中华人民共和国最高人民法院行 政 裁 定 书（2015）行监字第1459号再审申请人（一审原告、二审上诉人）：姚庆。委托代理人：李彦增，广西桂三力律师事务所北海分所律师。委托代理人：董庆江，广西桂三力律师事务所北海分所律师。被申请人（一审被告、二审被上诉人）：广东省渔政总队闸坡大队。住所地：广东省阳江市闸坡镇教育路**号。法定代表人：叶成林，该大队大队长。委托代理人：姚史部，广东一粤（阳江）律师事务所律师。再审申请人姚庆因与被申请人广东省渔政总队闸坡大队（以下简称渔政闸坡大队）行政处罚纠纷一案，不服广州海事法院（2014）广海法行初字第3号、广东省高级人民法院（2014）粤高法行终字第973号行政判决书，向本院申请再审。本院依法组成合议庭，经调卷审查，现已审查终结。本案渔政闸坡大队于2014年1月14日作出粤闸坡渔政罚决（2013）087号行政处罚决定，认定姚庆的桂北渔92033号渔船违法电鱼，处以罚款3万元及没收电鱼工具。姚庆不服，向广州海事法院提起诉讼，请求撤销上述处罚决定。2014年8月8日，广州海事法院作出（2014）广海法行初第3号行政判决，维持该处罚决定。姚庆提起上诉，广东省高级人民法院于2014年11月25日作出（2014）粤高法行终字第973号行政判决，驳回上诉，维持原判。姚庆申请再审，请求撤销广州海事法院（2014）广海法行初第3号、广东省高级人民法院（2014）粤高法行终字第973号行政判决，改判支持姚庆一审的诉讼请求。具体理由如下：（一）一、二审法院认定事实不清，所��信的证据不充分也不具有证明力。渔政闸坡大队认定姚庆实施违法电鱼作业的两份证据存在瑕疵。1.检查笔录不是在检查现场所作，是检查第二天所补。执法人员没有给被检查人员出示执法证件，且从四份检查笔录的检查时间来看，对关桢瀚检查时间是15时45分到50分止，对林色富的检查时间是15时48分到58分，对罗克光的检查时间是15时57分到16时06分，对姚庆的检查时间是15时30分到40分，四份笔录的检查时间相互矛盾重叠。庭审时，渔政闸坡大队负责人称，当时上船检查的执法人员很多，是分开检查的，但四份笔录上检查执法人员均是同三个人，且检查笔录不能显示现场检查的客观事实情况，故该份证据的真实性、合法性、关联性均不能成立，属于非法证据，不能予以采信。2.询问笔录是姚庆在渔政闸坡大队的诱导下所做，不是姚庆的真实意思表示。询问笔录所记载内容与当时姚庆陈述的内容不一致，四申请人一起在渔政闸坡大队办公室被询问，内容却如出一辙。从笔录上记载的内容来看，姚庆承认以前或者去年曾在广西北部湾海域实施过一次电鱼行为。虽然姚庆在笔录上签了字，但本着“有口供，没有相关证据佐证不能采用的原则”，该询问笔录没有相关证据佐证，依法不能做到证据确凿、事实清楚，故不能单方采用。3.从现场照片来看，执法人员搜查出的破旧电缆、电线和发电机，发电机已破烂不堪，损坏程度相当严重，不可能在最近三、四年内使用，所以姚庆在笔录中承认的以前曾在北部湾海域实施过电鱼行为，显然不能成立。即便以前实施过电鱼，其所供述的以前是几年前，三年前还是五年前，是否超过法律规定的2年追诉时效？渔政闸坡大队没有查证属实，且没有相关证据予以印证。综上，根据《农业处罚程序规定》���十八条、第三十七条以及《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称行政处罚法）的规定，行政机关在调查案件事实清楚、证据充分的情况下，方可处罚。一、二审法院采信上述漏洞百出，存在多处瑕疵的证据认定姚庆实施违法电鱼作业错误。