四川省绵阳市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2018）川07行初17号 原告江油市群英房地产开发有限公司，住所地：江油市北大街昌明西路20号。 法定代表人任智慧，公司董事长。 委托代理人赵敏，四川仁聚律师事务所律师。 委托代理人敖刚，四川仁聚律师事务所律师。 被告江油市人民政府，住所地：江油市诗仙路东段48号。 法定代表人柳江，市长。 出庭负责人杨敏，该市副市长。 委托代理人欧洋，该市政府工作人员。 委托代理人雷守璋，四川鼎天律师事务所律师。 被告江油市国土资源局，住所地：江油市新华干道南段。 法定代表人范文新，局长。 出庭负责人严大伟，该局副局长。 委托代理人欧堂兴，四川太白律师事务所律师。 被告江油市土地统征储备中心，住所地：江油市新华干道南段185号。 法定代表人李阳韬，主任。 委托代理人欧堂兴，四川太白律师事务所律师。 原告江油市群英房地产开发有限公司诉被告江油市人民政府、江油市国土资源局、被告江油市土地统征储备中心土地行政协议一案，于2018年6月7日向本院提起行政诉讼。本院于2018年6月11日立案受理后，依法组成合议庭，依法向被告送达了起诉状副本、应诉通知书、举证通知书等法律文书，于2018年8月17日公开开庭审理了本案。原告江油市群英房地产开发有限公司的法定代表人任智慧及其委托代理人赵敏、敖刚，被告江油市人民政府的出庭负责人杨敏及委托代理人欧洋、雷守璋，被告江油市国土资源局的出庭负责人严大伟及委托代理人欧堂兴，被告江油市土地统征储备中心的法定代表人李阳韬及委托代理人欧堂兴到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告江油市群英房地产开发有限公司诉称：1998年11月20日，原告作为甲方与江油市中坝镇城北××××组作为乙方签订《关于城北××××组全征全转实施安居工程统征土地协议》一份，江油市中坝镇人民政府、江油市国土局中坝国土管理所、中坝镇城北村村民委员会在协议上签字并盖章。该协议及城北村六组全征全转事宜先后于1998年11月25日、1998年12月7日和1998年12月31日经江油市人民政府、绵阳市人民政府和四川省人民政府审批同意。协议签订后，原告和被告均按约逐步履行各自义务，原告完成了城北××××组土地的全征全转工作，将城北××××组集体土地全部变为国有土地，农民转为非农民，并按政府规划要求对全征全转土地进行了前期开发，支付了土地、青苗补偿费和人员安置费等各种费用，被告亦按协议约定将部分土地交付原告进行开发建设。2005年11月1日，三被告单方变更协议内容将原告未使用土地使用权收归市政府，未对原告给予任何补偿，后将原告已全征全转尚未使用的部分土地通过公开招拍挂的形式拍卖给案外人。三被告的行为严重侵犯了原告的合法权益，经协商未果。现协议约定的城北××××组全征全转土地中原告未使用部分，因三被告擅自变更协议收回土地拍卖给他人等因素已无法履行，故请求解除协议返还原告垫支费用及占用利息并给予补偿。 被告江油市人民政府答辩称：原告的诉讼缺乏事实和法律依据，且原告的诉讼超过了法定起诉期限，请求本院依法驳回原告的起诉及诉讼请求。 被告江油市国土资源局及江油市土地统征储备中心答辩均称：就本案程序而言，原告不是行政征收的适格主体，被告也非被诉终止征地协议行政决定的行政主体；且原告诉请解除的1998年征地协议已于2005年11月1日被终止，原告系市长办公会参会及收文单位，当时已完全知悉该办公会纪要的决定事项，但未在法定诉讼时效期间主张权利，早已超过行政诉讼时效；从实体上看，原告严重混淆行政行为主体，其诉讼主张均与客观事实严重不符，故其诉讼请求不应支持，应依法驳回。 原告江油市群英房地产开发有限公司为证明其主张向本庭提交了以下证据： 第一组证据：身份信息及营业执照，以证明原告主体适格； 第二组证据：征地协议、相关政府批文及用地情况。第1小组证据2-20号：1、城北××××组全征全转及征地协议签订及审批情况；2、1998年4月20日江油市国土勘测规划所关于城北××××组面积测算报告。证明：全征全转前城北××××组的土地面积情况，共103.681亩，其中耕地24.701亩（分布零散，多为居民地内种植地）；宅基地50.920亩（含规划农房点用地18.547亩）；机耕道2.365亩；机沟1.163亩；出租地21.595亩（原是耕地已修建游泳池）；金属制品厂2.937亩（在市水厂92年征用7.25亩耕地内）；3、1998年5月11日计税内耕地面积9.46亩的证明。