山东省济南市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）鲁01行初613号 原告济南市历下区姚家街道十里河社区居民委员会，住所地济南市。 法定代表人严永亮，主任。 委托代理人白金印，山东润耕律师事务所律师。 委托代理人商积忠，男，汉族，1961年7月2日出生，该村村民，住济南市。 被告济南市人民政府，住所地济南市。 法定代表人孙述涛，市长。 委托代理人赵恩新，济南市国土资源局历城分局工作人员。 委托代理人李文宇，山东元序律师事务所律师。 被告山东省人民政府，住所地济南市。 法定代表人龚正，省长。 委托代理人董君，山东省人民政府法制办公室工作人员。 第三人济南八方锦纶集团有限公司，住所地济南市。 法定代表人王建民，董事长。 委托代理人彭云波，山东北方永丰律师事务所律师。 委托代理人宋立国，男，汉族，1974年4月5日出生，该公司员工，住济南市。 第三人山东济生中医中药研究院。 原告济南市历下区姚家街道十里河社区居民委员会（以下简称十里河居委会）诉被告济南市人民政府（以下简称济南市政府）、山东省人民政府（以下简称省政府），第三人济南八方锦纶集团有限公司（以下简称八方锦纶公司）、山东济生中医中药研究院行政复议一案，于2018年6月5日向本院提起行政诉讼。本院于同日受理后，依法向被告济南市政府、省政府送达了起诉状副本、应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年10月11日公开开庭审理了本案。原告十里河居委会委托代理人商积忠、白金印，被告济南市政府委托代理人赵恩新，李文宇，被告省政府委托代理人董君，第三人八方锦纶公司委托代理人彭云波、宋立国到庭参加诉讼，第三人山东济生中医中药研究院经本院合法传唤，未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告十里河居委会诉称：2018年5月23日，原告收到被告省政府作出的鲁政复决字[2018]204号《行政复议决定书》，原告认为该复议决定书认定事实不清、证据不足，适用法律错误，程序违法。一、认定事实不清，证据不足。1、依据《行政复议法》第23条规定：被申请人应当提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他相关材料。但到现在为止被告济南市政府仍未提交当初作出具体行政行为的证据、依据和相关材料。被告济南市政府仅仅提供了书面答复和历城区国土资源局出具的《关于济南化学纤维厂土地登记档案缺失的情况说明》用来证明作出最初颁发土地证的具体行政行为中有土地登记档案，只不过被火烧了。原告认为该证据存在重大瑕疵，不能作为认定被申请人当初作出具体行政行为的证据。第一，该证据来源不明。济南市历城区检察院2017年6月19日出具的答复函证明未查到1995年的土地使用证管理档案，无法查明出具《情况说明》的原具体经办人，作为来源不明的证据，不符合证据的合法性和真实性。第二，根据《行政证据规则》规定，原告或者第三人在诉讼程序中提供的被告在行政程序中未作为具体行政行为依据的证据，是不能作为认定被诉具体行政行为合法的根据。另《情况说明》是作为办证机关历城区国土局单方出具的证据，是自己证明自己的行为，是不能作为证据采信的。第三，该《情况说明》仅仅是陈述了历城国土局存在失火的事实，被烧的档案中有涉案土地证的档案资料，但并不能证明被烧的土地档案中存在涉案土地被征用的材料和权属来源合法。第四，根据土地档案管理规定，土地档案的管理分为市区县三级管理，土地档案除了包括土地登记材料、地籍材料、权属来源、界址面积外，还有相关的税费凭证，通过其他机关的相关材料也可以证明是否存在土地登记的事实，不存在在一个机关将所有土地档案烧掉的情形。原审法院依据土地档案被烧的事实和推断被烧的土地档案中有土地被征用的材料属于偷换概念。土地档案被烧更不能作为认定存在当初作出具体行政行为的证据的合法理由。2、《有关土地及地上物兑换的协议》（以下简称兑换协议）不能作为行政机关认定被诉具体行政行为合法的根据。（1）兑换协议是在复议过程中由第三人八方锦纶公司提供的，而非被申请人济南市政府提供的，不能作为被申请人提交的证据，更不能作为当初作出具体行政行为的依据。（2）第一，兑换协议是无效的。本案涉案土地是济南化学纤维厂的划拨用地与十里河村的集体用地进行的兑换，按照法律规定国有土地使用权、集体土地使用权发生变更的，必须及时申请变更登记，不经变更登记的属于非法转让，不具有法律效力。