山东省阳谷县人民法院行 政 判 决 书（2018）鲁1521行初17号原告：李福岩，男，1981年11月21日出生，汉族，住该村。委托诉讼代理人：田洪伟，山东运泽律师事务所律师。被告：阳谷县人力资源和社会保障局。住所地：山东省阳谷县谷山北路。法定代表人：张勇，局长。出庭负责人：赵美勇，副主任。委托诉讼代理人：王艳霞。委托诉讼代理人：徐琴，山东紫汇律师事务所律师。原告李福岩因与被告阳谷县人力资源和社会保障局不符合公务员录用资格纠纷一案，于2018年8月23日向本院提起诉讼。本院同日立案后，于2018年8月24日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年9月12日公开开庭审理了本案。原告李福岩及其委托诉讼代理人田洪伟、被告阳谷县人力资源和社会保障局的出庭负责人赵美勇、委托诉讼代理人王艳霞、徐琴到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告阳谷县人力资源和社会保障局于2018年8月7日确定考察结果，因李福岩于2009年3月12日存在政策外生育的行为，根据省委组织部、省人口和计划生育委员会、省人社厅等十一部门联合下发的鲁人口发[2007]72号文件第六条关于“凡是违法多生育子女的，不得录（聘）用、招录为国家工作人员”的规定和全市公务员考察工作会议精神，认定其不具备公务员录用资格。2018年8月21日，阳谷县人力资源和社会保障局作出复核结论，认定李福岩曾违反国家计划生育政策，不符合公务员录用条件，并书面告知李福岩。原告李福岩诉称：2018年，原告经组织推荐、资格审查后，参加了2018年聊城市面向本土优秀人才招录基层公务员考试，在笔试、面试中均获第一名。2018年8月7日，阳谷县人力资源和社会保障局向原告下发了《告知书》，以原告违反了中共山东省委组织部、山东省人口和计划生育委员会等十一部门联合下发的鲁人口发[2007]72号文件第六条之规定为由，剥夺了原告的公务员录用资格。原告不服，向被告提出复核申请。8月21日，被告作出了与上述告知书同样的处理结果。被告的行为严重侵犯了原告的合法权益，请求人民法院依法撤销阳谷县人力资源和社会保障局作出的两份《告知书》，并责令其对原告是否符合公务员录用资格重新考察。原告为支持其诉讼请求，向本院提交了下列证据：1、阳谷县人力资源和社会保障局于2018年8月7日作出的《考察结果告知书》、8月21日作出的《复核结果告知书》，用以证明阳谷县人力资源和社会保障局作出了被诉行政行为。2、李福岩获奖证书一宗，用以证明李福岩符合《山东省公务员录用考察办法（试行）》第三条所规定基本原则和基本要求。被告阳谷县人力资源和社会保障局辩称：一、本案诉讼不属于人民法院的受案范围。依据《行政诉讼法》第十三条的第（三）项的规定，行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定，不属于人民法院受理行政诉讼案件的范围，案涉争议涉及行政机关工作人员的任免，人民法院不应受理。二、涉案考察结果及复核结论认定事实清楚、适用法律正确。1、原告不符合公务员录用条件。因公务员考察是对拟录用人员在录用之前是否存在违法违纪行为进行审查，而李福岩于2009年3月曾违法生育二胎，违反了计划生育法，故其不符合录用条件。2、原告不具备省级以上公务员主管部门规定的拟任职位所要求的资格条件。《中华人民共和国公务员法》第二十三条规定，报考公务员，除应当具备本案第十一条规定的条件外，还应具备省级以上公务员主管部门规定的拟任职位资格条件。2007年山东省公务员主管部门与其他部门联合下发的鲁人口发[2007]72号文件第三条规定“凡是违法多生育子女的，不得录(聘)用、招用为国家工作人员”；2018年1月22日山东省委组织部、山东省人力资源和社会保障厅、山东省公务员局联合下发的《山东省公务员录用考察办法(试行)》第十条规定：“考察内容主要包括考察对象的政治思想、道德品质、能力素质遵纪守法、廉洁自律等方面的情况以及学习工作和报考期间的表现。”其中第(四)款明确规定考察被考察对象的遵纪守法情况：主要考察遵守国家法律法规、党纪政纪等情况。