上海市奉贤区人民法院行 政 判 决 书（2015）奉行初字第111号原告郑学华。委托代理人李继生，北京市安都律师事务所律师。被告上海市奉贤区柘林镇人民政府。法定代表人鲁瑛，镇长。委托代理人唐雄鹰，上海市奉贤区柘林镇人民政府工作人员。原告郑学华诉被告上海市奉贤区柘林镇人民政府行政其他一案，原告于2015年8月26日向本院提起行政诉讼。本院于当日立案受理，并于次日向被告发出诉状副本、应诉通知、举证通知及原告起诉证据等诉讼材料。本院依法组成合议庭，于2015年10月21日公开开庭进行了审理。原告委托代理人李继生、被告委托代理人唐雄鹰到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。被告于2015年8月12日作出告知书（以下简称“涉诉告知书”），内容为：奉贤飞扬幼儿看护中心（以下简称“涉案看护中心”）举办者，经核查位于上海市奉贤区柘林镇南海公路XXX号的涉案看护中心未取得教育、卫生、消防、市场监管局等相关部门的许可，属于无证看护点，故予以取缔，现令在接到本告知书后，于8月18日之前停办并清场，到时若拒不执行，被告相关部门将依法取缔。原告诉称，被告于2015年8月12日作出涉诉告知书，并于2015年8月13日向原告送达。原告认可系涉案看护中心举办者，被告提供作为证据的照片中也出现了原告本人，且原告签收了涉诉告知书，故原告主体适格。涉案看护中心系学前教育机构，主要包括幼儿看护和学前儿童教育两项内容，原告曾向教育行政管理部门和被告申请许可，但未获批准，亦未经工商登记，此前该看护中心处于正常经营状态，目前已被强行取缔。被告认为涉案看护中心并非教育机构，但又主张该看护中心存有诸多问题不符办学条件，未取得办学资质和许可，前后矛盾。被告提供的证据缺乏真实性、关联性，作出的涉诉告知书并无事实依据。涉诉告知书载明内容为取缔涉案看护中心，系处罚决定书，被告主张有权予以取缔所依据的仅为地方性规范文件，不能被采用，应由教育主管部门行使取缔的职权。根据相关法律规定，对未办理证照而进行办学活动的机构应给予限期整改的机会，期限届满后如符合办学条件则补办相关手续，本案中被告未根据该规定对涉案看护中心进行处理。被告作出涉诉告知书时未履行告知义务，亦未告知原告享有听证权利。被告认为原告擅自开设看护点就予以处罚，逻辑错误，不能因原告违法被告就可违法执法。综上，被告作出涉诉告知书行政行为超出了其职权范围，且缺乏事实和法律依据，程序违法。因涉案看护中心经营场所尚在，仅设备被扣押，涉诉告知书被撤消后，涉案看护中心可恢复办学，故为维护自身合法权益，原告起诉至法院，请求依法撤销被告作出涉诉告知书行政行为。原告为证明其主张，向法院提供场地租赁协议1份，证明涉案看护中心的举办者为原告本人。经庭审质证，被告认为，该证据可证明原告确为涉案看护中心的举办者，被告处罚对象正确。被告辩称，原告未经批准擅自开设涉案看护中心，根据《市政府办公厅转发关于加强郊区学前儿童看护点管理工作若干意见》［沪府办（2010）55号文］（以下简称“55号文件”）规定，学前儿童看护点实行属地监管原则，涉案看护中心为看护点，并非教育机构，故被告具有向原告作出涉诉告知书的职权，原告认为涉案看护中心系教育机构而主张被告不具有取缔职权的理由不能成立。被告会同相关部门检查发现涉案看护中心存在卫生、安全等方面的隐患，认定事实充分。涉诉告知书中注明涉案看护中心位于南海公路XXX号，与原告提供的场地租赁协议中的环城东路XXX号为同一地址。被告约谈了原告，并进行了告知，进而作出涉诉知书行政行为，程序合法。涉案看护中心存在隐患，不利于儿童成长，故被告作出涉诉告知书行政行为执法目的正当。综上，请求法院判决驳回原告的诉讼请求。经法院准予延期答辩后，被告于2015年9月19日提交答辩状及证明其作出涉诉告知书行政行为合法性的相关证据、依据：第一组证据（职权依据和法律适用依据）：55号文件，证明被告具有作出涉诉告知书行政行为的职权依据，且适用法律正确。原告认为，该文件并非法律法规规章而是政策性文件，且该文件仅赋予被告辅助管理的职权，未授予被告对涉案看护中心予以取缔的职权，不能作为被告作出涉诉告知书行政行为的职权依据，且适用法律错误。针对无证办学行为，执法机关应首先考虑是否符合办学条件，如符合则应补办手续，而被告未予考虑。第二组证据（事实证据）：1、营业执照复印件1份，证明涉案看护中心并非教育机构或幼儿园的事实；2、检查记录、卫生保健工作现场检查的评价及照片等1组证据，证明经检查，涉案看护中心存在安全、卫生等方面问题，不利于儿童成长的事实；3、照片1组，证明被告多次就执法相关事宜约谈原告，程序合法的事实。经质证，证据1，原告对其真实性、合法性无异议，对关联性不认可，营业执照上注明注册公司名称为上海飞扬社区服务有限公司环城东路分公司，原告系该分公司负责人，该分公司与涉案看护中心并非同一主体。证据2，原告对其关联性、真实性、合法性不认可，认为检查记录和检查评价落款单位均不具有主体资格，不合法。