广西壮族自治区南宁市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2017）桂01行初393号 原告卢克彩，男，1955年8月20日出生，汉族，住南宁市江南区。 原告丘敏清，女，1951年8月30日出生，汉族，住南宁市青秀区。 委托代理人胡丽梅，广西安信律师事务律师。 委托代理人韦明，广西安信律师事务律师。 被告南宁市城乡建设委员会，住所地：南宁市金湖南路59-1号，统一社会信用代码：114501000075753090。 法定代表人韦杰鹏，该委员会主任。 委托代理人李宜良，该委员会工作人员。 委托代理人雷水娟，广西吉强律师事务所律师。 被告南宁市江南区人民政府，住所地：南宁市江南区壮锦大道19号，统一社会信用代码：11450105788427818X。 负责人谢文华，该区代区长。 委托代理人潘淑湘，江南区法制办公室工作人员。 委托代理人黄纤然，江南区法制办公室工作人员。 被告南宁市江南区房屋征收补偿和征地拆迁办公室，住所地：南宁市福建园路33-1号，统一社会信用代码：124501057351894658。 法定代表人杜广萍，该办公室主任。 委托代理人潘淑湘，江南区法制办公室工作人员。 委托代理人黄纤然，江南区法制办公室工作人员。 第三人南宁市江南区住房和城乡建设局，住所地：南宁市江南区壮锦大道19号，统一社会信用代码：11450105007566752X。 法定代表人覃冬平，该局局长。 委托代理人蒙炳帆，广西横原律师事务所律师。 原告卢克彩、丘敏清诉被告南宁市城乡建设委员会（以下简称市建委）、南宁市江南区人民政府（以下简称江南区政府）、南宁市江南区房屋征收补偿和征地拆迁办公室（以下简称江南区征拆办）行政强制执行一案，本院受理后依法组成合议庭审理本案。为查明案件事实，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条第一款的规定，本院依法通知南宁市江南区住房和城乡建设局（以下简称江南区住建局）作为本案第三人参加诉讼，并于2018年8月31日公开开庭审理了本案。原告卢克彩、丘敏清的委托代理人胡丽梅、韦明，被告市建委的委托代理人李宜良、雷水娟，被告江南区政府、江南区征拆办的共同委托代理人潘淑湘，第三人江南区住建局的副局长李婕以及该局的委托代理人蒙炳帆到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告卢克彩、丘敏清诉称，两人系夫妻关系，1993年合法取得位于南宁市××区星光大道××单元××号房屋，并依法取得该房屋的《房屋所有权证》（证号:邕房权证字第01301089，建筑面积:44.78平方米），该楼房为大板结构，为南宁市建筑安装工程集团有限公司的公改房。2015年10月23日，南宁市人民政府（以下简称市政府）下达了征地拆迁公告，决定对包含二原告房屋在内的该片区进行旧城改造；2017年8月期间，被告串通原告小区的物业，对未签约户采用断水断电，堆放建筑垃圾以及丢置动物变质内脏等恶劣手段，甚至还组织不明身份的社会闲杂人员用大锤、铁棍等工具肆意破坏楼房的外墙体、阳台，造成涉案房屋是危房的现象，之后又炮制了所谓的危房鉴定报告，对原告等各住户威逼利诱，无所不用；2017年8月18日，街道办、拆迁办、旧改工作组三部门不顾仍有住户未搬离，在未出示任何相关文件的情况下，即组织不明身份的社会闲杂人员近两百余人暴力强拆第1、2栋，于2017年8月25日又强拆第5栋，造成二原告财产严重损毁。强拆行为发生后，三被告均否认是其实施的行为，对外只宣称是政府相关部门行为，至今未有相关单位出面澄清对该事件负责，且未对二原告做任何安置，对被拆迁户的正当诉求和财产损失未做任何答复。二原告认为，依据《中华人民共和国宪法》第十三条的规定，公民合法的私有财产不受侵犯；依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条、第三条、第十条、第十一条、第十四条，《中华人民共和国行政强制法》第十八条、第三十四条、第三十五条、第三十六条、第三十七条、第三十八条以及2015年10月23号公布的《星光大道66号片区旧城改造项目国有土地上房屋征收补偿安置方案》第十九条的规定，征收实施单位与被征收人应当自项目房屋征收决定公告之日起6个月内订立补偿协议，在签约期限内未达成协议的，由房屋征收部门报请市政府作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告，而本案在上述时间内作出征收决定后未在规定的时间内签约并达成补偿协议。