山东省青岛市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）鲁02行初134号 原告毛庆尚。 原告即墨市友谊物资有限公司。 法定代表人毛庆尚，总经理。 两原告共同委托代理人潘江业，山东聚享昌律师事务所律师。 两原告共同委托代理人刘月波，山东聚享昌律师事务所律师。 被告青岛市即墨区蓝村镇人民政府。 委托代理人孙正江，青岛市即墨区蓝村镇人民政府工作人员。 委托代理人赵娜，山东海之源律师事所律师。 被告青岛市即墨区人民政府. 委托代理人刘翔宇，青岛市即墨区人民政府法制办公室工作人员。 委托代理人赵清树，山东诚功律师事务所律师。 原告毛庆尚、原告即墨市友谊物资有限公司（以下简称友谊物资公司）诉被告青岛市即墨区蓝村镇人民政府（以下简称蓝村镇政府）、被告青岛市即墨区人民政府（以下简称即墨区政府）行政强制及行政复议一案，于2018年5月23日向本院提起行政诉讼。本院于2018年5月24日立案后，依法向两被告送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书。本院依法组成合议庭，于2018年7月11日和2018年7月19日在本院第二十七审判庭公开开庭审理了本案。原告毛庆尚及友谊物资公司的委托代理人潘江业、刘月波，被告蓝村镇政府的委托代理人孙正江、赵娜，被告即墨区政府的委托代理人刘翔宇、赵清树到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告毛庆尚和友谊物资公司共同诉称，一、被告蓝村镇政府所实施的强制拆除原告房屋、损毁原告设备财产、抢走原告财物以及侵占原告土地的行政行为无法律依据，且给原告造成重大经济损失，故应确认其行政行为违法并赔偿原告的全部经济损失。1、2018年1月20日，蓝村镇政府向毛庆尚送达其当日作出的《限期拆除通知书》，由于该通知书中的5处房屋为友谊物资公司所有，故蓝村镇政府作出的《限期拆除通知书》所通知主体错误。毛庆尚所有的2处房屋和友谊物资公司所有的5处房屋并非违章建筑，蓝村镇政府没有认定违章建筑的职能，更没有限期拆除、强制拆除的职权。据此，蓝村镇政府作出的《限期拆除通知书》没有法律依据，且没有告知毛庆尚行政复议和行政诉讼的救济权利，故毛庆尚就该通知书向被告即墨区政府提出了行政复议申请。然而，2018年1月29日凌晨，蓝村镇政府组织和雇佣黑社会人员一百余人手持大棒、砍刀等凶器，出动铲车、轿车等十余部，侵入友谊物资公司的经营场所，破门而入将值班人员以及修路人员数人从屋中架走，没收和毁坏手机，采取强制措施拉到荒郊野外，被限制人身自由一个多小时后被送回原地。两原告的所有房屋和地上附着物被夷为平地，经营设备被毁，现金、支票、公章、欠条等均丢失，造成友谊物资公司停产停业，两原告经济损失至少3000万元以上。2、2018年2月1日下午2时左右，蓝村镇政府人大主任、南泉管委党总支书记等人带领工作人员到毛庆尚有土地使用证的土地上指挥大型推土机强行挖掘，侵占土地。2月2日上午9时左右，蓝村镇政府组织和雇佣社会人员三十余人身着印有“青岛安保”、“特勤”标识的统一服装，出动警车，将拆除的建筑物、损毁物品等用铲车清除，侵占土地。2月5日下午1时左右，蓝村镇政府组织和雇佣社会人员三十余人继续实施上述行为。2月7日上午开始，蓝村镇政府组织和雇佣社会人员在毛庆尚有证土地和友谊物资公司的承包土地上砌筑围墙，对原告经营场所进行封堵等。毛庆尚两处房屋均在1993年前建造，且持有房屋所在地块的国有土地使用证，证号为，使用权面积1980平方米，使用权类型为出让，该国有土地使用权的使用期限终止日期为2050年9月12日，该证所附宗地图上明确标注该地块上两处房屋的位置；友谊物资公司所有的砖混结构房屋均为1993年前建造，1993年5月1日，友谊物资公司与南泉村委会签订了《长期承包土地合同书》，该合同书由青岛市公证处进行了公证，明确规定承包期限为1993年5月1日至2023年5月1日，乙方建筑物永久归乙方所有。综上，蓝村镇政府雇佣社会人员在夜间利用非法手段擅自拆除两原告房屋、损毁设备财产、抢走现金财物并侵占土地的行为没有法律依据，且蓝村镇政府超越并滥用职权，程序严重违法，故应赔偿原告全部损失。 二、被告即墨区政府违法复议，导致蓝村镇政府的非法行为没有及时得到制止，从而导致原告发生重大经济损失且不断扩大，故即墨区政府作出的复议决定应确认为违法并撤销，并与蓝村镇政府共同对原告进行赔偿。2018年1月20日，毛庆尚收到《限期拆除通知书》后，针对该通知书向即墨区政府提出行政复议申请，但即墨区政府于2018年1月29日作出了即复不字【2018】第1号不予受理行政复议申请决定。而当天凌晨，蓝村镇政府就实施了一系列非法行为，即墨区政府接到原告的复议申请后故意为蓝村镇政府的非法行为争取时间，导致原告重大损失。2018年2月7日，两原告就强制拆除等行为向即墨区政府申请行政复议，5月15日收到了即墨区政府于5月8日作出的即复决字【2018】第19号行政复议决定。该复议决定虽然确认蓝村镇政府强制拆除涉案房屋的行为违法，但却驳回了友谊物资公司的行政复议申请，驳回了毛庆尚关于赔偿事宜的复议请求。该复议决定违法应被撤销，理由如下：1、违法认定事实。《长期承包合同》第一页的“乙方”明确载明为“即墨市友谊物资有限公司”，第二页落款处也加盖了该公司印章，显然该合同的承包方为友谊物资公司，即墨区政府却以1993年12月29日之前法律上没有有限责任公司这一企业类型为由，认定友谊物资公司与该承包地及承包地上的房屋不存在利害关系，并认定其不是适格的复议申请人，显属错误，我国《公司法》颁布之前就存在有限责任公司这一企业类型。2、违法适用法律。在蓝村镇政府没有提供明确法律依据的情况下，以《中华人民共和国城市规划法》第三条第一款、第三十二条、第四十条认定涉案房屋系违章建筑，依法应予以强制拆除。已经废止的《中华人民共和国城市规划法》仅适用于城市规划区，而上世纪90年代，涉案房屋所在南泉村尚是非常落后的农村，根本就不是城市规划区，故即墨区政府适用法律错误，且复议机关无权就涉案房屋是否为违章建筑作出认定。3、决定不进行行政赔偿违法。在复议过程中，即墨区政府一直以未处理过行政赔偿案件为由要求两原告撤回赔偿请求。蓝村镇政府在夜间采用各种非法手段将原告房屋拆毁，之前未进行任何清点和录像，拆毁后又侵占原告土地，用挖掘机施工破坏现场，导致原告大量财物设备等被掩埋和损毁，部分贵重物品丢失，原告为此提供了清单和大量照片。