广州铁路运输法院 行 政 判 决 书 （2018）粤7101行初4101号 原告：广州市番禺创信鞋业有限公司，住所地广东省广州市南沙区。 法定代表人：吴振昌，该公司董事长。 委托代理人：徐启英。 委托代理人：郭玉霞，广东中穗律师事务所律师。 被告：广州住房公积金管理中心，住所地广东省广州市天河区华就路****。 法定代表人：夏卫兵，该中心主任。 委托代理人：钟晋闻。 委托代理人：谢佩雯，广东广信君达律师事务所律师。 被告：广州市人民政府，住所，住所地广东省广州市越秀区府前路**div> 法定代表人：温国辉，该市市长。 委托代理人：秦立平，该府工作人员。 第三人：张全娥，女，汉族，1975年1月19日出生，住址重庆市南川市。 原告广州市番禺创信鞋业有限公司（以下简称创信鞋业公司）不服被告广州住房公积金管理中心（以下简称广州公积金中心）于2018年3月5日作出的穗公积金中心南沙责字〔2018〕552号《责令限期办理决定书》（以下简称涉案《责令限期办理决定书》）、被告广州市人民政府（以下简称市政府）于2018年6月22日作出的穗府行复〔2018〕731号《行政复议决定书》（以下简称涉案《行政复议决定书》），于2018年7月13日向本院提起行政诉讼，于同年8月6日补齐材料。本院于同日立案受理后，向两被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因张全娥与本案被诉行政行为有利害关系，本院依法通知其作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2018年11月21日公开开庭审理了本案。原告创信鞋业公司的委托代理人徐启英、郭玉霞律师，被告广州公积金中心的委托代理人钟晋闻、谢佩雯律师，被告市政府的委托代理人秦立平到庭参加诉讼，第三人张全娥经本院合法传唤，无正当理由未到庭，本院依法缺席审理。本案现已审理终结。 原告创信鞋业公司诉称：原告于2018年3月8日收到被告广州公积金中心送达的涉案《责令限期办理决定书》，责令原告为第三人缴存2003年12月至2016年2月期间的住房公积金合计10822元到第三人住房公积金账户内。原告对该决定书中关于缴存时间、缴存基数、缴存金额等内容及责令缴存的处理程序、适用的法律法规均不服，遂提起行政复议。但被告市政府作出的涉案《行政复议决定书》，仍然维持被告广州公积金中心的原《责令限期办理决定书》。原告认为，两被告作出的具体行政行为查明事实不清、适用法律错误，严重损害原告的合法权益，理由如下：一、两被告未查清第三人的公积金缴存基数，直接以养老保险缴费基数作为数据来源，这是缺乏事实和法律依据的。根据《住房公积金管理条例》第十六条规定，公积金的缴存基数为职工本人上一年度月平均工资，而非养老保险缴费基数。并且，根据《关于住房公积金管理若干具体问题的指导意见》（建金管〔2005〕5号）第六条规定，在单位不提供职工工资情况或者职工对提供的工资情况有异议的情况下，管理中心可依据当地劳动部门、司法部门核定的工资，或所在设区城市统计部门公布的上年职工平均工资计算。本案中，因为涉及补缴年限超过两年，而依照《广东省工资支付条例》关于用人单位的工资台账保存两年的相关规定，原告客观上无法提供这么长时间的工资台账，并非故意不提供，被告广州公积金中心不能以未经劳动部门、司法部门核定的养老保险缴费基数作为缴存基数。对于超过两年追溯期限的补缴请求，即使两被告认为需要补缴的，也应由第三人提供经原告确认的个人收入情况作为缴存数据来源，否则，第三人应承担不利的法律后果，两被告对其请求事项应不予支持或不予处理。二、两被告在处理第三人补缴公积金的请求时，没有适用两年时效方面的法律规定，这是错误的。首先，被告广州公积金中心作为公积金管理机构，在原告与第三人双方存在劳动关系的前提下，保障劳动者在享有公积金待遇方面的权利，其在履行职权时应当遵守、参照《劳动保障监察条例》的相关规定。根据《劳动保障监察条例》第二十条：“违反劳动保障法律、法规或者规章的行为在二年内未被劳动保障行政部门发现，也未被举报、投诉的，劳动保障行政部门不再查处。”因此，被告广州公积金中心接受第三人投诉时，应对其补缴年限进行审查，对于超过两年追溯时效的请求不予受理或不予处理。