贵州省遵义市播州区人民法院 行 政 判 决 书 （2018）黔0321行初432号 原告习水县良村镇吼滩村茶场村民组。 负责人任栋文，村民组长。 委托代理人陈绪超，男，汉族，1985年9月11日出生，贵州省习水县人，住习水县， 委托代理人罗安勤，贵州祥景律师事务所律师。 被告习水县人民政府，住所地：习水县东皇镇西城区行政中心。统一社会信用代码：1152033066295900X9。 法定代表人陈钊，县长。 委托代理人穆文刚，习水县国土局工作人员。 委托代理人王汝强，贵州黔北律师事务所律师。 被告遵义市人民政府，住所地：遵义市新蒲新区府黔路建投大厦。统一社会信用代码：115203000095002207 法定代表人魏树旺，市长。 委托代理人包生波，市政府法制办行政复议应诉科工作人员。 委托代理人李长勇，贵州文熙律师事务所律师。 第三人习水县良村镇人民政府。住所地：习水县良村镇街道。统一社会信用代码：115203300095366616。 法定代表人冯彻，镇长。 委托代理人黄笃发，该镇副镇长。 委托代理人万远乾，该镇政府工作人员。 第三人习水县良村镇吼滩村村民委员会。 法定代表人赵勇，主任。 第三人习水县良村镇羊化村上高原村民组。 负责人任体，村民组长。 委托代理人赵本洪，男，汉族，1974年11月14日出生，贵州省习水县人，住习水县。 原告习水县良村镇吼滩村茶场村民组（以下简称“茶场组”）不服被告习水县人民政府于2017年3月16日作出的习府处（2017）5号行政处理决定及被告遵义市人民政府于2018年1月9日作出的遵府行复（2017）294号行政复议决定，于2018年6月12日向遵义市中级人民法院提起行政诉讼。遵义市中级人民法院于当日登记立案后，于2018年6月19日裁定移交本院审理。本院于2018年7月19日立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，并通知第三人习水县良村镇人民政府（以下简称“良村镇政府”）、习水县良村镇吼滩村村民委员会（以下简称“吼滩村委”）、习水县良村镇羊化村上高原村民组（以下简称“上高原组”）参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2018年11月13日公开开庭审理了本案。原告吼滩村茶场组委托代理人陈绪超、罗安琴，被告习水县人民政府委托代理人穆文刚、王汝强，被告遵义市人民政府委托代理人包生波、李长勇，第三人良村镇政府委托代理人黄笃发、万远乾，第三人吼滩村委会法定代表人赵勇、第三人上高原组负责人任体、委托代理人赵本洪均到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 被告习水县人民政府于2017年3月16日作出习府处（2017）5号行政处理决定书，决定：申请人与被申请人及第三人争议的大泥坝茶场土地所有权归良村镇农民集体所有，由良村镇政府代为管理。第一部分面积467.6642亩，四界为：东抵张光祥、张光伦、张德财土地，陈和富、陈和全山林；南抵羊化公路；西抵羊化村山林，张光全、张光明土地，陈启明、张德财、赵福珍、冯文香山林；北抵冯文香住宅、张德财土地。第二部分面积15.3295亩，四界为：东抵陈启明、张德财、赵福珍、冯文香山林，南抵冯文香山林，西抵公路，北抵公路。原告不服，向被告遵义市人民政府申请行政复议，被告遵义市人民政府于2018年1月9日作出遵府行复（2017）294号行政复议决定，维持习水县人民政府作出的习府处（2017）5号行政处理决定。 原告吼滩村茶场组诉称：1、被告习水县人民政府作出的行政行为事实不清，证据不足，适用法律错误，争议地大泥坝茶场并不属于社办企业。被告在调查处理过程中，均未提供证据证明争议茶场曾经属于社办企业，也未查清兴办该茶场的集体究竟是原告村民组还是原五星大队。