甘肃矿区人民法院 行 政 判 决 书 （2018）甘95行初4号 原告：两当县鑫源工贸有限公司，住所地：甘肃省陇南市两当县。 法定代表人：翁明先，该公司董事长。 委托诉讼代理人：赵兵，四川广府律师事务所律师。 委托诉讼代理人：何佳，四川广府律师事务所律师。 被告：两当县水务局，住所地：两当县综合楼二楼。 法定代表人：卢国强，该局局长。 参加诉讼负责人：卢国强，该局局长。 委托诉讼代理人：王宁，甘肃正天合律师事务所律师。 第三人：两当县人民政府，住所地：甘肃省陇南市两当县县城北街4号。 法定代表人：郭省军，该人民政府县长。 参加诉讼负责人：张康利，该人民政府副县长。 委托诉讼代理人：何旭伟，甘肃正天合（两当）律师事务所律师。 原告两当县鑫源工贸有限公司（以下简称鑫源公司）诉被告两当县水务局、第三人两当县人民政府(以下简称两当县政府)行政协议一案，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。原告鑫源公司法定代表人翁明先、委托诉讼代理人赵兵、何佳，被告两当县水务局局长卢国强、委托诉讼代理人王宁，第三人两当县政府副县长张康利、委托诉讼代理人何旭伟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 鑫源公司诉称,2015年12月31日，两当县水务局经第三人两当县人民政府批准，委托未来四方集团拍卖有限公司发布《两当县采砂权拍卖公告》，公开拍卖嘉陵江两当县流域河道采砂权。2016年1月14日，鑫源公司竞拍取得了"嘉陵江站儿巷采砂段"（三标段）的河道采砂权。2016年3月21日，鑫源公司与两当县水务局签订了《两当县采砂权出让协议》（以下简称《采砂权出让协议》）。协议对采砂权的开采范围、开采期限、出让价款等手续进行了约定。同月，鑫源公司向两当县财政局支付了采砂权拍卖出让款510万元、管理保证金100万元（已退还），同年8月，两当县水务局向鑫源公司颁发了《河道采砂许可证》。 鑫源公司取得采砂权后进行了前期的机械设备购置、租赁、输电线路架设、招募民工、搭建板房等一系列准备工作。于2016年10月经两当县水务局多次通知进场采砂作业，鑫源公司先后在其取得的河道采砂段设立了4个采砂场（任家河1号、任家河2号、站儿巷3号、孟家扁4号）生产作业，生产至2016年11月中央环保督察组进驻甘肃省后，不知什么原因，两当县水务局要求鑫源公司暂停作业，待环保督察组走后再生产。鑫源公司根据两当县水务局要求停产至2016年12月初恢复生产，生产至2017年元月初因"祁连山事件"爆发，两当县水务局要求鑫源公司办理环评手续。鑫源公司根据两当县环保局的要求申报办理环评手续，在办理环评手续过程中鑫源公司才从有关部门了解到两当县水务局出让给鑫源公司的采砂权所在河道在国家级自然保护区范围内。因两当县水务局在拍卖前没有取得《环境影响评价报告》，致使鑫源公司无法办理环评手续。至2017年8月底，两当县水务局告知鑫源公司环评手续可能无法办理，要求退还鑫源公司交纳的采砂权出让价款及回填保证金后，与鑫源公司协商解除《采砂权出让协议》。因当时鑫源公司已累计投资近3000万元，要求两当县水务局予以赔偿，双方经多次协商无法对赔偿事宜达成一致意见。至2017年11月7日两当县水务局突然以鑫源公司"违约"为由通知解除双方签订的《采砂权出让协议》。 综上，两当县水务局公开拍卖出让"嘉陵江两当段特有鱼类国家级水产种质资源保护区"范围内的采砂权，违反《中华人民共和国自然保护区条例》（以下简称自然保护区条例）《中华人民共和国环境保护法》（以下简称环境保护法）相关规定，且在公开拍卖时刻意隐瞒其出让的河道采砂区域在保护区范围内这一事实，致使鑫源公司上当受骗。由于两当县水务局的欺诈与违法行为给鑫源公司造成巨大损失，两当县水务局依法应当予以赔偿。据此，特依据《行政诉讼法》的相关规定，向人民法院起诉，请求：1.