浙江省建德市人民法院 行 政 裁 定 书 （2018）浙0182行初48号 原告建德市小兰豆铁皮石斛专业合作社，住所地建德市大洋镇新建路99号。 法定代表人徐惠娟，执行董事。 原告黄米良男，1954年8月22日出生，汉族，建德市人，住建德市。 被告建德市大洋镇人民政府，住所地建德市大洋镇英烈路1号。 法定代表人沈小来，镇长。 出庭应诉负责人许明净，系该政府副镇长。 委托代理人（特别授权代理）周群，浙江贤哲律师事务所律师。 第三人建德市临金高速公路建设指挥部，住所地建德市大洋镇英烈路1号。 负责人蒋瑞明。 委托代理人（特别授权代理）何延法，浙江人民联合律师事务所律师。 原告建德市小兰豆铁皮石斛专业合作社（以下简称小兰豆合作社）、黄米良诉被告建德市大洋镇人民政府（以下简称大洋镇政府）、第三人建德市临金高速公路建设指挥部（以下简称指挥部）乡政府其他行政行为一案，本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。 2018年6月25日，被告大洋镇政府及第三人指挥部联合作出《关于及时移植临金高速红线内土地附属物的通知》（以下简称《移植通知》），载明：临安至金华高速公路是长春至深圳（G25)的重要组成部分，该建设将全线贯通长深高速（G25）的路网，充分国家高速公路的路网作用。临金××国××网段建德境内新建段长约28.14公里。你单位自有、租用土地种植铁皮石斛大棚位于该红线内，需要进行移植。首先，感谢你单位对临金高速公路建设的支持，配合建德市临金高速公路建设指挥部、大洋镇人民政府进行前期测量、评估工作，并多次洽谈，但你单位尚未就红线范围内种植的铁皮石斛予以移植，严重影响了该项目的建设，请贵单位于2018年6月28日前至大洋镇政府签订补偿合同，并将铁皮石斛大棚予以移植，逾期视为放弃处理。临金高速公路是国家重点项目，需要贵单位大力支持。 原告小兰豆合作社、黄米良诉称，两原告在建德市××××村种植了铁皮石斛，品种为“圣兰8号”和“霍山米斛”，种植面积9余亩。2018年6月25日，被告大洋镇政府及第三人指挥部联合向原告发出《移植通知》。原告认为被告的行政行为侵害了原告的合法权利，属违法行政行为。根据《中华人民共和国土地征收法》第四十二条第二款规定，地上其他附属物和青苗的补偿费，应当以批准征收决定公告之日为计算时点。如果为一年生作物的，按照最近3年平均产值予以补偿；如果为多年生作物的，按照种植及培育费用，并参考市场交易价格予以补偿。原告多次向被告及第三人提出应当按征收补偿，不能按移植进行搬迁补偿，移植进行搬迁补偿也不符合实际。其一，原告没有土地移植；其二，铁皮石斛生长期不允许移植，否则会死亡；其三，铁皮石斛对水质要求很高，临金高速公路有限公司施工过程中造成原告铁皮石斛大棚的灌溉设施破坏，还造成道路、排水堵塞，铁皮石斛因泥水灌入大棚导致死亡。被告发出《移植通知》的内容已侵害了两原告的合法权益，也未按《中华人民共和国土地管理法》的征收程序进行，行为违法。综上，请求法院判决确认被告大洋镇政府于2018年6月25日作出的《移植通知》违法。 原告小兰豆合作社、黄米良向本院提交了以下证据：1.《关于及时移植临金高速红线内土地附属物的通知》一份，证明被告的违法行为。2.照片六张，证明2018年6月29日晚被告对原告大棚进行强拆；同年6月30日上午9点进行强拆时，原告母亲进现场被打伤的事实。3.浙江天平资产评估有限公司的评估报告一份，证明原告种植的铁皮石斛的价值。4.租田合同一组，证明原告种植的面积，现种植物已被拆完且不知去向，造成原告经济损失。 以上证据均为复印件。 被告大洋镇政府辩称，一、被告系根据市政府相关文件精神，作为临金高速项目用地征迁工作的责任主体，开展用地征迁工作。为完善国家高速公路网，改善区域交通条件，推动长江经济带综合体交通走廊建设，促进沿线地区资源开发和经济社会协调发展，国家发展和改革委员会2015年12月21日下发《关于浙江省建德至金华公路可行性研究报告的批复》（发改基础[2015]3045号），同意建设建德至金华公路，路线起自建德市杨村桥，接已建的杭州至建德高速公路，经大洋、马涧，止于金华市二仙桥东，接已建的金华至丽水高速公路和杭州至金华高速公路，全长约58公里。2016年12月12日，建德市人民政府办公室下发建政办函（2016）172号《关于成立建德市临金高速公路（国家网建德段）建设工程领导小组的通知》，决定成立建德市临金高速公路建设工程领导小组，下设指挥部，负责领导小组日常工作。