福建省莆田市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）闽03行初421号 原告罗源县起步凯华屠宰场，住所地罗源县 执行事务合伙人孟兆凯。 委托代理人朱瀚杰、林琦，福建名仕律师事务所律师。 被告罗源县人民政府，住所地罗源县凤山镇北大路15号。 法定代表人孙利，代县长。 委托代理人陈明辉，福建力群律师事务所律师。 委托代理人胡自锋，罗源县人民政府工作人员。 原告罗源县起步凯华屠宰场诉被告罗源县人民政府行政强制一案。原告于2018年9月20日向本院提起行政诉讼。本院立案受理后，依法组成合议庭，于2018年11月19日公开开庭审理了本案，原告的委托代理人朱瀚杰、林琦，被告罗源县人民政府的委托代理人陈明辉、胡自锋到庭参加诉讼。现已审理终结。 原告罗源县起步凯华屠宰场诉称：1、被告作出罗政[2018]11号《关于关闭罗源县起步凯华屠宰场（点）的通告》（简称罗政[2018]11号《通告》）程序严重违法；2、原告罗源县起步凯华屠宰场于2000年3月6日成立，经合法审批取得屠宰证并经营多年，被告认定原告属于不合格生猪定点屠宰场，没有事实和法律依据。请求法院确认被告作出罗政[2018]11号《关于关闭罗源县起步凯华屠宰场（点）的通告》的行为违法。 被告罗源县人民政府庭审辩称：被告作出罗政[2018]11号《关于关闭罗源县起步凯华屠宰场（点）的通告》并不存在违法，应依法驳回原告的诉讼请求。 经公开开庭审理，被告罗源县人民政府在法定的举证期限内向法院提交证据如下： A1、福建省人民政府办公厅闽政办[2016]119号《关于进一步加强畜禽屠宰行业管理工作的意见》复印件一份，证明按照省政府文件要求，2017年底关闭所有不合格的小型生猪定点屠宰场点，2018年底前关闭所有不合格的生猪定点屠宰场。 A2、福建省农业厅闽农医[2017]42号《关于进一步加强屠宰行业管理工作的通知》复印件一份，证明按省农业厅的通知，原告属于不合格屠宰场。 A3、福州市人民政府办公厅榕政办[2017]239号《关于进一步加强牲畜屠宰行业管理工作的意见》复印件一份，证明确保在2017年底前关闭现有不合格的小型生猪定点屠宰场点。 A4、福州市人民政府榕政综[2017]1910号《关于同意取消闽清县等不合格生猪定点屠宰厂生猪定点屠宰证的批复》复印件一份，证明原告在不合格生猪定点屠宰场关闭之列。 A5、罗源县环境保护局罗环保[2018]289号《关于起步凯华屠宰场存在超环评规模屠宰生猪现象的告知函》复印件一份，证明原告2000年2月29日经环评审批，生猪屠宰15头，属微型屠宰点，不符合目前审批规模。 A6、罗源起步凯华屠宰场的诉求意见复印件一份，证明告知原告关闭屠宰场后，2017年12月11日原告陈述、申辩的诉求，要求保留屠宰场。 A7、福州市牡畜定点屠宰工作领导小组办公室榕定点办[2018]2号《关于立即关闭罗源县起步凯华屠宰场的通知》复印件一份，证明2018年1月8日福州市农业局督查组要求立即关闭原告屠宰场。 A８、领导照片复印件，证明2018年1月1日罗源县副县长、农业局局长、总公司领导到原告屠宰场，通知关闭，收回屠宰证，并告知原告关闭前有陈述申辩及听证的权利。 A９、送达关闭通知书照片复印件，证明2017年12月29日向原告传达关闭通知，并告知原告应有的权利。 A10、罗源县起步凯华屠宰场整合关闭的意见，证明告知原告关闭屠宰场后，2018年3月5日原告陈述、申辩的诉求，要求保留屠宰场。 A11、罗源县人民政府罗政[2018]11号《关于关闭罗源县起步凯华屠宰场（点）的通告》复印件一份，证明被告听取原告的申辩意见认为，原告的陈述申辩没有依据，于2018年3月21日经研究决定关闭原告屠宰场。 被告罗源县人民政府提供的上述证据，经原告质证认为，证据A1、A3真实性、关联性无异议，但证明对象有异议。