广西壮族自治区河池市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2018）桂12行终81号 上诉人（一审原告）南丹县车河镇八步村上阳村民小组。 诉讼代表人陆秀荣，村民小组组长。 上诉人（一审原告）南丹县车河镇八步村下阳村民小组。 诉讼代表人卢昌够，村民小组组长。 两上诉人共同委托代理人侯覃，广西真意律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）南丹县不动产登记局。住所地：广西壮族自治区南丹县城关镇民生街**。 法定代表人黎祖强，局长。 委托代理人覃灵，南丹县不动产登记中心主任。 委托代理人韦云雷，广西弘生联合律师事务所律师。 一审第三人韦金贤，男，1977年2月11日生，壮族，农民，住广西壮族自治区南丹县。 委托代理人赖遗勤，南丹县大厂镇法律服务所法律服务工作者。 上诉人南丹县车河镇八步村上阳村民小组（以下简称上阳村民小组）、南丹县车河镇八步村下阳村民小组（以下简称下阳村民小组）因林业行政管理一案，不服南丹县人民法院2018年7月27日作出的（2018）桂1221行初4号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭于2018年11月2日公开开庭审理了本案。上诉人上阳村民小组的诉讼代表人陆秀荣、下阳村民小组的诉讼代表人卢昌够以及两上诉人的共同委托代理人侯覃，被上诉人南丹县不动产登记局的委托代理人覃灵、韦云雷，一审第三人韦金贤及其委托代理人赖遗勤到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 一审判决查明，上阳、下阳村民小组与韦金贤争议的林地位于车河镇八步村上阳村民小组拉平，四至范围（在《林权证》的附图上有标注）为：东至农田，西至集体竹林，南至农田，北至农田，面积为4.06亩，现争议地上有韦金贤种植的经济林木。上阳、下阳村民小组原为一个经济组织，1979年划分成现上、下阳两个村民小组，对于拉平的荒坡在划分时没有具体确定归哪个村民小组所有，1985年落实生产责任制时，南丹县人民政府颁发给韦金贤父亲韦天泉的土地使用证上载明，韦天泉户在拉平承包有荒坡，1987年韦天泉病故后，其所承包的拉平荒坡由韦金贤使用。2010年全县施行集体林权制度改革时，县林改工作组制作的《林权摸底调查表》、《南丹县集体林权制度改革基本情况调查表》、《外业现场勘界表》和《外业现场勘界图》上均载明韦金贤在拉平经营有林地。因集体林权制度改革涉及村民多，车河镇八步村民委员会组织村民对林改方案进行表决，并于2010年6月23日对上阳村民小组林改方案进行公示，并于同年9月26日通知韦金贤等申领《林权证》的人员进行林权勘界。2010年10月20日，南丹县林改办对上阳村民小组陈建文等40户（其中包括韦金贤户）申领《林权证》进行公示，同年11月20日，车河镇人民政府、车河镇八步村民委员会、上阳村民小组均在《公示回执单》签名、盖章，确认“公示期满，群众无异议”。2011年3月1日，南丹县人民政府向上阳村民小组30多户颁发《林权证》，韦金贤为丹林证字（2011）第00067170号《林权证》，《林权证》加盖有南丹县人民政府的公章。对于韦金贤取得的《林权证》上阳、下阳村民小组于2017年以南丹县人民政府为被告，向河池市中级人民法院提起行政诉讼，经该院裁定准予撤诉后，上阳、下阳村民小组以南丹县不动产登记局为被告向一审法院提起行政诉讼。另查明，南丹县不动产登记局成立于2015年10月23日，主要负责：对本县辖区内国有、集体土地所有权，房屋等建筑物、构筑物所有权，森林、林木所有权，耕地、林地、河道（滩涂）等土地承包经营权，建设用地使用权，宅基地使用权，，地役权抵押权，法律规定需要登记的其他不动产权利的首次登记，变更登记，转移登记，注销登记，更正登记，异议登记，预告登记，查封登记等登记工作，核发证书。 一审判决认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十一条的规定，南丹县人民政府2011年3月1日向韦金贤颁发《林权证》的行政行为，其行政执法主体资格合法。