广州铁路运输法院 行 政 判 决 书 （2018）粤7101行初3400号 原告：广州长益房地产有限公司，住所地广州市增城荔城街挂绿路27号二楼（仅限于写字楼功能使用），统一社会信用代码914401837676806971。 法定代表人：林少平，职务总经理。 委托代理人：罗学源，广东增泰律师事务所律师。 委托代理人：冯华栋，广东增泰律师事务所实习律师。 被告：广州市国土资源和规划委员会，住所地广东省广州市越秀区吉祥路80号，统一社会信用代码114401003557431960。 法定代表人：彭高峰，主任。 委托代理人：张汉国，该委工作人员。 委托代理人：江岚，广东兆广律师事务所律师。 原告广州长益房地产有限公司（以下简称长益公司）诉被告广州市国土资源和规划委员会（以下简称市国规委）土地出让行政管理纠纷一案，本院于2018年7月4日立案受理后，依法组成合议庭，于2018年8月9日公开开庭进行了审理，原告长益公司的委托代理人罗学源、冯华栋，被告市国规委的委托代理人张汉国、江岚到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。 原告长益公司诉称，原告与增城市荔城街城丰村新汤经济合作社签订《合作开发房地产协议书》，双方合作开发房地产。双方于2005年2月24日与增城市荔城街城丰村新汤经济合作社签订《增城市国有土地使用权转让合同书》，原告从该合作社手中以600万元的价格受让经济合作社下沙南(土名)面积约39.807亩的土地进行房地产开发。2005年3月24日，原告与被告签订《城镇国有土地转让履行出让合同规定书》，原告于2006年取得国有土地使用权，将土地登记于自己名下。同年取得建设用地规划许可证，进行楼盘开发，楼盘名称为新天美地，2008年至2014年取得建设工程规划验收合格证。2017年10月30日，被告向原告发出《关于补缴土地出让金告知书》，要求原告补缴409730474元土地出让金。原告向被告提交了《补缴土地出让金的申辩材料》。被告2018年1月2日向原告复函，原告再次就复函进行了回复。被告于2018年1月16日向原告发出《土地出让金征收决定书》，决定向原告征收补缴土地出让金409730474元。原告认为，被告作出的《土地出让金征收决定书》，要求原告补缴土地出让金没有法律依据。原告三期楼盘总销售收入为353340279元，净利润为9059868元，而被告要求补缴的土地出让金达409730474元，远远超过原告的总销售收入，这不但于法无据，于情于理也不合。为维护原告的合法权益，请求：1.判令撤销增国土规划函[2018]163号《土地出让金征收决定书》；2.本案诉讼费用由被告承担。 被告市国规委作出《土地出让金征收决定书》，其计算出应补缴土地出让金为409730474元的依据为广州市人民政府颁布的《关于土地节约集约利用的实施意见》这一份规范性文件。该份文件第57条规定的以2010年6月30日作为时间节点，这之前已确权或预售的面积视为缴清了土地出让金，而之后未确权或未预售的均应补缴土地出让金。原告对该份文件的合法性提出质疑，不清楚广州市人民政府为何以这个时间为节点，并且之前从来没有看过这份文件，这样一份事关当事人重大利益的文件，广州市人民政府是否依法制定，制定的内容是否符合法律规定，原告认为应由人民法院进行司法审查。特根据行政诉讼法第五十三条的规定，请求对广州市人民政府颁发的《广州市人民政府办公厅关于土地节约集约利用的实施意见》(穗府办(2014)12号)（已经失效）规范性文件的第五十一条及第五十七条的合法性进行司法审查。 被告市国规委辩称，一、我委作出增国土规划函[2018]163号《土地出让金征收决定书》认定事实清楚，证据充分。2004年12月31日，原增城市国土资源和房屋管理局与增城市荔城街城丰村新汤经济合作社(以下称新汤社)签订增国合字(2004)第457号《土地使用权出让合同书》(以下称原出让合同)，约定出让位于增城市荔城街城丰村新汤合作社下沙南(土名)面积为26538.2平方米的土地使用权(以下称该土地)给新汤社。2005年2月，新汤社委托原增城市土地房产交易所对该土地进行公开挂牌转让，并由原告竞得。