陕西省宝鸡市金台区人民法院行 政 判 决 书(2017)陕0303行初3号原告罗建国,男,生于1975年8月18日,汉族,宝鸡市陇县人。委托代理人展凤琴，甘肃太统律师事务所律师。被告陇县水利局，住所地陇县城关镇东大街75号。法定代表人马小林，任局长。委托代理人刘永新，陇县一四八法律服务所法律工作者。委托代理人杨铁旦，陇县水利局水政监察大队大队长。原告罗建国诉被告陇县水利局不服行政强制执行措施附带赔偿一案，原告于2017年2月8日诉至本院。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理，原告罗建国、委托代理人展凤琴，被告陇县水利局委托代理人刘永新、杨铁旦到庭参加诉讼，本案现已审理终结。2014年4月2日，被告陇县水利局作出陇水执字﹝2014﹞第01号《强制执行决定书》，以原告在规定期限内未自行清除河道保护范围内修建的筛砂台等设备为由，决定实施强制执行，依法拆除砂台、筛砂设备、工棚、取水设施、覆平砂堆、砂坑。决定作出当日，陇县水利局组织相关人员对砂台、筛砂机等设备实施了强制拆除。被告提交的证据有：第一组《限期清除决定书》证据。1、陇县人民政府《关于加强河道“五乱”整顿治理的通告》，证明陇县人民政府已对整顿治理河道发出通告；2、陇县人民政府办公室《关于印发〈陇县河道管理实施办法〉（试行）的通知》，证明河道管理有规范性文件；3、陇县人民政府《关于对河道管理范围内土地确权划界发证工作有关问题的报告》及《国有土地使用证》、《陇县千河国有土地同相邻集体土地地界协议书》，证明政府对河道的认定范围；4、2010年8月31日陇县水政监察大队向原告发出的警告书，5、陇水停字〔2010〕第03号《责令停止违法行为通知书》及送达回证，6、2010年9月7日对罗建国的调查笔录，7、2011年9月15日罗建国采砂申请书，8、2011年9月28日《不予受理通知书》，9、送达回证，10、《陇县2013年河道采砂专项整治现存砂场分类处理方案》，11、《2013年汛期河道专项整治和限期拆除会议签到册》，12、现场检查笔录2份,13、询问笔录6份，上述第4—13组证据证明原告违法设置砂台，占用河道违法采砂的事实；14、2014年3月1日《河道限期拆除通知书》及送达回证，证明被告依照法定程序执行的事实。第二组《强制执行决定书》证据。15、《限期清除决定书》及送达回证，16、《我的反映信》及水利局答复记录，17、《限期清除催告书》及送达回证，18、《强制执行决定书》及送达回证，上述第15—18组证据证明被告依照法定程序执行的事实；19、执法资格证，证明被告执法主体资格合格。原告罗建国诉称，原告所有的东紫砂石场，位于陇县东风镇西沟村，经陇县水利局批准租用西沟村土地进行采砂。期间，原告与陇县水政监察大队按照《陕西省河道采砂管理办法》签订河道采运砂石责任书。依据《陇县河道采砂治理方案》，每年缴纳河道砂石资源费40000元，砂石清障保证金70000元，水资源费10000元，招标报名费1500元，上述费用连续缴纳至2013年年底。2014年3月25日，被告给原告送达一份《限期清除决定书》，称东紫砂石场自2011年9月就非法采砂，乱弃乱堆物料，影响河道安全，限期两天拆除。2014年4月2日，被告联合工商、税务、公安等单位组成联合执法组，向原告宣读《强制执行决定书》后（未送达原告），即动用九台大型挖掘机、铲车等将原告采砂场破坏性拆除。原告认为，1、被告作出的《强制执行决定书》主要证据不足，东紫砂石厂从2004年建厂之初就与陇县水政监察大队签订有河道采运砂石责任书；其次，被告没有公告河道管理范围，原告砂石厂占用的土地是陇县东风镇西沟村委会土地。2、适用法律法规错误，被告《强制执行决定书》引用的是《行政强制法》第37条，而本案应适用《行政强制法》第44条。3、强制执行程序违法，被告的《强制执行决定书》未向原告送达且未经公告。4、被告联合工商、税务、公安、水利等单位，对原告砂场设备进行破坏性拆除，执行主体违法，属滥用职权。5、在原告砂石场的上下游，有十多家和原告生产条件作业环境相同的采砂场，都属于应拆除范围，但遭到强制拆除的只有原告一家，显失公正。6、被告的违法行为给原告造成了巨大经济损失。故诉至法院请求判令：1、依法撤销被告作出的《强制执行决定书》并确认其强制拆除行为违法；2、赔偿给原告造成的经济损失187万元；3、承担本案诉讼费用。原告提交的证据有：第一组证明被告行为违法。1、照片4张,证明被告在河道管理范围内没有公示，没有界桩，原告未占用河道；2、2010年10月18日《河道采砂责任书》，3、被告《二0一二年河道采砂治理方案》，4、砂石资源费票据三张、水资源费票据二张、招标报名费票据一张，上述2—4组证据证明原告采砂经过被告批准，被告在各标段区域并未明确河道管理范围；5、砂石厂租赁合同，6、村委会证明，上述5—6组证据证明砂石厂在集体土地范围内，原告是租赁村民承包土地；7、证人张维军、马宏本证言，证明被告强行拆除程序违法；8、照片8张，证明其它砂场仍在生产，被告区别对待显示公平。