山西省高级人民法院行政裁定书（2018）晋行终694号上诉人（原审原告）刘计有，男，1948年6月13日出生，汉族，住晋中市。委托代理人刘建军，男，1975年10月17日出生，汉族，住山西省晋中市，系刘计有之子。委托代理人卢耀强，男，1976年1月9日出生，汉族，住山西省晋中市，系刘计有外甥。被上诉人（原审被告）晋中市人民政府，住所地晋中市榆次区新华街199号。法定代表人赵建平，市长。委托代理人白银牛，晋中市国土资源局榆次分局工作人员。委托代理人杜晨亮，山西杜聿律师事务所律师。原审第三人刘继贵，男，1936年12月6日出生，汉族，住太原市。原审第三人姚燕华，女，1968年1月30日出生，汉族，住霍州市。原审第三人刘佩麟，男，1988年4月17日出生，汉族，住霍州市。上诉人刘计有因诉晋中市人民政府、第三人刘继贵、姚燕华、刘佩麟土地行政登记一案，不服吕梁市中级人民法院（2018）晋11行初3号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行审理，本案现已审理终结。原审查明，原告刘计有、第三人刘继贵与案外人刘山（三）保系兄弟关系。父亲刘登川、母亲史朋书相继于1998年、2003年去世。刘继贵之子刘应中于2012年去世，其妻姚燕华，其子刘佩麟。1985年原榆次市对宅基地进行清理，位于原榆次市××乡刘登川家庭使用的宅基地登记在刘登川名下。1992年原榆次市人民政府为刘登川换发了土地使用证。2007年刘应中申请土地变更登记，并提交了刘登川名下的土地使用证、刘继贵与妻子李巧燕同意将刘登川房产、土地使用权由刘应中继承的协议书、王湖村村委会由刘应中换发土地使用证的证明等土地权属来源证明文件。晋中市国土资源局榆次分局经过地籍调查，初审认为权属合法，界线清楚，无纠纷。晋中市人民政府审查后为刘应中颁发市集用（2007）第01110号《集体土地建设用地使用证》，将刘登川名下的宅基地变更登记到刘应中名下。颁证之后刘应中对原土地上房屋进行翻盖。2016年晋中市人民政府确定王湖村城中村改造项目为市政重点工程项目。2017年12月在征收补偿完毕后，晋中市国土资源局对包括案涉土地在内的王湖村集体土地办理了土地使用权注销登记。2016年5月至6月间，王湖村村庄改造拆迁公告张贴后，原告称才知道父亲刘登川名下的宅基地已变更在刘应中名下。原告认为，被告的变更登记行为剥夺其继承父亲刘登川遗产的权利。第三人刘继贵、姚燕华、刘佩麟则认为父亲刘登川名下的宅基地及房屋早在1986年原告兄弟三人作出处理，故变更登记在刘应中名下。为此，形成纠纷。原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民，法人或者其他组织，有权提起诉讼。”在行政行为的相对人之外，决定公民，法人或者其他组织能否提起行政诉讼的重要条件是“与行政行为有利害关系”。本案中，原告以父母遗产未进行分割而主张变更登记行政行为违法，第三人则提供证据主张对案涉房屋及土地已进行了处理。由此可见，原告的诉求是以民事权利是否存在为基础，而且对此双方尚存在争议，因该民事争议涉及民事诉讼专属管辖，不属于告知原告申请一并解决相关民事争议的情形，该民事争议并非本案一并审查的范围。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第五十四条第一款的规定，原告对起诉是否符合法定条件负有举证责任。原告在没有通过法定途径确定其享有涉案房屋及土地民事权利的情况下，仅以遗产没有分配，起诉要求确认被告行政行为违法，不能证明其与被诉行政行为之间有利害关系，原告不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项规定的提起行政诉讼的原告资格，依法应当裁定驳回起诉。依据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定驳回原告刘计有的起诉。