广州铁路运输法院 行 政 判 决 书 （2018）粤7101行初3325号 原告：陈灿光，男，1975年12月19日出生，汉族，住广州市番禺区。 委托代理人：邓培启、麦静怡，北京市盈科（广州）律师事务所律师。 被告：广州市番禺区南村镇人民政府。住所地：广州市番禺区南村镇政通路1号。 法定代表人：罗志辉，该府镇长。 委托代理人：黎燕芳，该府工作人员。 委托代理人：杨兵，广东华誉律师事务所律师。 原告陈灿光不服被告广州市番禺区南村镇人民政府处理意见书一案，向本院提起行政诉讼，本院于2018年6月26日受理后，依法组成合议庭，于2018年10月25日公开开庭审理了本案。原告陈灿光及其委托代理人邓培启、麦静怡，被告广州市番禺区南村镇人民政府的委托代理人黎燕芳、杨兵到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告陈灿光诉称，2018年4月10日，原告向被告要求责令广州市番禺区南村镇梅山村股份合作经济社（以下简称梅山村经济社）提供股东名册，被告以《信访事项受理告知书》书面答复原告：“将于2018年6月10前办结并书面答复你。”但是，2018年6月5日，被告以南信[2018]15号《信访处理意见书》回复原告，以种种理由拒不责令梅山村经济社提供股东名册。故原告依法提起诉讼，理由如下：一、梅山村经济社拒不提供股东名册，侵犯过半数村民的诉权，损害村民的利益。1991年，梅山村民委员会在没有经过村民代表大会同意，没有经过民主议定程序的情况下，与番禺电缆厂签订《征用土地协议书》，约定征用梅山村土名大园、细园土地，但是，既没有约定征地面积，也没有约定四至范围，更没有约定补偿款的金额。只是约定每亩土地补偿6000元。1993年，番禺电缆厂与其他企业合并成立广东省番禺市南山工业集团公司，1995年6月26日，广东省番禺市南山工业集团公司与本村签订《征用土地协议》，约定征用本村土地2065.215亩，其中耕地980亩，山地1085.215亩，每亩补偿6000-18000元。但是，没有约定具体的征地范围，也没有约定被征用土地的地名。1996年12月5日，南村镇南山工业集团公司又与本村签订《征用土地协议（补充）》，约定征用土地的总面积为2014亩，其中水田为634.16亩，山地为1379.84亩。2018年1月13日，广州市番禺区国土资源和规划局给原告的信访复函中记载：“您反映的南山工业集团公司征用2014亩基本农田的信访事项收悉。经查，现复函如下：经核查，我局无您咨询的相关征地档案，建议您向南村镇咨询相关情况。”由此可见，南山工业集团公司征用梅山村2014亩土地没有经过合法的征地程序，属于非法买卖土地，非法占用土地。在本村土地被违法侵占证据确凿的情况下，梅山村委会、梅山村经济社却不作为，虽然经过村民多次强烈要求维权，却仍然不依法维护经济社集体利益，不终止履行非法出让土地协议。根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条规定，现在梅山村有1266名村民委托原告和陈健麟、陈伟文、冯爱媚等代表村民诉讼维权。但是，根据以上规定，维权的村民必须超过经济社股东的一半，而要证明1266名维权社员已经超过经济社股东的一半，以及证明维权社员的股东身份，就必须提供经济社的股东名册，否则法院不会受理案件。原告向梅山村经济社请求提供股东名册时遭到拒绝，原告又聘请律师发律师函要求梅山村经济社提供，梅山村经济社仍然置之不理，导致原告及其他代表无法提起行政诉讼，阻碍了村民依法维权，严重损害村民的利益。二、被告有法定义务责令梅山村经济社向原告提供广州市番禺区梅山村股份合作经济社的股东名册，根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第三十条、第三十六条的规定，梅山村经济社的股东名册是过半数村民提起行政诉讼、依法维权的必备资料，已经关乎村民的重大利益，梅山村经济社应当向原告公布，这是梅山村经济社的法定义务。