江苏省如东县人民法院行 政 判 决 书（2014）东行初字第00271号原告张宏军。被告如皋市丁堰镇人民政府。法定代表人储开平。委托代理人邱斌。原告张宏军诉被告如皋市丁堰镇人民政府（以下简称丁堰镇政府）撤销行政决定一案，原告张宏军于2014年12月11日向本院提起行政诉讼。本院立案受理后向被告丁堰镇政府送达了起诉状副本、应诉通知书等诉讼材料。本院依法组成合议庭于2015年1月20日公开开庭进行了审理。原告张宏军、被告丁堰镇政府的法定代表人储开平及其委托代理人邱斌到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。2007年3月20日，如皋市丁堰镇皋南村村委会（以下简称皋南村委会）与如皋市丁堰镇劳动和社会保障事务所（以下简称丁堰镇劳保所）共同向包括原告在内的丁堰镇皋南村被用地农民就基本生活保障作出了一份承诺书，承诺所有被用地的农民全面进入社会养老保险。2007年7月，原告依照承诺书的内容开始领取社保补助金，直至2011年6月止。2014年7月15日，被告丁堰镇政府作出《关于撤销原镇劳保所所作承诺书的决定》（丁政发（2014）59号），认为落款单位为丁堰镇劳保所、皋南村委会，落款时间为2007年3月20日的承诺书中对原皋南村的部分被征地农民基本生活保障所作承诺中的有关内容不符合省政府26号令及市政府20号令，原镇劳保所未经本镇政府批准，擅自在该承诺书上加盖印章，依法应予纠正。故决定撤销该承诺书。被告丁堰镇政府提交的证据：一、事实方面依据：1、《江苏省征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》（江苏省人民政府第26号），证明原丁堰镇劳保所作出的承诺书中，关于第一年龄阶段（16周岁以下）以及第二年龄阶段（男17-50周岁，女17-45周岁）所享受的被征地农民基本生活保障与该规章第十六条、第十八条、第十九条的规定相冲突。2、《市政府关于印发﹤如皋市征地补偿和被征地农民基本生活保障实施办法﹥的通知》（皋政发（2007）107号），证明原丁堰镇劳保所作出的承诺书中，关于第一年龄阶段（16周岁以下）以及第二年龄阶段（男17-50周岁，女17-45周岁）所享受的被征地农民基本生活保障与该通知第十六条、第十八条的规定相冲突。3、原丁堰镇劳保所及原皋南村村委会于2007年3月20日所作的承诺书，该份证据结合其他证据，证明该承诺书中关于第一年龄阶段（16周岁以下）以及第二年龄阶段（男17-50周岁，女17-45周岁）所享受的被征地农民基本生活保障与以上两份文件的规定相冲突。4、丁堰镇政府于2014年7月15日作出的《关于撤销原镇劳保所所作的承诺书的决定》（丁政发（2014）59号），该份证据结合以上证据，证明被告所做出的撤销原丁堰镇劳保所做出的承诺书的行为合法有效。二、职权依据：《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》对被告丁堰镇政府提供的证据，原告张宏军质证认为：1、证据1、2，是对被征地农民最低生活保障的办法，没有规定对被征地农民的最低生活保障不可超越其所规定的相关条件。按照上无强制性规定、下可执行的原则，该两份证据不能证明丁堰镇劳保所的承诺有违上述文件规定；2、证据3，不能证明丁堰镇劳保所的承诺有违证据1、2的规定，只能证明皋南村村委会及丁堰镇劳保所对皋南村被用地农民的土地承包经营权流转给皋南村委会后所作出的有偿承诺保证，不能证明是对皋南村被征地农民基本生活保障所作的承诺。3、对证据4，不能证明被告撤销丁堰镇劳保所2007年3月20日所作承诺的行为合法，从书面文字表达好像是被告的行政行为，事实是民事行为。原告张宏军诉称，2007年3月20日，被告丁堰镇政府的劳保所和皋南村村委会为了流转本户及皋南村其他农民的承包土地，共同对该村将被用地（承包地流转给村委会）农民的基本生活保障作出承诺，承诺：一、所有被用地的农民全面进入社会养老保险，其享受标准：16周岁以下为50元／月；男17-50周岁、女17-45周岁为130元／月（两年以后每月领取80元）；男51-60周岁、女46-55周岁为110元／月；男61周岁以上、女56周岁以上为150元／月；当领取人进入下一年龄段时按照下一年龄段的标准领取，同时随着社会物价指数上涨，由劳动保障部门上调提高领取标准。