南京铁路运输法院 行 政 判 决 书 （2018）苏8602行初1386号 原告蔡绍平，性别××年××月××日生，××族。 被告南通市住房保障和房产管理局，住所地南通市工农南路**。 法定代表人刘洪，南通市住房保障和房产管理局局长。 出庭负责人沈斌，南通市住房保障和房产管理局局长助理。 委托代理人丁伟峰，南通市住房保障和房产管理局政策法规处处长、公职律师。 委托代理人董忠义，南通市住房保障和房产管理局政策法规处工作人员。 被告江苏省住房和城乡建设厅，住，住所地江苏省南京市草场门大街**/div> 法定代表人周岚，江苏省住房和城乡建设厅厅长。 委托代理人王莹，江苏省住房和城乡建设厅法规处工作人员。 原告蔡绍平诉被告南通市住房保障和房产管理局（以下简称南通市房管局）、江苏省住房和城乡建设厅（以下简称省住建厅）房屋拆迁管理及行政复议一案，于2018年8月2日向本院提起行政诉讼。本院于2018年8月8日立案受理后，在法定期限内向两被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年11月2日公开开庭审理了本案。原告蔡绍平，被告南通市房管局的出庭负责人沈斌及委托代理人丁伟峰、董忠义，被告省住建厅的委托代理人王莹到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2018年5月7日，南通市房管局作出通房决[2018]1号《行政裁决不予受理决定书》（以下简称不予受理决定书），以原告蔡绍平申请裁决的南通市城东街道北街12号房屋（以下简称涉案房屋）所在地块拆迁许可期限于2014年11月28日不再延期，拆迁许可期限已过为由，决定对原告蔡绍平提出的行政裁决申请不予受理。原告不服，于2018年5月29日向省住建厅申请行政复议。2018年7月16日，省住建厅作出[2018]苏建行复（决）字78-1号《行政复议决定书》（以下简称复议决定书），维持南通市房管局作出的不予受理决定书。 原告蔡绍平诉称，2003年8月4日，南通市房管局在无具体建设项目的情况下，向拆迁人发放通拆许字（2003）第047号《房屋拆迁许可证》，许可进行土地储备经营性拆迁，涉案房屋位于拆迁范围内，该房屋系原告承租的房改公房。经延期，拆迁许可证延期至2014年11月28日。2009年4月2日，南通市政府召开专题会议，将该拆迁项目2003年未能拆除的60户居民住房，以补偿款打包的方式转包给南通市崇川区人民政府，并许以820万元的巨额任务奖励，限期完成拆迁。2009年5月27日，在没有与权利人签订拆迁补偿安置协议的情形下，涉案房屋被强行拆除，原告至今未获任何补偿安置。原告向法院提起民事诉讼，但因无拆迁补偿安置协议，法院裁定不予受理。原告遂向南通市房管局提交行政裁决申请，南通市房管局决定不予受理。原告认为南通市房管局尚未与原告正式解除房屋租赁合同关系，其有义务以产权人的名义帮助原告向强拆责任人索取赔偿或恢复房屋原状，保障承租人的合法权利。被告省住建厅仅审查不予受理行政裁决的依据，并未审查原告申请裁决的原因，没有解决原告要求解决赔偿安置的根本问题。原告为维护自己的合法居住权利，通过提起民事诉讼和申请行政裁决均被作出不予受理的情况下，申请行政复议是原告最后的救济途径，因此，省住建厅作出的复议决定书无论在实体上还是程序上均存在严重错误。2009年的非法强拆还只属于程序上的违法行为，可通过协商赔偿来化解。但不予赔偿安置，则会演变成非法占有的性质。为此，请求法院依法判令：1、撤销省住建厅于2018年7月16日作出的复议决定书和南通市房管局作出的不予受理决定书，责令两被告受理原告的行政裁决申请和行政复议申请；2、请求法院一并解决涉案的民事赔偿争议。 原告蔡绍平向本院提交了如下证据： 1.原告的身份证复印件； 2.租赁合同； 3.