江苏省徐州市中级人民法院行 政 判 决 书(2017)苏03行初316号原告凌艳军，性别：××，1954年8月14日生，××族，农民，住徐州市铜山区。委托代理人张元江，北京市尚和律师事务所律师。被告徐州市铜山区人民政府，住所地徐州市铜山区府前路**。法定代表人刘广民，区长。出庭应诉负责人许海莉，副区长。委托代理人王帆，江苏元封律师事务所律师。委托代理人张春艳，江苏元封律师事务所实习律师。被告徐州市铜山区国土资源局，住所地徐州市铜山新区龙山路**。法定代表人程建，局长。出庭应诉负责人秦浩，副局长。委托代理人姜大连，徐州市铜山区国土资源局工作人员。委托代理人胡远博，徐州市铜山区国土资源局法律顾问。被告徐州市铜山区汉王镇人民政府，住所地徐州市铜山区汉何路**。法定代表人姚忠，镇长。出庭应诉负责人张德明，副镇长。委托代理人宋洪成，徐州市铜山区汉王镇人民政府法律顾问。原告凌艳军诉被告徐州市铜山区人民政府（以下简称铜山区政府）、被告徐州市铜山区国土资源局（以下简称铜山国土局）、被告徐州市铜山区汉王镇人民政府（以下简称汉王镇政府）土地行政强制一案，向本院提起行政诉讼。本院立案受理后，依法组成合议庭，在法定期限内向被告送达了起诉状副本等诉讼文书，并公开开庭审理了本案。原告凌艳军及其委托代理人张元江，被告铜山区政府的出庭应诉负责人许海莉及委托代理人王帆，被告铜山国土局的出庭应诉负责人秦浩及委托代理人姜大连、胡远博，被告汉王镇政府的出庭应诉负责人张德明及委托代理人宋洪成到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告凌艳军向本院起诉请求：确认被告强占原告承包的位于徐州市铜山区××镇××1亩“桃地”的行为违法。事实及理由：2017年5月31日，徐州市铜山区轨道交通建设指挥部指挥施工人员将原告葡萄地强行占用并垒上围墙，禁止原告出入。在此之前，2016年6月23日，被告将原告葡萄树全部推倒，造成当季葡萄颗粒无收，原告损失惨重。被告在没有合法手续的情况下强占土地，构成违法，特提起诉讼请求判如所请。原告凌艳军向本院提交以下证据：证据1.原铜山县汉王乡马山村村民委员会发放给原告的土地承包证，证明：原告对诉称的土地享有土地承包经营权。证据2.照片一组，录音、录像光盘两张，证明：涉案土地在2016年遭人为破坏，原告的葡萄树被推倒，2017年涉案土地被圈占，原告报警后得知占地是政府行为，公安干警告知原告去找徐州市铜山区轨道交通建设指挥部处理。证据3.铜山国土局于2016年2月22日发布的［2016］第4号《征地补偿安置方案公告》，表明铜山区政府曾发布铜政公［2016］第4号《征收土地方案公告》，是土地征收的组织者、实施者，铜山国土局是征收土地的具体经办者，《征地补偿安置方案公告》第六条规定如对补偿方案有不同意见或者要求听证的，应当在2016年3月3日之前以村委会为单位，以书面形式送达铜山国土局及汉王国土资源所，证明：铜山区政府、铜山国土局实施了征收土地行为，汉王镇政府也是实施单位。证据4.铜山区政府办公室于2014年2月12日发布的《关于成立铜山区轨道交通建设指挥部的通知》，该通知载明“为加强本区轨道交通建设中房屋征收、安置房建设、工程协调等重大问题的组织领导工作，经区政府研究，决定成立铜山区轨道交通建设指挥部”，该指挥部的总指挥是区长刘广民，常务副总指挥常乐是是区委常委，副总指挥周保春是副区长，铜山区政府下属各局（包括铜山国土局在内）局长为指挥部成员，汉王镇政府原镇长、现镇党委书记张永也是指挥部成员，证明：铜山区轨道交通建设指挥部是铜山区政府成立的临时机构。被告铜山区政府辩称：原告陈述其承包地上的葡萄树于2016年6月23日被推倒，2017年5月31日其承包地被垒上围墙，并遭禁止出入，但铜山区政府对此并不知情，铜山区政府不是本案适格被告。据铜山区政府了解，关于原告土地的征收补偿问题，由原告所在村委会与原告协商办理，并无违法行为，原告的土地被占用可能是施工方所为，与铜山区政府无关。综上，铜山区政府并未占用原告的承包地，不存在违法行为，请求驳回原告对铜山区政府的诉讼请求。被告铜山国土局辩称：铜山国土局从未参与实施推倒原告葡萄树、占用原告葡萄地的行为，不是本案适格被告，请求驳回原告对铜山国土局的起诉。被告汉王镇政府辩称：原告主张汉王镇政府实施了占用其承包地的违法行为缺乏事实根据，汉王镇政府不是本案适格被告。即使原告的土地被占用了，也是相关部门依照法定程序实施的。被告铜山区政府、铜山国土局、汉王镇政府在法定举证期限内、证据交换及庭审过程中均未向本院提供证据。经本院组织证据交换，对于原告提交的证据，被告铜山区政府的质证意见为：对证据1的真实性需要核实后再进行质证；对证据2照片、录音及视频所反映的情况不了解，不能证明铜山区政府实施了强占原告承包地的行为；证据3、证据4不能证明铜山区政府强占了原告的承包地，原告所诉的承包地不在征收范围之内，铜山区轨道交通建设指挥部确实是铜山区政府成立的，但指挥部并没有强占原告土地。被告铜山国土局的质证意见为：对证据1真实性无异议，但具体内容尚需进一步核实，原告起诉时称是铜山区轨道交通建设指挥部指挥施工人员强占其土地的，这与铜山国土局无关；对证据2照片、录音及视频所反映的情况不知情，与铜山国土局无关；对证据3无异议；证据4原告认为是铜山区轨道交通建设指挥部占用其土地，与铜山国土局无关。