证明：城北××××组人均耕地面积符合全征全转标准。4、1998年5月12日江油市政府关于同意中坝镇城北××××组全征全转的批复（江府函[1998]35号）。证明：江油市政府同意全征全转工作，并将全征全转后土地用于安居工程建设。5、1998年6月22日征地协议（6亩土地及全部人员全征全转），证明：由群英公司负责城北××××组的全征全转事宜，并对村民进行安置补偿。同意群英公司使用计税内耕地6亩修建安居工程。9.46亩耕地中的3.46亩土地不涉及安置、补偿费用等，故未在协议中列明。6、1998年6月24日群英公司关于要求承办城北××××组全征全转的申请；7、1998年6月25日中坝镇政府关于同意群英公司承办城北××××组全征全转的批复（镇府发（1998）17号）。证明：经申请及批准，中坝镇政府同意群英公司负责城北××××组全征全转工作并负责搞好安居工程建设和土地利用开发工作。8、1998年8月6日江油市计经委关于群英公司城北安居工程项目的批复（江计经[1998]基字69号）。证明：江油市计经委同意群英公司新建拆迁安居用房，并以此建设项目进行全征全转、统征土地逐级上报。最终项目建设用地以政府具体审批用地为主。9、1998年8月17日建设用地规划许可证（编号：000483）。证明：江油市建委从规划上准予群英公司办理9.46亩土地的使用手续。10、1998年10月28日群英公司一期安居工程实施征地协议。证明：群英公司就计税内耕地9.46亩以外的用地与城北××××组、中坝镇政府等部门签订征地协议，享有用地权利。为群英公司修建的城北小区2#、3#、4#楼的部分用地。11、1998年11月10日江油市水电局安居房承建协议、建房标准；12、1998年11月19日江油市工商局安居房承建协议；13、1999年4月26日安居房工程建设补充协议（江油市工商局）。11-13号证据证明：群英公司已享有使用城北××××组土地的权利，并与江油市水电局、江油市工商局签订协议将其职工住宅纳入城北小区安居工程一并修建。最终这两单位的职工住宅在城区小区1#楼进行分配。14、1998年11月20日群英公司关于城北××××组全征全转实施安居工程统征土地协议。证明：群英公司对城北××××组全征全转后享有分批分期使用城北××××组103.681亩土地的权利（其中机耕道2.365亩；机沟1.163亩；已征用金属制品厂2.937亩土地不涉及安置补偿等费用计算未列入征地协议中），除群英公司外任何单位和个人无权使用或转让。15、1998年11月25日江油市政府关于群英公司城北安居工程征用土地的请示（江府发[1998]152号）；16、1998年12月7日绵阳市政府关于群英公司城北安居工程项目征用土地的请示（绵府征（1998）31号）；17、1998年12月31日四川省政府关于群英公司城北安居工程建设征用土地的批复（川府函（1998）783号）。15-17号证明：经江油市政府、绵阳市政府、四川省政府三级同意城北××××组全征全转及修建安居工程事宜，并授权江油市政府对剩余土地进行管理。自此，江油市政府在请示中授权中坝镇政府管理剩余土地的内容生效。群英公司与中坝镇政府、城北××××组等签订的统征土地协议生效，群英公司按协议约定享有使用城北××××组103.681亩土地的权利。18、1999年5月7日征地补充协议。证明：按照川府函[1998]783号文件内容，群英公司对城北××××组土地逐步进行征收，并分批确定补偿费用。19、2000年4月1日征地补充协议。20、2001年4月5日征地补充协议（补充1998年11月20日征地协议）。18-20号证明：1998年11月20日签订的协议已生效并实际履行，履行过程中群英公司与城北××××组就相关土地补偿费用进行再协商。第2小组21-23号城北派出所用地情况：21、1998年12月24日用地协议书；22、1999年6月3日江油市政府关于同意划拨国有土地给市公安局城北派出所作为修建办公用房项目用地的批复（江府函（1999）111号）；23、1999年6月28日划拨国有土地协议书。证明：因城北派出所用地需要，经群英公司同意划拨已由群英公司征用的9.46亩外的3亩耕地给城北派出所。群英公司因全征全转享有使用这3亩耕地的权利，其他单位用地应首先征得其同意，并应支付相应土地费用。