江苏省徐州市中级人民法院行 政 判 决 书(2017)苏03行初195号原告刘继业，男，汉族，1969年8月26日生，住江苏省徐州市贾汪区。法律文书邮寄地址：徐州市鼓楼区经济开发区高新路39号3号门。原告王秀侠，女，汉族，1966年2月8日生，住址。两原告共同委托代理人杨强，北京市盛廷律师事务所律师。两原告共同委托代理人郭悦，北京市盛廷律师事务所律师。被告徐州市贾汪区人民政府大吴街道办事处,住所地：江苏省徐州市贾汪区吴中街2号。法定代表人吴晓辉，主任。出庭应诉负责人赵世国，副主任。委托代理人李昌田，江苏浩然风律师事务所律师。委托代理人薛梅，江苏浩然风律师事务所律师。被告徐州市贾汪区国土资源局,住所地：贾汪区府佐路行政中心东区A楼。法定代表人权刚，局长。出庭应诉负责人赵海超，纪检组长。委托代理人方晴晴，该局法规科副科长。委托代理人许瑞东，该局法律顾问。被告徐州市贾汪区人民政府,住所地：贾汪区市政东路。法定代表人张克，区长。出庭应诉负责人葛成波，副区长。委托代理人秦彬，该区法制办公室工作人员。委托代理人阙大峰，江苏彭城律师事务所律师。第三人江苏徐州工业园区管理委员会,住所地：徐州市贾汪区城南苏州大道一号。法定代表人仲伟利，主任。出庭应诉负责人鹿存星，该委员会副主任。委托代理人宋伟，园区司法所工作人员。委托代理人李涛，该委员会法律顾问。原告刘继业、王秀侠诉徐州市贾汪区人民政府（以下简称贾汪区政府）、徐州市贾汪区人民政府大吴街道办事处（以下简称大吴办事处）、徐州市贾汪区国土资源局（以下简称贾汪国土局）及第三人江苏徐州工业园区管理委员会（以下简称徐州工业园区管委会）行政强制拆除一案，向本院提起行政诉讼。本院于2017年5月18日立案受理后，在法定期限内向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年3月6日公开开庭审理了本案。原告刘继业、王秀侠及委托代理人杨强、郭悦，被告大吴办事处的出庭应诉负责人赵世国及委托代理人薛梅，被告贾汪区政府的出庭应诉负责人葛成波及委托代理人秦彬、阙大峰，被告贾汪国土局的出庭应诉负责人赵海超及委托代理人方晴晴、许瑞东，第三人徐州工业园区管委会的出庭应诉负责人鹿存星及委托代理人宋伟李涛到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告刘继业、王秀侠诉称，原告在徐州市××（××）××白集村拥有一处宅基地并在其上建造房屋，原告房屋建筑面积共计518.42平方米，并持有合法的土地使用证及房屋所有权证。2016年8月24日，原告房屋周边贴出一份《屯头片区村庄搬迁公告》，公告列明搬迁范围为金彭路以东，金浦路以西，超越路以南，贾汪大道（徐贾快速通道）以北范围内的所有房屋，原告房屋即在该搬迁范围内。被告大吴办事处即为本次搬迁的实施单位，贾汪国土局为本次搬迁的主管部门。在未经协商，未告知房屋搬迁补偿的情况下，三被告于2016年10月20日对原告的房屋实施强制拆除。原告认为，房屋的征收搬迁应依据法定程序，支付合理补偿，房屋系一家人赖以生存的最基本的生活资料，不应被随意拆除。为维护其合法权益，特提起本诉，请求依法判决三被告拆除原告房屋的行为违法；本案诉讼费用由三被告承担。原告为支持其诉讼主张，向本院提供的证据有：1、房屋所有权证原件，证明原告在贾汪区××××套房屋；2：土地使用权证原件，证明原告在贾汪区××白集村有宅基地一处，并在其上建造的房屋；3、《屯头片区村庄搬迁公告》及附件《屯头片区村庄搬迁补偿安置方案》复印件，证明原告的房屋在徐州工业园化工园区规划范围内，因工业园建设项目，原告的房屋被强制拆除。