山东省高级人民法院行 政 裁 定 书（2018）鲁行终900号上诉人（原审原告）史泮晓，男，1956年4月30日出生，汉族，住莱州市。委托代理人史延泽，男，1982年9月28日出生，汉族，住址同上，系上诉人史泮晓之子。委托代理人秦万成，莱州市城港路法律服务所法律工作者。被上诉人（原审被告）莱州市人民政府，住所地莱州市府前西街**。法定代表人由如林，市长。委托代理人于杰，莱州市人民政府法制办公室工作人员。委托代理人秦婕美，山东文景律师事务所律师。原审第三人莱州市城港路街道小朱杲村民委员会，住，住所地莱州市城港路街道小朱杲村/div>法定代表人马利强，主任。委托代理人曲颂军，山东一天律师事务所律师。上诉人史泮晓因诉被上诉人莱州市人民政府、莱州市城港路街道小朱杲村民委员会履行法定职责一案，不服烟台市中级人民法院于2017年11月17日作出的(2017)鲁06行初25号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，向各方当事人送达受理或者应诉案件通知书、《二审行政案件诉讼要素表》、合议庭成员告知书，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行审理。本案现已审理终结。原审法院经审理查明，原告系莱州市城港路街道小朱杲村村民，于1984年以家庭承包的方式承包了本村的土地。第三人向原告颁发了土地管理使用证，载明承包土地五宗,含菜地0.15亩、围村地0.88亩、两道夹地1.63亩、村后地0.93亩、孙家地2.53亩，承包期限自1984年7月1日至1999年7月1日。原告还主张自家承包的围村地西邻马洪波将其家庭承包的围村地0.6亩无偿转让给自己，第三人不予认可。承包期限届满后，原告继续耕种围村地及菜地，第三人收回其余土地，并调整安排湾弓地2.81亩、岚子后地1.8亩给原告耕种。2010年5月17日，因村里修路占用土地所需，原告、第三人签订协议一份，由第三人将原告围村地中的0.375亩收回并给予补偿。2014年9月，第三人将原告剩余围村地全部收回。现原告被收回的围村地由史辉波耕种。原告诉第三人、史辉波返还围村承包地1.105亩、赔偿经济损失3315元一案，莱州市人民法院于2016年4月21日作出（2016）鲁0683民初1434号民事裁定：驳回史泮晓的起诉。原告不服，上诉至烟台市中级人民法院，该院于2016年9月9日作出（2016）鲁06民终3457号民事裁定：驳回上诉，维持原裁定。2016年10月19日，原告向莱州市人民政府信访办致信一封，莱州市信访局于次日收到该信件。原告在信件中述称，1984年7月1日，其本人以家庭承包方式承包的围村地0.88亩，承包期限至1999年7月1日，被告给原告颁发了土地使用权证。另外，本村村民马洪波通过第三人将原告承包地西侧0.6亩相邻土地无偿转让给原告。1999年7月1日到期后，第三人在第二轮承包中未再续签土地承包合同，也未收回第一轮的承包土地，被告也未颁发新的土地承包经营权证，农户与第三人形成了事实家庭土地承包合同关系。2014年9月21日，第三人在未告知原告的前提下，擅自派收割机收走了原告在围村地上种植的玉米，强行收回原告承包、转包的围村地。中共中央办公厅中办发[1997]16号文、国务院国发[1995]7号文对土地延包均有明确规定。第三人违反法律法规及政策规定，第二轮承包中未与农户续签土地承包合同，当地政府也未尽到指导、监督、纠正的行政责任，导致第三人收回原告围村地事件发生。希望被告履行法定职责，责令第三人依法落实第二轮农村土地承包政策，退还原告被违法收回的围村地经营权，赔偿造成的全部经济损失。处理意见请书面回复。莱州市信访局收到信件后将之转交莱州市城港路街道办事处。被告主张其不负有领导、监督第三人进行第二轮农村家庭土地承包工作的行政职责，并提供了相应的法律依据，即《中华人民共和国农村土地承包法》第十一条及《中华人民共和国村民委员会组织法》第三十六条第二款的规定。