二、具体手续的办理：由村委会、镇劳保所配合市劳动和社会保障局办理。三、领取社会保障金的时间：凡提供身份证复印件、照片等合法手续的，2007年4月底前保证将农户的社保补助存折发放至农户手中，从次月底开始领取社保补助。四、（略）。五、本承诺书由丁堰镇皋南村村委会和丁堰镇劳动和社会保障事务所负责解释。六、正常的迁进、出生人员三年调整一次进入社保笼子。此后，丁堰镇劳保所又于2007年5月10日对将被流转土地农民办理的“土地换社保”--《被征地农民基本生活保障登记证》进行了相关政策解释（承诺）：为了促进地方经济发展、保证失地农民基本生活，现根据有关文件精神，将‘土地换社保’相关政策解释如下：1、《被征地农民基本生活保障登记证》上所填写的个人账户数额为失地农民最低领取保障金额，个人账户领取结束后可继续领取。2、参加被征地农民基本生活保障的农民终生享受社保补贴，不够部分由市财政兜底。3、根据物价上涨指数每三年调整一次领取标准，确保失地农民的基本生活水平不受物价波动的影响。2007年7月份，皋南村村委会将“土地换社保”的领取存折发放到本户及其他将被流转土地的农民手中，并于次月开始履行承诺，据此，原告母亲于2008年1月31日与村委会签订了土地流转协议。本户的承包地流转给村委会后，丁堰镇劳保所及村委会自2011年7月起拒绝履行承诺。为此本人提起诉讼，江苏省高级人民法院已受理。2014年8月，原告从社区公示内看到被告作出的（2014）59号《关于撤销原镇劳保所所作承诺书的决定》，由于被告的59号决定涉及的承诺时间与本户所持有的承诺相同。为此，原告于2014年8月25日向被告寄交《关于书面告知相关“承诺书”的函》，被告于2014年9月10日书面告知原告，被告的59号决定涉及的承诺就是本户所持的承诺，原告认为根据合同法的有关规定，被告的决定依法不能成立，故诉至法院，请求：1、判令被告将《丁政发（2014）59号﹤关于撤销原镇劳保所所作承诺书的决定﹥》中认定“原皋南村的部分被征地农民”更正为“被皋南村村委会流转土地承包经营权的农民”；2、裁定被告撤销丁堰镇劳保所、皋南村委会于2007年3月20日对皋南村的部分被用地农民基本生活保障所作承诺书的决定--《丁政发（2014）59号﹤关于撤销原镇劳保所所作承诺书的决定﹥》无效。原告张宏军提供的证据：1、2007年3月20日丁堰镇劳保所和皋南村委会对皋南村部分被用地农民所作的《承诺书》；2、2007年5月10日丁堰镇劳保所作出的《“土地换社保”相关政策解释》；证据1-2，证明丁堰镇劳保所与皋南村委会2007年3月20日所作的承诺，是对皋南村将被流转土地承包经营权的农民的有偿承诺保障。3、2008年1月31日如皋市丁堰镇皋南社区居民委员会与于爱华签订的《协议书》，证明丁堰镇劳保所及皋南村委会履行了其2007年3月20日承诺后，皋南村部分农户才将土地承包经营权流转给村委会。4、原告寄交给被告《关于书面告知相关“承诺书”的函》；5、2014年9月10日丁堰镇政府所作的《答复函》；证据4、5，证明被告所撤销的原镇劳保所对被征地农民的承诺，就是指对被流转土地承包经营权农民的承诺。6、原告在邮政银行领取基本生活保障流水账凭证，证明丁堰镇劳保所及皋南村委会已经实施了其作出的承诺。7、《关于撤销原镇劳保所所作承诺书的决定》（丁政发（2014）59号文），证明被诉行为存在。8、如皋市被征地农民生活保障基金管理中心的答复，证明皋南村农民所持有的《被征地农民基本生活保障登记证》是被告通过皋南村村委会流转农民的土地承包经营权有偿办理的，非土地被征用而办理的。9、皋南村村民领取由皋南村村委会流转其土地承包权所办理的被征地农民基本生活保障领取证及被征地农民养老金领取证，农户代表签字确认的清单；10、原告领取丁堰镇劳保所及皋南村委会提供的承诺书中涉及的补助存折首页；11、本组其他村民领取丁堰镇劳保所及皋南村委会提供的承诺书中涉及的补助存折首页；证据9-11，证明皋南村委会及被告的劳保所对其所作出的承诺予以实施，被告没有撤销权。