甘肃省白银市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）甘04行初20号 原告冯建军，男，汉族，1963年10月3日出生，甘肃省平凉市人，住甘肃省平凉市，农民。 委托代理人邵为、孟凡悦，北京创为律师事务所律师。 被告甘肃省平凉市崆峒区人民政府（以下简称崆峒区政府）。 法定代表人赵小林，该区区长。 委托代理人张兴武，区政府法制办主任。 委托代理人马省会，甘肃陇正律师事务所律师。 第三人甘肃平凉工业园区管理委员会（以下简称工业园区管委会）。 法定代表人马春宁，该园区管委会主任。 委托代理人李明，平凉市国土资源局工业园区国土资源分局局长。 委托代理人张廷，平凉市国土资源局工业园区国土资源分局局长。 第三人甘肃平凉工业园区演武村村民委员会。（以下简称演武村村委会）。 法定代表人李永峰，该村民委员会主任。 原告冯建军诉被告崆峒区政府履行房屋征收安置协议一案，向本院提起行政诉讼。本院于2017年8月18日作出（2017）甘04行初7号行政裁定，裁定驳回原告冯建军的起诉。冯建军不服,向甘肃省高级人民法院提起上诉。甘肃省高级人民法院审理后，于2018年5月29日作出（2018）甘行终53号行政裁定，裁定撤销本院（2017）甘04行初7号行政裁定，指令本院继续审理。本院受理后，依法组成合议庭，于2018年9月13日公开开庭审理了本案。原告冯建军及其委托代理人邵为、孟凡悦，被告崆峒区政府委托代理人张兴武、马省会，第三人工业园区管委会委托代理人李明、张廷，第三人演武村村委会主任李永峰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告冯建军诉称：原告位于演武村的房屋因东大门改造工程被拆迁。2012年4月26日和2013年9月5日，原告与平凉市崆峒区东大门道路工程建设指挥部（以下简称东大门指挥部）分别签订《平凉市崆峒区东大门道路改造工程房屋征收安置协议书》，约定：1、东大门指挥部将原告安置在演武村村委会承建的农民安置楼，原告享有楼层、户型的优先选择权；2、一次性补贴原告人民币15300元，在购房款中递减；3、原告以综合成本价购买；4、如不能安置上楼，东大门指挥部继续发放过渡费，标准为每口人每月200元。经查，东大门指挥部属于崆峒区政府内设机构，现已撤销。协议签订至今，被告一直以各种理由拒绝履行协议。第三人工业园区管委会与演武村村委会于2013年9月5日共同为崆峒区东大门改造工程指挥部作出保证并出具《承诺书》，若东大门指挥部不能践诺，由第三人工业园区管委会与演武村村委会承诺兑现。本案中的协议一方是政府，一方是当事人本人，具有明显的行政协议性质，《房屋征收补偿协议书》与《房屋征收安置协议书》相辅相成，两份协议成立均以原告土地及房屋被征收为基础，两份协议的完全履行才是本次征收行为的完整履行；被告征收原告房屋，并签订房屋安置补偿协议书，原告有获得购买安置房的资格，被告有义务履行协议内容帮助原告实现其购买行为，原告未明确表示放弃，被告不能剥夺其安置权利；被告应当以核定的安置楼单位成本价2914.25元/平方米核算回购价格，而不能要求原告以市场价购买；被告作为房屋征收主体应当对《房屋征收安置协议书》履行负责。协议签订方东大门指挥部是由被告组织成立的临时机构，该机构的行为理应看作是被告崆峒区人民政府的行为，因此应当由被告承担相应的法律责任。综上，原告两次起诉的诉讼请求：1、请求被告为原告提供安置楼，原告以综合成本价购买并享有楼层、户型的优先选择权；一次性补贴款及利息39255.21元（暂计算至起诉之日）于原告购买安置楼时在购房款中相应抵消；2、请求被告支付2012年4月、2013年9月至今过渡费及利息148853.23元；3、请求被告支付原告2012年4月、2013年9月至今租房费用及利息248088.7元（暂计算至起诉之日）；4、本案诉讼费由被告承担。 原告向法庭提交以下证据：１、平凉工业园区土地储备中心平工土储函（2017）5号《关于崆峒区东大门道路改造工程中涉及的演武村拆迁安置户张红利、冯建军购买安置房相关事宜的函》，证明原告应以基准价格2914.25元/平方米购房，同时享有相应的优惠政策，截止2017年原告应当享有购房资格。