江苏省无锡市中级人民法院行 政 判 决 书(2017)苏02行终188号上诉人（原审被告）无锡市梁溪区综合行政执法局，住所地无锡市梁溪区通江街道惠勤路180号。法定代表人李三元，该局局长。出庭应诉负责人席向民，该局副局长。委托代理人许中樑，江苏中智律师事务所律师。被上诉人（原审原告）杨维佳，女，1957年8月18日生，，汉族，住无锡市梁溪区。上诉人无锡市梁溪区综合行政执法局（以下简称梁溪执法局）因与被上诉人杨维佳要求履行法定职责一案，不服无锡市滨湖区人民法院（2016）苏0211行初192号行政判决，向本院提起上诉。本院于2017年7月25日立案受理并依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审判决认定事实如下：梁溪执法局(因区划及机构调整，原无锡市北塘区城市管理行政执法局的职权，由梁溪执法局承继)接到群众投诉，内容为惠峰新村131号-101室在院内搭建不锈钢玻璃顶，经调查，现场当事人无法提供合法审批手续。梁溪执法局认为该当事人违反了《中华人民共和国城乡规划法》(以下简称《城乡规划法》)第四十一条第一款的规定，于2015年6月1日决定立案查处。杨维佳居住于惠峰新村131号201室，在查处期间，数次通过“12345来信办理平台”反映上述违法建设的问题，要求予以查处。2016年3月22日，梁溪执法局至惠峰新村131号-101室进行现场检查，制作现场检查笔录、建设工程调查表，拍摄现场照片，向房屋实际居住人徐连珍制作调查询问笔录。同日，梁溪执法局向惠峰新村131号-101室的房屋所有权人刘懿发出锡北城执案字[2015]第070088号《限期提供合法手续及相关资料通知书》(以下简称《通知书》)，责令限期提供合法手续及相关资料进行调查处理。查处期间，惠峰新村131号-101室的业主未提供合法手续及相关资料。2016年12月28日，梁溪执法局至惠峰新村社区居民委员会进行调查核实。杨维佳认为其多次要求但梁溪执法局仍未履行法定职责，对该违建进行拆除，故诉至法院，请求：1、判令梁溪执法局依法履行城市管理职责，制止、查处惠峰新村131号101室违法搭建的行为；2、判令梁溪执法局依法强制拆除惠峰新村131号101室已经违法搭建的建筑物、构筑物及相关设施。原审法院另查明，惠峰新村131号-101室的房屋所有权人为刘懿，共有人温存，该房屋实际居住人为刘懿的父母刘培基、徐连珍。2016年12月19日，原审法院立案受理杨维佳要求梁溪执法局依法履行对违法建设的管理和查处职责一案。2016年12月30日，梁溪执法局作出《案件处理审批表》，根据《城乡规划法》第六十四条规定，拟对当事人的院内搭建作出限期拆除的决定。2017年4月27日，梁溪执法局向刘懿进行调查，制作调查询问笔录。案件审理期间，梁溪执法局尚未对涉案违法建设作出处理。原审法院再查明，锡规[2013]31号《关于进一步加强城乡规划行政执法相关工作的通知》第三条第一款规定，为提高行政执法工作效率，及时查处各类违法建设，凡有下列情形之一的，由城管执法部门直接依法处理：(二)擅自在已经建成并交付使用的住宅区内新建、扩建、改建建(构)筑物的。原审法院认为，《城乡规划法》第六十四条规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。根据2013年1月1日施行的《无锡市城市管理相对集中行政处罚权办法》第四条第一款规定，市、区城市管理行政执法部门是市、区人民政府行使城市管理相对集中行政处罚权的职能部门，按照本办法规定的权限，制止、查处和纠正违反城市管理法律、法规、规章等规定的行为。第十条第一款第(二)项规定，市、区城市管理行政执法部门行使下列职权，依照城乡规划管理方面法律、法规、规章的规定，制止、查处、纠正违反城乡规划管理规定的行为，依法强制拆除影响城乡规划的违法建筑物、构筑物或者设施。被告梁溪执法局对本辖区内的违法建设具有制止、查处和纠正的法定职责。本案中，梁溪执法局对惠峰新村131号-101室搭建违法建设的行为，立案后进行现场检查、进行调查询问、责令限期提供合法手续及相关资料等，系依法履行职责。我国现有法律、法规或政府规章等对于城建管理机关履行查处违法建设法定职责的期限并无明确规定，但是城建管理部门在收到投诉举报或发现违法线索后，直至调查处理终结，理应讲求行政效率。梁溪执法局于2015年6月1日即对涉案违法建设进行调查立案，直至杨维佳提起诉讼及本案审理期间，一直未作出相应的处理决定，构成怠于履职。人民法院从司法监督的原则出发，可以适当确定合理期限，由梁溪执法局根据调查结果及时履行法定职责。杨维佳主张判令梁溪执法局履行查处违法建设法定职责的诉讼请求，原审法院予以支持。杨维佳主张判令梁溪执法局依法强制拆除惠峰新村131号101室已经违法搭建的建筑物、构筑物及相关设施的诉讼请求，因该主张成立的前提应当是违法建设已经被确认违法且需要拆除，在涉案违法建设未被确认违法且需拆除前，杨维佳的该项主张，原审法院不予支持。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十二条之规定，判决：一、梁溪执法局在本判决生效后三十日内对无锡市梁溪区惠峰新村131号101室的违法建设作出行政行为。二、驳回杨维佳的其他诉讼请求。