河南省郑州市中级人民法院行 政 判 决 书（2017）豫01行初904号原告河南省华罗家禽育种有限公司，住所地荥阳市高村乡樊铺头村**。法定代表人邹波，执行董事。委托代理人丹艳、王红建（实习），河南师道律师事务所律师。被告郑州市公路管理局，住所地河南省郑州市**航海西路**。法定代表人田俊良，局长。出庭负责人郭永红，副局长。委托代理人芦波、武英林，上海锦天城（郑州）律师事务所律师。被告郑州市交通运输委员会，住，住所地河南省郑州市中原区工人路**/div>法定代表人吴耀田，主任。委托代理人司兴高，该单位工作人员。委托代理人陈超，河南天基律师事务所律师。被告荥阳市人民政府，住所地，住所地荥阳市索河西路**iv>法定代表人王效光，代市长。委托代理人单学良，荥阳市人民政府法制办工作人员。委托代理人赵新娟，河南裕达律师事务所律师。原告河南省华罗家禽育种有限公司因要求确认被告郑州市交通运输委员会、荥阳市人民政府行政行为违法，于2017年9月1日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。2018年2月6日，原告申请追加郑州市公路管理局为共同被告，本院准许后依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年5月9日、5月22日公开开庭审理了本案。原告河南省华罗家禽育种有限公司的诉讼代理人丹艳、王红建，被告郑州市公路管理局的出庭负责人郭永红、委托代理人芦波、武英林，被告郑州市交通运输委员会的委托代理人司兴高、陈超，被告荥阳市人民政府的委托代理人单学良、赵新娟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告河南省华罗家禽育种有限公司（以下简称华罗家禽公司）诉称:华罗家禽公司自1988年在北邙邙山半山腰上建有祖代种鸡场及配套孵化场、祖代种鸡隔离场、父母代种鸡场及配套的两座孵化场，三场均在三个山头独立分布，占地130余亩，累计投资5600万元，拥有员工160余人，已成为年产值3000多万元的大型育种企业，获得众多荣誉称号。由于省道314线郑州境内改建工程在2013年开建后，导致原告的祖代隔离场距离主干道37米，与服务区（停车区）仅一墙之隔，祖代场距离主干道97米，父母代场距离主干道48米。根据《中华人民共和国动物防疫法》的规定，祖代场距离主干道不少于1000米，父母代场距离主干道不少于1000米，国家质检总局规定祖代隔离场距离主干道不少于3000米。由于省道314线改线工程的修建，彻底破坏了原告的周边环境和防疫条件，直接导致2015年3月3日河南出入境检验检疫局以主干道和停车区距离隔离场不符合要求做出了不予许可原告的进境种鸡指定隔离检疫场的决定，荒废倒闭至今，随后由河南省畜牧局为原告颁发的种畜禽生产经营许可证在2015年12月30日到期后，因违反了《动物防疫法》和无祖代种鸡群未能延期换证，由郑州市畜牧局为原告颁发的种畜禽生产经营许可证在2016年1月8日到期后，因违反《动物防疫法》未能延期换证。目前，原告的生产经营活动基本属于停滞状态，损失惨重。首先，根据《公路法》的规定，省道的改建应当由省级交通主管部门会同同级有关部门并与沿线下级人民政府协商编制修建方案，报省级人民政府批准。其次，修建公路还应当办理土地征收和相关的规划手续。再次，根据《环境影响评价法》的规定，修建公路应当依法进行环境影响评价。最后，在被告施工过程中，没有采取有效的防护措施，违反了环保法的相关规定。原告认为，在省道314线改建工程中，被告修建道路未经省级人民政府批准，没有办理土地转用手续，也没有办理合法的规划手续，而且也违反了防疫法关于公路离养殖厂距离的规定，也没有办理合法的环评手续，给原告造成了重大损失。在314省道改建工程中，规划、可行性报告、设计招标由郑州市交通运输委员会负责；征地拆迁由荥阳市人民政府负责；申请项目许可、组织项目实施、竣工验收由项目法人郑州市公路管理局负责，三被告均是本案适格的被告。请求人民法院：1.确认被告修建省道314线（郑州境内改建工程），即沿黄快速通道的行为违法；2.判令被告承担本案的诉讼费用。原告向本院提交了以下证据和法律依据，第一组证据：1.S314线沿黄快速通道2015年建成的新闻报道；2.郑州市人民政府《关于印发郑州都市区骨干路网及城市道路整治提升工程建设实施方案的通知》；3.