湖南省长沙市中级人民法院行 政 判 决 书（2018）湘01行终616号上诉人（原审原告）石正德，男，1968年8月10日出生，汉族，住湖南省长沙市岳麓区。委托代理人李顺华，北京在明律师事务所律师。被上诉人（原审被告）长沙高新技术产业开发区城市管理综合执法大队，住所地湖南省长沙市高新技术产业开发区东方红镇。法定代表人肖力雄，大队长。委托代理人朱颖，该大队工作人员。委托代理人肖斌，湖南银联律师事务所律师。上诉人石正德因与被上诉人长沙高新技术产业开发区城市管理综合执法大队（以下简称高新区城管大队）城建行政强制一案，不服湖南省长沙市岳麓区人民法院（2018）湘0104行初130号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。原审法院查明：石正德系长沙高新技术产业开发区下辖雷锋街道桥头铺村（原望城县雷锋镇桥头铺村）村民。高新区城管大队因接到举报，对石正德户房屋涉嫌违法建设进行调查。经高新区城管大队现场勘验，认定石正德户在该处共有房屋700余平方米，其中石正德于2005年以后陆续搭建的四处建筑物未经依法批准，建筑面积分别为96.05平方米、229.9平方米、59.5平方米、47.6平方米，合计建筑面积为433.05平方米（以下简称涉案建筑物）。高新区城管大队就涉案建筑物的建设问题进行了询问调查，并向相关的土地管理行政主管部门和城乡规划行政主管部门去函要求对涉案建筑物的合法性出具专业意见。2017年8月31日，长沙市望城区国土资源局向高新区城管大队出具鉴定意见，认定涉案建筑物未取得用地许可证，属于非法占用土地，且无法采取改正措施消除影响。同日，长沙市城乡规划局高新技术产业开发区分局向高新区城管大队出具鉴定意见，认定涉案建筑物未取得《建设工程规划许可证》，属违法建设，且无法采取改正措施消除对规划的影响。因案件调查过程中石正德提出听证申请，高新区城管大队决定于2017年11月23日就石正德涉嫌违法建设一案召开听证会，并于2017年11月15日向石正德送达听证通知书，但石正德未到会参加听证。2017年11月28日，高新区城管大队向石正德送达《行政处罚意见告知书》，告知石正德，高新区城管大队认定涉案建筑物为违法建设，拟作出“责令限期自行拆除违法建设”的处理决定，并告知石正德享有陈述和申辩的权利。2017年12月4日，高新区城管大队向石正德送达《拆除决定书》，决定责令石正德自接到该决定书之日起三日内自行拆除涉案违法建（构）筑物（违法建筑面积合计433.05平方米），逾期不拆除的，高新区城管大队将依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条，报请长沙高新技术产业开发区管理委员会责成有关部门组织强制拆除。石正德不服，遂诉至法院，请求撤销高新区城管大队作出的拆除决定。原审法院认为，根据《长沙市城市管理条例》第二十九条之规定，高新区城管大队作为长沙高新技术产业开发区城市管理综合行政执法机关，具有查处辖区内违法建（构）筑物的法定职责。石正德于2005年开始修建涉案建筑物时，当地已纳入长沙市城市规划区，根据当时实施的《中华人民共和国城市规划法》（1990年至2008年）第三十二条之规定，“在城市规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施，必须持有关批准文件向城市规划行政主管部门提出申请，由城市规划行政主管部门根据城市规划提出的规划设计要求，核发建设工程规划许可证件。建设单位或者个人在取得工程规划许可证件和其他有关批准文件后，方可申请办理开工手续。”石正德既未办理用地许可，也未取得建设工程规划许可证件的情况下，擅自在城市规划区内修建房屋，属于违法建设行为，其修建的涉案建筑物属于违法建（构）筑物。2008年1月1日《中华人民共和国城乡规划法》施行时《中华人民共和国城市规划法》同时废止，但《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款同样规定，“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”故高新区城管大队将石正德建设的涉案建筑物认定为违法建（构）筑物，事实清楚，定性准确。高新区城管大队在作出行政处罚决定前对涉案建筑物的建设情况进行了充分的调查了解，征询了土地行政主管部门和城乡规划行政主管部门的专业意见，向石正德书面告知了拟作出行政处罚决定的事实、理由、依据，以及石正德依法享有陈述和申辩等相关权利，并听取了石正德的陈述和申辩，程序正当、合法。石正德修建的涉案建筑物未取得《建设工程规划许可证》，且城乡规划行政主管部门确认无法采取改正措施消除对规划实施的影响，高新区城管大队依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条之规定，对石正德作出限期自行拆除的决定，适用法律正确。