广州铁路运输中级法院行 政 裁 定 书(2017)粤71行终1736号上诉人（原审原告）：广州市增城区永宁街翟洞村堂元经济合作社，住所地:广州市增城区永宁街翟洞村堂元社。负责人：吴伯敬，该社主任。上诉人（原审原告）：广州市增城区永宁街翟洞村枝山经济合作社，住所地：广州市增城区永宁街翟洞村枝山社。负责人：黄志雄，该社主任。以上两上诉人共同委托代理人：陈靖祥，广东深明德律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：广东省国土资源厅，住所地：广州市天河区体育东路160号。法定代表人：陈光荣，该厅厅长。上诉人广州市增城区永宁街翟洞村堂元经济合作社（以下简称堂元合作社）、广州市增城区永宁街翟洞村枝山经济合作社（以下简称枝山合作社）因诉被上诉人广东省国土资源厅确认行政行为无效一案，不服广州铁路运输第一法院（2017）粤7101行初1442号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无正当理由的；（三）错列被告且拒绝变更的；（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；（六）重复起诉的；（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；（九）诉讼标的已为生效裁判所羁束的；（十）不符合其他法定起诉条件的。”本案中，被告广东省国土资源厅于2000年6月19日作出粤国土资（地产）函〔2000〕245号《关于对番禺市花都市增城市违法用地申请补办手续的批复》，根据上述批复的内容显示其同意相关违法用地项目依照1988年修正的《土地管理法》认真落实补偿和处理后，依法组织材料补办用地手续，但相关土地最终能否补办用地手续需具体审批，该批复并非具体用地批准文件，对两原告的合法权益明显不产生实际影响；此外，两原告于2017年2月7日提起行政诉讼，已超过法定的起诉期限，且无正当理由，故对原告提出的请求确认粤国土资（地产）函〔2000〕245号《关于对番禺市花都市增城市违法用地申请补办手续的批复》无效的起诉，应予以驳回。对于原告提出的对粤办明电〔1999〕138号文件和粤国土（地产）字〔1999〕179号《关于对清理土地转让、炒卖土地中有关具体问题的处理规定》的合法性进行审查的请求，原审法院不予处理。依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（二）、（八）项的规定，裁定驳回原告广州市增城区永宁街翟洞村堂元经济合作社、广州市增城区永宁街翟洞村枝山经济合作社的起诉。上诉人堂元、枝山合作社上诉称：（一）本案审理程序违法应予纠正。广东省人民政府粤办明电〔1999〕138号《转发省国土厅关于全面清理土地转让、炒卖土地工作方案的请示的通知》与被诉粤国土资（地产）函〔2000〕245号文有直接因果关系，广东省人民政府在新土地管理法生效之后，仍以该文授权市、县政府按照失效的旧土地管理法审批土地，没有法律依据。根据《行政诉讼法》第26条第5款、最高法院法释〔2000〕8号司法解释第21条的规定，该批复应视为委托行为，上诉人将广东省人民政府列为共同被告符合法律规定，而（2017）粤71行初138号立案后直接通知其退出诉讼，裁定将本案移送原审法院管辖，违背了最高法院法释〔2015〕9号司法解释第三条的规定，属程序违法。（二）原审裁定驳回起诉理由与相关法院生效裁决冲突。增城市人民法院、广州市中院及最高法院相关裁定认为粤国土资（地产）函〔2000〕245号批复“未被依法撤销，属合法有效”。但本案原审裁定认定该批复并非具体用地批准文件，与（2016）最高法行监95号通知不一致。上诉人从2011年初政府信息公开程序开始一直在行政诉讼程序中，不能认定本案起诉超过法定期限。（三）本案诉讼请求为确认行政行为无效，不受起诉期限的限制。根据《土地管理法》第78条的规定，广东省人民政府在新土地管理法生效之后，仍以粤办明电〔1999〕138号文授权市、县政府按照失效的旧土地管理法审批土地，是无效行政行为，被上诉人据以作出的粤国土资（地产）函〔2000〕245号批复亦属无效，根据行政诉讼法有关学理解释，行政行为确认无效之诉不受起诉期限的限制。本案相关行政机关人员违法批地的行为已触犯我国刑法，依法应将有关线索移送纪检监察和检察机关处理。综上所述，原审裁定认定事实、适用法律错误，审判程序违法，请求二审法院对本案开庭审理，依法撤销原审裁定，并恢复对（2017）粤71行初188号案的审理。被上诉人广东省国土资源厅答辩称：原审裁定认定事实清楚，适用依据正确。（一）原审裁定对被诉粤国土资（地产）函〔2000〕245号批复的性质认定并无不当。原审裁定认为该批复“并非具体用地的批准文件”，与广东省人民政府〔2011〕323号《补正行政复议申请材料通知书》以及国土资源部政策法规司于2011年10月13日、2012年5月16日向被上诉人作出的告知函的认定意见一致。增城市法院、广州市中级法院在对上诉人提起的增城市人民政府土地行政登记案一、二审判决均认定“该批复未被依法撤销，该批复合法有效”，（2016）最高法行监95号通知也未认定其即为涉案土地的用地批准文件，故本案原审裁定与上述法律文书并无矛盾；（二）根据我国《行政诉讼法》第四十六条“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出”的规定，起诉期限与当事人起诉的具体诉讼请求无关。