四川省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）川行终504号 上诉人（原审被告）广安市广安区人民政府，住所地：四川省广安市广安区人民路1号。 法定代表人吴荣胜，区长。 委托代理人狄苏苏，广安区人民政府法制办工作人员。 委托代理人杨雪梅，四川瀛洛律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）杨朝平,男,生于1972年8月13日,汉族，住四川省广安市广安区。 上诉人广安市广安区人民政府(以下简称广安区政府)因被上诉人杨朝平诉广安区政府政府信息公开一案，不服四川省广安市中级人民法院(2017)川16行初25号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院经审理查明，原告杨朝平原为广安广安区北辰街道办事处界坡村7组村民，后所在组别改为界坡村4组。2016年4月26日原告杨朝平通过特快专递，向被告广安区政府邮寄了政府信息公开申请书，拟向被告广安区政府申请获取以下信息：1、广安区政府经批准的2003年使用的土地利用总体规划和本轮正在使用的土地利用总体规划；2、征收广安区北辰街道界坡村申请人房屋所在村民小组土地的所有征地批文（2002年-2016年）、征地红线图、征收土地方案、农用地转用方案、补充耕地方案和供地方案；3、征地批文的征地公告及对外公示的情况；4、征地批文报国务院备案登记的手续；5、上述征地报批前，将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径告知被征地农民的资料，对拟征土地现状的调查结果经被征地农村集体经济组织和农户签名确认的资料。2016年4月28日被告广安区政府收到原告杨朝平的信息公开申请，于2016年5月9日将该申请交由广安区国土局办理，但被告广安区政府并未将交办情况告知原告杨朝平，亦未在法定期限内向原告杨朝平作出信息公开答复。原告杨朝平遂起诉至人民法院，要求判令被告广安区政府对其履行信息公开的法定职责。2016年10月19日一审法院作出（2016）川16行初8号判决，责令被告广安区政府在判决生效后十五个工作日内对原告杨朝平的信息公开申请作出答复。被告广安区政府对（2016）川16行初8号判决不服，上诉至四川省高级人民法院。2017年3月28日，四川省高级人民法院作出（2017）川行终90号裁定，准许上诉人广安区政府撤回上诉。2017年4月7日被告广安区政府签收（2017）川行终90号裁定书。2017年4月26日被告广安区政府作出政府信息公开延期答复通知，并于当日邮寄送达了原告杨朝平。2017年5月17日被告广安区政府作出政府信息公开申请答复意见书，并于当日向原告杨朝平邮寄送达了该答复意见书。该答复意见书内容是：“一、关于土地利用总体规划信息公开内容。你所申请的2003年使用的土地利用总体规划，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十六条规定，请你携带本人身份证明材料到广安国土资源局广安区分局申请查阅你所需资料，联系方式：0826-2344625。你所申请的本轮正在使用的土地利用总体规划，已主动公开，可在广安国土资源局广安区分局门户网站上查阅。二、关于征地批文等相关信息公开内容。（一）征地批准文件。经调查，你所在的北辰街道办事处原界坡村7组2002年-2016年期间共有两次征地，一是广安市2005年第二批城市建设用地经省人民政府2006年5月9日以川府土[2006]160号文件批准征收；二是广安市2014年第9批城市建设用地于2014年12月29日经省人民政府以川府土[2014]1316号文件批准征收，详见附件1、附件2。（二）其他信息情况的相关说明。（1）你申请公开的‘征地红线图’，该政府信息不存在。（2）你申请公开的‘该批次所涉及的征地土地方案、农用地转用方案、补充耕地方案和供地方案，’详见建设用地项目呈报材料‘一书四方案’，详见附件3。三、关于征地批文的征地公告及对外公示的信息公开内容。（一）广安2005年第二批城市建设用地系环城公路拓宽征地，该项目系原广安地区重点工程项目，于2003年实施补偿和用地工作，但由于广安市人民政府广安府发[2004]35号文件于2004年4月7日出台，因此没有‘两公告一登记’资料。（二）广安2014年第9批城市建设用地‘两公告一登记’情况。广安2014年第9批城市建设用地，涉及到你组原界坡村7组（因建制调整该组后变为界坡村4组，城北社区8组），广安市人民政府于2015年11月19日对《征收土地方案》进行了公告，于2016年2月1日依法按程序办理了征地补偿登记，广安国土资源局于2016年2月1日对《补偿安置方案》进行了公告，详见附件4、附件5。四、关于征地批文报国务院的备案登记资料。我区未具体承担向国务院进行征地批文备案登记工作，你申请的政府信息不属于本行政机关公开。”该答复意见书后附：1、川府土[2006]160号四川省人民政府《关于广安2005年第二批城市建设用地的批复》及《广安2005年第二批城市建设征地面积和安置情况表》，2、川府土[2014]1316号四川省人民政府《关于广安2014年第9批城市建设用地的批复》及《广安2014年第9批城市建设用地征地情况明细表》，3、两次征地的建设用地项目呈报材料“一书四方案”，4、广安2014年第9批城市建设用地征收土地方案公告，5、广安2014年第9批城市建设用地补偿安置方案公告。