吉林省吉林市中级人民法院行 政 判 决 书（2017）吉02行初47号原告吉林市龙潭区乌拉街满族镇太平山村三社，住所地吉林市龙潭区。负责人张某某，男，1946年7月9日生，汉族，农民，住吉林市龙潭区，系三社社长。委托代理人许英林，男，1971年6月17日生，汉族，吉林市龙潭区乌拉街满族镇太平山村农民，住吉林市龙潭区。委托代理人徐立光，吉林钟言宇德（吉林）律师事务所律师。被告吉林市人民政府，住所地吉林市松江中路。法定代表人刘非，市长。委托代理人李梓侨，该政府法制办公室科员。委托代理人符立明，吉林明汇律师事务所律师。被告吉林市龙潭区人民政府，住所地吉林市龙潭区。法定代表人刘子军，区长。委托代理人李秋实，吉林市国土资源局龙潭分局地籍科科长。委托代理人梁开春，吉林齐略律师事务所律师。第三人吉林市龙潭区乌拉街满族镇人民政府，住所地吉林市龙潭区。法定代表人程向忠，镇长。委托代理人陈洪光，该政府武装部部长。原告吉林市龙潭区乌拉街满族镇太平山村三社（以下简称太平山三社）不服被告吉林市龙潭区人民政府（以下简称龙潭区政府）不予受理决定及吉林市人民政府行政复议决定，于2017年9月12日向本院提起行政诉讼。本院立案后，于2017年9月15日向被告及第三人送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年10月19日公开开庭审理了本案。原告太平山三社的负责人张某某及委托代理人许英林、徐立光，被告龙潭区政府的委托代理人李秋实、梁开春，被告吉林市人民政府的委托代理人李梓侨、符立明，第三人吉林市龙潭区乌拉街满族镇人民政府（以下简称乌拉街镇政府）的委托代理人陈洪光到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告太平山三社向被告龙潭区政府递交申请，要求对太平山三社与乌拉街镇政府的土地权属争议作出处理，龙潭区政府于2017年4月6日作出吉龙行裁【2017】1号《土地权属争议案件不予受理决定书》，对太平山三社的土地权属争议的行政裁决申请不予受理。太平山三社不服，申请行政复议，吉林市人民政府于2017年8月4日作出吉市政复决【2017】22号《行政复议决定书》，维持了龙潭区政府作出的吉龙行裁【2017】1号《土地权属争议案件不予受理决定书》。原告太平山三社诉称：一、龙潭区政府不予受理原告提交的土地权属争议案件，属于认定事实不清，适用法律错误。吉林市人民政府的复议决定事实不清，适用法律错误。原告与乌拉街镇政府的土地权属争议由来已久，没有得到解决，原告数十次上访维权至今。二、第三人乌拉街镇政府蓄意侵害原告的土地权益。从《乌拉街镇政府与太平山村三社土地纠纷的协商处理意见》（以下简写为《处理意见》）的形式要件看，不是合同或协议，是第三人的单方意思表示，没有加盖公章，不具有法律约束力。三、《处理意见》不符合事实，原告主张归还的是七十垧土地，《处理意见》只提到敬老院一处土地。《处理意见》没有阐明土地争议的来龙去脉，乌拉街镇政府没有法律依据将该土地归属为全镇农民集体所有。“见证书”也是无效的，仅有一个见证人。四、第三人乌拉街镇政府故意侵占原告的合法财产，原告理性维权，遭到龙潭区政府的拒绝，而且还得到吉林市人民政府的支持。五、被告吉林市人民政府违反复议程序。原告申请复议后，吉林市人民政府进行百般刁难后才被迫受理。龙潭区政府在收到复议申请书后，没有在法定期限内提交答复意见及证据、法律依据，是逾期提交的。吉林市人民政府没有及时作出复议决定。第三人乌拉街镇政府参加复议，吉林市人民政府没有告知原告，影响复议的公正性。吉林市人民政府故意忽略召开听证会的程序。