福建省南平市延平区人民法院 行 政 判 决 书 （2018）闽0702行初54号 原告南平市延平区大横镇湖尾村民委员会，住所地南平市延平区大横镇湖尾村。 法定代表人陈贵勇，主任。 委托代理人林汉彬，福建厚安律师事务所律师。 被告南平市国土资源局，住所地南平市滨江中路199号，统一社会信用代码113507000039452882。 法定代表人陈钟珏，局长。 委托代理人张其有，福建九越律师事务所律师。 委托代理人陈琴，福建九越律师事务所律师。 原告南平市延平区大横镇湖尾村民委员会（以下简称原告湖尾村委会）不服被告南平市国土资源局（以下简称被告南平国土局）行政处罚一案，于2018年5月14日向本院提起行政诉讼。本院于2018年5月16日立案后，于2018年5月20日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年10月22日公开开庭审理了本案。原告湖尾村委会的委托代理人林汉彬，被告南平国土局的行政首长刘海宏及委托代理人陈琴到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告南平国土局于2017年12月8日作出南国土资行罚字（延）[2017]39号《行政处罚决定书》，认定原告湖尾村委会未经有权机关批准擅自在延平区大横镇湖尾村大坵头（土名）弃土破坏耕地5.43亩的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第三十六条第二款的规定，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十四条，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十条以及《福建省国土资源厅行政处罚裁量权执行标准》的规定，决定处罚如下：1、限30日内对破坏的耕地予以恢复，达到耕作种植条件。2、对你村未经未经有权机关批准擅自弃土破坏耕地5.43亩，处耕地开垦费1.5倍（18元/平方米）的罚款，计65160元人民币。 原告湖尾村委会诉称，一、被告的行政处罚行为的程序严重违法。1、被告执法人员向杜春荣作询问笔录没有出示证件，其笔录仅体现工作人员的执法证号。违反《福建省行政执法程序规定》第四条规定：行政执法人员执行公务时，应衣着整齐，佩戴标志，出示证件，表明身份。2、被告处罚文书的内容不符合法律规定要求，其处罚相对人的名称错误，原告全称为“南平市延平区大横镇湖尾村民委员会”，并不是“延平区大横镇湖尾村委会”；且该文书并没有载明收缴罚款的金融机构名称、地址。违反《福建省行政执法程序规定》第三十四条行政执法机关实施行政处罚，必须按本规定第三十七条的要求制作书面决定书，决定书应载明：相对人的身份证号码或者能证明其真实身份的其他证件的名称和号码，以及行政违法事实，处罚内容，执行处罚的期限等。涉及罚款的还应载明收缴罚款的金融机构名称、地址以及不按规定期限缴纳罚款的法律后果。3、被告的送达程序违反法律规定，可以直接送达采取邮寄送达，且送达时间明显错误。被告提供其送达时间为12月12日，但其举证的时间为12月13日由他人代为签收。《福建省行政执法程序规定》第三十九条行政执法机关送达行政执法决定书或者有关文书，应直接送交受送达人。送达必须有送达回证，受送达人应在送达回证上签名或者盖章并注明签收日期，其签收日为送达的日期。第四十一条不能直接送交受送达人或者直接送达有困难的，按下列规定送达：（三）邮寄送达的，以挂号回执上注明的收件日期为送达日期。4、被告作出的处罚文书的程序违反法律规定。根据被告举证，该文书并没有经过从事行政处罚决定审核的人员进行审核、行政执法机关经过集体审议、行政机关负责人应当对调查结果进行审查的程序。《福建省行政执法程序规定》第二十七条办案人员在完成调查取证后，应向所在行政执法机关提出调查报告和处理意见。行政执法机关经过集体审议，按下列规定分别处理：…；《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条调查终结，行政机关负责人应当对调查结果进行审查，根据不同情况，分别作出如下决定:…； 对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。在行政机关负责人作出决定之前，应当由从事行政处罚决定审核的人员进行审核。