渭南市临渭区人民法院 行 政 裁 定 书 （2018）陕0502行初77号 原告陕西红星化工有限责任公司。 住所地，渭清路中段。 法定代表人管坤平，该公司董事长。 委托代理人杨建平，男，1964年10月21日出生，汉族，住陕西省渭南市临渭区解放路，系原告公司法律顾问。 委托代理人安军龙，男，1964年7月7日出生，汉族，住陕西省渭南市临渭区东风路，系公司工会负责人。 被告渭南市不动产登记局。 住所地，渭南市三贤路北段市民服务中心。法定代表人薛建军，局长。 委托代理人董少锋，陕西泰普律师事务所律师。 委托代理人弥磊，男，系渭南市不动产登记局工作人员。 第三人渭南市产业投资开发集团有限公司。 住所地，陕西省渭南市高新技术产业开发区。 法定代表人冯五一，系董事长。 委托代理人万瑜晶，陕西融德律师事务所律师。 委托代理人张旭娟，陕西融德律师事务所律师。 原告陕西红星化工有限责任公司（下称红星化工有限公司）与被告渭南市不动产登记局、第三人渭南市产业投资开发集团有限公司（下称渭南产投公司）不动产登记行政纠纷一案，本院2018年7月18日受理后，于2018年8月3日向被告送达了起诉状副本。并依法组成合议庭于2018年10月23日公开开庭进行了审理。原告红星化工有限公司法定代表人管坤平、委托代理人杨建平、安军龙到庭参加了诉讼，被告渭南市不动产登记局法定代表人薛建军未到庭、其委托代理人董少峰、弥磊到庭参加了诉讼，第三人渭南产投公司法定代表人冯五一未到庭，其委托代理人万瑜晶、张旭娟到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 渭南市不动产登记局在2017年5月24日对渭南市产业投资开发集团有限公司颁发了坐落在六泉路西侧、地号为1——1——10、用途为住宅、面积59714.03平方米的国有建设用地使用权证书，证号为：陕（2017）渭南市不动产权第04598号。原告诉称，原告前身陕西省化工总厂于2007年2月19日被渭南市人民政府国有资产监督管理委员会渭国发(2007)162号文件同意申请破产,并由陕西红星化工有限责任公司重组,鉴于该企业实施的是政策性破产以及化工产品生产的特殊性,为了保证职工队伍的绝对稳定,保证生产装置设施持续安全运行。同意从2008年起在原陕西省化工总厂生产厂址上由陕西红星化工有限责任公司进行生产经营,安置陕西省化工总厂全部职工。2008年3月20日市人民政府同意启动破产程序并批复,同年6月24日被渭南市中级人民法院宣告破产。2008年10月17日,陕西省化工总厂资产依法由市中级人民法院公告拍卖，陕西红星化工有限责任公司在拍卖会上以竞拍的方式取得陕西省化工总厂破产资产(175亩土地的使用权及资产),竞价为4492万元。在合同履行过程中,由于破产管理人未按照职工代表大会审议通过并报备省市有关部门的《陕西省化工总厂政策性破产方案》、《陕西省化工总厂政策性破产职工安置方案》落实执行破产计划,导致《拍卖合同》无法履行。多年来重组后的陕西红星化工有限责任公司履行了破产程序中的法定义务,政府部门因未履行其职责,不能及时公平、合理地解决职工的诉求,导致原告无法正常生产经营,职工连续向有关政府部门上访，直至今日争议未解决，原陕西省化工总厂破产职工权益未得到保障。由于政府未落实“两个方案”，采信原陕西省化工总厂领导“秘密谈话笔录”非法收回175亩土地后又更改会议纪要为“依法处置”,且并未进行招拍挂以此来解决“红化厂职工”遗留问题，在未办理资产交接协议及破产职工人事交接协议的情况下,迫使红星化工有限公司替政府承担了社会义务。在未接盘成功的情况下,转嫁政府责任,骗取红星公司拆除铁路专运线后,又拒不履行红星公司技改搬迁完成前每月40万元的损失补偿的承诺，凡此种种,被告直接侵害了原告及其他利害关系第三人的合法权益。