浙江省金华市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）浙07行终213号 上诉人（原审被告）义乌市国土资源局，住所地浙江省义乌市义东路131号。 法定代表人鲍建平，局长。 出庭行政负责人傅跃卿，义乌市国土资源局党委委员、不动产登记局局长。 委托诉讼代理人（特别授权）楼惠英，义乌市国土资源局工作人员。 委托诉讼代理人（特别授权）施平平，浙江星耀律师事务所律师。 上诉人（原审第三人）黄瑞雨，男，1944年2月10日出生，汉族，住浙江省义乌市。 委托诉讼代理人（特别授权）黄嘉禾，男，1983年11月14日出生，汉族，住浙江省义乌市。系上诉人黄瑞雨之子。 委托诉讼代理人（特别授权）雷建军，浙江红太阳（金华）律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）黄武林，男，1949年4月16日出生，住浙江省义乌市。 委托诉讼代理人（特别授权）陈剑，浙江达才律师事务所律师。 黄武林不服义乌市国土资源局、第三人黄瑞雨土地行政登记一案，义乌市人民法院于2018年4月16日作出（2017）浙0782行初136号行政判决。义乌市国土资源局、黄瑞雨均不服，向本院提起上诉。本院于2018年6月21日立案后，依法组成合议庭，通过调阅一审卷宗、询问当事人等方式对本案进行了审理。上诉人义乌市国土资源局的行政负责人傅跃卿及委托代理人楼惠英、施平平，上诉人黄瑞雨的委托代理人黄嘉禾、雷建军，被上诉人黄武林及委托代理人陈剑，均于2018年7月16日到庭参加询问；因被上诉人黄武林申请对上诉人黄瑞雨庭前提交的新证据给予必要的补充质证期限，故本院于2018年8月2日第二次组织各方当事人到庭参加询问，上诉人义乌市国土资源局的委托代理人楼惠英、施平平，上诉人黄瑞雨的委托代理人黄嘉禾、雷建军，被上诉人黄武林及委托代理人陈剑，到庭参加询问。本案报请浙江省高级人民法院延长审限二个月，现已审理终结。 原审法院经审理认定：黄克云原有在册人口四人，为黄克云夫妇、原告黄武林和第三人黄瑞雨。1973年12月23日，第三人黄瑞雨以“我家因缺少房屋使用”名义向所在大队申请建房。获批后建房两间，占地约52.38平方米，即为涉案房屋，坐落于前大路11号。1981年4月，黄克云召集原告黄武林和第三人黄瑞雨在队委和亲属见证下立一份分家约，约定涉案房屋东边一间归第三人黄瑞雨所有，西边一间归原告黄武林使用。之后，第三人黄瑞雨、原告黄武林分户各自管业使用。1989年6月，第三人黄瑞雨以户主名义，与黄影倩（妻）、黄嘉禾（子）共同向原义乌市房地产管理处申请办理前大路11号东边一间二层房屋的所有权登记，原义乌市房地产管理处经调查，于1990年3月3日和16日分别出具的房屋分幢调查表和房屋四至墙界申报表均记载，申请登记的房屋西墙与原告黄武林共有，房屋建筑占地面积28.6315平方米。原义乌市房地产管理处于1996年6月为该房屋登记房屋所有权证号为义字第0050381号，但一直未发证。因第三人黄瑞雨未提交该房屋的土地使用权证，1999年7月份，原义乌市房地产管理处作出注销登记。1992年10月12日，第三人黄瑞雨向义乌市人民政府申请办理前大路11号房屋土地使用权登记，并提交了土地登记申请书、申请人身份证、地籍调查表等材料，于2001年第三人黄瑞雨又补充了申请书（宅基地申请）。2001年11月26日，义乌市人民政府向第三人黄瑞雨颁发了义乌国用（2001）第1-8064号国有土地使用权证，登记的土地使用者系第三人黄瑞雨，使用权面积52.4平方米。2017年9月4日涉案的房屋由市征地部门拆除。 