浙江省淳安县人民法院行 政 判 决 书（2015）杭淳行初字第74号原告江美珠。委托代理人薛正懿，北京京平律师事务所律师。被告淳安县公安局，住所地浙江省淳安县千岛湖镇排岭北路30号。法定代表人凌军。出庭负责人胡国宏。委托代理人徐和平。委托代理人陈文明，淳安县消防大队参谋。被告杭州市公安局，住所地浙江省杭州市华光路35号。法定代表人叶寒冰。委托代理人孟君波、贾李康。原告江美珠不服被告淳安县公安局消防行政处罚及被告杭州市公安局行政复议决定，于2015年7月30日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于8月3日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年9月18日公开开庭审理了本案。原告江美珠及其委托代理人薛正懿，被告淳安县公安局的出庭负责人胡国宏和委托代理人徐和平、陈文明，被告杭州市公安局的委托代理人贾李康到庭参加了诉讼。案经审判委员会讨论并作出决定。本案现已审理终结。被告淳安县公安局于2015年3月17日作出淳公行罚决字（2015）第1-0003号行政处罚决定书，认定：2015年2月11日，城区派出所和公安消防大队工作人员对原告经营的位于千岛湖镇龙门路60弄15号出租房进行消防检查，发现该房屋不符合《浙江省居住出租房屋消防安全要求》，于同年2月13日责令限期改正。同年3月13日复查时发现江美珠对存在的消防安全隐患不能及时消除，致使场所有发生安全事故危险。被告认为原告的行为构成违反安全规定致使场所有发生安全事故危险，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第三十九条的规定，对其决定行政拘留三日，并送淳安县拘留所执行。原告江美珠不服，向被告杭州市公安局行政申请行政复议，被告杭州市公安局于2015年7月24日作出杭公复（2015）第104号复议决定书，维持淳安县公安局作出的淳公行罚决字（2015）第1-0003号行政处罚决定书。原告诉称，2015年3月17日上午8点钟，被告淳安县公安局派员将原告带至淳安县拘留所，予以三日行政拘留。原告认为此项行政处罚没有事实依据，严重违法。因此向被告杭州市公安局提起行政复议申请，请求撤销淳公行罚决字（2015）第1-0003号《公安行政处罚决定书》。2015年7月25日，原告收到了被告杭州市公安局寄交的杭公复（2015）第104号《行政复议决定书》，复议决定维持了行政处罚决定。原告认为，二被告的决定均违法，故起诉，请求维护原告的合法权益。诉讼请求：1、撤销淳安县公安局作出的淳公行罚决字（2015）第1-0003号《公安行政处罚决定书》；2、撤销被告杭州市公安局作出的杭公复（2015）第104号《行政复议决定书》。原告为证明自己的主张，向本院提供了如下证据：1、江美珠的居民身份证，证明原告的身份。2、淳公行罚决字（2015）第1-0003号《公安行政处罚决定书》。3、杭公复（2015）第104号《行政复议决定书》。被告淳安县公安局辩称，一、被告对原告江美珠行政拘留处罚事实清楚，证据充分。2015年2月11日，被告的城区派出所会同县公安消防大队对位于千岛湖镇龙门路60弄15号的出租房屋进行日常消防监督检查，发现江美珠经营的居住出租房屋存在多项违反《浙江省居住出租房屋消防安全要求》的问题，出租房屋还缺少一部疏散楼梯，未按要求配置逃生用口罩、报警哨、手电筒和逃生绳。执法人员当场填写了消防监督检查记录，指出了存在的问题，并于2月13日发出责令改正通知书，明确了整改要求，限3月11日前完成整改。3月13日，执法人员对江美珠的出租房进行复查，发现江美珠对存在的消防安全隐患仍未整改和消除，致使该场所有发生安全事故危险，违反《中华人民共和国治安管理处罚法》第三十九条规定，于3月16日受案对江美珠进行书面传唤调查。2015年3月17日，被告依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第三十九条之规定，作出淳公行罚决字（2015）第1—0003号《行政处罚决定书》，对江美珠违反安全规定致使场所有发生安全事故危险的违法行为给予行政拘留三日的处罚决定。