广东省清远市清新区人民法院行 政 判 决 书（2018）粤1803行初124号原告房大头一，男，1954年2月27日出生，瑶族，住连南瑶族自治县，委托代理人房大头一尔，女，1958年6月5日出生，瑶族，住连南瑶族自治县，原告房大头一尔，女，1958年6月5日出生，瑶族，住连南瑶族自治县，被告连南瑶族自治县大坪镇人民政府。地址：连南瑶族自治县大坪镇人民政府大院内。统一社会信用代码：11441826007327639Q。法定代表人房志雄，镇长。出庭应诉负责人房杰，该镇副镇长。委托代理人房云云，该镇司法所所长。被告连南瑶族自治县人民政府。地址：清远市连南瑶族自治县大坪镇双龙路。法定代表人唐金文，县长委托代理人唐志辉，该县干部。委托代理人张耀雄，该县干部。第三人房哥沙八，男，1958年1月23日出生，瑶族，住连南瑶族自治县，第三人房表哥三贵，男，1964年10月22日出生，瑶族，住连南瑶族自治县，第三人房文，男，1974年8月7日出生，瑶族，住连南瑶族自治县，上述三名第三人的委托代理人张立安，广东蔚然律师事务所律师。原告房大头一、房大头一尔不服被告连南瑶族自治县大坪镇人民政府（以下简称大坪镇政府）、连南瑶族自治县人民政府（以下简称连南县政府）林地使用权和林木所有权处理决定纠纷一案，于2018年7月4日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于同年7月9日向被告大坪镇政府、连南县政府、第三人房哥沙八、房表哥三贵、房文送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年9月7日公开开庭审理了本案。原告房大头一尔，被告大坪镇政府副镇长房杰及委托代理人房云云，被告连南县政府的委托代理人唐志辉、张耀雄，第三人房文及其代理人张立安到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。2018年2月24日，被告大坪镇政府作出坪府〔2018〕4号《关于生南上路林地争议的处理决定》（下称涉案处理决定），将争议的林地使用权归第三人房表哥三贵、房哥沙八、房文所有。原告房大头一、房大头一尔不服，向连南县政府申请复议。2018年6月20日，被告连南县政府作出南府复决〔2018〕3号《行政复议决定书》(下称涉案行政复议决定书)，维持了大坪镇政府的上述处理决定。原告房大头一、房大头一尔诉称，争议地所在山场叫生南上路，四至：上至向房龙四公自留山，下至向房龙四公自留山，左至房大头一的水田，右至军寮四组林地，面积约0.82亩。原属集体土地，是一幅荒地。1978年原告将这幅荒地，开垦成水旱田，从1981年改造成水田。1988年大坪镇政府对我开垦的农田进行验收，测得面积是0.82亩，补偿复垦经费420元给我。从1978年开垦到2011年8月，我家在现争议地已耕作了32年，从无人提出异议。2012年5月28日大坪镇人民调解员会作出《关于生南上路水田争议的调解意见》查实争议水田一直由原告生产经营，调解意见“争议水田该由原告继续耕种”。且证实房龙四公所持1981年自留证第一栏生南上路面积1亩4分，四至：上至昂，下良面，面向山。左相大力沙三，右生南上路的林地不在争议土地范围内。大坪镇政府在2016年10月24日作出《关于生南上路水田争议的处理意见》认定：“水田不属于自留山登证范畴，而且房大头一尔耕作水田多年。房沙哥八尔未提出异议，直到2011年才产生意见。因此，该水田应维持现状，继续由房大头一尔使用”。足以说明第三人在现争议土地没有所有权和使用权。综上所述，被告大坪镇政府的涉案处理决定，认定事实不清，作出错误的行政行为。被告连南县政府作出的涉案行政复议决定书同样认定事实不清。现提起诉讼，请求判决：1、撤销大坪镇政府作出的坪府〔2018〕4号《关于生南上路林地争议的处理决定》；2、撤销被告连南县政府作出的南府复决〔2018〕3号《连南瑶族自治县人民政府行政复议决定书》；3、将争议水田土地所有权属××××组所有，使用权归原告所有；4、诉讼费用由被告承担。原告房大头一、房大头一尔向本院提交了以下证据：1.涉案处理决定，证明被告错误的行政行为；2.涉案行政复议决定书，证明被告错误的行政行为；3.军寮村民委员会的处理意见（2011年8月31日），证明第三人房文使用除草剂毁坏房大头一尔水稻一案的事实；4.军寮村民委员会绘制的上南路口草图，证明争议土地位置与周边关系；5.