文书内容            广东省高级人民法院                  行政判决书      （2016）粤行终1678号上诉人（原审原告）：罗清，男，汉族，1967年2月16日出生，住广东省兴宁市。上诉人（原审原告）：彭东阳，男，汉族，1979年7月28日出生，住广东省兴宁市。上诉人（原审原告）：李长坚，男，汉族，1958年5月8日出生，住广东省兴宁市。上诉人（原审原告）：罗宇微，女，汉族，1978年8月11日出生，住广东省兴宁市。上诉人（原审原告）：刘志华，男，汉族，1980年5月17日出生，住广东省兴宁市。上诉人（原审原告）：曾兰英，女，汉族，1974年8月17日出生，住广东省兴宁市。上诉人（原审原告）：陈小珍，女，汉族，1965年4月10日出生，住广东省兴宁市。上诉人（原审原告）：罗小苑，女，汉族，1968年10月20日出生，住广东省兴宁市。上诉人（原审原告）：许永平，男，汉族，1953年9月16日出生，住广东省兴宁市。上诉人（原审原告）：薛君，男，汉族，1991年4月11日出生，住广东省兴宁市。上诉人（原审原告）：曾琼，女，汉族，1981年11月19日出生，住广东省兴宁市。上诉人（原审原告）：王玉香，女，汉族，1969年9月4日出生，住广东省兴宁市。上诉人（原审原告）：钟华，女，汉族，1979年7月4日出生，住广东省兴宁市。上诉人（原审原告）：钟东红，女，汉族，1968年10月1日出生，住广东省兴宁市。上诉人（原审原告）：戴映红，女，汉族，1976年8月17日出生，住广东省兴宁市。上诉人（原审原告）：朱菊兰，女，汉族，1970年12月5日出生，住广东省兴宁市。上诉人（原审原告）：李文凤，女，汉族，1972年12月22日出生，住广东省兴宁市。上列上诉人共同的委托代理人：张华华，女，汉族，1956年4月26日出生，住广东省广州市天河区。被上诉人（原审被告）：兴宁市人民政府。住所地：广东省兴宁市中山东路1号。法定代表人：丘孝东，市长。委托代理人：刘惠兰，兴宁市人民政府法制局工作人员。委托代理人：曾荣松，广东广兴律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：梅州市人民政府。住所地：广东省梅州市新中路。法定代表人：方利旭，市长。委托代理人：李秀萍、沈志奎，均为梅州市法制局工作人员。原审第三人：兴宁市华威房地产开发有限公司。住所地：广东省兴宁市东风路华威新苑内。法定代表人：张弦，董事长。上诉人罗清等17人因与被上诉人兴宁市人民政府（下称兴宁市政府）、梅州市人民政府（下称梅州市政府）、原审第三人兴宁市华威房地产开发有限公司（下称华威公司）土地登记行为及行政复议纠纷一案，不服广东省梅州市中级人民法院作出的（2016）粤14行初78号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：涉案宗地属国有建设用地，坐落于兴宁市宁新街道大岭村XX，总用地面积5333.9平方米，其中A地块4143.29平方米，B地块1190.6平方米。2013年11月7日，兴宁市住房和城乡规划建设局对涉案土地出具了《建设用地规划要点》，城市规划部门对该用地建设提出了技术要求。2014年8月26日，华威公司在兴宁市国土资源局土地交易中心举办的国有建设用地使用权挂牌出让中，竞得涉案地块的国有建设用地使用权。华威公司与兴宁市国土资源局签订了《成交确认书》。2014年9月1日，华威公司与兴宁市国土资源局签订了合同编号为XX的《国有建设用地使用权出让合同》。该合同有三个附件，一是兴宁市国土资源局出让土地平面图，二是出让宗地竖向界限，三是建设用地规划要点。2014年9月3日和9月4日，华威公司向兴宁市国土资源局、兴宁市地方税务局城区税务分局分别缴交了土地出让款及契税。2014年9月16日，华威公司向兴宁市国土资源局申请办理土地使用权初始登记，递交了《营业执照》、《组织机构代码证》、《土地登记申请书》、《土地登记审批表》、《国有建设用地使用权出让合同》、《成交确认书》、土地出让缴款单据、税收完税证明等材料。兴宁市国土资源局受理申请材料后，2014年9月17日，兴宁市国土资源局测量队出具了《兴宁市华威房地产开发有限公司用地平面图》，确认开发面积为4143.29平方米。经依法审核、登记，兴宁市政府于2014年9月22日向华威公司颁发了兴府国用（2014）第XX号《国有土地使用证》。罗清等17人不服，向梅州市政府申请行政复议。