江苏省南京市中级人民法院行 政 判 决 书（2017）苏01行终367号上诉人（原审被告）南京市秦淮区市场监督管理局，住所地江苏省南京市秦淮区马道街9号。法定代表人孙红亮，南京市秦淮区市场监督管理局局长。委托代理人吴愚、张鑫，南京市秦淮区市场监督管理局工作人员。上诉人（原审被告）南京市秦淮区人民政府，住所地江苏省南京市秦淮区太平南路69号。法定代表人林涛，南京市秦淮区人民政府区长。委托代理人张燕艳，南京市秦淮区人民政府工作人员。委托代理人曾繁竺，江苏德擎律师事务所律师，被上诉人（原审原告）宇晗，男，1992年9月21日生，汉族，户籍地安徽省蚌埠市固镇县。上诉人南京市秦淮区市场监督管理局（以下简称秦淮市场局）、南京市秦淮区人民政府（以下简称秦淮区政府）因食品药品安全行政管理、行政复议一案，不服南京铁路运输法院（2016）苏8602行初823号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。上诉人秦淮市场局的负责人张树祥、委托代理人吴愚，秦淮区政府的委托代理人张燕艳、曾繁竺到庭参加诉讼。被上诉人宇晗经本院合法传唤，无正当理由拒不到庭。本案现已审理终结。原审法院经审理查明，2015年12月29日，宇晗向南京市食品药品监督管理局（以下简称南京市食药监局）提交了《关于南京三义食品有限公司生产销售的姜汁红糖产品不符合食品安全法定要求的相关问题的投诉（举报）》（以下简称《投诉》），举报南京三义食品有限公司（以下简称三义公司）生产销售的姜汁红糖不符合食品安全法，该产品的配料为赤砂糖、冰糖、姜汁、葱白、紫苏等，该企业的生产许可证为糖（白砂糖、绵白糖、细砂糖、冰糖）（分装），根据该产品的配料结合实际工艺、形态及食用方法，可以认定姜汁红糖非糖，不适用糖类生产许可证，故三义公司涉嫌无证生产食品。秦淮市场局于2016年1月22日收到南京市食药监局转交《投诉》，于当月29日立案受理，并于2016年2月2日向宇晗邮寄《受理通知书》。2016年3月10日，秦淮市场局红花分局对三义公司法定代表人进行调查询问并听取对方的意见。2016年3月25日，秦淮市场局作出《责令改正（停止）违法行为通知书》，认定三义公司销售的姜汁红糖产品名称标注错误，标签不合法，违反了食品安全法第六十七条的规定，依据食品安全法第一百二十五条第二款的规定，责令三义公司立即改正违法行为。2016年5月3日，秦淮市场局向宇晗作出《举报答复》，告知其处理结果，并附《责令改正（停止）违法行为通知书》。宇晗不服该《举报答复》，于2016年7月8日向秦淮区政府申请行政复议。秦淮区政府于7月11日立案受理并于次日向宇晗及秦淮市场局送达了受理通知书。2016年8月15日，秦淮区政府作出[2016]宁秦行复第18号《行政复议决定书》，认定秦淮市场局履行程序合法，驳回宇函的行政复议申请，并于次日向宇晗及秦淮市场局邮寄送达。另查明，三义公司的生产许可范围为糖（白砂糖、绵白糖、赤砂糖、冰糖）（分装）。《食品安全国家标准-食糖》（GB13104-2014）规定，红糖为以甘蔗为原料，经提取糖汁、清净处理后，直接煮制不经分蜜的棕红色或黄褐色的糖；赤砂糖为以甘蔗为原料，经提取糖汁、清净处理等工艺加工制成的带蜜的棕红色或黄褐色砂糖。宇晗不服，向法院提起本案诉讼，请求法院判决：一、确认秦淮市场局对举报事项未予处罚违法，并责令履行职责；二、撤销秦淮区政府作出的[2016]宁秦行复第18号《行政复议决定书》。原审法院认为，地方各级食品药品监督管理部门主管本行政区域的食品药品投诉举报管理工作,秦淮市场局具有主管其辖区内食品举报投诉的职权。食品安全法及《食品生产许可管理办法》确立了食品生产许可原则，从事食品生产活动应当依法取得食品生产许可。本案中，三义公司具有糖类分装的生产许可证，但生产具有添加物的姜汁红糖，依照《食品生产许可管理办法》的相关规定，应当及时向主管行政部门申请变更许可证，未变更的，由原发证的食品药品监督管理部门责令改正，给予警告，但秦淮市场局作出的《责令改正（停止）违法行为通知书》并未对该问题进行处理。关于标签问题，案涉产品名称为“姜汁红糖”，但配料中并无红糖成分，只有赤砂糖等，标签与成分不一致，根据糖类国家标准，红糖和赤砂糖分属不同产品，二者制作工艺存在较大差异，价格也具有一定差别，因此案涉公司通过标注“红糖”的方式出售以赤砂糖为主要配料的食品，容易误导消费者。