河北省邢台市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2018)冀05行终224号 上诉人(原审被告)柏乡县国土资源局，住所地邢台市柏乡县建设路，统一社会信用代码：11130524731393426U。 法定代表人孙志勇，男，该局局长。 出庭负责人王从楼，男，该局副局长。 委托代理人郭立刚，河北槐阳律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）河北惠洁废弃资源加工有限公司，住所地柏乡县南阳村村北。统一社会信用代码：911305240737165602。 法定代表人李喜波，男，该公司总经理。 委托代理人许晴晴，河北顺业律师事务所律师。 原审被告邢台市国土资源局，住所地邢台市桥西区泉北西大街769号。统一社会信用代码：1113050000072130XC。 法定代表人顾鹏图，男，该局局长。 委托代理人张琳，女，该局工作人员。 委托代理人刘征，河北齐心律师事务所律师。 上诉人柏乡县国土资源局因河北惠洁废弃资源加工有限公司（以下简称惠洁公司）诉其及原审被告邢台市国土资源局土地违法行政处罚一案，不服宁晋县人民法院（2018）冀0528行初2号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人柏乡县国土资源局的负责人王从楼、委托代理人郭立刚，被上诉人惠洁公司的委托代理人许晴晴，原审被告邢台市国土资源局的委托代理人张琳、刘征到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，柏乡县国土资源局于2017年9月18日对惠洁公司违法占地建厂房及附属设施立案调查。2017年10月30日，柏乡县国土资源局作出041号处罚决定，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条及《河北省国土资源行政处罚裁量基准》的规定，决定处罚如下：1.责令退还非法占用的土地；2.没收在非法占用土地上新建的建筑物和其他设施；3.罚款180331元（20元/平方米）。该行政处罚决定于2017年11月1日邮寄送达惠洁公司，但送达惠洁公司的行政处罚决定书与柏乡县国土资源局自持的同一案号行政处罚决定书内容有以下区别：送达惠洁公司的行政处罚决定书中为“我局已于2017年9月28日依法向你进行了告知（听证告知和处罚告知），你未在规定时间内进行陈述、申辩和要求听证”，柏乡县国土资源局自持的行政处罚决定书中为“我局已于2017年9月28日依法向你进行了告知（听证告知和处罚告知），你在规定时间内进行陈述、申辩和听证”。在柏乡县国土资源局行政处罚执法中，同一案件作出了不同内容的行政处罚决定书。柏乡县国土资源局作为行政执法主体未能提供出现不同内容行政处罚决定书证据，亦未说明原因。惠洁公司于2017年10月10日向被告柏乡县国土资源局提出听证请求和申辩意见，柏乡县国土资源局在作出的处罚决定书中均未表明处理过程及复核意见。惠洁公司不服柏乡县国土资源局作出的041号处罚决定，向邢台市国土资源局申请行政复议。邢台市国土资源局于2018年1月10日作出14号复议决定，该复议决定维持了041号处罚决定。惠洁公司于2018年1月26日向原审法院提起行政诉讼，请求撤销柏乡县国土资源局作出041号处罚决定、邢台市国土资源局作出的14号复议决定。 原审法院经审理认为，行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利，当事人依法有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核。当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。柏乡县国土资源局作为县级土地行政主管部门，在实施土地行政处罚中，应严格遵守法定程序。本案中，惠洁公司在柏乡县国土资源局进行行政处罚中，提出了听证申请并进行了申辩，柏乡县国土资源局在办理的案卷中有相关材料，但对惠洁公司送达的行政处罚决定书中否认了要求听证及申辩的事实。柏乡县国土资源局在其持有的行政处罚决定书中予以变更，最终形成两份内容不一致的行政处罚决定书。此两份行政处罚决定书均未涉及惠洁公司要求听证及申辩的事实，也没有柏乡县国土资源局的处理和复核意见。