山西省阳泉市中级人民法院行 政 判 决 书（2018）晋03行初319号原告赵八斤，男，汉族，1946年6月22日出生，住太原市万柏林区。委托代理人沈玉潮，北京来硕律师事务所律师。被告太原市万柏林区人民政府法定代表人袁尔铭，职务区长。住所：山西省太原市西矿街道35号。委托代理人陈超，该区法制办工作人员。委托代理人王晓东，山西佳镜律师事务所律师。原告赵八斤因请求确认太原市万柏林区收回万柏林街道××社区集体土地建设用地使用权和宅基地使用权的行为违法一案，本院于二〇一七年十月三十日作出（2017）晋03行初299号行政裁定书。宣判后，原告赵八斤不服提起上诉，山西省高级人民法院于二〇一八年五月二十三日作出了（2018）晋行终234号行政裁定书，撤销本院（2017）晋03行初299号行政裁定书，指令本院继续审理。本院于二〇一八年十月十八日公开开庭审理了本案，原告赵八斤及其委托代理人沈玉潮、被告太原市万柏林区人民政府委托代理人陈超、王晓东到庭参加诉讼。现本案已审理终结。原告赵八斤诉称，2017年7月原告赵八斤获知被告太原市万柏林区人民政府作出关于收回万柏林街道××社区集体土地建设用地使用权和宅基地使用权的通知，原告位于山西省太原市××的房屋在该收回的集体土地建设用地使用权和宅基地使用权通知范围之内。原告认为被告收回集体土地建设用地使用权和宅基地使用权的行为违法，原告所属房屋所在地块性质属于集体土地，根据《土地管理法》的规定，收回涉案地块土地需要有省级政府或国务院的批准文件才可以进行。而被告实施的程序显然不具备合法的批准文件。因此，被告作出的该收回集体土地建设用地使用权和宅基地使用权行为，应属于违法的具体行为，严重侵犯原告的合法权益，故提起本诉。原告向本院提供的证据有：1、原告身份证复印件壹份；2、房屋权属证明复印件壹份；3、太原市万柏林区人民政府关于收回万柏林街道××社区集体土地建设用地使用权和宅基地使用权的通知复印件。被告对原告所提证据质证意见如下：对原告所提全部证据的真实性予以认可，但关联性和证明目的不予认可，不能证明被告行为的违法性。被告太原市万柏林区人民政府辩称，一是本案原告所诉不属于行政诉讼受理范围应当驳回，涉案宅基地使用权收回主体是××社区居委会不是被告，原告对收回土地不服，无权向区政府主张权利，被告是针对其所述街道办事处提出的请示依法履行的批准职责，批准行为针对街办请示是行政机关内部行为，不直接创设权利义务，对原告实体权利不产生影响，该批复行为与街办请示不具有可诉性不属于行政诉讼受理范围。二是被告的批复行为合法。原告所在的××社区在2013年被太原市政府列入城中村改造名录，其目的是为了促进太原市和万柏林区的社会经济发展、改善××居民的生活环境、更好地适应城市发展建设。据此，××城中村改造完全是基于××公共设施和公益事业建设的目的而开展的。根据《土地管理法》第六十五条的规定，被告作为××集体土地的批准机关，基于前述公共利益的目的有权收回原告的集体土地使用权。在收回原告集体土地使用权的过程中，首先是××居委会作为集体土地所有权人严格按照“四议两公开”的民主议事程序审议通过了关于“交回整村范围内的集体土地使用权”的表决事项；其次，××居委会在审议通过后依法上报所在的街道办事处，由街道办事处依法审查核实后向××集体土地的批准机关即区政府进行报批；再次，区政府在审查核实后，依法作出同意收回的批复；最后，区政府在批复后，在××社区到处张贴公告，进行了广泛的宣传，同时在政府网站、太原日报等媒体进行了广泛公示。可见，被告在整个过程中均严格履行了法定程序。综上所述，被告收回原告集体土地使用权的行为事实清楚、程序合法、适用法律正确，依法应当予以维持；而原告的诉求依法应当予以驳回。被告太原市万柏林区人民政府在法定举证期限内向本院提供的证据：1、太原市城中村改造工作领导组办公室下发的《关于调整我市城中村名录的通知》（并城改办字〔2013〕16号）；2、××社区居委会呈报万柏林街道办事处《关于收回万柏林街道××社区集体建设用地使用权和宅基地使用权的请示》；3、××社区第五届居民代表大会第十三次会议决议；4、××社区关于集体土地所有权注销事宜的四议两公开的记录；5、万柏林街道办事处呈报区政府《关于收回万柏林街道××社区集体建设用地使用权和宅基地使用权的请示（万政发〔2017〕10号）；6、万柏林区人民政府《关于同意收回万柏林街道××社区集体建设用地使用权和宅基地使用权的批复》（万政〔2017〕22号）；7、万柏林区人民政府《关于收回万柏林街道××社区建设用地使用权和宅基地使用权的通告》；8、《太原市万柏林区人民政府关于收回万柏林街道××社区集体建设用地使用权和宅基地使用权的通告》的公示信息（太原市国土资源局万柏林分局网站公示、太原日报刊登、××社区主要街道张贴）。