辽宁省高级人民法院行 政 判 决 书（2018）辽行终655号上诉人（原审被告）：盘锦市兴隆台区人民政府。法定代表人：陈宝库，该区政府区长。委托代理人：王永权，辽宁泰来律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：盘锦弘宇建筑安装有限公司。法定代表人：刘长侠，该公司经理。委托代理人：李广仁，辽宁德营律师事务所律师。上诉人盘锦市兴隆台区人民政府（以下简称兴隆台区政府）因与被上诉人盘锦弘宇建筑安装有限公司（以下简称弘宇公司）强制拆除违法一案，不服盘锦市中级人民法院（2017）辽11行初116号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院查明：弘宇公司的前身是辽河油田兴采二矿安发实业公司，属于改制企业。2011年4月25日，盘锦市规划局为盘锦市住房和城乡建设委员会颁发兴油支路排水泵站项目选址意见书，2013年6月16日，颁发建设用地规划许可证，2015年4月28日，兴隆台区发展和改革局对兴隆台区住房和城乡建设局作出《关于兴隆台区兴油支路泵站新建工程项目立项及招标的批复》，2016年8月8日兴隆台区国土资源局兴隆台分局作出《关于兴隆台区兴油支路泵站新建项目用地预审的批复》，将该泵站建设批复给兴隆台区住房和城乡建设局。2016年7月20日，为了泄洪需要，兴隆台区政府指派兴隆台区城市管理行政执法局（以下简称兴隆台区行政执法局）在弘宇公司门前挖掘泄洪通道，期间与其单位职工发生冲突，盘锦市公安局兴隆台分局出警将弘宇公司在场的17名女工强制带离，之后兴隆台区行政执法局将弘宇公司的厂房等地上建筑物予以拆除。另查明，2016年7月25日，辽宁中泰资产评估事务所接受兴隆台区房屋征收管理办公室的委托，对弘宇公司拥有的房屋建筑物、机器设备、建筑材料倒运费及场地进行了评估，形成资产评估报告。原审法院认为，依照《中华人民共和国行政诉讼法》规定，公民、法人或其他组织认为行政机关的行政行为侵犯其合法权益，有权依法提起行政诉讼。本案弘宇公司的厂房等建筑物被强制拆除，弘宇公司认为是兴隆台区政府实施的行为，兴隆台区政府在答辩状中辩称非其所为，提供了盘锦市城市管理综合行政执法局是拆除弘宇公司涉案建筑物的说明材料，同时在庭审中兴隆台区政府自认兴隆台区行政执法局受其指派对涉案建筑物予以拆除，该指派行为依法应当认定属于委托行为。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款规定，行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。据此应当认定兴隆台区政府是本案适格的被告。弘宇公司涉案的建筑物在兴油支路雨水泵站项目用地范围内，该项目按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称征收与补偿条例）规定符合公共利益需要，依照条例规定应当对项目范围内的地上合法建筑物进行征收，在与被征收人未达成协议的情况下，征收人应当作出征收补偿决定，被征收人拒不执行补偿决定也不就此提起诉讼的，征收人应当申请人民法院强制执行。从兴隆台区政府提供的评估报告看，弘宇公司的房屋及其他附属物属于应当补偿范围，在未作出补偿决定的前提下不具备拆除强制执行权的兴隆台区政府指派其下属部门予以拆除违反法律规定，依法应当撤销。但拆除行为已经实施终了，不具有可撤销的内容。故依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决：确认兴隆台区政府强制拆除弘宇公司厂房等地上建筑物行为违法；案件受理费50元，由兴隆台区政府承担。上诉人兴隆台区政府上诉称：根据相关文件，盘锦市人民政府先后设立盘锦市城市管理综合行政执法局、区级综合执法局（加挂市综合执法局执法大队牌子），实行区级政府、市城市管理综合执法局双重领导，赋予区级城市管理综合执法局城市管理执法权。兴隆台区政府将弘宇公司违反规划法的行为交由有执法权的兴隆台区行政执法局进行处理，正是贯彻和诠释“法无授权不可为，法定职责必须为”的依法行政理念。原审将兴隆台区政府的交办行为，理解为委托执法，进而适用《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款规定，是对行政法的认知和理解错误。综上，兴隆台区政府请求撤销原判，改判驳回弘宇公司诉讼请求。被上诉人弘宇公司答辩称：1、原审认定事实清楚、证据充分、适用法律正确，兴隆台区政府指派兴隆台区行政执法局拆除房屋及附属物行为属于法律上的委托；2、兴隆台区政府没有违法建筑认定权，委托行为属于越权行为；3、兴隆台区政府以违法建筑的名义拆除弘宇公司的房屋以及附属物的目的在于逃避责任。本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案的争议焦点：一是强制拆除主体的认定问题；二是本案拆除行为是否违法问题。一、关于强制拆除主体的认定问题。《征收与补偿条例》第四条第一款、第二款规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。