（二）渔政闸坡大队对姚庆实施行政处罚过程中存在多处程序错误。1.渔政闸坡大队对本案没有管辖权。渔政闸坡大队认定姚庆在广西北部湾海域实施违法电鱼行为，此次搜查时，姚庆渔船停在渔政闸坡大队管辖的码头。搜查出来的无非是破旧电线、发电机组，而残旧电线电缆平时在渔船上供抽水焊接使用。姚庆在渔政闸坡大队管辖的辖区内并未实施任何违法行为，更不存在查获了渔获物，不能根据《农业行政处罚程序规定》第九条第二款第三项规定的“违法行为地与查获地不一致的，适用谁查获谁处理的”原则进���立案管辖。退一步讲，即便姚庆在广西北部湾海域实施过电鱼行为，违法行为实施地在广西北部湾海域，显然不属于渔政闸坡大队的管辖范围，渔政闸坡大队在明知没有管辖权的情况立案并作出处罚，显然属于滥用职权。而一、二审法院以“谁查获谁处理”的原则认定渔政闸坡大队具有管辖权是对法律、规章条文的任意扩大解释。2.一审法院认定渔政闸坡大队处罚的对象为“桂北渔92033”船，属于对其他组织的处罚，从而认定渔政闸坡大队未告知姚庆享有要求举行听证的权利并无不当，属适用法律错误。根据最高人民法院《关于适用＜中华人民共和国民事诉讼法＞若干问题的意见》第40条的规定，渔船不是法条列举项下的其他组织，亦不具备独立意志，没有相应决策机构，没有相关章程，没有自己的组织机构和场所，其只属于自然人、法人或其他组织的资产，其尽��有驾驶员、轮机员等，但并非是与法人一样的组织机构，其仅仅是船舶设备的操纵人员。另外渔船虽然登记了船籍港，但其作业场所、日常停靠场所、运卸渔获物、补给物资场所与船籍港相差甚远，因而其场所也不固定。渔船没有自身的财产或者经费，渔船经营并不进行独立核算，也不缴纳税收，渔船价值也不属于渔船本身，而是作为资产属于其所有人。渔船本身不能独立承担责任，一旦发生侵权或者行政违法，并不以渔船的价值来承担责任，而是由船东或者渔船运营一方来承担责任。故而，渔船登记，类似于汽车登记，仅仅是财产登记和国籍登记，而非法人登记。《中华人民共和国行政诉讼法》（指1989年版，以下简称1989年行政诉讼法）第五十二条规定“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政���件”、第五十三条规定“人民法院审理行政案件，参照国务院部、委根据法律和国务院的行政法规、决定、命令制定、发布的规章以及省、自治区、直辖市和省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民政府根据法律和国务院的行政法规制定、发布的规章”。一、二审法院依据的农业部（1997）4号通知（指农业部《关于渔业系统贯彻﹤中华人民共和国行政处罚法﹥实施意见的通知》）明显不属于法律、法规，也不属于部门规章，仅仅是农业部的一个通知而已，而该通知的规定明显与我国法律和最高院司法解释规定的“其他组织”不符，显然一审法院由此认定渔政闸坡大队对姚庆处罚对象为“其他组织”错误。依据《农业行政处罚程序规定》第四十二条规定，农业行政处罚机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款的行政处罚决定前，应当告知当事人有要求举行听证的权利。当事人要求听证的，农业行政处罚机关应当组织听证。前款所指的较大数额罚款，地方农业行政处罚机关按省级人大常委会或者人民政府规定的标准执行；农业部及其所属的经法律、法规授权的农业管理机构对公民罚款超过三千元、对法人或其他组织罚款超过三万元属较大数额罚款。