湖南省常德市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2018)湘07行初76号 原告安乡县安丰乡牲猪定点屠宰场，住所地湖南省安乡县安丰乡出口洲社区一组。 法定代表人鲁秉武，厂长。 委托代理人戴建国，湖南信义律师事务所律师，代理权限为特别授权代理。 委托代理人马和平，男，1961年8月7日出生，汉族，系安乡县安丰乡牲猪定点屠宰场合伙人，住湖南省安乡县，代理权限为一般授权代理。 被告安乡县人民政府，住所地湖南省安乡县深柳镇潺陵路26号。 法定代表人王兆铭，县长。 委托代理人陈登陆，男，1973年3月2日出生，汉族，系安乡县畜牧兽医水产局工作人员，住湖南省安乡县，代理权限为特别授权代理。 委托代理人刘利平，湖南信义律师事务所律师，代理权限为一般授权代理。 原告安乡县安丰乡牲猪定点屠宰场(以下简称安丰屠宰场)诉被告安乡县人民政府(以下简称安乡县政府)政府行政强制一案，向本院提起诉讼。本院于2018年6月11日立案后，于2018年6月19日向被告安乡县政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭于2018年7月20日公开开庭审理了本案，原告安丰屠宰场的负责人鲁秉武及委托代理人马和平、戴建国，被告安乡县政府的委托代理人陈登陆、刘利平到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 安乡县政府于2017年9月29日发布安政发[2017]20号《关于取缔关停不符合设立条件的乡镇生猪定点屠宰场(点)的通告》(以下简称《通告》)，决定于2017年10月1日前取缔关停含原告安丰屠宰场在内的九家生猪屠宰场，于2017年11月1日前取缔关停五家生猪屠宰场。 原告安丰屠宰场诉称，一、原告系合法设立，不应被取缔。安乡县安丰乡人民政府(以下简称安丰乡政府)于2008年1月20日与原告签订安丰乡生猪定点屠宰独立屠宰协议，授权原告在安丰乡境内生猪定点屠宰20年(自2008年2月1日起至2028年2月1日止)。同年1月28日，安丰乡政府批复同意原告建设定点屠宰场。同年4月10日，办理工商登记。2011年9月30日，安乡县政府为原告核发生猪定点屠宰证。2017年9月29日，安乡县政府发布《通告》，决定于2017年10月1日前取缔关停安丰屠宰场。二、安乡县政府取缔关停原告的行为违法。1、安乡县政府无权对原告采取取缔关停措施；2、取缔关停属涉及行政相对人重大利益的行为，应举行听证程序，听取相对人的陈述和辩解，安乡县政府未举行听证，也未听取原告的陈述和辩解。三、安乡县政府应对原告的损失予以赔偿。安乡县政府发布《通告》取缔关停安丰屠宰场，给原告造成了损失，且原告就补偿等事宜多次向安丰乡政府申述无果。原告与安丰乡政府签订的特许经营权合同，尚有十二年未到期，依照《中华人民共和国行政许可法》第八条的规定，撤回行政许可的，对该部分经营损失应予赔偿或补偿。综上理由，请求：一、确认安乡县政府发布的《通告》违法；二、判令安乡县政府赔偿原告损失1545000元；三、由安乡县政府承担本案的诉讼费用。 原告安丰屠宰场为证明其主张，提交如下证据材料： 证据1，2017年11月9日，安丰屠宰场在安乡县食品药品工商质量监督管理局查询的《个体工商户登记基本信息》复印件，拟证明安丰屠宰场具有原告主体资格及登记情况。 证据2，2007年12月16日，安丰乡屠宰办向安丰乡党委、政府提交的《关于申请新建屠宰场的请示》复印件，拟证明安丰屠宰场申请建场的事实。 证据3，2008年1月20日，安丰屠宰场与安丰乡政府签订的《安丰乡牲猪定点屠宰独立屠宰权授权协议书》复印件，拟证明安乡县政府授权(许可)安丰屠宰场在安丰乡的生猪定点屠宰权，许可期限为20年，从2008年2月1日起至2028年2月1日止。 证据4，2008年1月28日，安丰乡政府对安丰屠宰办作出的《关于同意建设一个高标准定点屠宰场的批复》复印件，拟证明安丰屠宰场建设定点屠宰场经过了安乡县政府批复同意。 证据5，2011年9月30日，安乡县政府为安丰屠宰场颁发的《生猪定点屠宰证》复印件，拟证明安丰屠宰场建设屠宰场符合规定，取得了安乡县政府的批准，属合法的定点屠宰场。 