甘肃省白银市白银区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）甘0402行初38号 公益诉讼人：甘肃省会宁县人民检察院，住所地会宁县。 公益诉讼代理人：邵露征，系该单位干警。 公益诉讼代理人：王素，系该单位干警。 被告：白银市生态环境局会宁县分局（原会宁县环境保护局），住所地甘肃省白银市会宁县。 法定代表人：王玺，系该局局长。 委托代理人：王立岗，系该局工作人员。 委托代理人：陈鸿亮，系甘肃仁泽律师事务所律师。 公益诉讼人会宁县人民检察院（以下简称会宁检察院）诉被告白银市生态环境局会宁县分局（以下简称生态局会宁分局）拒不履行法定职责一案，公益诉讼人于2019年9月5日向我院提起行政公益诉讼，本院受理后向被告送达了起诉状副本及应诉通知，依法由审判长肖新征、审判员张士栋、人民陪审员高艳组成合议庭，于2019年11月6日公开开庭审理了本案。公益诉讼人会宁县人民检察院诉讼代理人邵露征、王素，被告白银市生态环境局会宁县分局委托代理人王立岗、陈鸿亮均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 会宁县人民检察院于2018年4月24日向被告白银市生态环境局会宁县分局发出检察建议，建议：1、依法实施有效的监督管理措施，拆除靖会电灌河畔段黄灌区两边居民私设的PVC排污水管道，将该处生活污水并入城镇配套管网，统一收集、处理；2、将该处生活垃圾纳入河畔镇垃圾集中收集、处理系统，确实治理行政辖区流经黄渠的饮用水污染问题。2018年6月29日，被告白银市生态环境局会宁县分局对检查建议书中提出的“靖会电灌河畔段会宁第三中学旁黄灌内倾倒垃圾、排放污水情况严重，经流渠道遭受污染，威胁人畜饮用水安全，损害了社会公共利益”的问题整改措施提出具体要求，河畔镇人民政府组织相关人员立即着手进行整改，并将整改情况及下一步打算向会宁县人民检察院进行了书面回复。但公益诉讼人进行跟进监督后认为被告白银市生态环境局会宁县分局仍未全面依法履行职责，故向本院提起行政公益诉讼。 公益诉讼人会宁县人民检察院诉称：靖会电灌灌溉渠在会宁辖区境内从靖远、会宁两县交界处井沟渡槽出口起至会宁王嘴量水堰止，渠道全线贯通，流经该渠的主要是黄河农业灌溉水，沿线有人畜饮水，主要为干沟水库与会宁县水库，供应地区为郭城驿镇、河畔镇、柴门镇及会宁县城。靖会电灌黄干渠会宁河畔段宋家川至总干十泵站沿线两边有大量城镇居住人口，长期以来，渠边居民将生活垃圾扔进黄干渠内，在住宅墙边上或渠边上私设有数处排污管，将污水直排入黄干渠内。在靖会电灌工程管理局停止灌溉期间，该段黄干渠内聚集着黑污水、堆积着生活垃圾，散发着恶臭味。经会宁县公安局现场勘验，靠近黄干渠东面所建砖房外墙上从北向南共有7根PVC排污管道直通向渠内，管道内均有少量污水流出，桥梁南面渠内聚积有长约200米的污水，渠边上有3根PVC排污水管道，管道内有少量污水流出，渠两边的防护网下有多处倒污水和垃圾的痕迹。经白银市环境监测站检测，黄渠内污水中氨氮、COD、粪大肠菌群均超标，依次为：氨氮值39.7，超标（地表水质标准1.0）38.7倍；COD（化学需氧量）值1970，超标（地表水质标准20）97.5倍；粪大肠菌群1200000，超标（地表水质标准10000）119倍。2018年7月24日、8月16日，检察机关诉前跟踪调查时，靖会电灌渠正在处于运行灌溉期内，黄干渠内满水，2019年1月9日、3月21日、4月9日三次跟进调查时，发现该段黄干渠内又堆积着大量的生活垃圾，长约200米的渠段内沉积着大量的黑污水，渠堤上有倾倒污水的痕迹。经白银市环境监测站再次取样监测，靖会电灌黄干渠河畔段桥南渠内沉积污水中COD含量3.84×103mg/L，超标191倍；氨氮495mg/L，超标494倍，SS228mg/L。