广西壮族自治区南宁市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2018）桂01行终253号 上诉人（原审原告）莫国遍，男，1957年8月10日出生，汉族，农民，住上林县。 上诉人（原审原告）莫维新，男，1957年7月10日出生，汉族，农民，住上林县。 上诉人（原审原告）莫名怀，男，1962年4月5日出生，汉族，农民，住上林县。 上诉人（原审原告）莫维振，男，1972年6月15日出生，汉族，农民，住上林县。 上诉人（原审原告）莫正林，男，1963年5月7日出生，汉族，农民，住上林县。 上诉人（原审原告）石天平，男，1959年2月3日出生，汉族，农民，住上林县。 上诉人（原审原告）苏少兰（已故原告莫维益妻子），女,1941年10月21日出生，汉族，农民，住上林县。 上诉人（原审原告）莫维文，男，1972年12月2日出生，汉族，农民，住上林县。 上述上诉人共同委托代理人莫国能，男，1962年6月11日出生，汉族，农民，现住大化瑶族自治县。 上述上诉人共同委托代理人农富照,男,1949年10月17日出生,壮族,住南宁市兴宁区。 被上诉人（原审被告）上林县国土资源局。地址：上林县大丰镇龙湖路33号。 法定代表人周伯逸，局长。 委托代理人杨显，广西达兰律师事务所律师。 委托代理人蒋兆斌，上林县国土资源局工作人员。 上诉人莫国遍等8人因土地管理行政强制一案，不服广西壮族自治区宾阳县人民法院（2017）桂0126行初70号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 一审裁定认定，1984年，上林县政府派出工作队组织玉峰大队、石塘大队和登山大队的干部及各生产队干部就乔贤新村土地问题进行协商处理，并达成《处理“白大荒”乔贤新村土地问题协议书》，将该土地确定为国家所有，并委托白圩公社管委会代管。此后，因石塘、天井、陆山三个庄和玉峰庄为耕种和放牧多次发生纠纷，2001年12月19日，上林县人民政府作出上政发[2001]62号《上林县人民政府关于对白圩镇玉峰村委会、玉峰经联社与石塘村委会石塘经联社、天井经联社、陆山经联社在马头石片、牛皮凌土地纠纷的处理决定》，确定纠纷范围的土地为国有土地，并将该地划分为两块，分别交由玉峰庄经联社和石塘、天井、陆山经联社使用。原告莫国遍等8人自90年代自行在牛皮凌峒地段开挖鱼塘养鱼，属于上政发[2001]62号处理决定前的自行占地行为。2005年8月，被告委托的施工单位推平原告的鱼塘和地上附着物，原告等8人认为他们遭受了损失向上林县国土资源局要求给予经济赔偿。上林县国土资源局于2006年2月22日作出《答复》，认为原告擅自在集体土地上开荒种植、挖塘养鱼、建房属违法占地行为，不给予补偿。原告对该答复不服，于2006年3月22日向南宁市国土资源局申请行政复议。南宁市国土资源局于2006年5月18日作出南国土资复决字[2006]1号《行政复议决定书》，认为对原告是否给予赔偿应由上林县土地整理中心答复，上林县国土资源局作出答复越权，上林县国土资源局认定牛皮凌土地为集体土地错误，决定：撤销上林县国土资源局作出的《答复》。原告不服[2006]1号《行政复议决定书》，认为该复议决定认定上林县土地整理中心为项目业主而具有答复主体资格与桂国土资函[2005]622号文件“上林县国土资源局土地整理中心为项目业主，……”事实不符，上林县国土资源局作出答复并不超越职权；复议决定认定桂国土资函[2005]622号文件批准了白圩镇玉峰村石头林峒（包括牛皮凌峒、马头石片）开垦整理立项而实际上桂国土资函[2005]622号文件未提及牛皮凌峒、马头石片，牛皮凌峒、马头石片土地属超立项范围开垦；复议机关对土地整理项目业主推平原告鱼塘的具体行政行为是否合法未依法审查和确认，未责成土地整理项目业主给予原告赔偿，显失公正，违反了复议法的规定。