被告汉王镇政府的质证意见为：对证据1真实性无异议；证据2，原告的承包地可能是被地铁8标段施工占用，农作物是被何人破坏的汉王镇政府不清楚；对证据3真实性无异议，土地征收的主体是铜山区政府，汉王镇政府是具体实施单位；对证据4无异议。本院认为，原告提供的上述证据，各被告对其真实性均未提出异议，本院予以确认，将综合分析其证据效力。经审理查明，原告凌艳军系徐州市铜山区汉王镇路窝村（路窝村系马山村下属的自然村）村民。1994年原告对本村一组名为“桃地”的1亩土地取得土地承包经营权，原告多年来在涉案土地上栽种葡萄。2016年以来，因徐州市轨道交通1号线工程建设，涉案土地开始被占用，先是地上的葡萄树被推倒，2017年5月后该土地上又被建设了围墙，原告已经无法经营。目前，涉案土地已经被徐州市轨道交通1号线工程建设完全占用。诉讼过程中，本院向被告铜山区政府、铜山国土局、汉王镇政府送达起诉状副本后，各被告均在法定期限内提出了书面答辩状，但却均未提供任何证据。后在本院组织当事人进行证据交换、开庭时，各被告也均未提供证据。庭审过程中，本院询问被告涉案土地是否已被批准征收，铜山区政府陈述没有被征收，该土地不在征收范围之内，至于施工方对土地的占用情况铜山区政府不知情；铜山国土局则陈述其无法确定该土地是否处于征收范围，需要根据征地红线来测量，并称测量得需要3天左右的时间，本院当庭要求铜山国土局在7天内出具测量结果并书面回复本院，后铜山国土局没有将测量结果书面回复本院，仅提供一份征收红线范围不明确的附图（非土地勘测定界图），但通过该附图无法看出原告诉称的土地是否处于批准征收的范围之内；汉王镇政府陈述据其向马山村（负责人）电话了解，涉案土地“应当”处于征收红线范围之内，但却未提供任何证据加以证明。庭审结束之后，被告铜山区政府又向本院提供了国家发展和改革委员会《关于印发徐州市城市轨道交通近期建设规划（2013-2020年）的通知》（发改基础［2013］342号）、国土资源部《关于徐州市城市轨道交通1号线一期工程建设用地的批复》（国土资函［2015］896号）、江苏省国土资源厅《转发国土资源部关于徐州市城市轨道交通1号线一期工程建设用地的批复的函》（苏国土资函［2016］57号）、铜山区政府《征收土地方案公告》（铜政公［2016］第4号）、铜山国土局《征地补偿安置方案公告》（［2016］第4号）、铜山区政府《关于印发〈徐州市轨道交通一号线铜山段房屋征收实施方案〉的通知》、《关于细化〈徐州市轨道交通一号线铜山段房屋征收实施方案〉合法面积现场调度会会议纪要》、《房屋征收公告》、《房屋征收调查公告》、《轻轨一号线项目用地补偿包干协议》、《徐州市轨道交通一号线项目房屋征收补偿价值评估报告》、铜山区政府《房屋征收补偿决定公告》（铜政公［2017］14号）、《徐州市社会稳定风险评估评审报告表（试行）》、铜山区政府办公室《关于徐州轨道交通一号线铜山段新增安置地点的通知》（铜政办发［2015］58号）、徐州市铜山区轨道交通建设指挥部《补偿资金证明》（2017年1号）等材料，但上述材料中并没有涉案土地是否处于批准征收范围内的信息。徐州市轨道交通1号线是连接徐州东西方向的骨干线路，该工程也是徐州市的重点工程，目前正处于施工建设过程中。铜山区政府成立铜山区轨道交通建设指挥部，对于该工程在铜山辖区范围内的房屋征收、安置房建设、工程协调等重大问题进行组织领导。本院认为，一、从原告的起诉请求及其陈述的理由来看，原告主张被告在没有合法手续的情况下强占其土地的行为违法，实质上是主张被告对其承包地存在未依法办理审批征收的行为。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；……”原告凌艳军作为涉案土地的土地承包经营权人，其认为被告对涉案土地存在未经依法审批征收就进行施工占用的行为，原告有权提起行政诉讼。二、关于本案的适格被告及对涉案土地占用的行为是否合法问题。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第一款、第四十六条第一款、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十三条的规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续；农用地转用审批手续（包括农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案和供地方案等）由市、县人民政府土地行政主管部门拟定，经市、县人民政府审核同意后，逐级上报有批准权的人民政府批准；经法定程序批准后，征收土地由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。因此，县级以上地方人民政府是土地征收的职责主体，具有审核同意并逐级上报农用地转用审批手续、依法公告并组织实施征收土地的职责，故铜山区政府是本案适格被告。铜山国土局虽在土地征收过程中具有一定职权，也履行一定职责，但作为县级人民政府土地行政主管部门，被告铜山国土局不是土地征收的组织实施主体，其仅是在被告铜山区政府的组织之下，实施土地征收过程中的某些具体行为；汉王镇政府则不具有土地征收的职权，现有证据也不能证明汉王镇政府实施了占用涉案土地的行为，故原告起诉铜山国土局、汉王镇政府要求确认强占其土地的行为违法，缺乏事实及法律依据，本院不予支持。