海南省三亚市城郊人民法院行政判决书（2018）琼0271行初289号之一原告陈莲娥，女，1948年10月7日出生（公民身份号码：×××），汉族，住三亚市。委托代理人黄泽金，男，1979年6月11日出生（公民身份号码：×××），汉族，住三亚市。系原告陈莲娥儿子。被告三亚市吉阳区人民政府，住所地三亚市吉阳区迎宾路483号。法定代表张华文，区长。委托代理人高洁，海南惠海律师事务所律师。委托代理人麦伟妮，三亚市吉阳区政府法制办公室工作人员。被告三亚市吉阳区城市管理局，住所地三亚市吉阳区榆亚路25号。法定代表人李灵，局长。委托代理人王琳，海南海大平正律师事务所律师。委托代理人黄艳，三亚市吉阳区城市管理局工作人员。原告陈莲娥诉被告三亚市吉阳区城市管理局（下称城管局）建设规划行政处罚及被告三亚市吉阳区人民政府（下称区政府）行政复议，并要求被告三亚市吉阳区城市管理局行政赔偿一案，于2018年8月7日向本院提起行政诉讼。本院于2018年8月7日受理后，分别于2018年8月27日向被告城管局、2018年9月5日向区政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年9月30日公开开庭审理了本案。原告陈莲娥及其委托代理人黄泽金，被告区政府的委托代理人高洁、麦伟妮，被告城管局的委托代理人王琳、黄艳到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告城管局于2018年3月30日对原告陈莲娥作出三吉城管（一大队）罚决字[2017]第433号《三亚市吉阳区城市管理局行政处罚决定书》，认定原告陈莲娥未经规划部门批准，未取得建设工程规划许可证，在三亚市××区龙凤楼对面斜坡上擅自建设一栋框架结构房屋，建至二层已封顶，占地面积为55平方米，建筑面积为110平方米，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条，《海南省城乡规划条例》第三十七条之规定。依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条，《海南省城乡规划条例》第七十三条之规定，责令原告陈莲娥自处罚决定书送达之日起三日内拆除上述违法建设建筑物。于2018年5月3日对原告作出三吉城管（一大队）催告字[2017]第433号《三亚市吉阳区城市管理局强制执行催告书》，催告原告于2018年5月5日24时前履行三吉城管（一大队）罚决字[2017]第433号《三亚市吉阳区城市管理局行政处罚决定书》确定的义务，自行拆除违法建设建筑物。被告城管局于2018年4月24日对原告陈莲娥作出三吉城管（一大队）罚决字[2018]第55号《三亚市吉阳区城市管理局行政处罚决定书》，认定原告陈莲娥未经规划部门批准，未取得建设工程规划许可证，在三亚市××区龙凤楼对面斜坡上擅自建设一栋框架结构房屋，建至二层钉模扳未封顶，占地面积为60平方米，建筑面积为120平方米，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条，《海南省城乡规划条例》第三十七条之规定。依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条，《海南省城乡规划条例》第七十三条之规定，责令原告陈莲娥自处罚决定书送达之日起三日内拆除上述违法建设建筑物。于2018年5月3日对原告作出三吉城管（一大队）催告字[2018]第55号《三亚市吉阳区城市管理局强制执行催告书》，催告原告于2018年5月5日24时前履行三吉城管（一大队）罚决字[2018]第55号《三亚市吉阳区城市管理局行政处罚决定书》确定的义务，自行拆除违法建设建筑物。原告陈莲娥诉称，三亚市人民政府于2009年进行海榆东线榆田段公路扩大改造工程，原告为被拆迁户，享有安置重建房优惠政策。2010年被告区政府通知原告签订拆迁补偿协议书之时故意遗漏日期、拆迁地址、安置途径及向原告补偿安置地。依据《三亚市征用土地补偿和安置办法》，被告区政府理应统一安置包括原告在内的46户拆迁户，但与原告所签协议仅约定赔偿金额，并未按照政府215号文向原告提供安置地，该协议严重违法，侵害原告合法权益。2010年5月，原告为支持榆田段改造工程自拆红线内房屋。为纠正违法合同，原告向市政府、省政府各部门多次上访，但被告区政府于2011年组织被告城管局强拆原告红线外不属拆迁房屋，严重违法。被告区政府于2011年3月18日公示了符合安置条件的被搬迁户名单，原告陈莲娥包括其中。