广西壮族自治区南宁市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）桂01行初166号 原告南宁市兴宁区三塘镇围村村委会山场坡村民小组。 诉讼代表人周家金，该组组长。 委托代理人秦远富，男，1951年12月15日出生，汉族，身份证住址：南宁市。 被告南宁市兴宁区人民政府。所在地址：南宁市厢竹大道**。 法定代表人朱财斌，该区区长。 行政机关出庭负责人黄少海，该区调研员。 委托代理人梁耐光，广西金益律师事务所律师。 被告南宁市人民政府。。所在地址：南宁市嘉宾路** 法定代表人周红波，该市市长。 委托代理人潘金凤，该市法制办工作人员。 第三人广西壮族自治区畜牧研究所。。所在地址：南宁市兴宁区邕武路** 法定代表人吴月柱，该所所长。 原告南宁市兴宁区三塘镇围村村委会山场坡村民小组（以下简称山场坡小组）不服被告南宁市兴宁区人民政府（以下简称兴宁区政府）作出的驳回土地确权申请裁定及被告南宁市人民政府（以下简称市政府）作出的行政复议决定一案，向本院提起行政诉讼。本院立案后，向被告兴宁区政府、被告市政府及第三人广西壮族自治区畜牧研究所（以下简称区畜牧所）送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年8月28日公开开庭进行了审理。原告山场坡小组的委托代理人秦远富，被告兴宁区政府的委托代理人梁耐光及该区政府行政机关出庭负责人黄少海，被告市政府的委托代理人潘金凤到庭参加诉讼。因第三人区畜牧所经本院依法传唤，无正当理由拒不到庭，本院缺席审理。本案现已审理终结。 被告兴宁区政府于2015年8月28日作出《驳回确权申请裁定书》（以下简称被诉驳回裁定），主要内容为：山场坡小组申请对“大麻风东面岭（乙息）”土地面积约80亩进行确权申请，提供了1964年4月21日签订的《关于土地拨让联合报告书》，该报告书中只载明了区畜牧所拨给山场坡小组的土地地名及面积数量，并没有写明四至范围，因此无法确定其具体位置，根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》（以下简称《调处条例》）第三十六条第二款的规定，四至方位不清又无附图的，根据权属参考凭证也不能确定具体位置的，由人民政府按照“属地管理、分级负责、先行调解、有利于生产生活、有利于经营管理、有利于社会和谐稳定的原则”确定权属。而区畜牧所于1985年3月15日取得了包括原告所称“大麻风东面岭（乙息）”在内的《山界林权证》，四至范围清楚、手续合法完备，是取得土地权属的依据。2001年8月14日兴宁区三塘镇政府组织原告与区畜牧所签订了《边界核定协议》，双方确认市政府1985年3月15日颁发给区畜牧所的《山界林权证》的土地属于市政府确权给区畜牧所使用的国有土地，且双方于1964年4月21日所签订协议明确畜牧所拨给山场坡小组的“大麻风东面岭80亩”不在该《山界林权证》内。经现场勘验确认，山场坡申请确权的土地范围是在该《山界林权证》土地范围内，与双方签订的《边界核定协议》不符，且申请人没有提供充分的其它证据证明权属主张，因此，对山场坡小组提出的土地权属确权申请，兴宁区政府不予支持。根据《调处条例》第二十三条第一款规定，兴宁区政府裁定驳回山场坡小组就“大麻风东面岭”80亩土地提出的确权申请。山场坡小组不服向市政府提出行政复议申请，市政府于2015年11月16日作出南府复议〔2015〕301号《行政复议决定书》（以下简称被诉复议决定），维持了兴宁区政府作出的上述驳回裁定。 原告山场坡小组诉称，被诉驳回裁定及被诉复议决定，认定事实不清、程序严重违法。首先，1964年4月21日的《关于土地拨让联合报告书》已经明确拨让124.14亩土地给山场坡小组，其中包含本案的诉争大麻风东面岭80亩土地。1985年3月15日区畜牧所取得的《山界林权证》并不包含大麻风东面岭80亩土地，山场坡小组于2014年12月29日递交给被告的《土地权属调处确权申请书》已明确涉案大麻风东面岭80亩土地的具体位置，就是相关档案记载的“乙息”，四至界线“东面以大麻风冲为界与当梨岭为邻；南面以陈氏（陈良鑑、陈良銓兄弟2户）鱼塘为界与公沟岭为邻；西边以本村通往良球村小道为界与大麻风西面岭为邻；北边以一条无名小道为界与广西畜牧所的星团岭为邻”。