福建省福安市人民法院 民 事 裁 定 书 （2018）闽0981民初6234号 原告（反诉被告）：福安市民政局，住所地福安市政府大院内，统一社会信用代码11352202004029206U。 法定代表人：薛树明，局长。 委托诉讼代理人：林茂章，男，福安市民政局副局长。 委托诉讼代理人：杨顺金，福建韩诚律师事务所律师。 被告（反诉原告）福安市陵苑殡仪有限公司，住所地福安市城北后垅村老蛇岗，统一社会信用代码913509817463742283。 法定代表人：王锦华，执行董事。 委托诉讼代理人：林庚，国浩律师（福州）事务所律师。 委托诉讼代理人：周训松，国浩律师（福州）事务所律师。 原告（反诉被告）福安市民政局与被告（反诉原告）福安市凌苑殡仪有限公司合同纠纷一案，本院于2018年5月25日立案后，依法适用普通程序公开开庭进行了审理。原告福安市民政局的委托诉讼代理人林茂章、杨顺金及被告福安市凌苑殡仪有限公司的委托诉讼代理人林庚、周训松到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 福安市民政局向本院提出诉讼请求：判令福安市凌苑殡仪有限公司立即向福安市民政局支付经营权转让费8,266,043.36元。事实和理由：为了贯彻执行国务院《殡葬管理条例》，加快福安市殡葬改革步伐，福安市民政局（甲方）于2002年7月2日，与案外人王景发（乙方）签订一份《建办福安殡仪馆合同书》，约定：由乙方投资建设福安市殡仪馆项目，承包经营福安市全境的殡葬火化、陵园公墓事业；自双方签订合同生效后，甲方不再批准新的同类项目，甲方原已开发的公墓承诺由乙方统一收购、经营管理（具体收购方案另议），经营期限40年；乙方按福安市物委定价的收费标准进行收费，其中火化单项30%、公墓销售10%、其他各项8%上交甲方作为乙方承包经营市殡仪馆经营权转让费，并每季度结账一次，于结账月的次月5日前将承包经营转让费汇入福安市民政局账户，其余收入均归乙方所有。 2003年1月13日，福安市民政局、福安市凌苑殡仪有限公司及案外人王景发三方签订一份《建办福安市殡仪馆补充合同书》，协议将案外人王景发在《建办福安殡仪馆合同书》中所享有的权利和承担的义务一并转移给福安市凌苑殡仪有限公司。上述《建办福安殡仪馆合同书》和《建办福安市殡仪馆补充合同书》均经过福安市人民政府见（鉴）证。 2003年1月19日，福安市民政局的下属单位福安市龙祥山公墓管理办公室按照上述《建办福安殡仪馆合同书》和《建办福安市殡仪馆补充合同书》的规定，与福安市凌苑殡仪有限公司签订一份《收购福安市龙祥山公墓合同书》，约定福安市凌苑殡仪有限公司收购的354座公墓，每销售一座公墓上交福安市民政局300元；福安市凌苑殡仪有限公司新开发的公墓按销售额的10%上交福安市民政局。2004年9月起，福安市凌苑殡仪有限公司将新开发公墓经营权转移给与其相关的福安市龙山陵园有限公司行使。 根据厦门柏誉联合会计师事务所专项审计的结果并按双方之间的合同约定进行计算可以得出，福安市凌苑殡仪有限公司从2003年至2018年3月共计应付福安市民政局9,266,043.36元。然，经多次催讨，福安市凌苑殡仪有限公司仅于2017年12月支付福安市民政局100万元，余款8,266,043.36元至今未支付。为此，特具状起诉，望判如所请。 福安市凌苑殡仪有限公司辩称，1.福安市民政局不享有可转让的“经营权”，所谓“经营权转让费”实为管理费，为相关规定明令禁止收取，故福安市民政局无权要求福安市凌苑殡仪有限公司支付“经营权转让费”。2.退一步说，福安市民政局主张支付2015年10月1日前的经营权转让费，已超过诉讼时效期间，不应得到支持。3.福安市民政局计算所谓“经营权转让费”的依据不足、结果错误。