海南省临高县人民法院行政判决书（2018）琼9024行初15号原告：郑定武，男，1942年9月18日出生，汉族，现住海南省临高县，公民身份号码×××。委托诉讼代理人：黄燕飞，男，1950年7月7日出生，汉族，现住海南省临高县。被告：临高县新盈镇人民政府。法定代表人：符亚初，该镇镇长。委托诉讼代理人：桂强，该镇国土所所长。委托诉讼代理人：钟丽丽，该镇工作人员。第三人：郑皇江，男，成年，汉族，现住海南省临高县。原告郑定武诉被告临高县新盈镇人民政府（以下简称新盈镇政府）及第三人郑皇江不履行法定职责纠纷一案，于2018年7月2日向本院提起行政诉讼。本院于2018年7月4日受理后，同年7月23日向被告新盈镇政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年9月5日公开开庭审理了本案。原告郑皇江及其委托诉讼代理人黄燕飞，被告新盈镇政府的委托诉讼代理人桂强、钟丽丽到庭参加诉讼。第三人郑皇江经传票传唤，无正当理由拒不到庭参加诉讼，本案依法缺席审判。本案现已审理终结。原告郑定武诉称：一、第三人郑皇江持有新证字第42号《宅基地使用证明书》，证明郑皇江在抱蛟管区抱蛟村取得建房用地202.4平方米，之后郑定武将该宅基地出售给郑定武作建房用地，出卖地皮费人民币3000元整。买卖关系成立，但郑皇江没有交付该宅基地给郑定武，由此引发双方纠纷。解决宅基地权属问题，是历史遗留问题，应当引起高度重视，应予立案处理。二、本案为土地权属争议，根据《土地管理法》第十六条的规定，有关土地所有权和使用权权属争议，是属人民政府管辖的事项，法院无权受理此类权属争议案件。解决途径是应由政府部门对争议土地的权属先作出处理，应由所在管辖区的新盈镇政府予以确权。原告认为，农村宅基地使用权的主体是特定的农村居民特定的宅基地仅限于本集体经济组织特定的享有使用权。本案中，郑定武与郑皇江对争议宅基地确权，确认宅基地使用的主体为乡镇人民政府，如对镇政府的处理决定不服，才能向法院起诉。故，新盈镇政府作出《不予受理告知书》建议原告走司法途径解决，实为对原告的申请事项不予受理，对原告的权益产生了实际影响，属行政案件受案范围。原告对该不予受理决定不服，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼，因此，特向人民法院提起诉讼，请求法院判决：1、依法撤销新盈镇政府作出的编号：201XXXXXXXX5《不予受理告知书》；2、依法判令新盈镇政府予以立案受理并作出郑定武与郑皇江土地争议的处理决定。原告郑定武向本院提交了下列证据：1、编号：201XXXXXXXX5《不予受理告知书》，证明新盈镇政府对原告的土地争议确权申请不予受理；2、《不予受理告知书》、《信访事项复查复核不予受理告知书》，证明郑定武申请复查复核办作出《不予受理告知书》，告知该信访事项不是信访事项复查复核受理的范围；3、新证字第42号《宅基地使用证明书》，证明郑皇江持有新证字第42号《宅基地使用证明书》享有土地使用权；4、收款收据，证明郑皇江将自家宅基地转让给郑定武作为证据凭证。被告新盈镇政府辩称：原告所称的宅基地坐落在新盈镇昆新路，2007年9月27日第三人郑皇江将持有1994年1月12日新证字第42号《宅基地使用证明书》202.4平方米的宅基地卖给原告建房用地，出卖地皮费人民币3000元整。2013年4月后，郑定武陆续在地建房。经查，1997年9月1日残联福利临高分公司与北京达盟公司签订合同共同开发经营位于××县边32980.52平方米的土地，1998年1月18日双方签订协议约定残联福利临高分公司推出，由北京达盟公司独立经营，并将土地使用权变更登记到北京达盟公司名下，涉案宅基地位于上述土地范围内。北京达盟公司与郑定武的土地争议由来已久。据（2002）临民初字第357号民事判决、（2003）海南民二终字第71号民事判决表明，郑定武1996年1月在其房屋围墙外西边属于北京达盟公司所持有临国用（11）字第（外）-21号国有土地使用证及红线图表明的土地四至范围内占地约349.5平方米。郑定武占用该土地后，于该地上砌起围墙高约1米，并建起厕所及一间平房、种植椰子树、挖鱼塘。