广东省高级人民法院行 政 判 决 书(2017)粤行终278号上诉人（原审原告）（诉讼代表人）：袁胜顿，男，汉族，1965年11月19日出生。上诉人（原审原告）（诉讼代表人）：吕广生，男，汉族，1965年7月12日出生。上诉人（原审原告）：陈双妹，女，汉族，1969年4月21日出生。上诉人（原审原告）：袁火盛，男，汉族，1971年4月10日出生。上诉人（原审原告）：袁木营，男，汉族，1972年11月8日出生。上诉人（原审原告）：周诗伦，男，汉族，1946年1月1日出生。上述上诉人共同委托代理人：林泽斌，广东圣和胜律师事务所律师。上述上诉人共同委托代理人：洪顺锤，广东圣和胜律师事务所律师。上诉人（原审被告）：海丰县人民政府。法定代表人：郑俊雄，县长。委托代理人：吴建林，海丰县人民政府法制局工作人员。委托代理人：陈清君，广东真鹰律师事务所律师。上诉人袁胜顿等6人诉海丰县人民政府征地行政纠纷一案，不服汕尾市中级人民法院（2016）粤15行初7号行政判决，向本院提起上诉，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院经审理查明：小路坡村是海丰县附城镇联西村委会属下自然村，原告袁胜顿等6人是小路坡村的村民。海丰县人民政府依广东省国土资源厅作出的粤国土资（建）字[2013]63号《广东省国土资源厅关于海丰县2011年度第九批次城镇建设用地的批复》，于2013年4月22日发出海府公[2013]2号《海丰县人民政府征地公告》，将海丰县附城镇联西、联河、荣山、新南村委属下的集体农用地19.3502公顷转为建设用地，与上述村集体未利用地0.1399公顷（合计19.4901公顷）一并办理征收为国有土地，另同意将国有农用地2.8168公顷转为建设用地，并使用国有未利用地0.6297公顷，以上合计22.9366公顷土地，经完善征收手续后作为村镇建设用地；同日，海丰县国土资源局发出海国征补公字[2013]002号《海丰县国土资源局征收土地补偿安置方案公告》，征收联西村委会8.0972公顷（属耕地）、联河村委会2.0857公顷（属耕地）、荣山村委会6.9074公顷、新南村委会2.3998公顷的土地，并就土地补偿、安置补偿标准；青苗及地上附着物补偿标准；农业人员的安置方法及对安置方案异议等内容进行公告。公告期限届满后，海丰县国土资源局报海丰县人民政府批准组织实施。海丰县人民政府依广东省国土资源厅作出的粤国土资（建）字[2014]1040号《广东省国土资源厅关于海丰县2012年度第十五批次城镇建设用地的批复》，于2014年11月11日发出海府[2014]19号《海丰县人民政府征地公告》，将海丰县附城镇联西片16.2964公顷土地，经完善征收手续后作为村镇建设用地；同日，海丰县国土资源局发出海国征补公字[2014]013号《海丰县国土资源局征收土地补偿安置方案公告》，征收附城镇联西村委会属下集体土地，面积16.2964公顷，并就土地补偿、安置补偿标准；青苗及地上附着物补偿标准；农业人员的安置方法及对安置方案异议等内容进行公告。公告期限届满后，海丰县国土资源局报海丰县人民政府批准组织实施。海丰县人民政府委托海丰县附城镇人民政府征收上述两批次的土地。上述两批次征收联西村委会农用地为城镇建设用地面积共计24.3936公顷（243936.9平方米）。2015年2月14日，海丰县附城镇人民政府与联西小路坡村民小组签订《征收县储备土地协议书》，确认在联西小路坡村已征收的上述两批次城镇建设用地面积为259019平方米。协议签订后，征地款付给了联西小路坡村民小组，大多数村民领取了征地款；海丰县住房和城乡规划建设局对征收的城镇建设用地作出了规划；汕尾市人力资源和社会保障局出具了汕人社征地审[2012]8号、[2013]12号《征地社会保障审核意见书》，确认上述两批次建设用地项目已基本落实被征地农民养老保障政策规定。原告不服海丰县人民政府发出海府公[2013]2号、[2014]19号《海丰县人民政府征地公告》，认为被告的征收行为，侵犯了原告的承包经营权，遂以自己的名义向法院提起诉讼，请求判决：一、确认被告的征地行为违法；二、责令被告停止所有的违法征地活动并恢复原状；三、被告承担本案的全部诉讼费用。