2015年10月23日依法成立的南丹县不动产登记局，其主要职责是：“对本县辖区内…森林、林木所有权，耕地、林地、河道（滩涂）等土地承包经营权…的登记。”根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告”的规定，南丹县不动产登记局是本案适格的被告。韦金贤户从1985年起就取得争议地的承包使用权，2010年集体林权制度改革时，韦金贤向南丹县不动产登记局申请办理《林权证》，南丹县不动产登记局经勘查、取证，核查韦金贤对争议地的使用情况，并经表决、公示等程序后，向韦金贤颁发的丹林证字（2011）第00067170号《林权证》的行政行为，认定事实清楚，程序合法，上阳、下阳村民小组以南丹县不动产登记局颁证行为程序违法为由，要求撤销丹林证字（2011）第00067170号《林权证》的诉讼请求，因证据不足，理由不充分，依法予以驳回。 一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告南丹县车河镇八步村上阳村民小组、原告南丹县车河镇八步村下阳村民小组的诉讼请求。 上诉人上阳、下阳村民小组上诉称，一、一审判决认定事实不清，认为向第三人颁证的行政行为合法明显证据不足。首先，1、对于本案所诉争的4.06亩林地所有权归属于谁的问题。上诉人在一审时所提交的证据2《拉阳上下两队山界分界线》和《山界林权协议书》可知位于拉平（（地名林地是属两上诉人共同所有和管理，而所诉争的4.06亩林地也位于拉平。2、一审判决内容认可上诉人提交的证据2《拉阳上下两队山界分界线》和《山界林权协议书》来源合法，内容真实，与本案有关联性。3、而从《拉阳上下两队山界分界线》的第3条中记载“乾掏水库属两队共同使用，拉平山林待议”以及《山界林权协议书》的第2条记载“乾掏水库属两队共同使用，拉平山林待议”，可知位于拉平的林地权属在两上诉人之间存在争议，至今未进行过确权，该片林地一直以来都是由两上诉人共同使用和管理，从未发包到两上诉人户下的任何一户村民。其次，在一审庭审时，被上诉人只是辩称其不是本案适格被告，第三人韦金贤持有的《林权证》是南丹县林业局具体负责办理，《林权证》上加盖南丹县人民政府印章，并由南丹县人民政府向第三人核发。被上诉人当时并未成立，其也不可能参与到《林权证》办理的相关工作，自己不是具体业务的主办单位，对当时办理《林权证》的情况是否存在违法行为并不知晓，不应该由其来承担法律责任。从被上诉人的答辩可知，被上诉人并没有向法庭说明清楚向第三人颁发《林权证》的事实根据是什么，程序上是否合法。而一审法院凭此就认定向本案第三人韦金贤颁发《林权证》的行政行为，属认定事实清楚，程序合法显然是毫无道理的。最后，从第三人所提交的证据看，第三人韦金贤要求得到确权登记的位于诉争地拉平4.06亩的林地，其申报所提交的相关材料存在各种问题都无法解释清楚、且也无法辨别其所提供材料真伪。1、第三人提交的证据2《土地承包证》承包期间为1985年至2000年，这说明到2000年止第三人依据《土地承包证》上承包的土地已到期届满，在土地所有人没有与其续签承包合同后，按我国法律规定其所承包的土地应该由土地所有人给予收回来支配和管理，而第三人并没有向法庭提供其在2000年承包期届满后继续承包《土地承包证》上所记土地的“承包合同”等相关材料。且其所提供的《土地承包证》上除了记载有地名和大概的面积外承包地的四至范围及发包人的签章都无记载，无法核实其提供的《土地承包证》是否真实、有效。2、第三人提供的《林权摸底调查表》、《南丹县集体林权制度改革基本情况调查表》上记载着其位于拉平承包林地为30亩，显然和其持有的《林权证》记载的4.06亩不相符，而上面所记载的“韦绍高”的签名是虚假的不是韦绍高本人签名。3、第三人所提供的《外业现场勘界表》、《外业现场勘界图》、《会议签到表》、《会议记录》、《林权制度改革方案表决情况表》、《集体林权制度改革方案》、《林改方案的请示》等材料上有“赖展、韦绍高”签名都是虚假的不是两人本人的签名。