经城北派出所与群英公司签订同意划拨的协议后再上报市政府审批，经市政府同意后几方再签订正式的用地协议。群英公司是城北××××组103.681亩土地的征地单位，也是用地单位，享有使用的权利，否则城北派出所用地直接向市政府申请即可，无需经其同意。第3小组24-42号城北小区1#、2#、3#、4#、5#、6#、7#楼用地审批情况：24、1999年5月9日房屋拆迁许可证（拆许字（99）第03号）。证明：为完成城北××××组全征全转、使用土地、修建安居房和商品房，江油市建委同意群英公司拆迁城北××××组房屋及其附属物。25、1999年5月30日群英公司安居工程第二期实施用地协议（依据文号：川府函（1998）783、川国土函（1998）1235号）。证明：群英公司就计税内耕地9.46亩以外的用地与城北××××组、中坝镇政府等部门签订征地协议，享有用地权利。安居工程二期为群英公司修建的城北小区1#楼的用地。全部面积3.75亩，道路0.27亩未包含在该协议中。26、2000年3月16日联合修建中北小区5#安居楼工程合同书。证明：群英公司已经开始使用土地，修建安居楼。27、2000年4月1日群英公司关于城北××××组房屋拆迁安置方案的报告（江群司（2000）30号）；28、2000年5月6日江油市建委关于城北六组房屋拆迁安置方案的批复（江建委（2000）71号）。27-28号证明：群英公司依法进行拆迁，拆迁方案获得江油市建委审批同意。29、2000年9月11日群英公司用地申请（江群房司（2000）50号）；30、2000年9月12日江油计经委关于群英公司修建经济适用房项目的批复江（计经（2000）基字64号）；31、2000年9月18日建设用地规划许可证（编号：000644）；32、2000年9月18日建设用地规划许可证（编号：000642）；33、2000年10月24日江油市计经委《关于群英公司修建商品房项目的批复》（江计经[2000]基字149号）；34、2001年4月2日江油市政府关于同意划拨国有土地使用权给群英公司作为经济适用房建设项目用地的批复（江府函[2001]60号）；35、2001年4月30日江油计经委关于群英公司修建拆迁安置房项目的批复（江计经[2001]基字45号）。证明：1.群英公司和被告均已按1998年11月20日征地协议内容履行各自义务，除计税内耕地9.46亩外，群英公司已开始逐步使用计税外土地，并付清相关费用，修建了城北小区1-7#。2.群英公司基于土地统征协议及全征全转已享有用地的权利，立项后直接由政府划拨土地给群英公司并颁发规划许可证、建设许可证，开始用地。36、群英公司修建中北小区安居工程经济适用房1#-4#楼用地情况说明；37、2001年5月31日建设用地规划许可证（编号：000721）；38、2001年7月31日江油市政府关于同意划拨国有土地给群英公司作为修建拆迁安置房项目用地的批复（江府函[2001]145号）；39、2001年8月7日合作开发中北小区六号楼合同书；10、2001年9月5日建设用地规划许可证（编号：000760）；41、2001年9月5日建设用地规划许可证（编号：000761）；42、2002年5月9日建设用地批准书（（2002）江国土用字第8号）；43、2002年5月9日建设用地批准书（（2002）江国土用字第9号）。证明：群英公司和被告均已按1998年11月20日征地协议内容履行各自义务，除计税内耕地9.46亩外，群英公司已开始逐步使用计税外土地，并付清相关费用，修建了城北小区1-7#。第4小组44-47号计税内耕地9.46（太白中路）用地情况：44、2000年8月11日江油市政府关于转发绵阳市政府《转发省政府的通知》的通知（江府函（2000）176号）；证明：对计税内耕地9.46亩，群英公司已全部征完，实际审批过程及使用中，该土地上修建为商品房景福苑小区。45、2002年5月20日江油市政府关于同意出让国有土地使用权给群英公司作为商住综合项目用地的批复（江府函（2002）107号）；46、2002年6月4日江油市政府关于同意出让国有土地使用权给群英公司作为商住综合项目用地的批复（江府函（2002）118号）；47、2005年5月3日合作开发中坝镇太白中路01-0114宗地商品房项目合同。证明：1.原经省政府审批的计税内耕地9.46亩由群英公司使用，因后来道路面积有变，故进行了重新审批，实际用地5.759亩，修建商品房，支付了土地出让金即政府收益。并与杨成才合作修建了景福苑小区。