其次，根据《关于住房公积金管理若干具体问题的指导意见》（建金管〔2005〕5号）第六条规定，单位从未缴存住房公积金的，也仅仅是要求原则上自《条例》发布之月开始补缴，并非强制地必须从条例发布之月开始补缴。再有，即使在公权领域，也应适用追溯期限的规定，被告广州公积金中心对第三人的投诉，应受两年追溯期限的限制。无论是刑法、民法、行政诉讼法等均有设立时效制度，一方面有利于促使当事人积极行使权利，另一方面有利于稳定社会经济秩序，也有利于法院审理案件。若补缴公积金没有时效限制，无论在职员工还是离职员工，均可任何时候向曾经服务的单位提出补缴公积金，将会造成社会经济的不稳定。像本系列案中的第三人有的在职，有的已经离职几年，还有的中途离职了一两次又重新入职，还可以随时提出要求补缴，不仅造成企业经营不稳定，还会产生因工资数据丧失等原因导致无法确定补缴标准的实际问题。因此，两被告在作出涉案《责令期限办理决定书》及《行政复议决定书》时，应当结合实际情况及相关法律法规，适用两年的追溯时效。三、被告广州公积金中心对原告就《核查通知书》提出的异议不予回复、不予审查，即作出涉案《责令限期办理决定书》，属程序违法。原告在2018年1月6日收到被告广州公积金中心作出的《核查通知书》后，原告在十个工作日内，于2018年1月12日通过顺丰快递向广州公积金中心寄送《住房公积金异议函》，该《异议函》中包含了本案在内的几十个案件的异议内容，原告在《异议函》中也列明了相关的《核查通知书》编号以便查对。《异议函》反映了原告对《核查通知书》中提到缴存年限、缴存基数等计算方式和标准提出了异议，广州公积金中心也于2018年1月15日收到该《异议函》。但其并没有就《异议函》中提到的异议情况进行调查、审查及回复原告，而直接作出涉案《责令限期办理决定书》。原告认为，被告广州公积金中心的行为剥夺了原告申辩、异议的权利，对原告提出的异议视而不见，不予审查和回复，严重损害了原告的合法权益，属于程序违法。四、两被告在作出行政行为时，并未考虑实际情况及该行政行为所造成的不良社会影响。本系列案件属于历史遗留问题，虽然《公积金管理条例》早在1999年已经颁布，但当时的社会环境决定了该规定无法全面在社会、企业中开展实施，在广州番禺、南沙当地，大部分企业没有执行该规定，当地的主管部门也没有强制要求企业执行，导致积压了大批员工没有缴纳公积金。原告在2013年6月已经开始处理该历史遗留问题，召开员工大会宣传需要购买公积金，当地劳动部门、工会都参与了。2014年广州公积金中心也向原告发函询问员工缴纳公积金的情况，原告回复将会在2016年12月前完成全部员工的缴存手续。实际上原告在2016年7月就提前完成公积金缴存工作。在这个背景下，有部分在那段时间离职的员工要求补缴，原告都与员工协商解决了，后来一批一批在职的员工要求补缴，目前累计要求补缴的员工已经达到2000多人，这些人员当中要求补缴的年限长达数年甚至十几年。若是否离职、是否已经开始缴存，都可以要求补缴劳动关系存续期间的公积金而不论时效的话，原告及周边地区的企业必将面临极其可怕的局面，光是补缴公积金这个资金数额，将会使原告等企业资金困难，甚至倒闭。若像原告这种主动为员工开始缴存公积金的企业得不到政策的保障，最终换来的是被追缴公积金而面临破产倒闭的局面，这必然会严重损害法律的公正性、威严性，破坏社会经济秩序的稳定。综上所述，请求法院结合实际情况，及相关的法律法规，依法裁决，维护原告的合法权益。请求法院判令：一、依法撤销被告广州公积金中心作出的穗公积金中心南沙责字〔2018〕552号《责令限期办理决定书》及被告市政府作出的穗府行复〔2018〕731号《行政复议决定书》；二、本案诉讼费由两被告承担。 被告广州公积金中心辩称：广州公积金中心作出的《责令限期办理决定书》认定事实清楚、适用法律正确、证据充分、程序合法，该行政行为并无不当。原告提出的诉讼请求和理由于法无据，不应支持。一、原告为法定的住房公积金缴存义务单位。《住房公积金管理条例》第二条第二款规定，本条例所称住房公积金，是指国家机关、国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业及其他城镇企业、事业单位、民办非企业单位、社会团体（以下统称单位）及其在职职工缴存的长期住房储金。