乌审旗人民法院行 政 判 决 书（2018）内0626行初12号原告：李栓栓，公民身份证号码：×××，男，1954年02月06日出生，汉族，农民，现住内蒙古鄂尔多斯市。委托代理人：郭培元，内蒙古永晟律师事务所律师。被告：乌审旗乌兰陶勒盖镇人民政府。法定代表人：白雪峰，镇长。住所地：内蒙古自治区鄂尔多斯市乌审旗乌兰陶勒盖镇。统一社会信用代码:×××。委托代理人：王钟，乌审旗乌兰陶勒盖镇党委副书记、政法书记。被告：乌审旗人民政府。法定代表人：赵飞录，旗长。住所地：内蒙古自治区鄂尔多斯市乌审旗嘎鲁图镇行政服务中心2号楼。统一社会信用代码:×××。委托代理人：李晟，公民身份证号码：×××，男，1991年08月13日出生，汉族，乌审旗人民政府法制办公室科员。第三人：高世平，公民身份证号码：×××，男，1970年01月02日出生，汉族，现住内蒙古鄂尔多斯市。第三人：马银秀，公民身份证号码：×××，女，1970年05月29日出生，汉族，农民，现住内蒙古鄂尔多斯市。（与高世平系夫妻关系）第三人：高鹏，公民身份证号码：×××，男，1993年10月29日出生，汉族，农民，(高世平、马银秀之子）。第三人高世平、马银秀、高鹏共同委托代理人：郭富裕，陕西尊尚律师事务所律师。原告李栓栓诉被告乌审旗乌兰陶勒盖镇人民政府、被告乌审旗人民政府、第三人高世平、马银秀、高鹏土地行政确权一案，本院于2018年7月13日立案后，依法组成合议庭。于2018年10月30日公开开庭审理了本案。原告李栓栓及其委托代理人郭培元；被告乌审旗乌兰陶勒盖镇人民政府的委托代理人王钟；被告乌审旗人民政府的委托代理人李晟；第三人高世平、马银秀及其委托代理人郭富裕；第三人高鹏的委托代理人郭富裕均到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。被告乌审旗乌兰陶勒盖镇人民政府于2018年4月1日作出乌兰政不受字〔2018〕1号《不予受理决定书》，认为李栓栓所申请裁决争议事项为承包经营权纠纷，乌审旗乌兰陶勒盖镇人民政府无权进行裁决，李栓栓应向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉,故乌审旗乌兰陶勒盖镇人民政府决定不予以受理。被告乌审旗人民政府于2018年6月15日作出乌政复决字〔2018〕第5号《行政复议决定书》，认定本案争议地属于国有农业用地，1998年原育草站改制时李栓栓作为职工承包了现争议地（现位于红旗村红泥湾社木楼梁），第三人高世平也承包了位于石平梁的草场，有证据证明第三人高世平从1999年起经营管理现争议地至今的事实，现双方因承包经营产生纠纷，其实质是农村土地承包经营流转纠纷，乌审旗乌兰陶勒盖镇人民政府无权处理。乌兰政不受字〔2018〕1号《不予受理决定书》认定事实清楚，适用法律正确。复议机关决定:维持被申请人乌审旗乌兰陶勒盖镇人民政府于2018年4月1日作出乌兰政不受字〔2018〕1号《不予受理决定书》。原告诉称，2017年原告向乌审旗农村土地承包仲裁委员会申请仲裁，2017年11月10日乌审旗农村土地承包仲裁委员会作出了乌农仲案〔2017〕第41号《仲裁裁决书》，认为依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定，该争议土地应先由乡级人民政府或县级人民政府进行土地使用权确权。原告向被告乌兰陶勒盖镇人民政府申请确权，2018年4月1日乌兰陶勒盖镇人民政府作出乌兰政不受字〔2018〕1号《不予受理决定书》。原告不服向乌审旗人民政府申请行政复议，被告乌审旗人民政府于2018年6月15日作出乌政复决字〔2018〕第5号《行政复议决定书》，决定维持乌兰陶勒盖镇人民政府作出的乌兰政不受字〔2018〕1号《不予受理决定书》。现原告对该决定书不服，向乌审旗人民法院提起行政诉讼。乌审旗乌兰陶勒盖镇人民政府不予受理决定的具体行政行为不合法，应当撤销并责令其履行土地行政确权的职责。李栓栓于2017年向乌审旗农村土地承包仲裁委员会申请仲裁，乌审旗农村土地承包仲裁委员会于2017年11月10日作出了乌农仲案〔2017〕第41号《仲裁裁决书》，该《仲裁裁决书》认为依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定，该争议土地应先由乡级人民政府或县级人民政府进行土地使用权确权。被告乌兰陶勒盖镇人民政府已经查明在1998年育草站解体时，争议土地承包给原告，但原告没有原始凭证确认原告享有争议土地的使用权。涉案土地原始分地记录、土地承包合同、土地承包经营权证的原始证明中没有土地使用权证据，所以根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定应当土地行政确权。乌兰陶勒盖镇人民政府的证据不能证明涉案土地使用权是明确的，所以应当土地行政确权。乌审旗乌兰陶勒盖镇人民政府第三组证据仅仅证明乌审旗红泥湾草籽场改革和土地分配方案，不能证明涉案土地使用权归李栓栓。