苏州市姑苏区人民法院 行 政 判 决 书 (2018)苏0508行初260号 原告苏州世博金属制品有限公司，住所地苏州市三香路999号（裙二楼西3）。 法定代表人姚国新，总经理。 委托代理人朱永妹，该公司员工。 委托代理人杨传圣，江苏杨传圣律师事务所律师。 被告苏州市公安局，住所地苏州市人民路3998号。 法定代表人江海，局长。 出庭负责人黄戟，该局副局长。 委托代理人陆体舒，该局工作人员。 原告苏州世博金属制品有限公司（以下简称世博公司）不服被告苏州市公安局（以下简称市公安局）行政复议决定，向本院提起行政诉讼。本院于2018年7月10日立案受理后，依法组成合议庭，于同年7月13日向被告寄送起诉状副本及应诉通知书。本院于2018年8月9日公开开庭审理了本案。原告世博公司委托代理人朱永妹、杨传圣，被告市公安局出庭负责人黄戟及委托代理人陆体舒到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2018年6月13日，被告市公安局作出苏公复决字[2018]9号行政复议决定，认为被申请人苏州市公安消防支队工业园区大队（以下简称园区消防大队）在已经发现相关火灾隐患的情况下，未及时作出临时查封决定，不符合法律规定，考虑到世博公司仍然存在符合临时查封情形的火灾隐患，决定确认园区消防大队作出的苏园公消封字[2017]第0148号临时查封决定违法。 原告世博公司诉称：1.苏园公消封字[2017]第0148号《临时查封决定书》认定涉案场所存在危害公共安全情形错误。涉案场所内商户大多早已停止经营，在园区消防大队作出查封决定之前，苏州工业园区安全生产委员会办公室等机构已决定对涉案场所采取停止供电措施，客观上已经排除了火灾隐患的可能。原告不属于从事危化品经营的单位，也不属于《工贸行业重大生产安全事故隐患判定标准》（2017版）列明的重大事故隐患的行业领域，更未达到《安全生产事故隐患排查治理暂行规定》确定的重大事故隐患标准。2.苏园公消封字[2017]第0148号《临时查封决定书》执法程序不当，应予撤销。2017年10月30日，园区消防大队向原告作出《重大火灾隐患整改通知书》，要求2018年4月30日前完成整改。2017年12月20日，该大队再次以相同理由作出临时查封决定，与整改通知相互矛盾，且违背信赖保护原则。另外，园区消防大队作出临时查封决定，并未告知原告陈述、申辩等权利。3.本案复议请求有三项，被告仅确认园区消防大队行政行为违法，对其余复议申请事项存在漏裁情形，且复议审查程序违反规定。综上，请求撤销苏公复决字[2018]9号《行政复议决定书》，本案诉讼费由被告承担。 原告世博公司向本院提供如下证据：1.停止供电强制履行告知书，证明从2017年12月20日10时起玲珑街88号已经停电，商户无法经营，根本不存在重大安全隐患；2.重大火灾隐患整改通知书，证明原告已积极整改，且临时查封时未到整改期限；3.临时查封决定书，证明被告认定的违法事项部分内容缺乏事实依据，且程序违法；4.查封现场及实施拆除的照片（14张），证明园区消防大队组织两三百人进行查封并拆除广告、店招店牌，在没有任何冲突的情况下强制将原告法定代表人姚国新带走，且目前仍控制现场、禁止任何人员进出，导致原告整改工作无法进行；5.相关承租户发出的公告照片（5张），证明原告在查封前已经初步进行整改；6.工业园区各行政部门就查封事项向承租户进行告知的照片（3张），证明原告积极配合整改，且告知书内容说明园区消防大队在2017年12月20日集体讨论前已有查封的决定；7.苏园公（消）行罚决字[2017]0042、0232、0233号处罚决定书及苏园公（消）行罚决字[2016]0105号处罚决定罚没款收据，证明园区消防大队早在2016年7月就进行过现场检查，先后四次对原告进行处罚，违反了信赖保护原则；8.