江苏省射阳县人民法院民 事 判 决 书（2018）苏0924民初4928号原告（反诉被告）:射阳县海堤管理所，住所地在江苏省射阳县海通镇东首环洋洞。法定代表人：茅洪飞，该所所长。委托诉讼代理人：裴玉，江苏东界律师事务所律师。被告（反诉原告）：葛晓军，男，1981年8月11日出生，汉族，住江苏省射阳县。委托诉讼代理人：张晓岚，江苏择善律师事务律师。委托诉讼代理人：朱喻慎微，江苏择善律师事务所律师。原告（反诉被告）射阳县海堤管理所（以下至判决主文前简称“海堤管理所”）与被告（反诉原告）葛晓军租赁合同纠纷一案，本院于2018年8月7日立案后，依法适用简易程序，公开开庭进行了审理。原告（反诉被告）海堤管理所的委托诉讼代理人裴玉，被告（反诉原告）葛晓军及委托诉讼代理人张晓岚、朱喻慎微到庭参加诉讼。本案现已审理终结。海堤管理所向本院提出本诉请求：1.判令葛晓军归还位于黄沙港向北二线海堤东侧青坎上东西长48米，南北长56米，面积4亩的土地；2.支付2017年、2018年土地占用损失8800元；3.本案的诉讼费由被告承担。事实与理由：2014年1月1日海堤管理所与葛晓军签订土地租赁合同一份，约定海堤管理所将辖区范围内位于黄沙港向北二线海堤东侧青坎上东西长48米，南北长56米，面积4亩的土地出租给葛晓军，租金1100元/亩/年，期限三年，即2014年1月1日至2016年12月31日。到期后，葛晓军继续占据土地不让，侵犯海堤管理所合法权益，故诉至法院。葛晓军针对本诉辩称，海堤管理所将无偿划拨的水利工程用地出租给葛晓军作为工业用地进行废旧渔网加工生产，违反了《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（以下简称“国有土地使用权出让和转让条例”）第四十四条、第四十五条规定，该合同无效，海堤管理所依据有效合同的诉请，于法无据。葛晓军向本院提出反诉请求：1.确认双方于2014年1月1日签订的《土地租赁合同》无效；2.要求海堤管理所退还三年租赁费13200元；3.要求海堤管理所赔偿葛晓军场地平整费、建筑厂房及其他辅助设施费用、机械设备费用、搬迁损失、产品及原料损失等各项损失合计500000元（具体数额以鉴定评估为准），承担反诉费。海堤管理所针对反诉辩称，双方签订的《土地租赁合同》合法有效，合同中明确约定了土地性质、葛晓军自主承担经营风险。海堤管理所无违约行为，葛晓军要求赔偿损失，无事实和法律依据，驳回葛晓军的反诉请求。当事人围绕诉讼请求依法提交了证据，本院组织当事人进行了证据交换和质证。对当事人无异议的证据，本院予以确认并在卷佐证。结合双方当事人提交的书证、图片资料等证据及各自陈述，可确认以下事实：2014年1月1日，甲方海堤管理所与乙方葛晓军签订土地租赁合同一份，约定：“甲方经所务会研究，报主管局批准，决定将大范管理站二线海堤地段的部分土地租赁给乙方作为废网具加工用地，租赁地块位于黄沙港向北二线海堤东侧青坎上，东西长48米，南北长56米，面积4亩。租赁期限三年，自2014年1月1日至2016年12月31日。租金每年每亩1100元。租赁期间，乙方不得擅自取土，不得向四周扩界，不得影响周围环境，服从水政部门管理，不得改变土地用途，因环保问题导致的损失，乙方自行承担。乙方占用期间，扩建、新建建筑物的，必须报甲方同意，并取得其他相关部门的合法批准手续，如因未取得其他相关部分的批准擅自建设而导致各种处罚和经营、经济上的损失，由乙方全部承担。合同期满后，甲乙双方重新商定土地租赁事宜，否则乙方建设的各种建筑物及其他固定设施，在合同期满后一个月内必须无条件拆除，逾期收归甲方所有，甲方对乙方不作任何经济补偿等等内容。签订合同后，葛晓军在涉案土地范围内，填土、水泥浇筑场地、建筑彩钢结构等厂房及辅助设施，添置生产设备，加工绳网、再生塑料粒子。合同履行期间内，双方无争议。2017年始，葛晓军要求继续租赁，并交纳租赁费，海堤管理所未收取，双方未续签书面合同。2017年1月12日，葛晓军取得射阳县黄沙镇晓军绳网加工厂的营业执照，2017年2月27日，射阳县水利局出具书面证明，证明：2017年1月20日射阳县水利局对射阳县黄沙镇晓军绳网加工厂环境保护自查评估报告进行公示至今，群众无反对意见，未接到群众举报。