河南省南阳市卧龙区人民法院行 政 判 决 书（2018）豫1303行初88号原告岳士凡,男,汉族,1966年5月17日生,住邓州市。委托诉讼代理人张道顺，河南国敏律师事务所律师。被告邓州市林业局。法定代表人肖宗全，任局长。委托诉讼代理人杨清岑，该单位工作人员。委托诉讼代理人杨旭松，河南三贤律师事务所律师。原告岳士凡诉被告邓州市林业局确认未及时颁发林业采伐许可证行为违法及行政赔偿纠纷一案，本院于2018年8月23日受理后，于2018年9月13日公开开庭进行了审理。原告岳士凡及其委托诉讼代理人张道顺，被告邓州市林业局的委托诉讼代理人杨清岑、杨旭松均到庭参加诉讼，本案现已审理终结。原告诉称，2003年3月，原告及案外人岳风玉与高集乡王庄村村民委员会签订高集乡王庄村土地承包合同，承包该村及周边370亩坡耕地植树造林。邓州市人民政府为原告颁发（2005）第000365号林权证。2011年3月份左右，因有人收购林木，原告向被告邓州市林业局申请颁发采伐证，被告工作人员称林地的租期不到且8年生长期不到不予办理。2011年10月份租赁期届满前，原告再次向被告督促颁发采伐证。被告又称因大片林木采伐审批程序复杂，需要等待上级研究决定仍不予办理。一直推托到过完春节，被告仍未给原告颁发采伐证，原告无奈又交纳了一年的土地承包费3.7万元，继续雇佣工人给林木施肥浇水、××虫害。2012年年底，因树木开始掉价，原告再次催促被告颁发采伐证，被告又称该地块有纠纷暂不办理，原告认为，自己种植的林木，还有国家颁发的林权证，自己为什么不能申请砍伐。原告认为被告的工作人员不予批准的行为属于渎职行为。为此，向省林业厅和国家林业局信访。后在省林业厅的过问下，被告才为原告办理了林木采伐许可证。之后，原告得知邓州市人民政府在原告林地上还错误地为南阳市金太阳公司办理过林权证，因此才导致原告的采伐证迟迟不予批准。为此，原告于2014年就邓州市人民政府给他人重复颁发林权证的行为向邓州市人民法院提起行政诉讼，后因需要复议前置事由撤回起诉申请复议，后再次提起行政诉讼。该案一波三折，到2018年南阳市中级人民法院作出（2018）豫13行终106号行政判决书，才最终确定了邓州市人民政府为南阳市金太阳公司颁发的林权证违法。综上，被告邓州市林业局对原告申请林木采伐证不予批准的行为是违法行为，应当承担赔偿责任。故请求：1、依法确认被告邓州市林业局不给原告颁发林木采伐证的行为违法；2、依法判令被告邓州市林业局赔偿原告不予颁发采伐证造成的损失45万元；3、本案诉讼费等由被告承担。原告提交如下证据：：1、身份证一份。2、申请林权证报告一份。3、邓州市法院的（2016）豫1381行初24号行政判决书和南阳中级法院（2018）豫13行终106号行政判决书。4、证人证言和树某。被告辩称，一、被答辩人超过法定起诉期限起诉，应驳回其起诉。被答辩人在2014年1月13日第一次起诉的诉状中说，“2011年3月，合同到期且树已长成，我到林业局办理采伐证时，被告知：不能办证”。其后几次诉讼中，被答辩人在诉状中和诉讼中均有同样的表述。最高法院《关于适用的解释》（下称《适用解释》）第66条规定，公民、法人或者其他组织依照行政诉讼法第47条第一款的规定，对行政机关不履行法定职责提起诉讼的，应当在行政机关履行法定职责期限届满之日起6个月内提出。《行政许可法》第42条规定行政许可的期限为20日。截至本次起诉，被答辩人的6个月起诉期限早已超过。即便计算至其第一次起诉的2014年1月13日，起诉期限早已超过。退一步讲，即使答辩人曾经拒绝了被答辩人的采伐申请，按照《行政诉讼法》第46条和《适用解释》第64条的规定，截至本次起诉早已超过最长一年的起诉期限。即便按照已失效的《适用解释》第41条的规定，截至其第一次起诉，已经超过最长2年起诉期限。二、被答辩人的行政赔偿请求没有事实根据和法律依据。