国家支持新产业新业态发展促进大众创业创新用地意见及政策扶持等文件材料，证明原告在玲珑街88号建设创意产业园的行为符合国家政策。 被告市公安局辩称：1.2017年12月20日，园区消防大队经监督检查发现，原告管理的苏州工业园区玲珑街88号创意产业园存在疏散通道不符合规定、安全出口数量不足、未采用任何防火分隔措施等火灾隐患。该场所已作为商用，一旦发生火灾，可能严重威胁公共安全。原告称采取临时查封时已处于停电状态，但产业园并未完全停止使用，火灾隐患的客观情形也仍然存在。因此《临时查封决定书》认定其存在火灾隐患的事实清楚、证据确凿。2.园区消防大队采取临时查封措施时依法向原告告知了相关权利。2017年12月20日，园区消防大队对原告作出临时查封决定，因原告法定代表人姚国新正被治安调查无法到场，园区消防大队于当日11时许在苏州工业园区东沙湖公安派出所将《临时查封决定书》送达姚国新，向其宣读了采取临时查封措施的理由、依据以及依法享有的权利、救济途径，姚国新未提出陈述和申辩。随后园区消防大队邀请见证人到场，于当日中午12时查封玲珑街88号创意产业园。3.采取临时查封措施不影响原告进入场所整改火灾隐患。根据《消防监督检查规定》第二十四条第三款，实施临时查封措施后，当事人请求进入被查封的危险部位或者场所整改火灾隐患的应当允许，但不得在被查封的危险部位或者场所生产、经营或者使用。园区消防大队作出的《临时查封决定书》明确记载“你单位（场所）应当立即整改火灾隐患，整改后经我大队检查合格方可解除查封”，从决定内容来看，并不禁止人员进入场所整改火灾隐患，不会导致整改工作无法进行。2017年10月30日的《重大火灾隐患整改通知书》和12月20日的《临时查封决定书》都有关于整改火灾隐患的内容，二者不存在矛盾。4.我局作出的复议决定对原告提出的复议申请和理由进行了汇总，原告所称三项复议请求，涉及临时查封决定和强拆88号创意产业园内广告牌两个行为，复议决定已经分别进行了审查。对临时查封决定确认违法但不予撤销，也就不存在赔偿损失的情形，对拆除广告牌的行为因没有事实依据，未予采信，更不存在赔偿损失的情况。5.根据《消防监督检查规定》第二十二条规定，对不及时消除火灾隐患可能严重威胁公共安全的，公安机关消防机构应当对危险部位或者场所予以临时查封。我局认为，园区消防大队在2017年10月30日发现符合临时查封条件时并未立即予以查封，不利于防止火灾隐患演变成火灾事故，也会让相对人产生行政机关不再就同一事实采取临时查封决定的预期，不符合信赖保护原则。因此，园区消防大队未及时采取查封措施明显不当。考虑到原告仍然存在符合临时查封情形的火灾隐患，园区消防大队查封程序符合《消防监督检查规定》，因此对查封决定不予撤销。综上，我局作出的复议决定认定事实清楚、程序合法，请求判决驳回原告诉讼请求。 被告市公安局于2018年7月31日向本院提交了以下证据：1.行政复议决定书；2.行政复议申请材料，证据1-2证明被告应原告申请依法作出了行政复议决定；3.行政复议提交答复通知书；4.行政复议答复意见书；5.行政复议期限延长通知书；6.行政复议案件审批表；7.送达回执，证据3-7证明被告行政复议程序符合法律规定；8.行政复议过程中调取的材料，证明被告在复议阶段依法对原行政行为进行了复查。 经庭审质证，原告对被告所举证据2-7无异议；认为证据1认定事实错误；证据8中临时查封决定程序违法，部分违法事项缺乏事实依据；现场记录并非是2017年12月20日制作，早在园区消防大队责令原告整改时已出具相同内容的检查记录，且当时大多数商户已停止办公或营业，现场并不存在严重威胁公共安全的情形；临时查封现场照片只反映消防人员查封行为而无现场状态；查封公告内容与整改通知相矛盾；查封审批表、集体议案记录应为被告后补的材料，从现场检查、集体讨论再呈报领导批准至送达，先后仅用1小时，不符合常理；情况说明与事实不符，姚国新并没有情绪激动、形迹可疑等情形；送达回证上签名的真实性没有异议，但送达时间应当为11时而非11时15分，有被告提供的视频资料为证；2017年10月30日整改通知书说明原告已积极整改，且未到整改期限；视频资料中现场检查的视频恰证明没有商户经营、不存在重大安全隐患，审讯室的视频表明在没有违法犯罪行为的情况下，园区消防大队强行把姚国新控制在派出所审讯室内、未进行现场送达，严重侵犯了原告合法利益，姚国新对此也提出了异议。 