江苏省南通市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2018)苏06行终622号 上诉人（原审原告）黄志新，男，1955年1月5日生，××族，现住南通市崇川区。 被上诉人（原审被告）南通市公安局崇川分局，住所地南通市。 法定代表人瞿建，局长。 被上诉人（原审被告）南通市公安局，住所地南通市崇川区。 法定代表人陈旭，局长。 委托代理人顾永春，南通市公安局工作人员。 上诉人黄志新因治安管理行政处罚一案，不服南通市港闸区人民法院(2018)苏0611行初138号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院经审理查明，黄志新因拆迁问题多次到北京上访，后被政府工作人员劝回。2017年12月25日，黄志新与案外人张圣兰、蔡向泉、朱海余到北京市中南海周边地区非正常上访。后北京市公安局西城分局府右街派出所对黄志新作出《训诫书》，训诫内容包括《中华人民共和国集会游行示威法》第二十三条、第二十七条、《信访条例》第十八条、第二十条以及天安门地区不是信访接待场所，不接待信访人员走访、也不允许信访人员滞留或聚集。黄志新应该到相关的信访接待部门去反映自己的问题。对违反上述规定，不听劝阻，情节严重的，公安机关将依据《治安管理处罚法》等法律规定予以处理等。同时注明：“以上内容已通过广播、展板等形式向该人告知宣读，该人无异议。”承办民警签字，并加盖公章。当日，黄志新与案外人张圣兰、蔡向泉、朱海余被当地公安部门送到久敬庄接济服务中心。南通市××区驻北京信访工作组的工作人员将黄志新及案外人张圣兰、蔡向泉、朱海余等人规劝回南通。同年12月26日，南通市公安局崇川分局（以下简称崇川公安分局）对黄志新至北京市中南海周边地区非正常上访一案予以受理，并依法传唤黄志新。黄志新于12月26日6时30分到达观音山派出所至当日23时55分离开。观音山派出所所长董昊炜在《传唤证》上批示：同意延长传唤至24小时。崇川公安分局告知黄志新拟作出行政处罚的事实、理由、依据及依法享有陈述申辩权，黄志新拒绝在告知笔录上签字，办案民警在《行政处罚告知笔录》上注明：被告知人拒绝签字。当日，崇川公安分局作出崇公（观）行罚决字[2017]3215号《行政处罚决定书》，并向黄志新送达。决定书载明，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》（以下简称《治安管理处罚法》）第二十三条第一款第（二）项之规定，决定给予黄志新行政拘留五日的处罚。黄志新拒绝在送达回证上签字，由两名办案民警在附卷的决定书上注明：当事人拒不签字。同日，崇川公安分局将记载黄志新被拘留的原因、拘留期限、羁押场所等事项的《被拘留人家属通知登记表》邮寄给黄志新家属。12月27日凌晨1点左右，黄志新被送至南通市拘留所执行行政拘留，执行期限自2017年12月27日至2018年1月1日。 黄志新不服，于2018年1月15日向南通市公安局申请行政复议。同日，南通市公安局对该申请予以受理，并作出（通）公复答字[2018]第007号《提交行政复议答复通知书》，要求崇川公安分局提交作出被诉行政处罚的证据、依据和其他材料。1月20日，崇川公安分局提交了《行政复议答复书》及证据材料。3月9日，南通市公安局作出被诉[2018]（通）公复决字第007号《行政复议决定书》，并邮寄送达给黄志新。黄志新仍不服，向一审法院提起行政诉讼，请求：1.撤销崇川公安分局作出的崇公（观）行罚决字[2017]3215号《行政处罚决定书》；2.撤销南通市公安局作出的[2018]（通）公复决字第007号《行政复议决定书》；3.要求崇川公安分局、南通市公安局赔礼道歉，并按侵犯人身自由权的标准即每日258.89元赔偿黄志新12**.45元。 一审法院认为，本案争议焦点在于：一、崇川公安分局对本案是否具有管辖权；二、被诉行政处罚认定事实是否清楚、适用法律是否准确；三、被诉行政处罚程序是否合法；四、黄志新的赔偿请求能否成立。 关于崇川公安分局对本案是否具有管辖权的问题。根据《治安管理处罚法》第七条规定，治安案件的管辖由国务院公安部门规定。公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定，行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。