河南省濮阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2018）豫09行初41号原告安阳市四方房地产开发有限责任公司，住所地安阳市文峰大道西段。法定代表人孙跃军，董事长。委托代理人郭国良，河南兴亚律师事务所律师。被告安阳市人民政府，住所地安阳市文峰大道东段。法定代表人王新伟，市长。委托代理人闫冬，安阳市城乡建设局工作人员。委托代理人刘用田，河南上合律师事务所律师。原告安阳市四方房地产开发有限责任公司（简称四方公司）诉安阳市人民政府（简称安阳市政府）行政协议一案，本院于2018年3月2日立案受理后，依法组成合议庭，于2018年4月7日公开开庭审理了本案。原告四方公司委托代理人郭国良，被告安阳市政府委托代理人闫冬、刘用田到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告四方公司诉称：1999年12月，四方公司以土地出让方式，取得位于安阳市文峰大道西段安钢六生活区北侧、戚家庄南118601.2平方米土地使用权，安阳县人民政府为原告颁发了土地使用权证。2003年11月2日上午，四方公司法定代表人在安阳市政府会议室，参加市政府“关于文峰大道西段工程用地置换问题的会议”。会议主要内容如下：一、对四方公司因修建文峰西路被占用的土地采用土地置换的方式进行补偿。二、置换四方公司的土地包括：1、文峰大道西段道路红线以内四方公司拥有土地使用权的全部土地。2、钢二路至钢一路之间道路北红线以北四方公司拥有土地使用权的土地。以上两项共涉及土地约80亩。具体土地亩数，由道路建设指挥部负责测量核定并确定边界。三、拟用于置换的土地位置，暂定为钢花路以西临近四方公司处，用于置换的土地亩数，经研究定为一次性包给52亩。四、置换后的土地于2004年9月30日以前移交给四方公司。五、四方公司须在2003年11月3日前移交上述所涉土地，确保文峰大道西段建设工程的顺利进行。六、计委、财政局、国土局、建委、拆迁办等有关部门要相互配合，各司其职，确保2004年9月30日以前完成土地置换工作。上述会议内容安阳市政府于2003年11月5日作出安政阅［2003］154号安阳市政府会议纪要，该会议纪要明确约定双方确认以置换方式征收四方公司80亩土地使用权。上述会议纪要通过之后，四方公司按照会议纪要内容要求于2003年10月底履行会议纪要约定的土地使用权移交，使文峰大道西段工程顺利开工。安阳市住房和城乡建设局安住建［2013］171号文件等，对四方公司积极履行会议纪要约定的土地移交义务予以确认。2004年10月10日上午，安阳市发展和改革委员会为落实安阳市政府安政阅[2003]154号会议纪要精神，再次召开土地置换工作专门会议，会议要求，市建委作为业主负责办理征用置换土地手续，发改委、财政、土地、规划等有关部门相互配合，各司其职，确保尽快完成土地置换工作。2005年10月24日，安阳市建设委员会以安建［2005］304号文件，向安阳市规划局要求办理土地置换手续。2006年3月20日，安阳市规划局对置换给四方公司的52亩土地批准了控制性详细规划。2006年3月27日，安阳市建设委员会以“用地置换”为用途向安阳市规划局申请办理了安规管建地字（2006）编号12号建设用地规划许可证。该建设用地规划许可证附件明确标明，该用地规划是为了落实安政阅[2003]154号及发改委会议纪要，用于与四方公司52亩土地置换。2006年4月27日，安阳市建设委员会以安建［2006］174号文件，向安阳市国土资源局要求办理52亩土地的置换用地手续。2006年8月9日，安阳市政府召开四方公司文峰西路土地置换有关问题的会议，该会议要求确保2006年12月30日前完成52亩土地的移交工作。四方公司根据2004年12月27日安阳市发展和改革委员会《关于落实文峰大道西段工程用地置换问题的会议纪要》确定可由四方公司筹措征地补偿款先行征用土地的要求，四方公司于2007年5月10日预付新征建设用地有偿使用费16.1064万元;于2007年7月27日预付新征建设用地有偿使用费78.024万元;于2014年8月15日、2014年8月18日分别预付征地预交款520．5751万元、136．8963万元。2009年8月31日上午，安阳市政府召开会议，要求相关部门限期落实［2003］154号会议纪要确定的土地置换地块的国有土地出让相关手续。2012年12月5日，安阳市住房和城乡建设局以安住建[2012]412号文件，再次向安阳市政府请示，要求解决四方公司的土地置换问题。2013年，因中石油公司向安阳市殷都区政府要求在拟置换的52亩土地上建设加油站，安阳市住房和城乡建设局以安住建［2013］71号文件向安阳市政府请示，要求安阳市政府协调土地、规划等部门，停止有关加油站的各项审批及其他建设手续审批。2018年2月2日上午，安阳市政府召开关于专题研究推进解决四方公司土地置换等有关问题的会议，并于2018年2月13日作出安政阅[2018]11号会议纪要。