由上所述，渔政闸坡大队对姚庆的处罚，明显处罚对象应当为公民个人，而不能认定为“其他组织”，其对姚庆作出30000元罚款，明显属于较大数额罚款，应当告知听证的权利；退一步讲，即便认定是属于对“其他组织”的处罚，根据该规定第二款，罚款30000元亦属于较大数额罚款。而一审法院依据该条第二款中的“地方农业行政处罚机关按省级人大常委会或者人民政府规定的标准执行”，依据《广东省行政处罚听证程序实施办法》（以下简称广东省听证实施办法）第五条第二款规定的“较大数额罚款，是指对公民处以1000元，对法人或者其他组织处以5万元以上罚款”，认定对姚庆的处罚没有达到5万元的标准，不应当告知要求举行听证的权利，从而认为渔政闸坡大队处罚程序合法错误。根据《中华人民共和国渔业法》第三十八条和《广东省渔业管理条例》第四十三条的规定，对违法实施电鱼作业行为的最高处以5万元以下罚款，而广东省听证实施办法规定的对法人或其他组织较大数额罚款认定数额为5万元以上罚款，该规定数额明显高于上述法律和条例规定的最高数额。渔政闸坡大队既然是根据《农业行政处罚程序规定》的处罚程序对姚庆进行处罚，应当依据《农业行政处罚程序规定》和农业部（1997）4号通知中规定的较大数额罚款进行认定，一审法院使用省级人民政府制定的广东省听证实施办法属适用法律错误。3.根据《农业行政处罚程序规定》第十九条的规定，渔政闸坡大队在执法时没有给姚庆出示执法证件（检查笔录未显示）违法；4.根据《农业行政处罚程序规定》第四十一条的规定，渔政闸坡大队应从立案之日起三个月内作出处理决定，然而渔政闸坡大队从2013年9月25日立案到2014年1月14日作出处罚决定已达三个月零十九日，且没有办理延期手续。由于渔政闸坡大队扣押了姚庆的渔船证件（扣押收据在姚庆缴纳罚款后予以收回），造成姚庆无法出海打鱼，损失惨重。5.根据行政处罚法的规定，渔政闸坡大队对姚庆的电线、电缆及发电机实施了扣押、没收，但渔政闸坡大队没有为扣押姚庆物品出具罚没通知书及扣押物品清单，只开具了一份没收收据，明显违法，而二审法院以存在不当之处，予以指正草草了事。6.根据行政处罚法第四十六条的规定，作出罚款决定的行政机关应当与收缴罚款的机构分离。而渔政闸坡大队对姚庆作出处罚后，自行收取罚款，属于明显违法。7.根据行政处罚法第四十一条的规定，渔政闸坡大队在对姚庆作出行政处罚前，应当告知姚庆给予行政处罚的事实、理由和依据，并听取当事人陈述、申辩的理由，否则行政处罚不能成立。然而，从本案渔政闸坡大队举出的陈述、申辩笔录内容来看，渔政闸坡大队没有对姚庆进行告知处罚的事实、理由和依据，也没有听取姚庆对拟处罚做出的陈述和申辩理由，故此，渔政闸坡大队做出的该行政处罚决定不能成立。（三）1.一审法院违反法定审限，明显违法。根据1989年行政诉讼法第五十七条规定，人民法院应当在立案之日起三个月内作出第一审判决。有特殊情况需要延长的，由高级人民法院批准，高级人民法院审理第一审案件需要延长的，由最高人民法院批准。一审法院立案日期为2014年5月16日，然而，却在2014年9月15日向姚庆送达了一审判决书，明显超期，而二审法院对此只字不提。2.二审不予调取渔政闸坡大队认定姚庆实施违法电鱼的关键物证“电球”进行鉴定，导致案件事实认定错误。渔政闸坡大队在一、二审审理过程中均不提交电球，二审法院以渔政闸坡大队提交的照片与原物核对无误为由，认定其履行了举证责任，实属荒唐。二审庭审中，渔政闸坡大队承认该电球照片不是检查当时所做，而是事后补充的照片，明显存在程序错误。