云南省保山市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）云05行终90号 上诉人（一审原告）赵德祖，男，汉族，1960年3月29日生，云南省龙陵县人，住龙陵县。 上诉人（一审原告）赵德万，南，汉族，1962年8月3日生，云南省龙陵县人，朱龙陵县。 上诉人（一审原告）赵德春，男，汉族，1964年1月12日生，云南省龙陵县人，住龙陵县。 三上诉人共同委托代理人李德应，云南德天律师事务所律师，代理权限为特别授权。 被上诉人（一审被告,原行政机关）龙陵县龙山镇人民政府，地址：龙陵县热泉路中段，统一社会信用代码：115330240152628472。 法定代表人王家科，镇长。 委托代理人陈正林，龙山镇人民政府综治办工作人员，代理权限为特别授权。 委托代理人黄昌邦，龙陵县法律援助中心工作者，代理权限为特别授权。 被上诉人（一审被告，复议机关）龙陵县人民政府，地址：龙陵县城龙山路**，统一社会信用代码：115330240152624178。 法定代表人杨邵燕，县长。 委托代理人邵宗毕，龙陵县人民政府法制办工作人员，代理权限为特别授权。 原审第三人陈自勇，男，汉族，1971年04月15日生，云南省龙陵县人，住龙陵县。 原审第三人赵其山，男，汉族，1954年05月10日生，云南省龙陵县人，住龙陵县。 上诉人赵德祖、赵德万、赵德春因诉被上诉人云南省龙陵县龙山镇人民政府（以下简称龙山镇人民政府）、云南省保山市龙陵县人民政府（以下简称龙陵县人民政府）、原审第三人陈自勇、赵其山林木林地确权处理决定及行政复议一案，不服龙陵县人民法院(2018)云0523行初9号行政判决，向本院提起上诉。本院于2018年10月23日受理后，依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。 一审法院经审理确认以下事实：原告赵德祖、赵德万、赵德春与赵其山、陈自勇三户争议林地位于郝场社区××组，地，地名&ldquo窝子”，经被告龙山镇人民政府进行测量，三户的林地争议面积13.1亩。争议的原因是由于1983年“林业三定”时，赵德祖户主为赵其堂，陈自勇的户主为陈文松。赵其堂、赵其山、陈文松三户人家共同协商划分位于“大窝子”以及“陈二师碗厂边窝子”的山林。“大窝子”山林三户都分到，因界限不清、四至界限重叠，林地权属不明。龙山镇人民政府依据《中华人民共和国森林法》第十七条、《林木林地权属争议处理办法》第三条、第十条、《云南省林地管理条例》第二十三条的规定，作出处理决定：对赵德祖、赵德万、赵德春与赵其山、陈自勇三户争议的13.1亩林地进行确权划分，其界限为：从窝子头牛路点（横坐标470650.6，纵坐标2722671）向下（南）直对窝子中间牛路点分界（横坐标470590.8，纵坐标2722668.6），界限以东属赵德祖户，面积4.6亩;以西属于陈自勇户及赵其山户，面积8.5亩。原告赵德祖、赵德万、赵德春不服龙山镇人民政府作出的龙山政决字（2018）1号处理决定，向龙陵县人民政府申请行政复议，龙陵县人民政府于2018年6月15日作出龙政行政复决字（2018）第3号行政复议决定，维持龙山镇人民政府龙山政决字（2018）1号处理决定。原告赵德祖、赵德万、赵德春向该院提起行政诉讼。 一审认为，1.依据《中华人民共和国森林法》第十七条第二款规定授权，龙山镇人民政府对同一个村民小组的赵德祖、赵德万、赵德春与赵其山、陈自勇户与户之间的争议林地四至界限进行认定，对使用权归属作出确权处理决定，被告行政行为行使职权在法定职权范围。2.龙山镇人民政府作出的（2018）1号林木林地权属争议处理决定，主要证据有赵德祖、陈自勇、赵其山三户的1983年《社员自留山登记册》各1份、1995年《续签换证表册》各1份，辅助证据有调查记录6份等，证据之间能够相互印证，证明赵德祖、赵德万、赵德春和赵其山、陈自勇三户林权证记载的林地四至不清，并且1983年与1995年的林权证记载的四至不一致，权属不明。赵德祖于2017年12月23日向龙山镇人民政府提交确权申请书，申请书中载明“本户与同组陈自勇户、赵其山户在大窝子有山林权属争议”。