河南省商丘市中级人民法院行 政 判 决 书（2018）豫14行初179号原告开封威泰房地产开发有限公司，住所地开封市禹王台区三里堡街45号。法定代表人付怀玉，该公司董事长。委托代理人郭炜，该公司工作人员。委托代理人杨会永，河南郑大律师事务所律师。被告开封市人民政府，住所地开封市晋安路58号。法定代表人高建军，该市市长。委托代理人赵凯，该政府工作人员。委托代理人王磊，开封市国土资源局工作人员。被告开封市国土资源局，住所地开封市包公湖南路11号。法定代表人薛兆武，该局局长。委托代理人邓丽英，该局工作人员。委托代理人马超，该局工作人员。原告开封威泰房地产开发有限公司（以下简称威泰公司）不服被告开封市人民政府土地出让批复、被告开封市国土资源局土地出让公告一案，向本院提起行政诉讼。本院于2018年6月21日立案后，依法分别向被告开封市人民政府和开封市国土资源局送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书。本院依法组成合议庭，于2018年8月28日公开开庭审理了本案。原告威泰公司之委托代理人郭炜、杨会永，被告开封市人民政府之委托代理人赵凯、王磊，被告开封市国土资源局之委托代理人邓丽英、马超，本案现已审理终结。原告威泰公司诉称，2007年4月12日，开封市国土资源局挂牌出让2007—2号宗地（槐树院地块）。2007年4月26日，林州市中房置业公司（以下简称中房公司）竞得该宗地并于同日签订了成交确认书。2007年5月10日，中房公司与开封市国土资源局签订了国有土地使用权出让合同，以598.7400万元的价格受让取得2007—2号宗地。为便于项目发展，中房公司在开封市成立了威泰公司即本案原告，并于2007年7月4日与开封市国土资源局签订了国有土地使用权出让合同变更协议，将2007—2号宗地的受让人变更为本案原告。2007年9月19日，开封市建设委员会为原告威泰公司颁发2007—62号建设用地规划许可证。2018年5月26日，在未履行任何法定程序、未进行任何实体处理的情况下，被告开封市国土资源局将包含原告已取得使用权的共计549.84平方米土地的宗地发布国有建设用地使用权网上挂牌出让公告。该公告载明，经开封市人民政府批准，开封市国土资源局决定以网上挂牌方式出让2018—21号～25号宗地国有建设用地使用权。其中，2018—25号地块（开封市城南片区CN01—中山西路与中山东路之间、魏都路南侧地块）占压原告2007—2号宗地中549.84平方米的土地。原告威泰公司向被告提出书面异议，被告仍坚持出让涉案宗地，侵犯了原告的合法权益。根据相关法律法规规定，国有土地使用权出让的法定主体是市、县人民政府，具体实施机关是国土资源行政主管部门。开封市人民政府和开封市国土资源局是本案的共同被告。请求撤销被告开封市人民政府作出的汴政土文（2018）47号土地出让批复、被告开封市国土资源局发布的汴国土告字（2018）6号国有建设用地使用权网上挂牌出让公告行为中涉及2018—25号开封市城南片区CN01—中山西路与中山东路之间、魏都路南侧地块土地出让的部分内容。原告威泰公司为证明其主张向本院提供二组证据。第一组证据：1.2018年5月25日开封市人民政府汴政土文（2018）47号关于对2018—21～25号宗地国有建设用地使用权网上挂牌出让的批复；2.2018年5月26日开封市国土资源局汴国土告字（2018）6号国有建设用地使用权网上挂牌出让公告；3.2018—25宗地控制性详细规划图，证明被告作出了批准土地出让和发布国有建设用地使用权网上挂牌出让公告行为。第二组证据：1.2007年3月22日开封市国土资源局汴国土告字（2007）01号公开出让国有土地使用权公告；2.开封市国有土地使用权2007—2号宗地成交确认书；3.2007—18号国有土地使用权出让合同；4.2007年7月4日中房公司与开封市国土资源局签订的国有土地使用权出让合同变更协议；5.开封市国土资源局禹王台区分局《关于开封市企业投诉中心转办汴企诉（068）号交办单的报告》；6.被2018—25号宗地实际占用土地测绘图，证明原告威泰公司依法取得2007—2号宗地39916平方米国有土地使用权，其中总面积549.84平方米的土地被2018—25号宗地占用。被告开封市人民政府答辩称，经其汴政土文（2018）47号文件批准，开封市国土资源局以网上挂牌方式出让2018—25号宗地的国有建设用地使用权。该宗地位于城南片区CN01—中山西路与东路之间、魏都路南侧，规划面积为93907.4平方米，网上挂牌时间为2018年6月15日8时30分至2018年6月27日14时。该宗地在挂牌期间无人报名而流拍。开封市人民政府批准开封市国土资源局挂牌出让2018—52号宗地，属于行政机关的内部行为，不属于行政诉讼的受案范围，不具有可诉性。相关司法解释规定，当事人不服经上级行政机关批准的行政行为，向人民法院提起行政诉讼的，以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。