山西省晋城市中级人民法院   行政判决书   （2018）晋05行初14号   原告杨某1，男，汉族，1943年4月8日出生，住所地山西省长治市。   委托代理人杨某2，男，汉族，1969年4月26日出生，住所地山西省长治市。   委托代理人刘某，北京京益律师事务所律师。   被告山西省长治市城区人民政府，所在地址长治市太行东街66号。   法定代表人杨某3，任区长。   委托代理人朱某，长治市国土资源局城区分局工作人员。   委托代理人辛某，山西英佳律师事务所律师。   被告长治市人民政府，所在地址长治市英雄中路68号。   法定代表人杨某4，任市长。   委托代理人李某1，长治市人民政府复议应诉科副科长。   委托代理人李某2，长治市人民政府副主任科员。   第三人长治市畜牧兽医局，所在地址长治市府后东街241号。   法定代表人文某，任局长。   出庭负责人任庆国，该局副局长。   委托代理人宋某，山西忠兴律师事务所律师。   原告杨某1不服被告长治市城区人民政府《土地权属处理决定书》，于2018年2月23日向本院提起行政诉讼，本院立案后，2018年3月1日向被告送达了起诉状副本、应诉通知书及开庭传票，并依法组成合议庭，于2018年4月20日公开开庭审理了本案，原告杨某1的委托代理人刘某、杨某2，被告长治市城区人民政府的委托代理人朱某、辛某，被告长治市人民政府的委托代理人李某1、李某2，第三人长治市畜牧兽医局出庭负责人任庆国、委托代理人宋某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。   被告长治市城区人民政府于2017年2月25日作出《长治市城区人民政府土地权属争议处理决定书》，主要内容：杨某1与长治市畜牧兽医局均位于铁香炉巷北侧，系东西邻居。1981年6月，晋东南行署畜牧局以1750元购买其东邻居民杨某1两间平房（33.07㎡）及房后地基一段（长13.2米，宽2.17米）。双方当时订立了草契，并经长治市人民委员会批准办理了正式契约，晋东南行署畜牧局当即支付了价款，但杨某1并未交付该房屋。1985年实行地市合并，晋东南地区畜牧局划归晋城市，1994年晋城市畜牧局申请并办理了国有土地使用证。根据山西省人民政府常务会议〔1998〕纪要第（8）次精神及长治市人民政府及晋城市人民政府“关于落实省政府对长治、晋城两市‘813’指示的会议纪要”精神，晋城市畜牧局将原来办理的一切有关建筑物手续移交给长治市畜牧局，即铁香炉巷的原晋城市畜牧局家属院的土地及房产一并移交给长治市畜牧局。本案所涉房屋由于一直未交付，长治市畜牧局于1988年4月向城区人民法院起诉，要求杨某1归还房屋，城区人民法院于1988年12月作出（88）城法民判字第32号判决，解除畜牧局于杨某1的房屋买卖关系。长治市畜牧局不服，提起上诉，长治市中级人民法院于1989年7月作出（89）长法民上裁字49号裁定，撤销了城区人民法院的一审判决。根据以上调查的事实及证据，长治市城区政府认为本案所涉及的争议房产的所有权早在1981年6月经申请人杨某1同意并通过签订草契、正契的方式予以了转让，尽管申请人一直未交付该房产，但并不影响该房屋所有权的归属，即房屋所有权归长治市畜牧局。根据《中华人民共和国土地管理法》第九条、第十六条以及《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十七条之规定，并结合目前该争议土地已变为城市道路用地（铁香炉巷）的实际情况，做出如下决定：一、本案所争议的房屋占地及房后地基的原土地使用权归长治市畜牧局，现用途为城市道路建设用地；二、申请人提出的确认登记其涉争土地使用权的请求不予支持。如不服本处理决定，可在收到本决定书之日起60日内向长治市人民政府申请行政复议，或在30日内向人民法院提起诉讼。   原告杨某1诉称，长治市城区铁香炉巷12号院临街门面房系原告的祖产，1974年经长治市城建局的许可，原告在旧房地基上建设了新房，后又增建厨房和储藏室等。2016年4月，长治市路网改造，长治市城区人民政府2016年8月18日作出城征字[2016]1号《房屋征收决定》，涉案房屋在征收范围内。在征收过程中，原告才得知晋城市畜牧局取得了涉案房屋的土地使用权证。原告认为，长治市城区政府给晋城市畜牧局颁发土地使用权证没有事实依据，亦不符合法律规定。该权证也与法院的生效判决相悖。原告立即向被告长治市城区人民政府提起了处理涉案房屋权属争议申请，政府于2017年2月25日作出《长治市城区政府土地权属争议处理决定》，处理决定内容：一、本案所争议的房屋占地及房后地基的原土地使用权归长治市畜牧局，现用途为城市道路建设用地；二、申请人提出的确认登记其涉争土地使用权的请求不予支持。