甘肃省天水市秦州区人民法院 行 政 判 决 书 （2018）甘0502行初30号 公益诉讼人天水市秦安县人民检察院（简称秦安县检察院）。住所地：秦安县葫芦河西桥头北侧。 法定代表人刘曦，该院检察长。 出庭人员张生孝，该院副检察长。 出庭人员蔡有林，该院民事行政检察科科长。 被告天水市秦安县国土资源局（简称秦安县国土局）。住所地秦安县兴国镇成纪大道。 法定代表人孙旺奎，该局局长。 行政机关负责人鲁德斌，该局副局长。 委托代理人李彦平，该局执法大队大队长 委托代理人胡耀明，甘肃耀明律师事务所律师。 第三人暨诉讼代表人伏丰玉，男，1963年10月24日出生，陕西省居民，现住秦安县。 第三人暨诉讼代表人邵保平，男，1982年2月28日出生，甘肃省秦安县村民。 第三人杨同贵，男，1963年7月3日出生，住甘肃省秦安县。 第三人赵功勤，男，1961年10月6日出生，住甘肃省秦安县。 第三人张猛，男，1978年12月10日出生，住甘肃省秦安县。 第三人张银祥，男，1952年5月25日出生，住甘肃省秦安县 第三人张军江，男，1967年7月5日出生，住甘肃省秦安县。 第三人高永珍，男，1970年5月28日出生，住甘肃省秦安县。 第三人赵昌续，男，1981年5月10日出生，住甘肃省秦安县。 第三人王双喜，男，1972年1月4日出生，住甘肃省秦安县。 第三人包安明，男，1978年9月30日出生，住甘肃省秦安县。 第三人张冬冬，男，1986年9月4日出生，住甘肃省秦安县。 第三人郝志文，男，1974年12月19日出生，住甘肃省秦安县。 第三人雒成刚，男，1970年8月19日出生，住甘肃省秦安县。 第三人雒志敏，男，1983年11月4日出生，住甘肃省秦安县。 公益诉讼人秦安县人民检察院因要求确认被告秦安县国土资源局不履行土地资源保护的法定职责违法，于2018年11月1日向本院提起行政公益诉讼。本院当日立案后，向被告送达了起诉状副本、应诉通知书，举证通知。因案件的处理与采砂人员张伏玉等15人有行政法律上的利害关系，本院依法通知其为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2018年11月22日公开开庭审理了本案。公益诉讼人秦安县人民检察院出庭人员张生孝、蔡有林，被告秦安县国土资源局行政机关负责人鲁德斌、委托代理人李彦平、胡耀明，第三人伏丰玉等15人的诉讼代表人伏丰玉、邵保平到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2018年4月17日公益诉讼人秦安县检察院向被告秦安县国土局发出秦检民（行）行政违监[2018]62052200005号检察建议，建议认为，天水市人民检察院移交的群众举报案件线索，反映秦安县陇城镇辖区清水河流域有多家砂场在农用地非法采砂，经过公益诉讼人现场调查，发现采砂后遗留的沙坑未回填，造成农用地种植条件的破坏，对河堤的防洪和周边群众的生产生活安全造成了隐患，按照《中华人民共和国土地管理法》第三十六条、第六十六条、第七十四条、第七十五条，被告为监管责任主体监管不力，造成非法采砂行为持续存在，生态环境资源遭受破坏，国家公众利益受侵害，建议进行治理，依法取缔辖区非法占用农用地采砂行为，尽快恢复农用地种植条件。2018年6月21日收到被告的复函。 公益诉讼人秦安县检察院诉称：秦安县陇城镇辖区清水河流域多家非法采砂户非法占用农用地采砂，陇城镇有伏丰玉、张银祥、张猛、张冬冬、高永珍、王双喜、张军江、包安明、赵昌续（已征用变成垃圾点）9家，五营镇辖区有邵保平、郝志文、雒成刚、赵功勤、杨同贵、雒志敏6家，上述砂场非法采砂，未回填的砂坑造成了农用地种植条件被破坏，对河堤防洪、周边群众的生产生活安全造成隐患。