2005年3月24日，原增城市国土资源和房屋管理局与原告签订增国房合字(2005)第103号《城镇国有土地转让履行出让合同规定书》(下称转让合同)，受让该土地，并全部履行原出让合同所规定的土地使用用途、规则及权利义务和责任。原出让合同和转让合同均没有设置规划条件。2006年1月，原告依法办理了该土地的国有土地使用证，证号分别为增国用(2006)第B0100361号和增国用(2006)第B0100362号。2005年8月11日，原增城市城市规划局首次批准同意了该土地的规划方案，可建筑面积为94404平方米(其中商业6670平方米，住宅87634平方米)，容积率为1.98。2009年7月8日，原增城市城乡规划局向原告发出建字第440183200900226号《建设工程规划许可证》，批准该土地的地下室建设，建筑面积为10401平方米。原告根据上述规划批复对该地块实施“新天美地花园”项目建设。经统计，截至2016年8月，该项目已建成20幢共940套房屋及一个地下车库。该20幢房屋已于2008年12月至2016年8日期间办理了初始登记，总建筑面积为94188.96平方米。2010年6月30日之前确权的总建筑面积为50453.24平方米，其中绿化架空面积760.45平方米，计容总建筑面积为49692.79平方米(其中住宅计容建筑面积为47215.42平方米，商业计容建筑面积为2477.37平方米)。2014年1月28日，原增城市城乡规划局对该土地地下室建设工程作出增规验证[2014]038号《建设工程规划验收合格证》，地下室建设工程经规划验收合格，建筑面积为10402.49平方米。根据《中华人民共和国土地管理法》第五十五条、《中华人民共和国城市房地产管理法》第十八条、《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》(国发[2001]15号)第二点第二款、《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》(国办发[2006]100号)第一点、《广州市人民政府办公厅关于土地节约集约利用的实施意见》(穗府办[2014])12号)第五十一条和第五十七项的规定，原告受让的该地块的原出让合同及转让合同均未明确规划建筑面积，按净容积率1.8计算的建筑面积为46703.34平方米，和2010年6月30日前已确权的建筑面积49692.79平方米相较，后者较高，则应以2010年6月30日前已确权的建筑面积49692.79平方米确定已出让建筑面积，视为已缴清土地出让金。2005年增城市城市规划局批准同意该地块的可建筑面积为94404平方米，则原告对扣减后的44711.21平方米建筑面积(其中商业4292.63平方米，住宅40418.58平方米)以及地下室的10402.49平方米建筑面积负有补缴土地出让金的义务。2017年4月6日，我委通过方式摇珠确定由深圳市世联土地房地产评估有限公司对该土地调整规划建筑面积及地下空间进行市场价值评估，评估时点为2017年5月8日。2017年5月22日，深圳市世联土地房地产评估有限公司就上述评估事项出具评估报告，评估结果为商业楼面地价为13870元/平方米；住宅楼面地价为8520平方米；首层机动车库楼面地价为1120元/平方米。据此，原告因调整规划建筑面积应补缴土地出让金金额为4292.63平方米×13870元/平方米+40418.58平方米×8520平方米+10402.49平方米×(1120元/平方米×50%)=409730474元。 二、我委作出增国土规划函[2018]163号《土地出让金征收决定书》符合法定程序。2016年12月26日，我委作出《增城区国土规划局关于要求尽快申请补缴新天美地花园项目土地出让金的函》(增国土规划函[2016]2851号)，要求原告及时向原告申请补交土地出让金。该函分别于2017年1月19日和1月26日以留置及登报公告的方式送达原告。2017年10月30日，我委向原告作出《增城区国土规划局关于补缴土地出让金告知书》，告知原告我委拟依法征收“新天美地项目”因调整规划建筑面积需补缴的土地出让金共40973.0474万元，并告知原告享有陈述、申辩和要求听证的权利。