上述事实清楚，有违法行为人江美珠的陈述和申辩、证人证言、现场照片、检查记录、责令改正通知书、出租房屋登记表、视听资料等证据证实，证据充分。二、被告对原告江美珠行政拘留处罚定性准确，量罚适当。公共场所的安全关乎社会不特定人员的生命和财产，管理责任重于泰山。《治安管理处罚法》第三十九条规定，旅馆、饭店、影剧院、娱乐场、运动场、展览馆或者其他供社会公众活动的场所的经营管理人员，违反安全规定，致使该场所有发生安全事故危险，经公安机关责令改正，拒不改正的，处五日以下拘留。本行为侵犯的客体是公共安全和国家对公共场所的安全管理制度。江美珠的千岛湖镇龙门路60弄15号房屋共有7层半，从2012年开始经营房屋出租，其中1至6层以上共计31间用于出租给他人居住。根据浙江省公安厅《关于解决消防监督执法工作若干问题的批复》（浙公复（2014）67号）第五条的规定：居住出租房屋同时设置10个以上（含）出租床位用于出租，且租赁期限在3个月以内的，或者集中设置出租床位出租的，该居住出租房屋可以视为《治安管理处罚法》第39条规定的“其他供社会公众活动的场所”，该房屋出租人（含转租人）可以视为第39条规定的“供社会公众活动的场所的经营管理人员”。由此可见，江美珠的出租房屋符合浙江省公安厅关于“居住出租房屋”可以视为《治安管理处罚法》第39条规定的“其他供社会公众活动的场所”的认定条件。江美珠作为该出租房屋的经营管理人员在执法人员检查并下发责令改正通知书后，漠视他人的生命安全，一直不予整改，致使该居住出租房屋存在发生消防安全事故的危险。因此，江美珠的行为已构成公共场所经营管理人员违反安全规定的违反治安管理行为，被告给予江美珠行政拘留三日的处罚，充分体现了罚过相当的原则。三、被告对原告江美珠行政拘留处罚是依法履职，程序合法。《中华人民共和国消防法》第五十三条第一款规定：公安机关消防机构应当对机关、团体、企业、事业等单位遵守消防法律、法规的情况依法进行监督检查。公安派出所可以负责日常消防监督检查、开展消防宣传教育，具体办法由国务院公安部门规定。第七十条本法规定的行政处罚，除本法另有规定的外，由公安机关消防机构决定；其中拘留处罚由县级以上公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚法》的有关规定决定。因此，被告的城区派出所民警会同消防大队的执法人员对江美珠的出租房屋进行日常监督检查、责令改正、复查以及对江美珠进行治安处罚是依法履行职责的积极作为。当发现江美珠经营的公共场所存在严重的安全危险后，于3月16日受案调查，并对江美珠进行书面传唤和询问调查。3月17日调查结束后，城区派出所办案民警依法对江美珠进行了处罚前的告知，之后报经县局审批，对江美珠作出了行政拘留三日的处罚决定，后当面向江美珠送达了处罚决定书，并于3月17日将江美珠送达淳安县拘留所执行，3月18日给其儿子邮寄家属通知书，告知拘留的原因、期限和地址。尽管江美珠在检查、责令改正、传唤、延长传唤、询问、告知笔录以及送达回执上拒绝签名，但是被告在履行这些执法办案程序时，均在视频监控下进行，有视频光盘证实，程序合法。综上所述，被告认为，原告江美珠违法安全规定，致使其经营的居住出租房屋有发生安全事故危险的违法行为事实清楚、证据充分，被告对其作出行政拘留三日的处罚决定定性准确、量罚适当、程序合法，原告的诉讼理由不能成立，请求驳回原告的诉讼请求，依法维持被告作出的淳公行罚决字（2015）第1—0003号《行政处罚决定书》。被告淳安县公安局为证明自己的行政行为，在法定期限内向本院提供如下证据：1、行政处罚决定书、淳安县看守所执行回执、拘留通知被拘留人家属邮寄单和监控视频，拟证明对江美珠决定行政处罚和送达执行、通知家属的事实。2、受案文书，拟证明受案情况。3、传唤文书及抓获经过，拟证明江美珠被传唤及归案情况。4、处罚告知笔录、视频监控及处罚审批表，拟证明对江美珠实施处罚前告知和审批。5、江美珠询问笔录、身份信息及监控视频，拟证明陈述其经营业出租房违反消防安全规定情况。