山西省高级人民法院   行政判决书   （2018）晋行终672号   上诉人（原审原告）高埃富，男，汉族，生于1952年5月8日，住山西省吕梁市临县。   委托代理人席中玉，北京京尚律师事务所律师。   上诉人（原审被告）临县克虎镇人民政府，住所地：山西省吕梁市临县克虎镇克虎村。   法定代表人贺庆翔，该镇镇长。   委托代理人牛三宝，该镇武装部部长。   委托代理人宫珍旭，山西临水律师事务所律师。   被上诉人（原审被告）临县人民政府,住所地：山西省吕梁市临县南关街4号。   法定代表人李双会，该县县长。   委托代理人赵旭军，临县人民政府办公室法制科副科长。   委托代理人韩亮，山西和胜律师事务所律师。   被上诉人（原审被告）临县公安局，住所地：山西省吕梁市临县城内胜利街121号。   法定代表人任飚，该局局长。   委托代理人秦文斌，临县公安局法制大队副大队长。   委托代理人刘志鹏，临县公安局重点项目管理大队大队长。   上诉人高埃富、上诉人临县克虎镇人民政府（以下简称克虎镇政府）因高埃富诉临县人民政府（以下简称临县政府）、克虎镇政府、临县公安局行政强制拆除一案，不服山西省晋中市中级人民法院（2018）晋07行初25号行政判决，分别向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案。上诉人高埃富及委托代理人席中玉，上诉人克虎镇政府委托代理人牛三宝、宫珍旭，被上诉人临县政府委托代理人赵旭军、韩亮，被上诉人临县公安局委托代理人秦文斌、刘志鹏到庭参加诉讼。本案现已审理终结。   原审法院查明，临县政府1999年4月27日为高埃富颁发临房权证克虎镇字第XXXX号房屋所有权证，高埃富居住在克虎村该房屋内。2015年6月24日，临县政府办公室印发《关于印发〈新国道太克线临县段升级改造工程项目征地、拆迁补偿实施意见〉的通知》（临政办发〔2015〕51号文件）（以下简称51号文件），该文件第二条规定，本项目征地拆迁由新国道太克线临县段公路升级改造协调配合领导组总体负责，所涉乡（镇）为主体组织实施。之后克虎镇政府提交的《新国道太克线临县段公路建设拆迁附属物调查登记表》上户主签字处有高埃富、高强签名，《新国道太克线临县段公路建设拆迁窑洞及附属物调查登记补偿计算表》上显示户主为高埃富，补偿总额45347.26元，《太克线临县段公路建设拆迁其它附属补偿计算表》补偿额1947.6元，有村委会、乡镇、县协调办、业主及施工方等签字，《新国道太克线临县段升级改造工程项目拆迁补偿协议书》中甲方克虎镇政府、乙方高埃富均未签字盖章。2017年4月15日，克虎镇政府向高埃富送达第12号《新国道太克线克虎段公路升级改造克虎镇人民政府关于限期拆除房屋的通知书》（以下简称《关于限期拆除房屋的通知书》）。2017年5月27日，克虎镇政府向高埃富送达《新国道太克线临县段公路升级改造项目克虎镇人民政府告知书》（以下简称《告知书》），载明补偿款47294.86元已打入高埃富账号中，要求高埃富于2017年5月31日前将屋内物品全部搬迁，配合拆迁。2017年8月7日上午，克虎镇政府工作人员在场，原告居住的房屋被拆除。2017年8月2日，临县公安局项目秩序管理大队民警在接到克虎镇政府报案后到达现场接处警。   原审法院认为，第一个争议焦点是三被告是否参与了拆除行为。1.综合51号文件中载明项目征地拆迁所涉乡（镇）为主体组织实施，涉及王建忠房屋的后续征拆工作由克虎镇政府组织调查登记、补偿计算、补偿协议、限期拆除房屋通知、告知以及拆除现场有克虎镇政府工作人员等事实，原告关于克虎镇政府拆除其居住房屋的主张，依据证据和事实能够成立。2.临县公安局项目秩序管理大队民警2017年8月7日是在接到克虎镇政府报案后到达现场，属于正常的接处警行为，现没有证据证明临县公安局参与针对原告居住房屋的拆除行为，原告对临县公安局的诉讼请求应予驳回。3.原告主张临县政府参与房屋拆除行为没有证据能够证明。原告主张依据《土地管理法》等规定，临县政府是征收原告房屋的法定征收主体，其对征收行为产生的一切后果应承担法律责任，而本案被诉行为是强制拆除原告居住房屋的行为，故原告主张临县政府参与强拆并由其承担责任没有事实和法律依据，该诉讼请求应予驳回。