宁夏回族自治区中卫市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）宁05行初15号 原告：宁夏兴宁驾驶员培训学校（有限公司）。住所地：宁夏回族自治区中宁县。 法定代表人：王学荣，男，该公司执行董事。 委托诉讼代理人：王占强，宁夏王占强律师事务所律师。 被告：中宁县人民政府。住所地：宁夏回族自治区中宁县。 法定代表人：陈宏，男，县长。 出庭负责人：陈正刚，男，副县长。 委托诉讼代理人：梅亚利，宁夏兴业律师事务所律师。 委托诉讼代理人：王新平，宁夏天盛律师事务所律师。 被告：中宁县国土资源局。住所地：宁夏回族自治区中宁县。 法定代表人：田维荣，男，局长。 出庭负责人：李钟灵，男，副局长。 委托诉讼代理人：王新慧，宁夏丰安律师事务所律师。 委托诉讼代理人：张海林，男，生于1973年8月2日，汉族，大专文化，系该局干部。 被告：中宁县新堡镇人民政府。住所地：宁夏回族自治区中宁县。 法定代表人：刘永华，男，该镇镇长。 委托诉讼代理人：吴小多，宁夏丰安律师事务所律师。 原告宁夏兴宁驾驶员培训学校（有限公司）与被告中宁县人民政府、中宁县国土资源局、中宁县新堡镇人民政府不依法履行征收行政协议一案，本院于2018年8月6日立案后，于2018年8月9日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，并依法组成合议庭，于2018年11月6日公开开庭进行了审理。原告宁夏兴宁驾驶员培训学校（有限公司）的法定代表人王学荣及委托诉讼代理人王占强、被告中宁县人民政府的出庭负责人陈正刚及委托诉讼代理人王新平、梅亚利、中宁县国土资源局的出庭负责人李钟灵及委托诉讼代理人王新慧、张海林、中宁县新堡镇人民政府的法定代表人刘永华及委托诉讼代理人吴小多到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告诉称，中宁县人民政府于2016年7月4日作出了《中宁县人民政府关于征收土地的公告》（以下简称“征收土地公告”），并于2016年8月22日作出了《关于印发吴忠至中卫城际铁路（中宁段）建设项目红线范围内房屋征收与补偿方案的通知（中宁政房征发[2016]25号）》（以下简称“补偿方案”）。根据征收公告和补偿安置方案，原告所有的涉案资产在征收范围内，中宁县国土资源局、新堡镇人民政府为征收实施单位。在征收过程中，因征收行为给原告造成的实物资产损失，原告委托了北京中恒正源资产评估有限责任公司进行了评估，其评估净值为8896528.48元。被告对原告的三部分资产分别进行了评估和不同的处理。对于涉及到的房屋已经达成补偿协议且已补偿拆迁，双方没有争议。对因拆迁行为而造成的损失，经过委托评估达成了部分赔偿协议，但仍有争议，已起诉至贵院，现进入二审。对本案涉及的实物资产已经过评估，已占用和拆迁。但是，在评估结果出来后，被告对此既不与原告签订补偿协议，又不作出补偿决定，原告多次同被告沟通、协商涉案实物资产损失补偿事宜，被告一直以研究、请示、开会决定及其他理由推诿，至今不予解决。且在没有补偿的情况下，将原告的涉案实物资产予以拆迁，现涉案实物资产征收已完成一年多，但因征收拆迁造成的实物资产损失至今没有落实。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》及相关法律法规的规定，请求：1.确认被告征收实物资产的征收行为违法；2.依法判令中宁县人民政府对于因征收行为给原告造成的实物资产（构筑物、管道渠口、机器设备和生产性生物资产）损失作出补偿决定；3.