广东省博罗县人民法院行 政 判 决 书（2018）粤1322行初159号原告广东阿达彪服装有限公司。住所地：惠东县平山云田村旱坑仔平深路边133号。法定代表人朱平。委托代理人姚依珊，广东星辰律师事务所律师。被告惠东县国土资源局。住所地：惠东县平山街道景民路2号。法定代表人黄连聪，局长。委托代理人徐诗阳，系该局工作人员。委托代理人周晓芳，广东卓凡律师事务所律师。原告广东阿达彪服装有限公司与被告惠东县国土资源局行政撤销纠纷一案，向本院提起诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，于2018年11月11日公开开庭审理了本案。原告委托代理人姚依珊到庭参加诉讼，被告委托代理人徐诗阳、周晓芳到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告于2018年5月29日向被告提交《申请书》，对被告出具的《惠东县不动产登记资料查询结果证明》有异议，被告于2018年5月31日作出《回复函》，原告不服，向本院起诉。原告诉称，1996年10月16日，原告依法通过转让方式取得涉案土地国有土地使用权[《国有土地使用证》证号：惠东国用（1996）字第13230108237号]。根据该《国有土地使用证》登记载明，土地使用权面积为10697平方米，坐落于惠东县平山××开发区，用途为“工业用地、住宅”。2013年1月17日，被告向原告出具《利用土地档案证明书》明确注明：上述涉案土地用途为“工业用地、住宅”。这表明土地登记簿对涉案土地用途之登记信息为“工业用地、住宅”，与惠东县人民政府于1996年10月16日向原告颁发的惠东国用（1996）字第13230108237号《国有土地使用证》记载的用途是完全一致。但是，被告于2018年3月7日向原告出具的《惠东县不动产登记资料查询结果证明》和2018年5月31日向原告作出的《回复函》却无端地撤销原告涉案土地的“住宅”用途，只保留“工业用地”用途。在无任何法定事由造成土地信息变更的情况下，不同时间对相同一宗土地所查询之土地登记簿信息内容竟然截然不同，给原告造成错误引导，严重损害了原告的合法权益，并严重破坏了国家行政机关之公信力。一、被告向原告作出《回复函》，实属行使撤销原告《国有土地使用证》记载“住宅”用途的决定，被告作出使行政相对人遭受不利影响的行政行为应当遵循正当程序原则。正当程序原则的要义在于，作出任何使他人遭受不利影响的行使权力的决定前，应当听取当事人的意见。正当程序原则是裁决争端的基本原则及最低的公正标准，其在我国行政处罚法、行政许可法等基本行政法律规范中均有体现。作为最基本的公正程序原则，只要成文法没有排除或另有特殊情形，行政机关都要遵守。即使法律中没有明确的程序规定，行政机关也不能认为自己不受程序限制，甚至连最基本的正当程序原则都可以不遵守。应该说，对于正当程序原则的适用，行政机关没有自由裁量权。只是在法律未对正当程序原则设定具体的程序性规定时，行政机关可以就履行正当程序的具体方式作出选择。本案中，被告作为国家行政机关，其在行使国有土地用途撤销权时，亦应当遵守正当程序原则。即使相关法律、法规未对撤销国有土地用途的具体程序作出规定，其也应自觉采取适当的方式来践行上述原则，以保证其决定程序的公正性。二、被告向原告作出该《回复函》，违反了正当程序原则。正当程序原则保障是相对人的程序参与权，通过相对人的陈述与申辩，使行政机关能够更加全面把握案件事实、准确适用法律，防止偏听偏信，确保程序与结果的公正。而相对人只有在充分了解案件事实、法律规定以及可能面临的不利后果之情形下，才能够有针对性地进行陈述与申辩，发表有价值的意见，从而保证其真正地参与执法程序，而不是流于形式。比如，行政处罚法在设定处罚听证程序时就明确规定，举行听证时，调查人员提出当事人违法的事实、证据和行政处罚建议，当事人进行申辩和质证。