辽宁省沈阳市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）辽01行初213号 原告：韩忠成，男，1953年7月20日出生，汉族，住址沈阳市铁西区。 委托代理人：王闯，男，系辽宁江公律师事务所律师。 被告：沈阳市铁西区人民政府，机关所在地沈阳市铁西区兴华北街34号甲。 法定代表人：刘克武，男，系代区长。 委托代理人：秦海娟，女，系辽宁诚信为民律师事务所律师。 委托代理人：李欣，男，系该单位工作人员。 原告韩忠成诉被告沈阳市铁西区人民政府强制拆除房屋并赔偿一案，于2018年5月21日向本院提起行政诉讼。本院于2018年5月21日受理后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年10月24日公开开庭审理了本案。原告韩忠成及其委托代理人王闯，被告沈阳市铁西区人民政府的委托代理人秦海娟、李欣到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。 原告诉称，被告沈阳市铁西区人民政府于2018年3月29日下发《决定书》，内容为原告未取得合法建设审批手续擅自在大清街道高明村占地建设，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条要求原告将违法建筑自行拆除并恢复原状，后被告将车库强行拆除。原告认为被告的行政行为严重违法，首先，被告强制拆除无职权依据，被告无权确认车库建筑违法并强制拆除。被告强制拆除无事实依据，被告认定原告未取得合法建设审批手续擅自在大清街道高明村占地建设，该认定错误。原告所建车库不属于违法建设，被告强制拆除无法律依据，被告强制拆除未经法定程序，违反《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国行政强制法》的相关规定。其次，被告强制拆除显失公正，且造成恶劣的社会效果。根据《中华人民共和国行政处罚法》第四条“行政处罚遵循公正、公开的原则”，同样位于园区内的车库，被告有的给强制拆除了有的就没有拆除，显失公正。而且原来小区车库数量不够，车辆乱停乱放，不但影响环境，海存在安全风险，经审批建设车库后，小区环境明显改善，居民都很满意，而被告非法拆除车库后，造成小区环境更加恶劣，小区居民怨声载道。综上，被告强制拆除行为严重违法，严重损害了原告的合法利益，也损害了小区居民的合法权益，请求法院判令：1、依法确认被告强制拆除车库违法；2、依法判令被告赔偿原告损失15070530元；3、依法判令被告承担本案诉讼费用。 原告向本院提交的证据有：1、决定书；证明被告认定原告未取得合法建设审批手续擅自在大清街道高明村占地建设，被告处罚依据的是《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条，该条款中规定的审批手续就是指的规划许可证。2、村镇建筑工程申请书;3、沈阳市经济技术开发区建设用地规划许可证审批记录；4、建设用地规划许可证；5、乡村建设规划许可证，证据2-5证明涉案车库建设，原告已取得建设审批手续，被告认定原告未取得合法建设审批手续擅自在大清街道高明村占地建设，认定事实错误。6、规委会会议纪要；7、沈阳惠能热力有限公司工商信息；证据6-7证明根据会议纪要中写明的是“待沈新路以北建设集中供热热源后，该锅炉须无条件拆除”，可见会议纪要明确拆除的是锅炉房不是车库和附属用房，而规划许可证中记述的内容显然不是会议纪要的内容，会议纪要从未说过拆除车库及附属用房，应以会议纪要为准。退一步讲，根据会议纪要的内容，拆除锅炉房的条件是沈新路以北建设了集中供热热源，沈新路以北至今也没有建设集中供热热源，该条件根本不具备，不应对锅炉房拆除。按照被告举证的事实，被告认为根据会议纪要及规划许可证的内容，因为沈新路以北建设集中供热热源后，相应的锅炉房、附属用房及车库应该拆除，那就不是被告下发的决定书中认定的原告未取得合法建设审批手续擅自在大清街道高明村占地建设，可见，根据被告举证的事实就可以认定被告决定书中认定的事实错误。证据8、相片；9、最高法院判例；10、会议纪要；证据8-10证明被告在强拆过程中使用大型机械，采取破坏性拆除方法，而且拆除后还将材料全部拉走变卖，给原告造成极大损失。根据最高人民法院案例论述“违法建筑物、构筑物中的建筑材料，属于当事人的合法财产。行政机关对违法建筑物、构筑物实施强制拆除，手段、方式必须科学、适中，不得以野蛮方式实施强制拆除。因强制拆除手段、方式不当，造成当事人建筑材料合法权益损失的，行政机关应当依法予以赔偿。本案中，于洪区政府组织人员使用铲车等大型机械，强行将当事人建设的彩钢房拍倒，可能造成当事人彩钢房建筑材料合法权益的损失。”沈阳市执法实践中，即使拆除的是违章建筑，根据评估价值的25%给予补偿。本案中何况原告的车库有审批手续，因此，被告应全额赔偿原告损失。