山东省威海市环翠区人民法院 行 政 裁 定 书 （2018）鲁1002行初51号 原告贾友宝。 被告威海市邮政管理局,住所地威海市文化中路78-2号5楼。 负责人于洋。 委托代理人马静文。 委托代理人王建东。 第三人：威海市海洋与渔业局，住所地威海市统一路420号。 负责人王传良。 第三人：威海市旅游发展委员会，住所地威海市海滨中路26号。 负责人肖怡。 委托代理人张际华。 委托代理人刘宁。 第三人威海市司法局，住所地威海市环翠区统一路406号。 负责人李元敬。 委托代理人钟巍。 委托代理人高传强。 第三人：威海市人民政府，住所地威海市新威路1号。 法定代表人张海波。 委托代理人解宇。 原告贾友宝与被告威海市邮政管理局，第三人威海市海洋与渔业局、威海市旅游发展委员会、威海市司法局、威海市人民政府不履行法定职责纠纷一案，本院受理后，依法向被告及第三人送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭于2018年11月9日公开开庭审理了本案。原告贾友宝，被告威海市邮政管理局负责人于洋及委托代理人马静文、王建东，第三人威海市旅游发展委员会委托代理人刘宁、威海市司法局委托代理人钟巍、威海市人民政府委托代理人解宇到庭参加诉讼。第三人威海市海洋与渔业局经本院合法传唤，未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告贾友宝诉称，2018年5月16日，被告直到接到原告的政府信息公开申请后，才将其4月27日作出的《不予行政处罚决定》和执法信息公开情况告知原告，原告不服，遂诉。 根据《中华人民共和国邮政法》（以下简称“《邮政法》”）第四条第三款、《快递市场管理办法》第六条第三款、第三十七条等，被告对于涉案投诉举报事项具有直接进行查处的法定职责，对此，北京高院作出（2018）京02行终1502号二审裁判已经作出确认，并在事实上承认了原告的救济权利。另，（2018）粤52行终5号终审判决等司法实践亦确认：根据《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称“《行政诉讼法》”）第二条、第二十五条第一款的规定，举报人就举报处理行为提起行政诉讼，必须与该行为具有法律上的利害关系。本案中，原告系基于认为顺丰公司收揽邮寄国家公文业务，涉嫌违反特许经营项目侵害其自身通信秘密和隐私权等合法权益，故向被告进行举报。因此，原告作为涉案邮件的收件人与举报处理行为具有法律上的利害关系，具有行政诉讼原告主体资格，依法可以提起行政诉讼，且威海市人民政府亦作出了威政复决字（2017）第162、171、172号复议决定，对于原告的主体资格进行了确认。故本案焦点问题应在于被告关于国家公文的认定是否适当和其不予处罚决定是否合法合理的问题。 首先，根据职权法定的原则和法定职责必须为的依法行政基本要求，行政机关不得放弃、不得推诿、不得转嫁他人、不得不履行。行政职权是行政主体管理经济和社会的权利，是公权利，必须行使，不能放弃。因此，也是一种义务和责任。放弃行政职权，就是不履行法定义务，就是行政不作为。《邮政法》第七十二条明确规定：邮政企业以外的单位或者个人经营由邮政企业专营的信件寄递业务或者寄递国家机关公文的，由邮政管理部门或者工商行政管理部门责令改正，没收违法所得，并处五万元以上十万元以下的罚款；情节严重的，并处十万元以上二十万元以下的罚款；对快递企业，还可以责令停业整顿直至吊销其快递业务经营许可证。根据上述规定，对于民营快递违法寄递国家机关公文的，邮政行政管理部门应当责令改正外，没收违法所得，并处五万元以上十万元以下的罚款，然后应视情节严重情形作出加重处罚或责令停业整顿直至吊销其快递业务经营许可证的处理决定。另根据全国人大常委会法制委员会印发全国人大立法法技术规范（试行）（一）（法工委发2009第62号）第12条：在多重复句中，各并列分句内已使用逗号的，并列分句之间用分号。