确认鑫源公司与两当县水务局于2016年3月14日签订的《采砂权出让协议》无效；2.判决两当县水务局与两当县政府共同返还鑫源公司缴纳的采砂权出让价款510万元，并从2016年3月11日起承担资金占用利息至退赔之日止；3.判令两当县水务局与两当县政府共同赔偿因其违法行为给鑫源公司造成的直接损失共2539.7万元。 两当县水务局辩称：一、2016年3月14日，两当县水务局与鑫源公司在遵循平等、自愿、公平和诚实信用等原则的基础上，经双方协议协商一致，订立了《采砂权出让协议》，对双方的权利义务进行了明确约定。鑫源公司在采砂过程中存在超深开采、非法采金、污染环境、非法转让河砂开采权、未及时清除废弃料堆体、平整采砂坑道等严重违约行为，且该违约行为给河道、水体、水生生物等造成了严重的损害后果。经两当县水务局多次督促鑫源公司停止违约行为，鑫源公司置之不理，两当县水务局经慎重考虑，于2017年11月16日依法解除了与鑫源公司签订的《采砂权出让协议》。根据协议约定，鑫源公司违反合同约定的，两当县水务局有权解除《采砂权出让协议》，并扣除采砂管理保证金，无偿收回采砂权，不退还拍卖成交款，由此造成的损失由鑫源公司自行承担。鑫源公司的诉讼目的存在严重恶意，其提起本次诉讼的真正目的并不是请求法院维护其合法权益，而是意图通过请求法院确认其与两当县水务局签订的《采砂权出让协议》无效的"诉讼策略"，来达到掩饰因其在《采砂权出让协议》履行过程中存在严重的违约行为，导致本协议被依法解除，进而实现其逃避承担违约责任，获取不当利益的真实目的。二、协议主体合法。依据《中华人民共和国河道管理条例》（以下简称河道管理条例）第二十五条，《甘肃省河道管理条例》第五条、第七条、第十六条、第二十二条、第二十三条、第二十五条之规定，两当县水务局享有签订《采砂权出让协议》的法定职权，其不存在超越职权签订《采砂权出让协议》的违法情形。鑫源公司此时已是在两当县工商局依法注册成立的有限责任公司，获得了独立的公司法人主体资格，能够独立承担法律责任，具备行政相对人主体资格。三、协议内容合法。采砂权出让系双方在平等自愿、协商一致的基础上签订，符合《中华人民共和国防洪法》《环境保护法》等现行有效的法律、法规、规章等规范性文件，不存在相抵触情形，《采砂权出让协议》内容合法。四、协议签订程序合法。《采砂权出让协议》系按照《中华人民共和国拍卖法》第三条、第四条、第六条、第十条等法律规定，委托拍卖公司，通过公开竞价的方式，将出让河段的采砂权出让给最高应价者鑫源公司，并依法签订了书面的《采砂权出让协议》，签订程序合法。五、协议合法有效，不存在《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称行政诉讼法）第七十五条、《中华人民共和国合同法》（以下简称合同法）第五十二条等法律、法规及司法解释规定的无效情形。六、鑫源公司要求两当县水务局及两当县政府共同退还采砂拍卖出让价款510万元及共同赔偿其直接损失2539.7万元的诉讼请求无事实和法律依据。对于510万的采砂拍卖价款，按照《采砂权出让协议》约定，两当县水务局不予退还。对于鑫源公司主张的直接损失，无法判定其有无损失的事实，且即使存在鑫源公司声称的所谓的"损失"，该"损失"也是鑫源公司自己的违约行为导致，理应由鑫源公司自行承担。综上所述，双方签订的《采砂权出让协议》合法有效，请法院依法驳回鑫源公司的全部诉讼请求。 两当县政府述称，两当县政府并不是本案的适格第三人，鑫源公司将两当县政府列为第三人，要求与两当县水务局共同承担相关责任的诉讼请求无法律依据。《采砂权出让协议》的签订主体为鑫源公司与两当县水务局，两当县政府不是案涉相关具体行政行为的作出主体。《两当县人民政府关于对两当县河道采砂管理规划的批复》（两政发〔2013〕159号）系依据《甘肃省河道管理条例》第七条等法律法规规定，依法履行政府内部事务的管理职责，其批复行为不是具体的行政行为。