宁夏回族自治区银川市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）宁01行初901号 原告杨创忠，男，1960年4月5日出生，汉族，退休职工，住宁夏回族自治区银川市。 被告银川市兴庆区人民政府，住所地宁夏回族自治区银川市兴庆区北京东路**。 法定代表人周福琦，男，区长。 委托代理人金雪岩，宁夏浩晟律师事务所律师（特别授权）。 原告杨创忠与被告银川市兴庆区人民政府草原征收行政补偿一案，于2018年7月10日向本院提起行政诉讼。本院于2018年7月10日受理后，于2018年7月20日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年10月26日公开开庭审理了本案。原告杨创忠，被告银川市兴庆区人民政府的委托代理人金雪岩到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 原告杨创忠诉称，原告系原陶乐县牧场职工。2003年3月1日，原陶乐县人民政府给牧场的64名下岗职工发放了承包草原使用权证书。其中，原告与另外十人为一个组。承包草原的地址为原陶乐县月牙湖乡地区（现银川市兴庆区月牙湖乡地区）。由于当时测量条件有限，没有实地测量面积，草原使用权证上估算了每人承包面积1000亩，使用期50年。2013年，被告委托银川市兴庆区草原管理站实施草原征收时，未依法依规实地测量，即将原告承包的草原面积以1000亩征收。2017年，原告了解到，被告将征收的原陶乐县牧场64名职工承包的草原，转手承包给宁夏宝丰生态牧场有限公司，颁发给该公司的草原使用权证书面积为160223亩，减去原陶乐县牧场的40000亩公共草原，下剩120223亩。被告实际对64名职工每人多征收面积约878.5亩（160223-40000-64000=56223亩，56223/64=878.48亩）。原告于2018年6月29日向被告递交了申请，请求解决草原多出面积的问题。2018年7月4日，被告委托银川市兴庆区信访督办局出具《信访事项不予受理告知书》，称原告的信访事项应当通过诉讼途径解决。故原告诉至法院，请求依法判令：1、确认被告多征收原告草原实际使用权面积；2、对多征收原告的草原使用权面积依法给予补偿；3、本案诉讼费由被告承担。 原告杨创忠向本院提交了以下证据：证据一、《草原使用权证》一份（复印件，原件由银川市兴庆区草原站收回）。证明目的：2013年8月，被告收回涉案草原时是依据草原使用证上的1000亩进行补偿，没有对原告承包草原实际面积进行测量。证据二、《草原承包终止协议》一份（复印件）。证明目的：银川市兴庆区草原管理站只补偿了原告1000亩草原，对多出草原使用权证四至范围的草原没有进行补偿。证据三、《信访事项不予受理通知书》（复印件），公证书各一份。证明目的：2018年7月4日，原告通过邮政快递向被告邮寄要求处理草原多出面积的问题，该过程经过公证处公证，有公证书为证。 被告银川市兴庆区人民政府辩称，一、原告的诉讼请求和事实不明确，不符合行政诉讼的起诉条件。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条的规定，提起行政诉讼的条件之一就是“具体的诉讼请求和事实”。从原告提出的诉讼请求看，无法确定原告是对征收行为不服还是对草原使用权证登记行为不服。原告要求补偿也没有提出具体的数额。原告的诉请不具体、不明确，应当释明。二、原告的诉讼请求违反“一案一诉”的行政案件受理的基本原则。原告的诉讼请求涉及征收与确权等多个行政行为和法律关系，致使本案既不利于法庭归纳争议焦点，也无法查明案件事实。三、涉案草原不属于被告管辖，故被告无权对涉案草原作出确权决定。涉案草原在2003年前属于原陶乐县人民政府管辖，涉案草原使用权证也是原陶乐县人民政府颁发的。在2004年行政区划调整时，涉案草原划归被告管辖。2016年划归银川市滨河新区管理委员会管辖。故被告无权对涉案草原地作出确权决定。四、原告的诉讼请求已超过法定的起诉期限。《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条规定，原告对行政行为不服的，其提起行政诉讼的期限是一年。本案中，原告原持有的草原使用权证是2003年3月1日颁发的。