海南省高级人民法院行 政 判 决 书(2017)琼行终1116号海南省高级人民法院行政判决书(2017)琼行终1116号上诉人（原审被告）三亚市人民政府，住所地三亚市新风路257号。法定代表人吴岩峻，市长。委托代理人邓智强，三亚市人民政府法律顾问室法律顾问。上诉人（原审第三人）海南省国营南新农场，住所地三亚市荔枝沟路。法定代表人钟路，场长。委托代理人刘时云，海南三和元律师事务所律师。委托代理人周志超，海南三和元律师事务所实习律师。被上诉人（原审原告）三亚市天涯区槟榔村民委员会。负责人苏文锋，主任。委托代理人叶波，广东百智律师事务所律师。委托代理人林缘之，男，1981年1月6日出生，黎族，住三亚市天涯区槟榔村民委员会黄猄东村黄猄五小组*号。被上诉人（原审原告）三亚市天涯区槟榔村民委员会黄猄一村民小组。负责人苏来安，组长。委托代理人叶波，广东百智律师事务所律师。委托代理人孙臣，广东财富东方律师事务所律师。被上诉人（原审原告）三亚市天涯区槟榔村民委员会黄猄二村民小组。负责人李忠宇，组长。委托代理人叶波，广东百智律师事务所律师。委托代理人孙臣，广东财富东方律师事务所律师。被上诉人（原审原告）三亚市天涯区槟榔村民委员会黄猄三村民小组。负责人黄开新，组长。委托代理人叶波，广东百智律师事务所律师。委托代理人孙臣，广东财富东方律师事务所律师。被上诉人（原审原告）三亚市天涯区槟榔村民委员会黄猄四村民小组。负责人傅师，组长。委托代理人叶波，广东百智律师事务所律师。委托代理人孙臣，广东财富东方律师事务所律师。被上诉人（原审原告）三亚市天涯区槟榔村民委员会黄猄五村民小组。负责人王铭坚，组长。委托代理人叶波，广东百智律师事务所律师。委托代理人孙臣，广东财富东方律师事务所律师。上诉人三亚市人民政府（以下简称三亚市政府）、海南省国营南新农场（以下简称南新农场）因被上诉人三亚市天涯区槟榔村民委员会（以下简称槟榔村委会）、三亚市天涯区槟榔村民委员会黄猄一村民小组、三亚市天涯区槟榔村民委员会黄猄二村民小组、三亚市天涯区槟榔村民委员会黄猄三村民小组、三亚市天涯区槟榔村民委员会黄猄四村民小组、三亚市天涯区槟榔村民委员会黄猄五村民小组（以下合称黄猄一至五组）诉其国有土地行政登记一案，不服海南省三亚市中级人民法院（2016）琼02行初439号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。本案被诉行政行为：2003年7月17日，经南新农场申请，三亚市政府给南新农场颁发南新国用（2003）第0006号《国有土地使用证》（以下简称0006号土地证），确认南新农场对坐落于该农场十队、十五队的3758686.7㎡（合5638.03亩）国有土地拥有使用权。槟榔村委会及黄猄一至五组不服，提起本案诉讼，请求撤销0006号土地证。原审查明，1965年3月25日，中共海南岛区委员会联合广东省海南行政公署共同向广东省海南五料作物管理局（以下简称海南五料局）等部门作出海区（65）37号《区党委、行署关于接管县地方国营农场有关问题的决定》，决定将海南外贸基地局与各县合办的半嶺（岭）等十一个场（站）转为省办地方国营农场，由海南五料局接管，并经广东省人民委员会六五垦字72号文件批准，决定对农场的土地以建场时划定的场界为基础，由区党委土地勘测设计指挥部派出规划测量队，帮助农场进行总体规划设计固定下来。各场和人民公社的土地纠纷，由当地县委和县人委，按照省人委的规定给予解决。1965年4月3日，广东省崖县人民委员会（以下简称崖县县委）将国营半岭农场移交给海南五料局，移交的农场土地面积为11.2万亩；四至范围以东至中央村，南至东岸村，西至水脚村，北至罗蓬岺为界；土地纠纷问题由崖县县委解决。国营半岭农场被移交后更名为南新农场。由于移交时未正式界定权属界线，场界线纠纷长期得不到解决。