被告认定争议茶场属于国家土地局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十条第（二）项所指的“集体兴办企事业”类型既无企事业单位证明，也无其认定的原五星大队兴办后将茶场所有权全部交给原吼滩公社的证明。2、被告于2008年向原告颁发了林权证，将争议地范围内的“后支角”林地确权给原告村民组，与其作出的处理决定认定争议地在上世纪60年代就已经开始办为企业相互矛盾。3、原告村民组拥有对争议地的权属依据，且对争议地存在实际管护的事实。原告村民组部分村民拥有1954年的土地房屋所有权证，虽然良村镇政府及村委会均曾经在无权处分的情形下将争议地承包给案外人使用，但原告村民组村民一直有在争议地内耕种的事实，同时争议地内的石场以及高压线等均和原告村民组村民达成赔偿协议并实际履行。4、被告在2015年10月16日受理原告的确权申请，直到2017年3月17日才作出决定并送达原告，远远超出法定期限，也未告知原告延长期限，其行为程序严重违法。被告遵义市政府的行政复议决定维持了习水县政府的错误行为。请求：1、撤销习府处（2017）5号行政处理决定并责令其重新作出行政行为；2、撤销遵府行复（2017）294号行政复议决定。 原告为证明其诉讼主张，向本院提交了下列证据： 1、吼滩村委会证明、村民会议决议表决表、会议签到表，证明原告主体资格和起诉符合法定条件。 2、习水县国土资源局关于良村镇吼滩村与黄连坝组大坭坝茶场土地权属争议调查报告；证明被告在行政处理的过程中，国土局受被告的委托进行调查并后作出调查报告，建议争议地应为村集体所有。 3、陈少清、冯炳成、张仁之《土地房产所有证》及村委会2018年5月7日证明。证明村民组村民享有争议地权属依据。 4、收条、一次性补偿款协议、协议。证明争议地因建高压线、石场等造成的损失赔偿均是赔偿给原告村民组村民，原告村民组村民有实际管护的事实。 5、林地登记表、宗地图；证明被告将争议地内的“后支角”林地确权给原告，与被告的此次行政行为相互矛盾。 被告习水县人民政府辩称：我府作出的《行政处理决定书》事实清楚，证据确凿，内容适当，程序合法，适用法律正确。我府经调查查明争议地原属吼滩人民公社、羊化人民公社下属生产队社员土地，但其后已入社到集体，且经生产大队开办茶场后移交吼滩人民公社，并由之后的公社或乡镇人民政府继续管理。在第一、二轮土地承包到户时，争议地未纳入村民组土地下放到户。我府根据国家土地管理局发布的《确定土地所有权和使用权的若干规定》的规定，将争议地所有权处理归良村镇农民集体所有。请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告习水县人民政府在举证期限内提交以下证据： 第一组：1、习水县国土资源局关于良村镇吼滩村与黄连坝组大坭坝茶场土地权属争议调查报告。证明本案系国土局部门调查后移送。 第二组：2、土地权属争议处理申请书、吼滩村委会证明、羊化村上高原组提交的申请（委托书）、习水县国土资源局土地权属争议案件受理通知书、被申请人提交答复通知书、追加第三人通知书及送达回证；3、良村镇吼滩村村委会、良村镇人民政府、羊化村上高原组提交的答辩。证明本案的受理、送达程序合法，充分保障了当事人的程序权利。 第三组：4、现场勘查草图。证明争议地状况及四至界限。 第四组：5、对任洪科、赵天财、赵福文、赵永福、赵和平、张光禄、赵锡章、任章志、赵历瑜、陈和权、王国平、陈德林、赵勇的调查笔录；6、赵锡章、任章志、张永松、任学尧的证实材料。证明争议地权属的历史沿革。 第五组：7、良村镇政府与习水县对外经济贸易公司、朱建波签订的《解除土地承包合同协议书》及领条；8、吼滩村委会与习水德康农牧有限公司签订的《农村土地承包经营权出租合同》；9、吼滩村委会与郑兰金、石定康签订的《土地经营权流转合同》。证明2012年以来，良村镇人民政府、吼滩村委会将争议地行使土地所有权出租、发包土地的事实。 被告遵义市人民政府辩称：行政复议程序合法、处理得当，原行政行为事实清楚、证据充分、适用法律正确、内容适当，复议维持正确。请求驳回原告的诉讼请求。 