辽宁省沈阳市中级人民法院民 事 判 决 书（2018）辽01民初22号原告：鞍山中油天宝钢管有限公司，住所地鞍山市立山区灵山路**。诉讼代表人：尹正友，沈阳中油天宝（集团）物资装备有限公司等十九家企业管理人负责人。委托代理人：胡良忠，沈阳中油天宝（集团）物资装备有限公司等十九家企业管理人。被告：鞍山市国土资源局，，住所地鞍山市铁**负责人：陈望新，系该局局长。委托代理人：杜宏姝，辽宁天博律师事务所律师。委托代理人：邱继峰，男，汉族，1967年11月23日出生，住辽宁省鞍山市铁**。被告：鞍山市非税收入管理局，，住所地鞍山市铁**前进路**原告鞍山中油天宝钢管有限公司与被告鞍山市国土资源局、鞍山市非税收入管理局建设用地使用权合同纠纷一案，本院于2018年1月3日立案后，依法适用普通程序，公开开庭进行了审理。原告鞍山中油天宝钢管有限公司委托代理人胡良忠，被告鞍山市国土资源局委托代理人邱继峰、杜宏姝到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告鞍山中油天宝钢管有限公司向本院提出诉讼请求：一、判决解除原、被告之间的合同关系；二、判决二被告返还原告已经缴纳的土地出让金13,700,000元；三、判决二被告赔偿原告损失6,013,671元；四、判决二被告承担本案全部诉讼费用。事实和理由：2010年8月10日鞍山市国土资源局发出出让公告，以挂牌方式出让DH-2010-465号地块的国有建设用地使用权。2010年9月6日，原告依照出让公告的要求，将竞买保证金710万元支付至鞍山市土地储备交易中心竞买中心竞买保证金账户，即鞍山市非税收入管理局账户。2010年9月14日，原告将剩余土地出让金660万元支付至鞍山市非税收入管理局账户。原告已经将全部1370万元土地出让金全额支付完毕。2011年4月11日，原告拟在该土地上进行的生产线建设项目取得了鞍山市经信委的批复，并同时得到鞍山市环保局、鞍山市统计局、鞍山市消防局、立山区经发局的确认，符合备案条件，按国家规定和要求，可以开工建设。虽然双方为签订书面合同，但已经以事实行动构成了事实合同关系。该土地应于2010年12月30日交付给原告。但时至今日，一直没有向原告交付，迟延交地七年。因被告迟延履行交付土地的义务，经原告多次催告后，被告一直未做征收手续，且在合理期限内仍未履行交地义务。被告的行为直接导致原本计划与2011年在该土地上进行生产线建设的目的已经无法实现。被告的行为符合合同法94条规定的解除合同关系的条件。根据合同法的规定，我方可以要求恢复原状，并有权要求赔偿损失。该行为给原告造成资金占用损失。对于该损失，原告仅向被告主张的损失赔偿数额为：以被告占用的710万元为基数、依照中国人民银行五年以上贷款基准利率为标准，从2010年9月6日起计算至被告实际返还之日止；以被告占用的660万元为基数、依照中国人民银行五年以上贷款基准利率为标准，从2010年9月14日起计算至被告实际返还之日止。上述损失赔偿数额暂计至2017年11月14日为6,013,671元。被告鞍山市国土资源局答辩称：1.本案为国有建设用土使用权出让纠纷属行政诉讼法调整，应移送至行政审判庭审理。依据行政许可法第2条本法所称行政许可，是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。第12条下列事项可以设定行政许可：（二）有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等，需要赋予特定权利的事项。《中华人民共和国城市房地产管理法》第八条土地使用权出让，是指国家将国有土地使用权在一定年限内出让给土地使用者，由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。第十九条土地使用权出让金应当全部上缴财政。综上，本案为行政诉讼非民事诉讼,应依职权移送至民事审判庭。