湖南省长沙市中级人民法院行 政 裁 定 书（2016）湘01行初260号原告中信银行股份有限公司长沙分行，住所地长沙市开福区湘江北路三段1500号北辰时代广场A1区。法定代表人陆金根，行长。委托代理人贺刚，湖南崇民律师事务所律师。委托代理人卢京美，湖南崇民律师事务所律师。被告湖南省人民政府，住所地湖南省长沙市湘府西路8号。法定代表人许达哲，省长。委托代理人刘润芝，湖南省交通运输厅政策法规处副处长。委托代理人游永贵，湖南天地人律师事务所律师。被告湖南省交通运输厅，住所地长沙市天心区湘府西路199号。法定代表人周海兵，厅长。委托代理人杨天波，该厅政策法规处科员。委托代理人陈旭云，湖南天地人律师事务所律师。第三人湖南省高速公路集团有限公司，住所地长沙市芙蓉区远大一路649号。法定代表人吴国光，董事长。委托代理人陈丹，湖南一星律师事务所律师。第三人浙江友诚集团控股有限公司，住所地杭州市滨江区长河街道滨康路480号1栋1楼115-122室。法定代表人徐有忠，董事长。委托代理人蔡镝，该单位常务副经理。第三人长沙市常安高速建设开发有限公司，住所地长沙市五一大道800号中隆国际1904房。法定代表人黄承良，总经理。中信银行股份有限公司长沙分行诉湖南省人民政府、湖南省交通运输厅（以下分别简称中信银行长沙分行、省政府、省交通厅），第三人湖南省高速公路集团有限公司（原湖南省高速公路建设开发总公司）、浙江友诚集团控股有限公司、湖南省常安高速建设开发有限公司（以下分别简称省高速总公司、浙江友诚公司、常安高速公司）收回特许经营权行政行为及行政协议一案，本院于2016年4月20日立案后，依法向被告送达起诉状副本和相关应诉材料。被告在法定期限内向本院提交了作出被诉行政行为的证据。本院依法组成合议庭，于2018年11月8日公开开庭进行了审理。原告中信银行长沙分行委托代理人贺刚、卢京美，被告省政府委托代理人刘润芝、游永贵，第三人省高速总公司委托代理人陈丹，浙江友诚公司委托代理人蔡镝，常安高速公司总经理黄承良，到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告诉称，2006年7月13日，被告省政府授权省交通厅将常德至安化段的高速公路（以下简称常安高速项目）特许经营权转让给常安高速公司，并签订《湖南省常德至安化（梅城）高速公路项目特许投资、建设、经营、养护管理合同》（以下简称《特许经营权合同》）。为支持高速公路和国家南北交通大动脉“二广高速”建设，2009年9月25日，原告与第三人常安高速公司签订38亿元贷款合同，并将常安高速公司全部股权质押给了原告，并约定可以常安高速项目公路收费权益质押方式获得银行贷款，即长安公司股权最核心的价值载体是常安高速项目通车后形成的公路收费权益，并将以常安高速收费权质押给原告作为还贷资金核心来源。同年9月21日，省高速公路管理局就关于协助中信银行长沙分行办理有关常安高速项目相关事宜回函中信银行称，为保证中信银行借款安全，省高速管理局作为主管部门，针对合同约定的有关合同的终止的各种情况，只要合同因非经营期届满终止的情况终止，省高速管理局原则上愿意接管该项目，并负责督促将常安高速公司因合同终止可能获得的补偿、收益等在内任何资金汇入中信银行账户，以用于中信银行所发放的贷款本息及其他因本贷款所产生的银行费用的担保。项目开工两年后，因第三人常安高速公司资金断裂等原因，2013年该项目建设全面停工。根据2015年2月13日省政府主持召开的关于常安高速公路项目处置会议精神，经被告省政府正式批准，被告省交通厅与第三人浙江友诚公司、常安高速公司和省高速总公司正式签署《投资框架协议》对后续工程相关事宜确定方案。2015年9月24日，被告省政府以湘政函〔2015〕146号批复同意被告省交通厅收回常安高速公路项目特许经营权，同意第三人省高速总公司接管常安高速公路后续工程建设，并于2015年10月16日在交通厅网站上公布。但二被告事先并未与常安高速项目前期38亿元项目贷款债权人原告进行沟通、协商。两被告决定收回常安高速公路特许经营权行为违反了《基础设施和公共事业特许经营管理办法》第三十八条之规定，程序违法。且被告省交通厅事先未与常安高速项目重要债权人原告协商的情况下与浙江友诚公司、常安高速公司、省高速总公司签订的《投资框架协议》对原告38亿元债权没有保障性约定，此框架协议的约定极可能造成原告38亿元贷款国有资产流失，严重损害了原告作为常安高速项目债权人的合作权益。两被告决定收回常安高速公路特许经营权行为直接违反了《基础设施和公共事业特许经营管理办法》第三十八条之规定，程序违法。同时也违反了四方签订的《投资框架协议》第五条之约定。