四川省广安市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）川16行初19号 原告邓学良，男，汉族，生于1948年9月7日，住四川省广安市广安区。 委托代理人陈尊贵，广安市广安区花桥法律服务所法律工作者。 被告广安市广安区人民政府，住所地广安市广安区人民路**。 法定代表人吴荣胜，区长。 委托代理人牟远，广安市广安区人民政府法制办公室工作人员。 委托代理人狄苏苏，广安市广安区人民政府法制办公室工作人员。 被告广安市广安区农业局，住所地广安市广安区洪洲大道西段**。 法定代表人熊虎成，局长。 委托代理人谢冰寒，广安市广安区农业局执法大队工作人员。 委托代理人张光成，广安市广安区农业局农经站工作人员。 第三人刘德元，男，汉族，生于1971年6月15日，住四川省广安市广安区。 委托代理人熊祥培，广安市广安区恒升法律服务所法律工作者。 原告邓学良因不服被告广安市广安区人民政府和广安市广安区农业局，第三人刘德元土地行政管理行政登记一案，于2018年2月26日向本院提起行政诉讼。本院于2018年2月27日立案后，于2018年3月1日向被告广安市广安区人民政府送达了起诉状副本及应诉通知书；于2018年3月5日向广安市广安区农业局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年7月27日公开开庭审理了本案。原告邓学良及其委托代理人陈尊贵，被告广安市广安区人民政府的委托代理人牟远，被告广安市广安区农业局的委托代理人谢冰寒、张光成，第三人刘德元及其委托代理人熊祥培到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告广安市广安区人民政府于2016年11月向第三人刘德元颁发广府发农地承包权证〔2016〕第121162号。 原告邓学良诉称，他家在1981年第一轮和1997年第二轮农村土地承包时，均是5.5人的农村土地承包责任田地，包括：屋门口六挑谷（60平方丈）、麻田（82平方丈）、长傍田（60平方丈）、上八挑谷田（13平方丈）、黄桷树梁子包谷地（25平方丈）、汉粮田土（12平方丈）、汉粮田埂土（6平方丈）、团地（3平方丈）、绿竹梁地（11平方丈）、大豌豆地（12平方丈）、王家沟豆子地（15平方丈）、侯家沟号棚梁子地（11平方丈）、条条地（3平方丈）、汉粮包谷地（12平方丈）、院子豆子地（12平方丈）、机台地。他家承包责任田地至2001年度。后因他的次女邓玉莲、三女邓玉华均出嫁到龙台镇小桥村定居，为了方便照顾父母，故将他夫妇二人的户籍迁入到了三女邓玉华的龙台镇小桥村第一村民小组，他的三个女儿出嫁到新的居住地均未取得农村土地承包地。他夫妇二人户口迁入龙台镇小桥村第一村民小组后，龙台镇团石村第一村民小组将他家的承包责任土地中的长傍田、麻田（三分之二）、黄桷树梁子包谷地、汉粮包谷地给第三人刘德元耕种。2015年他要求第三人刘德元将其耕种他家的责任田地返还给他家耕种，刘德元以生产队划给的为由拒绝返还。经龙台镇政府及龙台镇团石村委会多次调解未果，他遂向广安市广安区人民法院提起了民事诉讼。2018年2月5日，在法庭审理时，第三人刘德元拿出了由广安市广安区人民政府向其颁发的〔2016〕第121162号农地承包权证，他方知自己的权利被侵害。被告的行政行为违反了《中华人民共和国农村土地承包法》第26条、第29条、第30条、第35条的规定，请求：撤销被告向第三人刘德元颁发的〔2016〕第121162号农地承包权证，诉讼费用由被告承担。 原告邓学良提交了如下证据： 1.邓学良家老户口簿复印件。拟证明原告家庭在第一轮承包、第二轮承包经营期间家庭人口是5人，包括母亲半个，就是5.5个人。 2.邓学良家从1994年至2001年承包土地人口登记表复印件。拟证明从1994年至2001年11月原告家的承包人口还是5.5人，也是按照5.5人缴纳农税提留等费用。 3.龙台镇小桥村村委会第一村民组证明。 4.龙台镇团石村村委会证明。 证据3、４拟证明本案的原告年老迁移到其女儿邓玉华处，在那里也没有承包土地，其女儿也没有承包土地，在第一轮和第二轮农村土地承包期间，邓学良没有向村上或者第一村民小组申请将自己的田土交回集体经济小组。 5.刘德元土地经营权证。