2、照片，证明当时建造的安置楼，建成后实际按商品楼买卖，建成后给原告的价格与市场价格一样；3、网上下载打印材料，证明原安置楼所在地区已变成商品房的事实。 被告崆峒区政府辩称：1、平凉市崆峒区东大门道路改造工程是被告依法实施的。被告2011年4月26日依法发布区政公字[2011]3号《关于实施平凉城区东大门道路改扩建工程房屋征收的公告》（以下简称《征收公告》），对于平凉市崆峒区东大门道路实施改扩建工程，并成立东大门指挥部配合有关部门具体开展房屋征收工作。在征收实施过程中，因冯建军位于崆峒区演武村的房屋在征收范围内，道路改造仅占用其院落及房屋的一部分，对已经占用部分由指挥部与其签订了安置补偿协议，以货币方式进行了一次安置，已经安置完毕。另为了保证其将来享受安置楼的权利，与其签订了预留安置楼房资格的安置协议。后2013年9月因改造需要对其剩余部分由平凉工业园区管委会及国土部门进行了征收，又与其本人签订了安置协议，约定了过渡时间和期限，仍以货币方式一次性补偿。重新签订了预留安置楼资格的安置协议。在2015年8月安置楼建成后，具体的承建单位及园区国土分局、村委会相关工作人员已经多次通知其前去办理选择安置楼房和交付款项等手续，但其本人以费用不合理等原因一直拒绝前去办理，造成拖延至今。2、本案不属于行政协议的受理范围。本案当事人以单独存在的安置协议来起诉，无法律依据；本案中的安置协议不属于行政协议，协议仅仅是保留了购买安置房的资格，不具有行政法上的权利义务内容和不具有可执行内容，不具有行政协议的起诉条件；3、原告起诉对象不存在，诉讼争议已消失。在安置补偿协议已经签订及安置楼已经建成的前提下，原告拒绝办理楼房入住及款项结算手续，其责任完全在于自己，作为征收实施部门无权强制性要求其办理，因此其所称的未交付楼房的理由不能成立；其在经通知后拒不办理入住手续的情况下也不再存在过渡费和其他费用，其提出的费用请求也不能成立。在法院审理期间，经第三人园区管委会与开发企业协调，已与原告达成协议，并签订了认购书，故原告主张购买安置房屋的目的已实现，其起诉要求履行协议无现实意义，也无可能性。原告已选择货币安置，并已领取相关款项，则其不再享有以房屋安置的实物补偿权利。 被告在继续审理中补充说明：2012年12月4日，中共平凉市委办公室、平凉市人民政府办公室印发《中共平凉工业园区工作委员会平凉工业园区管理委员会主要职责内设机构和人员编制规定》（平办发[2012]70号）文件，将原告所在崆峒区四十里铺镇整体划入平凉工业园区管理。在本案审理过程中，两办又下文，再次将四十里铺镇整体划归崆峒区，相应人权、事权、财权全部纳入崆峒区管理。因职权变更可知，并非答辩人无由推脱其行政责任。综上，原告的起诉无任何事实和法律依据，请求依法驳回其诉讼请求。 被告崆峒岖政府向本院提供了以下作出被诉行政行为的证据： 1、崆峒区政府《征收公告》，证明崆峒区政府于2011年4月26日起依法实施平凉城区东大门道路改扩建工程房屋征收的事实。 2、平凉市崆峒区委办公室、政府办公室崆办发[2011]《关于成立平凉市崆峒区东大门道路工程建设指挥部的通知》，证明崆峒区政府成立东大门指挥部，具体实施平凉市城区东大门道路改扩建的事实。 3、《平凉市崆峒区东大门道路改造工程房屋征收补偿协议书》，证明工业园区管委会与被征收人冯建军就其被征收房屋已经达成一致，并于2012年4月26日签订了补偿协议，已经履行完毕。 4、《平凉市崆峒区东大门道路改造工程房屋征收安置协议书》，证明东大门指挥部、工业园区管委会、演武村村委会三方与被征收人冯建军于2012年4月26日就其被征收房屋签订了安置协议，为其预留安置资格。未提到具体安置楼的楼层，如果要购置，享有按照成本价购置的资格。 5、《平凉市崆峒区东大门道路改造工程房屋征收补偿付款单（存根）》，证明该房屋征收补偿费已经于2012年4月28日全部向冯建军支付。 6、《平凉市崆峒区东大门改造工程房屋征收补偿协议书》、《平凉市崆峒区东大门道路改造工程房屋征收安置协议书》、承诺书，证明房屋征收单位与被征收人冯建军就其被征收房屋协商一致，于2013年9月5日签订了真实有效的补偿安置协议，是一次性的货币补偿协议，已经全部履行完毕，安置协议不是补偿协议必备的附件。承诺书证明：事权、管理权归工业园区管委会负责后续工作，此外也证明承诺书已经向原告进行了送达，原告知道真正的义务履行主体。 