综上，请求驳回福安市民政局的诉讼请求或驳回福安市民政局的起诉。 福安市凌苑殡仪有限公司向本院提出反诉诉讼请求：1.判令福安市民政局退还福安市凌苑殡仪有限公司管理费100万元；2.判令福安市民政局向福安市凌苑殡仪有限公司支付委托存放无名无主遗体费用（已火化）费用3,104,380元、无主遗体（已火化）存放费用494,800元及委托存放涉案遗体（已火化）费用290,345元；3.判令福安市民政局向福安市凌苑殡仪有限公司支付2004年农村低保户、城市特困户等丧葬费优惠45,900元；4.本案诉讼费由福安市民政局承担。事实与理由：2002年7月2日，福安市民政局与王景发签订一份《建办福安殡仪馆合同书》，约定王景发收购圣泉公司（即福建圣泉股份有限公司）名下福安殡仪馆，将收购款150万元支付到福安市民政局指定账户，并投资600万元建设殡仪馆，经营福安市全境的殡葬火化、陵园公墓事业。合同第六条还约定，王景发需按“火化单项30%、公墓销售10%、其他各项8%上交甲方（即福安市民政局）作为乙方（即王景发）承包经营殡仪馆经营权转让费，并每季度结账一次，于结账月的次月5日前乙方将承包经营转让费汇入甲方账户”。 2003年1月13日，福安市民政局、王景发与福安市陵苑殡仪有限公司签订《建办福安殡仪馆补充合同书》，约定王景发将《建办福安殡仪馆合同书》项下的资产和所谓“经营权”转让给福安市凌苑殡仪有限公司。 自2003年1月13日至2018年3月31日期间，福安市凌苑殡仪有限公司受福安市公安局委托，存放、火化无名无主遗体（已火化）159名、无主尸体（已火化）3名，涉案件遗体（已火化）5名。根据《福建省殡葬管理办法》第十四条、《国家发展改革委民政部关于进一步加强殡葬服务收费管理有关问题的指导意见》第四条第（二）款、《福建省殡葬服务收费管理暂行办法》第二十一条、《关于重点优抚对象、五保户亡故补助火葬费用的通知》（安政民[2008]91号）、《福安市人民政府办公室关于免除城乡困难群众基本殡葬服务费的通知》（安政办[2013]63号）、《关于研究困难群众丧葬补助有关问题的纪要》（福安市人民政府专题会议纪要[2015]178号）的有关规定，福安市公安局委托福安市凌苑殡仪有限公司存放遗体的费用，应由福安市政府财政负担并由福安市民政局负责结算、支付。经计算，福安市民政局尚欠陵苑公司无名无主遗体（已火化）存放费用3,104,380元、无主遗体（已火化）存放费用494,800元、涉案尸体（已火化）存放费用290,345元。 2004年，福安市凌苑殡仪有限公司为108名农村低保户、城市特困户办理丧事，并根据《福安市殡葬改革工作领导小组关于印发的通知》（安殡改[2004]7号）第十三条规定，在基本收费850元基础上给予减半收费的优惠，合计45,900元。该项损失费用也应由福安市政府财政承担，由福安市民政局负责结算并支付。 2017年11月30日，福安市民政局向福安市凌苑殡仪有限公司发出《福安市民政局关于缴纳“经营权转让费”的通知》，催缴所谓“经营权转让费”82,108,023元。陵苑公司无奈于2017年12月20日向福安市民政局缴纳了100万元管理费。根据《国家发展改革委、民政部关于进一步加强殡葬服务收费管理有关问题的指导意见》（发改价格[2012]673号）、《福建省物价局、福建省民政厅转发国家发展改革委、民政部关于进一步加强殡葬服务收费管理有关问题的指导意见的通知》（闽价费[2012]334号）的有关规定，福安市民政局既不得从事任何殡葬经营活动，也不得向殡葬服务单位收取任何管理费。《建办福安殡仪馆合同书》第六条约定的费用名为“经营权转让费”，实为“管理费”。此项收费没有法律授权，并且违反了上述法律强制规定，应属无效条款。福安市民政局应退还陵苑公司已支付的管理费100万元。 