海南省海口市秀英区人民法院 行 政 判 决 书 （2018）琼0105行初110号 原告符鸿清，男，汉族，1934年10月2日出生，住海口市。 原告符树彬，男，汉族，1963年1月9日出生，住海口市。 原告符树勤，男，汉族，1971年3月13日出生，住海口市。 共同委托代理人唐树宝，海南维特律师事务所律师。 共同委托代理人林凤妮，海南法立信律师事务所律师。 被告海口市国土资源局，住所地海口市秀英区长滨路市政府第二办公区。 法定代表人韩艺师，局长。 委托代理人曾垂宁，海口市国土资源局工作人员。 委托代理人郭刻盛，海南瑞来律师事务所律师。 原告符鸿清、符树彬、符树勤因被告海口市国土资源局（以下简称国土局）不履行法定职责，不为其办理位于海口市××路房（以下简称402房）的不动产权共有手续及出具《划拨地公有住房权籍调查土地分摊确认书》的行政不作为行为，于2018年7月11日向本院提起行政诉讼，本院于同日立案受理，并于2018年7月16日向被告送达起诉书副本及应诉通知书。本院适用简易程序，于2018年8月17日公开开庭审理了本案，原告符树彬、符树勤，委托代理人唐树宝、林凤妮，被告委托代理人曾垂宁、郭刻盛到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告符鸿清于2018年5月7日向被告下属不动产登记中心提出申请，要求被告出具402房的《划拨地公有住房权籍调查土地分摊确认书》。被告受理后于2018年5月22日向原告符鸿清作出《初审告知书》，以海南省机关事务管理局（以下简称管理局）向被告送达了《关于协助做好省机关海府大院规划改造项目拆迁补偿安置签约工作的函》，说明该大院住宅已列入改造范围内为由，暂停办理不动产相关业务。 原告符鸿清、符树彬、符树勤共同诉称，原告符鸿清系402房的不动产所有权人，原告符树彬及符树勤系原告符鸿清之子。原告符鸿清于2017年12月4日为自己名下的402房办理了证号为琼（2017）海口市不动产权第XXXX号《不动产权证书》。为了体现家庭财产共有关系，原告符鸿清于2018年5月7日向海口市不动产登记中心递交了关于对402房进行权籍调查土地分摊业务及办理三原告对402房共有关系的申请，被告对此给原告符鸿清出具了《划拨地公有住房权籍调查土地分摊受理单（0569）》，上面明确载明“30个工作日（不含公告时间）后请凭本受理单据到国土大厦17楼领取土地分摊确认书”。然而，五天过后，被告忽然通知原告“土地分摊确认书”停止办理，理由是接到了管理局出具的《关于协助做好省机关海府大院规划改造项目拆迁补偿安置签约工作的函》，该函明确告知被告“暂停改造范围内房屋不动产权证换发工作”。原告对此表示不服，经过几次严正交涉，被告均无动于衷，始终不给原告办理“土地分摊确认书”及三原告对402房的共有关系。 原告认为，原告在满足《物权法》、《不动产登记暂行条例》等有关法律、法规规定的情形下，被告拒绝为原告办理诉求所言的各项不动产业务的行为，已严重侵害了原告合法的不动产权益。据此，为维护自己正当合法的不动产权益不受侵害，原告根据《行政诉讼法》等相关法律规定，具状诉至法院，请求法院：1、判令被告依法为三位原告办理402房的不动产权共有手续；2、判令被告依法为三位原告出具《划拨地公有住房权籍调查土地分摊确认书》；3、判令被告承担本案的诉讼费用。 原告共同向本院提交以下证据：1、户口本，证明原告符树彬及符树勤系原告符鸿清之子。2、不动产权证，证明原告符鸿清于2017年12月4日为自己名下的402房办理了《不动产权证书》。3、《划拨地公有住房权籍调查土地分摊受理单（0569）》，证明原告符鸿清于2018年5月7日向海口市不动产登记中心递交了关于对402房进行权籍调查土地分摊业务及办理三原告对402房共有关系的申请。4、短信回复，证明被告忽然通知原告“土地分摊确认书”停止办理。5、管理局《关于协助做好省机关海府大院规划改造项目拆迁补偿安置签约工作的函》，证明该函明确告知被告“暂停改造范围内房屋不动产权证换发工作”。补充提交证据1、划拨地公有住房权籍调查土地分摊受理单、土地使用权分割转让申请书，2、初审告知书；证据1-2共同证明原告依法申请土地分摊及增加共有人等申请，被告因为管理局的非法干涉不予办理土地分摊，导致原告无法获得国有土地使用权分割登记及增加共有人登记等事实。3、管理局琼事管函［2017］182号《关于征询省委省政府办公区用地相关情况意见的复函》，证明管理局在2017年8月30日以规划改造片区为由，发函给海口市政府，要求停办土地证号为Q0997号土地证的不动产转移登记手续的事实。