请求法院判决撤销龙潭区政府的吉龙行裁【2017】1号《土地权属争议案件不予受理决定书》和吉林市人民政府的吉市政复决【2017】22号《行政复议决定书》，责令被告龙潭区政府依法处理原告提出的土地权属争议案件，责令第三人返还原告土地70垧。原告太平山三社向本院提交了以下证据：第一组9份证据：1.1996年4月26日永吉县信访办公室《关于乌拉街镇太平山村三社群众集体上访问题的答复意见》，证明原告坚持维权，信访办公室答复“维持土地现状，春耕结束后，以县政府关于土地权属纠纷的处理决定为准”，但事后永吉县人民政府没有对土地权属作出任何处理决定；2.2014年4月16日乌拉街镇政府信访办《关于乌拉街镇太平山村三社张某某、常淑清反映问题的回复》，证明原告坚持维权，社长张某某为维护三社集体土地权益，带领村民在自己的土地上抢种，被第三人非法动用警力将社长张某某拘留15日；3.2017年5月12日太平山三社各户推举张某某等四人维护土地权益的联合签名，证明原告坚持维权；4.2017年3月6日太平山村委会介绍信，证明原告坚持维权；5.2015年3月16日龙潭区信访局来访事项转送单，证明原告坚持维权；6.2015年5月11日吉林市中级人民法院补正材料通知书，证明原告坚持维权；7.2015年5月19日吉林市中级人民法院退回起诉材料通知书，证明原告坚持维权；8.信访事项实体性受理告知书，证明原告坚持维权，乌拉街镇政府承诺在60日内作出处理意见，但并未作出；9.2015年12月21日乌拉街镇政府告知书，证明原告坚持维权，第三人告知原告向法院提出。第二组5份证据：10.行政复议立案制度，证明原告提起行政复议，遭到吉林市人民政府百般阻挠；11.中国邮政特快专递邮寄凭证，证明吉林市人民政府拒绝受理原告的复议申请，原告直接向吉林省政府提出复议申请；12.向吉林省政府邮寄行政复议材料目录，证明吉林市人民政府刁难原告，原告被迫越级向吉林省政府申请行政复议，递交了全部复议文件；13.吉林省行政复议办公室告知书，证明吉林省政府行政复议办公室回复原告仍由吉林市人民政府受理复议申请；14.原告请求吉林市人民政府处罚龙潭区政府违法行为的意见，证明龙潭区政府没能在法定期限内呈报“答辩意见以及作出不予受理决定的法律文件”，应当视为无证据，直接撤销龙潭区政府的《不予受理决定》。被告吉林市人民政府答辩称：一、答辩人复议程序合法。申请人提交复议申请后，答辩人审查申请人身份符合规定。行政复议原则上采用书面审查的办法审查，答辩人依法向第三人送达参加行政复议通知书符合规定，本案复议时没有组织听证，不违反规定。二、答辩人作出的《复议决定》认定事实清楚，适用法律正确。答辩人认为龙潭区政府认定原告提出的土地权属争议处理申请确属重复申请。原告与乌拉街镇政府的土地权属争议，于1996年7月9日经原永吉县土地管理局主持调解，签订了《处理意见》和《原敬老院的土地承包协议》，明确了争议土地所有权属于乌拉街镇农民集体所有。该《处理意见》是双方真实意思表示，已经实际履行，应受法律保护。三、答辩人不存在偏袒龙潭区政府和乌拉街镇政府及刁难复议申请人的情形，原告申请行政复议未得到支持，只是猜测，没有证据支持。请求法院驳回原告的诉讼请求。被告吉林市人民政府向本院提交了以下证据：第一组证据：地址确认单、风险告知书、受理通知书、复议答辩通知书、被申请人复议答复书、送达回证、询问笔录，证明复议程序合法。第二组证据：张某某、常某甲、常某乙询问笔录，证明三人称“其所反映争议土地与当时三方签订的协议确认的土地位置、范围、面积是一致的”，原告土地权属请求已经得到过处理，是重复申请。第三组证据：1996年7月9日《乌拉街镇政府与太平山村三社土地纠纷的协商处理意见》《关于原敬老院的土地承包协议》，证明《处理意见》体现双方真实意思表示，内容不违法。