海南省三亚市中级人民法院行 政 判 决 书（2015）三亚行终字第30号上诉人（原审原告）邹美华。委托代理人孙曼丽。委托代理人李晓宁。被上诉人（原审被告）三亚市公安局河东分局。法定代表人陈宗琦。委托代理人谢灿华。委托代理人曾其财。上诉人邹美华因其诉被上诉人三亚市公安局河东分局（以下简称河东分局）治安行政处罚纠纷一案，不服三亚市城郊人民法院于2015年8月19日作出的（2015）城行初字第341号行政判决，于2015年9月24日通过原审法院向本院提起上诉。本院受理后，因本案与本院同期受理的上诉人邹杰荣、吴晓清二人分别诉被上诉人河东分局治安行政处罚纠纷两案的诉讼事实和理由基本相同，本院依法将本案与该两个案件合并审理，并依法组成合议庭，于2015年11月13日公开开庭审理本案。上诉人邹美华委托代理人孙曼丽、李晓宁，被上诉人河东分局委托代理人谢灿华、曾其财到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审查明，2015年5月22日上午，邹美华等人因所居住的海屿花园小区住宅被强行拆除一事到三亚市政府上访时，不顾保安阻拦强行突破门岗，闯入市政府办公楼前的大院内拉横幅、喊口号。接报民警到达现场后，多次劝导无效，遂将涉嫌扰乱单位秩序的吴花魁、邹杰荣、邹美华、吴晓清等人带至公安机关接受调查。邹美华陈述其参与拉横幅闯进市政府办公楼前的大院内进行上访。市政府保安陈昌勇的报案书和询问笔录、市政府门岗保安曾不山的证言、陈国成的证言及辨认笔录、赵易良的询问笔录、现场笔录及照片、方位图、证据保全清单、户籍资料、视频监控、抓获经过等证据材料均证明上述事实。同一天，河东分局作出三东公（月）行罚决字〔2015〕0471号《行政处罚决定书》，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项的规定，对邹美华处以拘留五日的行政处罚。该处罚决定书送达给邹美华本人后，邹美华不服，提起本案诉讼。原审法院认为，邹美华等人到市政府信访是公民权利的行使，但其行使权利的方式应合乎法律的规定，依法表达自己的诉求。本案中邹美华等人没有选择正当的申诉信访渠道，而是采取聚众拉横幅、喊口号的做法，强行闯入市政府办公区域，冲击市政府门岗，与维持秩序人员发生肢体冲突，其行为已经严重扰乱市政府的办公秩序，符合《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项关于扰乱机关、团体、企事业单位秩序的情形，河东分局对邹美华作出拘留五日的行政处罚，事实清楚，适用法律正确。河东分局在作出处罚决定前对邹美华的违法事实进行了调查取证，告知了其相关权利义务，作出处罚决定后依法对其完成了送达程序，程序合法。综上，依照《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回邹美华的诉讼请求，并判令邹美华承担案件受理费50元。邹美华上诉称，一、原审法院认定邹美华的行为严重扰乱了市政府的办公秩序，属于事实认定不清。首先，一审判决认定吴花魁等四人采取了聚众拉横幅、喊口号、强行闯入市政府办公区域，冲击市政府门岗，与维持秩序人员发生肢体冲突与事实严重不符。吴花魁、邹杰荣、邹美华没有拉横幅、强行闯入和冲击市政府门岗，邹杰荣和爱人邹美华到达市政府院内时已经聚集了很多人，并没有人在门口拦截，不存在强行闯入的事实。两人进入政府大院观望不久后，公安机关称信访处有领导接待，要找几个人做代表去信访处，邹杰荣就跟着去信访处了。邹杰荣在信访接待室等了一会，听到外边很吵，随后就看到爱人邹美华正要被公安机关的工作人员带走，且掉了一只鞋。遂上前告诉民警邹美华有心脏病，并去捡鞋，随后也被带走了。邹杰荣和邹美华在被上诉人提交的询问笔录中均否认了拉横幅的事实。