河北省邢台市中级人民法院行 政 判 决 书（2018）冀05行终209号上诉人（原审原告）杜迎珍，女，1984年9月5日出生，汉族，农民，初中文化，住河北省邢台市巨鹿县。委托代理人王奇，男，北京广森律师事务所律师。被上诉人(原审被告)巨鹿县运输管理站（巨鹿县交通运输局运输管理站），住所地巨鹿县黄巾大道北。统一社会信用代码：1213052940329834XA。法定代表人刘彦涛，男，该站站长。委托代理人任军，男，系该站工作人员。委托代理人冯志明，男，系该站法律顾问。上诉人杜迎珍因其诉巨鹿县运输管理站（巨鹿县交通运输局运输管理站）（以下简称巨鹿县运管站）交通违法行政强制措施一案，不服南宫市人民法院（2018）冀0581行初49号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审经审理认定，2017年12月20日，巨鹿县运管站接到举报称：有一辆从北京到巨鹿县的面包车从事非法营运活动，面包车的车牌号为冀Ｅ×××**。接到举报后巨鹿县运管站两名执法人员赶往现场，发现该车上共有六名乘客。执法人员宋洪浩（交通运输行政执法证号13058224）、袁征（交通运输行政执法证号13058230）在巨鹿县××对××五菱面包车进行执法检查，当场出示了执法证件后，对冀Ｅ×××**小型客车中的一名乘客马占飞进行了询问，该乘客在询问笔录中称：“我在北京天宫院上车，坐到巨鹿，是通过QQ群看见该车司机发布消息，然后电话联系该司机，说好一人100元，该车行驶到南宫高速路口时乘客付的费。”该车司机并未提供道路运输经营许可证，且在执法人员填写法律文书时，该车司机逃离现场；巨鹿县运管站将上述五菱面包车暂扣至柳林停车场。巨鹿县运管站认为该车驾驶员无法当场提供道路运输经营许可证件，其行为涉嫌违法；并通过车辆登记查询系统，获取了上述五菱面包车的所有人为杜迎珍，但不显示车辆所有人的性别。执法人员通过电话联系了原告杜迎珍，通知其到案说明情况，但接电话的声音为男性，且拒绝配合执法，巨鹿县运管站遂于2017年12月20日对冀Ｅ×××**五菱小型客车的车主杜迎珍作出［2017］年邢市运扣字第0054149号《道路运输车辆暂扣凭证》和［2017］年邢市交运政违字第0016303号《交通违法行为通知书》。2018年2月7日，巨鹿县运管站在河北法制报民生第三版对原告杜迎真（珍）进行了公告送达，公告的内容为“本站在依法实施道路运输检查时，发现你驾驶冀Ｅ×××**号小型客车未取得道路客运经营许可，擅自从事道路客运经营活动，本站已暂扣你的冀Ｅ×××**号小型客车并立案调查，现依法向你送达［2017］年邢市运扣字第0054149号《道路运输车辆暂扣凭证》和［2017］年邢市交运政违字第0016303号《交通违法行为通知书》。自公告之日起，60日内来本站领取，逾期则视为送达。在公告期满之日起三日内向本站进行陈述、申辩和要求举行听证，逾期视为放弃；如对暂扣车辆的决定不服，可在公告期满之日起60日内向巨鹿县交通运输局申请行政复议，或者在六个月内向巨鹿县人民法院提起诉讼。”杜迎珍于2018年7月5日提起行政诉讼，要求撤销巨鹿县运管站作出的［2017］年邢市运扣字第0054149号《道路运输车辆暂扣凭证》和［2017］年邢市交运政违字第0016303号《交通违法行为通知书》，解除对原告冀Ｅ×××**号小型客车的暂扣，并由被告承担停车费、诉讼费。原审法院经审理认为，《道路旅客运输及客运站管理规定》第六条规定，县级以上地方人民政府交通运输主管部门负责组织领导本行政区域的道路客运及客运站管理工作。县级以上道路运输管理机构负责具体实施道路客运及客运站管理工作。被告巨鹿县运管站作为巨鹿县行政区域内的道路运输管理机构，依法享有对本辖区内交通运输车辆实施监督检查，并对无证经营的营运车辆采取强制措施、作出行政处罚的法定职权。杜迎珍所有的冀Ｅ×××**号小型客车在没有车辆营运证又无法提供其他有效证明的情况下，擅自从事道路客运经营，其行为违反了《道路旅客运输及客运站管理规定》第二章的相关规定，在被巨鹿县运管站执法人员当场查获后，被认定从事违法运营的事实清楚。巨鹿县运管站在向原告家中直接送达未果后，在河北法制报公告送达《道路运输车辆暂扣凭证》和《交通违法行为通知书》的行政行为程序合法。