第四组证据：2008年《乌拉街镇关于太平山村三社集体承包合同》、承包费收据，证明《处理意见》已实际履行。被告龙潭区政府答辩称：1996年7月9日，经原永吉县土地管理局主持调解，太平山三社与乌拉街镇政府签订的《处理意见》，系当事人之间设立民事权利和民事义务的法律行为，具有法律上的约束力。虽然未加盖公章，但内容系双方当事人的真实意思表示，不违反法律法规强制性规定。该协商处理意见签订后已经实际履行，形成事实上的合同关系。答辩人作出的《土地权属争议案件不予受理决定书》认定事实清楚，适用法律正确，请求人民法院予以维持。被告龙潭区政府未向本院提交证据。第三人乌拉街镇政府述称：原告所称的争议土地在1974年以前归太平山大队所有，1974年“方田化”规方后（全公社土地打乱重分），该土地作为乌拉街公社果园用地。1985年乌拉街镇成立三砖厂，此土地作为三砖厂吃土用地。1996年，太平山三社村民上访，我镇将此问题报告永吉县人民政府。1996年7月9日，经永吉县土地管理局等部门协调处理，确定该土地为乌拉街镇全体农民所有。签订的《处理意见》是双方真实意思表示，已实际履行，是真实、合法、有效的。“敬老院土地”只是个代名词，不局限于敬老院使用范围。原告提出的土地数量、边界四至问题，因当时计量条件有限，只能那样表述。龙潭区政府作出的不予受理决定和吉林市人民政府作出的复议决定正确，请求法院予以支持。乌拉街镇政府未向本院提交证据。经庭审质证：原告太平山三社对吉林市人民政府提交的第一组证据真实性均无异议，但提出龙潭区政府没有在法定期限内提交证据材料，实际递交答辩时间是2017年7月14日；对第二组证据即三份笔录真实性有异议，提出被询问的三个人不识字，只会写自己的名字，不是当事人的真实意思表示，询问和记录内容是不一样的，当时对许英林也做了笔录，但是被告没有提交；对第三组证据真实性有异议，认为不是当事人的真实意思表示，协议格式不合法，实质要件也不合法，签字人身份不合法，也没有镇政府的公章，社员代表签字应该有社员代表的推荐书，所以这份协议是无效的协议，而且协议上没有写清土地的四至、面积及性质，协议上只写根据相关法律规定，却并没有写清是哪个法律；对第四组证据有异议，认为当时签字的是当时的村长常维江，社员对该协议不认可，不是全体社员的真实意思表示，对三社村民没有法律上的约束力。龙潭区政府和乌拉街镇政府对吉林市人民政府提交的证据无异议。吉林市人民政府对原告提交的1-14份证据真实性无异议，但认为与本案没有关联性，龙潭区政府逾期提交答辩的问题，不影响复议案件的审理，龙潭区政府已经将全部案件材料移交给吉林市人民政府，根据行政复议法的规定，行政机关受理行政复议案件在5个工作日内通知当事人，我们应在6月13日之前通知申请人是否受理，在我们没有作出是否受理通知的时候，原告就到省政府反映情况了。被告龙潭区政府质证认为原告提供的两组证据均是向相关部门反映情况的材料，对本案不具有证明作用，没有关联性。乌拉街镇政府同意吉林市人民政府和龙潭区政府的质证意见。本院对上述证据认证如下：被告吉林市人民政府提交的第一组证据，各方当事人对真实性均无异议，予以确认；第二、三、四组证据，尽管原告提出异议，但从庭审询问中看，原告实际上对客观真实性并未予以否认，这些证据客观存在，能够证明案件事实过程，予以确认。原告提供的第一组中第1份证据是太平山三社于1996年开始主张权利的证据材料，客观真实，予以确认；第2-9份证据均是证明原告于2014年以后再次上访主张权利的过程，与本案被诉行政行为没有关联性，不予作为证据确认；第二组10-14份证据仍是申请复议过程中主张权利的材料，对案件没有证明作用，不予作为证据确认。经审理查明：争议土地面积约60余垧，在1974年以前属于太平山三社农民所有。