南宁铁路运输中级法院 行 政 判 决 书 （2018）桂71行初3号 原告雷祖义，男，1952年3月22日出生，汉族，住南宁市江南区。 委托诉讼代理人韩建业，北京京尚律师事务所律师。 被告南宁市人民政府，住所地南宁市嘉宾路1号。 法定代表人周红波，市长。 委托诉讼代理人唐雪寒，南宁市国土资源局工作人员。 委托诉讼代理人唐楚安，广西谦行律师事务所律师。 原告雷祖义因认为被告南宁市人民政府(以下简称南宁市政府)不履行补偿法定职责，于2018年5月11日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于5月14日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年7月5日公开开庭审理了本案。原告雷祖义及其委托诉讼代理人韩建业，被告委托诉讼代理人唐雪寒、唐楚安到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告诉称，其系南宁市江南区沙井乡同乐村居民，其在该村22队3-3号拥有一处祖宅基地房屋。该处房屋始建于上个世纪六、七十年代。1991年10月25日，南宁市土地管理局为该处房产颁发了《集体土地建设用地使用证》，载明：用地面积1062平方米；建筑占地520.8平方米；土地使用者为雷荫来，即原告父亲(已过世）。2006年初，因住房需求，原告在房屋原有结构的基础上改建。2011年4月18日，南宁市政府、南宁市国土资源局发布富士康沙井产业园一期项目征地预公告，将对位于沙井大道西侧，规划定点蓝线范围内的197.6973公顷土地实施征地拆迁工作。2011年5月20日，广西壮族自治区人民政府作出桂政土批函[2011]212号《关于南宁市2010年度第十批次城市建设用地农用地转用和土地征收实施方案的批复》，将包括同乐村委会农村宅基地在内的共计139.0274公顷土地征收为国有。2016年8月1日，江南区人民政府沙井街道办事处以沙井同乐村上雷坡已列入富士康C区征地范围为名，在该村张贴征地《告知书》，决定征收同乐村集体土地。原告上述宅基地房产处于该项目用地范围之内。被告在对原告上述房屋实施征收过程中，因双方未就补偿标准事宜达成一致，之后，涉案房屋被拆迁。然而原告至今未获得分文补偿。根据《中华人民共和国土地管理法》（以下简称土地管理法）、《中华人民共和国土地管理法实施条例》（以下简称土地管理法实施条例）以及《国土资源部关于进一步做好征地管理工作的通知》（国土资发[2010]96号）的相关规定，被征收土地的征地及征地补偿安置主体为市、县人民政府。涉案房屋已被强拆，但原告至今未获补偿。请求法院判决:1.判令被告限期履行对原告宅基地及房屋征收的补偿法定职责;2.本案的诉讼费由被告承担。 原告向本院提交了以下证据: 证据1.《集体土地建设用地使用证》（南宁）集建（1991）字第8014589号，证明涉案房屋系雷荫来（原告之父）的合法财产; 证据2.同乐村委会出具的《证明》，证明原告与雷荫来系父子关系; 证据3.《富士康沙井产业园一期项目征收土地预公告》; 证据4.《关于南宁市2010年度第十批次城市建设用地农用地转用和土地征收实施方案的批复》; 证据3-4证明被告南宁市政府系涉案宅基地及房屋的征收主体; 证据5.《告知书》，证明原告涉案房屋被划入富士康C区拆迁用地范围； 证据6.现场强拆图片，证明被告对涉案房屋实施强拆的现 场; 证据7.最高人民法院（2016）最高法行申4305号行政裁 定、（2017）最高法行申8065号行政裁定及江府复议（2016）7号行政复议决定书，证明本案没过起诉期限及南宁市政府是适格被告。 被告南宁市政府辩称，一、原告的起诉超过法定期间，法院应当驳回原告起诉。本案原告的起诉期限为自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月。原告应在2016年9月27日即知悉涉案房屋被拆除的事实，但是原告一直到2018年5月才向法院起诉，显然已经超过法定期限；二、南宁市政府未收到原告要求履行法定职责的申请，原告的起诉不符合行政诉讼法的规定。三、南宁市政府没有对原告履行征地补偿的法定职责和义务，不是本案的适格被告。本案南宁市政府并非征地补偿、安置方案的实施主体，也非征地补偿、安置费的实际发放主体，没有对原告履行征地补偿的法定职责和义务，因此南宁市政府不是本案的适格被告。四、本案涉案房屋是违法建筑，依法应不予补偿。本案原告雷祖义为非农业户口，未经相关部门批准，擅自回村建设房屋，涉案违建房屋已被南宁市江南区城市管理综合行政执法局依法拆除。鉴于本案涉案房屋是违法建筑，依据上述规定,应不予补偿。