4、管理局《关于协助做好海府大院规划改造项目拆迁补偿安置签约工作的函》，证明（1）管理局在2018年5月11日以大院改造拆迁安置签约工作为由，发函给被告要求暂停改造范围内的房屋不动产权证换发工作；（2）管理局将大院改造定性为拆迁安置不符合事实，自主改造和行政拆迁是完全不同性质的行为。5、琼（2017）海口市不动产权第XXXX号《不动产权证书》，证明原告依法享有房屋所有权，以及相应的国有建设用地使用权，土地专用部分分摊尚未办理等事实；其中共有宗地面积为121424.5平方米，共有宗地代码为：460108007001GB2275。6、海口市国用（籍）字第Q0997号土地证的土地登记信息，证明宗地代码为：460108007001GB2275土地的证号为Q0997号，宗地面积为121424.5平方米，用途为住宅用地，该宗地信息与原告《不动产权证书》记载的信息一致，包括原告在内的大院业主享有该宗地共有使用权的事实。7、琼土环资用字［2002］18号《海南省房屋国有土地使用权分割登记暂行办法》，证明（1）第九条明确规定土地使用权分割的计算方式；（2）第十条明确规定：划拨土地所建房改房，土地分割登记是增加共有等交易登记前置程序；可见，被告拒绝为原告办理分摊土地申请的同时也拒绝了原告申请增加共有人申请的事实。8、海府函［2017］157号《海口市政府关于征询原省委省政府办公区用地相关情况及意见的函》，证明（1）根据海口市现行的做法，涉及公有住房不动产转移登记的土地分摊，可以按幢基面积进行办理，原告依法申请被告办理土地分摊具有可行性；（2）管理局向海口市政府说明包括原告物业在内的Q0997号土地证已列入旧改范围为由要求暂停办理的事实。9、琼国土资籍字［2018］6号《海南省国土资源厅关于不动产登记工作有关问题处理意见的通知》，证明《物权法》和《不动产登记暂行条例》出台后，海南省国土厅为了落实不动产登记的实际问题，发文给各个市县国土局，第二条明确指出“关于土地面积分摊方法”即按单幢楼房占地面积进行分摊，计算方法为：单户房屋的建筑面积X（整幢楼占地面积／整幢楼的总建筑面积）；该通知内容和海口市政府向管理局发出的海府函［2017］157号中关于土地分摊可以按幢基面积进行办理的内容是一致的。10、《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十七条明确规定：土地使用者经国家依法划拨，或依法转让、继承、接受地上建筑物等方式使用国有土地的，可确定其国有土地使用权；该规定体现了国有土地“地随房走”的原则，原告依法享有所有权的房屋可确定相应的国有土地使用权。11、《不动产登记暂行条例实施细则》第三十三条明确规定，依法在国有建设用地上建造房屋的，可以申请国有建设用地使用权及房屋所有权登记；不动产登记条例再次确认了我国房地一体的原则。12、琼（2018）海口市不动产权证第0033424号《不动产权证书》及大院七宗地分布图，证明被告未经原告等业主同意，已将原告共有的Q0997号土地在内的七宗地，全部转移登记至管理局名下的事实。13、管理局印发的《宣传手册》，证明该宣传手册第3页承认：大院改造的性质属于自主改造的事实。14、海口市房屋征收局政府信息告知书，证明海口市海府路49号海府大院改造不属于房屋征收行为，也不属于房屋征收管理范围；根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十六条的规定，被告作为海口市政府的土地主管部门，应当继续办理大院的不动产权权益变更手续。15、海口市政府海棚联办策［2016］32号《涉及企业自改项目工作流程的说明》，证明（1）原告物业所在的海府大院住宅区改造不属于房屋征收，属于自主改造项目，依法应征得相关产权人全部同意并签署协议的事实；（2）大院住宅区改造项目未征得全体业主同意之前都不具有合法性，任何单位无权干涉大院业主依法行使权利。16、国土局海土资籍［2018］112号《关于省机关大院改造项目用地使用权划转、变更、转移登记有关问题的紧急请示》，证明（1）海府大院已有部分业主办理分割土地使用权并取得产权的事实；（2）包括原告共有所涉宗地在内的土地登记重叠部分的问题已经解决；（3）被告内部研究也认为，未经得业主同意将Q0997号土地在内的七宗地全部转移登记至管理局名下存在“未经产权人同意、违反先税后证、未按比例分割用途登记”等违法问题，存在法律风险及维稳风险等重大问题，应当予以纠正。17、行政答辩状，证明被告在同一宗地Q0997号土地证共有的另一业主邢莺起诉的行政诉讼中提交的答辩意见以及相关的证据，分别披露了海府函［2017］157号、琼事管函［2017］182号、管理局《关于协助做好海府大院规划改造项目拆迁补偿安置签约工作的函》等政府往来函件的事实。 