判令被告按原告委托评估的评估值8896528.48元作出补偿；4.本案诉讼费由被告承担。 被告中宁县人民政府辩称，原告主张的诉讼请求不能成立，没有法律依据。一、原告的前三个诉讼请求系三个不同的行政行为，且第一项诉讼请求与第二、三项诉讼请求相互矛盾。原告第一项诉请要求确认被告征收其实物资产违法，如果征收系违法的话涉及的是赔偿问题，而非第二项诉请被告要求作出补偿决定；二、第一项诉讼请求不能成立，理由如下：被告中宁县人民政府根据国土资源部的批准新建吴忠至中卫城际铁路工程，征收原告所使用的土地及地上附着物的行为系合法征收。根据原告提出的诉讼请求和事实部分，原告亦自认征收行为是合法征收；三、第二项诉讼请求不能成立，原因如下：1.原告主张“实物资产损失作出补偿决定”的诉讼请求的整体不能成立，因为涉案的征地行为属于一个行政行为，不是两个或者多个行政行为。行政机关对一个行政相对人就一项行政事项，应当依法依规一并做出完整的行政管理。不能擅自分项分别处理。依据《征地公告》、《补偿安置方案》应当按照一个行政行为进行处理。现已经分成三个子项，而且子项中是否存在彼此包含，无法确认。原告又以实物资产损失为由，主张行政机关作出决定，不能成立。2.实物资产损失不属于征收补偿的范围。依据土地法、征收补偿条例以及涉案补偿方案，征收补偿范围中只有关于土地、地上附着物，其中地上附着物不包含机器设备和生产性生物资产。3.征地补偿是针对合法的经过批准建设的建筑物、构筑物，对于未经批准的建筑物、构筑物不予补偿。四、第三项诉讼请求不能成立。本案是行政征收案件，是否补偿是基于行政权力，并非是平等主体之间的民事补偿。因此，原告不能直接主张补偿。五、关于本案原告所指地面附着物的补偿问题，原、被告双方已经进行了评估，只是对评估的结果没有进一步协商，并予以确定。对于费用问题，被告这边已经就应付和预付共计给原告付款2878.7968万元。双方目前因经营损失仍然处在诉讼中，双方费用没有最终确定，所以，补偿事项继续等待诉讼结论后做最终确定；六、本案的案由是不依法履行征收行政协议，原告的第一项诉请与本案案由相互矛盾，故原告的第一项诉请是不能依法成立的。 被告中宁县国土资源局辩称，一、本案原告方的诉讼请求和先前起诉的“经营性损失”，是基于同一行政行为的不同的补偿事项，应由政府统一作出补偿决定。针对同一行政征收行为发生的补偿问题，不能重复诉讼。另，原告在第一项诉讼请求中请求确认行政征收行为违法的同时，又要求按照评估值8896528.48元作出补偿，是矛盾的，如果违法就是国家赔偿问题而不是补偿问题，应该分属与不同的诉讼案件。二、被告的行政征收行为不存在违法，本案是集体土地上房屋设施的拆迁补偿，在征收程序上是参照《国有土地上房屋征收补偿条例》的规定进行的，在征收公告发布之前，征收项目已经自治区有关部门委托第三方评估机构进行了社会稳定风险评估。中宁县人民政府与2016年5月5日和6月13日，两次召开专题会议对补偿事宜进行研究，然后发布了公告，作出了补偿安置方案。中宁县国土资源局委托宁夏正业通资产评估有限责任公司对涉案实物资产和费用补偿项目作出了资产评估报告；三、中宁县国土资源局委托的宁夏正业通资产评估有限责任公司作出的报告，应该作为双方协商的参考依据。原告方工作人员在资产评估记录单上签字确认，是对该评估结果的认同；四、原告的第三项诉请不符合《行政诉讼法》关于诉讼请求的规定，原告要求法院判令按原告委托的评估值8896528.48元判赔，不符合行政诉讼法的规定。 被告中宁县新堡镇人民政府的答辩意见与中宁县政府、中宁县国土资源局一致。 