2.本案合同尚未成立不涉及解除事项。《城市房地产管理法》第十五条规定“土地使用权出让，应当签订书面出让合同”属于强制性规范。由于双方至今没有签订《国有建设用地使用权出让合同》，因此，本案合同没有成立及生效，不涉及合同解除事项。国有建设用地使用权出让应按法定程序履行，被答辩人违约导致本案答辩人无法实现行政管理目的，违约责任在原告。（1）2010年9月8日，双方签订《挂牌出让成交确认书》明确约定“竞买人务必在签订《成交确认书》之日起60日内（以确认书签订日为准）持此《成交确认书》和交款收据与答辩人签订《国有建设用地使用权出让合同》……竞买人未在规定期限内签订《国有建设用地使用权出让合同》……均视为违约。答辩人有权取消被答辩人的的竞得资格，竞买保证金不予返还。”上述行政管理规范已经明确表明，被答辩人具有主动签订合同的义务。因此上，被答辩人在其《行政起诉状》中所述“土地应于2010年12月30日交付给原告且，延迟交地等”。没有事实依据及法律依据，双方应按《挂牌出让成交确认书》约定继续履行。（2）国家实行国有土地有偿使用制度，其目的是“为了公共利益的需要，保护、开发土地资源，合理利用土地，促进社会经济的可持续发展”。答辩人通过挂牌竞买的方式，已经获得了具有排他性的与政府部门通过签订《国有建设用地使用权出让合同》进而最终获得国有土地有偿使用权的权利，由于至今没有履行与答辩人签订《国有建设用地使用权出让合同》的义务，导致答辩人的上述目的至今也未能实现。所以，答辩人在保留行使“有权取消被答辩人的的竞得资格，竞买保证金不予返还”行政权力的前提下，建议双方本着友好协商的原则，在已经完成工作的基础上，按照《挂牌出让成交确认书》的要求，尽早签订《国有建设用地使用权出让合同》。被告鞍山市非税收入管理局未到庭发表辩论意见。原告鞍山中油天宝钢管有限公司围绕诉讼请求，依法提交了如下证据：第一组证据：《DH-2010-465号地块挂牌出让文件》、附件《国有土地使用权出让合同》。证明：DH-2010-465号地块的出让条件、土地出让金金额、交地时间及逾期交地的违约责任。第二组证据：非税收入一般缴款书两张，金额分别为710万元、660万元。证明：证明原告已全额缴纳DH-2010-465号地块的土地出让金，被告已实际接受。第三组证据：2011年1月27日鞍山市立山区经济发展计划局的《关于鞍山中油天宝钢管有限公司340套管生产线建设项目备案的请示》；2011年4月11日鞍山市经济和信息化委员会《辽宁省鞍山市企业投资项目备案确认书》；2011年4月14日鞍山市政府的《市政府业务会议纪要》；2011年6月9日鞍山市环境保护局《关于鞍山中油天宝钢管有限公司340套管生产线建设项目环境影响报告书的批复》；2011年6月15日经鞍山市城乡规划设计签发、由鞍山市规划局灵山工业园区分局审批同意的项目设计图纸。证明：鞍山市区两级政府对于原告已摘牌取得DH-2010-465号地块是认可的。市区两级政府对双方存在国有土地出让使用权使用关系明确认可并且代表政府相关管理部门在履行项目建设的行政管理以及审批职权，原告已按《DH-2010-465号地块挂牌出让文件》及《国有土地使用权出让合同》的要求开展项目立项、规划设计、环境评估等项目开工建设的前期准备工作。但被告没有按照约定向原告交付土地，已构成违约。第四组证据：三份《关于尽快交付鞍山中油天宝钢管有限公司土地的报告》（时间分别为2011年5月4日、2011年8月18日、2013年2月22日）、《关于鞍山中油天宝钢管有限公司购买土地款的情况说明》（2016年5月20日）、《关于退还鞍山中油天宝钢管有限公司购买土地款的函》（2017年4月10日）、《关于退还鞍山中油天宝钢管有限公司购买土地款的报告》（2017年10月30日）。证明：原告在2011年至2013年期间，一直在找鞍山市区两级政府要求交付土地；在土地一直未交付的情况下，原告在2013年之后至今要求市区政府退还土地出让金的情况。