1.没有事实根据。答辩人2011年3月没有收到过被答辩人的林木采伐申请，所谓的违法不颁发采伐证更无从谈起。答辩人于2013年申请采伐许可，答辩人已经依法向其颁发了采伐许可证。2011年被答辩人的林木尚不符合采伐条件，即使申请采伐，也可能得不到许可。被答辩人于2004年栽植杨树，2011年树龄仅8年。按照原国家林业局发布的《森林采伐作业规程》第6.1.1条，皆伐适用范围为“人工成、过熟同龄林或单层林”。根据原国家林业局发布的《森林资源规划设计调查主要技术规定》，杨树的人工成熟林为16年至25年，过熟林为26年以上。另外，根据《森林法》第29、33条的规定，采伐严格控制，采伐许可证的发放还要受到年度采伐限额的限制。被答辩人没有提出任何证据证明其损失情况。2.没有法律依据。首先，被答辩人主张的土地租赁费和林木管护费不属于直接损失。国家赔偿法第36条第8项规定：对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。行政赔偿仅限于行政行为所涉及的直接财产损失，对于间接损失不属于国家赔偿范围。对照《国家赔偿法》第36条第（一）项至第（七）项的规定理解，直接损失具有确定性特征，在行政行为作出时即可确定，而不能是或然性的；直接损失是行政行为直接导致的损失，而不是间接导致的损失。本案中，岳士凡与他人签订合同约定的价款具有不确定性，具有或然性；该价款也不可能是行政行为直接导致的。从另一个角度讲，树木多长二年，更加粗壮，价值会更高，价格也可能更高。其次，缺乏因果关系要件。只有与损害结果有直接联系的原因，才是国家赔偿责任因果关系的原因，这个原因必须是主要和决定性的。本案中，管理林地的支出数额和土地租金数额并不由行政行为决定，而是由林木的生长阶段和合同双方的意志决定。因此，本案中被答辩人所主张的不颁发采伐许可证的行政行为不是导致岳士凡支出的主要和决定性原因，即二者不具有直接因果关系，不符合国家赔偿的因果关系要件。三、关于被答辩人承包土地实有面积的说明。被答辩人岳士凡实际承包邓州市高集镇王庄村120亩、明池村80亩，共200亩土地，并分别与两村签订了合同，申办林权证时，被答辩人采用阴阳合同的手法，将总共200亩土地夸大为370亩，用与王庄村签订的370亩虚假承包合同申办林权证。答辩人当时没有GPS等勘测工具，核实面积主要靠申办人提供的合同以及村、乡证明，被答辩人以蒙混过关，按370亩申办了邓林证字（2005）第000365号林权证。综上，请求依法驳回其起诉或驳回其诉讼请求。被告提供如下证据：1.岳士凡2014年1月13日第一次起诉的诉状，证明岳士凡的起诉期限已经超过。2.岳士凡与高集乡王庄村、明池村的真实承包合同。证明：岳士凡实际承包土地仅200亩，承包费除其中一块每亩每年80元外其余均为每亩每年60元。另提交《中华人民共和国森林法》第29条，第33条，第31条第1项（见附页1）2.《国家林业局森林采伐作业规程》（2005年12月1日实施）第6.1条（见附页2）3、《森林资源规划设计调查主要技术规定》（2003年4月发布）（见附页3）作为法律依据。原告对被告提交证据的质证意见：1、对第一份证据，被告证实的起诉超期不符合法律规定，南阳市中级法院2018行终106号判决书已经证实原告起诉是不超期的。2、对承包合同有异议，该合同举证不完整，原告提交的承包合同是370亩，林权证也是370亩，原告所支付的管理费都是按照370亩来支付的。3、对采伐许可证真实性无异议，但是该证仅仅指树木没有损坏的234亩，对于死亡的树木没有统计，也不是被告所说的200亩地，证据是虚假的。被告对原告提交证据的质证意见：1、对身份证无异议。2、第二组证据，申请报告是复印件，不清楚来源，不具有法律效力。