该电球重量仅有十几斤而已，渔政闸坡大队故意不提交目的非常明显，因为该物证可以直观判断姚庆不可能在近期一、两年内使用该电球进行电鱼。渔政闸坡大队提交意见称：（一）桂北渔92033号渔船违法电鱼的事实清楚，证据确凿充分。2013年9月25日，渔政闸坡大���执法人员在闸坡港执法检查，在登上桂北渔92033号渔船检查时，发现该船船艏仓库有黄色电缆若干，电缆上附有灯泡和铁链，电球一个，涉嫌非法电鱼，经执法人员现场取证，并经进一步调查，姚庆供认船上电缆、电球用于非法电鱼作业，附在电缆上的灯泡，是用来检测电鱼时电缆是否通电，该船以前在北部湾进行非法电鱼作业两次，渔获物100多公斤。（二）渔政闸坡大队依法对涉案渔船进行处罚，程序合法，实体处理和适用法律并无不当。1.渔政闸坡大队对本案依法有行政处罚权。根据《中华人民共和国渔业法》第六条“县级以上地方人民政府渔业行政主管部门主管本行政区域内的渔业工作”和广东省（2001）251《关于广东省海洋与渔业行政执法机构改革方案》第一条“县级海洋与渔业执法机构统称广东省渔政总队XX大队”之规定，渔政闸坡大队属于县一级海洋与���业执法机构。而《农业行政处罚程序规定》第三条规定，农业行政处罚机关，是依法行使处罚权的县级以上人民政府的农业行政主管部门和法律、法规授权的农业管理机构；第九条规定，渔业行政处罚机关管辖本辖区内发生的和上级部门指定管辖的渔业违法案件，违法行为发生地与查获地不一致的，适用谁查获谁处理的原则。故渔政闸坡大队作为渔业处罚机关，有权依据“谁查获谁处理”的原则，对本案渔业违法行为进行处罚。2.行政执法处罚程序合法。执法人员表明身份登船检查，全面、客观、公正调查收集证据，拍照、登记在卷，制作执法笔录。案件的立案、取证、处罚和权利义务的告知等程序完备，执法程序符合法律规定。2014年1月14日，渔政闸坡大队将行政处罚决定书送达姚庆签收，姚庆表示对处罚决定无异议，并于当日主动履清罚款，渔政闸坡大队也向��庆出具了相应收据。3.本案处罚决定无需进行听证程序。根据《农业行政处罚程序规定》第四十二条的规定，农业行政处罚机关作出较大数额罚款的行政处罚前，应告知当事人有要求听证的权利，当事人要求听证的，农业行政处罚机关应当组织听证。前款所指的较大数额罚款，地方农业行政处罚机关按省级人大常委会或人民政府规定的标准执行。渔政闸坡大队作为广东省地方农业（渔业）行政处罚机关，罚款程序是否应举行听证，应适用广东省听证实施办法第五条第二款“较大数额罚款是指对公民处以1000元以上罚款，对法人或其他组织处以5万元以上罚款”的规定。本案处罚的对象是渔船，根据农业部（1997）4号通知第二条第一项之规定，对渔船处罚按照“法人”或“其他组织”实施处罚。因此，对涉案渔船处以30000元罚款，没收电缆360米，电球1个的处罚决定，不需举行听证。（三）姚庆申请再审没有合法理由和事实依据，应予驳回。姚庆此前已向广东高院提出再审申请，被依法驳回。现姚庆在没有新的事实与理由，更没有新的证据的情况下，又再次申请再审，属于滥用诉权的行为，也违反了“一事不再理”的原则。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第九十条、第九十一条之规定，当事人对案件申请再审，应当符合有证据证明已发生法律效力的判决、裁定确有错误，或者足以推翻原判决裁定等情形，否则，其再审不符合申请再审的条件。（四）涉案渔船非法捕捞作业，严重破坏海洋渔业资源，在全国范围内造成了恶劣影响，目前有关部门正加大打击和惩罚力度。