福建省福州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2018）闽01行初163号 原告郑新兴，男，1958年6月3日出生，汉族，住福建省霞浦县。 原告郑荷莲，女，1954年6月1日出生，汉族，住福建省霞浦县。 原告连莲妹，女，1951年10月9日出生，汉族，住福建省霞浦县。 原告郑可雄，男，1955年6月29日出生，汉族，住福建省霞浦县。 原告侯宝来，男，1953年9月3日出生，汉族，住福建省霞浦县。 原告郑静华，男，1962年3月1日出生，汉族，住福建省霞浦县。 上述六原告的共同委托代理人吴家林，福建华巍律师事务所律师。 被告霞浦县人民政府，住所地福建省霞浦县松城街道府前路1号。 法定代表人颜谋元，县长。 委托代理人邱夏晖，霞浦县人民政府法制办工作人员。委托代理人郭星，福建星龙律师事务所律师。 被告宁德市人民政府，住所地福建省宁德市闽东中路35号。 法定代表人梁伟新，市长。 委托代理人李立春，宁德市人民政府法制办工作人员。 委托代理人郑延峰，福建惠尔律师事务所律师。 第三人福建省霞浦县海运公司，住所地福建省霞浦县三沙镇金沙城商住楼4-216号。 法定代表人曾建书，经理。 委托代理人万本式、吴兴法，该公司工作人员。 原告郑新兴等6人因不服霞浦县人民政府（下称霞浦县政府）土地争议处理决定、宁德市人民政府（下称宁德市政府）行政复议决定一案，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案，现已审理终结。 被告霞浦县政府于2017年12月13日作出霞政行决〔2017〕10号《行政决定书》，对当事人郑新兴等六人与霞浦县海运公司之间就座落于霞浦县××号门前）东沃口地方一宗土地使用权争议，决定：位于霞浦县××号门前）东沃口地方一宗地（争议地）面积718.5平方米，其使用权归属霞浦县海运公司。郑新兴等人不服，以霞浦县政府为被申请人向宁德市政府申请行政复议，宁德市政府于2018年3月30日作出宁政行复受〔2018〕第01号《行政复议决定书》，决定：维持霞浦县政府作出霞政行决〔2017〕10号《行政决定书》的具体行政行为。 原告郑新兴等6人诉称，一、霞浦县政府作出的被诉行政决定违背党中央、国务院有关落实政策的规定，即凡属文革中形成的错误决定一律推倒重来的规定。争议土地原属原告祖上遗留，1952年土改时确权归原告方所有，文革中原告方因台属问题受牵连下放农村改造，1974年霞浦县××沙镇人民政府将该地批准归第三人使用。该土地使用权是属于落实政策应当归还原告的范围，被诉行政决定和复议决定适用行政处理程序，未按照落实政策程序进行处理是违法的。二、该决定违背1982宪法前城市土地归私人所有的规定。争议土地在霞浦县××沙镇人民政府范围内，根据《中华人民共和国城市规划法》（1989年）第三条第一款的规定，镇所在地土地属于城市土地。根据1982年前的宪法，城市土地属于私人所有，政府未经征收无权将土地批准他人或划拨他人使用。宪法是根本大法，任何法律、行政法规、规章、地方性法规都不得与宪法相抵触。该土地是在1974年由霞浦县××沙镇人民政府批准第三人使用，应适用1982年前的宪法的相关规定，即城市土地除属于国家所有的外属于私人所有。被诉行政决定适用《确定土地所有权和使用权的若干规定》的相关规定，将讼争地认定为集体土地并直接确权给第三人，复议决定予以维持是错误的。三、被诉行政决定将争议土地直接确权归第三人程序违法。本案是原告申请被告将争议土地使用权确权给原告，第三人不是本案的申请人，被诉行政决定将该争议土地直接确认给第三人，复议决定予以维持是错误的。四、被诉行政决定和复议决定在认定事实上还存在以下重大错误和不当之处：1、第三人原称三沙运输社，原属集体所有制性质，上世纪八十年代该企业早已破产，房屋、土地均已卖光分光（原告和原告父亲原就属运输社职工，也分到一两千块钱），原来的职工早已下岗另谋职业。现在的第三人是由原来的几个领导组成的私有股份企业，与原来的运输社没有任何关系，把争议土地认定为现在的第三人使用是不正确的。