安徽省霍邱县人民法院 行 政 判 决 书 （2018）皖1522行初62号 原告王某，女，2003年7月4日出生，汉族，住安徽省合肥市庐阳区。 法定代理人刘某，女，1977年5月21日出生，汉族，住址同上，系原告王某母亲。 被告霍邱县人民政府国土资源局，住所地安徽省霍邱县。 法定代表人任家杰，该局局长。 出庭负责人王启虎，该局副局长。 委托代理人王贤德，安徽兴隆律师事务所律师。 原告王某诉被告霍邱县人民政府国土资源局（以下简称霍邱县国土局）土地行政管理纠纷一案，于2018年10月14日向本院提起行政诉讼。本院于当日立案后，于10月16日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年11月6日公开开庭审理了本案。原告王某的法定代理人刘某，被告霍邱县国土局副局长王启虎和委托代理人王贤德到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告王某诉称，原告与被告在2005年9月签订了《国有土地使用出让协议》，约定原告受让城关镇三里村桥里四组87.75平方米土地，原告缴纳了土地出让金12285元，并支付了税费及罚款等费用。2017年原告向被告提出办理国有土地证申请，被告以需要补充《国有土地使用出让合同》为由，要求原告补充材料，但被告又以县政府未研究，不能签订正式合同为由，不与原告重新签订合同。原告认为，2005年9月被告与原告签订的是正规土地出让合同，被告加盖了公章，是双方真实意思表示。被告以合同最后一条说明没有签正式合同，但收取了原告的各项费用，原告也在实际使用土地，双方已实际履行了土地转让协议。行政机关不能以内部手续不完善为由，拒绝履行法定职责。为维护原告的合法权益,请求法院依法判决被告霍邱县国土局为原告颁发国有建设用地使用权证. 原告提供的证据：1.原告及其监护人身份证、户口簿复印件，证明原告及监护人的身份信息情况；2.土地出让协议，证明2005年原、被告签订的协议；3.补充材料，证明2017年11月28日，原告去被告处要求办理不动产登记证，不动产登记部门答复需要补充材料；4.缴费发票，证明原告缴纳了罚款10400元及相应的出让金和手续费；5.协议一份，证明城关镇三里村把土地转让给王某；6.房地产权证，证明原告依据缴纳的罚款到房管局办理了房产证，房产证取得时间是2006年11月6日；7.国土资源局信访事项答复意见书，证明原告提出要求签订正式合同，被告无法办理。 被告霍邱县国土局辩称，一、原告要求颁证的法定条件不成就。被告虽然在2005年9月29日与原告签订了一份国有土地使用权出让协议，但该协议是在城区土地建设市场秩序集中整治期间签订，仅起证明作用。在协议第23条约定,“待征地手续批准后，供地时签订正式合同”。此后双方没有签订正式合同。而《不动产登记暂行条例》第17条规定，颁发土地使用权证书的要件之一是签订土地使用权出让合同。故原告要求颁证的法定条件不成就。二、原告实际占有的土地与清查补办的土地面积不符，存在多占未处情形。在同一违法行为没有被彻查的情况下，不应为其进行颁证。三、被告是政府组成部门，在县政府未批准供地的情况下，既不能签署出让协议，更不能颁证。2005年根据县政府安排，多处违法建设处罚并收取出让金后，曾多次请示县政府，但未获供地批准，故被告在客观上无法给原告颁证。综上所述，请求驳回原告的诉讼请求。 被告在法定期限内向本院提交了以下证据：1.统一社会信用代码证、法定代表人证明，证明被告主体资格；2.《国有土地使用出让协议》，证明协议第23条特别约定，需要签署正式合同，说明该协议不具有出让协议的属性；3.房地产权证，证明①房产证与土地处罚面积不一致，与三里村协议也不一致，②房产证不合法；4.《协议》，证明原告所申请颁证面积和土地转让面积均不符；5.不动产登记补充材料通知书，证明被告依法行政，原告诉请颁证条件不成就；6.《信访事项答复书》，证明原告向被告申请的是不动产颁证，而不动产颁证条件不成就；7.关于成立霍邱县城区土地建设市场秩序集中整治指挥部的通知（中共霍邱县委办公室[2005]52号）；8.关于印发《霍邱县城区土地建设市场秩序集中整治实施方案》的通知（霍政[2005]36号）；9.关于城区土地建设市场秩序集中整治违法用地处理意见（霍国土资[2005]21号）；10.关于城区土地建设市场秩序集中整治违法建设处理意见（霍邱建设局建办[2005]38号）；11.城区土地建设市场秩序集中整治违法用地处理细则（霍国土资[2005]56号）；12.关于解决周传家等339户城区土地历史遗留问题的情况汇报；13.关于霍邱县2005年第四批次城镇、集镇与村庄建设用地的批复（安徽省政府建设用地批复，皖政地[2005]459号）；14.关于霍邱县2007年第二批次建设用地置换的批复（安徽省政府建设用地置换批复，皖政地置[2007]109号）；15.