广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2015）粤高法行终字第443号上诉人（原审原告）：英德市英红镇水头村委周屋村民小组。负责人：周名辉，小组长。委托代理人：马图观。被上诉人（原审被告）：清远市人民政府。法定代表人：郭锋，市长。委托代理人：陈庆锋。委托代理人：唐红球。原审第三人：英德市英红镇水头村委包屋村民小组。负责人：包生清，小组长。委托代理人：刘永坤，广东德众律师事务所律师。上诉人英德市英红镇水头村委周屋村民小组（以下简称周屋村民小组）因与被上诉人清远市人民政府、原审第三人英德市英红镇水头村委包屋村民小组（以下简称包屋村民小组）土地行政复议纠纷一案，不服清远市中级人民法院（2015）清中法行初字第8号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院查明：周屋村民小组与包屋村民小组争议的土地权属地名称为塘坑。四至范围由争议双方村民小组长及代表实地指定位置，经英德市国土资源局工作人员用GPS测定并制成《英红镇包屋与周屋“塘坑”争议范围图》，争议面积14.07亩，争议双方对此均予以认可。广东省测绘局1976年调绘、1978年出版的1：1万地形图显示，争议地在70年代中后期属水田。2014年7月1日，周屋村民小组向英德市人民政府提出申请，要求确认塘坑土地权属归该村民小组集体所有。英德市人民政府依法受理后，派员进行现场勘验和调查核实，并要求双方当事人协商解决，因双方当事人各持己见，无法通过协商解决。周屋村民小组申称：争议地塘坑的土地自解放以后土改时给我村民小组的，大集体时是由我村民小组耕作，体制下放将该争议地分到各家各户继续耕作，到2000年后由于外出务工人员增多，对争议地就逐步丢荒，包屋村民小组与我村有亲戚关系的村民借去无偿耕作。因此，请求英德市人民政府将该片土地权属确认归我周屋村民小组集体所有。第三人包屋村民小组辩称：争议地塘坑的土地自解放以来土改时分给我村民小组的。大集体时是由我村民小组耕作。体制下放后将该争议地分到各家各户继续耕作至今，周屋村民小组从未在争议地耕作过。因此，请英德市人民政府依法驳回周屋村民小组的无理申请，依法将塘坑的土地确权给我村民小组集体所有。英德市人民政府经查实，周屋村民小组提供的1963年总耕地面积记录表登记有塘坑段土地16.33亩，该记录表地名相符，没有四至范围，是否包括争议地无法确认；提供的1981年吴亚荀、吴亚春《生产责任制合同》及“8月29日分红茨田”到亚荀等12户草表（稿），上述两样材料没有注明地名及四至范围，是否与争议地有关无法认定；提供1997年周道康、周兴堂2份《农村集体土地承包经营权证书》，两份证书“承包土地明细登记”地块均记载有地名为塘坑的土地，该证书的地名与争议地名相符，没有四至范围，是否包括争议地无法确认；提供的谭宜周等6人的证人证言证实争议地一直由其耕种管理，但没有其他证据佐证；提供的同治六年的证据不予采纳。第三人包屋村民小组提供的1952年11月30日原英德县人民政府颁发给其村民包应德等5人的土地房产所有证，该证第21栏至30栏载明的地名与争议地名相符，但该证的四至范围是否在争议地内无法认定；提供的英红镇司法所2014年7月10日作出的《调解终结书》，未作出任何调解意见。从调查的证人证言证实争议塘坑土地范围内曾建有周屋祠堂，解放后由周屋村民小组开发并一直耕作管理，体制下放后周屋村民小组将该争议地分到各家各户承包耕种，80年代末期由于其村民外出务工较多，逐步对争议地丢荒弃耕，后包屋村民小组的部分村民对争议的塘坑土地复耕了一部分，2011年左右包屋村民小组部分村民搬迁到争议地附近居住后，其对周屋村民小组弃耕的塘坑土地进行全面复耕，从而引发双方对塘坑土地的争议。英德市人民政府认为：申请人周屋村民小组虽没有提供争议地合法有效的权属凭证，但有大量的证人证言证实其对争议地长期耕作管理的事实。因此，申请人周屋村民小组要求将争议地确权归其村民小组集体所有的请求，事实清楚，依据理由充分，该府予以支持。被申请人包屋村民小组持有的原英德县人民政府颁发的土地房产所有证载明的地名与争议地名相符，因该地段红线圈定的争议地内外大地名都叫塘坑，其证所指的塘坑是否在争议地内无法确认，其虽在80年代末期开始逐步有对争议地部分耕作的事实，但没有连续耕作的事实依据。