该会议纪要要求安阳市住房和城乡建设局、安阳市财政局积极与四方公司协商，于2018年2月底之前就修建文峰大道征用四方公司土地补偿与四方公司达成一致意见。但经四方公司与安阳市住房和城乡建设局、安阳市财政局协商，双方就如何赔偿未能达成一致意见。2017年12月29日，最高人民法院发出《关于充分发挥审判职能作用为企业家创新创业营造良好法治环境的通知》，该通知第三条明确规定，确因政府规划调整，导致民商合同不能履行的，对于当事人要求政府承担赔偿责任的，依法予以支持，对企业家财产被征收征用的，要综合运用多种方式进行公平合理的补偿。2018年2月2日，最高人民法院向社会公布典型案例，许水云诉婺城区政府行政强制及行政赔偿一案作出判决，该判决倡导的法律意义是，违法征收或拆迁的，政府应承担全面足额的赔偿责任。上述最高人民法院公布的典型案例及通知，是依法治国的具体体现。综上，安阳市政府征收四方公司80亩土地使用权，双方均同意用其他位置的52亩土地置换，用以补偿四方公司损失，该内容是双方协商后达成的协议，应该受法律保护。但安阳市政府长达十五年未履行协议，现安阳市土地开发价格涨幅明显，现土地价值已经高达每亩200万元以上，由于安阳市政府不兑现2003年的置换土地承诺，现又提出按2003年地价赔偿，严重侵犯四方公司权益。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项之规定，依法提起行政诉讼。请求：1、判令安阳市政府因不履行土地置换协议赔偿四方公司损失暂定一亿元（￥100000000.00元）（具体赔偿数额待对双方约定置换的52亩土地进行评估后予以确定）；2、本案诉讼费由安阳市政府负担。被告安阳市政府答辩称：一、关于本案占地补偿问题的形成以及没有及时得到解决的原因。2003年10月，安阳市文峰大道西段建设工程占用了四方公司位于安阳钢铁公司第六生活区北侧的约80亩国有出让土地。为了解决工程占用四方公司土地的补偿问题，2003年11月2日安阳市政府副秘书长师华山召开有关部门负责人员参加会议进行专题研究。与会人员经过认真研讨，形成了以土地置换方式对四方公司被占用土地进行补偿的意见，拟用安阳市钢花路以西临近四方公司的52亩土地，与修路占用四方公司的80亩土地进行置换，并在2004年9月30日以前将置换的土地移交给四方公司。由于在此之前，四方公司已将其原有的80亩土地移交给文峰大道西段工程项目部，也即该80亩土地已经被占用，所以本案根本就不存在四方公司诉称的在上述会议纪要形成之后，其按照会议纪要内容要求，于2003年10月底履行了会议纪要要求的土地使用权移交义务的情况。上述《会议纪要》形成之后，正当安阳市政府各有关部门按照会议纪要精神组织实施时，2003年11月13日河南省人民政府下发《关于加强国有经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让管理的意见》（豫政［2003］41号），明确要求全省范围内商业、旅游、娱乐和商品住宅等国有经营性用地，必须以招标拍卖挂牌方式出让；凡是将国有经营性土地使用权以协议方式出让或采取政府纪要、集体研究等形式规避经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让的，追究有关责任人员的行政纪律责任；涉嫌犯罪的，移送司法机关处理。2004年10月21日，《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》进一步规定：“严格依照法定权限审批土地。农用地转用和土地征收的审批权在国务院和省、自治区、直辖市人民政府。各省、自治区、直辖市人民政府不得违反法律和行政法规的规定下放土地审批权。”上述文件出台后，在四方公司的多次要求和催促下，尽管安阳市政府及其所属有关部门也多次开会，力图落实上述会议形成的土地置换方案，但由于受到法律、法规的限制，上述以土地置换方式对四方公司进行补偿的方案已经无法实施，只能改用其他方式对四方公司进行补偿。由于政府会议纪要只是记载会议主要情况和议定事项的内部文件，不属于对外行政行为，本案的会议纪要不是所谓的行政合同，也不是双方协商后达成的协议，所以在确定新的补偿方案时，只能针对四方公司80亩土地因修路被占用的事实本身，而不能依据上述会议纪要。然而，四方公司认为，会议纪要在双方之间形成了行政合同关系，并坚持要求按照会议纪要的约定进行赔偿，致使其与文峰大道西段建设工程项目的实施单位安阳市建委，始终无法就本案占地的补偿问题达成一致意见。以上就是本案纠纷发生及其长期得不到解决的原因所在。二、本案不属于人民法院受理行政诉讼案件的范围。根据国务院《国家行政机关公文处理办法》第九条第十三项、《党政机关公文处理工作条例》第八条第十五项之规定，政府会议纪要是根据政府会议记录和会议文件以及其他有关材料加工整理，主要用于记载、传达会议情况和议程内容的内部行政公文。其与命令、决定、公告、通告、通知等正式对外公文相比，具有行政机关内部流通、备查的作用，只在行政机关内部发生效力，不直接对外发生行政行为的效力。