湖北省荆州市沙市区人民法院行 政 判 决 书（2018）鄂1002行初28号原告：荆州市新新房地产开发有限公司，住所地湖北省荆州市沙市区航空路8号，统一社会信用代码91421000722058749B。法定代表人：黄贤琼，该公司总经理。委托代理人：卢汉云，湖北博智律师事务所律师。委托代理人：马正河，湖北博智律师事务所律师。被告：荆州市城市管理局，住所地荆州市沙市区公园路5号。法定代表人：王统怡，该局局长。委托代理人：吴静，该局政策法规科科长。委托代理人：毛俊，湖北吕军律师事务所律师。原告荆州市新新房地产开发有限公司（以下简称新新公司）诉被告荆州市城市管理局（以下简称市城管局）行政处罚一案，于2018年5月10日向本院提起行政诉讼，本院受理后，依法组成合议庭，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院于2018年6月20日公开开庭审理了本案。原告的委托代理人卢汉云、马正河，被告的委托代理人吴静、毛俊到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2018年3月12日，被告市城管局作出《荆州城管行政处罚决定书》（荆城管罚字[2018]2号），对原告处以3414793元罚款的行政处罚。原告新新公司诉称：2018年3月12日，被告作出荆城管罚字[2018]2号《荆州城管行政处罚决定书》，认定原告在沙市区××路东侧建设的荆江化工片区棚户区改造项目中违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条之规定，并对原告作出了处以该项目工程招标控制价（68295866.93）5%的行政处罚。一、被告作出的行政处罚事实认定错误。自2011年11月始，原告为协助荆州市房产管理局、荆州市信访局、荆州市人民政府解决春来市场消防整治项目信访遗留问题的额外费用，经荆州市人民政府批复荆州市财政局意见，涉案项目按财政部财综[2008]8号文件执行，该文件第4条规定免收各项行政事业性收费。在原告取得《用地规划许可证》后，于2015年5月前已取得了规划主管部门对涉案项目的建设工程设计方案审查文件，建设方案审查完毕即发放建设工程规划许可证，由于有关部门没有执行荆州市人民政府的批复，未及时下发涉案项目的《建设工程规划许可证》；同时，涉案棚改翰林府项目的还迁居民多批次上访，强烈要求按时还迁和给予违约赔偿，迫于稳定压力，市、区两级政府及有关部门催促尽快开工，并在法律法规及政策许可范围内，为原告顺利施工提供相应的便利条件。原告在开工建设前未取得《建设工程规划许可证》，系服从市政府和相关部门解决春来市场消防整治项目信访遗留问题的批复，原告在法定期限内请求相关部门执行荆州市人民政府的批复，免收行政事业性费用向原告发证未果，在开工建设前未取得涉案项目《建设工程规划许可证》非原告之过错。原告在开工建设前虽未取得涉案项目的《建设工程规划许可证》，但完全符合荆州市规划局批准的建设工程设计方案审查文件，且经荆州市天行地理公司按照市规划批准的涉案项目工程设计方案审查文件进行了测量，未对荆州市城乡规划造成任何不利影响；且被告在下达《荆州城管行政处罚事先告知书》前已经依法取得了涉案项目的《建设工程规划许可证》，及时纠正了违法建设行为；被告在《荆州城管行政处罚事先告知书》、《荆州城管行政处罚决定书》中也已明确说明“该违法建设行为未对规划实施造成严重影响”，影响轻微。依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条第二款之规定，违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，应当不予行政处罚。二、被告作出的行政处罚程序违法。依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条之规定，行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。本案被告未依法责令原告改正或者限期改正，系程序违法。依照《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条和《湖北省行政处罚听证规则》第二条之规定，行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利。本案处罚数额巨大，而被告未依法告知原告有要求举行听证的权利，系严重的程序违法。依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条之规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设。