山东省济宁高新技术产业开发区人民法院行 政 判 决 书（2018）鲁0891行初90号原告济宁市兖州区燕山特种润滑油有限公司,住所地济宁市兖州区北站工业园区。法定代表人王玉萍，经理。委托代理人严飞，济宁高新黄屯法律服务所工作者，代理权限特别授权。被告济宁市兖州区国土资源局，住所地兖州区九州方圆A座行政办公中心。法定代表人张东升，局长。出庭行政机关负责人白凤权,副局长。委托代理人李兆阁，该局执法监察科科员，代理权限特别授权。委托代理人田中臣，山东佳仕特律师事务所律师，代理权限特别授权。原告济宁市兖州区燕山特种润滑油有限公司（以下简称燕山润滑油公司）不服被告济宁市兖州区国土资源局作出的兖国土执罚字[2018]12号行政处罚决定书，于2018年9月20日向本院提起行政诉讼，本院于2018年10月12日立案受理后，于2018年10月16日向被告送达起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年11月13日公开开庭审理了本案。原告委托代理人严飞，被告行政机关负责人白凤权、委托代理人李兆阁、田中臣到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2018年3月28日，被告济宁市兖州区国土资源局作出兖国土执罚字[2018]12号行政处罚决定书，内容为：我局于2018年1月24日对你单位未经批准、非法占用土地一案立案调查。经查，你单位于2000年8月非法占用大安镇集体土地3807平方米（合5.71亩）建设厂区的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第五十三条的规定。我局已于2018年3月23日依法向你单位送达了《行政处罚告知书》和《行政处罚听证告知书》，告知你单位本机关作出行政处罚决定的事实理由和依据，并告知你单位享有陈述、申辩和听证的权利，你单位未在法定期限内向本机关提出行使上述权利。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条和《山东省国土资源行政处罚裁量基准》的规定，决定处罚如下：1、责令15日内退还非法占用的3807平方米土地；2、没收其在非法占用土地上建设的建筑物；3、对其非法占用的建设土地并处20元/平方米罚款，计76140元。原告燕山润滑油公司诉称，一、被告作出的行政处罚决定书主体错误、程序违法。该行政处罚决定书处罚对象是原告，而实际上该宗土地的使用权人是济宁市兖州区大安镇（原谷村镇）人民政府，被告将出租人与承租人混为一谈，处罚主体错误。被告向原告送达行政处罚听证告知书、行政处罚决定书均为同一日送达，属于先处罚后审查，程序严重违法，其行政处罚决定书不具有合法性。二、被告作出的行政处罚适用法律错误。处罚决定书上第一项处罚依据是《中华人民共和国土地管理法》第四十三条，但该条同时规定，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。大安镇（原谷村镇）政府将土地出租给原告开办企业是有法律依据的，且原告每年向国家交纳土地使用税。三、被告作出的行政处罚事实不清。部分房屋是大安镇（原谷村镇）政府建设，并不是原告建设，原告建房时经过了集体土地所有权人大安镇政府同意。四、行政处罚明显不当。根据土地管理法第七条规定，原告使用大安镇政府闲置的土地，属合理利用，被告对原告进行处罚有悖于立法精神。请求撤销被告作出的兖国土执罚字[2018]12号行政处罚决定书。原告向法庭提供下列证据：1、行政处罚告知书、济宁市兖州区综合行政执法局行政处罚决定书、原告缴纳罚款的单据两张，证明济宁市兖州区综合行政执法局对原告建设厂房的行为，进行了相应的行政处罚，原告在本次处罚前缴纳了罚款，依据一事不再罚，被告不应进行重复处罚。2、证人卢某的证言，证明被告将行政处罚告知书、听证告知书、行政处罚决定书同时送达给卢某，卢某不是原告公司员工，被告作出行政处罚决定的程序违法。被告济宁市兖州区国土资源局辩称，一、原告违法用地事实明确，被告依法对其进行行政处罚，不存在主体错误的问题。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地…”、第五十三条“经批准的建设项目需要使用国有建设用地的，建设单位应当持法律、行政法规规定的有关文件，向有批准权的县级以上人民政府土地行政主管部门提出建设用地申请，经土地行政主管部门审查，报本级人民政府批准。”之规定可知，违法用地的主体是土地使用者，在本案中即为原告，故不存在原告所述主体错误的问题。二、被告适用法律正确。原告违法占地行为触犯了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条和第五十三条的规定，原告使用的是原谷村镇人民政府的集体土地，没有经过有批准权的县级以上人民政府批准，而且原告不属于乡镇企业、村民建设住宅、乡（镇）村公共设施和公益事业建设中的任何一种情形，不适用例外规定。三、被告作出的行政处罚不存在程序违法。被告在查明原告违法用地事实的基础上，对其送达了《行政处罚告知书》和《行政处罚听证告知书》，两份告知书均为2018年3月23日作出，并于当日送达原告，原告未在法定期限内向被告提出异议或听证，故被告于2018年3月28日向其作出《行政处罚决定书》。