五.本案原告应当以南宁市政府确定的房屋征收部门即南宁市国土资源局为被告。综上，原告的起诉已超过法定期限，南宁市政府不是本案适格被告，涉案房屋系违法建筑，应不予补偿。请求驳回原告的起诉或诉讼请求。 被告向本院提交了以下证据、依据: 证据1.《南宁市国土资源局关于富士康沙井产业园一期项目征收士地预公告》; 证据2.委托书; 证据3.建设用地置换协议书; 证据4.征收集体土地补偿安置协议书三份; 证据5.国有土地上房屋征收产权调换协议书; 证据1-5,证明征地补偿费、安置费的实际发放主体非南宁市政府，南宁市政府不是本案适格被告; 证据6.《关于核查雷祖义、雷在天诉市政府征地行为案件有关情况的复函》,证明涉案房屋是违法建筑，依法应当拆除并不能得到补偿，因为原告已不是该集体组织成员，即原告的户籍登记已不在集体组织所在地，其系擅自回村建设房屋; 证据7.城市管理综合行政执法检查通知书及张贴送达照片; 证据8.关于责令违法建设工程的建设单位（所有人、管理人）依法接受处理的公告及张贴送达照片; 证据9.责令限期拆除决定书及张贴送达照片; 证据10.限期拆除催告书及张贴送达照片; 证据11.强制拆除决定书及张贴送达照片; 证据7-11，证明涉案房屋是违法建筑，依法不予补偿；原告应当知悉涉案房屋被拆除的事实，其起诉超过了起诉期限； 证据12.南宁市征收集体土地工作程序规定,证明征地补偿、安置方案的实施主体，征地补偿费、安置费的实际发放主体非南宁市政府，说明南宁市政府不是本案适格被告的依据。 经庭审质证，被告对原告提交的证据质证意见如下：对证据1.2的真实性、合法性、关联性均无异议。但原告已经不是集体经济组织的成员，其对涉案宅基地的权益是否具有合法继承的权益，其在此不发表意见，但涉案建筑不具有合法性；对证据3-6的真实性、合法性、关联性均无异议，但对南宁市政府是本案适格被告的证明目的不认可；对证据7的真实性、合法性、关联性均无异议，其中对（2016）最高法行申4305号行政裁定、（2017）最高法行申8065号行政裁定的真实性、合法性、关联性均无异议，但需要说明的是我国是成文法国家，判例并不必然适用于本案。同时已经有相关部门将涉案房屋认定是违法建筑，也进行了强拆，无需对其进行补偿。即使是行政机关依职权应履行的法定职责，本案也不存在行政机关怠于履行义务的问题。 原告对被告提交的证据质证意见如下：对证据1-5的真实性、合法性、关联性均无异议，但不认可被告的证明目的，从该组证据的内容来看，仅仅能够显示出具体的实施单位，而不能作为被告与本案承担主体责任的依据；对于证据6的真实性、合法性、关联性均无异议，但不认可被告的证明目的，江南区房屋征收补偿拆迁办不具有认定本案房屋是违法建筑的职权；证据7-11的真实性无异议，但以房子强拆的时间作为本案计算起诉期限超期的事实，不予认可。强拆的时间只能作为起诉强拆行政行为的起算点；其次，根据我国的法律规定，关于6个月起诉期的规定是行政作为的起诉规定，对于依职权的行政不作为的起诉期限，我国的行政诉讼法及相关司法解释并无明确的规定。但是（2016）最高法行申4305号行政裁定确认依职权的行政不作为的起诉期限是不受6个月的限定的。而且江南区城市管理综合行政执法局作出的处罚的相关文书的处罚对象不明确；该处罚决定及相关文书的送达方式也不符合法律的规定，既不属于直接送达，也不属于留置送达，因此不符合法律规定的送达方式。 本院对上述证据认证如下，原告提供的证据1-7，被告提供的证据1-11符合证据的客观性、合法性、真实性的要求，且证据之间相互印证，可以作为认定本案事实的依据，但其证明目的由本院结合本案案情予以综合认定。 经审理查明：原告雷祖义是非农业户口，南宁市公交总公司的退休职工。原告的父亲雷荫来1993年病故，农业户口，江南区沙井街道同乐村22队村民。1991年办有集体土地建设用地使用证（南宁集建(1991)字第8014589号）一本（载明：用地面积1062.0平方米；建筑占地520.8平方米），建设泥墙砖木结构住房一间。雷祖义的母亲黄润娥在2007年去世。2005年，雷祖义拆除其父亲原建的旧房，在原址建设砖混结构住房两栋，总建筑面积767平方米，但未办理用地、规划、建设手续。2011年4月15日，南宁市国土资源局委托南宁城市建设投资集团有限责任公司、江南区房屋和征地拆迁办公室从事以下工作：发送征收土地预公告；现场调查规划用地范围内涉及村组（单位）的土地权属、地类、面积和地上附着物情况；拟定征（拨）土地补偿安置方案；与被征（拔）地单位及被拆迁当事人协商补偿事宜，签订征（拨）地补偿安置协议书和拆迁补偿安置协议书；拨付征地拆迁费用；办理征地成本结算(土地分类按《土地利用现状分类》(GB/T21010-2007)标准划分)。