内蒙古自治区陈巴尔虎旗人民法院民 事 判 决 书（2018）内0725民初708号原告：陈巴尔虎旗巴彦库仁镇人民政府，住所地内蒙古自治区陈巴尔虎旗巴彦库仁镇。法定代表人：吴玉刚，镇长。委托诉讼代理人：王进生，内蒙古博园律师事务所律师。被告：乌云太，男，1933年6月5日出生，蒙古族，住内蒙古自治区。委托诉讼代理人：图格霞（与被告乌云太系父女关系），女，1963年8月5日出生，蒙古族，住内蒙古自治区。委托诉讼代理人：嘎础拉，内蒙古秀友律师事务所律师。原告陈巴尔虎旗巴彦库仁镇人民政府（以下简称巴镇政府）与被告乌云太牧业承包合同纠纷一案，本院于2018年6月1日立案后，依法适用普通程序，公开开庭进行了审理。原告巴镇政府委托诉讼代理人王进生，被告乌云太委托诉讼代理人图格霞、嘎础拉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告巴镇政府向本院提出诉讼请求：一、解除原告巴镇政府与被告乌云太签订的2006年7月1日草场承包合同，并要求被告乌云太退还草场；二、被告承担本案诉讼费用。事实理由：2006年7月1日原、被告签订了一份草场承包合同。2015年12月25日陈巴尔虎旗人民政府印发全旗切实加强党政机关及其干部和工作人员占用草场工作方案文件精神，陈巴尔虎旗人民政府依据内蒙古自治区内蒙古自治区呼伦贝尔市有关清理党政机关、企事业单位及领导干部和工作人员占用草场系列文件精神及《公务员法》的规定，2016年9月14下发了注销违规占用草场人员两证的决定，现原、被告签订的草场承包合同已经不具备履行条件，被告所承包的草场在清理整顿的范围内。原告依据双方签订的草场承包合同书第三条约定原告主张解除合同属于政策性调整或征用，双方应当解除合同，被告应无条件退还草场。被告乌云太辩称，驳回原告的全部诉讼请求，本案诉讼费由原告承担。理由如下：一、原告依据草场承包合同第三条约定解除合同的请求因条件未成就而不应成立，陈巴尔虎旗人民政府2015年12月25日印发的陈党办发【2015】88号文件及2016年9月14日印发的关于注销违规占用草场人员两证决定针对的是党政领导干部和人员占用牧民的草场，内党发【2003】3号文件、内纪发【2006】10号文件是陈巴尔虎旗人民政府印发2015年12月25日陈党办发【2015】88号文件的政策性依据。原、被告在2006年7月1日签订草场承包合同之前陈巴尔虎旗人民政府已向原告印发陈政发【2005】32号文件，文件明确写明陈巴尔虎旗人民政府同意夏营地15户专业户继续由陈巴尔虎旗巴彦库仁镇人民政府管理，并负责防疫、统计、税费征收等工作，该文件附件中记载夏营地专业户名单，该名单中有被告乌云太，这说明原、被告签订草场承包合同之前，陈旗人民政府作为国有草场的一个权利人，以文件形式准许了原告对15户专业户进行发包草场的主体权利。原告获得发包草场主体资格时间是2005年，2006年双方签订草场承包合同时原告已经详细审核被告的承包资格后将国有草场有偿发包给被告使用，是符合当时的政策，被告承包草场不属于自治区上述两份文件所要求的清理整顿范围内，不存在政策已经调整的问题，原告诉讼请求不成立。二、被告从原告处承包的草场并非占用牧民集体所有的草场，涉案草场是有偿使用的国有草场，被告承包和使用草场的行为，并没有侵害任何牧民的承包经营权，且被告是通过原告发包获得的草场使用权，并无强行占用或者非法途径使用该草场，完全是合法途径取得草场使用权。原、被告签订的草场承包合同是合法有效的，也不属于合同法第五十二条的无效情形。依据《中华人民共和国公务员法》第一百零二条规定，领导干部离职三年内不得从事与原工作业务直接相关的营利性活动，其他公务员离职两年内不得从事与原工作业务直接相关的营利性活动，被告在1994年退休，2006年7月1日签订合同时已经退休12年。因此，双方签订的承包合同不违反公务员法的相关禁止性规定，承包合同应当有效。现被告草场承包合同未到期，而被告也不存在违约行为，原告不应该解除合同，不应收回草场。