1981年3月至4月期间，在州、市政府地权处理工作小组的协助下，经实地查勘和充分协商，南新农场与槟榔大队（现槟榔村委会）、黄猄第一、二、三、四、五生产队（现黄猄一至五组）相继签订了编号分别为01、02、03、04的四份《关于处理场社纠纷的协议书》，就该农场十队、十五队与黄猄第一至五生产队的地界问题达成协议，槟榔大队代表黄政礼及黄猄第一至五生产队队长在协议书上签名、南新农场代表王俊在协议上签章确认。1987年至1989年间，三亚市羊栏区公所、南新农场、州、市政府地权处理工作小组、三亚市国土局、三亚市政府、海南省农垦总局、海南省国土局均签署了同意该四份协议的审批意见。1989年1月27日，三亚市国土局作出〔1989〕第3号《关于国营南新农场权属界线核定情况的报告》，该报告记载：1987年，南新农场场界线经自治州政府和市政府有关部门工作组进行场地权属核定，共核定面积8.54万亩，场权属界28条，其界线除新联队和九队胶园两条界线未达成协议外，其余均达成协议，并经双方认可盖章，市政府也同意盖章上报。2002年6月3日，南新农场向三亚市政府申请对座落于该农场十队、十五队的四至范围为东至国有山林、陆军部队，南至三亚市三川水泥厂、师部农场，西至槟榔村委会、垃圾处理厂，北至南新农场的3758686.7㎡（合5638.03亩）的国有土地确权发证。三亚市政府受理该申请后，其所属土地管理部门三亚市国土资源局于2003年5月进行了地籍调查，但在定界时，三亚市国土资源局仅通知南新农场、解放军三亚警备区农场及槟榔村委会参加指界，未通知黄猄一至五组参加指界。槟榔村委会接到指界通知后缺席定界。三亚市国土资源局根据南新农场、解放军三亚警备区农场的指界和1981年的四份场社协议确定了涉案土地的边界，并制作了土地权属界线核定书，绘制了土地权属界线核定图。2003年5月27日，三亚市国土资源局将地籍调查表、土地权属界线核定书及违约缺席通知书送达时任槟榔村委会书记董开清，董开清拒签。2003年6月24日，三亚市国土资源局将涉案土地的调查结果公告在《三亚晨报》上，要求有异议者在公告之日起十五日内将书面材料送达该局，逾期将核准登记并发证。公告期内无人提出异议。在确定涉案3758686.7㎡（合5638.03亩）国有农业用地系海区（65）37号文决定承接原崖县半嶺（岭）农场土地，并经1987年州、市地权处理工作组核定后，三亚市国土资源局土地产权科初审在南新农场地权处理界线范围内拟准登记，三亚市国土资源局审核同意。2003年7月17日，三亚市政府批准同意就涉案土地进行初始登记，并给南新农场颁发了被诉0006号土地证。槟榔村委会对该颁证行为不服，于2015年11月20日向原审法院提起行政诉讼，要求撤销三亚市政府给南新农场颁发的0006号土地证。该案诉讼过程中，槟榔村委会向原审法院申请对0006号土地证项下与槟榔村委会及黄猄一至五组土地相邻的土地界线是否和1981年《关于处理场社纠纷的协议书》中南新农场与槟榔村双方派代表划定的土地界线一致问题进行鉴定。原审法院受理该申请后，对外委托三亚合利测绘服务有限公司进行鉴定。该公司经书面审查并实地踏勘现场后复函原审法院，认为该案移送的鉴定材料尚无法满足鉴定要求，决定不接受该次司法鉴定委托测绘工作。原审法院遂决定终结该案的对外委托。2016年6月24日，槟榔村委会以该案有新情况，需要补充证据为由向原审法院申请撤回起诉。原审法院经审查后于同日作出（2015）三亚行初字第155号行政裁定，准许槟榔村委会撤回起诉。2016年7月5日，槟榔村委会和黄猄一至五组共同向原审法院提起本案诉讼，要求撤销三亚市政府给南新农场颁发的0006号土地证。本案诉讼过程中，槟榔村委会再次向原审法院申请对0006号土地证项下与槟榔村委会及黄猄一至五组土地相邻的土地界线是否和1981年《关于处理场社纠纷的协议书》中南新农场与槟榔村划定的土地界线一致问题进行鉴定。