新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市新市区人民法院行 政 裁 定 书（2018）新0104行初64号原告：乌鲁木齐市正茂生产资料有限责任公司，住所地：新疆乌鲁木齐市沙依巴克区金沙江路金沙江小区5-1-402。法定代表人：陆建新，该公司总经理。委托代理人：李风，新疆法库律师事务所律师。委托代理人：张军，北京盈科（乌鲁木齐）律师事务所律师。被告：乌鲁木齐市城乡规划管理局，住所地：乌鲁木齐市水磨沟区准噶尔街**益民大厦****。法定代表人：张卫民，该局党组副书记、局长。行政首长出庭人员：罗威，男，1975年12月7日出生，汉族，该单位党组成员、总工程师，住乌鲁木齐市。委托代理人：刘星宇，女，1989年6月14日出生，汉族，该单位法规处科员，住乌鲁木齐市沙依巴克区。委托代理人：孙庆，新疆珅盟律师事务所律师。被告：新疆维吾尔自治区住房和城乡建设厅，住所，住所地：乌鲁木齐市天山区中山路**广场联合大厦**div>法定代表人：李学东，该厅厅长。委托代理人：张放，男，1982年4月5日出生，汉族，该单位法规处主任科员，住乌鲁木齐市沙依巴克区。委托代理人：孟兴军，新疆元正律师事务所律师。第三人：新疆中亚建材城有限公司，住所地：，住所地：新疆乌鲁木齐市水磨沟区西虹东路**v>法定代表人：米恩华，该公司总经理。委托代理人：普鲁加甫，新疆建盈律师事务所律师。原告乌鲁木齐市正茂生产资料有限责任公司（以下简称正茂生产公司）与被告乌鲁木齐市城乡规划管理局（以下简称乌市规划局）、新疆维吾尔自治区住房和城乡建设厅（以下简称自治区住建厅）、第三人新疆中亚建材城有限公司（以下简称中亚建材公司）行政撤销一案，原告于2018年5月18日向本院提起行政诉讼，本院同日受理后，于法定期间分别向被告、第三人送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭于2018年6月12日、2018年10月10日公开开庭审理本案。原告正茂生产公司的法定代表人陆建新及委托代理人李风，被告乌市规划局的党组成员罗威作为行政首长及委托代理人刘星宇、孙庆，被告自治区住建厅的委托代理人张放、孟兴军，第三人中亚建材公司的委托代理人普鲁加甫到庭参加第一次庭审；原告正茂生产公司的法定代表人陆建新及委托代理人李风、张军，被告乌市规划局的党组成员罗威作为行政首长及委托代理人刘星宇、孙庆，被告自治区住建厅的委托代理人张放，第三人中亚建材公司的委托代理人普鲁加甫到庭参加第二次庭审。本案现已审理终结。原告诉称，2017年5月11日，原告委托代理人调查时知悉，被告乌市规划局向第三人中亚建材公司就华凌陶瓷洁具城建设项目，于2006年7月11日颁发了《建设用地规划许可证》，将原告合法取得的位于河滩北路58号的3967平方米的土地使用权及地上建筑物纳入上述规划范围之内。原告认为《建设用地规划许可证》存在缺失前置立项文件的情况下，被告乌市规划局颁发建设用地规划许可证的具体行政行为违法，且存在非法剥夺原告依法享有的陈述、申辩、申请听证权及严重侵犯原告合法财产权等诸多违法情形（具体表现为：证据不足；适用法律、法规错误；违反法定程序等），属于违法许可文件。被告乌市规划局的违法行为，使原告土地丧失了原有的独立性以及限制了原告对该地块继续商业开发与建设的权利，使第三人的华凌陶瓷洁具城建设项目从中无偿受益，严重侵害了原告的合法权益。为维护原告的合法权益不受侵害，特依据《中华人民共和国行政复议法》的有关规定，向被告自治区住建厅提起了行政复议，被告自治区住建厅于2018年4月11日向原告送达了新建复[2018]7号《行政复议决定书》，维持被告乌市规划局颁发的《建设用地规划许可证》。