广东省高级人民法院行 政 判 决 书(2017)粤行终262号上诉人（原审原告）：大埔县湖寮镇山子下村山四村民小组。负责人：李东深，职务：村民小组组长。委托代理人：蒋院强、杜玉明，均是北京市盈科（广州）律师事务所律师。上诉人(原审被告)：大埔县人民政府。住所地：大埔县湖寮镇同仁路**。法定代表人：朱汉东，县长。委托代理人：范伟基，广东客中梅律师事务所律师。委托代理人：陈小东，大埔县国土资源局执法监察队队长。上诉人(原审被告)：梅州市人民政府。住。住所地：梅州市梅江区新中路/div>法定代表人：方利旭，市长。委托代理人：李秀萍、房敏玲，均是梅州市法制局行政复议科工作人员。原审第三人：大埔县湖寮镇山子下村村民委员会。负责人：蓝建忠，主任。原审第三人：大埔县园林管理所。住。住所地：大埔县湖寮镇西环路**/div>负责人：肖仁海。原审原告大埔县湖寮镇山子下村山四村民小组（以下简称山四村民小组）因诉大埔县人民政府（以下简称大埔县政府）、梅州市人民政府（以下简称梅州市政府）土地确权处理及行政复议纠纷一案，梅州市中级人民法院于2016年9月18日作出（2016）粤14行初71号行政判决。上诉人山四村民小组、大埔县政府及梅州市政府均不服，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院经审理查明：本案争议土地含林地142.35亩（按征地协议面积是127.8亩，现经原告指认、现场测绘是142.35亩）。四至为东至五虎山庄大道、南至进光公路、西至虎源路（万珍大道）、北至二号坎（即南源单层厂房背石坎）。双方无争议。1961年9月10日，湖寮公社龙岗大队管委会、湖寮公社三黎大队管委会、大埔县国营农场管委会、大埔县国营湖寮园林场、大埔县湖寮公社管委会等单位对大埔县国营湖寮园林场有关林权地界问题进行协商，签订了《关于大埔县国营湖寮园林场有关林权地界问题处理的合约》，将大埔县国营示范农场的土地、龙岗大队管委会部分土地、三黎大队管委会部分土地划归大埔县国营湖寮园林场管理。合约中确定的大埔县国营湖寮园林场的土地包括：（1）属大埔县国营农场的，自湖寮圩背起，沿湖陂（高陂公路）公路经川龙窠至河边，沿河下至湖寮圩尾的范围内。（2）属湖寮公社龙岗大队的：自虎中背沿湖双（坑）公路至山子下（至慈云寺路口）林区慈云寺，沿大砂坝直入至大砂坝尾，即水门塘窠，沿窠直上至葵坑水圳路至川龙窠的范围内。（3）属湖寮公社三黎大队的：自川龙窠公路口沿梅河直上至再角东虎公地坟，再沿山脊直上至东虎公岽顶，沿山顶直下至川龙窠公路口的一片山地范围内。《关于大埔县国营湖寮园林场有关林权地界问题处理的合约》划归大埔县国营湖寮园林场管理的土地。1962年湖寮人民公社龙岗生产大队管理委员会分为龙岗大队和山子下大队。1976年园林场撤至茶阳，大埔县国营湖寮园林场的土地由县国营示范农场管理。1976年6月大埔县革命委员会埔革发[1976]43号《关于成立大埔县城园林管理所的通知》，决定成立大埔县城园林卫生管理所，县国营示范农场的土地由大埔县城园林卫生管理所管理。1978年9月大埔县城园林卫生管理所改为大埔县城镇建设管理所。1981年10月13日，大埔县政府为大埔县城建管理所颁发了山权证字第NO0002905号《山权证》，该证登记面积1500亩。其中：地名五：地名五虎山四至街尾沿梅河经石灰圳、沙塘窠至磨坊口（即大湾），西至慢病站（慈云寺）背龙转五虎山顶直入水门塘窠顶，南至磨坊口至水门塘窠入葵坑横路，北至慢病站出至县医院，经电机厂至下街尾。地名溪。地名溪排四至坊口经山猪窠入至甲子口，西至水门塘窠顶对龙直入甲子口，南至甲子口，北至甲子口上至新源亭到入葵坑横路。备注栏记载两山相连。1985年1月，大埔县城园林卫生管理所分设为城建、园林、环卫管理所。1985年6月14日，第三人山子下村委会与大埔县水土保持技术推广站签订了《关于县水土保持站试验场地的用地合同》，该合同约定湖寮镇山子下村同意划出大沙坝方园0.8平方公里的山地和沙坝交付县水保站管理使用40年，界址走向双方已勘定，由水保站竖立界碑并附图存档。该合同的主体是第三人山子下村委会，大沙坝方园0.8平方公里的山地和沙坝包括了本案争议土地59.28亩。