安徽省歙县人民法院行 政 判 决 书（2015）歙行初字第00023号原告：黄山欣鹏包装制品有限公司，住所地安徽省歙县。法定代表人：汪明鹏，男，该公司董事长。委托代理人：殷志丁，安徽金天都律师事务所律师。被告：歙县林业局，住所地安徽省歙县。法定代表人：吴成志，男，该局局长。出庭副职负责人：周道锋，男，该局副局长。委托代理人：赵洪亮，安徽赵洪亮律师事务所律师。原告黄山欣鹏包装制品有限公司（以下简称欣鹏公司）不服被告歙县林业局于2015年7月14日作出的林业行政管理不予林业行政许可一案，于2015年7月20日向本院提起诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，于2015年9月15日及11月19日两次公开开庭审理了本案。原告欣鹏公司法定代表人汪明鹏及其委托代理人殷志丁、被告歙县林业局副职负责人周道锋及委托代理人赵洪亮到庭参加诉讼。本案现已审理终结。歙县林业局于2015年7月14日对欣鹏公司作出林便（2015）68号《关于要求从上海调入进口辐射松申报的答复》称：今年6月16日以来，你公司先后邮寄了3份要求从上海调入进口辐射松的书面申报均已收悉。针对该问题，6月25日我局随同黄山市林业局已前往你公司给予了口头和书面答复（林信函（2015）69号）。黄山市林业局的答复函中，阐明了预防松材线虫病侵入的最有效办法，就是禁止市外松材线虫病寄主植物及其制品调入，从根本上消除人为传播隐患。多年来，除国家重点项目高铁工程所需调运非疫区的大径级松材外，从未审批许可调入市外的松木。目前，我市正面临着周边松材线虫病疫情步步紧逼、四面包围的严峻态势，为确保全市森林生态安全，必须继续严格执行国家、省相关检疫法规和市政府《关于加强松材线虫病预防工作的通告》规定。你公司成立以来一直是依靠本地资源加工生产，不从市外调入松木及其制品，为全市松材线虫病防控作出了贡献。按照市林业局的明确答复，对于你公司要求从上海调入进口辐射松的申报我局不予许可。希望你公司继续以黄山生态保护大局为重，站在全市经济社会持续发展的高度，履行应尽的社会责任，合理安排生产，立足本市资源解决松木原料问题，从县内或本市其它区县统筹做好原料收购和贮备。我们将积极为你公司的生产发展做好服务。歙县林业局向本院提供了作出被诉行政行为的证据、依据。证据1，组织机构代码证，证明歙县林业局的被告主体资格。证据2，《关于是否许可我县相关企业从市外调入松材的请示》。证据3，《关于要求从松材线虫病非疫区调入国外松的申请》。证据4，《关于歙县相关企业要求从市外调入松材的批复》。证据5，《关于﹤关于要求从松材线虫病非疫区调入国外松的申请﹥的答复》。证据6，《关于黄访字（2015）07号和黄信函（2015）28信访件的答复函》。证据7，《市外调入森林植物应检物品（含包装材料）申报表》三份。证据8，《关于要求从上海调入进口辐射松申报的答复》（林便（2015）68号）复印件。证据2-8，证明对欣鹏公司从上海调入进口辐射松的申报不予许可，证据充分，事实清楚。歙县林业局提供作出不予行政许可答复的法律法规和规范性文件依据：1、《安徽省森林植物检疫实施办法》。2、《黄山市人民政府关于加强松材线虫病预防工作的通告》。欣鹏公司诉称：欣鹏公司是我市唯一一家具有出境货物木质包装除害处理标识加施资格的企业，同时也是全市唯一的黄山市林业局定点松线虫病除害处理场。欣鹏公司自2015年6月16日以来向歙县林业局申请从上海等港口调入来自非疫区并通过口岸检疫合格的进口松木，歙县林业局作出林便（2015）68号《关于要求从上海调入进口辐射松申报的答复》，对欣鹏公司的申请不予许可。