浙江省临海市人民法院 刑 事 判 决 书 （2018）浙1082刑初528号 公诉机关浙江省临海市人民检察院。 被告人周再树，男，1960年11月21日出生于浙江省临海市，汉族，高中文化，户籍所在地浙江省临海市，住浙江省临海市杜桥镇下周路杜前新村（五洲家园）10号楼，原系临海市国土资源局党委委员、临海市国土资源局杜桥分局局长、临海市土地储备中心杜桥办事处主任。2012年4月27日因涉嫌犯受贿罪、挪用公款罪被临海市人民检察院决定刑事拘留，2012年5月11日被逮捕，2012年6月8日因犯受贿罪、挪用公款罪被本院判处有期徒刑十一年六个月，并处没收财产人民币五万元。后移送浙江省第一监狱服刑。2018年9月20日因本案被押回临海市看守所。 辩护人郭顺长，浙江易美律师事务所律师。 临海市人民检察院以临检公诉刑诉〔2018〕539号起诉书指控被告人周再树犯玩忽职守罪，于2018年6月19日向本院提起公诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。临海市人民检察院指派检察员王鹏出庭支持公诉，被告人周再树及其辩护人郭顺长到庭参加诉讼。本案在审理期间，公诉机关补充侦查一次。现已审理终结。 临海市人民检察院指控：2010年上半年，临海市杜桥镇松中村第三生产队将19余亩集体土地（以下简称：“紫荆家园”地块）以人民币1140万元非法转让给应某用于房地产开发。2010年5月，应某在“紫荆家园”地块打桩建设房地产。2010年6月，临海市国土资源局杜某分局接到举报，时任杜某分局副局长董某带队去现场调查发现应某在未办理任何审批手续的情况下在该土地上擅自打桩建房，遂责令停工。后董某将“紫荆家园”的情况向时任杜某国土分局局长被告人周再树汇报。2010年7月，松中村以建设标准厂房的名义申报农转用、建设规划等手续。至2011年6月15日，临海市发改局批准“紫荆家园”地块为工业用地，规划建设标准厂房6幢3层，总建筑面积16371平方米。2011年10月，应某在未取得《建设工程规划许可证》、《建设工程施工许可证》的情况下，继续动工建设房地产，引发松中村村民信访。期间，杜桥国土分局先后收到临海市国土局、杜桥镇政府转交的反映松中村存在非法倒卖集体土地使用权、不按照规划用途使用土地的信访件，周再树相继签发给蔡某龙，并交代蔡某龙予以并案处置。2011年11月，被告人周再树指派分管土地监察临海市国土资源局杜某分局副局长蔡某龙根据信访举报带队进行调查，发现松中村与应某存在非法转让土地以及以标准厂房名义建设房地产等问题。蔡某龙对应建刚进行谈话并提取相关证据，并将调查情况向被告人周再树汇报。蔡某龙在调查处置期间接受杜某镇城建办工作人员李某1、杜某镇常务副镇长金某献等人请托，于2012年1月9日出具《关于松中村葛予方等人反映应建刚占用该村土地建商品房的信访调查报告》，意见对松中村非法转让集体土地已责令限期整改，下阶段做好跟踪督促落实工作，被告人周再树签字同意予以信访报结，直至2012年3月31日，周再树因其他严重违纪违法问题被立案调查。期间，被告人周再树作为杜某国土分局局长，未认真履行职责，杜桥国土分局对松中村“紫荆家园”地块违法用地未依法责令停工建设、未通报函告相关部门、未呈请临海市国土局立案调查。至2015年初，“紫荆家园”小区建成，内有10幢3层楼别墅和2幢7层楼52间（落地式28间，立改套24间），总建筑面积40012.54平方米。2017年11月16日，临海市国土资源局以涉嫌非法转让、倒卖土地使用权为由对此事立案调查。11月17日，浙江卫视《今日聚焦》栏目对松中村存在大量违法建筑一事报道。2017年12月15日，临海市公安局对松中村涉嫌非法转让土地行为立案调查。经临海市国土资源局评估，紫荆家园项目建筑用地面积为13936.50平方米，建筑占地面积为6130.03平方米，地上建筑物建筑面积为40012.54平方米。