当事人围绕诉讼请求依法提交了证据，本院组织当事人进行了质证。原、被告无争议的事实如下：2006年7月1日原告巴镇政府与被告乌云太签订了草场承包合同。原告将10184.35亩国有草场以每亩2元的价格发包给被告乌云太使用至2025年7月1日，由双方签字盖章，同时加盖了陈巴尔虎旗牧业经营管理站的公章。该事实有原告提交的草场承包合同书及原、被告的陈述在卷佐证，本院依法予以确认。本案争议焦点：2006年7月1日草场承包合同效力问题、原告主张解除合同理由是否成立。针对争议焦点原告巴镇政府向本院提交了如下证据：草场承包合同书一份、草场经营权证、草场使用权证、2016年5月13日陈清草办发【2016】8号文件、2016年9月14日陈政字【2016】177号决定、陈清草办发【2016】15号文件，证明原、被告草场承包合同第三条明确约定涉案草场如有政策性调整或征用，被告无条件退还草场的事实。被告依据草场承包合同取得的草场使用证及草场经营权证，依据2016年5月13日陈清草办发【2016】8号文件内容被告享受国家草原奖励补贴、占用国家资金，属于文件范围内草场清退人员，该文件清退并非被告代理人所说的只针对占用牧民草场的清退，而是指非法占用草场的清退，属于政策调整范围。被告名下6-0-33号草原使用证及经营权证已被注销，注销文件已送达被告乌云太，现原、被告签订的草场承包合同已经不能履行，属于履行不能，政府部门不同意给被告颁发相应的权证书，属于合同无效或者属于政策性调整，应当解除合同。被告乌云太质证意见，对草场承包合同的真实性无异议，对证明问题不认可，不能证实解除合同条件已成就。6-0-33号草场使用权证书和经营权证书与本案无关，关于注销两证一事被告已向呼伦贝尔市人民政府提请了行政复议，虽然复议机关没有作出决定，但原告不能依据8号文件解除合同。双方之间的争议为民事范畴，政府不能作出行政行为来解除民事合同。原告提出被告领取了不应当领取的草原奖励补助资金，从而反推被告不应当使用涉案草场，这种反推结论不成立，被告知道不应领取草原奖励补助资金时已经将资金全额退还。对177号文件的真实性无异议，对证明问题有异议，被告享有的国有草场使用权是依据原、被告签订的草场承包合同取得的，并非是依据草原经营权证取得，草原经营权证是被告已经获得草场使用权之后予以确认的行为，它不是草场使用权的来源，不能因行政行为的撤销而消除草场使用权。对15号文件的真实性无异议，对证明问题不认可，原告发包给被告国有草场是合同行为，被告没有侵犯任何牧民群众的利益，所以原告无理由解除合同。本院认证意见，该证据能够证实政府解除合同的政策依据，被告承包草场在政策规定的清理草场范围内，本院予以采信。被告乌云太针对争议焦点向本院提交了证据一、草场承包合同、陈政字【2016】177号文件、陈党办发【2015】88号文件、内纪发【2006】10号文件、内党发【2003】3号文件，证明涉案草偿性质系国家所有，而非农村经济集体组织所有。自治区政策中要求清理的是党政机关干部和工作人员占用的集体草场，防止侵害牧民权益，而非其他国有草场。尤其是32号文件、88号文件能够证实双方签订承包合同的合法性，陈巴尔虎旗人民政府授权原告管理涉案国有草场，并进行发包，收取草场使用费、税费等，是对自己权利的分配和处理方式，原告具有发包资格。原、被告签订草场承包合同，被告按照约定按期交纳承包费，并不存在违规占用草场的事实。原告巴镇政府质证意见，对承包合同的真实性无异议，但认为是无效合同，依据土地管理法相关规定国有草场应由县级以上人民政府草原行政管理部门代表政府签订承包合同，原告巴镇政府不具备发包资格。对上述文件的真实性无异议，但不能证明被告的主张，10号文件恰好体现了被告属于草场清理范围内，依据88号文件、177号文件被告属于违规占用草场，并依法被注销了两证，且文件内容很明确违规占用草场并非只针对牧民草场的占有。32号文件授权原告管理是因为涉案草场，即夏营地位于巴镇范围内，但未授权其签订承包合同。