本案沙市区城市管理行政执法局无权向原告下达《责令改正通知书》、《责令停工通知书》，被告亦无权对原告进行行政处罚。被告不具备对原告进行行政处罚的主体资格，被告的处罚行为无法律依据。综上，被告作出的荆城管罚字[2018]2号《荆州城管行政处罚决定书》，事实认定错误，程序违法，依法应予撤销。综上，请求人民法院判令1.依法撤销被告于2018年3月12日作出的荆城管罚字[2018]2号《荆州城管行政处罚决定书》；2.被告承担本案诉讼费用。原告向本院提交了如下证据：1.营业执照复印件、法定代表人身份证明、法定代表人身份证复印件，拟证明原告诉讼主体资格；2.⑴荆州市房产管理局致荆州市政府《关于春来市场消防整治项目遗留问题协调解决及相关事宜的报告》（荆房产文[2011]92号）；⑵荆州市财政局致荆州市政府《荆州市财政局关于春来市场消防整治项目遗留问题协调解决的意见》（以下简称《报告意见》）复印件；⑶荆州市人民政府办公室收文处理单复印件；⑷《关于切实落实相关财政政策积极推进城市和国有工矿棚户区改造工作的通知》（财综[2010]8号）；⑸荆州市城乡规划委员会《荆州市城乡规划委员会备忘录》复印件（2015年1月6日）；⑹荆州市城乡规划局出具的《证明》复印件（2015年4月17日）；⑺原告致荆州市规划局《关于落实市政府解决信访遗留问题在荆江化工片区翰林府项目中享受国家部委政策的批示或信访费用抵交城建配套等费用的报告》复印件[荆新房(2015)08号]（2016年2月18日）；⑻邮政特快专递回单复印件。以上证据拟证明：⑴自2011年10月，原告为服从荆州市政府及相关部门解决春来市场消防整治项目信访遗留问题的额外费用，经市政府批复荆州市财政局意见，涉案项目按财政部财综（2010）8号文件规定免收各项行政事业性收费；⑵涉案项目已于2015年4月1日经荆州市城乡规划局批准，进入申报建设工程规划许可证阶段，2015年5月前已取得了规划主观部门对涉案项目的建设工程设计方案审查文件，即可发放建设工程规划许可证；⑶市规划局等相关部门为涉案项目顺利施工提供了相关政策支持。3.荆州市天行地理信息有限公司《荆州市荆江化工片区棚户改造·翰林府测量项目》测绘工程报告书复印件（2017年3月2日），拟证明：⑴荆州市天行地理信息有限公司与2017年2月25日完成了涉案项目的测量任务；⑵涉案项目符合规范要求，成果合格，没有任何不利影响；4.涉案（荆江化工片区棚户区改造）项目的《建设工程规划许可证》复印件（2017年3月2日），拟证明原告已于2017年3月2日取得涉案项目的建设工程规划许可证，及时纠正违法行为；5.荆州市城市管理局荆城管告字[2018]2号《荆州城管行政处罚事先告知书》复印件（2018年3月5日），拟证明《荆州城管行政处罚事先告知书》中明确原告的违法建设行为未对规划的实施造成严重影响，影响轻微；6.荆州市城市管理局荆城管告字[2018]2号《荆州城管行政处罚决定书》复印件（2018）3月12日，拟证明：⑴明确原告的违法建设行为未对规划的实施造成严重影响，影响轻微；⑵被告的处罚行为违法。被告市城管局辩称：一、被告对原告违法建设事实认定准确，其依法作出的行政处罚行为无任何错误。原告在未取得建设工程规划许可证的情况下，于2015年12月开工建设位于沙市区××路东侧的荆江化工片区棚户区改造（翰林府）项目，其在2017年8月2日取得翰林府项目建设工程规划许可证前，项目的全部8栋建筑于2017年6月完成主体施工，该期间，原告一直在进行违法建设行为。沙市区城管局在2016年10月发现原告违法建设行为后，先后于2016年10月13日向原告下达沙城管责改字[2016]第0009440号《责令改正通知书》，10月23日下达沙城管责停字[2016]第0003152号《责令停工通知书》，但因原告拒不停工继续抢建，再次于2016年12月4日向其下达沙城管行催告[2016]第18号《立即停止违法建设行为催告书》。2017年8月7日，被告在接收城管局移送涉案案件后，经再次调查明确原告违法建设行为，并于2018年3月7日向原告送达了荆城管告字[2018]2号《行政处罚事先告知书》和荆城管听字[2018]2号《行政处罚听证（权利）告知书》。原告收到后在规定时间内未进行陈述、申辩也未提出听证要求。2018年3月13日，被告向原告送达荆城管罚字[2018]2号《行政处罚决定书》，截至目前，原告仍未按处罚决定书缴纳罚款。故原告未取得规划许可证进行违法建设，且在被责令改正停建后拒不改正，仍继续违法抢建的事实清楚，被告依法出作行政处罚行为并无任何错误。二、被告及沙市区城管局均有对原告未取得建设工程规划许可证而违法建设行为的行政处罚权。依据《中华人民共和国行政处罚法》第十六条的规定，“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使”。