2011年11月9日被告区政府亦出具证明要求被告城管局协助原告在红线外重新建房，区规划部门也批准原告在榆亚大道563号扩建工程项目红线外重新建房。2012年9月21日原告向中央住建部上访，2013年海南省住房和城乡建设厅派出调查组赴临三亚调查作出琼建房函〔2013〕477号函。2015年7月原告再向被告区政府申请安置，经红沙居委会确认，吉阳区国土局对原告榆亚路563号土地做出符合城市规划的意见。2015年8月6日原告在被告区政府办公室被殴打致残。2015年9月原告带着伤残之躯向市规划局申请规划获得规划建房地形图，2017年原告依据证明及建房申请书请求被告城管局帮助原告安置重建，被告城管局却认定原告手续不合法，自建房屋属于违法建筑，于2018年2月底责令原告停工并分批作出了处罚决定书及强制执行催告书，为制止被告城管局的行为，原告将合法建房证明向该机关递交，其在2018年3月1日出具了收到原告递交材料的证明，同时原告向吉阳区住房和城乡建设局请求制止被告城管局的行为，吉阳区住房和城乡建设局2018年5月2日作出了吉住建函（2018）369号函要求给原告补办房屋报建手续，但被告城管局却忽视以上政策并滥用执法权，违反法律、法规及安置政策，于2018年5月9日强拆原告第三层房屋模板。原告一直按照规定履行报建手续，但因政府原因该报建手续一直未办理下来，报建手续不被批准并非原告过错，而是政府不作为。被告城管局却不顾事实与理由强行拆除原告合法自建房屋，后原告对被告城管局的行为不服向被告区政府提出行政复议，被告区政府于2018年7月20日作出了维持被告城管局行为的决定，7月27日通知原告领取决定书。原告认为，原告自拆自建房屋合法，符合国家相关法律法规的规定，并有三亚市政府、河东区管理委员会及吉阳区住房和城乡建设局的相关文件支持，被告城管局在未经向原告送达的情况下作出了处理决定严重违反行政诉讼法的程序规定，且在原告已经按照被告要求向其提交各种建房手续的前提下，仍未经原告同意强行拆除原告房屋，侵犯了原告的合法权益，并造成了原告三层楼的毁损后果。被告理应对原告的损失进行赔偿，并按照三府办[2008]215号文件原定安置途径实施安置。综上，被告的行为严重侵犯了原告的合法权益，为维护原告的合法权益，特诉至法院，请求：l、依法撤销区政府于2018年7月20日作出的吉阳府行复[2018]11号行政复议决定书。2、请求法院确认被告城管局作出的行政处罚行为严重违法，并撤销其作出的三吉城管(一大队)罚决字[2017]第433号《行政处罚决定书》及三吉城管(一大队)罚决字[2018]第55号《行政处罚决定书》；三吉城管(一大队)催告字[2017]第433号《强制执行催告书》及三吉城管(一大队)催告字[2018]第55号《强制执行催告书》。3、判令被告城管局赔偿原告因行政处罚决定造成此次损失10万元。4、本案诉讼费由被告承担。原告陈莲娥提交了以下证据材料：1、行政复议申请书及行政复议决定书。2、送达回证。3、行政处罚决定书及强制执行催告书。予以证明区政府作出维持行政处罚决定的行政复议决定。4、三府办[2008]215号通知，予以证明市政府要求被告按三府办[2018]215号通知落实安置政策。5、补偿协议书，予以证明区政府故意在补偿协议书遗落日期、拆迁地址、安置途径及补偿安置地，该协议违法。6、河东区管理委员会通知，予以证明区政府通知原告拆迁安置按照市政府三府办[2018]215号文执行。7、46户拆迁户的重新建房证明，予以证明46户被拆迁户按照此证明享受自拆自建的建房资格。8、三亚市综合行政执法局证明，予以证明区政府告知城管局原告享受安置重建房资格，要求城管局协助原告重新建房。9、原告建房申请书，予以证明区政府和区规划部门同意原告建房。10、公示，予以证明46户被拆迁人自拆自建后每户获得175平方米补偿安置用地。11、三亚市规划建设局受理规划意见回执单。12、黄其东09-06-53号宗地规划意见复函。予以证明原告于2008年已向规划局申请报建。13、吉住建函[2018]369号函，予以证明三亚市吉阳区住建局向被告城管局请求研究为原告补办建房手续。14、吉阳区住建局证明，予以证明原告系拆迁户，享受安置重建优惠政策。15、住建部建访转琼字〔2012〕3号来访事项移送单，予以证明住建部支持原告诉求，同意批示解决问题。16、规划局批准的建房用地地形图，予以证明原告向市规划局申请规划报建，获得建房规划用地地形图。17、三亚市吉阳区私宅建设报审表，予以证明原告向吉阳规划局报建，在符合城市规划前提下未核发规划许可证。18、琼建房函〔2013〕477号函，予以证明海南省住建厅为落实住建部批示文件精神成立调查组到三亚调查，批示被告做出补偿安置。