吴晓清和邹美华均是在市政府等着去信访处的代表反馈情况，见没有消息，正准备离开的时候被民警带走的。其次，邹美华的行为并未扰乱机关秩序，不应当受到行政处罚。从上访时间来看，邹美华约是在5月22日上午9点半到达市政府大院，10点离开的，半个小时的时间不足以对机关秩序构成影响；从次数上看，邹美华是第一次自发来反映问题，不是组织者，没有堵路和阻拦市政府工作人员上下班，不存在不听劝阻的行为，没有扰乱市政府机关的办公秩序等严重情节。被上诉人称邹美华扰乱了市政府机关的办公秩序，没有证据予以证明。二、原审法院对被上诉人行政处罚程序违法的事实认定不清。第一，被上诉人调取证人证言的程序违法。被上诉人在调取陈昌勇、曾不山、陈国成的证人证言时未经过负责人批准，违反了《公安机关办理行政案件程序规定》第二十五条第二款的规定。第二，违法嫌疑人的辨认程序违法。首先，辨认人陈国成是协警，是协助警察办案的工作人员，不属于《公安机关办理行政案件程序规定》第八十五条规定的三类可以进行辨认的人。其次，辨认人对吴花魁和邹美华进行辨认时所使用的照片是同一陪衬照片和陪衬人，违反了《公安机关办理行政案件程序规定》第八十八条第四款的规定。第三，被上诉人对邹美华采取临时性限制人身自由的行政强制措施程序违法。被上诉人将邹美华拘留时没有履行批准手续，事后也没有进行补办，违反了《中华人民共和国治安管理处罚法》第四十三条、第四十四条的规定，属程序严重违法。第四，被上诉人作出行政处罚的证据有重大瑕疵。具体为：被上诉人提交的邹美华相片中，“邹美华”的名字被错写成“邹杰华”；被上诉人在对证人和违法人的询问笔录中没有填写证人和违法人的到达时间和离开时间。三、原审法院认为拉横幅和喊口号是闹访属于适用法律错误。法律并未规定拉横幅和喊口号的行为构成了扰乱机关秩序。被上诉人以拉横幅喊口号作为行政处罚的理由，没有事实和法律依据。三亚市吉阳区城管局在未履行任何法定程序，未告知和送达行政处罚决定的情况下非法强拆房屋，邹美华为此事向三亚市政府申诉和控告，有正当的事由，不属于闹访，原审法院适用法律错误。综上，邹美华认为一审判决认定事实不清，适用法律错误，请求二审法院依法撤销一审判决，发回重审或依法改判，并判令被上诉人承担本案一、二审全部费用。被上诉人河东分局辩称，经查实，2015年5月22日9、10时许，邹美华、吴晓清、邹杰荣等人因三亚市海屿花园小区住宅被三亚市执法局强行拆除一事不顾市政府保安阻拦，强行突破市政府门岗，到三亚市政府办公大院内以拉横幅、喊口号的方式上访。接报民警到达现场后，对其多次劝导均不听从，仍以激进方式进行闹访。因此，被上诉人从现场将涉嫌扰乱单位秩序的吴花魁、邹杰荣、邹美华、吴晓清等人带至公安机关接受调查。经询问，吴花魁如实陈述其一起参与拉横幅闯进三亚市政府办公大院内进行上访、大声喊“叫市长出来”的口号等违法事实；邹杰荣如实陈述其与邹美华等50人一起突破市政府门岗冲入市政府大院内，聚集人员打“反对强拆、保卫家园”“政府不作为，百姓要买单”的横幅和一起高喊“我们要见市长”等口号的违法事实；邹美华如实陈述其因为购买了7、8年的房子要被拆除，到三亚市政府讨个说法，与约50名闹访人员一起聚集在市政府大院内的违法事实；吴晓清如实陈述其尾随闹访人员突破市政府门岗冲入大院内，与参与打横幅的人员聚集在一起的违法事实。上述事实有吴花魁、邹杰荣、邹美华、吴晓清四人的陈述、市政府保安员陈昌勇的报案书和报案询问笔录、市政府门岗保安曾不山的证言、陈国成的证言及辨认笔录、赵易良的询问笔录、现场笔录及照片、方位图、证据保全清单、户籍资料、视频监控、抓获经过等证据材料相互印证。因此，被上诉人根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项的规定，对邹美华作出行政拘留五日的处罚决定，证据确凿，程序合法，适用法律正确，处罚适当，请二审法院依法维持。