湖南省宁乡市人民法院行 政 裁 定 书（2018）湘0124行初85号原告刘宗益，男，1963年1月27日出生，汉族，居民，住。原告刘毅，男，1974年11月16日出生，汉族，居民，住。两原告委托代理人王光群，湖南湘正律师事务所律师。被告宁乡市夏铎铺镇人民政府，住所地宁乡市夏铎铺镇夏铎铺社区。法定代表人李纯，该镇镇长。委托代理人张正平，该镇司法所所长。委托代理人杨丽娟，湖南光阳律师事务所律师。被告宁乡市城市管理和行政执法局，住所地宁乡市玉潭街道玉潭路。法定代表人成亮，该局局长。委托代理人刘爱军，该局副局长。委托代理人邹永生，湖南道格律师事务所律师。原告刘宗益、刘毅诉被告宁乡市夏铎铺镇人民政府、宁乡市城市管理和行政执法局行政命令一案，本院于2018年7月25日立案受理后，依法向两被告送达了起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭公开开庭进行了审理，原告刘宗益、刘毅及其委托代理人王光群、被告宁乡市夏铎铺镇人民政府委托代理人张正平、杨丽娟、被告宁乡市城市管理和行政执法局委托代理人刘爱军、邹永生到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。原告刘宗益、刘毅起诉称，两原告系同胞兄弟，为响应2007年国土资源部和农业部下发《关于促进规模化禽畜养殖有关用地政策的通知》、2008年湖南省政府下发《关于推进生猪产业持续健康发展的意见》，基于对国家和政府公信力的信赖，于2008年12月1日签订《合伙协议》，约定其在各自原有宅基地、自留地和林地范围内建养殖场，以家庭养殖维持家庭生活，共同投资100万元建猪舍9栋，占地面积约3000多平方米（具体以实际测量为准），当时政策规定养殖业不需办理用地手续，其用地权属无争议。养殖场于2009年取得《动物防疫合格证》，2013年取得《产品质量安全省级登记备案企业》，2014年再次取得《动物防疫条件合格证》申报备案手续，2017年9月取得《全国绿色养殖先锋人物》。2014年6月，宁乡县人民政府下达《关于加快推进宁乡花猪产业发展的意见》，积极鼓励花猪养殖并要求相关部门给予优惠政策，原告对牲猪养殖更有信心，于是加大投入，截止2018年7月3日接到被告宁乡市夏铎铺镇人民政府下达的《关于规模养殖户禽畜养殖环境污染、集中清理整治退养的通知》（以下简称《通知》）时，两原告共建猪舍9栋，设施设备一应倶全，养猪场设施设备资产价值428.31万元、动物资产价值约164万元（具体参见刘宗益、刘毅养猪场设备设施价值清单〉，是当地合法的规模化养猪专业户。对于被告宁乡市夏铎铺镇人民政府向原告下达的《通知》，原告认为，养猪场系原告的合资企业，被告宁乡市夏铎铺镇人民政府在未经依法依规签订合理《退养协议》的前提下，要求原告在2018年7月30日前退出养殖是不合法的。被告宁乡市城市管理和行政执法局向原告下达的《责令限期改正通知书》，原告认为，养猪场系原告的家庭企业，其场地在农村，不在城市、镇规划区内，不属于《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定的调整范畴，现行相关文件规定不需要办理相关手续。上述通知对两原告的合法经营权利造成重大影响。根据《行政处罚法》第31条：“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。”两被告应当告知原告划定为禁养区的法律依据或文件，也应当告知原告有申请复议的权利。退一步讲，原告历来遵纪守法，响应政府号召，在附条件的情况下同意退养，有权利要求被告依法签订合理《退养协议》，并遵照行业规定执行八大补偿项目，即养殖棚舍补偿、养殖棚舍附属物补偿、土地补偿、停产补偿、养殖设施工具补偿、不可移动设备补偿、搬迁补偿、临时安置补偿。综上，两被告无权以事后生效的政策去追溯、对抗原告已存续的合法经营行为。如果确实为国家利益、政策调整的需要，也应当合法、公平的对原告养殖场进行补偿。原告为维护合法权益提起诉讼，请求：1、撤销被告宁乡市夏铎铺镇人民政府对原告下达的《关于规模养殖户禽畜养殖环境污染、集中清理整治退养的通知》；2、撤销被告宁乡市城市管理和行政执法局对原告下达的《责令限期改正通知书》；3、判令被告宁乡市夏铎铺镇人民政府依法依规与原告签订合理《退养协议书》；4、由两被告承担本案的诉讼费等合理诉讼支出。被告宁乡市夏铎铺镇人民政府答辩称，1、畜禽养殖限期关停通知仅仅只是提示告知作用，并没有实施强拆，没有对原告的权利义务造成实际影响，没有造成侵害，无可诉性，应当裁定驳回原告起诉。2、原告开办畜禽养殖场的行为本身违法，依照相关法律规定，应当向相关职能部门办理动物防疫条件合格证，应当达到环评要求，应当向国土部门办理审批或者备案，而且根据宁乡市畜禽养殖区域划分和管理办法第5条第1款规定，夏铎铺全镇属于禁养区范围，所以关停原告开办的养殖场是有法律依据的。3、被告向原告下达通知书是为响应国家蓝天白云计划，发展地方经济，维护社会和谐，且送达文书的程序合法，并向原告告知了相关权利义务。被告宁乡市城市管理和行政执法局答辩称，1、答辩人送达的《责令限期改正通知书》不具有可诉性。最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条规定了十种不具备法定起诉条件的情形，其中第（八）项是“行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的”，应当裁定驳回起诉。根据2000年国务院法制办对四川省法制办《关于“责令限期拆除”是不是行政处罚行为的请示》答复，限期改正违法行为不是行政处罚行为，也不是行政强制行为。原告没有按照该通知的要求改正，所以该行为没有对原告的权益产生实际影响，不具有可诉性。