山东省青岛市李沧区人民法院 行 政 判 决 书 （2018）鲁0213行初38号 原告青岛联邦汽车服务有限公司，住所地青岛市李沧区浮山街道海尔桥西侧，统一社会信用代码91370203706415793F。 法定代表人韩素琴，职务总经理。 委托诉讼代理人徐健，山东康辉律师事务所律师。 委托诉讼代理人司英杰，山东康辉律师事务所律师。 被告青岛市李沧区浮山路街道办事处，住所地青岛市李沧区万年泉**，统一社会信用代码11370213005119510R。 负责人陈军，职务主任。 行政机关出庭负责人丁大龙，职务副主任。 委托诉讼代理人潘江业，山东聚享昌律师事务所律师。 委托诉讼代理人刘月波，山东聚享昌律师事务所律师。 被告青岛市李沧区综合行政执法局，住所地青岛市李沧区九水东路**，统一社会信用代码11370213MB2828629H。 法定代表人王仕君，职务局长。 委托诉讼代理人赵双，男，系该局工作人员。 委托诉讼代理人朱崇波，北京大成（青岛）律师事务所律师。 原告青岛联邦汽车服务有限公司不服被告青岛市李沧区浮山路街道办事处、青岛市李沧区综合行政执法局限期拆除行政决定，于2018年6月1日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，分别向被告青岛市李沧区浮山路街道办事处、青岛市李沧区综合行政执法局送达了起诉状副本、应诉通知书等诉讼文书。本院依法组成合议庭，于2018年8月9日公开开庭审理了本案。原告青岛联邦汽车服务有限公司的委托诉讼代理人司英杰，被告青岛市李沧区浮山路街道办事处的行政机关负责人丁大龙及委托诉讼代理人潘江业、刘月波，被告青岛市李沧区综合行政执法局的委托诉讼代理人赵双、朱崇波到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告青岛联邦汽车服务有限公司诉称，2012年原告自他人手中受让青岛市李沧区浮山街道海尔桥西侧场地及相关建筑物、构筑物等设施，因经营所需原告又在此投资数十万，被告青岛市李沧区浮山路街道办事处对此知情，且从未告知原告相关设施属违法建设。2018年4月11日，两被告向原告发出通告称该场地上的建筑物（构筑物）、集装箱结构房屋未经土地、规划许可，没有办理消防等安全方面的许可，责令原告于2018年4月18日前拆除。原告认为该责令拆除决定，违反法定程序，未参考实际情况，依法应予撤销。首先，该责令拆除决定违反法定程序。在被告作出此决定前，未履行告知义务，未听取原告陈述、申辩，未经法定机关作出违章、违法认定，未举行听证。在向原告送达该决定时，未告知原告相关的救济权利，属严重违法；其次，原告属善意受让原有建筑物（构筑物）、集装箱结构房屋，该相关房屋设施早在原告受让前就已存在，且已存续达十年之久，属历史遗留问题，参照适用行政处罚法第29条不应予以拆除。再次，原告受让相关房屋、设施后的数年间，又投资数十万元，被告青岛市李沧区浮山路街道办事处对此知情且从未制止，部分设施的添设亦征得被告青岛市李沧区浮山路街道办事处的同意，现责令原告拆除却未对原告进行补偿。综上，两被告作出的责令拆除的决定违反法律规定，侵害原告的合法权益，请求法院撤销两被告作出的责令拆除建筑物（构筑物）、集装箱结构房屋的决定。2、本案诉讼费用由两被告承担。 原告向本院提交了以下证据：证据1、通告（内容与两被告提交的相应证据内容一致），证明两被告于2018年4月11日向原告作出了责令原告限期自行拆除的具体行政行为。证据2、修理厂房屋租赁合同1份（该合同所附清单未提交），证明2012年3月29日原告从案外人青岛蔚蓝汽车维修有限公司租赁涉案场地，受让住房、厂房等地上建筑物，原告只是受让人、使用人，并非建筑人；其二，这些地上建筑物早在20年前就已存在，城乡规划法是在2008年后才施行，根据法不溯及既往原则，涉案建筑物属于历史遗留建筑物，不应拆除或拆除应予补偿。