19、三亚市河东区管委会证明，予以证明原告在榆亚路563号享受重建房，要求被告城管局协助原告重新建房，要求供电所、供水公司恢复供电供水。20、三住建函〔2015〕1069号函，予以证明原告是榆亚路563号被拆迁安置户，经原告上访，市住建局多次要求区政府做好安置和补偿工作。21、三综执（大东海）询字〔2011〕第111号接受调查询问通知书，予以证明被告城管局2011年9月14日伪造调查询问通知书，说明原告1985年建的住宅为2011年9月14日建造。22、关于请求帮助解决海榆中线榆田段改造工程的46户拆迁安置项目等问题的报告，予以证明46户自拆自建安置户经过八年未完成安置工作，被告行政不作为违法的事实。23、吉住建函〔2016〕244号处理意见，予以证明被告区政府未完成被拆迁户的安置工作。24、三信来访字〔2014〕365号信访事项程序性受理告知书，予以证明46户被拆迁户为安置事项上访。25、三亚市扩建榆亚路被拆迁户诉求，予以证明大部分被拆迁户联名信访。26、1989年12月29日原告土地确权收据，予以证明1989年原告已缴交了土地确权、测量费。27、2018年5月9日被告城管局强拆原告第三层房屋相片，予以证明被告城管局违法强拆原告第三层模板。28、三亚市征用土地补偿和安置办法，予以证明自拆自建的安置途径。被告城管局辩称，一、被告城管局作出三吉城管（一大队）罚决字[2017]第433号《行政处罚决定书》、三吉城管（一大队）催告字[2017]第433号《强制执行催告书》、三吉城管（一大队）罚决字[2018]第55号《行政处罚决定书》认定事实清楚，证据充分。1、被告的执法人员于2017年8月24日巡查时，发现原告未经规划部门批准，在未取得建设工程规划许可证擅自在涉案土地上建设房屋一栋，建至地上一层，尚未封顶，占地面积为15㎡，建筑总面积为15㎡。被告随即责令原告停止违法行为，并于当日送达了接受调查询问通知书。2018年3月5日被告的工作人员再次巡查时，发现原告的违法建筑已建至第二层且已封顶，占地面积为55㎡，建筑总面积为110㎡。2、被告的执法人员于2018年3月1日巡查时发现，原告未经规划部门批准，未取得建设工程规划许可证，在紧挨上述违法建筑物的旁边擅自建设一栋房屋，建至地基，占地面积为60㎡，被告随即责令原告停止违法行为，送达接受调查询问通知书。2018年5月9日，第三次巡查时已经建至第三层，占地面积为60㎡，建筑总面积180㎡。3、虽然原告认为其身份是拆迁安置户，但是依据《中华人民共和国城乡规划法》和《海南省城乡规划条例》的规定，原告在规划区范围内建房必须经过必要的报建审批手续，取得建设工程规划许可证，原告至今仍未取得建设工程规划许可证，因此，原告在未取得建设工程规划许可证的前提下所建建筑物属于违法建筑。二、被告城管局作出的433号《行政处罚决定书》、433号《强制执行催告书》、55号《行政处罚决定书》程序合法。被告城管局巡查发现原告未经规划部门批准，未取得建设工程规划许可证在相邻的两块涉案土地上违法建房后，向原告送达了《责令停止违法行为通知书》、《接受调查询问通知书》，但原告在指定时间内并未停止违法行为，未接受询问，也未提供任何报建审批材料。被告依法向原告送达了《行政处罚告知书》，告知拟处罚的内容、事实和依据，并告知享有的权利。被告分别作出被诉的433号《行政处罚决定书》和55号《行政处罚决定书》，告知了原告享有的权利、救济途径及期限。因原告仍未履行拆除的义务，被告依法作出《强制执行催告书》。三、被告作出的433号《行政处罚决定书》、433号《强制执行催告书》、55号《行政处罚决定》适用法律正确。原告未经规划部门批准，未取得建设工程规划许可证，擅自建设的行为明显违反了《城乡规划法》第四十条、《海南省城乡规划条例》第三十七条的规定，涉案建筑物明显属于违法建筑。根据《城乡规划法》第六十四条，《海南省城乡规划条例》第七十三条，《行政处罚法》第三十一条、第三十二条、第三十八条，《行政强制法》第三十五条、第三十八条规定，对原告违法建设建筑物的行为，分别作出的处罚决定、强制执行催告书适用法律正确。四、原告不能单独起诉被告城管局作出的433号《强制执行催告书》。433号《强制执行催告书》仅是告知、催促原告履行433号《行政处罚决定书》所确定的义务，只是作出最终《强制执行决定书》行政行为过程中的一个阶段性行政行为，对原告的权利义务并不产生实际的影响。《行政诉讼法》第二条明确规定“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”，因此，原告不能单独起诉对其权利义务不产生实际影响的433号《强制执行催告书》。