.MsoNormal{margin-top:0cm;margin-bottom:0px}辽宁省大连市中级人民法院行政裁定书（2017）辽02行终347号上诉人（原审原告）大连力佳房地产开发有限公司，住所地大连市甘井子区大连湾镇前盐村。法定代表人刘玉鹏，经理。委托代理人张世广，北京市盈科（大连）律师事务所律师。委托代理人刘晶，女，1990年9月11日出生，汉族，该公司员工，现住大连市沙河口区。被上诉人（原审被告）大连市国土资源和房屋局，住所地大连市中山区人民路72号。法定代表人王晋良，局长。委托代理人辛冬娜，大连市不动产登记中心工作人员。委托代理人赵艳萍，大连市不动产登记中心副主任。原审第三人大连第一有机化工有限公司，住所地大连普湾新区松木岛化工园区松源街9号。法定代表人孙逢武，董事长。委托代理人吴玉娟，辽宁文柳山律师事务所律师。上诉人大连力佳房地产开发有限公司因请求确认行政行为无效一案，不服大连市沙河口区人民法院（2017）辽0204行初8号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。原审法院认定，因国有土地使用证记事栏满，经第三人大连第一有机化工有限公司（以下简称化工公司）申请，被告大连市国土资源和房屋局（以下简称市国土局）于2014年9月10日为第三人换发大国用（2002）第04104号国有土地使用证，换发的国有土地使用证的证号、使用权人、土地坐落位置、用途、使用权类型、终止日期、使用权面积等事项与原大国用（2002）第04104号国有土地使用证一致。原审法院另查明，第三人化工公司于2016年4月27日在大连市中山区人民法院起诉市国土局称，化工公司于2002年10月28日以出让方式取得大国用（2002）第04104号国有土地使用证，拥有案涉土地工业用地使用权。化工公司因经营需要，经常以该土地使用权设定抵押向银行借款。2014年6月17日，市国土局给化工公司最后办理了三个月的抵押贷款手续后，化工公司多次申请办理该土地使用权抵押借款业务，市国土局均以该土地于2006年挂牌出让、办理抵押贷款业务不符合市政府会议纪要精神为由拒绝为化工公司办理。化工公司因资金紧张、经营困难，于2016年3月21日向大连市经济和信息化委员会（以下简称”市经信委”）发文请求协调该事宜。市经信委于2016年3月30日向市国土局发函协调该事宜。市国土局于2016年4月14日向市经信委发出《关于帮助办理化工公司原厂区土地抵押手续的复函》，再次拒绝为化工公司办理房屋土地抵押事宜。因借款人有确定有效的抵押条件是向银行借款的前置条件，故市国土局的行为导致化工公司借款不能，化工公司的抵押权利受到损害。化工公司认为，案涉土地使用权系化工公司所有，并不符合挂牌出让条件，政府会议纪要不能与《物权法》等法律规定相悖。故请求判令撤销市国土局作出的《关于帮助办理化工公司原厂区土地抵押手续的复函》（大国土房屋便笺字[2016]34号），确认化工公司有权以大国用（2002）第04104号国有土地使用证项下的土地使用权办理抵押登记手续。大连市中山区人民法院经审理认定以下事实：2002年10月28日，化工公司以出让方式，取得案涉土地的使用权，并办理了大国用（2002）第04104号国有土地使用证。该地块地类（用途）为工业，使用权类型为出让，使用权面积为20788.3平方米，终止日期为2052年6月30日。2006年3月21日，大连市人民政府作出大政地城收字[2006]006号国有土地使用权收回决定书，其内容为：根据大连市城市总体规划及国有土地储备计划，决定收回位于甘井子区振兴路两侧原大化渣场及周边361.24公顷国有土地使用权（含化工公司拥有使用权的振兴路201号地块）。望被列入上述地区的土地权属单位，在本决定公布之日起一个月内，持土地权属证明到大连市土地储备交易中心办理国有土地使用权收回补偿事宜，并签订补偿协议，逾期不办理，视为该区域土地使用权人同意按有关部门评估价格补偿。自本决定公布之日起，土地使用权人不得再进行土地使用权的转让、租赁、抵押。2006年11月29日，大连市土地储备交易中心作为甲方，与乙方大连恒昇房地产开发有限公司、原告力佳房地产、大连永亿房地产开发有限公司签订大土储交中字[2006]-22号中标确认书，对位于大连市甘井子区后盐振兴路北侧（2006）-24号地块（含案涉土地）建设用地挂牌出让，予以乙方中标确认。