浙江省高级人民法院行 政 判 决 书（2015）浙行终字第305号上诉人（原审原告）杜士荣。委托代理人李卫东、王甬强，浙江建策律师事务所律师。被上诉人（原审被告）台州市路桥区人民政府。住所地：台州市路桥区金水路*号。法定代表人潘建华，代区长。委托代理人王相根，台州市路桥区人民政府法制办公室工作人员。被上诉人（原审被告）台州市路桥区人民政府路北街道办事处。住所地：台州市路桥区腾达路****号。法定代表人陶星希，主任。委托代理人王新平、顾航萍，浙江新平律师事务所律师。杜士荣诉台州市路桥区人民政府不履行补偿安置法定职责一案。台州市中级人民法院于2015年7月22日作出（2015）浙台行初字第48号行政判决。杜士荣不服，向本院提出上诉。本院于2015年8月24日立案受理后依法组成合议庭，并于同年10月22日公开开庭审理了本案。上诉人杜士荣及其委托代理人李卫东、ＸＸ强，被上诉人台州市路桥区人民政府的负责人毛新宇副区长及其委托代理人王相根，被上诉人台州市路桥区人民政府路北街道办事处的负责人叶天恩副主任及其委托代理人王新平、顾航萍到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院审理查明：原审法院经审理查明，原告杜士荣于1986年4月在中间人叶明福、张荷梅介绍下，向路北街道洋张村葛云金购得二层楼房一间及后平屋一间，并立有断卖屋契一份。1991年，原告向路桥镇洋张村缴纳土地使用费等3233元，1994年向黄岩市房产交易管理所、镇土管所等缴纳私交费、契税等各项费用7305.3元，1994年5月6日原黄岩县人民政府向原告颁发了契本契，但原告至今未取得集体土地使用权证、房屋所有权证。后因洋张村整村改造需要，2013年上述房屋被拆除。原告认为被告没有履行对其房屋征地拆迁后的补偿安置职责，遂提起本案诉讼。原审法院认为，根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条的规定，原告作为涉案房屋的实际使用人，有提起本案诉讼的主体资格。被告辩称原告购得涉案房屋后未办理土地使用权变更登记即不具有诉讼主体资格的理由不成立。根据拆迁补偿、安置协议以及被告当庭认可，本区块的拆迁补偿安置是由台州市路桥新城开发管理委员会和路桥区路北街道办事处这两个部门在具体负责。台州市路桥新城开发管理委员会作为路桥区人民政府的派出机构，在没有法律、法规、规章明确授权的情况下，并无独立的主体资格。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十一条的规定，行政机关在没有法律、法规或者规章规定的情况下，授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，应当视为委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。因此，本案原告以路桥区人民政府为被告提起诉讼符合法律规定。原告与葛云金的房屋买卖行为发生在1986年4月，根据当时施行的《村镇建房用地管理条例》第十四条、第十五条规定，由于买卖房屋而转移宅基地使用权的，应办理申请、审查、批准手续。批准后，由批准机关发给宅基地使用证明。但原告一直未办成宅基地使用证。根据《台州市路桥区集体土地上房屋征收与补偿安置实施办法》（路政办发［2011］147号）第十一条的规定，被征收房屋的占地面积以土地使用权证或国土资源部门认可的其它有效文件为准。被征收房屋的建筑面积以房屋所有权证为准，未办理房产证的，以规划批准文件为准。本案原告自1986年4月购买涉案房屋后，虽于1991年、1994年缴纳了土地使用费、契税等费用，于1994年5月6日取得了原黄岩县人民政府发的契本契，但至今未取得集体土地使用权证、房屋所有权证。故原告要求被告履行征地补偿安置职责没有事实根据。综上，本案原、被告主体适格，可以参加诉讼，但因原告没有集体土地使用权证、房屋所有权证，故原告要求被告履行征地补偿安置职责的理由不成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定驳回原告杜士荣的诉讼请求。杜士荣上诉称：第一、一审法院在对上诉人是否享有房屋拆迁安置权利事实的认定不应仅以上诉人是否取得土地、房屋权属证书为依据，而应以上诉人是否为房屋实际权利人作为认定补偿安置事实的依据。1.我国《土地管理法》、《土地管理法实施条例》及相关法律法规对集体土地上房屋征收与补偿均未规定被拆迁人须以取得土地和房屋权属证书为前提，而现实中，集体土地上的房屋普遍存在没有进行房屋登记的情况。最高院于2011年8月7日发布的《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条规定的“土地使用权人或者实际使用权人对行政机关作出涉及其使用或者实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼”，其立法本意也在于此。