根据原告工商登记记载，原告开业日期为1993年5月19日，商事主体类型为有限责任公司，属于《住房公积金管理条例》规定的住房公积金缴存义务单位。二、广州公积金中心作出的《责令限期办理决定书》认定事实清楚、证据充分、程序合法。广州公积金中心在受理第三人的投诉后，依法审查了第三人提交的劳动合同、纳税清单、养老保险缴费历史明细等证据资料，广州公积金中心认为上述证据足以证明第三人与原告的劳动关系及其存续期间、第三人工资情况等相关事实。广州公积金中心作出行政行为之前依法向原告送达了《核查通知书》，向原告核实本案相关事实情况，并明确告知原告若对事实情况存在异议可在规定期限内提出，原告在异议期限内回复《异议函》，广州公积金中心经审查异议并不成立并电话回复原告。2018年3月5日，广州公积金中心在查实原告仍未为第三人补缴住房公积金的事实后作出《责令限期办理决定书》。该行为认定事实清楚、证据充分、程序合法。三、住房公积金的追缴不受时效的限制。广州公积金中心依法作出《责令限期办理决定书》的行政行为不属于劳动保障监察、行政处罚，也不属于平等主体之间的劳动争议及其它民事纠纷，故其不适用《劳动保障监察条例》《中华人民共和国行政处罚法》中关于时效的规定，也不适用《中华人民共和国劳动争议调解仲裁法》《中华人民共和国民法通则》中关于时效的规定。《住房公积金管理条例》并没有对住房公积金的追缴规定时效，而追溯时效必须有法律的明确规定。根据《关于住房公积金管理若干具体问题的指导意见》（建金管〔2005〕5号）第六条规定，单位从未缴存住房公积金的，原则上应当补缴自《住房公积金管理条例》发布之月起其欠缴职工的住房公积金。《关于住房公积金管理若干具体问题的指导意见》（建金管〔2005〕5号）是对《住房公积金管理条例》的具体操作的细化，故在法律适用上两者不存在冲突。四、广州公积金中心采用养老保险缴费基数作为住房公积金缴存基数来源依据有法可依。本案中由于第三人不能提供欠缴期间的上一年度月平均工资证明，故第三人申请使用养老保险缴费基数作为住房公积金缴存基数的来源依据。根据相关法律规定，社会养老保险的缴费基数也是职工本人的上一年度月平均工资，与住房公积金的缴存基数计算口径一致，符合《住房公积金管理条例》关于缴存基数来源依据的规定。因此，广州公积金中心采用养老保险缴费基数作为第三人住房公积金的缴存基数的来源依据有法可依，并无不当。五、住房公积金的缴存具有强制性，广州公积金中心作出的行政行为体现了《住房公积金管理条例》的立法宗旨。《住房公积金管理条例》已明确规定住房公积金是单位及其在职职工必须依法缴存的长期住房储金。住房公积金的缴存具有强制性、义务性、专项性，原告为第三人办理住房公积金设户缴存是其法定义务。根据《住房公积金管理条例》第一条，广州公积金中心依法责令原告为第三人补缴住房公积金是对劳动者合法权益的正当维护，和《住房公积金管理条例》的立法宗旨及内在精神要求是一致的。综上，广州公积金中心作出的《责令限期办理决定书》是合法、合理的。在此，广州公积金中心恳请法院依法驳回原告之诉讼请求。 被告市政府辩称：一、市政府的行政复议受理程序合法。根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款、第二十三条第一款规定，市政府于2018年5月3日受理原告复议申请后，于5月8日向广州公积金中心发出《提出行政复议答复书》，广州公积金中心于5月18日作出答复。市政府相关行政复议受理程序符合前述规定的要求。二、市政府的行政复议审查程序合法。广州公积金中心为本市管理住房公积金的单位，依法有权在用人单位逾期不缴或少缴住房公积金时，责令其限期缴存。广州公积金中心已在作出《责令限期办理决定书》之前向原告发出《核查通知书》，原告未提出异议，广州公积金中心有权按照《住房公积金管理条例》第十七条和《关于住房公积金管理若干具体问题的指导意见》（建金管〔2005〕5号）第六条的规定，核定原告的补缴数额。广州公积金中心在查实原告存在未为第三人缴存部分住房公积金的事实后，作出涉案《责令限期办理决定书》认定事实清楚，适用法律正确，证据充分，程序合法，处理适当。2018年6月22日，市政府作出涉案《行政复议决定书》，并于同年7月2日送达原告。综上，市政府作出的涉案《行政复议决定书》认定事实清楚、证据确凿、适用法律正确、符合法定程序，请求法院依法驳回原告提出的诉讼请求及判令原告承担全部诉讼费用。 