五、区政府作出的[2018]11号《行政复议决定书》事实清楚，程序合法，适用法律正确。区政府在受理原告的复议申请后，依法送达了《行政复议答复通知书》，依照《行政复议法》第二十三条的规定，要求10日内提出书面答复，并提交作出行政行为的证据、依据及其他有关材料。区政府经审查后，作出[2018]11号《行政复议决定书》，事实清楚，程序合法，适用法律正确。六、因被诉行政行为合法，因此原告要求判令被告城管局赔偿原告因行政处罚决定造成此次损失10万元的诉讼请求，没有事实和法律依据，应当依法驳回。综上，被诉行政行为认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确，原告的起诉没有事实和法律依据，依法应予驳回。被告城管局向本院提交了以下证明被诉行政行为合法的证据、依据：1、现场检查记录、现场图、现场照片，予以证明被告执法人员在巡查中发现原告陈莲娥在三亚市××区龙凤楼对面斜坡上擅自违法建设建筑物，未经规划部门批准，涉嫌违法。2、三吉城管（一大队Ⅳ）停字[2017]第182号、三吉城管（一大队Ⅳ）停字[2018]第LY41号《责令停止违法行为通知书》、送达回证、留置送达照片，予以证明被告在巡查中发现违法建筑后已向原告发出停止违法行为的通知，而原告一直未停止违法行为。且原告拒收上述有关文书，被告依法留置送达。3、三吉城管（一大队Ⅳ）询字[2017]第182号、三吉城管（一大队Ⅳ）询字[2018]第LY41号《接受调查询问通知书》、送达回证及图片说明、《关于该房户主未接受调查询问情况说明》，予以证明被告依法制作调查询问通知书，通知原告按指定时间，到达指定地点接受调查询问，并提交相关规划报建手续，但原告未如期接受询问，亦未提交相关规划报建手续。且原告拒收上述有关文书，被告依法留置送达。4、立案审批表，予以证明被告巡查发现原告违法建设建筑物，经调查，向原告送达停止违法行为通知书、接受调查询问通知书后，依法进行立案。5、2017年11月17日和2018年3月26日现场检查记录、现场照片，予以证明被告立案后再次对违法建筑物现场进行调查。6、情况说明，予以证明涉案违法建筑物为原告陈莲娥所建。7、《三亚市城市总体规划（2011-2020年）》，予以证明涉案建筑城市××区范围内。8、行政处罚告知书呈批表、行政处罚告知书、图片说明、送达回证，予以证明针对原告违法建设的行为，被告依法制作处罚告知书，告知原告拟对其作出的处罚以及处罚的事实、理由和依据，并告知其有权陈述、申辩和要求听证。原告拒收上述有关文书，被告依法留置送达。9、2018年3月5日和2018年4月13日现场检查记录、现场照片，予以证明被告第三次对违法建筑物现场进行调查，原告并未停止违法行为，违法建筑已封顶，两栋房屋分别为占地面积为55平方米、建筑面积为110平方米和占地面积为60平方米、建筑面积为120平方米，框架结构。10、行政处罚决定书呈报表。11、行政处罚决定书、送达回证及图片说明。予以证明被告经过依法审批，对原告的违法行为作出行政处罚决定书，责令原告在三日内自行拆除涉案违法建筑，原告拒收该决定书，被告进行留置送达。12、强制执行催告书、关于责令拆除违法建筑及搬离物品的公告、送达回证，予以证明被告依法向原告作出强制执行催告书、关于责令拆除违法建筑及搬离物品的公告等执行文书，原告拒收上述有关文书，被告进行留置送达。上述证据予以证明被诉行政行为认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确。被告区政府辩称，一、被告区政府作出行政复议决定依据充分、事实清楚。区政府在受理行政复议后，审查了原告行政复议申请书及其提交的相关证据，并且特别严格的审查了城管局提交的行政复议答复书及其作出行政行为的事实和相关法律依据，经审核后认为城管局作出的三吉城管（一大队）罚决字[2017]第433号《行政处罚决定书》、三吉城管（一大队）罚决字[2018]第55号《行政处罚决定书》以及三吉城管（一大队）催告字〔2017〕第433号《强制执行催告书》等行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当，据此作出行政复议维持的决定。二、被告区政府作出的复议决定程序合法。原告于2018年5月22日向区政府提交行政复议申请书，同日，区政府接收原告的申请材料并制作了接收凭证，5月23日区政府向原告送达受理通知书，并告知原告在接收通知书之日起15日至20日内可到区政府查阅城管局提交的书面答复及相关证据材料，在查阅城管局所提交的材料后可以补充相关复议意见的权利。