关于林权证，来源也不清楚，真实性有异议，林权调查簿只是当地村委的一个审核内容，土地面积是不实的，实际是两个村两个合同，但是申请时是一个合同，是虚假的。3、几份判决书与本案没有关联性，不能证明原告2011年3月向被告申办过采伐证，原告提到找过林业局的彭先辉，彭先辉没有权力管采伐证，管采伐证的是林政科，彭先辉只是负责勘察的。4、关于树某，是复印件，不具有客观性。岳士凡和岳世倩的合同也是复印件，合同的随意性很大，没有客观性。证人证言，今天都没有到庭作证，没有客观性。另外法院的案件应该是由法院档案室盖章的，但是这里没有。经过庭审举证、质证，综合当事人的质证意见，合议庭评议后认为：被告所举证据与本案具有关联性，内容客观合法，能相互印证，本院予以认定。根据当事人的陈述、诉辩理由，结合认证，本院确认如下事实：2003年3月，原告及案外人岳风玉与高集乡王庄村村民委员会签订了高集乡王庄村土地承包合同，该合同载明：“高集乡王庄村民委员会将三百七十亩坡耕地承包给原告岳士凡植树造林，期限从2004年3月至2011年12月。四至为：北淡庙，南永安六组，东农校淡二组，西永安六组乡办场。”经原告岳士凡申请，邓州市人民政府于2005年5月12日为原告岳士凡颁发邓林证字（2005）第000365号林权证，该林权证上登记的森林或林木所有权权利人为岳士凡，树种为杨树，面积370亩、株数20400，林种为用材林，林地使用期为8年，终止日期为2011/12/31。庭审中，原告岳士凡提交与岳士乾于2004年4月1日签订的管理合同一份：岳士凡将林地劳务管理工作承包给岳士乾，每年开春付给岳士乾172500元（包括人力费39500元，农药18500元，化肥11100元，农具1500元，除草剂2000元）。2011年3月份左右，因有人收购林木，原告向被告邓州市林业局申请林木采伐，被告工作人员称林地的租期不到且8年生长期不到，不予办理。2011年10月，原告在租赁期届满前再次向被告督促颁发采伐证，得知南阳金太阳科技林业有限公司持有林权证的林木、土地与原告所持有林权证的林木及土地重合，故拒绝给原告办理采伐证。原告为此与王庄村村民委员会续签土地承包合同，并到郑州、北京信访。2013年12月12日，邓州市林业局给原告办理邓州采字[2013]4113810011212002号林木采伐许可证，证载：采伐理由：合同到期。采伐方式：皆伐。采伐株数6271株。2014年，原告岳士凡向邓州市人民法院提起行政诉讼，称“2011年3月，合同到期且树已长成，我到林业局办理采伐证时，被明确该地已给第三人办理了416号《林权证》，纠纷不解决，不能办采伐证。”因复议前置程序，岳士凡自愿撤回诉讼，向河南省人民政府申请行政复议，河南省人民政府于2014百年9月30日作出豫政复[2014]1813号驳回行政复议申请决定，以岳士凡已超过复议申请法定期限为由，驳回了岳士凡的行政复议申请。原告岳士凡于2014年10月21日以邓州市林业局、邓州市人民政府为被告向邓州市人民法院提起行政诉讼，要求确认邓州市林业局不及时办理林木采伐许可证的行政行为违法，并撤销邓州市人民政府为第三人南阳金太阳科技林业有限公司颁发的邓林证字（2005）第000416号林权证，赔偿其各项损失1439490元。邓州市人民法院审理后作出（2014）邓行初字第43号行政判决书，被告邓州市林业局提出上诉，南阳市中级人民法院对该案作出发还重审的裁定。随后，岳士凡撤回了对邓州市林业局的诉讼，仅以邓州市人民政府为被告，请求撤销为第三人金太阳林业科技有限公司颁发的邓林证字（2005）第000416号林权证，并请求行政赔偿。邓州市人民法院于2018年3月26日作出（2016）豫1381行初24号行政判决，认为“邓州市人民政府为第三人金太阳科技林业有限公司颁发的邓林证字（2005）第000416号林权证的行政行为违法。