江苏省徐州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）苏03行初128号 原告：季伟，性别：××，1975年12月27日出生，××族，住江苏省丰县。 委托诉讼代理人：邵为，北京创为律师事务所律师。 被告：丰县人民政府，住所地江苏省丰县人民路3号。 法定代表人：娄海，县长。 委托诉讼代理人：刘永前，丰县人民政府法制办主任。 委托诉讼代理人：张晓勇，江苏敏言律师事务所律师。 原告季伟诉被告丰县人民政府要求履行行政补偿职责一案，向本院提起行政诉讼。本院立案受理后依法组成合议庭，在法定期限内向被告送达了起诉状副本等诉讼文书，于2018年7月9日、2018年8月17日进行了证据交换，于2018年8月17日公开开庭审理了本案。2018年8月17日庭审时，原告季伟及委托诉讼代理人邵为，被告丰县人民政府的出庭应诉负责人孙厚权及委托诉讼代理人刘永前、张晓勇到庭参加诉讼。本案因协调扣除了相应审限，后协调未成。本案现已审理终结。 丰县人民政府于2018年1月28日向季伟作出《答复书》，主要内容为：季伟所邮寄的《履行法定职责申请书》及所附资料收悉，季伟所反映的事项已依法经行政复议程序处理，其申请事项不属于丰县人民政府行政法定职责。 原告季伟诉称：原告的养殖场所位于江苏省丰县大沙河，用于养殖生猪。2016年至2017年丰县人民政府及其辖区内行政机关先后印发《丰县畜禽养殖禁养区限养区划分方案》、《丰县畜禽养殖污染防治方案》、《“二减六治三提升”专项行动方案》等文件，制定了划定禁养区、限养区及污染整治的方案，要求各镇级人民政府及各级行政机关认真贯彻执行，限期对辖区内大量养殖场所进行强制清理、取缔、拆除。后孙楼镇、宋楼镇、赵庄镇、华山镇、大沙河镇政府分别成立了263办公室、263专项领导小组在辖区内具体实施对养殖场所的强制关闭、拆除工作。镇政府及各级行政机关在实施整治过程中，没有与养殖户就养殖场关闭、拆除造成损失的补偿事宜进行协商，通过向养殖户下发《清理整治通知》、《责令改正违法行为通知》、《限期拆除通知》后强制拆除的方式，逃避补偿责任，有意找各种理由将合法的生产经营活动认定为“违法”，未经法定程序将大量养殖户的合法养殖场所无偿取缔、清除。因划定禁养区、限养区及污染整治，原告的养殖场所被无偿取缔,造成场房设备、禽畜、停产停业等各项损失数额巨大。根据《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条的规定：“因畜牧业发展规划、土地利用总体规划、城乡规划调整以及划定禁止养殖区域，或者因对污染严重的畜禽养殖密集区域进行综合整治，确需关闭或者搬迁现有畜禽养殖场所，致使畜禽养殖者遭受经济损失的，由县级以上地方人民政府依法予以补偿。”第三十六条规定：“各级人民政府环境保护主管部门、农牧主管部门以及其他有关部门未依照本条例规定履行职责的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分；直接负责的主管人员和其他直接责任人员构成犯罪的，依法追究刑事责任。”《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条规定：“县级以上的地方各级人民政府行使下列职权：（六）保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利；（七）保护各种经济组织的合法权益”。县级人民政府依法具有保护公民私人所有的合法财产、权益及补偿养殖者因划定禁养区、综合整治造成经济损失的法定职责。在制定禁养区、综合整治方案及具体组织实施过程中，应当保护公民合法财产及权益，就养殖户的经济损失进行充分考虑并对补偿事宜进行妥善安排。而被告印发的各项禁养、限养、整治方案不但对损失及补偿问题根本未作说明，实施过程中也未支付补偿，在收到原告的《履行法定职责申请书》后更明确表示拒绝补偿。综上，原告认为被告的行为已构成行政不作为并严重损害原告合法权益。请求：1.