第十一条第(三)款明确规定：“考察对象曾有违法违纪行为的，不得将其确定为录用人选”。上述文件均系省级以上公务员主管部门发布，且对拟录用公务员设定了资格条件，至今仍有效，而李福岩曾存在违法违纪行为的事实并不符合上述资格条件。综上，被诉考察结果和复核结论的作出，认定事实清楚，适用法律真确，程序合法。被告阳谷县人力资源和社会保障局为证明其诉讼主张，在法定期限内向本院提交了以下证据、依据：1、2018年3月12日中共聊城市委组织部、聊城市人力资源和社会保障局联合发布的《2018年聊城市考试录用公务员公告》和《2018年聊城市面向本土优秀人才招录基层公务员简章》；2、李福岩的公务员报名登记表、笔试准考证；3、中共聊城市委组织部、聊城市人社局联合发布的《2018年聊城市考试录用公务员面试公告》、《2018聊城市考试录用公务员资格审查公告》；4、聊城市考试录用公务员领导小组办公室发布的《2018年聊城市考试录用公务员体检考察公告》；5、2018年7月27日阳谷县公安局出具的李福岩无犯罪记录证明、2018年8月2日阳谷县博济桥街道办事处卫生和计划生育办公室出具的《育龄妇女基础信息卡》、原告缴纳社会抚养费的缴款卡及其向阳谷县财政局缴款收据复印件各一份；用以证明原告虽无犯罪行为但存在违反计划生育政策的情况。6、考察结果告知书及领取单存根各一份；7、李福岩提交的《复核申请书》、阳谷县人力资源和社会保障局作出的《复核结果告知书》及领取单存根各一份；8、鲁人口发[2007]72号《关于加强人口和计划生育若干政策措施的通知》文本；9、2018年2月1日实施的《山东省公务员录用考察办法(试行)》文本。庭审中，原告对被告提交的各项证据本身的合法性、真实性和关联性以及被告主张其存在生育二胎的事实均无异议，但原告认为，阳谷县人力资源和社会保障局作出被诉决定的程序不合法，根据《山东省公务员录用考察办法（试行）》第八条、第九条及第二十条之规定，考察机关应当成立两人以上的考察组，制定考察方案、明确考察内容标准和方法程序，实施考察工作，据实撰写考察报告，提出考察意见，并向考察组织实施机关报告。考察报告由考察组全体成员签名。本案被告未提交考察组成员名单及考察实施方案和考察报告，违反了法定程序。被告作出认定李福岩不符合公务员录用条件的依据是鲁人口发（2007）72号文件，该文件出台于严格控制人口增长的背景下，依据的是尚未修订的《中华人民共和国人口与计划生育法》和《山东省人口和计划生育条例》，2015年12月27日法律修订后，国家提倡一对夫妻生育两个子女，《山东省人口与计划生育条例》在2016年1月22日也进行了相应的修订。此后，上述文件即不再适应我省公务员选人、用人的考察工作需要，《山东省公务员录用考察办法》才是我省新形势下考核录用公务员的考察依据。被告对原告提交的证据的真实性、合法性和真实性亦无异议，但认为李福岩曾经违反计划生育的行为不因法律的修改而归于合法。报考公务员除应具备公务员法规定的录用条件外，还应具备省级以上公务员主管部门规定的拟任职位所要求的资格条件，鲁人口发（2007）号文件是省级以上公务员主管部门山东省人事厅联合省委组织部等部门下发，该文件在山东省内完全适用，至今仍未废止。且该文件第3条规定的是违法多生育子女的不得录用，并非违法生育二胎不予录用，与现行的法律法规并不冲突。《山东省公务员考察办法》以及鲁人口发（2007）第72条均规定对于考察对象曾有过违法违纪行为的不得确定为录用人选，原告在2009年违反计划生育法的行为即属于不得录用的情形之一，阳谷县人力资源和社会保障局基于以上事实依法作出不予录用的考察结果适用法律完全正确。关于原告主张的程序违法的问题，因考察报告不同于其他证明材料，属于向考察机关汇报所需材料，并非认定事实的证据，且《中华人民共和国行政诉讼法》第三十三条规定的证据均为证明案件事实存在的事实，不包括办案人员的主观意见和行政机关内部人员对案件的认识和看法，所以，原告要求被告提交“由考察组全体成员签名的考察报告”超出了被告应举证的范围。上述庭审中当事人之间无异议的事实，本院予以确认；经庭审质辩的各方当事人提交的上述证据，各方无异议或对方均无反证予以否定，本院均予以采信。