本案中，根据现行有效的《国有土地证》【证号：惠东国用（1996）字第13230108237号】和2013年1月17日被告惠东县国土资源局作出的《利用土地档案证明书》，原告有充分的事实根据和法律依据确认涉案土地之用途为“工业用地、住宅”。同时，这也足以表明土地登记簿对于涉案土地用途之登记信息为“工业用地、住宅”是真实的、正确的。但是，2018年5月31日，被告向原告作出该《回复函》时，在无法定事由或未经听证会、听取土地权利人陈述与申辩等民主程序的情况下，却公然篡改土地登记簿，无端地撤销原告涉案土地的“住宅”用途，只保留“工业用地”用途。该行为违反了正当程序原则，严重损害原告的合法权益。三、被告向原告作出该《回复函》，适用法律不准确，未给予行政相对人明确指引，违反了法定程序。作为一个对外发生法律效力的行政行为，其所依据的法律规定必须是明确的，具体法律条款的指向是不存争议的。唯有此，相对人才能确定行政机关的确切意思表示，进而增进对于相关法律条款含义的理解，自觉调整自己的行为，从而实现法律规范的指引、教育功能。本案中，被告惠东县国土资源局向原告作出的《回复函》仅载明“根据国家土地登记办法规定”，虽载明了相关法律规范的名称，但未能明确其所适用的具体条款，而上述法律规范的条款众多，相对人难以确定被告援引的具体法律条款，因此，被告作出该《回复函》缺乏明确的法律依据，违反了法定程序。四、目前原告有充分的证据证明涉案土地登记簿确有错误，虽然原告持有《国有土地使用证》记载的土地用途与现状土地登记簿不一致，但并不当然以现在的土地登记簿为准，应当结合原告持有《国有土地使用证》所载信息以及被告惠东县国土资源局于2013年1月17日向原告出具《利用土地档案证明书》，并充分听取土地权利人的陈述与申辩，才能明确涉案土地用途。根据《土地登记办法》第十六条第二款规定：“土地权利证书记载的事项，应当与土地登记簿一致；记载不一致的，除有证据证明土地登记簿确有错误外，以土地登记簿为准”。这表明，在有证据证明土地登记簿确有错误的情况下，土地权利证书记载的事项与土地登记簿不一致的，并不当然以土地登记簿为准。本案中，被告于2018年5月31日作出的《回复函》答复的涉案土地用途为“工业用地”，这与被告惠东县国土资源局于2013年1月17日作出的《利用土地档案证明书》中明确注明的涉案土地用途为“工业用地、住宅”存在严重矛盾，这足以证明目前的土地登记簿确有错误。在此种情况下，土地权利证书记载的土地用途与土地登记簿不一致的，并非以土地登记簿为准，应当结合原告的《国有土地使用证》所载信息以及被告于2013年1月17日向原告出具《利用土地档案证明书》，并充分听取土地权利人的陈述与申辩，才能明确涉案土地用途。五、国家行政机关依据相关法律法规作出的具体行政行为，应当符合所依据的法律法规之制度利益，充分考虑行政相对人之合法利益和社会公共利益。被告作出的《回复函》，撤销涉案土地的住宅用途，违反了该《回复函》所依据的《土地登记办法》之制度利益，违背了社会公共利益。《土地登记办法》第一条明确了其立法目的和制度利益，强调“规范土地登记行为，保护土地权利人的合法权益”。国家行政机关依据相关法律法规作出的具体行政行为，应当符合所依据的法律法规之制度利益，充分考虑行政相对人之合法利益和社会公共利益。本案中，被告向原告作出的《回复函》，在无法定事由或未经听证会、听取土地权利人陈述与申辩等民主程序的情况下，公然篡改土地登记簿，撤销了涉案土地的“住宅”用途，违反了土地登记与变更程序，破坏了国家行政机关公信力，严重损害了土地权利人合法权益，违反了该《回复函》所依据的《土地登记办法》之制度利益，违背了社会公共利益。综上，被告作出的被诉《回复函》违反法定程序，适用法律存在不当之处，依照行政诉讼法第六十九条、第七十条第（二）、（三）项之规定，法院应予撤销。为此，原告为维护自身合法权益，特提出如下诉讼请求：1.判令撤销被告于2018年5月31日向原告作出的《回复函》；2.本案诉讼费由被告承担。原告向本院提交的证据有：1.