广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）桂行终827号 上诉人（一审原告）马玉芳，女，1968年8月12日出生，汉族，住梧州市万秀区。 被上诉人（一审被告）梧州市万秀区人民政府，住所地：梧州市万秀区阜民路18号。 法定代表人高洁凤，区长。 委托代理人陈华啟，梧州市万秀区人民政府办公室副主任。 委托代理人洪佳，梧州市万秀区人民政府干部。 上诉人马玉芳因其诉梧州市万秀区人民政府（以下简称万秀区政府）国有土地上房屋征收决定一案，不服梧州市中级人民法院（2018）桂04行初4号行政判决，向本院提出上诉。本案受理后，依法组成合议庭，并于2018年11月7日公开开庭审理了本案。上诉人马玉芳，被上诉人万秀区政府的委托代理人陈华啟、洪佳，到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 梧州市中级人民法院一审查明：马玉芳是梧州市万秀区新兴一路新兴里20号608房的房屋所有权人，新兴一路新兴里20号是7层混合结构建筑。2016年7月6日，梧州市万秀区新兴一路片区棚户区改造工程指挥部办公室作出《梧州市万秀区新兴一路改造项目入户调查的情况报告》显示，相关部门的工作人员对新兴一路片区棚户区改造工程的应调查户籍总户数1439户中的3241人进行了入户宣传和问卷调查，支持搬迁和满足条件支持搬迁1075户，占被调查总户数的74.71％；持观望态度246户，占总户数的17.13％；不同意拆迁117户，占总户数的8.16％。2015年12月28日，梧州市住房和城乡建设委员会对梧州市傍山西侧地块等零散地块棚户区——新兴一路片区地块棚户区改造工程建设项目选址出具选字第450403201500014号建设项目选址意见书，该意见书载明“根据《中华人民共和国城乡规划法》第三十六条和国家有关规定，经审核，本建设项目符合城乡规划要求”。2017年9月15日，梧州市发展和改革委员会作出梧发改投资〔2017〕304号《梧州市发展和改革委员会关于梧州市新兴一路片区棚户区改造项目可行性研究报告的批复》，批复同意建设梧州市新兴一路片区棚户区改造项目。针对新兴一路片区棚户区改造项目，万秀区政府作出《梧州市万秀区新兴一路片区棚户区改造项目房屋征收与补偿安置方案（征求意见稿）》，向社会进行公布并征求意见。梧州市万秀区新兴一路棚户区改造工程指挥部办公室于2017年2月24日作出《梧州市万秀区新兴一路片区棚户区改造项目指挥部房屋征收与补偿安置方案征求意见的通知》，该通知由马玉芳本人于2017年2月28日签收。2017年3月1日，梧州市人民政府办公室作出梧政办函〔2017〕10号《梧州市人民政府办公室关于万秀区工厂一路片区新兴一路片区富民片区棚户区改造项目房屋征收与补偿安置方案的批复》，该批复载明“根据市十四届政府第10次常务会议精神，现批复如下：原则同意《梧州市万秀区工厂一路片区、新兴一路片区、富民片区棚户区改造项目房屋征收与补偿安置方案（送审稿）》，请各有关单位据此依法开展房屋征收与补偿等相关工作”。万秀区政府万政阅〔2017〕23号《万秀区二届政府第11次常务会议纪要》载明“6月22日，区长高洁凤在万秀大厦7楼会议室主持召开2017年万秀区二届政府第11次常务会议……会议审议并原则通过《关于对新兴一路片区棚户区改造项目范围内房屋实施征收拆除的决定（送审稿）》、《关于印发梧州市万秀区新兴一路片区棚户区改造项目房屋征收与补偿安置方案的通知（送审稿）》和《关于印发梧州市万秀区新兴一路片区棚户区改造项目货币化安置奖励的实施办法的通知（送审稿）》”。2017年6月30日，万秀区政府在《梧州日报》刊登《梧州市万秀区人民政府关于对新兴一路片区棚户区改造项目范围内房屋实施征收拆除改造决定的公告》（以下简称《房屋征收决定》公告）及公告附件[梧州市万秀区新兴一路片区棚户区改造项目房屋征收拆除规划红线图、梧州市万秀区新兴一路片区棚户区改造项目房屋征收拆除规划红线范围内的具体房屋（含土地）门牌号]，《房屋征收决定》公告载明“根据国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《关于加快棚户区改造工作意见》、《国务院办公厅关于进一步加强棚户区改造工作的通知》，以及《广西壮族自治区人民政府关于贯彻的通知》，万秀区政府决定从公告之日起将新兴一路片区红线区域范围内列入棚户区改造工程，由万秀区政府对位于新兴一路片区的新兴一路、新兴一路新兴里规划红线范围内的房屋和附属（着）物实施改造征收拆除搬迁措施，目的是彻底改变和提高居民的居住环境及生活质量”。梧州市新兴一路新兴里20号列入新兴一路片区棚户区改造项目房屋征收拆除范围。2017年7月3日，万秀区政府作出万政发〔2017〕16号《梧州市万秀区人民政府关于印发梧州市万秀区新兴一路片区棚户区改造项目房屋征收与补偿安置方案的通知》，印发《梧州市万秀区新兴一路片区棚户区改造项目房屋征收与补偿安置方案》。