贵州省高级人民法院民 事 判 决 书（2018）黔民再36号再审申请人（一审原告、二审上诉人）：首钢贵阳特殊钢有限责任公司。住所地：贵州省贵阳市南明区油榨街10号。法定代表人：张兴，该公司董事长。委托诉讼代理人：唐仲尼，贵州贵达律师事务所律师。委托诉讼代理人：樊朝彬，贵州贵达律师事务所律师。被申请人（一审被告、二审被上诉人）：龙里县谷脚镇人民政府。住所地：贵州省黔南布依族苗族自治州龙里县谷脚富源路。法定代表人：昌德林，该镇镇长。委托诉讼代理人：厉中鑫，男，谷脚镇人民政府综治办主任。委托诉讼代理人：杨宗睿，贵州晟仲合律师事务所律师。再审申请人首钢贵阳特殊钢有限责任公司（以下简称贵钢公司）因与被申请人龙里县谷脚镇人民政府（以下简称谷脚镇政府）确认合同效力纠纷一案，不服黔南州中院（2017）黔27民终533号民事判决，向本院申请再审。本院于2018年2月8日作出（2017）黔民申2882号民事裁定，提审本案。本院依法组成合议庭，于2018年6月7日公开开庭审理了本案。再审申请人贵钢公司的委托诉讼代理人唐仲尼、樊朝彬，被申请人谷脚镇政府的委托诉讼代理人厉中鑫、杨宗睿到庭参加诉讼。本案现已审理终结。贵钢公司一审请求：1、依法确认谷脚镇政府解除与贵钢公司于1996年5月22日签订的《龙里县谷脚镇出让非耕地使用权合同书》的行为无效；2、本案诉讼费用由谷脚镇政府承担。事实和理由：贵钢公司前身贵阳钢厂于1996年5月22日与谷脚镇政府签订《龙里县谷脚镇出让非耕地使用权合同书》一份，该合同是双方当事人的真实意思表示，未违反法律法规的强制性规定，应属合法有效合同。合同签订后，贵钢公司依约向谷脚镇政府支付了土地出让金，对受让土地进行管理开发，履行了自身义务，不存在任何违约行为。2001年4月6日，贵钢公司与谷脚镇政府又签订《征地协议》，补征土地160.264亩用于贵钢公司修建水库。在贵钢公司对该土地经营近二十年后，因该土地巨幅增值等原因，谷脚镇政府以贵钢公司构成违约为由，于2015年4月22日书面通知贵钢公司解除该合同。贵钢公司认为，谷脚镇政府在贵钢公司开发受让土地的近二十年时间里并没有提出解除合同，其在合理期限内未行使解除权，并仍继续为贵钢公司补征土地等，贵钢公司由此产生对其信任并继续开发受让土地，构成双方继续履行合同的默示，应视为谷脚镇政府对解除权的放弃。且双方在1996年5月9日未签订非耕地使用权出让合同，谷脚镇政府援引双方所签订合同条款解除合同，张冠李戴，对象错误，解除通知不发生合同权利义务消灭的效果。谷脚镇政府辩称，1、谷脚镇政府行使合同解除权指向的合同正确。1996年5月22日签订的合同是对1996年5月9日签订的合同的补充和修订，第二份合同是第一份合同的组成部分，合同中双方没有体现要终止5月9日签订的合同的意思，因此，第一份合同有效存在，谷脚镇政府解除对象正确。2、谷脚镇政府行使合同解除权符合法律规定。3、贵钢公司主张谷脚镇政府的行为构成对解除权的放弃这一说法与法律不符。谷脚镇政府在履行之初没有作出什么行为，不能认定为放弃解除权，反而说明了谷脚镇政府对贵钢公司侵犯自己权利的事实并不清楚。《征地协议》是县政府与贵钢公司的行为，县政府与谷脚镇政府是不同的民事主体，县政府的行为不能视为谷脚镇政府的行为。贵钢公司称“……贵钢公司由此产生对其信任并继续开发受让土地，构成双方继续履行合同的默示”的主张违反法律规定，只有在法律规定的特殊情形或者事前双方当事人对此有约定时，默示才发生意思表示的法律效果。因此，2001年的签订《征地协议》的行为不构成对双方继续履行合同的默示，不构成谷脚镇政府对解除权的放弃。4、征地协议与本案无关联性。《征地协议》是基于政府的征收决定所实施的行政征收行为。民事行为与行政行为明显不同，因此，《征地协议》与本案无关联。5、贵钢公司提出异议期限不符合法律规定。