福建省高级人民法院行 政 判 决 书(2017)闽行终124号上诉人(一审原告)邵春新，男，1954年2月6日出生，汉族，南昌铁路局厦门海沧铁路公司退休工人，住福建省厦门市思明区。上诉人(一审原告)于建平，男，1961年3月7日出生，汉族，南昌铁路局厦门供电段职工，住福建省厦门市思明区。上诉人(一审原告)沈继元，男，1961年11月2日出生，汉族，南昌铁路局厦门供电段职工，住福建省厦门市思明区。上诉人(一审原告)方敏，男，1958年11月9日出生，汉族，南昌铁路局漳州车务段海沧铁路公司职工，住福建省厦门市思明区。上诉人(一审原告)杨代华，男，1957年12月1日出生，汉族，南昌铁路局厦门供电段职工，住福建省厦门市思明区。上诉人(一审原告)潘华雄，男，1960年9月8日出生，汉族，南昌铁路局厦门车站职工，住福建省厦门市思明区。上诉人(一审原告)李爱萍，女，1962年5月22日出生，汉族，厦门八一服务社退休职工，住福建省厦门市思明区。上诉人李军，男，1977年7月15日出生，汉族，住福建省厦门市思明区，一审原告李木坤之子。上诉人(一审原告)王立滨，男，1961年12月15日出生，汉族，南昌铁路局厦门车站职工，住福建省厦门市思明区。全体上诉人的诉讼代表人邵春新、于建平，两诉讼代表人身份情况同上。全体上诉人共同委托代理人林海健、黄少杰，福建簪华律师事务所律师。被上诉人(一审被告)厦门市思明区人民政府，住所地福建省厦门市思明区民族路33号。法定代表人夏长文，区长。委托代理人刘红，福建天衡联合律师事务所律师。原审被告厦门市人民政府，住所地福建省厦门市思明区湖滨北路61号。法定代表人庄稼汉，市长。委托代理人王力，男，厦门市人民政府法制局工作人员。上诉人邵春新、于建平、沈继元、方敏、杨代华、潘华雄、李爱萍、李军、王立滨（以下称“邵春新等9人”）因诉撤销厦门市思明区人民政府(以下简称“思明区政府”)行政确认及厦门市人民政府行政复议一案，不服漳州市中级人民法院（2015）漳行初字第58号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审查明，2014年12月10日，厦门市发展和改革委员会对厦门市市政建设开发总公司报请的《关于申请办理厦门火车站南广场及其片区市政配套工程（三期）立项的请示》作出同意该项目进行建设的批复。同日，厦门市市政建设开发总公司向被告思明区政府提交《关于对厦门火车站南广场及其片区市政配套工程（三期）项目国有土地上房屋实施征收的申请书》，申请被告思明区政府对该项目征收范围内的房屋实施征收。2014年12月12日，厦门市思明区土地房屋征收办公室(以下简称“思明区征收办”)作出厦思征收〔2014〕44号《厦门火车站南广场及其片区市政配套工程（三期）项目建设用地房屋征收委托书》，委托梧村街道办事处作为该项目国有土地上房屋征收实施单位，组织对征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积、权属未登记房屋等情况进行调查、认定，并将与征收补偿的相关事项在房屋征收范围内向被征收人公布等房屋征收与补偿工作。2014年12月29日，思明区征收办作出《关于厦门火车站南广场及其片区市政配套工程（三期）项目拟征收房屋情况调查公示表》，对拟征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等摸底调查情况进行公示，并在房屋拟征收范围内向被征收人公布。针对被征收人对该公示情况提出的异议进行查证核实后，思明区征收办于2015年1月14日作出《关于厦门火车站南广场及其片区市政配套工程（三期）项目拟征收房屋情况调查核实结果公示表》，并在征收范围内予以公示。2015年4月17日，被告思明区政府作出厦思政征〔2015〕30号《关于厦门火车站南广场及其片区市政配套工程建设项目（三期）房屋征收决定》(以下简称“30号《房屋征收决定》”)，决定对梧村街道办辖区内、占地面积约为7259.437平方米的国有土地上的房屋及其附属物实施征收。原告所处的金榜南二路45、47号房屋在该征收范围内。2015年7月24日，被告思明区政府作出厦思政征〔2015〕54号《厦门市思明区人民政府关于厦门火车站南广场及其片区市政配套工程建设项目（三期）部分未登记建筑认定和处理意见》[以下简称“54号《认定处理意见》”，包括附件：厦门火车站南广场及其片区市政配套工程（三期）房屋征收未登记建筑认定结果一览表]。