令五莲县公安局继续履行法定职责；诉讼费用由五莲县公安局承担。原审被告辩称，2015年3月31日8时许，沈见述儿子沈照军报警称，其父沈见述家房屋被人强拆，要求出警。派出所民警立即赶赴现场调查了解。经初查查明，小榆林村旧村改造是在景区管委同意支持下，村委召开了村民大会，发放征求意见信，取得了绝大多数人同意，并多次召开三委会研究决议通过的，符合全村绝大多数人利益。沈见述一家不同意拆迁，影响了绝大多数村民利益，经过村三委会集体研究给予拆除的，且拆除补偿要比原房屋价值更高。村三委会拆除房屋的行为不构成违法犯罪行为，不属于公安机关管辖。派出所民警于2016年3月1日电话告知沈照军，该房屋拆除事项不属于公安机关管辖，建议与村委协商解决或到法院诉讼，于2016年4月11日将上述事项告知沈见述之妻。后五莲县公安局于2016年6月20日作出不予立案决定，并于6月22日送达沈见述，但沈见述及其家属均拒绝签字。五莲县公安局接警后及时出警，并受理为刑事案件初查，及时调查取证，将查证结果通过现场告知、电话告知等形式多次告知当事人，不存在不作为的行为。因沈见述被拆除的房屋价值40000余元，五莲县公安局已受理为刑事案件初查，并于2016年6月20日作出不予立案决定。刑事侦查活动不属于行政复议、行政诉讼范围，请求法院予以驳回。原审法院查明，2015年3月31日，沈见述之子沈照军通过110报警称，沈见述的房屋被人强拆，要求出警。接警后，五莲县公安局五莲山旅游风景区派出所出警，向有关人员进行了调查、询问，并受理为刑事案件初查。2016年，沈见述又向五莲县公安局递交查处申请，请求依法对沈见述位于五莲县五莲山风景区管理委员会小榆林村的房屋被非法拆除一事进行查处，并追究相关责任人的法律责任。2016年4月5日，沈见述以其2015年3月31日的报警至今没有任何结果，没有人为此事承担责任为由，向五莲县人民政府提起行政复议，请求确认五莲县公安局不作为的行政行为违法并责令查处。2016年4月11日，五莲县公安局告知沈见述，其房屋被非法拆除没有犯罪事实，不构成犯罪和行政违法行为，不属于公安机关管辖范围。2016年5月31日，五莲县人民政府以该案是刑事案件，不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的行政复议范围为由驳回了沈见述的复议申请。2016年6月20日，五莲县公安局作出莲公（景）不立字[2016]00001号不予立案通知书，并于2016年6月22日送达沈见述。原审法院认为，五莲县公安局接到沈见述的报警后，将案件受理为刑事案件初查，期间所作的调查、取证等行为，不属于行政案件的审理范围，沈见述申请对刑事调查卷宗中唐明森的询问笔录进行笔迹鉴定，原审法院不予准许。《公安机关办理刑事案件程序规定》第一百七十四条规定，经过审查，对于不够刑事处罚需要给予行政处理的，依法予以处理或者移送有关部门。沈见述房屋被拆除，五莲县公安局经调查认为不构成犯罪和行政违法，不属于公安机关管辖范围，并于2016年4月11日告知沈见述，同时告知沈见述可与村委会协商或提起民事诉讼，五莲县公安局已经履行了法定职责。故沈见述请求确认五莲县公安局未履行法定职责的行为违法及责令五莲县公安局继续履行法定职责，无事实和法律依据，对其请求应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，原审判决驳回沈见述的诉讼请求。案件受理费50元，由沈见述负担。上诉人沈见述上诉称：一、被上诉人收到上诉人的查处申请后，未依法履行法定查处职责违法。上诉人合法房屋被他人违法拆除后，上诉人依法报警并递交查处申请，要求对房屋被拆除一事进行查处，并追究相关违法责任。