广西壮族自治区博白县人民法院 行 政 判 决 书 （2018）桂0923行初7号 原告：黄秀而,男,1949年10月23日出生,汉族,农民,住博白县。 委托代理人朱万欢，广西华锦律师事务所律师。 被告：博白县文地镇人民政府，住所地，文地镇。 法定代表人：黄经廷，镇长。 委托代理人莫平，男，博白县文地镇司法办主任。 被告博白县人民政府，住所地，博白镇大街。 法定代表人：罗培球，县长。 委托代理人：谢勇，博白县法制办干部。 第三人:许平，女，1964年11月11日出生，汉族，农民，博白县。 委托代理人：邱小彪，广东泛信律师事务所律师。 原告黄秀而不服被告博白县文地镇人民政府于2018年1月12日作出处理决定权的行政行为及被告博白县人民政府作出的复议决定的行政行为，于2018年6月8日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭,于2018年10月30日公开开庭审理了本案。原告黄秀而及其委托代理人朱万欢，被告博白县文地镇人民政府的委托代理人莫平，被告博白县人民政府委托代理人谢勇，第三人许平及其委托代理人邱小彪均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告博白县文地镇人民政府于2018年1月12日作出的处理决定书认定，第三人的亡夫黄秀模与原告系同胞兄弟。1981年，国家实行农村土地家庭联产承包责任制时，原告已另立门户分炊,与第三人许平的亡夫黄秀模分属不同生产小组进行土地承包；第三人许平的亡夫黄秀模由父母黄元章、陈永清携带同户共籍承包位于九子冲队辖区烟塘坡面积为129.552平方米的土地，四至界址为：东与九子冲队黄秀传（已故)坡地(现其子黄俊明委托黄秀兴代为耕管）相交、南与九子冲队的黄元义（已故）的坡地(现由其子黄永明耕管）相交、西与原旺文公路相交、北与九子冲队黄秀福（已故)坡地（现由其妻赖友芬耕管）相交。1990年11月，黄秀模父亲黄元章去世后，黄秀模系同户家庭成员继续承包上述土地进行经营管理使用，并按国家规定缴纳各种税费。2002年，原告向第三人许平夫妻借用该土地搭建简易房屋给其二媳妇做夜宵生意。原告于2010年9月将该争议土地出租给黄秀标。第三人许平知情后，与母亲陈永清曾多次到原告家中与其交涉,要求归还土地使用权和领取租金，因而发生纠纷。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第五条、第六条、第三十条、《中华人民共和国土地管理法》第十六条、国土资源部《土地权属争议调查处理办法》第五条第二款、《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第十五条之规定,作出如下处理决定：一、位于文地镇文地村九子冲队辖区烟塘坡面积为129.552平方米的耕地（四至界址为：东与该队黄秀传（已故）的坡地(现由其子黄俊明委托黄秀兴代为耕管）相交、南与该队黄元义（已故）的坡地（现由其子黄永明耕管）相交、西与原旺文公路相交、北与该队黄秀福（已故）坡地（现由其妻赖有芬耕管）相交由第三人承包经营使用。二、责令原告将上述土地恢复原状，将该地归还给第三人许平。 原告黄秀而诉称，原告与第三人发生争议的土地位于博白县文地镇文地村九子冲队，面积129.552平方米。2002年初原告经母亲陈永清及其他家庭成员包括第三人的丈夫黄秀模同意后，向被告文地镇人民政府有关部门申请在所谓的争议地上建房。建好房后原告一直使用，后租赁给他人使用，期间未发生过任何纠纷和争议，与第三人也不存在任何瓜葛。2016年第三人见原告使用的土地听说要被政府征收而有利可图，便以其丈夫黄秀模的名义于2016年11月向文地镇人民政府申请确权处理，文地镇政府于2017年1月17日作出文政决（2017)1号《博白县文地镇人民政府行政处理决定书》（下称文政决(2017)1号决定书）。