广西壮族自治区高级人民法院行 政 判 决 书（2017）桂行终866号上诉人（一审原告）河池市宜州区安马镇安马社区坝鱼居民小组。诉讼代表人韦子文，该居民小组组长。委托代理人覃以明，男，1975年4月13日出生，壮族，住河池市宜州区，系居民。委托代理人韦华勤，男，1958年1月17日出生，壮族，住河池市宜州区，系居民。被上诉人（一审被告）河池市宜州区人民政府，住所地：河池市宜州区城南行政中心。法定代表人梁宁，区长。委托代理人张炳吉，河池市宜州区人民政府调处办工作人员。委托代理人罗增磊，河池市宜州区人民政府调处办工作人员。被上诉人（一审被告）河池市人民政府，住所地：河池市百旺路17号。法定代表人唐云舒，市长。委托代理人牟林，河池市法制办工作人员。一审第三人河池市宜州区安马乡安马社区居民委员会。法定代表人龙朝洋，主任。上诉人河池市宜州区安马镇安马社区坝鱼居民小组（以下简称坝鱼居民小组）因诉被上诉人河池市宜州区人民政府（以下简称宜州区政府）、被上诉人河池市人民政府（以下简称河池市政府）林地权属行政裁决、行政复议纠纷一案，不服河池市中级人民法院（2016）桂12行初169号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2017年10月23日公开开庭审理了本案。上诉人坝鱼居民小组诉讼代表人韦子文及委托代理人覃以明、韦华勤，被上诉人宜州区政府委托代理人张炳吉、罗增磊，被上诉人河池市政府委托代理人牟林，一审第三人河池市宜州区安马镇安马社区居民委员会（以下简称安马居委会）法定代表人龙朝洋，到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原宜州市人民政府于2015年12月22日作出的宜政发[2015]103号《关于安马乡安马社区居民委员会与坝鱼居民小组在槕椅岭西面倒水向南小子山岭倒水向南林地权属纠纷的处理决定》（以下简称103号处理决定）认定：一、争议地名称、现状及四至范围。1．争议地名称：槕椅岭西面倒水向南、小子山岭倒水向南。2．争议地现状：争议地槕椅岭西面倒水向南为新村居民小组韦永南等14人承包组1984年与安马大队管委会签订500亩林木林地承包经营管理合同范围。1995年之前有原安马大队种植油桐树、茶籽树和松树，为便于管理，韦永南等14人承包组与袁仙标口头协商并经安马大队管委会同意，将其承包的槕椅岭西面倒水向南转包给袁仙标经营管理；现有桉树，树龄约3年，桉树为袁仙标2007年转包给他人种植所有，面积约100亩；争议地小子山岭倒水向南为韦永南等14人承包组1984年与安马大队签订500亩林木林地承包经营合同范围。1993年之前有原安马大队种植油桐树、茶子树和松树，面积约100亩。1993年“造林灭荒”时期坝鱼小组补种松树，2013年砍伐，现轮为荒地。3．争议地四至范围：东以坝鱼老瓦窑田坎上方老牛路口处沿地罗岭（螺岭）240.6高程岭北面岭脚冲槽，沿冲槽往南至顶部转向西过岭脊经243.8高程点后在面××脚与××路交汇，沿槕椅岭南面岭脚小路向西至（284.4高程点）正南方岭脚高坎处转西南方向直线往下经256.2高程点后直线向南过小水塘南面岭脚地坎为界，沿地坎向西约40米转向北直线过小水塘西侧后沿小冲槽上槕椅岭西面，在槕椅岭西面冲槽小路相交后转东上槕椅岭经284.4高程点后直线向东下岭沿冲槽至松树岭南面冲槽田坎上方，沿田坎上方向东南绕岭脚至老瓦窑田坎上方坝鱼老牛路口处闭合。总面积约200亩。以2014年11月6日《现场勘查图》图中[5]红线闭合圈为准；甲方当事人(安马居委会，下同)与乙方当事人（坝鱼居民小组，下同）对《现场勘查图》图中[5]红线闭合圈无异议，并在图上签字认可。二、争议地未经政府确权，上世纪50年代后期安马公社将争议地处置划归其管理使用。