河南省南阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2015）南行终字第00133号、00134号上诉人（一审被告）南阳市城市管理局。法定代表人高贤信，任局长。住所地：南阳市人民路***号。出庭应诉负责人王宏旭，任副局长。委托代理人白德坡，河南鼎新律师事务所律师。被上诉人（一审原告）河南双丰高速公路开发有限公司。法定代表人陈宇，任公司董事长。住所地：平顶山市建设路东段。委托代理人赵宾，该公司工作人员。委托代理人张继荣，河南金学苑律师事务所律师。上诉人南阳市城市管理局因城市行政管理及行政赔偿纠纷一案，不服南阳市宛城区人民法院（2015）宛行重字第2-3号行政判决，向本院提起上诉，本院受理后依法组成合议庭公开开庭审理本案，上诉人南阳市城市管理局出庭应诉负责人王宏旭及委托代理人白德坡、被上诉人河南双丰高速公路开发有限公司委托代理人赵宾、张继荣到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审查明事实：2006年1月26日河南省交通厅作出豫交路运（2006）3号“关于许平南高速公路广告拍卖及规划方案的批复”，许可河南省许平南高速公路有限责任公司在所辖高速公路收费站、服务区、立交桥和过路天桥区规划设置广告位，并对经营权公开拍卖，同时河南省交通厅高速公路管理局批准许平南高速公路广告设施的具体位置。河南省许平南高速公路有限责任公司授权原告双丰高速公司全权负责许平南高速公路全线广告资源的规划、开发、建设及经营管理事项。2006年3月30日原告与河南华光实业有限公司签订了《许平南高速公路广告经营权暨广告位使用权转让合同书》，将许平南高速公路方城收费站至南阳收费站段共计18个广告位经营权暨使用权转让给河南华光实业有限公司，本案涉及的广告位由河南华光实业有限公司于2008年2月建成广告塔，宣传房地产广告“南都领御”，经营期限为自2006年3月30日至2011年11月30日止，合同期满，河南华光实业有限公司设置的广告塔归原告所有。18个广告位转让总金额为人民币130万元，分五期按年度交纳，其中该广告位转让价格为每年2.5万元，2009年6月4日双方又签订了补充协议。至2012年2月9日被告强制拆除该广告塔时，河南华光实业有限公司设置的该广告塔已归原告所有。2011年1月12日原告与镇平县鑫鑫广告装饰公司签订了《许平南高速公路广告经营权暨广告位使用权转让合同书》，将许平南高速公路南阳收费站上道口右侧两个广告位经营权暨使用权转让给镇平县鑫鑫广告装饰公司。两个广告位转让总金额为人民币30万元，每年6万元。经营期限为自2011年1月28日至2016年1月27日止。为规范整治南阳市户外广告，被告南阳市城市管理局于2010年6月13日、10月9日、2011年3月30日三次在报纸媒体上发布了《关于规范治理中心城区户外广告的通告》，要求南阳市户外广告设置者，向城市市容和环境卫生行政主管部门递交相关审批手续，逾期未提交的视为未办理户外广告设置审批手续；对未经审批擅自设置户外广告的，由城管部门责令其停止违法行为，限期自行清理、拆除，并处以罚款。逾期未自行拆除的，城管部门将按有关规定予以强制拆除。2012年2月9日，在被告对本案涉及的广告位制作勘验笔录后，依据国务院于1992年6月28日颁布同年8月1日实施的《城市市容和环境卫生管理条例》第十一条“在城市中设置户外广告、标语牌、画廊、橱窗等，应当内容健康、外形美观，并定期维修、油饰或者拆除。大型户处外广告的设置必须征得城市人民政府市容环境卫生行政主管部门同意后，按照有关规定办理审批手续。”第三十六条“有下列行为之一者，由城市人民政府政府市容环境卫生行政主管部门或者其委托的单位责令其停止违法行为，限期清理、拆除或者采取其他补救措施，并可处以罚款：（一）未经城市人民政府市容环境卫生行政主管部门同意，擅自设置大型户外广告，影响市容的；（二）未经城市人民政府市容环境卫生行政主管部门批准，擅自在街道两侧和公共场地堆放物料，搭建建筑物、构筑物或者其他设施，影响市容的；（三）未经批准擅自拆除环境卫生设施或者未按批准的拆迁方案进行拆迁的。”第三十七条“凡不符合城市容貌标准、环境卫生标准的建筑物或者设施，由城市人民政府市容环境卫生行政主管部门会同城市规划行政主管部门，责令有关单位和个人限期改造或者拆除；逾期未改造或者未拆除的，经县级以上人民政府批准，由城市人民政府市容环境卫生行政主管部门或者城市规划行政主管部门组织强制拆除，并可以处以罚款。”之规定，将该位置广告塔予以拆除。拆除后的物品被告交给河南华光实业有限公司员工许学智，许学智找个收废品的将拆除物品卖了29000元。镇平县鑫鑫广告装饰公司经营使用的两个广告位，一个正在制作中；一个已经建成广告牌，但牌上无发布广告，该牌由镇平县鑫鑫广告装饰公司自行拆除后拉走。2012年4月12日，原告认为被告的拆除行为侵害了其合法权益，向本院提起行政诉讼。2014年元月2日，根据原告的鉴定申请，本院分别委托南阳正昌工程造价咨询有限公司和南阳世纪正泰资产评估有限公司，对双丰高速公司位于许平南高速南阳收费站大门口右侧广告塔在2012年2月9日建造价和该塔扣除时折旧价值、拆除后的残值进行评估。2014年7月31日，南阳正昌工程造价咨询有限公司作出宛正审基字（2014）第164号“关于许平南高速南阳收费站大门口右侧广告塔审核报告”，该广告塔在2012年2月9日建造价金额为224237.80元。南阳世纪正泰资产评估有限公司作出宛正泰评报字（2014）第123号资产评估报告，该广告塔扣除折旧评估价值为128936.80元；拆除后的评估价值为30450.00元。