江苏省徐州市中级人民法院行 政 判 决 书(2017)苏03行终253号上诉人（原审原告）朱维芹，女，1954年2月24日生，汉族，住江苏省睢宁县。上诉人（原审原告）张志才，男，1944年6月10日生，汉族，住江苏省睢宁县。上诉人共同委托代理人徐士军，江苏富玲律师事务所律师。被上诉人（原审被告）睢宁县规划局，住所地江苏省睢宁县天虹大道睢宁县体育中心院内。法定代表人王平，局长。出庭应诉负责人吴以武，副局长。委托代理人曹赫芝，该局工作人员。委托代理人陈向东，江苏千秋业律师事务所律师。被上诉人（原审第三人）睢宁县绿园房地产开发有限公司，住所地江苏省睢宁县睢城镇濉河北路185号。法定代表人虞建华，董事长。委托代理人赵刚，该公司总经理。委托代理人袁方，该公司经理。被上诉人（原审原告）贾元明，男，1948年6月18日生，汉族，住江苏省睢宁县。被上诉人（原审原告）贾元彩，男，1956年9月6日生，汉族，住江苏省睢宁县。被上诉人（原审原告）贾红杰，男，1963年11月30日生，汉族，住江苏省睢宁县。被上诉人（原审原告）王行权，男，1961年5月17日生，汉族，住江苏省睢宁县。被上诉人（原审原告）魏本友，男，1948年2月2日生，汉族，住江苏省徐州市九里区。被上诉人（原审原告）代玉华，女，1956年8月1日生，汉族，住江苏省睢宁县。被上诉人（原审原告）贾伟，男，1972年10月2日生，汉族，住江苏省睢宁县。被上诉人（原审原告）祁勇，男，1968年9月1日生，汉族，住江苏省睢宁县。被上诉人（原审原告）贾防震，男，1977年11月5日生，汉族，住江苏省睢宁县。被上诉人（原审原告）王鑫，男，1978年2月10日生，汉族，住江苏省睢宁县。被上诉人（原审原告）仲琳，女，1962年11月28日生，汉族，住江苏省睢宁县。被上诉人（原审原告）白永刚，男，1972年8月14日生，汉族，住江苏省睢宁县。被上诉人（原审原告）贾元平，男，1966年1月14日生，汉族，住江苏省睢宁县。被上诉人（原审原告）贾元亮，男，1951年3月13日生，汉族，住江苏省睢宁县。被上诉人（原审原告）王长俊，男，1966年4月30日生，汉族，住江苏省睢宁县。被上诉人（原审原告）曹玉梅，女，1957年8月9日生，汉族，住江苏省睢宁县。被上诉人（原审原告）赵威，男，1978年1月4日生，汉族，住江苏省睢宁县。被上诉人（原审原告）吕健康，男，1960年7月24日生，汉族，住江苏省睢宁县。被上诉人（原审原告）张志民，男，1948年9月16日生，汉族，住江苏省睢宁县。被上诉人（原审原告）王海松，男，1971年12月15日生，汉族，住江苏省睢宁县。上诉人朱维芹、张志才因城市规划管理行政许可一案，不服徐州铁路运输法院(2016)苏8601行初317号行政判决，向本院提起上诉。本院于2017年7月11日立案受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，本案现已审理终结。原审法院经庭审举证质证认定，2002年11月28日，睢宁县国土资源局将2002-6号地块（睢宁县人民医院南侧）挂牌上市。同年12月28日，由本案第三人睢宁县绿园房地产开发有限公司竞得该地块。2003年1月13日，第三人睢宁县绿园房地产开发有限公司与睢宁县国土资源局签订《国有土地使用权出让合同》，合同约定了土地出让金数额（2680万元）、地块使用性质（商业）及A、B号地块具体位置、付款方式等问题。2008年5月28日，睢宁县人民政府第七次常务会议决定将2002-6号地块规划出让条件调整为：“用地性质为商住用地；容积率≤3.0；建筑密度≤27%；绿地率≥33%。”2010年7月13日，第三人睢宁县绿园房地产开发有限公司与睢宁县国土资源局签订2002-6号地块《补充协议》，约定涉案地块（A号地块）调整后的成交价款为9000万元，再次明确地块用途由原规划用途为商业用地调整为商住用地，并对付款方式、付款时间等具体内容进行了约定。