在此种情况下，应由蓝村镇政府举证证明原告所主张和列明的各种损失是否存在，但蓝村镇政府并没有举证，即墨区政府应按照原告主张决定给予行政赔偿，否则即违反了《中华人民共和国行政复议法》第二十九条第一款的规定。 综上，两原告特提起本案诉讼，请求人民法院：1、依法确认被告蓝村镇政府强制拆除原告房屋、侵占原告土地、损毁原告设备财产、抢走原告财物的行政行为违法；2、依法判令被告蓝村镇政府停止侵占原告土地并返还抢走的全部财物；3、依法判令被告蓝村镇政府将拆除的原告房屋恢复原状或者赔偿原告恢复房屋原状费用人民币1596万元，并判令赔偿原告财物损失人民币5695640元，停产停业损失人民币13033680元；4、依法确认被告即墨区政府作出的即政复决字【2018】第19号行政复议决定违法并予以撤销；5、依法判令被告即墨区政府对原告诉讼请求第三项主张的全部房屋、财物、停产停业损失与被告蓝村镇政府共同向原告承担连带赔偿责任。 原告毛庆尚和友谊物资公司共同向本院提交以下证据： 1、国有土地使用证，证明：（1）2001年9月，即墨区政府向毛庆尚颁发该证，证载：土地使用者毛庆尚，使用权面积1980平方米，使用权类型为出让，使用期限终止日期为2050年9月12日；（2）该证所附《宗地图》上明确标注着该地块四至及蓝村镇政府非法拆毁两处房屋的位置，且明确标注着友谊物资公司所有的“原煤站”房屋的位置，故该宗土地上毛庆尚的两处房屋以及友谊物资公司在承包土地上的“原煤站”房屋并非违章建筑，蓝村镇政府擅自拆除原告的房屋并侵占原告土地没有法律依据。 2、国有土地使用权转让合同、地籍表及宗地图，证明：（1）2001年8月13日，毛庆尚获得该宗土地使用权；（2）地籍表中明确载明建筑占地225平方米（实际为226.94平方米）；（3）地籍档案中的宗地图与国有土地使用证中的宗地图一致，明确标注着该地块四至及蓝村镇政府非法拆毁两处房屋的位置，且明确标注着友谊物资公司所有的“原煤站”房屋的位置，故该宗土地上毛庆尚的两处房屋以及友谊物资公司在承包土地上的“原煤站”房屋并非违章建筑，蓝村镇政府擅自拆除原告的房屋并侵占原告土地没有法律依据。 3、长期承包土地合同书及公证书，证明：（1）1993年5月1日，友谊物资公司与南泉村民委员会签订了该合同书，明确约定：占地面积4.17亩，承包期限为1993年5月1日至2023年5月1日止，乙方建筑物永归乙方所有；（2）该合同书由青岛市公证处于1994年7月28日进行了公证，该合同符合当时的法律规定，合法有效；（3）1号证据和2号证据的宗地图显示了友谊物资公司1993年前建设的“原煤站”房屋；（4）蓝村镇政府擅自拆除友谊物资公司的房屋、损毁设备、财物并侵占友谊物资公司所承包的土地没有任何法律依据。 4、承包土地协议，证明：（1）2001年6月18日，毛庆尚与南泉村民委员会签订了该协议，该协议明确规定租赁土地666.7平方米，承包期限为2001年6月18日至2031年6月18日止；（2）1号证据和2号证据的宗地图所显示的“机耕路”即该亩土地，位于毛庆尚有证土地和友谊物资公司承包的4.17亩土地之间，该土地上毛庆尚没有建设建筑物。 5、友谊物资公司工商查询档案，证明：（1）《公司设立登记申请书》封面明确书写着“重新登记”四字，营业期限一栏填写为“自1994年1月28日至1996年5月27日”；（2）《私营企业有限责任公司章程》最后一页显示签订日期为93年7月31日；（3）友谊物资公司工商登记档案中有3号证据《长期承包土地合同书》两页，乙方处仅有“即墨市友谊物资有限公司”，说明《长期承包土地合同书》的承包方为友谊物资公司。 6、限期拆除通知书，证明：（1）2018年1月20日，蓝村镇政府向毛庆尚送达其当日作出的该通知书；（2）在毛庆尚对该通知书提出行政复议申请的情况下，蓝村镇政府依据该通知书于2018年1月29日凌晨组织和雇佣社会人员一百余人，采用各种非法手段将毛庆尚的两处房屋和友谊物资公司所有的五处房屋全部非法予以拆毁； 7、即复不字【2018】第1号不予受理行政复议申请决定书，证明：（1）毛庆尚对《限期拆除通知书》提出复议申请，即墨区政府于2018年1月29日作出不予受理决定，而当天蓝村镇政府就实施了拆毁房屋等一系列行为，即墨区政府故意为蓝村镇政府实施非法行为争取时间，导致原告巨大经济损失，应共同承担赔偿责任；（2）针对该不予受理决定，毛庆尚已提起行政诉讼。 8、照片15张，证明：（1）2018年1月29日凌晨，蓝村镇政府组织和雇佣社会人员一百余人，采用各种非法手段将毛庆尚的两处房屋和友谊物资公司所有的五处房屋全部非法予以拆除；（2）蓝村镇政府的非法行政行为导致原告房屋损毁，房屋内外设备、财物损毁，部分贵重财物如现金、电脑等被劫走，并造成友谊物资公司停产停业，导致原告直接经济损失至少3000万元以上。 9、照片18张、《半岛都市报》2018年1月30日报头一份，证明事项同证据8，且证明原告被拆毁房屋及经营场所在2018年1月30日状况。 10、照片6张，证明2018年2月1日下午2时左右，蓝村镇政府人大主任、南泉管区党支部书记带领工作人员到原告土地和经营场所指挥大型推土机进行强行挖掘。 11、照片12张，证明2018年2月2日上午9时左右，蓝村镇政府组织和雇佣社会人员三十余人身着“青岛安保”、“特勤”标志的统一服装，头戴“特勤”标志钢盔，出动车身涂有“特勤”标志的警车，将拆除的房屋建筑物、损毁物品等用铲车清除，侵占原告土地，并用铲车挖基坑准备建设围墙。 12、照片8张，证明原告被拆毁房屋及经营场所在2018年2月4日的状况，被强行挖掘出基坑。 13、照片6张，证明原告被拆毁房屋及经营场所在2018年2月8日的状况，被强行挖掘出基坑后砌筑了围墙。 14、中共蓝村镇委员会、蓝村镇人民政府关于领导班子成员分工的通知，证明蓝村镇政府人大主任及南泉管区党支部书记情况。 15、即墨市友谊物资有限公司部分财物损失清单、原告停产停业损失计算、原告被毁损房屋恢复原状费用，证明蓝村镇政府的非法行政行为导致原告房屋毁损，房屋内外设备、财物损毁，部分财物如现金、电脑等被劫走，并造成原告停产停业，导致原告直接经济损失至少在3000万元以上。 16、即复决字【2018】第19号行政复议决定书，证明原告于2018年5月15日收到即墨区政府作出的复议决定书，该复议决定书应被确认违法并予以撤销，即墨区政府应与蓝村镇政府共同承担连带赔偿责任。 17、视频资料及照片电子版，证明：（1）2018年1月29日的照片和2018年1月30日的照片、视频资料证明事项同证据8；（2）2018年2月2日和2月4日的照片、视频资料证明事项同证据11、12；（3）2018年2月5日、7日、8日的照片、视频资料证明事项同证据11-13；（4）蓝村镇政府将强拆现场进行了恶意毁灭性破坏，导致原告房屋、设备、物品等财产全部毁损；（5）蓝村镇政府在原告土地上通过挖基坑、建围墙进行侵占。 