重庆市高级人民法院行 政 判 决 书(2017)渝行终477号上诉人（一审原告）段方周，男，汉族，1953年12月29日出生，住重庆市合川区。被上诉人（一审被告）重庆市合川区人民政府，住所地重庆市合川区希尔安大道222号。法定代表人徐万忠，区长。委托代理人汤洪武，重庆坤亮律师事务所律师。段方周因诉重庆市合川区人民政府农村土地承包经营权行政登记一案，不服重庆市第一中级人民法院（2017）渝01行初5号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院经审理查明，2011年10月18日，段方周与案外人杨平因集体土地承包纠纷，在重庆市合川区二郎镇人民调解委员会的组织下，达成如下调解协议：1、段方周于1994年取得的农村土地承包经营权证和杨平于2005年9月30日和2011年2月25日取得的农村土地承包经营权证均作废；2、段方周取得承包地2.81亩（分别是猪圈田1.67亩、刺巴龙田0.6亩、朵朵土0.54亩），杨平承包地2.11亩（分别是磨啄啄田0.32亩、井安田0.15亩、萝卜田0.1亩、甲心田0.11亩、三桃谷田0.1亩、消溜干田0.11亩、瓦窑子田0.27亩、坟山土0.27亩、瓦窑子土0.41亩、石坝子土0.27亩）；3、经营的时间按上级规定为准；4、杨平现在的林权证归段方周所有；5、双方不能再发生纠纷。《合川区农村土地承包经营权确权颁证入户调查核实表》（段方周），载明：段方周的承包地块名称有三块，分别是：猪圈田1.67亩、刺巴龙田0.63亩、朵朵土0.54亩，合计2.84亩。重庆市合川区人民政府依据上述的调解协议和入户调查核实表，于2011年10月30日作出合川区农地承包权（2011）第152203020092号《农村土地承包经营权证》，该权证上载明的承包地块和面积与上述入户调查核实表一致。段方周对重庆市合川区人民政府颁发给本人的合川区农地承包权（2011）第152203020092号《农村土地承包经营权证》不服，于2017年1月4日起诉至法院，要求撤销该证。一审另查明，一审庭审中，重庆市合川区人民政府主张其于2011年10月，即在作出被诉的承包经营权证后及时将该证发放于段方周，段方周对此事实不予认可。一审法院经审理认为，本案的争议焦点有两点：第一，段方周提起本案诉讼是否超过了法定的起诉期限；第二，重庆市合川区人民政府作出的合川区农地承包权（2011）第152203020092号《农村土地承包经营权证》是否合法。针对段方周提起本案诉讼是否超过了法定的起诉期限的问题，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第三款的规定，重庆市合川区人民政府认为原告起诉超过法定的起诉期限的，由重庆市合川区人民政府承担举证责任。本案中，重庆市合川区人民政府主张段方周于2011年10月就知道了被诉的行政行为，其仅举示《合川区二郎镇人民政府关于兴坝村村民段方周和杨平联产地颁证情况的说明》，该证据因缺乏其他证据相印证，并不能单独作为定案的证据，而段方周亦对重庆市合川区人民政府的主张不予认可，故，重庆市合川区人民政府提出段方周于2011年10月就知道了被诉的行政行为，起诉超过“知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”的起诉期限的辩称理由不能成立，一审法院不予支持。针对重庆市合川区人民政府作出合川区农地承包权（2011）第152203020092号《农村土地承包经营权证》是否合法的问题。首先，根据《中华人民共和国农村土地承包法》第二十三条的规定，重庆市合川区人民政府具有向承包方颁发土地承包经营权证的法定职权。又根据《中华人民共和国农村土地承包法》第十九条、第二十一条、第二十二条的规定，签订土地承包合同是土地承包的法定程序之一，发包方应当与承包方签订书面承包合同，承包合同自成立之日起生效，承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条系规定颁发农村土地承包经营权证的具体程序，其中土地承包合同生效系颁发农村土地承包经营权证的必备前提程序。该办法第十五条亦规定，办理农村土地承包经营权变更申请应当提交变更的书面请求、已变更的农村土地承包合同或其它证明材料、农村土地承包经营权证原件。为此，不管是颁发或变更农村土地承包经营权证，土地承包合同都应当作为必要的申请材料，重庆市合川区人民政府在履行职责过程中，应当尽到审慎审查的义务，查验申请人提交的有关材料是否完备、程序是否符合法律规定。根据本案现有证据，重庆市合川区人民政府在缺乏必要的土地承包合同的情况下，径直作出被诉的合川区农地承包权（2011）第152203020092号《农村土地承包经营权证》，其行为主要证据不足、且违反法定程序。遂依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（三）项的规定判决撤销重庆市合川区人民政府于2011年10月30日作出合川区农地承包权（2011）第152203020092号《农村土地承包经营权证》的行政行为，案件受理费50元由重庆市合川区人民政府负担。段方周上诉称：一审法院虽然撤销了重庆市合川区人民政府于2011年10月30日颁发给本人的合川区农地承包权（2011）第152203020092号《农村土地承包经营权证》，但是没有判决将杨平的承包地2.11亩及其他土地共7.5亩，林权0.8亩，晒坝200平方米确认给段方周，一审法院判决错误，请求二审法院撤销一审判决，依法改判。重庆市合川区人民政府答辩称，一审判决认定事实清楚，审判程序合法，适用法律正确；一审宣判后，重庆市合川区人民政府经艰辛的工作，动员案外人杨平退回原属于段方周承包的农村承包土地2.11亩，并及时交回2.11亩的《农村土地承包经营权证》，并通知段方周及时前来申请办理原承包的4.92亩的《农村土地承包经营权证》，遭到段方周的拒绝，段方周要求为其补办7.5亩的《农村土地承包经营权证》无事实根据，请求驳回段方周的上诉，维持一审判决。