该告知书于2017年10月31日送达原告。2017年11月6日，原告函复我委《关于补缴土地出让金的申辩材料》，就我委的涉案土地出让金征收事宜提出申辩意见。2018年1月2日，我委向原告作出《增城区国土规划局关于广州长益房地产开发公司申辩材料的复函》(增国土规划函[2018]6号)，对原告的申辩意见作出相应回复。2018年1月9日，原告函复我委《新天美地花园土地出让金补缴事项复函的回复》。2018年1月16日，我委向原告作出涉案《土地出让金征收决定书》（增国土规划函[2018]163号)，决定依法征收原告“新天美地项目”因调整规划建筑面积需补缴的土地出让金共40973.0474元，并将计收依据、标准和救济途径一并告知原告。 三、我委作出增国土规划函[2018]163号《土地出让金征收决定书》适用法律、法规正确。(一)职权依据。《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第六条规定：“县级以上人民政府土地管理部门依法对土地使用权的出让、转让、出租、抵押、终止进行监督检查。”《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》(国办发[2006]100号)第一点规定：“……土地出让收入由财政部门负责征收管理，可由国土资源管理部门负责具体征收。国土资源管理部门和财政部门应当督促土地使用者严格履行土地出让合同，确保将应缴的土地出让收入及时足额缴入地方国库……”(二)法律依据。《中华人民共和国土地管理法》第五十五条规定：“以出让等有偿使用方式取得国有土地使用权的建设单位，按照国务院规定的标准和办法，缴纳土地使用权出让金等土地有偿使用费和其他费用后，方可使用土地。”《中华人民共和国城市房地产管理法》第十八条规定：“土地使用者需要改变土地使用权出让合同约定的土地用途的，必须取得出让方和市、县人民政府城市规划行政主管部门的同意，签订土地使用权出让合同变更协议或者重新签订土地使用权出让合同，相应调整土地使用权出让金。”《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》(国发[2001]15号)第二点第二款规定：“土地使用者需要改变原批准的土地用途、容积率等，必须依法报经市、县人民政府批准。对原划拨用地，因发生土地转让、出租或改变用途后不再符合划拨用地范围的，应依法实行出让等有偿使用方式；对出让土地，凡改变土地用途、容积率的，应按规定补交不同用途和容积率的土地差价。”《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》(国办发[2006]100号)第一点规定：“国有土地使用权出让收入(以下简称土地出让收入)是政府以出让等方式配置国有土地使用权取得的全部土地价款，包括受让人支付的征地和拆迁补偿费用、土地前期开发费用和土地出让收益等。土地价款的具体范围包括：……改变出让国有土地使用权的土地用途、容积率等土地使用条件应当补缴的土地价款，以及其他和国有土地使用权出让或变更有关的收入等……”。《广州市人民政府办公厅关于土地节约集约利用的实施意见》(穗府办[2014]12号) (五十一)明确已出让地块的地下空间土地出让金缴交标准。原土地出让合同约定暂缓征收地下建筑土地出让金的，除依法可以划拨外，在办理房屋初始登记时，地下负一层按与其使用性质相对应的地上首层市场评估地价的50%计收土地出让金，地下负二层及以下面积按与其使用性质相对应的地上首层市场评估地价的25%计收土地出让金。本意见实施前已办理产权登记的，不再计收或补缴土地出让金。(五十七)明确历史上已签订出让合同未明确规划建筑面积用地的土地出让金计收标准。历史上已签订出让合同未明确规划建筑面积的用地，按以下出让金计收标准协商签订变更协议：1.地块属于整体规划的，按净容积率1.8(如规划批准的净容积率小于1.8，按批准的容积率计算)和2010年6月30日前已确权(或已预售)建筑面积的高者确定已出让建筑面积，视为已缴清土地出让金，其余建筑面积应当补交土地出让金，补交土地出让金额=(规划批准建筑面积―净容积率1.8的建筑面积(或已确权、已预售建筑面积))×土地市场评估楼面地价。