黑龙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2018）黑行终416号上诉人（原审原告）陈丙敏，男，1930年1月15日出生，汉族，无业，住黑龙江省牡丹江市爱民区。被上诉人（原审被告）黑龙江省人民政府，住所地黑龙江省哈尔滨市南岗区中山路202号。法定代表人王文涛，省长。委托代理人张春晖，省司法厅地区案件审理处处长。委托代理人杨静媛，省司法厅地区案件审理处副处长。上诉人陈丙敏因诉被上诉人黑龙江省人民政府（下称省政府）行政复议决定一案，不服哈尔滨市中级人民法院（2018）黑01行初47号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行审理。2018年11月7日本院组织双方当事人对案件事实进行询问。上诉人陈丙敏，被上诉人省政府的委托代理人张春晖、杨静媛参加询问。本案现已审理终结。原审法院查明，2014年7月7日，牡丹江市人民政府发布了牡政征字[2014]第5号征收决定（下称5号征收决定），对地明街以南，东海林街以北，北安河、银龙溪、东三北街以西，中华路以东为范围的棚户区（不含已发布征收决定的项目）房屋进行征收，发布《补偿方案》，启动554户房屋征收。2016年3月20日，牡丹江市人民政府发布了《补偿补充方案》，从2016年4月5日起，开始新启动太平北路东地明街至海林街段路××线60米范围内1046户的住宅房屋征收。陈丙敏在1046户内。因陈丙敏与牡丹江市人民政府未能达成房屋征收补偿协议，牡丹江市政府于2016年12月23日作出牡政征补决字〔2016〕第124号房屋征收补偿决定书，主要内容为：一、货币补偿。1.对被征收房屋评估补偿价格为51554元。2.陈丙敏一次性领取三个月临时安置费1350元。3.支付搬迁费，标准为500元／户。4.支付政府补贴费，标准上靠户型50㎡×200元／㎡=10000元。5.陈丙敏领取的货币补偿款金额63404元。6、陈丙敏与牡丹江市房屋征收办公室达成协议后30日内，到牡丹江市城投集团房屋征收实施中心领取货币补偿款。二、产权调换。1.为陈丙敏产权调换的房屋在银龙湾小区2号楼4单元6层462室，建筑面积50.97㎡住宅。2.按照征收补偿方案，陈丙敏应缴纳投资款如下：①陈丙敏原房建筑面积20.83㎡，按照原房面积增加10%后再就近上靠标准户型进行安置，增加后面积为(20.83㎡×10%)+20.83㎡=22.9l㎡，就近上靠户型50㎡。②上靠面积投资款为（50.97㎡-22.9l㎡）×950元／㎡=26657元。③楼层差价款50.97㎡×（-332.5）元／㎡=-l6948元。3.陈丙敏投资款共9709元。4.产权调换房屋为现房。5.支付搬迁费，标准为500元／户。6.陈丙敏领取的各项补偿款费用总额为人民币500元整。三、搬迁期限：限陈丙敏在《补偿决定书》送达之日起30日内与牡丹江市房屋征收办公室签订房屋征收补偿协议并搬迁。四、其他决定事项按《补偿方案》执行。陈丙敏不服，于2017年2月19日向省政府申请行政复议，要求：1.撤销牡政征补决字〔2016〕第124号房屋征收补偿决定书。2.确认陈丙敏等人于2014年7月对5号征收决定向省政府申请复议，省政府未予处理；牡丹江市人民政府征收决定程序违法、评估程序违法、补偿程序违法。3.依法审查5号征收决定、《补偿方案》和《补偿补充方案》《牡丹江市国有土地房屋征收与补偿实施办法》及（2016）第126号征收补偿决定书的合法性、合理性；4.召开听证会，牡丹江市人民政府出示5号征收决定、《补偿方案》《补偿补充方案》和补偿问题的相关依据及证据。主要理由：1.陈丙敏对5号征收决定向省政府申请复议，至今未收到省政府不予受理通知书或行政复议结果，不知道征收是合法还是违法，牡丹江市人民政府作出补偿决定不具备法律效力。5号征收决定2014年7月7日开始实施，送达补偿决定时超过1年，征收决定对其不具有约束力。如陈丙敏是《补偿补充方案》启动的征收对象，牡丹江市人民政府没有作出征收决定，张贴公告，《补偿补充方案》不能代替征收决定。2.5号征收决定没有经牡丹江市人民政府常委会批准，没有发改委、城乡规划局、国土资源局审查意见，没有公示该地段修建性规划图和建设总平面图，未办理土地权属变更手续。