被告对原告所举证据1证明目的不认可，强调2017年12月20日并非所有商户都已迁走；对证据2-3无异议；认为证据4不能证明园区消防大队实施了拆除广告牌的行为；证据5-8原告在行政复议阶段并未提供，对其关联性不予认可。 本院对上述证据认证如下：被告市公安局所举证据表明其对原告行政复议申请进行审查并作出决定的事实经过，与本案待证事实具有关联性，本院予以认定。原告所举证据1-6真实性本院予以确认，证据7-8与本案审查无关联性，不予认定。 经审理查明，苏州工业园区玲珑街88号创意产业园系原告世博公司经营管理，内有多家承租商户。2017年10月30日，园区消防大队对原告作出苏园公消重字[2017]第0001号《重大火灾隐患整改通知书》，查明玲珑街88号创意产业园存在下列火灾隐患：1.擅自将丙类厂房变更为商业；2.擅自搭建夹层、增加可用建筑面积；3.部分夹层为可燃材料搭建；4.建筑内未采用任何防火分隔措施；5.现有六部楼梯皆为敞开楼梯、无法达到疏散楼梯设置要求，疏散宽度不能满足最大人数要求，店铺内普遍只有一个出口，不能满足疏散要求；6.疏散走道两侧的分隔墙普遍使用普通石膏板，不能达到耐火极限要求；7.未按要求设置自动喷水灭火系统、火灾自动报警系统、防烟排烟设施、室内外消火栓；8.未按要求设置可供消防救援人员进入的窗户，故责令原告于2018年4月30日前改正。2017年12月20日，园区消防大队再次对该产业园进行消防监督检查，发现[2017]第0001号《重大火灾隐患整改通知书》所列八项火灾隐患仍然存在，原告行为违反《消防法》及《建筑设计防火规范》（GB50016-2014）等规定，可能严重威胁公共安全。经集体案件讨论并由领导审批，园区消防大队于当日对原告作出苏园公消封字[2017]第0148号临时查封决定（查封期限自2017年12月20日12时至2018年1月18日12时），并于当日将该决定书直接送达原告法定代表人姚国新，向其宣读了文书内容，交代了相应救济权利，原告未提出陈述、申辩意见。2018年2月12日，原告向苏州市人民政府申请行政复议，苏州市人民政府以其并非该案适格复议机关为由，对原告的复议申请不予受理。后原告于2018年3月22日向市公安局申请行政复议，并提出以下请求：“1.确认苏园公消封字[2017]第0148号《临时查封决定书》违法，应予撤销；2.确认园区消防大队于2017年12月20日查封玲珑街88号创意园行为违法，并赔偿损失；3.确认园区消防大队2017年12月20日强拆玲珑街88号创意园内广告牌的行为违法，并赔偿损失。”市公安局当日予以受理，并通知园区消防大队进行复议答复。因案情复杂，该局于2018年5月7日决定延长行政复议期限30日，后于同年6月13日作出苏公复决字[2018]9号行政复议决定，认为苏园公消封字[2017]第0148号临时查封决定适用依据正确，程序符合规定；但《重大火灾隐患整改通知书》及《临时查封决定书》说明2017年10月30日原告就已具备临时查封情形，可以采取临时查封措施，园区消防大队未在责令改正重大火灾隐患的同时一并作出临时查封决定，而是在时隔50日后才作出，既不利于防止火灾隐患演变成火灾事故，也不符合行政信赖保护原则，考虑到临时查封时原告仍然存在符合临时查封情形的火灾隐患，根据《行政复议法》第二十八条第一款第三项第五目之规定，确认苏园公消封字[2017]第0148号临时查封决定违法，但不予撤销。