浙江省杭州市中级人民法院行 政 判 决 书（2017）浙01行初207号原告黎春德，男，汉族，1952年5月2日出生，住所地建德市。委托代理人徐建荣，建德市求是法律服务所工作者。被告建德市人民政府，住所地建德市新安江街道新安路1号。法定代表人朱欢，市长。委托代理人夏忠勤，浙江杭星律师事务所律师。委托代理人赵跃成，建德市人民政府农业和农村工作办公室工作人员。第三人李金奎，男，汉族，1968年10月31日出生，住建德市。原告黎春德因不服被告建德市人民政府（以下简称建德市政府）、第三人李金奎土地行政登记一案，于2017年5月11日向本院提起诉讼。本院于2017年5月17日立案并于同日向被告送达起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年8月17日公开开庭审理了本案。原告黎春德及其委托代理人徐建荣，被告建德市政府的委托代理人夏忠勤、赵跃成，第三人李金奎到庭参加诉讼。本案现已审理完毕。1999年4月，建德市政府向李金奎颁发编号为XXX号《浙江��农村集体土地承包权证》，其中包括后大路0.48亩土地。原告黎春德诉称，原告与第三人系同村村民，1984年农村第一轮土地承包到户时，原告分得3.15亩耕地（包括坐落在后大路的耕地2.3亩），原告分得该耕地后，一直耕种至今。2016年8月23日，原告收到第三人向建德市人民法院起诉要求原告返还耕地的应诉材料，在查看第三人提交的证据《建德市耕地承包合同书》上注明“后大路0.48亩耕地系春德户退出”，此时方知，在原告承包经营期间，所在村与第三人签订承包合同时擅自将属于原告承包经营的部分耕地登记到第三人名下。根据中央（1984）第1号文件、（1993）第11号文件、1997年《关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》等规定，第一轮土地承包年限一般在15年以上，到期后土地承包期再延长30��，在土地承包期内实行“增人不增地、减人不减地”的办法，如确需对土地进行小调整的，调整方案需经村民大会或村民代表大会三分之二以上成员同意，并报乡镇人民政府和县区人民政府主管部门审批。原告所在村即使要求对承包耕地进行调整，也未履行法定程序。擅自将属于原告的耕地划给第三人承包经营违法。综上所述，农村土地承包合同自成立时生效，承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权，承包期内不得收回承包地，发包方不得单方解除承包合同。1984年土地实行第一轮承包期间，原告即取得了后大路2.3亩耕地的承包经营权，但在1994年时，所在村将属于原告承包经营的后大路部分耕地划给第三人（一直以来系原告耕种，从未更换承包人），违反了上述规定，第三人1994年的土地承包合同不能作为被告颁发土地承包经营权证��记的依据，被告所颁发的土地承包权证事实不清，证据不足，程序违法。为此向法院提起诉讼，诉讼请求：判决撤销被告于1999年给第三人颁发的编号为19090213号《浙江省农村集体土地承包权证》，并承担本案诉讼费。原告向本院提供的证据有：1、原告承包合同，证明1984年原告与所在村签订3.15亩耕地承包合同，其中坐落于后大路耕地为2.3亩，原告取得该3.15亩耕地的承包经营权。2、第三人李金奎的承包合同及承包权证书，证明1994年第三人李金奎与村签订承包合同，在第一轮土地承包期未满签订该合同，程序违法，被告颁发承包权证的依据违法，事实不清。3、第三人李金奎的起诉状及2017年1月18号的建德法院的应诉通知书，���明原告黎春德在该民事案件中才知道案涉颁证行为的存在，后经过释明才提起行政诉讼。4、2017年5月3日黎春德起诉至杭州铁路运输法院的邮寄面单及该院退回黎春德起诉材料的邮寄面单，证明原告最早于2017年5月3日向杭州铁路运输法院提起行政诉讼，要求撤销案涉承包权证。被告建德市政府辩称，一、建德市政府向第三人颁发编号为19090213号《浙江省农村集体土地承包权证》的基本情况。