被告在尚未与二原告等房屋所有权人签订房屋征收补偿协议的情况下，即强行对二原告的房屋进行拆除，程序严重违法。综上，被告强拆行为无任何事实和法律依据，程序严重违法，给二原告造成极大的经济损失，理应确认强拆行为违法并对二原告进行经济赔偿。被告江南区政府为国有土地上房屋征收项目的征收人，被告市建委受市政府的委托为该项目房屋征收部门，被告江南区征拆办为该项目房屋征收实施责任单位，因此，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条、第五条，《中华人民共和国行政强制法》第四十一条以及《中华人民共和国国家赔偿法》第四条的规定，三被告理应对其违法行为造成的损害后果承担赔偿责任。据此，请求：一、判令确认被告于2017年8月18日对二原告房屋强拆的行政行为违法;二、请求被告对原告依法进行行政附带民事赔偿，赔偿数额暂计165300元(具体以评估结果计算确定，具体损失的财产及赔偿金额见附件)，并责令两被告按照《南宁市人民政府关于国有土地上房屋征收奖励补助与补偿有关问题的通知》（南府规〔2016〕20号）及《南宁市国有土地上住宅房屋征收货币化安置实施细则》（南府规〔2017〕19号）对二原告房屋征收进行补偿；三、请求判令被告于2019年年底前将原告的房屋恢复原状或于2019年年底前为二原告提供同地段(在原址一公里范围内)同户型的房屋；四、请求判令被告赔偿原告因强拆房屋给原告造成的精神抚慰金20万元；五、本案全部诉讼费用由被告承担。 被告市建委辩称，一、原告房屋已依法列入征收范围。《关于对星光大道66号片区旧城改造项目实施房屋征收决定》已由市政府于2015年10月15日依法作出并公告。被告作为房屋征收部门，负责组织房屋征收与补偿工作及对工作进行监督、指导、检查。江南区政府作为征收实施单位担实施具体工作的职责。二原告的房屋位于该项目征收范围内，经评估，房屋价值为273346元。二、被告未组织拆除原告房屋。经核实，因二原告不满评估结果及补偿方案，至今未与征收部门达成房屋征收补偿协议，市政府也未作出征收补偿决定。因此，在不满足被征收房屋法定拆除条件的情况下，被告未组织对二原告房屋的拆除工作。同时，被告对于二原告房屋被拆除的事实事先不知情，也未参与，不应承担房屋拆除责任。鉴于此，应依法驳回二原告对被告的诉讼请求。三、二原告房屋仍可依法获得征收补偿，其合法权益有保障。尽管二原告房屋被拆除，但征收部门仍可依据补偿方案对二原告房屋进行补偿，征收部门愿意与二原告协商补偿事宜，争取达成补偿协议，若仍无法达成协议的，征收部门可提请市政府依法作出征收补偿决定，确保二原告在征收中的合法权益得到保障。关于二原告主张依据《南宁市人民政府关于国有土地上房屋征收补偿奖励补助与补偿有关问题的通知》(南府规〔2016〕20号)、《南宁市国有土地上住宅房屋征收货币化安置实施细则》(南府规〔2017〕19号)进行补偿的问题。被告认为本案征收决定在上述文件实施前作出，因此上述文件并不适用于本项目，应依据该项目的补偿方案对二原告进行补偿。关于二原告主张恢复原状或在同地段置换房屋的问题。被告认为房屋已被征收并拆除，恢复原状已不可能实现。在二原告明确选择产权置换的前提下，可依据项目的补偿方案选择“原址回迁”的方式，保障其房屋所有权、居住权。四、二原告主张的行政附带民事赔偿及精神抚慰金不符合事实与法律规定，应予驳回。二原告主张行政附带民事赔偿仅列明损毁财物的清单，未提供其他相关证据予以佐证，不能证明存在上述损失，不应支持。根据国家赔偿法“赔偿直接损失”的原则，原告主张精神抚慰金，没有法律依据。综上所述，被告未组织、参与房屋拆除，不应承担责任，请人民法院依法认定事实，依法驳回二原告对被告的诉讼请求。 被告江南区政府辩称，一、被告不是本案适格的被告。涉案行政行为不是被告作出的，是江南区住建局根据有关规定及自身职能作出的。江南区住建局本身就是依法享有国家行政权力，能以自己名义从事行政管理活动，并能独立承担由此所产生的法律责任的行政主体。二、二原告对涉案行政行为的性质理解有误，该行政行为实质是为保障群众生命财产安全的保护性施工而非项目征收的强制拆迁。被告认为，星光大道66号（1栋、2栋、5栋）经专业机构检测并认定为危房需立即拆除。在极端恶劣天气来袭之际，为保障住户的生命安全，相关部门在已落实安排过渡性房源的情况下，采取强制拆除的保护性施工措施，符合《城市危险房屋管理规定》(建设部令第129号)第九条规定和《南宁市房屋使用安全管理规定》(南宁市人民政府令第23号)第三十一条的规定，具有正当性。