18、最高人民法院91号指导案例，证明：（1）原告所主张的现金、财产、设备、物品等是否存在以及具体损失情况应由蓝村镇政府承担举证责任；（2）蓝村镇政府未举证证明原告主张的现金、财产、设备、物品等不存在，故应对原告主张的种类、数量及价值予以认定。 19、最高人民法院41号指导案例，证明蓝村镇政府作出违法行政行为时没有引用具体法律条款，且在诉讼中不能证明其行为符合法律规定，应认定其行为没有法律依据。 20、证明，证明涉案房屋的建成年代等事项。 被告蓝村镇政府辩称，一、蓝村镇政府对涉案房屋的行政强制行为并无违法之处。涉案房屋系在乡、村庄、集镇规划区内，未按照规划审批程序批准进行建设，属于违法建筑物。青岛市城市管理委员会下发的编号为CGB20170047的《市城管办重点督办事项办理通知单》中明确将涉案违建列入督办整顿事项。根据《中华人民共和国城市规划法》、《村庄和集镇规划建设管理条例》及《中华人民共和国城乡规划法》的相应条文，蓝村镇政府有权责令原告限期改正，逾期不改正的，可以拆除。尽管原告自诉涉案违建建设时间为1993年，此时《中华人民共和国城市规划法》尚未生效，但根据《最高人民法院行政审判庭关于如何计算土地违法行为追诉时效的请示》（【1997】法行字第26号）答复称：“对非法占用土地的违法行为，在恢复原状之前，应视为具有继续状态，其行政处罚的追诉时效，应根据行政处罚法第二十九条第二款的规定，从违法行为终了之日起计算……”，因此蓝村镇政府强制拆除涉案违建适用法律正确。二、蓝村镇政府并未侵占原告土地以及原告所诉任何财物，仅仅对该地上涉案违法建筑物依法进行行政强制拆除，并无侵占该土地及其他财物的行为。三、原告涉案房屋系违法建筑物，应予以拆除，蓝村镇政府无法也不能将其回复原状。四、原告的停产停业损失系间接损失，因而不能要求行政赔偿。并且，原告要求蓝村镇政府赔偿房屋损失、财物损失应该对此损失承担举证责任。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条规定：“原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任”。据此，原告应就被告蓝村镇政府在拆除涉案违建过程中给其合法权益造成损害承担举证责任，但原告提供的现场照片和财产清单不能证明其所主张的除涉案违建外的其他合法财产因蓝村镇政府的行政行为受到损害，故其主张缺乏事实依据。《国家赔偿法》第二条第一款规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利”。第三十六条第八款规定：“对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿”。根据以上条文，即使认定蓝村镇政府行政行为违法，其赔偿范围也仅仅为“合法权益、直接损失”，而原告主张的涉案违建并非其合法权益。综上，原告的申请无事实和法律依据，对其诉讼请求蓝村镇政府不予认可。 被告蓝村镇政府在法定期限内未向本院提交证据。 被告即墨区政府辩称，一、本案应由即墨区人民法院管辖。即墨区政府作出的即复决字【2018】第19号行政复议决定，认定蓝村镇政府强制拆除涉案房屋的行为因违反法定程序而违法，并驳回了友谊物资公司的复议申请，驳回了毛庆尚关于赔偿事宜的复议请求。根据《行政诉讼法》第二十六条第二款，《最高人民法院关于适用的解释》第二十二条第三款、第一百三十三条、第一百三十四条的规定，即墨区政府作出的复议决定属于维持原行政行为，原告将作为原行政行为的机关和复议机关列为共同被告，应以作出原行政行为的行政机关和复议机关列为共同被告，应以作出原行政行为的行政机关确定案件的级别管辖。根据《行政诉讼法》第十四条、第十五条的规定，原行政行为是蓝村镇政府作出的，即墨区人民法院应为本案管辖法院。二、友谊物资公司不是适格原告。从涉案《国有土地使用证》、《承包土地合同书》、《长期承包土地合同书》、（94）青证内字第4084号公证书、友谊物资公司私营企业登记信息查询结果看，涉案土地的使用权人为毛庆尚，友谊物资公司与涉案行政行为并无法律上的利害关系，被诉行政行为对其合法权益明显不产生实际影响，应依法予以驳回。三、涉案房屋属于违法建筑事实清楚。根据《城市规划法》、《城乡规划法》等规定，在城市规划区内进行工程建设，应当办理建设工程规划许可证，原告不能提供涉案房屋的建设规划手续，亦无证据证明涉案房屋办理了建设工程规划手续，因此，涉案房屋属于违法建筑事实清楚。因蓝村镇政府在拆除涉案建筑过程中未按照《行政处罚法》的规定作出处罚决定，也未按照《行政强制法》的相关要求，履行催告、作出强制执行决定、公告等法定程序，构成程序违法，即墨区政府据此认定蓝村镇政府强拆涉案房屋的行为违法，并无不当。四、即墨区政府并未加重原告的损失，不应承担赔偿责任，原告未完成损失的举证义务，驳回其行政赔偿的复议请求并无不当。《国家赔偿法》第八条规定：经复议机关复议的，最初造成侵权行为的行政机关为赔偿义务机关，但复议机关的复议决定加重损害的，复议机关对加重的部分履行赔偿义务。在本案中，即墨区政府的复议决定并未加重原告的损害，要求即墨区政府承担共同赔偿责任于法无据。原告主张损失赔偿，应对损失数额承担一定的举证责任，其在损失清单中提出的部分损失明显不合理，违背基本事实，导致即墨区政府无法就行政赔偿问题作出合法有效的认定，即墨区政府驳回其赔偿请求，并告知可通过行政赔偿程序另行主张，并无不当。五、即墨区政府受理复议申请、作出复议决定的程序合法。原告于2018年2月7日提出行政复议申请，即墨区政府予以受理，且于2018年2月12日作出行政复议提出答复通知书，并向蓝村镇政府进行了送达。蓝村镇政府于2018年2月23日提交了书面答复意见及作出行政行为的依据和证据。因案情复杂，即墨区政府决定延期至2018年5月9日前作出复议决定。即墨区政府依照原告申请，于2018年4月12日召开了听证会，后于2018年5月8日作出了被诉复议决定，并分别向两原告和蓝村镇政府进行了送达。综上，请求法院依法驳回两原告的诉讼请求。 被告即墨区政府在法定期限内向本院提交了以下证据： 1、行政复议申请书及两原告在复议程序中提交的相关证据材料，证明两原告于2018年2月7日提出行政复议申请，并提交11份证据。 2、行政复议提出答复通知书及送达凭证，证明被告于2018年2月12日作出《行政复议提出答复通知书》，并于2018年2月19日向蓝村镇政府进行送达。 