确认被告不履行法定补偿职责的行为违法；2.责令被告限期对原告因划定禁养区、环境整治等行政行为导致的经济损失2833670元进行补偿。 原告季伟向本院提交以下证据：1.身份证。2.营业执照。3.损失清单。4.评估报告。5.政府文件。县政府：（1）2016年8月5日县政府办公室关于印发丰县畜禽养殖禁养区限养区划分方案的通知。（2）丰县农业委员会2017年1月17日关于加强畜禽养殖场（小区、专业户）污染治理的告知书。（3）2017年1月19日丰县农业委员会关于印发《丰县畜禽养殖污染防治方案的通知》。镇政府：（1）丰县大沙河人民政府263专项整治活动告知及报道。（2）丰县华山镇人民政府关于畜禽养殖污染整治告知书及263专项整治活动报道。（3）丰县宋楼镇人民政府关于治理畜禽养殖污染实施方案的通知及263专项整治活动报道。（4）丰县孙楼镇人民政府强力部署畜禽养殖专项行动报道。（5）丰县范楼镇人民政府263专项整治活动报道。（6）丰县赵庄镇“263”专项行动报道。6.履行法定职责申请书。7.县政府答复书。8.限期拆除通知书、清理整治通知。9.视频照片。10.复议决定书。证据1、2证明原告诉讼主体资格，养殖场在政府划定禁养区、限养区及实施污染整治方案前已经建成，原告对养殖场享有合法权益。证据3、4证明原告养殖场关闭、拆除后损失情况。证据5证明2016年至2017年被告及其辖区内行政机关先后印发、制定了划定禁养区、限养区及污染整治的方案，要求各镇级人民政府及各级行政机关认真贯彻执行，限期对辖区内养殖场所进行强制清理、取缔、拆除。孙楼镇、宋楼镇、赵庄镇、华山镇、大沙河镇政府分别成立了263办公室、263专项领导小组在辖区内具体实施对养殖场所的强制关闭、拆除工作。以上各项禁养、限养、整治方案对养殖户损失及补偿问题未作任何说明，实施方案过程中也未向原告支付任何补偿。证据6、7证明原告就因政府划定禁养区、限养区及实施污染整治方案造成养殖场关闭、拆除造成的经济损失向被告申请履行补偿法定职责，被告拒绝履行法定补偿职责。证据8、9证明原告就因政府划定禁养区、限养区及实施污染整治的方案过程中收到的政府部门拆除通知书、告知书均未涉及补偿事宜，养殖场未获得相应补偿即被拆除情况。证据10证明原告针对镇政府强制拆除行为发起行政复议得知原告养殖场系因政府部门划定禁养区、限养区及实施污染整治方案造成关闭、拆除。原告发起行政复议的复议请求是确认镇政府作为被申请人实施的强制拆除行为违法并向镇政府主张赔偿；原告本次起诉并未要求审查镇政府拆除行为合法性也未主张赔偿，而是以县政府为被告请求确认县政府不履行法定补偿职责行为违法，因政府划定禁养区、限养区及实施污染整治方案造成养殖场关闭、拆除主张补偿。 被告丰县人民政府辩称：一、本机关已经依法履行了职责，不存在行政不作为的情况。原告注册的丰县鑫源养殖专业合作社位于大沙河国有林场内，用于养殖生猪。2016年12月1日，中共江苏省委、江苏省人民政府印发了《“两减六治三提升”专项行动方案》，其中“（六）治理畜禽养殖污染”要求全面清理整顿非法和不符合规范标准的养殖场（小区）、养殖专业户。大沙河人民政府根据省市县部署，组织实施全镇畜禽污染防治工作。原告于2017年7月3日以不服丰县大沙河人民政府强制拆除其养殖场行为为由，向本机关提起行政复议，要求确认大沙河人民政府强制拆除其养殖场的行政行为违法并赔偿损失。本机关依法予以处理，经审理作出了[2017]丰行复第014号行政复议决定书，撤消了丰县大沙河人民政府于2017年5月28日对原告作出的《拆除通知书》，不予赔偿，并告知了原告相关诉权，原告并未在规定期限内向人民法院提起行政诉讼，复议决定书已发生效力。2017年12月，原告向本机关邮寄了《履行法定职责申请书》，本机关于2018年1月28日作出了答复，并对原告进行了邮寄送达，本机关依法履行了职责。二、原告系违法建设，违法养殖，不符合法律规定的补偿条件。原告未经有权机关批准，私搭乱建养殖场进行生猪养殖，污染严重，给周围群众生活造成严重影响，违反了国家相关法律法规，系违法行为，应予取缔，由此产生的后果原告应自负。