安徽省合肥市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2018）皖01行终270号 上诉人（原审原告）金恩来，男，汉族，1951年8月28日出生，住安徽省肥西县。 委托代理人闵济宏，北京市盈科律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）肥西县城市管理行政执法局，住所地安徽省肥西县上派镇巢湖西路老党校院内，统一社会信用代码11340123732993482R。 法定代表人刘亚东，该局局长。 委托代理人黄小兵，该局法制科科长。 委托代理人李霞，安徽皖国泰律师事务所律师。 上诉人金恩来诉肥西县城市管理行政执法局（以下简称县城管局）不履行法定职责一案，不服安徽省肥西县人民法院（2017）皖0123行初66号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 一审法院经审理查明，原告金恩来因柏堰社区金大郢村民组地段出现倾倒渣土行为导致其农田被淹，分别向肥西县桃花镇人民政府、合肥市高新区柏堰科技园管理委员会、县城管局提请申请履行查处渣土倾倒的法定职责，因上述单位未履行，起诉到本院。本院对上述关联案件进行统一审查发现，案涉渣土倾倒行为发生地位于合肥××开发区柏堰科技园管理委员会（以下简称柏堰管委会）管辖范围。该地区原属于肥西县桃花镇人民政府管辖，当时，其市容环境卫生行政主管部门为县城管局。后，该地区成立柏堰管委会，该管委会负责辖区内社会公共事务统一管理，其职权由合肥高新区管委会和肥西县人民政府共同授权。 一审法院认为，根据《城市人民政府市容环境卫生管理条例》第四条第三款：“城市人民政府市容环境卫生行政主管部门负责本行政区域的城市市容和环境卫生管理工作”。原告诉称的渣土倾倒地点位于桃花镇××社区××郢村民组，该地点的市容环境卫生管理工作职权原应属于县城管局。因柏堰管委会成立，案涉地点行政区划发生变更，变更为柏堰管委会管辖范围。且该管委会行政职权由合肥市高新管委会与肥西县人民政府共同授权，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款“行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告”，《最高人民法院关于适用的解释》第二十条第三款“没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告”的规定，在无其他证据证明案涉地点市容环境卫生行政职权有其他归属情况下，上述行政职权应推定由合肥市高新管委会与肥西县人民政府共同承担。因此，县城管局不是本案的适格被告。经与原告释明，原告不同意变更被告。综上，依照《最高人民法院关于适用的解释》第二十六条的规定，裁定驳回原告金恩来的起诉。 金恩来上诉称，2014年底开始，有人向桃花镇××社区××郢村民组倾倒渣土（垃圾），导致倾倒渣土（垃圾）上游水塘的水位上涨约2米左右，从水塘溢出的水将包括原告农田苗圃在内的百余亩农田、苗圃等淹没，给原告造成重大经济损失。原告于2017年8月1日向被告单位递交了《行政执法申请书》，申请被告履行职责，对向桃花镇××社区××郢村民组倾倒渣土（垃圾）的违法行为进行调查处罚。然而，截止到提起诉讼时，被告并没有对违法向金大郢村民组倾倒渣土（垃圾）的行为调查处理，违法拒不履行法定职责。为此，上诉人于法定时间内向肥西县人民法院提起行政诉讼，请求判决确认被告不履行法定职责行为违法，并责令被告立即按《行政执法申请书》履行法定职责。然而，原审法院最终以（2017）皖0123行初66号《行政裁定书》裁定驳回上诉人起诉。上诉人认为，原审裁定违背事实、适用法律错误，主要体现在以下几个方面：第一、被上诉人没有证据证明其对涉案区域的城市管理执法职责已经被合法免除，合肥市城管局回复亦认定涉案地块系被上诉人的城市管理执法范围，被上诉人是原审适格被告、适格主体。在原审中，被上诉人虽然提交了《关于成立合肥市高新区技术产业开发区柏堰科技园管理委员会的通知》复印件（下称通知文件），用以证明其对上诉人申请事项无管理权限，但是因未提供原件未得到上诉人认可。而且，根据《合肥市建筑垃圾管理办法》、《合肥市城市管理条例》、国务院《城市市容和环境卫生管理条例》、《城市人民政府市容环境卫生管理条例》、建设部《城市建筑垃圾管理规定》、建设部《城市建筑垃圾和工程渣土管理规定》等法规和规章规定，被上诉人对申请事项有法定的监管和处罚职责，而肥西县政府和高新区管委会依法只负责领导工作，并无直接监督管理和调查处罚的法定职责。被上诉人提交的通知文件和证明目的显然与法律法规或规章的规定相违背，人民法院不应在本案中采信。按照日常和法理上的合理推测，如果被上诉人提交的通知文件是真实的，那么也应该理解为肥西县政府和高新区管委会通过通知文件，协调被上诉人授权或委托给柏堰管委会行使，而不是肥西县政府和高新区直接授权。如果通知文件中没有涉及到建筑垃圾管理事项，则仍然由被上诉人承担相应法定职责，与合肥市城管局回复一致。