贵州省三穗县人民法院 行 政 判 决 书 （2018）黔2624行初68号 原告：黄映凯(凯里市鸿齐饭庄业主)，男，1976年4月13日出生，汉族，住凯里市。 委托代理人：满增桂，北京创为律师事务所律师。特别授权。 被告：凯里市城市管理行政执法局（下文简称凯里市行政执法局），所在地凯里市行政中心第二办公区东楼六楼。 法定代表人：蒋辉，该局局长。 出庭负责人：杨政权，该局党委副书记。 委托代理人：杨再学，贵州万木春律师事务所律师。 委托代理人：吴永龙，贵州万木春律师事务所律师。 原告黄映凯不服被告凯里市行政执法局城市规划管理一案，于2018年9月20日向本院提起行政诉讼。根据贵州省黔东南苗族侗族自治州中级人民法院（2015）黔东行辖字第1号指定管辖决定书的决定，本院于同年同月同日立案受理后，依法向被告凯里市行政执法局送达了起诉状副本及应诉通知书等。本院依法组成合议庭，于2018年11月15日公开开庭审理了本案。原告委托代理人满增桂，被告凯里市行政执法局的负责人杨政权、委托代理人杨再学到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告凯里市行政执法局于2018年7月12日对原告黄映凯作出凯城执违处字〔2018〕39号《行政处罚决定书》（下文简称《行政处罚决定书》），认定：黄映凯于2013年在凯里市清江路湾溪加油站北侧（鸿齐饭庄）处擅自修建砖木结构1层建筑1栋，查处时擅自修建建筑面积为838平方米。黄映凯的上述建设行为未取得《建设工程规划许可证》，违反了《中华人民共和国城乡规划法》（下文简称《城乡规划法》）第四十条第一款的规定，属违法建设。有笔录、现场勘查记实、违法建筑相片等证据佐证。根据《城乡规划法》第六十四条的规定，对原告作出行政处罚决定：限你自收到本处罚决定书之日起15内自行拆除修建的违法建筑。 原告黄映凯诉称，原告于2013年经凯里市国土资源局的同意，才在涉案土地上修建建筑物，从事饭店经营的，依法对涉案房屋（建筑物）享有合法物权；原告修建的房屋已在2013年就存在，依据《中华人民共和国行政处罚法》（下文简称《行政处罚法》）第二十九条“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。”的规定，被告现在对原告的修建行为进行处罚，已超出法律规定的处罚时效；被告依据《城乡规划法》第六十四条的规定，作出自行拆除的处罚决定是不当的；其处罚的目的存在以“拆违”代替“拆迁”的嫌疑。故请求人民法院依法撤销被告作出的《行政处罚决定书》。 原告黄映凯向本院提交的证据：1.居民身份证，拟证明原告主体适格；2.营业执照，拟证明原告主体适格及从事的是合法经营；3.《行政处罚决定书》，拟证明被告对原告作出行政处罚的事实。 被告凯里市行政执法局辩称，被告对凯里市城市规划区范围内违反规划的行为具有行政处罚权；原告在凯里市清江路湾溪加油站北侧修建的砖木结构建筑物的行为未依法申请办理建设工程规划认可，违反了《城乡规划法》的相关规定，属于违法行为，所修建的建筑物属于违法建筑，被告对原告作出的行政处罚决定，认定事实清楚、适用法律正确；处罚前已依法告知原告拟处罚的事实、依据及陈述、申辩、听证的权利，并依法举行听证后作出行政处罚的，行政处罚程序合法；原告没有任何证据证明其饭庄建设获得同意，称其对涉案房屋享有合法的物权没有事实依据；原告的违法建筑一直持存续占用状态，依据《行政处罚法》第二十九条第二款的规定，行政处罚未超过处罚时限；原告违建占用的宗地规划用途为二类居住用地，对城市规划建设已产生影响，无法通过采取改正措施方式消除影响，故对其作出的处罚适当。被告作出的处罚决定认定事实清楚、程序合法，请求人民法院驳回原告的诉讼请求。 被告在举证期限内向本院提交的证据、依据： 1.⑴《事业单位法人证书》，拟证明被告主体资格；2、(1)国发〔2002〕17号《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》、⑵黔府函〔2005〕157号《省人民政府关于在凯里市开展相对集中行政处罚工作的批复》、(3)凯府发〔2005〕50号《市人民政府关于将部分城市管理行政处罚权划归市城市管理行政执法局行使的通知》、(4)凯府法办告字〔2009〕1号公告、(5)凯府法办告字〔2016〕1号公告，拟证明原告的违法建设行为发生在凯里城市规划范围内，被告有权对该范围内的违法建设行为进行处罚；3.