广东省高级人民法院行 政 判 决 书(2017)粤行终246号上诉人（原审原告）：冯柏健，男，1981年4月9日出生，汉族。委托代理人：吴绍志，广东天环律师事务所律师。被上诉人(原审被告)：鹤山市人民政府。住所地：广东省鹤山市沙坪镇前进路**。法定代表人：林贤进，市长。委托代理人：索茂军、林达荣，均为广东东方大卫律师事务所律师。被上诉人(原审被告)：江门市人民政府。。住所地：广东省江门市蓬江区白沙大道**法定代表人：邓伟根，市长。委托代理人：林健潮。委托代理人：吴璧廷。原审第三人：鹤山市沙坪街越塘村越塘经济合作社（以下简称“越塘合作社”）。住。住所地：广东省鹤山市沙坪街越塘村越塘/div>负责人：易建强，主任。委托代理人：冯卫文、李兆坤，均是广东叠力律师事务所律师。上诉人冯柏健诉被上诉人鹤山市人民政府（以下简称“鹤山市政府”）、江门市人民政府（以下简称“江门市政府”）批准收回集体土地使用权行政纠纷一案，不服江门市中级人民法院（2016）粤07行初52号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院经审理查明：一、冯柏健享有涉案宅基地的来源基本情况。根据省法院作出的（2014）粤高法行终字第655号生效行政判决所确认该院（2013）江中法行初字第30号判决所查明的事实，原审法院确认与本案有关的如下事实：鹤山市政府于2007年12月28日向冯柏健发出鹤国土宅字（2007）第1150号《用地批复书》，同意其使用位于沙坪镇越塘村委会隔山村105平方米作住宅用地，该《用地批复书》上还注明“本批复许可的用地必须在二年内使用，逾期不使用的，土地使用权可以收回，本批复书自行失效。”鹤山市政府于2008年3月14日向冯柏健核发了鹤集用（2008）第000200号《集体土地使用证》，该证记载：“土地使用权人：冯柏健，座落：沙坪镇越塘村民委员会隔山村，地，地类（用途）村宅基地，使用权类型：批准拨用宅基地，使用权面积：105平方米。”至2013年7月21日前，该宅基地上有砖墙、钢结构顶棚的建筑物。2012年11月25日，鹤山市政府向越塘合作社核发鹤集有（2012）第12076号《集体土地所有权证》，该证记载：“土地所有权人：广东省鹤山市沙坪街越塘村越塘经济合作社农民集体，地，地址：鹤山市沙坪街越塘村委会地总面积：34.1628公顷。”二、冯柏健关于涉案宅基地之前诉讼情况。冯柏健曾因不服鹤山市政府于2013年5月8日作出的鹤府复[2013]43号《关于同意收回冯汝江等五宗宅基地使用权的批复》，于2013年10月23日向原审法院提起行政诉讼。原审法院以（2013）江中法行初字第30号《行政判决书》判决驳回冯柏健诉讼请求，冯柏健不服，向省法院提出上诉。省法院经审理作出（2014）粤高法行终字第655号《行政判决书》认为，鹤山市政府批准越塘合作社收回冯柏健的宅基地，直接影响冯柏健重大利益。根据正当程序的要求，鹤山市政府作出被诉批复前，应当给予冯柏健陈述和申辩的权利，并核实与收回有关的要件，如是否符合法律规定的条件以及涉案表决书的真实性等。但是，鹤山市政府仅向越塘合作社了解情况，未给予冯柏健陈述异议的机会，就批复同意注销冯柏健的鹤集用(2008）第000200号《集体土地使用证》由越塘合作社收回，违反了正当程序的要求，属于程序违法，且被诉批复未列明同意越塘合作社收回宅基地的事实、理由和法律依据，冯柏健在诉讼程序中对其亲属表决同意收回自己宅基地使用权的真实性也持有强烈异议，属于主要事实不清，依法应予以撤销。省法院认为原审法院判决驳回冯柏健的诉讼请求不当，应予以纠正。鹤山市政府应重新审查越塘合作社的申请，并依法作出同意与否的决定。省法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1、3目、第六十一条第（三）项的规定，作出（2014）粤高法行终字第655号《行政判决书》，判决：一、撤销江门市中级人民法院（2013）江中法行初字第30号行政判决；二、撤销鹤山市政府《关于同意收回冯汝江等五宗宅基地使用权的批复》(鹤府复[2013]43号)中有关同意注销冯柏健的鹤集用（2008）第000200号宅基地登记，由越塘合作社收回其宅基地使用权的决定；三、由鹤山市政府重新作出具体行政行为。三、本案行政诉讼产生的基本情况。2014年9月12日，越塘合作社在召开村民代表大会前制作了《关于重新启动召开收回冯汝江等宅基地的村民户代表会议的公告》，并于2014年9月16日作出《公告》，告知了越塘合作社村民会议表决的事项，且于2014年9月17日向冯柏健发出《通知》，并在《江门日报》上公开刊登了上述通知。