证据3、照片1张、被告一安全生产责任书1份，证明，原告涉案场地就在被告一前面，两个单位之间仅隔一条小路，原告受被告二监督管理相关建筑物建设、修缮，原告受让相关建筑物被告一均知情且允许，在此之前曾未告知原告相关建筑物违法，从未阻止原告使用、修缮相关建筑物。证据4、照片6张（其中一张照片同证据3的照片）、电话录音及文字整理，证明因原告未自行拆除及未履行两被告强加给原告的拆除义务，两被告现已强制拆除涉案场地内部分建筑物，停水停电，严重影响到原告的生产经营及员工的生产生活及因处罚决定原告的合法权益受到损失。 被告青岛市李沧区浮山路街道办事处辩称，一、答辩人与青岛市李沧区综合行政执法局作出的《通告》其性质仅是过程性告知行为，该告知行为对被答辩人的权利义务不产生实际影响，不属于行政诉讼的受案范围。答辩人与青岛市李沧区综合行政执法局作张贴的《通告》，是答辩人履行职责过程中的一种告知行为，其通告对象为浮山街道海尔桥西侧青岛联邦汽车服务有限公司院内进行违法建设，存在随意搭建、乱扯水电、燃气等行为的建设者、使用者，该《通告》的性质并非行政决定，而是答辩人履行职责过程中的一种告知行为，为阶段性、过程性行为，不具有独立的行政法律效力，对被答辩人的权利和义务不产生实际影响。被答辩人如果就是存在该违法建设，存在随意搭建、乱扯水电、燃气等行为的建设者、使用者，仍然可以在行政程序中提出异议、主张权利。根据《最高人民法院关于适用的解释》（法释〔2018〕1号）第一条第二款（六）、（十）的规定，答辩人作出《通告》的行为不属于行政诉讼法的受案范围，依法应驳回其起诉。二、被答辩人与青岛市李沧区综合行政执法局作出的《通告》认定事实清楚，证据确实充分。浮山街道海尔桥西侧青岛联邦汽车服务有限公司院内存在违法建设、随意搭建、乱扯水电、燃气等行为，对周边居民造成巨大消防、用电等安全隐患。相关建筑物也未经土地、规划等部门许可，也没有办理消防等安全方面的相关许可。目前，青岛联邦汽车服务有限公司院内违法建设、随意搭建的建筑物（构筑物）和集装箱结构房屋尚存在，故进行违法建设，存在随意搭建、乱扯水电、燃气等行为的建设者、使用者的违法事实十分清楚，证据确实充分。综上，答辩人与青岛市李沧区综合行政执法局作出的《通告》认定事实清楚，适用法律正确，且不属于行政诉讼的受案范围，请求依法驳回被答辩人的起诉。 被告青岛市李沧区浮山路街道办事处向本院提交了以下证据：证据1、《李沧区违法建设治理工作方案》1份，证明青岛市李沧区浮山路街道办事处是本街道负责辖区内违法建设治理工作的责任主体，有权组织各部门及相关执法力量对违法建设进行拆除。证据2、张贴《通告》照片1份，证明两被告针对原告违法建设等违法行为共同作出通告，要求原告在2018年4月18日17时之前自行拆除建筑物（构筑物）和集装箱结构房屋，证明《通告》已张贴在原告大门上。证据3、现场送达《通告》照片2张，证明执法人员依法向原告送达《通告》。涉案行政行为所适用的法律依据：《山东省城乡规划条例》第68条及《中共青岛市李沧区委办公室青岛市李沧区人民政府办公室关于印发李沧区违法建筑治理工作的通知》第三部分的规定。 被告青岛市李沧区综合行政执法局辩称，首先，李沧区浮山路街道办事处与答辩人作出的《通告》并不是行政处罚决定，也不是行政强制决定。该《通告》仅是行政机关履行查处违法建筑职责中的一个过程性行为，但也不是法定的必经程序，《通告》的目的在于对违法行为进行提示、告知，其本身并不具有行政处罚或者行政强制的性质，也不产生行政处罚、行政强制的法律后果，《通告》发布后，如相关当事人未自行纠正违法行为，承担法定职责的行政机关将根据相关法律法规等规定依法作出具有法律强制力的行政处罚行为及行政强制行为，而该《通告》并不直接产生法律强制力的后果，因此该《通告》属于不具有可诉性的过程性行为。其次，李沧区浮山路街道办事处与答辩人作出的《通告》并未对原告的权利义务产生实际影响。