桥北沉积污水中COD含量3.34×103mg/L，超标166倍；氨氮57.7mg/L，超标56.7倍，SS739mg/L。 会宁检察院认为，生态局会宁分局就靖会电灌河畔段黄干渠长期遭受侵害的情况未实施适当的监督管理职责，致使该段黄干渠内长期排入生活污水、倾倒生活垃圾，污染饮用水源，侵害人体健康，损害社会公共利益。该局作为水污染防治和环境保护主管部门，未对靖会电灌会宁河畔段黄干渠排污、倾倒垃圾的情况采取有效的监督管理措施，致使社会公共利益长期处于受侵害状态，其行为属于怠于履行职责。会宁检察院发出督促履行职责的诉前检察建议后，在长达一年的时间里该局并未采取积极、有效的措施治理黄干渠河畔段水质环境的污染问题，致使该段黄干渠内流径的水未消除安全隐患，严重威胁沿途群众及牲畜饮水安全。至今，该部分黄干渠水环境仍然处在被侵害状态之中，损害了社会公共利益。故公益诉讼人根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款之规定提起诉讼，请求判令：1、确认被告白银市生态环境局会宁县分局怠于履行职责违法；2、请求判令白银市生态环境局会宁县分局依法履行监督管理职责，对黄干渠河畔段生活垃圾、污水污染的侵害进行有效治理，杜绝黄干渠水源污染。 公益诉讼人会宁县人民检察院向本院提交了以下证据： 第一部分（程序部分）证据，共两组。 第一组证据：1、2019年8月29日白银市生态环境局出具的证明一份，证明白银市环境局会宁县分局是依法成立的行政机关，其法定代表人是王玺；2、《会宁县机构改革方案》、《会宁县水务局主要职责内设机构和人员编制规定通知》（会宁县机构编制委员会会机编[2015]51号文件），证明白银市生态环境局会宁县分局改革后承担的行政职责情况。 第二组证据：1、诉前检察建议书、送达回证及检察建议回复函等，证明会宁检察院于2018年4月25日向生态局会宁分局发出会检民（行）行政违监（2018）62042200001号《检察建议书》并于当日送达，生态局会宁分局于2018年6月24日以书面形式回复情况。 2、甘肃省检察院《关于白银市生态环境局会宁县分局怠于履行职责一案的批复》，证明甘肃省人民检察院于2019年8月15日批复，同意对生态局会宁分局为被告提起行政公益诉讼。 综合证明被告系适格主体且检察机关已经履行了相关的诉前程序。 第二部分（事实部分）证据，共三组。 第一组证据：1、靖会电灌工程管理局河畔镇水管所所长李家琦询问笔录一份，证明黄干渠河畔段两边居住人口多，居民经常将生活垃圾直接倒入渠内。黄干渠内水不仅用于农业灌溉，还用于沿线人畜饮用。 2、2018年3月21日拍摄的现场照片12张，证明该段黄干渠内聚集着黑污水、堆积着生活垃圾，渠边居民在住宅墙上或渠边上私设数处排污管，管内有污水直接流入黄干渠内。 3、白银市靖会电灌工程管理局书面说明两份，证明靖会电灌灌溉渠在会宁辖区内流经乡镇较多，且主要用途为农业灌溉水、人畜饮水，甘沟水库及会宁县城水库的生活用水等。停止灌溉期间黄干渠内存在生活污水、生活垃圾污染等情况，在人口密集区生活污水排放、乱扔生活垃圾现象非常严重。 4、程少乾调查笔录，证明为了整治黄渠污染，生态局会宁分局与河畔镇人民政府联合对黄渠内垃圾污水进行了清理，经过整治情况有所好转，特别是生活垃圾减少了很多。但要根治，需将所有租户生活污水纳入城镇污水管理网，生活垃圾统一收集、统一填埋。 5、河畔镇人民政府《关于对靖会电灌黄干渠河畔段污染渠段整治工作情况的报告》及整治污染活动照片14张，证明会宁县河畔镇人民政府整治污染情况及整治效果以及没有彻底整治的原因。 6、生态局会宁分局《关于的答复》及河畔段黄干渠污染整治照片3张及整治后的照片8张，证明生态局会宁分局对该污染渠段的整治情况及未彻底整治的原因。 