欣鹏公司认为歙县林业局准予高铁建设需要调入松木，却不准许欣鹏公司调入松木，是对欣鹏公司的歧视。歙县林业局援引的黄政（2001）49号《黄山市人民政府关于加强松材线虫病预防工作的通告》系政府通告，不具备法律、法规或规章的效力。该通告对从非疫区调入松木制品，进行了不当限制，缩小了《植物检疫条例》、《植物检疫条例实施细则（林业部分）》、《安徽省森林植物检疫实施办法》的适用范围。现请求法院：1、判令撤销歙县林业局林便（2015）68号不予许可答复；2、判令歙县林业局重新作出准予许可的行政行为。欣鹏公司向本院提供了如下的证据：证据1，欣鹏公司营业执照副本、组织机构代码证、法定代表人身份证明，证明欣鹏公司的诉讼主体资格。证据2，欣鹏公司与黄山市林业局达成的《松材线虫病除害处理技术协作服务协议》、欣鹏公司取得的《中华人民共和国出入境检验检疫出境货物木质包装除害处理标识加施资格证书》，证明欣鹏公司具备相关的资格，也是目前黄山市唯一一家出境货物木质包装热处理除害标识加施资格的企业。证据3，欣鹏公司先后供应市内出口企业客户名单110家、客户证明27家。证明欣鹏公司为相关出口企业提供服务。如果原告无法供应这些出口企业木质包装需求，势必导致一定程度上限制我市出口企业的发展，且黄山周边都是疫区，禁止调运非疫区松木会导致当地出口企业采购出境木质包装无所适从，出口企业为了发展生存，势必各行其道四处采购，不仅会加大林检部门的监管难度也会促使黄山松材线虫病感染系数的飙升。证据4，欣鹏公司先后三次向当地林检部门提交调入非疫区松木许可申请，证明欣鹏公司已履行原木调入事先申请的义务。证据5，口岸检验检疫合格证明，证明欣鹏公司拟调入松木是经国家检验检疫合格的，没有松材线虫病的原木。证据6，姚兆鹏信访回复件，证明禁止调运非疫区的松木没有法律依据。证据7，安徽省歙县林业局“林便（2015）68号”答复，证明歙县林业局违法作出不予许可的行政行为。歙县林业局辩称：一、2015年5月11日欣鹏公司向歙县林业局提出了从非疫区调入国外松的申请，歙县林业局于2015年5月19日向市林业局呈报了《关于是否许可我县相关企业从市外调入松材的请示》，市林业局批复，“对个别涉木加工经营企业，在加强有关检疫法规宣传教育的同时，要积极帮助从市内协调解决其松木原料问题……”。歙县林业局依市局的批复，于2015年5月28日向欣鹏公司作出答复。此外，欣鹏公司就此问题也向黄山市人民政府进行了信访，市林业局经与市法制办研究后，于2015年6月24日向欣鹏公司作出了《关于黄访字（2015）07号和黄信函（2015）28号信访件的答复函》，就信访事项，作出了要求欣鹏公司立足本市资源解决松木原料的答复。二、松材线虫病系危害松树的毁灭性病害，其传播方式主要是通过人为传播，即调运松苗、松木及其制品。目前我市面临的松材线虫病疫情步步紧逼、四面包围的严峻态势，国宝黄山松和全市的森林资源面临严重威胁。面对这种情况，为确保黄山松及全市林业资源的安全，歙县林业局必须严格遵守黄政（2001）49号通告的规定，严防死守，防止了松材线虫病得传入。此外，黄山市作为林业资源大市，全市的松林面积有200多万亩，松木蓄积量900多万立方米，歙县松树就有100多万亩，全市的松木原料完全能满足现有企业的生产需要。综上，为有效确保国宝黄山松和全市的森林资源，根据法律规定，歙县林业局对欣鹏公司的答复是合法有效的。对歙县林业局提供的证据，欣鹏公司的质证意见是：证据1、3、7无异议。证据2、4、5、6，真实性、合法性无异议，关联性有异议。证据8，歙县林业局在该答复中没有援引法律依据，是违法。对欣鹏公司提供的证据，歙县林业局的质证意见是：证据1、4，无异议。