河南省开封市祥符区人民法院行 政 判 决 书（2018）豫0212行初319号原告程聚尚，男，汉族，1970年10月12日生，住河南省兰考县。被告兰考县堌阳镇人民政府，统一社会信用代码11410225005367717J，住所地兰考县堌阳镇。法定代表人程远向，任镇长职务。委托代理人袁建伟，兰考县堌阳镇人民政府副镇长，代理权限为特别授权。委托代理人程伟，兰考县国土资源局工作人员，代理权限为特别授权。被告兰考县交通运输局，统一社会信用代码114102250053672743，住所地兰考县黄河路北段民生大厦**。法定代表人郜卫江，任局长职务。委托代理人杨磊，该局工作人员。委托代理人王周斌，该局法律顾问，代理权限为特别授权。被告兰考县公路管理局，统一社会信用代码12410225F717318975，住所地兰考县黄河大道北段民生大厦。法定代表人孙进忠，任局长职务。委托代理人李增威，该局工作人员。委托代理人赵新超，该局法律顾问，代理权限为特别授权。原告程聚尚诉被告兰考县堌阳镇人民政府（以下简称堌阳镇政府）、兰考县交通运输局（以下简称交通局）、兰考县公路管理局（以下简称公路局）要求确认行政行为违法一案，于2018年3月6日向本院提起行政诉讼。本院立案后依法向被告送达了起诉状副本、应诉通知书、举证通知书。2018年7月30日，本院依法组成合议庭公开开庭进行了审理，原告程聚尚到庭参加了诉讼，被告堌阳镇政府法定代表人程远向未到庭参加诉讼，委托代理人程伟、副乡长袁建伟到庭参加了诉讼，被告交通局法定代表人郜卫江未到庭参加诉讼，委托代理人杨磊、王周斌到庭参加了诉讼，被告公路局法定代表人孙进忠未到庭参加诉讼，委托代理人李增威、赵新超到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原告程聚尚诉称，2017年8月，被告堌阳镇政府以修筑省道S216为名，指派其工作人员用旋耕机将原告承包的2.116亩基本农田上的玉米毁掉。每年每亩地给原告赔偿800元，说是“以租代征”。堌阳镇政府没有向原告发布征地补偿公告，没有告知原告不服土地征用申请复议或提起行政诉讼的权利期限，违背了《中华人民共和国土地管理法》的有关规定，违背了先补偿后征用的原则。2017年8月5日，原告及其他村民推选代表人向兰考县政府申请公开修筑S216公路占用土地是否被征用的信息，兰考县政府信息公开称“未查到相关信息”。2017年在兰考县堌阳镇范寨村92户村民诉兰考县堌阳镇政府确认行政行为违法一案中，堌阳镇政府向法庭提交了兰考县发改委（2016）12号207号文件、兰考县国土资源局（2016）187号文件，用以说明占地修路的是兰考县交通局和兰考县公路局。在兰考县的官方网站上，兰考县政府不但确认了S216的路线，还公布了兰考县交通局、公路局实施建筑S216的招标公告，故将堌阳镇政府、交通局、公路局列为本案被告。三被告占用原告承包的基本农田修建S216，违反了征收基本农田须报请国务院批准的规定，故向法院提起诉讼，请求法院确认三被告强行占用原告承包的基本农田修筑S216的行政行为违法。原告程聚尚向本院提交了下列证据：1.土地承包经营权证，证明原告的土地是基本农田，原告具有主体资格。2.政府信息公开答复书，证明在此之前原告不知道土地是否被征用，证明土地确实没有被政府征用。答复时间是2017年8月11日，收到时间是9月16日，证明不超诉讼时限。3.信访事项程序性受理告知书，证明堌阳镇政府是适格被告。4.邮寄单。5.照片2张，证明被告堌阳镇政府工作人员毁坏原告土地。6.照片，证明交通局、公路局是适格被告。被告堌阳镇政府辩称，1.原告起诉超过法定诉讼时效。2.被告不适格。3.原告已领取了相应补偿款，被诉行政行为与原告无法律上的利害关系。4.修筑公路的行为取得了有关部门的批复。综上，请求驳回原告诉讼请求。被告堌阳镇政府向本院提交下列证据：1.兰发改〔2016〕206号《兰考县发展和改革委员会关于S216兰考境堌阳镇关庄至兰考与民权交界段改建工程初步设计的批复》。