中华人民共和国最高人民法院 行 政 裁 定 书 （2018）最高法行申824号 再审申请人（一审原告、二审申请人）:孙志民，男，1959年6月7日出生，汉族，住日照市东港区山东路******。 再审被申请人（一审被告、二审被申请人）:山东省日照市人民政府。住所地：山东省日照市东港区北京路**。 法定代表人：齐家滨，日照市人民政府市长。 再审申请人孙志民因诉山东省日照市人民政府（以下简称日照市政府）行政复议决定及行政赔偿一案，不服山东省高级人民法院（2017）鲁行终567号行政判决，向本院申请再审。本院受理后，依法由审判员孙江、审判员李纬华、审判员李绍华组成合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。 孙志民以山东省日照市经济技术开发区“创建全国文明城市领导小组办公室”向其发出盖有日照市经济技术开发区管委会公章的《限期整改通知书》及日照市经济技术开发区管委会（以下简称开发区管委会）组织人强行拆除其厂区房屋违法为由，向日照市政府申请行政复议。日照市政府于2015年11月19日作出日政复不字（2015）142号《不予受理行政复议决定书》（以下简称《不予受理决定》）。孙志民不服，于2015年12月10日向山东省日照市中级人民法院提起行政诉讼，请求依法撤销日照市政府作出的《不予受理决定》，并判决日照市政府履行行政复议法定职责；确认日照市政府的行政行为违法，赔偿给其造成的财产损失。 一审法院查明： 2015年11月13日，开发区创城办下发日开创城改字（2015）第30032号限期整改通知书，内容为：“你户：经查，你（单位）在大连路南违建房屋不符合《日照经济技术开发区创建全国文明城市突出问题综合整治工作实施方案》的要求，请你（单位）在2015年11月15日前将存在的问题整改完成。逾期，将严格按照有关规定依法处理，并追究相关责任人员的责任。”。上述限期整改通知书张贴于日照机械化工五矿进出口集团公司位于日照市××路南侧的厂房门上。孙志民主张该通知书系开发区创城办送达给孙志民本人的，且张贴于孙志民承租的厂房门上，日照市政府主张该通知书系开发区创城办送达给日照机械化工五矿进出口集团公司的。 孙志民不服该限期整改通知书，于2015年11月16日向市政府提起行政复议申请，要求确认开发区管委会的上述行政行为违法并依法撤销。市政府于2015年11月19日作出日政复不字[2015]142号不予受理行政复议申请决定，认为根据《中华人民共和国行政复议法》第六条、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定，孙志民的行政复议申请不符合行政复议的受理条件，决定不予受理。孙志民不服市政府作出的日政复不字(2015]142号不予受理行政复议申请决定于2015年12月10日向本院提起行政诉讼。 另查明，2002年6月20日，王凤岐、孙志民与日照机械化工五矿进出口集团公司签订房屋租赁合同，合同约定由王凤岐、孙志民租赁日照机械化工五矿进出口集团公司的位于日照市××路南侧的“北边大棚”，租赁期限为18年，即自2002年6月20日起至2020年6月20日止。孙志民主张涉案房屋于2015年11月17日被开发区管委拆除。对于该房屋的拆除事实，日照市政府称不知情，也未提供相反证据否定孙志民主张的上述事实。 一审法院认为：本案双方当事人存在以下争议： 第一，关于孙志民是否具备本案原告主体资格的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：(一)原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；……”。依据上述规定，在行政诉讼中，原告应当提供证据证明其与所诉行政行为具有利害关系。本案孙志民提供了其与日照机械化五矿进出口集团公司签订的场地租赁合同，根据该场地租赁合同及法院查明的相关事实，虽然双方当事人对于涉案限期整改通知书所指向的整改对象及该限期整改通知书的送达方式存在争议，但无论该限期整改通知书是针对孙志民本人作出还是针对日照机械化五矿进出口集团公司作出，该限期整改通知书所设定的整改义务系基于场地租赁事实，与孙志民具有一定的利害关系，故孙志民具备本案的原告主体资格。 第二，关于孙志民的多项诉讼请求能否一案审理的问题。孙志民请求判决《不予受理决定》违法并予以撤销、要求判决日照市政府履行行政复议法定职责，均系基于日照市政府的不予受理行政复议申请决定所提起的诉讼请求，其提起的行政赔偿诉讼请求系孙志民基于行政诉讼一并提出，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第九条第二款：“赔偿请求人要求赔偿，应当先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出。”之规定，孙志民可以在提起行政诉讼时一并提起行政赔偿请求，故孙志民的该多项诉讼请求可以一案审理。 第三、关于日照市政府是否系本案适格被告的问题。日照市政府辩称，依据《山东省行政复议条例》第四十二条规定，自己不是本案适格被告。一审法院认为，《山东省行政复议条例》系地方性法规，自2009年9月1日起施行，修改后的《中华人民共和国行政诉讼法》系法律，自2015年5月1日起施行，依据上位法优于下位法、新法优于旧法的法律适用的基本原则，本案应适用修改后的《中华人民共和国行政诉讼法》及其司法解释。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款、《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第六条的规定，对复议机关以不符合受理条件为由作出的驳回行政复议申请决定不服提起行政诉讼的，复议机关为被告，日照市政府系本案适格被告。 