60年代初期处置给安马大队长期管理使用，为安马大队开发造林用地。安马大队尚未开发造林到的地方，允许周边生产队自由放牧。三、1959年“合作化、四固定”时期安马公社开展“一平、二调”、“一大、二公”运动将石村岭（齐村岭）248.1高程、小子山岭243.8高程、301.8高程岭、279.4高程岭、槕椅岭、测料岭（册廖岭和泽料岭）275.6高程、牛眼岭268.8高程、平石岭318.5高程、地罗岭（螺岭）等岭的土地处置为安马公社管理使用。1962年撤安马公社并入怀远公社后，处置给安马大队经营管理使用。此后，安马大队成立大队林场，组成33人专业队长期开发管护安马公社处置给的岭地和约1000亩幼林。1962年至1983年每年组织所辖生产队在争议地投工投劳开荒造林。1974年，宜山县革命委员会林业局将安马大队林场规划为连片面积三千多亩怀远公社安马杉木基地，绘制《怀远公社安马杉木基地规划图》。四、1972年至1973年坝鱼生产队在槕椅岭北面较为平缓坡地开荒种农作物，面积约6亩。1974年安马大队组织各生产队在小子山岭、槕椅岭一带种树造林，坝鱼生产队就不再在该岭种植作物。1984年安马大队将争议地发包给新村韦永南等14人承包组经营。1989年坝鱼生产队因放牛经过小子山岭、槕椅岭与承包组和安马村公所引发林地权属纠纷。1989年12月宜山县调处办会同安马乡政府组织坝鱼屯和安马村公所对小子山岭、槕椅岭土地权属争议问题进行调解并达成调解协议。双方当事人签订了《关于槕椅岭小子山岭权属问题的协议书》，确认小子山岭、槕椅岭土地权属为安马村公所集体所有，为照顾坝鱼放牧，安马村公所让出一条路给坝鱼放牛通过，路上不植树造林。1993年“造林灭荒”时期，乙方当事人在槕椅岭倒水××及小子山岭××松树（××马大队已造有林），面积约110亩，2003年槕椅岭倒水向南和小子山岭西面约60亩林木被火烧后坝鱼小组自行砍伐，余下小子山岭东面约60亩林木坝鱼小组2013年砍伐，现无作物为荒地。2005年9月，坝鱼在小子山岭东面和槕椅岭南面牛路下方用勾机开垦林地，准备种甘蔗被韦永南等14人承包组干涉制止引发纠纷。同年11月安马乡政府会同安马司法所组织坝鱼小组和安马社区及韦永南等14人承包组进行调解，三方当事人达成《调解协议书》，再次在协议书上签字确认小子山岭和槕椅岭南面土地权属为安马社区集体所有；韦永南等14人承包组对该争议地有使用权。乙方当事人未经甲方当事人和新村韦永南14人承包组同意，在双方当事人履行承包合同期间及范围内补植造林。被甲方当事人与韦永南承包组的干涉。1983年安马大队派廖木树等人组成的辖区界线工作组在本行政区内进行村屯分界线调查，调查组到坝鱼生产队只是调查划分生产队之间的分界线，未对安马大队杉木基地范围作界线划分。争议地槕椅岭西面倒水向南已经（2004）河市民二终字第436号民事终审判决。该判决载明槕椅岭西北面倒水向南土地权属为安马大队管委会现安马社区居民委员会集体所有。五、1984年5月，安马大队管委会将安马大队林场（安马大队杉木基地）发包给新村韦永南等14人承包组经营管理，并签订承包期为30年面积约500亩的《关于林场承包合同书》。该合同书记载四至范围：东到坝鱼山脚新村水田为界，西到槕椅岭新村坝鱼牛坪下到平桥林区界线，北与上莲袁仙标承包组立碑为界，南到册廖岭冲槽为界。2015年6月1日，宜州市调处办工作人员会同安马乡政府组织原发包方负责人和承包组负责人及现任安马社区负责人对该《关于林场承包合同书》描述界线进行现场勘查并绘制《现场勘查图》。经现场勘界，双方确认争议地在1984年韦永南承包组与安马大队管委会签订《关于林场承包合同书》范围内。根据以上事实，原宜州市人民政府认为：1．争议地位于农村，政府未确权，为农村集体经济组织长期经营利用，其土地性质应为农民集体所有土地。2.