甘肃省高台县人民法院   行政判决书   （2018）甘0724行初36号   原告：胡义文，男。   原告:顾自金，男。   原告:顾自华，男。   原告:赵天祥，男。   原告:张永平，男。   原告:薛浩德，男。   原告:武自俭，男。   原告:顾长寿，男。   原告:胡义武，男。   原告:郎建平，男。   原告:薛有东，男。   原告:马文军，男。   原告:妥文金，男。   原告:顾自林，男。   原告:舒兴荣，男。   原告:顾秀琴，女。   原告:郎坤，男，。   原告:蒲小卫，男。   诉讼代表人:顾自忠、郎建平、薛浩德，胡义文。   委托诉讼代理人:张天发，甘肃雪山律师事务所律师。   被告:肃南裕固族自治县祁丰藏族乡人民政府。   法定代表人:凯忠辉，系该乡乡长。   委托诉讼代理人:王新勇，系该乡党委副书记。   委托诉讼代理人:郎婧，系该乡副乡长。   第三人:肃南裕固族自治县祁丰藏族乡文殊村村民委员会。   法定代表人:薛海林，系该村村委会主任。   委托诉讼代理人:郎建军，系该村党支部书记。   原告胡义文等人诉被告肃南裕固族自治县祁丰藏族乡人民政府（以下简称祁丰乡政府）、第三人肃南裕固族自治县祁丰藏族乡文殊村村民委员会（以下简称文殊村委会）不服乡政府行政处理决定一案，本院立案后，向被告及第三人送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书等法律文书，依法适用普通程序公开开庭进行了审理。原告诉讼代表人顾自忠、郎建平、薛浩德、胡义文及委托诉讼代理人张天发，被告祁丰乡政府委托诉讼代理人王新勇、郎婧，第三人文殊村委会法定代表人薛海林及其委托诉讼代理人郎建军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。   2018年5月15日，被告祁丰乡政府根据原告的申请作出关于草原权属争议的裁决意见，裁决：1、野马大泉(高崖泉)29万亩(含22万亩)草原使用权和承包经营权归文殊村社管会(村集体)；2、驳回申请人的裁决请求。2018年6月21日，原告以该裁决程序违法、认定事实不清，实体处理违法向本院提起诉讼，要求：1、依法撤销被告于2018年5月15日作出的《关于草原权属争议的裁决意见》，并责令被告重新作出行政裁决；2、本案全部诉讼费由被告承担。   原告胡义文等18人共同诉称，一、被告作出《关于草原权属争议的裁决意见》程序违法。根据《土地权属争议调查处理办法》及行政程序法基本原则，被告处理案件时并未告知原告及第三人在草原权属争议案件中所享有的申请承办人回避、陈述、举证、质证、辩论、听证的权利，未举行公开听证并组织当事人当面陈述案情、辩论、举证、质证。被告未在受理案件5日内将申请书副本送达第三人并进行答辩，未通知并要求第三人提交有关材料等有关情况，其作出的裁决意见不符合规定的形式要件。二、被告作出的《关于草原权属争议的裁决意见》实体违法。1、被告依据第三人于2012年7月12日作出文殊字（2012）12号《文珠村村民委员会关于上报野马大泉草场处理意见的报告》，于同日作出祁政字（2012）97号关于对文殊村村民委员会《关于上报野马大泉草场处理意见的报告》的批复，该批复中明确重申：“在第一轮草原生态保护补奖周期结束后、由村集体预留7万亩作为机动草场，其余22万亩草场由你村按照有关程序调剂因划界搬迁和加羊受到损失的牧户使用”。该规范性文件针对特定的原告作出，系针对原告作出的具体行政行为，对原、被告及第三人均具有约束力，根据上述文件，原告信赖合法的草原承包经营权、使用权应当得到保护，而被告审查裁决时对原告所提交的上述规范性文件未予认定。被告作出的上述规范性文件系具体行政行为在前，而裁决意见亦属于具体行政行为在后，都具有约束力，而被告非但无视并有意回避自己作出的先行行政行为，反而断章取义地认为野马大泉22万亩草原的使用权、承包经营权属第三人文殊村杜管会，实属认定事实不清。