三、鉴于涉案的行政行为在程序上确有一定瑕疵，被告认为相关部门可以在有关政策允许的范围内给予二原告合理的补偿，但对于二原告提出的无理的诉求，被告皆不予认同，请求法院依法驳回。由于《城市危险房屋管理规定》（建设部令第129号)和《南宁市房屋使用安全管理规定》(南宁市人民政府令第23号)皆未规定是由哪个部门负责危房的强制拆除，一般而言应由相关部门向法院申请采取强制拆除措施。因当时正值台风“天鸽”来袭之际，时间紧迫，相关部门为保障人民群众生命财产安全自行对星光大道66号（1栋、2栋、5栋）采取强制拆除的保护性施工，虽然目的正当但在程序上确有一定瑕疵，被告事后亦对相关人员进行了批评教育，并要求相关部门按有关政策做好相关住户的补偿安置工作。对于二原告提出的无理的诉求，被告皆不予认同，请求法院依法驳回。 被告江南区征拆办的答辩意见与被告江南区政府的答辩意见一致。 第三人江南区住建局陈述意见称，一、涉案行政行为是第三人根据有关规定及自身职能做出的，该行政行为的实质是为保障群众生命财产安全的保护性施工而非项目征收的强制拆迁。星光大道66号（1栋、2栋、5栋）经专业且有法定资质的机构检测被认定为危房需立即拆除。在极端恶劣天气来袭之际，为保障住户的生命安全，第三人在与相关部门落实安排过渡性房源的情况下，采取强制拆除的保护性施工措施，符合《城市危险房屋管理规定》(建设部令第129号)第九条和《南宁市房屋使用安全管理规定》(南宁市人民政府令第23号)第二十一条的规定，具有正当性。二、涉案的行政行为在程序上确有一定瑕疵。由于《城市危险房屋管理规定》(建设部令第129号)和《南宁市房屋使用安全管理规定》(南宁市人民政府令第23号)皆未规定是由哪个部门负责危房的强制拆除，一般而言应由相关部门向法院申请采取强制拆除措施。因当时正值台风“天鸽”来袭之际，时间紧迫，第三人为保障人民群众生命财产安全对星光大道66号（1栋、2栋、5栋）采取强制拆除的保护性地施工，虽然目的正当但在程序上确有一定瑕疵。三、第三人认为可以协调相关部门在有关政策允许的范围内给予二原告合理的补偿，但对于二原告提出的无理诉求，第三人皆不予认同。第三人在实施上述行政行为时并未对二原告采取暴力，也没有造成二原告人身损害，因此二原告要求第三人赔偿精神抚慰金没有任何事实和法律依据，不应得到支持，请求法院依法驳回。 经审理查明，涉案房屋位于南宁市××区星光大道××栋。案外人广西南宁全固工程质量检测有限公司受第三人江南区住建局委托，对星光大道66号（1栋、2栋、5栋）建筑结构安全性进行鉴定。2016年11月27日，该公司出具《工程质量检测报告》﹛桂全固质检（综合）JNFG[2016]第026号﹜，认为星光大道66号（1栋、2栋、5栋）建筑建设使用时间较长，质量差，不符合现行抗震设防要求，为保障人员生命安全及财产安全，建议对星光大道66号整体拆除。2017年8月1日，第三人江南区住建局作出《关于立即搬离南宁市星光大道66号小区大板楼1栋、2栋、5栋危房的通知》（以下简称《通知》），认为根据上述《工程质量检测报告》，大板楼1栋、2栋、5栋楼房屋整体被检测为D级危楼，已不适合居住，随时有倒塌可能，必须立即采取处理措施，要求上述楼栋住户立即自行搬离，腾空房屋并停止使用。该《通知》公开张贴于该小区内。2017年8月18日，第三人江南区住建局在工作人员将涉案房屋财物搬离后，对星光大道66号1栋、2栋房屋实施了强制拆除行为。 2017年10月10日，第三人江南区住建局作出《关于宁海信访事项的答复》，对于案外人宁海信访反映“关于星光大道66号在回迁时间不明确、无法确定回迁后房价且未能与业主协商达成协议的情况下，对1、2、5栋房屋进行暴力拆除”等问题，答复称：“我局根据《工程质量检测报告》及相关规定，为保证人民群众生命及财产安全，对1栋、2栋、5栋大板房出具《通知》并粘贴于小区内明显位置。同时，考虑到8月份南方多省因天气原因发生多起涉及人员伤亡的灾害性事故，在安排落实过渡性房源的情况下，为保证人民群众生命及财产安全，江南区政府对1栋、2栋、5栋大板楼果断采取强制避险措施”。2017年10月20日，江南区政府信访事项复查委员会作出《告知书》，载明：“为及时消除安全隐患，确保住户的生命财产安全不受损害，江南区住建局于2017年8月1日下发并张贴了《通知》，要求住户自行搬离腾空房屋并停止使用。随后，江南区政府分别于2017年8月18日、25日对1、2、5栋危房进行了整体拆除”。原告卢克彩、丘敏清不服该强制拆除行为，以市建委、江南区政府、江南区征拆办为共同被告提起本案诉讼，提出前述诉讼请求、事实和理由，被告市建委、江南区政府、江南区征拆办分别答辩如前，本院依法通知参加本案诉讼的第三人江南区住建局陈述意见如前。 