2、争议土地之所以没有被卖光是因为双方存在争议，当时的霞浦县××沙镇人民政府说别的房产土地可以处理掉，唯独这块土地不能处理，所以这块土地仍保留至今，这个事实就证明双方纠纷长期存在。3、争议土地不是由第三人单方长期使用至今，而是双方长期共用。原告方在该地上有搭盖物就证明原告方有长期使用，第三人也就是几个小仓库，大部份是空地，空地就证明第三人没有使用。现在的第三人已完全不能等同于原来的运输社，以现在的第三人使用来证明原来的运输社使用是不正确的。4、郑荷莲交纳的占地补偿费69元是在争议土地四至范围内而不是争议土地四至范围外。这说明原告方早已主张产权，而且已得到政府的认可，现在予以否定是不正确的。5、霞浦县政府没有通知原告进行调解，双方也没有经过任何面对面的接触。此外，复议时原告也没有收到霞浦县政府的答辩状。综上，宁德市政府维持霞浦县政府作出的被诉行政决定是错误的。请求：一、撤销宁德市人民政府宁政行复〔2018〕第01号行政复议决定、霞浦县人民政府霞政行决〔2017〕10号行政决定；二、将争议土地使用权和房屋确权归原告使用和所有，或者指令霞浦县人民政府按落实政策程序重新处理。诉讼中，原告明确其第二项的请求为：指令霞浦县人民政府按落实政策程序重新处理。 被告霞浦县政府辩称，一、答辩人按照行政处理程序处理本案并无不当。被答辩人诉称：“该土地使用权是属于落实政策应当归还原告的范围，原决定和复议决定适用行政处理程序，未按照落实政策程序进行处理是违法的。”《土地权属争议调查处理办法》第三条规定：“调查处理土地权属争议，应当以法律、法规和土地管理规章为依据。从实际出发，尊重历史，面对现实。”这说明落实政策与行政处理程序并无矛盾，依法行政是建设法治政府的必然要求。答辩人按照行政处理程序处理被答辩人与第三人的土地使用权争议完全符合法律规定。二、答辩人作出的霞政行决〔2017〕10号《行政决定书》没有违背国家的土地制度。被答辩人诉称：“该决定违背1982宪法前城市土地归私人所有的规定。”其实，三沙原属农村，1983年11月三沙人民公社变更为三沙镇。1974年2月也是三沙人民公社革命委员会将该宗地审批给原三沙运输社作为修船厂使用。在人民公社化之后，农村个人不再享有土地所有权。答辩人根据《中华人民共和国土地管理法》和《确定土地所有权和使用权的若干规定》作出决定符合规定。三、答辩人决定该宗土地使用权归属第三人程序合法。被答辩人所称：“第三人不是本案的申请人，原决定将争议土地直接确权归第三人，复议决定予以维持是错误的。”这是被答辩人的误解。作为本宗土地使用权争议被答辩人是申请人，第三人是被申请人，都是该宗土地使用权争议的当事人，将争议土地使用权确定归争议案件当事人的一方是争议处理决定的应有内容，不存在程序违法的问题。在争议处理过程中，答辩人不仅发出争议案件调解通知书，还实际组织了调解，只是调解不成而已，有调解笔录为据。四、“三沙运输社”与第三人存在历史沿革关系。“三沙运输社”在1978年12月26日经霞浦县委同意名称变更为“三沙海运站”，1993年3月16日经霞浦县交通局批准同意将“三沙海运站”变更为“福建省霞浦县海运公司”，有相关批文为据。可见，“三沙运输社”与第三人存在历史沿革关系，被答辩人的陈述与事实不符。综上所述，答辩人依法作出的霞政行决〔2017〕10号《行政决定书》证据充分确实，适用法律正确，程序合法。请求判决驳回原告的诉讼请求。 被告宁德市政府辩称，一、原告起诉已超过法定起诉期限。原告于2018年4月4日已收到宁政行复〔2018〕第01号《行政复议决定书》。答辩人于2018年9月16日才收到应诉通知书，因此请求法庭审查原告的起诉是否已超过法定起诉期限，如果已超过，应当驳回其起诉。二、答辩人的复议程序合法。答辩人收到申请人（原告）不服霞浦县政府作出的霞政行决〔2017〕10号《行政决定书》的行政复议申请后，经审查符合法定条件予以受理，并作出宁政行复受〔2018〕第01号《行政复议申请受理通知书》、宁政行复答〔2018〕第01号《行政复议答复通知书》、宁政行复参〔2018〕第01号《第三人参加行政复议通知书》，分别送达相关当事人。