《通告》内容仅是对违法建筑的基本情况进行了表述，并且告知违法建筑的建设者、使用者在限期内自行拆除，而没有针对违法建设的建设者、使用者直接下达限期拆除决定或者强制拆除决定书，并且《通告》明确告知“逾期不拆除的，有关部门将采取强制拆除措施”，也就是说《通告》中并没有直接明确如果当事人逾期不拆除的，将由答辩人直接对当事人的违法建筑进行强制拆除，而是说“有关部门”将采取强制拆除等措施，对当事人权利义务产生实际影响的行为将是后续的行政处罚行为及行政强制行为，而不是该《通告》，《通告》本身不具有可诉性。综上，李沧区浮山路街道办事处与答辩人作出的《通告》不具有可诉性，根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款（六）、（十）的规定，请求法院依法判决驳回原告的起诉。 被告青岛市李沧区综合行政执法局向本院提交了以下证据：通告照片及送达照片4张，证明《通告》的目的在于对违法行为进行提示、告知，是行政机关履行查处违法建筑职责中的一个过程性行为，其本身并不具有行政处罚或行政强制的性质，也不产生行政处罚、行政强制的法律后果，《通告》的内容本身并不会对原告的权利义务产生实际影响。该局认为《通告》并非行政行为而是告知性的提示，因此未提供相关法律依据。庭审后，被告青岛市李沧区综合行政执法局还提交其单位于2018年8月13日（庭后）分别对青岛德成晟五金机电市场经营服务有限公司袁某某的调查（询问）笔录，对青岛市邮政局人力资源部张某某的询问笔录。 原告对被告青岛市李沧区浮山路街道办事处提交证据的质证意见为：对证据1的真实性有异议，该文件上并无相关部门盖章，仅是一个打印件，对证明事项有异议，该工作方案针对的是违法建设，但具体到本案被告一并未提供任何证据证明涉案场地上的建筑为违法违章建筑。证据2的真实性没有异议，对证明事项无异议。证据3的真实性无异议，但对证明事项有异议，该照片从内容上看仅能看到四个人，除侧脸面对镜头的人外其他人员身份不能确定，该侧脸面对镜头的人是原告公司的人员，其次该照片上没有出现通告，不能证明被告向原告送达通告事实；对另一张照片的真实性不能确认，与本案无关，该照片看不出是在何场地拍摄，照片中面对镜头人员原告均不认识。 被告青岛市李沧区综合行政执法局对被告青岛市李沧区浮山路街道办事处提交证据的真实性及证明事项均没有异议。 原告对被告青岛市李沧区综合行政执法局提交证据的质证意见为：对证据的真实性无异议，对证明事项有异议，原告的诉讼请求是请求判令撤销通告内容所载的两被告作出的责令原告自行拆除建筑物、集装箱结构房屋的决定，而该决定属于行政处罚决定，具体法律依据为《土地管理法》第83条。对于通告内容通篇未看到被告履行告知义务，告知原告有陈述申辩之权利，有复议或诉讼的救济途径，且无认定涉案建筑物为违法建筑物的相关证据，属于程序违法。对其他三张照片中的两张（与被告一提交的一致）的质证意见同上，对张贴的照片真实性无异议，对证明事项有异议，无法确认照片中的两人的身份。 被告青岛市李沧区浮山路街道办事处对被告青岛市李沧区综合行政执法局提交的证据的真实性及证明事项均没有异议。 被告青岛市李沧区浮山路街道办事处对原告青岛联邦汽车服务有限公司提交证据的质证意见为：对证据1的真实性无异议，对证明事项有异议，该通告不是行政决定，而是过程性的、告知性的文书。证据2的真实性有异议，一是涉案的场地和建筑物原告没有提交证据证明与租赁合同中的场地厂房具有一致性；二是原告没有提交涉案土地的土地证及房产证，不能证明涉案土地及房屋属于原告或青岛蔚蓝汽车维修有限公司；三是原告没有提交涉案土地上的建筑物的建设时间，原告在诉状中自认10年，开庭时又称20年，均没有证据证明，我国的城市规划法是1990年施行，2007年经过修改名称改为城乡规划法，2008年施行，两部法律是有连续性的，涉案土地位于城市规划区，假如涉案房屋建成20年在没有土地证和房产证的情况下也属于违法或违章建筑；四是原告不能证明涉案的建筑物建设者或权利人为原告的情况下，原告的诉讼主体资格也不成立。