⑴黔府函〔2011〕25号《省人民政府关于凯里—麻江城市总体规划的批复》、⑵凯里-麻江城市总体规划（2009-2030）、⑶凯里市北片区控制性详细规划，拟证明原告修建建筑物所在地位于凯里-麻江城市总体规划区范围内；4、凯国土规划函〔2018〕114号《市国土资源和规划管理局关于对凯里二小东侧湾溪加油站北侧宗地内违法建筑进行查处的函》，拟证明有关单位要求被告对原告的违法行为进行查处；5、(1)立案审批表、(2)询问笔录、(3)现场勘查纪实、⑷现场勘查照片、⑸营业执照，拟证明原告在未取得建设工程规划许可的情况下，擅自在凯里市清江路湾溪加油站北侧处修建砖木结构1层建筑1栋，建筑面积为838平方米；6.⑴《行政处罚告知书》、⑵送达回证，拟证明2018年6月25日被告对原告作出行政处罚告知书并送达，同时告知原告有陈述、申辩的权利；7、⑴听证申请书、⑵行政处罚听证通知书、⑶送达回证、⑷授权委托书、⑸律师事务所函、⑹听证会签到册、⑺听证会笔录，拟证明原告于2018年6月26日向被告提交听证申请，被告依据原告申请举行了听证会；8.⑴凯城执议〔2018〕17号《凯里市城市管理行政执法局班子会议纪要》、⑵案件处理审批表、⑶凯城执违处字〔2018〕42号《行政处罚决定书》、⑷送达回证，拟证明被告对原告的处罚进行集体讨论，并作出行政处罚且送达；9、陈江、吴士祥等5人贵州省行政执法证，拟证明执法人员有执法资格。 经庭审质证，本院对原告黄映凯提供的证据作如下确认： 1、2号证据证明原告身份信息及主体适格，本院予以确认。3号证据是系被告作出的行政行为，证明被告对原告进行行政处罚的事实，本院予以确认。 本院对被告凯里市行政执法局提供的证据作如下确认： 1号⑴证据证明凯里市行政执法局是独立的事业法人机构，法定代表人为蒋辉，具有诉讼主体资格，本院予以确认；2号⑴～⑸证据不是被告作出本案行政行为的证据，但能证明被告对凯里市城市建成区包括原告建筑物所在地里市清江路湾溪加油站北侧的违法建设行为具有行政处罚权，本院予以确认；3号⑴～⑶证据证明省人民政府已于2011年1月批复同意凯里－麻江城市总体规划（2009－2030），原告的违法建设行为发生在凯里－麻江城市总体规划范围内，本院予以确认；4号证据证明有关单位要求被告对原告的违法行为进行查处，本院予以确认；5⑴～⑸证据证明被告对原告的违法事实进行调查，与本案被诉行政行为有关联，本院予以采信；6号⑴、⑵证据证明被告作出行政行为过程中履行了告知义务和原告申辩的情况，与被告行政行为有关联，可作证明被告行政行为合法性的证据予以采信。7号⑴～(5)证据证明被告作出行政行为过程中，原告提出听证，被告依法举行听证，与被告行政行为有关联，可作证明被告行政行为合法性的证据予以采信；8号(1)证据证明了被告对原告的陈述和处罚进行了集体讨论，本院予采信；8号(2)～(3)证明被告对原告进行行政处罚并送达的事实，本院予以确认；9号证明被告单位执法人员的身份，本院予以确认。 经审理查明：2013年，原告黄映凯在未申请办理建设规划许可证的情况下，在凯里市××加油站（又××路加油站)北侧修建擅自修建砖木结构1层建筑1栋（建筑面积为838平方米），用于经营饭店。2018年4月8日被告凯里市行政执法局接到凯里市国土资源和规划管理局反映原告涉嫌违反规划建设，建议依法查处的函的后，于2018年4月23日进行了调查。经调查后，认为原告的建设行为未取得《建设工程规划许可证》，违反了《城乡规划法》第四十条第一款的规定，属违法建设，遂于2018年6月26日向原告黄映凯送达行政处罚告知书，告知其陈述、申辩和要求听证的权利。同日，原告黄映凯向被告提出听证申请，被告于2018年7月9日举行听证，同月11日被告单位负责人集体对原告的陈述和处罚进行复核、讨论。2018年7月12日被告作出《行政处罚决定书》，并于同日送达原告。原告黄映凯不服该决定，遂于2018年9月20日向本院提起诉讼。 另查明，2016年11月8日至今，被告相对集中行政处罚权的行政区域范围为：凯里市城市建成区（东抵三棵树镇挂丁村－寨瓦村，南抵凯里经济开发区铜鼓村－舟溪镇大中村－开怀街道康巴，北抵凯里机务段－沿江路－滨江路，西抵滨江路－凯麻高速下司站与320国道交叉处）……。