原告对该复议决定不服，为维持自身合法权益，提起行政诉讼。原告的诉讼请求：1、判决撤销被告乌市规划局颁发的2006000212号《建设用地规划许可证》；2、判令撤销被告自治区住建厅作出的新建复[2018]7号《行政复议决定书》；3、本案诉讼费用由被告承担。被告乌市规划局辩称，2000年，华凌市场经过不断发展，已成为本市乃至全疆最大的综合性批发市场和二级口岸，但由于该市场拥挤堵塞的现象十分严重，市场改造势在必行，依据乌鲁木齐城市总体规划及城乡建设发展需要，市委市政府确定了新疆华凌（集团）公司华凌商贸城项目并将其列为重点工程，该项目计划将华凌市场扩建成统一运作、规范管理、集经营、购物、仓储多功能为一体的综合性市场。2000年5月3日，市委市政府发布了《关于华凌商贸城纳入总体规划并停止其他建设项目的通告》，我局依城乡规划管理相关法律法规于2000年6月1日给新疆华凌工贸（集团）有限公司办理了西虹路“商贸城”项目《建设用地规划许可证》，批准用地面积710172.62平方米，征地蓝线面积1000694.08平方米。2000年6月6日市人民政府发布了《关于华凌商贸城扩建规划中有关拆迁问题的通告》，为推动该项目，市委市政府多次召开相关会议，成立拆迁领导小组，“乌鲁木齐市物资总会”是拆迁成员单位之一，2001年2月26日，市物资总会出具《关于市机电设备总公司等四家企业更名的通告》，将改制后的企业名称进行通告，该通告明确：市物资总会下属企业原市生产资料总公司更名为市正茂生产资料有限责任公司。2004年9月14日，乌鲁木齐市国土资源局向原告发出《关于收回国有土地使用权的通知》，明确告知原告3967.6平方米土地在新疆华凌工贸（集团）有限公司华凌国际商贸城项目用地范围内，经市人民政府批准决定收回该土地使用权。2006年我局向中亚建材公司核发陶瓷城项目规划许可证是华凌商贸城项目分期实施的规划许可行为，符合规划许可的相关规范要求，并无不当。一、我局行政行为适用法律准确，内容程序合法。1、我局规划许可内容合法，文件齐全。根据《城市规划法》第三十一条规定“在城市规划区内进行建设需要申请用地的，必须持国家批准建设项目的有关文件，向城市规划行政主管部门申请定点，由城市规划行政主管部门核定其用地位置和界限，提供规划设计条件，核发建设用地规划许可证。”第三十二条规定“在城市规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施，必须持有关批准文件向城市规划行政主管部门提出申请，由城市规划行政主管部门根据城市规划提出的规划设计要求，核发建设工程规划许可证件。”中亚建材公司陶瓷城主体工程由乌鲁木齐市发展和改革委员会于2006年6月29日登记备案，我局于2006年7月11日核发2006000212号《建设用地规划许可证》，我局根据市发改委批准文件及城市规划提出的规划设计要求，于2007年8月28日核发编号2007000410《建设工程规划许可证》，2013年我局经核查该工程建设符合规划条件，于当年核发编号2013000001《建设工程竣工规划认可书》，综上，我局规划许可内容合法。2、我局规划许可程序合法。乌鲁木齐华凌商贸城项目于2000年启动拆迁建设程序，2000年6月1日我局核发华凌商贸城《建设用地规划许可证》，因华凌商贸城项目用地面积大、范围广、征迁难度大，且筹建及行政审批均在《行政许可法》颁布之前，市人民政府就该项目用地征收多次发布公告并下发各类指示文件督促该项目的推进，该项目采取分期建设方式确保城市建设效率。陶瓷洁具城项目系华凌商贸城的分期实施项目，2006年我局向中亚建材公司核发的《建设用地规划许可证》是2000年《建设用地规划许可证》的分期实施项目许可，陶瓷城主体《建设工程规划许可证》和《建设工程规划竣工认可书》是基于建设用地规划许可后的许可程序。