广东省东莞市中级人民法院行 政 裁 定 书（2018）粤19行终222号上诉人（原审原告）：杜志昌，男，1971年10月23日出生，汉族，住广东省东莞市，被上诉人（原审被告）：东莞市国土资源局，住所地：广东省东莞市东城区东城大道**，统一社会信用代码：114419000073302057。负责人：叶绍焜，副局长。委托代理人：吴晓翎，该局工作人员。委托代理人：张冬，广东方中天律师事务所律师。原审第三人：东莞市望牛墩镇人民政府，住，住所地：广东省东莞市望牛墩镇金牛路**一社会信用代码：11441900007331515G。法定代表人：叶惠明，镇长。委托代理人：伦庆斌、蔡淑琴，该镇人民政府工作人员。上诉人杜志昌因与被上诉人东莞市国土资源局（以下简称“东莞国土局”）、原审第三人东莞市望牛墩镇人民政府（以下简称“望牛墩镇政府”）其他行政纠纷一案，不服广东省东莞市第一人民法院（2018）粤1971行初17号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行审理。现已审理终结。2017年12月27日，杜志昌向原审法院提起诉讼，请求：1.撤销东国土资函[2017]2035号《关于杜志昌反映有关问题的答复》；2.责令东莞国土局依法履行法定职责，对杜志昌所反映的问题重新作出调查，并将处理结果作出完整、准确、清晰的书面答复给杜志昌；3.诉讼费由东莞国土局承担。原审法院经审理查明：2017年4月28日，杜志昌及杜淦祥以群众来信方式向国家土地督查广州局提交《违法用地举报信》等信访材料。2017年5月4日，东莞国土局收到国家土地督查广州局（经广东国土厅）转来的杜志昌的该信访材料。杜志昌在《违法用地举报信》中的举报事项包括：1、广东省国土资源厅于2012年9月6日作出的粤国土资(建)字[2012]813号（以下简称“813号批复”）第二项“同意东莞市人民政府将望牛墩镇杜屋村属下的集体农用地12.5446公顷转为建设用地，并办理征收为国有土地手续”违规违法；2、广东省国土资源厅于2013年3月25日作出的粤国土资（建）字[2013]196号《关于东莞市望牛墩镇2012年度第二批次城镇建设用地的批复》（以下简称“196号批复”）违规违法；3、东莞国土局失职渎职，擅自改变土地用途，没有对农户土地征收安置补偿协议将上述两地块拍卖违法；4、望牛墩镇政府弄虚作假、违规征地，低价征收村集体土地，严重侵犯了村民的合法权利。杜志昌请求对上述省政府的两份征地批复违法进行检查；并要求对东莞国土局、望牛墩镇政府向上级部门报告实施整改和查处，停止征收和农转手续，并恢复被占土地原状，归还给村集体使用；请求将处理结果书面答复杜志昌。东莞国土局于2017年6月19日作出东国土资函[2017]2035号《关于杜志昌反映有关问题的答复》，对杜志昌反映的有关问题作出了答复。杜志昌对该答复不服，向原审法院提起行政诉讼，请求撤销东莞国土局作出的案涉答复，并责令东莞国土局履行法定职责对其反映问题重新调查作出答复。由于本案中杜志昌向东莞国土局举报的问题包含广东省国土资源厅作出的两个征地批复、东莞国土局对两块土地的拍卖、望牛墩镇政府的违规征地等多个不同的行政行为，而东莞国土局所作案涉答复是就杜志昌反映问题的综合信访答复。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项“提起诉讼应当符合下列条件：（三）有具体的诉讼请求和事实根据”的规定，杜志昌起诉应当有具体明确的诉讼请求，杜志昌将其举报的不同主体所作多个行政行为在一案中起诉不符合法律规定。经原审法院释明，杜志昌明确本案的诉讼请求为确认196号批复违法。原审法院认为：第一，杜志昌起诉的196号批复的作出主体为广东省国土资源厅，并非东莞国土局，杜志昌将东莞国土局列为被告存在不当。第二，《中华人民共和国行政复议法》第三十条第二款规定：“根据国务院或者省、自治区、直辖市人民政府对行政区划的勘定、调整或者征收土地的决定，省、自治区、直辖市人民政府确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定为最终裁决。”最高人民法院（（2005）行他字第23号）《关于适用第三十条第二款有关问题的答复》中明确规定，《中华人民共和国行政复议法》第三十条第二款规定的最终裁决应当包括两种情况：一是国务院或者省级人民政府对行政区划的勘定、调整或者征用土地的决定；二是省级人民政府据此确认自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定。