本次搬迁的实施单位为大吴办事处，主管部门为贾汪区国土资源局，原告房屋被强制拆除系本次搬迁工作导致，系二被告组织实施了拆除工作；4、房屋征收评估勘查登记表、室内装饰及地上附着物勘查登记表，证明因本次征收搬迁，评估单位针对原告房屋及装修、附属物进行了评估，评估单中记录了原告房屋情况及装饰装修附属物的情况；5、房屋被强拆后的照片，证明原告房屋于2016年10月20日被违法强拆；6、原告起诉贾汪区国土资源局信息公开答复案件的庭审笔录复印件，证明贾汪区国土局针对原告房屋所在区域实施征收工作，因征收工作对原告房屋实施强制拆除；7、贾汪区政府网站截屏打印件2份；8、徐州日报网站截屏打印件；9、江苏省财政厅网站截屏打印件，证据7-9证明因工业园建设项目，原告所在村庄被列入搬迁范围，原告的房屋被征收拆迁，最终遭到强拆。被告大吴办事处辩称，原告的起诉无事实和法律依据,请求驳回原告对其的无理诉讼请求。大吴办事处曾在2016年8月,根据贾汪工业园区的要求,张贴了一份搬迁公告,随后,该搬迁的事情被搁置下来,大吴办事处没有过问该事,并且大吴办事处也没有实施拆迁,关于原告所诉称的有无履行法定程序拆迁,是否为合理补偿均与大吴办事处无关。综上,请求人民法院依法查明,驳回原告的诉讼请求。被告大吴办事处未向本院提交证据。被告贾汪国土局辩称：一、原告房屋所在范围内相关的征地报批和批后实施方案已经批准,被告已履行法定职责。根据区统一安排,尊重村民意愿,原告所在白集村258亩土地纳入征收范围,被告依据土地法及实施条例,征地前已规范地进行征地告知和征地调查,征收房屋现状的分户确认表原告也签字确认,基于村庄集体建设用地的实际,被告依法编制了用地审批“一书二方案”,并逐级上报省政府，省政府于2015年9月24日以苏政地【2015】568号批复同意。批复后贾汪区政府于2015年11月13日依法发布贾政公【2015】9号《征收土地方案公告》，被告也依法拟定征地补偿安置方案，报经政府批准后于2015年12月7日在白集村委会依法公告(贾征地通【2015】12号),并将相关资料呈报区政府统一安排落实。整个征地过程,被告忠实履职,合法规范。二、原告所在村庄实施搬迁系村民自发行为。因原告所在村庄在徐州化工园区范围,周边紧邻几家化工企业,环境污染影响村民生活。根据国家有关化工企业安全防护距离的规定,应当实施村庄整体搬迁。此外,原告所在屯头村多属老旧房屋,地势低洼,雨天积水严重,居住生活十分不便。为此村民多次自发请愿,500多户签名,要求屯头村整体搬迁,村庄所属白集村委会根据民意,决定整体撒迁,发布搬迁通告,并在政府落实批准后实施自行搬迁。原告房屋的拆除和白集村自发搬迁行为有关,与行政职权没有关系,不属于行政行为。三、原告所诉房屋强制拆除非被告实施。原告诉称,2016年8月24日,先是其房屋周边张贴《屯头片区村庄搬迁公告》,10月20日房屋被强制拆除。但并未说明公告的发布主体,也未就现场强拆的实施主体作出确认,即原告并不确定搬迁公告及现场强拆与被告有无关联,而直接将被告强列为主体之一,是滥用诉权的表现。事实上,被告既未发布搬迁公告,也没有实施或安排他人实施针对原告房屋的拆迁行为。原告若认为被告实施该侵权行为,应对该事实行为的存在予以充分举证。被告既非房屋的征迁决定机关也非具体实施机关，原告也未就被告具备相应职责参与征迁过程提供任何相关证据。综上,请求人民法院依法驳回原告的诉请。被告贾汪国土局为支持其诉讼主张，向本院提供的证据有：1、江苏省人民政府关于徐州市贾汪区2015年度第2批次村镇建设用地的批复(苏政地【2015】568号)；2、贾汪区人民政府征收土地方案公告(贾政公【2015】9号)；3、贾汪区国土资源局关于贾汪区2015年实施方案马庄村拆迁等地块征地补偿安置方案的公告(贾征地通【2015】12号)；4、徐州市贾汪区财政局、徐州市贾汪区国土资源局征地补偿费专户预存证明；5、贾汪区财政局财政支付凭证，证据1-5证明涉案土地已经过合法的土地征收程序，相关的土地补偿金也已实际划付至白集村委会，且土地征收行为于2015年12月7日已经结束，距离原告房屋被拆除的时间2016年10月20日有很长的间隔，原告诉称的拆除行为与贾汪国土局的土地征收行为没有关联性；6、贾汪区政府办公室关于印发《贾汪区国土资源局主要职责、内设机构和人员编制规定》的通知（贾政办发【2011】26号），证明贾汪国土局没有房屋拆迁管理的行政职责。