本机关在2018年4月17日依法立案调查，并向秦安县国土局发出了检察建议，建议治理依法取缔辖区非法占用农用地采砂行为，尽快恢复农用地种植条件。6月21日收到被告的回复，其称已向县政府报告，并向陇城镇、五营辖区的采砂户下发了停采通知、回填了砂坑、恢复了农用地种植条件，堆放的砂石已清理，消除了非法采砂行为。本机关在2018年7月9日、8月20～23日回访，发现伏丰玉砂场未拆除仍在继续作业、张猛采砂设备未拆除，雒志敏又新修了采砂台一座，其他砂场虽然已停产但是砂坑未回填、农用地仍堆放砂石，未达到种植条件，检察建议未完全落实，国家和社会公共利益仍然处于受侵害的状态。被告没有全面履行法定职责，违反《中华人民共和国矿产管理法》第三条、第三十二条、第三十九条、第四十五条及《中华人民共和国土地管理法》第三十六条二款、第六十条、第六十六条一款、第七十四条、第七十五条的规定。请求确认被告秦安县国土局对清水河流域农用地非法采砂未全面履行监管职责的行为违法；责令被告秦安县国土局依法取缔治理辖区农用地非法采砂行为，督促责任主体限期恢复农用地种植条件。公益诉讼人向本院提交了以下证据、依据： 执法依据：《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国矿产资源管理法》。 事实证据： 第一组证据：证明被告主体及工作职责 1.被告单位的组织机构代码证； 2.被告的单位权责清单。 第二组证据：证明秦安县清水河流域非法采砂及占用农用地 1.线索初查阶段陇城镇非法采砂部分现场证据； 2.整被告进行改前部分砂场的现场照片，占用农用地现状图。 第三组证据：证明检察建议发出前后被告整改非法采砂活动的材料 1.整改回复报告及治理整顿工作方案； 2.被告对张银祥、张猛、李国真、高永珍、王双喜、张军江、包安明、郝志文、雒成刚、张粉红的询问笔录、现场勘查笔录、接受调查通知、违法后果预先告知书、责令停止违法行为通知书、责令改正违法行为通知书、送达回证、保证书等； 3.采砂人员伏丰玉、邵保平的询问笔录； 4.整改、回访采砂场的部分照片。 第四组证据：证明整改期限满后国家公共利益仍处于受侵害状态 1.市、县检察机关回访部分砂场的照片； 2.公益诉讼人诉前与被告回访部分采砂现场的照片； 3.被告提供的各砂场占用土地的性质、面积、整改效果现状图； 4.公益诉讼人对农用地采砂人员伏丰玉、张银祥、张猛、张冬冬、高永珍、王双喜、包安明、赵昌续、郝志文、雒成刚、赵功勤、贾彦文12人的询问笔录。 第五组证据：证明检察机关办理案件的程序材料 案件线索移交函、案件线索评估报告及照片、立案决定书及送达回证、诉前检察建议书及送达回证、调取证据通知、提起公益诉讼请示、层报审批表及批复。 第六组证据：证明公益诉讼人对伏丰玉的陈述依法调查核实的材料 1.采购伏丰玉砂石料人员杨逢春的询问笔录； 2.伏丰玉的砂石出库单； 3.伏丰玉的采砂场状况视频光盘。 被告秦安县国土局辩称：2018年4月17日，被告收到公益诉讼人的检察建议，及时向县政府进行了汇报，被告按照县政府砂场清理整治会议精神，4月20日及时召开会议由单位负责人亲自带队，组成工作组对各辖区农用地非法采砂行为进行整治，清理出非法采砂户张银祥、张猛、张军江、伏丰玉、高永珍、赵昌续、王双喜、包安明、张冬冬、郝志文、雒成刚、邵宝平、杨同贵、赵功勤、雒志敏15户，该15户采砂均是在自己的承包地或者流转的承包地进行非法采砂，针对上述15户被告分别进行调查询问、现场核实拍照取证，下发了责令停止、责令改正违法行为通知书、违法后果预先告知书，15户人员认识到自己的错误，停止了开采。