《国土资源部办公厅关于发布的通知》(国土资厅发[2013]20号) 第6.3.2条：“已出让土地补缴地价款。土地出让后经原出让方批准改变用途或容积率等土地使用条件的，在评估需补缴地价款时，评估期日应以国土资源主管部门同意补缴地价时为准……”(三)程序依据。《国务院关于印发全面推进依法行政实施纲要的通知》(国发[2004]10号)第二十条规定：“严格按照法定程序行使权力、履行职责。行政机关作出对行政管理相对人、利害关系人不利的行政决定之前，应当告知行政管理相对人、利害关系人，并给予其陈述和申辩的机会；作出行政决定后，应当告知行政管理相对人依法享有申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。对重大事项，行政管理相对人、利害关系人依法要求听证的，行政机关应当组织听证。行政机关行使自由裁量权的，应当在行政决定中说明理由。要切实解决行政机关违法行使权力侵犯人民群众切身利益的问题。”综上所述，我委作出增国土规划函[2018]163号《土地出让金征收决定书》认定事实清楚，证据充分，适用法律、法规正确，符合法定程序。请贵院依法予以维持。 经审理查明，2004年12月31日，原增城市国土资源和房屋管理局与原增城市荔城街城丰村新汤经济合作社签订增国出合字(2004)第457号《土地使用权出让合同书》，约定出让位于增城市荔城街城丰村新汤经济合作社下沙南（土名）面积为2.6538公顷的土地使用权（以下称案涉土地）给原增城市荔城街城丰村新汤经济合作社，出让金为每公顷75000.00元人民币，出让金总额为199035.00元人民币。2005年2月，原增城市荔城街城丰村新汤经济合作社委托原增城市土地房产交易所对案涉出让土地使用权进行公开挂牌转让，并由原告竞价购得。 2005年3月24日，原增城市国土资源和房屋管理局与原告签订增国房合字(2005)第103号《城镇国有土地转让履行出让合同规定书》(下称转让合同)，约定：原告受让案涉出让土地，并全部履行“增国合字(2004)第457号合同”中所规定的土地使用用途、规则及权利义务和责任。经查，增国出合字(2004)第457号《土地使用权出让合同书》和转让合同均没有设置规划条件。 2006年1月，原告办理了案涉出让土地的国有土地使用权证，证号分别为增国用(2006)第B0100361号和增国用(2006)第B0100362号。2005年8月11日，原增城市城市规划局首次批准同意了案涉出让土地的规划方案，可建筑面积为94404平方米(其中商铺6770.4平方米，住宅87634平方米)，容积率为1.98。2009年7月8日，原增城市城乡规划局向原告发出建字第440183200900226号《建设工程规划许可证》，批准案涉出让土地的地下室建设，建筑面积为10401平方米。原告在该地块实施“新天美地花园”项目建设。2014年1月28日，原增城市城乡规划局对案涉出让土地地下室建设工程作出增规验证[2014]038号《建设工程规划验收合格证》，地下室建设工程经规划验收合格，建筑面积为10402.49平方米。根据测绘报告，截至2016年8月，该项目已建成20幢共940套房屋、车库及公建配套。该20幢房屋已于2008年12月至2016年8月期间办理了初始确权登记，总建筑面积为94188.96平方米。其中，2010年6月30日之前确权的总建筑面积为50453.24平方米，其中计容总建筑面积为49692.79平方米(其中住宅计容建筑面积为47215.42平方米，商业计容建筑面积为2477.37平方米)。根据市国规委诉讼中提供的确权情况表，2015年8月13日市国规委成立之后，该项目于2015年12月28日确权的建筑面积为商业438.14平方米、公建配套1043.5平方米；于2016年8月22日确权的建筑面积为住宅9188.67平方米、商业957.16平方米、公建配套209.46平方米。 