1989年5月28日，第三人山子下村委会（甲方）与南源矿泉水公司（乙方）签订了《租用大沙坝土地协议书》，该协议约定：“山子下村委会与大埔县水土保持站商议，同意将1985年6月由山子下村与大埔县水土保持站签订协约规定范围内，东至县园林管理所山脚分界，西至礤头、寨子坑口，南至水明塘岗、打石窠山脚，北至一号拦沙坝的沙坝谷地，出租给乙方建设工业区，租期50年。该合同的主体是第三人山子下村委会，该协议约定的土地四至也包括了本案争议土地59.28亩。1995年10月18日，大埔县人民政府办公室以埔府办[1995]74号《关于将园林管理所部分国有土地划归五虎山庄开发区的通知》，该《通知》主要内容是经县政府决定，将县园林管理所（原属城建所）五虎山庄国有山地1500亩中划出38.9公顷（583.5亩）给五虎山庄经济开发区开发。四至范围：东至湖陂公路为界，西与大埔县南源永芳工业城相接，南与湖寮镇建陶厂接壤，北与五虎山公园接壤。1996年5月9日，第三人山子下村委会（原山子下管理区）与大埔县水土保持技术推广站签订了《关于终止县水土保持试验场的用地合同的协议》，该协议终止了双方于1985年6月14日签订的《关于县水土保持站试验场地的用地合同》，约定将租用地返还给第三人山子下村委会。1996年7月30日，大埔县人民政府[1996]8号《县政府常务会议纪要》第五点，决定“同意县国土局关于五虎山庄（大沙坝）开发征用山子下管理区山地、林木补偿问题的意见”。1996年10月10日，大埔县五虎山庄建设办公室（甲方）与山子下管理区、山四村（乙方）签订了《征地协议书》，该协议约定征收乙方127.8亩土地（包括南源租用腹地30亩）。四至范围为：东至园林管理所山脚，南至进光公路、汽车教练场路，西至汽车教练场路，北至二号坎（即南源单层厂房背石坎）。1996年10月10日、1997年9月12日分两次付清山地、林木补偿款176875.2元给山子下管理区。征收后该土地由大埔县五虎山庄建设办公室开发使用。被征收的127.8亩土地的部分土地已经出让，出让的土地部分已开发建成楼房。2012年11月12日，梅州市中级人民法院作出了（2012）梅中法民二终字第152号民事裁定书，大埔县人民法院于2012年9月11日作出了（2010）梅埔法民一初字第443-1号民事裁定书，该两份生效民事裁定认定，本案原告与第三人山子下村委会，在与大埔县五虎山庄建设办公室签订的《征地协议书》中，双方对争议土地的所有权、使用权，未能提供证据证明，对被征收土地的权属仍存在争议，根据《土地管理法》第十六条规定，应由政府对争议土地权属进行确权。2014年6月12日，山四村民小组向大埔县政府提出申请，请求对《征地协议书》项下的争议土地原权属进行权属确认。2014年7月6日，大埔县政府作出埔府行决[2014]2号《土地权属争议案件不予受理决定书》。山四村民小组不服该决定向梅州市政府申请复议，梅州市政府于2014年9月18日作出梅府行复[2014]97号《行政复议决定书》，该决定书撤销了大埔县政府作出的埔府行决[2014]2号《土地权属争议案件不予受理决定书》，责令对涉案争议土地进行确权。2014年10月25日，第三人山子下村委会向大埔县国土资源管理局出具了《关于山四队水平堂岗、打石戈土地权属争议的答复》，该《答复》的内容是：“60年代初落实人民公社六十条，山子下大队从龙岗大队分出，大沙坝水平堂岗、打石戈一直由山四队管理耕作，中心村和全大队各生产队一样各分得有土地和林地，从未办理过任何《土地使用证》、《林权使用证》。大队只负责协调各生产队之间土地和林地纠纷，并无拥有土地和林地使用权属，一切权属归各生产队。1996年县五虎山办公室所征用127.8亩土地属于山四队土地权属范围内的土地，与各生产队无任何纠纷。本村委会及中心村各队已多次出具证明，情况属实，权属清楚。”2015年4月29日，对争议土地四址进行现场指认、界定，大埔县国土资源局测绘队制作了《土地权属争议界线图》。山四村民小组认为争议的142.35亩土地中有83.07亩在《关于大埔县国营湖寮园林场有关林权地界问题的合约》约定的四至范围内。大埔县政府亦认可这一事实。