广东省佛山市顺德区人民法院行 政 裁 定 书（2018）粤0606行初1131号原告徐鸿,男,1973年6月27日出生,汉族,住佛山市禅城区。原告简润珍,女,1951年8月1日出生,汉族,住佛山市禅城区。原告庾雪琴,女,1968年4月21日出生,汉族,住佛山市禅城区。原告揭英敏,男,1983年2月23日出生,汉族,住佛山市禅城区。原告钟臻,男,1967年8月2日出生,汉族,住佛山市禅城区。原告何少煊,男,1981年12月10日出生,汉族,住佛山市禅城区。原告周绍勇,男,1993年7月30日出生,汉族,住佛山市禅城区。原告吕海基,男,1959年10月28日出生,汉族,住佛山市禅城区。上述八原告的共同委托代理人黄金堂,广东法岸律师事务所律师。被告佛山市禅城区卫生和计划生育局,住所地佛山市禅城区同济东路禅城区政府通济大院。负责人都红。委托代理人苟晟,广东迅衡律师事务所律师。委托代理人胡嘉雯,广东迅衡律师事务所律师。被告佛山市卫生和计划生育局,住所地佛山市禅城区岭南大道****楼。委托代理人高劲松,广东文迪律师事务所律师。委托代理人陈嘉敏,广东文迪律师事务所律师。八原告徐鸿、简润珍、庾雪琴、揭英敏、钟臻、何少煊、周绍勇、吕海基不服被告佛山市禅城区卫生和计划生育局（以下简称区卫计局）及被告佛山市卫生和计划生育局（以下简称市卫计局）其他行政行为一案,于2018年10月15日向本院提起行政诉讼,本院于同日受理立案后,本院依法组成合议庭,对本案进行了审理。现已审理终结。八原告诉称,各原告是佛山市禅城区XX大厦的业主,2018年6月初,有业主发现XX大厦1-3层商业部分产生巨大的装修噪音,以及发现本大楼停车场出现不明的漏水现象。经查问后得知,XX大厦1-3楼准备修建美容医院。2018年6月25日,部分业主代表前往区卫计局递交抗议书,反对在XX大厦开设医院。2018年7月5日,区卫计局对XX大厦1-3层拟开设的医院情况进行了答复。根据答复材料显示,区卫计局于2018年2月22日向佛山君美医疗美容医院有限公司（以下简称君美医院）发出佛禅卫医准字﹝2018﹞9号《设置医疗机构批准书》（以下简称《批准书》）。根据区卫计局的答复材料,李某、简润珍、庾雪琴等人认为作出行政许可的是区卫计局。李某、简润珍、庾雪琴于2018年7月18日向市卫计局申请行政复议。2018年8月中下旬,区卫计局提交了答辩状及有关证据材料,证据中的《批准书》的批准机关为市卫计局,送达回执上注明的审批决定机关为区卫计局。鉴于区卫计局的证据显示市卫计局是《批准书》的批准机关,经有关工作人员释法,李某、简润珍、庾雪琴于2018年9月29日撤回了行政复议。八原告认为,《批准书》是不合法的,理由如下：一、市卫计局发《批准书》是错误的。粤卫规〔2017〕6号《广东省卫生计生委关于进一步规范医疗机构审批管理的通知》（以下简称《通知》）规定,君美医院要直接向审批机关提交医疗机构设置申请。君美医院并未向被告市卫计局提交医疗机构设置申请,市卫计局在没有任何审批手续及公示信息的情况下却径行发出《批准书》是错误的。而且,市卫计局没有对有关信息进行公示严重侵害了包括各原告在内的广大利害关系人的知情权及公众参与权。根据《卫生部关于医疗机构审批管理的若干规定》,卫生行政部门对受理的医疗机构设置申请要进行为期5个工作日的公示。因此市卫计局发出的《批准书》因违反法定程序,应予以撤销。二、区卫计局审批决定批准设置君美医院是错误的。君美医院的类别为美容医院,根据《医疗机构基本标准（试行）》的规定,美容医院属于未实行分级管理的专科医院。根据《医疗机构管理条例》第十一条、《医疗机构管理条例实施细则》第十一条、《通知》的规定,医疗机构基本标准中未实行分级管理的专科医院由地级以上市级卫生计生行政部门负责审批。