西安铁路运输中级法院行 政 裁 定 书(2017)陕71行初164号原告聂育宽，男，汉族。被告西安市长安区人民政府，住所地西安市长安区韦曲街道西长安街669号政府小院。法定代表人王强，区长。委托代理人赵文源，西安市长安区人民政府工作人员。委托代理人李超，陕西云德律师事务所律师。原告聂育宽因与被告西安市长安区人民政府（以下简称长安区政府）行政行为违法一案，向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，于2017年6月7日公开开庭审理了本���，原告聂育宽、被告长安区政府委托代理人赵文源、李超到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原告聂育宽诉称，被告长安区政府整治办2014年1月9日制作的长整治发（2014）1号文件《2013年度土地变更调查监测违法图斑限期拆除整改督办的实施方案》（以下简称《实施方案》）的内容违反了《中华人民共和国土地管理法》第八十三条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三十六条的法律规定，对于违法建筑的查处，没有申请法院强制拆除，属于越权行政行为。被告严重违反《土地违法案件查处办法》规定的法定程序，也违反了西安市人民政府市整治发（2013）46号文件《关于开展严厉打击违法占地行为冬季攻势的通知》的专项整治规定，将621宗涉嫌违法用地的当事人建筑物、构筑物，未经过有土地执法权的机构立案调查，现场勘测，听���认证，即作出行政处罚决定。被告非法将2013年度地籍变更监测违法用地图斑的专项拆除整改的144宗违法建筑扩大，被扩大的涉嫌477宗违法用地，没有拆除的事实和法定的拆除依据，违反《中华人民共和国行政处罚法》，该行政行为无效应依法撤销。被告的拆除工作在媒体上进行了宣传，给无辜的受害者造成负面影响，应公开道歉。原告2016年7月20日才从长安区人民法院得到长整治发（2014）1号文件的全部材料，2016年9月13日向西安市政府提请对文件的行政复议，但行政复议机关欺骗原告，让原告将拆除名单中620个单位和个人全部找出来才能对文件复议，故原告变更了行政复议请求。2017年2月14日，西安市人民政府作出的行政复议决定，原告不服，已经于2017年2月27日向西安铁路运输中级法院提起行政诉讼，即（2017）陕71行初86号案件，在该案审理中对原告进行了释明，��原告变更诉讼请求，另行起诉本案，故原告提起本案诉讼。诉讼请求：1、依法审查并确认被告长安区政府整治办2014年1月9日制作长整治发（2014）1号文件中《2013年度土地变更调查监测违法图斑限期拆除整改督办的实施方案》的局部内容违法无效，向相关部门提出处理意见；2、要求法院依法撤销长整治发（2014）1号文件附件中，非法将涉嫌违法用地的621名单位和个人列入拆除名单的具体行政行为；3、判令被告应公开的在媒体上向无辜的受害单位或个人进行公开道歉，给当事人造成损害的承担赔偿责任；4、本案诉讼费由被告承担。庭审中，原告变更诉讼请求为：1、撤销被告长安区政府整治办2014年1月9日制作长整治发（2014）1号文件中《2013年度土地变更调查监测违法图斑限期拆除整改督办的实施方案》，责令被告重新依照法律和上级专项整改要求履行职责；2、本案诉���费由被告承担。被告长安区政府辩称，本案所涉文件并未对原告的权利义务造成实际影响，应当依法驳回其起诉。长整治发（2014）1号文件中《2013年度土地变更调查监测违法图斑限期拆除整改督办的实施方案》主要针对2013年违法用地整改督办工作实施的具体工作方案，方案明确了落实单位、落实时间、落实工作要求等工作安排的细节问题，本质上对原告的权利义务不产生实际影响。被告作出的《实施方案》并不存在任何违法之处，应当驳回其诉讼请求。原告的骨粉厂位于西安市长安区黄良街办聂家河村集体土地上，系违法用地，被告作出的《实施方案》认定事实清楚，适用依据正确。经审理查明，原告聂育宽开办的骨粉厂位于西安市长安区黄良街办聂家河村。2005年原告在其家人承包的集体土地上投资建设骨粉厂，2012年至2013年原告对该厂局部厂房进行了翻建。2013年12月2日，西安市集中整治违法用地专项行动领导小组办公室下发市整治发（2013）46号文件《市整治办关于开展严厉打击违法占地行为冬季攻势的通知》，决定利用１个月时间在全市范围内开展严厉打击违法占地行为冬季攻势，完成国家土地监察西安局卫片所发现的违法用地整改查处任务及国土部2013年度地籍变更调查以下图斑所发现的违法用地整改查处任务，并附《2013年度冬季攻势拆除整改名单》。2014年1月9日长安区政府集中整治违法用地专项行动领导小组根据市整治发（2013）46号文件精神，下发长整治发（2014）1号文件《2013年度土地变更调查监测违法图斑限期拆除整改督办的实施方案》，决定利用10天时间在全区范围内集中开展土地变更调查违法用地整改拆除工作，确保长安区2013年度���地卫片违法比例控制在15%以下，并附有附件1《市整治办2013年冬季攻势整改拆除名单》和附件2《2013年度土地变更调查监测违法图斑第二批拆除整改名单》，其中，原告聂育宽的骨粉厂列入了《2013年度土地变更调查监测违法图斑第二批拆除整改名单》，其序号为299，图斑号2309，图斑位置“黄良街办聂家河村”，用地个人“聂育宽”，监测面积“耕地１.0”，实际用途为“老厂翻新”，整改要求“拆除复耕”。