自行政复议申请受理后，区政府将行政复议申请书副本及答复通知书于5月23日发送至城管局，城管局于6月4日提交行政复议答复书及相关的答复证据材料。原告在查阅相关证据材料后于2018年6月7日提交了补充申请，区政府接收了材料。区政府在审查双方所提交的证据材料后于7月20日作出行政复议维持决定，并且送达致双方。综上所述，被告作出的行政复议决定依据充分，事实清楚，程序合法，请求依法驳回原告的诉讼请求。被告区政府提交了被告城管局提交的上述证据，予以证明被诉行政行为认定事实清楚，适用依据正确，程序合法。还提交了以下证据，予以证明行政复议程序合法。1、行政复议申请书、行政复议补充意见书。2、行政复议证据材料清单。3、行政复议申请材料接收凭证；4、行政复议受理通知书。予以证明原告陈莲娥因城管局作出的行政处罚决定书、强制执行催告书提出复议申请，被告区政府依法受理。5、行政复议答复通知书。6、行政复议答复书。7、情况说明。8、城管局提交的行政复议案证据清单。予以证明城管局收到区政府答复通知书后提交相关的证据材料。9、吉阳府行复[2018]11号行政复议决定书。10、行政复议决定书送达回证。予以证明区政府依法作出维持城管局处罚决定以及强制执行催告的复议决定，并予以送达。经庭审质证，本院对当事人提供的证据作如下确认：原告、被告提供的证据均符合证据的客观性、合法性、关联性原则，可作为认定本案事实的根据。根据现有有效证据，查明以下事实：三亚市人民政府办公室于2008年9月4日作出三府办[2008]215号《关于做好海榆中线榆田段改造工程征地拆迁调查有关工作的通知》，决定推进海榆中线道路榆田段改造工程，由三亚市河东区管理委员会负责组织实施项目河东段用地范围内房屋的征收补偿工作。原告位于榆亚路563号的房屋为被征收房屋，原告与三亚市河东区管理委员会签订了《协议书》，并领取了征收补偿款872074.17元。2011年9月，原告向三亚市河东区管理委员会提交《建房申请书》，提出建房申请。三亚市河东区管理委员会在该申请书上作了“情况属实，望相关部门根据相关的政策办理”的批示意见，并先后出具证明，证明原告系榆亚大道改造项目的被拆迁人，享受拆迁安置优惠政策，请三亚市综合行政执法局、三亚中法供水有限公司、南方电网田独供电所给予协助。后来，原告就拆迁补偿等事项多次上访。2015年7月，原告以丈夫黄其东的名义申请在三亚市××区563号在三亚市××区建房，填写了《三亚市吉阳区私宅建设报审表》，村小组、居委会、国土分局在该表中签署了意见。2017年8月，原告开始在三亚市××区563号在三亚市××区建房。2017年8月24日，经被告城管局执法人员巡查，认定原告建设房屋，未经规划部门批准，未取得建设工程规划许可证。该房屋建至地上一层未封顶，占地面积为15平方米，建筑面积为15平方米。被告城管局经拍照绘图、制作现场检查记录后，作出并送达三吉城管（一大队Ⅳ）询字［2017］第182号《三亚市吉阳区城市管理局接受调查询问通知书》和三吉城管（一大队Ⅳ）停字［2017］第182号《三亚市吉阳区城市管理局责令停止违法行为通知书》，通知原告携带本人身份证、户口本、土地使用权证以及相关报建审批手续、经办人授权委托书及身份证的原件及复印件资料，于2017年8月25日10时到城管局执法一大队办公室接受调查询问，逾期将依法采取行政强制措施，责令立即停止违法行为。原告逾期未接受调查询问，也未提供相关规划报建资料。2017年11月17日，被告城管局执法人员再次巡查时，该房屋建至一层封项。2018年2月13日，被告城管局对原告作出并于2018年2月14日送达三吉城管（一大队）罚告字［2017］第433号《三亚市吉阳区城市管理局行政处罚告知书》，告知原告拟对其作出行政处罚的事实、理由和法律依据，以及申辩、陈述和要求听证的权利。2018年3月5日，被告城管局执法人员再次巡查时，该房屋建至第二层封项，占地面积为55平方米，建筑面积为110平方米。2018年3月30日，被告城管局对原告作出三吉城管（一大队）罚决字[2017]第433号《三亚市吉阳区城市管理局行政处罚决定书》，认定原告未经规划部门批准，未取得建设工程规划许可证，在三亚市××区563号在三亚市××区擅自建设房屋的行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条，《海南省城乡规划条例》第三十七条之规定。依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条，《海南省城乡规划条例》第七十三条之规定，责令原告自处罚决定书送达之日起三日内拆除上述违法建设建筑物。