广州铁路运输中级法院行 政 裁 定 书(2017)粤71行终1738号上诉人（原审原告）：刘萍，女，1946年3月10日出生，汉族，住广州市越秀区。被上诉人（原审被告）：广州市国土资源和规划委员会，住所地：广州市越秀区吉祥路80号。法定代表人：彭高峰，该委主任。委托代理人：崔昶斌，该委工作人员。委托代理人：黄冰心，北京市中伦文德（广州）律师事务所律师。上诉人刘萍因诉被上诉人广州市国土资源和规划委员会不履行法定职责一案，不服广州铁路运输第一法院(2017)粤7101行初1268号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理。原审法院经审查查明，因广州市白云区信访局转来原告反映梅花园居民申请房产证问题，原广州市国土资源和房屋管理局白云区分局于2013年7月3日对原告作出穗云国房信〔2013〕231-2号《关于梅花园新村小区业主信访事项的复函》，函复如下：“一、经查，梅花园新村属集资房项目，尚未完善各项用地、规划报建和验收、质量验收等手续，由于开发商一直未完善上述手续，因此没有办理产权登记。由于集资房问题复函，目前，我市正在研究集资房的分类处理方案，需要确定方案后才能进一步开展补办房产证的工作。二、关于你们反映小区居民用水乱收费的问题，建议向自来水公司反映。……”2016年8月15日，广州市白云区信访局向广州市白云区国土资源和规划局转送关于邓炳兴、喻世伟、张瑞美等人反映的京溪梅花园新村未给业主办理房产证事项，广州市白云区国土资源和规划局于2016年8月24日作出受理告知书。2016年9月30日，广州市白云区国土资源和规划局作出穗云国规信〔2016〕392号《关于喻世伟等人要求办理梅花园新村小区房产证信访事项的复函》，载明：“喻世伟等人，区信访局转来《广州市人民政府法制办公室关于移送邓炳兴、喻世伟等群众来信的函》（穗府执法函〔2016〕1167号）关于你们反映要求办理梅花园新村小区房产证的材料收悉，我局十分重视，立即派员调查，现将核查情况函复如下：经核查，位于广州市白云区同和中路的‘梅花园新村’小区于九十年代兴建。目前，房地产开发商尚未办理该小区的初始登记。根据《房屋登记办法》第三十条规定，因合法建造房屋申请房屋所有权初始登记的，应当提交建设用地使用权证明、建设工程符合规划的证明、房屋已竣工的证明、房屋测绘报告等材料。根据《广州市城镇房地产登记办法》第二十八条规定，房地产开发经营企业应当自新建商品房屋建设工程规划验收合格之日起九十日内，提交土地权属来源证明、建设工程规划验收合格证及其附图、房屋测绘成果报告、房屋门牌证明等材料，申请初始登记，办理《房地产权属证明书》。新建非商品房屋，由权利人提交上述材料，申请初始登记。因此，申请房屋初始登记，需提交土地权属来源证明、建设工程规划验收合格证及其附图、房屋测绘成果报告、房屋门牌证明等材料。待‘梅花园新村’小区按上述规定缴齐登记材料办理了初始登记后，才能办理业主的《不动产权证书》。”原审法院认为，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。”本案中，原广州市国土资源和房屋管理局白云区分局于2013年7月3日对原告作出穗云国房信〔2013〕231-2号《关于梅花园新村小区业主信访事项的复函》，原告至今起诉已超过2年的起诉期限。而关于广州市白云区国土资源和规划局于2016年9月30日作出的穗云国规信〔2016〕392号《关于喻世伟等人要求办理梅花园新村小区房产证信访事项的复函》，系针对喻世伟等人作出的，并未明确包括有本案原告；且喻世伟等人亦非向被告申请房地产权登记，而是向广州市白云区信访局等单位反映问题，广州市白云区国土资源和规划局收到转办函后作出上述复函，该复函相较于2013年7月3日的穗云国房信〔2013〕231-2号《关于梅花园新村小区业主信访事项的复函》，并未设定新的权利义务关系，对原告的合法权益并未产生实际影响。综上，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（二）项、第（八）项的规定，裁定驳回原告刘萍的起诉。上诉人刘萍上诉称：（一）本案原审未开庭审理违反程序规定。