请法院依法驳回鑫源公司要求两当县政府承担责任的全部诉讼请求。 两当县水务局提交了以下证据： 第一组证据：1.《关于上报两当县河道采砂管理规划的报告》；2.《关于两当县河道采砂管理规划的批复》（两政办〔2013〕159号）；3.统一社会信用证。证明两当县水务局有主体资格，也享有出让河道采砂权的行政职权。 第二组证据：1．两当县第六次常务会议纪要；2．《两当县人民政府办公室关于印发两当县河道砂石开采权出让方案的通知》（两政办〔2015〕80号）；3．《资产评估业务约定书》；4．《资产委托方承诺函》；5．《两当县河道采砂权出让评估报告》；6.《两当县河道采砂权拍卖段影像图制作合同书》；7．《陇南市两当县河道采砂权拍卖会总结》；8．《拍卖成交确认书》；9．《两当县采砂权出让协议》。证明协议内容符合法律规定，没有与现行法律、法规相抵触的情形，协议订立符合法定程序，合法有效。 第三组证据：1.《采砂权出让协议》；2.《合同解除通知书》；3.合同解除会议签到册、拒签的送达回证；4.《公证书》；5.解除合同现场照片；6.赵虎的《实名举报材料》；7.赵虎与鑫源公司签订的《河道采砂承包合同》；8.《关于催收承包费和民工工资的通知》（两鑫司发〔2016〕6号）《解除合同通知书》（两鑫司发〔2016〕7号）；9.《关于赵虎在市水务局实名举报嘉陵江站儿巷段非法采金的答复函》（两水函〔2017〕12号）；10.网络舆情专报；11.《关于移送河道非法采砂案件线索的报告》（两水字〔2017〕11号）；12.《嘉陵江两当段国家级特有鱼类水产种质资源保护区存在问题的自查整改报告》；13．两当县公安局、国土局《证明》；14.执法检查记录、整改通知记录；15.县水务局回填超深开采、破坏环境、涉嫌非法采金的现场照片。证明协议合法有效，但因原告存在超深开采、非法转让采砂权、非法采金等违约行为，两当县水务局已依法解除双方签订的《采砂权出让协议》；根据双方所签订的《采砂权出让协议》有关违约行为的条款，鑫源公司所主张的"损失"系其自身造成，两当县水务局不予退还出让款。 对两当县水务局提交的证据，鑫源公司发表如下质证意见：对两当县水务局的主体资格无异议，但第一组证据中第1、2号证据不能证明其证明目的，对第3号证据无异议。第二组证据的证明目的不予认可。协议出让的采砂范围覆盖在农业部设定的水产种质资源保护区范围内，有很多铁路桥和铁路路基，属于法律禁止开采的范围；协议出让的采砂范围并不在采砂规划确定的范围之内；采砂权出让之前必须要作建设项目对水产种质资源保护区影响专题论证报告和项目环评报告，征得政府同意之后，报省级水利部门批准。协议内容和订立程序违法。第三组证据中，对第2、13号证据的真实性、合法性及所要证明的内容与目的均有异议；对第3、4、5号证据的合法性、关联性及所要证明的观点和目的均有异议；对6、7、8、9、10、11号证据的关联性和所要证明的观点和目的有异议；对第12、15号证据的真实性、合法性没有异议但该证据不能证明被告所要证明的观点与目的；对第14号证据的证明目的与证明对象均有异议，同时对其中部分证据的合法性、真实性有异议。 对两当县水务局提交的证据，两当县政府不持异议。 本院认证认为：两当县水务局提交的证据中，第三组证据中第3号至第15号证据证明鑫源公司在协议履行过程中存在违约行为，与本案审查《采砂权出让协议》的法律效力问题不具有关联性，对该证据不予采信；其他证据具有真实性、合法性和关联性，可以作为认定案件事实的证据。 鑫源公司提交了以下证据： 第一组证据：1.农业部公告（第1684号），证明案涉河道在自然保护区范围内；2.《两当县河道采砂规划报告》，证明案涉开采河道里面有3座铁路桥和若干段铁路路基；3.铁路桥与铁路照片8张，证明双方签订的《采砂权出让协议》约定的开采范围及《河段采砂许可证》规定的开采范围大部分在《铁路安全管理条例》的保护范围内，属于禁止开采区。 第二组证据：1.