3、行政复议答复书及相关证据清单、法律依据，证明蓝村镇政府于2018年2月23日提交了答复书及作出行政行为的相关证据、法律依据。 4、行政复议听证申请书，证明2018年3月10日，两原告提出听证申请。 5、决定延期通知书，证明因案情复杂，被告依法将作出复议决定的期限延长至2018年5月9日。 6、行政复议听证笔录，证明2018年4月12日，被告依两原告申请组织了听证会。 7、情况说明及两原告再次提交的证据，证明两原告就听证期间被告要求其核实的问题所提交的书面情况说明及证据内容。 8、《即墨县志》第三章“区划变迁”部分，证明蓝村镇、南泉镇于1987年已经建镇。 9、行政复议决定书，证明被告于2018年5月8日作出被诉行政复议决定书。 10、送达凭证，证明复议案件各项文书均按法定期限、方式进行了送达。 经庭审质证，各方对对方证据发表如下质证意见： 被告蓝村镇政府对两原告证据的质证意见为：对证据1、2的真实性无异议，对证明事项有异议，即使宗地图上所显示的两处房屋系涉案建筑物，因其没有建设规划许可证，不符合规划，故不能证明涉案建筑物是合法的；对证据3的真实性无异议，对证明事项有异议，不能证明友谊物资公司与该案有利害关系，也不能证明涉案建筑物系合法的，公证书恰恰能证明友谊物资公司没有诉讼主体资格；对证据4的真实性无异议；对证据5的真实性无异议，对证明事项有异议，原告向工商登记部门提交《长期土地承包合同书》作为友谊物资公司的经营场所，但是工商登记部门并无对该证据真实性予以认定的权利，也即该证据系原告自己制作并提交，其真实性应以原告提交的公证书作为考量依据，因为公证书出具的时间要晚于原告向工商登记部门提交材料的时间；对证据6的真实性无异议，但对证据6的证明事项有异议，恰能证明蓝村镇政府已经履行合法的送达与通知等行政前置程序；对证据8-13的真实性和证明内容均有异议，照片的拍摄时间和地点不清楚，即使该照片是真实的，也不能证明原告的合法权益受到损害，不能证明所诉财产损失有合法证据支持。而且，该组照片能够证明拆除后的涉案违建及相关物品均由原告所控制，蓝村镇政府并未侵占涉案土地及物品，因此不适用举证责任倒置的规则，应由原告对其合法权益受到损害进行举证说明；对证据14的真实性和证明事项无异议，但是该证据与本案无关；对证据15的真实性和证明事项均不予认可，该证据系原告自行制作，所列损失是不真实的。涉案房屋系违章建筑，即便有停产停业损失，也是间接损失，根据《国家赔偿法》的规定，国家赔偿仅针对合法权益和直接损失。即使认为蓝村镇政府行为违法，原告也应对其合法权益受到的直接损失进行有效举证，且蓝村镇政府并未占有涉案土地；对证据16的真实性无异议，对证明事项不予认可；对证据17对的真实性不予认可，因为该组证据无拍摄时间，也不能从照片和视频资料看出系涉案建筑，对证明事项亦不认可，蓝村镇人民政府仅仅对违章建筑进行拆除，既没有侵害原告合法权益，也没有占用该土地；对证据18、19，因我国是非判例法国家，故该两个判例不能直接引用，且两案例所列情况不适用该案情形；对证据20的真实性不予认可，该证据形式是证人证言，即使该证据证明的事项是真实的，原告也应让证人出庭接受质证。 被告即墨区政府对两原告证据的质证意见为：对证据1的真实性没有异议，对于证明存在合法建筑有异议，从土地证上看只是认定1980平方米的土地使用权面积，没有确认任何建筑物的面积，在2001年时，我国土地证和房产证是分置的，如果有合法的建筑应当是有单独的房产证；对于证据2，尽管有不动产登记中心的档案查询章，但对证据的真实性依然无法确认，理由是：（1）盖章是从第3页开始到第4页，后续的内容不全，画图的部分没有页码；（2）土地使用证审批表格中所有内容都是打印的，唯有建筑占地面积一栏是手写的，无法确认真实性。另外，合同双方是原南泉村委会和毛庆尚，即使合同中提到了建筑面积，也不是国家机关对建筑面积的认定，只是转让双方的认定，且合同第三条建筑面积是225平方是涂改的，无法确认真实性；（3）土地使用证审批表格中国家机关对于事实的认定只是准予登记的土地权属性质、面积和使用年限，不包括对建筑物的认定，故无法确认原告存在合法的建筑物；对证据3的质证意见与蓝村镇政府相同；对证据4，认为土地承包协议与强拆的合法性问题没有关联性；证据5即使是真实的，核准的日期也是在土地承包合同签订的日期之后，没有成立的公司不可能作为承包合同的主体。工商档案所存的《长期承包合同书》是复印件，应当以公证书所公证的承包合同为准；证据7不是本案所审理的对象；证据8-13无法确认与涉案土地和建筑物有关联性，也无法证明是蓝村镇政府占用和挖沟砌墙；证据15不符合我国关于证据的相关规定，只是在原告所诉行为发生之后，原告单方制作的清单以及说明，不是能够证明案件事实的材料。（1）不清楚如此详细的清单是依据什么制作出来的，如所列空调是什么牌子、型号、哪年购置、在强拆发生前是什么状态都不清楚，即使专业的资产评估机构也无法单凭所列的清单作出确切的资产价值评估结论；（2）在一个即将被拆除的建筑物内存放几十万甚至更多的现金不符合常理。即使按照原告所引用的91号指导案例，也是对合理损失予以赔偿，而不是完全按照原告所主张的赔偿：（3）《国家赔偿法》第三十六条没有规定停产停业损失赔偿这一项目，即使是吊销许可证或执照、责令停产停业，也只是赔偿必要的工厂性费用开支；（4）原告主张支付恢复原状的费用不符合《国家赔偿法》的规定，没有法律依据。复议案件审理过程中，复议机关未对行政赔偿事宜作出认定的主要原因是，复议机关向原告释明行政赔偿的举证责任通常不是一方绝对举证责任，如原告不尽到相应举证责任，将承担不利后果情况下，原告仍然拒绝举证，且在此基础上，原告不如实陈述案件事实；对于证据16，该复议决定书没有加重原告的损失；对证据17的质证意见同对证据8-13质证意见，从原告提交的照片和视频中根本无从发现有原告在复议过程中主张的钢结构房屋的痕迹；对证据18，该案例对于举证责任的分担进行了分析，对于案件当事人所主张的损失，并没有按照原告所说的只要被告不举证，原告所提出的主张都应当得到支持；对证据19，该案例并不是如原告所称只要未引用具体条款就视为没有依法，还有其他条件；对证据20，是第二次庭审中提交，原告举证期限在第一次庭审时已经届满，故该证据不应再作为本案认定事实的证据。 两原告对被告即墨区政府证据的质证意见为：对即墨区政府在《证据目录》的“证明内容”一栏中列明的证明事项无异议。对证据1的真实性无异议；对证据2的真实性和证明事项均无异议；证据3确系蓝村镇政府在复议程序中提交，蓝村镇政府在答复中称“涉案房屋系在乡、村庄、集镇规划区内”，可见即使在蓝村镇政府看来，涉案地块并非在“城市规划区”内，而且蓝村镇政府没有提供原告建设房屋时房屋所在地块存在乡、村庄、集镇规划。