2014年１月27日西安市集中整治违法用地专项行动领导小组办公室又下发市整治发（2014）1号《市整治办关于限期查处整改国家监测违法用地图斑的通知》，将2013年度国家监测图斑需要查处或拆除的违法用地名单下发，要求各区政府和开发区管委会务必于2014年2月底前查处、拆除到位，整改标准强调所有违法用地必须立案查处，并附有《2013年度国家检测违法用���图斑查处、拆除名单》，该名单中查处图斑2309号，为“聂育宽场违法占地”，监测面积“1亩”，耕地“1亩”。2014年2月20日，西安市国土资源局长安分局作出《责令停止土地违法行为通知书》，该通知书称聂育宽于2013年8月动工修建骨粉厂使用的土地，违反了《中华人民共和国土地管理法》第43条、59条，责令其立即停止违法行为，听候处理。2014年4月2日西安市长安区黄良街道办事处书面告知原告，根据西安市长安区集中整顿违法用地专项行动领导小组文件，长整治发（2014）1号《2013年度土地变更调查监测违法图斑限期拆除整改督办的实施方案》文件要求，对聂家河村聂育宽骨粉厂违法建设于2014年2月26日进行了联合执法。原告聂育宽于2016年9月13日向西安市政府申请行政复议，以长安区政府为被申请人，复议请求：1、将申请人的名单从长整治发（2014）1号文件附件2《2013年度土地变更调查监测违法图斑第二批拆除整改任务名单》中撤销；2、被申请人违法行政强拆申请人局部翻建的厂房，还在长安电视台播放，给申请人的声誉造成极大负面影响，应当进行书面道歉。西安市人民政府于2016年10月31日作出市政复决字[2016]204号《行政复议决定书》，以聂育宽的申请超过法律规定的申请期限，驳回了其行政复议申请。聂育宽不服该行政复议决定书，向本院提起行政诉讼，本院于2016年12月30日作出（2016）陕71行初354号《行政判决书》，撤销了西安市政府于2016年10月31日作出的市政复决字[2016]204号《行政复议决定书》，并责令西安市政府于判决生效之日起60日内对聂育宽的复议申请重新作出行政行为。西安市政府遂于2017年2月14日重新作出市政复决字[2016]204号《行政复议决定书》，决定维持被申请人长安区政府2014年1月9日印发的长整治发（2014）1号文件《2013年度土地变更调查监测违法图斑限期拆除整改督办的实施方案》中将“申请人的骨粉厂列入拆除复耕的名单”的行为。原告聂育宽不服，遂将西安市人民政府和长安区人民政府列为被告诉至本院提起（2017）陕71行初86号行政诉讼。另查明，原告聂育宽曾于2014年4月4日向西安市人民政府提出行政复议申请，被申请人为长安区政府，聂育宽复议申请事项为：1、确认被申请人拆除其骨粉厂的具体行政行为违法；2、责令被申请人赔偿申请人财产损失923775元及停产停业损失每月50000元至恢复生产之日止。西安市人民政府于2014年7月2日作出市政复决字[2014]40号《行政复议决定书》认定，申请人的用地系违法用地，并确认被申请人拆除申请人的骨粉厂的行为违法。对该行政复议决定，聂育宽与长安区政府均未提起行政诉讼。本院认为，长整治发（2014）1号文件《2013年度土地变更调查监测违法图斑限期拆除整改督办的实施方案》系针对西安市长安区违法占用土地行为的实施方案，其中附件1、附件2有百余单位或个人列入整改拆除名单，原告所经营的骨粉厂为该文件所列被整改拆除单位之一，原告不能代替文件中涉及的所有单位或个人提起对《实施方案》违法的诉请，而针对原告经营的骨粉厂出现在《实施方案》违法整改名单中一事，原告已提起了行政复议和行政诉讼，即本院审理的（2017）陕71行初86号案件。该案针对长安区人民政府的原行政行为和西安市人民政府行政复议行为进行审理，审理的焦点是《实施方案》附件2《2013年度土地变更调查监测违法图斑第二批拆除整改名单》将聂育宽的骨粉厂列入拆除整改任务名单的行政行为是否合法，故《实施方案》是否侵害原告的权益已在（2017）陕71行初86号的行政诉讼中得到审理。在原告权利已经有了法律保护途径的情况下，原告再提起行政诉讼要求对除原告之外涉及众多案外人的《实施方案》是否合法进行司法审查已无必要，亦不具有诉权，因此原告的起诉不符合行政诉讼受理条件。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项、《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（六）项之规定，裁定如下：驳回原告聂育宽的起诉。案件诉讼费用50元，退还原告聂育宽。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉至陕西省高级人民法院。审��长杨娜代理审判员  宋一林人民陪审员  折亚平二〇一七年十月十三日书 记 员  王玉荣