据此，行政执法实践中，威海市高新区市场监管局作出威工商行处字（2018）高1013号行政处罚决定，汕头市邮政管理局亦就汕头市顺丰速运有限公司非法寄递国家机关公文下达“罚款50000元”的行政处罚决定书。因此，被告对被投诉举报人存在的整个威海市范围内大量寄递公文的行为，在未全面彻查情形下便以其对违法行为及时纠正，没有危害后果而作出不予处罚决定，明显属于认定事实不当，主要证据不足，适用法律错误，系典型的滥用行政执法自由裁量权的行政不作为、虚作为。 其次，国家邮政市场监管司《关于重申国家机关公文寄递管理有关工作要求的通知》（局监传﹝2017﹞第22号）第三明确规定：依法严肃查处寄递公文违法行为，案件查证属实的，要依法对有关企业和个人进行处理，对于实名举报的要书面回复举报人。而《快递暂行条例》第三十九条第二款规定：邮政管理部门接到举报的，应当及时依法调查处理，并为举报人保密。对实名举报的，邮政管理部门应当将处理结果告知举报人。但被告直到原告向其申请信息公开之时才将处理结果和处理决定进行公开，构成怠于履行法定职责违法，属于程序上明显不当，应确认其未在合理期限内将处理结果告知原告和执法信息不及时公开行为违法。此外，被告仍未就投诉事项是否受理作出处理决定，亦未明确告知原告和说明理由，应视为其未就投诉事项履行法定职责，构成不完全履行法定职责，属于未充分、全面履行法定职责。 最后，威海市政府将威海移动公司、威海市博物馆、威海市图书馆、山东交通学院威海校区均纳入了信息公开申请受理主体，并为上述企事业单位开通了在线平台受理窗口，且上述企事业单位通过顺丰公司寄送信息公开答复的行为，亦是根据条例第三十七条规定履行政府信息公开职责，并明确告知原告可以对其信息公开答复向威海市政府申请行政复议或向法院提起行政诉讼。另，经查上述单位制定并向社会公布了本单位政府信息公开指南、目录及年度报告、公开制度等，即向社会公开承诺依法履行政府信息公开的职责及并形成了相关规章制度。故根据国家邮政局市场监管司2014年12月26日国邮法（2015）第1号《国家邮政局关于进一步加强国家机关公文寄递管理的通知》和《关于重申国家机关公文寄递管理有关工作要求的通知》（局监传〔2017〕第22号）的规定和精神，以上单位向原告寄送的信息公开答复，属于国家公文类别，结合威海中院二审（2016）鲁10行终21-24号、（2016）鲁02行初273号、（2018）苏10行终51号、（2015）临行初字第195号等行政审判及威海市政府就威海移动举报作出的威政办信息公开复字（2017）第3号实践，被告认定公共企事业单位作出的信息公开答复不是国家公文，显属认定事实，适用法律错误。 需要特别说明的是，根据“特别法优于一般法”的原则，被告应当优先适用《邮政法》第七十二条规定，对顺丰公司揽送国家公文的行为进行处罚。况且，根据《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称“《行政处罚法》”）第三十六条和《邮政行政处罚程序规定》第三条、第六条、第二十条等，办案人员应当及时、全面、客观、公正地调查收集与案件有关的证据，查明事实，且应当依照法律、法规或者规章规定，公正、公开地实施行政处罚，做到事实清楚，证据确凿、定性准确，坚持处罚与教育相结合，处罚与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程序相当，充分保护当事人的合法权益，行使行政处罚自由裁量应遵循合法合理、公开透明、公平公正、过罚相当、综合裁量的原则，必须以事实为依据，与违法的事实、性质以及社会危害程度相当，坚持有法必依、执法必严、违法必究。其中，《行政处罚法》第三十八条第一款第（一）项明确规定：确有应受行政处罚的违法行为的，根据情节轻重及具体情况，作出行政处罚决定；《邮政法》第七十二条则对寄递国家公文的违法行为作出了三个不同档次的处理规定：“1、由邮政管理部门或者工商行政管理部门责令改正，没收违法所得，并处五万元以上十万元以下的罚款；2、情节严重的，并处十万元以上二十万元以上的罚款；3、对快递企业，还可以责令停业整顿直至吊销其快递业务经营许可证。”