广州铁路运输法院 行 政 判 决 书 （2018）粤7101行初2787号 原告：广州市番禺创信鞋业有限公司，住所地广州市南沙区榄核镇榄九路21号，统一社会信用代码91440115618711621U。 法定代表人：吴振昌，职务：董事长。 委托代理人：徐启英，该公司工作人员。 委托代理人：郭玉霞，广东中穗律师事务所律师。 被告：广州住房公积金管理中心，住所地广州市天河区华就路12号2-4楼，统一社会信用代码：12440100741854396C。 法定代表人：夏卫兵，职务主任。 委托代理人：钟晋闻，该中心工作人员。 委托代理人：谢佩雯，广东广信君达律师事务所律师。 被告：广州市人民政府，住所地广州市越秀区府前路1号。 法定代表人：温国辉，职务市长。 委托代理人：李文琪，该府工作人员。 委托代理人：秦立平，该府工作人员。 第三人：王光有，女，1969年9月26日出生，汉族，住四川省泸县。 原告广州市番禺创信鞋业有限公司（以下简称创信鞋业公司）诉被告广州住房公积金管理中心（以下简称公积金中心）、广州市人民政府（以下简称市政府）、第三人王光有住房公积金行政处理及行政复议一案，原告于2018年5月8日向本院提起诉讼，于2018年5月21日补齐材料，本院于2018年5月28日立案受理后，依法组成合议庭，于同年8月28日公开开庭审理了本案。原告创信鞋业公司的委托代理人徐启英、郭玉霞，被告公积金中心的委托代理人钟晋闻、谢佩雯，被告市政府的委托代理人李文琪、秦立平到庭参加了诉讼，第三人王光有经本院合法传唤无正当理由未到庭。本案现已审理终结。 原告创信鞋业公司诉称,原告收到被告公积金中心送达的责令限期办理决定书，责令原告为第三人缴存住房公积金。原告对该决定书中关于缴存时间、缴存基数、缴存金额等内容及责令缴存的处理程序、适用法律法规均不服，遂提起行政复议，但被告市政府作出行政复议决定书，仍然维持被告公积金中心作出的责令限期办理决定书。原告不服，理由如下：一、两被告未查清第三人的公积金缴存基数，直接以养老保险缴费基数作为数据来源，是缺乏事实和法律依据的。根据《住房公积金管理条例》第十六条规定，公积金的缴存基数为职工本人上一年度月平均工资，而非养老保险缴费基数。并且，根据《关于住房公积金管理若干具体问题的指导意见》第六条规定，在单位不提供职工工资情况或者职工对提供的工资情况有异议的情况下，管理中心可依据当地劳动部门、司法部门核定的工资，或所在设区城市统计部门公布的上年职工平均工资计算。本案中，因为涉及补缴年限超过两年，而依照《广东省工资支付条例》关于用人单位的工资台账保存两年的相关规定，原告客观上无法提供这么长时间的工资台账，并非故意不提供，被告公积金中心不能以未经劳动部门、司法部门核定的养老保险缴费基数作为缴存基数。对于超过两年追溯期限的补缴请求，即使两被告认为需要补缴的，也应当由第三人提供经原告确认的个人收入情况作为缴存数据来源，否则，应承担不利的法律后果，两被告对其请求事项应不予支持或不予处理。二、两被告在处理第三人补缴公积金的请求时，没有适用两年时效方面的法律规定，是错误的。首先，被告公积金中心作为公积金管理机构，在原告与第三人双方存在劳动关系的前提下，保障劳动者在享有公积金待遇方面的权利，其在履行职权时应当遵守、参照《劳动保障监察条例》的相关规定。根据《劳动保障监察条例》第二十条规定，被告公积金中心接受第三人投诉时，应对其补缴年限进行审查，对于超过两年追溯时效的请求不予受理或不予处理。其次，根据《关于住房公积金管理若干具体问题的指导意见》（建金管[2005]5号）第六条规定，单位从未缴存住房公积金的，也仅仅是要求原则上自《条例》发布之月开始补缴，并非强制地必须从条例发布之月开始补缴。再有，即使在公权领域，也应适用追溯期限的规定，被告对第三人的投诉，应受两年追溯期限的限制。无论是刑法、民法、行政诉讼法等均有设立时效制度，一方面有利于促使当事人积极行使权利，另一方面有利于稳定社会经济秩序，也有利于法院审理案件。若补缴公积金没有时效限制，无论在职员工还是离职员工，均可任何时候向曾经服务的单位提出补缴公积金，将会造成企业经营的不稳定，还会产生因工资数据丧失等原因导致无法确定补缴标准的实际问题。