广��省高级人民法院行 政 裁 定 书（2015）粤高法行终字第143号上诉人（原审原告）：邓宇光（又名邓元江），男，汉族，住广东省茂名市。被上诉人（原审被告）：茂名市人民政府。法定代表人：李红军，市长。被上诉人（原审被告）：茂名市国土资源局。法定代表人：柯小兵，局长。两被上诉人共同委托代理人：阮传欣，广东海日律师事务所律师。原审第三人：陈萍，女，汉族，住广东省茂名市茂南区。委托代理人：徐薇萍，北京市百瑞律师事务所律师。上诉人邓宇光因诉被上诉人茂名市人民政府、茂名市国土资源局土地行政登记及行政赔偿纠纷一案，不服茂名市中级人民法院（2014）茂中法行初字第30号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：2000年5月19日，原告邓宇光领取了茂国用（2000）字第00535号《国有土地使用证》，该证记载的土地使用面积为2249平方米。2008年11月22日，邓宇光与金鸿公司签订《土地使用权转让合同》，将2249平方米的土地转让给高州市金鸿房地产开发有限公司（以下简称金鸿公司）。之后，双方约定将转让的土地权属登记在金鸿公司法定代表人陈萍的名下。2010年3月15日，被告向第三人陈萍核发茂国用（2010）第02000868号《国有土地使用证》，该证载明的土地使用面积为1859.96平方米，比合同约定的转让面积减少了389.04平方米。2010年4月29日，陈萍将涉案土地转让给唐芳并办理了过户登记。2010年9月21日，邓宇光因土地使用权转让合同纠纷以金鸿公司为被告，向高州市人民法院提起民事诉讼。之后，该案因管辖问题移送本院审理。在原审法院审理期间，邓宇光于2010年9月22日向原审法院提交了从国土部门复印的陈萍名下的《土地登记卡》等土地登记材料，作为其诉讼主张的证据。同时，金鸿公司也向原审法院提交了陈萍领取的涉案土地使用证及登记材料，作为其抗辩邓宇光隐瞒涉案土地规划的事实及所转让土地面积减少的证据。上述各方的举证在庭审前均予以交换，并在开庭审理时对各方的举证逐一进行了质证。庭审之后，邓宇光于2012年5月19日向本院申请撤诉，原审法院于同年5月22日作出准许邓宇光撤诉的民事裁定。2012年5月29日，邓宇光又以相同的案由、事实和诉讼请求向茂名市茂南区人民法院提起民事诉讼，之后该案移送原审法院审理。2013年2月20日，原审法院作出（2012）茂中法民四初字第7号民事判决。金鸿公司不服该判决，向广东省高级人民法院提起上诉。2013年12月16日，广东省高级人民法院作出（2013）粤高法民一终字第46号民事判决，判决邓宇光返还金鸿公司多支付的389.04平方米土地转让款2757388元及利息给金鸿公司。据此，邓宇光认为被告在办理其与陈萍的土地变更登记手续时，将其转让的土地面积2249平方米登记为1859.96平方米，减少了389.04平方米，已侵犯其合法权益，该土地登记行为明显违法，遂于2014年9月22日向原审法院提起行政诉讼，请求：1、确认被告办理茂国用（2000）字第00535号《国有土地使用证》项下的土地使用权变更给陈萍名下时，作出茂国用（2010）第02000868号《国有土地使用证》所登记的土地面积减少的行为违法；2、请求判令被告赔偿因其具体行政行为违法所造成的损失5257297元给原告；3、本案受理费由被告承担。原审法院认为，原告邓宇光请求确认被告于2013年3月15日办理给陈萍的茂国用（2010）第02000868号《国有土地使用证》所登记的土地使用面积被减少的行为违法，实质就是对该土地行政登记行为不服而提起的行政诉讼。根据《最高人民法院关于〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”的规定，原告邓宇光应当自知道被诉具体行政行为内容之日起2年内提起行政诉讼，否则将依法驳回其起诉。从本案的证据材料反映，原告邓宇光在2010年9月21日因土地转让合同纠纷所提起的民事诉讼中，其所提交的证据《土地登记卡》及金鸿公司提交的陈萍名下的国有土地使用证，均已明确显示本案被诉具体��政行为的内容，而且各方在2011年7月26日的庭审活动中，对上述两份证据均各自发表了质证意见。