安徽省六安市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）皖15行初49号 原告张显成。 委托代理人高飞，安徽国恒律师事务所律师。 委托代理人苏黎明，安徽国恒律师事务所律师。 被告六安市裕安区人民政府，住所地安徽省六安市裕安区龙河西路。 法定代表人王仲儒，该区区长。 委托代理人朱明，六安市裕安区土地和房屋征收管理办公室副主任。 委托代理人周群，安徽皋陶律师事务所律师。 原告张显成诉被告六安市裕安区人民政府（以下简称裕安区政府）集体土地上房屋征收行为一案，本院于2018年8月20日立案受理后，依法向裕安区政府送达了起诉状副本及应诉通知书，裕安区政府在法定期限内向本院提交了相关证据及答辩状。2018年10月19日，本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案，张显成及其委托代理人高飞，裕安区政府的委托代理人朱明、周群均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 张显成诉称，2016年6月17日，裕安区政府以《裕安区本级重点工程项目交办通知》，载明“区政府决定对：六舒路以西、中储粮大道以北、铁路以南地块开展征迁工作”，委托该区土地和房屋征收管理办公室（以下简称：裕安区征管办）实施。同年8月19日，裕安区征管办作出《六安市裕安区六舒路以西、华山大道以北、铁路以南项目集体土地上房屋拆迁补偿安置方案》，20日，作出《征地拆迁公告》，对该区域内集体土地上房屋实施拆迁，原告所有的房屋及拥有使用权的土地位于征收范围。原告认为，被告虽未单独作出房屋征收决定，但《征地拆迁公告》载有征收的具体内容，其征收行为违法。主要理由：一、根据土地管理法等规定，征收集体土地，应当有国务院或省级人民政府批准，由县级人民政府予以公告并组织实施，被告无权作出征收决定，直接征收集体土地上房屋。二、被告的征收行为程序违法，被告在没有公告及审批手续的情况下，未履行公告征地补偿、安置方案并听取被征地农村集体经济组织和农民意见的程序，即作出征地行为，违反法定程序。三、被告的《补偿安置方案》补偿标准过低，无法保障被征收人征收前的生活水平，违反法律规定。四、被告作出的被诉征收行为未告知诉权，原告依法享有两年的起诉期限。请求依法确认裕安区政府作出的对六安市裕安区六舒路以西、华山大道以北、铁路以南项目集体土地上房屋征收行为违法，由被告承担案件受理费。 裕安区政府辩称，一、张显成与涉案房屋、土地征收行为无利害关系，不具有原告主体资格，且其起诉超过了法定起诉期限。答辩人未对张显成的房屋实施征收行为，其房屋仍在原地保持原样，且其作为农村集体经济组织成员，已经领取土地补偿款，丧失了对涉案土地的权利，征收的是否为农用地、是否经过批准均与其无关。涉案补偿安置方案、征地拆迁公告分别于2016年8月19日、20日作出，原告起诉已经超过一年的起诉期限，且距其领取土地补偿款也已经超过六个月。二、答辩人不是适格的被告。涉案征迁工作系六安市人民政府交办，答辩人按照程序对征迁工作予以公告并组织实施，该地块除涉案房屋外，其他房屋、土地均已征收完成，并无任何人提起听证申请，征收行为程序合法适当，无违法之处。三、原告部分诉请不属于行政诉讼受案范围。原告认为《补偿安置方案》的补偿标准过低，应当依法先申请裁决，现直接提起诉讼，不符合行政诉讼受案范围。综上，请求驳回原告的诉讼请求。 裕安区政府在法定期限内，向本院提交以下五组证据材料： 1、《征地拆迁公告》、《征收补偿协议书》、小华山街道办事处出具的《情况说明》，证明被告于2016年8月20日发布拆迁公告且原告领取土地补偿款已逾六个月，其起诉要求确认拆迁公告违法超过法定起诉期限；就涉案土地征收，裕安区土地和房屋征收管理办公室已经与六安市裕安区小华山街道、小华山街道春江社区居委会签订《征地补偿协议》，被告已经按照约定支付土地补偿款，原告已经领取土地补偿款，协议书已经实际发生法律效力，原告已经丧失对涉案土地的权利。 2、《六安市裕安区六舒路以西、华山大道以北、铁路以南项目集体土地上房屋拆迁补偿安置方案》，证明被告于2016年8月20日发布该方案，原告起诉已经超过起诉期限。 3、六安市城市建设项目交办通知（函），证明涉案征迁工作是由市政府交办，被告已经依法予以公告并组织实施。 4、《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条、《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条，证明结合证据1、2，本案已经超过起诉期限。 5、《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》，证明对补偿标准有异议的，原告未经协调、裁决程序，直接向人民法院起诉，不属于行政诉讼的受案范围。 