贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院行 政 判 决 书（2018）黔27行初380号原告张树芝，女，1975年7月9日生，汉族，住贵州省都匀市，委托代理人邓海凤，北京圣运律师事务所律师。被告都匀市人民政府，住所地：都匀市文明路63号。法定代表人邓忠学，该政府市长。出庭应诉负责人蒋俊晖，都匀市住房和城乡建设局局长。委托代理人林岚婷，贵州契正律师事务所律师。委托代理人张海涛，贵州契正律师事务所实习律师。原告张树芝诉被告都匀市人民政府确认房屋征收补偿决定无效一案，于2018年7月30日向本院提起诉讼，本院于同日受理后，依法组成合议庭，于2018年10月31日公开开庭审理了本案，原告张树芝及其委托代理人邓海凤，被告都匀市人民政府出庭应诉负责人蒋俊晖、委托代理人林岚婷到庭参加诉讼。本案现已审理终结。为实施都匀市马鞍山棚户区改造项目，被告都匀市人民政府对原告张树芝位于都匀××××村三组的房屋进行征收，并将土地用于前述项目建设。原告张树芝诉称，原告于2018年5月18日收到都匀市人民法院作出的《行政非诉强制执行案件权利和义务告知书》，得到了（匀府房征补[2017]11号）《房屋征收补偿决定》文件，该补偿决定违反国家对土地管理的强制性规定，为了保障原告的合法权益，请求：1、依法确认被告作出的房屋征收补偿决定（匀府房征补[2017]11号）无效；2、本案诉讼费由被告承担。为支持其诉讼主张，原告张树芝在法定举证期限内向本院提交并当庭举示的证据如下：1.国土资函[2017]242号、2.集体土地使用权证、3.户口本、4.行政非诉强制执行权利和义务告知书。证明：原告是从法院才知道房屋被征收，从而提起的诉讼。被告存在重大违法，该土地还是集体土地。被告都匀市人民政府对原告张树芝所举示证据质证意见：对真实性合法性无异议，证明目的有异议。被告是2017年11月30日采取留置送达给原告，原告并非在法院送达文书后才知晓。被告都匀市人民政府辩称，一、被告作出的“匀府房征补(2017)11号《房屋征收补偿决定》（简称征收补偿决定）符合法律规定。2013年，被告根据城市规划建设和公共利益需要，决定对都匀市北抵民族路、西抵文峰路、南抵云宫路、东至规划的外环东路（该路已经建成通车）区域及南沙洲地块进行棚户区改造和城市道路建设，经过层层审批，贵州省住房和城乡建设厅于2013年11月8日作出“黔建保复(2013)45号批复”予以确认。2013年11月25日，被告依法作出《都匀市马鞍山棚户区改造项目土地和集体土地上房屋征收补偿方案》（简称《征收补偿方案》）和《征收公告》，确定征收签约期限为2013年12月1日至2014年2月28日。该征收项目现大多已经实施并履约完毕；二、原告的起诉已经超过法定起诉期限。在征收部门与原告协商征收补偿过程中，原告不愿意按照《征收补偿方案》签订征收补偿协议。被告于2017年9月24日依法对原告作出《征收补偿决定》，2017年10月13日送达人员在都匀××××村等基层组织代表的见证下，依法将《征收补偿决定》等文书采取留置送达的方式，留置于原告代销店并拍照为证。被告作出的《征收补偿决定》已经生效。为此，被告于2018年5月16日依法向都匀市人民法院申请强制执行。之后，原告于2018年5月21日向黔南州人民政府申请行政复议，其行政复议被依法驳回后遂向人民法院提起本案诉讼。综上所述，被告对马鞍山棚户区作出的《征收补偿方案》以及《征收补偿决定》均符合法律规定，原告的诉讼主张无法律依据。为此，请求依法驳回原告的起诉。被告都匀市人民政府在法定举证期限内向本院提交并当庭举示的证据如下：第一组证据：1.都匀市人民政府统一社会信用代码证复印件、法定代表人身份证明。证明：被告的身份情况。第二组证据：2.匀府函[2013]504号《都匀市人民政府关于马鞍山片区控制性详细规划方案的批复》；3.《马鞍山棚户区改造项目国有土地上房屋征收社会稳定风险评估报告》；4.黔南住建呈[2013]352号《关于都匀市申报2014年城市棚户区改造指标的请示》；5.黔建保复[2013]45号《关于同意黔南州都匀市马鞍山片区城市棚户区改造项目纳入2014年计划的批复》；6.匀府常议[2013]6号《常务会议纪要》；7.匀府函[2013]471号《都匀市人民政府关于马鞍山棚户区改造项目房屋征收决定的批复》；8.匀府函[2013]472号《都匀市人民政府关于都匀市马鞍山棚户区改造项目国有土地上房屋征收补偿方案的批复》；9.匀府常议[2014]1号《常务会议纪要》；10.贵州省黔南州振匀公证处作出的《公证书》；以上证据证明：都匀市人民政府作出的征收决定及征收方案多次得到各相关单位的评定、认可，其作出的征收补偿决定及其征收补偿方案符合法律规定。第三组证据：11.《征收公告》和《都匀市马鞍山棚户区改造项目土地和集体土地上房屋征收补偿方案》；12.