《关于生南上路水田争议的调解意见书》，证明原告拥有争议水田的使用权（所有权属××××组集体）；6.《关于生南上路水田争议的处理意见》，证明维持现状继续由原告使用；7.房龙四公《自留山使用证》，证明该证第一栏生南上路面积1.4亩四至不在争议土地内；8.房大力沙三公《自留山使用证》，证明该证第一栏生南上路面积1.2亩四至右边与房龙四公自留山左边隔界。被告大坪镇政府辩称，大坪镇人民调解员会于2012年5月28日作出的《关于生南上路水田争议的调解意见》和我府于2016年10月24日作出的《关于生南上路水田争议的处理意见》因调查事实不清，认定争议地为水田，我府在核实情况基础上，本着有错必纠的原则作出涉案处理决定。第三人持有南林自字第№017175号《自留山使用证》第一格，户主姓名:房龙四公，人口:柒人，军寮大队第一生产队，地名:生南上路，面积:1亩4分，四至:上至昂，下至良面，左至相大力沙三，右至生南上路。查明此证的地名和四至与现争议地的地名和四至相符，包括了争议林地在内。相邻的房大力沙三公持有南林自字第№003345号《自留山使用证》第一格户主姓名:房大力沙三公，人口:陆人，军寮大队第一生产队，地名:生南上路，面积:1亩2分，四至:上至昂，下至坑，左至米第公，右至龙四公。此证印证《自留山使用证》四至明确。原告擅自将争议地开垦成水田，实属侵权行为。我府在勘查现场，充分调查的基础上，根据《广东省林木林地权属调解处理条例》第三条、第五条、第九条、第二十四条的规定，作出涉案处理决定，认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，请求驳回原告的诉讼请求。被告大坪镇政府向本院提交了以下证据、依据：1.群众上访登记表，证明2011年5月31日，第三人房哥沙八的妻子到大坪镇政府申请要求调处争议地；2.问话笔录（房文），证明房大头一曾经毁坏了第三人在自留山种植的树苗及竹篱笆；3.证明，证明军寮村人民调解委员会调解房表哥六、房哥大布证明房大头一将第三人在自留山即生南上路于1982年和2010年两次种的杉木毁坏。也证明房大头一将第三人的自留山占为己有；4.关于毁坏水田稻谷一案的处理意见书，证明第三人多次要求房大头一归还自留山，但房大头一却不愿意归还；5.关于水田面积纠纷的调解意见书，证明第三人在1985年就开始制止房大头一不许开挖自己的自留山，但房大头一强行开挖；6.关于自留山权属纠纷的调解处理意见书，证明军寮村民委员会处理过此纠纷，同时表明争议地下面的林地为第三人自留山地；7.自留山使用证（房龙四公），证明第三人拥有包括争议地在内的自留山使用证；8.自留山使用证（房大力沙三公），证明第三人的自留山使用证与此证相互验证，四至与现场对应明确；9.生南上路争议地草图，证明大坪镇政府到现场走访，并与第三人所持自留山证一致；10.生南上路争议地现场图，证明四至范围与第三人及相邻耕作人自留山证四至一致；11.声明书，证明房哥八斤，李心梅自愿放弃继承此林木，不作为调处对象参与调处；12.调查笔录（房哥沙八），证明房龙四公本人也曾经制止过房大头一将自己的自留山开垦成水田，并且明确争议四至范围，争议地左边与房大头一从坑口中砌土上来开垦出来的水田，与争议水田连在一起；13.调查笔录（房大头一尔），证明房大头一尔明确争议地四至范围为左与自己从坑口开垦出来的水田相邻，下面与房哥沙八山地相邻，面积为0.82亩。证明房大头一无争议地的书面凭证等；14.调查笔录（房哥大布），证明2012年时任军寮村一组组长证明1981年前不存在私人前去开荒造田，亦证明争议地在内的生南上路早已分配给自己组内村民做自留山；15.调查笔录（房表里三）及照片，证明房表里三曾经帮助过房大头一开荒到争议地左边坑口上面的水田（争议地左边相邻的水田），并有图片作证；16.调查笔录（李大力三公），证明李大力三公与房表里三相互证明1991年左右同天帮助过房大头一开垦改造坑口上面水田（与争议地左边相邻的水田，与争议地连在一起）。证明争议地当时还未开垦成水田；17.调查笔录、签到表，证明政府召集双方进行调解，但因意见不一致，无法达成协议；18.关于生南上路水田争议的处理意见，证明大坪镇政府处理过此纠纷；19.（2017）粤1826民初8号及8号之一《民事裁定书》，证明房大头一申请法院要求第三人赔偿争议地损坏一案被第三人反诉原告后，房大头一自己主动申请撤诉；20.送达回证，证明相关文件送达；21.涉案行政复议决定书，证明连南县政府维持了大坪镇政府的处理决定。