原审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条“征用土地方案经依法批准后，由被征用土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征用土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告。被征用土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施……”的规定，被告海丰县人民政府依广东省国土资源厅作出的粤国土资（建）字[2013]63号《广东省国土资源厅关于海丰县2011年度第九批次城镇建设用地的批复》、依广东省国土资源厅作出的粤国土资（建）字[2014]1040号《广东省国土资源厅关于海丰县2012年度第十五批次城镇建设用地的批复》，征收两次批复批准的土地，按法律程序发出了《海丰县人民政府征地公告》、《海丰县国土资源局征收土地补偿安置方案公告》，给付征地补偿、安置，被告海丰县人民政府的依批准征收土地行为，符合上述法律的规定，合法有效。依《中华人民共和国土地管理法》第四十四条“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批续……”的规定，海丰县人民政府在实施征收联西村委小路坡村民小组农用地转为镇建设用地过程中，征收面积为259019平方米，而上述两批次批准征收联西村委会农用地为城镇建设用地面积为24.3936公顷（243936.9平方米），实际征收的农用地面积已超过两批次批准的征收面积，被告海丰县人民政府未经批准超征收土地的行为，违反了上述的法律规定,依法应确认被告海丰县人民政府超征收部分的城镇建设用地行为无效，但鉴于征收行为涉及的土地，大多数村民认可并领取了征地补偿款及办理了社保的相关手续，涉案土地作出了规划，具有不可撤销的内容，因此，可由被告海丰县人民政府对超征收部分的城镇建设用地依法采取相应的补救措施。原告请求被告停止所有的征地活动并恢复原状，没有法律依据，依法不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条之规定，判决：一、确认被告海丰县人民政府超征收部分的城镇建设用地行为无效；二、责令被告海丰县人民政府采取相应补救措施。一审案件受理费人民币50元，由被告海丰县人民政府负担。上诉人袁胜顿等6人上诉称：被上诉人针对上诉人的两个批次征地并非出于公共利益需要，且被上诉人事后制作的建设规划图、土地转让公告明显与广东省国土资源厅的批复规划严重不符，也与中央政策禁止新建楼堂馆所的要求相违背。二、被上诉人该两批次征地应作为一个整体上报国务院而非广东省人民政府审批，且被上诉人实际征地面积远超批复确定的征地面积，原审法院仅以涉案《征收县储备土地协议书》来认定海丰县人民政府实际征收土地的面积，未到现场尺量实际征地面积错误。三、被上诉人征地程序明显违法。综上，请求依法撤销原审判决，改判支持上诉人一审诉讼请求。上诉人海丰县人民政府上诉称：一、一审判决部分事实认定错误。《征收县储备土地协议书》是协议双方当事人的一种约定，只能证明小路坡村同意征收其集体土地259019平方米，无法证明上诉人在联西小路坡村已征收的城镇建设用地面积为259019平方米。“同意征收”和“已征收”是两个截然不同的事实。一审法院明知上诉人提供上述《征收县储备土地协议书》是为了证明小路坡村同意征收其集体土地，但在查明事实时却曲解上诉人出示该证据的证明内容，将小路坡村同意征收其集体土地259019平方米的内容，表述为已征收的内容。虽然协议书签订后，征地款付给了联西小路坡村民小组，且大多数村民领取了征地款，但上诉人只是对经省政府同意、省国土厅批准征收的24.3936公顷土地组织实施了征收行为，对已协议尚未批准的15083平方米还没有正式实施征收行为。显然，一审法院认定上诉人在联西小路坡村已征收涉案两批次城镇建设用地面积259019平方米错误。二、一审判决适用法律错误。