广西壮族自治区南宁市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2015)南市行一初字第11号 原告上林县西燕镇覃浪村中富庄犁来山采石场。 法定代表人李成道，该采石场负责人。 委托代理人黄国权，广西祥泰律师事务所律师。 委托代理人陆亮，广西祥泰律师事务所实习律师。 被告上林县人民政府，住所地：广西上林县明山路116号。 法定代表人蓝宗耿，该县县长。 委托代理人黄喜鹏，上林县国土资源局工作人员。 委托代理人覃忠诚，广西林山律师事务所律师。 原告上林县西燕镇覃浪村中富庄犁来山采石场（以下简称犁来山采石场）诉被告上林县人民政府行政强制关停采石场行为违法一案，于2015年1月14日向本院提起诉讼，本院同日立案受理。于2015年1月28日向被告上林县人民政府送达了原告起诉状副本。本院依法组成合议庭，于2015年3月12日公开开庭审理了本案。原告犁来山采石场的委托代理人黄国权、陆亮，被告上林县人民政府的委托代理人黄喜鹏、覃忠诚到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2014年4月23日，上林县人民政府作出“上政阅[2014]31号”《上林县人民政府关于全县采石场规划布局工作会议纪要》（以下简称31号会议纪要）。2014年4月28日，上林县安全生产监督管理局向原告犁来山采石场作出《关于的答复》，告知如下内容：1、原告严格按照县政府领导2014年4月23日的《关于恢复建矿作业的请示》批示执行。2、建议原告如需要从事爆破作业，请向县公安局申请使用爆炸物品。2014年5月16日，上林县公安局向原告犁来山采石场作出《关于中富庄犁来山采石场请求供应民用爆炸物品的答复》，告知原告采石场从建矿至今，借建矿之机，擅自生产，与覃浪村定龙庄存在纠纷尚未解决，而且一直没有办理安全生产许可证，没有符合供应民用爆炸物品的条件，决定暂停对采石场供应民用爆炸物品。2014年6月26日，上林县国土资源局向原告犁来山采石场作出《关于上林县西燕镇覃浪村中富庄犁来山采石场请求告知函的答复》，告知根据《上林县人民政府关于全县采石场规划布局工作会议纪要》（上政阅[2014]31号），原告的采石场不属于上林县建议保留的8家采石场。 原告诉称，2014年2月8日，原告在正常合法作业的情况下，上林县安全生产监督管理局现场作出上安监管现场（2014）矿10号《现场处理措施决定书》，责令原告停止建矿工作。经过原告申辩，上林县安监局于2014年4月15日撤销上述决定书，但原告的采石场仍无法开工作业。经向上林县安监局、上林县公安局了解知悉，原告采石场已被被告上林县人民政府开会决定关闭。原告遂于2014年5月19日、2014年6月11日致函被告申辩。被告委托上林县国土资源局于2014年6月26日向原告作出上林县国土局答复，告知原告的采石场不属于被告允许保留的采石场之一，即已被强制关闭。原告于2014年7月2日向宾阳县人民法院起诉上林县国土资源局，法院认为该答复仅是告知行为，没有创设当事人的权利义务，法院裁定不予受理。原告认为，被告强制关闭原告采石场的行为违法。第一，被告对原告作出的行政行为没有任何法律依据，县级政府也无权制定规章，更无权制定吊销企业营业执照的行政法规和法律，其开会形成的会议纪要没有法律效力。第二，被告关停原告采石场的行为违反法定程序，没有告知违法事实、理由和依据，没有保障当事人的申诉、抗辩权利。在原告主动向被告追问关停原因时，被告才委托上林县国土资源局告知相关情况。综上，请求法院确认被告上林县人民政府强制关停原告采石场的行为违法。 原告为证明其主张，向本院提交以下证据： 1、关于上林县西燕镇覃浪村中富庄犁来山采石场请求告知函的答复，证明原告采石场已被强制关闭； 2、宾阳县人民法院（2014）宾立行初字第4号行政裁定书；3、南宁市中级人民法院（2014）南市行一终字第112号行政裁定书；证据2-3证明上林县国土资源局是被告作出具体行政行为的委托告知人； 4、关于《申请书》的答复，证明原告采石场已被被告强制关闭； 5、关于中富庄犁来山采石场请求供应民用爆炸物品的答复，证明上林县公安局因被告关闭原告采石场而拒绝提供爆炸物品的事实； 6、上安监督现决[2014]矿10号现场处理措施决定书，证明原告不能作业的起止时间； 7、关于撤销上安监管现决（2014）矿10号现场处理决定书的通知，证明上林县安全生产监督管理局自行撤销现场处理措施决定书。 