就梧州市万秀区新兴一路片区棚户区改造房屋征收拆除项目，万秀区政府进行了社会风险评估，并由梧州市万秀区棚户区改造工程指挥部出具了社会稳定风险评估报告。马玉芳不服万秀区政府发布的《梧州市万秀区新兴一路片区棚户区改造项目房屋征收决定》（以下简称《房屋征收决定》），向法院提起诉讼，请求撤销万秀区政府作出的《房屋征收决定》。 梧州市中级人民法院一审认为，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条的规定，万秀区政府有权组织实施其行政区域的房屋征收与补偿工作。新兴一路片区棚户区改造项目选址经梧州市住房和城乡建设委员会批准，该项目可行性研究也经梧州市住房和城乡建设委员会批准，新兴一路片区棚户区改造项目符合万秀区国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，符合《中华人民共和国土地管理法》第五十八条、《中华人民共和国物权法》第四十二条以及《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第（五）项、第九条第一款的规定。万秀区政府在作出《房屋征收决定》前，制定了《梧州市万秀区新兴一路片区棚户区改造项目房屋征收与补偿安置方案》，向社会进行公布征求意见，并通过入户征求意见的方式征求意见，新兴一路片区的大部分住户支持搬迁。在作出《房屋征收决定》前，就新兴一路片区棚户区改造房屋征收拆除项目，万秀区政府进行了社会风险评估，作出《房屋征收决定》公告及公告附件，该行政行为证据确凿，适用法律法规正确，程序合法，应予以维持。马玉芳请求撤销万秀区政府作出的《房屋征收决定》理由不能成立。马玉芳提出其房子不属于棚户区，不应列入“棚户区”征收的范围，一审法院认为马玉芳未能提供充足的证据证实，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回马玉芳的诉讼请求。 上诉人马玉芳上诉称：一、一审判决违反法律规定。（一）一审法院没有依法公告通知其他被拆迁人参加诉讼，遗漏重要原告，又对依法参加一审诉讼的钟永红、郑阳春、吴永生等违法裁定不准许参加诉讼，剥夺钟永红、郑阳春、吴永生等被征收人参与诉讼的权利，违反《中华人民共和国行政诉讼法》第二十七条、第二十九条规定，应发回重审。（二）本案重大，涉及面广，为避免行政干扰和依法公平公正处理，请求广西壮族自治区高级人民法院直接审理。二、一审判决认定事实不清，偏袒万秀区政府。（一）万秀区政府没有在规定时间内提交作出行政行为的依据；（二）上诉人对万秀区政府提交的证据提出异议，但一审判决却认定“原告对被告提交的证据无质证意见”，万秀区政府提交的证据相互矛盾，一审判决未仔细审查既作出判决；（三）本案争议的焦点是征收范围是否属于“棚户区”，本应由万秀区政府举证证明，但一审法院却要求上诉方举证，违反行政诉讼举证规则，为万秀区政府免除举证责任。（四）一审判决违反最高人民法院法发[2018]10号规范裁判文书释法说理的要求与规定，缺乏法理和论证。（五）拆迁公告公布一年多，至今梧州市没有成立“房地产评估专家委员会”，对行政相对人依法评估复核复查没有给予依法保障，侵犯行政相对人依法申请复核复查的权利。三、一审判决没有法律依据。（一）上诉人的房屋没有任何法律依据成为“棚户区”。（二）万秀区政府没有提供发布征收公告应当具备的规划证据，没有安置资金到位证明，没有收回土地使用权必须符合土地利用总体规划和城市总体规划，没有征求专家和公众意见的材料和记录，更没有修改规划方案应当依法办理审批程序的报批记录。（三）万秀区政府违反法律法规，非法收储土地，属于强制征收土地，是无效的行政行为。综上，一审判决认定事实不清，证据不足，举证责任分配错误，且违反法定程序，应予撤销，并发回重审或由上诉法院直接审理。 被上诉人万秀区政府答辩称，一、马玉芳、吴永生并不是同一房屋的业主，其作为行政相对人的权益不同，根据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》，其不符合作为共同原告参加诉讼的情形。二、一审期间，万秀区政府向法院说明延期提交证据的事由，经法院审查属正当理由，并获得法院准许，万秀区政府亦在合理期限内提交相关证据，不属于没有证据提交的情形。三、万秀区政府作出《房屋征收决定》证据确实充分，适用法律正确，程序合法。万秀区在作出决定前，依法向社会公布征求意见，通过入户征求意见及座谈会的形式，得到新兴一路片区大部分住户支持。片区居民对《补偿安置方案》提出的意见，万秀区政府充分采纳进行修正，并就新兴一路片区棚户区改造项目进行了社会风险评估，出具了社会稳定风险评估报告。《房屋征收决定》和《补偿安置方案》经过万秀区政府常务会讨论通过后作出公告，并刊登在《梧州日报》。