安徽省灵璧县人民法院 行 政 判 决 书 (2018)皖1323行初46号 原告：灵璧县娄庄镇娄庄居民委员会，住所地安徽省灵璧县娄庄镇S303省道南原国税局办公楼，组织机构代码B13529368。 法定代表人：田永，村委会主任。 委托代理人：蒋卫东，安徽国梦律师事务所律师。 委托代理人：朱志昊，安徽国梦律师事务所律师。 被告：灵璧县国土资源局，住所地安徽省宿州市灵璧县经济开发区，社会信用代码113413230032015883。 法定代表人：朱旭昊，局长。 委托代理人：张西淳，灵璧县国土资源局纪检组长。 委托代理人：陆汝明，灵璧县陆汝明律师事务所律师。 被告：宿州市国土资源局，住所地安徽省宿州市埇桥区淮河西路**。 法定代表人：吴绪峰，局长。 分管负责人：吴天明，宿州市国土资源局副局长。 委托代理人：张雪玲，安徽三联律师事务所律师。 委托代理人：俞乐，宿州市国土资源局工作人员。 原告灵璧县娄庄镇娄庄居民委员会诉灵璧县国土资源局土地管理行政处罚及宿州市国土资源局行政复议一案，本院受理后，即向被告送达了应诉通知书、起诉状副本、举证通知书等。本院依法组成合议庭，于2018年10月31日公开开庭审理了本案。原告委托代理人蒋卫东、朱志昊，被告灵璧县国土资源局主要负责人张西淳及委托代理人陆汝明，宿州市国土资源局主要负责人吴天明及其委托代理人张雪玲、俞乐到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 二0一七年十二月八日，灵璧县国土资源局以灵璧县娄庄镇娄庄居民委员会未经批准非法占用集体土地建农贸商业街的行为，违反了法律规定，对其作出灵国土行处决字（2017）第608号《行政处罚决定书》，于同日送达原告。内容为： 一、责令退还非法占用的土地； 二、限自接到本决定书之日起十五日内，自行拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状； 三、罚款人民币71000元整，限自接到决定书之日起，十五日内到灵璧县农业银行财政局非税征收专户缴纳。 原告不服，于2018年1月19日向宿州市国土资源局申请复议，复议机关于2018年4月16日作出行政复议决定，维持灵璧县国土资源局的行政处罚。原告仍不服，起诉来院，要求撤销两机关作出的行政行为。 原告灵璧县灵璧县娄庄镇娄庄居民委员会诉称，国务院法制办在对四川省法制办《关于“责令限制拆除”是否是行政处罚行为的请示》（川府法[2000]68号）作出的答复中明确提出：根据《行政处罚法》第二十三条关于“行政机关实施行政处罚时，应当责令改正或者限期改正违法行为”的规定，《城市规划法》第四十条规定的“责令限期拆除”，不应当理解为行政处罚行为。既然国务院法制办认定责令限期拆除行为不是行政处罚，则不应当按照行政处罚程序，以行政处罚告知书、行政处罚决定书等行政处罚法律文书的形式作出。由此，被告灵璧县国土资源局依照行政处罚程序作出处罚决定，超越了上位法《行政处罚法》授予的职权范围，违反法定程序应给予撤销。 被告灵璧县国土资源局作出“限期拆除”行政处罚决定法律依据有误。《中华人民共和国土地管理法》第八十三条将责令限期拆除作为一种行政处罚来表述，而《中华人民共和国城乡规划法》将责令限期拆除视为一种行政强制措施，二者存在法律上的冲突。按照后法优于前法，特别法优于一般法的原则，本案应当适用《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条的规定，应按非行政处罚程序进行处理，故被诉行为没有法律依据，应予以撤销。 皖国土资函（2018）43号文件对本案涉及的土地规划具有溯及力。被告宿州市国土资源局在《行政复议决定书》中明确载明：安徽省国土资源厅以皖国土资函（2018）43号文，调整娄庄镇土地利用总体规划（2006—2020），明确将涉案土地作为允许建设区。而被告宿州市国土资源局以该批复作出在灵璧县国土资源局作出具体行政行为之后为由，维持了灵璧县国土资源局作出的处罚。土地规划具有一定的滞后性，在皖国土资函（2018）43号文已经明确对2006-2020年之间的娄庄镇土地利用总体规划（2006-2020）（调整完善）进行修订的情况下，即便发布时间在2018年1月10日，仍对2006-2020年之间的土地利用情况有明确的溯及力。 原告向法院提举了以下证据： 1、行政处罚决定书； 2、娄庄镇政府政务公开网上下载的娄庄镇2017年政府权力清单目录总表，拟证明娄庄镇政府对违法建设有处理的职权； 3、灵璧县国土资源局权力清单。拟证明灵璧县国土资源局作出的行政处罚没有职权依据。 