为维护原告作为常安高速项目前期投资重要债权人同时，也是被告收回特许经营权行为的利害关系人的合法权益，确保国有资产不流失，根据《行政诉讼法》第十二条（十一）项、第四十九条规定，特此向贵院起诉。请求：一、判决两被告撤销收回常安高速公路项目特许经营权行政行为；二、判决确认被告省交通厅与第三人省高速总公司、浙江友诚公司和常安高速公司签订的《投资框架协议》无效；三、判令被告承担本案的全部诉讼费用。被告省政府辩称，一、被答辩人不具有行政诉讼原告资格。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款和《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题解释》第十二条、十三条的规定，行政行为的相对人和与行政行为有法律上利害关系人有权提起诉讼。本案中，答辩人收回特许经营权的相对人是常安高速公司，不是答辩人。常安高速公司向被答辩人贷款38亿元并没有将特许经营权出质给被答辩人，被答辩人的质押权利只是浙江友诚公司在常安高速公司的股权；被答辩人与收回特许经营权的行为没有法律上的利害关系。因此，被答辩人既不是行政行为的相对人，也不是与行政行为有法律上利害关系人，不具有行政诉讼原告资格，无权提起行政诉讼。二、答辩人收回特许经营权的行为认定事实清楚，适用依据正确。2008年7月2日，答辩人授予常安高速公司常安高速公路特许经营权。2015年2月13日，常安高速公司、浙江友诚公司因无法筹集后续建设资金，请求省交通厅参股投资完成常安高速项目的后续建设。2015年6月4日，省交通厅与省高速总公司、常安高速公司、浙江友诚公司根据2015年2月13日省政府专题会议精神签订《湖南常德至安化（梅城）高速公路项目投资框架协议书》（以下简称《框架协议书》）。后因常安高速公司、浙江友诚公司无法确保省高速总公司施工队于2015年6月底之前顺利进场，省高速总公司在落实后续工程施工招投标、资金筹措以及其他相关工作中存在诸多障碍，难以按照预期目标推进，《框架协议书》生效条件无法成就，实际也无法履行。2015年7月16日，答辩人再次召开会议，决定先协商解决《特许经营合同》，收回特许经营权，然后按照PPP模式合作建设常安高速公路。2015年8月7日，常安高速公司、浙江友诚公司向省交通厅请求收回常安高速公路特许经营权并协商解除特许合同。同年8月24日，省交通厅在与常安高速公司、浙江友诚公司达成特许合同解除合意的前提下，向答辩人请示收回常安高速公路特许经营权，由省高速总公司依法依规进场接管后续工程建设。2015年9月24日，答辩人批复省交通厅，同意解除《特许经营合同》，收回常安高速公路项目特许经营权。11月13日，常安高速公司、浙江友诚公司在《解除合同书》签字盖章。11月17日，被答辩人书面致函省交通厅、省高速公路管理局，同意省高速总公司与常安高速公司共同设立新项目建设公司，并将该段公路收费权授予新项目建设公司，由新项目建设公司负责常安高速公路的后续建设及运营。同日省交通厅在《解除合体书》签字盖章。因常安高速公司管理不善、资金链条断裂，导致常安高速公路项目建设长期停工、进度严重滞后、不能按期竣工通车，已构成严重违约。根据《合同法》第九十三条、《基础设施和公用事业特许经营管理办法》第五十八条、《湖南省经营性高速公路项目管理办法》第五十一条、五十二条和《特许经营合同》第15.5条、《补充合同》第六条的规定，答辩人批复同意省交通厅解除与常安高速公司的特许经营合同，收回特许经营权的行为认定事实清楚，适用依据正确。三、答辩人收回特许经营权的行为程序合法。《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（以下简称《办法》）施行时间是2015年6月1日。答辩人授权省交通厅与常安高速公司订立《特许经营合同》、《补充合同》的时间分别是2006年7月13日、2008年10月21日，均在《办法》施行之前，且合同中并没有“解除合同、收回特许经营权之前要与债权人协商”的约定。根据《办法》第五十八条第二款“本办法实施之前依法已经订立特许经营协议的，按照协议约定执行”的规定，常安高速公路项目特许经营合同的解除和特许经营权的收回应按照特许经营合同中的有关约定执行，不适用《办法》第三十八条关于“在与债权人协商一致后，可以提前终止协议”的规定。被答辩人批复同意省交通厅解除特许经营合同、收回特许经营权的行为符合《合同法》第九十三条、《办法》第五十一条、五十二条、《特许经营合同》第15.5条、《补充合同》第六条的规定。