广西壮族自治区钦州市钦北区人民法院 行 政 裁 定 书 （2018）桂0703行初41号 原告胡北四，男，1964年6月22日出生，汉族，钦州市钦北区人，住钦州市钦北区。 被告钦州市钦北区人民政府，住所地钦州市钦北区行政信息中心。 法定代表人申荣洲，区长。 委托代理人黄巧玲，女，钦州市钦北区农业局经营站站长。 委托代理人谢钻，广西环洋律师事务所律师。 第三人胡宜满，男，1951年10月1日出生，汉族，钦州市钦北区人，住钦州市钦北区。 委托代理人陈同宇，男，钦州市城区法律服务所法律工作者。 原告胡北四诉被告钦州市钦北区人民政府（以下简称钦北区政府）、第三人胡宜满土地承包经营权证行政登记一案，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案，现已审理终结。 原告胡北四诉称，作为×××××村民小组成员的第三人一直不参加土地承包，没有承包地。2016年底，第三人以当年原告一家农转非后，那琴村民小组收回原告承包地，分配给其承包经营为由阻挠原告申请确权，称被告对已收回原告的土地分别为第三人和原告签发证书，要求被告将原告的承包地确权给第三人。争议发生后，原告向钦州市大直镇政府（以下简称大直镇政府）提交要求确权申请。大直镇政府于2017年4月14日作出《关于胡北四要求确认土地承包经营权信访事项答复意见书》，并以承包地存在争议调解不成为由不予确权登记。原告因不服该答复意见向被告提交信访事项复查申请书，于2018年6月6日收到钦北区信访局寄来的《信访事项不予受理告知单》，建议原告向人民法院提出诉讼。原告收到大直镇政府的答复意见书后才知道第三人有一本编号为№0×××××的《土地承包经营权证书》并把它作为证据要求确权。该证书有关内容是大直镇政府指派时任义和村委会妇女主任的黄凤美作为经办人在盖有政府公章的空白证书上直接填上后发给第三人的。该证书是第三人与原告产生承包地纠纷的根本原因，并造成“承包地存在纠纷、当事人经政府调解不成”的事实，造成被告根据《中华人民共和国农村土地承包法》（以下简称《农村土地承包法》）第五十一条规定不能为原告承包地颁发新证确认承包经营权的严重后果。原告因对被告违反法定程序直接为没有承包地的第三人颁发《土地承包经营权证书》，确认土地使用权的决定不服而提起诉讼。 被告直接为原来没有承包地的第三人颁发的《土地承包经营权证书》的行政行为，违反法定程序，属于《行政诉讼法》第七十条第一款第（三）项规定的情形，人民法院依法应判决撤销被告为第三人颁发的《土地承包经营权证书》。第三人曾是大直镇农机修理厂工人，户口在该修理厂，后来转为非农业户口。修理厂倒闭后，其一直从事非农产业，不参加土地承包，没有承包地。那琴生产小组从来没有召开有关表决将本生产小组的土地包括原告的承包地发包给第三人承包经营的村民会议。在没有村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意、没有政府批文的情况下，政府直接为没有承包地的农户或那琴生产小组以外的个人办理《土地承包经营权证书》的行为都是违反法定程序的行为。2003年5月，被告直接为没有承包地的第三人颁发记载有1.5亩承包地的《土地承包经营权证书》，明显违反2003年3月1日起生效的《农村土地承包法》第二十七条第二款、第四十八条规定的程序。在承包期内，一切有关收回原告承包地的约定、决定涉嫌违反有关法律的强制性规定，应该是无效的。1981年初，原告作为家庭联产承包的农户代表人按承包程序取得4.21亩的土地承包经营权，其中水田1.81亩、荒田0.2亩、坡地1.4亩、鱼塘0.8亩，并依法进行了登记，取得承包经营权，任何单位和个人不得侵犯。根据1987年1月1日起施行的《土地管理法》第十一条“土地的所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯”、第十二条第三款“土地的承包经营权受法律保护”和1987年1月1日起施行的《民法通则》第八十条第二款“公民的土地承包经营权受法律保护”的规定，承包期内原告的承包地受法律保护，那琴村民小组不得收回。1987年7月8日，原告农转非后仍继续耕种，并按时缴交公购粮。