即对于君美医院的设立有审批权限的是市卫计局,区卫计局无权审批,《卫生部关于医疗机构审批管理的若干规定》也明确规定严禁越权审批,因此区卫计局审批决定批准设置君美医院是错误,依法应予撤销。三、君美医院申请在XX大厦设置不合法更不合理。1.君美医院申请在XX大厦设置是不合法的。《批准书》显示,君美医院是医疗美容医院,选址在佛山市禅城区XX路XX号XX大厦1至3层,拟开设诊疗科目：医疗美容科；美容外科；美容皮肤科；美容中医科；美容牙科/麻醉科/医学检验科；临床体液、血液专业/医学影像科；超声诊断专业。根据《卫生部关于专科医院设置审批管理有关规定的通知》的规定,设置专科医院除了应当符合医疗机构设置基本条件外,同时要符合现有医疗资源不能满足该专科医疗服务需求、《医疗机构设置规划》对该类专科医院作出规划等要求。XX大厦地处佛山市禅城区XX号,是佛山市的政治、经济腹地,根据《佛山市禅城区医疗结构设置规划（2016-2020年）》,在此路段并无美容医院的具体规划。另外,根据《广东省城乡规划条例》第四十七条之规定,房屋使用人应当按照建设工程规划许可证或者房地产权证书载明的用途使用房屋。XX大厦的土地用途是商业用地,所涉房屋规划用途为商业服务用房,不符合《土地利用现状分类》（GBT21010-2017）以及《城市用地分类与规划建设用地标准》（GB50137-2011）中关于专科医院规定的用地要求,因此君美医院选择在XX大厦开设是选址不合理,更不合法。而且国家环保总局《关于公共卫生设施建设项目环境管理法律适用的复函》明确规定“建设公共卫生设施项目,必须严格遵守环境管理规定,不得开办在居民生活区及文教区”。而君美医院开办在居民楼楼下、文教区区域内,明显不符合环保部门的相应法律规范要求。2.君美医院所提供的材料不全,不应受理其设置申请。《医疗机构管理条例》第十条规定:“申请设置医疗机构,应当提交设置申请、设置可行性研究报告、选址报告和建筑设计平面图”等文件,《医疗机构管理条例实施细则》第十五条进一步规定“提交的设置可行性研究报告应当包括拟设医疗机构与服务半径区域内的其他医疗机构的关系和影响、拟设医疗机构的污水、污物、粪便处理方案”,第十六条又规定“提交的选址报告应当包括选址的依据、选址所在地区的环境和公用设施情况、选址与周围托幼机构、中小学校、食品生产经营单位布局的关系”。但在君美医院提供的材料中,并未包含上述内容。另外,根据《商品房屋租赁管理办法》第六条的规定,违反规定改变房屋使用性质的房屋不得出租,因此君美医院与涉案房产产权人所签订的《物业租赁合同》因违反法律规定,是一份无效合同。因此君美医院所提供的材料不全、没有合法的租赁合同,其设置申请不应被受理。综上,两被告作出的《批准书》因违反法定程序,应予撤销。君美医院选址不合理,医疗产生的污水、污物、粪便无独立排放途径,其申请应不予批准。八原告作为XX大厦楼上的业主,坚决反对在XX大厦楼下开医院。为此,八原告特向法院提起诉讼：1.撤销两被告作出的《批准书》；2.两被告承担本案的诉讼费。八原告向本院提交了八原告的身份证、房产证、答复、行政复议受理通知书、区卫计局行政复议的答辩书及证据、终止行政复议审查决定书、城市用地分类与规划建设用地标准等证据材料。被告区卫计局辩称,一、君美医院的申请设置,属于医疗机构基本标准中未实行分级管理的专科医院,君美医院的设置依法依规由市卫计局负责审批。根据《医疗机构基本标准（试行）》,明确美容医院属于专科医院,未实行分级管理。《医疗机构管理条例》（国务院令第149号）第九条规定单位或者个人设置医疗机构,必须经县级以上地方人民政府卫生行政部门审查批准,并取得设置医疗机构批准书；第十一条规定单位或个人设置医疗机构的,专科医院按照省级人民政府卫生行政部门的规定提出设置申请。《医疗机构管理条例实施细则》第十一条规定专科医院的设置审批权限的划分,由省、自治区、直辖市卫生计生行政部门规定。