2.群英公司基于土地统征协议及全征全转已享有用地的权利，立项后由政府出让土地给群英公司，政府与群英公司签订出让合同、缴纳出让金，并颁发建设许可证，开始用地。第5小组48号游泳池土地开发情况：2000年10月10日合作开发城北××××组游泳池21.6亩地域土地高级住宅区合同书。证明：群英公司已就其享有使用权利的游泳池土地21.6亩进行了前期开发，此合同最终未履行，但群英公司已完成此土地的前期开发，相关费用，被告应予返还。第6小组49-50号规划通道开发情况：49、2000年8月29日江油市政府办公室关于实施城北小区两条规划通道的通知（江府办发（2000）66号）；50、2001年6月13日江油市建委关于城北小区两条规划通道两侧单位分摊道路建设费的通知（江建委（2001）127号）。证明：此通道包含在城北××××组全征全转土地103.681亩中，公司负责修建，但未使用，也未收到费用，群英公司为此支付的费用应计算在垫付费用中，由被告返还。第7小组51-55号其他相关材料：51、2001年3月21日关于协调解决城北派出所、金贸公司太白大酒楼群英公司建设用地选址调整意见会议纪要；证明：会议纪要明确群英公司对城北××××组全征全转土地享有优先开发使用权。该协议最终未履行。52、2002年2月25日江油市政府关于同意出让国有土地使用权给群英公司作为商业项目用地的批复（江府函[2002]53号）；证明：群英公司已使用该土地。53、2004年10月10日群英公司对城北村六队98年全征全转以来至2005年总用地明细表。54、2006年10月20日群英公司98年至2005年总用地情况说明。证明：群英公司合同用地26.978亩，但实际用地仅有13.929亩，其中：1.中北小区1#楼合同用地为3亩（详见证据10：1998年10月28日的征地协议），并非3.48亩；2.东胜路3.74亩已签订用地合同但未实际使用；3.太白中路扩建占用土地2.37亩群英公司未使用；4.城北派出所用地3亩；5.金轮六队、城北五队、东大街市场敬致双土地共3.939亩群英公司未使用。55、2005年5月12日房屋拆迁工作委托协议。证明：全征全转由群英公司负责，土地也为群英公司使用，中坝镇国土管理所也只是受群英公司委托进行拆迁。 第三组56-58号群英公司履行其他相关义务情况。56、安置人员及支付安置费用情况，按照审计报告为准。证明：群英公司已按征地协议及政府审批文件履行了城北××××组全部人员安置义务，并支付了全部相关费用。57、1998年9月28日群英公司关于中坝镇城北小区安居工程征用耕地占补平衡的情况说明；58、1998年9月29日耕地占补平衡协议。证明：群英公司已经按照相关法律规定对拟使用的计税内9.46亩土地进行耕地占补平衡，新开垦9.46亩耕地，完成使用的相关义务。 第四组59-70号被告违约及群英公司主张权利情况。59、2005年11月1日市长办公会议纪要。证明：当时会议上并未就剩余未开发土地收归市政府相关问题进行讨论，该纪要未经群英公司同意违反征地协议的约定擅自添加此内容，但也证明群英公司对剩余未开发土地享有使用的权利，否则不存在“收归”的问题。且纪要未提及收归后对群英公司的相关补偿问题。对于未安置的59人所支付的费用，扣除群英公司应缴纳的城市配套费和人防费后，被告应返还给群英公司并承担相应损失。60、2006年11月24日群英公司给江油市政府的关于请求解决城北××××组全征全转后若干问题的情况反映报告（江群司[2006]08号）；61、2012年5月20日群英公司给江油市委、市政府关于请求解决依法取得中坝镇城北××××组土地开发使用权被侵权有关问题的情况报告（江群司[2012]07号）；62、2012年12月27日群英公司给江油市政府法制办关于请求解决依法取得中坝镇城北××××组土地开发使用权被侵权有关问题的情况报告（江群司[2012]12号）；63、2013年5月8日市领导接待日案件转办单及来访登记表、江油市信访局重要来信送阅笺（[2013]李炜字21号）。证明：群英公司对剩余未安置59人垫支相关费用1015058.68元后，发现被告擅自在2005年10月26日会议的会议纪要上做出将群英公司未使用土地收归市政府的决定，并将群英公司未使用土地进行拍卖，严重侵犯了群英公司合法权益，多次向被告及相关政府部门反映问题，请求解决。64、2013年6月6日江油市国土资源局关于群英公司反映土地开发使用权问题的情况报告（江国土资函[2013]85号，回复[2013]李炜字21号）。