11、相片2张；证明根据《中华人民共和国行政处罚法》第四条“行政处罚遵循公正、公开的原则”，同样位于园区内的车库，被告有的给强制拆除了有的就没有拆除，显失公正。而且原来小区车库数量不够，车辆乱停乱放，不但影响环境，还存在安全风险。经审批建设车库后，小区环境明显改善，居民都很满意，而被告非法拆除车库后，造成小区环境更加恶劣，小区居民怨声载道。12、租赁合同；13、统计表；14、评估申请，证明被告应赔偿强拆车库给原告造成的损失，关于车库的价值及租金金额，如被告不认可，原告申请法院委托评估机构依法评估。 被告答辩称：一、职权依据。《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。2007年1月26日，辽宁省人民政府下发《关于同意调整沈阳市部分行政区划的批复》（辽政[2007]18号），同意撤销大青中朝友谊乡，设立大青中朝友谊街道办事处，其所辖行政区域和政府驻地不变，实行街道管村体制。同时，《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十八条第三款规定，市辖区、不设区的市的人民政府，经上一级人民政府批准，可以设立若干街道办事处，作为它的派出机关。本案中，被强制拆除的违法建筑物位于大青街道办事处高明村，属于乡、村庄规划区内，按照《城乡规划法》的规定，乡、镇政府有权责令违法当事人强制拆除。因大青乡政府已按辽宁省人民政府的批复变更为大青街道办事处，街道办事处是区政府的派出机关。因此，答辩人铁西区人民政府有权对位于乡、村庄规划区内的违法构筑物、建筑物依据《城乡规划法》第六十五条之规定进行查处并强制拆除，具备法定职权。二、事实依据。2012年9月6日，沈阳经济技术开发区管委会[2012]第71次《规委会会议纪要》决定，在高明旧小区建设一台20吨锅炉，该项目改建增加1700平方米锅炉房及附属用房、车库等，须到规划建设部门办理建设工程规划许可证、施工许可证和规划验收合格证等审批手续，待沈新路以北建设集中供热热源后，该锅炉须无条件拆除。其后，沈阳经济技术开发区建设局向高明村民委员会核发了《乡村建设规划许可证》、《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证通知书》等文件，文件上均明确载明“根据2012年第71次规委会同意1700平方米锅炉房及附属用房、车库等，待沈新路以北建设集中供热热源后，1700平方米锅炉房及附属用房、车库等须无条件拆除”。文件批准高明村委会新建锅炉房、附属用房、车库一、车库二，总建筑面积1700平方米。2017年9月21日，沈阳高明物业管理有限公司、沈阳惠能热力有限公司和沈阳经济技术开发区房产局签订了三方协议。协议约定，由沈阳惠能热力有限公司对高明小区集中统一供热。至此，高明村委会建设的1700平方米的锅炉房、附属用房、车库等按照沈阳经济技术开发区城建局批准文件的要求，应无条件拆除。对于该宗地上建筑物，高明村委会也没有再申请办理过相关规划审批手续，而处于违法建筑状态。2018年3月2日，沈阳市人民政府发布《沈阳市人民政府关于全面整治违法建筑的通告》，决定全面整治各类违法建筑，维护城乡规划建设管理正常秩序和社会公共利益，改善人居环境，提升城市品质。《通告》规定，自本通告发布之日之日起，城区和乡村在建的违法建筑应当立即停止建设，15日内自行拆除，恢复原状；已建成的违法建筑，违法建设实施单位或者个人必须在15日内自行拆除。逾期不拆除的，相关部门依法强制拆除。区、县（市）人民政府是违法建筑整治工作的实施主体。按照市政府通告要求，2018年3月6日，答辩人指派工作人员将市政府《通告》在高是小区内以张贴的方式予以通告。三、程序依据。2018年3月21日，沈阳经济技术开发区规划建筑设计有限公司受沈阳经济技术开发区执法大队委托，对该宗土地上的违法建筑物进行占地面积测量，并出具了《占地面积实测报告》，经测量，该宗土地上违法建筑面积为3513.42平方米。2018年3月26日，沈阳市规划和国土资源局经济技术开发区分局向开发区建设局发送《关于高明小区韩忠成是否符合建设用地规划许可的函》。3月27日，沈阳经济技术开发区建设局函复称，《建设用地规划许可证》（地字第20130001号）于2013年1月22日发证，此证用地单位沈阳市铁西区大青中朝友谊街道办事处高明村民委员会，项目名称：锅炉房、附属用房、车库一、车库二。《建设用地规划许可证》中明确“等沈新路以北建设集中供热热源后，该锅炉房、附属用房、车库等须无条件拆除”。同日，沈阳市规划和国土资源局经济技术开发区分局出具《关于韩忠成违法建筑的认定》，认定该宗土地上的4处建筑为违建。2018年3月27日，答辩人向宗地违法建筑物现实际使用人韩忠成下达了《告知书》，向其阐明现该建筑物存在的违法事实以及享有的陈述和申辩权利。同年3月29日，向韩忠成下达了《决定书》。4月3日，向韩忠成下达了《催告书》。2018年4月17日，涉案的地上违法建筑物被强制拆除。从前述程序可以清晰的看出，答辩人在对该宗违法建筑物认定、面积测量、告知、决定、催告、拆除等均严格履行了法定的程序，充分保障了行政相对人的合法权益。