本案中，被投诉举报人存在大量多次违法寄送国家公文的违法行为，严重违反了法律禁止性规定，且并无充分有效的证据证明其对违法行为进行了及时纠正，并不符合“违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的”，而可以不予行政处罚的法定情形，故被告依据《行政处罚法》第二十七条第二款不予以处罚，显属不当，不排除被告有滥用职权，徇私枉法、索贿受贿等严重违法违规违纪情形，如案审中发现确实存在，应及时移送监察机关进行纪律审查和监察调查。 综上，被告受理原告的举报后，虽履行立案调查但并未履行书面告知原告的职责，且其在未联系威海市工商局等全面查明顺丰公司总共在威海市私揽和寄送了多少件国家公文的情形下，便以该公司及时纠正和违法行为轻微为由，而故意无视《邮政法》第七十二条规定，并据此作出对其不予处罚的决定，属于认定事实不清，主要证据不足，适用法律错误，该处理显属不当，依法应予撤销，故为了维护法律的尊严和《宪法》第四十条、《邮政法》第三条、《政府信息公开条例》第十四条、第二十三条赋予公民个人信息隐私权和通信秘密、通信自由等权利，特提起诉讼，要求：1、确认被告未在合理期限内针对原告关于威海顺丰公司违法寄送公文的举报、投诉作出书面答复的行政不作为行为违法，责令其就投诉事项限期作出处理的决定；2、撤销被告作出的威邮投（举）答告（2018）1号《投诉（举报）案件处理结果告知书》；3、撤销被告2018年4月27日作出的威邮不处（2018）1号《不予行政处罚决定书》，责令其限期就举报重新作出处理。 补充：针对同类案件，威海市工商局对于威海顺丰公司仅邮寄了两件公文的行为作出威海工商市行处字（2018）第7号行政处罚决定，内容为责令改正，没收违法所得49.83元，罚款10万元。 被告威海市邮政管理局答辩称，一、被告就原告举报进行处理的期限没有超过法定期限，不存在未在合理期限进行处理的违法行为。 首先，被告分别于2017年5月31日、2017年8月3日、2017年12月22日接到原告就威海顺丰速运有限公司（以下简称顺丰公司）寄送公文的举报，在2018年4月27日就该事件下达了处理决定书；在2018年5月16日，对该举报进行网上信息公开。根据《邮政行政处罚程序规定》第四十一条，被告在接到举报后一年内做出了处理，故对原告举报行为处理是符合法律规定的。 其次，被告并没有收到原告的任何关于政府信息公开的申请。无义务就信息公开对原告进行告知。被告作为行政机关，可以依据《政府信息公开条例》第十八条规定对处理信息进行主动公开或者不公开，也可以依据上述条例第二十四条，对处理进行依申请公开。本案由于原告没有提交政府信息公开申请，被告主动进行了公开处理决定。故不存在超期处理的违法行为。 二、威海移动通讯集团公司威海分公司、威海市博物馆、威海市图书馆、山东交通学院威海校区均不属于出具国家公文的主体，由上述机关出具的材料不应认定为国家公文。 接到原告举报后，被告致函威海市编制办等机构，调查上述单位的性质，根据回函，该上述四个单位不属于国家机关或参公事业单位。根据《国家邮政局关于进一步加强国家机关公文寄递管理的通知》（国邮发[2015]1号）文件载明，国家公文制作主体是国家机关、参公事业单位。故上述四个单位邮寄的文件不属于国家公文。 三、被告认定事实清楚，适用法律正确，处理结果正确。 根据《邮政法》第七十二条规定，首先邮寄单位应当明白何为国家公文，其次其在知道是国家公文后仍进行了寄送即存在邮寄国家公文的故意才应当适用该条款进行处罚。但本案中，根据被告对涉案邮递员及邮寄单位的调查，其快递人员均不知道邮寄内容是国家公文。快递人员无论受教育程度还是接触的领域普遍不如国家机关工作人员，在送寄单位都不清楚何种文件是必须用邮政部门进行邮寄的情况下，快递人员如何能够知晓。因此受到处罚违背立法本意。