证明：被告违约收回群英公司剩余未使用土地，并擅自拍卖给他人，严重侵害群英公司合法权益。经群英公司多次主张，国土局确认：群英公司进行了城北××××组的全征全转，上缴了相关规费，并支付了人员安置费用，政府应支付群英公司垫支的费用并按实际情况给予适当补偿；群英公司的垫支费用以审计为准。65、2014年3月20日群英公司给绵阳市委第三督导组关于请求及时解决依法取得中坝镇城北××××组土地开发使用权被侵权有关问题的情况报告（江群司[2014]06号）；66、2015年8月31日群英公司给江油市马辉市长关于请求解决中坝镇城北××××组全征全转通征土地后遗留问题的报告；67、2016年7月9日群英公司给江油市政府关于在1998年全征全转城北××××组人员土地103.681亩已投入垫付的资金及利息和土地补偿明细报告（江群司（2016）06号）。证明：被告未按江国土资函[2013]85号报告的建议解决群英公司问题，群英公司不得不多次向政府有关部门及领导反映情况，请求督促解决。68、四川蜀江会计师事务所关于群英公司在江油市中坝镇城北××××组集体土地全征全转中未使用土地垫支费用专项审计报告；证明：审计机构接受江油市国土局和群英公司共同委托对群英公司垫支费用进行了审计，该审计合法有效。69、2017年5月15日群英公司给江油市政府关于在1998年全征全转中坝镇城北××××组103.681亩土地要求解决安置143人垫付资金及利息和土地投入补偿的情况反映和报告（江群房[2017]05号）；证明：被告未及时解决群英公司问题，群英公司再次向江油市政府反映情况，请求解决。70、2017年8月15日江油市国土局给江油市政府关于群英公司要求解决城北××××组全征全转时垫付的资金利息和土地投入补偿的报告（江国土资[2017]271号）。证明：江油市国土局严重曲解2005年10月26日会议内容，1015058.68元系政府要求群英公司继续垫付城北××××组剩余59人的安置费和投调税，主要解决未安置村民闹访事件，此费用仅为群英公司垫支费用的一部分。江油市国土局不顾2013年回复李炜市长报告的处理意见及2016年的审计结果，断章取义，严重侵害群英公司合法权益。 第五组71-73号群英公司主张损失标准（审计报告、先锋村一组全征全转材料）。71、四川蜀江会计师事务所关于群英公司在江油市中坝镇城北××××组集体土地全征全转中未使用土地垫支费用专项审计报告。证明：群英公司垫支费用经审计为3205519.06元，还有628264元未予审计。72、土地收购储备中心《征收集体土地补偿和费税标准》。证明：628264元（7000元×89.752亩）未审计的工资、差旅、招待等工作费用应属于征收集体土地的成本，此部分费用应包含在群英公司垫付费用中。群英公司按照7000元每亩计算属合理的土地征收成本标准。73、先锋村一组全征全转材料。证明：以同样方式进行全征全转的先锋村一组，对于群英公司未使用的土地已按照36万元一亩进行补偿，群英公司亦有权利要求被告按此标准对其城北××××组未使用土地按此标准进行补偿。需要特别说明：我们针对被告没有履行统征协议的内容，擅自改变内容进行诉讼，不是仅仅针对会议纪要进行诉讼。 被告江油市人民政府在法定期限内提交了以下证据：1、江油市人民政府《关于同意中坝镇城北××××组全征全转的批复》江府函（1998）35号；证明目的：被告同意江油市中坝镇人民政府对中坝镇城北××××组实施全征全转，征收土地用于安居工程项目。 2、江油市中坝镇人民政府《关于同意江油市群英房地产开发有限公司承办中坝镇城北××××组全征全转的批复》镇府发（1998）17号；证明目的：江油市中坝镇人民政府同意江油市群英房地产开发有限公司承办中坝镇城北××××组全征全转工作，主要职责是人员安置、房屋和附着物等的拆迁补偿。 3、江油市计划经济委员会《关于江油市群英房地产开发有限公司城北安居工程项目的批复》江计经（1998）基字69号。证明目的：城北安居工程项目于1998年8月6日立项。 4、关于城北××××组全征全转实施安居工程统征土地协议；证明目的：原告与中坝镇城北××××组、中坝镇城北村签署了该协议，省政府批复征地后，三年内未完成开发，原告应当一次性支付土地费、青苗费和人员安置费。 