安徽省芜湖市中级人民法院行 政 判 决 书（2018）皖02行初55号原告芜湖县城关绍云塑料厂,住所地安徽省芜湖县。经营者吕绍云。委托代理人许文春，安徽国恒律师事务所律师。委托代理人吴多多，安徽国恒律师事务所律师。被告芜湖县人民政府，住所地安徽省芜湖县。法定代表人韦秀芳，该县政府县长。委托代理人徐作勇，安徽青弋江律师事务所律师。委托代理人后小伟，安徽青弋江律师事务所律师。原告芜湖县城关绍云塑料厂（以下简称绍云塑料厂）不服被告芜湖县人民政府（以下简称县政府）2017年3月14日作出的《房屋征收决定公告》，向本院提起行政诉讼，本院立案后，于当年12月17日作出（2017）皖02行初49号行政裁定书，裁定驳回原告的起诉。安徽省高级人民法院于2018年6月8日以（2018）皖行终305号裁定指令本院继续审理。经本院释明，原告明确其真实意思系对被告作出的2017年第4号《房屋征收决定》不服。本院于2018年11月21日公开开庭审理了本案。原告绍云塑料厂委托代理人许文春、吴多多、经营者吕绍云，被告县政府的委托代理人徐作勇到庭参加诉讼，被告负责人未依法出庭参加此次庭审活动。本案现已审理终结。被告县政府于2017年3月14日作出《房屋征收决定公告》，将县政府2017年第4号《房屋征收决定》进行公告，称因2017年度该县南亚周边区域棚户区改造项目，决定征收东至世纪大道、南至南湖路博润制衣、西至都市花园、北至湾石路（详见红线图）的用地范围包括原告房屋在内的国有土地上房屋、构筑物及其附属物。原告不服该征收决定，遂向本院提起行政诉讼。原告绍云塑料厂诉称，上述房屋征收决定违法。一是项目未经规划，县政府即发布该公告，严重违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《条例》）的相关规定；二是该项目征收不符合棚户区改造目的和公共利益；三是被告征收过程中实施采取违法手段进行拆迁；四是被告制定的该项目房屋征收补偿安置方案不合理，补偿标准过低，损害原告合法权益。据此，请求：1、确认被告县政府于2017年3月14日作出的（2017）第4号《房屋征收决定》违法；2、撤销县政府于2017年3月14日作出的2017年第4号《房屋征收决定》；3、诉讼费用由被告县政府负担。原告为支持其主张，向本院提供如下证据：证据1，吕绍云身份证复印件，绍云塑料厂营业执照复印件；证明诉讼主体适格。证据2，2017年3月14日县政府作出的《房屋征收决定公告》及《芜湖县2017年度南亚周边区域棚户区改造项目国有土地上房屋征收补偿安置方案》；证明被告实施了具体的行政行为，原告是行政行为相对人，与被诉行政行为具有利害关系。证据3，1996年12月30日芜湖县经济计划委员会的经计字【1996】484号《关于同意县城关绍云塑料厂建厂房用地的批复》、1997年2月4日原告与芜湖县湾沚镇人民政府签订的《征地协议书》、1997年2月15日芜湖县土地管理局用地审查报告、1998年6月2日芜湖县城乡建设委员会（98）011号建设项目选址意见书、芜湖县城乡建设委员会（98）001号建设用地规划许可证、1998年6月10日芜湖县土地管理局（1998）建字第229号建设用地批准书；证明原告的用地及建设厂房已取得行政机关的审批，符合规划要求。证据4，1998年6月15日原告建设综合楼申请表、1998年7月27日芜湖县城乡建设委员会（98）022号建设工程规划许可证；证明原告综合楼建设符合用地规划要求。证据5，2000年5月县政府颁发的芜中国2000字第06070109441号国有土地使用证、2000年12月25日县房产管理部门颁发的字第9802503号房屋所有权证；证明原告的建设综合楼的取得了土地使用证及房屋所有权证，原告经营者吕绍云是该厂财产的合法所有人及土地合法使用人。庭审前，原告补充提交了四组证据：一、《关于芜湖县2016年国民经济和社会发展计划执行情况与2017年国民经济和社会发展计划草案的报告》网页截屏的彩印件；证明被告在其政府信息公开网站上公布的2017年国民经济和社会发展计划草案并没有涉及本案的具体征收项目，该征收项目没有依法纳入芜湖县2017年国民经济和社会发社会发展计划。二、县政府召开第71次常务会议网页的截屏彩印件；证明本案的征收决定没有依法经政府常务会议讨论决定。三、芜湖县人民法院案件受理通知书，县规建委《关于协助行政执法工作的函》的回函；证据被告以棚改名义征收国有土地，主要用于整体出让，不符合公共利益。四、来源于县政府信息公开网的2017年芜湖县棚户区改造及防洪治理房屋征收决定和补偿方案正式公布的新闻打印件，芜国土（2017）7号关于要求批准收回国有建设用地使用权的请示及附5宗地块的宗地图，收回国有土地使用权的决定书以及芜湖县人民法院（2018）皖0221行初30号行政判决书。