江西省上饶市中级人民法院行 政 判 决 书（2018）赣11行初69号原告王茂能，男，1960年4月26日出生，汉族，江西省德兴市人，住江西省德兴市。委托代理人王先森，男，1987年10月19日出生，汉族，江西省德兴市人，住江西省德兴市，与原告系父子关系。委托代理人贾昆明，北京京平律师事务所律师。被告德兴市人民政府,住所地德兴市金山大道市民公园附近。法定代表人郭峰，系该市市长。委托代理人汪金财，江西立凭律师事务所律师。原告王茂能诉被告德兴市人民政府撤销征收决定一案，于2018年5月23日向本院提起行政诉讼。本院于2018年5月30日立案后，于2018年6月26日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年7月25日公开开庭审理本案。原告王茂能及其委托代理人王先森、贾昆明，被告德兴市人民政府行政机关负责人的委托代理人程春发及行政机关的委托代理人汪金财到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告德兴市人民政府于2016年12月23日下发《德兴市城中村棚户区改造项目建设房屋征收补偿方案》（以下简称《征收补偿方案》），于2017年7月14日下发（德府字[2017]70号）《德兴市人民政府条关于德兴市城东城中村棚户区（红山社区棚户区）改造项目建设房屋征收决定的通告》（以下简称70号通告），通告显示为推进德兴市棚户区改造工作，改善德兴市困难群众的住房条件，决定对城东城中村棚户区改造项目建设所涉及房屋作出征收决定，征收范围为德兴市城东城中村棚户区改造项目涉及的红山社区棚户区建设范围内单位和个人的建筑物、构筑物，具体以规划征收红线图确定的范围为准，征收补偿按照《德兴市城中村棚户区改造项目建设房屋征收补偿方案》执行。原告王茂能起诉称，原告在德兴市银城镇红山生活区5组45栋1号拥有房屋，并在此居住多年，后相关部门欲征收原告的房屋，为核实征收的合法性和真实性，2018年5月13日原告向被告提出信息公开申请，请求公开“征收原告房屋所在地块制作的房屋征收决定、征收红线图、征收补偿方案及相关审批材料”。2018年5月17日原告收到被告的信息公开答复，原告方得知被告作出的70号通告。原告认为，被告作出的征收决定违反了法律规定，严重侵害原告的合法权益，向法院提起诉讼，请求撤销被告作出的（德府字[2017]70号）《关于德兴市城东城中村棚户区（红山社区棚户区）改造项目建设房屋征收决定的通告》，诉讼费由被告承担。原告王茂能为支持其主张，向本院提交了以下证据：1、《关于德兴市城东城中村棚户区（红山社区棚户区）改造项目建设房屋征收决定的通告》（德府字[2017]70号）以及被告出具的《政府信息公开答复函》，证实被告的具体行政行为与原告有利害关系，原告通过信息公开才全面了解70号通告内容并第一次看到70号通告；2、原告身份证以及集体土地使用证复印件各一份，证实原告的诉讼主体资格。被告德兴市人民政府答辩称，一、原告起诉状所述情况有违客观事实。诉争征收决定的通告早在2017年7月16日便已经在德兴市人民政府门户网站公布，并且于当天在原告所在社区信息公示栏公布。2017年9月，原告曾针对《关于德兴市城东城中村棚户区（朱潭埠棚户区）改造项目建设房屋征收决定的通告》（德府字[2017]71号）向上饶市中级人民法院提起行政诉讼，在诉讼过程中，被告已明确告知原告适用的是本案70号通告。因此，原告早在2017年7月14日便已知晓诉争70号通告。二、被告为实施棚户区改造规划发布70号通告具有充分的法律、法规和规范性文件依据。《中华人民共和国城乡规划法》、《江西省城乡规划条例》赋予了各级人民政府依法对城市旧城区进行改建的职责。国务院发布的《关于加快棚户区改造工作的意见》、《关于进一步加强棚户区改造工作的通知》、《关于进一步做好城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设有关工作的意见》，江西省人民政府办公厅发布的《关于加快棚户区改造工作的实施意见》、《关于进一步做好城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设有关工作的实施意见》，上饶市人民政府办公厅下达《关于全面推进城市棚户区改造工作的通知》，均是本次棚户区改造工作的指导文件，被告开展棚改工作是依照法律、法规及上级政府文件的指示精神办理，有充分的法律、法规和规范性文件依据。