浙江省嘉兴市中级人民法院行 政 判 决 书（2018）浙04行终267号上诉人（原审原告）杨溢，女，1970年3月31日出生，汉族，住嘉兴市南湖区。被上诉人（原审被告）嘉兴市司法局，住所地嘉兴市中山东路**。法定代表人周梅芳，局长。杨溢因诉嘉兴市司法局司法行政备案一案，不服嘉兴市南湖区人民法院(2018)浙0402行初58号行政判决，向本院提起上诉。本院于2018年8月6日受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。原审经审理查明：2016年3月3日，根据律师执业考核要求，杨溢填写了《律师执业年度考核登记表》（考核年度2015年），载明：申请人杨溢，所在律师事务所为浙江天程律师事务所，申报日期为2016年3月3日；填表说明：考核时间为每年1月1日至3月31日，考核年度为上一年度，律师事务所必须认真做好本所律师的年度考核，认真详细审核律师办理业务及遵守法律法规规章和律师职业道德、执业纪律情况，出具考核意见。本表作为律师的执业档案。杨溢对表格中的相关事项包括业务特长、执行活动中遵守职业道德、执业纪律及行业规范情况、办理律师业务情况进行了填写。律师事务所评议考核意见：浙江天程律师事务所负责人签署“称职”意见，并盖具该所公章，落款日为2016年3月10日；本人阅签意见处有杨溢签名，落款时间为2016年3月10日。律师协会分会或联络处（组）初评意见：嘉兴市律师协会南湖联络组签署“称职”意见并加盖联络组公章，时间为2016年3月16日。嘉兴市律师协会考核意见：嘉兴市律师协会签署“称职”意见并加盖律协公章，时间2016年3月21日。嘉兴市司法局备案审查意见：嘉兴市司法局签署“称职”意见并加盖该局公章，时间为2016年3月21日。备案审查后，嘉兴市司法局于2016年5月在杨溢的《律师执业证》“律师年度考核备案”栏填写并加盖印章，考核年度：2016年；考核结果：称职；备案机关：浙江省嘉兴市司法局律师年度考核备案专用章；备案日期：2016年5月有效期至2017年4月止。杨溢认为，律师证是认可类的行政许可证、不需要年检。《律师证》上不能再被市级司法行政机关增加记载任何内容，嘉兴市司法局在律师证上加盖“称职、有效期”等内容并加盖年检章的行政行为是重大、明显违法的行政行为，应当根据《行政诉讼法》第七十五条的规定，确认该行政行为无效。该无效行政行为严重侵犯了杨溢的合法权益，应由嘉兴市司法局予以赔偿。原判认为，杨溢主张要求确认嘉兴市司法局在其《律师执业证》上加盖“律师年度考核备案专用章”等行为无效。根据《中华人民共和国律师法》第四条之规定“司法行政部门依照本法对律师、律师事务所和律师协会进行监督、指导”。《律师执业管理办法》（司法部令第112号、2008年修订版）第四十四条和《律师执业管理办法》（司法部令第134号、2016年修订版）第五十一条之规定，设区的市级司法行政机关履行下列监督管理职责：……（五）对律师事务所的律师执业年度考核结果实行备案监督……。《律师事务所年度检查考核办法》（司法部令第121号）第十一条规定“司法行政机关对律师事务所进行年度检查考核，应当同时对律师协会对律师执业年度考核的结果进行备案审查”；第十八条规定“律师协会应当将律师执业年度考核结果按规定时间报设区的市级或者直辖市区（县）司法行政机关备案”；第十九条规定“设区的市级司法行政机关收到县级司法行政机关报送的律师事务所的材料和初审意见后，应当依照本办法规定的考核内容和考核标准，对律师事务所上一年度的执业和管理情况进行审查，同时对市级律师协会报备的律师执业年度考核结果予以备案审查”；第二十二条规定“设区的市级或者直辖市区（县）司法行政机关在年度考核结果确定后，应当在律师事务所执业许可证副本上加盖‘律师事务所年度检查考核’专用章，并注明考核结果；在律师执业证书上加盖‘律师年度考核备案’专用章”。《中华人民共和国律师法》第四十六条规定：“律师协会应当履行下列职责：（四）组织律师业务培训，和职业道德、执业纪律教育，对律师的执业活动进行考核。”中华全国律师协会《律师执业考核规则》对考核对象和考核内容、考核等次和评定标准，考核程序均作出了具体规定。