其次，本案被告兴宁区政府勘验现场及召开协调会，不通知山场坡小组或者其代理人，程序严重违法。本案超过法定的办案期限，从2014年12月9日山场坡小组递交调处申请书到2015年9月8日才结案，严重超出6个月的法定办案期限。市政府作为复议机关，有错不纠，严重违反《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第4条的规定。综上，请求法院：一、撤销被诉驳回裁定及被诉复议决定，并判令被告兴宁区纠正本土地更界补证悬案；二、本案的诉讼费由被告承担。 原告山场坡小组向本院提交了以下证据： 1.最高人民法院（以下简称最高法院）第一巡回法庭再审裁定书送达日期凭证，证明原告收到再审裁定书的日期； 2.被诉行政复议，证明行政复议决定的情况； 3.《行政复议决定书》（南府复议〔2015〕301号）送达日期回证； 4.《南宁市人民政府行政复议办公室行政复议受理通知书》（南复办受〔2015〕264-1号）； 5.提交市政府的申请复议的关键材料； 以上证据2～5，证明原告向市政府复议的情况； 6.广西壮族自治区法制办公室《关于南宁市兴宁区三塘镇围村村委会山场坡村民小组全体村民信访事项的转办函》（桂法制函〔2015〕707号）、网上公开网址，证明原告维权的经过； 7.《行政复议答复书》，证明兴宁区政府的复议答复情况； 8.兴宁区政府《驳回确权申请裁定书》，证明被诉驳回裁定违法； 9.裁定书送达日期凭证，证明被诉驳回裁定送达情况； 10.兴宁区政府《土地权属争议案件受理通知书》（南兴府调受〔2015〕1号），证明涉案土地确权受理情况； 11.1964年4月21日《关于土地拨让联合报告书》，证明涉案土地权属为原告所有； 12.2001年8月14日《关于广西畜牧研究所与南宁市郊区三塘镇山场坡边界核定协议》，证明涉案土地权属为原告所有； 13.《土地山林纠纷案件申请调处提交材料一次性告知》，证明兴宁区政府告知土地纠纷申请调处的情况； 14.《土地确权申请书》； 15.《五塘镇王竹村土地确权申请书》； 16.《土地权属调处确权申请书》； 17.《土地权属调处确权申请书》； 18.大麻风东面岭即“乙息”的地形图； 19.《土地权属调处确权申请书》； 以上证据14～19共同证明了原告多次向被告兴宁区政府申请调处的情况并提交了相应的地形图； 20.调解笔录； 21.会议签到表； 22.《关于安排人员参加土地纠纷调解现场勘验的通知》； 23.调查笔录； 以上证据20～23，共同证明了兴宁区政府调处过程程序违法； 24.《山界林权证》，证明涉案争议土地属于原告所有； 25.《来访登记表》、来访事项转送单（桂访转字〔2015〕1502号），证明原告信访的过程； 26.网上呼吁，证明原告在网上维权的情况。 被告兴宁区政府辩称，一、原告的起诉属于重复起诉,依法应予驳回。原告与本案第三人区畜牧所关于“大麻风东面岭（乙息）”80亩土地的确权纠纷，兴宁区政府于2015年8月28日作出被诉驳回裁定，原告不服于同年9月28日申请行政复议，市政府于同年11月16日作出被诉复议决定，原告于同年12月9日向南宁市中级人民法院（以下简称南宁中院）提起行政诉讼，南宁中院于2016年5月3l日以（2015）南市行一初字第659号《行政裁定书》驳回原告的起诉，广西壮族自治区高级人民法院（以下简称广西高院）于20l7年6月26日以（20l7）桂行终312号行政裁定维持了南宁中院的（2015）南市行一初字第659号《行政裁定书》，原告于2017年7月29日向最高法院申请再审，最高法院于同年l2月24日以（2017）最高法行申8143号《行政裁定书》驳回原告的再审申请。至此，原告诉求撤销兴宁区政府的被诉驳回裁定及市政府的被诉复议决定已全部走完诉讼程序。兴宁区政府的被诉驳回裁定和市政府的被诉复议决定已为生效裁判所羁束。根据《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第一百零六条的规定，原告于2018年2月26日向南宁中院诉请撤销被诉驳回裁定和被诉复议决定属于重复起诉，根据该《解释》第六十九条之规定，原告的起诉应该以裁定书的形式驳回。原告坚称撤销驳回裁定的诉求属于新的诉求缺乏事实和法律依据。