福建省高级人民法院 民 事 裁 定 书 （2018）闽民申2140号 再审申请人（一审被告、反诉原告，二审上诉人）:厦门市华新印刷包装有限公司，住所地厦门市思明区黄厝村茂后。 法定代表人：郭鹏翼，总经理。 委托诉讼代理人：李晓东，福建智君律师事务所律师。 委托诉讼代理人：陈功辉，福建智君律师事务所律师。 被申请人（一审原告、反诉被告，二审被上诉人）：厦门市崧玥投资开发有限公司，住所地厦门市思明区曾厝垵****之八。 法定代表人：伍秀凤，总经理。 委托诉讼代理人：陈珂，福建天衡联合律师事务所律师。 委托诉讼代理人：周腾，福建天衡联合律师事务所律师。 再审申请人厦门市华新印刷包装有限公司（以下简称华新公司）因与被申请人厦门市崧玥投资开发有限公司（以下简称崧玥公司）合同纠纷一案，不服福建省厦门市中级人民法院(2017)闽02民终3209号民事判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行审查，本案现已审查终结。 华新公司申请再审称，生效判决认定的事实和法律适用均存在错误。 一、生效判决认定华新公司擅自使用和开发浯垵岛、擅自转让浯垵岛的开发利用权与客观事实不符。 1、华新公司开发利用浯垵岛是经龙海市人民政府以及各级行政部门同意的。依据龙海市人民政府（2004）24号《专题会议纪要》关于开发利用浯垵岛有关问题的会议纪要，龙海市人民政府、龙海市海洋与渔业局、龙海市人民武装部、龙海市港尾镇政府、龙海市旅游局等多个行政机关通过会议纪要方式确认同意由华新公司开发和利用港尾镇浯垵岛。2004年12月华新公司递交了《无居民海岛利用申请书》，经龙海市人民政府各级行政机关审查，由龙海市海洋与渔业局于2005年1月20日出具同意开发意见。华新公司鉴于此，对浯垵岛实施开发利用，委托厦门海洋工程勘察设计研究院编制《浯垵岛利用与保护规划》，设立旅游公司，投资兴建浯垵岛基础设施以及景观建设用于该岛屿的旅游开发利用。故华新公司开发利用浯垵岛系基于龙海市人民政府以及龙海市海洋与渔业局等各级行政部门审查同意的前提下予以实施，并非生效判决认定的系华新公司擅自使用和开发的行为。 2、华新公司向崧玥公司转让开发利用权系经龙海市各级行政部门同意，并出具书面同意意见，生效判决认定擅自转让，没有事实依据。2007年10月华新公司与崧玥公司签订本案讼争《协议书》，华新公司依约定向龙海市海洋与渔业局、龙海市人民武装部、龙海市港尾镇政府、龙海市旅游事业局等多个行政机关出具申请报告，申请将浯垵屿的开发主体变更为崧玥公司，上述行政机关均明确回复“同意”，龙海市海洋与渔业局特别备注同意崧玥公司按规定申请浯垵岛的开发利用。说明行政机关认可华新公司在此之前已依法取得了浯垵岛的开发和使用权，才能够进一步同意将开发主体变更了其他主体的申请事项。崧玥公司受让之后办理了移交手续，全面接管浯垵岛的开发利用经营活动，迄今已逾10年。故崧玥公司自2007年签订《协议书》之后实际实施浯垵岛的开发利用活动是客观存在的事实。 二、生效判决认定华新公司取得浯垵岛开发使用权的权属来源系其与浯垵村委会签订的《浯垵岛租赁协议书》、《补充协议》所取得的，因该租赁、补充协议无效而无效，是事实认定错误。 华新公司开发利用浯垵岛的权属来源系经龙海市人民政府以及龙海市海洋与渔业局等各级行政部门同意授予的，不因其与浯垵村委会签订的《浯垵岛租赁协议书》、《补充协议》被认定无效而丧失。