山东省高级人民法院行 政 判 决 书（2018）鲁行终1063号上诉人（原审原告）张玉玲，男，1945年12月19日出生，汉族，住巨野县。上诉人（原审原告）张兆德，男，1968年12月24日出生，汉族，住巨野县。上诉人（原审原告）张玉军，男，1969年5月22日出生，汉族，住巨野县。上诉人（原审原告）张兆国，男，1972年3月18日出生，汉族，住巨野县。上诉人（原审原告）张玉柱，男，1952年11月19日出生，汉族，住巨野县。上诉人（原审原告）张玉宝，男，1965年8月1日出生，汉族，住巨野县。上诉人（原审原告）张玉锋，男，1977年11月18日出生，汉族，住巨野县。七上诉人共同委托代理人余文建，北京市中闻（济南）律师事务所律师。七上诉人共同委托代理人刘维志，北京市中闻（济南）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）巨野县人民政府，住所地巨野县麒麟大道路北。法定代表人王东，县长。委托代理人李宗福，山东天地方圆律师事务所律师。原审第三人张兆杰，男，1951年10月20日出生，汉族，住巨野县。委托代理人翟金飞，男，1973年7月13日出生，汉族，住巨野县，系张兆杰之女婿。张玉玲、张兆德、张玉军、张兆国、张玉柱、张玉宝、张玉锋（以下简称张玉玲等七人）因诉巨野县人民政府土地承包经营权行政登记一案，不服菏泽市中级人民法院于2017年11月3日作出的（2017）鲁17行初96号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，向各方当事人送达告知书、诉讼要素表，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。本案现已审理终结。原审法院经审理查明，1995年，第三人张兆杰一家五口离开巨野县大谢集镇文化张行政村文化张村，经群众代表大会及村民委员会成员会议，一致同意，先行抽回第三人张兆杰一家承包的土地分给本村村民耕种，待第三人张兆杰一家返回村时再重新发包土地。2013年张兆杰一家三口回到本村，本村村民委员会召集原任村民委员会成员、现任村民委员会成员及群众代表开会研究，最后形成统一的承包方案，同意发包给张兆杰一家三口5.07亩地，抽回位于村北（地块编号：3717241052690100039，实测面积2.50亩）和村东（地块编号：3717241052690100052，实测面积2.43亩）的两块村集体荒地，发包给张兆杰。该两块村集体荒地合计面积为4.93亩，系曾经分给包括张玉玲等七人在内的本村村民使用的村头荒地，地上有荒地使用人栽种的树木。2014年8月，张兆杰向所在的巨野县大谢集镇文化张村村民委员会递交《农村土地承包经营权登记颁证申请书》，文化张村村民委员会组织了对拟确权发证的张兆杰承包地块的调查。2014年10月20日，文化张村村民委员会作为发包方，与张兆杰作为承包方，签订土地承包合同，约定将上述合计4.93亩土地发包给张兆杰从事农业生产，承包期限30年，自1998年10月1日起至2028年9月30日止。文化张村村民委员会填写了承包方为张兆杰的《农村土地承包经营权公示结果归户表》，巨野县农业局制作了承包方为张兆杰的《农村土地承包经营权证登记簿》，2014年11月20日，巨野县人民政府为张兆杰颁发证号为371724105269010128J的农村土地承包经营权证。原告认为被告为第三人颁发土地承包经营权证行为违法，严重侵犯了原告的合法利益，请求法院依法撤销被告于2014年11月20日为第三人颁发的农村土地承包经营权证。原审法院认为，一、第三人张兆杰证号为371724105269010128J的农村土地承包经营权证确权的地块，原属张玉玲等七人使用，且地块上有张玉玲等七人栽种的树木。因此，张玉玲等七人与被告巨野县人民政府向第三人张兆杰颁发涉案农村土地承包经营权证的行为具有利害关系，张玉玲等七人具有本案诉讼主体资格。张玉玲等七人主张是在第三人张兆杰于2016年11月提起民事诉讼的过程中，才知道被告巨野县人民政府颁发涉案农村土地承包经营权证的事实，目前没有证据证明张玉玲等七人在2016年11月前已经知道涉案农村土地承包经营权证的颁发时间和具体内容。