四川省绵阳市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）川07行初14号 原告江油市云集乡康家农场，经营场所江油市云集乡牛郎村关天坝。 经营者康亮，男，生于1981年12月3日，汉族，住四川省江油市。 委托代理人康昭煜，男，生于1956年4月13日，汉族，住四川省江油市。系康亮之父。 委托代理人王书华，四川鼎天律师事务所律师。 被告江油市人民政府，住所地江油市诗仙路东段**。 法定代表人柳江，该市市长。 出庭负责人刘江，该市政府党组成员。 委托代理人欧洋，该市法制办公室副主任。 委托代理人吴彬，四川博思律师事务所律师。 原告江油市云集乡康家农场（以下简称康家农场）诉被告江油市人民政府畜牧行政管理行政补偿一案，于2018年5月31日向本院提起行政诉讼。本院于2018年6月5日立案后，于2018年6月11日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年7月3日公开开庭审理了本案。原告康家农场的委托代理人康昭煜、王书华，被告江油市人民政府出庭负责人刘江及其委托代理人欧洋、吴彬到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2017年12月26日，原告向被告提出申请，请求被告按照《畜禽规模养殖污染防治条例》、《江油市畜禽养殖禁养区、限养区、适养区划定方案》（江府法〔2017〕10号）、《江油市禁养区内畜禽养殖专业户关停搬迁方案》（江府办函〔2017〕75号）对原告予以补偿。被告于2018年5月22日对原告作出《关于江油市云集乡康家农场补偿申请的答复》，认为：经核实，康家农场在水利管理范围内的养殖设施，部分是由云集乡人民政府组织拆除，部分是康家农场按照市水务局《责令停止违法行为通知书》（江水停字〔2017〕04号）的要求自行履行了拆除义务。江油市人民政府从未对康家农场作出拆除养殖设施的相关行政行为，也未实施任何拆除养殖设施的事实行为。基于上述事实，江油市人民政府不是受理康家农场补偿申请的适格主体，亦无作出是否予以补偿决定的义务。 原告诉称，2010年10月15日，经被告(江府函〔2010〕200号)批准,原告取得了0.4911公顷设施农用地发展樱桃谷鸭养殖项目,在通过江油市环保局(江环政〔2011〕347号)环评后,原告便投资100余万元修建了5处鸭场和鸡场。由于有一处鸭场一直闲置,在2012年改养母牛。原告依法办理了营业执照、税务登记证、种畜禽生产经营许可证,动物防疫条件合格证等。新的《四川省水利工程管理条例》于2017年8月1日起施行,该新条例增加了“在水利工程管理范围内禁止围库造地、围垦种植、建池养殖、家禽家畜养殖等”的规定。2017年8月28日被告组织人员将原告的鸭场拆除了部分,鸭和牛迁往别处。2017年8月30日江油市水务局向原告送达通知(江水停字〔2017〕04号),要求在2017年9月5日前将饲养的鸭、牛转运出水库管理范围,拆除管理范围内的养殖设施。原告严格按要求撤除了剩余鸭场,并经相关部门测量备案。由于申请人的鸭、牛迁往别处后无法喂养,不得不廉价处理。现养殖场内房屋己拆除,周围租用200亩农田种植的牧草无法利用,还需要巨额费用还耕,原告建设的畜禽活动场5处也废弃,养殖区内种植的板栗树等在房屋拆除时已基本被毁。根据国务院《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条规定“因畜牧业发展规划、土地利用总体规划、城乡规划调整以及划定禁止养殖区域,或者因对污染严重的畜禽养殖密集区域进行综合整治,确需关闭或搬迁现有畜禽养殖场所,致使畜禽养殖者遭受经济损失的,由县级以上地方人民政府依法予以补偿”。