广州铁路运输法院 行 政 判 决 书 （2018）粤7101行初4154号 原告:广州市番禺创信鞋业有限公司，住所地广东省广州市南沙区榄核镇榄九路21号。 法定代表人：吴振昌，职务董事长。 委托代理人：徐启英，该单位工作人员。 委托代理人：郭玉霞，广东中穗律师事务所律师。 被告：广州住房公积金管理中心，住所地广东省广州市天河区华就路12号2-4楼。 法定代表人：夏卫兵，职务主任。 委托代理人：钟晋闻，该单位工作人员。 委托代理人：谢佩雯，广东广信君达律师事务所律师。 被告：广州市人民政府，住所地广东省广州市越秀区府前路1号。 法定代表人：温国辉，职务市长。 委托代理人：秦立平，该单位工作人员。 第三人：于文美，女，1977年3月15日出生，汉族，住重庆市大足县。 原告广州市番禺创信鞋业有限公司（以下简称创信鞋业公司）不服被告广州住房公积金管理中心（以下简称公积金中心）责令限期办理决定及被告广州市人民政府（以下简称市政府）行政复议决定一案，于2018年7月13日向本院提起行政诉讼，于2018年8月6日补齐材料，本院于同日受理后，依法组成合议庭，于2018年11月21日公开开庭审理了本案。原告创信鞋业公司的委托代理人徐启英、郭玉霞律师，被告公积金中心的委托代理人钟晋闻、谢佩雯律师，被告市政府的委托代理人秦立平到庭参加诉讼，第三人于文美经本院合法传唤，无正当理由未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告创信鞋业公司诉称：我公司于2018年3月6日收到公积金中心送达的穗公积金中心南沙责字【2018】285号责令限期办理决定书，我公司对该决定书中关于缴存时间、缴存基数、缴存金额等内容及责令缴存的处理程序、适用的法律法规均不服，遂提起行政复议。市政府作出的穗府行复【2018】936号行政复议决定书，维持上述决定书。我公司认为，两被告作出的行政行为查明事实不清、适用法律错误，严重损害我公司的合法权益，理由如下：1、两被告未查清于文美的住房公积金缴存基数，直接以养老保险缴费基数作为数据来源，缺乏事实和法律依据。根据《住房公积金管理条例》第十六条规定，住房公积金的缴存基数为职工本人上一年度月平均工资，而非养老保险缴费基数。并且根据《关于住房公积金管理若干具体问题的指导意见》第六条的规定，本案中，因为涉及补缴年限超过两年，而依照《广东省工资支付条例》关于用人单位的工资台账保存两年的相关规定，我公司客观上无法提供这么长时间的工资台账，并非故意不提供，公积金中心不能以未经劳动部门、司法部门核定的养老保险缴费基数作为缴存基数。对于超过两年追溯期限的补缴请求，即使两被告认为需要补缴的，也应由于文美提供经我公司确认的个人收入情况作为缴存数据来源。否则，应承担不利的法律后果，两被告对其请求事项应不予支持或不予处理。2、两被告在处理于文美补缴住房公积金的请求时，没有适用两年时效方面的法律规定。公积金中心作为住房公积金管理机构，在我公司与于文美双方存在劳动关系的前提下，保障劳动者在享有住房公积金待遇方面的权利，在履行职权时应当遵守、参照《劳动保障监察条例》的相关规定。根据《劳动保障监察条例》第二十条的规定，公积金中心接受于文美投诉时，应对其补缴年限进行审查，对于超过两年追溯时效的请求不予受理或不予处理。根据《关于住房公积金管理若干具体问题的指导意见》第六条的规定，单位从未缴存住房公积金的，也仅仅是要求原则上自条例发布之月开始补缴，并非强制地必须从条例发布之月开始补缴。即使在公权领域，也应适用追溯期限的规定，公积金中心对于文美的投诉，应受两年追溯期限的限制。无论是刑法、民法、行政诉讼法等均有设立时效制度，一方面有利于促使当事人积极行使权利，另一方面有利于稳定社会经济秩序，也有利于法院审理案件。若补缴住房公积金没有时效限制，无论在职员工还是离职员工，均可在任何时候向曾服务的单位提出补缴住房公积金的要求，那将会造成社会经济的不稳定。像本系列案中的第三人有的在职，有的已经离职几年，还有的中途离职了一两次又重新入职，若可以随时提出补缴要求，不仅造成企业经营不稳定，还会产生因工资数据丧失等原因导致无法确定补缴标准的实际问题。因此，两被告在作出责令期限办理决定书及行政复议决定书时，应当结合实际情况及相关法律法规，适用两年的追溯时效。3、公积金中心对我公司就核查通知书提出的异议不予回复、不予审查，即作出责令限期办理决定书，程序违法。