目前，在国家对集体土地上房屋征收与补偿规定没出台之前，对集体土地上房屋的权利人是否符合安置条件的认定，根据最高院的相关司法解释及相关规定，应参照现行的国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》及《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》执行，而上述二个规定也均未规定以被拆迁人须取得土地使用权证、房屋所有权证作为拆迁补偿安置的前提条件。相反，国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条均明确规定，未经登记的建筑在进行调查、认定后对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给予补偿。可见，对拆迁补偿事实的认定，不是以是否取得房屋权属证书为前提的，而是以房屋的实际权利人或实际使用权人的房屋是否合法建筑为前提的。因此，一审法院在认定上诉人系涉案被拆迁房屋实际使用权人的同时，又做出被上诉人履行征地补偿安置职责没有事实依据，自相矛盾。上诉人认为，上诉人的房屋主要属于合法的建筑或未超过批准期限的临时建筑，依法应当享有拆迁补偿的权利。2、被上诉人提供的《台州市路桥区集体土地上房屋征收与补偿安置实施办法》，也没有规定在对被拆迁房屋进行补偿安置时被拆迁人需持有产权证书。一审判决引用的《实施办法》第11条规定“被征收的房屋的占地面积以土地使用权证或国土资源部门认可的其他有效文件为准”，是对拆迁房屋占地面积的认定依据，而非被拆迁房屋补偿主体的认定依据，因此，一审法院将此作为认定补偿安置事实的一句，系对规范性文件的误读，同时需要明确的是，涉案房屋已经办理集体土地使用权的初始登记，拆迁房屋占地面积是有据可查。第二、上诉人是被征用拆迁房屋的合法实际使用人和实际权利人、权属事实清楚，依据最高院《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条、《物权法》第四十二条之规定，依法应得到相应的安置补偿。1、上诉人的房屋系合法交易所得，并在政府办理了相关合法的交易手续，交易双方无争议。上诉人房屋的交易时间是1986年4月，依据当时的法律规定，是合法交易。房屋交易后，上诉人一直占有使用该房屋，直到房屋被拆迁。1944年5月，在上诉人在办理房屋过户手续时，当时政府及房屋所在地的上洋村村民委员会均在房屋卖契上及所粘连的附件上加盖公章并加盖了同意过户及印契的文字意见，充分说明当时的法律、房屋的交易是合法有效并得到了当时政府的批准，并出具了相应的批准手续，上诉人也为此支付了房屋所需的税费，而当时正值行政区划的调整，故因政府的原因，没有及时发证给上诉人。虽然在形式上上诉人没有完成房屋产权变更登记的所有手续并领取权属证书，但并不意味着上诉人对涉案房屋在法律上不享有任何的权利，基于交易的合法事实及实际占有使用的事实，上诉人是房屋的实际权利人的事实是清楚，证据是确凿的。2、被拆迁房屋权利范围是明确的，首先，涉案房屋已经完成了集体土地使用权属的初始登记（该集体土地使用权证系1992年上诉人为办理房屋过户手续时取得，作为办理土地变更手续所用，原件由上诉人持有），其次，被拆迁房屋地上建筑部分在2011年5月土地征用拆迁时已经委托中介机构进行测定并出具了房屋测绘书，因此被拆迁房屋的占地面积是明确的，一审法院认定上诉人没有履行补偿安置的职责是错误的。第三、被上诉人在对上诉人的房屋进行了拆迁而不予任何补偿，严重的损害了上诉人的合法权益，严重背离了社会的公平与正义，上诉人的合法权利，应当得到法律的保护和司法救济。根据《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条规定：房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，被征收人应当予以配合；对未经产权登记和所有权人不明确的房屋，应当提请设区的市、县（市、区）人民政府组织有关部门依法进行调查、认定和处理。调查、认定结果应当在房屋征收范围内向被征收人公布。对认定为违法建筑的，不予补偿。本案中，由于政府的原因，上诉人虽未取得房屋的权属证书，在房屋拆迁时，如果被上诉人认为上诉人的房屋产权不明确，应组织有关部门依法进行调查，认定作出正确的处分，并书面告知上诉人并赋予上诉人申辩的权利。鉴于上诉人在房屋拆迁前已向被上诉人路北街道办事处递交了房屋交易的相关凭证，被上诉人对拆迁房屋已交易出售的事实是明知的，同时，房屋原产权人葛云金也没有提出任何异议，然而，被上诉人在没有做任何调查的情况下仅以上诉人没有取得产权证书为由口头答复不予安置补偿，显然违反程序。