黑龙江省伊春市中级人民法院行 政 判 决 书（2018）黑07行初1号原告：嘉荫县新兴建筑材料厂，住所地伊春市嘉荫县保兴乡。法定代表人：闫冬，职务厂长。委托诉讼代理人：赵佩林，男，该单位员工。委托诉讼代理人：蒋志勇，黑龙江墨龙律师事务所律师。被告：嘉荫县人民政府，住所地嘉荫县朝阳镇。法定代表人：徐铁成，职务县长。行政机关负责人：张仙峰，职务副县长。委托诉讼代理人：郭继成，男，嘉荫县人民政府法制办公室主任。委托诉讼代理人：张舜，黑龙江圣德律师事务所律师。原告嘉荫县新兴建筑材料厂（以下简称新兴材料厂）与被告嘉荫县人民政府（以下简称嘉荫县政府）土地行政征用及行政赔偿一案，本院于2017年6月23日作出（2016）黑07行初10号行政判决书。嘉荫县政府不服该判决，向黑龙江省高级人民法院提起上诉。黑龙江省高级人民法院于2017年11月20日作出（2017）黑行终502号行政裁定，发回重审。本院于2018年1月11日立案，依法向被告送达了起诉状副本和应诉通知书。本院依法另行组成合议庭，由审判员刘玉成担任审判长，审判员韩笑、张秋妍参加评议，韩笑主审，分别于2018年3月5日、2018年11月2日公开开庭审理了本案。原告新兴材料厂委托诉讼代理人赵佩林、蒋志勇，被告嘉荫县政府行政机关负责人张仙峰及其委托诉讼代理人郭继成、张舜到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2015年，因修建嘉荫县重点工程黑龙江干流堤防工程，需占用原告土地。2015年11月，嘉荫县国土资源局印发了《关于拟订收回新兴建筑材料厂国有土地实施方案》，并就该实施方案向被告嘉荫县政府进行请示。2015年11月10日，被告作出嘉政发（2015）68号《关于批准收回新兴建筑材料厂国有土地使用权的批复》，同日，嘉荫县国土资源局对原告作出嘉国土资收（2015）1号收回国有土地使用权通知书，其后被告组织修建黑龙江干流（嘉荫县）堤防工程，征用了原告的土地、地基、房屋，造成红砖等财产毁损。原告新兴材料厂诉称：1．确认被告征用原告土地的行为违法；2．被告承担赔偿款1590287元；3．被告补偿给原告3415323.80元；4．被告承担本案诉讼费、评估费。事实与理由：2001年4月4日，原告与保兴乡政府乡企办就保兴建筑材料厂转让事宜达成一致。2001年6月，原告依法取得该宗土地的使用权，并办理了嘉国用（2001）字第042号国有土地使用证，土地面积为42亩，用途为工业用地。2015年11月4日，嘉荫县国土资源局作出收回涉案土地使用权的实施方案，明确对案涉土地及地上建筑附着物给予补偿。2015年11月10日，被告作出《关于批准收回新兴建筑材料厂国有土地使用权的批复》，同日，嘉荫县国土资源局作出《收回国有土地使用权通知书》。原告不服嘉荫县国土资源局作出的收回决定，依法提起了复议申请。后经伊春市国土资源局复议决定撤销嘉荫县国土资源局作出的收回决定。被告在未与原告就征收补偿事宜达成一致的情况下，强行征收了涉案土地，并将原告所有的房屋、砖窑等地上建筑物及附着物予以强拆。原告新兴材料厂为支持其诉请在法定期限内向本院提供了如下证据：1．嘉荫县人民政府办公室（1992）17号会议纪要一份。证明原告购买保兴材料厂是经过嘉荫县政府批准；2．合同书一份。证明原告取得原保兴建筑材料厂所有财产的合法性；3．国有土地使用证书一份。证明案涉土地原告享有使用权，原告具备诉讼主体资格；4．嘉荫县国土资源局收回国有土地使用权实施方案。5．嘉荫县人民政府（2015）68号文件一份。证据4、5证明县政府批准嘉荫县国土资源局作出国有土地的行政决定，是有偿收回42亩土地。6．嘉荫县国土资源局收回国有土地使用权通知书。证明原告知道其土地被征收的时间。7．伊春市国土资源局行政复议决定书一份。证明涉案土地是原告以出让方式获得，而非租赁方式。8．公证书。证明被告实施强拆时，案涉土地上原告所有的部分财产。9．保证金收条一份。