广西壮族自治区河池市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）桂12行终75号 上诉人（一审被告）天峨县国土资源局。住所地：广西壮族自治区天峨县塘英大道20号。统一社会信用代码：1145272600807520XY。 法定代表人韦联剑，局长。 委托代理人胡支言，天峨县国土资源局干部。 委托代理人黄万国，广西弘生联合律师事务所律师。 被上诉人（一审原告）何某，女，2004年8月28日生,壮族,学生，住广西壮族自治区天峨县, 法定代理人罗某，女，1970年3月6日生，广西壮族自治区天峨县。系何某母亲。 上诉人天峨县国土资源局（以下简称天峨县国土局）因不履行法定职责一案，不服天峨县人民法院2018年6月26日作出的（2018）桂1222行初3号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭于2018年10月23日公开开庭审理了本案。上诉人天峨县国土局的委托代理人胡支言、黄万国，被上诉人何某的法定代理人罗某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 一审判决查明，2005年12月24日，天峨县国土局与案外人柳州药材批发站（于2007年12月29日更名为广西柳州百草堂药业有限公司）签订（2006）079号国有土地使用权出让合同，将位于天峨县六排镇塘英新城区第九区的A18号宗地出让给柳州药材批发站。柳州药材批发站履行合同后，于2006年2月20日领取峨国用（2006）051号国有土地使用证（地号010007539，即A18号宗地）。2010年5月20日，柳州药材批发站与何某签订国有土地使用权转让合同，将A18号宗地转让给何某。何某受让上述宗地后，多次要求天峨县国土局进行土地权利人变更登记，天峨县国土局以申请转让的土地存在权属争议，不能办理变更登记及申请土地变更登记应由土地权利人提出申请为由，答复不予办理。2017年初何某父亲代其向天峨县国土局提交《关于要求制止、办理土地使用权过户手续的报告》，再次要求办理，天峨县国土局于2017年6月22日作出《天峨县国土资源局关于何永明信访事项的答复》，以何某单方申请办理土地转让过户手续不符合《不动产登记暂行条例》规定为由再次答复不予办理。2017年12月13日，何某代理人及广西柳州百草堂药业有限公司代表共同到天峨县国土局处，提交了双方共同签的《国有土地使用权转移登记申请书》及相关登记材料，天峨县国土局没有接收，口头告知因该土地存在所有权争议，不予办理变更登记手续。何某认为天峨县国土局不予办理的理由不合法，违反法定职责，侵害了何某的权利，提起行政诉讼。 一审判决认为，天峨县国土局是天峨县人民政府下属的土地行政管理和不动产登记职能部门，负责本县范围内的土地行政管理和土地权属登记、发证等行政管理职责。本案何某申请国有建设用地使用权过户登记属于天峨县国土局的法定职责。根据中华人民共和国《城市房地产转让管理规定》《不动产登记管理暂行条例》的规定，城市国有建设用地使用权转让登记的主要条件是：1、申请转让登记的申请人符合法律规定的条件；2、转让的国有土地使用权不存在权属争议。本案涉案的位于天峨县××开发区××Ａ18宗地，是天峨县政府依据上级机关批复同意，依法履行土地征收程序，向原土地所有人天峨县六排镇塘英社区下塘英队集体征收后，交由有关单位开发，后委托天峨县国土局公开挂牌出让土地使用权，依法出让到广西××自治区柳州医药批发站（广西柳州百草堂药业有限公司）名下，并登记发放了《国有土地使用权证》〔峨国用（2006）第051号〕。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二条的规定，该涉案土地所有权已属于国有，使用权属广西柳州百草堂药业有限公司。天峨县国土局认为被征地农民集体的个别群众没有领取征地补偿费，土地没有征用，是对国家征地法律法规和政策的误解，个别群众不领取征地补偿费属于补偿费纠纷，应另行处理，不影响国家对被征用土地的出让和受让人对土地使用权利合法处置的权益。何某受让广西柳州百草堂药业有限公司合法取得该案的诉争土地使用权，符合有关法律规定，天峨县国土局应当准许并按规定为出让方和受让办理国有土地使用权权利人变更登记，何某已与出让方广西柳州百草堂药业有限公司签订出让合同，向天峨县国土局提交了共同申请并提交变更登记的全部法律文件，天峨县国土局应当为何某办理国有土地使用权权利人变更登记，天峨县国土局在法定期限内不予办理何某与柳州百草堂药业有限公司的国有土地使用权权利人变更登记，是不履行法定职责的行为，属行政不作为，依法应当纠正。