被告向法庭提供下列证据：1、《国土资源违法行为后果告知书》、《接受调查通知书》、送达回证、原告的询问笔录一份及授权委托书、身份证复印件、原告营业执照复印件及法定代表人身份证复印件、原告违法占地测绘报告、原告违法占地现场照片、土地租赁合同一份、鉴定书，证明被告对原告违法占地事实进行调查的经过，调查结果是原告在未经批准办理相关手续的情况下，违法占地3807平方米，自行建设5间厂房。鉴定书证明案涉土地是省政府批准的可以作为建设用地，目前是集体土地。2、《行政处罚告知书》、《行政处罚听证告知书》、《行政处罚决定书》、送达回证，证明作出行政处罚决定前，被告向原告告知了陈述、申辩及听证的权利。原告对被告提供证据的质证意见为，证据1中违法行为后果告知书有异议，原告没有违法建设，不应告知;违法占地测绘报告有异议,最北边的三间房子是镇政府原有所建房屋，原告进行改建的;对现场照片无异议,但不是违法占地厂房;鉴定书有异议，若该土地属于国有建设土地，应当有国土资源局土地使用证;对其它证据无异议。证据2均为2018年3月28日送达，有受送达人卢某证明。被告对原告提供证据的质证意见为，证据1真实性无异议，济宁市兖州区综合行政执法局作出行政处罚决定时间为2018年10月15日、处罚依据是原告没有取得建设工程规划许可证，晚于被告所作出的行政处罚决定书，与被告因其违法占地而作出的行政处罚并不是同一事项，不能对抗被告作出的处罚决定书。证据2真实性有异议。本院对上述证据认证如下，被告提交的证据2行政处罚告知书送达回证、行政处罚听证告知书送达回证、行政处罚决定书送达回证均无送达日期，且受送达人处均为案外人“卢某”签名，未向原告送达，不能证明被告送达程序合法。被告提交的证据1系对原告涉嫌违法占地行为进行调查的事实经过，本院对其真实性予以确认。原告提交的兖州区综合行政执法局行政处罚决定书、缴纳罚款的单据两张，因其作出时间晚与本案被诉行政行为，与本案无关联性，本院不予采信。原告提交的证人卢某的证言，能够证明被告将行政处罚决定书、听证告知书、行政处罚决定书同时送达给卢某，而未向原告有效送达，程序违法。经审理查明，2000年8月16日，原告燕山润滑油公司与兖州区大安镇人民政府（原谷村镇人民政府）签订租赁合同，租用兖州市精密铸造厂院东，南北长86.2米，东西宽51米，共计面积4396平方米，场地东北角有旧房屋6间，租赁期从2000年8月16日起至2020年8月15日止。租赁期内，原告燕山润滑油公司自行建设五间厂房。2018年1月24日，被告济宁市兖州区国土资源局对原告涉嫌违法使用土地行为进行调查。2018年3月23日，被告作出兖国土执告字[2018]12号行政处罚告知书、兖国土执听告字[2018]12号行政处罚听证告知书。2018年3月28日，被告作出兖国土执罚字[2018]12号行政处罚决定书。后将上述行政处罚告知书、行政处罚听证告知书、行政处罚决定书同时送达给卢某。另查明，卢某不属于原告燕山润滑油公司员工。本院认为，《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条规定，行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利；第三十二条第一款规定，当事人有权进行陈述和申辩；第四十二条规定，行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利。从上述规定可以看出，告知程序是行政处罚的必经程序，行政机关在作出行政处罚决定前应当充分履行告知义务。被告济宁市兖州区国土资源局对原告作出“责令退还非法占用的3807平方米土地、没收非法建筑物、并处76140元罚款”，系对原告产生重大权益影响的行政处罚，应当严格履行告知程序，充分保障原告依法享有的陈述申辩权、听证权。本案中，被告济宁市兖州区国土资源局将行政处罚告知书、行政处罚听证告知书、行政处罚决定书同时送达给案外人卢某，证明被告在作出行政处罚决定之前，没有对被处罚人履行告知程序。同时，受送达人卢某既不属于原告燕山润滑油公司员工，又没有原告授予其接收法律文书的权利，而且上述三份法律文书送达回证上也没有签署送达日期,不能证明被告将行政处罚告知书、听证告知书、行政处罚决定书送达给原告,故被告没有向原告燕山润滑油公司有效送达，没有将作出行政处罚的事实、理由、法律依据向原告进行告知，客观上造成原告无法对被告的处理决定是否合法适当进行有针对性的陈述和申辩，构成程序违法。被告关于其作出行政处罚程序合法的辩解，不能成立。综上，被告济宁市兖州区国土资源局作出的的兖国土执罚字[2018]12号行政处罚决定书，违反法定程序，依法应予撤销。原告要求依法撤销被告作出的行政处罚决定书的诉讼请求，本院予以支持。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第三项的规定，判决如下：撤销被告济宁市兖州区国土资源局2018年3月28日作出的兖国土执罚字[2018]12号行政处罚决定书。案件受理费50元由被告济宁市兖州区国土资源局负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于山东省济宁市中级人民法院。审 判 长  董云侠人民陪审员  陈宪文人民陪审员  杨汝收二〇一八年十一月二十二日书 记 员  王丽丽