新疆生产建设兵团五家渠垦区人民法院行 政 判 决 书（2015）五垦法行初字第00027号原告刘其军，男，54岁。被告五家渠市公交客运管理处，住所地：五家渠市军垦南路第六师驾校院内大楼*层。法定代表人陈国友。委托代理人骆刚，新疆江清月律师事务所律师。被告五家渠市人民政府，住所地：五家渠市长征东街政府大楼。法定代表人张顺帮。委托代理人强磊，市政府工作人员。委托代理人黄晓英，新疆芳洲律师事务所律师。原告刘其军不服被告五家渠市公交客运管理处（以下简称运管处）作出的交通行政不予许可决定书及被告五家渠市人民政府（以下简称市政府）作出的行政复议决定书，于2015年9月21日向本院提起行政诉讼。本院当日立案后，于2015年9月22日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年10月19日公开开庭审理了本案。原告刘其军、被告运管处的委托代理人骆刚、市政府的委托代理人强磊、黄晓英到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告运管处于2015年6月29日作出交通行政不予许可决定书，决定书载明：刘其军于2015年6月9日向运管处提出五家渠市出租汽车经营许可的申请。经审查，运管处认为，你提交的申请材料不齐全，不符合安全生产规定的条件、标准，决定不准予交通行政许可。原告刘其军不服，向被告市政府申请行政复议，被告市政府于2015年9月6日作出五政行复字（2015）2号行政复议决定书，复议决定书载明：2013年8月1日，五家渠道路运输管理局将五家渠城市出租车管理权交与运管处。因此，刘其军提出的交通运输行政许可属于运管处的工作职责。运管处收到申请后，根据《出租汽车经营服务管理规定》及相关安全生产规定，对刘其军运营活动进行质量信誉考核，认为申请人不适合继续经营。因此，运管处作出的《交通行政不予许可决定书》，事实清楚、证据确凿。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条规定，市政府决定维持运管处作出的《交通行政不予许可决定书》。原告刘其军诉称，原告证照齐全，从事个体出租客运工作达十余年之久。自从运管处成立后，对个体出租客运户百般刁难，不给原告办理相关行政许可手续。后原告诉至人民法院，人民法院判决运管处依法作出行政行为。2015年6月29日，运管处以原告提交的材料不齐全，不符合安全生产规定的条件、标准为由，作出《交通行政不予许可决定书》。原告不服向市政府申请复议，市政府维持运管处的决定，现原告诉至法院要求法院撤销两被告的决定。被告运管处辩称，刘其军向运管处申请出租车行政许可后，在审查考核中，未能提供符合出租汽车企业安全生产的规章制度材料，不符合安全生产规定。在原告第一次到法院起诉至人民法院作出生效判决后均未提供相应材料，因此，运管处作出《不予交通行政许可决定书》，符合事实及法律规定。被告市政府辩称，根据《出租车汽车经营服务管理规定》（交通运输部令2014年第16号）第十九条规定：出租汽车车辆经营权到期后，出租汽车经营者拟继续从事经营的，应当在车辆经营权有效期届满60日前，向原许可机关提出申请。原许可机关应当根据《出租汽车服务质量信誉考核办法》的规定对出租汽车经营者服务质量信誉考核等级，审核出租汽车经营者的服务质量信誉考核结果，并按照以下规定处理：（四）考核等级在经营期限内有一半以上为B级的，应当收回车辆经营权。在第六师中级人民法院判决生效后，刘其军拒不配合运管处的考核审查，致使考核审查工作无法正常开展，也不可能有考核结果，市政府认为刘其军不适合继续从事出租与客运经营。因此，运管处作出的《交通行政不予许可决定书》符合法律规定，市政府依法予以维持。被告运管处及被告市政府向本院提交了证明行政行为合法性的以下证据、依据：1、新疆维吾尔自治区交通运输厅下发新交发（2013）60号《交通运输厅文件》、新疆维吾尔自治区道路运输管理局下发新运客（2013）25号《关于认真做好全区运管机构城市客运管理职责整体移交工作的通知》、《新疆生产建设兵团第六师交通局作出批复》，用以证明被告运管处有权对原告的行政许可申请作出行政行为。2、（2015）五垦法行初字第00003号行政判决书，用以证明因原告刘其军的道路运输证到期，原告到运管处申请更换新的道路运输证，被告运管处未作答复。2015年2月12日，五家渠垦区法院依法判决被告运管处在法定期限内对原告刘其军的行政许可申请作出行政行为。3、（2015）兵六行终字第03号行政判决书，用以证明第六师中级人民法院维持（2015）五垦法行初字第00003号行政判决书。