浙江省金华市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）浙07行初238号 原告王金贵，男，1964年12月12日出生，汉族，住浙江省兰溪市。 委托诉讼代理人（特别授权）王玲，北京万典律师事务所律师。 委托诉讼代理人（特别授权）康静，北京万典律师事务所实习律师。 被告兰溪市人民政府，住所地浙江省兰溪市府前路81号。 出庭行政负责人方建良，兰溪市人民政府党组成员。 委托诉讼代理人（特别授权）胡庆根，浙江溪源律师事务所律师。 被告兰溪市人民政府兰江街道办事处，住所地浙江省兰溪市三江路140号。 法定代表人邵兴华，主任。 出庭行政负责人姚进军，兰溪市人民政府兰江街道办事处副主任。 委托诉讼代理人（特别授权）孙小平，兰溪市人民政府兰江街道办事处工作人员。 委托诉讼代理人（特别授权）潘锡瑜，浙江齐正律师事务所律师。 原告王金贵诉被告兰溪市人民政府（以下简称兰溪市政府）、兰溪市人民政府兰江街道办事处（以下简称兰江街道办）房屋拆迁管理拆迁行政强制一案，本院于2018年8月6日立案后，依法分别向被告兰溪市政府、兰江街道办送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年9月18日公开开庭审理了本案。原告王金贵及其委托诉讼代理人王玲、康静，被告兰溪市政府的行政负责人方建良及委托诉讼代理人胡庆根，被告兰江街道办的行政负责人姚进军及委托诉讼代理人孙小平、潘锡瑜到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告王金贵诉称：原告房屋是1996年下金村集体卖给原告所得，系平房，原告付完款入住后四年左右，下金村村委会工作人员将《建设用地使用证》（证号：兰集建（1991）字第92838号）交给原告。2017年当地进行拆迁，原告与拆迁工作人员一直没有达成协议。2018年4月13日大约下午三点半多被告组织人员将原告房屋强行拆除。强拆之前电话诱骗原告爱人至拆迁办，原告爱人与儿子在三点左右到拆迁办去谈，原告当天在外地。在拆迁办没有谈拢，谈判时拆迁办的一个工作人员给原告爱人看原告房屋被强拆的视频，有兰江办副书记任建顺等大约20多人。房屋被强拆后，原告无家可归，损失惨重。原告认为被告之强拆行为严重违法，应依法确认违法。具体理由：一、被告征地未经有权机关批准，也未发布土地征收公告、征地补偿安置方案公告，不符合《中华人民共和国土地管理法》第四十五条、第四十六条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条、《征收土地公告办法》第三条及第十四条之规定，被告征收程序违法。二、被告未依照《中华人民共和国土地管理法》第四十五条和《中华人民共和国行政强制法》第五十三条之规定对原告作出责令交出土地决定，也未依法申请人民法院强制执行，法律并未授予被告对于征收行为的强制执行权，被告只有在履行法定征收程序后申请人民法院强制执行被裁定准许后才可以进行强制执行。本案中，被告未履行法定程序，严重超越法定职权，属于越权执法、滥用国家公权力，是对原告合法权利的严重侵害。被告无权对原告房屋实施强制拆除。三、被告作为行政机关，在未履行法定程序的情况下公然非法强制拆除原告房屋，使原告无家可归，无房可住，其行为是对法律和原告基本生存权利的践踏，根据中纪办【2011】8号《中共中央纪委办公厅、监察部办公厅关于加强监督检查进一步规范征地拆迁行为的通知》相关规定，应依法追究相关责任人员的法律责任并赔偿原告损失。四、二被告应对本次强拆行为承担法律责任。（一）此次征收系城中村改造项目，涉及集体土地征收，根据相关法律规定，集体土地征收组织实施机关系县级人民政府。征迁指挥部人员均系兰溪市政府从各机关部门抽调，其成立主体系兰溪市政府，其是适格被告；（二）（当庭更正诉状内容）被告兰江办工作人员在强拆时现场参与，副书记任建顺现场指挥拆除行为。五、在强制拆除房屋案件中，原告已对适格被告承担了初步证明责任。