河南省新乡市中级人民法院行 政 判 决 书(2018)豫07行初62号原告长垣县三和蔬菜种植专业合作社，住所地长垣县樊相镇琉璃庙村，统一社会信用代码93410728558315415J。法定代表人魏朝伟。委托代理人樊云峰，金博大律师事务所律师。委托代理人代君，金博大律师事务所律师。被告长垣县人民政府，住所地长垣县人民路综合楼。法定代表人秦保建，县长。委托代理人关圣豪，长垣县人民政府法制办工作人员。委托代理人苏文普，长垣县人民政府公职律师。被告长垣县蒲北办事处，住所地长垣县崇礼路中段，统一社会信用代码11410728680761929Y。法定代表人翟建明，该办事处主任。委托代理人郑太家，该办事处工作人员。委托代理人杨少甫，河南弘治律师事务所律师。原告长垣县三和蔬菜种植专业合作社（以下简称“三和合作社”）因不服被告长垣县人民政府、长垣县蒲北办事处强制清理拆除行为，于2018年5月10日向本院提起行政诉讼，本院在法定期限内向被告送达了起诉状副本及应诉通知书、举证通知书。被告在举证期限内向本院提交了答辩状及证据材料。本院依法组成合议庭，分别于2018年8月16日、2018年10月16日公开开庭审理了本案。原告三和合作社委托代理人樊云峰、代君，被告长垣县人民政府委托代理人关圣豪、苏文普，被告长垣县蒲北办事处委托代理人郑太家、杨少甫到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告三和合作社诉称，2017年7月28日，长垣县人民政府和长垣县蒲北办事处未经任何法定程序，也未与原告签订任何协议，便强行征用了原告承租的位于长垣县琉璃庙村的44.7亩耕地，将原告种植的树木强制铲除，将现场的集配储存房屋拆毁，未按照合法的赔偿标准对原告进行赔偿，原告曾多次向相关部门反映此事，均未得到合理解释和满意答复，该问题至今未得到解决。根据我国土地管理法第四十三条之规定，任何单位和个人对农民集体土地的使用，应先办理征收手续，将集体土地变性为国有土地，收储后按照规划条件出让或者划拨后，使用权人方可使用。长垣县人民政府和长垣县蒲北办事处未按该规定办理土地征收补偿、划拨等使用手续而强行征用，其行政行为严重违法，损害了原告的承租权、收益权等合法权益。长垣县人民政府作为法定征收主体，长垣县蒲北办事处负责具体实施，两被告应对违法征收行为承担责任，请求法院确认两被告对原告承租的土地实施的征用行为违法、要求被告停止违法行为。因原告诉讼请求不明确，经本院释明，原告重新明确其诉讼请求为确认被告对原告承租土地上的附属物实施的强制拆除行为违法，要求被告停止违法行为，将原告承租土地恢复原状或赔偿原告经济损失，诉讼费用由被告承担。对于原告要求将其承租土地恢复原状或赔偿经济损失的诉讼请求，因原告已另行提起行政赔偿之诉，故对此本案不作处理。原告在法定期限内向本院提交如下证据：第一组证据：证据1、三和合作社营业执照；证据2、三和合作社的农民专业合作社法人营业执照；证据3、三和合作社的税务登记证；证据4、三和合作社的开户许可证；证据5、长垣县特色农业发展互助资金借款合同。内容为长垣县财政局因“长政文[2009]252号特色农业发展互助资金试点项目蔬菜种植”项目，借款给长垣县三和蔬菜种植专业合作社；证据6、河南省财政厅文件《关于下达2013年财政支持新型农业生产经营主体补助资金的通知》；证据7、长垣县团委的官方微博《关于长垣县第一届桃花节公益活动预告》；证据8、租地协议，内容为琉璃庙村一组全体将本村庙后整块地租给魏朝伟；证据9、租地协议，内容为魏志田将河西地的4亩2分地租给魏朝伟；证据10、2013年10月18日的《证明》一份。证据1-10的证明目的为三和合作社合法成立，租赁长垣县樊相镇琉璃庙村约44.7亩土地进行蔬菜、果树的种植，并建设有1400平米的集配中心等附属物，三和合作社享有涉案土地的承租权。