贵州省安顺市西秀区人民法院行 政 判 决 书（2018）黔0402行初89号原告蒋成华，男。委托代理人徐诗林，贵州联通律师事务所律师。被告镇宁布依族苗族自治县住房和城乡建设局。住所地：贵州省安顺市镇宁自治县城关镇犀牛路**。法定代表人陆贤凯，局长。委托代理人胡伟，镇宁自治县住房和城乡建设局工作人员。委托代理人郑斌，贵州蕴诚律师事务所律师。第三人镇宁布依族苗族自治县民族宗教事务局。住所地：贵州省安顺市镇宁自治县城关镇犀牛路**。法定代表人王云，局长。委托代理人韦永辉，镇宁自治县民族宗教事务局副局长。委托代理人曾云松，贵州蕴诚律师事务所律师。原告蒋成华因认为被告镇宁布依族苗族自治县住房和城乡建设局（以下简称镇宁县住建局）不履行法定职责一案，于2018年5月28日向本院提起行政诉讼。本院于同年6月5日立案后，于同年6月8日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年7月25日公开开庭审理了本案。原告蒋成华及其委托代理人徐诗林，被告镇宁县住建局委托代理人胡伟、郑斌，第三人镇宁自治县民族宗教事务局委托代理人韦永辉、曾云松到庭参加诉讼，本案现已审理终结。原告蒋成华诉称，原告蒋成华于1999年2月9日通过公开招投标程序取得坐落于镇宁县城关镇贵黄公路边一幅土地354.2平方米国有土地使用权，办理有公证书，镇宁县人民政府和镇宁县国土局并于2000年4月1日为原告颁发镇城国用2000字第228号《国有土地使用证》，从此原告就依法取得坐落于镇宁县城关镇贵黄公路边一幅土地354.2平方米国有土地使用权。原告于2017年9月8日向被告申请建设规划许可证等建房手续，并提供建设规划申请书及相关图纸，但是被告于2017年12月4日做出《关于蒋成华户申请建房事宜的回复》(以下简称回复）该内容为“你户申请建房地块位于县城南北大街南侧，用地面积354.2平方米，用途为综合用地。2017年10月31日，我局收到县民宗局‘关于我县伊斯兰教清真寺遗留问题的函’(镇民宗(2017)11号)，根据来函内容知悉，你户虽取得土地使用证，但你户土地与清真寺土地存在纠纷。因此，请你尽快与县民宗局对接，消除纠纷后再到我局申请办理房屋建设相关手续。”原告认为，自己己经具备申请建设房屋一切条件，但是被告却以一封第三人县民宗局的来函，作为不履行自己法定职责的依据。这是明显滥用职权，是明显错误的，且没有法律根据。作为原告申请的土地是具有国有土地使用证受法律保护，是一切争议的结果。原告认为，其合法性是不容置疑的。而且被告的“回复”显然是不正确履行法定职责的。“回复”称“你户土地与清真寺土地存在纠纷”。原告认为，如果存在纠纷，那么原告手里的镇城国用2000字第228号《国有土地使用证》不是否定一切纠纷存在的有力证据吗?如果存在纠纷，那么镇宁县人民政府和镇宁县国土局为什么要颁发土地使用权证书?况且我们在申请书中，对于可能产生争议的1.7米宽的通道，原告在申请建房的平面图中己经留出(详见底层平面图)，完全不影响被告履行法定职责。镇宁清真寺没有此块土地的土地使用权，而且原告和清真寺没有任何合同关系，同时也没有和清真寺有任何权利义务关系，不存在任何争议。因此，被告“回复”无法律依据。被告作为一个国家行政机关，应当是依法正确履行职责，而被告的上述行为，显然是不履行法定职责乱作为，且程序违法。请求：人民法院依法判决被告镇宁布依族苗族自治县住房和城乡建设局依法正确履行法定职责，限期给原告办理《建设工程规划许可证》及相关的建房手续；被告承担本案诉讼费用。原告蒋成华向本院提交了以下证据：办理建设工程规划许可证申请书、建设工程规划申请书、南北大街商贸楼规划设计施工图、镇城国用2000字第228号《国有土地使用证》、建设工程规划许可证一次性告知单，用于证明原告于2017年9月8日向被告镇宁县住建局提出建设工程规划申请，并提供了上述申报资料；被告镇宁县住建局于2017年12月4日作出《关于蒋成华户申请建房事宜的回复》，用于证明被告镇宁县住建局未依法履行建设工程规划许可的法定职责；（2013）镇行初字第3号行政裁定书、公告，用于证明原告持有的镇城国用2000字第228号《国有土地使用证》合法有效；公证书、清真寺修建工程开标会议纪要、镇宁县政府县府通（1992）137号批复、关于处理清真寺地址问题的请示，用于证明原告取得土地使用权合法；原告与镇宁县民宗局关于清真寺工程问题中留出1.7米作过道后达成补偿协议、镇宁县民宗局关于清真寺工程问题的紧急报告、关于修建镇宁清真寺的情况报告、镇宁清真寺图纸的修改意见、关于修建清真寺的补充协议、关于清真寺设计变更说明，用于证明原告与清真寺之间不存在土地使用纠纷。