中华人民共和国最高人民法院行 政 裁 定 书（2017）最高法行申6855号再审申请人（一审原告、二审上诉人）刘锦辉。再审申请人（一审原告、二审上诉人）刘志远。被申请人（一审被告、二审被上诉人）广州市白云区人民政府。住所地：广东省广州市广园中路***号。法定代表人苏小澎，区长。委托代理人林伟民，该府工作人员。委托代理人金豪，北京德恒（广州）律师事务所律师。再审申请人刘锦辉、刘志远因诉被申请人广州市白云区人民政府（以下简称白云区政府）征地及房屋拆迁补偿方案作出批复一案，不服广东省高级人民法院于2017年6月14日作出的（2016）粤行终1546号行政裁定，向本院申请再审。本院于2017年9月4日立案受理本案。依法组成合议庭进行审查，并于2017年10月26日在广东省高级人民法院第八法庭进行巡回审判，组织各方当事人进行询问，再审申请人刘锦辉、刘志远��被申请人白云区政府的委托代理人林伟民、金豪，均到庭参加询问活动。案件现已审查终结。2012年5月，广州市地下铁道总公司与广州市白云区土地开发中心签订《广州市轨道交通十四号线白云区征（借）地房屋征收工作委托合同》。2012年7月，广州市轨道交通十四号线经国家发展改革委员会发改基础（2012）1999号文批准立项。2012年11月23日，广州市城乡建设委员会发布《广州市城市公共基础设施用地项目及公共交通枢纽项目（嘉禾望岗—街口）工程建设通告》（穗建[2012]21号）。2014年3月1日，广州市发展和改革委员会以穗发改城（2014）21号文将广东省发展和改革委员会《关于广州市城市轨道交通十四号线一期及知识城支线工程可行性研究报告的批复》（粤发改交通函[2014]440号）转发给广州市地下铁道总公司。白云区政府于2013年2月1日作出云府函（2013）38号《广州市白云区人民政府关于同意广州市轨道交通十四号线白云区段（含地铁十四号线主线、知识城支线及广从路扩建工程项目）征（借）地及房屋拆迁补偿方案的批复》（以下简称38号批复），批复载明：“区土地开发中心：你单位《关于报送地铁十四号线白云区段征地拆迁补偿方案的请示》（穗云开[2013]50号）收悉。经研究，同意《广州市轨道交通十四号线白云区段（含地铁十四号线主线、知识城支线及广从路扩建工程项目）征（借）地及房屋拆迁补偿方案》（见附件），请认真组织实施。”批复后附有《广州市轨道交通十四号线白云区段（含地铁十四号线主线、知识城支线及广从路扩建工程项目）征（借）地及房屋拆迁补偿方案》。该方案第六条“建（构）筑物补偿”中规定，“二、持有集体土地房产证（或宅基地证）的村民房屋，按以下指导价进行弃产补偿：（一）框架结构3600元/平方米；（二）混合结构3360元平方米；（三）砖木结构3120元/平方米。”同时还注明，“被拆迁人对居住房屋补偿价格有异议的，可以与拆迁人共同或者分别委托具备房屋拆迁评估资格的房地产评估机构进行评估。共同委托不成或者对委托评估的结果有异议的，经当事人申请，可以由房地产行政部门采取随机抽取的方式确定房地产评估机构进行评估，评估结果作为补偿的依据。”刘锦辉、刘志远均是广州市白云区钟落潭新村村民，刘锦辉是该村新村北街14号房屋的使用权人，刘志远是该村新村南街8号房屋的使用权人。广州市城市管理综合执法局白云分局于2015年4月27日、2015年5月12日分别作出穗综云钟违处字（2014）1655号、（2015）215号《违法建设行政处理决定书》，认定刘锦辉、刘志远未经规划行政主管部门批准，于1993年开始在上述地址兴建6���、3栋建筑物，责令刘锦辉、刘志远限期拆除违法建设。2015年5月13日，刘锦辉、刘志远的上述房屋被强行拆除。刘锦辉、刘志远均不服该行政处理决定，向广州市白云区人民法院提起行政诉讼。广州市白云区人民法院经审理作出（2015）穗云法行初字第232号、231号行政判决，该两份判决认为，广州市城市管理综合执法局白云分局认定刘锦辉建设的6栋共309.91平方米建筑、刘志远建设的3栋共148.72平方米建筑属违法建设，属于证据不足、认定事实不清，广州市城市管理综合执法局白云分局认定刘锦辉、刘志远的行为违反《中华人民共和国城乡规划法》第三十二条的规定属于适用法律法规错误，分别判决撤销穗综云钟违处字（2014）1655号、（2015）215号《违法建设行政处理决定书》。广州市城市管理综合执法局白云分局不服广州市白云区人民法院（2015）穗云法行初字第232号��231号行政判决，向广州铁路运输中级法院提起上诉。广州铁路运输中级法院经审理于2013年6月13日、16日分别作出（2015）粤71行终196号、166号行政判决，均驳回上诉，维持原判，判决已发生法律效力。