2003年5月16日，第二轮土地延包时，原告依法与那琴队签订编号0061731的土地延包补充合同，取得被告颁发的编号为№0×××××的《土地承包经营权证书》，合法有效，并符合2003年3月1日起施行的《农村土地承包法》第二十六条第一款和第二款“承包期内，发包方不得收回承包地。”“承包期内，承包方全家迁入小城镇落户的，应当按照承包方的意愿，保留其土地承包经营权或者允许其依法进行土地承包经营权流转”的规定。第三人证书记载的承包地面积和坐落地点与原告的承包地没有关联。 根据《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第二十条第一款第（一）项“已经依法登记的承包方，取得土地承包经营权”的规定，原告对其证书上记载那琴生产小组的4.21亩土地应取得承包经营权，让原告家人包括户口在那琴生产小组的妻子和两个儿子继续耕种。依据《立法法》第八十三条“特别法优于一般法”的原则，《农村土地承包法》优于《土地管理法》。原告根据《农村土地承包法》第五十一条规定和《行政诉讼法》等有关法律规定向人民法院提起诉讼，请求人民法院依法撤销被告钦北区政府为第三人胡宜满颁发编号为№0×××××的《土地承包经营权证书》。 原告胡北四在举证期限内向本院提交如下证据： 1.土地承包经营权证书（编号№0×××××）1份；2.原告一家1987年7月8日迁出那琴队的户口簿1份；3.原告身份证、户口簿各1份；4.《大直镇政府关于胡北四要求确认土地承包经营权信访事项答复意见书》1份；5.信访事项不予受理告知单1份；6.钦州市粮食订购合同结算手册1份；7.领取农业补贴的存折1份；8.那琴队长及村民的《证明》1份；9.结婚证1份；10.原告妻子的户口簿1份；11.那琴生产小组长胡东大的《证明》1份；12.《关于要求尽快调解土地承包经营权争议确认土地承包经营权的申请》1份；13.信访事项复查申请书1份；14.《关于那琴村民小组土地承包经营权确权情况的说明》1份。 被告钦北区政府辩称，被告依法颁发给第三人胡宜满的编号为№0×××××的《土地承包经营权证书》合法有效。被告依据《中华人民共和国农村土地承包法》第二十三条“县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。”规定，以及根据发包方大直镇义和村委那琴村民小组和承包方提交的相关材料，依法颁发给第三人《土地承包经营权证书》，并无不当。原告无证据证明被告依法颁发给第三人的《土地承包经营权证书》侵害其合法权益。原告起诉时提交的证据均不能证明原告的主张，没有证明有侵害的事实，在原告提交的主要证据中，编号为№0×××××的《土地承包经营权证书》反而证明了原告的土地承包经营权得到了被告的认可和保护。被告颁发《土地承包经营权证书》均是依据发包方和承包方的合意提出而颁发，具体承包内容由发包方和承包方自行确定，被告并不是承包合同的相对方，如果原告认为发包方发包给其以及第三人的土地的行为有侵权或违约，应根据《农村土地承包法》第五十四条“发包方有下列行为之一的，应当承担停止侵害、返还原物、恢复原状、排除妨害、消除危险、赔偿损失等民事责任：（一）干涉承包方依法享有的生产经营自主权；（二）违反本法规定收回、调整承包地；（三）强迫或者阻碍承包方进行土地承包经营权流转；（四）假借少数服从多数强迫承包方放弃或者变更土地承包经营权而进行土地承包经营权流转；（五）以划分“口粮田”和“责任田”等为由收回承包地搞招标承包；（六）将承包地收回抵顶欠款；（七）剥夺、侵害妇女依法享有的土地承包经营权；（八）其他侵害土地承包经营权的行为。”、第五十六条“当事人一方不履行合同义务或者履行义务不符合约定的，应当依照《中华人民共和国合同法》的规定承担违约责任。”的规定，依法追究发包方的责任。 综上所述，被告依法颁发给第三人胡宜满的编号为№0×××××的《土地承包经营权证书》合法有效，没有侵害原告的合法权益，不应撤销，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告钦州市钦北区人民政府在举证期限内向本院提交如下证据：1.胡宜满的土地承包经营权证书（编号№0×××××)1份；2.