广东省茂名市茂南区人民法院行 政 判 决 书（2018）粤0902行初161号原告马骏翔，男，1990年3月12日出生，汉族，住广东省茂名市电白区。委托代理人林小敏，广东芳华律师事务所律师。被告茂名市城乡规划局，住所地：广东省茂名市茂南区官渡四路21号。法定代表人梁世廉，局长。委托代理人赵善明。委托代理人邓耀洲，广东海日律师事务所律师。原告马骏翔不服被告茂名市城乡规划局行政许可一案，于2018年5月7日向本院提起行政诉讼。本院于2018年5月14日立案后，于2018年5月18日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年10月17日公开开庭审理了本案。原告马骏翔及其委托代理人林小敏，被告茂名市城乡规划局的委托代理人赵善明、邓耀洲到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告马骏翔诉称，茂名市新城分局是被告茂名市城乡规划局的组织机构之一，其没有独立的行政主体资格，其所作出的行政行为应当由被告承担。原告是茂名市电白区南海镇万寿口东村村集体土地合法使用人。2017年6月份，原告因房屋破旧无法修补向有关部门申请拆旧建新，经茂港区南海街道XX居委会XX村民小组、茂名市茂港区南海街道XXX社区居民委员会、茂名市电白区南海街道办事处核实属实并同意申请。但原告向茂名市新城分局申请建房报批手续时，茂名市新城分局作出《不予行政许可决定书》，理由是“一是村庄规划尚未覆盖，而且所建面积已超120平方米，不具备个人新建房条件；二是该项目违反城乡规划法未批先建。根据《中华人民共和国城乡规划法》的第四十条的规定，决定不予行政许可。”原告认为茂名市新城分局作出的该份《不予行政许可决定书》违法，首先，根据《中华人民共和国行政许可法》第三十八条第二款规定：“行政机关依法作出不予行政许可的书面决定的，应当说明理由，并告知申请人享有依法申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。”茂名市新城分局作出的该份《不予行政许可决定书》没有履行法律规定的义务；其次，根据《中华人民共和国规划法》第二条规定：“制定和实施城乡规划，在规划区内进行建设活动，必须遵守本法。……本法所称规划区，是指城市、镇和村庄的建成区以及因城乡建设和发展需要，必须实行规划控制的区域。……”因此，根据本法规定，原告所在村庄为村庄规划尚未覆盖，不属于《中华人民共和国城乡规划法》的调整，茂名市新城分局适用法律错误；茂名市新城分局作出的“所建面积已超120平方米，不具备个人新建房条件”理由无法律法规依据。另外，茂名市新城分局认为原告未批先建错误，原告房屋属于拆旧建新，已向多个部门申请并得到同意，且未批先建并非是茂名市新城分局作出不予行政许可的法定条件。根据《中华人民共和国规划法》第四十一条第二款规定：“在乡、村庄规划内使用原有宅基地进行农村村民住宅建设的规划管理办法，由省、自治区、直辖区制定。”根据广东省的习惯做法，是由乡镇政府向上一级或者有关部门移交材料，由上一级或者相关部门作出有关决定。原告作为村民不懂相关政策，认为农村房屋拆旧建新并已被政府批准合情合理，原告十分配合各个政府部门的要求，曾多次到访茂名市新城分局处要求给予合理解决或救济途径，但茂名市新城分局不仅多次以各种理由推辞且没有告知原告相关权利义务，拒绝为原告的合法权益提供帮助，已造成原告严重经济损失。现为维护原告的合法权益，特向法院提起诉讼，请求：1、判决撤销茂名市新城分局于2017年7月13日作出的《不予行政许可决定书》，并依法重新作出处理;2、本案诉讼费用由被告承担。原告马骏翔向本院提供了以下证据：证据1、户口薄，证明原告是茂名市茂港区南海街道万寿口东村村村民；证据2、集体土地建设用地使用证，证据3、证明，证据4、放弃集体土地使用权见证书，证据2至证据4均证明原告是茂名市茂港区南海街道XXXXX村集体土地合法使用人；证据5、申请书，证据6、旧房屋照片，证据7、茂名市水东湾新城建设用地规划许可证（农建类）申请表，证据5至证据7均证明原告向相关政府部门申请拆旧建新属实并已同意；证据8、不予行政许可决定书，证明被告作出的具体行政行为违法；证据9、证明，证据10、土地确权申请书（为证据4的附件），证据9至证据10均证明原告是茂名市茂港区南海街道XXXXX村集体土地合法使用人；证据11、证明，证明原告房屋多年失修，造成住房困难，居委会核实并证明。