江苏省张家港市人民法院 行 政 裁 定 书 （2018）苏0582行初250号 原告昆山鑫鼎宏家具有限公司，住所地昆山市锦溪镇普庆路8号4号房。 法定代表人俞梅荣，该公司执行董事兼总经理。 委托代理人孙浩然，北京市浩东律师事务所律师。 被告昆山市锦溪镇人民政府，住所地昆山市锦溪镇文昌路1号。 法定代表人吴恽，该镇镇长。 出庭负责人余志刚，该镇党委委员、人武部部长。 委托代理人陈童刚，江苏六典律师事务所律师。 被告昆昆山市城市管理行政执法局，住所地昆山市长江北路86号。 法定代表人刘伟，该局局长。 出庭负责人施建峰，该局副局长。 委托代理人陈晴，该局法制科工作人员。 委托代理人钱吉，该局锦溪中队队长。 被告昆山市公安局，住所地昆山市前进东路1288号。 法定代表人魏杰，该局局长。 出庭负责人江涛，该局副局长。 委托代理人郑品鑫，该局警察。 被告昆山市市场监督管理，住所地昆山市。 法定代表人应忠伟，该局局长。 出庭负责人王平，该局副局长。 委托代理人凌凤，江苏茂坤律师事务所律师。 委托代理人陈万宝，江苏茂坤律师事务所律师。 原告昆山鑫鼎宏家具有限公司(以下简称鑫鼎宏公司)不服被告昆山市锦溪镇人民政府（以下简称锦溪镇政府）、昆山市城市管理行政执法局（以下简称昆山城管局）、昆山市公安局（以下简称昆山公安局）、昆山市市场监督管理局（以下简称昆山市场局）作出的《关于对狭港南前等区域木业木器生产加工企业停止供电供水的通告》，向本院提起行政诉讼。本院于2018年9月12日立案后，向被告锦溪镇政府、昆山城管局、昆山公安局、昆山市场局寄送了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年10月18日公开开庭审理了本案。原告鑫鼎宏公司的法定代表人俞梅荣、委托代理人孙浩然，被告锦溪镇政府出庭负责人余志刚、委托代理人陈童刚，昆山城管局出庭负责人施建峰、委托代理人陈晴、钱吉，昆山公安局出庭负责人江涛、委托代理人郑品鑫，昆山市场局出庭负责人王平、委托代理人凌凤到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告锦溪镇政府所属昆山市锦溪镇安全生产与环境保护监督管理所、昆山市锦溪镇建设管理所，被告昆山城管局、被告昆山公安局下属锦溪派出所、被告昆山市场局下属锦溪分局、案外人国网江苏省电力有限公司昆山市供电公司锦溪供电所、案外人昆山市锦溪供水有限公司于2018年6月6日作出《关于对狭港南前等区域木业木器生产加工企业停止供电供水的通告》。内容为：各木业木器生产加工企业，为深入贯彻落实中央、省、市各级党委、政府关于打好打赢环境污染防治攻坚战的决策部署以及昆山市政府办公室《关于实行环境保护五个一律制度的通知》要求，经研究，决定于2018年7月14日起，对狭港村、南前村等区域内从事木业木器生产加工企业实施停电、停水措施，望相互转告，提前做好准备。 原告鑫鼎宏公司诉称，2000年原告和昆山市××镇××村村民委员会签订土地租赁协议租赁该村集体建设用地建造了厂房，开办了木器加工厂。在原告企业经营期间，昆山城管局于2017年12月14日对原告企业法定代表人俞梅荣下达了一份昆城违建告字【2017】JX第0078号《限期拆除事先告知书》，要求限期拆除原告企业位于狭前村木业小区木器厂的建筑物、构筑物。为了配合昆山城管局的强制拆除行为，锦溪镇政府的内设机构昆山市锦溪镇建设管理所及昆山市锦溪镇安全生产与环境保护监督管理所和昆山城管局、昆山公安局锦溪派出所、昆山市场局锦溪分局、昆山市锦溪供水有限公司、国网江苏省电力有限公司昆山市供电分公司锦溪供电所于2018年6月6日联合作出《关于对狭港南前等区域木业木器生产加工企业停止供电供水的通告》，对狭前村、南前村等区域内从事木业木器生产加工企业实施停电、停水措施。