原告不服文政决(2017)1号决定书，依法向博白县人民政府申请复议，2017年5月2日博白县人民政府作出博政复决字(2017)1号《博白县人民政府行政复议决定书》（下称博政复决字（2017)1号决定书），博政复决字(2017)1号决定书的主文是“撤销文地镇人民政府作出的文政决(2017)1号决定书。以上决定，希认真执行。如不服本行政复议决定，可在接到本行政复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。”原告、被告一及第三人的丈夫黄秀模在接到博白县人民政府的博政复决字(2017)1号复议决定书后，均没有在十五日内向法院提起诉讼，故博政复决字(2017)1号复议决定书即发生法律效力。但是第三人的丈夫黄秀模于2017年5月病故后，第三人许平以自已的名义于2017年6月19日再次向文地镇人民政府申请确权处理。文地镇政府于2018年1月12日作出文政决(2018)001号《博白县文地镇人民政府行政处理决定书》（下称文政决（2018)001号决定书）。原告不服文政决（2018)001号决定书，依法向博白县人民政府申请复议，2018年5月7日博白县人民政府作出博政复决字（2018)1号《博白县人民政府行政复议决定书》（下称博政复决字（2018)1号决定书），博政复决字(2017)1号决定书主文是“维持文地镇人民政府于2018年1月12日作出的《广西壮族自治区博白县文地镇人民政府行政处理决定书》文政决(2018)001号。以上决定，希认真执行。如不服本行政复议决定，可在接到本行政复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。”原告认为，被告一作出的文政决(2018)001号处理决定书存在超越职权，违反法定程序，主要证据不足，适用法律错误的情形：一、被告一作出文政决（2018)001号处理决定书超越职权。本案争议的土地是黄元章户承包经营的土地，土地经营权属明确，该土地本身不存在纠纷，是黄元章户家庭成员黄秀模等人均同意原告在其承包的烟塘坡土地上建房，十多年后第三人许平见有利可图，而认为争议地属其丈夫黄秀模承包，原告建房侵犯了其承包土地的使用，遂以原告“借用土地使用不还”的名义于2016年11月向文地镇人民政府申请确权处理而引起纠纷。第三人的丈夫黄秀模及第三人向被告一申请处理的不是确认承包地四至范围的纠纷，而是申请处理原告“借用土地建房不还”，侵犯其土地承包经营权的纠纷，属于承包经营权侵权纠纷。被告一认为本案是个人之间发生的土地权属纠纷是错误的认定。被告二博白县人民政府作出博政复决字（2017)1号复议决定书时也认定“复议申请人与第三人之间的纠纷，属农村土地承包经营的纠纷，应依照《中华人民共和国农村土地承包法》第51条和《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》第三条、第四条规定处理，被申请人文地镇人民政府受理第三人的申请，应在查清事实后进行调解，调解不成的，应告知当事人向农村土地承包仲裁机构申请仲裁或直接向人民法院起诉。”可见本案争议的不是权属明确的土地本身，而是权属明确而发生土地承包经营的纠纷，即当事人之间因承包土地的使用发生的争议，应由法院直接受理，被告一受理第三人的申请，并作出文政决(2018)001号处理决定，超越了法律、法规授予其的职权界限。二、被告一作出文政决（2018)001号处理决定书违反法定程序。1、被告一以同一事实和理由作出与原具体行政行为相同或基本相同的具体行政行为。第三人许平与黄秀模是夫妻关系，黄秀模于2016年11月向被告一提出确权申请，被告一作出的文政决(2017)1号决定书，被博白县人民政府作出的博政复决字(2017)1号决定书撤销，撤销后并没有责令被告一重新作出具体行政行为。原告、被告一及第三人的丈夫黄秀模在接到博白县人民政府的博政复决(2017)1号复议决定书后，均没有在十五日内向法院提起诉讼，博政复决字(2017)1号复议决定书已发生法律效力。