2006年12月,广东省卫生厅发布粤卫〔2006〕303号《广东省卫生厅关于进一步规范医疗机构设置审批管理的通知》,明确规定“不设床位或床位不满100张的医疗机构,以及县级以下（包括县级）人民政府设置100张床位以上的医疗机构,向所在地的县级人民政府卫生行政部门申请,由县级卫生行政部门负责审批。床位在100张以上的省、部属高等医药院校直属驻穗附属医院以及省级卫生行政部门直属医疗机构的设置,由省卫生厅负责审批（属中医、中西医结合和民族医疗机构的,由省中医药局负责审批并进行监督管理。其他医疗机构按属地管理原则,由所在地的地级以上（含地级）市卫生行政部门负责审批。”2016年8月,广东省卫生和计划生育委员会发布粤卫函〔2016〕1005号《广东省卫生计生委关于医疗机构设置审批权限有关问题的通知》,明确除涉境外（含港澳台）资本举办的医疗机构的设置审批权限按规定保留在省卫生计生委外,其他社会资本举办医疗机构的设置审批等暂继续按粤卫〔2006〕303号《广东省卫生厅关于进一步规范医疗机构设置审批管理的通知》执行。2017年12月,广东省卫生和计划生育委员会发布《通知》,进一步明确地级以上市级卫生计生行政部门负责审批医疗机构基本标准中未实行分级管理的专科医院。综上,君美医院为美容医院,属于医疗机构基本标准中未实行分级管理的专科医院,且非涉境外社会资本举办,君美医院的设置依法依规由市卫计局负责审批。被告市卫计局委托被告区卫计局对君美医院的设置进行审批,市卫计局是委托的行政机关,区卫计局是受委托的行政机关,区卫计局并非本案适格被告。二、君美医院提交了齐全的申请材料,被告区卫计局依法依规对君美医院的设置申请进行审查、公示和以市卫计局名义作出设置批准,符合相关法律法规、政策文件和行政管理委托的规定和要求,程序正当合法。2018年2月,君美医院向被告区卫计局申请在佛山市禅城区XX路XX号XX大厦1至3层设置君美医院,并提供《设置医疗机构申请书》、《关于申请设置佛山君美医疗美容医院的可行性报告》、《关于佛山君美医疗美容医院的选址报告》、商品房买卖合同、售房款发票机动联、完税证明、商铺租赁合同、房地产权证、物业租赁意向合同、方位图、营业执照、法定代表人身份证、委托书、《关于佛山君美医疗美容医院设置申请提交资料真实有效声明》等材料。2018年2月5日,被告区卫计局受理君美医院提交的设置君美医院申请,并向其发出《行政许可申请受理通知书》。在受理设置君美医院申请之后,被告区卫计局对设置申请进行审查并现场审查后,确认君美医院的设置申请符合条件,不存在不予批准申请设置医疗机构的情形。2018年2月6日,被告区卫计局在佛山市禅城区人民政府网和拟设置君美医院的地址（佛山市禅城区XX路XX号XX大厦1至3层)进行公示,公示内容包括设置人名称、拟设置医疗机构的名称、类别、选址、拟开设诊疗科目、符合《医疗机构设置规划》情况等内容,公示时间为2018年2月6日至2月12日,共五个工作日。在公示期间,被告区卫计局没有收到单位或个人对公示内容提出举报或提出异议。2018年2月12日,被告区卫计局对设置君美医院申请进行科室讨论,拟同意于佛山市禅城区XX路XX号XX大厦1至3层设置君美医院,经主管领导审批后报局长核批。2018年2月22日,经审查、公示、讨论、核批,被告区卫计局以市卫计局名义作出设置批准,向君美医院发出《批准书》,同意在佛山市禅城区XX路XX号XX大厦1至3层设置君美医院,类别为医疗美容医院,并在该批准书上书面告知君美医院在执业登记前应取得国土资源、规划建设、环保、消防等相关部门的许可,批准书有效期至2021年2月22日止。该批准书于2018年2月24日送达君美医院。2018年2月27日,被告区卫计局向市卫计局提交备案报告,详细报告审核结论、批准事项等情况。