江苏省连云港经济技术开发区人民法院 行 政 判 决 书 （2018）苏0791行初240号 原告周耿吉，性别××年××月××日出生，××族。 委托代理人杨军、王维猛，江苏明亮律师事务所律师。 被告东海县城市管理行政执法局，住所地江苏省东海县和平东路173号。 法定代表人孙彬，局长。 出庭行政负责人刘卫，该局党组成员。 委托代理人臧靖，江苏恒旭律师事务所律师。 被告东海县人民政府，住所地江苏省东海县牛山街道晶都大道1号。 法定代表人高美峰，县长。 出庭行政负责人**，副县长。 委托代理人彭晓婧，该单位工作人员。 原告周耿吉不服被告东海县城市管理行政执法局（以下简称东海城管执法局）、东海县人民政府（以下简称东海县政府）行政强拆、行政复议一案，原告于2018年6月1日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，依法向两被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年7月26日公开开庭审理了本案。原告周耿吉及其委托代理人杨军、王维猛，被告东海城管执法局的委托代理人臧靖，被告东海县政府的委托代理人彭晓婧到庭参加诉讼。被告东海城管执法局党组成员刘卫、被告东海县政府副县长**分别作为被诉行政机关出庭应诉负责人到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2017年9月30日，被告东海城管执法局组织人员强制拆除了原告自行搭建的简易房，原告对此不服向被告东海县政府申请复议，后经复议确认被告东海城管执法局的拆除行为违法，但对原告要求赔偿的复议申请不予支持。 原告周耿吉诉称，原告于1998年承包本村集体土地1.46亩，2014年修建大棚从事花木种植。同年经被告东海城管执法局执法大队许可和现场勘查选址看，在其指定位置按照其准许的长度和宽度，在紧贴花木大棚北侧搭建两间简易结构房屋，用于日常看护大棚内花木及为棚内花木挡风保温。2017年9月底，东海城管执法局对贯庄村富国路、牛辰路、幸福北路两侧私搭乱建行为进行综合整治，认为原告的房屋是违法建筑，要求原告限期拆除。2017年9月30日，被告东海城管执法局未经调查认定、未经法定程序，强行拆除原告种植花木的配套用房。2017年12月8日，原告依法向被告东海县政府申请行政复议，请求确认被告东海城管执法局的行政行为违法，并要求其责令东海城管执法局对原告22万元的财产损失予以赔偿。2018年3月6日，被告东海县政府作出的行政复议决定仅确认被告东海城管执法局的强拆行为程序违法，但对客观事实部分认定错误，认为原告的看护用房不是合法权益不予赔偿，显然属于认定事实不清，适用法律错误。被告东海城管执法局的非法强拆行为侵犯了原告的承包经营权、财产权，在行政复议程序中该局应当对强拆现场的执法视频及证据保全、财产登记情况等进行举证，被告东海县政府却认为原告提交的证据不能证明被告东海城管执法局实施拆除时给原告的建筑材料造成了损失而不予赔偿，属于包庇。综上，请求：1、判决确认被告东海城管执法局的强拆行为违法；2、判决撤销被告东海县政府作出的[2017]东行复第76号《行政复议决定书》并判令重新作出行政复议决定；3、诉讼费由两被告共同承担。 原告向本院提交证据如下： 1、《行政复议决定书》，证明被告东海县政府作出[2017]东行复第76号行政复议决定，确认被告东海城管执法局的强拆行为是违法的，但对原告的损失没有依法进行确认； 2、《农村土地承包经营权证》，证明原告对本案所涉及的土地有合法的使用权，本案被拆除的设施是苗木大棚的一个组成部分； 3、原告购买建造大棚的票据，证明原告因建造大棚购买材料，原告的损失客观存在，且大部分是合法权益； 4、照片一组，证明被告的强拆行为给原告大棚及苗木造成了严重的损失，导致花木大棚无法正常使用和看护管理； 5、两份证明，证明2014年原告的看护房被东海城管执法局非法强拆，原告投诉后，东海城管执法局的执法人员认错道歉，并同意原告在其指定的地点重建花木大棚。2017年1月份东海城管执法局对原告的花窖进行非法强拆，后又向原告支付了300元赔偿和一车黄沙，并指定地点让原告重建。 被告东海城管执法局辩称，1、本案确定的事实是位于东海县城规划区内的涉案建筑是原告在没有申请办理建设工程规划许可证的情况下擅自所建，而原告的这一行为明显违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，依据该法第六十四条的规定，违法建筑应予限期拆除。但是，在被告东海城管执法局对涉案违法建筑下达限期拆除决定后，原告却未在期限内履行拆除义务。在此情况下，基于上述法律规定，被告东海城管执法局对涉案违法建筑予以强拆当然具有充分的事实和法律依据，并无任何不当。2、根据《中华人民共和国国家赔偿法》的规定，只有发生合法权益受损的情况下，才可能发生国家赔偿。原告被拆除的建筑本身属于违法建筑，而违法建筑不属于合法权益。因此，本案没有原告的合法权益受损的客观前提，原告主张损失赔偿缺乏基本的事实根据。3、被告东海城管执法局对违法建筑所采取的拆除方式、手段是适当的，原告的损失赔偿请求不能成立。4、原告诉状所称事实与客观实际严重不符。