市国规委认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第五十五条、《中华人民共和国城市房地产管理法》第十八条、《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》(国发[2001]15号)第二点第二款、《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》(国办发[2006]100号)第一点、《广州市人民政府办公厅关于土地节约集约利用的实施意见》(穗府办[2014])12号)第五十一条和第五十七项的规定，原告受让的该地块的增国合字(2004)第457号《土地使用权出让合同书》及转让合同均未明确规划建筑面积，按净容积率1.8计算的建筑面积为46703.34平方米，和2010年6月30日前已确权的建筑面积49692.79平方米相较，后者较高，则应以2010年6月30日前已确权的建筑面积49692.79平方米确定已出让建筑面积，视为已缴清土地出让金。2005年增城市城市规划局批准同意该地块的可建筑面积为94404平方米，则原告对扣减后的44711.21平方米建筑面积(其中商业4292.63平方米，住宅40418.58平方米)以及地下室的10402.49平方米建筑面积负有补缴土地出让金的义务。 2017年4月6日，市国规委通过摇珠方式确定由深圳市世联土地房地产评估有限公司对案涉出让土地调整规划建筑面积及地下空间进行市场价值评估，评估价值时点为2017年5月8日。2017年5月17日，深圳市世联土地房地产评估有限公司就上述评估事项出具评估报告，评估结果为商业楼面地价为13870元/平方米；住宅楼面地价为8400元/平方米；首层机动车库楼面地价为1120元/平方米。2017年5月22日，该评估企业再次发函市国规委，称“原规划状况下”住宅楼面地价为8400元/平方米，“现规划状况下”住宅楼面地价为8520元/平方米。 市国规委据此认为，原告因调整规划建筑面积应补缴土地出让金金额为4292.63平方米×13870元/平方米+40418.58平方米×8520平方米+10402.49平方米×(1120元/平方米×50%)=409730474元。 2016年12月26日，市国规委作出增国土规划函【2016】2851号《增城区国土规划局关于要求尽快申请补缴新天美地花园项目土地出让金的函》，要求原告及时向市国规委申请补交土地出让金。该函于2017年1月26日进行了登报公告。 2017年10月30日，市国规委向原告作出《增城区国土规划局关于补缴土地出让金告知书》，告知原告市国规委拟依法征收“新天美地项目”因调整规划建筑面积需补缴的土地出让金共40973.0474万元，并告知原告享有陈述、申辩和要求听证的权利。该告知书于2017年10月31日送达原告。 2017年11月6日，原告作出《关于补缴土地出让金的申辩材料》函复市国规委，就市国规委的涉案土地出让金征收事宜提出申辩意见。2018年1月2日，市国规委向原告作出增国土规划函【2018】6号《增城区国土规划局关于广州长益房地产有限公司申辩材料的复函》，对原告的申辩意见作出相应回复。2018年1月9日，原告作出《新天美地花园土地出让金补缴事项复函的回复》函复市国规委。2018年1月16日，市国规委向原告作出涉案增国土规划函[2018]163号《土地出让金征收决定书》，适用《广州市人民政府办公厅关于土地节约集约利用的实施意见》第五十一、五十七项等规定，决定征收原告“新天美地花园项目”因调整规划建筑面积需补缴的土地出让金共40973.0474万元，并将计收依据、标准和救济途径、期限一并告知原告。原告不服，向本院提起行政诉讼。 另查，广州市人民政府办公厅于2015年8月13日印发穗府办【2015】44号文件，决定设立市国规委，确定市国规委的职权包括不动产登记及土地使用权出让等。 以上事实，有增国出合字(2004)第457号《土地使用权出让合同书》、增国房合字(2005)第103号《城镇国有土地转让履行出让合同规定书》、增国用(2006)第B0100361号和增国用(2006)第B0100362号土地使用权证、评估报告、增国土规划函[2018]163号《土地出让金征收决定书》及当事人陈述等证据予以证实。 