3.《牡丹江市国有土地房屋征收与补偿实施办法》是规范性文件，不能作为《补偿方案》《补偿补充方案》的执法依据，请求对《牡丹江市国有土地房屋征收与补偿实施办法》的合法性进行审查。4.《补偿方案》《补偿补充方案》没有制定机关，将陈丙敏安置在银龙湾地段，违反《征补条例》第二十一条“就近安置和就地安置”的规定，评估数额违反《征补条例》第十九条“近似征收地段房地产价格”的规定。5.评估程序违法，内容没有法律依据。评估机构未经被征收人选定违法，评估机构未到房屋现场。对房屋及附属物的评估价格没有事实依据，不合理合法，且漏掉补偿项目，评估价格低于类此房地产价格。6.产权调换安置在偏僻郊区银龙湾地段不合理。7.派城投公司采用断水、断电等手段，违反《征补条例》第二十七条第三款。省政府经审查认为，一、《补偿决定书》存在以下问题：（一）主要事实不清。《国有土地上房屋征收评估办法》第九条第一款规定：“房屋征收评估前，房屋征收部门应当组织有关单位对被征收房屋情况进行调查，明确评估对象。评估对象应当全面、客观，不得遗漏、虚构……对于未经登记的建筑，应当按照市、县级人民政府认定、处理结果进行评估。”本案中，在被申请人（即牡丹江市人民政府）对申请人（即陈丙敏）及其子陈明旭共有的无照房屋没有进行认定的情况下，评估机构直接作出分户评估报告，遗漏了评估内容，被申请人又据此分户评估报告作出《补偿决定书》，属于主要事实不清。（二）评估单位选定程序违反法律规定。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十条规定“房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定……”《黑龙江省国有土地上房屋征收与补偿规范化工作规程》第七条以及《关于下发相关实施规定的通知》（黑建房[2011]11号）第三条第三款、第四款也规定，公证部门应对房地产价格评估机构选定过程和选定结果予以公证，选定结果应在房屋征收范围内公示；估价机构选定过程应由监察、公证机关、上级征收部门及被征收人代表参与。本案中，被申请人未提供协商选定不成的证据，应视为没有进行协商便直接确定了评估单位，属于程序违法。同时，被申请人也未提供能够证明其依法组织被征收人或其代表、监察机关、公证机关、上级征收部门等主体参与房地产价格评估机构选定的有效证据，应当视为被申请人未履行选定房地产价格评估机构的法定程序。（三）交待诉权违反法律规定。《中华人民共和国行政诉讼法》（2014年修正）第四十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出，法律另有规定的除外”。本案中，被申请人仍适用修正前的《中华人民共和国行政诉讼法》告知申请人“……或在三个月内向人民法院提起行政诉讼……”，属于适用依据错误；二、申请人提出的请求确认申请人与其他人于2014年7月曾经对《征收决定》提出过行政复议申请，省政府既没有作出不予受理通知也没有作出复议结果一事。经查：2014年8月初，省政府曾收到过一份行政复议申请材料，其中只有一份行政复议申请和一份行政复议申请名单（霍纪太等104人），该名单中没有申请人姓名，该案不予审理；三、申请人提出的请求一并审查规范性文件的内容，经审查认定：《牡丹江市国有土地房屋征收与补偿实施办法》属于规范性文件，经合法性审查，不存在违法问题。另外3个文件不属于审查范围。同时，申请人提出的复议请求中，请求审查的“牡政征补决字[2016]第126号”文件为被申请人针对被征收人高素珍作出的房屋征收补偿决定书，因高素珍已经对该具体行政行为提起行政复议，因此未将该房屋征收补偿决定书作为规范性文件提请审查。综上，被申请人作出的《补偿决定书》主要事实不清，适用依据错误，程序违法，依法应予撤销。申请人的其他行政复议请求缺乏事实根据和法律依据，依法不予支持。故决定：撤销被申请人作出的《牡丹江市人民政府房屋征收补偿决定书》（牡政征补决字〔2016〕第124号），责令被申请人依法重新处理。原审法院认为，按照《中华人民共和国行政诉讼法》第一条的规定，人民法院审理行政案件的首要目的是保护公民、法人或者其他组织的合法权益。