黄秀模病故后，第三人许平于2017年6月19日以同样的事实和理由向被告一申请确权，被告一以同一事实和理由作出与原具体行政行为相同的具体行政行为。文书至今均是生效的法律文书，应当作为证据使用。根据该生效的法律文书，被告二对同一具体行政行为，作出博政复决字(2018)1号决定书也是错误的。3、被告一超期作出处理决定。第三人于2017年6月19日提出确权申请，那么根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》的第31条“土地山林水利权属纠纷确权处理期限为六个月。案情复杂的，经本机关主要负责人批准可以延长六个月。调解、勘验、鉴定期间不计入办案期限。”的规定，被告一应在6个月的时限内即2017年12月20日前作出书面决定，但是被告一却在2018年1月12日才作出书面的决定。三、被告一作出文政决(2018)001号处理决定书主要证据不足。1、涉案的129.552平方米承包地不仅仅是黄秀模有承包经营权，与黄元章同户的陈永清、黄秀浩、黄秀芬、黄敏、黄秀利均有承包权，被告一查明仅仅是黄秀模有承包权并确权给第三人主要证据不足。2、被告一查明原告于2002年向第三人夫妻借用涉案土地搭建简易房屋依据不足。原告能够在涉案土地建房，并非是向第三人夫妻借用，而是黄元章户的全部家庭成员包括黄秀模同意无偿流转给原告后，原告才能向相关部门报送建房审批手续，才得以在涉案的土地上建房。3、被告一查明第三人与陈永清曾多次到原告家中与原告交涉，要求归还土地使用权和领取租金依据不足。事实上，陈永清从未与原告讲过归还土地使用权和领取租金的情况，第三人也是在见有利可图的情况之下才于近几年纵容黄秀模提出争议的。四、被告一作出文政决（2018)001号处理决定书适用法律错误。1、被告一适用《中华人民共和国农村土地承包法》第五条、第六条、第三十条错误，原告没有剥夺和非法限制第三人承包土地的权利，而第三十条是发包方的禁止性行为，原告不是发包方，也没有发包方参与到本案中。因此适用《中华人民共和国农村土地承包法》第五条、第六条、第三十条是错误的。2、被告一适用《中华人民共和国土地管理法》第十六条、国土资部《土地权属争议调查处理办法》第五条第二款、《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第十五条之规定，作出文政决(2018)001号处理决定是错误的。本案不是土地权属纠纷，而是土地承包经营权侵权纠纷，被告一无权受理本案，被告一认定事实错误，必然导致适用法律错误。综上所述，原告认为，被告一作出文政决（2018)001号处理决定书超越职权，违反法定程序，主要证据不足，适用法律错误，被告二予以维持也是错误的。为此，原告提出如下诉讼请求：1、撤销博白县文地镇政府于2018年1月12日做出的文政决(2018)001号《博白县文地镇人民政府行政处理决定书》；2、撤销博白县人民政府于2018年5月7日作出的博政复决字（2018）1号《博白县人民政府行政复议决定书》。 原告向本院提供如下证据：1、居民身份证，证明原告主体资格；2、证明，证明家庭情况；3、证人证言，证明原告建房的事实，是黄元芳家庭成员同意在土地上建房的；4、临时搭建批复书，5、收据，6、耕地占用税纳税通知书，7、耕地占用税完税证，证据4-7证明原告建房时已向相关部门缴交地税的事实；8、租房协议，9、协议书，证据8-9证明原告建房后一直经营使用该土地的事实，并无争议；10、文政决（2017）1号文件，11、博政复决字（2017）1号文件，证据10-11证明文地镇政府第一次做出的决定已经被县政府撤销，撤销后县政府未要求文地镇政府重新作出决定；12、文政决（2018）001号决定书，证明该决定书不符合法律规定，第三人许平不是家庭成员之一，没有权利申请确权，13、邮政快递单，证明原告收到复议书时间，14、博政复决字（2018）1号决定书，证明其认定是错误的。 