安徽省萧县人民法院行 政 裁 定 书（2018）皖1322行初73号原告：刘玉玲，女，汉族，1962年12月28日出生，住安徽省萧县。被告：萧县圣泉乡圣泉村民委员会，住所地萧县圣泉乡圣泉村。法定代表人：刘敏，村主任。委托代理人：裴亚政，萧县圣泉乡法律服务所法律工作者。被告：萧县圣泉乡人民政府，住所地萧县圣泉乡，统一社会信用代码11341322003196475U。法定代表人：武洲，乡长。委托代理人：邹忠新，萧县圣泉乡人民政府工作人员。委托代理人：袁泉生，萧县圣泉乡司法所所长。原告刘玉玲诉被告萧县圣泉乡圣泉村村民委员会（以下简称圣泉村委会）、萧县圣泉乡人民政府（以下简称圣泉乡政府）其他行政管理行政行为一案，于2018年6月29日向本院提起行政诉讼。本院于7月4日立案后，于7月6日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书等法律文书。本院依法组成合议庭，于2018年8月22日公开开庭审理了本案。原告刘玉玲，被告圣泉村委会委托代理人裴亚政，被告圣泉乡政府委托代理人邹忠新、袁泉生均到庭参加诉讼。被告圣泉村委会法定代表人刘敏和被告圣泉乡政府法定代表人武洲因参加萧县人民政府召开的抗洪救灾相关会议未能到庭。本案现已审理终结。刘玉玲诉称，其系萧县圣泉乡圣泉村民委员会的村民。1980年全家9口人分得25亩承包地，1996年圣泉村委会和圣泉乡政府非法强行抽回刘玉玲家承包地16.5亩，另行发包给其他农户，有《分地清册》为证。为此，刘玉玲多年数次向上级领导机关反映情况。2015年5月2日圣泉村委会和圣泉乡政府与刘玉玲经过充分协商达成了具有法律效力的土地赔偿协议书。该协议生效后，圣泉村委会和圣泉乡政府仅履行了部分义务。从2016年4月刘玉玲所在村土地被征收后，圣泉村委会和圣泉乡政府均没有按照协议内容赔偿刘玉玲经济损失，已给其造成了巨大经济损失。为此，刘玉玲向人民法院提起诉讼，请求依法判令：1.圣泉村委会按《协议书》约定支付给刘玉玲农作物产值赔偿费1万元；2.圣泉村委会按《协议书》约定赔偿给刘玉玲土地赔偿金40.62万元；3.圣泉村委会支付给刘玉玲青苗补偿费和安置补助费共计15.4万元；4.圣泉村委会承担违约责任并支付违约金14万元；5.圣泉乡政府对上述赔偿款承担连带赔偿责任；6.本案诉讼费用由圣泉村委会、圣泉乡政府承担。刘玉玲向法庭提交的证据为：1.2016年9月8日徽商银行萧县龙城支行刘玉玲的存单一张，欲证明征收萧扬路西地和场地的补偿土地的时间和款数；2.2015年5月2日萧县圣泉乡村民委员会协议书一份，欲证明签了协议但没有履行；3.萧县圣泉乡盛村第七组生产地总面积表一份，欲证明盛村第七组生产地的总面积，按总面积计算，圣泉乡村委会抽走刘玉玲家庭16.5亩地；4.萧县圣泉乡圣泉村岱河路征地及附着物补偿清册、征地拆迁公开栏共三张，欲证明乡政府第一次征收盛村七组土地的时间，公示栏上的王良系刘玉玲丈夫，款是打到刘玉玲的帐户；5.2015中央一号文件，系北京信息库下载的打印件，欲证明农村土地赔偿政策最新版显示每亩地的补偿费为5.8万元；6.刘玉玲户籍登记卡、居民身份证，欲证明刘玉玲是盛村的村民，其夫王良是户主。圣泉村委会辩称，应驳回刘玉玲的起诉。理由是：1.刘玉玲的诉求无事实和法律依据；2.从刘玉玲的诉状材料可以看出，其与圣泉村委会之间仅存在民事纠纷行为，村民委员会是村民自治组织，不是行政机关，与刘玉玲不存在行政争议行为，刘玉玲的起诉不属行政受案范围，应驳回起诉。圣泉村委会在举证期间内未提交证据和依据。圣泉乡政府辩称，1.刘玉玲诉请事项不属行政行为，根据其提交的证据显示是一份维稳协议，协议内容在一定程度上损害了国家利益，因此该协议应属无效协议。本案不属于征收补偿及征收协议纠纷，根据《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）及司法解释第一条（二）、（五）项之规定，本案不属于人民法院行政案件受案范围。同时根据刘玉玲所自认的事实，即第五项诉讼请求，可以证明本案不属行政诉讼，在行政赔偿案件中不存在连带责任的赔偿，因此请求驳回其起诉。2.刘玉玲的陈述无事实根据，要求村委会赔偿损失的理由不成立，不存在村委会和乡政府非法强行抽走其家庭承包地这一事实。1996年前后，农村二轮土地承包期间，村委会和乡政府依据农村承包土地政策和法律规定，增人增地、减人退地，依法收回了刘玉玲家庭户所承包的部分土地，并不违反法律、法规、政策规定。