三、被告发布70号通告的程序合法。在70号通告发布前，被告委托专业机构编制棚户区改造规划，并报省住建厅确认。该棚改项目承接单位编制项目可行性研究报告并报德兴市发改委立项批准。落实了棚改购买服务资金，所需资金已于2017年4月足额到位。在发布房屋征收决定通告前进行了社会稳定风险评估。就棚改工作的实施，被告确定德兴市房地产管理局为棚改项目购买主体和房屋征收部门，会同德兴市委共同制定了棚改工作方案及《征收补偿方案》等诸多文件，并多次召开政府行政会议对棚改工作过程进行研究、讨论和部署。故答辩人发布70号通告的程序合法，且70号通告得到了绝大多数房屋被征收户的响应和支持。四、原告的起诉超过法定起诉期限。被告于2017年7月14日在德兴市人民政府门户网站发布70号通告，同时在原告所居住的红山社区发布，通告中告知了被征收人的诉权，原告直到2018年5月17日提起诉讼，明显超过起诉期限，应当驳回起诉。综上，被告发布的70号通告法律依据充分、程序合法，原告诉请缺乏事实和法律依据且超过起诉期限，请求依法驳回原告的起诉。被告德兴市人民政府在规定举证期限内向本院提交以下证据和法律依据：第一组：1、《关于德兴市城东城中村棚户区（红山社区棚户区）改造项目建设房屋征收决定的通告》（德府字[2017]70号）；2、被告的门户网站公布70号通告的截图一份；3、被告的红山社区公布70号通告的图片一份，证明对象：被告的门户网站及原告所在红山社区公布70号通告的事实。第二组：4、《中华人民共和国城乡规划法》第三十一条；5、《江西省城乡规划条例》第二十七条；6、《国有土地上房屋征收与补偿条例》，证明对象：被告实施旧城区改建并发布棚改房屋征收决定公告所依据的相关法律、行政法规和地方性法规。第三组：7、国务院关于加快棚户区改造工作的意见（国发[2013]25号）；8、国务院办公厅《关于进一步加强棚户区改造工作的通知》（国办发[2014]36号）；9、《关于进一步做好城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设有关工作的意见》（国发[2015]37号）；10、江西省人民政府办公厅《关于加快棚户区改造工作的实施意见》（国发[2013]22号）；11、江西省人民政府《关于进一步做好城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设有关工作的实施意见》（赣府发[2015]第58号）；12、上饶市人民政府办公厅《关于全力推进城市棚户区改造工作的通知》（饶府厅字[2016]48号）；13、《关于在城市棚户区改造中鼓励货币化安置的实施办法》[赣建房(2015)4号]；14、江西省住建厅、江西省财政厅《关于做好政府购买城镇棚户区改造服务工作的实施意见》（赣建保[2015]19号）。证明对象：被告实施城市棚户区（城中村）改造所依据的政府规范性文件。第四组：15、委托上饶市城乡规划建筑设计院编制的《德兴市城市棚户区改造规划（2016-2018）》；16、德兴市城东城中村棚户区改造项目社会稳定风险评估案卷（节录）；17、江西省住建厅《关于确认上饶市棚户区改造项目的复函》（赣建复[2016]22号）；18、德兴市城东城中村棚户区改造项目可行性研究报告；19、德兴市发改委《关于德兴市城东城中村棚户区改造项目可行性研究报告的批复》（德法改投资[2016]93号）；20、德兴市人大常委会《关于批准德兴市人民政府的决议》（德常发[2016]56号）；21、德兴市投资控股集团有限公司证明一份、财务报表二份；22、中共德兴市委、市人民政府《关于全力推进城市棚户区改造的工作方案》（德办发[2016]130号）；23、中共德兴市委、市人民政府《关于全面推进2017年城市棚户区改造的工作方案》（德办发[2017]46号）；24、《德兴市棚户区改造项目建设房屋征收补偿方案（组织讨论稿）》一份、组织论证参会人员签名表一份、组织论证会会议记录一份；25、《德兴市棚户区改造项目建设房屋征收补偿方案征求意见通告》（含征求意见稿）两份；26、《德兴市人民政府关于印发的通知》（德府字[2016]199号）（含方案文本）一份；27、《德兴市人民政府关于印发的通知》（德府字[2017]41号）（含补充意见文本）一份；28、市人民政府市长办公会议、市人民政府常务会议就城市棚改相关问题进行研究、讨论的会议纪要三份；29、棚改政策宣传资料、棚改有关文件公示、调查材料公示共五份；30、《关于解决城中村棚改区改造项目货币化安置后就近安置帮扶办法》一份，证明对象：70号通告系在各项前期准备工作就绪基础上发布；70号通告适用规范性文件准确、程序合法、形式符合法律规定；相关棚改资金6.27亿已于2017年3月31日前到位。