三、被告公积金中心对原告就稽核通知书提出的异议不予回复、不予审查，即作出责令限期办理决定书，属程序违法。原告收到被告公积金中心作出的稽核通知书后，在十个工作日内向被告公积金中心寄送住房公积金异议函，异议函反映了原告对稽核通知书中提到缴存年限、缴存基数等计算方式和标准提出了异议。被告公积金中心收到该异议函却并没有就异议情况进行调查、审查及回复原告，而直接作出涉案决定书，剥夺了原告申辩、异议的权利，严重损害了原告的合法权益，属于程序违法。四、两被告在作出行政行为时，并未考虑实际情况及该行政行为所造成的不良社会影响。这系列案件属于历史遗留问题，虽然《住房公积金管理条例》早在1999年已经颁布，但当时的社会环境决定了该规定无法全面在社会、企业中开展实施，在广州番禺、南沙当地，大部分企业没有执行该规定，当地的主管部门也没有强制要求企业执行，导致积压了大批员工没有缴纳公积金。原告在2013年6月已经开始处理该历史遗留问题，并在2016年7月提前完成了公积金的缴存工作。若不论时效都可以要求补缴劳动关系存续期间的公积金，原告及周边地区的企业必将面临极其可怕的局面。特此提起诉讼，请求：1、依法撤销被告公积金中心作出的穗公积金中心南沙责字〔2018〕1262-2号责令限期办理决定书及被告市政府作出的穗府行复〔2018〕250号行政复议决定书；2、本案诉讼费由两被告负担。原告向本院提交如下证据：1.核查通知书、住房公积金应缴数额统计表及历年工资总额明细表，2.责令限期办理决定书、住房公积金应缴数额统计表及历年工资总额明细表、关于撤销责令办理决定书的决定，以上述证据证明被告公积金中心要求原告为第三人补缴的期限已超过两年的查处时效规定，被告公积金中心没有查清第三人的缴存工资基数，适用了未经劳动部门、司法部门及原告确认的数据计算缴存金额；3.广州住房公积金个人缴存明细表，以此证明原告已于2016年1月为第三人缴纳住房公积金，未缴公积金的行为至今已经终止，第三人要求补缴2016年1月之前的公积金已超过查处时效；4.行政复议决定书，以此证明被告市政府作出的行政复议维持了被告公积金中心作出的责令限期办理决定书。 被告公积金中心辩称：被告作出的责令限期办理决定书认定事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律正确，行政行为并无不当。原告提出的诉讼请求和理由于法无据，不应支持。一、原告为法定的住房公积金缴存义务单位。依照《住房公积金管理条例》第二条第二款的规定，据原告工商登记记载，原告开业日期为1993年5月19日，商事主体类型为有限责任公司，属于住房公积金缴存义务单位。二、被告作出的责令限期办理决定书事实清楚、证据充分、程序合法。被告在受理第三人的投诉后，依法审查了第三人提交的纳税清单、养老保险缴费历史明细等证据资料，被告认为该证据足以证明第三人与原告的劳动关系及其存续期间、第三人工资等相关事实。2017年11月23日，被告依法向原告送达了核查通知书，向原告核实本案相关事实情况，并明确告知原告若对事实情况存在异议可在规定时限内提出。原告在异议期限内回复异议函，被告经查实异议不成立。2018年1月9日，被告在查实原告仍未为第三人补缴公积金的事实后，作出责令限期办理决定书。该行政行为认定事实清楚、证据充分、程序合法。三、住房公积金的追缴不受时效的限制。被告依法作出的责令限期办理决定书不属于劳动保障监察、行政处罚，也不属于平等主体间的劳动争议及其它民事纠纷，不适用《劳动保障监察条例》、《中华人民共和国行政处罚法》中关于时效的规定，也不适用《中华人民共和国劳动争议调解仲裁法》、《中华人民共和国民法通则》中关于时效的规定。《住房公积金管理条例》没有对住房公积金的追缴规定时效，而根据《关于住房公积金管理若干具体问题的指导意见》（建金管[2005]5号）第六条的规定，单位从未缴存住房公积金的，原则上应当补缴自《条例》发布之月其欠缴职工的住房公积金。《关于住房公积金管理若干具体问题的指导意见》是对《住房公积金管理条例》的具体操作的细化，故在法律适用上两者不存在冲突。四、被告采用养老保险缴费基数作为住房公积金缴存基数来源依据有法可依。