安徽省霍邱县人民法院 民 事 判 决 书 （2018）皖1522民初4381号 原告：安徽高路鑫商贸有限公司，住所地安徽省六安市霍邱县马店镇街道，统一社会信用代码9134152256067314XE（1-1）。 法定代表人：王宗霞，该公司执行董事。 委托诉讼代理人：路玉，男，该公司员工。特别授权。 委托诉讼代理人：胡正军，安徽胡正军律师事务所律师。特别授权。 被告：霍邱县龙潭镇人民政府，住所地安徽省霍邱县龙潭镇街道，统一社会信用代码11341423003235868B。 法定代表人：史传俊，镇长。 委托诉讼代理人：王贤德，安徽兴隆律师事务所律师。特别授权。 委托诉讼代理人：洪永安，安徽兴隆律师事务所律师。特别授权。 原告安徽高路鑫商贸有限公司（以下简称高路鑫公司）与被告霍邱县龙潭镇人民政府（以下简称龙潭镇政府）合同纠纷一案，本院于2018年8月26日立案后，依法适用普通程序，公开开庭进行了审理。高路鑫公司的委托诉讼代理人路玉、胡正军，龙潭镇政府的法定代表人史传俊、委托诉讼代理人王贤德、洪永安到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 高路鑫公司向本院提出诉讼请求：1、判令龙潭镇政府赔偿高路鑫公司土地平整、硬化、附属物等前期投入损失8852750.20元，并承担利息（自2012年2月1日起按安徽霍邱农村商业银行同期贷款基准利率计算至款清时止）；2、判令龙潭镇政府返还高路鑫公司垫付的1200000元，并承担利息（利息自2011年4月2日起按安徽霍邱农村商业银行同期贷款利率计算至款清时止）；3、本案诉讼费用由龙潭镇政府承担。事实和理由：高路鑫公司经龙潭镇政府招商引资，双方于2011年4月15日签订《新建混凝土投资生产项目协议书》。协议约定：1、项目名称：年产100万立方米水泥混凝土项目；2、项目选址：位于霍邱县龙潭镇龙潭村境内，105国道西侧；3、项目投资：总投资5000万元，分二期投入；4、项目用地：项目占地约为40亩，龙潭镇政府负责按程序为高路鑫公司办理土地合法使用手续等；5、关于土地出让及征地补偿费问题：本协议签字生效后，高路鑫公司建厂用地出让价按霍邱县工业项目最低价执行，前期征地拆迁补偿费由高路鑫公司垫付120万元，交由龙潭镇政府兑付，从后期出让金中抵扣偿还等；6、其他：任何一方不履行本协议的任何一个条款均视为违约，违约方按照实际损失对另一方进行赔偿。协议签订后，高路鑫公司在2011年4月2日向龙潭镇政府指定的农经管理站垫付120万元拆迁补偿款，龙潭镇政府在2011年10月，将30余亩项目土地交付给高路鑫公司使用，并催促动工建设。至2012年2月，高路鑫公司为平整、硬化场地、建筑围墙及其他附属设施等合计投入8852750.20元。2012年3月，龙潭镇政府以105国道西侧土地将要留作旅游开发使用为由要求高路鑫公司立即停止项目建设，高路鑫公司被迫立即停工。但直至今日，原项目用地土地一直处于闲置状态。综上所述，龙潭镇政府为了招商引资与高路鑫公司签订《新建混凝土投资生产项目协议书》合法有效，龙潭镇政府单方终止合同，拒不退还高路鑫公司垫付资金、赔偿损失，给高路鑫公司造成重大经济损失，高路鑫公司多次向龙潭镇政府主张赔偿等均无果，致成本讼。 龙潭镇政府辩称，（一）高路鑫公司诉请赔偿损失及利息不应支持。龙潭镇政府已经履行了《新建混凝土生产项目投资协议书》，2011年2月13日，霍邱县发改委对在龙潭镇新建商品混凝土生产项目进行了备案，高路鑫公司原准备在涉案地块投资，因该地块规划为旅游用地，不符合出让条件，高路鑫公司希望在涉及本案土地斜对面一块地上建厂。