河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2018）豫行终2745号上诉人（一审原告）王东生，男，汉族，1985年6月2日出生，住郑州市管城回族区。委托代理人孟文奇，河南言东方律师事务所律师。被上诉人（一审被告）郑州市郑东新区管理委员会，住所地郑州市郑东新区商务外环路22号。法定代表人王鹏，主任。委托代理人李丽莎，该单位工作人员。委托代理人靳焱顺，河南宇法律师事务所律师。王东生因诉郑州市郑东新区管理委员会（以下简称郑东新区管委会）拆迁安置补偿一案，不服郑州市中级人民法院（2017）豫01行初562号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案。上诉人王东生及其委托代理人孟文奇，被上诉人郑东新区管委会委托代理人李丽莎、靳焱顺到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2012年郑东新区管委会对商都路办事处龙子湖区域内穆庄、白佛两个行政村进行拆迁，2012年11月20日，王东生的岳父刘国富与商都路办事处征迁指挥部签订《郑东新区商都路办事处村民住宅拆迁协议书》并将其住宅交由商都路办事处拆除。2016年1月郑东新区管委会对王东生所在家庭进行安置房屋分配，但没有对王东生进行住房安置，王东生遂提起本案诉讼，请求判令郑东新区管委会按照郑政文[2004]154号文和郑东文[2012]202号文的规定为王东生分配70平方米回迁安置房。郑州市中级人民法院一审查明：王东生于2007年9月10日与刘静结婚，后于2007年11月14日将户口迁入在商都路办事处穆庄村285号。2012年郑东新区为推进合村并城工作,对商都路办事处龙子湖区域内穆庄、白佛两个行政村进行拆迁。2012年11月20日，王东生的岳父刘国富作为被拆迁人（乙方）与征迁人商都路办事处征迁指挥部（甲方）签订《郑东新区商都路办事处村民住宅拆迁协议书》，协议载明：一、乙方所使用穆庄村集体土地、住宅用地已被依法征用。二、甲方严格按照《土地管理法》及相关法律、法规和《穆庄白佛征迁安置补偿实施方案》所规定的程序和标准，向乙方兑付各种补偿费用，并为乙方搬迁提供服务。七、乙方所签本协议，代表本户全体家庭成员。如对拆迁补偿有异议，由甲方负责解释，不影响本协议的执行。八、本协议未明确事宜，依照法律、法规及相关政策执行。2012年10月10日郑东新区管委会印发的《穆庄白佛征迁安置补偿方案》关于人口界定规定：“2002年7月21日前，公安部门登记在册的郑东新区规划区域内享受村民待遇的农业户口，享受郑东新区征迁安置补偿政策。2002年7月22日以后至发布回迁公告之日，新迁入穆庄、白佛村的以下人员，享受郑东新区征迁补偿安置政策：……五是符合国家计划生育政策的新生婴儿。其他有关安置人口界定问题按回迁安置细则执行”。协议签订后，刘国富将其住宅交由商都路办事处拆除。2015年底商都路办事处发布回迁安置公告。2015年12月21日郑东新区商都路办事处发布《商都嘉园人口界定及回迁安置方案》，其中对应享受住房安置人员、可购买安置房人员、人口界定程序等问题作出了详细规定。2016年1月郑东新区管委会对王东生所在家庭进行安置房屋分配，因没有对王东生进行住房安置，王东生于2017年4月提起本案行政诉讼。郑州市中级人民法院一审认为：（一）关于王东生起诉是否超过法定期限的问题。本案中郑东新区管委会于2016年1月份实际完成了住房分配工作，因此应当以该时间计算王东生的起诉期限。按照该时间计算，王东生于2017年4月提起行政诉讼，根据当时有效的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条的规定，不超过自知道行政行为内容之日起2年，故王东生起诉不超过法定起诉期限。（二）关于被告主体是否适格的问题。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条以及《郑州市城中村改造管理办法》、《进一步规范城中村改造的若干规定》的相关规定，并参照《郑州市人民政府关于合村并城工作的指导意见》，郑东新区管委会是其行政区域合村并城拆迁改造的主体,亦是涉案房屋所在行政区域房屋征收、拆迁、补偿的主体，故对郑东新区管委会辩称其不是适格被告的意见不予采纳。（三）关于王东生起诉是否属于重复起诉的问题。王东生之前向郑州市二七区人民法院所提起的诉讼与本案虽然在诉讼请求方面有相同之处，但二案的被告并不相同，且王东生已经撤诉，故本案王东生起诉不属于重复起诉。（四）关于王东生要求郑东新区管委会为其分配70㎡安置房的请求能否成立问题。