原审法院认为上诉人未经批准超征收部分土地的行为，违反《中华人民共和国土地管理法》第四十四条规定，缺乏事实根据，理由不成立，适用法律错误。原审法院据此适用《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条之规定作出的判决同样是适用法律错误。为此，请求二审法院判决撤销原审判决，并驳回被上诉人的诉讼请求。经审查，原审法院认定“海丰县人民政府于2014年11月11日发出海府[2014]19号《海丰县人民政府征地公告》”的时间有误，应纠正为“于2014年12月11日”发出上述公告。本院对原审法院经审理查明的其他事实予以确认。本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第一款规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定：“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。……”本案中，广东省国土资源厅经广东省人民政府同意，分别作出粤国土资（建）字[2013]63号《广东省国土资源厅关于海丰县2011年度第九批次城镇建设用地的批复》、粤国土资（建）字[2014]1040号《广东省国土资源厅关于海丰县2012年度第十五批次城镇建设用地的批复》，同意征收附城镇联西村委会集体土地合计24.3936公顷（243936.9平方米）。海丰县人民政府根据上述批复，按法律程序发出了《海丰县人民政府征地公告》、《海丰县国土资源局征收土地补偿安置方案公告》，向上诉人袁胜顿等6人所在村集体支付了征地补偿款。原审法院经审理认定，海丰县人民政府征收上述243936.9平方米土地的行为，符合上述法律、法规规定；袁胜顿等6人起诉请求确认上述征地行为违法，因缺乏事实根据和法律依据，原审法院不予支持，并无不当。但是，海丰县人民政府在实施征地过程中，委托附城镇人民政府与联西小路坡村民小组属下的袁经济合作社签订的《征收县储备土地协议书》，明确了征用该村集体土地面积合计259019平方米及其四至范围、征地价格及付款方式、留用地的返还以及约定该村集体须在征地协议签订之日起，三个月内自行处理地面作物及附着物，将土地交付给附城镇人民政府使用建设，所有权归附城镇人民政府等内容。并且附城镇人民政府已向小路陂村民小组支付了征地补偿款，以上事实可证明海丰县人民政府征收联西村委小路坡村民小组集体土地面积259019平方米的行为已付诸实施，而广东省人民政府两次批复批准征收联西村委会集体土地的面积仅为24.3936公顷（243936.9平方米），原审法院经审理认定，海丰县人民政府实际征收的村集体土地面积超过省政府批准征收的土地面积，海丰县人民政府未经批准超征收土地（259019-243936.9=15082.1）15082.1平方米的行为，违反了上述法律、法规规定，并据此判决确认海丰县人民政府超征收部分的城镇建设用地行为无效正确，本院依法予以维持。鉴于该超征行为涉及的土地，大多数村民认可并领取了征地补偿款及办理了社保的相关手续，涉案土地亦经规划主管部门作出了规划，具有不可撤销的内容，因此，原审判决责令海丰县人民政府对超征收部分的城镇建设用地依法采取相应的补救措施,亦无不当，本院依法予以维持。袁胜顿等6人起诉请求海丰县人民政府停止所有的征地活动并恢复原状，因理据不足，原审法院不予支持正确。上诉人所属村集体如有证据证明海丰县人民政府职能部门实际征地的面积超过涉案《征收县储备土地协议书》的约定面积，可依法另循法律途径解决。上诉人袁胜顿等6人上诉主张，海丰县人民政府征地违法，上诉请求撤销原审判决，改判支持上诉人一审诉讼请求，因理据不足，本院不予采纳。海丰县人民政府上诉主张，原审判决认定部分事实及适用法律错误等，上诉请求撤销原审判决并驳回袁胜顿等6人的全部诉讼请求，因缺乏事实根据和法律依据，上诉理由不成立，本院亦不予采纳。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人海丰县人民政府负担。本判决为终审判决。审判长  林俊盛审判员  杨雪清审判员  窦家应二〇一八年十一月三十日书记员  苏靖茹赖心仪