广西壮族自治区南宁市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2018）桂01行初307号 原告黄金兰，女，壮族，1948年8月8日出生，住南宁市邕宁区。 委托代理人黄育民，南宁市良庆区法律事务中心法律工作者。 被告南宁市邕宁区人民政府。住所地南宁市邕宁区蒲庙镇红心路**。 法定代表人许强初，区长。 委托代理人韦康廷，邕宁区法制办工作人员。 委托代理人吴振家，邕宁区百济镇人民政府工作人员。 第三人潘立先，男，壮族，1954年11月5日出生，住南宁市邕宁区。 第三人韦盛党，男，壮族，1948年7月13日出生，住南宁市邕宁区。 以上第三人共同委托代理人方学业，广西百举鸣律师事务所律师。 第三人韦振生，男，壮族，1947年4月出生，住南宁市邕宁区。 原告黄金兰不服被告南宁市邕宁区人民政府（以下称邕宁区政府）2018年5月22日作出的《行政复议决定书》，向本院提起行政诉讼。本院同年6月19日立案受理后依法组成合议庭，于同年9月5日依法公开开庭进行了审理。原告黄金兰的委托代理人黄育民，被告邕宁区政府的委托代理人韦康廷、吴振家，第三人韦盛党及其与第三人潘立先的委托代理人方学业到庭参加诉讼。第三人韦振生经本院依法传唤无正当理由拒不到庭，本院依法缺席审理。本案现已审理终结。 2018年5月22日，被告邕宁区政府作出《行政复议决定书》，认定：黄金兰,女,1948年8月生,现户籍在邕宁区粮食局储备粮公司，居住在邕宁××粮食局储备粮公司职工宿舍。黄金兰原是百济镇华灵村南阳坡第2生产队（以下简称南阳坡2队）农民，上世纪八十年代初，实行第一轮土地承包责任制时，黄金兰户共有4人属本生产队农业人口，享有承包经营权资格，即黄金兰本人及其两个儿子韦增毅、韦增强、女儿韦丽娟，其丈夫属邕宁县粮食局国家干部，不享有生产队集体土地承包资格。黄金兰户对承包到生产队的水田经营了两三年之后，就出租给潘立先和韦盛党两户经营，对山地则没有实际经营。1988年11月，黄金兰及其子女4人将户口全部迁移到其丈夫所在单位，成为非农业人口，自此再没有回南阳坡2队居住和生产生活。2009年南钦铁路途经南阳坡2队土地，其中征收、临时租用了涉及本案的部分土地，为获取征、租土地补偿费，黄金兰多次向百济镇人民政府提出本案土地使用权调处申请,要求政府确认其户对本案争议的土地拥有使用权。潘立先是南阳坡2队农民，是黄金兰丈夫韦盛同的亲外甥。实行第一轮土地承包责任制时，潘立先户先有7个人口享有承包经营权资格,后又增加2个人口。大约在1985年至1988年期间，潘立先户承租黄金兰户部分责任田，同时到现争议山地那谋、陆黎及陆岭等三处林地经营。1989年，南阳坡2队将原黄金兰户承包的责任田:美扛、那孟、那谋、坛浮，面积3.221亩调整承包给潘立先户承包经营，对潘立先户在那谋、陆黎及陆岭等三处林地的经营不作调整。韦盛党是南阳坡2队农民，黄金兰之夫韦盛同的同胞兄弟。实行第一轮土地承包责任制时，韦盛党户共有8个人口享有承包生产队土地的资格，其中7个人口单独作为一股份承包生产队的土地，另有1人则与别的农户一起组成7人股份承包土地。大约在1985年至1988年期间，韦盛党户承租黄金兰户部分责任田，同时到现争议山地权吞、那孟、三宝、波河等四处林地进行经营。1989年，南阳坡2队将原黄金兰户承包的责任田:九东和老蒙，面积1.541亩调整承包给韦盛党户经营，对韦盛党户在权吞、那孟、三宝、波河等四处林地的经营不作调整。韦振生是南阳坡2队农民，实行第一轮土地承包责任制时，韦振生户有2个人口享有承包生产队土地的资格，由于其户人口不足7人，因此，在南阳坡2队进行第一次发包林地时，其户2个人口与黄金兰户4个人口、韦盛党户1个人口一起组成7人股份共同抽签承包生产队的林地。南阳坡2队在实行第一轮土地承包责任制时，对林地的发包进行了两次。第一次发包的时间大约在1982年，第二次发包的时间大约在1985年，每次发包的方式都是按每7人组成一股份共同抽签生产队发包的林地之后，如果7人股份的人由不同农户组成的，再由各农户自行按人均分割到户。