这组证据证明第一点是2017年棚改涉及的是包括本案的征收项目在内的五宗国有土地，四个征收项目，征收决定同在2017年3月14日这一天发布，改造涉及国有土地727.1亩，被告提供的资金往来结算票据和银行流水显示金额的一千万元资金远远不够补偿，不符合法律规定；第二点是被告提供安置房仅172套，安置不合理；第三点是被告无权在本案的征收决定中直接收回国有土地使用权，这个职权依法应由国土部门实施，即便国土局作为一个职能部门可以实施，但实施收回程序违法。被告县政府辩称，一、县政府的征收行为合法。根据芜湖县国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，以及芜湖县第十七届人大第一次会议通过的芜湖县2017年度国民经济和社会发展年度计划，县政府决定对东至世纪大道、南至南湖路博润制衣、西至都市花园、北至湾石路（详见红线图）的用地范围内国有土地上房屋、构筑物及其附属物实施征收并同时收回该项目地块国有土地使用权符合法律规定。原告的房屋在该旧城区改造的征收范围内，县政府对原告的房屋实施征收的事实清楚、依据充分。二、原告对“棚户区”的理解有误。原告认为其房屋离南亚有500米，不应包括在该征收地块中，系片面理解地块的含义，不符合城市改造成片进行的规划要求。三、被告实施征收过程中没有对原告强行断电，发生断电系拆除该地块内已征收房屋必须采取的安全措施。被告县政府为证明其行政行为合法，举证如下：证据一，芜湖县城乡规划建设委员会、芜湖县国土资源局、芜湖县发展和改革委员会分别出具的《情况说明》；证明该征收项目符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。证据二，《关于芜湖县2016年国民经济和社会发展计划执行情况与2017年国民经济和社会发展计划草案的报告》、《关于芜湖县2016年国民经济和社会发展计划执行情况与2017年国民经济和社会发展计划的决议》及《芜湖县人民政府党政联席会议纪要》；证明该县南亚周边地块改造已纳入县级国民经济和社会发展年度计划。证据三，《风险评估报告》；证明此次征收已经进行社会稳定风险评估。证据四，安徽省行政事业单位资金往来结算票据以及银行流水；证明该项目资金已经准备充足。证据五，群众调查意见汇总表、调查意见表；证明该征收地块绝大部分住户同意征收。证据六，《芜湖县2017年度南亚周边棚户区改造项目国有土地上房屋征收补偿安置方案（征求意见稿）》公示截图以及有关《情况说明》；证明相关征收补偿安置方案已经依法公开征询意见，公示期内未收到修改意见。证据七，《房屋征收决定》、《房屋征收决定公告》以及详细红线图公告图片、该项目补偿安置方案公示图片；证明该征收行为合法。经庭审质证，原告认为：证据一，对真实性、合法性有异议。芜湖县发改委说明征收该项目已纳入国民经济和社会发展计划草案里，不符合事实；对此，安徽省高级人民法院已核实过。是否符合国民经济和社会发展计划、专项规划、土地利用总体规划等，应当提供相应的规划文件。该三份说明材料，均系职能部门出具，达不到证明目的，内容的真实性也无从核实。第二组证据与提供的报告内容存在区别，本案的棚户区改造没有纳入，省高院已进行核实，确实是没有，所以这一份人大常委会决议与本案不具有关联性；关于会议纪要，即被告提供的党政联席会议纪要，不是国务院590号令规定的政府常务会议纪要，而且纪要所示棚户区改造计划，一是涉及到南亚周边区域不明确，二是改造时间与本案征收决定时间不一致，故其关联性待定；还有合法性有问题，因为纪要载明棚改后要加大土地出让力度，故对合法性有异议。证据二，不具有真实性，这个征收项目没有经过政府常务会议讨论。证据三，合法性存在问题。第一是风险评估主体不合法，其次是它的评估程序不合法，未广泛征求群众意见，不符合一个征收项目一个征收决定对应一个社会稳定风险评估的要求，其中提及的以拆违促拆迁也违反规定。关于征收补偿资金，不具有真实性的，因为仅一千万元资金对应多个项目，金额明显不足。证据四，不具有合法性。证据材料形成于3月22日，在征收决定公告之后，如上述金额仅一千万元，涉及到四个棚改项目，资金明显不足，所以达不到证明目的。证据五，没有经依法公示，对合法性有异议，真实性也有问题，且达不到证明目的；被告没有依法履行入户调查登记程序，证明征收违法。证据六，不具有合法性。因为仅仅在相关网上进行公示，没有在这个征收地块公示张贴，而且显示公示时间自2017年2月12至3月13日，违反公示应满30天的规定，所以这组证据达不到证明目的。证据七，补偿方案不合法，另外评估机构选定方面违反国务院590号令，临时安置费不合理，对补偿安置方案征求意见的质证意见同上。被告对原告提交的证据发表质证意见为：对相同的证据质证意见同（2017）皖02行初49号一案庭审质证意见。关于补充证据一、证据二来源不清楚，均不能作为本案的定案依据，常务会议纪要内容的公示对于敏感性和保密性的话题可以选择性地公布，在另案中已向省高院出具过情况说明。