被告上林县人民政府辨称，原告起诉被告上林县人民政府错误，上林县人民政府作为诉讼主体不适格，上林县人民政府虽然组织召开工作会议形成会议纪要，但被告并没有作出和实施被告所诉称的具体行政行为，没有强制要求原告关停采石场，该会议纪要只是明确了允许继续保留的非煤矿山的原则，对于不符合规划的非保留类非煤矿山，要停止办理延期手续，及时依法撤销相关证照，督促业主有序退出。也就是说，该会议纪要作为内部指导性意见，没有直接送达给原告，对原告没有约束力。相关职能部门在执行会议纪要时，应当进一步作出相应的具体行政行为，且相关职能部门具有独立行政主体资格，有独立承担相应法律责任的能力。综上，原告起诉错误，请求法院依法驳回原告诉讼请求。 被告于2015年3月6日通过邮政快递向本院邮寄：“上政阅[2014]31号《上林县人民政府关于全县采石场规划布局工作会议纪要》”，证明被告没有作出关停原告采石场的具体行政行为，没有侵害原告的合法权益。因本院在开庭前尚未收悉，被告当庭再次向法庭提交。 经庭审质证，被告对原告1-7号证据的真实性、合法性无异议，但不认可上述证据的关联性，认为上述证据并非由被告所作出，不能证明被告作出关停采石场的行政行为。原告认为被告超出举证期限提交31号会议纪要，对其不予质证，但认可该会议纪要确实存在。 综合双方当事人的举证质证意见，本院对上述证据认证如下：原告提交的证据，被告对其真实性无异议，本院予以确认；被告提交的会议纪要，原告对其真实性无异议，本院予以确认。 根据以上确认的证据，本院经审理查明：原告犁来山采石场是李成道出资的非法人企业。经上林县工商行政管理局注册登记，经营范围及方式为露天开采石灰岩。2011年10月26日办理个体工商户营业执照。2012年7月3日取得了上林县西燕镇覃浪村中富庄犁来山石灰岩采矿许可证，采矿许可证有效期至2014年7月3日止。2014年2月7日，定龙村村民到上林县信访局集体上访，反映原告采石场爆破施工造成该庄多户村民楼房墙面、楼板震裂，要求政府部门责令原告立即停工，赔偿损失。上林县政府立即由国土、安监、信访等单位组成调查工作组进行调查，2014年2月8日，上林县安监局以原告采石场存在违法行为和事故隐患，并引发与周边村民矛盾纠纷为由，作出“上安监管现决[2014停矿10号”《现场处理措施决定书》，责令原告立即暂停建矿工作。上林县安监局当天向上林县公安局通报该情况，上林县公安局展开调查，发现原告采石场借建矿之机，擅自进行炸石生产，遂决定停止对原告采石场供应民用爆炸物品。原告因无法获得爆炸物品组织生产，于2014年3月28日向被告上林县政府提交《关于恢复建矿作业的请示》，上林县政府转交上林县国土局、上林县安监局、上林县西燕镇人民政府处理。2014年4月15日，上林县安监局撤销“上安监管现决[2014停矿10号”《现场处理措施决定书》。上林县安监局于2014年4月28日向犁来山采石场作出《关于的答复》，告知：1、原告采石场严格按照上林县政府领导4月23日的《关于恢复建矿作业的请示》批示执行。2、根据《民用爆炸物品安全管理条例》第五章“爆破作业”的第三十二条要求，建议原告如需从事爆破作业，请向县公安局申请使用爆炸物品。2014年5月16日，上林县公安局针对原告申请民用爆炸物品向原告作出《关于中富庄犁来山采石场请求供应民用爆炸物品的答复》，告知：1、购买使用民用爆炸物具备以下条件及提供以下材料：安全生产许可证、采矿证、营业执照，爆破员、安全员、保管员委托材料及资质证书，安全管理各项规章制度，法人、经办人身份证。2、原告犁来山采石场从建矿至今，借建矿之机，擅自生产，并且与覃浪村定龙庄存在纠纷尚未解决，而且一直没有办理安全生产许可证，没有符合供应民用爆炸物品的条件，决定暂停对原告采石场供应民用爆炸物品。2014年6月26日，上林县国土资源局针对原告是否还能建矿作业的《请求告知函》，向原告采石场作出《关于上林县西燕镇覃浪村中富庄犁来山采石场请求告知函的答复》，告知：根据“上政阅[2014]31号”《上林县人民政府关于全县采石场规划布局工作会议纪要》，原告采石场不属于上林县建议保留的8家采石场之一。原告犁来山采石场于2014年7月2日向宾阳县人民法院起诉，诉请撤销上林县国土局作出的《关于上林县西燕镇覃浪村中富庄犁来山采石场请求告知函的答复》，宾阳县人民法院于2014年8月13日作出（2014）宾立行初字第4号行政裁定，对原告犁来山采石场的起诉不予受理，南宁市中级人民法院于2014年11月6日作出（2014）南市行一终字第112号行政裁定，驳回原告犁来山采石场的上诉，维持原裁定。 