因此，张玉玲等七人提起本案行政诉讼，并不超过两年的起诉期限。二、关于被告巨野县人民政府颁发涉案农村土地承包经营权证的合法性问题。首先，2013年底，巨野县大谢集镇文化张行政村文化张村，经群众代表大会及村民委员会成员会议，决定调整村头荒土地使用权，发包给第三人张兆杰一家，是村民委员会在履行与第三人张兆杰之间的约定。虽然发包给第三人张兆杰的土地，有一部分是张玉玲等七人栽有树木的村头荒地，但张玉玲等七人与所在村民委员会之间并未就村头荒地形成明确的承发包关系。农村土地属于村农民集体所有。文化张村村民委员会经过民主程序，决定收回张玉玲等七人栽有树木的村头荒地，发包给第三人张兆杰，并无不当。其次，被告巨野县人民政府依据第三人张兆杰的申请、文化张村村民委员会与第三人张兆杰签订的土地承包合同，经过土地调查、公示、报批、审核等程序，为第三人张兆杰颁发农村土地承包经营权证，事实清楚，法律依据明确。至于为第三人张兆杰颁发农村土地承包经营权证的档案中，有些栏目，没有经办人的签字，第三人张兆杰承包的土地实为村头荒地而记载为基本农田，这些理由，不能否定文化张村村民委员会与第三人张兆杰签订的土地承包合同的效力。综上，张玉玲等七人，要求撤销被告巨野县人民政府为第三人张兆杰颁发的371724105269010128J号农村土地承包经营权证的理由不足，对其诉讼请求，原审法院不予支持。依照《中华人民共和国农村土地承包法》第十二条、第二十二条、第二十三条、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告张玉玲、张兆德、张玉军、张兆国、张玉柱、张玉宝、张玉峰的诉讼请求。案件受理费50元，由原告张玉玲、张兆德、张玉军、张兆国、张玉柱、张玉宝、张玉峰共同负担。张玉玲等七人不服原审法院判决提起上诉，认为原审法院认定事实错误，适用法律错误，请求依法撤销原审法院判决，改判支持张玉玲等七人的诉讼请求。事实与理由如下：1.涉案土地为村头荒地，农村处分村头荒地的一般原则是“谁占有谁使用”。1995年经村民会议同意对涉案土地进行分配后，张玉玲等七人一直在涉案土地上种植树木。原审法院未尊重历史、现状及农村风俗习惯，将涉案土地界定为原审第三人的承包地，认定事实错误。2.涉案土地在确权时存在争议，被上诉人为原审第三人颁证违背《土地权属争议调查处理办法》第二十二条“在土地所有权和使用权争议解决之前，任何一方不得改变土地利用的现状”的规定。3.涉案土地争议未经村民民主程序决议，被上诉人直接处理争议，明显超越职权。原审第三人在原审庭审中提交的其一家要求土地承包权的表决记录，明显属于虚假证据。4.原审庭审中原审第三人所述承包时间与涉案土地承包合同所载明的承包时间相互矛盾，被上诉人未查明该承包合同的真实性，未尽到审查义务。原审法院在未查明该承包合同真实性的情况下即采纳该份证据，属于认定事实错误。5.涉案土地在1995年之后未进行过任何调整，上诉人在原审中提供了证人证言予以证实。原审法院对上诉人提供的证人证言未予采信，对该部分事实没有查清。被上诉人巨野县人民政府未提交书面答辩意见。原审第三人张兆杰未提交书面陈述意见。二审中，张玉玲等七人向本院提交由部分村民出具的相关证明材料复印件，用于证明文化张村收回涉案土地没有召开村委会和群众大会等事实。对此，《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七条规定，原告或者第三人应当在开庭审理前或者人民法院指定的交换证据之日提供证据。因正当事由申请延期提供证据的，经人民法院准许，可以在法庭调查中提供。逾期提供证据的，视为放弃举证权利。原告或者第三人在第一审程序中无正当理由未提供而在第二审程序中提供的证据，人民法院不予接纳。张玉玲等七人在原审法院指定的举证期限内未提交上述证据，亦未向法院提交延期提供证据的书面申请，其于上诉期间向本院提交证据，缺乏正当理由，本院不予审查，视为其没有相应证据。二审查明的事实与原审查明的事实一致，本院对原审查明的事实予以确认。本院认为，本案张玉玲等七人主张被上诉人为原审第三人颁发的涉案农村土地承包经营权证侵犯了其对该承包经营权证项下土地所享有的合法使用权，请求依法撤销涉案农村土地承包经营权证。