综合证明生态局会宁分局不完全、不适当履行职责的事实。 第二组证据：1、会公（刑）勘[2018]048号现场勘验检查笔录一份，证明靖会电灌黄干渠河畔段中街黄渠两边居民私设排污管，直接将污水排入黄渠。 2、2018年3月20日拍摄的现场照片12张，证明该渠段内聚集着生活污水和生活垃圾，人畜饮用水严重遭受污染，社会公共利益遭受侵害的事实。 3、白银市环境监测站监测报告一份，证明该类废水严重污染饮用水，侵害人体健康。 4、王万书、蒋润红、程少乾三人调查笔录，证明黄干渠被污染，沿线居民、下游水库及人畜饮水遭到污染的事实。 综合证明社会公共利益受到侵害的事实。 第三组证据：1、调查笔录，证明生态局会宁分局现场监督，联合会宁县河畔镇政府组织人员进行了整治，但临时性措施无法解决根本问题。 2、2018年7月24日、8月16日拍摄现场照片10张，证明生态局会宁分局在诉前检察建议回复期内整改情况。 3、2019年1月9日拍摄现场照片1张，证明河畔段黄干渠内聚集的污水夹杂着生活垃圾处于封冻状态，从排污管道拍向黄干渠的污水结成冰，留下明显痕迹来看，黄干渠又遭受到污水和垃圾的侵害。 4、2019年3月21日拍摄现场照片7张，证明该段黄干渠渠渠底沉积有黑色污水，污水中有大量生活垃圾，渠堤破损严重，随处可见泥土、破碎的石块和生活垃圾。 5、2019年4月9日拍摄现场照片8张，证明截止2019年4月9日止，该段黄干渠桥底、渠堤和排水口堆积大量垃圾，渠内沉淀大量污水，渠堤上有倾倒污水的痕迹。 6、监测报告一份，证明该渠受到了严重污染，各项指标均超标，影响人体健康。 7、《地面水环境质量标准》、《污水综合排放标准》，证明国家关于地面水中COD、氨氮、废水中悬浮物的最低标准。 综合证明社会公共利益继续遭受侵害的事实。 被告白银市生态环境局会宁县分局辩称：生态局会宁分局并不存在怠于履行行政职责的不作为违法行为，在职权范围内，已适当履行了监督管理职责：1、在环保工作的层级上，对环境保护工作实施统一监督管理，但对城镇污水、生活垃圾的环境保护监督管理工作则由住房和城乡建设部门具体承担实施；2、在收到检察建议后，调查落实现场情况，监督、建议直接主管部门实施专项整治工作，并将整改情况及时回复，已适当地履行了自身的统一监管职责。生态局会宁分局认为，对于黄灌区生活垃圾、生活污水的治理、防治工作，按照相关行政法律规定，应当由会宁县住房和城乡建设局牵头负责实施。生态局会宁分局的统一监管职责仅能以“环境监察建议”等类似的方式予以行使，而事实上，生态局会宁分局也确实适当履行了前述职责。这并不是规避责任、逃避问题，而主要是黄灌区的环境污染问题是长期形成。主要症结在于居民的不断增加与环卫配套设施滞后、污水管网建设不足之间的矛盾。要想彻底根治该污染问题，不仅需要大量的人力、物力以及财力，还需要财政、生态、住建、靖会电灌、镇政府、环卫、社区等部门共同协作实施、落实。然，现阶段的治理条件明显达不到这一标准，故对黄灌区污染问题的治理、防治出现了行政管理滞后现象。无论从行政授权方面还是从客观技术条件方面，都不可能彻底根治，现阶段较为行之有效的办法，只能是发现一次，治理一次。 被告生态环境局会宁县分局向本院提交了下列证据： 第一组证据：会宁县环境保护局关于转发《甘肃省会宁县人民检察院检察建议书》的通知，证明被告收到会宁检察院的《检察建议书》后，于2018年4月28日向会宁县河畔镇政府以书面文件形式（文件号：会环保发【2018】54号）转发了《检察建议书》，并责令会宁县河畔镇政府按照《检察建议书》所指出的问题，结合各自实际情况进行整改，并上报整改情况的事实。 第二组证据：照片14张，证明会宁县河畔镇政府在收到被告转发的《检察建议书》后，开展整治行动的事实。 