拟证明将原告的土地重新发包，侵犯了原告的农村土地经营权，第三人的土地经营权证不合法。 6.团石村第一村民小组于2007年填写的台账。拟证明第一村民小组非法的将原告的农村土地承包田地收回重新发包给第三人的违法性。 7.广安市广安区农业局告农户书复印件。拟证明广安市广安区农业局办证违反了该告知书第一条的规定。 8.广安区人民法院的民事审判庭审笔录。拟证明本案的第三人和民事诉讼中广安区龙台镇团石村第一村民小组对第一轮、第二轮的土地承包权事实没有异议。 9.曾令建、王启财证明。拟证明原告承包的农村土地的田名、、地名及他们亲自去丈量的事实 10.广安市广安区龙台镇团石村委会证明一份。拟证明原告所承包的土地面积、、地名田名及耕种时限。 被告广安市广安区人民政府辩称，1.他府颁布的农村土地经营权证主体适格。根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第四条“实行家庭承包经营的承包方，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证”的规定，他府有权颁发辖区内的农村土地承包经营权证。2.他府颁发的农村土地承包经营权证事实清楚，程序合法。根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条规定，广安市广安区农业局收到了广安区龙台镇人民政府报送的请求颁发龙台镇团石村一组农村土地承包经营权证的申请材料，材料中包括刘德元及其承包土地的详细情况及《农村土地家庭承包合同书》等相关申请材料，经过广安市广安区农业局审核，其提交的申请材料符合法律法规颁发农村土地承包经营权证要求。据此广安市广安区农业局向他府提交了颁发农村土地承包经营权证的请示，他府于2016年11月22日同意对广安市广安区农业局审核符合规定的农户直接颁发农村土地承包经营权证。综上，他府作出的颁证行为主体适格，事实清楚，程序合法，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告广安市广安区人民政府提交了如下证据： 第一组：刘德元的身份证明及户籍信息复印件。拟证明第三人是龙台镇团石村**村民，有权取得相关农村土地承包经营权证。 第二组：1.《承包地登记基本信息表（摸底调查）》；2.《农村土地承包经营权确权登记户主声明书》；3.《农村土地承包经营权确权登记农户确认表》；4.《农村土地家庭承包合同书》（511602108204010035J）；5.《农户颁证申请书》。拟证明提交的有关农户申请颁发农村土地承包经营权证的材料符合相关法律法规规定，他府作出颁证决定事实依据充分。 第三组：广安市广安区颁发《农村土地承包经营权证》审批表（龙台镇团石村1组）。拟证明他府颁证程序合法。 第四组：依据的法律法规规定，《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》。 被告广安市广安区农业局辩称，1.他局颁发的农村土地承包经营权证主体适格。根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第四条规定，广安市广安区人民政府有权颁发辖区内的农村土地承包经营权证，他局负责全区农村土地承包经营权证的备案、登记、发放工作。2.他局颁发农村土地承包经营权证依据事实充分，程序正当。根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条规定，他局收到广安区龙台镇人民政府报送的请求颁发龙台镇团石村1组农村土地承包经营权证的申请材料，材料中包括刘德元及其承包土地的详细情况、《农村土地家庭承包合同书》等其他相关申请材料，经过他局审核，其提交的申请材料符合法律法规颁发农村土地承包经营权证的要求。据此他局向广安市广安区人民政府提交了请求颁发农村土地承包经营权证的请示，广安市广安区人民政府于2016年11月22日同意颁发〔2016〕第121162号农地承包权证。综上，他局作出颁证行为主体适格，依据事实充分，程序合法，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告广安市广安区农业局提交了如下证据： 广安市广安区农业局广农业〔2016〕82号请示。拟证明颁证程序合法。 