原告向法庭提交下列证据材料：证据一：2016年7月4日中宁县人民政府发布的《中宁县人民政府关于征收土地的公告》，拟证明：征收决定主体为中宁县人民政府，征收土地为集体土地，房屋及建筑物补偿参照《吴忠至中卫城际铁路（中宁段）建设项目红线范围内房屋征收与补偿安置方案》（中宁政房证发[2016]25号）执行。 证据二：《关于印发吴忠至中卫城际铁路（中宁段）建设项目红线范围内房屋征收与补偿安置方案的通知》，拟证明：1.中宁县人民政府是涉案土地和房屋的征收和补偿主体；2.中宁县国土资源局、新堡镇人民政府是涉案征收实施单位；3.企业征收补偿按照用地性质以房地产市场价进行评估，一次性货币补偿。 证据三：《关于兴宁驾校整体搬迁重建安置存在并急需解决的问题》的情况汇报（宁兴驾发[2016]13号），拟证明：因为征收行为原告需整体搬迁重建安置。 证据四：宁夏兴宁驾驶员培训学校（有限公司）委托北京中恒正源资产评估有限责任公司对实物资产搬迁损失和费用补偿的评估报告，拟证明：1.原告委托北京中恒正源资产评估有限责任公司对涉案土地及房屋征收过程中给原告造成的实物资产搬迁损失和费用补偿进行评估；2.北京中恒正源资产评估有限责任公司评估的原告实物资产搬迁损失和费用补偿为8896528.48元。 证据五：1.关于《兴宁驾校资产评估问题》的具体情况说明及解决问题的建议（宁兴驾发[2017]02号）；2.关于《兴宁驾校科目二计算机考试系统赔偿事宜现场会议内容》的情况汇报；3.关于兴宁驾校实物资产搬迁损失补偿的情况说明及丞待解决问题的报告（宁兴驾字[2017]12号）；4.关于尽快解决兴宁驾校整体搬迁重进安置补偿问题的汇报（宁兴驾字[2017]28号），拟证明：就涉案土地及房屋征收给原告造成的实物资产损失评估及补偿事宜原告多次同被告沟通，但被告都不予解决。 证据六：1.中宁县人民政府《专题会议纪要》19号、100号各一份（复印件）；2.已拆迁现场现状照片20张；3.已拆迁现场现状录像光盘一张，拟证明：就涉案土地上原告的实物资产已被拆迁、占用的事实。 经质证，被告中宁县人民政府对证据一的三性及证明目的均予以认可，同时该证据证明了被告的行政征收行为合法。对证据二的三性予以认可，对证明目的有异议。该安置方案并非以原告单方组织评估的数据为准。对证据三的三性和证明目的不予认可，该证据来源于原告单方制作。对证据四的三性和证明目的不予认可。行政征收是依据行政机关组织的行政征收行为，在行政征收过程中是否作出行政征收补偿决定，应当以行政机关作出的行政决定为准，不应当是原告单方作出的决定。该评估报告的评估目的明确为原告了解资产市场价值提供依据，而评估报告中所依据的法规依据是《国有资产评估管理办法》、《企业国有资产监督管理暂行条例》、《中华人民共和国企业国有资产法》、《企业国有资产管理办法》等九个方面的法律法规依据，而原告系有限责任公司，不适用以上法律。该报告第13页第11项第二条明确，本评估报告仅供委托方为本次评估目的所对应的经济行为使用，不得用于法律诉讼等目的使用。对证据五的三性及证明目的不予认可，因该证据是原告单方制作。对证据六中两份会议纪要的真实性和关联性予以认可，但对其合法性及证明目的有异议，因该会议纪要研究的内容只是一般的工作安排，不具有法律文书的严谨性，因此其表述在法律上应当依据政策进一步核准，之后才可以执行。不能以会议纪要来证明原告应该获得实物资产补偿，因此不能作为认定案件事实的证据。对于照片及光盘的真实性不予认可，因为该图片及视频资料是原告单方制作，不能证实其与实物相互对应。 被告中宁县国土资源局对证据一、二的三性及证明目的均无异议。对证据三内容的真实性有异议，认为该文件是原告方自己起草的一份情况汇报，里面关于损失的描述有夸大其词的成分。但对原告所说的整体搬迁的事实认可。