2、第三人与文殊村社管会(村集体)签订的草原承包合同，系对村集体草原的整体承包，而牧户与村委会签订草原承包合同是在村集体承包草原的基础再行承包的，而被告不顾这一草原承包经营的基本政策，裁决野马大泉22万亩草原的使用权、承包经营权属文殊村社管会，相当于未对原告的裁决请求进行审查处理。即是说，肃南县人民政府已经将野马大泉22万亩草原所有权确定给第三人，文殊村社管会(村集体)只是代表第三人承包，而被告以集体草原承包合同将争议草原裁决给文珠村杜管会(村集体)，实际上是对草原权属争议并未做任何处理。3、根据《土地权属争议调查处理办法》第三条的规定，调查处理土地权属争议，应当以法律法规和土地管理规章为依据。从实际出发，尊重历史，面对现实。野马大泉22万亩草原使用权和承包经营权争议的发生系因划界而产生的历史问题，但划界问题得以解决是以原告服从政府、为大局考虑对野马大泉承包经营权的让渡。被告在作出裁决时并未考虑这一历史因素。4、被告裁决第一项与原告申请事项不符。   综上所述，被告作出的《关于草原权属争议的裁决意见》程序违法，认定事实不清，实体违法，应当依法予以撤销。   为证明其主张，原告提交如下证据，拟证明如下事实：   1、祁丰乡政府《证明》一份，祁丰乡政府《关于草原权属争议的裁决意见》一份，证明被告2018年4月3日收到原告土地权属争议申请材料并于同年5月3日作出裁决的事实。   2、1983年草原承包合同书一份、原告第二轮草原土地承包合同书五份、文殊村草原有偿承包工作总结复印件一份，证明原告承包草原以及在2000年草原有偿承包中协调解决11户牧民在雅儿河地区失去夏季牧场的事实；   3、文殊字[2012]12号《关于上报野马大泉草场处理意见的报告》一份、祁政字[2012]97号祁丰藏族乡人民政府关于对文殊村村民委员会《关于上报野马大泉草场处理意见的报告》的批复一份，证明2012年第三人就野马大泉草场权属收益等问题向被告请示以及被告作出在第一轮草原生态保护奖补周期结束后，由村集体预留7万亩作为机动草场，其余22万亩草场由第三人按照有关程序调剂因划界搬迁和加羊受到损失的牧户使用的批复意见。   4、被告作出的信访事项处理意见书、实体受理通知书及祁信复字（2016）4号信访事项处理意见书、肃南县信访局程序性受理告知书、被告作出的《胡义文等19人信访处理意见书》，证明原告就野马大泉22万亩草场使用权权属纠纷进行信访以及被告作出信访事项处理意见的事实。   5、调解协议二份、文殊村村规民约一份，证明2018年6月文殊村与祁文村就放牧途径路线、时间等达成协议的事实，村规民约证明对草场未进行划分到户的，约定由多个牧户共同经营的事实。   被告祁丰乡政府辩称，被告收到原告等人的申请后，经过查阅文件资料和调查了解，于2018年5月15日作出了《关于草原权属争议的裁决意见》，该裁决认定事实清楚，法律关系明确，处理意见正确。1999年在边界勘定工作中，因文殊村雅儿河地区部分草场划归肃北县，造成了11群牲畜无夏场放牧。2000年9月5日，县深化牧区改革领导小组召开专题会议，讨论了11户牧民夏场调剂安置问题，会议认为:“11户牧民夏场调剂安置应按照‘大稳定，小调整’和有利于放牧的原则，采取村内村外两种途径加以解决”。2000年9月9日，区深化牧区改革领导小组根据县深化牧区改革领导小组的指示，由祁丰区公署下发了《关于部分村牲畜夏场做适当调整的通知》(祁署发[2000]第42号)，通知明确要求:“文殊村11群牲畜的夏场应由文殊村自行解决9群，祁文村、腰泉村在临近文殊村草场附近各负责调剂解决1群”。调整后的草场在2000年底的草原有偿承包工作中通过认定草场界限、标绘图斑、计算面积等程序予以确定，原告与发包方签订了《肃南县祁丰区草原有偿使用承包合同》。原告胡义文等人因划界造成的草场损失已得到相应的调整安置。后区、乡通过争取和县政府协调，在高崖泉(野马大泉)地区为文殊村调剂29万亩草原，当时调剂草原并未明确要求承包入户。故2011年1月1日，第三人与文殊村社管会签订了草原承包经营合同书，高崖泉(野马大泉)的29万亩(含22万亩)草原由文殊村社管会(村集体)承包经营，并颁发了草原承包经营权证，草原奖补资金拨入村集体账户。