6、证人徐某甲、陶某甲询问笔录、身份信息，拟证明其租住江美珠房屋及该房屋缺乏消防设施情况。7、接受证据清单及房屋租赁协议，拟证明江美珠经营出租房屋情况。8、日常消防监督检查记录责令整改通知书及视频监控、执法证件，拟证明执法人员2月11日、3月13日现场检查出租房时发现的违反消防规定及2月13日责令改正情况。9、现场照片，拟证明江美珠出租房屋布局情况。10、出租房屋登记表，拟证明江美珠出租房屋承租人的情况。被告淳安县公安局提供依据如下：《中华人民共和国治安管理处罚法》、《中华人民共和国消防法》、《浙江省居住出租房屋消防安全要求》（浙公通字（2011）154号）、《关于解决消防监督执法工作若干问题的批复》（浙公复（2014）67号）。被告杭州市公安局辩称，一、原告违反安全规定的违法事实清楚、证据充分。原告将位于淳安县千岛湖镇龙门路60弄15号一层至六层设置的31个房间作为居住房屋用于出租。2015年2月11日，淳安县公安局所属城区派出所和淳安县公安消防大队对原告的出租房屋进行消防检查，发现该场所四、五、六、七层缺少一部疏散楼梯，未按要求配置逃生用口罩、手电筒等消防设施，存在消防安全隐患。2月13日，淳安县公安消防大队书面责令原告于3月11日前改正以上安全隐患。3月13日，淳安县公安消防大队和城区派出所对该出租房屋进行复查时，发现原告对存在的安全隐患拒不改正。原告的房屋应该视为治安管理处罚法第三十九条规定的“其他供社会公众活动的场所”，申请人作为房屋的出租人系场所的经营管理人员。该出租房屋仅设置一部疏散楼梯，且存在未按要求配备逃生口罩等消防工具，具有发生火灾安全事故危险。原告在收到公安机关的责令限期改正通知书后，拒不改正，其行为已经构成公共场所管理人员违反安全规定的违反治安管理行为。以上事实有原告的陈述和申辩，证人徐某乙、陶某乙的证言，消防监督检查记录，责令限期改正通知书，现场照片等证据证实，足以认定。淳安县公安局依据治安管理处罚法第三十九条对原告作出行政拘留三日的处罚决定，所依据的事实清楚，证据确凿，办案程序合法，适用法律正确，决定内容适当。二、本局作出行政复议决定程序合法。根据行政复议法第三十一条规定，被告于2015年4月27日受理原告提出的行政复议申请，并于6月23日依法延长行政复议期限三十日，于7月24日依法作出行政复议决定，并于当日以挂号信邮寄的方式将行政复议决定书送达原告。因此，被告收到原告行政复议申请后依法受理、审查，并在法定期限内作出行政复议决定，程序合法。综上，被告作出《行政复议决定书》所依据的事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法，请求驳回原告的诉请。被告杭州市公安局为证明自己的行政行为，在法定期限内向本院提供如下证据：1、原告4月16日向本被告提起行政复议申请所提交的材料，拟证明原告不服淳安县公安局行政处罚决定申请行政复议所提交材料情况。2、原告4月16日向本被告邮寄行政复议申请材料的信封，拟证明本被告收到原告申请行政复议材料的情况。3、行政复议申请材料补正通知书及邮寄回执，拟证明本被告于2015年4月20日以挂号信邮寄的方式将《行政复议申请材料补正通知书》送达原告的情况。4、行政复议申请书，拟证明原告补正行政复议申请书的情况。5、原告的身份证明材料，拟证明原告的身份。6、淳公行罚决字（2015）第1-0003号公安行政处罚决定，拟证明淳安县公安局对原告作出行政处罚决定的情况。7、原告4月23日向本被告邮寄行政复议申请材料的信封，拟证明本被告收到原告申请行政复议补正材料的情况。8、行政复议申请受理通知书，拟证明本被告依法受理原告行政复议申请的情况。9、退批条，拟证明本被告于4月28日将行政复议受理通知书邮寄给原告，因逾期，邮件被退回的情况。10、提交行政复议答复通知书，拟证明本被告已通知淳安县公安局作出书面答复，提交作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。11、淳安县公安局行政复议答复书，拟证明淳安县公安局对原告的行政复议依法提交了书面答复。12、行政复议期限延长呈报表，拟证明本被告作出延长行政复议期限经负责人审批的情况。