广东省汕头市中级人民法院行 政 判 决 书（2018）粤05行初8号原告刘粤川，男，汉族，1995年2月25日出生，住广东省汕头市潮阳区。原告刘宏州，男，汉族，1956年11月29日，住广东省汕头市潮阳区。上述两原告委托代理人王秀丽，河北中宇律师事务所律师。被告汕头市人民政府，住所地汕头市跃进路28号。法定代表人郑剑戈，市长。委托代理人陈爽，汕头市法制局工作人员。委托代理人刘萍，广东特力律师事务所律师。被告汕头市潮阳区人民政府，住所地汕头市潮阳区中华路政府大院内。法定代表人张元武，区长。委托代理人黄益源，汕头市潮阳区国土资源局副局长。委托代理人陈炯生，广东粤威律师事务所律师。第三人黄柳发，男，汉族，1974年8月11日生，住广东省汕头市潮阳区。原告刘粤川、刘宏州诉被告汕头市人民政府（下称汕头市政府）、汕头市潮阳区人民政府（下称潮阳区政府）及第三人黄柳土地管理行政纠纷一案，于2018年6月4日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，于2018年8月28日公开开庭审理了本案。原告刘粤川、刘宏州及委托代理人王秀丽，被告汕头市政府的委托代理人陈爽、刘萍，被告潮阳区政府的委托代理人黄益源、陈炯生到庭参加诉讼。第三人黄柳发经本院合法传唤，无正当理由拒不到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告潮阳区政府于2018年2月9日作出汕潮阳府函[2018]4号《关于撤销土地权属争议处理决定及驳回土地权属争议申请的决定》（下称4号《决定》），决定撤销潮阳区政府作出的汕潮阳府地争受[2017]1号《土地权属争议处理决定书》（下称1号《决定》），驳回刘映耿、刘宏洲向潮阳区政府提出的位于潮阳区谷饶镇仙波村“西沟洋”地块原村办企业“工艺服装厂”1991年所建厂房南侧紧邻的1.52亩集体土地使用权的土地权属争议调处申请。刘映耿、刘宏洲不服，向被告汕头市政府申请行政复议。被告汕头市政府于2018年5月21日作出汕行复案[2018]76号《行政复议决定书》（下称76号《行政复议决定书》），决定维持4号《决定》。原告刘粤川、刘宏州诉称，4号《决定》和76号《行政复议决定书》认定事实和适用法律错误，请求法院：1.撤销76号《行政复议决定书》和4号《决定》；2.判令被告潮阳区政府依据刘映耿、刘宏州为1991年原“工艺服装厂”从仙波村村委会获取的位于西沟洋原“工艺服装厂”前的1.52亩集体土地使用权（后归属于刘映耿、刘宏州使用）确权；4.两被告承担全部诉讼费（包含诉讼费、律师费、交通费、食宿费）。理由：一、4号《决定》和76号《行政复议决定书》认定事实错误。（一）两原告对涉案1.52亩争议土地具有合法占有使用的权利。1.两原告于1991年从潮阳区谷饶镇仙波村（原新坡村）获取了1.52亩集体土地作为物资储备处，该地上有物资储备临舍、院墙等，该地两原告一直在使用，并且20年来一直没有人提出过任何异议。该事实两原告有新波村1991年3月6日开具的0009676号收款收据、0009677号收据为证（检察院从仙波村委会调取），有书面的当时在工艺服装厂工作的老员工刘集崇以证明。2.被告潮阳区政府依据潮阳区国土资源局作出的（潮阳国土【执法】字【2018】第001号）《行政处罚决定书》作出了4号《决定》后，被告潮阳区政府有义务责成潮阳区国土资源局对2018年2月9日之前作出的涉及第三人黄柳发侵占两原告1.52亩集体土地使用权的所有文件给予撤销，并尽快依法定程序对第三人黄柳发在涉案1.52亩土地行的非法建筑物进行强制拆除，恢复土地原状，依据两原告的确权申请将土地确权给两原告，以维护两原告的合法权益。（二）两原告申请确权的涉案1.52亩争议土地，与《批复》不构成重叠，涉案1.52亩争议土地自1991年就归属于两原告长期使用。1.被告潮阳区政府辩称1.52亩涉案土地中的0.6亩是“集发制衣厂”的用地，并依法办理了登记是错误的。