第五组：31、德兴市人民政府办公室出具的德兴市政府七届三次常务会议召开时间的情况说明一份；32、德兴市政府七届三次常务会议记录二份（其中2016年12月22日会议参会人员签到表及会议记录各一页；2017年1月10日会议参会人员签到表一页），证明对象：德兴市政府七届三次常务会议讨论棚改房屋征收决定、房屋征收补偿安置方案的时间是2016年12月22日。第六组：33、德兴市十三五规划纲要（目录及摘要）；34、德兴市城市总体规划资料（目录及规划图）；35、德兴市土地利用总体规划（2010-2020）目录；36、江西省国土厅《关于同意德兴市土地利用总体规划修改方案的批复》一份；37、德兴市土地利用总体规划（2006-2020）修改方案（目录）；38、《关于德兴市2016年国民经济和社会发展计划执行情况与2017年国民经济和社会发展计划草案的报告》（摘要）；39、2017年德兴市人民政府工作报告（摘要）；40、德兴市人大常委会会议决议一份。证明对象：城市棚户区（城中村）改造被列入政府2017年度国民经济和社会发展计划，且城东棚户区改造符合德兴市十三五规划、城市总体规划和德兴市土地利用总体规划。第七组：41、德兴市城东城中村棚改（红山片区）房屋征收情况摸底表一份。证明对象：棚改房屋征收摸底情况。经庭审质证，原告王茂能对被告德兴市人民政府提交的证据提出如下质证意见：对第一组证据中70号通告真实性、关联性没有异议但合法性有异议，前一个案子开庭时被告没有当庭出示70号通告只是提到有70号通告，被告强调原告知晓70号通告没有依据；70号通告的截图不能作为送法依据，张贴照片看不到时间、地点、内容及公告持续时间。对第二组证据的法律条文不持异议。第三组证据说明被告未作到依法行政而是停留在依文件行政的旧模式，对证据13有异议，根据《征补条例》对拆迁补偿的规定，被告鼓励货币化安置剥夺了被拆迁户的选择权。第四组证据，证据15三性均无异议；证据16中咨询公司只有签章没有日期，报告不准确，虽然明确了产权调换但是和现实作法不一致；证据17真实性无异议，对合法性有异议，与本案亦没有关联性；证据18、19中显示的承建单位是德兴市城市建设经营总公司，与证据21提交资金证明的实际承建单位德兴市投资控股集团有限公司不一致，对真实性、关联性无异议，对合法性有异议；证据20的决议只是走形式；证据21属于单位自证，应当由银行数据资金证明才能证实资金到位；证据22的真实性无异议，合法性有异议，与本案无关联性；证据23与本案无关；证据24-27的真实性无异议，恰好证明被告强调货币补偿、剥夺被拆迁人的选择权；证据28与本案无关属于内部行政行为；证据29的三性均无异议，但是属于被告的形式走秀；证据30真实性、关联性无异议，对合法性有异议，进一步证实被告强调货币补偿，剥夺被征收人选择权。对第五组证据真实性、关联性无异议，对合法性有异议，不是作出本案诉争行政行为的必经程序。对第六组证据真实性、合法性无异议，但与本案不具有关联性。第七组证据不能达到证明目的。被告德兴市人民政府对原告王茂能提交的证据提出如下质证意见：1、对信息公开证据的真实性无异议，对关联性及证明目的有异议，被告是主动公告70号通告的在网上及社区都公布了；2、对主体资格证据的真实性无异议，但房屋所有权证字号及编号都没有，发证机关主体是不符合法律规定的。根据双方当事人的质证意见，本院对上述证据认证如下：对原告提交的两份证据，被告对证据内容的真实性无异议，本院经审查认为该两份证据符合法定形式且与本案有关联性，能够证实原告的主张，故本院予以认定；对于被告提交的证据，原告对其真实性无异议的证据本院予以认定，对于原告提出了异议但与本案有关联性的，本院予以审查认定。经审理查明，为实施棚改规划，2016年6月，被告委托上饶市城乡规划建筑设计院编制了《德兴市城市棚户区改造规划（2016-2018）》，其中包含了本案所诉的城东红山社区棚户区改造。2016年7月20日，江西省住房和城乡建设厅赣建复[2016]22号文件《关于确认上饶市棚户区改造项目的复函》中，德兴市城东城中村棚户区改造项目被省住建厅同意列入2016-2017年江西省棚户区改造计划。