山东省济宁市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2018）鲁08行终187号 上诉人（原审原告）石洪龙，男，回族，住济宁市兖州区。 上诉人（原审被告）济宁市兖州区综合行政执法局。住所地：济宁市兖州区东桥南路192号。 法定代表人张聿东，局长。 委托代理人张玉刚，该单位工作人员。 委托代理人张海浩，山东盈广律师事务所律师。 原审第三人兖州创世局长纪肉类联合有限公司。 诉讼代表人兖州创世纪肉类联合有限公司管理人。 负责人张景宪，经理。 委托代理人丁忠杰，山东正途律师事务所律师。 上诉人石洪龙与上诉人济宁市兖州区综合行政执法局因行政处罚一案，均不服济宁高新技术产业开发区人民法院(2018)鲁0891行初41号行政判决，分别向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院认定，济宁市兖州区民族美食城位于兖州创世纪肉类联合有限公司市场大棚内。兖州创世纪肉类联合有限公司市场大棚系第三人兖州创世纪肉类联合有限公司于2002年建设。2014年11月，济宁市中正破产清算服务有限公司担任兖州创世纪肉类联合有限公司管理人。自2016年3月起，原告石洪龙在济宁市兖州区民族美食城经营餐饮业务。2017年6月9日，被告济宁市兖州区城市管理行政执法局向济宁市兖州区规划局发送《关于协助认定违法建筑性质的函》。同年6月12日，济宁市兖州区规划局向兖州区城市管理行政执法局出具关于认定违法建筑性质的函，认定兖州创世纪肉类联合有限公司市场大棚（含民族美食城和红旗干饭锅）无规划审批、无准建手续，属违法建筑，属于“无法采取改正措施消除对规划实施影响”的情形。2017年6月15日，被告济宁市兖州区综合行政执法局对兖州创世纪肉联公司就案涉市场大棚进行立案、询问第三人，并到现场进行勘验。2017年6月26日，被告出具行政处罚告知书，告知兖州创世纪肉类联合有限公司拟作出行政处罚的事实、理由及享有的相关权利。2017年7月4日，被告济宁市兖州区城市管理行政执法局作出兖城执处字［2017］第1003号行政处罚决定书，内容为：兖州创世纪肉类联合有限公司：你单位未取得《建设工程规划许可证》进行改建建设的行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定，鉴于你单位未履行我机关拟作出的行政处罚决定，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，对你单位作出拆除你公司所建违法建筑物面积760平方米的决定。后民族美食城被拆除完毕。2018年2月26日，原告在另案诉讼中，得知本案被诉行政处罚决定书的内容。2018年4月2日，原告提起本案诉讼。 原审法院认为，依据山东省人民政府法制办公室鲁府法发（2005）55号文《关于在兖州市开展城市管理相对集中行政处罚权工作的批复》及山东省人民政府鲁政字（2005）291号文《关于确认省政府法制办有关县级城市开展相对集中行政处罚权工作批复文件效力的通知》的规定，被告济宁市兖州区综合行政执法局对本辖区城市管理违法行为具有行政处罚权。本案当事人争议的焦点为：一、原告是否具有诉讼主体资格，二、本案是否超过起诉期限，三、本案是否重复起诉，四、被告作出的行政处罚是否合法。关于焦点一，原告石洪龙虽然对案涉建筑物不享有所有权，但其作为民族美食城的经营者，对建筑物的装修及室内物品等享有所有权。被告济宁市兖州区综合行政执法局作出兖城执处字［2017］第1003号《城市管理行政执法行政处罚决定书》涉及了原告的财产权益和经营利益，对原告的餐饮物品、房屋装修和经营活动产生了实际影响。原告与被诉行政处罚具有利害关系，因此，石洪龙具备原告主体资格。