贵州省安顺市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）黔04行初230号 原告罗学能，男，1956年7月24日生，苗族，住贵州省紫云苗族布依族自治县。 委托代理人和记英，北京创为律师事务所律师。 被告紫云苗族布依族自治县人民政府。 法定代表人王永胜，县长。 被告紫云苗族布依族自治县板当镇人民政府。 法定代表人匡永豪，镇长。 被告紫云苗族布依族自治县水库和生态移民局。 法定代表人王进泉，局长。 三被告共同委托代理人陈汝昌，贵州袭明律师事务所律师。 三被告共同委托代理人伍天鹏，贵州袭明律师事务所实习律师。 原告罗学能因要求确认被告紫云苗族布依族自治县（以下简称紫云自治县）人民政府、紫云自治县板当镇人民政府（以下简称板当镇人民政府）、紫云自治县水库和生态移民局（以下简称移民局）作出的土地行政强制执行行为违法，于2017年7月10日向本院提起行政诉讼。本院立案后，于同年11月8日以被告主体不适格为由裁定驳回原告罗学能的起诉。原告不服，提起上诉。贵州省高级人民法院于2018年5月31日作出行政裁定：指令本院继续审理。本院依法组成合议庭，于同年10月24日公开开庭审理了本案。原告罗学能及其委托代理人和记英，被告紫云自治县人民政府副县长黄其勇，三被告共同委托代理人陈汝昌到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告紫云自治县人民政府因实施黄家湾水利枢纽工程于2017年2月对原告位于紫云自治县板当镇三合村车田组的被征收土地进行了强制交付。 原告罗学能诉称：原告系紫云自治县板当镇三合村村民，在该村有承包地并种植有林木。2017年2月，被告紫云自治县人民政府临时设立机构黄家湾水利枢纽工程指挥部，联合被告板当镇人民政府及移民局强行在原告土地上修建公路，造成原告土地及地上林木毁损。原告认为被告的行为侵犯了原告的合法权益，违反法律规定，理由如下：一、原告对涉案土地享有承包经营权，对地上林木享有所有权，三被告在未告知原告、未得到原告许可、未与原告签订协议的情况下即在原告土地上修建公路，侵犯了原告的承包经营权及林木所有权；二、三被告未履行任何征收程序、未对原告进行安置补偿就在原告承包地上修建公路，违反法定程序；三、三被告不具有强制毁损原告土地的法定职权，其实施的行为明显超越职权。综上，请求依法确认三被告毁损原告土地、铲除原告地上附着物的行政行为违法。 原告罗学能为支持其诉请提供以下证据：1.土地承包经营权证，证明原告对涉案土地享有承包经营权；2.照片7张，证明三被告的工作人员参与征收，三被告主体均适格；3.（2018）黔0402行初39号行政判决书一份，证明人民法院的生效判决已经认定被告紫云自治县人民政府作出毁损原告土地的行政行为。 被告紫云自治县人民政府辩称：涉案项目黄家湾水库枢纽工程是国家大型水利枢纽工程，为保证工程如期开工、完工及各项工作的顺利进行，被告紫云自治县人民政府成立了由52个单位组成的黄家湾水利枢纽工程建设指挥部，将各项任务分解到各个单位。该工程的征收搬迁工作是在可行性研究报告已经批准，年度水利投资计划已经下达，项目法人已经成立的前提下开展的。黄家湾水利枢纽工程建设指挥部的工作人员多次到被征地、搬迁户家中作宣传动员工作，但被征地搬迁户以移民大纲等文件规定的补偿标准过低为由拒不搬迁和移除地上附着物。为不影响该工程的如期建设，被告紫云自治县人民政府依照水利部《关于调整水利工程建设项目施工准备条件的通知》精神对原告的土地予以强制收回，符合相关规定。 被告紫云自治县人民政府在举证期限内向本院提交以下证据：1.