南宁铁路运输法院 行 政 判 决 书 （2018）桂7102行初141号 原告徐立业，男，1987年9月25日，汉族，住浙江省湖州市南浔区。 委托代理人韦青桃，南宁经纬法律事务所法律工作者。 委托代理人梁华兴，南宁经纬法律事务所法律工作者。 被告广西国际博览事务局，住所地广西壮族自治区南宁市七星路137号外贸大厦28层，现办公场所广西壮族自治区南宁市金浦路33号北部湾港务大厦15-17楼。 法定代表人王雷，该局局长。 委托代理人张清霞，广西桂海天律师事务所律师。 被告广西壮族自治区人民政府，住所地广西壮族自治区南宁市民生路2号。 法定代表人陈武，主席。 委托代理人唐亦，自治区法制办公室工作人员。 委托代理人韩秋花，自治区法制办公室工作人员。 原告徐立业不服被告广西国际博览事务局（以下简称博览局）政府信息公开及被告广西壮族自治区人民政府（以下简称自治区政府）行政复议决定，于2018年8月8日向本院提起行政诉讼。本院于2018年8月27日收到补正材料，本院于同日立案后，于2018年8月30日向被告博览局、自治区政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年10月30日公开开庭审理了本案。原告徐立业的委托代理人韦青桃，被告博览局的委托代理人张清霞，被告自治区政府的委托代理人唐亦到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告博览局于2018年4月24日作出《政府信息公开申请答复书》，内容为：“我局于2018年2月26日收到您要求获取《关于开办南宁（中国-东盟）商品集合竞价交易市场的复函》（桂博览函〔2016〕46号）的申请。经审查，您要求获取的政府信息是我局针对政府机关有关函件的复函，所提意见仅供来函单位参考，是政府机构之间的磋商信函和行政机关在行政决策过程中的过程信息，属于行政机关内部的工作流程等内部事务信息，不代表该事项的最终结果。根据《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发〔2010〕5号）中的有关规定：‘行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，一般不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》所指应公开的政府信息’，我局决定不予公开。”原告不服，向被告自治区政府申请行政复议，被告自治区政府于2018年7月31日作出桂政行复〔2018〕155号《行政复议决定书》，维持博览局作出的《政府信息公开申请答复书》的行政行为。 原告徐立业诉称，2018年2月24日，原告通过邮寄方式向被告博览局申请政府信息公开，请求公开下列信息：《关于开办南宁（中国－东盟）商品集合竞价交易市场的复函》（桂博览函〔2006〕46号）。博览局未在法定期间回复信息公开答复，而在原告向被告自治区政府申请确认违法之后，原告在2018年6月14日收到博览局作出《政府信息公开告知书》，决定不予公开。原告不服，向自治区政府申请行政复议，自治区政府于2018年7月31日作出桂政行复〔2018〕155号《行政复议决定书》，并于2018年8月3日将该《行政复议决定书》送达给原告。一、《关于开办南宁（中国－东盟）商品集合竞价交易市场的复函》（桂博览函〔2006〕46号），依法应予公开。首先，从该政府信息的形式上而言，《关于开办南宁（中国－东盟）商品集合竞价交易市场的复函》（桂博览函〔2006〕46号）符合《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》第二条“行政机关向申请人提供的政府信息，应当是正式、准确、完整的，申请人可以在生产、生活和科研中正式使用，也可以在诉讼或行政程序中作为书证使用”的形式要件。其次，《关于开办南宁（中国－东盟）商品集合竞价交易市场的复函》（桂博览函〔2006〕46号）系直接涉及到政府部门对交易所的权利义务，同时也涉及到了原告的权利义务（原告在东盟交易所有开户），其本质仍是行政管理职能的延伸，所以，根据最高人民法院的指导意见，该《关于开办南宁（中国－东盟）商品集合竞价交易市场的复函》（桂博览函〔2006〕46号），不属于内部事务信息。二、《关于开办南宁（中国－东盟）商品集合竞价交易市场的复函》（桂博览函〔2006〕46号），依法亦属于应公开范围，即使该信息属于内部信息、过程性信息，根据本案的实际情况，也应当依法公开。首先，如该信息属于内部信息，根据原告在诉状第一部分陈述的理由，该政府信息应予公开。其次，如该信息记录属于过程性信息，根据本案的实际情况，也应依法公开。