被上诉人还一直隐瞒将补偿安置费用给原产权人葛云金的事实。被上诉人与葛云金的签约行为，严重违法《土地管理法》第六十二条：“农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准”的规定。综上，上诉人认为一审判决没有事实依据，驳回上诉人的诉讼请求也没有法律依据。请求二审法院撤销一审判决，依法支持上诉人的诉讼请求。台州市路桥区人民政府答辩称：一、上诉人购得涉案房屋后未办理土地使用权变更登记，上诉人不具有诉讼主体资格。根据《中华人民共和国物权法》第九条第一款的规定，上诉人向葛云金购得房屋后未办理土地使用权的变更登记，依法不发生法律效力，现涉案房屋土地使用权登记在案外人葛云金名下，尚未变更登记至上诉人名下，案外人葛云金仍系涉案房屋的土地使用权人。上诉人对涉案房屋不享有集体土地使用权，不符合补偿安置条件。《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第四款规定，农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。事实上虽未明确禁止农村宅基地使用权的转让，但上述法条规定的立法本意就是禁止村民向本集体成员以外的人转让宅基地使用权。二、被上诉人路桥区人民政府不享有拆迁安置法定职责，被告主体不适格。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款“……征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施”的规定，土地行政主管部门是征地补偿安置的具体实施主体，征地补偿安置不是被上诉人路桥区人民政府的法定职责。因此，原告要求被告路桥区人民政府履行征地补偿安置职责无法律依据，应当予以驳回。三、上诉人杜士荣诉称“因政府原因没有办理土地使用证”缺乏事实依据。根据1982年2月13日国务院《村镇建房用地管理条例》第15条“由于买卖房屋而转移宅基地使用权的，应按第十四条的规定办理申请、审查、批准手续。”的规定，上诉人应当向土地管理部门提出变更土地登记。但上诉人起诉、上诉时均未提供证据证明其曾向有关部门提出变更登记。因此，该诉称缺乏事实根据。综上请求驳回上诉人的上诉，维持原判。台州市路桥区人民政府路北街道办事处未在法定期间内提交答辩意见，庭审时辩称：一审判决以上诉人未取得集体土地使用权证、房屋所有权证为由，认定其要求被上诉人履行征地补偿安置职责没有事实依据，并无不当。1.《土地管理法》、《土地管理法实施条例》等相关法律法规确实未就集体土地上房屋征收与补偿须以土地使用权证或者房屋所有权证作为补偿前提进行直接规定。即便按照上诉人在起诉状附件中提到的中纪委办公厅发布的《关于加强监督检查进一步规范征地拆迁行为的通知》规定，“集体土地上房屋拆迁，要参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的精神执行。”而《国有土地上房屋征收与补偿条例》第2条规定了“为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人（以下称被征收人）给予公平补偿。”该条例明确规定了补偿对象系被拆房屋的所有权人，而不是房屋的实际使用人。《物权法》第17条规定了“不动产权属证书是权利人享有该不动产物权的证明。”即，房屋所有权人的判定，以取得不动产权属证书为依据。由此，上诉人称适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》第24条与《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》第9条规定，拆迁补偿事实的认定，不是以是否取得房屋权属证书为前提，系断章取义，缺乏依据。根据上诉人与案外人葛云金的房屋买卖行为发生当时施行的《农村建房用地管理条例》第14条、第15条规定，由于买卖房屋而转移宅基地使用权的，应办理申请、审查、批准手续。批准后，由批准机关发给宅基地使用证明。可见，宅基地使用权转移是以宅基地使用证明作为凭证，而上诉人当时未取得宅基地使用证明，涉案宅基地使用权未发生转移。1987年1月1日，《土地管理法》施行后，《农村建房用地管理条例》废止。该法第9条规定了“集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。全民所有制单位、集体所有制单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上地方人民政府登记造册，核发证书，确认使用权。”第10条规定了“依法改变土地的所有权或者使用权的，必须办理土地权属变更登记手续，更换证书。”由此，《土地管理法》确定了相应证书系确认土地权属的依据，而上诉人依然未取得相应证书。