竞争性谈判公告。证明：2013年，省道314线郑州境内改建工程开建，其中荥阳路段约长36公里;郑州市交通运输委员会（以下简称市交运委）、荥阳市人民政府（以下简称荥阳市政府）是本案适格被告。第二组证据：1.现场照片；2.种畜禽生产经营许可证（09004号和090102号）；3.质量监督检验检疫不予行政许可决定书。证明省道314的修建破坏周边环境，导致原告未能获得进境种鸡指定隔离检疫场的许可、未能延期换证。第三组证据：高村乡人民政府关于华罗家禽公司反映问题的报告（高政文[2015]2号）。证明本案未经过起诉期限。法律依据部分：1.《公路法》第八条、第二十条；2.《河南省公路管理条例》第六条；3.《公路法》第十四条第二款、第二十九条；5.《行政诉讼法》第四十八条、第十二条；6.《最高人民法院关于适用的解释》第一条。被告郑州市公路管理局（以下简称市公路局）答辩称：一、原告起诉不符合法定起诉条件，依法应予驳回。1.原告的诉讼请求不具体、不明确。“修建道路”并非法律概念，无法与法律意义上的行政行为类型相对应，且原告所诉“修建道路”行为明显包括但不限于道路的建设施工行为。原告将其主张的多个主体做出的多项行为在同一行政诉讼案件中一并起诉要求确认各项行为违法，显然不符合法律规定。2.原告诉讼主体资格不适格。在涉及314省道的各个环节中，原告均不是其中各项行政行为的相对人或利害关系人，故原告无权就其主张的行为提起本案行政诉讼。3.原告起诉违反人民法院关于级别管辖和专属管辖的规定。4.原告主张的部分事实与理由不属于行政诉讼受案范围。二、原告起诉超过了法定起诉期限，依法应予驳回。本案314省道包括规划选址在内的前期主要审批工作均发生于2012年，征收补偿和道路实际开工建设从2013年开始。原告的种鸡场既然与314省道相邻，其对314省道规划建设行为必然早就知情，且原告明确提到2013年9月，原告就已向高村乡政府提出停车区建设影响公司生产的问题，足以证明至迟在2013年9月原告就已知道314省道建设行为。故原告的起诉期限至2015年9月就已届满，原告2017年8月25日才提起本案行政诉讼，早已超过了法定的起诉期限，依法应予驳回。三、答辩人非本案适格被告。答辩人在314省道的建设过程中，既没有行政管理权能，也没有实际实施过运用行政管理权能对原告权利产生行政法律后果的行政行为，亦不承担任何行政法律责任。四、答辩人不存在违法行政行为，原告的诉请没有事实和法律依据。答辩人作为314省道道路建设项目法人，在314省道的规划、建设过程中，严格按照法律规定及职能履行了自身职责，没有针对原告诉称的问题作出行政行为的能力，也没有实际作出任何对原告权利造成行政法律后果的行政行为，因此，原告诉讼请求没有事实和法律依据，不能成立。综上所述，请求法院依法驳回原告起诉或诉讼请求。被告市公路局在法定举证期限内，向本院提交了以下证据和法律依据，第一组证据和法律依据为：1.《公路法》；2.《公路建设监督管理办法》；3.《公路建设市场管理办法》；4.2005年11月16日郑州市机构编制委员会《关于印发的通知》（郑编[2005]52号）；5.郑州市财政局、郑州市交通运输委员会与郑州路桥建设投资集团有限公司签订的《省道341线郑州境改建工程（江山路至石河路段）投资建设与采购合同》（合同编号：NO.ZZ-JT-BT031）。证明“修建道路”并非法律概念，无法与法律意义上的行政行为类型相对应；市公路局没有行政管理权能，也没有实际实施过运用行政管理权能对原告权利产生行政法律后果的行政行为，不承担任何行政法律责任。第二组证据：1.2012年5月7日郑州市城乡规划局做出的《关于省道314线郑州境改建工程路线方案及实施断面规划意见的复函》（郑城规函[2012]147号）；2.2012年8月28日郑州市国土资源局做出的《关于省道S314线郑州境改建工程建设项目用地预审的初步审查意见》（郑国土资文[2012]800号）；3.2012年10月8日河南省国土资源厅做出的《关于省道314线郑州境改建工程建设项目用地预审的意见》（豫国土资函[2012]916号）；4.2012年10月11日郑州市发展和改革委员会（以下简称市发改委）、交运委做出的《关于呈报省道314线郑州境改建工程（江山路至石河路段）可行性研究报告的请示》（郑发改基础[2012]691号）；5.2012年10月17日河南省住房和城乡建设厅出具《建设项目选址意见