被告由于放任复杂的企业矛盾不顾,主观臆断地将原告合法拍卖竞买的原陕西省化工总厂破产资产在未经任何法定程序的情况下登记在他人名下，该行为严重的侵害了企业的合法权益和其他利害关系人的合法权益。原告认为被告对于国企特别是国家“三线”企业在改制中应慎之又慎,严格按政策和法规办事,不应以地方政府命令方式强加于任何人。原告及利害关系第三人现依据中华人民共和国《行政诉讼法》第二条之规定,提起诉讼。请求：1、依法确认被告办理原陕西省化工总厂175亩土地等给渭南产投公司行为无效,撤销其产权证书。恢复原陕西省化工总厂破产财产原状；2、诉讼费由被告承担。 在案件审理中，经释明，原告2018年8月22日明确其诉讼请求为：撤销陕（2017）渭南市不动产权第04598号产权证书。 被告渭南市不动产登记局辩称,一、原告要求撤销产权证书的行政行为与其请求中的转移登记及事实理由不符。原告要求撤销的陕(2017)渭南市不动产权第04598号产权证书属于用途变更登记,并非转移登记,但原告在诉讼请求中要求确认的是被告“办理的将原陕西省化工总厂175亩土地等给渭南产投公司行为无效”其在事实与理由中所论述的也是被告将原陕西省化工总厂破产后的土地登记在渭南产投公司名下的行为。其事实与理由中的这一论述明显就是转移登记,但其要求撤销的产权证书却是用途变更登记,这是两个不同的登记行为,原告要求撤销的产权证书与其其他诉讼请求及事实理由不符,明显矛盾,将两个不同的行政行为混为一谈。因此,应依法驳回其起诉。二、原告在诉状中要求撤销的产权证书的土地面积是89亩，但请求确认无效的事实理由中的土地面积是175亩,明显不符。三、被告对(2017)渭南市不动产权第04598号产权证书的变更用途登记的行为符合法律规定。在原陕西省化工总厂175亩土地转移登记到渭南产投公司名下后,渭南产投公司依据政府相关文件,规划证书等要求变更土地使用用途,被告对其申请及所依据的相关材料进行了审查,在其申请符合相关法律规定的情况下,被告办理了变更用途登记。这一切无论是程序上还是实体上均符合法律规定,原告要求确认无效、撤销产权证书的理由不能成立。四、原告无主体资格。首先原告虽然通过拍卖形式被确认成交,但是原告并未按成交确认书确定的时间缴纳成交价款,并签订土地出让合同,在原告没有按照成交确认书确定时间缴纳成交价款、签订土地出让合同的情况下,其无权要求成交相对方交付土地,也就没有取得土地权利的依据,无权取得本案涉及的土地，因此原告与被告办理的登记行为不具有利害关系，无原告主体资格。其次原告要求撤销的产权证书属于变更土地用途的行政行为,不属于转移登记的行政行为,变更土地用途属于单方申请,土地用途无论怎样变更,都不存在侵害他人的利益,因此原告与被告变更土地用途的行政行为不具有任何的利害关系,其对被告变更土地用途的行政行为无权起诉,无原告主体资格。五、原告诉讼已经超过诉讼期间。被告办理土地用途变更登记行为的时间是2017年5月24日,原告起诉的时间是2018年7月,已经远远超过法律规定6个月的诉讼期间。综上所述,原告没有诉讼主体资格,起诉已经超过法定期限,诉讼请求矛盾与依据的事实理由不符,被告办理的用途变更登记合法,请依法驳回原告起诉。 第三人渭南市产业投资开发集团有限公司述称，一、涉案土地及地上房屋系第三人合法财产,原告所述与事实不符。原告于2013年2月依法取得涉案土地使用权证,为该土地及地上房屋的合法使用权人。涉案土地原使用权人陕西省化工总厂已于2008年被宣告破产。陕西省化工总厂破产管理人按照相关法律程序及政策处置、分配该厂的资产和土地使用权。对原陕西省化工总厂土地的处置,根据渭南市人民政府专题问题会议纪要(2009年4月30日第30次、2010年8月11日第56次)精神，决定将该幅土地收回市政府。