湖北省恩施土家族苗族自治州中级人民法院行 政 判 决 书（2018）鄂28行初22号原告黄玉茂，男，1945年3月15日出生，土家族，住湖北省恩施市。委托代理人田忠，湖北勇鑫律师事务所律师。被告恩施市人民政府，住所地：湖北省恩施市市府路23号。法定代表人苏勇，该市市长。行政机关出庭负责人刘超，该市副市长。委托代理人覃可斌，湖北施州律师事务所律师。委托代理人李勇，湖北施州律师事务所实习律师。被告恩施市水利水产局，住所地：湖北省恩施市人民路44号。法定代表人胡祖华，该局局长。行政机关出庭负责人黄兴华，该局党组成员、总工程师。委托代理人朱明斌，湖北正典律师事务所律师。原告黄玉茂与被告恩施市人民政府、恩施市水利水产局行政补偿一案，于2018年1月22日向本院提起行政诉讼。本院于2018年1月23日立案后，当日向被告恩施市人民政府、恩施市水利水产局送达了起诉状副本、应诉通知书、举证通知书等诉讼文书。本院依法组成合议庭，于2018年5月4日公开开庭审理了本案。原告黄玉茂的委托代理人田忠，被告恩施市人民政府的行政机关出庭负责人刘超及委托代理人覃可斌、李勇，被告恩施市水利水产局的行政机关出庭负责人黄兴华及其委托代理人朱明斌到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原告黄玉茂诉称，2013年，原告黄玉茂根据政府的鼓励水产养殖政策，在恩施市××渡口库区××河段投入巨资进行水产养殖，设置简易网箱。2017年4月26日，被告恩施市人民政府作出《关于老渡口库区水面设施的通告》，要求拆除老渡口库区水域内的围栏围网养殖设施及水面建筑物。2017年7月8日，被告恩施市人民政府召开专题会议，明确被告恩施市水利水产局为网箱拆除工作的执法主体，并明确了老渡口库区所有网箱及其他水上设施拆除后不给予任何补偿。被告恩施市水利水产局于2017年4月28日以原告黄玉茂涉嫌违反《湖北省水污染防治条例》的相关规定作出了《行政处罚听证告知书》，并于2017年7月18日下发了《责令限期拆除围栏围网设施通知书》。黄玉茂积极配合网箱拆除工作，自行拆除了部分网箱后，就网箱拆除补偿事宜多次与二被告交涉，二被告均以《关于老渡口库区水面设施的通告》确定不予补偿为由不给予原告黄玉茂任何补偿。但二被告在拆除恩施市范围内的水布垭库区、车坝河库区的所有网箱及其他水上设施时均给予了补偿，因此，二被告拆除原告黄玉茂网箱及其他水上设施但不给予任何补偿的行为违反了行政法的信赖保护原则，且显失公平、明显不当，侵犯了原告黄玉茂的财产权益。故请求：1.判令二被告拆除黄玉茂位于恩施市××渡口库区××河段的全部网箱不予补偿的行政行为违法；2.判令二被告给予黄玉茂合理补偿；3.本案诉讼费由二被告负担。原告黄玉茂为支持其诉讼请求，向本院提交了以下证据：证据一、恩市政发〔2017〕21号《恩施市人民政府关于整治老渡口库区水面设施的通告》、〔2017〕39号《关于整治老渡口库区网箱整治工作的会议纪要》。拟证明：被告恩施市人民政府作出了要求拆除老渡口库区水域内的围栏围网养殖设施及水面建筑物并不给予补偿的行政行为，该行政行为违法。证据二、1.《恩施州十二五渔业发展规划》；2.《2014年恩施州水利水产工作十件大事》；3.《2015年恩施州水利水产工作十件大事》；4.《恩施市部署水利生态保护工作》；5.《恩施州移民局2009年工作要点》；6.《恩施州移民局2010年上半年工作总结》；7.《关于印发的通知》；8.《恩施市移民培训综合资料》；9.《网箱养殖历史终结，清江渔民将舍弃致富的“饭碗”》的报道；10.《清江岸边涌春潮——沙地乡兴特色产业促全民创业侧记》；11.《（创业故事）向必彦：养鲟鱼不走寻常路》；12.市委书记谭文娇到崔坝调研；13.《（科学发展在乡镇）南里渡之变》；14.《屯堡：谭苏的“水上人家”》；15.