原告的企业位于该区域范围内。被告的行为超越职权，违反法定程序，违反了行政强制法规定，影响了原告的生产经营权。请求判决撤销。 原告提供证据：1、营业执照复印件，证明原告是合法的诉讼主体；2、2018年6月6日停止供电供水的通告，证明原告的起诉具有事实依据，符合起诉条件；3、昆城违建告字（2017）JX第0078号限期拆除事先告知书，证明被告为了实施行政强制行为，违反我国《行政强制法》第43条的规定，采取了停止供水供电的违法方式强迫当事人履行有关行政决定；4、关于余梅荣名下登记企业的天眼查信息截图，证明昆城违建告字（2017）JX第0078号限期拆除事先告知书是针对原告，被告所谓的“锦北木器厂”仅仅是原告公司的加工车间；5、江苏省行政程序规定，通过该政府规章的规定，能够证明被告联合署名所作的行政执法决定违法，应予撤销。 被告锦溪镇政府辩称，一、原告主体不适格，本案中的通告是针对狭港村、南前村木业木器加工单位及个人作坊的，而原告系于2018年2月8日设立的有限责任公司，其注册地是锦溪镇普庆路8号4号房，不属于狭港村和南前村区域，原告法定代表人余梅荣在接受相关部门检查、问询及与村委会签订《木器企业主动腾退协议书》以及《承诺书》时均是以“锦北木器厂”名义申报的，从未陈述原告公司在狭港村、南前村有经营场所。二、该《通告》针对的是不特定对象，是一个具有普遍约束力的文件，不属于行政诉讼受案范围。三、本案所涉《通告1》是2018年6月6日发布，已被2018年7月25日发布的《通告2》覆盖。《通行1》发布后，狭港村、南前村诸多企业和个人作坊与村委会签订了《木器企业主动腾退协议书》并出具《承诺书》，承诺于2018年8月14日前完成地面所有构筑物的腾退，同时承诺不新增订单，逐步减少产能，绝不出现油漆喷涂、粉尘未收集、“三合一”等消防和安全生产隐患及绝不私自搭建设备房屋等，确保不发生消防和安全生产事故，恳请延至8月14日实施停电停水措施，被告基于上述企业和个人作坊签署的《腾退协议》和《承诺书》的约定，于2018年7月25日发布了《通告2》，被告并未根据《通告1》采取相关措施。四、即使发布的《通告1》系具体行政行为，被告也有法可依。打赢蓝天保卫战是党的十九大作出的重大战略部署，事关人民群众的根本利益，国务院明确要求强化“散乱污”企业的综合整治，全面开展“散乱污”企业及集群综合整治行动，根据产业政策、产业布局规划，以及土地、环保、质量、安全、能耗等要求，制定“散乱污”企业及集群整治标准，按照“先停后治”的原则，实施分类处置，列入关停取缔类的，基本做到“两断三清”。被告根据党中央、国务院、各级党委、政府的规范性文件、通知、要求，发函通告将对“散乱污”企业采取停电措施有法可依，旨在保障国家和人民群众的根本利益。 被告锦溪镇政府提供证据：1、原告企业信息，证明原告注册地址并非在涉案地点，不是适格诉讼主体；2、关于锦溪镇××村木业小区存在大量违章建筑的函、狭港村木业小区情况摸底汇总表，证明昆山市公安消防大队在接群众举报后，排查到狭港村木业小区存在大量违章建筑，原告法定代表人余梅荣经营的锦北木器厂也在被查的名单内；3、违法建筑认定及案件移交函、现场照片，证明昆山市规划局认定原告法定代表人余梅荣经营的锦北木器厂存在违法建设行为；4、2017年11月9日调查询问笔录、送达地址确认书、送达回证、证人证言笔录二份、约谈记录、现场检查笔录、责令改正、检查通知书；2017年12月14日限期拆除事先告知书、告知书送至厂内视频截图、送达回证，证明昆山市城市管理行政执法局根据法律法规及现场取证证实，确认原告法定代表人余梅荣经营的锦北木器厂建筑物系违