辽宁省高级人民法院行 政 判 决 书（2018）辽行终682号上诉人（原审原告）：周武建，男。被上诉人（原审被告）：大连市甘井子区人民政府。法定代表人：徐克军，该区政府区长。委托代理人：衣兵，该区政府法制办主任。委托代理人：冯兴辉，该区政府法制办复议应诉科科长。上诉人周武建因与被上诉人大连市甘井子区人民政府（以下简称甘井子区政府）不予受理行政复议申请决定一案，不服大连市中级人民法院（2017）辽02行初156号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院查明：2017年8月15日，周武建向甘井子区政府提起行政复议申请。其在申请书中称，2006年大连市头道沟棚户区改造落实到甘井子区，红旗街道办事处主管实施。政府的安置方案承诺“两年回迁”，而在2010年1月才开始回迁安置，且政府违反了合同与安置方案的承诺，不但是异地回迁，而且回迁楼没有任何合法手续。周武建在维权时，甘井子区信访局在没有答复意见的情况下，虚报材料，违反操作程序，直接进行三级终结，且至今不送达终结文书。在周武建的强烈要求下，甘井子区信访局向周武建出具了《关于周武建上访问题的情况说明》，这是所答非所问，故请求撤销甘井子区信访局复查复核科出具的《关于周武建上访问题的情况说明》，并向周武建送达三级终结文书。甘井子区政府经审查，于2017年8月18日作出被诉不予受理决定，并通过邮寄方式向周武建送达不予受理决定书，周武建于2017年8月22日签收了该邮件。周武建不服，提出本案诉讼。原审法院认为：根据《中华人民共和国行政复议法》的有关规定，甘井子区政府作为行政复议机关，具有作出被诉不予受理决定的行政职权。《中华人民共和国行政复议法》第二条规定，“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。”据此，当事人提起行政复议的法定受理条件之一是存在当事人认为的“侵犯其合法权益”的行政行为。本案中，从周武建提交的行政复议申请书看，周武建请求甘井子区政府行政复议审查的对象是甘井子区信访工作联席会议办公室针对周武建反映的拆迁安置信访事项出具的《关于周武建上访问题的情况说明》，是信访人对信访工作机构依据《信访条例》处理信访事项的行为不服。该《关于周武建上访问题的情况说明》是信访工作机构依据《信访条例》作出的指导信访事项的行为，对周武建不具有强制力，未对其设定新的权利义务，对周武建的权利义务不产生实际影响，不属于行政复议的受理范围。故甘井子区政府以周武建的申请不属于行政复议的受理范围为由，依据《中华人民共和国行政复议法》第六条之规定，作出被诉不予受理决定，并无不妥。《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款规定，“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。”第四十条第二款规定，“本法关于行政复议期间有关‘五日’、‘七日’的规定是指工作日，不含节假日。”本案中，甘井子区政府在收到周武建的行政复议申请后，于法定期限内作出被诉不予受理决定，并将书面决定送达，符合前述规定，亦无不当。综上，甘井子区政府作出被诉不予受理决定事实清楚，适用法律正确，程序合法。周武建提出的撤销被诉不予受理决定并责令甘井子区政府履行行政复议职责的诉讼请求，缺乏事实和法律依据，法院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回周武建的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由周武建负担（已交纳）。上诉人周武建上诉称：一、根据《信访条例》第三十四条之规定，周武建向甘井子区政府申请给其至今未送达的书面答复意见，甘井子区政府拒绝履职的行政行为违反了《中华人民共和国宪法》第四十一条第二款之规定。二、原审法院没有进行法庭辩论和质证，就以《关于周武建上访问题的情况说明》对周武建的权利义务不产生实际影响为由，驳回周武建的诉讼请求，这一判决是错误的。综上，因甘井子区政府的工作人员失职及在执行职务中给周武建造成的损失，应由甘井子区政府承担行政侵权责任并赔偿损失。被上诉人甘井子区政府答辩称：一、原审驳回周武建诉讼请求正确。二、周武建是对信访事项处理意见不服，应严格依据《信访条例》规定的程序进行，不属于行政复议受案范围。三、周武建在上诉状提出新的诉讼请求，不是本案审理范围。本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为：首先，根据《中华人民共和国行政复议法》第六条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关的行政行为侵犯其合法权益的，属于行政复议的受案范围。故，不会对当事人的权利义务产生不利影响的行政行为，不属于行政复议的受案范围。本案中，大连市甘井子区信访工作联席会议办公室作出的《关于周武建上访问题的情况说明》，从内容上看，是信访工作机构依据《信访条例》作出的指导信访事项的行为，对周武建不具有强制力，未对其设定新的权利义务，对周武建的权利义务不产生实际影响，不属于行政复议的受理范围。故甘井子区政府以周武建的申请不属于行政复议的受理范围为由，依据《中华人民共和国行政复议法》第六条之规定，作出被诉不予受理决定，并无不妥。其次，信访制度是与行政复议和行政诉讼制度相互独立、相互分离的权利救济制度。所谓“信访”，根据《信访条例》第二条第一款的规定，是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。《信访条例》第十四条第二款规定：“对依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的投诉请求，信访人应当依照有关法律、行政法规规定的程序向有关机关提出。”该条例第二十一条第一款第一项还规定：“对已经或者依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的，不予受理，但应当告知信访人依照有关法律、行政法规规定程序向有关机关提出。”据此，对于能够通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的事项，信访途径是排斥的；基于同样理由，对于信访工作机构处理信访事项的行为、不履行《信访条例》规定的职责的行为，或者行政机关依据《信访条例》作出的处理意见、复查意见、复核意见和不再受理决定，行政复议和诉讼途径亦是排斥的。《信访条例》第三十四条、第三十五条还规定：“信访人对行政机关作出的信访事项处理意见不服的，可以自收到书面答复之日起30日内请求原办理行政机关的上一级行政机关复查”，“信访人对复查意见不服的，可以自收到书面答复之日起30日内向复查机关的上一级行政机关请求复核”，“信访人对复核意见不服，仍然以同一事实和理由提出投诉请求的，各级人民政府信访工作机构和其他行政机关不再受理”。可见,《信访条例》对不服信访答复意见提供了复查、复核等充足的救济途径，信访人穷尽救济途径或者自愿放弃救济，信访事项即告终结。本案中，针对周武建信访反映的问题，大连市甘井子区信访工作联席会议办公室通过调查作出了《关于周武建上访问题的情况说明》，情况说明载明：“你反映拆迁安置信访事项已于2011年9月报中央联席会议办公室终结备案。该信访事项的处理结果，红旗街道已告知你”。据此，该信访事项不仅已告终结，其亦不能再行通过行政复议等途径寻求救济。甘井子区政府对其行政复议申请不予受理，并不违反法律法规规定。原审判决驳回周武建的诉讼请求亦无不妥。至于周武建在本案二审中提出的赔偿请求，因甘井子区政府作出的不予受理行政复议申请决定并未被确认违法，其对周武建的权利亦未造成侵害，且不是本院审理范围，故周武建所提赔偿请求缺乏相应的事实根据和法律依据，本院不予支持。同时，周武建主张原审法院未进行法庭辩论和质证，违反法定程序，因无相应的事实和法律依据，本院亦不予支持。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。周武建的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人周武建负担。本判决为终审判决。审判长  张宇庭审判员  李永财审判员  张云涌二〇一八年十一月二十六日法官助理刘永辉书记员王昕