被告文地镇政府及博白县人民政府辩称，【2018】001号行政处理决定和（2018）1号行政复议决定认定事实清楚、证据充分、适用法律正确，程序合法，应予维持。 被告文地镇政府向本院提交了证明其行为合法性的以下证据:争议土地勘察图及照片、询问笔录、生产队长证明、土地使用权证明、村委证明，以上证据证明被告认定的事实清楚，证据充分。 被告博白县人民政府向本院提交了证明复议程序合法性的以下证据、依据：行政复议申请书，行政复议决定书及送达回证，受理通知书，答复通知书，行政复议通知书送达回证。 第三人述称，文地镇人民政府做出的文政决[2018]001号行政处理决定事实清楚、证据确凿充分、适用法律正确、程序合法，依法应当予以维持。 经庭审举证、质证，原告对被告提供的土地勘察图及照片的真实性无异议；对黄玉文询问笔录有异议，没有经许平申请就先调查，与客观事实不符，且涂改的地方没有手印；对黄秀荣询问笔录的合法性、客观性有异议，是否看过笔录才签字未反映出来；对吕玉敏的笔录有异议，该笔录未经吕玉敏看过；对黄永明笔录的客观性、合法性有异议，其称未划有土地给黄秀而是不成立的；对赖友芬笔录客观性、合法性有异议，其称由黄秀模耕管不是事实，黄秀模没有使用过涉案土地；对黄秀兴的笔录客观性、合法性有异议，土地分给黄秀模不是事实，且涂改的地方没有手印；对黄玉文笔录客观性、合法性有异议，其内容有主观性，不是其真实意思表示，上述7份笔录在场人都没有签字；对生产队长证明的三性有异议，该证明出具时间为2017年5月，未经当事人许平申请就已经调查了，这是不合法的，其内容不真实，也不能证明委托书是何时出具的，也不能证实黄秀荣是否发生交通事故；对土地使用权证明的三性有异议，2016年10月5日出具，未经申请处理，由谁出具的没有反映出来，没能证明是否是本人签名；对村委证明三性有异议，是否在作出处理决定之后才出具的证明，不能证实是本人签名，不能作为证据使用；对调解通知书没有异议，调解笔录是许平自己所说的。第三人对被告文地镇政府提供的上述证据没有异议。原告及第三人对被告县政府提供的证据没有异议。 被告文地镇政府对原告提供的证据1、2无异议，证据3有异议，不是真实的，证据4、5、6、7无异议，证据8、9真实性有异议，证据10、11、12、13、14没有异议。被告县政府对原告提供的证据1、2无异议，证据3有异议，不是真实的，证据4、5、6、7无异议，证据8、9真实性有异议，证据10、11、12、13、14没有异议。第三人对原告提供的证据1无异议，对证据2有异议，认为应以户籍卡登记为准；对证据3证人证言有异议，认为证人无权对争议土地进行处置；对证据4、5、6、7真实性没有异议，但搭建的只是临时的84平方，不是永久性100多平方；对证据8、9没有异议，证明原告占用进行收租的事实；对证据11的证明目的有异议，认为不是争议地实际处理；证据12没有异议，恰好证明文地镇政府处理是正确的；证据13签收时间有异议，不是复印写出来的；对证据14无异议，证明县政府决定是正确的。 本院对上述证据认证如下：对被告县政府提供的证据，因各方当事人均没有异议，本院予以确认。对被告文地镇政府提供的证据，符合可采信证据的特征，本院予以确认。原告提供的证据1、4、5、6、7、10、11、12、14因被告及第三人均没有异议，本院予以确认。对原告提供的证据2、3、8、9、13，因与案件事实有关联性，本院予以确认。 经审理查明，双方争议的土地坐落于博白县文地镇文地村九子冲队，其四至界址为：东与九子冲队黄秀传（已故)坡地(现其子黄俊明委托黄秀兴代为耕管）相交、南与九子冲的黄元义（已故）的坡地(现由黄元义儿子黄永明耕管）相交、西与原旺文相交、北与九子冲队黄秀福（已故)坡地（现由黄秀福妻子赖友芬耕管）相交，面积129.552平方米。