一审庭审时上诉人已就上述材料的真实性、合法性、关联性提出了质疑并要求进行核查，但一审法院并没有认真核查就对第三人韦金贤所提交的全部证据予以认可，一审法院以此作出的判决是错误的。二、一审法院认定向第三人韦金贤颁发的《林权证》程序合法是错误的。首先，一审法院确认两上诉人提供的证据2《拉阳上下两队山界分界线》和《山界林权协议书》来源合法，内容真实，与本案有关联性。由此可知一审认可位于拉平的林地为两上诉人共同所有，也认可位于拉平的林地权属在两上诉人之间存在争议，直至今日对位于诉争所在地的拉平林地相关职能部门都未作出明确的确权。拉平的林地一直存在权属争议，依照《林木和林地权属登记管理办法》第十一条、《广西壮族自治区集体林权制度改革确权发证办法（试行）》第十条之规定，“对权属存在争议的山场、林地，不应该颁发林权证”。但在本案中办证和颁证单位并未认真审查第三人韦金贤申领的《林权证》所在的承包林地是否存在权属争议问题，就于2011年3月1日向第三人韦金贤颁发了《林权证》，其行政行为明显违反法定程序。其次，第三人所提交的《林权摸底调查表》、《南丹县集体林权制度改革基本情况调查表》、《外业现场勘界表》、《外业现场勘界图》、《会议签到表》、《会议记录》、《林权制度改革方案表决情况表》、《集体林权制度改革方案》、《林改方案的请示》等材料上都未有上诉人下阳村民小组当时的村民小组组长黄曾的签名确认，而一审法院又确认了有诉争的拉平林地为两上诉人共同所有，按《林木和林地权属登记管理办法》、《广西壮族自治区集体林权制度改革确权发证办法（试行）》之规定，申办《林权证》所提供的申请材料需有林地所有权人或负责人以及相邻权人的签章，而本案第三人韦金贤在未得到拉平林地一方的所有权人（即下阳村民小组）及相邻权人同意的情况下就能办到位于争议林地的《林权证》，显然是当时具体负责办证及颁证单位在审查申请材料时存在严重的失职行为，违反法定程序。最后，从一审庭审可知，第三人所持有的《林权证》是2011年3月1日由南丹县人民政府向其颁发的，而具体承办单位为南丹县林业局，第三人韦金贤申办《林权证》提交的所有资料都是由南丹县林业局来办理、审查、核实，南丹县林业局作为《林权证》申领登记的具体承办部门，而南丹县人民政府只是对《林权证》进行颁发及加盖公章，并不负责具体的办理工作，在《林权证》所提交的证据5《情况说明》可知，第三人《林权证》的具体承办人南丹县林业局也作出书面说明承认其在办理《林权证》时，在办证的初始调查、勘界勾图等过程均未公开进行，没有通知韦金贤亲自参与，现场勘界表、现场勘界图均没有韦金贤的签字，也未按规定程序在韦金贤的公共区域有过任何公示或告知，明显违反了法定程序。现场勘界、勾图时应有所属林地村民小组的队长（或组长）及四至范围的群众到现场指界及签字确认才符合法定的办理程序，只有具备了上述所说的全部条件才能向申请人颁发《林权证》，但颁发给第三人的《林权证》并不符合上述所要求的法定程序。就连具体负责办理《林权证》的南丹县林业局都向一审法院出具书面材料承认自己在承办第三人的《林权证》时存在程序违法，但一审法院竟然在判决上说该证据材料不能作为认定颁证程序违法的依据，其作出的判决损害了上诉人的合法权益。综上所述，一审法院认定案件事实存在自相矛盾，判决内容没有体现“以事实为根据，以法律为准绳”的基本原则，为维护上诉人合法权益，特提起上诉，请求：一、二审法院撤销一审判决。二、二审法院撤销第三人韦金贤持有的编号为B451001475689丹林证字（2011）第00067170号林权证。三、本案全部诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人南丹县不动产登记局答辩称，一、被上诉人不是本案适格被告，上诉人将被上诉人列为本案被告错误。1、颁发给韦金贤的涉案《林权证》，不是被上诉人实施的行政行为。该《林权证》是由南丹县林业局具体负责办理，2011年3月由南丹县人民政府向第三人韦金贤核发，《林权证》上加盖的是南丹县人民政府印章。依据南丹县机构编制委员会丹编（2015）22号文件，被上诉人于2015年10月才成立，在2011年3月1日向第三人韦金贤核发的涉案《林权证》时被上诉人尚未经批准成立。