国家发展改革委员会关于贵州省黄家湾水利枢纽工程项目建议书的批复、国家发展改革委员会关于贵州省黄家湾水利枢纽工程项目可行性研究报告的批复，证明黄家湾水利枢纽工程已经国家发展改革委员会批复建设；2.水利部关于调整水利工程建设项目施工准备条件的通知，证明水利工程建设项目可行性研究报告批准、年度水利投资计划下达、项目法人即可开展施工建设，可以开展征地、拆迁；3.关于贵州省黄家湾水利枢纽工程建设用地预审意见的复函，证明黄家湾水利枢纽工程用地预审已经获批准；4.贵州省人民政府关于夹岩水利枢纽及黔西北供水工程等大型水利工程项目法人的批复，证明黄家湾水利枢纽工程法人已经成立；5.贵州省水利厅关于发送贵州省黄家湾水利枢纽工程建设规划同意书的函（附件：贵州省黄家湾水利枢纽工程建设规划同意书）、中华人民共和国建设项目选址意见书、贵州省住房城乡建设厅关于贵州省黄家湾水利枢纽工程的选址意见，证明黄家湾水利枢纽工程选址在紫云自治县板当镇黄家湾已获贵州省住房和城乡建设厅批准；6.水利部关于贵州省黄家湾水利枢纽工程初步设计报告的批复、水规总院关于贵州省黄家湾水利枢纽工程建设征地移民安置规划大纲审查意见的报告（附件：贵州省黄家湾水利枢纽工程初步设计报告审查意见书）、贵州省黄家湾水利枢纽工程初步设计概算审定表（1—3），证明黄家湾水利枢纽工程初步设计报告已获批准；7.水利部、贵州省人民政府关于贵州省黄家湾水利枢纽工程建设征地移民安置规划大纲的批复、水规总院关于贵州省黄家湾水利枢纽工程建设征地移民安置规划大纲审查意见的报告、贵州省黄家湾水利枢纽工程建设征地移民安置规划大纲审查意见、黄家湾水利枢纽工程建设征地移民安置规划报告审核意见、关于下达《紫云自治县黄家湾水利枢纽工程2016年建设征地移民安置投资计划通知》的函，证明黄家湾水利枢纽工程移民安置大纲已经批复；8.贵州省人民政府办公厅关于禁止在黄家湾水利枢纽工程淹没区及占地区新增建设项目和迁入人口的通知，证明2014年9月20日起严禁在黄家湾水利枢纽工程范围内新增人口；9.安顺市人民政府关于对贵州省紫云自治县黄家湾水利枢纽工程社会稳定风险评估的意见，证明黄家湾水利枢纽工程已经风险评估；10.中共紫云自治县委办公室紫云自治县人民政府办公室关于成立紫云自治县黄家湾水利枢纽工程建设指挥部的通知、紫云自治县黄家湾水利枢纽工程建设指挥部关于印发《紫云自治县黄家湾水利枢纽工程建设指挥部工作方案》的通知，证明为黄家湾水利枢纽工程的顺利建设，紫云自治县人民政府成立了黄家湾水利枢纽工程指挥部，并对各项工作进行了分解；11.贵州省黄家湾水利枢纽工程建设征地移民安置规划大纲（审定本）、贵州省水利投资（集团）有限公司对贵州省水利水电勘测设计研究院的委托书、贵州省黄家湾水利枢纽工程可研阶段建设征地移民安置规划报告（审定本）、贵州省黄家湾水利枢纽工程初步设计报告（第九章建设征地与移民安置）（审定本），证明黄家湾水利枢纽工程移民安置大纲已经批复，及征地拆迁各项补偿标准；12.黄家湾水利枢纽工程建设征地区人口、房屋、附属设施实物设施调查表，证明黄家湾水利枢纽工程建设指挥部对移民的房屋及附属设施进行调查登记；13.黄家湾水利枢纽工程建设征地零星树木、坟墓调查表、贵州省紫云黄家湾水利枢纽工程建设征地土地面积公示表（终结榜），证明黄家湾水利枢纽工程建设指挥部对移民的土地及地上附着物进行调查登记，并进行公示；14.贵州省黄家湾水利枢纽工程建设区地上苗圃移除通知回执单，证明黄家湾水利枢纽工程建设指挥部要求移民移除地上附着物；15.原告土地征收情况统计表、贵州省紫云县黄家湾水利枢纽工程土地征收补偿地块属性面积编号及补偿情况登记表，证明原告被征收土地状况及应补偿金额；16.贵州省黄家湾水利枢纽工程建设征地移民安置实施规划报告（审定本），证明对原告被征土地的安置补偿标准；17.