原审法院通知上诉人于2017年6月13日14时30分在第八法庭开庭审理本案，但上诉人按通知到庭后法院临时取消开庭审理，没有按照法定程序进行举证、质证、辩论进而查明事实真相，上诉人也未能行使申请回避权；（二）原审裁定认定事实不清、处理结果不当。上诉人所在的梅花园新村于1996年前建成，其购买的E1栋203、204房早在1998年4月8日前已具备办证条件，但被上诉人及有关部门违规推诿迟迟不予办理，属于不履行法定职责。原审法院对此不予认定，属于认定事实、适用法律错误。请求二审法院纠正原审错误裁定，判令被上诉人依法履行职责为其核发房地产权证书。被上诉人广州市国土资源和规划委员会答辩称：（一）原审裁定认定事实清楚，适用法律正确。我委于2013年7月收到上诉人的信访材料，并于2013年7月3日作出穗云国房信〔2013〕231-2号复函。根据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条第一款规定，公民对于行政机关作出具体行政行为的起诉期限从知道或者应当知道具体内容之日起最长不得超过2年，上诉人早已超过法定起诉期限。而我委于2016年9月30日作出的穗云国规信〔2016〕392号复函，系针对喻世伟等人作出，并不包括上诉人，且该复函没有设定新的权利义务关系，对上诉人的权利义务并未产生实际影响，根据《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条的规定，对其起诉应裁定予以驳回。（二）梅花园新村不具备办理房产证的条件。梅花园新村位于同和中路梅花园地段，于1993年集资兴建，属京溪街道范围，建设时未办理《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》等证件。为解决历史遗留问题，广州市政府曾于1997年5月印发执行48号文，对在1996年12月之前在本市白云、天河等五个行政区范围内，未办理《建设用地规划许可证》等相关证件的在农村集体土地上进行集资建房的违法行为进行集中处理。根据48号文件的相关规定，组织集资房投资建设和经营的机构应在本决定公布之日起30日内将从事违法用地、违法建设的详细资料报送当地镇政府，由镇政府汇总后，分别报送区建设、规划、土地管理部门，根据职责分工立案查处。各区规划分局应分别对违法建设的集资房进行立案审查，查明违法事实，建立违法集资房档案资料。经规划部门确认的集资房，可按相关程序申请补办手续。已按相关程序办理有关手续的集资房，由经办机构凭各区建设行政主管部门签发的《集资房处理工作证明》向有关部门补交规定的税费，办理水、电、煤气、门牌等报装手续，由市房管局或委托区房管局凭完税证明办理房屋产权确认手续，核发房地产权属证书。对照上述规定，我委并未收到京溪街道办事处报送的经办机构按上述规定时间应报送的资料，故没有相应的梅花园新村集资房档案资料。此后广州市政府于2012年4月23日发布《关于市政府规范性文件清理结果的通知》（穗府〔2012〕15号），确定48号文件于2012年12月31日停止执行，梅花园新村不得再按48号文补办相关手续。而根据现行《房屋登记办法》（2008年7月1日施行，建设部令第168号）的规定，未依法取得规划许可、没有验收合格证明文件等内容建造的建筑，房屋登记机构不予登记。故梅花园新村申办房地产权属登记既没有在48号文有效时办理相关手续，亦没有取得现行政策规定的材料，不具备申请房屋登记办证的条件。（三）上诉人的诉讼请求不属于法院审理范围，应驳回起诉。根据《信访条例》和《国土资源信访规定》，信访人对于处理意见不服可自收到意见书之日起三十日内，请求同级人民政府或者上一级国土资源管理部门复查；对复查意见不服的，可以自收到复查意见书之日起三十日内，向复查机关的同级人民政府或者上一级国土资源管理部门请求复核。我委作为房地产登记部门，因上诉人不具备申请办理房屋产权登记的相应材料而无法办理房地产权属证书，并非侵犯上诉人的人身权、财产权等合法权益，亦非违法要求上诉人履行义务。因此根据我国《行政诉讼法》的规定，上诉人的诉讼请求不属于人民法院的受案范围。上诉人申请农村集资房办理房地产产权权属证明，属于历史遗留的落实政策性质的房地产纠纷，根据《最高人民法院关于房地产案件受理问题的通知》第三条的规定，应驳回上诉人的本次起诉。（四）相关信访答复情况。