根据建德市人民政府2017年5月8日给被告的《建德市临金高速公路建设工程项目用地征迁工作任务书》，被告因地处临金高速项目沿线，作为用地征迁工作的责任主体参与用地征迁工作，总体要求2017年12月底前必须完成辖区内全部征迁任务，确保无障碍施工。二、指挥部“临金建指（2017）6号”《临金高速公路建德段土地与房屋征收相关问题的处理意见》第一条规定，征地附着物补偿标准按建政函（2014）119号文件规定执行，根据该文件规定，名贵经济作物及地上附着物，按实估价补偿。2017年5月，第三人委托杭州登鑫房地产估价有限公司对两原告的地面附着物进行评估，评估结果为：建德小兰豆铁皮石斛专业合作社地面附属物拆迁补偿总金额为240025元，黄米良地面附属物拆迁补偿总金额为36954元。2017年11月，第三人委托金华金联资产评估事务所对两原告的苗木（铁皮石斛）市场价值进行评估。经评定估算，小兰豆合作社的苗木在评估基准日的市场价值为359550元，黄米良的苗木在评估基准日的市场价值为72800元。以上事实表明，被告和第三人按照上述文件规定的标准及做法对两原告进行征收补偿，并未侵害两原告的合法权益。三、《移植通知》不违反法律规定和征迁程序。因两原告自有、租用土地的铁皮石斛大棚位于临金××国××网段建德境内征迁红线范围内，需要移植，被告与第三人根据征迁补偿规定，通过前期测量、委托评估后，多次与原告进行洽谈协商，对原告做了大量思想工作，原告仍以补偿标准问题拒绝签订搬迁补偿合同，此行为严重影响了项目建设。在此情况下，被告及第三人于2018年6月25日向两原告发出《移植通知》，要求其于2018年6月28日前至大洋镇政府签订搬迁补偿合同，并将铁皮石斛大棚予以移植。2018年6月29日，经被告、第三人再次对原告做工作，原告也同意边清点铁皮石斛棵树边拆除大棚，在此情况下被告及第三人组织人员在当日及次日对原告的大棚进行了拆除和清理。综上，请求法院在查明事实的基础上驳回原告的诉讼请求。 被告大洋镇政府向本院提交了以下证据：1．国土资源部《关于长春至深圳高速公路（G25）浙江建德至金华段工程建设用地预审意见的复函》（国土资预审字[2014]246号）一份，证明2014年12月24日，国土资源部对浙江省国土厅、浙江省交投公司建德至金华段建德项目用地预审作出复函。2．环境资源部《关于长春至深圳高速公路（G25）浙江建德至金华段工程环境影响报告书的批复》（环审[2015]42号）一份，证明2015年2月5日，环境资源部对浙江省交投公司关于浙江建德至金华段工程环境影响报告书进行批复。3．国家发改委《国家发展改革委关于浙江省建德至金华公路可行性研究报告的批复》（发改基础[2015]3045号）一份，证明2015年12月21日，国家发改委批复同意浙江省发改委上报的关于浙江省建德至金华公路可行性研究报告。4.交通运输部《关于浙江省建德至金华公路初步设计的批复》（交公路函[2016]741号）一份，证明2016年11月11日，交通运输部对浙江省交通厅关于要求建德至金华段高速公路进行初步设计审查的请示作出批复。5.浙江省交通运输厅《关于长春至深圳高速公路（G25）浙江建德至金华段控制性工程（金华山特长隧道段）施工图设计批复的函》（浙交函[2016]379号）一份，证明浙江省交通厅批复同意省交投高速施工图设计文件。6.建德市人民政府办公室《关于成立建德市临金高速公路（国高网建德段）建设工程领导小组的通知》（建政办函［2016］172号）一份，证明建德市人民政府成立建德市临金高速公路建设工程领导小组，下设高速公路指挥部，负责日常工作。7.长春至深圳高速公路（G25）浙江建德至金华段公司工程建设项目征地拆迁包干委托书一份，证明建德市临金高速公路建设指挥部与浙江建金高速公路工程指挥部、浙江临金高速公路有限公司就委托征地拆迁工作有关事项签订委托包干协议。8.建德市临金高速公路建设工程项目用地征迁工作任务书一份，证明被告因地处临金高速沿线，根据市政府要求，作为项目用地征迁工作的责任主体。9.《临金高速公路建德段土地与房屋征收相关问题的处理意见》（临金建指[2017]6号）、《关于调整建德市征地区片综合价标准的通知》（建政函[2014]119号）、《建金高速公路有关征迁问题协调会会议纪要》（建金高指办纪[2017]65号）一组，证明临金高速项目征迁补偿标准。10.征地补偿协议一份，证明市征地拆迁管理所与大洋镇上源村就征地补偿事宜达成协议。11.杭州登鑫房地产估价有限公司、金华金联资产评估事务所报告书各二份，证明经评估，建德市小兰豆铁皮石斛专业合作社地面附属物拆迁补偿总金额为240025元，苗木在评估基准日的市场价值为359550元；黄米良地面附属物拆迁补偿总金额为36954元，苗木在评估基准日的市场价值为72800元。