原审法院认为，1995年原国家土地管理局《土地登记规则》第十条规定，土地登记申请者申请土地使用权、所有权和土地他项权利登记，必须向土地管理部门提交下列文件资料：（一）土地登记申请书；（二）单位、法定代表人证明，个人身份证明或者户籍证明；（三）土地权属来源证明；（四）地上附着物权属证明。该法第十五条规定，经土地管理部门审核，对认为符合登记要求的宗地予以公告。本案中，批准建房的申请书虽由第三人黄瑞雨提起，但申请书明确写明系“我家因缺少房屋使用”，房屋建成后，黄克云、原告黄武林和第三人黄瑞雨又对该房屋进行了析产，第三人黄瑞雨申请登记的房屋所有权申请书及××义乌市房地产管理作出的义字第0050381号房屋登记房屋所有权证，均可以认定涉案房屋两间权属清晰，分属原告黄武林和第三人黄瑞雨各一间所有。第三人黄瑞雨在申请办理土地使用权登记时隐瞒了相关材料和信息，义乌市人民政府在审查第三人黄瑞雨提交的申请书后，未查明地上附着物权属证明，将原属于原告黄武林的土地使用权登记在第三人黄瑞雨名下。同时，在登记发证前未经公告，义乌市人民政府颁发的义乌国用（2001）1-8064号国有土地使用证主要证据不足，程序违法，依法应予撤销。原告黄武林诉请，合法正当，予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（三）项和第二十六条第六款之规定，判决：撤销义乌市人民政府颁发的义乌国用（2001）1-8064号国有土地使用证。案件受理费50元，由义乌市国土资源局负担。 上诉人义乌市国土资源局上诉称：一、涉案登记系土地出示登记，登记于原审第三人黄瑞雨名下是正确的。首先，原审第三人黄瑞雨非当时家庭在册人口的户主，当时的户主是黄克云，按照土地登记以户主代表登记的规则，如黄克云有份额，也应由黄克云提出申请，并登记为黄克云户。其次，建房申请系由原审第三人黄瑞雨提出。黄克云在当时是“四类分子”，根据当时的政治背景和政策是不允许申请建房的，对此被上诉人黄武林也是认可的，所以当时申请建房与黄克云、被上诉人黄武林无关，是黄瑞雨的名义申请的。再次，一审判决以变更登记的要求来否定土地初始登记合法性是不能成立的。一审判决对析产后的房屋归属进行了认定，且因此否定土地初始登记。上诉人认为，《土地登记规则》明确区分了土地初始登记与土地变更登记。初始登记审查的是原始取得情况，变更登记申请审查的是土地房屋变更情况。本案如析产属实，也需由相关权利人凭析产书等材料向义乌市人民政府另行申请变更登记。第四、本案登记程序合法。一审判决认为上诉人在登记发证前未经公告，程序违法。上诉人认为，根据《土地登记规则》第六条的规定，公告并非土地登记的必经程序。二、一审判决程序违法。首先，如前所述，涉案登记行为系初始登记，是合法有效的。其次，退一步而言，涉案颁证行为因未审查析产后的土地归属而撤销，一审判决也是违法的。被上诉人黄武林就分家析产行为已另行提起了民事诉讼，在该民事诉讼未审结前，无法认定析产行为是否合法有效，本案行政诉讼也应中止。综上，一审判决程序违法，适用法律错误，应依法撤销，为正确规范土地登记行为，明确区分土地初始登记和土地变更登记，故提起上诉，请求撤销一审判决，依法改判驳回被上诉人的诉讼请求。 被上诉人黄武林答辩称：一、上诉人认为涉案登记系土地初始登记，登记在黄瑞雨名下是正确的观点不成立。（一）1992年，上诉人黄瑞雨在《土地登记申请书》中，以其婚后的家庭成员3人进行土地登记申报。而事实上，本案宅基地审批是在1973年，黄瑞雨在《申请书》中明确是以“我家因缺少房屋适用”申请宅基地，当时的家庭成员是包括被上诉人及父母在内组成。所以涉案土地登记中共有人登记错误。（二）1992年，《土地使用权登记审批表》中建筑物权属登记为“本人”，而事实上，涉案房屋是包括被上诉人及父母在内的四人共同建造的，1981年析产后归黄瑞雨、黄武林各一间所有并使用。所以，涉案土地登记中建筑物权属登记错误。