第二，兑换协议的来源存在瑕疵。第三，土地兑换协议的内容与本案争议的内容没有关联性。第四，兑换协议不能作为认定本案争议土地权属来源合法、清楚的证据。山东省人民政府在2006年11月3日作出的鲁政复决字[2004]63号《行政复议决定书》第7页认定：“济南化学纤维厂与东十里河村于1995年3月23日签订的有关土地及地上物兑换的协议不具有法律效力，不能作为认定本案争议土地权属来源清楚合法的证据……”。3、依据法院判决调查的事实来认定被诉具体行政行为合法是错误的。法院调查的事实不等于被申请人当初作出具体行政行为的证据，复议机关以法院调查的土地界址基本准确的事实来认定具体行政行为合法，实属荒谬。4、对土地权属来源的认定存在矛盾。第三人八方锦纶公司（原济南化学纤维厂）在第一次行政复议中称涉案土地是1965年7月接收济南市劳动改造管教队跃进铁矿土地510余亩及相关资产设施，本案所及地块即含其中。同时八方锦纶公司又称涉案土地是1995年3月20日原济南化学纤维厂与东十里河村签署土地兑换协议兑换而来。第三人八方锦纶公司称涉案土地先是通过征用移交而来又称是通过土地兑换而来，两者相互矛盾，无法自圆其说。5、被告省政府依据土地证和兑换协议的界线基本相符，故认定土地证证载边界正确，适当，符合法律法规规定。属于认定证据不足。（1）边界正确与否是土管部门的测绘和标示，是对土地证上宗地图的土地方位进行的专业认定。本案就是对土地证的合法性提出的复议申请，该土地证的法律效力尚待确定，省政府怎么能依据效力待定的土地证内容来确定案件事实呢？（2）兑换协议是违法的，已经被复议机关和法院认定，不能作为证据使用，更不能作为土地权属来源的证据，不再赘述。由此可见，法院判决和兑换协议的内容均不能作为认定当初作出具体行政行为合法的根据。二、适用法律错误。1、被告省政府作为复议机关作出维持决定应当严格遵照《行政复议法》。复议决定机关仅以法院判决和兑换协议约定的界线基本相符认定证载边界正确适当从而作出维持决定是违反《行政复议法》的。按照《行政复议法》规定，复议机关认定法院判决和兑换协议约定的界线基本相符只是认定事实部分，而对证据的认定、程序是否合法的认定、内容的认定均未涉及。《行政复议法》第28条规定“行政复议机关应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查。(一)具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持;……”作为维持决定的上述情形是必要条件缺一不可的。所以，复议机关仅依据判决和兑换协议界址清楚的事实认定从而维持行政复议决定是错误的。2、行政复议过程中追加山东济生中医中药研究院为第三人是没有法律依据的。本案审理的是被告济南市人民政府对第三人八方锦纶公司颁发历城国用（95）字第1009014号国有土地使用权证的具体行政行为，与山东济生中医药研究院无关联。三、没有证据证明被告济南市政府对第三人八方锦纶公司颁发历城国用（95）字第1009014号国有土地使用权证的具体行政行为符合《行政复议法》规定的事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当。按照《行政诉讼法》规定，具体行政行为存在主要证据不足的、适用法律、法规错误的、违反法定程序情形的应予撤销。四、土地现状情况。涉案土地在解放前是本村地主王家的菜园子，1951年党和政府对原告十里河居委会下发了山东省土地房产所有证，我村至今持有该土地房产所有证。后因大炼钢铁，跃进铁矿占用我村几百亩土地进行挖矿，形成矿坑荒废。后我村陆续将占用土地收回。涉案土地系近30余亩的矿坑，从1980年我村村民商积忠承包养鱼后整治使用至今。综上，被告省政府所作的鲁政复决字[2018]204号行政复议决定书认定事实不清、证据不足、适用依据错误、违反法定程序，请求人民法院：1、判决撤销被告省政府作出的鲁政复决字[2018]204号行政复议决定；2、判决撤销被告济南市政府对第三人济南化学纤维厂（现八方锦纶公司）颁发历城国用（95）字第1009014号国有土地使用权证的具体行政行为。 原告十里河居委会提交如下证据：2004年打行政官司时从历城区土管局档案中调取的1951年的土地房产所有证存根。证明涉案土地系原十里河村集体所有。 