山东省济南市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）鲁01行初684号 原告张军，男，1963年8月18日出生，汉族，住济南市。 委托代理人邬宏威，北京威泽律师事务所律师。 被告济南市天桥区人民政府，住所地济南市。 法定代表人窦虎，区长。 负责人李伟，副区长。 委托代理人徐光城，济南市天桥区人民政府法制办公室工作人员。 委托代理人朱维栋，山东众成清泰（济南）律师事务所律师。 被告济南市天桥区人民政府北园街道办事处，住所地济南市。 法定代表人梁军，主任。 委托代理人张磊，该办事处副主任。 委托代理人朱维栋，山东众成清泰（济南）律师事务所律师。 第三人济南市天桥区北园街道办事处杨庄社区居委会，住所地济南市。 法定代表人张洪刚，主任。 委托代理人张玉玲，山东高信律师事务所律师。 委托代理人郭先平，山东高信律师事务所律师。 原告张军因与被告济南市天桥区人民政府（以下简称天桥区政府）、被告济南市天桥区人民政府北园街道办事处（以下简称北园街道办）行政违法一案，向本院提起行政诉讼。本院于2017年7月2日立案后，依法向两被告送达了起诉状副本、应诉通知书。后经原告申请，本院依法追加济南市天桥区北园街道办事处杨庄社区居委会（以下简称杨庄居委会）为第三人参加诉讼，并向其送达了相关诉讼文书。本院依法组成合议庭，于2018年9月20日公开开庭审理了本案，原告张军及委托代理人邬宏威，被告天桥区政府副区长李伟及委托代理人徐光城、朱维栋，被告北园街道办委托代理人张磊、朱维栋，第三人杨庄居委会委托代理人张玉玲到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 原告张军诉称，原告通过合法手续购买了济南市天桥区水屯路幸福小区房屋一套，2017年12月4日开始，北园街道办做出《限期搬离通知书》，并采取断路、断电、断网等非法手段进行逼迁，原告通过政府信息公开得知，该项目没有进行立项批复，涉案土地也没有被依法征收，北园街道办党工委做出《全面进攻动员令》，要求不讲条件、不计代价、想方设法、千方百计完成天桥区政府下达的任务，天桥区政府在没有任何征收拆迁文件，没有经过征收拆迁的法定程序，更没有与被征收人进行协商的情况下，就雇佣社会闲散人员，手持铁棍和撬棍，直接撬开原告的房门，对屋内的财产进行打砸抢，通过威逼、恐吓、胁迫、打砸抢暴力拆迁原告的合法房屋。原告提起行政诉讼，维护自己合法权益。诉讼请求：依法判决天桥区政府及北园街道办拆迁原告合法房屋的行为违法。 原告向本院提交了如下证据： 证据1、原告身份证复印件。 证据2、原告购房合同及购房发票。 证据3、《山东省齐鲁电视台》视频光盘。 证据4、济南市天桥区人民政府《会议纪要》([1992]第22号) 证据5、济南市规划局信息公开答复告知书（[2017]0320号）。 证据6、济南市规划局《建筑工程规划定点要求通知》（济规管定字（[1992]第334号）。 证据7、《工程竣工核验证明书》。 证据8、济南市人民政府办公厅《关于印发2017年度市级重点项目安排的通知》(济政办发[2017]1号文)。 证据9、《中共济南市天桥区委办公室文件》（济天办发[2014]5号）文件。 证据10、天桥区政府发布的天桥区北湖片区开发建设项目房屋《征收冻结通告》(济（天桥）征冻告字[2015]10号)。 证据11、天桥区政府发布的天桥区北湖片区开发建设项目国有土地上房屋《征收决定公告》（济（天桥）征告字[2015]10号）。 证据12、天桥区政府发布的天桥区北湖片区开发建设项目《房屋征收决定书》（济（天桥）征字[2015]10号）。 证据13、天桥区区委常委、常务副区长亓伟参加杨庄社区征迁动员大会及现场照片。 证据14、天桥区政府门户网站发布的《天桥区召开北湖片区征迁工作攻坚决战誓师大会》。 证据15、天桥区政府信息网发布的《天桥区召开北湖拆迁工作推进会议》。 证据16、天桥区政府信息公开告知书（济天政信复[2018]第63号）《济南市天桥区北湖片区开发工作领导小组会议纪要》（[2015]第3号）。 证据17、《济南市公安局天桥分局对原告做出的复函》。 证据18、（2018）鲁0105行初135号行政案件中济南市公安局天桥区分局的答辩状。 以上证据，证明天桥区政府是天桥区北湖片区开发项目的实施主体，发布了各种征收拆迁文件和召开各种征收拆迁工作督促进展会议，并成立了北湖片区开发建设项目临时指挥部，天桥区公安分局的调查确认，足以证明天桥区政府是天桥区北湖片区开发建设项目征收拆迁的实施主体。 证据19、北园街道办党工委做出的《全面进攻动员令》。 证据20、北园街道办信息公开告知书。 证据21、北园信访复字[2018]39号。 证据22、天桥区政府和北园街道办雇佣不明身份的社会人员撬门破锁、打砸抢，暴力强拆现场照片及视频光盘。 证据23、杨庄居委会拆迁组人员与被拆业主的通话录音。 证据24、《杨庄社区居委会告知书》。 证据25、《杨庄社区居民委员会告知书》。 