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，上诉人邹美华等人聚众冲击三亚市政府门岗，强行闯入市政府办公区域，拉横幅、喊口号，与维持秩序人员发生冲突等不正当的申诉闹访行为，已经严重扰乱市政府的办公秩序。被上诉人河东分局经调查取证、证据保全并事先告知邹美华作出治安管理处罚的事实、理由、依据及陈述、申辩等权利义务之后，依据陈昌勇、曾不山、陈国成的证人证言、现场笔录、辨认笔录、违法嫌疑人的陈述和申辩材料（询问笔录）及现场视频录像等证据，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项的规定，对上诉人邹美华作出三东公（月）行罚决字〔2015〕0471号《行政处罚决定书》依据充分，程序合法，适用法律正确。上诉人邹美华主张被上诉人河东分局在调取陈昌勇等证人的证言及拘留上诉人时没有经过负责人批准，辨认违法嫌疑人时让办案人员辨认且使用同一组陪衬照片和陪衬人，分别违反了《公安机关办理行政案件程序规定》第二十五条第二款、第八十八条的规定及《中华人民共和国治安管理处罚法》第四十三条、第四十四条的规定，程序违法。经查，证人陈国成只是案发时在市政府大院内维持秩序的辅警，并非治安处罚案件的办案警察。被上诉人河东分局让其辨认涉案违法嫌疑人时，只是对邹美华、吴花魁进行了两组辨认，并未进行多组辨认，没有违反《公安机关办理行政案件程序规定》第八十五条和第八十八条的规定。至于调查证人和拘留违法嫌疑人的内部审批手续，系行政机关内部职权运行的程序，其审批件不属于必须公开的证据，且被上诉人河东分局已当庭向上诉人邹美华说明了公安机关已经实行网上报批制度的情况，故不能以被上诉人未提交内部审批材料为由否定被诉处罚行为的合法性。邹美华前述主张理由不能成立。综上，被上诉人河东分局作出三东公（月）行罚决字〔2015〕0471号《行政处罚决定书》的行政行为依据充分，程序合法，适用法律正确。原审判决结果并无不当，应予维持。上诉人邹美华的上诉请求和理由不能成立，应予驳回，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人邹美华负担。本判决为终审判决。uquefzl3wvq1nmrjoo案件唯一码审判长 吉 红审判员 陈兴科审判员 王 娜二〇一五年十一月二十三日书记员纪莉附：相关法律法规条文中华人民共和国治安管理处罚法第二十三条有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：（一）扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失的；（二）扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的；（三）扰乱公共汽车、电车、火车、船舶、航空器或者其他公共交通工具上的秩序的；（四）非法拦截或者强登、扒乘机动车、船舶、航空器以及其他交通工具，影响交通工具正常行驶的；（五）破坏依法进行的选举秩序的。聚众实施前款行为的，对首要分子处十日以上十五日以下拘留，可以并处一千元以下罚款。公安机关办理行政案件程序规定第八十五条为了查明案情，办案人民警察可以让违法嫌疑人、被侵害人或者其他证人对与违法行为有关的物品、场所或者违法嫌疑人进行辨认。第八十八条辨认时，应当将辨认对象混杂在特征相类似的其他对象中，不得给辨认人任何暗示。辨认违法嫌疑人时，被辨认的人数不得少于七人；对违法嫌疑人照片进行辨认的，不得少于十人的照片。辨认每一件物品时，混杂的同类物品不得少于五件。同一辨认人对与同一案件有关的辨认对象进行多组辨认的，不得重复使用陪衬照片或者陪衬人。中华人民共和国行政诉讼法第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。