被告贾汪区政府辩称：一、根据区统一用地安排,原告所在白集村258亩土地纳入征收范围,被告依据土地法及其实施条例,征前已规范地进行征地告知和征地调查,征收房屋现状的分户确认表原告也签字确认,基于村庄集体建设用地的实际,被告依法编制了用地审批“一书二方案”,并逐级上报省政府，省政府于2015年9月24日以苏政地【2015】568号批复同意。批准后,贾汪区政府于2015年11月13日依法发布贾政公【2015】9号《征收土地方案公告》,同时对贾汪国土局依法拟订的征地补偿安置方案予以批准,并于2015年12月7日在白集村委会依法公告(贾征地通【2015】12号)。整个征地过程,合法规范。该征地补偿安置方案批准后,被告及贾汪国土局均未在征地范围内实施强制拆除行为。二、原告所在村庄实施搬迁系村民自发行为。因原告所在村庄在徐州化工园区范围,周边紧邻几家化工企业,环境污染影响村民生活。根据国家有关化工企业防护距离规定,应当实施村庄整体搬迁,此外,原告所在屯头村属老旧房屋,地势低洼,下雨积水严重,村民自发请愿,要求屯头村整体搬迁,500多户签名请求搬迁,为此,所属白集村委会决定整体搬迁,并发布搬迁通告,该通告并非行政行为。三、原告所诉房屋强制拆除非被告实施。原告诉称,2016年8月24日,先是其房屋周边张贴《屯头片区村庄搬迁公告》,10月20日其房屋被强制拆除。但其并未说明公告的发布主体,也未就现场强拆的实施主体作出确认,即原告并不确定搬迁公告及现场强拆和被告有无关联,而直接将被告强列为主体之一是滥用诉权的表现。事实上,被告既未发布搬迁公告,也没有实施或安排他人实施针对原告房屋的拆迁行为。原告若认为被告实施该侵权行为,应对该行为的存在予以充分举证。综上,被告请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。被告徐州市贾汪区人民政府未向本院提交证据。第三人徐州工业园区管委会辩称：一、第三人没有强拆原告的生活住房。第三人既未发布搬迁公告,也没有实施对原告房屋的拆迁行为。因此,原告的起诉无事实和法律依据。二、原告村庄实施搬迁,系其所在村委会村民自治行为。原告所在村庄临近徐州化工园区几家化工企业,环境污染影响村民生活,另原告所在屯头村大多数房屋属老旧房屋,地势低洼,下雨积水严重,村500多户自发请愿,要求整体搬迁,故白集村委会经研究决定整体搬迁,并发布了搬迁公告，上述行为并非行政行为。综上,原告的诉讼请求没有事实和法律依据,请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。第三人徐州工业园区管委会为支持其诉讼主张，向本院提交的证据有：1、《屯头村村民整体搬迁请愿书》，在该份请愿书中第288序号有原告刘继业的签名；2、《屯头片区村庄搬迁公告》、房屋征收评估勘查登记表、室内装饰及地上附着物勘查登记表，证明涉案拆除房屋的行为系白集村委会村民自治的整体搬迁行为而不是行政行为。以上证据均经庭审质证，对原告提交的证据，被告大吴办事处的质证意见为：证据1上的姓名与本案原告并非同一人，原告的诉讼主体不适格；其余证据均为复印件，对其真实性不认可。原告提交的证据不能证明大吴办事处是征收主管单位和拆迁实施单位，本案与大吴办事处无关。被告贾汪国土局的质证意见为：对证据1的真实性和关联性不认可，原告诉称的房屋是518平方，而证载面积只有50平方，不能证明原告和涉案房屋之间的关系，另外原告陈述是要证明其在清泉乡有房屋，本案并未涉及清泉乡。证据2登记的姓名和后面附图中的名字记载不一致，不能证明刘计业是本案原告。证据3均不是原件，没有加盖单位印章，对真实性和证明目的无法确认，且即便该公告是真实的，其实施单位亦载明是大吴办事处白集村委会。至于补偿安置方案上载明的主管部门为贾汪区国土资源局内容不予认可，且与本案诉称的拆除行为没有关系。证据4未载明勘查人员及勘查部门，不能确定是何机关进行的勘查与评估，且与拆除行为无关联性。证据5没有具体方位、形成时间，不能确认和本案有关联性。