法律依据：《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第三条、第五条、第九条、第二十四条。被告连南县政府辩称，我府受理原告的行政复议申请后，要求被告大坪镇政府提交了行政复议答复书，经过认真的审查，最后由集体讨论，认为涉案处理决定认定事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律法规恰当，应予维持。我府作出的涉案行政复议决定书完全依法依规，合情合理，程序合法，适用法律适当，结果公平公正。请求法院驳回原告的诉讼请求。被告连南县政府向本院提交了以下证据、依据：1.《自留山使用证》，证明争议林地使用权为房龙四公所有；2.生南上路争议草图，证明争议范围；3.房哥沙八调查笔录，证明争议林地以前是其父亲的自留山；4.房哥大布调查笔录，证明当时的队长说明军寮一组在分山到户前时不允许私人前去开发；5.李大力三公调查笔录，证明争议林地改造成水田时是1990年左右；6.坪府〔2018〕4号《关于生南上路林地争议的处理决定》，证明连南县政府依法行政；7.连南县政府作出的南府复决〔2018〕3号，证明连南县政府依法行政。法律依据：《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项。第三人房哥沙八、房表哥三贵、房文述称，大坪镇政府作出的涉案处理决定及连南县政府作出的涉案行政复议决定书认定事实清楚，理由充分，适用法律法规，程序合法。请求法院驳回原告的诉讼请求。第三人房哥沙八、房表哥三贵、房文向本院提交了以下证据：1.第三人的身份证及证明，证明第三人的身份、户籍等信息及其与持有《自留山使用证》人的身份关系；2.南林自字NO.017175《自留山使用证》，证明被告持“证”的四至范围和原告侵占的坡地，亦标明该证周边没有原告的权属第；3.“问话笔录”和“调解意见书”，证明被告曾诉求村民委员会进行调处的情况；4.证明，证明大坪镇军寮村人民调解委员会出具的证明，第三人在自留山上种树的时间和数量等内容；5.《关于生南上路水田争议的调解意见》（二份），证明大坪镇政府政府进行调解过程和意见及其罔顾林地的部分错误意见；6.（2017）粤1826民初8号之一，证明第三人反诉原告，法院准予原告撤诉后，第三人亦相应撤诉；8.涉案处理决定，证明大坪镇政府对本案林地争议，依法依规作出处理决定，认为争议地权属归第三人；9.涉案行政复议决定书，证明连南县政府经核查，依法维持大坪镇政府作出的处理决定。经庭审质证，被告大坪镇政府的质证意见是：一、对原告提供的证据1、2的真实性无异议，证明内容有异议。我县与连南县政府作出的处理决定和复议决定是正确的；证据3的真实性、证明内容无异议。是村民委员会所作出的处理意见；证据4有异议，地理位置正确，但制作的草图错误；证据5的真实性无异议，证明内容有异议。调解委员会处理不正确；证据6的真实性无异议，证明内容有异议。该处理意见是错误的；证据7的真实性无异议，证明内容有异议。该自留山包含了争议地；证据8无异议。二、对被告连南县政府提供的证据及法律依据均无异议。三、对第三人房哥沙八、房表哥三贵、房文提供的证据均无异议。被告连南县政府的质证意见是：一、对原告提供的证据与大坪镇政府的质证意见一致。二、对被告大坪镇提供的证据及法律依据均无异议。三、对第三人房哥沙八、房表哥三贵、房文提供的证据均无异议。原告房大头一、房大头一尔的质证意见是：一、对被告大坪镇政府提供的证据1不清楚；证据2真实性认可，但对证明内容不认可；证据3内容造假，不认可；证据4-11、13-20均无异议；证据12有异议，不认可；证据21复议决定错误，不认可。其适用法律错误。二、对被告连南县政府提供的证据1、2、4、5均无异议有异议；证据3的内容不认可；证据6、7认定事实不清楚，不认可。其适用法律的错误。三、对第三人房哥沙八、房表哥三贵、房文提供的证据1、2、5、6均无异议，证据3中对房文的问话笔录有异议，其余的认可，证据4不认可，证据7与本案无关，证据8、9是错误的，应予撤销。第三人房哥沙八、房表哥三贵、房文质证意见是：一、对原告提供的证据1、2的真实性、合法性无异议，证明内容有异议；证据3合法性，证明内容有异议；证据4的真实性、合法性有异议。该草图的制作是错误的；证据5的真实性无异议，证明内容有异议。调解委员会处理不正确；证据6的合法性、证明内容有异议。该处理决定是错误的；证据7无异议；证据8的真实性无异议，证明内容有异议。