广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）桂行终766号 上诉人（一审原告）南宁市良庆区那陈镇濑岽村南銮生产队。 诉讼代表人何禄深，队长。 委托代理人何永上，男，1966年12月8日出生，壮族，住南宁市良庆区。 委托代理人刘仲甲，广西桂兴律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）南宁市良庆区人民政府，住所地：南宁市良庆区歌海路9号。 法定代表人王川，区长。 委托代理人韦荣人，南宁市良庆区调处办公室副主任科员。 委托代理人陈炎坤，广西桂海天律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）南宁市人民政府，住所地：南宁市嘉宾路1号。 法定代表人周红波，市长。 委托代理人潘金凤，南宁市法制办公室工作人员。 一审第三人南宁市良庆区那陈镇濑岽坡第2生产队。 诉讼代表人周韶州，队长。 一审第三人南宁市良庆区那陈镇濑岽坡第3生产队。 诉讼代表人周虹辉，队长。 一审第三人南宁市良庆区那陈镇濑岽坡第4生产队。 诉讼代表人周品辉，队长。 上述一审第三人共同委托代理人沈华，广西南国雄鹰律师事务所律师。 上述一审第三人共同委托代理人陈泳达，广西南国雄鹰律师事务所律师。 上诉人南宁市良庆区那陈镇濑岽村南銮生产队（下称南銮生产队）因诉南宁市良庆区人民政府（下称良庆区政府）、南宁市人民政府（下称南宁市政府）土地行政确权及行政复议纠纷一案，对南宁市中级人民法院作出的（2017）桂01行初47号行政判决不服，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2018年11月19日公开开庭审理了本案。上诉人南銮生产队的委托代理人何永上、刘仲甲，被上诉人良庆区政府的委托代理人陈炎坤，被上诉人南宁市政府的委托代理人潘金凤，一审第三人南宁市良庆区那陈镇濑岽坡第2生产队、第3生产队、第4生产队（下称濑岽坡第2、3、4生产队）的诉讼代表人周韶州、周虹辉、周品辉及共同委托代理人沈华、陈泳达等到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 南宁市中级人民法院一审查明：南銮生产队与濑岽坡第2、3、4生产队争议的洞口岭、六米龙、坛羊、洞口正主、那江、定木（南銮生产队称岑晓岭）、那楞岭等土地，位于万分之一地形图美悟那徐图幅，面积184亩。1952年至1960年，南銮坡属大塘镇锦亮乡管辖，大王滩水库建成后，于1960年划为那陈乡邕乐大队，1965年划入濑岽大队，与濑岽坡同为一个大队，至今一直为濑岽村委会管辖。南銮生产队因争议地的土地权属与濑岽坡第2、3、4生产队发生纠纷，于2009年5月18日向良庆区政府提出调处申请，良庆区政府在行政调处阶段，依法向各方当事人收集了涉案争议地的证据，但争议双方均没有提供充分的证据证明争议地在土改、合作化、四固定等各个历史时期归己方所有的有效权属凭证，为此，良庆区政府于2012年7月11日组织本案争议双方到争议地现场勘查,双方均承认双方在争议地上插花经营种植果树、甘蔗、速生桉等，双方在争议地均有经营管理的事实。2013年4月12日，良庆区政府作出良政行处字【2013】1号《关于那陈镇濑岽村南銮生产队与濑岽坡第2、3、4生产队就洞口、坛羊、那江等山岭土地权属争议的处理决定》（下称1号处理决定），根据争议各方的管理事实，为尊重历史，照顾现实，本着有利于安定团结、有利于生产生活、有利于经营管理的原则，依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一、二款，《中华人民共和国森林法》第十七条第一款、《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》（2002年）第五条、第十八条第二项、第十条第五项之规定，决定：一、洞口岭东北面等土地面积132亩，所有权归濑岽坡第2、3、4生产队集体所有，附图中用红线圈封标明。二、洞口岭东南面等土地面积52亩，所有权归××銮生产队集体所有，附图中用蓝线圈封标明（斜线部分）。南銮生产队不服，向南宁市政府提出复议申请，南宁市政府于2013年6月18日作出南府复议【2015】390号行政复议决定（下称390号复议决定）维持该处理决定。