原告在本案庭审中提供的证据：水东湾新城三规合一2017年第6次会议纪要，证明会议纪要中第3、4、5点内容均反映一个问题，虽然村中规划未覆盖，他们的性质都是拆旧建新，被告均按程序给予办理规划许可证手续，以及会议纪要第9点内容反映被告对原告土地使用在作出《不予行政许可决定书》之后，又进行会议表决，表决结果是暂缓审议，与不予行政许可的结果相矛盾。被告茂名市城乡规划局辩称,2017年6月13日，原告向茂名市新城分局提交《茂名市水东湾新城建设用地规划许可证（农建类）申请表》及相关资料申请办理农（居）民建房手续。2017年6月16日，水东湾新城规划局工作人员现场踏勘，发现原告涉及未批先建，已拆除旧住宅，违建了住宅基础、柱子并砌墙，一层尚未浇注楼板。经核对数字地形图，原告旧住宅用地面积为116平方米，违建用地面积达140平方米；经核对《茂名水东湾新城南海片区控制性详细规划》，所申请位置的用地性质为三类居住用地Ｒ3，不完全符合控规要求，所在村暂未编制村庄规划（即：农村村民住宅小区修建性详细规划）。据南海街道办反映，原告在违建初期（开挖基础期间）已存在土地权属争议，周围群众多次电话投诉。2017年7月3日，经水东湾新城规划环保局2017年18次技术会议审议决定：该项目一是所在村尚未编制村庄规划，而且用地面积已超120平方米，不具备个人新建房条件；二是该项目违反城乡规划法未批先建；三是土地权属存在争议。2017年7月13日，水东湾新城规划局向原告核发《不予行政许可决定书》。2017年9月29日，水东湾新城规划局为原告违建项目寻求解决途径，于是按程序提交茂名水东湾新城三规合一2017年第6次会议审议。但由于该项目涉及未批先建，危房拆旧建新突破原规模，且存在邻里纠纷尚未解决。经参会委员表决：由于该议题尚未成熟，暂缓审议。综上所述，水东湾新城规划局作出《不予行政许可决定书》事实清楚、证据充分、程序合法。恳请法院查明事实，依法驳回原告的诉讼请求。被告茂名市城乡规划局向本院提供了以下证据、依据：证据一、1、马骏翔的申请资料；2、马骏翔违建房屋现状地形图，证据一证明马骏翔提供的申请资料欠缺北面马新（马广益）的签名，权属存在争议，而且原告报建的面积131平方米超过原告所在地120平方米的规定。证据二、马骏翔违建现场照片（2017年6月16日），证明马骏翔存在未批先建的违法事实。证据三、茂名市人民政府批复南海控规的文件、马骏翔违建在南海控规的位置，证明原告马骏翔违建所在村没有村庄规划，不符合行政许可的条件。证据四、马骏翔违建的《不予行政许可决定书》，证明被告作出不予行政许可决定事实清楚，证据充分。法律、法规依据：《中华人民共和国城乡规划法》第四十条，《广东省城乡规划条例》第四十九条、第五十三条，《中华人民共和国行政许可法》第三十八条。经庭审质证，原告、被告分别发表如下质证意见：原告马骏翔对被告茂名市城乡规划局提供的证据提出了以下质证意见：对证据一中申请资料三性无异议，对于土地权属争议的问题，原告在被告作出《不予行政许可决定书》之后，有向被告提交见证书及土地确权申请书，土地确权申请书有周边村民签名确认；对马骏翔违建房屋现状地形图不予确认，东边的空地也是原告的土地，原告具有土地使用权，该份现状地形图标示不完整；马骏翔提供的申请资料欠缺北面马新（马广益）的签名问题，茂名市电白区南海街道XXX社区居委会有出具证明。对证据二原告不予确认，没有具体时间对应。对证据三茂名市人民政府批复南海控规的文件，原告不清楚该份文件，村里面也没有公告过该份文件，被告也没有告知原告有该份文件；对马骏翔违建在南海控规的位置，原告同样不知情。对证据四真实性确认，《不予行政许可决定书》的内容不予确认，事实不清楚，证据不充分，违反法律规定，程序严重违法。