广州铁路运输法院 行 政 判 决 书 （2018）粤7101行初3797号 原告：广州市番禺创信鞋业有限公司，住所地广州市南沙区榄核镇榄九路21号。 法定代表人：吴振昌，该公司董事长。 委托代理人：徐启英，该公司工作人员。 委托代理人：郭玉霞，广东中穗律师事务所律师。 被告：广州住房公积金管理中心，住所地广州市天河区华就路12号2-4楼。 法定代表人：夏卫兵，该中心主任。 委托代理人：钟晋闻，该中心工作人员。 委托代理人：谢佩雯，广东广信君达律师事务所律师。 被告：广州市人民政府，住所地广州市越秀区府前路1号。 法定代表人：温国辉，该政府市长。 委托代理人：秦立平，该政府法制办公室工作人员。 第三人：付历兴，女，汉族，1973年1月28日出生，住址重庆市云阳县。 原告广州市番禺创信鞋业有限公司（以下简称创信公司）不服被告广州住房公积金管理中心（以下简称公积金中心）作出的穗公积金中心南沙责字〔2018〕703号《责令限期办理决定书》（以下简称《责令限期办理决定书》）、被告广州市人民政府（以下简称市政府）作出的穗府行复〔2018〕855号《行政复议决定书》（以下简称《行政复议决定书》），于2018年7月13日向本院提起行政诉讼。本院在原告创信公司补齐材料后于2018年8月6日受理，并依法组成合议庭，于2018年11月21日公开开庭审理了本案。原告创信公司的委托代理人徐启英、郭玉霞，被告公积金中心的委托代理人钟晋闻、谢佩雯，被告市政府的委托代理人秦立平到庭参加诉讼，第三人付历兴经本院合法传唤，无正当理由未到庭。本案现已审理终结。 原告创信公司诉称，两被告作出的具体行政行为查明事实不清、适用法律错误，严重损害原告合法权益，理由如下：一、两被告未查清第三人的公积金缴存基数，直接以养老保险缴费基数作为数据来源，这是缺乏事实和法律依据的。根据《住房公积金管理条例》第十六条规定，公积金的缴存基数为职工本人上一年度月平均工资，而非养老保险缴费基数。且根据《关于住房公积金管理若干具体问题的指导意见》第六条规定，在单位不提供职工工资情况或者职工对提供的工资情况有异议的情况下，管理中心可依据当地劳动部门、司法部门核定的工资，或所在设区城市统计部门公布的上年职工平均工资计算。本案中，因为涉及补缴年限超过两年，而依照《广东省工资支付条例》关于用人单位的工资台账保存两年的相关规定，原告客观上无法提供这么长时间的工资台账，并非故意不提供，被告公积金中心不能以未经劳动部门、司法部门核定的养老保险缴费基数作为缴存基数。对于超过两年追溯期限的补缴请求，即使两被告认为需要补缴的，也应由第三人提供经原告确认的个人收入情况作为缴存数据来源，否则，应承担不利的法律后果，两被告对其请求事项应不予支持或不予处理。二、两被告在处理第三人补缴公积金请求时，没有适用两年时效方面的法律规定，这是错误的。首先，被告公积金中心作为公积金管理机构，在原告与第三人双方存在劳动关系的前提下，保障劳动者在享有公积金待遇方面的权利，其在履行职权时应当遵守、参照《劳动保障监察条例》第二十条规定。因此，被告公积金中心接受第三人投诉时，应对其补缴年限进行审查，对于超过两年追溯时效的请求不予受理或不予处理。其次，根据《关于住房公积金管理若干具体问题的指导意见》（建金管〔2005〕5号）第六条规定，单位从未缴存住房公积金的，也仅仅是要求原则上自《条例》发布之月开始补缴，并非强制地必须从条例发布之月开始补缴。再有，即使在公权领域，也应适用追溯期限的规定，被告公积金中心对第三人的投诉，应受两年追溯期限的限制。若补缴公积金没有时效限制，无论在职员工还是离职员工，均可任何时候向曾经服务的单位提出补缴公积金，将会造成企业经营和社会经济的不稳定，还会产生因工资数据丧失等原因导致无法确定补缴标准的实际问题。因此，两被告应当结合实际情况及相关法律法规，适用两年的追溯时效。三、被告公积金中心对原告就《核查通知书》提出的异议不予回复、不予审查，即作出《责令限期办理决定书》，属程序违法。原告在收到被告公积金中心作出的《核查通知书》后，通过顺丰快递向公积金中心寄送《住房公积金异议函》，《异议函》反映了原告对《核查通知书》中提到缴存年限、缴存基数等计算方式和标准提出了异议，公积金中心收到该《异议函》，但没有就《异议函》中提到的异议情况进行调查、审查及回复原告，而直接作出《责令限期办理决定书》。被告公积金中心的行为剥夺了原告申辩、异议的权利，严重损害了原告的合法权益，属于程序违法。四、两被告在作出行政行为时，并未考虑实际情况及该行政行为所造成的不良社会影响。本系列案件属于历史遗留问题，虽然《公积金管理条例》早在1999年已经颁布，但当时的社会环境决定了该规定无法全面在社会、企业中开展实施，在广州番禺、南沙当地的大部分企业没有执行该规定，当地的主管部门也没有强制要求企业执行，导致积压了大批员工没有缴纳公积金。目前要求补缴的员工累计已达2000多人，这些人员当中要求补缴的年限长达数年甚至十几年。