大埔县政府认为《山权证》确定的林地、土地四至与1961年9月10日的《合约》约定的林地、土地四至范围一致。虽《山权证》登记面积为1500亩，经勘测后《山权证》与《合约》在四址范围不变的情形下面积为1658亩，比原登记面积大原因是原人工测绘现是航拍技术测绘。现因土地进行了开发利用，原来的地形地貌发生了较大的变化，征地前的四址现在难以准确界定。其余59.28亩，原告、被告大埔县政府双方认可在《征地协议书》约定的四至范围内。2016年1月4日，被告对原告作出了埔府行决字[2016]01号《土地权属处理决定书》，该决定书的主要内容是：1962年9月《六十条》公布以前，争议土地中的83.07亩已经是大埔县国营湖寮园林场范围内的土地，迄今没有退还给农村集体，应属国家所有。《租用大沙坝土地协约书》的一方是山子下村民委员会。《征地协议书》中山子下管理区、山四村都是属协议乙方，从《征地协议书》可以认为《征地协议书》中的土地其中有属山四村的。且山子下村委会和山四村民小组均无提交142.35亩和59.28亩争议土地的权属证明材料。根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第五条、第十六条、第二十条、第二十一条、第五十三条，《土地权属争议调查处理办法》第十九条的规定，本府决定：山四村民小组提出争议的142.35亩土地所有权原权属中的83.07亩属于国家所有，其余59.28亩原权属属于山子下村委会和山四村民小组共同所有。原告山四村民小组不服埔府行决字[2016]01号《土地权属争议决定书》，向被告梅州市政府申请行政复议。经复议后，梅州市政府于2016年4月19日作出梅府行复[2016]12号《行政复议决定书》，维持大埔县政府作出的埔府行决字[2016]01号《土地权属争议决定书》。原告不服遂提起行政诉讼，请求：1、撤销被告作出的梅行复[2015]12号《行政复议决定书》和埔府行决字[2016]01号《土地权属处理决定书》；2、判令被告大埔县政府重新作出行政行为；3、依法对争议土地权属进行确权。原审法院认为，根据原告山四村民小组的诉讼请求及理由，被告大埔县政府、梅州市政府的答辩意见，第三人山子下村委会陈述意见，本案处理涉及对以下焦点问题的认定。一、关于被告大埔县政府作出埔府行决字[2016]01号《土地权属处理决定书》是否具有法定职责的问题。原告向大埔县政府提出申请，请求对《征地协议书》项下的争议土地原权属进行权属确认。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理。被告大埔县政府具有对本案土地权属调处的法定职责。其作出埔府行决字[2016]01号《土地权属处理决定书》，符合法律规定。二、关于被告大埔县政府作出埔府行决字[2016]01号《土地权属处理决定书》认定事实是否清楚的问题。根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十六条第一款规定，1962年9月《六十条》公布以前，全民所有制单位，城市集体所有制单位和集体所有制的华侨农场使用的原农民集体所有的土地（含合作化之前的个人土地），迄今没有退还农民集体的，属于国家所有。第二十条规定，村农民集体所有的土地，按目前该村农民集体实际使用的本集体土地所有权界线确定所有权。根据《六十条》确定的农民集体土地所有权，由于下列原因发生变更的，按变更后的现状确定集体土地所有权。（一）由于村、队、社、场合并或分割等管理体制的变化引起土地所有权变更的；（二）由于土地开发、国家征地、集体兴办企事业或者自然灾害等原因进行过土地调整的；（三）由于农田基本建设和行政区划变动等原因重新划定土地所有权界线的。行政区划变动未涉及土地权属变更的，原土地权属不变。第二十一条规定，农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满二十年的，应视为现使用者所有；连续使用不满二十年，或者虽满二十年但在二十年期满之前所有者曾向现使用者或有关部门提出归还的，由县级以上人民政府根据具体情况确定土地所有权。