按该地块国有住宅用地使用权拍卖成交后净出让金收益预测公示套算：土地出让金总额为人民币19797876.66元；2017年12月28日经临海市价格认证中心认定，杜某镇松中村“紫荆家园”房屋建筑物的建安成本为人民币29443882元。 为证实上述事实，公诉机关提供了相应的证据。公诉机关认为，被告人周再树身为国家工作人员，玩忽职守,致使国家利益遭受重大损失，情节特别严重，其行为已构成玩忽职守罪，系漏罪，提请本院依照《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款、第七十条的规定判处。 被告人周再树对指控的事实及罪名提出异议；认为其已履行职责，在其履职期间没有给国家造成重大损失，“紫荆家园”地块后来建成的与其无关，其不构成玩忽职守罪。其辩护人提出指控被告人周再树构成玩忽职守罪不成立；被告人周再树在收到反映松中村非法倒卖土地使用权信访件后，作了相应处理，处理结果上报临海市国土局及杜桥镇政府，并得到上级认可，其已经依法履行了职务；对松中村非法倒卖土地的行为是否立案处理，临海市国土局杜某分局没有权限；应某在违法买得的土地上建成“紫荆家园”小区，建成的时间在2012年3月31日被告人周再树不能履行其职务以后，指控“致使国家和人民利益遭受重大损失”与被告人周再树没有因果关系，建议法院对被告人周再树作出无罪判决。 经审理查明： 2010年上半年，临海市杜桥镇松中村第三生产队将集体土地19余亩“紫荆家园”地块以人民币1140万元非法转让给应某用于房地产开发。2010年5月，应某在“紫荆家园”地块打桩建设房地产。2010年6月，临海市国土资源局杜某分局接到举报，时任杜某分局副局长董某带队去现场调查发现应某在未办理任何审批手续的情况下在该土地上擅自打桩建房，遂责令停工。后董某将“紫荆家园”的情况向时任杜某国土分局局长被告人周再树汇报。2010年7月，松中村以建设标准厂房的名义申报农转用、建设规划等手续，至2011年6月15日，临海市发改局批准“紫荆家园”地块为工业用地，规划建设标准厂房6幢3层，总建筑面积16371平方米。2011年10月，应某在未取得《建设工程规划许可证》、《建设工程施工许可证》的情况下，继续动工建设房地产，引发松中村村民信访。期间，杜桥国土分局先后收到临海市国土局、杜桥镇政府转交的反映松中村存在非法倒卖集体土地使用权、不按照规划用途使用土地的信访件，周再树相继签发给蔡某龙，并交代蔡某龙予以并案处置。2011年11月，被告人周再树指派分管土地监察临海市国土资源局杜某分局副局长蔡某龙根据信访举报带队进行调查，发现松中村与应某存在非法转让土地以及以标准厂房名义建设房地产等问题。蔡某龙对应建刚进行谈话并提取相关证据，并将调查情况向被告人周再树汇报。蔡某龙在调查处置期间接受杜某镇城建办工作人员李某1、杜某镇常务副镇长金某献等人请托，于2012年1月9日出具《关于松中村葛予方等人反映应建刚占用该村土地建商品房的信访调查报告》，意见对松中村非法转让集体土地已责令限期整改，下阶段做好跟踪督促落实工作；被告人周再树签字同意予以信访报结。2012年3月31日被告人周再树因其他严重违纪违法问题被双规立案调查。期间，被告人周再树作为杜某国土分局局长，未认真履行职责，杜桥国土分局对松中村“紫荆家园”地块违法用地未依法责令停工建设、未通报函告相关部门、未呈请临海市国土局立案调查。至2015年初，“紫荆家园”小区建成，内有10幢3层楼别墅和2幢7层楼52间（落地式28间，立改套24间），总建筑面积40012.54平方米。 2017年11月16日，临海市国土资源局以涉嫌非法转让、倒卖土地使用权为由对此事立案调查。11月17日，浙江卫视《今日聚焦》栏目对松中村存在大量违法建筑一事报道。2017年12月15日，临海市公安局对松中村涉嫌非法转让土地行为立案调查。经临海市国土资源局评估，紫荆家园项目建筑用地面积为13936.50平方米，建筑占地面积为6130.03平方米，地上建筑物建筑面积为40012.54平方米。