因此，开封市人民政府不是本案适格被告。请求驳回原告威泰公司的起诉。被告开封市人民政府在法定期限内向本院提供以下证据：1.2007年7月4日开封市国土资源局与中房公司签订的国有土地使用权出让合同变更协议；2.2007年5月10日中房公司与开封市国土资源局签订的国有土地使用权出让合同；3.出让金票据复印件一份；4.2007—2号宗地成交确认书；5.2007—2号宗地控制性详规；6.开封市人民政府（2018）29号会议纪要，证明其不是本案适格被告，土地出让批复系内部行为，不具有可诉性。被告开封市国土资源局答辩称，原告威泰公司所诉2018—25号宗地报价时间系2018年6月15日8时30分至2018年6月27日14时，该宗地在网上挂牌期间无人报名而流拍。原告所起诉的事实已经不复存在，该地块流拍并未侵犯原告合法权益。原告起诉不符合行政诉讼法规定的受理条件。请求驳回原告威泰公司的起诉。被告开封市国土资源局在法定期限内向本院提供以下证据：1.开封市国土资源局汴国土用文（2007）15号关于收回国有土地使用权公开出让的请示；2.开封市人民政府汴政土文（2007）12号关于收回国有土地使用权进行公开出让的批复；3.开封市国土资源局汴国土用文（2018）50号关于2018—21号～25号宗地国有建设用地使用权网上挂牌出让的请示；4.开封市国土资源局汴国土用文（2018）52号关于发布开封市国有建设用地使用权网上挂牌出让公告的请示；5.开封市人民政府汴政土文（2018）47号关于对2018—21号～25号宗地国有建设用地使用权网上挂牌出让的批复，证明土地出让批复合法，程序符合法律规定。经庭审质证，原告威泰公司对被告开封市人民政府提交的证据予以认可，能够证明原告对2007—2号宗地享有使用权，被告批复行为占用了其享有使用权的549.84平方米的土地，侵犯了其合法权益，该行为可诉，开封市人民政府是本案适格被告；对被告开封市国土资源局提交证据的真实性无异议，但被告的出让行为占压了原告的土地，违反一宗地不能出让两次的规定，该出让行为违法。被告开封市人民政府对原告威泰公司提交证据的真实性无异议，对其证明目的予以认可。因2018—25号宗地流拍，实际上没有侵害原告合法权益，原告起诉条件未成就。被告开封市国土资源局对原告威泰公司提交证据的质证意见同被告开封市人民政府。本院对上述证据认证如下：原告威泰公司、被告开封市人民政府、被告开封市国土资源局提交的证据内容真实，形式合法，与本案具有关联性，可以作为认定案件事实的根据，本院予以采信。经审理查明，2007年3月22日，被告开封市国土资源局发布汴国土告字（2007）01号出让国有土地使用权公告，出让包括2007—2号（槐树院）在内共计五宗土地。该宗地面积位于东至官坊西街道路中心线，南至规划地界，西至三里堡街、民有街道中心线，北至五福路道路红线，净地面积为39916平方米。2007年4月26日，中房公司竞得该宗地，并于同日与被告开封市国土资源局签订成交确认书。2007年5月10日，中房公司与被告开封市国土资源局签订国有土地使用权出让合同，以598.74万元的价格受让2007—2号宗地。为便于项目发展，中房公司在开封市成立威泰公司，即本案原告，并于2007年7月4日与开封市国土资源局签订国有土地使用权出让合同变更协议，将2007—2号宗地的受让人变更为本案原告。2007年6月26日，原告威泰公司依照出让合同约定缴纳598.74万元土地出让金。2007年9月19日，开封市建设委员会就2007—2号宗地为原告威泰公司颁发2007—62号建设用地规划许可证。2018年5月24日，被告开封市人民政府作出（2018）29号会议纪要。该纪要记载，由于路网调整，规划魏都路和中山路从原告威泰公司受让取得2007—02号宗地地块穿过。调整后地块用地面积减少，开封市禹王台区人民政府和威泰公司申请按照调整后用地重新办理相关规划和土地手续。按照确定的规划条件，由市国土局与威泰公司签订补充协议，并由市国土局、禹王台区政府对接协商土地资金问题。2018年5月25日，被告开封市国土资源局向被告开封市人民政府请示，拟收回包括2018—25号（开封市城南片区CN01—中山西路与中山东路之间、魏都路南侧地块）宗地范围内原土地使用人的国有建设用地使用权；拟对2018—21～25号宗地国有建设使用权发布网上挂牌出让公告。同日，被告开封市人民政府作出汴政土文（2018）47号批复，同意上述请示。2018年5月26日，被告开封市国土资源局发布汴国土告字（2018）6号国有建设用地使用权网上挂牌出让公告，称经开封市人民政府批准，其决定以网上挂牌方式出让2018—21号～25号宗地国有建设用地使用权。该公告规定的报价时间为2018年6月15日8时30分至2018年6月27日14时。2018—25号宗地在网上挂牌期间无人报名流拍。2018年6月12日，开封市国土资源局禹王台区分局作出的汴禹国土（2018）41号关于开封市企业投诉中心转办汴企诉（068）号交办单的报告，载明拟出让的2018—52号宗地共占压原告威泰公司549.84平方米的土地。