行政机关中初次从事行政处罚决定审核的人员，应当通过国家统一法律职业资格考试取得法律职业资格。5、被告的处罚文书超过一个月的期限作出。被告于2017年9月18日立案，12月8日作出，12月13日送达。违反《福建省行政执法程序规定》第二十八条规定：行政执法机关处理违法案件应在立案之日起三十日内作出处理决定；重大、复杂的案件，经本机关领导批准，可以延长十五天。需要继续延长的，报上一级行政执法机关批准，省人民政府所属行政执法机关，报省人民政府批准。二、被告作出的处罚文书没有事实依据。被告处罚的事实依据主要是杜春荣的询问笔录和南平市梦笔测绘有限公司制作的《湖尾大坵头弃土范围土地勘测定界技术报告书》，但这两份证据就像刚才质证意见“三性”均有异议，不能作为行政处罚依据。1、杜春荣的询问笔录说到该弃土有部分村民弃土，也有村里弃土，但是村里是根据镇政府县级开发项目批复后进行弃土。①该笔录无法体现村民弃土多少，村里弃土多少，但被告将所有弃土均视为原告弃土，显然依据不足，对原告极为不公平。②没有法律法规规定，在县级开发项目批复后，不能对该开发项目的土地进行弃土，原告是根据镇政府的要求进行弃土；也没有法律法规规定，对土地不能进行弃土。③杜春荣的询问笔录体现的仅是弃土，大横镇政府在2017年10月11日向被告出具的请示也明确“湖尾村周边生活垃圾、工业垃圾乱到现象严重，并没有体现是原告乱到，但被告在《责令限期整改通知书》扩大为倾倒建筑及生活垃圾，显然没有事实依据。2、南平市梦笔测绘有限公司制作的《湖尾大坵头弃土范围土地勘测定界技术报告书》更是没有法律效力。①没有看到该被告是谁委托梦笔公司制作的，没有委托部门的委托书；②该报告没有体现梦笔公司是否有资质进行测绘的资格的材料；③该报告也没有附上该公司技术人员进行测绘资质的资料，也没有测绘公司技术人员的签名；④该报告没有证据证实其测绘的土地权属证据，其测绘的土地是否原告村集体所有；⑤该报告没有其目录表述的《勘界定界图》，报告不完整；⑥该报告没有具体的制作时间，其仅体现的是2017年10月；⑦该报告没有原告任何签字认可的资料；⑧该报告没有送达给原告，没有告知原告申请复核的材料。三、被告作出的处罚文书没有法律依据。1、被告处罚的法律依据是《中华人民共和国土地管理法》第36条和74条，74条是违反本法规定，占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等，破坏种植条件的，或者因开发土地造成土地荒漠化、盐渍化的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正或者治理，可以并处罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。该法条并没有明确弃土是违反该规定，该法条明确的是占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等，破坏种植条件的，或者因开发土地造成土地荒漠化、盐渍化的，没有明确弃土；该法条还有一个条件是“破坏种植条件的”，被告作出处罚的证据并没有“破坏种植条件的”的证据。本案中弃土并不是只有原告一家弃土，且没有证据证实原告弃土造成破坏种植条件的，被告适用该法律错误。2、被告处罚的另一法律依据是《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十条依照《土地管理法》第七十四条的规定处以罚款的，罚款额为耕地开垦费的２倍以下。被告作出处罚耕地开垦费1.5倍即每平方米18元没有依据。从被告举证的全部证据，没有看到每平方米18元处罚标准的依据从何而来。 综上所述，被告作出的行政处罚程序违法，没有事实依据和法律依据。请求依法撤销被告作出的行政处罚决定，并承担本案诉讼费用。 原告湖尾村委会提供以下证据支持其诉讼请求：第一组证据：南国土资行罚字（延）[2017]39号《行政处罚决定书》一份，证明被告作出行政处罚违法，应予以撤销。