对此，央视新闻曾于2013年9月28日对北海籍渔船非法电鱼行为进行曝光，从央视曝光的视频也可以看到，北海籍渔船以电鱼方式作业是惯用手段，曝光的作案工具与本案缴获的电鱼工具完全一致。渔业管理部门要求各渔业执法部门依法采取严厉措施，加大对非法电鱼行为的打击力度。农业部也要求坚决贯彻落实2013年度渔业油价补贴与渔政执法挂钩，对从事电鱼作业的涉案渔船应扣除当年的油价补贴。姚庆为逃避执法故意将船泊在闸坡港口，在其违法作业行为被渔政闸坡大队依法查获后，曾一直对违法事实没有异议，在收到行政处罚事先告知书后明确表示放弃陈述、申辩的权利，并要求当日处理，收到行政处罚决定书后，当日缴清了罚款。之后，渔政闸坡大队按规定将行政处罚结果通报了北海渔政执法机构，当地执法部门根据农业部的通知对姚庆采取扣除油价补助的处理。姚庆为了妨碍当地渔政执法部门对其违法渔船落实上述措施，想借助再次诉讼推翻已生效的判决，否认其违法电鱼作业的事实，企图骗取国家的油价补贴。综上，本案一、二审判决认定事实清楚，证据确凿充分，适用法律正确，程序合法，实体处理并无不当，不存在法律规定的再审情形，请求驳回姚庆的再审申请。本院认为：（一）关于渔政闸坡大队认定姚庆违法电鱼作业的事实证据问题。本案渔政闸坡大队认定姚庆渔船存在非法电鱼行为并非只依据“口供”，其在诉讼中提供了其办理行政违法处罚案件收集并存于卷宗中的现场查获的电鱼工具（电球、电缆、铁链等）照片、现场检查笔录、询问笔录等证据。上述笔录中姚庆签字属实，其承认涉案渔船以前在北部湾海域实施两次电鱼作业，并对电鱼工具的工作方式及曾有渔获物数量做了陈述。现场检查笔录上虽未记载检查人员出示执法证件，但并不等于事实上没有出示，且并无证据证明当事人对检查人员的身份存在疑问；姚庆称询问笔录中记载的内容系诱导所作，但并无证据证明执法人员在询问过程中存在违法行为；检查笔录非于检查当日现场所作，而在次日补作，系受制于海上执法条件，并非不合理；四份检查笔录记载的检查时间有重叠，但并不足以否定检查笔录所记载的被检查现场情况的真实性；四份询问笔录上记载的询问内容基本相同，但回答内容并不完全相同，此反映了四个案件执法过程和案件事实的相似性，也不能否定笔录内容的真实性；在2013年9月26日询问笔录中，姚庆对“你船何时开始使用电力进行捕捞作业的”这一询问的回答是：“我船以前在北部湾进行捕鱼时，由于当时捕捞渔获物不理想，所以使用这些电缆进行过电鱼作业，近段时间没有进行电鱼作业了。”该回答虽然比较模糊，但综合考虑使用“以前”和“近段时间没有”的通常含义，作出该船以前进行电鱼的时间在两年之内的判断是合理的。上述证据即使存在再审申请人所述的瑕疵，也不属于严重违反法定程序形成的证据。一、二审法院认可渔政闸坡大队证据的合法性和证明力，确认渔政闸坡大队认定姚庆存在违法电鱼行为的事实清楚、证据充分，并无不当。（二）渔政闸坡大队行政处罚程序的合法性问题1.渔政闸坡大队对本案所涉违法电鱼行为是否有管辖权。根据《农业行政处罚程序规定》第九条，渔业行政处罚违法行为发生地与查获地不一致的，适用“谁查获谁处理”的原则。姚庆认为本案行政机关无管辖权的理由，实际上是指本案未查获渔获物，故不存在查获地，或者违法电鱼行为即使存在，其实施地也是发生在广西北部湾海域，不属于渔政闸坡大队所管辖的海域，故渔政闸坡大队不是查获地，因此不能适用“谁查获谁处理”的原则来确定渔政闸坡大队的管辖权。此���理解是将查获地限定在违法所得渔获物查获地或者违法行为实施地，并非对查获地的全面理解。