13、行政复议期限延长通知书，拟证明本被告将依法延长复议期限三十日告知申请人和被申请人的情况。14、杭公复（2015）第104号《行政复议决定书》，拟证明本被告在法定期限内依法作出维持的行政复议决定。15、行政复议决定呈报表，拟证明本被告作出行政复议决定经过局负责人审批。16、送达回执，拟证明本被告已于2015年7月24日将行政复议决定书邮寄给原告。17、淳公行罚决字（2015）第1-0003号公安行政处罚决定的相关证据，由淳安县公安局提供。被告提供依据如下：《中华人民共和国治安管理处罚法》、《中华人民共和国行政复议法》。经庭审质证，原告对被告淳安县公安局提供的证据提出如下质证意见：对被告提交的10组证据的真实性有以下异议，第一是证据1、3、4、5上所作的说明是原告拒绝签字，由于当时原告身体不适，很多内容已记不清楚，故需要法院判断其真实性。第二是证据第6页，是说向原告儿子送达了邮件，但他没有收到，故不认可真实性。第三是证据第19页，该记录与原告说的不一样，原告说的是4、5、6楼（承租人）已经搬掉。对于证据第42页的消防记录表显示出没有将原告的场所作为公共场所对待，故达不到被告的证明目的。第四是证据10，被告是在处罚后才从原告处取走的，而且不能反映出租的真实情况。除此之外，对其他证据的真实性及目录中显示的证明目的没有异议，但这些证据达不到证明被告行为的合法性。原告对被告杭州市公安局提供的证据提出如下质证意见：对证据1-15，真实性和证明目的没有异议；对证据16的质证意见同前面的质证意见相同。两被告对原告的证据没有异议。本院根据证据的关联性、合法性和真实性之要求对上述证据认证如下：对被告淳安县公安局提供的证据。双方均没有异议的部分，本院予以采纳。对有异议的部分，本院综合认证如下：第一是被告淳安县公安局依职权对原告进行传唤、告知、调查而所作的法律文书，均有二名民警在场参加，也符合证据的要件，并无明显的违法情形，故原告拒绝签字并不影响证据的有效性。其中原告对整改后“第4、5、6楼层的承租人已经搬掉”的陈述，与两个证人的证言和出租房屋登记表所证明承租人并未完全搬离出租房的内容矛盾，故其陈述不足采信。第二是被告是否将处罚情况通知被处罚人的家属，被告仅提供交寄的清单，并未提供回执，故不排除被处罚人的家属实际并未收到的可能，但由于是决定对原告处罚后的行为，故并不影响对行政处罚前违法事实是否存在的认定。第三是表格式的“城区派出所消防监督检查记录”中，监督检查人员对被查建筑物是否“公众聚集场所”选择时，确定为“否”。原告认为既然确定为不是“公众聚集场所”，原告就不是供社会公众活动的场所的经营管理人员。本院审查认为，《中华人民共和国治安管理处罚法》第三十九条的规定是“旅馆、饭店、影剧院、娱乐场、运动场、展览馆或者其他供社会公众活动的场所的经营管理人员……”，从条文看，“旅馆、饭店、影剧院、娱乐场、运动场、展览馆”是确定的“供社会公众活动的场所”，而其他场所是否属于“供社会公众活动的场所”，需要调查和裁量。由于检查记录表格在定义“公众聚集场所”的含义时并未按此类型划分，其含义是否包括确定的类型和尚需裁量的“其他”类型就不够明确。由于被查的建筑物究竟是否“其他”类型，需要依据客观事实和有关规范进行判断，故其填写的“否”在含义不清时不能作为否定“供社会公众活动的场所”的依据。第四是被告对证据10的取证符合证据的形式要求，证据的内容能反映原告出租的相关情况，而原告的反驳并无事实依据，故予以采信。对原告和被告杭州市公安局提供的证据。双方均没有异议，本院予以采纳。结合本院采信的证据及双方当事人的庭审陈述，本院认定事实如下：2015年2月11日，被告淳安县公安局城区派出所和淳安县公安消防大队对原告江美珠经营的座落于淳安县千岛湖镇龙门路60弄15号出租房进行消防检查，检查中发现该房存在消防安全隐患。同月13日，城区派出所向原告发出（2015）第29号责令限期改正通知书，责令其改正下列消防安全违法行为：封闭疏散通道、安全缺口；灭火器、疏散指示标志，应急照明未保持完好有效；四、五、六、七层缺少一部疏散楼梯；未按要求配置逃生用口罩、报警哨、手电筒、逃生绳等。