对证据6的真实性无异议，但不能证明贾汪区国土局是拆除主体，贾汪区国土局没有拆迁的职责，村民的自治搬迁与其无关。证据7-9与本案没有关联性。被告贾汪区政府同意贾汪区国土局的质证意见，并补充：原告提供的证据均与贾汪区政府没有关联性，对汪区政府网站的截图及江苏省财政厅网站截图的真实性不予认可。即使网站截图是真实的，也不能证明贾汪区政府组织或参与了对原告房屋的拆除行为。第三人同意以上三被告的质证意见，并补充：搬迁公告中明确载明了实施单位系白集村委会，涉案搬迁行为系村民自治行为。在原告提供的附着物勘查登记表中亦有原告本人的签字确认，结合《屯头村村民整体搬迁请愿书》第288序号刘继业本人的签名，可以说明是自愿搬迁行为而不是强拆行为。对被告贾汪区国土局提交的证据，原告的质证意见为：对证据1-5无异议；对证据6，对其举证期限有异议，且不能证明拆迁与被告贾汪区国土局无关。对被告贾汪区国土局提交的证据，大吴办事处、第三人均无异议。对被告贾汪区国土局提交的证据，贾汪区政府的质证意见为：对证据的三性均无异议，且土地征收行为和原告所诉的房屋被拆除不是同一行为。对第三人提交的证据，原告的质证意见为:证据1与本案强拆行为无关联性，也不能证明拆迁行为是村民自愿的搬迁行为；对证据2的真实性无异议，拆迁行为是由被告及第三人共同组织实施的，公告中实施单位载明了是大吴街道办事处白集村委会，本案就是拆迁问题而不是村民自治的自行搬迁。对第三人提交的证据，大吴办事处的质证意见为:搬迁公告上的实施单位是贾汪区大吴街道办事处白集村委会，并不是大吴办事处且该公告并没有取得大吴办事处的确认，原告将大吴办事处列为被告属于诉讼主体错误。对第三人提交的证据，贾汪区国土局的质证意见为:贾汪区国土局不是本案的适格被告。对第三人提交的证据，贾汪区政府的质证意见为:对证据1、2的三性无异议，该组证据可以证明屯头村的搬迁是全体村民的意思表示，虽然房屋征收评估勘验登记表中带有房屋征收字样，但没有具体的征收文号及征收机关，与本案的三被告及第三人均没有关联性。根据各方当事人的质证意见，对本案的证据认证如下：对原告提交的证据1、2具有真实性，可以作为本案的事实依据；证据3、4与第三人提交的一致，可以作为本案的事实依据；证据5是房屋被拆除后的照片，不能证明拆除主体；证据6具有真实性，但不能证明原告的证明观点；证据7-9为打印件，真实性无法确认，且与被诉拆除行为无关联性。被告贾汪区国土局、第三人提交的证据具有真实性，可以作为本案的事实依据。根据上述有效证据及双方当事人无争议的陈述，本院认定案件事实如下：2015年9月24日，江苏省人民政府作出苏政地【2015】568号《江苏省人民政府关于徐州市贾汪区2015年度第2批次村镇建设用地的批复》，同意将包含大吴街道办事处白集村在内的32.9009公顷集体建设用地征收为国有。2015年11月13日，贾汪区政府作出贾政公【2015】9号《贾汪区人民政府征收土地方案公告》。2015年12月7日，贾汪区国土局作出贾征地通【2015】12号《贾汪区国土资源局关于贾汪区2015年实施方案马庄村拆迁等地块征地补偿安置方案的公告》。2016年8月24日，贾汪区大吴街道办事处白集村村民委员会发布《屯头片区村庄搬迁公告》，公告主要载明：白集村屯头自然村（以下简称屯头片区）位于徐州工业园化工园区规划范围内，根据国家有关空间防护距离规定及屯头片区广大村民搬迁要求需进行整村搬迁，为保障该片区房屋所有权人的合法权益，做好村庄搬迁补偿安置工作，经研究决定对金彭路以东、金浦路以西、超越路以南、贾汪大道（徐贾快速通道）以北范围内的所有房屋进行搬迁，实施单位为贾汪区大吴街道办事处白集村村民委员会、搬迁期限自公告发布之日起30日内，并载明被搬迁人应当积极配合搬迁工作，按照《搬迁补偿方案》的规定与实施单位签订《房屋搬迁补偿协议书》，并在协议书约定的搬迁期限内将房屋搬迁搬空，交付给搬迁实施主体。搬迁公告附带《屯头片区村庄搬迁补偿安置方案》，该补偿安置方案中载明主管部门贾汪区国土资源局，实施单位贾汪区大吴街道办事处白集村村民委员会。