2011年4月18日，南宁市国土资源局发布南国土征预[2011]68号《富士康沙井产业园一期项目征地预公告》，将对位于沙井大道西侧，规划定点蓝线范围内的197.6973公顷土地实施征地拆迁工作。征地拆迁后的土地主要用于南宁市土地储备中心申请的富士康沙井产业园一期项目的建设。2011年5月20日，广西壮族自治区人民政府针对南宁市政府《南宁市人民政府关于办理南宁市2010年中心城市建设用地第十批农用地转用和土地征收实施方案手续的请示》（南府报[2011]52号），作出桂政土批函[2011]212号《关于南宁市2010年度第十批次城市建设用地农用地转用和土地征收实施方案的批复》，将包括同乐村委会农村宅基地在内的共计139.0274公顷土地征收为国有，作为南宁市2010年度第十批次城市建设用地。2014年6月24日南宁市江南区土地储备分中心作为甲方，南宁市江南区沙井街同乐村7队作为乙方，南宁市江南区人民政府作为丙方共同签订了建设用地置换协议书，约定：甲、乙双方同意以土地置换方式使用土地；乙方同意把集体建设用地置换给甲方使用，甲方不需再支付相应的征地补偿款。2014年12月29日，南宁市江南区土地储备分中心作为甲方，江南区沙井街道同乐村7队作为乙方签订了征收集体土地补偿安置协议书，就征收乙方土地有关补偿安置事宜达成协议。2016年8月1日，江南区人民政府沙井街道办事处以沙井同乐村上雷坡已列入富士康C区征地拆迁范围为名，在该村张贴征地《告知书》，决定征收同乐村集体土地。原告的涉案房产处于该项目用地范围之内。在对原告的涉案房屋实施征收过程中，鉴于涉案房屋被有关部门认定为违法建筑，被告对该涉案房屋未予补偿。之后，南宁市江南区城市管理综合行政执法局分别于2016年8月1日、8月5日、8月23日分别对原告下达了《综合行政执法检查通知书》（江执法检（2016）第0311号）、《关于责令违法建设工程的建设单位依法接受处理的公告》（江执法公（2016）第0311号）和《责令限期拆除决定书》（江执法拆决（2016）第0311号），责令原告于2015年8月26日前自行拆除涉案房屋。2016年8月29日，南宁市江南区城市管理综合行政执法局作出《限期拆除催告书》（江执法催公（2016）第0311号），催告原告在本催告书发出之日起3个工作日拆除涉案房屋。于2016年9月26日作出强制拆除决定（江执法强拆决（2016）第0311号），之后于2016年9月27日开始对涉案房屋强制拆除。涉案房屋已于2016年9月29日被强制拆除。针对涉案房屋被拆除，原告已将南宁市江南区城市管理综合行政执法局诉至南宁市西乡塘区法院，请求法院判决确该局强行拆除原告房屋的行政行为违法；判令该局恢复原告被拆除房屋原状。原告雷祖义在起诉前，未向被告南宁市政府申请履行征收补偿法定职责。 本院认为，综合诉辩双方意见，本案的争议焦点为：1.被告是否是本案的适格被告？2.原告的起诉是否超过了起诉期限？3.被告是否已经履行了补偿的法定职责？ 关于被告是否是本案的适格被告的问题。本院认为，土地管理法第四十六条第一款规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。土地管理法实施条例第二十条第一款第三项规定，农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案经批准后，由市、县人民政府组织实施，按具体建设项目分别供地。土地管理法实施条例第四十五条规定，违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。可见，依照上述规定，现行集体土地征收制度的本质是国家基于公共利益需要实施征收，并由国家依法给予公平合理补偿的制度；市、县人民政府及土地管理部门是代表国家负责具体征收与补偿的法定主体。上述法律虽未明确规定市、县人民政府在取得国务院或者省级人民政府征地批复后，应当依法以自己名义作出征收决定，并在无法就补偿安置达成协议时，另行以自己名义依法作出补偿决定；但前述法律规范规定的不明确，并不能成为市、县人民政府规避履行集体土地征收补偿安置义务的理由。政府的权责应一致。市、县人民政府既然代表国家组织实施征收被征收人的房屋，也有确保被征收人通过签订协议或者以补偿决定等方式取得公平合理补偿的义务。考虑到征收与补偿程序的多阶段性、组织实施形式的多样性以及地方人民政府与其组成部门分工合作的统一性，并考虑集体土地征收行政效能等因素，实践中，市、县人民政府可以规范性文件或者征地公告方案等方式，要求土地管理部门具体组织实施本行政区域的土地房屋征收补偿工作，甚至委托乡镇人民政府、区××）征地事务机构等主体参与征收与补偿的协商、与被征收人签订补偿安置协议。