吉林省长春市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）吉01行初147号 原告胥吉成，男，1948年3月26日生，汉族，现住九台区。 被告长春市九台区人民政府，住所地长春市九台区九台大街**。 法定代表人李洪亮，区长。 委托代理人刘廷清，九台区营城办事处武装部长。 委托代理人张晓利，吉林法航律师事务所律师。 原告胥吉成诉被告长春市九台区人民政府（以下简称九台区政府）要求履行作出补偿决定职责一案，于向本院提起诉讼。本院于2018年5月9日立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年9月19日公开开庭审理了本案。原告胥吉成，被告九台区政府的委托代理人刘延清、张晓利到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告胥吉成诉称，1973年经营城煤矿许可批准，原告投资自建2栋房屋，总面积222.7平方米。国务院2003年对采煤沉陷区房屋拆迁适用法律规范有明确答复：国务院法制办《关于辽宁省采煤沉区房屋拆迁适用法律问题的请示》收悉，经研究并征求建设部意见，现答复如下：《城市房屋拆迁管理条例》第二条规定：在城市规划区内的国有土地上实施房屋拆迁，并需要对被拆迁入补偿安置的适用本条例，根据上述规定，对位于城市规划区内国有土地上的采煤沉陷区的房屋实施拆迁，并且需要对被拆迁人给予补偿安置的，应当适用《城市房屋拆迁管理条例》的规定；用以证明，营城矿区沉陷区居民房屋拆迁一律适用《城市房屋拆迁管理条例》法律规定，进行调整补偿安置等法律规范，《城市房屋拆迁管理条例》国法秘函（2003）306号文件均属于人民法院行政案件审判的依据。国家发展改革委2003年制定发布了针对特定对象不能反复适用的红头文件发改投资（2003）2191号文件，即《国家发展改革委关于吉林舒兰（含九台营城）矿区采煤沉陷区治理有关问题的批复》明确具体规定，由国家和相关政府与安置户共同投资52743万元，规划建设两个居住小区，安置5402户居民具体规定有约束力的文件，不属于人民法院行政案件审判的依据。国家发展改革委2004年制定发布了针对不特定对象不能反复适用的行政规范性文件即发改投资（2004）1126号《关于加快开展采煤沉陷区治理工作的通知》-、采煤沉陷区治理工作的有关政策和原则程序中，授权委托九台区政府负责政策衔接使用52743万元，规划建设两个居住小区及管理，营城采煤沉陷区治理项目的建设及管理。并设立九台市营城街道办事处办事机构（下称营城办事处机构）行使职权，负庭审中，原告确认诉讼请求与行政协议无关，就是要求被告作出依据《吉林省煤矿棚户区和农村泥草房改造工作方案法律规定》征收棚户区42-50平方米补偿安置行政决定。责处理营城采煤沉陷区5402户居民房屋拆迁补偿安置等管理职能工作事宜产生的义务，由九台区政府承担，原告居住的营城矿区被国家列为治理范围，对此有政府出具的证明予以证实。2005年9月九台市政府决定将营城六街居民房屋所占的国有土地用于引资招商用地获利，违法决定将营城六街两千多户棚户区居民变造为沉陷区安置户迁入沉陷区新居，骗取国家专项房屋拆迁补偿款2亿多元，损害国家重大利益，同时侵犯原告合法权益。营城办事处负责安置6786户居民入住新居过程中，给不给安置一律政府说了算，一律不公示制，全部暗箱操作，营城办事处工作人员一批贪官，侵吞几百套安置楼中盛丽影和程玉忠被判刑后，当年九台市委高风昌书记引火烧身，下令对剩余的一批贪官不予追究。2010年12月24日，九台市新九台综合新闻报道了加快煤矿棚户区建设。营城采煤沉陷区治理工程胜利竣工，6786户沉陷区居民迁入新居；用以证明被告未依据国家发展改革委发改投资（2004）1126号文件和《行政诉讼法》规定，作出安置原告沉陷区安置房222.7平方米侵权违法。