根据《立法法》第九十三条规定：“法律、行政法规、地方性法、地方性法规和单行条例、规章不溯及既往。”我局规划许可程序合法，原告法律适用错误。二、原告主体不适格。市委市政府于2000年5月3日发布了《关于华凌商贸城纳入总体规划并停止其他建设项目的通告》。2000年6月6日乌鲁木齐市人民政府发布了《关于华凌商贸城扩建规划中有关拆迁问题的通告》，上述文件和通告明确规划拆迁范围包括原告所述地块，且强调该规划区内用地单位的一切新建、在建、翻建、装修等工程一律停止建设。乌鲁木齐市物资总会作为原告的前身，始终知道并参与到华凌商贸城项目的征收工作当中，2004年8月16日，新疆华凌工贸（集团）有限公司与乌鲁木齐市国土资源局签订西虹路《国有土地使用权出让合同》，并缴纳土地出让金，原告所述地块属于该出让范围内，2004年9月乌鲁木齐市国土资源局向原告下发《关于收回国有土地使用权的通知》收回原告该地块土地使用权，我局认为原告已丧失该地块土地使用权，故原告诉讼主体不适格。三、原告起诉已过诉讼时效。根据《行政诉讼法》第四十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。”原告自2000年市政府发布华凌商贸城项目及拆迁通告及我局核发华凌商贸城项目《建设用地规划许可证》时即应当知道其所述地块土地使用权及地上建筑物被纳入项目建设规划范围，已过诉讼时效。综上所述，我局行政行为适用法律准确，内容程序合法，正茂生产公司不具有原告主体资格，已过诉讼期限，请求依法驳回原告的诉讼。被告自治区住建厅辩称，经我厅审理查明：2000年5月3日，乌鲁木齐市人民政府办公厅发布了《关于华凌商贸城纳入总体规划并停止其他建设项目的通告》，通告在华凌综合批发市场规划范围内停止审批一切建设手续和新建、在建工程。2000年5月13日，乌鲁木齐市人民政府华凌商贸城规划建设领导小组办公室就《关于华凌商贸城建设规划问题的会议纪要》进行会议讨论，乌鲁木齐市物资总会作为领导小组成员参加会议。2000年6月1日乌市规划局核发华凌商贸城《建设用地规划许可证》，为该项目办理了征迁蓝线规划手续，规划征迁蓝线面积1000694.08平方米。2000年6月6日，乌鲁木齐市人民政府发布《关于华凌商贸城扩建规划中有关拆迁问题的通告》，公布拆迁范围，通告停办一切基建审批手续，2001年2月26日，乌鲁木齐市物资总会下属四家企业更名，原市生产资料总公司更名为市正茂生产资料有限责任公司。2004年8月16日，乌鲁木齐市国土资源局与新疆华凌工贸（集团）有限公司签订了《国有土地使用权出让合同》，出让项目一期、二期土地使用权项目的面积和界址。2004年9月14日，乌鲁木齐市国土资源局向原告发出《关于收回国有土地使用权的通知》，决定收回原告3967.6平方米土地使用权。2006年9月27日乌鲁木齐市国土资源局向中亚建材公司核发陶瓷城项目《建设用地批准书》，批准用地面积32623.03平方米，同日，乌鲁木齐市国土资源局向乌市规划局发出《关于办理建设项目建筑红线手续的函》，通知乌市规划局办理陶瓷城项目建筑红线手续。2006年7月11日，乌市规划局为第三人中亚建材公司核发华凌陶瓷洁具城《建设用地规划许可证》，2007年8月28日核发《建设工程规划许可证》，2013年1月办理《建设工程规划竣工认可书》。