12、2005年8月31日皋南村委会对将被流转土地承包权部分农户流转土地的确认表，证明皋南村部分农民持有的《被征收农民生活保障领取证》是通过其流转土地承包经营权有偿支付的。对原告张宏军提供的证据，被告丁堰镇政府质证认为：1、对证据1、2，真实性、关联性无异议，对合法性有异议，该承诺书是一份无效行政承诺。理由：（1）从内容上，该承诺书违反了省政府26号文件和如皋市政府107号文件相关规定，体现在承诺书第一条规定的年龄段与省、市规定不吻合，承诺书中分为四个年龄段：16周岁以下，男17-50周岁、女17-45周岁，男51-60周岁、女46-55周岁，男61周岁以上、女56周岁以上，而省、市对四个年龄段的规定为：16周岁以下，男16-50周岁、女16-45周岁，男50-60周岁、女45-55周岁，男60周岁以上、女55周岁以上，同时规定，前款所称“以上”均包含本数。承诺书第二年龄段后面的“两年以后每月领取80元”的承诺与省市规定不吻合，原告当时的年龄属于第二年龄段，根据省政府文件第19条规定，“第二年龄段人员，从施行基本生活保障的当月起，按月领取生活补助费，期限2年，到达养老年龄时，按月领取养老金”。市政府文件第十八条规定，“第二年龄段人员，从实行基本生活保障的当月起，按月领取生活补助费，期限2年，另增加2年过渡期，过渡期按生活补助费50%发放；到达养老年龄时，按月领取养老金”。承诺书中的第六条“正常的迁进、出生人员三年调整一次进入社保笼子”，省市文件中均无此规定。（2）从主体上分析，丁堰镇劳保所属于被告的政府组成部门，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第61条的规定，丁堰镇劳保所无权作出行政承诺，且该份承诺未得到被告的批准，属于无权承诺。（3）从性质上，该承诺属于行政承诺，不适用合同法的规定。2、对证据3，真实性无异议，证明了原告为失地农民。3、对证据4、5的真实性无异议，证明了原告就承诺书与丁政发（2014）59号文件的关联性提出申请，被告予以答复的事实。4、对证据6的三性无异议，证明被告按照省市文件规定，向原告发放了生活补助费。5、对证据7的三性无异议，证明被告撤销了原丁堰镇劳保所作出的承诺书的行为合法有效。6、对证据8的三性无异议。7、对证据9-12，真实性无法确认，对关联性有异议，其中人员名单是否属于皋南村村民且村民的具体年龄无从考证，不能达到原告的证明目的。被告丁堰镇政府辩称，1、根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第61条第二款规定，原丁堰镇劳保所属于被告的工作部门，故被告有权撤销其所作出的不适当的决定；2、根据我国《物权法》第四十二条的规定，因为公共利益的需要，农民集体所有土地被征收为国家所有，故被告在《决定书》中使用“被征地农民”的表述并无不当，原告要求被告将《决定书》中“被征地农民”更正为“被用地农民”属于自身法律用词不规范。3、原丁堰镇劳保所属于被告的工作部门，在未经被告批准的前提下，擅自对原皋南村部分被征地农民的基本生活保障作出了违反省政府26号文件第19条及如皋市政府107号文件第18条规定的书面承诺，被告根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第61条第二款的规定，有权对其所作出的违反规章及规范性文件的承诺行为予以撤销，故被告作出撤销原丁堰镇劳保所所作《承诺书》的行为符合法律规定。综上，被告丁堰镇政府所作出的行政行为合法有效，原告张宏军的起诉缺乏依据。请求法院判决驳回原告张宏军的诉讼请求。经庭审质证，本院对原告张宏军、被告丁堰镇政府提供的证据认证如下：原告张宏军提供的证据，可证明：（1）丁堰镇劳保所和皋南村委会曾于2007年3月20日对包括原告张宏军在内的皋南村部分被用地农民的基本生活保障问题作出了一份承诺书；（2）2007年7月，原告领取社保补助存折，并从同年8月份开始享受社保补助费，于2011年7月份中止享受上述补助。