被告镇宁县住建局辩称，争议土地原系政府征用划拨给镇宁自治县民族宗教事务局(简称民宗局)，民宗局行使职权，将土地给镇宁回族教众修建清真寺使用。因资金缺乏，1999年2月12日，蒋成华与民宗局签订《联合投资合同》，将该土地分成两块，一块用于修建清真寺，由蒋成华投资30余万元修建清真寺，另一块土地用于修建房屋，土地使用权归蒋成华行使，折抵蒋成华的投资。但在修建过程中，因回族教众认为修建的清真寺房屋不符合设计，以及没有预留过道等问题而停建，双方签订的联合投资合同至今没有履行完毕。多年来，回族教众一直上访。2012年2月，为解决问题，民宗局起诉解除《联合投资合同》，后在法院的调解劝说下，民宗局撤诉双方调解处理，但没有解决问题。2012年10月，经与国土局对接，国土部门核查发现蒋成华办理土地证时存在瑕疵，因此国土局于2012年撤销蒋成华的土地证。蒋成华随后起诉国土局，要求撤销撤证公告，经法院于2013年2月调解，蒋成华同意采取土地置换的方法进行处理，重新发证(在原面积上扣出l.7米宽过道的面积)，但要求新址在南北大街两侧或经济等同的地段。2013年6月，蒋成华首次向我局提出办理规划许可证等。我局为解决问题，与蒋成华、政府办公室多次协商，2014年，政府通过专题会议，同意将城西加油站南侧地块与争议土地进行置换，2015年，征求蒋成华意见也同意置换在该位置。但蒋成华提出两块土地需要按建筑密度80%进行评估。该要求不符合《安顺市城市规划管理技术规定》的要求，住建局不能同意。2016年，由国土局的工作人员与蒋成华选定评估机构对两块土地进行评估，但蒋成华还是坚持按建筑密度80%进行评估。之后，住建局的工作人员约蒋成华进行商谈，蒋成华均不再露面也不配合，甚至不接电话，至今双方没有达成一致，致使土地置换的事宜流产。在此期间，回族教众一直向各有关单位反映、上访，要求处理清真寺修建的预留问题，民宗局也在处理有关的民族问题。本案不能为蒋成华办理建设工程规划许可证、施工许可证的原因：l、蒋成华申请建房的用地因修建清真寺与回族民众存在争议未解决，涉及民族宗教事务，因此不能通过审批。2、蒋成华申请建房的土地用途是综合用地，并非商业用地。其提供的申请、设计图等显示，其拟建设房屋的楼层面积的建筑密度、容积率等全部按照一般商业建筑进行申报，不符合土地用途，不符合《安顺市城市规划管理技术规定》第十条、第十一条的规定。蒋成华要求全部修建为商业建筑，将土地用途变更为商业用地。另根据蒋成华提供的《联合投资合同》，其与民宗局签订协议注明该土地上建设的是住房。3、蒋成华取得争议土地的前提是应当完成清真寺的投资、修建义务，但蒋成华没有完成，取得土地与第三人民宗局存在争议。该幅土地经政府会议纪要有关文件已经确定，其土地证应进行撤销，在此情况下，我局不能违反县级政府的决定，需该土地证撤销另行颁法土地证后才具备批准《建设工程规划许可证》的条件。我局一直在积极协调处理履行蒋成华建设工程规划许可申请的有关事宜，但因该地块与回族教众、民宗局等存在争议，土地证颁证瑕疵等以及建筑密度、容积率、土地用途等建设条件不符合规定等原因不能对蒋成华的申请予以批准办理《建设工程规划许可证》的手续。被告镇宁县住建局向本院提供了以下证据：对县宗教科征地修建清真寺请示的批复，用于证明争议土地系划拨给民宗局；(99)镇公字第28号公证书关于清真寺修建工程开标会议纪要、(1999)镇公字第28号公证书关于联合投资合同、关于解决清真寺修建遗留问题的紧急报告、关于解决清真寺预留问题的会议纪要、关于解决清真寺建筑遗留问题的报告，用于证明争议土地与清真寺回族教众存在争议的事实；原告蒋成华取得土地的前提是应当完成清真寺的投资、修建义务，但原告未完成，取得土地存在争议；原告已同意土地置换，但原告要求建筑密度按80%进行评估因违反规定导致评估不了的事实。