河南省新郑市人民法院行 政 裁 定 书(2018)豫0184行初83号原告孙纪山，男，汉族，1957年11月17日出生，住河南省中牟县。委托代理人张华立，上海市海华永泰（郑州）律师事务所律师。委托代理人陈峰，上海市海华永泰（郑州）律师事务所律师。被告中牟县森林公安局，住所地河南省中牟县建设路北段**。负责人蔡群成，局长。委托代理人刘彦勇,河南澄析律师事务所律师。委托代理人乔国英，中牟县森林公安局工作人员。被告国有中牟县林场，住所地河南省中牟县荟萃路中段。法定代表人王鸿宾，场长。委托代理人赵庆利，河南赵庆利律师事务所律师。委托代理人娄慧玲，河南赵庆利律师事务所实习律师。原告孙纪山诉被告中牟县森林公安局确认强拆行为违法及行政赔偿一案，于2018年7月12日向本院提起行政诉讼。本院于2018年7月12日立案后，于2018年7月16日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年8月21日公开开庭审理了本案，原告孙纪山及其委托代理人张华立、陈峰，被告中牟县森林公安局的负责人蔡群成、委托代理人刘彦勇、乔国英，被告国有中牟县林场的委托代理人赵庆利到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告孙纪山诉称，2004年10月9日原告与被告国有中牟县林场签订合同书，约定被告为原告提供中林区鸡场北国有林地49．35亩供原告有偿使用，使用期限30年，期限自2007年10月30日至2037年10月30日，使用期限内由原告规划使用。合同签订后，原告按约定支付了租金后，修建了猪舍及附属设施。两被告于2016年8月3日通知原告，要求原告在2016年8月4日中午12时之前将承包地块厂房内设备及其他货物全部清空，并将违法建筑全部拆除，否则将依法处理。被告在2016年8月4日就强制拆除了厂房内设备，原告的房屋内的货物也被毁损，给原告造成巨额经济损失。经过河南大平资产评估事务所的评估，原告被拆除厂房、宿舍、设备及附属设施等实物资产在2016年8月2日的市场价值为9979902.12元。综上，被告强制拆除的程序违法，并给原告造成了巨额经济损失，严重损害了原告的合法权益，原告为此提起行政诉讼，请求：1、依法确认被告对原告厂房、宿舍及附属设施的强制拆除行为违法；2、依法判令被告赔偿原告经济损失9979902.12元；3、本案的全部诉讼费用由被告承担。原告孙纪山向本院提交了以下证据：第一组、2004年10月9日原告与被告国有中牟县林场签订的合同书及附件；第二组、吕某的证明和中牟县人民法院（2015）牟环保刑初字第19号刑事判决书；第三组、2016年8月3日两被告共同向原告下发的拆除通知及照片，拆除后的现场视频；第四组、郑州艺园农牧有限公司的营业执照、动物防疫条件合格证、开户许可证、建设项目环境影响登记表和河南大平资产评估事务所豫大平评报字(2016)第65号资产评估报告书。经庭审质证，被告中牟县森林公安局对原告孙纪山提交的证据提出以下质证意见：对第一组证据的真实性无异议，但不能证明其证明目的，在林地上从事建设需要相关的审批手续，不能证明是经过被告认可允许；对第二组证据的真实性无异议，但不能证明其证明目的，反而证明原告所从事的建设行为是违法行为，建筑物是违法建筑，不具有合法权益。从证明来看，原告出资建设的仓库、厂房、猪舍等设施都是违法建筑。证人吕某当庭证言与书面证言不一致；对第三组证据的真实性无异议，但不能证明是被告森林公安局实施拆除行为；对第四组证据中的营业执照、动物防疫条件合格证、开户许可证、建设项目环境影响登记表的真实性无异议，但与本案无关。对资产评估报告书有异议，系原告单方委托所做评估，评估目的是原告拟处置资产经济行为提供价值参考。其评估标的全部是建筑物，评估的建筑物是违法建筑，不是法律所保护的合法权益，评估报告不合法。评估时间是在拆除之后所做的评估，当时评估的实物已经不存在。根据评估报告特别事项说明第七项，有效使用期限为1年，该评估报告已经过期。被告国有中牟县林场对原告孙纪山提交的证据提出以下质证意见：同被告中牟县森林公安局质证意见一致。对第三组证据补充意见为，在此之前中牟林场已多次通知原告要求其限期拆除，该通知虽是两被告共同发出，但其实是中牟县林场实施拆除，森林公安局没有参与。被告中牟县森林公安局辩称：一、原告起诉主体错误，被告未实施也未委托他人实施原告诉称的强制拆除行为，被告不是本案适格的被告，应当依法驳回原告的起诉或诉讼请求。