山西省吕梁市中级人民法院行政判决书（2018）晋11行初92号原告刘某1，汉族，现住山西省晋中市。委托代理人董某，北京盈科（天津）律师事务所律师。委托代理人于某1，北京市盈科律师事务所实习律师。被告晋中市人民政府。法定代表人赵某，市长。委托代理人于某2，晋中市人民政府房屋征收管理办公室工作人员。委托代理人刘某2，山西刘某2律师事务所律师。原告刘某1诉被告晋中市人民政府房屋征收补偿决定一案，本院于2018年8月7日立案受理。2018年8月13日本院向被告送达起诉状副本、应诉通知书及举证通知书。2018年9月18日本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告刘某1，被告晋中市人民政府的委托代理人于某2、刘某2到庭参加了诉讼。被告晋中市人民政府的负责人因客观原因未出庭应诉，向本院提交书面情况说明。本案现已审理终结。2018年3月1日，晋中市人民政府对刘某1作出晋中房征补字[2018]第63号房屋征收补偿决定（以下简称征收补偿决定）。主要内容为：一、依据金大房字[2017]第021－17号评估报告，根据《晋中市城区蕴华棚户区（片区）及蕴华街改造项目国有土地上房屋征收补偿安置方案》（以下简称征收补偿方案），对位于大同街49号被征收房屋以货币化补偿方式实施征收补偿，其中房屋补偿款为309096元，装修补偿款及附属物补偿款为14347元，搬迁补偿款为1226.6元，过渡费9600元，空院土地补偿67680元，共计401949.6元。对大同街73号以货币化补偿方式实施征收补偿，其中房屋补偿款656586元，装修补偿款及附属物补偿款27121元，搬迁补偿款1732.7元，过渡费17509元，共计702948.7元。被征收人在领取补偿款后可在晋中市人民政府房屋征收管理办公室提供的晋中市××区改造征收安置房源推介展示平台上自行选择安置房源；二、在本补偿决定书送达之日起十五日内腾空大同街49号的房屋并交征收部门验收后予以拆除；三、如不服本决定，可在本决定书送达之日起六十日内依法向山西省人民政府申请行政复议，或者在本决定书送达之日起六个月内向人民法院提起行政诉讼；四、既不在法定期限内申请行政复议、提起行政诉讼，又不在规定期限内搬迁的，征收人将依法申请人民法院强制执行。被告为证明其行政行为的合法性，在举证期间提供如下证据：1.《晋中市城区蕴华棚户区（片区）及蕴华街改造项目国有土地上房屋征收补偿安置方案》；2.征收补偿决定书及送达回证；3.征收补偿决定书公示图片，张贴于原告外墙。以上证据证明被告并未剥夺原告作为被征收人选择货币安置或实物安置的权利。根据国务院《关于进一步做好城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设有关工作的意见》（国发[2015]37号）要积极推进棚改货币化安置的规定，山西省人民政府办公厅发出《关于进一步做好城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设有关工作的通知》，通知进一步明确要求加大棚户区改造货币化安置力度，要把棚户区改造货币化安置作为今后棚户区改造工作的主要渠道，通过政府收购房源安置、政府搭建平台提供居民选购住房安置、居民自由支配补偿款三种方式加大棚户区改造货币化力度。货币化安置与《国有土地上房屋征收与补偿条例》赋予被征收人货币安置、实物安置选择权相一致，只是把原来由政府或实际承担棚改项目的改造人新建安置房源规范为政府收购房源或搭建房源平台；平台购房是有别于向开发商购房的，平台购房的价格低于市场价格。因此，被告依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》及政策文件作出征收补偿方案，由被征收人在货币补偿和平台购房两项安置措施中自由选择，货币化安置包含的三种方式，是符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》对于货币安置和实物安置要求的，不存在剥夺被征收人选择权的情形。4.《房屋所有权证》二份；5.房屋面积公示表及公示图片；6.