证据26、《限期搬离的通知书》。 证据27、《幸福社区居委会告知书》。 证据28、《接处警登记受案登记表、受案回执》。 证据29、原告合法房屋被拆前、后的对比照片。 证据30、天桥区政府信息公开告知书（[2017]第13号）。 证据31、济南市天桥区城乡建设委员会政府信息公开告知书。 证据32、天桥区政府信息公开告知书（济天政信复[2018]第12号）。 证据33、天桥区政府信息公开告知书（[2018]第40号）。 证据34、(2014)济行初字第114号行政判决书。 证据35、（2016）鲁行终69号行政判决书。 证据36、（2017）最高法行再102号行政裁定书。 证据37、（2017）最高法行再101号行政判决书。 证据38、（2015）漯行初字第42号行政判决书。 证据39、（2016）陕行终698号及（2018）最高法行申4205号行政裁定书。 证据40、天桥区政府信息公开告知书（[2017]127号）。 证据41、天桥区政府信息公开告知书（济天政信复[2017]166号）。 证据42、济南市国土资源局政府信息公开告知书（[2017]第107-3号） 证据43、济南市发改委政府信息告知书（[2018]第1号）。 证据44、济南市发改委政府信息公开告知书（[2016]第69号）。 证据45、天桥区环境保护局信息公开告知书（济天环[2017]第01号）。 证据46、济南市规划局信息公开告知书（[2017]0080号）。 证据47、济南市国土资源局信息公开告知书（[2017]第108号）。 证据48、济南市国土资源局信息公开告知书（[2018]第18号）。 证据49、济南市规划局信息公开告知书（[2017]0001号） 证据50、济南市天桥区城乡建设委信息公开告知书。 证据51、济南市国土资源局信息公开告知书（[2017]第107-2号）。 证据52、济南市国土资源局信息公开告知书（[2017]第382号）。 证据53、济南市国土资源局信息公开告知书（[2018]第162号）。 证据54、济南市国土资源局信息公开告知书（[2017]第107-4号）。 证据55、济南市国土资源局信息公开告知书（[2017]第107-1号）。 证据56、济南市国土资源局信息公开告知书（[2017]第107-5号）。 证据57、济南市规划局信息公开告知书（[2017]第0059号）。 证据58、《北湖片区无证房居民团购住房凭证》。 证据59、天桥区政府信息公开告知书（济天政信复[2018]第64号）。 证据60、天桥区政府《关于补偿安置申请书的答复》。 被告天桥区政府辩称，我机关未组织实施拆除原告房屋的行为，原告起诉没有事实和法律依据，请求法院驳回原告的起诉。 被告天桥区政府在举证期限内未向本院提交证据。 被告北园街道办辩称，我机关未组织实施拆除原告房屋的行为，原告起诉没有事实和法律依据，请求法院驳回原告的起诉。 被告北园街道办在举证期限内未向本院提交证据。 第三人杨庄居委会陈述称，原告张军的房屋现并未拆除，其诉讼请求所陈述强拆问题并不存在。第三人为基层群众性自治组织，集体经济组织成员之外人员购买第三人在集体土地上所建设的房屋，因在管理和使用过程中长期遗留历史问题无法达到解决，为维护集体组织成员的大多数利益和集体财产的使用收益，经村集体决定，房屋买卖合同无效，村集体确定收回房屋。 第三人杨庄居委会在举证期限内未向本院提交证据。 经庭审质证，对于原告提交的证据，两被告及第三人发表了质证意见，所有质证意见均已记录在案。 经审理查明，1999年,原告张军与案外人济南创建实业公司签订购买房屋合同一份，约定由原告张军购买案外人建设的幸福小区1号楼4单元423室房屋（后房号确定为：67号楼4单元203室）一套。2014年2月21日，中共天桥区委办公室、天桥区人民政府办公室发布《关于成立北湖片区开发工作领导小组和现场指挥部的通知》，决定成立北湖片区开发工作领导小组，领导小组下设现场指挥部（以下称北部片区指挥部），以负责北湖片区开发建设各项具体工作的推进落实。北湖片区指挥部主要职责第6项为：负责土地、房屋评估测量队伍和拆除队伍管理工作。2015年10月23日，被告天桥区政府作出济（天桥）征字[2015]10号《房屋征收决定书》（以下简称10号征收决定）并于当日作出济（天桥）征告字[2015]10号房屋征收决定公告（以下简称10号公告），征收北湖片区开发项目规划用地范围内国有土地上的房屋。10号公告载明：“征收范围：东至七一路、西至生产路、南至北园大街、北至滨河南路。其中包括：柳云小区12-19号楼、边庄小区9号楼、18号-21号楼、24号-27号、水园小区40、41、46、47、48、49号楼、水屯路62、64、66、68、70、72号楼、阳光小区1-9号楼、阳光小区11-18号楼、芙蓉小区17、18、23、24号楼等。”因原告张军所购买房屋系集体土地上建设房屋，故不在上述公告征收范围。