《村庄和集镇规划建设管理条例》于1993年11月1日才施行，而毛庆尚有证土地上的砖木结构房屋和友谊物资公司承包土地上的砖木结构房屋于1986年左右建设。在蓝村镇政府的法律依据里，《办理通知单》并不是法律，其他三项仅列明法律名称，未列明具体法律条文，应视为其行政强制行为没有法律依据。蓝村镇政府提供的证据均不真实且无效；对证据4、5的真实性和证明事项均无异议；对证据6的真实性和证明事项无异议，且能证明蓝村镇政府于2018年1月29日凌晨非法强拆了原告房屋；对证据7真实性和证明事项均无异议；对证据8真实性有异议，即墨区政府应提供《即墨县志》原本，且对证明事项有异议，《即墨县志》不具有证明行政区划的法律效力，应提交蓝村、南泉建镇的有效行政文件；对证据9真实性无异议，但该复议决定书违法应予撤销；对证据10真实性和证明事项均无异议。被告蓝村镇政府对被告即墨区政府提交证据的真实性和证明事项均无异议。 本院对各方当事人证据认证如下： 两原告证据1-4内容真实，形式合法，能够证明毛庆尚与涉案土地之间的关系，本院予以采信；证据5内容真实，形式合法，但仅据此不足以证实友谊物资公司与涉案房屋存在利害关系；证据6、7内容真实，形式合法，能够证实蓝村镇政府作出限期拆除通知及毛庆尚就此申请复议、复议机关作出复议决定的情况，本院予以采信；证据8-13、17与证据6和蓝村镇政府的自认能够相互印证，证实涉案房屋被拆除及拆除后的状况，本院对此予以确认，但不足以证实蓝村镇政府有侵占土地和抢走财物的行为；证据14与本案待证事实无关，不予审查评价；证据15系两原告自书的损失清单，需结合对于损失项目和数额的举证责任及其他相关事实合理确定可采信的部分；证据16是被诉复议决定，本院对其真实性予以确认，其合法性是本案审查的对象；证据18、19是最高人民法院指导案例，不是能够证明本案事实的证据；证据20从证据形式上看系证人证言，在证人未出庭作证且缺乏其他有效证据相互印证的情况下，本院不予采信。 被告即墨区政府证据1-7、10内容真实，形式合法，与本案事实相关联，本院予以采信；证据8内容真实，但并非确定涉案房屋所在土地是否属于规划区范围内及属于哪一种规划区的有效证据；证据9是被诉复议决定，本院对其真实性予以确认，其合法性是本案审查的对象。 经审理查明： 一、2001年8月13日，原即墨市南泉镇南泉村民委员会（以下简称南泉村委会）作为甲方与原告毛庆尚作为乙方签订【2001】即地转字（305）号《国有土地使用权转让合同》，约定原南泉村委会将南泉村宗地号为J23-1-1149的国有土地一宗转让给毛庆尚，合同载明的宗地性质为工业用地，用地面积1980平方米，建筑面积225平方米，使用年限为49年，自2001年8月13日起至2050年9月12日止。合同还约定，该宗土地转让单位地价为91.9元/平方米，标定地价181962元。2001年9月7日，原即墨市人民政府（现已变更为青岛市即墨区人民政府）为毛庆尚颁发了即转国用（2001）字第305号国有土地使用证，证载用途为“工业”，使用权面积为1980平方米。 二、1993年5月1日，原南泉村委会作为甲方，与友谊物资公司、毛庆尚作为乙方签订《长期承包土地合同书》，约定甲方将四至范围为“南至耕地、北至车站货场路、东至车站货场、西至耕地”的4.17亩土地发包给乙方使用，期限为30年，自1993年5月1日起至2023年5月1日时止，承包费共计125100元。在乙方落款处盖有“即墨市友谊物资有限公司”字样印章，代表人处盖有“毛庆尚印”字样印章。1994年7月28日，青岛市公证处作出（94）青证内字第4084号公证书，对该《长期承包土地合同书》进行了公证。 三、2001年6月18日，原南泉村委会作为甲方，与毛庆尚作为乙方，签订了《承包土地协议》（南泉村合同第10号），约定乙方租赁甲方土地666.7平方米，每平方米每年交纳1.5元，年租金共计1000元，期限暂定三十年，自2001年6月18日至2031年6月18日，但未在该协议中写明土地四至范围。 四、友谊物资公司提交《私营企业申请开业登记注册书》、《公司设立登记申请书》和《私营企业登记信息查询结果》三份材料，拟证明该公司于1993年8月2日即已登记成立，被强拆的房屋中有五处属该公司所有，其具有复议申请人资格。该档案中的《私营企业申请开业登记注册书》载明：“企业名称：即墨市友谊物资有限公司，申请日期：1993年8月2日”，其后附有《长期承包土地合同书》，拟证实承包自原南泉村委的4.17亩土地是友谊物资公司注册登记的营业地，故在该宗土地上建设的建筑物属友谊物资公司所有，强拆该宗土地上的建筑物侵害了友谊物资公司的利益。该档案中的《公司设立登记申请书》首页右上方有手写的“重新登记”字样，第二页中间部分有手写的“营业期限一九九四年一月廿八日至一九九六年五月廿七日”，落款处申请日期为手写的“96年5月27日”。该档案中的《私营企业登记信息查询结果》载明：“成立日期：1996-08-28，营业期限：自1996/08/28至2023/08/27”，原告称该成立日期实际是换发营业执照的日期。两被告认为应以《私营企业登记信息查询结果》为准，友谊物资公司成立的时间应为1996年8月28日。 五、2017年10月10日，即墨市蓝村镇镇村建设服务中心出具《证明》一份，主要内容为：“经调查，蓝村镇王演庄北村毛庆尚在胶济铁路以西、鳌东路以东的乡、村规划区域内建设房屋情况是：1998年建设砖木房一幢（1层）112㎡、砖木房一幢（1层）96㎡、砖木房一幢（1层）72㎡；2001年建设砖木房一幢（1层）18㎡、混合房1幢（1层）33㎡、砖木房一幢（1层）72㎡、砖木房一幢（1层）63.44㎡、砖木房一幢（1层）16㎡、砖木房一幢（1层）24.51㎡；2012年建设彩钢板房1幢（2层）445㎡、彩钢板房1幢（1层）38㎡。总建筑面积1090.95㎡。以上建筑物均未取得合法的规划建设手续，属于违章建筑。”即墨市蓝村镇镇村建设服务中心还同时出具附图一张，记载各处建筑物的分布情况。庭审中，蓝村镇政府称因涉案房屋均在其管辖的规划范围内，故其下属的即墨市蓝村镇镇村建设服务中心有权进行调查并出具上述证明，且并未对毛庆尚进行过调查听取其意见。蓝村镇政府还称其曾到规划部门落实过情况，但规划部门告知属于村镇规划范围，应由蓝村镇政府自行调查，但该庭审陈述内容未提交证据加以证实。另，涉案房屋均未办理建设工程规划手续及权属登记手续。 