贵州省铜仁市中级人民法院行 政 判 决 书（2018）黔06行初125号原告松桃盘信石龙布艺多元化制造厂，住所地贵州省铜仁市松桃苗族自治县盘信镇团结村七组。负责人石忠保，该厂经营者。被告松桃苗族自治县人民政府。法定代表人龙群跃，该县人民政府县长。委托代理人龙建锋，该县人民政府法制办公室干部。委托代理人王明，贵州泽富律师事务所律师。原告松桃盘信石龙布艺多元化制造厂（以下简称石龙布艺厂）不服被告松桃苗族自治县人民政府行政强制一案，于2018年7月17日向本院提起行政诉讼。本院于2018年7月18日立案后，于2018年8月2日向被告送达了起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年8月27日公开开庭审理了本案。原告石龙布艺厂负责人石忠保，被告松桃苗族自治县人民政府（以下简称松桃县政府）委托代理人龙建锋、王明到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告石龙布艺厂诉称，原告负责人石忠保是贵州省松桃苗族自治县盘信镇团结村七组村民，在该村拥有宅基地并修建厂房。2018年5月27日下午，被告在没有与原告达成安置、搬迁协议的情况下，纠结几百人对原告的居住房、办公用房、厂房以及养殖圈舍进行强制拆除，造成原告一家无家可归。一、被告拆除原告居住房、办公用房、厂房及养殖圈舍的行政行为实体和程序均违法，侵害了原告的合法权利。二、原告没有进行违建。1.原告是在停建令前期修建竣工厂房，2013年下半年停建令下达，在2013年上半年原告的厂房就已修建好，并且没有再修建。土地确权2013年航拍图就有原告的厂房。2.原告是在自家老宅基地上修建厂房。3.原告修建的大部分厂房在水上线。三、原告石龙布艺厂是依法创办，完全遵照国家法律法规。四、原告遵纪守法，依法纳税。五、被告在对原告的厂房面积、类别、实物数量、价格、产权人、法定代表人都未调查清楚情况下进行强制拆除，是违法行为，也与先安置后拆迁的法律法规背道而驰。故诉请：1.判决确认被告强制拆除原告厂房的行政行为违法；2.本案诉讼费用由被告承担。原告石龙布艺厂在举证期限内向本院提交如下经庭审质证的证据：1.营业执照及税务登记。证明原告主体适格、合法经营。2.厂房图片。证明原告厂房内的设备及装修情况。3.图片。证明原告厂房被强拆毁坏情况。4.图片。证明原告机器设备的毁坏程度。5.收款收据。证明原告购买机器设备开厂的时间。6.收据。证明原告开厂前去义乌购买布料。7.销货清单。证明原告做窗帘生意。8.发票。证明原告购买交通工具的情况。9.购货清单。证明原告开厂购买电脑的时间。10.票据。证明原告依法办证缴纳的团体会费。11.购货清单。证明原告开厂后的经营情况和时间。12.自考单据。证明原告在家乡修建厂房的时间。13.卫生费单据。证明原告在家修好厂房后又在盘信开办营业点。14.名片。证明原告厂址在盘信镇团结村和客户源。15.收款收据。证明原告做窗帘生意和购买家用电器情况。16.明细账。证明原告准备贷款扩大规模。17.购车发票。证明原告开厂成功后更换交通工具的情况。18.电费发票。证明原告在盘信正常营业。19.录音文件。证明因厂房被强拆后未得到赔偿，原告向各级部门反映的情况。20.评估明细表复印件。证明补偿标准明显低于市场价。21.房屋调查勘丈表复印件。证明原告房屋的面积及坐落位置，面积统计少了。22.请求赔偿表。证明原告向政府请求赔偿的内容及赔偿金额。23.搬迁决定书。证明被告在未调查清楚情况下进行搬迁，该搬迁决定不合法。被告松桃县政府辩称，一、涉案工程已办理用地手续，用地符合法律规定。工程项目的立项、可行性研究报告、工程初步设计已得到省发改委的批复同意。工程项目的移民规划大纲、移民安置规划报告已得到贵州省水库和生态移民局批复同意。为保障原告等人的知情权及其他合法权益，本府还专门成立工作领导小组，进行移民安置宣传、召开座谈会、举行听证，进行征地实物指标调查、公告征地移民安置补偿实施细则、发放移民安置补偿补助明白卡、对原告等人的财产进行评估，已按规定作出安置补偿决定书。因主汛期临近，当地村委会书面向当地镇人民政府报告。当地镇人民政府向本府书面报告，涉案工程指挥部及铜仁市水务投资有限责任公司均向本府作出书面建议，要求启动预案。