证据3的真实性无异议，但对证明事项有异议，原告自称签订租赁合同的时间是2012年，被告一现在的办公场所是两年前才搬到该处的，该责任书只是要求原告履行安全生产的目标，包括控制指标和工作指标，该责任书从未允许原告进行违法建设，相反要求原告进行安全生产。证据4中的6张照片的真实性有异议，对证明事项有异议，照片内容没有显示有强拆行为，照片也没有发生的时间，原告也没有提供原始载体，原告所要证明的事项与本案无关。对录音的真实性无法落实，电话录音中提到的停电与本案无关，不能证明原告的证明事项。 被告青岛市李沧区综合行政执法局同意青岛市李沧区浮山路街道办事处的质证意见。补充质证意见为：原告提交的所有证据均无法证明通告中所列涉案建筑的合法性，根据1989年9月1日青岛市人大常委会实施的青岛市城市规划管理办法第2条、22条规定，因此在原告就涉案建筑物无法提供合法有效的审批手续的前提下，被告依照法定程序依法进行查处，符合法律规定。对证据4中录音证据的真实性无法确认，同时该证据与本案所诉通告行为无关，不发表其他质证意见。 本院对上述证据认证如下：原告提交的证据1《通告》、证据3照片及安全生产责任书，被告青岛市李沧区浮山路街道办事处提交的证据2张贴《通告》的照片、证据3送达《通告》的照片，被告青岛市李沧区综合行政执法局提交的证据通告照片及送达照片，原、被告对上述证据的真实性没有异议，本院予以确认。被告青岛市李沧区浮山路街道办事处提交的证据1《李沧区违法建设治理工作方案》，原告对真实性有异议，但该方案系政府文件且被告青岛市李沧区综合行政执法局对该证据的真实性没有异议，本院予以确认。原告提交的证据2《修理厂房屋租赁合同》，而未提供该合同所附清单，该证据不具有完整性，本院不予确认。原告提交的证据4中的录音及照片证据，证明被告已强制拆除涉案场地内部分建筑物，该证明涉及行政强制执行法律关系，与本案撤销拆除决定无关，本院不予确认。被告青岛市李沧区综合行政执法局提交的2018年8月13日所制作的询问笔录，违反了行政诉讼法第三十五条（在诉讼过程中，被告及其诉讼代理人不得自行向原告、第三人和证人收集证据）的规定，对上述证据本院不予确认。 经审理查明，2018年4月11日，被告青岛市李沧区浮山路街道办事处、青岛市李沧区综合行政执法局共同作出《通告》并于同日送达，该通告的内容为：“在浮山街道海尔桥西侧青岛联邦汽车服务有限公司存在的违法建设，存在随意搭建、乱扯水电、燃气等行为，对周边居民造成巨大消防、用电等安全遗患。且该处的建筑物（构筑物）或集装箱结构房屋建设前未经土地、规划等部门许可，也没有办理消防等安全方面的相关许可。依据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国消防法》以及《中华人民共和国城乡规划法》等法律法规的有关规定以及山东省三年大治违行动计划和‘美丽青岛’建设要求，现责令上述建筑物（构筑物）和集装箱结构房屋的建设者、使用者于2018年4月18日17时前自行拆除。逾期不拆除的，有关部门将采取强制拆除等措施，由此产生的法律后果由当事人自行承担。拒绝、阻挠、妨碍国家工作人员执行公务的由公安机关依法处理，构成犯罪的，依法追究刑事责任。”原告承认上述通告涉及的建筑物、（构筑物）或集装箱结构房屋没有规划手续和产权证。 另查明，2016年12月29日，青岛市李沧区人民政府作出《李沧区违法建设治理工作方案》，其中规定各街道办事处是本次城市建设治理的责任主体，全面统筹组织辖区内违法建设的治理工作；负责对全区内的违法建设进行排查摸底及监督防控；组织各部门及相关执法力量对违法建设进行拆除。 本院认为，《青岛市城市管理相对集中行政处罚权条例》第五条规定：“市和各区城市管理行政执法机关集中行使下列职权：。