原告建在国有林地上建设养殖场未经林业主管部门批准，未办理建设用地审批手续，违反了《森立法实施条例》的相关规定；养殖生猪未办理环境影响评价，且没有污染处理设施，违反了《畜禽规模养殖污染防治条例》第十二条、十三条的规定。原告虽办理了《动物防疫条件合格证》，但未按《动物防疫条件审核办法》的规定定期向发证机关报告动物防疫条件情况和防疫制度执行情况。《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条针对的是符合条例规定的合法养殖进行补偿，原告系违法建设，违法养殖，依法不应予以补偿。综上所述，本机关依法履行了职责，原告违法建设养殖场、违法养殖，依法不应予以补偿，请依法驳回原告的诉讼请求。 被告丰县人民政府向本院提交以下证据及法律依据： 1.行政复议决定书。2.答复书。3.丰县环保局情况说明。4.丰县农业委员会情况说明。5.丰黄桥南林相图，卫星图，森林、林木、林地状况登记表。6、中共江苏省委江苏省人民政府关于印发《“两减六至三提升”专项行动方案》的通知、关于印发《丰县治理畜禽养殖污染实施方案的通知》。7、《畜禽规模养殖污染防治条例》、《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》、《中华人民共和国动物防疫法》、《动物防疫条件审查办法》、《中华人民共和国森林法实施条例》。证据1、2证明本机关依法履行了职责，不存在行政不作为。通过生效的复议决定书可以证明原告主张的养殖场拆除没有事实依据。证据3、4证明原告建设养殖场生猪养殖未办理环境评价，未定期报送动物防疫条件相关情况。证明其养殖不符合法律规定。证据5证明原告位于国有林场。证据6证明大沙河人民政府根据省市县部署组织实施畜禽养殖污染防治工作。证据7证明被告不应给予原告补偿的法律依据。综合以上证据证明的事实和相应的法律规定，我们认为原告要求补偿没有事实和法律依据。 经本院组织证据交换，各方当事人对其他当事人提供的证据均提出相应质证意见，具体为： 对原告季伟所提交的证据，被告丰县人民政府的质证意见为：1、对证据1没有异议。2、对证据2中的营业执照复印件没有异议，但从营业执照来看，原告季伟以个人名义提起诉讼主体不适格。丰县鑫源养殖合作社不属于个体工商户，根据民诉法规定的个体工商户的业主可以以个人名义提起诉讼。本案中季伟以个人名义诉讼主体不适格。3、对证据3不予认可，这是原告单方面计算的损失统计，不是法律规定的证据。4、对证据4的真实性、合法性、关联性均不予认可。评估报告是原告单方委托作出，对于评估范围、时点、机构的选择未经双方确认核实，该评估报告载明的评估目的是为丰县鑫源养殖专业合作社提供价值咨询参考依据，而且该报告的有效期是截止到2018年5月30日。评估报告明确了使用限制，不能用作本案认定补偿价值的证据。从评估单位的资质来看，评估人员的个人资产评估证书有效期至2016年4月7日，在2017年6月份评估的时候该评估师证件已经超期，所以该报告不具备合法性和可采信性。而且评估的价格没有合理的依据，对单项价值评估只有总价没有单价，与原告自己提供的计算明细不一致。5、对证据5的真实性没有异议，但是该证据不能证明原告主张补偿的依据，因为该文件是针对不特定的对象所发布的政策文件，不能作为原告据此主张补偿的依据。该证据不能作为原告养殖场在文件颁发前就属于合法的依据。6、对证据6没有异议。7、对证据7没有异议，该证据说明被告及时履行了行政职责，给予答复。8、对证据8的真实性没有异议，但是该两份文件不能作为原告要求补偿的依据。关于镇政府和263办公室发的通知，原告曾向被告申请复议，被告已经作出相应的行政复议决定，认为原告主张没有事实和法律依据，驳回了原告的行政复议申请。因原通知适用法律错误，已经撤销了该拆除通知书。9、对证据10的真实性没有异议。以上证据不能证明原告主张的补偿有事实和法律依据，行政补偿首先必须要有法律依据，其次要有政府具体的行政行为，原告没有证据证明政府对其养殖场采取了具体的行政行为。据我们了解季伟的养殖场目前没有拆除。 