第三组证据：会宁县环境保护局关于甘肃省会宁县人民检察院检察建议书办理情况的回复，证明整治工作完毕后，被告向公益诉讼人回复整治情况的事实。 第四组证据：环境监察建议书，证明2019年7月8日，被告收到公益诉讼人《调查函》后，于2019年7月15日向会宁县河畔镇政府发出《环境监察建议书》，建议再次整治的事实。 第五组证据：白银市生态环境局会宁分局关于《甘肃省会宁县人民检察院调查函》的答复，证明被告于2019年7月19日，对于公益诉讼人《调查函》中所涉及问题予以答复的事实。 经过庭审举证、质证，现对双方当事人提供的证据材料综合评判如下： 被告对公益诉讼人提出的三部分证据的真实性、合法性、关联性均无异议，但生态局会宁分局并不存在怠于履行职责的不作为违法行为，且在职权范围内已经适当履行了自身的监督管理职责。公益诉讼人对被告提出的五组证据的真实性、合法性、关联性均无异议，但对其证明目的有异议，该证据并不能证明被告完全履行了法定职责。本院对以上证据认证如下：公益诉讼人提交的证据均来源合法、形式规范、客观真实，与本案事实相关联，能够证明被告生态局会宁分局未全面履行职责的事实，本院予以确认。被告生态局会宁分局提交的证据能够证明被告已依法履行了部分职责，但不能证明被告已全面履行其法定职责，故对其提交的证据的证明效力不予认定。 经审理查明：会宁检察院在履行职责中发现生态局会宁分局怠于履行监管职责，致使靖会电灌会宁河畔镇黄干渠内倾倒垃圾、私排污水的情形严重，直接影响人畜饮水安全，严重损害社会公共利益。公益诉讼人调查后发现，生态局会宁分局未对河畔段黄干渠内倾倒污水和垃圾的情形实施监督管理，致使该段黄干渠长期遭受侵害，严重损害着人民群众健康、安全饮用水水源。公益诉讼人会宁检察院向被告生态局会宁分局发出会检民（行）行政违监【2018】62042200001号《检察建议书》，建议：“1、依法实施有效的监督管理措施，拆除靖会电灌河畔段黄灌区两边居民私设的PVC排污水管道，将该处生活污水并入城镇配套管网，统一收集、处理；2、将该处生活垃圾纳入河畔镇垃圾集中收集、处理系统，确实治理行政辖区流经黄渠的饮用水污染问题。”2018年6月29日，被告生态局会宁分局以《会宁县环境保护局关于关于甘肃省会宁县人民检察院检察建议书办理情况的回复》（会水发〔2018〕90号）书面回复公益诉讼人，称“我局高度重视，立刻派出环境检察人员进行检查核实，并将该检察建议书向河畔镇、甘沟镇人民政府进行了转发（《会宁县环境保护局关于转发的通知》会环保发【2018】54号）），在现场对检察建议书提出的‘靖会电灌河畔段会宁第三中学旁黄灌区内倾倒垃圾、排放污水情况严重，流经渠道遭受污染，威胁人畜饮用水安全，损害了社会公共利益’的问题整改措施提出具体要求，河畔镇人民政府组织相关人员立即着手进行整改，并将整改情况及下一步打算进行汇报。”2019年1月9日、2019年3月21日、2019年4月9日，公益诉讼人三次跟进现场核查，发现河畔段黄干渠内聚集的污水夹杂着垃圾，渠底沉积有褐色污水，污水中有大量生活生产垃圾，渠堤破坏严重，渠堤上有倾倒污水的痕迹。在督促履行职责的诉前检察建议长达一年的时间里，生态局会宁分局并未采取积极、有效的措施完全治理黄干渠河畔段水质环境的污染侵害问题，致使该段内流经的水未消除隐患，威胁沿途群众及牲畜饮水安全。环境仍处在被侵害状态之中，损害了社会公共利益。针对被告怠于履行职责的行为，公益诉讼人向本院行政公益诉讼。 本院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款规定：“人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼”。