为此，高路鑫公司于2012年4月16日、2013年4月16日分别向镇政府先期垫付征地款140万元、5万元，龙潭镇政府按土地征用合法出让程序为其提供了土地，该混凝土项目已投产经营，注册登记的公司名称为霍邱县元升商品混凝土有限公司，在2012年10月17日成立并开展经营活动。按照法律规定，镇政府征收土地后，未进行挂牌出让前，该土地即规划为旅游用地，不符合工业土地出让条件，因此未挂牌出让的情况下并未将土地交付给高路鑫公司，更未允许其进行建设，高路鑫公司控制土地系因原土地使用权人不再管控土地，而高路鑫公司已交付120万元土地补偿款。2014年，105国道大修需要拌合材料，高路鑫公司在此建设了拌合站，并建设房屋用作项目部，向修路公司出售拌合材料。高路鑫公司即使进行了土地平整、硬化、建设附属物，也系经营行为而投资，其经营取得了利润，本应将土地复垦，但其至今仍在经营洗沙厂获利。（二）高路鑫公司将土地恢复原状后返还给龙潭镇政府，龙潭镇政府同意返还120万元，但不承担利息，双方协议并未约定利息，且高路鑫公司实际控制土地并因经营行为产生了利润。（三）龙潭镇政府不承担诉讼费用。 高路鑫公司提交了以下证据： 1、原告营业执照复印件、被告组织机构代码信息核查单，证明原、被告诉讼主体资格； 2、新建混凝土生产项目投资协议书一份，证明原、被告在2011年4月15日签订的投资协议书合法有效，被告单方面终止构成违约； 3、霍邱县农村集体经济组织专用收据两份，证明原告按协议约定为被告垫付前期征地拆迁补偿费120万元； 4、安徽省高路鑫商贸有限公司配套设施工程量预算表一份，证明经审计原告因履行双方协议于2011年10月至2012年2月期间因施工的工程总造价为8852750.20元； 5、霍邱县临时用地审批表，证明被告的答辩意见与事实不符。 龙潭镇政府提交了以下证据： 1、龙潭镇政府龙政（2010）77号文件、霍邱县发改委发改投资函（2011）169号文件，证明从2010年至今，县发改委只批龙潭镇新建一个混凝土建设项目。 2、现金缴款单，证明2011年4月2日、4月13日，高路鑫公司汇入80万元、40万元征地款到龙潭镇农经站。 3、霍邱县村集体“三资”专用收据（0055265）、联行凭证、中国农业银行个人结算业务申请书、霍邱县村集体“三资”专用收据（0072009）、记账凭证，证明2012年4月16日，高路鑫公司交付140元征地款给龙潭镇农经站，2013年4月26日又交付5万元，此款是高路鑫公司在涉及本案土地的斜对面建设商品混凝土公司需要征地先期支付的征地补偿款（在交纳出让金后，现该款已返还），高路鑫公司支付该征地款的行为足以说明其自愿将土地由105国道西侧调整至东侧，龙潭镇政府履行了《新建混凝土生产项目投资协议书》供地义务。 4、霍邱县元升商品混凝土有限公司工商登记信息、收据（1334127）、借条，证明按《新建混凝土生产项目投资协议书》约定及发改委的批件，在龙潭镇工业园区105国道已新建了商品混凝土公司，收据证明霍邱县元升商品混凝土有限公司领取了龙潭镇政府退还的高路鑫公司交付的部分征地款，路玉以借贷的方式领取了高路鑫公司预付给龙潭镇政府的征地款，该公司成立时股东郑家阳占32%的股份，龙潭镇政府履行了供地义务（注：路玉是高路鑫公司法人王宗霞的丈夫，整个项目主要是路玉与龙潭镇政府商谈联络，在该公司变更登记之前原显名股东郑家阳为王宗霞、路玉的亲戚）。 5、《工业项目征地拆迁补偿协议书》、记账凭证，证明涉案土地由龙潭镇政府征收并补偿到位，土地使用权人为龙潭镇政府。 