若是否离职、是否已经开始缴存，都可以要求补缴劳动关系存续期间的公积金而不论时效的话，光是补缴公积金，将会使原告资金困难，甚至倒闭。综上所述，请求法院判令：1.依法撤销被告公积金中心作出的《责令限期办理决定书》及被告市政府作出的《行政复议决定书》；2.本案诉讼费由两被告承担。 被告公积金中心辩称，我中心作出的《责令限期办理决定书》认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告市政府辩称，一、答辩人的行政复议受理程序合法。根据《行政复议法》第十七条第一款、第二十三条第一款的规定，我府受理原告复议申请后，向公积金中心发出《提出行政复议答复书》，公积金中心依法作出答复。二、答辩人的行政复议审查程序合法。公积金中心为我市管理住房公积金的单位，依法有权在用人单位逾期不缴或少缴住房公积金时，责令其限期缴存。公积金中心已在作出《责令限期办理决定书》之前向原告发出《核查通知书》，公积金中心有权按照《住房公积金管理条例》第十七条和《关于住房公积金管理若干问题的指导意见》（建金管〔2005〕5号）第六条的规定，核定原告的补缴数额。公积金中心在查实原告存在未为第三人缴存部分住房公积金的事实后，作出《责令限期办理决定书》认定事实清楚，适用法律正确，证据充分，程序合法，处理适当。答辩人作出《行政复议决定书》，并送达原告。综上，答辩人作出的《行政复议决定书》认定事实清楚、证据确凿、适用法律正确、符合法定程序，请求法院依法驳回原告的诉讼请求及判令原告承担诉讼费用。 第三人付历兴未陈述意见。 经审理查明，2017年12月21日，第三人付历兴向被告公积金中心递交投诉信，请求被告公积金中心为其追讨2014年11月至2016年5月原告欠缴部分住房公积金。第三人向被告公积金中心提交了纳税清单、养老保险缴费明细等证据材料，并申请使用社保缴费基数作为公积金缴费基数。 2017年12月29日，被告公积金中心向原告作出《核查通知书》，通知原告：第三人反映其少缴/未缴2014年11月至2016年5月期间住房公积金2398元，要求原告对其与第三人是否存在劳动关系、劳动关系起始时间、公积金缴存起始时间、缴存基数、比例正确与否等事项进行核实，如原告对第三人所反映的事实、补缴数额有异议，在收到通知书之日起10个工作日内提出异议并附上相关证明资料。该《核查通知书》以及《住房公积金应缴数额统计表》于2018年1月6日送达原告创信公司。 2018年1月12日，原告就第三人以及其他职工的公积金缴存问题一并向被告公积金中心提交《公积金异议函》，就与第三人的劳动存续期间、公积金缴存基数、适用两年时效法律规定、追缴公积金可能造成的社会影响等方面提出异议，但未按要求提交相关证明材料。 2018年3月5日，被告公积金中心向原告作出《责令限期办理决定书》，查实原告未按规定为第三人缴存2014年11月至2016年5月期间的住房公积金，根据国务院《住房公积金管理条例》第二条、第十三条、第十五条、第十六条、第十七条、第十八条、第十九条、第二十条、第三十七条、第三十八条、第四十七条、建金管〔2005〕5号《关于住房公积金管理若干具体问题的指导意见》第六条、建金管〔2006〕52号《关于住房公积金管理几个具体问题的通知》等有关规定，责令原告在收到决定书之日起10个工作日内为第三人补缴2014年11月至2016年5月期间的单位应缴存部分住房公积金合计2398元到职工住房公积金账户内。被告公积金中心依法向原告送达《责令限期办理决定书》。 原告不服责令限期办理决定，向被告市政府申请行政复议。被告市政府向被告公积金中心送达《提出行政复议答复通知书》，并通知第三人参加行政复议。被告公积金中心在规定期限内向被告市政府提交了《行政复议答复书》及相关证据材料。 2018年6月22日，被告市政府依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，作出维持被告公积金中心作出的《责令限期办理决定书》的《行政复议决定书》，并依法送达原告、被告公积金中心及第三人。原告仍不服，诉至本院。 以上事实，有原告商事登记信息、第三人身份证、投诉信、申请、养老保险缴费历史明细、纳税清单、核查通知书、住房公积金应缴数额统计表、广州住房公积金个人缴存明细、公积金异议函、责令限期办理决定书及送达材料、行政复议申请书、提出行政复议答复通知书、第三人参加行政复议通知书、行政复议答复书、行政复议决定书及送达材料等证据证实，原、被告亦当庭陈述在案。 本院认为，《住房公积金管理条例》第十条第一款规定：“直辖市和省、自治区人民政府所在地的市以及其他设区的市（地、州、盟）应当按照精简、效能的原则，设立一个住房公积金管理中心，负责住房公积金的管理运作。县（市）不设立住房公积金管理中心。”第三十八条规定：“违反本条例的规定，单位逾期不缴或者少缴住房公积金的，由住房公积金管理中心责令限期缴存；逾期仍不缴存的，可以申请人民法院强制执行。”