且被告2017年7月3日的《江油市禁养区内畜禽养殖专业户关停搬迁方案》中对补偿作出了相应规定,要求按照(江府发〔2017〕8号)文进行补偿。因此,原告多次要求被告解决补偿问题,被告一直不予答复。在2017年12月原告以书面形式向被告提出行政补偿请求(金额见补偿清单),按照被告对其他养殖户的补偿标准请求行政补偿2080702.72元。2018年1月26日被告召集原告和政府职能部门在一起答复原告通过诉讼处理。故原告依法提起行政诉讼,请求被告对原告的行政补偿作出书面答复。在诉讼过程中,被告作出《关于江油市云集乡康家农场补偿申请的答复》,明确被告不给予行政补偿。该答复违反了国务院《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条规定,应依法予以撤销。请求：1.撤销被告《关于江油市云集乡康家农场补偿申请的答复》;2.判令被告对原告养殖场因划定禁养区遭受的经济损失作出行政补偿;3.由被告承担本案诉讼费用。 原告提供的证据有： 证据一：1.承包协议；2.江府函〔2010〕200号批复；3.江环政〔2011〕374号批复；4.动物防疫条件合格证、种畜禽生产经营。证明原告依法取得农村用地使用权，并审批了设施用地，通过了环保评审后，依法修建了养殖场。原告依法享有所修建养殖场的所有权，并依法养殖鸭和牛。 证据二：1.江水停〔2017〕04号通知书；2.云集乡人民政府〔2017〕81号文件；3.江油云集乡康家农场拆除调查确认表；4.租地协议。证明根据新的《四川省水利工程管理条例》原告的养殖场被划为禁养区。原告根据江油市水务局的要求拆除房屋的面积和处理养殖的鸭和牛的事实，以及原告所承包土地种植牧草荒芜，急需还耕的事实。 证据三：1.补偿请求书；2.行政诉讼受理通知书；3.江油市人民政府对补偿申请的答复；4.撤诉裁定。证明原告向被告提出补偿请求，被告不予答复。原告提起行政诉讼后，在审理期间，被告作出答复，且明确被告不给予行政补偿。原告撤诉，另案提出请求。 证据四：1.《四川省水利工程管理条例》第二十六条；2.国务院《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条；3.江府办函〔2017〕75号通知；4、江府发〔2017〕8号文件。证明：1.规定2017年8月1日起原告的养殖场才被划为禁养区；2.规定因划定禁养区确需关闭的畜禽养殖场所，致使畜禽养殖者遭受损失的，由县级以上地方人民政府依法予以补偿；3-4.规定被告对划定禁养区的补偿标准。 被告辩称，原告所称的养殖项目所在地方因为中央环保督查然后被举报违规，根据举报江油市水务局对其养殖项目和环境进行了调查核实，根据原告方养殖项目所造成的污染涉及多个职能部门对其行政处罚，水务局根据举报后根据情况核实情况，责令原告停止违法行为，并送达了告诫书，对原告的上述行为依法进行了告诫，在停止违法行为的同时，要求拆除修建的养殖设施，原告的拆除行为是基于水务局的相关行政执法行为所拆除的，本案被告并未组织相关行为进行拆除，水务局向原告送达告诫书的同时，依法告知了原告救济途径以及法定期限，原告未在法定期限了提起诉讼，该具体法定行为已经产生法定效应，原告所诉的行为是水务方的行政行为所实施的，不是本案被告所实施。按照四川省水利工程管理条例的相关规定，在水利工程管理的范围内，因此江油市水务局的行政行为是合法的，江油市人民政府对其补偿的诉求没有事实，理由和法律依据。根据绵阳市政府和江油市政府划定的畜牧养殖区域的方案，本案原告的养殖场不属于禁养区的范围，不属于需要取缔搬迁的范围，原告无权要求按照江油市禁养区的搬迁方案的规定要求进行补偿，不属于补偿的对象。