四川省平昌县人民法院 行 政 裁 定 书 (2018)川1923行初12号 原告吴秋祥,男,1945年7月15日出生,汉族，住四川省平昌县。 委托代理人葛朝勇，四川百坚律师事务所律师。 被告平昌县林业局。 法定代表人周大军，局长。 出庭负责人杨中秋，副局长。 委托代理人苟在文，职工。 委托代理人杨海，四川适逸律师事务所律师。 原告吴秋祥因不服被告平昌县林业局于2010年8月20日作出的平林函（2010）45号《关于驷马镇居委会二社吴秋祥林权证是否有瑕疵的调查情况》，于2018年7月30日向本院起诉，要求依法确认被告作出的平林函（2010）45号行政行为违法。本院立案受理后，依法组成合议庭于2018年10月25日公开开庭进行了审理，原告吴秋祥及其委托代理人葛朝勇、被告平昌县林业局的出庭负责人杨中秋及其委托代理人苟在文、杨海均到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 原告吴秋祥诉称，平昌县人民政府于2002年7月1日向原告颁发197号林权证，原告享有1.2亩退耕还林的林权，该林地一直是原告在使用，并领取相关退耕还林补助。2010年，被告不尊重事实及法律，作出平林函（2010）45号函，否认了原告对该1.2亩林地享有的权利，超越了其权力范围，没有依照法定程序进行处理，剥夺了原告的申辩权、听证权，原告上访、申诉长达十年之久，也未得到解决，故起诉要求法院确认被告作出的平林函（2010）45号违法。 被告平昌县林业局辩称，原告的诉请不属于行政诉讼案件的受案范围，被告作出的平林函（2010）45号文件是向平昌县人民法院出具的内部文件，没有对外发布。平昌县人民法院作出（2009）平昌法民一初字第1222号民事判决，认定原告吴秋祥不是诉争林地的权利人，不是直接依据该文件，因此没有给原告的权利造成损害；原告吴秋祥起诉超过法定起诉期限，应当依法驳回原告的起诉。 经审理查明：2002年7月2日，被告平昌县林业局向原告吴秋祥颁发中华人民共和国林权证，据原告吴秋祥提供的林权证显示：NO1页记载林地所有权人驷马镇居委三社，林地使用权人吴秋祥，小地名柏果梁……，NO2页记载林地所有权人驷马镇居委三社，林地使用权人吴秋祥，小地名大湾河……，NO4页记载林地所有权人驷马镇居委会2社，林地使用权人吴秋祥，面积1.2亩，四至：东以崖口为界，南以小路边为界，西以公路为界，北以水沟为界，注记栏批注系退耕还林，填证日期为2002年7月1日。2004年12月18日，经平昌县退耕还林领导小组办公室向吴秋祥出具平昌县退耕还林工程验收合格证，经检查验收合格面积为1.2亩，准予兑现粮食和生活补助金。2009年6月6日，原告吴秋祥雇请案外人吴锐益对位于平昌县驷马镇小地名“新桥河”的土地进行平整，案外人陈利群带着家人进行阻止，认为争议土地系其父张跃述生前的承包土地，原告吴秋祥认为争议土地系林权证N04页登记的1.2亩退耕还林地。为此，双方发生纠纷，致吴秋祥停工。原告吴秋祥遂于2009年11月9日向本院起诉，要求陈利群及其丈夫张乾荣不得妨碍原告的正常施工，同时要求赔偿经济损失1800元。2010年3月29日，张乾荣向本院提起行政诉讼，认为平昌县林业局向吴秋祥颁发的林权证存在严重瑕疵，侵犯了张乾荣的合法权益，要求县林业局撤销吴秋祥的林权证。同年6月8日，张乾荣以诉讼主体不适格为由申请撤诉，本院裁定准予张乾荣撤回行政诉讼。被告平昌县林业局针对吴秋祥持有的林权证是否存在瑕疵一事，抽调人员进行调查取证，并于2010年8月30日作出平林函（2010）45号《关于驷马镇居委会二社吴秋祥林权证是否有瑕疵的调查情况》，函告本院。该函分四个部分，第一部分是吴秋祥、张乾荣的基本情况……；第二部分是双方争议地块权属情况……；第三部分是调查情况。（一）该宗争议地块的历史由来。该宗地经初步丈量现有面积520平方米左右，位于驷马场镇平驷路边，有较好的区位优势和经济价值，现属无林地，交通局于1994年改建平驷公路时，将吴秋祥的自留山切开一部分（即自留山下咀）建了新平驷公路。