本院认为：《中华人民共和国城市房地产管理法》第十二条第一款规定：“土地使用权出让，由市、县人民政府有计划、有步骤地进行。出让的每幅地块、用途、年限和其他条件，由市、县人民政府土地管理部门会同城市规划、建设、房产管理部门共同拟定方案，按照国务院规定，报经有批准权的人民政府批准后，由市、县人民政府土地管理部门实施。”第十五条规定：“土地使用权出让，应当签订书面出让合同。土地使用权出让合同由市、县人民政府土地管理部门与土地使用者签订。”第十六条规定：“土地使用者必须按照出让合同约定，支付土地使用权出让金；未按照出让合同约定支付土地使用权出让金的，土地管理部门有权解除合同，并可以请求违约赔偿。”《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第六条规定：“县级以上人民政府土地管理部门依法对土地使用权的出让、转让、出租、抵押、终止进行监督检查。”《广东省实施办法》第四条第二款规定：“……市、县人民政府土地行政主管部门统一负责本行政区域内土地的管理和监督工作……”广州市人民政府办公厅于2015年8月13日印发穗府办【2015】44号文件，决定设立市国规委，确定市国规委的职权包括不动产登记及土地使用权出让等。市、县人民政府土地管理部门具有实施土地使用权出让的职能，该职能已经由市国规委继受。 原国土资源部作出的国土资发【2010】204号《关于严格落实房地产用地调控政策促进土地市场健康发展有关问题的通知》中规定：“坚决制止擅自调整容积率行为。经依法批准调整容积率的，市、县国土资源主管部门应当按照批准调整时的土地市场楼面地价核定应补缴的土地出让价款。”原国土资源部土地利用管理司于2011年10月26日对山西省国土资源厅《关于房地产用地调整容积率后如何补缴地价款有关问题的请示》作出的《关于房地产用地调整容积率后补缴地价款有关问题的函》中进一步明确：“征收应补缴的土地出让价款，应严格遵循地价评估、集体决策程序，以原出让方同意调整容积率的日期为评估期日，参照市场价格水平，优先采用市场比较法、假设开发法等评估方法，评估测算新旧容积率规划条件下的土地市场楼面地价，并择高作为补缴土地出让价款的标准。……核定新增建筑面积，可以相关部门批准变更规划条件所新增的建筑面积为准，或竣工验收时实测的新增建筑面积为准。核定楼面地价时不能以土地出让金、土地增值收益或土地纯收益代替。”本案中，根据市国规委诉讼中提供的确权情况表，2015年8月13日市国规委成立之后，案涉项目于2015年12月28日确权的建筑面积为商业438.14平方米、公建配套1043.5平方米；于2016年8月22日确权的建筑面积为住宅9188.67平方米、商业957.16平方米、公建配套209.46平方米，以上面积确权在2010年6月30日后，市国规委认为应该补缴土地出让金。关于上述面积计算补缴土地使用权出让金单价的评估时点问题。由于上述面积的确权发生在市国规委成立后，市国规委的职权包括不动产登记及土地使用权出让等，因此，对于该部分建筑面积而言，国土资源部门批准调整土地使用的建筑面积及容积率的时点应视为早于或等于原告获得市国规委作出的上述面积的确权的时点。市国规委在评估上述建筑面积的补缴土地使用权出让金单价时，以2017年5月8日为评估价值时点，晚于其（即国土资源部门）批准调整土地使用的建筑面积及容积率的时点，不符合原国土资源部文件的规定。市国规委以此为依据，作出增国土规划函[2018]163号《土地出让金征收决定书》，责令补缴的数额缺乏依据，该决定依法应予撤销。 关于规范性文件审查问题。原告起诉请求判令撤销被告作出的增国土规划函[2018]163号《土地出让金征收决定书》，该决定书明确记载法律依据为广州市人民政府制订的穗府办【2014】12号《广州市人民政府办公厅关于土地节约集约利用的实施意见》的第五十一条及第五十七条等规定，原告在诉讼中一并请求对穗府办【2014】12号《广州市人民政府办公厅关于土地节约集约利用的实施意见》的第五十一条及第五十七条的合法性进行司法审查，本院依法予以审查。 穗府办【2014】12号《广州市人民政府办公厅关于土地节约集约利用的实施意见》已经于2014年3月14日由“市政府办公厅”发布于广州市人民政府“www.gz.gov.cn”网站“法规公文”链接中，该文件附则第（一〇一）项第一款规定：“本意见自发布之日起施行，有效期3年。