山东省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）鲁行终1169号 上诉人（原审原告）李亮，男，汉族，1968年3月12日出生，住泰安市泰山区。 委托代理人赵民，山东民昊律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）泰安市人民政府，住所地泰安市市政大楼。 法定代表人李希信，市长。 委托代理人乔建奎，山东泰山蓝天律师事务所律师。 委托代理人万燕，泰安市规划局工作人员。 被上诉人（原审被告）泰安市住房和城乡建设局，住所地泰安市长城路16号。 法定代表人张广银，局长。 委托代理人林国雄，山东圣卓恒律师事务所律师。 上诉人李亮因与被上诉人泰安市人民政府（以下简称泰安市政府）、泰安市住房和城乡建设局（以下简称泰安市住建局）行政允诺一案，不服泰安市中级人民法院于2017年9月28日作出的(2016)鲁09行初85号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，2013年5月12日，泰安市政府作出《泰安市人民政府关于征收财源大街西段旧城区改建一期工程范围内国有土地上房屋的决定》（以下简称《征收决定》），决定对北至东岳大街，南至京沪铁路线、东至校场街，西至龙潭路范围内以及北至财源大街，南至宫后门街，东至茂盛街，西至校场街范围内需改建部分的房屋实施征收，同时作出《征收补偿方案》。2013年5月14日，泰安市政府作出《关于征收泰安市财源大街西段旧城区改建一期工程范围内国有土地上房屋决定的公告》。原告在《征收决定》的征收范围内有泰安市财源大街西段劝业场14、15号三层非住宅营业楼房产物业（房产证号分别为：泰房权证泰字第××号、泰房权证泰字第××号）。2015年6月24日，泰城中央商务区建设工程指挥部向原告作出书面承诺，承诺如果指挥部今后对劝业场同楼其他类似房产的征收补偿政策及标准高于对宋凤霞、徐学旺（原审法院笔误，实为李亮）名下的房产补偿，指挥部对高出的补偿值及时足额补齐。2015年6月24日，李亮就两套房产与泰安市住房和城乡建设委员会、泰安市城建投融资管理中心签订房屋征收货币补偿协议，后据实领取了补偿款项，共计6088299.72元,其中房屋补偿款6007151.00元。因认为被告在后期工作中提高了劝业场其他业主的房屋征收货币补偿标准，李亮于2016年10月11日提起本案诉讼。请求：确认2015年6月24日被告方以泰城中央商务区建设工程指挥部名义，就原告方提出的有条件提高房屋征收货币补偿标准所作的书面承诺合法有效；责令被告履行上述行政允诺义务，支付原告方房屋征收货币补偿差额款2767909元; 泰安市政府于2006年2月成立临时工作机构财源大街、通天街改造工程指挥部，后于2014年调整为泰城中央商务区建设工程指挥部。 李亮拥有的财源大街泰山劝业场第14、15号存有三层加建部分，加建部分测绘面积为77.38平方米（系14、15号楼共同加建部分），加建部分评估面积为54.166平方米。14、15号楼证载面积、实际测绘的面积均分别为69.03平方米、77.38平方米。李亮1-2层采取市场比较法求取价格，加建三层采用收益法求取价格。 李亮房屋证载面积为138.06平方米（14、15号楼证载均为69.03平方米，系二层结构）、实测面积232.14平方米（14、15号楼实测均为77.38平方米；三层系加建部分，实测面积77.38平方米）、评估补偿面积为208.93平方米（14、15号楼实测面积77.38*2加上三层实测面积77.38折算70%后的54.166）。总评估计价面积为208.93平方米，征收补偿协议中房屋补偿款为6007151.00元。 