山东省济南市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2017）鲁01行初1123号 原告杨桂柱，男，1968年11月22日出生，汉族，住济南市。 原告韩世生，男，1948年6月14日出生，汉族，住济南市。 委托代理人韩化锋，男，1972年12月20日出生，汉族，住济南市。 被告济南市市中区人民政府，住所地济南市。 法定代表人韩永军，区长。 委托代理人单伯文，济南市市中区人民政府工作人员。 委托代理人岳业清，山东金诚诺律师事务所律师。 原告杨桂柱、韩世生诉被告济南市市中区人民政府（以下简称市中区政府）行政违法一案，于2017年11月13日向本院提起行政诉讼。本院于同日受理后，依法向被告市中区政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年4月16日公开开庭审理了本案。原告杨桂柱、韩世生及其委托代理人韩化锋，被告市中区政府委托代理人单伯文、岳业清到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告杨桂柱、韩世生诉称：1996年5月10日土屋庄召开村两委会及村民代表人大会，集体决议将全村的荒坡、荒滩、废弃地有偿承包给本村村民利用并报镇政府、区政府批准后实施。1997年12月17日原告家承包了土屋庄位于蝎子山下的废弃采石场及周边荒地。1998年1月三联集团公司以济政字（1998）4号文件将土屋庄兼并后在该合同上盖章认可与其承包关系。该合同至今没有任何行政机关和司法机关与我们家依法终止或解除合同，该合同至今有效。宪法第十条规定：任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地。济南市市中区（2011）2000016号国有土地使用证严重违反宪法第十条规定；违反《中华人民共和国土地管理法》第十六条第四款。当时原告是农村户口，农村户口性质至今没变，至今没有任何福利待遇。完全依靠赖以生存的土地。承包荒山土地符合国务院《农村联产承包责任的规定》。***主席说：土地承包到期后再延长30年。济南市市中区（2011）2000016号国有土地使用证表明：他们从未与原告土地承包人办理土地承包使用权转让手续，属非法霸占原告承包的荒山土地，给原告造成巨大经济损失。开发商山东丽丰置业雇佣大型挖掘机，雇佣涉黑人员围堵现场，持非法过期作废土地使用证，将承包地上的多年生树木挖掘破坏，至2017年7月19日毁坏大小树木约3000余棵，破坏了承包地约4亩，侵犯了原告的合法承包经营权。违反了《中华人民共和国宪法》《土地承包合同法》《土地管理法》。因为他们还继续破坏，情况危急。为此，依据法律规定，特申请区政府依法保护原告的人身权、财产权，落实践行党的群众路线教育实践活动，落实三严三实，落实国家政策和党的十九大精神，为中央分忧，为人民解难。原告家盼望实现一个文明、和谐、法治的市中区。原告的请求书是通过邮政局特快寄给区政府韩区长的已经签收。但被告签收请求书后，未依法履行保护的法定职责，致使原告的承包地上的大树被挖掘，承包地被抢占，给原告造成了严重财产损失，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条第二款，公民、法人或者其他组织在紧急情况下请求行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关不履行的，提起诉讼不受前款规定期限的限制。依据《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第二条（三）的规定，请求判决确认行政行为违法。综上，被告拒不依法履行保护原告的法定职责，给原告造成了严重损失，侵犯了我们的合法权益，为维护合法权益，捍卫法律尊严诉至法院。请求人民法院：1、依法判决确认被告因原告在紧急情况下请求被告履行保护原告人身权、财产权而被告未履行的行政行为违法。2、案件受理费由被告承担。 原告向本院提交以下证据：证据1、1997年12月17日废弃菜市场荒地承包合同原件一份，证明根据村民委员会组织法、合同法及1996年5月10日村两委会及村民代表大会授权村委会实施的会议纪要，原告向村委会一次性交承包费五千元，承包了涉案土地。