《两当县环保局关于加强河道监督管理的函》（两环函〔2016〕4号）；2.便函（（2016）甘两水务字第52号）；3、两当县人民检察院检察建议书（两检民（行）行政违建监〔2016〕6号）；4.《两当县环保局关于补充提供办理环评文件相关资料的函》（两环函〔2017〕2号）；5.县长办公会议纪要；6.开发建设项目环境保护申报表；7.《两当县鑫源工贸公司关于上报站儿巷河道采砂段建设项目环境影响评估有关事项的报告》（两鑫司发〔2016〕20号）;8.《两当县鑫源工贸公司关于站儿巷河道采砂出让权采砂受限价款及造成的经济损失请求退赔的报告》（两鑫司发〔2017〕2号）;9.《两当县鑫源公司关于请求解决站儿巷河道采砂期间发生环境影响评估等问题的事项报告》（两鑫司发〔2017〕8号）；10.陈华超的证人证言、王显地的书面证言；11.录音文字翻录稿及光盘一张。证明采砂权出让程序不合法。 第三组证据：采砂权出让款收条一张。证明鑫源公司缴纳采砂权出让款510万元。 第四组证据:前期投入、人工工资、办公费用等损失单据。 对鑫源公司提交的证据，两当县水务局发表如下质证意见：第一组证据所指的铁路路基就在漂流区，属于禁采区，不在原告开采的范围内，合同条款中有明确约定，该证据与本案无关联，不能证明其证明目的。第二组证据证明办理环评及申请审批的主体是鑫源公司，环评手续未能办理的原因是鑫源公司未按要求提供进行环评的资料，鑫源公司所举证据无法证明其证明目的，对证人证言不予认可。第三组证据的真实性予以认可，但协议合法有效，双方应严格遵守执行，两当县水务局不应退还采砂权出让款及利息。第四组证据的真实性、合法性、关联性不予认可。 对鑫源公司提交的证据，两当县政府发表如下质证意见：两当县政府不是协议主体，与案件无利害关系，不应当承担返还责任。其他质证意见与两当县水务局一致。 本院认证认为：鑫源公司提交的证据中，第二组证据主要用以证明采砂项目的环境影响评价问题，与本案审查《采砂权出让协议》的法律效力问题没有关联性，对该组证据不予采信；录音证据系以偷拍、偷录方法获取的证据，破坏了正常的行政管理秩序，对该证据不予采信；其他证据具有真实性、合法性、关联性，可以作为认定案件事实的证据。 两当县政府未提交证据。 经审理查明：2013年3月29日，两当县水务局向两当县政府提交《关于上报两当县河道采砂管理规划报告》，规划采砂河道为：（1）嘉陵江西坡镇竹林沟至店子阳山坝段，全长9580米;嘉陵江站儿巷镇崖角至站儿巷村段，全长8170米；杨店河左家乡权坪至杨店乡石马坪段，全长6600米。2013年12月2日，两当县政府下发《关于对两当县河道采砂管理规划的批复》，批准实施该规划。2015年6月26日，两当县政府召开县政府第六次常委会议，形成的会议纪要明确要求县水务局抓紧时间对符合采砂条件的河段进行公开拍卖。2015年9月18日，两当县政府办公室印发《两当县人民政府办公室关于印发两当县河道砂石开采权拍卖出让方案的通知》（两政办发〔2015〕80号），拟将红崖河左家乡权坪村至杨店乡石马坪村约6.6KM河道、嘉陵江西坡镇竹林村至站儿巷镇站儿巷村约17.75KM河道砂石开采权拍卖出让，河道采砂权的拍卖出让期限拟定为3年。2015年12月10日，两当县水务局委托宝鸡德正资产评估事务所对拟出让采砂河道砂石资源价值进行评估。2015年12月20日，宝鸡德正资产评估事务所出具《两当县水务局河道采砂权出让评估报告》（宝德所评报字（2015）第141号），经评估，案涉第三标段砂石资源价值为4980360元。2015年12月31日，未来四方集团拍卖有限公司在《陇南日报》发布《两当县采砂权拍卖公告》，公告案涉"嘉陵江站儿巷采砂段"基本情况为：嘉陵江站儿巷镇任河村与西坡镇边山村界以下至马庄村与显龙乡聂沟村界以上段河道管理范围内的砂石资源开采权拍卖出让。确认开采面积约34.3万平方米，约514.24亩，开采长度约9800米，平均宽度35米，可采深度2米，可采砂石资源储量约68万立方米，开采期限为3年。