7、《平凉市崆峒区东大门道路改造工程房屋征收补偿费付款单（存根）》两份，证明该房屋征收补偿安置费于2013年9月5日已全部支付冯建军。 8、2015年6月12日作出的《关于平凉工业区演武安置楼项目成本估算的函》及附件一份，证明平凉工业区演武安置楼项目房屋成本价为2914.25元/㎡。 9、《关于演武村东大门改造拆迁安置情况说明》，证明房屋征收实施单位及村委会人员已经向冯建军送达交付房屋及结算款项通知的事实；冯建军已经知晓通知的内容，但因为自身原因拒不办理相关手续的事实。 10、2015年8月25日《通知》一份，证明村委会及征收实施单位于2015年8月26日及27日向冯建军送达《通知》具体内容的事实；冯建军已经知晓该通知的内容，但因为自身原因（价格未谈拢）拒不办理相关手续的事实。 11、2015年8月25日《演武村村民安置楼需安置户情况统计表》，证明冯建军当时被列入演武村村民安置楼资格的事实。 第三人工业园区未提交书面陈述意见，但庭审述称，同意被告的答辩意见，并补充当时安置的有12户，分别发了安置通知单，通知单规定了办理安置楼房的最后期限。给原告发的安置单的截止日期为2015年9月5日，原告应当在此日期前办理安置手续，超过期限的不再办理。后原告找工业园区反应安置问题，工业园区重新对原告进行了安置。 第三人工业园区向法庭提交2017年4月20日冯建军的房屋认购书，证明工业园区已经履行了安置协议。 第三人村委会未提交书面陈述意见，庭审陈述无意见。 第三人村委会未向法庭提交证据。 经庭审质证，被告对原告提供的证据发表如下质证意见：对第1份证据真实性无异议，但证明目的有异议。原告在通知期限内未办理安置手续，已失去安置资格。工业园区对原告的重新安置与2012年、2013年协议无关，故达不到原告的证明目的。对第2份证据真实性有异议，照片时间看不出来，对证明目的有异议；对第3份证据真实性、合法性、关联性均有异议。证据来源不清，且是复印件，显示不出哪些为安置楼，该证据与本案无关，对证明目的不予认可。 第三人工业园区、村委会同被告对原告证据的质证意见一致。 原告对被告所举证据发表如下质证意见：对第1、2、3、4、5、7、8份证据的真实性、合法性、有效性无异议。但对第4份、第6份证据中的安置协议书的证明目的不予认可，安置协议是基于与原告签订的征收补偿协议签订的，应属于被征收房屋权利的一部分，现在安置协议未履行，说明整个补偿安置行为未履行完毕。第6份证据中的承诺书，是安置协议的保证，两位第三人是保证人，该承诺书并未取消区政府的责任主体地位。第9份证据对证明目的不予认可，不能证明原告已失去购房资格，原告购房资格是以房屋征收为前提，原告房屋已征收，安置资格就当然存在。第10份证据，通知中表明原告已领取15300元补偿款，原告并未收到，被告亦未提供相应付款凭证。原告未办理相关手续是对安置房基准价有异议，且与征收方一直协商，并非无任何理由拒绝办理相关手续，故不能证明原告失去安置资格。第11份统计表，证明原告享有购房资格，也证明被告及第三人至今尚未解决原告的安置问题。 第三人村委会、工业园区对被告所举证据无异议。 原告对第三人工业园区所举证据发表质证意见：原告签订认购协议，是原告为了保留购房资格，但原告并不认可新的购房价格。 被告及第三人村委会对第三人工业园区所举证据无异议。 本院对原告、被告及第三人提供的证据，经审查认为，原告提供的第3份证据，不符合证据的形式要件，不能证明原告目的，本院不予认可。原告提交的第1、2份证据结合被告及第三人提交的证据，能够证明房屋征收后签订补偿、安置协议及履行协议的过程，本院予以确认。 经审理查明：2011年4月26日崆峒区政府作出区政公字[2011]3号《征收公告》，该公告明确东大门道路改扩建工程的规划范围、征收范围及征收政策，确定该改扩建工程由崆峒区东大门道路工程建设指挥部组织实施，其中《征收公告》第三条第（三）款规定："征收范围内的农户在领取补偿费后，由工业园区、乡镇、村社按当地宅基地标准和村庄整体规划划给相应的宅基地安置或由工业园区和乡镇修建集中安置楼予以安置"。2011年4月11日崆峒区政府办公室印发的崆办发[2011]38号《关于成立平凉市崆峒区东大门道路工程建设指挥部的通知》，确定东大门指挥部为房屋征收部门，负责实施施工项目的征收、补偿、安置等工作。 