湖南省常德市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2018)湘07行初73号 原告佘济河，男，1958年5月18日出生，汉族，住湖南省石门县。 委托代理人戴福林，男，1949年2月16日出生，汉族，住湖南省石门县，代理权限为特别授权代理。 委托代理人侯惠之，石门县先河法律服务所法律工作者，代理权限为一般授权代理。 被告常德市人民政府，住所地湖南省常德市武陵区朗州路。 法定代表人曹立军，市长。 委托代理人曾晓红，男，1967年8月7日出生，汉族，住湖南省常德市武陵区，系常德市人民政府法制办公室工作人员，代理权限为特别授权代理。 委托代理人全冠吉，男，1986年1月15日出生，汉族，住湖南省临澧县，系常德市人民政府法制办公室工作人员，代理权限为一般授权代理。 第三人佘新民，男，1956年6月15日出生，汉族，住湖南省石门县。 委托代理人胡中尧，湖南前进律师事务所律师，代理权限为特别授权代理。 第三人石门县人民政府，住所地湖南省石门县楚江镇。 法定代表人郭碧勋，县长。 委托代理人尹昌俊，男，1976年9月20日出生，土家族，住湖南省石门县，系石门县政府办工作人员，代理权限为特别授权代理。 原告佘济河不服被告常德市人民政府(以下简称常德市政府)作出的行政复议决定，于2018年6月6日向本院提起诉讼。本院当日立案受理后，于2018年6月11日向常德市政府送达了起诉状副本及应诉通知书，并通知佘新民、石门县人民政府(以下简称石门县政府)作为第三人参加本案诉讼。本院依法组成合议庭，于2018年9月17日公开开庭进行了审理，原告佘济河及其委托代理人戴福林、侯惠之，被告常德市政府的委托代理人曾晓红，第三人佘新民的委托代理人胡中尧、石门县政府的委托代理人尹昌俊到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 被诉行政行为系常德市政府2018年4月11日作出的常政复决字[2018]31号《行政复议决定书》，该决定书认为石门县政府仅凭佘新民老证上1989年的添加行为即认定佘新民隐瞒真实情况，从而作出撤销佘新民持有的林权证的《行政纠错决定书》，主要事实不清，证据不足。依照《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第(三)项的规定，决定撤销石门县政府作出的石政纠决字(2017)第001号《行政纠错决定书》。 佘济河诉称：佘济河作为第三人，未收到行政复议申请书副本，也没有参加行政复议，失去了“委托代理人参加行政复议”、“查阅有关材料”等权利，程序不合法。被诉行政复议决定书认定的事实与石门县政府作出的决定书及本院作出的(2016)湘07行初53号行政判决书认定的事实相矛盾。石门县政府启动纠错程序纠错处理正确。故诉至法院，请求：1.判令撤销常德市政府作出的常政复决字[2018]31号《行政复议决定书》，由常德市政府重新作出具体行政行为；2.由佘新民承担本案诉讼费用。 佘济河向本院提交了以下证据材料： 1.2018年4月11日常德市政府作出的常政复决字[2018]31号《行政复议决定书》，拟证明佘济河5月29日才收到该决定书，收到后15日内已提起诉讼；该决定书与此前法院判决和石门县政府的决定认定的事实相矛盾； 2.2017年11月13日石门县政府作出的石政纠决字[2017]第001号《行政纠错决定书》，拟证明纠错决定书只能适用纠错不适当，只能撤销错误的部分； 3.2016年10月20日本院作出的(2016)湘07行初53号《行政判决书》； 4.2016年5月25日常德市政府作出的常政复决字[2016]29号《行政复议决定书》； 5.2016年1月28日石门县政府作出的石政决字[2016]第1号《处理决定书》； 证据3、4、5拟证明法院判决书已生效，常德市政府和石门县政府应以判决内容为依据作出行政行为。 以上证据均为复印件。 6.调查笔录一份，拟证明佘济河收到行政复议决定书的时间。 7.佘济河申请证人佘济周出庭作证，拟证明调查笔录所述内容，邮件系2018年5月29日由汪红委托佘济周转交佘济河。 常德市政府答辩称：1.