2012年，被告虽做出《关于对文殊村村民委员会的批复》(祁政字[2012]97号)，明确“在第一轮草原奖补周期结束后，由村集体预留7万亩作为机动草场，其余22万亩由第三人按照有关程序调剂因划界搬迁和加羊受到损失的牧户使用”，但“22万亩由第三人按照有关程序调剂因划界搬迁和加羊受到损失的牧户使用”只是对祁署发（2000）第42号文件处理结果的补偿，并非此22万亩草场的承包经营权当然地属于胡义文等18名原告。被告认为，文珠村其他村民与原告具有同等的承包野马大泉草原的权利，原告没有签订野马大泉的草原承包经营合同，未取得野马大泉22万亩草原的承包经营权，因原告要求确认野马大泉22万亩草原的承包经营权无法律和政策依据，被告于2018年5月15日作出的《关于草原权属争议的裁决意见》事实清楚，既尊重历史，又考虑现实，合乎法律规定，请求驳回原告诉讼请求。   被告在举证期限内提交如下证据，拟证明如下事实：   1、深化牧区改革简报一份、肃南县祁丰区公署祁署发（2000）第42号文件，证明因文殊村雅儿河地区部分草场划归肃北县，造成了11群牲畜无夏场放牧，经县、区改革领导小组讨论形成由自行解决9群，由祁文村、腰泉村在临近文殊村草场附近各负责调剂解决1群的事实。   2、草原承包经营合同书一份，证明2000年经区、乡争取和县政府协调，在高崖泉(野马大泉)地区为文殊村调剂29万亩草原，并由第三人与文殊村社管会于2011年1月1日签订了草原承包经营合同的事实。   3、胡义文等19人信访事项处理意见书一份，证明2018年1月被告对原告申请要求将22万亩草原确权的请求进行书面答复的事实。   第三人文殊村委会述称，1999年因勘界将11户牧民夏场划给肃北县，根据县、区改革领导小组讨论形成的意见，将11户牧民加入到另外8户牧民的草场进行了安置，并签订草原承包合同。期间经县乡协调在野马大泉为文殊村调剂29万亩草原。因野马大泉草场多年未入户，致使牧户在禁牧后草补费分配上引发纠纷，为解决存在的问题，2012年村委会向被告上报《关于野马大泉草场处理意见的报告》，被告作出批复，明确“在第一轮草原奖补周期结束后，由村集体预留7万亩作为机动草场，其余22万亩由第三人按照有关程序调剂因划界搬迁和加羊受到损失的牧户使用”。请求对被告的处理意见依法予以审查。   对原被告提交的证据，本院组织进行了质证。对原告提交的证据，被告及第三人均无异议，本院予以认定。对被告提交的简报，原告以该证据为复印件，对其真实性和合法性提出异议，且该证据只能证明11户牧民夏场调剂的事实，对该证据本院不予认定。对被告提交的祁署发（2000）第42号文件、胡义文等19人信访事项处理意见书，被告及第三人无异议，本院予以认定。对被告提交的草原承包经营合同书，原告对其真实性和合法性提出异议，该合同系第三人与社管会于被告作出《关于野马大泉草场处理意见的报告》的批复前签订，对该合同本院予以认定。   根据原被告及第三人的陈述和本院认定的证据，查明如下事实：1999年在边界勘定工作中，因文殊村雅儿河地区部分草场划归肃北县，造成原告11户牧民牲畜无夏场放牧。2000年9月，肃南县深化牧区改革领导小组召开专题会议，讨论了11户牧民夏场调剂安置问题，会议认为:“11户牧民夏场调剂安置应按照‘大稳定，小调整’和有利于放牧的原则，采取村内村外两种途径加以解决”。区深化牧区改革领导小组根据县深化牧区改革领导小组的指示，由祁丰区公署下发了《关于部分村牲畜夏场做适当调整的通知》(祁署发[2000]第42号)，通知明确要求:“文殊村11群牲畜的夏场应由文殊村自行解决9群，祁文村、腰泉村在临近文殊村草场附近各负责调剂解决1群”。根据通知要求，11户搬迁入另外8户牧户草场进行调剂。调整后的草场在2000年底的草原有偿承包工作中通过认定草场界限、标绘图斑、计算面积等程序予以确定，原告与第三人签订了《肃南县祁丰区草原有偿使用承包合同》。期间，为稳定群众情绪，解决夏季牧场放牧问题，区、乡通过争取和县政府协调，在高崖泉(野马大泉)地区为文殊村调剂29万亩草原，调剂草原并未承包入户。