因此，被上诉人是授权方或委托方，根据法律规定，被上诉人仍然是本案一审适格被告，原审法院驳回起诉无事实和法律依据。第二、原审裁定推定市容环境行政职权由肥西县政府和高新区管委会共同承担，认为肥西县政府和高新区管委会才是适格被告，是错误的、是没有法律依据的。首先，行政管理机关的职权来源法律、法规或规章等规定，而肥西县政府和高新区管委会并无建筑垃圾直接监管和调查处罚的法定职责方面的法律依据。其次，行政管理职责都有清晰的法律依据来源，没有法律规定可以推定行政机关具有哪些法定职责，这显然也与依法行政相违背，行政机关的职权受到法律法规限制，是严肃的。原审法院推定肥西县政府和高新区管委会是适格主体无法律依据。且与当今的依法行政相违背。第三、原审引用的《最高人民法院关于适用的解释》第二十条第三款规定与本案不符，适用法律错误。该规定是指在没有法律授权情形下，对行政机关授权内设机构、派出机构或者其他组织的行为不服时，应当以行政机关为被告，适用于已经实施的行政行为，前提是起诉实施行政行为的行政机关授权内设机构、派出机构或其他组织时，不适用于不履行法定职责的不作为。第四、原审法院从未跟上诉人提到过被告主体不适格和变更被告，上诉人更是从未拒绝过，原审法院未依法向上诉人释明违反法律规定。上诉人上诉请求：1、请求依法撤销一审裁定；2、查清事实、正确适用法律，判决支持上诉人原审诉讼请求；3、判决本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人县城管局辩称，一、原审法院认定事实清楚。1、在原审诉讼过程中，被上诉人提交了《关于成立合肥市高新区技术产业开发区柏堰科技园管理委员会的通知》，上诉人对其真实性予以认可，在原审法院的裁定书中有所体现，何来“因未提供原件未得到上诉人的认可”。同时，柏堰管委会由该管委会负责辖区内的社会公众事务，所以上诉人认为被上诉人对其申请的事项有法定监管和处罚职责是错误的，而原审法院的认定是符合客观实际的。另外，上诉人并无授权成立管委会的职能，因此上诉人认为“肥西县政府和高新区管委会通过通知文件，协调被上诉人授权或委托给柏堰科技园管委会行使”是不符合法律法规规定的。既然成立了柏堰管委会，包括建筑垃圾处置监管等辖区内的社会公共事务由柏堰管委会统一进行，在此不作赘述。2、依前文所述，柏堰管委会负责辖区内社会公共事务统一管理，那么自然包括对建筑垃圾处置管理和调查处罚等职责。上诉状的第二点：“如果按照原审法院的观点，柏堰管委会的职权均来源于肥西县政府和高新区管委会的统一授权，那么，涉及到柏堰管委会的所有行政诉讼都会被驳回起诉”。并说明事实上有若干起以柏堰管委会为被告的行政诉讼已经判决并生效。且不论上诉人说明的行政诉讼是否真实存在，个案之间有不同在所难免。另外，这也不能说明被上诉人就是适格被告，与其想要论证的观点无关。3、上诉人金恩来在其行政上诉状中的第三点认为，其诉讼请求为被上诉人履行法定职责，“如果有相应法定职责则判决履行，如果没有法定职责或不属于其管辖范围则判决驳回诉讼请求，根本不存在主体是否适格的问题”，“原法院以主体不适格驳回起诉是错误的”。首先，根据前文所述，被上诉人并非案涉区域城市管理行政执法主体，即其没有法定职责，亦不属于其管辖范围，原审法院裁定驳回诉讼请求，何错之有？其次，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，本案中，柏堰管委会对辖区内社会公共事务进行统一管理，因此被上诉人并非适格被告。4、原审法院已向其释明，但上诉人不予变更。上诉人此举罔顾事实。二、原审法院法律适用正确。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款规定：“行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。”《最高人民法院关于适用的解释》第二十条第三款规定：“没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。”因柏堰管委会负责辖区内社会公共事务，而柏堰管委会的职权又来自于肥西县人民政府和合肥高新区管委会的共同授权，因此并非上诉人不履行法定职责。综上，原审法院事实认定清楚，法律适用正确，请求维持原审法院裁定。 被上诉人县城管局向一审法院提交如下证据：第一组证据:（2017）皖0123行初25号判决书，证明县城管局非涉案区域城市管理行政执法主体。第二组证据:1、行政执法申请答复书2、中通快递回单3、《关于成立合肥市高新区技术产业开发区柏堰科技园管理委员会的通知，证明县城管局依法答复申请事项不属于县城管局执法权限范围。 上诉人金恩来向一审法院提交如下证据、依据：证据1、农村集体土地承包经营权证，证明原告合法承包经营了农业用地，位于水塘的东边（申请现场勘察）。