一审认为，本案的焦点是：1、起诉人是否具备原告诉讼主体资格；2、被告的强制拆除行为是否属于违法行政行为；3、违法行政行为与原告的赔偿请求之间是否存在因果关系，行政赔偿的范围、标准如何认定。1、起诉人是否具备原告诉讼主体资格；依据最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第十二条“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。”之规定，本案起诉人双丰高速公司通过与河南华光实业有限公司签订转让合同取得了广告塔的所有权，起诉人是被告拆除广告塔的财产所有权人，被告强制拆除广告塔的行为直接造成广告塔及其建造材料的灭失，侵犯起诉人的合法财产所有权，起诉人双丰高速公司应当具备本案原告诉讼主体资格，是本案的适格原告。2、被告南阳市城市管理局对原告实施的强制拆迁行为认定事实不清，主要证据不足，且违反法定程序。依据我国《行政诉讼法》第三十二条规定，被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。本案中被告作出该拆除行为的证据有：报纸上发布的通告、勘验笔录和许学智的证明，其中勘验笔录既没有当事人的现场签名，也没有见证人签名，不符合勘验笔录的法定形式要求。许学智的证明是在本案诉讼过程中被告自行收集的，不是被告作出拆除行为所依据的事实证据。被告在报纸上发布通告说明被告不清楚该广告塔的所有权人是谁，被告在作出拆除行为前没有进行调查取证，在不清楚该广告塔的所有权人的情况下，被告将该塔强制拆除并且将拆除后的物品交给河南华光实业有限公司的许学智处理，明显属于认定事实不清、主要证据不足。其次，强制拆除是行政强制执行措施，依照《中华人民共和国行政强制法》的有关规定，被告必须作出行政决定，按照法定强制执行程序实施，本案被告在强制拆除前没有作出行政决定，没有履行送达程序，更没有告知当事人诉权和起诉期限。综上所述，被告南阳市城市管理局对原告实施强制拆迁行为属于违法行政行为。3、依据我国《国家赔偿法》第四条规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时违法对财产采取行政强制措施的，受害人有取得赔偿的权利。本案涉及的广告塔所有权属于原告，建造该塔的材料也应当属于原告，被告违法实施强制拆除行为侵害了原告的合法财产权，违法行为与原告赔偿请求之间存在因果关系，被告应当依法赔偿。依据《国家赔偿法》第三十六条（四）规定，应当返还的财产灭失的，给付相应的赔偿金。经本院委托评估机构评估，原告所有的广告塔扣除折旧价值评估价值为128936.8元，被告拆除该塔后没有将建造材料交还原告，也未予妥善保管。被告应当予以赔偿。另外，原告主张广告位经营权无法实现带来的经济损失年2.5万元的赔偿，依法不属于国家赔偿法规定的直接损失赔偿范围，法院不予支持。镇平县鑫鑫广告装饰公司制作的广告牌是该公司自行拆除后拉走，并非被告违法强制拆除造成的，原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任，原告主张对其损失赔偿因缺乏证据，法院不予支持。一审依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条、七十六条；《中华人民共和国国家赔偿法》第四条、第三十六条之规定，判决：一、确认被告南阳市城市管理局于2012年2月9日强制拆除原告河南双丰高速公路开发有限责任公司广告塔的行为违法；二、限被告在本判决生效后十日内赔偿原告河南双丰高速公路开发有限公司因违法拆除造成的财产损失128936.8元；三、驳回原告的其他诉讼请求。案件受理费100元，评估鉴定费8000元，由被告承担。上诉人南阳市城市管理局上诉称：一审原告不是本案适格的诉讼主体，更不是涉案实体权利义务主体；涉案广告设施系违规设置，一审不予认定是错误的；上诉人拆除涉案广告设施是《行政强制法》实施前行政执行行为的继续，一审不予认定而适用《行政强制法》是错误的。本院二审查明事实与一审查明事实一致。本院认为：1、关于一审原告是否是本案适格的诉讼主体的问题，本院二审生效裁判文书即（2012）南行终字第113、114号行政裁定已认定本案一审原告是适格的诉讼主体，故本案可直接认定其一审原告的诉讼主体，上诉人该上诉理由不能成立；上诉人实施的行政行为直接针对的是一审原告的财产权利及广告经营权利，与该行政行为具有法律上直接的利害关系、是该行政法律关系的权利义务主体，故上诉人上诉称一审原告不是涉案实体权利义务主体的理由不能成立；上诉人的行政行为虽然在《行政强制法》实施前已经开始，但2012年1月1日《行政强制法》实施后，上诉人于2012年2月9日强制拆除行政行为应当按照该法的规范进行，而不能以系此前的行政行为的延续为由而不遵守执行已经实施的《行政强制法》，因此，一审以上诉人未按照《行政强制法》规定的法定程序作为而认定其行政行为违法，并判令其对一审原告造成的损失承担赔偿责任是适当的。综上，一审判处适当，应予维持；上诉理由不能成立，依法不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持南阳市宛城区人民法院（2015）宛行重字第2-3号行政判决。本案二审诉讼费50元，由上诉人负担。本判决为终审判决。审判长  张志谦审判员  尹乐敬审判员  宋汉亭二〇一五年十一月十六日书记员  郭 栋