（3）被告丁堰镇政府于2014年7月15日作出《关于撤销原镇劳保所所作承诺书的决定》（丁政发（2014）第59号），张宏军具有行政诉讼原告主体资格。本院对证据证明上述事实的证明效力予以确认。被告丁堰镇政府提供的证据，可证明丁堰镇劳保所于2007年3月20日所作承诺书中关于年龄段的分段以及补偿费领取的标准、方式、年限与江苏省人民政府26号文、如皋市政府107号文存在不一致的地方，但不能达到被告的其他出证目的。经审理查明，原告张宏军系如皋市丁堰镇皋南村村民。2007年3月20日，如皋市丁堰镇皋南村村委会与丁堰镇劳保所共同向包括原告在内的丁堰镇皋南村部分村民作出了一份承诺书，承诺书首部表述，为加速工业项目建设进程，更好地发挥规划用地的产出效益，促进地方经济快速发展，妥善解决被用地农民的基本生活保障问题，根据如皋市人民政府第20号令《如皋市征地补偿和被征地农民基本生活保障施行办法》，现就皋南村的部分被用地农民基本生活保障作出如下承诺：一、所有被用地的农民全面进入社会养老保险，其享受标准：16周岁以下为50元／月，男17-50周岁、女17-45周岁为130元／月（两年以后每月领取80元），男51-60周岁、女46-55周岁为110元／月，男61周岁以上、女56周岁以上为150元／月，当领取人进入下一年龄段时按照下一年龄段的标准领取，同时随着社会物价指数上涨，由劳动保障部门上调提高领取标准；二、具体手续的办理：由村委会、镇劳保所配合市劳动和社会保障局办理；三、领取社会保障金的时间：凡提供身份证复印件、照片等合规手续的，2007年4月底前保证将农户的社保补助存折发放至农户手中，从次月底开始领取社保补助。四、本承诺书一式三份，被用地农户、皋南村村委会、镇劳保障所各执一份。五、本承诺书由丁堰镇皋南村村委会和丁堰镇劳保所负责解释。六、正常的迁进、出生人员三年调整一次进入社保笼子。承诺书下方承诺方一栏由皋南村委会和丁堰镇劳保所分别盖章。2007年5月10日，丁堰镇劳保所又作出了“土地换社保”相关政策解释，内容为：为了促进地方经济发展、保证失地农民基本生活，现根据有关文件精神，将“土地换社保”相关政策解释如下：1、《被征地农民基本生活保障登记证》上所填写的个人账户数额为失地农民最低领取保障金额，个人账户领取结束后可继续领取。2、参加被征地农民基本生活保障的农民终生享受社保补贴，不够部分由市财政兜底。3、根据物价上涨指数每三年调整一次领取标准，确保失地农民的基本生活水平不受物价波动的影响。2007年7月，包括原告在内的皋南村部分被用地农民领取了《被征地农民基本生活保障登记证》和《被征地农民养老保险领取证》，并于同年8月份开始享受社保补贴。2011年7月，包括原告在内的第二年龄段被用地农民被中止享受上述社保补贴。原告张宏军等部分被用地农民以如皋市丁堰镇皋南社区居委会、如皋市丁堰镇劳动和社会保障所为被告向如皋市人民法院提起民事诉讼，要求两被告履行承诺，支付相关基本生活保障费用。如皋市人民法院经审查认为两被告所出具的承诺书，是为妥善解决失地农民基本生活保障，依据相关政策作出的，因该类承诺书涉及众多农户利益，如何履行承诺，仍须相关行政机关依据相关政策来解决，该类案件不属于人民法院民事案件受理范围，故于2013年9月3日作出（2013）皋民诉初字0008号民事裁定书，裁定对张宏军等人的起诉不予受理。张宏军等不服，提起上诉，2013年11月1日，南通市中级人民法院作出（2013）通中民诉终字第0022号民事裁定书，以相似理由裁定驳回上诉，维持原裁定。张宏军等仍不服，向江苏省高级人民法院申请再审，江苏省高级人民法院经审查认为张宏军等人据以提起本案诉讼所依据的承诺书已被撤销，其起诉不符合法律规定的起诉条件，一、二审裁定不予受理正确，其再审申请不符合法律规定的再审事由，遂作出（2014）苏民诉申字第0014号民事裁定书，裁定驳回张宏军等人的再审申请。