山东省济南市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）鲁01行初762号 原告陈学江，男，1963年3月11日出生，汉族，住济南市。 被告济南市人民政府，住所地济南市。 法定代表人孙述涛，市长。 委托代理人张峰，济南市国土资源局市中分局工作人员。 委托代理人董国爱，山东众成清泰（济南）律师事务所律师 被告山东省人民政府，住所地济南市。 法定代表人龚正，省长。 委托代理人刘金远，山东省人民政府工作人员。 第三人杨永鹏，男，1971年1月9日出生，汉族，住山东省烟台市。 原告陈学江不服被告济南市人民政府（简称济南市政府）作出的《征收土地公告》（济征公告[2018]86号）及《济南市市中区2017年第2批次城市建设用地中兴隆一村征收土地补偿安置方案》（简称《兴隆一村安置补偿方案》）、被告山东省人民政府（简称山东省政府）作出的行政复议决定（鲁政复决字[2018]163-1号），于2018年8月2日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案，并向被告济南市政府和被告山东省政府邮寄了起诉状和应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年9月17日公开开庭审理了本案。原告陈学江，被告济南市政府的委托代理人张峰、董国爱，被告山东省政府的委托代理人刘金远，第三人杨永鹏到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 2018年3月6日，被告济南市政府作出济征公告[2018]86号公告，载明《山东省政府关于济南市市中区2017年第2批次建设用地的批复》（鲁政土字[2018]286号）批准征收市中区兴隆街道办事处兴隆一村（简称兴隆一村）土地8.2704公顷，全部为建设用地（村庄闭合圈内面积2.1786公顷，村庄闭合圈外面积6.0936公顷），该地块土地作为公共设施、商务金融用地。本次征收土地涉及的征收补偿安置按《兴隆一村安置补偿方案》执行。 被告济南市政府济征公告[2018]86号公告所附《兴隆一村安置补偿方案》包括如下主要内容：一、征收地块的位置、地类和面积：征收地块位于兴隆一村地段，征收土地总面积为124.056亩，其中村庄闭合圈内面积32.652亩，村庄闭合圈外面积91.404平方米。二、本次征地涉及居民住宅、工矿企业及其他建筑设施成片拆迁，按照济南市市中区人民政府（简称济南市中区政府）制定的拆迁补偿方案执行，本方案不包括居民住宅、工矿企业及其他建筑设施拆迁补偿安置的内容。三、土地征收补偿安置费及地上附着物补偿费标准。按照《山东省政府关于调整山东省征地片区综合地价标准的批复》（鲁政字[2015]286号）、《山东国土资源厅、山东省财政厅关于济南市征地地上附着物和青苗补偿标准的批复》（鲁国土资字[2017]383号）以及《关于兴隆片区项目拆迁补偿有关问题的会议纪要》（[2016]1号）确定，补偿标准为18.6万元每亩，其中村庄闭合圈内补偿费用转为安置房建设费用，应补偿金共计1700.1144万元。四、土地征收补偿安置费及地上附着物补偿费支付。本次征收土地自有批准权的人民政府依法批准之日起三个月内，由济南市中控股集团有限公司（简称济南市中控股集团）负责将上述两款费用总额一次性拨入兴隆一村村民委员会账户。济南市中控股集团拨付到兴隆一村村民委员会账户内的补偿总额涉及地上附着物及青苗部分，兴隆一村村民委员会应到款之日起10个工作日内直接拨付给产权人。五、安置意见。按照《山东省土地征收管理办法》规定，经与村（居）委会协商，对征收土地涉及的农业人口采取以下方式安置：1、货币安置：土地征收补偿安置费及地上附着物补偿费共计1700.1144万元，由济南市中控股集团拨付到兴隆一村村民委员会，由村集体经济组织按照村民议事规定研究落实具体分配方案；2、社会保障安置：济南市政府对本次征收土地按照2万元每亩标准，一次性支付社会保障补贴248.112万元，由济南市财政局将上述补贴资金于征收土地报批前一次性划入当地社会保障资金专户。