第三人张全娥未到庭参加诉讼，亦未在举证期限内向本院提交书面陈述意见。 经审理查明，2017年12月20日，第三人张全娥向被告广州公积金中心递交投诉信，请求被告广州公积金中心为其追讨2003年12月至2016年2月原告欠缴部分住房公积金。第三人向被告广州公积金中心提交了劳动合同、纳税清单、养老保险缴费明细等证据材料，并申请使用社保缴费基数作为公积金缴费基数。2017年12月29日，被告广州公积金中心向原告作出《核查通知书》，通知原告第三人反映其少缴/未缴2003年12月至2016年2月期间住房公积金10822元，要求原告对其对第三人的劳动期间、公积金缴存基数、比例等事项进行核实，同时告知原告如对第三人所反映的事实、补缴数额有异议，可以在收到通知书之日起10个工作日内提出异议并附上相关证明资料。2018年1月12日，原告就第三人及其他劳务人员的公积金缴存问题一并向被告广州公积金中心提出了异议。2018年3月5日，被告广州公积金中心向原告作出涉案《责令限期办理决定书》，查实原告未按规定为第三人缴存2003年12月至2016年2月期间的住房公积金，根据国务院《住房公积金管理条例》第二条、第十三条、第十五条、第十六条、第十七条、第十八条、第十九条、第二十条、第三十七条、第三十八条、第四十七条、《关于住房公积金管理若干具体问题的指导意见》（建金管〔2005〕5号）第六条、《关于住房公积金管理几个具体问题的通知》（建金管〔2006〕52号）等有关规定，责令原告在收到决定书之日起10个工作日内为第三人补缴2003年12月至2016年2月期间的单位应缴存部分住房公积金合计10822元到职工住房公积金账户内。被告广州公积金中心于2018年3月8日向原告送达上述决定书。原告不服上述决定书，于2018年5月3日向被告市政府申请行政复议。被告市政府受理该复议申请后于2018年5月10日向被告广州公积金中心送达《提出行政复议答复通知书》，要求其自收到通知之日起10日内提出书面答复及证据依据材料。被告广州公积金中心于期限内提交《行政复议答复书》及证据依据材料。经复议审查，被告市政府于2018年6月22日作出涉案《行政复议决定书》，决定维持被告广州公积金中心作出的原《责令限期办理决定书》，并于同年6月29日送达被告广州公积金中心，同年7月2日送达原告。原告仍不服，诉至本院。 以上事实，有身份证、商事登记信息、投诉信、申请、劳动合同、养老保险缴费历史明细、纳税清单、《核查通知书》、广州住房公积金应缴数额统计表、广州住房公积金个人缴存明细、异议函、《责令限期办理决定书》《行政复议决定书》及文书送达资料等证据证实，原告、两被告亦当庭陈述记录在案。 本院认为，《住房公积金管理条例》第十条第一款规定：“直辖市和省、自治区人民政府所在地的市以及其他设区的市（地、州、盟）应当按照精简、效能的原则，设立一个住房公积金管理中心，负责住房公积金的管理运作。县（市）不设立住房公积金管理中心。”第三十八条规定：“违反本条例的规定，单位逾期不缴或者少缴住房公积金的，由住房公积金管理中心责令限期缴存；逾期仍不缴存的，可以申请人民法院强制执行。”据此，被告广州公积金中心具有辖区内住房公积金管理的职责。 《住房公积金管理条例》第十六条第二款规定：“单位为职工缴存的住房公积金的月缴存额为职工本人上一年度月平均工资乘以单位住房公积金缴存比例。”第十七条规定：“新参加工作的职工从参加工作的第二个月开始缴存住房公积金，月缴存额为职工本人当月工资乘以职工住房公积金缴存比例。单位新调入的职工从调入单位发放工资之日起缴存住房公积金，月缴存额为职工本人当月工资乘以职工住房公积金缴存比例。”第十八条规定：“职工和单位住房公积金的缴存比例均不得低于职工上一年度月平均工资的5％；有条件的城市，可以适当提高缴存比例。具体缴存比例由住房公积金管理委员会拟订，经本级人民政府审核后，报省、自治区、直辖市人民政府批准。”参照建设部、财政部、中国人民银行《关于住房公积金管理若干具体问题的指导意见》（建金管〔2005〕5号）第二条规定：“设区城市（含地、州、盟，下同）应当结合当地经济、社会发展情况，统筹兼顾各方面承受能力，严格按照《条例》规定程序，合理确定住房公积金缴存比例。单位和职工缴存比例不应低于5%，原则上不高于12%。