河南省三门峡市中级人民法院行 政 判 决 书（2018）豫12行初58号原告张静，女，1960年11月8日出生，汉族，住三门峡市湖滨区。委托代理人杨雷兵，河南建庄律师事务所律师。被告三门峡市湖滨区人民政府，所在地为三门峡市河堤北路。法定代表人李涛，该区区长。委托代理人乔振州，该区政府金融办公室副主任。委托代理人宋九一，河南天保律师事务所律师。原告张静诉被告三门峡市湖滨区人民政府（以下简称湖滨区政府）履行法定职责一案，向本院提起诉讼。本院受理后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案。原告张静的委托代理人杨雷兵，被告湖滨区政府的委托代理人乔振州、宋九一到庭参加诉讼。本案现已经审理终结。原告张静诉称：2010年9月、10月份，张万学、朱孝润等人准备成立三门峡湖滨区小额贷款有限公司（以下简称小额贷款公司），先后由张万学、张策、吴振刚、陈安忍、张静、朱孝润6人出资入股。为了发展，张万学以河南恒邦投资有限公司名义与灵宝鲲鹏置业有限公司签订房地产合作开发协议，以筹建的小额贷款公司筹资的资金投资灵宝城市之星项目。因小额贷款公司发展业务的需要，朱孝润提议公司增资扩股，原告张静在张万学、陈安忍的推介下，于2011年6月24日出资20万元，2011年7月张静列席筹建中的小额贷款公司筹备的股东会议，听取筹建公司的财务情况。2012年7月12日，张万学、陈安忍等私自从小额贷款公司资金中拿出100万元成立三门峡市诚信投资有限公司，张万学任董事长，陈安忍任法定代表人，始终未分取出资20万元的任何收益。小额贷款公司未获审批后，原告张静多次向张万学、陈安忍等公司管理和经营人员要求退还小额贷款公司的资金20万元，但均被以公司投资未收回款项为由，不能实际返还。2013年10月，张万学、陈安忍等人被警方刑事立案，涉嫌非法吸收公众存款罪，2015年12月，三门峡市湖滨区人民法院作出（2015）湖刑初字第00020号、（2015）湖刑初字第00127号刑事判决，对张万学、陈安忍等人判决构成非法吸收公众存款罪，判处有期徒刑并处罚金，并确认本案不存在公司犯罪。2014年7月12日，原告张静向三门峡市打击和处置非法集资工作领导小组办公室（以下简称三门峡市处非办）提出信访请求，要求按照比例兑付集资款，告知已转交湖滨区政府设立的三门峡市湖滨区打击和处置非法集资工作领导小组办公室（以下简称湖滨区处非办）处理，该部门于2018年6月8日向原告进行答复“不能参加集资群众的清退、兑付；建议信访人与张万学之间的债务关系走法律途径解决”。综上，原告张静认为湖滨区政府的下属机构湖滨区处非办负有法定职责，没有任何法律根据拒绝向原告兑付集资款，这是行政不作为乱作为。原告张静仅仅是筹建设立的小额贷款公司的出资人之一，其本人出资的资金被张万学等人用于项目投资，与其他群众的集资款并没有区别，依法应予兑付。张静出资的公司最终未设立，张静20万元的出资无任何的法律限制，其作为公民对其合法财产具有所有权，其合法财产受到法律保护，不受任何单位和个人的侵犯，有权对其资产主张索回权利。被告湖滨区政府答辩称：1、湖滨区政府不是本案适格被告。湖滨区金融办为湖滨区政府批准的机关法人，其职责是：加强促进金融稳定发展职责，强化行业监管，完善服务体系，优化金融生态环境建设；承担小额贷款公司和融资担保机构的监督管理职责……根据有关文件，湖滨区金融办为处置非法集资案件的责任单位，依法能够独立承担行政主体的法律责任。因此如果原告张静认为具有处置非法集资涉案资产权限的责任单位侵犯其合法权益，应以三门峡市金融办或湖滨区金融办为被告提起行政诉讼，而不应提起本诉。2、三门峡市人民政府、三门峡市金融办、湖滨区政府及湖滨区金融办等非法集资处置责任单位，在处置沃泊利非法集资涉案资产方面，以及在处理涉及该非法集资案件的信访、上访等案件方面，没有发现行政不作为行为。湖滨区政府对处置非法集资工作高度重视，从保持经济平稳发展和为维护社会和谐稳定的大局出发，不断加大防范和处置力度，坚持系统治理、依法治理、综合治理、源头治理，严格落实各个部门监督管理职责，完善组织协调机制，强化事中事后监管，积极、主动、稳妥统一处置涉案财物，为集资群众挽回了部分损失，维稳工作取得了明显的社会效果。