浙江省嘉兴市中级人民法院行 政 判 决 书（2018）浙04行终282号上诉人(原审原告)嘉善广嘉钢结构有限公司，住所地嘉善县魏塘街道320国道里姚路口。法定代表人孙盛，董事长。委托代理人沈思敬，浙江天程律师事务所律师。被上诉人(原审被告)嘉善县综合行政执法局，住所地嘉善县魏塘街道车站北路**。法定代表人周加平，局长。委托代理人王亚峰，副局长。委托代理人张宏，浙江嘉深律师事务所律师。被上诉人（原审被告）嘉善县人民政府，，住所地嘉善县罗星街道嘉善大道**法定代表人徐鸣阳，县长。委托代理人沈学佳、姚坚，系嘉善县人民政府法制办工作人员。上诉人嘉善广嘉钢结构有限公司因诉嘉善县综合行政执法局规划行政管理及嘉善县人民政府行政复议一案，不服平湖市人民法院（2017）浙0482行初40号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审查明，嘉善广嘉钢结构有限公司（以下简称广嘉公司）位于魏塘工业园区(里泽**)有二幢钢结构房屋，房权证善字第**，宗地号9-1-52号。其中有一幢钢结构建筑面积528.96平方米，共一层，工业用途。2017年5月11日，嘉善县综合行政执法局（以下简称嘉善执法局）执法人员在巡查中发现，广嘉公司在所在厂区对原有的528.96平方米的房屋拆除后，在原址新建三层钢结构建筑(两层主体框架已完工，第三层槽钢横梁基本安装施工完毕)。嘉善执法局向嘉善县住房和城乡规划建设局（以下简称嘉善住建局）查询广嘉公司有无办理申请建设工程规划许可证。嘉善住建局答复广嘉公司正在建设的房屋位于县中心城市规划区范围内，未申请办理建设工程规划许可证。经查新建厂房东西长度29米，南北宽度17米，层数为三层，广嘉公司拆除了原有车间西侧、北侧的全部墙体和屋顶，仅暂时保留原有车间南、东面部分墙体，嘉善执法局认定广嘉公司的新建行为违反了《浙江省城乡规划条例》第三十六条第一款的规定，已构成未取得建设工程规划许可证进行建设，并于2017年5月14日向广嘉公司法定代表人孙盛发出《责令停止违法行为通知书》，责令立即停止违法行为，听候处理。广嘉公司于2017年5月30日提出行政复议，嘉善县人民政府（以下简称嘉善县政府）于2017年8月16日作出善政复决字[2017]11号行政复议决定（以下简称11号复议决定），维持了嘉善执法局作出的通知书，并于8月19日邮寄送达给广嘉公司。原判认为，本案争议的焦点是：1.广嘉公司的行为是内部维修行为还是拆除重建行为；2.嘉善执法局的行政处理行为程序是否合法。嘉善执法局提交的证据，清楚地显示广嘉公司拆除原有钢结构厂房，在原址新建三层钢结构房屋。广嘉公司重建厂房，应当向建设主管部门申请办理建设工程规划许可证及建筑工程施工许可证后，才能开工建设。广嘉公司未取得许可证进行建设的行为，违反了《浙江省城乡规划条例》第三十六条第一款的规定，嘉善执法局依据该条例第五十九条第一款的规定作出要求立即停止违法行为听候处理的通知，符合上述规定。广嘉公司称其仅是对原有厂房进行内部维修，与事实不符。嘉善执法局作出通知书前，进行了现场检查、勘验、拍照及绘制现场图，并向嘉善住建局查询广嘉公司有无申请办理建设工程规划许可证情况等，程序合法。嘉善执法局向广嘉公司作出的《责令停止违法行为通知书》，从性质上属行政命令，与行政处罚在性质、目的、法律后果上均有区别，无须遵循行政处罚的一般程序。嘉善县政府受理复议申请后，作出的行政复议决定，认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。嘉善执法局针对孙盛而非广嘉公司作出通知，虽不影响当事人权利的行使，但确有不当，应予纠正。广嘉公司诉称嘉善执法局未作决定直接强制拆除厂房违法，不属本案审理范围。广嘉公司的诉讼请求无事实和法律依据，不予支持。原审据此依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回广嘉公司的诉讼请求。案件受理费50元，由广嘉公司负担。上诉人广嘉公司上诉称，一、嘉善执法局作出《责令停止违法行为通知书》和拆除厂房主体错误，行为和程序违法，是超越职权和滥用职权的行为。1、主体错误。根据《浙江省城乡规划条例》第五十九条规定，未取得建设工程规划许可证或未按照建设工程规划许可证的规定进行建筑的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；善政办发[2014]132号文件对《嘉善县综合行政执法局主要职责内设机构和人员编制》规定的主要职责有31项，其中第5项规定依照城乡规划方面法律、规章的规定，对违反城乡规划管理规定的行为实施行政处罚。