上诉人原审时提供的证据为树木照片、张玉林、张玉良、张玉亮出具的书面证明及张玉林、张玉亮的当庭证言，用于证明1995年文化张村统一调整土地，将村头荒地按每人三厘分配，张玉玲等七人得到村委会以后不再调整该分配地的承诺后，一直在涉案土地上栽种树木，对涉案土地享有合法使用权。被上诉人及原审第三人对张玉玲等七人一直使用涉案土地种植树木的事实没有异议，原审第三人在取得涉案农村土地承包经营权证后要求张玉玲等七人清除涉案土地上的树木，故涉案颁证行为已经对张玉玲等七人继续使用涉案土地种植树木的权益造成影响，原审法院认定张玉玲等七人与涉案颁证行为具有利害关系，具有本案诉讼主体资格，且未超过法定起诉期限，并无不当。本案争议的焦点问题是巨野县人民政府为张兆杰颁发涉案农村土地承包经营权证的行为是否合法正确。在对该焦点问题进行审查的基础上，对原审法院认定事实是否正确、适用法律是否正确一并进行评价。对于巨野县人民政府的颁证行为，认定事实是否清楚，适用法律是否正确的问题。《中华人民共和国农村土地承包法》第二十二条规定，承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。第二十三条第一款规定，县级以上人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。根据上述条款的规定，合法有效的承包合同是县级以上人民政府向承包方颁发土地承包经营权的基础。原审中，巨野县人民政府提交了巨野县大谢集镇文化张村与张兆杰签订的合同编号为371724105269010128J的巨野县农村土地承包合同书，结合张兆杰的陈述，能够认定2014年10月20日张兆杰作为户主与文化张村签订了土地承包合同，承包土地面积4.93亩，承包方式为家庭承包经营，承包期限为30年，自1998年10月1日至2028年9月30日止。上诉人主张涉案土地承包合同载明的签订日期为2014年10月20日，承包期限却为1998年10月1日至2028年9月30日，涉案土地承包合同明显是为了申请颁发农村土地承包经营权证而事后炮制的虚假证据。巨野县人民政府解释称，2013年中央1号文件《关于加快发展现代农业进一步增强农村发展活力的若干意见》提出，用5年时间基本完成农村土地承包经营权确权登记颁证工作，山东提出用3年时间在全省范围内完成换发补发工作，因此就出现了按照上述文件要求签订土地承包合同的时间与承包期起始日期不一致的问题。对此，本院认为，《中华人民共和国农村土地承包法》第二十条明确规定，耕地的承包期为三十年。1997年8月27日《中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》指出，第一轮土地承包即将到期之前，土地承包期再延长30年不变；1998年新一轮土地承包，一直到2028年。在山东省为贯彻2013年中央1号文件精神在全省开展第二轮农村土地承包经营权确权登记工作的大背景下，结合巨野县人民政府原审时出示的张玉玲等七人在同一时期取得的对应编号的农村土地承包经营权证，能够证明巨野县人民政府是为了落实中央和省市就开展第二轮农村土地承包经营权确权登记要求而进行的对现有土地承包关系的接续及重新确认工作，土地承包合同所载明的日期为接续及重新确认时的日期，农村土地承包经营权证上的承包期限统一登记为1998年10月1日至2028年9月30日止，即二轮承包期共计30年。由此，应当认定巨野县人民政府的上述解释具有合理性，张玉玲等七人关于涉案农村土地承包经营合同是虚假证据的主张，不能成立。被上诉人在颁证过程中对涉案农村土地承包经营合同的合法有效性审查应限于形式上的审查，也即只要承包合同形式完备，结合对其他调查材料的合理、审慎审核，就应当依照法定程序向符合颁证条件的申请人颁发农村土地承包经营权证。张玉玲等七人主张被上诉人在涉案土地权属尚存争议的情况下即作出涉案颁证行为，未尽调查审核职责，侵犯了其对涉案土地所享有的合法使用权，依法应予撤销。对此，本院将从张玉玲等七人对涉案土地的权利来源、开垦收益、权益保护平衡等方面综合分析，从而阐明张玉玲等七人对涉案土地所享有的权益是否能够对抗张兆杰基于与文化张村签订的农村土地承包经营合同所享有的农村土地承包经营权。