1973年至1974年间，乌拉街镇（当时称公社，原属永吉县管辖，后区划到龙潭区管辖）与太平山村合作，开发果园，后乌拉街镇在此土地建砖厂，并建了敬老院，该土地由乌拉街镇经营使用。1996年，太平山三社农民集体上访，主张要回争议土地，永吉县人民政府责成原永吉县土地管理局调查处理。经永吉县土地管理局组织协商，太平山三社与乌拉街镇政府于1996年7月9日签订了《乌拉街镇政府与太平山村三社土地纠纷的协商处理意见》，主要内容为：争议土地归全镇农民集体所有，镇政府在同等条件下优先将土地承包给太平山三社，具体承包形式、价格另议。在签订的《处理意见》中，有镇政府副镇长丰大明代表签字，太平山三社社长张某某、社员代表宋殿阁、李春志、常海山签字，还有协调单位永吉县土地管理局局长李才签字。同日，乌拉街镇政府副镇长丰大明代表镇政府与太平山三社社长张某某及社员代表常海山等人还签订了《关于原敬老院的土地承包协议》，约定乌拉街镇政府优先将原敬老院的土地承包给太平山三社社员耕种，主要内容还有承包费标准及交费方式以及承包者要保证敬老院房屋道路的出入、保证砖厂生产用地等。此后，争议土地开始由太平山三社社员耕种使用。2008年3月24日，乌拉街镇政府与太平山三社又签订一份《承包合同》，约定承包期限为2008年至2025年，每人应分0.35亩土地，承包价格为每人200元，年限17年，乌拉街镇政府和太平山村民委员会加盖印章。太平山三社社员按《承包合同》约定的交费标准交纳了承包费，继续耕种使用争议土地。自2014年开始，太平山三社农民再次对争议土地主张所有权，于2017年初申请被告龙潭区政府对该社与乌拉街镇政府就60余公顷的土地权属争议作出处理。龙潭区政府于2017年4月6日作出吉龙行裁【2017】1号《土地权属争议案件不予受理决定书》。龙潭区政府认为太平山三社与乌拉街镇政府的土地权属争议于1996年经调解，已经达成调解协议，现太平山三社提出要求处理权属争议的申请，属于重复申请。故依据《土地权属争议调查处理办法》第十三条三款，决定：对太平山三社的土地权属争议的行政裁决申请不予受理。太平山三社不服，申请行政复议，吉林市人民政府依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，于2017年8月4日作出吉市政复决【2017】22号《行政复议决定书》，维持了龙潭区政府作出的吉龙行裁【2017】1号《土地权属争议案件不予受理决定书》。原告太平山三社仍不服，向本院提起行政诉讼，要求撤销龙潭区政府的吉龙行裁【2017】1号《土地权属争议案件不予受理决定书》和吉林市人民政府的吉市政复决【2017】22号《行政复议决定书》，责令被告龙潭区政府依法处理原告提出的土地权属争议案件，责令第三人返还原告土地70垧。本院认为：一、争议土地从1974年开始就由乌拉街镇政府管理使用，1996年原告主张该土地属于其集体所有，主张要回争议土地。那么此时就该块土地就已经产生争议，永吉县人民政府责成原永吉县土地管理局调查处理。人民政府对土地权属争议的处理，可以组织双方协商解决纠纷，协商不成的，作出处理决定。协商解决也是人民政府处理土地争议的一种方式，并不是只有作出处理决定才能视为是人民政府对土地争议进行了处理。在永吉县人民政府责任永吉县土地管理局调查处理原告与乌拉街镇政府的土地争议后，经该局组织调解，太平山三社与乌拉街镇政府于1996年7月9日签订了《乌拉街镇政府与太平山村三社土地纠纷的协商处理意见》，确定争议土地归全镇农民集体所有。该《处理意见》是人民政府在处理土地争议过程中，争议双方达成的协商意见，应当属于对土地争议的处理结果。故原告与乌拉街镇政府就本案涉案土地的争议，在1996年7月就已经处理完毕。