原告仍不服，诉至本院。 本院认为，本案争议焦点在于苏园公消封字[2017]第0148号临时查封决定是否合法、适当，被告市公安局作出确认违法的复议决定是否符合规定。关于案涉临时查封决定的合法性，根据《消防监督检查规定》第二十二条第一款的规定，有下列情形之一，不及时消除可能严重威胁公共安全的，应当对危险部位或者场所予以临时查封：（一）疏散通道、安全出口数量不足或者严重堵塞，已不具备安全疏散条件的；（二）建筑消防设施严重损坏，不再具备防火灭火功能的；（三）人员密集场所违反消防安全规定，使用、储存易燃易爆危险品的；（四）公众聚集场所违反消防技术标准，采用易燃、可燃材料装修，可能导致重大人员伤亡的；（五）其他可能严重威胁公共安全的火灾隐患。本案中，原告管理的玲珑街88号创意产业园系对外经营的商业场所，经消防检查存在楼梯及出口不满足疏散条件、未按要求设置消防设施、采用可燃性材料装修等多项火灾隐患，不及时治理显然可能对公共安全构成严重威胁，符合上述规定的应予临时查封的情形。园区消防大队经案件调查、集体讨论及领导审批，对原告作出临时查封决定，符合法律规定，同时保障了原告的知情权及陈述、申辩权，行为程序并无不当。原告对园区消防大队认定的前六项消防隐患不予认可，但未能提供相应反驳证据，而其提出的公司不属于重大事故隐患行业领域以及产业园被停止供电等问题，对消防隐患的客观存在亦不产生影响，故原告对案件事实的异议，本院不予采信。关于案涉临时查封决定的合理性，即消防机构采取临时查封措施的时间节点，《消防法》第五十四条规定，公安机关消防机构在消防监督检查中发现火灾隐患的，应当通知有关单位或者个人立即采取措施消除隐患；不及时消除隐患可能严重威胁公共安全的，公安机关消防机构应当依照规定对危险部位或者场所采取临时查封措施。可见，存在严重威胁公共安全可能的火灾隐患时，消防机构应当立即采取紧急查封措施以消除这种危险的发生，这既是立法加强消防机构对火灾隐患监督检查责任力度的要求，也是预防火灾工作落到实处的实际需要。本案原告早在2017年10月30日消防检查中即存在多项可能严重威胁公共安全的火灾隐患，园区消防大队仅要求限期改正、未采取临时查封措施，而是在时隔五十日后的12月20日才作出临时查封决定，有违《消防法》上述立法宗旨，被告市公安局在复议过程中指出园区消防大队采取措施不及时、存在明显不当，系上级机关对下级机关执法水平的严格要求。鉴于原行政行为事实认定、法律适用及执法程序并不存在违法情形，被告市公安局依照《行政复议法》的规定，作出确认违法但不撤销的复议决定，亦无不当。至于园区消防大队2017年10月30日整改通知期限届满与否，并不影响案涉临时查封决定的作出，原告认为临时查封决定与整改通知相互矛盾，依据不足。关于复议机关是否存在遗漏复议请求问题，因原告申请复议的“园区消防大队强制拆除广告牌”事项，并不属于复议机关对原行政行为的审查范围，原告以此否认被告复议决定的合法性，本院不予认可。综上，经全面审查，被告市公安局所作苏公复决字[2018]9号行政复议决定，证据充分，适用法律正确，程序合法。原告要求撤销该决定，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告苏州世博金属制品有限公司的诉讼请求。 案件受理费人民币50元，由原告苏州世博金属制品有限公司负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省苏州市中级人民法院。同时按照国务院《诉讼费用交纳办法》的规定向江苏省苏州市中级人民法院预交上诉案件受理费人民币50元。苏州市中级人民法院开户行：中国农业银行苏福路支行，帐号：10×××76。 审 判 长  许林华 审 判 员  徐 柯 人民陪审员  顾梅芬 二〇一八年十一月二十三日 书 记 员  周 宇