浙江省金华市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）浙07行终318号 上诉人（原审原告）何昆良，女，1961年12月28日出生，汉族，住金华市 委托代理人何瑞明，浙江厚望律师事务所律师。 被上诉人金华市国土资源局，住所地金华市双龙南街818号。 法定代表人楼东江，局长。 行政负责人蒋琪清，党委委员。 委托代理人何莹，金华不动产登记中心权籍调查科副科长。 委托代理人章小岚，浙江金奥律师事务所律师。 上诉人何昆良因房屋行政登记一案，不服浙江省金华市婺城区人民法院（2018）浙0702行初2号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院认定：2015年4月，原告何昆良与案外人许时萌、郑玉萍（系夫妻）共同向周晓敏购买了金华市五一路363号1幢401室房屋（为四楼一层），房屋面积为322.21平方米，原产权证号为：金房权证婺字第××号，规划用途为住宅，并办理产权转移登记。登记后，该房屋由原告何昆良与许时萌、郑玉萍三人按份共有，其中原告何昆良份额为40%，许时萌40%、郑玉萍为20%，并分别取得金房权婺字第00451704、00451705、00××06号房屋产权证（共有）。2016年11月4日，原告何昆良与许时萌、郑玉萍签订补充协议，约定许时萌将上述共有房产40%份额中的33%份额赠与郑玉萍所有。并约定该房屋四楼楼梯一间归许时萌所有；楼梯中心线以西5间、楼梯2间归郑玉萍所有，占总房产份额53%，四楼楼梯中心线以东5间归原告所有，占40%。原告等按此约定进行房屋变更登记，并取得浙2016金华市不动产权第0017924号不动产登记证，根据该证记载：房屋面积322.21平方米，共有权人：许时萌7%、郑玉萍53%、何昆良40%。 2017年2月13日，原告向被告申请对上述金华市五一路363号1幢401室房屋户室分割登记。同月21日，被告作编号2017（01）号不动产登记申请不予受理告知，以原告材料不齐全或不符合法定形式为由不予受理，同时根据《金华市不动产登记业务规则和操作指南（试行）》第1.5.5款“不动产单元一经确定，未经规划审批，不得擅自分割、合并”等规定，原告户室分割申请所提交的有关消防、规划资料与所申请分割事实不一致，要求原告补充与户室分割要求相符合的规划、消防等部门批准的资料。同年5月27日，被告作出金市不动产撤通〔2017〕01号关于撤销不予受理告知书的通知，以该上述不予受理告知书事实表述不清为由而撤销。同日，被告作出金市不产补告〔2017〕01号不动产登记申请材料补正告知，要求原告补正以下材料：1.如果“非改住”后未进行房屋改造，则请提供当初作为非住宅建造时经规划等部门批准备案过的“建筑施工平面图”；2.如果“非改住”后进行了房屋改造，则请提供改造时经规划等部门批准备案过的“建筑施工平面图”。同年8月7日，原告向被告邮寄办理房屋变更登记（户室分割）申请书兼对补正告知书的答复，认为：金华市五一路363号二至五楼均为“非改住”房屋（办公楼改住宅）。该房屋“非改住”已经通过相关政府部门审批，审批文件房屋登记主管部门应有存档，如有“建筑施工平面图”应由被告处保管；同幢二楼产权人曾已进行户室分割；原告提出户室分割申请具有合法依据，要求被告依法进行变更登记。同年9月1日，被告作出何昆良户不动产登记业务不予受理告知书，称：依据《不动产登记暂行条例》第十六条规定，申请人应提交的资料之一为“不动产界址、空间界限、面积等材料”，国土资规（2016）6号《国土资源部关于印发》第9.2.3规定，“房屋面积、界址范围发生变化的，除应提交变更后的不动产权籍调查表、宗地图、宗地界址点坐标等不动产权籍调查成果外，还需提交：④其他面积、界址变更情形的，提交有权机关出具的批准文件”、“同一权利人分割或者合并不动产的，应当按有关规定提交相关部门同意分割或合并的批准文件”等的规定，我局已通知你补齐以下资料：“1.如果“非改住”后未进行房屋改造的，请提供当初作为非住宅建造时经规划等部门批准备案过的“建筑施工平面图”；2.如果“非改住”后进行了房屋改造的，请提供改造时经规划等部门批准备案过的建筑施工平面图”。你至今都未能提供上述资料。因受理要件不齐全，你提出的“五一路363号幢401室”（浙2016金华市不动产权第0017924号）的户室分割申请不予受理。被告于同年11月23日向原告邮寄送达。原告不服，于2018年1月3日向本院提起行政诉讼。 另查明：涉案房屋所属土地原为工业用地，为金华市金信粉末冶金厂办公用房，宗地面积总计为8747.90平方米，于2004年7月28日由金华市人民政府土地储备中心收储。2005年，金华市人民政府土地储备中心将涉案土地类别变更为商业、住宅用地。