《生态走廊看亮点：南里渡上吹新歌》；16.《谭永皇的网箱养鱼致富路》；17.《沙地：柳池充分利用优势发展网箱养鱼》；18.《市移民局：让车坝库区移民过上新生活》。拟证明：1.自2008年开始，被告恩施市人民政府及有关部门在恩施市范围内就大力发展网箱养鱼的事实；2.原告黄玉茂基于诚信及信赖保护原则进行网箱养殖行为不属于违法行为，原告黄玉茂自行拆除及被告恩施市水利水产局组织拆除的网箱应该认定为原告的合法财产；3.证据12.13.15共同证明老渡口库区自2009年开始大力发展网箱养殖的事实；4.证据9证明不能办理许可证的原因系被告自称“无据可依、无章可循”。5.证据4证明截止2016年4月8日，恩施市人民政府只强调老渡口河段杜绝非法增量的事实。证据三、1.恩施市水利水产局的《立案审批表》《询问笔录》《行政处罚听证告知书》《责令限期拆除围栏围网设施通知书》及照片；2.《陈述申辩书》。拟证明：1.2013年4月-2017年4月27日期间，原告黄玉茂在老渡口库区设置43200平方米的网箱被拆除的事实；2.被告恩施市水利水产局进行执法的时间为2017年4月27日。证据四、1.广州海事法院（2016）粤72行初31号行政判决书；2.州政府〔2015〕20号《关于清江水布垭库区“清网行动”有关工作的纪要》；3.恩施市人民政府关于《取缔水布垭库区恩施市水域围栏围网养殖设施的通告》；4.恩施市人民政府《关于的批复》；5.《关于取缔水布垭库区恩施市水域网箱养殖设施专项行动实施方案》；6.恩施市人民政府《关于整治车坝河库区水面设施的通告》；7.恩施市人民政府〔2016〕18号《关于研究全市食品药品安全工作等事宜的纪要》；8.屯堡乡党政综合办公室印发《关于取缔车坝库区河岸网箱养殖设施的实施方案的通知》及《关于取缔车坝河库区网箱养殖设施的实施方案》；9.《车坝库区水面设施补偿标准一览表》；10.《为了那一池碧水——恩施市车坝河水库清理网箱养鱼侧记》；11.《宜昌2017年6月底前全面取缔高坝洲库区网箱设施》；12.《湖北省恩施市巴东县全面取缔清江网箱养殖出台补助标准》；13.《建始县人民政府办公室关于印发的通知》、《建始县取缔小溪口库区围栏围网和网箱养殖实施方案》及附件二；14.恩施州林场改〔2017〕2号《关于全州国有林场改革和农业养殖污染防治工作履职尽责的情况督查通报》。拟证明：证据1证明了广东省茂名市在拆除未办理许可手续的网箱养殖设施时进行了合理补偿的事实；证据2、5、8、13共同证明库区补偿不以《湖北省水污染防治条例》的实施时间为节点，而是以库区清网实际调查锁定的时间点为节点，对调查时现有网箱数量予以补偿；证据5、7、8证明恩施市范围内，对拆除的其他库区未办理许可手续的网箱养殖设施进行了合理的补偿；证据9证明了湖北省宜昌市对拆除的未办理许可手续的网箱养殖设施进行了合理的补偿；证据10、11、12证明巴东县、建始县、来凤县对拆除未办理许可手续的网箱养殖设施进行了合理的补偿。该组证据共同证明：其他地区库区以及同为马水河的上游和下游，在同一时间段、在均没有取得相关行政许可的情况下进行的网箱养殖，在拆除时均获得了相关补偿的事实；州政府〔2015〕20号有关工作的纪要明确了我州范围内水布垭库区全部补偿的事实。被告恩施市人民政府答辩称：1.被告恩施市人民政府有权作出《恩施市人民政府关于整治老渡口库区水面设施的通告》。《中华人民共和国水污染防治法》第四条第二款规定：“县级以上地方人民政府应当采取防治水污染的对策和措施，对本行政区域的水环境质量负责”，被告恩施市人民政府有权根据老渡口库区水域的现状，采取相应措施，改善水域状况；2.被告恩施市人民政府作出《恩施市人民政府关于整治老渡口库区水面设施的通告》符合法律规定。老渡口水电站建成后，随着库区养殖业迅速发展，大量的饵料、鱼药、肥料投入水体，以及养殖物的排泄物、残骸等使水库水质受到严重影响。