广西壮族自治区南宁市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2018）桂01行初172号 原告南宁市效忠糖业设备有限公司；住所地南宁市大学西路南一里**。 法定代表人王孝忠，董事长。 委托代理人张岩，北京市鼎业（南宁）律师事务所律师。 委托代理人黄锡婷，北京市鼎业（南宁）律师事务所律师。 被告南宁市西乡塘区人民政府；住所地南宁市西乡塘区衡阳西路**。 法定代表人陆广平，区长。 委托代理人农剑勋，广西崇泰律师事务所律师。 被告南宁高新技术产业开发区管理委员会；；住所地南宁市滨河路**火炬大厦 法定代表人李耕，主任。 委托代理人孙玮，南宁高新技术产业开发区管理委员会征地办工作人员。 委托代理人王德臻，广西创想律师事务所律师。 原告南宁市效忠糖业设备有限公司（以下简称效忠公司）诉被告南宁市西乡塘区人民政府（以下简称西乡塘区政府）、被告南宁高新技术产业开发区管理委员会（以下简称高新区管委会）不履行法定职责违法一案，本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，并于2018年7月11日组织原、被告双方到庭进行法庭询问，原告效忠公司法定代表人王孝忠及其委托代理人张岩、黄锡婷，被告西乡塘区政府委托代理人农剑勋，被告高新区管委会委托代理人孙玮、王德臻到庭参加询问。本案现已审理终结。 原告效忠公司诉称，原南宁市城北区人民政府（以下简称原城北区政府）在筹备建立“城北区罗文集体私营工业园”（亦称城北区集体私营工业小区，以下统一简称工业小区）时，与罗文园艺场签订有《土地使用协议书》，协议约定工业园的建设和管理完全由原城北区政府负责；在原告与原城北区政府签订的《承包合同》中，有约定承包工业园内的生产建设用地年限为50年。2016年11月22日，原告才明确得知原城北区政府在办理相关用地手续时，未按南宁市规划管理局1996年5月2日在（96）城规管地规字第079号《建设用地规划许可证审批单存根》中“城市规划行政主管部门审定意见”栏内签署“请到市土地局办理有关手续”的意见去办理工业小区的用地登记手续。现因南宁市行政区划调整，原城北区政府被撤销设立西乡塘区政府，工业小区项目的行政管辖权于2013年划归高新区管委会管理；因此，西乡塘区政府一直没有兑现其（原城北区政府）在招商引资领域实践中的公开承诺，没有认真履行依法作出的政策性承诺和签订的行政合同，未按照上级政府或上级行政部门的批示和要求为原告办理用地及地上建筑物的合法手续，以及高新区管委会以行政管辖权调整为由，新官不认旧账，公开毁约的不履行法定职责（以下或称行政不作为），导致原告虽持有办证前的各项政府批文或手续，却仍然要面对合法投资经营变成“非法占用土地”的恶劣局面，损失难以想象。总之，原告现在已经被迫半停产状态，经营场地受到破坏，追根溯源是因为政府行政不作为造成的；为维护原告的合法权益，根据相关法律的规定，特提起行政诉讼并请求：一、请求判令二被告不落实1996年5月2日南宁市规划管理局关于工业小区建设用地土地建设规划许可证审批单上的审批意见，即要求原城北区政府“请到市土地局办理有关手续”的批复不作为违法；二、本案诉讼费用由被告承担。 被告西乡塘区政府答辩称，一、原城北区政府为加快城区经济发展，于1994年12月底与南宁市罗文园艺场（南宁市罗文事业有限公司）签订协议，拟在罗文园艺场龙眼园、荔枝园内兴建工业小区，并陆续开展相关工作，亦于1996年5月向原南宁市土地局申请办理工业小区土地使用证，但在此过程中，由于中共中央、国务院于1997年下发文件要求暂停征用农用地作为工业开发用地，工业小区相关用地手续包括土地证办理事宜等按照国家政策的要求而停止，且因相关土地后来已经纳入征拆范围而至今未能办理；因此，由于国家政策变化导致用地、规划报建手续的未能继续办理，不能认为是原城北区政府失信或毁约。二、2017年1月11日，原告以西乡塘区政府未依承诺为其办理土地和房屋产权证及规划报建手续，曾向人民法院提起（2017）桂01行初11号行政案件的诉讼，请求确认西乡塘区政府的行政不作为违法；在该案审理中，原告自愿提出撤诉申请并获得人民法院的裁定准许，现今又以相同的事实和理由重新起诉要求确认西乡塘区政府行政不作为违法，人民法院应当不予立案，已经立案的应当裁定驳回起诉。综上，西乡塘区政府不存在行政不作为的情形，原告的起诉缺乏法律依据，且原告于本案的起诉是撤诉后又以同一事实和理由重新起诉的案件，人民法院依法应当驳回原告的起诉。 被告高新区管委会答辩称，一、按照原告的诉讼主张，被诉行政不作为始于1996年5月2日，而至原告提交本案诉状的落款时间2018年2月12日，已经长达21年之久，明显超过法定起诉期限，人民法院依法应当驳回原告的起诉；二，原告就同一事实和理由曾以（2016）桂01行初字第202号行政案件起诉了高新区管委会，但在该案的诉讼过程中，原告申请撤诉并获得人民法院的裁定准许，现又以同一事实和理由重新起诉，人民法院依法应当裁定驳回；三、在案涉审批单的有效期内，因中央1997年4月15日下发的中发[1997]11号《中共中央、国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》（以下简称中发[1997]11号文件）第二条“各项建设用地都必须严格按照法定权限和程序报批。在建设项目可行性研究报告评审阶段，土地管理部门就要对项目用地进行预审。