原告诉称其建设经被告东海城管执法局执法大队许可毫无事实根据；原告诉称涉案建筑属于大棚看护用房也与实际不符，现场表明原告违法建设的房屋是用于开设饭店的经营用房。综上，请求依法驳回原告的诉讼请求。 被告东海城管执法局向本院提交证据及法律法规依据如下: 1、光盘一张，内容为执法现场视频，证明强拆的方式、手段适当，且视频内容能够反映被告东海城管执法局向原告送达了《限期拆除决定书》； 2、照片2张，证明现场房屋被拆前的实际状况，否定了原告诉称的系大棚看护用房的说法。 法律法规依据：《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国行政强制法》。 被告东海县政府辩称，1、被告作出的《行政复议决定书》认定事实清楚，证据确凿，适用法律法规正确，程序合法。原告于2017年11月21日向被告申请行政复议，审查后被告认为申请材料不齐全，于2017年11月28日下发《补正行政复议申请通知书》并送达原告。原告于2017年12月8日进行了补正，被告于同日依法受理了该案，并于同日通知被告东海城管执法局进行答复。2017年12月14日提交了答复书和相关证据，后因情况复杂被告于2018年1月30日与原告进行了谈话，了解该案的相关情况，并于2018年2月6日对该案进行了延期审理，后于2018年3月6日作出了该行政复议决定。2008年，东海城管执法局依法成立，行使东海县城市规划区范围内城市规划管理方面行政处罚权及其相应的行政检查权和行政强制权。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，被告东海城管执法局对东海县城市规划区内违法建筑有权进行查处。原告在未取得规划建设相关手续的情况下，擅自搭建两间房屋，该行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，东海城管执法局下发了《限期拆除通知书》，但原告在规定期限内没有拆除。《中华人民共和国行政强制法》对行政强拆程序作了明确规定，而东海城管执法局在发现原告违法建设的行为后，在未进行事先告知，未赋予原告陈述、申辩权利和未作出强制拆除决定的情况下，迳行拆除了涉案建筑物，其行为明显违反了行政程序，东海城管执法局强制拆除行为程序违法。至于原告提出的行政赔偿请求，国家赔偿的前提是违法行政行为侵犯合法权益。本案中，东海城管执法局的强拆行为虽然程序违法，但鉴于原告在未取得相关规划建设手续的情况下就私自搭建房屋的行为本身亦属于违法建设。因此，东海城管执法局的行为侵犯的并非是原告的合法财产权益，并不能必然导致东海城管执法局对原告违法建筑承担赔偿责任。原告提交的证明不能证明东海城管执法局实施拆除时给其建筑材料造成了损失，故原告承担举证不能的不利后果。因此，对于原告要求行政赔偿的请求被告东海县政府不予支持。综上，被告严格依据法律规定作出了行政复议决定，履行了法定职责，且该决定书无论是在事实认定、法律适用，还是在办案程序上均无不当。请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告东海县政府向本院提交证据及法律法规依据如下: 1、[2017]东行复第76号《行政复议决定书》，证明东海县政府依法作出行政复议决定； 2、《行政复议申请书》及相关证据材料，证明原告具备行政复议申请人资格； 3、行政复议申请收件清单，证明原告于2017年11月21日向东海县政府申请行政复议但材料不齐全； 4、《补正行政复议申请通知书》及送达回证，证明东海县政府依法通知原告补正相关材料； 5、申请人补正的《行政复议申请书》及相关证据材料，证明申请人在法定期限内补正了相关材料； 6、《行政复议申请受理审批表》、《受理通知书》及送达回证，证明东海县政府依法受理该行政复议申请； 7、《行政复议答复通知书》及送达回证，证明东海县政府在法定期限内及时书面通知东海城管执法局进行答复； 8、《行政复议答辩状》及相关证据材料，证明东海城管执法局在法定期限提交答复书及相关证据、依据，同时也证明东海城管执法局的强拆行为违法； 9、《谈话笔录》，证明东海县政府依法向原告了解案件相关情况并证明原告并未办理相关建设规划手续，且其房屋租给他人用于经营饭店的事实； 10、《行政复议延期审理审批表》、《通知书》及送达回证，证明东海县政府依法延期审理该行政复议案件； 11、《行政复议决定审批表》，证明东海县政府依法审理该案并作出决定； 12、东海县政府行政复议文书送达回证，证明东海县政府将[2017]东行复第76号《行政复议决定书》依法送达各方当事人； 13、《行政复议笔误补正书》及送达回证，证明东海县政府发现决定书中笔误及时改正并依法通知原告。 法律法规依据：《中华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和国行政复议法实施条例》、《江苏省政府办公厅印发关于贯彻实施的若干意见的通知》、《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国行政强制法》、《中华人民共和国国家赔偿法》。 经庭审质证,原告对被告东海城管执法局所举证据的质证意见：对证据1，真实性无异议，但认为强拆程序违法，且给原告造成实际损失；对证据2，真实性无异议，但对其证明目的有异议，认为被拆房屋为看护用房，在其南侧为花木大棚，由于看护用房被强拆，导致大量花卉被冻死。