核发给第三人韦金贤的《林权证》，被上诉人既没有参与办理，更不是具体业务主办单位，被上诉人从始至终没有参与实施向第三人韦金贤核发涉案《林权证》的行政行为。2、由于历史遗留问题等原因，原颁发《林权证》相关颁证材料没有移交，仍由原主办单位保存、保管。人员、相关业务至今仍保留在原单位。二、对一审判决的意见。一审法院作出判决前，经过了开庭审理，当事人充分发表了各自意见，被上诉人尊重一审判决。综上，被上诉人不是本案适格被告，将被上诉人列为本案被告错误，请求驳回上诉人的上诉。 一审第三人韦金贤述称，一、一审判决查明及认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确，恳请二审法院依法予以维持。二、根据《中华人民共和国森林法》以及《林木林地权属争议处理办法》相关规定，第三人经南丹县人民政府颁发涉案《林权证》程序合法，且颁证前在上诉人所在地进行了公告，公告期内上诉人未提出异议，因此第三人的《林权证》受法律保护，上诉人不得侵犯。三、上诉人上诉请求没有法律依据，恳请二审法院驳回上诉人的上诉请求。 经审查，本院确认一审判决确认的证据合法有效，可作为定案依据。据此，本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 二审另查明，南丹县人民政府于2011年3月1日向韦金贤核发编号为B451001475689丹林证字（2011）第00067170号《林权证》，其中04512040203GDYMSY180227《森林、林木、林地状况登记表》登记的内容为：“林地所有权权利人：八步村上阳队集体，林地使用权权利人：韦金贤；森林或林木所有权权利人：韦金贤；森林或林木使用权权利人：韦金贤；坐落：车河镇八步村上阳队；小地名：拉平；面积：4.06亩；主要树种：竹子，有林地；林种：经济林；林地使用期：70年；终止日期：2080年12月31日；四至：东农田，南农田，西集体竹子，北农田”。上阳村民小组、下阳村民小组于2017年8月15日以南丹县人民政府为被告向本院提起行政诉讼，请求撤销韦金贤的上述《林权证》，经本院释明，上阳村民小组、下阳村民小组以不动产登记的行政职权调整、被告主体不适格为由，申请撤回起诉。本院于2018年1月25日作出（2017）桂12行初162号行政裁定书，准许上阳村民小组、下阳村民小组撤回起诉。2018年2月28日，上阳村民小组、下阳村民小组以南丹县不动产登记局为被告提起行政诉讼。 本院认为，本案的争议焦点是：1、被上诉人南丹县不动产登记局是否是本案适格被告？2、上诉人的起诉是否超过起诉期限？3、颁证程序是否合法？ 关于本案适格被告的问题。《中华人民共和国土地管理法》第十一条第一款规定：“农民集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。”《中华人民共和国森林法》第三条第二款规定：“国家所有的和集体所有的森林、林木和林地，个人所有的林木和使用的林地，由县级以上地方人民政府登记造册，发放证书，确认所有权或者使用权……。”根据上述法律规定，南丹县人民政府作为一级人民政府具备对辖区范围农民集体所有的土地、林地登记造册，发放证书，确认所有权或者使用权的法定职责。但随着我国行政机关职权调整，政府对不动产登记管理的行政职权已发生变更。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定：“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。”本案中，虽然丹林证字（2011）第00067170号《林权证》由南丹县林业局经办、南丹县人民政府核发，但根据丹编〔2015〕22号《南丹县机构编制委员会关于设立南丹县不动产登记局的通知》以及丹编〔2015〕23号《南丹县机构编制委员会关于成立南丹县不动产登记中心的批复》等文件，南丹县于2015年10月23日依法成立南丹县不动产登记局，原分散在国土资源、住房和城乡建设、林业、水产畜牧和农经等部门承担的土地、房屋、林地、河道（滩涂）等不动产登记职责统一划入南丹县不动产登记局。