2015年5月2日达成的是维稳协议，从内容可以反映出系因刘玉玲多次进京上访，圣泉村委会和圣泉乡政府为维护社会稳定被迫与刘玉玲签订的该协议，因刘玉玲并没有这么多土地的承包经营权，故该协议内容违反法律规定，且损害国家及集体利益，属无效的民事协议，刘玉玲主张二被告承担赔偿责任，其法律依据是《中华人民共和国合同法》（以下简称《合同法》），因此圣泉乡政府认为对该维稳协议属于无效协议，对其如何处理属于民事案件审理范围，不属行政诉讼受理范围，请求依法驳回刘玉玲的起诉。经庭审质证，（一）圣泉村委会政府对刘玉玲所举证据质证意见为：1.对证据1的真实性、合法性、关联性均不认可，该份银行存单及其内容单一、不完整，无其他证据佐证，达不到其证明目的；2.对证据2的合法性、关联性有异议，该协议书是圣泉村委会受刘玉玲进京上访胁迫而签订的，现从协议内容看损害国家及其他村民的利益，应属于《合同法》规定的无效民事协议，符合合同无效的法定情形，《合同法》第五十二条规定：有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。根据该法第五十六条的规定：无效的合同或者被撤销的合同自始没有法律约束力。因此，涉案协议属于无效民事合同，不属于行政协议，自签订之日起无效，对村委会没有法律约束力；3.对证据3真实性无异议，关联性有异议，认为不具有合法性，无证据效力，刘玉玲主张被“圣泉村委会强行抽回16.5亩土地”的事实无有效证据佐证，该证据达不到证明目的，不能作为定案依据；4.认可证据4真实性、合法性，王良与刘玉玲系夫妻关系，但与不认可关联性，政府征地公告等材料不能作为刘玉玲在本案中要求圣泉村委会赔偿其所谓土地损失的证据，不能作为本案的定案依据；5.不认可证据5的证据效力，系刘玉玲从网上下载的文件，属于全国性指导文件，各省、市、县、区均有各自规定，圣泉乡政府在征地补偿时依据的宿政秘（2015）221号文件；6.认可证据6的真实性，但对其原告主体资格有异议，王良系家庭户主，根据农村土地承包经营法，家庭承包是以户为单位，刘玉玲作为该户成员，如提起行政或民事诉讼应以户主王良为原告。（二）、圣泉乡政府对刘玉玲所举证据质证意见如下：第一点，因本案不属行政诉讼受案范围，故对刘玉玲所举证据均不予质证；第二点，刘玉玲提交下载的文件，未标明发文字号、发文机关，不具有真实性且与本案无关。本院对刘玉玲所举证据认证如下：1.证据1虽具有真实性，但该份存单缺少其他证据形成证据链，无法证明其记载的内容与本案诉讼请求之间具有关联性，反而说明一点，刘玉玲本次行政诉讼的诉讼请求无事实根据，不符合法定起诉条件；2.证据2具有真实性。二被告认为该协议属于民事合同，受《合同法》调整范畴的理由成立，二被告提出根据该法第五十二条、第五十六条的规定，无效合同自始没有法律约束力。因本案涉及的协议不属于行政诉讼案件审查的范围，故本院在本案中对该合同的效力问题不再作出分析和认定；3.证据3具有真实性。但记载的登记内容不完整，应提交其他证据形成证据链，仅凭该证据不具有证明刘玉玲提起本次行政诉讼的诉讼请求有事实根据，证明不了涉案协议属于行政协议；4.证据4具有真实性。证据中涉及的集体土地的征收、补偿及赔偿事宜，其合法性不属本案审查的范围；5.证据5不符合证据的形式要件，且与本案无关；6.证据6具有真实性。经审理查明，刘玉玲与王良系夫妻关系，是萧县圣泉乡圣泉行政村盛村自然村的村民。农村承包地调整经历了五个时期，1984年之前属于自由调整时期，刘玉玲与王良家庭户于1980年前后分得承包地；第三个时期在1993年-1996年，政策规定“增人不增地，减人不减地”，刘玉玲与王良家庭户被抽回部分承包地，刘玉玲为此多年信访、上访。2015年5月2日，甲方圣泉村委会与乙方刘玉玲签订《协议书》，签订协议，具体内容如下:1.甲方付给乙方土地赔偿费10万元；2.甲方每年付给乙方农作物赔偿费1万元整，并随每年粮食价格的增高赔偿费随之增高；3.如国家开发征收，第一次开始，在刘玉玲现有土地的基础上再赔偿七亩土地的赔偿金，按国家征地政策赔偿；4.乙方必须保证不再因土地问题（截止合同签订之日之前）上访；5.如果乙方再上访，在追回上述款项外，乙方承担相关民事、刑事责任。6.如果甲方违约，甲方应一次性按照当时土地（7亩）价格的10倍进行赔偿。