凡不符合土地利用总体规划的、城市内的建设项目不符合城市总体规划的、未纳入年度土地利用计划的、以及不符合土地管理法规和建设用地有关规定的建设项目，都不得批准用地，项目不得开工建设”的规定，原城北区政府未能申请办理工业小区用地手续并不违法；四、案涉原告使用的土地已被认定为非法转让的土地，并已另于2006年被依法征收为相思湖新区经济适用房项目用地，至今已不能补办工业小区的用地手续；五、根据南办发[2013]66号《中共南宁高新技术产业开发区工作委员会南宁高新技术产业开发区管理委员会主要职责、内设机构和人员编制规定》的规定，原告诉称的“请到市土地局办理有关手续”职责，并不是高新区管委会的法定职责，因此，原告诉称高新区管委会的行政不作为是错误的。综上，恳请人民法院依法驳回原告的起诉。 为查明原告效忠公司的起诉是否符合行政诉讼的受理条件，本院依法组织了法庭询问工作，由原、被告各方就下列问题进行了举证、质证和辩论：一、本案是否属于行政诉讼受案范围；二、原告的起诉是否超过法定期限；三、原告的本次起诉是否属于重复起诉。 原告效忠公司认为，一、在办理土地使用权证这一行为上，相对于南宁市规划局而言可以说西乡塘区政府是行政相对人，但是相对于原告而言西乡塘区政府同时还是代表政府行使相关行政管辖权的机关，是负有使原告的用地生产经营活动获得合法证照义务人；行政区划调整后，高新区管委会作为工业小区的行政管辖机关，对于原告主张的历史事实一概不予认可，坚持认为原告违法用地和违章建筑的意见，拒不保护企业合法产权的态度属于行政不作为；综上，原告的起诉属于人民法院行政案件的受理范围。二、经原告查实，中发[1997]11号文件是1997年7月9日下发到广西土地局的，文件冻结非农业建设项目占用耕地时间仅为一年；因此，从1996年5月2日到1997年7月9日还有超过一年的时间，该文件没有理由成为原城北区政府行政不作为的事由，即使按照文件规定，暂停期限届满后的1998年7月8日起，原城北区政府亦是应当继续办理工业小区的用地使用权证的。综上，本案的诉讼时效起算时间即使从1998年7月8日起算，原告的起诉并没有超过《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款的规定；此外，原告事实上是于2016年11月22日在南宁市城建档案馆查阅档案时，才得知被告行政不作为的事实存在，因此也是没有超过诉讼时效。三、原告此次对两被告提起行政诉讼与之前的诉讼不同，存在于下列区别：1、诉讼主体对象不同，原告于2016年和2017年是对两被告分别提起诉讼，而原告这次提起诉讼是对两被告一并提出诉讼；2、诉讼请求不同，⑴前两次诉讼请求均是要求两被告继续履行行政协议为原告办理土地及房屋所有权证，而本案诉求是要求确认被告对“请到市土地局办理有关手续”的行政不作为违法和确认原告并未违法用地生产；⑵前两次所诉行政不作为是要求认定未给原告办证的行为不作为，而本案诉求是要求认定被告未将土地证办至自己名下是不作为；3、所依据的事实和理由不同，前两次诉讼的事实和理由是两被告分别作为原城北区政府行政职权和行政管辖区域的继受者均未按照合同约定履行义务，没能兑现原城北区政府承诺的为原告办理土地等合法证件；而本次诉讼的事实和理由，则是：⑴原城北区政府对“请到市土地局办理有关手续”的行政不作为违法；⑵高新区管委会无视历史事实和中央三令五申保护企业合法产权和财产权利的要求，坚持错误认定原告生产用地和地上建筑物违法。综上，根据最高人民法院《关于适用的解释》第六十九条第六、七项，第二百四十七条第一款的规定，原告于本案的起诉并不属于重复起诉；原告提起本案行政诉讼的证据清晰，事实和理由充分完全符合法律规定。 原告效忠公司因此向本院提出的证据材料复印件有：1、《建设用地规划许可证（编号96-079）》；2、96城规管地规字第079号《建设用地规划许可证审批单》；3、南宁市规划管理局《南宁市规划管理局到西乡塘区政府召开现场办公会备忘录》；4、中发[1997]11号文件、桂土籍（1997）13号广西壮族自治区土地管理局文件《转发国家土地管理局关于认真贯彻中发[1997]11号文件精神切实加强变更土地登记工作的通知》；5、办文号B20171026-4《南宁市西乡塘区人民政府办公室文件处理笺》。 被告西乡塘区政府认为，一、判断本案是否属于行政诉讼受案范围，应当围绕原告的诉请进行审查，行政机关履行职责必须有法律依据；而本案中原告至今没有列出被告西乡塘区政府具有所诉政府职责的法律依据；另外，基于原告的诉请，有关人民政府召开的会议，不管是协调西乡塘政府还是协调高新区管委会解决案涉历史遗留问题，都与本案无关，不能以相关协调会来认为被告西乡塘区政府有履行原告诉请的职责为法定职责。二、既然原告已经当庭明确本案诉求是要求认定被告西乡塘区政府未将土地证办至自己名下的行为是行政不作为，那么，我方建议法庭调查原告与诉请事项有无法律上的利害关系，我方认为我们是否给自己办证的行为均与原告无关。三、我方从未说过诉讼时效终止，起诉期限也不以最长20年为前提。总之，我方认为本案不属于行政诉讼受案范围，原告的起诉已经超过法定期限，原告的本次起诉属于重复起诉。 被告西乡塘区政府因此向本院提出的证据材料复印件有：1、《建设用地规划许可证（编号96-079）》；2、96城规管地规字第079号《建设用地规划许可证审批单》；3、广西壮族自治区南宁市中级人民法院（2017）桂01行初11号《行政裁定书》；4、原告2017年1月10日作出的《行政起诉状》；5、原告2017年1月10日作出的《证据提交清单》。 