2018年5月3日，被告城管局对原告作出并于2018年5月6日送达三吉城管（一大队）催告字[2017]第433号《三亚市吉阳区城市管理局强制执行催告书》及《三亚市吉阳区城市管理局关于责令拆除违法建筑及搬离物品的公告》，催告原告于2018年5月5日24时前履行三吉城管（一大队）罚决字[2017]第433号确定的义务，自行拆除违法建设建筑物，并告知原告有权进行陈述和申辩。通告相关人员于2018年5月5日24时前将物品搬离完毕，并且所有人员撤离出该违法建筑，否则由此造成的一切损失自行承担。2018年3月1日，原告未经规划部门批准，未取得建设工程规划许可证，在三亚市××区563号在三亚市××区上述房屋的旁边又擅自建房，建至地基，占地面积为60平方米。被告城管局经拍照绘图、制作现场检查记录后，作出并送达三吉城管（一大队Ⅳ）询字［2018］第LY41号《三亚市吉阳区城市管理局接受调查询问通知书》和三吉城管（一大队Ⅳ）停字［2018］第LY41号《三亚市吉阳区城市管理局责令停止违法行为通知书》，通知原告携带本人身份证、户口本、土地使用权证、建设工程规划许可证以及相关报建审批手续、经办人授权委托书及身份证的原件及复印件资料，于2018年3月3日9时到城管局执法一大队办公室接受调查询问，逾期将依法采取行政强制措施，责令立即停止违法行为。原告逾期未接受调查询问，也未提供相关规划报建资料。2018年3月26日，被告城管局执法人员再次巡查时，该房屋建至第一层封项，占地面积为60平方米，建筑面积为60平方米，框架结构。2018年4月11日，被告城管局对原告作出并送达三吉城管（一大队）罚告字［2018］第55号《三亚市吉阳区城市管理局行政处罚告知书》，告知原告拟对其作出行政处罚的事实、理由和法律依据，以及申辩、陈述和要求听证的权利。2018年4月13日，被告城管局执法人员又再次巡查，该房屋建至第二层钉模板未封顶，占地面积为60平方米，建筑面积为120平方米，框架结构。2018年4月24日，被告城管局对原告作出三吉城管（一大队）罚决字[2018]第55号《三亚市吉阳区城市管理局行政处罚决定书》，认定原告未经规划部门批准，未取得建设工程规划许可证，在三亚市××区563号在三亚市××区擅自建设房屋的行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条，《海南省城乡规划条例》第三十七条之规定。依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条，《海南省城乡规划条例》第七十三条之规定，责令原告自处罚决定书送达之日起三日内拆除上述违法建设建筑物。2018年5月21日，被告城管局对原告作出并送达三吉城管（一大队）催告字[2018]第55号《三亚市吉阳区城市管理局强制执行催告书》及《三亚市吉阳区城市管理局关于责令拆除违法建筑及搬离物品的公告》，催告原告于2018年5月24日24时前履行三吉城管（一大队）罚决字[2018]第55号《三亚市吉阳区城市管理局行政处罚决定书》确定的义务，自行拆除违法建设建筑物，并告知原告有权进行陈述和申辩。通告相关人员于2018年5月24日24时前将物品搬离完毕，并且所有人员撤离出该违法建筑，否则由此造成的一切损失自行承担。原告不服，于2018年5月22日向被告区政府申请行政复议，请求撤销三吉城管（一大队）罚决字[2017]第433号和三吉城管（一大队）罚决字[2018]第55号行政处罚决定、三吉城管（一大队）催告字[2017]第433号强制执行催告书。被告区政府受理后，向原告送达了吉阳府行复[2018]11号《行政复议受理通知书》，于2018年5月25日向被告城管局送达了吉阳府行复[2018]11号《行政复议答复通知书》，被告城管局于2018年6月4日提交了三吉城管行复字[2018]第8号《行政复议答复书》及作出被诉行政行为的证据、依据。被告区政府经书面审理，于2018年7月20日作出吉阳府行复[2018]11号《行政复议决定书》，决定：1、维持被告城管局作出的三吉城管（一大队）罚决字[2017]第433号《行政处罚决定书》和三吉城管（一大队）罚决字[2018]第55号《行政处罚决定书》。2、维持被告城管局作出的三吉城管（一大队）催告字[2017]第433号《强制执行催告书》。原告不服行政复议决定，遂向本院提起诉讼，请求：l、依法撤销区政府2018年7月20日作出的吉阳府行复[2018]11号《行政复议决定书》。2、请求法院确认管理局作出的行政处罚行为严重违法，并撤销其作出的三吉城管(一大队)罚决字[2017]第433号《行政处罚决定书》及三吉城管(一大队)罚决字[2018]第55号《行政处罚决定书》；三吉城管(一大队)催告字[2017]第433号《强制执行催告书》及三吉城管(一大队)催告字[2018]第55号《强制执行催告书》。