贵州省高级人民法院行 政 裁 定 书（2017）黔行终549号上诉人（一审原告）宋新凤，女，汉族，。委托代理人刘凡勇，贵州贵达律师事务所律师，执业证号15201200810682220，代理权限为一般授权代理。被上诉人（一审被告）贵阳市乌当区人民政府，住所地贵阳市乌当区航天路7号行政中心。法定代表人唐兴伦，区长。委托代理人张曼曼，贵州富迪律师事务所律师，执业证号15201201311175216，代理权限为一般授权代理。委托代理人邓旺，贵州富迪律师事务所实习律师，实习证号2301160311051，代理权限为一般授权代理。宋新凤诉贵阳市乌当区人民政府资源行政管理土地行政补偿一案，贵阳市中级人民法院已经作出(2016)黔01行初786号行政判决，宋新凤不服，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审经审理查明，2011年至2012年，宋新凤先后与乌当区水田镇李资村村民毕天发、张玉福、李立长签订《土地租赁协议》，后在所租赁土地上栽种了苗木。2013年7月，因“贵阳东北环城高速公路尖坡至小碧段（乌当××）建设项目”需要，宋新凤在项目红线范围内的租赁土地涉及征收。2014年1月，相关部门对宋新凤所租赁土地进行了丈量，并对土地上的苗木进行了清点记录。因双方对苗木补偿事宜存有争议，未能达成补偿协议。2015年5月5日，宋新凤提起行政诉讼，请求判决贵阳市乌当区人民政府（以下简称乌当区政府）立即按筑府函（2013）135号《贵阳市人民政府关于印发贵阳东北绕城高速公路尖坡至小碧段××××）建设项目土地、房屋征收征用安置补偿工作方案的通知》（以下简称补偿方案）对宋新凤地上附着物作出征收补偿决定，并将相应的补偿款发放给宋新凤。一审法院于2015年11月13日作出（2015）筑行初字第638号行政判决，驳回宋新凤的诉讼请求。宋新凤不服，上诉至本院。2016年4月26日，本院作出（2015）黔高行终字第780号行政判决，责令乌当区政府对宋新凤在其租赁的集体所有土地上合法栽种的苗木依法履行行政补偿的法定职责。2016年7月7日，乌当区政府书面通知宋新凤在五个工作日内到水田镇政府核算领取苗木补偿款共计67395.2元。2016年7月29日，乌当区政府作出《关于履行法院判决对宋新凤合法苗木进行补偿的情况说明》（以下简称情况说明）并书面告知一审法院。宋新凤认为乌当区政府已经对其作出了补偿决定，但该补偿决定违反法律规定，故诉至法院，具体诉讼请求包括：1.撤销乌当区政府关于对宋新凤地上附着物补偿67395.2元的征收补偿决定；2.确认《乌当区人民政府关于水田镇耕地地上附着物补偿上限的批复》（以下简称批复）违法；3.乌当区政府按补偿方案确定的标准对宋新凤进行补偿，将宋新凤享有的补偿款4502037元立即发放给宋新凤；4.诉讼费用由乌当区政府负担。一审法院认为，乌当区政府系法律法规授权对被征收土地及其附着物和苗木予以行政补偿的行政机关，是本案的适格被告。从乌当区政府于2016年7月29日作出的情况说明来看，乌当区政府于2016年7月7日书面通知宋新凤领取苗木补偿款，应视为乌当区政府已对宋新凤作出了行政补偿的行为。乌当区政府辩称未对宋新凤作出行政补偿决定理由不成立，不予采信。本案的争议焦点在于乌当区政府作出征收补偿的行为是否合法。贵州省高级人民法院于2016年4月26日作出的（2015）黔高行终字第780号行政判决第二项判决“责令贵州省贵阳市乌当区政府自本判决生效之日起30日内对宋新凤在其租赁的集体所有土地上合法栽种的苗木依法履行行政补偿的法定职责”，因宋新凤栽种的苗木系在集体所有土地上，故对其进行行政补偿应依照《中华人民共和国土地管理法》及《中华人民共和国土地管理法实施条例》的相关规定。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十五条“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿”之规定，宋新凤作为租赁土地上苗木的栽种人，依法享有获得地上附着物及青苗补偿款的权利。乌当区政府在组织实施征地过程中，对宋新凤所租赁位于征收范围内的土地进行了现场丈量，对宋新凤栽种的苗木也进行了清点并分别登记造册。2016年7月7日，乌当区政府书面通知宋新凤到水田镇人民政府核算领取苗木补偿款。乌当区政府已经履行了对宋新凤征收范围内苗木进行行政补偿的法定职责，补偿并无不当。宋新凤诉称乌当区政府按照批复进行补偿违法，应当依照贵阳市政府颁发的补偿方案执行，宋新凤该主张实质系对征收补偿标准不服，存有争议。