2014年9月28日，越塘合作社全村的571户中的551户到场参加会议表决，其中550户代表签名同意收回冯柏健等宅基地，1户弃权，同意率为99.8%。越塘合作社根据村民户代表会议形成决议后于2014年9月30日制作了《关于收回冯汝江等人宅基地使用权的申请》报请鹤山市政府批准。2014年9月30日，越塘合作社向鹤山市政府提出《关于收回冯汝江等人宅基地使用权的申请》并附《关于重新启动召开收回冯汝江等宅基地的村民户代表会议的公告》、《公告》、《通知》、村民表决会议的表决书、录像等材料。2015年3月27日鹤山市政府向冯柏健送达鹤府告[2015]4号《权利告知书》告知冯柏健：“越塘经济合作社申请收回你位于隔山街的宅基地（原土地证号：鹤集用（2008）第0002**）归越塘村越塘经济合作社所有，你有陈述、申辩与申请听证的权利。若你对收回自己的宅基地使用权有异议，请于收到本告知书后5日内向本府陈述、申辩。若认为需要听证，请于收到本告知书后5日内向本府提交听证申请书。”2015年3月31日，冯柏健向鹤山市政府提交《听证申请书》。2015年5月21日，鹤山市政府就越塘合作社向鹤山市政府提出《关于收回冯汝江等人宅基地使用权的申请》一事召开听证会，并制作了听证笔录，冯汝江、冯柏健、冯松坚参与了听证。2015年12月31日，鹤山市政府作出鹤府行决字[2015]3号《批准收回宅基地使用权决定书》，内容为“批准申请人越塘经济合作社收回被申请人冯汝江、冯汝洪、刘惠娥、冯松坚、冯柏健等五宗宅基地使用权归申请人越塘经济合作社所有。批准收回宅基地的原土地使用证号分别为：冯汝江宅基地：鹤集用（1993）第010439号、冯汝洪宅基地：鹤集用（1993）第010431号、刘惠娥宅基地：鹤集建（沙）字总10438号第13010207号、冯柏健宅基地：鹤集用（2008）第000200号、冯松坚宅基地：鹤集用（2008）第000197号。”冯柏健不服该决定，于2016年3月14日向江门市政府申请行政复议。江门市政府收到冯柏健邮寄提交的《行政复议申请书》，经审查于2016年3月17日制作江府行复[2016]4号《补正行政复议申请材料通知书》送达给冯柏健，要求其补正行政复议申请材料。2016年3月30日冯柏健提交了最终补正材料，江门市政府审查后于同年4月1日予以立案并制作江府行复[2016]4号《行政复议受理通知书》，江门市政府依法受理后，依法指定两名行政复议的工作人员负责审理，于2016年4月6日向相关当事人鹤山市政府和越塘合作社送达相应的法律文书《提出行政复议答复通知书》和《第三人参加行政复议通知书》，并于2016年5月17日到涉案宅基地开展现场勘验及实地调查，核实有关证据材料。因案情复杂2016年5月25日还作出《延长行政复议审查期限通知书》，2016年5月30日，江门市政府作出江府行复[2016]4号《行政复议决定书》维持鹤府行决字[2015]3号《批准收回宅基地使用权决定书》，并于2016年6月7日分别邮寄送达冯柏健、越塘合作社和鹤山市政府，且冯柏健也于2016年6月9日实际签收了上述文书。冯柏健仍不服，于2016年6月21日向原审法院提起行政诉讼，请求法院判决：一、撤销鹤府行决字[2015]3号《批准收回宅基地使用权决定书》和江府行复[2016]4号《行政复议决定书》；二、本案全部诉讼费由鹤山市政府和江门市政府承担。原审法院认为，本案系土地行政批准纠纷。根据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第三款“农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；……”以及第六十五条第一款“有下列情形之一的，农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权：……（二）不按照批准的用途使用土地的；……”的规定，鹤山市政府作为县级以上人民政府具有依法批准农村村民申请住宅用地的职权，对不按照批准用途使用土地的情形也具有批准农村集体经济组织收回土地使用权的法定职责，其在本案中根据越塘合作社的申请，作出涉案批复属于其法定职责，其主体适格，予以确认。根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。”的规定，江门市政府作为鹤山市政府的上级地方人民政府，具有受理涉案行政复议申请并作出复议决定的法定职权，其执法主体适格，予以确认。