2016年1月11日，未来四方集团拍卖有限公司在《陇南日报》发布变更公告，对案涉"嘉陵江站儿巷采砂段"基本情况变更为：嘉陵江站儿巷镇任河村与西坡镇边山村界以下至两当与徽县域交接处，小地名为银杏村猫儿湾县或界壁处，确认开采面积约25.5万平方米，约383.05亩，开采长度约7300米，规定可采深度2米，可采砂石资源储量约51.1万平方米，开采期限为3年。2016年1月14日，未来四方集团在两当县综合办公楼组织进行两当县河道采砂权拍卖会，鑫源公司以510万元竞得案涉嘉陵江站儿巷段采砂权。2016年2月1日，两当县水务局与鑫源公司法定代表人翁明先签署《采砂权拍卖成交确认书》。2016年3月21日，两当县水务局与鑫源公司签订《采砂权出让协议》，协议约定开采范围为：嘉陵江站儿巷镇任河村与西坡镇店子村界以下至显龙乡聂沟村与站儿巷镇马庄村界以上段河道管理范围内的砂石资源管理开采，其中站儿巷镇任河村与西坡镇店子村界以下至站儿巷银杏村与徽县界为出让开采段（崖角村以下至嘉陵江公路大桥以上为漂流段不属管护开采段，河堤堤基保护区20米以内不得开采），开采段长度约7300米，平均宽度约为35米，规定可采深度2米。开采权经营期限为三年，自2016年3月14日起至2019年3月13日止。2016年8月16日，两当县水务局向鑫源公司颁发《河道采砂许可证》，有效期限为：2016年8月15日至2017年8月14日。2017年11月6日，两当县水务局以鑫源公司在协议履行过程中存在严重违约行为为由，向鑫源公司发出《解除合同通知书》，解除双方签订的《采砂权出让协议》。 另查明，根据农业部公告（第1684号），案涉"嘉陵江站儿巷采砂段"位于"嘉陵江两当段特有鱼类国家级水产种质资源保护区"范围内。该采砂段并不在《两当县河道采砂管理规划》范围内。两当县水务局在编制《两当县河道采砂管理规划》时未进行影响评价。鑫源公司在开展采砂作业之前，未进行建设项目环境影响评价。 本院认为，行政协议是行政机关为实现公共利益和行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务关系的协议。因此，行政协议兼具行政性和合约性，对于行政协议法律效力的审查既要从行政行为角度进行合法性审查，也要从协议角度进行合约性审查，行政诉讼法和合同法就此也作出了明确规定。 关于无效行政行为问题，行政诉讼法第七十五条规定："行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。"《最高人民法院关于适用的解释》（以下简称适用解释）第九十九条规定："有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五规定的'重大且明显违法'：（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形。" 根据河道管理条例第四条第二款规定："各省、自治区、直辖市的水利行政主管部门是该行政区域的河道主管机关。"《甘肃省河道管理条例》第七条第三款规定："县级以上人民政府水行政主管部门负责本行政区域内河道的监督管理工作，其所属的河道管理机构负责日常工作。"两当县水务局作为两当县水行政主管部门，依法行使两当县辖区范围内河道的监督管理职权，其通过签订行政协议方式出让嘉陵江两当段河道的采砂权，行政主体适格。根据《中华人民共和国水法》（以下简称水法）第三十九条第一款规定："国家实行河道采砂许可制度。河道采砂许可制度实施办法，由国务院规定。"河道管理条例第二十五条规定："在河道管理范围内进行下列活动，必须报经河道主管机关批准；涉及其他部门的，由河道主管机关会同有关部门批准：（一）采砂、取土、淘金、弃置砂石或者淤泥；......。"两当县水务局通过拍卖方式出让"嘉陵江站儿巷采砂段"采砂权，鑫源公司以最高出价竞得后，两当县水务局与鑫源公司签署了《拍卖成交确认书》和《采砂权出让协议》，并向鑫源公司颁发了《采砂许可证》。