在会议纪要议定事项涉及公民、法人或者其他组织权利义务的情况下，只有在相关部门依据法律规定制作行政许可或行政处罚等行政执法文书后，政府会议纪要才转化为行政行为，对外产生法律效力。本案中，2003年11月2日，安阳市政府组织市建委、市土地储备中心、市财政局、市计委等有关人员召开会议，对因修路占用四方公司80亩土地的补偿问题进行专题研讨。涉案安政阅［2003］154号会议纪要，是记载市政府召开会议协调关职能部门，对占用（收回）四方公司80亩土地如何进行补偿的会议情况和议定事项的政府内部文件。尽管会议纪要议定事项涉及四方公司的权利，但由于受法律的限制，政府相关部门始终没有对该纪要涉及四方公司的权利作出行政许可或其他行政执法文书，一直没有转化为行政机关的外部行政行为，对四方公司的权利义务不产生直接的影响，而对四方公司权利构成影响的目前仍然是因修路占用其土地的行为，本案系因2003年修路占用四方公司80亩土地、政府会议纪要议定拟以置换方式对其进行补偿而未落实引发的纠纷。一方面，对四方公司权利构成影响的是因修路占用四方公司80亩土地的行为，而不是本案会议纪要本身；另一方面，本案会议纪要系新修改的《中华人民共和国行政诉讼法》施行之前形成的，即使会议纪要的内容类似于行政协议，根据当时的法律规定和人民法院处理此类纠纷的通常做法，一般不纳入人民法院行政诉讼的受案范围。因此，四方公司现针对新行政诉讼法施行前类似但不属于行政协议的会议纪要提起行政诉讼，不属于新行政诉讼法第十二条第一款第十一项或其他任何一项规定的可提起行政诉讼的情形，本案不属于人民法院受理行政诉讼案件的范围。三、四方公司要求赔偿损失一亿元没有事实根据与法律依据。所谓行政赔偿责任是指行政主体违法实施行政行为侵犯相对人合法权益造成损失时承担的一种法律赔偿责任。根据《国家赔偿法》第二条规定，只有在行政机关或其工作人员实施违法行政行为的情况下，才依法承担行政赔偿责任。本案中，因修建城市道路占用四方公司享有土地使用权的80亩土地是为了公共利益之需要，根据《土地管理法》第五十条的规定，该占地修路的行为不具有违法性，因此四方公司在本案中要求赔偿其损失，根本就不存在行政赔偿的前提条件。至于涉案的会议纪要，系安阳市政府组织工程项目实施单位及有关部门召开会议，就如何对占用四方公司的土地进行补偿进行研讨，而提出的一种协调处理意见，并非政府行政命令或决定，亦非当事人之间的民事或行政协议，依法不能作为四方公司要求行政赔偿的依据。关于四方公司诉请的一亿元损失赔偿数额，实际系其在假定本案会议纪要在当时能够落实，且上述拟置换补偿给四方公司的宗地至今尚未开发而仍是裸地的情况下，根据目前的地价推定的该宗土地的市场价值。然而，其上述假定的条件根本就不可能存在。如果在当时上述置换方案实施了，该宗土地早就已经开发了，目前根本不可能仍是裸地，所以也就谈不上以现在的市场价赔偿其损失的问题；如果其没有及时开发，依据《城市房地产管理法》第二十六条的规定，该宗地的土地使用权早就因闲置二年而被依法收回，目前根本不可能仍是裸地。由此可见，四方公司主张的损失数额不能成立。综上，对四方公司本案的起诉（诉请）应依法予以驳回。原告四方公司庭审中出示以下证据：1、2003年11月5日印发的安政阅[2003]154号会议纪要。证明原、被告之间形成80亩土地与52亩土地置换合同法律关系，该合同是双方真实意思表示，不违反当时的法律和法规，该协议应当受到双方尊重与遵守，2004年9月30日之前完成土地置换。2、2004年10月27日安阳市发展和改革委员会会议纪要一份。证明被告没有按安政阅[2003]154号会议纪要履行土地置换合同，被告要求原告先行筹措征地补偿费。3、2005年10月24日安阳市建委安建[2005]304号文件。证明安阳市建委在2005年向市规划局申请办理土地置换手续。4、2006年3月20日安阳市城市规划管理局批准的52亩土地控制性详细规划图。证明被告已经将52亩土地进行了土地规划。5、2006年3月27日安阳市城市规划管理局批准的建设用地规划许可证。证明市建委拟征用52亩土地用于154号会议纪要的土地置换。6、安阳市建委安建[2006]174号文件。证明安阳市建委向市国土资源局申请为原告办理52亩土地征用手续。7、2006年8月31日被告印发的安政阅[2006]152号会议纪要。证明财政局已经将财政资金拨付到市建委，要求市建委办理领拨手续，要确保2006年12月30日之前完成土地移交。8、财务手续六张。证明原告按照市发改委要求支付了部分土地补偿费。9、2012年12月5日安阳市住房和城乡建设局下发的安住建[2012]412号文件。证明住建局向市政府申请国土、财政、规划等部门参加协调会解决原告土地的置换问题。10、安阳市住建局安住建[2013]72号文件。证明住建局向市政府要求尽快解决土地置换问题，停止对52亩土地办理有关加油站的所有手续。11、2018年2月13日安政阅[2018]11号文件。