上述事实，有政府信息公开申请答复意见书、川府土[2014]1316号四川省人民政府《关于广安2014年第9批城市建设用地的批复》及《广安2014年第9批城市建设用地征地情况明细表》、建设用地项目呈报材料“一书四方案”、建设用地征收土地方案的公告等证据予以证实。 一审法院认为：根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十条第（二）项、第十一条第（三）项规定，被告广安区政府有对原告申请的政府信息进行答复和公开的义务。 一、关于审查被告广安区政府对原告杨朝平申请公开的第一项政府信息公开情况。《中华人民共和国土地管理法》第十七条规定：“各级人民政府应当依据国民经济和社会发展规划、国土整治和资源环境保护的要求、土地供给能力以及各项建设对土地的需求，组织编制土地利用总体规划。土地利用总体规划的规划期限由国务院规定。”被告广安区政府有编制本辖区土地利用总体规划的职责。《中华人民共和国政府信息公开条例》第十七条规定：“行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开；行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开。法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的，从其规定。”被告广安区政府作为本辖区土地利用总体规划的制作机关，对本辖区土地利用总体规划负有公开的法定职责。被告广安区政府告知原告杨朝平到国土主管部门和登录国土主管部门网站获取土地利用总体规划，不符合法律规定，应当对原告杨朝平申请公开的第一项政府信息的进行重新答复。 二、关于审查被告广安区政府对原告杨朝平申请公开的第二项政府信息公开情况。被告广安区政府向原告杨朝平公开了2005年、2014年征收原告房屋所在地的征地批文和“一书四方案”，对原告杨朝平关于此部分信息公开申请，已尽公开职责。关于原告杨朝平申请公开征地红线图问题，被告广安区政府只告知该信息不存在，但对该信息为什么不存在，没有说明理由，应当视为未尽信息公开义务，应当重新答复。 三、关于审查被告广安区政府对原告杨朝平申请公开的第三项政府信息公开情况。涉及2005年征收原告房屋所在地集体土地的征地公告及对外公示情况，被告广安区政府答复此次征地系环城公路拓宽征地，系原广安地区重点工程项目，于2003年实施补偿和用地工作，广安市人民政府广安府发[2004]35号文件于2004年4月7日出台，因此无“两公告一登记”，说明了信息不存在的原因，符合《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条第（三）规定，已履行了政府信息公开职责。涉及2014年征收原告房屋所在地集体土地的征地公告及对外公示情况，被告广安区政府向原告公开了征地公告文本，但对原告杨朝平申请公开征地公告对外公示政府信息，未进行答复和公开，应当认定被告广安区政府未能完全履行公开职责，被告广安区政府应当对原告杨朝平申请公开的2014年征地公告对外公示的政府信息，进行答复。 四、关于审查被告广安区政府对原告杨朝平申请公开的第四项政府信息公开情况。《中华人民共和国土地管理法》第四十五条第二款规定：“征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。”被告广安区政府并未承担报请备案的职责，不属于信息公开的行政机关，向原告杨朝平作出答复符合《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条第（三）规定，并无不妥，对原告杨朝平要求被告广安区政府公开该项信息的请求不予支持。 五、关于审查被告广安区政府对原告杨朝平申请公开的第五项政府信息公开情况。被告广安区政府对原告杨朝平申请的第五项政府信息，未给予答复和公开，违反了《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十四条第一、二款的规定，对原告杨朝平申请公开的这一部分政府信息，应当在法定期限内答复。 综上，根据《最高人民法院〈关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定〉》第九条第一款、第十条、第十二条第（一）项的规定，判决：一、撤销广安区政府2017年5月17日作出的政府信息公开申请答复意见书第一项答复、第二项中关于“征地红线图”的答复；二、责令广安区政府在本判决生效后15个工作日内对杨朝平政府信息公开申请中的第一项、第二项关于公开征地红线图进行重新答复；对原告杨朝平申请公开的第三项关于2014年征地公告对外公示政府信息、申请公开的第五项政府信息进行答复；三，驳回原告杨朝平的其他诉讼请求。案件受理费50元，由广安区政府承担。 上诉人广安区政府上诉称，上诉人认为一审认定事实、适用法律和判决结果错误，针对被上诉人申请公开的相关政府信息，上诉人已经按照法律法规的规定全部予以了答复，被上诉人向上诉人申请公开相关政府信息，上诉人收到被上诉人申请，依法对相关政府信息进行了收集，并在法定时间内向被上诉人作出了《广安市广安区人民政府信息公开申请答复意见书》，逐项对被上诉人申请公开的政府信息进行了答复，并向被上诉人送达了答复书及相关附件，以答复书及附件形式向被上诉人进行了信息公开。