1.52亩涉案土地中的0.6亩集体建设用地没有经过任何人民政府批准，仅是原潮阳市国土局（“潮阳区国土资源局”）超越职权违法进行的审批和登记，该0.6亩土地的批复和登记都是违法的，应是无效的，且超越职权批准该0.6亩土地，也已经超过2年自动失效的期限，属于无效批复。被告潮阳区政府辩称“登记权利人为集发制衣厂”，但该“集发制衣厂”是否真实存在无从查证，将不存在的“集发制衣厂”作为认定争议土地中的0.6亩已经经过合法程序获得了建设用地的使用权，是违背事实的。2.被告潮阳区政府没有查明事实，据两原告多方调查了解，德英厂也是不存在的，根据潮阳区国土资源局的信息公开回复，德英厂没有工商登记记录，没有厂房，也没有厂房占地记录，何来的人民政府查明的原德英厂购买的1.26亩土地，德英厂购买的土地包括了登记为“集发制衣厂所有的0.6亩土地”。3.被告潮阳区政府、市政府没有查明事实，仅凭谷饶镇人民政府、仙波村委会（主要人员与该案有利害关系）的情况反映认定：“仙波村委会不认可‘工艺服装厂’所购买土地为争议土地，原告刘映耿（已去世）、刘宏州也未能举证证明其继承了‘工艺服装厂’的权利”“仙波村委会证实争议土地位置不是上述两份《收款收据》记载的土地位置”，就片面的认定两原告不是争议土地的权属人，造成了两被告认定事实错误。4.被告潮阳区政府对所谓的“根据仙波居委会的证实，上述争议土地中的1.26亩土地是原德英厂〔股东谢德元（已故）、刘江梅、刘石平〕于1995年7月12日向其购买的，缴款用地面积1.26亩（规格30X28米），缴交地皮款34020元。该原德英厂购买的1.26亩土地包括了登记为‘集发制衣厂’所有的0.6亩土地在内。争议土地另外的0.26亩土地则没有任何向仙波居委会购买的依据，为原规划巷道。”的事实认定与真实的事实不符。5.事实上至今没有这个“德英厂”在涉案争议地块建设，且“元发文胸厂”是在2007年建设的，根本不存在图中所显示的“德英厂”和“元发文胸厂”在1995年10月26日之前就存在。6.原告刘映耿、刘洪洲1991年获得1.52亩集体土地至始至终就没有变动，坐落位置就是现在被第三人违法侵占的争议土地。7.“集体土地使用权”与“集体土地建设用地使用权”有区别，“规划建设用地”和“建设用地”也存在区别。两原告在获取该涉案土地时，土地性质为耕地，在未履行相关法定程序变更土地性质之前，该块土地的性质依然是耕地，两原告使用的该块土地也一直是耕地。所以两原告主张对该块集体土地具有集体土地使用权是正确的，该事实并不存在争议。（三）被告汕头市政府认定事实错误。被告汕头市政府缺失对争议案件事实的亲自调查、全面调查的必经程序，只是片面的、主观直接的采信被告潮阳区政府的复议答复，导致认定事实错误。二、4号《决定》和76号《行政复议决定书》适用法律错误。本案是集体土地使用权的确权问题，不是“集体土地建设用地使用权”。两被告在确定两原告申请的集体土地使用权时，要综合适用《物权法》《土地承包法》《农业法》《合同法》《土地管理法》等法律法规、司法解释、政府规范性文件等的规定，而不是仅仅着眼于确定“集体土地建设用地使用权”问题上来看待“集体土地使用权”的问题。被告潮阳区政府以《土地权属争议调查处理办法》第十四条第（三）项的规定驳回原告的确权申请，属于适用法律错误；而被告汕头市政府又依据《土地权属争议调查处理办法》第十四条第（三）项的规定，维持涉案《决定》同样属于适用法律错误。三、涉案《决定》和《行政复议决定书》存在程序错误。本案适用《土地权属争议调查处理办法》第十四条之规定驳回两原告的确权申请，存在程序错误。本案应适用“参照民事诉讼、行政诉讼和行政复议等裁决制度”中的审判规则，中止土地争议案件的审理，待第三人黄柳发的违法占地建筑在汕头市人民政府、潮阳区人民政府、以及谷饶镇人民政府履行共同管理责任制度依法拆除后，再继续审理并确定集体土地使用权权属。两原告向本院提交的证据：第一组证据：1.0009678号《收款收据》、2.0009676号《收款收据》、3.0009677号《收款收据》、4.《律师调查询问笔录》、5.《证明》、6.《证明》及《工艺服装厂厂房及1.52亩土地坐落图》，证明：1.刘映耿、刘宏州等10个合伙人依法购买了为村委会垫资建设的位于西沟洋的工艺服装厂南面空地的集体土地使用权；2.