浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2015）浙行终字第308号上诉人（原审原告）姚秀云。委托代理人翁洪，浙江杭星律师事务所律师。被上诉人（原审被告）湖州市吴兴区人民政府。住所地：浙江省湖州市吴兴大道*号。法定代表人吴智勇，区长。委托代理人李萍，浙江东方绿洲律师事务所律师。被上诉人（原审第三人）朱立新。姚秀云与湖州市吴兴区人民政府房屋管理其他行政行为一案，湖州市中级人民法院于2015年7月15日作出（2015）浙湖行初字第28号行政裁定。姚秀云不服，向本院提起上诉。本院于2015年8月24日立案受理后依法组成合议庭，并于同年10月22日公开开庭审理了本案。上诉人的委托代理人翁洪，被上诉人湖州市吴兴区人民政府的负责人李立红副区长及其委托代理人李萍、被上诉人朱立新到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院经审理查明：中汽公司与湖州市国土资源局于2007年11月23日签订《国有土地使用权出让合同》，取得位于湖州市吴兴区八里店镇章家埭村的编号为湖州市湖东分区HD48-1号地块土地使用权，2008年3月10日中汽公司将涉案地块土地使用权出租给友邦公司，用于建设汽车销售服务中心。后中汽公司将涉案土地使用权抵押给浙江元泰典当有限责任公司。友邦公司随即将建设工程发包给创业公司进行施工建设，具体由朱立新负责施工事宜。后由于友邦公司未按约定支付工程款等款项，引发建筑民工信访。创业公司决定自筹经费继续施工建设，并在工程完工后由创业公司使用涉案建筑用于回收资金。2012年11月1日被告湖州市吴兴区人民政府向湖州市工商行政管理局、湖州市工商行政管理局吴兴区分局作出被诉《关于对八里店章家埭村地面建筑物组织自救实施房屋出租的抄告函》，载明“该房屋使用权暂属朱立新所有，并同意朱立新用房屋出租的收入来解决民工工资问题，以利社会稳定。请湖州市工商局、吴兴区工商分局以此函作为注册登记住所的证明”。后本案原告姚秀云根据杭州市下城区人民法院于2014年9月3日作出的（2010）杭下执民字第704-1号执行裁定书，取得涉案地块使用权以及地上附属物的财产权。但因姚秀云并未实际取得涉案房屋，于2015年1月8日向湖州市人民政府提起行政复议，申请撤销《关于对八里店镇章家埭村地面建筑物组织自救实施房屋出租的抄告函》。湖州市人民政府于2015年3月30日作出湖政复决字[2015]1号《行政复议决定书》，决定驳回姚秀云的行政复议申请。原审法院认为，在本案中被告湖州市吴兴区人民政府出具的《关于对八里店镇章家埭村地面建筑物组织自救实施房屋出租的抄告函》系对湖州市工商行政管理局以及湖州市工商行政管理局吴兴区分局作出的函，其作用是向工商行政管理部门就涉案建筑承租商户的相关问题作出说明，并请求工商行政管理部门以该函作为该批商户注册登记住所证明。被诉抄告函作为行政机关内部沟通工作的公文，并没有对外发生法律效力，而被诉抄告函本身并不能够设定涉案的工商注册登记，未对原告的权利义务作出设定或调整。综上，被告于2012年11月1日向湖州市工商行政管理局、湖州市工商行政管理局吴兴区分局作出的《关于对八里店镇章家埭村地面建筑物组织自救实施房屋出租的抄告函》并未对原告的权利义务产生实际影响，依照《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（八）项的规定，裁定驳回原告姚秀云的起诉。姚秀云上诉称：一审法院认定有误，具体如下：一、事实上被上诉人湖州市吴兴区人民政府作出《关于对八里店镇章家埭村地面建筑物组织自救实施房屋出租的抄告函》，使得朱立新取得了行政机关认可的房屋使用权，并因此设立吴兴东俊房屋租赁服务部，将房屋分割租赁给多人经营使用，租赁户以该函为依据在工商部门办理了相应营业执照。如果没有该函，工商行政管理部门在办理营业执照审批程序上因缺少住所证明就不可能依规定办理营业执照。二、从被上诉人在一审提供的证据6《关于要求对章家埭村原浙江中汽暨湖州友邦雷克萨斯4S店烂尾工程组织自救的申请报告》，结合本案所涉的抄告函的内容来看，对案涉工程由第三人朱立新追加投资，实行自救方案解决民工工资及材料款系经过被上诉人批准同意后才开始实施的。后该抄告函又直接将房屋的使用权确定给第三人朱立新，并同意其用房屋出租。如果没有被上诉人的抄告函，现在的实际承租人无法办理相关营业执照，不可能投入资金进行装修，也就不可能造成下城区法院2014年9月3日作出的（2010）杭下执民字第704-1号执行裁定无法执行。所以造成案涉土地及地上建筑物上诉人无法实际占有、使用、办证等系被上诉人具体行政行为直接造成的。三、一审法院在审理中也与被上诉人下属的建设部门进行了协调，相关建设部门也表示现实已改变了涉案土地的原有使用规划，第三人在建设工程未经办理“五方主体”竣工验收的毕竟程序的前提下使用房屋，现上诉人已无法对建筑物办理相关产权证件，在实质上侵害了原告的合法权益。