都匀市人民政府将公告及房屋征收补偿方案进行张贴公示的图片一张。以上证据证明：2013年11月25日被告依法作出《都匀市马鞍山棚户区改造项目土地和集体土地上房屋征收补偿方案》和《征收公告》，确定征收签约期限为2013年12月1日至2014年2月28日。并通过征收部门在涉及的地块范围内进行张贴、广泛宣传。第四组证据：13.2013年12月6日原告签字认可的《房屋装饰装修、室内设施及地上附作物补偿表》。证明：原告对房屋的装饰装修、室内设施、地上附作物的补偿费进行了签字认可。第五组证据：14.2017年8月23日征收实施部门与原告的《谈话笔录》（第一次）及照片2张；15.《都匀市马鞍山棚户区改造项目房屋征收评估机构选择意见表》、《文书送达回执》、照片一张；16.2017年8月26日征收实施部门与原告的《谈话笔录（第二次）》及照片2张；17.黔南州众诚房地产评估有限公司针对张树芝户作出的《评估报告》。以上证据证明：2017年8月征收实施部门多次对原告征收事宜进行告知并积极协商，但原告不予配合。2017年8月30日黔南州众诚房地产评估有限公司针对张树芝户作出了《评估报告》，该评估报告认定原告集体土地地上建筑物价值为931680元。第六组证据：18.匀府房征补[2017]11号《房屋征收补偿决定》；19.匀府函[2017]481号《关于对张树芝户下达房屋征收补偿决定书的批复》、匀府房征补[2017]11号《房屋征收补偿决定书》、《文书送达回执》、照片两张。以上证据证明：被告于2017年9月24日依法对原告作出《征收补偿决定》并于2017年10月13日送达原告张树芝。在送达过程中，由于原告拒绝签收，送达人员在都匀××××村等基层组织代表的见证下，依法将《房屋征收补偿决定》等文书采取留置送达的方式，留置送达于原告代销店并拍照为证。被告都匀市人民政府于2018年11月5日向本院提交以下证据：20.《省人民政府关于都匀市2009年度第一批次城市建设使用土地的批复》（黔府用地函[2010]37号）、21.《省人民政府关于都匀市2014年度第二批次城市建设使用土地的批复》（黔府用地函[2014]367号）、22.《省人民政府关于都匀市2014年度第九批次城镇建设保障性住房使用土地的批复》（黔府用地函[2014]610号）、23、黔南府行复决字[2018]66号《行政复议决定书》，证明涉案土地已经由农业用地转为建设用地，且已经获得审批，原告提起的申请被驳回。针对被告都匀市人民政府所举示证据，原告张树芝质证意见：对第一组证据真实性认可，关联性认可，但认为被告证明目的不清晰。对第二组证据真实性、关联性、证明目的不予认可。被告提交的程序审批与本案没有关联性。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第一条、第二条规定只有征收国有土地才能作出征收决定。对第三组证据有异议，征收决定是2013年11月25日作出的，征收期限是10月1日开始。应该先征地，后征房，从批准文件上看，征收房屋文件是根据国有土地上房屋征收的文件但却对集体土地上房屋征收。根据《中华人民共和国土地管理法》的规定，是先征地，被告存在非法征用土地这一重大违法行为。征收公告没有批文，依据的还是国有土地征收公告，侵害了村集体的权益。对第四组证据真实性、关联性予以认可，合法性不予认可。测量单位没有委托就直接测量，属违法。对第五组证据有异议，谈话记录是复印件，合法性、关联性、真实性均不予认可，且没有原告的亲笔签名，不能证实拍摄时间。被告提交的2017年8月30日作出的评估报告，上面写的是集体土地上的房屋，既然是集体土地上的房屋就证明被告涉嫌重大违法。对第六组证据不认可真实性、合法性，属于无效文件。批复的时间是2017年10月13日，征收决定的时间是9月24日，相差一个月。被告送达的回执上写的是批复，并没有送达征收决定。对证据20、21、22不予认可。对证据23的真实性、关联性认可，对合法性不认可。被告提交的《省人民政府关于都匀市2009年度第一批次城市建设使用土地的批复》（黔府用地函[2010]37号）及《省人民政府关于都匀市2014年度第九批次城镇建设保障性住房使用土地的批复》（黔府用地函[2014]610号）与本案无关联性，本院不予采信，被告提供的其余证据及原告提交的证据来源合法，内容客观真实，与本案有关联性，本院予以采信。经审理查明，2013年9月28日都匀市人民政府作出匀府函[2013]504号《关于马鞍山片区控制性详细规划方案的批复》，对都匀市城乡规划局呈报《关于下达都匀市马鞍山片区控制性详细规划方案规划批文的请示》进行批复，明确规划用地四至范围：东至规划外环东路，西至文峰路，南至庆云宫大道，北至东山南麓。