2010年8月4日，因2002-6号出让地块拆迁需要，经睢宁县土地储备中心申请，被告睢宁县规划局为睢宁县土地储备中心颁发了地字第320324201000031号建设用地规划许可证，用于对涉案地块储备整理改造。2010年10月22日,睢宁县人民政府第49次常务会议决定对2002-6号出让地块中人民医院南侧地块（睢宁县八一路南侧、中山路西侧，即万象天地地块）设计方案进行调整。“设计方案调整后出让指标为：用地性质为商住用地，容积率≤3.8，建筑密度≤54%，绿地率≥20%。其设计方案为：总建筑面积约16.6万平方米（其中地下建筑面积约3.27万平方米），设计容积率3.73，建筑密度52.98%，绿地率20%。整体设计为：地块西侧为3-4层商业，地块东侧为东西向的一条商业内街，建筑规模为3-7层，地块南侧（沿北城河）为1栋31层和2栋33层的高层建筑。”2010年11月10日，被告睢宁县规划局作出《八一西路南、中山路西侧地块调整后规划使用条件》，明确了涉案地块位置、用地面积、地块用途等，其中规划设计要求“1、容积率：≤3.8，2、绿地率：≥20%，建筑密度：≤54%，4、停车位、建筑间距、离界距离……”。2011年12月14日，睢宁县国土资源局向被告睢宁县规划局发出《关于明确2002-6A地块用地面积的函》，具体内容为：“根据2010年10月22日县政府第49次常务会议纪要精神，2002-6A（县医院南侧）地块用地面积由原来建筑红线内的41.94亩调整为拆迁范围内的55.5亩，调整后的规划参数为：容积率≤3.8；建筑密度≤54%；绿地率≥20%；建筑红线、建筑间距、离界距离等应按规划要求建设。”2012年1月18日，被告睢宁县规划局就涉案地块向第三人睢宁县绿园房地产开发有限公司颁发地字第320324201200002号建设用地规划许可证。该许可证载明“用地面积共55.5亩，建设规模共166162平方米”。2012年4月21日，经第三人睢宁县绿园房地产开发有限公司口头申请，被告睢宁县规划局召开业务会议，决定将睢宁万象天地项目绿地率指标减至15%。2012年9月18日，第三人睢宁县绿园房地产开发有限公司向被告睢宁县规划局提出办理睢宁万象天地工程建设工程规划许可申请，并提交睢宁万象天地技术指标面积核实表、《关于睢宁县绿园房地产开发有限公司万象天地工程的核准决定书》、土地使用权证书及宗地图、睢宁县房屋征收办公室函、睢宁万象天地规划与建筑设计方案图、建设用地规划许可证、建设项目日照分析报告等材料。其中，涉案项目规划与建筑设计方案总平面图载明“容积率3.73；绿地率15%；建筑密度52%”。被告睢宁县规划局经审核后认为该建筑设计方案符合技术规定和土地出让条件，并于2012年11月21日向第三人睢宁县绿园房地产开发有限公司颁发建字第320324201200044号《建设工程规划许可证（副本）》。2010年至2012年期间，原告与睢宁县土地储备中心签订《拆迁补偿安置协议书》。现原告认为被告睢宁县规划局为第三人颁发的建设工程许可证变更了规划条件，违反法定程序，损害了其合法权益，提起行政诉讼。为查明案件事实，原审法院对睢宁万象天地项目建筑方案设计单位上海方度建筑设计事务所进行了调查，该项目负责人施某陈述：睢宁万象天地建筑设计总平面图中各项综合经济技术指标均根据国家和江苏省相关规范核算得出；超市营业用房高度高于超市管理及物业管理用房，三层超市用房的高度对应五层管理用房，因A栋楼住宅与超市是一个建筑整体，两部分不能分开标注楼层，故在超市和物业管理用房下面五层中设计两个夹层；A栋楼的两个夹层均按照相关规范计入建筑总面积和容积率。原审法院认为，行政行为是行政主体为实现行政管理目标和任务，依职权或应行政相对人的申请所实施的对公民、法人或其他组织的权利义务产生实际影响的行为。判断行政行为是否合法，主要包括对该行政行为行政主体资格、行政权限、行政内容及行政程序的审查。一、关于被告睢宁县规划局是否具有建设工程规划许可法定职责与权限的问题。《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款规定，“县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。”