营业执照，证明原告为适格诉讼主体；2.《国有土地使用证》【证号：惠东国用（1996）字第13230108237号】，证明涉案土地现有的《国有土地使用权证》记载土地用途为“工业用地、住宅”的事实；3.《利用土地档案证明书》，证明2013年1月17日，惠东县国土资源局向原告作出《利用土地档案证明书》，明确注明涉案土地用途为“工业用地、住宅”，说明土地登记簿记载的涉案土地之用途就是“工业用地、住宅”的事实，涉案土地现有的《国有土地使用证》与上述《利用土地档案证明书》所载明涉案土地用途完全一致，证明涉案土地用途为“工业用地、住宅”是真实的、正确的；4.《惠东县不动产登记资料查询结果证明》，证明2018年3月7日，被告向原告作出《惠东县不动产登记资料查询结果证明》，在土地用途一栏将原先“工业用地、住宅”用途变更为“工业用地”用途的违法事实，在无任何法定事由造成土地信息变更的情况下，被告不同时间对相同一宗土地所查询之土地登记簿信息内容竟然截然不同，说明目前涉案土地的登记簿确有错误；5.《申请书》，证明2018年5月29日，原告致函惠东县国土资源局，以明确涉案土地用途性质；6.《回复函》，证明2018年5月31日，被告向原告作出《回复函》，无端撤销涉案土地“住宅”用途，将原先“工业用地、住宅”用途变更为“工业用地”用途的违法事实，该《回复函》实属撤销涉案土地“住宅”用途之决定，该行为违反了正当程序原则，适用法律存在不当之处，严重损害了原告的合法权益的事实；被告辩称，一、被告作出的《回复函》不具有可诉性。原告于2018年5月29日向被告提交《申请书》就被告出具的《惠东县不动产登记资料查询结果证明》中用途记载为工业用地有异议，要求被告给予答复。被告于2018年5月31日作出《回复函》就原告提出的异议进行回复。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条的规定，该复函并没有对原告的权利义务产生实际影响，因此不具有可诉性，根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第八款的规定，贵院应当驳回原告的起诉。二、被告作出的《回复函》符合法律规定。涉案《国有土地使用证》[证号：惠东国用（1996）13230108237号]的土地登记簿中的《土地权属变更证明书》、《申请书》、《协议书》以及《建设用地规划许可证用地项目》等材料均记载为工业用地，根据《物权法》第十七条的规定：“不动产权属证书是权利人享有该不动产物权的证明。不动产权属证书记载的事项，应当与不动产登记簿一致；记载不一致的，除有证据证明不动产登记簿确有错误外，以不动产登记簿为准。”因原告所持有不动产权属证书与不动产登记簿中的土地用途不一致，被告对原告回复以不动产登记簿为准符合法律规定。综上所述，被告作出的《回复函》不具有可诉性，被告作出的《回复函》符合法律规定，请求贵院依法驳回原告的起诉。被告向本院提交的证据有：1.《国有土地使用证》（惠东国用（1996）字第13230108237号）2.地籍调查表；3.土地使用权属变更证书；4.土地使用权转让协议书；5.申请书；6.法人身份证复印件；7.营业执照；8.建设用地规划许可证；9.企业法人代码证书；10.惠东县固定资产投资建设预备项目通知书；11.附图；证据1-11证明土地登记簿中的材料均记载为工业用地，因原告所持有不动产权属证书与不动产登记簿中的土地用途不一致，被告对原告回复以不动产登记簿为准符合法律规定。12.《申请书》；13.《回复函》；证据12、13证明被告作出的《回复函》不具有可诉性。经庭审质证，本院根据各方当事人提交的证据，对方无异议的，本院予以确认；有异议的，在认定事实时予以参考。