广州铁路运输中级法院行 政 裁 定 书（2018）粤71行审复373号复议申请人（原申请执行人）：广州市国土资源和规划委员会。住所地：广东省广州市越秀区吉祥路80号。法定代表人：彭高峰，主任。委托代理人：徐兴贵、蔡佳佳，该委工作人员。被申请人（原被执行人）：刘伟文，男，1967年11月20日出生，汉族，住广东省广州市白云区。复议申请人广州市国土资源和规划委员会不服原广州铁路运输第一法院（现广州铁路运输法院）（2018）粤7101行审4386号行政裁定，向本院提出复议申请，本案现已审查终结。复议申请人广州市国土资源和规划委员会向原审法院申请强制执行其于2017年5月18日对被申请人作出的云国土行处〔2017〕135号《土地违法案件行政处罚决定书》中的第一、二、四项决定，即：1.责令刘伟文退还在白云区人和镇民强村“蛇口”（土名）地块处非法占用的1193平方米土地；2.责令刘伟文限期拆除在白云区人和镇民强村“蛇口”（土名）地块处非法占用的1042平方米规划为农用地（农田水利用地）上新建的建筑物及其他设施，恢复土地原状；3.对刘伟文非法占用1042平方米现状为农用地（沟渠）的土地处以每平方米20元罚款，罚款金额20840元，对非法占用151平方米现状为建设用地（水工建筑用地）的土地处以每平方米10元罚款，罚款金额1510元，合计罚款金额22350元。原审法院认为，《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条第二款规定：“对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。”该规定确立了行政处罚程序中的行政机关负责人集体讨论制度，即在对情节复杂或重大违法行为进行较重处罚前，行政机关的负责人应当进行集体研究，再作出行政处罚决定。考虑到上述《土地违法案件行政处罚决定书》一经执行，涉及到涉案地块上相关建筑物及其他设施的处置，将造成建筑物灭失等无法逆转的后果，属于较重的行政处罚。申请执行人在作出处罚决定前应当经过负责人集体讨论。本案申请执行人向本院申请执行其作出的行政处罚决定，但未向本院提供其对被执行人作出的处罚决定经过了本单位领导集体讨论决定的证据。因此，申请执行人对被执行人作出的处罚决定不符合法定程序，损害了被执行人的合法权益。综上所述，依照《中华人民共和国行政强制法》第五十八条和《最高人民法院关于适用的解释》第一百零一条第一款第（十四）项的规定，裁定不准予强制执行申请执行人广州市国土资源和规划委员会作出的云国土行处〔2017〕135号《土地违法案件行政处罚决定书》中的第一、二、四项决定。复议申请人申请复议称：复议申请人作出案涉行政处罚决定符合法定程序。根据《国土资源违法行为查处工作规程》10.3审理方式规定“一般案件由执法检查内设审理机构或者审理人员负责组织，采用书面或者会议方式进行审理，提出审理意见。重大、疑难案件由执法监察工作机构负责人组织会审，并提出会审意见。”原审法院认为限期拆除建筑物属于较重的行政处罚，但是按照上述规定，重大、疑难案件由执法监察工作机构负责人组织会审，并提出会审意见即可。具体到本案中，复议申请人在作出案涉行政处罚决定前，已由执法监察工作机构负责人组织会审，对该案进行了集体会审讨论，并以《土地违法案件处理意见表》的形式予以体现，在形成一致意见后才作出案涉行政处罚决定，该程序符合上述规定。上述《土地违法案件处理意见表》在复议申请人移送原审法院申请强制执行的证据材料中已有提供。二、复议申请人作出案涉行政处罚决定没有损害被执行人的合法权益。复议申请人在作出行政处罚决定前已依法履行了行政处罚告知及听证告知义务，且履行了相应的催告程序，并告知被申请人享有陈述、申辩权利。复议申请人作出案涉行政处罚决定的法定程序完整、合法。原审法院以损害被申请人的合法权益为由裁定不准予执行，该理由不能成立。