争议地长期为甲方当事人管理使用，在1974年被规划为安马大队杉木基地，并绘制有《怀远公社安马杉木基地规划图》。安马大队从1962年后连续20多年组织所辖生产队投工投劳在杉木基地挖坎开荒造林，开发使用争议地。它是历史沿革的记载，真实反映安马大队林场（杉木基地）产生和经营的历史背景，历史事实应予以尊重。3．乙方当事人上世纪70年代曾经在争议地开荒种植农作物，但无证据证实其长期管理使用事实，也未能提供有效证据证明该争议地的权属。甲方当事人与乙方当事人在1989年《关于槕椅岭小子山岭权属问题的协议书》约定让出一条牛路给乙方当事人放牛通过；而路的土地权属明确为甲方当事人集体所有。4．安马乡干部证明乙方当事人曾于1993年“造林灭荒”时期在争议地种树造林，该证据未能证明争议地权属为乙方人所有。乙方当事人是在甲方当事人与韦永南等14人承包组签订履行《关于林场承包合同书》有效期限内和约定范围内进行生产经营性活动，且未经甲方当事人和承包方的许可。争议地已经过调处部门和乡人民政府司法所组织调解并达成协议，双方当事人签订了《调解协议书》，且已生效并履行多年，不能单方违约应遵循和履行。争议地在甲方当事人与韦永南等14人承包组签订履行《关于林场承包合同书》范围；土地权属已有约定。上述《关于槕椅岭小子山岭权属问题的协议书》、《调解协议书》与《关于林场承包合同书》，应作为确权参考依据。甲方当事人长期管护使用争议地事实清楚，证据确凿。乙方当事人主张小子山岭倒水向南，槕椅岭西面倒水向南土地权属，无事实和法律依据。根据《中华人民共和国土地管理法》第九条、第十条、第十六条第一款、第二款，国家土地管理局[1995]国土籍字第26号第十九条、第二十条；《中华人民共和国森林法》第十七条第一款；《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第四条、第十六条第二款、第三十四条第（七）、（八）项、第三十五条第（二）项的规定，作出如下处理决定：争议地小子山岭倒水向南、槕椅岭西北面倒水向南面积约200亩（详见2014年11月6日《现场勘查图》图中[5]红线闭合圈）土地权属全部为甲方当事人农民集体所有由安马社区管理使用。坝鱼居民小组不服103号处理决定，向河池市政府申请行政复议，河池市人民政府于2016年7月12日作出河政复决字[2016]63号行政复议决定（以下简称63号复议决定）：维持103号处理决定。河池市中级人民法院查明：争议地名称、四至范围、现状及面积如宜政发[2015]103号处理决定中所认定。争议地在各历史时期均未经政府确权，1959年“合作化、四固定”时期，安马公社开展“一平、二调”、“一大、二公”运动，将石村岭（齐村岭）248.1高程、小子山岭243.8高程、301.8高程岭、279.4高程岭、槕椅岭、测料岭（又称册廖岭和泽料岭）275.6高程、牛眼岭268.8高程、平石岭318.5高程、地罗岭（又称螺岭）等岭的土地处置为安马公社管理使用。1962年撤安马公社并入怀远公社后，处置给安马大队经营管理使用。此后，安马大队成立大队林场，组成33人专业队长期开发管护安马公社处置给的岭地和约1000亩幼林。1962年至1983年每年组织所辖生产队在争议地投工投劳开荒造林。1974年，宜山县革命委员会林业局将安马大队林场规划为连片面积三千多亩怀远公社安马杉木基地，绘制《怀远公社安马杉木基地规划图》。1972年至1973年原告在槕椅岭北面较为平缓的坡地开荒种植农作物，面积约6亩。1974年，安马大队组织各生产队在小子山岭、槕椅岭一带种树造林，原告便不再在该岭地上种植作物。1983年，安马大队派廖木树等人组成的辖区界线工作组在本行政区内进行村屯分界线调查，调查组到只是调查划分生产队之间的分界线，未对安马大队杉木基地范围作界线划分。