根据上述本院确认的事实及采信的证据，本院认定本案如下基本事实：2018年3月12日，中共聊城市委组织部、聊城市人力资源和社会保障局联合发布了《2018聊城市考试录用公务员公告》和《2018聊城市面向本土优秀人才招录基层公务员简章》，对报名条件、程序、笔试、面试、体检和考察等事项进行了告知，其中考察一项中明确了录用考察执行《山东省公务员录用考察办法（试行）》有关规定。原告报考了阳谷县寿张镇人民政府乡镇机关事务管理岗位，后以总分第一名的成绩进入该岗位考察人选名单并经体检考察合格。被告阳谷县人力资源和社会保障局对原告进行考察后，2018年8月7日以《告知书》的形式确定考察结果，因李福岩于2009年3月12日生育二孩，属于政策外生育。根据省委组织部、省人口和计划生育委员会、省人社厅等十一部门联合下发的鲁人口发[2007]72号文件第六条关于“凡是违法多生育子女的，不得录（聘）用、招录为国家工作人员”的规定和全市公务员考察工作会议精神，认定其不符合公务员录用资格，并于当日向李福岩送达。经李福岩申请，阳谷县人力资源和社会保障局于2018年8月21日作出复核结论，因李福岩曾经违反了国家计划生育政策，维持了上述考察结果。2018年8月23日，李福岩提起本案诉讼。本院认为：本案双方当事人的争议焦点，一是原告的起诉是否属于人民法院行政诉讼受案范围，二是被诉考察结果是否合法。一、关于原告的起诉是否属于人民法院行政诉讼受案范围《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条规定，人民法院不受理行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定。《最高人民法院关于适用的解释》第二条第三款将“对行政机关工作机关的奖惩、任免等决定”明确为行政机关作出的涉及行政机关工作人员公务员权利义务的决定。据此，上述规定限于行政机关工作人员与所属行政机关之间基于职务关系或者特有的权利义务关系发生的内部行政行为。而本案原告尚未获得公务员身份，亦不享有行政机关工作人员特有的权利和义务，故被诉行政行为并非内部行政行为，上述规定在本案中并不适用。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权向人民法院提起诉讼。在公务员录用过程中，报考者与招录机关、公务员主管部门之间形成行政法律关系，报考者认为上述机关在录用工作中的行为侵犯其合法权利，有权提起行政诉讼，故李福岩的起诉属于行政诉讼受案范围。二、关于被诉考察结果是否合法“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。”2018年2月1日起实施的《山东省公务员录用考察办法（试行）》对录用考察工作的组织实施、内容标准、方法和程序、考察期限均有明确可行的规定，阳谷县人力资源和社会保障局应当依照上述办法规定的程序开展录用考察工作，即：成立2人以上的考察组，制定考察方案，提出考察意见，最终由考察组织实施机关根据考察组撰写的考察报告，结合相关证据材料，研究确定考察结果。因此，确定考察组成员的人选及形成考察报告均属于确定考察结果的必经程序，由此形成的证据属于确定考察结果的证据，应在诉讼程序中提交。被告所持“考察报告属于向考察机关汇报所需材料，并非认定事实的证据，无需作为证明行政行为合法性的证据提交”的诉讼主张不能成立。因其未在法定举证期限内提交确定考察组成员的书面材料以及考察报告等程序性证据，根据《最高人民法院关于适用的解释》第三十四条之规定，本院认定被诉行政行为程序违法。1、被告作出被诉考察结论的程序方面，《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第一款规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。”