被告恩施市人民政府根据《湖北省水污染防治条例》第二十二条规定第三款、第七十六条第二款、《中华人民共和国渔业法》第十一条的规定，制定了《恩施市人民政府关于整治老渡口库区水面设施的通告》，对老渡口库区进行整治，该通告符合法律规定；3.原告黄玉茂要求对其进行补偿缺乏政策及法律依据。在2014年7月1日后，恩施市没有作出在老渡口库区进行水产养殖的行政许可，在该库区范围内进行了严禁实施水产养殖的宣传教育活动，被告恩施市人民政府没有实施任何鼓励支持在老渡口库区进行水产养殖的行为。在对清江水布垭库区清网行动之前，老渡口库区没有进行网箱养殖，从恩施市水利水产局对老渡口库区网箱拆除的情况来看，原告黄玉茂的网箱设置明显不是按养鱼规格进行的，没有挂网，也没有养鱼。因此，原告在库区非法搭建临时设施，违反法律规定，被告恩施市人民政府依法不应对其进行补偿。请求法院依法驳回原告的诉讼请求。被告恩施市人民政府为支持其抗辩理由，在法定举证期限内向本院提交了以下证据：证据一、《恩施市人民政府关于整治老渡口库区水面设施的通告》。拟证明：被告恩施市人民政府作出通告的具体情况。证据二（涉密证据）、1.老渡口库区水面1:2000高清电子航片（拍摄于2013年11月，来源于恩施市国土资源局）；2.老渡口库区水面1:50000DOM影像数据3副（分别拍摄于2014年8月12日、2016年1月12日、2016年5月4日，具体拍摄日期由国家测试地理信息局提供）。拟证明：在2014年7月1日前，原告黄玉茂没有老渡口库区水面设置网箱。证据三、老渡口库区网箱拆除现场录像。拟证明：老渡口库区网箱拆除时可见网箱未按养鱼设置规格设置、未挂网、网箱内无鱼。法律依据：《中华人民共和国物权法》《中华人民共和国渔业法》《湖北省水污染防治条例》。被告恩施市水利水产局答辩称，恩施市水利水产局在作出恩市水政罚字〔2017〕53号《责令限期拆除围栏围网设施通知书》后，原告黄玉茂已经按照要求自行拆除了违法设置的围栏围网养殖设施，恩施市水利水产局的执法目的已经达到。原告黄玉茂并非对恩施市水利水产局作出的行政处罚决定不服，而是要求对其进行补偿，因此，恩施市水利水产局不是本案适格的被告，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。被告恩施市水利水产局为支持其抗辩理由，在法定举证期限内向本院提交了以下证据：证据一、立案审批表。拟证明：恩施市水利水产局巡查发现原告黄玉茂的违法事实后依法立案查处。证据二、黄玉茂的网箱照片、《询问笔录》。拟证明：原告黄玉茂违法进行围栏围网养殖的事实。证据三、执法文书审批单、恩市水政罚字〔2017〕53号《行政处罚听证告知书》及送达回证、恩市水政罚字〔2017〕53号《责令限期拆除围栏围网设施通知书》及送达回证。拟证明：1.根据法律规定，恩施市水利水产局拟对原告黄玉茂作出处罚决定，并在处罚前已经书面告知原告享有要求举行听证的权利。2.根据原告的违法事实，恩施市水利水产局依法作出行政处罚并通过电话及手机短信的方式送达给原告。经庭审质证，被告恩施市人民政府对原告黄玉茂提交的证据一、二的真实性无异议。对证据三的证明目的有异议，老渡口电站建成后蓄水时间是2009年，涉案原告黄玉茂当时并不是南里渡居民，当时他们也不具备享受网箱养鱼的相关政策的条件，即使在2009年有网箱养鱼的事实存在，在老渡口蓄水之后就已经不存在网箱养鱼，2009年蓄水后直至2014年7月1日之前均无网箱养鱼设施，即使有也是非法设置的灯光网，并不是合法的网箱养殖。对证据四中的恩施市人民政府〔2016〕18号会议纪要有异议，该会议纪要是政府部门的行政工作人员对相关工作讨论的记录，对外不能发生法律效力，原告要求以会议纪要确定的标准进行补偿无法律依据。