山东省济南市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）鲁01行初884号 原告李宗林，男，汉族，1963年10月31日出生，住济南市。 委托代理人***（系原告李宗林之子），男，1985年8月7日出生，汉族，住址同原告李宗林。 委托代理人管延茂，山东华剑律师事务所律师。 被告济南市南部山区管理委员会，住所地济南市。 法定代表人王道忠，主任。 委托代理人曾鹏，济南市南部山区管理委员会综合执法局工作人员。 委托代理人刘振振，山东金洲律师事务所律师。 第三人李宗金，男，汉族，1962年3月16日出生，住济南市。 原告李宗林不服被告济南市南部山区管理委员会（简称南山管委会）作出的南执限改字201810374号责令停止违法行为、限期改正通知（简称201810374号通知），于2018年9月5日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案，并向被告邮寄了起诉状副本与应诉通知。本院依法组成合议庭，于2018年10月18日公开开庭审理了本案。原告李宗林及其委托代理人***、管延茂，被告南山管委会委托代理人曾鹏、刘振振到庭参加了诉讼。因李宗金与本案处理结果有法律上的利害关系，本院依职权通知其参加了诉讼，保障了其举证和质证的陈述权利，并将李宗金举证和质证情况告知李宗林和南山管委会，各方当事人均明确提出不再重新开庭审理。本案现已审理终结。 被告南山管委会于2018年3月28日作出201810374号通知，认定李宗林于2018年3月28日在邱家村建设住宅工程的行为，违反了《城乡规划法》的规定，依据《城乡规划法》第六十五条之规定，责令李宗林立即停止违法行为，于2018年4月13日前改正违法行为，拆除违法建设，并于2018年4月13日前到南山管委会综合执法局接受处理，逾期不改正违法行为，将依法采取措施。 原告李宗林起诉称，原告1998年在其宅基地上翻盖了一层平房，2011年加盖了二层平房。201810374号通知认定原告于2018年3月28日在邱家村建设住宅工程，明显与事实不符。另外，《城乡规划法》、《济南市城乡规划条例》、《山东城乡规划条例》、《行政强制法》等法律法规，均没有规定村民利用原有宅基地进行房屋翻建，必须要办理相关审批手续，原告房屋并不违法。请求法院撤销201810374号通知。 被告南山管委会答辩称，1、南山管委会系济南市人民政府（简称济南市政府）派出机构，受济南市政府委托行使行政职权，不是本案适格的被告。2、李宗林通过翻盖、加盖等方式建设涉案房屋，应当根据《村庄和集镇规划建设管理条例》第十八条、《山东省实施办法》第十五条之规定办理批准手续，并按规划进行建设，李宗林未办理任何合法、有效的批准手续，系违反城乡规划的违法建设行为。3、济南市历城区仲宫镇人民政府（简称仲宫镇政府）曾认定李宗林涉案房屋不属于必须拆除的范围，该认定被济南市历城区人民法院（简称历城区法院）（2017）鲁0112行初128号判决撤销，故涉案房屋属于必须拆除的范围。请求法院驳回原告起诉。 第三人李宗金同意被告南山管委会的答辩意见。 经审理查明，原告李宗林与第三人李宗金均为济南市历城区仲宫街道邱家村村民，为前后邻居，李宗林曾于1998年及2011年翻建房屋。 李宗金认为李宗林违法在自家宅基地上建设房屋侵害其相邻权，于2013年12月6日，向仲宫镇政府申请拆除违法建筑，仲宫镇政府在接到申请之日起60日内未作任何行政处理，2014年3月18日，李宗金提起行政诉讼，要求仲宫镇政府履行法定职责。历城区法院作出（2014）历城行初字第13号判决，限仲宫镇政府于判决生效之日起六十日内对李宗金的申请作出行政行为，本院（2014）济行终字第154号判决维持了上述判决。 2015年10月14日，仲宫镇政府对李宗金作出书面答复，称无权拆除李宗林利用原有宅基地翻建的房屋。李宗金于2015年11月17日提起行政诉讼，要求撤销仲宫镇政府上述答复，责令仲宫镇政府履行法定职责。历城区法院作出（2015）历城行初字第54号判决，撤销仲宫镇政府上述答复，限其于判决生效之日起三十日内重新作出行政行为，本院（2016）鲁01行终526号判决维持了上述判决。本院（2016）鲁01行终526号行政判决，认定仲宫镇政府应当按照《济南市城乡规划条例》第八条第四款、第三十四条第二款、《山东省实施〈村庄和集镇规划建设管理条例〉办法》第十五条、《村庄和集镇规划建设管理条例》第十八条第一款、第三十五条的规定，在调查李宗林的建设行为是否取得批准手续的基础上，作出相应处理。 仲宫街道办事处（原仲宫镇政府）于2017年3月8日，再次对李宗金作出（2017）仲政办第1号答复，称“李宗林在原有宅基地上进行房屋建设时，对其所在村没有村庄规划，集镇规划区也没有对其所在村有相关要求，同时李宗林翻建的房屋属于自住房屋，并没有影响村庄、集镇规划，故李宗林利用原有宅基地翻建的房屋不属于必须拆除的范围。”2017年11月2日，历城区法院作出（2017）鲁0112行初128号行政判决，认定仲宫镇政府未提供证据证明以上认定的事实，也未提供检索证据的情况，答复缺乏认定事实的证据，应予撤销，并限被告仲宫街道办事处于该判决生效之日起三十日内，对李宗金的申请重新作出行政行为。 