广西壮族自治区贵港市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）桂08行初134号 原告黄家海，男，汉族，1962年1月6日出生，住平南县。 委托代理人李国盛，广西基君律师事务所律师。 被告贵港市人民政府，住所地：贵港市荷城路**。 法定代表人农融，市长。 委托代理人林锦华，贵港市法制办干部。 委托代理人梁艺超，贵港市法制办公职律师办律师。 原告黄家海诉被告贵港市人民政府不予受理行政复议申请决定一案，于2018年8月23日向本院提起行政诉讼。本院立案受理后，于2018年9月12日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年11月2日公开开庭审理了本案。原告委托代理人李国盛及被告委托代理人林锦华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 贵港市人民政府于2018年8月7日作出贵政复不受决（2018）12号《不予受理行政复议申请决定书》（以下简称12号不予受理决定），主要内容为：2018年2月26日9时30分，在平南县新华书店东湖仓库课本搬运过程中，发生一起搬运工人从运载车辆上高空坠落事故，死亡一人。事故发生后，平南县人民政府成立事故调查组，事故调查组经调查后作出《关于平南县新华书店有限公司“2·26”课本搬运工人高空坠落死亡事故调查报告》（以下简称事故调查报告），平南县人民政府于2018年5月4日作出平政函（2018）77号《关于平南县新华书店有限公司“2.26”课本搬运工人高空坠落死亡事故调查报告的批复》（以下简称77号批复），同意事故调查组对事故原因分析、事故性质认定、责任单位和责任人员的处理意见等。黄家海不服，申请行政复议，请求撤销77号批复。贵港市人民政府认为，平南县人民政府作出77号批复是行政机关的内部行为，不属于具有强制约束力的行政决定，不直接对外发生法律效力。虽然平南县人民政府对事故调查报告中黄家海在事故中的责任认定予以批复同意，但77号批复不是具体行政行为，不具有对外的执行效力。黄家海的复议申请不符合行政复议法第六条关于行政复议范围的规定，根据行政复议法第十七条第一款规定，决定不予受理黄家海的行政复议申请。 原告黄家海诉称，首先，平南县人民政府作出的77号批复是具体行政行为，是要向社会公布的具有强制约束力的行政决定，具有对外的执行力，不是行政机关的内部行为；其次，原告提出的复议申请属于行政复议法第六条（十一）项规定的受理范围。根据安全生产法第二条规定，本次事故不属于安全生产事故，黄家海不是安全生产经营单位，也不是运输公司，不具有安全生产事故责任人的主体资格。77号批复认定本次事故属于安全生产事故，认定原告是责任人，负有责任，并同意对原告的处理意见，导致原告受到行政处罚。贵港市人民政府作出的12号不予受理决定，认定事实不清，适用法律错误，请求法院：1.撤销12号不予受理决定，并责令贵港市人民政府受理原告的复议申请；2.本案诉讼费由贵港市人民政府承担。 原告向本院提交以下证据：1.居民身份证，证明申请人的行政复议主体资格适格；2.平南县人民政府作出的77号批复，证明平南人民政府作出的行政行为；3.平南县安全生产监督管理局（以下简称平南县安监局）作出的平安监管（综合）罚决（2018）第（事故3-1）号行政处罚决定书（以下简称3-1号处罚决定），4.事故调查组作出的事故调查报告,证据3、4证明平南县人民政府作出的77号批复，导致原告受到处罚；5.行政复议申请书，6.12号不予受理决定，7.送达回证，证据5－7证明原告已向被告申请行政复议，被告不受理行政复议申请，以及原告收到12号不予受理决定的时间。 被告贵港市人民政府辩称，平南县人民政府作出的77号批复不是具体行政行为，是行政机关的内部行为，不直接对外发生法律效力，不属于具有强制约束力的行政决定。原告的复议申请不符合行政复议法第六条规定的受案范围，12号不予受理决定认定事实清楚、适用法律正确、程序合法。原告的诉讼请求缺乏事实和法律依据，请法院依法予以驳回。 被告贵港市人民政府于法定期限内向本院提交以下证据：1.行政复议申请书；2.黄家海身份证明及授权委托书；3.平南县人民政府作出的77号批复；4.平南县安监局作出的3-1号处罚决定；5.12号不予受理决定、送达回证及挂号信函收据；6.行政复议法第十七条。以上证据证明被告依法作出12号不予受理决定并依法送达各方当事人。 经庭审举证、质证，原、被告提供的证据，符合证据的真实性、关联性、合法性的形式要件，本院予以确认，均可作为本案事实认定的证据。 经审理查明，2018年2月26日9时30分左右，在平南县新华书店东湖仓库课本搬运过程中，发生一起搬运工人从运载车辆上高空坠落事故，死亡一人。事故发生后，平南县人民政府授权由平南县安监局牵头成立平南县新华书店有限公司“2.26”课本搬运工人高空坠落死亡事故调查组，对事故进行调查。事故调查组经调查后，于2018年4月24日作出事故调查报告，该事故调查报告对事故基本情况进行了介绍，对事故发生原因和性质进行了认定，并对事故有关责任单位和责任人处理意见、事故防范和整改措施等提出建议。其中对黄家海的处理意见建议为：黄家海承揽运送平南镇第三中学课本业务，使用自己车辆，自己雇请工人装卸，没有对工人进行安全教育，不听管理人员劝说合理运送，在高空作业时，没有向工人提供必要劳动安全防护用品，在不具备安全条件下指挥作业，其行为违反安全生产法的规定，在事故中负有主要责任，建议由平南县安监局依法对其作出行政处罚。该事故调查报告经向平南县人民政府请示批复，平南县人民政府于2018年5月4日作出77号批复，批复同意事故调查组对事故原因和性质认定、责任单位和责任人员的处理意见、防范措施意见等。2018年6月26日，平南县安监局对黄家海作出3-1号处罚决定，拟对黄家海给予罚款20万元。黄家海不服，于2018年8月6日向贵港市人民政府申请行政复议，请求撤销77号批复。贵港市人民政府经审查后，于2018年8月7日作出12号不予受理决定，该决定认为平南县人民政府作出77号批复是行政机关的内部行为，不属于具有强制约束力的行政决定，不直接对外发生法律效力。虽然平南县人民政府对事故调查报告中黄家海在事故中的责任认定予以批复同意，但77号批复不是具体行政行为，不具有对外的执行效力。黄家海的复议申请不符合行政复议法第六条关于行政复议范围的规定，根据行政复议法第十七条第一款规定，决定不予受理黄家海提起的行政复议申请。黄家海不服，提起本案行政诉讼。 本院认为,申请行政复议或者提起行政诉讼，应当符合行政复议法第六条或者行政诉讼法第十二条规定的受案范围，行政复议申请或者起诉不符合法律规定的受案范围的，复议机关或者人民法院应不予受理。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（五）、（六）项规定，行政机关作出的不产生外部法律效力的行为，以及行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为，不属于人民法院行政诉讼以及行政机关行政复议的受案范围。