被告茂名市城乡规划局对原告马骏翔提供的证据提出了以下质证意见：对证据1三性无异议；对证据2至证据4关联性有异议，并不能证实原告是涉案土地合法使用权人；对证据5至证据7关联性、证明内容有异议，证据5申请书中报建面积超过120平方米，报建土地的北面没有相邻人的签字，存在权属争议；对证据8证明内容有异议，被告认为《不予行政许可决定书》证据充分，事实清楚，程序合法；对证据9、证据10关联性有异议，不能证实涉案土地使用权人是原告，而且原告申请土地确权尚未有土地确权的决定；对证据11三性无异议；对证据12关联性有异议，水东湾新城三规合一2017年第6次会议纪要是在被告作出行政行为之后才召开的，原告所讲会议纪要第3、4、5点相关问题同原告是有所区别，伍时冰、房开春、陈日仔属于危房改造，是先鉴定属于危房，再申请规划许可，面积是原规模不超过120平方米，但原告是没有鉴定属于危房，就对房屋拆除，未经批准擅自建设，属于违法建设行为，不符合规划许可的条件。本院对上述证据认证如下：对原告和被告无异议的证据，本院确认该部分证据的效力；对有异议的证据，本院结合本案审理查明事实予以综合认定。经审理查明，2017年6月13日，原告马骏翔因其位于茂名市电白区南海街道办XXXX村的祖屋年久失修，经原茂港区南海街道XXX居委会X村村民小组、原茂名市茂港区南海街道XXX社区居民委员会及茂名市电白区南海街道办事处核实同意，向茂名市新城分局申请其上述祖屋拆旧建新的建设用地规划许可证，并提交了茂名市水东湾新城建设用地规划许可证（农建类）申请表、祖屋现场照片、原茂港区南海街道XXX居委会X村村民小组出具的证明（三份）、拆旧建新申请书、茂名市电白区计划生育情况审核表、马骏翔身份证及其家庭成员常住人口登记卡复印件、建设用地的电府集建总字［91］字第09230207XXXXX号《集体土地建设用地使用证》复印件等材料。茂名市新城分局收到原告马骏翔上述申请后，经研究，认为原告马骏翔申请规划许可的建房用地村庄规划尚未覆盖，所建面积已超120平方米，不具备个人新建房条件，且违反城乡规划法未批先建，遂于2017年7月13日向原告马骏翔作出《不予行政许可决定书》，对原告马骏翔提出的以上在XXX社区X村建设住宅的申请，决定不予行政许可。该《不予行政许可决定书》未告知原告马骏翔享有依法申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。原告马骏翔不服以上不予行政许可决定，及因茂名市新城分局为被告茂名市城乡规划局的派出机构，遂于2018年5月7日以茂名市城乡规划局为被告诉至本院。另查明，据《茂名市水东湾新城南海片区控制性详细规划图》，原告马骏翔申请报建的上述建设用地位于茂名市水东湾新城南海片区控制性详细规划的土地范围内，建设用地性质规划为R3三类居住用地，建设用地所在村暂未编制村庄规划。原告马骏翔提交的上述《茂名市水东湾新城建设用地规划许可证（农建类）申请表》中，申请报建的用地面积为131平方米，申请表中四邻确认界至栏北至马广益户没有在该栏签名确认界至。原告马骏翔提交的建设用地的电府集建总字[91]字第09230207XXXXX号《集体土地建设用地使用证》，登记的土地使用者为原告马骏翔的爷爷马八廷（已故），土地面积为131平方米。马八廷的儿子为马广斌（原告马骏翔的父亲）、马土金，马土金自愿放弃该建设用地的使用权，原告马骏翔与其父亲马广斌已分户。又查明，原告马骏翔在向茂名市新城分局申请其上述祖屋用地规划许可证前，已将其祖屋拆除，并在包括其祖屋用地在内的土地上建好了占地140平方米的住宅地基；在向茂名市新城分局申请建设用地规划许可证后未经规划许可前，原告马骏翔在以上建设用地地基上建好了部分水泥柱并砌墙。再查明，茂名水东湾新城三规合一委员会办公室于2017年10月10日作出的［2017］6号《茂名水东湾新城三规合一委员会2017年第六次会议纪要》，该会议纪要所涉的会议是在茂名市新城分局向原告马骏翔作出涉案的《不予行政许可决定书》后于2017年9月29日召开。