湖北省宜昌市中级人民法院行 政 裁 定 书(2017)鄂05行终159号上诉人（原审原告）宋发银，男，汉族，1970年11月5日出生，农民，住神农架林区。委托诉讼代理人刘广胜、和记英，北京创为律师事务所律师。一般授权代理。被上诉人（原审被告）神农架林区大九湖镇人民政府，住所地：神农架林区大九湖镇坪阡社区盐溪路。法定代表人张守东，镇长。委托诉讼代理人杨肖平，神农架律师事务所律师。一般授权代理。上诉人宋发银因诉被上诉人神农架林区大九湖镇人民政府（以下简称大九湖镇政府）不依法履行征地补偿法定职责一案，不服神农架林区人民法院（2017）鄂9021行初1号行政判决，向本院提起上诉。本院于2017年8月8日立案受理后，依法组成合议庭于2017年10月11日公开开庭审理了本案。上诉人宋发银及其委托诉讼代理人刘广胜、和记英，被上诉人大九湖镇政府的委托诉讼代理人杨肖平出庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院根据被告举证以及原告提交的证据并经庭审质证认定如下案件事实：根据神农架林区人民政府建设规划，大九湖镇中心学校迁址到坪阡古镇，被告大九湖镇政府于2013年1月30日作出公告，对涉及的山林、土地、房屋决定予以征收。该学校新建项目中，东边与原告宋发银的父亲宋文成（已故）退耕还林地相邻处需修一条防洪沟，要占用宋文成部分退耕还林坡地，被告大九湖镇政府作为征收实施单位，于2014年7月6号上午派工作人员周代国、吴运才、刘世明、谭宗雄到实地进行实物调查，并通知原告宋发银（宋发银没有土地承包经营权证）到场，经过丈量，占地面积为0.38亩（长29米×均宽8.83米=256㎡）。原告宋发银对丈量面积有异议，拒绝在实物调查笔录上签字，后经二、三、四次复查，因所征地已施工开挖，确定原点不同，得出的丈量面积亦不同，丈量面积均少于第一次丈量面积。神农架林区农村承包合同纠纷仲裁委员会于2015年5月22日作出神农仲案[2015]年第003号《农村土地承包纠纷裁决处理决定书》，认定大九湖镇中心学校新校址防洪沟工程建设征用宋发银罗家垭退耕还林边非耕地面积为0.38亩。在征收实施单位大九湖镇政府与被征收人宋发银多次协商未达成协议的情况下，为了不影响学校公益性建设，大九湖镇政府于2015年4月3日召开专题会议决定强制征收，按每亩7300元的补偿标准，将补偿款2774元转入宋发银个人账户。宋发银不服，多次阻止施工单位施工，后以土地承包经营权纠纷，以施工单位神农架林区金马建筑有限公司（以下简称金马建筑公司）为被告向原审法院提起民事诉讼，原审法院作出（2015）鄂神农架民初字第00211号民事裁定，以宋发银所诉被告诉讼主体不适格为由，裁定驳回宋发银的起诉。宋发银上诉后，宜昌市中级人民法院于2016年4月21日作出（2016）鄂05民终696号民事裁定，认定本案“实为农村承包地征收及补偿纠纷，”“应属人民法院行政诉讼案件的受案范畴”，宋发银将金马建筑公司作为被告提起民事诉讼于法无据，据此裁定驳回上诉，维持原裁定。原告宋发银因此于2017年1月向原审法院提起行政诉讼，请求：1、确认被告征收原告罗家垭的土地面积为1.8亩；2、由被告支付原告该土地补偿款26732.16元；3、本案诉讼费由被告承担。原审法院根据认定的事实认为，原告宋发银在二轮延包时没有取得土地承包经营权新证书，根据神农架林区人民政府神政发[2013]16号文件第三条的规定，严格以土地承包经营权证为依据核定面积。被告大九湖镇政府根据实际情况为学校公益性建设修一条防洪沟，占用宋文成（宋发银之父）0.38亩退耕还林坡地，以7300元/亩，计算为2774元转入原告宋发银个人账户作为征地补偿，法院予以支持。原告宋发银请求按照占地1.8亩来进行补偿,缺乏土地承包经营权证书予以证实，法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告宋发银的诉讼请求。宋发银不服，向本院提起上诉称：1、一审法院认定事实有误。首先，此次征收土地的程序违法。上诉人于2013年1月30日前后从未看到过被上诉人对涉案山林、土地、房屋的征收决定，有关征收决定公告的复印件是上诉人在其他案件中从政府提交的证据中看到的，上诉人从未看到过该公告的原件，显然征收程序不合法。其次，根据《农村土地承包法》的规定，农村土地承包是以户为单位进行承包，上诉人与宋文成系父子关系，是同一个家庭，因此，二轮延包时，无论上诉人是否取得《土地承包经营权证》，均有权作为本案一审原告进行诉讼。一审法院无权仅依据上诉人未取得土地承包经营权新证书而认定上诉人对该土地不享有合法权利。再次，涉案土地是林地，并非是退耕还林坡地。最后，因修建防洪沟实际占用上诉人的土地面积为1.8亩，一审法院仅凭被上诉人手绘的几张草图就认定涉案土地实际占用面积为0.38亩，观点有失偏颇。2、一审庭审过程中，被上诉人提交了神农架林区人民政府《关于印发的通知》（神政发[2013]16号），该通知第三条第二项第一款规定，征收耕地按每亩1092元的标准补偿，征收林地补偿标准修正系数为0.8。同时根据该方案附表可以看出上诉人所在的大九湖镇属于第三等级区域，征地补偿倍数为17倍，即18564元，那么林地的补偿标准就应该是14851.2元（18564元×0.8＝14851.2元）。被上诉人按照7300元的标准给予上诉人补偿没有任何政策及依据。一审法院对该补偿安置方案只字未提，其判决缺乏依据支持。3、一审法院依据神政发[2013]16号文件第三条的规定，认定应该以土地承包经营权证为依据核实面积属于适用法律错误。