章建筑；5、责令改正通知书、现场照片，证明昆山市市场监督管理局确认原告法定代表人余梅荣经营的锦北木器厂未办理注册登记，擅自从事经营；6、锦北木器厂门头照、公安派出所日常消防监督检查记录三份、责令改正通知书三份、现场照片九张，证明昆山市公安局锦溪派出所对于原告法定代表人余梅荣经营的锦北木器厂进行过多次消防检查，发现其存在十分严重的消防安全隐患；7、昆山市锦溪镇安全生产现场检查记录二份，证明昆山市锦溪镇安全生产与环境保护监督管理所对于原告法定代表人余梅荣经营的锦北木器厂进行过多次安全检查，发现其存在严重安全生产隐患；8、中共中央国务院关于全面加强生态环境保护坚决打好污染防治攻坚战的意见、国务院关于印发打赢蓝天保卫战三年行动计划的通知、苏州市人民政府印发关于集中开展“散乱污”企业（作坊）专项整治的指导意见的通知、苏州市263办公室关于深化“散乱污”企业（作坊）专项整治的通知、昆山市人民政府办公室印发关于集中开展“散乱污”企业专项整治工作方案的通知、昆山263办公司印发关于《2018年昆山市集中开展“散乱污”企业专项整治工作方案》的通知、昆山市人民政府办公室关于实行环境保护“五个一律”制度的通知，证明对于“散乱污”企业采取相关措施有法可依。 被告昆山城管局辩称，一、原告主体不适格。二、我局未作出具体行政行为。昆山市规划局向我局移交了关于俞梅荣的《违法建设认定及案件移交函》，我局经查是规划局同意的临时搭建，使用期限是2001年1月20日至2002年1月19日，根据规定，我局不具有处罚权，故退回了昆山市规划局。三、我局在《通告》上加盖公章仅是为多部门联合通告提高震慑力，并未作出具体行政行为。故不能成为被告，请求法院裁定驳回起诉。 被告昆山城管局提供证据：1、行政违法案件立案审批表；2、现场检查笔录；3、调查询问笔录；4、责令改正、核查通知书及送达回证；5、限期拆除事先告知书及送达回执；6、留置送达见证人笔录、身份信息及现场照片；7、违法建筑认定及案件移交函及现场图；8、关于退回“昆规移字【2017】第0544号”规划移交案件的函；9、属于“临时建筑到期后未经续批的违法建设”的证明；10、案件结案审批表；11、当事人身份证明。 被告昆山公安局辩称，我局锦溪派出所在《通告》上加盖了派出所的公章，锦溪派出所是法律、法规、规章授权行使职权的公安机关派出所机构，是本案被告，请求法院向原告释明变更被告。 被告昆山公安局未提供证据。 被告昆山市场局辩称，一、原告不适格。二、《通告》并不对原告实体上产生权利义务影响。三、“锦北木器厂”系无照经营，答辩人依法监管并无不当。狭港村、南前村存在众多木业木器加工企业，其中包括俞梅荣的“锦北木器厂”，该厂址为租赁土地，自成立至今并未办理亦无法办理任何证照，依照《无照经营查处取缔办法》第四条“由工商行政管理部门依照本办法的规定予以查处：（一）擅自从事经营活动的无照经营行为”的规定，答辩人于2016年12月7日向锦北木器厂的厂长俞梅荣发出昆市监责改字（2016）GZS0841118号《责令改正通知书》，要求俞梅荣限期整改无照经营行为，至2018年6月，俞梅荣经营的锦北木器厂并未改正，因处于环境污染整治专项活动的当下，锦北木器厂的无照经营行为亦属于答辩人管辖职责范围内，为督促俞梅荣尽快搬迁，答辩人也在《通告》上加盖了公章。请求驳回原告起诉。 昆山市场局提供证据：1、责令改正通知书、现场照片；2、关于异地经营、无照经营检查工作情况汇报及附表。 经庭审质证，被告锦溪镇政府对原告证据1真实性认可，但从成立日期、住所地可以看出原告不是本案的适格诉讼主体；对证据2真实性认可，该告知是抽象行政行为，是针对不特定群体；对证据3真实性认可，说明原告法定代表人搭建的房屋系违法建筑；对证据4真实性无法认定，不能反映原告所述城管局对原告作出的限期拆除事先告知；对证据5真实性认可。 