原告对被告东海县政府所举证据的质证意见：对证据1，真实性无异议，但认为复议决定对被告东海城管执法局强拆行为实体违法未作认定，属于怠于行使职责，且适用《中华人民共和国行政强制法》也是错误的；对证据2-7及10-12，系行政复议程序性材料，无异议；对证据8，对其真实性无异议，但对其答复理由及内容有异议；对证据9，真实性无异议，对其证明目的有异议，不能证明《限期拆除通知书》送达给原告。被告东海城管执法局对原告所举证据质证意见：对证据1、2，真实性无异议，但对其证明目的有异议；对证据3-5，对其真实性及证明目的均有异议。被告东海县政府对原告所举证据质证意见：对证据1、2，证据“三性”无异议，对证明目的有异议；对证据3-5，证据“三性”均有异议，且证人未到庭作证。两被告对相互所举证据均无异议。 本院对上述证据认证如下：对原告所举证据：证据1，因系本案被诉行政行为，不作为证明行政行为合法的证据予以确认；证据2和5，因无关联性，依法不予确认；证据3，不符合证据形式，对其依法不予确认；证据4，系被强拆后的现场照片，对其证明目的不予确认。对被告东海城管执法局所举证据，系强拆视频及拆前现场照片，原告对其真实性无异议，作为查明案件事实的证据予以确认。对被告东海县政府所举证据，原告除对复议决定不予赔偿的复议结果有异议外，对其他行政复议程序性证据无异议，依法予以确认。 经审理查明，2014年，原告在其承包经营的花木大棚旁自行搭建了两间简易房屋，自称用于日常看护大棚内花木及为棚内花木挡风保温。2017年，东海城管执法局在对县城规划区内私搭乱建行为进行综合整治时发现了原告搭建的两间简易房未办理相关建房手续，属于违法建筑，遂向原告下发了《限期拆除通知书》，但原告拒绝签收。原告在限期内也没有自行拆除涉案房屋。2017年9月30日，被告东海城管执法局强制拆除了涉案房屋。2017年11月21日，原告向被告东海县政府申请行政复议,要求确认东海城管执法局强制拆除行为违法,并责令其赔偿原告房屋及室内财产损失22万元。因原告的复议申请材料不齐，经通知其补正后，被告东海县政府于2017年12月8日依法受理了原告的复议申请，并于当日通知被告东海城管执法局进行答复。后因认为情况复杂，被告东海县政府依据《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款的规定，决定将该案延期至2018年3月8日前作出行政复议决定。2018年3月6日，被告东海县政府作出[2017]东行复第76号《行政复议决定书》，确认被告东海城管执法局对原告的房屋进行拆除的行政行为违法,对原告要求行政赔偿的请求不予支持。原告不服遂起诉。 本院认为，首先，关于被告东海城管执法局实施涉案强拆行为合法性问题。被告东海城管执法局系依法成立并在城市管理领域行使相对集中行政处罚权的行政机关，其对辖区内违反城市规划管理的行为依法具有行政处罚权及相应的行政检查权和行政强制权。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定：在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。本案中，原告建设的涉案房屋在东海县城乡规划区内，且没有取得建设工程规划许可证，所建房屋应属违法建筑。《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、第六十八条规定：未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，……；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，……。城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。据此规定，被告东海城管执法局对原告的违法建筑，有权予以拆除。《中华人民共和国行政强制法》第三十五条及第四十四条对行政机关强制拆除违法建筑物、构筑物、设施等规定了严谨的行政执法程序，主要包括行政机关需要履行催告、听取陈述、申辩、作出强制拆除决定等程序；且规定实施强制拆除，还要进行公告，待行政复议、诉讼期限届满后方可实施强拆。本案涉案的强制拆除行为未经催告程序，且未制作强制拆除决定即迳行强制拆除了原告的涉案房屋，违反法定程序，该强拆行为程序违法。原告要求确认被告东海城管执法局强拆原告房屋的行为违法的诉讼请求，本院依法予以支持。 其次，关于被告东海县政府作出的涉案行政复议决定是否予以撤销并重作问题。涉案的行政复议决定已确认被告东海城管执法局的强拆行为违法，原告对该复议结果并无异议，该复议结果与本院对上述行为的审理意见一致；且复议程序合法，对该复议结果应当予以维持。原告要求撤销该行政复议决定系因被告东海县政府对原告要求被告东海城管执法局赔偿其损失22万元的复议请求未予支持所致。对此，本院认为，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定：国家机关和国家机关工作人员行使行政职权，有本法规定的侵犯公民、法人或者其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。