原告常住人口户籍卡； 证据1—3证明原告的身份。 4.南京市中级人民法院《释明函》； 5.复议决定书； 6.不予受理决定书； 7.通拆许字（2003）第047号《房屋拆迁许可证》，证明原拆迁人为南通市土地资产储备投资中心，许可工程期限为30天； 8.《关于延长北街小学周边地块工程拆迁期限的申请（含批复）》,证明经拆迁人申请，行政许可部门同意无限期延期； 9.南通市人民政府《关于环城东路东侧等地块打包拆迁等有关问题的会议纪要》，证明自2009年4月2日起，该地块拆迁项目己经以补偿款打包的方式转让给南通市崇川区人民政府实施拆迁； 10.南通市崇川区城东街道办事处出具的《公开信》，证明该地块拆迁项目2009年4月16日起，为城东街道办事处根据崇川区政府总体部署实施的拆迁； 11.证明材料，证明涉案房屋系被非法拆除； 12.《关于北街小学及周边地块项目拆迁许可期限不再延期的公告》，证明长达11年的拆迁许可终成“烂尾”； 13.通房依复［2018］16号《政府信息公开申请答复书》、［2018］祟政依复第8号《政府信息公开申请答复书》，证明拆迁行政主管机关未制作强拆行政许可决定，属于非法擅自强拆； 14.预支房租累计对帐确认单，证明被告自强拆起至今，强拆责任人一直承担着暂安排临时租房过渡的待赔偿责任； 15.崇政信查［2017］19号《崇川区人民政府信访事项复查意见书》，证明南通市崇川区人民政府经过审查、复查，确认对2009年所拆原告住房承担法律后果，负有赔偿安置的责任。 被告南通市房管局辩称，不予受理决定书合法有据。2018年4月28日，南通市房管局收到原告的行政裁决申请书，经审查，原告申请行政裁决的房屋所在地块，拆迁许可期限于2014年11月28日已不再延期，即拆迁许可效力已终止，此时，再受理行政裁决申请没有法律依据，故南通市房管局根据原建设部《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》第八条第一款第（五）项的规定，作出不予受理决定合法。另外，原告申请裁决的两项请求均不属于相关法律法规规定的行政裁决内容。2018年5月7日，南通市房管局作出不予受理决定书并送达原告，符合法律规定，程序合法。综上，请求法院驳回原告的诉讼请求。 被告南通市房管局向本院提交了如下证据： 1.行政裁决申请书及收件凭证，证明原告向被告提出了行政裁决的申请及被告收到原告裁决申请的时间； 2.租赁合同、《关于北街小学及周边地块项目拆迁许可期限不再延期的公告》及公证书，证明北街小学及周边地块项目的拆迁许可证不再延期，拆迁许可已经废止和终止； 3.不予受理决定书及邮寄凭证，证明被告按照规定作出了不予受理决定且在规定的期限内邮寄送达原告。 被告南通市房管局向本院提交的法律依据： 1.《城市房屋拆迁管理条例》第十六条； 2.《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》第八条。 被告省住建厅辩称，省住建厅作为南通市房管局的上一级业务主管部门，具有受理原告对涉案行政行为申请行政复议的法定职权。复议程序合法有效。2018年5月29日，省住建厅收到原告的行政复议申请书，2018年7月16日作出复议决定书，并于7月18日邮寄送达原告。复议决定书认定的事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法。综上，请求法院驳回原告的所有诉讼请求。 被告省住建厅向本院提交了如下证据： 1.《行政复议共同申请书》; 2.补正行政复议申请通知书及邮寄凭证; 3.申请人补正材料; 4.《受理行政复议决定书》及邮寄凭证; 5.《行政复议答复通知书》及邮寄凭证; 6.《行政复议答复书》及证据材料; 7.复议决定书及邮寄凭证。 