贵州省黄家湾水利枢纽工程移民农户补偿补助资金明细表、贵州省黄家湾水利枢纽工程淹没区土地征收临时补偿地块属性面积及编号及补偿情况登记表，证明原告被征土地面积及补偿情况。 被告板当镇人民政府辩称：依据《中华人民共和国土地管理法》的规定，对农村土地进行征收的主体是县级人民政府。涉案项目建设区域位于被告板当镇人民政府管理范围。为了工程的顺利开展以及移民搬迁、政府补偿等工作的需要，被告板当镇人民政府只是协助紫云自治县人民政府做好上述工作，故被告板当镇人民政府不是行政行为的实施者，也不应当成为赔偿主体。综上，原告起诉被告主体不适格，请求依法驳回原告对被告板当镇人民政府的起诉。 被告板当镇人民政府在举证期限内未向本院提交证据。 被告移民局辩称：涉案项目工程的建设因为时间紧、任务重，涉及大量的房屋及土地征收移民搬迁等多项工作。为了工程的顺利开展，紫云自治县人民政府成立了黄家湾水利枢纽工程建设指挥部，将各项工作细化到各个工作部门。移民局只是协助紫云自治县人民政府做好库区移民搬迁、安置工作，并不涉及房屋、土地征收，并非被诉行政行为的实施者，不应当成为赔偿主体。综上，原告起诉被告主体不适格，请求依法驳回原告对被告移民局的起诉。 被告移民局在举证期限内未向本院提交证据。 经庭审质证，原告对被告紫云自治县人民政府提交的证据1-5、7的真实性无异议，但认为与本案无关联，不合法，不能达到证明目的；对证据6、8-10、13、14的真实性无异议，认为不能达到证明目的；对证据11、12的真实性、关联性无异议，但认为不合法，不能达到证明目的；对证据15，认为不真实，不合法，不能达到证明目的；对证据16认为不合法，只是审定本，不符合法律规定；对证据17中统计表及资金统计表的真实性有异议，对其余的原告签字的真实性无异议，但认为不合法，与本案无关联。 三被告对原告提交的证据1无异议；对证据2，认为不能达到证明目的；对证据3，认为与本案无关联。 本院对上述证据认证如下：对被告提交的证据1-13、14、16，因与本案有关联，来源合法，客观真实，原告对真实性无异议，予以采信；对证据15、17，因与本案有关联，来源合法，虽原告在质证意见中对该证据的真实性不予认可，但在庭审中认可该证据中的被征收土地面积及地上附着物情况，故予以采信。对原告提交的证据1，因与本案有关联，来源合法，客观真实，予以采信；对原告提交的证据2、3，因不能证明与本案的关联性，不予采信。 经审理查明：2014年12月31日，国家发展和改革委员会作出发改农经[2014]3040号《关于贵州省黄家湾水利枢纽工程项目建议书的批复》，同意黄家湾水利枢纽工程项目建议书。2015年10月21日，国土资源部作出国土资预审字[2015]227号《关于贵州省黄家湾水利枢纽工程建设用地预审意见的复函》，同意贵州省黄家湾水利工程建设用地预审。同月29日，水利部、贵州省人民政府作出水规计[2015]424号《关于贵州省黄家湾水利枢纽工程建设征地移民安置规划大纲的批复》，基本同意贵州省黄家湾水利枢纽工程建设征地移民安置规划大纲。同年12月，贵州省水利投资（集团）有限公司委托贵州省水利水电勘测设计研究院制定《贵州省黄家湾水利枢纽工程可研阶段建设征地移民安置规划报告（审定本）》。2016年5月27日，国家发展和改革委员会作出发改农经[2016]1126号《关于贵州省黄家湾水利枢纽工程可行性研究报告的批复》，同意黄家湾水利枢纽工程可行性研究报告。同年11月11日，水利部作出水规计[2016]405号《关于贵州省黄家湾水利枢纽工程初步设计报告的批复》，同意贵州省黄家湾水利枢纽工程初步设计报告。2018年3月，贵州省水库和生态移民局、安顺市水库和生态移民局委托贵州省水利水电勘测设计研究院按照最新征收补偿标准制定《贵州省黄家湾水利枢纽工程建设征地移民安置实施规划报告（审定本）》。