证据6，2017年9月29日，安乡县政府发布的安政发[2017]20号《通告》复印件，拟证明安乡县政府取缔关停安丰屠宰场的事实，《通告》未送达给安丰屠宰场，属程序违法。 证据7，2017年10月18日，安丰屠宰场向安丰乡政府提交《请求对安丰乡牲猪定点屠宰场关闭后给予补偿的报告》复印件，拟证明安丰屠宰场因停止经营造成了损失，曾书面要求安乡县政府赔偿。 证据8，2008年1月23日，段红出售房屋给安丰屠宰场的《房屋出售协议》复印件。 证据9，2009年1月11日，安丰屠宰场与出口洲居委会签订的《土地征用协议》复印件。 证据10，2008年1月11日，安丰屠宰场与鲁秉武签订的《土地征用协议》复印件。 证据11，《安丰乡定点屠宰场损失清单》复印件。 证据8、9、10、11拟证明建屠宰场被取缔后造成的直接损失为1545000元。 证据12，2008年2月27日，安丰屠宰场取得《食品卫生许可证》复印件。 证据13，技术人员马和平的《检验培训资格证》复印件。 证据14，屠宰人员陈炎丙的《健康证》复印件。 证据12、13、14，拟证明安丰屠宰场符合生猪定点屠宰条件。 证据15，2006年1月5日，安丰乡政府与安丰屠宰场签订的《安丰乡定点屠宰目标管理责任状》；2008年3月18日，安乡县食品安全委员会办公室向各乡(镇)屠宰办下发的安食办(2008)4号《2008年全县各乡(镇)定点屠宰目标管理考核细则的通知》；2011年1月，安乡县生猪定点屠宰工作领导小组下发的安定屠组［2011］1号《关于调整牲畜定点屠宰税费征收标准的通知》；2012年1月1日，安乡县生猪定点屠宰工作领导小组下发的安定屠组［2012］1号《关于加强牲畜定点屠宰税费征收管理的通知》。上述文件拟证明收费违法。 被告安乡县政府辩称，一、被答辩人违法事实清楚，适用法律准确。1、2016年起，安乡县政府相关职能部门在巡查中发现原告的经营活动存在污染物排放不达标，屠宰人员没有健康证明、消毒设施不完善等严重问题，且多次责令其整改，但并未认真整改。2、整改期限过后，没有达到设立小型生猪屠宰点的条件，安乡县政府根据《湖南省生猪屠宰管理条例》第二十九条的规定，发布通告取缔原告合法。二、被答辩人请求确认取缔行为违法并请求赔偿没有依据。1、原告的定点屠宰资格被取缔是因为原告在规定期限内没有认真整改所致；2、原告与安丰乡政府签订的合同与本案无关联；3、原告系被取缔，不是定点屠宰资格被撤回，不适用《中华人民共和国行政许可法》的相关规定。综上，安乡县政府发布的通告事实清楚，证据确凿，适用法律正确，请求法院依法维持该行政行为。 安乡县政府为证明其主张，提交了如下证据材料及依据： 证据1，2017年5月19日《生猪屠宰厂(场)日常监督检查记录表》复印件；2017年5月29日《生猪屠宰厂(场)日常监督检查记录表》复印件；2017年6月13日《生猪屠宰厂(场)日常监督检查记录表》复印件；2017年6月23日《生猪屠宰厂(场)日常监督检查记录表》复印件，拟证明对安丰屠宰场的现场检查情况。 证据2，2017年5月8日，安乡县畜牧兽医水产局向安丰屠宰场发送的《整改通知书》复印件，拟证明要求安丰屠宰场限期整改。 证据3，《小型牲猪屠宰点资格联合审核表》复印件，拟证明对安丰屠宰场资格的联合审核结果。 证据4，2017年6月13日，安乡县畜牧兽医水产局制作的《证据登记保存清单》复印件，拟证明暂扣安丰屠宰场屠宰证书。 证据5，2011年9月30日，安乡县政府为安丰屠宰场颁发的《生猪定点屠宰证》复印件，拟证明安丰屠宰场取得生猪定点屠宰证的事实。 证据6，安丰乡政府的丰政请[2017]26号《关于新建鲜肉配送站的请示》复印件，拟证明安丰乡政府向安乡县政府申请新建鲜肉配送站。 证据7，安乡县政府发布的安政发[2017]20号《通告》复印件，拟证明取缔关停不符合设立条件的乡镇屠宰场点。 证据8，照片8张、录音录像，拟证明安丰屠宰场污水污物直排现场。 证据9，2016年5月16日，农业部办公厅印发的《的通知》复印件，《2016年生猪屠宰监管“扫雷行动”实施方案》复印件。 证据10，《2017年生猪屠宰监管“扫雷行动”实施方案》复印件。 证据9、10拟证明为扫除不符合设立条件的屠宰场有关实施方案。 