被申请人依法提交书面答复和证据等相关材料后，答辩人经审查认为由于案情复杂，不能在法定期限内作出行政复议决定，于2018年3月8日决定行政复议决定延期至2018年4月9日前作出，并将延期审理通知书送达给相关当事人。答辩人于2018年3月30日作出宁政行复〔2018〕第01号《行政复议决定书》，认为：被申请人作出霞政行决〔2017〕10号《行政决定书》的具体行政行为所认定的事实清楚，证据确凿，程序合法，适用依据正确，内容并无不当，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，决定维持被申请人作出霞政行决〔2017〕10号《行政决定书》的具体行政行为，并将该决定书依法送达相关当事人。因此，答辩人作出宁政行复〔2018〕第01号《行政复议决定书》的程序，符合《中华人民共和国行政复议法》第二十三条第一款、第二十八条第一款第（一）项、第三十一条等相关规定，程序合法。综上，答辩人作出宁政行复〔2018〕第01号《行政复议决定书》的程序合法，原告的诉讼理由没有事实和法律依据，请求依法判决维持答辩人作出的行政复议决定。 第三人霞浦县海运公司陈述，一、宗地产权为答辩人所有的事实不存在争议。70年代初，宗地所处的三沙东沃口，其北是垃圾场，其南是一片沙滩，大潮时海水倒灌半个多空地，根本不是被答辩人所主张的“宅基地”，更不是被答辩人所有。其时，在还没有申请该修船用地前的六十年代，我公司已在该宗地上修补小船。后因运输行业的发展需要修理和修造大型船舶，场地需再扩大，我公司于1974年元月30日向三沙公社革命委员会提出土地申请，三沙公社革命委员会于1974年2月12日批复同意该宗土地给三沙运输社做为修造船厂用地，面积约736平方米。三沙运输社于1974年5月开始在该宗土地上兴建二座仓库，一座油灰车间及围墙、防台风堤坝，直至1975年底完工。以上仓库油灰车间及围墙、防台风堤坝尚存，自建成之日起至今该船厂一直由本公司管理使用，在该厂建海堤，筑围墙建车间的时候，被答辩人没有一人出面提出异议，更没有人出面干涉、由此可见该宗地的产权不存在争议，其产权为答辩人所有。二、被答辩人的强占行为属于侵权。近年来，周围邻居在该宗地内搭盖鸡窝、乱堆杂物。2012年8月8日三沙镇政府专门针对被答辩人等的强占行为颁布了拆除通告，至目前通告仍在，但被答辩人等却置若罔闻，不管不顾。被答辩人的强占行为，已经构成侵权。综上所述，答辩人以为该宗地产权确系答辩人所有是不争的事实，不存在争议。只是目前已有一部分被被答辩人强占，其行为已经构成侵权，为此答辩人请求确认该宗地使用权属归答辩人所有，责令被答辩人等拆除鸡窝等搭盖物，返还强占的用地。答辩人认为，该宗地是当年三沙公社革命委员会批准三沙运输社建厂，属于政府行政划拨行为，并且实际使用管理三十多年，霞浦县政府作出的被诉行政决定书，事实清楚，与我公司不存在争议。请求驳回原告郑新兴等人诉讼请求。 经审理查明，讼争土地1952年土改时确权归原告方所有，五十年代争议地上房屋因受自然灾害影响，造成房屋倒塌，原告等人未在原址上重建房屋成为空地。文革时期原告郑新兴等6人的家庭成员因台属问题受牵连下放农村改造，导致该争议地无人管理。1974年2月12日，原三沙人民公社委员会将讼争土地面积736平方米审批给原三沙运输社用于建造修船厂。1974年5月，原三沙运输社开始在讼争地上动工建设，至1975年底建成两座仓库、一间油灰车间、围墙及防台风堤坝。此后，该修船厂一直由第三人管理使用。1986年，霞浦县××沙镇人民政府治安办收取郑荷莲占地补偿费69元。1998年郑静华在争议地东侧搭建一座占地15.42面积平方米的厨房，此外，郑静华、侯宝来二人在争议地上共搭盖了六处占地总面积为69.38平方米的简易饲养家禽场所。现讼争土地空地部分面积为509.91平方米。“三沙运输社”在1978年12月26日经霞浦县委同意名称变更为“三沙海运站”，1993年3月16日经霞浦县交通局批准同意将“三沙海运站”变更为“福建省霞浦县海运公司”。2017年2月17日，原告等人向霞浦县国土资源局提出土地权属争议调处申请。