2018年3月5日,被告区卫计局将包括君美医院在内的2018年2月份禅城区医疗机构设置审批情况在区卫计局网站上公布。综上,君美医院提交的申请材料齐全,符合《通知》的要求,且批准君美医院的设置不需要以其他部门的审批结果作为前置审批条件。被告区卫计局严格按照法律法规、政策文件、行政管理委托的规定,对君美医院的设置申请进行审查、公示和以市卫计划局名义作出设置批准,程序正当合法。三、批准设置君美医院不以其他部门的审批结果为前置审批条件,不存在违反医疗机构设置规划、不符合房地性质和用途等情形,符合相关法律法规、政策文件的规定。综上,被告区卫计局按照有关法律法规、政策文件的规定和要求,根据市卫计局的委托,在君美医院已提交齐全的设置君美医院申请材料的情况下,依法受理、审查、公示和以市卫计局的名义批准君美医院的设置,程序合法,依据充分。八原告起诉要求撤销本案《批准书》于法无据,被告区卫计局请求法院依法驳回八原告的全部诉讼请求。被告区卫计局向本院提交了区卫计局的统一社会信用代码证书、法定代表人身份证明、设置医疗机构申请书、关于申请设置君美医院的可行性报告、关于君美医院的选址报告、合同登记备案回执、商品房买卖合同、售房款发票机动联、完税证明、商品房过户证明书、测绘图、商铺租赁合同、佛山市三水区光彩事业促进会社会团体法人登记证书正本和副本、房地产权证、营业执照、行政许可申请受理通知书、公示、照片、设置医疗机构批准书、送达回执、医疗机构设置备案报告等证据材料。被告市卫计局辩称,一、根据佛山市人民政府关于行政审批制度改革的工作要求,市属权限医疗机构设置及执业许可已下放到区卫计局。2010年5月4号,佛山市人民政府办公室印发佛府办〔2010〕83号《佛山市进一步完善和深化事权下放工作的意见》（以下简称《意见》）,明确了事权下放工作的指导思想、总体目标、主要任务、工作要求等内容,其中规定：法律、法规、规章规定由县级以上地方人民政府及其所属部门行使的行政管理权,在法律、法规、规章没有具体明确分级管理权限的情形下,原则上应明确由区级人民政府及其所属部门行使；法律、法规、规章和其他规范性文件规定由设区的市人民政府及其所属部门行使的行政管理权,除需全市统筹协调和综合平衡以外,原则上下放给区级人民政府及其所属部门或部门的垂直管理机构行使；对法律、法规、规章规定由县级以上人民政府及其所属部门行使的行政管理事项,在法律、法规、规章没有具体明确由市以上人民政府及其所属部门实施的情况下,可由区政府及其所属部门实施,各区以区人民政府及其所属部门的名义行使。市向区放权,采取委托、直接放权和内部调整管理权限等方式执行。2017年1月,佛山市机构编制委员会办公室发布佛机编办发〔2017〕7号《关于公布市、区部门2016年版权责清单通用目录（第一批）的通知》,要求各有关单位严格依照权责清单履职尽责。2017年4月,市卫计局根据《意见》和2016年版权责清单通用目录,与区卫计局签订《行政管理委托书》,将市属权限医疗机构设置审批事权下放区卫计局。二、区卫计局依法享有美容医疗机构审批行政权限。《医疗机构管理条例》第五条规定：县级以上地方人民政府卫生行政部门负责本行政区域内医疗机构的监督管理工作。原卫生部《医疗美容服务管理办法（2016修正）》第六条规定：申请举办美容医疗机构的单位或者个人,应按照本办法以及《医疗机构管理条例》和《医疗机构管理条例实施细则》的有关规定办理设置审批和登记注册手续；第三十条规定：县级以上人民政府卫生行政部门应在本办法施行后一年内,按本办法规定对已开办的美容医疗机构和开设医疗美容科室的医疗机构进行审核并重新核发《医疗机构执业许可证》。根据上述行政法规和规章规定以及《意见》相关要求,区卫计局享有医疗美容机构设置审批行政管理权限。三、区卫计局依法受理、审查、公示和批准君美医院的设置申请,程序合法,依据充分,符合相关规定。