原告对被告所提证据质证意见如下：对第1、2、3、4、5组证据的真实性不予认可，对证据第7、8组证据关联性予以认可，程序违法，即使进行了公示，也是违法的公示。其反而证明了被告的行为的违法性。对原、被告证据本院综合认证如下：对原、被告所提证据的真实性、合法性局予以认可，对被告所提证据的关联性均予以认可。经审理查明：原告赵八斤所在的××社区在2013年被太原市政府列入城中村改造名录。××居委会作为集体土地所有权人严格按照“四议两公开”的民主议事程序审议通过了关于“交回整村范围内的集体土地使用权”的表决事项，后××居委会在审议通过后依法上报所在的街道办事处，由街道办事处依法审查核实后向××集体土地的批准机关即被告太原市万柏林区人民政府进行报批，被告太原市万柏林区人民政府在审查核实后，依法作出《关于同意收回万柏林街道××社区集体建设用地使用权和宅基地使用权的批复》（万政〔2017〕22号）。被告太原市万柏林区人民政府作出批复后在××社区到处张贴公告，进行了广泛的宣传，同时在政府网站、太原日报等媒体进行了广泛公示。原告赵八斤认为被告太原市万柏林区人民政府无权作出收回集体建设用地使用权和宅基地使用权之决定，侵犯其权益特提起本诉。本院认为，本案的争议焦点有两个，一是被告作出的批复行为是否在行政诉讼的受案范围内；二是被告作出的关于收回万柏林街道××社区集体土地建设用地使用权和宅基地使用权的批复是否合法。针对第一个争议焦点，依据《中华人民共和国土地管理法》第六十五条之规定，有下列情形之一的，农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权：（一）为乡（镇）村公共设施和公共利益事业建设，需要使用土地的；（二）不按照批准的用途使用土地的；（三）因撤销、迁移等原因而停止使用土地的。依照前款第（一）项规定收回农民集体所有土地的，对土地使用权人应当给予适当补偿。第六十二条第三款之规定，农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。原告赵八斤父亲赵某某之宅基地使用证系区政府批准颁发，现被告万柏林区人民政府依据《土地管理法》六十五条之规定，批准收回宅基地使用权，该批准行为系被告太原市万柏林区人民政府在其职权范围内作出的具体行政行为，该批准后经太原市万柏林区人民政府对外以自己的名义发布公告，该内部行为已经外部化，且已经影响到了原告赵八斤之权益，故原、被告主体均适格。针对第二个争议焦点，被告作出的涉案批复首先是××居委会作为集体土地所有权人严格按照“四议两公开”的民主议事程序审议通过了关于“交回整村范围内的集体土地使用权”的表决事项，该表决事项中已经包含了拆迁补偿的相关事项；其次，××居委会在审议通过后依法上报所在的街道办事处，由街道办事处依法审查核实后向××集体土地的批准机关即被告进行报批；再次，被告在审查核实后，依法作出同意收回的批复；最后，被告在批复后，在××社区到处张贴公告，进行了广泛的宣传，同时在政府网站、太原日报等媒体进行了广泛公示。故被告收回原告集体土地使用权的行为事实清楚、程序合法、适用法律正确。关于原告所提收回涉土地需要有省级政府或国务院的批准文件方可进行，而被告实施的程序显然不具备合法的批准文件的理由，经查，本案原告起诉被告作出的批复行为的内容仅涉及集体土地使用权的收回，并不涉及土地性质的变更，被告作出批复行为的法律依据系《土地管理法》第六十五条之规定的条件和程序，并不需要省级政府或国务院之批准，故原告所提理由于法无据，不予采纳。事实上，本案被告作出的是××社区收回原告集体土地使用权的批复行为，虽以被告自己名义对外发布，但该批复行为依据事实清楚、程序合法、适用法律正确，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告赵八斤的诉讼请求。案件受理费50元，由原告赵八斤负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山西省高级人民法院。审 判 长  王俊杰审 判 员  赵 林人民陪审员  赵爱平二〇一八年十一月八日书 记 员  王 瑛