秦淮市场局辩称该标签错误属于“生产经营的食品、食品添加剂的标签、说明书存在瑕疵但不影响食品安全且不会对消费者造成误导”的情形，不予采纳，秦淮区市场局依据食品安全法第一百二十五条第二款规定作出的《责令改正（停止）违法行为通知书》系适用法律错误。《食品药品投诉举报管理办法》第二十一条规定投诉举报承办部门应当自投诉举报受理之日起60日内向投诉举报人反馈办理结果。秦淮市场局于2016年1月29日受理《投诉》，于5月3日向宇晗作出《举报答复》，告知其处理结果，违反上述期限规定。根据行政复议法第十二条第一款的规定，对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议，秦淮区政府作为秦淮市场局的本级人民政府，有权受理宇晗提出的行政复议申请。秦淮区政府作为复议机关，未能查实并纠正秦淮市场局原行政行为存在程序及实体问题，其作出的驳回复议申请的决定，认定事实不清，应予撤销。综上，案涉投诉涉及三义公司是否构成无证生产问题，秦淮市场局对该问题虽进行了调查，但并未作出处理和答复，属于未履行法定职责；秦淮市场局针对三义公司标签错误作出的《责令改正（停止）违法行为通知书》，适用法律错误，且超过法定期限，应予撤销。故责令秦淮市场局对宇晗的投诉举报作出处理。秦淮区政府在复议程序中认定事实不清，其作出的复议决定应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）、（三）项，第七十九条之规定，原审法院判决：一、撤销秦淮市场局于2016年5月3日作出的《举报答复》；二、责令秦淮市场局于本判决生效之日起六十日内对宇晗投诉事项进行处理并答复；三、撤销秦淮区政府作出的[2016]宁秦行复第18号《行政复议决定书》。案件应收受理费50元，由秦淮市场局、秦淮区政府共同负担。上诉人秦淮市场局上诉称，一、秦淮区市场局作出的举报答复认定事实清楚。举报人举报的问题是三义公司涉嫌超出许可的品种范围（无证）生产红糖，上诉人在收到举报材料后，对案件进行了调查。调查发现，案涉产品名称虽然是“姜汁红糖”，但包装上载明的配料为赤砂糖；执行标准为GB/T2343.1（标注有误，应为QB/T2343.1），系赤砂糖标准；生产许可证号为糖类生产许可，且该许可不包含红糖。由此，结合标识及实际配料，案涉产品并非是红糖，故上诉人认为，案涉举报的问题实质在于产品名称标注错误，而并非无证生产，据此，对被举报人作出了责令改正通知书，要求被举报人改正名称。二、三义公司不存在无证生产的行为。案涉产品的配料为“赤砂糖、冰糖、姜汁、葱白、紫苏”，根据配料成分判断，案涉食品主要成分为糖。三义公司于2016年前领取食糖的《食品生产许可证》，审查依据为《糖生产许可证审查细则》（2006年版），许可证号为320103030394，根据当时《食品质量安全市场准入制度食品分类表》的规定，食品申证单元为0303（糖），该单并无特别标注“红糖”类别，统称为“糖”。根据《国家食品药品监督管理总局关于启用新版的公告（2015年第198号）》“……二、旧版食品、食品添加剂生产许可证有效期未届满的，继续有效；……”的规定，三义公司的食糖《食品生产许可证》（320103030394）当时继续有效，由此三义公司不存在无证生产行为。即使根据2016年新出台的《食品生产许可分类目录》，将“红糖”类别作为单独子项，但根据企业的申证单元、产品标准、配料成分，工艺流程等因素，案涉产品虽然命名为“姜汁红糖”，但应划入目录中的食糖—2101—糖—“8.其他糖（具体品种明细）”，而非食糖—2101—糖—“7.红糖”。三、关于红糖的有关问题。第一、如前所述，国家对红糖生产许可相关规定并不明确，直至2016年1月22日才将糖类单元进行分类，红糖才列入了第七类生产许可证范围。上诉人在调查过程中经请示后认为，根据国家食品药品监督管理局办公厅于2014年1月26日向山东省食品药品监督管理局出具的复函，认为红糖可划入糖类实施生产许可。由此，即使产品实际上是红糖，也可以使用糖类产品许可。第二、虽然红糖和赤砂糖是两种产品，但至今为止，百度百科仍将赤砂糖列为红糖的一种，这两种糖营养上基本没有差别。食品安全法第一百二十五条的规定，生产经营无标签的预包装食品、食品添加剂或者标签、说明书不符合本法规定的食品、食品添加剂，应该作出行政处罚，但是生产经营的食品、食品添加剂的标签、说明书存在瑕疵但不影响食品安全且不会对消费者造成误导的，由县级以上人民政府食品药品监督管理部门责令改正；拒不改正的，处二千元以下罚款。