2007年1月18日，朱建新等5人共同受让该宗土地，并登记于金华市华缔置业有限公司名下。随后，该公司申请对涉案房屋所属整幢房屋以层为户，申请分割登记。2011年7月，被告将涉案房屋出售给汤祝龙。此后，几经转手，登记于周晓敏名下。 原审法院认为：被告金华市国土资源局系金华市不动产登记主管部门，负有依法受理辖区内各类不动产房地产登记申请并依法处理的职责。被告有权依法对原告申请的不动产登记事项作出处理。根据《不动产登记暂行条例》第十七条规定，不动产登记机构收到不动产登记申请材料，应当分别按照下列情况办理：（一）属于登记职责范围，申请材料齐全、符合法定形式，或者申请人按照要求提交全部补正申请材料的，应当受理并书面告知申请人；（二）申请材料存在可以当场更正的错误的，应当告知申请人当场更正，申请人当场更正后，应当受理并书面告知申请人；（三）申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场书面告知申请人不予受理并一次性告知需要补正的全部内容……。根据《不动产登记条例实施细则》第二十六条规定，不动产权利人可以向不动产登记机构申请分割或者合并不动产，进行变更登记。据此，被告收到涉案不动产分割登记申请后，应对原告提交申请材料进行初步审查，并根据上述规定决定予以受理或不予受理。根据《不动产操作规范》规定，房屋所有权变更的材料包括：因改建、扩建引起房屋面积、界址变更的，提交规划验收文件和房屋竣工验收文件。《不动产单元设定与代码编制规则》规定，房屋等建筑物，应符合相关设计规范、规划要求、施工规范、验收标准和确权登记的要求。国土资规（2016）6号《国土资源部关于印发》第9.2.3规定，“房屋面积、界址范围发生变化的，除应提交变更后的不动产权籍调查表、宗地图、宗地界址点坐标等不动产权籍调查成果外，还需提交：④其他面积、界址变更情形的，提交有权机关出具的批准文件”、“同一权利人分割或者合并不动产的，应当按有关规定提交相关部门同意分割或合并的批准文件”。具体到本案，原告申请分割登记的房屋原系企业办公用房改为住宅用房，在办公用房改为住宅时，既已按层作为成套住宅予以分割。原告与其余共有人共同购买房屋时，亦是以成套住宅方式购买。如果允许房屋所有权人在取得成套住宅后通过装饰增加房屋功能等方式即可直接申请分割为若干住宅，则商品房规划审批也将不具有实质意义，也与房地产相关管理精神不符。因此，原告的房屋分割申请需达到法定条件方可被准许。被告根据上述法律规定，结合原告房屋的历史沿革情况及房屋现状，为确定原告是否符合分割登记条件，充分保障原告权利，向原告作出补正告知，在原告未能提交相关补正材料的情形下，作出不予受理告知，于法有据。原告认为，被告系不动产权登记部门，政府主管部门的批准文件亦由被告出具。但是，被告仅负责不动产登记其中一项工作，而且不动产登记系依申请行为，被告不负有收集、提供原告所需申请材料的职责。因此，即使被告保存有原告登记相关所需材料，原告亦需依法向被告相关部门申请调取后在登记时予以提供。被告作出涉案不予受理通知书虽未及时向原告送达，但本案实质为申请履职之诉，该不予受理通知书仅是不履行原告涉案登记申请事项的外化形式，争议实质为被告作出不予受理是否符合法律规定。被告对于原告涉案登记申请，已及时向原告作出补正告知书，被告作出不予受理通知书是基于原告未予补正向被告再次申请登记而作出。因此，该送达瑕疵未影响原告相关权利行使，可不确认违法，但在此予以指正，今后应引以为戒。综上所述，原告诉讼请求无充分事实依据，难以支持；对被告抗辩合法有据充分，予以采纳。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决：驳回原告何昆良的诉讼请求。 一审宣判后，何昆良不服，向本院提起上诉称：原审判决认定事实和适用法律错误，显失公平。一、被上诉人未在法定期限内履行其房屋登记受理职责的行为已经构成不作为的行政违法，原审法院对此不予确认，系抛开法律不顾而对被上诉人违法行政行为的袒护。上诉人于2017年8月7日重新向被上诉人提出《办理房屋变更登记申请书》后，被上诉人却将上诉人的申请束之高阁不予理睬，直到过了三个多月以后的11月中旬，经上诉人的代理律师二次电话催问后过了一个星期左右，被上诉人才将临时赶制的、落款时间倒写为2017年9月1日的《不予受理告知书》于2017年11月23日通过邮寄方式送达给上诉人。被上诉人的以上行为违反了《不动产登记暂行条例》第十七条、第二十条的相关规定，明显己经构成行政不作为的违法。被上诉人不予办理申请事项的理由缺乏事实和法律依据。一审法院却对上诉人要求“确认违法”的第一项诉讼请求予以驳回。