证据1-7证明省住建厅作出复议决定书程序合法。 被告省住建厅向本院提交的法律依据： 1.《住房城乡建设行政复议办法》第十条第二款; 2.《中华人民共和国行政复议法》第二十八条; 3.《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十九条。 经庭审质证，原告对被告南通市房管局提交的所有证据的真实性无异议，但认为证据2中《关于北街小学及周边地块项目拆迁许可期限不再延期的公告》与本案无关联性。被告省住建厅对被告南通市房管局提交的所有证据均无异议。原告对被告省住建厅提交的所有证据的真实性无异议，但与本案的关联性不予认可，认为省住建厅在作出复议决定书时，未审查南通市房管局不受理行政裁决的依据是否合法，且对原告提出补偿安置的问题没有解决。被告南通市房管局对省住建厅提交的所有证据均无异议。两被告对原告提交的所有证据的真实性无异议，但认为证据4、9、10、11、13-15与本案无关联性。 本院对上述证据认证如下：原告与被告提交的所有证据均客观真实，来源合法且与本案存在关联，本院均予以采信。 经审理查明，1998年3月10日，原告与南通市城东房地产管理所签订租赁合同，承租涉案房屋（29.9平方米）。2003年8月4日，因北街小学及周边地块改造工程项目建设，原南通市房管局向南通土地资产储备投资中心作出通拆许字(2003)第047号《房屋拆迁许可证》，拆迁实施单位为南通中城拆迁有限公司，拆迁期限为2003.08.07至2003.09.05，涉案房屋在拆迁范围内。2014年11月28日，南通市房管局作出《关于北街小学及周边地块项目拆迁许可期限不再延期的公告》，公告其核发的通拆许字（2003）第047号拆迁许可证，拆迁期限不再延期。 2018年4月26日，原告以南通市崇川区政府、城东街道办事处、南通市土地资产储备投资中心为被申请人向南通市房管局提交行政裁决申请书，裁决请求：1、认定2009年5月，被申请人对原告合法承租的涉案房屋擅自强拆，且至今不予赔偿的行为违法；2、责令被申请人依法对原告由此所造成的房屋及财产等直接经济损失给予全面赔偿。2018年5月7日，南通市房管局作出不予受理决定书，以涉案房屋所在地块拆迁许可期限于2014年11月28日不再延期、拆迁许可期限已过为由，决定对原告的裁决申请不予受理。 原告不服，向省住建厅申请行政复议。省住建厅于2018年7月16日作出复议决定书，维持南通市房管局作出的不予受理决定书。原告不服，诉至本院，要求判如所请。 庭审中，原告表示涉案房屋于2009年即被强制拆除。被告南通市房管局表示关于涉案房屋的补偿从未达成过相关协议，也没有他人申请过裁决。 另查明，根据被告南通市房管局庭后提交的南通市房产管理局文件通房发﹝2003﹞112号《关于接收南通市城东房地产管理所改制剥离资产的通知》，南通市城东房地产管理所及所属单位因改制转企，剥离的直管公房等资产交由南通市直管公房管理处接收并实施管理。 本院认为，本案的争议焦点是被告南通市房管局不予受理原告对涉案房屋的裁决申请，是否具有法律依据，是否存在不履行法定职责。 本案中，涉案房屋在通拆许字（2003）第047号《房屋拆迁许可证》所涉拆迁范围内，根据国家拆迁方面的法律法规，涉案房屋的拆迁及补偿相关事宜应继续沿用《城市房屋拆迁管理条例》等原有规定。根据《城市房屋拆迁管理条例》第十六条第一款的规定，拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议的，经当事人申请，由房屋拆迁管理部门裁决，房屋拆迁管理部门是被拆迁人的，由同级人民政府裁决。本案中，涉案房屋系原告承租的公房，因一直未能达成拆迁补偿安置协议，原告作为房屋承租人有权申请裁决。被告南通市房管局具有对南通市房屋拆迁进行行政裁决的法定职责。 