6、105国道大修工程临时用地复垦方案报告书，证明高路鑫公司将涉案宗地作为105国道大修工程临时用地，用途为项目部、拌合站、表土堆置场，高路鑫公司向修建105国道的公司出售修路材料，将土地硬化、建设房屋是为其经营需要。 7、现场照片8张，证明105国道大修工程结束后高路鑫公司经营洗沙厂至今。 8、土地转让协议书，证明路玉将涉案土地60%股权转让给陈安明，高路鑫公司在此土地上存在经营行为。 本院组织当事人进行了证据交换和质证。对当事人没有争议的高路鑫公司提交的证据1、2、3，龙潭镇政府提交的证据1、2、3、4、7，本院对真实性予以确认并在卷佐证。对有争议的证据和事实，本院认定如下：一、高路鑫公司提交的证据。1、证据4工程量预算表，这是高路鑫公司在施工时所作的预算，不能作为工程造价结算的依据，达不到证明目的，故对其关联性本院不予认定。2、证据5霍邱县临时用地审批表，该份证据系复印件，未提供原件进行核实，且申请用地单位为六安市交通公路实业有限公司，对其真实性、关联性本院不予认定。二、龙潭镇政府提交的证据。1、证据5《工业项目征地拆迁补偿协议书》、记账凭证，对其真实性予以认可。2、证据6，105国道大修工程临时用地土地复垦方案报告书，该报告书项目单位为六安市交通公路实业有限公司，对其关联性本院不予认定。3、证据8土地转让协议书、清单，土地转让协议书签订主体为路玉与陈安明，清单系复印件且没有注明出具清单的主体及时间等信息，与本案没有关联性，不予认定。 根据当事人陈述和经审查确认的证据，本院认定的事实如下：2011年2月13日，霍邱县发展和改革委员会发改投资函［2011］169号文件通知，准予龙潭镇政府关于新建年产100万立方米商品混凝土生产项目备案，并须严格按照龙潭镇总体规划及相关建设法规程序，待取得国土规划、环保部门正式批准手续后，方可实施。据此，2011年3月份，龙潭镇政府和龙潭镇龙潭村筹备组按照程序出面与该村被征地村民签订了征地拆迁补偿协议书。2011年4月2日，高路鑫公司向龙潭镇政府指定的农经管理站垫付120万元前期征地拆迁补偿费。2011年4月15日龙潭镇政府与高路鑫公司签订了《新建混凝土生产项目投资协议书》，协议书约定项目为年产100万立方米水泥混凝土；项目位于霍邱县龙潭镇龙潭村境内，105国道西侧；总投资5000万元，分二期投入；项目占用土地40亩，四至范围依实际占用为准，龙潭镇政府负责按程序为高路鑫公司办理土地合法使用手续；协议约定由高路鑫公司垫付120万元前期征地拆迁补偿费；土地性质为工业用地，高路鑫公司不得擅自改变土地用途。协议书对“四通一平”、土地出让及征地补偿费、税费优惠及奖励政策及其他问题等均作了约定。2011年10月至2012年2月，高路鑫公司对该块土地进行了平整、场地硬化、建筑围墙及其他附属设施等。2012年3月，案涉土地被确定为旅游用地，不能再实现协议书约定的工业用地性质，合同目的不能实现，合同现在已经无法履行。高路鑫公司认为合同不能履行系龙潭镇政府未按照协议书约定办理项目土地出让手续造成，应退还垫付资金及赔偿损失。 另查明案涉土地没有进行土地规划调整和集体土地转化为国有土地报批手续，即该土地现在仍然是集体性质。同时，高路鑫公司对该块土地进行平整、场地硬化、建筑围墙及其他附属设施施工时没有经过任何有关部门批准或许可。 本院认为，龙潭镇政府与高路鑫公司签订的《新建混凝土生产项目投资协议书》，系双方当事人真实意思表示，不违反法律、行政法规强制性规定，应合法有效。双方当事人对该协议书的成立及生效没有异议，故本案案由应为合同纠纷。本案的争议焦点有：一、高路鑫公司诉请龙潭镇政府赔偿其土地平整、硬化、附属物等前期投入损失8852750.20元及利息应否支持？