河北省河间市人��法院行 政 判 决 书（2017）冀0984行初18号原告张保珠，男，1957年6月27日出生，汉族，农民，住河间市，。委托代理人张宁，河北海岳律师事务所律师。被告河间市人民政府。住所地：河间市曙光中路**号。法定代表人王少杰，市长。委托代理人张安访，河间市人民政府法制办公室主任。委托代理人孟丁丁，河北至威律师事务所律师。被告沧州市人民政府。住所地：沧州市运河区解放西路**号。法定代表人梅世彤，市长。委托代理人左东霞，沧州市人民政府法制办公室工作人员。原告张保珠不服被告河间市人民政府不履行法定职责及被告沧州市人民政府行政复议决定一案，河北省沧州市中级人民法院于2017年7月6日作出(2017)冀09行辖17号行政裁定书，裁定由本院管辖。本院受理后，依法向被告河间市人民政府、沧州市人民政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于10月10日公开开庭审理了本案。原告张保珠及其委托代理人张宁、被告河间市人民政府委托代理人张安访、孟丁丁及被告沧州市人民政府委托代理人左东霞到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2016年5月10日，原告张保珠通过快递向被告河间市人民政府提出书面申请，请求解决其与他人土地承包经营纠纷并确认其对争议土地享有承包经营权，被告河间市人民政府未予答复和处理。原告于2017年3月10日向被告沧州市人民政府提出行政复议申请。2017年6月2日，沧州市人民政府作出沧政复决字(2017)25号行政复议决定，驳回了原告的行政复议申请。原告张保珠诉称，由于原告家承包地少，自1998年开始原告承包了束城镇张南寨村第六生产队东河沟2.7亩地，此后该地块的公粮和三提五统均为原告缴纳，并从2004年至今享受该地块的粮食直补和综合直补。为了避免出现纠纷，束城镇张南寨村村民委员会于2003年8月20日出具证明一份，证明该地自1998年开始由原告承包。现有同村村民张东海违法在该地块上种植作物，并声称对该地享有土地承包经营权。原告为了维护自己合法权益于2016年5月9日以邮寄的方式依法向河间市人民政府提出仲裁请求，河间市人民政府于5月10日收到该申请，应依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定进行处理，但却对原告的申请置之不理，未予任何答复。原告为了维护自己合法权益于2017年3月10日向被告沧州市人民政府提出行政复议申请，但沧州市人民政府驳回了原告的行政复议申请。请求依法撤销被告沧州市人民政府作出的沧政复决字(2017)25号行政复议决定书，判令被���河间市人民政府在一定期限内受理原告提出的“确认原告享有2.7亩土地承包经营权”的请求并依法在期限内作出处理。原告向本院提交了以下证据：1、2016年5月9日、23日两份EMS快递单及回执。用以证明原告先后两次向被告河间市人民政府提出其确认土地经营权的请求。2、2016年5月8日《申请书》。用以证明原告申请被告河间市人民政府解决其与案外人张东海2.7亩土地承包权的归属问题。3、（2009）河民初字第1930号民事裁定书。4、（2010）沧立民终字第377号民事裁定书。证据3、4用以证明法院生效的裁判文书确定被告河间市人民政府应当依据《土地管理法》第16条受理原告提出的申请。5、沧政复决字(2017)25号行政复议决定书。用以证明原告对被告河间市人民政府不履行法定职责提出复议申请后，��告沧州市人民政府作出行政复议决定驳回了原告的行政复议申请。被告河间市人民政府辩称，一、答辩人不具有处理农村土地承包经营权纠纷的法定职责。《中华人民共和国农村土地承包法》第十一条规定“县级以上地方人民政府农业、林业等行政主管部门分别依照各自职责，负责本行政区域内农村土地承包及承包合同管理。乡（镇）人民政府负责本行政区域内农村土地承包及承包合同管理。”第五十一条规定“因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等协调解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。”《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》第二条规定“农村土地承包经营纠纷调解和仲裁，适用���法。农村土地承包经营纠纷包括：（四）因确认农村土地承包经营权发生的纠纷。”本案中，原告与同村村民张东海之间是因确认农村土地承包经营权而引发的纠纷。根据上述规定，原告应当向农业部门、农村土地承包仲裁机构申请仲裁，或者向人民法院起诉。因此，答辩人不具有处理农村土地承包经营权纠纷的法定职责。二、原告不具备行政诉讼主体资格。经查，该2.7亩土地自分地以来由该村任春汉承包，并签订了土地承包合同。两年后，任春汉意外死亡，该土地经任春汉之妻张贵杰同意由其姐张密字耕种，再之后，张贵杰找到时任村党支部书记兼任村委会主任的刘保青说“地不种了，但我继续交公粮”。之后，张贵杰继续交纳公粮。张保珠听说此事后想种此块地，找到刘保青，刘保青说：“此块地是是非之地，人家什么时候要，什么时候给人家”，张保珠说��“行，种长了我也不种，人家要就给人家”。