鄂尔多斯市中级人民法院行 政 判 决 书（2017）内06行初35号原告准格尔旗大路镇尔圪气村沙湾社，所在地准格尔旗大路镇尔圪气村沙湾社。负责人何福厚，社长。委托代理人邢瑜，信泽法园律师事务所律师。委托代理人石占小，准格尔旗大路镇尔圪气村沙湾社社员。被告准格尔旗人民政府，所在地内蒙古自治区准格尔旗薛家湾镇。法定代表人额登毕力格，旗长。委托代理人杨荣，准格尔旗法制办工作人员。委托代理人焦亚中，内蒙古义盟律师事务所律师。被告鄂尔多斯市人民政府，所在地鄂尔多斯市康巴什区党政大楼B座。法定代表人龚明珠，市长。委托代理人哈晴，鄂尔多斯市法制办工作人员。第三人准格尔旗大路镇常树梁村万胜壕社，所在地准格尔旗大路镇常树梁村万胜壕社。负责人王广仁，又名王广义，社长。原告准格尔旗大路镇尔圪气村沙湾社（以下简称沙湾社）与准格尔旗人民政府、鄂尔多斯市人民政府及第三人准格尔旗大路镇常树梁村万胜壕社（以下简称万胜壕社）土地管理行政确权纠纷一案，于2017年7月28日向本院提起行政诉讼。本院依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院于2017年9月26日依法组成合议庭对本案公开开庭进行了审理，原告准格尔旗大路镇尔圪气村沙湾社负责人何福厚、委托代理人邢瑜、石占小，被告准格尔旗人民政府委托代理人杨荣、焦亚忠，鄂尔多斯市人民政府委托代理人哈晴，第三人准格尔旗大路镇常树梁村万胜壕社负责人王广仁均到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。2017年1月24日准格尔旗人民政府作出准土行决字（2017）第1号《准格尔旗人民政府土地权属争议案件处理决定书》，查明：1952年土地改革时期至1957年农业合作化时期，申请人沙湾社的农户居住在漫兰沟北面，漫兰沟南面无申请人沙湾社农户居住。被申请人万胜壕社的农户居住在漫兰沟的南面，漫兰沟北面无被申请人万胜壕社农户居住。大约上世纪六十年代，申请人沙湾社将其队房盖在漫兰沟南面，被申请人万胜壕社未提出异议。1990年第一次土地详查时，尔圪气村和常树梁村的土地权属界线为：东从申请人沙湾社的队房起，西顶三股泉大路为界，路北归申请人沙湾社所有，路南属被申请人万胜壕社所有。争议土地面积为1608田。1980年第一轮土地承包前，被申请人万胜壕社集体在争议的土地上倒荒耕种。1980年第一轮土地承包后，申请人沙壕社和被申请人万胜壕社农户经营过部分争议土地。1998年春季，申请人沙湾社社员马某与案外人常树梁村广元公社社员王金山发生荒地纠纷，时任尔圪气村党支部书记王某和时任常树梁村党支部书记牛永胜（已去世）出面解决，形成《马某和广元公交界》，东至沙湾社交界处、电线杆，西至树（两树之间230步），南至一苗小树（王玉清交界处），西北至一棵小树，北至沟边的结土圪旦，签于1998年7月4日。尔圪气村和常树梁村交界：东至何拴才的坟湾有圪旦，南至石敖包，正西至李家壕路，北至马某家顶头，此文草于1998年7月4日，王某、牛永胜分别作为尔圪气村和常树梁村负责人签名，马某、王金山作为当事人签名，由教师王华（广元公社人）执笔书写。此次纠纷仅发生于申请人沙湾社社员马某和广元公社社员王金山，申请人沙湾社和被申请人万胜壕社未发生纠纷，且被申请人万胜壕社其他社员均未参与此事。被申请人万胜壕社认为，《马某和广元公交界》中所涉及尔圪气村和常树梁村交界，系牛永胜个人行为，并非常树梁村民委员会行为，也非被申请人万胜壕社以及该社社员行为，这个处理意见是不成立的、无效的。1999年5月27日，申请人沙湾社主要依据《马某和广元公交界》，将争议的土地拍卖给该社马占宽、马文秀、李海荣、石占、王文秀、马某、何占后、马三仁等社员，并发放由社长填写加盖”准格尔旗大路乡人民政府”印章的《五荒土地使用证》。1998年第二轮土地承包拍卖五荒时，被申请人万胜壕社收取了该社社员荒地拍卖款，但荒地未到户，仍由社集体经营，也未颁发《五荒土地使用证》。2005年实施天网工程时，被申请人万胜壕社在争议的南面土地上栽网围栏，并领取相关补贴。申请人沙湾社未提出异议。2010年，申请人沙湾社和被申请人万胜壕社就涉案土地发生争议，大路镇人民政府经调查于2011年1月12日作出《行政处理决定书》，将争议的北面的土地确定给申请人沙湾社所有，将争议的南面的土地确定给被申请人万胜壕社所有。