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款“……对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。……”之规定，对补偿标准不服，应由县级以上人民政府协调或批准征收土地的人民政府裁决，征地补偿标准是否合法实际上不属于人民法院司法审查的范畴。关于宋新凤诉请附带审查批复合法性的问题。行政诉讼附带审查的对象系法律、法规及规章以外的规范性文件，规范性文件具有适用对象不特定，在发布主体管辖范围内可以反复适用的特点。该批复虽然适用的人数众多，但对象是相对具体明确的，且仅适用于贵阳东北环城高速公路尖坡至小碧段（乌当××）建设项目需征收的水田镇耕地上附着物的补偿，故不属于规范性文件，不属于人民法院行政诉讼附带审查的对象。对于宋新凤第三项诉请“被告按筑府函（2013）135号安置补偿方案的标准对原告进行补偿，将原告享有的补偿款4502037元立即发放给原告”，因贵州省高级人民法院作出的（2015）黔高行终字第780号行政判决已经对此作出生效裁判，该项起诉属于重复起诉，依法应予驳回。综上，宋新凤起诉理由缺乏事实和法律依据，不予采信，对其诉讼请求不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求”之规定，驳回宋新凤的诉讼请求。案件受理费50元，由宋新凤负担。宋新凤不服一审判决，以“一审判决认定事实错误，适用法律错误”为由向本院提起上诉，请求撤销贵阳市中级人民法院作出的(2016)黔01行初786号行政判决，并依法改判：1.撤销乌当区政府关于对宋新凤地上附着物补偿67395.2元的征收补偿决定；2.确认批复违法；3.判令乌当区政府按补偿方案确定的标准对宋新凤进行补偿，将宋新凤享有的补偿款4502037元立即发放给宋新凤；4.全部诉讼费用由乌当区政府负担。被上诉人乌当区政府在二审法定期限内没有提交书面答辩意见。本院查明的事实与一审查明的事实基本一致，本院予以确认。本院另查明，2016年7月7日，乌当区政府书面通知宋新凤到水田镇人民政府核算领取苗木补偿款，双方因给付补偿款的金额发生争议，争议的内容既包括乌当区政府对宋新凤主张的租赁集体所有土地的面积提出的异议，也包括宋新凤对补偿标准提出的异议。关于补偿标准，宋新凤主张乌当区政府应该按补偿方案确定的补偿标准对其进行补偿，乌当区政府则主张应该按照批复执行。因双方对宋新凤租赁的集体所有土地上合法栽种的苗木应当按照什么补偿标准进行补偿存有争议，故未能达成补偿协议，乌当区政府也未对宋新凤租赁的集体所有土地上合法栽种的苗木作出补偿决定。乌当区政府于2016年7月29日作出的情况说明，系对一审法院督促其履行人民法院生效判决确定的行政补偿职责所作的说明，并非针对宋新凤作出的补偿决定。本院认为，根据《中华人民共和国物权法》第四十二条第二款“征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用……”、《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第一款“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿”、第二款“征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费……”、以及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条“土地补偿费归农村集体经济组织所有;地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。征收土地的安置补助费必须专款专用，不得挪作他用。需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用;……”之规定，行政机关征收集体所有的耕地时，应就土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费给予行政补偿，且地上附着物及青苗补偿费的行政补偿应当归地上附着物及青苗的所有者所有。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款之规定，市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。本案中宋新凤租种苗木的土地被乌当区政府征用，乌当区政府应当对宋新凤租赁的集体所有土地上合法栽种的苗木进行补偿。