原告冯建军家位于平凉市崆峒区四十里铺镇演武村二社，属于被征收范围。原告冯建军的房屋及地上附着物于2012年4月26日，2013年9月5日分两次被征收。在两次征收时，原告签订《房屋征收补偿协议书》后，又同时签订了《房屋征收安置协议书》。其中《房屋征收补偿协议书》约定采用货币补偿的形式，原告已领取全部补偿款项，该协议已履行完毕。同时签订的被诉《房屋征收安置协议书》，是根据[2011]3号《关于实施平凉城区东大门道路改扩建工程房屋征收的公告》，由东大门指挥部（甲方）与原告冯建军（乙方）先后两次就原告的房屋被征收后的安置问题签订的，该协议约定：１、甲方按公告精神征收乙方的房屋后，将乙方安置在工业园区演武村委会承建的农民安置楼，乙方可享受楼层、户型的优先选择权；２、甲方按政策不再划拨宅基地，但考虑到乙方的切实困难，委托工业园区演武村委会一次性补贴给乙方人民币15300元，在乙方购置农民安置楼的款项中递减；３、乙方在购买工业园区演武村委会承建的农民安置楼时，购房基准价格为乙方选定的安置楼的综合成本价；４、乙方在领取过渡费满一年后，若遇不可抗力，未能按时安置上楼，甲方应按标准继续发放过渡费。2012、2013年签订的协议内容均一致,在2013年9月5日签订第二份《房屋征收安置协议书》时，第三人工业园区管委会、演武村委会向原告冯建军承诺："演武村二社村民冯建军，你户与崆峒区东大门指挥部门签订的《平凉市崆峒区东大门道路改造工程房屋征收安置协议书》中议定事项，若甲方不能践诺，由平凉工业园区管委会、演武村村委会承诺兑现"。2015年8月25日，平凉工业园区土地储备中心作出安置通知，通知经工业园区管委会有关部门对演武村安置楼项目成本核定，园区党工委会议研究决定安置户购买安置楼基准价格（综合成本价）为2914.25元/平方米，安置地点为演武村村民安置楼7#楼，通知冯建军已领取15300.00元补偿款，在购买安置楼时在总房价中减去59700元；只有在购买安置楼时，才能享受59700.00元，不购买安置楼不能再要求59700.00补偿款，并通知于2015年9月5日前到指定地点办理有关事宜，超过时限未办理的，视为自动放弃安置权利。原告于次日收到该通知后，认为安置楼的价格2914.25元/平方米过高，故未在通知规定的期限内办理购房事宜。后原告认为被告未履行安置协议，于2017年2月22日向本院提起行政诉讼，要求被告应履行与其签订的两份《房屋征收安置协议书》，并请求判令1、被告为原告提供安置楼，原告以综合成本价购买并享有楼层、户型的优先选择权；一次性补贴款及利息39255.21元（暂计算至起诉之日），于原告购买安置楼时在购房款中相应抵消；2、被告支付2012年4月、2013年9月至今过渡费及利息148853.23元；3、被告支付原告2012年4月、2013年9月至今租房费用及利息248088.7元（暂计算至起诉之日）；4、本案诉讼费由被告承担。 在诉讼过程中，因张红利、冯建军两户向工业园区管委会反应安置问题，经工业园区管委会研究，同意对其二人重新安置。遂后2017年4月10日平凉工业园区土地储备中心向平凉泓源投资发展有限公司出具相关事宜的函，对两人就安置地点及楼层、价格、安置时限明确后进行重新安置。冯建军与平凉泓源房地产开发有限责任公司于2017年4月20日签订房屋认购书，其中购房价格为3840元/平方米，并约定"安置户一次性在总房款中减免59700元的优惠政策，若认购人违反本认购书任何条款，则不得享受本优惠政策，并承担相约违约责任"。 另查，2012年12月4日，中共平凉市委办公室、平凉市人民政府办公室印发《中共平凉工业园区工作委员会平凉工业园区管理委员会主要职责内设机构和人员编制规定》（平办发[2012]70号）文件。该70号文件在管委会主要职责中规定，将崆峒区四十里铺镇整体纳入平凉工业园区管理。四十里铺镇相应人权、事权、财权全部纳入工业园区管理。2017年9月20日，平凉市两办印发《中共平凉工业园区工作委员会平凉工业园区管理委员会主要职责内设机构和人员编制规定》（平办发[2017]79号文件），该79号文件第一项职能调整规定："１、将四十里铺镇整体划归崆峒区，相应人权、事权、财权全部纳入崆峒区管理。２、将平凉工业园区承担的社会事务职责全部划归崆峒区承担，相应的教育、卫生、农林等系统人权、事权、财权划归崆峒区。" 