南銮生产队又不服，提起本案行政诉讼，请求：1、撤销良庆区政府作出的1号处理决定；2、撤销南宁市政府作出的390号复议决定；3、责令良庆区政府对本案重新调查并作出处理决定。 南宁市中级人民法院认为：本案中，争议双方均没有提供充分的证据证明争议地在土改、合作化、“四固定”等各个历史时期已划归己方的有效权属凭证。良庆区政府根据争议各方的经营管理事实，本着有利于安定团结、有利于生产生活、有利于经营管理的“三个有利于”原则并行使自由裁量权，作出的被诉1号处理决定，认定事实清楚，程序合法，适用法律、法规正确，处理结果恰当。南宁市政府作出的被诉行政复议决定，维持该处理决定正确。南銮生产队对争议地提出全部权属主张没有事实和法律依据。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回南宁市良庆区那陈镇濑岽村南銮生产队的诉讼请求。 上诉人南銮生产队上诉称：（一）一审判决认为“争议双方均没有提供充分证据证明争议地在土改、合作化、四固定等各个历史时期已划归己方的有效权属凭证”，属认定事实错误。上诉人在广东××县参加土改，第三人濑岽坡第2、3、4生产队当时属广西邕宁县管辖；土改到1960年间，上诉人归邕宁县锦亮乡美悟大队，第三人归那陈乡濑岽大队；四固定以后的1965年间，上诉人才划归濑岽大队。争议地在原锦亮乡美悟大队范围。1999年以前，争议地一直由上诉人管理使用；1999年以后，第三人个别农户才进入争议地开荒，并非第三人集体组织的行为，上诉人进行了制止并反复向政府反映要求处理。一审判决否认以上历史事实，属认定事实错误。（二）一审判决支持被上诉人滥用“三个有利”原则，滥用自由裁量权，属错判。“三个有利于”原则适用于权属不明的情况，本案争议地的权属在四固定前归上诉人管理使用，四固定时固定给锦亮乡美悟大队；1999年后，第三人擅自进入锦亮乡美悟大队地界毁林开荒，侵占到上诉人的土地庙、肉坟地和码头用地，直到上诉人村边100米左右的林地，既不利于团结，也不利于双方生产经营。（三）良庆区政府和一审法院沿用已经消亡的“生产队”确认上诉人和第三人的身份，不符合宪法和村民委员会组织法的明文规定。请求撤销一审判决和良庆区政府1号处理决定和南宁市政府390号复议决定。 被上诉人良庆区政府答辩称：1952年至1960年，南銮坡属大塘镇锦亮乡管辖,大王滩水库建成后，于1960年划为那陈乡邕乐大队，1965年划入濑岽大队，与濑岽坡同为一个大队，至今一直为濑岽村委会管辖。争议双方均没有提供充分证据证明争议地于土改、合作化、四固定、林业三定等时期争议地的权属凭证，证人证言又不能互相印证，不能直接证明争议地的权属。双方在争议地均有经营的事实。本府对争议地确权调处过程中,组织上诉人南銮生产队和第三人濑岽坡第2、3、4生产队到争议地现场勘查,争议双方均承认双方在争议地上插花经营种植果树、甘蔗、速生桉等，存在相互经营的事实。根据目前双方在争议地各自现实经营的面积，为尊重历史，面对现实,兼顾双方当事人的利益，本着有利于安定团结、有利于生产生活、有利于经营管理的“三个有利于”原则，依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一、二款，《中华人民共和国森林法》第十七条第一款、《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》（2002年）第五条、第十八条第二项、第十条第五项的规定，作出1号处理决定，认定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确。上诉人提出的上诉理由不成立。请求驳回上诉人的上诉请求。 被上诉人南宁市政府答辩称：关于本案确权原则。上诉人南銮生产队与第三人濑岽坡第2、3、4生产队均未能提交证明土改、合作化及“四固定”、林业三定等各个历史时期争议地权属的有效凭证。上诉人提供的《国家重点防护林和特种用途林认定与管护合同》等证据，第三人提供的土改证等证据，均不能直接证明争议地的权属，因此本案应结合各方实际经营情况，按“三个有利于”原则作为裁量标准。关于《农村土地承包经营证》的问题。本府调阅了第三人在案件调处时期的周全辉等人5本《农村土地承包经营证》原件，改证制发时间为1997年4月，可以确认表一（1）水田的内容与表一（2）畲地的内容为不同人所填写，但该证《土地承包合同书》所记承包人承包水田、开荒地总面积两部分内容分别与表一（1）、表一（2）面积数相符，且笔迹明显为同一个人所写，笔迹新旧程度与表一（1）相近。