本案中，由于第三人不能提供欠缴年份期间的上一年度职工月平均工资证明作为缴存基数的来源依据。根据相关法律规定，社会养老保险的缴费基数也是职工本人的上一年度月平均工资，与住房公积金的缴存基数计算口径一致，故经第三人申请，被告将其养老保险缴费基数作为其住房公积金的缴存基数来源依据有法可依，并无不当。综上，被告作出的责令限期办理决定书是合法、合理的，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。被告公积金中心向本院提交如下证据、依据：1.第三人身份证、投诉信、送达地址确认书，以此证明第三人身份及投诉情况；2.原告商事登记信息，以此证明原告是法定的公积金缴存义务单位；3.申请、缴费历史明细表、纳税人、扣缴义务人涉税保密信息告知书、历年工资总额明细表，以此证明第三人的劳动关系、劳动期间、月工资、住房公积金缴存基数；4.核查通知书、住房公积金应缴数额统计表及送达回证、公积金异议函，以此证明被告已依法向原告核查相关事实并审查异议不成立；5.责令限期办理决定书及送达证明，以此证明被告依法作出行政行为；6.广州住房公积金个人缴存明细，以此证明原告未为第三人补缴住房公积金的期间；7.《住房公积金管理条例》以及《关于住房公积金管理若干具体问题的指导意见》（建金管[2005]5号），以此证明被告适用的法律依据。 被告市政府辩称：一、被告的行政复议受理程序合法。根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款、第二十三条第一款规定，原告不服被告公积金中心作出的责令限期办理决定书，于2018年3月1日向被告递交了行政复议申请书及其证据，被告当日受理该案件，同日向被告公积金中心发出提交行政复议答复通知书，被告公积金中心依法作出答复。被告相关行政复议受理程序符合前述规定要求。二、被告的行政复议审查程序合法。被告公积金中心为我市管理住房公积金的单位，依法有权在用人单位逾期不缴或少缴住房公积金时，责令其限期缴存。被告公积金中心已在作出责令限期办理决定书之前向原告发出核查通知书，被告公积金中心有权按照《住房公积金管理条例》第十七条和《关于住房公积金管理若干具体问题的指导意见》（建金管[2005]5号）第六条的规定，核定原告的补缴数额。被告公积金中心在核实原告存在未为第三人缴存部分住房公积金的事实后，作出责令限期办理决定书认定事实清楚，适用法律正确，证据充分，程序合法，处理适当。2018年4月18日，被告根据《中华人民共和国行政复议法》第三十一条的规定，作出行政复议决定书，并于2018年4月25日将该决定书邮寄送达原告。综上，被告作出的行政复议决定书认定事实清楚、证据确凿、适用法律正确、符合法定程序，请求法院依法驳回原告提出的诉讼请求及判令原告承担全部诉讼费用。被告市政府向本院提交如下证据、依据：1.被告收到申请书的顺丰速运邮单，以此证明被告收到原告申请行政复议的时间；2.第三人参加行政复议通知书、全球邮政特快专递单、邮件查询，以此证明被告向第三人发出参加行政复议通知书、被告公积金中心答复书及证据材料；3.提出答复通知书及送达回证，以此证明被告向被告公积金中心发出行政复议答复通知书及送达时间；4.全球邮政特快专递单、邮件查询，以此证明被告将被告公积金中心的答复书及证据材料送达给原告；5.全球邮政特快专递单、邮件查询、行政复议决定书送达回证，以此证明被告依法作出行政复议决定并送达原告及被告公积金中心。 第三人王光有无陈述意见。 经庭审质证：原告提交的证据来源合法，客观真实，与本案有关联，被告公积金中心提出的异议不成立，被告市政府无异议，本院依法予以采信。被告公积金中心提交的证据来源合法，客观真实，与本案有关联，原告提出的异议不成立，被告市政府无异议，本院依法予以采信。被告市政府提交的证据来源合法，客观真实，与本案有关联，原告提出异议不成立，被告公积金中心无异议，本院依法予以采信。 经审理查明：2017年9月15日，第三人向被告公积金中心递交投诉信，请求被告公积金中心为其追讨2004年11月至2006年11月（以及2007年11月至2016年4月）原告欠缴部分住房公积金，并申请使用社保缴费基数作为公积金缴费基数。