梅州市政府经复议于2016年3月30日作出了梅府行复［2016］1号《行政复议决定书》，决定维持兴宁市政府颁发的兴府国用（2014）第XX号《国有土地使用证》。罗清等17人仍不服，遂向原审法院提起本案行政诉讼，请求：一、撤销梅州市政府梅府行复［2016］1号《行政复议决定书》；二、撤销兴宁市政府颁发的兴府国用（2014）第XX号《国有土地使用证》；三、本案诉讼费由兴宁市政府、梅州市政府承担。原审法院认为：根据罗清等17人的诉讼请求及理由，兴宁市政府、梅州市政府的答辩意见以及华威公司的陈述意见，本案处理涉及对以下焦点问题的认定。一、华威公司是否依法取得了兴府国用（2014）第XX号《国有土地使用证》的问题。根据各方提交的证据证实，华威公司通过兴宁市国土资源局的招标拍卖挂牌的公开方式，竞得了位于兴宁市宁新街道大岭村XX，总用地面积5333.9平方米的国有建设用地，并按规定签订了《成交确认书》、《国有建设用地使用权出让合同》及缴清了土地出让款、契税等各项规费，并向兴宁市国土资源局申请办理国有土地使用权证，经其依法审核登记，于2014年9月22日向华威公司颁发了兴府国用（2014）第XX号《国有土地使用证》。华威公司依法取得了国有土地使用证，符合法律、法规的规定。二、罗清等17人主张兴宁市政府颁发涉案国有土地使用证不符合《中华人民共和国城乡规划法》规定的问题。根据《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条第一款、第三十九条的规定，在国有土地使用权出让前，城市、县人民政府城乡规划主管部门应当依据控制性详细规划，提出出让地块的位置、使用性质、开发强度等规划条件，作为国有土地使用权出让合同的组成部分；未确定规划条件的地块，不得出让国有土地使用权；规划条件未纳入国有土地使用权出让合同的，该国有土地使用权出让合同无效。本案中，涉案地块在出让前，兴宁市住房和城乡规划建设局于2013年11月7日出具了《建设用地规划要点》。该规划要点记载了项目地点及城市规划部门对该用地建设提出的技术要求，并以附件形式作为《国有建设用地使用权出让合同》的组成部分。又据《土地登记办法》第九条的规定，申请人申请土地登记，并未将取得建设用地规划许可证作为办理国有土地使用权登记的前提或前置条件。据此，兴宁市政府出让涉案地块符合上述《中华人民共和国城乡规划法》的规定。虽《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条第二款规定，以出让方式取得国有土地使用权的建设项目，在签订国有土地使用权出让合同后，建设单位应当持建设项目的批准、核准、备案文件和国有土地使用权出让合同，向城市、县人民政府城乡规划主管部门领取建设用地规划许可证，但该规定是对建设单位领取建设用地规划许可证的程序要求，与本案无关。故罗清等17人的主张于法无据，不予支持。三、梅州市政府作出的梅府行复［2016］1号《行政复议决定书》是否正确、合法的问题。罗清等17人向梅州市政府申请行政复议，请求撤销兴府国用（2014）第XX号《国有土地使用证》。经行政复议机关查明：1、兴宁市政府有核发国有土地使用权证书、确认使用权的法定的主体资格。2、兴宁市政府颁发的兴府国用（2014）第02-137号《国有土地使用证》认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确。根据《中华人民共和国土地管理法》第十一条、《土地登记办法》第九条第一款及第二十七条的规定，本案证据可以证明，华威公司通过国有建设用地使用权挂牌出让竞得涉案土地使用权，其持国有建设用地使用权出让合同和土地出让价款缴纳凭证等相关证明材料，申请涉案土地使用权初始登记符合法律规定。因此，兴宁市政府向华威公司颁发的兴府国用（2014）第XX号《国有土地使用证》权属来源清楚。3、兴宁市政府颁发的兴府国用（2014）第XX号《国有土地使用证》程序合法。兴宁市政府的职能部门收到华威公司提出涉案土地使用权登记申请后，依法对华威公司提交的材料进行审核和登记，并经兴宁市政府同意后颁发了涉案地块的国有土地使用权证，颁发程序合法。据此，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十三条的规定，作出梅府行复［2016］1号《行政复议决定书》，维持兴府国用（2014）第XX号《国有土地使用证》认定事实清楚，证据确凿，适用法律法规正确。