按照王东生的岳父刘国富与商都路办事处征迁指挥部签订《郑东新区商都路办事处村民住宅拆迁协议书》的约定，关于补偿问题，征迁人严格按照《土地管理法》及相关法律、法规和《穆庄白佛征迁安置补偿实施方案》所规定的程序和标准，向乙方（王东生）兑付各种补偿费用，并为乙方搬迁提供服务。其中并没有关于如何安置房屋的相关约定，因此根据该协议不能认定郑东新区管委会负有向王东生给付房屋的义务。王东生提供的《穆庄白佛征迁安置补偿方案》虽然规定了2002年7月22日以后至发布回迁公告之日，新迁入穆庄、白佛村符合婚姻法政策的结婚配偶，享受郑东新区征迁补偿安置政策，但上述方案对于人口界定的办法和程序没有详细的规定。而按照商都路办事处在2015年12月21日制定的《商都嘉园人口界定及回迁安置方案》的规定，是否属于应享受住房安置人员首先应由组、村回迁安置领导小组初审签字确认，然后提交办事处回迁安置领导小组审核审批，并且经过三榜公示后，最终确定。因此是否属于应享受住房安置人员首先由村组作出认定，而村组是否将王东生认定为应享受住房安置人员属于该村自治范围内的事项，不属于本案的审查范围。在王东生未被确定为应享受住房安置人员的情况下，其要求判令郑东新区管委会分配其安置房70平方米，理由不能成立，其诉讼请求不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回王东生的诉讼请求。王东生不服一审判决，向本院上诉称：原审判决认定事实错误，适用法律错误。1、上诉人的岳父刘国富与商都路办事处征迁指挥部签订的《郑东新区商都路办事处村民住宅拆迁协议书》是因被上诉人征迁的行为而产生，该协议书尽管没有关于如何安置房屋的相关约定，但被上诉人作为征迁主体，不能免除被上诉人依法为上诉人进行回迁安置的义务。2、整个征迁过程中，商都路办事处的相关工作人员、村组的人员同时也是征迁安置指挥部工作组成员，履行的是工作组的职责，没有村组确认是否享受村民待遇的程序，在履行征迁工作中的行为不能视为村民自治事务。3、在征迁过程中，从文件发布到最终的房屋安置，出现的均是郑东新区商都路办事处征地拆迁安置指挥部的名称，没有村组关于村民待遇身份认定程序，其工作依据就是商都路办事处制定的《商都嘉园人口界定及回迁安置方案》，一审判决认为村组回迁安置领导小组的初审签字行为属于村民待遇的认定是错误的，该行为应当属于征迁工作行为，超出了村民自治范围。4、郑东文[2012]202号文中第七项“人口界定”中并没有要求享受村民待遇的前置条件，上诉人作为符合国家婚姻法律政策的结婚配偶，属于被上诉人应当分配安置回迁房的对象，综上，请求撤销一审判决，改判支持上诉人的一审诉讼请求。被上诉人郑东新区管委会答辩称：一审法院认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。请求驳回上诉，维持一审判决。本院经审理查明的事实除与一审判决认定的事实一致外，另查明：按照郑东新区商都路办事处2015年12月21日发布的商都文[2015]126号补偿方案，“有儿招婿”的人口不应享受安置补偿政策，王东生所在家庭属于这种情况。本院认为，城中村改造中的安置补偿方案，是行政机关对特定村民发出的且承诺履行的意思表示，应认定为要约，而村民以签订协议或以其它方式同意拆迁改造，是对补偿方案的认可，应认定为承诺，故补偿方案应当成为行政协议的一部分或作为行政协议的前提而存在，具有法律上的约束力。郑东新区管委会发布的补偿方案即郑东文[2012]202号文第七部分关于“人口界定”部分，对安置人口的户口迁入时间、符合婚姻法和计划生育政策等条件分别进行了规定，上诉人王东生符合上述户口迁入时间及计划生育政策的规定。此后，郑东新区商都路办事处补偿方案即商都文[2015]126号文件第（三）部分关于“人口界定”部分，规定“有儿招婿”不应享受郑东新区征迁安置补偿政策。对此，由于因郑东新区商都路办事处是郑东新区管委会的派出机构，在法律上对外代表郑东新区管委会并由其承担法律责任，故2012年郑东新区管委会所公布的安置补偿方案，应与郑东新区商都路办事处2015年所公布的安置补偿方案作为一个整体去理解，后一方案是对前一方案的细化、补充，按照后一方案关于“人口界定”的细化规定，因王东生所在家庭属于“有儿招婿”的情况，故王东生不应享受郑东新区征迁安置补偿政策。综上，上诉人王东生的上诉理由不能成立，本院不予采纳。一审法院适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人王东生承担。本判决为终审判决。审判长  李继红审判员  原永杰审判员  王盛楠二〇一八年十一月五日书记员  袁高敏