被告遵义市人民政府在举证期限内提交以下证据： 1、行政复议申请书；2、行政复议受理通知书；3、行政复议案件立案审批表；4、行政复议答复通知书；5、第三人参加行政复议通知书；6、行政复议文书委托送达函；7、法制办委托送达函；8、行政复议文书送达回证；9、当事人送达地址确认书；10、行政复议答复书；11、第三人答复书；12、行政复议决定书；13、行政复议文书送达回证。证明严格按照行政复议法规定，依法受理行政复议申请，依法履行送达义务并及时作出行政复议决定，复议程序合法。 第三人良村镇政府、吼滩村委、上高原组述称：原告的诉讼请求没有事实依据。二被告作出的行政行为认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，应依法驳回原告的诉讼请求。 第三人均未提供证据。 经庭审质证： 对原告提交的证据，被告习水县政府的质证意见是：对证据1的真实性、合法性、关联性及证明目的没有异议，但没有提交会议记录，无法客观反映表决情况。对证据2没有异议，但该报告是政府部门向县政府的内部行文，不具有对外的法律效力。对证据3没有异议，但土改后经过社会主义改造等历史变迁，不能以此证明原告村民组或该组村民享有涉案土地所有权。证据4与本案不具有关联性，其内容并非涉案土地补偿，对真实性和合法性不作评价。对证据5，林地登记表的真实性、合法性没有异议，不能证明与本案有关联性；所谓宗地图系政府调查时绘制的图纸，原告自行画圈标注“后支角”字样，与案件事实不符。被告遵义市政府的质证意见是：对证据1没有异议，对证据2，国土局只有调查权，只是对事实进行调查，对结果只是提出建议，不能证明权属属于原告。证据3只能证明权利来源，不能证明权利归属。证据4所列补偿款不是本案当事人，不能作为案涉土地的权利依据。证据5的林地登记表没有异议，但与争议地没有关联性，对宗地图“三性”及证明目的均不予认可。第三人良村镇政府与习水县政府的质证意见一致，补充说明，“后支角”林地不包含在涉案林地内，与争议地相邻，系林地而非耕地。第三人吼滩村委、上高原组与良村镇政府质证意见一致。 对被告习水县政府提交的证据，原告的质证意见是：证据1没有异议，但该调查报告显示，争议地不应当处理给良村镇政府。对证据2没有异议，但被告的处理超过了法定的处理期限，程序违法。对证据3，关联性、合法性没有异议，对真实性有异议。对证据4没有异议。对证据5、6的证明目的有异议，不能证明该争议地属于镇政府所有，陈和全的笔录中显示该争议地一直由村民集体所有，一直是村民在管理使用。对第五组证据三性没有异议，但不能证明属于镇集体所有，镇政府和村委会都是无权处分。被告遵义市政府、第三人良村镇政府、吼滩村委、上高原组均不持异议。 对被告遵义市政府提交的证据，原告对“三性”不持异议，认为因习水县政府的处理决定错误，市政府复议维持也错误。被告习水县政府和第三人均不持异议。 本院认证如下：原告所举证据4即赔偿补偿协议及收条，款项给付对象不是本案当事人，赔偿内容未载明是否涉案土地，与本案不具有关联性，本院不予采信；原告所举证据5之宗地图，系原告在被告习水县政府绘制图上自行圈划标注，与该证据中的林地登记表不相印证，本院不予采信。对各方提交的其余证据，本院予以采信，作为认定案件事实的依据。 经审理查明：争议地“大坭坝茶场”位于良村镇吼滩村和羊化村交界处，分为两幅，共482.9937亩。其中一幅467.6642亩，四界为：东抵张光祥、张光伦、张德财土地，陈和富、陈和全山林；南抵羊化公路；西抵羊化村山林，张光全、张光明土地，陈启明、张德财、赵福珍、冯文香山林；北抵冯文香住宅、张德财土地。另一幅15.3295亩，四界为：东抵陈启明、张德财、赵福珍、冯文香山林，南抵冯文香山林，西抵公路，北抵公路。 2015年3月10日，原告写出《土地权属争议处理申请书》，称：争议地1950年土改，1954年划分到户，1954年入社归集体，1964年在该地饲养羊失败，1967年县农业局在吼滩公社大泥坝考察后引种茶苗栽培，经吼滩公社和外贸公司协调，由外贸公司投入资金和技术，吼滩公社组织申请人等生产队进行开垦，申请人执行栽培茶树，自行经营。