第二组证明原告损失。1、照片四张，证明被告动用挖掘机、铲车破坏性拆除砂场；2、《产权出让协议书》、存款凭证、装载机发票、营业执照、工业品买卖合同及输送机、振动筛发票、料台改建合同及工程清单、零星工程合同及收据、砂机安装改造承包合同及清单收据、租赁合同及收据，购买安装配电箱、水泵发票收据，以上证据证明原告砂场前期建设投资损失581654元；3、砂石材料购销合同及收据、照片两张、转料运费结算单160张，证明原告混合料直接经济损失112万元；4、2014年4月至2017年3月工资表4份，证明砂场拆除后期损失168346元。被告陇县水利局辩称，1、1992年11月，陇县人民政府就为被告登记颁发了《国有土地使用证》，对千河流域陇县段河道岸线进行了确认和划定，在被告执法检查过程中，经勘验原告砂场，属于河道管理范围。2010年8月31日，原告设置砂台之始，被告即以《警告书》、谈话和《责令停止违法行为通知书》等形式告知原告其设置砂台的违法性，要求其停止违法行为并予以拆除。原告虽口头表示愿意清除，但一直没有履行。其次，陇县人民政府在不同时期根据河道治理的需要向社会发出《公告》，将河道管理范围向社会进行了公布，原告基于个人利益对被告的警告和行政命令一直置若罔闻，现诉称没有界桩，不知道河道管理范围显然与事实不符。再次，根据《土地使用权证》和《集体土地地界协议》记载，原告所占土地在法律上属于河道用地，其与西沟村村委会签订的租地协议及西沟村村委会证明对土地权属不具有客观证明力，被告的强制执行行为事实清楚，证据确凿。2、根据《中华人民共和国水法》第六十五条和《陕西省河道管理条例》第三十六条规定，被告具有强制执行权，强制执行决定书由被告作出，执行过程由被告水利执法人员实施，公安等部门仅进行了必要的协作配合，并没有参与执行活动，被告的强制执行行为主体适格，程序合法，符合相关法律规定。3、被告是在穷尽了其它一切手段仍不能消除原告违法状态的情况下，才依法实施了强制执行，执行中仅对筛砂台附属设施等有限的障碍物进行了拆除，其它物料并未清除。在河道综合治理过程中，列入整治方案未达标应予取缔的砂场共十二家，被告分别采取了相应的执行措施，并不存在破坏性拆除和显失公平之说。4、被告在拆除过程中，即便对原告固定于砂台上的一些设施造成部分损坏，赔偿范围也应严格界定于执行行为造成的合法财产直接损失，不应及于非法利益和间接损失。5、原告向法院要求撤销《强制执行决定书》，确认强制拆除行为违法的时间节点始于2014年11月3日，此时距《强制执行决定书》作出并实际执行之日已达7个月，超过了法定起诉期限。综上，请求法院驳回原告的诉讼请求。经庭审质证，对双方证据确认如下：被告提交的第一组证据1至14，原告对真实性无异议，但认为该组证据与被告的强制拆除行为无关联性，不予认可。本院认为，该组证据客观证实了被告作出强制执行决定的原因，与原告诉求具有关联性，应作为认定案件事实的依据予以确认。对被告提供的第二组证据，原告无异议，本院予以确认。原告提交的第一组证据1至7，被告对真实性无异议，但对证明目的不予认可，对此本院认为，上述证据客观证明了原告砂石厂所处位置，获得被告准许并向其缴纳相关费用的事实，以及2014年4月2日被告拆除砂石厂相关设备的经过，应予以认定。被告质证意见不能成立，本院不予支持。证据8被告无异议，本院予以确认。第二组证据1照片，被告对真实性无异议，本院予以确认。证据2至3中装载机发票、营业执照、工业品买卖合同及输送机、振动筛发票，购买安装配电箱、水泵等发票收据，被告无异议，本院予以确认。其它证据被告不予认可，本院认为，上述证据反映了原告购置砂石厂及相关投资情况，客观真实，应予以认定。证据4工资表，因与证人马宏本庭审证言所述工资金额不符，本院不予采信。本案在审理过程中，原告罗建国向本院提出申请，请求对陇县东紫砂石厂资产进行评估鉴定，本院通过宝鸡市中级人民法院委托宝鸡德正资产评估事务所对砂石厂的资产进行了评估，资产总额为1517880元（其中基础设施465380元，机器设备161500元，混合砂料891000元）。原、被告对该评估报告均无异议，本院予以确认，作为认定案件事实的依据。通过上述认证及双方当事人庭审陈述，查明以下事实：2010年8月11日，原告罗建国以12万元价格从东紫房地产开发有限公司购得东紫砂石厂，后又购买装载机、振动筛、进料斗、输送机等设备修建机械筛砂台。2010年8月31日，被告陇县水利局水政监察大队向原告发出警告书，称原告“在河道管理范围内原砂台上继续安装分筛机械设备，未经水行政主管部门批准，现有场地不具备机械砂场采砂，该段水利局确定为2010年临时禁采区”。