4、刘其军向被告运管处提交的拟购车辆承诺书、验资证明、刘其军本人的个体工商户营业执照、安全生产责任制度、安全生产操作规程、车辆管理制度、安全生产事故应急预案、安全生产例会制度、安全生产监督管理制度，用以证明刘其军申请行政许可时向被告运管处提交的相关材料。5、交通行政不予许可决定书，用以证明被告运管处认为刘其军提交的申请材料不齐全，缺少出租车经营者服务信誉考核，不符合安全生产规定的条件、标准，决定不准予交通行政许可。6、行政复议申请书，用以证明原告刘其军向被告市政府申请了行政复议。7、五家渠市政府行政复议答复通知书，用以证明原告刘其军申请行政复议后，市政府要求运管处限期提交作出行政行为的证据、依据和其他有关材料。8、行政复议决定，用以证明市政府作出维持运管处的复议决定。9、行政复议文书送达回证，用以证明市政府已将行政复议决定书送达原告刘其军及被告运管处。10、中华人民共和国交通运输部制定的《交通运输部安委办关于加快推进企业安全生产标准化达标考评工作的通知》、城市客运运输质量信誉考核评分表、五家渠市公交客运管处下发的五客管发（2015）05号《关于成立对出租车行业许可证考评小组决定》、中华人民共和国交通运输部制定的《出租汽车经营服务管理规定》、中华人民共和国建设部制定的《城市出租车管理办法》、《中华人民共和国安全生产法》、《新疆维吾尔自治区出租汽车驾驶员从业资格管理实施细则》、五客管发（2015）04号《关于启用出租车驾驶员从业资格证的通知》、《新疆维吾尔自治区道路运输条例》，用以证明被告出行政行为的法律依据。原告向本院提交了以下证据：1、道路运输经营许可证，用以证明2011年3月17日，五家渠市道路运输管理局向原告发放道路运输经营许可证，有效期至2015年3月16日。2、道路运输证，用以证明2011年9月27日，五家渠市道路运输管理局向原告发放道路运输证，2014年年度未经审核。3、营业执照，用以证明原告刘其军本人是合法的客运出租车的经营者。4、交通行政许可申请书、拟购车辆承诺书、个体工商户营业执照、验资证明、银行存款单、安全生产责任制度、安全生产操作规程、驾驶员管理制度、车辆管理制度、安全生产事故应急预案、安全生产例会制度、安全生产监督管理制度、安全生产业务操作规程，用以证明原告向被告运管处申请行政许可时提交的全部材料。原、被告双方对对方提供的证据均无异议，本院予以确认。经审理查明，原告刘其军在五家渠市从事客运出租车职业，其本人持有五家渠市道路运输管理局颁发《道路运输经营许可证》、《道路运输证》、五家渠市工商局颁发的《个体运输户营业执照》，其中《道路运输经营许可证》的有效期截止到2015年3月16日，《道路运输证》的有效期截止期到2014年9月。2014年9月22日，原告前往被告运管处申请更换新的《道路运输证》，被告运管处向原告出具一份申请经营许可证所需的材料清单，要求原告按清单准备申请材料。2014年9月24日，原告将准备好的材料交给被告运管处，被告运管处未给予答复。2014年9月26日，被告运管处将原告提交的申请材料退回，并提供法规节选一张交给原告，要求原告按照法规的要求准备材料。2014年9月30日，原告又到被告运管处询问缺少哪些材料，被告运管处未做答复。2014年10月9日，原告再去被告运管处申请，被告运管处要求原告购买《道路运输企业安全生产标准化》等六本书并按照书里的要求准备材料，原告购买了图书后，被告仍不履行法定职责。原告诉至法院。2015年2月12日，本院依法作出（2015）五垦法行初字第00003号民事判决书，判决被告五家渠市公交客运管理处在法定期限内对原告刘其军的行政许可申请作出行政行为。被告运管处不服提出上诉，2015年5月28日，第六师中级人法院作出（2015）兵六行终字第03号行政判决书，判决驳回被告运管处的上诉，维持原判。2015年6月15日，原告刘其军向本院申请强制执行，要求被告运管处依法作出行政行为。2015年6月29日，被告运管处作出《交通行政不予许可决定书》，决定书载明：“刘其军，你于2015年6月9日向本机关提出五家渠市出租汽车经营许可的申请。经审查，本机关认为，你提交的申请材料不齐全，不符合安全生产规定的条件、标准，决定不准予交通行政许可”。2015年7月13日，原告对不予许可决定书不服，向被告市政府提出复议申请。2015年9月6日，被告市政府作出五政行复字（2015）第2号行政复议决定，复议决定书载明：“2013年8月1日，五家渠道路运输管理局将五家渠城市出租车管理权交与运管处。因此，刘其军提出的交通运输行政许可申请属于运管处的工作职责。市政府收到申请后，根据《出租车汽车经营服务管理规定》及相关安全生产规定，对刘其军运营活动进行质量信誉考核，认为刘其军不适合继续经营。因此，运管处作出的《交通行政不予许可决定书》，事实清楚、证据确凿。