广西壮族自治区南宁市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）桂01行终243号 上诉人（一审被告）南宁市国土资源局，住所地：南宁市锦春路3-1号。 负责人赵志萍，该局局长。 委托代理人陆志勇，广西崇泰律师事务所律师。 委托代理人钟建华，广西崇泰律师事务所律师。 被上诉人（一审原告）南宁市良庆区良庆镇那黄村民委员会第8村民小组。 诉讼代表人韦昭然，该组组长。 被上诉人（一审原告）南宁市良庆区良庆镇那黄村民委员会第9村民小组。 诉讼代表人韦昭祯，该组组长。 被上诉人（一审原告）南宁市良庆区良庆镇那黄村民委员会第10村民小组。 诉讼代表人黄贵仟，该组组长。 被上诉人（一审原告）南宁市良庆区良庆镇那黄村民委员会第11村民小组。 诉讼代表人滕秉飞，该组组长。 被上诉人（一审原告）南宁市良庆区良庆镇那黄村民委员会第13村民小组。 诉讼代表人滕丕界，该组组长。 被上诉人（一审原告）南宁市良庆区良庆镇那黄村民委员会第18村民小组。 诉讼代表人韦运模，该组组长。 被上诉人（一审原告）南宁市良庆区良庆镇那黄村民委员会第20村民小组。 诉讼代表人黄宝瑜，该组组长。 被上诉人（一审原告）南宁市良庆区良庆镇那黄村民委员会第21村民小组。 诉讼代表人韦贤著，该组组长。 被上诉人（一审原告）南宁市良庆区良庆镇那黄村民委员会第22村民小组。 诉讼代表人滕坚华，该组组长。 上列被上诉人的共同委托代理人陈永芊，北京圣运（天津）律师事务所律师。 一审被告广西壮族自治区国土资源厅，住所地：南宁市青秀区中新路2号。统一社会信用代码11450000007565194H。 负责人陈建军，该厅厅长。 委托代理人蒋盛，该厅工作人员。 委托代理人廖平军，北京大成（南宁）律师事务所律师。 上诉人南宁市国土资源局与被上诉人南宁市良庆区良庆镇那黄村民委员会第8、9、10、11、13、18、20、21、22村民小组（以下简称那黄村8、9、10、11、13、18、20、21、22组）责令交出土地及行政复议纠纷一案，不服南宁市青秀区人民法院于2017年11月30日作出的（2016）桂0103行初31号行政判决，于2017年12月19日通过一审法院向本院提起上诉，一审法院于2018年6月11日移送本院日立案受理后，本院依法组成合议庭，于2018年7月30日组织对各方当事人进行调查询问，本案现已审理终结。 一审法院（2016）桂0103行初31号行政判决查明，2010年5月27日，南宁市良庆区发展和改革局以《关于五象新区黄村回建安置小区土地收储项目立项的批复》（良发改投资[2010]39号）回复南宁市良庆区土地储备中心，同意五象新区那黄回建安置小区土地收储项目立项。同年7月22日，南宁市规划管理局以《关于良庆区土地储备中心申请那黄村农民拆迁安置小区项目规划用地的批复》（南规管〔2010〕215号）同意那黄村农民拆迁安置小区项目规划用地。 南宁市系国土资源部批准的全国第二批征地制度改革试点城市，可以在征地报批的同时，同步开展征地补偿安置协商，协调签订征地补偿安置协议。2010年9月1日，被告南宁市国土资源局发布《南宁市国土资源局关于五象新区那黄村回建安置小区项目征收土地预公告》（南国土征预〔2010〕175号），并委托良庆区征拆办开展该项目征地拆迁具体工作。与此同时，五象新区那黄村回建安置小区项目建设用地陆续经广西壮族自治区人民政府以《广西壮族自治区人民政府关于南宁市2010年第九批次城市建设用地的批复》（桂政土批函〔2011〕308号）、《广西壮族自治区人民政府关于南宁市2011年度城市建设用地第八批次农用地转用和土地征收实施方案的批复》（桂政土批函〔2012〕1158号）、《广西壮族自治区人民政府关于南宁市2012年度第二批次城市建设用地农用地转用和土地征收实施方案的批复》（桂政土批函〔2013〕30号）、《广西壮族自治区人民政府关于南宁市2012年度第二批次保障性安居工程建设用地农用地转用和土地征收实施方案的批复》（桂政土批函〔2013〕84号）以及广西区国土厅以《广西壮族自治区国土资源厅关于南宁市2013年度城市建设用地第一批次农用地转用和土地征收实施方案的批复》（桂国土批函〔2014〕133号）、《广西壮族自治区国土资源厅关于南宁市2014年度城市建设用地第三批次农用地转用和土地征收实施方案的批复》（桂国土批函〔2015〕494号）等六个征地批复文件批准征收。 2015年9月24日，南宁市人民政府发布《征收土地方案公告》（〔2015〕第20号），公告征收五象新区那黄村回建安置小区项目涉及的那黄村8、9、10、11、13、18、20、21、22组土地等有关事项。2015年10月12日，被告南宁市国土资源局发布《征地补偿安置方案公告》（〔2015〕21号），对五象新区那黄村回建安置小区项目被征地村队（即那黄村8、9、10、11、13、18、20、21、22组）土地补偿费、安置补助费、青苗补偿费等安置补偿标准和安置办法等进行公告。上述两公告均在“那黄村支部委员会”挂牌处进行了张贴。2015年11月16日，征地补偿安置方案获南宁市人民政府批准实施。