1984年5月，安马大队管委会将安马大队林场安马大队杉木基地发包给新村韦永南等14人承包组经营管理，并签订承包期为30年、面积约500亩的《关于林场承包合同书》。该合同书记载四至范围：东到坝鱼山脚新村水田为界，西到槕椅岭新村坝鱼牛坪下到平桥林区界线，北与上莲袁仙标承包组立碑为界，南到册廖岭冲槽为界。被告经现场勘查，确认争议地在1984年韦永南承包组与安马大队管委会签订的《关于林场承包合同书》承包范围内。1989年坝鱼生产队因放牛经过小子山岭、槕椅岭与承包组和安马村公所发生林地权属纠纷。1989年12月，宜山县调处办会同安马乡政府组织原告和第三人对小子山岭、槕椅岭土地权属争议问题进行调解并达成调解协议，并签订了《关于槕椅岭小子山岭权属问题的协议书》，确认小子山岭、槕椅岭土地权属为安马村公所集体所有，为照顾坝鱼放牧，安马村公所让出一条路给坝鱼放牛通过，路上不植树造林。1993年造林灭荒时期，原告坝鱼居民小组在槕椅岭倒水××及小子山岭××松树（××马大队已造有林），面积约110亩。2001年2月，原告以槕椅岭南面的松树是其种植为由砍伐该林区内的林木，与案外人袁仙标等人发生纠纷，袁仙标等人向人民法院提起民事诉讼，本院作出的（2004）河池民二终字第436号《民事判决书》终审判决认定争议林木所在的林地属于第三人所有。2003年槕椅岭倒水向南和小子山岭西面约60亩木林木被火烧后，坝鱼居民小组自行砍伐，余下小子山岭东面约60亩林木，坝鱼居民小组于2013年砍伐，现为荒地。2005年9月，坝鱼居民小组在小子山岭东面和槕椅岭南面牛路下方开垦林地，被韦永南等14人承包组干涉制止而发生纠纷。同年11月，安马乡政府会同安马司法所组织坝鱼居民小组和安马社区及韦永南等14人承包组进行调解，达成一致意见并签订《调解协议书》，该协议书再次确认小子山岭和槕椅岭南面土地权属为安马社区集体所有，韦永南等14人承包组对该争议地有使用权。另查明：2006年2月8日，原告与广西英联农业科技发展有限公司签订《土地承包合同》，将属于原告使用的牛坪土地100亩承包给广西英联农业科技发展有限公司用作农业种植开发，该合同未记载承包土地的四至范围。第三人作为监证方在该合同上签字盖章。坝鱼居民小组不服103号处理决定和63号复议决定，提起诉讼，请求：撤销103号处理决定和63号复议决定，责令宜州区政府重新作出处理决定。河池市中级人民法院认为，本案的争议焦点是：一、2006年2月8日，原告与广西英联农业科技发展有限公司签订的《土地承包合同》是否可以作为本案确权依据？二、争议地的管护情况。关于争议焦点一。本案争议地从1959年开始即由第三人管理使用至今，1989年12月宜山县调处办会同安马乡政府组织原告和第三人对小子山岭、槕椅岭土地权属争议问题进行调解并达成调解协议。双方当事人签订了《关于槕椅岭小子山岭权属问题的协议书》，确认小子山岭、槕椅岭土地权属为安马村公所集体所有。2005年11月安马乡政府会同安马司法所再次组织原告和第三人以及韦永南等14人承包组进行调解，三方当事人达成《调解协议书》，再次在协议书上签字确认小子山岭和槕椅岭南面土地权属为第三人安马社区集体所有。原告提供的2006年2月8日的《土地承包合同》未记载所承包土地的四至范围，无法确定是否涉及本案争议地，同时原告也无法提供充分证据证明争议地属其集体所有，亦无权将争议地发包给他人使用。因此，该《土地承包合同》不能作为本案争议地的确权依据。关于争议焦点二。争议地在各历史时期均未经政府确权，20世纪50年代后期安马公社将争议地处置划归其管理使用，60年代初期处置给安马大队长期管理使用，为安马大队开发造林用地。此后，安马大队成立大队林场，组成33人专业队长期开发管护包括争议地在内的岭地和约1000亩幼林。1962年至1983年安马大队每年组织所辖生产队在争议地投工投劳开荒造林。