因此，原告邓宇光最迟于2011年7月26日就应当知道被诉具体行政行为的内容，但其时至2014年9月22日才提起行政诉讼，显然超过了法定2年的起诉期限，且无正当理由，故应裁定驳回原告邓宇光的起诉。至于原告邓宇光一并提起的行政赔偿请求的问题，根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十三条第一款“公民、法人或者其他组织在提起行政诉讼的同时一并提出行政赔偿请求的，其起诉期限按照行政诉讼起诉期限的规定执行。”的规定，原告邓宇光所提起的行政赔偿请求因其所诉的被诉具体行政行为已超过起诉期限，那么根据上述司法解释的规定该项请求同样也超过起诉期限，故对邓宇光的行政赔偿请求也予以驳回。依照《最高人民法院关于执行��中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款第（六）项和《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十三条第一款的规定，裁定：驳回原告邓宇光的起诉。邓宇光不服原审裁定提起上诉，请求二审法院撤销原审裁定，依法认定上诉人所主张的权利不超过法定期限，支持上诉人原审的诉讼请求。主要理由是：在民事诉讼中我方知道金鸿公司提交的陈萍名下的国有土地使用证比我原土地证的面积减少时，双方就谁的责任提出了争议，而我方的理由得到茂名市中级人民法院的支持，判决认为土地面积的减少与我方无关，我方没有任何损失，因此我方没有任何理由提起行政赔偿诉讼。而该案上诉到广东省高级人民法院后，广东省高级人民法院判决我应向金鸿公司返还土地转让款2757388元及利息。该判决我于2014年1月5日收到。在终审判决确定我应赔偿后，我于2014年4月向被上诉人申请国家赔偿，但被上诉人答复不予赔偿。故我于2014年8月19日提起行政诉讼，是属于有正当理由的耽误起诉限期，是被茂名中院一审判决误导我认为自己没损失，是不属于起诉人自身的原因超过起诉期限，依法应认定为没有超过法定期限起诉。上诉人的诉讼请求依法应得到支持。被上诉人茂名市人民政府、茂名市国土资源局答辩称：原审裁定理由及结果正确，依法应予维持。上诉人在民事诉讼中最迟于2011年7月26日庭审活动中就应当知道被诉具体行政行为的内容，其于2014年9月22日提起诉讼已超过法定2年的起诉期限且无正当理由，依法应驳回起诉。上诉人如有正当理由，依法应向人民法院申请延期并由人民法院掌握最终裁量权，并非上诉人认为的理所当然。上诉人在原审中并未依法提供证据证明其超过��定起诉期限有正当理由。行政诉讼起诉期限的“起算点”是以当事人知道或应当知道具体行政行为的内容之日起开始计算，其采取的客观行为的标准，强调行为。而上诉人却以其利益受到“实际损失”之日为“起算点”，完全混淆了行政诉讼的起诉期限。本案是由于上诉人自身的原因未在法定的起诉期限提起诉讼，不能适用《最高人民法院关于〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十三条“不属于起诉人自身的原因超过起诉期限”的规定。上诉人就本案单独提起行政赔偿诉讼，依法应先行确认具体行政行为违法，上诉人未经确认，提起赔偿诉讼明显错误。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。原审第三人陈萍答辩称：一、上诉人最早于2010年9月提起民事诉讼时，案外人金鸿公司依据《国有土地证》对于涉案土地面积减少予以抗辩，��诉人就应知道被上诉人涉案土地登记的行政行为。一审裁定认定邓宇光起诉超过了法定2年的起诉期限，且无正当理由，裁定驳回起诉，事实清楚、证据确凿。二、被上诉人茂名市国土局的土地登记行为是建立在茂名市城乡规划局建设用地规划这一具体行政行为的基础上，符合法律规定。