原告刘继业所诉房屋在上述搬迁公告的范围内。原告诉称，在未签订补偿协议的情况下，原告居住的涉案房屋于2016年10月20日被强制拆除。为维护其合法权益，原告提起本案行政诉讼，诉讼请求如前。本院认为，一、关于原告起诉主体资格的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”本案中，根据原告提交的土地证和房屋所有权证可以证明原告在白集村拥有一处宅基地并在该宅基地上建有房屋，该房屋在《屯头片区村庄搬迁公告》的搬迁范围内。在原告未获得任何补偿的情况下，其房屋被强制拆除，原告作为涉案行政强拆行为的相对人提起本案诉讼，为本案适格原告。二、关于本案适格被告问题。根据目前的有效证据，本案是涉案土地经依法批准被征收为国有后，涉案房屋被强制拆除引发的行政案件，且结合第三人及原告提交的《屯头片区村庄搬迁公告》的盖章单位为贾汪区大吴街道办事处白集村村民委员会，《屯头片区村庄搬迁补偿安置方案》中载明的主管部门为贾汪区国土资源局，实施单位为贾汪区大吴街道办事处白集村村民委员会，故在三被告均否认实施拆除行为的情况下，土地行政主管部门即被告贾汪区国土局应当首先被推定为适格被告。其次，三被告及第三人依据《屯头村村民整体搬迁请愿书》及村民的请愿名单否认实施了拆除原告房屋的行为，而主张是白集村村民委员会以村民自治的形式自行开展搬迁拆除。本院认为，在当地市、县人民政府未对补偿安置主体有特殊规定的情况下，拆除征收范围内的合法建筑的行政职权归属于土地行政主管部门。《屯头片区村庄搬迁补偿安置方案》虽然载明实施单位为贾汪区大吴街道办事处白集村村民委员会，但并不能认为此类主体因此取得了独立实施征地补偿安置的行政主体资格，更不能认为此类主体因此取得了以自己名义实施强制拆除的法定职权，而是应遵循职权法定原则将村委会视为接受土地行政主管部门的委托，作为土地行政主管部门补偿安置过程中的行政助手与行政辅助者。因此，本案被诉强制拆除行为应当视为白集村委会受贾汪区国土局的委托实施，被告贾汪区国土局应当承担相应的法律责任。三、被诉房屋拆除行为合法性认定问题。根据《中华人民共和国土地管理法》第二条第四款的规定，国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。《中华人民共和国物权法》第四十二条规定，征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用。保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿。本案中，原告被诉房屋在征地的范围内亦在搬迁公告的范围内，在未与原告达成补偿协议且未经原告同意的情形下，强制拆除原告涉案房屋，其行为违反上述法律规定。综上，依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：一、驳回原告刘继业、王秀侠对徐州市贾汪区人民政府、徐州市贾汪区人民政府大吴街道办事处的起诉；二、确认徐州市贾汪区国土资源局拆除原告刘继业、王秀侠房屋的行政行为违法；案件受理费50元，由被告徐州市贾汪区国土资源局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江苏省高级人民法院。审 判 长  刘 红审 判 员  徐 冉人民陪审员  闫东果二〇一八年十一月十四日书 记 员  刘 贺附：本判决适用的相关法律依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项有下列情形之一的，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；……《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。第七十四条第二款第（一）项行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；……