3、判令被告管理局赔偿原告因行政处罚决定造成此次损失10万元。4、本案诉讼费由被告承担。本院认为，被告城管局为区政府设立的城市管理综合行政执法机关，根据《海南省查处违法建筑若干规定》第四条“市、县（区）、自治县人民政府城乡规划主管部门、城市管理综合行政执法机关按照各自职责，负责查处城镇违法建筑”的规定，查处违法建筑系其法定职责。根据被告城管局提交的《三亚市城市总体规划》（2011-2020），三亚市吉阳区红沙社区榆亚路辖区在三亚市主城区规划范围内，在该城市规划区内新建、扩建和改建建筑物，根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条在城市、镇规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证的规定，原告在三亚市××区建设房屋，应当申请办理建设工程规划许可证，取得建设工程规划许可证后建设房屋方为合法。原告未经审批许可，未取得建设工程规划许可证，在三亚市××区擅自建设房屋，其建设行为已违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款以及《海南省城乡规划条例》第三十七条第一款的规定，严重影响了三亚市的城市规划，属于违法建筑。被告城管局认定原告建设的房屋为违法建筑物，认定原告的行为为违法建设行为，并依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条及《海南省城乡规划条例》第七十三条的规定，作出限期自行拆除违法建筑物的三吉城管（一大队）罚决字[2017]第433号和三吉城管（一大队）罚决字[2018]第55号《三亚市吉阳区城市管理局行政处罚决定书》，认定事实清楚，证据确凿，适用法律法规正确。被告城管局在对原告作出被诉行政处罚决定前，进行了调查取证，告知了原告拟作出处罚决定的事实、理由和依据，以及享有陈述、申辩和要求听证的权利。作出行政处罚决定后向原告送达了该行政处罚决定书，行政处罚程序合法。被诉行政处罚决定书合法有效。被告区政府收到原告的复议申请后，向原告作出并送达了《行政复议受理通知书》，向被告城管局作出并送达《行政复议答复通知书》，经书面审查，作出并送达了《行政复议决定书》，行政复议程序合法。被告城管局对原告作出的三吉城管（一大队）催告字[2017]第433号《强制执行催告书》及三吉城管（一大队）催告字[2018]第55号《强制执行催告书》，系被告城管局作为行政管理有权机关，对原告作出的行政处罚决定书决定的事项作出强制执行决定前，根据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条的规定，要求原告自行搬迁的事先告知行为。该三吉城管（一大队）催告字[2017]第433号《强制执行催告书》及三吉城管（一大队）催告字[2018]第55号《强制执行催告书》，本身不是行政处罚，也不是强制执行决定，未重新设定原告的权利义务，未改变原告的权利义务，对原告的权利义务不产生实际影响，对原告不具有法律约束力和强制力，系被告城管局为作出行政行为而实施的过程性行为，根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（六）项对行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为，以及第（十）项对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行政行为不服提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼受案范围的规定，原告对三吉城管（一大队）催告字[2017]第433号《强制执行催告书》及三吉城管（一大队）催告字[2018]第55号《强制执行催告书》的起诉，不属于人民法院行政诉讼受案审查范围，不予审理。原告建设的涉案房屋系未取得建设工程规划许可证的违法建筑，不属于依法应当予以保护的合法权益。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款的规定，只有行政机关行使职权造成合法权益受到损害的，受害人方可获得国家赔偿的权利。国家赔偿保护的是合法权益，对原告违法新建设的房屋及其因该违法建筑行为所产生的后果，依法不应获得国家赔偿的保护和救济，原告对其违法建设房屋所造成的损失应由其自负。