2009年8月25日，市国土局作出关于准予拆除房屋的批复（大国土房屋管字[2009]37号），同意大连市土地储备交易中心拆除甘井子区振兴路大化渣场南北区规划范围红线内国有土地上的各类房屋。该文件第八条注明”此文有效期为六个月（自发文之日起），逾期作废”。2014年12月1日，化工公司向市国土局递交一份国有出让土地使用权及地上房屋产权予以办理抵押登记手续的请示，称在2014年5月份在市国土局办理抵押登记手续时，市国土局不予办理，故请求市国土局予以协调，为化工公司的土地和房屋再次办理抵押登记手续。2015年1月21日，市经信委向大连市土地储备交易中心发出关于协助办理化工公司土地抵押手续的函，希望大连市土地储备交易中心妥善解决化工公司原厂区土地抵押手续。2015年2月4日，大连市土地储备交易中心向市国土局发出大土储函发[2015]33号关于化工公司办理房地产抵押登记有关事宜的函，希望市国土局继续给予化工公司办理房地产抵押登记手续。2016年4月14日，市国土局向市经信委发出《关于帮助办理化工公司原厂区土地抵押手续的复函》（大国土房屋便笺字[2016]34号），称案涉土地位于大化渣场及周边改造项目用地红线范围内，已于2006年挂牌出让，目前化工公司与中标单位仍未达成补偿协议。鉴于以上原因，如果为该企业办理原厂区房屋及土地抵押贷款业务，与市政府有关会议纪要精神不符，且会引起中标单位异议。建议积极协调化工公司与中标单位尽快达成补偿协议，帮助解决企业困难。化工公司与大连市土地储备交易中心以及中标单位大连恒昇房地产开发有限公司、力佳房地产、大连永亿房地产开发有限公司至今没有签订土地使用权收回补偿协议。大连市中山区人民法院认为，从法律上讲，案涉土地的使用权仍归化工公司所有，该土地使用权应属于《物权法》第一百八十条、《担保法》第三十四条规定的当事人可以用于抵押的可处分的财产，并不在《物权法》第一百八十四条、《担保法》第三十七条规定的不可用于抵押的限制范围内。市国土局作出的复函所认定的该地块已挂牌出让故不能设定抵押的结论，可能是考虑到在已挂牌出让的情况下仍然予以抵押登记，会给下一步的转让工作带来麻烦和障碍，但此结论显然与《物权法》和《担保法》的相关规定相违背，应属无效。以自己所有的、可以处分的包括土地使用权在内的合法财产设定抵押登记，是国家法律赋予公民和法人的权利，不需要以判决书的方式确认，故对化工公司提出的确认其有权以大国用（2002）字04104号国有土地使用证项下的土地使用权办理抵押登记手续的诉讼请求，该院不予支持。2016年7月11日，大连市中山区人民法院作出（2016）辽0202行初28号行政判决，确认市国土局作出的大国土房屋便笺字[2016]34号复函无效，驳回化工公司的其他诉讼请求。化工公司与市国土局均未上诉，该行政判决已经发生法律效力。原审法院认为，原告提起诉讼应满足法律规定的起诉条件。《行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。根据《行政诉讼法》第四十九条第一项之规定，提起诉讼应符合的条件包括原告是符合上述第二十五条规定的公民、法人或其他组织。本案中，原告起诉的是被告于2014年9月10日作出的为第三人换发大国用（2002）第04104号国有土地使用证的行为。该院认为，该行政行为与原告不具有利害关系，对其合法权益不产生实际影响。理由如下：一、本案中，原告力佳房地产与其他两公司仅系就包括案涉土地在内的地块与大连市土地储备交易中心签订中标确认书，其应根据中标确认书及相关规定继续办理相关手续，但原告称至今未办理其他手续，对案涉土地原告尚未取得使用权等物权。已经发生法律效力的（2016）辽0202行初28号行政判决认定案涉土地的使用权从法律上仍归第三人所有。在此情况下，行政机关对案涉土地使用权的登记行为与原告并无利害关系，对原告的合法权益不产生影响。二、案涉行政行为系因第三人于2002年取得的原土地使用证记事栏满而换发证件，换发后的土地使用证记载的案涉土地使用权内容与原土地使用证一致，即案涉行政行为并未对第三人于2002年取得的案涉土地使用权进行变更，第三人就案涉土地取得使用权登记系基于2002年办理的土地使用权登记行政行为，而非案涉行政行为。