至上诉人为此诉至法院，被上诉人仍未向上诉人答复其办理的相关情况。被上诉人辩称通过现场告知、电话告知形式告知上诉人，均无相关证据证实，且违反《山东省行政程序规定》第六十八条的规定，构成违法。二、被上诉人作出刑事不予立案决定和行政案件不予受理决定，系变相逃避法律责任。被上诉人辩称对于涉案房屋拆除起初以刑事案件初查，调查取证后作出不予立案决定，此后又以该案不构成行政违法为由不予立案。被上诉人作出上述处理决定的时间均在上诉人起诉以后，不具有法定证明力，反而证实在法定期限内被上诉人未依法履行法定查处职责，表面上是被上诉人对上诉人提出的查处申请进行处理，实则为被上诉人变相逃避法定查处职责的违法行为。三、拆除上诉人房屋的行为不构成刑事案件就构成行政案件，被上诉人应当受理并查处。被上诉人既不受理为行政案件也不以刑事案件进行查处，属于不履行法定职责。请求依法撤销原审判决，发回重审或支持上诉人的诉讼请求，诉讼费用由被上诉人负担。被上诉人五莲县公安局辩称：一、原审法院认定被上诉人已履行法定职责正确。2015年3月31日8时许，沈见述儿子沈照军报警后，派出所民警立即赶赴现场调查了解，并将案件受理为刑事案件初查。经调查查明，小榆林村旧村改造是在景区管委同意支持下，村委召开了村民大会，发放征求意见信，取得了绝大多数人同意，并多次召开三委会研究决议通过的，符合全村绝大多数人利益和意愿。沈见述一家不同意拆迁，影响了绝大多数村民利益，经过村三委会集体研究决定给予拆除，且拆除补偿要比原房屋价值更高。村三委会拆除房屋的行为不构成刑事犯罪和行政违法，不属于公安机关管辖。派出所民警于2016年3月1日电话告知沈照军，于2016年4月11日当面告知沈见述之妻，告知涉案房屋拆除行为没有犯罪事实，不构成犯罪和行政违法，不属于公安机关管辖，建议与村委协商解决或到法院诉讼。两次告知均在上诉人提起行政诉讼之前。后被上诉人于2016年6月20日作出不予立案决定，并于6月22日送达沈见述，但沈见述及其家属均拒绝签字。上述告知一审时均提供相应证据证实。综上，被上诉人接警后及时调查取证，查明案情后，依法告知不属于公安机关管辖范围，已经履行了法定职责。二、上诉人认为拆除其房屋的行为不是刑事案件就是行政案件的上诉理由不能成立。上诉人的房屋系经村三委会研究决定拆除的，并非征地部门拆除，拆除上诉人的房屋系维护和保障全体村民的利益，且拆除补偿比原房屋价值更高，未损害上诉人的利益。因此，拆除房屋的行为不构成犯罪，也不属于行政违法行为。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。本院审理查明，被上诉人一审提交的视频资料显示：被上诉人民警告知上诉人之妻王洪秀，上诉人房屋被拆一事不构成刑事犯罪和行政行为违法，不属于公安机关管辖。但该视频资料显示的时间并非被上诉人主张的2016年4月11日。另查明，被上诉人提交的五莲县公安局莲公（景）不立字〔2016〕1号不予立案通知书上，注明沈见述及王洪秀拒绝签字，见证人唐某签字见证。本院经审理查明的其他案件事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，公民所有的合法房屋属于公民的合法财产，应当依法得到保护。非经公民自愿或非因法定事由、非经法定程序，任何组织和个人均无权拆除。没有合法依据拆除公民合法房屋的行为，应当依法予以处理。本案，上诉人沈见述的房屋未经本人同意、未经法定程序被强行拆除，其合法的财产权显然受到了侵害。根据《中华人民共和国人民警察法》第二条、第六条（一）项、第二十一条第一款的规定，保护公民的人身安全、人身自由和合法财产是人民警察的任务之一，公安机关的人民警察履行预防、制止和侦查违法犯罪活动等法定职责，对公民的报警案件应当及时查处。