第一次发包时，由于黄金兰户人口不足7人，于是黄金兰户4人与韦盛党户1人、韦振生户2人共同组成7人股份一起抽签承包生产队的林地，第二次发包时，黄金兰户与哪家农户组成7人股份共同抽签承包生产队的林地说法不一。在黄金兰户两次参与生产队发包林地过程中，黄金兰户与其他农户共同组成的7人股份抽签承包到生产队的林地有七处，这七处林地的地名分别是:陆岭、那谋、陆黎、权吞、那孟、三宝及波河。这七处林地现在有潘立先、韦盛党、韦振生、韦文习等四户经营，其中潘立先户经营那谋、陆黎及陆岭的一部分,韦盛党户经营权吞、那孟、三宝及波河的一部分。黄金兰户在第一轮土地承包责任制时承包到生产队的水田有:美扛1块，面积0.84亩;那孟1块，面积1.138亩;那谋2块，面积分别为0.263亩、0.54亩;坛浮3块，面积分别为0.21亩、023亩、Ｌ401亩;九东1块，面积0.991亩;老蒙1块，面积0.55亩，合计面积6.163亩，这些水田现在有潘立先、韦盛党、韦振文等三户经营，其中潘立先户经营美扛、那孟、那谋、坛浮等四处水田，面积共3.221亩，韦盛党户经营九东、老蒙两处水田，面积共1.541亩。由于黄金兰仅对潘立先和韦盛党两户所经营的水田和林地提出土地权属主张，对其他农户经营管理的水田和林地没有异议，因此本案争议地范围是:水田部分是潘立先和韦盛党两户经营的美扛、那孟、那谋、坛浮，面积3.221亩及九东、老蒙，面积1.541亩;山地部分是潘立先和韦盛党两户现经营管理原黄金兰户与其他农户组成7人股份共同抽签承包的那谋、陆黎、陆岭、权吞、那孟、三宝及波河等七处林地。1997年第一轮土地承包期限到期，当时的邕宁县人民政府在全县范围内进行了第二轮的土地承包工作。第二轮土地承包工作的原则是“大稳定，小调整”。南阳坡2队对潘立先和韦盛党两户经营管理的水田和林地不作调整。被告认为:黄金兰及其子女4人在1988年农转非后就不属南阳坡2队的成员，对生产队的土地已经没有承包经营的资格。1989年，生产队已经将其原来承包的水田调整承包给潘立先和韦盛党等农户经营。黄金兰户与其他农户组成7人股份抽签共同承包的林地，在1989年生产队调整黄金兰户责任田时，对已经在该林地经营管理的潘立先、韦盛党等农户的经营管理事实不作调整。1997年进行第二轮土地承包时，生产队对潘立先和韦盛党两户经营管理的水田和林地也不作调整。因此，黄金兰对原承包土地提出享有土地使用权的主张缺乏事实和法律依据。百济镇人民政府作出的《关于华灵村南阳坡黄金兰土地使用权纠纷的处理决定》（百政发〔2017〕14号）认定的主要事实清楚，但适用政策法律不正确，作出的处理中关于征地补偿费归属的处理超越了法定职权。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项、《中华人民共和国农村土地承包法》第五条、第十五之规定，被告决定:一、变更《关于华灵村南阳坡黄金兰土地使用权纠纷的处理决定》（百政发〔2017〕14号）第一项为:争议地美扛、那孟、那谋、坛浮等四处水田，面积3.221亩的土地使用权归潘立先户经营使用。争议地九东、老蒙两处水田，面积1.541亩的土地使用权归韦盛党户经营使用; 二、变更《关于华灵村南阳坡黄金兰土地使用权纠纷的处理决定》（百政发〔2017〕14号）第二项为:原黄金兰户与其他农户组成7人股份抽签承包生产队的陆岭、那谋、陆黎等三处林地的使用权，现潘立先户经营管理的部分属潘立先户经营使用。原黄金兰户与其他农户组成7人股份抽签承包生产队的权吞、那孟、三宝及波河等四处林地的使用权，现韦盛党户经营管理的部分属韦盛党户经营使用;三、撤销《关于华灵村南阳坡黄金兰土地使用权纠纷的处理决定》（百政发〔2017〕14号）第三项的处理决定。 原告黄金兰起诉称，原告黄金兰及三个子女韦增毅、韦增强、韦丽娟一户4人,原是百济镇华灵村南阳坡第2队村民。