本院认为，原告威泰公司依法受让取得2007—2号（槐树院）宗地，其在出让合同约定的期限内对该宗地拥有土地使用权。被告开封市人民政府作出的批复中同意收回2018—25号宗地范围内原权利人的国有建设用地使用权并进行挂牌出让，其中2018—25号宗地占压原告威泰公司2007—2号宗地共计549.84平方米。被告开封市国土资源局并未根据上述批复作出有关收回原权利人土地使用权和进行挂牌出让的法律文书，而是直接将该批复中的内容通过发布网上挂牌出让公告的形式付诸实施。被告开封市人民政府作出的批复内容实质上已经外化，对原告威泰公司的权益产生影响，属于行政诉讼的受案范围。被告开封市人民政府所提其不是本案适格被告及被诉批复行为不可诉的理由不能成立。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，具有下列情形的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：为公共利益需要使用土地的；为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的；土地出让等有偿合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者续期未获得批准；因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨的国有土地的；公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的。依照前款第（一）项、第（二）项的规定收回的国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条规定，以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的，必须按照土地使用权出让合同约定的土地用途、动工开发期限……满二年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权；但是，因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的除外。本案中，原告威泰公司依法取得2007—2号宗地的土地使用权，对于2018—25号宗地和2007—2号宗地重合的549.84平方米土地，被告开封市人民政府未与原告威泰公司协商一致收回土地使用权，未对原告威泰公司进行补偿，亦未提供证据证明其对于该重合部分批复收回具有土地管理法和城市房地产管理法中规定的应当收回土地使用权的情形。因此，被告开封市人民政府在此情况下作出批复中涉及到2018—25号宗地与2007—2号宗地重合部分，属于主要证据不足，违反法定程序，依法应予撤销。被告开封市人民政府作出的批复中涉及到2018—25号宗地与2007—2号宗地重合部分土地的内容属于违法行政行为，被告开封市国土资源局依据上述批复作出挂牌出让公告，对于该公告中涉及到重合部分的出让内容亦属于违法，对原告威泰公司的土地使用权产生影响，应当予以撤销。被告开封市国土资源局在公告中规定了报价时间，在该报价时间内无人报名竞拍。该公告实际已无可撤销内容，对于涉案公告中涉及到出让重合部分的内容，本院依法确认违法。被告开封市国土资源局所提因宗地流拍未侵犯原告威泰公司合法权益，应驳回其起诉的理由不能成立。综上，被告开封市人民政府作出的被诉批复、被告开封市国土资源局作出的被诉公告影响原告威泰公司的权益，属于行政诉讼的受案范围。被告开封市人民政府作出被诉批复中涉及到2018—25号宗地与2007—2号宗地重合部分土地内容，依法予以撤销；被告开封市国土资源局作出被诉公告中涉及到重合部分土地内容，依法应当确认违法。原告威泰公司所提要求撤销被诉批复中涉及到2018—25号宗地的部分内容的诉讼理由能够成立，对其诉讼请求予以部分支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（三）项；第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：一、撤销被告开封市人民政府于2018年5月25日作出汴政土文（2018）47号关于对2018—21号～25号宗地国有建设用地使用权网上挂牌出让的批复中涉及到2018—25号宗地与2007—2号宗地重合部分土地内容；二、确认被告开封市国土资源局于2018年5月26日作出汴国土告字（2018）6号国有建设用地使用权网上挂牌出让公告中涉及到2018—25号宗地与2007—2号宗地重合部分土地内容违法。案件诉讼费用50元，由被告开封市人民政府和被告开封市国土资源局共同负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交八份上诉状，上诉于河南省高级人民法院。审判长  董儒坤审判员  冯 明审判员  宋 冲二〇一八年十一月十三日法官助理陈明茗书记员闫锦