第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益的，有权向人民法院提起行政诉讼。据此可知，行政诉讼法首先是一种权利损害法律救济，提起行政诉讼的前提，是存在被诉行政行为侵害原告合法权益的可能。陈丙敏不服牡丹江市人民政府作出的征收补偿决定，向省政府申请行政复议，要求撤销征收补偿决定。省政府经审查撤销了牡丹江市人民政府作出的征收补偿决定，不利行政行为的效力已经消灭，陈丙敏的目的已经达到。但陈丙敏以复议决定未明确牡丹江市人民政府重新作出行政行为的期限为由对行政复议决定提起了行政诉讼。虽然行政复议决定未明确牡丹江市人民政府重新作出行政行为的期限，但《行政复议法实施条例》第四十九条第一款规定“行政复议机关依照行政复议法第二十八条的规定责令被申请人重新作出具体行政行为的，被申请人应当在法律、法规、规章规定的期限内重新作出具体行政行为；法律、法规、规章未规定期限的，重新作出具体行政行为的期限为60日。”根据该规定，牡丹江市人民政府重新作出行政行为的期限是明确的，陈丙敏以此为由要求撤销行政复议决定，理由不足。另，省政府作出行政复议决定时未超过复议期限，送达时超期，送达存在瑕疵，应予指正，但该瑕疵不影响行政复议决定的内容，对陈丙敏的具体权利义务不产生实质影响，不宜以该瑕疵撤销行政复议决定。综上，省政府作出的行政复议决定没有对陈丙敏的合法权益产生不利影响，已经实现了保护其合法权益的目的。陈丙敏因缺乏权利受侵害的事实而缺乏可保护的合法权益，不具备诉的利益。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（八）项之规定，裁定驳回陈丙敏的起诉。陈丙敏上诉称：原审裁定认定事实不清，适用法律错误，请求撤销原审裁定，指令原审法院继续审理。主要理由：1.原审裁定认定省政府作出行政复议决定未超过复议期限与事实不符；2.原审裁定认定省政府作出的复议决定未侵害其合法权益属于认定事实不清，适用法律错误。省政府答辩称，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回陈丙敏的上诉请求。主要理由是1.行政复议决定事实清楚，证据充分，内容合法；2.省政府作出行政复议决定程序合法。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”也就是说，公民、法人提起行政诉讼的前提是其合法权益可能受到行政行为侵犯。本案中，陈丙敏不服牡丹江市人民政府作出的房屋征收补偿决定，向省政府申请行政复议，要求撤销房屋征收补偿决定。省政府经审查撤销了该决定，并责令牡丹江市人民政府重新作出处理。现陈丙敏以行政复议决定未明确牡丹江市人民政府重新作出行政行为的期限及超期送达为由对行政复议决定提起了行政诉讼。虽然行政复议决定送达超期，存在瑕疵，但省政府已经作出撤销房屋征收补偿决定，并责令牡丹江市人民政府重新作出处理行为，从实体上已经支持了上诉人陈丙敏的申请，陈丙敏的权利已得到了有效救济，其再起诉行政复议决定已经不具有诉的利益。如果法院因程序瑕疵而撤销行政复议决定，会造成程序空转，还影响行政行为的稳定性和确定性。需要说明的是，对于牡丹江市人民政府至今未履行政复议决定的问题，可以向行政复议机关申请，责令被申请人履行复议决定；如果复议机关对被申请人没有采取责令限期履行措施的，也可以依照《中华人民共和国行政诉讼法》和最高人民法院有关执行的司法解释向人民法院申请强制执行。陈丙敏无需法院撤销复议决定后再责令省政府重新作出行政复议决定。综上，陈丙敏已经实现了保护其合法权益的目的，省政府作出的行政复议决定没有对陈丙敏的合法权益产生不利影响，因缺乏权利受侵害的事实而缺乏可保护的合法权益，不具备诉的利益，原审裁定驳回起诉并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 张 云 强审判员 皇甫延玉审判员 钟 海 峰二〇一八年十一月十三日法官助理张庆宇书记员张莉附：相关法律司法解释条文1.《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。