综上，本案被告不是行政补偿的主体，原告的补偿请求没有事实和法律依据。被告所作出关于原告的补偿答复依法予以维持，请求驳回原告的诉请。 被告向本院提交了以下证据、依据： 证据一：水事案件举报，受理登记表（2017.8.27）；证据二：水事违法案件立案审批表（2017.8.28）；证据三：现场测量记录；证据四：现场勘查笔录；证据五：责令停止违法行为通知书；证据六：行政执法公文送达回证；证据七：水行政执法检查（巡查）记录；证据八：照片；证据九：水事案件调查询问笔录；证据十：康家农场营业执照；证据十一：江油市政府函（江府函〔2010〕200号）；证据十二：水事案件调查报告；证据十三：水事案件调查终结审批表；证据十四：案件集体讨论记录；证据十五：告诫书；证据十六：行政执法公文送达回证；证据十七：水事违法案件结案报告；证据十八：康亮身份证复印件。证明目的：证据一到十七系江油市水务局水事违法案件卷宗材料。证明：1.康家农场因养殖场圈舍部分建在云集乡关田坝水库管理范围内，饲养鸭约2300只，牛53头，违反了《四川省水利工程管理条例》第二十八条的规定:“在水利工程管理范围内，禁止下列活动：（一）围库造地、围垦种植、建池养殖、家畜家禽养殖等”规定。被责令停止违法行为，与2017年9月25日送达了江水告诫字〔2017〕01号《告诫书》，对原告的上述行为依法予以告诫，并依法告知“如不服本决定，可在接到此决定之日起六十日内向绵阳市水务局或江油市人民政府申请行政复议，或在接到本决定之日起，六个月内向江油市人民法院提起行政诉讼。”2.原告在接到水务局《责令停止违法行为通知书》后，进行了整改，将饲养的鸭、牛转运出水库，拆除了管理范围内的养殖设施。且在收到《告诫书》后，未在法定期限内依法申请行政复议或提起行政诉讼。3.要求原告拆除养殖设施是水务行政管理部门依据水利工程管理的法规所作出的具体行政行为，行使职权的机关是江油市水务局，不是被告，被告不是基于该行政行为提起的赔偿或补偿主体。 证据十九：关于印发《绵阳市畜禽规模养殖场（小区）和专业养殖户污染治理工作方案》的通知及附件（绵环督办〔2017〕100号）（2017.6.30）；证据二十：江油市人民政府关于印发《江油市畜禽养殖禁养区、限养区、适养区划定方案》的通知（江府办〔2017〕10号）（2017.5.27）；证据二十一：江油市人民政府办公室关于印发《江油市禁养区内畜禽养殖专业户关停搬迁方案》通知（江府办函〔2017〕75号）（2017.7.3）；证据二十二：江油市人民政府关于印发《江油市征地拆迁补偿安置办法》的通知（江府发〔2017〕8号）（2017.4.18）。证明：1.根据绵阳市环境保护督促工作领导小组办公室2017年6月30日印发的《绵阳市畜禽规模养殖场（小区）和专业养殖户污染治理工作方案》的要求，各县市区重新划定了禁养区，并予以分别治理。禁养区内的规模养殖场和专业养殖户，应在2017年底前完成取缔搬迁，禁养区外的规模养殖场，是按照“减量化、无害化、资源化”的要求，到2017年底完成畜禽养殖污染问题的整治。按照附件2《绵阳市禁养区需取缔搬迁的规模养殖场（小区）和专业养殖户统计表》所进行的统计，原告不属于该文件所确定的绵阳市禁养区外规模养殖场的范围。因此原告的养殖场不属于“在禁养区内需取缔搬迁的范围”。2.根据江府发〔2017〕10号《江油市畜禽养殖禁养区、限养区、适养区划定方案》和（江府办函〔2017〕75号）《江油市禁养区内畜禽养殖专业户关停搬迁方案》，原告不在江油市划定的禁养区78户畜禽养殖户的范围内。3.