山东省威海市中级人民法院行 政 判 决 书（2018）鲁10行初29号原告于秀芹，女，1963年10月10日生，汉族，住山东省荣成市。委托代理人赵新科，北京市振邦律师事务所律师。被告荣成市人民政府，住所地荣成市伟德东路9号。法定代表人刘昌松，市长。出庭负责人杨琢玉，副市长。委托代理人褚宗辉，荣成市国土资源局工作人员。委托代理人王俊基，山东华夏明德律师事务所律师。原告于秀芹因诉荣成市人民政府（以下简称荣成市政府）土地行政征收及行政赔偿一案，于2018年5月24日向本院提起行政诉讼。本院立案后于当日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年10月17日公开开庭进行了审理。原告于秀芹及其委托代理人赵新科，被告荣成市政府副市长杨琢玉及委托代理人褚宗辉、王俊基到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告于秀芹诉称，原告系荣成市城西街道办事处沽泊闫家村（以下简称沽泊闫家村）村民，在该村合法使用自留地0.4亩。2012年沽泊闫家村村民委员会（以下简称沽泊闫家村村委会）强行组织土地流转，在原告拒绝非法土地流转的情况下，0.3亩土地被相关人员实施了强占，地上附着物被毁。原告以沽泊闫家村村委会侵犯土地承包经营权为由向荣成市人民法院提起民事诉讼，诉请法院判令其返还土地恢复原状。沽泊闫家村村委会在荣成市人民法院的一审以及威海市中级人民法院的二审过程中，提交了荣成市政府的会议纪要、国土资源部国土资函[2013]952号《关于青岛至荣成城际轨道交通项目烟台威海青岛段工程建设用地的批复》、山东省人民政府建设用地批件（鲁政土字2016-705号）等有关征地方面的材料，并在答辩中称村委会是为了配合政府工作才进行土地流转，根据荣成市政府相关公告和会议纪要，沽泊闫家村的土地属于征用和规划的范围。通过民事诉讼原告得知涉案土地被占用的本质是被告对青荣城际铁路荣成站及周边区域基于建设需要而从事的政府行政征收行为，而非单纯的土地流转，其本质为政府行为。原告认为，被告在没有任何合法有效批地手续的情况下，对原告土地进行事实上的征收。所谓的“土地流转”只不过是被告政令或者任务下达之后违法土地征收事实的组成部分，其明显违反了宪法和法律规定，突破了土地基本管理制度，更是直接侵害了原告的合法权益。故请求法院依法判决：一、确认被告对原告0.3亩土地实施的土地行政征收行为违法；二、责令被告限期将原告土地恢复原状后予以返还或者责令被告协助征地单位将原告土地恢复原状后予以返还。原告于秀芹提交以下证据：1、荣成市人民法院（2015）荣商初字第380号民事判决书、威海市中级人民法院（2016）鲁10民终383号民事裁定书、荣成市城乡规划委员会会议纪要（第23期），证明原告通过民事诉讼得知事实征收行为的存在，原告得知和确认相关事实后提起诉讼；被告主体资格适格。2、土地现状照片，予以证实被告事实征收行为实际造成的影响，土地具备可恢复返还性。3、沽泊闫家村部分土地流转合同，予以证实被告以“土地流转”代替土地征收的违法征地事实。被告荣成市政府答辩称，原告起诉沽泊闫家村村委会土地承包经营权纠纷一案，已经荣成市人民法院和威海市中级人民法院审理，相关民事判决已经发生法律效力。生效民事判决确定原告所诉的土地属于自留园，沽泊闫家村村委会可以根据需要进行调整。沽泊闫家村村委会也给原告调整了自留园，但原告拒绝接受。据此生效民事判决驳回了原告要求恢复原状并返还土地的诉讼请求。根据沽泊闫家村村委会提供的情况说明，该村委会又于2018年3月19日在村北七亩地地块为其补分园地0.24亩，原告可以随时耕种。另外原自留园的补偿款360元，原告也可随时领取。原告的权利已经得到保护，涉案土地已经被修成河阳路的绿化带，无法恢复原状。涉案土地属于沽泊闫家村集体所有，生效民事判决驳回了原告要求沽泊闫家村村委会恢复原状并返还土地的诉讼请求，既然沽泊闫家村村委会都不需要向原告恢复原状并返还土地，被告更没有义务向原告恢复原状并返还土地。综上，请求判决驳回原告的诉讼请求。被告荣成市政府提交以下证据：1、威海市中级人民法院（2016）鲁10民终字383号民事判决书，证明该判决书确定于秀芹所诉的土地属于自留园，沽泊闫家村村委会可以根据需要进行调整，村委会也给于秀芹调整了自留园，但于秀芹拒绝接受，故判决驳回了于秀芹要求恢复原状并返还土地的诉讼请求。