12.照片（被告方拍摄）四张，证明被告和第三人多次就铁皮石斛补偿事宜与原告进行洽谈协商。13.光盘三个，证明2018年6月29日，被告和第三人在大洋镇政府对原告再次做工作，原告同意边清点铁皮石斛边拆除大棚；被告对清点反馈表进行通报。 以上证据均为复印件。 第三人指挥部述称，原告的诉请为“确认被告大洋镇政府于2018年6月25日作出的《移植通知》违法”（以下简称“通知行为”），故本案应严格围绕“通知行为”的合法性与合理性展开审查。至于案涉土地征收行为与补偿标准合法性并非本案审查范围，故无须展开论述。一、通知行为属于过程行为，不具有最终性，不可诉。根据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第一条第二款第（六）项，对公民、法院或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。（1）通知不同于命令、决定、批复，本案通知只是建议原告及早签订补偿合同，并移植铁皮石斛。实际上即使原告未完成迁移工作，第三人也已委托评估机构对原告所有的土地上附属物与青苗价值进行鉴定，将依法按实补偿，通知迁移只是进一步保护原告的财产的善意提醒行为，并非原告所理解的逾期不一致就没收，零补偿。（2）从最高院判例[（2016）最高法行申2353号]可知，发布土地征收公告的行为，“属于告知行为，对被征收人权利义务产生实际影响的征收土地批复以及后续相关征收土地行为，故不属于可诉的行政行为”，同理，本案被告法通知的行为也属于告知行为，不可诉。二、本案通知行为的合理性与合法性分析。如被告所述，临金高速公路建设项目，能有效推动长江经济带综合立体交通走廊建设，促进沿线地区资源开发和经济社会协调发展，属于利国利民的大善政。2017年5月8日，建德市人民政府向大洋镇政府下达《建德市临金高速公路建设工程项目用地征迁工作任务书》，授权大洋镇政府完成辖区内全部征迁任务，并要求2017年12月底前完成。2017年5月22日，第三人与浙江建金高速公路工程建设指挥部、浙江临金高速公路有限公司达成《长春至深圳高速公路（G25）浙江建德至金华段公路工程建设项目征地拆迁包干委托协议书》，由第三人“负责项目内一切征地拆迁工作和征地经费实行总包干”（包干委托协议书第2页第8行），并要求第三人于2017年年底前完成区域内征迁工作。2017年7月28日，被告与建德市××××村村民委员会、建德市××××村经济合作社达成《征地补偿协议》，对包含案涉土地在内的村集体土地（含地上附属物及青苗）达成征收补偿合意。现征收截止期限已过8月余，仅因原告认为附上附属物与青苗补偿标准不合理，在政府工作人员多次沟、磋商下，仍拒不配合政府签订补偿协议，又拒不迁移地上附属物与青苗，导致建设民生工程大局受阻。参照《中华人民共和国土地管理法》第四十五条规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。本案虽未达“责令交地决定”的可诉行政行为程度，但作为征地责任部门，向被征收对象发送通知，建议其及时移植、保护个人财产，应在合理性范畴之内。退一万步讲，即使通知可诉，也不违法。三、原告适用法律错误。原告在诉状中适用《中华人民共和国土地征收法》第四十二条第二款，用以说明补偿标准错误。但《中华人民共和国土地征收法》并未颁布更未实施，目前也只是“专家建议稿”，系非正式法律渊源，项目于《中华人民共和国土地管理法》第四十七条明确规定的“被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定”，“征收法”上的补偿标准与本案没有关联，毫无参考价值。综上，本案《移植通知》既不可诉，又合法、合理，原告的诉讼依据不足，应予以驳回。 第三人指挥部未向本院提交证据。 经庭审质证，原告对被告提供的证据1-9，提出这些文件是落实征迁工作上、下级之间的部署任务安排，不是法律法规，征迁工作应当依照法律法规来进行，认为原告的土地和种植的铁皮石斛是原告的合法财产，被告未取得征收决定，强制清表侵害了原告的合法财产，原告保留向检察机关申请要求追究直接责任人渎职行为的权利；证据10、12没有异议；证据11，提出铁皮石斛是中药草，不是苗木，被告委托的金华金联资产评估事务所不具备对铁皮石斛进行评估的资格，作出的报告结论为无效；对房地产评估报告有异议，提出4次现场查勘，4次结果都不同；证据13，提出视频的内容有些被剪辑，有些听不清，不能反映真实情况。