因此，其以此为由要求将争议地确权归其村民小组集体所有的请求，证据不足，事实依据不充分，该府不子支持。2014年10月23日，英德市人民政府根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条和原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》（（1995）国土（籍）字第26号）第二十条的规定，作出了《英德市人民政府关于塘坑土地权属的处理决定》（英府决（2014）53号），处理决定如下：争议地塘坑，四至范围以GPS测定的地形图范围为准，面积14.07亩的土地所有权和使用权属英红镇水头村民委员会周屋村民小组集体所有。包屋村民小组不服英德市人民政府上述决定，向清远市人民政府申请复议。2015年2月15日，清远市人民政府作出清府复决（2015）12号《清远市人民政府行政复议决定书》，清远市人民政府认为：《处理决定》认定的事实与其认为“申请人周屋村民小组虽没有提供争议地合法有效的权属凭证，但有大量的证人证言证实其对争议地长期耕作管理的事实”相矛盾，属于主要事实不清，证据不足。清远市人民政府根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十九条的规定，决定撤销英德市人民政府《英德市人民政府关于塘坑土地权属的处理决定》（英府决（2014）53号），限其在收到复议决定书之日起180日内重新作出具体行政行为。周屋村民小组不服清远市人民政府作出的复议决定，遂向原审法院提起行政诉讼，请求判决撤销清府复决（2015）12号《清远市人民政府行政复议决定书》，并判令清远市人民政府重新作出具体行政行为。原审法院认为：周屋村民小组与包屋村民小组争议的塘坑土地权属，英德市人民政府已作出了《英德市人民政府关于塘坑土地权属的处理决定》（英府决（2014）53号），对本案土地权属作了确权处理。清远市人民政府作为上一级人民政府，对英德市人民政府作出的关于确认土地等自然资源的所有权或者使用权的决定，当事人不服申请复议的，依法受理和审查申请行政复议的行政行为是否合法与适当，是其履行行政复议的法定职责。本案争议的焦点是：清远市人民政府作出的清府复决（2015）12号《清远市人民政府行政复议决定书》认定事实是否清楚、适用法律是否正确。根据本案查明的事实和证据，《英德市人民政府关于塘坑土地权属的处理决定》（英府决（2014）53号）对周屋村民小组提供的权属依据认定的事实是：“周屋村民小组提供的1963年总耕地面积记录表登记有塘坑段土地16.33亩，该记录表地名相符，没有四至范围，是否包括争议地无法确认；提供的1981年吴亚荀、吴亚春《生产责任制合同》及‘8月29日分红茨田’到亚荀等12户草表（稿），上述两样材料没有注明地名及四至范围，是否与争议地有关无法认定；提供1997年周道康、周兴堂2份《农村集体土地承包经营权证书》，两份证书‘承包土地明细登记’地块均记载有地名为塘坑的土地，该证书的地名与争议地名相符，没有四至范围，是否包括争议地无法确认；提供的谭宜周等6人的证人证言证实争议地一直由其耕种管理，但没有其他证据佐证；提供的同治六年的证据不子采纳。”英德市人民政府认定的上述事实表明：周屋村民小组并没有合法有效的权属凭证和证据（包括证人证言）能够证明拥有塘坑土地权属的依据。而该府确权理由却认为“周屋村民小组虽没有提供争议地合法有效的权属凭证，但有大量的证人证言证实其对争议地长期耕作管理的事实。”显然，该处理决定对权属依据事实的认定与其确权理由明显是相矛盾的。尤其是对证人证言的认定“没有其他证据佐证”，应当理解为不能形成足以证实周屋村民小组有耕种管理事实的证据链，应是否认了证人证言的效力，而确权结论却认为“有大量的证人证言证实其对争议地长期耕作管理的事实”，可见事实与认定是相矛盾的。因此，鉴于英德市人民政府上述自相矛盾的处理决定，清远市人民政府作出清府复决（2015）12号《清远市人民政府行政复议决定书》，决定撤销《英德市人民政府关于塘坑土地权属的处理决定》（英府决（2014）53号），限其重新作出具体行政行为，认定事实清楚，适用法律正确。