被告昆山城管局对原告的证据1真实性认可，但是原告主体不适格；对证据2真实性认可；对证据3真实性认可，是调查取证的过程，证明原告是违法建设，发告知书后听取了当事人陈述申辩，根据当事人提供的证据我局对此没有行政处罚权，故也没有作出行政行为；对证据4真实性无法认定；对证据5真实性认可。 被告昆山公安局对原告证据4有异议，对其余证据均无异议。 被告昆山市场监督管理局对原告证据1真实性认可，对关联性有异议，原告并非本案适格主体；对证据2真实性没有异议，但该通告并未实际实施且没有对原告产生影响；对证据3真实性认可，限期告知书并非被告作出，但是可以看出余梅荣经营的木器加工企业的经营厂址是违法建筑，无法办理营业执照。被告作为无照经营查处的行政单位对无权经营行为有权作出相应行为；对证据4真实性无法认定，也无法达到原告证明目的；对证据5真实性认可。 原告鑫鼎宏公司对锦溪镇政府证据1真实性没有异议，对证明对象有异议，本案涉案地虽然不是原告公司企业注册地，但是是原告企业木器生产的加工车间，并不影响原告诉讼资格；对证据2中函的真实性有异议，且与本案无关，不能证明通报具体行政行为合法性。对汇总表真实性有异议，上面没有公章，没有制作时间、制作人等信息，同时余梅荣没有经营锦北木器厂，且与本案无关，无法证明行政行为合法性；对证据3真实性有异议，该证据不是原件，照片也没有制作时间、制作人等，与本案无关，无法证明行政行为合法性；对证据4真实性、关联性有异议，调查笔录上没有余梅荣签名，没有锦北木器厂。送达回证无当事人签名，送达地址锦北木器厂不存在，证人没有出庭作证，不能采信，约谈笔录等没有当事人签名，不具有合法性，限期拆除限期告知书没有送达当事人。且以上证据与本案无关，无法证明行政行为合法性；对证据5有异议，上面“余梅荣”的签名经过核对并不是余梅荣本人签名，照片没有制作时间，制作人，与本案无关联性；对证据6真实性有异议，以上证据均没有加盖公章，不是原件，且于本案无关联性；对证据7真实性没有异议，但是与本案无关；对证据8真实性无法确认，上面没有盖公章。 被告昆山城管局、被告昆山公安局、被告昆山市场监管局质证对被告锦溪镇政府证据没有异议。 原告鑫鼎宏公司对被告昆山城管局证据1真实性没有异议，缺乏关联性，不能证明联合通告合法性；对证据2真实性认可，对合法性不认可，没有关联性；对证据3真实性不予认可，没有被调查人签名，没有证人出庭作证，在狭港村木业小区无锦北木器厂；对证据4真实性认可，但是没有当事人签名，没有合法送达，不具有合法性，没有关联性；对证据5真实性认可，但是没有当事人签名，没有合法送达，不具有合法性，没有关联性；对证据6真实性不认可，证人没有出庭作证，不应当采纳，不能作为定案依据，现场照片没有制作说明，不清楚相关人员身份，没有制作时间，无关联性；对证据7有异议，与本案无关；对证据8真实性没有异议，缺乏关联性，不能作为认定事实依据；对证据9真实性没有异议，缺乏关联性；对证据10真实性没有异议，缺乏关联性。 被告锦溪镇政府、被告昆山公安局、被告昆山市场局对被告昆山城管局证据没有异议。 原告鑫鼎宏公司对被告昆山市场局证据1有异议，通过余梅荣核实，上面并非余梅荣本人签名，且无关联性，照片没有文字说明，没有制作人、制作时间；对证据2真实性不认可，与本案无关。 被告锦溪镇政府、被告昆山城管局、被告昆山公安局对被告昆山市场局证据没有异议。 本院认为，原告、被告证据均真实，与本案有关联，本院予以确认。 经审理查明，位于昆山市××镇××村俞梅荣开设的“锦北木器厂”遭到了多个部门的调查处理。 一、昆山公安局锦溪派出所的调查处理。 