四川省南充市中级人民法院 行 政 赔 偿 判 决 书 （2018）川13行终317号 上诉人（原审原告）孙琼，女，1960年8月27日出生，汉族，住址四川省阆中市。 委托代理人陈开华，男，1947年9月18日出生，汉族，住址四川省阆中市。 被上诉人（原审被告）阆中市城市管理行政执法局，住所地四川省阆中市爱武街**。 法定代表人罗文权，局长。 委托代理人雷旭，该局工作人员。 委托代理人张小云，四川源正律师事务所律师。 上诉人孙琼与被上诉人阆中市城市管理行政执法局（以下简称阆中市城管局）行政赔偿一案，因不服四川省阆中市人民法院（2018）川1381行初13号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审认定，2014年11月，案外人金生公司以案涉综合楼工程恢复施工为由，向阆中市城管局申请占道施工。同月25日，阆中市城管局同意其占道施工三个月。2015年4月3日，根据金生公司的申请，阆中市城管局再次同意其延期占道一年。而金生公司在进行建筑物外围搭架后一直未予施工。2015年10月，案涉综合楼业主四川纪明律师事务所对阆中市城管局的许可行为提起行政诉讼，孙琼作为第三人参加该诉讼。案经四川省西充县人民法院一审及四川省南充市中级人民法院终审，认定阆中市城管局同意金生公司占道施工的行政许可行为主要证据不足、程序违法，判决对阆中市城管局两次的许可行为均予以撤销。 2015年10月，四川纪明律师事务所在提起上述行政诉讼同时，还另案提起行政赔偿诉讼，孙琼仍以第三人身份参加该诉讼。2016年12月30日，四川省西充县人民法院作出（2015）西充行初字第23号行政裁定书，以孙琼与该案无利害关系，有关孙琼的赔偿请求应另案主张为由，驳回孙琼以第三人身份参加该诉讼的申请。2017年2月，孙琼提起行政赔偿之诉，同年9月又书面申请撤回起诉。同年11月16日，孙琼书面向阆中市城管局提出行政赔偿申请，阆中市城管局未予答复。孙琼再次提起本案诉讼。 另查明，2001年11月20日。孙勇代孙琼与阆中市恒泰房地产开发有限责任公司签订商品房购销合同，购买涉案综合楼一楼门面一间。2014年6月15日，孙琼将该门面出租给魏星使用，约定年租金45000元。魏星使用仅几个月即转租给侯春华经营超市。2015年6月15日，双方以“杨正建（案涉综合楼的实际施工者）用钢管架围住承租房，致无法经营超市”为由，签订终止协议，由孙琼收回房屋。同月23日，孙琼又以年租金43000元的标准，将该门面房出租给赵国坤使用，因被阻扰装修导致此租赁合同未能履行。现孙琼主张阆中市城管局许可金生公司违法搭建，导致其门面房不能正常出租收益，损失租房费用50000元，要求阆中市城管局予以赔偿。 原审认为，本案争议的焦点在于孙琼是否享有诉权及阆中市城管局是否承担行政赔偿责任两个方面。 首先，本案属于行政赔偿之诉，起诉期限应适用《国家赔偿法》而非《行政诉讼法》。依照《国家赔偿法》第三十九条的规定，赔偿请求人请求国家赔偿的时效为两年。自2016年9月1日四川省南充市中级人民法院作出（2016）川13行终67号行政判决书终审确定阆中市城管局的行政许可行为违法并予以撤销起计算，孙琼提起本案赔偿诉讼并未超过请求时效。虽然，孙琼曾在2017年2月提起过相同的赔偿之诉，但《国家赔偿法》第九条规定“赔偿请求人要求赔偿，应当先向赔偿义务机关提出”及《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》（法发〔1997〕10号）第四条规定“赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，须以赔偿义务机关先行处理为前提”，经原审法院释明后，孙琼撤回起诉并依照上述法律规定向阆中市城管局提出赔偿申请，鉴于阆中市城管局在法定期限内未作出是否赔偿的决定，孙琼又在法定期限内提起本案赔偿之诉正当。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十条“人民法院裁定准许原告撤诉后，原告以同一事实和理由重新起诉的，人民法院应不予立案”的规定，应不适用于本案。阆中市城管局认为孙琼超过起诉期限和重复起诉而应驳回起诉的理由不能成立，不予支持。 其次，阆中市城管局作出的两次行政许可行为已被生效法律文书确认为违法并予以撤销，本案不再审查。而阆中市城管局是否应承担本案赔偿责任，则应看阆中市城管局的违法行政许可行为与孙琼所主张的损失之间是否存在法律上的因果关系。第一，阆中市城管局作为具有城市管理行政执法职能的行政机关，有权对占道申请作出行政许可。