第一，在原告原审期间，南宁中院已就诉求问题依法向原告进行了释明，原告拒绝对诉讼请求进行修改，而在向最高法院申请再审时，原告的再审请求第一项却有“依法撤销……兴宁区人民政府20l5年8月28日作出的《驳回确权申请裁定书》……”的诉求，这说明撤销兴宁区政府的被诉驳回裁定不是新的诉讼请求。第二，就算撤销兴宁区政府的被诉驳回裁定不属于新的诉讼请求，根据《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第四十四条的规定，原告到2018年2月26日才提起诉讼，早就超过了法定的起诉期限，原告的起诉依法应予裁定驳回。二、关于举证责任分担问题。因原告的起诉属于重复起诉，在原告起诉时即应就行政行为的可诉性进行举证，是否属于重复起诉的举证责任属于原告，本案的举证责任不属于行政机关。综上，原告的起诉属于重复起诉，依法应以裁定的形式驳回其起诉。 被告兴宁区政府于2018年7月14日向本院提交了以下证据; 1.《关于土地拨让联合报告书》; 2.《山界林权证》及附图; 3.《关于广西畜牧研究所与南宁市郊区三塘镇山场坡边界核定协议》; 4.《土地收储合同》; 5.2015年2月6日的调查笔录及现场勘验图; 以上证据1～5共同证明被诉驳回裁定及被诉复议决定认定事实清楚、证据确凿； 6.《土地权属调处确权申请书》《受理通知书》《受理通知书》《送达回证》； 7.2015年1月9日、2015年1月28日、2015年2月6日的调解笔录、调查笔录、现场勘验图及照片； 8.《驳回确权申请裁定书》、邮寄送达凭证； 9.《行政复议申请书》《行政复议受理通知书》《行政复议决定书》及送达回证； 以上证据6～9共同证明被诉驳回裁定及被诉复议决定程序合法； 以上证据1～9共同证明了原告的起诉属于重复起诉，且超过了起诉期限。 被告市政府辩称，一、市政府认为区畜牧所于1985年依法取得了包括原告所称“大麻风东面岭（乙息）”在内证号为№000056的《山界林权证》。2001年8月原告与区畜牧所签订了《边界核定协议》，双方确认市政府1985年3月l5日颁发给区畜牧所使用的国有土地，且双方于1964年4月21日所签订协议明确区畜牧所拨给原告的“大麻风东面岭80亩”土地不在该《山界林权证》内。本案中原告申请确权的土地已在该《山界林权证》土地范围内，属区畜牧所使用的国有土地，而原告再以区畜牧所所拨出“大麻风东面岭80亩”理由主张《山界林权证》内的土地权属，显然不成立，也未能提供其他确实充分的证据支持其主张，兴宁区政府据此依法作出被诉裁定驳回原告的确权申请并无不当。原告的复议主张证据不足、理由不充分,市政府不予支持。综上，根据《行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，市政府维持了兴宁区政府作出的被诉驳回裁定。二、原告的起诉不符合受理条件。原告于2015年l2月9日不服被诉复议决定向南宁中院提起了行政诉讼，因原告的起诉请求涉及多个具体行政行为，且每个具体行政行为相对应的行政机关各不相同，经法院释明后，仍坚持不进行分案诉讼，故南宁中院驳回原告的起诉。原告上诉广西高院后，广西高院于2017年6月26日作出了驳回其上诉的裁定，原告于同年同月29日提起的再审申请，最高法院亦驳回了其的诉讼请求。根据《行政诉讼法》第四十五条之规定，原告的起诉超过法定的起诉期限。（一）原告于2015年11月25日收到被诉复议决定后，向法院提起行政诉讼，法院已经向其释明了不能仅起诉复议决定，应对被诉具体行政行为一并提起行政诉讼，其他诉求也应分案诉讼。之后原告坚持不改其诉讼请求，经被诉复议决定和法院释明说理，且《行政复议法》和《行政诉讼法》对适格被告与诉讼标的浅显清晰指明情况下，原告仍不正确行使诉讼权利，表明其已放弃了救济权利。（二）原告在二审法院2017年6月26日终审裁定作出后，法院生效的裁定已经裁定原告必须变更其诉求法院才可依法受理，即原告已知道其应正确行使权利的方式并应按生效裁定执行，但其亦未在收到裁定后的十五日内行使诉权，故原告在于2018年2月26日才提起本案行政诉讼已经远远超过法律规定的起诉期限。原告不当运用诉讼技巧，应承担相应的法律后果，不适用《行政诉讼法》第四十八条耽误起诉期限的规定。（三）原告本次起诉属于重复起诉。原告于2015年12月9日向南宁中院提起行政诉讼，诉讼请求就是撤销市政府的被诉复议决定。2018年2月26日再次起诉，其诉讼请求仍是撤销被诉复议决定。