建设新公路时将新公路外旧公路作了埋填，原旧公路接吴秋祥自留山咀（切开后埋填）属实。经知情人现场指认，旧公路中心位置距新公路边沿大约7米左右。（二）双方对该宗地所属的历史情况。经调查：在公路改建前，吴秋祥、张乾云家在大湾河争议地块没有耕种的田地……经调查群众证实，按当年划定自留山的历史资料证明，吴秋祥自留山接旧公路（现埋填部分）应属吴秋祥所有。第四部分是关于吴秋祥林权证是否有瑕疵的问题。根据调查当事人和各种历史档案资料证明，吴秋祥所属林权证中房前屋后、自留山共二页记载清楚。但“退耕还林”页存在以下问题：（一）2002年该社换补发林权证的原因……（二）现林权证人“退耕还林”页不是当时登记员所填写……。从林权证草（清）表中查证没有吴秋祥退耕还林这一页的记载……（三）填写的社别不同……（四）界畔与该宗地不吻合……（五）关于退耕还林的问题……。2010年11月26日，本院就吴秋祥诉张乾荣、陈利群排除妨碍、赔偿损失一案作出（2009）平昌法民一初字第1222号民事裁定，认为吴秋祥持有林权证N04页记载的退耕还林与林权登记簿（原始清表）不相一致，在吴秋祥没有举证证明原始清表确有错误的情况下，应以原始清表为准，据此认定吴秋祥对争议地块未取得林权，争议地块的权属，应由政府确权。遂裁定驳回吴秋祥对张乾荣、陈利群的起诉。宣判后，吴秋祥不服提起上诉。巴中市中级人民法院于2011年4月12日作出（2011）巴中法民一终字第40号民事裁定，驳回上诉，维持原裁定。 吴秋祥从2011年8月开始，多次向平昌县驷马镇人民政府申请，要求对争议的林地、土地进行处理。平昌县驷马镇人民政府于2013年9月26日作出《关于对吴秋祥与张乾荣两家山林、土地权属争议的处理决定》，处理意见为：1、……；2、吴秋祥与张乾荣所争议的地块承包经营权为按份共有，即以现在的平驷公路沿河的边沿为界，至平驷公路老路傍山边沿，其承包经营权归吴秋祥，剩余部分的承包经营权归张乾荣。具体面积以实际挖界丈量为准……2014年3月21日，吴秋祥持上述处理决定向平昌县林业局申请办理林权证变更登记，平昌县林业局初步审查认为该处理决定未明确具体的四至界畔，不符合《林木和林地权属登记管理办法》的有关规定，于2014年4月10日向吴秋祥送达《林权登记申请补正通知书》，告知不予受理的原因和需要补正的有关材料。同日，平昌县林业局向平昌县驷马镇人民政府发送《关于吴秋祥同志申请林权登记有关事项的函》，函告驷马镇人民政府明确落实吴秋祥申请登记的“大湾河”林权具体的四至界畔。之后，吴秋祥以“多次申请变更林权证无果”、“申请将有瑕疵的林权证变更为没有瑕疵的林权证”等为由向相关部门信访，相关部门予以回复。2015年初，吴秋祥向巴中市中级人民法院提起行政诉讼，要求平昌县人民政府、县林业局纠正林权证瑕疵。巴中市中级人民法院经审理认为，吴秋祥起诉要求纠正林权证的瑕疵，但没有明确要求纠正瑕疵的具体内容，经释明后仍坚持其诉请，认为吴秋祥起诉无明确、具体的诉讼请求，不符合行政诉讼法规定的起诉条件，遂作出（2015）巴中行初字第14号行政裁定，裁定驳回吴秋祥对县人民政府、县林业局的起诉。 2016年10月9日，吴秋祥向本院起诉行政诉讼，要求依法撤销平昌县驷马镇人民政府于2013年9月26日作出《关于对吴秋祥与张乾荣两家山林、土地权属争议的处理决定》，责令镇政府重新作出权属清楚、四至界畔明确的处理决定。本院于2017年3月1日作出（2016）川1923行初字第7号行政判决，维持平昌县驷马镇人民政府于2013年9月26日作出的《关于对吴秋祥与张乾荣两家山林、土地权属争议的处理决定》第一条、第三条、第四条；撤销该处理决定第二条，责令平昌县驷马镇人民政府限期重新作出具体行政行为。