对行政机关已经作出征收决定等行政行为而原告因客观原因无法举证证明具体组织实施强制拆除机关的，原则上推定该作出征收决定的行政机关是强制拆除机关。请求：依法确认二被告2018年4月13日强制拆除原告位于兰溪市××办事处××村的房屋（建设用地使用证号兰集建（1991）字第××号）的行政行为违法。 原告王金贵向本院提供了如下证据： 证据1.身份证复印件、房屋出让契约、兰溪市兰江镇下金村委会出具的证明、浙江省村提留乡统筹费统一收据、门牌号、自来水费票据、房屋土地使用证（证中王金贵的名字系村财务负责人自行更改）。以上证据证明：原告对案涉被拆除房屋享有完全的所有权。购买村房屋1.8万元的收据上有村财务负责人王来富的签名。门牌和自来水集资款说明原告一直在该村居住。宅基地是村集体所有，原告1996年从下金村委会购买案涉被拆除房屋，该协议为出让协议，不是出租协议，原告实际已取得了该房屋的占有使用收益和处分的全部权益，对房屋享有所有权。原告不但有补偿更应该得到安置，如果被告认为该集体建设用地不得出让，被告应首先起诉该房屋协议无效，而不是以此为由强制拆除，所以案涉房屋是原告所有，是适格原告。 证据2.原告分别于2018年3月20日、4月14日拍摄案涉房屋强拆前后现场照片24张，证明案涉房屋真实存在过，后被二被告强制拆除。原告因客观原因无法对强拆现场进行拍摄，但通过被告兰江办的确认可以说明该房屋是二被告共同实施拆除。 被告兰溪市政府辩称：一、原告于1996年所购买的房屋位于兰溪市××街道下××村集体所有土地上，下金村列入兰溪市2017年城中村改造范围，2017年9月1日浙江省人民政府批准将包括案涉房屋所在的集体土地征收为国有。经浙江省人民政府批准后，我府依法进行了公告，国土部门拟定了补偿安置方案，经公示征求意见后依法报我府批准并公告。二、根据《兰溪市城中村改造实施办法（试行）》第五条第二款规定，原告所在村的城中村改造由兰江办具体实施。兰江办负责改造项目的征地、拆迁补偿、社会稳定等工作。三、我府并没有实施过对原告房屋的强行拆除行为。根据原告起诉状及庭审补充的内容，可以明确原告所指的本次实施拆除案涉房屋行政强制行政行为的行政机关是兰江办，原告将我府列为本案被告属诉讼主体错误，我府作为被告主体不适格。请求依法驳回原告对我府的起诉。 被告兰溪市政府在法定期限内提供如下证据： 证据1.浙江省建设用地审批意见书浙土字A【2017】-0057号、兰溪市2017年度第二批次建设用地情况汇总表，证明征收的集体土地经浙江省人民政府批准。 证据2.兰溪市政府办公室抄告单【2017】108号、兰溪市国土资源局征地补偿安置方案公告【2017】12-2号、兰溪市测绘事务所编制的土地勘测定界图、兰溪市城中村改造项目下金等村征收集体土地上房屋补偿安置实施意见，共同证明依法制定补偿安置实施方案，经公告实施。 证据3.兰溪市政府办公室关于印发《兰溪市城中村改造实施办法（试行）》的通知（包括改造实施办法的内容），证明本案集体土地上房屋征收实施主体确定为兰江办。 被告兰江办辩称：一、2017年9月11日，兰溪市政府发布（2017）12号《土地征收公告》。兰江街道办系兰溪市政府的派出机关，在本案征收土地、房屋拆迁过程中，因所征土地在兰江辖区内，故我街道办依据兰溪市政府的授权，协助配合相关部门经办具体事务。二、1996年6月1日，原告与下金村经济合作社管理委员会签订了《房屋出让契约》，将村属加工厂转让原告。合同约定：原告只有使用权，没有所有权。该房屋也在拆迁范围内。根据《兰溪市城中村改造项目下金、张村、荸荠塘角征收集体所有土地房屋补偿安置实施意见》，原告转让来的房屋，并没有相关房产、土地证，并且合同约定只有使用权，没有所有权，原告的户籍也不在房屋所在地下金村，故原告的房屋只有补偿、不安置。为此，经过双方多次协商，对原告的房屋进行评估《浙恒兰征估下金村第0141号》，原告对房屋应拆除无异议，但要求作安置或提高经济补偿，双方未能达成一致意见。为考虑整体拆迁进度，故对该房屋进行拆除。三、庭审中，兰江办认可系其组织拆除案涉房屋。请求依法判决。 被告兰江办在法定期限内提供如下证据： 证据1.