刘锦辉、刘志远不服白云区政府作出的38号批复，向广州铁路运输中级法院起诉，要求彻查地铁十四号线的征地用地批文，并请求判决撤销白云区政府作出的38号批复，对涉案房产按同区位新建商品房价格补偿。广州铁路运输中级法院（2016）粤71行初18号行政判决认为，白云区政府虽非征地主体，但其作出38号批复，刘锦辉、刘志远的诉讼请求亦是撤销该批复，故白云区政府是本案适格的诉讼主体。刘锦辉、刘志远在诉讼中要求彻查广州市轨道交通十四号线的征地用地批文，但涉案征地批文并非白云区政府作出，白云区政府并非征地主体，法律亦未规定白云区政��作为征地的实施机关具有对国家、省、市发展改革委员会的批文进行合法性审查的行政职责，征地批文的合法性不属本案审查范围，该院只对白云区政府作出38号批复的合法性进行审查，即白云区政府是否具有相应行政职权、作出批复的程序和内容是否合法。根据《广东省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第三十二条（四）的规定，白云区政府作为县级人民政府，有批准征地补偿安置方案的行政职权。但法律、法规并无市、县人民政府批准征地补偿安置方案具体程序的规定。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条、《广东省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第三十条的规定，法律、法规中并无对被征收集体土地上房屋的具体补偿标准作出规定，刘锦辉、刘志远亦未对涉案补偿方案中除房屋补偿价格之外的其他补偿标准提出具体意见。同时���本案所涉刘锦辉、刘志远的房屋是集体土地上房屋，明显不适用刘锦辉、刘志远主张的《国有土地上房屋征收与补偿条例》。从白云区政府以38号批复批准的《广州市轨道交通十四号线白云区段（含地铁十四号段主线、知识城支线及广从路扩建工程项目）征（借）地及房屋拆迁补偿方案》第六条“建（构）筑物补偿”中第二项的规定看，该方案中的集体土地房屋补偿价格仅系指导价格，而非强制适用的价格；对于被拆迁人对居住房屋补偿价格有异议的，亦设立了相应的救济途径。白云区政府批准的方案中的集体土地上房屋补偿价格并未违反法律规定。本案已查明白云区政府无正当理由逾期提供证据，按《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第二款的规定，应视为没有相应证据。刘锦辉、刘志远亦提出白云区政府无正当理由逾期提供证据，对其证据应不予采纳。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第一条规定，行政诉讼法所保护的合法权益不仅是刘锦辉、刘志远的合法权益，还包括受行政行为影响的其他有利害关系的公民、法人和其他组织的合法权益。本案刘锦辉、刘志远起诉的对象不是白云区政府对刘锦辉、刘志远个人的补偿决定，而是白云区政府对征地拆迁补偿方案的批复行为，该补偿方案涉及征地范围内众多有利害关系的公民、法人和其他组织的合法权益，确认批复违法或撤销批复可能会对其他有利害关系的公民、法人和其他组织的合法权益造成重大损害，但本案无法通过追加第三人参加诉讼的方式保障其他有利害关系的公民、法人和其他组织的诉讼权利和合法权益，包括举证权利。在白云区政府有职权作出涉案批复、且批复不存在程序违法或内容违法的情形下，本案不能仅因白云区政府逾期提供证据而否定其所���供的证据的证明效力，故该院采纳白云区政府提供的证据。但白云区政府无正当理由逾期提供证据的行为违反法律规定，应予以指出。综上所述，刘锦辉、刘志远的诉讼请求依据不足，该院不予支持。刘锦辉、刘志远因其房屋被违法拆除而遭受的损失，可通过其他诉讼途径另行主张并获得救济。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回刘锦辉、刘志远的诉讼请求。刘锦辉、刘志远不服一审判决，提起上诉。广东省高级人民法院（2016）粤行终1546号行政裁定认为，本案为土地与房屋征收补偿行政纠纷。二审争议焦点为刘锦辉、刘志远提起本案诉讼，人民法院应否受理。对本案建设项目的征地补偿、安置方案，包括涉案集体土地上房屋的补偿、安置标准，区土地开发中心制定《广州市轨道交通十四号线白云区段（含地铁十四号段主线、知识城支线及广从路扩建工程项目）征（借）地及房屋拆迁补偿方案》，白云区政府作出38号批复，同意补偿方案。本案中，刘锦辉、刘志远系认为对其被拆迁的房屋应当按照同区位的新建商品房价格补偿，因此要求撤销38号批复。根据上述规定，刘锦辉、刘志远作为涉案建设项目用地的房屋被征收拆迁人，对38号批复确立的补偿安置方案不服，实际上是对征地补偿安置方案确立的补偿、安置标准有争议，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款、《广东省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第三十二条第一款第四项规定，刘锦辉、刘志远应当循政府协调和政府裁决的途径解决。