被告济南市政府答辩称：一、原告起诉被告主体错误，依法应予以驳回。依据2015年3月1日起施行的《不动产登记暂行条例》第七条规定：“不动产登记由不动产所在地的县。依据上述规定，2015年3月1日《不动产登记暂行条例》施行后，单一的土地登记转为不动产统一登记，原不同登记机关的相应职权已经整合到不动产登记机构，县级以上人民政府不再具有土地登记职权。依据《行政诉讼法》第二十六条第六款“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告”的规定，当事人对《不动产登记暂行条例》施行前县级以上人民政府作出的土地登记行为不服，应当以继续行使其职权的不动产统一登记机构为被申请人。同时，依据济南市国土资源局2015年12月9日发布的《济南市国土资源局关于不动产统一登记相关事项的公告》载明，济南市城区土地登记、房屋登记、林地登记等不动产登记职责将统一由市国土资源局主管部门负责。因此，本案中原告将济南市人民政府作为被告显属主体不适格，依法应予以驳回。二、颁发土地证书的程序合法，符合法律规定。为第三人八方锦纶公司颁发土地使用证是依照《土地登记规则》第七条规定的程序颁发的，即土地登记依照下列程序进行：（1）申报；（2）地籍调查；（3）权属审核；（4）注册登记；（5）颁发土地证书。依照《土地登记规则》第二十二条规定，市、县人民政府有权核发土地证书。三、颁发土地证书事实清楚。1、依照《土地登记规则》第十二条规定，第三人作为申请人申请土地登记，提交了《土地登记申请书》等材料。2、土地登记机关进行了地籍调查，形成了《地籍调查表》，相关各方进行了指界，宗地东至十里河，西至章丘建筑公司、洪家楼教委、抗震公司、建安一公司，南至花园路、历城建安公司综合加工厂，北至祝甸，专业机构测绘了界址点，制作了宗地图，面积为216919.52平方米。3、经土地登记机关进行审核，制作《土地登记审批表》，表明权属合法、界址清楚、面积准确，予以登记，核发了《土地使用权证》。四、颁发土地证书权属来源合法。涉案土地是在1959年至1961年期间，由山东省公安厅劳改工作管理局技术研究所接收济南劳动改造管理队移交的土地，山东省公安厅劳改工作管理局技术研究所是济南化学纤维厂的前身。五、有关情况说明。1、1997年7月原历城区土地局（现为济南市国土资源局历城分局）因电路起火，导致涉案宗地档案被烧毁，属不可抗力造成档案缺失，但1996年经济南市土地局年检该土地证合格，说明当时该宗土地档案材料齐全。2、2004年11月29日，济南市中级人民法院就本案第三人与商积忠、原告相邻土地使用权关系纠纷一案作出（2004）济民再终字第105号判决：维持再初判决，即商积忠返还侵占第三人公司土地18873.30平方米。同时，历城区人民法院于2003年对涉案土地证进行了勘验测量，认为商积忠实际占用的土地面积和原告认为属其所有并出租给商积忠使用的土地在涉案土地证范围之内，位于兑换协议中双方约定的土地界线以西。因此，涉案土地证的宗地图中东边线与涉案土地证颁发前，原告已与本案第三人签订的兑换协议约定的界线基本相符。综上所述，原告将济南市政府作为被告显属主体不适格，颁发土地证书的程序合法、事实清楚，符合法律规定。请求人民法院查清事实，依法驳回原告诉讼请求。 被告济南市政府提交如下证据：证据一、国有土地使用权证，证明涉案土地使用证在1996年经济南市土地局年检为合格，证明颁发涉案证书时的档案材料齐全，符合要求。证据二、情况说明。证据三、兑换协议（复印件）。证据四、土地确权资料情况说明（复印件）。证据二到四证明涉案宗地的权属来源明确，颁发涉案土地使用证符合法定程序。证据五、土地登记档案缺失情况说明，证明涉案土地使用证档案因不可抗力原因而灭失。法律依据是土地登记规则。 被告省政府答辩称：省政府作出的鲁政复决字[2018]204号《行政复议决定书》程序合法。原告对济南市政府向第三人八方锦纶公司颁发土地使用证不服，于2003年10月16日提出行政复议申请。省政府依法予以受理。案件于2008年1月11日中止。行政复议期间，根据《行政复议法实施条例》第9条的规定，省政府于2018年3月通知山东济生中医中药研究院参加本次行政复议。案件于2018年5月17日恢复审理。2018年5月18日作出鲁政复决字[2018]204号《行政复议决定书》程序合法。综上，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告省政府提交如下证据：证据一、行政复议申请书及邮寄单。