自此，张保珠耕种此块地。束城镇政府提供了张南寨村委会的证明及时任村党支部书记、村委会主任刘保青的证明材料，均证明以上事实，本案原告张保珠不具备行政诉讼主体资格。三、关于粮食直补通知书问题。自实行粮食补贴以来，束城镇张南寨村委会按照“谁耕种，谁领取”的原则进行发放粮食直补及综合直补。因此，凭借“粮食直补及粮食直补通知书”不能确定张保珠享有土地承包权。综上所述，我机关不具有处理农村土地承包经营权纠纷的法定职责，不具备被告诉讼主体资格，张保珠不是该块土地的承包人，法庭应根据相关法律规定驳回原告起诉。被告河间市人民政府未提交证据、依据。被告沧州市人民政府辩称，一、被告作出复议决定书程序合法。2017年3月10日，原告向被告提交行政复议申请书，要求责令河间市人民政府对发生争议的2.7亩承包地的经营权进行确权。被告依法受理，并向河间市人民政府送达行政复议申请书和行政复议答复通知书。河间市人民政府在法定期限内答辩并提交证据材料。因案情复杂，2017年5月5日，被告对案件进行延期审理。2017年6月2日，被告作出复议决定书，并向双方当事人送达。因此，被告作出的复议决定程序合法。二、被告作出复议决定书认定事实清楚，证据充分。申请人与同村村民因2.7亩承包地的经营权属发生纠纷，申请人通过向河间市人民政府提交申请书的方式，请求河间市人民政府对争议承包地进行确权。河间市人民政府未向申请人作出答复。申请人认为河间市人民政府构成不作为，向被告提出行政复议申请，请求责令河间市人民政府履行职责。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第十一条规定“县级���上地方人民政府农业、林业等行政主管部门分别依照各自职责，负责本行政区域内农村土地承包及承包合同管理。乡（镇）人民政府负责本行政区域内农村土地承包及承包合同管理。”第五十一条规定“因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。”《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》第二条规定“农村土地承包经营纠纷调解和仲裁，适用本法。农村土地承包经营纠纷包括：（四）因确认农村土地承包经营权发生的纠纷”的规定，原告与同村村民张东海之间是因确认农村土地承包经营权而引发的纠纷。根据上述规定，原告应当向当地农业部门、农村土地承包��裁机构申请仲裁，或者向人民法院起诉，而不应当向河间市人民政府要求承包地经营权确权。因此，被告作出复议决定书认定事实清楚，证据充分。三、被告作出复议决定书适用法律正确。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（一）项之规定，申请人认为行政机关不履行法定职责申请行政复议，行政复议机关受理后发现该行政机关没有相应法定职责或者在受理前已经履行法定职责的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请。河间市人民政府不具有处理农村土地承包经营权纠纷的法定职责。被告依据上述规定，作出行政复议决定书适用法律正确。被告沧州市人民政府在法定期限内提交了下列证据、依据：(一)证据1、行政复议申请书。2、证据材料清单（原告复议时提交）。3、答复意见书。4、证明。5、行政复议立案审批表。6、行政复议答复通知书。7、行政复议科呈文笺。8、延期审理通知书。9、行政复议决定书呈报笺。10、行政复议决定书。11、送达回执。以上证据用以证明被告沧州市人民政府作出的行政复议决定合法。(二)依据1、《中华人民共和国农村土地承包法》第十一条。2、《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条。3、《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》第二条。经庭审质证，被告对原告提交的证据提出如下质证意见：被告河间市人民政府对证据1的真实性无异议，但认为快递回执单上只注明“本人收”，没有收件人签字，所以与本案没有关联性；对证据2关联性有异���，被告没有收到过该申请书，且请求解决的问题不一致。被告沧州市人民政府对证据1的真实性无异议，但原告在复议阶段只提供了5月9日的快递单及回执，没有提供5月23日的快递单；对证据2无异议。对于证据4、5两份法院裁定书，两被告认为，根据上位法优先于下位法、特殊法优先于一般法的法律适用原则，本案原告申请解决的土地承包经营权纠纷，应当优先适用被告在答辩状中的法律依据。两被告对证据5行政复议决定书无异议。原告对被告沧州市人民政府提交的证据、依据提出如下质证意见：认为被告适用法律依据错误，原告当时打算的就是向土地仲裁部门申请仲裁，但是由于被告河间市人民政府未依法设立土地仲裁部门，使得原告不能在依法依据土地仲裁法第12条规定，要求解决争议，因此原告只能向土地仲裁委员会的设立机关即被告河间市人民政府提出确认土地经营权的请求，原告认为法律要求其设立仲裁委员会即表明其拥有相应解决土地经营权的职权，被告应当依据《土地管理法》第16条第一款的规定受理原告的申请；对11份证据的真实性、关联性、合法性无异议，但认为河间市人民政府对原告的请求置之不理，原告复议要求沧州市人民政府责令河间市人民政府受理原告的请求，因此沧州市人民政府决定维持河间市人民政府的行政行为是错误的，也是不合法的。