上诉人针对其合法房屋被强行拆除一事，向被上诉人报案，系依法行使维护其合法财产权益的正当权利。根据《公安机关办理行政案件程序规定》第四十七条的规定，被上诉人应当及时受理报案并进行登记；对属于本单位管辖范围的事项应当及时调查处理，对不属于公安机关职责范围内的事项，告知当事人向其他有关主管机关报案。《中华人民共和国治安管理处罚法》第七十七条、第七十八条亦作出了相同的规定。2015年5月31日，被上诉人接到上诉人报案后，受理为刑事案件初查，并进行了登记。2016年6月20日作出莲公（景）不立字〔2016〕1号不予立案通知书，认为没有犯罪事实，不需要追究刑事责任，决定不予立案。该刑事审查过程不属于行政诉讼的审查范围，本院不予审查。但，上诉人报案要求查处违法强拆房屋的行为，并未局限于刑事处理，亦包含行政处理的要求。参照《公安机关办理行政案件程序规定》第五十一的规定，公安机关对发现或者受理的案件暂时无法确定为刑事案件或者行政案件的，可以按照行政案件的程序办理；在办理过程中，认为涉嫌构成犯罪的，应当按照《公安机关办理刑事案件程序规定》办理。反之，公安机关已经按照刑事案件程序办理的，发现属于行政案件的，亦应当按照《公安机关办理行政案件程序规定》的规定办理。被上诉人在作出刑事不予立案的决定后，应当按照《公安机关办理行政案件程序规定》的规定办理上诉人的报案。被上诉人虽主张已向上诉人之妻王洪秀告知拆除上诉人房屋的行为不构成行政违法，不属于公安机关管辖范围，但被上诉人提交的视频资料无法确定被上诉人民警向王洪秀告知的确切时间，本院无法认定被上诉人在上诉人提起本案诉讼前告知了王洪秀相关事项。而且，被上诉人未提供证据证明上诉人报案事项不属于公安机关管辖范围，亦未提供作出该结论的相应法律依据。被上诉人在作出刑事不予立案决定后，并未按照《公安机关办理行政案件程序规定》的规定，依法履行相应的法定职责。被上诉人需依法履行的上述行政法意义上的法定职责，应当包含两层含义：一是形式上，被上诉人对于上诉人的报案立案受理，并进行相应的调查，作出相应的行政处理决定；二是实质上，该行政处理决定证据确凿，适法正确，裁量合理。从本案被上诉人的主张和举证情况来看，被上诉人在否定管辖的前提下，既未履行形式上的法定职责，更未履行实质意义上的法定职责，其仅以口头告知上诉人之妻王洪秀不属于公安机关管辖范围，作为其依法履行法定职责的依据，证据不确凿，适用法律错误，明显不当。综上，被上诉人针对上诉人履行法定职责的请求，未依法履行法定职责，构成行政不作为，应予确认违法。上诉人所提上诉理由成立，本院予以支持。被上诉人答辩理由不能成立，本院不予采纳。原审判决认定事实基本清楚，但适用法律错误，应予改判。依照《中华人民共和国治安管理处罚法》第七十七条、第七十八条、第九十五条、《公安机关办理行政案件程序规定》第四十七条、第五十一条、第一百四十一条、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、第八十九条第一款（二）项和《最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释》第二十二条的规定，判决如下：一、撤销山东省五莲县人民法院（2017）鲁1121行初4号行政判决；二、确认五莲县公安局未履行法定职责的行为违法；三、责令五莲县公安局在本判决生效后三十日内针对上诉人的报案请求重新作出处理决定。一、二审案件受理费各50元，均由被上诉人五莲县公安局负担。本判决为终审判决。审判长 尚 华审判员 高月玉审判员 王 田二〇一七年十月十九日书记员 李 娜