广东省清远市中级人民法院行 政 裁 定 书(2017)粤18行初65号原告清远市清城区石角镇黄布村委会岗仔村民小组（以下简称岗仔村）。负责人林建锋，系该村小组组长。委托代理人李保明，北京市盈科（深圳）律师事务所律师。委托代理人谢尚文，北京市盈科（深圳）律师事务所律师。被告清远市人民政府，住所地：广东省清远市人民二路19号。法定代表人郭锋，市长。委托代理人温福荣，广东金亚律师事务所律师。委托代理人廖素程，清远市法制局干部。被告广东省人民政府，住所地：广东省广州市东风中路305号。法定代表人马兴瑞，省长。委托代理人彭日旺，省政府法制办工作人员。委托代理人梁成军，省政府法制办工作人员。原告清远市清城区石角镇黄布村委会岗仔村民小组因要求履行法定职责纠纷一案，以清远市人民政府、广东省人民政府为被告，于2017年4月19日向本院提起诉讼。本院受理后，向被告送达了起诉状副本和应诉、举证通知书等，并于2017年6月16日依法组成合议庭公开开庭审理了本案。原告清远市清城区石角镇黄布村委会岗仔村民小组的负责人林建锋及其委托代理人谢尚文，被告清远市人民政府的委托代理人温福荣、廖素程，被告广东省人民政府的委托代理人彭日旺、梁成军到庭参加了诉讼。原告的诉讼请求：一、判令撤销广东省人民政府于2017年3月29日作出的粤府行复[2017]57号驳回行政复议申请决定；二、判令清远市人民政府未履行协调处理原告的征地安置补偿争议的法定职责违法；三、判令清远市人民政府依据岗仔村的征地安置补偿协调申请进行协调处理，依法补偿并将协调结果告知岗仔村；四、判令本案诉讼费由两被告承担。事实和理由：原告系广东省清远市清城区石角镇黄布村委会岗仔村民小组，2012年至2013年期间，清远市人民政府向原告颁发了清远市集有（2012）第130xx号-2、清远市集有（2013）第000xx号、清远市集有（2013）第000xx号和清远市集有（2013）第00xxx号《集体土地所有证》，使用权面积合计5.1505公顷。2000年至2003年期间，原告将农村集体土地发包给村民使用，双方签订了土地承包协议书，经清远市清城区公证处公证，土地承包协议书内容符合法律规定，协议合法有效。2005年8月26日，清远市清城区石角镇人民政府与原告签订了《征地补偿协议》，征用原告土地面积共计139.4亩，其中，水田（鱼塘）面积120亩，旱地面积18.275亩，居民面积1.125亩。2008年6月4日，清远市清城区石角镇人民政府与原告签订《补充协议》，同意在征地范围内返还3.85亩土地给原告自行使用。清远市清城区人民政府征收原告上述集体土地没有依法给予安置补偿，至今仍未返还给原告自行使用的安置用地。原告于2016年11月2日向清远市人民政府递交了《征地安置补偿争议协调申请书》及证据材料，清远市人民政府于2016年11月3日签收后，逾期60日未进行协调处理。原告遂于2017年1月19日向广东省人民政府提起行政复议，于2017年4月7日收到广东省人民政府的《驳回行政复议申请决定书》（粤府行复[2017]57号）。（一）清远市清城区石角镇人民政府将原告农用地征收为国有土地未经国务院或省级人民政府批准，违法了《中华人民共和国土地管理法》第四十四、第四十五条之规定。（二）负责组织实施征收原告土地的机关应当是县级以上地方人民政府，而清远市清城区石角镇人民政府作为乡镇人民政府，不具有组织实施征收原告土地的职权。清远市清城区人民政府作为县级以上地方人民政府有权组织实施土地征收，原告将清远市清城区人民政府作为《征地安置补偿争议协调申请书》的被申请人符合法律规定。（三）原告与清远市清城区石角镇人民政府对补偿标准存在争议，原告认为补偿标准过低，《补充协议》中清远市清城区石角镇人民政府同意在征地范围内返还给原告自行使用的3.85亩土地并不在征地的范围内，返还的3.85亩土地是原告祖辈的坟地，并没有返还被征地农民安置土地。（四）原告与清远市清城区石角镇人民政府对补偿标准存在争议，可以向清远市人民政府申请协调，清远市人民政府对原告的协调申请逾期60日未作出决定，属于行政不作为。在清远市人民政府负有法定的协调补偿标准争议义务的情况下，不得以原告与清远市清城区石角镇人民政府的征地补偿标准争议已由清远市清城区石角镇人民政府按照信访事项作了处理为由驳回原告的行政复议申请。因此，为了保护原告的合法权益，原告特提起行政诉讼，请求贵院判如所请。