从1967年至1978年，应申请人自行经营不善，经济收益不高，吼滩公社多次扩种茶树形成规模。1981年没有划分到户，1999年，良村镇政府将争议地发包给习水县对外经济贸易公司，2001年，经贸公司又将争议地转包给朱建波，2012年8月，良村镇政府与外经贸公司及朱建波解除合同，2012年9月，良村镇政府将部分土地租赁给希望集团德康农牧有限公司，2014年7月，吼滩村委将剩余部分争议地承包给石定康、郑金兰。以吼滩村委和良村镇政府为相对方，申请被告习水县政府将争议地所有权确认归原告所有。 习水县人民政府于2015年10月16日立案，通知第三人良村镇政府、吼滩村委答辩并提供证据，追加上高原组为当事人，调查后于2017年3月17日作出习府处（2017）5号行政处理决定，认定：争议地大部分在1950年代“土改”时划分给梓柏树、土湾、黄连坝等地部分村民。后入社归五星大队集体所有。1960年代由五星大队组织各生产队创办集体企业大坭坝茶场。1960年代后期，茶场扩大面积。五星大队无力经营，将茶场移交吼滩人民公社管理，茶场转为吼滩人民公社社办企业，属独立核算单位，劳动力由吼滩人民公社在各生产队抽调，记工分返回各生产队。茶场扩大时，占用了原羊化公社五星大队部分土地。此后，茶场一直由吼滩公社及其后的吼滩乡政府、良村镇政府行使管理权，先后作为知青劳动点、承包给供销社管理等。第一、二轮土地承包时，未纳入集体土地承包范围。1999年，良村镇政府将茶场土地发包给习水县对外经济贸易公司管理，约定承包期至2040年1月1日止。其间，习水县对外经济贸易公司在未告知良村镇人民政府的情况下，于2001年将争议地转包给朱建波，经良村镇人民政府、习水县对外经济贸易公司、朱建波三方协商一致，解除了良村镇人民政府与习水县对外经济贸易公司、习水县对外经济贸易公司与朱建波签订的协议。2013年1月17日，吼滩村委将争议地内的116亩土地出租给习水华西希望集团农牧有限公司，租期30年，至2043年1月16日。2014年7月，良村镇吼滩村村民委员会将茶场剩余部分土地发包给石定康、郑金兰。2014年11月，石定康在争议地种植李子树，申请人才主张争议地权属，引发纠纷。2012年8月30日 本院确认习水县人民政府习府处（2017）5号行政处理决定认定的基本事实，其中2013年1月17日，吼滩村委系在良村镇政府监督下将部分争议地出租给习水德康农牧有限公司，而非租赁给习水华西希望集团农牧有限公司；2012年8月30日，良村镇政府与习水县外经贸公司、朱建波解除合同时，由良村镇人民政府补偿了习水县对外经济贸易公司及朱建波共50万元。 习水县政府作出习府处（2017）5号行政处理决定后。原告不服，申请行政复议。遵义市政府于2018年1月9日作出遵府行复（2017）294号行政复议决定，维持原决定。2018年1月21日原告吼滩村茶场组未经村民会议讨论决定，向遵义市中级人民法院提起行政诉讼，遵义市中级人民法院指定本院审理，本院于2018年5月28日作出（2018）黔0321行初125号行政裁定书，以原告起诉未经村民会议讨论决定，不符合《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十八条第一款、第三款的规定，裁定驳回起诉。原告于2018年6月6日召开村民会议形成决议后提起本案诉讼。 另查明，1964年时，五星大队下辖张家田、梓柏树、坝子、蒲村台、土湾、孔岩、黄连坝七个生产队。1969年时，吼滩乡人民公社下辖田星、吼星、金星、五星四个生产大队。1987年，五星大队更名为土湾村，2002年更名为吼滩村，2004年，吼滩村与长征村合并为现吼滩村。2002年，原孔岩、黄连坝、坝子三个村民组合并现吼滩村茶场组。第三人羊化村上高原村民组原属羊化人民公社五星大队。1980年代，羊化人民公社改为羊化乡。1990年代，设立良村镇，撤销吼滩乡、羊化乡，划入良村镇管辖范围。 