本院认为，原告马骏翔申请报建的建设用地所在村虽暂未编制村庄规划，但据《茂名市水东湾新城南海片区控制性详细规划图》，原告马骏翔申请报建的上述建设用地位于茂名市水东湾新城南海片区控制性详细规划的土地范围内，涉案建设用地性质规划为Ｒ3三类居住用地，故此，根据《中华人民共和国城乡规划法》第二条第一款“制定和实施城乡规划，在规划区内进行建设活动，必须遵守本法”、第四条第二款“在规划区内进行建设活动，应当遵守土地管理、自然资源和环境保护等法律、法规的规定”的规定，原告马骏翔申请涉案建设用地的行政规划许可，应当遵守《中华人民共和国城乡规划法》和土地管理、自然资源和环境保护等法律、法规的相关规定。原告马骏翔在申请涉案建设用地规划许可前，及申请后尚未取得建设用地规划许可的情况下，即在报建的涉案土地上进行住宅建设，其行为属于未批先建的违法建设行为，且其申请报建的建设用地在茂名市电白区属丘陵地区、报建面积为131平方米，也不符合《广东省实施办法》第三十六条“农村村民一户只能拥有一处宅基地，新批准宅基地的面积按如下标准执行：平原地区和城市郊区80平方米以下；丘陵地区120平方米以下；山区150平方米以下。有条件的地区，应当充分利用荒坡地作为宅基地，推广农民公寓式住宅。”的规定，因此，茂名市新城分局对原告马骏翔申请的涉案用地建设用地规划许可，作出不予行政许可的决定，并无不当。茂名市新城分局作出涉案的《不予行政许可决定书》时，未告知原告马骏翔享有依法申请行政复议或者提起行政诉讼的权利，程序上有瑕疵，但据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。复议决定未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，适用前款规定。”的规定，该未告知诉权的行为实际并未损害原告马骏翔的权益。综上，原告马骏翔的诉讼请求缺乏依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告马骏翔的诉讼请求。案件受理费50元，由原告马骏翔负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省茂名市中级人民法院。审 判 长  陈伟容审 判 员  张结鸣人民陪审员  易亚钦二〇一八年十一月八日书 记 员  陈玫彤附：本判决适用的相关法律、法规依据《中华人民共和国城乡规划法》第二条制定和实施城乡规划，在规划区内进行建设活动，必须遵守本法。本法所称城乡规划，包括城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划。城市规划、镇规划分为总体规划和详细规划。详细规划分为控制性详细规划和修建性详细规划。本法所称规划区，是指城市、镇和村庄的建成区以及因城乡建设和发展需要，必须实行规划控制的区域。规划区的具体范围由有关人民政府在组织编制的城市总体规划、镇总体规划、乡规划和村庄规划中，根据城乡经济社会发展水平和统筹城乡发展的需要划定。第四条制定和实施城乡规划，应当遵循城乡统筹、合理布局、节约土地、集约发展和先规划后建设的原则，改善生态环境，促进资源、能源节约和综合利用，保护耕地等自然资源和历史文化遗产，保持地方特色、民族特色和传统风貌，防止污染和其他公害，并符合区域人口发展、国防建设、防灾减灾和公共卫生、公共安全的需要。在规划区内进行建设活动，应当遵守土地管理、自然资源和环境保护等法律、法规的规定。县级以上地方人民政府应当根据当地经济社会发展的实际，在城市总体规划、镇总体规划中合理确定城市、镇的发展规模、步骤和建设标准。《广东省实施办法》第三十六条农村村民一户只能拥有一处宅基地，新批准宅基地的面积按如下标准执行：平原地区和城市郊区80平方米以下；丘陵地区120平方米以下；山区150平方米以下。有条件的地区，应当充分利用荒坡地作为宅基地，推广农民公寓式住宅。《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。复议决定未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，适用前款规定。