我公司收到公积金中心作出的核查通知书后，在十个工作日内，向其寄送公积金异议函，该异议函中包含了本案在内的几十个案件的异议内容，亦列明了相关核查通知书的编号以便查对。异议函反映了我公司对核查通知书缴存年限、缴存基数等计算方式和标准的异议，公积金中心收到该异议函。但并未就异议函中提到的异议情况进行调查、审查及回复，而直接作出责令限期办理决定书。我公司认为，公积金中心的行为剥夺了我公司申辩、异议的权利，对我公司提出的异议视而不见，不予审查和回复，严重损害了我公司的合法权益，程序违法。4、两被告在作出行政行为时，并未考虑实际情况及该行为所造成的不良社会影响。本系列案件属于历史遗留问题。虽然《住房公积金管理条例》早在1999年已经颁布，但当时的社会环境决定了该规定无法全面在社会、企业中开展实施，在广州番禺、南沙当地，大部分企业没有执行该规定，当地的主管部门也没有强制要求企业执行，导致积压了大批员工没有缴纳住房公积金。我公司在2013年6月已经开始处理该历史遗留问题，开员工大会宣导需要购买住房公积金，当地劳动部门、工会都参与了。2014年公积金中心也向我公司发函询问员工缴纳公积金的情况，我公司回复将会在2016年12月前完成全部员工的缴存手续。实际上我公司在2016年7月就提前完成缴存工作了。在这个背景下，有部分在那段时间离职的员工要求补缴，我公司都与员工协商解决了，后来一批批的在职员工要求补缴，目前累计要求补缴的员工已经达到2000多人，这些人中要求补缴的年限长达数年甚至十几年。若不论是否离职、是否已经开始缴存，都可以要求补缴劳动关系存续期间的住房公积金而不论时效的话，我公司及周边企业必将面临极其可怕的局面，光是补缴住房公积金这个资金数额，已会使我等企业资金困难，甚至倒闭。若像我公司这种主动为员工开始缴存住房公积金的企业得不到政策的保障，最终换来的是被追缴住房公积金而面临破产倒闭的局面，这必然会严重损害法律的公正性、威严性，破坏社会经济秩序的稳定。综上所述，请求判令：一、撤销公积金中心作出的穗公积金中心南沙责字【2018】285号责令限期办理决定书；二、撤销市政府作出的穗府行复【2018】936号行政复议决定书；三、本案诉讼费由两被告承担。 被告公积金中心辩称：我中心作出的责令限期办理决定书认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法。请求驳回创信鞋业公司的诉讼请求。 被告市政府辩称：一、我府的行政复议受理程序合法。根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条、第二十三条第一款的规定，我府于2018年5月8日受理复议申请后，于2018年5月9日向公积金中心发出提出行政复议答复通知书，我府的相关行政复议受理程序符合前述规定要求。二、我府的行政复议审查程序合法。公积金中心为我市住房公积金管理单位，依法有权在用人单位逾期不缴或少缴住房公积金时，责令其限期缴存。公积金中心已在作出责令限期办理决定书前向创信鞋业公司发出核查通知书，其有权按照《住房公积金管理条例》第十七条和《关于住房公积金管理若干具体问题的指导意见》（建金管【2005】5号）第六条的规定，核定创信鞋业公司的补缴数额。公积金中心在查实创信鞋业公司存在未为于文美缴存部分住房公积金的事实后，作出的责令限期办理决定书认定事实清楚，适用法律正确，证据充分，程序合法，处理适当。2018年6月28日，我府作出涉案行政复议决定书，并于2018年7月5日邮寄送达创信鞋业公司。综上，我府作出的行政复议决定书认定事实清楚、证据确凿、适用法律正确、符合法定程序，请求驳回创信鞋业公司的诉讼请求并判令其承担全部诉讼费用。 第三人于文美未提交答辩意见。 经审理查明：2017年11月28日，于文美向公积金中心递交投诉信，请求公积金中心为其追讨2004年12月至2010年5月以及2015年10月至2016年2月创信鞋业公司欠缴部分的住房公积金。于文美向公积金中心提交了养老保险缴费历史明细表、纳税清单、历年工资总额明细表，证明创信鞋业公司与于文美于2004年12月至2010年5月以及2015年10月至2016年2月之间存在劳动关系。2017年12月21日，公积金中心向创信鞋业公司作出核查通知书，通知创信鞋业公司，于文美反映其少缴/未缴2004年12月至2010年5月以及2015年10月至2016年2月期间住房公积金5161元，要求创信鞋业公司对其与于文美之间是否存在劳动关系及劳动关系的起始时间，是否为于文美缴存了住房公积金及住房公积金缴存起始时间，于文美相关年度住房公积金缴存基数、比例正确与否等事项进行核实；同时告知创信鞋业公司如对于文美所反映的事实、补缴数额有异议，在收到通知书之日起10个工作日内提出异议并附上相关证明资料。