因原告提交的其他证据与谭必龙诉被告恩施市人民政府、恩施市水利水产局一案相同，故对相同的证据的质证意见与谭必龙一案的质证意见一致。被告恩施市水利水产局对原告提交的证据四中的恩施市人民政府〔2016〕18号会议纪要的真实性、合法性有异议，原告应提供该证据的证据来源。关于补偿主体问题，即使会议纪要内容属实，补偿主体也不能依据该纪要确定，会议纪要只是同意补偿，但是同意并不能证明其是补偿主体，其他证据与谭必龙一案的质证意见一致。原告黄玉茂对被告恩施市人民政府提交的证据一的证明目的有异议，该证据只能证明被告恩施市人民政府作出了具体的行政行为，不能证明其作出该通告的行为具有事实和法律依据，被告恩施市人民政府称其通告作出的时间是《湖北省水污染防治条例》施行后，但事实上恩施市人民政府作出的时间是2017年4月。对证据二的真实性有异议，该图片无参照物进行对比；该证据的使用单位不是恩施市人民政府，因此对恩施市人民政府使用该证据有异议；因该证据系在2017年4月16日恩施市人民政府作出《恩施市政府关于整治老渡口库区水面设施的通告》、2017年7月8日作出《关于老渡口库区网箱整治工作的纪要》的具体行政行为之后，在本案诉讼过程中由被告恩施市人民政府收集，不属于被告恩施市人民政府在作出具体行政行为时使用的证据，不符合行政诉讼法第三十四条、三十五条的规定，因此，该证据不能采信；该证据的提供者没有说明该证据的形成原因、目的，无法达到被告的证明目的；被告提交的该组证据与客观事实不符，事实上，老渡口库区自2009年就开始设置网箱。对证据三的真实性无异议，达不到其证明目的。被告称原告的网箱规格不符合条件，被告应当承担举证责任。被告恩施市水利水产局对被告恩施市人民政府提交的证据无异议。原告黄玉茂对被告恩施市水利水产局提交的证据的真实性无异议，但与本案不具有关联性。另外，恩施市水利水产局只提交了部分材料，不能完全客观反映其行政执法情况，也无法核实老渡口库区是何时、由哪级政府将其划定为禁养区，因而无法确定执法的前提条件，不能证明原告设置网箱的行为违法。原告要求其提交完整的执法材料。被告恩施市人民政府对被告恩施市水利水产局提交的证据无异议。本院对上述证据认证如下：对原告黄玉茂及被告恩施市人民政府、被告恩施市水利水产局提交的所有证据的真实性本院均予以确认，并结合案件审理情况综合判断采信证据。经审理查明，原告黄玉茂在恩施市××流域老渡口库区××河段从事围栏围网养殖。2015年6月8日，恩施州人民政府召开专题会议，并形成〔2015〕20号《关于清江水布垭库区“清网行动”有关工作的纪要》，决定恩施市、建始县、巴东县协调统一工作进度、补偿标准，可根据实际情况，以摸底调查锁定的时间为准界定补偿网箱数量，具体补偿标准可参照巴东县的长江网箱取缔标准执行，做到补偿标准基本一致。2015年6月15日，恩施市水利水产局向恩施市人民政府递交恩市水文〔2015〕40号《关于呈报的请示》，方案决定对水布垭库区恩施市水域现状进行摸底调查，对在水布垭库区恩施市水域内未经许可的网箱养殖设施实行自行拆除，未自行拆除的进行强制拆除，对在2015年7月30日前自行拆除并验收合格的网箱养殖户给予补助。2015年7月8日，恩施市人民政府作出恩市政函〔2015〕65号《关于的批复》。2017年4月26日，恩施市人民政府作出恩市政发〔2017〕21号《恩施市人民政府关于整治老渡口库区水面设施的通告》，决定凡在老渡口库区水域内的围栏围网设施及其水面建筑物，必须在2017年5月15日前自行拆除。逾期不拆除的，将依法强制拆除，所需费用由违法行为人承担，同时没收违法所得，并处1万元以上5万元以下罚款。严厉打击库区突击抢建围栏围网养殖设施及其水面建筑物的行为，一经发现，依法强制拆除，并追究违法行为人的法律责任。2017年4月27日，恩施市水利水产局经巡查，发现原告黄玉茂在老渡口库区进行围栏围网养殖，遂对其行为进行立案调查。