5、江油市人民政府《关于市群英房地产开发有限公司城北安居工程征用土地的请示》江府发（1998）152号；证明目的：江油市人民政府同意市群英房地产开发有限公司城北安居工程征用中坝镇城北村六社9.46亩耕地作为安居工程建设用地，剩余土地按照政策收归国有，由中坝镇人民政府代管。 6、绵阳市人民政府《关于江油市群英房地产开发有限公司城北安居工程建设征用土地的请示》绵府征（1998）31号；证明目的：绵阳市人民政府同意并上报。 7、四川省人民政府《关于江油市群英房地产开发有限公司城北安居工程建设征用土地的批复》川府函（1998）783号；证明目的：9.46亩耕地作为原告安居工程建设用地；剩余土地收归国有，由江油市人民政府统一安排使用。 8、江油市人民政府《关于同意划拨国有土地给市公安局城北派出所作为修建办公房用地的批复》江府函（1999）111号；证明目的：原告并没有依法取得城北××××组的全部土地使用权。 9、江油市人民政府《关于转发绵阳市人民政府《转发省政府《关于江油市群英房地产开发有限公司城北安居工程建设征用土地的批复》的通知》的通知》江府函（2010）176号；证明目的：1.同意原告使用6亩土地作为城北安居工程建设用地；2.2000年8月11日起，江油市人民政府《关于同意中坝镇城北××××组全征全转的批复》江府函（1998）35号同时废止。 10、江油市国土局《关于划拨国有土地使用权给江油市群英房地产开发有限公司作为经济适用房建设项目的请示》江国土让（2001）23号；11、江油市人民政府《关于同意划拨国有土地使用权给江油市群英房地产开发有限公司作为经济适用房建设项目用地的批复》江府函（2001）60号。证明目的：同意原告使用4133平方米和2051平方米土地作为城北安居工程建设用地。 12、江油市群英房地产开发有限公司《用地请示》江群司（2001）08号；13、江油市人民政府《关于同意划拨国有土地给江油市群英房地产开发有限公司作为修建拆迁安置房项目用地的批复》江府函（2001）145号；14、申请。证明目的：原告承担全征全转工作后，并没有取得国有土地使用权。 15、江油市人民政府《关于同意出让国有土地使用权给江油市群英房地产开发有限公司作为商业项目用地的批复》江府函（2002）53号；16、江油市人民政府《关于同意出让国有土地使用权给江油市群英房地产开发有限公司作为商业综合项目用地的批复》江府函（2002）107号；17、江油市人民政府《关于同意划拨国有土地使用权给江油市群英房地产开发有限公司作为商住综合项目用地的批复》江府函（2002）118号。证明目的：1.原告承担全征全转工作后，并没有取得国有土地使用权；2.经批准，缴纳土地政府收益后，原告才能取得土地使用权。 18、关于协调解决城北派出所、太白大酒楼、群英公司建设用地选址调整意见会议纪要；证明目的：原告享有土地的优先开发使用权，而非国有土地使用权。 19、江油市中坝镇人民政府《关于解决城北××××组全征全转后土地利用、人员安置遗留问题的请示》镇府发（2005）34号；反映：1.存在未利用土地问题；2.人员安置问题；3.市政府退税问题。 20、江油市群英房地产开发有限公司《关于中坝镇城北××××组全征全转后土地利用人员安置遗留问题的报告》江群司（2005）09号；证明目的：1.原告仅取得土地开发使用权；2.由于政策变化，还有79.84亩土地未开发；3.原告提出，被告出钱安置人员，从土地出让收入中解决安置费用问题。 21、江油市人民政府《市长办公会纪要》第四十期；证明目的：1.原告参加了市长办公会；2.原告承担垫付人员安置费、退还税款合计1015058.68元；3.市政府同意原告实施0114宗土地项目配套费、人防费缓交。4.市国土局拍卖土地取得收入后，支付原告垫付款项，同时，政府收取配套费、人防费。 22、申请报告；证明目的：2006年3月22日，原告依据江油市人民政府《市长办公会纪要》提出缓交0114宗地项目配套费、人防费申请。 23、进账凭证、付款凭证、收据；证明目的：2007年6月11日，原告收到620930元款项。 被告江油市国土资源局在法定期限内提交以下证据： 第一组土地征收（用）证据：1、《四川省人民政府关于江油市群英房地产开发有限公司城北安居工程项目建设征用土地的批复》川府函（1998）783号；2、《绵阳市人民政府关于江油市群英房地产开发有限公司城北安居工程项目征用土地的请示》绵府征（1998）31号；3、《江油市人民政府关于转发绵阳市人民政府《转发省政府的通知》的通知》江府函（2000）176号；证明：1.