黑龙江省齐齐哈尔市龙沙区人民法院行 政 判 决 书（2018）黑0202行初78号原告齐齐哈尔金安保安押运守护有限责任公司，住所地齐齐哈尔市龙沙区喜庆路26号。法定代表人姜英军，该公司董事长。委托代理人郭健，该公司办公室主任。委托代理人湛宏，该公司车管部部长。被告齐齐哈尔市国土资源局，住所地齐齐哈尔市龙沙区卜奎南大街571号。法定代表人崔凤臣，该局局长。出庭负责人徐迎冬，该局副局长。委托代理人葛林，该局公安分局干部。委托代理人金丽花，黑龙江普仁律师事务所律师。原告齐齐哈尔金安保安押运守护有限责任公司（金安押运公司）要求被告齐齐哈尔市国土资源局（以下简称市国土局）撤销行政处罚决定一案，于2018年10月8日向本院提起行政诉讼。本院于2018年10月9日立案后，于2018年10月23日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年11月8日公开开庭审理了本案。原告金安押运公司的委托代理人郭健、湛宏、被告市国土局的行政负责人徐迎冬及委托代理人葛林、金丽花到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。被告市国土局于2018年4月16日作出齐国土执罚字［2017］51号行政处罚决定书，其内容为：经查，你单位未经国土部门批准擅自改变土地用途的行为，违反了《黑龙江省实施＜中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例＞》第二十条的规定，根据《黑龙江省实施＜中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例＞》第五十四条的规定，对被告公司违法用地面积4486.34㎡土地处以89，726.80元罚款。金安押运公司诉称，首先，原告公司依法取得龙沙区喜庆路26号土地及房屋所有权，合规、合法。建行齐分行于2003年6月16日通过拍卖的方式将齐齐哈尔创奇电器公司的土地及房产有偿转让给齐齐哈尔金安保安押运守护有限责任公司。原告公司依法通过竞拍购得齐齐哈尔创奇电器有限公司土地及房产。当时，原告股东为齐齐哈尔市公安局和齐齐哈尔市邮政局。其次，公司从未改变土地用途。原告公司于2003年6月通过竞拍方式取得该土地及房产，至今已超过15年的时间。2005年6月，由于公司经营困难，公司整体转让，股东由齐齐哈尔市公安局和齐齐哈尔市邮政局变更为齐齐哈尔市智达投资有限公司和齐齐哈尔德道投资有限公司。2012年4月按照公安部和省公安厅的要求，公司整体转让，股东由齐齐哈尔智达投资有限公司和齐齐哈尔德道投资有限公司变更为黑龙江省润龙保安护运有限公司。两次企业转让，企业法人和股东都发生了变化，但是企业性质从未有任何改变。公司在15年前依法取得和使用该土地及房屋后，从未对土地及房屋进行任何的规划变更和形式改变，没有对土地及房屋进行出租和转让，更没有改变土地及房屋使用性质。再次，国土行政管理部门监管缺失，直接追究现在公司责任无事实和法律依据。齐齐哈尔市国土资源管理局依据《黑龙江省实施办法》第二十条、第五十四条之规定，对现在的公司进行处罚，既无事实依据，又无法律依据。作为土地行政管理部门，15年来也从未对原告公司土地用途产生异议，也从未告知过原告公司需要对土地用途进行变更。况且就是对土地用途有异议，也是国土行政管理部门有渎职过错，没有及时处理而造成，以至于将公司原股东应承担的责任随意转嫁到现股东身上是非常不合理的，也没有法律依据。再次，公司目前土地及房屋大部分闲置，不存在改变土地使用性质的问题。原告公司目前土地及房屋中，仅有少部分车库和房间用于运钞车辆维修、管理，大部门土地及房屋处于闲置状态，没有使用。再次，武装押运公司性质的企业有使用工业用地的先例。另据原告了解，全省各地市押运公司乃至全国押运公司，均有使用工业用地的先例，并且审批的就是工业用地，甚至有的土地审批时间比原告公司还晚，押运公司拥有工业用地性质的土地并不违反规定。综上，被告作出的决定违反了法律规定，为维护原告的合法权益，请求人民法院依法撤销齐齐哈尔市国土资源局（齐国土执罚字［2017］51号）对原告作出的行政罚款处罚，判令被告承担全部诉讼费用。被告市国土局辩称，原告违法事实清楚，被告对原告的行政处罚使用法律正确。原告未经批准擅自改变土地用途将“工业用地”变为“商服用地”，原告的行为违反了《黑龙江省实施办法》第二十条的规定，该事实有现场勘查及询问笔录、照片等证据证实，被告依据上述办法第五十四条的规定，对原告进行行政处罚适用法律正确。关于原告主张15年前依法取得和使用该土地及房屋后，从未对土地及房屋进行任何规划变更和形式改变。