广东省高级人民法院行 政 裁 定 书（2015）粤高法行终字第524号上诉人（原审被告）：湛江市人民政府。住所地：广东省湛江市赤坎区。法定代表人：王中丙，市长。委托代理人：文勇。委托代理人：郑海明。上诉人（原审第三人）：广东省湖光农场。住所地：湛江市麻章区。法定代表人：万发，场长。委托代理人：吴爱珠，广东国邦（广州）律师事务所律师。委托代理人：纪介文。被上诉人（原审原告）：广东省遂溪县建新镇牛寮村上流经济合作社。负责人：周文伟。委托代理人：肖苏，广东海东律师事务所律师。上诉人湛江市人民政府、广东省湖光农场（以下称湖光农场）因与被上诉人广东省遂溪县建新镇牛寮村上流经济合作社（以下称上流村）国有土地使用权发证行政纠纷一案，不服湛江市中级人民法院（2014）湛中法行初字第113号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审经审理查明：湖光农场向湛江市国土资源局麻章分局申请包含争议地在内的土地登记，申请登记类型为：国有划拨土地使用权设定登记；申请登记内容中，土地座落：麻章区湖光农场四队东，农用园地总面积623038平方米；申请登记依据：1、（57）湛署批字第015号，1957年1月；2、遂溪县林权证NO.0006170、NO.0006171，发证单位：遂溪县人民政府，1982年10月30日。该申请书没有填写申请时间。被告对第三人申请的涉案土地进行地籍调查，该地籍调查表上只有“广东省国营湖光农场”在本宗地批界人签名栏盖章，没有邻宗地指界人签名。记载的土地权属来源：“1、（57）湛署批字第015号，1957年1月；2、遂溪县林权证NO.0006170、NO.0006171，发证单位：遂溪县人民政府，1982年10月30日。”2006年2月16日，遂溪县国土资源局在报纸上发出《国有土地使用权通告》，该通告主要内容为：第三人位于遂溪县××、××北镇域内其现经营使用的土地，向该局申请国有土地使用权登记……，有异议者，应于通告之日起30日内书面报告该局。同月17、18日该局分别发出（国用）第139、141号公告，该二份公告的主要内容为：第三人向该局提出国有土地使用权登记申请，有异议者，请在本公告之日起20天内，携带有关法律证明材料到该局地籍股举证。2006年12月26日，湛江市国土资源局麻章分局作出“经核查，该宗地手续合法，上述内容正确，符合土地登记要求，同意上报”的初审意见，同月28日湛江市国土资源局作出“同意报请批准国有土地使用权登记”的审核意见，同日被告作出“同意批准国有土地使用权登记”的审核意见，并颁发涉案的湛国用（2006）第50430号《国有土地使用证》。上流村向原审法院提起诉讼，请求撤销湛国用（2006）第50430号《国有土地使用证》。原审另查明：1982年10月30日，遂溪县人民政府给第三人的新坡分场颁发NO.006170、NO.006171号二个《遂溪县山林权证》。庭审被告未能指出争议地在哪个《林权证》范围内。原告提供的《关于独田坑的耕作情况》，主要内容为争议地由原告村民耕种。2014年10月3日，遂溪县建新镇牛寮村委会和遂溪县建新镇人民政府均签章表示情况属实。2014年10月8日，遂溪县国土资源局建新国土资源所，出具的《关于遂溪县建新镇上流村与湖光农场土地争议情况的说明》，该说明的主要内容为：2006年湖光农场土地确权发证期间，原告现场提出争议地属原告所有，不能确认登记发证给第三人，经各方协商，同意将争议地划出不确认发证。原审法院认为：本案属土地行政登记纠纷。本案争议的焦点问题是原告的起诉是否超过起诉期限和被告颁发涉案土地的具体行政行为是否合法？关于原告的起诉是否已超过起诉期限的问题。虽然被告辩称涉案土地的确权登记情况在2006年已刊登公告，应当推定原告知道本府作出具体行政行为的时间为2008年，原告在时隔6年多之后的2014年才向法院提起诉讼已超过诉讼时效。