涉案土地现已经被徐州市轨道交通1号线工程建设完全占用，被告铜山区政府虽否认其实施了占用土地的行为，并称其对土地被建设占用的事实不知情，但是，职权之所在，即义务之所在，也即责任之所在。对于徐州市轨道交通1号线工程在铜山辖区范围内的用地问题，被告铜山区政府依法既是农用地转用审批手续的审核同意及逐级上报审批主体，也是土地征收的法定组织实施主体，依法履行土地征收程序之后再将土地交由施工单位进行建设，这是被告铜山区政府必须履行的职责。对于涉案土地是否经过依法审批征收，被告铜山区政府在法定的举证期限内、证据交换及开庭审理中均未提供证据，在庭审中更是明确陈述涉案土地不在征收范围之内。尽管在庭审结束后被告铜山区政府又称涉案土地已被其依法征收，并补充提供了一系列证据，但一方面，其补充提供的证据仍然不能证明涉案土地处于依法批准征收的范围之内，也不能证明其依法公告并组织实施了土地征收的程序；另一方面，即便被告铜山区政府还能够进一步补充提供证据证明涉案土地处于批准征收的范围之内，但由于其存在无正当理由逾期举证的情形，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条、第六十七条第一款的规定，也应视为行政行为没有相应证据。综上，鉴于被告铜山区政府未依法提供证据证明涉案土地已经审批征收，故本案应当确认其行为违法。原告凌艳军的其他诉讼请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项之规定，判决如下：一、确认被告徐州市铜山区人民政府未经依法审批征收将原告凌艳军承包的位于徐州市铜山区汉王镇路窝村的1亩“桃地”交由建设单位施工占用的行为违法；二、驳回原告凌艳军的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告徐州市铜山区人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江苏省高级人民法院。审判长 赵 涛审判员 杜 林审判员 周美来二〇一八年十一月二十六日法官助理李帅胜书记员闫龙附：相关法律、法规、司法解释条文1.《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第一款建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。2.《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。3.《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十三条具体建设项目需要使用土地的，必须依法申请使用土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内的国有建设用地。能源、交通、水利、矿山、军事设施等建设项目确需使用土地利用总体规划确定的城市建设用地范围外的土地，涉及农用地的，按照下列规定办理：（一）建设项目可行性研究论证时，由土地行政主管部门对建设项目用地有关事项进行审查，提出建设项目用地预审报告；可行性研究报告报批时，必须附具土地行政主管部门出具的建设项目用地预审报告。（二）建设单位持建设项目的有关批准文件，向市、县人民政府土地行政主管部门提出建设用地申请，由市、县人民政府土地行政主管部门审查，拟订农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案和供地方案（涉及国有农用地的，不拟订征收土地方案），经市、县人民政府审核同意后，逐级上报有批准权的人民政府批准；其中，补充耕地方案由批准农用地转用方案的人民政府在批准农用地转用方案时一并批准；供地方案由批准征收土地的人民政府在批准征收土地方案时一并批准（涉及国有农用地的，供地方案由批准农用地转用的人民政府在批准农用地转用方案时一并批准）。（三）农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案和供地方案经批准后，由市、县人民政府组织实施，向建设单位颁发建设用地批准书。有偿使用国有土地的，由市、县人民政府土地行政主管部门与土地使用者签订国有土地有偿使用合同；划拨使用国有土地的，由市、县人民政府土地行政主管部门向土地使用者核发国有土地划拨决定书。（四）土地使用者应当依法申请土地登记。建设项目确需使用土地利用总体规划确定的城市建设用地范围外的土地，涉及农民集体所有的未利用地的，只报批征收土地方案和供地方案。4.《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。5.《中华人民共和国行政诉讼法》第六十七条第一款人民法院应当在立案之日起五日内，将起诉状副本发送被告。被告应当在收到起诉状副本之日起十五日内向人民法院提交作出行政行为的证据和所依据的规范性文件，并提出答辩状。人民法院应当在收到答辩状之日起五日内，将答辩状副本发送原告。