事实情况为为齐齐哈尔市创奇电器有限公司申请用地时执行的为《关于印发试行的通知》（国土资发［2001］255号），表中“221工业用地”：指工业生产及其相应附属设施用地，而齐齐哈尔创奇电器有限公司经营范围为“家用取暖用具及配件、高效节能电散热器、自行车助力器、噪音吸音器生产”，属于“221工业用地”的范围，出让合同中约定的土地用途为工业用地，而原告经营范围为武装守护押运、门卫、巡逻、守护等，属于商服用地，即经营性服务业建筑及相应附属设施用地中“214商业用地”的范围，但原告在竞拍取得该土地后，并未依法申请对土地使用权进行变更，也未依法申请对土地性质变更，因此，原告改变土地用途的行为确实存在，对其行政处罚无任何错误。其次，被告的处罚行为程序合法。被告在对原告的处罚过程中，依法进行了立案、勘查、调查询问、拍照、处罚告知并送达，接受异议申辩，组织听证，最后下达了《行政处罚决定书》，处罚遵循法律的规定程序进行。再次，被告于齐齐哈尔创奇电器有限公司与1995年6月27日签订的《出让合同》第五条约定，本合同项下的土地使用权出让年限为伍拾年，自颁发该地块的《中华人民共和国国有土地使用权证》之日起算。（注：根据具体情况定）第六条约定：本合同项下的出让地块，按照批准总体规划是建设工业项目。在出让期间内，如需改变本合同规定的土地用途，当取得甲方和城市规划行政主管部门批准，依照有关重新签订土地使用权出让合同，调整土地使用权出让金，并办理土地使用权登记手续。而原告于2003年6月通过竞拍方式取得该土地及房产后，依法已经承继了该土地及房产的全部权利义务，并且《中华人民共和国房地产管理法》第四十二条也已明确进行规定：房地产转让时，土地使用权出让合同载明的权利、义务随之转移。虽原告诉称2005年6月，由于经营困难，公司整体转让，后企业发生一系列的变化，但即使发生变化，也应当由最后承继即原告承担原企业的全部权利与义务。因此，原告应当按照出让合同中的内容履行，并承担出让合同中的全部权利义务，并承担违反后的一切法律后果。综上，被告作出的行政处罚决定不存在任何错误。原告的违法行为确实存在，其提出异议的理由均于法无据，被告作出的行政处罚决定事实清楚、证据确凿、程序合法、使用法律正确，应当驳回原告诉讼请求。被告市国土局向本院提交了以下证据、依据：1.2017年2月22日《违法线索登记表》；2.2017年2月22日《关于齐齐哈尔市金安押运守护有限责任公司改变土地用途的核查报告》；3.2017年2月22日《接受调查通知书》附《法律文书送达回证》；4.2017年4月7日《立案呈批表》；5.2017年4月12日《齐齐哈尔市金安保安押运守护有限责任公司土地利用情况的调查报告》；6.2017年3月2日《询问笔录》；7.2017年4月21日《现场勘查笔录》后附《执法检查现状图》、《土地利用现状图（局部）》、齐齐哈尔中心城区土地利用总体规划图（2006-2020）（局部）、被处罚单位利用土地现状照片；8．郑恩全身身份证复印件、齐齐哈尔金安保安押运守护有限责任公司营业执照复印件、法定代表人身份证明、法定代表人授权委托书、梁昭君身份证复印件；9.1997年4月17日齐齐哈尔市国有土地使用权抵押证书土押［97］第13号；10.1995年11月22日齐齐哈尔市人民政府建设用地审批件；11.1995年6月27日《国有土地使用权出让合同》；12．拍卖成交确认书；13．《国有资源违法案件鉴定书》；14.2017年4月21日《违法案件审查记录》；15.2017年4月21日《违法案件处理决定呈批表》；16.2017年9月19日《行政处罚告知书》附《法律文书送达回证》；17.2017年9月19日《听证申请书》；18.2017年9月19日《行政处罚听证告知书》附《法律文书送达回证》；19.2017年10月26日《行政处罚听证笔录》；20.2018年4月16日《行政处罚决定书》附《法律文书送达回证》；21．《履行行政处罚决定催告书》附《法律文书送达回证》，以上证据证明被告对原告的行政处罚事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律正确。法律依据：1．《中华人民共和国土地管理法》第五十六条；2．《黑龙江省实施＜中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例＞》第二十条、第五十四条；3．《中华人民共和国行政处罚法》；4．《关于印发试行的通知》（国土资发［2001］255号）。经庭审质证，原告金安押运公司对被告市国土局提供的第3份证据的真实性有异议，认为签收人不是梁昭君本人签字；对第7份证据的真实性异议，现场勘查笔录梁昭君签字字体与之前签字明显不一致；对第16份证据的真实性无异议，对合法性有异议；对第20份证据有异议，原告公司表示不服处罚决定；对证第21份证据的合法性有异议；对其他证据均无异议。对法律依据适用有异议，认为适用法律不当。原告金安押运向本院提交了以下证据：1．齐齐哈尔市中级人民法院（2006）齐民商初字第2号民事判决书、齐齐哈尔市龙沙区人民法院（2012）龙民初第32号民事判决书复印件各一份，证明原告取得房屋及土地合法；2．土押字［97］第13号齐齐哈尔市国有土地使用权抵押证书复印件1份，证明原告公司通过拍卖依法取得该土地；3．