证据2、5、6，与本案没有关联性。证据3，对真实性不予认同；这是欣鹏公司单方面的想象，夸大其辞，歙县有很多松木，完全可以满足欣鹏公司企业的生产需要，本地就有这些资源，故对证明目的不予认可。证据7，歙县林业局的答复是符合规定的。经庭审质证，本院对歙县林业局的证据作如下确认：对证据1、3、7，欣鹏公司无异议，本院予以确认。证据2、5、6，与本案均相关，本院予以确认。证据8，是歙县林业局作出的行政行为，也是本案审查的客体，本院对其真实性予以认定。经庭审质证，本院对欣鹏公司的证据作如下确认：证据1、4，歙县林业局无异议，本院予以确认。证据2、6，与本案具有关联性，本院予以认定。证据3，对于欣鹏公司自己列表说明公司或企业与其有业务往来，不具有证明力，本院不予认定；其他公司的证明可证明欣鹏公司与该公司具有业务上往来，但不能证明欣鹏公司所提出的证明目的，故对这部分证据真实性予以认定，对其证明目的不予认定。证据5，无原件且有外文而没有译文，本院不予认定。本院根据以上有效证据及当事人质证意见认定事实如下：欣鹏公司系2012年8月29日成立的木材收购、加工、销售企业，2014年1月10日与黄山市林业局签订《松材线虫病除害处理技术协作服务协议》，2014年9月1日取得了安徽出入境检验检疫局颁发《中华人民共和国安徽出入境检验检疫局出境货物木质包装除害处理标识加施资格证书》。该公司与黄山市内多家企业有业务往来，采购其出口木质包装产品。因该公司仅能在黄山市范围内进行木材收购、加工的工作，为降低生产成本，提高产品质量，该公司于2015年5月11日向歙县林业局提交了《关于要求从松材线虫病非疫区调入国外松的申请》。歙县林业局于2015年5月19日向黄山市林业局递交了林检字（2015）104号《关于是否许可我县相关企业从市外调入松材的请示》文件；黄山市林业局于2015年5月27日作出了林防字（2015）106号《关于歙县相关企业要求从市外调入松材的批复》文件，歙县林业局于2015年5月28日根据黄山市林业局的批复作出了林检字（2015）112号《关于﹤关于要求从松材线虫病非疫区调入国外松的申请﹥的答复》。欣鹏公司于2015年5月28日向黄山市人民政府和信访局提交了《关于确保黄山市工业企业出口需要允许调入出境木质包装原材料的意见和建议》；黄山市林业局于2015年6月24日向欣鹏公司作出了林信函（2015）69号《关于黄访字（2015）07号和黄信函（2015）28号信访件的答复函》。此前，黄山市林业局曾于2014年12月8日向另一信访人姚兆鹏作出林防函（2014）142号《关于加强松木管理防治松材线虫病入侵黄山信访件的答复函》中，提及“禁止调运非疫区的松木及其制品无法规依据”。欣鹏公司于2015年6月16日、6月17日、7月9日分三次向歙县林业局提交了《市外调入森林植物应检物品（含包装材料）申报表》，要求在2015年6月16日至6月20日、6月23日至6月30日、7月9日至7月16日从江苏省太仓市、上海市闵行区各调入50立方米的澳大利亚辐射松作为出口包装和木托等原材料使用。歙县林业局于2015年7月14日作出了林便（2015）68号《关于要求从上海调入进口辐射松申报的答复》，对欣鹏公司要求从上海调入进口辐射松不予许可。2015年7月20日欣鹏公司向本院提起行政诉讼。在开庭前，欣鹏公司认为黄山市人民政府黄政（2001）49号《黄山市人民政府关于加强松材线虫病预防工作的通告》不合法，请求对该规范性文件一并进行审查。经向黄山市人民政府法制办公室调查，其回函称：《黄山市人民政府关于加强松材线虫病预防工作的通告》已废止。