据此，原告向青秀区人民法院提起行政诉讼，要求撤销[2006]1号《行政复议决定书》。2007年5月21日，青秀区人民法院作出（2007）青行初字第3号行政判决，认为[2006]1号《行政复议决定书》中认定上林县土地整理中心为项目业主而与桂国土资函[2005]622号文件“上林县国土资源局土地整理中心为项目业主”规定不符，事实不清，判决撤销了[2006]1号《行政复议决定书》，由南宁市国土资源局重新作出具体行政行为。南宁市国土资源局不服上诉。2007年9月11日，南宁市中级人民法院作出（2007）南市行终字第93号行政裁定，认为一审裁定遗漏了第三人上林县土地整理中心，遗漏当事人，撤销（2007）青行初字第3号行政判决，发回青秀区人民法院重审。青秀区人民法院重新审理，追加了上林县土地整理中心为第三人，2008年4月14日，作出（2007）青行重字第3号行政判决，认为南宁市国土资源局[2006]1号《行政复议决定书》撤销上林县国土资源局的《答复》正确，原告起诉要求撤销[2006]1号《行政复议决定书》理由不成立，驳回了原告的诉讼请求。原告不服上诉。2008年10月28日，南宁市中级人民法院作出（2008）南市行终字第198号行政判决，维持了（2007）青行重字第3号行政判决。原告不服，向区高级人民法院申请再审。区高级人民法院作出（2010）桂行申字第127号行政裁定，决定提审。2012年11月5日，区高级人民法院作出（2012）桂行再字第1号行政判决，认定上林县土地整理中心是受上林县国土资源局委托实施案件涉诉土地整理项目的被委托人，其在实施土地整理项目中涉及土地整理引发的法律后果应由其委托人上林县国土资源局承担，针对上林县土地整理中心在土地整理行为过程中引发的土地附着物补偿问题，应由上林县国土资源局予以答复；南宁市国土资源局复议认为上林县土地整理中心是土地整理项目业主，案件土地整理项目实施行为所引发的民事纠纷，应由上林县土地整理中心处理，上林县国土资源局于2006年2月22日作出《答复》属于越权答复的主张是对法律、法规以及规章理解错误；上林县国土资源局在答复中认定涉诉土地属于集体土地与上林县人民政府上政发[2001]62号处理决定相悖，认定事实错误，南宁市国土资源局予以撤销正确；原一、二审判决没有理清案件法律关系和事实，对案件事实认定错误，导致其判决错误。判决：一、撤销南宁市中级人民法院作出的（2008）南市行终字第198号行政判决；二、撤销南宁市青秀区人民法院作出的（2007）青行重字第3号行政判决；三、撤销南宁市国土资源局作出的南国土资复决字[2006]1号行政复议决定；四、由南宁市国土资源局重新作出复议决定。2013年5月22日，南宁市国土资源局作出南国土资复决字[2013]3号《行政复议决定书》，认为上林县国土资源局于2006年2月22日作出《关于白圩镇石塘村石塘庄、天井庄莫国遍、莫名怀、莫维新、莫维益、莫维文、莫维振、莫正林、石天平要求给予经济赔偿的答复》所认定原告开挖鱼塘所在的牛皮凌峒地段土地为集体土地事实不清，应予撤销，决定：撤销上林县国土资源局2006年2月22日作出的《关于白圩镇石塘村石塘庄、天井庄莫国遍、莫名怀、莫维新、莫维益、莫维文、莫维振、莫正林、石天平要求给予经济赔偿的答复》，由上林县国土资源局重新作出答复。2013年6月25日，上林县国土资源局重新作出《关于白圩镇石塘村石塘庄、天井庄莫国遍、莫名怀、莫维新、莫维益、莫维文、莫维振、莫正林、石天平要求给予经济赔偿的答复》，认为原告违法占用国有土地，被告强制拆除行为属于正当执法，原告等8人赔偿请求不成立。原告不服向我院提出确认强制拆除违法、撤销该《答复》以及经济赔偿的请求。2014年1月27日，我院以（2013）宾行初字第38号驳回原告诉讼请求，认为强制拆除行为已经超过起诉期限，被告作出的《答复》认定事实清楚；同时，我院以（2013）宾行初字第39号驳回原告要求的经济赔偿请求。