原告孙纪山在国有中牟县林场的林地上违法建设建筑物及从事其他改变林地用途的违法活动，国有中牟县林场多次通知孙纪山自行拆除违法建筑及设施，但孙纪山拒不拆除，后国有中牟县林场将违法建筑及设施拆除。二、原告就诉称的拆除行为提起行政诉讼和行政赔偿是错误的，本案系原告与国有中牟县林场平等的民事主体之间的民事案件纠纷，本案不属于行政诉讼纠纷，应依法驳回原告的起诉。1、国有中牟县林场属于有独立法人资格的事业单位，承担对林场管理的职责。2、国有中牟县林场依法行使经营管理权及相关职责，本案所涉拆除行为系国有中牟县林场与原告之间的民事案件纠纷。三、原告违反《森林法》、《刑法》等关于保护森林资源的法律规定，擅自在国有林地上建造建筑物及设施是严重毁坏林地的违法行为并构成犯罪被判处刑罚，其所主张的建筑物及设施等属于违法建筑，不属于法律保护的合法权益，原告的诉讼请求没有法律依据，应依法驳回。1、原告在涉案林场上建造建筑物及设施是严重的违法行为并构成非法占用农用地罪，已被中牟县人民法院（2015）牟环保刑初字第19号刑事判决书认定犯非法占用农用地罪，并判处有期徒刑一年，缓刑二年，并处罚金12000元。2、国有中牟县林场拆除涉案建筑物及设施是依法履行自己的经营管理职责，对承包人存在的违法犯罪行为的制止。3、法律保护当事人的合法权益，但原告违反《土地管理法》、《森林法》、《刑法》等法律规定严重毁坏林地所建设的建筑物及设施是非法权益，依法不应当受到保护。四、即使本案按照行政诉讼案由处理，原告的起诉也已经超过了起诉期限，依法应予以驳回。五、本案原告就同一事实提起行政诉讼的同时一并提出行政赔偿请求，人民法院不应一并立案受理，本案应当分别立案。请求驳回原告的起诉或诉讼请求。被告中牟县森林公安局向本院提交了以下证据：1、1992年3月4日颁发的国有林地林权证国林证字第壹号及林地图纸；2、2004年10月9日的合同书；3、国有中牟县林场分别于2011年5月6日、2012年5月30日、2013年10月4日、2013年10月16日、2014年3月17日、2015年3月12日、2015年6月4日、2016年3月7日、2016年6月17日发出的拆除通知；4、涉案现场照片若干及视频；5、河南省中牟县人民法院（2015）牟环保刑初字第19号刑事判决书；6、中牟县人民法院（2018）豫0122民初1295号民事裁定书、孙纪山起诉国有中牟县林场的起诉状。经庭审质证，原告孙纪山对被告中牟县森林公安局提交的证据提出以下质证意见：对证据1的客观性、真实性无异议，但对证明目的有异议。该证据可以证明被告林场是被法律授权对林场进行经营管理的单位，履行的是行政管理职能；对证据2的客观性、真实性和关联性无异议，但对证明目的有异议。该证据可以证明被告在2004年10月9日将林地承包给原告时，由原告规划使用，原告可以在林地内建设建筑物和附属物，被告对原告使用林地建设建筑物和附属物的具体用途是明知的；对证据3的客观性、真实性、证明目的有异议。原告承包林地的目的就是从事养殖，建设猪舍等附属设施是被告明知的，且在2004年10月9日签订合同书后，原告就已经开始建设，被告从未阻止原告建设，被告称从2011年就通知拆除是违背事实的，且被告在拆除通知下发后，也从未实施过进一步的处罚措施。拆除通知没有告知权利，也没有告知法律依据，更没有听取原告的陈述和申辩，严重违反法定程序；对证据4的真实性无异议，但对关联性和证明目的有异议。原告主张的是建筑物和附属设施的赔偿，与室内物品的损害是不矛盾的，被告在2016年8月3日发出通知，要求原告在次日上午12点之前拆除完毕，完全不给原告任何准备和拆除的时间，程序严重违法。原告在场也无法行使任何陈述、申辩权利，也是被强制要求在场的；对证据5的真实性、客观性无异议，但对证明目的有异议。该判决书确认原告系涉案林地的实际承包人和所有权人，原告被判处非法侵占农用地罪与本案中建筑物被强拆之间是不同的法律关系，原告的财产权益依法应当受到保护；对证据6的真实性、客观性无异议，但对证明目的有异议。该裁定书是在原告与被告在诉讼过程中，因协商地上附着物补偿时，原告撤诉的，且原告具有选择提起民事诉讼或行政诉讼的权利，该裁定书不能证明本案纠纷属于民事纠纷。被告国有中牟县林场对被告中牟县森林公安局提交的证据提出以下质证意见：对以上全部证据无异议。被告中牟县森林公安局提交的证据部分来源于被告国有中牟县林场。被告国有中牟县林场辩称，2004年10月9日，原告与被告协商一致，由原告承包被告中林区国有林地49．35亩，承包期限三十年。