在前诉已经裁定驳回的情况下，本次提起行政诉讼构成重复起诉。综上，市政府作出被诉复议决定认定事实清楚，证据充分，适用依据正确，程序合法，原告的起诉不符合受理条件，属滥用诉讼权利，为节约司法资源，请法院依法驳回其诉讼请求。 被告市政府庭审时向本院提交了以下证据：一审、二审、再审行政诉讼裁定书，及再审申请书；证明原告的起诉已经超期。 第三人区畜牧所没有提交书面诉讼意见及证据。 经庭审质证，本院对上述证据认证如下： 1.原告提交的证据1～26，被告兴宁区政府及被告市政府对其关联性有异议，认为原告的起诉属于重复起诉，且超过了起诉期限。也证明原告要求的涉案80亩土地已划分给第三人，兴宁区政府所作出的被诉驳回裁定在程序和实体上是合法的；原告提交的证据1～5、7～14、16～24是原告对涉案土地申请确权、申请行政复议及提起行政诉讼的情况，具有真实性，且与本案有关，本院予以采纳；原告提交的证据6、15、25、26，与本案无关，本院不予采纳； 2.被告兴宁区政府提交的证据1～9，原告对其真实性、合法性、关联性均有异议，认为其不真实，不能证明其目的；对兴宁区政府提交的证据1～9，被告市政府对其真实性、合法性、关联性均无异议；因兴宁区政府提交的所有证据均是无正当理由逾期提供的证据，本院对其提交的证据不予采纳。 3.被告市政府提交的证据，原告对其真实性、合法性、关联性均有异议；被告兴宁区政府对其真实性、合法性、关联性均无异议；因市政府提交的证据是人民法院的生效裁定书，本院予以采纳。 经审理查明，2014年12月29日，原告山场坡小组向被告兴宁区政府提出“大麻风东面岭”80亩土地所有权的确权申请，并提交了申请书、争议范围示意图、《关于土地拨让联合报告书》、《关于广西畜牧研究所与南宁市郊区三塘镇山场坡边界核定协议》等证据材料。2015年8月28日，兴宁区政府作出被诉驳回裁定，认为：山场坡小组申请对“大麻风东面岭（乙息）”80亩进行确权申请，提供了1964年4月21日签订的《关于土地拨让联合报告书》，该报告书中只载明了区畜牧所拨给山场坡小组的土地地名及面积数量，并没有写明四至范围，因此无法确定其具体位置，根据《调处条例》第三十六条第二款的规定，四至方位不清又无附图的，根据权属参考凭证也不能确定具体位置的，由人民政府按照“属地管理、分级负责、先行调解、有利于生产生活、有利于经营管理、有利于社会和谐稳定的原则”确定权属。而区畜牧所于1985年3月15日取得了包括原告所称“大麻风东面岭（乙息）”在内的《山界林权证》（附四至范围图），四至范围清楚、手续合法完备，是取得土地权属的依据。2001年8月14日兴宁区三塘镇政府组织原告与区畜牧所签订了《边界核定协议》，双方确认市政府1985年3月15日颁发给区畜牧所的《山界林权证》（附四至范围图）的土地属于市政府确权给区畜牧所使用的国有土地，且双方于1964年4月21日所签订协议明确畜牧所拨给山场坡小组的“大麻风东面岭80亩”不在该《山界林权证》（附四至范围图）内。经现场勘验确认，山场坡申请确权的土地范围是在该《山界林权证》（附四至范围）土地范围内，与双方签订的《边界核定协议》不符，且申请人没有提供充分的其它证据证明权属主张，因此，对山场坡小组提出的土地权属确权申请，兴宁区政府不予支持。根据《调处条例》第二十三条第一款规定，兴宁区政府裁定驳回山场坡小组就“大麻风东面岭”80亩土地提出的确权申请。山场坡小组不服向市政府提出行政复议申请，市政府于2015年11月16日作出被诉复议决定，维持了兴宁区政府作出的上述驳回裁定。 另查明，原告于2015年11月25日收到被诉复议决定，于同年12月9日曾向本院提起行政诉讼，提出撤销被诉复议决定等其他多项诉讼请求（不含撤销被诉驳回裁定），本院三次释明和指导原告的诉讼请求，原告仍拒绝修改其起诉状及诉讼请求，本院于2016年5月3l日作出（2015）南市行一初字第659号《行政裁定书》，以原告的起诉请求不明确且属不同的法律关系，有部分请求不属于人民法院行政诉讼的受案范围为由，驳回原告的起诉。广西高院于20l7年6月26日以（20l7）桂行终312号行政裁定维持了本院的（2015）南市行一初字第659号《行政裁定书》。