《浙江省律师协会律师执业年度考核实施细则（试行）》第十五条至二十一条规定了对律师执业的年度考核程序，律师应先向所在律师事务所提交考核材料，所在律师事务所出具考核意见，然后由所在律师事务所依次上报县（市、区）律师协会联络处和律师协会，然后由市律师协会确定律师执业的年度考核结果。最后，市律师协会应当将本区域内的律师执业年度考核结果报市级司法行政机关备案；通过备案审查的，由市级司法行政机关在律师执业证书上加盖“律师年度考核备案”专用章。上述规定明确了司法行政部门依照律师法有权对律师、律师事务所和律师协会进行监督、指导，对律师事务所的律师执业年度考核结果实行备案监督。杨溢主张嘉兴市司法局在其《律师执业证》上加盖2016年度“律师年度考核备案专用章”等行为无效。该考核备案行为系根据杨溢的自行申请填报，考核结果为“称职”，嘉兴市司法局在《律师执业年度考核登记表》的备案审查意见于2016年3月21日完成，在其《律师执业证》上加盖2016年度“律师年度考核备案专用章”已于2016年5月完成。司法行政机关对律师协会及对律师上一年度执业表现的考核结果存档备查的事后监管行为，该行为并未侵犯杨溢的合法权益，对杨溢的合法权益及权利义务也未产生实际影响。据此，杨溢的主张亦不能成立。杨溢要求审查规范性文件，其要求对规范性文件全部条文进行审查，没有具体审查内容，且上述规范性文件并不存在不合法之情形，故对杨溢的主张不予支持。杨溢主张赔偿其收入损失，因无事实依据及法律依据，不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回杨溢的诉讼请求。杨溢上诉称，1.律师执业证的法律性质是行政许可，凡是在律师执业证上加盖印章的都是行政许可实施行为，均属于行政诉讼受案范围，法院应对其合法性进行审查。《中华人民共和国行政许可法》是一般法，《律师法》是特别法，只有同时根据这两部法律才能查清行政行为的合法性，而原审法院仅仅依据《律师法》，完全抛弃了《中华人民共和国行政许可法》，这是不可能查清行政行为的合法性的。2.《中华人民共和国行政许可法》是反腐败法。《中华人民共和国行政许可法》对行政许可行为的收费设置严格管理规则。《中华人民共和国行政许可法》取消了国务院各部委包括司法部在内制定的规章对行政许可的设定权和增设权，收不收费只有法律和行政法规才有设定权。但是，律师界年检制度就是违法增设和违法实施行政许可并包含擅自收费的权利寻租。律师执业本身并没有有效期的限制，律师证也不允许被加盖年检章，但是律师年检制度的实质就是强迫律师每年交纳一次高额费用，司法局就在律师证上加盖一个有效期延期至下一年度的年检章，如果不交，律师在下一年度就无法正常执业。《中国共产党纪律处分条例》明确规定不得强令他人履行非法定义务，包括了摊派费用。《中华人民共和国行政许可法》明确规定除法律、行政法规规定以外，行政机关实施行政许可不得收取任何费用。行政机关实施行政许可，擅自收费或者不按照法定项目和标准收费的，应当退还非法收取的费用。中共中央、国务院出台的多部文件中都明确在国家法律、法规和有关规定规定以外，要求有关单位和个人无偿地、非自愿地提供财力、物力和人力的行为都是摊派，一律予以禁止。社会团体和群众组织不得向社会收取费用，会费的收取标准，由民政部和财政部共同制定，各地区要严格执行。行业协议不得利用行政资源强制收取费用，一经发现将坚决予以曝光，行业协会利用行政影响力收费也是目前政府重点解决的问题。律师协会作为法律法规授权的组织，自然应当遵守党中央、法律、法规的相关规定。3.本案中，最重要的是《中华人民共和国行政许可法》、《国务院关于严格控制新设行政许可的通知》、《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》、《律师法》。律师未经年检的，在社会上会被认为不能继续执业，杨溢在2017年4月被暂缓年检，导致杨溢无法正常执业已经超过一年，也就没有收入超过一年，严重侵犯了杨溢的合法权益，威胁到了杨溢及其家人的生活。4.律师执业证作为行政许可的实施主体是浙江省司法厅，律师执业证是财产权证，又是人身权证。