被举报的产品虽然名称标注为“姜汁红糖”，但是配料标注为赤砂糖，使用的执行标准GB/T2343.1（标注有误，应为QB/T2343.1）为赤砂糖标准，生产许可证也是赤砂糖。从调查的过程和对这个问题的认识过程来看，被举报人对这个问题也没有明确和深入的认识，并非为了误导消费者而标注，没有误导的故意。在2016年1月22日红糖被列入生产许可之前，市面上许多产品均为该种标注方式。综上，一审法院认定事实不清，请求依法撤销原审判决的第一项和第二项；判令被上诉人承担全部诉讼费用。上诉人秦淮区政府上诉称，原审判决认定事实不清、适用法律错误。一、原审法院在法定程序上认定错误原审判决认为，秦淮市场局于2016年1月29日受理投诉事项，于5月3日告知被上诉人处理结果，违反《食品药品投诉举报管理办法》第二十一条规定投诉举报承办部门应当自投诉举报受理之日起60日内向投诉举报人反馈办理结果。但是，《食品药品投诉举报管理办法》第二十条方为关于60日期限的规定，原审法院引用法条存在错误。同时，根据《食品药品投诉举报管理办法》第三十八条的规定，投诉举报受理、办理等期限以工作日计算，不含法定节假日，原审法院未以“工作日”计算办理结果反馈期限，仅简单计算2016年1月29日至5月3日之间的自然日，属于认定事实错误。二、秦淮市场局依法履行了法定职责上诉人举报的问题是三义公司涉嫌超出许可的品种范围(无证)生产红糖。秦淮市场局在收到举报材料后，对案件展开了调查，调查发现，该产品名称是“姜汁红糖”，但是配料是赤砂糖，使用的执行标准GB/T2343.1(标注有误，应为QB/T2343.1，该标准为赤砂糖标准)。该产品标注的生产许可证号为糖类生产许可，该生产许可并不包含红糖。不管从标识还是实际配料来看，不是红糖。举报的问题实质是产品名称标注错误，而不是无证生产。据此，秦淮市场局对被举报人作出了责令改正通知书，要求被举报人改正名称，符合法律规定。此外，国家对红糖生产许可的相关规定并不明确，直至2016年1月22日将糖类单元进行分类，红糖才列入了第七类生产许可证范围。国家食品药品监督管理总局办公厅曾于2014年1月26日向山东省食品药品监督管理局作出复函，答复红糖可划入糖类实施生产许可。所以，即使产品实际上是红糖，也可以使用糖类产品许可。因此，原审法院认为秦淮市场局就被举报人是否构成无证生产问题未作出处理和答复，属于未履行法定职责，系认定事实不清，适用法律错误。综上，秦淮区政府作为复议机关，作出的复议决定合法。原审判决认定错误，请求撤销原审判决，本案诉讼费用由被上诉人承担。本院经审理查明，原审法院认定的事实属实，本院予以确认。另查明，中华人民共和国轻工业标准赤砂糖为QB/T2343.1-1997，中华人民共和国轻工行业标准红糖为QB/T4561-2013。2016年1月，国家食品药品监督管理总局发布公告，决定自公告发布之日起，《食品生产许可证》中食品生产许可品种明细表按照附件中的食品生产许可分类目录内容填写。在公布的食品生产许可分类目录中，食糖类别编号为2101，类别名称为糖，品种明细为：1、白砂糖；2、绵白糖；3、赤砂糖；4、冰糖（单晶体冰糖、多晶体冰糖）；5、方糖；6、冰片糖；7、红糖；8、其他糖（具体品种明细）。2016年之前公布的食品生产许可食品分类目录中，第21类为食糖，食品品种为糖，类别编号为0303，申证单位数为1个，申证单元为糖（白砂糖、绵白糖、赤砂糖、冰糖、方糖、冰片糖等）。三义公司的《全国工业产品生产许可证》于2014年11月4日颁发，有效期至2017年11月10日。2015年9月，国家食品药品监督管理总局发布公告，决定自2015年10月1日起，正式启用新版《食品生产许可证》，该公告第二点规定，旧版食品、食品添加剂生产许可证有效期未届满的，继续有效。二审审理中，上诉人秦淮市场局陈述，根据国家食品药品监督管理总局办公厅于2014年1月26日作出的食药监办食监一函[2014]65号《食品药品监管总局办公厅关于姜粉红糖等产品生产许可有关问题的复函》第二项，姜粉红糖、大枣红糖、阿胶红糖等产品可划归糖实施生产许可。本院认为，根据《食品药品投诉举报管理办法》第五条、第七条的规定，秦淮市场局作为本行政区域的食品药品监督管理部门，具有对食品药品投诉举报进行查处的法定职责。