原告在承包期限内，未经被告同意，也未经林业主管部门的批准，擅自在其承包的涉案土地内修建水泥路、猪舍、连体仓库等建筑物，造成林地大量被毁坏。答辩人发现原告的违法行为后，从2011年起多次书面通知原告，要求其停止违法建设、拆除违法建筑，原告置若罔闻。2015年12月11日，中牟县人民法院对原告的上述违法行为作出（2015）牟环保刑初字第19号民事判决书，判处原告孙纪山犯非法占用农用地罪，判处有期徒刑一年零八个月、缓刑二年，并处罚金人民币12000元。判决生效后，原告依然无动于衷，被告多次通知无果。被告为避免涉案林地遭受更大破坏，2016年8月份通知原告后，在原告的现场见证下，对建筑物内的物品搬出后，对违法建筑进行了部分拆除。因原告毁坏的林地尚未完全恢复林地种植条件，且其承包的林地内仍有部分违法建筑未拆除，给国有林地和被告造成了严重损害。为此，被告已向中牟县人民法院起诉孙纪山，该案正在审理中。原告也曾向中牟县人民法院起诉被告要求赔偿损失，后又撤诉。根据以上事实，提出以下几点答辩意见：一、本案是原告和被告之间的民事纠纷。二、被告的拆除行为是为了维护自身合法权益而为。三、依据河南省中牟县人民法院（2015）牟环保刑初字第19号刑事判决书和中牟县人民法院（2016）豫0122刑初444号刑事附带民事判决书，原告犯非法占用农用地罪已是事实。据此，原告不仅应当承担刑事责任，还应承担恢复原状、赔偿损失等侵权及违约的民事责任。被告已提起民事诉讼，原告若对此有异议，应通过反诉或单独提起民事诉讼解决。综上，请求驳回原告的起诉。被告国有中牟县林场向本院提交了以下证据：1、1992年3月4日颁发的国林证字第壹号国有林地林权证及林地图纸；2、2004年10月9日孙纪山、吕某与国有中牟县林场签订的合同书；3、拆除通知及张贴在孙纪山违法建筑处的照片若干；4、河南省中牟县人民法院（2015）牟环保刑初字第19号刑事判决书；5、中牟县人民法院（2016）豫0122刑初44号刑事附带民事判决书；6、国有中牟县林场拆除原告违法建筑时的录像及照片；7、中牟县人民法院（2018）豫0122民初1295号民事裁定书、孙纪山起诉国有中牟县林场的民事起诉状。经庭审质证，原告孙纪山对被告国有中牟县林场提交的证据的质证意见同对被告中牟县森林公安局提交证据的质证意见一致。被告中牟县森林公安局对被告国有中牟县林场提交的证据没有异议。经庭审质证，本院对上述证据认证如下：原告提交的第一组、第二组、第三组证据，被告中牟县森林公安局提交的证据1、2、3、4、5、6，被告国有中牟县林场提交的证据1、2、3、4、6、7，以上证据均与本案具有关联性，可以作为定案的依据，本院予以采信。原告提交的第四组证据中的郑州艺园农牧有限公司的营业执照、动物防疫条件合格证、开户许可证、建设项目环境影响登记表和被告国有中牟县林场提交的证据5均与本案无关，本院不予采信。原告提交的第四组证据中的河南大平资产评估事务所作出的豫大平评报字[2016]第65号孙纪山拟处置资产所涉及申报实物资产评估项目资产评估报告书，该评估报告属于个人委托，何时委托不明，从该报告声明、特别事项说明等内容可以看出，该评估报告不具有客观性，本院不予采信。原告、被告对以上证据提出的证明目的，本院按照证据本身客观反映的事实予以认定。本院根据以上有效证据及当事人的质证意见，认定以下事实：2004年10月9日，原告孙纪山和吕某作为乙方，与甲方被告国有中牟县林场签订合同书，主要内容为：“甲方提供中林区鸡场北国有林地49.35亩供乙方有偿使用，自2007年10月30日起使用期限30年，使用（承包）费每年每亩80元等”。合同签订后，吕某没有投资和参与建设。2007年至2014年期间，原告孙纪山在未经林业主管部门批准的情况下，在其承包的林地内修建水泥路、猪舍、连体仓库等建筑物，造成46.9亩的农用地毁坏。2015年12月11日，中牟县人民法院作出（2015）牟环保刑初字第19号刑事判决书，判决：被告人孙纪山犯非法占用农用地罪，判处有期徒刑一年零八个月，缓刑二年，并处罚金人民币12000元。该刑事判决已生效。2011年5月6日至2016年6月17日，被告国有中牟县林场先后9次向原告孙纪山和吕某下达拆除通知或通知，要求拆除其承包林地内所建的猪舍、房屋、厂栅等设施。原告孙纪山未拆除。2016年8月3日，被告中牟县森林公安局、国有中牟县林场向原告孙纪山和吕某下达通知，内容为“根据有关法律法规和政策规定，限你于2016年8月4日中午12时前，将承包地块厂房内设备及其他货物全部清空，并将违法建筑全部拆除，否则将依法处理”。