被告国土局辩称，一、原告并未向被告提交办理不动产共有手续的申请，被告并不存在不作为的情形。2017年12月4日，被告为原告符鸿清核发了琼（2017）海口市不动产权第XXXX号《不动产权证》，该证书明确记载房屋所有权为原告符鸿清单独所有。若符鸿清将单独所有的房屋产权申请登记到共有人名下，应提供申请书、证明房屋共有的证明材料以及公证机关的公证书等材料。但本案符鸿清并未提供上述材料，甚至没有向登记机关提出该项申请，就径直向法院起诉行政机关不作为，其诉请不符合法律规定，应不予支持。 二、因涉案土地与其他6宗土地合并成一块土地，用地规划条件、办公用房、住房用地面积以及总用地面积均发生了巨大变化，目前无法计算分摊。涉案房屋所涉及的土地使用权证为海口市国用（籍）字第Q0997号，原土地使用权人为海南省委办公厅，用途为办公、住宅用地，土地性质为划拨，面积为121424.55平方米。2018年，经管理局申请，包括涉案宗地在内的七宗土地及缝隙地合并为一宗土地，被告于2018年4月2日向管理局核发了不动产权证，证号为琼（2018）海口市不动产权第XXXX号，土地面积为245747.42平方米，用途为城镇住宅，原土地使用权证已注销。 原告提出分割登记申请，根据《海南省房屋国有土地使用权分割登记暂行办法》第十条第（一）项规定“以划拨土地所建的房改房，可直接办理国有土地使用权分割登记手续”；第十一条规定“房改房国有土地使用权分割登记按海南省土地管理局与省房改办于1998年5月20日联合下发的《海南省职工购买公有住房和购建经济适用住房土地使用权登记发证办法》（琼土地〔1998〕105号）执行”。尽管国有划拨土地上的房改房可以直接办理分割登记，但具体的办理方法及程序应依照“琼土地〔1998〕105号”执行。而琼土地〔1998〕105号第七条规定，具体的核定办法为“购房职工拥有的土地使用权份额，按下列方法核定，即购房职工拥有使用权的土地面积＝住房用地总面积×（购房面积÷住房总面积）×购房住户产权比例”，同时，该文规定，住房用地面积由售房单位确定。 经核，原七宗土地用途多样，包括有教育用地、办公、住宅用地、机关团体用地、宣传、生活区用地、商住综合楼建设用地等，且容积率等规划条件也不相同。合宗之后，原告房屋所在土地的住房用地面积、办公用地面积、经营性用地面积等并未实际核算出来，而根据“琼土地〔1998〕105号”规定应由售房单位提供，但管理局也并未向被告提供。在这些数据不清晰的情况下，无法办理分摊。 至于国土部门受理原告的分割登记申请，是因为在初步审查中，从原告持有的不动产权证及有关材料初步认定可以办理分摊。但在受理后的进一步审查中发现涉案土地因合宗而发生巨大变化，不能继续根据原有条件办理分摊，而需要对整宗土地的规划、建设等情况进行重新核定。在重新核定完成之前，无法为原告办理分割登记，也无法出具分摊确认书。 综上，原告诉请理由不成立，更何况涉案地块现位于海府路省××院规划改造范围内，无论是为维护规划改造的稳定性，还是根据分摊业务的法律规定，原告的诉请均应依法不予支持。 被告向本院提交以下证据：1、海口市国用（籍）字第Q0997号《国有土地使用权证》；2、海口市国用（籍）字第Q1088号《国有土地使用权证》；3、海口市国用（籍）字第Q0998号《国有土地使用权证》；4、海口市国用（籍）字第Q0746号《国有土地使用权证》；5、海口市国用（籍）字第Q0949号《国有土地使用权证》；6、海口市国用（籍）字第Q3561号《国有土地使用权证》；7、海口市国用（籍）字第Q3860号《国有土地使用权证》；8、琼（2018）海口市不动产权第XXXX号；证据1-8证明原土地使用权证已经注销，并与其他六宗用地性质不相同的土地合并核发了新的不动产权证，现土地证总面积为245747.42平方米，用途为城镇住宅用地。9、省机关海府大院规划改造项目拆迁安置工程招标公告；10、2017年11月29日海南日报《关于海南省机关海府大院规划改造项目拆迁调查的通告》；11、管理局《关于协助做好省机关海府大院规划改造项目拆迁补偿安置签约工作的函》；证据9-11证明涉案不动产属于省机关海府大院规划改造项目拆迁安置范围内。 经审理查明，本案原告符鸿清与符树彬、符树勤为父子关系。涉案房屋位于海口市××区住宅西区32幢402房，属海南省政府房改房，所有权人为原告符鸿清。该房屋所涉及的土地使用权证为海口市国用（籍）字第Q0997号，土地使用权人为海南省委办公厅，土地用途为办公、住宅用地，土地性质为划拨，面积为121424.55平方米。