第二个争议焦点是克虎镇政府将原告房屋拆除的行为是否合法。根据法律规定，法无授权不可为。《行政强制法》要求，行政机关有义务对自己作出的行政行为的合法性进行证明。被告克虎镇政府主张本案是拆迁补偿安置纠纷，但没有证据证明该拆迁项目合法，也没有证据证明与原告达成了拆迁补偿安置协议，虽然51号文件中载明项目征地拆迁所涉乡（镇）为主体组织实施，但克虎镇政府仍然没有依法取得强制拆除原告房屋的职权，所以克虎镇政府对原告居住房屋拆除的行为没有法律依据，应当采取补救措施。原告请求将被拆除房屋恢复原状不是行政诉讼的责任承担方式，若主张损失赔偿可另行提起行政赔偿诉讼。经协调未果。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条、第七十四条第二款第（一）项的规定，判决：一、驳回原告高埃富对被告临县人民政府和临县公安局的诉讼请求；二、确认临县克虎镇人民政府拆除高埃富名下房屋的行为违法；三、驳回原告高埃富的其他诉讼请求。   高埃富上诉称：一、临县政府应当对克虎镇政府的强拆行为承担法律责任，本案应确认临县政府房屋强拆行为违法。（一）根据《土地管理法》第二十五条、《土地管理法实施条例》第二十五条、《征收土地公告办法》第四条、第十条第二款的规定，临县政府是新国道太克线建设拆迁的法定征收责任主体，对拆迁过程中产生的后果应当承担法律责任。（二）临县政府通过51号文件将克虎段拆迁工作委托给克虎镇政府实施，应对克虎镇政府的行为后果承担法律责任。（三）根据吕梁市公安局吕公复决字（2017)第30号复议决定书，临县公安局证实克虎段拆迁工作由克虎镇政府、临县政府协调办等单位共同实施，故临县政府应对强拆行为承担法律责任。二、临县公安局参与了房屋强拆行为。根据临县公安局提供的2018年3月5日《情况说明》，该局接警后到达现场未发现有违法行为，但其并未立即离去。事实上，临县公安局在强拆当天并非是接警后到达现场，而是与其他被上诉人一起到现场共同实施了强拆行为。故请求：一、撤销山西省晋中市中级人民法院（2018)晋07行初25号判决书第一项，改判确认临县人民政府和临县公安局房屋强制拆除行为违法；二、上诉费由被上诉人承担。   克虎镇政府上诉称：一、克虎镇政府在拆迁过程中对高埃富房屋进行的测量登记、拆迁告知、补偿款发放等一系列行为均是在受托权限范围内进行的，最终后果应该由委托人临县政府承担。（一）克虎镇政府接到51号文件后，组织全体工作人员进行了房屋拆迁摸底登记，对高埃富房屋进行了测量，高埃富在丈量登记表上签字按印予以确认。（二）拆迁时高埃富以补偿款低为由不签订补偿协议，镇政府工作人员与其当面协商，高埃富表示同意拆迁，但就是因为补偿标准低而不同意签订补偿协议（有谈话录音）。（三）镇政府在拆迁过程中对所涉拆迁户进行了全程录像，并对高埃富的物品进行了清点、录像，一系列行为都是在授权范围内进行，并未超过委托权限，行为后果应该由委托人临县政府承担。三、原审判决确认克虎镇政府拆除高埃富名下房屋的行为违法是错误的。（一）克虎镇政府并非是法律意义上的征收、拆迁主体，不能依据51号文件取得强制拆除的职权，在授权范围内履行职责的后果应该由临县政府承担。（二）根据高埃富庭审陈述及谈话录音记录，高埃富并不反对政府拆迁，只是对补偿标准有异议，根据《最高人民法院关于受理房屋拆迁补偿、安置等问题的批复》（法复〔1996〕12号)第二条，因房屋补偿、安置问题引发的争议应作为民事案件受理，本案应改判驳回高埃富的起诉。四、原审程序违法，应予纠正。如果临县政府不是本案的被告，本案就应当移送有管辖权的山西省汾阳市人民法院管辖。但原审法院却在临县政府提出管辖权异议的情况下，未进行任何答复即径行裁判，违反了法律规定，依法应将本案发回重审。故请求：一、撤销山西省晋中市中级人民法院（2018)晋07行初25号行政判决；二、依法改判驳回被上诉人高埃富的起诉或者发回原审人民法院重新审理。   临县政府辩称，县政府不应承担责任。一、根据职权法定的原则，地方人民政府及其工作部门都应在法律、法规授权的范围内行使管理权，但在有些情况下，地方人民政府可以对一些重点工作通过发出指令、施加影响、交由其他工作部门或下级人民政府以自己的名义具体实施。