江苏省海门市人民法院行 政 判 决 书（2015）门行初字第00102号原告吴陈新。被告启东市国土资源局，住所地启东市汇龙镇公园中路820号。法定代表人丁晓明，局长。应诉负责人张振兴，副局长。委托代理人陈忠捷，启东市国土资源局法制科科长。被告启东市汇龙镇人民政府，住所地启东市汇龙镇人民中路288号。法定代表人龚健，镇长。应诉负责人毛新洪，副镇长。委托代理人陈卫东，江苏东疆律师事务所律师。被告启东市城市管理行政执法局，住所地启东市汇龙镇公园北路1017号。法定代表人吴胜昔，局长。应诉负责人郁洪辉，副局长。委托代理人汪和荣，江苏江海明珠律师事务所律师。原告吴陈新诉被告启东市国土资源局（以下简称启东国土局）土地行政处理一案，于2015年5月12日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，向被告启东国土局送达了起诉状副本和应诉通知书。因启东市汇龙镇人民政府（以下简称汇龙镇政府）、启东市城市管理行政执法局（以下简称启东城管局）与被诉行政行为有利害关系，本院于7月1日依法追加其为共同被告参加诉讼。本院依法组成合议庭，于6月10日、7月27日公开开庭审理了本案。原告吴陈新，被告启东国土局应诉负责人张振兴及委托代理人陈忠捷，被告汇龙镇政府应诉负责人毛新洪及委托代理人陈卫东，被告启东城管局应诉负责人郁洪辉及委托代理人汪和荣到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告吴陈新诉称，2015年2月7日上午，启东国土局对我在汇龙镇亚光村221省道西侧、高架桥北侧租用土地实施行政执法行为，制作了土地违法案件询问笔录，并发出责令停止土地违法行为通知书。我在租用土地上为防止水土流失而采取保塌措施，并未实施违法用地行为，启东国土局执法人员黄某持不具合法性的执法证在节假日违法执法，且有关通知书适用法律条款错误。汇龙镇政府、启东国土局汇龙国土资源所、启东城管局汇龙镇城管中队在没有法定手续的情况下，先后采取行政强制行为对我租用土地上的楼板、水泥砖等用挖土机强制拆除，泥土被机械车辆强行运走，造成土地不能种植。故请求确认三被告的行政行为违法。原告吴陈新向本院提交了以下证据：1、租地协议两份，证明原告租用农村集体土地用于种植草坪和蔬菜；2、政府信息公开申请及启东城管局2015001号政府信息公开答复书，证明三被告实施了行政强制行为；3、启东国土局（2015年］启国土依复第5号政府信息公开答复书，证明三被告实施了行政强制行为；4、手机拍摄视频一至六，证明汇龙镇党委副书记李某发布强制决定和命令，原告租用土地被采取强制措施事实；5、手机拍摄照片第一组（共12张），证明原告租用土地被采取强制措施前现状情况；6、手机拍摄照片第二组（共8张），证明原告租用土地被采取强制措施后现状情况；7、手机拍摄照片第三组（共4组），证明原告租用土地被采取强制措施后已无法耕种；8、手机拍摄照片第四组（共28张），证明原告租用土地被采取强制措施事实；9、接处警工作登记表，证明原告租用土地被三被告采取强制措施后，原告报警事实；10、启东市公安局（2015年］启公依复第2号政府信息公开答复书，证明三被告实施了行政强制行为；11、手机录制音频一，证明启东市公安局人员在现场并承认存在强制措施事实，但不制止构成不作为；12、手机录制音频二，证明启东市人民政府某拆迁指挥人员也在场发布了强制命令；被告启东国土局辩称，我局执法人员到案涉土地上依法进行土地执法监察时，发现土地已被平整且堆放有楼板等建筑材料，足以认定原告正在实施违法占地建设。我局向原告询问、调查并发出责令停止土地违法行为的通知书，属程序性行为，并未对原告创设新的义务，不属行政诉讼受案范围。原告所称执法人员黄某的行政执法证不合法，是指其持有的06030446号江苏省行政执法证因疏忽未办理年审，我局发现后已在第一时间补办了年审手续。况且黄某同时持有江苏省国土资源厅核发的国土资源执法监察证，具备国土资源行政执法资格。因此，我局对原告违法占地建设进行询问、调查及发送停建通知书不属实施行政强制措施，请求驳回原告的起诉。