3月13日，派出所和消防大队民警对涉案出租房进行复查，发现原告并未按其要求进行改正，该房仍然存在消防安全隐患。同月16日，淳安县公安局城区派出所以原告涉嫌违反治安管理决定受案，并对部分承租户进行了调查。17日9时许，城区派出所对原告实施传唤询问，并向原告告知拟处罚的事实、理由和依据。同日，被告作出淳公行罚决字（2015）第1—0003号《行政处罚决定书》，认定原告的出租房不符合《浙江省居住出租房屋消防安全要求》，又不能及时消除消防安全隐患，致使场所有发生安全事故危险，认定原告的行为违反《中华人民共和国治安管理处罚法》第三十九条的规定，构成违反安全规定致使场所有发生安全事故危险的违法行为，决定对其治安拘留三日。当日，被告将原告送交淳安县拘留所执行。原告对该决定不服，遂于4月16日向被告杭州市公安局提出复议。在原告补正申请材料后，被告杭州市公安局于4月27日予以立案，并通知淳安县公安局书面答复。事后，淳安县公安局按期作出了书面答复。6月23日，被告杭州市公安局在经领导审批后将行政复议期限延长30日，并通知了原告。7月24日，被告杭州市公安局作出杭公复（2015）第104号《行政复议决定书》，决定：维持淳安县公安局淳公行罚决字（2015）第1-0003号公安行政处罚决定书。该决定书于同日送达给原告后，原告不服，遂来院诉讼。本院认为，根据《中华人民共和国消防法》第五十三条第一款“公安机关消防机构应当对机关、团体、企业、事业等单位遵守消防法律、法规的情况依法进行监督检查。公安派出所可以负责日常消防监督检查、开展消防宣传教育，具体办法由国务院公安部门规定”和第七十条第一款“本法规定的行政处罚，除本法另有规定的外，由公安机关消防机构决定；其中拘留处罚由县级以上公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚法》的有关规定决定”的规定，被告淳安县公安局依法对违反消防安全的违法行为享有监管和处罚裁决的职权。原告江美珠经营的出租房屋未按要求及时消除消防安全隐患，被告淳安县公安局根据浙江省公安厅《浙江省居住出租房屋消防安全要求》认定其行为构成违反安全规定致使场所有发生安全事故危险的违法事实基本清楚。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第三十九条“旅馆、饭店、影剧院、娱乐场、运动场、展览馆或者其他供社会公众活动的场所的经营管理人员，违反安全规定，致使该场所有发生安全事故危险，经公安机关责令改正，拒不改正的，处五日以下拘留”的规定，被告淳安县公安局在行政程序中对原告江美珠作出的处罚决定，适用法律正确，量罚适当。被告淳安县公安局在查处本案中，履行了检查、复查和受理、调查、告知、裁决、送达等法定程序，其办案程序合法。因此，被告淳安县公安局作出的行政处罚决定认定事实基本清楚，主要证据确实充分，适用法律正确，符合法定程序，故其行政行为合法。被告杭州市公安局在复议程序中履行的要求补正材料程序、受理程序、作出决定程序、送达程序，符合《中华人民共和国行政复议法》规定的时限、顺序、方式等要素，故其所作出维持决定的复议程序合法。综上，原告江美珠诉请撤销的理由不能成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：一、驳回原告江美珠要求撤销被告淳安县公安局的淳公行罚决字（2015）第1-0003号《行政处罚决定书》的诉讼请求。二、驳回原告江美珠要求撤销被告杭州市公安局作出的杭公复（2015）第104号《行政复议决定书》的诉讼请求。案件受理费50元，由原告江美珠负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省杭州市中级人民法院，并向杭州市中级人民法院预交上诉案件受理费50元（开户银行：工商银行湖滨分理处，账号：12×××68，户名：浙江省杭州市中级人民法院）。在上诉期满后七日内仍不交纳的，按自动撤回上诉处理。审 判 长  黄河清人民陪审员  汪自新人民陪审员  章真忠二〇一五年十一月十一日代书 记员  方 丹