（三）农村宅基地审批以“户”为单位进行审批，这是惯例。虽说当时黄克云属于“四类分子”，不具备资格审批。但是，被上诉人黄武林作为家庭成员是享受宅基地审批资格的，所以黄瑞雨以“户”为单位审批下来的宅基地当然由家庭成员共同享有。（四）涉案土地上是包括被上诉人在内的家庭成员共同审批的，其地上建筑物亦是包括被上诉人在内的家庭成员共同建造的。尤其是在涉案土地登记前，上诉人与被上诉人已经析产，分别取得了涉案土地上的各一间房屋并各自管理使用。所以土地登记时，应以析产结果按各自所拥有的房屋的占用土地办理土地初始登记手续，并不存在以变更登记要求来否定初始登记的合法性。二、上诉人认为本案土地登记程序合法是错误的。上诉人对涉案土地使用权审核内容未经公告的事实一审法院已查明。《土地登记规则》总则中虽未规定土地登记须进行公告，但分则中第15条规定：土地管理部门对土地权属、性质、面积、使用者等审核事宜予以公告；同时，第18条规定：公告期满，未有人提出异议的，由人民政府批准后方可注册登记。故，公告是土地权属登记的必经程序的规定是明确的，也是无异议的。三、上诉人认为被上诉人黄武林就分家析产行为已另行提起民事诉讼，故应终止审理本案的观点是错误的。（一）一审中，涉案《分家约》本身符合书证的基本要件，黄瑞雨及黄武林均已签字确认，理应作为建筑物权属依据，作直接证据使用。（二）被上诉人黄武林基于涉案房屋被拆迁，已另行提起房价西昌之诉属实，但这是被上诉人的请求权，是诉请《分家约》合法有效，这与本案一审法院直接引用《分家约》的证明目的并不冲突，二者间相互补充，并非相互排斥。（三）黄瑞雨并未对《分家约》提起无效之诉，而只有提起无效之诉，才存在《分家约》效力待定的争议，才可能出现行政判决要以民事判决结果进行判决的情形。（四）在黄瑞雨向一审法院提起的遗嘱继承纠纷案件中，其诉请亦是请求依法确认涉案《分家约》有效，更证明《分家约》可作为本案中认定建筑物权属的直接证据。综上，一审法院事实认定清楚，程序合法，适用法律正确，请求驳回义乌市国土资源局的上诉请求。 原审第三人黄瑞雨述称：同意义乌市国土资源局的上诉意见。涉案土地使用权是第三人个人名义申请所批，不属于家庭共有。涉案土地使用权及地上建筑物权属在1994年已经所在的居委会、街道办事处、国土局等部门予以核实确权，被上诉人黄武林当时已知晓涉案土地使用权确权给了黄瑞雨，其自始至终未向有关部门提出权属争议，也未向黄瑞雨主张权益。义乌市国土资源局对涉案土地使用权的确权登记行为事实清楚，证据充分。另，黄武林于2017年8月提起本案行政诉讼已超过法定起诉期限。 上诉人黄瑞雨上诉称：一、一审审判程序错误。行政诉讼审理的是行政行为的合法性，对于其中所涉及的基础民事法律问题，在当事人已提起相应的民事诉讼的情况下，应当先由民事审判对该基础法律问题作出民事判决，其后行政诉讼中才能引用民事判决认定的事实作为审判依据，而不能抛开民事审判直接在行政诉讼中进行审查，从而取代民事审判工作。本案一审判决认定了涉案分家析产行为的合法有效性，但是对于该分家析产行为是否合法有效，以及房屋的归属问题，被上诉人在提起本案行政诉讼之前，已向一审法院提起了民事诉讼，要求“一、依法确认原、被告于1981年4月所立的析产契约合法有效。二、判令坐落于义乌市××号（土地证号：国用（2001）1-8064号）占地面积26.2平方米的房屋（即西边一间）归原告所有。”，故本案对析产及房屋的归属问题应当等民事审判结束后，引用民事审判结果进行判决。故一审判决程序严重违法，依法应予撤销。二、认定事实错误。（一）对于涉案房屋的审批问题，一审判决回避了一个重要事实，即黄克云本身是“四类分子”，在当时的政治环境下是不允许申请建房的，这点被上诉人黄武林也是认可的，因此当时去申请建房是上诉人黄瑞雨所申请，与黄克云、黄武林无关，所以一审判决认为1973年取得的房屋申请建房系黄克云全家申请缺乏事实与法律依据。