过程性信息一般是指行政决定作出前行政机关内部或行政机关之间形成的研究、讨论、请示、汇报等信息，此类信息一律公开或过早公开，可能会妨害决策过程的完整性，妨害行政事务的有效处理。但过程性信息不应是绝对的例外，当决策、决定完成后，此前处于调查、讨论、处理中的信息即不再是过程性信息，如果公开的需要大于不公开的需要，就应当公开。在本案中，原告向博览局申请政府信息公开是《关于开办南宁（中国－东盟）商品集合竞价交易市场的复函》（桂博览函〔2006〕46号），做出的各种决策、决定早已完成，因此，根据最高人民法院指导意见的精神，此前处于调查、讨论、处理中的信息即不再是过程性信息，如果公开的需要大于不公开的需要，就应当公开。综上所述，博览局作出的《政府信息公开告知书》、自治区政府作出的《行政复议决定书》属于错误适用法律。故原告诉至法院，请求依法判决：1.撤销被告自治区政府桂政行复〔2018〕155号行政复议决定书；2.撤销被告博览局于2018年4月24日作出的《政府信息公开告知书》；3.责令被告博览局重新作出政府信息公开答复；4.诉讼费由被告博览局、自治区政府承担。 原告徐立业向本院提交了以下证据：证据1.自治区政府桂政行复〔2018〕93号《行政复议决定书》、自治区政府桂政行复〔2018〕93号《行政复议受理通知书》、桂政行复〔2018〕93-1号《延期审理通知书》、EMS快递封面，证明程序违法及原告申请信息公开、收到告知书及《行政复议决定书》的日期；2.博览局《政府信息公开告知书》，证明不予公开；3.自治区政府桂政行复〔2018〕155号《行政复议决定书》、桂政行复〔2018〕155号《行政复议受理通知书》，证明自治区政府维持了博览局的行政行为；4.EMS快递封面，证明原告收到告知书、《行政复议决定书》的日期；5.政府信息公开申请表及银行交易明细，证明银行流水；6.“南宁中国东盟商品交易所有限公司的合法性”在线咨询截图，证明《关于开办南宁（中国－东盟）商品集合竞价交易市场的复函》（桂博览函〔2006〕46号）应依法公开；7.最高人民法院2014年9月12日发布政府信息公开十大案例，证明《关于开办南宁（中国－东盟）商品集合竞价交易市场的复函》（桂博览函〔2006〕46号）不属于内部管理信息，即使属于内部管理信息，也应予以公开。 被告博览局辩称，一、博览局不是《中华人民共和国政府信息公开条例》规定的公开信息的主体。博览局的职能主要发展广西国际会展业,加强广西与东盟及世界其他国家、地区的经贸联系，扩大广西对外开放、负责中国-东盟博览会的总体策划、组织实施、品牌管理、网站运营、经费预算和其他相关经营与服务项目，主办和承办其他各种博览会、展览会、论坛和研讨会及相关经营业务，属于自收自支的事业单位。博览局并非《中华人民共和国政府信息公开条例》规定的公开信息的主体，没有职权依原告的申请公开政府信息。二、原告要求博览局公开的《广西国际博览事务局〈关于开办南宁（中国—东盟）商品集合竞价交易市场的复函〉》（以下简称《复函》）是博览局对南宁市人民政府的来函作出的内部回复意见，不属于政府信息公开的范围。1.《复函》是博览局对2006年3月6日《南宁市人民政府关于请求支持开办南宁（中国-东盟）商品集合竞价交易市场的函》的回复意见，所提的意见仅供来函单位参考，单纯属于博览局对事项的看法，并不代表事项的最终结果。2.根据《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》“行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，一般不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》所指应公开的政府信息”的规定，《复函》属于行政机关南宁市人民政府在日常工作中获取的内部信息且正处于讨论的过程中，是博览局与南宁市人民政府之间的磋商信函，非正式对外公开的文件，不属于政府信息公开的范围。3.《复函》的内容属于博览局给南宁市人民政府的内部回复意见，根据广西壮族自治区人民政府办公厅颁发的《政府信息公开申请受理说明》第三款第（三）项“举报、投诉、咨询、意见、建议不属于本机关依申请公开政府信息范围的事项，本机关不予受理。”的规定，《复函》不属于政府信息公开的范围。综上所述，博览局不是《中华人民共和国政府信息公开条例》规定的公开信息的主体，所作的内部文件也不属于政府信息公开的范围，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告博览局向本院提交了证明原行政行为合法性的以下证据、依据： 依据有：《中华人民共和国政府信息公开条例》、《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》、《政府信息公开申请受理说明》。 