另查明，申请人沙湾社不服2011年1月12日大路镇人民政府作出的《行政处理决定》，于2016年6月12日向准格尔旗人民法院提起行政诉讼。该院于2016年9月26日作出内0622行初〔2016〕15号《行政判决书》，判令：确认大路镇人民政府于2011年1月12日作出《行政处理决定书》无效。该判决书现已发生法律效力。上述事实有申请人沙湾社的陈述和被申请人万胜壕社的答辩，证人证言，马某和广元公交界，常树梁村民委员会证明材料，大路镇人民政府《行政处理决定书》，地块现场勘验笔录，听证笔录，内0622行初〔2016〕15号《行政判决书》等证实，足以认定。本府查明上述事实后，为化解矛盾妥善解决纠纷，主持调解，由于申请人沙湾社和被申请人万胜壕社不同意调解，而未果。准旗人民政府处理认为，根据现查明的事实，申请人沙湾社主张争议的土地全部归其所有。本府不予支持。理由：一、申请人沙湾社主张土地改革时期和农业合作化时期归其所有，以及人民公社时期由其经营，但不能提供证据证明其主张的真实性，且与土地权属界线一般以沟、河、路等线状物为界的常理不符。依法应当承担举证不能的不利后果。二、1998年申请人沙湾社与广元公社发生土地权属纠纷，当时申请人沙湾社与被申请人万胜壕社并未发生纠纷。王某、牛永胜在《马某和广元公交界》中所涉及尔圪气村和常树梁村交界，并非常树梁村和尔圪气村两村委会行为，也非被申请人万胜壕社以及该社社员行为，系王某、牛永胜个人行为，对被申请人万胜壕社无法律约束力，这是其一。其二，《马某和广元公交界》中对马某和广元公交界记载为”签于1998年7月4日”，但涉及尔圪气村和常树梁村交界又表述为”草于98年7月4日”。可见，在同一文书中分别使用”签于”和”草于”是有不同含义的。”签于”应当理解为确定的，正式文稿。有申请人沙湾社社员马某的证言佐作。”草于”应当理解为是初步的，非正式文稿，不产生法律效力。其三，无论是申请人沙湾社，还是王某，以及马某、王华均不能对”草于”作出合理解释。鉴于申请人沙湾社在第一轮土地承包后经营了部分争议土地，根据从实际出发，尊重历史，面对现实原则，可以适当的取得部分土地所有权。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第二款，《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十条第一款，《土地权属争议调查处理办法》第三条、第十九条，决定：争议的1608亩农村集体土地，其中662亩属申请人准格尔旗大路镇尔圪气村沙湾农业合作社农民集体所有；946亩属被申请入准格尔旗大路镇常树梁村万胜壕农业合作社农民集体所有（详见附件）。后附争议土地范围坐标表（1980年西安坐标系）、确权界线坐标表（西安1980年坐标系）。2017年4月12日鄂尔多斯市人民政府作出鄂府复委复决字（2017）24号《行政复议决定书》，查明：本案争议地共计1608亩，位于本案申请人与第三人交界处，现状大部为荒地，零星耕地及部分林地。1990年第一次土地详查时，争议双方所属村集体划分双方界线为：东从沙湾社的队房起，西顶三股泉大路为界，路北归沙湾社所有，路南属万胜壕社所有。1998年，申请人沙湾社社员马某与案外人常树梁村广元公社社员王金山发生荒地纠纷，时任尔圪气村党支部书记王某和时任常树梁村党支部书记牛永胜出面解决，形成《马某与广元公交界》，该协议划定双方交界为东至沙湾社交界处、电线杆，西至树（两树之间230步），南至一苗小树（王玉清交界处），西北至一棵小树，北至沟边的结土圪旦，签于1998年7月4日。尔圪气村与常树梁村交界：东至何拴才的坟南圪旦，南至石敖包，正西至李家壕路，北至马某家顶头，此文草于1998年7月4日，王某、牛永胜分别作为尔圪气村和常树梁村负责人签名，马某、王金山作为当事人签名，由教师王华（广元公社人）执笔书写。1999年5月27日，申请人将争议的土地拍卖给该社马占宽、马文秀、李海荣、石占、王文秀、马某、何战后、马三仁等社员，并发放了加盖”准格尔旗大路乡人民政府”印章的《五荒土地使用证》。另查明，争议地内申请人社员与第三人社员均有零星经营土地的事实。复议机关认为：从上述查明事实可知，关于本案争议地争议双方均提出相应证据主张争议地属于一方所有，但后续经营管理过程中双方都各自在争议地内有不同程度的管理和经营使用情况，且双方历史以来没有发生矛盾，直至2010年发生争议。