并且，被告城管局作出的三吉城管（一大队）罚决字[2017]第433号《行政处罚决定书》及三吉城管（一大队）罚决字[2018]第55号《行政处罚决定书》合法有效，原告也未能举证证明被告城管局的行政处罚决定造成其房屋损失及损失为10万元的事实存在。原告的赔偿请求没有事实根据和法律依据，不予支持。综上所述，被告城管局对原告作出三吉城管（一大队）罚决字[2017]第433号《行政处罚决定书》及三吉城管（一大队）罚决字[2018]第55号《行政处罚决定书》证据确凿，适用法律法规正确，符合法定程序，合法有效。原告关于判令被告城管局赔偿原告因行政处罚决定造成此次损失10万元的诉讼请求，没有事实根据和法律依据。被告区政府行政复议符合法定程序。被告城管局对原告作出的三吉城管（一大队）催告字[2017]第433号《强制执行催告书》及三吉城管（一大队）催告字[2018]第55号《强制执行催告书》，不属于人民法院行政诉讼受案审查范围，不予审理。原告的诉讼请求及诉讼事由没有事实根据和法律依据，予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决如下：1驳回原告陈莲娥撤销被告三亚市吉阳区人民政府2018年7月20日作出的吉阳府行复[2018]11号行政复议决定书的诉讼请求。二、驳回原告陈莲娥撤销被告三亚市吉阳区城市管理局作出的三吉城管（一大队）罚决字[2017]第433号《行政处罚决定书》及三吉城管（一大队）罚决字[2018]第55号《行政处罚决定书》的诉讼请求。三、驳回原告陈莲娥判令被告三亚市吉阳区城市管理局赔偿原告陈莲娥因行政处罚决定造成实际损失10万元的诉讼请求。案件受理费50元，由原告陈莲娥负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于海南省三亚市中级人民法院。审 判 长 蔡智勇人民陪审员 于洨丽人民陪审员 孙令欢 二〇一八年十一月二十七日书 记 员 廖少玲附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。《最高人民法院关于适用的解释》第一条公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（一）公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为；（二）调解行为以及法律规定的仲裁行为；（三）行政指导行为；（四）驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为；（五）行政机关作出的不产生外部法律效力的行为；（六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为；（七）行政机关根据人民法院的生效裁判、协助执行通知书作出的执行行为，但行政机关扩大执行范围或者采取违法方式实施的除外；（八）上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为；（九）行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为；（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证。城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府应当依法将经审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图予以公布。第六十四条未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。《海南省城乡规划条例》第三十七条在城市和县、自治县人民政府所在地镇、特定地区规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施的，建设单位或者个人应当向市、县、自治县人民政府城乡规划主管部门申请办理建设工程规划许可证。在其他镇规划区（不含特定地区）内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施的，建设单位或者个人应当向市、县、自治县人民政府城乡规划主管部门或者省人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。第七十三条未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。