证明被告应于2018年3月底之前完成52亩土地征收工作，要求2018年2月底之前对土地补偿达成一致意见。被告安阳市政府在举证期限内提交并在庭审中出示以下证据：1、安政阅[2003]154号会议纪要。证明该会议纪要内容不具有可诉性。2、（安阳）金土（2016）咨（估）字第003号土地估价报告。证明2003年因修路占用原告的约80亩土地当时的市场价格为2096.13万元，被告同意以此为基础按照近年的银行贷款利率与原告协商解决占地补偿问题，但由于原告要求过高，要求按52亩土地的现市场价格进行补偿，总数要求1亿多，双方差距过大无法达成一致的补偿意见，被告同意以评估报告为基础继续与原告协商补偿问题。庭审后，原告于2018年7月18日向本院提交评估申请，申请以2003年10月31日和2018年3月1日为基准日，对2003年原告被占用51673.10平方米土地的剩余使用年限的市场价值进行评估。后原告于2018年8月7日向本院提交撤回部分土地价值评估申请书，明确表示同意安阳市金土地价评估事务所有限责任公司于2016年11月9日出具的以2003年10月31日为估价日期的原告被占用51673.10平方米土地的评估价值2096.13万元，不再要求重新评估。本院依法委托濮阳市中原地产交易评估服务有限公司进行评估，濮阳市中原地产交易评估服务有限公司于2018年9月21日出具（安阳）中原（2018）（估）字第SFJD001号土地估价报告，原告向本院提交了评估费发票三张。原、被告庭审中出示的证据，经过质证，本院作如下认证：被告认为原告提交证据1安政阅[2003]154号会议纪要是一种协调处理意见，不属于民事或行政协议。被告对原告提交的证据2-10认为，会议纪要出台后，政府各有关部门力图达到土地置换的目的，但由于受法律、法规的限制无法达到，证据涉及到土地置换的部分不合法。被告对原告提交的证据11认为属于内部文件，不能证明原告关于不履行行政协议的主张，能够证明被告作为地方政府在本案纠纷发生后也在积极解决纠纷因原告要求太高无法达成一致意见，这一局面不仅是被告单方违约造成。被告对原告提交的证据1-11的真实性均无异议。上述证据与本案均具有关联性，均予采信，对被告提出的异议是否成立，将在判决理由部分予以论述。原告对被告提交证据1安政阅[2003]154号会议纪要的真实性无异议，认为原告法定代表人参加了会议，会议纪要是一种承诺，是行政协议，该协议不违反法律规定。原告对被告提交的证据2评估报告，认为属于单方评估不予认可。被告提交的证据1具有真实性，予以采信。被告提交的证据2虽属单方评估，但原告在诉讼中表示认可该评估报告的评估价值，予以采信。本院依法组织原、被告对（安阳）中原（2018）（估）字第SFJD001号土地估价报告和评估费发票进行质证，听取了双方的意见。本院认证如下：（安阳）中原（2018）（估）字第SFJD001号土地估价报告内容完整、结论明确，评估机构及评估人员具有相应资质，对该土地估价报告予以采信。被告对原告提交的三张评估费票据的真实性无异议，予以采信。本院经审理查明：2003年11月5日，安阳市政府办公室印发了安政阅[2003]154号《关于文峰大道西段工程用地置换问题的会议纪要》，内容为：“2003年11月2日上午，市政府副秘书长师华山在党政综合楼十楼市政府会议室主持召开会议，就文峰大道西段建设工程占用安阳市四方房地产开发公司拥有土地使用权的土地补偿及处置方法进行了专题研究。市建委副主任李俊岭、市财政局副局长张晋湘、市计委基建科科长周秀琴、市土地储备中心党支部书记陆新生、市拆迁办副主任高辉、安阳市四方房地产开发公司经理孙跃军等有关人员参加了会议。与会人员经认真研讨，达成一致意见。现将会议议定事项纪要如下：一、对安阳市四方房地产开发公司因修建文峰西路被占用的土地采用土地置换的方式进行补偿。二、置换安阳市四方房地产开发公司的土地包括：1、文峰大道西段道路红线以内安阳市四方房地产开发公司拥有土地使用权的全部土地。2、钢二路至钢一路之间道路北红线以北安阳市四方房地产开发公司拥有土地使用权的土地。以上两项共涉及土地约80亩。具体土地亩数，由道路建设指挥部负责测量核定，并确定边界。三、拟用于置换的土地位置，暂定为钢花路以西临近安阳市四方房地产开发公司处，用于置换的土地的亩数，经研究一次性包给52亩。四、置换后的土地于2004年9月30日以前移交给安阳市四方房地产开发公司。五、安阳市四方房地产开发公司须在2003年11月3日前移交上述所涉土地，确保文峰大道西段建设工程的顺利进行。六、计委、财政局、国土局、建委、拆迁办等有关部门要相互配合，各司其职，确保2004年9月30日以前完成土地置换工作。”2004年10月27日，安阳市发展和改革委员会作出《关于落实文峰大道西段工程用地置换问题的会议纪要》，内容为：“为落实安政阅[2003]154号会议纪要精神，2004年10月10日上午，市发改委投资科科长周秀琴在党政综合楼七楼市发改委会议室主持召开会议，就落实文峰大道西段建设工程用地置换安阳市四方房地产开发有限责任公司拥有土地使用权一事进行了研究。