2016年5月11日，昆山公安局锦溪派出所对俞梅荣在狭港村的锦北木器厂作消防监督检查，发现无消防安全制度、未组织开展员工消防安全教育培训、未组织开展防火检查、无灭火和应急预案、未组织消防演练、疏散通道堵塞、未设置消火栓、生产、储存、经营易燃易爆危险品的场所与居住场所设置在同一建筑物内等情况，锦溪派出所向锦北木器厂发出责令改正通知书。 2016年11月25日，昆山公安局锦溪派出所对锦北木器厂作消防监督检查，未有改正，又作出《责令改正通知书》。 2017年5月11日，昆山公安局锦溪派出所对锦北木器厂作日常消防监督检查，未有改正，又下发《责令改正通知书》。 二、昆山市场局的调查处理。 2016年12月7日，昆山市场局对俞梅荣在狭港村的锦北木器厂作出昆市监责改字（2016）GZS0841118号责令改正通知书，告知其经营场所未办理注册登记擅自从事经营，违反了《无照经营查处取缔办法》第四条规定，责令于2017年1月6日前改正。 三、昆山市锦溪镇安全生产和环境保护所的调查处理。 2017年7月20日，昆山市锦溪镇安全生产和环境保护所对锦北木器厂作安全生产检查，发现车间无消防灭火器材等问题。 2018年4月8日，昆山市锦溪镇安全生产与环境保护所对锦北木器厂作检查。发现：电动车在车间内充电、有作业人员在车间内抽烟、员工未有效戴劳动防护服、集尘装置粉尘、电气设备粉尘要定期清理。 四、昆山城管局的调查处理。 2017年9月12日，昆山市规划局向昆山城管局出具案件移交函。内容为：经现场调查核实，锦溪镇××村民委员会在其村内的建设行为，未按《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的有关规定取得规划主管部门的审批许可，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条认定为无法采取改正措施消除影响的违法建设行为，现依照《苏州市城市管理相对集中行政处罚权实施办法》、《昆山市城市管理相对集中行政处罚权实施办法》，移交你局进行行政处罚，并附现场照片、位置图。 昆山城管局接到移交函后，于2017年11月6日立案处理。2017年11月9日，昆山城管局对俞梅荣在锦溪镇××村的违法建筑作现场检查，并向俞梅荣作调查。俞梅荣陈述：我是镜北木器厂的老板，我单位是2000年开始正式生产的，没有营业执照，一直用这个名称，你们今天来是为处理我单位违法建设的事情，该建筑是2000年搭建好的，二栋砖混结构的建筑，一栋彩钢板结构的建筑，用途是生产车间，位于锦溪镇××村木业小区，在狭港村委的东面，锦周公路的北侧，北面的一栋砖混结构的面积为400平方米，一栋彩钢板结构建筑面积为370平方米，西面的一栋砖混结构面积为100平方米，共870平方米，这个数据是今天和你们执法队员一起在现场测量的，昆山市规划局移交函附件图片上所示的建筑是我单位。同日，昆山城管局对俞梅荣作约谈，告知违法事实，并将根据相关文件上报信用中心。昆山城管局向俞梅荣发出《责令改正核查通知书》。 2017年12月14日，昆山城管局向俞梅荣发出昆城违建告字（2017）JX第0078号《限期拆除事先告知书》。内容为：2017年11月9日，经查在位于昆山市××镇××村××小区××北木器厂搭建的建筑物、构筑物，未依法办理审批手续，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款、《江苏省城乡规划条例》第三十八条的规定，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条，《江苏省城乡规划条例》第六十二条第一款的规定，本机关拟对你作出限期拆除的决定。 