上诉人梁溪执法局上诉称，1、梁溪执法局依法积极履行职责，不存在怠于履职的情形，杨维佳请求梁溪城管局履行法定职责的理由不能成立。梁溪城管局已就本案所涉搭建事宜予以立案查处，并已依法进行了现场检查，制作现场检查笔录、建设工程调查表、拍摄现场照片，向房屋实际居住人徐连珍制作询问笔录，并向房屋所有权人刘懿发出《通知书》，责令限期提供合法手续及相关资料，且送至惠峰新村社区居民委员会进行调查核实。以上事实，充分证明梁溪执法局已经依法积极履行法定职责。本案所涉搭建事宜，存在以下诸多客观情况：首先，涉案房屋的所有权人和实际居住人并非同一人，且在立案调查期间未共同居住，需分别调查取证，制作询问笔录；其次，房屋实际居住人徐连珍年岁已高，对梁溪执法局的立案调查行为不理解亦不予以配合；再次，梁溪执法局在得知房屋所有权人刘懿回到国内的信息后，及时于2017年4月27日向其制作了询问笔录，并要求其提供温存的相关信息并配合查明事实及相关后续事宜，但刘懿陈述其夫妻常年居住美国，本次其丈夫温存没有一起回国，具体情况待与其丈夫商量后恢复，但至今未予答复。综上，鉴于我国现有法律、法规或政府规章等对于城建管理机关履行查处违法建设法定职责的期限并无明确规定，该立法现状就是出于对上述可能出现的疑难复杂的客观情形进行的预测，故结合上述事实，即使本案所涉搭建事宜的调查时间可能较长，但据此认定梁溪城管局怠于履职亦无事实及法律依据。2、目前本案所涉搭建行为的事实尚未查清，并不具备对涉案搭建作出行政行为的法定条件。结合本案所涉搭建行为目前了解的情况，房屋实际居住人称是房屋所有权人要求并出资实施的，但房屋所有权人称对搭建事宜并不了解知晓，且另一房屋所有人温存未能配合调查，故搭建行为虽然存在，但搭建主体尚未明确。因此依照《中华人民共和国行政处罚法》第三十条的规定，违法事实不清的不得给予行政处罚。另外，按照《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、第三十二条之规定，即使搭建事实得以查明，梁溪执法局亦无法限期作出具体行为。综上，原审判决无事实、法律依据，请求：1、撤销原审判决，改判驳回杨维佳的原审诉讼请求。2、一、二审诉讼费由杨维佳承担。被上诉人杨维佳答辩称，认可原审判决，请求驳回上诉。梁溪执法局向原审法院提供的证据有：1、《通知书》；2、无锡市房屋登记簿证明；3、案件立案审批表；4、现场检查笔录；5、现场照片；6、调查询问笔录；7、证人证言笔录；8、建设工程调查表；9、案件调查终结报告；10、案件处理审批表；杨维佳向原审法院提供的证据有：1、违法建设现场照片打印件五张；2、网站投诉信件截图五张；3、结婚证、户口簿复印件、土地使用证。当事人向原审法院提交的证据已随卷移送本院。经审查，原审判决对本案证据的认定正确。本院据此确认的案件事实与原审无异。本案二审审理中，梁溪执法局向法庭提交两张光盘和视频资料整理，称在原审中未予提供的理由是原审判决后为继续查明事实而形成的新证据。本院认为，根据《无锡市城市管理相对集中行政处罚权办法》第四条第一款和第十条第一款第(二)项规定，梁溪执法局具有对辖区内的违法建设进行制止、查处和纠正等法定职责。本案中，梁溪执法局在接到投诉后，即对惠峰新村131号-101室的搭建行为进行了立案，并进行了现场检查、调查询问、责令限期提供合法手续和相关资料等，但梁溪城管局自2015年6月1日立案至今，未作出处理决定。行政机关履行法定职责的程序中，在未明确规定履职期限的情况下，应把握一个合理的期限。若超过合理期限仍未履行职责的，属于程序上的明显不当，构成行政不作为。虽然我国现有法律法规及行政规章等对于城建管理机关履行查处违法建设法定职责的期限并无明确规定，但从提高行政执法效率和保护利害关系人合法权益的角度出发，梁溪城管局在立案后应在合理期限内作出处理决定。梁溪城管局2015年6月1日立案后，经过前期调查，惠峰新村131号-101室搭建的事实已经基本明确，故原审法院依法行使司法监督权，结合本案的具体情况，确定梁溪执法局在判决生效后三十日内对无锡市梁溪区惠峰新村131号101室的违法建设作出行政行为，并无不当。同时，对于杨维佳主张判令梁溪执法局依法强制拆除惠峰新村131号101室已经违法搭建的建筑物、构筑物及相关设施的诉讼请求，因该主张成立的前提是违法建设已经被确认违法且需要拆除，在未对涉案违法建设作出处理决定前，原审法院不予支持杨维佳的该项请求并无不当。梁溪执法局在二审中提交视频资料，证明其为了确认行政处罚的相对人而积极履职，但该视频资料并不能否定梁溪执法局至今未对惠峰新村131号101室的搭建行为作出行政行为这一事实的存在。同时，对于梁溪执法局所称因无法联系房屋所有权人和共有人故不能明确搭建主体、无法作出行政行为的上诉理由，本院认为，梁溪执法局的抗辩理由不能成为不作出行政行为的合法理由，该上诉理由不能成立，本院不予支持。综上，原审判决认定事实清楚、适用法律正确，应当予以维持，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人无锡市梁溪区综合行政执法局负担。本判决为终审判决。（此页无正文）审 判 长 谢唯诚审 判 员 何 薇审 判 员 马 云二〇一七年十月十三日法官助理 崔晓萌书 记 员 孙 莉