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条规定，市政府决定：维持运管处作出的《交通行政不予许可决定书》”。原告不服诉至本院要求：1、确认一、二被告作出的行政行为违法并允许原告继续合法经营；2、被告每天按315元的标准对原告进行赔偿。另查明，2015年1月5日，被告运管处制定五客管发（2015）05号《关于成立对出租车行业许可证考评小组的决定》，决定载明：五家渠市各出租车业主：为更好的维护五家渠市的城市客运行业的服务质量，按交通部运输行为安全要求，2015年1月5日成立对各出租车行业考评小组，小组成员由邱某某、李某某、王某某、陈某担任，具体负责对出租行业的经营管理制度、安全生产管理制度和服务质量保障制度进行审查。并确认刘其军递交的考核材料欠缺以下28项材料。庭审中被告运管处认可该材料清单上的具体资料名称已告知原告刘其军，但未给向其送达。原告刘其军否认运管处向其告知。本院认为，《交通行政许可实施程序规定》第三条第二款规定：“海事管理机构、航标管理机构、县级以上道路运输管理机构在法律、法规授权范围内实施交通行政许可”。《中华人民共合国道路运输条例》第十条第一款第一项规定：“从事县级行政区域内客运经营的，向县级道路运输管理机构提出申请”。综上，被告运管处具有在辖区内管理交通运输行政许可的权利。《中华人民共和国行政许可法》第八条规定：“公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已生效的行政许可。行政机关所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应依法给予补偿”。本案中，运管处因原告刘其军提交的申请材料不齐全，不符合安全生产规定的条件、标准，决定不准予交通行政许可。被告市政府作出复议决定，认为刘其军不符合《出租车汽车经营服务管理规定》及相关安全生产规定，刘其军从事出租车营运以来未进行质量信誉考核，不适合继续经营，故作出维持被告运管处的决定。本院认为，被告市政府复议认为刘其军未通过质量信誉考核，不适合继续经营，市政府的复议决定，改变了原行政机关对事实的认定，视为已改变了运管处作出的原行政行为。《中华人民共和国行政许可法》第三十八条第二款规定：“行政机关依法作出不予行政许可的书面决定的，应当说明理由”。该理由部分应当说明该决定书认定的事实和证据，所依据的法律、法规及规章的具体条款。本案中，运管处作出的《交通行政不予许可决定书》的说理部分，仅说明原告的申请材料不齐全，不符合安全生产规定的条件、标准，而未具体到条款、且未告知当事人的救济权利、也未向原告送达欠缺材料的清单目录；市政府作出的《复议决定书》中的说理部分，仅说明根据《出租车汽车经营服务管理规定》及相关安全生产规定，对原告进行质量信誉考核，认为申请人不适合继续经营，而未具体到法律、法规的具体条款，与法律规定不符，存在严重瑕疵，市政府认为刘其军不适合继续经营也未出示相关证据证明。综上，被告运管处、市政府作出的行政行为存在着多处程序违法，依法应予撤销。交通行政不予许可决定被撤销后，因原告的申请仍然存在，如被告不对原告的申请重新作出是否许可的决定，将会对原告的合法权益造成损害，故被告运管处对原告的申请仍需重新依法作出是否许可的决定，说明是否许可的事实、理由及具体依据的法律条款。关于原告刘其军主张的恢复正常的经营自主权及赔偿损失的请求，因该请求需以被告重新作出具体行政行为为前提，尚处于不确定状态中，故本院对原告的此项诉讼请求不予支持。经本院审判委员会2015年第11次会议讨论决定，依照《中华人民共和国行政许可法》第八条、第二十三条、第三十八条、第四十二条、《中华人民共和国行政诉讼法》第五条、第八条、第二十六条、第七十条、第七十二条、第七十九条；参照最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第十条之规定，判决如下：一、撤销五家渠市公交客运管处作出的《交通行政不予许可决定书》；二、撤销五家渠市人民政府作出的五政行复字（2015）第2号《行政复议决定书》；三、被告五家渠市公交客运管理处在法定期限二十日内重新作出对原告刘其军的申请行政许可的行政行为。四、驳回原告刘其军的其他诉讼请求。案件受理费50元，邮寄送达费88.8元，合计138.8元（原告已预交），由被告运管处负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于新疆生产建设兵团第六师中级人民法院。审 判 长  王 丽审 判 员  马 健人民陪审员  张春喜二〇一五年十一月十二日书 记 员  顾芸卉