根据各方当事人庭审中的诉辩意见，本案的争议焦点为一、鹤山市政府作出的鹤府行决字[2015]3号《批准收回宅基地使用权决定书》是否合法；二、江门市政府作出的江府行复[2016]4号《行政复议决定书》程序是否合法。其中上述第一焦点又包含越塘合作社依法有无对涉案宅基地收回的权利及其申请收回有无履行法定的相关手续和关于鹤山市政府作出鹤府行决字[2015]3号《批准收回宅基地使用权决定书》是否严格履行省法院（2014）粤高法行终字第655号《行政判决书》确定的程序正当的要求的两个问题。针对上述两焦点问题，原审法院作如下认定：一、关于越塘合作社依法有无对涉案宅基地收回的权利及其申请收回有无履行法定的相关手续的问题。首先，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十五条第一款第（二）项“有下列情形之一的，农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权：……（二）不按照批准用途使用土地的。”及《确定土地所有权和使用权的若干规定》第五十二条“空闲或房屋坍塌、拆除两年以上未恢复使用的宅基地，不确定土地使用权。已经确定使用权的，由集体报经县级人民政府批准，注销其土地登记，土地由集体收回。”的规定，没有正当理由空置两年期限的，集体组织可以依法报县级人民政府批准收回。冯柏健主张越塘合作社于2012年11月25日才取得涉案土地所有权，其无权于2012年9月27日组织村民进行表决，也无权申请收回涉案宅基地使用权。因越塘合作社已依法取得涉案宅基地所在产权证号为鹤集有（2012）第12076号《集体土地所有权证》项下的集体用地的管理权限，其作为拥有集体土地所有权的集体经济组织，对冯柏健不按规定用途使用宅基地造成宅基地空闲情况，有权报请鹤山市政府批准收回土地使用权。另冯柏健认为，其享有使用权的宅基地属于隔山村，另外，越塘合作社取得鹤集有（2012）第12076号《集体土地所有权证》的时间是2012年，而冯柏健获得土地使用权证是2008年，故越塘合作社并非涉案宅基地所在集体土地所有权人，其无权收回涉案宅基地。根据《中华人民共和国民法通则》第七十四条第二款“集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织或者村民委员会经营、管理。”的规定，确定了农村集体土地就是归所在的农村集体所有这一基本原则，由于历史原因，我国的农村集体土地确权发证工作一直并不完善，虽然个别农村集体暂未获得《集体土地所有权证》，但这并不影响农村集体组织依法享有所在土地的所有权和管理权。另外，本案中的隔山村是一个隶属越塘合作社的自然村，越塘合作社对村集体内的自然村的土地也当然享有管理权。虽然越塘合作社在2012年11月25日才获得鹤山市政府颁发《集体土地所有权证》，但并不能因此否定越塘合作社在此之前已拥有涉案土地所有权并对该土地进行实际管理。冯柏健也没有提供其他证据否定越塘合作社拥有涉案宅基地的土地所有权的事实。由此可见，本案的越塘合作社有权收回不按照批准用途使用土地的集体土地。其次，根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十二条“召开村民会议，应当有本村十八周岁以上村民的过半数，或者村三分之二以上的户的代表参加，村民会议所作决定应当经到会人员的过半数通过。”的规定，本案现有证据显示，越塘合作社组织的村民会议的决议同意率为99.8%，符合经到会人员的过半数通过的法律规定。据此，冯柏健认为该涉案宅基地属于隔山村，越塘合作社无权收回，以及村民会议不真实的主张缺乏事实和法律依据，不予采纳。二、关于鹤山市政府作出鹤府行决字[2015]3号《批准收回宅基地使用权决定书》是否严格履行省法院（2014）粤高法行终字第655号《行政判决书》确定的程序正当的要求的问题。从现有证据显示，越塘合作社向鹤山市政府递交《关于收回冯汝江等人宅基地使用权的申请》，请求收回冯汝江等人闲置宅基地。鹤山市政府依法受理后，已将越塘合作社申请事项、利害关系人享有的权利义务告知冯柏健，并应冯柏健的申请举行听证。鹤山市政府在对越塘合作社的申请事项调查核实后，于法定期限内作出鹤府行决字[2015]3号《批准收回宅基地使用权决定书》，程序合法，予以确认。本案中，冯柏健于2008年3月14日已通过鹤山市政府核发《集体土地使用证》拥有涉案宅基地使用权，其应当依据国家相关土地管理法律、法规的规定，及时、正当地行使其宅基地使用权人的权利。