刘映耿、刘宏州合法继受了垫资建设的工艺服装厂、场内设备和10个合伙人单独购买的1.52亩集体土地使用权；刘映耿、刘宏州对该块集体土地具有合法的占有使用权，其集体土地使用权受法律保护，二人对该块集体土地享有的使用权有权申请潮阳区人民政府给予确权。3.垫资建设的工艺服装厂位置就是现在由外村人林汉炎使用的二层楼坐落位置，黄柳发违法占地建设的土地就是刘映耿、刘宏洲具有合法的占有使用的土地；第二组证据：1.《关于清理历史违法建设的处理批复》（潮国土地监〔1995〕0225号），2.“德英厂”所交地皮款《收款收据》27940号，3.潮阳县谷饶镇新坡村宅基地地籍表，4.新坡集发制衣厂建设用地平面四至图，5.西沟洋场地图，证明：1.《批复》是人民政府职能部门无权作出的，该批复是无效的，不能作为认定案件事实的依据，被告潮阳区政府把无效的《批复》作为定案依据违背法律规定；2.收款收据存在违法篡改、上下底联不一致的情况，地籍表同样也存在违法篡改，不能作为认定案件事实的证据，被告潮阳区政府把被篡改的无效的证据材料作为定案依据违背法律规定；3.收款收据、宅基地地籍表、平面四至图、西沟洋厂地图该四份材料矛盾冲突严重，被告潮阳区政府、潮阳区国土资源局忽略上述矛盾，在之前作出的多个认定事实均是错误的。第三组证据：1.《集体土地使用权确权申请》，2.《潮阳区人民政府办公室关于刘映耿、刘宏洲申请集体土地使用权确权的办理情况回复》，3.2016年6月6日《行政起诉状》，4.广东省汕头市中级人民法院（2016粤05行初13号）《行政判决书》，5.汕头市潮阳区人民政府（汕潮阳府地争受〔2017〕1号）《土地权属争议处理决定书》，6.2017年12月7日《行政复议申请书》，7.《潮阳区国土资源局关于潮国土信〔2016〕74号信访事项的答复》，8.（籍）2015367《潮阳区国土资源局受理回执》，9.汕头市潮阳区国土资源局《国土资源信访事项处理意见书》，10.《关于集体土地使用权申请的回复》，11.潮阳区人民政府、潮阳区国土资源局、谷饶镇人民政府行政诉讼答辩状，证明：1.被告潮阳区政府、潮阳区国土资源局之前这些具体行政行为均是错误；2.涉案《决定》认定“黄柳发违法占地”的事实正确，但却不给两原告合法享有的集体土地使用权确权违背事实和法律规定；3.被告潮阳区政府、潮阳区国土资源局存在不依法行政、渎职、对违法行为包庇等违法行为；4.两被告、潮阳区国土资源局未严格履行法定职责，给两原告造成不利的后果，导致驳回复议申请人的确权申请违背法律规定。被告汕头市政府辩称，76号《行政复议决定书》认定事实清楚，适用法律正确，应予以维持，请求法院驳回两原告的诉讼请求。理由：一、涉案行政复议决定程序合法。被告汕头市政府受理行政复议申请后，依法向原告刘宏州、原复议申请人刘映耿、行政复议被申请人潮阳区政府以及第三人送达《行政复议受理通知书》和《告知案审人员通知书》。2018年5月21日，被告汕头市政府作出76号《行政复议决定书》，并依法送达双方当事人。本案在复议期间，刘映耿去世，刘粤川（与刘映耿存在赡养关系）遂向被告汕头市政府申请参加本案行政复议，被告汕头市政府予以照准并将申请人之一的刘映耿变更为刘粤川。二、涉案《行政复议决定书》认定事实清楚，适用法律法规正确。两原告和第三人均系汕头市潮阳区谷饶镇人民政府仙波社区居民委员会集体经济组织的成员。涉案争议1.52亩地块位于谷饶镇仙波社区居委会范围内，性质为集体建设用地。其中0.6亩土地使用权已于1995年10月26日办理了登记手续，登记权利人为“集发制衣厂”。2016年5月4日，两原告向被告潮阳区政府请求裁定位于潮阳区谷饶镇仙波村“西沟洋”地块原村办企业“工艺服装厂”1991年所建厂房南侧紧邻的1.52亩集体土地的使用权归其所有。5月25日，被告潮阳区政府作出书面回复，答复刘映耿、刘宏州提出的确权申请不符合现时土地确权的要求，无法给予办理集体土地使用权确权手续，建议其认真梳理相关法律关系后，针对自己的诉求，依法按程序进行。刘映耿、刘宏州不服，向汕头市中级人民法院提起行政诉讼。