广东省佛山市中级人民法院行 政 判 决 书(2017)粤06行终715号上诉人（原审第三人）郑月静，女，1966年9月10日出生，汉族，住佛山市三水区，委托代理人杜秀梅，广东务正律师事务所律师。被上诉人（原审原告）佛山市三水区白坭镇岗尾村股份合作经济社，住所地佛山市三水区白坭镇周村村委会岗尾村。负责人莫才好，社长。委托代理人熊井春，广东禅都律师事务所律师。原审被告佛山市三水区白坭镇人民政府，住所地佛山市三水区白坭镇府前路23号。法定代表人何海虹,镇长。委托代理人钟英龙，佛山市三水区白坭镇农林渔业局副局长。委托代理人林冬晓，广东百浩律师事务所律师。上诉人郑月静因与被上诉人佛山市三水区白坭镇岗尾村股份合作经济社（以下简称岗尾村经济社）及原审被告佛山市三水区白坭镇人民政府（以下简称白坭镇政府）镇政府行政确认一案，不服广东省佛山市顺德区人民法院（2017）粤0606行初285号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。一审法院查明，郑月静出生于1966年9月10日，1989年与邓贵基登记结婚，邓贵基的祖籍在岗尾村经济社所在的岗尾村，婚后郑月静及其丈夫户籍于1993年9月迁入该村。2016年5月16日，郑月静向白坭镇政府提出申请，要求确认其自1993年9月开始具有岗尾村经济社的集体经济组织成员资格，并申请白坭镇政府责令岗尾村经济社向郑月静补偿2013年分配款500元、2014年分配款500元、2015年分配款600元，共1600元。经调查，白坭镇政府于2016年8月29日作出白府行决〔2016〕062号《行政处理决定书》，决定：1.郑月静享有岗尾村经济社集体收益分配的权利和其他村民的同等待遇；2.郑月静提出的关于分红分配款申请不属于白坭镇政府行政处理范围，建议郑月静通过法律途径解决。白坭镇政府分别于2016年8月29日和同年8月30日将决定书送达郑月静和岗尾村经济社。后白坭镇政府对上述决定书最后一段作了更改，作出了白府更告〔2016〕062号《更正告知书》，对白府行决〔2016〕062号《行政处理决定书》最后一段内容作如下更改：“1.如对决定不服，可在收到本决定之日起60日内向佛山市三水区人民政府申请行政复议，或者在收到本决定之日起3个月内向佛山市三水区人民法院提起诉讼”更改为“如对本决定不服，可在收到本决定之日起60日内向佛山市三水区人民政府申请行政复议，或者在收到本决定之日起6个月内向顺德区人民法院提起诉讼”。白坭镇政府在诉讼中没提交送达该《更正告知书》的证据，但是在庭审中，岗尾村经济社承认白坭镇政府于2016年11月23日留置送达了该告知书给岗尾村经济社。另查明，1997年9月5日实施的三委发[1997]15号《中共三水市委三水市人民政府关于全面推行以土地为中心的农村股份合作制的决定》（以下简称《1997年15号决定》）第五条第（二）项规定：“社员股权的分配。户口在管理区内的农民均享有股份分红的权利。”2015年7月27日，中共佛山市三水区委、佛山市三水区人民政府作出三委函〔2015〕1号《中共佛山市三水区委、佛山市三水区人民政府关于废止〈中共三水市委、三水市人民政府关于全面推行以土地为中心的农村股份合作制的决定〉的通知》（以下简称《2015年1号通知》），该通知决定废止《1997年15号决定》，三水区农村股份合作制改革工作按有关法律法规及政策执行。一审法院认为，白坭镇政府应郑月静的申请，对其请求的事项作出处理，于法有据。白坭镇政府在收到郑月静的申请后，经调查核实，根据相关法规、规章作出被诉行政处理决定书，并送达给岗尾村经济社，履行了作出行政行为的相关程序，此后又及时出具《更正告知书》送达给岗尾村经济社及郑月静，程序合法。《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第三款规定:“实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制时起，户口迁入、迁出集体经济组织所在地的公民，按照组织章程规定，经社委会或者理事会审查和成员大会表决确定其成员资格；法律、法规、规章和县级以上人民政府另有规定的，从其规定。”案件中，郑月静将户口于1993年9月迁入岗尾村经济社处，对于该类人员是否属于集体经济组织成员，应根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第三款的规定，法律、法规、规章和县级以上人民政府另有规定的，从其规定。若没有，则按照岗尾村经济社章程，经社委会或者理事会审查和成员大会表决确定其成员资格，但白坭镇政府适用已经废止的《1997年15号决定》来认定郑月静是否具有岗尾村经济社成员资格，显然不当。《广东省农村集体经济组织管理规定》第十六条第（二）项规定的是“农村集体经济组织成员享有以下权利：（二）享有集体资产产权、获得集体资产和依法确定由集体使用的国家所有的资产的经营收益”。白坭镇政府根据上述《广东省农村集体经济组织管理规定》第十六条第（二）项作出被诉行政处理决定明显缺乏法律依据。因此，白坭镇政府根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第十六条第（二）项及《1997年15号决定》认为郑月静享有岗尾村经济社集体收益分配的权利和其他村民的同等待遇，适用法律错误，应予撤销，白坭镇政府应当对郑月静的申请重新作出行政处理决定。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项的规定，判决：一、撤销白坭镇政府作出的白府行决〔2016〕062号《行政处理决定书》；二、白坭镇政府于判决发生法律效力之日起六十日内对郑月静的申请重新作出行政行为。上诉人郑月静上诉称：一、一审判决认为白坭镇政府依据《1997年15号决定》来认定郑月静具有岗尾村经济社成员资格属于适用法律错误，该认定是错误的。《1997年15号决定》第五条第（二）项规定：“户口在管理区辖区内的农民均享受股份分红的权利。”该决定实行时间是1997年，而郑月静是1993年迁入岗尾村经济社辖区的农民，按《1997年15号决定》应享受分红的权利，享有岗尾村经济社的成员资格。