综上所述,被告市卫计局认为,涉诉具体行政行为合法有效,被告市卫计局请求法院依法驳回八原告的全部诉讼请求。被告市卫计局向本院提交了《意见》、行政管理委托书、粤卫〔2006〕303号《广东省卫生厅关于进一步规范医疗机构设置审批管理的通知》、《通知》等证据材料。经审查,2018年2月22日,被告市卫计局作出《批准书》,核准同意按照下列事项设置医疗机构：类别：医疗美容医院；名称：佛山君美医疗美容医院；选址：佛山市禅城区XX路XX号XX大厦1至3层；经营性质：营利性；床位（牙椅）：20张（2张）,服务对象：社会；诊疗科目：医疗美容科：美容外科；美容牙科；美容皮肤科；美容中医科/麻醉科/医学检验科：临床体液、血液专业/医学影响科：超声诊断专业。投资总额：2000万元。该《批准书》其他部分注明：执业登记前应取得国土资源、规划建设、环保、消防等相关部门许可。该《批准书》的有效期至2021年2月22日。八原告认为君美医院选址不合理,被告市卫计局批准同意君美医院设置申请是错误的,遂向本院提起本案行政诉讼。另查明,原告徐鸿、简润珍、庾雪琴、钟臻分别为XX大厦XX座XX房、XX房、XX房、XX房的业主,原告揭英敏、何少煊、周绍勇、吕海基分别为XX大厦XX座XX房、XX房、XX房、XX房的业主。君美医院位于XX大厦1至3层。本院认为,《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；……。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十八条规定：“业主委员会对于行政机关作出的涉及业主共有利益的行政行为,可以自己的名义提起诉讼。业主委员会不起诉的,专有部分占建筑物总面积过半数或者占总户数过半数的业主可以提起诉讼。”第六十九条第一款规定：“有下列情形之一,已经立案的,应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；……。”本案中,被告市卫计局对于君美医院的申请作出《批准书》,批准设置的上述美容医院地址位于XX大厦1至3层,该批准行为涉及到XX大厦小区全体业主的共同利益,其批准属于涉及小区业主共同利益的行政行为。根据上述法律规定,业主委员会对于行政机关作出的涉及业主共有利益的行政行为,可以自己的名义提起诉讼。业主委员会不起诉的,专有部分占建筑物总面积过半数或者占总户数过半数的业主可以提起诉讼。因此,对涉及小区共同利益的行政行为起诉的主体为该小区的业主委员会、专有部分占建筑物总面积过半数或者占总户数过半数的业主。因此,本案八原告不能代表XX大厦全体业主的共有利益,其不具有提起本案行政诉讼的主体资格。因此,对八原告提起的诉讼应不予受理。鉴于本案已立案受理,故应当裁定驳回八原告的起诉。综上,八原告不符合提起行政诉讼的主体资格,依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一款第（一）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十八条、第六十九条第一款第（一）项、第（八）项,裁定如下：驳回原告徐鸿、简润珍、庾雪琴、揭英敏、钟臻、何少煊、周绍勇、吕海基的起诉。本案八原告在起诉时向本院预交了案件受理费50元。根据《诉讼费用交纳办法》第八条第（二）项的规定,本案属于不交纳受理费的案件。八原告可在本裁定发生法律效力后,持本裁定书至本院办理上述费用的退还手续。如不服本裁定,可在裁定书送达之日起十日内,向本院递交上诉状,并按对方当事人的人数提出副本,上诉于广东省佛山市中级人民法院。审 判 长  许海霞人民陪审员  周信桐人民陪审员  董 虹二〇一八年十一月二十三日书 记 员  钟 慧