证明原告按照行政机关要求履行缴纳保证金的义务。10．照片38张。证明被告在强拆时给原告的财产造成损失情况。11．嘉荫县工业用地地价表。证明每平方米104元的土地补偿金的依据。12．黑龙江远大司法鉴定服务有限公司鉴定意见书一份。证明关于要求赔偿机器设备、电力设备及补偿请求标准的依据。13．矿产资源补偿费自收缴专用收据一张。证明原告已缴纳了矿产资源补偿费，进而被告主张矿坑回填费用不具有事实依据。14．伊春市国土资源局作出的伊集复决（2016）4号行政复议决定书一份。证明被告批准嘉荫县国土资源局作出的收回国有土地的行为不具有合法性。嘉荫县政府辩称，1．原告起诉嘉荫县政府违反法定程序征用土地，存在诉讼主体错误。因修建黑龙江省嘉荫段堤防工程，需收回原告部分土地使用权，嘉荫县政府依据《水利部关于黑龙江省黑龙江干流堤防工程初步设计报告的批复》和嘉荫县国土资源局的请示，并经政府常务会议讨论通过，作出《关于批准收回新兴建筑材料厂国有土地使用权的批复》，该批复属于内部行政行为且程序不违法，故原告以嘉荫县政府为被告存在主体错误。2．嘉荫县政府作出的收回原告土地使用权的批复时，涉案土地存在报废矿场，收回报废矿场土地的使用权无须支付补偿金。涉案矿场于2013年7月12日经伊春市国土资源局予以注销。原告应对报废矿坑进行治理，但原告未履行治理义务。依据相关法律规定按报废矿坑收回土地使用权的，不予补偿。3．即使给予原告补偿，也应扣除被告对报废矿坑回填所支付的费用。综上，请法院依法驳回原告的诉讼请求。被告嘉荫县政府在法定期限内向本院提交了如下证据：1．嘉荫县国土资源局关于拟定收回国有土地使用权的实施方案一份。证明嘉荫县国土资源局是依法按照收回国有土地使用权的程序收回土地。2.听证告知书。证明嘉荫县国土资源局是按照依法收回国有土地使用权程序收回土地。3.送达回证。证明嘉荫县国土资源局已将关于拟定收回国有土地使用权的实施方案和听证告知书送达原告。4.关于收回国有土地使用权相关程序文件。证明新兴材料厂土地为法定收回情形，并非征收行为。5.关于收回新兴材料厂国有土地使用权的批复。证明嘉荫县政府根据法律规定，对嘉荫县国土资源局依法在法定情形下收回原告国有土地使用权进行了批复。6.嘉荫县政府会议纪要。证明关于批准收回新兴材料厂国有土地使用权的批复是经政府常务会议讨论通过的。7．关于注销伊春市交通路桥建筑有限责任公司红旗采石场等20宗采矿权的通知。证明原告23137.7平方米的矿场是报废的，属于法律规定不予补偿范围。8．国务院办公厅关于进一步推进墙体材料革新和推广节能建筑国办发（2005）33号通知。证明国家已命令禁止生产和使用实心粘土砖，禁止开采粘土矿。9．黑龙江干流堤防工程批复文件。证明堤防工程建设已经上级批准同意建设。10.嘉荫县保兴堤防砖厂段（桩号主0＋900-1＋500）填塘投资说明及四个附件。证明嘉荫县政府对水塘进行填塘的工程造价。11.嘉荫县水务局情况说明。证明堤防工程占新兴材料厂面积。12.公证书。证明收回新兴材料厂土地前已对其相关财产进行了证据保全。13.黑龙江辰星资产价格评估有限公司资产价格评估报告书一份。证明嘉荫县政府回填新兴材料厂采矿形成的两个矿坑恢复至可利用状态而需要的费用的依据。经庭审质证，原告对被告提供的证据发表如下质证意见：证据1真实性无异议，但认为案涉土地是通过转让的方式获得，且嘉荫县国土资源局作出的收回决定已由伊春市国土资源局通过复议程序予以撤销，该证据不能证明案涉土地是被按照法定程序收回的。证据4真实性无异议，但认为不能证明案涉土地是依法收回的，且亦不能证明案涉土地符合收回情形。证据5真实性无异议，但认为该批复内容直接涉及到原告的权利义务，不能认定该行政行为属于内部行政行为而不具有诉讼或承担相应责任的条件。证据6真实性无异议，但认为不能因为政府常委会讨论过，就认定其作出的行政行为是正确的。证据7真实性无异议，但认为案涉的矿坑虽被明令禁止开发，但不能证明矿坑当然被回收。