按照江府办函〔2017〕75号《江油市禁养区内畜禽养殖专业户关停搬迁方案》的规定，只对在江油市划定的禁养区范围内的78户畜禽养殖专业户实施关停搬迁，也只对上述关停对象进行补助，并按照江府发〔2017〕8号文件规定的标准计算。原告不属于关停补助对象。 证据二十三：江油市人民政府《关于江油市云集乡康家农场补偿申请的答复》。证明：被告在收到原告的补偿申请后，核实了原告申请补偿的事实和理由，认为被告并未对原告在水利工程管理范围内的养殖设施，作出拆除的相关行政行为，也未实施任何拆除养殖的事实行为，不是受理原告补偿申请的适合主体。但为了更加富有实效解决原告提出的问题，召集了相关职能部门与原告进行了面对面沟通和交流。为充分保障原告的合法权益，被告又再次通过书面的形式，从事实、理由，依据上对原告的补偿申请予以答复并送达了原告。 原告对被告的证据质证意见为：证据1-18，对三性无异议，达不到被告的证明目的，被告的证明目的是错误的。水务局对原告的告诫书和责令停止违法通知书提供的相关材料，只说明水利工程管理条例是2017年8月1日生效的，相关规定将原告的养殖场划为禁养区，按照行政许可法的规定，基于法律法规，行政部门应该给予补偿，按照新的规定被告不允许养殖是正确的，但是原告应该得到补偿，原告向被告提出请求是合法的。证据19-22对三性不持异议，禁养区没有依照四川省水利工程管理条例来划定，因为这个规定当时并没有生效，政府不能将没有生效的文件作为依据，因此政府文件达不到被告的证明目的，四川省水利管理条例生效过后，原告所在的养殖场地就应该属于禁养区，根据规定应当享受补偿政策。证据23，基于上面的证据和行政许可法的规定以及畜禽规模养殖的规定，是完全违法的答复，补偿主体是县级以上的政府。该证据达不到被告的证明目的。 被告对原告的证据质证如下：证据一：四份证据三性没有异议，达不到证明的目的。1.承包合同书没有说明承包水库允许从事养殖经营；2.虽然同意延长期限，但是没有明确同意承包方在水库范围内的养殖行为；3.水利设施不属于允许在集体土地的范围之内。原告在水利设施旁修建养殖设施的行为并不是政府同意的行为。4.证明目的有异议，涉及项目的养殖，是否都取得了相关的行政许可，没有进行说明的；75号通知是对于关停对象及补偿对象进行了说明，能够证实原告并不在禁养区的范围，也不是关停的对象。证据二：1-2证明目的有异议，停止违法的通知书充分说明原告在水库范围内的违法行为，要求对养殖设施拆除是水务局依职能作出的，不是被告所为。3来源不清楚，不发表意见。4与本案无关联性，不予认可。证据三：证明目的不予认可。证据四：证明目的有异议，这是基于水利设施范围的管理条例，行政管理的主体与畜禽养殖条例的主体是不一样的。原告以这个条例来认定属于禁养区是没有合法性的。 本院对上述证据认证如下：原、被告的证据，除原告提供的证据二的3、4两份外，原、被告对对方当事人的证据真实性均无异议，仅是各自证明目的不同，原、被告提供的证据与本案待证事实具有关联性，因此本院作为证据采用，证据证明的内容本院综合予以认定。原告提供证据二的3、4，拟证明拆除养殖场损失，该事实与本案的诉讼请求无直接关联，故不作为本案证据采用。 经审理查明，1993年4月30日，康亮之母作为乙方与甲方江油市云集乡人民政府签订《江油市云集乡关田坝水库承包合同书》，承包自主经营关田坝水库，承包期限为二十年，自1993年4月30日至2013年4月30日。2001年5月28日，江油市云集乡人民政府作出《关于延长关田坝水库承包期限的决定》，在关田坝水库原承包合同的基础上，延长承包期限10年，即关田坝水库承包期限从1993年4月30日起至2023年4月30日止。 