贵州省高级人民法院行 政 判 决 书（2018）黔行终1286号上诉人(一审原告)程则敬，男，汉族。委托代理人孟秀军，广东勤思进律师事务所律师，执业证号14412201510054448。被上诉人(一审被告)贵州省平塘县人民政府，住所地平塘县行政服务中心，统一社会信用代码11522727009818001P。法定代表人莫君锋，县长。委托代理人陈国本、彭应莉，平塘县人民政府法制办公室工作人员。被上诉人(一审被告)贵州省平塘县国土资源局，住所地平塘县金盆街道办事处新区商业中心，统一社会信用代码1152272700981828X2。法定代表人李劲松，局长。委托代理人陆厚能，该局法规监察科科长。上诉人程则敬诉平塘县人民政府、平塘县国土资源局土地行政协议一案，不服贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院（2017）黔27行初583号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院经审理查明，原告程则敬系平塘县克度镇××村航龙组村民。因平塘国际射电天文科普旅游文化园建设需要，根据《平塘国际射电天文科普旅游文化园建设房屋（土地）征收补偿安置方案》，平塘县国土资源局（甲方）与原告程则敬（乙方）于2016年9月2日签订《土地补偿安置协议》，就征收事项作出约定。主要内容为：拟征收房屋位于克度镇××村文化园建设规划一期的自建砖木房屋，建筑面积15.70平方米，土地权属性质国有划拨；乙方自愿选择划地统一建房安置方式;统建房安置地点位于文化园安置区内，乙方申请统建房屋为三层框混结构，甲方负责出资进行统建房屋外墙立面装饰、水电到户等，并为乙方办理国有划拨宅基地和房产手续;乙方原正房占地面积大于30平方米且小于统建房占地面积的部分，乙方按照1000元／平方米标准向甲方补差，面积5.85平方米，金额为5850元，有合法手续并未建房的宅基地，选择二层结构统建房的，按照1000元／平方米购买，计225平方米，金额为225000元。如选择三层及以上结构统建房的，按照建房中标价购买，计105平方米，金额147000元，甲方共补乙方51266.20元。协议文尾手写载明：“附：312沿线1号线相近位置安置。”上述协议签订后，原告将房屋交付给被告，被告将原告房屋移交给平塘国际射电天文科普旅游文化园建设指挥部进行拆除。2017年5月3日程则敬向本院起诉请求撤销行政协议及确认行政行为违法，于9月20日申请撤回起诉。同日，本院作出（2017）黔27行初522号行政裁定，准许撤诉。2017年5月，被告公告通知原告领房。原告程则敬认为按照协议手写附注部分安置房应当在312沿线1号线相近位置，而被告提供选择的安置房远离约定安置位置，故拒不参与安置房选择、确认。原告程则敬以被告未依协议约定履行为由诉至本院，请求：1.判决被告继续履行《土地征收补偿安置协议》，在312沿线1号线相近位置给原告交付三层框混结构安置房;2.本案诉讼费由被告承担。一审法院经审理认为：本案争议的主要焦点：1.平塘县人民政府是否适格被告；2.涉案协议附注的条款是否生效成立；2.被告是否存在未按照约定履行协议的情形。关于第一个争议焦点，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条之规定，国土行政主管部门负责征地工作的具体实施。故平塘县国土资源局作为平塘县土地行政主管部门，有权以自己的名义与被征收户签订征地安置补偿协议，并有承担相应法律责任的能力。因此，原告将平塘县国土资源局作为被告提起诉讼，符合法律规定。平塘县人民政府不是行政协议签订的主体，不是本案适格被告。原告将平塘县人民政府列为共同被告并无法律依据，依法应驳回其对平塘县人民政府的起诉。关于第二个争议焦点，根据《中华人民共和国合同法》第五十二条的规定，原告与被告平塘县国土资源局所签订的《土地补偿安置协议》及附注约定“312沿线1号线相近位置安置。”是双方当事人真实意思的表示，符合社会公共利益，协议约定内容未违反法律法规，合法有效。被告辩称涉案《土地补偿安置协议》最后一页附注“312沿线1号线相近位置安置”系原告和工作人员个人行为，经查本案诉争的手写附注条款系被告工作人员在与原告签订涉案《土地补偿安置协议》时明确写入协议的内容，是被告工作人员履行职务过程中的行为，应由被告平塘国土资源局承担相应责任。因此，对被告辩称附注条款系属工作人员个人行为的意见，本院不予采信。关于第三个争议焦点，庭审中原告认可被告于2017年5月公告通知被征收户选房，其已明确知晓，但认为被告提供选择的安置房不靠路边，与所签订协议中附注的“312沿线1号线相近位置安置”不相符，故拒绝参与选房。经查原、被告双方协议约定“312沿线1号线相近位置安置”，但并未标注相应参照物，依照“相近”一词不能确定安置房具体位置，属于约定不明，故在履行协议过程中双方发生争议。根据《中华人民共和国合同法》第六十一条规定：“合同生效后，当事人就质量、价款或者报酬、履行地点等内容没有约定或者约定不明确的，可以协议补充；不能达成补充协议的，按照合同有关条款或者交易习惯确定。”