市建委副主任李俊岭、市土地局副局长田树林、市规划局用地科科长巫子龙、市四方房地产开发公司经理孙跃军等有关人员参加了会议。与会人员经认真研究，达成一致意见。现将会议议定事项纪要如下：一、置换土地位置：初步位于钢花路与文峰大道交叉口西南，具体位置以确定的规划方案为准，占地规模52亩。二、由市建委作为业主负责办理征用置换土地手续；在提前做好征地补偿各方面工作的情况下，可由四方公司筹措征地补偿款，先行征用土地。三、由市国土局负责协调龙安区确定征用土地价格。四、待土地价格确定后，由政府确认资金支付来源及支付方式。五、发改委、财政、土地、建委、规划等有关部门要相互配合，各司其职，确保尽快完成土地置换工作。”2005年10月24日，安阳市建设委员会对市规划局作出《关于修建文峰大道西段占用安阳市四方房地产公司土地置换的函》安建[2005]304号，内容为：“市规划局：2003年修建文峰大道西段占用安阳市四方房地产公司土地。请见函接洽办理置换手续，为盼。”2006年3月27日，安阳市城市规划管理局作出《建设用地规划许可证》安规管地字(2006)编号12#，载明的用地单位安阳市建设委员会，用地项目名称征用地置换，用地位置文峰大道西段路南，面积4.0031公顷。该规划许可证附件显示投资文件为安政阅[2003]154号、发改委会议纪要，投资规模为52亩，建设内容为用地置换，附注（1）显示本附件自发出之日起，若半年内未办理土地使用手续，本附件自行失效，根据城市规划需要，建设用地将另安排他用。2006年4月27日，安阳市建设委员会对市国土资源局作出《关于申请办理文峰大道西段用地手续的函》安建[2006]174号，内容为：“市国土资源局：2003年修建文峰大道西段占用安阳市四方房地产开发有限责任公司土地。根据《关于文峰大道西段工程用地置换问题的会议纪要》（安政阅[2003]154号）精神，同意置换钢花路与文峰大道交叉口西南土地52亩，现申请办理用地手续。妥否，请函复。”2006年8月31日，安阳市政府办公室形成《关于四方房地产开发公司文峰西路土地置换有关问题的会议纪要》，会议议定事项纪要内容为：“一、市土地局负责对确定的置换地块测绘，并在2006年8月底前完成该宗土地的申报手续。二、该宗土地置换的财政资金已拨付到市建委，按照国土资源局的有关规定，市建委负责办理资金的领拨手续。三、由市国土资源局牵头，市建委配合，协调龙安区、殷都区办理该宗地土地征用有关事宜。四、四方房地产开发公司文峰西路土地置换属于2003年市政建设征地的遗留问题，待上级主管部门批复后，由市国土资源局负责直接将该宗地土地办到四方房地产开发公司名下。五、市发改委、财政局、国土资源局和建委等有关部门要相互配合，各司其职，确保2006年12月30日前完成土地的移交。”2012年12月5日，安阳市住房和城乡建设局对安阳市政府作出《关于文峰大道西段工程用地置换问题的请示》安住建[2012]412号，“恳请安阳市政府尽快召开由国土、财政、规划、住建等相关部门参加的协调会，解决土地置换问题”。2013年3月25日，安阳市住房和城乡建设局对安阳市政府作出《关于解决文峰大道西段工程用地置换问题的请示》，载明“因中石油公司拟在四方公司置换土地上建设加油站，并已将规划报殷都区政府审批，恳请市政府协调土地、规划等部门停止在上述地块上有关加油站的各项审批以及其他建设手续审批”。2018年2月13日，安阳市政府办公室形成《关于专题研究推进解决安阳市四方房地产开发有限责任公司土地置换等有关问题的会议纪要》安政阅[2018]11号，会议纪要第一项对占用四方公司土地置换问题的纪要内容为：“一、关于修建文峰大道西段占用四方公司80亩土地并产生的土地置换问题，会议要求：1、鉴于四方公司土地置换问题由来已久，且主要是因为国家土地政策调整等因素所致，各相关部门、单位要结合实际，充分考虑四方公司的合理权益，依法依规、务实高效地加以解决。2、市住房城乡建设局、市财政局要在依照2003年国有土地征收价格（安政阅[2016]65号会议纪要第二条第1款原表述的“依照2003年国有土地出让价格”中的“出让”两字有误，应为“征收”）、委托专业机构做出评估的基础上，提出财务成本计算依据和补偿标准，积极与四方公司协商，于2018年2月底之前就修建文峰大道所征用四方公司土地的补偿问题达成一致意见。3、龙安区政府、殷都区政府要在片区地价等方面搞好协同，于2018年3月底前完成应予置换的52亩土地所在整街区地块土地的征收工作。四方公司要积极主动处理好与郝家桥村民小组的合同关系，为殷都区完成土地征迁工作创造条件。4、市城乡规划局要于2018年4月底前负责出具含52亩土地在内的所在街区地块规划条件书（须注明商业还是住宅用地）；市国土资源局要于2018年5月底前将该规划地块进入挂牌程序。若四方公司摘牌，则与被征用的80亩土地相关费用一并结算；若四方公司未摘牌，则由市财政局按评估报告确定的金额和财务成本，在挂牌后10日内将相关费用返还四方公司。”