我厅在调查以上事实后认为：乌鲁木齐市华凌商贸城于2000年启动拆迁建设程序，2000年6月1日乌市规划局核发华凌商贸城《建设用地规划许可证》，因华凌商贸城项目分期实施，乌市规划局在2006年核发了陶瓷洁具城《建设用地规划许可证》，即2006年乌市规划局核发的《建设用地规划许可证》是2000年《建设用地规划许可证》的分期项目许可，华凌陶瓷城项目的《建设工程规划许可证》和《建设工程规划竣工认可书》是基于建设用地规划许可后的许可程序，乌市规划局核发上述许可行为并不违反法律规定。《行政许可法》于2004年1月1日起实施，原告认为乌市规划局违反《行政许可法》，在作出许可决定前未听取申请人陈述、申辩、组织听证的主张于法无据，因此我厅依法作出了维持乌市规划局作出的核发2006000212号《建设用地规划许可证》的具体行政行为。综上，我厅作出的行政复议决定事实清楚、程序合法、适用法律准确，请求驳回原告的诉求。第三人中亚建材公司述称，一、自治区住建厅新建复[2018]7号行政复议决定书认定的基本事实清楚，即华凌商贸城是经市党委和市政府研究决定并批准的乌市重点建设工程项目，符合乌鲁木齐市城市总体规划要求；二、从2000年开始至今年，华凌商贸城建设项目都是在市政府及其有关部门的指导和审核下进行立项审批、国有土地出让、规划用地审批，以及有序的进行拆迁补偿工作，特别是国有土地的开发利用也是分期利用建设的；三、1998年3月13日原乌市生产资料总公司等7家企业与新疆华凌工贸（集团）有限公司签订了《初步协议书》，该协议第三条约定租赁用途主要用于华凌市场的二期开发，开发内容为批发市场的建设，开发方式为改造、扩建及新建。在此协议的基础上，原乌市生产资料总公司于1998年4月3日与新疆华凌工贸（集团）有限公司就涉案房屋签订了租赁期至2018年5月4日的《场地租赁合同》，租赁用途为华凌市场的二期开发，新疆华凌工贸（集团）有限公司支付了20年租赁房屋合同的租金25973404元。2001年2月26日，原乌市生产资料总公司更名为正茂生产公司，新疆华凌工贸（集团）有限公司为开发华凌陶瓷洁具城建设项目，全额投资注册成立子公司即第三人中亚建材公司，并由第三人名义办理了华凌陶瓷洁具城建设项目《建设工程规划许可证》，陶瓷洁具城项目是华凌商贸城建设项目总体规划的二期项目。市政府批准华凌商贸城规划建设项目时，责成乌鲁木齐市国土资源局收回原乌市生产资料总公司的土地使用证，并由被告乌市规划局于2000年审批办理了华凌商贸城《建设用地规划许可证》。四、原告行政诉讼请求没有法律法规和事实依据，且已超过法定时效，应当依法驳回其行政诉讼请求。首先，原告正茂生产公司的行政诉讼主体资格不适格。其次，2004年8月16日乌鲁木齐市国土资源局与新疆华凌工贸（集团）有限公司签订了《国有土地使用权出让合同》，新疆华凌工贸（集团）有限公司分四期缴纳了土地出让金52307405.27元，取得了涉案土地合法使用权；再次原告起诉已过诉讼时效。五、华凌商贸城项目不仅是乌市重点建设工程项目，目前也成为新疆最大的综合性批发市场和国家二类口岸，更是乌鲁木齐市重要的旧城改造和美丽城市重要建设项目；六、由于原告提起诉讼的问题属于历史遗留的问题，而且大部分类似的拆迁补偿问题已经解决，不可能在走回头路。综上，恳请法庭依法维持两被告的行政决定，驳回原告的诉讼请求。经审理查明，2001年1月18日，原告正茂生产公司以出让方式取得位于水磨沟区河滩××号、面积为3967平方米的国有土地使用权。2000年5月3日，乌鲁木齐市人民政府办公厅发布《关于华凌商贸城纳入总体规划并停止其他建设项目的通告》，通告内容主要为：乌鲁木齐华凌综合批发市场已成为本市乃至全疆的综合性批发市场和二类口岸，在此基础上，用2－3年时间，将其扩建成为总面积为981290平方米的华凌商贸城，根据乌政办函[2000]17号会议纪要精神，自《纪要》形成之日起，停止审批规划范围内用地单位或个人建设的一切手续，停止规划范围内用地单位或个人的一切新建和在建工程（包括原已办过手续的），由此产生的征迁、安置、补偿等事宜由华凌商贸城规划建设领导小组办公室负责协调解决。