被告高新区管委会认为，既然原告已经当庭确认没有对我方提出过办证的要求，那么原告起诉我方不作为也就是没有事实依据的，原告把我方列为被告是不对的；在被告西乡塘区政府提出的证据和法律法规中，已经明确了要办理建设工程规划许可证才能开始建筑，因此，只要没有按照法律规定，没有规划许可证的建筑，都是属于违法建筑；本案中，南宁市国土局已经认定原告诉称的涉案土地是违法用地，所以是不可能补办得用地、规划许可手续的。总之，本案不属于行政诉讼受案范围，原告的起诉已经超过法定期限，原告的本次起诉属于重复起诉。 被告高新区管委会因此向本院提出的证据材料复印件有：1、南府复议【2017】92号案⑴驳回行政复议申请决定书，⑵行政复议申请书，⑶委托书（曾有连），⑷送达回证（驳回复议申请决定书）；2、（2016）桂01行初字第202号案⑴行政裁定书，⑵行政起诉状；3、南办发（2013）66号《中共南宁高新技术产业开发区工作委员会、南宁高新技术产业开发区管理委员会主要职责、内设机构和人员编制规定》。 经庭审质证，被告西乡塘区政府对原告所举证据1、2、3的证据三性（真实性、合法性和关联性）没有异议，但全部不同意原告所主张的证明目的；被告高新区管委会对原告所举证据1、2、4的真实性、合法性没有异议，对证据3、5的证据三性不予认可，并全部不同意原告所主张的证明目的。原告对被告西乡塘区政府所举证据1、2的真实性、合法性没有异议，但全部不同意被告西乡塘区政府所主张的证明目的；被告高新区管委会对被告西乡塘区政府全部所举证据的三性均无异议。原告对被告高新区管委会所举证据1、2、3的合法性、真实性无异议，但对其关联性有异议，并全部不同意被告高新区管委会所主张的证明目的，认为工业小区虽是原城北区政府开办，但后来人员归属被告西乡塘区政府，项目归属被告高新区管委会，被告高新区管委会坚持认为原告违法用地，是不承认历史事实；被告西乡塘区政府对被告高新区管委会全部所举证据的三性均无异议。 根据相关法律规定，关于原告效忠公司的起诉是否符合行政诉讼的受理条件问题，本院对原告及两被告的举证认证如下：原告及两被告的全部举证，符合本案证据真实性、合法性和关联性的基本要求，能够证明涉案起诉事项的有关情况，可以作为认定本案起诉事项相关事实的依据。 经审理查明，1996年5月2日，南宁市规划管理局向原城北区政府颁发的《建设用地规划许可证（编号96-079）》中，载明用地单位南宁市城北区人民政府，用地项目名称城北区集体私营企业工业小区，用地位置罗文农场，用地面积200968.33㎡（其中道路用地面积41745.47㎡）；在该证审批单存根中的“城市规划行政主管部门审定意见”栏内，有“请到市土地局办理有关手续”的签署意见表述。 本院认为，行政诉讼制度是一种有效监督行政机关依法行使职权的方式，对于保护公民、法人和其他组织的合法权益具有重要意义和作用；依据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条、第二十五条第一款的规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织有权提起诉讼，但所诉行政行为应当属于行政诉讼的受案范围。因此，判断被诉行政行为是否属于行政诉讼的受案范围，是行政诉讼中的首要问题，也是行政诉讼区别于其他诉讼的一个重要标志。 本案中，从原告效忠公司所主张的诉讼事实和理由来看，主要是以原城北区政府不履行“请到市土地局办理有关手续”的职责为由，导致了原告的合法投资经营变成“非法占用土地”的恶劣局面而提起本案的行政诉讼。在《建设用地规划许可证（编号96-079）》及其审批单存根中，已经载明的用地单位南宁市城北区人民政府、用地项目名称城北区集体私营企业工业小区等内容，足以证明原城北区政府申请案涉建设用地规划许可的目的，正是为了案涉工业小区的合法建设所为。因为原城北区政府只有在依法取得相关土地管理权（或称处分权）的基础上，才能兑现原告所主张原城北区政府对其投资经营合法化的承诺或约定义务；换言之，原城北区政府申请取得相关土地管理权的行为，相对于原告所主张的投资经营合法化，是一种过程性的基础行为。依据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（六）项的规定，原城北区政府申请取得相关土地管理权的行为，相对于本案原告而言属于过程性行为，因而不属于人民法院行政诉讼的受案范围。 综上所述，原告效忠公司于本案当中的起诉不属于人民法院行政诉讼的受案范围。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项，《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项、第三款的规定，裁定如下： 驳回原告南宁市效忠糖业设备有限公司的起诉。 本案不收取案件受理费，原告南宁市效忠糖业设备有限公司已预交的案件受理费50元，本院予以退还。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广西壮族自治区高级人民法院。 