书、拟选路线》（选字第410000201200066号）；6.2012年10月23日郑州市环境保护局做出的《关于（报批版）的批复》（郑环审[2012]116号）；7.2012年11月5日河南省交通运输厅（以下简称省交通厅）做出的《关于郑州市S314郑三线郑州境江山路至石河路段公路工程可行性研究报告审查意见的函》（豫交文[2012]911号）；8.2012年11月5日河南省发展和改革委员会（以下简称省发改委）做出的《关于省道314线郑州境改建工程（江山路至石河路段）可行性研究报告的批复》（豫发改基础[2012]1717号）；9.2012年11月29日省发改委做出的《关于省道314线郑州境改建工程（江山路至石河路段）初步设计的批复》（豫发改设计[2012]1980号）；10.2013年8月20日省交通厅做出的《关于省道314线郑州境改建工程（江山路至石河路段）施工图设计的批复》（豫交文[2013]546号）；11.2014年2月10日省发改委、省交通厅做出的《关于印发《河南省普通省道网规划调整方案》的通知》（豫发改基础[2014]341号）；12.郑州市普通国省道网规划图。证明：1.314省道涉及多项环节，原告的诉请不符合法律规定；2.在涉及314省道的各个环节中，均不涉及原告；3.被告市公路局非本案适格被告。第三组证据：1.2013年9月13日荥阳市国土资源局作出的《附属物调查表》；2.2015年1月6日高乡村人民政府做出的《关于河南省华罗家禽育种有限公司反映问题的报告》（高政文[2015]2号）；3.2018年1月18日荥阳市国土资源局做出的《关于高村乡华罗家禽公司用地情况的说明》。证明原告的起诉早已超过了法定的起诉期限，原告属于违法用地，其基于违法用地产生的地上建筑物、附属物等不属于法律保护的范围。被告市交运委答辩称：一、答辩人不是本案适格被告。根据《公路法》第二十条的规定，答辩人作为交通行政主管部门系公路建设的监督管理部门，市公路局系公路建设的具体负责部门。省道314线郑州境改建工程的项目法人是市公路局，项目业主是市公路局，答辩人并未实施任何行政行为，不是本案适格的被告。二、原告的诉讼超过起诉期限。原告早在2013年就应当知道修路行为存在，但原告迟至2017年8月提起本案诉讼，已经超过法定的起诉期限。三、原告诉请中所述的“修建省道314线（郑州境内改建工程），即沿黄快速通道的行为”不属于行政诉讼的受案范围，应当依法驳回原告的起诉。根据《公路法》第二十一条的规定，公路建设是由国家或者国内外经济组织实施的投资建设行为，并不符合行政行为的特征，属于民事行为，不属于行政诉讼的受案范围。四、市公路局作为省道314项目的项目法人，其在依法获得有关机关行政许可、审批的前提下实施的道路建设行为属于民事行为且具有合法性。如原告认为有关机关作出的规划、线路选址、环境评价等行政许可对其养殖场区造成影响，原告应以作出该许可的行政机关为被告提起行政诉讼；如果原告认为省道314建设项目没有依法对其场区实施征迁补偿，公路建设的征迁安置工作由沿线各级地方人民政府负责。市交运委不是本案的适格被告。综上，请求人民法院依法驳回原告的起诉。被告市交运委在法定举证期限内向本院提交了以下证据：1.《郑州市城乡规划局关于省道314线郑州境改建工程路线方案及实施断面规划意见的复函》郑城规函[2012]147号，证明项目路线符合城乡规划；2.《河南省国土资源厅关于省道314线郑州境内改建工程建设项目用地预审的意见》（豫国土资函[2012]916号），证明项目通过河南省国土资源厅建设项目用地预审，用地符合国家土地供应政策；3.《建设项目选址意见书》、《建设项目选址意见书附表》、路径走径图，证明项目经省住房和城乡建设厅核发选址意见书；4.郑州市环境保护局关于《郑州市公路管理局省道314线郑州境改建工程（江山路至石河路段）项目环境影响报告书》（报批版）的批复（郑环审[2012]116号），证明项目依法实施了环境影响评价并经郑州市环保局批准；5.省交通厅《关于郑州市S314郑三线郑州境内江山路至石河路段公路工程可行性研究报告审查意见的函》（豫交文[2012]911号）、省发改委《关于省道314线郑州境改建工程（江山路至石河路段）可行性研究报告的批复》（豫发改基础[2012]1717号），证明项目可行性研究报告经省交通厅、省发改委审批。