上诉人认定确认行政行为无效的案件可不受起诉期限的限制，没有法律依据。综上所述，原审裁定认定事实清楚，适用依据正确，审判程序合法，二审应依法予以维持。经审查查明，1999年12月10日，原广东省国土厅作出粤国土（地产）字〔1999〕179号《关于对清理土地转让、炒卖土地中有关具体问题的处理规定》。2000年6月19日，被上诉人广东省国土资源厅对原广州市国土局、房地产管理局作出粤国土资（地产）函〔2000〕245号《关于对番禺市花都市增城市违法用地申请补办手续的批复》，载明：根据粤国土(地产)字〔1999〕179号文的规定，批复同意番禺市、花都市、增城市上报的共47宗违法用地项目依照1988年修正的《土地管理法》认真落实补偿和处理后，依法组织材料补办用地手续，并补缴有关税费。其中：番禺市：13宗，用地面积13.25公顷（包括补报的两宗）。花都市：20宗，用地面积46.13公顷，其中耕地8.53公顷。增城市：14宗，用地面积391.98公顷，其中耕地114.27公顷。对于违法项目所占用的耕地，要按照占补平衡的原则，由违法用地者负责开垦回相当数量和质量的新耕地，开垦不了的，要按有关规定缴纳土地垦复金或耕地开垦费。上述批复后附《土地违法项目补办手续申报表》，其中原增城市上报的第7-11宗地显示项目名称为工业厂房，违法单位为增城市永荔实业公司，违法性质为未批先用，发生违法时间为1993年2月，处理意见为补办手续，省国土厅审核意见为第7-11宗作为一个项目按权限上报审批。另查明，上诉人堂元合作社、枝山合作社在起诉状中诉称，其于2011年6月向广州市人民政府提起行政复议，请求撤销增国用（2001）字第Ｂ1400217号土地使用证；在行政复议期间，两上诉人获悉被上诉人广东省国土资源厅于2000年6月19日作出粤国土资（地产）函〔2000〕245号《关于对番禺市花都市增城市违法用地申请补办手续的批复》；广州市人民政府于2011年8月26日作出行政复议决定，维持增国用（2001）字第B1400217号《国有土地使用证》；粤办明电〔1999〕138号文件即广东省人民政府办公厅于1999年8月3日作出的《转发省国土厅关于全面清理土地转让、炒卖土地工作方案的请示的通知》。两上诉人认为被上诉人作出的粤国土资（地产）函〔2000〕245号《关于对番禺市花都市增城市违法用地申请补办手续的批复》违法应确认其无效，遂成诉。还查明，上诉人曾于2011年9月13日向增城市人民法院提起行政诉讼，请求确认增城市人民政府颁发的增国用（2001）字第B1400217号土地使用权证违法。案经四级法院审理和审查，上诉人的一、二审诉讼请求及再审请求均被驳回。又查明，广东省国土资源厅机构名曾为广东省国土厅。再查明，上诉人曾于2017年2月7日以广东省人民政府、广东省国土资源厅为共同被告向本院提起诉讼，本院于2017年4月5日作出（2017）粤71行初188号行政裁定，认为上诉人诉请确认粤国土资（地产）函〔2000〕245号《关于对番禺市花都市增城市违法用地申请补办手续的批复》无效，但该批复是由广东省国土资源厅而非广东省人民政府作出，广东省人民政府不是本案适格被告，本院依法通知其退出本案诉讼，裁定移送广州铁路运输第一法院审理。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（二）超过法定起诉期限且无正当理由的；……（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；……”被上诉人于2000年6月19日即作出粤国土资（地产）函〔2000〕245号文件，但上诉人迟至2017年2月7日才提起本案诉讼，已明显超过法定最长五年起诉期限，其起诉依法应予以驳回。上诉人关于确认行政行为无效之诉没有起诉期限限制的主张没有法律依据，本院不予采纳。同时，本案被诉粤国土资（地产）函〔2000〕245号批复并非具体用地批准文件，不能直接对外产生确认土地权利的法律效力，案涉相关土地最终能否补办用地手续需另行具体审批，该批复对上诉人合法权益明显不产生实际影响，其起诉亦应予以驳回。上诉人上诉主张另案诉讼中该批复已被其他法院认定合法有效，因此应视被诉批复为具体用地批准文件，是属于对有关法律的错误认识，该批复虽合法有效，但不等同于该批复可作为用地批准文件。上诉人的此项主张本院不予采纳。关于上诉人提起的对粤办明电〔1999〕138号文件和粤国土（地产）字〔1999〕179号《关于对清理土地转让、炒卖土地中有关具体问题的处理规定》合法性进行审查的请求，因本案并未进入实体审理，原审法院对上诉人的此项请求不予处理符合法律规定。上诉人还提出了由本院恢复对（2017）粤71行初188号案件审理的上诉主张，但（2017）粤71行初188号裁定已发生法律效力，上诉人的此项上诉请求不属于二审审查范围，本院对此不予审查。综上所述，原审裁定认定事实清楚、适用法律正确、处理结果适当，本院依法予以维持。上诉人的上诉请求理据不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 邓 军审判员 谭建军审判员 陈作斌二〇一七年十月二十五日书记员 李梦瑶