证据8真实性无异议，但认为并不是直接命令禁止生产和使用实心粘土砖，是逐步推行。证据9真实性无异议，但认为与强迁行为无关联性。对证据2、3、12无异议。对证据10、11不予质证。被告对原告提供的证据发表如下质证意见：证据1、2的真实性无异议，但认为该组证据与原告无关联性。证据3真实性无异议，但认为案涉土地使用权性质为租赁。证据4真实性无异议，但认为实施收回国有土地使用权的是嘉荫县国土资源局。证据5、6真实性无异议，但认为嘉荫县政府的批复是内部行为，收回国有土地使用权的行政主体是嘉荫县国土资源局。证据7、14真实性无异议，但认为复议程序只是复议收回土地使用权是否合法，无权对国有土地性质作出认定。证据11真实性、合法性无异议，但认为不适用本案。证据12合法性有异议，该鉴定启动程序违法，且鉴定人超越资质及营业范围进行鉴定，另案涉土地使用权评估应扣除回填恢复的费用，而该报告没有考虑。证据13真实性无异议，但认为只是交了一部分矿产资源补偿费，且恢复回填与矿产资源补偿是两个概念。对证据8、9、10无异议。根据原、被告的质证意见，本院对上述证据作如下确认：被告提交的证据1、4、5、6、7、8、9的真实性本院予以确认，对其证明效力，本院将结合其与案件的关联性在事实认定中予以综合确认。对证据10、11的真实性本院予以确认，但该证据无法证明案涉矿坑回填至可利用状态的费用，本院不予采信。证据2、3、12原告无异议，本院予以采信。证据13为本院委托鉴定部门作出的鉴定结论，原告提出异议，但未提出足以反驳的相反证据和理由，本院予以采信。原告提交的证据1、2、3、4、5、6、7、11、13、14真实性本院予以确认，对其证明效力，本院将结合其与案件的关联性在事实认定中予以综合确认。证据12为本院委托鉴定部门作出的鉴定结论，被告提出异议，但未提出足以反驳的相反证据和理由，本院予以采信。证据8、9、10被告无异议，本院予以采信。经审理查明：2001年4月4日，保兴乡政府乡企办将保兴砖厂整体出售给新兴材料厂，价格为220000元。2001年6月，新兴材料厂依法取得该宗土地的使用权，并办理了嘉国用（2001）字第042号土地使用权证。新兴材料厂在该宗土地上办理了采矿许可证，露天开采粘土制红砖。2009年8月，新兴材料厂向嘉荫县财政局交纳了15000元的矿山地质环境恢复保证金。2013年7月12日伊春市国土资源局办公室作出伊国土资办发（2013）9号《关于注销伊春市交通路桥建筑有限责任公司红旗采石场等20宗采矿权的通知》，将新兴材料厂采矿许可证予以注销。2015年因修建黑龙江干流嘉荫段堤防工程，需要征用新兴材料厂土地。2015年11月4日，嘉荫县国土资源局作出关于拟订收回国有土地使用权的实施方案，明确对占用涉案土地及地上建筑附着物给予补偿。2015年11月10日，嘉荫县政府作出嘉政发（2015）68号《关于批准收回新兴建筑材料厂国有土地使用权的批复》，同日，嘉荫县国土资源局作出嘉国土资收（2015）1号《收回国有土地使用权通知书》，并认定新兴材料厂使用的土地属短期租赁，决定收回该宗土地使用权并注销土地登记证书。新兴材料厂不服向伊春市国土资源局申请行政复议。2016年3月22日，伊春市国土资源局作出伊集复决（2015）3号行政复议决定书，认定嘉荫县国土资源局作出的嘉国土资收（2015）1号通知书认定事实不清、证据不足、适用法律错误、违反法定程序，决定予以撤销。2016年6月7日，嘉荫县国土资源局作出嘉国土资收（2016）1号《收回国有土地使用权决定书》，新兴材料厂不服向伊春市国土资源局申请行政复议。2016年11月10日，伊春市国土资源局作出伊集复决（2016）4号行政复议决定书，该复议决定认为，新兴材料厂合法取得嘉国用（2001）字第042号土地使用权证，在该宗土地上的采矿权被注销后，不必然导致土地使用权的丧失。