第四、关于孙志民申请涉案行政复议应否受理的问题。从开发区创城办作出的涉案限期整改通知书的内容来看，该限期整改通知书虽未设定行政处罚或行政强制，但其设定的整改义务及于孙志民，对于孙志民的权利义务产生了一定的影响，孙志民不服上述涉案限期整改通知书向日照市政府申请行政复议，应当给予其申请复议的权利，属于行政相对人申请行政复议的受案范围，日照市政府应予受理。 第五、孙志民要求日照市政府行政赔偿的诉讼请求是否成立的问题。行政赔偿责任的成立须以行政主体实施了违法行为，造成了损害事实及违法行为与损害事实之间存在直接因果关系三要件为前提，缺一不可。本案中日照市政府作出涉案不予受理行政复议申请决定虽有不妥之处，但并未直接导致孙志民所主张的财产损害事实发生，即使孙志民存在损害事实，亦非因日照市政府作出《不予受理决定》所致，孙志民所主张的损害事实与日照市政府作出的行政行为之间不具有因果关系。故孙志民主张因日照市政府的《不予受理决定》导致孙志民的房屋被拆除，从而导致损害结果的发生无事实与法律依据。且《不予受理决定》系2015年11月19日作出，孙志民在起诉状中载明的涉案房屋被拆除时间系2015年11月17日，故不存在因日照市政府不予受理而造成财产损失的情形。庭审中，日照市政府提交了其作出《不予受理决定》的程序性材料，孙志民对此并无异议，日照市政府作出《不予受理决定》的程序并无违法之处，故孙志民依据《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第十条第五款“因复议程序违法给原告造成损失的，由复议机关承担赔偿责任”之规定，要求复议机关承担赔偿责任的诉讼请求不能成立。 综上，日照市政府作出的《不予受理决定》程序合法，但适用法律不当，对于孙志民提起的行政复议申请，日照市政府应当受理并根据查明的案件事实及时作出实体处理，日照市政府作出《不予受理决定》属于适用法律法规错误，依法应予撤销。孙志民要求日照市政府赔偿孙志民财产损失的诉讼请求不成立，法院不予支持。一审法院于2016年12月8日作出(2015)日行初字第117号判决：一、撤销日照市政府于2015年11月19日作出的日政复不字[2015]142号不予受理行政复议申请决定；二、责令日照市政府对孙志民的行政复议申请予以受理；三、驳回孙志民要求日照市政府承担其财产损失责任的赔偿请求。 孙志民不服，向山东省高级人民法院提出上诉。 二审法院认为：一审法院判决认定事实清楚，适用法律正确。并提出，本案系行政复议之诉，拆除涉案房屋行为的合法性不属于本案审查范围，孙志民认为日照市政府是拆除涉案房屋的决定机关应对拆除行为承担赔偿责任，属另一法律关系，其可另行起诉或通过其他渠道解决。二审法院于2017年7月4日作出（2017）鲁行终567号行政判决：驳回上诉，维持一审判决。 孙志民不服，向本院申请再审，请求撤销一、二审判决；确认日照市政府复议程序违法，赔偿其财产损失6551280元。主要事实和理由为：1.日照市政府作出《不予受理决定》程序违法。一、二审法院认定“《不予受理决定》程序合法”错误。2.一、二审法院认为“《不予受理决定》系2015年11月19日作出，原告诉状载明拆除时间系2015年11月17日，故不存在日照市政府因不予受理而造成的财产损失情形”错误。3.一、二审法院都已确认日照市政府不予受理行政复议申请决定违法，则应依法判决日照市政府承担赔偿责任。4.日照市政府派出机构开发区管委会违法强拆，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款，应由日照市政府承担举证责任，不能提供不予赔偿或者减少赔偿数额方面的证据，应承担举证不能的不利后果。二审认为：“本案系行政复议之诉，拆除涉案房屋的合法性不属于本案审查范围”及“日照市政府作出涉案《不予受理决定》，并未直接导致孙志民所主张的财产损害事实的发生，亦非因日照市政府作出《不予受理决定》所致，从而导致损害结果的发生无事实与法律依据”，不符合《最高人民法院关于适用〈行政诉讼法〉若干问题的解释》第十条第五款的规定。 本院认为：孙志民在《不予受理决定》已被判决撤销的情况下，仍申请再审，故本案再审的争议焦点问题是：1.《不予受理决定》与其房屋被拆除之间是否存在因果关系及日照市政府是否应当承担赔偿责任；2.《不予受理决定》的程序是否合法。 关于《不予受理决定》与孙志民房屋被拆除之间是否存在因果关系及日照市政府是否应当承担赔偿责任问题。经查，在日照市政府作出《不予受理决定》之前，涉案房屋已被拆除，且拆除主体不是日照市政府，故《不予受理决定》与涉案房屋被拆除之间不存在直接的因果关系，孙志民要求日照市政府承担赔偿责任缺乏事实和法律依据，不能成立。关于《不予受理决定》程序是否合法问题。经查，日照市政府接受孙志民提交的相关申请复议材料后，在法定时间内进行了审查并作出了复议决定，程序并无不当。孙志民所提《不予受理决定》程序违法的主张不成立；且一、二审已撤销《不予受理决定》，申请人在再审中提出此主张，亦无实际诉的价值。 此外，综合孙志民在一、二审及再审中所提诉讼请求，其实质是诉求相关行政机关赔偿因违法拆除涉案房屋所造成的损失。对此，二审法院已向孙志民释明权利救济之途径，即孙志民如对拆除涉案房屋的行为主张由行政机关承担赔偿责任，可另行起诉或通过其他渠道解决，本院亦予认可。因孙志民始终在通过诉讼方式寻求权利救济，故其因此所耽误的时间不应计算在另行起诉的起诉期限内。 综上，孙志民的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下： 驳回再审申请人孙志民的再审申请。 审判长 孙 江 审判员 李纬华 审判员 李绍华 二〇一八年十一月八日 书记员 李林涛