2017年12月4日，根据原告的申请，被告为原告重新换发了证号为琼（2017）海口市不动产权第XXXX号《不动产权证》。该证载明：权利人为符鸿清，房屋建筑面积为107.09平方米，共有宗地面积为121424.5平方米，权利性质为划拨/房改房。2018年5月7日，原告符鸿清向被告下属的海口市不动产登记中心递交申请，要求对402房的不动产进行权籍调查计算土地分摊业务，被告予以受理并向原告符鸿清出具了编号为0569号《划拨地公有住房权籍调查土地分摊受理单》，受理单载明在30个工作日（不含公告时间）后请凭本受理单据到国土大厦17楼领取土地分摊确认书。2018年5月22日，被告向原告符鸿清作出《初审告知书》，以管理局向被告送达了《关于协助做好省机关海府大院规划改造项目拆迁补偿安置签约工作的函》，说明该大院住宅已列入改造范围内为由，暂停办理不动产相关业务。原告收到后不服，遂向本院提起行政诉讼。 另查明，2018年4月2日，被告根据管理局的申请，将分别登记在海南省委办公厅、海南省政府办公厅、海南省机关幼儿园及管理局名下的证号分别为海口市国用（籍）字第Q0997、Q1088、Q0998、Q0746、Q0949、Q3561、Q3860号《国有土地使用权证》等七宗土地合并，并重新向管理局颁发了证号为琼（2018）海口市不动产权第XXXX号《不动产权证》。该证载明土地面积为245747.42平方米，用途为城镇住宅用地。合并后原土地使用权证已被注销。 上述事实，有原告提交的户口本，402房不动产权证，《划拨地公有住房权籍调查土地分摊受理单（0569）》，初审告知书，管理局《关于协助做好省机关海府大院规划改造项目拆迁补偿安置签约工作的函》，琼事管函［2017］182号《关于征询省委省政府办公区用地相关情况意见的复函》，《关于协助做好海府大院规划改造项目拆迁补偿安置签约工作的函》，海府函［2017］157号《海口市政府关于征询原省委省政府办公区用地相关情况及意见的函》；被告提交的海口市国用（籍）字第Q0997、Q1088、Q0998、Q0746、Q0949、Q3561、Q3860号《国有土地使用权证》，琼（2018）海口市不动产权第XXXX号《不动产权证》以及庭审质证笔录，足以认定。 本院认为，本案当事人争议的焦点是被告不为原告办理不动产权共有手续及出具《划拨地公有住房权籍调查土地分摊确认书》的行为是否构成行政不作为。经庭审质证后确认，首先，本案原告向被告申请办理的是划拨地公有住房权籍调查土地分摊业务，并未申请办理不动产权共有手续。因此，被告不为原告办理不动产权共有手续的行为并无不当，不构成行政不作为。其次，对原告要求办理划拨地公有住房权籍调查土地分摊的请求，其实质就是要求被告对原告房屋所占的土地份额进行分摊。根据相关规定及海口市政府在海府函［2017］157号《关于征询原省委省政府办公区用地相关情况及意见的函》中所陈述的海口市现行作法，办理公有住房不动产转移登记时，按幢基地面积对申请办理转移登记的住房进行土地分摊，并在不动产登记簿中注记“本宗地内未作分摊的土地使用权属全体业主共有，公共部分土地仍保留划拨性质”。也就是说，原告取得涉案房改房的不动产权证，该房产就应包含按幢基面积计算的房产所属楼幢占地面积的部分土地；个人房产的土地分摊按幢基地面积进行划分，其他公有部分仍保留原来的划拨性质。因此，被告以涉案土地与其他六宗土地合并成一块土地，用地规划条件、办公用房、住房用地面积以及总用地面积均发生了巨大变化，目前无法计算分摊的理由不能成立，本院不予采纳。被告行使职权应依法依规进行，被告未依职权按规定为原告办理划拨地公有住房权籍调查土地分摊业务的行为构成行政不作为，依法应予纠正。综上，被告的行为构成行政不作为，依法应限期履行。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十二条之规定，判决如下： 一、限被告海口市国土资源局于本判决发生法律效力之日起三十日内，为原告符鸿清办理划拨地公有住房权籍调查并进行土地分摊。 二、驳回原告符鸿清、符树彬、符树勤的其他诉讼请求。 案件受理费人民币50元，由被告海口市国土资源局负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于海口市中级人民法院。 审判员  李会勤 二〇一八年十一月十六日 书记员  战洋洋 附相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。 印刷：许斯娜 海口市秀英区人民法院2018年11月22日印制 （共印7份）