2017年3月16日，汕头中院作出（2016）粤05行初13号《行政判决书》，责令潮阳区政府于判决生效之日起6个月内，履行对申请土地使用权争议调处的法定职责。被告潮阳区政府予以受理并于2017年10月10日作出汕潮阳府地争受〔2017〕1号《土地权属争议处理决定书》，决定“不予确认申请人刘映耿、刘宏州为位于潮阳区谷饶镇仙波村“西沟洋”地块原村办企业工艺服装厂1991年所建厂房南侧紧邻的1．52亩集体土地使用权的权属人”。刘映耿、刘宏州不服该决定，向被告汕头市政府申请行政复议（汕行复案〔2017〕288号）。在该案复议过程中，被告潮阳区政府以第三人黄柳发占用争议地块进行建设已被认定为“非法占用土地”的土地违法案件为由，于2018年2月9日作出涉案4号《决定》，被告汕头市政府遂于2018年2月22日作出《终止行政复议审查决定书》（汕行复案[2017]288号）。另查明，2015年4月开始，第三人黄柳发未经有权机关批准，擅自在涉案争议1.52亩土地上建设厂房。汕头市潮阳区国土资源局于2017年8月22日对第三人黄柳发涉嫌非法占地的违法行为予以立案，于2017年9月2日作出《行政处罚告知书》及《行政处罚听证告知书》并送达，并于2018年1月29日作出潮阳国土（执法）字〔2018〕第001号《行政处罚决定书》，责令第三人黄柳发退还非法占用的土地。依据《土地权属争议调查处理办法》第十四条、第十三条第一、三款以及《广东省权属纠纷处理条例》第七条、第十条之规定，汕头市潮阳区国土资源局针对第三人黄柳发涉嫌非法占用涉案争议地块进行建设予以立案并实施行政处罚，故涉案争议地块牵涉土地违法案件，依法不属于土地权属争议案件的受理范围。但本案中，被告潮阳区政府在受理刘映耿、刘宏州关于调处土地权属争议是申请的时间，发生在涉案争议地块牵涉土地违法案件之前，已先行作出了汕潮阳府地争受〔2017〕1号《土地权属争议处理决定书》。而在该土地权属争议复议过程中，当得知涉案争议地块牵涉土地违法案件时，被告潮阳区政府主动撤销其不当的争议处理决定，并驳回土地权属争议申请。被告潮阳区政府撤销土地权属争议处理决定及驳回土地权属争议申请的行为，系主动纠错。因此，被告汕头市政府作出的76号《行政复议决定书》决定维持4号《决定》认定事实清楚，适用法律法规正确。被告汕头市政府向本院提交的证据：1.76号《行政复议决定书》，证明：2018年5月21日，被告汕头市政府作出行政复议决定，维持被告潮阳区政府作出的涉案《决定》；2.《收取行政复议材料回执》、《行政复议申请书》、《授权委托手续及个人身份证明》、《证据材料清单》，证明：2018年4月4日，两原告申请行政复议，要求撤销涉案《决定》；3.《授权书》、《参加行政复议申请》、《亲属关系证明》、《赡养关系证明》，证明：刘映耿在本案复议期间因病死亡，刘粤川向被告汕头市政府申请参加本案行政复议并提供了赡养关系的相关证明材料；4.《收取行政复议材料回执》、《行政复议答复书》、《授权委托手续》、《法定代表人身份证明书》、《统一社会信用代码证书》、《证据材料清单》，证明：2018年4月19日，被告潮阳区政府向被告汕头市政府提交了行政复议答复书、委托手续材料以及相关证据材料，被告潮阳区政府认为，涉案《决定》正确，应予以维持。5.《行政复议受理通知书》、《告知案审人员通知书》及《送达回证》，证明：2018年4月9日，被告汕头市政府向两原告送达了《行政复议受理通知书》、《告知案审人员通知书》；6.《提出行政复议答复通知书》、《告知案审人员通知书》及《送达回证》，证明：2018年4月9日，被告汕头市政府向被告潮阳区政府送达了《提出行政复议答复通知书》、《告知案审人员通知书》；7.《第三人参加行政复议通知书》、《告知案审人员通知书》、《送达回证》及《EMS快递底单》，证明：2018年4月8日，被告汕头市政府向第三人黄柳发邮寄送达了《第三人参加行政复议通知书》、《告知案审人员通知书》；8.《送达回证》，证明：被告汕头市政府向当事人分别送达涉案《行政复议决定书》。被告潮阳区政府辩称，涉案4号《决定》认定事实清楚，适用法律正确，请求法院驳回两原告的诉讼请求。