交通运输部公布的《道路旅客运输及客运站管理规定》第七十九条第（一）项规定：未取得道路客运经营许可，擅自从事经营的，由县级以上道路运输管理机构责令停止经营；有违法所得的，没收违法所得，处违法所得2倍以上10倍以下的罚款；没有违法所得或者违法所得不足2万元的，处3万以上10万以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。巨鹿县运管站依据该项规定作出的［2017］年邢市交运政违字第0016303号《交通违法行为通知书》，符合法律规定。《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（六）项规定，行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。巨鹿县运管站作出的［2017］年邢市交运政违字第0016303号《交通违法行为通知书》，只是通知杜迎珍享有陈述、答辩、听证的权利及不行使该权利的法律后果，并告知拟作出行政处罚的过程性行政行为，其不属于人民法院行政诉讼的受案范围，故应依法驳回杜迎珍要求撤销该通知的起诉。杜迎珍要求撤销该通知的主张不予支持；根据《中华人民共和国道路运输条例》第六十三条规定，道路运输管理机构的工作人员在实施道路运输监督检查过程中，对没有车辆营运证又无法当场提供其他有效证明的车辆有权予以暂扣。因此，巨鹿县运管站对杜迎珍的违法车辆采取的暂扣措施和据此做出的《道路运输车辆暂扣凭证》认定事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律法规正确。故杜迎珍的解除对原告冀Ｅ×××**号小型客车的暂扣并由被告承担停车费的诉求，原审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回杜迎珍的诉讼请求。上诉人杜迎珍不服一审判决，向本院提出上诉，请求撤销一审判决，改判支持其诉讼请求。主要理由为：一、一审判决认定事实错误，证据不足。被上诉人巨鹿县运管站在未查清冀Ｅ×××**车辆驾驶员是谁的情况下，仅仅依据询问笔录就认定该车从事非法营运活动，存在明显事实错误和证据不足。原审法院已经查明通话对象为男性，但原审法院认定被上诉人巨鹿县运管站是在通过电话和上诉人杜迎珍联系，明显不符合常理，通话记录根本不能证明其和上诉人杜迎珍有任何联系。上诉人杜迎珍没有从事非法客运活动。二、一审判决程序明显错误。执法人员宋洪浩（交通运输行政执法证号：13058224）、袁征（交通运输行政执法证号：13058230）未向原审法院提交，也未进行质证，不符合《道路旅客运输及客运站管理规定》第七十三条的规定，应视为无证上岗。三、一审判决认定上诉人违反《道路旅客运输及客运站管理规定》，属于适用法律错误。上诉人杜迎珍的冀Ｅ×××**车辆涉嫌通过QQ群发布约车服务，并收取乘客100元车费，该行为不受上述规定调整，应受《巡游出租汽车经营服务管理规定》调整。被上诉人巨鹿县运管站依据《中华人民共和国道路交通条例》对上诉人的冀Ｅ×××**车辆进行扣押的强制措施明显适用法律错误。一审判决依据上述法规认定事实，也属适用法律错误。另外，《中华人民共和国道路交通条例》第六十三条并未授权被上诉人具有暂扣车辆的权利。四、一审判决回避了被上诉人巨鹿县运管站的违法错误，对上诉人杜迎珍的质证和陈述意见均未阐述。被上诉人巨鹿县运管站从2017年12月20日扣押上诉人杜迎珍的车辆，距今已经超过了八个月，违反了《中华人民共和国行政强制法》第二十五条的规定。《国务院办公厅关于印发推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决策法制审核制度试点工作方案的通知》要求，行政执法人员要佩戴或者出示能够证明执法资格的证件，出示执法文书；对涉及行政强制的执法活动要全过程进行音像记录。本案中，被上诉人巨鹿县运管站在执法过程中没有进行录音录像，是严重的执法程序错误。上诉人杜迎珍并不是违法当事人，也没有从事过客运活动。被上诉人巨鹿县运管站仅仅依据其车辆涉嫌从事非法道路客运经营，即处罚车主杜迎珍，明显事实认定错误，处罚对象错误，处罚程序错误。在原审庭审中，被上诉人巨鹿县运管站已经明确其一直联系的均为男性，而上诉人杜迎珍为女性，在此情况下可以看出被上诉人巨鹿县运管站一直未联系过上诉人杜迎珍。被上诉人巨鹿县运管站在河北法制报上公告中为“杜迎真”驾驶车辆；暂扣证年号为：“2018”；车辆号牌为“冀Ｅ×××**”，均为内容错误，程序违法。