鉴于原告张军等人所购房屋所处地块位于“北湖片区”之内，经第三人杨庄居委会研究决定：终止小产权房买卖合同；由杨庄居委会收回集体土地上建设的房屋。2017年12月20日前，第三人杨庄居委会连续四次发布告知书，催促未签约的居民完成签约及交房工作。2017年12月24日，北湖片区指挥部发布《关于北湖片区集体土地上无证房收购有关事项的公告》，公告载明：“北湖片区集体土地上无证房居民：北湖片区改造项目是省、市棚改重点项目，是政府主导的重大民生工程。在片区内涉及2200余户集体土地上建设的无证房，北湖片区按照‘货币收购+房票团购’的方式，对无证房居民实行货币补偿及团购住房办法，得到了绝大部分无证房居民的积极响应与支持，目前2200余户无证房居民已签约1900余户，仅剩余300余户，征迁工作已进入最后收官阶段。为维护大多数被征收人的利益，加快片区开发建设及居民回迁，请尚未签约的无证房居民尽快签约搬迁。2017年12月31日前未完成签约交房的，视为权利人自愿放弃团购资格，不再享受团购住房……”。后原告与第三人对于涉案房屋的收回方式未达成一致意见。2018年3月，原告的房屋被损坏，室内物品丢失，原告就此事向公安机关报案，济南市公安局天桥区分局北园派出所接警后经调查，认为原告房屋位于政府拆迁区域，对物品被盗问题已立案。原告的房屋虽未被拆除，但门窗等已被部分损坏，且水电等配套设施已无法使用。综合上述事实及拆迁区域录像，原告认为拆迁行为系两被告所为，故诉至本院，要求判如所请。 本院认为，本案的争议问题有两个：一、原告所诉损坏房屋行为是否由被告组织实施；二、如果损坏房屋行为系被告实施，该行为是否违法。 关于第一个焦点问题，首先，《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定：“征用土地方案经依法批准后，由被征用土地所在地的市、县，并将批准征地机关、批准文号、征用土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告。”根据上述法律规定，集体土地上房屋征收由市、县（区）级人民政府具体组织实施，街道办事处、村（居）民委员会并非集体土地上房屋征收的实施主体。人民法院在审理行政案件时，在穷尽法律规定但无法确定举证责任负担的情况下，应根据公平原则和诚实信用原则，结合当事人的举证能力分配举证责任。就涉案房屋是否存在其他损坏主体的事实，被告天桥区政府作为征收主体相较于原告具有更优势的举证能力。在被告天桥区政府否认损坏原告房屋的情况下，应由其对此主张承担举证责任。但被告天桥区政府对此仅作否认陈述而未予举证，应承担不利的法律后果。本院认为其他主体没有损坏原告房屋的充分理由，且公安部门对原告报警告知房屋处于政府拆迁区域，可见，天桥区政府具有损坏涉案房屋的最大可能性。从事实上看，负责涉案房屋所处区域拆迁指挥工作的北湖片区指挥部系由被告天桥区政府设立，北湖片区指挥部出具的相关文件说明其实际上参与或直接实施了该片区其他房屋的强制拆除行为。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第一款规定：“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。”综上，本院认定被告天桥区政府是损坏原告房屋的责任主体，原告以天桥区政府为被告提起行政诉讼，符合相关事实及法律规定。 关于第二个焦点问题，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定：“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”《山东省土地征收管理办法》第三十三条规定：“征收土地经依法批准，且土地征收补偿安置有关费用足额到位后，被征收土地的农村集体经济组织、农民和其他权利人未在规定期限内移交土地的，由市、县人民政府责令限期移交土地；逾期仍不移交土地的，依法申请人民法院强制执行。”根据上述法律法规规定，被征收土地的农村集体经济组织、农民和其他权利人阻挠国家建设征用土地的，相关主管部门可以责令其交出土地，但该行政行为作出的前提是：征收土地经依法批准且土地征收补偿安置有关费用足额到位。本案中，被告天桥区政府未提交任何相关证据证实其进行强制已经满足上述前提条件，故本院确认被告天桥区政府损坏原告房屋的行为违法。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下： 一、确认被告济南市天桥区人民政府损坏原告张军位于济南市天桥区水屯路幸福小区67号楼4单元203室房屋的行政行为违法； 二、驳回原告对被告济南市天桥区人民政府北园街道办事处的诉讼请求。 案件受理费50元，由被告济南市天桥区人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。 审 判 长  曹 磊 人民陪审员  王立福 人民陪审员  张秀梅 二〇一八年十一月十四日 书 记 员  高 岚