（二）对于案涉析产问题，其法律效力应由民事审判决定，一审判决直接认定其效力是错误的，退一步讲即便在民事审判中确认析产合法有效，对当事人来说也是一个如何履行析产约的问题，是合同之债，不能据此直接认定房屋权属。三、法律适用错误。（一）一审判决认为上诉人在申请办理土地使用权登记时隐瞒了析产等相关材料和信息，但事实上本案原审被告所进行的登记是土地初始登记而不是转移登记，故登记机关只需审查房屋的原始取得情况，而本案房屋是由上诉人黄瑞雨申请批建，因此上诉人黄瑞雨根本不存在隐瞒相关材料及信息的问题，一审判决对土地初始登记的合法性进行审查，却以办理转移登记的要求进行合法性审查，显然是错误的。（二）公告不是土地权属登记的必经程序，所以一审判决认定行政程序违法的依据不足。二审询问中，上诉人黄瑞雨补充上诉理由：1994年有关部门对黄瑞雨名下位于前大路11号二处房屋也就是本案所涉的一处进行处理，土管部门予以确权发证，被上诉人陈述1995年前还住在涉案房屋，可以推定其在1995年已经知晓有关部门将涉案土地使用权确权登记给上诉人黄瑞雨，其没有向有关部门提出异议，也没有向黄瑞雨主张权利，故被上诉人提起本案行政诉讼显然超过法定起诉期限。请求撤销一审判决，依法驳回黄武林的诉讼请求。 被上诉人黄武林答辩称：关于起诉期限问题，黄武林是在2017年7-8月份才知道涉案土地证做到了黄瑞雨名下，故本案起诉没有超过法定起诉期限。其他意见同针对义乌市国土资源局上诉的答辩意见一致。 原审被告义乌市国土资源局答辩同意黄瑞雨的上诉意见。 二审期间，上诉人黄瑞雨提交新的证据如下： 证据1.1990年义乌市人民政府《关于土地使用证登记发证的通告》一份、1993年10月18日义乌市人民政府发布的《义乌市城市规划建设区占地建筑处理及专业户用地纳入有偿有期使用管理的若干规定》一份、义乌市城市规划区违法违章建筑处理调查表一份，证明：1.涉案房屋及土地使用权权属清晰，来源合法，土地管理部门依法予以确权给黄瑞雨的事实；2.被上诉人黄武林1994年已知道涉案土地已由土管部门确权登记给黄瑞雨的事实，黄武林提起本案行政诉讼超过起诉期限。 证据2.朝阳股份经济合作社证明二份，证明涉案房屋土地使用权属于黄瑞雨享有的事实以及黄武林在一审中提供的朝阳建房经济合作社于2017年4月3日出具的证明不是黄贤孝本人签字出具的。 证据3.《关于正式启动前大路区块更新改造的请示》一份，前大路区块更新改造土地登记情况表二份、2018年7月13日情况说明一份，证明2010年4月成立了前大路区块更新改造小组，同时开展前大路各户的房地产申报工作，被上诉人是知晓前大路11号涉案房产土地使用权登记确权给黄武林名下，即使按照2010年开始计算，黄武林的起诉也已经超过起诉期限。 证据4.不动产档案证明一份，证明涉案土地使用权已经在2017年9月9日注销。 被上诉人黄武林质证意见：首先，上述证据均不属于新证据范畴。其次，对证据1中的通告、若干规定两份证据的真实性无异议，对证明目的有异议，无法证明黄武林知情；对于调查表真实性有异议，黄武林对此根本不知情，不能达到上诉人的证明目的。对证据2朝阳股份经济合作社的2017年4月3日的证明，黄贤孝确实不是其本人所签，但是由大队会计电话征询黄贤孝本人意见后才签上去的，属于黄贤孝的真实意思表示。对2018年4月30日证明真实性无异议，证明目的不能成立，该证据不符合形式要求，没有法定代表人签名，内容错误，至今为止农村建房均是以胡炜单位进行审批。对证据3中的请示的真实性无异议，但与本案无关；对登记情况表二份和2018年7月13日的情况说明一份真实性有异议，证明目的也不能成立,黄武林不知情。对证据4证明目的不能成立。