广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）桂行终1274号 上诉人（一审原告）南宁市宾阳县西伦自动化科技有限公司，住所地：宾阳县宾州镇顾明村委石村路口。 法定代表人，戴义明，执行董事。 委托代理人赵一刚，广西合运律师事务所律师。 委托代理人戴业章，男，1965年3月29日出生，汉族，住宾阳县。 被上诉人（一审被告）宾阳县人民政府，住所地：宾阳县宾州镇永武街**。 法定代表人穆贤清，县长。 委托代理人江志荣，宾阳县国土资源局干部。 委托代理人黄康，广西金益律师事务所律师。 上诉人南宁市宾阳县西伦自动化科技有限公司（以下简称西伦公司）因其诉宾阳县人民政府（以下简称宾阳县政府）行政强制及赔偿一案，不服南宁市中级人民法院作出的（2016）桂01行初92号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。经阅卷和询问当事人，认为事实清楚，决定不开庭审理。本案现已审理终结。 南宁市中级人民法院一审查明：西伦公司的法定代表人戴义明与顾明村委会第六村民小组村民戴有章、戴明章签订租地协议，约定租用戴有章、戴明章承包地投资建厂，西伦公司未办理相关土地、规划手续便在该地上建设了厂房并进行生产。宾阳县国土资源局通过卫片遥感监测图发现涉案地块存在土地违法情形，于2013年7月11日进行现场勘察后向西伦公司法定代表人戴义明作出《责令停止违法行为通知书》，认为其租用土地未经批准擅自填土，责令其立即停止违法行为。2014年1月22日，宾阳县国土资源局对西伦公司作出《责令限期举证通知书》，认为西伦公司所建厂房有非法占地嫌疑，要求西伦公司于2014年1月25日前将有关土地权利文件等材料提交以供检查。同日，宾阳县国土资源局又对西伦公司作出《责令限期改正土地违法行为通知书》，认为西伦公司未经批准擅自占用集体土地建厂房，构成了非法占地的事实，并责令西伦公司自收到该通知之日起三日内，自行拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，改正土地违法行为。2015年12月29日，宾阳县政府对西伦公司厂房实施了强制拆除的行为。西伦公司不服，诉至法院，请求：一、判决确认宾阳县政府2015年12月29日实施的强制拆除西伦公司厂房的行为违法；二、判决宾阳县政府赔偿西伦公司经济损失198124.8元，其中厂房毁损127224.8元，机械设备损失70900元。案件审理过程中，经西伦公司申请，一审法院于2016年6月1日组织双方当事人对涉案厂房被强拆后的现场进行了现场勘察，并制作了现场勘察笔录，对强拆后被损坏的机器设备及产品和产成品进行了证据保全。2018年7月6日，广西合生资产评估有限公司对一审法院委托评估项目作出情况说明，认为由于评估程序和方法受到限制，无法对西伦公司生产的存货（产品）的具体损失金额作出评估结论。2018年7月19日，广西新侨工程造价咨询有限公司作出新侨鉴字[2018]第0601号《工程造价鉴定意见书》，根据一审法院所提供的相关资料，鉴定涉案厂房的造价鉴定金额为人民币272215.38元。 南宁市中级人民法院一审认为，根据各方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点为：宾阳县政府实施的强制拆除行为是否合法；西伦公司请求赔偿是否有事实和法律依据。关于宾阳县政府实施的强制拆除行为是否合法的问题。虽然宾阳县国土资源局对西伦公司作出过《责令限期改正土地违法行为通知书》，对西伦公司作出过限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的行政处罚，但宾阳县国土资源局是在对西伦公司作出《责令限期举证通知书》的同时，又对西伦公司作出了《责令限期改正土地违法行为通知书》，也即是宾阳县国土资源局认为西伦公司存在非法占地嫌疑要求西伦公司举证的同时又认定西伦公司构成了非法占地的事实，因此宾阳县国土资源局作出的上述《责令限期改正土地违法行为通知书》的行政处罚决定违反正当程序原则，不合法。