贵钢公司于2015年4月22日收到解除合同通知书，其中明确告知贵钢公司“如果贵钢公司对解除合同的效力有异议的在十日内提出”，而贵钢公司是2015年7月15日向法院起诉的。综上所述，谷脚镇政府依约解除合同，符合法律规定，产生合同解除的法律效果，谷脚镇政府有权收回土地使用权。贵州省龙里县人民法院一审审理查明，1996年5月3日，贵阳钢厂以改革、技术改造，解决下岗职工再就业等为由，向谷脚镇政府申请集体荒山开发绿色产业和养殖业。同月9日，双方为加快非耕地资源开发，促进农村经济发展，增加农民收入，签订《龙里县谷脚镇出让非耕地使用权合同书》一份，同月22日，双方又签订《龙里县谷脚镇出让非耕地使用权合同书》一份。上述两份合同载明内容除第一条约定的出让总面积（前合同总面积约3305.6亩,后合同总面积约4005.6亩）和第三条约定的出让价(前合同出让价约96万元,后合同出让价约114.3330万元)不一致以外，其余约定事项、内容完全一致。双方约定：“一、出让非耕地坐落位置和面积，谷脚镇政府（甲方）将位于龙里县谷脚镇的镇林场、药园，哨堡一、二、四组，羊大坎，白泥田的非耕地总面积约4005.6亩的使用权出让给贵阳钢厂（乙方）开发。二、出让年限和起止日期，出让年限为70年，从1996年至2066年止。三、成交价及付款办法，出让金额约人民币114.3330万元，合同生效后，贵阳钢厂以汇款方式支付谷脚镇政府出让金50％，贵阳钢厂领取县政府颁发的土地使用证后，30天内付清全部尾款。四、开发要求：1.允许贵阳钢厂在已取得使用权的土地上，开发农业基础设施建设，开办种植业、养殖业和加工工业，部份住宅建设；2.贵阳钢厂取得土地使用权后，两年内未开发的，谷脚镇政府无偿收回使用权重新出让（两年内开发面积达到总面积70％以上，其余第三年开发）。五、双方的权利义务，谷脚镇政府有权对出让给贵阳钢厂的土地以市场为导向，监督贵阳钢厂依法、依合同开发使用土地；谷脚镇政府依照合同按时把出让土地使用权交给贵阳钢厂，负责解决原土地使用者对已出让给贵阳钢厂的土地争议;贵阳钢厂对所取得的土地使用权在开发要求范围内有经营自主权、成果收益权、开发治理后的转让权、继承权、抵押借贷和联合经营权；贵阳钢厂服从国家建设和集体公益事业对该宗地的征用，为他人行使合理的宗地相邻权提供方便；贵阳钢厂在开发荒山中，需要劳动力或管理人员时，在同等条件下优先录用被出让荒山村组群众。六、违约责任，贵阳钢厂不按合同开发要求按期开发或开发后又丢荒超过两年后，谷脚镇政府有权无偿收回另行出让。”1996年5月22日，龙里县人民政府颁发龙里县（1996）非耕地用字第1号《非耕地使用权证》给贵阳钢厂，该使用权证载明土地所有权人为谷脚镇林场、石灰粉厂、药材园，哨堡第一、二、四组，大坡村羊大凯组、岩后村白泥田组，谷定村上栗山组；土地使用权人为贵阳钢厂；地址位于龙里县谷脚镇大营盘至栗山大坡；面积为3187.07亩（地类面积：荒山2882.67亩、零星耕地38.88亩、开垦耕地265.52亩）；用途为开发农业基础设施建设，以及种植业、养植业、加工工业；批准使用期限为70年（1996年5月30日至2066年5月29日）。同日，谷脚镇政府将上述荒山2882.67亩、零星耕地38.88亩、开垦耕地265.52亩，合计3187.07亩交付贵阳钢厂开发使用。1998年8月17日，贵阳钢厂改制更名为贵阳特殊钢有限责任公司。2009年8月18日，贵州省工商行政管理局同意贵阳特殊钢有限责任公司变更为首钢贵阳特殊钢有限责任公司。2000年11月25日，贵州仁信会计师事务所作出黔仁会评报[2000]第11号关于贵阳特殊钢有限责任公司谷脚农场固定资产的资产评估报告书，评估贵阳特殊钢有限责任公司投资谷脚农场的固定资产,在评估基准日2000年9月30日的评估值为9452600.03元，其中：（1）家用电器26830元；（2）机器设备636423.41元；（3）车辆153744元；（4）房屋建筑物2771644.01元；（5）构筑物及其他辅助设施5863958.61元。