上述核查通知书及住房公积金应缴数额统计表依法送达创信鞋业公司。创信鞋业公司在上述期限内提出异议。2018年2月27日，公积金中心经核查后，向创信鞋业公司作出穗公积金中心南沙责字【2018】285号责令限期办理决定书，查实创信鞋业公司未按规定为于文美缴存2004年12月至2010年5月以及2015年10月至2016年2月期间的住房公积金，根据《住房公积金管理条例》第二条、第十三条、第十五条、第十六条、第十七条、第十八条、第十九条、第二十条、第三十七条、第三十八条、第四十七条、《关于住房公积金管理若干具体问题的指导意见》（建金管【2005】5号）第六条、《关于住房公积金管理几个具体问题的通知》（建金管【2006】52号）等有关规定，责令创信鞋业公司在收到决定书之日起10个工作日内为于文美补缴2004年12月至2010年5月以及2015年10月至2016年2月期间的单位应缴存部分住房公积金合计5161元到职工住房公积金账户内。上述决定书于2018年3月6日送达创信鞋业公司。创信鞋业公司不服，于2018年5月6日向市政府申请行政复议。市政府受理后，经调查，于2018年6月28日作出穗府行复【2018】936号行政复议决定书，决定维持上述责令限期办理决定书，并依法送达创信鞋业公司。现创信鞋业公司不服，诉至本院。 以上事实有被告公积金中心提交的第三人身份证复印件、投诉信、送达地址确认书、商事登记基本信息、养老保险缴费历史明细表、纳税清单、历年工资总额明细表、核查通知书、住房公积金应缴数额统计表及送达证明、公积金异议函、责令限期办理决定书、各文书送达情况、广州住房公积金个人缴存明细表，被告市政府提交的行政复议申请书、提出行政复议答复通知书、行政复议答复书、第三人参加行政复议通知书、各文书送达情况，原告提交的身份证明材料、行政复议决定书等证据予以证实。 本院认为，《住房公积金管理条例》第十条第一款规定：“直辖市和省、自治区人民政府所在地的市以及其他设区的市（地、州、盟）应当按照精简、效能的原则，设立一个住房公积金管理中心，负责住房公积金的管理运作。县（市）不设立住房公积金管理中心。”第三十八条规定：“违反本条例的规定，单位逾期不缴或者少缴住房公积金的，由住房公积金管理中心责令限期缴存；逾期仍不缴存的，可以申请人民法院强制执行。”因此，公积金中心负有辖区内住房公积金管理的职责。 《住房公积金管理条例》第十六条第二款规定：“单位为职工缴存的住房公积金的月缴存额为职工本人上一年度月平均工资乘以单位住房公积金缴存比例。”第十七条规定：“新参加工作的职工从参加工作的第二个月开始缴存住房公积金，月缴存额为职工本人当月工资乘以职工住房公积金缴存比例。单位新调入的职工从调入单位发放工资之日起缴存住房公积金，月缴存额为职工本人当月工资乘以职工住房公积金缴存比例。”第十八条规定：“职工和单位住房公积金的缴存比例均不得低于职工上一年度月平均工资的5％；有条件的城市，可以适当提高缴存比例。具体缴存比例由住房公积金管理委员会拟订，经本级人民政府审核后，报省、自治区、直辖市人民政府批准。”参照建设部、财政部、中国人民银行《关于住房公积金管理若干具体问题的指导意见》第二条规定：“设区城市（含地、州、盟，下同）应当结合当地经济、社会发展情况，统筹兼顾各方面承受能力，严格按照《条例》规定程序，合理确定住房公积金缴存比例。单位和职工缴存比例不应低于5%，原则上不高于12%。采取提高单位住房公积金缴存比例方式发放职工住房补贴的，应当在个人账户中予以注明。未按照规定程序报省、自治区、直辖市人民政府批准的住房公积金缴存比例，应予以纠正。”第六条规定：“单位补缴住房公积金（包括单位自行补缴和人民法院强制补缴）的数额，可根据实际采取不同方式确定：单位从未缴存住房公积金的，原则上应当补缴自《条例》（国务院令第262号）发布之月起欠缴职工的住房公积金。单位未按照规定的职工范围和标准缴存住房公积金的，应当为职工补缴。单位不提供职工工资情况或者职工对提供的工资情况有异议的，管理中心可依据当地劳动部门、司法部门核定的工资，或所在设区城市统计部门公布的上年职工平均工资计算。”本案中，公积金中心作出涉案责令限期办理决定时，已经向创信鞋业公司发出核查通知书，要求创信鞋业公司对相关事实情况进行核实，并可在指定的期限内提出异议及提交证据，已给予创信鞋业公司陈述、申辩的机会及举证的权利。