浯垵岛屿所有权系国家所有，非浯垵村委会所有，华新公司之所以与浯垵村委会签订《浯垵岛租赁协议书》、《补充协议》，是由于《海岛保护法》尚未出台（2009年12月26日通过），各地级对于无居民海岛权属系国家所有认识不足，且龙海市人民政府曾于1982年将该岛的浯垵林权证颁发给浯垵村，为避免不必要争纷，故签订《浯垵岛租赁协议书》、《补充协议》。最终，漳州市中级人民法院以浯垵村委会并非浯垵岛的所有权人，其无权将浯垵岛出租，系无权处分行为，据此认定《浯垵岛租赁协议书》、《补充协议》无效，实际解决浯垵岛可能存在的权属争议问题，减轻了崧玥公司作为现开发利用权人的负累，但并不影响华新公司开发利用的权属来源系县级以上人民政府及其有关部门批准所取得的这一客观事实。 三、生效判决对于2010年3月1日《海岛保护法》实施以后，崧玥公司为何未能取得浯垵岛使用权属证书的根本原因未作出认定，系客观事实认定遗漏，导致损失结果分配不均。全部损失由华新公司承担，有悖诚实信用原则和公平公正原则。 2010年《海岛保护法》实施后，为保护法前已开发利用无居民海岛的管理，2011年4月国家海洋局公布的我国第一批开发利用176个无居民海岛名录中，本案浯垵岛（浯埯岛）序号95，定位为旅游娱乐用岛，符合《福建省海岛保护规划》无居民海岛的功能定位，具备开发利用条件。2011年8月国家海洋局发布《关于推进生效前已用岛活动确权登记工作的意见》明确：“无居民海岛使用权登记机关应当尽快对符合政策的法前已开发利用，且目前仍在继续的用岛活动，进行确权登记，颁发无居民海岛使用权证书”。2011年10月福建省海洋与渔业厅发布《福建省已开发利用无居民海岛确权登记工作方案》，其中第二条工作程序，第（二）款明确申请登记的海岛应具备的条件：1、符合《福建省海岛保护规划》（送审稿）无居民海岛的功能定位；2、无权属争议；3、无计划设置更重要的开发利用方式；4、2010年3月1日前由县级以上人民政府及其有关部门批准的。”其中第4点说明国家航洋局、福建省海洋与渔业厅认可在《海岛保护法》实施之前的县级以上人民政府及其有关部门批准的、符合政策的法前岛屿开发利用权具有法律效力。故崧玥公司受让开发使用后，完全具备向福建省海洋与渔业厅主管部门申请确权登记，以取得本案浯垵岛的使用权证书，但崧玥公司不作为，其放任该不作为的发生，既不缴纳无居民海岛使用金（讼争协议书约定，后续国家出台系缴纳的海岛费用由崧玥公司缴纳），亦不提出确权申请，甚至未将该情形告知华新公司（若此时崧玥公司反悔，通知华新公司并将所有资料返还华新公司，华新公司仍具备申请办理浯垵岛使用权证书的条件），依据财政部、国家海洋局2010年6月7日制定的《无居民海岛使用金征收使用管理办法》第二条规定，未足额缴纳无居民海岛使用金的（2010年3月1日海岛保护法实施后需缴纳），海洋主管部门不得办理无居民海岛使用权证书。崧玥公司未在《福建省已开发利用无居民海岛确权登记工作方案》规定为《海岛保护法》法前已实施开发利用的岛屿办理无居民海岛使用权证的期限内（2011年10月-2012年6月内）申请确权，换发浯垵岛的使用权证书。该放任不作为的情形亦直接导致《海岛保护法》实施之后崧玥公司丧失了唯一一次申请确权、换发浯垵岛使用权证书的机会，该过错责任在于崧玥公司。该过错行为亦间接导致了华新公司现亦无法取得浯垵岛的“无居民海岛使用权证书”，崧玥公司应当就其过错承担所有的损失。生效判决未认定该过错行为，系事实认定遗漏部分导致损失结果分配不均。 四、生效判决采信龙海市海洋与渔业局的调查回复，以此认定案涉合同无效，既属事实认定错误，亦属于法律适用错误。 