第二，出于城市环境保护、建设需要、规划调整及保障不特定公众人身、财产安全等公共管理需要，根据建筑物所有者或管理者的申请，阆中市城管局作出占道的行政许可，方便其对特定建筑物进行拆除、维护、修缮等则具有相应的必要性和必然性，是履行行政管理职能的具体体现。而具体施工行为是由建筑物所有者或管理者负责组织实施，如在具体施工中对第三人的生产、生活造成影响或损害，应属于民事法律关系所调整的范围。本案孙琼所主张的损失实际上是涉案行政许可行为的相对人在进行占道施工中所造成的，与阆中市城管局作出占道许可之间不具有必然的因果关系，孙琼可通过民事诉讼的方式另案主张。孙琼认为阆中市城管局在作出案涉两次行政许可中存在严重违法，而应承担责任的理由不能成立。依照《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》（法发〔1997〕10号）第三十三条之规定，判决驳回孙琼要求阆中市城市局予以行政赔偿的诉讼请求。 宣判后，上诉人孙琼不服一审判决，向本院提起上诉。请求：撤销原审判决，改判由被上诉人承担赔偿责任。上诉理由：一、一审判决查明、认定的事实不清。主要表现是：1、被上诉人在作出行政许可时没有对金生公司实施行政许可的方式、范围等作出明确的限制，便草率地许可金生公司占道施工，导致金生公司在实施行政许可的过程中，想怎么占道、想怎么搭架，任意而为，致被上诉人对金生公司实施行政许可的监督仅仅限于许可期限是否届满，对金生公司实施行政许可的内容“占道施工”无法监督。2、被上诉人批准金生公司许可后，没有对金生公司实施行政许可的方式、范围等和搭架后的行为一直未实施进行有效地监督，更未责令金生公司改正或者依法撤销行政许可。综上，金生公司实施行政许可过程中，是否超出行政许可的范围无法确定，一审认定金生公司的“具体施工行为”是在被告批准同意下进行的。因此，对上诉人财产权的侵害是被上诉人的行政许可行为，不是金生公司的具体施工行为。二、一审判决适用法律错误。1、被上诉人批准金生公司的行政许可，已经生效判决撤销，撤销的根据是被上诉人在实施行政许可中，从实体到程序全部错误，说明被上诉人的行政许可行为不具有合法性，不应当对金生公司作出行政许可。2、根据《行政许可法》的规定，谁许可谁负责的法律原则，上诉人的合法权益权受到的侵害，直接来源于被上诉人的行政许可，金生公司仅仅是行政许可的实施人。因此，上诉人主张的损失与被上诉人的行政许可行为存在直接的因果关系，不予赔偿于法有悖。3、本案应当适用《行政许可法》第76条的规定，由被上诉人承担赔偿责任。该条规定的“行政机关违法实施行政许可”，既包括行政机关违法批准行政许可，又包括行政机关批准行政许可后是否进行有效的监督，作出责令改正、撤销行政许可等，即行政机关从批准行政许可到行政许可期限届满期间，都是行政机关实施行政许可的过程。综上所述，被上诉人批准金生公司行政许可的具体内容不明确，金生公司具体实施的占道施工行为，应当是被上诉人许可所致。不能用金生公司的施工行为来掩盖被上诉人违法许可的行政行为，使被上诉人的行政行为不受司法的有效监督，行政机关乱作为、不作为就得不到遏制。 被上诉人阆中市城管局辩称，首先，上诉人的起诉超过起诉期限，且系重复起诉，应予驳回；其次，虽然被上诉人的行政许可被确认违法，但行政行为与上诉人所主张的损失并无必然因果关系。综上，请求二审依法驳回上诉人的上诉请求。 本院二审查明的事实与一审查明的事实一致。 本院认为，依照最高人民法院《关于适用的解释》第六十九条第一款第七项的规定，因上诉人于2017年2月针对案涉行政许可的赔偿问题提起过行政诉讼，又于同年9月撤诉，但该撤诉系基于人民法院的释明，因而其撤诉后又起诉具有正当理由，人民法院应当依法受理。关于上诉人所主张的赔偿是否应当支持。上诉人所主张的房租损失50000元，是由于案外人金生公司在进行占道施工中，影响了上诉人的正常经营所造成的。但被上诉人许可金生公司占道施工，与其具体施工行为导致上诉人的经营损失无必然联系，即金生公司封堵通道的行为不在上诉人作出的占道施工许可的范围之内，上诉人的租房损失与被上诉人作出的占道许可并无法律上的因果关系。因此，被上诉人要求上诉人赔偿其租金损失缺乏事实依据，本院不予支持。至于上诉人的损失，可通过民事诉讼向直接侵权人进行主张。 综上，原审认定事实清楚，适用法律正确，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本判决为终审判决。 审判长  宋峰 审判员  庄娟 审判员  石炜 二〇一八年十一月二十九日 书记员  刘燕