第四十条第一款规定，“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”被告睢宁县规划局作为其辖区城市规划行政主管部门，依法具有核发建设工程规划许可证的法定职责和权限。二、关于被告向第三人颁发建字第320324201200044号建设工程规划许可证的行政许可行为是否合法的问题。第一、《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第二款规定，“申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证。”《江苏省城乡规划条例》第三十九条第一款规定，“申请办理建设工程规划许可证应当提交下列材料：（一）建设项目批准、核准、备案文件；（二）使用土地的有关证明文件；（三）建设工程设计方案；（四）符合国家设计规范的建设工程施工图设计文件；（五）法律、法规规定的其他材料。”第三款规定，“城乡规划主管部门应当对建设单位或者个人所提供的材料进行审查，符合控制性详细规划和规划条件的，核发建设工程规划许可证，并公布经审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图。”《徐州市城乡规划条例》第二十八条第三款规定，“城乡规划主管部门应当依据控制性详细规划和规划条件对建设工程设计方案提出审核意见。”根据上述规定，被告睢宁县规划局作为城市规划行政主管部门，在建设工程规划许可证许可审批时应就第三人睢宁县绿园房地产开发有限公司所提交的申请材料是否齐备、合法及建设工程设计方案相关技术指标是否符合规划条件等内容依法履行审核职责。第二、关于涉案项目容积率指标是否符合规划条件要求的问题，原告主张涉案睢宁万象天地A栋楼人为增加两个夹层，被告进行规划许可时将该栋楼由31层审批为33层，改变了原规划条件。本院认为，根据相关法律法规规定，城市规划主管部门核发建设工程规划许可证依法对建设工程设计方案是否符合规划条件进行审查，并依据规划条件对建设工程设计方案提出审核意见。本案中，第三人睢宁县绿园房地产开发有限公司在申请办理建设工程规划许可证时向被告提交了法律法规规定的相关材料，其中建设工程设计方案中A栋楼剖面图明确标注该楼与超市用房对应的部分包含两个夹层，即楼层数为33层（31层+2个夹层）。两个夹层的设计直接关系睢宁万象天地项目规划条件中的容积率指标，被告在核发建设工程规划许可时对各栋楼单体面积及建筑总面积进行了核算，在A栋楼两个夹层的建筑面积计入地上建筑总面积的情况下，涉案项目容积率（3.73）并未超出“容积率≤3.8”的规划条件要求，被告在规划审批时将A栋楼的楼层按照包含夹层在内的实际层数表述为33层并无不当。第三、关于涉案项目绿地率指标是否符合规划条件的问题，涉案睢宁万象天地项目地块调整后的规划设计要求“绿地率≥20%”，经被告审核的项目绿地率为15%，被告称该绿地率指标系经第三人口头申请，其根据《江苏省城市规划管理技术规定》第3.4.1.4部分规定将绿地率降低五个百分点而确定。本院认为，根据国家建筑设计相关规范，容积率、建筑密度、绿地率等技术指标既是决定住宅舒适度的重要因素，也是建设工程规划条件的主要内容，更是城市建设规划部门规划许可审批的重要审核对象。其一、《江苏省城市绿化管理条例》第八条规定，“城市绿化规划应当安排与城市性质、规模和发展需要相适应的绿化用地面积。在城市新建区，城市绿地应当不低于总用地面积的百分之三十；在旧城改造区，城市绿地应当不低于总用地面积的百分之二十五。”涉案睢宁万象天地项目位于睢宁××旧城改造区，被告睢宁县规划局将该项目绿地率核定为15%既不符合上述法规规定，也违背了“绿地率≥20%”的规划条件要求。其二、《江苏省城市规划管理技术规定》3.4.1.2部分规定：“工业、商业、金融、仓储、交通枢纽、市政公用设施等单位，绿地率不小于20%。对环境有大气、噪音污染的厂矿单位，绿地率不小于30%。”