经四川省人民政府1998年12月31日批复，同意征用江油市中坝镇城北××××组非基本农田保护区耕地6307平方米（9.46亩），作为原告修建8000平方米城北安居工程用地；即原告获得批准建设项目用地面积仅为9.46亩，而非城北××××组全部土地；2.批复明确“该宗用地纳入有偿使用，请完善有关手续。”即原告使用土地需要依法办理相关行政手续；3.撤销城北村六社建制，剩余土地收归国有，由江油市人民政府统一安排使用。即被征用土地的相对人为城北××××组，而非本案原告。 第二组原告申请使用土地证据：4、《江油市人民政府关于同意划拨国有土地使用权给江油市群英房地产开发有限公司作为经济适用房建设项目用地的批复》江府函（2001）60号及用地申请、请示、说明、划拨决定书；5、《江油市人民政府关于同意划拨国有土地给江油市群英房地产开发有限公司作为修建拆迁安置方项目的用地批复》江府函（2001）145号及用地申请、请示、划拨决定书；6、《江油市人民政府关于同意出让国有土地使用权给江油市群英房地产开发有限公司作为商业用地项目用地的批复》江府函（2002）53号及申请、出让合同；7、《江油市人民政府关于同意出让国有土地使用权给江油市群英房地产开发有限公司作为商住综合项目用地的批复》江府函（2002）107号及申请、备案表、出让合同；8、《江油市人民政府关于同意出让国有土地使用权给江油市群英房地产开发有限公司作为商住综合项目用地的批复》江府函（2002）118号及申请、出让合同；证明：自2001年4月2日起至2002年6月4日，江油市人民政府先后5次作出批复，同意原告利用政府征用城北××××组的国有土地实施经济适用房、拆迁安置房和商住项目建设。证实，原告实施的开发建设项目土地使用权均是通过江油市人民政府依法批准取得的。 第三组原告履行市长办公会纪要作出的行政决定证据：9、2006年12月8日原告《申请》；10、2007年6月1日原告《收据》；11、2007年6月11日《转账支票存根》及记账凭证；12、江油市人民政府办公室来文函处理笺（2006年4月4日）及附件江建（2006）70号《江油市建设局关于群英房地产开发有限公司缓缴城市配套费和人防易地建设费的请示》、群英公司2006年3月22日《申请报告》。证明：1.2006年3月22日原告以书面的申请方式致函建设局，确认根据2005年江油市人民政府第四十期《市长办公会纪要》的决定垫付为安置人员和退税款1015058.68元；同意待今后国土局将该片区土地拍卖后，将该垫付款给原告后再补交；请求建设局案《市长办公会纪要》执行办理。2.同年12月8日，原告按市长办公会纪要决定垫付安置、退税款完毕，申请江油市国土资源局代为拨付建设局以缴纳其应缴的配套费和人防费620930元；3.被告在收到原告2007年6月1日开具的收款收据后，于6月11日将该笔620930元的原告应缴配套费、人防费转付给江油市建设局。足以证明原告知悉2005年第四十期《市长办公会纪要》决定内容并按纪要决定实际履行的事实。 第四组规范性文件：13、中华人民共和国土地管理法；14、中华人民共和国土地管理法实施条例；15、四川省《中华人民共和国土地管理法》实施办法；16、招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定。证明：1.本案所涉城北村六组土地征收征用的有权批准单位是四川省人民政府；2.在国有土地上实施建设项目用地的审批机关为本级人民政府；3.土地行政主管机关同级人民政府的土地管理职能部门；4.2002年7月1日起正式实施的《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》国土资源部令第11号第四条明确规定“商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地，必须以招标、拍卖或者挂牌方式出让。” 被告江油市土地统征储备中心在法定期限内提交了以下证据： 1、事业单位法人证书；2、组织机构代码证；3、法定代表人身份证；4、江油市机构编制委员会《关于建立江油市土地收购储备中心的批复》江编发（2002）17号；5、江油市机构编制委员会《关于市国土资源局所属事业单位清理规范的通知》江编发（2012）79号。证明：1、根据江油市机构编制委员会江编发（2002）17号文件批复2002年3月28日设立了全民事业单位性质的《江油市土地收购储备中心》，负责全市土地收购储备、初级开发整理及出库、管理储备的国有土地。