2010年2月8日，茂名市城乡规划局给原审第三人陈萍颁发了地字第（2010）020号《建设用地规划许可证》，并且在建设用地规划平面图上备注：图中斜线阴影部分为陈萍的规划用地，面积为1859.96平方米，用地的主导使用性质为居住，兼容使用性质为商业。2010年3月15日，被上诉人茂名市国土资源局在茂名市城乡规划局给原审第三人颁发地字第（2010）020号《建设用地规划许可证》基础上办理用地手续，并颁发国有土地使用证。从以上两个行政机关的行政行为来看，茂名市城乡规划局行为在先，茂名市国土资源局办理土地登记手续在后。上诉人对行政机关的具体行政行为应一行为一诉，针对不同具体行政行为作出的行政机关也不同。因此，上诉人选择作出具体行政行为的被告也不同。茂名市城乡规划局针对城市建设用地进行规划符合法律规定。上诉人混淆了两个不同行政主体与行政相对人之间的行政法律关系，其诉请被上诉人作出的被诉具体行政行为违法没有任何事实和法律依据。请求驳回上诉，维持原审裁定。经审查，本院对原审法院经审理查明的事实予以确认。另查明，在一审庭审中，对于《国有土地使用权转让审批表》上地块面积由“2249平方米”直接涂改为“1859.96平方米”，上诉人邓宇光称：“签名时面积是2249平方米,上面的面积没有更改过。是我签名后再被涂改的。”而被上诉人则称：“表的提供人是陈萍，原来申请��是2249平方米，后来明确规划证是1859.96平方米，是陈萍方改的。签名后，在发证之前，审批过程才改的，不可能按照2249平方米发证。”原审第三人代理人则称：“更改情况我没有问过陈萍，不清楚。……即使是我当事人改的,也不是我当事人想怎么改就怎么改。”本院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算。但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”。以上规定不仅指行政相对人知道行政行为的内容，而且知道或应当知道该行政行为侵犯其合法权益之时，方可作为起诉期限的起算点。上诉人邓宇光原持有的《国有土地使用证》证载面积为2249平方米，被上诉人在为上诉人与原审第三人陈萍办理转让变更登记时，未缩减上诉人的证载面积，而是根据上诉人的原《国有土地使用证》、规划许可证等直接缩小了受让人陈萍的土地面积予以登记，致使陈萍受让的土地面积比转让合同约定的减少了389.04平方米。由于此时影响的是受让人陈萍的权利，因此，上诉人即使此时知道陈萍受让的土地面积减少但因其本人合法权益并未受到侵害，因此其尚不具有可诉的利益，无权对被上诉人为陈萍办理土地登记的行为提起行政诉讼。至发生民事诉讼时，由于本院终审民事判决最终确定上诉人需对土地面积��减少承担责任向金鸿公司返还土地转让款，上诉人主张其于此时方知陈萍土地证面积减少造成上诉人经济损失，故对两被上诉人的变更登记行为提起行政诉讼，符合事实及常理。上诉人于2013年12月16日（2013）粤高法民一终字第46号民事判决作出时知道两被上诉人的土地登记行为可能侵犯其合法权益，于2014年9月22日向原审法院提起行政诉讼未超过法定2年的起诉期限。两被上诉人及原审第三人认为上诉人在民事诉讼中最迟于2011年7月26日庭审活动中就应当知道被诉具体行政行为的内容，于2014年9月22日提起诉讼超过法定2年的起诉期限且无正当理由的主张不能成立，原审法院以此驳回上诉人的起诉亦不当，本院依法予以纠正。本案中两被上诉人的变更登记行为对上诉人的权利义务产生实际影响，具有可诉性，原审第三人主张上诉人混淆不同的行政法律关系、错列被告的答��理由，本院不予采纳。上诉人的起诉符合法定条件，依法应予受理。依照《中华人民共和国行政诉讼法》八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十八条之规定，裁定如下：一、撤销茂名市中级人民法院（2014）茂中法行初字第30号行政裁定；二、本案由茂名市中级人民法院继续审理。本裁定为终审裁定。审 判 长  秦红梅代理审判员  彭 静代理审判员  方丽达二〇一五年十一月十四日书 记 员  邓丽华