2012年10月,渭南市国资委作出《关于陕西省化工总厂土地无偿划转的批复》,将原陕西省化工总厂175亩土地和房产划转给渭南产投公司。2013年2月,渭南市国土资源局向渭南产投公司颁发了相关产权证书。2015年11月,经渭南产投公司申请,渭南市国资委作出《关于变更土地性质和用途的请示的批复》,同意将渭南产投公司所拥有的原陕西化工总厂及总厂招待所两宗土地由国有划拨用地变更为出让用地,用途由工业、商业用地变更为商业住宅用地。2016年11月7日,渭南产投公司与渭南市国土资源局签订了《国有建设用地使用权出让合同》，并交付了土地出让金,于2017年5月取得了变更土地性质及用途的陕(2017)渭南市不动产权第04598号不动产权证书。根据《企业国有产权无偿划转管理暂行办法》等有关规定,企业国有土地的无偿划转只要符合以下条件并履行必要程序,就是合法有效的。第一,关于国有资产无偿划转的主体,必须是国有独资企业、公司;第二,无偿划转的土地必须没有权利上的瑕疵,具有可转让性,无偿划转的国有产权必须权属清晰,在权属上不存在划转的障碍,即不存在查封、权属争议等法律瑕疵问题;第三,国有土地的无偿划转还要履行必要的审批程序,本案之中,无论是划拨主体还是划转程序,均符合前述要求。故渭南产投公司依法有权取得涉案土地及房屋产权。同时,《中华人民共和国物权法》第九条规定:“不动产物权的设立、变更转让和消灭,经依法登记,发生效力”。2013年2月4日,渭南市国土资源局已正式向渭南产投公司颁发了国有土地使用证。2013年1月22且,渭南市房屋产权管理所向渭南产投公司颁发了房屋所有权证。至此,第三人已成为涉案土地及房屋的合法产权人。综上,涉案土地和房屋划转程序合法、产权明晰,第三人依法享有涉案土地的国有土地使用权和房屋的所有权。二、被诉的行政行为对原告的权利义务不产生实际影响,且原告与被诉的变更登记行政行为之间没有利害关系,原告无诉讼主体资格。1、被诉行政行为不属于行政诉讼的受案范围。《最高人民法院关于适用的解释》第一条规定:“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围:(十)对公民、法人或其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”本案被诉行政行为系变更登记行为,权利人并未发生转移。因此该行政行为对原告未产生任何实际影响,不属于行政诉讼的受案范围。2、原告与被诉的行政行为之间没有利害关系,无诉讼主体资格。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定,行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或其他组织,有权提起诉讼。《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第四十一条第一款规定:“行政机关作出具体行政行为时,未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的,起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算,但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”原告于2018年7月才对变更登记行为提起行政诉讼,不论是对涉案土地的首次转移登记行为,还是对后续变更登记行为,均已经超过了法定的起诉期限。综上,被诉行政行为未对原告的权利义务产生实际影响,且其与被诉行政行为之间不具有法律上的利害关系,不具备诉讼主体资格，其起诉期限也已超过法律规定的期间。同时,根据法律规定,原告未就首次转移登记行为提起行政诉讼,仅对后续变更行为提起行政诉讼的,法院不应受理。