理由：一、4号《决定》认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确。原告刘粤川的叔父刘映耿、原告刘宏州于2016年5月4日向被告潮阳区政府提交《集体土地使用权确权申请》及相关材料，请求裁定位于潮阳区谷饶镇仙波村“西沟洋”地块原村办企业“工艺服装厂”1991年所建厂房南侧紧邻的1.52亩集体土地的使用权归属于原告所有。被告潮阳区政府审查后，于2016年5月25日作出《关于刘映耿、刘宏州申请集体土地使用权确权的办理情况回复》，答复两原告递交的《关于集体土地使用权确权申请》，不符合现时土地确权的要求，无法给予办理集体土地使用权确权手续，建议两原告认真梳理相关法律关系后，针对自己的诉求，依法按程序进行。两原告不服，向汕头中院提起行政诉讼，汕头中法院审理后于2017年3月16日作出（2016）粤05行初13号行政判决，责令被告潮阳区政府于判决生效之日起6个月内，履行对两原告申请土地使用权争议调处的法定职责。被告潮阳区政府受理两原告的土地权属争议调处申请后，于2017年10月10日作出1号《决定》。两原告不服，申请行政复议（案号：汕行复案[2017]288号），在该行政复议案件审理过程中，被告潮阳区政府发现申请土地权属争议调处的土地在调处过程中已被认定为属于非法占用土地的土地违法案件，不应当再作为土地权属争议案件受理并作出决定，于2018年2月9日依法作出4号《决定》，决定撤销1号《决定》，同时驳回已受理的土地权属争议申请。被告汕头市政府也作出汕行复案[2017]288号《终止行政复议审查决定书》，认定被告潮阳区政府行为属基于情势变更而作出的主动纠错行为，终止了汕行复案[2017]288号复议案件的审查。两原告不服4号《决定》，申请行政复议，被告汕头市政府作出76号《行政复议决定书》维持4号《决定》。二、两原告的起诉理由无法成立。涉案争议土地其中的0.6亩土地使用权已于1995年10月26日依法办理了登记手续，登记权利人为“集发制衣厂”是客观存在的事实，而该已登记的0.6亩土地位于争议土地范围内，则系谷饶镇政府、仙波居委会均予以确认的，两原告并没有充足的证据推翻上述证实内容。另0.92亩土地，至今未经有关人民政府批准，也未办理登记手续，同样是客观存在的事实，两原告以所谓的原取得的是耕地、集体成员有获得集体土地使用权的权利等理由主张该事实错误。涉案争议土地中的1.26亩土地是原德英厂[股东谢德元（已故）、刘江梅、刘石平]于1995年7月12日向其购买的，缴款用地面积1.26亩（规格30x28米），缴交地皮款34020元。该原德英厂购买的1.26亩土地包括了登记为‘集发制衣厂’所有的0.6亩土地在内。涉案争议土地另外的0.26亩土地则没有任何向仙波居委会购买的依据，为原规划巷道的事实是基于“仙波居委会的证实”，“德英厂”实际存在与否（如同两原告主张的所谓“工艺时装厂”的权利，同样存在相同问题），并不影响仙波居委会对相关事实的证实，两原告并没有证据足以推翻仙波居委会的证实。关于两原告提供的“1991年3月6日0009676号《收款收据》记载‘新波村’向‘工艺时装厂’‘收：新建厂房地款’12000元，0009677号《收款收据》记载‘新波村’向‘工艺时装厂’‘收：上交厂房楼后地0.26亩’款项1820元”等收据，仙波居委会已证实争议土地位置不是上述两份《收款收据》记载的土地位置。事实上，在涉案争议土地的归属问题上，两原告无法提供其拥有争议土地使用权合法有效的证据是关键，而被告潮阳区政府也并未确认第三人黄柳发对争议土地享有使用权。相反，正是由于第三人黄柳发对争议土地存在非法占地的情形，才导致两原告的土地权属争议调处申请不应当再作为土地权属争议案件受理并作出决定。至于两原告以所谓要求确权的不是“集体建设用地使用权”而是“集体土地使用权”、其拥有的就是“耕地”的使用权等说法，没有法律依据。三、被告汕头市政府作出的76号《行政复议决定书》认定事实清楚，适用法律正确，应予以支持。被告潮阳区政府向本院提交的证据：1.