重庆市合川区人民政府在法定举证期限内向一审法院提交并举示了以下证据：1、《人民调解协议书》，用以证明这份调解协议有段方周和杨平的签字，是双方真实意思表示，是有效的，该协议书上约定段方周的承包地是2.81亩，分别由三块土地组成。2、《合川区农村土地承包经营权确权颁证入户调查核实表》（杨平）；3、《合川区农村土地承包经营权确权颁证入户调查核实表》（段方周）；证据2-3，用以证明经入户核实段方周的承包地为2.84亩，比调解协议上多了0.03亩。4、电脑档案系统上查询打印的段方周所诉证的存根，用以证明该存根与颁发给段方周的土地承包经营权证上的面积相吻合。5、《合川区二郎镇人民政府关于兴坝村村民段方周和杨平联产地颁证情况的说明》，用以证明颁发给段方周的土地承包经营权证是依据调解协议书上的内容确定的，重庆市合川区人民政府及时为段方周颁发了承包经营权证的事实。证据1-5，综合用以证明段方周提起本案诉讼已经超过了法定的起诉期限。经一审庭审质证，段方周对重庆市合川区人民政府举示的证据1的真实性无异议；对证据2有异议，认为是其将土地的面积报给农委，农委抄上去的；对证据3有异议，不认可其在入户调查表上面的签字，入户调查时不在家；对证据4的时间认为是正确的，但存根上的内容不是事实；对证据5不认可，认为其当时没有得到证。段方周在法定举证期限内向一审法院提交并举示了以下证据：1、合川区农地承包权（2011）第152203020092号《农村土地承包经营权证》，用以证明被诉的行为存在；2、《调解协议》（2015年10月14日），用以证明段方周一直在上访，没有超过起诉期限；3、2013年、2014年农资补贴打印表格一页，用以证明2011年的调解协议约定段方周享有的承包土地2.84亩，但段方周取得的农资补贴是按照2.26亩来计算的，和调解协议的内容不一样；4、段方周1994年取得的《合川市农村承包经营户土地承包使用权证》（编号：30050932），用以证明段方周在1994年时取得的承包使用权证上记载的人口数为4.5人，但该证的原件已被彭大勇收回。5、照片11张，用以证明段方周于2016年12月拍摄，段方周的承包地已被分给其他人的现状。经一审庭审质证，重庆市合川区人民政府对段方周举示的证据1无异议；对证据2、3、4、5均不予认可，认为不能达到段方周的证明目的。一审法院对上述证据认证如下：重庆市合川区人民政府举示的证据1、3、4与本案有关，内容客观真实、收集程序合法，一审法院依法予以采信；证据2与被诉的颁证行为无关联性，不作为本案证据予以采信；证据5，缺乏其他证据相印证，真实性无法确认，不予采信。段方周举示的证据1，系被诉的行政行为，与本案有关，内容客观真实、收集程序合法，一审法院依法予以采信；段方周举示的其余证据与本案无关联性，不予采信。前述证据，已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的分析认定正确，据此认定的事实属实，本院二审认定的事实与一审法院无异。本院认为，根据《中华人民共和国农村土地承包法》第十九条：“土地承包应当按照以下程序进行：（一）本集体经济组织成员的村民会议选举产生承包工作小组；（二）承包工作小组依照法律、法规的规定拟订并公布承包方案；（三）依法召开本集体经济组织成员的村民会议，讨论通过承包方案；（四）公开组织实施承包方案；（五）签订承包合同”、《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条规定：“实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：（一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。……（三）县级以上人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正。”、《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第十五条规定：“办理农村土地承包经营权变更申请应提交以下材料：（一）变更的书面请求；（二）已变更的农村土地承包合同或其它证明材料；（三）农村土地承包经营权证原件。”本案中，段方周向重庆市合川区人民政府申报土地承包经营权证提交的材料仅有杨平与段方周的调解协议和入户调查核实表，不符合《中华人民共和国农村土地承包法》第十九条、《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条、第十五条之规定。重庆市合川区人民政府为段方周颁发的合川区农地承包权（2011）第152203020092号《农村土地承包经营权证》，程序违法，应予撤销，原审法院判决撤销该承包经营权证认定事实清楚，适用法律正确。在行政诉讼中，人民法院负有监督、制约行政机关实施权力的职责，人民法院在作出撤销判决时，如果认为行政机关被诉行政行为所涉及的事项还需要作出处理，可以责令行政机关重新作出行政行为。但是，人民法院没有直接代替行政机关作出行政行为的权限，不能代替行政机关作出行政行为，段方周上诉要求法院直接判决杨平的承包地2.11亩及其他土地共7.5亩，林权0.8亩，晒坝200平方米为其所有的上诉理由不能成立，本院不予支持。综上，重庆市合川区人民政府颁发的合川区农地承包权（2011）第152203020092号《农村土地承包经营权证》程序违法，一审法院判决撤销该承包经营权证并无不当。段方周的上诉理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人段方周负担。本判决为终审判决。审判长  谭秋勤审判员  乐 敏审判员  王 乐二〇一七年十月二十日书记员  熊安琪