裕安区政府当庭提交了征地地上附着物统计表及征地分配花名册，证明张显成已经领取了相应的土地补偿款。 张显成质证认为，证据1，对拆迁公告合法性有异议，无法达到证明目的。该公告未向原告送达，原告于2017年12月6日经裕安区人民法院庭审中方得知由被告作出的征迁决定，原告起诉没有超过起诉期限。对补偿协议书、情况说明，合法性有异议，无法达到证明目的，涉案土地未经省政府作出征地审批手续，裕安区征收办无权径行征收集体土地，小华山街道及春江社区亦无权处分农民集体所有的土地。原告并未领取征地补偿款，被告提供的情况说明从证据形式上属于证人证言，且该说明为单方作出，没有原告的签字认可。同时，本案中被告征收的为集体土地上房屋，未与被告直接签订任何的补偿协议，其起诉权利并未丧失。证据2、3，合法性、证明目的有异议。被告未举证何时向原告送达过公告及方案。证据4，原告的诉请为对征收行为的合法性进行审查，并未对补偿标准如何适用提出诉请。证据5，合法性有异议，无法达到证明目的，被告为本次征收决定的作出及实施主体。对于裕安区政府当庭提交的征地地上附着物统计表，属于超期举证，且与本案不具有关联性。 张显成为证明自己的主张，向本院提交以下证据材料： 1、身份证、六安市规划局出具《施工通知书》、六安市住房和城乡建设委员会颁发的《房屋维修证》、《证明》复印件、营业执照、撤诉申请书、撤诉裁定书，证明原告诉讼主体适格，与被诉行政行为存在利害关系，涉案房屋用于实际经营。 2、六安市裕安区人民法院庭审笔录、《裕安区本级重点工程项目交办通知》、《征地拆迁公告》、裕征管办【2016】208号《六安市裕安区六舒路以西、华山大道以北、铁路以南项目集体土地上房屋拆迁补偿安置方案》，证明六安市裕安区土地和房屋征收管理办公室认可由其实施了被诉行政行为，征迁决定的作出单位为被告，被告作为委托机关，应当承担法律后果。 裕安区政府质证认为，证据1，身份证真实性无异议，身份证信息上反映原告的身份是居民委员会居民，并不具备农村集体土地使用权人的身份；对施工通知书真实性无异议，该通知书上明确提到该工程必须经规划部门验收后，符合规划要求并换发建设工程规划许可证，方可作法律依据，但是从本案证据来看，没有相应的建设工程规划许可证，同时依照相关行政法规，仅有施工通知书，不能成为建设工程合法的理由，且现存的房屋与这份施工通知书上所指向的房屋并不一致，因此，该施工通知书不能成为原告现存房屋的合法依据；对房屋维修证真实性有异议，即使房屋维修证是真实的，它所指向的房屋只有81.3㎡，与施工通知书所指的房屋显然不一致，同时，仅有房屋维修证，也不能据此推定原告是现存房屋的合法所有权人；《证明》不符合证据的形式要件，实际上是一份证人证言，证明的内容明显违反法律规定，证明时间是1997年3月26日，与前述施工通知书、房屋维修证均不能吻合，也没有提出所建房屋有多大面积，更不能证明是原告主张的现存房屋的建房依据；营业执照真实性无异议，该营业执照年检仅仅到2014年，之后再无经营信息，营业执照上载明的经营场所是小华山街道的春江社区，不在本案诉讼的地块范围之内；撤诉申请真实性无法核实，且与本案无关联性，撤诉裁定真实性、合法性均认可，但该撤诉裁定不能达到原告的证明目的。被告认为原告没有证据证明其在裕安区六舒路以西、华山大道以北、铁路以南集体土地上拥有合法房产，不能证明与被诉行政行为之间存在利害关系。证据2，庭审笔录反映了作出行政行为、发布公告和拆迁补偿安置方案是裕安区拆迁办作出，证明本案原告所述被告作出上述行为是不吻合的；交办函真实性认可，但不能据此认为是裕安区政府作出的，被告是根据上级政府指示层层交办的；安置方案真实性认可，恰恰证实具体作出方案的机关是征收办，原告主张的被告作为委托机关委托征收办作出的证据不充分。 本院认为，双方当事人在法定举证期限内所举证据均与本案具有一定的关联性，可以综合分析作为本案定案依据。裕安区政府当庭提交的征地地上附着物统计表及征地分配花名册，因系超过法定举证期限所举证据，不予认定。 本院查明事实如下：2016年6月，六安市人民政府决定对小华山园艺场周边城边村改造项目进行建设，将相关征迁工作交由六安市裕安区人民政府办理。同年6月17日，裕安区政府办公室向六安市裕安区土地和房屋征收管理办公室作出编号（2016）15号《裕安区本级重点工程项目交办通知》，载明区政府决定对六舒路以西、中储粮大道以北、铁路以南开展征迁工作，要求该办按市、区相关文件规定程序，在8月底完成征迁工作。同年8月20日，六安市裕安区土地和房屋征收管理办公室作出征地拆迁公告，决定对六舒路以西、华山大道以北、铁路以南规范用地范围集体土地上的房屋实施拆迁，相关拆迁奖励和安置办法及其他事宜按《六安市裕安区六舒路以西、华山大道以北、铁路以南项目集体土地上房屋拆迁补偿安置方案》（裕征管办[2016]208号）文件执行。