《集体土地使用权确权申请》，证明：刘映耿、刘宏州向被告潮阳区政府提交《集体土地使用权确权申请》；2.（2016）粤05行初13号《行政判决书》，证明：该生效判决判令被告潮阳区政府履行涉案土地使用权争议调处的法定职责；3.汕潮阳府地争受（2017）1号《土地权属争议处理决定书》，证明：被告市潮阳区政府根据（2016）粤05行初13号生效判决受理刘映耿、刘宏州的土地权属争议调处申请后，于2017年10月10日作出汕潮阳府地争受[2017]1号《土地权属争议处理决定书》；4.《行政复议申请书》案号：汕行复案[2017]288号，证明：刘映耿、刘宏州不服汕潮阳府地争受（2017）1号《土地权属争议处理决定书》，向被告汕头市政府申请行政复议；5.潮阳国土（执法）告[2017]254号《行政处罚告知书》及送达材料；6.潮阳国土（执法）听告[2017]254号《行政处罚听证告知书》及送达材料；7.潮阳国土（执法）字[2018]第001号《行政处罚决定书》及送达材料；证据5-7，证明：因第三人黄柳发涉嫌非法占用刘映耿、刘宏州申请权属争议调处的土地进行建设，汕头市潮阳区国土资源局已于2017年8月22日对第三人黄柳发涉嫌非法占地的违法行为立案，于2017年9月2日作出《行政处罚告知书》及《行政处罚听证告知书》；2018年1月29日，汕头市潮阳区国土资源局就黄柳发上述非法占地行为作出《行政处罚决定书》；8.4号《决定》及送达材料，证明：被告潮阳区政府根据（2016）粤05行初13号生效判决受理刘映耿、刘宏州的土地权属争议调处申请后，申请土地权属争议调处的土地在调处过程中已被认定为属于非法占用土地的土地违法案件，不应当再作为土地权属争议案件受理并作出决定，被告潮阳区政府认为汕潮阳府地争受[2017]1号《土地权属争议处理决定书》应予以撤销、刘映耿及刘宏州的土地权属争议调处申请应予以驳回，遂依法作出涉案《决定》，该《决定》认定事实清楚，适用法律正确，应予以维持；9.汕行复案[2017]288号《终止行政复议审查决定书》，证明：被告汕头市政府作出汕行复案[2017]288号《终止行政复议审查决定书》，认定汕头市潮阳区人民政府行为属基于情势变更而作出的主动纠错行为，终止了汕行复案[2017]288号复议案件的审查；10.76号《行政复议决定书》，证明被告汕头市政府作出76号《行政复议决定书》维持4号《决定》。第三人黄柳发未提供答辩意见。经质证，两原告对被告潮阳区政府提交的证据1-10的真实性、关联性没有异议；证据1、2的合法法也没有异议，证明两原告提出了集体土地使用权确权申请；对证据3-10的合法性、证明事项不予认可，两原告认为被告潮阳区政府对申请人的申请材料及其职能部门所做的调查并没有认真调查审查核实，并没有对案件存疑部分进行全面的调查，未向没有利害关系的村民或者以前工艺服装厂的合伙人或者其亲属调查，其也未审查其职能部门的越权、滥用职权、以及渎职违法行为，被告潮阳区政府作出4号《决定》存在认定事实错误、程序违法，适用法律错误。两原告对被告汕头市政府提交的证据1-8的真实性、关联性没有异议；对证据2、3的合法性没有异议，证明两原告提出了集体土地使用权确权申请；对证据1、4-8的程序合法性部分认可，证明事项不认可，认为上述证据可以判定被告潮阳区政府以及其所属部门作出的具体性行为存在程序违法、渎职等违法行为后，被告汕头市政府没有组织专案人员对案件的事实进行深入认真的调查，也未给予申请人听证的权利，仅凭被告潮阳区政府认定错误事实、程序违法提供的证据材料和行政复议答复内容简单的认定事实，作出维持4号《决定》造成了其认定事实错误，程序违法，以及剥夺申请人进行听证的权利。被告潮阳区政府对两原告提交的第一组证据中证据1-3的真实性无异议，关联性、合法性有异议；证据4、5、6的真实性、关联性、合法性均有异议；对该组证据的证明内容有异议，认为该组证据仅能证明原“工艺服装厂”曾向原仙波村支付过厂房地款，无法证明原“工艺服装厂”系由刘映耿、刘宏洲等10人合伙，原“工艺服装厂”所取得的土地包括了涉案土地，无法证明刘映耿、刘宏洲合法继受了涉案土地且黄柳发违法占地建设的涉案土地就是原告具有合法占有使用的土地。