原告不服该54号《认定处理意见》，于2015年9月6日向厦门市人民政府申请行政复议。厦门市人民政府经审理认为：思明区政府于2015年4月17日作出30号《房屋征收决定》，但至2015年7月24日才作出54号《认定处理意见》，违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》(以下简称“《征补条例》”)第二十四条第二款的规定，存在程序瑕疵，但鉴于30号《房屋征收决定》已发生法律效力并正在实施，而且54号《认定处理意见》对原告等人的未登记建筑的实体认定并无不当，因此，认为上述程序瑕疵对原告等人的实体权利并未产生实际影响，于2015年10月27日作出81号《复议决定书》，决定维持思明区政府54号《认定处理意见》。另查明，2014年12月29日，思明区征收办作出的《关于厦门火车站南广场及其片区市政配套工程（三期）项目拟征收房屋情况调查公示表》中显示原告于建平有混合结构建筑64.6平方米建于1988年。而于2015年1月14日作出的《关于厦门火车站南广场及其片区市政配套工程（三期）项目拟征收房屋情况调查核实结果公示表》中显示原告于建平有钢混结构建筑50.825平方米建于1988年。一审认为，《厦门市国有土地上房屋征收项目范围内未登记建筑调查、认定和处理办法》（厦府〔2014〕168号，以下简称“168号《认定处理办法》”）第四条规定：国有土地上房屋征收项目范围内未登记建筑，无土地房屋权属争议且符合下列条件之一的，可参照合法建筑予以补偿安置：（一）被征收房屋具有相关审批材料，基本具备产权办理要件的，按已审批的建筑面积予以认定；（二）1990年4月1日前已建造的房屋，因历史原因无审批手续或审批手续不完整的；（三）1990年4月1日至1997年9月1日前建造的房屋，审批手续不完整的。本案被诉行政行为所涉建筑物，虽是原告（于建平除外）等8人在1996年间建设，但至今原告等8人均未能提供任何相关的审批手续，因此，均不符合上述可以参照合法建筑予以补偿安置的情形，故被告思明区政府经审查后作出54号《认定处理意见》，并无不当。但《征补条例》第二十四条第二款的规定：“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给予补偿；对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑，不予补偿”。该条规定是针对征收范围内未经登记的建筑，要求在作出房屋征收决定前应先进行调查、认定和处理的程序性规定。本案被告思明区政府在2015年4月17日就作出30号《房屋征收决定》，但却于2015年7月24日才作出54号《认定处理意见》，违反上述程序性规定，考虑该程序问题对原告（于建平除外）等8人的权利并不产生实际影响，因此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项之规定，被告思明区政府作出的54号《认定处理意见》中有关原告等8人未经登记建筑的部分认定内容可不予撤销，但应予确认违法。另外，被告思明区政府于2014年12月29日和2015年1月14日分别作出的拟征收房屋情况调查和核实结果公示表均显示原告于建平有部分未经登记的建筑系建于“1988年”，但被告思明区政府在2015年7月24日作出的54号《认定处理意见》中却把于建平未经登记的建筑全部认定为“1996年及之后建设”，该54号《认定处理意见》中有关对于建平未经登记的部分建筑的认定存在事实不清、证据不足。故被告思明区政府对于建平未经登记的部分建筑的认定依法应予撤销并应重新作出认定和处理。被告厦门市人民政府辩称思明区政府作出的54号《认定处理意见》认定事实清楚，适用依据正确，认为该54号《认定处理意见》虽程序上存在瑕疵，但对原告等人的实体权利并未产生实际影响，因此，作出维持该54号《认定处理意见》的行政复议决定是错误的，依法应予撤销。综上，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）项、第七十四条第一款第（二）项、第七十九条之规定，判决如下：一、撤销被告思明区政府在2015年7月24日作出的54号《认定处理意见》中对原告于建平部分未经登记建筑的认定和处理意见；二、责令被告思明区政府在本判决生效之日起30日内对原告于建平部分未经登记建筑重新作出认定和处理。三、确认被告思明区政府在2015年7月24日作出的54号《认定处理意见》（除对于建平部分未经登记建筑的认定和处理意见外）违法。