故，原告主张对案涉土地享有相关权利对抗第三人对案涉土地的使用权，与案涉行政行为不具有利害关系，案涉行政行为对原告的合法权益明显不产生实际影响。综上，原审法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第一项，《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第一项、第八项及第二款的规定，裁定驳回原告大连力佳房地产开发有限公司的起诉。上诉人大连力佳房地产开发有限公司上诉称，请求撤销原审裁定，依法改判支持其原审诉讼请求。主要理由是：一、2006年3月21日，大连市人民政府就第三人所在地块下达了《国有土地使用权收回决定书》，决定收回案涉土地使用权。后大连市土地储备交易中心依法挂牌案涉土地使用权，上诉人与大连恒昇房地产开发有限公司、大连永亿房地产开发有限公司就包括案涉土地在内的地块与大连市土地储备交易中心签订中标确认书。虽然尚未确认上诉人有涉案土地的使用权，但并不代表上诉人不是利害关系人。上诉人已经通过合法程序即土地的招拍挂程序，成为案涉土地的中标人，原审认定上诉人与被上诉人的行政行为之间不具有利害关系的认定存在错误。二、大连市人民政府2006年3月21日下发的大政地城收字[2006]006号《国有土地使用权收回决定书》明确规定：被列入上述地区内的土地权属单位，在本决定公布之日起一个月内，持土地权属证明到大连市土地储备交易中心办理国有土地使用权收回有关补偿事宜，并签订补偿协议，逾期不办理，视为该区域土地使用权人同意按有关部门评估价格补偿。自本决定公布之日起，土地使用权人不得再进行土地使用权的转让、租赁、抵押。至此，涉案地块的国有土地使用权已经收回，本案第三人不再是涉案地块的使用权人。被上诉人换发土地证的行政行为，违反相关法律规定，没有尽到实质审查义务。被上诉人大连市国土资源和房屋局辩称，不同意上诉人的上诉请求，请求维持原审裁定。主要理由是：一、根据物权法的相关规定，物权的归属应该以登记为准，未经登记不发生相应的法律效力。本案中，上诉人并未办理土地使用权变更手续，案涉的土地使用权仍然登记在原审第三人名下，所以上诉人尚未取得案涉土地的使用权。二、已经发生法律效力的（2016）辽0202行初28号行政判决认定案涉土地的使用权从法律上仍归第三人所有。三、被上诉人的换证行为是对原土地使用权状态的延续，是对原土地性质的延续，并非重新颁证的行为，对上诉人没有实质性的权利损害。原审第三人大连第一有机化工有限公司述称，请求依法维持原审裁定，驳回上诉人的上诉请求。主要理由是：一、案涉土地使用权至今仍然为第三人合法拥有，任何人未与第三人签订拆迁安置补偿协议或给付补偿费用，该土地使用权与上诉人无任何关联，上诉人提起诉讼主体不适格。二、2006年的大连市人民政府的决定书既未向第三人送达，也未在该决定书中要求的一个月期限内与第三人签订补偿协议或支付补偿费用，根本无效或失效。三、第三人现拥有的土地使用权证是大连市人民政府于收回决定书之后换发的，该换发行为是大连市政府撤销收回决定书最直接的行政决定。本院经审理查明的事实与原审裁定认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，大连市人民政府就案涉地块下达了《国有土地使用权收回决定书》，决定收回案涉土地使用权。后大连市土地储备交易中心依法挂牌案涉土地使用权，上诉人就包括案涉土地在内的地块与大连市土地储备交易中心签订中标确认书，成为案涉地块的中标人。上述事实证明上诉人与案涉土地具有利害关系。大连市人民政府于2006年3月21日作出大政地城收字[2006]006号国有土地使用权收回决定书之后，被上诉人于2014年9月10日对原审第三人进行的换证行为，对上诉人的权益产生实际影响。综上，原审裁定以大连力佳房地产开发有限公司与被诉行为不具有利害关系和被诉行为对其合法权益明显不产生实际影响为由驳回其起诉不当，本院予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，裁定如下：一、撤销大连市沙河口区人民法院（2017）辽0204行初8号行政裁定；二、本案指令大连市沙河口区人民法院继续审理。审判长苍琦审判员胡俊杰审判员李健二○一七年十月十九日书记员刘婉余