本院认为：被告习水县人民政府作出的习府处（2017）5号行政处理决定书认定的事实，与原告2015年3月3月10日写给习水县人民政府土地权属争议处理申请书主张的事实基本一致，处理决定认定2013年1月17日良村镇吼滩村村民委员会将争议地内的116亩土地出租给习水华西希望集团农牧有限公司错误，其提交的《农村土地承包经营权出租合同》也是吼滩村委会与习水德康农牧有限公司签订，本院予以纠正。但这一承租人名称错误不影响土地出租及出租主体的事实。原告申请裁决时主张的事实与行政裁决机关认定的事实基本一致的情形下，原告以事实不清、证据不足否定行政裁决认定的事实，自我悖反，违反法律规定和诚信原则，应予否定评价，本院不予支持。 本案的争议是法律适用及涉案争议地的权属定性。依照《中华人民共和国物权法》第五十九条、第六十条、《中华人民共和国土地管理法》第九条、第十条和《中华人民共和国农村土地承包法》第十二条的规定，农村和城市郊区的土地，除法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；农村集体土地所有权分为三级所有制度，即村农民集体所有、村民小组或者村内农村集体经济组织农民集体所有、乡镇农民集体所有。确定具体土地所有权主体，应当根据历史沿革，由近及远、由今及古，根据能够确认的最近权利依据、适用最近的法律规范进行处理。本案争议地在1950年代土地改革时划分给包括原告村民组在内的原吼滩人民公社、羊化人民公社下属生产队部分社员，社会主义改造时期农民带地入社，土地所有权归属社员加入的合作社，经过人民公社化后属于生产队或者生产大队，即分属原吼滩人民公社五星大队和羊化人民公社五星大队。经吼滩人民公社五星大队组织各生产队社员开办集体企业，又移交给吼滩人民公社，吼滩人民公社扩大面积，持续由吼滩人民公社及其后的乡、镇人民政府持续管理，第一轮、第二轮土地承包时未承包到户。经历了农民私有、村农民集体所有、乡农民集体所有、镇农民集体所有的所有权变更过程，这一过程由村（生产大队）开办集体企业、移交人民公社管理、人民公社变更为乡人民政府、撤区并乡建镇后镇人民政府行使管理权等历史变迁。这一历史变迁过程中，1969年原吼滩公社五星大队将茶场交给原吼滩人民公社管理并扩建为社办企业之日，争议地已经由村农民集体所有变更为人民公社农民集体所有。吼滩人民公社变更为吼滩乡，仅仅是名称变化，不涉及所有权主体变更，吼滩乡撤并入良村镇，相应权利义务由其继受者良村镇继受，争议地相应变更为良村镇农民集体所有。涉及历史原因确定土地所有权的最近法律法规依据系国家土地管理局1995年发布的《确定土地所有权和使用权的若干规定》，被告习水县政府适用该规定第二十条第二款第二项作出确权裁决，适用法律正确，处理结果正确。被告习水县人民政府受理原告的土地权属争议处理申请后，依法送达了受理通知书、告知了当事人享有的权利、开展了调查，保障了当事人陈述、举证的权利，各项文书依法送达了各方当事人，但被告受理申请后2年才作出处理决定，有违效率原则。该低效行为未对实体处理结果、当事人的听证、陈述、申辩等重要程序性权利产生实质损害，也没有法律明确规定土地行政裁决的期限，但行政机关应当提高行政效率，在合理期限内作出处理决定，实质化解争议。综上，被告习水县政府作出的行政裁决行为认定事实清楚、证据充分、适用法律正确、处理结果正确、没有违反法定程序；被告遵义市政府的行政复议行为程序合法、适用法律正确。原告的诉讼请求不能成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告习水县良村镇吼滩村茶场村民组的诉讼请求。 案件受理费五十元，由原告习水县良村镇吼滩村茶场村民组负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本。上诉于贵州省遵义市中级人民法院。 审判长 何林人民陪审员陈文华人民陪审员徐应江 二〇一八年十一月十三日 书记员 周        芸        逸