照片的拍摄时间、地点均不明确，且不能证明由具备执法资格人员进行拍摄，合法性不认可。证据3，原告对其关联性、真实性、合法性不认可，对证明内容也不认可。照片的拍摄人员及地点均违法。照片上未告知原告享有听证权利，程序违法，约谈内容也无法体现。照片中确系原告本人，但具体制作过程不清楚。第三组证据（程序依据）：被告会同相关部门至涉案看护中心场所进行检查，约谈原告，告知涉案看护中心存在安全、卫生等方面的隐患，并要求其停办涉案看护中心，最后向原告送达了涉诉告知书。经质证，原告确认涉诉告知书确已收到，除该告知书外，被告未作过其他法律文书，其余坚持前述质证意见。本院认为，原告提供的场地租赁协议，被告并无异议，该证据真实、与本案有关联，本院予以采纳。被告提供的营业执照复印件，注册公司名称为上海飞扬社区服务有限公司环城东路分公司，与涉案看护中心并不一致，与本案无关联性，本院不予采纳。检查记录上印章注明为上海市奉贤区教育局基础教育二科，该机构为内设机构，不具有主体资格，本院对该证据不予采纳。卫生保健检查评价印章注明为上海市奉贤区妇幼保健所业务专用章，该证据系上海市奉贤区妇幼保健所出具的场所卫生保健指导意见，可以作为有效证据被采纳。被告提供证据2中的照片，关联性无法确认，本院不予采纳。被告提供证据3中的照片，其中执法人员身份无法确认，且无相关书面执法记录予以佐证，虽然原告对照片中本人身份确认，但该证据的真实性、关联性、合法性均无法确认，本院不予采纳。根据上述有效证据，结合原、被告在法庭上的陈述，本院确认以下法律事实：2011年5月9日，原告与案外人上海大北农饲料科技有限公司签订场地租赁协议，约定原告向案外人租某某于上海市奉贤区环城东路XXX号路西二层楼房及门前场地、楼房后场地。后上述场所举办了涉案看护中心并投入经营。上海市奉贤区妇幼保健所对涉案看护中心进行检查指导过程中，认定该看护中心存在工作人员无资格证、卫生设施配备不齐全、存在卫生安全隐患等问题。被告于2015年8月12日作出涉诉告知书并送达原告。原告不服，提起本案诉讼。另查明，55号文件系上海市人民政府办公厅于2010年9月1日转发由上海市教育委员会等三部门联合制定的关于加强本市郊区学前儿童看护点管理工作指导意见文件，该文件中明确，区县各街镇要会同教育、卫生、公安等部门对看护点定期实施检查，加强管理和监督，督促看护点做好安全、卫生工作，对安全、卫生工作不合格的看护点，要责令限期改正，对在一定期限内仍然达不到安全卫生要求的，依法予以处理。本院认为，涉诉告知书中注明告知的对象为涉案看护中心举办者，未注明该看护中心的具体举办者名称，但综合分析以下事实：1、原告本人自述为该看护中心实际举办者，被告向其送达涉诉告知书，并提供场地租赁合同予以佐证；2、被告亦认可涉案看护中心举办者系原告，确认涉诉告知书上注明的涉案看护中心地址与原告场地租赁合同地址一致；3、被告虽主张以张贴方式送达涉诉告知书，但未提供证据佐证，本院对该主张不予采纳。综上，不论原告是否为涉案看护中心的实际举办者，原告对其与被告作出涉诉告知书行政行为存在利害关系的事实已提供证据加以佐证，本案中原告主体适格。根据已查明事实，55号文件仅规定各街镇要会同教育、卫生、公安等部门对看护点定期实施检查，加强管理和监督，对安全、卫生工作不合格的看护点，要责令限期改正，对在一定期限内仍然达不到安全卫生要求的，依法予以处理，并未赋予被告对未按要求完成整改的看护点实施取缔的职权，故被告依据55号文件作出涉诉告知书行政行为的职权依据不足，适用法律不正确。正当程序原则要求行政机关对行政相对人作出不利的行政决定之前，应听取行政相对人的意见，被告对此却未能提供证据加以佐证。综上，被告作出的涉诉告知书行政行为依法应予撤销。另需指出的是，学前儿童看护点的举办经营涉及儿童的身心健康成长，责任重大，法律法规和有效的政策性文件已对其安全、卫生等诸多方面作出了规定，学前儿童看护点的举办者应予以遵守，本院撤销被告作出的涉诉告知书行政行为，并不意味着放纵未执行相关规定而举办经营学前儿童看护点的行为。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项、第（四）项的规定，判决如下：撤销被告上海市奉贤区柘林镇人民政府于2015年8月12日作出告知书的行政行为。案件受理费人民币50元，由被告上海市奉贤区柘林镇人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提出上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于上海市第一中级人民法院。审判长  徐玉良审判员  钟 渊审判员  徐成文二〇一五年十一月二十四日书记员  戴小清附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：……（二）适用法律、法规错误的；……（四）超越职权的；……