另查明：经安阳市住房和城乡建设局委托，2016年11月9日安阳市金土地价评估事务所有限责任公司对2003年修建文峰大道西段占用四方公司国有土地出具（安阳）金土（2016）咨（估）字第003号《土地估价报告》，土地估价结果：宗地总面积51673.10平方米，总地价2096.13万元（宗地1，估价期日的登记用途房屋开发用地，估价设定的用途住宅用地，面积44415.32平方米，单位面积地价每平方米402元，总地价1785.50万元；宗地2，估价期日的登记用途住宅用地，估价设定的用途住宅用地，面积7257.78平方米，单位面积地价每平方米428元，总地价310.63万元）。2018年7月18日四方公司向本院提交《土地价值评估申请书》，申请对2003年占用四方公司共计51673.10平方米土地进行评估，评估基准日为2003年10月31日和2018年3月1日。2018年8月7日，四方公司向本院提出《撤回部分土地价值评估申请书》，不再要求以2003年10月31日为基准日对土地价值进行评估，并同意安阳市金土地价评估事务所有限责任公司于2016年11月9日出具的以2003年10月31日为估价日期的土地评估价值2096.13万元。经本院委托，2018年9月21日濮阳市中原地产交易评估服务有限公司出具（安阳）中原（2018）（估）字第SFJD001号《土地估价报告》，以2018年3月1日为估价基准日，对2003年四方公司被占用两宗土地使用权剩余年限的市场价值作出评估结果。《土地估价报告》两宗地估价结果为：1、SFJD001-01宗地（安阳县国用（一九九九）字第××号），土地面积44415.32平方米，单位地价2872元/平方米，评估总价12756.08万元；2、SFJD001-02宗地（安阳县国用（2002）字第××号），土地面积7257.78平方米，单位地价3346元/平方米，评估总价2428.45万元；3、土地总价，总面积51673.10平方米，评估总价15184.53万元。2018年10月11日，四方公司向濮阳市中原地产交易评估服务有限公司缴纳土地评估费21万元。本院认为：一、关于本案安政阅[2003]154号《关于文峰大道西段工程用地置换问题的会议纪要》内容是否属于行政协议及本案是否属于行政诉讼受案范围的问题。安政阅[2003]154号会议纪要第一项载明对四方公司因修建文峰西路被占用土地采用土地置换的方式进行补偿，第二项载明置换四方公司的土地面积，第三项载明拟用于置换土地的位置面积，第四项载明置换后土地的交付时间，第五项载明四方公司移交土地时间，第六项载明有关部门要确保2004年9月30日以前完成土地置换工作。该会议纪要还载明，安阳市政府副秘书长及市建委、市财政局、市计委、市土地储备中心、市拆迁办人员及四方公司经理孙跃军参加本次会议，与会人员经过认真研讨达成一致意见。从安政阅[2003]154号会议纪要的上述内容可以看出，召开本次会议是对文峰大道西段建设工程占用四方公司拥有土地使用权的土地补偿及处置方法进行的专题研究，会议纪要载明占用四方公司土地以置换方式进行补偿的内容，是代表政府一方的相关部门人员和代表四方公司一方的法定代表人协商一致达成的议定意见，是双方的真实意思表示，会议纪要的内容实质上属于土地置换协议，应认定为行政协议。会议纪要是记载议定事项和传达会议情况时使用的一种公文，能够集中综合反映会议的主要议定事项，一般不对外作出，一般不直接对公民、法人和其他组织的权利产生实际影响，一般不属于行政诉讼的受案范围。本案安政阅[2003]154号会议纪要则不同，会议有政府工作人员以外的四方公司经理孙跃军参加，体现了与会人员对占用四方公司土地采用置换方式进行补偿的一致意见，会议纪要内容直接设定了四方公司交付土地的义务，也直接设定了四方公司取得置换土地的权利和政府交付置换土地的义务，且四方公司已按照会议纪要移交了土地使用权，能够直接对四方公司的权利义务产生实际影响，已具备行政行为的可诉性。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项的规定，四方公司认为安阳市政府不履行行政协议的，可以提起行政诉讼，本案属于行政诉讼的受案范围。二、关于安政阅[2003]154号会议纪要中土地置换协议的效力及安阳市政府应当赔偿或补偿的问题。通常情况下，土地置换应是同性质集体土地或国有建设用地之间的置换。就本案而言，四方公司被占用土地属于国有建设用地，拟用于置换的土地也应当是国有建设用地，2003年11月5日安政阅[2003]154号会议纪要中的土地置换协议形成时，拟用于置换的52亩土地尚属于未被征收的村集体土地，落实土地置换协议的置换土地内容，需要待拟置换52亩土地征收为国有后，由安阳市国土资源部门与四方公司签订国有土地使用权出让合同的方式进行，本案的土地置换协议不是法律意义上的土地出让合同，四方公司单独依据安政阅[2003]154号会议纪要并不能直接取得拟置换的52亩土地使用权。