已生效的（2010）兴民初字第1976号、（2012）银民终字第639号民事判决书对此进行过认定，但原告并未就征收的草原使用权面积提出异议。2013年8月14日，原告与银川市兴庆区草原管理站签订《草原承包终止协议》，原告在履行过程中并无异议。故原告2018年8月31日提起本案诉讼，已超过1年的法定起诉期限。原告在诉状中称其多次到各部门信访，但信访和申诉等是当事人以自己的主观意志启动的，在未进入法律程序之前不存在对国家机关的合理信赖利益。因此，原告不能以通过信访等来阻却起诉期限的计算。五、原告与银川市兴庆区草原管理站签订的《草原承包终止协议》，系双方真实意思表示，合法有效，且履行完毕。该协议未被有权机关确认无效或撤销，原告再另行主张约定外的诉请没有事实和法律依据。六、涉案草原使用证因征收注销后已不存在，原告对涉案草原的使用权已经消灭，已经没有诉的利益。七、原告的主张没有事实及法律依据。首先，2003年3月1日，由原陶乐县人民政府给原告发放的草原使用权证明确记载的承包草原面积为1000亩，且已生效的民事判决中明确应以记载的面积为准，原告也应受已生效同类判决的拘束。其次，涉案草原在2003年原陶乐县人民政府明确给64户职工，组员中的四至重叠且并未发生土地权属争议。故原告主张的面积没有事实及法律依据。综上，原告的诉讼请求已超过起诉期限且没有事实及法律依据。请求法院驳回原告的诉讼请求。 被告银川市兴庆区人民政府为证明被诉行政行为的合法性，在法定期限内向本院提交了以下证据：证据一、《草原使用权证》一份。证明目的：1、该证由原陶乐县人民政府颁发，土地管辖机关才能确认。现涉案草原地已经归银川市滨河新区管理委员会管辖，被告无权确权。2、该证是2003年颁发的，原告对登记面积有异议的，已经超过法定的起诉期限。3、该证中的四至与其他人相互重叠，原告主张没有事实依据。证据二、《草原承包终止协议》、《银川市兴庆区黄河东岸生态环境治理项目草原征收及地上附着物补偿支出审批表》各一份。证明目的：涉案草原在2013年被收回，原告就补偿事宜与实施单位签订终止协议，并领取全部补偿款。原告是处分自身权益的行为，涉案草原的权利义务已终结。该协议未被有权机关撤销或确认无效，原告无权再主张任何权利。该协议是2013年签订，至今超过5年多，超过法律规定的的起诉期限。证据三、《信访事项不予受理通知书》一份。证明目的：原告提起的信访程序不是阻断起诉期限的法定理由，本案已过起诉期限。证据四、（2013）银民终字第639号民事判决、（2013）兴民初字第5670号民事判决。证明目的：64名草原职工在2012年因与宁夏煤炭勘查公司（该公司属于宝丰公司）侵权案中就勘测过涉案草原面积，最终法院以草原证未划分具体证载面积而以证载面积1000亩为准认定，此后64名职工均提出面积异议，法院参照该判决予以认定。说明原告至少在2013年就知道勘测过面积，但最终还是以证载面积1000亩与征收实施单位签订草原终止协议并领取补偿款。 经庭审质证，原告对被告提交的证据提出如下异议：证据一上载明的四至清楚，原陶乐县草原站当时没有测量的条件，就大概写了七人一组，大约7000亩，每人1000亩。2013年8月，被告征收涉案草原时，未按照法律法规对四至界限实地丈量。征收后，被告将属于原告的草原转给宁夏宝丰生态牧场有限公司，并给该公司重新发放草原使用证。原告2017年才知道被征收草原面积多出六七百亩。对证据二的真实性、合法性、关联性予以认可，但对其证明目的不予认可。认为该协议于2013年8月签订，该协议第9条中规定本协议在履行中如发生争议双方应协商解决，协商不成的提请银川市兴庆区人民政府裁决，对裁决不服向银川市兴庆区人民法院提起诉讼，该条没有规定具体诉讼期限。证据三是原告2018年7月4日通过邮政快递向被告提出申请，被告转交给银川市兴庆区信访督办局，该局出具的信访事项不予受理告知书。对证据四的真实性、合法性予以认可，但对其关联性及证明目的不予认可。 被告对原告提交的证据提出了以下异议：证据一已失效不存在。虽然是复印件，但对登记的内容予以认可，但对其证明目的不予认可。认为该证明确记载面积是1000亩，被告征收时按证载面积补偿，符合法律规定。且该证登记的组员均是该四至范围，原告并不能确定原告具有某部分涉案草原的界限，不能达到原告的证明目的。该证是2003年颁发的，已过起诉期限。对证据二的真实性、合法性、关联性无异议，但对其证明目的有异议。