2014年6月27日，南宁市中级人民法院认为原判未对强制拆除行为是否违法作出裁判以及上诉人单独提出的行政赔偿应先由行政机关先行进行解决为由，以（2014）南市行一终字第38、39号裁定撤销（2013）宾行初字第38、39号判决书，发回重审。我院重审后，以(2014)宾行重字第3号判决书再次驳回原告诉讼请求。原告上诉后南宁市中级人民法院认为如原告确实存在合法利益，被告未作区分迳行作出的《答复》不符合《国家赔偿法》的规定，以（2015）南市行一终59号撤销我院(2014)宾行重字第3号判决并且撤销上林县国土资源局2013年6月25日作出的《答复》。2016年10月21日上林县国土资源局作出上国土资复[2016]80号《答复》，认为原告提出的赔偿请求没有事实和依据，决定不予赔偿。原告不服向南宁市国土资源局提出行政复议，南宁市国土资源局作出南国土资复决[2017]2号《行政复议决定书》，认定被告[2016]80号《答复》属于事实不清、证据不足，撤销2016年10月21日上林县国土资源局作出的《答复》。上林县国土资源局于2017年5月9日再次作出《答复》，认为原告作为赔偿请求人，并未提交相应的证据予以证明损失，不予赔偿。原告至此诉至该院。 一审法院认为，上林县土地整理中心是上林县国土资源局委托实施涉诉土地整理项目的被委托人，其在实施土地整理项目中涉及土地整理引发的法律后果应由被告上林县国土资源局承担。强制推平牛皮凌峒地段原告所挖的鱼塘及其附着物，是一种强制拆除行政行为，对该行政行为不服，原告应在起诉期限内提起行政诉讼。原告要求确认被告强制拆除行为违法并予以赔偿，该强制拆除行政行为于2005年8月作出，时至今日已过12年，依据《行政诉讼法》关于起诉期限的规定，该诉求明显超过起诉期限，其诉权不再受到法律保护。而对于原告诉请撤销《答复》的主张，一审法院认为，从法律的相关规定可以看出，对于行政赔偿当事人的救济途径有两条，既先行向行政机关主张赔偿，在行政机关拒绝赔偿的前提下最终的救济是司法确认，由此得出这种情况下向行政部门的赔偿主张只是一个过程行为。原告在向行政机关，也就是被告上林县国土资源局提出行政赔偿请求后，被告不予赔偿的情况下，原告应当向法院提起行政赔偿诉讼，而不是提出撤销被告的《答复》。本案中，行政强制拆除行为已经超过起诉期限，原告规避该法律事实，进而以诉撤销《答复》来达到其得以赔偿的诉求。但该诉请并不能使得行政机关满足原告的要求而给予赔偿，反而造成了行政机关进而多次答复不赔的现实。这种《答复》本身是一种重复处理行为，而重复处理行为在行政诉讼法上是不可诉的。分析《答复》影响当事人权利义务的问题，一审法院认为在现实生活中，对当事人权利义务产生影响结果的行为可能同时有多个，但是并非每个行为都具有最终性，并非每个行政行为都可诉，可诉的只是最终影响当事人权利义务的行政行为，这也是行政诉讼法中成熟性原则的体现。本案中强制拆除行为才是最终损害当事人的行政行为。原告主张撤销《答复》的标的本身以及造成被告反复进行答复的后果都与行政诉讼法以解决争议的目的相违背。综上所述，原告莫国遍等8人的起诉已经超过法定起诉期限，且《答复》不具有可诉性。依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十九条第一款第（二）、（八）项的规定，该院裁定驳回原告莫国遍等8人的起诉。 上诉人莫国遍等8人上诉称，一、一审裁定驳回上诉人的起诉是错误的。2005年8月16日至2005年8月31日，上诉人的临时砖混结构经营房、自行投资开挖的养鱼塘、育鱼苗池、饮水井、水泥砖预制场厂房及林木果树被被上诉人拆除填平、铲除等强制拆除行政行为夷为平地。2006年2月16日向白圩镇人民政府提出赔偿申请才被告知被推毁的上述不动财产是上林县国土资源局所为。而被上诉人多次作出不予赔偿的答复，上诉人按程序诉至法院，理由充分。一审法院驳回上诉人莫国遍等8人的起诉是错误的。二、被上诉人的强制拆除行政行为没有法律依据,属超立项批复范围开垦，是违法的。