南昌铁路运输中级法院 行 政 裁 定 书 （2018）赣71行终472号 上诉人（原审原告）李利华，女，1964年7月3日出生，汉族，住江西省南昌市西湖区。 委托代理人刘省辉，江西朗秋律师事务所律师。 委托代理人丁捷，江西朗秋律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）南昌市青山湖区旧城改造办公室，所在地江西省南昌市青山湖区高新大道698号。 法定代表人胡红兵，该办公室主任。 委托代理人胡小玮，江西求正沃德律师事务所律师。 委托代理人杜夏荷，江西求正沃德律师事务所律师。 原审第三人万桃香，女，1926年1月18日出生，汉族，住江西省南昌市西湖区。 原审第三人南昌市青山湖区进顺村村民委员会，所在地江西省南昌市青山湖区天香路218号。 负责人吴国强，该村民委员会主任。 上诉人李利华诉南昌市青山湖区旧城改造办公室（以下称青山湖区旧改办）农房征收行政协议一案，不服南昌铁路运输法院(2018)赣7101行初654号行政裁定，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，本案现已审理终结。 李利华一审诉称，2017年4月30日，南昌市青山湖区人民政府依法下达了《房屋拆迁公告》，将南昌市顺外路（进顺村十字街北街地块）纳入旧城改造范围。据此，其父亲李细蝉位于南昌市青山湖区××房屋（现地址为××号）依法被纳入了征收范围。李细蝉早于2002年去世，现该诉争房屋的合法继承人为李利华、万桃香及案外人李志勇（已故）、李冬林、李梅仁、李冬梅、李兰里（已故）。在征收项目启动后，青山湖旧改办一直未就诉争房屋补偿事宜与各继承人进行协商，其本人为此曾到青山湖旧改办处询问诉争房屋补偿事宜，却被告知进顺村村民委员会早于2017年6月27日与万桃香签订《补偿协议》。青山湖旧改办作为房屋征收部门，依法应当在签订协议前对被征收房屋权利人进行调查摸底，而且进顺村明知房屋所有权人李细蝉有多个继承人，却仍然在未告知并征得其他继承人同意的情况下，直接与万桃香签订协议，该行为严重侵害了继承人的权利，违反法律规定，依法应当撤销。且该协议签订的补偿金额明显过低，不符合补偿方案的规定，有悖公平，依法也应当撤销。为维护自身合法权益，依法提起诉讼，请求判令依法撤销万桃香与进顺村于2017年6月27日签订的《农房征迁补偿协议书》。 一审认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一项规定，提起诉讼的原告应当是符合行政诉讼法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织。第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”可见，除行政行为的相对人外，与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，同样具有原告主体资格，有权提起行政诉讼。本案中，南昌市青山湖区人民政府制定的《青山湖顺外路地块（进顺村十字街北街）旧城改造项目农房拆迁安置补偿方案》规定“以户为单位登记造册”，青山湖旧改办委托进顺村与万桃香（洪城路21号A012号）签订的《农房征迁补偿协议书》，符合该补偿方案的规定，双方签订的拆迁补偿安置协议并无不当。李利华就该补偿协议没有公法上的利害关系。同时，李利华主张的实质是就案涉房产的补偿安置进行分割、继承，该主张可通过民事诉讼的途径予以解决。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项，《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项、第三款的规定，裁定驳回李利华的起诉。 李利华不服一审裁定，提起上诉称，李利华系被征收房屋合法继承人之一，与本案被诉协议具有利害关系。补偿安置方案中的“以户登记造册”是指征收部门在征收集体土地前以户为单位进行房屋现状的调查摸底，便于相应的农村户籍人口的摸底统计，并不是指签订补偿协议时可以由同一户籍中一个人签订处分即可。因被上诉人仅与万桃香一人签订协议导致其他共有人无法主张补偿权利，致使该协议所约定的补偿内容明显过低。一审法院认定事实不清、适用法律错误，请求二审法院撤销一审裁定，指令一审法院依法审理上诉人全部诉求。 青山湖旧改办辩称，被诉协议系依法对被征收人万桃香等一户整体的、足额的补偿安置，其中包括了房屋全部共有人的补偿安置份额，并未侵害上诉人合法权益。上诉人主张协议约定的补偿金额过低缺乏法律和事实依据。上诉人之所以提起本案诉讼，实质上是对上述征收补偿款项及安置房屋的继承与分配有争议，应当通过民事途径另行提起诉讼解决。上诉人起诉已经超过法定起诉期限，依法应当驳回被答辩人的起诉。综上，一审法院认定事实清楚、适用法律正确、审判程序合法，请求二审法院予以维持。 本院认为，根据当事人诉辩意见和证据材料，本案涉及以下三个问题需要厘清： 第一，关于李利华是否与被诉协议具有利害关系的问题。 《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起行政诉讼。一审法院将该条所规定的“利害关系”认定为“公法上的利害关系”并无不当，但审判实践中对“公法上利害关系”的判断和把握较为复杂。