反映的内容不真实。二、对被告大坪镇政府提供的证据及法律依据均无异议。三、对被告连南县政府提供的证据及法律依据均无异议。经庭审质证，本院对上述证据认证如下：一、对被告大坪镇政府提供的证据4-11、13-20，原告、被告连南县政府及第三人均无异议，本院确认其具有证据效力；证据1、2、3，21反映案件的真实情况，本院确认其具有证据效力；二、对被告连南县政府提供的证据1-5，原告、被告大坪镇政府及第三人均无异议，本院确认其具有证据效力；证据6、7是涉案被诉行政行为，其合法性在本院认为部分进行论述；三、对原告提供的证据1-3、5-8，两被告及第三人均无异议，本院确认其具有证据效力；证据4不是被告大坪镇政府作出被诉行政行为所依证据，本院不确认其具有证据效力；四、对第三人房哥沙八妹、房表哥三贵、房文提供的证据1、2、5、6，原告、被告大坪镇政府、被告连南县政府均无异议，本院确认其具有证据效力；证据3、4，本院确认其具有证据效力；证据7与本案无关，本院不予采纳，证据8、9是涉案被诉行政行为，其合法性在本院认为部分进行论述。经审理查明，原告房大头一与房大头一尔是连南瑶族自治县大坪镇军寮村民委员会一村民小组村民，为夫妻关系。房龙四公、房龙四婆两夫妻也是连南瑶族自治县大坪镇军寮村民委员会一村民小组村民，育有房哥沙八、房表哥三贵、房文，房哥八斤（公民身份号码：），李心梅（公民身份号码：）等儿女，房龙四公于2005年11月死亡，房龙四婆于2005年2月死亡，房哥八斤、李心梅声明自愿放弃不参与对争议地调处及相关继承。争议地地名叫“生南上路”，四至范围：东（下）至房龙四公自留山，南（左）至房大头一尔从坑口开垦出来的水田成片连接，西（上）至房龙四公自留山，北（右）至军寮四组林地，面积约0.82亩。两原告和三名第三人对争议地名及四至均无异议。该地现为荒地。两原告对该争议地未持有任何产权照证。第三人持有南林自字第№017175号《自留山使用证》，该证记载：发证日期：1981年11月30日，户主姓名：房龙四公，人口：柒人，军寮大队第一生产队，地名：生南上路，面积：1亩4分，四至：上至昂，下至良面，左至相大力沙三，右至生南上路。此证覆盖了争议山场四至。该证未换发相关的《林权证》。争议地原种有杉树，后被原告开垦成水田耕作，为此发生争议。2011年5月11日，房哥沙八尔（房哥沙八的妻子）向大坪镇综治信访维稳中心反映其自留山被侵占，要求调处。后经大坪镇军寮人民调解委员会于2011年6月15日作出《关于自留山权属纠纷的调解处理意见书》，大坪镇人民调解委员会于2012年5月28日作出《关于生南上路水田争议的调解意见》进行调解处理过此纠纷。期间，大坪镇政府开展了调查工作，并组织原告与第三人到现场进行勘查，制作了《生南上路争议地草图》，《生南上路争议地现场图》。经调解无法达成协议情况下，被告大坪镇政府于2016年10月24日作出《关于生南上路水田争议的处理意见》，认为该水田应维持现状，继续由房大头一尔使用，并建议当事人向县级人民政府申请确权处理。2018年2月24日，被告大坪镇政府作出坪府〔2018〕4号《关于生南上路林地争议的处理决定》，根据《广东省林木林地权属调解处理条例》第三条、第五条、第九条及第二十四条的规定，决定将生南上路林地争议地使用权归第三人所有。两原告不服，向被告连南县政府申请行政复议。2018年6月20日，被告连南县政府根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项的规定，作出南府复决〔2018〕3号《连南瑶族自治县人民政府行政复议决定书》，维持了大坪镇政府的上述处理决定，原告仍不服，遂向本院提起诉讼。另查，连南瑶族自治县林业局对争议地出具《关于出具林地证明的复函》：经核对连南县林业用小班地形图，该地林地位于连南××自治县××镇军××班××班3细班范围内，是连南瑶族自治县林业规划林地。本院认为，本案系不服林地使用权处理决定纠纷。人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。本案需要审查的是被告大坪镇政府作出的涉案处理决定，被告连南县政府作出的涉案复议决定书认定事实是否清楚，适用法律、法规是否正确，程序是否合法。一、《广东省林木林地权属调解处理条例》第二十四条规定“县级以上人民政府依法受理和调处本行政区域内的林权争议。但是，乡镇、街道行政区域内个人之间、集体组织与个人之间林地使用权、林木所有权、林木使用权的争议，由所在地乡镇人民政府、街道办事处受理和调处。”