第31项第二款规定，超出上述综合行政执法领域和范围的划归原行政主管部门行使。原审既然认定通知是行政命令而非行政处罚，则嘉善执法局不具有发通知的主体资格。2、发通知和拆除行为程序违法，属超越和滥用职权。根据《浙江省城乡规划条例》第六十六条的规定，城乡规划主管部门在作出责令限期拆除、限期改正的决定后，才能责令停止建设。嘉善执法局未作任何决定，通知后直接拆除厂房，程序违法。且其向嘉善住建局所发调查咨询函不能替代该局的决定，程序亦违法。3、即使广嘉公司违反规划也不适用直接拆除，应限期改正，拆除行为明显不当。《浙江省城乡规划条例》第五十九条规定“尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正”。上诉人是在向嘉善住建局咨询答复无需审批及向街道主管领导汇报后才维修的；上诉人不是新建厂房，内部维修并不影响规划实施，新增部分可以恢复原状或补办审批手续改正的。二、复议决定明显错误。上诉人在复议期间向嘉善县政府报告厂房被拆除的事实，目的在于请求复议时处理，以保护上诉人财产权利。因拆除行为是通知行为的继续，是嘉善执法局一个行政行为的前后两个阶段，但复议决定不提拆除行为却要求另案处理，违反复议目的和高效经济原则，属遗漏复议事项。三、原判认定“原告诉讼请求无事实与法律依据”错误，嘉善执法局发通知和拆除上诉人厂房是事实，违反了《浙江省城乡规划条例》第五十九条、第六十六条及善政办发[2014]132号文件主要职责第5项、第31项第二款规定。四、原审适用《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条错误，应适用第七十条规定。故请求：1、撤销原判；2、判决嘉善县政府重新作出行政复议决定。被上诉人嘉善执法局辩称，一、上诉人违法建设行为的事实清楚、证据确凿。2016年12月6日上午，嘉善县人民政府魏塘街道办事处“两违”办工作人员发现上诉人在其公司内东侧的原一层钢结构厂房内，拆除了西、南、北三侧的原有部分墙体，并开挖地面浇筑钢筋混凝土的条形基础进行建设。2017年5月11日，被上诉人执法人员在巡逻中发现上诉人拆除了上述原一层钢结构厂房的西、北侧墙体和屋顶，在原址新建三层钢结构建筑，该新建三层钢结构建筑东西长度为29米，南北长度为17米。经被上诉人向嘉善县国土资源局查明，上述原一层钢结构厂房东西长度为30.4米，南北长度为17.4米；经向嘉善住建局查明，上诉人新建三层钢结构建筑位于嘉善县中心城区规划区范围内，其新建三层钢结构建筑未申请办理建设工程规划许可证，违反了《浙江省城乡规划条例》第三十六条第一款的规定。二、被上诉人对上诉人作出《责令停止违法行为通知书》的主体适格，程序合法。根据《浙江省人民政府办公厅关于在嘉兴市××××市全面开展综合行政执法试点工作的通知》（浙政办函[2014]35号）和《嘉善县人民政府办公室关于印发嘉善县综合行政执法局主要职责内设机构和人员编制的通知》（善政办发[2014]132号）等文件规定，被上诉人依法行使城乡规划等方面的行政处罚及相关行政监督检查、行政强制职权。同时根据《中华人民共和国城乡规划法》第五十三条的规定，被上诉人有权采取责令相关单位和个人停止违反有关城乡规划的法律、法规行为的措施。被上诉人根据《浙江省城乡规划条例》第五十九条第一款的规定，于2017年5月14日向上诉人发出的《责令停止违法行为通知书》，责令其停止建设，完全是依法履行职责，主体适格，程序合法。三、被上诉人不存在超越和滥用职权的行为。被上诉人向上诉人发出上述通知书后，既未对上诉人作出查封施工现场决定和责令限期拆除决定，也未实施强制拆除上诉人厂房的行为，并不存在超越和滥用职权的行为。嘉善县政府作出的复议决定和原审法院作出的判决，完全符合相关法律、法规的规定，上诉人提出的上诉理由均不能成立，请求驳回上诉人的全部上诉请求。被上诉人嘉善县政府辩称，一、被上诉人作出的11号复议决定事实清楚、程序合法、适用依据正确。上诉人因不服嘉善执法局2017年5月14日作出的《责令停止违法行为通知书》，于2017年5月23日向被上诉人嘉善县政府申请行政复议，请求撤销。被上诉人收到复议申请后，认为嘉善执法局通过调查取证认定上诉人未取得建设工程规划许可证进行建设的事实清楚、证据确凿，对本案的处理程序合法。遂根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十三条之规定，于2017年8月16日作出11号复议决定，维持嘉善执法局作出的《责令停止违法行为通知书》。