尹成刚、曹付安、梅传堂房屋的测量及补偿情况：尹成刚房屋证载面积为98.40平方米，一层证载实测面积38.69平方米，二层证载实测面积69.64平方米，没有加盖部分，总评估计价面积为108.33平方米（38.69平方米+69.64平方米），征收补偿协议中房屋补偿款为3358988.00元。曹付安房屋证载面积为69.03平方米，一层证载实测面积38.69平方米，二层证载实测面积38.69平方米，没有加盖部分，总评估计价面积为77.38平方米（38.69平方米+38.69平方米），征收补偿协议中房屋补偿款为2466101.00元。梅传堂房屋证载面积为109.66平方米，一层证载实测面积54.83平方米，二层证载实测面积54.83平方米，另有一自建玻璃走廊，实测面积3.9平方米，评估面积是3.9*0.7=2.73平方米，总评估计价面积为112.39平方米（54.83平方米+54.83平方米+2.73平方米），征收补偿协议中房屋补偿款为3567284.00元。 房屋征收补偿期间，杜晓飞曾分别向曹付安、尹成刚、梅传堂转账660000元、1130000元、920000元。 原审法院认为，本案的争议焦点为：一、原告房屋的征收补偿标准是否低于同地段其他业主；二、杜晓飞转账到尹成刚、曹付安、梅传堂名下的相关款项与两被告有无关联，即是否为征收补偿款。 关于原告房屋的征收补偿标准是否低于同地段其他业主的问题。原告主张其房屋评估价值标准低于曹付安、尹成刚、梅传堂等人的补偿标准。本案中，李亮房屋的证载面积为共计138.06平方米，实测建筑面积154.76平方米，被告按照实测建筑面积154.76平方米作为补偿面积进行评估计算货币补偿价值；自行加建未取得房产证的3层板房实测建筑面积77.38平方米，被告按照70%折算后的建筑面积54.166平方米作为补偿面积进行评估计算货币补偿价值。而曹付安、尹成刚的被征收房屋均为1-2层，且没有加建部分，梅传堂的被征收房屋为1-2层房屋，自建部分仅为3.9平方米，但是原告的被征收房屋为1-3层，且第三层均为加盖部分，即原告房屋的楼层构成和加建比例与原告提交的三位证人的房屋情况存在显著差异。另外，原告房地产朝向为西，梅传堂等的房产朝向为南，也影响各自房屋的评估价值。因此原告的评估结果与所比照的三位证人的评估价值不具有可比性。综上，原告提交的证据不能证明同地段其他业主的征收补偿标准高于原告，对其该项主张不予支持。 关于杜晓飞转账到尹成刚、曹付安、梅传堂名下的相关款项与两被告有无关联的问题。原告主张杜晓飞的上述转账系征收补偿款的一部分，需承担举证责任。原告提交了尹成刚、曹付安、梅传堂等人的证言及转账记录，能够证实杜晓飞分别于2016年1月21日、2016年1月27日、2016年2月3日向上述三位证人转账若干款项。但根据被告泰安市政府提交的证据，杜晓飞系泰安市东恒建筑安装工程有限公司法人，非泰安市人民政府或征收单位的工作人员，该公司承担了财源大街西段劝业场的拆除工作，为加快拆除进度，该公司在2015年11月初向财源大街的投资开发商中南城市投资有限公司提出拨付奖励款申请，中南城市投资有限公司分别于2015年11月16日和2015年12月18日向泰安市东恒建筑安装工程有限公司账户拨款2400000元，共计4800000元，随后杜晓飞支付给尹成刚、曹付安、梅传堂等人。另结合原告申请法院调取的杜晓飞的银行转账记录，显示2016年2月4日泰安市东恒建筑安装工程有限公司向杜晓飞打款3200000元。杜晓飞的上述主张有相关银行转账记录予以证实，能够形成完整的证据链，对泰安市政府关于尹成刚、曹付安、梅传堂收到的杜晓飞转账款项系工程开发商为加快工程进度拨付的搬迁奖励款的主张，予以认可，即该款项与涉案房屋征收方两被告并无关联，原告的主张不予支持。 另，原告要求确认被告方以泰城中央商务区建设工程指挥部名义，就原告方提出的有条件提高房屋征收货币补偿标准所作的书面承诺合法有效的诉讼请求，因两被告认可该书面承诺的真实性，判决确认合法有效已无必要，且该项诉请并无法律依据，不予支持。