3、（2014）湖刑初字第404号刑事判决审理查明部分，已经认定原告张静为欲成立的小额贷款公司的股东，并判决“依法追究本案非法吸收公众存款犯罪所得，返还集资参与人”。上述判决书另查明部分中明确指出：侦查机关将查封、扣押的涉案资产全部款项16009192.83元，移交三门峡市处置沃伯利非法集资工作专案组，已按照未退还本金减去利息剩余金额的25%发放给存款人员。可见，原告张静入股欲成立的小额贷款公司，其本人已经被生效的判决书认定为出资人，其资金性质已被生效判决书认定为股本金，即认定为股权，而非债权。由于原告张静不是非法集资参与人，根据《河南省处置非法集资工作操作流程》第四十八条、第四十九条、第五十五条规定，处置非法集资案件专案组“负责组织办理债权债务和非法集资参与人的申报、登记、确认工作”，“专案组对债权人身份集资数额等材料进行甄别确认”，其不可能参与清退、兑付工作。所以对原告张静的股本金没有按照债权申报、登记，符合有关法律法规的规定。综上，请求法院根据事实和法律，依法裁判。庭审中，原告张静提供了以下证据：第一组：财务人员陆阳给张静出具的收据复印件1份，该组证据拟证明张万学为成立小额贷款公司，让张静出资20万元，公司未成立，但出资款未退。第二组：证据1、2011年7月1日小额贷款公司的《股东会决议》复印件1份；证据2、三门峡市湖滨区人民法院作出的（2014）湖刑初字第404号刑事判决书复印件1份；证据3、三门峡市湖滨区人民法院作出的（2015）湖刑初字第00020号刑事判决书复印件1份。该组证据拟证明：1、张万学、朱孝润等人筹措资金欲成立小额贷款公司，以高额利息诱使张静投资20万元，并以小额贷款公司名义召开了所谓的股东会，但该公司自始并未能成立，张静没有也不可能成为股东；2、张万学、朱孝润等人非法吸收公众存款的行为，已经被定性为个人行为，并被判处有期徒刑及罚金，确认不存在公司犯罪，该刑事判决将张静认定为股东明显错误；3、张静也是受害人，其所出资的20万元同其他受害群众的非法集资款没有区别，也属于被张万学非法吸收的存款，应当依法予以兑付。第三组：证据1、张爱群等人向三门峡市金融办“强烈要求向张万学讨回我们血汗钱的请求书”复印件1份；证据2、张爱群等人向三门峡市金融办提交的“向张万学非法集资讨回我们血汗钱的再次强烈请求”复印件1份；证据3、张爱群邮寄的邮政快递单复印件8张；证据4、2016年7月14日三门峡市公安局崤山分局出具的《关于张爱群等人反映情况的处理建议》复印件1份；证据5、2018年6月8日湖滨区处非办出具的《关于“强烈要求湖滨区金融办依法处置我们的合法资产”反映问题的答复意见》复印件1份；证据6、湖滨区金融办出具的《信访事项不予受理告知书》复印件1份。该组证据拟证明：1、张静及其他8人通过各种途径，多次向三门峡市金融办、三门峡市公安局崤山分局、湖滨区处非办等相关部门提交书面申请或请求，明确要求参与非法集资款的分配，要求按其他受害人的兑付标准兑付出资款；2、湖滨区政府作为具有法定职责的政府机关，没有合法理由拒不向张静兑付集资款，严重侵犯了张静的合法权益，是严重的行政不作为，依法应当承担不利的法律后果。针对原告张静提供的上述证据，被告湖滨区政府发表质证意见称：1、第一组证据：真实性不持异议，证明目的有异议，收据写的很明确“扩股资金”应该是股本金，而且收款单位是河南恒邦投资有限公司，河南恒邦和河南沃伯利是一个公司，刑事判决已经确认，投资的证据里面有工商变更信息。因此张静的资金仍是恒邦（沃伯利）的股金。2、第二组证据：证据1真实性无异议，证明目的有异议，该证据只能说明张静的资金是股本金，而不是集资参与人；对证据2、证据3刑事判决书真实性没有异议，认定的事实也没有异议。3、第三组证据：真实性没有异议，对证明目的有异议。张静主张已经向相关部门请求参与分配，因为不是集资参与人，故处理非法集资的行政机关不能对出资人等同非法集资人参与分配。被告湖滨区政府庭审中出示了以下证据：第一组：证据1、《河南省处置非法集资工作操作流程》；证据2、《三门峡市处非办关于沃泊利等3起非法集资案件处置工作的移交通知》（三处非办[2017]5号）；证据3、湖滨区金融办组织机构代码证。该组证据拟证明湖滨区政府不是本案适格被告。