河南省鹤壁市中级人民法院行 政 判 决 书（2015）鹤行初字第326号原告冯俊娥，女，1976年11月10日出生。委托代理人张献伟，河南普丰律师事务所律师。代理权限为代为起诉，代为承认、放弃、变更诉讼请求，进行和解，提起反诉和上诉、签收法律文书。被告鹤壁市山城区人民政府，住所地鹤壁市山城区红旗街83号。法定代表人白树民，区长。委托代理人郭鹏程，鹤壁市山城区人民政府法制办公室负责人。代理权限为代为起诉，代为承认、放弃、变更诉讼请求，进行和解，提起上诉，代收法律文书。委托代理人康备战，河南世纪唐人律师事务所律师。代理权限为一般代理。被告鹤壁市石林镇人民政府，住所地鹤壁市山城区石林镇。法定代表人郭学光，镇长。委托代理人康备战，河南世纪唐人律师事务所律师。代理权限为一般代理。原告冯俊娥不服被告鹤壁市山城区人民政府（以下简称山城区政府）、鹤壁市石林镇人民政府（以下简称石林镇政府）作出的房屋拆迁补偿，于2015年8月13日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于2015年8月17日向二被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年9月18日公开开庭审理了本案。原告冯俊娥委托代理人张献伟，被告山城区政府委托代理人郭鹏程、康备战，被告石林镇政府法定代表人郭学光、委托代理人康备战到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告冯俊娥诉称，因山西中南部铁路通道石林镇段的建设，被告需要征收原告使用的占地及地面附着物。2012年3月4日左右，山城区、石林镇政府等有关领导多次做工作要求原告配合拆迁，承诺“先行拆迁给予一万元的带头奖金，将来按实际拆迁补偿标准最高的补齐。”基于政府的承诺，原告同意将自己的房屋拆除。此后原告先后收到被告12.3万元的现金支票和1万元的租赁费，共计约13.3万元。但在半年以后，原告从多种途径了解到与原告同样的房屋拆迁补偿金额是从12万多元到20万多元不等，甚至个别更高。同原告收到的钱和实际补偿的差额非常巨大，原告要求被告兑现承诺，签订补偿拆迁协议，补齐剩余款项，但因领导岗位变动等原因未能兑现承诺。为了解拆迁补偿的事实真相，原告多次向被告反映要求查看真实的《补偿标准》和相关的《补偿协议》，并要求追究有关人员的法律责任。被告石林镇政府于2015年7月9日向原告出具了《信访事项不予受理通知书》，除允许原告查看《补偿标准》以外，其他告知原告走诉讼程序解决。原告在被告石林镇政府处，仅见到被告鹤壁市山城区人民政府山政文（2011）第2号文件首页和附表，从该文件规定的《补偿标准》看到平房最高补偿标准仅为每平方630元。依据中纪委、监察部发的中纪办（2011）第8号文《关于加强监督检查进一步规范征地拆迁行为的通知》，在《土地管理法》等法规作出修订之前，集体土地上的房屋拆迁，要参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》精神办理。也就是农村房屋拆迁要参照城市房屋拆迁标准补偿。根据有关法律规定和最高人民法院的司法观点，政府文件对房屋的拆迁补偿标准不得低于市场评估价，但高于市场评估价可以支持，而且是参照城镇标准。本案被告在没有委托评估机构对涉案房屋进行评估的情况下，被告石林镇政府仅依据所谓被告山城区政府的文件规定的标准予以原告补偿，不仅违法，违背政府的公信，也严重侵害了原告的合法权益。为此诉至法院，请求判令被告按照市场评估价对原告已拆迁房屋进行补偿。被告山城区政府答辩称：一、2011年1月初，为了落实山西中南部铁路通道石林镇段的土地征收工作，2011年1月4日，鹤壁市山城区人民政府批准了《山西中南部铁路通道（石林镇段）的土地征收、地面附着物拆迁补偿实施方案》，由石林镇政府根据实施方案对山西中南部铁路通道石林镇段涉及的民房进行清查登记、核算、拆迁和补偿。