新疆维吾尔自治区高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2018）新行终22号 上诉人（原审原告）：栾军，男，1968年2月4日出生，汉族，无固定职业，住新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市。 委托诉讼代理人：邢鹏飞，北京市康达律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：乌鲁木齐市天山区人民政府。住所地：新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市东环路**。 法定代表人：艾尼玩·依布拉音，乌鲁木齐市天山区人民政府区长。 委托诉讼代理人：葛淑艳，女，1976年3月6日出生，汉族，乌鲁木齐市天山区人民政府法制办公室科员。 委托诉讼代理人：夏寅辉，新疆梦维律师事务所律师。 被上诉人（原审第三人）：乌鲁木齐市天山区林业园林管理局。住。住所地：新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市三道弯路东巷**/div> 法定代表人：奚建生，该局局长。 委托诉讼代理人：柳林，男，1982年1月14日出生，汉族，乌鲁木齐市天山区林业园林管理局园林队副队长。 委托诉讼代理人：康伟，新疆法爱律师事务所律师。 被上诉人（原审第三人）：新疆红太阳园林绿化有限公司。住所。住所地：新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市天山区建国路****div> 法定代表人：黄彪，该公司总经理。 委托诉讼代理人：张军，北京盈科（乌鲁木齐）律师事务所律师。 上诉人栾军因与被上诉人乌鲁木齐市天山区人民政府（下称天山区政府）、乌鲁木齐市天山区林业园林管理局（下称天山区园林局）、新疆红太阳园林绿化有限公司（下称红太阳公司）林业行政登记一案，不服新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市中级人民法院（2017）新01行初95号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人栾军的委托诉讼代理人邢鹏飞，被上诉人天山区政府的委托诉讼代理人葛淑艳、夏寅辉，被上诉人天山区园林局的委托诉讼代理人柳林、康伟，被上诉人红太阳公司的委托诉讼代理人张军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 一审法院经审理查明，1999年4月，栾军（乙方）与乌鲁木齐县高崖子牧场管委会（甲方）签订高崖子开发协议书，约定：甲方将位于东大梁后山可耕种的450亩未开垦地承包给乙方开垦使用，作为乙方农牧综合养殖场的饲草基地，除450亩地以外划定区域内的草场由原告代甲方管理；承包期限为20年，自1999年4月10日至2019年4月10日。与此同时，乌鲁木齐县公证处出具（1999）新乌县证字第277号公证书予以确认。 2011年11月18日，天山区园林局与红太阳公司签订《荒山绿化承包协议》，约定红太阳公司在天山区东部山丘地带实施荒山绿化承包，承包范围面积为3700亩（实际数量以测绘面积为准）；承包期限为五十年，自2008年3月25日至2058年3月25日。2012年3月7日,乌鲁木齐市国土资源局地籍处出具权属证明，记载：红太阳公司拟进行荒山绿树项目位于天山区东山垃圾场东侧，规划范围（详查图红线范围）为国有土地，地类为其他草地、，地类为其他草地沟渠、农村道路。扣除定界红线部分，剩余用地无使用权单位。2012年9月14日，乌鲁木齐市城乡规划管理局向红太阳公司颁发地字第号建设用地规划许可证，以及草原临时占用审核同意书等其他相关手续。 