第二组：证据1、2017年1月13日沃泊利案件兑付协调会《会议记录》；证据2、2018年1月12日湖滨区非法集资案件诉讼工作协调小组《会议纪要》；证据3、2018年3月12日湖滨区处非办发给河南三益诚信拍卖有限公司的《启动拍卖程序的通知》；证据4、2018年6月4日湖滨区处非办给区委督查室的《答复意见》。该组证据拟证明湖滨区政府等单位依法依规尽责履职的情况。第三组：证据1、湖滨区人民法院（2014）湖刑初字第404号刑事判决书；证据2、2016年7月14日三门峡市公安局崤山分局出具的《关于张爱群等人反映情况的处理建议》；证据3、2011年7月1日小额贷款公司《股东会决议》；证据4、2012年1月9日小额贷款公司《股东会决议》；证据5、《信访事项不予受理告知书》；证据6、陈安忍的询问笔录；证据7、《关于成立湖滨区打击和处置非法集资工作领导小组的通知》（三湖政文[2014]43号）；证据8、《关于调整湖滨区打击和处置非法集资工作领导小组成员的通知》（三湖办[2015]42号）；证据9、《关于印发区政府办主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（三湖政办[2015]32号）。该组证据拟证明张静已被法院认定为股东，其对涉案资产并不享有债权。针对被告湖滨区政府提供的上述证据，原告张静发表质证意见称：第一组：证据1操作流程真实性没有异议，其能够证明是处非办在负责相关工作；证据2移交通知真实性没有异议，能够证明是三门峡市处非办移交给湖滨区处非办，没有金融办职责；证据3组织机构代码证真实性没有异议，但与本案没有关联性，本案起诉的是处非办，不是同一机构。第二组：证据1会议记录真实性、证明目的均有异议，不予认可，该证据形式不合法，没有出具单位的公章和提供人员的签字，内容上，该会议记录只是打印件，也没有记录人签字，会议记录没有公章，没有参会人员签字；证据2真实性没有异议，但证明目的仍是处非办在处理这件事情；证据3启动拍卖的通知真实性没有异议，但该证据的盖章单位仍是处非办，显现不出被告所提及的金融办；证据4答复意见形式不合法，没有提供单位盖章及人员签字，该份证据未加盖公章，真实性有异议。第三组：证据1刑事判决书真实性没有异议，证明目的有异议，原告张静等九人是受张万学、朱孝忍的高息诱惑，该投资款名义说要成立小额贷款公司，但该公司没有成立，因此原告不是股东，该份判决书对原告股东身份认定，明显错误，张静等九人的投资实际也应属集资款，与其他集资人一样，应退还；证据2处理建议真实性无异议，证明目的有异议，该处理意见是原告张静等人反映情况的书面回应，不能作为认定股东的证明，同时，三门峡公安局崤山分局也无权利对原告是否是股东予以认定；证据3、证据4真实性无异议，证明目的有异议，只能说明原告张静的出资情况，及原告的本意是成立小额贷款公司，但小额贷款公司因故未能成立，原告没有也就不可能成为股东，该部分出资应该予以退还，不是所谓的入股款；证据5真实性无异议，对证明目的有异议，该意见书中记载“沃伯利”股东是记载错误。且是金融办单方制作的文书，不能说明实际问题，该告知书不能作为是否是股东的依据，同时三门峡市金融办没有资格认定原告是否是股东；证据6询问笔录真实性不持有异议，但证明目的有异议，只是一份笔录，并没有提供完整的刑事笔录卷宗，其要证明的事实是不完整的，虽然对张静、王叶青、侯慧敏、张润霞中间分配了部分款项，但是在刑事案件侦办中，已经重新退还给公安机关；证据7三湖政文[2014]43号文件真实性无异议，但是该文件能够说明处非办的工作职责，这也是原告将区政府作为被告的依据；证据8三湖办[2015]42号文件真实性无异议，但目的有异议，虽该文件表述了金融办的职责，但是金融办与处非办实际是合署办公，其职责不应当否定处非办的法定职责，本案起诉的是处非办，金融办的工作职责与本案没关系；证据9三湖政办[2015]32号文件真实性无异议，证明目的有异议，虽该文件表述了金融办的职责，但是金融办与处非办实际是合署办公，其职责不应当否定处非办的法定职责，本案起诉的是处非办，金融办的工作职责与本案没关系。根据双方当事人举证及质证意见，本院结合庭审情况，综合予以认定。