本机关认为被申请人本着尊重历史、照顾现实的原则，综合考虑历史划界及实际持续公开使用土地造成权属变更的事实情况下，做出裁决并无不妥。故被申请人认定事实清楚，证据确实充分，程序合法，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条一款（一）项之规定，决定：维持被申请人于2017年1月24日作出的《准格尔旗人民政府土地权属争议案件处理决定书》（准土行决字〔2017〕1号）。原告不服，起诉请求：1、撤销准格尔旗人民政府于2017年1月24日作出的准土行决字[2017]第1号《土地权属争议案件处理决定书》以及鄂尔多斯市人民政府于2017年4月12日作出的《行政复议决定书》；2、判决本案争议土地归原告沙湾社集体所有。理由如下：1、该争议土地使用权属于原告集体经济组织所有。有万胜壕社与沙湾社时任负责人签署的《边界确认书》、王某证人证言、马某证人证言、王华证人证言、原告社员持有的大路镇人民政府颁发的《五荒土地使用证》等证据证实。争议土地范围内的漫兰沟南梁公益林补贴均由大路镇人民政府对原告公社进行发放，由此证明该争议土地使用权属于原告公社所有。综上，可以明确本次争议的全部土地均应归属于原告集体经济组织。2、被告人民政府在土地确权程序中认定的事实明显不当。被告人民政府认定的2010年左右进行的航拍没有任何事实依据，就算有这个航拍也是在未通知原告公社任何社员参加的情况下作出的。其次，1998年7月4日原告与第三人争议双方负责人己经对双方土地界限进行了划分，而且这一划分也成为二轮土地承包时土地划分的基本依据并且据此颁发了五荒证并使用至今，原告社全体社员严格经过二轮土地承包手续，各社员严格按照当时土地管理办法规定按户或按承包亩数向被告政府缴纳了全部二轮土地承包税费。综上，被告认定事实明显不当。3、被告确权违反法定程序。第三人未在被告指定的时间内对五荒证提起行政诉讼，政府没有组织继续审理而是径直作出决定，由此本案土地确权程序中并没有对双方的举证质证程序组织完毕，并没有组织任何双方就事实进行陈述和答辩就违法作出了土地确权的决定，其程序违法。综上，被告确权行为违反法定程序，应当依法予以撤销和纠正。被告准格尔旗人民政府答辩称：1998年两村负责人的协议不能作为确权依据；争议地上并无林地、原告领取公益林补贴不符合事实；被告听证程序合法；在争议地上存在五荒证时做出处理决定属于瑕疵行为，不足以撤销被诉决定。被告鄂尔多斯市人民政府答辩称：同意准格尔旗人民政府的答辩意见。第三人参诉意见：同意旗政府和市政府的意见。被告准格尔旗人民政府向本院提供证据如下：1、1990年土地权属界线图和土地现状利用图，证明1990年土地详查时，争议地的土地为天然草地和沙地。并非耕地和林地。2、影像图、乔楞证明、郝三仁证明、姚二旦证明、钱白银证明、钱二后生证明、牛省盖证明、姚三证明、常树梁村民委员会证明，证明1962年之前沙湾社和完胜壕社以漫兰沟为界，沟北为沙湾社，沟南为万胜壕社。1962年划界以沙湾社队房至三股曲大路为界，路北为沙湾社，路南为万壕社。万壕社在争议土地上倒荒种地。3、姚石头证明、李来不走证明、李占厚证明、钱建军证明，证明万胜壕社在争议土地上倒荒种地；4、2016年10月12日听证笔录、证人出庭作证申请书、2016年12月7日准旗国土资源询问王华笔录、2016年8月21如王华证明，证明听证程序合法；5、宗地图，证明争议土地的位置、面积、确权界限址点坐标。被告鄂尔多斯市人民政府和第三人认可以上证据。原告质证：对证据1的真实性不认可，因为是准格尔旗人民政府单方出具的，而且是复印件，证明问题不认可，从本图中无法区分本案的草地的性质，土地改革的时候一直是由沙湾社种植管理；对证据2的真实性不认可，证明问题不认可，2014年才盖的房，不存在那条路。被告单方面出具的图，在土地确权中没有这张图；认为证据3证人与被告有利害关系，证人应当出庭，缺乏事实依据；对证据4第一次听证程序真实性认可，证明问题不认可，听证程序违法。第二次的听证程序中听证组织者主动提示第三人要求撤销原告所持有的五荒证，但被告未在提示问题处理前即做出决定，程序严重违法。对证据5认为这个图形成的时候原告不在场，所以不清楚，同第一份证据的质证意见，原告不知道坐标是哪里来的，对数据的真实性持有异议。