二、龙潭镇政府应否返还高路鑫公司垫付的120万元前期拆迁补偿费用及承担利息？关于焦点一、高路鑫公司诉请龙潭镇政府赔偿损失，在诉讼中高路鑫公司仅提供一份工程量预算表，高路鑫公司是否完全按照该工程量预算表组织施工建设，即高路鑫公司并未向本院举证证明案涉工程量及工程造价款的有关证据。同时，高路鑫公司与龙潭镇政府在协议书上明确约定：龙潭镇政府只负责按程序为高路鑫公司办理土地合法使用手续，而高路鑫公司在土地合法手续没有办理下来之前，没有履行任何审批手续就组织土地平整、场地硬化、建设建筑物及附属设施，其在庭审中称当时政府承诺先行投资，后期手续由政府负责，但并未向本院提供证据证明，故原告该项诉请证据不足，本院不予支持。关于焦点二，协议书约定土地征收后性质为工业用地，后该土地被确定规划为旅游用地，协议书的目的已经不能实现，合同不能继续履行，已经履行的部分能够恢复原状的应当恢复原状。故高路鑫公司诉请龙潭镇政府返还其垫付的120万元征地补偿费用应予支持。关于高路鑫公司诉请龙潭镇政府承担120万元利息，因为本案中双方在投资协议书中对此没有约定，且高路鑫公司已经实际接收该土地，并在该地块上也实际进行了生产和经营，并没有利息损失，故对利息损失不予支持。关于龙潭镇政府答辩称，高路鑫公司是否应该将该土地返还给龙潭镇政府，因为该土地性质现在仍然是集体土地，现其所有权虽然仍归属龙潭镇龙潭村民委员会所有，但龙潭镇政府和龙潭镇龙潭村民委员会及被征地村民三方签订了征地拆迁补偿协议书，且龙潭镇政府已经按照拆迁补偿协议书将相关费用补偿给被征地村民，故龙潭镇政府就拥有该块土地的使用权，龙潭镇政府如果将高路鑫公司垫付的120万元征地补偿费退还给高路鑫公司，高路鑫公司就应该立即将被占用的土地退还给龙潭镇政府。综上，高路鑫公司诉请返还垫付的120万元征地补偿费，于法有据，予以支持。高路鑫公司诉请龙潭镇政府赔偿损失，因证据不足，不予支持。据此，依照《中华人民共和国合同法》第八条、第九十七条、最高人民法院关于适用《中华人民共和国民事诉讼法》的解释第九十条之规定，判决如下： 一、霍邱县龙潭镇人民政府于本判决书生效之日起十日内返还安徽高路鑫商贸有限公司垫付款120万元； 二、驳回安徽高路鑫商贸有限公司的其他诉讼请求。 如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。 案件受理费82117元，由霍邱县龙潭镇人民政府负担15600元，由安徽高路鑫商贸有限公司负担66517元。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省六安市中级人民法院。 审 判 长  吴立新 审 判 员  范寿红 人民陪审员  董 维 二〇一八年十一月二十八日 法官助理屠仁兰 书记员朱煜（代） 附相关法律条文： 《中华人民共和国合同法》 第八条依法成立的合同，对当事人具有法律约束力。当事人应当按照约定履行自己的义务，不得擅自变更或者解除合同。 依法成立的合同，受法律保护。 第九十七条合同解除后，尚未履行的，终止履行；已经履行的，根据履行情况和合同性质，当事人可以要求恢复原状、采取其他补救措施，并有权要求赔偿损失。 最高人民法院关于适用《中华人民共和国民事诉讼法》的解释 第九十条当事人对自己提出的诉讼请求所依据的事实或者反驳对方诉讼请求所依据的事实，应当提供证据加以证明，但法律另有规定的除外。 在作出判决前，当事人未能提供证据或者证据不足以证明其事实主张的，由负有举证证明责任的当事人承担不利的后果。