2013年3月4日，乌鲁木齐市国土资源局向红太阳公司颁发乌市国土资【2013】号绿化临时用地许可证，记载，用地单位红太阳公司、绿化项目名称荒山绿化、批准临时用地面积220407417公顷、土地座落天山区博格达路（东山垃圾场东侧），东烨成万顺、南规划东绕城高速路、西雪峰民爆公司、南规划道路。 2016年6月1日，乌鲁木齐市城乡规划管理局、乌鲁木齐市国土局、乌鲁木齐市绿化委员会、天山区政府出具的红太阳公司天山区荒山绿化工程验收报告记载：“根据市城市勘察测绘院《荒山绿化验收绿地测量技术成果报告》、《荒山绿化测量图说明》、市园林设计研究院有限公司《荒山绿化验收报告》和天山区绿化委员会办公室出具的荒山绿化项目验收初审意见，红太阳公司亦完成70%绿化用地实际面积内1537849.85平方米（2306.76亩）绿化，造林成活率和保存率达到95%以上，达到《乌鲁木齐市荒山绿化承包管理办法》第十二条、第十三条、第十五条的规定，市绿化委员会办公室、市城乡规划管理局、市国土资源局、天山区绿化委员会办公室联合实地验收，绿化成果验收合格。”2016年6月23日，乌鲁木齐市绿化委员会办公室向红太阳公司颁发了乌鲁木齐市荒山绿化验收合格证。 2016年6月3日，红太阳公司向天山区园林局出具了红太阳公司向天山区园林局出具的关于红太阳公司荒山绿化项目70%绿化用地办理林权证的申请报告，红太阳公司天山区荒山绿化工程验收报告、乌鲁木齐市荒山绿化验收合格证、林权登记申请表、林权勘测登记表等资料申请办理林权证。2016年11月21日，天山区政府向红太阳公司颁发天林证字（2016）第号林权证。栾军认为该林权证侵犯其合法权益，诉至该院。 一审法院认为，一、关于天山区政府是否是适格被告问题。《中华人民共和国森林法》第三条第二款规定，国家所有的和集体所有的森林、林木和林地，个人所有的林木和使用的林地，由县级以上地方人民政府登记造册，发放证书，确认所有权和使用权。国务院可以授权国务院林业主管部门，对国务院确定的国家所有的重点林区的森林、林木和林地登记造册，发放证书，并通知有关地方人民政府。《中华人民共和国森林法实施条例》第五条第二款规定，单位和个人所有的林木，由所有者向所在地县级人民政府林业主管部门提出登记申请，由该县级人民政府登记造册，核发证书确认林木所有权。本案中，红太阳公司依法向天山区园林局递交申请，由天山区政府最终核发涉案林权证，天山区园林局虽是颁发林权证的承办单位，但最终是由天山区政府登记造册，核发林权证，因此，天山区政府是本案适格被告，天山区政府、第三人天山区园林局、红太阳公司所持天山区政府不是本案适格被告的意见不能成立，不予采纳。 二、关于本案是否需要复议前置问题。本案是否需要先申请复议。《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款规定：公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。根据上述法律条文的规定，公民、法人或者其他组织因不服地方人民政府对土地等自然资源权属纠纷作出确认处理行为而提起行政诉讼的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。本案中栾军因不服天山区政府向第三人颁发的林权证而提起行政诉讼，被诉的发证行为属于一种创设权利义务的行政行为，在行为性质上不同于《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款所规定的地方人民政府对土地等自然资源权属纠纷作出的确认处理行为，故栾军针对发证行为提起行政诉讼，无须受《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款规定的起诉条件限制，属于可选择行政复议也可直接提起行政诉讼的情形。因此天山区政府、第三人天山区园林局、红太阳公司所持本案必须经过行政复议后，方能提起行政诉讼的意见，不予采纳。 三、人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。