1982年落实土地承包责任制时，经本生产队集体分配，原告本户4人分得承包田6.16亩，原告户4人另与第三人韦振生户2人、韦盛党户1人，三户7人为一股份，以抽签方式抽得一股责任山7处，林地面积126.Ｏ5亩。承包几年后，原告因对本户分得的承包田地和林地无力耕种经营，于1987年携带三个子女到原××庙镇随夫生活，原告就将本户所分得的承包田和责任山林地租给第三人潘立先、韦盛党耕种，约定由潘立先、韦盛党按每年每亩水田以200斤稻谷作为租金向原告交纳，并承担交纳国家征购粮任务。林地当时大部分是幼林，按松脂收入情况酌量交纳少量租金。1988年原告及三个子女的户口农转非后，第三人潘立先、韦盛党却以原告户已经农转非为由，拒不向原告交纳应交的土地租金及每年每亩水田20Ｏ斤稻谷,甚至领取原告户应得的被征收土地补偿款，由此引发纠纷。2012年4月19日,百济镇人民调解委员会作出的《调解意见书》和2Ｏ13年1Ｏ月3Ｏ日百济镇人民政府《关于华灵村南阳坡黄金兰、韦振生土地使用权问题的答复》均认定:南阳坡第2队集体从来没有讨论过回收黄金兰户农转非后的田地，没有将黄金兰原来承包的水田及承包的林地面积调整给潘立先、韦盛党等任何一户。2017年11月3日,百济镇人民政府作出《关于华灵村南阳坡黄金兰户土地使用权纠纷的处理决定》（百政发［2017］14号），决定把原告黄金兰户依法取得的承包田和承包的林地全部收回集体，由第三人潘立先、韦盛党等人经营管理。原告不服,向被告邕宁区政府申请行政复议。被告邕宁区政府于2Ｏ18年5月22日作出《行政复议决定书》，改变原处理决定事项。原告认为，一、被诉行政行为主要证据不足,对原告黄金兰本户4人农转非后原来的承包责任田地集体是否收回重新调整的事实认定不清。（—）原处理决定和复议决定认为黄金兰及其子女4人在1988年农转非后就不属于南阳坡2队成员，对生产队的土地已经没有承包经营的资格，是错误的。《中华人民共和国农村土地承包法》第二十条规定:耕地的承包期为三十年，林地的承包期为三十年至七十年。在这法定的土地承包期内，黄金兰及子女4人在1988年已农转非，到原××区蒲庙镇随夫生活,自谋生计，不享受国家待遇或社会生活保障。同时，全家迁入的不是设区的市，而是迁入县级市市区，属县级人民政府驻地的“小城镇”范围。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第二十六条规定，发包方不能收回承包地，更不能收回林地。（二）在1988年原告黄金兰及三个子女农转非之前和之后直到现在，南阳坡2队集体从来没有把黄金兰户的承包田地及林地收回或调整，潘立先和韦盛党是在租种黄金兰户的土地过程中，以黄金兰户农转非为由,进而强行侵占原告黄金兰户的承包土地耕种,拒不退还，其没有依法取得该土地的承包经营权。（三）复议决定认为黄金兰对原承包土地提出享有土地使用权的主张缺乏事实和法律依据是被告的重大失职。黄金兰基于原承包土地承包期三十年不变的法定期内，就是原告黄金兰提出享有土地使用权主张的事实和法律依据。至于原告没有土地承包经营权证、林权证，是南阳坡2队普遍存在的现象。二、被诉行政行为适用法律与事实不符,导致作出的行政复议决定与原处理决定均严重错误。1982年落实农村土地承包责任制时,原告黄金兰及三个子女为一家四口,是南阳坡2队集体经济组织的农户,具有家庭承包的承包方的资格,并由本集体经济组织依法发包给本案上述土地。符合《中华人民共和国农村土地承包法》等五条、第十五条的规定。依照规定,任何组织和个人不得剥夺和非法限制原告黄金兰承包土地的权利。但被告不顾事实，把《中华人民共和国农村土地承包法》第五条、第十五条的规定，主观套用在本案第三人潘立先、韦盛党侵占原告黄金兰户承包土地经营的事实之上，被告于此适用法律不正确。导致作出的处理决定严重错误。综上，原告请求人民法院对被告邕宁区政府2018年5月22日作出的《行政复议决定书》予以撤销。 被告邕宁区政府辩称，原告黄金兰的诉讼请求缺乏事实和法律依据。（一）关于生产队收回黄金兰承包地是否违反《中华人民共和国农村土地承包法》规定的问题。