且《最高人民法院关于适用的解释》第一百六十条第二款规定：“人民法院在作出裁定前发现行政行为明显违法并损害被执行人合法权益的，应当听取被执行人和行政机关的意见，并自受理之日起三十日内作出是否准予执行的裁定。”本案中，原审法院虽然认定复议申请人作出的处罚决定不符合法定程序，损害了被申请人的合法权益，但是原审法院在作出裁定前并没有听取申请人及被申请人的意见，不符合上述规定。三、复议申请人作出的案涉行政处罚决定认定事实清楚、程序合法、适用法律正确，合法有效，且未经法定程序撤销或确认违法，应裁定准予执行。请求法院：撤销原广州铁路运输第一法院（2018）粤7101行审4386号行政裁定，改判裁定准予执行复议申请人作出的云国土行处〔2017〕135号《土地违法案件行政处罚决定书》。本院认为，《最高人民法院关于适用的解释》第一百五十五条第一款第（二）项规定：“行政机关根据行政诉讼法第九十七条的规定申请执行其行政行为，应当具备以下条件：（二）行政行为已经生效并具有可执行内容；”案涉地块由被申请人向人和镇民强经济联合社租赁，实际由被申请人使用。在被申请人与该联合社的租赁合同未依法撤销、确认无效或依法解除的情况下，且复议申请人亦没有指明被申请人退还土地的接收人，责令被申请人退还案涉地块的处罚决定目前客观上不具有可执行内容。复议申请人第一项处罚决定，不符合法定申请执行的条件，本院裁定不准予执行。根据《中华人民共和国行政强制法》第五十八条、《最高人民法院关于适用的解释》第一百六十一条的规定，只有被申请执行的行政行为具有“实施主体不具有行政主体资格，明显缺乏事实根据，明显缺乏法律、法规依据，其他明显违法并损害被执行人合法权益”的情形，人民法院应当裁定不准予执行。本案中，被申请人未经国土管理部门批准，非法占用土地搭建1个砖墙铁棚，并硬底化，以上事实有询问笔录、现场照片、现场勘测笔录等证据予以证明，违法事实的证据充分。复议申请人对被申请人作出涉案处罚决定，被申请人并未就涉案行政处罚申请行政复议或提起行政诉讼。在申请强制执行前，复议申请人还履行了催告程序。综上，涉案处罚决定认定的违法事实清楚，适用法律正确，程序合法。云国土行处〔2017〕135号《土地违法案件行政处罚决定书》中的第二、四项处罚决定，符合法定申请执行的条件，本院裁定准予执行。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条第二款规定，对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。但是并没有法律法规等规定土地违法案件“情节复杂”和“较重的行政处罚”的情形。土地违法案件是否属于“情节复杂”或“较重的行政处罚”情形，属于复议申请人自由裁量权的范围。因此，涉案处罚决定作出前是否经过行政机关负责人集体讨论，均不违反《中华人民共和国行政处罚法》的上述规定。涉案处罚决定不属于“明显违法并损害被执行人合法权益”的情形。故原审法院不准予强制执行涉案处罚决定理由不当，本院不予支持。依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百六十一条第二款之规定，裁定如下：一、撤销原广州铁路运输第一法院（2018）粤7101行审4386号行政裁定；二、准予强制执行广州市国土资源和规划委员会作出的云国土行处〔2017〕135号《土地违法案件行政处罚决定书》中的第二、四项处罚决定，即：1.责令刘伟文限期拆除在白云区人和镇民强村“蛇口”（土名）地块处非法占用的1042平方米规划为农用地（农田水利用地）上新建的建筑物及其他设施，恢复土地原状；2.对刘伟文非法占用1042平方米现状为农用地（沟渠）的土地处以每平方米20元罚款，罚款金额20840元，对非法占用151平方米现状为建设用地（水工建筑用地）的土地处以每平方米10元罚款，罚款金额1510元，合计罚款金额22350元。本裁定送达后即发生法律效力。审判长  谭建军审判员  余树林审判员  闵天挺二〇一八年十一月二十九日法官助理余娇书记员李梦瑶