不动产登记机关依法成立后是否开展相关业务、人员配备情况等，属于政府各部门职能整合过程中的内部管理行为。依据上述法律及文件规定，南丹县不动产登记局是继续行使南丹县人民政府林权登记职责的登记机构，是本案适格被告。南丹县不动产登记局主张从始至终没有参与实施核发涉案《林权证》，该证加盖的是南丹县人民政府印章、原颁发《林权证》相关颁证材料没有移交，不是本案适格被告的理由不成立，本院不予支持。 关于本案起诉期限的问题。行政诉讼的起诉期限是指公民、法人或者其他组织认为行政机关及其工作人员的行政行为侵犯其合法权益向人民法院提起行政诉讼的法定期间，当事人只有在法定期间内提起诉讼，才有可能获得司法救济。行政诉讼起诉期限的规定，目的在于促使公民、法人或者其他组织尽快通过诉讼程序保障自己的合法权益，尽快维持和恢复行政管理秩序。起诉期限是法定的起诉条件之一，超过起诉期限将丧失进入实体审查的程序权利。本案被诉的林权登记行为发生于2011年3月1日，根据当时施行的《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。”上阳村民小组、下阳村民小组在一审庭审中陈述2015年3月28日南丹县车河镇八步村委会第一次调解时，已知道韦金贤持有丹林证字（2011）第00067170号《林权证》，二审庭审中亦认可2015年将林地租赁他人时已知道该《林权证》的事实，其直至2017年8月15日才向本院提起行政诉讼，已经超过了上述法律规定的起诉期限。因此，上阳村民小组、下阳村民小组提起本案诉讼不符合起诉条件，人民法院不应受理，已经立案的，应当裁定驳回起诉。一审法院未对起诉期限进行审查，作出实体判决不当，属适用法律错误，本院予以纠正。 关于颁证程序问题。由于上阳村民小组、下阳村民小组未在法律规定的诉讼期限内提起本案诉讼，本案对颁证程序问题不再进行实体审查。 综上所述，一审法院认定事实清楚，但适用法律错误，本院予以纠正，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（二）项规定，裁定如下： 一、撤销南丹县人民法院（2018）桂1221行初4号行政判决。 二、驳回上诉人南丹县车河镇八步村上阳村民小组、南丹县车河镇八步村下阳村民小组的起诉。 一、二审案件受理费各50元，退回上诉人南丹县车河镇八步村上阳村民小组、南丹县车河镇八步村下阳村民小组 本裁定为终审裁定。 审 判 长 谭凌云 审 判 员 华卫江 审 判 员 寇四清 二〇一八年十一月二十日 法官助理 张 英 书 记 员 李祥铭 附：本裁定所适用的相关法律依据 1、《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。 2、《最高人民法院关于适用的解释》 第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的； （二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的； （三）错列被告且拒绝变更的； （四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的； （五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的； （六）重复起诉的； （七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的； （八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的； （九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的； （十）其他不符合法定起诉条件的情形。 前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。 人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。