对证据四与中宁县政府的质证意见一致。其认为资产评估报告由兴宁驾校单方委托，不符合《国有土地上房屋征收评估办法》第六条的规定，应由房屋征收部门作为委托方。评估报告中涉及的一些评估事项没有房屋征收部门进行参与，很多项目是兴宁驾校自己单方面提供的数据和资料，缺乏客观公正。对证据五内容的真实性有异议，其同样认为这些是由兴宁驾校自己制作的文件，文件中对于损失的描述有夸大其词和不符合实际情况的内容，因此对该证据不予认可。对证据六与中宁县政府的质证意见一致。 被告中宁县新堡镇人民政府的质证意见与中宁县人民政府、中宁县国土资源局的一致。 被告中宁县国土资源局向法庭出示以下证据材料：证据一，新建铁路吴忠至中卫项目社会稳定风险评估报告，拟证明：涉案的项目根据《国有土地上房屋征收补偿条例》的相关规定已由自治区有关部门委托宁夏智诚安环科技发展有限公司进行了社会稳定风险评估。 证据二：自治区发改委《关于新建铁路吴忠至中卫项目社会稳定风险评估意见的报告》，拟证明：自治区发改委将社会稳定风险评估报告上报施工单位中国铁路总公司。 证据三：中宁县人民政府28号、40号专题会议纪要两份，拟证明：县人民政府按照国有土地上征收补偿条例的规定，对吴忠至中卫城际铁路补偿问题进行专题会议研究。 证据四：《中宁县人民政府关于征收土地的公告》，拟证明：县政府按照国有土地上征收补偿条例的规定，对吴忠至中卫城际铁路建设用地征收土地有关事项进行了公告。 证据五：中宁县人民政府《关于印发吴忠至中卫城际铁路建设项目红线范围内房屋征收与补偿安置方案的通知》，拟证明：县人民政府对吴忠至中卫城际铁路建设项目的房屋征收与补偿已经做出了征收补偿安置方案。 证据六：宁夏正业通资产评估有限责任公司《中宁县国土资源局拟征收土地事宜涉及宁夏兴宁驾驶员培训学校（有限公司）实物资产搬迁损失和费用补偿项目资产评估报告》，拟证明：中宁县国土资源局依据国有土地上房屋征收评估办法第六条的规定，依法委托正业通公司对涉案资产进行了评估，评估的价值为496.92万元。 证据七：宁夏正业通资产评估有限责任公司资产评估档案资料共计75页，拟证明：兴宁驾校项目评估机构出具了资产权属声明和承诺函，兴宁驾校的工作人员在资产评估记录单上签字，参与了评估，对评估结果应该认可。 经质证，原告对被告中宁县国土资源局出示的七组证据的三性均予以认可，但对证明目的不予认可。同时需要说明的是评估报告是2017年5月份出具的，该案涉财产已经被征收、拆迁，部分设施已被占用。即使按照被告出具的评估报告，现在被告至今也未给予补偿。 被告中宁县人民政府及中宁县新堡镇人民政府对七组证据的三性及证明目的均无异议。 被告中宁县新堡镇人民政府向法庭出示以下证据材料：证据一：《租赁土地合同书》一份，拟证明：涉案的土地性质为集体土地，双方约定在土地租赁期内，如遇国家征用该土地，地上附着物按政府补偿标准给原告并退还租期不到的费用后，原告无条件将土地交还。 证据二：征地补偿凭证3份、房地产评估报告一份、补偿协议一份、黄河农村商业银行业务凭证2份、黄河农村信用社转账存根1份、收据4份，拟证明：被告新堡镇人民政府向原告支付预付补偿款总计2878.7968万元。 经质证，原告对于被告新堡镇人民政府出具的证据一的三性无异议，需要说明的是涉案的该土地已经交给被告，征收行为已完成。原告并没有要求土地的有关费用，本案仅要求的是因被告征收行为已完成的情况下，至今不对涉案资产进行补偿的问题。对证据二的关联性有异议，对真实性无异议，从收据中、评估报告中和协议上已经充分证实新堡镇所支付的2878.7968万元为房屋补偿款及经营损失的部分补偿款，而并不是本案争议的涉案资产的补偿。 