第二组证据：1、申请报告；2、延平区大横镇人民政府关于湖尾村大坵头土地复垦审批的请示；3、南平市延平区人民政府专题会议纪要（[2016]26号）《关于研究大横镇湖尾村大坵头土地开发项目有关问题的纪要》；4、延平国土分局关于同意延平区大横镇湖尾村2016年县级土地开发项目立项的通知（延分国土资[2016]59号）；5、延平区大横镇湖尾村大坵头土地复垦项目实施方案；6、《关于帮助协调推进大横镇湖尾村2016年县级土地开发项目的请示》（横委[2016]24号）；7、《关于伍春发信访事件办理的情况汇报》；8、延平区大横镇湖尾村县级土地开发项目对河道行洪影响情况说明；9、南平市国土资源局延平分局下发的《关于尽快组织实施延平区大横镇湖尾村2016年县级土地开发项目的函》（延分国土资函[2017]53号）；10、照片4张。第二组证据共同证明（一）南平市延平区大横镇湖尾村2016年县级土地开发项目于2016年5月6日通过延平国土分局批复立项后，大横政府和湖尾村组织落实开展项目前期道路建设、表土清理、青苗补偿、坟墓迁移等各项工作，该项目系经合法审批项目，并不是原告破坏大坵头耕地。（二）大坵头地块县级土地开发项目建设，由延平国土分局按照土地开发有关程序要求做好项目报送及业务指导，大横镇政府作为项目主体责任单位要抓紧与延平国土分局做好工作对接等，该项目目前已接近竣工验收。 被告南平国土局辩称，一、南国土资行罚字（延）[2017]39号行政处罚决定有事实和法律依据且程序合法，依法应得到支持。2017年5月，被告收到中央环保督察组交办群众信访投诉事项，反映南平市延平区大横镇湖尾村民以农田复垦为名义，在闽江河上游倾倒各种垃圾、破坏农田、污染水源。被告收到该信反映的问题后，要求被告下属的延平分局进行调查。同年9月18日，延平国土分局对信访人反映的情况进行立案调查。经被告对现场的勘查，对原告村主任杜春荣进行调查询问，委托南平市梦笔测绘公司对湖尾村大坵头弃土范围进行实地勘测，认定原告违法事实如下：原告未经有权机关批准，擅自在湖尾村大坵头弃土，根据测绘公司对湖尾村大坵头弃土地块测绘勘界，湖尾村大坵头弃土面积为27亩，其中，水田4.56亩，田坎0.87亩，累计弃土耕地面积5.43亩。原告上述行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第三十六条第二款的规定，属于破坏耕地行为。被告于2017年10月13日对原告下发责令限期整改通知书，责令原告在收到本通知书之日起30日内予以整改，恢复耕地耕作条件。原告收到通知书后，未按照通知指定时间进行整改。2017年11月29日，被告向原告发出南平市国土资源局行政处罚告知书{南国土资行告字（延）[2017]39号}，告知原告违法事实、拟处罚事项、处罚依据，有陈述、申辩、申请听证的权利以及提请陈述、申辩和听证时间的规定等。原告于2017年12月4日收到行政处罚告知书，未向被告申请听证。2017年12月8日，被告根据《中华人民共和国土地管理法》第七十四条，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十条以及《福建省国土资源厅行政处罚裁量权执行标准》的规定，对原告破坏耕地行为进行处罚，处罚内容如下：限30日内对破坏的耕地予以恢复，达到耕作种植条件；对你村未经未经有权机关批准擅自弃土破坏耕地5.43亩，处耕地开垦费1.5倍（18元/平方米）的罚款，计65160元人民币。被告于2017年12月12日通过邮寄的方式，将行政处罚决定书送达给原告。二、原告关于大坵头地块为县级土地开发项目，其弃土行为不属于破坏耕地行为的诉讼主张依法不能成立。1、延平国土分局虽于2016年5月6日做出《南平市国土资源局延平分局关于同意延平区大横镇湖尾村2016年县级土地开发项目立项的通知》，但根据延分国土资[2016]59号文，原告不是大坵头地块土地开发项目的业主单位，大横镇政府为业主单位。2、根据延分国土资[2016]59号文，大横镇政府做为项目业主单位，应根据项目的立项批复要求，在延平国土分局组织农业、水利等部门对该项目设计方案进行审查修改完善后进入实施。按照福建省财政厅、福建省国土资源厅《关于印发〈福建省土地整理开发专项资金使用管理暂行办法〉的通知》第三章第十二条的规定，该项目应实行“项目业主负责制、工程招投标制、施工监理制、资金县级报账制、资金审计制”的要求。在延平国土分局下达项目立项及投资预算批复后，大横镇政府必须组织工程招投标并实施，在工程竣工自验后申请延平国土分局验收。大横镇政府没有在上述规定的期限内对该项目实施方案提交评审，也没有进行招投标并组织工程施工，也未明确施工单位，在开发时间到期后也未向延平国土分局申请延期开发任务。