刘计有上诉称：一、一审裁定认定事实错误，上诉人与本案被诉行政行为之间有利害关系。一审审理过程中，上诉人已经向法庭提供证据，证明本案被诉行政行为登记确权的房屋原登记在上诉人父亲名下，上诉人父亲去世，在没有遗嘱的情况下，上诉人自然有法定继承权。本案被上诉人的被诉行政行为将上诉人有法定继承权的房屋登记给第三人，错误认定上诉人与本案被诉行政行为没有利害关系。二、上诉人诉请确认本案被诉行政行为违法是因被上诉人作出行政行为时所依据的证据不足，违反法定程序。这与上诉人是否先由民事诉讼确权没有关系。三、上诉人本案诉讼请求为确认被上诉人的登记行为违法，其原因是被上诉人将本案所涉房屋登记在第三人名下时缺少必要证据，违反法定程序。被上诉人明知房屋原户主为刘登川，但其作出本案被诉行政行为即将刘登川名下产权登记至刘登川孙子刘应中名下时，所依据的证据既没有刘登川的授权签字，也没有刘登川全部继承人的授权签字，其依据的证据不足以支持其将刘登川名下产权登记在孙子刘应中名下。上诉人认为被上诉人作出本案被诉行政行为所依据的证据不足，违反法定程序。无论上诉人是否经由民事诉讼确认上诉人对涉讼房屋有民事权利，都不能改变被上诉人在作出本案被诉行政行为时证据不足的事实。综上，现有证据可以证明上诉人与本案被诉行政行为之间有利害关系。被上诉人作出行政行为时证据不足，系违法行政行为，因此上诉人提起上诉，请求二审法院撤销原审裁定，支持上诉人的诉讼请求。晋中市人民政府答辩称，一、1985年，农村土地总登记时，根据一户只能拥有一处宅基地的原则，涉案宅基地登记给以刘登川为户主的家庭使用。1992年农村土地总登记时，刘登川申请换发土地使用证。1998年，刘登川去世。2007年刘登川的孙子刘应中申请换发土地使用证，国土部门依据《土地登记规则》相关规定调查核实后，报经晋中市人民政府批准，依法核发市集用（2007）第01110号《集体土地建设用地使用证》。其权属来源为榆次区郭家堡乡王湖村村民委员会出具的请求办理过户的证明，刘应中继承该宅基地的协议书、原《集体土地使用证》、地籍调查表等。据此，答辩人核发的市集用（2007）第01110号《集体土地建设用地使用证》依据的事实清楚，适用法律正确，程序合法。二、2007年为刘应中换发土地使用证时，1992年刘登川名下的土地使用证收回，并且在刘应中取得土地使用权后房屋全部翻盖，至今已是9年之久，在这期间，上诉人一直没有提出异议，上诉人对2007年为刘应中颁发土地使用证是知道的，上诉人的起诉已超过法定的起诉期限。三、涉案土地已由晋中市榆次区人民政府征收为国有土地。2017年底相关部门对包括案涉土地在内的448宗集体土地使用权证公告注销，上诉人请求撤销的标的已不存在，故请求驳回上诉人的诉讼请求。本院经审理查明的事实与原审一致，对原审认定的事实本院予以确认。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民，法人或者其他组织，有权提起诉讼。”行政诉讼原告适格的条件之一，即为原告与被诉行政行为具有利害关系。“利害关系”是指原告认为其自身权益可能受到被诉行政行为的不利影响，具体包括原告存在一个可能受到被诉行政行为不利影响的权利；该权利属于原告的主观权利；该权利是否可能受到了被诉行政行为的侵害。本案中，上诉人以父母遗产未进行分割而主张涉案变更登记行政行为违法，该诉求是以基础民事法律关系确立的民事权利为前提。所谓基础民事法律关系是指民事争议为解决行政争议的基础，解决了基础民事争议，行政法律关系才具备了解决的前提。本案行政诉讼中存在基础民事法律关系，而且双方对民事权利尚存在争议。故本案上诉人主张与被诉行政行为具有利害关系应以先行解决相关民事争议为前提。原审裁定驳回起诉正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 刘 群审判员 魏佩芬审判员 魏晓俊 二○一八年十一月十二日书记员 武 蕾