但从本案现已查明的事实来看，虽然遂溪县国土局在2006年2月16日将对涉案土地审核拟登记情况予以公告，但公告时涉案的《国有土地使用证》尚未颁发，而公告期满后是否核发《国有土地使用证》法律上也不确定，被告的该主张缺乏依据，不予支持。而且，涉案土地位于湛江市××××区，接受登记申请、地籍调查及资料审核均是由湛江市××××区国土局操作进行，但涉案土地审核拟登记情况却由遂溪县国土局进行公告，被告亦未能提供证据证实遂溪县国土局接受了有权委托，其公告行为缺乏依据，不予认可。原告关于2014年8月16日湖光农场向麻章区法院起诉其村侵权时才知道涉案的土地证的具体内容符合情理，根据《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第四十二条“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理。”及第四十一条第一款“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉讼或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过二年。”的规定，原告的起诉期限应自2014年8月16日起算，至2014年9月15日提起本案诉讼时尚未超过上述规定中的“2年”期限，依法应予受理。关于各方争议的本案被诉具体行政行为是否合法的问题。根据遂溪县国土资源局建新国土资源所2014年10月8日出具的《关于遂溪县建新镇上流村与湖光农场土地争议情况的说明》“2006年湖光农场土地确权发证期间，原告现场提出争议地属原告所有，不能确认登记发证给第三人，经各方协商，同意将争议地划出不确认发证。”的内容，可知涉案土地内存在有权属争议的争议地。虽然被告辩称颁发土地证的涉案土地已将该部分争议地排除在外，但被告未能提供证据予以证实；而从被告提供地籍调查表记录情况可知，涉案土地的现场地籍调查时未经该争议地异议人即原告指界确认。即涉案土地内是否包含了遂溪县国土资源局建新国土资源所出具的《关于遂溪县建新镇上流村与湖光农场土地争议情况的说明》中所说的“争议地”在内该部分事实不清，被告在此情况下颁发涉案《国有土地使用证》依据不足，显属不当。另外，鉴于原告在参加现场踏界时曾对“争议地”提出权属异议，麻章区国土局在组织各方进行发证前的地籍调查时应通知原告参加，但事实上麻章区国土局却没有通知原告参加，程序违法。综上所述，被告湛江市人民政府于2006年12月28日，给第三人广东省湖光农场颁发湛国用（2006）第50430号《国有土地使用证》的具体行政行为事实不清、证据不足，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目的规定，判决：撤销被告湛江市人民政府于2006年12月28日给第三人广东省湖光农场颁发湛国用（2006）第50430号《国有土地使用证》的具体行政行为。湛江市人民政府不服一审判决提起上诉称：1、湖光农场辖区主要在麻章区内，但有部分土地跨越麻章区坐落在遂溪××××和XX镇。遂溪县国土局核定土地界线时发现申请登记土地属于麻章区范围故移交给湛江市国土局办理符合土地登记规则的规定。原审认定发证程序公告行为缺乏依据不符合事实；2、涉案土地不存在争议，判决仅凭一份《关于遂溪县建新镇上流村与湖光农场土地争议情况的说明》认定涉案土地发证时存在争议证据不足，《说明》的效力及合法性令人怀疑。遂溪县国土局组织权属勘界后才在上流村进行公告，公告期内没有收到任何异议；3、涉案土地权属来源于50年代湛江专员公署划拨，90年代领取了遂溪县政府颁发的《上林权证》，登记发证合法，与上流村没有法律上的利害关系。上流村以1953年的土地产量分册证明主张权属没有法律依据，说涉案土地一直由其管理是捏造事实。综上，请求撤销原判，驳回上流村的起诉。