被告中宁县人民政府对租赁合同的真实性和关联性予以认可，对证明目的认可，但对该证据的合法性不认可。同时该证据证明了原告使用涉案土地建设驾驶员培训学校未经相关部门批准，原告主张的地面附着物属于违法建筑，不应给予行政补偿或赔偿，因为合同书明确了涉案土地为租赁土地，而且土地为集体土地，即涉案土地约定的使用用途违法。对证据二的真实性、关联性认可，对合法性不予认可。因为被告新堡镇政府向原告支付的所有赔偿费用未经上级部门批准，该赔偿费用应当退还，重新根据地面附着物的合法性作出补偿或者不补偿的决定。关于原告向新堡镇人民政府出具的两张收据，2017年7月10日、2017年10月13日中记载了“经营性损失费”在相关法律法规中关于征收补偿费用中并没有该经营性损失项目，故该两张收据应当定性为预收补偿款1千万元。 被告中宁县国土资源局对新堡镇政府的证据一、二的真实性、关联性不表异议。关于已付的2878.7968万元其认为是对兴宁驾校整个征收进行的补偿，并非原告所说的已付的是对房屋和部分经营性损失支付的补偿款。因为中宁县政府、中宁县国土资源局、中宁县新堡镇政府对于新堡镇政府与兴宁驾校签订的关于经营性损失的补偿协议自始至终不予认可，而且现在尚在诉讼中，协议效力待定。所以，其认为原告代理人所说的2878.7968万元中有部分经营性损失的支付在里面，没有依据。其认为已付的2878.7968万元，应该是有实物资产损失，但现在总账目还没有计算。 经组织交换证据、庭审质证，本院对上述证据作如下确认:一对原告提交的证据一、证据二，三被告对其三性无异议，本院予以确认，证据三、证据五系原告要求解决问题的请示材料及说明，不能达到原告的证明目的，证据四系原告单方申请作出的报告，被告方不认可，本院不予采信，证据六结合本案查明的事实，能够证明涉案标的物部分已被拆除的事实。对被告中宁县国土资源局出示的七组证据，原告及被告中宁县国土资源局、被告中宁县新堡镇政府对其三性均无异议，本院予以确认。被告中宁县新堡镇人民政府的证据，证据一、证据二，原告无异议，被告中宁县人民政府、中宁县国土资源局对其真实性、关联性均无异议，对其证明效力本院予以确认。 经审理查明，因国家建设吴忠至中卫城际铁路，中宁县人民政府根据国家有关部门批复，于2016年7月4日作出了《中宁县人民政府关于征收土地的公告》（以下简称“征收土地公告”），并于2016年8月22日作出了《关于印发吴忠至中卫城际铁路（中宁段）建设项目红线范围内房屋征收与补偿方案的通知（中宁政房征发[2016]25号）》（以下简称“补偿方案”）。根据征收公告和补偿安置方案，宁夏兴宁驾驶员培训学校（有限公司）所有的涉案资产在征收范围内，中宁县国土资源局、中宁县新堡镇人民政府为征收实施单位。在征收过程中，三被告对原告的房产、经营性损失、实物资产，三部分资产分别进行了评估和不同的处理。对于涉及到的房屋已经达成补偿协议且已补偿完备，双方没有争议。对因拆迁行为而造成的经营性损失，被告方委托相应机构进行评估后双方达成了赔偿协议，但仍有争议，已起诉至法院，案件仍在审理中。对本案涉及的实物资产，原告委托了北京中恒正源资产评估有限责任公司进行了评估，其评估净值为8896528.48元。被告中宁县国土资源局也委托了评估，经其委托的单位宁夏正业通资产评估有限责任公司评估，其评估净值为496.92万元，后经原告多次要求处理未果，原告便向本院起诉。另查明，吴忠至中卫城际铁路主体工程已建成，原告方涉案的部分设施已被占用和拆迁，其设施已不影响铁路工程的建设。另,原告在庭审中认可被告方对涉案资产的评估报告。 