《中华人民共和国农村土地承包法》第十一条规定：“国务院农业、林业行政主管部门分别依照国务院规定的职责负责全国农村土地承包及承包合同管理的指导。县级以上地方人民政府农业、林业等行政主管部门分别依照各自职责，负责本行政区域内农村土地承包及承包合同管理。乡（镇）人民政府负责本行政区域内农村土地承包及承包合同管理。”《中华人民共和国村民委员会组织法》第三十六条第二款关于“村民委员会不依照法律、法规的规定履行法定义务的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。”前述条款均未规定县级人民政府负有领导、监督本行政区域内村民委员会落实农村家庭土地承包工作的行政职责。原告主张被告负有责令行政区内村民委员会落实第二轮土地承包政策职责的法律依据是鲁办发[1998]1号文《省委办公厅、省政府办公厅关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》。该通知的发送对象为各市、地、县党委，各市人民政府、地、地区行署县人民政府，各大企业，各高等院校，省委各部门，省政府各部门，各人民团体，省军区。原告认为该通知的发送对象包括各县人民政府，说明被告负有相应职责。原审法院经审理认为莱州市人民政府作为本案被告的主体不适格，并向原告史泮晓释明。原告拒绝变更被告，坚持诉莱州市人民政府。原审法院认为，本案系履行法定职责之诉。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条规定：“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。”依照该规定，当事人提起履行法定职责之诉，应当证实被诉行政机关负有相应法定职责及其已向被诉行政机关提出了履行法定职责的申请。关于史泮晓是否已向莱州市人民政府提交履行法定职责的申请。史泮晓于2016年10月19日致信莱州市人民政府信访办，指出其承包的围村地被违法收回，要求被告履行法定职责，责令第三人依法落实第二轮农村土地承包政策，退还原告被违法收回的围村地经营权。史泮晓在申请中明确其要求履行法定职责的行政机关是被告，而收到信件的莱州市信访局是被告的工作部门，应当认定史泮晓已向被告提出了履行法定职责的申请。但史泮晓提出的履行法定职责申请仅是针对围村地，未涉及诉状中的其它土地。关于被告是否负有领导、监督第三人落实第二轮农村土地承包政策的法定职责。被告主张其不负有领导、监督第三人落实第二轮农村土地承包政策的法定责任，并提交了《中华人民共和国农村土地承包法》第十一条及《中华人民共和国村民委员会组织法》第三十六条第二款的规定以支持其主张。前述法律条款均未规定县级人民政府负有对辖区内村民委员会落实土地承包政策负有领导、监督的管理职责。原告主张被告负有责令第三人落实第二轮土地承包政策法定职责的法律依据是省委办公厅、省政府办公厅联合发布的鲁办发[1998]1号文《关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》。原告认为该通知的发送对象包括各县人民政府，说明被告负有相应职责。该通知是关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的指导性意见，不具有赋予行政机关职责的法律效力，且通知未规定县级人民政府负有领导、监督辖区内村民委员会落实第二轮土地承包政策的职责。原告主张被告负有领导、监督第三人落实第二轮农村土地承包政策的法定职责，依据不足，原审法院不予采信。因依现有证据不足以认定被告负有责令第三人落实第二轮土地承包政策的法定职责，莱州市人民政府作为本案被告的主体不适格。经原审法院向原告释明，其拒绝变更被告，坚持诉莱州市人民政府。《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十四条规定：“有下列情形之一的，应当裁定不予受理；已经受理的，裁定驳回起诉：……（三）起诉人错列被告且拒绝变更的……”本案中，原告错列被告且拒绝变更，依法应裁定驳回其起诉。