六、2018年1月9日，青岛市城市管理委员会办公室向即墨区政府作出编号为CGB20170047的《市城管办重点督办事项办理通知单》，主要内容为：“近期市领导在‘美丽青岛行动’带队巡查中发现，你区辖内南泉附近铁路周边及即墨货运站环境相对脏乱，存有违法建设，绿化不到位，影响市容观瞻。请你区举一反三，认真组织梳理排查，抓紧采取综合措施落实解决，加强绿化美化序化提升，务必确保2018年1月底之前铁路沿线市容景观达到‘洁序净美’标准要求。以上事项，请认真研究办理，抓紧落实解决。请将工作情况于2018年1月16日前通过金宏网反馈至‘青岛市城市管理委员会办公室’”。2018年1月20日，蓝村镇政府向毛庆尚作出《限期拆除通知书》，主要内容为：“经查，你（单位）在岙东路以东、胶济铁路以西位置，擅自建设房屋7处，其中砖混4处，分别是112㎡、96㎡、72㎡、226㎡，彩钢瓦3处，分别是101㎡、38㎡、445㎡”，未取得合法的建设规划手续，属于违章建筑。蓝村镇人民政府责令你（单位）自收到本通知之日起3日内自行拆除上述违章建筑，逾期不拆除，政府将组织相关部门（或单位）予以强制拆除，拆除费用由你（单位）承担”。同日，蓝村镇政府向毛庆尚送达该通知书，毛庆尚女婿收下该通知书但未予签字。毛庆尚不服该通知书，于2018年1月22日向即墨区政府提出行政复议申请。2018年1月29日，即墨区政府作出即复不字【2018】第1号不予受理行政复议申请决定，并于2018年2月2日向毛庆尚邮寄送达。2018年1月29日凌晨，蓝村镇政府组织人员将涉案房屋强制拆除。蓝村镇政府自认除作出《限期拆除通知书》外，在强制拆除涉案房屋前再未作出其他文书，未履行其他程序。 七、关于涉案房屋所处位置，两原告与蓝村镇政府在庭审中均确认《限期拆除通知书》中所记载的226㎡的房屋在即转国用（2001）字第305号国有土地使用证项下的土地范围内，所记载的112㎡、101㎡和72㎡的房屋在承包地范围内。对于所记载的96㎡、38㎡和445㎡的房屋所处位置问题，两方发生争议，两原告主张是在承包地范围内，而蓝村镇政府主张既不在国有土地使用证项下的土地范围内，也不在承包合同项下的土地范围内。关于涉案房屋建成年代，两原告在复议和诉讼程序中出现了不同的表述。在庭审中主张国有土地使用证项下的房屋建设于1986年，承包土地上的房屋建设于1993年之前，庭审后又提交《情况说明》一份，称国有土地使用证项下土地范围内的砖木结构房屋和承包地上的砖木结构房屋均建设于二十世纪八十年代，但在《行政复议申请书》中主张国有土地使用证项下土地范围内的房屋均建设于1993年前，承包土地上的房屋建设于1993年。 八、2018年2月7日，即墨区政府收到毛庆尚和友谊物资公司共同提出的行政复议申请，被申请人为蓝村镇政府，复议请求为：1、依法确认被申请人强制拆除申请人房屋的行政行为违法；2、依法责令被申请人停止侵占申请人土地，将拆除的申请人房屋恢复原状并对申请人的房屋损失、财物损失、停产停业损失等进行行政赔偿（暂请求3000万元）。即墨区政府受理该行政复议申请后，于2018年2月12日作出即复答字【2018】第11号《行政复议提出答复通知书》，通知蓝村镇政府自收到复议申请书副本之日起十日内，提出书面答辩并提交当初作出该具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。2018年2月23日，蓝村镇政府作出书面答复并提交证据材料。2018年3月10日，毛庆尚和友谊物资公司向即墨区政府提出听证申请，2018年4月12日，即墨区政府召开了由复议各方当事人参加的听证会。在听证会举行过程中，即墨区政府询问毛庆尚和友谊物资公司如该案需通过鉴定确认赔偿数额，是否同意申请鉴定。毛庆尚和友谊物资公司认为举证责任在于蓝村镇政府，不存在评估和鉴定问题，不同意鉴定，认为复议机关也不应委托鉴定。在召开听证会之前，2018年4月2日，即墨区政府作出即复延字【2018】第3号《决定延期通知书》，通知复议各方当事人因情况复杂，不能在法定期限内作出行政复议决定，决定延期至2018年5月9日前作出。2018年5月8日，即墨区政府作出即复决字【2018】第19号行政复议决定，确认蓝村镇政府强制拆除涉案房屋的行为违法，驳回友谊物资公司的行政复议申请，驳回毛庆尚关于行政赔偿事宜的复议请求，主要理由为： 1、两申请人并未提交有效证据证明被申请人存在侵占涉案土地的行为，且侵占被申请人土地与强制拆除涉案房屋，应分属两个行政行为，因此，关于申请人“请求责令被申请人停止侵占申请人土地”的诉求，该案不进行处理。 2、关于友谊物资公司是不是适格复议申请人的问题。《中华人民共和国公司法》于1993年12月29日由第八届全国人大常委会第五次会议通过，在此之前法律上并没有有限责任公司这一企业类型，但个体工商户或私营企业，经依法登记的，工商行政部门也会核发相应执照。但两申请人并未提交相应的合法登记手续，仅提交了由申请人单方填写没有工商部门盖章的《私营企业申请开业登记注册书》，且该登记注册书的申请日期为1993年8月2日，晚于《长期承包土地合同书》的签订日期。综合两申请人提交的证据，无法证明友谊物资公司与涉案房屋及土地存在法律上的利害关系。此外，在复议案件审理过程中，两申请人亦未提交关于涉案房屋的规划手续及产权证明等能够证明友谊物资公司涉案房屋存在利害关系的证据材料。综合申请人的举证情况，友谊物资公司与涉案房屋不存在法律上的利害关系，不是适格的行政复议申请人，蓝村镇政府强制拆除行为所产生的权利义务，应全部归属于毛庆尚。 3、关于蓝村镇政府强制拆除涉案房屋的行为是否合法的问题。蓝村镇政府认定涉案房屋未办理建设规划手续，系违章建筑，依法应予强制拆除，申请人对涉案房屋系其建设的事实予以认可，但主张涉案房屋建于1993年及1993年之前，当时《中华人民共和国城乡规划法》尚未颁布实施，不属于违章建筑。因申请人主张的房屋建设时间并无确凿证据支撑，复议机关不予支持。但即使按照申请人的主张，涉案房屋建于2008年1月1日《中华人民共和国城乡规划法》实施之前，当时《中华人民共和国城市规划法》已经自1990年4月1日起施行。因此，按照实体从旧、程序从新，兼有利于当事人的原则，该案应适用《中华人民共和国城市规划法》中关于实体问题的相关规定，同时适用《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国行政强制法》等法律法规中关于程序问题的相关规定。根据《中华人民共和国城市规划法》第三条第一款、第三十二条、第四十条等相关规定可知，涉案建筑所处的蓝村镇属于《中华人民共和国城市规划法》适用范畴，在该区域新建建筑物，需向城市规划行政主管部门申请办理建设工程规划许可证，未办理建设工程规划许可证，主管部门可以决定强制拆除。