2、沽泊闫家村村委会出具的《关于于秀芹、邹海燕、阎成华3户土地的情况说明》，予以证实村委会又于2018年3月19日在村北七亩地地块为其补分园地0.24亩，于秀芹可以随时耕种。经庭审质证，被告对土地流转以及在没有取得征地批准文件的情况下占用原告土地的事实没有异议，但认为原告的土地已经建成河阳路绿化带，不具有可恢复性，无法返还。原告对被告提交的证据提出以下质证意见：对证据1的真实性无异议；对证据2的真实性不予认可，认为该证据没有单位负责人的签字，只有印章，且印章是否为沽泊闫家村村委会相关人员加盖不得而知，沽泊闫家村村委会在征地事务中本身处于协助和配合的角色，不具有独立性，其出具的相关情况说明真实性无法确认。本院对上述证据认证如下：原告提交的证据2土地现状照片无法证实系涉案土地，本院不予采纳。对于原告其他证据证明的基本事实，被告予以认可，本院对相关事实予以确认。被告的提交的证据1系法院法律文书，对其真实性，本院予以确认。证据2中涉及于秀芹的情况部分与本案待证事实无关联性，本院不予采纳。经审理查明，原告于秀芹系沽泊闫家村村民。1996年原告开始经营自留园0.4亩。2011年、2012年，沽泊闫家村村委会对包括原告在内的386户家庭承包户进行土地流转，其中有331户签订了土地流转合同。沽泊闫家村村委会对原告自留园地上附着物进行了评估，原告拒绝领取地上附着物补偿款，也拒绝沽泊闫家村村委会为其另行调整自留园地进行经营。原告自留园现已建成河阳路及绿化带。被告认可涉案土地没有取得征地批准文件。另查，2015年，原告以沽泊闫家村村委会为被告提起土地承包经营权侵权纠纷民事诉讼，请求判令沽泊闫家村村委会返还其自留园0.4亩并将土地恢复原状。2015年11月16日，荣成市人民法院作出（2015）荣商初字第380号民事判决，判决驳回原告要求被告返还土地并恢复原状的诉讼请求。原告不服提起上诉，2017年11月27日，本院作出（2016）鲁10民终383号民事判决，该判决认为，涉案自留园属于沽泊闫家村集体所有的土地，由于秀芹经营，但并非于秀芹家庭承包土地，沽泊闫家村村委会可以根据需要进行调整。于秀芹也认可沽泊闫家村村委会为其另行调整了自留园地，因于秀芹拒绝接受未进行实际调整，且涉案土地已经被修建成绿化带等，已无法进行恢复。故于秀芹要求沽泊闫家村村委会返还土地、恢复原状无事实和法律依据，判决驳回于秀芹的诉讼请求并无不当。故判决驳回上诉，维持原判。本院认为，根据我国物权法、土地管理法等相关法律规定，土地征收是指根据经济社会发展等公共利益需要，依照法律、法规规定的权限和程序，报经国务院或者省人民政府批准，将农民集体所有的土地征为国家所有，并依法给予被征地的农村集体和农民合理补偿和妥善安置的行为。本案中，因青荣城际铁路项目及相关附属设施建设，需征收原告所在的沽泊闫家村部分集体土地，但被告荣成市政府占用原告的自留园建成河阳路及绿化带且未取得征地批准文件，该行为违反相关法律规定，应当确认违法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条之规定，人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。本案中，被告荣成市政府实施的土地征收行为违法给原告造成损失的，应当承担赔偿责任。鉴于修建青荣城际铁路及其附属设施系社会公共利益，涉案土地已经修建为河阳路绿化带，且为河阳路绿化带不可分割的部分，故原告要求返还土地并恢复原状，本院不予支持，但被告荣成市政府应按照法律规定采取相应的补救措施，以维护原告的合法权益。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十四条第二款第（一）项、第七十六条之规定，判决如下：确认被告荣成市政府实施的土地征收行为违法；二、驳回原告要求返还土地、恢复原状的诉讼请求；三、责令荣成市政府采取相应的补救措施。案件受理费50元，由被告荣成市政府负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。审 判 长  毕海燕审 判 员  宫晓燕人民陪审员  丛日国二〇一八年十一月二十二日书 记 员  汤静静