龙山镇人民政府以确权申请书为根据确定当事人，认定赵德祖为本户代表，代表本户其他成员行使山林权利，被告认定山林争议当事人并未错误，处理决定确权归赵德祖的林地面积等同赵德祖、赵德万、赵德春的共有面积，行政决定未剥夺赵德万、赵德春的林权利益。龙山镇人民政府作出的处理决定，证据确实充分、事实清楚。3.龙山镇人民政府作出的（2018）1号林木林地权属争议处理决定，行政程序符合《云南省林地管理条例》第二十三条、《林木林地权属争议处理办法》第三章所规定的程序，行政行为程序合法。4.被告龙山镇人民政府根该案事实，适用《林木林地权属争议处理办法》第三条、第十条的规定，作出（2018）1号林木林地权属争议处理决定，适用法律、法规正确。5.被告龙陵县人民政府作出的行政复议决定程序合法，维持龙山镇人民政府合法的处理决定，行政复议决定是合法的行政行为。原告赵德祖、赵德万、赵德春诉称被告龙山镇人民政府作出的林木林地权属争议处理决定证据不足、违反法定程序、适用法律、法规错误、超越职权的主张，其事实理由依法不成立，该院不予支持。该院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告赵德祖、赵德万、赵德春的诉讼请求。 上诉人赵德祖、赵德万、赵德春上诉请求：1.撤销龙陵县人民法院（2018）云0523行初9号行政判决。2.撤销龙山镇人民政府龙山政决字（2018）1号林木林地权属争议处理决定。3.撤销龙陵县人民政府龙政行复决字（2018）第3号行政复议决定。4.本案诉讼费由被上诉人承担。事实及理由：1.龙山镇人民政府林木林地权属争议处理决定遗漏争议土地权利人赵德万、赵德春，剥夺了二人对争议山林的权利。本案争议山林系赵其堂户责任山，赵其堂过世后，山林由其子赵德祖、赵德万、赵德春共同继承，且赵德祖、赵德万、赵德春早已分户，不存在互相代表的基础。龙山镇人民政府对争议山林进行确权处理，理当将赵德万、赵德春列为当事人，现龙山镇人民政府提交证据中，既无赵德祖代表赵德万、赵德春的证据，也无二人放弃权利的证据，处理程序中也未二人参加，实际剥夺了二人权利，故处理决定事实不清，程序违法，应予撤销。一审认定“龙山镇人民政府以确权申请书为根据确定当事人，认定赵德祖为本户代表，代表本户其他成员行使山林权利，被告认定山林争议当事人并未错误，处理决定确权归赵德祖的林地面积等同赵德祖、赵德万、赵德春的共有面积，行政决定未剥夺赵德万、赵德春的林权利益”亦属事实不清，证据不足，应予撤销。2.由于山林争议各方持有的《社员自留山责任山使用证》均由龙陵县人民政府颁发，龙山镇人民政府不宜确权，不具有确权处理的主体资格；龙山镇人民政府更无权变更赵其堂《社员自留山责任山使用证》的四至。3.龙山镇人民政府林木林地权属争议处理决定界定的林地争议范围超过各方《社员自留山责任山使用证》所载重合范围，认定争议范围的东西界线，与《社员自留山责任山使用证》记载相矛盾。赵其堂《社员自留山责任山使用证》东至“由窝子边小良子到王文才的坟退回三丈左右处”、西至“从良子头对一棺老坟下到大路”，陈文松、赵其山东西至均为“窝子边”，因此，争议范围的东西至只能界定为“窝子边”，龙山镇人民政府林木林地权属争议处理决定确定的争议范围却扩大为“东西至梁子”。4.龙山镇人民政府林木林地权属争议处理决定将争议面积按承包人口均分不符合客观事实。由于陈文松、赵其山在“陈二师老碗厂窑厂边窝子”和“陈二师碗厂边窝子”尚有山林，故大窝子地块应扣除无争议面积后，按各方证载面积比例划分，即赵其堂占十分之八，陈文松、赵其山各占十分之一。5.依照《林木林地权属争议处理办法》第十八条规定，龙山镇人民政府收到确权申请后，应当组织争议双方进行调解。本案当事人2017年12月23日提交确权申请后，未经调解即作出处理决定属程序违法。6.依照《林木林地权属争议处理办法》第十九条规定，林权争议处理机构应当制作处理意见书，报同级人民政府作出决定。本案争议处理机构龙山镇林业站未制作处理意见书，龙山镇人民政府即作出确权处理决定亦属程序违法。7.陈自勇与本案无利害关系，不应参加诉讼，应由陈自能参诉。 被上诉人龙山镇人民政府答辩称：1.