被征收人房屋分户估价、装饰装潢及附属设施估价公示及公示图片。以上证据证明涉案房屋证载面积与用途。被征收人提供了房屋产权证书，评估机构入户进行实地测量和记录。公示的涉案房屋的面积和补偿价格与房屋产权证书、征收补偿决定一致，非证载面积属违章建筑，是按照征收补偿方案以附属设施或空地面积补偿的。公示后给予了原告充分的时间提出异议，原告并没有提出异议。7.入户面谈记录，证明征收补偿决定之前之后双方反复协商，充分征询原告的意见。8.报名参加蕴华街棚户区（片区）及蕴华街改造项目评估机构营业执照、资质证书及公示图片；9.征收补偿方案征求意见卡及房屋征收补偿评估机构选择意见表，体现了被征收人对于征收意见和方案意见的反馈以及对于征收评估机构选择的意向，没有收到原告的意见征求卡。10.晋中市城区蕴华棚户区（片区）及蕴华街改造项目房屋征收补偿评估机构选定公示文件及公示图片。以上证据证明在项目征收过程中，评估机构的产生合法。11.山西金大地房地产评估公司营业执照及资质证书；12.评估人员估价证书，以上证据证明征收补偿决定价格的合法性。13.晋中市人民政府常务会议纪要（[2017]第8次）；14.《晋中市城区蕴华街棚户区（片区）及蕴华街改造项目房屋征收决定的公告》；15.征收补偿决定书及征收补偿方案公示的图片资料；16.提请作出补偿决定申请。以上证据证明征收补偿决定及征收补偿方案的合法性，对于证载面积是按照征收补偿方案确定的金额和价格进行补偿，对于证载面积之外的自建房是按征收补偿方案的其他办法进行了补偿，并不存在未进行补偿的情形。原告刘某1诉称，原告是晋中市榆次区大同街居民，在榆次区大同街有两套国有土地房屋，其中坐落于榆次区大同街73号的房屋证载建筑面积121.59平方米，实际建筑面积154.56平方米；另一套坐落于榆次区大同街49（79）号的房屋证载建筑面积58.32平方米，实际建筑面积87.88平方米。上述房屋已改为商用，并办理《城镇国有土地使用权出租许可证》出租经营，依法缴纳了土地出让金，租赁户也办理了营业执照和税务登记。2018年3月1日被告作出了晋中房征补字[2018]第63号房屋征收补偿决定书。决定对原告的上述两套房屋面积的认定仅参考了证载建筑面积，并按照房屋所有权证登记的用途认定为住宅。同时，补偿决定对原告予以货币补偿，并未提供安置房供原告选择。原告认为，决定书对房屋的实际面积及用途认定有误，且仅提出货币补偿，并未给原告房屋产权调换的选择权，违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，依法应当撤销。请求撤销被告晋中市人民政府于2018年3月1日作出的晋中房征补字[2018]第63号房屋征收补偿决定；诉讼费由被告承担。原告针对诉讼请求提供证据：1.晋中市房征补字[2018]第63号房屋征收补偿决定，证明征收补偿决定中对原告房屋的实际面积、用途认定错误;房屋征收管理部门从未就补偿标准及数额与原告协商,征收补偿决定所载内容与事实不符;征收补偿决定认定的补偿款数额明显低于房屋征收决定公告之日被征收房屋价格;征收补偿决定仅以货币补偿作为补偿方式，剥夺了原告享有的产权调换的权利，应被撤销。2.《房屋所有权证》二份；3.《城镇国有土地使用权出租许可证》；4.《租赁房屋治安许可证》;5.当庭提供国有土地有偿使用费缴费通知。证据2-5证明原告的房屋为国有土地上的房屋，实际用于租赁，用途是商用，应按商业用房评估补偿,征收补偿决定对这一事实认定错误。被告晋中市人民政府辩称，一、答辩人对蕴华街棚户区（片区）及蕴华街改造项目依法作出房屋征收决定，涉案房屋征收依据及征收行为合法。2017年2月10日，晋中市人民政府常务会议讨论决定对蕴华棚户区（片区）及蕴华街改造项目房屋实施征收，2017年9月15日答辩人就征收决定、征收补偿方案予以公告。二、答辩人具有作出涉案房屋征收补偿决定的行政职权。依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条之规定，房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约时间内达不成补偿协议，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县人民政府依据条例，按照征收补偿方案作出补偿决定。