1974年，宜山县革命委员会林业局将安马大队管理使用林地包括争议地规划为安马大队连片3000多亩杉木基地，并绘制有《怀远公社安马杉木基地规划图》。1984年起安马大队又将争议地发包给新村韦永南等14人承包组经营。上述事实证明，争议地长期以来主要为第三人管理使用，原告虽然曾于1993年造林灭荒时期在部分争议地内补种林木，但并未改变争议地属于第三人集体所有的事实，原告的组长韦子文在接受政府工作人员询问时亦明确表示原告对争议地的所有权不主张权属，只主张使用权。综上所述，宜州区政府根据原告与第三人1989年、2005年签订的协议以及第三人长期管理使用争议地的事实将争议地确定属于安马社区农民集体所有并无不当，宜州区政府作出的103号处理决定认定事实基本清楚，适用法律法规正确，处理程序合法，应当予以支持。河池市政府作出的63号复议决定维持103号处理决定事实清楚，适用法律正确，复议程序合法，亦应当予以支持。原告的诉讼理由不能成立，河池市中级人民法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告坝鱼居民小组的诉讼请求。上诉人坝鱼居民小组上诉称：一、争议地一直由上诉人管理使用，依法属于上诉人所有。其一，1993年上诉人在争议地造林灭荒，该事实被安马村公所干部认可，宜州区政府也认可。其二，1989年《关于棹椅岭小子山岭权属问题的协议书》中“山林权属应属安马村公所集体所有……”，上诉人理解为应不属安马村公所集体所有；“棹椅岭东南面让给坝鱼……”证明当时已将争议地让给上诉人。其三，2006年上诉人与广西英联农业科技发展有限公司签订《土地承包合同》，将争议地范围内土地出租给该公司，一直履行至今，安马居委会在合同书上盖章认可。二、宜州区政府确权程序违法。其一，上诉人申请确权的土地位置为棹椅岭西北面倒水向南，而宜州区政府确权土地位置为棹椅岭西面倒水向南，两者不一致。其二，宜州区政府未组织上诉人现场勘查，2014年11月6日《现场勘查图》坝鱼居民小组代表签名不真实。其三，宜州区政府作出103号处理决定未经集体讨论。上诉请求：撤销一审判决，撤销宜州区政府103号处理决定、河池市政府63号复议决定，责令宜州区政府重新作出处理决定。被上诉人宜州区政府答辩称：一、争议地一直以来由安马居委会管理使用的事实清楚，证据充分，坝鱼居民小组对管理使用的行为不成为取得所有权的依据。其一，安马乡干部证明坝鱼居民小组曾于1993年“造林灭荒”时期在争议地种树造林，该证据未能证明争议地权属为其所有。其二，1989年《关于棹椅岭小子山岭权属问题的协议书》明确争议地为安马居委会所有，坝鱼居民小组将“山林权属应属安马村公所集体所有……”理解为应不属安马村公所集体所有，是曲解；坝鱼居民小组将“棹椅岭东南面让给坝鱼……”理解为整个争议地让给坝鱼居民小组，是断章取义，真实情况是棹椅岭东南面让给坝鱼居民小组放牧通过。其三，坝鱼居民小组与广西英联农业科技发展有限公司签订《土地承包合同》项下约有30亩土地在争议地范围内，但该土地一直属于安马居委会，不存在转让该土地给坝鱼居民小组的事实。安马居委会作为监证方在合同书盖章时，不了解合同土地的位置，作为监证方，不表示认可合同土地属于坝鱼村民小组。二、调处程序合法。坝鱼居民小组代表在2014年11月6日《现场勘查图》签字是事实，坝鱼居民小组否认无理由。争议地范围以《现场勘查图》为准，不受文字表述影响，不论表述为“棹椅岭西北面倒水向南”或者“棹椅岭西面倒水向南”，四至范围应按《现场勘查图》的标示的红线范围为准。宜州区政府作出103号处理决定经过集体讨论，只是会议记录涉及其他事项，不便公开。答辩请求：驳回上诉，维持原判。被上诉人河池市政府答辩称：63号复议决定认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法。