综上，福安市民政局非但不予结算、支付上述遗体存放费用，不予退还管理费，反而向法院起诉追索所谓“经营权转让费”。福安市凌苑殡仪有限公司不得以遂提起反诉，望法院判如所请。 福安市民政局对福安市凌苑殡仪有限公司的反诉辩称，1.福安市凌苑殡仪有限公司反诉请求福安市民政局退还管理费100万元，没有事实和法律依据，应当予以驳回。福安市民政局没有向福安市凌苑殡仪有限公司收取任何管理费，福安市民政局收取的100万元是按照《建办福安殡仪馆合同书》、《建办福安殡仪馆补充合同书》的规定收取的殡仪馆“经营权转让费”。退一步说，如若福安市民政局收取的100万元属于管理费，则该收款行为就属于行政行为，福安市凌苑殡仪有限公司以民事诉讼程序进行救济，也是错误的。2.福安市凌苑殡仪有限公司主张福安市民政局向福安市凌苑殡仪有限公司支付委托存放无名无主遗体费用（已火化）费用3,104,380元、无主遗体（已火化）存放费用494,800元及委托存放涉案遗体（已火化）费用290,345元，缺乏事实及法律依据，应当予以驳回。3.《福安市殡葬改革工作领导小组关于印发的通知》（安殡改【2004】7号）关于给予农村低保户、城市特困户办理丧事减半收费的规定，属于政府的强制要求，属于政府行政管理范畴，且该文件并未规定给予的优惠部分转由政府支付。福安市凌苑殡仪有限公司以民事诉讼程序主张该项请求，没有法律依据，应当予以驳回。为此，请求法庭依法驳回其反诉请求，以维护答辩人的合法权益。 当事人围绕本诉及反诉的诉讼请求依法提交了证据，本院组织当事人进行了证据交换和质证。对当事人无异议的证据，本院予以确认并在卷佐证。根据当事人陈述和经审查确认的证据，本院认定事实如下： 2002年7月2日，福安市民政局（甲方）与案外人王景发（乙方）在福安市人民政府的盖章见证下，签订一份《建办福安殡仪馆合同书》，约定：为了贯彻执行国务院《殡葬管理条例》和福建省《殡葬改革管理条例》，加快福安市殡葬改革步伐，……经双方共同协商订立以下条款：1.项目名称、地点：福安市殡仪馆建于福安市城北老蛇岗；2.投资金额：由乙方投资总计人民币600万元，合同签订之日10天内，乙方应将处理原圣泉公司资产转让款150万元打入甲方指定户头，逾期甲方有权解除合同；3.经营管理：乙方承包经营福安市全境的殡葬火化、陵园公墓事业。该项目甲乙双方签订合同生效后，甲方不再批准新的同类项目。甲方原已开发的公墓由乙方统一收购、经营管理（具体收购方案另议）；4.经营期限共40年（从2002年7月1日至2042年6月30日止），经营期满所有不动产无偿归甲方所有；5.甲方保证与乙方合作的连续性，不因人事变更而影响本合同的法律效力；6.乙方按福安市物委定价的收费标准进行收费，其中火化单项30%、公墓销售10%、其他各项8%上交甲方作为乙方承包经营市殡仪馆经营权转让费，并每季度结账一次，于结账月的次月5日前将承包经营转让费汇入福安市民政局账户，其余收入均归乙方所有；7.甲方保证大力宣传推广国家殡改政策，负责在全市各乡镇村建立殡改管理体系，组建殡葬执法队伍，费用由乙方负责；甲方保证从殡仪馆开炉之日起半年内全市机关、事业单位的干部、职工全部执行火化政策，三年内全市实行火化；甲方保证安排8人的执法队伍，工资由甲方支付，执法等有关费用由乙方支付。 2003年1月13日，福安市民政局、福安市凌苑殡仪有限公司及案外人王景发三方在福安市人民政府的盖章见证下，签订一份《建办福安市殡仪馆补充合同书》，协议将案外人王景发在《建办福安殡仪馆合同书》中所享有的权利和承担的义务一并转移给福安市凌苑殡仪有限公司，并约定福安市民政局保证福安市凌苑殡仪有限公司作为福安全境唯一开发公墓、骨灰塔及经营殡葬服务的独家企业。 