本案经过一审开庭审理，明确了被上诉人不予受理上诉人房屋变更登记申请的理由是：《不动产登记暂行条例实施细则》第三十七条第（三)项中的“有批准权的人民政府或者主管部门的批准文件”在本案中就是指“建筑施工平面图”，上诉人必须提供这张图纸才能受理其户室分割的申请。上诉人认为被上诉人的上述理由不具有事实和法律依据。1.这份“建筑施工平面图”事实上并不存在，被上诉人要求上诉人提供一份事实上不存在的图纸显系强人所难。涉案房屋系从原来的金华市粉末冶金厂办公室改建而来，该改建行为在2007年金华市政府土地储备中心第一次将房屋转让之前就己经完成。上诉人及其共有人购买涉案房屋后，除了进行过粉刷，并未对该房屋进行过任何的装修或者改建，因此，上诉人手中根本就没有这张“建筑施工平面图”。上诉人曾经找遍了国土局、建设局、规划局等部门的档案室，都没有这张图纸，被上诉人也知道这个事实。2.“建筑施工平面图”并不属于《不动产登记暂行条例实施细则》第三十七条第（三）项所规定的“政府或者主管部门的批准文件”的范畴；被上诉人将“建筑施工平面图”作为其受理房屋变更登记申请的前置条件，没有法律依据。首先，《不动产登记暂行条例实施细则》第三十七条第（三）项的原文是：“第三十七条申请国有建设用地使用权及房屋所有权变更登记的，应当根据不同情况，提交下列材料:……（三）有批准权的人民政府或者主管部门的批准文件”。根据该条规定，是“根据不同情况提交”，而非所有变更登记的申请人都必须提供此类“批准文件”。其次，“政府或者主管部门的批准文件”是政府对申请人是否准予办理某一事项的确认性文件，而“建筑施工平面图”是在房屋建设过程中形成的技术性材料，这种技术图纸显然不属于“政府批准文件”的范畴。目前，金华市政府各部门己经普遍实行了“权力清单”式的依法行政，除了被上诉人下属的不动产登记中心，没有任何一个政府部门的“权力清单”中有对“房屋所有权变更登记行使批准权”的职权。再次，从涉案房屋此前几次己经办理的变更登记情况来看，政府房屋主管部门均未要求变更登记申请人提供这份“建筑施工平面图”，而只需提供原房产证（或者加上房屋测绘报告）就可以了。三、原审判决书制作粗糙，其判决书第3页引述的一审原告诉讼请求的内容与原告自己陈述的诉讼请求不符。请求二审法院撤销原判，依法改判支持上诉人是诉讼请求。 被上诉人金华市国土资源局答辩称：被上诉人在重新启动本次登记程序后，向上诉人何昆良作出补正告知书，补正告知书的内涵之一即是如果不能补正相关材料，该登记申请不予受理，所以何昆良自收到补正告知书时就已经清楚知道如果自己没有提交相关材料，最终只能是不予受理。事实上，何昆良也未提交任何补正材料。一审判决也认识到“一次性告知申请人补足全部材料”的真正内涵，所以对被上诉人超期送达不予受理通知书的程序瑕疵予以指正并提出建议。实体处理上，房屋户室分割既是影响房屋结构、涉及物业的管理、相邻关系，又是对社会包括教育资源、社区资源等一系列因素都有影响的行为，所以在户室分割过程中，登记机构要求申请人提交有权机关出具的批准文件。之所以要求上诉人提供建筑施工平面图，即在于经现场查看，上诉人何昆良要求分割的户室存在明显的改造，将每一间的阳台都改造为厨房、卫生间。这样的改造是否符合消防、是否符合承重等，均需有权部门审批。何昆良在庭审过程中提交的证据金华市规划局的告知复函其实也明确规划局是有对房屋改造方案进行审批的职能。所以何昆良明知应通过规划审批，而拒不履行规划审批手续，执意要求在材料不齐的情况下申请分割登记，这样的登记申请不符合法律规定，故被上诉人不予受理合法有据。请求二审法院驳回上诉人的上诉请求。 经审理，本院认定的事实与原审法院认定的事实一致。 本院认为，本案中被上诉人作出涉案不予受理通知书虽未及时向上诉人送达，但被上诉人作出不予受理通知书是基于上诉人未予补正即向被上诉人再次申请登记而作出，该送达瑕疵未影响上诉人相关权利行使，原审法院不确认违法并无不当。本案的关键所在为被上诉人作出的不予受理通知书是否合法。涉案房屋系“非改住”房屋（办公楼改住宅），被上诉人在经审查后，向上诉人送达金市不产补告〔2017〕01号不动产登记申请材料补正告知，要求上诉人补正相关材料：1.如果“非改住”后未进行房屋改造，则请提供当初作为非住宅建造时经规划等部门批准备案过的“建筑施工平面图”；2.如果“非改住”后进行了房屋改造，则请提供改造时经规划等部门批准备案过的“建筑施工平面图”。在上诉人未按照要求提交材料的情况下，被上诉人作出的不予受理通知书符合法律规定。综上，上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费用50元，由上诉人何昆良负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 杨建进 审 判 员 单晓剑 审 判 员 钟雪丹 二〇一八年十一月六日 代书记员 杜 娟