国家林业局《林木和林地权属登记管理办法》第五条规定，林权权利人应当根据森林法及其实施条例的规定提出登记申请并提交以下文件：（一）林权登记申请表；（二）个人身份证明、法人或者其他组织的资格证明、法定代表人或者负责人的身份证明、法定代理人或者委托代理人的身份证明和载明委托事项和委托权限的委托书；（三）申请登记的森林、林木和林地权属证明文件；（四）省、自治区、直辖市人民政府林业主管部门规定要求提交的其他有关文件。第十一条规定，对经审查符合下列全部条件的登记申请，登记机关应当自受理申请之日起3个月内予以登记：（一）申请登记的森林、林木和林地位置、四至界限、林种、面积或者株数等数据准确；（二）林权证明材料合法有效；（三）无权属争议；（四）附图中标明的界桩、明显地物标志与实地符合。本案中，红太阳公司，依法向天山区园林局递交了申请、林权登记申请表、红太阳公司天山区荒山绿化工程验收报告、乌鲁木齐市荒山绿化验收合格证等材料，天山区园林局审核后，报天山区政府登记造册，天山区政府向红太阳公司核发了天林证字（2016）第号林权证。天山区政府的上述行政行为认定事实清楚、适用法律、法规正确，符合法定程序。关于栾军所称天山区政府在权属不明、土地使用权有争议的情况下为第三人红太阳公司办理了林权证违法的起诉理由，该院认为，乌鲁木齐市国土资源局地籍处出具的说明，证实红太阳公司所进行绿化的土地为国有土地，且2013年3月4日乌鲁木齐市国土资源局向红太阳公司颁发乌市国土资【2013】号绿化临时用地许可证，2012年9月14日乌鲁木齐市城乡规划管理局向红太阳公司颁发建设用地规划许可证，而栾军所提供的其与乌鲁木齐县高崖子牧场管委会签订高崖子开发协议书等证据，均与其是否享有所涉土地经营开发权有关，其以此主张红太阳公司所占用土地权属不明，明显不妥，因此栾军上述起诉理由不能成立，不予支持。依照《中华人民共和国森林法》第三条第二款、《中华人民共和国森林法实施条例》第五条第二款、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条，参照国家林业局《林木和林地权属登记管理办法》第五条、第十一条之规定，判决驳回栾军的诉讼请求。 栾军上诉称：1、一审法院认定事实错误，红太阳公司申请林权证时提交的材料不符合《林木和林地权属登记管理办法》的规定，应依法撤销。乌市国土资【2013】号《绿化临时用地许可证》仅仅是临时用地许可，且该临时用地许可在2016年6月申请林权证时已经失效，临时用地许可不是合法有效的土地权属证明文件。天山区政府在颁发林权证期间，未在所在地进行过合法有效的公告，不符合《林木和林地权属登记管理办法》第十条的规定，应依法撤销。上诉人栾军1999年与乌鲁木齐县高崖子牧场管委会签订荒地综合开发协议书，并交纳土地承包费，依法享有争议的土地承包经营权，且自2016年4月至2017年1月间，栾军与天山区政府、天山区园林局的另一诉讼正在审理，在该案的审理中栾军说明了其与红太阳公司对土地使用存在的争议，新疆维吾尔自治区高级人民法院（2016）新行赔终5号行政判决在法院认定部分对此也进行了阐述，天山区政府对此争议是明知的。2、天山区政府未在收到起诉状副本10内提交作出具体行政行为时的依据，根据行政诉讼法的相关规定，应当认定该具体行政行为没有依据，确认其颁发林权证的行为违法。请求：1、依法撤销新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市中级人民法院（2017）新01行初95号行政判决；2、撤销天山区人民政府为红太阳公司颁发的天林证字（2016）第号林权证。 被上诉人天山区政府答辩称：1、第三人红太阳公司申请林权证时提交的有关材料合法有效，用地权属并无争议。乌鲁木齐市国土资源局地籍管理处出具的权属证明可以说明天山区的荒山绿化项目用地权属并无争议。红太阳公司取得的《绿化临时用地许可证》虽规定期限为2013年3月至2016年3月，但该许可证仅是规定红太阳公司在该荒地上的绿化许可时间，并不能改变红太阳公司对该荒地上已享有的用地权利。