为此，本府依法作出汛期应急预案、发布紧急处置方案、发布搬离通告、作出紧急搬离命令。因原告等人拒不搬迁，本府为确保移民工程的顺利进行及移民的生命、财产安全而责令搬迁的行为，符合法律规定。二、已经批复同意的移民安置规划大纲、移民安置规划报告是移民安置补偿的法定依据。根据移民安置规划大纲、移民安置规划报告、移民安置补偿实施细则，并经有资质的单位对原告等人的房屋及资产进行评估，本府以此作出的安置补偿决定书符合法律规定。被告松桃县政府向本院提交如下经庭审质证的证据、依据：1.组织机构代码证、法定代表人证明、授权委托书、受委托人身份证明。证明被告的主体资格及受托人身份情况。2.《关于铜仁市大兴水利枢纽工程项目建议书的批复》。证明大兴水利工程已经获得贵州省发展与改革委员会批复同意。3.贵州省人民政府办公厅黔府办函〔2013〕128号文件。证明贵州省政府通知各级政府及部门应积极支持大兴水利枢纽工程建设，禁止任何单位和个人在大兴水利枢纽工程淹没区及工程占地区新增任何建设项目和其他实物指标。4.贵州省国土资源厅黔国土资预审字〔2014〕15号、黔国土资预审函〔2017〕31号文件。证明经贵州省国土资源厅批复同意，大兴水利枢纽工程项目用地已通过预审。5.铜仁市水务局《关于加快铜仁市大兴水利枢纽工程淹没区征地移民搬迁工作进度的函》。证明因主汛期等原因，铜仁市水务局通知被告限时完成征地移民搬迁工作。6.铜仁市气象局《2018年铜仁市大兴水利枢纽工程库区汛期（4-9月）降水趋势预测》。7.松桃苗族自治县正大镇地容村民委员会《关于大兴水利枢纽工程正大镇库区移民存在汛期安全隐患农户的报告》。8.松桃苗族自治县盘信镇团结村民委员会《关于启动大兴水利枢纽工程盘信镇团结村移民搬迁工作汛期前应急处置的报告》。9.《正大镇人民政府关于请求排除汛期大兴水利枢纽工程正大镇库区移民户安全隐患的报告》（正府呈〔2018〕59号）。10.《盘信镇人民政府关于启动大兴水利枢纽工程盘信镇移民搬迁工作汛期应急处理的请示》（正府呈〔2018〕54号）。11.《松桃县大兴水利枢纽工程指挥部关于建议启动大兴水利枢纽工程库区汛期防汛应急预案的报告》。12.《铜仁市水务投资有限公司关于建议启动大兴水利枢纽工程防汛应急预案的函》（铜水投函〔2018〕26号）。13.《铜仁市大兴水利枢纽工程防汛应急预案》。14.松桃县气象台雷电橙色预警。15.《铜仁市大兴水利枢纽工程防汛应急预案》。共同证明大兴水利枢纽工程大坝已建成，汛期来临，降水增多，洪水淹没水库淹没区危害未搬迁群众等公共安全的险情已实际产生。16.《松桃苗族自治县关于印发大兴水利枢纽工程防洪应急预案和大兴水利枢纽工程防汛度汛应急处置工作方案的通知》（松府发〔2018〕23号）。17.《松桃苗族自治县关于限期搬离大兴水利枢纽工程库区的通告》（松府通告〔2018〕15号）。18.《松桃苗族自治县关于大兴水利枢纽工程水库淹没区未搬迁移民紧急搬离的命令》（松府令〔2018〕1号）。19.松府通告〔2018〕15号和松府令〔2018〕1号的送达、张贴图片及广播音频。共同证明被告松桃县政府依法制定预案、方案，告知危险、劝告主动避险，依法作出命令，实施应急处置措施，积极消除危险。20.石忠保（龙冬江之子）《移民安置补助明白卡》及原告签字确认的人口、房屋调查表。证明原告对自己在库区的人口和房屋的数量及面积进行了确认、被告已向原告发放了明白卡。21.《关于印发大兴水利枢纽工程征地移民安置补偿实施细则的通知》、《安置补偿决定书》及送达回证、送达照片。证明因消除危险拆除的房屋已经依照移民补偿政策获得补偿。经庭审质证，（一）原告对被告提交的1号证无异议；2号证的合法性有异议；3号证有异议，认为被告用地没有得到国务院批复；4号证无异议；5号证有异议；6-15号证有异议，认为其厂房在水位线以上，没有危险；16-19号证有异议，认为被告逼迫其签搬迁协议；20号证有异议，认为被告对面积没有调查清楚，数量、价格未经其同意，故原告未签字；21号证有异议，认为补偿未按照市场价进行。（二）原告提交的1号证，被告对其真实性无异议，认为不能证明原告所建厂房属于合法建筑。2-4号证，被告认为拍摄时间、地点及来源不明，不能证明原告已实际投入及是被告损坏的，达不到原告的证明目的。