本市之前相关政策文件与本意见不一致的，以本意见为准。”该文件的第五十一条规定：“明确已出让地块的地下空间土地出让金缴交标准。原土地出让合同约定暂缓征收地下建筑土地出让金的，除依法可以划拨外，在办理房屋初始登记时，地下负一层按与其使用性质相对应的地上首层市场评估地价的50%计收土地出让金，地下负二层及以下面积按与其使用性质相对应的地上首层市场评估地价的25%计收土地出让金。本意见实施前已办理产权登记的，不再计收或补缴土地出让金。”第五十七条规定：“明确历史上已签订出让合同未明确规划建筑面积用地的土地出让金计收标准。历史上已签订出让合同未明确规划建筑面积的用地，按以下出让金计收标准协商签订变更协议：1．地块属于整体规划的，按净容积率1．8（如规划批准的净容积率小于1．8，按批准的容积率计算）和2010年6月30日前已确权（或已预售）建筑面积的高者确定已出让建筑面积，视为已缴清土地出让金，其余建筑面积应当补交土地出让金，补交土地出让金额＝（规划批准建筑面积-净容积率1．8的建筑面积〔或已确权、已预售建筑面积〕）×土地市场评估楼面地价。2．经规划批准分期开发的项目，各期用地按净容积率1．8（如规划批准的净容积率小于1．8，按批准的容积率计算）和2010年6月30日前已确权（或已预售）建筑面积的高者确定已出让建筑面积，视为已缴清土地出让金，其余建筑面积应当补交土地出让金。第n期用地补交土地出让金额Kn＝（第n期批准建筑面积-第n期净容积率1．8的建筑面积（或第n期已确权（或已预售）建筑面积））×土地市场评估楼面地价，已出让用地出让金补交额＝K1＋K2＋……＋Kn。”本院认为，对国土资源的地下空间的利用和地上空间的利用虽然存在一定差别，但并无本质区别，在已经规定地上空间的利用应该按建设的利用面积缴纳土地使用权出让金的情况下，穗府办【2014】12号文件第五十一条再规定的地下空间利用也应按建设的利用面积缴纳土地使用权出让金具有一定法理依据。国土资源部令第61号《节约集约利用土地规定》第十三条第二款规定：“建设用地使用权在地上、地下分层设立的，其取得方式和使用年期参照在地表设立的建设用地使用权的相关规定。”穗府办【2014】12号文件第五十一条的规定实施在国土资源部令第61号《节约集约利用土地规定》第十三条第二款规定实施之前，但穗府办【2014】12号文件第五十一条规定按地上空间土地使用权出让金单价的较低比例确定地下空间的土地使用权出让金单价已经较《节约集约利用土地规定》第十三条第二款的规定减轻了土地使用权受让人的土地使用权出让金缴纳义务。该规定不存在违反上位法增加原告义务或减损原告权利的情况，本院认定为合法。穗府办【2014】12号《广州市人民政府办公厅关于土地节约集约利用的实施意见》第五十七条规定历史上已签订出让合同未明确规划建筑面积的用地，地块属于整体规划的，按净容积率1．8（如规划批准的净容积率小于1．8，按批准的容积率计算）和2010年6月30日前已确权（或已预售）建筑面积的高者确定已出让建筑面积，视为已缴清土地出让金。剩余建筑面积应当补交土地出让金的金额＝（规划批准建筑面积-净容积率1．8的建筑面积〔或已确权、已预售建筑面积〕）×土地市场评估楼面地价。经规划批准分期开发的项目，则按上述方法分期累加计算。本院认为，国有土地资源的利用应该符合一定的规划和原则，建筑物对空间的利用不可能没有限度，该规定不存在违反上位法增加当事人义务或减损当事人权利的情况，本院认定为合法。 综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项的规定，判决如下： 撤销被告广州市国土资源和规划委员会作出的增国土规划函[2018]163号《土地出让金征收决定书》。 案件受理费50元，由被告广州市国土资源和规划委员会负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广州铁路运输中级法院。 审 判 长  黎锦明 人民陪审员  苏永菲 人民陪审员  伍碧霞 二〇一八年十一月十五日 书 记 员  何家瑜