原告向省政府提出行政复议申请。证据二、鲁政复决字[2004]63号《行政复议决定书》。2006年11月3日省政府作出驳回决定。证据三、（2016）济行初字第14号《行政判决书》、（2007）鲁行终字第28号《行政判决书》。省高院作出判决，撤销了省政府的鲁政复决字[2004]63号《行政复议决定书》。证据四、鲁政复办中字[2008]3号《行政复议中止通知书》，2008年1月11日，省政府作出通知，中止案件审理。证据五、鲁政复办参字[2003]63号《第三人参加行政复议通知书》，《第三人意见》。2008年3月7日，省政府通知第三人山东济生中医中药研究院参加行政复议。证据六、《恢复审理通知书》，2018年5月17日省政府恢复案件审理。证据七、鲁政复决字[2018]204号《行政复议决定书》及邮寄单，2018年5月18日省政府作出复议决定，并向原告邮寄送达。证据一到七证明省政府作出的鲁政复决字[2018]204号行政复议决定书程序合法。 第三人八方锦纶公司述称：省政府作出的鲁政复决字[2018]204号行政复议决定书程序合法，认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。该土地登记程序合法，权属来源明确，四至清楚，面积准确，原告无事实与法律依据证明其权利受到侵害。根据济南中级人民法院[2004]济民再终字109号民事判决，该判决认定历城国用（95）字第1009014国有土地使用证边界正确，符合法律规定。综上，应驳回原告诉讼请求。 原告对被告济南市政府提交的证据质证称：对证据一的真实性没有异议，但对证明内容有异议。第一，该证据不能作为涉案土地权属来源明确合法的依据，该证据也是目前我们争议的对象。第二，该土地证没有土地登记档案，无法证明其办理土地证的合法性。第三，该土地证证载面积与其提交的土地确权资料确定的面积不符。第四，该土地证备注显示1996年年检合格，济南市政府以此推定该证有合法的土地登记档案，但该备注又显示1999年年检合格，两者相互矛盾。根据土管档案相关规定，无土地权属登记档案的，无法通过正常年检。根据济南市政府提交的历城区土地局1997年7月发生火灾，1999年又通过年检合格，相互矛盾。第五，根据八方锦纶公司与十里河居委会初次诉讼纠纷时提交的土地证，该备注上没有1999年年检。请审判庭核实。对证据二情况说明真实性有异议，对证明的内容也有异议。第一，该证据为八方锦纶公司单方提供，无法证明其真实性。也没有证明效力。第二，其显示1959-1961征购土地553.18亩，与在行政复议中八方锦纶公司的答复为1965年7月接收济南市劳动改造510余亩及相关资产相互矛盾。两者相差40余亩。该40余亩面积恰恰是本案争议土地。第三，该证据证明八方锦纶公司土地权属来源从劳改队处移交，八方锦纶公司又称该土地通过与十里河村兑换，其权属来源途径存在矛盾。固定资产交接册与本案无关联性，不予质证。交接说明中陈述从1959-1961，有正式征购手续共征购土地353.18亩，与情况说明中的553.18相差200余亩，其记载的面积有出入。且该说明当中与本案涉案土地也无关联性。对真实性也有异议，无证明力。对证据三兑换协议的真实性有异议。该协议从法律上来说是违法的，应属无效，也与事实不符。第一，该证据一式两张，无骑逢章，第一张也均无双方签字。原告对第一张的内容不予认可。该协议第三条约定本协议一式四份，甲乙方各持一份，签字生效。事实上十里河村没有这份协议。据济南市化学纤维厂自己陈述，这份证据的原件只一份，存放在洪楼镇土地管理所。因土管所失过火，存在的原件被烧。出处在济南市历城区人民法院民事判决即（2004）济民再终字第105号判决，2003.9.18上午开庭笔录第11页第5行，因此该证据的真实性有重大瑕疵。事实上我村曾经与济南市化学纤维厂签订过该厂职工在我村房屋居住的协议。而本证据在第一页中进行了更改。第二事实上该证据约定的仅是我村一亩多地与甲方厂区三号井0.504亩地的兑换，仅涉及一亩地的面积、与本案涉案面积相差甚远。且我村这一亩地现在十里河小学范围内，通过八方锦纶公司的土地证也能看出来。第三，包括现在济生医院的土地也属于我们十里河村，其办理的土地证及权属来源违法，我村将保留追究其法律责任的权利。对证据四，因没有原件，暂对真实性不发表意见，对证明内容有异议。第一，该证据为八方锦纶公司单方提供，没有我方的任何人的签字盖章，对形式上的效力不予认可。