证据2、2003年12月17日土地转让合同原件一份，证明三联集团公司依据1998年9月21日甲乙方公证协议书第一条“将土屋村的全部债权接受”之规定，给原告签订了土地转让合同，其目的就是以十亩地抵顶债务，位置是现在挖掘的地方（合同上有）。证据3、（2017）198号政府信息公开告知书，证明涉案土地征收时没有征地公告，没有征地补偿安置方案公告，没有土地利用总体规划，没有勘验界定图，没有房屋征收决定，没有对应安置补偿方案，证明征收该宗土地程序及实体严重违法。证据4、国务院关于深化改革土地管理的决定，该决定第十九条，严禁限制土地农用地转用批准后，满两年未实施具体征地或用地行为的，批准文件自动失效。证据5、国土资源部关于印发关于完善农用地转用和土地征收审查报批工作的意见，该意见第十四条证明农用地转用和土地征收批准文件有效期两年，农用地转用或土地征收经依法批准后，市、县两年内未用地，或未实施征地补偿安置方案的，有关批准文件自动失效。证据6、市中国用（2011）第0200016号国有土地使用证，根据山东丽丰置业有限公司提供的市中国用（2011）第0200016号国有土地使用证的颁发时间，是2011年4月29日，开工建设的时间是2016年10月7日，建筑工程许可证的颁发时间是2017年10月9日，建筑附图的提供时间是2017年7月1日。证据7、济国土发（2013）95号，该文件提供时间是2017年7月14日。证据6、7证明违反了证据4、5的法律规定，也证明违反了土地法第三十七条之规定。另外，该两份文件没有农用地转用审批手续，没有土地出让金交款手续。证据8、（2016）鲁01行初695号，证明原告曾为颁发市中国用（2011）第0200016号国有土地使用证的非法行为向法院主张过权利。证据9、2017年11月2日致韩永军区长依法保护人身权、财产权的公开申请书及邮寄单，快递号为1091669043523，短信显示被告已经签收。证据10、市中办发（2016）24号文件，证明涉案土地从未实施征收和补偿、安置，于2016年8月26日被告才对该宗土地实施征收拆迁，但至今没有依法补偿。被告强挖强占，名为治理山体，实为建设商品楼，侵犯了原告的合法权益。证据11、最高人民法院关于依法妥善处理历史形成的产权案件工作实施意见和最高人民法院关于充分发挥审判职能、确实加强产权保护的意见，新闻发布会明确指出要严厉制裁违法拆迁官员，要求政治违法拆迁官员刻不容缓，要求受害者可大胆维权。证据12、最高法要求有征收必有补偿，无补偿则无征收，已明确了被告颁发的市中国用（2011）第020016号国有土地使用证的违法性。证据13、最高人民法院关于征收国有土地上房屋时是否应当对未登记的空地和院落予以补偿的答复，（2012）行他字第16号，证明现在被告实施对涉案土地上的征收拆迁必须依法补偿的规定，又证明现被告辩称涉案土地于1998年已经（1998）4号文件征为国有。根据该文件规定，现在被告实施建设商品房必须以现有国有土地价格予以补偿，未补偿就强挖强占，完全违反了国家法律禁止性规定，是一种严重的违法犯罪行为。证据14、国务院办公厅关于推进重大建设项目批准和实施领域政府信息公开的意见，国办发（2017）94号，该文件证明被告（1998）4号文件的颁发至市中国用（2011）第0200016号国有土地使用证的颁发，和2017年10月9日建筑工程许可证时间，这期间的一切行为完全都是违反了该法条的有关规定。证据15、国务院关于加强政务诚信建设的指导意见，国发（2016）76号，证明被告的一切行为违反了党中央十八大、十九大精神及国家政策的有关规定。证据16、2017年11月2日照片1，证明歹徒进入原告承包地毁坏树木的现场；照片2暴力挖掘原告承包地树木现场照片；照片3证明韩世生、杨桂柱承包地树木被挖掘后，市中区为掩人耳目，竖起了市中区蝎子山山区治理工程的标牌；照片4、5原告承包地被挖掘后的现场照片；照片6、7、8原告承包地被挖掘后露出了下面的山体，被告雇佣河北的车辆及车号组成运输队对原告承包地下石料进行倒卖；照片9原告承包地挖掘完后，被告在该宗地上的车辆及建筑材料现场。照片10官商勾结违法助力，打着治理山体的幌子破坏山体，打着公共利益的旗号欺压人民，对抗党中央，绝不与民争利的基本原则，霸占了原告的承包地和张仁芬村的抵顶地，建设了商品房获取暴利；照片11-14政府霸占原告及张仁芬土地盖起了商品房。 被告市中区政府辩称：一、根据被答辩人诉讼依据的事实和理由，被答辩人要求答辩人在“紧急情况”下履行对其人身权、财产权的法定职责，属于权利使用不当。