第二组证据：证据11、长垣县发展和改革委员会文件《关于G327至留晖大道等建设项目工程可行性研究报告的批复》证据12、长垣县城市规划委员会2016年第4次规划会会议纪要；证据13、关于清理中环路琉璃庙村三和农业果树的情况说明；证据14、关于中环路琉璃庙村三和农业果树未签订补偿协议的情况说明；证据15、2018年7月20日长垣县蒲北办事处出具的《证明》，以证明2017年5月5日安排办事处工作人员给魏朝伟送达限期清理通知书；证据16、2018年8月14日长垣县蒲北办事处出具的《证明》，以证明涉案土地性质为耕地，2016年6月长垣县蒲北办事处根据规划需要，按照长垣县人民政府的工作部署，将三和合作社的桃园所占土地租用用于修建中环路；证据17、2018年7月20日长垣县蒲北办事处出具的《证明》，以证明长垣县蒲北办事处根据长垣县发展和改革委员会、长垣县城市规划委员会的文件精神，对三和合作社的果园进行清理；证据18、长垣县三和蔬菜种植专业合作社现场照片12张；证据19、转账支票，内容为长垣县蒲北财税所会计工作站向程培红支付1067822元；证据20、信访事项处理意见书；第二组证据的证明目的：该组证据来源于因三和合作社法定代表人魏朝伟涉嫌非法拘禁罪，由侦查机关向检察院提交的证据，证明涉案土地性质为耕地，长垣县蒲北办事处是根据长垣县规划委、发改委和县政府的相关工作部署，以合法形式掩盖非法目的，租用涉案土地，对原告果园进行强拆，长垣县蒲北办事处与琉璃庙村租赁关系违法，是国土资源部和中纪委发文严令禁止的以租代征行为，将农用地用于市政建设的违法征地行为，该行为的责任主体是长垣县人民政府。第三组证据：证据21、2017年9月14日长垣县公安局蒲北派出所出具的《证明》，以证明2017年7月28日接到长垣县蒲北办事处副书记孙青峰通知，办事处由于要清理魏朝伟家桃园，要求蒲北派出所组织警力到现场维持秩序。证据22、长垣县公安局蒲北派出所对李文杰的询问笔录；证据23、长垣县公安局蒲北派出所对长垣县蒲北办事处党工委副书记孙青峰的询问笔录；证据24、长垣县公安局蒲北派出所对郑太家的询问笔录；证据25、长垣县公安局蒲北派出所对张新林的询问笔录；证据26、长垣县公安局蒲北派出所对刘自军的询问笔录；证据27、长垣县公安局蒲北派出所对李昂的询问笔录；证据28、长垣县公安局蒲北派出所对张江的询问笔录；证据29、长垣县公安局蒲北派出所对韩际朝的询问笔录；第三组证据的证明目的：该组证据来源于三和合作社法定代表人魏朝伟涉嫌非法拘禁罪的侦查卷宗，由长垣县公安局收集向检察院提供，证实了相关政府单位对原告果园的清理和强拆行为为违法行政行为，并非平等租赁关系下的民事行为，为实施违法行为，相关政府单位调集长垣县蒲北办事处工作人员、行政执法大队工作人员、蒲北土地所、蒲北派出所工作人员进行清理和强拆，动用行政资源和执法力量，不是平等关系下新承租人对旧承租人的民事纠纷行为。被告长垣县人民政府答辩称，一、原告提起诉讼，应当对被诉行政行为的存在负有举证责任，原告诉称长垣县人民政府将其种植的桃树等树木强制拆除，但答辩人从未实施或参与实施所谓的拆除行为；二、案涉地块为长垣县蒲北办事处作为民事主体与长垣县樊相镇琉璃庙村集体签订的承租协议，相关补偿款已发放到位，原告法定代表人魏朝伟的家属已领取附属物补偿款，故拆迁行为不排除自愿拆除的可能，答辩人不存在强制拆除行为。综上，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。被告长垣县人民政府向本院提交了如下证据：证据1、2016年6月1日长垣县蒲北办事处与长垣县樊相镇琉璃庙村委会签订的《中环路土地租用协议》；证据2、2018年6月6日长垣县蒲北办事处出具的《证明》一份。