在延平国土分局于2017年5月21日向大横镇政府发出《关于尽快组织实施延平区大横镇湖尾村2016年县级土地开发项目的函》后，大横镇政府于20017年10月11日向延平国土分局申请对上述地块延期开发。3、大横镇政府于2017年11月委托福建省新天地信勘测有限公司对延平区大横镇湖尾村大坵头土地复垦实施方案进行设计，2018年2月，延平国土分局在收到大横镇政府提交的复垦方案后，于3月8日组织延平区财政、农业、水利等部门对复垦方案进行评审，福建省新天地信勘测有限公司按照评审意见进一步优化并将优化后的方案于3月12日报送大横镇政府。综上所述，被告认为，在大横镇政府对大坵头地块土地开发立项后，在复垦方案实施前，任何人、单位在待开发地块上进行弃土的行为都是违法行为。原告既不是大坵头地块土地开发项目的业主单位，也不是复垦方案的作业单位，且原告在大坵头地块的弃土行为发生在土地复垦方案审批前，因此，原告在该项目立项之后，项目实施前弃土行为没有合法依据，被告对原告弃土行为认定为破坏耕地行为并无不当。目前，大横镇政府作为业主按照复垦设计方案对该地块进场实施复垦，2018年5月4日，被破坏的5.43亩耕地和其他林地基本复垦到位。大横镇政府已向延平国土分局提出对该项目进行验收，延平国土分局已组织延平农业、林业、水利、环保等部门对复垦情况进行了验收并提出整改意见。原告在大横镇湖尾村大坵头弃土，破坏耕地行为事实清楚，被运载原告的违法行为进行行政处罚符合法律规定且程序合法，请求依法驳回原告垢诉讼请求。 被告南平国土局向本院提交了作出被诉行政行为的证据依据，第一组证据：1、南国土资行罚字（延）[2017]39号《行政处罚决定书》，2、法律文书送达回证、中国邮政邮件跟踪查询单（邮件号码XA28899462235）、国内挂号信函收据、福建增值税普通发票。证明2017年12月8日，被告依法对原告破坏耕地行为做出行政处罚，并于2017年12月12日通过邮寄的方式将行政处罚文书送达给原告，原告于12月13日收到行政处罚决定书。第二组证据：《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》、《福建省国土资源厅行政处罚裁量权执行标准》，证明被告依照法律规定依法作出行政处罚。第三组证据：《关于印发〈福建省土地整理开发专项资金使用管理暂行办法〉的通知》（闽财建[2011]180号），证明该文件第三章第十二条的规定，土地整理开发项目应实行“项目业主负责制、工程招投标制、施工监理制、资金县级报账制、资金审计制”。第四组证据：1、立案呈批表，2、询问笔录，3、现场勘查笔录，4、湖尾村破坏耕地现场照片6张，5、《湖尾村大坵头弃土范围土地勘测定界技术报告书》。证明被告对原告破坏耕地行为的立案时间为2017年9月18日，原告违反法律规定在耕地上弃土，破坏耕地的事实，原告擅自弃土破坏耕地面积5.43亩，其中水田4.56亩，田坎0.87亩。第五组证据：1、责令限期整改通知书，2、送达回证，证明被告在行政处罚前，于2017年10月13日对原告下发责令限期整改通知书，责令原告在收到本通知书之日起30日内予以整改，恢复耕地耕作条件，原告于2017年10月17日收到整改通知书。第六组证据：1、行政处罚告知书，2、2017年12月1日福建省普通增值税发票一张、对内邮件全程跟踪查询、国内挂号信函收据，证明2017年11月29日，被告依法按照法律规定告知原告有陈述、申辩、申请听证的权利，原告于2017年12月4日收到行政处罚告知书，未向被告申请听证。第七组证据：福建省行政执法证两本，证明被告的办案人员具有行政执法权。第八组证据：《延平区大横镇人民政府关于湖尾村县级土地开发项目申请延期的请示》，证明大横镇政府直到2017年10月11日才向延平国土分局申请对上述土地延期开发。 经庭审质证，本院对原、被告提供的证据作如下确认：原告湖尾村委会对被告南平国土局提供的第一组证据:1、《南平市国土资源局行政处罚决定书》〔南国土资行政罚字（延）﹝2017﹞39号〕，该证据形式真实性无异议，对内容的真实性、合法性和关联性均有异议。