平昌县驷马镇人民政府邀请专业测绘人员现场开挖、测绘后，于2018年6月4日重新作出驷府发（2018）63号《关于吴秋祥所属林地权属的处理决定》原告吴秋祥不服，认为数年来维权受阻的根源在于平昌县林业局作出的平林函（2010）45号调查情况，其违反法定程序，否定林权证“退耕还林”的登记效力，侵害了原告的合法权益，遂于2018年7月30日诉讼来院，要求依法确认平林函（2010）45号行政行为违法。 原、被告主要的争执焦点是平林函（2010）45号是否可诉。原告吴秋祥认为该函违反法定程序，一是调查核实剥夺了当事人的申辩权、听证权；二是否定被告自己登记、审核的林权证；三是递呈县人民法院违法，应向县人民政府递呈，跨越人民政府权力范围，侵犯了原告合法权益，具有可诉性，应依法予以撤销、纠正。被告平昌县林业局认为2010年8月30日向平昌县人民法院出具平林函（2010）45号属实，该调查情况系向县人民法院出具的公文，没有对外发布，没有给原告吴秋祥的权利造成损害。根据最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第一条的规定，其诉请主张不属于行政诉讼受案范围，应裁定驳回起诉。本院认为，可诉的行政行为是指行政机关针对特定的、具体的事项对外作出的能够产生行政法律效果的行为，应当符合《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定的肯定的受案范围和《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条及最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第一条第二款规定的不属于人民法院主管的否定的受案范围。首先，从平林函（2010）45号文件的形式上看，是被告平昌县林业局向本院出具的公文，符合《党政机关公文处理工作条例》第八条第一款十四项规定的适用于不相隶属机关之间商洽工作、询问和答复问题、请求批准和答复审批事项的函，并未向涉案当事人送达，也未对外公布，属于被告平昌县林业局内部文件，对外不产生行政法律效果。其次，从平林函（2010）45号文件的内容看，是被告平昌县林业局作为林业主管机关，在案外人张乾荣提起行政诉讼，认为吴秋祥林权证“退耕还林”页填写存在瑕疵要求林业主管机关予以撤销的情况下，抽调人员对吴秋祥林权证进行调查核实形成的调查报告，虽然调查报告中涉及到林权证上“退耕还林”页不是当时登记员所填写、填写的社别不同、界畔与该宗地不吻合，关于退耕还林地的问题等内容，但并未直接否定“退耕还林”登记效力。在吴秋祥诉张乾荣、陈利群排除妨碍、赔偿损失一案中，本院认为吴秋祥没有取得争议地块的林权，是根据吴秋祥的原始林权登记簿与林权证不相一致，并依据《中华人民共和国物权法》第十七条之规定，以不动产登记簿为准，从而认定吴秋祥不具备主张侵权之诉的主体资格，换言之，并不是依据平林函（2010）45号作出上述认定。因此，平林函（2010）45号对吴秋祥的民事权利义务未产生实际影响。综上所述，平林函（2010）45号属于行政机关作出的不产生外部法律效力的行为，不具有可诉性，不属于人民法院受案范围。同时，本院对原、被告提供的其他证据不作评判。 本院认为，原告吴秋祥请求确认被告平昌县林业局作出平林函（2010）45号的行政行为违法，因其起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一款（四）项之规定，依照最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第六十九条第一款（一）项之规定，裁定如下： 驳回原告吴秋祥的起诉。 本案受理费50元，退还原告吴秋祥。 如不服本裁定，可在判决书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省巴中市中级人民法院。 审 判 长  杜 云 人民陪审员  陈明珍 人民陪审员  周洪娟 二〇一八年十一月七日 书 记 员  吴 敏