房屋出让契约，证明案涉房屋是由下金村出让给原告的，合同约定原告只有使用权，没有所有权。 证据2.征收土地公告【2017】12号，证明在征收土地过程中兰溪市人民政府根据相关法律规定征收了土地，兰江办按照规定内容按照授权对下金村的征地具体操作事务。 证据3.《兰溪市城中村改造项目下金、张村、荸荠塘角征收集体土地上房屋补偿安置实施意见》，证明根据原告户情况，原告对房屋只有使用权，而不是所有人，原告户口也不在房屋所在地，根据本意见规定原告户只有补偿没有安置。 证据4.《浙恒兰征估下金村第0141号》评估报告，证明对房屋现有状况已经第三方评估的事实。 对原告证据，被告兰溪市政府质证意见：对证据1真实性无异议，对证明目的有异议。原告提交的身份证只证明原告在身份证上所有信息，但原告应提交户口本，户口本要证明原告是属于城镇农业还是其他类的，应当与身份证共同来证明原告的身份；对于提交的票据类证据只能证明原告已经交纳了这些钱款；取得门牌证不能证明原告一直住在案涉房屋内，还需要提交如相邻居民的证明等证明；土地使用权证记载系集体所有。证据2照片真实性存疑，对证明目的不认可，而且原告要证明的是二被告拆除案涉房屋，但照片无法证明兰溪市政府拆过案涉房屋的事实。被告兰江街道办同意兰溪市政府的质证意见，并补充质证意见：房屋出让给原告，但原告现提供的身份证不能证明他是下金村村民，该出让合同存在效力问题，如果合同无效，则产生的事实也只是这段时间由原告使用，所有者还是下金村委会。 对被告兰溪市政府证据，原告质证意见：对证据1被告没有提供征地的红线图，无法确认原告房屋在征收范围内，对合法性不认可。证据2原告没有见到过，对此不知情，同时也无法证明被告将这些证据都进行了公告，被告前期的征地程序是不完备的。【2017】108号抄告单无法达到被告的证明目的，反而说明了被告是案涉土地的征收者和实施者，也是征收工作的推进者，兰溪市人民政府是适格被告。对证据3内容可以证实兰溪市政府是本次案涉房屋拆除的实施主体，应该对本次强拆负责，同时也是本次强拆的被告。被告兰江街道办对被告兰溪市人民政府提供的证据以及证据证明的事实无异议。 对被告兰江办证据，原告质证意见：对证据1、证据3的真实性认可，但达不到被告要证明的目的。对房屋出让契约的三性均认可，对实施意见真实性关联性认可，不认可合法性。宅基地是村集体所有，原告向下金村委会购买案涉房屋的协议系出让协议，不是出租协议。原告一直住在下金村，实际上已经取得了该房屋的占有使用收益和处分的全部权益，对房屋享有所有权。且证据1合同价款、报批程序、费用支付等可以认定是购买房屋所有权。如果被告认为该集体建设用地不得出让，则应先诉协议无效，而不应以此为由强制拆除。证据2公告没有见过，被告没有提供相关证据在村进行公告的视频和资料，是否进行公告存疑。证据4三性均不认可，首先评估机构选择程序不合法，其次评估报告格式不符合文本要求，没有进行实际评估，也没有评估机构评估师评估资质的证明文件。被告兰溪市政府对被告兰江办的证据三性均无异议 本案审核认为，对原告的证据1-2，能够证实原告对案涉被拆除房屋享有合法财产权益的事实以及房屋实际已被拆除的事实，本院确认真实性。对被告兰溪市政府的证据和被告兰江办证据2，本院审核确认以上证据的证明力；对于被告兰江办证据1、证据3、证据4的真实性予以确认。对于原告、二被告据以上述证据主张是否应认定被告兰溪市政府为实施拆除案涉房屋的主体适格性问题，本院在裁判理由部分一并予以论述。 根据上述确定真实性和证明力的证据，结合当事人庭审陈述，本院确认如下事实： 1996年6月1日，原兰溪市兰江镇下金村经济合作社管理委员会（甲方）与原告王金贵（乙方）签订《房屋出让契约》，契约约定内容包括：甲方将坐落在下金村土地使用者为下金行政村、集体土地使用证号8-54-2-015、建筑占地133.6平方米的粮食加工厂平房（包括厕所）作价18000元出售给乙方，由甲方向土管部门申办土地使用证，其费用由乙方自负，等等。