原告于2017年7月29日向最高法院申请再审，最高法院于同年l2月24日作出（2017）最高法行申8143号《行政裁定书》，以本案并非《行政诉讼法》第二十七条规定的共同诉讼的情形，原一、二审认为不应合并一案审理，而应当分别起诉，不违反法律规定为由，驳回原告的再审申请。原告于2018年2月6日收到最高法院上述裁定后，于同年2月26日向本院提起撤销被诉驳回裁定及被诉复议决定的行政诉讼。 本院认为，根据各方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点为：一、原告的起诉是否构成重复起诉；二、原告的起诉是否超过法定的起诉期限；三、被诉驳回裁定及被诉行政复议是否合法。 一、关于原告的起诉是否构成重复起诉的问题。原告于2015年11月25日向本院提起的撤销被诉复议决定等诉求并非包含撤销被诉驳回裁定，原告于2018年2月26日再次提起本案诉讼包含撤销被诉复议决定及被诉驳回裁定，两次先后起诉的诉讼标的不同。再者，前诉虽历经一审、二审、再审程序，但原一、二审均没有对现原告起诉的被诉驳回裁定及被诉复议决定是否符合法定起诉条件逐一作出过审查，亦未进行过实体审理，据此，原告的起诉不构成重复起诉。 二、关于原告的起诉是否超过法定的起诉期限的问题。根据《行政诉讼法》第四十五条“公民、法人或者其他组织不服行政复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼”、第四十八条“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内”的规定。本案中，原告于2015年11月25日收到本案被诉复议决定后，于同年12月9日曾向本院提起诉讼，该案经二审、再审等程序后，原告又按照一审法官的释明再次起诉。原告提起的一审、二审及再审诉讼均是原告依法行使法定诉讼权利耽误的时间，上述时间属当事人因行使法定权利而耽误的期限应予以扣除。原告收到最高法院驳回再审申请裁定书后于2018年2月26日向本院提出了本案诉讼，扣除春节七天法定节假日的期间，本案原告起诉没有超过法定的期限。 三、关于被诉驳回裁定及被诉行政复议合法性问题。《调处条例》第二十条规定：“申请确权处理时应当提供下列材料：（一）能够证明权属归属的有关证明材料；（二）权属争议四至范围及利用现状；（三）请求确定权属的界线图。”本案中，原告申请确权时，提交了申请书、争议范围示意图、《关于土地拨让联合报告书》、《关于广西畜牧研究所与南宁市郊区三塘镇山场坡边界核定协议》等证据材料，已经符合了上述规定，兴宁区政府应当受理其确权申请并依法作出处理决定。兴宁区政府以原告的证据不足以证明争议地归其所有为由，裁定驳回原告的申请，市政府复议维持该裁定，均适用法律错误，应予以撤销。原告的诉讼请求有事实和法律依据，本院依法予以支持。 综上所述，本案的起诉不够成重复起诉，原告的起诉没有超过法定的起诉期限，本案被诉驳回裁定及被诉复议决定均适用法律错误，应予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项的规定，本院判决如下： 一、撤销被告南宁市兴宁区人民政府于2015年8月28日作出的《驳回确权申请裁定书》； 二、撤销被告南宁市人民政府于2015年11月16日作出的南府复议〔2015〕301号《行政复议决定书》； 三、由被告南宁市兴宁区人民政府受理原告南宁市兴宁区三塘镇围村村委会山场坡村民小组提出的“大麻风东面岭”80亩土地确权申请，并依法作出处理决定。 案件受理费50元，由被告南宁市兴宁区人民政府负担，原告南宁市兴宁区三塘镇围村村委会山场坡村民小组已预交的案件受理费50元，由本院退回该村民小组。 如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出上诉状副本，同时预交上诉案件受理费（开户名称：广西壮族自治区高级人民法院诉讼费专户，开户银行：农行南宁市万象支行，帐号：20×××77），上诉于广西壮族自治区高级人民法院。逾期不交纳上诉费又不提出缓交申请的，按自动撤回上诉处理。 审 判 长  宁 静 审 判 员  黄影颖 审 判 员  戴声长 二〇一八年十一月二十六日 法官助理  孔庆龙 书 记 员  覃馨月 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （二）适用法律、法规错误的。