2014年7月15日，被告丁堰镇政府作出《关于撤销原镇劳保所所作承诺书的决定》（丁政发（2014）59号），内容为：如皋市人民政府根据《江苏省征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》（江苏省人民政府令第26号）于2005年11月29日发布了《如皋市征地补偿和被征地农民基本生活保障试行办法》（如皋市人民政府令第20号），对征地补偿和被征地农民基本生活保障作了明确规定。落款单位为如皋市丁堰镇劳动和社会保障事务所（简称劳保所）、如皋市丁堰镇皋南村村委会，落款时间为2007年3月20日的承诺书中对原皋南村的部分被征地农民基本生活保障所作承诺中的有关内容不符合上述省政府26号令及市政府20号令，原镇劳保所未经本镇政府批准，擅自在该承诺书上加盖印章，依法应予纠正。根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第61条等规定，经研究决定，撤销上述承诺书。原告不服该决定，向本院提起行政诉讼。另查明，2013年3月13日如皋市被征地农民生活保障基金管理中心针对原告张宏军提出的政府信息公开申请作出答复：一、经审核，你现持有的《被征地农民基本生活保障登记证》，系丁堰镇皋南村于2007年7月统一采取土地流转形式而核发的保障证。所谓“土地流转形式”即村组土地未正式征为国有土地前但土地实际被使用，镇人民政府为了保障农民失地不失利，将农民土地承包经营权流转给村集体，由村集体统一申请，镇政府审核，实施土地换社保，参照规范征地被征地农民模式享受同等保障待遇，市劳动和社会保障局负责统一发放保障待遇；……还查明，原告张宏军自2007年8月开始享受社保补贴后，将其家庭原承包经营的5亩左右的农村土地交付给丁堰镇皋南社区居委会等组织、单位使用。2008年1月31日，如皋市丁堰镇皋南社区居民委员会（甲方）与原告的母亲于爱华（乙方）补充签订了用地协议书一份，协议约定因沿海高速等公益设施建设的需要，占用社区部分居民小组的土地，为了让失地农民的基本生活得到保障，乙方签订此协议领取甲方发放的《被征地农民养老保险领取证》……审理中查明，原告户原承包的土地后有少部分被依法征收，其余部分现均由相关企业使用。审理中被告向本院出具情况说明，认为丁堰镇皋南社区居委会类似于原告张宏军户土地换社保的情形，共涉及该社区11个村民小组，1428人，涉及土地464余亩。因该争议涉及众多失地农民群体利益，且政策性较强，本院建议属地党委、政府加大协调化解力度，以彻底解决矛盾纠纷。至本院裁判时，该矛盾纠纷尚未能得到妥善化解。本院认为，《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第61条规定，乡、民族乡、镇的人民政府行使下列职权：执行本行政区域内的经济和社会发展计划、预算，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法行政、计划生育等行政工作。被告丁堰镇政府作为乡镇一级政府，具有执行本区域内涉经济、财政等相关行政工作的法定职权。本案的争议焦点是：被告如皋市丁堰镇人民政府作出的《关于撤销原镇劳保所所作承诺书的决定》是否合法。关于被告如皋市丁堰镇人民政府作出的《关于撤销原镇劳保所所作承诺书的决定》是否合法的问题，被告认为，被告政府所属的劳保所未经被告批准，擅自作出了违反江苏省人民政府令第26号及如皋市人民政府皋政发（2007）107号文件中相关规定的承诺，其有权依据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的相关规定予以撤销。原告则主张，该承诺是皋南社区居委会及镇劳保所为了流转该村部分农民承包经营的土地使用权，而与各承包户协商一致后承诺的相关事项，不同于国家征收土地的行为，上述两个文件并不适用于土地流转行为，承诺书合法有效，被告撤销承诺书违反法律规定。对此，本院认为，判断被告作出的涉诉决定是否合法，应当从承诺书是否违反江苏省人民政府令第26号及如皋市人民政府皋政发（2007）107号文件的相关规定、丁堰镇劳保所是否存在未经被告批准而擅自作出承诺书的情形等方面来分析。