依照上述法律及司法解释的规定，省级人民政府征用土地的决定属于最终裁决行为。《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条第（四）项规定，人民法院不受理公民、法人或者其他组织对法律规定由行政机关最终裁决的行政行为提起的诉讼。本案中，广东省国土资源厅作出196号批复，是经广东省人民政府同意的征收土地的决定，属于行政机关作出的最终裁决。因此，杜志昌将东莞国土局错列为被告，且对行政机关最终裁决不服提起的诉讼，不属于行政诉讼的受案范围。杜志昌的起诉不符合提起行政诉讼的条件，依法应裁定驳回起诉。原审法院依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定：驳回杜志昌的起诉。本案一审不收取诉讼费用。一审宣判后，杜志昌不服，向本院提起上诉，请求:1.撤销一审裁定，指令原审法院继续审理；2.本案诉讼费由东莞国土局承担。事实与理由：原审法院告知杜志昌向东莞国土局所举报的问题包含多个不同的行政行为，要求杜志昌只能选择起诉一个主体。杜志昌选择起诉望牛墩镇政府的征地行为，但原审法院称杜志昌将望牛墩镇政府列为第三人，不是被告，不符合起诉请求，只能选择起诉广东省国土资源厅作出的两个征地批复程序违法或东莞国土局失职渎职违规拍卖。杜志昌才选择起诉广东省国土资源厅作出的两个征地批复。原审法院明知两个征地批复是广东省国土资源厅作出，杜志昌选择列东莞国土局为被告不当，却在调查询间时没告知杜志昌改变案由，明显不当。原审法院庭审时没作释明，在审理中也以望牛墩镇政府违规征地为主要辩论问题，几个月后才向杜志昌释明不能起诉望牛墩镇政府的违规征地行为，处理明显不当，程序严重违法。原审法院的错误引导，致使杜志昌没有作出正确的判断和选择，遭受败诉的法律后果。根据《北京市高级人民法院关于行政审判适用法律问题的解答》（京高法发[2006]212号）第一条之规定，公民、法人或者其他组织申请政府职能部门履行法定职责，保护其合法权益的，行政机关以信访答复处理的，当事人不服，可以提起行政诉讼。望牛墩镇政府征收杜屋村610亩集体土地，杜志昌是该地块的承包经营权人，望牛墩镇政府征地行为对杜志昌权利义务产生实际影响，根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条的规定，杜志昌可以自己的名义提起诉讼。本案是行政答复纠纷，杜志昌请求法院撤销东莞国土局作出的案涉答复，责令其就杜志昌的举报事项重新作出答复，是因为东莞国土局没有履行法定职责，并以信访答复处理，构成行政不作为，是一个行政行为，杜志昌的诉讼请求应当予以支持。被上诉人东莞国土局答辩称：杜志昌来信反映的有关问题，东莞国土局已依法作出答复，程序合法、内容准确。案涉答复根据现行有效的各项批复、文件作出，只针对杜志昌所反映的事项，经调查了解后对杜志昌作出的解释说明，与杜志昌陈述的征地行为、征地补偿属不同法律关系，且案涉答复没有对杜志昌创设权利义务或对杜志昌的权利义务产生实际影响，不属于人民法院的受案范围。杜志昌虽然在起诉时诉讼请求是要求撤销东莞国土局作出的案涉答复及东莞国土局重新作出调查和书面答复，但在诉讼过程中，杜志昌有权对其主张的诉讼请求进行明确或变更。杜志昌所反映的问题包括多个主体作所的不同行政行为，经一审法院释明，杜志昌明确诉讼请求是确认196号批复违法。杜志昌在上诉状中已对其明确诉讼请求的行为予以确认，该行为是杜志昌依法行使诉权的体现。一审法院围绕杜志昌的诉讼请求审理，并无不当。杜志昌主张的批复系经广东省人民政府同意后由广东省国土资源厅作出，批复主体合法，但作出批复的主体并非东莞国土局。批复内容涉及省人民政府的土地征收决定，该征地决定为最终裁决行为，一审法院裁定不予受理，适用法律正确，程序合法。请二审法院依法维持一审裁定。原审第三人望牛墩镇政府述称：杜志昌在起诉状和一审庭审中均主张，其向东莞国土局举报的问题包含广东省国土资源厅作出的两个征地批复、东莞国土局对两块土地的拍卖、望牛墩镇政府的征地等多个不同的行政行为，而东莞国土局所作的案涉答复是就杜志昌反映问题的综合信访答复。