故请求依法驳回起诉或诉讼请求。 经审理查明，陕西省化工总厂原名红星化工厂，1966年始建于陕西凤县。1988年搬迁至陕西省渭南市，1992年12月更名为陕西省化工总厂，2006年陕西省按属地化管理将企业划转至渭南市，隶属于渭南市国有资产监督管理委员会，其土地状况为国有划拨土地。2008年4月7日，渭南市中级人民法院作出了（2008）渭中法民破字第04号民事裁定书和04——1号民事裁定书，对申请人陕西省化工总厂提出的破产清算申请予以受理并指定陕西省化工总厂破产清算组为该厂的破产管理人。同年6月24日，渭南市中级人民法院又作出了民事裁定书，宣告债务人陕西省化工总厂破产。2008年10月17日，由西安毅达拍卖行和陕西盛世拍卖有限公司对陕西省化工总厂破产财产进行拍卖，本案原告陕西红星化工有限责任公司以4492万元的成交价竞买成功，并签订了拍卖成交确认书。在履行拍卖合同中，截止2009年3月31日，原告公司共计先行付给拍卖标的物款项310余万元，后续款项因多种原因未予支付。2009年4月3日，渭南市人民政府召开会议，研究政策性破产工作中存在的问题，并形成了2009年第30次会议纪要，其中第五项第（二）中载明：陕西省化工总厂175亩土地和其他国有资产收回市政府，破产费用不足部分由市财政局核拨。2010年11月18日渭南市政府办公室以渭政办发（2010）219号文件（渭南市人民政府办公室关于落实渭南市人民政府2009年第30次专项问题会议纪要的通知）对2009年第30次会议纪要其中第五项第（二）作了更正，将“陕西省化工总厂175亩土地和其他国有资产收回市政府，破产费用不足部分由市财政局核拨”更正为:“鉴于竞买人陕西红星化工有限责任公司在合同规定期限内未能支付竞拍价款，且事后明确表示无能力支付该款项，为了加快陕西省化工总厂重组，责成市工信局督促陕西省化工总厂破产管理人对陕西省化工总厂175亩土地和其他国有资产进行依法处置”。2010年8月11日，渭南市人民政府召开会议，形成了第56次国企改革专题会议纪要（十一），其第四项确定“……将陕西省化工总厂160余亩土地……统一划转渭南市产业投资开发有限公司管理，由产投公司代表市政府履行管理职责。”2011年3月10日，渭南市人民政府国有资产监督管理委员会作出了渭国资发（2012）16号关于陕西省化工总厂土地无偿划转的批复，根据渭南市人民政府2009年第30次、2010年第56次专项问题会议纪要精神以及陕西省化工总厂破产管理人与渭南市产业投资开发有限公司签订的陕西省化工总厂土地移交协议，同意将陕西省化工总厂的175亩土地及房产无偿划转给渭南市产业投资开发有限公司进行管理和经营。2013年2月4日，渭南市产业投资开发有限公司取得了渭城国用（2013）第035号国有土地使用权证，该证载明土地地类为工业。2016年1月18日，渭南市产业投资开发集团有限公司向渭南市国土资源局提出了关于变更原陕西省化工总厂渭清路土地性质的申请，请求将其中89.5703亩土地由划拨变更为出让居住用地，并递交了申请材料，渭南市国土资源局经审查，于2016年6月8日在中国土地市场网上对该地块的协议出让进行了公示。此后，渭南市国土资源局和渭南市产业投资开发集团有限公司签订了国有土地使用权出让合同，渭南市产业投资开发集团有限公司缴纳了土地出让金和相关税费。2017年5月24日，渭南市不动产登记局向第三人渭南市产业投资开发集团有限公司颁发了陕（2017）渭南市不动产权第04598号国有建设用地使用权证。 本院认为，本案中，因原告红星化工有限公司未能缴纳拍卖资产款项，渭南市人民政府2009年4月3日、2010年8月11日两次开会研究决定将拍卖标的中包含的陕西省化工总厂的土地收回和统一划转渭南市产业投资开发有限公司管理，由产投公司代表市政府履行管理职责。