石正德称涉案建筑物为合法建筑的意见，没有事实根据和法律依据，不予采纳。综上所述，高新区城管大队作出的被诉行政行为，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。石正德要求判决撤销高新区城管大队作出的《拆除决定书》的诉讼请求，不予支持。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回石正德的诉讼请求。石正德不服上述判决，向本院提起上诉称：1.被诉行政行为缺乏事实依据。涉案房屋已经办理宅基地用地手续，2005年还核发了相关证照，当时所涉区域不属于城市规划区，无需办理建设工程规划许可证，且涉案房屋建设在石正德依法使用的宅基地范围内,并不侵害任何组织或个人的利益，故涉案房屋不是违法建筑，本案不存在违法建设的事实。2.被诉行政行为缺乏法律依据。涉案房屋建于2004年，当时并未纳入城市规划区范围，高新区城管大队依据《中华人民共和国城乡规划法》（2008年1月1日起施行）作出被诉行为，有违“法不溯及既往”原则。3.被诉行政行为程序严重违法。（1）送达程序违法。高新区城管大队采取留置送达的方式进行相关文书的送达，并未请有关见证人出庭作证，且亦未提交相关证据证明其履行了法定告知义务。（2）未提供执法人员执法资格证明。4.被诉行政行为有违诚实信用原则。涉案房屋已经办理宅基地用地手续，并核发了相关证照，在此过程中高新区城管大队未对石正德的建设行为提出异议，应视为对该建设行为的默许。基于诚实信用原则，当事人的合理信赖利益应予保护，高新区城管大队不得以降低拆迁补偿利益为目的，在事隔十余年后启动执法程序。综上，请求撤销原判，将本案发回重审。高新区城管大队答辩称：1.被诉拆除决定事实清楚，处罚适当。涉案建（构）筑物未经规划部门行政许可，系违法建设且无法采取改正措施消除影响。调查期间，石正德未能提交相关行政审批手续。高新区城管大队作出被诉拆除决定，符合法律规定。2.被诉拆除决定证据确实充分、程序合法。调查过程中，高新区城管大队告知了石正德依法享有的相关权利，听取了石正德的陈述申辩意见，在作出行政处罚决定前召开了听证会并对石正德送达了《处罚意见告知书》。高新区城管大队严格履行法定程序，保障了石正德的合法权益。请求驳回上诉，维持原判。双方当事人在本案一审中提交的证据已随案移送本院。经审查，可以作为本院认定事实的依据。二审查明的事实与原审认定的事实一致。本院认为，根据《长沙市城市管理条例》第二十九条“城市管理综合行政执法机关相对集中行使国务院、省人民政府有关决定确定的行政处罚权：具体职责是：（一）行使城乡规划管理方面法律、法规、规章规定的部分行政处罚权；……”之规定，高新区城管大队作为长沙高新技术产业开发区城市管理综合行政执法机关，具有作出被诉拆除决定的法定职权。《中华人民共和国城市规划法》（1990年4月1日施行至2008年1月1日废止）第三十二条规定：“在城市规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施，必须持有关批准文件向城市规划行政主管部门提出申请，由城市规划行政主管部门根据城市规划提出的规划设计要求，核发建设工程规划许可证件。建设单位或者个人在取得建设工程规划许可证件和其他有关批准文件后，方可申请办理开工手续。”《中华人民共和国城乡规划法》（2008年1月1日起施行至今）第四十条第一款规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”本案中，石正德于2005年开始建设的涉案建筑物在长沙市城市规划区范围内。根据长沙市望城区国土资源局及长沙市城乡规划局高新技术产业开发区分局的技术鉴定意见，石正德既未办理用地许可，也未取得建设工程规划许可，属于违法建设行为。高新区城管大队根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款”的规定，对石正德作出被诉拆除决定，具有法律依据。高新区城管大队在作出被诉拆除决定前，进行了充分的调查了解，征询了土地行政主管部门和城乡规划行政主管部门的专业意见，向石正德书面告知了拟作出拆除决定的事实、理由、依据及其享有的权利，程序正当、合法。石正德主张涉案建筑物为合法建筑，没有事实根据和法律依据，不予采纳。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。石正德的上诉理由不能成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人石正德负担。本判决为终审判决。审判长  吴树兵审判员  戴 莉审判员  傅美容二〇一八年十一月十九日书记员  陈仪静附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。