新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市中级人民法院行 政 裁 定 书(2017)新01行初80号原告：朱马太，男，1959年5月10日出生，哈萨克族，乌鲁木齐县村民，住乌鲁木齐县。原告：叶尔江·毛里达哈力，男，1966年4月1日出生，哈萨克族，乌鲁木齐县村民，住乌鲁木齐县。共同委托代理人：朱延军，北京华泰（乌鲁木齐）律师事务所律师。共同委托代理人：华荣，北京华泰（乌鲁木齐）律师事务所律师。被告：乌鲁木齐县人民政府。住所地：乌鲁木齐县。法定代表人：冶海龙，乌鲁木齐县人民政府县长。委托代理人：姜红，新疆金扬律师事务所律师。第三人：乌鲁木齐县甘沟乡前进村村民委员会。住所地：乌鲁木齐县。负责人：吐尔逊巴依·努尔塔扎，乌鲁木齐县甘沟乡前进村村民委员会主任。第三人：乌鲁木齐县甘沟乡小渠子村村民委员会。住所地：乌鲁木齐县。负责人：热俄斯别克·叶尔斯衣提，乌鲁木齐县甘沟乡小渠子村村民委员会主任。第三人：乌鲁木齐县草原监理所。住所地：乌鲁木齐县。法定代表人：李丽，乌鲁木齐县草原监理所所长。原告朱马太、叶尔江·毛里达哈力因与被告乌鲁木齐县人民政府（下称县政府）、第三人乌鲁木齐县甘沟乡前进村村民委员会（下称前进村村委会）、第三人乌鲁木齐县甘沟乡小渠子村村民委员会（下称小渠子村村委会）、第三人乌鲁木齐县草原监理所（下称县草原监理所）草原行政确认一案，向本院提起诉讼。本院受理后，于2017年7月21日向被告县政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年8月4日公开开庭审理了本案。原告朱马太、叶尔江·毛里达哈力及共同委托代理人朱延军、华荣、被告县政府行政机关负责人居尼斯·哉乃里、委托代理人姜红、第三人前进村村委会负责人吐尔逊巴依·努尔塔扎、第三人小渠子村村委会负责人热俄斯别克·叶尔斯衣提、第三人县草原监理所行政机关负责人热合木别克·萨哈提到庭参加了诉讼。原告朱马太、叶尔江·毛里达哈力诉称，原告系前进村村民，2017年5月5日得知县政府于2017年4月24日作出的《关于甘沟乡大唐区域草场纠纷问题的处理决定》相关内容，该决定导致原告承包的草场被划入相邻的小渠子村，原告与该行政行为具有法律上的利害关系，故原告认为，县政府作出的以上行政行为没有事实及法律依据，应予撤销。具体理由如下：1、纠纷区域的铁丝围栏是1986年自治区畜牧厅草原总站建设完成的，该纠纷区域在设置铁丝围栏之前为天然草场，一直由前进村集体所有和使用。在1986年之后性质虽变更为人工草场，但该草场权属仍属前进村集体所有，后前进村依照法定程序承包给原告。小渠子村及村民从未获得该纠纷区域草场使用权。2、原告于1996年以户为单位与前进村村委会签订《草场承包合同书》，该承包书及附件《乌鲁木齐县草场有偿承包档案表》有县草原监理所盖章，该承包书亦已依法向甘沟乡前进村村委会、甘沟乡政府、县政府相关部门登记备案，承包合同真实、合法、有效。县政府将已经承包给原告的草场以围栏为界限划分界限，是对原告已有草场承包权的侵害。3、原告于1996年签订的《草场承包合同书》承包期限未到期，在2013年又重新签订《草场承包合同书》，该承包合同是对1996年承包书的调整，是换发的新证，并非是承包期到期后新签订的承包合同，是基于《自治区推进草原确权承包和开展基本草原划定工作实施意见的通知》（新政办发[2012]158号）的指导思想和基本原则进行的。县政府作出的处理决定，直接根据1986年自治区畜牧厅建设的围栏为依据划界，已改变了对原告所有的使用权和承包经营权。综上，请求：撤销乌鲁木齐县人民政府于2017年4月24日作出的县政发[2017]28号《关于甘沟乡大唐区域草场纠纷问题的处理决定》。被告县政府辩称，被诉的草场纠纷处理决定系我机关对甘沟乡人民政府作出，涉及权属争议实际为前进村与小渠子村之间，而非针对朱马太、叶尔江·毛里达哈力作出，两人并非行政相对人。据朱马太、叶尔江·毛里达哈力诉称，其系与前进村签订承包合同，针对该承包关系产生的纠纷属民事纠纷，并不属于行政争议，不属于行政诉讼范畴。且我机关认真作了调查取证工作，在此基础上作出被诉草场纠纷处理决定，前进村整体草场使用面积并未实质变更，该决定对涉案两村来说，均是公平、公正的，是正确的。综上，请求驳回原告的诉讼请求。第三人前进村村委会述称，我村委会与原告签订承包合同书是经过县政府及相关机关备案确认的，也有相关档案，诉争草场使用权是属于前进村的，县政府以1986年铁丝围栏为界确定草场使用权，将我村拥有使用权的草场划给小渠子村，是错误的。综上，请求法院支持原告的诉讼请求。第三人小渠子村村委会述称，铁丝围栏是1983年围的，至今未有变化，我村对诉争草场享有使用权。