何某作为国有土地使用权权利人变更登记的一方，属于天峨县国土局法定职责指向的对象，属于行政行为的相对人，因天峨县国土局的行政行为（不作为）导致权利被侵害，具有本案原告的主体资格。何某诉讼请求有事实和法律依据，符合法律规定，应予支持，天峨县国土局主张该申请变更登记的土地存在权属争议，不予登记，没有事实和法律依据，不予采信。 一审法院依照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第六条、《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条第一款、第七十二条之规定的规定，判决：被告天峨县国土局于本判决生效后10个工作日内为原告何某办理与广西柳州百草堂药业有限公司受让峨国用（2006）第051号国有土地使用证登记范围内的宗地权利人变更登记。 上诉人天峨县国土局上诉称，一、上诉人不存在不履行法定职责的行为，不属行政不作为。根据我国《行政诉讼法》第十二条第（六）项的规定，申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的，属于行政诉讼的受案范围。根据该规定，可理解行政机关不履行法定职责的情形分为以下两种：拒绝履行、不予答复。根据一审判决查明的事实，本案被上诉人虽多次要求上诉人进行土地权利人变更登记，但上诉人在依职权审查过程中，发现涉案土地存在权属争议，另外被上诉人历次向上诉人提交的申请材料均不齐全、不符合法定形式，对此，上诉人均依法给予书面或口头答复。上诉人给予被上诉人答复正是上诉人依法履行职责的表现，上诉人并不存在拒绝履行、不予答复等不履行法定职责的情形。一审判决认定被上诉人向上诉人提交变更登记的“全部法律文件”，并认定上诉人不予办理变更登记，是不履行法定职责的行为，属行政不作为。该认定与客观事实不符，导致最终作出错误的判决。望二审法院查明事实，依法予以纠正。二、一审判决有司法权干预行政权之嫌。一审判决“被告天峨县国土局于本判决生效后10个工作日内为原告何某办理与广西柳州百草堂药业有限公司受让峨国用（2006）第051号国有土地使用证登记范围内的宗地权利人变更登记。”上诉人认为，一审法院虽支持了被上诉人认为上诉人未履行法定职责的主张，但被上诉人申请变更登记的材料是否齐全、是否符合法定条件、上诉人应否给予变更登记等均属于行政职权的范围，法院不宜直接作出认定。如认定被上诉人的诉请成立，判决的主文应判决责令作为行政机关的上诉人限期内履行法定职责，而不应指向被上诉人在行政程序中的请求，判决责令行政机关作出某具体行政行为，避免以司法权代替行政权。三、一审判决上诉人履行的期限为10个工作日，不符合法律规定。《行政诉讼法》第四十七条规定“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。”这说明，行政机关在一般情况下应当在60日内履行其法定职责，这也是其应当履行的最长期限，故人民法院在判决被告履行时，在一般情况下对其指定的期限应当以60日为宜。另外，上诉人作为土地登记机关，根据相关规定，办理土地使用权转让程序的时限为14-23个工作日，此时限不包括测绘、评估及缴款等所需的办理时间。因此，一审判决上诉人在10个工作日办理变更登记，上诉人无论如何也无法实现，望二审予以纠正。综上，一审认定事实不清，判决错误，请求二审法院查明案件事实，支持上诉人的上诉请求。 被上诉人何某答辩称，一、被上诉人申请上诉人履行法定职责符合法定条件和程序，上诉人不履行法定职责属于行政不作为。根据《行政诉讼法》第十二条第（六）项的规定，申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的，属于行政诉讼的受案范围。就本案而言，对被上诉人申请涉案宗地权利转移登记事宜,上诉人一直拒不予办理履行或者不予答复，属于行政不作为，人民法院受理该案件符合法律规定。一审判决认定上诉人存在拒绝履行法定职责的行为，依据充分：1、被上诉人曾多次要求上诉人履行土地变更登记的法定义务，且已按上诉人要求上交材料，但上诉人多次以材料不齐全为由而不予办理，根据《不动产登记暂行条例》的规定，上诉人认为材料不齐全，应当一次性告知所需材料，不应一再以材料不齐全推脱，以此拒绝履行法定职责。2、上诉人除以材料不齐全为借口拒不履行法定职责外，时而以涉案宗地存在争议、时而以应由买卖双方共同申请办理权属转移（变更）登记为由拒不为被上诉人办理涉案宗地权属转移登记。