西安铁路运输法院行 政 裁 定 书（2017）陕7102行初1094号原告西安新新灯具总厂，法定代表人茹西安，经理。委托代理人董浩忠，陕西浩元律师事务所律师。委托代理人韩基胜，陕西浩元律师事务所律师。被告西安市商务局（原西安市商业贸易局），法定代表人吕恒军，局长。委托代理人白耀武，该局改制办处长。委托代理人高珩，上海市锦天城（西安）律师事务所律师。被告西安市人民政府，法定代表人上官吉庆，市长。委托代理人吕斌，西安市人民政府法制办行政复议处工作人员。第三人西安方欣食品有限公司，法定代表人杨新赞，董事长。原告西安新新灯具总厂诉被告西安市商务局、西安市人民政府、第三人西安方欣食品有限公司商务其他行政行为、行政复议一案，本院受理后依法组成合议庭，公开开庭审理了本案，现已审理终结。原告诉称，原告西安新新灯具总厂于1990年2月20日在西安市工商行政管理局曲江分局注册成立，系独立核算、自负盈亏的集体所有制企业法人，其前身为1982年成立的集体所有制性质企业法人西安新新五金电器厂。1994年7月7日原告依法在西安市房地产管理局办理了莲湖区自强西路67号国有土地使用证（市地政字第619号新），2007年1月16日经西安市莲湖区人民政府依法调查、公告和确权，确定该地为住宅用地，西安市人民政府出具了西莲国用（2007）第214号土地使用证，该国有土地使用权的取得形式为划拨，面积为4368.3平方米。2016年4月22日，原告从被告处获悉，被告西安市商务局于2005年5月25日作出了市商发[2005]100号《西安市商业贸易局关于对陕西省西安市食品总公司改制核销不良资产及剥离非经营性资产的批复》，该文件中有将原告所有的市地政619号土地以非经营性资产从西安方欣食品有限公司的资产中予以“剥离”的内容，由于该内容的存在，原告难以合法使用该土地，为此原告依法向西安市人民政府提起行政复议撤销该批复内容，原告于2016年7月19日收到，西安市人民政府在没有举行听证、未告知原告将西安方欣食品有限责任公司列为第三人的情况下作出的维持决定。市地政字第619号（现为西莲国用（2007）第214号）国有土地使用权是原告依法取得，应受法律保护。西安市商务局市商发[2005]100号文件认可市地政字第619号土地使用权为西安方欣食品有限责任公司资产并批复同意将土地以非经营性资产的性质进行剥离并上报市级国有资产部门处置的具体行政行为是违法的，西安市人民政府明知本案重大、复杂应当听证，且将西安方欣食品有限公司追加人第三人后，没有告知原告，不听取原告意见，径行作出行政复议决定，不符合法律规定，为维护原告合法权益，现要求：1.撤销西安市商务局（原西安市商业贸易局）市商发[2005]100号文件《西安市商业贸易局关于对陕西省西安市食品总公司改制核销不良资产及剥离非经营性资产的批复》关于“剥离市地政619号土地”的内容；2.撤销西安市人民政府市政复决字[2016]128号行政复议决定书；3.两被告承担本案全部诉讼费用。被告西安市商务局辩称，1.按照《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款：“公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的案范围……（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响”的规定，被告作出的市商发[2005]100号《西安市商业贸易局关于对陕西省西安市食品总公司改制核销不良资产及剥离非经营性资产的批复》，是对西安方欣食品有限责任公司（以下简称“方欣公司”）按照国有企业改制规定就原陕西省西安市食品总公司核销不良资产损失和剥离非经营性资产方案的指导性答复，不会对当事人的实体权利产生任何实质性影响。当事人权利义务并不因被告的行为而发生变化，而是需要依法办理相关产权变更手续才能作为当事人权利义务变更的依据，原告对方欣公司在国有企业改制过程中处置的资产产权有异议的，应当按照《最高人民法院关于审理与企业改制相关的民事纠纷案件若干问题的规定》第一条：“人民法院受理以下平等民事主体间在企业产权制度改造中发生的民事纠纷案件”的规定，依法提起民事诉讼，因此本案行政行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围，人民法院不应予以受理；2.被告作出的《西安市商业贸易局关于对陕西省西安市食品总公司改制核销不良资产及剥离非经营性资产的批复》，依据中共西安市委、西安市人民政府《关于进一步深化国有企业改革的实施意见》批复同意剥离市地政619号土地，按照24号文件规定，改制过程中国有资产剥离应由财政部负责审批，被告依据审批机关的审批结果作出批复，符合24号文件等国有企业改制政策要求和有关法律法规规定，且1994年原告取得的土地证与土地管理部门依据土地登记档案认定的权属不一致，按照规定土地权利证书记载的事项，应当与土地登记簿记载一致；记载不一致的，除有证据证明土地登记簿确有错误外，以土地登记簿为准，因此，原告1994年取得了619号土地证，但该土地的权属应当以1995年土地管理部门依据土地登记认定的结果为准，被告依据经土地管理部门确认的清产核资结果和财政局审批结果作出批复，符合法律规定；同时被告已按相关规定履行了告知义务。3.原告的复议申请及起诉请求已超过起诉期限，根据《中华人民共和国行政复议法》第九条“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。”的规定，原告复议申请已超过时效，其所提出的复议申请不应予以受理。同时，按照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款：“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”的规定，原告主张619号土地使用权，其并非市商发[2015]100号文件作出的认定，而是1995年企业清产核资时由土地管理部门等六部门确认的，原告对619号土地使用权的相关请求已超过20年最长时效。