嘉荫县国土资源局以采矿权被注销为事实，以《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第（五）项（矿场经核准报废）为依据，作出无偿收回土地使用权的决定明显属于事实不清、证据不足、适用法律错误。决定撤销嘉荫县国土资源局作出嘉国土资收（2016）1号《收回国有土地使用权决定书》。另，2015年11月5日，嘉荫县国土资源局向黑龙江省嘉荫县公证处申请办理证据保全公证。2015年11月20日，黑龙江省嘉荫县公证处作出（2015）黑嘉证内经字第335号公证书，内容“因修江堤涉及拆迁事宜进行证据保全公证，一、现保兴砖厂有如下财产：1．红砖约230万块（窑内12万块）；2．三栋简易房（其中120平方米一栋；300平方米共两栋）；3．砖窑18门一座；4．变压器2个（其中200kw、20kw各一个）；5．地基93平方米。二、现场人员见证：税务局、国土资源局、保兴镇政府、新兴材料厂、施工单位、派出所（均委派代表签字）”。在审理过程中，新兴建材厂向本院提交评估鉴定申请，并经县政府与新兴材料厂双方同意，对评估鉴定内容予以确认。经本院委托黑龙江远大司法鉴定服务有限公司进行鉴定。2017年4月6日，黑龙江远大司法鉴定服务有限公司作出黑远大鉴字（2016）第213号司法鉴定意见书，鉴定意见：“1．征用土地面积为21627平方米，使用权市场价值为2122906元；2．红砖经现场勘查无法鉴定损毁数量，红砖的市场价值单价为0.31元/块；3．占用地基的面积为93平方米，市场价值为28272元；4．其他资产市场价值为577693元”。在重审时，嘉荫县政府向本院提交对新兴材料厂因露天开采粘土而形成的两个矿坑回填至可恢复利用状态的费用进行鉴定的申请，经本院委托黑龙江辰星资产价格评估有限公司作出黑辰资评字（2018）第37号资产价格评估报告书，资产价格评估结论：“根据以上方法测算的资产价格评估结果，经分析、估算，确定该标的物在资产价格评估基准日评估金额为1365386.20元”。本院认为，2001年4月4日，保兴乡政府乡企办将涉案土地整体出售给新兴材料厂，新兴材料厂依法取得该宗土地的使用权，并办理了土地使用权证。2015年，嘉荫县政府为修建堤防工程征用新兴材料厂土地，但其未按照相关法律法规规定的履行土地征用法定程序的情况下，强制征用了新兴材料厂的部分土地，并导致新兴材料厂地上房屋及地上附属物的损毁，该行为违反法定程序，应当依法判决确认该行政行为违法。根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的规定，县政府为了公共利益的需要，可以有偿收回涉案土地使用权。《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（三）项、第（四）项规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时有违法征收、征用财产的；造成财产损害的其他违法行为的，受害人有取得赔偿的权利。第三十二条规定，国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状。第三十六条第（四）项、第（八）项规定，应当返还的财产灭失的，给付相应的赔偿金；对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条规定，原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。被告有权提供不予赔偿或者减少赔偿数额方面的证据。根据上述规定，赔偿请求人取得国家赔偿，应以其合法权益受到国家机关和国家机关工作人员行使职权行为的侵害为前提条件，国家赔偿中财产损失的赔偿范围应仅限于直接损失，且赔偿请求人应对其主张承担举证责任。鉴于县政府征用土地的行政行为违法，故县政府负有给付新兴材料厂相应赔偿的义务。新兴材料厂提出县政府征用了其土地42亩，毁损房屋300平方米、红砖230万块、地基93平方米、高压线（2公里）、变压器2台、粉碎机、砖机、砖窑等物品。