2016年7月20日、2016年10月15日，被告两次发布《德兴市棚户区改造项目建设房屋征收补偿方案征求意见通告》，向社会公众公开征求意见，征求意见期限均为30日，并在2016年10月14日组织建设局、审计局等有关部门对《征收补偿方案》进行论证。2016年10月20日，德兴市发展和改革委员会作出德发改投资[2016]93号《关于德兴市城东城中村棚户区改造项目可行性研究报告的批复》。2016年10月22日，被告第七届第3次常务会讨论研究并原则通过了《德兴市人民政府关于德兴市棚户区改造项目建设房屋征收决定的通告》和《德兴市棚户区改造项目建设房屋征收补偿方案》。2016年11月，城东城中村棚户区改造项目经上饶和信工程咨询有限公司评估为低风险，并形成社会稳定风险评估报告。2016年12月5日，德兴市城东城中村棚户区改造项目社会稳定风险评估报告通过德兴市委维护稳定领导小组备案。2016年12月16日，德兴市人民代表大会常务委员会批准德兴市城东城中村棚户区改造项目购买服务资金纳入同期年度财政预算支出。2016年12月23日、2017年5月31日，被告分别下发《德兴市城中村棚户区改造项目建设房屋征收补偿方案》及《德兴市城中村棚户区改造项目建设房屋征收补偿方案补充意见》。被告于2017年2月22日作出《政府工作报告》在2017年工作安排中提到确保完成棚户区改造总任务，德兴市第七届人大会于2017年2月24日通过的《关于德兴市2016年国民经济和社会发展计划执行情况与2017年国民经济和社会发展计划草案的报告》中提到2017年着力抓好城东城西城中村棚户区改造。2017年7月14日被告下发德府字[2017]70号《德兴市人民政府关于德兴市城东城中村棚户区（红山社区棚户区）改造项目建设房屋征收决定的通告》，决定对德兴市城东城中村棚户区改造项目涉及的红山社区棚户区建设范围内单位和个人的建筑物、构建物进行征收。原告王茂能的房屋在本次征收红线图范围内。另查明，2017年9月10日，原告王茂能曾向本院提起行政诉讼，要求撤销被告作出的德府字[2017]71号《德兴市人民政府关于德兴市城东城中村棚户区（朱潭埠棚户区）改造项目建设房屋征收决定的通告》，经审理认定原告王茂能的房屋不在71号通告征收范围内，故驳回原告的起诉，该份裁判已生效。原告王茂能于2018年5月向被告提出政府信息公开申请，请求公开“征收原告房屋所在地块的房屋征收决定、征收红线图、征收补偿方案及相关审批材料”。德兴市人民政府办公室于2018年5月16日作出《政府信息公开答复函》，答复了原告申请公告的信息。原告认为被告作出的70号通告违法，于2018年5月24日向本院提起诉讼，要求撤销70号通告。本院认为，本案的争议焦点有以下两点：1、原告提起诉讼是否超过起诉期限；2、70号通告载明的房屋征收决定是否合法。1、对于原告起诉是否超过起诉期限的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条，公民、法人或者其他组织应当在知道或者应当知道作出行政行为之日起六十日内向法院提起诉讼，本案中，被告未提供有效证据证实其于2017年7月14日下发被诉70号通告时履行了公布、张贴通告的程序，在2017年11月另案开庭时也未向原告出示过被诉70号通告，因此，被告主张原告至迟在2017年11月就应当知道被诉70号通告的抗辩理由不成立。原告于2018年5月通过政府信息公开途径知晓被诉70号通告后，当月即提起本案诉讼，未超过起诉期限。另，起诉期限制度的设立在于敦促当事人积极行使诉权，因此，判断当事人是否超过起诉期限以及超过起诉期限是否具备正当理由，应当充分考虑当事人是否已经积极行使诉权。本案原告认为其在德府字[2017]71号《德兴市人民政府关于德兴市城东城中村棚户区（朱潭埠棚户区）改造项目建设房屋征收决定的通告》（简称71号通告）的征收范围内，在71号通告下发后六个月内提起诉讼，属于积极行使诉权的行为。而被告虽当庭告知原告其适用70号通告，但并未出示70号通告文本，也无证据证实其在庭后向原告出示后，故原告坚持认为其适用71号通告而继续上诉，系原告持续在主张权利。在生效裁判认定原告不在71号通告征收范围内，原告在合理时间范围内通过政府信息公开方式获取70号通告后，再次提起行政诉讼，亦没有怠于行使诉权，因此，原告提起诉讼并未超过起诉期限，对于被告提出原告超过起诉期限的抗辩理由，本院不予支持。