3.4.1.4部分规定“属于旧城改建的上述项目，绿地率可以降低五个百分点。”本案中，涉案睢宁万象天地项目在规划条件中已明确将用地性质由商业用地调整为商住用地，且住宅面积占其建筑面积的较大比例，该项目在用地性质调整后并不符合上述规定中绿地率可以降低五个百分点的范围，故被告以此为据将涉案项目绿地率减至15%不能成立。其三、《江苏省城乡规划条例》第四十五条第一款规定，“建设单位或者个人应当按照规划条件和规划许可的内容进行建设，不得擅自变更；确需变更的，应当向城乡规划主管部门申请。”“对房地产开发项目，除因公共利益需要外，申请变更的内容涉及提高容积率、改变使用性质、降低绿地率、减少必须配置的公共服务设施和基础设施的，城乡规划主管部门不得批准。”本案中，在涉案项目规划条件对绿地率指标作出明确限定的情况下，被告在第三人口头提出减少绿地率申请后即通过召开业务会议将绿地率减至15%的行为违反上述法规规定。综上，被告睢宁县规划局在涉案建设项目绿地率指标不符合规划条件且无合法变更依据的情况下为第三人睢宁县绿园房地产开发有限公司颁发建设工程规划许可证违反法定程序。原告提出撤销涉案建设工程规划许可证可能造成更大损失，请求本院确认被告的行政许可行为违法，对其诉讼主张，本院予以支持。依照《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款、第四十条第一款、第二款、《江苏省城乡规划条例》第三十九条第一款、第三款、第四十五条第一款、《江苏省城市绿化管理条例》第八条、《徐州市城乡规划条例》第二十八条第三款、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项、《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第五十八条之规定，判决确认被告睢宁县规划局于2012年11月21日为第三人睢宁县绿园房地产开发有限公司颁发建字第320324201200044号《建设工程规划许可证（副本）》的行政行为违法。上诉人朱维芹、张志才上诉称，一审判决书认定：“······涉案项目容积率（3.73）并未超出容积率≤3.8的规划条件要求，被告在规划审批时将A栋楼的楼层按照包含夹层在内的实际层数表述为33层并无不当”。该事实认定是错误的，应当依法撤销。理由如下：一、被上诉人批准的规划容积率已明显超过“容积率≤3.8的规划条件”。1、2010年10月22日，睢宁县人民政府第49次常务会议决定对2002-6号出让地块中人民医院南侧地块（睢宁县八一路南侧、中山路西侧，即万象天地地块）设计方案进行调整。“设计方案调整后出让指标为：用地性质为商住用地，容积率≤3.8，建筑面积≤54%，绿地率≥20%。其设计方案为：总建筑面积16.6万平方米（其中地下建筑面积3.27万平方米），设计容积率3.73，建筑密度52.98%；绿地率20%。整体设计为：地块西侧为3-4层商业，地块东侧为东西向的一条商业内街，建筑规模为3-7层，地块南侧（沿北城河）为1栋31层和2栋33层的高层建筑”，由此可得以下结论：（1）涉案项目规划方案经睢宁县人民政府第49次会议精神明确确定的，被上诉人应当依据该方案审查批准规划；（2）涉案项目规划方案为设计容积率3.73，建筑面积为16.6万平方米（含地下建筑面积约3.27万平方米），用地面积为55.5亩。按规划容积率3.73计算容积率建筑面积应为138010.75平方米。2、2012年1月18日，被上诉人睢宁县规划局就涉案地块向第三人睢宁县绿园房地产开发有限公司颁发地字第32032401200002号建设用地规划许可证。该许可证载明“用地面积共55.5亩，建设规模共166162平方米”—证明被上诉人向第三人核发的许可证面积是166162平方米，而不是批准规划的170829.04平方米。