综上所述，答辩人收回常安高速项目特许经营权的行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法。被答辩人不具有行政诉讼原告资格，且起诉理由不成立。请求人民法院依法驳回被答辩人的起诉或诉讼请求。被告省交通厅辩称，一、被答辩人不具备诉请撤销答辩人收回常安高速公路项目特许经营权行政行为的原告主体资格。2006年7月13日，答辩人与第三人常安高速公司签订《特许经营权合同》。2008年10月21日，答辩人与第三人常安高速公司签订《特许经营权补充合同（一）》。2008年10月29日，国家发展与改革委员会核准常安高速公路项目。2009年9月22日，第三人常安高速公司与被答辩人签订《人民币借款合同》，共计借款38亿元，借款期限自2009年9月25日至2028年9月1日，贷款担保采取质押和保证两种方式；担保合同分别为（2009）湘银权质字第000716号，（2009）湘银最高保字第000716号，（2009）湘银最保字第000716号。同日第三人浙江友诚公司与被答辩人签订（2009）湘银权质字第000716号《权利质押合同》，第三人浙江友诚公司将其所持有第三人常安高速公司股权全部质押给被答辩人。而第三人常安高速公司并没有将常安高速公路项目特许经营权质押给被答辩人。答辩人认为，《行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。在本案中，答辩人收回常安高速公路项目特许经营权行政行为的相对人为第三人常安高速公司。被答辩人既非收回常安高速公路项目特许行政行为的相对人，也非有利害关系的法人，因此，被答辩人无权就答辩人收回常安高速公路项目特许经营权的行政行为提起行政诉讼。二、答辩人作为收回常安高速公路特许经营权的行政行为程序合法。答辩人认为，《办法》于2015年6月1日施行。《特许经营权合同》及补充合同分别签订于2006年7月13日、2008年10月21日。根据《办法》第五十八条第二款规定：“本办法实施之前依法已经订立特许经营协议的，按照协议约定执行。”因此，常安高速公路项目特许经营权的收回不适用《办法》第三十八条关于解除《特许合同》、《补充合同》需与被答辩人协商一致的程序规定，而应适应《合同法》第九十三条、《湖南省经营性高速公路项目管理办法》第五十一条、第五十二条、《特许合同》第15.5条、《补充合同》第六条的程序规定。根据上述规定，《特许经营权合同》、《补充合同》的解除无需与被答辩人协商一致。2015年9月24日，第一被告批复同意收回常安高速公路项目特许经营权时，答辩人与第三人浙江友诚公司、常安高速公司已就《二连浩特至广州高速公路湖南境常德至安化（梅城××段项目特许投资、建设、经营、养护管理合同〈补充合同〉解除合同书》（以下简称《解除合同书》）达成一致，并附有书面《解除合同书》。经第一被告批准后，2015年11月17日，答辩人与第三人浙江友诚公司、常安高速公司签订《解除合同书》。三、答辩人作出收回常安高速公路特许经营权的行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用法律法规准确。2008年7月2日，答辩人授予第三人常安高速公司常安高速公路特许经营权。2015年2月13日，浙江友诚公司、常安高速公司因无法筹集后续建设资金请求答辩人参股投资完成常安项目后续建设任务。2015年6月4日，答辩人与第三人省高速总公司、浙江友诚公司、常安高速公司根据2015年2月13日的省政府会议精神签订《框架协议书》。后因第三人浙江友诚公司、常安高速公司无法确保第三人省高速总公司施工队伍于2015年6月底之前顺利进场，省高速总公司在落实后续工程施工招投标、资金筹措以及其他相关工作中存在诸多障碍，难以按照预期目标推进，《框架协议书》生效条件无法成就，实际也无法履行。2015年7月16日，第一被告再次召开会议，会议研究决定，先协商解除《特许经营权合同》，收回特许经营权，然后按照PPP模式合作建设常安高速公路等。2015年8月7日，第三人浙江友诚公司、常安高速公司向答辩人请求收回常安高速公路特许经营权并协商解除特许合同。同年8月24日，答辩人在与第三人浙江友诚公司、常安高速公司达成特许合同解除合意的前提下向第一被告请示收回常安高速公路特许经营权，由省高速总公司依法依规进场接管后续工程建设。2015年9月24日，第一被告批复同意解除《特许经营权合同》，并收回常安高速项目特许经营权。11月13日，第三人浙江友诚公司、常安高速公司签字盖章《解除合同书》。11月17日，被答辩人向答辩人湖南省高速公路管理局呈报《报告》，同意第三人高速总公司与常安高速公司共同设立新项目建设公司，并将该段公路收费权授予新项目建设公司，由新项目建设公司负责常安高速公路的后续建设及运营等。