答辩请求：驳回上诉，维持原判。一审第三人安马居委会同意河池市政府、宜州区政府的答辩意见。请求：驳回上诉，维持原判。经审查，本院确认一审法院采信的证据合法有效，据此本院确认一审法院查明的事实。本院认为：争议地在各历史时期均未经政府确权。上世纪50年代后期，安马公社将包括争议地在内的土地处置为安马公社管理使用。上世纪60年代初，安马公社并入怀远公社后，争议地处置给安马大队经营管理使用。此后，安马大队成立大队林场，每年组织所辖生产队投工投劳开荒造林。1974年，宜山县革命委员会林业局将安马大队林场规划为连片面积三千多亩怀远公社安马杉木基地。1984年5月，安马大队管委会将包括争议地在内的安马大队林场安马大队杉木基地发包给新村韦永南等14人承包组经营管理。1989年，坝鱼生产队因放牛经过小子山岭、槕椅岭与承包组和安马村公所发生林地权属纠纷，宜山县调处办处理时，争议当事人签订了协议，确认小子山岭、槕椅岭土地权属为安马村公所集体所有。为照顾坝鱼放牧，安马村公所让出一条路给坝鱼生产队放牛通过，路上不得植树造林。2005年9月，坝鱼居民小组在小子山岭东面和槕椅岭南面牛路下方开垦林地，被韦永南等14人承包组干涉制止而发生纠纷。安马乡政府调解时，争议当事人签订协议，再次确认小子山岭和槕椅岭南面土地权属为安马社区集体所有，韦永南等14人承包组对该争议地有使用权。以上事实，有《安马村林场始末见证》、《怀远公社安马杉树基地规划图》、1984年5月韦永南14人承包组与安马村公所签订的《林场承包合同书》、1989年12月2日《关于槕椅岭、小子山岭权属问题的协议书》、2005年11月18日《调解协议书》等证据予以证明，各证据相互印证，具备关联性、合法性、真实性，一审法院经质证后采信，认定事实清楚，证据确凿。根据以上事实，原宜州市人民政府将争议地确权为安马居委会集体所有，符合《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三十四条第（七）、（八）项、第三十五条第（二）项的规定，适用法律正确。虽然坝鱼居民小组1993年在部分争议地造林灭荒，2006年将部分争议地出租给广西英联农业科技发展有限公司，但这些事实发生在争议地一直由安马居委会管理使用的情况下，并无证据表明安马居委会因造林行为而同意将造林用地转给坝鱼居民小组所有；安马居委会在2006年坝鱼居民小组与广西英联农业科技发展有限公司合同上作为监证方盖章，不具有认可争议地属坝鱼居民小组所有的意思。1989年《关于棹椅岭小子山岭权属问题的协议书》约定棹椅岭、小子山岭属安马村公所所有，让一条小路给坝鱼屯放牧通过，该意思是明确的，坝鱼居民小组的理解不符合本意。2014年11月6日《现场勘查图》有坝鱼居民小组韦子文等四人签名捺印，坝鱼居民小组否认签名捺印的真实性，却无相反证据足以证明。宜州区政府提供的《宜州市人民政府关于安马乡安马社区与坝鱼居民小组在棹椅岭西面倒水向南、小子山岭倒水向南林地权属纠纷案讨论表》证实本案经过集体讨论。据上，坝鱼居民小组主张争议地权属以及调处程序违法的意见，无事实根据和法律依据，本院不予采纳。综上所述，宜州区政府作出的103号处理决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法。河池市政府作出的63号复议决定维持103号处理决定，一审法院判决驳回上诉人的诉讼请求正确，本院予以支持。上诉人坝鱼居民小组上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由河池市宜州区安马镇安马社区坝鱼居民小组负担。本判决为终审判决。审 判 长 周善能审 判 员 王小成审 判 员 陈 惠二〇一七年十月三十日法官助理 杜翰洋书 记 员 许 青