根据《中华人民共和国土地管理法》第八十三条的规定，“依照本法规定，责令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的，建设单位或者个人必须立即停止施工，自行拆除；对继续施工的，作出处罚决定的机关有权制止。建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的，可以在接到责令限期拆除决定之日起十五日内，向人民法院起诉；期满不起诉又不自行拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行，费用由违法者承担。”据此，宾阳县政府并没有强制拆除的法定职权，其在没有法律授权的情况对涉案厂房直接予以拆除属于超越职权的行为。因此，其作出的强制拆除行为不合法。 关于西伦公司请求赔偿是否有事实和法律依据的问题。西伦公司所主张的损失主要包括两个方面：一是厂房的损失；二是厂房内的机器设备及产品和产成品损失。关于厂房损失的赔偿问题。我国国家赔偿法规定，国家赔偿必须以合法权益受到损害为前提。虽然西伦公司建设厂房未依法办理相关土地及规划有关手续，西伦公司所主张的厂房损失不应属于赔偿范围，但如果宾阳县政府通过合法适当的方式拆除涉案厂房，存在钢结构顶房、工艺大门、厂房门、铝合金窗防盗网等可回收利用的建筑材料，由于宾阳县政府违法实施强制拆除行为，造成可回收利用的建筑材料损失，应当予以赔偿。关于厂房内的机器设备及产品和产成品损失赔偿问题。这些财产均属于合法财产，应受法律保护，宾阳县政府对于其实施强制拆除行为造成了西伦公司厂房内机器及产品和产成品的损失应当予以赔偿。对于前述损失赔偿数额的确定问题，由于评估公司已无法对西伦公司产品的具体损失金额作出评估结论，因此，一审法院根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十四条的规定，经过对本案证据进行分析，根据涉案厂房的情况、强拆后现场情况、强拆涉案厂房行为对产品可能产生的损害程度及一般生活经验，结合西伦公司的诉讼请求，酌定西伦公司涉案厂房的可回收利用建筑材料损失以及产品和产成品的损失共计15万元，由宾阳县政府予以赔偿。综上，判决：一、确认宾阳县政府2015年12月29日实施的强制拆除西伦公司厂房的行为违法；二、宾阳县政府赔偿西伦公司可回收利用的建筑材料及产品和产成品的损失人民币15万元，并自2015年12月29日开始依照中国人民银行公布的一年期整存整取定期存款基准利率计付利息。 上诉人西伦公司上诉称：一、涉案被拆厂房未经有权机关按照法定程序认定为违法建筑，应推定为合法建筑。宾阳县政府在强拆戴有章的违法建筑时将西伦公司的涉案厂房误拆，应按照涉案厂房的造价赔偿厂房损失，上诉人依法应取得全额赔偿的合法权益，一审判决按非法建筑判决宾阳县政府赔偿上诉人可回收的建筑材料损失错误，与产品损失共计赔偿15万元，数额严重偏低，且对于可回收的建筑材料损失也没有作出具体交代。二、一审诉讼程序违法，致使一审判决认定事实不清，证据不足，判决错误。上诉人在一审庭审中当庭变更第二项诉讼请求，即请求判决宾阳县政府赔偿398200元，法庭当场接收上诉人提交的《变更诉讼请求申请书》交给宾阳县政府，但一审判决表述上诉人的诉讼请求仍是原诉讼请求，对变更后的诉讼请求不予理会，剥夺了上诉人依法变更诉讼请求的权利。审理程序严重违法。三、一审判决对上诉人提交的部分证据认定错误。一审判决对宾阳县政府提交的证据中编号（19）宾国土资执改〔2014〕01号《责令限期改正土地违法行为通知书》编号与西伦公司签收同一编号文书的内容不一致，西伦公司签收同一编号文书内容为通知戴义明补办企业用地审报手续，并不是通知三日内自行拆除土地上的建筑物和其他设施，恢复土地原状。