而包屋村民小组对争议的“塘坑”土地持有1952年英德县人民政府颁发的《土地房产所有证》，该证有10栏之多载明该村民小组村民的位于“塘坑塅”的水田，证明争议地该村民小组有耕作的历史和土地权属参考依据，该村民小组持有的1981年《山权林权所有证》（英林证字0007683号），该证第一栏记载的山名“结枢树下”，面积50亩，四至为东至园墩下田边，南至谷皮坑，西至野猪埂脚到亩角头，北至椎疗坑。该证在英德市人民政府调处时虽未提交，但庭审提交后经原审法院现场勘验，该证上述四至可能包括了“塘坑”耕地范围，周屋村民小组也承认证中东、南、西至有其至地名，但由于该证是山林权证，可否认定为土地权属的确权凭证，可由英德市人民政府勘验核实确认。加之周屋村民小组承认争议土地最近十四年均是包屋村民小组耕作的现状事实。可见，包屋村民小组对争议的“塘坑”土地也有权属依据。综上所述，清远市人民政府根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十九条的规定，于2015年2月15日作出的清府复决（2015）12号《清远市人民政府行政复议决定书》，决定撤销《英德市人民政府关于塘坑土地权属的处理决定》（英府决（2014）53号），认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，应予维持。周屋村民小组请求撤销该行政复议决定，缺乏事实和法律依据，理由不充分，原审法院不予支持。综上，依照修正前《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回周屋村民小组的诉讼请求。周屋村民小组不服，向本院提起上诉，请求撤销原判，改判支持其原审诉讼请求，理由主要有：（一）原审程序违法，依法应予撤销。上诉人在原审立案时就针对被上诉人的特殊身份，申请原审法院移送其他中院审理。该申请属于管辖权异议，原审本应单独出具裁定书，先解决程序问题而后审查实体问题，却将程序性问题和实体问题一并处理，属违反法定程序。（二）原审判决直接纠正被上诉人的适用法律错误，属于滥用职权。被诉行政复议决定书适用的是并不存在的“《中华人民共和国实施条例》第四十九条”，一审代改为“《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十九条”，属滥用职权，也说明应移送其他中院审理。（三）原审法院不审查本案事实，所记载的查明事实部分都是照抄行政复议决定书和确权决定书，却又以此来否定确权决定，毫无根据。（四）原审第三人包屋村民小组并无权属凭证。其所举1952年《土地房产所有证》记载的“塘坑塅”面积之和只有9分1厘，与争议地14.07亩显然不相符，且争议地内外大地名都叫“塘坑”，该证所载“塘坑塅”不在争议的“塘坑”范围内。包屋村民小组提供的1981年《山权林权所有证》违反山林证发证要求，不能作为确权依据。（五）上诉人从同治十二年以来一直耕作争议地。被上诉人清远市人民政府辩称：（一）上诉人用于证明其长期耕作争议地的证人证言，并无其他证据可以佐证，且证言自身也有问题，如证人之一吴开苟的签名就明显不真实。英德市政府采纳这些证言来认定上诉人的长期耕作事实，是错误的。（二）英德市政府确权决定对上诉人各份证据的分析判断和最终认定的上诉人长期耕作事实之间有矛盾，属于主要事实不清，证据不足。清远市人民政府作为复议机关，根据复议法实施条例第四十九条的规定，予以撤销，适用法律正确，程序合法。（三）原审第三人提供的1952年《土地房产所有证》、1981年《山权林权所有证》与争议地的关系，该府未审查。请求驳回上诉，维持原判。原审第三人包屋村民小组述称：（一）原审程序合法。本案属于复议机关改变原行政行为的情形，依法应以复议机关清远市政府为被告，清远中院有管辖权，而且上诉人作为原告向清远中院起诉，本身就已经承认了该院的管辖权。因此该小组立案后再提起管辖权异议，请求移送其他中院审理，是不符合法律规定的，清远中院对其无理申请在庭审中以口头答复，符合法定程序。上诉人所谓市政府引用并不存在的法规问题，明显系被诉复议决定书的笔误，无损该复议决定的正确性。（二）原审判决认定事实清楚，适用法律正确。1.原审第三人提供的1952年《土地房产所有证》有10栏之多记载“塘坑塅”的水田，证明原审第三人就争议地有耕作历史和权属参考凭据。原审第三人还有1981年《山权林权所有证》，该证第一栏“结枢树下”四至有三至与争议地相符，包含了争议地。之后该证的林地部分（位于本案争议地东南面）于2009年换发新证，土地部分则因不属于林地而未换发。