土地征收经批准后，由济南市市中区人力资源和社会保障局（简称济南市中区人社局）会同兴隆一村村委会落实被征收农民社会保障工作。六、其他事项。对该方案公示期为5个工作日，对方案有异议的，可以在公示结束之日起5个工作日内，向济南市国土资源局书面申请听证；也可以在公示之日起10个工作日内，向济南市政府申请协调，协调不成的，可以在收到协调告知书之日起向山东省政府申请裁决；也可以在本案方公示之日起60日内向济南市政府申请行政复议。 2018年7月25日，被告山东省政府对陈学江作出鲁政复决字[2018]163-1号决定，认定济南市政府收到鲁政土字[2018]286号批复后，有作出济征公告[2018]86号公告并公示的法定职责，该公告载明了法律规定的各项内容，并在被征地农村进行了张贴。同时，《兴隆一村安置补偿方案》的内容符合《山东省土地征收管理办法》第十条第二款的规定，涉及的征地补偿标准符合《山东省土地征收管理办法》第十九条第一款、第二十条第一款的规定，故对陈学江要求撤销济南市政府济征公告[2018]86号公告、确认济南市政府批准并公告的《兴隆一村安置补偿方案》违法的请求不予支持，决定维持济南市政府的济征公告[2018]86号公告。 原告陈学江起诉称，济南市政府济征公告[2018]86号公告张贴程序不合法，载明的救济途径不合法，《兴隆一村安置补偿方案》错列征地面积、错列救济途径、错列听证事项、遗漏地上附着物及青苗补偿费标准、违法挪用征地补偿费、违法授权村民代表大会研究落实货币安置分配方案。请求法院：1、撤销济南市政府作出的济征公告[2018]86号公告行政行为；2、确认济南市政府作出的《兴隆一村安置补偿方案》的公告行为违法；3、撤销山东省政府作出的鲁政复决字[2018]163-1号决定。 被告济南市政府答辩称，济征公告[2018]86号公告不是独立的行政行为，不具有可诉性，《兴隆一村安置补偿方案》符合法律规定。请求法院驳回原告的诉讼请求。 被告山东省政府答辩称，鲁政复决字[2018]163-1号决定行政程序合法，主要证据充足，适用法律、法规正确，请求法院驳回原告的诉讼请求。 第三人杨永鹏同意原告陈学江的意见。 经审理查明：2017年4月26日，济南市政府作出《拟征收土地公告》（济拟征公告[2017]153号），随后在兴隆一村张贴。公告载明，拟征收地块位于兴隆一村，土地征收补偿安置费按照山东省政府鲁政字[2015]286号文件公布的济南市征地区片综合地价标准执行，地上附着物和青麦苗补偿费标准按照济南市政府办公厅《关于调整征地地上附着物和青苗补偿标准的通知》（济政办发[2015]16号）文件规定执行，年产值标准按照市国土资源局、市财政局、市物价局《关于调整全市耕地年产值标准的函》（济国土资函[2014]63号）执行，被征收土地的具体征收补偿安置方案，待勘测调查完成后，由市国土资源局会同财政、人力资源和社会保障等有关部门制定并公示，拟于2017年4月26日至2017年5月26日由济南市国土资源局市中分局（简称济南市中国土分局）等有关部门组织勘测定界和调查清点地上附着物。 2017年5月22日，济南市国土资源局经济南市政府研究同意，作出了《关于兴隆一村拟征收土地补偿安置方案》（[2017]53号），随后在该村张贴。该拟补偿安置方案载明的拟征收土地的位置、地类及面积，拟征收土地补偿标准、安置意见与济南市政府济征公告[2018]86号公告所附《兴隆一村安置补偿方案》一致。该拟补偿安置方案还规定，方案公示期为5个工作日，自2017年5月22日起，至2017年5月26日。对方案有异议的，应在公示结束之日起5个工作日内书面提出申请听证，听证申请书送至济南市中国土分局，由该分局按规定组织听证，逾期未提出的，视为放弃听证。 2017年6月5日，兴隆一村村委向济南市国土资源局出具放弃听证证明。该证明有村集体经济组织负责人和群众代表签字，载明：该村村委组织村民代表研究后认为，一、提出的安置意见切实可行，同意征收土地，不再要求进行听证；二、征地涉及该村居民住宅、工矿企业及其他建筑设施成片拆迁，同意济南市中区政府按照国家有关规定制定的拆迁补偿方案。 2017年6月5日，济南市市中国土分局、兴隆一村村委会、济南市中控股集团、济南市市中区人力资源和社会保障局（简称济南市中区人社局）就拟征收土地，签订了土地征收补偿安置协议。