经北京达盟公司多次要求返还土地未果引发诉讼。2002年10月8日，一审法院作出判决：一、限郑定武在判决生效之日起七日内将位于××县边面积249.5平方米的宅基地恢复原状、返还给北京达盟公司；二、驳回北京达盟公司的其他诉讼请求。郑定武不服上诉。2003年5月7日，海南省海南中级人民法院经审理认为，郑定武宅基地围墙以外的地，属于北京达盟公司所持有国有土地使用权证确定的土地，郑定武以其所持有的新盈镇政府、抱蛟村委会新证字第二号宅基地使用证书证明其对争议地享有使用权，该证书不能对抗北京达盟公司所持有的国有土地使用权证。判决驳回上诉，维持原判。2013年4月，郑定武在其自家房屋南面围墙外的土地即本案争议土地上填土开建新房屋，北京达盟公司发现后多次阻止无效，再次引发纠纷。2017年，郑定武再以该地纠纷向法院提起民事诉讼，经过一审、二审判决，2017年6月27日海南省第二中级人民法院作出（2017）琼97民终539号民事判决，判决该土地为北京达盟公司所有。2017年12月临高县人民法院公告要求郑定武拆除房屋归还给北京达盟公司。郑定武要求撤销新盈镇政府作出编号201XXXXXXXX5《不予受理告知书》的请求经过临高县人民政府信访局和海南省人民政府信访事项复查复核委员会办公室复查复核，根据中央“诉讼与信访分离”、“法定途径优先”、“依法分类处理信访诉求”、“法定职责必须为，法无授权不可为”的要求和《信访条例》第二十一条第一款：“对已经或者依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的，不予受理”的规定，本镇作出《不予受理告知书》是符合有关法律法规规定的。郑定武要求我镇立案受理并作出郑定武与郑皇江土地争议的处理决定，但该块土地已经经过法院受理并已经作出民事裁决，所以郑定武的请求事项不符合法律法规规定。被告新盈镇政府向本院提交了下列证据：1、编号201XXXXXXXX5《不予受理告知书》；2、不予受理字[2018]2号《不予受理告知书》；3、不予受理字[2018]4号《信访事项复查复核不予受理告知书》，证据1-3共同证明被告作出的不予受理告知书是正确合法的；4、新证字第42号《宅基地使用证明书》；5、收据，证据4-5共同证明原告和第三人的土地是私买私卖，原告的土地来源不合法；6、临国用（11）字第（外）-21《国有土地使用证》，证明北京达盟公司对这块土地享有合法使用权；7、（2017）琼97民终539号民事判决书，证明经过法院终审判决，证明这块地土地使用权是北京达盟公司的；8、现场勘测平面示意图，证明现在土地现状已经改变了，现已建了平房，并证明涉案的郑皇江202平方米土地是在北京达盟公司的国有土地使用证内。第三人郑皇江没有提交答辩状和证据。经庭审质证，本院对以下证据作如下认证：（一）对于原告郑定武所举的证据，被告新盈镇政府质证称对证据1-2没有异议，被告对原告土地确权申请不予受理是正确的，县政府信访办也支持不予受理的决定；对证据3有异议，郑皇江的土地已经法院判决归属北京达盟公司；对证据4有异议，原告和第三人的土地私买私卖是非法的，不受法律保护。本院认为，原告郑定武提交的证据1系本案被诉行政行为，证明了该行政行为的真实性，但不作为认定该行为合法的依据；证据2内容真实、来源合法、与本案具有关联性，且被告没有异议，予以采信；证据3并非有权机关颁发的土地权属证书，仅凭该证据不能证明土地的权属，故不予采信；证据4系郑皇江收到郑定武宅基地手续证费叁仟元的收据，与本案具有关联性，予以采信。（二）对于被告新盈镇政府所举的证据，原告郑定武质证称对证据1的真实性没有异议，对其合法性有异议；对证据2-5、8的真实性、合法性、关联性均没有异议；对证据6-7的真实性没有异议，对其关联性有异议。本院认为，被告提交的证据1系本案被诉行政行为，证明了该行政行为的真实性，但不作为认定该行为合法的依据；证据2-5、8内容真实、来源合法、与本案具有关联性，且原告没有异议，予以采信；证据6、7内容真实、来源合法，与本案具有关联性，予以采信。