四、撤销被告厦门市人民政府于2015年10月27日作出的81号《复议决定书》。案件受理费50元，由被告思明区政府和被告厦门市人民政府共同负担。上诉人邵春新等9人不服一审判决，向本院提起上诉称：1.被上诉人的相关做法在程序和实体上都有错误，已对上诉人的权利产生了实际影响，一审判决认定事实不清且适用法律有误。涉案建筑应适用168号《认定处理办法》第四条第二项、第三项进行认定，双方本质上不应争论涉案建筑是否为“合法建筑”而是是否可参照合法建筑进行补偿；涉案建筑是在经过合法批准的土地上建设起来的，通过南昌铁路局批准且南昌铁路也安排了人员跑厦门市有关报建审批部门办理相关手续，说明涉案建筑尽管手续不完整但仍然有一定的手续；现存被认定的所谓“违法建筑”和1980年代建设的合法建筑是一个不可侵害的整体，被上诉人强行将1996年所建部分割开单独以违法建筑对待，违背合理行政原则，涉案建筑已经存在20多年，被上诉人之前不予干涉等到要拆迁时才认定所谓违法建筑，超过认定时效也违背合理行政原则；被上诉人的行政行为也违法了《征补条例》第二十四条第二款的规定，上诉人不服一审判决第三项，该判决应当适用《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第(三)项规定。2.一审判决对上诉人提交的部分证据不予确认的理由不成立。上诉人提交的第四组证据22-29项证明材料可证明上诉人的房屋是经过上报相关主管部门的，符合168号《认定处理办法》精神，上诉人在一审庭审中补交的两份证据因不好收集而赶在一审开庭前提交，有正当事由且也能证明涉案建筑有经过一定范围和程序的审批手续。3.被上诉人于2015年7月8日作出的《认定专题会议纪要》是虚假文件，被上诉人行政行为违法违纪。请求：1.依法撤销一审判决第三项，改判撤销被上诉人于2015年7月24日作出的54号《认定处理意见》；2.依法审查被上诉人相关工作人员在本案征收工作中的行政违法犯罪行为，依法将有关材料移送相应纪检机关。被上诉人思明区政府答辩称，1.被上诉人作出54号《认定处理意见》依据事实清楚，适用法律正确，认定结果公平、合法、合理。邵春新等9人的违法建筑在1996年地形图上已经建成并存在，无任何合法批建手续，明显违反房屋建成时施行的城市规划法第三十二条等规定；于建平户的全部未登记建筑都翻建于1996年之后，并且建造该部分建筑前未获得任何批建手续。2.上诉人未登记建筑不符合168号《认定处理办法》第四条规定的条件，无法参照合法建筑标准进行补偿。金榜南二路45、47号前空地土地使用权由所有业主共同享有，上诉人在该共有土地上修建未登记建筑，并要求将未登记建筑纳入个人财产范围进行补偿，改变了原土地权属，未登记建筑土地权属性质存在争议；该空地价值已经评估，公摊入每一户被征收人评估补偿单价中，如上诉人未登记建筑再行评估补偿，则该空地上的使用权就经历两次评估补偿，这明显不合理；上诉人所称“批建手续”仅为南昌铁路局单位内部的管理文件和部分未登记建筑建设时的工程文件，而法定的批建手续是指城市规划、建设等行政主管部门出具的规划许可证等符合城市规划法的准予建设证明。3.被上诉人进行的未登记建筑调查、认定、处理工作程序合法。《调查核实公示表》并非法定程序也并非具体行政行为，该核实表上标注的年份不代表最终的认定处理结果，一审以该表记载存在歧义为由认定未登记建筑认定程序存在事实错误没有依据。综上，上诉人的诉讼请求与事实不符，于法无据。请求依法维持被上诉人作出的54号《认定处理意见》。原审被告厦门市人民政府答辩称，1.一审判决对上诉人于建平的未经登记建筑适用规范性文件有误。于建平部分未登记建筑虽建于1988年，但不满足168号《认定处理办法》第四条关于“无土地房屋权属争议”的前提条件，其同样不能参照合法建筑予以补偿安置，一审判决应予纠正。2.一审判决对涉案建筑物定性准确。一审法院经审理认为，上诉人(于建平除外)等8人对其所建房屋，未能提供任何相关审批手续，不符合168号《认定处理办法》第四条规定，因此，均不符合可以参照合法建筑予以补偿安置的情形，事实上，包括于建平在内的上诉人所建房屋均无相关审批手续，不存在可以参照合法建筑补偿安置的情形。3.被上诉人作出认定处理意见的程序瑕疵不影响上诉人的实体权利。被上诉人作出认定处理意见虽然在程序上违反了《征补条例》第二十四条第二款关于对未登记建筑进行认定和处理的期限规定，但该认定意见内容上事实清楚，其程序瑕疵不影响上诉人实体权利，原审被告作出维持的复议决定正确。