第三人对此解释为当时由不同人负责不同地类登记所致。结合良庆区政府现场勘查记录，答辩人认为第三人提供的《农村土地承包经营证》具有证明力，该证上登记瑕疵可以作出合理解释。关于争议地经营情况。争议地处于双方交界处，山下的水田插花经营。对上诉人在争议地内的经营事实，第三人予以认可。第三人的经营事实，可以结合《农村土地承包经营证》和现场勘察记录得以确认。良庆区政府根据争议地的经营情况，结合“三个有利于”原则，作出1号处理决定，事实清楚，程序合法，结果恰当。本府作出390号复议决定认定事实清楚，证据充分，适用依据正确，程序合法。一审判决驳回南銮生产队的诉讼请求合法正确，请二审法院依法驳回上诉人的诉讼请求。 经审查，本院确认一审法院确认的证据合法有效，可以作为认定案件事实的依据。据此，本院对一审查明的事实予以确认。 本院认为：（一）关于上诉人南銮生产队认为1965年前其与第三人濑岽坡第2、3、4生产队双方不同一个大队，争议地原属其所在的大队，故应属其生产队所有的问题。本案行政程序中，上诉人提供了1951年《钦县农业税通知书》、1954年《农业税征收及秋季随征带购通知书》、田亩本、送粮手册等证据，经审查，上述证据内容没有涉及具体的土地权属内容或争议地的地名，不能证明争议地权属归属；一审程序中，上诉人提供证据3即埋葬本坡过世人山岭（坛羊岭）拍照图，证据4即土地庙山（洞口岭）拍照图，证据5即码头（洞口主岭）拍照图，以证明其自古至今管理的事实，但是，由于上诉人与第三人双方村屯相邻，不能排除土地插花的可能，且坟葬行为与土地权属也没有必然联系，上述部分管理行为均不具有完全排他性，不是确定权属的依据。因此，上诉人以争议地在四固定时固定给锦亮乡美悟大队并由其所有的主张，证据不充分。一审判决和良庆区政府1号处理决定以上诉人与第三人均未能提交证明土改、合作化及“四固定”、林业三定等各个历史时期争议地权属的有效凭证，认定争议地属未确定权属土地，事实清楚。 （二）关于上诉人南銮生产队和第三人濑岽坡第2、3、4生产队是否均对争议地进行管理使用的问题。根据2012年7月11日的现场勘察记录，上诉人和第三人的代表签字确认了各方在争议地的现实管理范围和管理方式，即双方在争议地上插花经营种植果树、甘蔗、速生桉等，证明双方在争议地内均有管理使用行为；双方提供的1997年承包经营证，则均记载本方在争议地内有少量的农户承包的水田和畬地，也证实了双方土地存在插花管理的事实。据此，一审判决和良庆区政府1号处理决定认定本案争议双方均对争议地进行管理使用，有事实依据。至于上诉人一审中提供的2002年《国家重点防护林和特种用途林认定与管护合同》，二审庭审中上诉人承认仅涉及争议地中的7号地定木岭（南銮生产队称岑晓岭），该地为第三人村民开荒，现为种植芒果树。由于该合同是上诉人单方行为，第三人一方不知情且内有其村民果园，即使政府机关与其签订合同也仅能作为其当时确实认为是本方林地范围，不能认定是政府确权，该合同不能作为确权依据；至于上诉人对第三人1997年承包经营证真实性提出异议，复议程序及一审程序中均要求鉴定，但其二审程序中已不再提出该问题。对此，本院认可被上诉人南宁市政府答辩中提出的分析理由，第三人1997年承包经营证具有证据效力，可作为认定案件事实的依据。 （三）关于本案如何适用法律的问题。根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》（2002年）第十一条第（五）项的规定，当事人管理使用争议的土地、山林的事实资料和有关凭证，可以作为调处权属纠纷、确定权属的参考凭证材料。由于争议地范围内除双方提供的1997年承包经营证登记有少量的农户承包的水田和畬地外，绝大部分属无权属凭证土地，故良庆区政府1号处理决定根据目前双方在争议地各自现实经营的面积，兼顾双方当事人的利益，按照“三个有利于”原则依职权对争议地进行划分确权，适用法律正确。上诉人南銮生产队主张良庆区政府滥用“三个有利于”原则，滥用自由裁量权，属错判，没有事实和法律依据。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。上诉人南銮生产队的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人南宁市良庆区那陈镇濑岽村南銮生产队承担。 本判决为终审判决。 审 判 长 韦威助 审 判 员 宋玉杰 审 判 员 黄碧辉 二〇一八年十一月二十五日 法官助理 宋丹丹 书 记 员 贾茜茜