被告南通市房管局收到原告的裁决申请后，以涉案房屋所在地块拆迁许可期限已过为由，决定不予受理原告的申请。对此，本院认为，根据《城市房屋拆迁管理条例》第十六条第一款规定，对于拆迁人与被拆迁人达不成补偿安置协议，当事人即可申请行政裁决，并没有把拆迁许可证已过期排除在裁决范围之外，拆迁人是否对被拆迁人制定拆迁补偿安置方案、房屋拆迁许可证许可的期限是否届满等情况，均非《城市房屋拆迁管理条例》规定的房屋拆迁管理部门不予受理裁决申请的法定情形。故南通市房管局简单适用《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》第八条的规定对原告作出不予受理的决定系行为不当。 本案关键性的事实在于涉案房屋在原告申请行政裁决之前已被拆除，即涉案房屋客观上已经灭失，所以本案需要考虑的是在此情况下原告的裁决申请是否应当予以受理的问题。对此，本院认为，根据《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》第八条第一款第（四）项的规定，房屋已经灭失的，房屋拆迁管理部门不予受理行政裁决申请。但是，灭失房屋的补偿安置纠纷也应先受理裁决。无论是拆迁人还是行政机关基于何种原因拆除被拆迁人房屋，都要对被拆迁人进行补偿安置，只要拆迁人仍继续执行拆迁方案，就必须和被拆迁人对补偿安置问题进行协商，达不成协议的，同样应当进行裁决。“房屋灭失”不能简单地作为不予受理行政裁决申请的法定条件，而应当具体情况具体对待，不能一律以房屋灭失为由不予受理行政裁决申请。本案中，原告表示涉案房屋于2009年5月被强制拆除，至原告提起行政裁决之前，原告并未签订过相关拆迁补偿协议，也无其他当事人提出过裁决申请。涉案房屋系原告承租的直管公房，被告南通市房管局早在2003年即按照政府文件规定，接管包括涉案房屋在内的资产。此次拆迁过程中，涉案房屋所对应的补偿价值应当予以评估，评估结果也是拆迁部门履行拆迁补偿义务以及原告主张相关权利的依据。但目前涉案房屋是否进行过评估、评估价值如何，南通市房管局作为管理部门却无法说明，其再作出不予受理原告裁决申请的决定，将导致涉案房屋的拆迁补偿价值始终处于悬而未定的状态，既不符合国家拆迁政策，更会影响到原告后续权利的行使。因此，被告南通市房管局对原告的裁决申请应当予以受理。 同理，被告省住建厅作出复议决定书，以拆迁许可证已过期为由，维持南通市房管局作出的不予受理决定书，仍系适用法律、法规错误，依法应予撤销。 综上，原告提出行政裁决申请后，被告南通市房管局作出不予受理决定，不符合法律规定，构成不履行法定职责。被告省住建厅经复议程序后，决定维持南通市房管局的不予受理决定，系适用法律错误，依法应予撤销。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第(二)项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十六条第三款之规定，判决如下： 一、撤销被告南通市住房保障和房产管理局于2018年5月7日作出的通房决[2018]1号《行政裁决不予受理决定书》； 二、撤销被告江苏省住房和城乡建设厅于2018年7月16日作出的[2018]苏建行复（决）字78-1号《行政复议决定书》； 三、责令被告南通市住房保障和房产管理局于本判决生效之日起五日内受理原告蔡绍平的行政裁决申请。 案件受理费50元，由被告南通市住房保障和房产管理局和江苏省住房和城乡建设厅共同负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省南京市中级人民法院。 审 判 长 洪 彦 审 判 员 程 媛 人民陪审员 郭 莹 二〇一八年十一月二十九日 法官 助理 赵 伟 书 记 员 马若艳