二、原审判决认定事实清楚、适用法律正确、程序合法。原判认定上诉人未取得许可证进行建设的行为，违反了《浙江省城乡规划条例》第三十六条第一款的规定，嘉善执法局依据该条例第五十九条第一款的规定作出要求立即停止违法行为听候处理的通知，符合法律法规规定。上诉人认为仅是对原有厂房进行内部维修，嘉善执法局无管理职权，缺乏事实和法律依据。原审判决驳回上诉人的诉讼请求，事实清楚，适用法律正确，程序合法。请求驳回上诉人的诉讼请求。原审期间各方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。上诉人广嘉公司二审时未提交新的证据。经审理查明，原审法院认定的事实清楚，且双方当事人均无异议，本院予以确认。本院认为，《浙江省城乡规划条例》第三十六条第一款规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线以及其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门申请核发建设工程规划许可证，但依照本条例规定申请核发乡村建设规划许可证的建设项目除外。”本案中，被上诉人嘉善执法局执法人员在2017年5月11日的巡视检查中发现上诉人广嘉公司在建三层钢结构建筑物，至同年5月14日，发现广嘉公司在建的钢结构建筑物中两层主体框架已完工，第三层槽钢横梁基本安装施工完毕。嘉善执法局通过向嘉善住建局协助调查取证，得知广嘉公司在建的三层钢结构建筑物位于中心城区规划区范围内，未申请办理建设工程规划许可证。因此，嘉善执法局于2017年5月14日向上诉人作出《责令停止违法行为通知书》，认定上诉人未取得建设工程规划许可证进行建设钢结构建筑物，违反了《浙江省城乡规划条例》第三十六条第一款规定，具备事实依据。嘉善执法局经巡视检查并拍照取证及之后向国土部门调取广嘉公司的房地产分户平面图等证据材料，发现上诉人将原为一层建筑面积528.96平方米的钢结构厂房拆除了西、北侧的全部墙体和屋顶，暂保留了南、东侧的彩钢板墙体，并将原角铁柱结构改为H钢柱结构，改为三层的钢结构厂房，故认定上诉人为新建厂房，事实清楚。上诉人上诉主张其只是将一层分为三层的内部维修之理由不能成立。嘉善执法局依据《浙江省城乡规划条例》第五十九条第一款“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；……”的规定，向上诉人发送《责令停止违法行为通知书》，责令上诉人立即停止违法行为，听候处理，适用法规正确。继国务院发布《关于进一步推进相对集中行政处罚权的决定》（国发[2002]17号）后，浙江省人民政府办公厅亦发布了《关于在嘉兴市××××市全面开展综合行政执法试点工作的通知》（浙政办函[2014]35号），明确由综合行政执法局集中行使环境卫生、城市规划等方面法律、法规、规章规定的全部或部分行政处罚及相关行政监督检查、行政强制职权；行政执法职权划转给综合行政执法局后，相关业务主管部门不得再行使已划转的行政执法职权。本案被上诉人嘉善执法局作出的《责令停止违法行为通知书》属于行政处罚前的行政监督检查，系行政命令，故嘉善执法局向上诉人发送《责令停止违法行为通知书》具有职权依据。《浙江省城乡规划条例》第六十六条规定的内容，是针对城乡规划主管部门作出责令停止建设的决定后，当事人不停止建设的和城乡规划主管部门作出责令限期拆除的决定后，当事人逾期不拆除又在法定期限内不申请复议、不起诉的两种情形，分别由城市、县人民政府书面责成有关部门采取查封施工现场措施和强制拆除。法条并未规定应当先做出责令限期拆除、限期改正的决定后，才能责令停止建设。故上诉人上诉提出嘉善执法局不具有发通知书的主体资格、不具有行政处罚外的行政执法职权以及发通知书程序违法等理由均不能成立。被上诉人嘉善县政府作出被诉11号复议决定，事实清楚，适用法律正确，未遗漏复议申请事项。至于上诉人上诉提及的强拆问题，不属本案审理范围。综上，原判认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予维持。上诉人上诉理由均不能成立，其上诉请求，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人嘉善广嘉钢结构有限公司负担。本判决为终审判决。审判长  李土根审判员  许艳华审判员  孙 军二〇一八年十一月十五日书记员  张琳嫣