根据《行政诉讼法》第十二条第（六）项和第四十七条的规定，被答辩人应当向有法定职责的行政机关申请保护人身权、财产权的合法权益。本案被答辩人所陈述的受侵害事实达到法律规定的“紧急情况”时，其申请履行保护职责的行政机关应当是公安机关，法律对此有明确规定，而非答辩人。另，土屋庄村的拆迁工作是由负责开发的三联集团公司负责拆迁，并非答辩人组织的拆迁工作，企业拆迁中发生的财产损害行为，应当由公安机关负责保护或通过民事诉讼主张赔偿权利，而非申请答辩人履行保护职责。因此，被答辩人向答辩人申请履行属于紧急情况下的保护职责，属于权利使用不当。二、被答辩人应当提供证据证明其申请保护的财产权是合法权益，而根据现有证据不能证明其主张的相关权利是合法的。首先，三联集团公司通过政府批准整建制接收济南市市中区七贤镇土屋庄，并依法定程序取得原土屋庄村土地性质变更后的国有土地使用权，因此，在原土屋庄村属地范围内已无集体土地。被答辩人主张的《废弃采石场及荒地承包合同》所涉土地原属于济南市市中区七贤镇土屋庄集体所有，1998年济南市人民政府济政字（1998）4号文件批准土屋庄村整建制加入三联集团公司，村民集体农转非。1998年1月21日土屋庄村委会与三联集团公司签订协议，协议明确约定土屋庄所有的土地按政府及有关部门的规定统一规划、办理手续，三联集团公司以补偿金、养老金、教育费以及招用工等作为受让土地的补偿。之后，经过三联集团公司的综合开发，原土屋庄村也已变更为阳光舜城土屋居民委员会，所有村民已变为城镇居民，被答辩人也已非其所述的农村户口。其次，被答辩人依据的《废弃采石场及荒地承包合同》主张财产权利已无事实基础，因合同项下土地性质已由原土屋庄村集体所有变更为国有，被答辩人承包经营权的载体已不存在，其主张的承包经营权亦不存在。涉案土地应由取得其使用权的主体依法行使使用及处分的权利，被答辩人不能因该主体未及时行使相应权利就认为其对涉案土地仍有合同权利。再次，若被答辩人主张的《废弃采石场及荒地承包合同》有效，根据合同相对性原则，被答辩人应当向合同相对方主张合同履行不能带来的经济损失，我国《宪法》第五十一条明确规定公民在行使权利时不得侵害他人的合法的权利，山东丽丰置业有限公司取得涉案土地国有使用权后有权对涉案土地进行开发，被答辩人对产生的损失应当向合同相对人主张权利。第四，被答辩人主张在其承包土地范围内4亩土地上的3000多棵多年生树木被损坏不符合逻辑，被答辩人应当提供证据证明3000多棵多年生树木的存在，且是被答辩人所有，需要进行紧急保护。综上，根据现有证据，不能证明被答辩人主张的土地承包经营权和财产权合法存在，因此，被答辩人提起的本案诉讼不符合行政诉讼法关于“紧急情况下请求行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责”的规定，请求法院驳回其诉讼请求。 被告市中区政府提交如下证据：证据1、山东丽丰置业有限公司的国有土地使用证及济南市国土资源局和济南市财政局联合发布的济国土资发（2013）95号文件复印件各一份，由山东丽丰置业有限公司提供，证明：涉案土地在该土地使用证范围内，性质为国有，使用权人为山东丽丰置业有限公司，使用权人依据（2013）95号文件对蝎子山体进行治理，施工合法。证据2、济南市计划委员会济计基（1997）484号文件和济南市人民政府济政字（1998）4号文件，复印于济南市档案馆，证明：政府批准三联集团公司综合开发千佛山南麓部分区域，原告所在的原土屋村整建制加入三联集团公司，村民集体农转非，土地根据项目及批地权限办理用地手续。证据3、济南市市中区人民法院（1998）市民初字第1004号民事判决书复印件、济南市中级人民法院（1999）济民终字第446号民事判决书、山东省高级人民法院（2000）鲁民监字第31号驳回再审申请通知书复印件各一份，来源三联集团公司，证明：经过三级法院审理，原告享有土屋村村民待遇，并判令三联集团公司按照与土屋村委会签订的协议内容履行对原告及家人的补偿，三份法律文书证明原告所述的没有享受任何福利待遇与事实不符。证据4、公证书复印件一份，来源于三联集团公司，证明：土屋村的所有土地按政府及有关部门的规定统一规划、办理手续，进行开发，三联集团公司给予土屋村补偿金、养老金、教育费以及招用工等作为补偿，给予每人10万元，原告正基于该约定起诉三联集团公司支付补偿金；协议第九条约定协议签订后15天内，土屋村委会将人员造册移交三联集团公司，并由双方对土地及房屋情况实地勘测丈量后造册交由三联集团公司，上述约定足以证明原土屋村已将所有土地交由三联集团公司，若原告提交的承包合同是真实的，原告主张的涉案土地也已非土屋村集体所有，承包合同已失效，原告主张的承包权已无事实依据。