被告清远市人民政府答辩称：一、2014年10月，原告就其征地安置补偿争议的事项已通过信访形式提出诉求，原告对2014年12月10日作出的信访答复没有提出复查申请。2005年8月25日，因城镇发展需要，清远市清城区石角镇人民政府与原告签订了《征地补偿协议》，征用原告土地面积共计139.4亩，其中，水田（鱼塘）面积120亩，旱地面积18.275亩，居民面积1.125亩，并约定土地补偿款的计算及支付方式。2008年6月4日，清远市清城区石角镇人民政府与原告签订《补充协议》，清远市清城区石角镇人民政府同意在征地范围内返还3.85亩土地给原告自行使用。2014年10月20日，原告负责人等5人到清远市清城区石角镇综合信访维稳中心信访办提出2005年征地协议上的政策很不合理及不到位的信访事项。2014年12月10日，清远市清城区石角镇人民政府在组织国土资源所等相关单位进行调查核实基础上，作出《关于黄布村委会岗仔村林建锋等5人信访事项办理答复意见书》，就原告负责人等5人提出的上访诉求进行了答复，并告知他们：“如上访者对本答复意见不服，请在接到本意见后30天内向上一级人民政府作出书面申请复查，如未在规定的期限内提请的，作信访事项处理终结。以后如以同样事实理由上访，有关行政机关及信访机关不予再受理。”在规定的期限内，原告负责人5人未就答复意见书向上一级人民政府书面申请复查，已作信访事项处理终结。二、原告认为清远市人民政府未履行协调处理原告征地安置补偿争议的法定职责是不成立的。（一）2016年11月2日，原告通过特快专递向清远市人民政府邮寄《征地安置补偿争议协调申请书》，请求协调原告与清远市清城区人民政府之间因征用其土地的安置补偿发生的争议。11月3日，清远市人民政府签收上述申请，并于当天将上述申请转清远市信访局办理。11月15日，清远市信访局将上述申请转给清城区信访局处理，同一天，清城区信访局将上述申请转给清城区石角镇人民政府处理。11月29日，清城区石角镇信访办作出《信访事项不予受理告知书》，告知原告负责人：“你于2016年11月15日通过写信向清远市信访局提交《征地安置补偿争议协调申请书》的信访事项。属对处理答复意见不服应向上一级行政机关申请复查的信访事项。根据《信访条例》和《广东省信访条例》的规定，我们对你本次提出的信访事项不予另行受理。”上述告知于当天送达原告负责人。（二）原告《征地安置补偿争议协调申请书》是要求调处原告与清远市清城区人民政府之间因征地安置补偿发生的争议，但清远市清城区人民政府并不是《征地补偿协议》及《补充协议》的合同主体，原告与清远市清城区人民政府并不存在征地安置补偿争议。（三）原告要求调处的争议属于履行《征地补偿协议》及《补充协议》过程中的争议，并非《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定对征地补偿及安置方案补偿标准的争议。综上所述，原告起诉清远市人民政府的请求均没有事实和法律依据，希法庭查明事实依法裁决。被告广东省人民政府答辩称：复议决定认定事实清楚，适用依据正确。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第一项规定：“有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：（一）申请人认为行政机关不履行法定职责申请行政复议，行政复议机关受理后发现该行政机关没有相应法定职责或者在受理前已经履行法定职责的……”本案中，原告只是与清远市清城区石角镇人民政府签订《征地补偿协议》及《补充协议》，清远市清城区人民政府并非上述协议主体，原告与清远市清城区人民政府之间所谓的土地安置补偿争议并非客观存在之事实。原告与清远市清城区石角镇人民政府因征地补偿协议引起的争议，已由清远市清城区石角镇人民政府按照信访事项作了处理。上述争议属于协议约定及履行引起的争议，并非《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定对征地补偿及安置方案补偿标准的争议。因此，清远市人民政府收到原告的《征地安置补偿争议协调申请书》后按信访事项转办并无不妥，相关部门也在期限内依法做出处理并告知了原告。二、复议决定符合法定程序。2017年2月8日，答辩人收到原告的行政复议申请。经审查，答辩人于3月29日作出《复议决定》，并于4月6日通过中国邮政特快专递送达原告。答辩人作出《复议决定》期限及文书送达符合《中华人民共和国行政复议法》第三十一条的规定，程序合法。