龙山镇人民政府龙山政决字（2018）1号林木林地权属争议处理决定未遗漏争议土地权利人赵德万、赵德春。由于农村土地承包采取家庭承包方式，故本案争议主体是户，在证载户主赵其堂去世后，其子赵德祖作为户主代表本户行使权利符合法律规定，且赵德祖在确权申请书中亦自称“本户”。赵德祖、赵德万、赵德春的内部分包关系，应依据《云南省实施〈中华人民共和国农村土地承包法〉办法》第十一条规定程序分包后，才能确认为承包户。2.依据《中华人民共和国森林法》第十七条第二款的规定，龙山镇人民政府作出确权处理，没有超越法定职权。3.龙山镇人民政府处理决定的主要证据为：赵德祖、陈自勇、赵其山1983年《社员自留山清册》各一份、1995年《续签换证表册》各一份、调查笔录六份，共同证实林地四至不清、权属不明，因此处理决定事实认定清楚。 龙山镇人民政府依据《林木林地权属争议处理办法》第三条、第十条，《云南省林地管理条例》第二十三条第二款适用法律、法规正确。5.本案先由其和社区进行调解，调解无效后，赵德祖申请其解决，调解无效后作出处理决定，程序合法。请求驳回上诉，维持原判。 龙陵县人民政府答辩称：1.龙陵县人民政府作出的行政复议决定符合法定程序。赵德祖不服龙山镇人民政府龙山政决字（2018）1号行政处理决定，于2018年4月18日向龙陵县人民政府申请复议，请求依法予以撤销。龙陵县人民政府于当日受理后，向龙山镇人民政府发送《行政复议被申请人答复通知书》，并向陈自勇、赵其山发出《第三人参加行政复议告知书》。4月27日龙山镇人民政府提交《行政复议答辩》及证据依据，4月28日龙陵县人民政府行政复议办公室发出《行政复议证据交换通知书》，向赵德祖送达龙山镇人民政府提交的《行政复议答辩》及证据目录清单。经审查，龙陵县人民政府于2018年6月15日作出《行政复议决定书》，并依法送达赵德祖。整个复议程序均符合《中华人民共和国行政复议法》的规定。2.行政复议决定认定事实清楚。经查，赵德祖户与陈自勇户、赵其山户系龙山镇赧场社区田家寨**居民，争议林地位于大窝子，按争议各方持有的《社员自留山责任山使用证》记载，赵其堂（赵德祖之父）户（证书编号0035736）地）地块，地名大窝子至由窝子边小良子上到王文才的坟退上三丈左右处、南至窝子脚、西至从良子头对一棺老坟下到大路、北至窝子头下来牛路；陈文松户（证书编号0035759）地）地块，地名大窝子头松园每人15棵至窝子边、南至牛路赵其堂界、西至窝子边、北至赵其山界；赵其山户（证书编号0035738）地）地块，地名大窝子头松园每人15棵至窝子边、南至陈文松界、西至窝子头、北至窝子边。据龙陵县档案局保存的《龙陵县社员责任山登记清册》记载，赵其堂户地名大窝子，东至由窝子边小良子到王文才的坟退回三丈左右处、南至到窝子脚、西至从良子头对一棺老坟下到大路、北至窝子头下来牛路；陈文松户地名大窝子头松园每人15棵，东至窝子边、南至牛路赵其堂界、西至窝子边、北至赵其山界；赵其山户地名大窝子头松园每人15亩（棵），东至窝子边、南至陈文松界、西至窝子头、北至窝子边。1995年《土地承包合同书》底册记载，赵其堂户：座落地名座北向南大窝子，东至由窝子边小良子上到王文才坟退上三丈外、南至窝子脚、西至从良子头对棺老坟下到大路、北至窝子头下来牛路；陈自能（陈自勇之兄）户：地：地名大窑子头松园每人15棵至窝子边、南至牛路接赵其堂界、西至窝子边、北至赵其山界；赵其山户：地：地名大窝子头松园7人每人15棵松树至窝子边牛路、南至陈自祥界、西至窝子边、北至窝子头。经核对，赵德祖户、赵其山户《社员自留山责任山使用证》有改动痕迹，且与《龙陵县社员责任山登记清册》《土地承包合同书》底册记载不一致。依据国家相关政策，1995年续签换证，是保持第一轮土地承包关系稳定基础上对承包期限的延长，坚持“大稳定、小调整”的原则，“小调整”方案须经村民大会或村民代表大会三分之二以上成员同意，并报经乡镇人民政府和县级人民政府主管部门审批，两户承包合同内容的变更未经上述程序，故不能在本争议中作为依据使用。土地承包关系效力应追溯到第一轮承包到户时情况，即以《龙陵县社员责任山登记清册》记载四至为准。现清册中，赵德祖户山林四至包含了陈自勇、赵其山山林，且陈自勇“东至窝子边、西至窝子边”，赵其山户“东至窝子边、西至窝子头、北至窝子边”，具体界线没有明显标志物。