第二，记载的我村人员也没有签字，该证据无证明力。对证据五土地档案情况说明的真实性有异议，对证明内容也有异议。关于土地登记档案被烧的问题。在复议程序中，济南市政府作为被申请人仅仅提供了书面答复和历城区国土资源局出具的《关于济南化学纤维厂土地登记档案缺失的情况说明》用来证明作出最初颁发土地证的具体行政行为的证据和依据，就是说土地登记档案被火烧掉了，代理人认为该证据存在重大瑕疵，不能作为认定被申请人当初作出具体行政行为的证据和依据。因为，（1）该证据来源不明。济南市历城区检察院2017年6月19日出具的答复函证明未查到1995年的土地使用证管理档案，无法查明出具《情况说明》的原具体经办人，甚至盖章的具体经办人也不知道。作为来源不明的证据，缺乏证据的合法性和真实性。（2）该《情况说明》仅仅是陈述了历城国土局存在失火的事实，被烧的档案中有涉案土地证的土地登记档案，但并不能证明被烧的土地登记档案中存在涉案土地被征收征用的事实和土地权属来源合法。退一步来说，即使提交了土地登记档案，复议机关也要审查土地登记档案中是否有土地权属来源合法的证据、依据和相关材料，而非主观臆断来推定其有土地权属来源的证明材料。（3）该情况说明仅仅是作为办证机关历城区国土局单方出具的证据，是自己证明自己的行为，充其量是自我陈述，而非证据。从证据的证明力来比较，检察机关出具的证明效力是远大于历城土地局所作的说明的证明力的。（4）根据土地档案管理规定，土地档案的管理分为市区县三级管理，土地档案除了包括土地登记材料、地籍材料、权属来源、界址面积外，还有相关的税费凭证，通过其他机关的相关材料也可以证明是否存在土地登记的事实，不存在一个机关将所有土地档案烧掉的情形。原审法院以土地档案被烧的事实来推断被烧的土地档案中有土地被征收征用的材料属于偷换概念。另外1995年办理的土地证，1997年土地档案被烧了，在1999年居然年检合格？令人质疑。（5）申请办理土地证不是一个土地部门的单项业务，办理土地证需要向相关部门如财政、税务等部门缴纳费用索取相关票据。所以土地档案全部被火烧掉是不可能的，更不能作为认定存在当初作出具体行政行为证据合法的理由。该情况说明无法证明其土地权属来源合法，更无法证实复议机关以此来认定被诉具体行政行为当初作出具体行政行为的证据和依据。 原告对被告省政府提交的证据质证称：对证据的真实性没有异议。其证明内容有异议。省政府作为行政复议机关依据上述法院判决认定的事实作为裁决行政复议具体行政行为是否合法的理由是错误的。根据《行政复议法》第三条第三款的规定，行政复议机关审查的是行政行为的合法性及是否适当，而认定行政行为是否合法是依据被申请人是否提交当初作出行政行为的证据和依据及相关材料。如有，就进行审查，审查后作出裁决。如没有，就视为该行政行为没有证据依据，应决定撤销。《行政复议法》第24条规定，复议过程中被申请人不得自行向申请人之外的其他人收集证据。本案审理的是1995年济南市政府发放土地证的行为，作为复议机关的省政府，引用之后的系列判决认定的事实作为依据违反复议法的规定。作为被申请人的济南市政府自始至终也没有按照《行政复议法》的规定提交作出行政行为的证据。因此上述证据无证明力。 被告济南市政府对原告提交的证据质证称：对证据的真实性本身无异议，但对关联性和证明目的有异议。通过该份土地房产所有证存根记载内容可以看出，该份材料记载的时间为1951年，同时记载的土地户主为自然人，而非本案原告。本案中涉案的土地证是于1995年给本案第三人颁发的，因此原告提交该证据仅能证实在1951年土地非第三人合法使用，但是1951年之后土地权属情况应以被告给第三人颁发的涉案证书记载为准。因此该证据与本案无关联性，依法不应作为本案的定案依据。 被告省政府质证意见同济南市政府。 本院对上述证据认证如下：原告提供的证据，与本案不具有关联性，本案不予采信。被告济南市政府提供的证据及省政府提供的证据均具有真实性，且与本案具有关联性，本院予以采纳。 经审理查明，1995年3月20日，济南化学纤维厂（甲方）与济南市历下区姚家镇东十里河村（乙方）签订《有关土地及地上物兑换的协议》，协议中确定了双方土地边界为：“从甲方职工医院东院墙北端（52）号点处向东北方向沿乙方村民王宝玉石灰窑北侧20米小臭椿树处继续向东北方向延伸至甲方厂宿舍现有院墙（40）号点处”。