上述规定意味着行政案件以违法行为发生地为一般管辖原则，但在由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的情况下，违法行为人居住地公安机关具有管辖权。本案违法行为发生地在北京，但引发信访的根源问题发生在黄志新××居住地××区，由居住地公安机关管辖更有利于公安机关调查事实，同时也节约办案成本，客观上也减轻了非正常信访目的地公安机关对扰乱公共场所秩序行为进行处罚的办案压力。故本案由黄志新居住地的公安机关即崇川公安分局管辖更为适宜，崇川公安分局具有对黄志新违法行为进行处罚的案件管辖权。黄志新认为崇川公安分局不具有本案管辖权的主张不能成立，不予支持。 关于被诉行政处罚事实是否清楚、适用法律是否准确的问题。《治安管理处罚法》第五条第一款规定，治安管理处罚必须以事实为依据，与违反治安管理行为的性质、情节以及社会危害程度相当。第九十三条规定，公安机关查处治安案件，对没有本人陈述，但其他证据能够证明案件事实的，可以做出治安管理处罚决定。但是，只有本人陈述，没有其他证据证明的，不能作出治安管理处罚决定。本案中，崇川公安分局对张圣兰、朱海余、张某,4所作询问笔录、北京市公安局西城分局府右街派出所制作的《训诫书》及南通市驻北京信访工作组出具的《关于黄志新进京滋事扰序处置情况说明》，足以认定黄志新与案外人张圣兰、朱海余、蔡向泉至中南海周边地区非正常上访，具有扰乱公共场所秩序的行为。 根据国务院《信访条例》第二条规定，公民、法人或者其他组织享有采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的权利。《信访条例》同时对公民、法人或者其他组织如何合法行使信访权利作出了具体规定，《信访条例》第十八条规定，信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。第二十条规定，信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序，不得有在国家机关办公场所周围、公共场所非法聚集等行为。本案中，黄志新应遵守《信访条例》的相关规定，到有关机关设立或者指定的接待场所提出信访事项。黄志新多次到北京上访，且明知中南海周边地区不是国家规定的信访接待场所，不具有信访接待职能。黄志新不通过合法的信访途径解决问题，而是与案外人张圣兰、蔡向泉、朱海余一起在北京市中南海周边地区聚集进行非正常上访，其行为已在客观上对作为国家政治中心的中南海周边地区正常的公共场所秩序造成了危害。该行为符合《治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项规定的扰乱车站、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的情形，构成扰乱公共场所秩序的治安违法行为。崇川公安分局根据黄志新违法行为的性质及社会危害性，认定该行为属于情节严重，对黄志新处以行政拘留五日的处罚，适用法律正确，处罚并无明显过当。 关于被诉行政处罚程序是否合法的问题。《治安管理处罚法》第四章处罚程序中明确规定了治安处罚案件的立案、调查、告知、作出处理决定、送达等程序。崇川公安分局接到报案后，进行了受案登记，开展了询问调查工作。崇川公安分局在作出被诉行政处罚之前告知黄志新违法的事实、拟作出行政处罚的理由、依据以及依法享有陈述、申辩的权利，黄志新称其没有违法行为，并拒绝在行政处罚告知笔录上签字，办案民警在笔录中予以注明。后崇川公安分局作出被诉行政处罚，并送达给黄志新，程序合法。 至于黄志新认为崇川公安分局超时询问的问题。一审法院认为，《治安管理处罚法》第八十三条第一款规定，对违反治安管理行为人，公安机关传唤后应当及时询问查证，询问查证的时间不得超过八小时；情况复杂，依照本法规定可能适用行政拘留处罚的，询问查证的时间不得超过二十四小时。本案中，观音山派出所对黄志新询问查证的时间未超过24小时，不存在黄志新主张的超时询问的情形。 至于黄志新主张的崇川公安分局未向黄志新作出行政处罚告知书及听取黄志新申辩的问题。一审法院认为，《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条规定，行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。第三十二条规定，当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。