江苏省高级人民法院行 政 判 决 书(2016)苏行终1641号上诉人（原审原告）王小琍,女,1976年11月27日生,汉族，常州常豆豆制品有限公司职工，住常州市武进区。委托代理人倪文华，男，1946年6月18日生，汉族，常州常豆豆制品有限公司法律顾问，住济南市天桥区。委托代理人张建平，男，1967年3月1日生，汉族，常州常豆豆制品有限公司法律顾问，住常州市戚墅堰区。被上诉人（原审被告）江苏省人民政府,住所地南京市北京西路68号。法定代表人吴政隆，江苏省人民政府省长。委托代理人沈剑，江苏省人民政府法制办公室工作人员。上诉人王小琍因诉江苏省人民政府（以下简称江苏省政府）不予受理行政复议决定一案，不服江苏省南京市中级人民法院(2016)苏01行初404号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后依法组成合议庭，经阅卷、调查和询问当事人，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六��的规定决定不开庭审理。本案现已审理终结。原审法院认定，2016年2月25日，王小琍向常州市人民政府（以下简称常州市政府）提交《依法履职申请书》，请求依法对武进区人民政府（以下简称武进区政府）参与制定的武发[2006]37号《关于建立被征地农民基本生活保障制度的意见》（以下简称37号《意见》）予以审查和纠正或撤销。2016年6月12日，常州市政府作出《关于对武发[2006]37号文申请审查的答复》(以下简称《答复》)称，王小琍请求审查、处理的37号《意见》是武进区委制发的文件，不属于《江苏省规范性文件制定和备案规定》规定的由行政机关受理审查的规范性文件。王小琍对该《答复》不服于2016年7月4日向江苏省政府提出行政复议申请，请求撤销常州市政府作出的答复，责令对37号《意见》予以审查和纠正或者撤销。2016年7月6日，江苏省政府收到王小琍的行政复议申请，2016年7月11日，江苏省政府作出[2016]苏行复不字第110号《行政复议决定书》（以下简称110号《行政复议决定书》）认为，常州市政府作出的《答复》对王小琍的权利义务不产生直接影响，依法不属于行政复议范围，决定不予受理，并于当日邮寄送达王小琍。2016年7月20日，王小琍提起诉讼。原审法院认为，《中华人民共和国行政复议法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。该法第六条对行政复议范围做了进一步细化规定。根据上述法律规定，可提起行政复议的行为，应限于具体行政行为，即行政主体行使行政职权时作出的直接影响行政相对人实体权利义务的行为。本案中，常州市政府作出的《答复》未改变37号《意见》的内容，亦未直接设定王小琍新的权利义务，不属于具体行政行为，故不属于行政复议法规定的行政复议范围。《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款规定，行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。本案中，江苏省政府于2016年7月6日收到王小琍的行政复议申请，于2016年7月11日作出《行政复议决定书》，并于同日邮寄送达王小琍，行政程序合法。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回王小琍的诉讼请求。上诉人王小琍的上诉称：1、常州市政府作出的《答复》，剥夺了上诉人的知情权和监督权，侵犯了上诉人的合法权益，应当属于行政复议的受理范围。2、原审判决认为常州市政府作出的答复未设定上诉人新的权利义务，并依此驳回上诉人的诉讼请求错误。3、原审判决适用法律错误。请求本院撤销原审判决，责令江苏省政府受理其提出的行政复议申请。被上诉人省政府答辩称：1、常州市政府作出的《答复》未改变37号《意见》的内容，未直接设定王小琍新的权利义务，并非具体行政行为，不属于行政复议受理范围。2、原审判决认定事实清楚，适用法律正确。请求本院驳回上诉，维持原判。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院依法予以确认。本院认为：《江苏省规范性文件制定和备案规定》第二十二条第一款第（一）项规定，政府规范性文件发布后，应当自发布之日起15日内，由制定机关报上一级人民政府备案。第三十一条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为规范性文件与法律、法规、规章相抵触的，可以向备案监督机关提出书面审查建议，由备案监督机关的法制机构予以核实、研究并提出处理意见，按照规定程序处理。本案中，上诉人王小琍认为37号《意见》由武进区人民政府参与制定，该《意见》的第二条与《江苏省征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》第十七条的规定相抵触，向常州市政府提出书面审查建议。武发37号《意见》虽然同时盖有“中国共产党常州市武进区委员会”和“常州市武进区人民政府”的印章，但该文件的冠名为“中共常州市武进区委员会文件”，发文编号为“武发[2006]37号”（武进区委的发文编号），故该文件的主办机关应为中国共产党常州市武进区委员会。常州市政府在收到王小琍提交的书面审查建议后，经审查，认为37号《意见》不属于《江苏省规范性文件制定和备案规定》的由行政机关受理审查的规范性文件，符合上述规定，且37《意见》未直接设定王小琍新的权利义务，故对王小琍的权利义务不产生实际影响。《中华人民共和国行政复议法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。第十七条第一款规定，行政复议机关收到行政复议申请后，应��在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人。第四十条第二款规定，本法关于行政复议期间有关五日、七日的规定是指工作日，不含节假日。本案中，上诉人王小琍向被上诉人江苏省政府提出行政复议申请，请求江苏省政府撤销常州市政府作出的《答复》，责令常州市政府对37号《意见》予以审查和纠正或撤销。常州市政府作出的《答复》并未直接设定王小琍的权利义务，对王小琍的权利义务不产生实际影响，依法不属于行政复议的受理范围。被上诉人江苏省政府于2016年7月6日收到王小琍提出行政复议申请，经审查，于2016年7月11日作出110号《行政复议决定书》并无不当。原审法院判决驳回王小琍的诉讼请求正确。综上，上诉人王小琍的上诉理由和请求依法不能成，本院不予支持。原审法院认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人王小琍负担。本判决为终审判决。审 判 长  刘 军审 判 员  张世霞代理审判员  苗 青二〇一七年十月三十日书 记 员  常 悦附：本判决适用的相关法律依据一、《中华人��共和国行政复议法》第二条公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。第十七条第一款行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。第四十条第二款本法关于行政复议期间有关“五日”、“七日”的规定是指工作日，不含节假日。二、《江苏省规范性文件制定和备案规定》第二十二条第一款规范性文件发布后，应当自发布之日起15日内，由制定机关依照下列规定向上级行政机关（以下统称备案监督机关）报送备案：（一）政府规范性文件报上一级人民政府备案；第三十一条第一款公民、法人或者其他组织认为规范性文件与法律、法规、规章相抵触的，可以向备案监督机关提出书面审查建议，由备案监督机关的法制机构予以核实、研究并提出处理意见，按照规定程序处理。第三十二条第二款对规划性文件存在的问题拒不纠正、拖延纠正的，由备案监督机关的法制机构给予通报批评；情节严重、造成不良后查的，备案监督机关的法制机构可以提出处理建议，由制定机关的上级行政机关或者监察机关对直接负责的主管人员和其他责任人员依法给予处分。三、《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；