宾阳县政府提交的（19）宾国土资执改〔2014〕01号《责令限期改正土地违法行为通知书》右下方没有戴义明的签名和手印，是伪造的。宾阳县政府提交的证据编号（26）、（27）、（28）、（29）、（38）五份证据都是宾阳县政府针对戴有章的厂房作出的，与西伦公司没有任何关联。四、宾阳县政府于2015年12月29日拆除上诉人的涉案厂房后，又于2016年3月10日第二次组织人员对上诉人的产品、机器设备、厂房建筑材料进行第二次破坏，其行为构成滥用职权罪和故意毁坏财务罪，应当追究刑事责任。综上，一审判决认定事实错误，程序违法，判决错误，请求撤销一审判决第二项，改判支持上诉人提出的赔偿请求即厂房损失327300元，机械设备损失70900元，合计398200元，并自2015年12月29日开始给付利息。 被上诉人宾阳县政府答辩称：一、宾阳县政府对上诉人的地上建筑物进行拆除的行政行为合法。2013年1月1日，西伦公司与宾阳县宾州镇石村戴有章、戴明章签订《租地协议》，私自约定将石村六队集体土地2.7亩耕地用于建造厂房，违反我国《土地管理法》的相关规定。2013年，国土资源部卫片遥感监测图发现362号地块（即本案涉案耕地）存在乱建违章建筑的行为，宾阳县国土资源局即于当年7月11日向西伦公司法定代表人戴义明送达了宾土国资执责停[2013]宾州214号责令停止违法行为通知书，要求西伦公司停止违法行为，但西伦公司对通知置之不理，继续违法加盖建筑物。2014年1月22日，宾阳县国土资源局再次向西伦公司发出限期改正土地违法行为通知书和责令限期举证通知书，责令上诉人自行拆除在非法占用土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，改正违法行为。2014年，国土资源部卫片遥感监测图发现本案涉案耕地又存在乱建违章建筑。2015年2月2日，宾阳县国土资源局向涉案耕地承包人戴有章送达了宾国土资执责改〔2015〕26号责令停止违法行为通知书，要求上诉人拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和设施，恢复土地原状，改正土地违法行为。2015年10月，国家土地督察广州局对宾阳卫片拆除图斑核查时，发现涉案耕地上的违章建筑尚未拆除到位，宾阳县宾州镇人民政府于2015年11月19日向涉案地承包人戴有章发出关于限期拆除地上建筑物的通知，要求戴有章接到通知后必须与2015年11月23日前对涉案地上建筑物自行拆除。但在该期限内，西伦公司置若罔闻，拒不拆除。宾阳县政府依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条的规定于2015年12月29日对涉案地上建筑物进行强制拆除的行政行为符合法律规定。二、上诉人请求赔偿198124.8元没有事实和法律依据。上诉人为主张自己损失向法院提交的《西伦自动化科技有限公司财产损失清单》，该清单中《西伦自动化公司公司厂房面积540平方米》上所罗列的“门口、水泥砖、照明灯、电线架、钢架结构主体等”是违章建筑的有机组成部分，对此不需要赔偿，且赔偿损失金额的计算有误，依法不予支持。上诉人提交的《西伦自动化科技有限公司财产损失清单》中的“自动化落料检测斗、全自动饲料包装机、电子秤”损失共计70900元，也没有依据。首先，上诉人没有提交购买清单所列物品的正式发票；其次，没有证据证实在宾阳县政府拆除其违章建筑时里面存在这些物品；再次，宾阳县政府在拆除其违章建筑前已尽告知义务，给予了上诉人充足搬离时间，其自己置法律于不顾，拒不履行自行拆除、恢复土地原状义务，由此产生的法律后果及财产损失应由其自行承担。三、宾阳县政府已尽告知义务，不存在未告知便拆除涉案厂房的事实。西伦公司法定代表人戴义明与广西宾阳县新力铸造加工厂法定代表人戴业章系父子关系，涉案耕地的承包经营人戴有章与戴业章是同胞兄弟关系。自2013年发现西伦公司非法占用土地，违章建厂至拆除违章建筑过程中，宾阳县国土资源局多次通知西伦公司及其法定代表人戴义明停止非法占用耕地的行为，拆除违章建筑，恢复土地原状。