南阳坡2队收回黄金兰户承包土地的时间是1989年，而《中华人民共和国农村土地承包法》颁布施行的时间是2003年3月。将《中华人民共和国农村土地承包法》适用于其颁布施行前15年的行为，违反了“法不溯及既往”的原则。因此，南阳坡2队收回黄金兰户所承包的土地不存在违反《中华人民共和国农村土地承包法》的规定。（二）关于南阳坡2队是否已经将黄金兰户承包的土地收回并重新发包的问题。对于这一问题有南阳坡2队队长韦文习提交的12页《南阳坡2队农户田亩笔记》、百济镇人民政府提交的1987年《百济乡华灵村南阳坡二队1987年-1990年粮油定购任务花名册》和1999年《百济乡华灵村南阳二队承包合同登记表》以及相关人员的调查笔录等证据材料证实生产队已经将黄金兰户承包的土地收回并重新发包给其他农户。南阳坡2队队长韦文习提交的12页《南阳坡2队农户田亩笔记》清晰地记录了1989年南阳坡2队将黄金兰户原来所承包的九块水田,面积6.163亩分别调整承包给了潘立先、韦盛党、韦振文等三农户。百济镇人民政府提交的1987年《百济乡华灵村南阳坡二队1987年-1990年粮油定购任务花名册》记载有黄金兰户，而在1999年《百济乡华灵村南阳二队承包合同登记表》已经没有记载黄金兰户，一前一后的登记册清楚地反映了黄金兰户在生产队承包水田从有到无的变化过程，充分地证明了黄金兰户1990年后在生产队已经没有了承包责任田。对于林地由于承包农户对集体及国家没有缴纳费用或实物的义务，而没有水田那样登记得清楚，但从黄金兰、韦文习、潘立先、韦盛党、韦振生、韦振轩等人的调查笔录充分说明:黄金兰户与其他农户组成7人股份抽签共同承包生产队的林地，黄金兰户从来没有将共同承包林地的自己份额分割到其户自行经营管理。而潘立先、韦盛党等农户自承包了生产队的林地后，直至现在对承包的林地一直进行经营管理，期间经历了1989年生产队对黄金兰户农转非后对其承包土地的调整及1997年第一轮土地承包期限届满的调整，生产队对潘立先、韦盛党等农户承包的林地都没有作过调整，可见潘立先、韦盛党等农户与生产队的林地存在承包关系的事实。因此，南阳坡2队已经将黄金兰户原所承包的土地收回并重新发包的事实证据确凿充分。（三）关于适用法律与事实不符的问题。潘立先、韦盛党等两农户是南阳坡2队的成员，其身份自落实土地承包责任制至2003年国家颁布施行《中华人民共和国农村土地承包法》直至现在都没有改变，依据《中华人民共和国农村土地承包法》的规定，潘立先、韦盛党等两农户对生产队发包的土地享有承包经营权，因此，所适用的法律并无不当。而黄金兰户自1988年“农转非”将户口迁移至其丈夫所在单位邕宁县粮食局后，就不属南阳坡2队成员，1989年生产队将其原承包的土地收回并重新发包后，黄金兰户与生产队的土地就不存在承包关系。黄金兰以其在落实土地承包责任制时，是南阳坡2队的成员，将2003年颁布施行的《中华人民共和国农村土地承包法》适用至其与生产队的土地承包关系，而无视其已于1988年脱离生产队成员的事实，是错误的。综上所述，请求人民法院依法维持被告的行政复议决定。 第三人韦盛党、潘立先同意被告的答辩意见。 第三人韦振生未陈述意见。 经审理查明，原告黄金兰原是百济镇华灵村南阳坡第2生产队（以下简称南阳坡2队）农民。上世纪八十年代初，农村实行第一轮家庭承包经营责任制时，黄金兰户共有4人属本生产队农业人口，即黄金兰本人及其3个子女韦增毅、韦增强和韦丽娟。黄金兰户对其承包地经营几年之后，就出租给潘立先和韦盛党两户经营。1988年，黄金兰及其子女4人将户口全部迁移到其丈夫所在单位，转为非农业人口，自此没有再回南阳坡2队居住和生产生活。1989年后，潘立先和韦盛党两户未向黄金兰支付租金。 1997年，南阳坡2队进行第二轮农村土地家庭承包经营时，原告黄金兰户不在参加家庭承包经营的农户内。 2009年因南钦铁路建设需要，征收、租用了涉案的部分土地。因土地补偿费问题，黄金兰向邕宁区百济镇人民政府提出涉案土地使用权调处申请,要求确认其户对争议地享有使用权。