首先，从权利来源角度分析，张玉玲等七人均在本村享有家庭承包经营地，与原审第三人张兆杰取得相同承包期限的农村土地承包经营权证，且张玉玲等七人的农村土地承包经营权证所载明的地块范围与涉案农村土地承包经营权证所载明的地块范围没有重合，张玉玲等七人的农村土地家庭承包经营权已经确权得到了保障。对于涉案土地使用情况的历史成因，张玉玲等七人及原审第三人均提供了相应证据，结合双方当事人的陈述、质证与辩论，本院梳理出双方无争议的事实是，在1995年第二轮统一承包时，因涉案土地属荒地，不能按责任田承包，经村委会研究决定按人口多少分配给40多家村集体成员使用，未签订承包合同，包括张玉玲等七人在内的大部分村民在涉案土地上栽种了树木。现存争议的事实是，张玉玲等七人提供村民张玉林、张玉良、张玉亮出具的书面证明及张玉林、张玉亮的当庭证言，主张1995年对涉案土地的分配属于永久性占有分配，村委会已经承诺分得土地的村民所栽树木永久不动，所占土地永不抽回；原审第三人则提供文化张村出具的两份证明主张，1995年对涉案土地的分配属于临时使用分配，村里有需要时可以无条件抽回。对此，本院需要对上述证据的真实性、合法性、关联性进行审查，从而对其证据效力予以认定。原审第三人提供的文化张村的两份证明，从证据形式上看，有文化张村的公章及负责人的签字、捺印，属于《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十五条规定的单位证明。文化张村作为村集体土地的所有者、管理者，既是1995年对涉案土地进行临时分配的决策者、实施者，也是对张玉玲等七人与原审第三人纠纷现状情况的最重要知情者，可以作为单位证明的出具主体。上述两份证明来源合法、客观真实，可以作为本案的有效证据使用，其证明内容与原审第三人的陈述可以相互印证，对涉案土地使用情况的历史成因具有最直接的证明效力。张玉玲等七人原审提供的三名村民张玉林、张玉良、张玉亮共同出具的书面证人证言，其出具形式本身存在瑕疵，其中张玉良未到庭接受质证，对其书面证人证言不予采信。到庭接受质证的张玉林、张玉亮与张玉玲等七人存在亲属关系，且涉案土地也涉及其本人曾经使用的三厘土地，所以两名证人与本案的处理具有利害关系，其出具证人证言的可信度较低，其对涉案土地是永久分配的证明内容无法对抗、推翻文化张村出具单位证明的证明效力。因此，基于对上述证据的效力认定，能够认定如下事实：张玉玲等七人自1995年起经村委会临时分配开始在涉案土地上种植树木，未与文化张村签订书面承包合同，文化张村在村里有需要时可以抽回涉案土地。张玉玲等七人还主张涉案土地系村头荒地，农村处分村头荒地的一般原则是“谁占有谁使用”，张玉玲等七人基于先占而形成对涉案土地的永久使用权。对此，本院认为，我国在立法上尚未规定先占制度，民间风俗习惯上也并不鼓励先占取得。民法理论上的先占，是指以所有的意思，先于他人占有无主的动产，而取得其所有权的法律事实，先占制度的价值在于实现物有所归，有利于物尽其用。而涉案土地属于文化张村农民集体所有的不动产，并非无主的动产，无论从法律制度、农村风俗习惯，还是基于农村集体资源应由全体村民共享收益的公平原则角度，对于涉案土地都不应适用所谓的先占取得制度。同时，《中华人民共和国农村土地承包法》第十二条规定，农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会发包。第二十条又明确规定了耕地、草地、林地等的承包期限。张玉玲等七人关于对涉案荒地一旦占有使用就产生永久占用使用的法律效果的主张，既没有法律法规的明文规定，也没有法律精神的支撑。综上，张玉玲等七人对涉案土地的权利来源应属于对村集体尚未进行正式分配的村头荒地的临时使用权。从开垦收益角度分析，涉案土地在1995年经村集体研究同意临时分配给包括张玉玲等七人在内的40多家村集体成员使用之后，大部分村民在涉案土地上种植了树木。值得肯定的是，包括张玉玲等七人在内的村集体成员二十年来对涉案荒地的开垦作出了一定的努力，正是基于村集体成员齐心协力的共同使用、经营，对荒地的持续开垦也在一定程度上增加了村集体的公共福利。