西伦公司对此全部知情，但拒不执行。2015年11月19日，宾阳县宾州镇人民政府再次作出限期拆除地上建筑物的通知，告知不在一定期限内对违章建筑拆除，将依法进行拆除。四、上诉人称“一审法院不允许其增加、变更诉讼请求，程序严重违法”，是错误的。上诉人变更诉讼请求在举证期限届满后提出，不仅严重影响审判活动的正常进行，也违反《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第九十七条、《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第三十四条第三款的规定，一审法院不允许其超出举证期限后变更诉讼请求，是完全正确的。综上，上诉人的上诉请求证据不足，理由不充分，与事实不符，请求驳回上诉。 经审查，一审判决归纳上诉人西伦公司提供证据为10项，但在对双方证据认证中，认定西伦公司的证据“4-12”项，“12”属笔误，对此本院予以纠正。本院确认一审判决认定案件事实的依据。据此，本院确认一审判决查明的事实。 另查明，广西新侨工程造价咨询有限公司具有从事承接工程造价鉴定的经营范围，评估人员具有造价师资格；广西合生资产评估有限公司具有从事各类单项资产评估、企业整体资产评估的经营范围，评估机构人员具有资产评估师职业资格。 一审审理期间，南宁市中级人民法院委托广西合生资产评估有限公司对西伦公司的设备损失进行价值评估，广西合生资产评估有限公司对设备进行现场勘验后，向南宁市中级人民法院作出情况说明，以“评估师无法核实和还原评估标的的真实状况，产品的合格状况或完工程序无法判断，原告（西伦公司）也无法提供合法财务资料和发票认定对应资产的价值，如无完善的历史财务资料辅助其市场价值难以用一般方法确定”为由，鉴于评估程序和方法受到限制，无法对西伦公司的存货（产品）具体损失金额作出评估结论。故无法承接该资产价值鉴定项目。 本院认为，一、关于被诉强制拆除行为是否具有合法性的问题。保护土地资源，制止非法占用土地是宾阳县政府的行政管理职权。宾阳县政府的土地行政主管部门宾阳县国土资源局发现西伦公司存在土地违法情形，向西伦公司发出责令停止违法行为的通知，符合《中华人民共和国土地管理法》第六十七条“县级以上人民政府土地行政主管部门履行监督检查职责时，有权采取下列措施：……（四）责令非法占用土地的单位或者个人停止违反土地管理法律、法规的行为”的规定。但该通知并非执行的依据，宾阳县政府实施强制拆除行为应当遵循《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国行政强制法》的相关规定，必须按照法定的权限、范围、条件和程序来实施。宾阳县政府未按照《中华人民共和国土地管理法》第八十三条“责令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的，建设单位或者个人必须立即停止施工，自行拆除；对继续施工的，作出处罚决定的机关有权制止。建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的，可以在接到责令限期拆除决定之日起十五日内，向人民法院起诉；期满不起诉又不自行拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行，费用由违法者承担”的规定以及《中华人民共和国行政强制法》第三十五、三十六、三十七、三十八条、第四十四条规定的法定程序，即宾阳县政府实施强制拆除时，未依法履行催告程序，未依法作出强制执行决定，剥夺了西伦公司的陈述、申辩权；没有明确告知西伦公司申请复议或者提起行政诉讼的途径和期限等，该行政强制拆除行为程序违法，一审判决确认宾阳县政府实施被诉行政强制拆除行为不合法是正确的。 二、关于西伦公司要求宾阳县政府承担赔偿责任及赔偿数额有无事实和法律依据的问题。宾阳县政府作出强制拆除行为违法，依法应当予以赔偿。