⑴被告处罚文书的内容不符合法律规定要求，其处罚相对人的名称错误，原告全称为“南平市延平区大横镇湖尾村民委员会”，并不是“延平区大横镇湖尾村委会”；且该文书并没有载明收缴罚款的金融机构名称、地址，违反《福建省行政执法程序规定》第三十四条规定；⑵该处罚文书表述的对象是“你村”不明确，具体是指湖尾村，还是湖尾村民委员会，还是指全体村民，无法识别；⑶其表述原告弃土破坏耕地没有法律依据，《中华人民共和国土地管理法》第36条和74条，是指违反本法规定，占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等，破坏种植条件的，或者因开发土地造成土地荒漠化、盐渍化的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正或者治理，可以并处罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。并没有明确弃土是破坏耕地的行为；⑷被告作出处罚耕地开垦费1.5倍即每平方米18元没有依据。⑸该文书并没有经过从事行政处罚决定审核的人员进行审核、行政执法机关经过集体审议、行政机关负责人应当对调查结果进行审查的程序。违反《福建省行政执法程序规定》第二十七条规定。被告的处罚文书超过一个月的期限作出。被告于2017年9月18日立案，12月8日作出，12月13日送达。违反《福建省行政执法程序规定》第二十八条规定。2、《南平市国土资源局行政处罚决定书》〔南国土资行政罚字（延）﹝2017﹞39号〕送达回证、跟踪查询单、挂号信函收据、福建增值税普通发票。⑴对送达回证形式真实性无异议，对送达回证的内容真实性、合法性有异议。被告的送达程序违反法律规定，可以直接送达采取邮寄送达，且送达时间明显错误。被告提供其送达时间为12月12日，但其举证的时间为12月13日由他人代为签收。《福建省行政执法程序规定》第三十九条行政执法机关送达行政执法决定书或者有关文书，应直接送交受送达人。送达必须有送达回证，受送达人应在送达回证上签名或者盖章并注明签收日期，其签收日为送达的日期。第四十一条不能直接送交受送达人或者直接送达有困难的，按下列规定送达：（三）邮寄送达的，以挂号回执上注明的收件日期为送达日期。⑵跟踪查询单、挂号信函收据、福建增值税普通发票“三性”无异议。跟踪查询单恰恰能够说明被告送达时间为12月13日，其送达回证的时间是错误的。第二组证据：《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国土地管理法实施条例》、《福建省国土资源厅行政处罚裁量权执行标准》。需要说明土地法和实施条例不是本案的证据，仅是适用的法律依据。对该三份材料的真实性、合法性无异议，但对关联性和被告证明目的均有异议。土地法和实施条例对弃土是否违反没有明确规定，因此原告的弃土行为不适用土地法74条和实施条例40条，也不适用《福建省国土资源厅行政处罚裁量权执行标准》。被告对弃土行为无行政处罚权。第三组证据：《福建省土地整理开发项目专项资金使用管理办法》的通知（闽财建[2011]180号）。真实性、合法性无异议，但对关联性有异议。该办法只是对土地整理开发项目专项资金使用进行管理，与原告弃土是否违反没有关联性。第四组证据：1、立案审批表；2、询问笔录；3、现场勘察笔录；4、湖尾村弃土破坏耕地照片6张；5、《湖尾大坵头弃土范围土地勘测定界技术报告书》。⑴立案审批表形式真实性无异议，对内容真实性有异议。当事人名称不规范，没有用全称，被告没有证据证实原告破坏耕地和实际面积亩数，就认定原告破坏耕地和面积约5亩的事实；⑵询问笔录真实性、合法性有异议，被告执法人员没有出示其执法证，违反《福建省行政执法程序规定》第四条规定。该笔录已非常明确，在“大坵头”地块县级土地开发项目批复之前，就有部分村民弃土，可被告居然无视村民弃土的四至和面积，却全部计算至原告在批复之后弃土内，显然被告无视该询问笔录。没有法律法规规定，在县级开发项目批复后，不能对该开发项目的土地进行弃土，原告是根据镇政府的要求进行弃土；也没有法律法规规定，对土地不能进行弃土。杜春荣的询问笔录体现的仅是弃土，大横镇政府在2017年10月11日向被告出具的请示也明确“湖尾村周边生活垃圾、工业垃圾乱倒现象严重，并没有体现是原告乱倒，但被告在《责令限期整改通知书》扩大为倾倒建筑及生活垃圾，显然没有事实依据；⑶现场勘察笔录“三性”均有异议。没有明确日期，只有2017年10月；没有勘测公司的勘测技术人员和签名；也没有该笔录标明的《图表另附》的材料，无法体现弃土面积27亩，其中水田4.56亩，田坎0.87亩等；没有当事人/见证人的签名和盖章；没有标明勘测人、执法人员的身份。⑷照片6张“三性”和被告证明目的均有异议，该照片无法体现是原告弃土，照片大部分体现的是建筑垃圾。