张显成的房屋在拆迁公告确定的征迁范围内。 2017年12月1日，六安市裕安区小华山街道办事处出具情况说明，载明2016年度裕安区本级重点工程六舒路以西、华山大道以北、铁路以南地块征迁项目涉及该街道春江社区居委会幸福组土地，土地补偿款已经由区政府拨付到街道专户，由街道按程序兑现至春江社区居委会、幸福组，张显成已经领取土地补偿款。 另查明，2012年10月12日，张显成以家庭经营方式在六安市裕安区工商行政管理局注册设立六安市裕安区小华山石料厂，经营场所在六安市裕安区小华山园艺场，2014年3月14日，经营地址变更为安徽省六安市裕安区小华山街道春江社区。2017年12月底，张显成以六安市裕安区小华山石料厂名义提起行政诉讼，请求确认裕安区政府对其房屋征收行为违法。本院于2018年1月初立案受理后，于2018年3月19日作出（2018）皖15行初3号行政裁定，以其原告主体不适格为由裁定驳回起诉。六安市裕安区小华山石料厂不服，提起上诉，后在安徽省高级人民法院二审审理期间撤回上诉，该院于2018年7月27日作出（2018）皖行终681号行政裁定，裁定准予其撤回上诉。 本院认为，本案的争议焦点主要有两点：一是原告提起本次诉讼是否符合法定起诉条件，主要审查裕安区政府是否对张显成房屋实施了征收行为，本案是否属于行政诉讼受案范围，原、被告主体是否适格，张显成起诉是否超过法定起诉期限；二是被诉征收行为是否合法。 关于第一个争议焦点，结合原、被告所举证据及双方当庭陈述，能够反映出张显成房屋位于涉案拆迁公告所确定的征迁范围内，裕安区政府在答辩意见中亦明确已经组织实施涉案地块的征迁工作，除涉案房屋外，其他房屋、土地都已经征收完成，故虽然张显成的房屋仍保持原样，但亦纳入了裕安区政府的征迁范围内，裕安区政府对张显成的房屋已经实际组织实施了征收行为。张显成与被诉的房屋征收行为有利害关系，是本案适格原告。涉案征迁工作虽系上级交办，但涉案的拆迁公告、补偿安置方案以及另案庭审笔录均反映出此次征迁系由裕安区政府组织实施，故裕安区政府是本案适格被告。虽然原、被告双方在协商房屋补偿过程中，对房屋补偿标准存在争议，但张显成并未将此争议作为其诉请，裕安区政府以此认为本案不属于行政诉讼受案范围，理由不能成立。虽然涉案的征收补偿安置方案、征地拆迁公告等均于2016年8月作出，但张显成主张其于2017年12月方知晓征收行为，而裕安区政府未能举证证明对上述公告、方案按法定程序进行了公告，不能证明张显成当年即知晓上述公告及方案，亦无证据反映原告领取土地补偿款的具体时间，故对于裕安区政府认为张显成起诉超过起诉期限的辩解理由，不予支持。综合分析，张显成提起本次诉讼符合法定的起诉条件。 关于第二个争议焦点，依照《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》、《征收土地公告办法》等的相关法律法规规定，国家征收集体土地及地上附着物的，照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见；征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。本案中，裕安区政府未在法定举证据期限内提交证据证明其依照上述规定履行了相应的审批、公告等程序，其征收行为依法应被确认违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下： 确认六安市裕安区人民政府对张显成集体土地上房屋实施征收的行为违法。 案件受理费50元，由被告六安市裕安区人民政府承担。 如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，按对方当事人人数提出副本，上诉于安徽省高级人民法院。 审 判 长  刘莹洁 审 判 员  颜 凯 人民陪审员  许庆祝 二〇一八年十一月十六日 书 记 员  余 瑶 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为： （一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的； （二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。 行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法： （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的； （二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的； （三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。