根据中共中央办公厅、国务院办公厅《关于进一步稳定和完善农村承包关系的通知》（中办发[1997]16号）和省委办[1997]70号文件，中共建德市委、建德市人民政府于1999年3月11日以市委[1999]19号文下发了《关于延长土地承包期核发土地承包权证工作的若干政策意见》，建德市以上述文件为依据于1999年开展了农村土地第二轮承包经营权发证工作。1999年4月，建德市寿昌镇后大路村经济合作社将本村所有农户的农村耕地承包合同书经建德市寿昌镇人民政府鉴证，后经申报、寿昌镇人民政府初审、市农经委审核，于当月统一颁发了该村农户的农村土地承包经营权证，发证机关为建德市人民政府。其中，李金奎（户）为该村第7组，颁发的《浙江省农村集体土地承包权证》编号为19090213号。二、编号为19090213号《浙江省农村集体土地承包权证》，颁证程序正当，依据合法，内容正确。在2003年3月1日《中华人民共和国农村土地承包法》施行前，农村土地承包关系尚未以制定法律的形式进行管理。但法律已明确规定，对于农民依据承包合同取得的承包经营权应当予以保护：《中华人民共和国民法通则》（主席令第37号）第八十条第二款规定“公民、集体依法对集体所有的或者��家所有由集体使用的土地的承包经营权，受法律保护。承包双方的权利和义务，依照法律由承包合同规定”。《中华人民共和国土地管理法》（1998年8月29日中华人民共和国主席令第八号公布，自1999年1月1日起施行）第十四条第一款规定“农民集体所有的土地由本集体经济组织的成员承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。土地承包经营期限为三十年。发包方和承包方应当订立承包合同，约定双方的权利和义务。承包经营土地的农民有保护和按照承包合同约定的用途合理利用土地的义务。农民的土地承包经营权受法律保护”。根据上述规定，土地承包经营权由发包方和承包方遵循平等自愿原则，通过订立承包合同的方式设定，体现的是双方的意思自治。承包合同自成立之日起生效，承包方取得土地承包经营权。在1999年，我国尚无法律、行政法规、部门规章就农村土地承包权证颁证程序以及颁证机关审查的具体内容作出细化规定。故浙江省委办[1997]70号文件，中共建德市委、建德市人民政府的市委[1999]19号文件，可以作为当时建德市颁发农村土地承包经营权证的程序依据。浙江省委办的[1997]70号文件第四条对“进一步加强对土地承包的管理”专门作出了规定，其中第二项规定了“加强土地承包合同的鉴证，鉴证机关可为发包方所在乡镇农业承包管理委员会（或管理小组）鉴证，也可由县农业承包合同管理部门鉴证。”中共建德市委、建德市人民政府的市委[1999]19号文件第12条规定“核发全省统一的土地承包权证。集体土地的发包方为村经济合作社，各承包农户应与村经济合作社签订土地承包合同，经乡镇人民政府初��，市级主管部门审核，核发全省统一编号的《浙江省农村集体土地承包权证》”。根据上述文件规定，我市当时以经建德市寿昌镇人民政府鉴证的后大路村经济合作社与李金奎签订的《建德市农村耕地承包合同书》为依据，经村申报、镇政府初审、市农经办审核的程序对该村赋予李金奎的承包经营权予以确认并颁发权证，颁发权证记载内容全部来源于承包合同书，并无纰漏，故在实体和程序上并无不当。另外，根据2003年3月1日施行的《中华人民共和国农村土地承包法》第二十二条规定“承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权”；《中华人民共和国物权法》第一百二十七条之规定“土地承包经营权自土地承包经营权合同生效时设立。县级以上地方人民政府应当向土地承包经营权人���放土地承包经营权证、林权证、草原使用权证，并登记造册，确认土地承包经营权。”因此，无论是根据颁证时的相关法律、规范性文件分析，还是根据此后的相关法律规定考量，被告向李金奎颁发土地承包经营权证的行为，本质上是对李金奎已经取得的承包经营权进行确认，是履行法定职责的行为，不存在侵害原告合法权益的问题。本案，原告的诉由是主张建德市寿昌镇后大路村经济合作社将原由其承包的土地0.48亩发包给李金奎的承包合同违法为由请求撤证，该项诉由的实质是涉及颁证行为的基础行为，即建德市寿昌镇后大路村经济合作社将原由其承包的0.48亩土地发包给李金奎的行为是否侵害其合法权益、合同是否有效的问题，该问题不应列入于本案行政诉讼的审查范围，其应通过其他途径寻求救济。