但冯柏健获得宅基地使用权后，一直没有在该宅基地上建设住宅，根据上述1995年施行的《确定土地所有权和使用权的若干规定》的规定，至2013年止冯柏健都没有按宅基地的用途建造住宅的，亦即没有按规定用途使用宅基地，造成涉案宅基地空闲两年以上，符合上述法律规定的可由集体收回土地使用权的情形。冯柏健认为鹤山市政府作出的行政行为与之前作出的行政行为结果一致甚至加重处理属于违法，但是鹤山市政府在收到省法院的判决后，履行了告知、听证等正当程序，在此程序基础上查明事实并作出决定，并不属于法律规定的“以同一的事实和理由作出与原行政行为基本相同的行政行为”，亦不违反《中华人民共和国行政诉讼法》第七十一条之规定。至于冯柏健认为鹤山市政府重新作出行政行为超过60日，不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》规定的60日违法的主张，因鹤山市政府重新作出行政行为并非复议行为，不能适用行政复议法有关法律规定，故冯柏健该项主张于法无据，不予支持。三、关于江门市政府作出的江府行复[2016]4号《行政复议决定书》维持鹤府行决字[2015]3号《批准收回宅基地使用权决定书》是否程序合法处理得当的问题。本案现有证据显示，冯柏健虽然在2016年3月14日向江门市政府邮寄提交了《行政复议申请书》，但当时提交资料并不齐全。江门市政府在其补正行政复议申请材料后的2016年4月1日正式立案，于2016年5月30日作出复议决定，在法定期限60日内履行复议职责，符合行政复议关于法定期限的规定。另江门市政府依法受理后，依法指定两名行政复议的工作人员负责审理，向相关当事人鹤山市政府和越塘合作社送达相应的法律文书，并到涉案宅基地开展现场勘验及实地调查，核实有关证据材料，履行了法定复议审查职责，程序合法，处理得当。综上所述，鹤山市政府根据越塘合作社的申请，作出同意收回涉案宅基地使用权的决定行为符合相关法律、法规的规定。江门市政府作出的涉案行政复议决定，程序合法。冯柏健诉请撤销涉案《批准收回宅基地使用权决定书》以及《行政复议决定书》的事实和法律依据均不充分，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告冯柏健的诉讼请求。一审案件受理费人民币50元，由原告冯柏健负担。冯柏健不服，向本院提起上诉，请求撤销原判，改判支持其原审诉讼请求，其主要理由有：（一）上诉人等人通过公开竞投所得的公司厂房及土地使用权应受法律保护。1.涉案物业是通过公开竞标方式获得的，与无偿分配的宅基地有明显区别。上诉人等人竞投时该不动产是越塘农工商公司的厂房，有砖围墙及厂区内150平方米铁棚建筑物，说明该土地和地上建筑物的用途原本就是工商业性质，并非宅基地性质，不存在不按“规定用途”使用问题。2.涉案土地也不存在闲置2年问题。政府称“砖墙钢结构建筑物”不符合住宅的基本功能和要件，很荒谬。茅棚尚可居住，为何砖墙钢结构建筑物就不可以住人？（二）法律不允许“村民表决”就可以收回土地使用权。1.原国家土地管理局1995年出台的《确定土地所有权和使用权的若干规定》，只是部门文件，违背立法法第八条关于民事基本制度只能制定法律的规定，违反物权法的规定，在2007年物权法实施后不能再适用。冯松坚取得土地证当时有效的法律规定，不存在2年不建设就没收宅基地的作法。2.涉案宅基地属于隔山经济社，不属于越塘合作社，越塘合作社无权收回。争议尚未解决，政府就另行发证给越塘合作社，是政府违法。3.证人冯福田证实，当时越塘合作社村民签名是关于狗仔山地块问题而领取100元，却被越塘村委会做手脚变为签名表决同意收回上诉人宅基地。（三）已经发证的土地使用权，不能由政府决定收回。利害关系人有异议可以申请更正，或复议、诉讼，政府不是利害关系人，政府无权决定收回土地使用权。（四）被上诉人作出的行政行为程序不合法。1.鹤山市政府及江门市政府是以同一事实和理由作出与原行政行为基本相同的行政行为。根据行政复议法实施条例第四十九条，政府重新作出行政行为的期限应是60日，鹤山市政府超期作出鹤府行决字〔2015〕3号决定。2.复议机关在申请人请求范围内，不得作出对申请人更不利的复议决定，亦即不能相同或基本相同，只能是低于原决定。被上诉人鹤山市政府未提交书面答辩意见。被上诉人江门市政府辩称：一、鹤山市政府作出的《批准收回宅基地使用权决定书》和江门市政府的《行政复议决定书》符合法律规定，一审判决驳回诉讼请求，合法有据。