随后，1989年施行的《土地登记规则》对此作了进一步明确。该规则第22条第3款规定了“土地证书是土地使用权或者土地所有权的法律凭证。”据此，权属证书系权利凭证。上诉人虽然办理了契证，但未取得宅基地使用证明，或者集体土地使用权证，就未取得土地使用权。2.一审法院引用《台州市路桥区集体土地上房屋征收与补偿安置实施办法》（路政办发[2011]147号）第11条规定，并无不当。该办法第11条虽系征收房屋占地面积的认定依据，结合第10条规定“征收非农业户口人员享有集体土地使用权的房屋，补偿安置办法如下······”。占地面积实质上是土地使用权人的权利范围，土地使用权范围须以集体土地使用权证为准，那么土地使用权人以土地使用权证为准，亦符合《物权法》的规定。二、上诉人主张其系被拆房屋的合法实际使用人和实际权利人，依据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第12条、《物权法》第42条规定，应得到安置补偿，系适用法律错误。该司法解释第12条中规定了“土地权利人请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的，人民法院一般应予支持。”其中，土地权利人应理解为被征收土地的使用权人，而不是实际使用人，使用权人以取得使用权证为判定依据。上诉人混淆了使用权人和实际使用人的概念，实际使用人虽有诉讼主体资格，但并不等于就有补偿安置资格。无论是上诉人与案外人葛云金买卖行为发生时施行的《农村建房用地管理条例》，还是1987年1月1日施行的《土地管理法》，还是1989年施行的《土地登记规则》，还是《物权法》，都类似规定了不动产权属证书是判定享有不动产所有权或使用权的凭证。上诉人从买受房屋时就未取得宅基地使用证明，且一直未获得相应权属证书。另外，上诉人未取得涉案土地使用权证，未必就是政府的原因。上诉人卖契上“同意”等字样仅证明有关政府部门就买卖房屋行为作出同意意思表示，物权权属仍以相应证书为依据。上诉人还称：“涉案集体土地使用权证系1992年上诉人未办理房屋过户手续时取得的，作为办理土地变更手续时所用，原件由上诉人持有”。按照1989年的《土地登记规则》第28条规定：“因赠与或继承、买卖、交换、分割地上附着物引起土地使用权转移的，应持有关的合法证明文件，向土地管理部门申请变更土地登记。”即上诉人在1992年就知道涉案土地使用权登记在案外人名下，就应当申请变更土地登记。上诉人诉称系政府未及时发证给上诉人，没有依据。依据《土地登记规则》第25条第2项的规定：“不经变更登记的土地使用权、所有权及他项权利的转移，属于非法转让，不具有法律效力，”涉案土地使用权人仍系案外人葛云金。三、被上诉人对上诉人不予补偿安置，未侵犯其合法权益。《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》仅适用国有土地上房屋征收与补偿，而不适用本案集体土地上的房屋征收与补偿。现有法律法规均未就集体土地上房屋征收程序予以规定。上诉人诉称，被上诉人违反应有的调查程序，于法无据。即便参照该条例，涉案房屋不属于该条规定的未经产权登记或者所有权人不明确的房屋，房屋的土地使用权人系案外人葛云金，而非上诉人。故，本案亦不适用该条例相关的程序规定。另外，被上诉人对案外人葛云金并非进行宅基地安置，不违反《土地管理法》第62条规定。被上诉人基于案外人葛云金享有集体土地使用权，而对其补偿安置，未损害上诉人利益。上诉人诉称的有关权利，可通过民事诉讼程序予以救济。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法。请法庭驳回上诉人诉讼请求。庭审中，双方当事人围绕着台州市路桥区人民政府是否存在不履行安置补偿法定职责的审理重点，进行了质证、辩论。经审查，本院对原审判决认定的事实予以确认。本院认为，上诉人与案外人葛云金的房屋买卖行为发生在1986年4月，根据当时施行的《村镇建房用地管理条例》第十四条、第十五条规定，由于买卖房屋而转移宅基地使用权的，应办理申请、审查、批准手续。批准后，由批准机关发给宅基地使用证明,但上诉人一直未办成宅基地使用证明。上诉人自1986年4月购买涉案房屋后，虽于1991年、1994年缴纳了土地使用费、契税等费用，于1994年5月6日取得了原黄岩县人民政府发的契本契，但至今未取得集体土地使用权证、房屋所有权证。故上诉人要求被上诉人履行征地补偿安置职责没有事实根据。综上，因上诉人没有集体土地使用权证、房屋所有权证，故上诉人要求被上诉人履行征地补偿安置职责的理由不成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由杜士荣负担。本判决为终审判决。审 判 长  惠 忆审 判 员  唐维琳代理审判员  蔡成杯二○一五年十一月五日书记员徐一菁