三、本案原告提起诉讼已超过法定期限。《行���诉讼法》第四十六条规定“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”《最高人民法院管执行若干问题的解释》第四十一条规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应道知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。涉及本案，原告与第三人为同村村组，而该村组所有农户的第二轮承包经营权合同的签署、权证办理均在同期进行，对于该村组的第二轮承包经营权合同的签署、权证办理的推进工作在该村组应是众所周知的事实，而李金奎根据��与本村经济合作社签署的承包经营合同和建德市政府颁发的承包经营权证亦应在1999年被原告所知晓，原告于2017年5月才向人民法院提起撤销权证之诉，明显超过了法定的起诉期限。综上，被告为第三人颁证程序正当、内容正确、依据合法，原告诉请缺乏事实和法律依据，且原告起诉已超过法定期限，故恳请人民法院依法驳回原告的诉请或驳回原告起诉。至于原告主张颁证依据的承包经营合同违法，不应纳入本案审理范围，原告应通过其他途径主张。被告建德市政府向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据：1、建德市农村耕地承包合同书（编号为19090213），证明李金奎与建德市寿昌镇后大路村经济合作社签订《农村耕地承包合同书》，取得农村土地承包经营权的事实，编号为19090213的农村集体���地承包权证记载的内容来源于该合同，内容一致。2、建德市农村集体土地承包证审批表，证明案涉承包权证的颁发历经村经济合作社同意、申报、当地镇政府初审同意，市农经委审核同意、发证的程序合法。3、2016年8月31日黎春德向建德市政府提交的《撤销农村集体土地承包证申请书》，证明本案原告知悉被告对第三人颁证的时间是2016年8月23日，原告起诉已经超期。被告向本院提供的作出被诉行政行为的依据为1、《中共中央办公厅国务院办公厅关于进一步稳定完善农村土地承包关系的通知》第二条第四款；2、《中共浙江省委办公厅浙江省人民政府办公厅关于搞好第二轮土地承包工作稳定完善家庭联产承包责任制的若干意见》第二条第一款第一项第三目；3���中共建德市委、建德市人民政府[1999]19号文《关于延长土地承包期核发土地承包权证工作的若干政策意见》第十二条；4、《中华人民共和国土地管理法》第十四条；5、《民法通则》第八十条第二款。第三人未提交书面答辩状。第三人向本院提供的证据有：1、建德市寿昌镇红路村第七小组1998年召开土地调整小组会议的签名情况，证明案涉土地调整经过村民小组讨论。经庭审质证，对被告的证据，原告质证如下：对证据1、2，真实性无异议，合法性有异议，认为该承包合同书签订时间是1994年，第一轮土地承包尚未到期，所在村与第三人李金奎擅自签订该承包合同，其行为是一种提前解除他人承包合同的违法行为。根据农村集体土地承包权证管理办法规定，提��申请书时必须提交由村民代表大会通过的土地分配方案和承包户的一些基本情况，而证据2中仅是一份审批表，根本没有土地分配分案决议文件，因为从审批表上的内容和承包合同的内容上看，实际上是对土地承包的调整，并非重新发证，所以被告依据该两份合同和审批表进行发证，显然未尽审查义务，且颁发程序不合法。证据3，三性无异议。第三人李金奎对被告提供的证据均无异议。对原告提供的证据，被告质证后认为，证据1，三性无异议，但认为根据该承包合同书上所载明的承包合同守则第6点来看，原来承包合同的期限在合同书上是没有进行约定的。根据当时当地的具体情况，原告所讲的第一轮承包期一律十五年和历史情况不符。证据2，三性没有异议，但对证明对象有异议，认为办证程序和内容都是正当的。证据3，真实性、合法性无异议，关联性有异议，认为在2016年8月31日，原告黎春德就向被告建德市政府提出了撤销权证的申请，在申请书上写明在2016年8月23日，原告收到第三人李金奎向建德法院的起诉材料，其中发现了承包权证和合同书，加之其提出撤销的时间是2016年8月31日，从目前事实来看，可以证明原告在2016年8月23日就知道了权证的颁发，已经超过法定起诉期限。