2018年1月2日，昆山城管局认为对此行为无处罚权退回昆山市规划局。 五、昆山市公安局消防大队的调查处理。 2017年8月22日，昆山市公安消防大队向锦溪镇政府、规划局、城管局出具函。内容为：近日，我大队在查处举报时，发现锦溪镇××村木业小区存在大量违章建筑，从事木制品家具生产、加工，无规划手续。根据《市政府印发关于加强违法建筑处置工作意见的通知》，特将有关情况函告贵单位，望贵单位采取相关措施，消除安全隐患。该函附名单中有“锦北木器厂”。 2018年6月6日，被告锦溪镇政府所属昆山市锦溪镇安全生产与环境保护监督管理所、昆山市锦溪镇建设管理所，被告昆山城管局、被告昆山公安局下属锦溪派出所、被告昆山市场局下属锦溪分局、案外人国网江苏省电力有限公司昆山市供电公司锦溪供电所、案外人昆山市锦溪供水有限公司作出《关于对狭港南前等区域木业木器生产加工企业停止供电供水的通告》。内容为：各木业木器生产加工企业，为深入贯彻落实中央、省、市各级党委、政府关于打好打赢环境污染防治攻坚战的决策部署以及昆山市政府办公室《关于实行环境保护五个一律制度的通知》要求，经研究，决定于2018年7月14日起，对狭港村、南前村等区域内从事木业木器生产加工企业实施停电、停水措施，望相互转告，提前做好准备。 2018年6月9日，俞梅荣（锦北木器厂）与锦溪镇××村民委员会签订《木器企业主动腾退协议书》，约定狭港村委对俞梅荣补偿765564.52元，狭港村在签约后一周内支付20%，即153112.9元，俞梅荣在2018年8月14日完成清空可搬迁物品，并将清空厂房交给狭港村，狭港村再支付70%，即535895.16元，等狭港村拆除厂房后再支付10%。2018年7月11日，俞梅荣承诺在2018年8月14日前搬迁。但狭港村支付第一期20%款项后俞梅荣未予搬迁物品腾退厂房。 2018年7月25日，被告昆山公安局下属锦溪派出所、被告锦溪镇政府所属昆山市锦溪镇安全生产与环境保护监督管理所、案外人国网江苏省电力有限公司昆山市供电分公司锦溪供电所、昆山市锦溪镇建设管理所，案外人昆山市锦溪供水有限公司、被告昆山市场局下属锦溪分局作出《关于对狭港南前等区域木业木器生产加工企业停止供电供水的通告》。内容为：各木业木器生产加工业主，为深入贯彻落实中央、省、市各级党委、政府关于打好打赢环境污染防治攻坚战的决策部署以及昆山市政府办公室《关于实行环境保护五个一律的通知》要求，狭港南前等区域56家木业木器生产加工企业于7月14日前均签署了《锦溪镇木业木器生产加工企业主动腾退协议书》以及关于恳请延迟实施断电断水措施承诺书，均承诺于2018年8月14日前完成地面所有构（筑）物的腾退，经研究，决定于2018年8月14日起，对狭港村、南前村等区域内从事木业木器生产加工企业实施停电、停水措施，望相互转告，提前做好准备。 鑫鼎宏公司为此对二个《通告》分别提起起诉。 审理中查明，原告鑫鼎宏公司于2018年2月8日注册成立，法定代表人俞梅荣，住所：昆山市锦溪镇普庆路8号4号房。 本院认为，本案的争议之一是2018年6月6日《通告》是否可诉。本院认为，该《通告》不可诉。理由是： 1、《通告》是一种告示性的行为。近年来，由于消防安全问题引发的事故很多，造成的生命财产损失触目惊心，为了维护安全生产、社会管理的正常秩序，保护人民群众生命财产安全，对于存在安全隐患的情况进行整治是必要的、必须的。从整治的方法来看，系通过做工作与所在村委达成腾退协议，在约定时间内腾退厂房，由所在村委予以补偿，保护了他们的权益。本案从案件查明事实看，俞梅荣自2000年租赁狭港村土地在狭港村开设了锦北木器厂，该厂系无照经营，存在着涉及多个领域的违法情况，如消防安全、违法建设、无照经营等。