因此，两当县水务局以签订行政协议方式出让采砂权的行政行为主体适格、程序合法，亦不存在法律规定的行政行为无效情形。 关于无效协议问题，合同法第五十二条规定："有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。"两当县水务局通过公开拍卖程序，以签订行政协议方式出让"嘉陵江站儿巷采砂段"采砂权，鑫源公司在平等、自愿的基础上参与该段采砂权竞拍，并以510万元的出价竞得该河段的采砂权，与两当县水务局在平等协商基础上，自愿签订《采砂权出让协议》，符合法律规定，亦不存在上述法律规定的协议无效的情形。 关于鑫源公司主张两当县水务局所作的《两当县河道采砂管理规划》（以下简称《规划》）在未进行环境影响评价的情况下出让采砂权，违反环境保护相关法律规定的问题。环境保护法第十九条规定："编制有关开发利用规划，建设对环境有影响的项目，应当依法进行环境影响评价。未依法进行环境影响评价的开发利用规划，不得组织实施；未依法进行环境影响评价的建设项目，不得开工建设。"《中华人民共和国环境影响评价法》（以下简称环境影响评价法）第三条规定："编制本法第九条所规定的范围内的规划，在中华人民共和国领域和中华人民共和国管辖的其他海域内建设对环境有影响的项目，应当依照本法进行环境影响评价。"第九条规定，"依照本法第七条、第八条的规定进行环境影响评价的规划的具体范围，由国务院环境保护行政主管部门会同国务院有关部门规定，报国务院批准。"根据上述规定，环境保护法第十九条所指的应当依法进行环境影响评价的规划，为环境影响评价法第九条规定范围内的规划，而根据第九条的指引，依法应当进行环境影响评价的规划由该法第七条和第八条明确了具体的范围。而依照该法第七条、第八条规定，应当进行环境影响评价的规划均为"国务院有关部门、设区的市级以上地方人民政府及其有关部门"编制的规划。因此，县级人民政府及其有关部门编制的规划并不属于应当进行环境影响评价的范围。进而，两当县水务局编制的《规划》并不属于依法应当进行环境影响评价的范畴。鑫源公司关于《规划》应当进行环境影响评价的主张，于法无据，不予支持。 关于鑫源公司主张两当县水务局出让的"嘉陵江站儿巷采砂段"未编制规划的问题。根据《甘肃省河道管理条例》第七条规定："县级以上人民政府水行政主管部门应当组织编制河道整治、河道采砂、水域岸线保护等规划，由同级人民政府批准实施；流域管理机构管理的河道，由流域管理机构负责编制，征求当地人民政府意见后，报省水行政主管部门批准实施。"两当县水务局根据上述规定，于2013年3月编制了《规划》，并报两当县政府批准实施。但是其在实际出让采砂权时，与鑫源公司签定的《采砂权出让协议》约定的采砂河段与《规划》确定的采砂河段并不一致，即《采砂权出让协议》对《规划》确定的采砂河段进行了变更。两当县水务局应当及时对规划进行修订完善并报请两当县政府批准。两当县水务局未及时对《规划》进行修订并报批，在行使河道监督管理职权中存在瑕疵，不利于加强对河道采砂的监督管理，实现有序开采，但并不影响其与鑫源公司签订的《采砂权出让协议》的法律效力。因为根据水法和河道管理条例规定，河道采砂实行许可制度，必须报经河道主管机关批准。两当县水务局作为河道主管机关，享有对《采砂权出让协议》约定的河道采砂权进行出让的法定职权，其批准出让河道采砂权，符合法律规定，所签订的《采砂权出让协议》依法具有法律效力。鑫源公司主张两当县水务局未编制采砂权出让规划的主张，与事实不符，不予支持。 关于鑫源公司主张两当县水务局出让的"嘉陵江站儿巷采砂段"位于"嘉陵江两当段特有鱼类国家级水产种质资源保护区"范围内，违反自然保护区条例、《水产种质资源保护区管理暂行办法》的相关规定的问题。