2017年10月10日，被告公积金中心向原告发出核查通知书，通知原告第三人反映其少缴/未缴2004年11月至2006年11月（以及2007年11月至2016年4月）期间住房公积金11388元，要求原告对其与第三人之间是否存在劳动关系及劳动关系的起始时间，是否为第三人缴存了住房公积金及住房公积金缴存起始时间，第三人相关年度住房公积金缴存基数、比例是否正确等事项进行核实并附上住房公积金应缴数额统计表。2017年11月1日，被告公积金中心对原告作出责令限期办理决定书，责令原告为第三人补缴2004年11月至2006年11月（以及2007年11月至2016年4月）期间住房公积金11388元。2017年11月9日，被告公积金中心对原告作出了关于撤销责令限期办理决定书的决定。2017年11月23日，被告公积金中心重新向原告作出核查通知书，通知原告第三人反映其少缴/未缴2004年11月至2006年11月（以及2007年11月至2016年4月）期间住房公积金11184元，要求原告对其与第三人之间是否存在劳动关系及劳动关系的起始时间，是否为第三人缴存了住房公积金及住房公积金缴存起始时间，第三人相关年度住房公积金缴存基数、比例是否正确等事项进行核实并附上住房公积金应缴数额统计表。其后，原告就第三人及其他劳务人员的公积金缴存问题一并向被告提出了异议，但仅就李芳等5人（不包括本案第三人）未与原告存在劳动关系提出异议，对第三人缴存基数提出异议，认为不应该补缴，但未提供相关证据予以证实。2018年1月9日，被告公积金中作出穗公积金中心南沙责字〔2018〕1262-2号责令限期办理决定书，查实原告未按规定为第三人缴存2004年11月至2006年11月及2007年11月至2016年4月期间的住房公积金，根据《住房公积金管理条例》第二条、第十三条、第十五条、第十六条、第十七条、第十八条、第十九条、第二十条、第三十七条、第三十八条、第四十七条、《关于住房公积金管理若干具体问题的指导意见》（建金管[2005]5号）第六条、《关于住房公积金管理几个具体问题的通知》（建金管[2006]52号）等有关规定，责令原告在收到决定书之日起10个工作日内为第三人补缴2004年11月至2006年11月及2007年11月至2016年4月期间的单位应缴存部分住房公积金合计11184元到职工住房公积金账户内，并附上上述规定及住房公积金应缴数额统计表。原告不服上述决定，向被告市政府申请行政复议，被告市政府于2018年4月18日作出穗府行复〔2018〕250号行政复议决定书，认为被告公积金中心为广州市管理住房公积金的单位，依法有权在用人单位逾期不缴或少缴住房公积金时，责令其限期缴存。第三人为原告单位职工，原告有为其缴交住房公积金的义务。被告公积金中心有权按照《住房公积金管理条例》第十七条和《关于住房公积金管理若干具体问题的指导意见》（建金管[2005]5号）第六条的规定，核定原告的补缴数额。被告公积金中心在查实原告存在未按规定为第三人缴存住房公积金的事实后，作出责令限期办理决定书，认定事实清楚，适用法律正确，证据充分，程序合法。关于原告认为第三人要求补缴住房公积金已超过法律规定时效的理由，不予支持。关于原告认为缴存基数有误的问题，由于原告未提供第三人在职期间的工资证明，且在被告公积金中心核查期间并未对职工提供的工资情况提出异议，故被告公积金中心根据《建设部、财政部、中国人民银行关于住房公积金管理若干具体问题的指导意见》（建金管[2005]5号）第六条规定，对原告为第三人缴存住房公积金的基数并无不当。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，决定维持被告公积金中心作出的穗公积金中心南沙责字[2018]1262-2号责令限期办理决定书。原告仍不服，遂诉至本院。 本院认为：《住房公积金管理条例》第十条第一款规定：“直辖市和省、自治区人民政府所在地的市以及其他设区的市（地、州、盟）应当按照精简、效能的原则，设立一个住房公积金管理中心，负责住房公积金的管理运作。县（市）不设立住房公积金管理中心。”