《省人民政府关于荆州市开展相对集中行政处罚权工作的批复》(鄂政函[2013]150号)：“一、同意你市在城管领域开展相对集中行政处罚权工作。二、集中行使行政处罚权的市、区两级城市管理局可以行使下列具体职权：（二）城市规划管理方面法律、法规、规章规定的在城市规划区内未取得建设工程规划许可证，或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设，……的行政处罚权”。故被告及沙市区城管局均有对原告的无证建设违法行为进行行政处罚的权力，行政主体适格。三、原告拒不纠正违法建设行为不符合“应当不予行政处罚”的情形。《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条第二款规定：“违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。”但早在2016年10月，沙市区城管局发现原告违法建设行为后即向其送达责令改正通知书、责令停工通知书要求其停工建设，但原告拒不停工继续抢建，沙市区城管局不得不再次送达立即停工违法建设行为催告书，然而原告仍不予纠正违章行为，在随后的一年半时间内继续违法无证建设，并于2017年6月完成全部8栋楼的主体建设，故原告继续进行违法建设的行为不符合不予行政处罚的情形。综上，被告对原告的无证违建并拒不纠正的违法行为作出行政处罚系依法行政，并无不妥，请求人民法院依法裁定驳回其诉讼或依法判决驳回其诉讼请求。被告向本院提交了如下证据：1.事业单位法人证书，拟证明被告的主体资格；2.《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》（国发[2002]17号）、《省人民政府关于荆州市开展相对集中行政处罚权工作的批复》（鄂政函[2013]150号）、《荆州市人民政府关于市中心城区城市管理体制改革的实施意见》（荆政发[2013]23号），拟证明荆州市城市管理局及沙市区城管局均有城市规划管理方面行政处罚权的依据；3.行政处罚案件案卷一套：《荆州城管行政处罚决定书》、《荆州城管行政执法文书送达回证》、《市城管局执法工作督办单》、《荆州市规划违法图斑列表》、《荆州市城市管理局业务会议纪要》（[2017]1号）、沙市区城管局案件移送单、沙市区城管局移交违法建设材料、《荆州城管行政处罚案件交办单》、《荆州城管行政处罚案件立案审批表》、《荆州城管行政处罚案件调查询问笔录》、视听资料证据、《荆州市新新房地产开发有限公司情况说明》、《荆州市城市管理局限期提供资料通知书》、《建设工程规划许可证》及附图、《荆州市天行地理信息有限公司测绘工程报告书》、《荆州城管行政处罚案件调查终结报告》、《荆州市城市管理局业务会议纪要》（[2018]1号）、《荆州市城管行政处罚案件处理审批表》、《荆州城管行政处罚事先告知书》（荆城管告知[2018]2号）、《荆州城管行政处罚听证（权利）告知书》（荆城管听字[2018]2号）、《荆州城管行政执法文书送达回证》、荆州市新新房地产开发有限公司营业执照、法定代表人身份证明书、法定代表人身份证、法人授权委托书、受委托人身份证复印件、荆州市新新房地产开发有限公司《关于荆江化工片区棚改翰林府项目建设规划许可证的有关情况报告》、翰林府规划设计方案总平面规划图、荆州市荆江化工厂片区棚户区改造工程招标控制价咨询报告共二十八份，拟证明被告依法行使行政处罚权的情况。法律依据：《城乡规划法》、《行政处罚法》、《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》经庭审质证，原告对被告提交的证据1无异议；原告对被告提交的证据2的真实性、关联性无异议，对合法性有异议，依据《行政处罚法》第十六条规定只有国务院或者国务院授权的人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政处罚权。荆州市城管局和沙市区城管局不是行政机关，被告没有证明对本案具有管辖权。荆州市人民政府作出的实施意见，应是沙市区城管局管辖，而不是荆州市城管局。原告对被告提交的证据3中的《荆州城管行政处罚决定书》的真实性、关联性无异议，但对合法性有异议；原告认为被告提交的证据3中的《荆州城管行政执法文书送达回证》，不能证明被告依照《行政处罚法》第四十条规定的法定程序向原告送达了《行政处罚决定书》。《荆州城管行政处罚听证（权利）告知书》载明的申请听证期限最后一天为周六，应当顺延至下周一，而下周一为2018年3月12日，2018年3月12日也是被告做出行政处罚决定书的时间，侵害了原告申请听证的权利，属于程序违法；原告认为被告提交的证据3中的《荆州市城市管理局业务会议纪要》（[2017]1号），明确了相关费用的承担问题；原告认为被告提交的证据3中的沙市区城管局移交违法建设材料，荆州市城管局无权将其作为行政处罚的证据依据，该材料与本案无关联性。