另查明，被告上林县政府于2014年3月组织该县公安局、安监局、国土局、环保局、旅游局、交通局等单位对全县非煤矿山进行核查，决定按照“主要公路沿线、旅游景区、距离村庄500米以上”的三个原则为标准，对全县采石场重新合理布局。对不符合规划的非保留类非煤矿山，要停办延期手续，及时依法撤销相关证照，督促业主有序退出。对不符合规划、无证非法生产的非煤矿山，要严格依照取缔。2014年4月23日，被告召开采石场布局工作会议，形成上述上政阅[2014]31号《上林县人民政府关于全县采石场规划布局工作会议纪要》，主要内容如下：县非煤矿山普查领导小组建议保留的上林县白圩镇狮螺村山底庄山卡山采石场等8家采石场符合县委、县政府关于允许保留非煤矿山的四个主要工作原则，远离居民区、远离景区、位于主要道路可视面之外以及合理布局的工作要求，同时具备覆盖、满足区域建设石料需求的能力，原则同意该8家采石场继续依法生产。2、该县有关职能部门要尽快按照非煤矿山生产管理的相关要求，督促保留的8家采石场的法人代表尽快完善相关手续和许可证照，依法依规、安全有序生产。3、县国土局、安监局、公安局、工商局、环保局等行政主管部门要加强对全县非煤矿山的管理，对不符合规划的非保留类非煤矿山，要停止办理延期手续，及时依法撤销相关证照，督促业主有序退出。对不符合规划、无证非法生产的非煤矿山，要严格依法取缔。 再查明：2014年7月2日向宾阳县人民法院起诉，诉请撤销上林县国土局作出的《关于上林县西燕镇覃浪村中富庄犁来山采石场请求告知函的答复》，宾阳县人民法院于2014年8月13日作出（2014）宾立行初字第4号行政裁定，对原告犁来山采石场的起诉不予受理，本院于2014年11月6日作出的（2014）南市行一终字第112号行政裁定驳回原告上诉，维持原裁定。原告遂于2015年1月14日向本院提起本案诉讼，诉请判决确认被告上林县政府关停原告采石场的行为违法。经本院释明：原告确认其诉讼请求为：请求确认被告上林县政府通过该县国土局、安监局和公安局向原告作出答复的方式关停原告采石场的行政行为违法。 本院认为，综合原、被告的诉辩意见，本案的争议焦点应是：被告上林县人民政府是否实施了原告主张的关停涉案采石场的行政行为？ 本案中，被告上林县政府与本案有关的行为包括：一是通过组织国土、安监、信访等部门对村民反映原告存在的违法问题进行调查。二是通过会议纪要明确本县下一步非煤矿山的规划布局、准入和退出。三是将原告恢复生产的申请转给所属行政机关处理。从原告诉讼主张来看，原告所谓采石场被关停实际即是无法获得民用爆炸物以及在许可证到期后不被延期而将导致无法生产。然，被告的上述行为显然不能产生上述法律效果。而根据有关法律法规的规定，是否准予原告获得民用爆炸物以及是否准予原告许可证延期均非被告的法定职责，被告作为一级人民政府对本县域非煤矿山进行统筹规划布局只是一种宏观管理手段，属于对所属行政机关的内部管理行为，不能取代被告所属行政机关依法对外的法定职责，也不能直接对外产生法律效力。在被告未对原告作出实际行政处罚的情况下，原告仅因为被告开展宏观管理行为而主张被告对其采石场具体实施了关停行为与事实明显不符，本院不予支持。如若原告认为被告所属行政机关在履行法定职责时对原告产生了不利影响，应依照法定途径予以救济，原告提起本案诉讼没有事实和法律依据，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告上林县西燕镇覃浪村中富庄犁来山采石场的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告上林县西燕镇覃浪村中富庄犁来山采石场负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广西壮族自治区高级人民法院，并于上诉期满之日起七日内预交上诉费用50元（户名：广西壮族自治区高级人民法院，帐号：20×××77，开户行：农业银行南宁万象支行）。逾期不交也不提出缓交申请的，按自动撤回上诉处理。 审 判 长  彭晓霞 审 判 员  韦瑞生 代理审判员  戴声长 二〇一五年十一月二十七日 书 记 员  谢其珈 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。