贵州省都匀市人民法院 行 政 裁 定 书 （2018）黔2701行初14号 原告三都水族自治县三合街道办事处牛场村一组。 代表人凌光辉，系该组组长。 委托代理人石贵银，系贵州桥城律师事务所律师。代理权限：特别授权。 被告三都水族自治县人民政府。住所地：三都水族自治县县府西路行政中心。 法定代表人潘仕进，职务：县长。 委托代理人杨顺含。代理权限：一般代理。 第三人三都水族自治县三合街道办事处牛场村二组。 代表人侯家鹏，系该组组长。 委托代理瞿运佳，系贵州天合律师事务所律师。代理权限：一般代理。 原告三都水族自治县三合街道办事处牛场村一组（以下简称牛场村一组）诉被告三都水族自治县人民政府（以下简称三都县政府）、第三人三都水族自治县三合街道办事处牛场村二组（以下简称牛场村二组）土地承包经营权行政登记争议一案，于2016年5月25日向本院提起行政诉讼。本院于同年11月3日作出（2016）黔2701行初51号行政判决后，原告牛场村一组不服，向贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院提出上诉，该院于2017年6月29日作出（2017）黔27行终62号行政裁定书，裁定撤销本院（2016）黔2701行初51号行政判决，发回本院重审。本院依法另行组成合议庭，于2018年11月12日公开开庭进行了审理。原告牛场村一组代表人凌光辉及委托代理人石贵银、被告三都县政府委托代理人杨顺含、第三人牛场村二组的代表人侯家鹏及委托代理人瞿运佳到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告牛场村一组诉称，原三都县三合镇牛场村牛场街上是一个独立的自然村寨，六十年代“三包四固定”时才分成生产一队和二队，并对共同共有的田土、山林进行分割。由于“新场坡、母贤坡、祖盆坡（部分）”是牛场街上的祖坟山和放牛坡，所以并未进行分割。1972年三都水族自治县建陶瓷厂，将厂址选在“新场坡”荒山，并由陶瓷厂进行土地平整和补偿，土地权属归陶瓷厂。对此两个小队及大队、公社都是认可的。陶瓷厂建厂后效益一直不好，为维持生活，该厂职工侯邦奇与妻子肖德英从1978年起便在“新场坡”开荒种地。1980年陶瓷厂全面关停后，侯邦奇作为唯一留守人员，又与肖德英在原陶瓷厂职工宿舍、伙房、柴火房、猪圈、球场的旧址上陆续开垦出7块耕地，并与唐先会互换一块耕地，一直耕种至今。2011年肖德英、吴国芳将自己开垦的耕地出租给浙江开发商种植葡提后，第三人牛场村二组部分村民为坐享其成，无理提出土地权属争议。在三都县政府进行土地确权时，原告才发现第三人持有1998年第二轮土地延包的《土地承包经营权证》，将本属于双方共有的“新场、母贤、祖盆”荒山以承包经营权的方式登记给第三人。原告认为是第三人在提出争议后，私自在第二轮土地延续承包时被告遗留的《土地承包经营权证》上填写了争议荒山地名，原告不知情，且与事实不符，故请求被告在确权时予以撤销。然而被告作出处理决定认为在没有撤销该《土地承包经营权证》时，只能依据该证进行确权。原告认为争议地历来属于牛场街上的放牛坡和坟山用地，原告和第三人的村民均在山上开垦有耕地。1998年第二轮土地承包只涉及农村土地承包经营权的延续，并未涉及林地使用权或荒山承包经营权。故无论是被告为第三人颁发，还是第三人私自填写的《土地承包经营权证》，均没有事实和法律依据，损害了原告的合法权益，特向人民法院起诉，请求判决撤销被告三都县政府为第三人牛场村二组颁发的“母贤坡至小组盆”荒山土地承包经营权证，本案诉讼费用由被告承担。 原告牛场村一组为证明其主张，向本院提供了以下证据材料： 1、三府裁处﹝2014﹞1号处理决定、第三人确权申请书（2011年11月7日）、三都县圣山大道项目坟墓兑现发放清册，拟证明原告和第三人在“三包四固定”前一个自然村，山林土地是共有的，“三包四固定”后没有对争议山林进行分割，仍属于共同共有； 被告质证对真实性无异议，认为发放清册不能证明1998年以来共同管理使用的事实，和确权申请书都与本案无关； 第三人质证对盖章的第一页真实性无异议，之后五页没有盖骑缝章不认可，认为是对坟墓的补偿，与本案无关；申请书和处理决定达不到原告证明目的； 2、诉讼过程中，原告牛场村一组向本院申请鉴定，请求对第三人持有争议的《农村土地承包经营权证书》进行时间比对和笔迹鉴定，并提供第三人本组村民候正醒的《农村土地承包经营权证书》作为比对样本。