灵璧县国土资源局在庭审中辩称，原告认为灵璧县国土资源局作出限期处罚违反法定程序，与原告所述事实不一致，限期拆除是国土资源部60号令作出的规定，原告引用四川省答复，不同区域、不同事实作出的答复，不适用本案件；原告认为灵璧县国土局作出行政处罚适用法律错误的观点不正确，《中华人民共和国土地管理法》第七十六条及八十三条赋予了灵璧县国土资源局行政处罚的职权，其作出处罚没有违法之处；灵璧县国土资源局作出处罚时，皖国土自函（2018）43号文件没有下发，国土部门根据查明的事实进行处罚既有事实依据、也有法律依据。因此，请求法院驳回原告的诉讼请求。 灵璧县国土资源局向本院提举了以下证据： 1、违法线索登记单； 2、处罚决定书及回执； 3、执法人员身份证明； 4、询问笔录及身份证明； 5、证明材料； 6、现场勘测笔录； 7、立案呈批表； 8、责令停止违法行为通知书； 9、抄告单、告知函； 10、违法案件调查报告； 11、违法案件审理笔录； 12、违法案件处理决定呈批表； 13、行政处罚告知书及回执； 14、行政处分建议书； 15、娄庄镇土地利用总体规划图局部及灵璧县土地利用现状图； 16、行政复议决定书； 17、安徽省国土资源厅关于宿州市及所辖县（区）和城关镇土地利用总体规划调整完善的函； 18、关于调整规划的批复。 宿州市国土资源局辩称：原告不服灵璧县国土局作出的灵国土资行处决字（2017）第608号《行政处罚决定书》，于2018年1月向宿州市国土局申请行政复议。复议机关受理后，分别向申请人、灵璧县国土局送达了行政复议受理通知书及提出答复通知书等手续。因案情复杂，经批准延长复议期限30日，复议机关2018年4月16日作出宿国土资决字（2018）2号《行政复议决定书》，并依法送达给各方当事人，复议机关的复议决定程序合法。灵璧县国土资源局作出的灵国土资行处决字（2017）第608号《行政处罚决定书》认定事实清楚、程序合法。2017年10月16日，灵璧县国土资源局接到举报，反映徽工集团在涉案土地上搞商业开发。灵璧县国土资源局对所反映的问题进行立案调查。经调查，灵璧县国土资源局认为原告在未经批准的情况下，于2017年9月擅自占用灵璧县娄庄街道北侧7122平方米土地建农贸商业街的行为，违反了法律规定。灵璧县国土局于2017年12月1日同时下发了《行政处罚听证告知书》和《行政处罚告知书》。2017年12月8日向原告作出【2017】第608号《行政处罚决定书》决定：一、责令灵璧县娄庄居委会退还非法占用的土地；二、自行拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状；三、罚款人民币71000元。原告占用的土地系农用地，规划用途为水域。虽然根据皖国土函43号文，该宗土地已获安徽省人民政府批准，现在该宗土地的性质为允许建设区，但批复时间为2018年1月10日，处罚机关作出行政行为的时间是2018年12月8日，该宗土地按照娄庄镇土地利用总体规划图属于水域，不符合当时的土地利用总体规划。因此，灵璧县国土资源局作出的处罚决定事实清楚、程序合法、适用法律正确。复议机关作出维持处罚机关作出的行政处罚决定事实清楚，适用法律正确。请求法院维持宿州市国土资源局作出的复议决定，驳回原告的起诉。 宿州市国土资源局向本院提举了以下证据：证据一、行政复议受理通知书、行政复议答复通知书、延期审理通知书行政复议决定书及送达回执，拟证明复议机关作出的复议决定事实清楚；证据二、灵璧县娄庄镇娄庄居民委员会提供的材料，包括：行政复议申请书、行政处罚决定书、行政处罚听证告知书、责令停止违法行为通知书、塘北组居民要求改善污水塘的诉求等材料；证据三、灵璧县国土资源局提供的材料，包括：行政复议答复书、灵璧县国土资源局违法案件卷宗、关于灵璧县乡级土地利用总体规划的批复、安徽省国土资源厅关于同意宿州市乡级土地利用总体规划调整完善成果备案的批复（皖国土资涵【2018】43号文）、灵璧县土地利用现状图、娄庄镇土地利用总体规划图局部，拟证明复议机关作出的复议决定事实清楚。 案经庭审质证，原告对被告提举的证据1提出质疑，认为被告未提供原件对其真实性提出质疑；认为证件2与本案没有关联性；对于证件3予以认可；认为证件4与本案没有关联性；对证件5陈朝中的签名无异议，认为笔录中涉及的内容与事实有偏差，不能达到被告的证明目的；对证据9无异议；证据10没有异议；对证据11真实性没有异议；认为证据12与本案无相关性；认为证据15应配有灵璧县人民政府的批准文书，单凭两张图不能证明涉案土地是否是农用地还是建设用地；对其他证据的真实性无异议。 宿州市国土资源局对灵璧县国土资源局提举的证据无异议。 