关于承诺书是否违反江苏省人民政府令第26号及如皋市人民政府皋政发（2007）107号文件相关规定的问题，首先，要分析皋南社区居委会等组织系基于何种方式而获取原告等户承包经营土地使用权，《中华人民共和国物权法》第四十二条规定，为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其不动产。征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定，国家征收土地的，依照法律程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。《中华人民共和国土地管理法实施条例》、《江苏省征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》等相关法规、规章也就征收土地的权限，实施主体，办理程序，补偿标准、方式等事宜作了明确规定。《中华人民共和国农村土地承包法》第三十二条规定，通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。本案中，丁堰镇皋南社区居委会、丁堰镇劳保所于2007年3月20日所作出的承诺书首部明确载明，为加速工业项目建设进程，更好地发挥规划用地的产出效益，促进地方经济快速发展，妥善解决被用地农民的基本生活保障问题，根据《如皋市征地补偿和被征地农民基本生活保障试行办法》，就皋南村的部分被用地农民基本生活保障作出如下承诺……皋南社区居委会与原告母亲补充签订的用地协议中也表述因沿海高速等公益设施建设的需要，占用我社区部分居民小组的土地……如皋市被征地农民生活保障基金管理中心针对原告张宏军提出的政府信息公开申请作出的答复认为，原告现持有的《被征地农民基本生活保障登记证》，系丁堰镇皋南村于2007年7月统一采取土地流转形式而核发的保障证。所谓“土地流转形式”即村组土地未正式征为国有土地前但土地实际被使用，镇人民政府为了保障农民失地不失利，将农民土地承包经营权流转给村集体，由村集体统一申请，镇政府审核，实施土地换社保，参照规范征地被征地农民模式享受同等保障待遇，市劳动和社会保障局负责统一发放保障待遇；……根据上述法律、法规、规章的规定结合本案审理中查明的事实，很显然，丁堰镇皋南社区居委会等组织、单位获取原告等户承包土地使用权并不是由有权机关通过法律规定的征地程序等方式取得的，而是基于双方协商一致后通过流转方式而取得的。审理中，被告也未能提供案涉土地被依法征收的相关证据，庭审中仅表述，张宏军户原承包的土地后来有少部分被征收，其余部分现仍由相关企业使用。其次，要分析原告张宏军等承包经营户失去承包经营土地使用权后，是否应当且只能依据上述两部规范性文件取得相应补偿，1、《江苏省征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》（江苏省人民政府令第26号）第二条规定，本办法所称征地补偿和被征地农民社会保障，是指国家将农民集体所有的土地征收后，依法给予被征地农民和农村集体经济组织补偿，并建立被征地农民基本生活社会保障制度，保障被征地农民基本生活的行为。如皋市政府颁发的《市政府关于印发﹤如皋市征地补偿和被征地农民基本生活保障实施办法﹥的通知》（皋政发（2007）107号）第二条也规定，本办法所称征地补偿和被征地农民基本生活保障，是指国家将农民集体所有的土地征收为国有后，依法给予被征地农民和农村集体经济组织补偿，并建立被征地农民基本生活社会保障制度，保障被征地农民基本生活的行为。上述两部规范性文件明确界定了征地补偿和被征地农民基本生活保障的概念及适用范围，是指国家将农民集体所有的土地征收为国有后，而依法给予补偿并建立相应的社会保障制度，适用于国家征收土地这一法律行为之中。《中华人民共和国农村土地承包法》第三十三条规定，土地承包经营权流转应当遵循以下原则：（一）平等协商、自愿、有偿，任何组织和个人不得强迫或阻碍承包方进行土地承包经营权流转。