2017年4月28日，恩施市水利水产局在对原告黄玉茂进行询问调查后，作出恩市水政罚字〔2017〕53号《行政处罚听证告知书》并于当日送达给原告黄玉茂。2017年7月5日，恩施市水利水产局作出恩市水政罚字〔2017〕53号《责令限期拆除围栏围网设施通知书》，责令原告黄玉茂于2017年7月10日前自行拆除网箱设施。现黄玉茂所设置的网箱养殖设施均已拆除。另查明，2017年7月8日，恩施市人民政府召开专题会议，并形成〔2017〕39号《关于老渡口库区网箱整治工作的纪要》，决定恩施市水利水产局为网箱拆除工作的执法主体，老渡口库区所有网箱及其他水上设施拆除不给予任何补偿。本院认为，恩施市人民政府就老渡口库区网箱及水上设施整治工作召开专题会议，决定由恩施市水利水产局为网箱拆除工作的执法主体，并对老渡口库区网箱及其他水上设施拆除后的补偿问题作出规定，因此，恩施市人民政府为本案行政补偿适格的被告，恩施市水利水产局只是强制拆除执法主体，并未被授权处理拆除后的补偿事宜，不是本案适格的被告。根据《中华人民共和国行政许可法》第八条之规定，公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。因公共利益的需要，行政机关依法变更或者撤回已经生效的行政许可给公民造成财产损失的应当依法给予补偿。黄玉茂在恩施州“十二五”渔业发展规划大力倡导渔业发展，提高水产养殖的情况下，投入资金开展水产养殖。现因恩施州水域生态环境保护的需要，禁止继续在老渡口库区进行网箱养鱼，恩施市人民政府遂组织恩施市水利水产局对老渡口库区网箱设施进行清除。虽然恩施市人民政府因公共利益的需要，对黄玉茂的网箱设施进行拆除，其拆除行为并无不当，但黄玉茂是基于对政府政策的信赖而进行水产养殖，其行为符合政策规定，恩施市人民政府对其网箱设施予以拆除，给其财产造成了损失，依法应给予其相应补偿。恩施市人民政府辩称黄玉茂在2014年7月1日《湖北省水污染防治条例》实施之前并未在老渡口库区进行网箱养鱼，而是在2014年7月1日之后突击抢建的网箱设施。但恩施州关于清江水布垭库区“清网行动”是在2015年6月开始进行的，恩施州人民政府确定以调查摸底锁定的时间为准界定补偿网箱数量，而非以2014年7月1日为时间点来确定是否予以补偿。巴东县、建始县及恩施市相关单位在组织对水布垭库区、车坝河库区水上设施进行清理拆除时，都按照规定对水产养殖户进行了补偿，黄玉茂作为恩施市老渡口库区的水产养殖户，其性质与上述水产养殖户并无二致，其搭建的养殖设施理应获得相应的补偿。况且，与黄玉茂情况相同的谭必龙养殖户，其在老渡口库区设置的网箱被强制拆除后，向人民法院提起诉讼要求恩施市人民政府给予其补偿，法院判决恩施市人民政府应给予其合理补偿，现该判决已经生效。因此，基于行政许可的信赖保护原则、合理性原则及生效判决的既判力，本院对黄玉茂的补偿请求予以支持。综上，原告黄玉茂的诉讼理由成立，对其诉讼请求本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、第七十三条的规定，判决如下：责令被告恩施市人民政府于本判决生效后六十日内，按照恩市政函〔2015〕65号《关于的批复》对原告黄玉茂拆除的网箱给予合理补偿。案件受理费50元，由被告恩施市人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于湖北省高级人民法院。上诉人应在提交上诉状时，预交上诉案件受理费，款汇湖北省高级人民法院，开户行：中国农业银行武汉市东湖支行，收款人：湖北省财政厅非税收入财政专户，帐号：05×××69-1。上诉人在上诉期届满后七日内未预交上诉费用的，按自动撤回上诉处理。审 判 长  袁民审 判 员  李丽人民陪审员  李杰二〇一八年十一月十五日法官助理胡丹书记员李居