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项的规定，提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据，杜志昌经一审法院释明后，明确诉讼请求为确认196号批复违法。原审法院查明事实清楚，适用法律正确，杜志昌的上诉缺乏法律依据，请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。各方当事人均未对原审法院查明的事实提出异议，本院予以确认，另查，东莞国土局于2017年6月19日向杜志昌作出的东国土资函[2017]2035号《关于杜志昌反映有关问题的答复》的主要内容为：“一、关于东莞市望牛墩镇2010年第五批次批复和东莞市望牛墩镇2012年第二批次批复的具体行政决定违规违法问题。（一）征地的实施主体是望牛墩镇政府，而批准征收用地的为经省人民政府同意后由省国土资源厅作出的用地批复，有关用地行为的行政主体符合规定。（二）在办理征地手续时，均对上述批次用地进行了征地预示公告，同时已办理征地社会养老保险，并取得了东莞市社保局出具的《征地社会保障审核意见书》，征地报批程序合法。（三）上述批次用地中所涉及的耕地不属于基本农田，已完善农用地转用手续，不存在违规用地的情况。（四）有关地块均严格按照经营性用地招拍挂的规定进行出让，相关出让程序合法有效。（五）上述批次用地的相关征地补偿均已支付到位，杜屋村村民委员会已出具有关支付情况说明书。二、关于东莞国土局擅自改变土地用途，没有对农户土地征收安置补偿协议之后违规拍卖问题。（一）关于征地预公告与实际出让的土地登记用途不一致情况，由于相关项目用地在出让的过程中会根据实际需要进行规划调整，我局在办理土地出让的过程中，主要是依据规划部门最终出具的规划批准书。因此，对于用途变更的，建议您向规划部门咨询了解。（二）相关地块在取得省征地批复后，我局按照规定进行了征地公告、征地补偿安置方案公告、补偿登记等程序，期间并未收到有关争议投诉。在完成征地实施后对有关地块按照招拍挂的规定进行了出让，有关出让程序合法有效。（三）对于上述批次用地共288.17亩的地块，已分别于2012年9月和2013年3月取得省国土厅用地批复。因此，在2013年8月对相关地块进行的土地平整行为，符合用地程序要求。本院认为：杜志昌提起诉讼时请求虽为东莞国土局东国土资函[2017]2035号《关于杜志昌反映有关问题的答复》，要求该局对杜志昌反映问题重新调查处理。经原审法院释明，杜志昌明确诉讼请求为确认196号批复违法，此为杜志昌行使行政诉讼权利的行为，杜志昌提出原审法院释明不当致其败诉的理由不成立，本院不予支持。原审法院于一审庭审后释明，不违反法律规定，对杜志昌认为原审法院程序违法的主张，本院不予支持。《中华人民共和国行政复议法》第三十条第二款规定：“根据国务院或者省、自治区、直辖市人民政府对行政区划的勘定、调整或者征收土地的决定，省、自治区、直辖市人民政府确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定为最终裁决。”根据最高人民法院《关于适用第三十条第二款有关问题的答复》，《中华人民共和国行政复议法》第三十条第二款规定的最终裁决应当包括两种情况：一是国务院或者省级人民政府对行政区划的勘定、调整或者征用土地的决定；二是省级人民政府据此确认自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定。依照上述法律及司法解释的规定，省级人民政府征用土地的决定属于最终裁决行为。案涉196号批复，是经广东省人民政府批准，由广东省国土资源厅代表广东省人民政府作出的征收土地行为，属于行政机关作出最终裁决的行政行为。《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条规定：“人民法院不受理公民、法人或者其他组织对下列事项提起的诉讼：……（四）法律规定由行政机关最终裁决的行政行为。”依据上述规定，原审法院驳回杜志昌的起诉并无不妥，本院予以维持。杜志昌上诉主张原审裁定错误，请求撤销原审裁定，由原审法院继续审理本案，因缺乏事实根据和法律依据，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本案不收取二审案件受理费。本裁定为终审裁定。审判长  孙立凡审判员  韦艳芹审判员  张志强二〇一八年十一月六日书记员  王凤梅