四、因被上诉人的行政行为，使本无法取得合法经营执照的房屋占有人取得了合法经营的证件，致上诉人无法通过民事救济途径取得诉争土地及地上附属物的相关权益。系典型的行政权干预司法权，与我国提倡的依法治国背道而驰。综上，上诉人因被上诉人的违法行政行为，造成人民法院的生效裁定无法实际执行，并给上诉人的权利义务造成了根本的侵害。请求二审法院支持上诉人的请求。湖州市吴兴区人民政府答辩称：中汽公司取得HD４８－１号地块土地使用权后，将该地块出租给湖州友邦雷克萨斯汽车销售服务有限公司（以下简称友邦公司）用于建设汽车４S店，租期为２０年，２００８年３月１０日，友邦公司将４S店的建筑安装工程发包给湖州创业建筑安装工程有限公司（以下简称创业公司），该工程于２００８年３月１７日开工，由创业公司的实际施工人朱立新负责项目质量、进度和安全责任，朱立新也是该项目的实际垫资人。在约定工期朱立新完成了4S店主体大部分施工，但因友邦公司一直未支付工程进度款，工程被迫停工，由此导致拖欠民工工资、材料费等问题，民工多次上访要求解决。2011年底创业公司要求通过出租项目建筑物进行自救，2012年初，创业公司通知实际施工人朱立新自筹部分资金对项目进行复工，施工完成后，朱立新通过出租项目建筑物的形式，解决因发包方未付工程款导致的遗留问题。基于上述实际情况，答辩人于2012年11月出具《关于对八里店镇章家埭村地面建筑物组织自救实施房屋出租的抄告函》，请工商部门将抄告函内容作为注册登记住所的证明。答辩人认为：一、项目承包人朱立新在未获得工程款的情况下，对建设工程拥有法定优先权利，工程基本完工后朱立新因发包方原因无法将工程交付发包人，故对工程进行留置使用并收益，这是作为工程承包人应有权利，该权利由法律赋予，并非抄告函赋予。因此被答辩人认为抄告函使朱立新取得了房屋使用权或处分房屋使用权的陈述，没有事实和法律依据。二、抄告函具体指向的对象是工商部门，其内容仅对该建设工程项目涉及的事实经过进行描述，基于工程已经完工，请求工商部门将抄告函作为注册登记住所证明，抄告函本身对特定公民、法人其他组织不发生法律效力。本案抄告函作为函的一种，并不能设定涉案工商登记，其本身未针对特定公民、法人或其他组织作出有关法律关系、权利义务方面的调整，也没有侵害被答辩人的合法权益。三、关于被答辩人所主张的民事方面的权利，答辩人认为：其一，根据被答辩人在一审中的陈述，其在办理涉案土地使用权的过程中没有涉及到障碍，故本案抄告函没有影响被答辩人的权利；其二、从实体而言被答辩人基于对地块权利不能当然及于地块上建筑物之权利，其与第三人有关权利争议，应当通过民事诉讼解决。其三、答辩人所提及的办理房产登记之目的，与涉案房屋是否实际被使用、经营等问题均无任何冲突，也与抄告函无关联性。综上，一审裁定认定事实清楚，被答辩人的上诉理由不能成立，恳请依法予以驳回。朱立新未在法定期间内提交答辩意见，庭审时辩称：本案事实经过是2008年3月10日中汽公司将涉案土地租赁给友邦公司，租期20年，每年租金94.959万元。友邦公司取得租赁权后，与创业公司签订《建设工程施工合同》，创业公司委派朱立新为该项目经理，友邦公司在合同约定时间内未支付分文工程款。杭州市下城区法院裁定书将中汽公司名下的湖州市湖东分区HD48-1号地块的使用权及地上附属物作价人民币1650万元，交付给申请执行人姚秀云抵偿相应债务是错误的。申请执行人姚秀云执行的是中汽公司的财产，而湖州市湖东分区HD48-1号地块的使用权属于中汽公司，但该土地上房屋等附属物不是中汽公司的，是实际施工人朱立新带资建设的。庭审中，各方当事人围绕着湖州市吴兴区人民政府作出的《关于对八里店镇章家埭村地面建筑物组织自救实施房屋出租的抄告函》是否行政行为及对上诉人的权利义务有无因此受到影响的审理重点，进行了质证、辩论。经审查，本院对原审裁定认定的事实予以确认。本院认为，被上诉人湖州市吴兴区人民政府于2012年11月1日作出被诉的《关于对八里店镇章家埭村地面建筑物组织自救实施房屋出租的抄告函》，其中载明“该房屋使用权暂属朱立新所有，并同意朱立新用房屋出租的收入来解决民工工资问题，以利社会稳定。请湖州市工商局、吴兴区工商分局以此函作为注册登记住所的证明”。上诉人姚秀云根据杭州市下城区人民法院于2014年9月3日作出的（2010）杭下执民字第704-1号执行裁定书，取得涉案地块使用权以及地上附属物的财产权。据此，抄告函作出之时，姚秀云尚未取得涉案建筑的所有权。虽然姚秀云于2011年12月19日前通过债权转让的方式取得对涉案地块拍卖、变卖后的价款优先受偿权，但该债权实现只限于涉案地块尚不及于地上建筑物，而本案被诉的抄告函仅对该地块上的房屋使用权作出处分，并不涉及涉案土地的相关权利。故，被诉抄告函作出时并不对上诉人的权利义务产生影响。上诉人的上诉理由均不能成立，原审裁定驳回上诉人的起诉，认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长  惠 忆审 判 员  唐维琳代理审判员  蔡成杯二○一五年十一月五日书记员徐一菁