江苏省南通市中级人民法院行 政 判 决 书（2017）苏06行终507号上诉人（原审原告）张宝均，男，1953年7月1日生，汉族，住南通市港闸区。被上诉人（原审被告）南通市国土资源局，住所地南通市崇川区。法定代表人魏钦稳，局长。委托代理人肖煜，南通市国土资源局港闸分局工作人员。委托代理人张晓梅，北京大成（南通）律师事务所律师。被上诉人（原审第三人）南通市港闸区国有资产经营总公司，住所地南通市港闸区。法定代表人孙磊磊，总经理。委托代理人吴永刚，北京市惠诚（南通）律师事务所律师。委托代理人姚桂平，男，1969年3月11日生，汉族，住南通市崇川区，系南通市港闸区国有资产经营总公司职工。上诉人张宝均因诉南通市国土资源局（以下简称南通国土局）不履行法定职责一案，不服江苏省南通市港闸区人民法院（2017）苏0611行初83号行政判决，向本院提起上诉。本院于2017年7月24日立案受理后依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。一审法院经审理查明，2016年9月8日，南通国土局向南通市港闸区市政设施管理所（以下简称港闸市政管理所）发出通国土资监港停[2016]21号《责令停止违法行为通知书》，主要内容为：港闸市政管理所未经批准擅自占用秦灶街道位于幸余路南侧土地建设石桥路北延的行为，涉嫌违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、四十四条的规定。根据《中华人民共和国土地管理法》第六十六条、六十七条的规定，现责令港闸市政管理所立即停止上述违法行为，听候处理。同年9月23日，南通国土局作出通国土资监罚港[2016]2号《行政处罚决定书》，认定港闸市政管理所于2016年5月开始安排人员非法占用港闸区秦灶街道秦北村19、20、21组土地，新建石桥路北延，上述非法占用的土地符合土地利用总体规划，决定责令港闸市政管理所退还非法占用的20636平方米土地，没收在非法占用的土地上新建的道路。9月24日，张宝均向南通国土局邮寄《非法用地查处函》，举报有人在南通市港闸区秦灶街道秦北村20组自家承包地上修建道路，且案涉的施工项目未办理相应的立项、规划等法律手续，没有出示任何土地征收批复，也没有与张宝均签订任何补偿协议，属于违法行为，要求依法履行查处职责，责令归还土地，并就该行为对张宝均造成的损失予以赔偿。10月20日，南通国土局直属机构监察支队港闸大队（以下简称港闸大队）向张宝均送达《告知书》，告知张宝均所反映的秦灶街道的道路建设问题，港闸大队立即到现场进行调查了解，并及时制止，要求立即停止建设。同时要求完善用地手续后方可进行建设。2017年3月19日，南通国土局以发现通国土资监罚港[2016]2号《行政处罚决定书》的被处罚人有误，决定启动自纠程序为由，向一审法院申请延期举证。一审法院于同日作出《通知书》，准许南通国土局延期举证至2017年4月21日。2017年3月28日，港闸市政管理所向南通国土局提交情况说明，反映石桥路北延项目是南通市港闸区国有资产经营总公司（以下简称港闸国资公司）立项、发包并委托港闸市政管理所进行施工管理。3月29日，南通国土局作出了撤销通国土资监罚港[2016]2号《行政处罚决定书》的决定，并于4月11日重新作出通国土资监罚港[2016]2-1号《行政处罚决定书》（更改后的文号），认定：2016年5月，港闸国资公司未经批准，非法占用港闸区秦灶街道秦北村19、20、21组土地，新建石桥路北延。南通市规划局批准石桥路北延的红线面积20636平方米（30.95亩)，责令港闸国资公司退还非法占用的20636平方米土地，没收在非法占用的土地上新建的道路。另查明，1997年，张宝均与村经济合作社签订土地承包合同，《土地承包经营权证书》记载张宝均户土地承包地面积为4.11亩,该承包地的部分在石桥路北延项目范围内。在张宝均的承包地上，没有建（构）筑物。一审法院认为，法定职责，是指法律、法规或规章明确规定行政机关及其工作人员在行政管理活动中负有处理某类事务的责任。不履行法定职责，顾名思义，是指行政机关不履行法律、法规或规章规定处理某类事务的职责，包括拒绝履行法定职责、拖延履行法定职责等情形。《中华人民共和国土地管理法》第六十六条第一款规定，县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。《查处土地违法行为立案标准》明确了应当及时立案的标准，该规定第二条第（一）项规定，未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的。本案中，南通国土局作为土地行政主管部门，对非法占地行为，负有查处的法定职责。南通国土局在日常巡查中发现案涉地块存在非法建设行为，对实际施工单位港闸市政管理所作出责令停止违法行为通知书及行政处罚决定书。