天津市高级人民法院行 政 裁 定 书（2018）津行终314号上诉人（原审原告）天津市泰润工贸有限责任公司，住所地天津市津**北闸口镇俊凌路**。法定代表人戴崇升，董事长。委托代理人杨祖玲，天津市泰润工贸有限责任公司经理。被上诉人（原审被告）天津市规划局津南区规划分局，，住所地天津市津**咸水沽镇津岐公路**法定代表人李咸群，局长。被上诉人（原审被告）天津市津南区北闸口镇人民政府，住，住所地天津市津**北闸口镇广惠道/div>法定代表人周嘉耕，镇长。被上诉人（原审被告）天津市津南区人民政府，住，住所地天津市津**津港公路与天嘉湖路交口处/div>法定代表人刘惠，区长。上诉人天津市泰润工贸有限责任公司（以下简称泰润工贸公司）因诉被上诉人天津市规划局津南区规划分局（以下简称津南规划局）、天津市津南区北闸口镇人民政府（以下简称北闸口镇政府）、天津市津南区人民政府（以下简称津南区政府）确认修改控制性详细规划违法并撤销及行政赔偿一案，不服天津市第二中级人民法院（2018）津02行初66号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。泰润工贸公司原审时诉称，原告2004年购买了北闸口镇工业园区相邻两宗国有工业用地共计27575.3平方米，同年开工建设车间3幢、办公室1幢，并取得了房地产权证。2009年原告进行二期车间建设向被告津南规划局办理土地合并手续，被告津南规划局告知原告：你方土地已按新的《天津市津南区北闸口镇控制性详细规划（2008年～2020年）》执行，新的控制性详细规划已将你方工业用地改为道路和金融用地，不能再给你方办理建设手续。原告向被告北闸口镇政府要求补偿，北闸口镇政府决定：不予原告补偿，但给原告撤销新修改的控制性详细规划，恢复原规划，并按原工业用地规划进行建设。北闸口镇政府于2009年1月20日向被告津南规划局致函，要求津南规划局按工业用地办理手续，津南规划局见函后，于2009年1月21日为原告办理了土地合并手续，并核发了工业项目建设的《规划条件通知书》，北闸口镇政府还在决定中承诺若今后实施规划由北闸口镇政府协调该公司按相关标准补偿拆迁重新安置。此后，北闸口镇政府还给原告的工业厂房项目立项并得到区发改委的批复，2011年5月24日，又向区建委发函，要求监督大队提前介入该工程。二期车间竣工后，因被告未给原告恢复规划，原告无法办理《建设工程规划许可证》，无法进行消防验收、竣工验收，无法取得房地产权证，导致二期车间出租产生纠纷，致使租赁合同终止，造成巨额租金损失，且无法使用，由此造成逾2000万元的投资闲置，原告背负巨额贷款利息。被告给原告造成的直接损失如下：2010年8月至2011年5月因被告未给原告恢复规划而推迟建设给原告已造成500万元资金利息损失281250元、2012年5月20日至2017年5月19日租金损失6381893元、2017年5月20日至2018年2月28日租金损失1282810元、租金利息损失1217785元，共计9163738元。原告一直找被告北闸口镇政府履行承诺恢复规划并赔偿损失，北闸口镇政府一直以“正在研究中”回复原告。2017年9月，北闸口镇政府出具书面证明，告知原告“规划问题协调不了，证办不成了；损失问题协调不了，只能让法院去判”，至此被告北闸口镇政府作出了毁诺违约的决定。现有证据证明三被告一并修改了原告的工业土地规划，原告认为三被告违法行为如下：1.违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十八条、第五十条关于“修改控制性详细规划在修改前应当征求原告作为利害关系人的意见，且因修改规划给被许可人合法权益造成损失的应当依法给予赔偿”的相关规定；2.修改控制性详细规划的行为缺少证据和所依据的规范性文件；3.被告北闸口镇政府未履行承诺给原告造成巨大损失，其毁诺行为违法，故原告提起行政诉讼，请求：1.确认被告将原告的国有工业土地控制性详细规划修改为道路和商业金融土地控制性详细规划的行政行为违法；2.撤销原告土地现有道路和商业金融土地控制性详细规划，恢复原工业土地控制性详细规划；3.判令被告赔偿原告恢复原工业土地规划前的全部损失。津南规划局原审时辩称，1.