以上两份证据的证明目的为：该案不涉及行政纠纷，系民事纠纷。被告长垣县蒲北办事处答辩称，案涉拆除行为系原告取得附着物赔偿款后，其自愿同意拆除的，拆除行为不是长垣县蒲北办事处实施的，是原告同意后由村委会委托他人实施拆除的，请求法院驳回原告的诉讼请求。被告长垣县蒲北办事处向本院提交了如下证据：证据1、2016年6月1日长垣县蒲北办事处与长垣县樊相镇琉璃庙村委会签订的《中环路土地租用协议》和2018年6月6日长垣县蒲北办事处出具的《证明》。证明目的：2016年6月1日长垣县蒲北办事处通过琉璃庙村委会租用涉案的第一村民小组27.07亩土地，长垣县蒲北办事处已合法取得土地使用权。证据2、第一村民小组出租土地亩数、应租地款数、租地款领取表。证明目的：长垣县蒲北办事处租得涉案土地，土地承包户的代表、第一村民小组组织魏志国领取出租土地款。证据3、租地款处置意见。证明目的：土地承包户共同商议，对长垣县蒲北办事处支付的租地款，共同做出处置意见。证据4：原告租地款的领取情况。证明目的：原告已实际取得租地款。证据5：2017年9月12日琉璃庙村村委会与施工人签订的拆除合同。证明目的：拆除行为不是长垣县蒲北办事处实施的。证据6:2017年8月16日原告收到附着物补偿款的收据。证明目的：原告已同意对附着物作价并取得补偿款，同时印证了其附着物被拆除是原告取得补偿款后的自愿行为，不属于强制拆除。经庭审质证，原告对被告长垣县人民政府的证据真实性、关联性均无异议，但对合法性和证明目的有异议，认为该两份证据证明了政府相关单位对集体农用土地采取以租代征进行市政建设的事实，该租赁行为违法，租赁关系不成立，且该责任主体应为长垣县人民政府。原告对被告长垣县蒲北办事处证据1的质证意见同对长垣县人民政府证据的质证意见，对长垣县蒲北办事处的证据2-4真实性、关联性无异议，对合法性、证明目的有异议，认为对于农村集体所有土地进行市政建设的，根据法律规定，必须通过征地形式，由农用地转为建设用地，两被告违反国家土地管理法等相关规定，以租代征，擅自改变农用地的用途，是严重的行政违法行为，甚至涉及农用地的犯罪行为。证据5与事实不符，对真实性有异议，无法核实施工人的签字与指纹是否真实，但原告就此不申请鉴定，原告认为拆迁行为是长垣县蒲北办事处实施的，该合同是2017年9月12日签订的，但拆除行为是7月28日发生的，该合同显示工期是9月15日到9月30日，故该证据与本案无关。对证据6的真实性无异议，但实际情况是原告法定代表人魏朝伟当时已被羁押，长垣县蒲北办事处要求魏朝伟的家属收下补偿款，且补偿款是一张支票，目前该支票在魏朝伟的妻子程培红手里，该笔款项没有任何人动用，原告及原告法定代表人魏朝伟、魏朝伟的家属均不认可与长垣县蒲北办事处达成了补偿协议。被告长垣县人民政府对原告第一组证据的证据1-7真实性、关联性无异议，认可这些是原告的手续，对原告证据8和9有异议，认为该两份证据系魏朝伟本人签署，与本案无关，证据1-7和证据8-9两者相互独立，无关联性，对原告证据10的真实性有异议，是复印件，与本案无关，仓库所在地块是否为原告租赁的地块不一定。对原告的第二组、第三组证据有异议，认为均与本案无关。被告长垣县蒲北办事处对原告第一组证据的真实性和证明目的均有异议，不能证明原告享有该44亩土地的承租权，对原告第二组和第三组证据的真实性无异议，但认为该两组证据与本案无关，原告不是适格的承租主体，其不应作为利害关系人提起诉讼，原告第三组证据证明的是另案的刑事案件，与本案所诉行政行为不是相同的法律关系。经质证，本院对各方当事人提交的证据作如下认证：原告提交的证据1-4为三和合作社的相关登记手续，两被告对此不持异议，本院对原告证据1-4的真实性予以确认。