被告对原告提交的证据1无异议；被告认为原告提交的证据2与本案没有关联性；被告对原告提交的证据3真实性没有异议，但认为达不到该证据的证明目的，反而证明了原告一直在不间断的实施违法行为；被告对原告提交的证据4真实性没有异议，但认为达不到证明目的，原告没有及时纠正违法行为，被告从2016年就开始对原告的违法行为进行处理，并责令改正，但是原告直到2017年8月2日才取得建设工程规划许可证；被告对原告提交的证据5-6真实性没有异议，但认为达不到其证明目的。本院对双方提交的证据作如下认定：原告提交的证据2中的第⑴—⑹项证据能够证明其按照政府批文，协助解决了信访遗留问题，享有受棚改项目优惠政策，予以采信；但第⑺、⑻项证据与其证明目的无关，不予采信。原告提交的证据3-4证明其建设项目符合规范要求，能够证明其违法行为尚可采取改正措施消除对规划实施的影响，依法予以采信。被告提交的证据2，提供了其作出本案具体行政行为的依据，能够证明市城管局是作出行政处罚的适格主体，依法予以采信；被告提交的证据3证明了原告存在违法建设行为，城市行政管理部门对其作出处罚的过程，依法予以采信。对当事人无异议的证据，本院予以确认并在卷佐证。本院根据以上有效证据及当事人质证意见认定以下事实：2015年4月1日，原告向荆州市城乡规划局申报《建设工程规划许可证》，拟开工建设荆江化工片区棚户区改造项目——翰林府。2015年12月，原告在未取得《建设工程规划许可证》的情况下，对翰林府项目进行施工建设，沙市区城管局于2016年10月发现原告的建设行为后，先后下达了《责令整改通知书》和《责令停工通知书》。后沙市区城管局于2017年8月7日将原告的案件移送至被告市城管局办理，被告市城管局于2018年3月7日向原告送达了《行政处罚事先告知书》和《行政处罚听证（权利）告知书》。被告市城管局于2018年3月12日对原告作出荆城管罚字[2018]2号《荆州城管行政处罚决定书》，决定对原告新新公司处以3414793元罚款。原告不服，遂诉至本院。另查明，原告公司此前在解决春来市场消防政治项目信访问题中因承担额外费用，政府有关部门承诺原告的棚改项目可享受优惠政策，酌情减收行政事业性收费。原告于2015年4月1日取得了城乡规划主管部门的建设工程设计方案审查文件，并于2017年8月2日，原告对该建设项目依法取得了《建设工程规划许可证》。本案的争议焦点有两个：一、被告市城管局是否是作出《荆州城管行政处罚决定书》（荆城管罚字[2018]2号）的适格主体；二、《荆州城管行政处罚决定书》（荆城管罚字[2018]2号）处罚决定是否合法、处罚措施是否适当。本院认为：关于争议焦点一，《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》中引用了《中华人民共和国行政处罚法》第十六条的规定，“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使”，明确了推进相对集中行政处罚权的法律依据，而不是对行政处罚权的主体作出限制。湖北省人民政府作出的鄂政函（2013）150号文件《省人民政府关于荆州市开展相对集中行政处罚权工作的批复》称，“集中行使行政处罚权的市、区两级城市管理局可以行使下列具体职权：（一）……；（二）城市规划管理方面法律、法规、规章规定的在城市规划区内未取得建设工程规划许可证，或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设，或者未经批准进行临时建设和未按照批准内容进行临时建设，以及临时建筑物、构筑物超过批准期限不拆除的行政处罚权”。依据前述省人民政府的批复，《荆州市人民政府关于市中心城区城市管理体制改革的实施意见》规定，“单独设置荆州市城市管理局，挂荆州市城市管理行政执法局牌子，为市政府直属事业单位，行使市中心城区城市管理职能”，“市城市管理局负责对全市城市管理工作进行指导、监督、检查和考核评比，集中行使城市管理方面行政审批，保留重大案件执法权和规划管理方面对违证建设行为处罚种类的决定权”，依据上述文件的规定，被告市城管局负有对未取得《建设工程规划许可证》的情况下行进施工建设的行为作出行政处罚的职责。根据《城市管理执法办法》第八条的规定，“城市管理执法的行政处罚权范围依照法律法规和国务院有关规定确定，包括住房城乡建设领域法律法规规章规定的行政处罚权，以及环境保护管理、工商管理、交通管理、水务管理、食品药品监管方面与城市管理相关部分的行政处罚权”，被告市城管局是作出本案所诉具体行政行为的适格主体。关于争议焦点二，根据庭审查明的事实，原告于2015年4月1日取得了城乡规划主管部门的建设工程设计方案审查文件，并于2015年4月17日在荆州市城乡规划局处申报《建设工程规划许可证》，于2015年12月对翰林府项目进行施工建设，于2017年3月2日取得了《建设工程规划许可证》。