对此，《最高人民法院关于进一步保护和规范当事人依法行使行政诉权的若干意见》明确要求，要准确把握新行政诉讼法第二十五条第一款规定的“利害关系”的法律内涵，依法审查行政机关的行政行为是否确与当事人权利义务的增减得失密切相关，当事人在诉讼中是否确实具有值得保护的实际权益，不得虚化、弱化利害关系的起诉条件。最高人民法院（2017）最高法行申169号刘广明诉张家港市人民政府行政复议一案的裁判更加具体地指出，“以行政机关作出行政行为时所依据的行政实体法和所适用的行政实体法律规范体系，是否要求行政机关考虑、尊重和保护原告诉请保护的权利或法律上的利益，作为判断是否存在公法上利害关系的重要标准。”申言之，凡起诉人具有行政实体法律规范所规定、承认要保护的合法权益时，该起诉人一般地即具有行政诉讼法上规定的利害关系，从而具备原告资格。而行政审判法官对行政实体法律规范的把握，不能仅仅限于被诉行政机关所提交的法律法规及规范性文件，还应当查阅案涉行政实体法律规范体系中的其他法律法规及规范性文件，以确保在起诉人是否具有诉权这个首要问题上认定正确。 本案中，青山湖区旧改办提交了该区政府制定的农房拆迁安置补偿方案，并以该方案中规定的“以户为单位登记造册”内容，主张李利华个人与被诉补偿协议没有利害关系。一审法院支持并采纳了该主张。从青山湖区政府制定的补偿安置方案内容看，确实没有行政机关在农房拆迁补偿工作中要保护、考虑农户以外房屋所有权人合法权益的要求。但青山湖区政府制定的补偿安置方案，是行政机关就如何实施征地补偿安置而制定的具体工作方式和流程，其不可能囊括所有的法律规定，也不应该是人民法院判断起诉人是否具有利害关系的主要标尺。从相关的行政实体法律规范体系来看，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条第一款规定，地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。农房作为集体土地地上附着物的一种类型，其补偿费归所有者所有。可见，该条明确了行政机关在地上附着物补偿安置工作中应当保护所有者合法权益的要求。江西省人大常委会制定的《江西省征用土地管理办法》第十七条第一款亦规定，征收土地涉及房屋拆迁的，必须给被拆迁房屋的所有者支付房屋拆迁补偿费。该条同样要求保护房屋所有者的合法权益。根据上述行政法规和省地方性法规规定，农房房屋所有权人，与农房补偿安置行政行为具有公法上的利害关系。一审中李利华主张其因继承而具备房屋所有者地位，有一定证据支持，也无相反证据足以否定，其与被诉补偿协议具有利害关系。一审法院仅以青山区政府制定的补偿安置方案相关内容认定李利华不具有利害关系错误，应予纠正。 第二，关于李利华起诉是否超过起诉期限的问题。 除行政机关作出的单方变更、解除行政协议等行为之外，公民、法人或者其他组织提起其他行政协议之诉的，法律和司法解释没有明确规定人民法院应适用起诉期限制度审查原告起诉是否符合法定条件。退一步讲，即使按青山湖旧改办主张适用起诉期限制度进行审查，李利华起诉也未超过法定期限。理由是：本案所涉补偿协议签订于2017年6月27日，依据当时生效的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定，其起诉期限至2019年6月27日届满。其间，2018年2月8日，新的司法解释（即《最高人民法院关于适用的解释》）施行，将原执行解释第四十一条第一款规定的“2年”期限调整为“1年”。综合考虑，行政行为发生在新司法解释颁布之前的，起诉期限仍以2年计算，但最长不超过2019年2月8日。本案中，原告起诉期间届满之时（2019年6月27日），在2019年2月8日之后，援用新司法解释有关“1年”的规定予以扣减之后，李利华提起本案诉讼的法定最后期限应是2019年2月8日。现李利华于2018年6月11日向人民法院提起行政诉讼，并未超过起诉期限。青山湖旧改办主张李利华起诉超过法定期限，与法律规定不符，不予支持。 第三，关于诉权保护与实体审查的问题 诉权，是公民、法人和其他组织法定的救济权利。《最高人民法院关于进一步保护和规范当事人依法行使行政诉权的若干意见》指出，对于依法应当受理的行政案件，一律登记立案，做到有案必立、有诉必理，切实维护和保障公民、法人和其他组织依法提起行政诉讼的权利。据此，不能将起诉人实体诉求是否成立作为其是否具有诉权的条件将以考虑。立案后，人民法院应依法对案件实体问题进行审查。有关各方在二审中提出的主张，如协议约定的补偿内容是否符合补偿安置方案和法律规定，又如万桃香一个人在协议上签字能否视为代表全体家庭成员签字，协议签订过程是否符合法律规定等，均属实体审查范围，应继续由一审法院依法认定和判决，本案不予审查。 综上，本案一审裁定适用法律错误，处理结果不当，应予纠正，李利华上诉请求予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项，《最高人民法院关于适用的解释》第一百零九条第一款之规定，裁定如下： 一、撤销南昌铁路运输法院(2018)赣7101行初654号行政裁定； 二、本案指令南昌铁路运输法院继续审理。 本裁定为终审裁定。 审判长  郑红葛 审判员  胡少林 审判员  张庆文 二〇一八年十一月二十六日 法官助理 陈安 书记员  高煜格