甲方圣泉乡圣泉村委会、乙方刘玉玲、丙方圣泉乡人民政府分别在协议上签字加盖了印章。2018年6月29日，刘玉玲以上述协议生效后，甲方和丙方未全部履行义务，且从2016年4月其所在村集体土地被征收后至今，甲方和丙方未依约定赔偿乙方经济损失为由，向本院提起诉讼，请求判令圣泉村委会和圣泉乡政府承担赔偿刘玉玲农作物产值赔偿款、土地赔偿金、青苗补偿费及安置补助费等经济损失的连带责任及违约责任。本院认为，本案争议的焦点是：本案是否属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条的规定，提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。《最高人民法院关于适用的解释》（以下简称《最高法适用的解释》）第六十九条规定：有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的。本案原告的起诉不符合以上法定条件，依法应裁定驳回其起诉。具体分析如下：《最高法适用的解释》第二十四条规定：当事人对村民委员会或者居民委员会依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责的行为不服提起诉讼的，以村民委员会或者居民委员会为被告。原告起诉的被告之一系圣泉村委会，该村委会作为涉案协议的签订主体，必须符合法律、法规、规章的授权，其作出的行政行为必须属于履行相应行政管理职能的行为，才能成为适格的被告。本案中，该村委会和乡政府签订协议的行为不属于法律、法规、规章授权其履行的相应行政管理职能的行政行为，其不具备作为本案行政诉讼被告的主体资格，原告起诉圣泉村委会承担合同违约责任，要求乡政府承担连带赔偿责任，不属于《行政诉讼法》调整的范畴，均不属于人民法院行政诉讼受案范围和受诉人民法院管辖，不符合行政诉讼的法定起诉条件。因涉及集体土地征收的行政补偿和赔偿责任，不属于法律、法规、规章授权村委会行使的行政诉讼法上的行政管理职责范围，村委会无权与村民签订有关协议，且在本案中，当事人均未提交该村委会具有签订行政补偿或行政赔偿协议的事实根据和法律依据。因此，2015年5月2日协议不属于行政协议，不属于行政诉讼的审查范围，刘玉玲对圣泉村委会和圣泉乡政府提起的赔偿之诉不符合行政诉讼的法定起诉条件和受理范围，依法应驳回其起诉。刘玉玲依据《合同法》的规定请求圣泉乡政府与圣泉村委会承担的连带赔偿责任，属于民事诉讼的调整范畴。综上，刘玉玲提起的本次诉讼无事实根据和法律依据，且不属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖，不符合法定起诉的条件，故本院驳回其起诉。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回原告刘玉玲的起诉。根据《诉讼费用交纳办法》第八条第（二）项的规定，本案不交纳案件受理费。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省宿州市中级人民法院。审 判 长  吴秀丽人民陪审员  任 影人民陪审员  张 军二〇一八年十一月十二日书 记 员  朱萍萍附相关法律依据：《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：(一)原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；(二)有明确的被告；(三)有具体的诉讼请求和事实根据；(四)属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；（三）错列被告且拒绝变更的；（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；（六）重复起诉的；（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；（九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；（十）其他不符合法定起诉条件的情形。前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。