二、上诉人在其上诉状中提出的上诉请求及理由不成立，依法应予以驳回。请求二审法院依法判决驳回原告的诉讼请求。原审第三人越塘合作社未提交书面答辩意见。经审查，本院确认原审法院经审理查明的事实。本院认为，关于鹤山市政府批复同意越塘合作社收回冯柏健的宅基地是否合法问题。（一）实体合法性。1.涉案土地登记在越塘合作社的《集体土地所有权证》内，属于越塘合作社的土地，冯柏健主张涉案土地系隔山村所有的土地，因此越塘合作社无权收回，缺乏相应证据，本院不予采信。2.涉案土地属于宅基地，有鹤国土宅字（2007）第1150号《用地批复书》、鹤集用（2008）字第000200号《集体土地使用证》为证，冯柏健主张涉案土地是工商业用地，并非宅基地，理由不成立。3.《中华人民共和国物权法》第一百五十一条规定：“集体所有的土地作为建设用地的，应当依照土地管理法等法律规定办理。”《中华人民共和国土地管理法》第六十五条第一款规定：“有下列情形之一的，农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权：……（二）不按照批准的用途使用土地的；……”。原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第五十二条规定：“空闲或房屋坍塌、拆除两年以上未恢复使用的宅基地，不确定土地使用权。已经确定使用权的，由集体报经县级人民政府批准，注销其土地登记，土地由集体收回。”《确定土地所有权和使用权的若干规定》第五十二条与《中华人民共和国土地管理法》第六十五条第一款和《中华人民共和国物权法》第一百五十一条并无冲突，冯柏健主张该规定在物权法施行后不能继续适用，理由不成立。4.冯柏健取得涉案土地使用权后，超过2年仍未按批准的用途建设住宅，符合上述由集体收回土地的条件，冯柏健主张该钢结构顶棚建筑物属于住宅，其并未闲置涉案宅基地，理由不能成立。5.越塘合作社571户村民中的550户代表签名同意收回冯柏健的宅基地，形成有效决议。该表决过程的真实性，有表决录像为证。冯柏健主张村民代表表决的议题是狗仔山地块问题而非收回冯柏健闲置的宅基地，因缺乏证据证明，本院不予采信。6.本院以（2014）粤高法行终字第655号行政判决，撤销鹤山市政府《关于同意收回冯汝江等五宗宅基地使用权的批复》（鹤府复〔2013〕43号）后，越塘合作社重新召开村民代表会议，形成了真实的决议，与上一次呈报鹤山市政府的表决结果（全体村民代表100%同意收回冯柏健的宅基地）不同。可见，鹤山市政府本次同意收回冯柏健宅基地，结果虽然与上一次相同，但所依据的基础事实不同，冯柏健主张该府系以同一事实和理由作出与原行政行为基本相同的行政行为，违反《中华人民共和国行政诉讼法》第七十一条的规定，理由不成立。（二）程序合法性。鹤山市政府已向冯柏健送达《权利告知书》，告知冯柏健越塘合作社的申请事项、冯柏健享有的陈述、申辩与申请听证权利，并应冯柏健的申请举行听证会，冯柏健也参与了听证会，保障了冯柏健的程序权益，行政程序合法。鹤山市政府按照原审法院前判重新作出行政行为，不适用《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十九条有关应复议机关要求重新作出行政行为期限的规定，冯柏健主张该府超过60日才重新批准同意收回冯柏健的宅基地属程序违法，理由不成立。关于江门市政府的行政复议决定是否合法问题。由于鹤山市政府批复同意越塘合作社收回冯柏健的宅基地使用权合法，故江门市政府复议决定维持该批复，实体合法。在程序上，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十九条规定：“……补正申请材料所用时间不计入行政复议审理期限。”本案中行政复议的办案期限，应自冯柏健提交最终补正材料的2016年3月30日起算。江门市政府将办案期限延长30日之前，向各方当事人送达了《延长行政复议审查期限通知书》，最终于2016年6月7日将行政复议决定书邮寄给各方当事人，前后未超过90日，并未违反符合《中华人民共和国行政复议法》第三十一条有关办案期限的规定。综上，原审判决驳回冯柏健的诉讼请求正确，依法应予以维持；冯柏健上诉请求撤销原判、改判支持其原审诉讼请求的理据不足，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人冯柏健负担。本判决为终审判决。审判长  林俊盛审判员  杨雪清审判员  窦家应二〇一八年十一月二十二日书记员  苏靖茹赖心仪