证据1的中心意思是对屠宰点进行总量控制，通过关闭整合等方式进行集中和规模化。文件第七条“加强政策扶持”中也提到对已取得生猪定点屠宰资格的关闭应当给予补偿。证据A2、A4有异议，缺乏真实性、合法性和关联性。原告经过各级部门合法审批取得屠宰许可，从来没有任何行政机关告知原告的屠宰点是不合格的，更没有告知为什么不合格。将原告企业列为不合格名单是农业厅下属职能部门汇总得来的，认定原告不合格屠宰场是没有依据的。这二份文件是行政机关的内部文件，原告完全不知，不能用于证明一系列内部行政行为合法的依据。证据A5有异议，真实性无法确认，该份文件也是行政机关内部文件，原告毫不知情。且环评问题完全可以通过整改或重新进行环评予以解决，而不能成为被告认定原告屠宰点不合格和直接决定关闭的依据和理由。证据A6、A10真实性予以认可，证明对象有异议。罗源县农业局口头告知原告屠宰点不合格并要关闭，但并没有向原告告知陈述、申辩以及听证的权利。原告结合文件精神说明情况，要求告知原告不合格的原因，并请求保留或整合重组，但被告和罗源县农业局始终未予答复，却直接要求关闭。证据A7有异议，该文件内容没有依据，是不真实的，与本案无关，其余质证意见与证据A2相同。证据A8真实性、关联性有异议。这张照片中人物、地点均与原告无关，也与本案无关。据原告方辨认，照片中没有原告人员，是罗源中心屠宰场的人员，地点也在罗源中心屠宰场。证据A9真实性、关联性有异议。照片中没有原告人员，与本案无关。证据A11是被诉具体行政行为。 原告罗源县起步凯华屠宰场也向法院提供如下证据材料： B1、罗政[2018]11号《关于关闭罗源县起步凯华屠宰场（点）的通告》复印件一份，证明被诉具体行政行为存在。 B2、起政综[1999]116号《关于创办起步屠宰场的请示》复印件一份。 B3、罗屠办[1999]05号《关于同意创建起步凯华屠宰场批复的通知》复印件一份。 B4、罗计基[2000]56号《关于同意起步凯华屠宰场建设项目可行性报告的批复》复印件一份。 B5、罗建村址[2000]001号《福建省村镇规划选址意见书》复印件一份。 B6、福州市人民政府榕政综[2011]102号《关于调整福清市协力屠宰场等7家牲畜屠宰场为定点屠宰点的批复》复印件一份。 B7、生猪定点屠宰证复印件一份。 B8、（罗）动防（合）字第100003号《动物防疫条件合格证》复印件一份。 B9、证书编号为350123-2017-000014号《福建省排污许可证》复印件一份。 B10、《肉品检验人员资格证书》及《福建省从业人员预防性健康检查合格证明》复印件各一份。 B11、动物防疫条件审核意见书复印件一份。 证据B2-B11证明原告系合法设立的生猪屠宰场（点），其依法取得了法律法规规定的相关证照。 B12、（补充证据）、罗环保测（2011）FS042号《罗源县环境监测站监测报告》； B13、（补充证据）、罗环保测2013112901号《罗源县环境监测站监测报告》； B14、（补充证据）、罗环监（2017）第001号《建设项目环保设施竣工验收监测报告》； 证据B12-B14证明原告经营期间按照为达到相关环保指标进行了设备改进，同时进行了多次环境监测，监测结果均显示屠宰场经营期间所排放污水中的各项指标均未超过GB134597-92《肉类工业水污染物排放标准》的二级标准，达到了相应的环保要求。 原告罗源县起步凯华屠宰场提供的证据，经被告质证认为，证据B1真实性无异议，证明对象有异议，该通告是合法的；证据B2-B11真实性和证明对象无异议，当时原告是有合法审批的。证据B12-B14是原告2011年和2013年的环评报告，真实性无异议；证据B14真实性无异议，证明对象有异议，是原告2017年的环保设施竣工验收报告，不能说明原告现在环评达标，只能证明原告当初屠宰15头生猪环保是达标的，不会造成环境污染，超过屠宰15头生猪则会造成环境污染。