故被告认为依据《行政处罚法》第二十七条第二款、《邮政行政处罚程序规定》第九条，做出的处理决定是合情合理合法的。 四、依据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第一条规定：“......公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围：......(六）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”，被告认为被告作出的《不予行政处罚决定书》并未对原告的权利义务产生实际影响。且顺丰公司行为情节显著轻微，企业自身也已进行了内部的检讨与处罚。 五、多地行政部门对此类案件均作出不予行政处罚决定。 就原告在多地举报顺丰速运有限公司非法寄递国家公文的同性质案件，多个政府部门均做出不予行政处罚决定，其中包括济南市邮政管理局作出的《不予行政处罚决定书》（济南邮不处[2018]1号），泉州市邮政管理局作出的《不予行政处罚决定书》（泉邮处字[2017]22号），青岛市市南区市场监督管理局《不予行政处罚决定书》（青南市监市不处字[2018]1号）。同时，广东省也存在类似案件，最终作出驳回原告起诉的裁定（详见广东省广州市中级人民法院行政裁定[（2012）穗中法行初字第116号]）。综上，被告做出本案的行政决定认定事实清楚、适用法律正确，故请求法院依法驳回起诉。 第三人威海市海洋与渔业局向本院提交书面答辩状称，其与本案没有利害关系，不应列为第三人。《行政诉讼法》第二十九条规定：“公民、法人或者其他组织同被诉行政行为有利害关系但没有提起诉讼，或者同案件处理结果有利害关系的，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知其参加诉讼。”根据上述法律规定，同案件处理结果有利害关系的，可以作为第三人参加诉讼。本案中，原告系向被告威海市邮政管理局投诉举报顺丰公司寄递公文，要求被告进行查处，因被告未作出答复，原告提起了行政诉讼。但是，《邮政法》第七十二条规定：“未取得快递业务经营许可经营快递业务，或者邮政企业以外的单位或者个人经营由邮政企业专营的信件寄递业务或者寄递国家机关公文的，由邮政管理部门或者工商行政管理部门责令改正，没收违法所得，并处五万元以上十万元以下的罚款；情节严重的，并处十万元以上二十万元以下的罚款；对快递企业，还可以责令停业整顿直至吊销其快递业务经营许可证”，根据上述规定，对于邮政企业以外的单位经营寄递国家机关公文的，应当由邮政管理部门或者工商行政管理部门进行查处，第三人并没有对邮政市场进行监督管理的法定职责，并且对于涉案投诉举报第三人也没有实际参与处理过，被告是否对原告的投诉举报进行查处与第三人没有任何利害关系，也即第三人与本案处理结果没有利害关系。故，第三人依法不应当被列为本案的第三人参加诉讼。综上，请求法院依法驳回原告将威海市海洋与渔业局列为第三人的诉讼请求。 第三人威海市旅游发展委员会述称，其不是适格第三人，与本案毫无关系。首先，原告起诉的具体行政行为作出机关是被告威海市邮政管理局，并非第三人。其次，原告的诉讼请求不涉及第三人，其行政起诉状中的事实与理由，就本案而言，也与第三人毫无关联性。原告将威海市旅游发展委员会列为第三人是诉讼对象错误，应撤销列威海市旅游发展委员会为第三人。 第三人威海市司法局述称，其不是本案适格诉讼主体，应依法驳回原告对第三人的起诉。依据《行政诉讼法》第二十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”依据《行政诉讼法》第二十九条规定：“公民、法人或者其他组织同被诉行政行为有利害关系但没有提起诉讼，或者同案件处理结果有利害关系的，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。”