2002年7月1日施行的《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》（国土资源部令第11号）第四条规定：“商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地，必须以招标、拍卖和挂牌方式出让。”2003年11月13日，河南省人民政府出台了《关于加强国有经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让管理的意见》（豫政[2003]41号），该文件进一步明确禁止国有经营性土地使用权以协议方式出让或采取政府纪要、集体研究等形式规避经营性土地使用权的招标拍卖挂牌出让。上述国土资源部规章和河南省人民政府文件，均决定了安阳市政府不能通过置换52亩土地的方式对四方公司进行补偿。在土地规章、政策明确禁止的情况下，安阳市政府及相关部门仍然采取召开会议等措施，推进落实安政阅[2003]154号会议纪要中52亩土地的置换问题，但始终未能落实。2018年2月2日，安阳市政府召开关于专题研究推进解决四方公司土地置换等问题的会议，安阳市政府及相关部门人员和四方公司法定代表人孙跃军参加会议，会后形成了安政阅[2018]11号会议纪要。从该会议纪要议定事项第一项中关于“市住房城乡建设局、市财政局要在依照2003年国有土地征收价格、委托专业机构做出评估的基础上，提出财务成本计算依据和补偿标准，积极与四方公司协商，于2018年2月底之前就修建文峰大道所征用四方公司土地的补偿问题达成一致意见”“市城乡规划局要于2018年4月底前负责出具含52亩土地在内的所在街区地块规划条件书，国土资源局要于2018年5月底前将该规划地块进入挂牌程序，若四方公司摘牌则与被征用的80亩土地相关费用一并结算，若四方公司未摘牌则由市财政局按评估报告确定的金额和财务成本在挂牌后10日内将相关费用返还四方公司”等内容可以看出，安阳市政府对2003年占用四方公司的土地已不再通过置换土地的方式进行补偿，而是在依照2003年土地价格、委托专业机构作出评估的基础上，提出财务成本计算依据和补偿标准，与四方公司协商进行经济补偿。安阳市政府答辩称在四方公司的多次要求和催促下，尽管市政府及其所属有关部门也多次召开会议，力图落实会议纪要形成的土地置换方案，但因受法律、政策的限制，以土地置换方式对四方公司进行补偿的方案已经无法实施，只能改用其他方式对四方公司进行补偿，并在诉讼中明确表示同意以2003年占用四方公司土地当年的市场价格2096.13万元为基础按照银行贷款利率计息补偿。关于置换土地协议的效力，四方公司诉讼中认为2018年安政阅[2018]11号会议纪要已经明确不再履行土地置换协议，土地置换协议事实上已经解除，四方公司也同意解除土地置换协议。因安政阅[2003]154号会议纪要这一公文载体不是通常意义的行政协议载体，对会议纪要中的土地置换内容是否属于行政协议当事人之间存在不同的认识，对会议纪要确定的土地置换内容不再履行很难做到以明确或书面的方式表述为解除协议，安政阅[2018]11号会议纪要虽未明确表述为对安政阅[2003]154号会议纪要中的土地置换约定内容予以解除，但双方均认可置换52亩土地内容无法或不再履行，故本案安政阅[2003]154号会议纪要中的土地置换协议事实上已经解除，本院确认其解除的效力。关于本案安阳市政府应当对四方公司给予赔偿或补偿，关键是安阳市政府不再采取土地置换的方式对四方公司进行补偿是否违法，也即安阳市政府解除安政阅[2003]154号会议纪要中载明的土地置换协议是否违法。安政阅[2003]154号会议纪要中的土地置换协议因违反国土资源部令第11号和河南省人民政府文件豫政[2003]41号中关于经营性土地必须以招标、拍卖或者挂牌方式出让的规定而不能履行。安阳市政府不再履行土地置换协议的行为符合我国的土地法律及政策的规定，即解除土地置换协议并不存在违法行为。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第二款的规定“被告变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议合法，但未依法给予补偿的，人民法院判决给予补偿”，故安阳市政府应当对2003年占用四方公司土地给予补偿。三、关于安阳市政府应当如何给予四方公司补偿的问题。《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十条规定：“国家对土地使用者依法取得的土地使用权，在出让合同约定的使用年限届满前不收回；在特殊情况下，根据社会公共利益的需要，可以依照法律程序提前收回，并根据土地使用者使用土地的实际年限和开发土地的实际情况给予相应的补偿。”《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款、第二款规定，收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。我国现行法律对为了公共利益需要收回土地的情况，适用的是适当、相应补偿的原则。