被告鄂尔多斯市人民政府向本院提供证据如下：送达回证、鄂府复委复受字（2017）第30号行政复议案件受理通知书一份、鄂府复委复答字（2017）第30号行政复议答复通知书、鄂府复委复参字（2017）第30号第三人参加行政复议通知书一份，证明复议程序合法。被告准旗政府、原告、第三人均无异议。原告向本院提供证据如下：一、1、五荒证，2、土地界限确认书，3、证人王某、马某出庭证言，4、证明2份，5、补贴明细，证明本案争议土地归原告集体所有，被告认定事实错误；二、1、大路乡人民政府处理决定书，2、准格尔旗人民法院判决书，证明本案原告与第三人界限应当以原告持有的五荒证为准，大路乡人民政府确权行为违法应予以撤销。被告准格尔旗人民政府质证：对证据一、1、对真实性认可，证明问题不认可。2、对真实性不认可，证明问题不认可，缺席听证会。3、对真实性不认可，证明问题不认可，与听证会的证言不一致。4、对真实性认可，对证明问题不认可；5、对真实性不认可，证明问题不认可，形式上应当有经办人的签名，不合法，村里并未参加过。对证据二的真实性认可，证明问题不认可，认为没有关联性。被告鄂尔多斯市人民政府和第三人同意准格尔旗人民政府质证意见。第三人向本院提供证据如下：（2017）内0622行初第8、9、10、11、12、13、14、15号判决书，证明准格尔旗人民法院已经撤销了五荒证，五荒证不成立。被告认可以上证据。原告认可以上证据真实性，但对证明问题不认可，认为五荒证被撤销因为镇政府原因导致；被告在作出本案处理决定时，五荒证并未被撤销。经质证，被告鄂尔多斯市人民政府及第三人提供的证据各方无异议，真实性予以确认。对其余双方真实性无异议的证据均予以确认，各方对证据真实性有异议的证据在本案中均不予确认。本院查明：本案原告沙湾社村民居住在漫兰沟北面，第三人万胜壕社村民居住在漫兰沟的南面。本案争议地共计1608亩，位于漫兰沟的南面，现状大部为荒地，零星耕地及部分林地。1990年曾进行一次土地权属确认。1998年，沙湾社社员马某与案外人常树梁村广元公社社员发生荒地纠纷，经时任尔圪气村负责人和时任常树梁村负责人协调，1998年7月4日签订《马某与广元公交界》，该协议划定双方交界。1999年5月27日，原告将争议的土地拍卖给该社马占宽、马某等社员，并发放了加盖”准格尔旗大路乡人民政府”印章的《五荒土地使用证》。争议地内有耕地、林地及住房等经营用地情况，双方在争议地上均领取公益林补贴。争议地上另建有变电站，建设方已对占用土地进行补偿。另查明，1999年5月27日，原告将争议地内部分土地拍卖给该社马占宽、马文秀、李海荣、石占、王文秀、马某、何战厚、马三仁等社员，并发放了加盖”准格尔旗大路乡人民政府”印章的《五荒土地使用证》。2017年7月31日准旗人民法院作出行政判决书，判决撤销上述《五荒土地使用证》。本院认为：本案争议的焦点是原告持有的《五荒土地使用证》确认的权属与本案处理决定的权属是否存在程序上的矛盾。《五荒土地使用证》属于政府权属确认文件，在其合法性未经法定程序否定前，被告作出与其相反的权属认定，属于事实不清、程序违法。第三人虽提供涉案《五荒土地使用证》已被一审判决撤销的判决书，但该判决书并未生效且在被诉行为作出之后，不能做为被诉行为合法的依据。被告在作出被诉处理决定前已经知道争议地上存在耕地、住房以及公益林补贴等问题，但对耕地、林地、住房、变电站的位置、面积、补偿等涉及确权的重要事实没有查清，也属于事实不清的情形。原告主张的听证程序违法等意见，无法律依据，本院不予采纳。原告第二项请求判决本案争议土地归原告沙湾社集体所有，没有法律依据，不属本案审理范围，可另行依法定程序主张。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十条第（一）、（三）项、第七十九之规定，判决如下：一、撤销2017年1月24日准格尔旗人民政府作出准土行决字（2017）第1号《准格尔旗人民政府土地权属争议案件处理决定书》二、撤销2017年4月12日鄂尔多斯市人民政府作出鄂府复委复决字鄂府复委决字（2017）24号《行政复议决定书》。三、被告准格尔旗人民政府在判决生效后60日内重新作出处理决定。四、驳回原告其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于内蒙古自治区高级人民法院。审判长 李 艳审判员 郝玉林审判员 张晓慧二〇一七年十月十一日书记员 达尼斯