2017年12月13日，霞浦县政府作出霞政行决〔2017〕10号《行政决定书》，按照《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十九条“因原房屋拆除、改建或自然坍塌等原因，已经变更了实际土地使用者的，经依法审核批准，可将土地使用权确定给实际土地使用者；……”的规定，决定：位于霞浦县××号门前）东沃口地方一宗地（争议地）面积718.5平方米，其使用权归属霞浦县海运公司。原告等人不服，向宁德市政府申请行政复议，宁德市政府经审查，作出行政复议决定（内容如前述）。原告等人不服，遂向本院提起行政诉讼。 另查，原告等人于2015年12月向宁德市人民法院提起行政诉讼，请求判决霞浦县政府对起诉人与第三人之间的土地权属争议进行处理。宁德市人民法院于2016年1月19日作出（2016）闽09行初30号行政裁定，认为起诉人郑新兴等6人的起诉涉及历史遗留的土地权属纠纷问题，不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定的人民法院应当受理的行政诉讼案件范围，起诉不符合法律规定的起诉条件，据此裁定：对起诉人郑新兴等6人的起诉，不予立案。该裁定已经生效。 本院认为，根据《最高人民法院关于房地产案件受理问题的通知》第三条规定，凡不符合行政诉讼法有关起诉条件的属于历史遗留的落实政策性质的房地产纠纷，不属于人民法院主管工作的范围，当事人为此而提起的诉讼，人民法院应依法不予受理或驳回起诉。原告等人于2015年12月已提起行政诉讼，请求判决霞浦县政府对原告等人与第三人之间的土地权属争议进行处理，宁德市人民法院已经作出生效裁定，裁定驳回了原告郑新兴等人的起诉。本案被诉行政行为虽为霞浦县政府对原告等人与第三人之间的土地权属争议作出的行政决定，因原告申请确权的事项属于历史遗留的土地权属纠纷，原告就该请求事项作出的行政决定向人民法院提起行政诉讼，仍属于历史遗留的落实政策性质的房地产纠纷，不属于人民法院行政诉讼的受案范围，人民法院应裁定不予受理；已经受理的，应裁定驳回起诉，故原告的起诉应予驳回。因原行政行为不可诉，故复议机关作出的复议决定亦不可诉。综上，原告的诉讼请求不能成立，本院不予支持。据此，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下： 驳回原告郑新兴、郑荷莲、连莲妹、郑可雄、侯宝来、郑静华的起诉。 预收的案件受理费50元退回原告郑新兴、郑荷莲、连莲妹、郑可雄、侯宝来、郑静华。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于福建省高级人民法院。 审判长  王小倩 审判员  郑 鋆 审判员  杨 以 二〇一八年十一月二十六日 法官助理林华 书记员潘晋洁 附：本裁定适用的相关法律依据 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》 第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的； （二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的； （三）错列被告且拒绝变更的； （四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的； （五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的； （六）重复起诉的； （七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的； （八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的； （九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的； （十）其他不符合法定起诉条件的情形。 前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。 人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。