山城区政府仅是依职权审批，由石林镇政府具体实施，原告诉请系对房屋拆迁的实体补偿异议，未对我方的批准行为及文件的合法性提出异议，因此从补偿实体看要求我方对房屋进行补偿是没有依据的。二、被答辩人的起诉已超过行政起诉期限。2012年3月4日，石林镇人民政府与冯俊娥家签署了《拆迁补偿协议书》，2012年3月6日，冯俊娥家全额收到房屋拆迁补偿款，同天房屋予以拆迁。冯俊娥与石林镇政府签订的拆迁补偿协议已履行完毕，如果被答辩人对补偿有异议的话，应在法定时间内提起诉讼，而在时隔三年之久提起行政诉讼，已超过法定的行政诉讼起诉期限。被告石林镇政府答辩称：一、原告冯俊娥的房屋拆迁补偿到位，2011年1月初，为了落实山西中南部铁路通道石林镇段的土地征收工作，2011年1月4日，山城区政府批准了《山西中南部铁路通道（石林镇段）的土地征收、地面附着物拆迁补偿实施方案》，石林镇政府根据实施方案对张树旺冯俊娥家的民房进行清查登记、核算，2012年3月4日，石林镇政府与冯俊娥家签署了《拆迁补偿协议书》，2012年3月6日，冯俊娥家全额收到了补偿款，房屋予以拆迁，被告在整个拆迁过程中无任何不当行政行为，因此，原告的诉请无事实依据。二、原告冯俊娥的起诉已超过行政起诉起诉期限，2012年3月4日，石林镇政府与冯俊娥家签署了《拆迁补偿协议书》，2012年3月6日，冯俊娥家全额收到补偿款，房屋予以拆迁，被告与原告冯俊娥前述的拆迁补偿协议已履行完毕，如果原告对补偿有异议的话，应在法定时间内提起诉讼，而在时隔三年之久提起行政诉讼，已超过法定的行政诉讼起诉期限。被告山城区政府向本院提交了以下证据：证据1、2006年2月8日《鹤壁市人民政府关于调整鹤壁市国家建设征收土地上附着物补偿标准的通知》（鹤政（2006）3号），证明山城区政府根据土地管理法及实施细则的规定针对鹤壁区域内国家建设征地土地上附着物的补偿标准，确定批准石林镇政府报请的补偿实施方案；证据2、2009年10月16日《河南省人民政府关于公布实施河南省征地区片综合地价标准的通知》（豫政（2009）87号），证明山城区政府针对批准实施方案中高于鹤壁市鹤政（2006）3号文件土地上附着物补偿标准的依据，补偿标准中平房最多是295元每平方米，区政府批准的是600余元。原告冯俊娥对被告山城区政府提交证据质证意见为：对证据1有异议，石林镇政府制定的方案依据《鹤壁市人民政府关于调整鹤壁市国家建设征收土地地上附着物补偿标准和青苗补偿标准的通知》（鹤政（2006）3号），成文日期为2006年2月8日，依照省政府规范性文件要求，是应该废止或修订的。对证据2真实性没有异议，但是与本案没有关联性。被告石林镇政府对被告山城区政府提交的证据均无异议。被告石林镇政府向本院提交了以下证据、依据：证据1.鹤壁市山城区人民政府山政文（2011）2号《山城区人民政府关于同意山西中南部铁路通道石林镇段土地征收地面附着物拆迁补偿实施方案的批复》，证明镇政府实施的补偿标准经县区级以上政府批准，拆迁补偿有依据；证据2.《山西中南部铁路通道民房清查登记表》一份，载明：“单位：西台张树旺清点人员签字负责人冯振家清点人村委会胡秋贵权利人张树旺”，证明冯俊娥家的房屋状况、院内建设建筑物等附着物的情况；证据3.《山西中南部铁路通道拆迁民房结算表》一份，内容为：“村民：西台村户主：张树旺本户合计12.293.53元领款人签字张树旺项目办冯家振管理区冯家振中铁二十一局庞超”，证明镇政府根据补偿标准及冯俊娥家房屋及地上附着物的情况予以结算的客观情况；证据4.《拆迁补偿协议书》一份，内容为：“甲方：石林镇人民政府乙方：西台村张树旺……一、根据乙方附着物数量，甲方给予乙方补偿款102934.53元。二、付款方法：乙方在协议签订之日起七日内拆清上述附着物，经验收合格后甲方一次性支付乙方补偿款102934.53元，并且给予乙方奖励资金10000元，另付乙方24个月租赁费及1补助费合计10000元。