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告李亮的诉讼请求。案件受理费50元由原告李亮负担。 上诉人李亮不服原审法院判决，上诉请求：撤销原审法院判决，对本案予以改判。理由如下：1.被上诉人于2015年6月24日所作承诺包含两层意思，一是“如今后劝业场其他商户的征收补偿标准高于李亮，指挥部承诺将差价全额补上”，二是进一步明确“其他商户享受的所有优惠，李亮一并享有”，其中既包含以被上诉人名义的补偿，也包含被上诉人安排的其他名义的补偿性优惠条件。2.被上诉人在与上诉人签订搬迁协议之后，又大幅度提高了劝业场其他房屋被征收人的补偿标准，特别是其安排杜晓飞以个人名义提高补偿数额。尹成刚、曹付安、梅传堂三人的证人证言及相关转账记录可以证实上述事实。3.指挥部工作人员李军在宋凤霞、徐学旺评估明细表上签署的“请张书记审阅后，由杜晓飞与梅传安对接”；李军在2014年11月30日的“说明”上书写的“因财源大街西段劝业场征收事宜，现由杜晓飞代替指挥部转付给宋凤霞相关费用30万元整”。上述两份证据直接证实了杜晓飞在劝业场征收拆迁工作中实际是代表被上诉人（指挥部）的。杜晓飞的向尹成刚等人的转账实际是被上诉人安排的。4.原审法院对上诉人提交的书证及证人证言等未作置评，对被上诉人提交的证据未作进一步核实调查，其判决驳回上诉人的诉讼请求缺乏事实和法律依据。对于被上诉人的书面承诺，原审法院认为“两被告认可该书面承诺的真实性，判决确认合法有效已无必要，且该项诉请并无法律依据”不当。 被上诉人泰安市政府向本院提交书面答辩意见称，原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持；上诉人的上诉理由不能成立，依法应予驳回。主要理由如下：1.上诉人被征收房屋相比较尹成刚、曹付安、梅传堂三人的被征收房屋，在房屋的楼层构成和加建比例及房屋朝向等方面存在明显差别，因此双方不具有可比性。上诉人不能证实同地段的其他业主的补偿标准高于对其补偿标准。2.杜晓飞是泰安市东恒建筑安装工程有限公司的法定代表人，该公司承担劝业场的拆除工作。杜晓飞给尹成刚、曹付安、梅传堂三人的奖励款项系开发商为加快工程进度而给予被搬迁人的奖励，与泰安市政府无关。上诉人以此认定泰安市政府额外支付补偿，提高对其他被征收人的补偿标准，没有事实和法律依据。3.上诉人提交的“宋凤霞、徐学旺评估明细表”系复印件，真实性无法确定，而且该证据不仅无法证实杜晓飞系泰安市政府工作人员，也无法证实泰安市政府向其他被征收人额外支付补偿款。 被上诉人泰安市住建局未向本院提交书面答辩意见。 各方当事人在原审中提交的证据材料已随案移送本院。上述证据在原审庭审中已经质证。经审理本院查明，2015年6月24日，泰安市财源大街建设工程指挥部向李亮出具承诺书。主要内容为：“劝业场商户李亮于2015年6月24日签订房屋征收补偿协议，今郑重承诺如今后劝业场其他商户的征收标准高于李亮，指挥部承诺将差价全额补上，并承担相应违约责任，其他商户享受的所有优惠，李亮一并享有”。原审法院判决查明事实部分关于“高于对宋凤霞、徐学旺名下的房产补偿”的表述属于笔误，实际应为高于对李亮名下房产的补偿标准，现予以纠正。本院同意原审法院判决对其他证据的认证意见及据此确认的案件事实。 本院认为： 行政允诺系行政主体为履行自己的行政职责，承诺在相对人实施了某一特定行为后由自己或由自己所属的职能部门给予该相对人物资利益或其他利益的单方意思表示行为，该表意行为应当明确、具体，内容具有行政决定性质。