河南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2018）豫行终2963号上诉人（一审原告）郭有娣，女，汉族，1953年7月18日出生，住安阳市文峰区。被上诉人（一审被告）安阳市人民政府，住所地安阳市文峰大道东段**。法定代表人王新伟，市长。委托代理人张帆，安阳市人民政府法制办工作人员。委托代理人王青林，大沧海律师事务所律师。郭有娣因诉安阳市人民政府不履行法定职责一案,不服濮阳市中级人民法院（2018）豫09行初78号行政裁定,向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭,公开开庭审理了本案。上诉人郭有娣，被上诉人安阳市政府的委托代理人张帆、王青林到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2017年11月2日郭有娣通过邮政快递形式向安阳市人民政府邮寄《补发1998年土地承包经营权证申请书》一份，申请安阳市人民政府在10日内履行为其补办、补发1998年第二轮土地延包时《农村土地承包经营权证书》的法定职责，安阳市人民政府未对郭有娣提出的申请事项作出答复。郭有娣遂提起本案诉讼，请求判令安阳市人民政府在法定期限两个月内履行为郭有娣家庭办理、补发1998年第二轮土地延包时《农村土地承包经营权证书》的法定职责。濮阳市中级人民法院一审查明：2002年12月28日安阳市人民政府根据《国务院关于同意河南省调整安阳市辖区和安阳县行政区划的批复》（国函〔2002〕123号），将郭有娣所在小吴村划归安阳市文峰区行政区域内，现归安阳市高新区管辖，隶属于安阳市高新区银杏大街街道办事处。安阳市高新区系国务院批准的国家高新技术产业开发区，高新区管委会是安阳市人民政府的派出机构。2017年11月2日郭有娣通过邮政快递形式向安阳市人民政府邮寄《补发1998年土地承包经营权证申请书》一份，申请安阳市人民政府在10日内履行为其补办、补发1998年第二轮土地延包时《农村土地承包经营权证书》的法定职责，安阳市人民政府未对郭有娣提出的申请事项作出答复。郭有娣请求判令安阳市人民政府在法定期限两个月内履行为郭有娣家庭办理、补发1998年第二轮土地延包时《农村土地承包经营权证书》的法定职责。濮阳市中级人民法院一审认为，根据《中华人民共和国农村土地承包法》第五条第一款规定，农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地。第十二条第一款规定，农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会发包；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组发包。第二十一条第一款规定，发包方应当与承包方签订书面承包合同。第二十二条规定，承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。第二十三条规定，县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。第六十二条规定，本法实施前已经按照国家有关农村土地承包的规定承包，包括承包期限长于本法规定的，本法实施后继续有效，不得重新承包土地。未向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书的，应当补发证书。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第四条、第七条的规定，申请颁发农村土地承包经营权证应当在土地承包合同生效后，由发包方将土地承包方案、土地承包合同等材料报乡（镇）人民政府农村经营管理部门初审通过后，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁证书面申请，县级以上地方人民政府农业行政主管部门审核通过后，报同级人民政府颁发土地承包经营权证。本案中，郭有娣虽称1998年第二轮农村土地延包时承包有集体组织的土地，但其认可没有签订土地承包合同，不符合申请颁发土地承包经营权证的法定条件;郭有娣所在集体经济组织也未就颁发土地承包经营权证按照上述法定程序向所在乡（镇）级人民政府报送初审，故郭有娣直接以个人名义申请办理、补发1998年第二轮土地延包时《农村土地承包经营权证书》不符合上述法定程序;因《中华人民共和国农村土地承包法》规定县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证，安阳市高新区是由国务院批准的国家高新技术产业开发区，安阳市人民政府赋予其颁发证照的职能。2018年2月8日起施行的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条规定，当事人对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构作出的行政行为不服提起诉讼的，以该开发区管理机构为被告。本案中的颁证机关应为安阳市高新区管委会，安阳市人民政府不是本案适格的被告，据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条第一款规定应驳回郭有娣的起诉。综上，郭有娣的起诉不符合起诉的法定条件，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第二项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条第一款规定，裁定驳回郭有娣的起诉。郭有娣不服一审裁定，向本院上诉称：1、根据农村土地承包经营法第二十三条、第六十二条规定，县级以上地方人民政府应当主动向承包方颁发土地承包经营权证，未发证的应当补发。且已生效的河南省高级人民法院（2016）豫行终285号行政判决也认定上诉人可向现管辖区域的政府部门申请履行补办的职责。2、被上诉人称其赋予安阳高新技术产业开发区管委会颁发土地承包经营权证的职能，未提供证据证明，也不符合法律规定。3、因安阳高新技术产业开发区是被上诉人的派出机构，其不具有独立承担法律责任的能力，故应由被上诉人做被告。综上，上诉人向被上诉人申请补发土地经营权证符合法律规定，被上诉人应当依据上诉人的申请，在法定期限内履行法定职责，为上诉人颁发土地承包经营权证。一审认定事实错误，适用法律错误，请求撤销一审，改判支持上诉人的一审诉讼请求。被上诉人安阳市人民政府答辩称：1、一审裁定认定事实清楚，适用法律正确。安阳市高新技术产业开发区系国务院批准成立的国家级高新区，其具备与县级人民政府相同的颁发各类权证的职能。2、法律已对农村土地承包经营权证的颁发程序作出详细规定，应由发包方将土地承包方案、土地承包合同等材料报乡（镇）人民政府农村经营管理部门初审通过后，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁证书面申请，县级以上地方人民政府农业行政主管部门审核通过后，报同级人民政府颁发土地承包经营权证。上诉人直接向被上诉人申请补发土地承包经营权证，不符合相关法律法规规定。请求驳回上诉，维持一审裁定。本院经审理查明的事实除与一审裁定认定的事实一致外，另查明：二审庭审中，被上诉人称因安阳市区划管辖调整，上诉人所在的银杏大街街道办事处现划归安阳市文峰区管辖。本院认为，《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条已经对申请颁发农村土地承包经营权证的程序作出规定，即在土地承包合同生效后，由发包方将土地承包方案、土地承包合同等材料报乡（镇）人民政府农村经营管理部门进行初审；符合规定的，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出书面颁证申请，由县级以上地方人民政府农业行政主管部门进行审核；符合规定的，报同级人民政府颁发土地承包经营权证。郭有娣申请办理、补发1998年第二轮土地延包时《农村土地承包经营权证书》，应当按照上述部门规章规定的程序进行，其直接向安阳市人民政府提出书面申请，要求安阳市人民政府为其颁发土地承包经营权证，因该职责明显不属于安阳市人民政府的权限范围，根据《最高人民法院关于适用的解释》第九十三条第二款的规定，郭有娣的起诉应予驳回。综上，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  李继红审判员  姜立恒审判员  王盛楠二〇一八年十一月十九日书记员  陈知勉