（二）……第三十六条规定，土地承包经营权流转的承包费、租金、转让费等，应当由当事人双方协商确定。流转的收益归承包方所有，任何组织和个人不得擅自截留、扣缴。从上述规定可以看出，土地征收和土地依法流转是两个不同的法律行为，相应的，被征地农民或被流转土地的农民取得土地补偿的标准、方式、方法也不尽相同，前者强调法定，后者强调自愿、平等协商。2、省政府第26号令第十六条规定，以征地补偿安置方案批准之日为界限，将被征地农民划分为下列四个年龄段：（一）第一年龄段为16周岁以下；（二）第二年龄段为女性16周岁以上至45周岁，男性16周岁以上至50周岁；（三）第三年龄段为女性45周岁以上至55周岁，男性50周岁以上至60周岁；（四）第四年龄段（养老年龄）为女性55周岁以上，男性60周岁以上。第十九条规定，第二三四年龄段人员，可以选择是否参加基本生活保障，各级人民政府应当采取积极措施，鼓励和支持被征地农民参加基本生活保障。实际基本生活保障的被征地农民根据不同地区、不同年龄段，实行不同的保障标准；（一）第二年龄段人员，从实行基本生活保障的当月起，按月领取生活补助费，期限2年，到达养老年龄时，按月领取养老金。（二）第三年龄段人员，从实行基本生活保障的当月起，至达到养老年龄时，按月领取生活补助费，到达养老年龄时，按月领取养老金。（三）第四年龄段人员，从实行基本生活保障的当月起，按月领取养老金。各市县被征地农民的基本生活保障标准不得低于本办法规定的最低标准。皋政发（2007）107号文件规定的年龄段与省政府第26号令相同，第十八条规定，（一）第一年龄段人员，一次性领取生活补助费；达到养老年龄时，按月领取养老金；（二）第二年龄段人员，从实行基本生活保障的当月起，按月领取生活补助费，期限2年，另增加2年过渡期，过渡期按生活补助费50%发放；到达养老年龄时，按月领取养老金。（三）第三年龄段人员，从实行基本生活保障的当月起，至达到养老年龄时，按月领取生活补助费，到达养老年龄时，按月领取养老金。（四）第四年龄段人员，从实行基本生活保障的当月起，按月领取养老金。第十九条规定，第一年龄段一次性生活补助费标准为4000元，第二年龄段生活补助费为每月150元；第三年龄段生活补助费标准为每月130元，第四年龄段养老金标准为每月210元。……比较承诺书与上述两部规范性文件规定的不同，主要集中在第二年龄段人员享受社保补贴的年龄、年限等，皋政发（2007）107号文件根据省政府第26号令的授权规定，第二年龄段人员，从实行基本生活保障的当月起，按月领取生活补助费，期限2年，另增加2年过渡期，过渡期按生活补助费50%发放；到达养老年龄时，按月领取养老金。承诺书中第二年龄段人员为男17-50周岁、女17-45周岁，享受标准为130元／月（两年以后每月领取80元），当领取人进入下一年龄段时按照下一年龄段的标准领取。丁堰镇劳保所对“土地换社保”政策第二点解释为，参加被征地农民基本生活保障的农民终生享受社保补贴，不够部分由市财政兜底。明显的，承诺书中第二年龄段人员享受社保补贴的标准、年限都要高于前者规定的第二年龄段人员享受社保补贴的标准、年限。本案中，丁堰镇皋南社区居委会等组织为了集约使用社区农民承包经营的土地，参照江苏省人民政府第26号令及皋政发（2007）107号文件的相关规定，采取土地换社保的方式向社区内部分承包户流转土地。皋南社区居委会、丁堰镇劳保所出具的承诺书中承诺的相关事项实际系双方自愿、平等协商一致的结果。也就是说，拟流转土地的承包人在接受、认可了承诺书中承诺的相关条件、事项后方才同意土地流转。故本院认为，包括原告张宏军等在内的承包人基于土地换社保的行为取得的补偿应不仅仅局限于上述两规范性文件规定的标准、年限，双方可以协商约定相应的补偿标准、方式、方法。关于丁堰镇劳保所是否存在未经被告批准而擅自作出承诺书情形的问题，江苏省人民政府第26号令第四条规定，征地补偿和被征地农民基本生活保障由市、县人民政府统一负责。