原审法院受理该申请后，对外委托国家测绘地理信息局海南××站委会的上述申请内容进行鉴定。2017年1月9日，该站至函原审法院，以鉴定材料不完整且不充分为由决定对该司法鉴定委托不予受理。原审另查明，2015年7月，南新农场与案外人海南天添经贸有限公司（以下简称天添公司）共同向三亚市城郊人民法院提起（2015）城民初字第3950号民事诉讼，要求三亚市天涯区槟榔村民委员会黄猄五村民小组村民高某停止侵权，立即拆除其在南新农场与天添公司土地上所建的三幢房屋以及清理地上种植的芒果树，将侵占的土地交还给南新农场与天添公司。槟榔村委会称其在该案诉讼过程中得知三亚市政府给南新农场颁发0006号土地证的事实。原审认为，一、关于槟榔村委会提起本案诉讼是否超过法定起诉期限以及是否属于重复起诉的问题。首先，《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条第一款规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。本案中，三亚市政府、南新农场主张从起诉状及案外人高某的应诉材料可知，槟榔村委会于2015年7、8月间就知道被诉颁证行为，但其于2016年7月才提起本案诉讼，已超过六个月的法定起诉期限。经查，虽然槟榔村委会认可其在2015年7月南新农场与天添公司起诉高某的民事诉讼案中得知本案被诉颁证行为，但是，槟榔村委会于2015年11月20日就向原审法院提起撤销0006号土地证之诉，原审法院于2016年6月24日作出（2015）三亚行初字第155号行政裁定，准许槟榔村委会撤回起诉后，槟榔村委会又于2016年7月5日提起本案诉讼，又因三亚市政府不能举证证明其在作出0006号土地证时已向槟榔村委会告知了诉权和起诉期限，根据上述司法解释的规定，槟榔村委会提起本案诉讼未超过两年的法定起诉期限。三亚市政府和南新农场的此项主张不能成立，原审法院不予支持。其次，由于原审法院在（2015）三亚行初字第155号案中对本案被诉行政行为的合法性问题未作生效裁判，且本案诉讼主体亦变更为槟榔村委会和黄猄一至五组，故槟榔村委会在补正诉状后提起本案诉讼不属于重复起诉行为，原审法院应予受理。三亚市政府和南新农场关于槟榔村委会提起本案诉讼属于重复起诉的主张亦不能成立，原审法院不予支持。二、关于三亚市政府给南新农场颁发0006号土地证的行政行为依据是否充分，程序是否合法的问题。本案中，三亚市政府颁发被诉0006号土地证的行政行为发生在2003年，应当适用1996年2月1日施行的《国家土地管理局土地登记规则》的相关规定。依照该规则第十三条、第十四条、第十五条的规定，土地管理部门收到土地登记申请后，应当组织进行地籍调查，对土地权属、面积、用途等进行全面审核，对认为符合登记要求的宗地予以公告。经查，1965年4月3日，崖县县委将国营半岭农场移交给海南五料局时，因所移交的土地未正式界定权属界线，引起农场与槟榔大队所辖黄猄各生产队之间的土地边界纠纷。为解决该纠纷，在政府部门的协调下，南新农场与槟榔大队、黄猄一至五队于1981年相继签订了四份《关于处理场社纠纷的协议书》，协商划定了场社边界。该协议经三亚市政府及相关土地管理部门的审批同意。2003年三亚市政府给南新农场颁发被诉0006号土地证时，也以该协议为土地权属来源依据。从该四份协议书的签约方和议定边界的内容可知，涉案3758686.7㎡（合5638.03亩）（折合5638.03亩）土地与黄猄一至五组土地相邻，但是，三亚市国土资源局对涉案土地进行界址调查时，并未通知相邻宗地使用者黄猄一至五组到现场共同指界，该行为违反了《城镇地籍调查规程》1.2条及3.2.6.1条关于地籍调查要查清每一宗土地的位置、权属、界线、数量和用途等基本情况，满足土地登记的需要及界址的认定必须由本宗地及相邻宗地使用者亲自到现场共同指界的规定，程序违法。