依据《中华人民共和国城乡规划法》第二十条规定，原告所诉的《北闸口镇控制性详细规划（2008-2020）》为北闸口镇政府组织编制，津南区政府批复，津南规划局对该控制性详细规划的编制和审批无主体资格和法定职权；2.《北闸口镇控制性详细规划（2008-2020）》为北闸口镇政府为推动和落实示范小城镇试点工作组织编制的，原告所诉修改规划的事实不存在；3.《北闸口镇控制性详细规划（2008-2020）》为北闸口镇用地发展、建设和管理的依据，规划区内的一切建设都要符合控规要求，任何单位和个人不得擅自修改，且该控规规划总面积约569.69公顷，原告规划用地面积约2.8公顷，仅占规划总面积的0.5%，撤销规划不符合北闸口镇发展需要及规划编制的总体原则，会损害社会公共利益；4.津南规划局于2009年1月21日核发规划条件通知书时，《北闸口镇控制性详细规划（2008-2020）》尚未审批、实施，该规划条件是基于原告已经取得两宗土地使用权的事实，根据北闸口镇政府2019年1月20日函件为原告办理土地合并手续而核发，在该规划批复后，津南规划局未办理过涉案地块的行政许可事项，原告所诉的损失与津南规划局无关。综上，请求驳回原告的诉讼请求。北闸口镇政府原审时辩称，1.北闸口镇政府按照天津市关于以宅基地换房建设示范小城镇的整体要求，组织编制了《北闸口镇总体规划（2008-2020）》，并根据北闸口镇总体规划的要求，编制了《北闸口镇控制性详细规划（2008-2020）》，履行相应程序后报送上级政府审批实施，并未修改控制性详细规划，不需要征求原告的意见，不构成违法；2.依据《中华人民共和国城乡规划法》的规定，镇政府组织编制或修改镇总体规划、镇控制性详细规划，均需要报上一级人民政府审批，北闸口镇政府不具有撤销现有控制性详细规划的法定职权；3.北闸口镇政府不具有准许建设工程项目开工建设的法定职权，未同意原告实施二期厂房建设，亦未承诺原告恢复工业用地规划，原告未办理合法建设手续，自行开工建设，因而产生的任何损失均与北闸口镇政府无关，不应承担赔偿责任。津南区政府原审时辩称，1.《北闸口镇控制性详细规划（2008-2020）》是北闸口镇政府为推动和落实示范小城镇试点工作组织编制的，在报批件中并未体现修改控制性详细规划的内容，无需征求利害关系人意见，不构成违法，原告要求恢复规划的请求无事实依据；2.原告损失与津南区政府的批复行为不存在直接因果关系，津南区政府不承担赔偿责任。综上，请求驳回原告的诉讼请求。原审法院认为，规划和规划行为是否可诉，依赖于该规划和规划行为是否针对特定人，并对该特定人的权利义务直接产生影响。依据《中华人民共和国城乡规划法》的规定，控制性详细规划包括编制、审批、实施、修改等不同环节，其中规划处罚、规划许可等具体实施行为，对相对人的权利义务产生直接影响，属于可诉的行政行为；而编制、审批或者修改控制性详细规划的行为，因其属于针对不特定对象作出的面向未来的一般性调整，具有抽象行政行为的性质，因此不能直接对其提起行政诉讼；但如果修改行为给利害关系人的合法权益造成损害，可以依法要求补偿。本案原告所诉的编制、审批《北闸口镇控制性详细规划（2008-2020）》行为，因其属于针对不特定对象作出的面向未来的一般性调整，具有可反复适用性和普遍约束性，因此不能直接对其提起行政诉讼。原告因此不能获得相关规划许可，并非该行为所产生的直接法律效果，该行为对原告的权利义务不产生直接影响。原告的起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项规定的起诉条件，对其起诉依法应予以驳回。对于原告一并提出的赔偿请求，亦应一并予以驳回。综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项、第三款的规定，裁定驳回原告天津市泰润工贸有限责任公司的起诉。案件受理费50元，退还原告天津市泰润工贸有限责任公司。泰润工贸公司不服原审裁定，向本院提起上诉。请求：1.撤销天津市第二中级人民法院（2018）津02行初66号行政裁定，发回重审或依法改判；2.确认被上诉人将上诉人的工业用地规划修改为道路金融用地规划不予补偿违法。确认被上诉人承诺令上诉人继续建设并给上诉人按工业用地办理手续，但被上诉人不予全部办理手续，因此承诺违法；3.