本院于2016年4月26日作出的（2015）黔高行终字第780号行政判决，已经确认乌当区政府应当依法履行对宋新凤在其租赁的集体所有土地上合法栽种的苗木进行补偿的法定职责。2016年7月7日，乌当区政府书面通知宋新凤到水田镇人民政府核算领取苗木补偿款，应视为对宋新凤履行行政补偿职责的行政行为。在乌当区政府对宋新凤履行补偿职责过程中，双方因给付补偿款的金额发生争议。争议的内容既包括乌当区政府对宋新凤主张的租赁集体所有土地的面积提出的异议，也包括宋新凤对补偿标准提出的异议。关于对宋新凤租赁的集体所有土地上合法栽种的苗木进行补偿的标准，乌当区政府主张按照其作出的批复执行，宋新凤则要求乌当区政府按补偿方案确定的补偿标准对其租赁的集体所有土地上合法栽种的苗木进行补偿。根据《征收土地公告办法》第十五条“因未按照依法批准的征收土地方案和征地补偿、安置方案进行补偿、安置引发争议的，由市、县人民政府协调；协调不成的，由上一级地方人民政府裁决”之规定，宋新凤认为乌当区政府未按照补偿方案确定的补偿标准对其租赁的集体所有土地上合法栽种的苗木进行补偿，应当先由人民政府协调；协调不成的，由上一级地方人民政府裁决。最高人民法院《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条规定，土地权利人对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿有异议，直接向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理，但应当告知土地权利人先申请行政机关裁决。宋新凤请求“撤销乌当区政府关于对宋新凤地上附着物补偿67395.2元的征收补偿决定”的实质，就是对补偿标准有异议，应当先申请行政机关协调、裁决。未经行政机关协调、裁决，直接向人民法院提起诉讼，不符合行政诉讼法规定的起诉条件，应当裁定驳回其该项起诉。至于宋新凤第二项诉请“确认《乌当区人民政府关于水田镇耕地地上附着物补偿上限的批复》违法”，实际上是请求人民法院对该批复进行附带审查。本院认为，行政诉讼附带审查的对象系法律、法规及规章以外的规范性文件，规范性文件具有适用对象不特定，在发布主体管辖范围内可以反复适用的特点。该批复虽然适用的人数众多，但对象是相对具体明确的，且仅适用于贵阳东北绕城高速公路尖坡至小碧段（乌当××）建设项目需征收的水田镇耕地上附着物的补偿，故不属于规范性文件，不属于人民法院行政诉讼附带审查的对象。宋新凤请求确认该批复违法，实质还是对补偿标准有异议，可以通过先申请行政机关协调、裁决的方式来解决。故其该项起诉亦应当裁定驳回。对于宋新凤第三项诉请“被告按筑府函（2013）135号安置补偿方案的标准对原告进行补偿，将原告享有的补偿款4502037元立即发放给原告”，因双方尚未对苗木补偿达成补偿协议，乌当区政府也未对宋新凤租赁的集体所有土地上合法栽种的苗木作出补偿决定，补偿款的金额亦未确定，故宋新凤该项诉讼请求缺乏事实和法律依据，其就该项诉讼请求提起的诉讼不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项“提起诉讼应当符合下列条件：……（三）有具体的诉讼请求和事实根据……”之规定，应当裁定驳回其该项起诉。乌当区政府于2016年7月29日作出的情况说明，系对一审法院督促其履行人民法院生效判决所作的说明，并非针对宋新凤作出的补偿决定，乌当区政府辩称未对宋新凤作出行政补偿决定理由成立，本院予以采信。一审判决认定事实错误，适用法律、法规错误，本院依法予以纠正。上诉人宋新凤认为“一审判决认定事实错误，适用法律错误”的理由成立，本院予以采信，对其“撤销贵阳市中级人民法院作出的(2016)黔01行初786号行政判决”的诉讼主张，本院予以支持。至于其具体的三项诉讼请求，均不符合行政诉讼的起诉条件，应当裁定驳回其起诉。综上所述，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》七十九条第一款第（一）项“第一审人民法院作出实体判决后，第二审人民法院认为不应当受理的，在撤销第一审人民法院判决的同时，可以发回重审，也可以迳行驳回起诉”之规定，裁定如下：一、撤销贵州省贵阳市中级人民法院(2016)黔01行初786号行政判决；二、驳回宋新凤的起诉。一、二审案件受理费共计100元，由上诉人宋新凤负担。本裁定为终审裁定。审 判 长 安克佳审 判 员 申有量审 判 员 滕学东二〇一七年十月三十日法官助理 易思波书 记 员 严洪杰