齐齐哈尔市国土资源局出具齐国土执罚字［2017］51号行政处罚决定书复印件1份；4．大庆国用（2012）第070007897号黑龙江省润龙保安护运有限公司大庆分公司国有土地使用证复印件1份，证明押运公司有使用的先例。经庭审质证，被告市国土局对原告提供的第1份证据的真实性无异议，对合法确认以及取得诉争土地及房屋无异议，说明被告对原告行政处罚金主体没有错误；对第2、3份证据无异议；对第4份证据的真实性及证明问题均有异议，应出具证据原件，并且从该证据中只能体现土地使用权人为黑龙江省润龙保安护运有限公司，但不能证实实际用途为合法，并且有先例并不能代表行为合法。经庭审质证，本院对上述证据认证如下：原、被告提交的所有证据均具有真实性、客观性和与本案的关联性，可以证明案件的事实，本院对以上证据及法律依据予以采纳。经审理查明，2003年6月16日原告金安押运公司依法通过中国建设银行股份有限公司齐齐哈尔分行委托黑龙江省龙法拍卖有限责任公司进行的竞拍程序，取得了原齐齐哈尔创奇电器公司所有的坐落于齐齐哈尔市××开发区××路××房产、土地（土地证编号为齐政土［1995］110号、齐齐哈尔市国有土地使用权抵押证书土押字［97］第13号、面积4478.36平方米），但原告至今未办理涉诉土地使用权的变更登记，现该土地使用权人仍系齐齐哈尔创奇电器公司。2017年2月22日，市国土局开始对原告金安押运公司涉嫌未经批准、改变土地使用用途的行为展开调查，并于4月7日受理了金安押运公司未经批准、改变土地使用用途案。后于9月19日向原告送达了行政处罚告知书、行政处罚听证告知书，并组织了听证。2018年4月16日，市国土局作出齐国土执罚字（2017）51号行政处罚决定书，认定金安押运公司未经国土部门批准，擅自将“工业用地”改变为“商服用地”，其改变土地用途的行为，违反了《黑龙江省实施办法》第二十条的规定，依据上述办法第五十四条的规定，对金安押运公司违法用地面积4486.34平方米土地处以每平方米20元的罚款，罚款共计89，726.80元。经查，甲方齐齐哈尔市土地管理局（出让方）与乙方齐齐哈尔创奇电器有限公司（受让方）于1995年6月27日签订《国有土地使用权出让合同》，合同约定：甲方出让给乙方的地块位于南苑，面积为4478.36平方米，本合同项下的出让土地，按照批准的总体规划是建设工业项目。在出让期限内，如需改变本合同规定的土地用途，当取得甲方和城市规划行政主管部门批准，依照有关规定重新签订土地使用权出让合同，调整土地使用权出让金并办理土地使用权登记手续。齐齐哈尔市人民政府于1995年11月22日作出齐政土［1995］110号《关于齐齐哈尔创奇电器有限公司用地批复》，批复如下：一、同意你公司使用南苑外商投资区国有土地4478.36平方米，作为你公司生产用地；二、土地使用期限为五十年，自1995年6月26日至2045年6月25日。三、在使用土地期间，按《土地使用证》确定的使用土地范围、面积、用途、合理使用土地。另查明，依据1995年6月27日签订《国有土地使用权出让合同》，以及齐齐哈尔市人民政府于1995年11月22日作出齐政土［1995］110号《关于齐齐哈尔创奇电器有限公司用地批复》显示，涉诉土地面积均为4478.36平方米，市国土局作出的齐国土执罚字（2017）51号行政处罚决定书，认定违法用地面积4486.34平方米，产生面积误差原因系因市国土局进行了重新测量，实测土地面积为4486.34平方米。本院认为，被告市国土局具有对辖区内违法改变土地使用性质行为进行查处的法定职权。从本案证据看，市国土局认定金安押运公司擅自改变国有土地使用性质的证据无法形成完整证据锁链，直接证明原告对竞拍所获土地的使用性质进行了实质性变更，而仅以2003年6月16日金安押运公司拍卖取得涉诉土地使用权后，未申请对土地性质变更为由，于2017年2月22日对此案展开调查，2018年4月16日对原告实施行政处罚，且被告在行政处罚中认定违法用地面积为4486.34平方米，并以此面积作为处罚依据，与原告取得土地使用权的面积4478.36平方米，二者数值不相一致，由此导致的处罚金额也不尽相同，被告对此没有进行合理解释，因此被告作出的行政行为，属于明显不当。综上，被告市国土局作出的行政处罚，主要证据不足，且处罚明显不当，应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（三）项之规定，判决如下：撤销被告齐齐哈尔市国土资源局于2018年4月16日作出的齐国土执罚字［2017］51号行政处罚决定书。案件受理费50.00元，由被告齐齐哈尔市国土资源局负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于黑龙江省齐齐哈尔市中级人民法院。审 判 长  陈 冶人民陪审员  张海燕人民陪审员  许振祥二〇一八年十一月二十六日书 记 员  李雪媚