2.兰发改〔2016〕162号《兰考发展和改革委员会关于兰报兰考县堌阳镇G240崔氏村至西三村改建工程可行性研究报告的批复》。3.兰发改〔2016〕207号《兰考发展和改革委员会关于兰考县堌阳镇G240崔寺村至西三村改建工程初步设计的批复》。4。兰国土资〔2016〕187号《兰考县国土资源局关于固阳镇G240崔寺村至西三村改建工程建设项目用地预审的意见》。被告交通局辩称，1.原告应举证证明其具备主体适格。2.本案不适用行政诉讼程序。从原告诉状可以看出，本案的土地使用是政府采取租赁的方式，租赁费每年每亩1000元（800元），该道路使用的土地不存在侵占的问题，原告与政府之间属民事纠纷，本案不存在具体行政行为的法律关系，应适用民事诉讼程序。3.交通局不是本案适格被告，交通局既没有占用原告的土地，也没有实施毁害原告农作物的行为，不存在侵权行为。根据《河南省农村公路条例》第十条的规定，县级交通主管部门负责本行政区域内的农村公路工作，而本案的道路是省道S216。原告的诉求与交通局没有法律关系。请求依法驳回原告的诉讼请求。被告交通局向本院提供了以下证据：1.合同编号：LKGJ/SG-201701施工合同书一份。证明G240国道、S216省道，施工合同签订时间是2017年8月25日。本案国道或省道均与交通局无任何关系。2.2017年8月21日中电建路桥集团有限公司交纳的质量保证金发票2份，证明G240国道、S216省道与交通局没有任何法律上的或事实上的关系。交通局仅负责兰考县境内的县乡村道的建设规划、公路养护。3.《河南省农村公路条例》，该法律依据证明交通局仅仅对县乡村道路规划负责。占用土地修筑公路的行为与交通局没有任何关系。被告公路局辩称，1.原告应提交承包经营权证书等合法承包手续，证明其具备诉讼资格。2.公路局是事业法人单位，无行政职能，更不具有征用土地的职能，也没有实施相应的行为，原告诉公路局行政违法，诉讼主体错误。3.原告要求确认违法的占用基本农田与修筑公路的行为是两个不同性质的行为，修筑公路的行为不是行政行为，如果原告坚持不变更诉求，则其诉求不属于行政诉讼的受案范围，应依法驳回其诉讼请求。被告公路局未向本院提供证据。经庭审质证，原告对被告堌阳镇政府提交证据质证如下：对证据真实性不质疑，但不能证明他们占用土地的合法性。原告土地是基本农田，征用须经国务院批准，兰考县国土局没有资格征用，兰考县发改委无权将土地批为公路用地。原告对被告交通局提交的证据质证如下：1.对证据1真实性不质疑，施工合同书下面注明兰考县交通运输局、兰考县公路管理局是发包单位，里面涉及的正是G240与S216道路，充分证明交通局、公路局主体适格。2.对证据2票据真实性不质疑，但不能证明其目的。修筑道路是由交通局主持的，交通局和公路局都属于行政单位。侵害了原告的土地承包经营权，是行政诉讼请求。被告堌阳镇政府对原告提交的证据质证如下：1.对证据1的真实性无异议，但超出证据范围的不应支持。2.对证据2真实性无异议。该答复书内容并没有申请人的相关信息，不能证明原告目的。3.证据3、4的情况不清楚。4.证据5证据形式不完整。5.证据6的真实性有待交通局、公路局确认。被告堌阳镇政府对被告交通局提交的证据无异议。被告交通局对原告提交的证据质证如下：1.对证据1真实性无异议，但不能证明证书上的土地是被占用的土地。2.对证据2真实性无异议。3.证据3、4与交通局无关。4.证据5不能证明交通局实施占地。5.对证据6的真实性无异议，对证明目的有异议。被告交通局对堌阳镇政府提交的证据质证如下：该证据不能证明交通局占用了原告的土地及原告所谓的行政行为违法。被告公路局对原告提交的证据质证如下：1.对证据1真实性无异议，但超出证据范围的不应支持。2.对证据2真实性无异议。3.证据3、4与公路局无关。4.证据5不能证明公路局实施侵权行为。5.证据6真实性有待核实，且原告起诉的是行政行为违法，公告不是行政行为。