评估结果有效期为一年（2000年9月30日至2001年9月29日）。2015年4月21日，谷脚镇政府以贵钢公司签订合同至今，只在该土地上进行简单的修建房屋开发，未按合同约定履行开发义务。根据合同第四条开发要求第2点：“乙方取得土地使用权后，两年内未开发的，甲方无偿收回使用权重新出让（两年内开发面积达到总面积70％以上，其余第三年开发）”，第六条违约责任第1点：“乙方不按合同开发要求按期开发或开发后又丢荒超过两年后，甲方有权无偿收回另行出让”的约定，以被告的行为已经构成违约为由，引用《中华人民共和国合同法》第九十三条第二款、第九十四条、第九十六条的规定，通知贵阳特钢公司解除双方于1996年5月9日签订的《龙里县谷脚镇出让非耕地使用权合同书》。同时，通知贵钢公司如有异议，可以向法院诉请或申请仲裁确认解除合同的效力，如无异议，请贵钢公司于收到解除合同通知书之日起10个工作日内到谷脚镇人民政府处理有关事宜，逾期不到，将依法注销非耕地使用权证。同月24日和27日，贵钢公司分别向黔南州人民政府和龙里县人民政府书面报告和函告不接受谷脚镇政府收回土地使用权，并恳请上述州县两级政府协调解决。2015年5月8日，龙里县人民政府办公室安排相关职能部门，对贵钢公司使用谷脚镇项目土地开发情况进行调查核实并汇报说明。同月12日，综合相关职能部门的调查情况，调查结果为：非耕地总开发使用面积497亩,包括用地面积253亩、农作物种植耕地面积3.26亩、房屋建筑面积21139.97平方米(占地25.36亩),少数废弃住房不在总开发使用面积497亩内，对测量结果没有实质影响。贵州省龙里县人民法院一审判决：驳回首钢贵阳特殊钢有限责任公司的诉讼请求。案件受理费60元，由首钢贵阳特殊钢有限责任公司承担。一审判决后，贵钢公司不服，向贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院提起上诉。贵钢公司上诉请求：撤销一审判决，改判支持贵钢公司的一审诉讼请求。事实和理由：一审判决认定事实和适用法律错误，导致判决错误。1、贵钢公司按照合同约定履行义务，不存在违约行为，不具有解除合同的约定事由。首先，合同签订后，贵钢公司投入大量资金进行开发，2001年，又补征160余亩地用于修建水库，谷脚镇政府认可了贵钢公司的开发行为。2013年因建设公墓占用部分涉案土地，龙里县人民政府还与贵钢公司协商进行补偿，均说明谷脚镇政府未对贵钢公司的履约提出异议。其次，谷脚镇政府要求开发面积达到70%以上，虽然双方对此有合同约定，但该约定有违土地利用的客观条件。一审法院以此认定贵钢公司构成违约，显然与事实相悖。2、谷脚镇政府的合同解除权已经消灭，无权再行使该权利。双方确实约定了解除合同的条件，并未约定解除权行使期限。根据相关法律规定，法律没有规定或当事人没有约定解除权行使期限，经对方催告后在合理期限内不行使的，该权利消灭。本案合同解除权应当自知道或应当知道合同解除权的情形发生之日起一年内行使。现双方履行合同近二十年，谷脚镇政府才提出解除合同，显然已过解除权行使期限。3、谷脚镇政府行使解除权对象错误，不发生合同权利义务消灭的效果。本案谷脚镇政府解除合同通知指向1996年5月9日的《龙里县谷脚镇出让非耕地使用权合同书》，但该合同因未经批准或追认而无效；1996年5月22日双方重新签订的《龙里县谷脚镇出让非耕地使用权合同书》，该合同经有权部门审批并取得相关权属证书，属生效合同。因此谷脚镇政府行使合同解除权对象错误。谷脚镇政府未作答辩。二审法院对一审查明的事实予以确认。