补偿安置协议约定的征收土地位置、地类及面筋，土地征收补偿安置费，村（居）民安置意见与济南市政府济征公告[2018]86号公告所附《兴隆一村安置补偿方案》一致。该协议另规定，本次征地不涉及房屋以外的地上附着物及青苗补偿。 2017年6月6日，济南市中国土分局编制了《城市（镇）批次建设用地方案》，连同有关材料，层报山东省政府批准。征地报批所附的征收（收回、使用）土地权属地类面积表等材料均显示，本次征地所涉兴隆一村土地为住宅用地和工矿仓储用地，没有未利用地或耕地、草地。期间，济南市财政局于2017年9月27日拨付了相应费用。2018年2月14日，山东省政府作出鲁政土字[2018]286号批复，同意征收涉案土地。2018年3月6日，济南市政府作出济征公告[2018]86号公告。2018年3月30日，济南市政府将济征公告[2018]86号公告连同附件《兴隆一村补偿安置方案》，一并在兴隆一村村委会门口张贴。 2018年4月24日，陈学江向山东省政府提交行政复议申请，要求撤销济南市政府将济征公告[2018]86号公告，确认《兴隆一村补偿安置方案》违法。山东省政府于次日作出受理通知，并通知济南市政府提出行政复议答复。因情况复杂，山东省政府于2018年6月22日作出鲁政复延字[2018]163号延期通知，将行政复议决定延期至2018年7月25日前作出。2018年7月25日，山东省政府作出鲁政复决字[2018]163-1号决定，并邮寄送达给原告。 以上事实，有如下证据为证：1、济南市政府济拟征公告[2017]153号及张贴照片；2、《关于兴隆一村拟征收土地补偿安置方案》及张贴照片；3、兴隆一村村委放弃听证证明；4、土地征收补偿安置协议；5、城市（镇）批次建设用地方案；6、不动产权集调查表；7、关于济南市市中区2017年第二批次建设用地的编制报告；8、济南市中区政府关于济南市市中区2017年第二批次建设用地的审查报告；9、建设用地呈报申请书；10、征地资金直接支付凭证；11、济南市国土资源局关于济南市市中区2017年第二批次建设用地的审查报告；12、鲁政土字[2018]286号批复；13、济南市政府济征公告[2018]86号公告；14、行政复议申请书；45、鲁政复办受字[2018]163号行政复议受理通知书；16、鲁政复办答字[2018]163号提出行政复议答复通知书;17、行政复议答复书；18、鲁政复延字[2018]163号行政复议决定延期通知书；19、鲁政复决字[2018]163-1复议决定书。上述证据均经过庭审质证，各方当事人对上述证据的真实性均无异议。 本院认为，被告济南市政府作出济征公告[2018]86号公告的行为，仅是对鲁政土字[2018]286号批复批准征收兴隆一村涉案土地进行公布，没有作出新的行政处理决定，不具有产生、变更和消灭行政相对人权利义务的法律效果，属于对原告权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围，故本院对原告要求撤销济南市政府济征公告[2018]86号公告行为的诉讼请求不予处理，并根据《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十六条第七款之规定，对山东省政府鲁政复决字[2018]163-1复议决定中涉及该公告行为合法性的内容不予评价。 济南市政府经山东省政府批准征收涉案土地，应当依法制定安置补偿方案，进行土地征收补偿安置。《兴隆一村安置补偿方案》是确定于本案征地有关补偿、安置具体措施的依据，直接影响到被征收土地权利人的实体权益，被征地集体经济组织和农民如对其中确定的补偿标准不服，可向上一级地方人民政府即山东省人民政府申请行政复议，对复议仍不服的则可以提起行政诉讼。山东省政府鲁政复决字[2018]163-1复议决定确定了上述安置补偿方案的合法性，其中涉及该补偿安置方案的内容，属于本案的审查范围。 《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第三款规定：“征收（耕地外）其他土地的土地补偿费和安置补偿费标准，由省、自治区、直辖市参照征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定。”