经审理查明，1996年8月25日，惠东县寨场山林场（合同甲方）与原告（合同乙方）签订《土地使用权转让协议书》，转让位于惠东县平山镇××路旁麻油地约10000平方米的土地使用权，合同约定土地用途为厂房用地，第五条违约责任中第3点“甲方转让土地按规划用途必须是工业用地，……”1996年10月6日，惠东县寨场山林场向惠东县林业局提交《申请书》，内容为“……我林场愿意将位于赤岭麻油仓的土地一块面积约壹万平方米的土地使用权属转让给阿达彪服装有限公司，用于建筑厂房，…请县国土局经手办理有关土地使用转让手续……。”。1996年10月7日，被告向原告作出编号（L-Y-96）《建设用地规划许可证》，内容为“根据《中华人民共和城市规划法》第三十一条规定，经审核，本用地项目符合城市规划要求，准予办理划拨土地手续。”。1996年10月15日，惠东县地产交易所作出《土地使用权属变更证明书》，内容显示“土地用途：工业用地”。1996年10月16日，惠东县人民政府向原告颁发惠东国用（1996）字第13230108237号《国有土地使用证》，该证上用途为“工业用地，住宅”。2013年1月17日，被告向原告作出《利用土地档案证明书》其中第4点内容是“地号：10-2-3-2，地类（用途）：工业用地、住宅”。2018年3月7日，原告向被告提出不动产登记资料查询申请，被告同日作出《惠东县不动产登记资料查询结果证明》，该证明中记载土地用途为工业用地。2018年5月29日，原告因上述查询结果证明中土地用途（工业用地）与其国土证土地用途（工业用地、住宅）差别很大，遂向被告提交《申请书》，请惠东县国土资源局对惠东国用（1996）字第13230108237号《国有土地使用证》的土地用途性质进行回复。2018年5月31日，被告作出《回复函》，称“土地权属变更证明书登记土地使用用途为工业用地，申请书，协议书，以及建设用地规划许可证、用地项目各方面材料审批表明都是工业用地等记载。故此，你此土地证属于工业用地，根据国家土地登记办法规定，土地证与其他登记不符，应以登记簿（档案）为准。”本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”的规定，被告2018年5月31日对原告作出的《回复函》，认为原告的土地使用用途是工业用地，其内容与原告持有的《国有土地使用证》及被告于2013年1月17日向原告作出的《利用土地档案证明书》上记载的是工业用地、住宅用途不相符，对原告的权利义务产生实际影响，因此具有可诉性。被告称该复函并没有对原告的权利义务产生实质影响，本院不予认可。《土地登记办法》第十六条第二款规定：“土地权利证书记载的事项，应当与土地登记簿一致；记载不一致的，除有证据证明土地登记簿确有错误外，以土地登记簿为准”。《中华人民共和国物权法》第十七条规定：“不动产权属证书是权利人享有该不动产物权的证明。不动产权属证书记载的事项，应当与不动产登记簿一致；记载不一致的，除有证据证明不动产登记簿确有错误外，以不动产登记簿为准。”，本案中，被告颁发给原告的惠东国用（1996）字第13230108237号《国有土地使用证》、被告向原告出具的《利用土地档案证明书》上土地用途虽然为工业用地、住宅用途，但是，被告的土地登记簿（档案）中《申请书》、《土地使用权转让协议书》、《建设用地规划许可证》、《土地使用权属变更证明书》、《惠东县固定资产投资建设预备项目通知书》确定的是工业用地记载，原告没有证据证明土地登记簿确有错误。故此，根据上述国家土地登记办法规定，原告持有的《国有土地使用证》与土地登记簿不一致，应以土地登记簿为准。综上所述，原告请求判令撤销被告于2018年5月31日向原告作出的《回复函》，无事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告广东阿达彪服装有限公司的诉讼请求。本案受理费50元（原告已缴交），由原告负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省惠州市中级人民法院。审 判 长  叶东来人民陪审员  张敏才人民陪审员  何 珊二〇一八年十一月二十日法官助理曾柏航书记员周小榆