换言之，国家赔偿的前提是违法行政行为侵犯公民、法人或者其他组织的合法权益。被告东海城管执法局实施的涉案强拆行为虽被确认程序违法，但鉴于被拆的涉案房屋自身亦属违法建筑，故被告东海城管执法局对于被拆涉案房屋不应当承担赔偿责任。但是，对于原告搭建涉案房屋所需的建筑材料属于原告的合法财产，被告东海城管执法局在拆除时应当采取适当的手段和方式，以尽可能避免和减少原告不必要的损失；因强制拆除的手段、方式不当，造成建筑材料不必要损失的，则应当依法予以赔偿。《中华人民共和国国家赔偿法》第十五条第一款规定:人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。原告在申请行政复议时一并提出了行政赔偿的复议请求，赔偿的标的为涉案房屋及屋内物品。因被拆房屋系违法建筑，不属于财产损失的赔偿范围；对于屋内物品的损失，原告对此并未举证，故对此应承担举证不能的不利后果；而据被告东海城管执法局提供的强拆现场执法视频，能够看出其所采取的强拆方式和手段适当，且已尽到必要的谨慎和注意义务；而原告对因被告的不当行为造成其涉案房屋建材不必要损失的证据并未举证，故对于原告房屋材料的损失，被告东海城管执法局亦无需承担赔偿责任。被告东海县政府作出的行政复议决定，对原告的赔偿请求未予支持并无不当，其对该项请求所作的复议决定应予维持。综上，依照《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款、第六十四条、第六十八条，《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第四十四条，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第十五条第一款及《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下： 一、确认被告东海县城市管理行政执法局于2017年9月30日对原告周耿吉的房屋实施强制拆除的行为违法。 二、驳回原告周耿吉要求撤销被告东海县人民政府作出的[2017]东行复第76号《行政复议决定书》并予重作的诉讼请求。 案件受理费50元（原告已预交），由被告东海县城市管理行政执法局负担（于本判决发生法律效力之日起十日内给付原告）。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于江苏省连云港市中级人民法院。同时预交上诉案件受理费50元，江苏省连云港市中级人民法院开户行：连云港市农行苍梧支行，账号：44×××94。 审 判 长  李素平 人民陪审员  安丰萍 人民陪审员  孙文花 二〇一八年十一月三十日 书 记 员  许 婕 法律条文 [一]、《中华人民共和城乡规划法》 第四十条在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。 …… 第六十四条未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。 第六十八条城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。 [二]、《中华人民共和国行政强制法》 第三十五条行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项： （一）履行义务的期限； （二）履行义务的方式； （三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式； （四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。 第四十四条对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。 [三]、《中华人民共和国国家赔偿法》 第二条国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。 第十五条人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。 [四]、《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十四条……行政行为有下列情形之一的，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；…… 上诉须知 根据有关法律、法规和司法解释的规定，现将有关上诉事项告知如下： 当事人享有《中华人民共和国行政诉讼法》第八十五条、国务院《诉讼费用交纳办法》第二十二条、第四十八条规定的上诉及相关权利、义务。 上诉人上诉时未交纳上诉费的，应自递交上诉状之日起七日内交纳上诉案件受理费，同时将缴款凭证提交本院。逾期未交纳或者未将交纳凭证提交本院的，本院将依照最高人民法院《关于适用〈诉讼费用交纳办法〉的通知》第二条的规定，报连云港市中级人民法院裁定按自动撤回上诉处理。 本上诉须知与《催交上诉费通知》具有同等法律效力。