（二）依照城市规划管理方面法律、法规、规章的规定，查处有关违反城市规划管理规定的行为；。”。因此，被告青岛市李沧区城市管理行政执法局对违反城市规划管理规定的行为有权进行查处。被告青岛市李沧区浮山路街道办事处、青岛市李沧区综合行政执法局均主张涉案的《通告》仅是行政机关履行查处违法建筑职责中的一个过程性行为，不具有行政处罚或者行政强制的性质，对原告的权利和义务不产生实际影响。本院认为，涉案通告明确了行政相对人为原告青岛联邦汽车服务有限公司并向原告送达了该通告，通告的内容确定了青岛联邦汽车服务有限公司院内的建筑物（构筑物）或集装箱结构房屋建设前未经土地、规划等部门许可即确定了上述建筑的违法性质，通知要求原告在规定期限内自行拆除并告知逾期拆除的法律后果，对原告的权利义务产生实际影响，该通知符合违法建筑限期拆除决定的构成要件，因此对两被告提出的涉案通告为行政行为的过程性程序的主张，本院不予采信。原告提交的《修理厂房屋租赁合同》虽然不能证明原告为涉案建筑物（构筑物）或集装箱结构房屋的受让人，但从两被告送达的涉案《通告》记载的行政相对人为及原告对自己为使用人的自认，可以认定原告为涉案建筑物（构筑物）及集装箱结构房屋的管理人，因此原告有权提起本案诉讼。 《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定，“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”该法第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”本案中，两被告经向有关部门查询，确定原告院内的建筑物（构筑物）或集装箱结构房屋没有规划许可手续，没有土地证、房产证，原告亦承认上述建筑物（构筑物）或集装箱结构房屋未取得《建设工程规划许可证》，亦没有相应的产权证，因此两被告认定为原告院内的建筑物（构筑物）或集装箱结构房屋为违法建筑事实认定清楚，青岛市李沧区城市管理行政执法局有权责令原告限期拆除。 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款规定，“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”本案中，两被告作出的限期拆除决定未告知原告申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限等救济途径，原告为此提出两被告作出的限期拆除决定违法。本院认为，上述行诉法解释对行政机关作出行政行为对未告知起诉期限作出了相关规定，且原告亦对两被告的行政行为提起了诉讼，因此两被告未告知原告救济途径未对原告产生实际影响。两被告于2018年4月11日作出的限期拆除决定，未告知原告依法享有的权利违反了行政处罚法的相关规定，但原告自认涉案的建筑物（构筑物）或集装箱结构房屋被部分拆除，两被告作出的限期拆除决定不具有可撤销内容，原告可通过其他合法途径主张权利，因此本院依法确认两被告作出的限期拆除决定程序违法，但不撤销该限期拆除决定。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条之规定，判决如下： 确认被告青岛市李沧区城市管理行政执法局、青岛市李沧区浮山路街道办事处于2018年4月1日作出《通告》（限期拆除决定）违法。 案件受理费人民币50元（原告已预交），由两被告负担，两被告于本判决生效后十日内给付原告人民币50元。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省青岛市中级人民法院。 审 判 长  贾瑞霞 人民陪审员  胡 俊 人民陪审员  刘玉芳 二〇一八年十一月八日 书 记 员  朱晓莹