后南通国土局发现港闸市政管理所是接受港闸国资公司的委托实施建设行为,遂于撤销了原行政处罚决定书，并对港闸国资公司作出通国土资监罚[2016]2-1号《行政处罚决定书》。故南通国土局针对案涉建设道路的行为，已经作出了行政处罚决定，其已经履行了法定的职责。南通国土局作出的行政处罚决定行为属作为类行政行为，合法性问题在本案不作为诉讼中不作评判。因此，张宝均主张的南通国土局不履行法定职责，不能成立。《中华人民共和国土地管理法》第七十六条规定，未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。从以上法律规定可以看出,土地管理行政部门,针对符合土地利用总体规划的非法用地行为，可以依法作出没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，并处罚款的行政处罚。本案中，南通国土局在通国土资监罚港[2016]2-1号《行政处罚决定书》中认定港闸国资公司的非法占地行为符合土地利用总体规划，故南通国土局依法具有作出没收及罚款处罚的职责。法律并没有赋予南通国土局返还张宝均土地的法定职责，故对张宝均要求返还土地的主张不予支持。至于张宝均要求赔偿损失的主张能否支持的问题。一方面张宝均没有证据证明南通国土局的侵权行为导致其财产受到损失；另一方面，在张宝均的责任田上并没有建（构）筑物，其种植条件并未受到影响，诉讼中张宝均也未提供证据证明其种植条件受到侵害，故对张宝均要求赔偿的主张，不予支持。综上，南通国土局已经依法履行了法定职责，张宝均要求返还土地及行政赔偿的主张没有事实和法律依据。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回张宝均的诉讼请求。张宝均不服提起上诉称，案涉施工项目未取得合法手续、未与上诉人签署补偿协议即在上诉人的承包地上施工，属于违法行为。被上诉人南通国土局应当在查清事实的基础上依法处理，但南通国土局至今未依法处理上诉人的申请。南通国土局没有证据证明案涉建设行为符合总体规划，应当恢复原状。一审法院认定事实错误，应当予以撤销。请求二审撤销一审判决，确认南通国土局不履职行为违法，并责令其依法处理。被上诉人南通国土局辩称，一审法院认定事实清楚，适用法律正确。对于上诉人张均宝申请查处的事项，被上诉人已经告知其相关的处理情况。请求二审维持一审判决。被上诉人港闸国资公司述称，南通国土局在发现案涉违法行为后已经依法作出处罚。一审法院认定事实清楚，适用法律正确。请求二审法院维持一审判决。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案的争议焦点为被上诉人南通国土局是否存在不履行法定职责的行为。《中华人民共和国土地管理法》第六十六条第一款规定，县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。《国土资源违法行为查处工作规程》5.1条规定，国土违法行为的线索发现渠道包括举报发现、巡查发现等多种途径。该规程其他条款则规定了土地主管部门应对违法行为依法调查并作出处理。可见，南通国土局作为土地行政主管部门，对非法占地行为，可通过多种发现渠道进行查处，履行法定职责，并不局限于上诉人的申请。本案中，上诉人张宝均提出查处申请是在2016年9月24日，而南通国土局在上诉人张宝均申请之前就已经在日常巡查中发现案涉地块存在非法建设行为，并分别在2016年9月8日、9月23日对施工单位港闸市政管理所作出责令停止违法行为通知书及行政处罚决定书。上诉人张宝均也被告知了相关的查处结果。其后，南通国土局在发现港闸市政管理所是接受港闸国资公司的委托实施建设行为,还撤销了原行政处罚决定书，对港闸国资公司作出通国土资监罚[2016]2-1号《行政处罚决定书》。故，南通国土局不存在不履行法定职责的情形。需要说明的是，行政机关依法履行查处职责，在查明违法事实的基础上严格依照法律规定作出相应的处理，处理方式和结果并非以申请查处人的申请要求为标准。南通国土局作出的处理结果未能令上诉人张均宝满意并不意味着其未依法履职，况且上诉人张宝均在申请中的部分要求如要求“南通国土局责令违法行为人赔偿其损失”也明显不属于南通国土局的职责范围。至于南通国土局作出的行政处罚决定是否合法的问题，不属于本案的审查范畴。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人张宝均负担。本判决为终审判决。审判长  郭德萍审判员  刘羽梅审判员  鲍 蕊二〇一七年十月二十四日书记员  吴 迪附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；