本案中，平南县人民政府根据平南县安监局对事故调查报告的批复请示，依据安全生产法以及《生产安全事故报告和调查处理条例》相关规定，作出77号批复，该批复仅仅是平南县安监局对事故相关责任人作出行政处罚的内部层报、批复的过程性行为，是行政机关作出的不产生外部法律效力的行为，并不对外部产生独立的法律后果，对黄家海及其他当事人并不产生直接利害关系。对黄家海及其他当事人产生直接利害关系的是行政机关作出的具体行政处罚决定，如果黄家海及其他当事人不服该行政处罚决定，可依法对该行政处罚决定提起行政复议或者行政诉讼，再由复议机关或者人民法院对该行政处罚决定的依据、证据包括事故调查报告进行合法性审查。黄家海对不产生外部法律效力的事故调查报告内部批复行为申请行政复议或者提起行政诉讼，不符合法律规定。贵港市人民政府根据行政复议法第十七条第一款规定，作出12号不予受理决定，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。综上，黄家海请求撤销12号不予受理决定，理由不能成立，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决如下： 驳回原告黄家海的诉讼请求。 一审案件受理费50元（原告已预交），由原告黄家海负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院或广西壮族自治区高级人民法院递交上诉状，并按对方当事人人数加五提出副本，上诉于广西壮族自治区高级人民法院。同时应在上诉期届满后七日内预交上诉案件受理费50元，汇款至户名为：广西壮族自治区高级人民法院，开户行：中国农业银行南宁市万象支行；账号：20--017301040003777。逾期不交也未提出司法救助申请的，则按自动撤回上诉处理。 审 判 长 陆守全 审 判 员 廖赞军 审 判 员 王健玲 二〇一八年十一月五日 法官助理 张文秀 书 记 员 廖广华 附：相关法律、司法解释条文 1.中华人民共和国行政诉讼法 第十二条人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼： （一）对行政拘留、暂扣或者吊销许可证和执照、责令停产停业、没收违法所得、没收非法财物、罚款、警告等行政处罚不服的； （二）对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施和行政强制执行不服的； （三）申请行政许可，行政机关拒绝或者在法定期限内不予答复，或者对行政机关作出的有关行政许可的其他决定不服的； （四）对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的； （五）对征收、征用决定及其补偿决定不服的； （六）申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的； （七）认为行政机关侵犯其经营自主权或者农村土地承包经营权、农村土地经营权的； （八）认为行政机关滥用行政权力排除或者限制竞争的； （九）认为行政机关违法集资、摊派费用或者违法要求履行其他义务的； （十）认为行政机关没有依法支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇的； （十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的； （十二）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的。 除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 2.最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释 第一条公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。 下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围： （一）公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为； （二）调解行为以及法律规定的仲裁行为； （三）行政指导行为； （四）驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为； （五）行政机关作出的不产生外部法律效力的行为； （六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为； （七）行政机关根据人民法院的生效裁判、协助执行通知书作出的执行行为，但行政机关扩大执行范围或者采取违法方式实施的除外； （八）上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为； （九）行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为； （十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。 3.中华人民共和国行政复议法 第六条有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议: （一）对行政机关作出的警告、罚款、没收违法所得、没收非法财物、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照、行政拘留等行政处罚决定不服的； （二）对行政机关作出的限制人身自由或者查封、扣押、冻结财产等行政强制措施决定不服的； （三）对行政机关作出的有关许可证、执照、资质证、资格证等证书变更、中止、撤销的决定不服的； （四）对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的； （五）认为行政机关侵犯合法的经营自主权的； （六）认为行政机关变更或者废止农业承包合同，侵犯其合法权益的； （七）认为行政机关违法集资、征收财物、摊派费用或者违法要求履行其他义务的； （八）认为符合法定条件，申请行政机关颁发许可证、执照、资质证、资格证等证书，或者申请行政机关审批、登记有关事项，行政机关没有依法办理的； （九）申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利的法定职责，行政机关没有依法履行的； （十）申请行政机关依法发放抚恤金、社会保险金或者最低生活保障费，行政机关没有依法发放的； （十一）认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的。 第十七条行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。 除前款规定外，行政复议申请自行政复议机关负责法制工作的机构收到之日起即为受理。