根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条的规定，常德市政府是本案法定的行政复议机关；2.常德市政府办理被诉行政复议案件程序合法；3.常德市政府作出的行政复议决定符合法律规定；4.常德市政府于2018年4月25日将复议决定是邮寄送达佘济河，邮件于2018年4月28日投递并签收，佘济河于2018年6月5日提起行政诉讼，超过十五日的起诉期限。故请求法院驳回佘济河的诉讼请求。 常德市政府在举证期内向本院提交了以下证据材料、依据： 1.2018年1月8日佘新民提交的《行政复议申请书》,拟证明佘新民提出行政复议的请求、事实及理由、时间； 2.行政复议案立案受理登记表，拟证明常德市政府受理行政复议的时间； 3.行政复议答辩通知书存根，拟证明常德市政府向石门县政府送达答辩通知书及石门县政府收到答辩通知时间； 4.行政复议答辩书及证据，拟证明石门县政府提交答辩书、相关证据材料及时间； 5.关于请求延长行政复议案件审理期限的报告、行政复议案件延期审理通知书、送达回执，拟证明常德市政府延长案件审理期限的时间、原因及送达情况； 6.审理报告及签发文稿，拟证明常德市政府审理后提出的复议意见及复议机关负责人同意签发情况； 7.行政复议决定书及送达回证，拟证明作出决定书及送达决定书的时间； 8.邮政特快专递物流信息资料，拟证明佘济河收到复议决定书的时间为2018年4月28日。 佘新民陈述称：1.常德市政府作出复议决定主体适格，程序合法，请求驳回佘济河的诉讼请求；2.石门县政府作出的行政纠错决定书事实、程序均不合法，应予撤销。 石门县政府陈述称：首先，从实体上看，石门县政府的纠错决定书正确：1.从生效判决查明事实来看，佘新民的权证上添加的内容并未履行相关程序，常德市政府认为石门县政府认定此添加行为没有依据的主张错误；2.添加前后林地面积有变化，按照林权改革的精神，换发证时林权面积应不增不减，故增加面积违反规定；3.相关事实此前生效法律文书已进行认定。其次，从程序上看，佘济河陈述2018年5月才收到复议决定书，所以未超过起诉期限。石门县政府的行政纠错决定书是在常德市政府先前的决定及法院的生效法律文书指导下作出的，并无不当。 石门县政府、佘新民未向本院提交证据材料。 经庭审质证，常德市政府对佘济河提交的证据1-5真实性、合法性无异议，对关联性有异议，认为不能证明其证明目的；认为证据6、7拟证明的事实无其他证据佐证，邮件于2018年4月28日已妥投。佘新民对佘济河提交的证据1-5的真实性、合法性、关联性没有异议，但不认可其证明目的；认为证据6、7拟证明的事实无其他证据佐证，邮件于2018年4月28日已妥投。石门县政府对佘济河提交的证据没有异议，补充认为2018年4月28日特快专递寄到了上五通村墟上，但未送达给佘济河本人；行政纠错决定书，撤销整个证，因为在实践中无法操作部分证权，所以撤销了佘新民的全证，重新发新编号的新证。 佘济河认为常德市政府提交的证据与本案无关。石门县政府对常德市政府提交的程序性的证据予以认可，对其复议时提交的事实证据材料也予以认可。佘新民对常德市政府提交的证据没有异议。 本院对以上证据材料认证如下：佘济河提交的证据1、2系被诉行政行为及原行政行为，不作为证据认定；证据3、4是生效的文书，予以采信，证据5已被证据4撤销，不予采信；证据6、7能证明佘济河收到复议决定的时间，予以采纳。常德市政府提交的证据材料系其作出复议决定能反映其作出被诉征补决定所履行的程序、收集的证据、予以采纳。 本院经审理查明：交家坡林地座落于石门县蒙泉镇上五通村戈尔潭片二组，面积共有9亩，纠错决定涉及的林地为其中的1.5亩，小班号420-2，其四至为：东抵佘济河山窝心界，南抵佘济春山窝心为界，西抵佘新平责任山岩石为界，北抵桃源山脊分水为界。 1984年，石门县政府为佘新民颁发的自留山证上登记的林地为两块，面积共4.6亩，不包括交家坡林地。1989年，佘新民因家庭人口增加，向村里提出增加山林的申请，当时的村会计陈又桃，在佘新伍的见证下，在佘新民的自留山证上记载了交家坡林地1亩。2009年，石门县政府开始实施集体林权重新核发林权证工作。2010年7月10日，石门县政府为佘济河颁发了石政林证字(2010)第2605750072号林权证，将小班号为421的交家坡7.5亩林地登记在佘济河名下。