⑸《湖尾大坵头弃土范围土地勘测定界技术报告书》“三性”和被告证明目的均有异议，不能证明原告擅自弃土面积为5.43亩。该报告书没有法律效力。①没有看到是谁委托梦笔公司勘测和制作的，没有委托部门的委托书；②该报告没有体现梦笔公司是否有资质进行测绘的资格的材料；③该报告也没有附上该公司技术人员进行测绘资质的资料，也没有测绘公司技术人员的签名；④该报告没有证据证实其测绘的土地权属证据，其测绘的土地是否原告村集体所有；⑤该报告没有其目录表述的《勘界定界图》，报告不完整；⑥该报告没有具体的制作时间，其仅体现的是2017年10月；⑦该报告没有原告任何签字认可的资料；⑧该报告没有送达给原告，没有告知原告申请复核的材料。第五组证据：责令限期整改通知书和送达回证。形式真实性无异议，对内容真实性有异议。⑴该整改通知书的内容与杜春荣的询问笔录是自相矛盾的，杜春荣的询问笔录体现的仅是弃土，但被告在《责令限期整改通知书》扩大为倾倒建筑及生活垃圾，显然没有事实依据。没有明确恢复耕地耕作种植条件的标准。⑵送达回证无异议。第六组证据：行政处罚告知书、送达回证、跟踪查询单、挂号信函收据、福建增值税普通发票。⑴行政处罚告知书形式真实性无异议，但对内容真实性、合法性、关联性有异议。该告知书适用法律错误，理由与行政处罚决定书质证意见一致。被告认为没有申请听证就放弃抗辩权力没有法律依据。⑵对送达回证形式真实性无异议，对送达回证的内容真实性、合法性有异议。被告的送达程序违反法律规定，可以直接送达采取邮寄送达，且送达时间明显错误。被告提供其送达时间为12月1日，但其举证的时间为12月4日由他人代为签收。⑶跟踪查询单、挂号信函收据、福建增值税普通发票无异议。第七组证据：两份被告执法人员执法证。真实性无异议，但无法证实两份被告执法人员在执法过程中是否出示该执法证。第八组证据：大横镇政府请示。“三性”无异议，恰恰能够说明“湖尾村周边生活垃圾、工业垃圾乱到现象严重，对周边土地造成严重污染”不是原告弃土造成。 被告南平国土局对原告湖尾村委会提供的第一组证据真实性、合法性无异议，对其证明内容有异议，该证据只能证明被告对原告的违法行为作出行政处罚，不能证明被告作出的行政处罚是违法的。第二组证据中的1－9的真实性、合法性无异议，第10份证据因照片没有生成时间，对真实性、合法性持有异议。对于原告该组证据的关联性均有异议，原告提供的该组证据不能证明原告没有实施破坏大坵头耕地的违法行为。 对于原、被告提供的上述证据，经各方当事人质证无异议的，本院予以采信。 经审理查明，2017年9月18日，被告南平国土局对原告湖尾村委会未经有权机关批准，擅自在延平区大横镇湖尾村大坵头耕地上弃土，造成耕地被破坏的行为予以立案调查。2017年9月26日，被告的行政执法人员向原告当时的村主任杜春荣做了调查询问笔录，并于当日拍摄了延平区大横镇湖尾村大坵头的现场照片。2017年10月，南平市梦笔测绘有限公司对延平区大横镇湖尾村大坵头弃土范围进行实地勘测，并出具了《湖尾大坵头弃土范围勘测定界技术报告书》。2017年10月13日，被告南平国土局作出延分国土资通[2017]3号《责令限期整改通知书》，责令原告自收到通知书之日起30日内予以整改，恢复耕地耕作种植条件，并于2017年10月17日将整改通知书送达给原告。2017年11月29日，被告作出南国土资行告字（延）[2017]39号《行政处罚告知书》，邮寄送达给原告。2017年12月8日，被告南平国土局作出南国土行罚字（延）[2017]39号《行政处罚决定书》，认定原告湖尾村委会未经有权机关批准擅自在延平区大横镇湖尾村大坵头（土名）弃土破坏耕地5.43亩的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第三十六条第二款的规定，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十四条，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十条以及《福建省国土资源厅行政处罚裁量权执行标准》的规定，决定处罚如下：1、限30日内对破坏的耕地予以恢复，达到耕作种植条件。2、对你村未经未经有权机关批准擅自弃土破坏耕地5.43亩，处耕地开垦费1.5倍（18元/平方米）的罚款，计65160元人民币。被告于2017年12月12日将行政处罚决定书邮寄送达给原告。