经过质证，原、被告及第三人均认可两本证书不是同一个人填写，故原告只申请对两本证书的笔迹是否同一时间形成进行鉴定。因双方不愿协商选定鉴定机构，本院依法委托贵州中一司法鉴定中心进行鉴定。该中心于2018年4月20日作出《不予受理通知书》，以“鉴定要求超出本机构技术条件或者鉴定能力”为由，决定不予受理。后原告仍坚持要求鉴定，经原、被告及第三人协商选定西南政法大学司法鉴定中心进行鉴定，该中心受理后于2018年5月29日作出《终止鉴定函》，认为经初检，由于检材标称时间距今年代久远且保存状况差，根据《司法鉴定程序通则》第二十九条之规定，决定终止此次鉴定工作。 原告质证对真实性无异议，认为因为科学技术的原因无法鉴定也没办法。 被告与第三人质证无异议。 被告三都县政府辩称：一、原告2014年4月21日就已经知道被告的颁证行为，其起诉超过法定期限。二、第三人牛场村二组持有的《农村土地承包经营权证》，是被告根据历史依据对第三人管理使用的土地进行确认，被告颁证事实清楚、程序合法，请求依法驳回原告的起诉。 被告三都县政府为证明其主张，向本院提供了以下证据材料： 1、三府裁处﹝2014﹞1号处理决定、送达回证、（2014）三行初字第13号行政判决书，拟证明原告于2014年4月21日就已知晓被告的颁证行为，原告起诉超过法定期限； 原告对真实性无异议，认为本案涉及土地所有权，且2016年5月原告就已经向黔南州中级人民法院起诉，起诉期限应该以中级法院登记的日期为准；第三人持有的争议承包经营权证书没有法律依据，自始无效，不存在起诉期限的问题；本案发回重审是因为第三人进行虚假陈述，造成一审判决错误； 2、牛场村一、二组土地承包经营权调查统计表，拟证明原告和第三人各自管理自己的土地事实清楚，界限明确。 原告质证对真实性无异议，认为恰好说明第三人持有的证书是无效的，汇总表上登记的荒山是19亩，双方争议的是200多亩，面积不符；统计表是二组村民侯邦义背着原告自行填写的；1998年土地二轮承包，是根据1997年的承包政策进行填写，没有包括争议山林；双方的山林界限在“三包四固定”时已经划分清楚，但争议地没有进行划分，被告没有对填写内容进行核实。 第三人对被告出示的上述证据均无异议。 第三人牛场村二组述称：1、牛场村一、二组的土地山林是以河为界，界限清楚，没有交叉重合，只因一组村民肖德英丈夫侯邦奇是原陶瓷碗厂职工才引发纠纷，碗厂倒闭后土地应归还第三人。2、原告没有任何证据证明对争议地享有权属。3、第三人持有的经营权证与档案局查找到的原始依据吻合，是合法有效的，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。 第三人牛场村二组为证明其主张，向本院提供了以下证据材料： 1、《农村土地承包经营权证》，拟证明该证登记的内容准确、客观、真实； 原告质证认为证书填写笔迹与统计表不一致，也和第三人其他村民承包证填写的笔迹不一致，与统计表的四至界限不一致，与汇总表的面积不一致，不能证明该证书真实、合法、有效； 2、《土地承包经营权调查统计表》，拟证明争议地登记为第三人承包，面积为164亩的事实，统计表登记面积与承包经营权证书登记面积基本吻合。 原告质证认为调查统计表的形式与本案无关，上面登记的是耕地承包明细表，本案涉及的是荒山；且该证据正好说明统计表是第三人村民侯邦义私自填写，不能作为第三人取得承包经营权的依据。 被告对第三人出示的上述证据均无异议。 经审理查明，原告牛场村一组与第三人牛场村二组原同属一个生产队，“三包四固定”时期分为两个生产队，即现在的两个村民组。原告与第三人争议的“新场坡、母贤坡、祖盆坡”荒山，四至为东抵三合镇龙台村二组山林土地，南抵三合镇姑挂村一组山林土地、西抵三都至荔波S206公路，北接牛场村二组及龙台村山林土地，面积约200亩。1972年，原三都县城镇集体工业联社在争议的“新场坡”创建陶瓷碗厂。1980年该厂停产后，该厂安排职工侯邦奇留守，侯邦奇与妻子肖德英（牛场村**村民）、儿媳吴国芳在原陶瓷厂食堂周围开荒种地。1998年被告三都县政府向第三人牛场村二组颁发争议《农村土地承包经营权证书》，在承包土地明细登记栏将“母贤坡至小祖盆”荒山登记为牛场村二组集体所有，四至为东至龙台村山界，南至姑掛村山界，西至公路，北至牛场村大坝田。