2、答辩人已经撤销了《责令限期改正通知书》，实现了原告的诉求目的。答辩人所属夏铎铺中队于2018年7月3日向原告送达《责令限期改正通知书》后，发现中队行为存在程序不当等问题后，答辩人于2018年8月3日作出了撤销该通知的《决定》，并于8月7日送达原告。原告诉请撤销该通知的目的已经实现，不应当再浪费司法资源。综上，原告应当撤回对答辩人的起诉，或者由人民法院驳回对原告的起诉。经审理查明，原告刘宗益、刘毅系牲猪规模养殖户，在宁乡市夏××镇××新村建有牲猪养殖场。根据宁乡市人民政府制定的《宁乡市畜禽养殖区域划分和管理办法》（宁政办发［2018］10号文件）规定，宁乡市人民政府在宁乡市行政区域内将畜禽养殖区域划分为禁养区、限养区、适养区，两原告的牲猪养殖场在禁养区域范围内。2018年6月14日，被告宁乡市夏铎铺镇人民政府向两原告分别送达《关于规模养殖户畜禽养殖环境污染、集中清理整治退养的通知》（以下简称《通知》），要求其接到通知之日起在7月30日前自动退出畜禽养殖项目，如到期未退出，政府相关职能部门（环保、国土、城管、畜牧）将依法依规对规模养殖户进行清理关停。2018年7月3日，被告宁乡市城市管理和行政执法局向原告刘宗益送达《责令限期改正通知书》。原告对此不服，向本院提起行政诉讼。本案诉讼中，被告宁乡市城市管理和行政执法局于2018年8月3日作出撤销决定，撤销了2018年7月3日作出的《责令限期改正通知书》，原告刘宗益亦在本案开庭审理中撤回对被告宁乡市城市管理和行政执法局的起诉，本院已当庭裁定准许原告刘宗益撤回对被告宁乡市城市管理和行政执法局的起诉。本院认为，根据国务院《畜禽规模养殖污染防治条例》、《湖南省畜禽规模养殖污染防治规定》的相关规定，各县级人民政府依据相关法律法规、文件的要求，结合本地实际，在征求农牧主管部门、环境保护、水利等相关部门意见后，科学划定本行政区域畜禽养殖的禁养区、限养区和适养区。禁养区内禁止建设养殖场、养殖小区。禁养区内现有不符合要求的养殖场、养殖小区应由当地人民政府在国家规定时限内依法关停或搬迁。限养区、适养区内的畜禽养殖管控政策由县级人民政府根据当地实际制定。宁乡市人民政府依据上述规定制定了《宁乡市畜禽养殖区域划分和管理办法》（宁政办发[2018]10号文件），在宁乡市行政区域内将畜禽养殖区域划分为禁养区、限养区、适养区，并明确按照属地管理原则由乡镇人民政府协助对污染环境拒不整改和禁养区内的规模养殖场（户、小区）实施限期搬迁或退出，其目的是依法保护生态环境，维护公共利益。因原告刘宗益、刘毅所建牲猪养殖场在禁养区域范围内，被告宁乡市夏铎铺镇人民政府遂依据上述规定对其作出《通知》。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（一）公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为；（二）调解行为以及法律规定的仲裁行为；（三）行政指导行为；（四）驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为；（五）行政机关作出的不产生外部法律效力的行为；(六)行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为；（七）行政机关根据人民法院的生效裁判、协助执行通知书作出的执行行为，但行政机关扩大执行范围或者采取违法方式实施的除外；（八）上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为；（九）行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为；（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”根据上述规定，判断一个行政行为是否可诉，是否属于人民法院行政诉讼的受案范围，要看该行政行为是否达到成熟状态、是否对相对人权利义务产生实际影响；如果一个行政行为尚未达到成熟状态，正处在行政程序的过程之中，不会对当事人的权利义务造成实际影响，也就不会侵犯当事人的合法权益，是不可诉的行为。本案中，从《通知》的内容来看，非行政处罚行为，亦不是行政强制执行行为，本质上只是一种告知、通知行为，仅告知原告如果不按政策要求自行退养就有可能受到行政强制执行的后果。事实上，被告宁乡市夏铎铺镇人民政府也没有向原告作出进一步的行政处罚或者行政强制执行行为，并未对原告的权利义务造成实质影响。因此，被告宁乡市夏铎铺镇人民政府作出的《通知》不具有可诉性。据此，依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（八）项之规定，裁定如下：驳回原告刘宗益、刘毅的起诉。本案依法不收取案件受理费。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于湖南省长沙市中级人民法院。审 判 长  刘 健人民陪审员  刘雪才人民陪审员  丁碧辉二〇一八年十一月二十三日书 记 员  杨 敏附相关法律条文：《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；（三）错列被告且拒绝变更的；（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；（六）重复起诉的；（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；（九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；（十）其他不符合法定起诉条件的情形。前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。