根据2017年罗源县环保局文件，原告排污标准应该控制在屠宰15头生猪以内，原告现在的屠宰规模与当时审批的规模不符。 证人郑某用证言：我通知原告的股东之一陈家光到我办公室，送达福州市人民政府榕政综（2017）1910号《批复》，并告知他如果不服可以去告和申辩、陈述、复议。 证人黄某证言：上级发了很多关于关闭原告屠宰场的文件都有送达给原告股东之一陈家光。那天送达榕政综（2017）1910号《批复》时我在场，是我拍的照片，当时有告知陈家光陈述、申辩、听证等权利。 郑某用和黄某证言经原告质证认为，与本案无关，行政处罚是要式行为，被告在程序上存在很多问题。经被告质证认为，送达榕政综（2017）1910号《批复》时有告知原告相关的权利，法律并没有明确规定要书面告知权利，口头也是可以的。 根据原、被告的举证及发表的质证意见，本院认为，原告提供的证据B2-B14和被告提供的证据A1-A5、A7真实、合法有效，可以作为定案依据。被告提供的证据A6、A8-A10真实性予以确认，只能认为被告有告知原告工作人员关闭屠宰场的事实，不能说明被告有告知原告陈述、申辩及听证等权利。证人证言也无法说明被告有告知原告陈述、申辩及听证等权利。原告提供的证据B1和被告提供的证据A11系本案被诉行政行为。 根据上述有效证据，本院对案件的事实查明认定如下： 1999年10月15日，罗源县起步镇人民政府向罗源县人民政府请示创办起步屠宰场。1999年12月28日，罗源县人民政府批复同意创建起步屠宰场。2000年1月11日，罗源县村镇规划建设管理站批准起步屠宰场的用地规划选址意见。2000年7月10日，罗源县计划局同意起步屠宰场建设项目可行性报告。2010年3月8日，福州市人民政府颁发给原告《生猪定点屠宰证》。2010年12月11日，原告领取了《动物防疫条件合格证》。2011年8月15日，福州市人民政府根据福州市商贸服务业局报送的《关于调整福州市部分牲畜定点屠宰场（点）设置的请示》，同意原告为牲畜定点屠宰点。2017年10月9日，原告屠宰场经罗源县农业局审核合格。2017年11月13日，原告领取了《福建省排污许可证》，有效期限至2020年11月12日。相关工作人员取得《福建省从业人员预防性健康检查合格证明》。 2011年9月、2013年12月，原告委托罗源县环境监测站对原告的屠宰场进行环境监测，能达到相应的环境要求。2017年2月，原告委托罗源县环境监测站对屠宰场项目环保设施竣工验收进行监测，总规模日屠宰生猪15头。监测结论：在采样时段，污水总排放口排放的废水达到GB134597-92《肉类加工业水污染物排放标准》的二级标准，相关污染物排放总量未超过环评批复要求；锅炉正在改造中，未对废气进行监测。 2016年7月25日，福建省人民政府办公厅作出闽政办[2016]119号《关于进一步加强畜禽屠宰行业管理工作的意见》，要求2018年底前，关闭所有不合格的生猪定点屠宰厂（场）。2017年2月22日，福建省农业厅发出闽农医[2017]42号《关于进一步加强屠宰行业管理工作的通知》，该通知附件一92家不合格生猪定点屠宰企业情况表中有原告的屠宰场。2017年8月29日，福州市人民政府办公厅作出榕政办[2017]239号《关于进一步加强牲畜屠宰行业管理工作的意见》，其中要求对已取得生猪定点屠宰资格，因整合重组必须关闭的屠宰企业，县市区政府应当给予适当的补偿。2017年9月3日，罗源县环境保护局向县农业局发出罗环保[2017]289号《关于起步凯华屠宰场存在超环评规模屠宰生猪现象的告知函》，认为原告2000年2月29日通过环评审批，生猪日屠宰规模15头，目前日屠宰量与环评审批规模不符，存在超环评规模屠宰现象。2017年12月22日，福州市人民政府向市农业局发出榕政综[2017]1910号《关于同意取消闽清县等不合格生猪定点屠宰厂生猪定点屠宰证的批复》，原告也在该批复取消的11家不合格生猪定点屠宰场名单内。