另查明，涉案土地在海堤管理所的管理范围内，海堤管理所领有国有土地使用证，土地用途系水利用地，海堤管理所的上级主管单位系射阳县水利局，2004年10月14日射阳县人民政府办公室印发《射阳县水利工程管理体制改革实施意见》，根据该实施意见，水管单位拥有的土地、林木、水面等自然资源，以及工程设备、房屋等固定资产，可以采取“股份、承包、租赁、拍卖”等多种改革形式，土地、林木、水面、房产、设备可由个人或集体租赁或承包经营，部分资源或资产在一定期限内的使用权可公开有偿出让。再查明，葛晓军在涉案土地一直生产至2018年6月，现因环保问题，射阳县黄沙镇晓军绳网加工厂已经被相关环保部门责令停止生产。以上事实，有经当事人质证及本院依法认定的土地租赁合同、营业执照、土地使用权证书、射阳县水利局的书面证明、涉案射阳县黄沙镇晓军绳网加工厂的彩色照片、射政办发[2004]106号文件等证据在卷证实。本案的争议焦点为：（一）2014年1月1日签订的《土地租赁合同》效力的认定；（二）海堤管理所要求葛晓军归还位于黄沙港向北二线海堤东侧青坎上东西长48米，南北长56米，面积4亩的土地及支付2017年、2018年土地占用损失8800元的诉讼请求，是否具有事实和法律依据；（三）葛晓军要求海堤管理所因其将划拨的水利用地进行出租，导致合同无效而赔偿场地平整费、建筑厂房及其他辅助设施费用、机械设备费用、搬迁损失、产品及原料损失；退还三年租赁费13200元的反诉请求，是否具有事实和法律依据。本院认为，合同法第四十四条规定，依法成立的合同，自成立时生效。法律、行政法规规定应当办理批准、登记等手续生效的，依照其规定。第五十二条第五项规定，违反法律、行政法规的强制性规定的，合同无效。该“强制性规定”是指效力性强制性规定。海堤管理所以双方签订的土地租赁合同有效并到期为由诉请要求返还土地，支付土地占用费。葛晓军以双方签订的土地租赁合同无效为由反诉要求赔偿损失。根据双方的诉辩意见，本院对合同是否有效为主要争议焦点的法律事实认定如下：（一）《土地租赁合同》效力认定问题。葛晓军辩称，海堤管理所将其划拨的水利用地作为工业用地出租给葛晓军，违反了《国有土地使用权出让和转让条例》第四十四条、第四十五条强制性规定而无效。首先，《国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十四条规定，划拨土地使用权，除本条例第四十五条规定的情况，不得转让、出租、抵押。根据该条例第四十五条规定，涉案土地需经县人民政府土地管理部门批准，其划拨土地使用权方可出租。根据该条例上下文规定内容，上述条例的本意在于限制土地管理部门主体行为，防止土地管理部门损害国家土地资源及利益，其实质是内部控制程序，不能以此约束交易相对人，该第四十五条的规定，应理解为管理性强制性规范，而非合同法第五十二条第五项所指的效力性强制性规定。其次，《国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十五条规定的批准程序不是合同有效要件，仅是合同的生效要件。一般而言，依法成立的合同，自成立时生效，但亦有附条件或期限或应经过批准、登记手续等的特殊情形，该条例规定的批准手续，即系生效要件，事实上某些批准、登记手续是可以补办，或者说在一定的期限内完成即可，且根据法律规定，其中必须办理批准、登记手续才生效的，该期限可直至一审法庭辩论终结前，其余法律、行政法规规定合同应当办理登记手续，但未规定登记后生效的，当事人未办理批准、登记手续不影响合同的效力。海堤管理所出租涉案土地，根据《国有土地使用权出让和转让条例》第四十五条规定，应当经过县人民政府土地管理部门批准，但未规定必须办理批准手续才生效，故涉案土地租赁合同系有效合同。而且，客观实际是，根据射政办发[2004]106号文件精神，县级土地管理部门批准包括海堤管理所在内的水管单位对其管理使用的土地、林木、水面可以由个人或集体租赁，即海堤管理所的主管部门批准海堤管理所对其使用的土地进行出租。海堤管理所与葛晓军之间签订的土地租赁合同，系双方当事人真实意思表示，且不违反法律和行政法规的强制性规定，本院依法确认有效。（二）海堤管理所要求葛晓军归还位于黄沙港向北二线海堤东侧青坎上东西长48米，南北长56米，面积4亩的土地及支付2017年、2018年土地占用损失8800元的诉讼请求，是否具有事实和法律依据问题。本院认为，当事人应当按照合同约定全面履行自己的义务。