综上，依照《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十四条第（三）项规定，裁定驳回原告史泮晓的起诉。史泮晓不服原审法院裁定上诉称，原审法院裁定关于被上诉人作为被告主体不适格、被上诉人对农村第二轮土地承包政策的落实不具有法定职责的认定，无事实根据和法律依据。理由如下：1.本案是因农村承包地被违法收回、上诉人信访要求落实土地政策而引发的案件。因信访内容涉及政策性问题，根据《信访条例》第三十七条的规定，莱州市人民政府信访办接访工作人员在接到上诉人的信访意见书后，应当及时向本级政府报告，提出完善政策、解决问题的建议。即莱州市人民政府应当直接解决上诉人提出的信访诉求问题。2.被上诉人将上诉人的信访案件移送到莱州市城港路街道后，至今未按照《信访条例》第三十六条的规定依法督办。从信访之日2016年10月26日至今，上诉人问题尚未解决。综上，上诉人认为莱州市人民政府未能按信访条例的相关规定履行其职责，请求撤销原审法院裁定，改判被上诉人履行法定职责，纠正第三人违法收回上诉人承包土地的行为。被上诉人莱州市人民政府未答辩。原审第三人莱州市城港路街道小朱杲村民委员会未向本院提交陈述意见。各方当事人在原审中提交的证据和依据已经原审法院庭审质证并随案卷移送本院。二审中，上诉人提交案外人史泮彬出具的证明材料复印件一份，内容为叙述史泮晓围村地被收回及写信给莱州市人民政府信访办投诉的经过。经合议庭评议，本院认为，该证明材料与原审法院裁定驳回上诉人的起诉是否合法正确这一审理重点没有关联性，本院不予接纳。经审理，本院查明的事实与原审法院相同。本院认为：履行职责之诉并不意味着，公民、法人或者其他组织随便向任何一个行政机关提出任何一项请求，该行政机关就有履行该项请求的义务；也不意味着只要行政机关“不作为”就可以提起“不作为之诉”。因管辖权是行政机关活动的基础和范围，行政机关应当在执行法定任务的同时遵守管辖权的界限。这种管辖权既包括该行政机关是否主管申请人所申请的专业事务，也包括同一专业事务中不同地域、不同级别的行政机关之间对于管辖权的具体分工。所以，向一个无管辖权的机关提出的申请，即使该行政机关予以拒绝，也不会使申请人当然地获取了诉权。本案上诉人史泮晓向原审法院起诉请求判令被上诉人莱州市人民政府履行“对第三人第二轮农村土地承包工作领导、监督的行政职责”，并主张该职责有省委办公厅、省政府办公厅联合发布的鲁办发[1998]1号文《关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》作为依据。但经查，该通知属于规章以下规范性文件，只是对党中央、国务院有关农村土地承包政策精神的贯彻落实意见，原审法院对上诉人的该项主张不予认可，并无不当。本案纠纷的发生源于上诉人因土地承包问题向被上诉人写信投诉而未获解决，而本案上诉人在上诉状中亦进一步阐明其认为被上诉人未履行《信访条例》第三十六条、第三十七条规定的职责。因此，上诉人虽然从形式上提起了一个履行职责之诉，但实际是对被上诉人莱州市人民政府针对上诉人的信访事项进行处理的行为不服。因各级人民政府和信访工作部门依据《信访条例》处理信访事项的行为或者不履行《信访条例》规定的职责的行为，一般并不创设新的权利义务，对信访人的实体权利义务不会产生实质影响，所以原审法院裁定驳回上诉人起诉的结果，符合《最高人民法院关于适用的解释》第一条第（九）项“行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围”之规定精神，并无不当。上诉人可以按照《信访条例》规定的途径，另行寻求救济。综上，原审法院裁定认定事实清楚，适用法律基本正确，应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 许 琳审判员 曹林灿审判员 王云阁二〇一八年十一月二十六日书记员 鞠 彤