为佘新民颁发了石政林证字(2010)第2605750105号林权证，将小班号为420-2的交家坡1.5亩林地登记在佘新民名下。佘济河认为登记在佘新民林权证的1.5亩交家坡林地使用权应归自己享有，石门县政府将交家坡1.5亩林地登记给佘新民错误，故于2015年10月12日向石门县政府申请撤销佘新民的石政林证字(2010)第2605750105号林权证；并申请更正佘济河的石政林证字(2010)第2605750072号林权证，将交家坡林地面积变更登记为9亩(即将争议的交家坡1.5亩林地林权更正登记在佘济河名下)。2016年1月28日，石门县政府作出石政决字(2016)第1号《处理决定书》，决定：一、撤销佘济河的石政林证字(2010)第2605750072号林权证和佘新民的石政林证字(2010)第2605750105号林权证；二、争议林地小班号420-2交家坡山林的林木林地权属以争议林地中间的腰路为界，上半部分归佘济河享有，下半部分归佘新民享有，由石门县蒙泉镇人民政府指导石门县蒙泉镇上午通村村民委员会按集体林改原则和操作程序将争议山林调整承包到位后，报石门县政府为佘济河和佘新民重新颁发争议地的林权证书。佘新民不服该处理决定，于2016年3月13日向常德市政府申请行政复议。2016年5月25日，常德市政府作出常政复决字[2016]29号行政复议决定，认为石门县政府只能采用登记方式确认承包经营权，无权代行集体土地所有权人的发包权，进行承包经营权的确定，石门县政府作出的处理决定认定事实不清，确定当事人林权没有法律依据，遂决定撤销石门县政府作出的处理决定。佘济河不服该行政复议决定，于2016年6月22日向本院提起行政诉讼。本院于2016年10月20日作出(2016)湘07行初53号行政判决书，判决驳回佘济河的诉讼请求。该判决已生效。 2016年12月20日，佘济河再次向石门县政府申请撤销佘新民石政林证字(2010)第2605750105号林权证中小班号为420-2的林权登记，并申请将佘济河的石政林证字(2010)第2605750072号林权证中小班号为421的林权登记更正为9亩，并对四至作相应更改。2017年11月13日，石门县政府作出石政纠决字(2017)第001号《行政纠错决定书》，决定撤销佘新民持有的石门县政府石政林证字(2010)第2605750105号《林权证》。佘新民不服该纠错决定，于2018年1月11日向常德市政府申请复议，请求撤销石门县政府作出石政纠决字(2017)第001号《行政纠错决定书》，常德市政府受理该复议申请后，于2018年1月12日，向石门县政府邮寄送达行政复议答辩通知书。2018年1月19日，石门县政府递交行政复议答辩书，并提交相关证据材料。2018年3月12日，常德市政府将该案审理期限延长30日，当日将延期审理通知书邮寄送达佘新民及石门县政府。2018年4月11日，经常德市政府负责人批准同意，作出常政复决字[2018]31号行政复议决定书。2018年4月25日，向佘新民、石门县政府、佘济河邮寄送达该复议决定书。2018年4月28日，上五通村邮政快递点汪红签收邮件后，于2018年5月底转交佘济河。佘济河不服，于2018年6月6日提起本案诉讼。 本院认为，本案的争议焦点为：第一，佘济河的起诉是否超过起诉期限；第二，常德市政府作出复议决定的程序是否合法；第三，石门县政府的纠错决定事实是否清楚，常德市政府撤销石门县政府的纠错决定事实是否清楚、证据是否充分。 第一，佘济河的起诉没有超过起诉期限。根据查明的事实，2018年4月28日，常德市政府邮寄的邮件签收人并非佘济河本人，也非佘济河的委托代理人，而是邮政代办点代为签收后再转交佘济河，故不能以此作为佘济河签收复议决定书的时间。复议决定书转交给佘济河的时间为2018年5月底，佘济河2018年6月6日提起诉讼，未超过起诉期限。 第二，常德市政府作为石门县政府的上一级政府，对石门县政府的处理决定有行政复议职权，其受理佘新民的复议申请后即向石门县政府发送答辩通知书，石门县政府也递交答辩书及相关证据材料。常德市政府将该案审理期限延长30日，并将延期审理通知书送达佘新民及石门县政府，后对本案进行书面审理，提出审查意见及经负责人同意作出行政复议决定并送达，以上程序符合法律法规的规定。