证据5、复函两份，来源于山东三联集团有限责任公司，系济南市市中区人民政府舜耕街道办事处向其发函后的回复，证明：原告主张三联集团公司在其承包合同上盖章认可承包关系不属实。证据6、济南市城市更新局《公告》证明：申请政府职能部门拆迁延期的拆迁主体仍然是三联集团。证据7、1998年涉案土地的地形平面图，证明原告主张的土地在当时是属于其他村民使用的土地，上面还有建筑物，土地承包合同不真实。 被告对原告提供的证据质证称：首先对原告证据1的真实性有异议，通过核实三联集团公司，该公司明确未在证据1上加盖过公章，并且证据1记载的内容有悖常理，被告申请对证据1进行鉴定，鉴定的内容是对该合同落款处的济南市市中区七贤镇土屋庄村民委员会即三联集团公司两枚印章的真实性进行鉴定；对该合同纸张的形成年代及字体的形成时间进行鉴定；对落款处济南市市中区七贤镇土屋庄村民委员会印文与其交叉的打印体字迹形成的先后顺序进行鉴定。证据2与本案没有关联性，因为合同的乙方张仁芬并非本案原告。对原告提供的相关政策综合发表质证意见，政策中对农用地两年内未开发的收回相关政策规定与涉案土地没有关系，根据合同记载，涉案土地是废弃的采石场和荒地，即便土地收回，仍然是国有土地，原告对涉案土地也没有使用权利。三联集团公司兼并土屋村时，原告提供的相关政策及法律规定并未颁布，根据济政发（1998）4号文件的规定，涉案土地的拆迁征收主体是企业，并非政府行为，根据法不溯及既往原则，原告提供的相关政策法规在本案中不适用。原告混淆了涉案土地的拆迁补偿征收主体，涉案土地的征收主体是企业，并非被告。对原告提供的14张照片，不能证明与涉案土地有关，也不能证明其主张的事实。综上，原告提供的证据不能证明其对涉案土地享有合法的使用权，以及涉案土地上存在合法的财产。对政府信息公开告知书记载的内容，能够证明土屋庄村的土地征收主体是企业，所以政府没有相关的材料，无法给原告提供信息公开。对于证据9确实收到，没有异议。 原告对被告提供的证据质证称：首先，根据《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，被告收到原告起诉状后十日内，提交作出行政行为的证据依据和答辩。被告证据目录所附的证据不全，只是一个目录和两张图片和一个公告，原告是于今天2018年4月16日收到的邮寄的答辩状及证据目录，证据也不全，被告的行为严重违法。根据被告的证据目录中的证据1，涉案土地性质为国有，该土地证不合法，原告有证据证明。通过政府信息公开告知书（2017）198号证明征收土地时，既没有公告，也没有征地补偿安置方案，也没有土地总体规划、勘验界定图等文件。违反了国务院办公厅关于推进重大建设项目批准和实施领域信息公开的意见、违反了国务院关于深化改革严格土地管理的决定（国发[2004]28号）、违反了国土资源部关于印发关于完善农用地转用征收审查报批工作的意见、违反了国务院关于加强政务诚信建设的指导意见（国发{2016}76号）、违反了最高人民法院有征收必有补偿，无补偿无征收的基本原则。根据最高人民法院要严厉制裁违法拆迁官员及最高人民法院关于征收国有土地上房屋时是否应对被征收人未登记的空地及院落予以补偿的答复（[2012]行他字第16号），依据中华人民共和国主席***说“承包合同到期后再延长三十年”，我们的承包地是依据土屋庄村委会和村民代表大会集体表决后签订的，我们的承包合同至今没有任何行政机关和司法部门依据法定程序给我们中止和解除，所以我们的合同至今有效。被告在答辩中辩称已经征为国有，完全是违法的，因为国家政策和国家法律一直强调有征收必有补偿，无补偿无征收，我们的承包地至今没有任何补偿。另外，被告辩称，该宗土地已经于1998年经（1998）4号文件征为国有，但是我们自承包日起至2017年11月2日被破坏日，我们仍然利用该宗土地，被告所称的涉案土地的国有土地使用证已经丧失了法律的效力，根据国务院关于深化改革土地管理的决定（国发[2004]第28号）第十九条规定，严格限制土地，农用地转用批准后，满两年未实施具体征地或者用地行为的，批准文件自动失效。根据国土资源部关于印发完善农用地转用和土地征收审查报批工作的意见的通知第十四条，农用地转用和土地批准文件有效期两年，农用地转用或土地征收经批准后，市、县两年内未用地或未实施征地补偿安置方案的，有关批准文件自动失效。