因县政府对征用新兴材料厂部分土地、地基、损毁部分红砖、三栋简易房屋均认可，故根据黑远大鉴字（2016）第213号司法鉴定意见书确定新兴材料厂经济损失如下：1．县政府征用土地面积为21627平方米，使用权市场价值为2122906元；2．红砖经现场勘查无法鉴定损毁数量，红砖的市场价值单价为0.31元/块。根据本院现场勘查及（2015）黑嘉证内经字第335号公证书相互印证，县政府在修堤防工程时致使新兴材料厂堆放的230万块红砖中40万块、35万块、36万块三堆红砖（合计111万块红砖）遭到毁损，111万块x0.31元/块=344100元；3．县政府征用地基的面积为93平方米，市场价值为28272元；4．县政府损毁三栋简易房屋，建筑面积共420平方米，砖木结构，鉴定价值211680元，以上财产损失合计2706958元。县政府应予赔偿，新兴材料厂以上赔偿请求本院予以支持。新兴材料厂要求县政府赔偿全部的红砖230万块、高压线（2公里）、变压器2台、粉碎机、砖机、砖窑的赔偿请求，因其未提供充分的证据证明以上物品已由县政府毁损，故本院不予支持。新兴材料厂在涉案土地上取得了采矿权，自2001年至2013年露天开采粘土制红砖而形成了两个矿坑，根据《黑龙江省地质环境保护条例》第十四条第一款规定，采矿权人应当承担保护矿山地质环境、防治矿山地质灾害的义务，依法做好水土保持、植被恢复和土地复垦工作，避免或者防止发生次生地质灾害。第十六条规定，经过恢复治理的矿山地质环境应当达到的标准。第十八条规定，实行矿山地质环境恢复治理保证金制度。第二十一条规定，采矿权人未按要求治理或者逾期仍未治理达标的，由县以上国土资源主管部门组织治理，所需费用从保证金中支付，超出部分由采矿权人承担。新兴材料厂于2013年7月12日被伊春市国土资源局将其采矿许可证注销。新兴材料厂未及时对采矿产生的矿坑进行治理，2015年，嘉荫县政府为修建堤防工程征用新兴材料厂土地时将涉案矿坑进行了回填，虽新兴材料厂交纳了保证金15000元，但所需的费用超出了其所交纳的保证金，超出部分应由新兴材料厂承担。根据黑龙江辰星资产价格评估有限公司作出黑辰资评字（2018）第37号资产价格评估报告书，资产价格评估结论确定标的回填至能够可供利用状态所需的费用为1365386.20元。新兴材料厂向嘉荫县财政局交纳了15000元的矿山地质环境恢复保证金应予以扣除。故新兴材料厂应承担超出的治理费用1350386.20元，对于未恢复治理的部分矿坑，应由嘉荫县政府组织相应部门予以恢复治理至可利用状态，且该事实嘉荫县政府予以认可。综上，嘉荫县人民政府应赔偿原告嘉荫县新兴建筑材料厂赔偿款1356571.80元。据此，依照《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第三项、第（四）项、第三十二条，第三十六条第（四）项、第（八）项，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条、第三十三条、第三十四条和《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款（一）项，第七十六条之规定，判决如下：一、确认被告嘉荫县人民政府征用原告嘉荫县新兴建筑材料厂土地的行为违法。二、被告嘉荫县人民政府在本判决生效后十日内赔偿原告嘉荫县新兴建筑材料厂赔偿款1356571.80元。三、驳回原告嘉荫县新兴建筑材料厂其它赔偿的诉讼请求。司法鉴定费用110000元，由原告负担10000元、被告负担100000元。案件受理费50元由被告负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于黑龙江省高级人民法院。审判长  刘玉成审判员  韩 笑审判员  张秋妍二〇一八年十一月二十六日书记员  郭昱彤