证据4，三性无异议，但认为原告起诉已经超期，原告应于6个月内提起诉讼。第三人李金奎对原告证据质证认为：证据1，真实性有异议，认为原告0.9亩的后大路的土地也是原告从别人名下转过来的；其他证据无异议。对第三人李金奎提供的证据，被告建德市政府没有异议。原告对该份证据的证据三性和证明对象均有异议，认为系第三人通过不正当的手段制作的该份证据，据原告事后了解，上面的名字有些是第三人自行签订的，在第三人李金奎提起的民事诉讼中，也曾对这个事实做过调查，当时并没有说有进行过小组会议，相关村干部也没有提到召开过小组会议，且该份证据不符合证据形式。经审查，本院对上述证据认证如下：原告提供的证据1，符合证据三性，可以证明原告提起本案诉讼的主体资格，本院予以采信。原告提供的证据2、被告提供的证据1-2，可以证明被诉承包权证的发证基础及发证过程，本院予以采信。原告提供的3-4、被告提供的证据3，符合证据三性，本院均予以采信。第三人提供的证据1，形成时间为2017年6月4日，在本案立案之后，且系李金奎自行制作，本院无法确认其真实性，不予采纳。经审理查明，1999年4月，原建德市寿昌镇后大路村经济合作社与���金奎签订编号为19090213的《农村耕地承包合同》，李金奎承包1.95亩土地，其中包括后大路0.48亩（备注：春德退出），承包期限为1994年10月20日至2024年10月19日止（30年）。1999年4月，经建德市寿昌镇人民政府初审，建德市农林经济委员会审核，建德市政府向李金奎颁发了编号为33012619090213号《浙江省农村集体土地承包权证》，其中包括后大路0.48亩土地。另查明，根据庭审中当事人的陈述及自认，可确认以下事实：（1）黎春德户至今未发放过土地承包权证；（2）案涉后大路0.48亩土地原系黎春德户承包地，并一直由黎春德户耕种至今。再查明，李金奎曾向建德市人民法院提起民事诉讼，要求李金奎返还案涉土地，该院于2016年8月17日立案，后李金奎于2016年11月14日向该院提出撤诉申请，该院于2016年11月14日作出(2016)浙0182民初03495号民事裁定书，准予李金奎撤诉。后，李金奎再次向建德市人民法院提起诉讼，要求黎春德返还案涉土地，该院于2017年1月12日立案，案号为（2017）浙0182民初00339号，目前正在审理中。2017年5月3日，黎春德向杭州铁路运输法院提起行政诉讼，要求撤销案涉承包权证，后经释明，黎春德向本院提起本案诉讼。本院认为，被诉承包权证的发证机关为建德市政府，因此建德市政府系本案适格被告。最高人民法院《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条规定：“土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。”黎春德以被诉承包权证擅自将其原承包的后大路0.48亩土地登记至李金奎名下提起本案诉讼，且案涉0.48亩土地至今仍由黎春德耕种，因此，黎春德具有提起本案诉讼的原告主体资格。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。对于原告黎春德的起诉期限，被告在庭审中认为原告黎春德知悉建德市政府对李金奎颁证的时间是2016年8月23日，黎春德于2017年5月起诉，已经超过6个月的起诉期限，并提供了黎春德2016年8月31日向建德市政府提交的《撤销农村集体土地承包证申请书》作为证据。对此，本院认为，综合案涉土地一直由黎春德耕种及黎春德户一直未颁发土地承包权证的事实、黎春德在2016年8月31日向建德市政府提交的《撤销农村集体土地承包证申请书》中的陈述及被告的意见，本院认定原告黎春德系在相关民事诉讼中知悉被诉发证行为的存在，即在2016年8月23日知悉被诉发证行为。因案涉发证行为的对象系李金奎，原告黎春德在知道案涉发证行为之日起两年内提起本案诉讼且未超过二十年的最长起诉期限，因此，原告黎春德提起本案诉讼未超过法定起诉期限。本案发证时间是1999年4月，因此应根据当时有效的法律及政策审查被诉行为的合法性。