安阳市政府2003年占用四方公司土地时虽然未按照法律程序作出收回土地决定，但四方公司被占用土地的土地使用证已被收回，已通过会议纪要约定以置换土地方式进行补偿，事实上四方公司土地在2003年已被收回。安阳市政府在土地被占用当年未进行补偿，虽时隔多年，因解除土地置换协议不违法，目前仍应以2003年土地被占用时的土地价值为基础，按照适当、相应补偿的原则对四方公司进行补偿。本案的关键是如何公平合理地确定对四方公司的补偿数额。首先，安政阅[2003]154号会议纪要约定拟置换52亩土地的价值不应作为对四方公司补偿数额的依据。因拟置换的52亩土地不符合国家土地政策不能达到置换的目的，52亩土地在2003年被约定置换时尚属集体土地，不能进入国有土地交易市场，不能通过土地评估等方式确定安政阅[2003]154号会议纪要形成时52亩土地的市场价值。拟置换52亩土地不属于四方公司的资产，该宗土地目前市场价值的高低是由多种因素决定的，但绝非四方公司进行投资而形成的，该宗土地目前的市场价值不能作为确定本案补偿数额的依据。四方公司虽然在提起本案诉讼时提出对拟置换52亩土地的现市场价值予以评估的申请，因52亩土地评估结果对本案处理不具有参考意义，故对四方公司提出的对52亩土地现市场价值评估的申请不予准许，对此在本案审理过程中已向四方公司告知。其次，四方公司2003年被占用土地的现市场价值不应作为对四方公司补偿的依据。四方公司土地被占用时2003年10月31日为估价基准日的评估价值为2096.13万元，以提起本案诉讼时2018年3月1日为估价基准日的评估价值为15184.53万元，自2003年至2018年被占用土地的市场价值已产生大幅度的增值。土地是一种特殊的国家自然资源，土地升值受到众多因素的影响，如土地政策、住房政策、城市规划、地价政策、税收政策等行政因素，人口密度、人口素质等城市人口因素，社会治安、城市化进程等社会因素，城市经济发展状况、居民收入、物价变动等经济因素，自2003年至今的十几年中，上述因素均是决定涉案四方公司被占用土地升值的重要因素。四方公司土地2003年被占用时尚未开发利用，土地被占用后四方公司未进行土地上的实际经济投入，被占用土地升值利益与四方公司的损失无直接的因果关系，土地升值利益不属于四方公司的实际损失。第三，安政阅[2003]154号会议纪要中约定以置换52亩土地的方式对占用四方公司土地进行补偿，说明2003年四方公司土地被占用时的价值和拟置换52亩土地的价值应当是大体相当的，四方公司诉称其在2003年10月底已将土地交安阳市政府修建道路使用，故四方公司土地被占用时段内，以2003年10月31日为评估基准日的土地评估价值2096.13万元能够作为对四方公司补偿的参考依据。安阳市政府诉讼中称同意按照2003年占用四方公司土地的当年价格2096.13万元加上中国人民银行同期银行贷款基准利率计算的利息对四方公司给予补偿，但双方意见差距较大协商无果。如安阳市政府在2003年四方公司土地被占用后，及时在合理期限内按照被占用时土地评估价值加上中国人民银行同期贷款基准利率计算的利息对四方公司进行补偿，是相对公平合理的。但安阳市政府在安政阅[2003]154号会议纪要形成后的十几年的时间内，在明知不能按照土地置换方式对四方公司进行补偿的情况下，未及时调整补偿方式使四方公司的合法财产利益得到补偿，迟迟未解决四方公司占地补偿问题，安阳市政府具有明显过错。再按照2003年土地被占用时的市场评估价值加上中国人民银行同期贷款基准利率计算的利息对四方公司进行补偿，没有充分考虑四方公司对行政协议的可期待利益因素，也没有充分考虑近年来的通货膨胀等经济因素，对四方公司而言明显是不公平的。综合本案案情，为充分保障用地企业的合法产权利益，实质化解行政争议，根据诚实信用和公平原则，本案的裁判应适当体现对安阳市政府过错的惩罚性，由安阳市政府对四方公司支付补偿款2096.13万元加上以2096.13万元为基数自2003年10月31日起至实际支付之日按照中国人民同期贷款基准利率两倍计算的利息较为适当。另，本案四方公司土地被占用多年未得到补偿，四方公司并无明显过错，四方公司提起本案诉讼维护其合法权益是正当途径也是无奈之举，因本案而产生的受理费和土地评估费用均应由过错方安阳市政府负担。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第二款的规定，判决如下：被告安阳市人民政府于本判决生效之日起三十日内，向原告安阳市四方房地产开发有限责任公司支付土地补偿款2096.13万元及按照中国人民银行同期贷款基准利率两倍计算的利息（以2096.13万元为基数，自2003年10月31日起计算至实际支付之日止）。案件受理费54.18万元、土地评估费21万元，均由被告安阳市人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于河南省高级人民法院。审判长  贾向阳审判员  葛传立审判员  魏献忠二〇一八年十一月十九日法官助理王雪贝书记员刘伟伟