内蒙古自治区赤峰市中级人民法院行 政 判 决 书（2017）内04行终195号上诉人（原审被告）赤峰市国土资源局红山区分局。住所地：内蒙古自治区赤峰市红山区长青街东段**号。法定代表人赵某，系局长。委托代理人白某，赤峰市国土资源局红山区分局工作人员。委托代理人于某，内蒙古信华律师事务所律师。被上诉人（原审原告）赤峰市食尚天街房地产开发有限公司。住所地：内蒙古自治区赤峰市红山区天丰商贸城B4区*****室。法定代表人刘某，董事长。委托代理人蒙某，系该公司经理。委托代理人李某，内蒙古古原律师事务所律师。上诉人赤峰市国土资源局红山区分局（以下简称红山区国土局）因与被上诉人赤峰市食尚天街房地产开发有限公司（以下简称食尚天街公司）行政确认一案，不服赤峰市红山区人民法院（2017）内0402行初39号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人红山区国土局的委托代理人白某、于某，被上诉人食尚天街公司的委托代理人蒙某、李某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院判决认定，2017年3月14日，被告赤峰市国土资源局红山区分局下发赤红国土资告字（2017）29号《赤峰市国土资源局红山区分局国有土地使用权挂牌出让公告》及《国有土地使用权挂牌出让须知》。称：受赤峰市国土资源局委托，经赤峰市红山区人民政府批准，赤峰市国土资源局红山区分局决定以挂牌方式出让两宗国有土地使用权，即编号2016NF-01、2016NF-02两宗国有土地使用权。2016NF-01宗地面积为15781.6平方米，土地用途为批发零售用地。2016NF-02宗地面积为19441.89平方米，土地用途为其他普通商品住房用地。在《国有土地使用权挂牌出让须知》第四项3款中，明确要求”由于2宗地属于同一项目即食尚天街项目，为了保证该项目的顺利实施，该两宗地应由同一竞买人竞买”。2017年4月14日，被告赤峰市国土资源局红山区分局与原告赤峰市食尚天街房地产开发有限公司签署了《赤峰市红山区挂牌出让国有土地使用权成交确认书》，原告分别以100098700元、100102900元的竞价取得编号为2016NF-01、2016NF-02两宗国有土地的使用权。现原告认为，该两宗土地的土地用途分别为批发零售和其他普通商品住房用地，属于两宗土地，而非一宗土地，被告的行政行为属于”捆绑”出让行为，违反了国家关于国有土地使用权出让的相关规定。诉至本院，要求法院依法确认被告组织实施的2016NF-01、2016NF-02挂牌拍卖出让行政行为违法，本次挂牌出让的拍卖结果无效。原审法院认为，《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第十一条第一款规定：”行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议”。本案，涉案地块的《赤峰市红山区挂牌出让国有土地使用权成交确认书》具有行政协议的性质。根据相关法律精神，审理行政协议案件在适用行政法律规范的同时，可以适用相关民事法律规范。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定”有下列情形之一的，合同无效：（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”。2010年9月21日，国土资源部，中华人民共和国住房和城乡建设部联合下发国土资发（2010）151号国土资源部、住房和城乡建设部《关于进一步加强房地产用地和建设管理调控的通知》中，明确要求土地出让必须以宗地为单位提供规划条件、建设条件和土地使用标准，严格执行商品住房用地单宗出让面积规定，不得将两宗以上地块捆绑出让，......。2010年12月19日，国土资源部又下发国土资发（2010）204号《关于严格落实房地产用地调控政策促进土地市场健康发展有关问题的通知》中，第三条：严格执行招拍挂出让制度和操作程序，规范房地产用地出让行为。对发现存在超面积出让、捆绑出让......，及时责令土地主管部门撤销公告，重新拟定出让方案。2011年2月5日，国土资源部再次下发，国土资发（2011）2号通知，再次强调：各地要严格执行商品住房用地单宗出让面积规定，不得将两宗以上地块捆绑出让的规定。