1995年6月12日，济南市政府为济南市化学纤维厂颁发历城国用（95）字第1009014号国有土地使用证，土地使用权证相关内容载明：土地使用者为济南市化学纤维厂，地址为济南市历城区化纤路4号，地号为051009014，用地面积为216919.52平方米，东至十里河，西至章丘建筑公司、洪楼教委、抗震公司、建安一公司，南至花园路、历城建安公司综合加工厂，北至祝甸。1997年5月，涉案土地证变更记事中记载“根据济经调整字（1996）第225号文件《关于同意组建济南八方锦纶集团有限公司的批复》，原济南化学纤维厂变更为八方锦纶公司”，济南市国土资源局及济南市历城区国土资源分局在该变更事项处加盖公章。 2003年10月16日，十里河居委会向省政府提起行政复议申请，请求：撤销历城国用（95）字第1009014号国有土地使用证。2004年1月14日，省政府作出鲁政复决字[2003]63号行政复议决定书，撤销了济南市政府作出的历城国用（95）字第1009014号国有土地使用证。第三人八方锦纶公司不服该复议决定向本院提起行政诉讼，2004年4月15日，本院作出（2004）济行初字第3号行政判决，认为省政府在认定济南市政府未提交作出被诉土地登记行为的证据、依据方面存在问题，遂撤销了省政府作出的鲁政复决字[2003]63号行政复议决定书并责令省政府重新作出复议决定。本案原告十里河居委会不服上述判决提起上诉，2004年7月21日，山东省高级人民法院作出（2004）鲁行终字第61号判决，维持了本院作出的（2004）济行初字第3号行政判决。 山东省高级人民法院作出的上述（2004）鲁行终字第61号终审判决中确认了以下相关事实：“八方锦纶公司与十里河居委会争议的土地是从1965年7月30日，由原济南市劳改队移交、演变为八方锦纶公司适用的原跃进铁矿厂采矿石后形成的矿坑。位于原济南化学纤维厂与原十里河村签订的兑换协议中约定的界线以西，95土地证登记的范围内……1997年7月，因原历城区土管局地籍科办公室电路自燃起火，将存放在该办公室95土地证的登记档案烧毁。” 2006年11月3日，被告省政府根据上述生效判决，作出鲁政复决字[2004]63号行政复议决定书，认为1995年3月济南化纤厂与十里河居委会签订的《有关土地及地上物兑换的协议》不具有法律效力，不能作为认定本案争议土地权属来源清楚合法的证据，再次撤销了济南市政府作出的历城国用（95）字第1009014号国有土地使用证。2006年11月20日，第三人八方锦纶公司不服作为原告再次向本院提起行政诉讼，请求撤销被告省政府作出的上述复议决定，维持济南市政府作出的历城国用（95）字第1009014号国有土地使用证的行为。在该案诉讼中，被告山东省政府提供了包括1995年3月20日济南化学纤维厂（甲方）与济南市历下区姚家镇东十里河村（乙方）签订的《有关土地及地上物兑换的协议》在内的28份证据和依据，经庭审质证，本案原告十里河居委会作为第三人对于被告省政府提供的包括1995年3月20日济南化学纤维厂（甲方）与济南市历下区姚家镇东十里河村（乙方）签订的《有关土地及地上物兑换的协议》在内的证据均表示无异议。2008年1月11日本院作出（2006）济行初字第14号行政判决，该判决查明和认定相关事实为：“本案争议的土地是原济南劳动改造管教队所属跃进铁矿厂开采矿石后形成的矿坑，后由原济南劳动改造管教队移交给山东省公安厅劳改工作管理局技术研究所管理。该研究所历经几次更名后，于1975年更名为济南化学纤维厂……本案争议土地即位于土地兑换协议中双方约定的土地界线以西，在（95）土地使用证的登记范围以内。1997年7月，因原济南市历城区土管局地籍科办公室电路自燃起火，将存放在该办公室的上述（95）土地使用证的土地登记档案烧毁”。最后，该判决认为，省政府作出的鲁政复决字[2004]63号行政复议决定认定事实不清、主要证据不足，撤销了被告省政府作出的鲁政复决字[2004]63号行政复议决定书并责令省政府重新作出复议决定。本案原告十里河居委会对本院上述判决不服提起上诉，2007年11月29日，山东省高级人民法院作出（2007）鲁行终字第28号判决书，维持了本院作出的（2006）济行初字第14号行政判决。 2008年1月11日，被告省政府以该复议案件涉及法律适用问题，需要有权机关作出解释或确认为由，作出复议中止通知，将本行政复议中止审理。2018年3月7日，被告省政府以济南济生中医中药研究院与被复议行为具有利害关系为由，通知济南济生中医中药研究院作为第三人参加本案复议。2018年5月17日，被告省政府作出恢复审理通知，本案行政复议继续审理。