三亚市政府以不合法定程序的地籍调查结果为基础而作出的0006号土地证，依法应予撤销。综上，三亚市政府批准同意将涉案3758686.7㎡（合5638.03亩）土地初始登记在南新农场名下，并给南新农场颁发0006号土地证的行政行为因程序违法，依法应予撤销。槟榔村委会及黄猄一至五组的诉讼请求与诉讼理由成立，予以支持，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项之规定，判决撤销0006号土地证。案件受理费50元，由三亚市政府负担。上诉人三亚市政府上诉称，一、原审判决适用法律错误。（一）槟榔村委会是否超过起诉期限及重复起诉的问题。1.关于是否超过起诉期限。原审判决在槟榔村委会已于2015年7月8日就已知道涉案土地颁证事实的情况下，以槟榔村委会曾经起诉作为中断起诉期限的理由，没有法律依据。需要告知诉权和起诉期限的行政行为一般为行政处罚行为，槟榔村委会不是本案颁证行为的行政相对人，只是相邻人，即使是行政相对人也不需要告知诉权和起诉期限。2.关于重复起诉。槟榔村委会曾于2015年11月20日提起撤销0006号土地证的诉讼，2016年7月5日又以相同诉讼请求提起诉讼，且两次诉讼事实和理由完全一样。根据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第三十六条，原审法院应不予受理槟榔村委会的再次起诉。原审判决关于第一次起诉未对被诉行政行为的合法性问题作出生效裁判、增加原告及槟榔村委会在补正诉状后提起本案诉讼不属于重复起诉，于法无据，不能成立。二、无证据证明颁证行为对槟榔村委会及黄猄一至五组权益产生实际影响。（一）两次委托鉴定，均不予受理。原审法院在两次诉讼中，先后两次委托不同的鉴定机构就颁证行为进行司法鉴定，鉴定机构均以鉴定材料不完整不充分为由不予受理。由此说明涉案土地地貌已发生重大变化，且各方在1981年签订《关于处理场社纠纷的协议书》，当时尚无卫星定位确定坐标技术。（二）客观上不具备重新开展测量测绘划定界址界限的条件。如果原审判决生效，需要重新确权。如前所述，现无法根据《关于处理场社纠纷的协议书》约定的地貌进行测量测绘，技术工作难以开展。（三）颁证过程仅存在程序上一点小瑕疵。颁证过程中，三亚市政府并非偷偷摸摸测量发证，而是通知到了槟榔村委会，槟榔村委会作为黄猄一至五组的上级理应通知村小组。当时槟榔村委会已经作出了通知黄猄一至五组的表示，才会发生三亚市政府没有通知村小组的情况。可见，黄猄一至五组应当知道指界情况。当时海南省经济遭遇前所未有的困境，村民完全有可能为了生活奔波忙碌而怠于参加指界。因此，在指界问题上，应视为各方沟通不畅而产生程序上的一点小瑕疵，并非重大程序违法。（四）仅以颁证程序存在一点瑕疵而撤销土地证，起不到定纷止争的效果，反而会引发更多新的争议。2003年至今已超过14年，三亚发展今非昔比，土地地貌发生改变，土地升值，会引起各方无止境的纠纷和争议，不利于社会和谐稳定。综上，请求撤销原审判决，驳回槟榔村委会及黄猄一至五组的诉讼请求。上诉人南新农场上诉称，一、槟榔村委会的起诉超过起诉期限。（一）2003年5月，三亚市国土资源局在涉案地籍调查定界时，已通知槟榔村委会参加指界。槟榔村委会接通知后缺席指界，三亚市国土资源局根据《关于处理场社纠纷的协议书》确定涉案土地边界，制作土地权属界限核定书，绘制土地权属界限核定图。2003年5月27日，三亚市国土资源局向槟榔村委会送达地籍调查表、土地权属界限核定书、土地权属界限核定图、违约缺席通知书，槟榔村委会拒收。2003年6月24日，三亚市国土资源局将涉案土地调查结果公告在《三亚晨报》，要求有异议者在公告十五日内将书面材料送达该局，逾期将登记发证。槟榔村委会未提出异议，直至2015年11月20日向法院起诉，其撤诉后又于2016年7月5日起诉，超过6个月的起诉期限。