证据2、倾倒渣土的地点图片，证据3、承包地被淹没前后照片，证据2、3证明：（1）倾倒的工程弃土，不存在加高水塘的可能，私自接受工程弃土同样是违法行为，应予查处；（2）倾倒弃土地点位于水塘西边（下游），阻断了水的流向，导致水塘水位升高溢出，淹没了原告承包的农用地，给原告造成重大损失。证据4、肥西城管局证据目录，证据5、函（2015年1月19日），证据6、关于金大郢地块土方平整的情况说明（2016年9月27日），证据4、5、6证明：（1）本组证据来源于肥西县城管局；（2）向本案涉诉地块倾倒的是柏堰科技园百大拓基地产鼎无公馆二期项目工程弃土，工程弃土的消纳或综合利用应经主管部门依法审批方可实施，是否违法应经调查才会结论。证据7、EMS快递单，证据8、行政执法申请书，证据7、8证明：（1）原告于2017年8月1日向被告递交了《行政执法申请书》，被告已经收到，但一直未履行法定职责；（2）被告应履行管理职责，对原告申请事项进行调查，并依调查结果作出处理，在职权范围内予以处罚，没有处罚权的应依法移交主管部门处罚，并将结果告知原告，便于原告行使复议和诉讼权利；（3）申请被告履行的职责包括对倾倒工程弃土行为进行调查、根据调查情况作出处理（包括依法移送至主管部门处罚）、在职权范围内予以处罚、赔偿损失。证据9、关于被告法定职责和未经主管部门审批倾倒工程弃土的违法性及应受处罚的法律、法规及规章等规定，证明：被告负有原告申请其履行的法定职责。原审第三人吴章炎向一审法院提交如下证据：司法鉴定意见书，证明：死者的死亡与交通事故有因果关系。 上述证据均已随案移送本院。 经审查，本院认定的事实与一审认定的事实一致。另，合肥市城市管理局于2018年1月29日，就上诉人金恩来反映的案涉倾倒渣土事项，向其作出的答复书载明，“经认真研究肥西县人民政府与高新技术产业开发区管委会关于柏堰科技园合作的协议及补充协议，我局认为该区域市容和环境卫生管理事务应当由肥西县负责。2017年12月11日，我局按照属地管理的原则，将该事项转肥西县城管局办理。我局明确要求肥西县城管局应当严格按照投诉举报相应程序规范，尽快查明事实依法处理，处理结果及时反馈给举报人并向我局报告。” 本院认为，根据《最高人民法院关于适用的解释》二十一条的规定，开发区管理委员会等派出机构的权利来源有：一是经国务院、省级人民政府的批准设立后获得；二是通过法规、规章授权后获得。本案中，合肥高新技术产业开发区柏堰科技园管理委员会（以下简称柏堰管委会）系合肥高新技术产业开发区管理委员会（以下简称高新区管委会）和肥西县人民政府共同设立的派出机构，并未经国务院及省级人民政府批准及相关法规、规章授权，柏堰管委会可以受设立机关的委托进行行政管理，但该管委会并非一级政府，不能改变固有的行政区划，行政区划的改变也显然非县级政府及高新区管理委员会可以决定，一审法院认为案涉地点的行政区划发生变更不符合法律规定。此外，《关于成立合肥高新技术产业开发区柏堰科技园管理委员会的通知》对于柏堰管委会的职责权限的规定系规范性文件，也并非法规、规章性质的授权。因此，柏堰管委会的设立并不能改变和调整经法规、规章授权的行政管理法定职责。 根据《城市市容和环境卫生管理条例》第四条、《城市建筑垃圾管理规定》第三条、《安徽省城市管理领域相对集中行政处罚权办法》第十二条第（一）项之规定，本案被上诉人县城管局具有依据法律、法规和规章对案涉区域内城市市容环境卫生管理方面相关行为的查处职责。一审裁定依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款关于“行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告”的规定，认为案涉行政职权应推定由高新区管委会与肥西县人民政府共同承担。但显然没有法律授权肥西县人民政府和高新区管委会有查处渣土倾倒行为甚至作出行政处罚决定的义务，该观点混淆了行政行为的责任承担主体与履行法定职责的关系。柏堰管委会作出的行政行为由谁承担责任，与本案县城管局是否有查处渣土倾倒行为的法定职责，系不同的行政法律关系范畴，不能依据规范性文件来否定经法规、规章授权的法定职责。综上,本案县城管局为本案适格被告，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用的解释》第一百零九条第一款之规定，裁定如下： 一、撤销安徽省肥西县人民法院（2017）皖0123行初66号行政裁定； 二、本案指令安徽省肥西县人民法院继续审理。 本裁定为终审裁定。 审判长  李琦 审判员  张俊 审判员  潘攀 二〇一八年八月二十二日 书记员  杨丽 附：相关法律依据 1、《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： …… （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更。 …… 2、《最高人民法院关于适用的解释》 第一百零九条第二审人民法院经审理认为原审人民法院不予立案或者驳回起诉的裁定确有错误且当事人的起诉符合法定条件的，应当裁定撤销原审人民法院的裁定，指令原审人民法院依法立案或者继续审理。