证据有：1.博览局《政府信息公开申请答复书》，证明博览局己对原告的申请作出相应的答复；2.事业单位法人证书；3.广西壮族自治区机构编制委员会文件，证据2、3共同证明博览局属于自收自支的事业单位，并非《中华人民共和国政府信息公开条例》规定的公开信息的主体，没有职权依原告的申请向原告公开政府信息。 被告自治区政府辩称，一、自治区政府受理行政复议申请的程序合法。原告不服博览局作出的《政府信息公开申请答复书》，于2018年6月20日向自治区政府提出行政复议申请。经审查，自治区政府认为原告的行政复议申请符合受理条件，决定受理，并于2018年6月27日制作《行政复议受理通知书》及《行政复议答复通知书》，分别送达本行政复议案件的各方当事人。自治区政府的受理程序符合《中华人民共和国行政复议法》及《中华人民共和国行政复议法实施条例》有关处理行政复议申请的规定。二、自治区政府审理行政复议案件的程序合法。博览局向自治区政府提交书面答复意见及作出具体行政行为的证据、依据和其他相关材料后，自治区政府的行政复议机构指定2名行政复议人员对当事人提交的书面材料进行了认真审查，对当事人提交的证据材料进行了仔细核实。因此，本行政复议案件的审理方式符合《中华人民共和国行政复议法》关于“行政复议案件原则上采取书面审查的办法”以及《中华人民共和国行政复议法实施条例》关于“行政复议机构审理行政复议案件，应当由2名以上行政复议人员参加”的规定。三、自治区政府作出行政复议决定的程序合法。经审理，自治区政府认为，原告申请公开的信息是行政机关之间的磋商函件，属于行政机关内部信息，不属于政府信息公开的范围；博览局已在答复书中予以告知。为此，自治区政府于2018年7月31日作出桂政行复〔2018〕155号行政复议决定，决定维持博览局作出的《政府信息公开申请答复书》，并将行政复议决定书送达本行政复议案件各方当事人。自治区政府作出行政复议决定的行为，符合《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一项、第三十一条以及《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十三条的规定。综上，自治区政府认为，本行政复议案件的受理程序、审理程序和作出行政复议决定的程序都符合《中华人民共和国行政复议法》及《中华人民共和国行政复议法实施条例》的规定,请依法驳回原告的诉讼请求。 被告自治区政府向本院提交了证明复议程序合法性的以下证据：1.行政复议申请书，证明原告向自治区政府提出行政复议申请的事实；2.桂政行复〔2018〕155号《行政复议受理通知书》、《行政复议答复通知书》、EMS快递单，证明自治区政府在法定期间内受理案件及依法送达各方当事人；3.行政复议决定书、EMS快递单，证明自治区政府在法定期限内作出行政复议决定及依法送达各方当事人。 经庭审质证：一、原告对被告博览局提供的证据1的真实性、关联性无异议，合法性有异议，原告申请公开的信息即使属于过程性信息，也应当向原告予以公开；对证据2真实性、合法性、关联性无异议；对证据3真实性无异议、关联性有异议，作为行政部门应当将本部门作出的信息向原告公开；被告自治区政府对博览局提供的证据无异议；二、原告对被告自治区政府提供的证据无异议，被告博览局对被告自治区政府提供的证据无异议；三、两被告对原告提供的证据1-4的真实性、合法性无异议；对证据5、6的真实性有异议；对证据7认为并不是行政诉讼法证据，只是相关案例，中国不是判例国家，这些案例不具有普遍性。 本院对上述证据认证如下：原告与两被告提供的证据，除了原告提供的证据7与本案无关联外，其余证据真实、合法，与案件具有关联性，可以作为本案证据。 经审理查明：2018年2月24日，原告向被告博览局邮寄要求获取《广西国际博览事务局》（桂博览函〔2006〕46号）（以下简称46号复函）的申请。2018年2月26日，博览局收到原告的申请后，未作出答复。原告认为博览局不履行政府信息公开职责，于2018年4月9日向被告自治区政府申请行政复议，请求确认博览局不履行政府信息公开法定职责行为违法，并责令博览局给原告政府信息公开答复。自治区政府于当日受理。2018年4月24日，博览局作出《政府信息公开申请答复书》，内容如前所述。2018年6月13日，博览局将《政府信息公开申请答复书》邮寄给原告，原告于次日收到。2018年7月6日，自治区政府作出桂政行复〔2018〕93号《行政复议决定书》，确认博览局在法定期限内对原告的信息公开申请未作出答复的行为违法。 原告不服博览局于2018年4月24日作出的《政府信息公开申请答复书》，于2018年6月19日向自治区政府邮寄《行政复议申请书》。自治区政府于2018年6月20日受理，并向原告送达《行政复议受理通知书》、向被告博览局送达《行政复议答复通知书》。