被告公路局对堌阳镇政府提交的证据质证如下：对证据的真实性无异议，该证据证明使用原告的土地程序、实体均合法。修路是民事行为，不是行政行为。被告公路局对被告交通局提交的证据质证如下：对真实性不质疑，被告交通局提交的不是行政诉讼证据。交通局提交的合同是民事合同，从合同上不能看出被告公路局行使行政行为，危害原告权益。公路局不是行政单位，不具有履行行政职能的能力。针对原、被告提供的证据及庭审情况，本院认定事实如下：原告程聚尚系堌阳镇西关村**村民。2017年8月被告堌阳镇政府因修筑S216道路，以租赁为名将原告的2.116亩承包地占用。被告堌阳镇政府分别于2017年、2018年按每亩土地800元、1000元的标准将补偿款汇至原告一卡通账户。2017年8月25日，兰考县交通运输局、兰考县公路管理局与中电建路桥集团有限公司签订施工合同，约定由中电建路桥集团有限公司承建兰考县公路交通改扩建工程（包括兰考境内的S216、G240、Y006、Y004等路段）。原告程聚尚认为被告堌阳镇政府并未与原告签订土地租赁协议，被告堌阳镇政府所称租赁原告的土地不能成立，三被告占用原告的土地修筑公路，侵害了原告的权益，因此，向本院提起诉讼。本院认为，行政机关作出行政行为应当符合法定权限、遵守法定程序，应当提交作出行政行为的依据和理由。原告程聚尚认为三被告占用其承包地修筑公路的行政行为侵犯了其合法权益，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条的规定，有权提起行政诉讼。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款规定，人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……（七）认为行政机关侵犯其经营自主权或者农村土地承包经营权、农村土地经营权的。因此，本案属于人民法院受案范围。2017年8月原告的土地被占用，原告在2018年2月向本院提起行政诉讼，未超出法律规定的起诉期限。《中华人民共和国土地管理法》第四条规定：国家实行土地用途管制制度。国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。第四十四条规定：建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。第四十六条规定：国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。省道S216的修筑是利国利民重大事项，但修路征地需经法定程序。本案中，被告堌阳镇政府辩称，占用原告的土地系租赁，但未提交租赁协议等证据予以证明，虽然原告承认一卡通中有被告堌阳镇政府支付的土地补偿款，但认为是在原告不知情的情况下汇入，没有签订租赁协议，不是租赁，故对被告堌阳镇政府的该辩解意见本院不予采信。被告堌阳镇政府亦未提交原告所承包的土地已被批准征收的证据，故被告堌阳镇政府占用原告程聚尚所承包土地的行政行为程序违法。被告堌阳镇政府占用土地的行为与被告交通局、公路局将修筑S216道路的工程发包给中电建路桥集团有限公司承建的行为是两个不同的行为，前者是行政行为，后者是是民事行为，后者不属于本案行政案件审理范围，故原告程聚尚对被告交通局、公路局的诉求不属于行政案件受理范围，应驳回其对被告兰考县交通运输局、兰考县公路管理局的起诉。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项之规定，判决如下：确认被告兰考县堌阳镇人民政府占用原告程聚尚2.116亩承包土地的行政行为违法。案件受理费50元，由被告兰考县堌阳镇人民政府承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于河南省开封市中级人民法院。审判长  仇政法审判员  董合义审判员  张 艳二〇一八年十一月二十日书记员  张玉娟