2018年2月1日起实施的《山东省公务员录用考察办法（试行）》对录用考察工作的组织实施、内容标准、方法和程序、考察期限均有明确可行的规定，阳谷县人力资源和社会保障局应当依照上述办法规定的程序开展录用考察工作，即：成立2人以上的考察组，制定考察方案，提出考察意见，最终由考察组织实施机关根据考察组撰写的考察报告，结合相关证据材料，研究确定考察结果。因此，确定考察组成员的人选及形成考察报告均属于确定考察结果的必经程序，由此形成的证据属于确定考察结果的证据，应在诉讼程序中提交。被告所持“考察报告属于向考察机关汇报所需材料，并非认定事实的证据，无需作为证明行政行为合法性的证据提交”的诉讼主张不能成立。因其未在法定举证期限内提交确定考察组成员的书面材料以及考察报告等程序性证据，根据《最高人民法院关于适用的解释》第三十四条之规定，本院认定被诉行政行为程序违法。法定条件外，还应具备省级以上公务员主管部门规定的拟任职位资格条件。被告主张“《关于加强人口和计划生育工作若干政策措施的通知》属于省级以上公务员主管部门发布的对拟录用公务员设定资格条件、且至今仍未被废止的文件，仍可适用。”因上述通知系中共山东省委组织部、山东省人口和计划生育委员会等十一部门在联合转发中共中央组织部等部门《关于加强人口和计划生育工作若干政策措施的通知》时结合我省实际提出的具体要求，不属于省级以上公务员主管部门规定的拟任职位资格条件，故被告的上述主张不能成立，其依据上述通知精神作出考察结果，属于适用法律错误。阳谷县人力资源和社会保障局在复核结论中认定李福岩曾经违反计划生育政策的行为属于《山东省公务员录用考察办法（试行）》第十一条规定的“其他违法违纪行为”，但该办法第十一条第（三）项对“其他违法违纪”的情形进行了十类明确的列举，其中并不包含曾违反计划生育政策的行为。因此，被告依据该规定做出考察结论亦属于适用法律不当。综上，被告在考察录用过程中未严格按照《山东省公务员录用考察办法（试行）》规定的条件对拟录用人员进行考察，适用法律亦有不当。2、2、关于被诉行政行为的法律适用。《2018年聊城市考试录用公务员公告》、《2018年聊城市考试录用公务员体检考察公告》均明确了录用考察执行《山东省公务员录用考察办法（试行）》的有关规定，另根据《中华人民共和国公务员法》第二十三条第一款的规定，报考公务员除应当具备法定条件外，还应具备省级以上公务员主管部门规定的拟任职位资格条件。被告主张“《关于加强人口和计划生育工作若干政策措施的通知》属于省级以上公务员主管部门发布的对拟录用公务员设定资格条件、且至今仍未被废止的文件，仍可适用。”因上述通知系中共山东省委组织部、山东省人口和计划生育委员会等十一部门在联合转发中共中央组织部等部门《关于加强人口和计划生育工作若干政策措施的通知》时结合我省实际提出的具体要求，不属于省级以上公务员主管部门规定的拟任职位资格条件，故被告的上述主张不能成立，其依据上述通知精神作出考察结果，属于适用法律错误。阳谷县人力资源和社会保障局在复核结论中认定李福岩曾经违反计划生育政策的行为属于《山东省公务员录用考察办法（试行）》第十一条规定的“其他违法违纪行为”，但该办法第十一条第（三）项对“其他违法违纪”的情形进行了十类明确的列举，其中并不包含曾违反计划生育政策的行为。因此，被告依据该规定做出考察结论亦属于适用法律不当。综上，被告在考察录用过程中未严格按照《山东省公务员录用考察办法（试行）》规定的条件对拟录用人员进行考察，适用法律亦有不当。综上，被诉行政行为违反法定程序，适用法律不当，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项、第（三）项之规定，判决如下：一、撤销被告阳谷县人力资源和社会保障局于2018年8月7日、2018年8月21日对原告李福岩作出的《告知书》及《对李福岩同志的复核结果告知书》；二、责令被告阳谷县人力资源和社会保障局在法定期限内对原告李福岩是否符合公务员录用资格重新作出考察结论。案件受理费50元，由阳谷县人力资源和社会保障局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省聊城市中级人民法院。审 判 长  杨树新审 判 员  陈文娟人民陪审员  柴玉青二〇一八年十一月十二日书 记 员  李美辰