同时也应当看到，张玉玲等七人在涉案土地上种植树木二十来年，并未向村集体缴纳任何承包费或者使用费，其基于临时使用权而开垦、种植所产生的收益对其自身也是一种获益的行为。也即在当时的历史环境下，村集体与村集体成员基于临时分配、临时使用形成了一定时期内的双赢局面，是值得鼓励的。而现实情况是，随着新增人口等因素的影响，文化张村可用来发包的耕地越来越少，原本由村集体临时分配给村集体成员临时使用的涉案荒地，也在此种形势下通过村民自治决议决定予以收回，并发包给张兆杰，符合《中华人民共和国农村土地承包法》第十八条的规定。涉案农村土地承包经营权证颁发前，经文化张村村委会组织协调，在涉案土地上种植树木的其余三十余家对自家树木进行了清除，只有张玉玲等七人拒绝清除。在文化张村村委会调解未果的情况下，张兆杰于2016年对张玉玲等七人提起排除妨碍的民事侵权诉讼，直至今日张兆杰仍无法正常使用涉案土地进行种植经营。从权利保护平衡角度分析，张兆杰所需要保障的是其作为村集体组织成员所应享有的土地家庭联产承包经营权。家庭联产承包责任制是我国现阶段农村的一项基本经济制度，家庭联产承包经营权是赋予村集体组织成员的带有社会保障和福利性质的权利。而张玉玲等七人所要求保障的则是对于原村集体荒地继续占有使用所产生的家庭承包经营权之外的获益权。张玉玲等七人主张，涉案土地属于村头荒地，地力等级较低，并不适宜耕种，不应作为家庭承包地进行发包。对此，本院认为，在文化张村可用于分配的家庭承包地较为紧张的现实情况下，文化张村村委在兑现其与张兆杰的承诺时，向张兆杰征求意见是否愿意接受涉案土地，张兆杰表示愿意接受地力等级较低的涉案土地。张兆杰作为文化张村村集体组织成员，尊重村集体现实情况，自觉维护村集体决议，其所应享有的最基本的家庭承包经营权，理应得到保障。张兆杰就涉案土地所享有的权利基础，较之张玉玲等七人对于涉案土地的权利基础，也显然更具有保障的必要性与迫切性。综合以上分析，张玉玲等七人对涉案土地所享有的临时使用权无法对抗张兆杰基于与文化张村签订的农村土地承包经营合同所享有的农村土地承包经营权。张玉玲等七人在涉案农村土地承包经营权证颁发前理应清除其种植的树木交由张兆杰进行耕种，张玉玲等七人拒不清除，其对涉案土地所享有的临时使用权已经转化为对张兆杰基于农村土地承包经营合同所享有的耕种权利的不正当妨碍。该种不正当妨碍也不应构成被上诉人在审核颁证过程的权利障碍。综上，故巨野县人民政府的颁证行为，认定事实清楚，适用法律正确。对于巨野县人民政府的颁证行为程序是否合法的问题。巨野县人民政府原审中提交的发包方调查表、承包方调查表、承包地块调查表、农村土地承包经营权申请书、户主声明书、农村土地承包合同、农村土地承包经营权证登记簿、农村土地承包经营权公示结果归户表、农村承包地块示意图、户主身份证复印件、户口本复印件，能够证明巨野县人民政府为张兆杰颁发土地承包经营权证，系按照《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》、鲁农确权办字〔2013〕2号《山东省农村土地承包经营权确权登记颁证工作方案》的相关规定，履行了审核、公示、登记、发证流程，程序合法。对于张玉玲等七人所称涉案农村土地承包经营权证的档案中，有些栏目空白，未签署日期和经办人名字的问题，本院认为，上述空白栏目均不是颁证登记备案的法定要件，不影响颁证的法律效力；对于张玉玲等七人所称张兆杰承包的土地实为村头荒地而记载为基本农田、地力等级为五级而登记为一级的问题，本院认为，上述登记内容并不影响涉案农村土地承包合同的法律效力，也不影响张兆杰对涉案土地的使用权。上诉人关于上述登记事项程序违法从而要求撤销涉案农村土地承包经营权证的主张不能成立，本院不予支持。综上，张玉玲等七人的上诉请求无事实及法律依据，依法应予驳回。原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判决。二审案件受理费50元，由上诉人张玉玲、张兆德、张玉军、张兆国、张玉柱、张玉宝、张玉锋共同负担。本判决为终审判决。审判长  张成武审判员  曹林灿审判员  许 琳二〇一八年十一月三十日书记员  王超群