因征地拆迁工作组与原告那黄村8、9、10、11、13、18、20、21、22组无法就征地补偿安置事宜达成协议，2015年11月19日，被告南宁市国土资源局对九原告作出《责令交出土地决定书》，责令其于2015年11月26日前交出土地。九原告不服，向被告广西区国土厅申请行政复议。被告广西区国土厅于2016年3月30日作出桂国土资复决〔2016〕1号《行政复议决定书》，决定予以维持。九原告仍不服，遂提起本案行政诉讼。在诉讼过程中，被告南宁市国土资源局于2017年6月20日作出《关于撤销〈责令交出土地决定书〉的通知》，被告广西区国土厅于2017年7月3日作出《关于撤销〈行政复议决定书〉的通知》（桂国土资复撤〔2017〕1号），分别决定撤销各自对九原告作出的《责令交出土地决定书》和桂国土资复决〔2016〕1号《行政复议决定书》。 一审法院（2016）桂0103行初31号行政判决认为，根据土地管理法实施条例第四十五条规定，被告南宁市国土资源局作为南宁市土地行政主管部门，具有作出本案被诉《责令交出土地决定书》的法定职权。五象新区那黄村回建安置小区建设项目用地已经广西壮族自治区人民政府批准征收，案涉的那黄村8、9、10、11、13、18、20、21、22组集体土地在上述批准征收范围内，南宁市相关政府部门应当依法组织征收。土地管理法第四十六条、第四十八条，土地管理法实施条例第二十五条，《广西壮族自治区实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第五十一条、第五十二条等，均对土地征收程序作了具体规定，明确征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告；被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记；征地补偿安置方案确定后，由市、县人民政府土地行政主管部门在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见；征地补偿安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施；征收土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付等。即，征收土地应当履行公告、登记等法定程序，并足额支付补偿安置费用。本案中，虽然南宁市人民政府于2015年9月24日发布了《征收土地方案公告》（〔2015〕第20号），被告南宁市国土资源局于2015年10月12日发布了《征地补偿安置方案公告》（〔2015〕21号），并在那黄村进行了张贴，但并无证据证明被告南宁市国土资源局在公告后充分听取了原告那黄村8、9、10、11、13、18、20、21、22组的意见，且相关的征收土地补偿安置费用至今尚未支付。被告南宁市国土资源局在此情形下依据土地管理法实施条例第四十五条之规定，作出被诉《责令交出土地决定书》，责令九原告交出土地，程序违法，依法应予撤销。被告广西区国土厅复议决定维持南宁市国土资源局作出的《责令交出土地决定书》错误，依法亦应予撤销。鉴于两被告在本案诉讼过程中已自行撤销了被诉《责令交出土地决定书》及《行政复议决定书》，九原告不同意撤诉，故应确认两被告作出的《责令交出土地决定书》及《行政复议决定书》违法。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（二）项、第七十九条之规定，判决：一、确认被告南宁市国土资源局于2015年11月19日对原告南宁市良庆区良庆镇那黄村民委员会第8村民小组、南宁市良庆区良庆镇那黄村民委员会第9村民小组、南宁市良庆区良庆镇那黄村民委员会第10村民小组、南宁市良庆区良庆镇那黄村民委员会第11村民小组、南宁市良庆区良庆镇那黄村民委员会第13村民小组、南宁市良庆区良庆镇那黄村民委员会第18村民小组、南宁市良庆区良庆镇那黄村民委员会第20村民小组、南宁市良庆区良庆镇那黄村民委员会第21村民小组、南宁市良庆区良庆镇那黄村民委员会第22村民小组作出的《责令交出土地决定书》违法；二、确认被告广西壮族自治区国土资源厅于2016年3月30日作出的桂国土资复决〔2016〕1号《行政复议决定书》违法。 南宁市国土资源局上诉称，第一，被诉行政行为应被确认为合法，南宁市作为征地制度改革试点城市可在用地报批的同时同步开展相关征地工作。2015年9月24日，南宁市人民政府发布《南宁市人民政府征收土地方案公告》（〔2015〕第20号），同年10月12日，上诉人发布《征地补偿安置方案公告》（〔2015〕21号），并张贴于被上诉人所在的良庆镇那黄村村民委员会。征地工作组曾多次与被上诉人协商征地补偿安置事宜，并深入该村组作宣传、解释工作，但被上诉人仍拒不配合征地拆迁工作，严重影响了项目建设。为确保项目建设的顺利进行，上诉人根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条的规定，作出被诉行政行为，于法有据，一审判决认定事实不清，适用法律错误，应予撤销。