对被告丰县人民政府所提交的证据，原告季伟的质证意见为：1、对证据1、2的真实性没有异议，但不能证明被告的主张。在行政复议过程中对原告本案主张的履行补偿职责并没有进行审理。其中答复书也明确表明被告拒绝履行职责。2、对证据3、4的合法性有异议，关于原告养殖场所是否存在违法情况，应当由国土部门、环保部门、卫生检疫部门按照法定的认定程序进行调查认定，该两份情况说明不符合法定的证据形式。而本案中原告的养殖场所未经任何有相应职权的行政部门认定为违法建筑，故不能按违法建筑处理。3、对证据5，如被告认为原告养殖场位于国有林场，应当由相应职权部门对林地的承包者进行查处，不能直接对已经取得合法执照的原告进行直接拆除、关停。4、对证据6、7的真实性没有异议，但法律依据并没有列出相应的具体法条，不能证明被告依法履行了法定的补偿职责。相关文件没有提及任何在整治活动开展过程中对养殖场所进行调查、补偿的事宜，足以证明被告没有履行《禽畜规模养殖污染防治条例》第二十五条的规定。 本院对上述证据认证如下： 原告季伟提供的证据，被告对身份证、营业执照复印件、政府文件、履行法定职责申请书、县政府答复书、限期拆除通知书、清理整治通知、行政复议决定书的真实性无异议，本院对其真实性予以确认。损失清单系原告自行书写形成，属于当事人陈述，被告不予认可，故该清单不能单独作为认定案件事实的依据。评估报告系原告自行委托形成，被评估对象未经被告确认，所载明的评估目的、评估基准点不能体现与本案的关联性，故对该评估报告不予确认。证据9不能证明被告实施了拆除原告养殖场的行为。 被告丰县人民政府提供的证据，原告对行政复议决定书、答复书、丰黄桥南林相图，卫星图，森林、林木、林地状况登记表、中共江苏省委江苏省人民政府关于印发《“两减六至三提升”专项行动方案》的通知、关于印发《丰县治理畜禽养殖污染实施方案的通知》、《畜禽规模养殖污染防治条例》、《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》、《中华人民共和国动物防疫法》、《动物防疫条件审查办法》的真实性无异议，本院对其真实性予以确认。丰县环保局情况说明、丰县农业委员会情况说明系原件，原告虽不认可其合法性，但并未提供相反的证据否定其真实性，故本院对其真实性予以确认。 经审理查明，原告季伟是丰县鑫源养殖专业合作社（以下简称鑫源合作社）的法定代表人，该合作社系农民专业合作社，成立于2011年11月18日，丰县市场监督管理局于2016年11月4日向该合作社颁发营业执照，其上记载的业务范围为：生猪养殖、销售，优化优良品种、交流先进养殖技术。 2016年8月5日，丰县人民政府办公室印发《丰县畜禽养殖禁养区限养区划分方案》，划分了其辖区范围内的禁养区、限养区和适养区范围，并对禁养区、限养区和适养区提出了工作要求。2016年12月1日，中共江苏省委办公厅印发《江苏省委江苏省人民政府关于印发的通知》（苏发[2016]47号），要求“以畜禽养殖为重点，切实加强农业污染治理。全面清理整顿非法和不符合规范标准的养殖场（小区）、养殖专业户。”2017年2月7日，按照“十三五”畜禽规模养殖减排核查要求及省市县《“两减六治三提升”专项行动方案》要求，丰县两减六治三提升专项行动领导小组办公室印发《关于印发的通知》，对畜禽养殖污染治理具体实施中的基本原则、规划目标、技术措施、工作措施、保障措施等进行了规定。惠丰合作社所在的丰县大沙河人民政府按照省市县文件要求，组织实施其辖区内的畜禽污染治理工作。2017年4月7日，大沙河两减六治三提升专项领导小组向季伟送达了《大沙河关于做好畜禽养殖场（小区）和养殖专业户清理整治的通知》，通知内容主要为：养殖户季伟，因养殖场（户）已经造成面源污染，根据《环保法》规定，养殖场（户）于2017年11月30日前仔细清理污染源，到期不清理将根据《环保法》及《畜禽规模养殖污染防治条例》的规定移交司法机关处置。季伟在养殖小区（场、户）负责人处签字。