龙海市海洋与渔业局于2016年12月8日致厦门市思明区人民法院“关于《协助调查函》的复函”表述“依据当时的政策，无居民海岛的利用需经省级以上海洋行政主管部门批准”才具有法律效力的认定与国家海洋局发布《关于推进生效前已用岛活动确权登记工作的意见》中“无居民海岛使用权登记机关应当尽快对符合政策的法前已开发利用，且目前仍在继续的用岛活动，进行确权登记，颁发无居民海岛使用权证书”和福建省海洋与渔业厅发布《福建省已开发利用无居民海岛确权登记工作方案》第二条工作程序第（二）款之四“2010年3月1日前由县级以上人民政府及其有关部门批准的。”的适用相矛盾。一、二审法院采信龙海市海洋与渔业局的复函，认定《中华人民共和国海岛保护法》实施之前的无居民海岛利用需经省级以上海洋行政主管部门批准这一客观事实认定有误。应当采信国家海洋局和福建省海洋与渔业厅（省级以上海洋行政主管部门）自己发布的岛屿使用权确认条件，即“符合政策的法前已开发利用”和“2010年3月1日前由县级以上人民政府及其有关部门批准的。”即应当视为具有使用权属来源的法律效力。 五、生效判决认定讼争《协议书》侵犯国家和社会公共利益，应认定为无效，系法律适用错误。 1、崧玥公司与华新公司在签订讼争合同时对无居民海岛开发利用的相关规定和已进行、将进行的行政程序都是完全知悉的，崧玥公司已经开发利用了十年均无异议，因此不存在“一方以欺诈、胁迫的手段订立合同”无效情形的法定要件。 2、申请无居民海岛开发权以及讼争协议书签订时，华新公司和崧玥公司均取得了龙海市人民政府等各级行政机关书面同意开发以及同意变更开发主体的复函，双方不存在“恶意串通”无效情形的法定要件。 3、国家鼓励海岛开发，并且就《海岛保护法》生效之前的符合“符合政策的法前已开发利用”和“2010年3月1日前由县级以上人民政府及其有关部门批准的。”均明确认可，同意进行确权登记，颁发无居民海岛使用权证书。本案开发利用浯垵岛在国家海洋局公布的我国第一批开发利用176个无居民海岛名录中，符合《福建省海岛保护规划》无居民海岛的功能定位，具备开发利用条件。不存在违反公共道德，损害公序良俗、社会公共利益等无效情形的法定要件。 讼争协议书不符合《合同法》第五十二条任一条款所明确规定的合同无效的法定要件，一、二审法院采用模糊表述直接认定合同无效，属于法律适用错误。 六、生效判决在法律适用错误认定讼争协议无效的基础上，继续错误适用合同无效之后的法律规定。即退一步解释，设定讼争协议书被认定无效，崧玥公司基于讼争协议书所取得的所有财产都应当依法予以返还。不能返还的应当予以折价补偿。 1、根据《合同法》第五十八条规定，合同无效，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿，有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。华新公司支付720万所取得的财产性权益和物包括：华新公司向龙海市海洋与渔业局、龙海市港尾镇等龙海市人民政府行政部门办理同意变更由崧玥公司开发使用浯垵屿的手续；华新公司已投资建设的浯垵岛的基础设施和景观旅游建设项目、已经建成的建筑物、构筑物、设施、设备等，合同签订后，双方先后签署财产权益性文件和物的详细资料交接清单。因此，崧玥公司应当返还其根据讼争协议所取得的所有权益和物，使双方恢复到合同签订前的原状。因情势变迁缘故导致目前浯垵岛使用权证书不能办理的，应当区分过错责任，浯垵岛后续不能取得使用权证书的根本原因系在2010年3月《海岛保护法》实施后，开发利用岛屿活动的主体崧玥公司未按照国家海洋局和福建省海洋与渔业厅的规定，在限期2012年6月之前申请浯垵岛确权登记，导致申请期限过后确权登记无法定依据，无法换发使用权证书。