乌审旗乌兰陶勒盖镇人民政府第四组证据仅仅是针对涉案人员的询问笔录，该证据证明效力低，不能证明涉案土地使用权明确。乌审旗人民政府维持乌兰陶勒盖镇人民政府不予受理决定的行政复议决定不合法，应当撤销。乌审旗人民政府的证据不能证明涉案土地的使用权明确，所以复议决定维持乌兰陶勒盖镇人民政府的不予受理决定不合法。乌审旗人民政府第二组证据对张建荣的询问笔录内容与李栓栓第三组中的证据5、证据6证据内容相互矛盾，李栓栓的证据5、证据6可以证明第三人没有分配到土地。诉讼中第三人提供的证据与本案没有关联性，所以不能以第三人的证据认定被告的具体行政行为合法。综上，原告为维护其合法权益向人民法院提起行政诉讼,请求：1、依法撤销被告乌兰陶勒盖镇人民政府作出的乌兰政不受字〔2018〕1号《不予受理决定书》和被告乌审旗人民政府于2018年6月15日作出的乌政复决字〔2018〕第5号《行政复议决定书》。2、责令被告乌兰陶勒盖镇人民政府依法履行确定土地使用权的法定职责。3、案件受理费由二被告承担。原告在诉讼中提供了以下证据：第一组证据：《土地确权申请书》、《不予受理决定书》、《行政起诉状》、《行政复议申请书》、《行政复议决定书》。证明原告的起诉符合法律规定。第二组证据：乌农仲案〔2017〕第41号《仲裁裁决书》、（2017）内06民辖终142号《民事裁定书》。证明应当先进行土地行政确权；乌审旗农村土地承包仲裁委员会和鄂尔多斯市中级人民法院都认为根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定，应当土地行政确权。第三组证据：证据1.《林权勘查登记表》、《森林、林木、林地四至范围图》。证明本案争议的土地位置及四至界限。证据2.《乌审旗人民政府关于红泥湾草籽场改革实施方案的批复》及《乌审旗红泥湾优良牧草种子繁殖场体制改革实施方案》。证明乌审旗红泥湾优良牧草种子繁殖场进行体制改革；确定土地性质属于国有土地；确定了土地使用权一次性承包到户；李栓栓有资格承包红泥湾草籽场土地；高世平无资格承包红泥湾草籽场土地；当时没有成立红泥湾行政村，不是按照红泥湾行政村人口分配土地；后来成立红泥湾村是行政村，本案土地是国有土地，按实施方案行政村无权处分土地。证据3.《征收土地补偿协议》、拟征土地现状调查结果确认书、地上附着物赔偿费用明细表。，证明2014年11月9日乌审旗人民政府与李栓栓签订《征收土地补偿协议》；乌审旗人民政府、乌兰陶勒盖镇人民政府、红旗村民委员会都认可该土地承包经营权人是李栓栓，非高世平。证据4.《集体林地家庭承包合同》、（2016）内06行初字第4号《行政判决书》，证明2012年6月30日红旗村与李栓栓签订《林地家庭承包合同》（林地家包字（2012）23号）；李栓栓承包本案93亩争议草场；（2016）内06行初字第4号《行政判决书》撤销了林权证，但是没有判决《林地家庭承包合同》无效，该合同仍然有效；《林地家庭承包合同》属于用益物权性质合同。证据5.《木楼梁93亩草场承包证明》，证实乌审旗红泥湾优良牧草种子繁殖场改制时涉案争议土地是国有土地，当时李栓栓作为职工承包了本案争议的木楼梁93亩土地；高世平、马银秀、高鹏非红泥湾优良牧草种子繁殖场职工，所以没有给承包土地；石平梁约有50亩草场没有分给个人，归集体。证据6.王凤祥、李凤祥、赵清良、吴存祥、杨岐美、杨双喜、李永团、方三、许海东、叶战虎、李来贵、冯拴梅、段锁清、段玉情、张建荣的书面证明，证实1998年乌审旗红泥湾优良牧草种子繁殖场改制时土地性质仍为国有农业用地；改制时给职工李栓栓承包了本案争议的木楼梁93亩草场；石平梁草场没有分给个人、归集体；高世平、马银秀、高鹏非红泥湾优良牧草种子繁殖场职工，所以没有给承包土地；李栓栓与高世平没有换地。证据7.方海彦、高世平谈话笔录，证明：1998年分地时剩下一块集体土地一直由方海彦使用管理至今；高世平在变电所种过二亩地，再没有分过地；高世平不是育草站职工；高世平没分到石平梁的土地；高世平主张与李栓栓换地没有协议、没有人在场。证据8.关于2014年10月27日《证明》的情况说明两份，证明高世平、马银秀、高鹏提供2014年10月27日的《证明》内容是虚构的事实，证明人没有在两份《证明》上签字、按手印；高世平、马银秀、高鹏非乌审旗红泥湾优良牧草种子繁殖场职工所以没有给他们承包土地；改制时给职工李栓栓承包了本案争议的土地；红泥湾石平梁草场归集体没有分给个人，该地东至李栓栓草场、南至方海彦（燕）草场，西至放羊路、北至张生荣草场由方海彦使用至今。证据9.乌兰陶勒盖镇红旗村民委员会《情况说明》，证明高世平提供李奋祥、刘玉宝、杨文忠、郭大虎、高世平签字的《证明》不能证明真实情况，与红旗村民委员会证据矛盾；高世平提供的2015年12月15日《情况说明》只是证明领钱的客观情况，不能证明应当由谁领取；红旗村民委员会认可52-63井道路占用的是李栓栓承包的草地，是李栓栓暂时租赁给高世平；2014年11月高世平、刘玉宝、杨文忠等人向红旗村民委员会提出领取52-63井道路补偿费，村委当时忘记李栓栓临时租赁给高世平土地，误付给高世平、刘玉宝、杨文忠补偿费4800元。