3、应上诉人不动产登记部门的要求，2017年12月13日，被上诉人的法定代理人和柳州百草堂药业公司代表人共同到上诉人办事大厅又一次申请办理涉案宗地权属转移登记，并按其不动产登记部门的要求提交了全部材料，上诉人仍不予办理，且未书面答复不予办理的原因。自2010年5月受让该宗建设用地至今已近8年，期间被上诉人与转让人柳州百草堂药业公司无数次登门上诉人办事大厅，申请办理涉案宗地使用权转移（变更）登记，但均无任何结果。涉案土地是天峨县政府依据上级机关的批复，依法履行土地征收程序，向原土地所有人天峨县六排镇塘英社区下塘英队集体征收后，再指定上诉人公开挂牌出让该土地使用权，该征收合法有效，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二条的规定，该涉案土地所有权已属于国有，不存在权属争议。上诉人所认为的权属争议，应属于补偿费纠纷，应另行处理，不影响国家对被征用土地的出让和受让人对土地使用权利合法处置的权益。综上，一审判定上诉人不履行法定职责，事实清楚，依据充分。二、上诉人上诉称一审判决存在“司法权对行政权有干预之嫌”是不正确的。其一，根据《不动产登记暂行条例实施细则》第二十七条第（一）项的规定，因买卖、互换、赠与不动产导致不动产权利转移的，当事人可以向不动产登记机构申请转移登记，这表明被上诉人申请涉案宗地使用权转移登记有充分的法律法规依据。其二，被上诉人申请涉案宗地权利转移登记时所提交的材料均是按上诉人所列而提交，包括申请书、不动产权属证书、转让合同、委托书等等，而根据《不动产登记暂行条例实施细则》第三十八条第一款规定，申请国有建设用地使用权转移登记的，只需提交申请书、不动产权属证书、转让合同、有批准权的人民政府或者主管部门的批准文件、相关税费缴纳凭证、其他必要材料等。而涉案宗地早前已经天峨县政府批准挂牌出让，原受让人柳州百草堂药业公司已取得国有建设用地使用权证，现办理权利转移登记根本就不再需政府的批文。关于税费，只要上诉人同意为被上诉人办理转移登记，即时可缴纳。总之，不论是法律法规明确规定需提交的材料还是上诉人要求提交的材料，被上诉人已全部提交，且符合办理不动产转移登记的法定条件。一审查明上诉人不履行法定职责的事实，依据《行政诉讼法》第七十二条规定，所作判决事实清楚，依据充分。三、一审判决上诉人在10个工作日履行，符合相关行政法律法规的立法精神。其一，一审根据《行政诉讼法》第七十二条的规定以及法律赋予的自由裁量权，判令上诉人10个工作日内为被上诉人办理与广西柳州百草堂药业有限公司受让峨国用（2006）第051号国有土地使用证登记范围内的宗地权利人变更登记，法律依据充分。其二，一审判决符合党中央国务院“简政便民、高效服务、让群众只进一扇门、最多跑一次”的要求。其三，与自然资源部《关于全面推进不动产登记便民利民工作的通知》所提出的“进一步简化环节和需权利人提供的材料，确保五年内把除遗产继承以外的登记时间压缩三分之二以上、压减到5个工作日以内”的要求相一致。其四，上诉人已拖了近8年不履行法定职责，如人民法院不限期其履行职责，上诉人只会一拖再拖，不会自觉履行。由此可知，一审判决上诉人履行的期限为10个工作日，符合相关行政法律法规立法精神及党中央、国务院有关政策的要求。综上所述，上诉人确有行政不作为的情形，请二审驳回上诉人的上诉请求。 经审查，一审法院据以定案的证据可作为二审定案的依据。本院查明的事实与一审判决认定的事实一致。 二审另查明，2015年3月1日《不动产登记暂行条例》施行后，天峨县成立了不动产登记局，作为天峨县国土局的内设机构，天峨县辖区内的土地登记职责仍由天峨县国土局办理。 本院认为，本案的争议焦点是：一、上诉人天峨县国土局是否构成不履行法定职责？二、一审法院判决是否存在司法权干预行政权？ 关于第一个争议焦点。根据《不动产登记暂行条例》第七条第一款规定“不动产登记由不动产所在地的县级人民政府不动产登记机构办理；”上诉人天峨县国土局作为天峨县不动产登记机构，负有对被上诉人何某提出的土地登记申请依法作出处理的法定职责。根据《不动产登记暂行条例》第十四条第一款规定、第十六条第一款以及《不动产登记暂行条例实施细则》第三十八条的规定，因买卖、设定抵押权等申请不动产登记的，应当由当事人双方共同申请。申请国有建设用地使用权转移登记的，应当提交登记申请书、申请人、代理人身份证明材料、授权委托书、不动产权属证书、买卖合同以及其他必要材料等。本案中，被上诉人何某作为涉案土地受让人，其委托的代理人与土地转让人广西柳州百草堂药业有限公司的代表根据双方签订的《国有土地使用权转让合同》，于2017年12月13日共同向上诉人天峨县国土局提出土地转移登记申请，并提交了《国有土地使用权转移登记申请书》以及相关登记材料。