2010年9月3日，被告又向原告发出《责令停止违法行为通知书》，称原告在旧砂台修建机械筛砂台，严重侵占河道，威胁河道行洪及堤防安全，责令原告立即停止违法行为，于9月10日前拆除违法建筑物、构筑物。2010年9月7日被告再次给原告谈话，告诫其不得施工。2011年9月15日，原告向被告提出采砂申请，2011年9月28日，被告对其作出《不予受理通知书》，对原告的申请不予批准。但在此期间，2010年10月18日，被告下属水政监察大队又与原告签订《河道采运砂石责任书》，允许原告在2010年10月18日至2011年9月30日采砂。2012年7月，再次与原告签订《河道采运砂石责任书》，允许采砂期限从2012年2月29日至2013年2月28日。在原告采砂期间，原告一直按被告要求向其缴纳砂石清障保证金、砂石资源费和水资源费等相关费用。2013年陇县开展河道采砂专项整治活动，被告在2013年6月24日作出的《现存砂场分类处理方案》中指出原告砂石厂存在以下问题：1、砂台、办公区等建在河道内，弃料占用河道。2、弃料堆放高出河床，取料点有砂坑、砂堆未覆平。3、该沙场建在河道保护范围内。并提出了整改要求，整改验收时间为2013年8月10日。2013年7月7日，原告参加2013年汛期河道专项整治和限期拆除会议，会后并未按要求整改拆除。2014年2月25日被告对原告砂场进行现场勘验，3月1日作出陇水拆字（2014）第01号《河道限期拆除通知书》，并于当日送达原告，要求原告自收到通知之日起三日内，自行拆除砂台、输电线路，清除河道内堆放物料。逾期不清除将组织强行清除。后被告又多次找原告谈话，要求其拆除砂台，清除堆放物，原告对占用河道事实并无异议，但一直以租地有困难为由推脱，拒绝履行。2014年3月25日，被告向原告送达陇水拆字﹝2014﹞第01号《限期清除决定书》，要求原告自收到决定书之日起二日内（2014年3月27日前）拆除违法采砂设备（筛砂台、输电线路等），逾期不拆将组织强行拆除。3月26日，原告向被告递交《我的反映信》，希望被告能考虑其实际情况，妥善处理。2014年3月27日，陇县水利局召开会议听取原告的陈述意见。3月28日，陇县水利局向罗建国送达陇水催字﹝2014﹞第01号《限期清除催告书》。2014年4月2日，被告在工商、税务、公安等部门的配合下，前往原告的东紫砂石厂，向原告宣读陇水执字﹝2014﹞第01号《强制执行决定书》后，组织相关人员对原告砂台、筛砂设备等实施了强制拆除。另查，1991年10月28日，陇县人民政府办公室陇政办发（1991）98号文件转发县水利水保局、土地管理局《关于对河道管理范围内土地确权划界发证工作有关问题的报告的通知》，报告对拟申报的千河河床面积、堤基占地、护堤地等作出具体说明。1992年11月，陇县人民政府为陇县河道管理站颁发千河国有土地使用证。1992年5月19日，陇县水利水保局与陇县东风镇西沟村签订《陇县千河国有土地同相邻集体土地地界协议书》，协议书载明：“一、千河62-63桩号段西东走向共长3000米按规划治导线，河床宽度2300米，右岸堤基宽度10米、右岸护堤地宽度10米，总面积40500平方米，权属归河道国有土地。二、依照法规和文件规定，对治理河道新增的河滩地和河床地、护堤地均属国有土地”。2004年2月6日，陇县人民政府发布《关于加强河道“五乱”整顿治理的通告》，明确千河河道堤防护堤地、护岸地的范围：千河临河20米、背河20米。对在河道管理范围内禁止的行为予以明确。2009年8月18日，陇县人民政府办公室陇政办法（2009）53号文件印发《陇县河道管理办法（试行）》，对千河河道堤防护堤地、护岸地的范围规定千河临河20米、背河20米。本院认为，《中华人民共和国水法》第十二条第四款规定，“县级以上地方人民政府水行政主管部门按照规定的权限，负责本行政区域内水资源的统一管理和监督工作”，故被告陇县水利局对原告诉讼所涉千河河道具有行政管理权。《中华人民共和国河道管理条例》第二十五条规定，在河道管理范围内进行采砂、取土、淘金、弃掷砂石或者淤泥，以及在河道滩地存放物料、修建厂房或者其它建筑设施等活动，必须报经河道主管机关批准。《陕西省河道管理条例》第二十三条规定，“在河道管理范围内采运砂、石、土料以及淘金等，必须报经水行政主管部门批准，按照指定范围和要求作业，并按规定向水行政主管部门缴纳管理费。”2010年9月3日，被告虽向原告发出《责令停止违法行为通知书》，并对原告提出的采砂申请，在2011年9月28日作出《不予受理通知书》，但在2010年10月18日，被告下属的水政监察大队又与原告签订了《河道采运砂石责任书》（有效期2010年10月18日至2011年9月30日），2012年7月，再次与原告签订《河道采运砂石责任书》（有效期2012年2月29日至2013年2月28日），并收取了相关费用，被告的上述行为应当认定是对原告在此期间采砂行为的许可。