认为该证据是征收人与被征收人真实意思表示，属于合法有效的协议。在该协议未被有权机关撤销或被确认无效前，原告无权主张协议以外的权利义务。对证据三中《信访事项不予受理通知书》的真实性、合法性、关联性无异议，但对其证明目的有异议。认为2018年3月和7月，原告向被告信访部门提出信访，信访部门都依法给予答复。对公证书的真实性、合法性、关联性及证明目的均有异议。认为该公证书程序不合法，证据保全必须由2名公证人员在现场。该公证书描述中只有1名公证员，不符合法律规定。公证书现场记录也没有证实邮政快递员身份和邮寄发票，不能达到原告的证明目的。从申请书内容看，该申请是信访申请，与本案没有关联性。 本院对上述证据认证如下： 原告提交的证据一、二的真实性予以认可，但对其证明目的，本院不予采信。原告提交的证据三，来源真实合法，与本案具有关联性，本院予以采信。 被告提交的证据一的真实性予以认可，对其第三项证明目的予以认可，但对其他证明目的，本院不予采信。对证据二、三的真实性予以认可，但对其证明目的不予认可，本院不予采信。证据四中，原告并非该两份判决的当事人，故该证据与本案无关联性，本院不予采信。 经审理查明，2003年3月1日，原陶乐县人民政府向原告杨创忠颁发陶草证字（2003）第109号草原使用证，载明承包面积一千亩，草原使用期五十年，四至为东至内蒙界，南至小路，西至青土沟叉，北至红沟向东延伸至1202高点，从1202高点向东南延伸到1224高点沿小路向东延伸至内蒙界。组长：郭占山，组员：翟玉山、白生虎、杨创忠、邵红霞、刘志国、邓尚孝、路占林、周维军、桂玉保、余建成。2013年，被告银川市兴庆区人民政府收回涉案草原使用权。2013年9月9日，被告委托银川市兴庆区草原管理站（甲方）与原告（乙方）签订《草原承包终止协议》，约定：一、双方同意终止乙方的《草原承包经营合同书》，由甲方收回乙方所承包的草原使用权（草原证承包草原面积1000亩，其中宁夏宝丰能源集团红四矿2012年12月26日征用66.46亩，本次征用933.54亩）。……三、乙方一次性获得甲方补偿款936540元。其中：承包草原补偿款933.54亩，每亩1000元，合计933540元；奖金合计3000元。四、本协议签订生效后，原《草原承包经营合同书》自动终止，原合同双方的权利义务关系终结，乙方不得依据该协议向甲方提出任何主张。原告于当日领取上述协议补偿款。后原告称2016年知晓被告实际收回其草原面积超过1000亩，于2018年6月29日向被告邮寄申请书，要求对多收回但未补偿的草原问题予以解决。2018年7月4日，银川市兴庆区信访督办局向原告作出《信访事项不予受理告知书》，告知原告提出的信访事项依法应当通过诉讼途径解决。故原告诉至本院，请求判如所请。 本院认为，涉案草原由被告银川市兴庆区人民政府公告收回，应由被告对涉案草原的使用权人进行相应的补偿。原告杨创忠持有的草原使用证明确记载其承包面积为1000亩，其与银川市兴庆区草原管理站签订的《草原承包终止协议》亦明确约定原告承包草原面积为1000亩，原告当时均未提出异议。现原告主张被告收回其草原面积超过1000亩，应对超出面积进行补偿，但原告既无法明确超出的面积，亦未提交有效证据证明存在多收回草原面积的事实。故原告的诉讼请求，无事实及法律依据，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告杨创忠的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告杨创忠负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于宁夏回族自治区高级人民法院。 审判长 丁 瑾 审判员 刘煜姗 审判员 宁 丽 二〇一八年十一月二十七日 书记员 樊新巧 附：本案适用的相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第十一条人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 第八十五条当事人不服人民法院第一审判决的，有权在判决书送达之日起十五日内向上一级人民法院提起上诉。当事人不服人民法院第一审裁定的，有权在裁定书送达之日起十日内向上一级人民法院提起上诉。逾期不提起上诉的，人民法院的第一审判决或者裁定发生法律效力。