本院认为，因国家建设吴忠至中卫城际铁路，中宁县人民政府根据国家有关部门批复，于2016年7月4日作出了《中宁县人民政府关于征收土地的公告》（以下简称“征收土地公告”），并于2016年8月22日作出了《关于印发吴忠至中卫城际铁路（中宁段）建设项目红线范围内房屋征收与补偿方案的通知（中宁政房征发[2016]25号）》（以下简称“补偿方案”）。根据征收公告和补偿安置方案，对宁夏兴宁驾驶员培训学校（有限公司）所有的涉案资产进行征收，其征收行为合法。在征收过程中，双方已就房产、经营性损失处理达成协议，仅就涉案资产久拖未决，被告应依法作出处理，因涉案资产已被拆迁、占用，且已评估，价值明确，故被告再作补偿决定已没有必要。就双方争议的涉案资产（构筑物、管道渠口、机器设备和生产性生物资产），原、被告未在其他处理协议中涵盖，三被告亦未提供证据证明已经处理，现涉案标的物已被占用和拆迁，被告应该作出补偿。标的物价值已被被告方评估为496.92万元，原告方予以认可，补偿费用应以此标准为准。被告中宁县政府是该项目的征收主体，被告中宁县国土资源局、被告中宁县新堡镇人民政府为其征收实施单位，因此，其责任应由被告中宁县人民政府承担。被告中宁县人民政府提出：1.征地补偿是针对合法的经过批准建设的建筑物、构筑物，对于未经批准的建筑物、构筑物不予补偿。原告主张的建筑物和构筑物是否批准，并未得到核准。2.实物资产损失不属于征收补偿的范围。依据土地法、征收补偿条例以及涉案补偿方案，征收补偿范围中只有关于土地、地上附着物，其中地上附着物不包含机器设备和生产性生物资产。3.原告主张“实物资产损失作出补偿决定”的诉讼请求的整体不能成立，因为涉案的征地行为属于一个行政行为，不是两个或者多个行政行为，被告方已付的2878.7968万元，虽有实物资产损失，但现在总账目还没有计算。经核，被告方并未提交证据证明涉案建筑为非法建筑，被告的观点1本院不予采纳；关于观点2，被告并未明确所依据的法律、法规、规章的条款，其观点与法无据，本院不予采纳；关于观点3，被告在房产和经营性损失补偿协议中并未涵盖涉案资产，且涉案资产被告方已单独进行了评估，涉案资产补偿属遗漏问题，被告应该作出处理。原告其他诉讼请求无事实依据，本院不予支持。 综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、七十八条第一款，最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释二十五条第二款，判决如下： 一、被告中宁县人民政府于本判决生效后一月内支付原告宁夏兴宁驾驶员培训学校（有限公司）实物资产（构筑物、管道渠口、机器设备和生产性生物资产）搬迁损失补偿费496.92万元； 二、驳回原告宁夏兴宁驾驶员培训学校（有限公司）的其他诉讼请求。 案件受理费100元，由被告中宁县人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于宁夏回族自治区高级人民法院。 审 判 长  郭群杰 审 判 员  孙万红 代理审判员  刘丽娜 二〇一八年十一月二十六日 书 记 员  周凌燕 本案适用的法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。 第七十八条第一款被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。 最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释 第二十五条第二款征收实施单位受房屋征收部门委托，在委托范围内从事的行为，被征收人不服提起诉讼的，应当以房屋征收部门为被告。