2007年林改时，双方就有争议，致使林权没有确定。综上，赵德祖户与陈自勇户、赵其山户因界线不清，导致争议，争议面积为13.1亩，经龙山镇人民政府调解未果，遂于2018年4月3日，作出龙山镇人民政府龙山政决字（2018）1号林木林地权属争议处理决定，赵德祖不服该决定，向其申请复议。 3.其行政复议决定适用法律正确。龙山镇人民政府依据《中华人民共和国森林法》第十七条第二款和《林木林地权属争议处理办法》第六条、第十条和《云南省林地管理条例》第二十三条的规定，作出的处理决定认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项规定，作出维持龙山镇人民政府处理决定的行政复议决定适用法律正确。请求驳回上诉，维持原判。 原审第三人陈自勇、赵其山述称：服从政府裁决。请求驳回上诉，维持原判。 二审中各方当事人均无新证据提交。 经审查，一审法院经庭审质证认定的证据合法有效，可以证明一审认定的事实，本院对一审认定的事实予以确认。另，赵其山户位于大窝子地块林地，《龙陵县社员责任山登记清册》所载“西至窝子头，北至窝子边”，依据地形和方位该记载有误，应为“西至窝子边，北至窝子头”。 本案争议焦点是：龙山镇人民政府行政处理决定是否遗漏土地权利人赵德万、赵德春？确定的林权争议范围是否正确？ 本院认为，《中华人民共和国农村土地承包法》第三条规定，土地承包是采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式，即以家庭户为单位承包。在户主赵其堂死亡后，该户因山林四至与他人发生争议，其子赵德祖作为申请人申请确权，龙山镇人民政府认定赵德祖为争议林地管理使用权的利害关系人并无不当，且赵德祖行使权利也未减损该户所享有权益。同理，陈自勇代表该户处理纠纷亦无不当。依据《中华人民共和国森林法》第十七条第二款的规定，龙山镇人民政府具有对辖区内同一村民小组成员之间林权争议作出处理决定的法定职权，赵德祖户与陈自勇户、赵其山户均系龙山镇赧场社区田家寨**居民，争议林地位于该组大窝子，龙山镇人民政府进行处理符合法律规定。据《龙陵县社员责任山登记清册》记载为，赵其堂户四至“东至由窝子边小良子到王文才的坟退回三丈左右处、南至到窝子脚、西至从良子头对一棺老坟下到大路、北至窝子头下来牛路”已完全包含陈自勇户四至“东至窝子边、南至牛路赵其堂界、西至窝子边、北至赵其山界”和赵其山户四至“东至窝子边、南至陈文松界、西至窝子头、北至窝子边”，故三户大窝子林地的界线不清、四至重叠，权属不明，权属处理决定依三户权属凭证登记内容及现场勘查情况，确定的争议面积符合客观实际。据此，龙山镇人民政府根据尊重历史、照顾现实的原则，为妥善处理争议，根据《林木林地权属争议处理办法》第六条、第十条、第十二条的规定，作出“从窝子头牛路点（横坐标470650.6，纵坐标2722671）向下（南）直对窝子中间牛路点分界（横坐标470590.8，纵坐标2722668.6），界限以东属赵德祖户，面积4.6亩;以西属于陈自勇户及赵其山户，面积8.5亩”的处理决定并无不当。龙陵县人民政府在履行行政复议法定职责作出被诉行政复议决定过程中也并无违法或不当。双方纠纷产生后，龙山镇人民政府已多次组织调解，在处理过程中，赵德祖作为申请人补交书面申请，并非未组织调解即作出处理决定。对于林权争议处理机构处理意见，是行政机关内部文书，不对外发生法律效力，因此，不属于人民法院审查评价范畴。综上，上诉人赵德祖、赵德万、赵德春的上诉理由不能成立。一审认定事实清楚，适用法律正确，处理结果得当，本院依法予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人赵德祖、赵德万、赵德春负担。 本判决为终审判决。 审判长 张 燕 审判员 田 旭 审判员 李海斌 二〇一八年十一月三十日 书记员 王山果 附：本判决适用的相关法律、法规依据 中华人民共和国行政诉讼法 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。