综上所述，兴宁市政府颁发的兴府国用（2014）第XX号《国有土地使用证》和梅州市政府作出的梅府行复［2016］1号《行政复议决定书》认定事实清楚，适用法律、法规正确，符合法定程序。罗清等17人诉请撤销的理由不成立，依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决：驳回罗清等17人的诉讼请求。上诉人罗清等17人不服一审判决，向本院提起上诉称：本案争议焦点是兴宁市政府颁发涉案行政许可是否合法、合程序，而不完全是土地登记方面的程序是否合法。本案关键问题是兴宁市政府在没有取得建设用地规划许可的情况下发放涉案行政许可在程序上是否合法。《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条、第三十九条已清晰地界定涉案行政许可的违法性质。罗清等17人提交的梅州市城乡规划局业务管理制度汇编总则里“用地规划管理篇”第二章第十九条规定：“建设用地规划许可证是建设单位向国土资源主管部门申请建设用地的必备文件，建设单位必须取得建设用地规划许可证后，方可向国土资源主管部门申请办理建设用地批准文件和其他有关手续。”罗清等17人曾提交了另外两份梅州市城乡规划局行政许可项目部分审批流程简图和修建性详细规划（调整）审查办理所需文件材料作为证据，这两份证据都明确地载明建设用地规划许可证是领取涉案行政许可的前置和必备条件。请求二审法院撤销一审判决，撤销兴宁市政府颁发的兴府国用（2014）第XX号《国有土地使用证》。二审时，罗清等17人还提交了兴宁市国土资源局作出的《关于反映出让土地在发放国有土地使用证前是否办理建设用地规划许可证问题的答复》，主张土地受让方应先到住建部门办理建设用地规划许可证后才可申请办理国有土地使用证。被上诉人兴宁市政府于二审时书面答辩称：兴宁市政府颁发的兴府国用（2014）第XX号《国有土地使用证》认定事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律正确。梅州市政府作出的梅府行复［2016］1号《行政复议决定书》认定事实清楚，适用法律法规准确，复议程序合法。罗清等17人的请求缺乏事实和依据，依法不成立。涉案土地具备国有建设用地的规划要点，经依法挂牌出让，符合国有土地出让和转让条件。该土地出让前，兴宁市住房和城乡规划建设局出具了该土地的《建设用地规划要点》，兴宁市国土资源局与华威公司签订的《国有建设用地使用权出让合同》包含了该规划要点，符合《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条第一款的规定。涉案土地使用证的颁发符合规定，不存在违法发放的事实。《土地登记办法》并未将建设用地规划许可证列为办理土地使用权登记的前置条件。《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条第二款的规定是对建设单位领取建设用地规划许可证的要求，与本案无关。综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，罗清等17人的上诉请求与理由不成立。请求二审法院驳回上诉，维持原判。被上诉人梅州市政府于二审时书面答辩称：一审判决认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。一审法院的质证证据可以充分证明，建设用地规划许可理论上不是办理国有土地使用权登记的前提或前置条件；华威公司在取得规划部门出具的《建设用地规划要点》后，依法申请办理国有土地使用证符合法律规定。兴宁市政府颁发的兴府国用（2014）第XX号《国有土地使用证》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。梅州市政府作出的梅府行复［2016］1号《行政复议决定书》予以维持是正确的。罗清等17人的上诉请求缺乏事实与法律依据，请求二审法院驳回上诉，维持原判。原审第三人华威公司于二审时未提交书面答辩意见。二审经审查，原审法院审理查明的事实清楚，本院予以确认。本院认为：本案是土地登记行为及行政复议纠纷，二审需审查兴宁市政府颁发的兴府国用（2014）第XX号《国有土地使用证》是否合法，以及梅州市政府作出梅府行复［2016］1号《行政复议决定书》的程序是否合法。