2010年10月15日，江油市人民政府作出《关于江油市云集乡康亮发展樱桃谷鸭养殖项目使用集体土地的批复》（江府函〔2010〕200号），同意云集乡康亮取得了0.4911公顷设施农用地发展樱桃谷鸭养殖项目,在通过江油市环境保护局(江环政〔2011〕347号)环评后,依法办理了营业执照、税务登记证、种畜禽生产经营许可证、动物防疫条件合格证等，原告便投入资金进行养殖。由于有一处鸭场闲置,在2013年改养母牛。 2017年8月28日，接中央第五环保督查组转办件，江油市水务局会同相关部门到江油市云集乡康家农场进行检查，经现场查看，该养殖场圈舍部分建在云集乡关田坝水库管理范围内。江油市水务局遂于2017年8月30日向原告送达《责令停止违法行为通知书》(江水停字〔2017〕04号),认为原告在云集乡关田坝水库管理范围内进行鸭、牛畜禽饲养的行为，违反了《四川省水利工程管理条例》第二十八条第一项的规定，根据《四川省水利工程管理条例》第五十二条的规定，责令：1.立即停止水库管理范围内进行饲养鸭、牛畜禽的违法行为；2.限期于2017年9月5日前将饲养的鸭、牛转运出水库管理范围,拆除管理范围内的养殖设施；3.于2017年8月29日前到江油市水务局接受调查。原告严格按要求撤除了剩余鸭场,并经相关部门测量备案。 2017年10月27日，江油市云集乡人民政府向江油市水务局出具《关于康家农场养殖场完成关停拆除的函》（云府〔2017〕81号），载明：养殖场位于关田坝水库旁，根据2017年8月1日开始施行的《四川省水利工程管理条例》的规定，该养殖场在水库管理范围内，市水务局向该农场发出《责令停止违法行为通知书》(江水停字〔2017〕04号)，农场严格按照通知要求完成了关停和养殖场的拆除。云集乡人民政府进行了初步检查，特报请江油市水务局进行核查，并按政策规定办理。 2017年12月26日，原告向被告递交《补偿请求书》，请求被告按照《畜禽规模养殖污染防治条例》、《江油市畜禽养殖禁养区、限养区、适养区划定方案》（江府发〔2017〕10号）及《江油市禁养区内畜禽养殖专业户关停搬迁方案》（江府办函〔2017〕75号）对原告予以补偿。被告收到请求书后组织相关部门与原告沟通，双方未就补偿事宜达成一致意见,原告明确表示要通过法律途径解决。2018年3月26日，原告向本院提起行政诉讼，请求被告对原告的补偿请求作出书面决定。诉讼过程中，被告于2018年5月22日作出《关于江油市云集乡康家农场补偿申请的答复》，原告遂撤诉后，重新就被告的答复提起本案诉讼。 另查明，2017年6月30日，绵阳市环境保护督察工作领导小组办公室印发《绵阳市畜禽规模养殖场（小区）和专业养殖户污染治理工作方案》，康亮经营的养殖场属于绵阳市禁养区外规模养殖场范围内。2017年5月27日、7月3日，江油市人民政府印发《江油市畜禽养殖禁养区、限养区、适养区划定方案》（江府发〔2017〕10号）及《江油市禁养区内畜禽养殖专业户关停搬迁方案》（江府办函〔2017〕75号），原告不在此次江油市划定的禁养区范围内。 本院认为，《四川省水利工程管理条例》第四条规定：“县级以上地方人民政府应当将水利工程建设、管理、节约用水以及水生态保护纳入本行政区域国民经济和社会发展规划，加强对水利工程管理和保护工作的领导，组织协调有关部门、机构和单位做好水利工程建设、管理、节约用水以及水生态保护等工作，推动水利科技进步，保障水利工程的安全和正常运行。乡（镇）人民政府应当按照上级人民政府及其水行政主管部门的要求，做好区域内水利工程建设、管理、节约用水以及水生态保护等方面的工作。”第五条规定：“县级以上地方人民政府水行政主管部门负责本行政区域内水利工程的管理、监督和指导工作，其所属的农田水利工作机构负责具体工作。”