被告乌审旗乌兰陶勒盖镇人民政府辩称，本案争议地原属红泥湾优质牧草种子繁殖场(以下简称育草站)，属于国有农业用地，1998年育草站改制，将原育草站变更为集体经济组织即红泥湾村并将包括本案争议地在内的原育草站所经营全部土地划归红泥湾村，但土地性质仍属于国有农业用地，原育草站职工及居民划归红泥湾村管理。红泥湾村根据《乌审旗红泥湾优良牧草种子繁殖场体制改革实施方案》第二条“将国有土地使用权出让给集体经济组织，集体经济组织将土地使用权一次性固定给农业生产者，长期不变，享有使用权”之规定，将原育草站土地划分到户经营，但未签订任何承包合同也未颁发土地使用权证。1998年第三人高世平将户口迁入红泥湾村，同年李栓栓分到位于红泥湾村木楼梁的93亩草场，即现有争议地。2007年红泥湾村并入红旗村，变更为红旗村红泥湾社。上述争议地上原告与第三人高世平发生了纠纷，请求乌审旗乌兰勒盖镇人民政府处理，乌审旗乌兰勒盖镇人民政府受理后多次调解无果，作出不予受理决定。2018年4月20日，原告李栓栓不服乌审旗乌兰勒盖镇人民政府2018年4月1作出的乌兰政不受字〔2018〕1号《不予受理决定》，向乌审旗人民政府申请行政复议。经乌审旗人民政府复议，维持了乌兰陶勒盖镇人民政府的不予受理决定。被告乌审旗乌兰陶勒盖镇人民政府的不予受理决定认定事实清楚，证据充分，适用法律、法规及规章正确。其理由如下：一、争议地属于国有农业用地，1998年原育草站改制时李栓栓作为育草站职工承包了现争议地(现位于红旗村红泥湾社木楼梁，也称敖包梁)，第三人高世平也承包了位于石平梁的草场，有证据证明第三人高世平从1999年至今也经营管理过现争议地的事实，现双方因承包经营权产生纠纷，其性质是农村土地承包经营权流转纠纷，乌审旗乌兰陶勒盖镇人民政府除了调解，无权做出其他处理决定。二、被告乌审旗乌兰陶勒盖镇人民政府的《不予受理决定》是正确的，乌政复决字〔2018〕第5号《行政复议决定书》认为乌兰政不受字〔2018〕1号认定事实清楚，适用法律正确。三、乌审旗乌兰陶勒盖镇人民政府与李栓栓所做的谈话笔录中李栓栓陈述争议地分给原告情况及为什么后来由高世平占有使用。上述问题的争议是土地流转纠纷，是李栓栓与高世平双方的平等民事主体之间的纠纷，不属于土地使用权确权纠纷。综上所述，依据《中华人民共和国物权法》第一百二十四条第二款、第一百三十四条，《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条的规定，被告乌审旗乌兰陶勒盖镇人民政府作出乌兰政不受字〔2018〕1号《不予受理决定书》认定事实清楚，适用法律准确，原告李栓栓的起诉，没有事实根据和法律依据，应驳回原告的诉讼请求。被告乌审旗乌兰陶勒盖镇人民政府向本院提交了证明原行政行为合法性的以下证据：第一组证据：乌兰政不受字〔2018〕1号不予受理决定书。证明作出具体行政行为合法。第二组证据：乌政复决字〔2018〕第5号《行政复议决定书》。证明乌审旗乌兰陶勒盖镇人民政府作出的行政行为是合法、有效、公正客观的。第三组证据：改制方案、会议纪要。证明将国有土地使用权出让给集体经济组织，集体经济组织将土地使用权一次性固定给农业生产者，长期不变，享有使用权。第四组证据：万志忠、李栓栓、方海彦、高世平谈话笔录。证明纠纷地当时分给了李栓栓，所以此纠纷属于承包经营权流转类纠纷，乌兰陶勒盖镇人民政府无权做出处理决定。被告乌审旗人民政府辩称，本案争议地原属于红泥湾优质牧草种子繁殖场，属于国有农业用地，1998年育草站改制，将原育草站变更为集体经济组织即为红泥湾村并将包括本案争议地在内的原育草站所经营全部土地划归红泥湾村，但土地性质仍属于国有农业用地，原育草站职工及居民划归红泥湾村管理。红泥湾村根据《乌审旗红泥湾优良牧草种子繁殖场体制改革实施方案》第二条“将国有土地使用权出让给集体经济组织，集体经济组织将土地使用权一次性固定给农业生产者，长期不变，享有使用权”之规定，将原育草站土地划分到户经营，但未签订任何承包合同也未颁发土地使用权证书。1998年第三人高世平将户口迁入红泥湾村，同年李栓栓分到位于红泥湾村木楼梁的93亩草场即现争议地，第三人高世平也分到位于石平梁的草场，但上述争议地现由第三人实际经营管理。2007年红泥湾村并入红旗村，变更为红旗村红泥湾社。2018年4月20日，原告李栓栓不服乌审旗乌兰陶勒盖镇人民政府2018年4月1日作出的乌兰政不受字〔2018〕1号《不予受理决定书》，向乌审旗人民政府申请行政复议。乌审旗人民政府受理后，依法进行了审查，于2018年6月15日作出了乌政复决字〔2018〕第5号《行政复议决定书》。复议机关维持了乌审旗乌兰陶勒盖镇人民政府的处理决定。乌政复决字〔2018〕第5号《行政复议决定书》认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，是公正、合法、有效的复议决定。