“查获地”可以指对违法行为进行调查并认定的执法机构所在地，也应包括对实施违法行为所使用的工具的查获地。故渔政闸坡大队作为在其管辖海域查处本案违法行为的海洋与渔业执法机构，有权按照“谁查获谁处理”的原则对本案违法行为行使管辖权。2.本案罚款3万元是否属于较大数额罚款及在处罚决定作出前是否应当告知当事人要求听证的权利。根据《农业行政处罚程序规定》第四十二条的规定，农业行政机关做出较大数额罚款时，应当告知当事人有要求举行听证的权利。该条第二款就较大数额罚款，分别对公民和对法人或其他组织规定了不同的数额标准，对法人或其他组织处以5万元以上罚款为较大数额罚款。农业部（1997）4号通知第二部分渔业行政处罚程序第（一）项规定：“对渔船实施处罚时，按照行政处罚法第三十三条中的‘法人’或‘其他组织’实施处罚，并在行政处罚决定书中载明船名船号、船籍港、船长姓名、地址等基本情况。”农业部上述通知意见，只是要求对渔船按照法人或其他组织进行处罚，并非将渔船等同于法律意义上的法人或其他组织，该意见并不违反法律法规的规定。一、二审参照适用该通知并无不当。渔政闸坡大队属地方农业行政处罚机关，故其按照广东省听证实施办法第五条规定的对法人或其他组织处以5万元以上罚款为较大数额罚款，认定本案的3万元罚款不属于较大数额罚款，完全符合《农业行政处罚程序规定》第四十二条第二款关于“前款所指的较大数额罚款，地方农业行政处罚机关按省级人大常委会或者人民政府规定的标准执行”的规定，也符合农业部（1997）4号通知中关于“各省（区、市）渔业行政执法部门的听证标准，……也可按省（区、市）人民政府的规定执行”的规定。即使适用《农业行政处罚程序规定》第四十二条第二款后句“农业部及其所属的经法律、法规授权的农业管理机构对公民罚款超过三千元、对法人或其他组织罚款超过三万元属较大数额罚款”的规定，或者农业部（1997）4号通知中的相同数额规定，因本案罚款数额为三万元，亦未达到“超过三万元”的较大数额罚款听证标准。故本案渔政闸坡大队未告知姚庆听证的权利并未违反法定程序。3.其它程序问题。姚庆称渔政闸坡大队未告知处罚的事实、理由和依据，亦未听取其对拟处罚做出的陈述和申辩理由，与事实不符。渔政闸坡大队在作出行政处罚决定书之前，已向姚庆送达《行政处罚事先告知书》，姚庆在送达回证上有签字，该告知书上有告知处罚的事实和理据及陈述、申辩权利的内容。而在陈述、申辩笔录中，姚庆表示“没有什么需要陈述申辩的，要求当日处理”。至于姚庆提出的渔政闸坡大队超期作出处罚决定、扣押物品时未出具罚没通知书和扣押物品清单，以及自行收取罚款等问题，均对行政处罚决定本身的法律效力没有实质影响。（三）关于本案诉讼程序问题。1989年行政诉讼法第三十五条规定：“在诉讼过程中，人民法院认为对专门性问题需要鉴定的，应当交由法定鉴定部门鉴定。”本案姚庆称电球在三、四年内不可能使用，与其自认电鱼的时间明显不符。在其未提出电球在三、四年内不能使用的可信理由情况下，二审法院未予准许调取原物及进行鉴定并无不当。另，一审是否超越审理期限非行政诉讼法规定的违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的再审事由。综上，姚��的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第七十四条之规定，裁定如下：驳回姚庆的再审申请。审 判 长 黄金龙审 判 员 宫邦友审 判 员 于 泓二〇一五年十一月二十四日法官助理 毛 彦书 记 员 杨 颖