《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条第一款规定：“在城市、镇规划区内以出让方式提供国有土地使用权的，在国有土地使用权出让前，城市、县人民政府城乡规划主管部门应当依据控制性详细规划，提出出让地块的位置、使用性质、开发强度等规划条件，作为国有土地使用权出让合同的组成部分。未确定规划条件的地块，不得出让国有土地使用权。”第三十九条规定：“规划条件未纳入国有土地使用权出让合同的，该国有土地使用权出让合同无效；……”《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十六条规定：“土地使用者在支付全部土地使用权出让金后，应当依照规定办理登记，领取土地使用证，取得土地使用权。”《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第二十三条第一款规定：“受让人依照国有建设用地使用权出让合同的约定付清全部土地出让价款后，方可申请办理土地登记，领取国有建设用地使用权证书。”《土地登记办法》第九条第一款规定：“申请人申请土地登记，应当根据不同的登记事项提交下列材料：（一）土地登记申请书；（二）申请人身份证明材料；（三）土地权属来源证明；（四）地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标；（五）地上附着物权属证明；（六）法律法规规定的完税或者减免税凭证；（七）本办法规定的其他证明材料。”第二十七条规定：“依法以出让方式取得国有建设用地使用权的，当事人应当在付清全部国有土地出让价款后，持国有建设用地使用权出让合同和土地出让价款缴纳凭证等相关证明材料，申请出让国有建设用地使用权初始登记。”本案中，兴宁市住房和城乡规划建设局于涉案地块出让前出具了《建设用地规划要点》，所记载的项目地点及城市规划部门对该用地建设提出的技术要求以附件形式作为《国有建设用地使用权出让合同》的组成部分。之后，华威公司通过兴宁市国土资源局土地交易中心挂牌出让的公开方式，竞得了位于兴宁市宁新街道大岭村XX，总用地面积5333.9平方米的国有建设用地，并按规定签订了《成交确认书》、《国有建设用地使用权出让合同》及缴清了土地出让款、契税等各项规费，及向兴宁市国土资源局申请办理国有土地使用权证。对于其中4143.29平方米国有建设用地，兴宁市政府于2014年9月22日经审核登记颁发了兴府国用（2014）第XX号《国有土地使用证》给华威公司。因此，兴宁市政府向华威公司核发上述国有土地使用证的行政行为，符合上述法律法规及规章关于受让人依照国有土地使用权出让合同的约定支付土地出让金后申请办理土地登记、领取土地使用证的程序规定。梅州市政府根据《中华人民共和国行政复议法》及其实施条例有关复议受理、调查、延长审查期限等程序，审查后作出梅府行复［2016］1号《行政复议决定书》，决定维持兴宁市政府颁发的兴府国用（2014）第XX号《国有土地使用证》，认定事实清楚，程序合法。原审法院认定兴宁市政府颁发的涉案国有土地使用证和梅州市政府作出的涉案行政复议决定合法，判决驳回罗清等17人的诉讼请求，并无不当，本院予以维持。罗清等17人上诉主张兴宁市政府在没有取得建设用地规划许可的情况下颁发了兴府国用（2014）第XX号《国有土地使用证》违法的问题。虽然《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条第二款规定，以出让方式取得国有土地使用权的建设项目，在签订国有土地使用权出让合同后，建设单位应当持建设项目的批准、核准、备案文件和国有土地使用权出让合同，向城市、县人民政府城乡规划主管部门领取建设用地规划许可证，但该规定是对建设单位领取建设用地规划许可证的程序要求。且如前所述，无论依据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》、《土地登记办法》，或参照《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》，法律、行政法规及规章均未作出强制性规定将取得建设用地规划许可证作为办理国有土地使用权登记的前提或前置条件。故罗清等17人提出的该项主张缺乏依据，本院不予采纳。综上所述，原审法院判决正确，依法应予维持；罗清等17人上诉请求改判的理据不足，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人罗清等17人共同负担。本判决为终审判决。审判长  秦红梅审判员  付庆海审判员  方丽达二〇一八年十一月二十七日书记员  肖 威