5-7号证，对真实性及证明目的有异议，认为不能证明已实际使用及投入情况，达不到原告的证明目的。8号证，对其真实性无异议，对其关联性及证明目的有异议。9号证，对真实性及证明目的有异议。10号证，对其真实性无异议，对其关联性及证明目的有异议。11号证，对真实性及证明目的有异议。12-14号证，对其真实性无异议，对其关联性及证明目的有异议。15-16号证，对其真实性及证明目的有异议。17-18号证，对其真实性无异议，对其关联性及证明目的有异议。19号证，被告认为谈话主体、内容不清，达不到原告的证明目的。20-21号证，对其真实性无异议，对其证明目的有异议。22号证，认为是原告单方制作，达不到证明目的。23号证，对真实性无异议，对证明目的有异议。本院对上述证据认证如下：（一）被告提交的1-4号证真实、合法，且与待证事实相关联，本院予以采信。5-18号证，本院对其真实性予以认定，但达不到被告的证明目的，本院不予采信。19号真实、合法，且与待证事实相关联，本院予以采信。20号证，本院对其真实性予以认定，对其证明目的不予认定，对该证本院不予采信。（二）原告提交的1号证真实、合法，且与待证事实相关联，本院予以采信。2-4号证系原告自行制作，且无其他证据佐证，本院对其真实性及证明目的均不予认定，对上述证据本院不予采信。5-7号证未注明购买人及付款人信息，本院对其真实性、关联性及证明目的均不予认定，对上述证据本院不予采信。8号证与本案没有关联性，且达不到原告的证明目的，本院不予采信。9-10号证，本院对其真实性、关联性及证明目的均不予认定，对上述证据本院不予采信。11号证，本院对其真实性及证明目的均不予认定，对该证本院不予采信。12-13号证，本院对其真实性、关联性及证明目的均不予认定，对上述证据本院不予采信。14号证系原告自行制作，达不到原告的证明目的，对该证本院不予采信。15号证，本院对其真实性、关联性及证明目的均不予认定，对该证本院不予采信。16-17号证，本院对其关联性及证明目的均不予认定，对上述证据本院不予采信。18号证，本院对其真实性予以认定，对其关联性及证明目的均不予认定，对该证本院不予采信。19号证，本院对其真实性及证明目的均不予认定，对该证本院不予采信。20-21号证，本院对其真实性予以认定，对其证明目的不予认定，对上述证据本院不予采信。22号证，本院对其合法性及证明目的均不予认定，对该证本院不予采信。23号证，本院对其真实性予以认定，对其证明目的不予认定，对该证本院不予采信。经审理查明，铜仁市大兴水利枢纽工程是铜仁市人民政府决定兴建的省级大中型水利枢纽工程。该工程项目于2013年6月14日经贵州省发展和改革委员会批复同意建设，并先后于2014年2月10日、2017年5月11日经贵州省国土资源厅批准通过建设项目用地预审。原告负责人石忠保系松桃苗族自治县盘信镇团结村七组村民，以其母亲龙冬江为户主在该村拥有宅基地并修建有住房，石忠保在其住房上搭建有简易厂房，用于窗帘布艺加工，其住房及厂房均为位于大兴水利枢纽工程项目建设范围，属于移民搬迁户。原告的厂房等实物资产已统计至以龙冬江为户主的拆迁户名下。被告已向龙冬江户发放了移民安置补偿补助明白卡，并委托专业机构对房屋等资产进行评估，石忠保本人也在《房屋调查勘丈表》上签字确认，认可房屋及附属设施的调查面积。因龙冬江户对被告的征地补偿和移民安置补偿标准有异议，故拒绝与房屋征收部门签订征收补偿协议并拒绝搬迁其房屋。2018年4月9日，被告松桃县政府作出《责令限期搬迁决定书》（编号：52），限龙冬江户于2018年4月12日前自行搬迁其位于松桃县的房屋及其附属设施，并腾空库区房屋（或其他设施）内的所有物品。龙冬江户已于2018年4月12日向本院提起行政诉讼，诉请确认被告松桃县政府作出的《责令限期搬迁决定书》违法，现该案仍在审理之中。2018年5月14日，被告作出《关于限期搬离大兴水利枢纽工程库区的通告》（松府通告﹝2018﹞15号），称因库区汛期多短时强降水和暴雨天气，雨水量较往年增多，而大兴水利枢纽工程大坝已经封顶，具备挡水能力，在汛期可能出现导流洞泄洪能力不足而引起库区水位抬升、淹没上游库区未搬迁村寨的危险。