原告作为房屋所有权人，在征收补偿方案确定的签约时间内经房屋征收部门与之多次协商，均不能达成一致意见，故征收部门报请答辩人依据条例作出补偿决定。三、征收补偿决定书认定事实清楚、证据确凿、适用法律正确，程序合法。大同街49号的房屋所有权证证载面积58.32平方米建筑面积，用途为住宅，砖木结构。大同街73号的房屋所有权证证载面积121.59平方米建筑面积，用途为住宅，混合结构。由具备资质的房地产评估机构对其房屋价值及装饰装潢、附属设施价值予以评估确定，依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条作出征收补偿决定。综上，答辩人对涉案房屋的补偿决定合法有效，应当维持。原告对被告的证据质证认为，证据1真实性认可，关联性、证明目的不认可。征收补偿方案没有将产权调换作为补偿方式，侵犯了被征收人的选择权，不能作为征收补偿决定的依据。被告提到的平台购房，原告认为系个人自主购房，不等同于产权调换。原告提供的征收补偿方案中，并没有用于产权调换房屋的地点、户型和面积等，已违反了法律规定。证据2真实性认可，对送达无异议，证明目的不认可，征收补偿决定只有货币补偿一种方式，侵犯了原告的补偿方式选择权，对原告房屋的实际面积和用途认定错误，未将评估报告送达原告，违反了法定程序，征收补偿决定应予撤销。证据3公示图片地点、时间不详，内容不清，“三性”均不认可。证据4真实性认可，证明目的不认可。证据5“三性”均不认可，原告从未见过公示表，且原告在新建路75号没有房屋，公示表系伪造。证据6“三性”均不认可，原告未见过评估汇总表和公示表，在大同路的房屋面积明显错误，该组证据系伪造。评估报告没有送达原告。证据7不认可，从未就补偿款与原告协商过。证据8、9、10对评估机构产生的证据不认可，评估机构应由征收人与被征收人协商选定，协商不成的，由房屋征收部门组织投票等方式确定，被告提供的该组证据中没有这些内容。征收补偿方案征询意见卡从未向原告提供过，该组证据有的无送达人和签收人签字，有的有接收人签字，没有送达人签字，有的没有签署时间，该组证据真实性无法确认，至少制作程序是违法的，不能以此作为征收补偿决定的依据。证据11、12真实性认可，证明目的不认可，评估机构的选定程序不符合法律规定。证据13“三性”均不认可，无印章。证据14真实性认可，关联性不认可。证据15图片真实性无法确认，不予认可。证据16与本案无关。被告对原告的证据质证认为，证据1、2真实性认可，证明目的、关联性有异议。产权证记载的面积、用途均与补偿决定一致，印证了征收补偿决定的客观性和合法性。证据3、4、5与本案无关联，从时间顺序及与本案的关联性来说，出租许可和缴费通知均不能证明该土地用途是商业，原告将房屋用于商业经营与房屋性质是商业是两个不同的概念；本案涉及的是房屋征收与补偿，出租许可是针对土地的，土地的性质与产权证登记的性质不一致，不足以对抗产权登记证载明的房屋用途。原告被许可出租的土地面积仅有22.2平米及8.2平米，与原告主张的全部按商业面积进行补偿相冲突。经庭审质证，原告提供的证据1、被告提供的证据2征收补偿决定为被诉行政行为，不作为证据审查。原告提供的证据2可以证明原告的诉讼主体资格，作为有效证据采纳。证据3、4、5具备真实性标准，但是要达到原告按照商业用房补偿的证明目的，尚需结合是否在有效的许可期限及是否领取营业执照等情况具体确定。原告对被告提供的证据1、2送达回证、4、11、12、14、16真实性认可，与本案事实相关联，应予采纳。证据3、5、6、8、10、15能够证明相关内容进行了公示，原告没有提供证据否定其真实性，应予采纳。证据7记载内容与原告的诉求一致，符合证据形式要件，应予采纳。证据9，该组证据中个别证据填制有瑕疵，但能够证明确定征收补偿方案、选定评估机构前在征收范围内向被征收人征求意见，并依此选定评估机构并公示。证据13与已采纳的证据征收决定公告内容相印证，可以证实其真实性，应予采纳。