由此可见，法律法规并未强制规定行政机关应以行政处罚告知书的方式向当事人告知作出行政处罚决定的事实、理由及依据，同时，针对当事人提出的陈述和申辩，也未规定行政机关必须出具书面复核意见。本案中，崇川公安分局通过行政处罚告知笔录向黄志新告知拟作出行政处罚的事实、理由及依据，黄志新虽然提出其没有违法行为，但未能提供任何事实、理由和证据，崇川公安分局并无侵害黄志新陈述申辩权的违法行为。 关于黄志新的赔偿请求能否成立的问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。本案中，崇川公安分局对黄志新作出的被诉行政处罚及南通市公安局作出的被诉行政复议合法，并无侵犯黄志新合法权益的行为，故黄志新要求崇川公安分局、南通市公安局赔礼道歉并赔偿经济损失的主张不能成立。 综上，崇川公安分局作出的被诉行政处罚事实清楚、程序合法、适用法律正确、处罚适当。南通市公安局在法定期限内作出被诉行政复议决定，并无不当。黄志新的主张无事实和法律依据，不予支持。一审法院遂根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回黄志新的诉讼请求。 上诉人黄志新上诉称，没有违法行为地公安机关收集的证据和配合调查取证，崇川公安分局即认定黄志新扰乱了公共秩序并给予行政处罚，缺乏事实根据，适用法律错误，程序违法。北京市公安局西城区公安分局没有移交函交给崇川公安分局，崇川公安分局对本案是越权管辖。崇川公安分局对黄志新进行询问没有法律依据，处罚前没有向黄志新出示行政处罚告知书，口头告知不能代替书面告知，没有听取黄志新的陈述、申辩，所作行政处罚决定程序违法。请求二审法院依法改判。 黄志新提起上诉后，一审法院已将各方当事人提交的证据材料随案移送本院。 本院经审理，对一审判决认定的事实予以确认。 本院认为，信访作为信访人反映情况，提出建议、意见和投诉请求的一种形式，应当依照法律规定的渠道和程序进行。《信访条例》第四条规定，信访工作应当在各级人民政府领导下，坚持属地管理、分级负责，谁主管、谁负责，依法、及时、就地解决问题与疏导教育相结合的原则。第十六条规定，信访人采用走访形式提出信访事项，应当向依法有权处理的本级或者上一级机关提出。第十八条第一款规定，信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。本案中，上诉人黄志新反映的拆迁问题发生在南通市××区观音山街道办事处范围内，其携带上访材料到中南海周边地区上访，违反了上述规定，属于非正常上访，扰乱了该地区的公共秩序，被北京市公安局天安门地区分局府右街派出所训诫。以上事实有崇川公安分局观音山派出所对黄志新和张圣兰、朱海余、蔡向泉及证人李某,4、张某,4所作询问笔录，北京市公安局天安门地区分局府右街派出所制作的训诫书，南通市驻北京信访工作组《关于黄志新进京滋事扰序处置情况说明》证实。崇川公安分局系黄志新居住地公安机关，依据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定，具有对黄志新上述违法行为的管辖权。黄志新在非信访接待场所非正常信访的行为符合《治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项规定的情形，依法应给予行政处罚，崇川公安分局据此对其作出行处罚，事实清楚，于法有据。崇川公安分局按照《治安管理处罚法》第四章规定履行了立案、调查、告知、作出处理决定、送达等程序，依法对黄志新进行了传唤和询问，在处罚前制作了行政处罚告知笔录，听取了黄志新的陈述和申辩，并无不当。黄志新关于崇川公安分局对本案越权管辖及询问和告知程序违法的主张，因缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。被上诉人南通市公安局所作行政复议决定正确，程序合法。希望黄志新吸取教训，依法表达信访诉求。 综上，黄志新的上诉理由不能成立，其上诉请求依法应予驳回。一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判决。 二审案件受理费50元，由上诉人黄志新负担。 本判决为终审判决。 审判长  杨德华 审判员  谭松平 审判员  仇秀珍 二〇一八年十一月二十七日 法官助理金保阳 书记员王佳馨 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十六条人民法院对于上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；