2013年陇县人民政府开展河道采砂专项整治活动，2013年6月24日被告作出《现存砂场分类处理方案》,指出原告砂石厂存在的问题并提出整改要求，原告收到该方案后并未按要求整改拆除，由于此时已超出《河道采运砂石责任书》规定的有效期限，且再未获得被告批准，故自2013年3月起应认定原告的采砂行为违法。原告诉称自己所建砂台用地不属于被告河道管理范围，对此本院认为，原告与陇县东风镇西沟村的《租赁协议》及西沟村证明，对土地权属不具有客观证明力，故其主张不能成立，本院不予采信。原告以被告没有公告、未设置界桩为由，诉称自己不知河道管理范围，本院认为，原告向被告提交的采砂申请书、谈话记录均表明，原告对河道保护范围的规定十分清楚，且在被告实施行政管理过程中，向原告发出的《警告书》、谈话笔录及砂场现场勘验笔录等证据，均能证明原告砂台地址属千河河道管理范围，故对原告的该辩解，本院亦不予以采信。针对原告的违法采砂行为，被告在向原告发出《河道限期清除通知书》、《限期清除决定书》、《限期清除催告书》后，原告仍未自行拆除的情况下，2014年4月2日作出《强制执行决定书》，并于当日向原告宣读后实施了强制执行。对此本院认为，《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定，“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强行拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不自行拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”被告作出《强制执行决定书》后没有进行公告，且在行政复议、行政诉讼期限尚未届满便实施强制执行行为，违反了《中华人民共和国行政强制法》第四十四条的规定。该《强制执行决定书》认为复议、诉讼期间不停止具体行政行为的执行，适用法律错误，故原告请求撤销《强制执行决定书》，并确认强制执行违法的诉讼请求，依法应予支持。对于原告要求被告赔偿经济损失的主张，本院认为，《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（四）项规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时造成财产损害的，受害人有取得赔偿的权力。第三十六条第（八）项规定，“对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿”。故被告在强制执行过程中对原告财产造成的直接损失，依法应予以赔偿。本案在审理过程中，原告申请对砂石场的资产进行了评估，但经庭审核实，被告在强制执行过程中仅损毁了原告砂场的部分筛料台（挡墙）、储水井、引水渠、振动筛、进料斗、输送机、潜水泵、配电箱及线路，其它财产并未涉及，故对原告的直接财产损失本院根据评估报告认定为：筛料台（毛石挡墙）34848元（116160×30﹪）、储水井4800元、引水渠12320元、振动筛23000元、进料斗9000元、输送机29000元、潜水泵4000元、配电箱及线路9500元，以上合计126468元。庭审中被告承认《强制执行决定书》向原告宣读后并没有给原告送达，故原告的起诉期限应根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条规定认定，应为不超过两年，被告辩称原告起诉超过法定起诉期限主张不能成立，本院不予采信。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条、第七十四条第二款第（一）项、第七十六条，《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（八）项之规定，判决如下：一、撤销被告陇县水利局作出的﹝2014﹞第01号《强制执行决定书》，确认其强制执行行为违法；二、被告陇县水利局于判决生效后三十日内向原告罗建国赔偿经济损失126468元。三、驳回原告罗建国的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告陇县水利局承担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于陕西省宝鸡市中级人民法院。审 判 长  王国胜人民陪审员  赵小豹人民陪审员  黄晟磊二〇一七年十月二十三日书 记 员  李芝怡