第二，一审判决认定上诉人未充分听取被上诉人的意见与事实不符。良庆区征地拆迁办在开展征地协商过程中即多次组织被上诉人的负责人进行协商洽谈，充分听取了被上诉人的意见，随后征地工作组又多次深入被上诉人村中动员，以上事实有上诉人在一审庭审中提交的证据：那黄村回建三产用地征地拆迁大会会议记录及解决五象新区那回建安置小区项目第5、6、9号地块征地拆迁有关问题的会议记录予以证实。上诉人也在征地过程中在被上诉人村委会处公布张贴《征地补偿方案公告》，被上诉人在征地协商过程中亦明确表示不申请听证，也可以证明被上诉人对征地及补偿的内容已经充分了解。退一万步讲，即使上诉人未充分听取被上诉人意见也只是涉案征地行为在作出过程中的轻微瑕疵，并未达到违法程度，一审判决仅以此为由即确认上诉人作出的《责令交出土地决定书》违法应属裁判不当。综上，请求二审法院撤销一审判决，确认被诉行政行为合法。 被上诉人那黄村8、9、10、11、13、18、20、21、22组坚持一审意见，请求驳回上诉人上诉，维持原判。 一审被告广西壮族自治区国土资源厅支持上诉人南宁市国土资源局的上诉意见。 南宁市国土资源局提出上诉后，一审法院已将本案一审案卷移送本院，本院依法对一审证据的真实性、合法性、关联性予以审查，本院对一审认证的证据予以确认，据此，本院确认一审查明的事实。本院另查明，南宁市国土资源局于2017年6月20日对那黄村8、9、10、11、13、18、20、21、22组作出《关于撤销的通知》，于2017年7月12日向那黄村8、9、10、11、13、18、20、21、22组寄送《关于撤销的通知》。南宁市青秀区人民法院于2017年8月8日向那黄村8、9、10、11、13、18、20、21、22组寄送《告知书》，告知南宁市国土资源局及广西壮族自治区国土资源厅已撤销涉案行政行为。 本院认为，依照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定，在被征收人依法负有交出土地义务而不当拖延阻挠的，有权机关可以责令其交出土地。本案中，虽然涉案土地已由广西壮族自治区人民政府批准征收，有关行政机关也已完成土地征收和安置补偿方案的确定及公告工作，具体明确了被征收人补偿安置标准、办法、申报期限和方式，但上诉人并未提供任何证据证明其已确定被征收人应当交出被征收土地的期限，亦无证据证明上诉人已催告相关权利人在一定期限内配合交出被征收土地，在相关行政程序缺失情形下，上诉人仅因被上诉人未申报权利且对土地征收补偿安置有争议而认定被上诉人有阻挠国家建设征收土地的违法行为，应属程序不当。 关于补偿安置费用支付与被征收人交出土地的时间关系问题。虽然《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定土地补偿安置争议不影响土地征收的实施工作，且《南宁市集体土地征收与补偿安置办法》第十五条亦规定行政机关在《责令交出土地决定书》规定期限后对补偿安置费用办理提存手续，但《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第四款明确规定“征收土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付”，特别是最高人民法院《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》（法释〔2011〕20号）第十四条也规定，被征收人已依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿，且拒不交出土地，已经影响到征收工作的正常进行，行政机关可以申请人民法院执行其作出的责令交出土地决定的。以上规定足以说明安置补偿是切实保障被征收人合法权益的重要环节，除非因被征收人原因而无法具体确定补偿安置待遇，即使双方当事人无法就土地征收达成补偿安置协议，行政机关亦应优先对被征收人作出补偿安置决定并予以支付。本案中，上诉人在作出被诉行政行为前未完成对被征收人的补偿安置工作，亦未提供证据证明此系被征收人原因所致，一审判决据此认定上诉人在未完成补偿安置工作的情形作出被诉行政行为程序违法，没有违反法律规定，本院予以支持。综上，上诉人作出被诉行政行为未履行必要的行政程序，不符合法律规定。但需要说明的是，涉案项目作为五象新区那黄村回建安置小区用地，对公共利益有重大影响，如行政行为又对当事人实体权利不产生实际影响，依照《中华人民共和国行政诉法》第七十四条第（一）项、第（二）项之规定，人民法院依法可以判决确认被诉行政行为违法但不撤销被诉行政行为，一审判决未对涉案程序的影响程度作出审查不当，本院予以指正。鉴于上诉人已在一审程序中主动撤销被诉行政行为，本院已无纠正必要，一审法院判决结果正确，本院应予维持。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人南宁市国土资源局负担。 本判决为终审判决。 审判长  戴声长 审判员  彭晓霞 审判员  傅朝霞 二〇一八年十一月十五日 书记员  覃馨月