2011年省人民政府批复同意凯里－麻江城市总体规划，凯里－麻江城市总体规划为：凯里市的城西、大十字、西门、洗马河、湾溪办事处和鸭塘、舟溪等行政辖区范围……。原告所建的建筑物位于凯里市××加油站（又××路加油站）北侧，在湾溪××行政辖区，系凯里－麻江城市总体规划及被告相对集中行政处罚权的范围内，其土地性质规划为居住地（建设用地），2002年征收为国有土地。 本院认为：被告凯里市行政执法局作为经国务院依法授权的贵州省人民政府同意设立的集中行使行政处罚权的机关，有权对管辖范围内违反《城乡规划法》相关规定的建设行为进行处罚。本案被告行政行为是否合法，综合双方的主要诉讼意见，主要存在以下争议的焦点： 一、关于原告提出其修建建筑物在2013年就已经修建并使用至今，已合法取得物权的问题。本院认为，原告所建的建筑物在凯里－麻江城市总体规划湾溪××行政辖区，其土地性质规划为居住地（建设用地），该土地至未出让。根据《中华人民共和国物权法》第七条：“物权的取得和行使，应当遵守法律，尊重社会公德，不得损害公共利益和他人合法权益。”的规定，物权取得和行使应当符合法律规定，本案中原告黄映凯既未依法取得该建设物的土地使用权，也未依法取得建设规划许可证的情况下，其修建建筑物和使用土地的行为属于不遵守法律的情形。原告提出已合法取得物权的诉讼意见，是对法律的错误解读，其理由不充分，本院不予采纳。 二、关于被告作出行政处罚是否超出处罚时效的问题。本院认为，原告的建设行为虽在2013年，但该行为发生在《城乡规划法》2008年1月1日实施和批复设立规划区之后。根据《行政处罚法》第二十九条第二款“……，违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算”的规定，对于违反《城乡规划法》规定的行为，且违法行为有连续或者继续状态的行为，仍应受到《城乡规划法》的约束。原告黄映凯在2013年进行建设，至今未到相关职能部门办理建设规划行政许可手续和未获批准，其行为属于有连续或者继续状态的，故被告依据《城乡规划法》对原告的建设行为进行查处并无不当。原告提出该项诉讼意见，理由不充分，于法无据，本院不予采纳。 三、关于被告作出行政处罚是否恰当的问题。本院认为，原告所建并使用的建筑物在凯里－麻江城市总体规划湾溪××行政辖区，其土地性质规划为居住地（建设用地），该建筑物从建设完工、使用至今均未取得建设工程规划许可是事实，故被告认定原告违反了《城乡规划法》第四十条第一款的规定，属违法建设，认定事实清楚。该建筑物已占用建设用地（国有）建设并完工使用至今，已影响到城市规划建设，且不能通过其他整改措施消除影响，故被告作出限期拆除的行政处罚并无不当。被告根据《城乡规划法》第六十四条的规定，对原告黄映凯作出行政处罚决定，适用法律正确，处罚结果恰当。 四、被告作出行政行为程序是否合法。本院认为，被告作出行政行为过程中已向原告送达了行政处罚告知书，告知了其陈述、申辩、听证的权利，在原告申请听证后，已组织了听证；在作出处罚前，已经单位负责人进行集体讨论，其行政行为符合《行政处罚法》第三十一条、第三十二条、第三十八条第二款、第四十二条的规定，程序合法。 综上所述，原告黄映凯提出被告凯里市行政执法局的行政行为违法，请求撤销的诉讼请求，理由不充分，本院不予支持；被告提出其作出的行政行为，认定事实清楚、程序合法，适用法律正确，请求人民法院驳回原告的诉讼请求，理由充分，本院予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告黄映凯请求撤销被告凯里市城市管理行政执法局于2018年7月12日作出的凯城执违处字〔2018〕39号《行政处罚决定书》的诉讼请求。 案件受理费人民币50元，由原告黄映凯负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省黔东南苗族侗族自治州中级人民法院。 审 判 长  王玉强 审 判 员  廖思珍 人民陪审员  张必祥 二〇一八年十一月十五日 书 记 员  刘士超 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。