租赁期间届满，承租人继续使用租赁物，出租人没有提出异议的，原租赁合同继续有效，但租赁期限为不定期。经审理查明，海堤管理所与葛晓军签订的土地租赁合同到期时间至2016年年底，2017年葛晓军拟续签合同，并向海堤管理所交纳租赁费，海堤管理所虽未收取，但对葛晓军继续使用土地未提出异议，且配合葛晓军生产需要对葛晓军经营的射阳县黄沙镇晓军绳网加工厂环境保护自查评估报告在射阳水利局门户网站上进行公示，原租赁合同继续有效，但租赁期限为不定期。现海堤管理所诉请要求葛晓军返还土地，并按照土地租赁费的标准承担2017年1月1日起至实际返还之日止的土地占用费部分的诉请，有事实和法律依据，本院予以支持。考虑葛晓军进行绳网加工厂的客观实际，本案的返还土地的时间酌定为三个月，若葛晓军实际返还土地的时间迟于2018年12月31日，则计算土地占用费的截止时间以海堤管理所主张的截止2018年年底为限。（三）葛晓军要求海堤管理所因其将划拨的水利用地进行出租，导致合同无效而赔偿场地平整费、建筑厂房及其他辅助设施费用、机械设备费用、搬迁损失、产品及原料损失等各项损失；退还三年租赁费13200元的反诉请求，是否具有事实和法律依据。本院认为，如争议焦点（一）部分所论述，案涉合同系有效合同，葛晓军以无效合同为由要求海堤管理所承担过错赔偿责任的诉请，无事实和法律依据，且客观实际是案涉合同已经履行完毕，葛晓军的反诉请求，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国合同法》第四十四条、第五十二条、第六十条、第二百三十五条、第二百三十六条，《最高人民法院关于适用若干问题的解释（一）》第九条第一款之规定，判决如下：一、本诉被告葛晓军于本判决生效之日起三个月内向原告射阳县海堤管理所归还位于射阳县黄沙港向北二线海堤东侧青坎上东西长48米，南北长56米，面积4亩的土地，并承担土地占用费（自2017年1月1日起至实际返还土地之日止按照1100元/亩/年的标准折算，若实际返还土地的时间迟于2018年12月31日，则以原告射阳县海堤管理所主张的截止2018年年底为限进行折算）；二、驳回反诉原告葛晓军的诉讼请求。如被告未按本判决指定期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。本诉案件受理费100元（已由本诉原告射阳县海堤管理所预交），减半收取50元，由被告葛晓军负担；反诉案件受理费4400元（已由反诉原告葛晓军预交），由反诉原告葛晓军负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省盐城市中级人民法院。审 判 员 董士玲二〇一八年十一月六日法官助理 顾明旺书 记 员 倪士洋附录法律条文1.《中华人民共和国合同法》第四十四条依法成立的合同，自成立时生效。法律、行政法规规定应当办理批准、登记等手续生效的，依照其规定。第五十二条有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。第六十条当事人应当按照约定全面履行自己的义务。当事人应当遵循诚实信用原则，根据合同的性质、目的和交易习惯履行通知、协助、保密等义务。第一百零七条当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定的，应当承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等违约责任。第二百三十五条租赁期间届满，承租人应当返还租赁物。返还的租赁物应当符合按照约定或者租赁物的性质使用后的状态。第二百三十六条租赁期间届满，承租人继续使用租赁物，出租人没有提出异议的，原租赁合同继续有效，但租赁期限为不定期。2.最高人民法院关于适用《中华人民共和国合同法》若干问题的解释（一）第九条依照合同法第四十四条第二款的规定，法律、行政法规规定合同应当办理批准手续，或者办理批准、登记等手续才生效，在一审法庭辩论终结前当事人仍未办理批准手续的，或者仍未办理批准、登记等手续的，人民法院应当认定该合同未生效；法律、行政法规规定合同应当办理登记手续，但未规定登记后生效的，当事人未办理登记手续不影响合同的效力，合同标的物所有权及其他物权不能转移。合同法第七十七条第二款、第八十七条、第九十六条第二款所列合同变更、转让、解除等情形，依照前款规定处理。