食品安全法第六十七条规定：预包装食品的包装上应当有标签。标签应当标明下列事项：（一）名称、规格、净含量、生产日期；（二）成分或者配料表；（三）生产者的名称、地址、联系方式；（四）保质期；（五）产品标准代号；（六）贮存条件；（七）所使用的食品添加剂在国家标准中的通用名称；（八）生产许可证编号；（九）法律、法规或者食品安全标准规定应当标明的其他事项。专供婴幼儿和其他特定人群的主辅食品，其标签还应当标明主要营养成分及其含量。食品安全国家标准对标签标注事项另有规定的，从其规定。”第一百二十五条第二款规定，生产经营的食品、食品添加剂的标签、说明书存在瑕疵但不影响食品安全且不会对消费者造成误导的，由县级以上人民政府食品药品监督管理部门责令改正；拒不改正的，处二千元以下罚款。《食品生产许可证管理办法》第三十二条第一款规定：“食品生产许可证有效期内，现有工艺设备布局和工艺流程、主要生产设备设施、食品类别等事项发生变化，需要变更食品生产许可证载明的许可事项的，食品生产者应当在变化后10个工作日内向原发证的食品药品监督管理部门提出变更申请。”第五十四条第一款规定：“违反本办法第三十二条第一款规定，食品生产者工艺设备布局和工艺流程、主要生产设备设施、食品类别等事项发生变化，需要变更食品生产许可证载明的许可事项，未按规定申请变更的，由原发证的食品药品监督管理部门责令改正，给予警告；拒不改正的，处2000元以上1万元以下罚款。”本案中，三义公司生产的案涉产品，标注产品名称为“姜汁红糖”，产品配料表为赤砂糖、姜汁、葱白等，执行标准为GB/T2343.1（赤砂糖的执行标准为QB/T2343.1），秦淮市场局认为，结合当事人的投诉内容、三义公司的生产许可证及案涉产品的主要配料、执行标准等可认定，三义公司生产的产品并非红糖。同时，因2016年新的食品分类目录公布前，糖类生产单元中并无红糖子项，且国家食品药品监督管理总局在作出的《食品药品监管总局办公厅关于姜粉红糖等产品生产许可有关问题的复函》规定，添加了姜汁等的红糖产品可划归糖实施生产许可。故三义公司生产案涉产品并未超出其糖生产许可证的内容，亦不属于无证生产。故秦淮市场局认定三义公司存在产品命名瑕疵，责令其予以改正，认定事实清楚，适用法律正确，行政裁量并无不当，原审法院认定有误，本院予以纠正。同时，秦淮市场局经调查认为，三义公司作为食品生产者，在其食品生产许可证有效期内，并不存在《食品生产许可管理办法》第三十二条第一款所规定的工艺布局和工艺流程、主要生产设备设施、食品类别等事项发生变化，需要变更食品生产许可证载明的许可证事项的情况，故秦淮市场局未对此情况作出处理，行为并无不当，原审法院认定秦淮市场局未对此进行处理有误。根据《食品药品投诉举报管理办法》第二十条的规定，投诉举报承办部门应当自投诉举报受理之日起60日内向投诉举报人反馈办理结果。第三十八条规定，本办法规定的投诉举报受理、办理等期限以工作日计算，不含法定节假日。本案中，秦淮市场局作为投诉举报承办部门，自受理投诉至向投诉人反馈结果，超过了前述法定期限，原审法院对此认定正确，秦淮市场局的行政行为程序轻微违法。原审法院在援引《食品药品投诉举报管理办法》第二十条规定的内容时，引用条文序号错误，本院予以纠正。秦淮区政府作为秦淮市场局的本级人民政府，在复议审查中，对秦淮市场局作出的行政行为程序违法未予审查确认，应予撤销。综上，上诉人秦淮市场局主张其就宇晗的案涉投诉作出处理答复，已经履行了相应的法定职责的主张，合法有据，本院予以采纳。上诉人秦淮区政府主张其依法作出了案涉行政复议决定的主张，缺乏事实和法律依据，本院不予采纳。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项、第七十四条第一款第（二）项、第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：一、维持南京铁路运输法院（2016）苏8602行初823号行政判决第三项；二、撤销南京铁路运输法院（2016）苏8602行初823号行政判决第一项、第二项；三、确认被上诉人秦淮市场局于2016年5月3日作出的《举报答复》程序违法；四、驳回上诉人宇晗的其他诉讼请求。一、二审案件受理费共计100元，由上诉人秦淮市场局、秦淮区政府共同负担。本判决为终审判决。审 判 长  路 兴审 判 员  李丹丹代理审判员  王玉刚二〇一七年十月九日书 记 员  孙 皓