涉案土地为建设用地，根据上述法律规定，山东省政府有权制定适用于涉案土地的土地补偿费和安置补助费，山东省政府鲁政字[2015]286号文件公布的综合地价标准，由征收土地的土地补偿费和安置补助费标准两项内容组成，可以作为本案审理的参照。另外，《山东省土地征收管理办法》是山东省政府制定的地方规章，适用于本省行政区域内的土地征收活动，相关规定与《中华人民共和国土地管理法》的规定并不矛盾，可以作为本案审理的参照。本院依照《中华人民共和国土地管理法》等法律法规，参照于山东省政府相关规定，并结合原告起诉和被告答辩意见，对《兴隆一村安置补偿方案》及山东省政府鲁政复决字[2018]163-1复议决定中维持该方案部分内容合法性问题进行了审查。以下分述为四个具体方面： 一、关于《兴隆一村安置补偿方案》的程序是否合法的问题。 本院认为，济南市国土资源局在收到山东省政府鲁政土字[2018]286号批复后，经济南市政府批准，于2018年3月30日作出《兴隆一村安置补偿方案》，作为济南市政府征地批准文件的附件，一起在兴隆一村所在地予以公告，确定了5个工作日的公示期，符合《山东省土地征收管理办法》第十五条的规定。在此前，济南市政府已经在2017年4月26日作出《拟征收土地公告》（济拟征公告[2017]153号），其中包括拟征收土地的位置、范围、用途、补偿标准等内容，并交代了土地征收勘测调查时间。在勘测调查结束之后，济南市国土资源局会同济南市市中区人社局、济南市中控股集团拟定《关于兴隆一村拟征收土地补偿安置方案》（[2017]53号），其中包括土地位置、地类、面积、拟征收土地补偿标准和安置意见，告知了被征收人申请听证的权利、申请听证的时间和途径，并在兴隆一村进行公示，公示期不少于5个工作日。2017年6月5日，兴隆一村出具书面意见，同意《关于兴隆一村拟征收土地补偿安置方案》（[2017]53号），并按照该补偿安置方案签订了土地征收补偿安置协议，协议中包括征收土地位置、地类及面积、补偿标准、安置方式、费用拨付时间和方式等内容。综上，济南市政府《兴隆一村安置补偿方案》的行政程序符合《山东省土地征收管理办法》第八、九、十、十一、十二条的规定，行政程序合法。 二、关于《兴隆一村安置补偿方案》主要证据是否充足的问题。 关于该问题，本院结合原告起诉和被告答辩意见，分述为如下三个方面： 首先，关于征收土地的位置、地类及面积的问题。《兴隆一村安置补偿方案》载明的土地位置，总面积和村庄闭合圈内的面积与征地公告和前期拟征收程序中公告和报批申请材料中的一致，但该方案确实将村庄闭合圈外面积91.404亩误写为91.404平方米，本院予以指出。鉴于济南市政府济征公告[2018]86号公告以及载明村庄闭合圈外面积6.0936公顷，前期公示的《关于兴隆一村拟征收土地补偿安置方案》（[2017]53号）中，也正确表明村庄闭合圈外面积6093.6平方米，故该笔误未影响被征收人的实质权益，本院不再予以纠正。 其次，关于本次征地涉及居民住宅、工矿企业及其他建筑设施成片拆迁问题。2017年6月5日，兴隆一村村委向济南市国土资源局出具放弃听证证明，该证明有村集体经济组织负责人和群众代表签字，明确表示征地涉及该村居民住宅、工矿企业及其他建筑设施成片拆迁，同意济南市中区政府按照国家有关规定制定的拆迁补偿方案，上述内容写入了济南市市中国土分局、兴隆一村村委会、济南市中控股集团、济南市中区人社局签订的土地征收补偿安置协议，属于征地机关和被征地权利人真实意思的表示，也不违反法律、行政法规的强制性规定，济南市政府将上述内容写入《兴隆一村安置补偿方案》的主要证据充足。 最后，关于原告提出的遗漏青苗和地上附属物的问题。济南市市中国土分局、兴隆一村村委会、济南市中控股集团、济南市中区人社局签订的土地征收补偿安置协议，以及《济南市中国土分局关于济南市市中区2017年度第2批次建设用地的编制报告》中，均载明本次征地不涉及房屋以外的地上附着物及青苗补偿。征地报批材料也显示，本次征地所涉兴隆一村土地为住宅用地和工矿仓储用地，没有未利用地或耕地、草地。