上诉人天峨县国土局在收到土地登记申请人提交的上述登记材料后，应当按照《不动产登记暂行条例》的规定履行不动产登记职责。根据《不动产登记暂行条例》第十七条第一款的规定：“不动产登记机构收到不动产登记申请材料，应当分别按照下列情况办理：（一）属于登记职责范围，申请材料齐全、符合法定形式，或者申请人按照要求提交全部补正申请材料的，应当受理并书面告知申请人；（二）申请材料存在可以当场更正的错误的，应当告知申请人当场更正，申请人当场更正后，应当受理并书面告知申请人；（三）申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场书面告知申请人不予受理并一次性告知需要补正的全部内容；（四）申请登记的不动产不属于本机构登记范围的，应当当场书面告知申请人不予受理并告知申请人向有登记权的机构申请。”本案中，上诉人天峨县国土局以口头方式告知该土地存在权属争议并不予办理登记，明显违反上述行政法规的规定。另根据《不动产登记暂行条例》第十七条第二款规定：“不动产登记机构未当场书面告知申请人不予受理的，视为受理”，本案应视为上诉人天峨县国土局已受理了被上诉人何某的土地变更登记申请，上诉人天峨县国土局对该申请一直未作出处理，已构成不履行法定职责，人民法院依法应当予以纠正。本案涉案的土地已经被人民政府征收为国有土地并依法出让给广西柳州百草堂药业有限公司，该公司亦已领取了该涉案土地的国有土地使用权证。上述事实均表明，被上诉人何某申请转移登记的土地并不存在土地权属争议，被征收土地的农民集体或者农民个人在该土地被征收为国有后与后续的土地颁证行为没有利害关系，无权提出异议。至于个别被征地群众曾向上诉人天峨县国土局反映征地补偿标准过低的问题，实际上属于征地补偿争议，系另一法律关系，应通过其他途径解决，而不能将该征地补偿争议视为土地权属争议。因此，上诉人天峨县国土局提出涉案土地存在权属争议，不应办理登记的理由不能成立，本院不予支持。 关于第二个争议焦点。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条规定“人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第九十一条规定：“原告请求被告履行法定职责的理由成立，被告违法拒绝履行或者无正当理由逾期不予答复的，人民法院可以根据行政诉讼法第七十二条的规定，判决被告在一定期限内依法履行原告请求的法定职责。”由此可知，履行法定职责之诉具有“彻底裁判”的特点，只要所有事实和法律上的前提条件皆已具备，人民法院就可以直接判决行政机关履行原告所请求的法定职责。本案中，一审法院判决天峨县国土局履行土地登记职责于法有据，但鉴于不动产登记机构受理不动产登记申请后仍需按照《不动产登记暂行条例》的规定对申请登记的不动产进行查验，同时土地登记申请人在办理土地转移登记时还须按照相关的法律法规的规定缴纳相应的税费，在上述登记审核程序未完成时，人民法院不宜直接判令天峨县国土局作出土地权利人的变更登记。此外，根据《不动产登记暂行条例》第二十条规定：“不动产登记机构应当自受理登记申请之日起30个工作日内办结不动产登记手续，法律另有规定的除外。”一审法院判令天峨县国土局在判决生效后10个工作日内为被上诉人办理涉案土地变更登记，履行期限确属过短，也与上述规定相悖。因此，一审判决主文欠妥当，本院依法予以变更。 综上所述，上诉人天峨县国土局上诉理由不能成立，本院不予支持。一审法院判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法。虽然一审法院对判决主文的表述不当，但并不影响其实体处理的正确性。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 变更一审判决为“责令上诉人天峨县国土资源局于本判决生效之日起30个工作日对被上诉人何某提出的国有土地使用权转移登记申请履行土地登记法定职责”。 一、二审案件受理费各50元，合计100元，由上诉人天峨县国土资源局负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 申国毅 审 判 员 梁海亮 审 判 员 韦荷嫩 二〇一八年十一月八日 法官助理 张 英 书 记 员 吴菊婵 附：本判决所适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。