土地行政主管部门具体负责征地补偿和征地补偿安置费用的解缴；劳动和社会保障部门具体负责被征地农民基本生活保障资金的发放管理，具体工作由各级劳动和社会保障部门的农保经办机构办理；财政部门具体负责被征地农民基本生活保障资金的管理；审计部门依法加强对征地补偿资金和被征地农民基本生活保障资金的审计监督；监察、公安等部门按照各自职责，共同做好相关工作。皋政发（2007）107号文件第五条规定，市政府建立“征地补偿和被征地农民基本生活保障工作领导组”，统筹协调、研究处置征地补偿和被征地农民基本生活保障工作的重大问题。领导组由市政府常务副市长担任组长，成员单位由政府办、农办、国土局、财政局、公安局、民政局、监察局、信访局、审计局等部门组成。市农办、具体负责牵头组织协调工作，同时负责农村集体经济组织成员资格界定和安置指标落实的政策性指导工作；市土地行政主管部门负责补偿和征地补偿安置等资金的筹集和划转；市劳动和社会保障部门负责被征地农民基本生活保障资金的管理和发放，具体业务由其所属的市被征地农民基本生活保障资金管理中心办理；市财政部门负责被征地农民基本生活保障资金的财政专户管理和拨付；市民政部门负责失地村（组）的撤组改居工作；市审计部门依法加强对被征地农民基本生活保障资金的审计监督；市监察、公安部门按照各自职责做好相关工作；各镇人民政府（开发区）具体负责该项工作的组织实施。根据上述规范性文件规定，在征地行为中失地农民开始享受到基本生活保障，需要经过政府相关职能部门分工负责、各司其职，且履行相应程序后才能实际享受。本案中，原告基于土地换社保的政策，已从2007年8月开始实际按照承诺书第二年龄段的标准享受了四年的社保补贴，该土地换社保的政策系参照上述两规范性文件的规定而实施的。同样的，原告能够享受社保补贴也必须要经过不同经办部门相应的审批程序，在土地换社保环节中负责相关资金管理和发放工作的如皋市被征地农民生活保障基金管理中心给原告张宏军作出的答复中也明确说明，该项工作由村集体统一申请，镇政府审核，实施土地换社保。故本院有理由相信，作为如皋市人民政府确定的具体组织实施该项工作的被告丁堰镇人民政府应当知道皋南社区居委会、丁堰镇劳保所出具的承诺书，并非丁堰镇劳保所擅自作出的承诺行为。退一步讲，即使丁堰镇劳保所出具承诺书事先未经被告批准，但被告在实际组织实施中也已经追认了承诺书的相关内容，否则，其也不可能在原告享受社保补贴四年以后，在丁堰镇劳保所出具承诺书七年以后才作出撤销决定。综上所述，被告丁堰镇政府以政府所属的劳保所未经被告批准，擅自作出了违反江苏省人民政府令第26号及如皋市人民政府皋政发（2007）107号文件相关规定的承诺为由作出《关于撤销原镇劳保所所作承诺书的决定》，缺乏事实根据和法律依据，且侵犯了被流转土地农民的合法权益，依法应予撤销。需要指出的是，1、丁堰镇皋南社区居委会通过土地换社保方式流转取得的土地，一直被有关组织、单位占有、使用，流转土地的承包农民事实上失去了承包土地经营、收益的权利；2、承诺书及土地流转协议的部分内容如流转土地的用途、流转年限等亦违反了《中华人民共和国农村土地承包法》第三十三条规定的土地承包经营权流转应当遵循的相关原则，上述事项希引起被告的重视，切实保护好失地农民的合法权益，更好地履行法律、法规赋予的法定职责。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（二）项的规定，判决如下：撤销被告如皋市丁堰镇人民政府作出《关于撤销原镇劳保所所作承诺书的决定》（丁政发（2014）59号）。案件受理费人民币50元，由被告如皋市丁堰镇人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，同时向南通市中级人民法院预交上诉案件受理费50元，上诉于江苏省南通市中级人民法院（该院开户行：中国银行南通市西被闸支行，帐号：47×××82，户名：南通市财政局）。审 判 长  刘 俊审 判 员  周 斌人民陪审员  邵守英二〇一五年十一月十日书 记 员  陆婷婷附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；……