……甲方：冯振家乙方：张树旺2012年3月4日”。证明原告与镇政府就补偿达成协议，签订时间是2012年3月4日。证据5.收条一张，内容为：“收条今收到山西中南部铁路通道西台村张树旺民房拆除款122934.53元（大写：壹拾贰万贰仟玖佰叁拾肆元伍角叁分）收款人：冯金娥代2012年3月6日。”证据6.《农村信用合作社转账支票存根》复印件一份，载明：“出票日期2012年3月6日；收款人：冯金娥；金额：122934.53；用途：张树旺民房。加盖鹤壁市山城区财政局公章”证明冯俊娥家收到拆迁补偿款。被告石林镇政府以上述证据2、3、4、5、6综合证明原告与镇政府签订的补偿协议已按照补偿标准实际履行完毕，镇政府在该案中不存在履行行政合同不当的行为。证据7.《关于鹤壁市山城区石林镇政府违法拆迁情况的反映》一份，反映人冯俊娥、张树旺，时间为2015年6月29日。证据8.《信访事项不予受理告知书》一份，内容为：“来访人姓名冯俊娥办理部门石林镇信访办来访人签字：王天翼2015年7月9日。加盖有鹤壁市石林镇人民政府公章”被告石林镇政府以证据7-8证明原告的异议及起诉期限已超过法律规定的六个月。原告冯俊娥对被告石林镇政府提交的证据、依据质证意见为：对于证据1有异议，山城区政府的批复补偿标准依据（山政文（2011）2号）和石林镇政府制定的方案（石政文（2010）55号）的政策依据相矛盾。区政府批复依据铁道部和国土资源厅的标准，石林镇政府制定方案依据的是鹤政（2006）3号文的标准。该批复是政府内部的公文请示和答复，不是对外公布的最终方案。对证据2，有异议。真实性无法确定，上边签名非张树旺所为。该登记表所载明内容和客观实际相符，对清查数据予以认可。对证据3，有异议。该计算标准不予认可。该表上领款人签名和指印非张树旺所为。实际附着物的数量和规格是符合客观实际的，予以认可。对证据4、真实性有异议。非张树旺本人签名和按指印。对证据5、6，有异议。真实性无法确定，收款人显示为冯金娥，和原告没有关联性。综上，被告所提的证据和证明目的依法应不予采信。被告山城区政府对被告石林镇政府提交证据、依据均无异议。原告冯俊娥为支持其诉讼，向本院提交以下证据：证据1.《河南省人民政府办公厅关于印发河南省征地拆迁问题专项整改方案的通知》（豫政办（2014）110号）；证据2.《河南省人民政府办公厅转发省国土资源厅等部门关于进一步加强征地管理切实维护被征地农民合法权益意见的通知》（豫政办（2014）139号）；证据3.《国务院办公厅关于进一步严格征地拆迁管理工作切实维护群众合法权益的紧急通知》（国办发明电（2010）15号）；证据4.《河南省人民政府法制办公室、河南省住房和城乡建设厅、河南省国土资源厅关于认真贯彻落实国法（2011）38号文件切实做好有关征地拆迁的规章和规范性文件专项清理工作的通知》（豫政法（2011）41号）；证据5.《中共中央纪委办公厅监察部办公厅关于加强监督检查进一步规范征地拆迁行为的通知》（中纪办（2011）8号）；证据6.《河南省人民政府办公厅关于加强我省国家建设征地地上附着物补偿管理的通知》（豫政办（2009）152号）；证据7.《鹤壁市人民政府关于调整鹤壁市国家建设征收土地地上附着物补偿标准和青苗补偿标准的通知》（鹤政（2012）11号）；原告冯俊娥以上述证据证明本案的农村房屋拆迁货币补偿要按照建筑重置标准补偿；原告的房屋被拆迁应当依法获得拆迁补偿。依照市场评估价符合法律法规、规范性文件的规定和要求。证据8.《信访事项不予受理告知书》一份，载明：“来访人姓名冯俊娥；信访事项一、要求查看西台村《房屋拆迁补偿标准》；房屋拆迁补偿标准低，要求重新签订协议……；办理部门石林镇信访办；不予受理告知，来访人签字：王天翼2015年7月9日”。原告冯俊娥以该证据证明石林镇政府2015年7月19日告知其走诉讼程序，从接到告知书到起诉不超过6个月的起诉期限。证据9.张树旺、冯俊娥结婚证复印件一份，证明张树旺与冯俊娥系夫妻关系。