另查明，在本案审理过程中，2018年5月23日，第三人江南区住建局作出《关于星光大道66号大板楼1、2栋危房强制避险解危的情况说明》，内容为：“2016年年底至2017年年初，我局委托具有相应资质的检测单位对江南区辖区内的老旧危楼进行全面摸底排查，经专业检测星光大道66号住宅小区内1、2、5栋大板楼被鉴定为需立即拆除的危楼。为保证人民群众生命及财产安全，我局根据《工程质量检测报告》（桂全固质检（综合）JNFG[2016]第026号）及相关规定，挨家挨户到星光大道66号1栋、2栋、5栋动员住户紧急搬离，并于2017年8月1日在该小区内公开张贴《通知》。其中绝大部分住户都理解并支持我局的工作，迅速搬离了危楼，只剩1栋宁崇光、梁传新2户，2栋邱敏清、卢克彩夫妇1户拒绝搬离。鉴于2017年8月份南方多省因天气原因发生多起涉及人员伤亡的灾害性事故，为保护包括危房住户内的群众的生命财产安全，在台风天鸽来袭之际，我局在已为住户安排落实过渡性房源的情况下，根据《城市危险房屋管理规定》（建设部令第129号）第九条和《南宁市房屋使用安全管理规定》（南宁市人民政府令第23号）第三十一条规定，于2017年8月18日对星光大道66号1栋、2栋大板楼采取强制拆除的避险解危措施”。 本院认为，本案首先应当解决的问题是适格被告问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”《最高人民法院关于适用的解释》第二十六条第一款规定：“原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉。”本案中，原告卢克彩、丘敏清认为第三人江南区住建局作出的《关于宁海信访事项的答复》及江南区政府信访事项复查委员会作出的《告知书》足以证明是被告江南区政府实施的强制拆除行为，即使第三人江南区住建局参与实施了强拆行为，也应当与江南区政府作为本案的共同被告。本院认为，《关于宁海信访事项的答复》所称江南区政府实施了应急避险措施，二原告未能提交证据证明该紧急避险措施即是涉案强制拆除行为，而《告知书》虽称江南区政府“分别于2017年8月18日、25日对1、2、5栋危房进行了整体拆除”，但江南区政府在本案审理过程中对此予以否认并作出解释，故上述《告知书》是否采纳、江南区政府是否为本案被诉行政行为的实施主体、以及本案适格被告是谁的问题，还需综合全案证据材料加以审查确定。经本院查明，第三人江南区住建局自认是其实施的涉案拆除行为，且其在实施强制拆除行为前已经作出涉案《通知》，载明必须采取处理措施，原告卢克彩、丘敏清亦认可在拆除行为发生当日，第三人江南区住建局的工作人员对涉案房屋内的财物进行了搬离。综合上述在案证据材料，可以认定被诉强制拆除行为系第三人江南区住建局实施的。原告卢克彩、丘敏清提交的证据不足以证明被告市建委、江南区政府、江南区征拆办实施了本案被诉强制拆除行为，其起诉市建委、江南区政府、江南区征拆办为被告不适格，本案亦没有证据证明存在共同被告的情形。经本院释明，原告卢克彩、丘敏清错列被告且拒绝变更，根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（三）项的规定，本案在已经立案的情况下，应当依法驳回原告卢克彩、丘敏清的起诉。如若原告卢克彩、丘敏清仍不服被诉强制拆除行为的，可以以适格被告向有管辖权的人民法院另行提起行政诉讼。 综上，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（三）项的规定，裁定如下： 驳回原告卢克彩、丘敏清的起诉。 本案不收取案件受理费，原告卢克彩、丘敏清已预交的案件受理费50元，本院予以退还。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广西壮族自治区高级人民法院。 审判长  黄影颖 审判员  宁 静 审判员  戴声长 二〇一八年十一月十二日 书记员  覃馨月 附相关法律条文： 1.《中华人民共和国行政诉讼法》 第二十六条第一款公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。 2.《最高人民法院关于适用的解释》 第二十六条第一款原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉。 第六十九条第一款第（三）项有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （三）错列被告且拒绝变更的；