根据中共中央办公厅、国务院办公厅《关于进一步稳定和完善农村承包关系的通知》（中办发[1997]16号）和省委办[1997]70号文件，中共建德市委、建德市人民政府于1999年3月11日以市委[1999]19号文下发了《关于延长土地承包期核发土地承包权证工作的若干政策意见》，建德市以上述文件为依据于1999年开展了农村土地第二轮承包经营权发证工作。在1999年，我国尚无法律、行政法规、部门规章就农村土地承包权证颁证程序以及颁证机关审查的具体内容作出细化规定，故浙江省委办[1997]70号文件，中共建德市委、建德市人民政府的市委[1999]19号文件，可以作为当时建德市颁发农村土地承包经营权证的程序依据。浙江省委办的[1997]70号文件第四条对“进一步加强对土地承包的管理”专门作出了规定，其中第二项规定了“加强土地承包合同的鉴证，鉴证机关可为发包方所在乡镇农业承包管理委员会（或管理小组）鉴证，也可由县农业承包合同管理部门鉴证。”中共建德市委、建德市人民政府的市委[1999]19号文件第十二条规定“核发全省统一的土地承包权证。集体土地的发包方为村经济合作社，各承包农户应与村经济合作社签订土地承包合同，经乡镇人民政府初审，市级主管部门审核，核发全省统一编号的《浙江省农村集体土地承包权证》”。而根据《中华人民共和国民法通则》（主席令第37号）第八十条第三款、《中华人民共和国土地管理法》（1998年8月29日中华人民共和国主席令第八号公布，自1999年1月1日起施行）第十四条第一款之规定，土地承包经营权由发包方和承包方遵循平等自愿原则，通过订立承包合同的方式设定，体现的是双方的意思自治。承包合同自成立之日起生效，承包方取得土地承包经营权。因此，土地承包权证是对当事人通过承包合同取得的承包经营权的确认。根据上述文件规定及发证行为的性质，建德市政府以经建德市寿昌镇人民政府鉴证的后大路村经济合作社与李金奎签订的《建德市农村耕地承包合同书》为依据，经村申报、镇政府初审、市农经办审核的程序对该村赋予李金奎的承包经营权予以确认并颁发权证，颁发权证记载内容与承包合同书一致，并无遗漏或错误记载，实体和程序上并无明显不当。综上，原告诉请撤销被诉土地承包权证的诉讼请求不能成立，本院不予支持，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如���：驳回原告黎春德的诉讼请求。本案诉讼费50元，由原告黎春德承担。如不服本判决，可在收到本判决书之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉至浙江省高级人民法院。审 判 长  吴宇龙代理审判员  蔡维专人民陪审员  朱志华二〇一七年十月三十一日书 记 员  曹 琴附：本判决适用的有关法律《中华人民共和国民法通则》（主席令第37号）第八十条【土地使用权与承包经营权】国家所有的土地，可以依法由全民所有制单位使用，也可以依法确定由集体所有制单位使用，国家保护它的使用、收益的权利；使用单位有管理、保护、合理利用的义务。公民、集体依法对集体所有的或者国家所有由集体使用的土地的承包经营权，受法律保护。承包双方的权利和义务，依照法律由承包合同规定。土地不得买卖、出租、抵押或者以其他形式非法转让。《中华人民共和国土地管理法》（1998年8月29日中华人民共和国主席令第八号公布）第十四条农民集体所有的土地由本集体经济组织的成员承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。土地承包经���期限为三十年。发包方和承包方应当订立承包合同，约定双方的权利和义务。承包经营土地的农民有保护和按照承包合同约定的用途合理利用土地的义务。农民的土地承包经营权受法律保护。在土地承包经营期限内，对个别承包经营者之间承包的土地进行适当调整的，必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府和县级人民政府农业行政主管部门批准。《中华人民共和国行政诉讼法》（主席令第71号）第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。