本院经审理查明：因张静等人向相关部门反映要求兑付集资款，2018年6月8日，三门峡市湖滨区打击和处置非法集资工作领导小组办公室作出《关于“强烈要求湖滨区金融办依法处置我们的合法资产”反映问题的答复意见》，答复内容为：“信访人张静等人不能参与集资群众的清退、兑付。建议信访人与张万学之间的债务关系走法律途径解决。”张静对上述答复意见不服，遂提起本案诉讼，要求湖滨区政府履行法定职责，向其按比例兑付集资款50万元。另查明，2010年4月15日，河南省人民政府下发豫政文[2010]75号《关于成立河南省打击和处置非法集资工作领导小组的通知》。2012年7月16日，河南省打击和处置非法集资工作领导小组下发豫处非领[2012]7号《河南省打击和处置非法集资工作领导小组关于印发的通知》文件。2014年6月17日，湖滨区人民政府下发三湖政文[2014]43号《湖滨区人民政府关于成立湖滨区打击和处置非法集资工作领导小组的通知》文件，明确领导小组主要负责研究和制定全区打击和处置非法集资工作原则、工作制度和工作方案，确定全区打击和处置非法集资工作的目标和规划，组织、协调对重大非法集资案件的性质认定工作，协调案件的处置工作，制定全区打击和处置非法集资宣传教育工作规划，检查、督促、指导全区开展打击和处置非法集资工作。明确领导小组下设办公室，办公室设在区工信局。2015年11月24日，中共湖滨区委办公室下发三湖办[2015]42号《区委办公室、区政府办公室关于调整湖滨区打击和处置非法集资工作领导小组成员的通知》文件，明确领导小组下设办公室，办公室设在区金融办。本院认为：1、湖滨区政府是本案适格被告。《河南省处置非法集资工作操作流程》第三条第二项规定：“处置非法集资工作应遵循以下原则：……（二）属地管理原则。涉案地政府是防范和打击非法集资工作第一责任人，对处置非法集资工作负总责，组织有关部门做好案件的受理、调查、立案、认定和处置善后等工作。……”《湖滨区人民政府关于成立湖滨区打击和处置非法集资工作领导小组的通知》规定：“领导小组主要负责研究和制定全区打击和处置非法集资工作原则、工作制度和工作方案，确定全区打击和处置非法集资工作的目标和规划，组织、协调对重大非法集资案件的性质认定工作，协调案件的处置工作，制定全区打击和处置非法集资宣传教育工作规划，检查、督促、指导全区开展打击和处置非法集资工作。”由上述两个文件规定的内容可见，湖滨区政府是湖滨区防范和打击非法集资工作第一责任人，对处置非法集资工作负总责，组织有关部门做好案件的受理、调查、立案、认定和处置善后等工作。本案中，湖滨区处非办是湖滨区政府成立的临时机构，其就打击和处置非法集资工作作出的行为后果应当由湖滨区政府承担，原告张静因其主张非法集资款项返还事项与湖滨区处非办发生争议，其将湖滨区政府列为本案被告符合法律规定。2、张静要求湖滨区政府履行向其按比例兑付集资款50万元职责的诉讼请求不能成立。《河南省处置非法集资工作操作流程》第五十八条规定：“因清理清退发生纠纷的，由非法集资组织者和参与人协商解决；协商不成的，通过司法程序解决。”本案中，湖滨区政府是湖滨区防范和打击非法集资工作第一责任人，对处置非法集资工作负总责，负有组织有关部门负责对非法集资案件集资款进行清退的职责,原告张静主张湖滨区政府按比例向其兑付集资款，其实质是要求湖滨区政府对其主张的集资款进行清退。关于张静主张清退的50万元是否是非法集资案件集资款的性质问题，湖滨区政府和张静发生争议，即因清理清退发生纠纷，根据上述规定，张静应当采取与非法集资组织者协商或者通过司法程序的方式确认其主张的涉案50万元系非法集资案件集资款，张静在未确认其主张的涉案50万元系非法集资案件集资款的情况下，要求湖滨区政府向其履行清退非法集资案件集资款的职责没有事实和法律依据，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告张静的诉讼请求。案件受理费50元，由原告张静负担。如不服本判决，可在本判决送达之日起十五日内，向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于河南省高级人民法院。审 判 长  李主臣审 判 员  吴洁梅代理审判员  崔传军二〇一八年十一月二十七日书 记 员  徐翠竹