故本案最终造成崧玥公司（或华新公司）均无法取得浯垵岛的使用权证书，系崧玥公司的过错造成，该过错使先前有权取得的开发利用权，因怠于行使确权手续而导致后续行使的权利丧失。故一旦认定无效，无法取得浯垵岛使用权证书，应当以设定崧玥公司（或华新公司）取得“无居民海岛使用权证书”的浯垵岛经公允评估机构确认的价值与讼争合同转让价格的差额为依据确定华新公司的损失，由崧玥公司就其过错责任范围内予以补偿； 2、对于同意华新公司开发利用浯垵屿的批复、文件、协议、评估、环评报告及浯垵屿上已建设项目的方案等有关资料原件；再及浯垵屿上的建筑物、构筑物、设施、工艺品等不动产；设施、设备、工艺品等浯垵屿上的动产等《浯垵屿资产交接确认书》（2007年11月17日）的资产，其无论在法律性质还是物理性质上均不具不可返还性，退一步说，即便不可返还，一、二审法院应当在审理中向华新公司释明变更诉讼请求主张折价补偿，但是一、二审法院显然没有释明，程序违法。故一、二审法院在认定无效之后对崧玥公司应当返还的财产范围的判决存在事实不清、法律适用错误，依法应予再审改判。 综上，生效判决存在认定的基本事实缺乏证据证明、适用法律确有错误等情形，根据《中华人民共和国民事诉讼法》第二百条第二、六项规定，请求再审本案。 本院经审查认为：一、华新公司取得浯垵岛开发使用权的权属来源系其与浯垵村委会签订的《浯垵岛租赁协议书》、《补充协议》所取得的，因该租赁、补充协议被漳州市中级人民法院于2016年4月11日作出的（2016）闽06民终297号民事判决认定为无效，基于无效租赁协议基础上的本案转租关系当然也应无效。生效判决认为：华新公司虽已取得经龙海市海洋与渔业局审查同意的《无居民海岛利用申请书》，但尚未经有权机关进行审批，尚未取得浯垵屿的开发利用权利。而根据讼争协议签订前颁布实施的《无居民海岛保护与利用管理规定》及签订后颁布实施的《中华人民共和国海岛保护法》，均规定无居民海岛属于国家所有，浯垵屿依法属于国家财产，华新公司在未依法取得开发利用权的情况下即擅自将该权利转让给崧玥公司，侵犯了国家财产，损害社会公共利益，讼争协议应属无效。该认定并无不当。二、本案浯垵屿上的建筑物、构筑物、设施等均属附于浯垵屿上的不动产，生效判决认为属不可返还财产并无不妥，但该等财产可以折价，由于华新公司在反诉时没有主张折价，仅反诉要求：1.崧玥公司将龙海市海洋与渔业局、龙海市港尾镇、浯屿村委会、龙海市人民武装部、龙海市旅游事业局同意使用开发浯垵屿的手续及《无居民海岛利用申请书》办妥变更回华新公司名下；2.崧玥公司将其从华新公司处取得的有关浯屿岛的批复、文件、协议、评估、环评报告及浯垵屿上已建设项目的方案等有关资料原件返还给华新公司；3.崧玥公司将浯垵屿及浯垵屿上的建筑物、构筑物、设施、工艺品恢复原状并返还给华新公司。故生效判决没有对涉案建筑物、构筑物、设施、工艺品等无法恢复原状并返还给华新公司的财产进行折价处理。现华新公司以生效判决对该等财产损失未作出处理为理由提出再审申请，对华新公司诉讼中没有主张的该申请事由不属于再审申请能否成立的审查内容，本院不予审查。综上，华新公司再审申请不符合《中华人民共和国民事诉讼法》第二百条第二、六项规定的情形。 依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款，《最高人民法院关于适用的解释》第三百九十五条第二款规定,裁定如下： 驳回厦门市华新印刷包装有限公司的再审申请。 审 判 长  林毅 审 判 员  黄挺 代理审判员  黄曦 二〇一八年十一月二十七日 书 记 员  潘磊