关于焦点二，被告作出行政处罚决定书后，未向原告送达，原告诉称其在2018年2月提起的（2018）鲁08行初91号行政案件中才得知被诉行政行为内容，被告未提供证据证明原告在此之前就已知晓，应认定原告知道行政处罚决定书内容的时间应为2018年2月，按照《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年”的规定，原告于2018年4月起诉未超过法定起诉期限。关于焦点三，被告作出兖城执处字［2017］第1003号《城市管理行政执法行政处罚决定书》和于2017年9月20日实施的强制清理行为属于两个不同的行政行为，原告有权对不同的行政行为分别提起行政诉讼，不属重复起诉。关于焦点四，涉案民族美食城系第三人于2002年建设，而《中华人民共和国城乡规划法》自2008年1月1日施行。根据“法不溯及既往”原则，《中华人民共和国城乡规划法》对其实施之前的行为不具有溯及力，对于发生在2008年1月1日前的建设行为，行政机关应依照“实体从旧，程序从新”的原则予以查处，即实体问题应适用《中华人民共和国城市规划法》的相关规定。被告适用《中华人民共和国城乡规划法》处理第三人的建设行为，属适用法律错误。案涉民族美食城由原告实际经营使用，如拆除民族美食城对原告的经营用品和经营活动产生影响，原告系被诉行政行为的利害关系人。行政处罚法虽然没有明确规定行政处罚机关必须通知利害关系人参与，但根据正当程序的要求，行政机关在可能作出对他人不利的行政决定时，应当专门听取利害关系人的意见，依法保障行政管理利害关系人的知情权、参与权和救济权。本案中，被告作出行政处罚的相对人虽然不是石洪龙，但行政处罚结果与经营户石洪龙有着直接的利害关系，故被告在作出行政处罚前应当听取石洪龙等经营者的意见。被告济宁市兖州区综合行政执法局未听取利害关系人的意见即作出对其不利的处罚决定，违反程序正当的规定，构成程序违法。综上，被告济宁市兖州区综合行政执法局作出的处罚决定书适用法律错误，行政处罚程序不当，依法应予撤销。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定，判决：撤销被告济宁市兖州区综合行政执法局于2017年7月4日作出的兖城执处字［2017］第1003号《城市管理行政执法行政处罚决定书》。案件受理费50元，由被告济宁市兖州区综合行政执法局负担。 石洪龙与济宁市兖州区综合行政执法局均不服上述判决，分别向本院提起上诉。 石洪龙上诉称，一审判决认定事实有误，应当依法纠正。一审判决认定2017年6月12日济宁市兖州区规划局向兖州区城市管理行政执法局出具《关于认定违法建筑性质的函》，但是一审法院向兖州区规划局调取的《关于认定违法建筑性质的函》在电脑上的形成时间显示该函创建时间为2017年9月21日。故涉案《关于认定违法建筑性质的函》明显属于事后伪造，一审法院认定事实错误。请求二审法院依法撤销一审判决中的关于“2017年6月12日济宁市兖州区规划局向济宁市兖州区综合行政执法局出具《关于认定违法建筑性质的函》”的事实认定,维持一审法院的裁判结果。 济宁市兖州区综合行政执法局上诉称，1、石洪龙一审提供的证据中：转让协议中的甲方为案外人朱某，乙方为石洪龙；所转让的是八旗火锅的经营权；收到条内容为朱某收到石洪龙现金叁拾伍元整；收款收据是案外人出具的收到电费收据。上述证据均不能证明石洪龙租赁了违法建筑物，不能证明其合法使用该建筑物。涉案违法建筑物的所有权人即原审第三人与朱宁海并不存在任何法律关系，一审庭审中上诉人及原审第三人均对上述证据的真实性、关联性提出异议，但一审法院却未进行审核，并据此做出了错误事实认定。2、根据原审第三人的陈述及上诉人提交的证据可以证明，石洪龙一直未与原审第三人签订租赁合同、未交纳费用，属于对该违法建筑的无权占有。强占他人所有的建筑物进行经营，在建筑物被认定为违法建筑后，拒不向所有人交还，而且石洪龙也没有向法庭提交其经营民族美食城的营业执照等合法手续，石洪龙的经营行为不具备正当性及合法性。综上，石洪龙与本案被诉行政处罚决定无任何关联性，上诉人并没有法定义务向违法建筑物所有人之外的其他人送达相关处罚决定，石洪龙的不法利益也不应属于法定保护范围。