胡宜满存款存折、农民税费负担监督手册、胡宜满常住人口登记卡、《胡宜满土地承包经营使用权来源的说明》各1份；3.胡北四身份证、《关于要求尽快调解土地承包经营权争议确认土地承包经营权的申请书》、大直镇义和村委会《证明》、那琴村民的《证明》、胡北四存款存折、胡北四粮食订购合同结算手册、胡北四的土地承包经营权证书、《胡北四的承包地和土地承包经营权不能撼动》、照片4张、大直镇义和村委会的《报告》各1份；4.《钦北区大直镇义和村委会那琴村民小组人事确认证明》、《事实证据确认》各1份。 第三人胡宜满述称，原告胡北四诉讼主体不适格。《行政诉讼法》第二条规定：公民、法人或其他组织认为行政机关和行政机关人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。第三人领取的编号为№0×××××号《土地承包经营权证书》上登记的土地面积，地点与原告土地承包证上登记的内容各不相同，原告在诉讼中也承认了第三人土地承包证登记的内容与其承包地没有关联。被告钦北区政府依照职权颁发给第三人土地承包经营证的行政行为，只是将原来属于第三人管理使用的责任田地确权给第三人承包经营，没有侵犯原告的合法权益，原告依法无权向人民法院提起行政诉讼，其原告诉讼主体不适格，依法应予驳回其起诉。第三人承包经营的土地由生产队集体分配取得，来源正当，钦北区政府发给第三人的《土地承包经营权证书》合法有效。第三人原是大直镇人民公社义和大队那琴生产队的社员，1973年被暂时抽调到公社农机修配厂工作，吃公社口粮，仍属农村户口，1981年农村落实生产责任制分责任田时，因第三人仍在农机厂，不在生产队，不参加生产队的土地分配。1984年取消公社粮后，农机厂解散，第三人便要求生产队按政策分给责任田地，1985年调整责任田时，由当时大队支部书记禤仕昌、大队干部黄某和那琴生产队队长胡纯忠、会计胡某1、出纳胡某2等人研究决定，将已收回生产队的原分给原告胡北四母亲潘华芳户（潘华芳户于1984年转为非农业人口，户口迁出城镇由国家供应粮食，生产队按政策规定将其户责任田地收归集体所有）的责任田地调整给第三人作为责任田，此后一直由第三人管理耕种，并按规定按时交纳了公购粮。2003年5月，第三人按规定申请办理了土地承包经营权登记，经过逐级审查，由被告依职权向第三人颁发了№0×××××号《土地承包经营权证书》没有违反法定程序，没有损害他人的合法权益。第三人依法取得的上述经营权证书，符合法律法规规定，合法有效，受法律保护。原告诉称第三人不参加土地承包和没有承包地、土地承包权证是造假的、被告违反法定程序发证等不是事实，也无事实依据。原告户的农村责任地，已被依法收归集体所有，其不应再享有农村集体土地承包经营的权利。原告和其母潘华芳原是义和大队那琴生产队的社员，1981年落实生产责任制分配田地时，其户按规定由生产队集体分配落实了应得的责任田地，1984年潘华芳户包括原告等人经批准，由农业人口转为非农业人口，户口迁出大直街落户，由国家统一供应粮油。按照当时不能同时享受双重粮食的政策规定，原告户的农村责任田被收回生产队集体所有，以后生产队也一直没有在重新分配给原告户的责任承包地，不应再享有承包经营权。但原告采取不正当手段，于2003年5月擅自将其已被收归集体的原责任田地申请办理承包经营权证，并领取了编号为№0061731号土地承包经营权证书。第三人认为，原告采取欺骗隐瞒的不正当手段领取的土地承包经营权证是非法取得，应属无效，建议人民政府依法予以撤销。 综上，第三人依法取得的《土地承包经营权证书》合法有效，被告的发证行为没有违法法律法规的规定，程序合法。原告的起诉请求没有事实和法律依据，请求人民法院依法驳回其起诉或者驳回其诉讼请求。 第三人胡宜满在举证期限内向本院提交如下证据：1.胡宜满身份证1份；2.土地承包经营权证书（编号№0×××××）、农民税费负担监督手册各1份；3.原义和大队老干部禤仕昌、黄某、胡民、胡某2的《证明材料》各1份；4.胡某3和的《证明材料》1份；5.《证明》、《钦北区大直镇义和村委会那琴村民小组人事确认证明》各1份；6.《事实证据确认》1份；7.土地管理实施管理办法第21条；8.证人禤仕昌、胡某1、胡某2、黄某、胡某3和出庭作证证言各1份。 