被告山城区政府对原告冯俊娥提交政府质证意见为：对证据1-7的真实性无异议，但原告提交的文件并不能作为证明其诉讼请求要求按市场评估价进行补偿的依据。石林镇政府制定、执行的补偿标准远远高于2012年《鹤壁市人民政府关于调整鹤壁市国家建设征收土地地上附着物补偿标准和青苗补偿标准的通知》公布的补偿标准。同时，原告提交的文件包括纪检的文件，均是针对强制拆迁、违规拆迁，包括针对侵犯农民财产利益追究责任的文件，对本案并不适用。如果原告对拆迁补偿标准有异议，原告应依照土地法实施细则及《国有土地上房屋征收与补偿条例》提出行政复议。对证据8真实性无异议，但不能证明其未超起诉期限。原告家房屋拆迁合同履行完毕后，直至2015年6月29日提出信访前原告没有向任何信访部门提交过信访材料。原告于2015年6月29日向镇政府提出情况反映，根据信访条例让石林镇政府给予答复是原告为了规避起诉期限的行为。对证据9无异议。被告石林镇政府对原告冯俊娥提交政府质证意见同被告山城区政府质证意见。本院对上述证据认证如下：被告山城区政府提交证据系政府规范性文件，证据来源合法，内容客观真实，与本案具有关联性，本院予以采信。对被告石林镇人民政府提交证据1，请示与批复的依据不同不当然否定文件效力，原告未提供相反证据证明该补偿方案不是最终方案，故对原告的异议不予支持。该证据来源合法，内容客观真实，与本案具有关联性，本院予以采信。对证据2—6，原告虽主张证据2、3、4三份证据上“张树旺”签字非其本人所为，证据5、6显示收款人为冯金娥，与其无关。但因原告对证据2所载清查登记内容、证据3所载附着物的数量和规格均予以认可。同时，原告在诉状中明确说明“原告先后收到被告12.3万元的现金支票和1万元的租赁费，共计约13.3万元”，该陈述与证据4、5、6可相互印证，且证明该款项原告已实际领取。直至领款前，原告未对冯金娥的签字提出异议，故领款行为应视为原告对冯金娥代签行为的追认。故对证据2、3、4、5、6的证明效力本院予以采信。原告提交证据1-7，系公开发布的政府规范性文件，对其真实性、合法性本院予以确认，但上述文件并未对集体土地上房屋拆迁标准作出明确规定，因此与本案不具有关联性，不能证明原告所主张的事实，故对其证明效力不予采信。证据8，同被告石林镇政府提交证据8，证据来源合法，内容客观真实，与本案具有关联性，本院予以采信。证据9，被告山城区政府、石林镇政府无异议，本院予以采信。经审理查明，原告冯俊娥与张树旺系夫妻关系。为了落实山西中南部铁路通道石林镇段的土地征收工作，2011年1月5日，山城区政府以山政文（2011）2号文件批准了石林镇政府《山西中南部铁路通道（石林镇段）土地征收、地面附着物拆迁补偿实施方案》，并由石林镇政府根据该方案具体负责实施，对涉及的民房进行清查登记、核算、拆迁和补偿。之后，石林镇政府对涉及张树旺所有的民房及附着物进行清查登记，根据清查登记表及《山西中南部铁路通道（石林镇段）土地征收、地面附着物拆迁补偿实施方案》确定的补偿标准，石林镇政府对张树旺所有民房及附着物进行结算，款项合计122934.53元。2012年3月6日，石林镇政府经转账支票将该款项支付于冯金娥（系原告冯俊娥二姐），后经冯金娥之手转交于冯俊娥。被告石林镇政府另支付冯俊娥24个月租赁费及1个月补助费合计10000元。上述款项共计132934.53元，原告冯俊娥已实际领取。2012年3月6日，原告房屋予以拆除。《拆迁补偿协议书》、《山西中南部铁路通道民房清查登记表》、《山西中南部铁路通道拆迁民房结算表》上“张树旺”签字均为冯金娥代签。另查明，本案适用补偿标准，即《山西中南部铁路通道（石林镇段）土地征收、地面附着物拆迁补偿实施方案》确定的补偿标准，高于《鹤壁市人民政府关于调整鹤壁市国家建设征收土地地上附着物补偿标准和青苗补偿标准的通知》（鹤政（2012）11号）公布的补偿标准。前者实施时间为2011年1月5日，后者公布时间为2012年3月19日。