按该地块国有住宅用地使用权拍卖成交后净出让金收益预测公示套算：土地出让金总额为人民币19797876.66元；2017年12月28日经临海市价格认证中心认定，杜某镇松中村“紫荆家园”房屋建筑物的建安成本为人民币29443882元。 2018年2月9日，临海市国土资源局以临土资罚（2018）25号行政处罚决定书对临海市杜桥镇松中村村民委员会非法转让土地的行为作出处罚：（1）没收违法所得人民币138万元；（2）没收非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施（建筑占地6130.03平方米，建筑面积40012.57平方米）；（3）并处违法所得的45%的罚款，计人民币62.1万元。 上述事实，有下列经庭审举证、质证的证据证实，本院予以确认： 1、被告人周再树的供述，证明2011年12月的一天，其在担任临海市国土资源局杜桥分局局长期间接到信访转来反映松中村部分干部以建厂房为名签订房地产转让合同，建造商品房，过一二天，杜某镇常务副镇长金某献让其抓紧办该信访件，报结时将结果告诉一下；其将信访件转给分管土地监察的副局长蔡某龙，让蔡某龙去现场依法处理。后蔡某龙去现场调查，对涉及土地信访这一块作了处理，书面制作信访调查报告，在调查报告中写明“杜桥分局对松中村非法转让土地行为已责令限期整改，下阶段将做好跟踪督促落实工作”，其在杜国土信访（2011）1号临海市国土局杜某分局信访报结发文稿纸上的领导审批栏签上“同意报”，并将信访报结情况告诉金某献，还讲土地上面违法建筑由镇里、城建部门去处理。后其将信访报结情况报信访办。但其没有核实松中村土地买卖合同整改情况，松中村干部有无整改其不清楚。后其出事，后面如何处理其不清楚。 2、同案人员蔡某龙的供述，证明其担任临海市国土资源局杜某分局副局长，分管土地监察，杜某镇松中村部分干部以建厂房为名签订房地产转让合同建造商品房，涉嫌非法买卖土地，其负责调查，在调查过程中发现杜某镇城建办的工作人员李某1与应某合伙参与非法买卖土地，李某1与其关系好，其告诉李某1，生产队与应某签的房地产买卖合同实质是倒卖集体土地合同，是非法的，要立案查处；其建议李某1将集体土地改成土地租赁合同。后应某与生产队有无改成土地租赁合同其不清楚。但该非法买卖土地行为没有提起立案调查程序，主要有以下原因：一是松中村信访已经调解好，没有人闹事了；二是李某1、金某献与其打过招呼，其不想查；三是杜某镇非法倒卖土地较普遍，其觉得可以不查；四是局长周再树也知道，没有指示其立案调查。 3、同案人员金某献的供述，证明2011年11月其担任杜某镇常务副镇长时，与国土局杜某分局副局长蔡某龙打招呼，要其对松中村的事情照顾下。2012年1月，国土局杜桥分局局长周再树在其办公室汇报国土信访报结材料，其简单看了下，没有多问。因李某1、应某、项某与其打过招呼，国土局杜某分局对信访报结，就是很照顾了，其没有督促国土局杜某分局落实之后的工作。 4、证人应某的证言，证明2010年，其通过朋友朱贤良得知杜某镇松中村打算卖一块土地，其找朋友李某1商量买土地事宜，李某1也愿意入股买，因松中村要卖20多亩，其再找来朱某1等人合伙购买，于2010年7月，与村方签了协议，实际以1140万元转让费买到19亩土地，后又以建造商品房管理费138万元支付给村里，支付给第三生产队208万元补偿金。村方以建设村标房的形式审批下来，土地性质为村集体建设用地。审批手续由村方办理，村方在2010年12月办理农转用手续，2011年6月1日取得建设许可证，其不知道村方审批手续没有办好就动工，后等国土部门要其停工，其知道村方审批手续没有办好，就去跑手续。建筑建造是承包给他人，从2010年5月开始至2012年12月左右基本落成。2010年其把土地打了围墙，国土局副局长董某说其未批先建让其停工，其知道土地没有审批，就停工办手续，批下来后才重新建造。2011年10月，杜某行政执法大队韩再国对其调查，发现其土地只有用地许可证，为3层村级集体标房，没有规划许可证，让其停工补办手续。