（二）槟榔村委会自认2015年7月已经知晓0006号土地证，且于2015年11月20日聘请律师代为起诉，其应当知道诉权和起诉期限。槟榔村委会起诉期限最迟从于2015年11月20日起算，至2016年5月20日起诉期限届满。因此，槟榔村委会2016年7月5日起诉超过法定期限。二、槟榔村委会提起本案诉讼属重复起诉。槟榔村委会于2015年11月20日提起诉讼，要求撤销0006号土地证。2016年6月24日槟榔村委会以该案有新情况，需要补充证据为由撤诉。2016年7月5日槟榔村委会再次以同一事实和理由重新起诉。根据法律规定，若发现案件有新情况需要补充证据，可以采取申请延期举证的方式；若发现存在其他利害关系人，应依法申请或法院根据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第二十四条依职权追加，而不是采取撤诉的方式。原审判决认为槟榔村委会不属于重复起诉，是错误的。三、原审判决将槟榔村委会及黄猄一至五组列为共同原告、未依法追加有利害关系的第三人，系程序错误。（一）三亚市政府颁发0006号土地证的行政行为对于槟榔村委会及黄猄一至五组而言，他们的诉权是独立的，应当分别提起诉讼。原审判决没有书面同意合并审理，也没有征得当事人的同意，将槟榔村委会及黄猄一至五组列为共同原告，违反《中华人民共和国行政诉讼法》第二十七条的规定。（二）0006号土地证范围内3758686.7平方米的土地，三亚市政府已陆续向三亚大兴集团等单位转让部分土地。是否撤销0006号土地证与土地受让人的利益息息相关，本案处理结果与其存在法律上的利害关系，原审判决未予追加其作为第三人参加诉讼，应依法纠正。四、三亚市政府颁发0006号土地证事实清楚，程序合法。1981年槟榔村委会及黄猄一至五组与三亚市政府签订《关于处理场社纠纷的协议书》，且解决该纠纷是上世纪六十年代中共海南岛区委员会的决定，证明颁证土地来源清楚，证据充分。颁证过程中，三亚市政府已依法履行了指界、核定界限及制作界限图、地籍调查、宗地图等相关程序，并依法在报纸上公告，公告期未收到异议。槟榔村委会及黄猄一至五组要求撤证，没有事实和法律依据。综上，请求撤销原审判决，驳回槟榔村委会及黄猄一至五组的诉讼请求。被上诉人槟榔村委会及黄猄一至五组共同答辩称，槟榔村委会的起诉并未超过2年法定期限，不属于重复起诉。三亚市政府未通知黄猄一至五组参加土地界限核定，颁证行为对其产生了实际影响，颁证程序违法。槟榔村委会及黄猄一至五组在原审不知道土地转让事实，即便转让，也是独立行政行为，无需追加其他公司作为第三人，原审判决不存在程序违法。撤销0006号土地证不会引发新的争议和纠纷，反而更有利于解决双方土地相邻纠纷，有利于生产和社会和谐。综上，原审判决认定事实、适用法律、审判结果均正确，三亚市政府及南新农场的上诉事实和理由不成立，应当驳回上诉，维持原判。二审期间，南新农场提交：证据一、《海南省农垦总局关于南新农场2135.97亩国有土地使用权有偿转让给海南合甲置业有限公司的批复》《海南省农垦总局关于南新农场200亩国有土地使用权有偿转让给三亚大兴集团有限公司的批复》《海南省农垦总局关于南新农场225.5亩国有土地使用权有偿转让给辽宁金海集团有限责任公司的批复》《海南省农垦总局关于南新农场60.53亩国有土地使用权有偿转让给三亚富斯房地产开发有限责任公司的批复》《三亚市房地产权属登记信息查询结果》，证明涉案土地部分已经转让给相关公司。证据二、《广东国营南新农场地权处理图》。证明涉案土地1987年8月确定了地界，2003年颁发的土地证与1987年界线是吻合的，颁证范围没有超出1987年地界红线。证据三、琼土环资籍字[2004]8号文件，证明若土地界限与《关于处理场社纠纷的协议书》一致，可不再共同指界。