律师执业没有有效期的限制，只有在符合法定条件下的注销行政许可才能使律师执业证失去效力。因此，律师执业证不应被加盖年检章。全国人大明确表态，只有法律和行政法规才有权设定行政许可的定期检验，且只能设定在客体类的设备设施上。国务院明确表态，对行政许可的备案。年检等都是变相的设定行政许可。律师证是主体类行政许可证，均不允许加盖年检章。从《律师法》对年度考核的规定来看，仅仅是律所的内部自主权，律所在年度考核后将考核结果提交给市级司法行政部门就可以了，整部律师法中找不到年度考核和备案年检章互相关联的条文。在律师的年度考核中律师协会更不应介入。《中华人民共和国行政许可法》和《律师法》已经对律师执业的行政许可设定了条件，司法部规章及以下规范性文件无权对律师增设年检的行政许可条件。杨溢每年被迫交纳3200元会费给嘉兴市律师协会。但全国律师协会的会费也仅仅只有50-150元每年，法律规范明确下级律师协会不能收取会费。律师年检的实质就是给律师协会交一笔高额费用。综上所述，嘉兴市司法局于2016年4月在杨溢的律师执业证上加盖的2016年年度年检章的全部内容，违法向杨溢收取的3200元会费是侵益性的侵犯，且在有效期延续到下一年度又是授益性的侵犯，律师证是人身权和财产权的双权合法权益，律师年检是违法增设行政许可和违法实施行政许可并擅自收取费用，违反《中华人民共和国行政许可法》的规定，一律无效。请求依法改判、撤销或发回重审。嘉兴市司法局辩称，《律师法》规定，律师协会应当履行的职责包括组织律师业务培训、对律师的执业活动进行考核。《律师执业管理办法》（司法部令第112号、2008年修订版）第四十四条和《律师执业管理办法》（司法部令第134号、2016年修订版）第五十一条之规定，设区的市级司法行政机关对律师事务所的律师执业年度考核结果实行备案监督。《律师事务所年度检查考核办法》（司法部令第121号）第十一条规定“司法行政机关对律师事务所进行年度检查考核，应当同时对律师协会对律师执业年度考核的结果进行备案审查”；第十八条规定“律师协会应当将律师执业年度考核结果按规定时间报设区的市级或者直辖市区（县）司法行政机关备案”；第十九条规定“设区的市级司法行政机关收到县级司法行政机关报送的律师事务所的材料和初审意见后，应当依照本办法规定的考核内容和考核标准，对律师事务所上一年度的执业和管理情况进行审查，同时对市级律师协会报备的律师执业年度考核结果予以备案审查”；第二十二条规定“设区的市级或者直辖市区（县）司法行政机关在年度考核结果确定后，应当在律师事务所执业许可证副本上加盖‘律师事务所年度检查考核’专用章，并注明考核结果；在律师执业证书上加盖‘律师年度考核备案’专用章”。《中华人民共和国律师法》第四十六条规定：“律师协会应当履行下列职责：……（四）组织律师业务培训，和职业道德、执业纪律教育，对律师的执业活动进行考核。……”中华全国律师协会《律师执业考核规则》对考核对象和考核内容、考核等次和评定标准，考核程序均作出了具体规定。浙江省律师协会《律师执业年度考核实施细则（试行）》第十五条至二十一条规定了对律师执业的年度考核程序，律师应先向所在律师事务所提交考核材料，所在律师事务所出具考核意见，然后由所在律师事务所依次上报县（市、区）律师协会联络处和律师协会，然后由市律师协会确定律师执业的年度考核结果。最后，市律师协会应当将本区域内的律师执业年度考核结果报市级司法行政机关备案；通过备案审查的，由市级司法行政机关在律师执业证书上加盖“律师年度考核备案”专用章。2016年2月25日，嘉兴市律师协会下发了《关于做好2016年律师执业年度考核工作的通知》（嘉律协[2016]1号），组织开展针对全市执业律师2015年度执业活动进行年度考核工作。2016年3月3日，杨溢根据通知要求向所属的浙江天程律师事务所填写申报《律师执业年度考核登记表》。2016年3月10日，浙江天程律师事务所对杨溢出具评议考核意见并由杨溢阅签意见后报嘉兴市律师协会南湖联络组。2016年3月16日，嘉兴市律师协会南湖联络组确定考核初评意见并报嘉兴市律师协会。