证据三，真实性无异议，达不到证明目的。对证据四，真实性无异议，该判决尚未生效，且一审法院认定国土部门因收回土地程序瑕疵判定违法，并不代表该土地不能收回，不认可原告的证明目的；此外，原告未安置，其余均安置结束，证明相关资金充足。本院对原、被告所举证据认证如下：被告县政府所举证据三缺乏其他证据印证，不予认定；对其他所举证据予以综合认定。原告所举补充证据三、四达不到证明目的，对其提供的其他证据予以综合认定。经审理查明，2017年3月14日被告县政府作出〔2017〕第4号《房屋征收决定》，并于当日作出《房屋征收决定公告》（附《屋征收红线图》和《芜湖县2017年度南亚周边棚户区改造项目国有土地上房屋征收补偿安置方案》），在征收现场张贴公告。因该县2017年度南亚周边区域棚户区改造项目，征收东至世纪大道、南至南湖路博润制衣、西至都市花园、北至湾石路（详见红线图）的用地范围内国有土地上房屋、构筑物及其附属物。原告的房屋在本案征收范围内。本院认为，本案争议的焦点为被告县政府作出的〔2017〕第4号《房屋征收决定》是否符合法律规定，依法是否应当予以撤销。一、案涉房屋征收决定符合公共利益需要。被告县政府为改善城市环境和居民居住、生活、生产环境的需要，利用国家棚户区改造相关配套政策，决定对该县南亚周边旧城区域进行改造，符合《条例》第八条第（五）项的规定，其以棚改项目为由作出案涉房屋征收决定，符合公共利益。二、被告作出被诉房屋征收决定主要依据不足。根据《条例》第九条第一款的规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。本案中，被告所举三份《情况说明》，可以证明该棚改项目符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。但被告提交的《关于芜湖县2016年国民经济和社会发展计划执行情况与2017年国民经济和社会发展计划草案的报告》所载内容与公布的报告内容不一致，缺乏其他证据加以印证，其真实性不能认定，达不到该棚改项目事先已纳入该县国民经济和社会发展年度计划的证明目的，依法应当认定被告作出该房屋征收决定的主要依据不足。三、被诉房屋征收决定的作出程序基本符合规定。首先，根据《条例》第十条、第十一条第一款的规定，房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。本案中，2017年2月12日芜湖县城乡规划建设委员会作出《芜湖县2017年度南亚周边棚户区改造项目国有土地上房屋征收补偿安置方案（征求意见稿）》并在该县政府网站及现场张贴公布，征求公众意见，公示至次月13日，不足30日，但至《芜湖县2017年度南亚周边棚户区改造项目国有土地上房屋征收补偿安置方案》公布之日已满30日，且该征收项目除原告外，绝大多数棚改户均已依据前述补偿方案与被告达成了安置补偿协议，不影响原告与被告通过后续的房屋征收评估解决补偿争议，故对原告实体权利不产生影响，尚不足构成撤销案涉征收决定的理由，因此，宜认定此程序存在瑕疵。其次，该棚改项目涉及被征收人数较多，已经政府党政联席会议讨论，并进行必要的社会稳定风险评估，可以认定符合《条例》第十二条第一款的规定。至于《条例》第十二条第二款有关征收补偿费用的管理规定，根据被告提供的相关证据，并结合该项目绝大多数补偿安置足额到位的事实以及政策性棚改资金申报、发放等特点，应认定该征收项目的征收补偿补费用符合法律规定。综上，被告未能提供有效的证据证明本案棚改项目符合该县国民经济和社会发展年度计划，其作出案涉房屋征收决定的主要证据不足，依法应以撤销。但撤销该房屋征收决定会势必给国家棚改资金、社会公共利益造成重大损害，故根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项的规定，依法确认该行政行为违法。原告芜湖县城关绍云塑料厂诉请撤销案涉房屋征收决定不符合法律规定，本院不予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项之规定，判决如下：一、确认被告芜湖县人民政府作出〔2017〕第4号《房屋征收决定》的行政行为违法；二、驳回原告芜湖县城关绍云塑料厂撤销被告芜湖县人民政府县政府〔2017〕第4号《房屋征收决定》的诉讼请求。案件受理费50元，由被告芜湖县人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省高级人民法院。审 判 长  孙 俊人民陪审员  刘荣霞人民陪审员  姚 远二〇一八年十一月二十九日法官助理陈勇书记员王慧附：本案适用法律条款《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。