2013年1月19日，福安市龙祥山公墓管理办公室（甲方）与福安市凌苑殡仪有限公司（乙方）签订一份《收购福安市龙祥山公墓合同书》，约定：根据福安市民政局与王景发签订的《建办福安殡仪馆合同书》和福安市民政局与王景发、福安市凌苑殡仪有限公司签订的《建办福安市殡仪馆补充合同书》的规定，经甲乙双方充分协商，达成协议；收购项目名称、地点为福安市龙祥山公墓，位于龙山上；收购总额为1731565元；乙方收购的354座墓每销售一座上交福安市民政局300元，乙方新开发的公墓按销售额的10%上交福安市民政局等。 2017年10月25日，厦门柏誉联合会计师事务所受福安市民政局的委托对福安市凌苑殡仪有限公司自2003年1月起至2016年12月止的收入情况、福安市龙山陵园有限公司自2004年起至2016年12月止的公墓销售收入进行审计，并分别作出厦柏誉会审字｛2017｝第Z-070号、第Z-071号专项审计报告，认定：福安市凌苑殡仪有限公司2003年至2016年累计业务收入46,430,739.53元，其中火化单项收入9,767,921.53元,公墓销售77座收入944693元,除火化单项和公墓销售收入外的其他收入35718125元；福安市龙山陵园有限公司2004年至2016年公墓销售收入23,285,085.12元。 2017年11月30日，福安市民政局向福安市凌苑殡仪有限公司发出一份《关于缴纳“经营权转让费”的通知》，要求福安市凌苑殡仪有限公司按照“建办福安殡仪馆合同书”及其补充合同书的约定，于2017年12月10日前缴纳2003年至2016年的“经营权转让费”8,210,802.3元，2017年的“经营权转让费”待12月底双方共同委托审计机构清算后再缴清。福安市凌苑殡仪有限公司收到通知后，于2017年12月19日、12月20日向福安市民政局各转账50万元。2017年12月30日，福安市民政局向福安市凌苑殡仪有限公司发出一份《关于缴纳“经营权转让费”余款的通知》，要求福安市凌苑殡仪有限公司按照“建办福安殡仪馆合同书”及其补充合同书的约定，于2018年3月15日前缴纳2003年至2016年的“经营权转让费”余款7,210,802.3元。 2018年4月23日，厦门柏誉联合会计师事务所受福安市凌苑殡仪有限公司的委托分别对福安市凌苑殡仪有限公司、福安市龙山陵园有限公司自2007年起至2018年3月止的收入情况进行审计，并作出厦柏誉会审字｛2018｝第Q-077号、第Q-078号专项审计报告，认定：福安市凌苑殡仪有限公司2017年至2018年3月累计业务收入5,578,687元，其中火化单项收入1,194,550元,公墓销售收入0元，除火化单项和公墓销售收入外的其他收入4,384,137元；福安市龙山陵园有限公司2017年至2018年3月公墓销售收入4,175,124.28元。 诉讼过程中，双方当事人经协商，同意由福安市民政局委托厦门柏誉联合会计师事务所对福安市龙山陵园有限公司和福安市凌苑殡仪有限公司2003年至2013年期间公墓收入情况进行重新审计。厦门柏誉联合会计师事务所经审计，作出厦柏誉会审字｛2018｝第BY10384号专项审计报告，认定：福安市龙祥山公墓管理办公室与福安市凌苑殡仪有限公司签订的《收购福安市龙祥山公墓合同书》所规定的公墓，实际为福安市凌苑殡仪有限公司与福安市龙山陵园有限公司共同销售；2003年至2013年期间福安市凌苑殡仪有限公司与福安市龙山陵园有限公司共同销售公墓累计1251座，合计销售收入15,148,634元；2003年至2012年3月福安市龙山陵园有限公司销售公墓799座收入8,954,405元，其中销售原收购的公墓277座累计收入3,415,052元，销售自行开发的公墓522座累计销售收入5,539,353元；2012年4月至2013年12月福安市龙山陵园有限公司销售公墓404座累计收入5,249,536元，其中销售原收购的公墓29座累计收入502,676元，销售自行开发的公墓375座累计收入4,746,860元；2003年至2008年由福安市凌苑殡仪有限公司销售原收购的公墓48座（单孔58座、双孔19座，折算成双孔墓为48座）累计收入944,693元。 