原告对此不服，故向被告长治市人民政府申请复议，长治市人民政府作出了长政行复[2018]第2号《行政复议决定书》，维持原行政行为。原告认为，长治市城区人民政府作出的涉案房屋权属处理决定，未依法进行相关调查，认定事实不清，不符合法律规定。被告长治市人民政府作出行政复议决定，也违反了相关法律规定。故原告请求依法撤销被告长治市城区人民政府于2017年2月25日作出《土地权属争议处理决定》，请求依法撤销被告长治市人民政府作出的长政行复[2018]第2号《行政复议决定书》，责令被告重新作出《土地权属争议处理决定》，诉讼费由被告承担。   原告向本院提交以下四组证据：   第一组证据：1、晋城市畜牧局土地登记申请书，申请时间为1989年4月10日。2，长治市城区人民法院（88）城法民判字第32号《民事判决书》，判决书时间为1988年12月27日。3、长治市中级人民法院1989年7月29日作出（89）长法民上裁字49号《民事裁定书》，证明晋城市畜牧局在申请办理涉案房屋土地使用权证时，长治市城区法院的32号判决正在生效，其不具备办证资格。另，1989年4月10日，省政府尚未通过会议纪要将原晋东南畜牧工作站房地产转移给晋城市畜牧局。   第二组证据：1、四邻证明。2、涉案房屋营业执照。3、涉案房屋被政府拆除前的侧面照片。4、城区政府进行调查测量时的平面图明确标明“铁香炉巷杨某1”。5、涉案土地使用权证。证明铁香炉涉案房屋、土地使用权系原告所有，从未过户移交他人。   第三组证据：1、土地登记审批表。2、城区国土局涉案土地《土地使用权登记卡》及宗地图。上述两证据结合第一组第1号证据证明长治市国土局办理涉案土地使用权证时，未进行实地调查，未按照国家规定完全四邻亲自指认并签字程序，办证书的基本要素缺失，办证不合法。   第四组证据：涉案房屋买卖契约一份，证明原告未签署过该契约，涉嫌单方私自办理。   被告长治市城区人民政府辩称，《长治市城区人民政府土地权属争议处理决定书》认定事实清楚，证据确凿，程序合法，按照规定送达，并告知了当事人法律规定享有的权利，原告的诉讼请求无事实和法律的依据。   被告长治市城区人民政府向本院提供以下三组证据：   第一组证据：原告杨某1在申请土地权属调查中提供的证据，1、土地权属争议调查处理申请书；2、授权委托书；3、身份证复印件；4、土地房产所有证；5、（88）城法民判字第32号判决书；6、（89）长法民上裁字49号裁定书；7、界址图。   第二组证据：长治市畜牧局在处理阶段提供的证据，1、答辩状；2、国有土地使用证；3、房屋买卖草契；4、长治市人民委员会正契；5、（88）城法民判字第32号判决书；6、（89）长法民上裁字49号裁定书；7、山西省人民政府常务会议纪要（1988）第8次；8、关于落实省政府对长治、晋城两市“813”指示的会议纪要。   第三组，1、土地权属争议案件受理通知书；2、土地权属争议案件文书送达回证；3、答辩通知书；4、土地权属争议案件文书送达回证；5、城区国土局《关于杨某1与长治市畜牧局土地权属争议的调查处理意见》（国土资城发[2017]16号）；6、《长治市城区人民政府土地权属争议处理决定书》；7、《长治市城区人民政府土地权属争议处理决定书》送达回证。   被告长治市人民政府答辩称，答辩人作出的长政行复[2018]第2号行政复议决定书,认定事实清楚,适用法律、法规正确，符合法定程序，请人民法院驳回被答辩人杨某1的诉讼请求。   被告长治市人民政府提供如下证据：1、《行政复议决定书》。2、立案审批表。3、《行政复议申请书》及相关证据。4、被申请人答复意见书及相关证据。5、第三人意见答复书及相关证据。6、送达回证。以上证据证明行政复议程序事实清楚，证据确凿，适用法律法规正确，程序合法。   第三人长治市畜牧兽医局答辩称，第一、被答辩人杨某1已将铁香炉巷12号房屋出售给答辩人，该房屋归长治市畜牧兽医局所有。1981年6月3日，答辩人以1750元的价格购买被答辩人杨某1位于铁香炉巷路北两间瓦房（现位于铁香炉巷12号房屋）。1981年7月4日，双方签订了长治市人民委员会的正契。协议签订后，答辩人向被答辩人支付了购房款，被答辩人未交付房屋，并未经答辩人同意，将房屋长期租赁他人。基于当时法律法规及相关政策并未规定买卖合同交付变更所有权的规定，该房屋虽未交付，但不影响该房屋所有权已变更为答辩人的事实。第二、城区人民政府作出的《长治市城区人民政府土地权属争议处理决定书》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。请求驳回被答辩人杨某1的诉讼请求。   据以上证据，本院经庭审质证，查明以下事实：原告杨某1与晋城东南行署畜牧局于1981年签订了房屋买卖草契，并于当年经长治市人民委员会批准办理了正式契约，将自己位于铁香炉巷路北的房屋，以1750元的价格出让给晋东南行署畜牧局，晋东南行署畜牧局支付了价款，但房屋未交付。