关于土地置换的情况汇报、办理《建设工程规划许可证》申请书、规划设计施工图、镇民宗函(2017)11号《关于我县伊斯兰教清真寺遗留问题的函》、镇城国用(2000)字第228号国有土地使用权证、安顺市城市规划管理技术规定、情况说明、关于蒋成华户申请建房事宜的回复，用于证明原告申请建房的建筑密度、容积率、土地用途等不符合《安顺市城市规划管理技术规定》的控制指标及土地用途的规定；县人民政府2012年第15次常务会议纪要，用于证明县政府已决定要撤销争议的土地使用权证。第三人镇宁县民宗局述称，民宗局与原告涉案土地存在利害关系且争议尚未处理。1992年12月13日，镇宁县人民政府以县府通(1992)137号文件批复，同意将贵黄公路左侧李河湾处一面积为2.87亩的土地征为国有，划拨给镇宁宗教科作为建清真寺建设用地。1997年4月1日，为了解决建设资金问题，伊斯兰教管委会提出将所征用的土地划为两半，采用土地置换的方式引资建设清真寺，也即是一半用于建设清真寺，清真寺建好以后另一半土地的使用权属于投资方所有。1999年2月8日，通过招投标，宁亚建筑公司的蒋成华施工队中标，并于同年2月11日、2月12日双方签订《施工合同》、《联合投资合同》。两份合同中已经明确规定，民宗局出地基，原告出资金，联合开发建设，修建清真寺和住房各一栋;原告按照合同约定的条件和设计图纸的要求在规定时间内竣工验收并交付民宗局使用之后，按约定土地的使用权归原告所有。建设过程中，原告未经过民宗局的同意，未按照原设计图纸的要求进行施工建设，擅自将三楼层高由原来的6米改为5米，层面宝顶由原设计的5个改为3个，且因为图纸上的6-7轴线1.7米土地的权属存在争议，导致清真寺至今都未建设完工。原告在未履行合同约定的义务之前获得土地使用权的前提是不成立的，无论其是通过任何不法手段获得的土地使用权，民宗局均是不予认可的。现今，原告不顾合同约定的各项义务和限制条件，擅自向镇宁县住建局申请办理涉案土地建设工程规划许可证和施工许可证，作为权利人和利害关系人的民宗局有义务和权利提出异议避免自已的损失扩大。综上所述，民宗局提出的异议有客观事实作为依据，合理合法，原告的诉讼请求依法不能得到支持，请依法驳回。第三人镇宁县民宗局向本院提供了以下证据：镇宁县政府对县宗教科征地修建清真寺请示的批复（县府通（1992）137号）、联合投资合同、施工合同、镇民宗函(2017)11号《关于我县伊斯兰教清真寺遗留问题的函》，用于证明民宗局与原告就涉案土地存在争议，民宗局提出异议确有客观事实作为依据。本院对上述证据认证如下：原、被告、第三人提交的上述证据具有真实性、合法性、关联性，可以作为认定本案有关事实的证据。经审理查明，1992年12月13日，镇宁县人民政府以县府通(1992)137号批复，同意将贵黄公路左侧李河湾处一面积为2.87亩的土地征为国有，划拨给县宗教科作为清真寺建设用地。为了解决清真寺建设资金问题，通过招投标，1999年2月12日，镇宁县宁亚建筑公司蒋成华作为乙方与镇宁县民宗局作为甲方签订《联合投资合同》，约定：甲方出地基，乙方出资金，联合开发建设，修建清真寺和住房各一栋；乙方出资修建清真寺，共计325328元；土地使用权划分：按照清真寺的设计图纸，以（6）轴线外墙边为界，且与贵黄公路垂直划分，北端土地归民宗局修建清真寺使用，南端土地的使用权归乙方所有。2000年4月，原告取得该幅土地的镇城国用2000字第228号《国有土地使用证》。2017年9月8日，原告向被告镇宁县住建局申请办理“南北大街商贸楼”建设工程规划许可证，并提交建设工程规划申请书、国有土地使用证、南北大街商贸楼规划设计施工图等申办材料。