上述证据共同证明省道314新建、改建项目已经履行了相应审批手续；市交运委不是项目法人，也没有实施道路修建过程中的任何行政行为，不是本案的适格被告。被告荥阳市政府答辩称：一、答辩人不是本案适格的被告。根据《公路法》第十四条、第十六条的规定，本案涉及的公路属于省道，答辩人不是该公路修建方案的编制机关、批准机关，也不是该公路的建设单位、施工单位，作为被告主体明显不适格。二、修建公路不属于可诉的行政行为，而是一种民事行为。原告的诉请是确认修建公路的行为违法，而修建公路是建设单位经过职权部门审批后实施的民事行为，不是行政职权性行为，不属于可诉的行政行为。三、原告的起诉已超过起诉期限。按原告诉状所称，其在2013年已知道省道314线开建，起诉期限早于2015年5月1日前已届满，已超过法定的起诉期限。综上，请求人民法院裁定驳回原告对答辩人的起诉。被告荥阳市政府在法定举证期限内向本院提交了《公路法》作为其法律依据，证明其不是适格的被告。经庭审举证质证，本院对上述证据认证如下：原告的第一组证据1，三被告对其真实性均不予认可，但未提交相反证据，本院对该证据予以采信；对第一组证据的证据2、3，交运委对其真实性均无异议，公路局、荥阳市人民政府对真实性提出异议，但未提出相反证据，本院对其真实性予以采信。对原告第二组证据的证据1，三被告均提出异议，本院认为该证据不符合证据形式要件，不予采信；第二组证据的2、3、4，荥阳市人民政府均予以认可，本院予以采信。对市公路局、市交运委的证据，原告认为其中的法律依据不属于证据种类，对其他证据的真实性均无异议，对证明目的有异议，本院对市公路局、市交运委的相关证据均予以采信。根据上述有效证据，本院认定以下事实:原告华罗家禽公司在河南省荥阳市高村乡陈铺头一组从事罗曼蛋种鸡养殖，许可证有效期自2012年12月31日至2015年12月30日；在荥阳市高村乡北邙从事罗曼褐、罗曼粉父母代种蛋、雏鸡养殖，许可证有效期自2013年1月9日至2016年1月8日。2012年5月7日，郑州市城乡规划局对市公路局作出《关于省道314线郑州境改建工程路线方案及实施断面规划意见的复函》，同意市公路局提出的《关于省道314线郑州境改建工程路线方案及实施断面有关问题的函》。2012年8月28日郑州市国土资源局向河南省国土资源厅提出《关于省道S314线郑州境改建工程建设项目用地预审的初步审查意见》，显示该项目系由公路局申请，属省发改委核准项目，是已经省发改委批准、开展前期工作、市发改委批复的公路改建项目；项目选址起点位于郑州市、荥阳市与开封市交界处，途径荥阳市北部、郑州市区北部、荥阳市北部、巩义市北部，终点位于河洛水峪东，路线全长118.8公里。河南省国土资源厅于2012年10月8日作出豫国土资函[2012]916号《关于省道314线郑州境改建工程建设项目用地预审的意见》同意公路局申报涉案改建项目通过建设项目用地预审，显示省道314线郑州境改建工程拟占用郑州市金水区龙子湖街道……，荥阳市广武镇、高村镇、汜水镇……，要求按照《中华人民共和国土地管理法》和国务院文件的有关规定办理建设用地报批手续。未办理农用地转用和土地征收手续的不得开工建设。2012年10月11日，市发改委、市交运委向省发改委、省交通厅提出《关于呈报省道314线郑州境改建工程（江山路至石河路）可行性研究报告的请示》。2012年10月23日，郑州市环境保护局作出《关于的批复》，同意巩义市、荥阳市和惠济区环保局的审核意见。2012年11月5日省交通厅对市发改委、市交运委的请示予以批复同意，并建议项目法人由市公路局承担。2012年11月29日，省发改委对上述请示予以批复同意。2013年S314省道荥阳段从马沟村开始施工，原告的养殖场位于S314省道改建项目规划路径沿线，高村乡作为道路途径乡政府，负责高村段工程建设的协调工作，于2013年4月召开了高村沿线8个行政村部署动员会议，2013年9月到华罗家禽公司商谈k79+040位置建设涵洞及涉及的桐树清除问题。华罗家禽公司董事长樊维军要求挪移停车区。2015年3月3日，因距离主干道及停车区过近，不符合《进境小动物指定隔离检疫场基本要求》中第三条的要求，河南省出入境检验检疫局对华罗家禽申请进境种鸡指定隔离检疫场作出不予行政许可决定书。因认为三被告违法修建公路的行为破坏了养殖场周边环境，造成其进境种鸡指定隔离检疫场未能获得行政许可，其种畜禽生产许可证未能延期换证，原告向本院提起本案行政诉讼。