沙市区城市管理行政执法局于2016年10月13日、2016年10月23日向原告分别下达了《责令整改通知书》和《责令停工通知书》，沙市区城市管理行政执法局于2017年8月7日将该案件移交被告市城管局办理，被告市城管局于2018年3月7日向原告送达了《行政处罚事先告知书》和《行政处罚听证（权利）告知书》，于2018年3月12日对原告作出荆城管罚字[2018]2号《荆州城管行政处罚决定书》。《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款”。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，对未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的违法行为，均需责令停止建设，而后根据不同的违法情形，或责令限期改正，或责令限期拆除。《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》第四条规定，“违法建设行为有下列情形之一的，属于尚可采取改正措施消除对规划实施影响的情形：（一）取得建设工程规划许可证，但未按建设工程规划许可证的规定进行建设，在限期内采取局部拆除等整改措施，能够使建设工程符合建设工程规划许可证要求的。（二）未取得建设工程规划许可证即开工建设，但已取得城乡规划主管部门的建设工程设计方案审查文件，且建设内容符合或采取局部拆除等整改措施后能够符合审查文件要求的”。在本案中，原告于2015年4月1日取得了城乡规划主管部门的建设工程设计方案审查文件，其违法行为符合尚可采取改正措施消除对规划实施影响的情形，按照《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，应对原告的违法建设行为处以“建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款”，故被告市城管局对原告作出罚款的处罚决定，具有合法性和必要性，体现了被告作为城市管理的行政机关依法履职。但是，该行政处罚金额巨大（3414793元），不能体现原告主观违法性轻微，且造成原告违法建设行为存在客观因素（免收行政事业性收费未落实）的情节。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条第二款的规定，“违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚”，原告在被告作出行政处罚决定前，已经于2017年3月2日取得了《建设工程规划许可证》，其违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果，故被告作出的行政处罚决定所确定的罚款数额不当，不具有合理性，应予变更。关于原告听证权利的保障，本院查明《荆州城管行政处罚听证（权利）告知书》载明的申请听证期限最后一天为周六，应当顺延至2018年3月12日，尽管被告做出的《荆州城管行政处罚决定书》记载时间为2018年3月12日，但根据行政处罚决定书的送达回证记载，原告的签收该处罚决定的时间为2018年3月13日，行政处罚决定书在送达当事人之前不发生效力，原告在法定期限内没有申请听证，被告作出的行政处罚决定书没有侵害原告申请听证的权利。在本案中，原告的违法行为未产生严重后果，且造成其违法行为产生的原因系多方面的，但原告的违法事实清楚，被告确有作出行政处罚的行政职能。被告作出行政处罚决定没有违反法律、法规的强行性规定，但是处罚措施与违法行为之间不符合比例原则，与法律目的不符，作出的处罚措施不适当，应予变更。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十七条之规定，判决如下：变更被告荆州市城市管理局于2018年3月12日作出的《荆州城管行政处罚决定书》（荆城管罚字[2018]2号），对原告荆州市新新房地产开发有限公司的违法建设行为不处以罚款。案件受理费50元，由原告荆州市新新房地产开发有限公司承担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于湖北省荆州市中级人民法院。上诉人应在提交上诉状时，预交上诉案件诉讼费人民币50元，款汇至荆州市非税收入管理局汇缴结算户，账号：17×××30，开户银行：中国农业银行荆州市长江大学支行。上诉人在上诉期满后七日内仍未预交诉讼费用的，按自动撤回上诉处理。审 判 长  陈香人民陪审员  王玮人民陪审员  陈娟二〇一八年十一月十三日法官助理廖兆铭书记员彭聪