根据以上确认的有效证据，结合庭审中原告、被告无异议的事实，本院确认如下事实：2017年2月10日，晋中市人民政府常务会议讨论决定对晋中市城区蕴华棚户区（片区）及蕴华街改造项目范围内所涉及的国有土地上房屋实施征收，晋中市人民政府负责改造项目国有土地上房屋征收补偿工作，晋中市人民政府房屋征收管理办公室为房屋征收部门。晋中市人民政府组织房屋征收部门拟定征收补偿方案，在征收范围内予以公布。2017年7月13日，开始发放征求意见卡，征求公众意见。同时在征收范围内张贴报名参加改造项目的评估机构营业执照、资质证书，向被征收人发放房屋征收补偿评估机构选择意向表，由被征收人选择评估机构。2017年8月30日房屋征收部门对房屋征收补偿评估机构选定公示。公示说明，经过对评估机构选择意向征求意见，除无法联系到被征收人或拒收的，对评估机构进行排名，最终选定排名在前的晋中市鸿源房地产估价事务所有限公司、山西金大地房地产估价有限公司等六家评估公司共同承担项目评估。2017年9月15日发布了晋中市城区房屋征收决定的公告，公告载明《晋中市城区蕴华棚户区（片区）及蕴华街改造项目国有土地上房屋征收补偿安置方案》和行政复议、行政诉讼权利等事项。公告的征收补偿方案是晋中市人民政府房屋征收管理办公室根据国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》和《关于进一步做好城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设有关工作的意见》，并结合项目实际情况而制定。征收补偿方案中房屋征收补偿安置方式为货币化补偿安置和有购房意愿的被征收人，货币补偿后在晋中市人民政府房屋征收管理办公室搭建的购房平台上选购商品房安置。选购平台上商品房并按期搬迁的优惠政策是给予每平方米200的购房补助。原告位于晋中市××区号房屋、大同街49号房屋在晋中市××区改造项目房屋征收范围内。经过对评估机构选择排名，由最终选定的评估公司之一山西金大地房地产估价有限公司作出原告房屋分户估价、装潢及附属设施估价，由房屋征收部门在征收范围内予以张贴公示。分户评估报告没有送达原告。根据被告陈述及被征收人房屋分户估价表，对原告房屋以证载建筑面积58.32平方米、121.59平方米和证载用途住宅予以认定。证载面积之外原告还有自建建筑物，对此被告予以认可，但认为是违法建筑，证载面积之外建筑物面积是按照征收补偿方案中附属设施或者合法土地面积扣除合法房屋占地面积后的土地即空地补偿标准给予补偿的。在征收补偿协商过程中，原告对房屋用途认定及房屋面积计算持有异议，签约期内未能达成征收补偿协议。经征收管理部门报请，晋中市人民政府于2018年3月1日作出晋中房征补字[2018]第63号房屋征收补偿决定，于同年3月4日送达原告，并在征收范围内张贴公示。征收补偿决定对位于大同街49号被征收房屋以货币化补偿方式实施征收补偿，房屋补偿款、装修补偿款及附属物补偿款、搬迁补偿款、过渡费、空院土地补偿共计401949.6元。对大同街73号被征收房屋以货币化补偿方式实施征收补偿，房屋补偿款、装修补偿款及附属物补偿款、搬迁补偿款、过渡费共计702948.7元。原告在领取补偿款后可在晋中市人民政府房屋征收管理办公室提供的晋中市××区改造征收安置房源推介展示平台上自行选择安置房源；现居住人应当在征收补偿决定送达之日起十五日内腾空大同街49号的房屋并交征收部门验收后予以拆除；在法定期限内既不申请行政复议或者不提起行政诉讼，又不在规定期限内搬迁的，征收人将依法申请人民法院强制执行。原告对征收补偿决定不服，提起本案诉讼。本院认为，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条、第二十六条规定，被告负责本辖区内的房屋征收补偿工作，依法作出房屋征收补偿决定属于被告的法定职权。被告公告的征收补偿方案明确了货币补偿和平台购房的安置方案。征收补偿决定依据补偿安置方案作出货币补偿和平台自主选择购房的征收补偿决定。