虽送达程序有瑕疵，但不影响其程序合法性。佘济河称其未收到行政复议申请书副本、没有参加行政复议，根据《中华人民共和国行政复议法》第十条第三款、第二十二条、第二十三条规定及《中华人民共和国行政复议法实施条例》第九条的规定，与案件有利害关系的公民可以作为第三人参加行政复议，复议原则上采取书面审查，复议机构认为有必要时可以进行调查、听取第三人的意见。而且仅规定复议机关受理复议申请后必须将申请书副本发送被申请人，不包括第三人，第三人不参加行政复议，不影响行政复议案件的审理。故佘济河该主张不能作为常德市政府程序违法的法定事由。 第三，石门县政府的纠错决定事实清楚，常德市政府撤销石门县政府的纠错决定依据不足。《中共湖南省委湖南省人民政府关于深化集体林权制度改革的意见》(湘发[2007]15号)第二条(一)项意见指出，已经划定的自留山，继续实行“生不增、死不减”、由农户长期无偿使用、允许继承的政策。又根据《湖南省林地林权登记换发证实施办法》第二条(二)项的规定，林地林权登记换发证必须以现有林权为基础，凡在二十世纪八十年代初开展的林业“三定”(即山林定权发证、划定自留山、确定林业生产责任制)和1989年开展的国有林定权发证中已经确权并核发了林权证书的，必须保持稳定，在本次林地林权登记换发证中主要是用原证换发国家林业局印制的全国统一式样的林权证。开展林地林权登记换发证不是重新确定林木、林地权属，不是重新分山分林。任何单位和个人不得利用本次林地林权登记换发证之机，随意变动森林、林木、林地权属。所以2010年集体林权制度改革时，对于已经划定自留山的林权，主要是换发证而非重新颁发林权证。《林木和林地权属登记管理办法》第十七条规定，发现林权证错、漏登记的或者遗失、损坏的，有关林权权利人可以到原林权登记机关申请更正或者补办。石门县政府收到佘济河递交的申请后，启动行政纠错调查处理程序，并查明，佘新民1984年自留山证上于1989年被添加的“姣家坡”林权，仅以备注注明“新武证明89年6.2号补填”，没有证据证明该添加有集体经济组织的认可及记载资料，故认定1989年添加行为无效，从而认定2010年根据该添加行为为佘新民换发的新林权证有误。据此，石门县政府作出了撤销为佘新民颁发的石政林证字(2010)第2605750105号林权证的纠错决定，事实清楚，证据充分，符合《湖南省行政程序规定》第一百五十八条第一款的规定。佘新民不服该决定向常德市政府申请复议时，未提交证据证明1989年的添加行为是集体经济组织决定后添加，也没有提供其合法取得争议林地林权的依据，常德市政府即认为该行为是个人还是集体经济组织决定后添加的无从查知，从而认为石门县政府作出的纠错决定事实不清，证据不足的认定，并没有证据支持。故常德市政府据此作出撤销石门县政府纠错决定事实不清，依据不足。 综上，常德市政府作出的复议决定事实依据不足，依法应予撤销。石门县政府作出的纠错决定事实清楚，为避免程序空转，没有必要责令常德市政府重新作出复议决定。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第(一)项、《最高人民法院关于适用的解释》第八十九条的规定，判决如下： 一、撤销被告常德市人民政府2018年4月11日作出的常政复决字[2018]31号行政复议决定书； 二、恢复第三人石门县人民政府2017年11月13日作出的石政纠决字[2017]第001号《行政纠错决定书》的法律效力； 三、驳回原告佘济河要求被告常德市人民政府重新作出复议决定的请求。 本案受理费50元，由被告常德市人民政府负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。 审 判 长  王继春 审 判 员  唐招军 人民陪审员  肖胜春 二〇一八年十一月六日 法官助理曾丰琪 书记员杜玲 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： (一)主要证据不足的； ……。 《最高人民法院关于适用的解释》 第八十九条复议决定改变原行政行为错误，人民法院判决撤销复议决定时，可以一并责令复议机关重新作出复议决定或者判决恢复原行政行为的法律效力。