其理由如下：一、乌审旗人民政府有权受理复议和管辖本案，乌审旗人民政府的复议程序合法。二、争议地属于国有农业用地，1998年原育草站改制时李栓栓作为职工承包了现争议地(现位于红旗村红泥湾社木楼梁)，第三人高世平也承包了位于石平梁的草场，有证据证明第三人高世平从1999年起经营管理现争议地至今的事实，现双方因承包经营产生纠纷，其实质是农村土地承包经营流转纠纷，被告乌兰陶勒盖镇人民政府无权处理。乌兰政不受字〔2018〕1号《不予受理决定书》认定事实清楚，适用法律正确。综上，乌政复决字〔2018〕第5号《行政复议决定书》，认定的事实清楚，证据确凿充分，适用法律正确，应驳回原告的诉讼请求。被告乌审旗人民政府向本院提交了证明原行政行为合法性的以下证据：第一组证据：证据1.行政复议申请书、受理通知书及其送达回证；证据2.答复通知书及其送达回证；证据3.第三人参加行政复议通知书及送达回证；证据4.行政复议决定书送达回证。证明原告于2018年4月20日申请行政复议，乌审旗人民政府于2018年4月20日受理复议申请，乌兰陶勒盖镇人民政府于2018年4月28日进行答复并提交作出具体行政行为的证据材料，复议机关于2018年6月15日作出复议决定，复议机关的复议受理、答复及送达等行政复议程序均符合《行政复议法》、《行政复议法实施条例》之规定。第二组证据：证据1.方海彦、张建荣询问笔录；证据2.公安局关于高世平信访案件材料一份。证明1998年红泥湾村委会给高世平、李栓栓均承包到户。1998年高世平户籍迁到了乌兰陶勒盖育草站。第三人高世平、马银秀、高鹏述称，第三人认为原告诉讼请求无事实和法律依据，无证据支持，乌兰陶勒盖镇人民政府作出的乌兰政不受字〔2018〕1号《不予受理决定书》和乌审旗人民政府于2018年6月15日作出的乌政复决字〔2018〕第5号《行政复议决定书》，认定事实清楚、适用法律正确，程序合法，应当驳回原告的诉讼请求。理由如下：一、第三人与原告之间系土地承包流转纠纷而非土地确权纠纷，故应当通过诉讼方式而非行政方式解决。1.第三人与原告均系红泥湾村村民，双方就本案中位于红泥湾村木楼梁的93亩草场即本案争议地早己产生纠纷，第三人也曾通过仲裁方式寻求解决。涉案土地原本系红泥湾优质牧草种子繁殖场（简称育草站）所有，属于国有农业用地。1998年育草站改制，将原育草站变更为集体经济组织即为红泥湾村，并将包括本案争议地在内的原育草站所经营全部土地划归红泥湾村。但土地性质仍属国有农业用地，原育草站职工及居民划归红泥湾村管理。后该村根据《乌审旗红泥湾优良牧草种子繁殖场体制改革实施方案》将原育草站土地划分到户经营，但未签订任何承包合同也未颁发土地使用权证书。根据该村划分，涉案土地红泥湾村木楼梁93亩草场原本由原告所经营，位于石平梁的草场划归第三人承包经营。后经双方协商互换了上述承包地，并由相关证人证言予以证明。自1998年互换后一直由第三人经营涉案土地草场，该块土地上的使用收益也均由第三人享有，此后原告曾伪造相关文件骗取登记机关发放涉案土地《林权证》，但后被鄂尔多斯市中级人民法院确认违法并依法予以撤销。以上事实足以证明第三人与原告间关于承包地互换的事实存在，且由第三人一直经营使用、享有涉案土地的一切收益等事实，故第三人享有对涉案土地的承包经营权。2.涉案土地在权属上一直是明确且具体的，原告诉请行政机关作出确权行为没有事实与法律依据。第三人与原告间的纠纷系农村土地承包经营流转纠纷，不属于人民政府土地确权受理范围，故被告乌兰陶勒盖镇人民政府作出不予受理决定完全符合法律规定。此外，《土地权属争议调查处理办法》第十四条更加明确土地承包经营权争议案件以及其他不作为土地权属争议的案件行政机关不得作为争议案件受理。因此，第三人认为被告乌兰陶勒盖镇人民政府对于第三人与原告之间的土地承包经营流转纠纷并无裁决权，被告乌兰陶勒盖镇人民政府对原告不符合事实与法律的土地确权申请作出不予受理的决定是完全正确、合法的。3.乌审旗人民政府依法受理复议申请，并经法定程序审查后，认为原告的申请不符合法律规定，故复议机关作出的维持决定是完全正确、合法的。二、本案起诉时己过行政诉讼起诉期限。2018年6月20日下午，原告便签收了乌政复决字〔2018〕第5号《行政复议决定书》，且在该行政复议决定书尾部告知原告:“申请人如不服本决定，可以自收到本决定书之日起15日内，依法向有管辖权的人民法院提起行政诉讼”。原告在明知行政诉讼法定起诉期限情况下，于2018年7月9日才向人民法院提起行政诉讼，己超过法律规定的15日起诉期限，根据《中华人民共和国行政诉讼法》三十七条、三十八条关于起诉期限之规定，应当依法驳回原告的起诉。三、本案核心是行政争议，二被告作出的行政行为均是合法有效的。李栓栓分到承包地后和高世平更换了土地，这是民事上的争议，不属于行政争议解决的范畴。故原告与第三人的争议不属于土地使用权确权的争议，应当驳回原告的诉讼请求。