2011年1月1日，第三人与文殊村社管会签订草原承包合同，将包括野马大泉草场在内的50余万亩草场发包给文殊村社管会。由于自2010年以来草原奖补资金拨入村集体账户，在禁牧后草补费分配上引起矛盾，致部分原告信访要求处理，为解决草场权属受益等存在的问题，第三人于2012年7月12日作出文殊字（2012）12号《文殊村村民委员会关于上报野马大泉草场处理意见的报告》，同日被告作出祁政字（2012）97号关于对文殊村村民委员会《关于上报野马大泉草场处理意见的报告》的批复，明确“在第一轮草原奖补周期结束后，由村集体预留7万亩作为机动草场，其余22万亩由第三人按照有关程序调剂因划界搬迁和加羊受到损失的牧户使用”的意见。2017年12月，原告等人要求将22万亩草场予以使用权确权提出信访，被告作出祁信复字（2018）1号胡义文等人信访事项处理意见书，认为虽在祁政字（2012）97号批复中同意村委会关于野马大泉草场使用权问题的处理意见，但不符合2016年12月26日中共中央国务院下发的《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》，根据最新政策，野马大泉的29万亩集体草场不能划分到户或牧户联片承包。2018年4月3日，原告向被告提出申请，要求对野马大泉22万亩草场使用权和承包经营权进行确认。被告于同年5月15日作出野马大泉(高崖泉)29万亩(含22万亩)草原使用权和承包经营权归文殊村社管会(村集体)，并驳回申请人请求的裁决。2018年6月21日，原告将本案诉至本院，要求：1、撤销被告于2018年5月15日作出的《关于草原权属争议的裁决意见》，并责令被告重新作出行政裁决:   本院认为，野马大泉29万亩草场系1999年原告雅儿河地区部分草场划归肃北县后，向第三人调剂，由第三人使用的草场。原告雅儿河地区部分草场划归肃北县造成原告11户牧民无夏场放牧的问题已通过村内村外两种途径解决，原告与第三人也签订了2000年草原有偿承包合同。虽为第三人调剂野马大泉29万亩草场与原告承包的草场被划归肃北县有关，但调剂的野马大泉草场属第三人集体管理使用，并非对雅儿河地区草场的置换，原告取得野马大泉草场使用权必须经过草原承包程序签订草原承包合同才能取得。本案中原告并未通过草原承包程序签订野马大泉草原承包合同，其未取得野马大泉22万亩草场使用权，故原告与第三人之间的草原承包经营权争议不属于草原使用权权属争议，依据《土地权属争议调查处理办法》第十四条的规定，不作为争议案件受理，被告以草原土地权属争议对原告请求确认野马大泉22万亩草场使用权作出裁决，属超越职权的行为，其于2018年5月15日作出的《关于草原权属争议的裁决意见》应予以撤销。原告要求被告重新作出行政裁决的请求，不符合法律规定，本院不予支持。   综上，被告对原告与第三人因草原土地使用权属纠纷而作出的裁决意见，属超越职权的行为，其决定应予撤销。原告要求被告重新作出行政裁决的请求，不符合法律规定，本院不予支持。经合议庭评议，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条（四）项之规定，判决如下：   一、撤销被告肃南裕固族自治县祁丰藏族乡人民政府于2018年5月15日作出的《关于草原权属争议的裁决意见》。   二、驳回原告胡义文等人的其他诉讼请求。   案件受理费50元，由原被告各负担25元。被告负担的受理费直接给付原告，本院预收原告的案件受理费50元不再退还。   如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于张掖市中级人民法院。   逾期，本判决即发生法律效力。   审 判 长 桑建明   人民陪审员 高仰学   人民陪审员 刘万成     二〇一八年十一月二十日   书 记 员 邢玮玮   本案适用法律规定   《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：   ……   （四）超越职权的；   ……