本院认为，1、崆峒区政府是本案适格被告。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款（十一）项："人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的"的规定，本案系公民认为行政机关不依法履行房屋征收安置协议而提起的诉讼，属于行政诉讼的受案范围及本院管辖范围。原告冯建军作为安置协议的当事人，具备原告主体资格。东大门指挥部虽然以自己的名义签订了涉案房屋征收安置协议，但因其没有取得法定行政主体资格，其无能力履行协议所约定的给付义务，故组建东大门指挥部门的被告崆峒区政府为本案的适格被告，并由其承担法律后果。在征收过程中，冯建军房屋征收工作的责任主体虽然后来发生了职权变更，但被诉征收工作职责又划归崆峒区政府，故崆峒区政府作为本案被告符合法律规定，也符合现状。 2、被诉安置协议是否属于行政协议。行政协议是行政机关为实现公共利益或者行政管理目标,在法定职责范围内与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。行政协议强调诚实信用、平等自愿,一经签订,各方当事人必须严格遵守。本案被诉安置协议是东大门指挥部受被告崆峒区政府委托与原告签订的房屋征收安置协议。本案中，原告签订被诉安置协议之前，已签订《房屋征收补偿协议书》，该补偿协议是房屋征收过程涉及实质内容的协议，对征收房屋地点及面积、补偿标准、付款方式均进行了约定，其中明确采用货币补偿，且均已履行完毕。后根据崆峒区政府《征收公告》第三条第（三）款的规定，被告就安置问题与原告了签订了本案被诉房屋安置协议，符合行政协议既有行政性又有合约性的特点，属于行政协议。《征收公告》中明确安置工作由工业园区、乡镇、村社对被征收农户进行安置，故第三人工业园区管委会、村委会向原告出具承诺书，属涉案房屋征收安置协议的从协议，系履约保证协议。该承诺符合《征收公告》的规定，且在实际安置中，工业园区管委会、村委会也确实按照安置协议和承诺书，实际负责对原告的安置工作，该协议符合相关法律规定，予以确认。 3、被诉安置协议履行过程。原告依据2012、2013年《房屋征收补偿协议》的约定，分别领取了2012年协议约定的12个月的过渡费，2013年约定的24个月过渡费。在安置期限内2015年8月工业园区土地储备中心向原告冯建军发出安置通知书，对原告的安置资格、安置楼地点、安置楼基准价格（综合成本价）及补贴均已向原告告知，并明确原告须在2015年9月5日前办理购房事宜。该通知与安置协议约定的相符，原告亦收到该通知，故被告已实际按照被诉安置协议履行了相关安置工作，履行的事实清楚。而原告至本案起诉前未予安置，系原告在收到安置通知后，认为购房价格2914.25元/平方米过高，故未去办理购房手续，导致超过安置通知的期限。原告怠于行使协议约定的权利，导致未能在安置期限内进行安置，失去安置资格，该责任并不是被告所致，原告应承担责任。后第三人在诉讼过程中对原告进行重新安置，原告在认可购房价格、优惠政策后签订认购书，符合法律规定，原告应按照合同履行约定。庭审中，原告陈述其签订认购书是为保留安置资格，但并不认同认购书中的内容，不符合法律规定，对该理由不予支持。 综上，被告、第三人已按照安置协议约定的条款履行其义务，原告再次要求履行无事实及法律依据；且原告已领取了2015年9月份之前的过渡费，自2015年8月被告履行安置协议后，原告因自身原因未能安置上楼，并不是原告遇到了不可抗力的原因导致的不能安置上楼。故原告要求被告履行安置协议并支付过渡费及租房费的请求，与本院审理查明的事实不符，且没有法律依据，原告的诉讼主张，依法不能予以支持。 综上所述，原告冯建军的诉讼请求，依法不能成立，本院依法不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九的规定，判决如下： 驳回原告冯建军的诉讼请求。 案件诉讼费用50元由原告冯建军承担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于甘肃省高级人民法院。 审判长 赵 峰 审判员 郑乐年 审判员 牛彩锋 二〇一八年十一月二十六日 书记员 王玺风