被告应当责令梅山村经济社依法履行法定义务，且有责任、有义务责令梅山村经济社向原告提供股东名册，被告南信[2018]15号《信访处理意见书》却以种种不能成立的理由进行推脱，显然是行政不作为。综上所述，请求法院判决撤销被告2018年6月5日作出的南信[2018]15号《信访处理意见书》并判决被告对申请重新作出处理。 被告广州市番禺区南村镇人民政府辩称，一、原告的起诉实际属于对被告就信访事项作出的行为不服，不属于人民法院行政诉讼的受案范围，依法应予驳回起诉。根据《行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用（中华人民共和国行政诉讼法）的解释》第一条第二款第（九）项、第六十九条的规定，原告在被告《信访处理意见书》明确回应了查询股东名册的事项后，仍然坚持要求被告按2018年4月10日的申请再次作出相关行为，而该《信访处理意见书》实质是被告针对信访事项作出相关行为的具体表现，因而原告的起诉依法应予驳回。二、被告已依法履行职责，不存在行政不作为的情况，依法应驳回原告诉讼请求。（一）被告已依法履行了相应职责，据《广东省信访条例》第四十六条的规定，2018年4月10日，被告信访办收到原告陈灿光《申请书》，被告于2018年4月17日作出《信访受理告知书》并送达原告，2018年6月5月被告作出《信访处理意见书》并送达原告，被告在《信访处理意见书》就原告的请求进行了答复。被告已经依法履行了相应职责。（二）被告履行职责只能在法定范围内进行。1、法律对被告职权有明确限定，被告对属于村民自治范围内事项不得干预。根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条第（二）、（三）、（四）项，《中华人民共和国村民委员会组织法》第三十六条第三款的规定，法律基于对公民、经济组织等合法权益的保护，赋予了被告相应的职权，因而被告可以在职权范围内对公民、经济组织合法的利益诉求进行保护，但这种保护也是建立在公平合理基础之上，故法律亦规定“干预依法属于村民自治范围事项的”“责令改正”，因此在本案中，被告在处理原告的利益诉求时也应当对梅山村经济社的利益予以考虑。2、梅山村经济社制定《广州市番禺区南村镇梅山村经济合作社章程》属于梅山村经济社民主自治的体现，应予尊重，章程中已对股东名册的查询进行了明确约定，原告应按照该约定进行。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条、第二十七条的规定，《广州市番禺区南村镇梅山村经济合作社章程》第七章第二十一条股东权利第3点的规定“经监事会同意，通过监事会查阅股东名册……”梅山村经济社制定《广州市番禺区南村镇梅山村经济合作社章程》是梅山村经济社民主自治的体现，对于该章程的约定应予以尊重，同时由于股东名册事宜关乎股东切身利益，查询人是否为股东等问题只有梅山村经济社才能清楚认定，因而梅山村经济社在章程中对股东名册查询进行约定，于法于理均应予以尊重，原告应按照该约定进行股东名册查阅。3、即使原告对梅山村经济社村务公开存在异议，亦应按照相应程序处理，而非简单要求被告责令梅山村经济社。《广东省村务公开条例》第十二条、第十三条的规定，被告已经在法定范围内履行了职责，原告的主张亦应在法定范围内进行，如其要求查询股东名册，应按照梅山村经济社章程约定提出申请。根据《行政诉讼法》第六十九条规定，原告的起诉依法不属于行政案件受案范围，应予驳回，即使符合受理条件，被告亦已经依法在法定范围内履行了相应职责，不存在不履行职责的情形，依法应驳回原告诉讼请求。 经审理查明，原告陈灿光系广州市番禺区南村镇梅山村股份合作经济社（以下简称梅山经济社）股东成员。2018年2月28日，原告委托代理人向广州市番禺区南村镇梅山村民委员会（以下简称梅山村委会）通过中国邮政EMS邮寄提交《律师函》，称由于维权需要证明过半数村民委托，请求梅山村委会三日内向原告提供该村（经济社）股东名册，该邮件于同年3月4日被签收。因梅山村委会逾期未予回复，2018年4月10号，原告向被告广州市番禺区南村镇人民政府提交申请书，请求被告责令梅山村委会、梅山经济社向原告提供梅山经济社的股东名册。