申请人在复议听证过程中，拒绝提供涉案房屋的建设规划手续，主张有土地手续，就能证明建设行为合法，但涉案房屋只有两处位于毛庆尚拥有使用权的国有土地上，其余位于承包地上，土地承包合同不是合法的建设用地手续，且拥有建设用地手续，也不代表涉案房屋办理了合法的建设规划手续。结合申请人在复议过程中的举证情况可以确认，涉案房屋未办理建设工程规划许可证，依据《中华人民共和国城市规划法》第四十条规定，可以强制拆除。但是，依法应予拆除的，行政机关仍需履行相应法定程序，才能保证强制拆除行为的合法性。根据《中华人民共和国行政强制法》第二条第三款之规定，行政强制执行的本质，是强制行政相对人履行生效的行政决定。本案中，蓝村镇政府在进行强制拆除之前，仅向毛庆尚送达了一份《限期拆除通知书》，并没有按照《中华人民共和国行政处罚法》的相关规定，在履行法定程序后作出行政处罚决定。在行政强制程序中，也没有按照《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十七条、第四十四条等规定的要求，履行催告、作出强制执行决定、公告等法定必经程序。综上，蓝村镇政府的强制拆除行为，程序违法，申请人请求确认蓝村镇政府强制拆除行为违法的请求，复议机关予以支持。 4、关于该案是否应由蓝村镇政府进行行政赔偿，如果需要赔偿，具体的赔偿结果是什么的问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第一款第四项规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：。（四）造成财产损害的其他违法行为。该案中，蓝村镇政府的强制拆除行为违法，造成了毛庆尚的财产损失，应进行行政赔偿。因涉案房屋本属应予拆除的违章建筑，该案行政赔偿的范围为蓝村镇政府的强制拆除行为所造成的扩大损失，即涉案房屋的材料价值及其他因强制拆除行为造成的物品损失，赔偿的方式为金钱赔偿。在复议案件审理及听证过程中，蓝村镇政府未向申请机关提交证明涉案财物损失是否存在的证据，申请人仅向复议机关提交了《即墨市友谊物资有限公司部分财物损失清单》，但并未提交证明清单中物品确实存在的证据。在听证过程中，主持人就举证责任事宜向双方进行了释明，申请人仍拒绝履行举证义务。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十一条第一款第二项之规定，申请人应承担基本举证义务。《最高人民法院关于适用的解释》第四十七条虽然规定了在行政赔偿案件中，因行政机关原因导致行政相对人无法举证时，举证责任由行政机关承担，但并不意味着全部举证责任均由行政机关承担，更不意味着在行政机关无相关证据的情况下，就应支持行政相对人所有主张。申请人在清单中载明的财物中，例如现金94万元、中华烟等120条等，均明显不合常理。此外，申请人主张，涉案房屋中三处为钢结构房屋，但其自述房屋建设年代为1993年及1993年之前，此时间即墨当地根本不存在此类结构的房屋，故申请人对房屋建设时间与房屋结构的陈述，都明显存在矛盾。综上，申请人未履行法定举证义务，甚至未如实陈述案件事实，导致复议机关无法就行政赔偿问题作出合法有效的认定结论，对申请人行政赔偿的复议请求，复议机关不予支持，申请人可通过行政赔偿程序，另行主张。2018年5月14日，即墨区政府向毛庆尚和友谊物资公司邮寄送达该复议决定书；2018年5月15日，即墨区政府向蓝村镇政府直接送达该复议决定书。 九、原告提交了《即墨市友谊物资有限公司部分财物损失清单》，列举了原告所主张的因强拆而损失的现金数额、物品数量和物品价值，共十六大项，合计5685640元；还提交了《原告停产停业损失计算》，合计13033680元；另提交了《原告被毁损房屋恢复原状费用》，合计1596万元。上述证据和要求赔偿的数额、项目与复议程序中的相一致。蓝村镇政府称其在强拆前已指派工作人员到现场查看，发现原告已经将涉案房屋腾空，屋内并无物品，故在强拆前未制作物品清单，但并未提交证据加以证明，原告对此不予认可。而且，原告提交视频资料和照片拟证实2018年1月29日、1月30日、2月2日、2月4日、2月5日、2月7日、2月8日蓝村镇政府组织人员将房屋被强拆后的废墟和损毁物品进行了清理，且通过挖基坑和建围墙等方式侵占土地。通过视频和照片可见，有身着“青岛安保”、“特勤”标识衣服的人员在强拆后的现场进行清理。 十、蓝村镇政府与即墨区政府均确认现在的蓝村镇是由原蓝村镇与原南泉镇合并而成,南泉村现属于蓝村镇辖区范围。 本院认为: 一、关于本案应审查的诉讼标的问题 《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十四条第二款规定：行政复议决定既有维持原行政行为内容，又有改变原行政行为内容或者不予受理申请内容的，作出原行政行为的行政机关和复议机关为共同被告。本案中，被告即墨区政府作出的被诉行政复议决定确认了蓝村镇政府强拆行为违法，属于改变原行政行为内容。虽然驳回了毛庆尚对于蓝村镇政府的行政赔偿请求，但从驳回的理由来看，在复议决定中已明确确认“蓝村镇政府的强制拆除行为违法，造成了毛庆尚的财产损失，应进行行政赔偿”，但因“毛庆尚未履行法定举证义务，甚至未如实陈述案件事实，导致复议机关无法就行政赔偿问题作出合法有效的认定结论”，且告知可通过行政赔偿程序另行主张。换言之，即墨区政府认为蓝村镇政府行为违法应当进行赔偿，只是因为未完成举证责任而驳回了赔偿请求，故对于此项复议请求的处理不属于维持原行政行为的情形。综合上述分析，即墨区政府作出的被诉复议决定应属于改变原行政行为的情形。至于两原告所主张适用的《最高人民法院关于适用的解释》第二十二条第三款之规定，该条规定的内容是“复议机关确认原行政行为违法，属于改变原行政行为，但复议机关以违反法定程序为由确认原行政行为违法的除外”，此处的违反法定程序应仅指向程序性事项，而本案的复议标的是强拆行为，其与行政法律行为不同，是一种事实行为，程序与实体是一体的。而且，即墨区政府确认强拆行为违法的理由是未作出行政处罚决定和行政强制决定、未履行系列法定程序，实际上是认为整个强拆行为违法。因此，本案不属于该款规定的情形。综上，本案属于复议机关改变原行政行为的情形，并非复议机关作为共同被告的案件。而且，两原告的复议请求与诉讼中针对蓝村镇政府提出的诉讼请求相同，即墨区政府在被诉复议决定中均已作出相应评判，通过审查被诉复议决定即可完全涵盖两原告针对蓝村镇政府提出的诉讼请求。