本院认为：一、关于原告是否具有诉讼主体资格的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定：行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，华罗家禽公司作为S314省道改建工程规划沿线的土地使用者，经营范围属于有特殊要求的进境种禽养殖业，因S314省道的改建工程致使其生产经营环境发生重大改变，直接影响其经营活动，对其权益造成了实质性影响，系符合上述法律规定的与行政行为具有利害关系的法人，具有原告的诉讼主体资格。二、关于本案被告的认定问题。《中华人民共和国公路法》第二十三条规定，公路建设项目应当按照国家有关规定实行法人负责制度、招标投标制度和工程监理制度。《河南省公路管理条例》第六条规定，县级以上交通行政主管部门的公路管理机构，具体负责本行政区域内的公路建设、养护和管理工作。被告市公路局提供的《郑州市公路管理局机构编制方案》规定，市公路局的行政职责包括：编制全市干线公路规划、计划，经批准后负责组织实施等。本案中，项目法人单位、业主均为市公路局。市公路局既是法定的道路修建实施机关，也是本案中实际承担涉诉省道改建项目的法人和具体组织实施机关，是本案适格的被告。市交运委、荥阳市政府并不直接参与实施道路修建行为，不是本案适格的被告，原告对该二被告的起诉应当予以驳回。三、关于原告所诉的修建公路行为是否属于行政诉讼受案范围的问题。原告诉请确认被告组织修建S314省道（改建项目）公路行为违法，根据《河南省公路管理条例》的相关规定，市公路局作为该公路修建行为的组织者、实施者系依法履行其公路管理职责。市公路局在实际修建过程与实际施工单位等之间产生的劳务、物资采购等关系，确系平等的民事主体间的关系，但对于道路沿线的土地使用者、地上附属物、地上附属物所有者等则具有明显的单方性和行政强制性的实体权益产生实质性影响，符合行政行为的基本特征，依法属于行政诉讼的受案范围。四、关于原告的起诉是否超过法定起诉期限的问题。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第三款的规定，被告认为原告起诉超过法定期限的，由被告承担举证责任。本案中，被告虽主张S314省道改建工程于2013年即已开始建设，原告作为省道沿线单位必然知道省道的修建，但被告并未举证证明S314影响到原告的相关道路是否已完工，不能证明原告起诉期限计算的起始时间，且其修建道路行为确对原告的生产经营产生重大影响。故被告关于原告起诉超过法定期限的意见，本院不予支持。五、关于原告所诉的修建省道S314郑州境改建工程的行为是否违法的问题。根据《公路建设市场管理办法》第二十四条的规定，公路建设项目依法实行施工许可制度，国家和国务院交通运输主管部门确定的重点公路建设项目的施工许可由国务院交通运输主管部门实施，其他公路建设项目的施工许可按照项目管理权限由县级以上地方人民政府交通运输主管部门实施。根据上述规定，市公路局在项目实施前，应向相应的交通主管部门申报施工许可，根据批准的项目施工许可组织实施。根据《动物防疫条件审查办法》、《进境小动物指定隔离检疫场基本要求》的规定，种畜禽场养殖场应当符合距离人口集中区域及公路、铁路等主要交通干线1000米以上；隔离场须远离相应的居民生活区及交通主干道、动物交易场等场所至少3000米。本案中，市公路局虽提交了规划、环评、用地等批复，但其未提交在原告种禽养殖场1000米范围内、祖代隔离场3000米范围内修建道路的施工许可文件，应视为没有该项证据，故其在上述范围内组织实施修建省道S314线郑州境改建工程行为的依据不足，应依法确认该行为违法。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：确认被告郑州市公路管理局在原告河南省华罗家禽育种有限公司种禽养殖场1000米范围内、祖代隔离场3000米范围内修建省道S314线郑州境改建工程的行为违法。案件受理费50元，由被告郑州市公路管理局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状一式十五份，上诉于河南省高级人民法院,并于上诉之日起七日内向河南省高级人民法院缴纳上诉费，并将缴费凭证交本院查验，逾期视为放弃上诉。审判长  李岩审判员  张启审判员  徐滢二〇一八年十一月十三日书记员  张迪