经审查，证据一和证据二均是一审判决前就已存在的证据，南新农场无正当理由未在一审提交，不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条中”新的证据”的规定，对方当事人也不予认可，因此不予接纳。证据三为海南省国土环境资源厅和海南省农垦总局的规范性文件，不属证据范畴。槟榔村委会和黄猄一至五组提交其村民林进荣等为权利人的六份《集体土地房屋权证》和两张树木照片，证明其对涉案土地的使用情况。经审查，六份《集体土地房屋权证》项下土地均无法证明在涉案土地范围内，且颁证时间在0006号土地证之后的2010年-2012年期间，无正当理由未在举证期限内提供，照片亦看不出拍摄地点和时间，不具备关联性，对方当事人也不予认可，因此两者均不能作为本案证据使用，本院不予接纳。本院二审查明的事实与原审判决认定事实一致。本院认为，本案争议焦点在于：三亚市政府给南新农场颁发0006号土地证是否合法。根据本案查明事实，为解决土地界线纠纷，在相关部门的协调下，南新农场与槟榔村委会（原槟榔大队）、黄猄一至五组（原黄猄一至五队）于1981年相继签订了四份《关于处理场社纠纷的协议书》，协商划定了场社边界。该协议虽经三亚市政府及相关土地管理部门的审批同意，但该界线没有明确坐标。从该四份协议书的签约方和议定边界的内容可知，涉案3758686.7㎡（合5638.03亩）土地与黄猄一至五组土地相邻。2003年，三亚市政府给南新农场颁发0006号土地证时，以该四份协议书为土地权属来源依据。但三亚市国土资源局于2002年对涉案土地进行界址调查时，仅通知槟榔村委会参加指界，而未通知相邻宗地使用者黄猄一至五组到现场共同指界，违反了《城镇地籍调查规程》1.2条及3.2.6.1条关于地籍调查要查清土地界线和相邻指界的规定，程序违法。三亚市政府和南新农场主张双方当事人已于1981年签订协议确定土地界线，无须再行指界。然而从签订协议的1981年至2002年地籍调查，已时隔二十多年，地形地貌发生诸多变化，且1981年划定边界并未进行坐标定位，因此未通知相邻人黄猄一至五组参加指界，可能侵犯其合法权益。原审法院也曾就2003年0006号土地证项下土地界线与1981年协议书约定界线是否相符问题委托鉴定，但因条件不具足而不被受理。因此三亚市政府未通知黄猄一至五组参加指界，亦不能充分证明其2003年0006号土地证项下土地界线符合1981年协议书约定界线，其颁证行为事实不清、程序违法，依法应予撤销。至于三亚市政府主张槟榔村委会提起本案诉讼超过法定起诉期限以及属于重复起诉的问题。经查，槟榔村委会认可其在2015年7月南新农场与天添公司起诉高某的民事诉讼案中得知本案被诉颁证行为，其于2016年7月5日提起本案诉讼，未超过《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条第一款规定的两年法定起诉期限。另外，本案系槟榔村委会与黄猄一至五组作为共同原告提起的行政诉讼，相比第一次起诉，事实和理由亦有变化，故其提起本案诉讼不属于重复起诉。至于南新农场主张原审未追加第三人的问题。在原审中南新农场未提交证据证明涉案土地已经部分转让，且未在庭审中提及该情况，亦未申请原审法院追加第三人，因此南新农场主张原审法院遗漏第三人程序违法不能成立。综上，南新农场和三亚市政府的上诉请求缺乏事实根据和法律依据，依法应予驳回。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，判决结果并无不当，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人三亚市人民政府和海南省国营南新农场各自负担。本判决为终审判决。xn4ehpidfdq6uluplf审判长  麻红丽审判员  郑怀全审判员  黄胜敏书记员  王洪玉附：本判决适用的相关法律依据