本案中，西伦公司请求赔偿的损失为两部分：一是涉案被拆除厂房损失，二是机械设备损失。（一）根据《中华人民共和国土地管理法》规定，国家实行土地用途管制制度。严格限制农用地转为建设用地，使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。西伦公司在农用地上建设厂房，未经审批，不具有合法建设手续，亦不属于“总体规划确定的用途使用土地”范围。一审判决以国家赔偿法规定赔偿必须以合法权益受到损害为前提，认定西伦公司主张的厂房损失不属于赔偿范围并无不当，西伦公司主张按照工程造价予以赔偿厂房损失，缺乏法律依据，一审判决认定“宾阳县政府通过合法适当的方式拆除涉案厂房，存在钢结构顶房、工艺大门、厂房门、铝合金窗防盗网等可回收利用的建筑材料损失，由于宾阳县政府违法实施强制拆除行为，造成可回收利用的建筑材料损失，应当予以赔偿”正确，本院予以采纳。（二）对于机械设备的损失。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定：“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任”，由于宾阳县政府在强制拆除过程中未依法对屋内的财产进行清点登记造册，亦未提供相关证据证明厂房内财产损失的具体情况，基于公平原则，宾阳县政府应承担举证不能的不利后果并承担相应赔偿责任。由于西伦公司主张的损失中并无产品和产成品的损失，也未提供证据证明其存在这方面的损失，一审判决认定西伦公司“产品和产成品的损失”纯属笔误，本院予以纠正。对于西伦公司被拆除厂房可回收利用的建筑材料损失及机械设备的损失，一审判决分别作出分析论述，该论述并无不当，所认定的损失亦无不当，本院予以认可。 对于西伦公司提出在一审庭审中当庭变更第二项诉讼请求及部分证据认定错误的问题。西伦公司起诉主张赔偿经济损失198124.8元，其中厂房毁损127224.8元，机械设备损失70900元；提出一审庭审中当庭变更赔偿经济损失398200元，其中厂房毁损327300元，机械设备损失70900元。经查，两者差别在于主张的厂房毁损价值有异，对于厂房的损失，前述已作出论述，仅限于被拆除厂房可回收利用的建筑材料损失，不受其主张的变更而有所改变。且西伦公司亦称一审法院接收其提交的《变更诉讼请求申请书》转交给宾阳县政府，西伦公司提出一审法院“剥夺了上诉人依法变更诉讼请求的权利，审理程序严重违法”缺乏事实和法律依据。对于双方提交的证据，一审判决已分别作出分析认定，该认定并无不当。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，但一审判决第二项“判决被告赔偿原告可回收利用建筑材料及产品和产成品的损失人民币15万元，并自2015年12月29日开始依照中国人民银行公布的一年期整存整取定期存款基准利率计付利息”，结合一审判决论述的内容及西伦公司的请求事项进行判断，第二项内容为笔误，对此本院予以纠正。西伦公司的上诉理由不成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项之规定，判决如下： 一、维持南宁市中级人民法院（2016）桂01行初92号行政判决第一项； 二、变更南宁市中级人民法院（2016）桂01行初92号行政判决第二项为“宾阳县人民政府赔偿南宁市宾阳县西伦自动化科技有限公司可回收利用建筑材料及设备损失人民币15万元，并自2015年12月29日开始依照中国人民银行公布的一年期整存整取定期存款基准利率计付利息。” 一审案件厂房鉴定费及一审案件受理费按照一审判决执行。 二审案件受理费50元，由南宁市宾阳县西伦自动化科技有限公司负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 周善能 审 判 员 叶 坚 审 判 员 陆 海 二〇一八年十一月二十八日 法官助理 游开军 书 记 员 许 青