三、本案强制拆除行政行为没有超过起诉期限。本案自2006年2月16日被告知对上诉人的财产采取强制拆除的行政机关是上林县国土资源局，当日即向被上诉人提出财产损害赔偿申请，被上诉人作出不予赔偿的答复后，即向南宁市国土资源局提起行政复议,此后按诉讼程序向法院提起行政诉讼，历经法院的初审、重审判决和广西区高级人民法院的再审，纠正了相关错误判决和复议，才向一审提出行政赔偿起诉。一审法院两次驳回上诉人的起诉，上诉人均不服提出上诉，二审法院审理后依法撤销宾阳县人民法院于2014年11月24日作出的（2014）宾行重字第3号行政判决;并撤销被上诉人上林县国土资源局2013年6月25日作出的《关于白圩镇石塘村石塘庄、天井庄莫国遍、莫维新、莫名怀、莫维振、莫正林、石天平、莫维益、莫维文要求给予经济赔偿的答复》，并判由被上诉人上林县国土资源局对上诉人莫国遍、莫维新、莫名怀、莫维振、莫正林、石天平、莫维益、莫维文提出的涉案申请重新作出处理。被上诉人又于2017年5月9日作出涉案申请财产损害赔偿不予支持的处理决定。上诉人不服向宾阳县人民法院提出撤销被上诉人的《答复》和行政行为造成的财产损害赔偿，宾阳县人民法院于2018年4月17日作驳回莫国遍等8人的起诉，并认为行政强制拆除行为已经超过起诉期限，没有事实依据。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十四条、第四十五条、第四十六条、第四十九条的规定,本案未超过起诉期限。综上所述，上诉人请求人民法院依法撤销一审裁定，确认被上诉人强制拆除行为违法，撤销被上诉人2017年5月9日的《答复》，判令被上诉人赔偿损失6949870元。 被上诉人上林县国土资源局辩称，一、依各上诉人的陈述，各上诉人各自经营，理应一人一案，其共同起诉不符合法律规定。二、涉案《答复》属于信访答复，不具有可诉性。三、涉案行政行为在2005年作出，作出前已明确告知上诉人行政行为的内容，上诉人在12年后才起诉，明显超过起诉期限。请二审法院驳回上诉，维持一审裁定。 经审理，本院对一审裁定认定的事实依法予以确认。 本院另查明，2013年6月25日，被上诉人作出不予赔偿的答复后，上诉人于2013年10月24日起诉至一审法院，请求确认被上诉人2005年实施的行政强制行为违法及撤销其2013年6月25日作出的答复。2016年6月13日，本院作出（2015）南市行一终字第59号行政判决，除撤销一审判决和被上诉人2013年6月25日作出的不予赔偿的答复外，还判令被上诉人对上诉人的涉案申请重新作出处理。 本院认为，本案是因上诉人不服被上诉人推平其经营的鱼塘、拆除其经营用房及配套设施、毁坏树木等的行政强制行为而要求赔偿形成的诉讼。争议的焦点是，上诉人请求确认涉案行政行为违法并要求赔偿是否超过行政诉讼起诉期限。本案中，因南宁市国土资源局2006年5月18日作出的南国土复决字（2006）1号《行政复议决定书》认定涉案赔偿争议是上诉人与上林县土地整理中心之间的民事争议，对上诉人的权利义务有实际影响，上诉人依法向南宁市青秀区人民法院提起行政诉讼，请求撤销该复议决定，此后该案最终经广西区高级人民法院再审，判决确认赔偿义务主体为被上诉人，并判令南宁市国土资源局重新作出复议决定。2013年5月22日，该局经重新复议后，责令被上诉人对上诉人的赔偿申请重新答复。2013年6月25日，被上诉人重新作出不予赔偿的答复后，上诉人于2013年10月24日起诉至一审法院，请求确认被上诉人2005年实施的行政强制行为违法及撤销其2013年6月25日作出的答复。此后的诉讼，基本围绕被上诉人的不予赔偿的答复进行。纵观这一过程，一审法院在本次诉讼中，认定上诉人起诉2005年的行政强制行为超过起诉期限，有失妥当。