2018年7月31日，被告自治区政府作出桂政行复〔2018〕155号《行政复议决定书》，维持博览局作出的《政府信息公开申请答复书》的行政行为。2018年8月1日，自治区政府向原告邮寄了《行政复议决定书》，原告于2018年8月3日收到。 另查明，博览局的业务范围为发展广西国际会展业,加强广西与东盟及世界其他国家、地区的经贸联系，扩大广西对外开放、负责中国-东盟博览会的总体策划、组织实施、品牌管理、网站运营、经费预算和其他相关经营与服务项目，主办和承办其他各种博览会、展览会、论坛和研讨会及相关经营业务，主要职责为负责中国-东盟博览会的总体策划和重大活动的组织实施等，属于自收自支的公益二类事业单位。 本院认为，《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定，“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息”。本案46号复函系博览局应行政机关的函件作出的复函，该复函是政府机关间的内部往来函件，是其在日常工作中制作的内部管理信息，不属于政府信息公开的范围。被告博览局不予公开并不违反《中华人民共和国政府信息公开条例》的规定，故被告博览局对原告的申请不予公开正确。《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十四条规定，“行政机关收到政府信息公开申请，能够当场答复的，应当当场予以答复。行政机关不能当场答复的，应当自收到申请之日起15个工作日内予以答复；如需延长答复期限的，应当经政府信息公开工作机构负责人同意，并告知申请人，延长答复的期限最长不得超过15个工作日。”被告博览局在2018年2月26日收到原告的申请，于2018年4月24日作出《政府信息公开申请答复书》已超过法定的15个工作日的期限，但自治区政府已在于2018年7月6日作出桂政行复〔2018〕93号《行政复议决定书》，确认博览局在法定期限内对原告的信息公开申请未作出答复的行为违法，本案不再处理。 《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款规定，经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告。被告自治区政府依法受理原告的复议申请后，向原告作出《行政复议案件受理通知书》，向被告博览局作出《行政复议案件提交答复通知书》。被告自治区政府在查明事实后，于法定期限内向原告作出桂政行复〔2018〕155号《行政复议决定书》，且依法送达给原告和被告博览局，认定事实清楚、程序合法。 综上，原告提出的撤销被告博览局作出的《政府信息公开申请答复书》和自治区政府作出的桂政行复〔2018〕155号《行政复议决定书》，并责令博览局重新作出政府信息公开答复书的诉讼请求，没有事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条，《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条第一项之规定，判决如下： 驳回原告徐立业的诉讼请求。 本案案件受理费50元，由原告徐立业负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于南宁铁路运输中级法院。 审 判 长  罗宏萍 人民陪审员  黄 敏 人民陪审员  莫艳林 二〇一八年十一月十四日 法官助理韦春迪 书记员周珍苑 附相关法律条文 《中华人民共和国政府信息公开条例》 第二条本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。 第二十四条第一款和第二款行政机关收到政府信息公开申请，能够当场答复的，应当当场予以答复。 行政机关不能当场答复的，应当自收到申请之日起15个工作日内予以答复；如需延长答复期限的，应当经政府信息公开工作机构负责人同意，并告知申请人，延长答复的期限最长不得超过15个工作日。 《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》 第十二条第一项有下列情形之一，被告已经履行法定告知或者说明理由义务的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求： （一）不属于政府信息、政府信息不存在、依法属于不予公开范围或者依法不属于被告公开的； 《中华人民共和国行政诉讼法》 第二十六条第二款经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。