2018年8月份，被告与公益诉讼人现场回访，宣讲法律、下发文书要求15家非法采砂户必须停止开采、清运砂石料，恢复土地耕种条件；2018年10月30日被告与公安派出所的人员继续对6家堆砂的人员雒志敏、赵功勤、郝志文、杨同贵、邵保平、雒成刚，再次作了清理砂场堆放的沙料、平整土地恢复种植条件、违反法律规定需要承担法律后果的工作，6家人员表态将及时平整，对其他其他几户人员也作了类似的工作。目前，陇城镇9户已全部停采，其中：高永珍、王双喜、包安明、张冬冬、张军江5户已对开挖的砂坑进行了回填，土地已恢复了种植条件；其余4户已进行了部分回填，对堆放的砂石料进行了清运。五营镇6家采砂户已全部停止开采行为，雒成刚已回填砂坑恢复了土地种植条件；邵保平、郝志文正在回填砂坑，对堆放的石料正在清运；杨同贵、赵功勤、雒志敏未采砂，对地上堆放的砂石料，正在清运。被告对陇城镇辖区、五营辖区、莲花镇辖区清水河流域农用地非法采砂严格履行了职责，也将继续履行法定职责，尽快恢复农用地遭受采砂破坏的生态环境，保护国家和社会公共利益免受侵害。被告履行职责的证据已经提供给公益诉讼人，认可公益诉讼人提交给法院的事实证据和执法依据。 第三人的诉讼代表人述称：2012年左右开始采砂或者堆放石料，公益诉讼人和秦安县国土局制止采砂后，第三人才知道农用地不允许采砂，第三人即全部停止开采，对采砂场砂坑或者堆放的砂料已经回填处理，几乎全部都已平整恢复了种植条件；个别人员堆放的砂石因无处放置，所以，农用地平整治理恢复的慢。伏丰玉没有采砂，其建设的是渔场，养鱼的砂土粘性重，会影响渔场经营人员的安全，砂土需要分离，砂石回填鱼塘，伏丰玉没有出卖过砂石。 第三人提交的事实证据：高永珍、包安明、赵昌续等部分人员平整了砂场恢复种植条件的照片；伏丰玉的渔场照片、营业执照、土地流转合同、渔场缴纳相关费用的收据。 2018年11月15日，本院组织三方当事人进行庭前证据交换，公益诉讼人、被告、第三人的诉讼代表人到庭对证据进行了相互质证。对于公益诉讼人提交的执法依据、事实证据、第三人提交的事实证据，几方当事人均认可无异议，证据能证明公益诉讼人履行职责、被告履行职责、第三人对农用地治理恢复种植条件的情况，应予认定并采信。 经审理查明：2012年左右，第三人陆续在秦安县清水河流域的农用地上筛选砂石、采砂出卖、堆放砂料等进行经营活动，秦安县国土资源局对该区域农用地使用情况没有进行监管。2018年4月17日，公益诉讼人秦安县检察院接到天水市人民检察院批转的秦安县清水河畔农用地非法采砂造成农用地被破坏的举报信，即立案调查，认为秦安县辖区的清水河流域，有多家采砂场在清水河畔的农用地上非法采砂，采砂遗留未回填的砂坑、造成农用地种植条件被破坏，对河堤防洪、周围群众的生产生活造成安全隐患，即向被告秦安县国土局发出了秦检民（行）行政违监[2018]62052200005号检察建议书；秦安县国土局收到检察建议后，于2018年4月24日对该区域采砂和堆放砂石的人员进行了询问调查，对采砂现场勘查测量占地数据，认定采砂户12家，分别为陇城镇张银祥、张军江、张冬冬、张猛、王双喜、高永珍、包安明、赵昌续、伏丰玉9家；五营镇辖区内郝志文、雒成刚、邵宝平3家；农用地堆放砂石赵功勤、杨同贵、雒志敏3家，分别向上述人员发出调查、违法后果预先告知、责令停止违法行为、责令改正违法行为通知，要求其停止非法开采砂石、退还非法占用农用地、恢复土地原貌等，采砂人员陆续停采并平整场地、回填砂坑、部分农用地恢复了种植条件。