综上所述，原告与第三人之间系农村土地承包经营流转纠纷，根据相关法律法规，应当由人民法院来审理裁判而非由行政机关通过行政行为解决，且行政机关也从未被法律授权裁决处理该纠纷，因此乌兰陶勒盖镇人民政府作出的乌兰政不受字〔2018〕1号《不予受理决定书》以及乌审旗人民政府于2018年6月15日作出的乌政复决字〔2018〕第5号《行政复议决定书》完全正确，认定事实清楚，符合法律依据，应当予以维持。第三人高世平、马银秀、高鹏向法庭提交以下证据：第一组证据：2016年2月23日红旗村民委员会《证明》。证明高世平、高四是同一人。第二组证据：2016年4月7日高世平求证证明、2014年10月27日知情人签字证明、2014年10月张建荣证明、2017年5月2日张生荣证明、2014年5月16日万志忠证明、2016年元月刘晓军证明。证明红泥湾国有农场解体时高世平一家三口在石平梁分了草场，1999年3月与李栓栓木楼梁的地进行了置换。第三组证据：2006年3月万四证明、2014年11月10日吴志祥证明、2010年3月10日高世平与吴志祥《合同书》。证明争议土地1999年3月份至今一直由高世平经营管理。第四组证据：2015年第五采气厂道路补贴明细表；2015年12月18日红旗村委《情况说明》；李奋祥、刘玉宝、杨文忠、郭大虎证明；2015年10月15日红旗村民委员会《告知书》。证明争议地全部补偿款由高世平领取，与李栓栓无关。第五组证据：《退耕还林（草）证》、2017年8月2日红旗村村民委员会证明、银行转账单。证明高世平系三社村民，从2000年起所涉及的退耕还林补助款全部由高世平领取；从2012年起争议土地的禁牧补贴由高世平妻子马银秀领取至今；综合证明所涉土地的政府补贴均由第三人领取、享有。第六组证据：鄂尔多斯市中级人民法院（2016）内06行初字第4号《行政判决书》、乌审旗不动产登记局注销公告。证明李栓栓所持有的林权证被依法注销；法院在审理时已经查明事实；原告主体不适格。第七组证据：人口信息（户籍）证明。证明高世平、马银秀、高鹏三人的户口1998年迁入育草站。经庭审质证，原告提供的第一组证据，被告乌审旗乌兰陶勒盖镇人民政府、被告乌审旗人民政府、第三人高世平、马银秀、高鹏均无异议。原告提供的第二组证据，被告乌审旗乌兰陶勒盖镇人民政府对合法性认可，对证明目的不予认可，认为：《仲裁裁决书》适用法律错误；《民事裁定书》与本案无关，不能证明地是谁的。被告乌审旗人民政府与乌审旗乌兰陶勒盖镇人民政府质证意见相同。第三人高世平、马银秀、高鹏对《仲裁裁决书》真实性无异议，对证明目的有异议，认为《仲裁裁决书》出具后原告在法定期限内没有诉请人民法院予以撤销，原告自行放弃了救济权利；鄂尔多斯市中级人民法院的《民事裁定书》与本案没有任何相似性。原告提供的第三组证据，被告乌审旗乌兰陶勒盖镇人民政府对合法性无异议，对证明目的有异议，对93亩争议地的边界无异议，方案里所说的在册人口和职工是两个概念，本案纠纷是土地承包经营权流转纠纷，不属于使用权纠纷。被告乌审旗人民政府与乌审旗乌兰陶勒盖镇人民政府的质证意见相同。第三人高世平、马银秀、高鹏对原告提供的第三组证据有异议，认为：关于勘查登记、承包合同、行政判决书恰恰能够证明李栓栓伪造相关合同、骗取林权登记，被人民法院查明事实后予以撤销；关于改制批复、征收补偿协议，对争议地的边界93亩无异议，方案里所说的在册人口和职工是两个概念；关于证人证言、情况说明，所有证人证言相互矛盾，应以仲裁委证人出庭所作的证言为准。证人给双方都做过证，本案核心应当以书证和客观事实为准。被告乌审旗乌兰陶勒盖镇人民政府提供的第一组证据，原告对真实性认可，因原告不服被告作出的不予受理决定，对证明目的不认可，被告乌审旗人民政府无异议。第三人高世平、马银秀、高鹏对真实性、证明目的均无异议。被告乌审旗乌兰陶勒盖镇人民政府提供的第二组证据，原告对真实性认可、对证明目的不认可，原告不服被告作出的行政复议决定。被告乌审旗人民政府无异议。第三人高世平、马银秀、高鹏对真实性、证明目的均无异议。被告乌审旗乌兰陶勒盖镇人民政府提供的第三组证据，原告对真实性、证明目的均认可。被告乌审旗人民政府无异议。第三人高世平、马银秀、高鹏对真实性、证明目的均无异议。被告乌审旗乌兰陶勒盖镇人民政府提供的第四组证据，原告对真实性认可，证明的问题不认可，认为该证据不能确定土地使用权，所以应当进行土地确权。被告乌审旗人民政府无异议。第三人高世平、马银秀、高鹏对真实性、证明目的均无异议。被告乌审旗人民政府提供的第一组证据，原告对真实性、证明问题均认可。被告乌审旗乌兰陶勒盖镇人民政府、第三人高世平、马银秀、高鹏均无异议。被告乌审旗人民政府提供的第二组证据，原告对公安局信访案件材料真实性认可，证明的目的不认可，认为涉案土地是国有土地，育草站改制时按照在册人口分配土地，不是按照行政村户籍关系分配土地。育草站先改制分配土地，后成立行政村，所以不应当按照户籍信息确定集体组织成员。原告对方海彦的询问笔录真实性和证明目认可，对张建荣询问笔录真实性认可，证明目的不予认可，原告认为当时分配土地时没有给高世平分配石平梁土地。