2018年1月11日，福州市牡畜定点屠宰工作领导小组办公室向罗源县农业局发出榕定点办[2018]2号《关于立即关闭罗源县起步凯华屠宰场的通知》，要求立即关闭罗源县起步凯华屠宰场，收回《生猪定点屠宰证》。罗源县农业局工作人员将相关的文件及通知送达给原告工作人员。原告收到相关的文件及通知后，向被告罗源县人民政府提出《罗源县起步凯华屠宰场整合关闭的意见》。2018年3月21日，被告作出罗政[2018]11号《关于关闭罗源县起步凯华屠宰场（点）的通告》，通告内容“从2018年3月27日零时起，关闭罗源县起步凯华屠宰场（点），并收回《生猪定点屠宰证》。罗源县起步凯华屠宰场（点）关闭后，请生猪屠宰户将生猪运至罗源县中心屠宰场屠宰。” 本院认为，从罗政[2018]11号《通告》的内容可以看出，关闭罗源县起步凯华屠宰场和收回《生猪定点屠宰证》属《中华人民共和国行政处罚法》第八条第（四）项责令停产停业范畴和第（五）项吊销许可证的范畴，对原告的权利义务产生重大影响，是可诉的具体行政行为。实体上，原告屠宰场的创办及其经营是经过政府相关部门的审批，为合法的屠宰场。但审批给原告只是日屠宰生猪15头，属于小型定点屠宰场。被告罗源县人民政府根据上级机关和部门的要求，对不符合规模要求的屠宰场进行关闭、整合。原告屠宰场按照上级的要求应当予以关闭，但关闭原告屠宰场应当履行法定程序。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、第三十二条、第四十二条的规定，行政处罚前应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人享有陈述、申辩和听证的权利。本案中，被告罗源县人民政府提供的证据A6、A8-A10和两位证人证言只能认为被告有告知原告工作人员关闭屠宰场的事实，不能说明被告有告知原告陈述、申辩及听证等权利。关闭原告屠宰场和收回《生猪定点屠宰证》属较重的行政处罚，涉及原告的重大利益，被告罗源县人民政府应当作出书面的行政处罚决定书，并告知原告不服处罚决定，可以申请行政复议或者提起行政诉讼。但被告罗源县人民政府均没有按照《中华人民共和国行政处罚法》的相关规定履行法定程序。故被告作出罗政[2018]11号《通告》程序违法。鉴于原告的屠宰场已实际关闭和《生猪定点屠宰证》已被收回的事实，应予确认违法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决如下： 确认被告罗源县人民政府作出罗政[2018]11号《关于关闭罗源县起步凯华屠宰场（点）的通告》的行为违法。 本案一审案件受理费人民币50元由被告罗源县人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状及副本，上诉于福建省高级人民法院。 审 判 长  陈金发 审 判 员  张鹏程 人民陪审员  郑绍平 二〇一八年十一月二十八日 书 记 员  郑 毅 附适用本案的相关法律条文 一、《中华人民共和国行政处罚法》 第三十一条行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。 第三十二条当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。 第四十二条行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。 二、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条 …… 行政行为有下列情形之一的，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法： （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的； -2-