该申请中，原告依据《中华人民共和国村民委员会组织法》第三十条的规定，认为股东名册属村务公开内容，并要求被告依据该法第三十一条的规定予以监督处理。2018年4月17日，被告出具《信访事项受理告知书》，对原告申请予以受理。被告信访办将原告申请交农业办公室调查，后者经调查于2018年4月25日向信访办予以回复。 2018年6月5日，被告作出南信[2018]15号《信访处理意见书》，答复原告称，根据《广州市番禺区南村镇梅山经济合作社章程》第七章第二十一条股东权利第3点、《中华人民共和国档案法实施办法》第二十二条第五款以及《关于印发的通知》第六条的规定，鉴于股份合作经济社是村民委员会辖下的集体经济组织，而村民委员会则是村级档案资料的保管单位，因此，股东或村民需要查阅股东名册时，应当得到股份社监事会及村民委员会的同意，办理借阅手续，始得查阅。原告不服，诉至本院。 庭审中，被告陈述其下属农业办公室经向梅山村委会与梅山经济社调查，二者均否认收到原告律师函或其他村务公开申请，遂根据农业办公室的调查情况作出本案答复。 以上事实，有律师函及EMS详情单、信访事项办理申请表、申请书及申请材料、信访受理告知书、信访转送函及回复、梅山村经济合作社章程、信访处理意见书等证据证实，原、被告亦当庭陈述在案。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”《广东省村务公开条例》第六条规定：“乡、民族乡、镇人民政府负责指导村民委员会完善村务公开规章制度，督查村民委员会履行村务公开职责情况，指导村民委员会解决村务公开有关异议，对村民委员会成员、村务监督委员会成员进行村务公开业务培训，并加强对村民有关村务公开法律法规的宣传普及。”本案原告向被告提出监督村务公开的履行职责申请，尽管被告以信访形式受理并作出信访处理意见书予以回复，但原告提出的实质属监督村务公开申请，依上述规定，该申请属被告法定职责范围，故其对原告作出的信访处理意见对原告权益产生实质影响，该意见书属于行政诉讼受案范围。 《中华人民共和国村民委员会组织法》第三十条第一款、第二款规定：“村民委员会实行村务公开制度。村民委员会应当及时公布下列事项，接受村民的监督：……（五）涉及本村村民利益，村民普遍关心的其他事项。”《广东省村务公开条例》第七条规定：“村务公开事项包括：……（八）涉及本村村民利益，村民普遍关心的其他事项。”第十三条规定：“……村民对村务公开的内容、时间等有异议的，可以口头或者书面形式向村务监督委员会反映，村务监督委员会应当及时交由村民委员会在十日内予以答复；……村务监督委员会或者村民对村民委员会的答复和纠正结果不满意的，可以书面形式向乡、民族乡、镇人民政府、县级或者不设区的地级市人民政府及其有关主管部门投诉并申请调查处理，有关部门应当自收到申请之日起六十日内调查处理并给予书面答复。”本案中，原告已举证证实其向村委会提交村务公开申请未获答复，被告收到原告监督村务公开申请后，仅依据其下属农业办公室的回复即认定原告未依程序提出村务公开申请，且未提供相应调查的事实依据，该认定与事实明显不符，被告基于其认定原告未提出村务公开申请的事实作出本案告知书指引原告按章程查阅资料，而对村委会未就原告申请作出处理的事实未予调查监督，其作出的本案信访处理意见书证据不足，事实不清，依法应予撤销。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项的规定，判决如下： 一、撤销被告广州市番禺区南村镇人民政府2018年6月5日作出的南信[2018]15号《信访处理意见书》； 二、被告广州市番禺区南村镇人民政府于本判决发生效力之日起六十日内对原告陈灿光2018年4月10日提交的申请重新作出处理。 本案受理费50元，由被告广州市番禺区南村镇人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广州铁路运输中级法院。 审 判 长  徐 星 人民陪审员  徐韶生 人民陪审员  谢见日 二〇一八年十一月十二日 书 记 员  邓鸿雯