关于消防安全，经三次责令改正，但俞梅荣一直未予改正。由于存在着安全隐患，多个部门对狭港村所在的企业及作坊包括俞梅荣的锦北木器厂联合整治。通过协商，俞梅荣已经与狭港村委达成了协议，约定俞梅荣清空厂房交给狭港村委，狭港村委给予补偿。这种处理，既解决了俞梅荣安全生产隐患以及无照营业等问题，防止了安全事故的发生，达到了整治目的，也确保了俞梅荣的利益。由于狭港村已同众多业主达成了腾退协议，因而，由四被告及案外人国网江苏省电力有限公司昆山市供电公司锦溪供电所、昆山市锦溪供水有限公司于2018年6月6日作出《关于对狭港南前等区域木业木器生产加工企业停止供电供水的通告》。该《通告》系一种告示性的文件，告知各位业主停电日期。 2、停水、停电行为是供电、供水公司的企业行为。供电和供水分别是由供电公司和供水公司与用户达成的合同行为。供水公司是独立的企业法人、市场主体，其独立行使其经营权，如何供电、供水、如何停电、停水，是由供电、供水公司通过其掌控的开关进行技术操作完成的。其他部门并不掌控供电供水的操作开关。本案中，供电公司和供水公司在《通告》上盖了公章，是告知了供电、供水公司将要停止供电、供水。 3、被告锦溪镇政府、被告昆山公安局、昆山城管局、昆山市场局无强制供电、供水公司停电、停水行为。本案中，虽然被告锦溪镇政府、昆山公安局、昆山城管局、昆山市场局在《通告》上加盖了公章，但供电、供水公司与被告锦溪镇政府、昆山公安局、昆山城管局、昆山市场局之间无隶属关系，被告锦溪镇政府、昆山公安局、昆山城管局、昆山市场局当然不会对供电、供水公司产生内在的压力被迫停电、停水。本案中也无证据证明被告锦溪镇政府、昆山公安局、昆山城管局、昆山市场局对供电、供水公司实施使了强制执行的行为致供电、供水公司执行被告决定、命令被迫停水停电。 本案争议之二是原告的主体资格问题。 本案涉及的是2000年俞梅荣在狭港村开设的无照锦北木器厂，而鑫鼎宏公司是2018年2月才注册的新公司。《通告》针对的对象为未予注册的锦北木器厂，与鑫鼎宏公司无关，鑫鼎宏公司以原告身份起诉该《通告》，其主体并不适格。 本案争议之三是昆山公安局是否是适格被告。被告昆山公安局辩称其并非适格被告，应变更为其下属锦溪派出所。对此，本院认为，《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十一条规定，治安管理处罚由县级以上人民政府公安机关决定；其中警告、五百元以下的罚款可以由公安派出所决定。根据该规定，公安派出所仅是作出警告、五百元以下罚款的执法主体。本案中，锦溪派出所在《通告》上盖章并非是作出警告、五百元以下罚款的处罚。故其盖章行为后果应由昆山市公安局承担。昆山公安局作为本案被告是适格的。 综上，本案中，一、《通告》不具有可诉性，二、原告不具备主体资格。锦北木器厂所在村委已通过协议补偿的方式保护了其权益，其在签订协议后反悔，拒不腾出厂房，实有违诚信。锦北木器厂有诸多违法情形，存在着威胁生命财产安全的严重隐患，俞梅荣对避免其发生安全生产事故的停电停水行为作出起诉已非维护其合法行为、合法权益。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项、第（四）项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条一款第（一）项的规定，裁定如下： 驳回原告昆山鑫鼎宏家具有限公司的起诉。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省苏州市中级人民法院。 审 判 长  孙国忠 审 判 员  寿仕元 人民陪审员  吕翠萍 二〇一八年十一月十二日 书 记 员  徐 丹