百济镇人民政府于2017年11月作出《关于华灵村南阳坡黄金兰土地使用权纠纷的处理决定》（百政发〔2017〕14号）。黄金兰不服，向被告申请行政复议，被告于2018年5月22日作出被诉行政复议决定。 以上事实，有南阳坡2队1987年—1990年粮油定购任务花名册、1999年承包合同登记表及当事人陈述等证据证实。 本院认为，原告黄金兰户1988年户口“农转非”后，未在原所在生产队南阳坡2队居住和生产生活，1997年，原所在生产队南阳坡2队进行第二轮农村土地家庭承包经营时，黄金兰户也未参加家庭承包经营，因此，黄金兰户已不再具有南阳坡2队集体经济组织成员资格，无权提出涉案土地的权属调处请求。虽然百济镇人民政府作出了权属调处决定，但因邕宁区政府的涉案行政复议决定已对其作了实质变更，且没有对黄金兰设定权利义务，不存在损害其合法利益的问题，故黄金兰不具有行政诉讼原告资格，对其起诉，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项、《最高人民法院关于适用的解释》（法释【2018】1号）第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下： 驳回原告黄金兰的起诉。 本案不收案件受理费。原告已预交的案件受理费50元，由本院退回原告。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广西壮族自治区高级人民法院。 审判长  李道清 审判员  黄影颖 审判员  晏 琼 二〇一八年十一月二十三日 书记员  何丽莎 附相关法律文书： 1、《中华人民共和国行政诉讼法》 第二十五条行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。 有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。 有权提起诉讼的法人或者其他组织终止，承受其权利的法人或者其他组织可以提起诉讼。 人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。 第四十九条提起诉讼应当符合下列条件： （一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织； （二）有明确的被告； （三）有具体的诉讼请求和事实根据； （四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。 2、《最高人民法院关于适用的解释》（法释【2018】1号） 第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的； （二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的； （三）错列被告且拒绝变更的； （四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的； （五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的； （六）重复起诉的； （七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的； （八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的； （九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的； （十）其他不符合法定起诉条件的情形。 前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。 人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。