根据泰安市财源大街建设工程指挥部于2015年6月24日向李亮出具的承诺书，本案属于行政允诺，案件审理重点为上诉人房屋的征收补偿标准是否低于同地段其他业主补偿标准，杜晓飞转到其他商户名下的相关款项与被上诉人有无关联，即是否属于被上诉人或被上诉人授意下支付的拆迁补偿款或补偿性优惠条件。 关于上诉人房屋的征收补偿标准是否低于同地段其他业主的问题。上诉人主张其房屋评估价值标准低于曹付安、尹成刚、梅传堂等人的标准。但是上诉人的被征收房屋为1-3层，且第三层加建面积较大，大于证载面积，即上诉人房屋的楼层构成和加建比例与上诉人提交的三位证人的房屋情况存在显著差异；另外，上诉人房地产朝向为西，梅传堂等的房产朝向为南，房屋朝向也影响各自房屋的评估价值。故上诉人房屋的评估结果与上述三位证人房屋的评估结果之间不具有可比性，上诉人提交的证据不能证明其房屋征收补偿标准低于同地段其他业主。 关于杜晓飞转账到尹成刚、曹付安、梅传堂名下的相关款项是否属于被上诉人或被上诉人授意下支付的拆迁补偿款或补偿性优惠条件，即该款项与两被上诉人有无关联问题。根据双方当事人提交的证据材料，另结合原审法院调取的杜晓飞的银行转账记录可知，杜晓飞工作单位为泰安市东恒建筑安装工程有限公司，其并非泰安市人民政府或征收单位的工作人员，而泰安市东恒建筑安装工程有限公司承担了财源大街西段劝业场的拆除工作。为加快拆除进度，该公司向财源大街的投资开发商中南城市投资有限公司提出拨付奖励款申请，中南城市投资有限公司向泰安市东恒建筑安装工程有限公司账户拨款后，杜晓飞将所拨款项支付给尹成刚、曹付安、梅传堂等人，故该款项并非征收房屋补偿款，亦非被上诉人给予的补偿性优惠。上诉人主张其提供的宋凤霞、徐学旺评估明细表及2014年11月30日“说明”两份材料能够证明杜晓飞系代表被上诉人实施的转账行为。本院认为，《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第十条第一款规定，“根据行政诉讼法第三十一条第一款第（一）项的规定，当事人向人民法院提供书证的，应当符合下列要求：（一）提供书证的原件，原本、正本和副本均属于书证的原件。提供原件确有困难的，可以提供与原件核对无误的复印件、照片、节录本；……”从证据形式上看，上述两份材料上诉人仅提供了复印件，不符合法律关于提供书证的要求，无法确定其真实性。从证明内容上看，即便载明内容属实，因杜晓飞所在泰安市东恒建筑安装工程有限公司承担了财源大街西段劝业场的拆除工作，该评估明细表载有“由杜晓飞与梅传安对接”代表拆迁公司与被拆迁户对接，符合拆迁工作流程，不能因此推定杜晓飞在涉案拆迁工作中系代表被上诉人；亦不能因“说明”中记载“杜晓飞代替指挥部转付给宋凤霞相关费用30万元”，推定杜晓飞向尹成刚、曹付安、梅传堂的转款均属于被上诉人委托实施的行为。因此，上诉人关于其提交的上述材料能够证明杜晓飞在劝业场征收拆迁工作中实际是代表被上诉人，以及杜晓飞向尹成刚、曹付安、梅传堂的转款系两被上诉人或两被上诉人授意下支付的拆迁补偿款或补偿性优惠的主张不能成立，不予支持。 另外，对于上诉人和被上诉人提交的证据，原审法院庭审时均已进行了质证，上诉人关于原审法院对其提交的证据未作置评，对被上诉人提交的证据未作进一步核实调查的上诉理由不能成立，不予支持。对于泰安市财源大街建设工程指挥部于2015年6月24日向李亮出具的承诺书，两被上诉人认可该书面承诺的真实性，原审法院认为判决确认其合法有效已无必要，并依法驳回上诉人的诉讼请求并无不当。 综上，原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。上诉人李亮的上诉理由不能成立，依法应予驳回。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人李亮负担。 本判决为终审判决。 审判长  王海燕 审判员  韩 勇 审判员  陈 晖 二〇一八年十一月二十日 书记员  李 倩