原告证据5-7与本案没有关联性，原告证据8和9的《租地协议》系原告法定代表人魏朝伟与琉璃庙村部分村民签订的，合计租赁44.7亩土地，与原告起诉所称的事实相吻合，且长垣县蒲北办事处在庭审中称琉璃庙村村委会已将原属于原告的土地转租给长垣县蒲北办事处，故结合上述事实，本院对该两份证据本身予以确认。原告证据10无法提供原件核对，不符合证据的法定要素，本院不予确认。原告提交的第二组证据，因被告长垣县蒲北办事处对该组证据真实性无异议，故本院对该组证据真实性予以确认，该组证据与本案具有关联性，能够证明长垣县蒲北办事处租用琉璃庙村土地用于修建长垣县中环路的事实，且从长垣县蒲北办事处加盖印章的几份《情况说明》和《证明》来看，被告长垣县人民政府对于长垣县蒲北办事处租用农村集体土地修建中环路一事应当是明知的，且2018年8月14日长垣县蒲北办事处出具的《证明》也载明了“按照县政府的工作部署，将该桃园所占土地租用用于修建中环路，并与琉璃庙村委会签订了租地协议”，作为中环路的修建建设项目，涉及公共利益，长垣县人民政府需对修路占用的农用地进行征收，在未履行征收程序的情况下，将修路事宜交由长垣县蒲北办事处具体办理，显属放任违法行为发生，案涉租地修路行为虽没有直接证据指向长垣县人民政府，但整个过程均系行政权行使的过程，故长垣县人民政府和长垣县蒲北办事处应当对租地修路及案涉强制行为共同承担法律后果。该组证据19“转账支票”和证据20《信访事项处理意见书》与被告蒲北办事处提供的证据4内容相互吻合，本院对真实性予以确认。原告称第三组证据来源于三和合作社法定代表人魏朝伟涉嫌非法拘禁罪的侦查卷宗，因被告长垣县蒲北办事处对该组证据真实性无异议，故本院对该组证据真实性予以确认，该组证据可以间接证明案涉强制行为发生时的具体情况，能够说明被告长垣县蒲北办事处具体实施了案涉强制清理拆除行为。被告长垣县人民政府提交的证据客观真实，与本案具有关联性，能够说明被告长垣县蒲北办事处租用琉璃庙村土地修建中环路的事实，也即案涉强制行为的起因，但被告长垣县人民政府认为该案与其无关且属民事纠纷，缺乏有效证据证实。被告长垣县蒲北办事处提交的证据1客观真实，与本案具有关联性，与被告长垣县人民政府提交的证据相互印证，能够说明长垣县蒲北办事处租用琉璃庙村土地修建中环路的事实，但该证据不能证明长垣县蒲北办事处已合法取得案涉土地使用权，证据2和3系长垣县蒲北办事处租地及支付租地款的情况，该证据不能证明长垣县蒲北办事处已依法对原告进行了补偿，证据4不能证明原告已领取租地款的事实，结合原告提交的转账支票，仅能够证明原告法定代表人魏朝伟的妻子程培红目前占有该款项，但并不能证明在长垣县蒲北办事处强制清理拆除原告果园果树及农业设施用房之前，作为独立法人的原告三和合作社已接受了补偿条件。经审理查明，原告三和合作社成立于2010年6月18日，属农民专业合作经济组织，具有农民专业合作社法人资格。原告法定代表人魏朝伟与长垣县琉璃庙村部分村民签订土地租赁协议，租赁该村44.7亩土地，租赁期限自2010年6月至2019年农历七月三十。原告租赁土地后进行果树种植，在果园内建有农业设施用房。2016年6月1日，被告长垣县蒲北办事处与长垣县樊相镇琉璃庙村村委会签订《中环路土地租用协议》，长垣县蒲北办事处租用该村72.87亩土地用于修建中环路，协议约定的租赁期限自2016年6月1日至2026年6月1日，长垣县蒲北办事处称该72.87亩土地中包括原告三和合作社原租赁该村的27.07亩土地。2017年7月28日由被告长垣县蒲北办事处牵头，组织国土、综合执法等部门工作人员一起，对修建中环路需占用的土地进行地上附属物集中清理行动，当天对原告案涉果园的果树进行了清理。清理前，被告长垣县蒲北办事处未向原告下达任何书面通知或决定，也未向原告支付果树补偿款。