刘锦辉、刘志远未经政府裁决前置程序提起本案诉讼，没有法律依据。一审受理本案并作出实体判决不当，依法予以纠正。刘锦辉、刘志远如认为强制拆除其房���的行为违法造成其损失，可以另循法律救济途径解决。依照《中华人民共和国行政诉讼法》八十九条第一款第二项、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十九条第二项之规定，裁定撤销一审判决；驳回刘锦辉、刘志远的起诉。刘锦辉、刘志远申请再审称：1.白云区政府制定的补偿方案没有经过广州市人民政府的审批，补偿方案的制定违反相关法律法规的规定，二审裁定是一份前后矛盾的裁决；2.刘锦辉、刘志远的一审诉讼请求符合《中华人民共和国行政诉讼法》中有关立案的法律规定；3.一审判决驳回刘锦辉、刘志远的诉讼请求，二审裁定驳回其起诉违反法律的规定；4.二审裁定超过法定审理期限，但二审法院没有提供上级法院批复可以延长审限的批文。请求撤销一审判决和二审裁定；彻查地铁十四号线的征地用���批文，撤销38号批复，对涉案房产按“按同区位新建商品房价格”补偿。白云区政府答辩称：1.刘锦辉、刘志远的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条有关再审立案审查所规定的条件，应当裁定驳回再审申请；2.广州铁路十四号线的立项、报批等程序均由国家、省、市批准，白云区政府根据广州市人民政府及市地铁公司委托开展相关征收补偿工作；3.《广州市轨道交通十四号线白云区段（含地铁十四号线主线、知识城支线及广从路扩建工程项目）征（借）地及房屋拆迁补偿方案》制定过程及补偿标准均符合相关法律法规规定，白云区政府具有批复的法定职责；4.刘锦辉、刘志远提起行政诉讼理由不成立。请求：驳回刘锦辉、刘志远的再审申请。本院经审查认为，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施。《广东省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第三十二条第一款第四项规定，征地补偿安置方案报市、县人民政府批准后，由县级以上人民政府土地行政主管部门组织实施，并报省人民政府土地行政主管部门备案。对补偿、安置标准有争议的，由县级以上人民政府协调，协调不成的，由批准征收土地的人民政���裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。被征收拆迁人对补偿、安置标准不服，需要先通过政府协调和政府裁决前置程序的途径解决。本案中，白云区政府作出38号批复，实际是批准同意白云区土地开发中心作出的征地拆迁补偿方案。刘锦辉、刘志远诉请撤销38号批复，按照同区位的新建商品房价格对其补偿，实际是对征地拆迁补偿方案确立的补偿、安置标准有异议，因此，刘锦辉、刘志远应当先寻求政府协调和政府裁决的前置程序来解决。一审受理本案并作出实体判决不当，二审撤销一审判决，并驳回刘锦辉、刘志远的起诉，认定事实清楚，适用法律正确，本院予以支持。刘锦辉、刘志远主张根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十四条之规定，其有权直接向法院提起行政诉讼。该条规定的是行政诉讼与行政复议之间的衔接问题，即��于属于人民法院受理范围的行政案件，当事人既可以先申请复议再提起诉讼，也可以直接提起诉讼。但本案所涉及的并非行政复议与行政诉讼之间的选择与衔接问题，而是按照土地管理法规定应由政府先行行政处理的情况，政府实施的协调和裁决不等同于复议，刘锦辉、刘志远对该法律条款的解读有误，其该项主张不能成立。刘锦辉、刘志远还主张二审裁定超过法定审理期限。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十八条规定：“人民法院审理上诉案件，应当在收到上诉状之日起三个月内作出终审判决。有特殊情况需要延长的，由高级人民法院批准，高级人民法院审理上诉案件需要延长的，由最高人民法院批准。”同时，第九十一条第五项规定，违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的，人民法院应当再审。刘锦辉、刘志远主张二审审理期间超过了三个月的法定审限，审判程序违法。本院认为，超过法定审限作出裁判，确属违反法定诉讼程序的行为，应予指正。但是，行政案件再审的法定条件是：违反法定诉讼程序，可能影响公正审判。