经审理查明，被告钦北区政府印制发证日期统一为2002年11月8日的《土地承包经营权证书》，于2003年5月16日同时填发给原告胡北四和第三人胡宜满。其中，颁发给原告的《土地承包经营权证书》编号为№0×××××号，该证书内承包土地登记总表记载承包土地面积3.76亩（其中水田1.36亩,旱地1.2亩,坡地1.2亩），承包土地地块登记表（一）、表（二）记载的土地类别有水田、荒田、坡、鱼塘共16处，面积合计4.21亩，并分别记载有面积和座落地点；颁发给第三人的《土地承包经营权证书》编号为№0×××××号，该证书内承包土地登记总表记载承包土地面积1.5亩（其中水田1亩,旱地0.5亩），承包土地地块登记表（一）记载的土地类别有水田、旱田共2处，面积合计1.5亩，没有记载座落地点。2016年，原告向大直镇政府申请对土地承包经营权进行确权登记，因第三人主张原告持有的《土地承包经营权证书》中登记的土地在1984年原告的母亲潘华芳户农转非后，已被所在的那琴村民小组收归集体，于1985年再调整分配给第三人户作为责任田了，原告与第三人双方均以各自持有被告颁发的《土地承包经营权证书》主张对涉案土地享有使用权而发生争议。争议发生后，原告向大直镇政府提交要求确权的申请，大直镇政府于2017年4月14日作出《大直镇政府关于胡北四要求确认土地承包经营权信访事项答复意见书》，并以承包地存在争议调解不成为由不予确权登记。原告因不服该答复意见向被告提交信访事项复查申请书。2018年6月6日，被告钦北区政府作出《信访事项不予受理告知单》，建议原告向人民法院提出诉讼。原告遂诉至本院，要求撤销被告向第三人颁发的《农村土地承包经营权证》。 本院认为，农民集体所有的土地属于本集体成员集体所有，由村集体经济组织或者村民委员会代表集体行使所有权。国家实行农村土地承包经营制度，农村土地承包经营权自土地承包经营权合同生效时设立；农民集体所有的土地由村集体经济组织或者村民委员会发包，由县级以上地方人民政府应当向土地承包经营权人发放土地承包经营权证，并登记造册，确认土地承包经营权。《农村土地承包法》第二十二条规定：“承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权”,第二十三条规定：“县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权”。依照上述法律规定，农村集体经济组织成员，取得本农村经济组织集体所有的土地使用权，只有是基于土地承包合同才能取得的。只有土地承包合同生效时才能取得土地承包经营权。本案中，各方当事人均没有证据证实原告、第三人通过承包合同取得涉案土地的使用权，而原告、第三人双方均以各自持有被告颁发给的《土地承包经营权证书》主张对涉案土地享有使用权、承包经营权。从原告要求撤销被告颁发给第三人的《农村土地承包经营权证》的请求及本案审理查明的事实来看，本案实质是原告认为被告将讼争土地承包经营权确权给第三人的行政行为侵犯到了原告在上世纪九十年代初第一轮实施土地承包时取得承包地的土地使用权,第三人则认为涉案土地是其村民小组将原告一户的农村责任地被收回村民小组后重新分配给其户的责任承包地的土地使用权。据此说明，本案实质上是原告与第三人是因涉案土地的使用权发生争议。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条“对土地使用权和所有权有争议的，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。当事人对人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉”和《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第十五条“个人之间、个人与单位之间发生的土地权属纠纷，由乡镇人民政府或者县级以上人民政府处理”的规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决,协商不成的，由人民政府处理。