本案中，结合双方当事人提供的证据材料可证实，原告认可争议的142.35亩土地中有83.07亩在《山权证》登记的四至范围内，且《山权证》确定的林地、土地四至与1961年9月10日签订的《关于大埔县国营湖寮园林场有关林权地界问题的合约》约定的林地、土地四至范围一致。因争议的83.07亩土地早在《六十条》颁布之前，就划归全民所有制单位使用至今，也没有退给农民集体，依法认定为国有土地正确，应予支持。至于争议的59.28亩土地，原告、第三人山子下村委会双方虽未能提供足以证明属各自所有的权利凭证，但第三人山子下村委会在被告大埔县政府调处争议土地权属期间，出具了《关于山四队水平堂岗、打石戈土地权属争议的答复》。该《答复》已明确了本案争议土地的原权属属于原告，第三人山子下村委会不拥有争议土地的原权属。被告大埔县政府在第三人山子下村委会明确不拥有争议土地的原权属的情形下，仍确认争议的59.28亩土地原权属属原告、第三人山子下村委会共同所有，属认定事实不清、主要证据不足，依法应予撤销。综上所述，被告大埔县政府作出的埔府行决字[2016]01号《土地权属争议处理决定书》和梅州市政府作出的梅府行复[2016]12号《行政复议决定书》属主要证据不足，依法应予撤销。原告诉请撤销的理由成立，依法应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（一）项、第七十九条，《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第十条第二款之规定，判决：一、撤销大埔县人民政府于2016年1月4日作出的埔府行决字[2016]01号《土地权属争议处理决定书》；二、撤销梅州市人民政府于2016年4月19日作出的梅府行复[2016]12号《行政复议决定书》；三、责令大埔县人民政府重新作出行政行为。一审案件受理费50元，由被告大埔县人民政府和梅州市人民政府负担。上诉人山四村民小组上诉称：一、在本案一审过程中，上诉人认可争议土地的142.35亩土地中有87.07亩在《关于大埔县国营湖寮园林场有关林权地界问题处理的合约》的土地范围内，但不认可该合约中的土地与涉案《山权证》登记的四至范围相同，争议土地中有83.07亩土地并不在《山权证》登记的四至范围内。因此，一审法院认定上述83.07亩土地在《山权证》登记的四至范围内，属认定事实错误。二、争议的83.07亩土地早在1985年6月14日之前就已经退回农民集体使用，所以大埔县政府根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十六条之规定认定争议的83.07亩土地是国有土地，是事实认定错误，适用法律错误。为此请求二审法院依法予以纠正。上诉人大埔县政府上诉称：一、原审判决认定事实错误，证据不足。1、山四村民小组因未能按上诉人的《举证通知》要求提供《关于山四队水平堂岗、打石戈土地权属争议的答复》等证据以证明其主张，属山四村民小组应承担举证不能的责任问题，并不是上诉人认定事实不清的问题。2、原审第三人山子下村委会一直主张享有争议土地原权属，但与《关于山四队水平堂岗、打石戈土地权属争议的答复》内容表述不一致，原审却把上述答复当作主要证据而撤销涉案处理决定错误。二、原审作出判决的程序不当。1、上诉人将59.28亩争议土地确认归山四村民小组和山子下村委会共同所有，属上诉人依法行使自由裁量权的问题，并不是认定事实不清的问题。2、原审判决把认定为正确并予以支持上诉人所确认83.07亩土地归国家所有”的内容一并撤销，属程序欠妥。综上，请求二审法院依法撤销原审判决，并改判维持被诉确权决定及行政复议决定。上诉人梅州市政府上诉称：一、原审判决定认事实不清，证据不足。山子下村委会在大埔县政府调处土地权属争议期间未提交《关于山四队水平堂岗、打石戈土地权属争议的答复》，且山子下村委会在作出该答复前，未召开村民代表会议议定，属严重违反法定程序，不具有证据效力。二、原审判决自相矛盾，程序欠妥。原审判决认定“因争议的83.07亩土地早在《六十条》颁布之前，就划归全民所有制单位使用至今，也没有退给农民集体，依法认定为国有土地正确，应予支持”，但判决结果却撤销了大埔县政府作出的土地权属确权决定和上诉人作出的行政复议决定的全部内容，对上述认定“应予支持”的内容一并撤销，显然是自相矛盾和程序欠妥，二审法院应依法予以纠正。