2018年5月18日，省政府作出鲁政复决字[2018]204号复议决定，裁决：维持济南市政府向第三人八方锦纶公司颁发的历城国用（95）字第1009014号《国有土地使用证》。原告十里河居委会不服上述复议决定，向本院提起本次行政诉讼。 另查明，2014年11月29日，本院就本案第三人八方锦纶公司与商积忠（本案原告代理人）、原告十里河居委会土地使用权关系纠纷一案作出（2004）济民再终字第105号判决：维持再初判决，即商积忠返还侵占八方锦纶公司的土地18873.30平方米并拆除所建围墙及所侵占土地上的全部非法建筑物。再初审查期间，为查明商积忠所使用土地与八方锦纶公司所属土地范围的关系，济南市历城区人民法院于2003年对历城国用（95）字第1009014号即涉案土地证进行了勘验测量。根据山东省物化探勘察院出具的“土地勘测说明”及“界址点成果表”显示，八方锦纶公司持有的历城国用（95）字第1009014号《国有土地使用证》，西、北、南以现状围墙为界，东边线依据兑换协议确定的界线实地勘测，勘验结果显示，与涉案土地证的宗地图外形基本相符。法院认为商积忠实际占用的土地面积和十里河居委会认为属其所有并出租给商积忠使用的土地在涉案土地证范围之内，位于兑换协议中双方约定的土地界线以西。本案实际争议土地即为上述民事案件中所争议的土地。2006年7月25日，山东省高级人民法院作出（2005）鲁民监字第179号《驳回申诉通知书》，驳回了商积忠对本院（2004）济民再终字第105号判决的申诉。 再，在本案庭审中，原告对被告济南市政府提供的《有关土地及地上物兑换的协议》真实性提出异议，本院指定被告济南市政府在规定期限内提供该协议原件。被告济南市政府未能在本次诉讼中提供该协议的原件，主张该协议原件其目前无法找到，但该协议已经在此前诉讼中经过原告质证，原告对该协议的真实性已经表示无异议。 本院认为，本案的焦点问题有三：一是，本案被告济南市政府是否系适格被告；二是，被告济南市政府颁发历城国用（95）字第1009014号《国有土地使用证》的行为是否合法；三是，被告山东省政府作出鲁政复决字[2018]204号复议决行为是否合法。 关于焦点一，即：本案被告济南市政府是否系适格被告的问题。 本院认为，本案被诉历城国用（95）字第1009014号《国有土地使用证》系被告济南市政府颁发，被告济南市政府与本案被诉行为具有利害关系，且济南市政府在本案被诉鲁政复决字[2018]204号复议决定中系被申请人，因此，在本案中被告济南市政府系适格被告，济南市政府关于其非本案适格被告的辩解，依法不能成立，本院不予支持。 关于焦点二，即：被告济南市政府颁发历城国用（95）字第1009014号《国有土地使用证》的行为是否合法的问题。该问题又包括：1，被告济南市政府是否具有颁发涉案土地证行为的法定职权；2、被告济南市政府颁发涉案土地证是否具有事实依据和法律依据的问题。 因此，就该焦点问题，本院分别论述： 第一，关于被告济南市政府是否具有颁发涉案土地证的法定职权问题。 1995年具有法律效力的《中华人民共和国土地管理法》第九条第二款规定：“全民所有制单位、集体所有制单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上地方人民政府登记造册，核发证书，确认使用权”。因此，本院认为，被告济南市政府颁发历城国用（95）字第1009014号《国有土地使用证》，符合上述法律规定，被告济南市政府具有颁发涉案土地使用权证的法定职权。 第二，被告济南市政府颁发涉案土地证是否具有事实依据和法律依据的问题。 本院认为，关于本案被诉的历城国用（95）字第1009014号《国有土地使用证》颁证行政行为的合法性争议，自2003年10月16日被告省政府第一次受理原告十里河居委会的复议申请开始，至2018年5月18日被告省政府作出本案所涉的鲁政复决字[2018]204号复议决定，期间历经多次复议机关的复议审查和本院以及山东省高级人民法院的司法审查。从上述审查过程看，本案争议问题虽经多次评判，但是对本案所涉相关基本事实的认定并无变化。其中，2004年7月21日，山东省高级人民法院作出的（2004）鲁行终字第61号终审判决，已经认定了以下相关事实：“八方锦纶公司与十里河居委会争议的土地是从1965年7月30日，由原济南市劳改队移交、演变为八方锦纶公司使用的原跃进铁矿厂采矿石后形成的矿坑。