西安铁路运输中级法院行 政 裁 定 书(2017)陕71行终585号上诉人（原审被告）西安市鄠邑区草堂镇人民政府，住所地：西安市鄠邑区草堂镇宋西村政府街1号。法定代理人李国学，镇长。委托代理人惠钦佩，西安市鄠邑区草堂镇人民政府工作人员。委托代理人杨东峰，陕西迎旭律师事务所律师。被上诉人（原审原告）冯博涵，男，汉族。法定代理人田亚红，女，汉族。系被上诉人冯博涵之母。委托代理人冯仓子，男，汉族。系被上诉人冯博涵祖父。被上诉人（原审原告）田亚红，女，汉族。委托代理人冯仓子，男，汉族。被上诉人（原审原告）冯仓子，男汉族。上诉人西安市鄠邑区草堂镇人民政府（以下简称草堂镇人民政府）因被上诉人冯博涵、田亚红、冯仓子诉其不履行法定职责一案，不服西安铁路运输法院（2017）陕7102行初561号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人草堂镇人民政府的委托代理人惠钦佩、杨东峰，被上诉人冯博涵、田亚红的委托代理人冯仓子，被上诉人冯仓子到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院审理查明，冯博涵、田亚红、冯仓子于2016年12月15日通过邮寄的方式向草堂镇人民政府递交了一份申请，要求草堂镇人民政府解决冯博涵、田亚红的土地承包经营权问题。草堂镇人民政府于同年12月22日收到该申请后，在冯博涵、田亚红、冯仓子起诉之前未进行书面回复。原审法院审理认为，《中华人民共和国农村土地承包法》第十一条规定，乡（镇）人民政府负责本行政区域内土地承包及承包合同管理。《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷适用法律问题的解释》第一条第二款规定，集体经济组织成员因未实际取得土地承包经营权提起民事诉讼的，人民法院应当告知其向有关行政主管部门申请解决。据此，农户因未取得土地承包经营权的，有权要求所在乡镇人民政府履行相关监督管理职责。本案中，冯博涵、田亚红、冯仓子向草堂镇人民政府邮寄申请要求对其未取得土地承包经营权进行处理符合上述法律规定；同时《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条第三款规定“人民法院审理行政案件，参照规章”。《西安市行政程序规定》第四十一条规定，行政机关对申请人提出的申请，应当根据不同情况分别作出处理。本案中，草堂镇人民政府承认收到冯博涵、田亚红、冯仓子申请的时间为2016年12月22日，冯博涵、田亚红、冯仓子于2017年3月22日提起行政诉讼没有超过法定起诉期限，草堂镇人民政府应当根据《西安市行政程序规定》第四十一条的规定在法定期限内对冯博涵、田亚红、冯仓子作出答复。草堂镇人民政府辩称其已对冯博涵、田亚红、冯仓子反映的问题进行协调处理，但其未提供充分有效的证据。综上，冯博涵、田亚红、冯仓子要求草堂镇人民政府对其申请事项进行处理的理由成立，草堂镇人民政府应当就冯博涵、田亚红、冯仓子的申请事项作出相应的处理。草堂镇人民政府的辩解理由不能成立，依法不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条的规定，判决：责令被告户县草堂镇人民政府在本判决生效之日起60日内对原告冯博涵、田亚红、冯仓子的申请作出处理。案件受理费50元，由被告户县草堂镇人民政府负担。西安市鄠邑区草堂镇人民政府不服一审判决，向本院提出上诉称，1、冯仓子于2015年12月向上诉人口头反映田亚红、冯博涵未取得承包地的问题，要求上诉人作出处理。上诉人已履行了行政指导职责。2016年9月、12月，冯仓子再次向上诉人反映该问题，属于重复信访，不属于行政诉讼的受案范围。2、田亚红、冯博涵没有向上诉人提出要求履行法定职责的申请，其直接起诉上诉人要求履行法定职责，没有依据，应当驳回其诉讼请求。3、对冯仓子的重复信访问题，上诉人已履行行政指导职责，并口头告知被上诉人，未影响被上诉人的实体权益，根据《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（八）项的规定，被上诉人提起的行政诉讼，应予驳回。4、根据《中华人民共和国村民委员会组织法》、《中华人民共和国农村土地承包法》的规定，农村土地的发包和调整，是村民自治事项。镇政府和村委会是指导关系，虽然乡、镇人民政府负责本行政区域内农村土地承包和承包合同管理，但土地承包期内，是否调整土地，是村民自治事项，乡、镇人民政府没有土地调整权，被上诉人要求上诉人履行法定职责，没有依据，应当驳回其诉讼请求。一审法院认定事实不清，适用法律错误，故提起上诉，请求：撤销西安铁路运输法院（2017）陕7102行初561号行政判决，依法改判驳回被上诉人的起诉或诉讼请求。