根据《最高人民法院关于印发的通知》第三条关于新旧法律规范的适用规则，根据行政审判中的普遍认识和做法，行政相对人的行为发生在新法施行以前，具体行政行为作出在新法施行以后，人民法院审查具体行政行为的合法性时，实体问题适用旧法的规定，程序问题适用新法的规定，郑月静的成员资格问题属于实体问题，应适用《1997年15号决定》，即使该文后来被废止，但白坭镇政府作出的行政处理决定是在该文被废止以后，仍应继续适用。二、郑月静1993年迁入时并没有授权任何人承诺不参与分配，即使1998年和2015年岗尾村经济社制定了种种公约或签名，但这些公约或签名均不具有溯及力。请求二审法院：1.撤销佛山市顺德区人民法院（2017）粤0606行初285号行政判决；2.驳回岗尾村经济社的全部诉讼请求。被上诉人岗尾村经济社辩称：一、一审判决认定事实清楚。一审判决认定郑月静不是岗尾村经济社的原住民，《1997年15号决定》已被《2015年1号通知》废止，郑月静以一份被废止的政府文件作为上诉理由是没有道理的。二、郑月静以《最高人民法院关于印发的通知》认为已废止的文件仍然有效的理由不能成立。1.该份纪要不是法律和司法解释，只是参会人员的意见综合达成共识，不具有法律效力和约束力，只具有参照的作用；2.该份纪要所指的“新法”是指法律法规和政府规章，而《1997年15号决定》仅仅是县级人民政府的文件，连规章都算不上。因此该座谈会纪要不适用于本案。三、一审判决适用法律正确，处理结果符合法律的规定。请求二审法院驳回郑月静的上诉。原审被告白坭镇政府述称，佛山市中级人民法院(2016)粤06行终52号行政判决已确认《1997年15号决定》可以适用，所以白坭镇政府才认定郑月静的成员资格，希望二审法院能对《1997年15号决定》能否继续适用给予指引。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条和《广东省农村集体经济组织管理规定》第四条、第五条的规定，白坭镇政府作为乡镇一级人民政府，具有对郑月静提出的申请事项作出《行政处理决定书》的法定职权。白坭镇政府在收到郑月静的书面申请后，进行了相关的调查取证，作出本案被诉之《行政处理决定书》并依法送达给当事人，且告知了复议或诉讼的权利，其执法主体适格，程序合法，本院予以确认。《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第三款规定：“实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制时起，户口迁入、迁出集体经济组织所在地的公民，按照组织章程规定，经社委会或者理事会审查和成员大会表决确定其成员资格；法律、法规、规章和县级以上人民政府另有规定的，从其规定。”本案中，郑月静于1993年9月将其农业户口迁入岗尾村经济社所在地，根据上述规定，郑月静属于户口迁入的类型，其是否具有岗尾村经济社的成员资格，应按照章程或县级以上人民政府的规定来认定。因《1997年15号决定》已被《2015年1号通知》决定废止，而郑月静虽是1993年迁入户口，但其迟至2016年才申请行政确认，故白坭镇政府不能继续援引已被明文废止的规范性文件作为确认农村集体经济组织成员资格的依据。郑月静上诉称，根据《最高人民法院关于印发的通知》第三条确立的“实体从旧程序从新”的新旧法律规范的适用规则，本案应继续适用《1997年15号决定》。对此本院认为，《1997年15号决定》是县级人民政府制定的规范性文件而非法律规范，故《1997年15号决定》不属于上述通知第三条所调整的对象，根据该通知第一条“人民法院可以在裁判理由中对具体应用解释和其他规范性文件是否合法、有效、合理或适当进行评述”的规定，《1997年15号决定》未区分“原住民”和“户口迁入、迁出”两种类型，规定“户口在管理区辖内的农民均享有股份分红的权利”，其“一刀切”的作法已不适应2006年实施的《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条规定，故《1997年15号决定》在被《2015年1号通知》明文废止后，不应再适用于本案，郑月静认为应继续适用的上诉理由不能成立，本院不予采纳。白坭镇政府认为，佛山市中级人民法院(2016)粤06行终52号行政判决已确认《1997年15号决定》可以适用，所以白坭镇政府才认定郑月静的成员资格。经查，该案佛山市三水区云东海街道办事处于2014年12月1日作出了三云行决[2014]130号《行政处理决定书》，即该案发生在《1997年15号决定》被明文废止之前，佛山市三水区云东海街道办事处援引《1997年15号决定》处理该案并无不当，该案与本案不属于类案，故白坭镇政府的主张不能成立，本院不予采纳。关于白坭镇政府作出的白府行决〔2016〕062号《行政处理决定书》适用法律是否正确的问题。本案郑月静的申请事项是确认其具有岗尾村经济社的集体经济组织成员资格并获得分配款。确认农村集体经济组织成员资格的主要法律法规是《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条，而《广东省农村集体经济组织管理规定》第十六条是关于成员的具体权利的规定，《行政处理决定书》没有援引该规定的第十五条而是援引第十六条来确认郑月静的成员资格，确属适用法律错误。一审法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项的规定，撤销了被诉《行政处理决定书》并判令白坭镇政府重新作出行政行为，符合法律的规定，本院予以支持。综上所述，郑月静的上诉理由均无事实和法律依据，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，处理得当，本院予以维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人郑月静负担。本判决为终审判决。审 判 长  郭 赟审 判 员  陈智扬代理审判员  王 慧二〇一七年十月三十日书 记 员  谢 童