上诉人未按照《乌鲁木齐市荒山绿化承包管理办法》规定的程序办理审批手续，上诉人并非争议土地的合法使用权人，天山区政府办理的被诉林权证的土地权属不存在争议。2、上诉人于1999年与乌鲁木齐县高崖子牧场管委会签订的开发协议书不符合相关业务办理的法定程序，不具有法律效力。3、天山区政府按照法定程序，已经尽到认真审查的义务，为红太阳公司颁发林权证程序合法。4、天山区政府在收到起诉状副本15日内依法向一审法院提交了相关证据，符合法律规定。请求驳回上诉，维持原判。 被上诉人天山区园林局答辩称：1、一审法院认定事实清楚，适用法律准确，上诉人的上诉请求无事实和法律依据。红太阳公司提交的相关材料和乌鲁木齐市国土资源局地籍处出具的权属证明，符合《中华人民共和国森林法实施条例》、《林木和林地权属登记管理办法》的相关规定，答辩人在完全遵循法定程序的情况下，依法对第三人红太阳公司进行林权初始登记，符合法律规定。2、上诉人栾军不具有行政诉讼原告主体资格。上诉人与《荒山绿化承包协议》无利害关系，且上诉人无任何土地权属的相关手续，在不存在利害关系的情况下，无权对本案提起行政诉讼。3、上诉人于1999年4月与高崖子牧场管委会签订的开发协议不符合相关业务办理的法定程序，不具有法律效力，且上诉人至今没有在相关部门办理土地、林业等手续。4、答辩人于2016年7月12日在森林、林木和林地所在地张贴公告，符合相关法律规定，天山区政府和答辩人颁发的林权证程序合法。答辩人向一审法院提交了一系列证据，履行了法定职责。请求驳回上诉，维持原判。 被上诉人红太阳公司辩称：1、本案林权证所涉土地权属没有任何争议，红太阳公司2011年和园林局签订承包协议，地籍处出具的权属，地籍处出具的权属证明都证实这宗土地从开始就属于红太阳公司享有一审中已经提交了2016年7月12日进行公示的相关证据。3、红太阳公司于2011年与天山区园林局签订了荒山绿化承包协议，并且取得了荒山绿化许可证，不存在其他的他项权利，栾军向法庭提交的票据经天山区政府审核也存在虚假，是无效的缴费凭据，上诉人与本案土地没有任何关系。4、一审证据目录可以证实天山区政府在法定期限内提交了相应证据，程序合法。请求驳回上诉，维持原判。 本院查明的事实与一审法院查明的事实一致，本院予以确认。 本院认为，公民、法人或其他组织如认为行政机关或行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，应当针对权益受侵害的类型，选择恰当的诉讼类型，有针对性的提起行政诉讼，从而实质解决其合法权益。具体到本案，上诉人栾军对案涉林权证提起行政诉讼的核心理由为：天山区政府为红太阳公司颁发的案涉林权证所载林地与其承包地存在权属争议。根据栾军的核心理由可以知悉，栾军虽以案涉林权证登记行为违法为由提起本诉，但实质是对土地权属问题存在异议。案涉林权证即便经诉讼撤销也并非意味着案涉土地权属即归上诉人所有，故对林权证登记行为提起诉讼并不能解决土地权属争议，而应循权属争议处理程序确认权属后再针对案涉林权证提出申请或诉讼。现上诉人栾军未经权属争议处理程序径行对案涉林权证提起本诉，显然不具有对其诉讼请求进行审理的必要性和实效性。 综上，上诉人栾军提起本诉不符合法定起诉条件，原审法院对案涉林权证的登记行为进行实体审查确有不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一项、《最高人民法院关于适用的解释》第五十四条第一款第三项、第一百二十三条第一项的规定，裁定如下： 一、撤销新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市中级人民法院（2017）新01行初95号行政判决； 二、驳回栾军的起诉。 上诉人栾军预交的一审案件受理费50元及二审案件受理费50元，均退还栾军。 本裁定为终审裁定。 审判长 刘   峰 审判员 哈里木拉提 审判员 马   荣 二〇一八年十一月二日 书记员 吴   丹