二审法院认为，针对贵钢公司的上诉主张，本案二审需解决的问题主要集中在合同解除权行使的效力认定上。对此，应当解决如下两个方面的问题，一是合同解除权行使的正当性；二是合同解除权行使的时效性。关于第一个问题，二审认为，根据双方合同约定，涉案合同签订目的有二，一是贵钢公司因改革、技术改造，通过集体荒山开发绿色产业和养殖业，解决下岗职工再就业；二是谷脚镇政府需引入资金开发农业产业，促进农村经济发展，解决农民就业，增加农民收入。但合同签订后至发生争议前，贵钢公司投入主要体现在房屋建筑物、构筑物及相关机器设备、家用电器、车辆等物质，未有证据显示贵钢公司依合同约定进行绿色产业开发和实施养殖业及合同约定的产业，从而无法实现双方的合同目的；另一方面，双方合同明确约定，如若贵钢公司在取得土地使用权后两年内未开发，或两年内开发未达70%以上，或者未按期开发或开发后又撂荒超过两年，则认定为违约，谷脚镇政府均可以无偿收回土地重新出让。根据现有证据，贵钢公司仅开发少部分非耕地，仅为出让总面积的17.24%，显然未达双方约定的开发比例。关于第二个问题，二审认为，首先，双方当事人在合同中并未对合同解除权的行使期限有过约定，仅对违反合同约定的义务后赋予守约方解除合同的权利，以此为视角，不能限制守约方随时行使合同的解除权；其次，从签约到发生本案诉讼之前，也没有任何证据证实合同当事人有过催告解除合同的行为，因此对贵钢公司关于谷脚镇政府的合同解除权已消灭的上诉主张，因与法律规定不符，不予支持。另外，贵钢公司二审中还提出双方1996年5月9日和1996年5月22日分别签订的《龙里县谷脚镇出让非耕地地使用权合同书》合同迥异的问题，对此二审法院认为，一方面，该两份合同签订的当事人相同，标的相同，只是在合同面积及金额约定上不一致之外，其余合同内容完全一致，因此一审认定后合同为前合同的补充并无不当。同时，贵钢公司收到谷脚镇政府解除合同通知后，分别向龙里县人民政府和黔南州人民政府去函请求协调解决双方的争议，并未对此提出异议，因此其关于前份合同无效的主张，二审法院不予采信；其提出的合同签订已经审批，导致合同相对方作出的合同解除通知无效的主张，因无法律依据，二审法院亦不予支持。综上，二审判决：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费60元，由贵钢公司负担。贵钢公司申请再审称，1、二审判决认定谷脚镇政府符合解除合同的条件和情形的基本事实缺乏证据证明；2、二审法院未同意申请人鉴定申请，程序违法；3、被申请人已经丧失合同解除权，原审判决适用法律错误；4、被申请人行使解除权的对象错误，不发生合同权利义务消灭的效果；5、原审法院认定被申请人解除合同的行为有效，不仅没有事实依据和法律依据，而且违背合同严守、诚实信用等合同法的基本原则，同时也是对政府信用的伤害。综上，请求：1、撤销黔南州中院（2017）黔27民终533号民事判决；2、改判支持再审申请人诉讼请求，即依法确认被申请人谷脚镇政府解除贵钢公司与谷脚镇政府于1996年5月22日签订的《龙里县谷脚镇出让非耕地使用权合同书》的行为无效；3、一、二审诉讼费用由被申请人承担。被申请人谷脚镇政府答辩称，1、申请人严重违约，致涉案合同目的不能实现，被申请人享有涉案合同的约定解除权和法定解除权；2、被申请人行使合同解除权不受期限限制；3、被申请人解除合同的行为合法有效，不存在对象错误；4、一、二审关于举证责任的认定并无错误，申请人应承担举证不能之责；5、二审法院关于申请人提请司法鉴定的时限的认定符合司法解释规定。请求法院驳回申请人所有起诉。