但是对原告岳士凡请求被告邓州市人民政府因作出的行政行为违法给其造成的损失赔偿问题，需要以原告岳士凡主张的邓州市林业局未及时履行相关法定职责行为违法成立为前提，原告岳士凡请求损失赔偿问题可另行处理。”邓州市人民政府对判决不服，提起上诉，南阳市中级人民法院作出（2018）豫13行终106号行政判决，驳回上诉，维持邓州市人民法院（2016）豫1381行初24号行政判决。本院认为，本案争议焦点为：一、原告起诉是否超过起诉期限。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条第一款“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。”被告称“据原告诉状陈述2011年3月到林业局办理采伐证时，被告知，不能办证，现早已超出起诉期限。即便按照第一次起诉的时间2014年，也已超过起诉期限。”对此理由，因为被告没有规范地作出书面不予许可决定，不履行行为一直延续，起诉期限应从该行为终止之日起计算为宜。另，原告曾以邓州市林业局、邓州市人民政府为被告提起诉讼，诉讼请求为确认邓州市林业局不及时履行法定职责的行为违法并提出了行政赔偿，邓州市人民法院作出的判决认定原告起诉期限不超过，该案件后被发还重审。重新审理中，原告仅以邓州市人民政府为被告请求确认行政行为违法并行政赔偿，邓州市人民法院于2018年2月作出的判决中对于行政赔偿部分认为“需要以原告岳士凡主张的邓州市林业局未及时履行相关法定职责行为违法成立为前提”未予支持。随后，南阳市中级人民法院于2018年7月作出维持一审的判决。综上，原告提起本诉起诉期限应当自林权争议判决生效后重新计算，故原告不超过起诉期限。二、争议焦点二，被告未及时办理采伐许可证是否构成违法。依据《中华人民共和国森林法》第三十二条“采伐林木必须申请采伐许可证，按许可证的规定进行采伐；农村居民采伐自留地和房前屋后个人所有的零星林木除外。”第三十三条“审核发放采伐许可证的部门，不得超过批准的年采伐限额发放采伐许可证。”《中华人民共和国行政许可法》第三十二条第二款“行政机关受理或者不予受理行政许可申请，应当出具加盖本行政机关专用印章和注明日期的书面凭证。”本案原告请求确认邓州市林业局不及时颁发林木采伐许可证的行为违法，认为被告怠于行使职责致使其林木未能及时采伐导致多支出两年的管理费用。通过原告提交的两级法院的行政判决可以知晓，本案原告为该宗林地的林权证纠纷曾经在2014年邓州市人民法院提起行政诉讼，其诉称为“申请办理采伐证时，被告告知其该地块有纠纷故而拒绝为其办理林木采伐许可证，原告得知邓州市人民政府为金太阳科技林业有限公司办理的林权证与其林权证重合”。本案诉讼中，原告依然称“被告邓州市林业局在2011年3月未同意办理是因为生长期不到8年，至2011年10月原告再次提出林木采伐申请时，被告告知林权存在争议，故不给其办理林木采伐许可证。”综上，邓州市林业局不予办理林木采伐许可证的原因是原告林权证与他人确实存在争议，被告口头告知未给予书面不予许可决定属于行政瑕疵，但不足以导致行政行为违法。原告请求确认被告未及时办理林木采伐许可证的行为违法理由不能成立。争议焦点三，被告是否承担赔偿责任。被告不予许可行为虽然存在瑕疵，但不予许可的理由有事实和法律依据，故不应承担行政赔偿责任。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告的诉讼请求。本案受理费50元由原告岳士凡负担。如不服本判决，可自判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交上诉状副本，上诉于河南省南阳市中级人民法院。审 判 长  刘小宁审 判 员  吴张红人民陪审员  李 峰二〇一八年十一月十四日书 记 员  刘 欢