2000年6月1日，被告乌市规划局给新疆华凌工贸（集团）有限公司办理了用地面积为710172.62平方米、蓝线面积为1000694.08平方米的商贸城《建设用地规划许可证》。2000年6月6日乌鲁木齐市人民政府发布了《关于华凌商贸城扩建规划中有关拆迁问题的通告》，为推动该项目，市委市政府多次召开相关会议，成立拆迁领导小组，“乌鲁木齐市物资总会”是拆迁领导小组成员单位之一，2001年2月26日，市物资总会出具《关于市机电设备总公司等四家企业更名的通告》，通告明确：市物资总会下属企业原市生产资料总公司更名为市正茂生产资料有限责任公司。2004年8月16日，新疆华凌工贸（集团）有限公司与乌鲁木齐市国土资源局就华凌商贸城用地签订《国有土地使用权出让合同》，并缴纳土地出让金。2006年6月29日，乌鲁木齐市发展和改革委员会为第三人中亚建材公司发放华凌陶瓷洁具城投资项目登记备案证。2006年7月11日被告乌市规划局向第三人中亚建材公司核发编号2006000212号华凌陶瓷洁具城项目《建设用地规划许可证》，2007年8月28日核发编号2007000410华凌陶瓷洁具项目《建设工程规划许可证》，2006年9月27日核发乌国土利2006字第081号陶瓷城《建设用地批准书》，2013年核发编号2013000001华凌陶瓷洁具城《建设工程竣工规划认可书》。原告正茂生产公司以出让方式取得国有土地使用权证的土地在华凌商贸城项目陶瓷城规划范围内。本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。”《中华人民共和国行政复议法》第三十条：“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。根据国务院或者省、自治区、直辖市人民政府对行政区划的勘定、调整或者征收土地的决定，省、自治区、直辖市人民政府确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定为最终裁决。”《最高人民法院关于适用的解释》第五十六条：“法律、法规规定应当先申请复议，公民、法人或者其他组织未申请复议直接提起诉讼的，人民法院裁定不予立案。”本案原告正茂生产公司持涉案土地国有土地使用证要求撤销被告乌市规划局颁发的2006000212号《建设用地规划许可证》、被告自治区住建厅作出的新建复[2018]7号《行政复议决定书》，但2004年8月16日，新疆华凌工贸（集团）有限公司与乌鲁木齐市国土资源局签订了含涉案土地在内的《国有土地使用权出让合同》，并缴纳土地出让金。故涉案土地所有权和使用权存在争议，原告应当依法先就土地所有权和使用权申请行政复议，对复议决定不服的，可以另行向人民法院提出诉讼。原告未经行政复议程序确定土地所有权和使用权，直接向本院提出起诉，不符合法定的受理条件，本院应当予以驳回。综上所述，依照《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款、《中华人民共和国行政复议法》第三十条、《最高人民法院关于适用的解释》第五十六条、第六十九条第一款第（五）项之规定，裁定如下：驳回原告乌鲁木齐市正茂生产资料有限责任公司的起诉。本案案件受理费50元（原告已预交），退还原告。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于乌鲁木齐市中级人民法院。审 判 长  刘晓媛人民陪审员  刘 雯人民陪审员  王绍禹二〇一八年十一月十六日书 记 员  杨 艳