2011年，国土局蔡某龙对其工地调查，认为其改变批准用途搞房地产建设；2012年的一天，其与李某1一起送给蔡某龙约价值五六千元的烟酒，要蔡某龙关照下，事后蔡某龙没有为难其建房。 5、证人李某1的证言，证明其为杜桥镇杜街办事处常务副主任，朋友应某与其商量买土地，说杜某镇返还给松中村的12亩土地能不能买，其说可以买，自己也算一个。后实际买了19亩，其买了十间地基。2010年中旬开始打桩，建房框架统一包给吴永余做。当时买地是村集体工业用地，用于建造松中村的标准厂房，后其买地的人改变了用途，合伙建成住宅，2011年，杜某国土分局找应某做笔录，其与应某找杜某国土分局副局长蔡某龙，送了价值3000元左右的香烟让关照下，后来蔡某龙也没有后续处罚，没有为难其买地建房的事。2012年，房子造得差不多，村民到镇里上访，杜某行政执法中队蒋某、朱某2到现场查处，其与蒋某、朱某2打了招呼，送了二人一点礼品，请了吃饭，最后也没带人来制止。 6、证人董某的证言，证明其为杜某国土分局副局长，2010年6月，杜桥国土分局工作中发现松中村有块土地一台打桩机在施工，其核实没有审批供地手续，就带队到现场口头责令停止施工，回来后向局长周再树汇报，周再树说这块地是村级留地，镇里承诺办标准厂房，手续正在办理过程中，6月30日其找应某做了一份笔录，下达了一份停工通知书。后杜某国土分局多次巡查发现这块土地还在施工，都被其现场制止，到2011年4月，其不再分管用地监察，后面的事不清楚。2012年5月，杜某国土分局局长周再树出事后，其在杜某国土分局主持工作二个月，松中村与应某违法买卖土地的事情，其向杜某镇领导和临海市国土局监察领导口头汇报过，但没有得到进一步的指示，就暂时把这件事放一边，后单方来局长到任，其分管土地利用这块，就没有管这件事。 7、证人徐某的证言，证明2011年10月其为临海国土局副局长，分管监察科，对基层国土所非法买卖土地、改变土地用途等违法行为处理申请立案程序，由各镇的土管所具体经办人填写立案呈批表，所长签字，再报到国土局监察科驻片人员审查签字，国土局监察科科长签字，最后由国土局分管副局长签字。2011年、2012年杜桥国土分局没有对松中村“紫荆家园”地块违法用地、建设进行立案查处，也没有人向其汇报过。按照《浙江省土地监察条例》第二章第七条第（五）项规定，应某改变了集体土地用途建设房地产的违法行为是属于土地管理部门的监察范围，符合立案标准；基层国土所承办人员应填写《土地违法案件立案呈批表》，分管所长签字，再报市国土局对应科室及主管领导批准后立案。 8、证人王某的证言，证明2010年6月起其为临海国土局监察科科长，基层国土所非法买卖土地、改变土地用途等违法行为处理申请立案程序流程，由各镇的土管所具体经办人填写立案呈批表，所长签字，再报到国土局监察科驻片人员审查签字，国土局监察科科长签字，最后由国土局分管副局长签字。松中村改变了集体土地用途建设房地产的违法行为是属于土地管理部门的监察范围，符合立案标准。但市国土局没有收到杜桥分局松中村“紫荆家园”地块《土地违法案件立案呈批表》，杜某分局也未提出要求立案。 9、证人陈某的证言，证明2012年6月起其为临海市国土局杜某分局副局长，分管土地监察等工作，其不知道松中村土地违法情况有无向杜桥镇政府报告过。 10、证人杨某的证言，证明其为临海市国土局杜某分局国土员，松中村土地违法查处，其参加过三次，第一次在2010年是董某副局长叫其去查，其去现场，应该出具了停工通知书；第二次在2011年是蔡某龙副局长带队，其参加查处；第三次在2013年，上级土管部门通过卫星遥感发现，其跟副局长陈某去现场查看，整个违法建筑都已建好。 11、土地价格评估说明、价格认定书，证明本案所涉及的土地价值。 12、书证杜国土信访（2011）1号关于松中村葛予方等人反映应建刚占用该村土地建商品房的信访调查报告及信访报结发文稿纸，证明2012年1月9日，临海市国土局杜桥分局对松中村非法转让土地行为已制作书面报告，报告中写明“杜桥分局责令松中村限期整改，下阶段将做好跟踪督促落实工作”，该报告由被告人周再树签发。 