义乌市国土资源局质证意见：对证据1无异议；对证据2二份证明的内容与我局的审批是有区别的，我局审批时是以户为单位进行审批，并且在家庭人口一栏注明该户家庭人口情况；对2017年4月3日的证明因黄贤孝有二种签名，我局对其真实性无法查明。对证据3、证据4无异议。 被上诉人黄武林二审期间提交新的证据如下： 证据1.2018年7月18日情况说明一份； 证据2.2018年7月18日证明一份（内容系黄武林书写。）； 证据1-2证明：2017年4月3日出具的证明是时任朝阳股份经济合作社董事长黄贤孝通过电话授权经办人后出具的事实；黄武林一家分家时将涉案登记在黄瑞雨名下的西边一间房屋分给黄武林所有的事实。 证据3.黄武林手机拍摄的照片复印件一份，证明黄武林在夫家时涉案房屋的一半属于黄武林所有，土地登记部门确权也是知晓并承认的。 义乌市国土资源局质证意见：对证据1因朝阳股份经济合作社出具情况不同的证明，对该证据的真实性不认可；对证据2真实性无法认定；对证据3真实性无法认可，该照片是不动产登记中的一部分，如果向国土部门申请登记过的话在档案中应可以查到，也会盖章，而我局一审已经提供全部的土地登记材料，该照片不能反映最终的审核情况。黄瑞雨质证意见：对证据1、证据2的三性均有异议；对证据3赞同义乌市国土资源局的质证意见。 本院审核认为，对黄瑞雨提交的证据1、证据3、证据4的真实性予以确认，关于黄武林的起诉是否超过法定起诉期限问题应依照法律和事实予以确定；对于证据2及黄武林提交的证据1、证据2以及一审期间的相关证据存在矛盾，且不属于新证据，本院不予认定；对于黄武林提交的证据3，缺乏远见比对，不予认可真实性。 经审理，对原审判决认定的事实，本院予以确认。 本院认为,本案争议主要有二：首先是关于起诉期限问题。一方面，按照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定，因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。另一方面，按照原《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条规定，起诉期限从公民、法人、其他组织指导或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不超过2年，本案也没有充分证据证明黄武林在已经知道被诉行政行为超过二年才提起本案诉讼。故，黄武林提起本案行政诉讼并未超过法定起诉期限。其次，关于被诉登记行政行为的合法性问题。涉案房屋系黄瑞雨以家庭户的名义申请宅基地获批后建成，黄瑞雨于1992年向义乌市人民政府申请办理土地使用权登记并将土地登记在黄瑞雨个人名下，但其实质应属于代表家庭成员进行的初始登记。无论办理初始土地登记前是否对涉案房屋进行过析产，均应根据涉案土地原始取得情况首先办理初始登记，此后方能根据房屋分割情况进一步办理变更登记。故黄瑞雨作为涉案土地的申请人代表家庭户办理涉案土地登记本身并无不当。然而，根据1989年颁布的《土地登记规则》第十八条、第二十一条之规定，登记申请的审核结果由土地管理部门予以公告。公告期满，土地使用者、土地所有者、他项权利拥有者及其他土地权益有关者，对土地申请登记审核结果未提出异议的，报经人民政府批准后，进行注册登记。义乌市国土资源局未提供证据证明其在办理涉案土地登记前进行过公告，显属程序违法，故一审法院据此依法判决撤销涉案土地使用证并无不当，应予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人义乌市国土资源局负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 张旭良 审 判 员 单晓剑 审 判 员 钟雪丹 二〇一八年十一月十九日 代书记员 朱丽敏