本案中，公益诉讼人会宁检察院发出检察建议后，被告生态局会宁分局的监管和履职存在不及时、不全面、措施不力的行为，至公益诉讼人向本院提起行政公益诉讼时，河畔段黄干渠中仍有大量生活垃圾，桥底、渠堤和排水口堆积大量垃圾，渠内沉积大量污水，人体健康仍受到侵害，损害了社会公共利益。故公益诉讼人会宁检察院向本院提起行政公益诉讼，系法律赋予的权利，符合法律规定。 被告生态局会宁分局作为水污染防治和环境保护主管部门，应当对会宁行政辖区的水污染及环境保护实施监督管理工作。靖会电灌河畔黄灌区灌溉不仅为会宁辖区农业灌溉用水，还为沿途甘沟水库、会宁县城水库、六个乡镇及会宁县城供应饮用水。生态局会宁分局作为主管部门具有监督管理的职责，保障黄灌区质环境不被污染，而事实上河畔段黄灌区内长期遭受生活污水和垃圾的污染。根据《中华人民共和国水污染防治法》第四十九条，《城镇排水与污水处理条例》第五条及《甘肃省环境保护监督管理责任规定》第十条规定，生态局会宁分局应当依法采取有效监督管理措施制止靖会电灌河畔段黄灌区排污、倾倒垃圾的情况，保护社会公共利益不受侵害。但在本案中，被告就靖会电灌河畔段黄干渠长期遭受寝害的情况未完全实施适当的监督管理职责，致使该段黄干渠内长期排入生活污水、倾倒生活垃圾，污染饮用水源，侵害人体健康，损害社会公共利益。生态局会宁分局对该污染行为未尽到全面的监督管理，致使黄干渠至今仍处于被侵害状态，其怠于履行职责的行为，致使该段黄干渠内流经的水未消除安全隐患，严重威胁沿途群众及牲畜饮水安全，损害了国家利益和社会公共利益。被告在监督管理中未全面依法履行监督管理职责的事实存在，但其在行政职权范围内已适当履行了监督管理职责，对环境保护工作实施了统一监督管理。自收到会宁检察院《检察建议书》之始，调查落实现场情况，制定整改方案，进行了一系列的专项整治，并将整改情况及时回复。然，黄灌区的环境污染问题系长期形成，加之居民的不断增加与环卫配套设施滞后，污水管网建设不足。要想彻底根治污染，不仅需要大量的人力、物力、财力，还需各部门间共同协作实施落实，而现阶段的治理条件未完全达到这一标准，导致黄灌区污染问题的治理防治出现了行政管理滞后的现象，属客观原因。故公益诉讼人会宁检察院请求确认被告生态局会宁分局未依法履行监管职责的行为违法的诉讼请求，本院不予以支持。 本案在审理过程中，被告认识到对黄干渠的水污染防治及环境保护具有统一监督管理职能，未完全履行职责，属履职不到位。然，被告提交的五组证据可证实，其在行政职权范围内已适当履行了监督管理职责，对环境保护工作实施了统一监督管理，采取的有效整治措施，使得黄灌区的污染问题得到有效改善，本院对其行为予以认定。但是，截止法庭辩论终结前，被告生态局会宁分局提交的证据不能证明其已完全履行了根治河畔段黄灌区水污染防治及环境保护的监督管理职责，故依据《最高人民法院最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十五条第一款第三项之规定，应当判决由被告生态局会宁分局在一定的期限内履行其涉诉法定职责，故对公益诉讼人会宁检察院主张判令被告生态局会宁分局依法履行监管职责，对河畔段黄干渠生活垃圾、污水污染的侵害进行有效治理，杜绝黄干渠水源污染的诉讼请求，本院予以支持。 综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十二条之规定，判决如下： 责令被告白银市生态环境局会宁县分局在本判决生效之日起依法继续履行监管职责，对黄干渠河畔段生活垃圾、污水污染的侵害进行有效治理，杜绝黄干渠水源污染。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于甘肃矿区人民法院。 审 判 长  肖新征 审 判 员  张士栋 人民陪审员  高 艳 二〇一八年十一月十五日 书 记 员  胡国琴 书 记 员  滕盼盼