2018年5月14日，原告湖尾村委会不服被告南平国土局作出的行政处罚决定，向本院提起行政诉讼，请求依法撤销被告作出的行政处罚决定，并由被告承担本案诉讼费用。 另查明，被告南平国土局于2017年9月18日立案调查，至2017年12月8日作出行政处罚决定，被告提交的证据材料中没有延长办案期限的相关审批材料，没有委托南平市梦笔测绘有限公司实地勘测的委托手续，没有南平市梦笔测绘有限公司具备测绘资质和测绘技术人员资质的相关材料，没有案件的处理结果经集体讨论而形成的相关材料。 本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十四条的规定，被告南平国土局作为县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为，具有责令限期改正或治理，并作出处罚的行政职权。因此，被告南平国土局作为本案被诉行政主体的资格，本院予以确认。 通过本案各方当事人提出的诉辩意见和举证质证意见，可以将本案的争议焦点归纳如下：被告南平国土局对原告湖尾村委会的土地违法行为作出行政处罚，是否认定事实清楚、符合法定程序、适用法律正确。本院依此争议焦点对被告作出的行政行为进行合法性审查。 首先，在违法事实认定方面主要是违法行为实施人和违法行为损害结果的认定。在违法行为实施人的认定方面，被告南平国土局认定原告湖尾村委会实施弃土违法行为，是以被告执法人员向原告的村主任兼土地协管员所作的询问笔录和现场照片作为认定的依据。在询问笔录中，原告的村主任对弃土行为的实施人陈述了两种情况，在土地县级开发项目批复前有部分村民有在大坵头弃土，在土地县级开发项目批复后村委会有在大坵头弃土。从被告拍摄的现场照片来看，大坵头现场不仅有弃土，还有大量的建筑垃圾。被告在认定违法行为实施人时，未对上述存在的情况进一步调查核实，而将大坵头存在的违法行为，认定系原告实施，认定事实依据不足。在违法行为损害结果的认定方面，被告南平国土局是以南平市梦笔测绘有限公司作出的《湖尾大坵头弃土范围勘测定界技术报告书》作为认定依据，在被告提交的应诉证据中，并没有行政机关的委托手续和南平市梦笔测绘有限公司具备测绘资质和测绘技术人员资质的相关材料，勘测定界技术报告书也不规范、不完整。故被告作出的认定大坵头违法行为损害结果的合法性存疑。因此，被告南平国土局作出的违法行为认定，属认定事实不清楚。 其次，在被告作出处罚的行政程序方面。根据《福建省行政执法程序规定》第二十七条规定“办案人员在完成调查取证后，应向所在行政执法机关提出调查报告和处理意见。行政执法机关经过集体审议，按下列规定分别处理：。”，第二十八条“行政执法机关处理违法案件应在立案之日起三十日内作出处理决定；重大、复杂的案件，经本机关领导批准，可以延长十五天，需要继续延长的报上一级执法机关批准，省人民政府所属行政执法机关，报省人民政府批准。”。被告南平国土局自2017年9月18日立案调查，至2017年12月8日作出行政处罚决定，超过了法定的办案期限且没有相关的延长审批手续。被告在作出行政处罚前，没有向所在行政执法机关提出调查报告和处理意见，案件的处理也没有经过行政执法机关集体审议。被告南平国土局作出的行政处罚决定违反了法定程序。 最后，被告南平国土局作出的行政处罚决定存在事实认定不清楚、违反法定程序的问题，会导致适用法律错误的结果。为保证行政执法的公开、公平、公正，被告应当对案件的违法事实做进一步的调查核实，根据调查结果依法作出相应的行政处理。 综上所述，被告南平国土局作出的行政处罚决定，认定事实不清、违反法定程序，原告提出的诉讼请求理由成立，本院予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第(一)、（三）项的规定，判决如下： 撤销被告南平市国土资源局作出的南国土资行罚字（延）[2017]39号《行政处罚决定书》。 案件受理费50元，由被告南平市国土资源局负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于福建省南平市中级人民法院。 审 判 长  李 彬 人民陪审员  蔡柏俤 人民陪审员  张 怡 二〇一八年十一月十四日 书 记 员  吴俊杰 本案依据的主要法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。