3、2012年9月18日……涉案项目规划与建筑设计方案总平面图载明“容积率3.73，绿地率15%，建筑密度52%，被告睢宁县规划局审核后认为该建筑设计方案符合技术规定和土地出让条件，并于2012年11月21日向第三人睢宁县绿园房地产开发有限公司办理建字第320324201200044号《建设工程规划许可证（副本）》—该许可证明显违反49号会议纪要规定的规划条件。综合以上三点，可以得出：49号会议纪要的规划容积率为3.73，建筑面积16.6万平方米，地下建筑面积3.27万平方米，而被上诉人批准的规划容积率也是3.73，建筑面积却为170829.04平方米，地下建筑面积仍为3.27万平方米。地下室没有改变，则增加的4667平方米应当为地上建筑面积，也即实际核发的容积率应当是3.856。（即（138010.75+4667）/55.5×666.67），明显超过规划条件，所以判决书认定“没有超过3.8容积率的规划条件”是错误的，应当予以改正。二、判决书认定“被告在规划审批时将A栋楼的楼层按照包含夹层在内的实际层数表述为33层并无不当”是错误的，应当予以纠正。1、被上诉人批准的规划擅自将49号会议纪要规定的沿河一栋31层，两栋33层的规划条件变更为全部33层，此为滥用职权的行为。理由如下：（1）既然一审法院认定A栋实为33层，则证明被上诉人对规划条件进行了实质变更。该变更没有法律依据，且未经法定程序，属擅自变更行为，当然是违法的，应当依法确认其发证行为违法。（2）关于两个夹层的合法性，上诉人有理由相信，该夹层是在上房发生纠纷后多方串通提供的虚假材料，而非规划批准时的原材料，被上诉人向法庭提交的卷宗材料应当是后补的。理由如下：①被上诉人向法庭提交的审批材料，局长王平签字时间为2012年11月19日，而被告提交的证据证明王平到规划局就职时间是2012年11月20日，证明该审批材料不具有客观真实性。②被上诉人至今仅提交了A栋楼的剖面图，未向法庭提交该项目规划审批的完整资料。证明审批规划时没有完整的设计规划，A栋楼的规划图是后补的。③被上诉人提供的A栋楼设计规划图应当是后补的，因为该图只有2—2剖面图，即侧面剖面图，而无正面1—1剖面图，说明规划批准时根本没有该设计图。同时，被上诉人提交的2—2剖面图是复印件，且该复印件右下角设计情况被遮挡，造假明显。④该2—2剖面图反映局部为5层，与审核批准时的局部三层图相矛盾，且与证人施某的阐述“局部三层”相矛盾，证明该图造假。⑤施某证言虚假，不能作为定案依据：首先，作为设计单位的项目负责人，只需将当时的设计规划条件、设计图纸提交法庭即可证明当时设计情况，而不是凭记忆解释陈述。其次，作为规划设计单位和项目负责人，设计规范是明确具体的，而不是由自己任意陈述。上诉人查证了所有设计规范相关法律法规，均没有“夹层”的设计规范，最接近的概念仅有“设备层”，而设备层不能作为商用。作为专业设计人士却将其设计成商业用房，没有任何法律依据和行业规范依据，所以该陈述是虚假的，不能作为定案依据。以上几点足以说明，所谓“夹层”是被上诉人多方串通，恶意后补的，不能作为被上诉人颁发A栋33层规划许可的合法依据。2、被上诉人批准夹层属滥用职权行为。即便第三人申请规划时是31层含2个夹层，该申请也是违反规划条件的，规划局是应当不予批准的。但规划局没有履行法定职责，没有法定依据，也未依据法定程序变更规划条件，显属滥用职权。①根据49号会议纪要规定，该小区A栋规划条件是31层，那么规划局就应当依据规划条件为第三人颁发31层规划，而不是33层规划许可，应当确认其行政行为违法。②第三人申请两个夹层，该夹层设计层高均为3.25米，比正常的商业用房3.1米还高出0.15米，显然不合常理，且该设计没有法律、法规依据，也没有行业设计规范依据。作为行政机关，必须依法行政，奉行“法无授权即禁止”的行政准则。被上诉人在没有法律授权下，滥用职权擅自批准第三人申请的夹层设计，显然是错误的，应当依法确认其行政行为违法。三、关于本案的程序问题。被上诉人的质证明显违反法律规定。理由如下：其一，被上诉人在一审期间向法庭提交规划依据时，其提交的49号会议纪要，擅自拼接，断章取义，目的为了掩盖事实，欺瞒法庭；其二，在庭审后，被上诉人多次延期向法庭举证，严重违反行政诉讼法的举证规定；其三，一审法院向证人施某调查的行为违法。