《土地管理法》和《土地管理法实施条例》均规定了“补偿登记制度”，对于因历史遗留问题或者客观因素而导致的手续不全、权属不清的情形应根据实际情况予以调查核实。另神政发[2013]16号文件并未提及7300元标准的由来，一审法院认定上诉人涉案土地的补偿标准为7300元，亦属适用法律错误。综上，请求二审法院撤销一审判决，依法改判或者发回重审，本案一、二审诉讼费由被上诉人承担。被上诉人大九湖镇政府辩称：1、一审判决认定事实清楚。首先，被上诉人根据神农架林区人民政府坪阡盐道古镇建设规划需要，依法对农村集体土地实行行政征收并依法予以补偿，程序合法。其次，上诉人对案涉土地不具有合法的承包经营权。案涉的位于大九湖××村罗家垭的退耕换林土地，一轮承包时登记在上诉人父亲宋文成（已故）名下。在一轮承包到期后，包括宋文成并没有依法取得二轮延包的土地承包经营权证书，土地所有权人大九湖××村集体组织亦没有将该宗土地发包给上诉人经营使用，因此，在该宗土地被征用时，宋文成和上诉人宋发银均不具有合法的承包经营权，本就不具有依法获得补偿的权利。被上诉人根据以上事实以专题会议纪要的方式决定将案涉土地收回村集体，其行为符合《土地管理法》及《土地管理法实施条例》之规定。再次，据上诉人提供的照片并结合现场实地勘查记录，防洪沟建设占用的林边坡地为30度以上的荒地，占用的实际面积以四次测量的最高数据确定为0.38亩。所以，一审判决认定的该事实清楚。2、一审判决适用法律正确。首先，神农架林区人民政府作为县级以上人民政府有权制定征地补偿标准，且该标准不违反上位法的规定。其次，根据《物权法》及《农村土地承包法》的规定，权利人依法享有农村土地承包经营权的凭证是基于和村集体签订的承包经营合同，或者由县级以上人民政府颁发的土地承包经营权证。本案中，上诉人显然没有依法取得该证。因此，一审判决依据神政发[2013]16号文件之规定，确定案涉土地不在上诉人依法所持有的土地承包经营权证范围之内，适用法律正确。3、因上诉人多次阻扰学校公益性建设施工，在被上诉人多次与上诉人协商无果的情况下，为保障学校防洪安全，考虑到学校防洪沟工程建设时间的紧迫性，被上诉人大九湖镇政府结合实际情况采取就高不就低的原则按7300元∕亩的标准对上诉人支付补偿款，并没有侵害上诉人的合法权益，亦不违反法律的强制性规定。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。原判所载明的证据材料均已随案移送本院。本院根据本案有效证据所认定的案件基本事实与原判无异。本院认为，本案当事人二审争议的焦点问题是：被上诉人因大九湖镇中心学校修建防洪沟征用上诉人位于罗家垭的土地，上诉人对案涉土地是否有合法的承包经营权，被上诉人认定的征地面积是否准确，被上诉人适用的征地补偿标准是否合法。关于上诉人对案涉土地是否有合法的承包经营权。本案上诉人在一审阶段提交了署名为宋文成的农村土地承包经营权证，主张案涉的罗家垭土地在一轮承包时登记在其父亲宋文成名下，后因分家析产，该土地分给了上诉人宋发银。之所以未办理农村土地二轮承包经营权证，是因为当时上诉人不在家，回来补办时政府不予办理。根据上诉人举证以及一、二审庭审中当事人双方的陈述，本院认为，农村土地承包是以户为单位进行承包，上诉人与宋文成系父子关系，宋文成将登记在自己名下的案涉土地分配给上诉人宋发银，系家庭内部分家析产，上诉人因此取得案涉土地的承包经营权，其来源合法。且农村土地二轮承包是对一轮承包的延续，上诉人虽未能出示二轮承包经营权证，但被上诉人亦未能举证证明上诉人所在的村集体收回了案涉土地的承包经营权，或者有第三方主张案涉土地的承包经营权，在此情况下，被上诉人主张上诉人对案涉土地没有合法的承包经营权，其依据不够充分。关于被上诉人认定的征地面积是否准确，适用的征地补偿标准是否合法。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》（法释〔2011〕20号）第十条规定：“土地权利人对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿有异议，直接向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理，但应当告知土地权利人先申请行政机关裁决。”国土资源部《征收土地公告办法》第十五条规定：“因未按照依法批准的征收土地方案和征地补偿、安置方案进行补偿、安置引发争议的，由市、县人民政府协调；协调不成的，由上一级地方人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。”本案上诉人对被上诉人认定的征地面积、适用的征地补偿标准提出异议，其实质就是对被上诉人确定的土地补偿有异议，根据前述规定，上诉人应就其补偿争议先向神农架林区人民政府申请协调，协调不成，再向上一级人民政府申请裁决。据此，一审法院对本案径行受理并作出实体判决与法律规定不符，应予以纠正。综上，一审法院对本案予以受理并作出实体判决不当。据此，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十九条第（一）项、《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》（法释〔2011〕20号）第十条，参照国土资源部《征收土地公告办法》第十五条之规定，裁定如下：一、撤销神农架林区人民法院（2017）鄂9021行初1号行政判决；二、驳回上诉人宋发银的起诉。本案按规定不收取诉讼费。本裁定为终审裁定。审判长 甘 杨审判员 胡振元审判员 曹 斌二〇一七年十月二十七日书记员 陈 悦