可见，原告提出的遗漏青苗和地上附属物的问题没有事实根据。 综上，济南市政府《兴隆一村安置补偿方案》主要证据充足。 三、关于《兴隆一村安置补偿方案》适用法律、法规是否正确的问题。 关于该问题，本院结合原告起诉和被告意见，分述为如下三个方面： 首先，关于土地征收补偿安置费的标准。涉案土地属于1类地，按照山东省政府鲁政字[2015]286号的规定，片区综合地价即土地征收补偿费和安置费为17.6万元每亩，济南市政府按照《关于兴隆片区项目拆迁补偿有关问题的会议纪要》（[2016]1号）规定，执行每亩18.6万元的综合地价补偿标准，并不违反法律规定。 其次，关于社会保障安置标准。根据《山东省土地征收管理办法》第二十三条第四款第（三）项的规定，“征地区片综合地价标准为每亩10万元以上的，政府补贴资金不低于每亩2万元。”本案中，济南市政府按照每亩2万元的标准，拨付248.112万元的社会保障安置费，并不违反上述规定。 再次，关于原告提出的挪用土地征收补偿安置问题。根据《济南市土地征收管理办法》第二十六条的规定，“被征地农民房屋安置后，村庄外缘闭合圈内的全部土地由市人民政府依法征收，其土地补偿费和安置补助费转化为政府对被搬迁人的房屋安置费用。”上述规定解决了征地房屋安置费用的来源问题，且规定相应土地补偿费和安置补助费全部用于政府对被搬迁人的房屋安置，没有改变费用的合法用途，与上位法的规定并不冲突，济南市政府按照上述规定，将村庄闭合圈内补偿费用转为安置房建设费用，并将村庄闭合圈内补偿费用1700.1144万元拨付给兴隆一村村委会并无不当。 最后，济南市政府《兴隆一村安置补偿方案》关于费用拨付的内容也不违反法律规定，该方案也正确告知了申请听证、协调和裁决的权利，虽然告知向济南市政府申请行政复议确有不当，但因为行政机关错误交代复议权利导致的时间耽搁，复议机关会依法予以扣除，上述错误并不会导致原告依法申请复议权利的丧失，不足以导致被诉行政行为被确认违法或撤销。 综上，济南市政府《兴隆一村安置补偿方案》适用法律、法规正确。 四、关于山东省政府鲁政复决字[2018]163-1复议决定中维持《兴隆一村安置补偿方案》部分是否合法的问题。 本院认为，2018年4月24日，陈学江向山东省政府提交行政复议申请，山东省政府于次日作出受理通知，并通知济南市政府提出行政复议答复。因情况复杂，山东省政府于2018年6月22日作出鲁政复延字[2018]163号延期通知，将行政复议决定延期至2018年7月25日前作出。2018年7月25日，山东省政府作出鲁政复决字[2018]163-1号决定，并邮寄送达给原告，行政程序合法，处理结果正确。 本院综合上述四个方面的分析意见，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十条，《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项、第一百三十六条第七款之规定，判决如下： 一、驳回原告陈学江对被告济南市人民政府《征收土地公告》（济征公告[2018]86号）的起诉 二、驳回原告陈学江对被告山东省人民政府鲁政复决字[2018]163-1号行政复议决定中维持被告济南市人民政府《征收土地公告》（济征公告[2018]86号）部分的起诉。 三、驳回原告陈学江要求确认被告济南市人民政府作出的《济南市市中区2017年第2批次城市建设用地中兴隆一村征收土地补偿安置方案》违法的诉讼请求。 四、驳回原告陈学江要求撤销被告山东省人民政府鲁政复决字[2018]163-1号行政复议决定中维持被告济南市人民政府作出的《济南市市中区2017年第2批次城市建设用地中兴隆一村征收土地补偿安置方案》部分内容的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告陈学江承担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于山东省高级人民法院。 审 判 长  陈 伟 人民陪审员  李咏梅 人民陪审员  常兆芝 二〇一八年十一月二十五日 书 记 员  郭 萍