根据农业部公告（第1684号），"嘉陵江两当段特有鱼类国家级水产种质资源保护区"为农业部发布的第五批国家级水产种质资源保护区，而非国家级自然保护区，不属于自然保护区条例调整范围。根据《水产种质资源保护区管理暂行办法》第十七条规定，"在水产种质资源保护区内从事修建水利工程、疏浚航道、建闸筑坝、勘探和开采矿产资源、港口建设等工程建设的，或者在水产种质资源保护区外从事可能损害保护区功能的工程建设活动的，应当按照国家有关规定编制建设项目对水产种质资源保护区的影响专题论证报告，并将其纳入环境影响评价报告书。"而根据环境影响评价法第十六条第二款规定，"建设单位应当按照下列规定组织编制环境影响报告书、环境影响报告表或者填报环境影响登记表（以下统称环境影响评价文件）：（一）可能造成重大环境影响的，应当编制环境影响报告书，对产生的环境影响进行全面评价；（二）可能造成轻度环境影响的，应当编制环境影响报告表，对产生的环境影响进行分析或者专项评价；（三）对环境影响很小，不需要进行环境影响评价的，应当填报环境影响登记表。"根据上述规定，在水产种质资源保护区内允许进行矿产资源开采活动，但是开展矿产资源开采活动应当进行建设项目环境影响评价，编制建设项目对水产种质资源保护区的影响专题论证报告，并将其纳入环境影响评价报告书。而编制建设项目环境评价影响报告书的责任主体为建设单位，就本案而言，即为取得采砂许可并实际进行采砂活动的鑫源公司，而并非出让采砂权的两当县水务局。因此，《采砂权出让协议》并不违反《水产种质资源保护区管理暂行办法》、环境影响评价法的相关规定。鑫源公司的主张，于法无据，不予支持。 关于鑫源公司主张《采砂权出让协议》出让的采砂河段有铁路桥梁，违反《铁路安全管理条例》禁止性规定的问题。《铁路安全管理条例》第三十八条第一款规定，"禁止在铁路桥梁跨越处河道上下游的下列范围内采砂、淘金：（一）跨河桥长500米以上的铁路桥梁，河道上游500米，下游3000米；（二）跨河桥长100米以上不足500米的铁路桥梁，河道上游500米，下游2000米；（三）跨河桥长不足100米的铁路桥梁，河道上游500米，下游1000米。"根据该条规定，并非有铁路桥梁跨越的河道不可以进行采砂活动，只是禁止在铁路桥梁跨越处河道上、下游划定的范围内进行采砂活动。《采砂权出让协议》"三、乙方的权利与义务"部分第2条（七）项对此也作出了明确约定："（七）不得在铁路、公路桥梁、路基、河堤、穿河管道等公共设施保护范围内开展采砂作业活动，需要办理有关手续的，必须到相关部门办全有关手续，所需费用和造成的损失由乙方全部承担。"本案出让的采砂河段范围内，确有铁路桥梁一座。鑫源公司在进行采砂活动时，应当依照《铁路安全管理条例》的规定和《采砂权出让协议》的约定进行，不得在禁止采砂的区域内从事开采活动。如果《采砂权出让协议》约定的采砂河段在扣除依法禁止采砂的区域后，采砂段面积、长度以及砂石资源储量等显著少于《采砂权出让协议》约定的，鑫源公司可以要求两当县水务局采取补救措施；致使不能实现协议目的的，可以依法要求解除协议。鑫源公司关于《采砂权出让协议》约定的采砂河段存在禁止开采的区域进而要求确认协议无效的主张，于法无据，不予支持。 综上，两当县水务局与鑫源公司签订的《采砂权出让协议》主体适格、程序合法、协议内容不违反法律法规的强制性规定，具有法律效力。鑫源公司要求确认《采砂权出让协议》无效的主张，无事实和法律依据，不予支持。鑫源公司要求退还采砂权出让款、赔偿利息损失以及直接经济损失的主张亦应不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告两当县鑫源工贸有限公司的诉讼请求。 案件受理费50元，由两当县鑫源工贸有限公司负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于甘肃省高级人民法院。 审 判 长 马兆民 审 判 员 李 勇 审 判 员 铁德良 二〇一八年十一月七日 法官助理 王 倩 书 记 员 陈 蕾