综上，请求二审法院撤销原审判决。原审第三人山子下村民委员会及大埔县园林管理所均未提交书面答辩意见。经审查，本院确认原审法院经审理查明的事实。本院另查明：山四村民小组上诉主张，其并未认可83.07亩争议土地在涉案山权证字第N00002905号《山权证》登记的四至范围内，原审判决在“本院认为”中认定山四村民小组认可上述83.07亩争议土地在上述《山权证》登记的四至范围内，属认定事实错误。经查本案一审开庭笔录及其他材料，山四村民小组并未在一审诉讼期间认可上述83.07亩争议土地在涉案《山权证》登记的四至范围内，原审判决对此作出认定，缺乏事实根据，本院予以纠正。2015年7月3日，大埔县国土资源局在本案土地权属争议调处期间，向山子下村委会书记蓝建忠调查并制作了调查笔录，其中调查人员问：“2014年10月25日《关于山四队水平堂岗、打石戈土地权属争议的答复》材料是不是你们村委会出具的，情况你清楚吗？”蓝建忠回答：“答复材料是我们村委出具的。当初凭印象，历史上是山四队的，但依据就没有。”本院认为，关于大埔县政府作出被诉确权决定是否合法的问题。根据大埔县政府在调处期间向山子下村委会书记蓝建忠进行调查的笔录反映，山子下村委会在大埔县政府调处本案土地权属争议期间，已出具了《关于山四队水平堂岗、打石戈土地权属争议的答复》，且大埔县政府调处机构已知道该答复的具体内容。原审法院经审理认定，山四村民小组、山子下村民委员会双方虽未能提供足以证明属各自所有的权利凭证，但山子下村民委员会在大埔县政府调处争议土地权属期间，出具了上述答复。该答复已明确了本案争议土地的原权属属于山四村民小组，山子下村民委员会不拥有争议土地的原权属。大埔县政府在山子下村民委员会明确不拥有争议土地的原权属的情形下，仍确认争议的59.28亩土地原权属属山四村民小组、山子下村民委员会共同所有，属认定事实不清、主要证据不足，依法应予以纠正。另外，《广东省土地权属纠纷处理条例》第九条规定：“当事人对自己的请求负有举证责任。当事人申请调处土地权属纠纷，应根据不同情况提交下列相应的有关证据材料……”第十三条规定：“人民政府对双方当事人所提供的证据材料，应当进行调查核实，才能作为认定事实的根据。”第十四条规定：“人民政府受理的土地权属纠纷案件，能够调解的，应当根据自愿和合法的原则，在查明事实、分清是非的基础上进行调解，促使当事人互相谅解，达成协议。调解不成的，应及时作出处理决定。”因山四村民小组主张本案全部争议土地的权属，而大埔县政府作出被诉确权决定认为争议土地中的83.07亩已经是大埔县国营湖察园林场范围内的土地，且其在庭审中亦确认上述83.07亩土地的权属登记在大埔县城镇建设管理所名下的山权证字第NO0002905号《山权证》范围内，该证记载的四至范围与1961年9月10日签订《关于大埔县国营湖寮园林场有关林权地界问题的合约》的四至范围相同，并据此认定83.07亩土地的权属归国有，即大埔县城镇建设管理所或者承接其权利义务的单位应属于争议土地的利害关系一方，因此，大埔县政府在本案调处程序中，应通知持证方或承接其权利义务的单位作为争议当事人一方参加调处，就争议地的权属归属、涉案纠纷的处理等问题发表意见。本案大埔县政府作出被诉确权决定时，并未通知上述利害关系人作为当事人参加调处，直接就83.07亩土地作出权属归国有的处理决定，同样存在认定事实不清，程序违法情形。根据上述分析，大埔县政府作出本案被诉确权决定，存在认定事实不清，程序违法的情形，梅州市政府复议决定维持被诉确权决定不当，原审判决撤销被诉确权决定及行政复议决定，由大埔县政府重作，结果并无不当，本院予以维持。上诉人大埔县政府、梅州市政府上诉主张，原审法院认定事实错误，程序违法等，上诉请求撤销原判并改判，因理据不足，本院不予采纳。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人大埔县人民政府及梅州市人民政府共同负担。本判决为终审判决。审判长  林俊盛审判员  杨雪清审判员  窦家应二〇一八年十一月二十二日书记员  苏靖茹赖心仪