证据11，《原安丰乡生猪定点屠宰场企业法人鲁秉武现场证词说明》，拟证明安丰屠宰场认可关停屠宰场。 适用的法律依据：《湖南省生猪屠宰管理条例》。 经庭审质证，安乡县政府对安丰屠宰场提交的证据材料的质证意见如下：对证据1、5无异议。证据2、3、4、7、15与本案无关。对证据6真实性无异议。对证据8、9、10、11的真实性无异议，对关联性有异议，证据9、10的合法性有异议，证据11需有其他证据予以证明，不能证明损失系由安乡县政府取缔安丰屠宰场后造成。对证据12的真实性无异议，食品卫生许可证已经失效。证据13系复印件，对真实性有异议。对证据14的真实性无异议，但是健康证需一年一办，该证系2008年办的。 安丰屠宰场对安乡县政府提交的证据材料质证意见如下：对所有证据真实性无异议，对关联性有异议。证据1、2、3不合法，安丰屠宰场基本符合国务院《生猪屠宰管理条例》及《湖南省生猪屠宰管理条例》的条件。对证据4、5不合法，安乡县政府违法暂扣安乡屠宰场屠宰标志牌和生猪定点屠宰证。证据6、9、10与本案无关联。对证据7严重违法，安丰屠宰场有证经营，只有无证照经营才能取缔，有证照而不符合资格条件的应该是取消，而不是取缔。取消属于行政处罚而不是行政强制，且《通告》未依法向安丰屠宰场送达。证据8属于现场检查照片，不能证明安丰屠宰场不符合《湖南省生猪屠宰管理条例》的规定。录音录像是超过举证期限提交的证据，不予质证。证据11违反《湖南省生猪屠宰管理条例》的规定。 本院对原告安丰屠宰场提交的证据材料认证如下：对证据1-5、7、8的真实性予以认可，能证明安丰屠宰场登记并取得生猪定点屠宰证的相关事实，与本案具有关联，予以采纳。证据6系被诉行政行为，不作为证据使用。对据9、10，因安乡县政府对其真实性无异议，本院仅对真实性予以认可。证据11，系损失清单，因清单所列明的项目无其他证据佐证，不予采纳。证据12-15虽系当庭提交，但安乡县政府同意质证。证据12、14真实、合法且与本案相关联，予以采纳。证据13，因安丰屠宰场无正当理由未提供原件以供核对，且无其他证据予以印证，故不予采纳。证据15，与本案待证事实不具有关联性，不予采纳。 本院对安乡县政府提交的证据材料认证如下：证据1-4、8，系安乡县畜牧兽医水产局在执法过程中形成的有关证据材料，真实、合法且与本案相关联，予以采纳。证据5系安丰屠宰场取得的生猪定点屠宰证与安丰屠宰场提交的证据5一致，真实、合法且与本案相关联，予以采纳。证据6，与本案待证事实无关联，不予采纳。证据7，系被诉行政行为，不作为证据使用。对证据9、10的真实性予以认可。证据11，不符合证据形式，不予采纳。 经审理查明，2008年1月20日，安丰乡政府与安丰屠宰场签订《安丰乡牲猪定点屠宰独立屠宰权授权协议书》，授权安丰屠宰场在安丰乡境内生猪定点屠宰权为20年，从2008年2月1日起至2028年2月1日止。2008年1月28日，安丰乡政府作出批复，同意按安丰乡屠宰办报送的设置规划建设定点屠宰场。2008年2月27日，安乡县卫生局为安丰屠宰场颁发湘卫食证字(许)第430721-0008号《食品卫生许可证》，有效期限2008年2月27日至2012年2月26日。同日，安乡县卫生局为屠宰人员陈炎丙颁发了《健康证》。2008年4月10日，安丰屠宰场登记为个体工商户，经营者为鲁秉武，经营范围为屠宰、销售、生猪收购。2011年9月30日，安乡县政府为安丰屠宰场颁发《生猪定点屠宰证》。 根据农业部办公厅下发的《2016年生猪屠宰监管“扫雷行为”实施方案》，安乡县畜牧兽医水产局在对安乡县境内生猪屠宰场的资格审核清理中，发现安丰屠宰场存在如下问题：一是没有与屠宰规模相适应的充足水源，水质不符合国家规定的生活饮用水卫生标准；二是没有依法取得健康证明的屠宰技术人员；三是没有经考核合格的肉品品质检验人员；四是没有依法取得动物防疫条件合格证等。遂于2017年5月8日向安丰屠宰场下发湘安畜水(政)字(2017)第1号整改通知，整改期限为一个月，该通知直接送达给安丰屠宰场负责人鲁秉武。2017年5月19日、2017年5月29日、2017年6月13日、2017年6月23日，安乡县畜牧兽医水产局分四次对安丰屠宰场进行了日常监督检查，发现安丰屠宰场仍不符合要求，分别指定了整改期限，并形成了《生猪屠宰厂(场)日常监督检查记录表》，安丰屠宰场负责人鲁秉武在记录表上签名确认。