原告胥吉成认为，其主张成立提供下列法律法规和相关证据予以证实：1、《最高人民法院关于执行〈行政诉讼法〉若干问题的规定》第三条规定，用以证明国家发展改革委发改投资（2003）2191号文件和吉林省发改改革委及发改审批（2009）1079号文件，不属于行政规范性文件；国务院国法秘函（2003）306号，国家发展改革委发改投资（2004）1126号均属行政性规范性文件，《吉林省煤矿棚户区和农村泥草房改造工作方案》行政机关制定并发布具有普遍约束力的决定，命令。2、《最高人民法院关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》法（2004）96号：一、关于行政案件的审判依据规定；用以证明；（1）国家发展改革委发改投资（2003）2191号文件和吉林省发展改革委吉发改审批（2009）1079号文件不属于人民法院行政审判的依据；（2）国法秘函（2003）306号文件，《吉林省煤棚户区和农村泥草房改造工作方案》国家发展改革委发改投资（2004）1126号文件，均属于人民法院行政案件的审判依据。3、《最高人民法院关于行政诉讼法若干问题的规定》第57条第一款第九项规定；用以证明国家发展改革委发改投资（2003）2191号文件，不具备合法性和真实性和其他证明材料，不能单独作为定案依据。4、吉林省高级人民法院（2016）吉行终328号裁定书，用以证明原告本次起诉安置棚户区房屋诉求属于人民法院行政诉讼受案范围。5、原告胥吉成要求法院调取2018年3月九台区法院法官姜丽风审判长作出判决，九台区营城街道办事处安置营城沉陷区安置户秦香瑞72平方米房屋的判决书，用以证明原告本次起诉的诉请属于人民法院行政受案范围。6、九台市发展和改革局文件九发改[2009]99号《关于九台市煤矿棚户区改造项目初步设计土方量增加工程和土地征用费用调增的请示》九台市煤矿棚户区改造项目初步设计于2008年8月份被省发改委批复（吉发改审批〔2008〕351号）。项目实行整体搬迁，异地新建，共规划建设8个居住小区，工程建设总用地面积211.28公顷，总建筑面积155.95万平方米，其中：住宅小区建设面积124.26万平方米，安置居民20776户（安置国家沉陷区综合治理项目确定的A、B级居民3245户），配套公共服务设施31.73万平方米，同时完成小区内、外配套基础设施工程。九台市煤矿棚户区改造项目的工程初步设计投资概算166160.32万元。九台市煤矿棚户区项目总投资166160万元，其中国家补助资金27894.5万元，占总投资的16.8%，省政府补助资金278945万元，占总投资的16.8‰搬迁居民出资38217万元，占总投资的23%，九台市政府出资72154万元，占总投资的43.4%。 2009年吉林省发展和改革委员会出台吉发改审批[2009]1079号《关于九台市煤矿棚户区改造工程初步设计土方和土地征用费用调整的批复》明确了对九台市发展和改革局九发改（2009）99号作出具体的规定，由国家和相关政府与安置户共同投资24亿元，规划建设8个居住小区，安置居民20776户（其中含安置国家沉陷区综合治理项目确定的A、B级居民3245户），原告居住的营城矿区被吉林省政府列为煤矿棚户区改造安置主要对象。吉林省人民政府2007年制定发布《吉林省煤矿棚户区和农村泥草房改造工作方案》。规定组织实施程序中委托授权九台市人民政府政策衔接性负责建设营城煤矿棚户区改造项目的八个居住小区，设立九台市煤矿棚户区改造领导小组办公室办事机构，行使职权，负责处理九台市煤矿棚户区20776户居民房屋拆迁补偿安置等行政管理工作事宜，所产生的义务由九台区政府承担责任。原告居住的营城矿区被国家列为安置国家沉陷区综合治理项目确定的A、B级居民3245户中的主要安置对象。2013年11月25日九台市煤矿棚户区改造领导小组办公室与胥吉成签订沉陷区222.7平方米安置国家沉陷区综合治理项目确定的A.B级居民3245户中搬迁安置房改变为棚户区安置房签订协议。安置原告房屋：1.档案号671；2.档案号672A；3.档案号673A；4.档案号674A。