2016年3月21日，嘉兴市律师协会考核确定杨溢律师执业的年度考核结果并报嘉兴市司法局进行备案审查，嘉兴市司法局根据司法部《律师执业管理办法》、司法部《律师事务所年度检查考核办法》，在备案审查后于2016年5月在杨溢的《律师执业证》上加盖2016年“律师年度考核备案专用章”。4、嘉兴市司法局依法依规对杨溢的考核结果进行备案审查，加盖2016年“律师年度考核备案专用章”，并没有损害杨溢的人身权、财产权。二、关于杨溢诉请一并审查的规范性文件。四个规范性文件，第一件是由省司法厅制定的，其他三件分别是中华全国律师协会、浙江省律师协会、嘉兴市律师协会制定的，均依据《律师法》、司法部《律师事务所年度检查考核办法》（司法部令第121号）制定，既不是嘉兴市司法局的行政行为，也不是嘉兴市司法局对杨溢的考核结果进行备案审查、加盖2016年“律师考核备案专用章”的依据。三、杨溢要求赔偿所谓收入损失的诉请。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三条和第四条等规定，行政赔偿的范围是指国家行政机关及其工作人员在行使职权时，违法侵犯公民、法人和其他组织的人身权和财产权造成损害的，国家依法向受害人赔偿损失，即行政赔偿的前提是“行政违法”。没有行政违法就没有行政赔偿。请求驳回上诉，维持原判。原审期间当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。经审理查明原审认定事实清楚，本院予以确认。本院认为，《律师事务所年度检查考核办法》、《律师执业考核规则》、《浙江省律师协会律师执业年度考核实施细则（试行）》详细规定了律师执业年度考核的内容、程序。依据上述规定，律师执业年度考核的程序为：律师向所在律师事务所提交考核材料——所在律师事务所出具考核意见——市律师协会确定年度考核结果——律师协会将考核结果报送市级司法行政机关进行备案。因而，对律师执业考核作出考核结果的是律师协会，而非司法行政机关。本案中，嘉兴市律师协会对杨溢的考核结果为称职，嘉兴市司法局根据嘉兴市律师协会对杨溢的考核“称职”结果，通过备案审查后，在其律师执业证上加盖“律师年度考核备案专用章”符合法律规定。《中华人民共和国行政许可法》第二条规定，行政许可是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。依据司法部2008年7月18日发布的《律师执业管理办法》第五十一条规定，对律师执业年度考核结果实行备案监督是设区的市级司法行政机关对律师执业活动进行监督管理的职责。司法行政机关通过备案对律师协会的考核行为进行监督，其本身不是行政许可行为，不受行政许可法律规范的调整。杨溢认为嘉兴市司法局在其律师执业证上加盖“律师年度考核备案专用章”是实施行政许可的行为没有法律依据。杨溢提出的要求对浙江省司法厅《浙江省律师事务所年度检查考核实施细则（试行）》、中华全国律师协会《律师执业年度考核规则》、浙江省律师协会《浙江省律师协会律师执业年度考核实施细则（试行）》、嘉兴市律师协会《关于做好2016年律师执业年度考核工作的通知》全部条文进行规范性文件审查。但除浙江省司法厅《浙江省律师事务所年度检查考核实施细则（试行）》以外，杨溢要求审查的均非《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定的“国务院部门及地方人民政府及其部门制定的规范性文件”。而浙江省司法厅《浙江省律师事务所年度检查考核实施细则（试行）》虽为规范性文件，但杨溢要求审查全部条文，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条的规定。杨溢所主张的收入损失与嘉兴市司法局的备案行为之间没有关联，其要求嘉兴市司法局赔偿其损失没有事实和法律根据。综上，原审判决驳回杨溢的诉讼请求正确。上诉人的上诉理由不能成立，上诉请求本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人杨溢负担。本判决为终审判决。审判长  李土根审判员  许艳华审判员  孙 军二〇一八年十一月六日法官助理李平书记员张琳嫣