2017年6月13日，安乡县畜牧兽医水产局与安乡县环境保护局对安丰屠宰场的资格进行了联合审核，认定安丰屠宰场不符合有关审核原则要求。同日，安乡县畜牧兽医水产局对安丰屠宰场的屠宰标志牌和《生猪定点屠宰证书》予以登记保存，并出具了证据登记保存清单，安丰屠宰场负责人鲁秉武予以签收。随后，安乡县畜牧兽医水产局就安丰屠宰场未按要求整改到位的问题，多次进行督导未果。2017年9月29日，安乡县政府发布安政发[2017]20号《通告》，决定于2017年10月1日前取缔关停含安丰屠宰场在内的九家生猪屠宰场。2017年10月18日，安丰屠宰场申请安丰乡政府对安丰乡生猪定点屠宰场关闭后的相应损失给予补偿，但至今未见处理。 另查明，2008年，安丰屠宰场为建场需要购买了房屋，并支付了一定的土地补偿款。 本院认为，根据《湖南省行政程序规定》第七十三条第一款关于：“行政机关在作出行政执法决定之前，应当告知当事人、利害关系人享有陈述意见、申辩的权利，并听取其陈述和申辩”的规定，行政机关在行政执法程序中，应当充分保障行政相对人的陈述、申辩权。本案中，安乡县政府作出《通告》前，没有告知安丰屠宰场享有的陈述与申辩权，在未听取安丰屠宰场陈述与申辩意见的情况下，直接作出《通告》，取缔与关停安丰屠宰场，程序违法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款关于：“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任”的规定，安丰屠宰场对其实际损失应承担举证责任。虽然安丰屠宰场主张其建场时购买了房屋和征用了土地，但该房屋和土地权属并不因《通告》导致物权变动，不属于实际损失，不予赔偿。此外，安丰屠宰场所举证据不能证明《通告》对其造成了其他财产损失，且本案不符合因被告原因导致原告无法举证的情形。据此，安丰屠宰场应承担举证不能的责任，其赔偿请求，因无事实根据，不予支持。 在审理本案中，本院发现该《通告》还存在针对其他屠宰场的取缔关停行为。关于《通告》针对其他屠宰场的取缔关停行为是否合法的问题，因其他屠宰场未提起行政诉讼，在审理本案中又难以查实相关事实。故在本案中仅对《通告》中关于针对安丰屠宰场的取缔关停行为作出处理。 综上所述，安乡县政府作出的《通告》中，针对取缔关停安丰屠宰场的行为违反法定程序，应予撤销。原告安丰屠宰场的请求撤销的理由成立，予以支持；但其所提出的赔偿请求，因无事实根据而不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第(三)项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决如下： 一、撤销安乡县人民政府于2017年9月29日发布的安政发[2017]20号《关于取缔关停不符合设立条件的乡镇生猪定点屠宰场(点)的通告》中针对安丰乡牲猪定点屠宰场的取缔关停行为； 二、驳回原告安乡县安丰乡牲猪定点屠宰场的赔偿请求。 案件受理费50元，由被告安乡县人民政府负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。 审 判 长  杨 晋 审 判 员  杨名夏 人民陪审员  肖胜春 二〇一八年十一月二十六日 法官助理赵阳娟 书记员朱逸倩男 附：本判决适用的相关法律依据 1、《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： (一)主要证据不足的； (二)适用法律、法规错误的； (三)违反法定程序的； (四)超越职权的； (五)滥用职权的； (六)明显不当的。 2、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》 第三十三条被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或者法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。