4.上诉人的上诉理由缺乏事实及法律依据。上诉人并未提供任何职能部门的审批手续等证明，其所提交的南昌铁路局证明等材料不属于职能部门对建筑物的审批或者许可手续，不能视为“审批手续不完整”的情形，上诉人所称被上诉人经办人员涉嫌违法违纪的情形与本案无关。请求维持被上诉人作出的54号《认定处理意见》和原审被告作出的81号《复议决定书》。当事人在一审中提供的证据均已随案移送本院。经审查，相关证据均经庭审举证、质证，并且举证、质证情况已经记录在案。对于一审法院的认证意见和查明的本案事实，本院予以确认。二审另查明，一审原告李木坤曾将涉案房屋厦门市思明区铁路南宿舍3号204室的已登记产权（建筑面积62.37平方米、用地面积44.22平方米）赠与其孙李超弘，李木坤于2016年10月21日死亡，其妻吴美羡于2011年4月19日死亡，李木坤之子李军是李木坤涉案未登记建筑的继承人，李军表示参与本案诉讼并与其他当事人一同作为本案上诉人提起上诉。本院认为，168号《认定处理办法》第四条规定：“国有土地上房屋征收项目范围内未登记建筑，无土地房屋权属争议且符合下列条件之一的，可参照合法建筑予以补偿安置：（一）被征收房屋具有相关审批材料，基本具备产权办理要件的，按已审批的建筑面积予以认定；（二）1990年4月1日前已建造的房屋，因历史原因无审批手续或审批手续不完整的；（三）1990年4月1日至1997年9月1日前建造的房屋，审批手续不完整的。”本案中，经被上诉人思明区政府对征收范围内房屋的情况进行调查、公示、异议核实并公示，除于建平之外的8位上诉人的涉案未登记建筑均建于1996年，并且该8位上诉人不能提供相关行政主管部门的批建手续，根据168号《认定处理办法》第四条的规定，不能参照合法建筑予以补偿安置。据此，被上诉人思明区政府在54号《认定处理意见》中认定除于建平之外的8位上诉人的涉案未登记建筑于1996年及之后建设，无合法审批手续，并认定为违法建筑、不予补偿，认定事实清楚，适用法律法规正确。根据《征补条例》第二十四条第二款的规定，对未登记建筑的认定处理应当在作出房屋征收决定之前，本案中，54号《认定处理意见》作出于2015年7月24日，30号《房屋征收决定》作出于2015年4月17日，因此，54号《认定处理意见》迟于房屋征收决定作出，不符合法定程序要求，但是，该程序违法的情形并不影响对上诉人未登记建筑的性质及应否补偿等实体认定，亦即该程序违法的情形对上诉人权利不产生实际影响。故一审法院对54号《认定处理意见》未判决撤销，而是根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项的规定判决确认对除于建平之外的8位上诉人未经登记建筑的认定和处理意见违法，并无不当。行政机关作出行政行为应当认定事实清楚，证据充分。本案中，被上诉人思明区政府在54号《认定处理意见》中将全部上诉人的未登记建筑均认定为1996年及之后建设，但是，经被上诉人思明区政府调查摸底和调查核实而作出的2014年12月29日《拟征收房屋情况调查公示表》和2015年1月14日《拟征收房屋情况调查核实结果公示表》，均表明上诉人于建平有部分未登记建筑建于1988年。被上诉人调查核实的事实与其作出处理意见认定的事实存在不一致，因此，被上诉人作出的54号《认定处理意见》对上诉人于建平部分未登记建筑的认定，事实不清，主要证据不足。一审法院据此判决撤销54号《认定处理意见》中对于建平部分未经登记建筑的认定和处理意见，并判决思明区政府限期重新作出认定和处理，并无不当。由于被申请行政复议的54号《认定处理意见》存在认定事实不清、程序违法的情形，厦门市人民政府经行政复议后认为54号《认定处理意见》合法而决定予以维持，认定事实不清，适用法律不当，一审法院判决撤销厦门市人民政府作出的81号《复议决定书》并无不当。综上所述，一审认定事实清楚，适用法律法规正确，审判程序合法，所作出的各项判决并无不当，依法应当予以维持。上诉人提出的上诉理由不能成立，对其上诉请求不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人邵春新等9人共同负担。本判决为终审判决。审 判 长  王江凌代理审判员  王有章代理审判员  黄吉明二〇一七年十月二十日书 记 员  雷 昕附：本判决适用的相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……