四、法律依据。答辩人在对案涉违法建筑拆除过程中，主要适用了如下法律规定：《城乡规划法》第四十一条、第六十五条；第六十六条《行政强制法》第三十四条、第三十五条、第三十六条、第三十七条、第三十八条、第四十四条。五、关于铁西区政府与沈阳经济技术开发区合署办公的说明。2003年，根据市政府办公厅[2002]第114号会议纪要和市委办公厅[2003]第17号会议纪要精神，包括大青乡在内的24个村、9个社区由于洪区移交至铁西区管理。2002年6月18日，沈阳市委、市政府决定铁西区人民政府和沈阳经济技术开发区管委会合署办公，赋予沈阳经济技术开发区市级经济管理职能，目前是一套班子两块牌子，铁西区人民政府区长兼任开发区管委会主任。因此沈阳经济技术开发区规土局、城建局等单位具备相应的行政职责，与答辩人作出拆除决定的行为亦不矛盾。综上，答辩人认为，答辩人的拆除行为并未减损其合法权益。在严格落实市政府通告的同时，答辩人依法实施了违法建筑物的认定、告知、决定、拆除行为，该系列行为于法有据，于理不悖。因此请求法院驳回原告的起诉，维护答辩人行政行为的正当性与严肃性，为沈阳三城联创和打造良好的城市市容环境提供有力的司法保障。 被告向本院提交的作出被诉具体行政行为的证据有：1、《城乡规划法》第四十一条、第六十五条；2、《关于同意调整沈阳市部分行政区划的批复》（辽政【2007】18号）；3、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十八条第三款。证据1-3证明职权依据。4、沈阳经济技术开发区管委会【2012】第71次《规委会会议纪要》；5、高明村委会土地使用证；6、沈阳经济技术开发区建设局向高明村民委员会核发的《乡村建设规划许可证》、《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证通知书》；7、供热负荷移交协议；8、《沈阳市人民政府关于全面整治违法建筑的通告》；9、高明村委会情况说明。证据4-9证明事实依据。10、违法建筑影像图片；11、沈阳经济技术开发区规划建筑设计有限公司《占地面积实测报告》；12、沈阳市规划国土资源局经济技术开发区分局《关于高明小区韩忠成是否符合建设用地规划许可的函》；13、沈阳经济技术开发区建设局《情况说明》；14、沈阳市规划和国土资源局经济技术开发区分局《关于韩忠成违法建筑的认定》；15、《告知书》、《决定书》、《催告书》；16、铁西区政府工作人员对违建勘查、测量、《告知书》送达、《决定书》送达、《催告书》送达、市政府通告张贴的现场照片；17、拆除现场光盘。证据10-17证明程序依据。18、《城乡规划法》第四十一条、第六十五条；19、《行政强制法》第三十五条、第三十六条、第三十八条。证据18-19证明法律适用依据。 经庭审质证，本院对以下证据作如下确认：原告提交的证据1可以证明被告程序违法，予以采信；证据2-5可以证明原告建设的1700平方米锅炉房及附属用房及车库属临时建筑，予以采信；证据6不能否定原告所建车库的性质属临时建筑，不予采信；证据7与本案无直接联系，不予采信；证据8-10不能证明被告实施的拆除行为是破坏性的拆除，不予采信；证据11与本案无直接联系，不予采信；证据12-14与本案无直接联系，不予采信。 被告提交的证据1-3不能证明被告具有相关职权，不予采信；证据4-9、12可以证明原告建设的1700平方米锅炉房及附属用房及车库属临时建筑，予以采信；证据10-11、13-16不能证明被告的拆除行为符合法定程序，不予采信；证据17是拆除现场情况，予以采信；证据18-19系法律规定，不能作为本案的证据。 经审理查明，2005年至2012年期间，原告在高明小区建设了91个车库，面积共计3378.51平方米。原告将这些车库用于租赁经营。2012年9月6日，沈阳经济技术开发区管委会[2012]第71次《规委会会议纪要》决定，在高明旧小区建设一台20吨锅炉，该项目改建增加1700平方米锅炉房及附属用房、车库等，须到规划建设部门办理建设工程规划许可证、施工许可证和规划验收合格证等审批手续，待沈新路以北建设集中供热热源后，该锅炉须无条件拆除。而后，沈阳经济技术开发区建设局向高明村民委员会核发了《乡村建设规划许可证》、《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证通知书》等文件，同意建设1700平方米锅炉房及附属用房、车库等，待沈新路以北建设集中供热热源后，1700平方米锅炉房及附属用房、车库等须无条件拆除。2017年9月21日，沈阳市高明物业管理有限公司、沈阳惠能热力有限公司和沈阳经济技术开发区房产局签订了《供热负荷移交协议》。协议约定沈阳市高明物业管理有限公司同意将位于开发区沈新西路高明小区供热经营负荷移交给沈阳惠能热力有限公司。