第十五条，征地补偿方案经依法批准后，征地补偿安置费用应当按法律规定的期限，全额支付为被征地农民集体组织，未按期全额支付到位的，先是不得发放建设用地批准书，农村经济组织和农民有权拒绝。综上，原告的承包合同没有任何单位予以撤销，更重要的是在也没有给予补偿、安置的情况下，丽丰置业将原告的树木进行清理，故而原告请求被告进行保护。另外，实际上土地是被告蓄意挖掘的。根据证据1，被告陈述依据（2013）95号文件对蝎子山体进行治理，施工合法，根据山东丽丰置业有限公司提供的信息，他们不是在治理山体，而是在建设博观山悦花园商品楼。丽丰置业有限公司提供的建筑工程附图，也证明被告的所述与事实不符。关于被告提供的其他证据，与事实严重不符，特别是被告提供的2017年10月28日公告，使用的法规是《济南市城市房屋拆迁管理办法》，市政府令第208号。该条文已经被国务院（2011）590号令予以否决，根据法律规定，下位法不能对抗上位法，法律不能溯及既往，根据最高法院和国家现有政策，什么时间拆迁按照什么时间拆迁的国家法律和国家政策予以补偿，被告提供的证据完全是与国家现行法律和现行政策相抵触，在本案不能作为证据使用。关于被告在证据目录中的复函，被告没有证据证明三联集团公司和济南市七贤镇土屋村委会没有盖过章，而且复函当中阳光舜城土屋居民委员会不是通过村民选举的，是三联选定的，不具有法律资格。 本院对上述证据认证如下：原告提供的证据九，具有真实性，且与本案具有关联性，本院予以采纳，原告提供的其他证据及被告提供的证据，均与本案不具有关联性，本院不予采纳。 经审理查明，2017年11月2日，原告韩世生通过快递方式，向被告市中区政府区长韩永军递交《依法保护人身权财产权的公开申请书》一份，申请书中载明以下相关内容：“开发商山东丽丰置业雇佣大型挖掘机，雇佣涉黑人员围堵现场，持非法过期作废土地使用证，将承包地上的多年生树木挖掘破坏，至2017年7月19日，毁坏大小树木约3000余棵，破坏了承包地约4亩，侵犯了我们的合法承包经营权。违反了《中华人民共和国宪法》《土地承包合同法》《土地管理法》。因为他们还继续破坏，情况危急。为此，依据法律规定，特申请区政府依法保护杨桂柱、韩世生的人身权、财产权。”诉讼中，被告市中区政府确认已收到该申请书。原告杨桂柱、韩世生认为，被告市中区政府收到上述申请书后，未履行保护原告的法定职责违法，故提起本次诉讼。 本院认为，根据《中华人民共和国宪法》第十三条和第三十七条的规定，公民的合法的私有财产和人身权利应受法律保护，依法不受侵害。因此，国家各级机关均负有保护公民财产权和人身权的义务。但是，对于公民人身权和财产权的保护义务，需由具体的法律予以明确规定和具体的法定实施机关，才能使宪法赋予公民的人身权和财产权受保护的权利落到实处。《中华人民共和国人民警察法》第二条及第六条明确规定，人民警察的任务和职责是维护国家安全，维护社会治安秩序，保护公民的人身安全、人身自由和合法财产，保护公共财产，预防、制止和惩治违法犯罪活动。由此可见，根据法律规定，各级公安机关系在紧急情况下依法履行保护公民人身安全和财产安全的具体法定职责机关。另外，我国现行行政管理的模式是，区县级以上人民政府由各职能部门组成，各职能部门依据法律规定各司其职，各负其责，而不能相互代替，区县级以上人民政府对其职能部门具有内部管理和监督职责，而非代为实施或包揽应由各职能部门所履行的法定职责。本案中，原告因其承包地上的树木被挖掘破坏，向被告市中区政府直接申请人身权、财产权保护，被告市中区政府受到该申请后未予处理，并不违反法律规定。因此，原告关于被告市中区政府收到原告人身权、财产权保护申请后未作出处理，构成不履行法定职责违法的诉讼主张，依法不能成立，本院不予支持，原告可另行向公安机关申请报案处理。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告杨桂柱、韩世生的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告杨桂柱、韩世生负担。 如不服本判决，可以在判决送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉至山东省高级人民法院。 审 判 长  刘继英 人民陪审员  王元华 人民陪审员  陈 健 二〇一八年十一月六日 书 记 员  常 玉