广东省湖光农场不服一审判决提起上诉称：1、我方提供的证据可以证明涉案土地证的宗地红线图不包含上流村的土地“独田坑”，上流村没有相反证据，也没有证据证明涉案土地存在权属争议；2、湛江市政府为我方颁发涉案土地证的程序合法，按当时的地域管辖，涉案土地属于遂溪县范围，相关材料在那仙村委会、牛寮村委会进行了公告；3、上流村的起诉超过了起诉期限，且其不是适格的原告主体。综上，请求二审法院撤销原判，改判驳回上流村的起诉，维持我方的土地证书。被上诉人广东省遂溪县建新镇牛寮村上流经济合作社答辩称：涉案土地证的红线图涵盖了原告的土地独田坑，1953年《广东省遂溪县四区那仙乡石流村土地产量分册》证明独田坑属我方所有，湖光农场的版图不包含独田坑，独田坑历史以来一直由我方耕作管理。湛江市人民政府颁发的涉案土地证包含了我方的土地，侵犯了我方的合法权益。2014年8月16日湖光农场向麻章区法院起诉我方侵权，我方才知道湛江市人民政府向湖光农场颁发了涉案的土地证。本院二审补充查明：1、二审庭审过程中，上流村表示：认可1956年经遂溪县委和湛江市委批准的湖光农场编制的“五六”版图，但认为该“五六”版图并不包含独田坑的土地范围；1953年《广东省遂溪县四区那仙乡石流村土地产量分册》中“独田坑”面积加起来是11亩多。2、2006年6月17日，遂溪县国土资源局发布（国用）第139号公告，对宗地号为02000010065地块的面积、四至、附图及拟发证情况在遂溪县建新镇牛寮村委会进行了公告，公告期二十天；3、二审庭审过程中，湖光农场明确表示争议地包含在其新坡分场持有的006171号《遂溪县山林权证》内。本院二审经审理查明的事实与原审相同，对原审查明的事实，本院予以确认。本院认为：本案为国有土地使用权发证行政纠纷，二审争议焦点是湛江市人民政府向广东省湖光农场颁发的湛国用（2006）第50430号《国有土地使用证》是否合法。本案湖光农场申请涉案土地登记的权属依据为湛江专员公署1957年对“五六”版图的批复〔（57）湛署批字第015号〕、以及遂溪县林权证NO.0006170和NO.0006171号。《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十六条规定：“一九六二年九月公布以前，全民所有制单位，城市集体所有制单位和集体所有制的华侨农场使用的原农民集体所有的土地（含合作化之前的个人土地），迄今没有退给农民集体的，属于国家所有。”本案上流村表示认可湖光农场1956年编制的“五六”版图，但认为“五六”版图并不包含独田坑的土地范围。因此，本案的争议地，即上流村主张的独田坑是否在湖光农场1956年编制的“五六”版图内是审理本案的关键。如“五六”版图包括争议地范围，迄今没有退给农民集体，则根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十六条的规定，即便上流村持有1953年的《广东省遂溪县四区那仙乡石流村土地产量分册》，仍然应当认定争议地属于国家所有，湛江市政府颁发的湛国用（2006）第50430号《国有土地使用证》具有事实根据和法律依据。一审法院对独田坑是否在湖光农场1956年编制的“五六”版图内，历史上有无退给农民集体等关键事实没有查清，属于事实不清。另，湛国用（2006）第50430号《国有土地使用证》记载面积为623038平方米（超过900亩），上流村主张的涉案争议地面积仅有11亩多，一审判决撤销整个被诉土地登记行为不妥。综上，原审判决撤销湛江市人民政府核发的湛国用（2006）第50430号《国有土地使用证》事实不清，证据不足，本院予以撤销，本案应由原审法院重新审理。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）项的规定，裁定如下：一、撤销湛江市中级人民法院（2014）湛中法行初字第113号行政判决；二、本案发回广东省湛江市中级人民法院重审。本裁定为终审裁定。审 判 长  刘德敏代理审判员  罗 燕代理审判员  黄伟明二〇一五年十一月二日书 记 员  杨 玲