被告公积金中心具有对辖区内住房公积金管理的职权。《中华人民共和国行政复议法》第十二条规定：“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”被告市政府作为被告公积金中心的本级人民政府，有权受理以公积金中心为被申请人的行政复议申请并作出处理。 《住房公积金管理条例》第十六条第二款规定：“单位为职工缴存的住房公积金的月缴存额为职工本人上一年度月平均工资乘以单位住房公积金缴存比例。”第十七条规定：“新参加工作的职工从参加工作的第二个月开始缴存住房公积金，月缴存额为职工本人当月工资乘以职工住房公积金缴存比例。单位新调入的职工从调入单位发放工资之日起缴存住房公积金，月缴存额为职工本人当月工资乘以职工住房公积金缴存比例。”第十八条规定：“职工和单位住房公积金的缴存比例均不得低于职工上一年度月平均工资的5％；有条件的城市，可以适当提高缴存比例。具体缴存比例由住房公积金管理委员会拟订，经本级人民政府审核后，报省、自治区、直辖市人民政府批准。”建金管〔2005〕5号《关于住房公积金管理若干具体问题的指导意见》第二条规定：“设区城市（含地、州、盟，下同）应当结合当地经济、社会发展情况，统筹兼顾各方面承受能力，严格按照《条例》规定程序，合理确定住房公积金缴存比例。单位和职工缴存比例不应低于5%，原则上不高于12%。……。”第六条规定：“单位补缴住房公积金（包括单位自行补缴和人民法院强制补缴）的数额，可根据实际采取不同方式确定：单位从未缴存住房公积金的，原则上应当补缴自《条例》（国务院令第262号）发布之月起其欠缴职工的住房公积金。单位未按照规定的职工范围和标准缴存住房公积金的，应当为职工补缴。单位不提供职工工资情况或者职工对提供的工资情况有异议的，管理中心可依据当地劳动部门、司法部门核定的工资，或所在设区城市统计部门公布的上年职工平均工资计算。”本案中，被告公积金中心责令原告补缴的住房公积金数额，有《养老保险缴费历史明细》《纳税清单》《住房公积金应缴数额统计表》等证据证实，原告虽对《住房公积金应缴数额统计表》中的缴存基数及缴存期间有异议，但未提供证明材料予以证实，故本院对被告公积金中心的《住房公积金应缴数额统计表》予以采纳。被告公积金中心根据劳动合同、养老保险缴费历史明细、纳税清单等证据证实原告与第三人存在劳动关系，以第三人提供的相关证据作为基础，初步查明原告欠缴第三人住房公积金的事实后，向原告发出《核查通知书》，通知原告对相关事实进行核实，并可在指定期限内提出异议及提交证明材料，已充分保障原告陈述、申辩及举证的权利。原告虽提出异议，但未提交证明材料证实其异议，被告公积金中心对其异议不予采纳，并无不当。原告接到核查通知后，仍未为第三人缴存劳动关系存续期间的住房公积金，被告公积金中心作出《责令限期办理决定书》符合上述规定。 《中华人民共和国行政复议法》第二十八条规定：“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：(一)具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持；……”第三十一条第一款规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。”本案中，被告市政府在法定期限内受理并作出行政复议决定，符合上述规定。 对于原告创信公司提出被告公积金中心在处理第三人补缴住房公积金的请求时，应适用《劳动保障监察条例》第二十条关于两年时效方面规定的主张。被告公积金中心处理住房公积金投诉和追缴住房公积金均属于住房公积金的管理行为，并非劳动保障监察行为，因而不适用《劳动保障监察条例》第二十条的规定。另外，被告公积金中心是依据《住房公积金管理条例》作出处理、追缴住房公积金的行政行为，而《住房公积金管理条例》并未规定追缴住房公积金的时效。因此，原告的上述主张没有法律法规依据，不能成立。 综上所述，原告提出撤销被告广州住房公积金管理中心作出的穗公积金中心南沙责字〔2018〕703号《责令限期办理决定书》和撤销被告广州市人民政府作出的穗府行复〔2018〕855号《行政复议决定书》的诉讼请求，没有事实和法律依据，依法应予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决如下： 驳回原告广州市番禺创信鞋业有限公司的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告广州市番禺创信鞋业有限公司负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于广州铁路运输中级法院。 审判长  熊晓风 审判员  林锡宏 审判员  许 青 二〇一八年十一月二十六日 书记员  谢秀娴 吴晓瑜