根据上述规定，县级以上地方人民政府与水行政主管部门对本行政区域内水利工程建设、管理、节约用水以及水生态保护等工作具有各自的职责。本案中，因《四川省水利工程管理条例》于2017年8月1日起施行,该条例第二十八条规定“在水利工程管理范围内，禁止下列活动：（一）围库造地、围垦种植、建池养殖、家禽家畜养殖等…”，故江油市水务局接到接中央第五环保督查组转办件后，会同相关部门到原告农场进行检查，经现场查看，认为原告养殖场圈舍部分建在云集乡关田坝水库管理范围内，违反了前述规定。因此，江油市水务局根据《四川省水利工程管理条例》第五十二条的规定对原告作出了《责令停止违法行为通知书》(江水停字〔2017〕04号)。原告收到《责令停止违法行为通知书》亦严格按照通知要求完成了关停和养殖场的拆除。江油市水务局依据新的行政法规规定，确定了原告养殖场在水利工程管理范围内，并责令原告停止养殖并拆除养殖设施，该行为是基于加强水利工程保护和保障水利工程安全运行的社会公共利益需要。但是，原告系依法取得营业执照、税务登记证、种畜禽生产经营许可证、动物防疫条件合格证等的合法经营者，因新的行政法规实施而导致停止养殖及拆除养殖设施，由此造成的损失应当得到相应的补偿。根据国务院《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条“因畜牧业发展规划、土地利用总体规划、城乡规划调整以及划定禁止养殖区域,或者因对污染严重的畜禽养殖密集区域进行综合整治,确需关闭或搬迁现有畜禽养殖场所,致使畜禽养殖者遭受经济损失的,由县级以上地方人民政府依法予以补偿”的规定，本案原告的养殖场被确定为水利工程管理范围内的禁养区，需要停止养殖且拆除养殖设施而遭受经济损失，所以应当由县级以上地方人民政府依法予以补偿，即本案的被告予以补偿。被告抗辩称要求原告拆除养殖设施是江油市水务局作出的行政行为，其不是补偿主体的意见，与前述行政法规确定的补偿主体规定相悖，本院不予采信。关于根据《绵阳市畜禽规模养殖场（小区）和专业养殖户污染治理工作方案》、《江油市畜禽养殖禁养区、限养区、适养区划定方案》及《江油市禁养区内畜禽养殖专业户关停搬迁方案》，原告经营的养殖场属于绵阳市禁养区外规模养殖场范围且不在江油市划定的禁养区范围内的问题，上述三份文件均是在2017年8月1日前作出的，而对原告作出《责令停止违法行为通知书》依据的是2017年8月1日起施行的《四川省水利工程管理条例》第二十八条规定，所以被告提供的三份文件并不能达到原告不在禁养区的证明目的。 综上，原告的养殖场基于社会公共利益、安全的需要被责令停止养殖并拆除养殖设施，其遭受的经济损失，应当由行政法规确定的补偿主体即本案的被告依法作出补偿决定。被告于2018年5月22日作出的《关于江油市云集乡康家农场补偿申请的答复》不符合相关法律、行政法规的规定，应当予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条“人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行”的规定，判决如下： 一、撤销被告江油市人民政府于2018年5月22日作出的《关于江油市云集乡康家农场补偿申请的答复》； 二、限被告江油市人民政府于本判决生效之日起六十日内，对原告江油市云集乡康家农场的《补偿请求书》作出补偿决定。 案件受理费50元，由被告江油市人民政府承担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省高级人民法院。 审 判 长  陈 幽 审 判 员  夏春梅 审 判 员  向 茜 二〇一八年十一月十四日 法官助理  冯小娇 书 记 员  冯 靖