综上，原告认为被告应当进行土地确权。被告乌审旗乌兰陶勒盖镇人民政府、第三人高世平、马银秀、高鹏均无异议。第三人高世平、马银秀、高鹏提供的第一组证据，原告对真实性和证明目的均予以认可。被告乌审旗乌兰陶勒盖镇人民政府同意第三人的证明目的，无异议。被告乌审旗人民政府无异议。第三人高世平、马银秀、高鹏提供的第二组证据，原告对该组证据的真实性和证明目的都不认可，该组证据违背了实施方案；证明人均没有出庭作证，不应当作为认定事实依据；高世平没有分过草场；1999年没有和高世平换过地。原告对第三人提供的2014年10月27日知情人签字《证明》的证明目的及真实性均不认可，认为存在造假行为；围栏和井是李栓栓在1998年分地后之后的事。原告对第三人提供的张建荣《证明》、张生荣《证明》、万志忠《证明》不认可，原告认为分地的时候没有张建荣，张建荣不是分土地人员，所以张建荣不知情；万志忠《证明》中的“99年两家同意互换,我知道”是假的。原告对第三人提供的刘晓军《证明》的真实性和证明目的有异议，原告认为刘晓军是否进行过测量没有证据证明；该证据与本案无关联性；即使刘晓军测量过也不能证明使用权的归属。被告乌审旗乌兰陶勒盖镇人民政府同意第三人的证明目的，无异议。被告乌审旗人民政府无异议。第三人高世平、马银秀、高鹏提供的第三组证据，原告对第三人提人供的万四《证明》的真实性和证明目的不认可，该证明与本案无关联性，万四《证明》不符合事实，与原告的证据相矛盾。原告对第三人提人供的吴志祥《证明》有异议，认为与本案无关联性，吴志祥《证明》中的“1999年两家兑换草场当时我清楚知道”是假的。原告对第三人提供的高世平与吴志祥《合同书》的真实性和证明目的不认可，认为：高世平无权承包、转包红泥湾土地；该证据与本案无关联性；该合同没有履行证明，该合同是伪造的；不能证明第三人承包木楼梁93亩草场。被告乌审旗乌兰陶勒盖镇人民政府同意第三人的证明目的，无异议。被告乌审旗人民政府无异议。第三人高世平、马银秀、高鹏提供的第四组证据，原告对第三人提供的道路补贴明细表有异议，因其并非原件，故对真实性和证明目的均不予认可。原告对第三人提供的《情况说明》的真实性没有异议，对证明目的不认可，原告认为该证据可以证明2008年至2010年临时用地费由李栓栓领取，也可以推断该土地承包权归李栓栓；高世平等人骗了村委会领取补偿费用；该证据只能证明高世平领到钱，不能证明高世平有承包权。原告对李奋祥等人的《证明》的真实性和证明目的不认可，原告认为证人应出庭作证，不出庭的不能作为定案依据；高世平等人骗了村委会领取补偿费用。原告对第三人提供的《告知书》的真实性认可，证明目的不认可，林权证办理问题与征地补偿费没有必然联系，林权证是因程序不合法而撤销，不代表土地承包经营权也撤销。被告乌审旗乌兰陶勒盖镇人民政府同意第三人的证明目的，无异议。被告乌审旗人民政府无异议。第三人高世平、马银秀、高鹏提供的第五组证据，原告对银行流水的真实性和证明目的不认可，原告对《退耕还林（草）证》、红旗村证明的真实性认可，对证明目的不认可。原告认为：《退耕还林（草）证》和红旗村委证明与争议地的权属，没有关联性；红泥湾村按在册人员分地，不是按红旗村村民资格来分地，高世平无权承包土地。被告乌审旗乌兰陶勒盖镇人民政府同意第三人的证明目的，无异议。被告乌审旗人民政府无异议。第三人高世平、马银秀、高鹏提供的第六组证据，原告对真实性认可，证明目的不认可，原告认为：《行政判决书》涉及的是林权证的合法性，没有涉及土地问题;市中院的判决没有查明事实，第三人占有土地不一定有经营使用权,原告有证据证明高世平不能长期占有该土地。被告乌审旗乌兰陶勒盖镇人民政府同意第三人的证明目的，无异议。被告乌审旗人民政府无异议。第三人高世平、马银秀、高鹏提供的第七组证据，原告对真实性认可，证明目的不认可,原告认为第三人的户籍是行政管理问题；第三人的户口是行政户，土地是按红泥湾在册人口分配，不是按行政村人口及户籍分配;该组证据上的备注没有迁户档案;高世平不属于集体经济组织成员。被告乌审旗乌兰陶勒盖镇人民政府同意第三人的证明目的，无异议。被告乌审旗人民政府无异议。本院对上述证据认证如下：原告提供的第一组证据，因可以证明原告的起诉符合法定条件，故予以采信。对原告提供的第二组证据的真实性予以采信，对其证明目的不予采信。对原告提供的第三组证据中的证据1因可以反映出争议的土地位置及四至界限，予以采信。对原告提供的第三组证据中的证据4真实性予以采信，对《林地家庭承包合同》属于用益物权性质合同的证明目的予以采信。对原告提供的第三组证据的证据2、证据3、证据5、证据6、证据7、证据8、证据9，因其与被告作出的不予受理决定是否合法不具关联性，故不予采信。被告乌兰陶勒盖镇人民政府提供的第一组证据、第二组证据，因其符合证据的三性，故予以采信。对被告乌兰陶勒盖镇人民政府提供的第三组证据的证明目的不予采信。对被告乌兰陶勒盖镇人民政府提供的第四组证据的乌兰陶勒盖镇人民政府无权做出处理决定的证明目的予以采信。