2013年11月8日，贵州省住房和城乡建设厅作出黔建保复[2013]45号《关于同意黔南州都匀市马鞍山片区城市棚户区改造项目纳入2014年计划的批复》，同意黔南州住房和城乡建设局呈报的《关于都匀市申报2014年城市棚户区改造指标的请示》，将马鞍山片区城市棚户区改造项目共计3000户纳入2014年城市棚户区改造计划。2013年11月25日，都匀市人民政府作出匀府函[2013]471号《关于都匀市马鞍山棚户区改造项目房屋征收决定的批复》，同意都匀市住建局呈报的《马鞍山棚户区改造项目房屋征收的决定的请示》，同日，都匀市人民政府发布匀府房征[2013]5号《关于马鞍山棚户区改造项目房屋征收的决定》及《征收公告》，该公告明确征收范围：马鞍山棚户区改造一期规划项目大龙大道、二中改扩建、新建四小、马鞍山小区等建设用地范围内土地和集体土地上房屋，签约期限为2013年12月1日至2014年2月28日。原告的房屋在《征收公告》明确的征收范围内。被告因未与原告达成房屋征收协议，便于2017年9月24日作出匀府房征补[2017]11号《房屋征收补偿决定》。因原告未在该补偿决定明确的期限内提出异议，被告于2018年5月16日向都匀市人民法院申请强制执行。其间，原告向黔南州人民政府申请行政复议，要求确认被告作出的《房屋征收补偿决定》违法，黔南州人民政府于2018年7月19日以原告超过60日的申请复议的期限为由，驳回了原告的复议申请。原告不服，遂向本院提起行政诉讼，要求确认被告作出的《房屋征收补偿决定》无效。另查明，2014年9月10日，贵州省人民政府作出黔府用地函[2017]367号《关于都匀市2014年度第二批次城镇建设使用土地的批复》，批准将都匀市小围寨办事处西园村、庆云宫村、沙井街村、沙包堡办事处剑江村、剑水村、茶园村、龙江村，甘塘镇邦水村、绿荫湖村、文明村、良亩乡良亩村的集体农用地20.8036公顷转为建设用地，同时批准将该集体农用地和上述村的集体建设用地2.4523公顷、未利用地8.925公顷，共计32.1809公顷土地征为国有。本院认为，本案争议焦点：匀府房征补[2017]11号《房屋征收补偿决定》是否存在无效情形。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”和《最高人民法院关于适用的解释》第九十九条“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的‘重大且明显违法’：（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形。”的规定，确认行政机关的行政行为无效应具备以下情形，一是实施行政行为的行政机关不具有行政主体资格，二是行政主体实施的减损权利或增加义务的行政行为没有法律规范依据以及行政行为的内容在客观上不可能实施等。同时，为避免当事人滥用确认无效请求以规避起诉期限制度，原告一方应当对行政行为符合无效的情形承担举证责任，被告一方亦可提出证据否定对方主张。本案中，原告提交的证据匀国土资函[2017]242号《都匀市国土资源局关于张树芝申请政府信息公开的答复》、匀集建（2003）字第439号《集体土地建设用地使用证》，一方面证明其对涉案土地有管理使用权及对涉案房屋的所有权，另一方面证明都匀××××村集体土地被征收的征收批文、征收公告、征地补偿安置方案未存放在都匀市国土资源局，但并不能证明《房屋征收补偿决定》存在以上无效情形。原告主张被告未经法定程序将集体农用地转为建设用地应属于无效情形的问题。因原告持有的《集体土地建设用地使用证》已载明涉案房屋占地为集体土地的建设用地，非农用地，无须再经法定程序转变为建设用地，故原告主张无事实和法律依据，应不予采纳。经本院向原告进行释明，原告坚持其诉讼请求。为此，依照《最高人民法院关于适用的解释》第九十四条第二款之规定，判决如下：驳回原告张树芝的诉讼请求。案件受理费50元，由原告张树芝承担。如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省高级人民法院。逾期不上诉，则本判决即发生法律效力。审 判 长  金长虹审 判 员  夏 永人民陪审员  楼裕华二〇一八年十一月二十一日法官助理冉玲书记员李楠附：本裁判文书适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第九十四条公民、法人或者其他组织起诉请求撤销行政行为，人民法院经审查认为行政行为无效的，应当作出确认无效的判决。公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效，人民法院审查认为行政行为不属于无效情形，经释明，原告请求撤销行政行为的，应当继续审理并依法作出相应判决；原告请求撤销行政行为但超过法定起诉期限的，裁定驳回起诉；原告拒绝变更诉讼请求的，判决驳回其诉讼请求。