原告向市煤棚改办交纳如下购楼款：（1）交付西营城A区9号楼四门302室74.26平方米；（2）交付西营城A区15号楼三门503室55.7平方米：（3）交付西营城A区15号楼三门603室55.7平方米；（4）剩余签订安置胥吉成棚户区42-50平方米协议以下批安置至今已经四年多了无故不予安置，已构成行政不作为，严重侵犯原告合法权益，侵权违法。2010年营城街道办事处党委书记王大宏负责营城采煤沉陷区居民房屋拆迁补偿安置工作，总负责人向九台市人民法院起诉原营城煤矿第一中学王金忠校长爱人将居住的北矿沉陷区安置房一房两卖行政纠纷一案，予以立案受理。2016年原告认为主张按协议约定安置42-50平方米产权房，对此营城办事处赵宴江副主任接收其安置协议原件并承诺马上和领导研究履行约定给予安置，无故至今未按协议约定安置，已构成行政不作为，严重侵犯原告财产权，侵权违法。原告胥吉成向法院提出申请，依照《行政诉讼法》第四十一条规定，调取吉林省高级人民法院（2016）吉行终382号行政裁定书和长春市人民法院（2017）吉01民终4327号民事判决书，用以证明原告提起诉讼属于行政诉讼受案范围。3、原告认为根据《行政诉讼法》第十二条的规定，被告拒绝依据《吉林省煤矿棚户区和农村泥草房改造工作方案》履行协议约定安置原告棚户区42-50平方米房屋违法。综上，请求人民法院判决被告依据《吉林省煤矿棚户区和农村泥草房改造工作方案》规定履行协议约定作出安置原告棚户区42-50平方米房屋行政决定。原告在庭审时明确本案与行政协议无关，是要求被告依据《吉林省煤矿棚户区和农村泥草房改造工作方案》规定作出安置原告棚户区42-50平方米房屋行政决定。 原告向本院递交如下证据：《吉林省煤矿棚户区和农村泥草房改造工作方案》、国家发改委（2007）2525号文件，证明营城煤矿棚户区改造实施方案被中央下放吉林省煤矿棚户区改造实施方案总投资164.99亿元，保障九台辖区棚户区改造实施方案原则上拆一还一政策，全部计入安置房成本，用以证明政府这次作出给我安置42-50平方米棚户区安置房不收一分钱过度款，并且证明本案只适用上述两个文件，调整拆一还一法律规范。 被告九台区政府辩称：一、被告严格按照吉林省发展和改革委员会《关于九台区煤矿棚户区实施方案的批复》精神，结合营城煤矿棚户区改造工作实际情况，制定实施的九煤棚改[2009]1号文件。严格按照文件以及上级精神办理，不存在不予安置的情况，并且房屋安置的所有流程都保证公开、公正。二、原告在2014年分房时未交预付款项，致使其未得到房屋安置，2016年棚户区安置是给予抽空号的居民但不包含拒签和未交款居民，所以原告的房屋未得到分配。2017年至今并无棚户区安置计划，故不存在不予安置的不作为行为。以上内容在办事处出示的文件中均有记载。三、原告所提按采煤深陷区治理政策执行。原告称2013年11月25日九台区煤矿棚户区改造领导小组办公室与原告签订的222.7平方米安置国家沉陷区综合治理项目确定的A、B级居民3245户搬迁安置房改变为棚户区安置房签订协议。应按棚户区安置政策实施，而非沉陷区政策执行。四、原告多次到营城办事处找领导咨询此事，告知其目前确定无房屋可分配，并在楼房分配时张贴公告，不存在徇私、无故不予安置行为。五、原告所提及的案例与本案无关联性。综上，请求人民法院驳回原告的诉讼请求。 被告向本院递交如下证据：原告房屋普查登记的情况；2.鉴定报告及鉴定合同，用以证明原告房屋鉴定为B级房屋；3.搬迁安置协议书、身份证、预交款明细表（673B房屋），用以证明原告未缴纳673B房屋的预付款，故未抽楼；4.依据九台市营城煤矿棚户区改造居民搬迁实施办法（九煤棚改（2009）1号）第八条安置程序（二）缴纳个人出资款（三）抽取楼房号，文件规定抽号前应预交款，原告第四个房屋当年没有按规定缴款，所以当年没能抽号，说明被告不存在履行协议的事实；5.依据吉林省发改委吉发改能源字（2007）80号《关于九台市煤矿棚户区改造项目实施方案的批复》、吉林省发改委发改审批（2009）1079号《关于九台市煤矿棚户区改造工程初步设计土方和土地征用费用调整的批复》，证明被告对原告房屋的安置是符合上述文件要求的，行为具有合法性，原告所称的工作方案不适用于原告的房屋安置。 