河南省周口市中级人民法院行 政 判 决 书（2018）豫16行初126号原告李亚芳，女，汉族，1977年11月5日生，住郑州市中原区。委托代理人吴静，北京市京师律师事务所律师，特别授权。委托代理人毕晨，北京市京师律师事务所律师，特别授权。被告鹿邑县人民政府；住所地：鹿邑县紫气大道中段；统一社会信用代码：11411725005916958W。法定代表人李刚，职务县长。委托代理人周东阳，鹿邑县人民政府工作人员，一般代理。委托代理人姚明杰，河南风向标律师事务所律师，一般代理。被告鹿邑县试量镇人民政府；住所地：鹿邑县试量镇政府路**；统一社会信用代码：114117250059177236。法定代表人卢长青，职务镇长。委托代理人王鹤连，河南梓暄律师事务所律师，一般代理。原告李亚芳不服被告鹿邑县人民政府、鹿邑县试量镇人民政府强制拆除房屋的行为，于2018年7月4日向本院提起行政诉讼。本院于2018年7月11日立案后，于2018年7月13日向被告鹿邑县人民政府送达了起诉状副本及应诉通知书，于2018年7月16日向被告鹿邑县试量镇人民政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年8月7日公开开庭审理了本案。原告李亚芳及其委托代理人吴静、毕晨，被告鹿邑县人民政府委托代理人周东阳、姚明杰，被告鹿邑县试量镇人民政府的法定代表人卢长青及其委托代理人王鹤连到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告李亚芳诉称，原告是积极响应《民办教育促进法》之规定经依法批准成立的民办幼儿园的实际负责人，先后投入1300余万元进行建设，2017年园内在读学生共计239名。很好的解决了当地及周边儿童的学前教育问题，建校至今一直受到当地教育部门大力支持，并得到当地百姓认可。2017年12月18日原告在未经任何告知以及任何书面的批准文件的情况下，幼儿园被强行断电，县政府部分人员、试量镇政府全体工作人员及公安民警在原告幼儿园正常上课的情况下强行对幼儿园行政办公室、财务室、公厕一共7建房屋和地坪全部强行拆除。2017年12月28日被告又再一次强行拆除原告幼儿园的晨检室和侧门过道。2018年1月3日五被告动用6台大型挖掘机，在大雪中连拆三天三夜。原告认为五被告行为违背法律规定，在未经任何法定程序以及未经任何书面批准文件的前提下，违法强行拆除原告学校，严重违反了《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国行政强制法》、《中华人民共和国行政处罚法》等相关法律规定，侵犯了原告的合法权益，给原告造成了巨大的经济损失。原告特提起行政诉讼，请求确认五被告的强拆行为违法。被告鹿邑县人民政府辩称，一、被答辩人李亚芳不具备合法的诉讼主体资格。李亚芳未经批准，未取得规划许可证，违法占地建房，其占地建房行为不但系违法占地同时也违反了《中华人民共和国城乡规划法》，系违法建筑，其不享有享有的合法权益，与被诉行政行为没有法律上的利害关系，不具备本案诉讼的主体资格。二、被诉行政行为认定事实清楚，证据确实充分。土地主管部门对李亚芳违法占地行为依法进行了处罚，李亚芳拒不执行。2017年12月31日答辩人发出强制拆除公告，李亚芳仍然不自行拆除，答辩人依法予以强制拆除，该行为认定事实清楚，证据确实充分。三、被诉行政行为依据《中华人民共和国土地管理法》第四条第一款、第四款、第二十二条第三款等，以及《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国森林法实施条例》、《中华人民共和国行政强制法》等相关规定作出。且在强拆之前进行了公告，依法催告了被答辩人履行拆除义务，拆除程序是合法的。并且原告李亚芳起诉也超过了法定的六个月的起诉期限。综上，被答辩人诉讼请求、事实和理由不能成立，请求依法驳回被答辩人李亚芳的诉讼请求。被告鹿邑县试量镇人民政府的答辩意见与被告鹿邑县人民政府的答辩意见基本相同。经审理查明，原告李亚芳所建用于承办幼儿园的楼房及其他附属建筑物位于鹿邑县试量镇光明路西头路南，用地面积4467平方米，试量镇土地利用总体规划图（2010-2020）显示该地规划用途为林地。2014年12月31日原告李亚芳以建设试量镇实验幼儿园的名义租赁上述土地，租赁协议中写明该地系废旧坑塘地。2015年10月份原告李亚芳在该地上进行建设。2015年12月25日鹿邑县国土资源局以原告未经依法批准，占用4467平方米林地建幼儿园的行为，违反《中华人民共和国土地管理法》第四十四条条第一款为由向原告发出鹿国土资执责停﹝2015﹞984号《责令停止违法行为通知书》，责令原告停止违法行为。同日，鹿邑县国土资源局试量国土资源所向原告作出《责令拆除违法建筑物通知书》。2015年12月28日鹿邑县国土资源局再次向原告发出鹿国土资执责停﹝2015﹞961号《责令停止违法行为通知书》。2015年12月31日鹿邑县国土资源局对原告作出鹿国土资罚字﹝2015﹞961号《土地违法案件行政处罚决定书》，并于当日向原告送达，决定对原告作出如下处罚：1、责令原告自接到处罚决定之日起15日内将非法占用的土地退还给村民组；2、限原告自接到处罚决定之日起15日内将非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复种植条件；3、处以每平方米3元的罚款，共计人民币13401元。2016年1月15日鹿邑县国土资源局向原告发出书面催告书，催告原告履行上述处罚决定。