审判长  黄影颖 审判员  韦影年 审判员  晏 琼 二〇一八年十一月二十三日 书记员  覃馨月 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第十二条人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼： （一）对行政拘留、暂扣或者吊销许可证和执照、责令停产停业、没收违法所得、没收非法财物、罚款、警告等行政处罚不服的； （二）对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施和行政强制执行不服的； （三）申请行政许可，行政机关拒绝或者在法定期限内不予答复，或者对行政机关作出的有关行政许可的其他决定不服的； （四）对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的； （五）对征收、征用决定及其补偿决定不服的； （六）申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的； （七）认为行政机关侵犯其经营自主权或者农村土地承包经营权、农村土地经营权的； （八）认为行政机关滥用行政权力排除或者限制竞争的； （九）认为行政机关违法集资、摊派费用或者违法要求履行其他义务的； （十）认为行政机关没有依法支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇的； （十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的； （十二）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的。 除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。 第二十五条行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。 有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。 有权提起诉讼的法人或者其他组织终止，承受其权利的法人或者其他组织可以提起诉讼。 人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。 第四十九条提起诉讼应当符合下列条件： （一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织； （二）有明确的被告； （三）有具体的诉讼请求和事实根据； （四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。 《最高人民法院关于适用的解释》 第一条公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。 下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围： （一）公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为； （二）调解行为以及法律规定的仲裁行为； （三）行政指导行为； （四）驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为； （五）行政机关作出的不产生外部法律效力的行为； (六)行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为； （七）行政机关根据人民法院的生效裁判、协助执行通知书作出的执行行为，但行政机关扩大执行范围或者采取违法方式实施的除外； （八）上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为； （九）行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为； （十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。 第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的； （二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的； （三）错列被告且拒绝变更的； （四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的； （五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的； （六）重复起诉的； （七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的； （八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的； （九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的； （十）其他不符合法定起诉条件的情形。 前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。 人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。