黄家湾水利枢纽工程建设项目涉及征收土地11917亩，临时征用土地3285亩，需搬迁人口2720人，拆迁各类房屋15.1万平方米。被告紫云自治县人民政府相关职能部门在征收过程中对被征收土地及地上附着物进行调查，并将调查结果进行公示。随后按照上述《贵州省黄家湾水利枢纽工程建设征地移民安置实施规划报告》确定的补偿标准制作各户补偿补助资金明细并签订安置补偿协议，签约率达90%以上。原告系紫云自治县板当镇三合村车田组村民，在该村享有承包经营权的土地在征收范围内，因认为补偿标准过低，未签订安置补偿协议，被告紫云自治县人民政府为保障工程进度对原告被征土地实施了强制交付。原告认为，被告强制损毁原告土地的行政行为违法，提出如上诉请。 本院认为：原告诉请确认三被告强制损毁其土地的行为违法，所诉行政行为系行政强制执行行为，属于行政诉讼受案范围，本案的焦点问题是：一、板当镇人民政府及移民局的被告主体是否适格；二、被诉行政行为是否合法。 《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”本案系因征收土地引发的强制执行行为，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定：“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。”本案中，根据原、被告陈述及双方提供的相关证据，经审查，作出本案被诉行政行为的行政主体为被告紫云自治县人民政府，尽管被告板当镇人民政府及移民局按照紫云自治县人民政府的文件要求，在此次土地征收过程中配合其他部门开展相关工作，但其并非是土地征收的主体，故不是本案适格被告，经本院释明，原告仍坚持起诉该二被告，依法应裁定驳回原告对二被告的起诉。结合本案实际情况，可采用判决吸收裁定的方式，一并处理。 根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行”的规定，行政机关就被征收人享有承包经营权的土地不具有行政强制执行权。紫云自治县人民政府在实施征地行为过程中，对于被征收人拒不交出土地，影响征收工作正常进行的情形，应当由其土地行政主管部门责令交出土地，仍拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。而紫云自治县人民政府对原告被征土地的强制执行未按照上述程序性规定进行，违反了法定程序且超越职权，本应予以撤销，但因该行为是事实行为，不具有可撤销内容。故应当判决确认该行政强制执行行为违法。 综上所述，被告紫云自治县人民政府强制交付土地的行政行为超越法定职权、违反法定程序，原告要求确认该行为违法的理由成立，本院予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项及《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（三）项的规定，判决如下： 一、驳回原告罗学能对被告紫云苗族布依族自治县板当镇人民政府及被告紫云苗族布依族自治县水库和生态移民局的起诉； 二、确认被告紫云苗族布依族自治县人民政府于2017年2月将原告罗学能户位于紫云苗族布依族自治县板当镇三合村车田组被征收土地强制交付的执行行为违法。 案件受理费50元，由被告紫云苗族布依族自治县人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于贵州省高级人民法院。 审 判 长  洪 云 审 判 员  黎福伟 人民陪审员  陈 兰 二〇一八年十一月二十六日 法官 助理  朱艳楠 书 记 员  汤晓燕