1.关于穗云国房信〔2013〕231-2号。我委于2013年7月收到广州市白云区信访局转来的《信访件交办函》（云群信案〔2013〕829号）及上诉人来信反映关于梅花园新村集资房办理房产证的信访材料，我委于2013年7月3日作出〔2013〕231-2号复函，符合《信访条例》及《国土资源信访规定》；2.关于穗云国规信〔2016〕392号。我委于2016年8月15日收到广州市白云区信访局转来的《信访事项转送函》（云群信〔2016〕305号）关于喻世伟、邓炳兴、张瑞美反映要求办理梅花园新村小区房产证的材料。我委于2016年8月24日作出《受理告知书》，并于2016年9月30日作出穗云国规信〔2016〕392号复函。上诉人并非该次信访人，对其合法权益未产生实际影响。综上所述，我委作出的复函是依法行使职权的行为，审查事实清楚，适用法律准确，程序合法，原审裁定驳回上诉人的起诉处理结果适当，请求二审法院维持原裁定，依法驳回上诉人的上诉请求。经审查，原审裁定认定的事实有相应证据证实，本院予以确认。另查明，上诉人在向原审法院提交的起诉状中称，被上诉人自2013年5月10日至2017年1月4日不按照其申请履行法定职责、侵犯其合法财产和人身权益，请求法院依法判令被上诉人依据《关于处理我市农村集资房问题的决定》（穗府〔1997〕48号）履行办理房屋产权登记手续、为梅花园新村E1栋203、204房颁发房地产权证书。原审法院2017年3月22日《电话笔录》记载：上诉人丈夫喻世伟明确上诉人的诉讼请求为“要求被告给梅花园新村E1栋203、204房发房地产权证书”，并称其在1998年1月口头向被上诉人提出过本案履责申请，2004年3月3日提出过办理房产证的正式书面申请。但在原审及本案审理中仅提交了2004年3月3日以梅花园新村业委会名义向白云区京溪街道办事处提交的《关于请求按穗府〔1997〕48号文给予梅花园新村集资房业主办理房产证的报告》，以及上诉人及其丈夫喻世伟等先后向白云区信访局、广州市政府法制办等部门来信反映其案涉房屋登记问题的材料，但均未能随案提交其所主张的已经向被上诉人提出过案涉房产登记申请的证据材料。本院认为，本案属于行政诉讼法上的履行职责之诉。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条第一款规定：“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定”。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一、二款规定：“公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。在起诉被告不作为的案件中，原告应当提供其在行政程序中曾经提出申请的证据材料……”据此，提起履行法定职责之诉一般要以行政相对人提出申请为前提条件，申请人向具有相应法定职责的行政机关提出履职申请后，该行政主体应当履行而未履行，才可能构成不履行法定职责的行政不作为。行政相对人如果未能向法院提供其曾经向行政主体申请履职的证据，则不符合起诉条件。本案中，被上诉人虽然依法负有对包括房地产在内的不动产登记监督管理职责，但上诉人起诉时并未向原审法院提交能够证明其在法定期限内向被上诉人依法提出房产登记申请的证据。上诉人提交的只是其自2013年起向有关部门反映其涉案房屋未予登记产权问题的信访及被上诉人答复材料，不能据此认为其已向被上诉人依法提起过履行职责的申请。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定：“提起诉讼应当符合下列条件：……（三）有具体的诉讼请求和事实根据”。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；……”。上诉人的起诉不符合法定起诉条件，原审裁定驳回起诉结果正确，但理由和依据有所不当，本院予以指出。上诉人的上诉主张于法无据，本院不予支持，原审裁定依法应予维持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。定为终审裁定。审判长 邓 军审判员 谭建军审判员 陈作斌二〇一七年十月二十五日书记员 李梦瑶