国务院《关于进一步做好城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设有关工作的意见》（国发[2015]37号）规定要求积极推进棚改货币化安置，山西省人民政府办公厅《关于进一步做好城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设有关工作的通知》明确要求加大棚户区改造货币化安置力度，把棚户区改造货币化安置作为今后棚户区改造工作的主要渠道，通过政府收购房源安置、政府搭建平台提供居民选购住房安置、居民自由支配补偿款三种方式加大棚户区改造货币化力度。综合上述规定，货币化安置包含的三种方式，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》对于货币安置和实物安置要求。被告作出的征收补偿决定中的征收补偿方式，即货币补偿之后由被征收人自主选择在政府搭建的房源平台上选购住房，平台上选购房屋后给予一定的购房补助。这种由原告在货币补偿后自主选择在平台上购房的安置方式，并未限定只有货币补偿一种方式，且扩大了选择范围，缩短安置周期，符合国务院《关于进一步做好城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设有关工作的意见》及山西省人民政府办公厅《关于进一步做好城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设有关工作的通知》中的要求精神和安置方式，也符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》中规定的货币安置和实物安置选择要求，不存在剥夺原告选择房屋产权调换的权利。原告以征收补偿决定未给其房屋产权调换选择权，请求撤销征收补偿决定的理由不能成立，本院不予支持。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条第二款规定，“对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产评估机构申请复核评估。对复核评估结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。”《国有土地上房屋征收评估办法》第十六条、第十七条规定，“房地产价格评估机构应当按照房屋征收评估委托书或者委托合同的约定，向房屋征收部门提供分户的初步评估结果。分户的初步评估结果应当包括评估对象的构成及其基本情况和评估价值。房屋征收部门应当将分户的初步评估结果在征收范围内向被征收人公示并应当向被征收人转交分户评估报告。”本案中，被告在作出征收补偿决定前未将分户评估报告送达原告，原告对评估确定的被征收房屋价值中非证载面积的补偿及房屋用途认定引起补偿差异的异议无从采取救济措施，实质上剥夺了原告对评估确定的被征收房屋价值有异议可以依法申请复核评估、鉴定的权利，参照《国有土地上房屋征收评估办法》第九条第三款规定，产权证记载为住宅用房，实际用于经营的，从房屋的性质上仍属于住宅，一般应当以房屋权属证书的记载为准，进行评估核定价值。但如果已经依法取得营业执照的，应结合审查是否在有效许可期限，若在有效许可期限，则根据其经营情况、经营年限及纳税等实际情况，按照征收补偿方案规定，给予适当的营业性损失经济补偿。房屋价值评估报告是行政机关作出征收补偿决定最重要的依据之一，评估程序合法是房屋征收决定合法的前提，被告以此评估报告为依据作出征收补偿决定事实不清，主要证据不足，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决如下：撤销晋中市人民政府于2018年3月1日对原告刘某1作出的晋中房征补字[2018]第63号房屋征收补偿决定。诉讼费50元，由被告晋中市人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山西省高级人民法院。审 判 长 王建栋审 判 员 李俊泓人民陪审员 冀明林 二○一八年十一月三十日书 记 员 闫娟娟附：本判决适用的相关法律依据：《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；