2018年6月21日被告书面回复公益诉讼人清水河流域经过整治，已停采砂石、砂坑回填、砂料清理、已恢复种植条件。2018年7月9日、8月20日、8月23日公益诉讼人现场回访，认为农用地治理未达到种植条件。2018年11月1日秦安县检察院向本院提起了行政公益诉讼，请求：确认秦安县国土局对秦安县清水河流域农用地非法采砂未全面履行监管职责的行为违法；责令秦安县国土局依法取缔和治理辖区内农用地非法采砂的行为，督促责任主体限期恢复农用地种植条件。 另查明，被告提交涉案第三人采砂区域的农用地治理照片，反映出采砂区域具备了种植条件，但是，照片也显示出部分农用地上仍堆放着砂石料，农用地种植条件并没有恢复。 本院认为：被告秦安县国土资源局是秦安县土地资源管理的行政主管部门，对该行政区域内土地资源的使用和保护进行监督管理，是其法定的职责。行政管理相对人擅自在耕地上采砂，改变农用地用途堆放砂料，破坏农用地种植条件，是《中华人民共和国土地管理法》明确禁止实施的行为，依法应当由被告进行处理。本案第三人在农用地上采砂、堆放砂料等，从事经营活动多年，其行为是否合法，被告并未履行监督检查职责，被告已有不履行监管职责的违法行为；公益诉讼人向被告发出要求其监管的检察建议之后，被告虽然及时进行排查、调查，责令第三人停止采砂，责令改正通知，监督采砂人员停采、对开采的砂坑陆续回填、平整农用地、恢复了部分农用地的种植条件等，被告履行监督职责和农用地整治情况，得到了公益诉讼人的认可，但是，该段时间的监管并不能代表之前的行为合法，且公益诉讼人回访的证据和当前采砂现场的照片，证明农用地上仍堆放有砂料、未清理平整恢复种植条件，农用地使用中违法行为持续存在，被告履行监管职责仍不到位，公益诉讼人的请求有合法的事实根据。本案第三人对部分农用地的治理尚未恢复种植条件，被告需要对非法占用农用地采砂的行为继续处理，并监督采砂责任主体平整治理达到农用地种植条件要求的义务。综上所述，公益诉讼人的请求有合法的事实根据和充足的法律依据，依法应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第(一)项、第（二）项、第七十六条的规定，判决如下： 一、确认被告秦安县国土资源局对秦安县清水河流域农用地的使用，履行监管职责不到位的行为违法； 二、责令被告秦安县国土资源局采取补救措施，按照法定期限，核查本案涉及的农用地上仍然存在的未清理砂料、平整农用地、恢复农用地种植条件的违法行为，依法继续履行监管职责。 案件受理费50元，由被告秦安县国土资源局承担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人或者代表人的人数提出副本，上诉于甘肃省矿区人民法院。 审 判 长  石亚敏 审 判 员  陆丽莉 审 判 员  王 佳 人民陪审员  武亚新 人民陪审员  谢亚文 人民陪审员  李翠玉 人民陪审员  于万荣 二〇一八年十一月二十六日 法官 助理  萧 雅 书 记 员  马文君 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十四条…… 行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的； （二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的； 第七十六条人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。