1985年实行地市合并，晋东南地区畜牧局划归晋城市。1994年晋城市畜牧局为铁香炉巷路北家属院办理了国有土地使用证。根据山西省人民政府常务会议纪要（1988）第8次精神和关于落实省政府对长治、晋城两市“813”指示的会议纪要精神，晋城市畜牧局将原晋东南地区畜牧工作站房地产划归长治市畜牧局，并将原来办理的一切建筑物手续移交给长治市畜牧局。期间，长治市畜牧局于1988年向长治市城区人民法院提起诉讼，要求杨某1归还房屋，长治市城区法院作出（88）城法民判字第32号民事判决，解除了双方的房屋买卖关系，杨某1退还房款及利息共计2870.4元。长治市畜牧局不服，上诉至长治市中级人民法院，长治市中级人民法院作出了（89）长法民上裁字49号裁定，裁定准许长治市畜牧局撤回上诉，并撤销了原审判决。   2016年8月31日，长治市国土资源局城区分局受理了杨某1提出的土地权属争议调查处理申请，并向杨某1送达了土地权属争议案件受理通知书，向被申请人长治市畜牧局送达了答辩通知书。长治市城区人民政府经调查取证后于2017年2月25日作出《长治市城区人民政府土地权属争议处理决定书》，处理决定内容：“一、本案所争议的房屋占地及房后地基的原土地使用权归长治市畜牧局，现用途为城市道路建设用地；二、申请人提出的确认登记其涉争土地使用权的请求不予支持。如不服本处理决定，可在收到本决定书之日起60日内向长治市人民政府申请行政复议，或在30日内向人民法院提起诉讼。”   杨某1不服该《土地权属争议处理决定书》，于2017年3月13日向我院提起行政诉讼，我院作出（2017）晋05行初15号行政判决书，驳回杨某1的诉讼请求。杨某1不服，向山西省高级人民法院提出上诉，山西省高级人民法院作出（2017）晋行终723号行政裁定书，认为“根据《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款及《最高人民法院关于适用第三十条第一款有关问题的批复》(法释[2003]5号)的规定,上诉人认为长治市城区政府确权决定侵犯其土地使用权的，经过复议后才可以提起行政诉讼。原审判决受理并作出决定，不符合法律规定，应予纠正。”裁定结果：一、撤销（2017）晋05行初15号行政判决；二、驳回杨某1的起诉。   杨某1对该《土地权属争议处理决定书》向长治市人民政府提起行政复议。长治市人民政府作出长政行复[2018]第2号行政复议决定书,维持《长治市城区人民政府土地权属争议处理决定书》。杨某1不服，于2018年2月23日向我院提起行政诉讼在案。   本院认为，本案的争议焦点是长治市城区人民政府作出《土地权属争议处理决定书》是否合法的问题。该权属处理决定的实质内容是房屋权属发生变动。1994年，针对涉案地块长治市铁香炉巷（图号06.0-02.0），经晋城市畜牧局申请，长治市城区人民政府向其颁发了《国有土地使用证》，登记的土地使用权人为晋城市畜牧局，土地用途为住宅，批准机关为长治市城区人民政府。2016年，涉案地块因征收发生权属争议。杨某1向城区人民政府提起权属争议处理申请。2017年2月25日，长治市城区人民政府对涉案地块作出《土地权属争议处理决定书》，将涉案地块的土地使用权人由晋城市畜牧局变更为长治市畜牧局。对该行政行为的效力问题，《中华人民共和国物权法》第九条规定“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外。”长治市城区人民政府作出物权变动的权属争议处理决定的内容，不符合《中华人民共和国物权法》关于物权变更的规定，不发生物权变更法律效力。长治市城区人民政府作出该行政行为，属于超越职权行为。长治市人民政府作出维持该行政行为的复议决定书，也不符合物权法的相关规定。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（四）项之规定，判决如下：   一、撤销长治市城区人民政府作出《土地权属争议处理决定书》；   二、撤销长治市人民政府作出的长政行复[2018]第2号行政复议决定书。   三、责令长治市城区人民政府重新作出行政行为。   案件受理费50元，由被告长治市城区人民政府承担。   如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日之内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山西省高级人民法院。   审 判 长 赵仁义   审 判 员 李高原   人民陪审员 赵 兆     二0一八年十一月二十九日   法官 助理 田晨凯   书 记 员 闫雪敏