法庭因公共利益需要，为查明事实可以依法调查，但该调查应该客观全面。本案涉及的最重要的内容是2012年被上诉人提交的规划设计是否真实，那么一审法院应当调取设计单位的原始资料（最初的电子数据），如有异议，可对其鉴定，事实真相即一目了然，而非对设计人员进行调查。即使对个人调查，也应在原始设计的基础上进行调查，而非在脱离原始设计情况下对设计人员进行倾向性询问，询问内容明显违反中立原则。综上所述，一审判决认定存在明显错误，而被上诉人发证行为明显违法，擅自变更规划条件中的容积率（3.73变更为3.856）、绿地率（20%变更为15%），A栋31层变更为33层，严重违法。请求二审法院查明事实，确认被上诉人上述违法事实，确认被上诉人于2012年11月21日为第三人颁发建字第320324201200044号《建设工程规划许可证（副本）》的行政行为违法。被上诉人睢宁县规划局答辩称，1、上诉人上诉请求关于确认行政行为违法属于不合理上诉请求，一审已经确认。2、容积率问题，上诉人坚持本案的容积率大于3.8，本案涉及文件和图纸计算，本案容积率没有大于3.8，符合要求。上诉人计算方式存在错误，其中把面积作为重复面积进行计算，本案设计图纸是客观的，可以根据图纸计算面积，不会有出入，上诉人单方不客观计算不能作为依据。3、上诉人提出涉案的楼层序号由31改为33层，一审已经进行全面客观审理查明，建筑面积和高度均未增加。31层和33层有两层的变化仅仅是设计图纸上变化，对于安置户业主来讲，没有任何变化，还是按照编号和顺序安置的，没有全部打乱。涉案楼房上边是住宅，下边是超市，所谓两层夹层是物业和超市管理用房，物业和超市用房一共5层，和超市的用房3层的高度是一样的，从超市物业的楼层开始计算应该可以算到33层，但是从超市的3层楼房高度往上计算，就是31层。仅仅是不同的序号编排而出现的两层差距，整体的建筑面积未超标，也没有出现容积率的增加。4、上诉人提到程序问题和称被上诉人证据有虚假不能成立，其中坡面图都是图纸中的原图纸，没有虚假，是上诉人的认识错误造成的误解，上诉人的上诉理由不应支持。被上诉人（原审第三人）睢宁县绿园房地产开发有限公司辩称，一审判决正确有效，请依法予以维持。被上诉人（原审原告）贾红杰、贾元彩、贾元明等20人述称：1、一审判决有违法部分，被上诉人应当改正执行。2、县常务会议纪要规划的是166162平米，容积率为3.73，盖好之后就应当是170829.4平米，容积率就不可能是3.73。3、A栋的31和33层，既然夹层算面积，且一审称并无不当，那么现在为什么还标注33层，另外两层在哪里。4、被上诉人称超市的办公楼是5层，那么超市办公楼5层和超市3层一般高，那么我们当时要的4、5层就是存在的，为什么把6、7层编为4、5层。超市上边没有房子，不应有楼层。A栋的编号随意性很大，关于被上诉人代理人所述编号问题，以及4、5层为超市用房都是错误的。原审被告向原审法院提交的证据材料有：1、睢宁县绿园房地产开发有限公司颁证申请书1份；2、睢宁县建设工程规划许可证申请表1份；3、睢宁县万象天地技术指标面积核实表1份；4、睢宁县发改委《关于睢宁县绿园房地产开发有限公司万象天地工程的核准决定书》1份；5、睢土国用（2012）第09××7号土地使用权证书及宗地图各1份；6、睢宁县房屋征收办公室2012年9月20日出具的函1份；7、睢宁万象天地项目规划设计图纸11张；8、睢宁县规划局2012年1月18日颁发的地字第320324201200002号建设用地规划许可证及用地范围图各1份；9、建设项目日照分析报告1份；证据1-9证明睢宁县绿园房地产开发有限公司依法向被告申请办理睢宁万象天地建设工程规划许可证，所提供的申请材料符合法律规定，其所申请的A号楼屋顶标高98米，建成高度与审批图纸一致，不存在增加高度和层数情况；10、建设工程规划许可证受理流转单1份；11、睢宁县规划局2012年11月21日颁发的建字第320324201200044号建设工程规划许可证（副本）1份；证据10-11