第三人对被告提供的证据1-13的真实性、合法性、关联性均无异议；对证据11的证明对象加以补充，提出两家公司在评估过程中，包括铁皮石斛和苗木清点时的具体数据已由原告确认。 被告对原告提交的证据1的真实性、合法性、关联性无异议；对证据2真实性、合法性、关联性无异议，提出后两张照片与医院病历与本案无关联；对证据3的真实性无异议，关联性有异议；对证据4的真实性无异议，认为只能证明原告租田13.3亩，不能证明种植铁皮石斛的实际亩数，评估报告上对原告实际的种植亩数有明确的记载，为2269.33平方米，计算亩数面积应该是3.4亩。第三人对原告提交的证据1的真实性、合法性、关联性无异议，证明对象有异议，提出“通知”是交流的过程性行为，不具有最终性；证据3的关联性有异议，提出建德市莲花镇康久中药材专业合作社的铁皮石斛补偿是根据品种、数量、种植年限综合考虑调解结案的，没有采纳任何一份评估报告，也没有以任何一份评估报告为依据的；对证据2、4的质证意见与被告相同。 本院对上述证据认证如下：原告提交的证据1，系被诉《移植通知》，本院对真实性予以确认，对其是否可诉将在裁判说理部分予以阐述；证据2中的现场照片，能证明苗木移植的现场情况，本院予以采信；证据3系建德市莲花镇康久中药材专业合作社资产组合价值评估报告，与本案不具有关联性，本院不予认定；证据4，被告经质证对真实性无异议，本院对真实性予以确认。 被告提供的证据1-9系临金高速建设项目的相关审批文件，本院予以采信；证据10，能够证明建德市征地拆迁管理所与大洋镇上源村就征地补偿事宜达成协议，本院予以采信；证据11，能够证明杭州登鑫房地产估价有限公司、金华金联资产评估事务所对两原告的地面附属物及苗木的价值进行评估的事实，本院予以采信；证据12，能够证明被告和第三人多次就铁皮石斛补偿事宜与原告进行洽谈协商的事实，本院予以采信；证据13，能够证明2018年6月29日被告就苗木移植事宜再次与两原告进行沟通协商的事实。 经审理查明，2015年12月21日，国家发展和改革委员会下发《关于浙江省建德至金华公路可行性研究报告的批复》，同意建设建德至金华公路，路线起自建德市杨村桥，接已建的杭州至建德高速公路，经大洋、马涧，止于金华市二仙桥东，接已建的金华至丽水高速公路和杭州至金华高速公路，全长约58公里。2017年5月8日，建德市人民政府下发《建德市临金高速公路建设工程项目用地征迁工作任务书》，被告因地处临金高速项目沿线，作为用地征迁工作的责任主体参与用地征迁工作。原告小兰豆合作社、黄米良在建德市××××村种植铁皮石斛的大棚位于该项目红线内。2018年6月25日，被告大洋镇政府及第三人指挥部联合作出《移植通知》并送达两原告。2018年6月29日被告就苗木移植事宜再次与两原告进行沟通协商，但未签订协议。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件……（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖、《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第(十)项规定，下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。本案中，被告与第三人作出的《移植通知》仅系通知原告及时签订补偿合同并移植铁皮石斛大棚。在通知要求的期限届满后即2018年6月29日，双方仍在对移植事宜进行沟通协商，并未因原告未在指定期限内签订补偿协议，而剥夺原告获得补偿的权利。故案涉《移植通知》对原告的权利义务并未产生实际影响，不属于人民法院行政诉讼的受案范围，故应依法裁定驳回起诉。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项和《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第(十)项、第六十九条第一款第（一）项、第（八）项、第一百零一条第一款第（二）项之规定，裁定如下： 驳回原告建德市小兰豆铁皮石斛专业合作社、黄米良的起诉。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省杭州市中级人民法院。 审 判 长  张 振 审 判 员  翁 婷 人民陪审员  蔡志全 二〇一八年十一月二十六日 书 记 员  单丽丽