在2017年7月28日长垣县蒲北办事处强制清理行为发生过程中，原告法定代表人魏朝伟与长垣县蒲北办事处工作人员发生冲突，长垣县蒲北派出所已对相关人员立案处理。因当天发生冲突事件，长垣县蒲北办事处的强制清理行为未进行到底，2017年8月16日长垣县蒲北办事处将一张金额为1067822元的转账支票通过长垣县樊相镇琉璃庙村村委会转交给原告法定代表人魏朝伟的妻子程培红，在程培红领取该支票后，长垣县蒲北办事处委托长垣县樊相镇琉璃庙村村委会对原告案涉果园内建设的农业设施用房进行了拆除。另查明，2015年10月20日长垣县发展和改革委员会向长垣县农村公路管理所作出《关于G327至留晖大道等建设项目工程可行性研究报告的批复》（长发改字[2015]99号），原则同意G327至留晖大道等建设项目的工程可行性研究报告，批复同意G327至留晖大道道路（中环）新建项目。2016年5月25日长垣县城市规划委员会作出《长垣县城市规划委员会2016年第4次规划会会议纪要》，其中原则同意长垣县中环路的初步定位，长垣县县长、县委常委、规划、城管、房产、公路等部门领导以及长垣县蒲北办事处主任均到场参加该会议。2018年8月14日长垣县蒲北办事处向长垣县蒲北派出所出具了一份《证明》，其中称“2016年6月蒲北办事处根据规划需要，按照县政府的工作部署，将该桃园所占土地租用用于修建中环路，并与琉璃庙村委会签订了租地协议”。本院认为，本案的争议焦点为被告长垣县人民政府和长垣县蒲北办事处是否为本案适格被告、被告对原告案涉果园的果树及农业设施用房实施的清理拆除行为是否合法。（1）关于长垣县人民政府和长垣县蒲北办事处是否为本案适格被告的问题。《中华人民共和国土地管理法》第四十四条规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。本案中，长垣县修建中环路涉及公共利益，未经依法征收及办理农用地转用审批手续，通过所谓土地“流转”方式占用农村集体土地进行建设，违反了我国土地管理相关法律法规。在未履行征收程序的情况下，长垣县人民政府将修路事宜交由长垣县蒲北办事处具体办理，显属放任违法行为发生，本案证据虽不显示长垣县人民政府直接参与了租地修路及清理强拆行为，但整个租地修路及后续清理地上附属物的过程均系行政权行使的过程，长垣县蒲北办事处以租赁“流转”方式从琉璃庙村村委会取得农用地使用权，改变用途用于建设长垣县中环路属实，长垣县人民政府作为长垣县中环路修建的责任主体，其与负责具体实施修路事宜的长垣县蒲北办事处，均系违法行政的责任单位，应当对案涉租地修路及清理拆除强制行为共同承担法律责任。（二）关于被告对原告案涉果园的果树及农业设施用房实施的清理拆除行为是否合法的问题。本案中，长垣县人民政府和长垣县蒲北办事处均未能提供对原告案涉果园的果树及农业设施用房进行清理拆除的合法依据及履行法定程序的相关证据，在原告未接受补偿条件的情况下，长垣县蒲北办事处直接强行摧毁原告果园内的果树和农业设施用房，剥夺了原告的陈述权、申辩权，该强制清理拆除行为程序违法，故原告要求确认两被告强制清理其果园果树及拆除农业设施用房行为违法的诉讼请求，本院予以支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项之规定，判决如下：确认被告长垣县人民政府和长垣县蒲北办事处对原告长垣县三和蔬菜种植专业合作社承租长垣县樊相镇琉璃庙村土地所建果园内的果树及农业设施用房进行强制清理拆除的行为违法。案件受理费50元，由被告长垣县人民政府和长垣县蒲北办事处承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省高级人民法院。审判长  邓长城审判员  随 伟审判员  张彩霞二〇一八年十一月二日书记员  丁 妍