2018年3月21日，沈阳经济技术开发区规划建筑设计有限公司受沈阳经济技术开发区执法大队委托，对该宗土地上的建筑物进行占地面积测量，并出具了《占地面积实测报告》，实测总占地面积为3513.42平方米。2018年3月26日，沈阳市规划和国土资源局经济技术开发区分局向沈阳经济技术开发区建设局发送《关于高明老小区韩忠成是否符合建设用地规划许可的函》，请求核查原告提供的建设用地规划许可证是否属实。同日，沈阳市规划和国土资源局经济技术开发区分局作出《关于韩忠成违法建筑的认定》，认定《占地面积实测报告》上的4处建筑为违建。3月27日，沈阳经济技术开发区建设局对沈阳市规划和国土资源局经济技术开发区分局作出情况说明，明确《建设用地规划许可证》的用地单位为沈阳市铁西区大青中朝友谊街道办事处高明村民委员会，同时表明《建设用地规划许可证》上明确“等沈新路以北建设集中供热热源后，该锅炉房、附属用房、车库等须无条件拆除”。同日，被告对原告作出了《告知书》，责令其立即停止建设。3月29日，被告对原告作出了《决定书》，决定“对上述违法建筑自行拆除并恢复违法占用土地的原状。逾期不拆除的，铁西区人民政府将责成有关部门依法进行强制拆除”。4月3日，被告对原告作出了《催告书》，告知其“对上述决定至今未履行，铁西区人民政府将责成有关部门依法进行强制拆除”。2018年4月17日，被告对原告建设的车库实施了强制拆除。原告对此不服，提起了本次诉讼。 本院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定：“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”被告主张原告的自建房屋处于乡、村庄规划区，由于该区划内无乡、镇人民政府，故其行使了相应的职权。但被告未向本院提交建筑物所在区域属于乡、村庄规划区的证据，故不能证明其有拆除房屋的职权。 《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定：“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”被告虽然在《决定书》中告知原告有提起行政复议和行政诉讼的权利，但未等行政复议申请期限和行政诉讼起诉期限届满，即将原告的房屋拆除，违反了法定程序。被告作出的强制拆除行为违法，但不具有可撤销内容，故应该确认该行为违法。 原告在高明小区共建设了3378.51平方米的车库，其中所建的1700平方米锅炉房及附属用房、车库经过沈阳经济技术开发区建设局的审批，属合法建筑。其他未经审批自行建设的建筑物属违法建筑，应无条件的接受拆除。沈阳经济技术开发区建设局在其颁发的《建设用地规划许可证》上已载明：“待沈新路以北建设集中供热热源后，该锅炉房、附属用房、车库等须无条件拆除。”由此可以说明，沈阳经济技术开发区建设局审批的1700平方米锅炉房及附属用房、车库属临时建筑，而非永久性建筑。高明小区的供热经营负荷已于2017年9月21日经协议移交给给沈阳惠能热力有限公司，原告建设的临时建筑已经符合拆除条件，应无条件的接受拆除。从现场录制的拆除房屋视频可以看出，被拆除的车库在拆除之时基本处于空置状态，被告的拆除行为并未对建筑物内的物品造成损坏。并且，原告所建的车库为砖混结构，被告无法做到在拆除车库的同时而不损坏车库的卷帘门，原告主张参照相关案例赔偿其建筑材料损失的请求不能成立。 综上，被告作出的拆除行为违法，但未对原告的合法权益造成损害，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下： 一、确认被告于2018年4月17日对原告的建筑物实施的拆除行为违法； 二、驳回原告其他诉讼请求。 本案诉讼费50元由被告承担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于辽宁省高级人民法院。 审 判 长  张宇声 审 判 员  杨晓鹏 人民陪审员  郭永红 二〇一八年十一月二十日 书 记 员  卢智慧 本案判决所依据的相关法律 《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为： (一)行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的； (二)行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。 行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法： (一)行政行为违法，但不具有可撤销内容的； (二)被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的； (三)被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。 《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。