间接证明至今被告未向原告交付挂牌成交的土地。第五组证据：（2017）辽01破申6号民事裁定书、（2017）辽01破申16号民事裁定书，证明：原告已经进入破产重整程序，本案由沈阳市中级人民法院依法按照民事诉讼程序进行审理，合法有效。被告鞍山市国土资源局依法提交了如下证据：证据一：竞买申请书，证明：原告具有与被告签订挂牌出让成交确认书并如期支付全部成交款的义务，且对标的物以及现状无异议并全面接收。证据二：原告企业法人营业执照，证明：原告的主主体身份，具备竞买资格，证据三：非税收入缴款书，证明：原告已经交付土地出让金、保证金，证据四：挂牌竞买报价单，证明：原告以1370万元挂牌竞买该宗地，证据五：挂牌竞买成交确认书，证明：竞买人应持挂牌竞买成交确认书和交款收据，在成交确认之日起60日内与被告签订国有土地使用权出让合同，未在规定期限内签订视为原告违约，被告有权取消与原告的竞得资格，竞买保证金不予返还。本院组织当事人进行了证据交换和质证。本院认定事实如下：2010年8月10日鞍山市国土资源局发出国有建设用地使用权挂牌出让公告，以挂牌方式出让DH-2010-465号地块的国有建设用地使用权。竞买须知中载明：：地块位于鞍山市土地用途为工业用地，出让年限为50年。本次出让地块为现状土地，宗地上的附着物由宗地所辖区政府或管委会负责拆除，竞得人竞得土地使用权后，必须严格按照有关部门审定的规划设计方案进行施工建设……交地时间为2010年12月30日。竞买保证金为人民币710万元，于2010年9月7日14时前汇入市土地储备交易中心竞买保证金账户。。地块挂牌起始价为人民币1370万元确定竞得人后，挂牌人与竞得人当场签订《挂牌出让成交确认书》，竞得人须在签订《成交确认书》7个工作日内付清全部成交款，竞得人须在签订《挂牌出让成交确认书》60日内，持《挂牌出让成交确认书》和交款收据与本局签订《国有土地使用权出让合同》；不能按时签订的，竞得人可以在期满前5日内申请续期。注意事项（六）确定竞得人后，竞得人在挂牌现场与挂牌人签订《成交确认书》，《成交确认书》对挂牌人和竞得人具有合同效力。《成交确认书》签订后，出让人、挂牌人改变挂牌结果的，或者竞得人放弃竞得宗地的，应当依法承担责任。注意事项（九）竞得人有下列行为之一的，视为违约：3.竞得人逾期或拒绝签订《国有土地使用权出让合同》。2010年9月6日，原告将竞买保证金710万元支付至鞍山市土地储备交易中心竞买中心竞买保证金账户。2010年9月8日，鞍山市国土资源局、鞍山市土地储备交易中心、鞍山中油天宝钢管有限公司签订《挂牌出让成交确认书》，载明：“在2010年9月8日鞍山市土地储备交易大厅举办的国有建设用地使用权挂牌出让活动中，最终确定鞍山中油天宝钢管有限公司为DH-2010-465号地块的竞得人，该地块成交总价为人民币1370万元。《挂牌出让成交确认书》签订后立即生效，请竞得人自签订《成交确认书》之日起7个工作日内付清全部成交价款。请竞得人务必在签订《成交确认书》之日起60日内与我局签订《国有土地使用权出让合同》。竞得人开出的汇票或支票在有效期限内不能完全兑现的，以及竞得人未在规定期限内签订《国有土地使用权出让合同》和不交纳成交价款的，均视为违约。本局有权取消你方的竞得资格，竞买保证金不予返还。竞得人需认真履行签订的《国有土地使用权出让合同》，在规定的时间内办理国有建设用地使用权登记手续”。2010年9月14日，原告将剩余土地出让金660万元支付至鞍山市土地储备交易中心竞买中心竞买保证金账户。2011年4月11日，原告拟在该土地上进行的生产线建设项目取得了鞍山市经信委的批复，并同时得到鞍山市环保局等政府相关部门确认，符合备案条件，按国家规定和要求，可以开工建设。至今，被告未向原告交付土地。本院认为：最高人民法院《民事案件案由规定》中规定了建设用地使用权转让合同纠纷。建设用地使用权出让合同，是指政府土地管理部门以土地所有者的身份将土地使用权在一定期限内让与土地使用者，土地使用者支付出让金的合同。