县政府作出的被诉草场纠纷处理决定正确。请求法院驳回原告的诉讼请求。第三人县草原监理所述称，原告及其他牧民实际使用草场面积已够，前进村总的草场面积也已经够了，不存在草场面积不足不够承包的情形。前进村、小渠子村村民针对涉案草场使用权争议由来已久，为解决该争议，我机关也进行了实地勘测及作了大量调查工作，最终由县政府作出被诉草原纠纷处理决定，系对两村所争议草场使用权的明确，该决定尊重历史、照顾现实，是正确的。综上，请求法院驳回原告的诉讼请求。经审理查明，乌鲁木齐县甘沟乡前进村与该乡小渠子村就甘沟乡大唐草场部分区域的草场使用权产生争议。2016年12月21日，乌鲁木齐县甘沟乡人民政府向县政府上报《关于解决前进村和小渠子村大塘草场纠纷的紧急报告》，希望县政府对前进村与小渠子村的大唐草场纠纷进行裁决。2017年4月24日，县政府作出《关于甘沟乡大唐区域草场纠纷问题的处理决定》（县政发[2017]28号），载明：经县草原监理所实地勘测和重新调查，甘沟乡前进村涉及纠纷的牧户为胡尔曼拜组15户、69口人，2415亩春秋草场；朱开西10户，47口人，1645亩春秋草场，不存在草场使用面积不足问题。前进村与小渠子村发生草场纠纷区域为前进村已发放草原承包合同书中部分面积与小渠子村80年代人工草场围栏实际占地面积有重合。经研究，特作出如下处理决定：本着尊重历史、照顾现实的原则，对于纠纷双方之间的草场界限以甘沟乡小渠子村人工草场的铁丝围栏为准（该决定载明了具体坐标）。朱马太、叶尔江·毛里达哈力均系乌鲁木齐县甘沟乡前进村村民，与前进村签订了草场承包合同。朱马太、叶尔江·毛里达哈力对县政府作出的上述草场纠纷处理决定不服，于2017年6月6日向乌鲁木齐市人民政府申请行政复议。乌鲁木齐市人民政府经审查认为，案涉草场纠纷处理决定系针对甘沟乡前进村与小渠子村之间的草场界限而作出的，而不是针对朱马太、叶尔江·毛里达哈力之间的草原纠纷而作出的，解决的是甘沟乡前进村与小渠子村之间的草场使用权纠纷问题，而不是朱马太、叶尔江·毛里达哈力的草原承包权问题。假如不服该处理决定，有权申请行政复议的申请人应该是前进村村委会或小渠子村村委会，而不是朱马太、叶尔江·毛里达哈力，两人不具备申请行政复议主体资格。朱马太、叶尔江·毛里达哈力提供的《草原承包合同书》（合同编号[28210138]、[28210162]）中承包草场的地理位置不在案涉草场处理决定的具体坐标范围内，两人与该处理决定之间没有利害关系。乌鲁木齐市人民政府遂于2017年6月12日作出《不予受理行政复议申请决定书》（乌政复不[2017]11号），决定：对朱马太、叶尔江·毛里达哈力的行政复议申请不予受理。朱马太、叶尔江·毛里达哈力仍不服县政府作出的上述草原纠纷处理决定，诉至本院。本院认为，《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。”对于该条规定的复议前置程序，《最高人民法院关于适用第三十条第一款有关问题的批复》（法释[2003]5号）亦作出了规定。本案中，从被诉的草原纠纷处理决定内容看，其系县政府针对前进村、小渠子村就案涉草场使用权纠纷作出的处理决定，依据上述法律规定，对该处理决定不服，应当先申请行政复议，对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。朱马太、叶尔江·毛里达哈力虽向乌鲁木齐市人民政府申请行政复议，但乌鲁木齐市人民政府对此并未进行实体审查，而是对两人的行政复议申请作出不予受理决定，因此，朱马太、叶尔江·毛里达哈力并未经过前述必经的行政复议程序。《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（五）项规定，复议前置案件未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。据此，对原告朱马太、叶尔江·毛里达哈力的起诉，应予驳回。依照《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款、《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（五）项之规定，裁定如下：驳回原告朱马太、叶尔江·毛里达哈力的起诉。本案案件受理费50元（朱马太、叶尔江·毛里达哈力已预交），由本院退还原告朱马太、叶尔江·毛里达哈力。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于新疆维吾尔自治区高级人民法院。审 判 长  刘瑞东审 判 员  王海亮代理审判员  张海军代理审判员  徐 峰人民陪审员  王玮娟二〇一七年十月二十三日书 记 员  高靖琳