原告对宿州市国土资源局提举的证据质证意见同灵璧县国土资源局提举证据的质证意见。灵璧县国土资源局对宿州市国土资源局提举的证据不持异议。 原告在庭审中向本院提举的证据1是本案审理的对象，不作为证据进行审查。两名被告对原告提举的两份权力清单的真实性不持异议，对其证明目的有异议。认为灵璧县国土资源局享有的行政处罚权限是法律赋予的。 本院对上述证据认证如下：被告灵璧县国土资源局提举的证据符合法律对证据的规定，可以证明案件事实。原告的异议理由不能成立，本院不予采信。宿州市人民政府提举的证据，其程序符合法律规定。其对灵璧县国土资源局提举的证据予以采信。但对安徽省国土资源厅关于宿州市及所辖县（区）和城关镇土地利用总体规划调整完善的函没有采信不妥。安徽省国土资源厅关于宿州市及所辖县（区）和城关镇土地利用总体规划调整完善的函（皖国土函43号文）各方均无异议，本院予以采信。行政处罚决定书系本案审理的对象，是证据要证明的对象，不作为证据进行认证。原告提举的两份权力清单是客观的，但不能取代法律的规定。不可以由此认定灵璧县国土资源局没有行政处罚的职权。因此被告的质证意见，本院予以采信。 经审理查明：2017年10月，因娄庄镇娄庄居委会村民举报安徽徽工集团违法用地，灵璧县国土资源局启动受理、调查程序，后经调查认定，2017年9月，灵璧县娄庄居民委员会未经批准占用娄庄镇娄庄街303省道北侧7122平方米集体土地建农贸商业街，其行为违反了《中华人民共和国土地管理法》的规定，占用集体土地进行非法建设。依据《中华人民共和国土地管理法》七十六条规定，对灵璧县娄庄居民委员会作出灵国土资行处决字【2017】第608号《行政处罚决定书》，于2017年12月8日送达当事人。原告不服，于2018年1月19日向宿州市国土资源局提出复议申请，复议机关于2018年4月16日作出复议决定，维持了灵璧县国土资源局作出的行政处罚决定。 灵璧县国土资源局认定的事实基本属实。 另查明，2018年1月10日，安徽省国土资源厅下发皖国土资函（2018）43号文，调整完善了宿州市乡级土地利用总体规划，涉案的土地性质为建设用地，即灵璧县国土资源局处罚的部分事实发生了变化。 本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条规定，未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地转为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款……灵璧县国土资源局作为全县土地行政主管部门，对非法占用的行为享有依法处理的职权。原告认为被告没有职权依据的观点本院不予采纳。因案外人举报，灵璧县国土资源局查实后，对原告作出行政处罚事实清楚，程序合法，适用法律正确。在其作出行政处罚后，法律文书尚未生效，复议程序启动之前，涉案土地经安徽省国土资源厅批准为建设用地，行政机关处罚的部分事实发生变化。原告不服向宿州市人民政府申请行政复议，复议机关仍以被复议机关原来认定的事实，认定被复议的行政行为正确，予以维持不当。本案中，复议机关复议程序启动之前，涉案的土地性质发生了变化，由原来的农用地转化为建设用地，复议机关仍以之前的事实处理本案，不符合法律的规定，其应当依据新情况对行政处罚决定书第（二）项予以变更。因此复议机关作出的复议决定，不符合法律规定，应予以撤销。灵璧县国土资源局作出的限期拆除的处罚主要证据不足，应予以撤销。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十条第（一）项、第七十九条之规定，判决如下： 一、撤销灵璧县国土资源局作出的灵国土行处决字（2017）第608号行政处罚决定书第（二项）； 二、撤销宿州市国土资源局作出的宿国土资复决字（2018）2号行政复议决定书； 三、驳回原告其他诉讼请求。 案件受理费50元，由灵璧县娄庄居民委员会负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于安徽省宿州市中级人民法院。 审 判 长 潘    树    平 人民陪审员 唐艳秋人民陪审员庄冠杰 二〇一八年十一月六日 书 记 员 王         冉 附法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： (一)主要证据不足的; (二)适用法律、法规错误的; (三)违反法定程序的; (四)超越职权的; (五)滥用职权的; (六)明显不当的。 第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。