被告启东国土局向本院提交了以下证据、依据：1、黄某持有的3206810001号和丁某持有的3206810013号国土资源执法监察证，证明启东国土局执法人员具备执法资格；2、江苏政府法制网行政执法证件查询结果截屏图，证明黄某持有的06030446号江苏省行政执法证已经及时补办年审；3、租地协议两份，证明原告支付租金远超农业用地租金标准，原告租用土地并非基于农业项目建设需要；4、土地违法案件询问笔录，证明启东国土局对原告违法用地行为实施了调查；5、责令停止土地违法行为通知书，证明启东国土局对原告违法用地行为发出了责令停止通知；6、启东国土局对陆美、陆小和所作询问笔录，证明原告实施了土地违法行为；7、照片两张，证明原告违法用地现状；8、法律法规依据：《中华人民共和国土地管理法》和国土资源部《国土资源行政处罚办法》。被告汇龙镇政府辩称，原告无证据证明我机关对原告租用的土地实施了行政强制行为。请求驳回原告的起诉。被告汇龙镇政府向本院提交了以下证据：汇龙镇政府于2015年6月29日对黄敏、陈建新所作调查笔录，证明原告存在违法用地行为，汇龙镇政府工作人员到现场予以阻止，两施工人考虑减少损失，主动要求汇龙镇政府配合将已下桩的楼板予以起吊，不存在行政强制行为。被告启东城管局辩称，我局未对原告租用土地实施行政强制行为。请求驳回原告的起诉。被告启东城管局向本院提交了以下证据：《中共启东市委、启东市人民政府关于进一步加强城市管理工作的意见》（启发（2007）25号），证明汇龙镇城管中队仅在业务上接受启东城管局指导，其人员并不接受启东城管局直接管理。经庭审质证，启东国土局认为，原告所举证据1，不能证明三被告对其实施强制行为；证据2，与启东国土局无涉；证据3真实性无异议，但不能证明三被告对其实施强制行为；证据4视频真实性无法确认，不能证明三被告对其实施强制行为；证据5至8照片真实性无法确认，土地前后现状不能证明三被告对其实施强制行为；证据9至12，不具备真实性、合法性、关联性。汇龙镇人民政府认为，原告所举证据1真实性无异议，能证明原告支付租金远超农业用地标准；证据2、3，与案件不具有关联性；证据4至8真实性、合法性有异议，不能达到原告证明目的；证据9至12，不具备真实性、合法性、关联性。启东城管局认为，原告所举证据1，与启东城管局无涉；证据2、3、9、10真实性无异议，但与案件无关联；证据4至8、11、12不具备真实性、合法性、关联性。原告对启东土管局所举证据质证后认为，证据1与案件无关联，黄某执法时所持06030446号江苏省行政执法证未经年审，故行政执法违法；证据2，只能证明黄某补办了行政执法证年审手续，但不能证明其执法时合法持证；证据3，不能证明原告实施违法用地；证据4、5，因黄某不具备合法执法资格，程序违法，且适用法律错误；证据6，两证人所作陈述明显虚假，证人应当出庭作证；证据7不能证明原告违法用地事实，原告实施的仅是保塌行为。原告对汇龙镇政府所举证据质证后认为，汇龙镇政府在诉讼过程中向证人收集证据，违反了《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第三条，不具备合法性，不能证明其实施强制行为合法。原告对启东城管局所举证据质证后认为，启发（2007）25号文件不具备真实性、合法性、关联性，不能证明汇龙镇城管中队人员的执法行为与启东城管局无关联。本院对上述证据认证如下：原告提交证据1，能证明其在汇龙镇庆余村租赁农村集体土地事实，与案件具有关联性，予以确认；证据2、3，与案件无关联，不予确认；证据4系视频资料，具备真实性、合法性，能证明汇龙镇党委副书记李某参与指挥相关工程车辆实施强制行为事实，同时能证明强制现场有城管人员参与事实；证据5至8系照片，能证明原告租赁土地被采取强制行为事实；证据9、10，能证明强制现场有汇龙镇政府及城管人员在场；证据11、12，与案件无关联性，不予确认。被告启东国土局提交证据1、2，能证明黄某持有的江苏省行政执法证补办了年审手续，有关执法人员具备执法资格；证据4、5，是被诉行政行为，是否合法将在本院认为部分一并论述；证据6、7，具备真实性、合法性，能证明原告在租赁土地上实施违法用地事实，予以确认；证据8，系法律法规，予以确认。