本院对上述证据认证如下：原告提交的证据1、2，被告河间市人民政府对其真实性均无异议，对关联性有异议，被告沧州市人民政府对证据1中5月9日的快递单及回执和证据2无异议，对证据1中5月23日的快递单及回执的关联性有异议。合议庭认为，证据1中5月9日的快递回执单上虽无收件人签章，但快递公司根据投递情况只注明“本人收”并加盖了印章，且快递单上载明寄送文件为“申请书”，故对该两份证据的真实性、关联性、合法性予以确认；原告提交的证据3、4虽是人民法院生效的裁判文书，但是对民事纠纷作出的裁判，只对案件当事人有拘束力，对被告河间市人民政府没有羁束力，不予采信；原告提交的证据5行政复议决定书，系原告、被告双方提供的证据且各自持有的同一证据，双方无异议，予以采信；被告沧州市人民政府提交的作出行政复议决定的11份证据，原告对其真实性、关联性、合法性无异议，予以确认。经审理查明，2016年5月10日，原告张保珠通过快递向被告河间市人民政府提出书面申请，请求解决其与他人之间的土地承包经营权纠纷并确认其对争议土地享有承包经营权，被告河间市人民政府未予答复和处理。原告认为被告河间市人民政府未依法履行法定职责，于2017年3月10���向被告沧州市人民政府提出行政复议申请。2017年6月2日，沧州市人民政府以河间市人民政府不具有处理农村土地承包经营权纠纷的法定职责为由作出沧政复决字(2017)25号行政复议决定，驳回了原告的行政复议申请。本院认为，本案双方当事人诉争的核心问题是被告河间市人民政府是否具有处理原告与他人土地承包经营纠纷的法定职责。《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条规定：“因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡(镇)人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。”《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》第二条规定：“农村土地承包经营纠纷调解和仲裁，适用本法。农村土地承包经营纠纷包括：……（四）因确认农村土地承包经营权发生的纠纷；（五）因侵害农村土地承包经营权发生的纠纷；（六）法律、法规规定的其他农村土地承包经营纠纷。……”该法第三条规定：“发生农村土地承包经营纠纷的，当事人可以自行和解，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解。”该法第四条规定：“当事人和解、调解不成或者不愿和解、调解的，可以向农村土地承包仲裁委员会申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。”根据上述法律规定，农村土地承包经营纠纷的解决有四种途径，即当事人双方自行协商、请求村民委员会或乡(镇)人民政府等调解、向农村土地承包仲裁委员会申请仲裁、向人民法院起诉。可见，法律并未授予县级人民政府处理农村土地承包经营纠纷并确认农村土地承包经营权的行政职权。本案中，原告与他人因土地承包经营��归属发生争议，属于农村土地承包经营纠纷，依法可以通过协商、调解、仲裁或诉讼途径解决，但不能申请被告河间市人民政府以行政处理方式解决。原告诉称，依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定土地使用权争议由当事人协商解决，协商不成的由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理，原告与他人土地承包经营权归属发生争议属于土地使用权争议，故被告河间市人民政府具有处理原告与他人因土地承包经营权争议的法定职责，应当受理并确认原告享有土地承包经营权。本院认为，国土资源部《土地权属争议调查处理办法》第十四条规定：“下列案件不作为争议案件受理：(一)土地侵权案件;(二)行政区域边界争议案件;(三)土地违法案件;(四)农村土地承包经营权争议案件;(五)其他不作为土地权属争议的案件。”该规定明确将农村土地承包经营纠纷解决���除在土地权属争议调查处理的范围之外，故原告与他人土地承包经营权争议不属于《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定的土地使用权争议，因而被告河间市人民政府不具有处理该起纠纷的法定职责。综上，原告请求撤销被告沧州市人民政府作出的沧政复决字(2017)25号行政复议决定和责令被告河间市人民政府履行处理其与他人土地承包经营纠纷并确认其对争议地块享有土地承包权的职责，没有法律依据，理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告张保珠的诉讼请求。案件受理费50元，由原告张保珠负担(已交纳)。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河北省沧州市中级人民法院。审 判 长 孙晓声审 判 员 张树梧审 判 员 闫 涛二〇一七年十月二十日法官助理 张富荣书 记 员 刘梦瑶