2、自2012年8月21日江编发（2012）79号文件下发之日起，原江油市土地统征办公室（土地收购储备中心）已更名为“江油市土地统征储备中心”。3、根据土地统征储备中心的质证规定，不存在原告诉称的土地征收行政职权，也未实施过原告诉称的“擅自变更协议、收回土地”或“拍卖土地”等行为。因此，原告错将“江油市土地统征储备中心”错列为本案被告，纯属滥用诉权。 经审理查明：1998年11月20日，原告江油市群英房地产开发有限公司作为甲方与乙方江油市中坝镇城北××××组签订了《关于城北××××组全征全转实施安居工程统征土地协议》，江油市中坝镇人民政府和中坝国土管理所、中坝镇城北村村民委员会分别在该协议上盖章。该协议对全征全转土地的面积、用途、人员安置及土地和青苗赔偿费用等进行了明确，并载明：中坝镇城北××××组有耕地24.7亩、其它计税外土地21.595亩、宅基地50.92亩。该协议第6项明确：该协议从四川省人民政府关于城北六组全征全转有关正式文件批复时间为准，按规定集体经济组织自留土地3—5亩，其余全部土地主权归甲方所有，任何单位和个人均无权使用或转让该统征土地。1998年11月25日，江油市人民政府作出江府发（1998）152号《关于市群英房地产开发有限公司城北安居工程征用土地的请示》，该请示经绵阳市人民政府审批后上报四川省人民政府审批，四川省人民政府于1998年12月31日作出川府函（1998）783号《关于江油市群英房地产开发有限公司城北安居工程建设征用土地的批复》，该批复同意征用江油市中坝镇城北××××组非基本农田保护区耕地6307平方米（9.46亩）作为原告修建8000平方米城北安居工程用地，撤销城北村六社建制，剩余土地收归国有，由江油市人民政府统一安排使用。后原告江油市群英房地产开发有限公司开始对中坝镇城北××××组全征全转后的土地实行分期开发建设，截止2005年原告江油市群英房地产开发有限公司已开发利用土地23.84亩，剩余79.840亩土地未开发。2005年10月，原告江油市群英房地产开发有限公司及江油市中坝镇人民政府因中坝镇城北村六组全征全转后的土地利用、人员安置遗留问题分别向被告江油市人民政府报告和请示，后被告江油市人民政府于2005年10月26日主持召集相关部门及原告江油市群英房地产开发有限公司召开会议进行研究，并于2005年11月1日作出第四十期《市长办公会纪要》，该纪要第1项明确中坝镇城北××××组剩余未开发的79.840亩土地因国家政策调整收归市政府。后原告江油市群英房地产开发有限公司于2006年11月24日向被告江油市人民政府递交了江群司（2006）08号《关于请求解决城北××××组全征全转后若干问题的情况反映报告》，该报告中对《市长办公会纪要》中第1项“中坝镇城北××××组剩余未开发的79.840亩土地因国家政策调整收归市政府”有失公正，并请求被告江油市人民政府与该公司算账，解决支付其已经取得土地开发权，但未使用的79.84亩土地在全征全转土地时投入的资金及对该土地增值收益给予补偿。后原告江油市群英房地产开发有限公司因其请求未得到解决，先后多次向上级人民政府及有关部门反映和信访未果，遂向本院提起行政诉讼。 本院认为：原告江油市群英房地产开发有限公司所诉的协议发生在1998年11月20日，且系原告与江油市中坝镇城北××××组签订，虽然协议上有江油市中坝镇人民政府和中坝国土管理所盖章，但全征全转的土地非江油市中坝镇人民政府和中坝国土管理所有，其也不是该协议的乙方，所以该协议非行政协议。且该协议的签订发生于《中华人民共和国行政诉讼法》修订前，故不属于行政案件的受理范围。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第（十）项“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（十）其他不符合法定起诉条件的情形。”的规定，裁定如下： 驳回原告江油市群英房地产开发有限公司的起诉。 案件受理费人民币245516元，退还原告江油市群英房地产开发有限公司。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交上诉状副本，上诉于四川省高级人民法院。 审 判 长 姬小兵 审 判 员 陈 幽 审 判 员 夏春梅 二〇一八年十一月十九日 法官助理 魏继军 书 记 员 陈 莹