第五条规定，房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作。房屋征收实施单位不得以营利为目的。房屋征收部门对房屋征收实施单位在委托范围内实施的房屋征收与补偿行为负责监督，并对其行为后果承担法律责任。第二十八条第一款规定，被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。根据上述规定，在国有土地上房屋征收过程中，有且仅有市、县级人民政府及其确定的房屋征收部门才具有依法强制拆除合法建筑的职权，其他单位并无实施强制拆除他人合法房屋的权力。因而，除非市、县级人民政府能举证证明房屋确系在其不知情的情况下由其他相关主体违法强拆的，则应推定强制拆除系市、县级人民政府委托实施，人民法院可以认定市、县级人民政府为实施强制拆除的行政主体，并应承担相应的赔偿责任。本案中，兴隆台区政府指派兴隆台区行政执法局实施拆除弘宇公司厂房等地上建筑物，其主张是兴隆台区行政执法局的履行职权行为，据此否认强制拆除行为系由兴隆台区政府组织实施，不是本案适格被告。本院认为，弘宇公司的厂房等地上建筑物是否是违法建筑，并没有被依法确认，兴隆台区行政执法局受兴隆台区政府指派拆除的行为，应理解为行政委托行为，并不是兴隆台区执法局的自身职责；其次，结合原审认定的事实即兴隆台区政府、兴隆台区征收管理办公室和兴隆台区行政执法局的工作人员出现在拆除现场，亦能证明2016年7月20日强制拆除弘宇公司厂房及附属建筑物的行为系兴隆台区政府主导下进行的；最后，兴隆台区政府提供的2016年7月25日形成的《拟对盘锦宏宇建筑安装有限公司拥有的房屋建（构）筑物、机器设备、建筑材料倒运费及场地改造拆迁补偿价值提供价值参考资产评估报告》［辽中泰评报字（2016）第20号］，载明：“委托方：兴隆台区房屋征收管理办公室”，该证据亦能够证明负责涉案房屋征收和补偿工作兴隆台区房屋征收管理办公室，其作为兴隆台区政府的行政职能管理部门，兴隆台区政府应当作为被告，并承担相应的法律责任。二、关于本案强制拆除行为是否违法的问题。《中华人民共和国物权法》第四条规定，国家、集体、私人的物权和其他权利人的物权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。第四十二条第一款规定，为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产；第三款规定，征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益。弘宇公司涉案的建筑物在兴油支路雨水泵站项目用地范围内，且对涉案的建筑物拥有所有权，国家因公共利益需要确需征收的，应当根据《征收与补偿条例》规定，给予房屋所有权人公平补偿，并按照《征收与补偿条例》第二十七条的规定，先给予补偿，后实施搬迁。房屋所有权人在签订补偿协议或者收到补偿决定确定的补偿内容后，也有主动配合并支持房屋征收的义务和责任。《征收与补偿条例》和《最高人民法院关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件若干问题的规定》对市、县级人民政府及房屋征收部门如何实施征收、如何进行补偿、如何强制搬迁以及如何保障被征收人获得以市场评估价格为基础的公平补偿的权利进行了系统、严密的规定。同时，为了确保因公共利益需要而进行的房屋征收顺利、高效实施，还专门规定对极少数不履行补偿决定、又不主动搬迁的被征收人可以依法进行强制搬迁。就本案而言，根据《征收与补偿条例》的规定，兴隆台区政府应当先行作出房屋征收决定并公告，然后与弘宇公司就补偿方式、补偿金额和支付期限等事项订立补偿协议；如双方在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议的，市、县级人民政府则应当依法单方作出补偿决定。被征收人对补偿决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼；被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。人民法院裁定准予执行后，一般由作出征收补偿决定的市、县级人民政府组织实施，也可以由人民法院执行。此即为一个合法的征收与补偿应当遵循的法定程序，也系法律对征收与补偿的基本要求。本案中，兴隆台区政府未依法行使法律法规赋予的行政职权，在未履行相关征收与补偿职责的情况下，指派兴隆台区行政执法局强制拆除弘宇公司的涉案房屋及附属设施，应依法确认为强制拆除行为违法。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院予以支持。兴隆台区政府的上诉请求和理由缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人盘锦市兴隆台区人民政府负担。本判决为终审判决。审判长  张宇庭审判员  李永财审判员  张云涌二〇一八年十一月二十六日法官助理刘永辉书记员王昕