被告柏乡县国土资源局在对惠洁公司土地行政处罚中，作出两份内容不一致的行政处罚决定书，且未严格遵守当事人享有听证权、申辩权的法定程序，故惠洁公司要求撤销柏乡县国土资源局作出的041号处罚决定的请求，应予以支持。邢台市国土资源局对被告柏乡县国土资源局在行政处罚行为中的相关错误行为未予处理，并维持了柏乡县国土资源局的行政处罚决定，惠洁公司要求撤销邢台市国土资源局作出的14号复议决定，亦应予以支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（三）项、第（六）项，第七十九条的规定，判决一、撤销柏乡县国土资源局作出的041号处罚决定。二、撤销邢台市国土资源局作出的14号复议决定。 上诉人柏乡县国土资源局不服一审判决，向本院提出上诉，请求撤销一审判决；依法驳回被上诉人惠洁公司的诉讼请求。主要理由为：一、一审判决认定上诉人柏乡县国土资源局没有对被上诉人惠洁公司履行听证权和申辩权的法定程序不是事实。被上诉人惠洁公司违法占地一案由上诉人柏乡县国土资源局立案后，于2017年9月28日向被上诉人惠洁公司送达了行政处罚告知书、行政处罚听证告知书。被上诉人惠洁公司于2017年10月10日向上诉人柏乡县国土资源局提交了听证申请书和申辩意见书。2017年10月26日，上诉人柏乡县国土资源局在本局举行了听证会，被上诉人惠洁公司的委托人马志强参加了听证会，并陈述了申辩理由。因此，被上诉人惠洁公司充分履行了听证权、申辩权。原审中，上诉人柏乡县国土资源局向法庭提交的卷宗中包活听证告知书、听证会笔录等相关证据。二、一审判决认定有两份内容不一致的处罚决定书不是事实。一审中，上诉人柏乡县国土资源局提交了一整套行政处罚卷宗原件，包含041号处罚决定书。被上诉人惠洁公司在一审庭审中只提交了一份行政罚决定书复印件，上诉人柏乡县国土资源局的代理人当庭对复印件提出异议，依据法律规定复印件不能做为证据使用。原审法院对上诉人的处罚决定书原件不予认定，却认可被上诉人提交的复印件，认定事实不清。三、上诉人柏乡县国土资源局对被上诉人惠洁公司作出的041号处罚决定书认定事实清楚，适用法律正确、程序合法。被上诉人惠洁公司占用柏乡县南阳村、北孙村集体土地建厂，没有办理占地审批手续，违反土地管理法的规定。违法事实有充分证据予以佐证。被上诉人惠洁公司不能提供合法占地手续，且在2017年10月26日听证会上充分发表了自己的意见，并记录在案，因此，041号处罚决定无论从程序上，还是实体上都是合法的。一审判决认为“行政处罚决定书均未涉及原告惠洁公司要求听证及申辩的事实，也没有柏乡县国土资源局的处理和复核意见”，从而认定处罚决定违法，这是对法律的错误理解。上诉人柏乡县国土资源局对被上诉人惠洁公司作出的041号处罚决定严格按照《中华人民共和国行政处罚法》第三十九条的规定作出，没有缺项、漏项。四、依据《中华人民共和国行政诉讼法》的相关规定，行政行为被撤销后，不得以同一事实和理由作出与原行政行为基本相同的行政行为。一审法院撤销了上诉人柏乡县国土资源局的041号处罚决定，就无法作出相同的处罚。根据被上诉人惠洁公司的违法事实，也不能做出其他处罚决定，将致使被上诉人惠洁公司的违法占地行为无法查处。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条规定，撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损失的行政行为，不得被撤销。土地涉及国家利益、社会利益，故无论上诉人柏乡县国土资源局作出的041号处罚决定违法与否，均不得撤销。 被上诉人惠洁公司答辩的主要理由为：一、本案中，被上诉人会惠洁公司实际参加了听证会，而上诉人柏乡县国土资源局于2017年10月30日以被上诉人惠洁公司未在规定时间进行陈述、申辩和要求听证为由作出041号处罚决定属违法行为。二、行政处罚认定违法事实应客观真实，列明证据应全面具体，充分支撑所认定违法事实，并应载明行政处罚前的告知、听证情况、听证程序履行情况和当事人意见采纳情况及复核意见。上诉人柏乡县国土资源局所作的行政处罚决定书内容过于简要，认定事实不清，理由不足。三、、上诉人柏乡县国土资源局提交的行政处罚决定与被上诉人惠洁公司提交的处罚决定不一致，行政诉讼中举证责任由行政机关承担，因此应由上诉人提交证据，证明为何存在两份不同的行政处罚决定书。