本院再审庭审中双方提供如下证据：1、被申请人谷脚镇政府提交证据材料1，龙里县环保局关于制毒团伙涉嫌环境污染罪案件调查报告等证据，拟证明：1、申请人不仅没有按照合同约定开发利用土地，还疏于管理，将土地出租给他人用于违法活动；2、由于该犯罪活动，给龙里县造成环境污染；3、处置毒品给龙里县造成经济损失90余万。贵钢公司对该份证据的真实性、合法性无异议，认为无关联性，达不到被申请人证明目的。本院认为，双方在合同中约定了合同解除条件，谷脚镇政府所提供的该份证据拟证明的事实并非合同约定的解除事由，而谷脚镇政府又是以合同约定的解除条件成就为由向贵钢公司发出合同解除通知书的，故该证据材料与本案无关联性，本院不予采信。本院再审对原审查明的事实予以确认。另，根据双方当事人在原审及本院再审中提供的证据，认定以下事实：1、涉案土地为村集体所有，且土地出让金已支付完毕，其中大部分已支付给当地村民。2、龙里县政府在2013年7月1日就谷脚镇修建公墓与贵钢龙里谷脚农场发生争议纠纷进行协调，谷脚镇党委书记、镇长均参会，会议议定：由龙里县政府对贵钢公司在龙里县的土地重新进行产权核实，确定产权关系后按实测土地面积由谷脚镇寻找相邻或其他等同面积地块进行置换；如无合适地块，则采取货币方式进行补偿，最终形成《关于协调解决首钢贵钢龙里谷脚农场土地争议相关问题的会议纪要》，龙里县政府与贵钢公司在会议纪要上加盖公章。综合双方当事人的诉辩意见及案件事实，确定本案争议焦点为：1、谷脚镇政府解除合同的行为是否有效？2、涉案5月22日合同是否已解除？一、关于谷脚镇政府解除合同的行为是否有效的问题1、双方在合同中就解除合同事由进行了明确约定，贵钢公司未按约定，履行在两年内开发面积达到总面积的70%的合同义务，约定的合同解除的条件成就，谷脚镇政府有权解除合同。但，首先，谷脚镇政府并未及时行使解除权。根据合同约定，在贵钢公司2年内开发土地面积未达到70%的情况下，谷脚镇政府即享有合同的解除权，但谷脚镇政府并未及时行使该权利，而是在时隔19年以后才向贵钢公司发出解除合同的通知，其因未在合理期限内行使权利，而丧失合同解除权。其次，谷脚镇政府不仅未及时行使权利，相反，其选择继续履行合同。尤其在2013年7月1日，龙里县政府就谷脚镇修建公墓与贵钢龙里谷脚农场发生争议纠纷进行协调，并达成会议纪要，谷脚镇党委书记、镇长均参会，会议议定：由龙里县政府对贵钢公司在龙里县的土地重新进行产权核实，确定产权关系后按实测土地面积由谷脚镇寻找相邻或其他等同面积地块进行置换；如无合适地块，则采取货币方式进行补偿。可见直至2013年谷脚镇政府仍然认为贵钢公司并未违约，认可贵钢公司享有合同权利，并选择继续履行合同。鉴于合同已履行十九年，且至2013年时仍愿意继续履行合同，故谷脚镇政府在合同履行十九年后才要求解除合同明显超出“合理期限”，其根据合同约定所享有的解除权已经消灭，其解除合同的行为无效。二、关于涉案5月22日合同是否已解除的问题如前所述，因谷脚镇政府已丧失合同解除权，故其解除合同的行为无效，案涉合同并未解除。综上所述，再审申请人申请理由成立，原审认定事实错误、适用法律错误。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零七条第一款、第一百七十条第一款第二项的规定，判决如下：一、撤销贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院（2017）黔27民终533号民事判决及贵州省龙里县人民法院（2015）龙民初字第1276号民事判决；二、龙里县谷脚镇人民政府于2015年4月22日解除与首钢贵阳特殊钢有限责任公司签订的《龙里县谷脚镇出让非耕地使用权合同书》的行为无效。本判决为终审判决。一审案件受理费60元，二审案件受理费60元，共计120元，由龙里县谷脚镇人民政府负担。审判长 冉 飞审判员 李 丽审判员 严 白二〇一八年十一月五日法官助理申婧敏书记员 王筱婷