第三人刘德元同意二被告的答辩意见，无新的述称意见。 第三人刘德元提交了以下证据： 龙台镇团石村1组2002年农民负担明细表。拟证明在2002年前原告尚有600多元提留款未交。 经庭审质证，原告对被告广安市广安区人民政府提交的第一组证据真实性、合法性无异议，但是认为与本案无关联性；第二组证据《承包地登记基本信息表（摸底调查）》不是原件，被告提供的不是真实的，存在瑕疵，《农村土地家庭承包合同书》（511602108204010035J）上面队长签字是假的，当时并不是胡贤树担任队长，可以看出这是后面伪造的，《农户颁证申请书》胡贤树的签字也是后面补上去的，以前没有这个资料；对第四组证据被告适用的法律依据没有异议。被告广安市广安区农业局和第三人刘德元对广安市广安区人民政府提交的证据无异议。 原告对广安市广安区农业局提交的证据三性无异议，对本案个案有异议，程序不合法，有瑕疵。被告广安市广安区人民政府同意广安市广安区农业局的举证意见。第三人的质证意见与广安市广安区人民政府的质证意见一致。 原告对第三人提交的证据认为其不能达到证明目的。被告广安市广安区人民政府对第三人提交的证据不发表质证意见。被告广安市广安区农业局对第三人提交的证据认为与本案无关。 被告广安市广安区人民政府对原告提交的证据1无异议；对证据2与本案无关联性；对证据3、4与本案均无关联性，不能证明他府的颁证行为事实不清；对证据5真实性无异议，证明已经颁发了土地权属证，权属清楚；对证据6与本案无关联性；对证据7以第二被告的质证意见为准，因为第二被告是职能部门；证据8与本案无关联性；对证据9三性不予认可；对证据10三性均不予认可，原告提交的证据只能证明原告与村委会及第三人存在土地承包经营权纠纷，不能证明他府的颁证行为违法。 被告广安市广安区农业局对原告提交的证据1-2只能证明原告的家庭人口，与他局颁发的证没有关系；对证据3-4与本案无关联性，他局是以村民小组不是以村委会发包，反而证明了在2007年时已经没有原告所提出的登记给第三人这些土地的内容；对证据5无异议；对证据6在2007年已经将原告所属土地发包给第三人；对证据7不能证明他局的颁证行为有问题；对证据8是民事案子的笔录，与本案无关联性；对证据9与颁证行为没有直接关系；对证据10只能证明原告当时履行了缴税的义务，不能证明与他局的颁证行为有关联性。原告提供的这些证据与他局颁发农村承包经营权证没有关系，他局是根据农村承包经营法履行的法定职责。 第三人刘德元完全同意二被告对原告提交的证据的质证意见。同时说明并非是原告方所说的时间，真实的时间是1998年原告家田土就荒废了，没人缴税，生产队就给第三人做工作，要求第三人耕种。 因本案涉及第三人刘德元权利，同时，原告又申请本院调取原告邓学良家庭1981年、1997年第一轮、第二轮农村土地承包登记台帐，本院进行了调查取证，对广安市广安区龙台镇团石村村支书熊开扬、村主任刘友元以及团石村1组组长胡贤树、村民刘德生、张顺忠、任绪春、原告邓学良进行了询问，并形成了询问笔录，并组织当事人质证，听取了各方当事人的意见。本院经调查，未能调取到原告邓学良家庭1981年、1997年第一轮、第二轮农村土地承包登记台帐。 本院对上述证据认证如下：原告、被告及第三人提交的证据客观真实，与本案有关联，予以采信。本院调查的证人证言作为认定事实的依据。 经审理查明，原告邓学良原系四川省广安市广安区龙台镇团石村第一村民小组村民，1983年第一轮和1997年第二轮农村土地承包时，邓学良家在团石村第一村民小组承包了包括邓学良、其妻颜象菊、长女邓玉蓉、次女邓玉莲、三女邓玉华以及其母在内的5.5人的田土，其中包含本案诉争的长傍田、麻田（三分之二）、黄桷树梁子包谷地、汉粮包谷地。邓学良母亲于1996年去世。上世纪九十年代末至2001年，邓学良全家先后迁至广安市广安区居住，全家户口也迁出团石村第一村民小组。约2000年左右，邓学良家放弃了责任田土的耕种，尚有2001年698.29元农税提留款未交。 因邓学良家不再继续耕种其承包的责任田地，为了防止田地荒芜，团石村第一村民小组通过抓阄的方式将邓学良家承包责任土地中的长傍田、麻田（三分之二）、黄桷树梁子包谷地、汉粮包谷地分给了第三人刘德元耕种。 2016年11月1日，广安市广安区龙台镇团石村一组与刘德元签订了《农村土地家庭承包合同书》，将广安市广安区龙台镇团石村一组农村集体所有的3.13亩土地发包给刘德元承包，从事农业生产经营，土地承包期限1997年1月1日至2026年12月31日。