本院根据上述有效证据并结合庭审笔录，认定以下事实：2017年12月22日，原告郑定武向被告新盈镇政府提出信访事项，要求解决其与第三人郑皇江的宅基地权属纠纷，主要事实和理由为：2007年郑皇江将其持有的新证字第42号《宅基地使用证明书》项下的宅基地转让给郑定武，出让地皮费人民币3000元，转让行为成立，之后郑皇江没有交付该宅基地，双方产生纠纷。郑定武认为该纠纷属土地权属争议，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定，应由所在管辖区的新盈镇政府确权处理。新盈镇政府收到该申请后，于2017年12月28日作出编号201XXXXXXXX5《不予受理告知书》，告知郑定武该信访件海南省第二中级人民法院已经作出了判决，根据《关于进一步规范信访事项受理办理程序引导来访人依法逐级走访的颁发》第六条规定，决定不予受理，建议其向法院再次提起诉讼。郑定武不服上述信访处理意见逐级申请复查、复核，信访复查、复核机关均决定不予受理，建议其通过法定途径解决诉求问题。郑定武遂向本院提起行政诉讼，请求撤销被告作出的编号201XXXXXXXX5《不予受理告知书》，并责令被告作出处理决定。本院认为：本案争议的焦点是：一、原告郑定武的申请事项是否属于被告新盈镇政府的职责范围；二、被告新盈镇政府对原告的申请不予受理是否合法。首先，根据国土资源部《土地权属争议调查处理办法》第二条规定：“本办法所称土地权属争议，是指土地所有权或者使用权归属争议。”，本案原告郑定武主张第三人郑皇江将宅基地转让给其使用，但转让行为成立后，郑皇江没有交付宅基地，故双方产生纠纷，可见该纠纷系因出让人与受让人之间的合同关系引发，该合同成立后，在双方之间建立的是一种合同上的债权债务关系，属于平等主体之间的民事法律关系，并非因宅基地所有权或者使用权的不确定而引发的土地权属问题。因此，原告郑定武申请被告新盈镇政府解决其与第三人郑皇江之间纠纷，属于合同纠纷，不属于被告的职责范围。其次，根据《信访条例》第二十二条的规定，行政机关收到信访事项后，不能当场答复是否受理的，应当自收到信访事项之日起15日内告知信访人。原告郑定武于2017年12月22日向被告新盈镇政府提出信访事项，被告经审查后于2017年12月28日作出编号201XXXXXXXX5《不予受理告知书》，未超过法定期限。综上，原告郑定武提出的申请事项不属于被告新盈镇政府的职责范围，被告已在法定期限内作出编号201XXXXXXXX5《不予受理告知书》，将不予受理的决定书面告知了原告，故原告诉请撤销编号201XXXXXXXX5《不予受理告知书》并判令被告履行法定职责，理由不成立，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第七十九条第二款之规定，判决如下：驳回原告郑定武的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由原告郑定武负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于海南省第二中级人民法院。审 判 长 钟小云人民陪审员 陈盛景人民陪审员 欧丽妹 二〇一八年十一月九日书 记 员 陈小莎附适用的相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。《最高人民法院关于适用的解释》第七十九条原告或者上诉人申请撤诉，人民法院裁定不予准许的，原告或者上诉人经传票传唤无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，人民法院可以缺席判决。第三人经传票传唤无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，不发生阻止案件审理的效果。根据行政诉讼法第五十八条的规定，被告经传票传唤无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，人民法院可以按期开庭或者继续开庭审理，对到庭的当事人诉讼请求、双方的诉辩理由以及已经提交的证据及其他诉讼材料进行审理后，依法缺席判决。