《鹤壁市人民政府关于调整鹤壁市国家建设征收土地上附着物补偿标准的通知》（鹤政（2006）3号）废止时间是2012年3月19日。本院认为，一、关于原告冯俊娥的起诉是否超过法定起诉期限问题。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”之规定，本案争议标的为拆迁补偿，自被告石林镇政府作出补偿行为之日（2012年3月6日）起，至2015年8月13日原告向本院提起行政诉讼，未超过五年。故被告山城区政府、被告石林镇政府主张原告的起诉已过起诉期限的理由不能成立，本院不予采信。二、关于被告山城区政府是否是本案补偿主体的问题。依照《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施”之规定，县级以上人民政府是土地征收的主体，亦是征收补偿的主体。本案中的房屋拆迁补偿系土地征收过程中对附着物的补偿范畴，被告石林镇政府自身并不具备征收主体资格，山城区政府以文件批准由石林镇政府具体负责实施相关工作，应视为对石林镇政府的委托，并不能以此否认山城区政府的补偿主体资格。故被告山城区政府主张其仅是对补偿方案依职权审批，由石林镇政府具体实施，原告向山城区政府请求补偿无事实及法律依据的抗辩理由不能成立，本院不予支持。三、关于本案适用法律、法规问题。本案案涉房屋系原告冯俊娥宅基地自建房，属于集体土地上房屋。根据土地法律法规，集体土地上的房屋拆迁是《土地管理法》及《中华人民共和国土地管理法实施条例》调整的范围，属于土地征用过程中对附着物的补偿范畴。依照《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第四款“被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定”，参照《河南省人民政府关于公布实施河南省征地区片综合地价标准的通知》第四条“地上附着物和青苗补偿费标准由各省辖市政府制定、完善并公布”之规定，本案中对原告冯俊娥被拆迁房屋的补偿标准原则上应按照鹤壁市人民政府制定的被征收土地上附着物补偿标准执行。因农村的房屋和城市房屋在土地所有权性质、所有权主体、土地管理方式及拆迁安置对象等方面均有差异，《国有土地上房屋拆迁与补偿条例》并不具有直接的适用性，故原告主张应适用《国有土地上房屋拆迁与补偿条例》的理由不能成立，本院不予支持。四、关于本案适用的补偿标准是否适当问题。参照2012年3月19日鹤壁市人民政府《关于调整鹤壁市国家建设征收土地地上附着物补偿标准和青苗补偿标准的通知》（鹤政（2012）11号）第五条“本标准自发布之日起执行，原标准同时废止。”之规定，鹤政（2006）3号文件于2012年3月19日废止，本案中《山西中南部铁路通道（石林镇段）土地征收、地面附着物拆迁补偿实施方案》的实施时间是2011年1月5日，当时鹤政（2006）3号文件未被废止，且补偿实施方案确定的补偿标准高于鹤政（2012）11号文件的补偿标准。被告山城区政府、石林镇政府依据补偿实施方案对原告进行补偿并未对原告权益造成侵害。拆迁补偿款及租赁费共计132934.53元原告冯俊娥已实际领取完毕，应视为原告对本案适用补偿标准的认可。原告主张与原告同样的房屋拆迁补偿金额从12万多元到20万多元不等，补偿标准不一，因缺乏相关证据证明，本院不予支持。故原告要求被告山城区政府、石林镇政府按照市场评估价对其已拆迁房屋进行补偿的诉请缺乏事实及法律依据，其诉请不能成立，本院不予支持。综上，经合议庭评议，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告冯俊娥的诉讼请求。案件受理费50元，由原告冯俊娥负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省高级人民法院。审 判 长  谷朝宪审 判 员  任春燕代理审判员  王莹莹二〇一五年十一月九日书 记 员  闫瑾芳