综上所述，《复议决定》认定事实清楚，适用依据正确，程序合法，请人民法院依法驳回原告的起诉及判令原告承担全部诉讼费用。本院经审理查明：2005年8月26日，因城镇发展需要，清远市清城区石角镇人民政府与原告岗仔村签订了《征地补偿协议》，对征用的土地范围地类面积及补偿款的计算和支付方式进行了约定，征用原告土地面积共计139.4亩，其中，水田（鱼塘）面积120亩，旱地面积18.275亩，居民面积1.125亩，约定征地补偿款自协议签订之日起三个月内一次性付清。随后，清远市清城区石角镇人民政府按照征地补偿协议》的约定征收了岗仔村的土地并支付了补偿款。2008年6月4日，清远市清城区石角镇人民政府与岗仔村签订《补充协议》，同意在征地范围内无偿返还3.85亩土地给岗仔村自行使用。以上《征地补偿协议》、《补充协议》均有双方负责人签名盖章确认。2014年10月20日，岗仔村负责人等5人到清远市清城区石角镇综合信访维稳中心信访办提出2005年征地协议上的政策很不合理及不到位的信访事项。清远市清城区石角镇人民政府组织调查核实后，于同年12月10日作出《关于黄布村委会岗仔村林建锋等五人信访事项办理答复意见书》，就原告负责人等五人提出的上访诉求进行了答复，复查期限届满后，原告负责人等五人未向上一级人民政府书面申请复查，故该申请已作信访事项处理终结。2016年11月2日，岗仔村作为申请人向清远市人民政府递交《征地安置补偿争议协调申请书》，请求协调岗仔村与清远市清城区人民政府之间因征地安置补偿发生的争议。清远市人民政府受理后依法转给清远市清城区石角镇人民政府处理，清城区石角镇人民政府于11月29日作出《信访事项不予受理告知书》。岗仔村对该告知书不服，向广东省人民政府提起行政复议，广东省人民政府于2017年3月29日作出《驳回行政复议申请决定书》（粤府行复[2017]57号）驳回岗仔村认为清远市人民政府未履行协调处理其征地安置补偿争议法定职责而提起的行政复议申请。岗仔村对行政复议决定不服，向本院提起行政诉讼。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依法提起行政诉讼。第六条规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。第四十六条规定，公民、法人或者其它组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。也就是说，只有被诉行政行为属于可诉的行政行为，起诉期限在法律规定的范围内，且公民、法人或者其他组织只有在认为该被诉行政行为违法且侵犯其合法权益的情形下，才能够依法提起行政诉讼。如果所诉行为不属于行政诉讼的受案范围，或者已过法定起诉期限的，均不符合行政诉讼的法定立案条件。本案中，原告岗仔村民小组与清城区石角镇人民政府2005年签订的《征地补偿协议》，2008年签订的《补充协议》，其后，清城区石角镇人民政府按协议已完成征地工作并支付完毕征地补偿款。事隔十几年，原告岗仔村民小组没有正当理由，对征地补偿标准向行政机关提出异议并向人民法院提起诉讼，显然违反上述法律规定的起诉期限，依法应予驳回。同时，行政机关的协调处理只是征收补偿的中间程序性行为，对当事人的实体权利义务不产生实质影响，不属于行政诉讼的受案范围。原告岗仔村民小组对被告清远市人民政府未予协调的行为向广东省人民政府提出行政复议申请，广东省人民政府虽作出粤府行复（2017）57号《驳回行政复议决定书》驳回行政复议申请的决定，但实质上该《复议决定》仍是对原告是否有资格申请协调的后续处理行为，对原告实体权利义务亦未产生实质影响，不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条所规定的受案范围。综上所述，对原告岗仔村民小组的起诉，人民法院应当驳回起诉。根据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十四条第一款第（一）、（六）项的规定，裁定如下：驳回原告清远市清城区石角镇黄布村委会岗仔村民小组的起诉。本案已收取的受理费50元，退还给原告清远市清城区石角镇黄布村委会岗仔村民小组。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。审 判 长 黄方然审 判 员 赖广鑫审 判 员 汤伟元二〇一七年十月十七日法官助理 葛邵霞书 记 员 王 煜