本案中，原告向大直镇政府提交要求确权的申请，但大直镇政府以该承包地存在争议调解不成为由，没有对原告与第三人的争议承包地的使用权是否存在交叉、重叠、重复现象，原告原承包的土地是否被村民小组收回重新调整分配给第三人，第三人持有的《农村土地承包经营权证》记载的承包地具体位于何处等进一步进行调查，并依据调查具体情况进一步作出处理意见，反而以信访事项为由，作出《大直镇政府关于胡北四要求确认土地承包经营权信访事项答复意见书》，致使原告不服该答复意见书向被告提交信访事项复查申请，被告据此作出《信访事项不予受理告知单》，建议原告向本院提出诉讼，有悖于《中华人民共和国土地管理法》第十六条和《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第十五条规定的。 综上，对原告与第三人争议的承包地的土地使用权在没有相关人民政府作出行政确权的前提下，原告直接向人民法院提起行政诉讼请求撤销被告向第三人颁发的《农村土地承包经营权证》，其诉讼请求不属于人民法院直接受理行政案件的范围，原告不具备提起行政诉讼的条件，对其起诉，应不予立案，已经立案的，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项、第一百零一条第一款第（二）项、第二款的规定，裁定如下： 驳回原告胡北四的起诉。 案件受理费50元，由本院退还原告胡北四。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广西壮族自治区钦州市中级人民法院。 审 判 长  梁业盈 人民陪审员  莫如凤 人民陪审员  黄妙娣 二〇一八年十一月二十九日 法官助理翟淳高 书记员潘廷霞 附相关法律条文： 1.《中华人民共和国行政诉讼法》 第四十九条提起诉讼应当符合下列条件： （一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织； （二）有明确的被告 （三）有具体的诉讼请求和事实根据； （四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。 2.《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》 第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的； （二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的； （三）错列被告且拒绝变更的； （四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的； （五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的； （六）重复起诉的； （七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的； （八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的； （九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的； （十）其他不符合法定起诉条件的情形。 前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。 第一百零一条裁定适用于下列范围： （一）不予立案； （二）驳回起诉； （三）管辖异议； （四）终结诉讼； （五）中止诉讼； （六）移送或者指定管辖； （七）诉讼期间停止行政行为的执行或者驳回停止执行的申请； （八）财产保全； （九）先予执行； （十）准许或者不准许撤诉； （十一）补正裁判文书中的笔误； （十二）中止或者终结执行； （十三）提审、指令再审或者发回重审； （十四）准许或者不准许执行行政机关的行政行为； （十五）其他需要裁定的事项。 对第一、二、三项裁定，当事人可以上诉。 裁定书应当写明裁定结果和作出该裁定的理由。裁定书由审判人员、书记员署名，加盖人民法院印章。口头裁定的，记入笔录。