镇宁县民宗局在得知原告申请办理建设工程规划许可证后，于同年10月31日，向被告镇宁县住建局来函《关于我县伊斯兰教清真寺遗留问题的函》(镇民宗(2017)11号)提出：1999年9月清真寺建设过程中，因清真寺设计方案变更及施工图纸上6-7轴线1.7米土地权属产生争议，导致部分穆斯林群众上访，工程停工，经建设方、原告及伊斯兰教民管会全体成员和部分回民代表协商签订修建清真寺的补充协议，后穆斯林群众一再要求6-7轴线1.7米作为清真寺过道用。经2001年6月11日县人民政府常务会议研究决定：“留出1.7米的土地作为清真寺过道用地，政府给投资方(蒋成华)适当补偿，补偿数额为4万元；原投资方办理的土地使用权证重新核发；工程按原招投标图纸施工”，由于补偿费4万元未到位，该工程停工。原告所申请建房地块与伊斯兰教清真寺存在上述历史遗留问题，一直未得到解决，建议“在受理建房申请时充分考虑这一问题有可能导致的不稳定因素。”同年12月4日被告向原告作出《关于蒋成华户申请建房事宜的回复》内容为“你户申请建房地块位于县城南北大街南侧，用地面积354.2平方米，用途为综合用地。2017年10月31日，我局收到县民宗局‘关于我县伊斯兰教清真寺遗留问题的函’(镇民宗(2017)11号)，根据来函内容知悉，你户虽取得土地使用证，但你户土地与清真寺土地存在纠纷。因此，请你尽快与县民宗局对接，消除纠纷后再到我局申请办理房屋建设相关手续。”原告遂提起本案诉讼。本院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”的规定，被告镇宁县住建局具有办理建设工程规划许可证的法定职责。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第二款规定“申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证。”及《贵州省城乡规划条例》第三十二条第一款规定“申请办理建设工程规划许可证，应当提交下列材料：(一)建设项目用地批准文件；(二)建设项目批准、核准、各案文件；(三)建设工程设计方案，重大城乡基础设施项目应当提交建设工程初步设计方案；(四)法律、法规规定的其他材料。”第三十三条第一款规定“建设工程符合城乡规划，建设工程的性质、规模、高度、建筑密度、容积率、绿地率和其他相关技术指标符合法律、法规、规章、城乡规划管理技术规定的，城乡规划主管部门应当核发建设工程规划许可证。”上述规定明确了城乡规划主管部门在办理建设工程规划许可证时，在受理环节的审查责任是对申请人提交的有关申请材料和证明文件是否齐全，以及申请材料和证明文件及其所记载的事项是否符合有关建设工程规划许可管理法律法规的规定进行审查，受理之后通过对申请材料是否符合控制性详细规划和规划条件的实质性审查，决定是否颁发建设工程规划许可证。本案中，原告蒋成华向被告镇宁县住建局申请办理“南北大街商贸楼”建设工程规划许可证，并提交建设工程规划申请书、国有土地使用证、南北大街商贸楼规划设计施工图等申办材料，该申请具有相应的法律依据，如前所述，被告镇宁县住建局在受理环节仅有权对原告提交的文件、证件等材料进行形式上的审查，只要其具备相关法律、法规所规定的形式要件，就应该予以受理，故被告以原告使用的土地存在纠纷为由，拒绝受理原告申请，无事实和法律依据，属于不履行法定职责。对于原告申请的建设工程是否符合城乡规划，建设工程的性质、规模、高度、建筑密度、容积率、绿地率和其他相关技术指标是否符合法律、法规、规章、城乡规划管理技术规定，仍然有待于被告进行审查、裁量，故本案不予评判。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、《最高人民法院关于适用的解释》第九十一条的规定，判决如下：责令被告镇宁布依族苗族自治县住房和城乡建设局于本判决生效之日起十日内对原告蒋成华的办理建设工程规划许可证申请予以受理。案件受理费50元，由被告镇宁县住房和城乡建设局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省安顺市中级人民法院。审 判 长 谢 川人民陪审员 胡 蓉人民陪审员 莫豫川二〇一八年十一月二十八日法官助理朱莹鄂书记员刘君（代）