第三十八条规定：“违反本条例的规定，单位逾期不缴或者少缴住房公积金的，由住房公积金管理中心责令限期缴存；逾期仍不缴存的，可以申请人民法院强制执行。”因此，被告公积金中心负有辖区内住房公积金管理的职责。 《住房公积金管理条例》第十六条第二款规定：“单位为职工缴存的住房公积金的月缴存额为职工本人上一年度月平均工资乘以单位住房公积金缴存比例。”第十七条规定：“新参加工作的职工从参加工作的第二个月开始缴存住房公积金，月缴存额为职工本人当月工资乘以职工住房公积金缴存比例。单位新调入的职工从调入单位发放工资之日起缴存住房公积金，月缴存额为职工本人当月工资乘以职工住房公积金缴存比例。”第十八条规定：“职工和单位住房公积金的缴存比例均不得低于职工上一年度月平均工资的5％；有条件的城市，可以适当提高缴存比例。具体缴存比例由住房公积金管理委员会拟订，经本级人民政府审核后，报省、自治区、直辖市人民政府批准。”参照中华人民共和国建设部、中华人民共和国财政部、中国人民银行《关于住房公积金管理若干具体问题的指导意见》第六条规定：“……单位从未缴存住房公积金的，原则上应当补缴自《条例》（国务院令第262号）发布之月起欠缴职工的住房公积金……单位不提供职工工资情况或者职工对提供的工资情况有异议的，管理中心可依据当地劳动部门、司法部门核定的工资，或所在设区城市统计部门公布的上年职工平均工资计算。”本案中，被告公积金中心责令原告补缴的住房公积金数额，有第三人投诉信及申请、缴费历史明细、历年工资总额明细表、住房公积金应缴数额统计表、广州住房公积金个人缴存明细等证据予以证明，原告虽对住房公积金应缴数额统计表中的缴存基数等有异议，但原告未能举证予以说明，被告公积金中心认为原告提出异议不成立，作出涉案决定书并依法送达原告，具有事实和法律依据。被告公积金中心初步查明原告欠缴第三人的住房公积金情况后向原告发出核查通知书，通知原告对相关事实进行核实，并可在指定的期限内提出异议及提交证据，已给予原告陈述、申辩及举证的权利，程序合法正当。 因被告公积金中心作出的涉案决定书是责令原告为第三人补缴住房公积金的行政处理，根据《住房公积金管理条例》的规定，住房公积金是单位和职工缴存的长期住房储金，具有强制性、义务性、专项性，单位应当按时、足额缴存住房公积金，不得逾期缴存或者少缴。原告主张适用《劳动保障监察条例》、《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国民法通则》中关于查处、处罚期限、诉讼时效规定，理由不成立，本院不予支持。 《中华人民共和国行政复议法》第二十八条规定：“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：（一）具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持……”第三十一条第一款规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起60日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于60日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过30日。”本案中，被告市政府依照法律规定在法定期限内作出行政复议决定维持被告公积金中心作出的涉案决定书，事实清楚，程序合法，适用法律正确，本院予以支持。 综上所述，原告要求撤销涉案决定书及涉案复议决定书的请求理据不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决如下： 驳回原告广州市番禺创信鞋业有限公司的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告广州市番禺创信鞋业有限公司负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于广州铁路运输中级法院。 审 判 长  谭碧仪 人民陪审员  何国梅 人民陪审员  梁敏勤 二〇一八年十一月二十八日 书 记 员  吴桂蓉