2.争议地解放后就是原审第三人耕作的，其中最近14年上诉人也承认是原审第三人耕作的。此外，争议地周边的水田也是原审第三人耕种的。上诉人的村庄和林地在谷皮坑以南，而争议地位于谷皮坑以北，离上诉人村庄很远，不可能成为上诉人的飞地。综上，上述权属凭证和耕作事实，足以证明英德市政府的确权决定错误、清远市政府的复议决定正确。请求驳回上诉，维持原判。经审查，本院确认原审法院查明的事实，另认定以下事实：2014年7月22日，英德市调处土地纠纷办公室就涉案土地权属争议，向水头村委会曾屋村民小组年长村民曾祥喜、许屋村民小组年长村民许文新调查了解，曾祥喜称“在争议范围内还有周屋解放前曾使用过的祠堂（坐标：X：2705637.7Y：433822.4）印痕”，“‘塘坑’的土地在1972年前是由周屋村集体耕作的……1972年后由谁耕作我就不清楚了”，许文新称“据我所知在双方争议的塘坑土地内有周屋村曾使用过的祠堂痕迹，大集体时期周屋村在该地耕作，体制下放后由谁耕作我就不清楚了”。2014年8月21日，英德市调处土地纠纷办公室又向水头村委会陈屋村民小组年长村民陈贱苟、陈天赐调查了解，陈贱苟称“该争议地从解放后直到体制下放都是由周屋耕作使用……后来逐渐弃耕……我听说在包屋村搬上新村前，争议地就有一部分土地由包屋村民耕作管理，在包屋搬上新村后，争议地就全部由包屋复耕种植了”，陈天赐称“他们双方争议的塘坑土地自解放后就是分为周屋村的，也是由其村耕作的，大集体时期也是由周屋村耕作的，体制下放后，周屋村将争议地承包给各家各户继续耕作，到1985年后部分周屋村民逐步对争议地就弃耕了丢荒了，后期包屋村个别村民在争议地耕种的一部分，大概是2011年左右包屋村搬迁到争议地附近后，对周屋村弃耕的土地全面复耕”。本院认为：关于管辖权问题。原审法院系原审被告住所地法院，对本案有管辖权。《中华人民共和国民事诉讼法》第一百二十七条规定：“人民法院受理案件后，当事人对管辖权有异议的，应当在提交答辩状期间提出。……异议成立的，裁定将案件移送有管辖权的人民法院；异议不成立的，裁定驳回。当事人未提出管辖异议，并应诉答辩的，视为受诉人民法院有管辖权，……”。可见，管辖权异议系以受诉法院无管辖权作为理由，且有权异议的是被告和第三人。上诉人作为原审原告，完全可以选择向自己认为有管辖权的法院起诉，无权提出管辖权异议，且其申请的理由也不是原审法院依法无权管辖，因此该申请性质上并非管辖权异议，原审法院当庭口头告知不予准许而不单独出具裁定书，并无不妥。关于被诉复议决定是否正确问题。复议对象《英德市人民政府关于塘坑土地权属的处理决定》（英府决（2014）53号），认定上诉人长期耕作管理争议地，其证据是英德市调处土地纠纷办公室制作的曾祥喜、许文新、陈贱苟、陈天赐调查笔录，即“本府调查的证人证言”，而非上诉人提供的证言，因此上述结论与其同时评价上诉人提供的“谭宜周等6人的证人证言……没有其他证据佐证”之间，并无矛盾之处。被诉行政复议决定和一审判决误读确权决定，本院予以纠正。英德市人民政府上述确权决定书，认定争议地解放后由上诉人耕种管理至80年代末期逐步丢荒弃耕，原审第三人从80年代末期开始逐步耕作部分争议地，2011年左右搬迁到争议地附近居住后全面复耕，对权属争议双方提供和行政调查所得证据的分析判断是合理的，但适用原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》（国土（籍）字（1995）第26号）第二十条规定，将争议地全部确归上诉人，属适用法律错误。因此，清远市人民政府的被诉行政复议决定撤销英德市人民政府上述确权决定并责令重作，结果上仍属正确。英德市人民政府重新确权时，应依据《广东省土地权属纠纷处理条例》第四条和《确定土地所有权和使用权的若干规定》（国土（籍）字（1995）第26号）第二十一条的规定，基于各方提供的证据，核实原审第三人从80年代末期开始逐步耕作满20年的部分。综上，原审判决结果正确，依法应予以维持；上诉人上诉请求改判，理据不足，依法应予驳回。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人英德市英红镇水头村委周屋村民小组负担。本判决为终审判决。审 判 长  彭 静代理审判员  戴剑飞代理审判员  方丽达二〇一五年十一月六日书 记 员  邓丽华