被告乌审旗人民政府提供的第一组证据，因该组证据可以证明复议机关履行相关法定程序的过程，故予以采信。被告乌审旗人民政府提供的第二组证据的真实性予以认可，证明目的不予采信。第三人高世平、马银秀、高鹏提供的第一组证据、第七组证据所证实的第三人身份情况予以采信。第三人高世平、马银秀、高鹏提供的第二组证据、第三组证据、第四组证据、第五组证据，因其与被告作出的不予受理决定是否合法不具关联性，故不予采信。第三人高世平、马银秀、高鹏提供的第六组证据，因原告提起的是行政机关是否应当履行相关职责的诉讼，李栓栓有原告的主体资格，故对第三人的证明目的不予采信。经审理查明，2012年6月30日乌审旗乌兰陶勒盖镇红旗村与原告李栓栓签订林地家包字（2012）23号《林地家庭承包合同》，该合同约定：“发包方（甲方）红旗村，承包方（乙方）李栓栓”；“一、承包林地基本情况及承包期限，（下为表格中第2项）小地名：红泥湾，林地小班号：04号林班5001小班，面积：93亩，外围拐点坐标：×××。承包期限：从2012年06月30日起至2042年06月30日止。承包林地面积、四至和林权证及其附图相符”。2012年6月30日的《林权勘查登记表》载明：宗地号×××，林班号40，小班号5001，宗地面积93亩。林地所有权权利人：红旗村。林地使用权利人：李栓栓。森林或林木所有权权利人：李栓栓。森林或林木使用权权利人：李栓栓。宗地四至（坐标）：×××。2012年6月30日李栓栓向红旗村提出林权登记申请，根据《林木和林地权属登记管理办法》相关规定，乌审旗林业局于2012年7月26日起在红旗村村委将相关林权登记情况进行公示。2012年8月31日乌审旗人民政府为李栓栓颁发了乌林证字（2012）第1525181793号《林权证》。2015年8月18日，第三人高世平以乌审旗人民政府向李栓栓颁发（2012）第1525181793号《林权证》的行为损害其利益为由向鄂尔多斯市人民政府申请行政复议。2015年12月8日鄂尔多斯市人民政府作出鄂府复委复决字（2015）103号《行政复议决定书》，该《行政复议决定书》决定“维持被申请人作出的（2012）第1525181793号《林权证》具体行政行为。第三人高世平对此复议决定不服，于2016年1月26日向鄂尔多斯市中级人民法院提起行政诉讼。鄂尔多斯市中级人民法院于2016年3月21日作出了(2016)内06行初字第4号《行政判决书》。(2016)内06行初字第4号《行政判决书》，判决：“二、撤销2012年8月31日乌审旗人民政府为第三人李栓栓颁发的乌林证字（2012）第1525181793号的《林权证》”。2017年李栓栓与高世平因土地使用权纠纷一案向乌审旗农村土地承包仲裁委员会申请仲裁。李栓栓的仲裁请求为：“1.仲裁高世平与我有纠纷地的经营权纠纷。2.仲裁所产生的费用由高世平承担”。2017年11月10日乌审旗农村土地承包仲裁委员会作出了乌农仲案〔2017〕第41号《仲裁裁决书》，乌农仲案〔2017〕第41号《仲裁裁决书》，该裁决书认为：“申请人李栓栓与被申请人高世平之间的土地争议应由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。故根据《中华人民共和国土地管理理法》第十六条之规定，裁决如下：一、驳回申请人李栓栓的仲裁申请”。2017年12月5日李栓栓向乌审旗乌兰陶勒盖镇人民政府申请土地确权，其确权请求为：“请求确认申请人对乌审旗乌兰陶勒盖镇红旗村红泥湾社木楼梁土地（土地坐标：×××。）享有使用权”。2018年4月1日乌审旗乌兰陶勒盖镇人民政府作出了乌兰政不受字〔2018〕1号《不予受理决定书》，该不予受理决定书认为李栓栓所申请裁决争议事项为承包经营权纠纷，依照《农村土地承包法》第五十一条、《土地权属争议调查处理办法》第十四条第一款（四）项之规定，乌审旗乌兰陶勒盖镇人民政府无权限进行裁决，李栓栓应向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。故乌审旗乌兰陶勒盖镇人民政府决定不予以受理。李栓栓对乌兰政不受字〔2018〕1号《不予受理决定书》不服向乌审旗人民政府申请行政复议，乌审旗人民政府于2018年6月15日作出乌政复决字〔2018〕第5号《行政复议决定书》。乌政复决字〔2018〕第5号《行政复议决定书》认为“现双方因承包经营产生纠纷，其实质是农村土地承包经营流转纠纷，被申请人无权处理”。乌审旗人民政府决定“维持被申请人乌审旗乌兰陶勒盖镇人民政府于2018年4月1日作出乌兰政不受字〔2018〕1号《不予受理决定书》”。乌审旗人民政府于2018年6月20日向李栓栓送达了乌政复决字〔2018〕第5号《行政复议决定书》。李栓栓对乌兰政不受字〔2018〕1号《不予受理决定书》和乌政复决字〔2018〕第5号《行政复议决定书》不服，于2018年6月29日向乌审旗人民法院递交了行政起诉状。审查期间乌审旗人民法院发现原告的起诉状中遗漏被告，于2018年7月5日通知原告补正起诉状。