证明睢宁县规划局依法为睢宁县绿园房地产开发有限公司颁发了涉案地块的建设工程规划许可证；12、睢宁县规划局2010年8月4日颁发的地字第320324201000031号建设用地规划许可证、建设用地规划许可证申请表、睢宁县土地储备中心《关于要求办理建设用地规划许可证的申请》、睢宁县人民政府第7期常务会议纪要、国有土地使用权出让合同各1份；13、睢宁县规划局2012年1月18日颁发的地字第320324201200002号建设用地规划许可证、国有土地使用权出让合同、睢宁县国土资源局关于明确2002-6A地块用地面积的函、八一西路南、中山路西侧地块调整后规划使用条件、2010年7月13日国有土地使用权出让合同补充协议各1份；14、睢宁县人民政府第49期常务会议纪要（3页）；证据12-14证明被告为睢宁县土地储备中心颁发建设用地规划许可证仅为对涉案地块储备整理改造，且经睢宁县政府常务会议审议对规划条件进行调整，结合之前证据证明睢宁县绿园房地产开发有限公司向被告申请建设工程规划许可证符合法律规定；15、睢宁县人民政府第49期常务会议纪要（15页），证明涉案工程的规划设计情况；16、睢宁县人民代表大会常务委员会《关于王平等同志职务任免的通知》1份，证明被告负责人任免时间；17、睢宁县规划局《关于万象天地A栋楼层数的说明》1份，证明睢宁万象天地涉案楼栋的层数、建筑面积及高度等与审批方案及施工图纸相一致。18、《关于睢宁万象天地A栋楼两个夹层已计入总建筑面积的情况说明》、《万象天地设计方案面积统计表》各1份、睢宁万象天地项目设计平面图12张，证明睢宁万象天地项目建筑面积为170829.04平方米，两个夹层均计入建筑总面积。原审原告向原审法院提交的证据材料有：1、《拆迁补偿安置协议书》22份，证明其是涉案工程拆迁安置户，具有原告主体资格；2、睢宁县规划局政府信息公开告知书1份，证明原告在2016年5月20日向被告申请公开睢宁万象天地工程规划许可相关信息，而被告未作出具体明确公开；3、睢宁万象天地A、B栋住宅工程质量分户验收合格证2份、2016年3月11日关于A号楼上房通知、2015年10月6日睢宁县绿园房地产开发有限公司说明、2015年10月14日睢宁万象天地A号楼测量书及2015年11月16日《关于万象天地A号楼楼层公示》各1份，证明睢宁万象天地项目A栋楼实际楼层与规划不一致，被告未尽到核实与监管义务；4、睢宁县人民政府2010年10月22日第49期常务会纪要5页，证明睢宁万象天地A号楼原规划是31层；5、睢宁县人民政府2008年5月28日第7期常务会纪要3页，证明涉案项目出现过数次规划条件变更。原审第三人向原审法院提交的证据材料有：1、2012年9月18日办证申请1份；2、睢宁县房屋征收办公室2012年9月20日函1份；3、睢宁县建设工程规划许可证申请表1份；4、建设项目日照分析报告1份；5、建设项目窗日照分析表1份；6、睢宁县发改委《关于睢宁县绿园房地产开发有限公司万象天地工程的核准决定书》1份；7、睢宁万象天地技术指标面积核实表1份；8、地字第320324201200002号建设用地规划许可证及用地范围图各1份；9、睢土国用（2012）第09407号土地使用权证书及宗地图各1份；10、建设工程规划许可证受理流转单1份；11、睢宁县绿园房地产开发有限公司企业法人营业执照、组织机构代码证、税务登记证正、副本各1份；12、经睢宁县规划局审核的建设工程设计图纸2张；13、建字第320324201200044号建设工程规划许可证1份；14、睢宁万象天地A号楼房屋测绘报告1份；15、工程施工图设计文件审查合格书7份及技术指标面积核实表1份；上述证据证明涉案建设工程规划许可证系第三人依法办理，实际施工与设计图纸一致，涉案A栋楼两个夹层的面积已经计入建筑面积。原审法院在审理过程中，对涉案睢宁万象天地项目建筑方案设计单位上海方度建筑设计事务所进行了调查，就该项目负责人施某的陈述制作调查笔录1份。上述证据均已随案移送本院。二审中，各方当事人均未向本院提交新证据。二审查明的事实与原审法院查明的事实一致。