2018年8月4日，原告孙纪山承包的林地内的厂房等建筑物被被告国有中牟县林场强制拆除。2018年4月2日，原告孙纪山与被告国有中牟县林场林业承包合同纠纷一案诉至中牟县人民法院，2018年4月9日，原告孙纪山撤回起诉。当日，中牟县人民法院作出（2018）豫0122民初1295号民事裁定书，裁定准许原告孙纪山撤诉。现原告孙纪山认为二被告的行为侵害其合法权益，为此提起行政诉讼，请求：1、依法确认被告对原告厂房、宿舍及附属设施的强制拆除行为违法；2、依法判令被告赔偿原告经济损失9979902.12元；3、本案的全部诉讼费用由被告承担。本院认为，关于中牟县森林公安局、国有中牟县林场作为行政诉讼的被告是否适格问题。在行政诉讼中，被告适格包括两个层面的含义。一是形式上适格，也就是符合《中华人民共和国行政诉讼法》、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》中关于适格被告的规定。二是实质性适格，它是指被诉的行政机关作出了被诉的那个行政行为，并且该机关在此范围内能对案涉标的进行处分。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为”。作为行政诉讼被告的条件之一是被告应为行政机关或者法律、法规、规章授权的组织，也就是形式上适格。本案中，中牟县森林公安局的成立有《中华人民共和国森林法》等法律法规的授权，具有查处相应刑事及行政案件等职能，可以成为行政诉讼的被告。国有中牟县林场虽然是事业法人，但根据国家林业局制定的《国有林场管理办法》第二条第二款规定：“本办法所称国有林场，是指国家建立的专门从事植树造林、森林培育、保护和利用的具有独立法人资格的林业事业单位”。从该规定可以看出国有中牟县林场并无作出行政行为的职能，原告也未提交其他证据或者依据证明国有中牟县林场具有作出行政行为的职能，故国有中牟县林场作为行政诉讼的被告无法律依据。关于原告孙纪山的建筑是被谁强制拆除的问题，也就是行政诉讼被告适格的实质性条件。根据原告孙纪山提交的现场拆除建筑的视频及照片和被告中牟县森林公安局、国有中牟县林场提交的现场拆除建筑的视频，并结合本案的其他证据可以证实，除了2016年8月3日中牟县森林公安局和国有中牟县林场向原告孙纪山和吕某下达的通知外，原告无其他证据证实中牟县森林公安局参与实施了拆除行为，且中牟县森林公安局也无拆除他人建筑的法定职责。国有中牟县林场自认是其拆除了原告的建筑，原告孙纪山在其向中牟县人民法院提起的与国有中牟县林场林业承包合同纠纷一案的民事起诉状中，也自述建筑物被林场拆除。通知行为与拆除行为在行政法上是两个完全不同的行为，原告不能仅凭通知行为来推断中牟县森林公安局实施了拆除行为，而本案现有证据只能证明原告的建筑是被国有中牟县林场拆除的。综上所述，被告中牟县森林公安局虽然具备行政诉讼被告的形式资格，但其实质上并未拆除原告的建筑，被告国有中牟县林场虽然拆除了原告的建筑，但其作为行政诉讼的被告形式上不适格，故原告孙纪山以中牟县森林公安局、国有中牟县林场提起的行政诉讼不符合法定条件，其起诉应予驳回。行政机关存在违法行政行为是行政赔偿的前提条件，本案原告要求被告行政赔偿也不具备此条件，其起诉一并予以驳回。原告孙纪山与国有中牟县林场的纠纷应当通过其他法律途径解决。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥的解释》第六十九条第一款第一项、第十项之规定，裁定如下：驳回原告孙纪山的起诉。案件受理费50元，退还原告孙纪山。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省郑州市中级人民法院。审 判 长  郭 磊人民陪审员  张富彬人民陪审员  谷瑞霞二〇一八年十一月七日代理书记员  聂 颖附：《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：(一)原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；(二)有明确的被告；(三)有具体的诉讼请求和事实根据；(四)属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥的解释》第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（十）其他不符合法定起诉条件的情形。