对于双方协议约定“312沿线1号线相近位置安置”可以协商确定安置房具体位置，协商不成按照合同有关条款或者交易习惯确定。但自争议发生后，至本案诉讼中，双方就具体安置位置不能达成补充约定。在合同条款约定不明的情况下，被告国土资源局公告通知选房应视为一种履行协议的行为。故原告程则敬认为被告未按约定履行协议的主张不能成立，其诉请判令被告按协议附注条款履行协议的理由不能成立。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款、第六十九条的规定，判决：一、驳回原告程则敬对平塘县人民政府的起诉。二、驳回原告程则敬的诉讼请求。一审案件受理费8850元，实际收取50元，由原告程则敬负担。程则敬上诉请求：1.撤销一审判决，改判两被上诉人继续履行涉案征收补偿协议，在312沿线1号线相近位置给上诉人交付三层框混结构的安置房；2.本案诉讼费由被上诉人承担。其主要理由为：1.一审法院认定平塘县人民政府不是本案适格被告错误，平塘县国土资源局是基于平塘县人民政府的委托和上诉人签订协议的，平塘县人民政府才是征收主体，是本案的适格被告。2.涉案协议中“312沿线1号线相近位置”的约定明确具体，且一审合并开庭审理的四个案件，上诉人和程则敬、程为均、程则松均为亲属关系，原被征收房屋挨在一起，签订协议时本意也是要挨在一起。安置房以1号路上诉人原被征收房屋的位置作为参照物，按照距离划分为三个区域，被上诉人应在第一类区域最靠近1号路的位置交付安置房，但被上诉人却通知上诉人在价值最低的第三类区域抽签选房，违反了协议约定。4.即使一审法院认为“312沿线1号线相近位置”属于约定不明确，也应根据交易习惯和合同目的，责令被上诉人在第一类区域最靠近1号路的位置交付安置房，而不是未经确认和解释，就驳回上诉人诉讼请求。被上诉人平塘县国土资源局二审答辩请求二审法院在查明事实的基础上，依法驳回上诉人的诉讼请求。其主要理由为：1.涉案征收补偿协议没有违反相关法律法规，合法有效。2.因协议约定的统建房安置区域不明确、不具体，属于合同约定不明，但被上诉人积极与上诉人协商解决，协议一直在履行中，但被上诉人所提解决方案均被上诉人拒绝。被上诉人平塘县人民政府二审辩称：答辩人不是本案适格被告，不承担任何法律责任。请二审在查明事实的基础上，驳回上诉人的上诉。二审经审理查明的事实与一审查明的事实基本一致。二审另查明，被上诉人通知上诉人选房的规则为，原房屋位置处于第几类区域，则选房在相应的区域。本案上诉人的原房屋位置处于第三类区域，而此次被安置选房的区域共有三类，上诉人认为涉案协议附注表明其应在第一类区域选房。本院在二审审理期间组织双方调解，双方因对履行协议附注的理解不同，未能达成调解协议。本院认为：涉案协议由平塘县国土资源局和上诉人程则敬签订，一审判决由平塘县国土资源局承担责任并无不当。关于平塘县人民政府是否为适格被告的问题。根据《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国土地管理法实施条例》等规定，市县人民政府以及土地管理部门是负责具体行政征收与补偿的法定主体。本案中依法发布《征收土地方案公告》的是平塘县人民政府，而与上诉人签订协议的是平塘县国土资源局，平塘县国土资源局具有独立的主体资格，是适格被告，一审驳回程则敬对平塘县人民政府的起诉并无不当。关于对涉案协议最后一页备注“312沿线1号线相近位置”作何理解的问题，本院认为，如当事人不在涉案协议中备注，根据其原房位置处于第三类区域，其亦可选到第三类区域的房屋，其特意在协议中备注条款，究双方立约本意，被征收人是想获得比第三类区域房屋更优的选择，而此备注系平塘县国土资源局工作人员履行职务过程中的行为，应由平塘县国土资源局承担相应责任。现上诉人所要求位置的安置房，由于被其他户已选定，事实上已不能履行，平塘县国土资源局应采取在312沿线1号线附近重新划地安置或者支付区域地段差价等方式采取相应补救措施。综上，上诉人程则敬的上诉请求部分理由充分，本院予以部分支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项之规定，判决如下：一、维持贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院（2017）黔27行初583号行政判决第一项。二、撤销贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院（2017）黔27行初583号行政判决第二项。三、责令被上诉人平塘县国土资源局因未按照双方于2016年9月2日签订的《平塘国际射电天文科普旅游文化建设房屋（土地）征收补偿安置协议》向程则敬交付“312沿线1号线相近位置安置”的安置房，采取相应的补救措施。一、二审诉讼费各50元，由被上诉人平塘县国土资源局负担。本判决为终审判决。审判长  田一铭审判员  黄 瑶审判员  邱兴琼二〇一八年十一月二十日法官助理任昱瑾书记员冀凌馨