后渭南市人民政府国有资产监督管理委员会根据上述会议决定作出了渭国资发（2012）16号关于陕西省化工总厂土地无偿划转的批复，将陕西省化工总厂的175亩土地及房产无偿划转给渭南市产业投资开发有限公司进行管理和经营。上述行为实质就是渭南市人民政府及其主管部门对国有资产进行划转的行政行为。企业国有资产划转是政府及其所属主管部门为盘活并发挥资产优势，实施管理体制改革、组织形式调整和资产重组等，而将经营不善、陷入财务困境企业的整体或者部分国有资产，无偿划转给效益较好的国有企业的行政行为。无偿划转制度是我国特有的资产整合方式，是政府及其所属主管部门对国有资产进行管理的重要手段，不是一种等价有偿的市场交易行为。本案中，第三人渭南产投公司依据渭南市人民政府会议纪要和渭南市国有资产监督管理委员会的划转批复向不动产登记部门申请后于2013年取得了涉案土地的国有土地使用权证，2017年5月24日经变更登记取得了陕(2017)渭南市不动产权第04598号产权证书。原告现起诉要求撤销陕(2017)渭南市不动产权第04598号产权证书，基于的理由是其因拍卖成交而取得陕西省化工总厂破产资产，原告履行了破产程序中的法定义务，政府部门未履行职责，没有公平合理的解决职工诉求，应由原告红星化工有限公司接收原陕西省化工总厂的资产（包括涉案土地）土地。对此，本院认为，原告以上述理由起诉其实质是认为涉案土地不应归产投公司，也就是说该涉案土地的使用权归属是双方争议的焦点。原告2008年10月17日，由西安毅达拍卖行和陕西盛世拍卖有限公司对陕西省化工总厂破产财产进行拍卖后以4492万元的成交价竞买取得拍卖标的，并签订了拍卖成交确认书，进而成为该财产的买受人。在此后履行拍卖成交确认书过程中，截止2009年3月31日，原告公司共计先行付给拍卖标的物款项310余万元，后续款项因多种原因一直未能支付，且该成交确认书中还约定买受人付清全部成交价款后持拍卖成交确认书由委托人向买受人移交标的。根据原、被告各方提供证据及陈述和答辩意见可以确认的事实是原告公司未付清款项，也没有任何单位或者个人向其移交拍卖的标的物。也就是说该拍卖成交确认书并未实际完全履行。原告公司通过拍卖签订成交确认书后成为陕西省化工总厂的破产资产的买受人，其成为合同相对一方，有权请求义务人为或者不为一定行为。其因合同而负有缴纳成交物价款的义务，亦因合同而享有取得破产财产所有权或者使用权的权利。但因原告公司未完全履行合同义务缴纳成交物价款，且亦没有任何其他方（或者委托拍卖方）向其移交拍卖标的物，合同并未完全履行，因此而产生的纠纷属于一般的平等主体之间合同之债的民事纠纷，原告依据合同享有的是债权上的请求权，其只是基于拍卖成交有可能取得涉案土地的使用权，如果合同不能履行，也只是依合同法规定享有请求合同向对方继续履行合同、解除合同、赔偿损失或者承担违约责任等各项权利。其在法律上处于一般债权人的地位，由于拍卖确认书确认的义务未完全履行，截止目前原告公司并未取得涉案土地使用权，所以被告不动产登记机构对通过划转行为取得土地使用权的第三人进行登记的行为并不直接对原告的权利义务产生实际影响，原告起诉撤销不动产权证书并不具有解决问题的实际价值和必要性。故依据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款（八）项之规定，裁定如下： 驳回原告陕西红星化工有限责任公司的起诉。 案件受理费50元，予以退还。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并案对方当事人的人数提出副本，上诉于陕西省渭南市中级人民法院。 审 判 长  邓卫民 审 判 员  张 鑫 人民陪审员  宋建德 二〇一八年十一月七日 书 记 员  李 玉