历城区法院（2017）鲁0112行初128号行政判决作出后，各方当事人均未上诉，仲宫街道办事处在规定时间内也未重新作出答复。李宗金向历城区法院申请强制执行，在历城区法院执行过程中，南山管委会于2018年3月28日作出201810374号通知，并于同日送达原告李宗林，该通知上加盖“南山管委会执法专用章”。2018年4月27日，历城区法院作出(2018)鲁0112执835号结案通知。 以上事实已经历城区法院和本院相关生效文书认定。另，截止本案开庭审理前，被告南山管委会针对涉案建设事项，未对原告李宗林作出新的处理决定。 另查明，2016年7月19日，济南市编委印发《关于设立南部山区管委会的通知》（济编发[2016]33号），根据济南市政府第96次常务会议、十届市委第145次常委会议和《山东省机构编制委员会关于设立南山管委会的批复》（鲁编[2016]30号）精神，批准设立南山管委会，并明确该管委会为济南市政府派出机构，主要承担南部山区生态保护和绿色发展职能，兼有公共服务、社会事务管理和市场监管职能，先期代管历城区仲宫镇、柳埠镇、西营镇，内部机构设党政办公室、规划发展局、财政局、综合管理执法局、社会事故管理局。 本院认为，本案审理的焦点问题有两个，一、南山管委会是否是适格被告；二、201810374号通知是否合法。针对上述焦点问题，结合当事人诉辩意见，本院分述为如下三个方面。 一、关于南山管委会是否是适格被告的问题。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”本案中，济南市政府已经将涉案建设所在历城区仲宫镇综合管理执法事务统一授予南山管委会，并授予该管委会行政执法专用章，被诉的201810374号通知加盖南山管委会执法专用章，南山管委会也自认系作出该通知的行政机关，故原告依据上述法律规定，以南山管委会为本案被告并无不当。 三、关于201810374号通知是否合法的问题。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定：“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查”，重点对被诉行政行为程序是否合法，主要证据是否充足，适用法律、法规是否正确，是否超越法定权限等进行审查。 根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条的规定，被告对作出的行政行为的合法性负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件，被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。本案中，被告南山管委会仅提供了被诉通知送达证据，没有提交证据证明该管委会作出该通知前，依法履行了调查取证等法定程序，应当视为201810374号通知主要证据不足、行政程序违法。 三、关于201810374号通知与相关诉讼的衔接问题。 本院认为，人民法院通过审查和纠正违法的行政行为，发挥保障公民、法人和其他组织合法权益的职能，但不代行行政机关的法定职责。具体到本案中，对涉案建设情况进行调查取证，判断涉案建设是否符合法律规定，以及如何作出处理，均系行政机关的法定职责，人民法院对行政机关履责情况进行监督，但并不代替行政机关作出调查、认定和处理。故，历城区法院以主要证据不足为由，撤销仲宫镇政府关于“李宗林在原有宅基地上进行房屋建设时，对其所在村没有村庄规划，集镇规划区也没有对其所在村有相关要求，同时李宗林翻建的房屋属于自住房屋，并没有影响村庄、集镇规划，故李宗林利用原有宅基地翻建的房屋不属于必须拆除的范围。”的答复和认定，并不意味着法院已经认定李宗林涉案建筑属于必须拆除的范围。涉案建筑是否属于应当拆除范围的问题，属于行政机关依法认定的职责范围，行政机关应当遵循时限、步骤、方法和形式，就该问题重新进行调查认定。 根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项的规定，行政行为违反法定程序或者主要证据不足的，人民法院即可以判决撤销或者部分撤销，并可以判令行政机关重新作出处理决定。据此，对被诉通知适用法律、法规是否错误的问题，本院不再予以审查确认。被上诉人在收到本院判决后，应当严格对照法律要求，依法重新作出处理决定。 综上，南山管委会是本案的适格被告，其作出的201810374号通知违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（三）项之规定，判决如下： 一、撤销被告济南市南部山区管理委员会作出的南执限改字201810374号责令停止违法行为、限期改正通知； 二、被告济南市南部山区管理委员会与本判决生效之日60日内重新作出处理决定。 案件受理费50元，由被告济南市南部山区管理委员会负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于山东省高级人民法院。 审 判 长  陈 伟 人民陪审员  吴凤琴 人民陪审员  鲁守瑞 二〇一八年十一月十九日 书 记 员  郭 萍