综上，上诉人已完整地对被上诉人申请的政府信息进行了答复，并提供了相关附件，已完全履行了公开义务，无一审法院认定的未公开及未完全公开的情形。请求二审法院依法改判，驳回被上诉人的诉讼请求。 经二审理查明的事实与证据与一审一致，本院予以确认。 本院认为，本案的争议焦点是上诉人广安区政府是否依法进行了政府信息公开。 一、关于被上诉人杨朝平向广安区政府申请公开土地利用总体规划的问题。《中华人民共和国土地管理法》第十七条规定：“各级人民政府应当依据国民经济和社会发展规划、国土整治和资源环境保护的要求、土地供给能力以及各项建设对土地的需求，组织编制土地利用总体规划。土地利用总体规划的规划期限由国务院规定。”因此，广安区政府有组织编制本辖区土地利用总体规划的职责。《中华人民共和国政府信息公开条例》第十七条规定：“行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开；行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开。法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的，从其规定。”上诉人广安区政府作为本辖区土地利用总体规划的组织编制机关，告知杨朝平到广安区国土分局申请查阅该信息，不符合法律规定。故一审法院判令其重新答复符合法律规定。 二、关于广安区政府对杨朝平申请公开的第二项政府信息中征地红线图的问题，广安区政府只告知该信息不存在，但未对该项信息不存在的情形作出合理说明。《国务院关于印发全面推进依法行政实施纲要的通知》中，明确提出了依法行政要坚持合法行政、合理行政、程序正当等基本要求。因此，说明作出行政行为的合理理由是依法行政的重要内容。故广安区政府对该项信息公开申请的答复不当，一审法院判令其应予以重新答复并无不当。 三、关于广安区政府对杨朝平申请公开的第三项政府信息公开中涉及2014年征收上诉人房屋所在地集体土地的征地公告的对外公示情况问题。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定：“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息”，但公告的对外公示行为是将公告载明的内容向社会公布及告知相关权利人的过程，属于事实活动，一般不会产生可以记录和保存的信息，不属于政府信息公开的范围。广安区政府向杨朝平公开了征地公告文本，并对公告情况予以说明，符合法律规定。一审法院判令广安区政府对2014年征地公告对外公示情况进行政府信息公开答复适用法律错误，本院予以纠正。 四、关于广安区政府对杨朝平申请公开征地报批前形成集体经济组织和相关农户对调查结果签字确认的政府信息未予答复的问题。根据《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》第十四条“在征地依法报批前，要将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径告知被征地农民；对拟征土地现状的调查结果须经被征地农村集体经济组织和农户确认；确有必要的，国土资源部门应当依照有关规定组织听证。要将被征地农民知情、确认的有关材料作为征地报批的必备材料”的规定，广安区政府对杨朝平申请公开的该项政府信息未予答复和公开，违反了《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十四条第一、二款的规定，一审法院判令广安区政府应当在法定期限内答复符合法律规定。 关于广安区政府对杨朝平其他政府信息公开申请的答复符合法律规定，一审法院已作出认定，双方当事人亦未提出异议，本院予以确认。 综上，广安区政府的上诉请求部分成立。一审判决认定事实清楚，适用法律部分不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下： 一、维持四川省广安市中级人民法院(2017)川16行初25号行政判决第一项，即撤销广安市广安区人民政府2017年5月17日作出的政府信息公开申请答复意见书第一项答复、第二项中关于“征地红线图”的答复； 二、撤销四川省广安市中级人民法院(2017)川16行初25号行政判决第二项、第三项，即责令广安市广安区人民政府在判决生效后15个工作日内对杨朝平政府信息公开申请中的第一项、第二项关于公开征地红线图进行重新答复；对原告杨朝平申请公开的第三项关于2014年征地公告对外公示政府信息、申请公开的第五项政府信息进行答复；驳回杨德苹的其他诉讼请求； 三、责令广安市广安区人民政府在本判决生效后15个工作日内对杨朝平政府信息公开申请中的第一项、第二项关于公开征地红线图进行重新答复；对杨朝平申请公开的第五项政府信息进行答复； 四、驳回杨朝平的其他诉讼请求。 一审案件受理费50元、二审案件受理费50元，共计100元，由上诉人广安市人民政府负担。 本判决为终审判决。 审判长 谭 勇 审判员 伍平会 审判员 杨 军 二〇一八年十一月二十一日 书记员 谭书琴