2、对于70号通告载明的房屋征收决定合法性问题。德兴市城东城中村棚户区改造项目已于2016年7月20日被江西省住房和城乡建设厅列入2016-2017年江西省棚户区改造计划。德兴市发改委在2017年2月2日德兴市第七届人民代表大会第二次会议上作的关于德兴市2016年国民经济和社会发展计划执行情况与2017年国民经济和社会发展计划草案的报告中，在2017年全市国民经济和社会发展预期目标和主要任务中明确提出“着力抓好城东城西城中村棚户区改造项目建设”，同时结合德兴市人民政府提交的德兴市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要、德兴市土地利用总体规划以及2017年德兴市人民政府工作报告内容，可以证实被告德兴市人民政府对城东城中村棚户区内的房屋进行征收改造符合社会公共利益的需要，该改造项目已被列入政府2017年度国民经济和社会发展计划，也符合德兴市十三五规划、城市总体规划和土地利用总体规划。被告在进行了拟定征收补偿方案、公开征求公众意见、开展社会稳定风险评估等工作后，德兴市发展和改革委员会以德发改投字【2016】93号文件同意实施德兴市城东城中村棚户区改造项目，并就有关事项作出批复，故该征收决定在程序上并无重大明显违法情形。关于原告提出被告德兴市人民政府未确保征收补偿费用足额到位的问题。本院认为，被告德兴市人民政府提供了德兴市人大常委会批准该棚改项目购买服务资金纳入同期年度财政预算支出、德兴市投资控股集团有限公司证明以及财务报表，能够证实该棚改项目资金已足额到位。且被诉70号通告征收决定范围内90%以上的被征收人已经与征收部门签订征收补偿安置协议并补偿安置到位，足以说明被告在保障安置补偿资金问题上符合相关法律规定，不存在不足问题。因此，对于原告提出的征收补偿费用未足额到位的理由，本院不予支持。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条规定，被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。被征收人选择房屋产权调换的，市、县级人民政府应当提供用于产权调换的房屋，并与被征收人计算、结清被征收房屋价值与用于产权调换房屋价值的差价。被告公布的本案所涉房屋征收补偿方案中载明：“城市城中村棚户区改造对于国有土地上的被征收人全部实行货币化安置，房屋征收实施单位向国有土地上的被征收人提供货币补偿一种补偿方式”，该项规定剥夺了被征收人对于补偿方式的选择权，侵害了被征收人的合法权益，属于违反法律规定的内容。综上，被告德兴市人民政府作出的《德兴市人民政府条关于德兴市城东城中村棚户区（红山社区棚户区）改造项目建设房屋征收决定的通告》中载明的房屋征收决定程序合法、依据充分，但所涉征收补偿方案中对征收补偿方式的规定违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条的规定。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；……”，案涉征收决定所附征收补偿方案部分内容违法，本应予以撤销，但因征收范围内绝大部分被征收人已经签订了补偿协议，撤销该征收决定将会给国家和社会公共利益造成重大损失，故应确认征收补偿方案部分内容违法，被告德兴市人民政府应严格按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》等相关规定采取相应的补救措施。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项、第七十六条之规定，判决如下：确认被告德兴市人民政府作出的《德兴市人民政府条关于德兴市城东城中村棚户区（红山社区棚户区）改造项目建设房屋征收决定的通告》所附《德兴市城中村棚户区改造项目建设房屋征收补偿方案》中“城市城中村棚户区改造对于国有土地上的被征收人全部实行货币化安置，房屋征收实施单位向国有土地上的被征收人提供货币补偿一种补偿方式”的内容违法，责令被告德兴市人民政府采取补救措施。案件受理费50元，由被告德兴市人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提供副本，上诉于江西省高级人民法院。审判长 赖 晓审判员 余细花审判员 王 鹿二〇一八年十一月十三日书记员 张耀龄