本案原、被告的争议因鞍山市国土资源局国有建设用地使用权挂牌出让行为而引发，符合《民事案件案由规定》的规定。原告按照被告鞍山市国土资源局发布的竞买须知及公告等文件的要求在国有建设用地使用权挂牌出让活动中被确定为竞得人，双方签订《挂牌出让成交确认书》，原告将全部土地出让金交付给被告，双方虽未签订书面《国有土地使用权出让合同》，但是双方就土地使用权出让的主要合同内容（土地位置、土地面积、土地用途、产业类型、容积率、建筑密度、投资强度、出让年限、土地现状、出让金价格等）已经达成了一致，合同内容不违反法律、行政法规规定，不存在意思表示不真实的情形，因此双方建设用地使用权出让合同关系成立并生效。合同双方均应受到合同条款的约束。关于被告提出“《城市房地产管理法》第十五条规定‘土地使用权出让，应当签订书面出让合同’属于强制性规范。由于双方至今没有签订《国有建设用地使用权出让合同》，因此，本案合同没有成立及生效”,《城市房地产管理法》的该规定为管理性强制性规定，并非效力性强制性规定，不影响合同的成立及效力。建设用地使用权转让合同中土地出让方的主要合同义务是交付土地，土地使用方的主要合同义务是交付土地出让金并开发土地。鞍山中油天宝钢管有限公司已交付全部土地出让金，DH-2010-465号地块至今八年时间未完成拆迁工作不符合交地条件，致使鞍山中油天宝钢管有限公司开发利用土地的合同目的不能实现，故鞍山中油天宝钢管有限公司关于解除原、被告之间合同关系的诉请应予支持。《中华人民共和国合同法》规定“合同解除后，尚未履行的，终止履行；已经履行的，根据履行情况和合同性质，当事人可以要求恢复原状、采取其他补救措施、并有权要求赔偿损失”，鞍山中油天宝钢管有限公司要求被告鞍山市国土资源局返还土地出让金1370万元应予支持。原告鞍山中油天宝钢管有限公司诉请被告赔偿损失6,013,671元，即资金占用损失。对此，本院认为，原、被告双方签订《挂牌出让成交确认书》、原告交纳土地出让金后，未及时签订书面《国有土地使用权出让合同》，对迟延交地等违约行为作出具体的约定；原告也没有证据证明其向被告催告及时交付土地，也没有及时解除合同，故鞍山中油天宝钢管有限公司对于交纳土地出让金后七年之久未取得土地的后果负有一定的责任，综合考量上述因素，本院对原告要求被告赔偿其损失的诉请不予支持。被告鞍山市非税收入管理局代被告鞍山市国土资源局收取原告土地出让金，非合同相对方，原告主张鞍山市非税收入管理局返还土地出让金并赔偿损失没有事实及法律依据，本院不予支持。综上，依据《中华人民共和国合同法》第九十四条、第九十七条之规定，判决如下：一、解除原告鞍山中油天宝钢管有限公司与被告鞍山市国土资源局之间因DH-2010-465号地块而形成的建设用地使用权合同关系；二、被告鞍山市国土资源局向原告鞍山中油天宝钢管有限公司返还土地出让金1370万元；三、驳回原告鞍山中油天宝钢管有限公司其他诉讼请求。案件受理费140,082.03元，由原告鞍山中油天宝钢管有限公司负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于辽宁省高级人民法院。审判长  徐扬审判员  何阳审判员  王骞二〇一八年十一月二十四日法官助理吉双城书记员刘俣彤本案判决所依据的相关法律《中华人民共和国合同法》第九十四条有下列情形之一的，当事人可以解除合同：（一）因不可抗力致使不能实现合同目的；（二）在履行期限届满之前，当事人一方明确表示或者以自己的行为表明不履行主要债务；（三）当事人一方迟延履行主要债务，经催告后在合理期限内仍未履行；（四）当事人一方迟延履行债务或者有其他违约行为致使不能实现合同目的；（五）法律规定的其他情形《中华人民共和国合同法》第九十七条合同解除后，尚未履行的，终止履行；已经履行的，根据履行情况和合同性质，当事人可以要求恢复原状、采取其他补救措施、并有权要求赔偿损失。