创信鞋业公司接到核查通知后，未提供能够反映于文美工资情况的证据材料。由于纳税清单明确记载了创信鞋业公司为于文美所发工资的具体数额，公积金中心以此作为于文美住房公积金缴存基数，其余应补缴期间以养老保险缴费历史明细表记录的养老保险缴费基数作为缴存基数，符合上述规定，并无不当。创信鞋业公司对以养老保险缴费历史明细表记录的养老保险缴费基数作为缴存基数存在异议，认为应当依据其确认的于文美收入情况作为住房公积金存缴基数，但未能提交证据证明养老保险缴费历史明细表的数据与于文美实际收入不同，亦未提供能够反映于文美工资情况的证据材料，故对其意见，本院不予采纳。公积金中心根据纳税清单、养老保险缴费历史明细表等证据证实创信鞋业公司与于文美存在劳动关系，以于文美提供的相关证据作为基础，初步查明创信鞋业公司欠缴于文美的住房公积金情况后向创信鞋业公司发出核查通知书，创信鞋业公司接到核查通知后，未为于文美缴存劳动关系存续期间的住房公积金，公积金中心经审查作出涉案责令限期办理决定并依法送达创信鞋业公司，具有事实和法律依据，程序合法。 创信鞋业公司主张涉案责令限期办理决定的作出不符合《劳动保障监察条例》等法律法规中关于查处、诉讼时效适用规定。首先，《劳动保障监察条例》等法律法规规范的是劳动保障监察部门的查处行为或其他法律关系，而非规范住房公积金管理部门的责令补缴、追缴行为；其次，根据《住房公积金管理条例》的规定，住房公积金是单位和职工缴存的长期住房储金，具有强制性、义务性、专项性，单位应当按时、足额缴存住房公积金，不得逾期缴存或者少缴。因此，创信鞋业公司的上述主张，于法无据，本院不予采纳。 创信鞋业公司主张公积金中心对其提出的异议不予审查回复系程序违法，公积金中心称已经电话回复创信鞋业公司其异议不成立。本院认为，公积金中心向创信鞋业公司发出核查通知书，已经给予创信鞋业公司陈述申辩的权利。根据所调查取得的证据材料，公积金中心认定创信鞋业公司未为于文美缴纳相应时段内住房公积金的事实清楚。创信鞋业公司提出异议后，公积金中心经审查认为异议不成立，遂作出涉案责令限期办理决定，程序并无不当。至于创信鞋业公司提出该案属于历史遗留问题，两被告的行政行为可能造成不良的社会影响的意见，依据《住房公积金管理条例》及相关文件的规定，住房公积金是单位和职工缴存的长期住房储金，具有强制性、义务性、专项性，单位应当按时、足额缴存住房公积金，不得逾期缴存或者少缴。公积金中心接受职工投诉后，认真调查案件事实，依据相关规定作出涉案决定，为职工追缴应得的住房公积金，是依法履行职责的体现。 《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款规定：“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”本案中，创信鞋业公司不服公积金中心作出的责令限期办理决定书，向市政府申请行政复议，市政府依法有权进行行政复议。《中华人民共和国行政复议法》第二十八条规定：“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：（一）具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持……”公积金中心作出的穗公积金中心南沙责字【2018】285号责令限期办理决定书合法，市政府作出的穗府行复【2018】936号行政复议决定书，决定维持上述责令限期办理决定书，符合法律规定。经审查，市政府作出复议决定程序合法。 综上所述，创信鞋业公司请求撤销公积金中心作出的穗公积金中心南沙责字【2018】285号责令限期办理决定书及市政府作出的穗府行复【2018】936号行政复议决定书，理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条的规定，判决如下： 驳回原告广州市番禺创信鞋业有限公司的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告广州市番禺创信鞋业有限公司负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于广州铁路运输中级法院。 审判长  熊晓风 审判员  李 佳 审判员  汤 倩 二〇一八年十一月二十七日 法官助理马昊 书记员温颂灵