原告于2018年7月9日提交了更正后的起诉状。本院认为，原告的起诉未超过法定起诉期限。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十五条规定“公民、法人或者其他组织不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼”。本案原告李栓栓收到乌政复决字〔2018〕第5号《行政复议决定书》的日期为2018年6月20日，乌审旗人民法院收到行政起诉状的日期为2018年6月29日。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告”。本案乌审旗人民政府维持了原具体行政行为，故乌审旗人民政府应当为共同被告。本院于2018年7月5日书面通知原告补正诉讼材料，原告虽于2018年7月9日提交了补正后的起诉状，但原告提起行政诉讼的时间仍应为2018年6月29日，故原告的起诉未超过法定起诉期限。本案的争议焦点为：原告与第三人争议的土地纠纷是否为土地行政确权纠纷及被告乌审旗乌兰陶勒盖镇人民政府的不予受理决定与乌审旗人政府的复议决定是否正确。《中华人民共和国农村土地承包法》第二条规定：“本法所称农村土地，是指农民集体所有和国家所有依法由农民集体使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于农业的土地”，故林地承包是农村土地承包的一种形式。农村土地承包人基于土地承包合同而取得土地的使用权。农村土地承包经营权系基于农村土地承包关系而形成的用益物权，属于特殊的土地使用权。原告李栓栓不应在有《林地家庭承包合同》的前提下仍要求进行土地行政确权，因农村土地承包合同的合法有效性未被否定的前提下，承包人基于土地承包经营合同而取得的土地使用权亦不能被否定。本案乌兰陶勒盖镇红旗村村组林地家包字（2012）23号《林地家庭承包合同》的发包方为红旗村，承包方为李栓栓，该《林地家庭承包合同》有明确的四至界限。原告基于已有的《林地家庭承包合同》而申请行政主管部门对土地的使用权确权违背法律规定。《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条规定：“因土地承包、经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉”。《土地权属争议调查处理办法》第十四条第（四）项规定：“农村土地承包经营权争议案件不作为争议案件受理”。《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》第二条第二款第四项关于“农村土地承包经营纠纷包括：……（四）因确认农村土地承包经营权发生的纠纷”。由此可见，上述法律及部门规章对行政机关针对土地承包经营权纠纷进行土地确权做了禁止性规定。虽然《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定了行政主管部门对个人之间土地使用权争议有权作出处理决定，但依据特别法优先适用于普通法的法律适用原则，本案被告乌审旗乌兰陶勒盖镇人民政府不具有对案涉土地进行确权的法定职责。综上，乌兰政不受字〔2018〕1号《不予受理决定书》其实质是不予土地行政确权决定，被告乌审旗乌兰陶勒盖镇人民政府收到原告的土地行政确权申请后与万志忠、李栓栓、方海彦、高世平做了谈话笔录并调取了相关证据。被告乌审旗乌兰陶勒盖镇人民政府在调查了相关事实后作出了不予确权性质的决定是正确的。原告要求被告乌审旗乌兰陶勒盖镇人民政府对乌审旗乌兰陶勒盖镇红旗村红泥湾社木楼梁土地（土地四至坐标略）享有使用权而申请确权的理由不成立。原告要求“责令被告乌审旗乌兰陶勒盖镇人民政府依法履行确定土地使用权的法定职责”没有法律依据，故予以驳回。乌审旗人民政府以乌政复决字〔2018〕第5号《行政复议决定书》维持乌兰政不受字〔2018〕1号《不予受理决定书》是正确的。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：一、驳回原告李栓栓要求撤销被告乌审旗乌兰陶勒盖镇人民政府作出的乌兰政不受字〔2018〕1号《不予受理决定书》和被告乌审旗人民政府于2018年6月15日作出的乌政复决字〔2018〕第5号《行政复议决定书》的诉讼请求。二、驳回原告李栓栓要求被告乌审旗乌兰陶勒盖镇人民政府依法履行确定土地使用权的法定职责的诉讼请求。案件受理费50元，由原告李栓栓负担。如果不服本判决书，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于鄂尔多斯市中级人民法院。审判长 刘 发审判员 项鹏举审判员 谷正权二〇一八年十一月二十八日书记员 郝耀华法条链接：《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。