经庭审质证，被告对以上证据发表的质证意见为：对证据的真实性无异议，对证明问题有异议，工作方案中明确要求了抓紧制定本地实施方案，所以具体落实应以当地实际落实，而营城煤矿棚户区改造项目是按照国家和省发改委的文件规定落实的，九台市人民政府也制定了棚户区搬迁实施办法，对2525文件第二页明确说明原采煤沉陷区治理的A、B居民房屋纳入棚改项目中，所以被告对原告按照棚改项目安置是正确的。 原告对以上证据发表的质证意见为：对证据1无异议；对证据2有异议，我应当按棚户区安置与沉陷区无关，所以不认可危房鉴定报告，该报告与2003年省政府委托中国国际咨询公司对采煤沉陷区作出的报告重复；对证据3从协议上可以看出克扣我4.7平方米，有照房屋应为132.7平方米变为无照房屋，我有异议；对证据4、5我没有看到过，该文件在档案馆没有存档，所以证明该文件至今没有公布和确认，不具有行政管理的依据吉林省发改委吉发改能源字（2007）80号《关于九台市煤矿棚户区改造项目实施方案的批复》，今天才知道。《吉林省煤矿棚户区和农村泥草房改造工作方案》可以证明吉发改1079号文件属于重复申请立项，骗取国家煤矿棚户区拆除补偿款24亿元，该文件未经过确认和公布，不得作为行政管理的依据。 本院对上述证据认证如下：被告提供的证据能够证明双方就九台市煤矿棚户区改造事宜签订了《九台市营城煤矿棚户区居民搬迁安置协议书》，因原告未交纳房屋予付款，被告未拆除其地上物，也未交付房屋的事实，本院予以采纳。原告提供的证据的真实性本院予以确认，但证明的问题涉及补偿具体应当适用的文件，因对原告所处地区的棚户区的改造是按照政策进行安置补偿的，对实质上补偿应当适用哪个文件或哪项政策不是本案审理范围，故对原告的证明问题本院不予采纳。 经审理查明，2013年11月25日，原告与九台市煤矿棚户区改造领导小组办公室就九台市煤矿棚户区改造事宜签订了编号分别为671、672、673A、673B四份《九台市营城煤矿棚户区居民搬迁安置协议书》，双方对编号为671、672、673A的三份协议已经履行完毕。现原告对编号为673B的协议有异议，未履行该协议约定交纳购房预交款4300元的义务，被告在此情况下亦未履行协议约定的交付房屋义务。原告胥吉成不服，向本院提起行政诉讼，要求判令被告依据《吉林省煤矿棚户区和农村泥草房改造工作方案》规定作出安置原告棚户区42-50平方米房屋行政决定。 本院认为，已生效的（2012）农行初字第18号行政裁定以及（2012）长行终字第56号行政裁定均已经认定营城煤矿沉陷治理工程是国家政策性安置工程，治理资金由国家、吉林省政府、长春市政府、九台区政府、搬迁户共同投资，专款专用，该工程不是依照国家法律、法规进行的征收行为，虽被告后对沉陷区的安置按照棚户区改造程序进行，但对于被告履行安置的实质，仍是依照政策性文件或批复对原告进行补偿，而并非依照法律规定程序进行。被告并不存在法律规定的应当对原告作出补偿决定的法定职责。同时，即使参照法律规定的补偿程序，亦是通过达成协议或达不成协议作出补偿决定的方式解决。本案中原、被告双方就九台市营城煤矿棚户区改造事宜，已经达成合议，并签署了安置协议，该协议未经撤销、变更，双方均应当履行协议约定。在此情况下，被告不负有对原告作出补偿决定的职责。综上，原告胥吉成的诉讼理由不能成立，其诉讼请求应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告胥吉成的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告胥吉成负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于吉林省高级人民法院。 审 判 长  韩会志 代理审判员  姜 楠 代理审判员  高婧明 二〇一八年十一月一日 书 记 员  魏 波