庭审辩论中，本案当事人围绕本案争议的焦点涉案建设工程规划许可中的建筑容积率和建筑楼层是否符合规划要求，被诉具体行政行为的合法性、原审判决的合法性进行了辩论。上诉人朱维芹、张志才认为，被上诉人睢宁县规划局在发证时没有容积率计算依据，属于没有依据的乱作为。至于夹层，被上诉人睢宁县规划局终于在最后给出标准并且进行了解释，显然本案中被上诉人在发证时没有任何依据，违反行政法依法行政的基本原则。被上诉人睢宁县规划局的解说也印证了其是乱作为，局部和主体不清楚，依口语化无法作为行政依据，口语不能表述在法律文书中，行政机关应当明知，只是为了弥补自己的过失的说辞。作为本案依据的规划条件就是31层，原审第三人擅自改成33层，违反了当初的规划。在原规划中ABC三栋不一样高，现实情况是三栋楼一样高，明显违反规划。被上诉人睢宁县规划局认为，上诉人关于容积率和夹层问题的认识及主张不客观，属于单方的片面理解。特别是夹层问题，我们在庭审中已经作出说明，有法律依据及国家规范，属于局部楼层。原审判决认定原规划行政许可在绿地面积上存在问题，而认定行政行为违法。在本案中上诉人的上诉观点还是确认本案违法，无实际意义。但提出容积率和夹层的理由问题，不能成立。被上诉人（原审第三人）睢宁县绿园房地产开发有限公司认为，一审判决事实清楚，适用法律正确，上诉人观点不成立。被上诉人（原审原告）贾红杰、贾元彩、贾元明等20人认为，被上诉人没有说明国家规定的夹层标高和政策、法律依据，一审判决认定事实错误。本院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款、第四十条第一款规定，被上诉人睢宁县规划局作为其辖区城市规划行政主管部门，依法具有核发建设工程规划许可证的法定职责和权限。关于涉案项目建设工程规划许可中的建筑容积率和建筑楼层是否符合规划要求的问题。本案中原审第三人睢宁县绿园房地产开发有限公司在申请办理建设工程规划许可证时向被上诉人睢宁县规划局提交了法律法规规定的相关材料，其中建设工程设计方案中A栋楼剖面图明确标注该楼与超市用房对应的部分包含两个夹层，即楼层数为33层（31层+2个夹层），将商业用房（超市）、管理用房（夹层）与居住用房完全隔离，且上诉人的楼层编号未因存在夹层而发生变化，被上诉人睢宁县规划局在规划审批时将A栋楼的楼层按照包含夹层在内的实际层数表述为33层并无不当，上诉人认为其规划许可错误，缺乏事实和法律依据。关于睢宁万象天地项目规划条件中的容积率指标的计算。计算容积率的建筑面积应依据实际施工图纸统计计算，被上诉人睢宁县规划局在核发建设工程规划许可时对各栋楼单体面积及建筑总面积进行了核算，在A栋楼两个夹层的建筑面积计入地上建筑总面积的情况下，统计计算出的计容建筑面积为138083平米，在此基础上计算涉案项目容积率（3.73）并未超出“容积率≤3.8”的规划条件要求并无不当。上诉人计算容积率列式（138010.75+4667）/55.5*666.67，其中以文本数据确定基础计容建筑面积138010.75平米和推算多批面积4667平米作为计容总建筑面积的主张，缺乏事实和法律依据，本院不予采信。被上诉人睢宁县规划局在涉案建设项目绿地率指标不符合规划条件且无合法变更依据的情况下为睢宁县绿园房地产开发有限公司颁发建设工程规划许可证违反法定程序，如撤销涉案建设工程规划许可证可能造成更大损失，一审法院依法确认被上诉人睢宁县规划局的行政许可行为违法，本院亦予支持。一审法院在审理期间依职权向本案相关人员调查询问，符合行政诉讼程序规定，上诉人认为一审法院程序违法的主张，本院不予支持。综上，原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，程序符合法律规定，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。上诉案件受理费50元，由上诉人朱维芹、张志才负担。本判决为终审判决。审判长  刁国民审判员  陈玉浩审判员  刘 红二〇一七年十月九日书记员  何柏村