综上，一审判决认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，马玉芳的上诉请求不成立，请依法予以驳回。 经审查，本院确认一审判决确认的证据合法有效，可以作为本案的定案依据。据此，本院二审查明的事实与一审判决查明的事实一致。 另查明，一审期间，马玉芳、吴永生以本案与吴永生利益相关为由，向一审法院提交申请，申请吴永生作为本案原告参加诉讼。经一审法院审查，马玉芳系吴永生的姐夫，没有证据证实吴永生与本案涉案房屋存在利害关系。 本院认为：一、关于《房屋征收决定》是否合法的问题。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作”的规定，万秀区政府有权组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第（五）项规定：“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要”；第九条规定：“依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。”本案中，新兴一路片区棚户区改造项目，是万秀区政府为了全面贯彻《国务院关于加快棚户区改造工作意见》、《国务院办公厅关于进一步加强棚户区改造工作的通知》，彻底改变和提高居民的居住环境及生活质量的举措，并分别经万秀区政府常务会审议通过、梧州市发展和改革委员会批复同意，梧州市住房和城乡建设委员会亦审核确认该项目符合城乡规划要求，该项目符合万秀区国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。且项目的实施有利于完善城市配套功能，改善人居环境，符合大多数人的利益。因此，万秀区政府对涉案项目范围内的房屋进行征收符合规定。同时，万秀区政府进行了入户调查，在《房屋征收决定》前，制定了《房屋征收与补偿安置方案》，向社会公布征求意见，进行了社会稳定风险评估，并将征收决定进行公告，上述程序符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条、第十一条、第十二条、第十三条、第十五条之规定。《房屋征收决定》的内容、形式、救济途径、时限等符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十三条的规定。万秀区政府作出《房屋征收决定》符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的程序，程序合法。 二、关于万秀区政府提交证据是否迟延的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十六条“被告在作出行政行为时已经收集了证据，但因不可抗力等正当事由不能提供的，经人民法院准许，可以延期提供”的规定，万秀区政府所提交的证据均形成于作出的《房屋征收决定》前，属于作出行政行为时已经收集了证据，万秀区政府在举证期限届满前，已向一审法院申请延期提交证据，理由正当，且经一审法院准许，因此，一审法院对万秀区政府提交的证据予以采信并不存在违反法律规定的情形。 三、关于一审判决是否遗漏当事人的问题。万秀区政府作出《房屋征收决定》时，已告知被征收人不服征收决定的救济途径，被征收人是否申请行政复议或提起行政诉讼，由被征收人自行决定，不属法院审查范围。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”，本案所涉梧州市万秀区新兴一路新兴里20号608房的房屋所有权人除马玉芳外，不存在其他利害关系人，一审判决不存在遗漏当事人、程序违法等情形。 四、关于涉案房屋所属新兴一路片区是否列入棚户区改建范畴的问题。棚户区性质的界定和改造具体范围属于行政自由裁量权行使的范围，根据住房和城乡建设部、国家发展和改革委员会、财政部、农业部、国家林业局、国务院侨务办公室、中华全国总工会2012年12月12日作出的建保(2012)190号《关于加快推进棚户区(危旧房)改造的通知》第二条“城市棚户区(危旧房)改造具体范围由市县人民政府结合当地实际情况确定”的规定，确定城市棚户区(危旧房)改造范围是县市人民政府的法定职权，万秀区政府将片区列为棚户区并不违背法律法规的规定。 综上，万秀区政府作出的《房屋征收决定》并无不当。一审判决认定事实清楚，程序合法，判决结果正确。上诉人马玉芳的上诉理由不充分，本院依法不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人马玉芳负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 周善能 审 判 员 叶 坚 审 判 员 陆 海 二〇一八年十一月十三日 法官助理 杜翰洋 书 记 员 许 青