理由是：虽然被诉行政强制行为发生于2005年8月，因无证据证明被上诉人已经告知上诉人相应诉权或起诉期限，一般情况下，根据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》（法释【2000】8号）第四十一条第一款的规定，上诉人提起行政诉讼请求确认被诉行政强制行为违法并要求赔偿，应当在自2005年8月至2007年8月的2年内提出，但是，由于其间南宁市国土资源局作出了南国土复决字（2006）1号《行政复议决定书》，对赔偿义务主体作出了不同的认定，一定程度上阻碍了上诉人直接以被上诉人为被告起诉涉案行政强制行为，因此，上诉人诉请撤销该行政复议决定，有其正当性。该案历经三级法院多次审理，最终于2012年11月由广西区高级人民法院再审判决确认被上诉人为赔偿义务主体。至此，上诉人应该可以对涉案行政强制行为提起诉讼，但该再审判决同时判令南宁市国土资源局重新作出复议决定，此时，上诉人亦有正当理由期待并视新的复议结果选择救济方式。2013年5月22日，南宁市国土资源局经重新复议后，责令被上诉人对上诉人的赔偿申请重新答复。上诉人据此继续期待亦属正当。2013年6月25日，被上诉人作出不予赔偿的答复后，上诉人已于2013年10月24日起诉至一审法院，请求确认被上诉人2005年实施的行政强制行为违法及撤销其2013年6月25日作出的答复。此时可以明确两点：第一，上诉人已于2013年10月对2005年的行政强制行为提起诉讼；第二，虽然上诉人没有在2007年8月前对2005年的行政强制行为提起诉讼，但存在正当事由。因此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条第一款的规定，不能认定上诉人于2013年10月起诉涉案行政强制行为超过起诉期限。同时，由于上诉人已于2013年10月对2005年的行政强制行为提起赔偿诉讼，此后的诉讼本应直接审查该行政强制行为是否违法及是否应予赔偿，但囿于认识的原因，此后的诉讼主要围绕被上诉人的答复行为进行，因此，上诉人于2017年5月后对涉案行政强制行为提起本次诉讼，也存在不能归责于上诉人的原因。总而言之，虽然被诉行政强制行为作出于2005年，上诉人2013年10月后才对此提起行政诉讼，但因存在不能归责于上诉人的正当事由，且未超过《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定的“二十年”的绝对期限，因此，不宜以上诉人超过起诉期限为由驳回其起诉。一审裁定认定事实清楚，适用法律错误。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下： 一、撤销广西壮族自治区宾阳县人民法院（2017）桂0126行初70号行政裁定； 二、本案指令广西壮族自治区宾阳县人民法院继续审理。 本案不收案件受理费。 本裁定为终审裁定。 审判长  李道清 审判员  韦影年 审判员  晏 琼 二〇一八年十一月七日 书记员  谢其珈 附相关法律条文: 1、《中华人民共和国行政诉讼法》 第四十六条公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。 因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。 第四十八条公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。 公民、法人或者其他组织因前款规定以外的其他特殊情况耽误起诉期限的，在障碍消除后十日内，可以申请延长期限，是否准许由人民法院决定。 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。 2、《最高人民法院关于执行 诉讼法>若干问题的解释》（法释【2000】8号） 第四十一条第一款行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体 行政行为内容之日起最长不得超过2年。”