本院认证意见，对该组证据的真实性予以确认，政府文件是对公职人员的行为予以规制，明确作出对公职人员承包草场行为的禁止，不是对承包草场性质的界定，故对被告证明目的不予采信。证据二、陈政发【2005】32号文件，2006年12月30日证明、00632461号收款收据、9816774991号缴款书、2018年7月10日陈巴尔虎旗农牧业局证明、复议申请书，证实被告依据合同约定交纳了承包费，不存在违约行为，同时证明被告退休时间是1994年，退休时间超过公务员法规定的三年禁止从事营业性活动额期限，法律效力高于政策性文件的效力，被告对陈巴尔虎旗人民政府关于注销两证的决定已向呼伦贝尔市人民政府提起行政复议。原告巴镇政府质证意见，被告交纳承包费一事与本案诉求无关，对农牧业局退休证明无异议，但不能证实被告不在清退草场人员范围内。本院认证意见，该组证据能够证实原、被告双方承包国有草场并已履行合同的事实，本院予以确认。根据当事人陈述和经审查确认的证据，本院认定事实如下：被告乌云太于1994年10月退休于陈巴尔虎旗农牧业局，系非牧民身份，属国家机关离退休人员，退休后于2002年承包了涉案国有草场，并由陈巴尔虎旗人民政府于2002年5月颁发了草原使用证，草原使用证记载亩数为7978亩，但实际亩数为10184.35亩，2006年7月1日为规范草场承包程序，原告巴镇政府与被告乌云太签订了一份草场承包合同书，约定原告将其10184.35亩国有草场以每亩2元的价格发包给被告，承包时间为自2006年7月1日起至2025年7月1日为止，承包费按年交付，每年的承包费由被告提前一年预交，现被告自2006年7月1日起至今以现金、用牲畜抵顶等方式向原告交付了承包费，并于2007年10月6日向被告颁发了草原经营权证。2003年内蒙古自治区党委下发了《关于清理非牧民占用牧区草场和依法规范草场使用权流转的意见》，即内党发【2003】3号文件。2006年内蒙古自治区纪委下发了《关于清理党政机关及其领导干部和工作人员占用草场工作的实施方案的通知》，即内纪发【2006】10号文件，明确了草场清理整顿范围为：全区各级党机关、国家机关、人民团体及其领导干部和工作人员，包括离退休人员，以办农牧场、转包、租赁、在牧户寄养牲畜等方式占用草场人员。2016年陈巴尔虎旗清理党政机关及其干部和工作人员占用草场工作领导小组办公室依据自治区上述文件下发了草场清退人员上交两证及草原奖励补助资金的通知，被告乌云太按照通知内容已将收取的草原奖励补助资金如实上缴，但未交付其草原使用证及草原经营权证。2016年9月陈巴尔虎旗人民政府将被告乌云太持有的草原使用证及草原经营权证进行了注销，并向被告送达了已注销文件。本院认为，陈巴尔虎旗人民政府作为国有草场权利人在2005年下发文件将其国有草场授权于原告巴镇政府管理，从而原告依法取得了涉案草场发包主体资格，并与被告乌云太签订的草场承包合同，其合法有效。双方签订的草场承包合同虽在履行期间，但因自治区党委、政府，自治区纪委已作出国家公职人员，包括离退休人员不得承包草场的决定，并提出对承包经营的草场要求予以清退，被告属于退休公职人员，应无条件执行党委、政府的决定，且双方在合同中明确约定，在合同履行期间，如有政策性调整或征用，应无条件退还草场。依据《中华人民共和国合同法》第六十条规定，本院对原告要求与被告解除草场承包合同的请求应予支持，被告应退还原告草场。综上，依照《中华人民共和国合同法》第六十条，《中华人民共和国民事诉讼法》第一百四十二条、第一百五十二条之规定，判决如下：解除原告陈巴尔虎巴彦库仁镇人民政府与被告乌云太2006年7月1日签订的草场承包合同，被告乌云太于本判决生效之日起十日内退还草场。案件受理费100元，由被告乌云太负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状并按对方当事人的人数提出副本，上诉于呼伦贝尔市中级人民法院。审 判 长  王秀丽人民陪审员  吴红梅人民陪审员  安继江二〇一八年十一月二十七日书 记 员  冀 超