为确保公共安全，请库区未搬迁移民务必于2018年5月20日前主动搬迁撤离，县政府将根据险情发展情况适时启动库区防汛度汛应急处置措施。2018年5月20日，被告作出《关于印发大兴水利枢纽工程防洪应急预案和大兴水利枢纽工程防汛度汛应急处置工作方案的通知》（松府发〔2018〕23号），对大兴水利枢纽工程的防洪应急及防汛度汛应急处置等工作制定了应急预案及处置方案。2018年5月22日，被告作出《关于大兴水利枢纽工程水库淹没区未搬迁移民紧急搬离的命令》（松府令〔2018〕1号）。2018年5月29日被告松桃县政府组织城管、公安等部门对原告厂房实施强制拆除。原告不服，诉至本院。本院认为，本案的争议焦点是被告强制拆除原告厂房的行政行为是否合法。首先，《中华人民共和国行政强制法》第五十三条规定：“当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内，依照本章规定申请人民法院强制执行。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定：“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》第六十一条规定：“违反本条例规定，拖延搬迁或者拒迁的，当地人民政府或者其移民管理机构可以申请人民法院强制执行。”依据上述规定，没有强制执行权的行政机关，具有申请人民法院强制执行的职权。本案中，因被告松桃县政府与原告所在移民搬迁户就征地补偿未达成协议，原告的厂房修建在其房屋之上，且办有营业执照，被告不具有行政强制执行权，故如需对原告厂房进行拆除，应依法申请人民法院强制执行。被告自行对原告厂房进行强制拆除，违反上述法律、法规规定。其次，关于被告提出因自然灾害等紧急情况，为保障原告等人的人身财产安全，采取应急处置措施，强制拆除原告位于水库淹没区范围内的房屋，其行政行为合法的答辩意见。《中华人民共和国行政强制法》第三条第二款规定：“发生或者即将发生自然灾害、事故灾难、公共卫生事件或者社会安全事件等突发事件，行政机关采取应急措施或者临时措施，依照有关法律、行政法规的规定执行。”《中华人民共和国突发事件应对法》第三条规定：“本法所称突发事件，是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。”第十一条规定：“有关人民政府及其部门采取的应对突发事件的措施，应当与突发事件可能造成的社会危害的性质、程度和范围相适应；有多种措施可供选择的，应当选择有利于最大程度地保护公民、法人和其他组织权益的措施。”第四十八条规定：“突发事件发生后，履行统一领导职责或者组织处置突发事件的人民政府应当针对其性质、特点和危害程度，立即组织有关部门，调动应急救援队伍和社会力量，依照本章的规定和有关法律、法规、规章的规定采取应急处置措施。”依据上述规定，自然灾害等紧急情况属于突发事件的范畴，行政机关对突发事件具有采取应急措施或者临时措施的职权，但采取的措施应与突发事件可能造成的社会危害的性质、程度和范围相适应，并应最大程度地保护公民、法人和其他组织合法权益。本案从被告提供的降水趋势预测、汛期安全隐患报告和汛期前应急处置报告等证据看，并不存在发生或者即将发生自然灾害、事故灾难、公共卫生事件或者社会安全事件等突发事件。即使存在发生突发事件的可能，被告也应依法做好预防及应急准备等措施，并最大限度地减轻突发事件的影响。本案中，被告作出的《关于大兴水利枢纽工程水库淹没区未搬迁移民紧急搬离的命令》属于应急处理措施，在突发事件尚未发生的情况下采取应急处理措施，且采用强制拆除原告厂房的方式，明显超出必要限度，不符合法律规定。综上，被告强制拆除原告涉案厂房违反法律、法规规定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：确认被告松桃苗族自治县人民政府于2018年5月27日强制拆除原告松桃盘信石龙布艺多元化制造厂厂房的行政行为违法。案件受理费50元，由被告松桃苗族自治县人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于贵州省高级人民法院。审判长 王 晋审判员 刘开奎审判员 陈天华二〇一八年十一月六日法官助理吴万军书记员徐应南