对第二组证据中证据1—5的真实性、合法性、关联性无异议，对证明内容有异议，认为该组证据中的《批复》是依法作出，《批复》并非本案被告不予受理土地权属争议的依据；本案系因黄柳发违法占用涉案土地而决定不予受理土地权属争议的，德英厂的收款收据也并非本案被告不予受理土地权属争议的依据；收款收据、宅基地地籍表、平面四至图、西沟洋厂地图不存在矛盾的情形。对第三组证据中证据1、3、6的真实性、关联性无异议，合法性有异议；证据2、4、5、7—11的真实性、合法性、关联性无异议；认为涉案《决定》合法有据，认定黄柳发非法占地，并不等于应当确认两原告享有涉案土地的使用权，且被告潮阳区政府及下属部门不存在违法行为。被告汕头市政府对被告潮阳区政府提交的全部证据没有异议。被告潮阳区政府对被告汕头市政府提交的全部证据没有异议。上述证据中，各方当事人无异议部分，本院予以确认；对各方当事人有异议部分，本院依据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》进行审查认定。经审理查明，2016年5月4日，刘映耿、刘宏州因其承包的集体土地使用权与第三人黄柳发发生争议，以黄柳发为被申请人，向被告潮阳区政府请求裁定位于潮阳区谷饶镇仙波村“西沟洋”地块原村办企业“工艺服装厂”1991年所建厂房南侧紧邻的1．52亩集体土地的使用权归其所有。被告潮阳区政府于2016年5月25日作出《关于刘映耿、刘宏州申请集体土地使用权确权的办理情况回复》，答复两原告递交的《关于集体土地使用权确权申请》，不符合现时土地确权的要求，无法给予办理集体土地使用权确权手续，建议两原告认真梳理相关法律关系后，针对自己的诉求，依法按程序进行。刘映耿、刘宏州不服，向汕头市中级人民法院提起行政诉讼。2017年3月16日，汕头市中级人民法院作出（2016）粤05行初13号《行政判决书》，判令被告潮阳区政府于判决生效之日起6个月内，履行对申请土地使用权争议调处的法定职责。被告潮阳区政府予以受理并于2017年10月10日作出1号《决定》，决定“不予确认申请人刘映耿、刘宏州为位于潮阳区谷饶镇仙波村“西沟洋”地块原村办企业工艺服装厂1991年所建厂房南侧紧邻的1.52亩集体土地使用权的权属人”。刘映耿、刘宏州不服1号《决定》，向被告汕头市政府申请行政复议（汕行复案〔2017〕288号）。在该案复议过程中，被告潮阳区政府以第三人黄柳发占用争议地块进行建设已被认定为“非法占用土地”的土地违法案件为由，于2018年2月9日作出4号《决定》，认为刘映耿、刘宏州“申请土地权属争议调处的土地在调处过程中已被认定为属于非法占用土地的土地违法案件，不应当再作为土地权属争议案件受理并作出决定”，依据《土地权属争议调查处理办法》第十四条第（三）项的规定，决定撤销1号《决定》，驳回刘映耿、刘宏洲向潮阳区政府提出的位于潮阳区谷饶镇仙波村“西沟洋”地块原村办企业“工艺服装厂”1991年所建厂房南侧紧邻的1.52亩集体土地使用权的土地权属争议调处申请。被告汕头市政府遂于2018年2月22日作出汕行复案[2017]288号《终止行政复议审查决定书》，决定终结汕行复案[2017]288号案的审查。刘映耿、刘宏洲不服上述4号《决定》，于2018年4月4日向被告汕头市政府申请行政复议。案在复议期间，刘映耿去世，原告刘粤川向被告汕头市政府申请参加本案行政复议，被告汕头市政府予以照准并将申请人刘映耿变更为刘粤川。2018年5月21日，被告汕头市政府作出76号《行政复议决定书》，决定维持4号《决定》。两原告不服，遂提起本案诉讼。原告刘粤川系刘映耿胞弟刘映林儿子，从小由刘映耿夫妻抚养，刘粤川成年后与刘映耿存在赡养关系。另查明，2015年4月开始，第三人黄柳发未经有权机关批准，擅自在涉案争议1.52亩土地上建设厂房。汕头市潮阳区国土资源局于2017年8月22日对第三人黄柳发涉嫌非法占地的违法行为予以立案，于2018年1月29日作出潮阳国土（执法）字〔2018〕第001号《行政处罚决定书》，责令第三人黄柳发退还非法占用的土地。