一审法院认定石洪龙与被诉行政行为存在利害关系错误。3、上诉人所作行政处罚决定书，针对的是违法建设，内容是限期自行拆除，否则将依法强制拆除。该处罚对象是违法建筑的所有人，并不是其他人。即便石洪龙对建筑的装修及室内物品享有所有权，但这与上诉人作出的行政处罚并不相关，行政处罚决定也未涉及其装修或室内物品，对其并不具有直接实际影响。关于石洪龙的装修及室内物品问题应当是其与原审第三人之间的民事纠纷，应根据他们之间的民事租赁合同进行处理。石洪龙与被诉行政行为不具有利害关系。4、上诉人作出的处罚决定符合法定程序，一审认定错误。综上，一审法院认定事实错误，请求二审法院撤销原判，发回重审或改判驳回石洪龙的起诉。 原审第三人兖州创世纪肉类联合有限公司述称，上诉人石洪龙不具有诉讼主体资格，一审判决认定事实错误，缺乏事实依据和法律依据。1、被诉行政处罚决定的相对人系原审第三人，不是上诉人石洪龙。该行政处罚决定书决定拆除的是原审第三人改建的钢板结构棚厦即市场大棚，与上诉人石洪龙没有利害关系。2、上诉人石洪龙与原审第三人不存在租赁关系，上诉人石洪龙一审提交的转让协议、收到条及收款收据恰恰说明上诉人石洪龙与原审第三人不存在租赁关系，案外人朱某也无权将原审第三人所有的市场大棚非法出租给上诉人石洪龙。综上，市场大棚是原审第三人所建，上诉人石洪龙对涉案市场大棚不享有所有权和其他财产权益，上诉人石洪龙经营市场大棚不具有合法性和正当性，一审判决认定上诉人石洪龙具备本案诉讼主体资格，于法无据。综上，请求二审法院依法予以纠正。 各方当事人原审中提交的证据和依据已随原审法院卷宗移交至本院。本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，虽然上诉人石洪龙主张其对涉案市场大棚内的物品等享有所有权，但本案中上诉人济宁市兖州区综合行政执法局作出的被诉《城市管理行政执法行政处罚决定书》系针对原审第三人兖州创世纪肉类联合有限公司未取得《建设工程规划许可证》建设涉案市场大棚的行为进行处罚，处罚后果也仅是责令原审第三人拆除上述建筑物，并未涉及上诉人石洪龙所主张的棚内物品。上述被处罚行为发生于2002年，而根据上诉人石洪龙的自述和其提供的证据显示，上诉人石洪龙系2016年3月18日与他人签订转让协议后，开始经营民族美食城，即上诉人石洪龙使用涉案市场大棚的时间系在2016年以后，故上诉人石洪龙与被诉处罚决定中的违法建设行为不具有任何关系，其与对该行为的处罚即本案被诉行政处罚决定亦不具有任何直接利害关系，上诉人石洪龙不具有本案诉讼主体资格，无权提起本案行政诉讼，一审法院对此认定不当，本院予以纠正。关于上诉人石洪龙所主张的因被诉处罚决定认定涉案市场大棚应予拆除，导致其无法继续经营，故被诉处罚决定与其具有利害关系的主张。本院认为，上诉人石洪龙无法继续经营系因涉案市场大棚的租赁或转让经营合同纠纷所致，该纠纷应通过相关民事途径解决，上诉人石洪龙主张基于上述纠纷而获得被诉行政处罚决定的诉权，无事实和法律依据，本院不予支持。另外，被诉行政处罚决定作出后，对于在后续实施涉案市场大棚的拆除过程中给上诉人石洪龙的棚内物品等造成的损失，上诉人石洪龙也已提起了相关诉讼进行权利救济，上诉人石洪龙再对本案行政处罚提起诉讼亦不具有任何实际意义。综上，上诉人石洪龙不具有本案行政诉讼主体资格，对其起诉应予驳回，一审法院对此认定不当，本院予以纠正。上诉人济宁市兖州区综合行政执法局的上诉理由成立，本院予以支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（二）项之规定，裁定如下： 一、撤销济宁高新技术产业开发区人民法院(2018)鲁0891行初41号行政判决； 二、驳回上诉人石洪龙的起诉。 本裁定为终审裁定。 审判长  李传平 审判员  张 玲 审判员  惠 慧 二〇一八年十一月七日 书记员  颜素音