同日答辩人签字盖章《解除合同书》。答辩人认为，根据《合同法》第九十三条、《办法》第五十八条、《湖南省经营性高速公路项目管理办法》第五十一条、第五十二条、《特许经营权合同》第15.5条、《补充合同》第六条规定，答辩人依据《解除合同书》作出收回常安公司公路特许经营权行政行为，事实清楚，证据确凿，依据正确。四、被答辩人诉请确认《湖南常德至安化（梅城）高速公路项目投资框架协议书》无效，无事实依据和法律依据。《框架协议书》约定采取股权转让的形式解决常安高速公路后续建设资金的问题，并不解除《特许合同》、《补充合同》和收回常安高速公路特许经营权。答辩人认为：第一、《特许合同》、《补充合同》签订在《办法》施行之前，《框架协议书》对《特许合同》签订在《办法》施行之前，《框架协议书》对《特许合同》、《补充合同》内容进行了变更，根据《办法》第五十八条规定，其变更应当按照《特许合同》、《补充合同》约定执行，而《特许合同》第15.2条约定了双方协商一致可以变更合同，但并未约定合同变更需与被答辩人协商一致。第二，《框架协议书》虽然对《特许合同》、《补充合同》的内容进行了变更，但《人民币借款合同》乙方当事人仍为第三人常安公司，特许经营权仍然为其所有。同时，根据《框架协议书》第十四条规定，该协议因第三人浙江友诚公司、常安高速公司无法保证第三人高速总公司后续施工队伍2015年6月底之前顺利进场，《框架协议书》并未生效。所以，《框架协议书》对《人民币借款合同》的履行并没有产生实际影响，更谈不上重大影响，无需按照《办法》第三十八条规定与被答辩人协商一致。第三、《框架协议书》系四方当事人协商一致的真实意思表示，根据《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第十四条：“人民法院审查行政机关是否依法履行、按照约定履行协议或者单方变更、解除协议是否合法，在适用行政法律规范的同时，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。”之规定，其是否无效应当依据《合同法》第五十二条规定进行判断，而《框架协议书》并不具备上述情形。同时也不具备《行政诉讼法》第七十五条：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民决院判决确认无效”规定的情形。综上，被答辩人无权就答辩人作出收回常安高速公路项目特许经营权的行政行为提起行政诉讼，而且，答辩人收国常安高速公路项目特许经营权的行政行为事实清楚，证据确凿，适用法律法规准确，程序合法。答辩人与第三人省高速总公司、浙江友诚公司、常安高速公司签订的《框架协议书》没有违反《合同法》、《行政诉讼法》、《办法》相关规定，请求人民法院依据《最高人民法院关于适用若干问题的解释》（以下简称《解释》）第三条第一款(一)、(八)规定裁定驳回被答辩人的起诉，或依据《行政诉讼法》第六十九条规定判决驳回被答辩人的诉讼请求。第三人湖南省高速公路集团有限公司述称，第一，原告的诉讼请求没有事实和法律依据。特许经营权收回程序合法，不存在应当撤销的情形。第二，第三人签订的投资框架协议合法但因约定生效条件未成就而未生效。因此其诉讼请求不应当支持。第三人浙江友诚公司述称，第一，第三人对原告在诉状中称述的事实无异议。第二，第三人愿意配合各方，保护常安公司的权益和原告的利益。第三人常安高速公司述称，其意见同浙江友诚公司的意见。经审理查明，2006年7月13日，省交通厅与常安高速公司签订《湖南省常德至安化（梅城）高速公路项目特许投资、建设、经营、养护管理合同》规定，省交通厅代表省政府将本项目的特许经营权授予常安高速公司。2009年9月22日，中信银行长沙分行与常安高速公司签订《人民币借款合同》，贷款金额人民币38亿元整；贷款担保采取质押和保证两种方式。同日，浙江友诚公司与中信银行长沙分行签订（2009）湘银权质字第000716号《权利质押合同》，约定浙江友诚公司将其所持有的常安高速公司股权全部质押给中信银行长沙分行。2015年9月24日，省政府作出《湖南省人民政府关于常德至安化高速公路项目特许经营有关事项的批复》（湘政函【2015】146号），同意解除常安高速公司的常安高速公路投资、建设、经营、养护管理特许经营权合同，收回常安高速公路特许经营权。另查明，2015年6月3日，省交通厅与浙江友诚公司、常安高速公司及省高速总公司签订《湖南常德至安化（梅城）高速公路项目投资框架协议书》。该《框架协议书》第十四条规定，本协议自四方签字盖章之日起成立，浙江友诚公司、常安高速公司在2015年6月底之前保证省高速总公司后续施工队伍顺利进场后开始生效。