争议的土地原为文地镇文地村九子冲队集体土地，1981年家庭联产承包责任制时，由九子冲队承包给原告及第三人的父亲黄元章耕种。2010年9月，原告将争议土地出租给他人经营时，双方发生纠纷，经村委、镇政府调解未能达成协议。后博白县文地镇政府根据黄秀模（已故）的申请，进行了立案和调查调解，于2017年1月17日作出（2017）1号处理决定，将争议的土地处理给黄秀模承包经营使用。原告不服，向被告博白县人民政府申请复议，被告博白县人民政府于2017年5月2日作出（2017）1号复议决定，撤销（2017）1号处理决定。2018年1月12日，被告文地镇政府根据第三人许平的申请，作出了【2018】001号处理决定书，将争议的土地处理给第三人许平承包经营使用，原告不服向博白县人民政府申请复议，博白县人民政府于2018年5月7日作出了[2018]1号《行政复议决定书》，维持文政决【2018】001号处理决定书。原告不服，诉至本院，请求撤销文政决【2018】001号处理决定和博政复决字[2018]1号复议决定。 另查明，原告在该争议土地上已建设有永久性砖瓦结构平房。第三人许平与黄秀模于1993年结婚，黄秀模于2017年5月病故。 本院认为,本案争议地原为文地镇文地村九子冲生产队集体所有土地,后于1981年承包给黄元章耕种，各方当事人均没有异议。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第二条“本法所称农村土地，是指农民集体所有和国家所有依法由农民集体所有使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于农业的土地”的规定，本案争议地属于依法用于农业的土地。从本院查明的事实和被告在处理决定和复议决定处理认定的事实看，原告与第三人争议的问题实质是争议地的承包使用问题，因此，其争议土地性质属于土地承包纠纷。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条“因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。”的规定，本案原告与第三人对争议土地发生土地承包经营纠纷，应依法申请农村土地承包仲裁机构仲裁或直接向人民法院提起民事诉讼解决。本案被告文地镇政府把涉案的土地承包纠纷当成土地使用权纠纷作出行政裁决，不符合上述法律规定。被告文地镇政府对本案纠纷立案受理并适用《中华人民共和国土地管理法》的有关规定，作出被诉的处理决定属于超越法定职权的行为，依法应当予以撤销。因此，原告主张有理，本院依法予以支持。被告文地镇人民政府和第三人请求驳回原告诉讼请求理由不成立，本院不予支持。被告博白县人民政府的博政复决字[2018]1号复议决定维持文地镇政府的文政决【2018】1号处理决定不当，也应当一并予以撤销。至于本案原告与第三人对争议地发生承包经营纠纷，当事人可以依照《中华人民共和国农村土地承包法》的相关规定处理。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第四项之规定，判决如下： 一、撤销被告博白县文地镇人民政府作出的文政决【2018】001号《行政处理决定书》； 二、撤销被告博白县人民政府作出的博政复决字[2018]1号《行政复议决定书》。 案件受理费50元，由被告博白县文地镇人民政府、博白县人民政府共同负担。 如不服本判决，可以在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于玉林市中级人民法院，于上诉期限届满之日起七日预交上诉人案件受理费50元（受理费户名：玉林市财政局，账户：20×××77，开户行：中国农业银行玉林分营业部），逾期不交也不提出缓交、免交申请的，则按自动撤回上诉处理。 审 判 长  叶 明 审 判 员  谢 凤 人民陪审员  庞正栋 二〇一八年十一月十九日 书 记 员  黄 彬