但不能据此认为此类主体因此即成为了补偿安置的法定义务主体，也不能认为其实际取得了独立实施补偿安置的行政主体资格，更不能认为市、县人民政府即因此免除了其法定的补偿安置义务。故，本院认定南宁市政府是本案的适格被告。 关于原告的起诉是否超过了起诉期限的问题。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条系对依申请履行法定职责情形下行政不作为的起诉期限作出的规定，但对于行政机关必须依职权履行法定职责情形下的起诉期限问题，现行法律、司法解释尚无明确规定。实际上，为维护被征收人的合法权益，保护原告的诉权，此种情形应不适用《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条所规定的起诉期限，故，原告的起诉未超过起诉期限。对于被告辩称应以原告知悉涉案房屋被拆除的时间计算起诉期限的起算点，本案已经过起诉期限，本院认为，鉴于本案审理的是被告是否履行法定职责，知悉涉案房屋被拆除的时间只能作为起诉强制拆除行政行为的起诉期限的起算点，故对被告的该辩称，本院不予采信。 关于被告是否已经履行补偿的法定职责的问题。本院认为，设置履行法定职责之诉的目的在于督促行政机关履行法定职责，鉴于本案系履行法定职责之诉，故本案审理的范围限于被告是否履行了法定职责，而其履行法定职责的结果（即是否补偿）是否合法恰当，则在所不问，原告如认为行政机关履行法定职责的行政行为不合法，可以就该行政行为提起行政诉讼，否则将会造成履行法定职责之诉被反复提起的情形，有悖于行政效率的原则。具体到本案，南宁市政府在得到广西区政府桂政土批函【2011】212号批复后，为了征收包括涉案房屋在内的土地和房屋，要求南宁市国土资源局等有关部门张贴土地预公告，和有关的当事人签订建设用地置换协议书、征收集体土地补偿安置协议书、国有土地上房屋征收产权调换协议书等、在本案的原告由于未能提供涉案房屋的规划审批材料导致涉案房屋被认定为违法建筑后，决定不予补偿，并将涉案房屋强制拆除，这一系列的行为皆是被告积极的作为，不能因为被告不予补偿原告从而认为被告不履行法定职责。何况，原告在提起本案诉讼之前已经就强制拆除行为在西乡塘法院提起行政诉讼，要求确认拆除涉案房屋的行为违法，并恢复房屋的原状，原告在本案中同时要求被告履行补偿的法定职责，该两项请求的请求权基础虽不相同，但指向的标的会重叠，亦不能同时主张。故，南宁市政府不存在不履行法定职责的情形。 综上，南宁市政府是本案的适格被告，本案未超过起诉期限，南宁市政府已经履行了法定职责，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告雷祖义的诉讼请求。 本案受理费50元，由原告雷祖义负担。 如不服本判决，可在收到本判决书之日起十五日内，向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉至广西壮族自治区高级人民法院,并于上诉期满之日起七日内预交上诉费用50元（户名：广西壮族自治区高级人民法院，帐号：20×××77，开户行：中国农业银行南宁万象支行）。逾期不交也不提出缓交申请的，按自动撤回上诉处理。 审 判 长  杨 斌 审 判 员  梁耀美 审 判 员  韦圆圆 二〇一八年十一月八日 法官助理  邹 鹏 书 记 员  明俊君 附相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第四十七条公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。 公民、法人或者其他组织在紧急情况下请求行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关不履行的，提起诉讼不受前款规定期限的限制。 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 《中华人民共和国土地管理法》 第四十六条第一款国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。 《中华人民共和国土地管理法实施条例》 第二十条第一款第三项农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案经批准后，由市、县人民政府组织实施，按具体建设项目分别供地。 第四十五条违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。