上述《行政处罚决定书》已送达两原告和第三人。本院认为，本案系原告刘粤川、刘宏州以被告潮阳区政府受理其土地确权申请后未作出裁决而提起的诉讼，属于要求行政机关履行职责的行政诉讼。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。公民、法人或者其他组织在紧急情况下请求行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关不履行的，提起诉讼不受前款规定期限的限制。”根据该条规定，行政机关负有所处理申请事项的法定职责是当事人请求行政机关履行职责的前提。本案中，两原告因承包集体土地问题与第三人黄柳发产生争议，两原告以黄柳发为被申请人向被告潮阳区政府提交土地确权申请书，请求被告潮阳区政府依法确认黄柳发侵占的涉案1.52亩土地归两原告使用。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。”被告潮阳区政府对于两原告和第三人之间的土地使用权争议具有处理的职责。被告潮阳区政府依法受理了两原告的申请，并作出1号《决定》，但在复议过程中，因汕头市潮阳区国土资源局立案查明第三人黄柳发非法占用涉案土地的事实，并对第三人黄柳发非法占地的违法行为作出行政处罚决定，责令第三人黄柳发退还非法占用的土地。因此，两原告申请调处的土地权属纠纷已经被认定为土地违法案件。《土地权属争议调查处理办法》第十四条规定：“下列案件不作为争议案件受理：（一）土地侵权案件；（二）行政区域边界争议案件；（三）土地违法案件；（四）农村土地承包经营权争议案件；（五）其他不作为土地权属争议的案件。”根据上述规定，土地违法案件不作为争议案件受理，被告潮阳区政府据此作出涉案4号《决定》，决定撤销1号《决定》并驳回两原告的土地权属争议申请，并无不当。被告汕头市政府收到原告的行政复议申请后，依法受理并进行审查，在法定期限内作出行政复议决定并送达当事人，行政复议程序合法，其复议决定维持被告潮阳区政府的4号《决定》，处理结果亦无不当。因此，原告请求撤销被告潮阳区政府作出的4号《决定》和被告汕头市政府作出的76号《行政复议决定书》，缺乏事实与法律依据，理由不能成立，本院不予支持。关于两原告起诉请求判令被告潮阳区政府为涉案1.52亩集体土地使用权确权的问题，因第三人黄柳发违法占用涉案土地的事实已经汕头市潮阳区国土资源局查明并责令黄柳发退还非法占用的土地，因此，两原告与第三人黄柳发之间已经不存在土地使用权争议，两原告主张涉案土地使用权是其向潮阳区谷饶镇仙波村承包经营取得，土地性质仍为耕地，故其请求被告潮阳区政府为涉案1.52亩集体土地使用权确权的问题实质上是请求被告潮阳区政府解决其与潮阳区谷饶镇仙波村集体土地承包经营权纠纷问题。《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条规定“因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。”《土地权属争议调查处理办法》第十四条第（四）项规定“农村土地承包经营权争议案件”不作为争议案件受理。根据上述规定，对于当事人就土地承包经营发生纠纷的，人民政府具有调解的权限，但并不具有对双方此类纠纷作出处理的法定职责，人民政府的调解也非当事人寻求司法救济的必经程序。因此两原告请求判令被告潮阳区政府为涉案1.52亩集体土地使用权确权的主张，缺乏法律依据，本院不予支持，两原告可另循法律途径解决。综上，原告刘粤川、刘宏州的诉讼请求均缺乏事实根据和法律依据，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决如下：驳回原告刘粤川、刘宏州的诉讼请求。案件受理费50元，由原告刘粤川、刘宏州负担。决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提交副本，上诉于广东省高级人民法院。审判长审判长  陈舜川审判员  陈勇蓬审判员  陈楚纯二〇一八年十一月二十九日书记员  颜东彤