2016年11月3日，第三人刘德元向被告广安市广安区人民政府申请颁发《农村土地承包经营权证》，经龙台镇团石村村民委员会第一村民小组、龙台镇团石村村民委员会、龙台镇人民政府、广安市广安区农业局审核，被告广安市广安区人民政府于2016年11月向第三人刘德元颁发广府发农地承包权证〔2016〕第121162号，该证上记载的承包地块为“秋田0.2亩、六挑谷扈0.39亩、陌二垭0.6亩、一地坡田0.22亩、中塆对门大地0.51亩、路边三台0.65亩、中塆对门0.33亩、竹林地0.23亩”。 第三人刘德元耕种至2015年，原告邓学良要求第三人刘德元将案涉的责任田地返还给他耕种，刘德元拒绝返还。原告邓学良遂向广安市广安区人民法院提起民事诉讼，后原告邓学良又撤回民事起诉。原告邓学良向本院提起行政诉讼，要求撤销被告向第三人刘德元颁发的〔2016〕第121162号《农村土地承包经营权证》。 本院认为：《中华人民共和国农村土地承包法》第二十三条第一款规定:“县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。”据此，被告广安市广安区人民政府有颁发土地承包经营权证的法定职责。 《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二条第一款规定：“农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证。”由此可见，颁发农村土地承包经营权证是以农村集体经济组织与其成员签订的农村土地承包合同为基础，是对承包方享有土地承包经营权的确认。以民事法律关系为基础的行政登记，作为登记机关的行政机关对民事法律关系的审查属于形式审查，只要民事法律关系具备法定形式要件，行政机关的登记行为应当认定为有事实依据，不应当要求行政机关在登记时，对民事法律关系是否有效，进行实质审查。本案中，第三人刘德元与其所在的农村集体经济组织龙台镇团石村村民委员会第一村民小组签订了农村土地承包经营合同，而这份合同至本次行政诉讼时，并未被有权机关撤销和确认为无效，应当认定为是合法有效的。因此，被告广安市广安区人民政府依据该合同作出的登记行为，已尽合理审查义务，登记所依据的主要证据充分。在登记程序方面，被告广安市广安区人民政府在村组、乡镇人民政府、农业主管部门审查同意之后，向第三人刘德元颁证，其行政程序合法。 本案争执的承包田地的名称为“长傍田、麻田（三分之二）、黄桷树梁子包谷地、汉粮包谷地”，而〔2016〕第121162号《农村土地承包经营权证》记载的地块名称为“秋田、六挑谷扈、陌二垭、一地坡田、中塆对门大地、路边三台、中塆对门、竹林地”，名称并不一致，原告邓学良认为被告广安市广安区人民政府的登记行为侵犯其合法权益，其提交的证据不充分。 原告邓学良于2000年左右，放弃了责任田地的耕种，至15年之后，又要求返还责任田地，这期间龙台镇团石村村民委员会第一村民小组为防止田地荒芜，将其中的部分田地交第三人刘德元耕种，原告邓学良是否是自愿交回责任田地，龙台镇团石村村民委员会第一村民小组收回原告邓学良责任田地的行为是否有效，涉及到原告邓学良与龙台镇团石村村民委员会第一村民小组农村土地承包经营权纠纷，这些问题均是平等主体之间的民事法律关系，并非本案审理的范围，在基础民事法律关系没有解决之前，不应当撤销相对应的行政登记。 综上所述，原告邓学良要求撤销广府发农地承包权证〔2016〕第121162号，没有事实依据，其主张不应当支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决如下： 驳回原告邓学良的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告邓学良承担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省高级人民法院。 审 判 长  李 勇 审 判 员  冯烈钢 人民陪审员  蒋有富 二〇一八年十一月二十日 法官 助理  王 茗 书 记 员  吴 娇 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。