本协议尚未生效。再查明，第三人湖南省高速公路建设开发总公司现更名为湖南省高速公路集团有限公司。本院认为，本案中，原告中信银行长沙分行的诉讼请求如下：1、判决两被告撤销收回常安高速公路项目特许经营权行政行为；2、判决确认被告省交通厅与第三人省高速总公司、浙江友诚公司和常安高速公司签订的《投资框架协议》无效。一、关于被告省政府、省交通厅作出的收回特许经营权行为。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款的规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”。从被诉行政行为的相对人来看，被告省交通厅代表省政府将涉案项目特许经营权授予第三人常安高速公司；原告明显不是被诉收回特许经营权行为的相对人。那么，原告是否是利害关系人？根据最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（法释〔2018〕1号）第十二条的规定：“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的“与行政行为有利害关系”：（一）被诉的行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的；（二）在行政复议等行政程序中被追加为第三人的；（三）要求行政机关依法追究加害人法律责任的；（四）撤销或者变更行政行为涉及其合法权益的；（五）为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的；（六）其他与行政行为有利害关系的情形”。很明显，原告不符合该条前五项所列举的情形。本案原告是以常安高速项目债权人的名义起诉的。根据上述司法解释第十三条的规定：“债权人以行政机关对债务人所作的行政行为损害债权实现为由提起行政诉讼的，人民法院应当告知其就民事争议提起民事诉讼，但行政机关作出行政行为时依法应予保护或者应予考虑的除外”。事实上，中信银行长沙分行与常安高速公司签订《人民币借款合同》，贷款金额人民币38亿元整，贷款担保采取质押和保证两种方式；其中，质押担保是通过第三人浙江友诚公司与其签订《权利质押合同》，约定浙江友诚公司将其所持有的常安高速公司股权全部质押给中信银行长沙分行这一方式来实现的，并非质押常安高速公路项目公路收费权益。故被告省政府、省交通厅作出的收回特许经营权行为不损害原告的债权实现，被告作出涉案行政行为可不予考虑原告的债权利益。原告不具备起诉资格。二、关于被告省交通厅与第三人省高速总公司、浙江友诚公司和常安高速公司签订的《投资框架协议》。被诉《框架协议书》是被告省交通厅与第三人浙江友诚公司、常安高速公司及省高速总公司签订的。虽然该《投资框架协议》第五条约定：“本协议签订后，四方应共同与有关银行商谈项目前期银行贷款及后续新增贷款的相关事宜，并在本协议生效后3个月内签订相关补充协议”。但因该协议尚未生效，故对原告的合法权利不产生实际影响。原告起诉不符合法定条件。综上，原告中信银行长沙分行与被告省政府、省交通厅作出的收回特许经营权行为，既不是相对人，也不具有利害关系。被告省交通厅与第三人省高速总公司、浙江友诚公司和常安高速公司签订的《投资框架协议》，对原告的合法权益明显不产生实际影响。原告的起诉依法应予驳回。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款（一）、（八）项的规定，裁定如下：驳回原告中信银行股份有限公司长沙分行的起诉。本案不收取案件受理费。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。审判长  陈光辉审判员  吴树兵审判员  王真铮二〇一八年十一月十三日书记员  刘烁星附：本裁定适用的相关法律依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无正当理由的；（三）错列被告且拒绝变更的；（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；（六）重复起诉的；（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；（九）诉讼标的已为生效裁判所羁束的；（十）不符合其他法定起诉条件的。人民法院经过阅卷、调查和询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。