本院认为，本案双方当事人之间形成权利义务关系的基础为《建办福安殡仪馆合同书》及其《补充合同书》，对该两份合同的审查定性是处理本案的前提和基础。案涉《建办福安殡仪馆合同书》及其《补充合同书》系由福安市民政局作为一方当事人根据其行政机关公权力所签订，体现了其依据有关市政公用事业管理法规，对辖区内的殡葬等相关事业实施的特许经营，行使行政职权的行为。虽然王景发、福安市凌苑殡仪有限公司作为合同一方当事人的目的在于获取一定经济利益，但该合同本身是为了实现当地政府殡葬改革的目标，为当地殡葬事业建设并提供公共产品和服务，从而满足公众利益的需要，体现出政府实施行政管理的公益性目的。另外，前述《建办福安殡仪馆合同书》及其《补充合同书》虽对双方权利义务作了约定，在一定程度上体现了双方协商一致的特点，但其中关于特许经营权的授予、经营内容、范围和期限的界定、价格收费标准的确定、设施权属与处置等内容，均体现了行政机关在合同签订中的特殊地位。综合以上特征，可以认定本案所涉的《建办福安殡仪馆合同书》及其《补充合同书》，属于行政合同。本案双方基于《建办福安殡仪馆合同书》及其《补充合同书》的履行及相关问题发生争议，其讼争的法律关系并非平等主体之间所形成的民事法律关系，不属于民事诉讼的受理范围。福安市民政局以民事纠纷诉至本院，于法无据，应予以驳回。福安市凌苑殡仪有限公司以上述行政合同履行过程中，福安市民政局存在违法收取管理费及其他未按约履行合同义务行为等为由提起反诉，亦不属于民事案件的受理范围，应依法予以驳回。 综上，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第三条、第一百一十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第二百零八条第三款规定，裁定如下： 一、驳回福安市民政局的起诉； 二、驳回福安市凌苑殡仪有限公司的反诉。 如不服本裁定，可以在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人或者代表人的人数提出副本，上诉于宁德市中级人民法院。 审 判 长 杨 胜 人民陪审员 苏 强 人民陪审员 林 凌 二〇一八年十月二十二日 书 记 员 张夏溦 附： 一、本案所引用的主要法律条文： 《中华人民共和国民事诉讼法》 第三条人民法院受理公民之间、法人之间、其他组织之间以及他们相互之间因财产关系和人身关系提起的民事诉讼，适用本法的规定。 第一百一十九条起诉必须符合下列条件： （一）原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织； （二）有明确的被告； （三）有具体的诉讼请求和事实、理由； （四）属于人民法院受理民事诉讼的范围和受诉人民法院管辖。 《最高人民法院关于适用的解释》第二百零八条人民法院接到当事人提交的民事起诉状时，对符合民事诉讼法第一百一十九条的规定，且不属于第一百二十四条规定情形的，应当登记立案；对当场不能判定是否符合起诉条件的，应当接收起诉材料，并出具注明收到日期的书面凭证。 需要补充必要相关材料的，人民法院应当及时告知当事人。在补齐相关材料后，应当在七日内决定是否立案。 立案后发现不符合起诉条件或者属于民事诉讼法第一百二十四条规定情形的，裁定驳回起诉。 -2-