综上，应当依法驳回原告全部诉讼请求。被告西安市人民政府辩称，原告于2016年5月23日向被告申请行政复议，请求撤销撤销西安市商务局（原西安市商业贸易局）市商发[2005]100号文件《西安市商业贸易局关于对陕西省西安市食品总公司改制核销不良资产及剥离非经营性资产的批复》关于“剥离市地政619号土地”的内容，被告受理后，于5月24日向西安市商务局送达了《行政复议答复通知书》，6月2日西安市商务局提交行政复议答复书和证据材料后，被告将上述材料送达给原告。经审查，被告认为原西安市商业贸易局2005年5月25日作出的市商发[2015]100号《西安市商业贸易局关于对陕西省西安市食品总公司改制核销不良资产及剥离非经营性资产的批复》中关于“剥离市地政619号土地”的认定事实清楚、程序全法、适用依据正确，内容适当。2016年7月13日被告依法作了市政复决字[2016]128号《行政复议决定书》，维持了市商发[2005]100号《西安市商业贸易局关于对陕西省西安市食品总公司改制核销不良资产及剥离非经营性资产的批复》中关于“剥离市地政619号土地”的内容，并于7月14日送达，被告作出的《行政复议决定书》符合法定程序，请求依法驳回原告的诉讼请求。第三人未到庭参加诉讼。经审理查明，原告原为西安市食品总公司所属的劳动服务企业，为集体企业。1992年，西安市第二商业局以市商办二字（1992）111号《关于调整食品公司管理体制的通知》批准西安市食品总公司与西安市肉类联合加工总厂进行合并，资产、人员全部并到西安市肉类联合加工总厂。1993年1月6日，西安市食品公司、西安市肉类联合加工厂联合下发市食肉办字（93）第04号《关于调整劳动服务公司经营管理体制的通知》，该通知中明确：市食品公司劳动服务公司、市肉联厂劳动服务公司及西安新新灯具厂合并，保留西安市食品公司劳动服务公司，成立西安新新灯具总厂及本案原告，一套机构两块牌子，合并后的企业为市食品公司直属单位，实行自主经营，独立核算、自负盈亏。1994年7月7日，申请人取得涉案宗地《国有土地使用证》（市地政字第619号），2007年3月20日换发新证为西莲国用（2007）第214号。1995年12月30日，西安市肉联总厂制作了清产核资土地估价入账明细表，该表中包括涉案宗地，且西安市肉类联合加工厂和西安市食品总公司共同向当时的主管部门清产核资办公室、同级土地管理部门、同级财政部门、同级国有资产管理部门及同级政府清产核资办公室上报了《土地估价结果申请表》，并通过了审核。2003年10月31日，中共西安市委、西安市人民政府联合下发《关于进一步深化国有企业改革的实施意见》，西安市食品总公司开始进行改制。2004年11月22日，方欣公司向市商贸委上报《关于陕西省西安市食品总公司剥离非经营性资产的请示》，并附有资产剥离明细表，市商贸委经初审认为无异议，于2004年12月14日将该请示转报至西安市财政局。2005年5月16日财政局作出《西安市财政局关于对西安市食品总公司改制核销不良资产及剥离非经营性资产的批复》（市财发[2005]217号），其中有关于“剥离市地政619号土地内容”。2005年5月25日，西安市商业贸易局向方欣公司作出《关于对陕西省西安市食品总公司改制核销不良资产及剥离非经营性资产的批复》（市商发[2005]100号），并附市财发[2005]217号文件。2016年5月23日被告西安市政府收到原告的行政复议申请，于2016年5月24日作出市政复答字[2016]128号《行政复议答复通知书》，2016年6月2日西安市商务局作市商函[2016]75号《行政复议答复书》，2016年7月14日被告西安市政府作出市政复决字[2016]128号《行政复议决定书》维持了被告西安市商业贸易局2005年5月25日作出的《关于对陕西省西安市食品总公司改制核销不良资产及剥离非经营性资产的批复》（市商发[2005]100号）中关于“剥离市地政619号土地”内容并送达。另查，1984年10月15日，陕西省食品公司召开会议，形成了《关于省食品公司有关财产移交分别划给食品、水产两个公司的会议纪要》，该会议纪要中载明：北关自强路平房等产权移交市食品公司管理。本院认为，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款：“公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼范围：…（四）不具有行政强制力的指导行为；…（六）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”的规定，西安市商业贸易局作出的市商发[2005]100号《西安市商业贸易局的批复》并未对市地政619号土地物权作出处置，仅作为非经营资产予以剥离，并明确对于非经营性资产的处置应报经市级国有资产管理部门审核批准，现本案所涉土地仍为原告占有使用，原告所持有的西莲国用（2007）第214号土地使用证也并未因被告的批复行为发生变更，被告所作的市商发[2005]100号《西安市商业贸易局的批复》并未对原告的合法权益产生实际影响；被告西安市政府作出的市政复决字[2016]128号《行政复议决定书》维持了，被告西安市商务局作出的市商发[2005]100号《西安市商业贸易局的批复》，其同样也未对原告的合法权益产生实际影响，故原告的起诉不符合行政诉讼的受案范围。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、最高人民法院《关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（八）项之规定，裁定如下：驳回原告西安新新灯具总厂的起诉。案件受理费50元，退还原告西安新新灯具总厂。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事的人数提出副本，上诉于西安铁路运输中级法院。审 判 长  易京京代理审判员  蔡淑芳代理审判员  翁 雪二〇一七年十月三十一日书 记 员  王枭尧