综上，两原告对蓝村镇政府的起诉应依法驳回，本案审查的标的应为即墨区政府作出的被诉复议决定及针对即墨区政府提出的行政赔偿请求。 二、关于被诉复议决定确认蓝村镇政府强拆涉案房屋行为违法是否正确的问题 1、《中华人民共和国行政强制法》第三十四条规定：行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。第三十五条规定：行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。第四十四条规定：对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。蓝村镇政府如认定涉案房屋系违法建筑并予以强制拆除，应按照上述规定履行作出行政决定、催告、公告等法定程序，而蓝村镇政府未履行上述程序就迳行强拆涉案房屋，强拆行为违法，故被诉复议决定对此认定正确。 2、对于涉案房屋的建成年代，两原告的陈述与蓝村镇政府在《限期拆除通知书》中的认定不一致。两原告在复议中和诉讼中的陈述存在矛盾，根据禁止反言原则，应以其在复议程序中的陈述为准，即两原告称国有土地使用证项下土地范围内的房屋均建设于1993年前，承包土地上的房屋建设于1993年。蓝村镇政府提供的《限期拆除通知书》中认定涉案房屋的建设年代分别为1998年、2001年和2012年。 1990年4月1日起施行的《中华人民共和国城市规划法》第三条规定：本法所称城市，是指国家按行政建制设立的直辖市、市、镇。本法所称城市规划区，是指城市市区、近郊区以及城市行政区域内因城市建设和发展需要实行规划控制的区域，城市规划区的具体范围，由城市人民政府在编制的城市总体规划中划定。第三十二条规定：在城市规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施，必须持有有关批准文件向城市规划行政主管部门提出申请，由城市规划行政主管部门根据城市规划提出的规划设计要求，核发建设工程规划许可证件。建设单位或者个人在取得工程规划许可证和其他有关批准文件后，方可申请办理开工手续。根据上述规定，如果毛庆尚的房屋建成于1993年左右，或如《限期拆除通知书》中记载，部分建成于1998年和2001年，则在所建设区域属于《中华人民共和国城市规划法》中所规定的城市规划区的情况下，应向城市规划主管部门办理建设工程规划许可证。2008年1月1日起施行的《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定：在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。第四十一条第一款规定：在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设的，建设单位或者个人应当向乡、镇人民政府提出申请，由乡、镇人民政府报城市、县人民政府规划主管部门核发乡村建设规划许可证。根据上述规定，如果毛庆尚的部分房屋如《限期拆除通知书》中所记载建成于2012年，若建设区域属于城市规划区，则应向城乡规划部门办理建设工程规划许可证，若建设区域属于乡、村庄规划区，则应向城乡规划主管部门办理乡村建设规划许可证。从上述分析可知，无论是按照《城市规划法》的规定在城市规划区内，还是按照《城乡规划法》的规定在城市规划区或乡、村庄规划区内，都是由规划主管部门办理相关建设规划许可手续，故认定是否属于违法建筑的职权应在规划主管部门，且应有相关材料佐证涉案房屋所在区域属于城市规划区还是乡、村庄规划区。本案中，蓝村镇政府认定毛庆尚所建设涉案房屋属于违章建筑的依据是即墨市蓝村镇镇村建设服务中心出具的《证明》，该服务中心是蓝村镇政府下设机构，法律法规并未规定其具有认定违法建筑的法定职权，蓝村镇政府虽称其曾向规划主管部门申请认定，但并未提交证据加以证实，且根据蓝村镇政府的陈述，规划主管部门并未就涉案房屋是否是违法建筑作出认定。如果蓝村镇政府是《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款所规定的“省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府”，其亦应提交证据加以证明，但本案中并无相关证据。而且，在认定违法建筑过程中，蓝村镇政府并未对毛庆尚进行调查，没有要求其提交证据或听取其陈述意见，违反正当程序原则。再者，即墨区政府认为涉案房屋应适用《中华人民共和国城市规划法》的规定办理规划许可手续，但并未有有效证据证实涉案房屋所在地属于《中华人民共和国城市规划法》所规定的城市规划区。综上，在毛庆尚持有《国有土地使用证》，且与南泉村委会签订有《长期承包土地合同》、《土地承包合同》的情况下，蓝村镇政府未尽到调查义务，仅依据其下设机构出具的《证明》就认定涉案房屋属于违法建筑，属于证据不足，且未对毛庆尚进行调查，违反正当程序原则。因此，即墨区政府在缺乏有效证据支持的情况下即采纳蓝村镇政府的认定意见，认为涉案房屋是违法建筑，属于认定事实不清。 三、关于两原告要求即墨区政府就损失与蓝村镇政府承担连带赔偿责任的诉讼请求能否得到支持的问题 《中华人民共和国国家赔偿法》第八条规定：经复议机关复议的，最初造成侵权行为的行政机关为赔偿义务机关，但复议机关的复议决定加重损害的，复议机关对加重的部分履行赔偿义务。据此，要求复议机关承担赔偿责任的案件中，只有有证据证明复议决定加重当事人损害的，复议机关才对加重部分履行赔偿义务。本案中，即墨区政府是复议机关，两原告并未提交证据证明被诉复议决定加重了其损害，故原告要求即墨区政府与蓝村镇政府承担连带赔偿责任缺乏事实依据，该项诉讼请求应依法予以驳回。 综上，被告即墨区政府作出的即复决字【2018】第19号行政复议决定认定事实不清，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项之规定，判决如下： 一、撤销被告青岛市即墨区人民政府作出的即复决字【2018】第19号行政复议决定； 二、责令被告青岛市即墨区人民政府重新作出行政复议决定； 三、驳回原告毛庆尚和原告即墨市友谊物资有限公司要求被告青岛市即墨区人民政府与被告青岛市即墨区蓝村镇人民政府共同承担连带赔偿责任的诉讼请求。 案件受理费人民币50元，由被告青岛市即墨区人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。 审 判 长  高沛沛 人民陪审员  牟敦荣 人民陪审员  巩秀香 二〇一八年十一月十五日 法官助理   王云逸 书记员  赵洪峰 书记员  王倩倩