被上诉人冯博涵、田亚红、冯仓子辩称，上诉人作为乡、镇人民政府，具有解决村民未实际取得土地承包经营权的法定职责，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。上诉人的上诉请求没有依据，请求驳回上诉人的上诉请求。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致，本院另查明：被上诉人冯仓子是鄠邑区草堂镇大良村第十一村民小组村民。2012年9月3日，被上诉人田亚红因结婚，户籍由宝鸡市宝鸡县迁入草堂镇大良村第十一村民小组。2013年11月8日，被上诉人冯博涵因出生落户于草堂镇大良村第十一村民小组。2009年10月，草堂镇大良村第十一村民小组重新调整承包地时，为冯仓子家庭分有承包地。田亚红、冯博涵落户于草堂镇大良村第十一村民小组后，该小组未重新调整过承包地。本院认为，《中华人民共和国农村土地承包法》第十二条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会发包；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组发包”。第二十七条规定：“承包期内，发包方不得调整承包地。承包期内，因自然灾害严重毁损承包地等特殊情形对个别农户之间承包的耕地和草地需要适当调整的，必须经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府和县级人民政府农业等行政主管部门批准。承包合同中约定不得调整的，按照其约定。”《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条第一款规定“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”。第五条规定“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项”。农民集体所有的土地由村集体经济组织或村民委员会发包，属于村民自治范围。在承包期内，需要调整承包地的，必须经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府和县级人民政府农业等行政主管部门批准。依照《中华人民共和国农村土地承包法》的规定，农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式，以家庭方式承包土地的，在承包期内，除非发生法定原因，一般不允许发包人调整土地，即“增人不增地、减人不减地”。本案中，在农村二轮土地承包时，大良村第十一村民小组已经给冯仓子家庭分有承包地，在2009年调整土地时，也给冯仓子家庭分有承包地。而田亚红、冯博涵在农村二轮土地承包前，未落户于大良村第十一村民小组，在2009年调整土地时，田亚红、冯博涵也未落户于大良村第十一村民小组。故田亚红、冯博涵落户于大良村第十一村民小组后，要求调整承包地，属于在承包期内要求发包人调整承包地，在承包期内，除非发生法定原因，一般不允许发包人调整土地，而且调整承包地属于集体经济组织公共管理事务的范围，应由集体经济组织决定。被上诉人向上诉人草堂镇人民政府提出申请，要求解决大良村第十一村民小组没有给冯博涵、田亚红分配承包地的问题，其实质上是要求大良村第十一村民小组在承包期内，调整承包地。而在承包期内，是否调整承包地属于大良村第十一村民小组的自治事项，故草堂镇人民政府对被上诉人提出的申请事项不具有法定职责。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项规定，提起诉讼应当符合有具体的诉讼请求和事实根据的法定条件。公民、法人或者其他组织请求行政机关履行法定职责的前提是行政机关需具有相应的法定职责。在行政机关明显不具有相应法定职责时，没有必要仅仅因为“拒绝”了一个没有实体法上请求权基础的申请而使一个明显不具有法定职责的行政机关卷进诉讼当中。本案中，被上诉人的起诉因上诉人不具有相应法定职责而缺乏事实根据，不符合法律规定的起诉条件，依法应予裁定驳回。原审法院依照《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷适用法律问题的解释》第一条第二款的规定认为草堂镇人民政府对被上诉人的申请事项具有法定职责，属于对法律适用条件的错误理解，本院依法予以纠正。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，裁定如下：一、撤销西安铁路运输法院（2017）陕7102行初561号行政判决；二、驳回被上诉人冯仓子、田亚红、冯博涵的起诉。一、二审案件受理费共计100元，退还被上诉人冯仓子、田亚红、冯博涵50元，退还上诉人西安市鄠邑区草堂镇人民政府50元。本裁定为终审裁定。审 判 长  古 晓代理审判员  周玲玲代理审判员  陈泉池二〇一七年十月三十一日书 记 员  李 盈