第四十条规定“林权争议行政调解期限届满仍未达成协议的，调处机构应当提出处理意见，报本级人民政府依法作出处理决定，下达《林木林地权属争议处理决定书》，决定书应当告知当事人申请行政复议的途径和期限。作出行政处理决定的期限不得超过六个月，自行政调解期限届满之日起算。情况复杂的，经本级人民政府负责人批准可以延长六个月，并书面告知当事人延期理由。”本案是个人之间林地使用权的争议，被告大坪镇政府负有受理和调处的法定职责。但被告大坪镇政府在大坪镇人民调解委员会于2012年5月28日调解处理未达成协议的情况下，于2018年2月24日才作出涉案处理决定，显然违反上述法规的规定，属程序违法。《中华人民共和国行政复议法》第十七条规定“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。除前款规定外，行政复议申请自行政复议机关负责法制工作的机构收到之日起即为受理。”第二十三条第一款规定“行政复议机关负责法制工作的机构应当自行政复议申请受理之日起七日内，将行政复议申请书副本或者行政复议申请笔录复印件发送被申请人。被申请人应当自收到申请书副本或者申请笔录复印件之日起十日内，提出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。”本案中，从被告连南县政府向本院提交的证据来看，未反映出其经过了受理、书面告知申请人、将行政复议申请书副本或者行政复议申请笔录复印件送给被申请人，要求被申请人提出书面答复等一系列程序，显属程序违法。二、《广东省林木林地权属调解处理条例》第九条规定“《中华人民共和国林权证》《中华人民共和国不动产权证书》，是林权争议的处理依据。当事人未取得前款规定的证书的，1981年至1983年开展稳定山权林权、划定自留山、确定林业生产责任制工作时期县级以上人民政府颁发的山权林权所有证、自留山证，以及之后依法变更的林木林地权属证书，是林权争议的处理依据。”本案中，涉案争议地性质仍然是连南瑶族自治县林业的规划林地，两原告未经批准擅自改变林地用途将其开垦成水田，不符合《中华人民共和国森林法》的相关规定。第三人房哥沙八、房表哥三贵、房文持有其父亲所有的《自留山使用证》，而两原告对该争议地未持有任何产权照证。被告大坪镇政府按上述法规规定，以自留山证为处理依据，决定将涉案争议地使用权归第三人所有并无不当。被告大坪镇政府作出的涉案处理决定认定事实清楚，适用法律正确。被告连南县政府经审查，维持被告大坪镇政府作出的涉案处理决定，认定事实清楚，适用法律正确。综上所述，原告房大头一、房大头一尔主张争议地归其所有没有事实依据和法律依据，其请求撤销被告大坪镇政府作出的涉案处理决定和撤销被告连南县政府作出的涉案复议决定书的理由不充分，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第二项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十六条的规定，判决如下：一、确认被告连南瑶族自治县大坪镇人民政府于2018年2月24日作出的坪府〔2018〕4号《关于生南上路林地争议的处理决定》、被告连南瑶族自治县人民政府于2018年6月20日作出的南府复决〔2018〕3号《行政复议决定书》程序违法。二、驳回原告房大头一、房大头一尔的诉讼请求。本案受理费50元，由原告房大头一、房大头一尔负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于广东省清远市中级人民法院。审 判 长  潘玉琪人民陪审员  韩必康人民陪审员  陈焕潮二〇一八年十一月十七日书 记 员  阮思然附相关法律依据：一、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条：行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。二、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十六条：有下列情形之一，且对原告依法享有的听证、陈述、申辩等重要程序性权利不产生实质损害的，属于行政诉讼法第七十四条第一款第二项规定的“程序轻微违法”：（一）处理期限轻微违法；（二）通知、送达等程序轻微违法；（三）其他程序轻微违法的情形。