2016年1月27日原告向鹿邑县国土资源局交纳了13401元的处罚款，但原告一直未履行拆除建筑物的义务。2017年12月18日和28日，鹿邑县试量镇人民政府组织人员拆除了原告所建幼儿园主楼之外的门岗、办公室、厕所等附属设施。2017年12月31日被告鹿邑县人民政府作出强拆告字﹝2017﹞015号《行政强制拆除公告》，并在原告所建幼儿园处张贴；公告主要内容为：“限你自本公告发出之日起3日内自行拆除位于试量镇文化路行政村的违法建筑物、构筑物和其他设施。如你在规定期限内不履行自行拆除义务，本机关将依法强制拆除。”2018年1月3日被告鹿邑县人民政府组织鹿邑县试量镇人民政府、土地、规划等部门将原告所建幼儿园主楼进行了强制拆除。拆除时没有对建筑物内物品制作物品清单，进行登记保全或者公正。2018年7月4日原告以鹿邑县人民政府、鹿邑县试量镇人民政府、鹿邑县国土资源局、鹿邑县城乡规划局、鹿邑县住房和城乡建设局为被告提起本案诉讼。由于本院认为原告所列的鹿邑县国土资源局、鹿邑县城乡规划局、鹿邑县住房和城乡建设局三被告不是本案适格被告，另行裁定驳回。本院认为，一、关于原告是否超过起诉期限的问题。本案被诉行政行为系事实行为。对该行为的起诉期限应当适用《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款之规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”本案中，被诉的多次强拆的事实行政行为最早发生在2017年12月18日，即使从最早发生的行为算起，原告在2018年7月4日提起本案诉讼，并没有超过上述司法解释规定的一年的起诉期限。二、关于如何认定多次强拆行为系谁作出，由谁承担法律责任问题。对于2017年12月18日和2017年12月28日原告所建幼儿园除主楼之外的门岗、办公室、厕所等附属建筑物被拆除，被告鹿邑县试量镇人民政府承认由其组织人员拆除，并没有鹿邑县人民政府的授权和委托，原告也没有证据证明这两次强拆被告鹿邑县人民政府进行了参与，所以这两次强拆应当认定为鹿邑县试量镇人民政府所组织实施。关于2018年1月3日开始的对原告所建幼儿园主楼进行的拆除，拆除前被告鹿邑县人民政府作出了《行政强制拆除公告》，《公告》中明确“本机关将依法强制拆除”。此次拆除是在被告鹿邑县人民政府的组织下进行的，鹿邑县人民政府是这次强制拆除的实施主体，拆除也是以其名义进行，具体参与的试量镇人民政府、鹿邑县住房和城乡建设局、鹿邑县城乡规划局、鹿邑县国土资源局等多家单位是在鹿邑县人民政府的组织领导下参与的，该行为的法律后果应当由组织者即被告鹿邑县人民政府承担，原告无须起诉具体参与的各职能部门和下级政府组织。况且，在各种强拆实践中具体参与部门人员繁杂，有多家单位甚至包括城管、公安的参与，有时根本无法具体查清到底有几家单位参与，当事人无须对这些具体参与拆除的单位都一一起诉，而只需起诉实施主体即组织者即可，这样也更有利于事后法律责任的承担。三、关于强制拆除行为是否违法问题。从两被告提供的证据来看，其强制拆除的依据就是鹿邑县国土资源局对原告因违法占地行为作出的限期拆除的行政处罚。《中华人民共和国土地管理法》第八十三条规定“依照本法规定，责令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的，建设单位或者个人必须立即停止施工，自行拆除；对机械施工的，作出处罚决定的机关有权制止。建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的，可以在接到责令限期拆除决定之日起十五日内，向人民法院起诉；期满不起诉又不自行拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行，费用由违法者承担。”而《中华人民共和国土地管理法》及其他相关法律并没有规定，行政机关对于依据该法作出的限期拆除的行政处罚享有强制拆除的权力。所以本案中两被告均不具有强制拆除原告所建建筑物的法定职权。只有在《中华人民共和国城乡规划法》中，县级以上人民政府或者乡级人民政府有权组织对因违反城乡规划法而作出的限期拆除行政处罚的强制执行的权力，但是本案中并没有证据证明有关城乡规划部门对原告进行了处罚。所以可以认定两被告强制拆除的行为系超越职权的行为。并且两被告在具体实施拆除时，没有作出强制执行决定，没有告知被拆除人陈述、申辩的权利，拆除时也没有通知被拆除人到场，没有对建筑物内的物品制作物品清单，进行登记保全或者公证，违反了《中华人民共和国行政强制法》的规定，该强拆行为程序也是违法的。因该行为系事实行为无可撤销内容，故应确认两被告的强拆行为违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项之规定，判决如下:一、确认被告鹿邑县人民政府于2018年1月3日组织实施的对原告所建幼儿园建筑主楼进行强制拆除的行为违法；二、确认被告鹿邑县试量镇人民政府于2017年12月18日和2017年12月28日组织实施的对原告所建幼儿园除主楼之外的门岗、办公室、厕所等附属建筑物进行强制拆除的行为违法。案件受理费50元，由被告鹿邑县人民政府、鹿邑县试量镇人民政府承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于河南省高级人民法院。审判长  任成飞审判员  胡文建审判员  闫 政二〇一八年十一月二十九日书记员  范帅印