2017年5月29日，丰县大沙河人民政府向季伟送达了《拆除通知书》，责令其自接到通知之日起七日内自行拆除违法建设，逾期不拆除的，大沙河人民政府将依法组织执法人员强制拆除。 2017年7月3日，季伟以丰县大沙河镇人民政府为被申请人向丰县人民政府申请行政复议，请求确认被申请人丰县大沙河人民政府作出的《拆除通知书》行为违法；赔偿季伟养殖场场房设备损失、生猪损失及停产停业损失等。丰县人民政府认为被申请人依据《中华人民共和国城乡规划法》对申请人作出的《拆除通知书》适用依据错误，遂决定撤销被申请人丰县大沙河人民政府于2017年5月28日对申请人季伟作出的《拆除通知书》。后季伟等12人向丰县人民政府邮寄《履行法定职责申请书》，申请丰县人民政府对季伟等12人贯彻《“两减六治三提升”专项行动方案》《丰县畜禽养殖污染防治方案》《丰县畜禽养殖禁养区划分方案》造成季伟等12人养殖场关闭或拆除的事实及由此产生的经济损失予以核实核对并补偿。2018年1月28日，丰县人民政府作出答复书，认为季伟等12人所反映的事项已依法经行政复议程序处理，其申请事项不属于丰县人民政府行政法定职责。原告不服该答复书，遂提起本案诉讼。 另查明，原告养殖场所占用土地性质为林地，目前并未办理环境影响评价手续，亦未按照《动物防疫条件审核办法》的规定报告其动物防疫条件情况和防疫制度执行情况。 一、原告季伟的起诉符合法律规定的受理条件。原告季伟向被告丰县人民政府申请履行行政补偿职责，被告丰县人民政府对原告的申请作出答复书，认为原告所反映的事项已依法经行政复议程序处理，其申请事项不属于丰县人民政府行政法定职责，故原告是被告丰县人民政府行政行为的相对人，依法有权提起本案行政诉讼，其起诉符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的起诉条件。 二、关于被告丰县人民政府是否对原告负有行政补偿责任的问题。 行政补偿是指国家行政机关及其工作人员在管理国家和社会公共事务的过程中，因合法的行政行为给公民、法人和其他组织的合法权益造成了损害，由国家依法给予补偿的制度。本案中，原告并未提供其养殖场建设用地审批文件、配套环境保护设施建设审批与验收文件、环境影响评价文件，也未提供排污许可证等证据，本院据此认定其并未遵循和履行《中华人民共和国环境保护法》第六条、第四十一条、第四十五条，《中华人民共和国环境影响评价法》第十六条、第二十二条，《中华人民共和国畜牧法》第六条、第三十七条、第三十九条，《中华人民共和国动物防疫法》第十九条，《畜禽规模养殖污染防治条例》第十二条、第十三条,《畜禽养殖污染防治管理办法》第六条、第八条、第九条、第十条等行政法律、法规关于畜禽养殖者应当遵循和履行的基本程序与义务，因而其经营养殖场所获财产性权利和利益，均不属行政法律、法规、规章保护的合法权益。综合以上所述，原告依据《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条及第三十六条的规定主张行政补偿的理由不能成立。虽然被告以原告申请事项已经行政复议程序处理不予补偿的理由不当，但认为原告申请事项不属于其法定职责的认定结果是正确的，未损害原告的合法权益，故本院对原告要求确认被告不履行法定补偿职责的行为违法并责令被告限期对原告的经济损失进行补偿的诉讼请求不予支持。诉讼过程中，原告明确陈述，其养殖场不是被告拆除的，是被告委托镇政府或其他职能部门拆除的，但未提供证据证明行政委托关系的存在，被告对该主张不予认可，故原告据此要求被告承担补偿责任的证据不足。 综上，原告季伟的诉讼请求缺乏事实及法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告季伟的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告季伟负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江苏省高级人民法院。 审判长 赵 涛 审判员 张演亮 审判员 周美来 二〇一八年十一月三十日 法官助理吴一冉 书记员郁梦晨