在本案中，二审已经依照法定程序扣除审限，并未超过法定审理期限；且刘锦辉、刘志远亦未提交任何证据证明二审超审限问题影响本案的公正审判，其该项申请再审理由，亦不能成立。综上，刘锦辉、刘志远的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第一、四、五项规定的情形。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十四条的规定，裁定如下：驳回刘锦辉、刘志远的再审申请。审 判 长 熊俊勇审 判 员 龚 斌审 判 员 陈宏宇二〇一七年十月三十一日法官助理 牛延佳书 记 员 余逸纯附：相关法律、司法解释条文中华人民共和国行政诉讼法第四十四条对属于人民法院受案范围的行政案件，公民、法人或者其他组织可以先向行政机关申请复议，对复议决定不服的，再向人民法院提起诉讼；也可以直接向人民法院提起诉讼。法律、法规规定应当先向行政机关申请复议，对复议决定不服再向人民法院提起诉讼的，依照法律、法规的规定。第八十八条人民法院审理上诉案件，应当在收到上诉状之日起三个月内作出终审判决。有特殊情况需要延长的，由高级人民法院批准，高级人民法院审理上诉案件需要延长的，由最高人民法院批准。第九十一条当事人的申请符合下列情形之一的，人民法院应当再审：（一）不予立案或者驳回起诉确有错误的；（二）有新的证据，足以推翻原判决、裁定的；（三）原判决、裁定认定事实的主要证据不足、未经质证或者系伪造的；（四）原判决、裁定适用法律、法规确有错误的；（五）违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的；（六）原判决、裁定遗漏诉讼请求的；（七）据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的；（八）审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。2.最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第七十四条人民法院接到当事人的再审申请后，经审查，符合再审条件的，应当立案并及时通知各方当事人；不符合再审条件的，予以驳回。3.中华人民共和国土地管理法实施条例第二十五条征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人��政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。征收土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付。4.广东省实施《中华人民共和国土地管理法》办法第三十二条国家征收土地，依照法定程序批准后，市、县人民政府按以下程序组织实施征地：（一）发布征地公告市、县人民政府在被征收土地所在地的乡（镇）、村范围内发布征地公告。征地公告发布后，被征地单位和个人抢栽抢种的农作物或抢建的建筑物不列入补偿范围。（二）办理征地补偿登记被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书和地上附着物的产权证明等文件到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补���登记。不按规定办理登记的，不列入补偿范围。（三）拟订征地补偿安置方案市、县人民政府土地行政主管部门应当根据土地登记资料和现场勘测结果，核对征地补偿登记情况。根据核对结果以及法律、法规规定的征地补偿标准，会同各有关单位拟订征地补偿安置方案，并在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿安置方案应当载明土地补偿费、安置补助费、青苗和附着物的补偿费等事项。（四）确定征地补偿安置方案征地补偿安置方案报市、县人民政府批准后，由县级以上人民政府土地行政主管部门组织实施，并报省人民政府土地行政主管部门备案。对补偿、安置标准有争议的，由县级以上人民政府协调，协调不成的，由批准征收土地的人民政���裁决。征地补偿安置争议不影响征收土地方案的实施。（五）实施征地补偿安置方案和交付土地。征收土地补偿安置费用应当在征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付给被征地的单位和个人；被征地农民社会保障费用也应当在征地补偿安置方案批准之日起三个月内落实到被征地农民个人。被征地的单位和个人应当按规定的期限交付土地。征地补偿安置费用未按规定支付的，社会保障费用未按规定落实的，被征地的单位和个人有权拒绝交付土地。