该办所提供的依据是黄山市人民政府办公厅于2010年7月9日公布的黄政办秘（2010）71号《黄山市人民政府办公厅关于公布2003年以前市政府规范性文件清理结果的通知》，该《通知》规定：“现将保留的2件市政府规范性文件目录、修改的4件市政府规范性文件目录及废止的27件市政府规范性文件目录予以公布。如有2003年以前（不含2003年）未列入以上目录的市政府规范性文件，一律废止。”其中保留、修改、废止的市政府规范性文件目录中均无该《通告》。本院认为：《植物检疫条例》第十条规定，省、自治区、直辖市调运必须经过检疫的植物和植物产品的，调入单位必须事先征得所在地的省、自治区、直辖市植物检疫机构同意并向调出单位提出检疫要求；调出单位必须根据该检疫要求向所在地的省、自治区、直辖市植物检疫机构申请检疫。《植物检疫条例实施细则（林业部分）》第十五条作了类似规定，《植物检疫条例实施细则（林业部分）》第二条的规定，县级以上地方林业主管部门主管本地区的森检工作。《安徽省森林植物检疫实施办法》第二条规定，各地、市、县林业主管部门主管本地、市、县森林植物检疫工作，其执行机构是所属的森林病虫防治检疫站。因此，对于从外省市调入应检物品，是否许可，属林业部门的法定职责。歙县林业局作为县级林业主管部门具有此项职权。本案争议的焦点是：歙县林业局作出的不予许可答复是否符合法律规定？根据《中华人民共和国行政许可法》第四条、第五条第二款、第十四条第一款、第十六条第三款的规定，设定和实施行政许可，应当依照法定的权限、范围、条件和程序，遵循公开、公平、公正的原则；尚未制定法律的，行政法规可以规定行政许可；规章可以在上位法设定的行政许可事项范围内，对实施该行政许可作出具体规定。因此，是否准予行政许可，应当援引法律法规及规章的规定作为依据。本案中，欣鹏公司申请从外省市调入森林植物应检物品松木，实质上是申请应检植物的省际调运许可。歙县林业局作出不予许可答复并未援引法律法规及规章的规定，其不予许可的依据存在不足。歙县林业局援引规范性文件《黄山市人民政府关于加强松材线虫病预防工作的通告》作为不予行政许可的依据，欣鹏公司要求对其合法性一并审查，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定。因《黄山市人民政府关于加强松材线虫病预防工作的通告》已于2010年7月9日被废止，故没有必要对其内容合法性进行审查。综上所述，歙县林业局对欣鹏公司作出的不予许可答复，未适用法律法规规章依据，其所援引的规范性文件又已被废止，故属适用法律法规错误，应予撤销。同时，还应指出歙县林业局对于不予许可应当以决定的形式作出，并且告知申请人享有依法申请行政复议或者提起行政诉讼的权利，否则，违反了《中华人民共和国行政许可法》的有关规定。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项规定，判决如下：一、撤销被告歙县林业局于2015年7月14日对原告黄山欣鹏包装制品有限公司作出的林便（2015）68号不予行政许可的答复。二、限定被告歙县林业局在本判决生效后一个月内重新作出行政行为。本案受理费50元，由被告歙县林业局负担。如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交上诉状副本，上诉于安徽省黄山市中级人民法院。审 判 长  朱国强审 判 员  汪 敏人民陪审员  张 成二〇一五年十一月十九日书 记 员  许 超附法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；……