被上诉人巨鹿县运管站作出的《道路运输车辆暂扣凭证》和《交通违法行为通知书》形成时间为2017年12月20日，到2018年1月11日才显示送达记录，中间二十多天未送达，恰恰证明执法活动违法。被上诉人巨鹿县运管站在执法过程中，没有采取直接送达、邮寄送达、留置送达等其他任何送达方式，直接进行公告送达，也未在卷中记录公告送达的原因和经过，程序违法。五、上诉人在一审诉状中已经写明暂扣证年号为：“2018”；车辆号牌为“冀Ｅ×××**”，但一审法院故意篡改上诉人诉状内容，以达到倾向被上诉人巨鹿县运管站的目的。被上诉人巨鹿县运管站未向本院提交答辩意见。本院二审查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，从事道路客运经营，应当符合《中华人民共和国道路运输条例》第八条、第十条的规定。本案中，上诉人杜迎珍所有的冀Ｅ×××**并未依据上述法律办理车辆营运证，不能从事道路客运经营。根据一审卷宗证据显示，上诉人杜迎珍所有的冀Ｅ×××**车辆于2017年12月20日从北京拉6名乘客至巨鹿县，并每人收取车费100元，违反了上述规定。对此，有被上诉人巨鹿县运管站对车上乘客马占飞的询问笔录及马占飞在一审庭审中出庭作证予以证实。被上诉人巨鹿县运管站在监督检查过程中，依据《中华人民共和国道路运输条例》第六十三条的规定，对上诉人杜迎珍的冀Ｅ×××**车辆进行暂扣，并作出［2017］年邢市运扣字第0054149号《道路运输车辆暂扣凭证》并无不妥。需要说明的是，车辆暂扣行为系作出处罚决定前的行政强制措施，所针对的是冀Ｅ×××**车辆，上诉人杜迎珍作为该车辆的所有人，暂扣凭证对其作出并不违反法律、法规规定，上诉人杜迎珍上诉称未查清驾驶员是谁及性别问题的主张不能成立。根据被上诉人巨鹿县运管站提交的证据中现场笔录及对马占飞的询问笔录显示，执法人员袁征、宋洪浩、任军、刘运浩军持有交通运输执法证，故上诉人上诉称执法人员无证上岗的理由与事实不符。根据被上诉人巨鹿县运管站向原审法院提交的证据显示，在执法过程中，冀Ｅ×××**车辆的驾驶人员擅自离开，被上诉人巨鹿县运管站于2018年1月11日对当事人送达［2017］年邢市运扣字第0054149号《道路运输车辆暂扣凭证》时经电话联系其拒绝见面，致使无法送达，故被上诉人巨鹿县运管站于2018年2月7日在河北法制报进行公告送达并不违反法律规定。由于被上诉人巨鹿县运管站在执法过程中冀Ｅ×××**车辆的驾驶人擅自离开，无法与车辆所有人联系的情况下，致使该车辆暂扣至2018年10月26日，又结合被上诉人巨鹿县运管站于2018年10月15日对上诉人杜迎珍送达处罚决定，上诉人杜迎珍于2018年10月25日缴纳罚款，被上诉人巨鹿县运管站于2018年10月26日对上诉人杜迎珍退还车辆的事实，暂扣车辆时间过长的行为不能归责于被上诉人巨鹿县运管站，亦不能构成违法。上诉人杜迎珍在一审诉状第一项中诉请“撤销［2017］年邢市交运政违字第0016303号《交通违法行为通知书》。”该通知书系作出处罚决定前的告知行为，对当事人权利义务并不产生影响，且在本案审理过程中，上诉人杜迎珍已经对处罚决定提起行政诉讼，并已经立案，故不应对该项诉讼请求进行审理。上诉人杜迎珍的第二项诉讼诉讼请求中“由被告承担停车费”，因本案中没有证据证实被上诉人巨鹿县运管站对上诉人杜迎珍所有的冀Ｅ×××**车辆暂扣过程中收取了停车费，故其该项诉讼请求没有事实根据，不应予以支持。需要指出的是，被上诉人巨鹿县运管站在作出的［2017］年邢市运扣字第0054149号《道路运输车辆暂扣凭证》及在河北法制报发布的公告中，将上诉人名字写为“杜迎真”及在公告中上诉人杜迎珍所有车辆车牌号码写为“冀Ｅ×××**”，年号写为“2018”，存在工作疏忽，本院对此予以指正。但该疏忽应为程序性瑕疵，不能成为被上诉人巨鹿县运管站对上诉人杜迎珍作出［2017］年邢市运扣字第0054149号《道路运输车辆暂扣凭证》被撤销的法定理由。综上所述，上诉人杜迎珍的上诉理由不能成立，一审判决认定事实清楚，审理程序合法，适用法律及判决结果正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人杜迎珍负担。本判决为终审判决。审判长  李怀勇审判员  赵国凯审判员  周晓明二〇一八年十一月三十日法官助理崔龙强书记员朱向荣