原告王金贵按照约定支付了180000元，并申领了该房屋的门牌、支付自来水集资款等；下金村依约将土地使用证交付给原告王金贵，2001年2月26日，下金村村委会出具《证明》：“兹有本村于70年代建加工厂4间，于1996年因体制改革，转让给公交公司王金贵同志。原村已办理土地使用证。特此证明。”。此后，该房屋一直由原告王金贵户占有使用。 2017年9月1日，浙江省人民政府作出浙土A【2017】-0057号《浙江省建设用地审批意见书》，批准同意兰溪市2017年度计划第二批次建设用地54.9432公顷（农用地转用0.0276公顷；征收集体土地54.9432公顷）。2017年10月8日，经在法定公布期限内征求被征地单位、征地范围内土地使用者和地上附着物所有者意见，兰溪市政府办公室发布【2017】108号抄告单，批准同意2017年度计划第二批次建设用地征地补偿安置方案，即《兰溪市国土资源局征地补偿安置方案》（【2017年】12-1至12-42号）；据此，兰溪市国土资源局于同年10月12日发布案涉【2017】12-2《征地补偿安置方案公告》，该公告明确被征收集体所有土地村为××街道下××村，原告王金贵占有使用的案涉土地及房屋位于该征收范围内。此前，兰溪市政府于2017年8月28日制订出台《兰溪市城中村改造项目下金、张村、荸荠塘角征收集体土地上房屋补偿安置实施意见》，该意见对被征收土地上房屋建筑面积与占地面积的确定、安置人口及安置户的确认、补偿、安置等内容作了明确规定。2018年3月28日，浙江恒基房地产土地资产评估有限公司兰溪分公司受被告兰江办委托，对原告王金贵占有使用的案涉房产及相关设施、财物进行评估后，作出《浙恒兰征估下金村第0141号》评估报告。原告王金贵不服该评估，对安置问题有异议，故未与征收部门达成协议。2018年4月13日，原告王金贵占有使用的上述案涉房屋被强制拆除。 另查明，《兰溪市城中村改造实施办法（试行）》第五条第二款规定：“······。各乡镇（街道）是本辖区城中村改造的工作主体，负责改造项目的征地、拆迁补偿、社会稳定等工作。”。 本院认为，本案争议焦点有二：一是兰溪市政府是否为本案实施强制拆除的共同被告。根据现有证据并结合原被告庭审陈述，原告王金贵对拆迁现场的指挥负责人任建顺系被告兰江办副书记的身份和被告兰江办对于案涉房屋系其组织实施拆除的事实，二者均无无异议；在被告兰溪市政府否认其实际参与实施拆除案涉房屋行为的情况下，原告王金贵亦未能提供充分证据证实被告兰溪市政府参与案涉房屋强制拆除，故原告王金贵主张被告兰溪市政府共同实施案涉房屋的强制拆除，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。本院确认被告兰江办系案涉房屋拆除的适格主体。二是关于实施拆除案涉房屋的行为合法性问题。实施房屋征收应当先补偿、后搬迁。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定，违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。本案中，被告兰江办在未与原告王金贵户达成补偿安置协议的情况下，直接组织实施对案涉房屋的强制拆除，构成违法。原告据此提出的诉讼主张，有相应的事实和法律依据，本院予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、第四十九条以及《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 一、确认被告兰溪市人民政府兰江街道办事处于2018年4月13日对原告王金贵户占有使用建设用地使用证号兰集建（1991）字第××号的位于兰溪市兰江街道下金村的房屋实施强制拆除的行为违法。 二、驳回原告王金贵对被告兰溪市人民政府的起诉。 案件受理费50元，由被告兰溪市人民政府兰江街道办事处负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省高级人民法院。 审 判 长 张旭良 审 判 员 单晓剑 审 判 员 钟雪丹 二〇一八年十一月十四日 代书记员 朱丽敏