四、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条的规定是为维护国家利益、社会公共利益所设定，不应被滥用。本案中并不涉及给国家利益、社会公共利益造成重大损失的情况，仅是上诉人柏乡县国土资源局错误的行政行为侵犯被上诉人惠洁公司合法权益。被上诉人惠洁公司在柏乡县发展改革局核准《河北省固定资产投资项目核准证》过程中，上诉人柏乡县国土资源局已出具全套占地审批手续，但后被收回，导致上诉人惠洁公司无法提供用地审批手续。上诉人柏乡县国土资源局在未调查清楚本案事实情况下，作出行政处罚决定显然属违法行为，应予撤销。 本院二审查明的事实与一审法院认定的事实一致，本院予以确认。 本院经审理认为，被上诉人惠洁公司占用土地建设厂房，应当符合《中华人民共和国土地管理法》第四第三条第一款的规定，依法使用国有土地，并办理建设用地使用相关手续。根据一审相关证据显示，上诉人柏乡县国土资源局在对本案中违法占地行为立案后，被上诉人惠洁公司没有提交具有建设用地使用权的相关证明。上诉人柏乡县国土资源局在进行相关调查后，认为被上诉人惠洁公司没有用地手续即建设厂房，属于违法占地，本院对此予以确认。另据一审证据显示，2017年9月28日，上诉人柏乡县国土资源局向被上诉人惠洁公司送达了行政处罚告知书、行政处罚听证告知书。被上诉人惠洁公司于2017年10月10日向上诉人柏乡县国土资源局提交了听证申请书和申辩意见书。2017年10月26日，上诉人柏乡县国土资源局在本局举行了听证会，被上诉人惠洁公司的委托人马志强参加了听证会，并陈述了申辩理由。同日，上诉人柏乡县国土资源局依据听证情况作出了听证报告。上述事实可以证实，上诉人柏乡县土资源局已经实际对被上诉人惠洁公司履行了陈述、申辩及听证的权利，召开了听证会，并对被上诉人惠洁公司陈述、申辩意见进行了复核。虽然本案中同一个041号出发决定存在两份不一样的处罚决定书，但该两份处罚决定书仅是对陈述、申辩权和听证权的表述不一致。表现为在给被上诉人惠洁公司的处罚决定为“我局已于2017年9月28日依法向你进行了告知（听证告知和处罚告知），你未在规定时间内进行陈述、申辩和要求听证”。在上诉人柏乡县国土资源局卷宗留存的处罚决定为“我局已于2017年9月28日依法向你进行了告知（听证告知和处罚告知），你在规定时间内进行陈述、申辩和听证”。但结合本案事实，被上诉人惠洁公司已经实际进行了陈述、申辩，且申请召开，并参加了听证会，故肃然两份处罚决定书表述不一致，但对被上诉人惠洁公司的权利义务不产生影响，亦不构成《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定的应当撤销情形。上诉人柏乡县国土资源局作出的041号处罚决定依据《中华人民共和国行政处罚法》第三十九条的规定载明了相关内容，被上诉人惠洁公司主张处罚决定内容过于简要，理由不能成立。原审被告邢台市国土资源局在依法受理了被上诉人惠洁公司的复议申请后，根据上诉人柏乡县国土资源局的认定事实、适用法律及处罚结果，履行了复议相关法定程序，作出14号复议决定并不不妥。综上所述，上诉人柏乡县国土资源局的上诉理由成立，其依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条及《河北省国土资源行政处罚裁量基准》的规定，作出的041号处罚决定认定事实清楚，程序合法，适用法律法规及处罚结果正确。原审被告邢台市国土资源局作出的14号复议决定，维持041号处罚决定，符合法律规定。一审判决依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（三）项、第（六）项，第七十九条的规定撤销了上诉人柏乡县国土资源局的041号处罚决定及原审被告邢台市国土资源局的14号复议决定，属于适用法律错误，本院依法予以纠正。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第六十九条、第七十九条之规定，判决如下： 一、撤销宁晋县人民法院作出的（2018）冀0528行初2号行政判决； 二、驳回河北惠洁废弃资源加工有限公司的诉讼请求。 一、二审案件受理费共计100元由河北惠洁废弃资源加工有限公司负担。 本判决为终审判决。 审判长  李怀勇 审判员  赵国凯 审判员  周晓明 日二〇一八年十一月二十五日 法官助理崔龙强 书记员朱向荣