位于原济南化学纤维厂与原十里河村签订的兑换协议中约定的界线以西，95土地证登记的范围内……1997年7月，因原历城区土管局地籍科办公室电路自燃起火，将存放在该办公室95土地证的登记档案烧毁。”因此，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七十条关于“生效的人民法院裁判文书或者仲裁机构裁决文书确认的事实，可以作为定案依据”的规定，上述生效判决确认的事实，本院予以确认。根据上述生效判决确认的事实，原济南化学纤维厂对涉案土地的占有使用来源过程具有真实的事实基础，且根据本院生效的（2004）济民再终字第105号判决认定的事实，济南市历城区人民法院曾于2003年对涉案土地证进行了勘验测量。根据山东省物化探勘察院出具的“土地勘测说明”及“界址点成果表”显示，八方锦纶公司持有的历城国用（95）字第1009014号《国有土地使用证》，西、北、南以现状围墙为界，东边线依据兑换协议确定的界线实地勘测，勘验结果显示，与涉案土地证的宗地图外形基本相符。因此，被告济南市政府向原济南化学纤维厂颁发历城国用（95）字第1009014号《国有土地使用证》具有事实依据。 根据生效的山东省高级人民法院作出的（2004）鲁行终字第61号终审判决认定的事实，1997年7月因电路自燃起火，存放在原历城区土管局地籍科办公室的涉案土地证登记档案资料已经被烧毁，因此，被告济南市政府不能提供颁发历城国用（95）字第1009014号《国有土地使用证》的相关证据，具有客观原因，非被告济南市政府自身原因，不能因被告济南市政府因客观原因不能举证，即认定被告济南市政府对于涉案土地证的颁发无依据和证据。因此，根据颁证前原济南化学纤维厂对涉案土地真实占有使用的事实，并结合本案复议诉讼过程中相关生效判决认定的事实，本院认定被告济南市政府颁发涉案土地证具有事实依据和法律依据。 关于焦点三，即：被告山东省政府作出鲁政复决字[2018]204号复议决定行为是否合法的问题。 本院认为，被告山东省政府经过复议，依据各方当事人提供的相关证据，维持了被告济南市政府颁发的涉案土地证行为，前已述及，具有事实依据和法律依据。2008年1月11日，被告省政府以该复议案件涉及法律适用问题，需要有权机关作出解释或确认为由，作出复议中止通知，将本行政复议中止审理。2018年5月17日，被告省政府作出恢复审理通知，本案行政复议继续审理。上述复议期间，依法可以扣除。2018年5月18日，省政府作出本案所涉鲁政复决字[2018]204号复议决定，程序并不违背法律规定。因此，被告省政府作出的涉案复议决定，认定事实清楚，适用法律正确。 另外，关于原告对于1995年3月20日济南化学纤维厂（甲方）与济南市历下区姚家镇东十里河村（乙方）签订的《有关土地及地上物兑换的协议》真实性的异议，本院认为，在2006年11月20日八方锦纶公司向本院提起的行政诉讼中，被告山东省政府提供了包括1995年3月20日济南化学纤维厂（甲方）与济南市历下区姚家镇东十里河村（乙方）签订的《有关土地及地上物兑换的协议》在内的28份证据和依据，经当时庭审质证，本案原告十里河居委会作为第三人已对该《有关土地及地上物兑换的协议》表示无异议，且此前相关生效判决亦确认该证据的真实性，因此，根据禁止反言原则，本院对于原告此次诉讼中对该《有关土地及地上物兑换的协议》真实性的异议，不予支持。被告济南市政府未在本次诉讼中提供该协议的原件，并不影响本院结合其他证据对该证据相关证明事实的认定。 综上，被告济南市政府颁发历城国用（95）字第1009014号《国有土地使用证》的行为具有事实依据和法律依据，被告省政府作出的鲁政复决字[2018]204号复议决定，事实正确，程序合法，原告关于撤销被告省政府作出的涉案行政复议决定、撤销被告济南市政府颁发涉案土地使用权证行为的诉讼请求，依法不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告济南市历下区姚家街道十里河社区居民委员会的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告济南市历下区姚家街道十里河社区居民委员会负担。 如不服本判决，可以在判决送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉至山东省高级人民法院。 审 判 长  刘继英 人民陪审员  李 彬 人民陪审员  鲁守瑞 二〇一八年十一月二十日 书 记 员  王 敏