二、诉组织实施行为还是诉具体实施行为，应以行政行为是否具有对外性和法效性为判断依据，应当就直接对外发生法律效果的行为提起行政诉讼。本案中，51号文件第二条明确：“本项目征地、拆迁由新国道太克线临县段升级改造协调配合领导组总体负责，以所涉乡镇为主体组织实施”。根据克虎镇政府向原审原告发出的《关于限期拆除房屋的通知》，可以认定克虎镇政府对诉涉房屋实施强制拆除行为。原审法院认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。   临县公安局辩称，答辩意见与原审意见一致。   本院二审查明的事实与原审查明的事实基本一致。二审中各方未提供新的证据。庭审中克虎镇政府认可其作出通知书（告知书）和拆除行为的事实，但认为根据51号文件第二条的规定其与县政府构成委托关系、应由县政府承担强制拆除的法律责任。克虎镇政府认可通知书（告知书）没有被送达人本人或其成年家属签收的事实，除通知书（告知书）存根外，诉讼中没有依法提供其他证据证明具体的送达情况。高埃富在庭审中根据镇政府会议记录和案外人高虎荣拘留决定书认为县政府协调办的人员参加了强拆行为，临县政府应当对强拆行为承担法律责任。以上事实由当事人诉辩意见、原审证据材料及庭审笔录在案佐证。   本院认为，征地拆迁过程中的行政行为包括征地决定、公告、补偿方案、补偿协议、责令交出土地决定、强制拆除等一系列独立的行政行为，可能分别由不同政府部门实施，相对人因对何种行为不服提起行政诉讼决定了人民法院的审理范围。根据一审起诉状，上诉人高埃富起诉时的诉讼请求是明确的，即对强制拆除房屋行为不服而起诉，故本案被诉行政行为是强拆房屋的行为，征地过程中发生的其他行政行为不属于本案的审理范围。当事人争议焦点包括以下两方面：   （一）强拆行为是否应由临县政府和临县公安局承担法律责任。根据法律规定，县级以上政府负责组织实施辖区内的征地工作，在组织征地过程中有权依法确定具体工作事项的实施主体，该组织实施责任是一种总体性责任，不应扩大理解为对征地过程中发生的所有与征地有关的行政行为都负有法律责任；相关政府部门或行政机关根据上级文件规定或指令，以自己名义独立实施的具体的行政行为时，应当依法对该行政行为承担法律责任。本案中，51号文件第二条规定太克线升级改造项目的征地、拆迁以所涉乡镇为主体组织实施，并未规定委托各乡镇政府实施，应当视为指令、确定具体工作实施主体的性质；克虎镇政府接到上级文件后召开工作会议研究并以自己名义单独作出《关于限期拆除房屋的通知》、《告知书》，直接组织人员进行了公告、送达以及针对高埃富房屋的强拆行为，是被诉强拆行为决策主体和直接实施主体，应当对被诉行政行为承担法律责任。当事人诉讼中提供的证据虽然可证实县政府协调办工作人员参与了克虎镇政府工作会议、出现在强拆现场，但不能证明以县政府或协调办的名义作出过直接影响、决定强拆行为是否实施的行为，故临县政府不应对被诉行政行为承担法律责任。临县公安局为防止或制止强拆时发生治安事件，出现在强拆现场为履行法定职责使然，无论是接警后到达或事前到达，均不意味着应对其职责之外的强拆行为负有法律责任。高埃富和克虎镇政府的上诉主张不能成立。   （二）强拆行为的合法性。本案中，克虎镇政府提供的证据不能证明实施强拆行为前该县土地部门已作出了责令交出土地等行政行为，也不能证明已按照《行政强制法》的规定履行了催告、强制执行决定的送达义务，故被诉强拆行为违法。原审判决结果正确，但说理欠妥，本院予以指正。   本案中，临县政府是否应当对被诉强拆行为承担法律责任，在原审立案环节审查时并不明确，是案件经过实体审理后才能确定的，克虎镇政府以判决结果否定原审法院的诉讼管辖权没有法律依据，本院不予支持。   综上，上诉人高埃富、克虎镇政府的上诉理由均不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：   驳回上诉，维持原判。   二审案件受理费共100元，由上诉人高埃富、临县克虎镇人民政府各负担50元。   本判决为终审判决。   审判长 程彦斌   审判员 魏佩芬   审判员 魏晓俊     二〇一八年十一月十三日   书记员 高 天