采取提高单位住房公积金缴存比例方式发放职工住房补贴的，应当在个人账户中予以注明。未按照规定程序报省、自治区、直辖市人民政府批准的住房公积金缴存比例，应予以纠正。”第六条规定：“单位补缴住房公积金（包括单位自行补缴和人民法院强制补缴）的数额，可根据实际采取不同方式确定：单位从未缴存住房公积金的，原则上应当补缴自《条例》（国务院令第262号）发布之月起其欠缴职工的住房公积金。单位未按照规定的职工范围和标准缴存住房公积金的，应当为职工补缴。单位不提供职工工资情况或者职工对提供的工资情况有异议的，管理中心可依据当地劳动部门、司法部门核定的工资，或所在设区城市统计部门公布的上年职工平均工资计算。”本案中，被告广州公积金中心责令原告补缴的住房公积金数额，有养老保险缴费历史明细、纳税清单、住房公积金应缴数额统计表等证据予以证明，原告虽对住房公积金应缴数额统计表中的缴存基数及缴存期间有异议，但原告未能举证予以说明，故本院对被告广州公积金中心提交的住房公积金应缴数额统计表予以采纳。被告广州公积金中心根据养老保险缴费历史明细、劳动合同、纳税清单等证据证实原告与第三人存在劳动关系，以第三人提供的相关证据作为基础，初步查明原告欠缴第三人的住房公积金情况后向原告发出《核查通知书》，通知原告对相关事实进行核实，并可在指定的期限内提出异议及提交证据，已给予原告陈述、申辩的机会及举证的权利，程序合法正当。原告接到核查通知后，仍未为第三人缴存劳动关系存续期间的住房公积金，被告广州公积金中心作出涉案决定书并依法送达原告，具有事实和法律依据，程序合法。 关于原告提出涉案责令限期办理决定的作出不符合《劳动保障监察条例》等法律法规中关于查处、诉讼时效适用规定的主张。首先，《劳动保障监察条例》等法律法规规范的是劳动保障监察部门的查处行为或其他法律关系，而非规范住房公积金管理部门的责令补缴、追缴行为；其次，根据《住房公积金管理条例》的规定，住房公积金是单位和职工缴存的长期住房储金，具有强制性、义务性、专项性，单位应当按时、足额缴存住房公积金，不得逾期缴存或者少缴。因此，原告的上述主张，于法无据，本院不予采纳。 关于原告提出被告广州公积金中心对其提出的异议不予审查回复程序违法的主张，被告广州公积金中心称已经电话回复创信鞋业公司其异议不成立。被告广州公积金中心向原告发出核查通知书，已经给予原告陈述申辩的权利。根据已有证据材料，原告未为第三人缴纳相应时段内住房公积金事实清楚。原告提出异议后，被告广州公积金中心经审查认为异议不成立，并作出涉案责令限期办理决定，程序合法。至于原告提出该案属于历史遗留问题，两被告的行政行为可能造成不良的社会影响的意见，依据《住房公积金管理条例》及相关文件的规定，住房公积金是单位和职工缴存的长期住房储金，具有强制性、义务性、专项性，单位应当按时、足额缴存住房公积金，不得逾期缴存或者少缴。被告广州公积金中心接受职工投诉后，认真调查案件事实，依据相关规定作出涉案决定，为职工追缴应得的住房公积金，是依法履行职责的体现。 《中华人民共和国行政复议法》第二十八条规定：“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：(一)具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持；……”第三十一条第一款规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。”本案中，被告市政府依照法律规定在法定期限内作出涉案复议决定书维持被告广州公积金中心作出的涉案《责令限期办理决定书》，程序合法。 综上所述，原告要求撤销涉案《责令限期办理决定书》及《行政复议决定书》的请求理据不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决如下： 驳回原告广州市番禺创信鞋业有限公司的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告广州市番禺创信鞋业有限公司负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广州铁路运输中级法院。 审判长  熊晓风 审判员  李 佳 审判员  汤 倩 二〇一八年十一月三十日 法官助理卢宇昕 书记员温颂灵