关于继续开展经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让情况执法监察工作的通知（国土资源部、监察部，国土资发[2004]71号），证据7－15证明2005年土地清查后，国土部门多次向政府报告，且期间履行了土地审批等相关手续，目前对该类土地无法颁证的根本原因是土地供给制度的改变。 经庭审质证，原告对被告提交的证据提出以下质证意见：证据1无异议；证据2，虽然是非正式合同，但23条约定供地时签订正式合同，只要征地手续批准后，被告应当主动与原告办理手续；证据3，我是通过合法手续办理的房产证；证据4，房子盖好后进行清查的面积，被告应当按照其认为符合的面积颁证；证据5，2017年11月28日，原告法定代理人去不动产中心要求办证，被告知需补充国有土地出让合同，不给办证，2018年才信访要求办理不动产证书，信访答复说无法签订正式土地出让合同；证据7－15，能证明被告积极努力的做相关工作，最终是因为政府不同意，导致国土局无法给我们颁证。被告对原告的证据质证如下：证据1无异议；证据2，真实性、合法性无异议，协议第23条特别约定，本协议不是正式协议，因而不具备土地出让合同的属性；证据3，真实性、合法性无异议，证明目的有异议，更能说明被告是在依法行政，原告缺少材料，无法颁证；证据4无异议；证据5，与三里村签订的协议，真实性无异议，合法性和证明目的有异议，该协议违反土地管理法的强制性规定，后来处罚就是因为协议不合法，该协议面积是140平方米，涉案面积按照诉请只有87平方米多，实际是少罚多占地；证据6，真实性无异，合法性及证明目的有异议，在房地产证分离情况下，应当先有土地证，再能颁发房产证，没有土地证时取得的房产证当然不合法，不能因为取得了房产证就必然应当要颁发土地证；证据7，信访答复无异议，该答复中和原告的要求系两个行政行为，一个是签合同，一个是颁证，土地出让合同带有行政行为属性，原告要求颁证必须要符合颁证的前置条件规定，被告已进行了告知。 本院对原、被告的证据认定如下：原告的证据1的真实性、合法性和关联性予认定；证据2、3、4的真实性、合法性和关联性予认定；证据5，《协议》的真实性予以认定，合法性不认定，因为土地禁止私自买卖；证据6，《房地产权证》的真实性予以认定；证据7，《关于刘某信访事项的答复意见书》的真实性、合法性和关联性予认定。对被告所提交证据的真实性、合法性和关联性予认定。 经审理查明，2004年，由原告王某母亲刘某出面，以王某的名义与霍邱县城关镇三里村签订土地转让协议一份，城关镇三里村未经批准，将位于本村桥四组一处土地140平方米，转让给王某用于建房。2005年霍邱县对城区土地建设市场秩序进行集中整治，同年9月29日，王某缴纳了罚款10400元、土地出让金12285元及相关税费。同日，刘某出面以王某的名义与霍邱县国土局签订了城区土地建设市场秩序集中整治第212号《国有土地使用出让协议》。霍邱县国土局将位于城关镇三里村桥四组的87.75平方米土地出让给王某使用。《国有土地使用出让协议》第二十三条约定：“待征地手续批准后，供地时签订正式合同”。当时该宗土地为集体土地，尚未履行土地征收手续，没有签订出让正式合同。2006年11月6日，王某办理了房地产权证。2018年9月28日，原告王某母亲刘某到被告霍邱县国土局要求办理不动产权证书，被告对刘某作出《关于刘某信访事项的答复意见书》中称：“因你反映问题为城区历史遗留问题，目前办理不动产权证书障碍为无法签订土地出让合同”。为此，原告王某诉讼来院，请求判令被告霍邱县国土局为原告颁发国有建设用地使用权证书。 本院认为，原告王某与霍邱县城关镇三里村签订的土地转让协议，没有经过相关职能部门批准，属非法买卖土地行为。2005年霍邱县对城区土地建设市场秩序进行集中整治中，原告王某虽按照要求，缴纳了罚款、土地出让金和相关税费等。但因王某所购房屋占用的土地当时属集体土地，尚没有履行土地征用手续，没有签订正式合同。按照城区土地建设市场秩序集中整治第212号《国有土地使用出让协议》第二十三条约定，应当签订正式合同。因原告王某没有和被告霍邱县国土局签订正式合同，不符合颁发国有土地使用权证书的条件。故原告王某的诉讼请求本院不予持，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告王某的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告王某负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省六安市中级人民法院。 审 判 长  甘 露 审 判 员  杨林章 人民陪审员  王花玲 二〇一八年十一月十三日 书 记 员  刘海龙 附：相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。