判令被上诉人赔偿给上诉人造成的不能建设的土地损失和不能使用的二期厂房损失（判令被上诉人要么实施道路金融规划给上诉人拆迁补偿重新安置、赔偿二期建设损失3800万元、要么给上诉人按原工业用地规划办理手续并赔偿损失1000万元）。泰润工贸公司的主要上诉理由是：上诉人2004年购买了北闸口镇工业园区相邻两宗国有工业用地共计27575.3平方米，同年开工建设车间3幢、办公室1幢，并取得了房地产权证。2009年上诉人进行二期车间建设向被上诉人津南规划局办理土地合并手续，被上诉人津南规划局告知上诉人：你方土地已按新的《天津市津南区北闸口镇控制性详细规划（2008年～2020年）》执行，新的控制性详细规划已将你方工业用地改为道路和金融用地，不能再给你方办理建设手续。上诉人向被上诉人北闸口镇政府要求补偿，北闸口镇政府决定不予上诉人补偿，但给上诉人撤销新修改的控制性详细规划，恢复原规划，并按原工业用地规划进行建设。北闸口镇政府于2009年1月20日向被上诉人津南规划局致函，要求津南规划局按工业用地办理手续，津南规划局见函后，于2009年1月21日为上诉人办理了土地合并手续，并核发了工业项目建设的《规划条件通知书》，北闸口镇政府还在决定中承诺若今后实施规划由北闸口镇政府协调该公司按相关标准补偿拆迁重新安置。此后，北闸口镇政府还给上诉人的工业厂房项目立项并得到区发改委的批复，2011年5月24日，又向区建委发函，要求监督大队提前介入该工程。二期车间竣工后，因被上诉人未给上诉人恢复规划，上诉人无法办理《建设工程规划许可证》，无法进行消防验收、竣工验收，无法取得房地产权证，导致二期车间出租产生纠纷，致使租赁合同终止，造成巨额租金损失，且无法使用，由此造成逾2000万元的投资闲置，上诉人背负巨额贷款利息。上诉人一直找被上诉人北闸口镇政府履行承诺给上诉人办理建设手续，北闸口镇政府一直以“正在研究中”回复上诉人。2017年9月，北闸口镇政府出具书面证明，告知上诉人“规划问题协调不了，证办不成了；损失问题协调不了，只能让法院去判”，至此被上诉人北闸口镇政府作出了毁诺违约的决定。上诉人在原审起诉状中说明被上诉人违反城乡规划法第四十八条、第五十条的规定，并请求原审法院“给予指导和释明，并告知上诉人需要补正的内容”，但原审法院断章取义，否认上诉人要求更改诉讼请求，裁定驳回起诉，有悖事实。被上诉人津南规划局、北闸口镇政府、津南区政府未提交答辩意见。本院认为，依据《中华人民共和国城乡规划法》的规定，控制性详细规划包括编制、审批、实施、修改等不同环节，其中规划处罚、规划许可等具体实施行为，对相对人的权利义务产生直接影响，属于可诉的行政行为；而编制、审批或者修改控制性详细规划的行为，因其属于针对不特定对象作出的面向未来的一般性调整，具有抽象行政行为的性质，因此不能直接对其提起行政诉讼；但如果修改行为给利害关系人的合法权益造成损害，可以依法要求补偿。本案上诉人所诉的编制、审批《北闸口镇控制性详细规划（2008-2020）》行为，属于针对不特定对象作出的面向未来的一般性调整，具有可反复适用性和普遍约束性，因此不能直接对其提起行政诉讼。上诉人的起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项规定的起诉条件，对其起诉依法应予以驳回。对于上诉人一并提出的赔偿请求，亦应一并予以驳回。上诉人原审时诉讼请求为：“1.确认被告将原告的国有工业土地控制性详细规划修改为道路和商业金融土地控制性详细规划的行政行为违法；2.判令被告撤销原告土地现有道路商业金融土地控制性详细规划，恢复原工业土地控制性详细规划；3.判令被告赔偿原告恢复原工业土地规划前的全部损失。”原审法院为明确上诉人的诉讼请求，对上诉人进行询问，上诉人在询问中坚持其起诉状所列诉讼请求。故上诉人主张其在原审时要求更改诉讼请求，缺乏事实依据，本院不予支持。综上所述，上诉人的上诉请求缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长  杨德润审 判 员  蔡 力代理审判员  张明珠二〇一八年十一月六日法官助理刘琳书记员满开琳附：本裁定适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；…