在本案中，原告所诉的具体行政行为并非第三人作出，且该具体行政行为以及本案的处理结果均与第三人之间不存在利害关系，因此，威海市司法局不是本案适格诉讼主体，原告将威海市司法局列为第三人没有法律依据。综上，请法院依法驳回原告对威海市司法局的起诉。 第三人威海市人民政府述称，其不是作出行政行为的主体，与原告起诉案件的处理结果也不具有利害关系，依据《行政诉讼法》第二十九条的规定，威海市人民政府依法不应当被列为本案的第三人。 经审查查明，被告威海市邮政管理局在先后接到原告贾友宝关于顺丰公司私揽和寄送山东省交通学院威海校区、威海市博物馆、威海市移动公司、威海市图书馆、威海市海洋与渔业局、威海市司法局、威海市旅游发展委员会邮寄给原告贾友宝的政府信息公开告知书等国家机关公文，违反了法律禁止性规定，危害了国家通信安全和公民的通信秘密、通信安全和隐私权等合法权益，并要求进行查处和履职答复的实名举报材料后，进行了立案查处，于2018年4月27日作出威邮不处（2018）1号《不予行政处罚决定书》，认为：从举报人投诉人提供的快递详情单表面内容，无法判断威海市海洋与渔业局、威海市旅游发展委员会、威海市司法局寄送的为国家机关公文，上述单位的寄件人也没有告诉顺丰公司的快递员其寄送的为国家机关公文，因此无法认定顺丰公司有违法收寄国家机关公文的主观过错，该案违法行为轻微，没有造成危害后果，顺丰公司事后对相关行为进行了及时纠正，根据《行政处罚法》第二十七条第二款，国家邮政局《邮政行政处罚程序规定》第九条规定，不予以行政处罚。 2018年5月16日，被告威海市邮政管理局向原告贾友宝作出威邮投（举）答告（2018）1号投诉（举报）案件处理结果告知书，告知如下： 1、顺丰公司于2017年2月6日收寄威海市移动公司的快件（单号952214057849）、2017年2月10日收寄威海市博物馆的快件（单号670486176437）、2017年2月27日收寄威海市图书馆的快件（单号307315704537）、2017年3月23日收寄山东交通学院威海校区的快件（单号952231070170），上述快件寄送的物品不属于国家机关公文范畴。 2、顺丰公司于2017年3月16日收寄威海市海洋与渔业局交寄的政府信息公开告知和申请登记回执、2017年3月30日收寄威海市旅游发展委员会交寄的政府信息公开申请登记回执、2017年4月8日收寄威海市司法局交寄的政府信息公开告知书、申请登记回执等，在调查期间，该公司对违法行为进行了及时纠正，且违法行为轻微，没有造成危害后果，根据《行政处罚法》第二十七条第二款，国家邮政局《邮政行政处罚程序规定》第九条规定，威海市邮政管理局于2018年4月27日作出不予行政处罚的决定。威海市邮政管理局按照预防与矫正相结合的原则，依法约谈并告诫顺丰公司。 3、威海市邮政管理局就非法寄递国家机关公文约谈顺丰公司于2018年5月16日在威海市邮政管理局网站“执法信息公开”栏公布。 原告贾友宝不服上述《不予行政处罚决定书》和《告知书》，遂于2018年8月29日向本院提起行政诉讼。 本院认为，举报人对举报处理行为不服提起行政诉讼，必须与该行为具有法律上的利害关系。本案中，涉案单位通过顺丰公司寄递了政府信息公开告知书等给原告贾友宝，即使不符合法律规定，但不论用何种方式邮寄，都未对原告贾友宝的权利义务产生实际影响，原告贾友宝也并未因其举报的寄递行为而直接受到损失。因此，被告威海市邮政管理局如何处理举报事项并不会对原告贾友宝的权益产生实际影响，原告贾友宝与被告威海市邮政管理局的行为之间无利害关系，不具有提起本案行政诉讼的主体资格。对于原告的起诉，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条之规定，裁定如下： 驳回原告贾友宝的起诉。 案件受理费50元，不予收取。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于山东省威海市中级人民法院。 审 判 长  张 汾 审 判 员  周玉明 人民陪审员  雷 杰 二〇一八年十一月二十二日 书 书记员陈敏伦