现在原告就多年以前已经协商解决的土地争议再次提出主张，是对已有的土地协商处理结果的反悔，再次申请人民政府处理，属于重复申请。尽管原告对《处理意见》的形式等提出异议，但该《处理意见》有社长张某某及社员代表的签字，张某某等人在庭审中对签字一节也未予否认，《处理意见》的协商内容属于原告的真实意思表示，虽然乌拉街镇政府未加盖公章，但有时任副镇长丰大明签字，乌拉街镇政府对丰大明代表签字是认可的，并不否认该《处理意见》的效力，且该《处理意见》已经实际履行多年。故虽然《处理意见》在形式上不尽完善，但客观真实，不违反法律法规强制性规定，原告太平山三社认为该《处理意见》没有法律约束力的理由不充分。二、关于原告起诉提出其主张归还的是七十垧土地，《处理意见》只提到敬老院一处土地的问题。《处理意见》中将争议的土地称为“原敬老院的土地”，但从内容和同日双方签订的《关于原敬老院的土地承包协议》的内容看，当时处理争议针对的“原敬老院的土地”并不是单单指敬老院使用的土地，而是指从1974年开始由乌拉街镇政府管理使用的60余垧土地。而且原告的负责人及社员代表在龙潭区政府收到原告此次提出的申请后对其所作询问时，也明确表示所提争议针对的土地与1996年协调签订协议的土地是一致的。故可以确定原告此次申请处理争议的土地与1996年永吉县人民政府责成永吉县土地管理局协调处理的是同一块土地。三、关于原告提出“全镇农民集体”这一权利主体不存在的问题。《中华人民共和国土地管理法》第十条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。”据此规定，农民集体所有的土地是可以属于乡（镇）农民集体所有的，1996年在协商处理土地争议时，将争议土地确定归全镇农民集体所有，不违反法律规定。四、吉林市人民政府作出《复议决定》程序合法。原告于2017年6月7日向吉林市人民政府申请行政复议，吉林市人民政府于2017年6月13日即向原告发出了受理通知书，符合法律规定。虽然吉林市人民政府没有组织当事人进行听证，但是根据《中华人民共和国行政复议法》及相关规定，行政复议原则上采用书面审查的原则，并没有必须组织听证的程序要求，故不组织听证不属于违反法定程序。五、关于龙潭区政府在复议程序中逾期提交答辩及证据材料的问题。原告是针对龙潭区政府的《不予受理决定书》申请行政复议的，是否受理争议处理申请，属于程序上的问题，是复议机关应当主动审查的内容，故虽然龙潭区政府超过了法律规定的期限才将案件材料提交到复议机关，但复议机关根据事实，认为被申请人确实不应受理的，也没有必要撤销不予受理的决定书。当然，龙潭区政府在复议程序中逾期提交答辩和证据材料的行为确实不符合《中华人民共和国行政复议法》的规定，吉林市人民政府对此应当做好指导工作，本院也将就此问题发出司法建议。六、原告诉讼请求中要求责令第三人返还土地70垧，因原告与第三人的涉案土地在1996年就已经协商处理完毕，并且土地权属问题也不是人民法院直接裁判的事项，故对原告的该项请求，本院无法支持。综上所述，龙潭区政府对原告提出的土地权属争议处理申请不予受理并无不当，作出的《土地权属争议案件不予受理决定书》正确，吉林市人民政府复议程序合法，作出维持的《复议决定》依法不应撤销，原告的诉讼请求，本院不能支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告吉林市龙潭区乌拉街满族镇太平山村三社的诉讼请求。案件受理费50元，由原告吉林市龙潭区乌拉街满族镇太平山村三社负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于吉林省高级人民法院。审 判 长 王 静代理审判员 王 君代理审判员 郭娟娟二〇一七年十月三十日书 记 员 隋雨桐