本案中，被告以赤红国土资告字（2017）29号公告出让两宗国有土地使用权，即2016NF-01批发零售用地、2016NF-02其他普通商品住房用地由同一竞买人竞买应属捆绑出让的行为，违反了上述行政法规的规定，该具体行政行为违法，故对于原告要求确认双方签订的《赤峰市红山区挂牌出让国有土地使用权成交确认书》无效的请求，应予以支持。原审法院判决：本案所涉被告赤峰市国土资源局红山区分局挂牌出让国有土地使用权行为违法，原告赤峰市食尚天街房地产开发有限公司与被告赤峰市国土资源局红山区分局于2017年4月14日签订的《赤峰市红山区挂牌出让国有土地使用权成交确认书》无效。宣判后，红山区国土局提出上诉，请求撤销原审判决，案件受理费由被上诉人负担。理由为：一、出让的涉案土地为一宗土地，不存在”捆绑出让”的行为。2015年，红山区人民政府将涉案地规划为食尚天街项目用地，由于该宗土地规划出一条”市场东路”，使该宗土地一分为二；其中，市场东路以北为批发零售用地，市场东路以南为住宅用地。由于用地性质不同，土地出让金也不相同，故作为两个地块，以便区分。上诉人将该宗地的南北两块分别编号为2016NF-01和2016NF-02，但并不改变该宗土地系同一项目用地和同一宗土地的性质，”捆绑出让”的事实不存在。二、竞拍须知中，也明确告知道路两旁的两块土地由于规划为同一项目，因此须由同一竞买人购买的规定。对此，被上诉人明确表示认可并签订了成交确认书。该事实充分说明了双方国有土地使用权出让关系已经成立，被上诉人要求确认无效没有事实依据。被上诉人食尚天街公司答辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，判决结果公正，上诉人的上诉理由没有事实及法律依据，请求二审法院驳回其上诉请求，维持原判。理由是：一、上诉人关于2016NF-01、2016NF-02系属一宗土地的说法没有事实依据，一审法院关于上述土地为两宗地的事实认定正确。该涉案宗地从编号来看，是两宗土地；就土地用途而言，一宗是商业用地，一宗是住宅用地，更加说明是两宗土地。上诉人公布的《赤峰市国土资源局红山区分局国有土地使用权挂牌出让公告》、《国有土地使用权挂牌出让须知》等文件中，明确表述”由于2宗地属于同一项目即食尚天街项目，为了保证该项目的顺利实施，该两宗地应由同一竞买人竞买”。这充分说明，上诉人明知2016NF-01、2016NF-02为两宗地，属同一项目用地的事实。二、上诉人将两宗地进行”捆绑出让”的事实清楚，一审法院关于上诉人本案中”捆绑出让”行为的认定并无不当。三、上诉人”捆绑出让”两宗地的行政行为违反国家关于土地出让的相关规定，双方签署的拍卖成交确认书依法应当认定无效。上诉人的土地出让行为违反了《关于进一步加强房地产用地和建设管理调控的通知》（国土资发[2010]151号）以及《关于严格落实房地产用地调控政策促进土地市场健康发展有关问题的通知》（国土资发[2010]204号）等相关禁止性规定，具有明显的违法性。该行为系双方最终签署成交确认书的必须的前置程序，故成交确认书因违反法律、法规的强制性规定而无效。无论竞买人在竞买过程中是否明知、认可，均不能否认上诉人将两宗地”捆绑出让”行为的违法性。经审理查明的事实与原审法院判决认定事实基本一致。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定：”人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”本案中，原审法院认定上诉人以赤红国土资告字（2017）29号公告出让两宗国有土地使用权，即2016NF-01批发零售用地、2016NF-02其他普通商品住房用地由同一竞买人竞买应属捆绑出让的行为，违反了国土资源部相关规范性文件中关于禁止捆绑出让土地的规定事实清楚，符合法律规定，因该行为系属已经实施终了的事实行为，不具有可撤销内容，原审法院据此确认该行为违法并确认以该行为为前置必要程序的成交确认书无效并无不当。上诉人的上诉理由无事实和法律依据，不予支持。故依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。案件受理费50元，由上诉人负担。邮寄送达费40元，由上诉人、被上诉人各负担20元。本判决为终审判决。审判长 海 梅审判员 刘淑波审判员 姜 静二〇一七年十月十六日书记员 张一竹