被告汇龙镇政府提交证据，违反了《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第三条有关被告及代理人不得自行向证人搜集证据的规定，不具合法性，不予确认。被告启东城管局提交文件，具备真实性、合法性，但根据文件内容不能证明汇龙镇城管中队与其无关联。经审理查明，原告在汇龙镇庆余村七组租赁农村集体土地约1.3亩。2015年2月7日上午，被告启东国土局接举报后，经查原告在其租赁土地上堆放楼板等建筑材料，涉嫌非法占用土地实施非农建设，遂对原告进行了询问并制作了笔录，同时向原告发出责令停止土地违法行为通知书。之后，汇龙镇人民政府组织人员以及镇城管中队到现场共同执行，将原告施工中已竖到河道里的水泥桩和楼板强制起吊，并将场地上堆放的楼板等建筑材料予以清除。为此，原告认为三被告行为违法，遂向本院提起行政诉讼。诉讼过程中，被告启东国土局于2015年7月30日作出不予立案决定，以原告土地上堆放的楼板等建筑材料已清除出场、土地已恢复原状为由，根据《国土资源行政处罚办法》第十二条第二款规定，决定不予立案。本院认为，原告在租赁农村集体土地上搭建构筑物，违反农业用途，涉嫌违法用地，根据《中华人民共和国土地管理法》第五条第二款规定，被告启东国土局具有监督管理的职权。关于被告启东国土局行政行为是否违法问题。首先，根据《国土资源行政处罚办法》第十一条第一款规定：“国土资源主管部门发现自然人、法人或者其他组织行为涉嫌违法的，应当及时核查。对正在实施的违法行为，应当及时下达《责令停止违法行为通知书》予以制止。”启东国土局对原告制作询问笔录及发出责令停止土地违法行为通知书的行为，符合上述法律规定，并不违法；其次，启东国土局执法人员黄某在执法时持有的行政执法证未经年审是事实，但后已及时补办年审手续，且黄某还具有合法的国土资源执法监察证。因此，原告认为黄某无证执法理由，不能成立；再次，虽启东国土局对原告违法用地行为未最终立案，未作出终局性行政行为，但其已实施相应查处的行政行为，是属于司法审查的范围。启东国土局认为向原告询问、调查并发出责令停止土地违法行为通知书的行为，不属行政诉讼受案范围的抗辩理由，不能成立。关于被告汇龙镇政府及启东城管局行政行为是否违法问题。汇龙镇政府组织人员对原告租赁土地实施了强制行为是事实，汇龙镇城管中队也参与了整个强制过程，而汇龙镇城管中队属启东城管局的派出机构，故应当认定汇龙镇政府及启东城管局对原告均实施了强制行为。汇龙镇政府及启东城管局对原告违法占地行为在实施强制执行行为前，未遵循《中华人民共和国行政强制法》所规定的程序，未有生效的处罚或处理决定等作为执行依据以及未依法取得强制执行主体资格的情况下，实施强制执行行为，明显违法。被告汇龙镇政府及启东城管局的辩称，与事实不符，不予采纳。综上，被告启东国土局向原告调查询问并发出责令停止土地违法行为通知书的行为，并不违反法律规定。原告要求确认被告启东国土局行政行为违法的诉请，予以驳回。被告汇龙镇政府、启东城管局实施的强制执行行为，违反法律规定，应确认违法。原告对此诉请，予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十四条第二款第（一）项的规定，判决如下：一、确认被告启东市汇龙镇人民政府、启东市城市管理行政执法局于2015年2月7日对原告吴陈新租赁土地实施的行政强制行为违法。二、驳回原告吴陈新对被告启东市国土资源局的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由被告启东市汇龙镇人民政府、启东市城市管理行政执法局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省南通市中级人民法院，同时向该院预交上诉案件受理费人民币50元（开户行：中国银行南通西被闸支行；户名：南通市财政局；账号：471558227682）。审 判 长  陈 冲代理审判员  王彩霞代理审判员  姜妮妮二〇一五年十一月三日书 记 员  张闽娟附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。第七十四条……行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；……