13、土地违法案件立案呈批表，证明2017年11月16日，临海市国土部门承办人王某、郑友地建议对松中村违法出让土地等行为立案调查。监察科科长王某签字，分管领导签字同意立案。 14、临海市国土资源局行政处罚决定书，证明2018年2月9日，临海市国土资源局以临土资罚（2018）25号行政处罚决定书对临海市杜桥镇松中村村民委员会非法转让土地的行为作出处罚：（1）没收违法所得人民币138万元；（2）没收非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施（建筑占地6130.03平方米，建筑面积40012.57平方米）；（3）并处违法所得的45%的罚款，计人民币62.1万元。 15、用地审批材料、政府文件、房地产转让合同、房屋地基买卖合同、银行账单、调查材料等，证明本案相关事实。 16、中共临海市纪律检查委员会立案决定书、案件移送函，证明被告人周再树于2012年3月31日被临海市纪委立案被双规，于2012年4月26日移送临海市检察院。 17、户籍证明、干部履历表、归案经过及说明，证明被告人周再树身份及归案情况。 本院认为，被告人周再树在担任临海市国土资源局杜某分局局长期间，在查处非法用地过程中，不认真履行国土监察职权，工作上玩忽职守，致使国家和人民利益遭受重大损失，情节特别严重，其行为已构成玩忽职守罪。公诉机关指控的罪名成立。关于被告人周再树以其已履行职责，没有玩忽职守给国家造成重大损失的辩解意见及辩护人以被告人周再树已认真履行了杜某分局局长的职责，其不具有对“紫荆家园”土地违法的立案职权，立案查处的职权在临海市国土资源局局长及国土资源局的土地监察部门，被告人周再树不构成玩忽职守罪的辩护意见；经查，《浙江省土地监察条例》规定，非法转让土地、改变集体土地用途建设房地产的违法行为属于土地管理部门的监察范围，应予立案查处；临海市杜桥镇松中村村民委员会非法转让土地，应某非法购买土地后又改变土地用途均违反了相关的法律、法规，其违法行为符合应当立案查处的标准；基层国土所（分局）承办人员应当填写《土地违法案件立案呈批表》报国土资源局相关部门立案查处；被告人周再树身为临海市国土资源局杜某分局局长，应当履行指令下属填报《土地违法案件立案呈批表》，上报给临海市国土资源局相关部门，其对该违法行为以“限期整改”信访报结处理，没有履行其应当履行的职责，存在玩忽职守；应某等人在违法购买的土地上建造成住宅楼，引发村民信访，造成恶劣社会影响，至今违法买卖的土地没有收回，给国家造成重大损失；虽造成的重大损失系相关部门人员的渎职共同所致，但被告人周再树为该违法行为应当查处的第一任责任人，故其玩忽职守行为对造成重大损失的后果承担责任。被告人及辩护人的上述辩解、辩护意见不成立，不予采纳。被告人周再树在判决宣告后刑罚执行完毕前发现漏罪，本罪与前罪依法实行数罪并罚。根据被告人的犯罪事实、犯罪性质、情节、危害程度等，依照《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款、第七十条、第六十九条的规定，判决如下： 被告人周再树犯玩忽职守罪，判处有期徒刑三年，与前罪已判决的有期徒刑十一年六个月，并处没收财产人民币五万元并罚，决定执行有期徒刑十三年，并处没收财产人民币五万元。 （刑期从判决执行之日起计算，判决执行以前先行羁押的，羁押一日折抵刑期一日。即自2012年4月27日起至2025年4月26日止。罚金限判决生效后十日内缴纳）。 如不服本判决，可在接到判决书的第二日起十日内，通过本院或者直接向浙江省台州市中级人民法院提出上诉。书面上诉的，应当提交上诉状正本一份，副本二份。 审 判 长  蒋朝周 人民陪审员  刘志红 人民陪审员  朱立满 二〇一八年十一月二十日 代理书记员  陈 昕