在三都水族自治县档案馆保存的《三都县土地承包经营权调查统计表》中，第三人牛场村二组集体《承包耕地明细表》记载集体山林四幅，其中“新场坡、癞子湾、主盆”共一幅，面积100亩，四至为东至龙台交界邦龙山，南至蒙国利山界，西至公路，北至候宝国地角、公路；“母贤、各母各坡”一幅，面积64亩，四至为东至龙台交界，南至灿河口国利山，西至公路，北至母各地点。登记人为侯邦义，有原三都水族自治县尧麓乡牛场村民委员会及负责人王惠荣盖章。 2011年牛场村一、二组因争议地出租问题发生权属争议，第三人牛场村二组向被告三都县政府申请确权，第三人提供了被告1998年向其颁发的争议《农村土地承包经营权证书》。2014年4月18日，被告三都县政府作出三府裁处﹝2014﹞1号《三都水族自治县人民政府关于三合镇牛场村一组与二组“老碗厂”土地权属争议的处理决定》，认为第三人提供1998年的《农村土地承包经营权证书》与县档案局提供的底册完全吻合，该处理决定于同年4月21日送达原告牛场村一组。原告认为第三人在发生争议后私自填写《农村土地承包经营权证书》，被告向第三人颁发争议《农村土地承包经营权证书》没有事实和法律依据，侵害其合法权益，故于2016年5月20日向贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院提起行政诉讼，请求判决如上述诉请。贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院认为颁证行为可由基层法院审理，遂将案件材料寄送本院。 诉讼过程中，本院根据原告申请，依法先后委托贵州中一司法鉴定中心、西南政法大学司法鉴定中心对争议的《农村土地承包经营权证书》，与原告提供第三人村民候正醒持有的《农村土地承包经营权证书》笔迹形成时间进行比对鉴定。贵州中一司法鉴定中心以“鉴定要求超出本机构技术条件或者鉴定能力”为由，决定不予受理。西南政法大学司法鉴定中心以检材标称时间距今年代久远且保存状况差，根据《司法鉴定程序通则》第二十九条之规定，决定终止鉴定。 上述事实，有各方当事人或代理人的陈述，原、被告提供的三府裁处﹝2014﹞1号处理决定，被告及第三人提供的《农村土地承包经营权证》、《土地承包经营权调查统计表》，被告提供的送达回证、（2014）三行初字第13号行政判决书，贵州中一司法鉴定中心作出的《不予受理通知书》，以及西南政法大学司法鉴定中心作出的《终止鉴定函》等证据予以证实，本院予以确认。 本院认为，农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有承包经营权的法律凭证。原告2011年与第三人因争议地出租发生权属争议，第三人在向被告申请确权过程中提供了争议的《农村土地承包经营权证书》，原告最迟应于2014年4月21日收到被告作出的三府裁处﹝2014﹞1号处理决定时知道被告向第三人颁证的内容。按照当时施行的《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条的规定，原告也应在知道颁证行为内容之日起二年内提起行政诉讼。原告于2016年5月20日才向人民法院起诉，已经超过法定期限，依法亦应予以驳回。原告主张该案涉及不动产权属争议，应适用最长20年起诉期限的意见，因被告的颁证行为只是对承包经营权进行确认的行为，并不产生设立、变更或消灭不动产物权的效果，故不属于“因不动产提起诉讼的案件”，且行政诉讼法规定最长20年的起诉期限是以原告不知道行政行为内容为前提，故对原告该项意见，本院不予采纳。对原告提出第三人持有的承包经营权证书没有事实和法律依据，自始无效，不适用起诉期限的意见，于法无据，本院亦不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条、第四十八条、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（二）项、第一百零一条第一款第（二）项的规定，裁定如下： 驳回原告三都水族自治县三合街道办事处牛场村一组的起诉。 案件受理费50元，由本院退还原告三都水族自治县三合街道办事处牛场村一组。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或代表人的人数提出副本，上诉于贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院。 审 判 长 勾    宇 人民陪审员 武    智 人民陪审员 朱    奇 二〇一八年十一月二十二日 书 记 员 胡礼涛（代）