.MsoNormal{margin-top:0cm;margin-bottom:0px}甘肃省高级人民法院行政裁定书（2018）甘行终598号上诉人（原审原告）高红霞。被上诉人（原审被告）榆中县人民政府，住所地：甘肃省兰州市榆中县城关镇兴隆路**。法定代表人王林，该县政府县长。委托代理人吕星忠，该县政府法制办公室主任。委托代理人丁鸿胜，该县政府法制办公室科员。上诉人高红霞因诉被上诉人榆中县人民政府补偿标准一案，不服甘肃省武威市中级人民法院（2018）甘06行初103号行政裁定，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。原审法院认为，本案争议的主要问题是被告榆中县政府作出的榆政发〔2017〕57号《关于印发的通知》（以下简称57号《通知》）是否是规范性文件，原告的起诉是否属于行政诉讼受案范围。《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条第（二）项的规定，公民、法人或者其他组织对行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令提起行政诉讼的，人民法院不予受理。《最高人民法院关于适用的解释》第二条第二款规定的"具有普遍约束力的决定、命令"，是指行政机关针对不特定对象发布的能反复适用的规范性文件，即行政法理论上所称的抽象行政行为。本案中，被告榆中县政府的57号《通知》涉及的内容是榆中县房屋征收及附着物补偿标准问题，其主要内容既包括国有土地上房屋征收货币补偿标准和补助费标准，也包括集体土地上房屋征收及附着物补偿标准以及补助费标准，属于宏观的、指导性的征收补偿标准，是榆中县政府在该县范围内具体实施房屋征收及附着物补偿的参照和依据，其对象不特定且可以反复适用，属行政机关制定的具有普遍约束力的规范性文件。抽象行政行为之所以未被纳入行政诉讼受案范围，在于抽象行政行为不会直接影响公民、法人或者其他组织的合法权益，需要依托行政机关的行政行为才会影响行政相对人的权益。如行政相对人认为行政机关的行政行为所依据的规范性文件不合法，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条的规定，可在对行政行为提起诉讼时，一并请求对该规范性文件进行审查，而不能直接针对规范性文件提起行政诉讼。本案中，榆中县政府虽在对包括原告在内的和平社村民实施土地征收时对被征收土地上房屋及附属物直接按照57号《通知》所载标准进行补偿，但原告不能直接对57号《通知》提起诉讼，只能对榆中县政府的具体征收行为提起诉讼时，请求人民法院一并对该57号《通知》进行审查。庭审中，原告自认该57号《通知》系规范性文件，榆中县政府直接适用该通知对原告房屋及附属物进行征收，已转化为具体行政行为的理由明显不成立。综上所述，榆中县政府作出的57号《通知》属于行政机关制定的具有普遍约束力的行政规范性文件，现原告以57号《通知》违法为由提起撤销诉讼，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定驳回原告高红霞的起诉，案件受理费50元退回原告高红霞。上诉人高红霞不服一审裁定上诉称，1.因和平镇棚户区改造项目，上诉人所在村组各村民房屋面临强拆，棚户区改造项目之拆迁、占地范围确定，安置对象具体，安置人数特定，本案被诉榆政发〔2017〕57号《榆中县房屋征收及附着物补偿标准》文件并非向不特定对象发布的规划性文件。2.上诉人权利义务关系直接受到被诉57号《通知》规定内容的调整。3.因地方政府存在多起违法违规拆迁、占地问题，上诉人诉权受到损害，无法通过其他方式救济权利4.上诉人所在村组集体土地及房屋所涉和平镇棚户区改造项目无合法征地批复，无合法征地和补偿手续，因此上诉人及其他村民无法按照《中华人民共和国土地管理法》的有关规定救济权利。请求撤销武威市中级人民法院作出的（2018）甘06行初103号行政裁定，指令武威市中级人民法院继续审理。被上诉人榆中县政府答辩称，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，上诉人的上诉没有事实根据和证据支持，案涉土地已经取得了征地批复，征地程序合法。请求二审依法驳回上诉，维持原裁定。本院认为，本案争议的焦点是榆中县政府作出的榆政发〔2017〕57号《关于印发的通知》是否属于规范性文件，本案是否属于行政诉讼受案范围。规范性文件一般是指行政机关及被授权组织在行政管理活动中，依照法律、法规和相关政策，在法定权限内制定的具有普遍约束力的决定、命令等行为规则的总称。认定规范性文件一般应从以下几个方面加以把握：一是行政性。规范性文件的制定主体是地方各级人民政府、县级以上人民政府所属工作部门、省以下实行垂直管理的部门以及县级以上人民政府依法设立的派出机关，以及法律、法规授权实施公共管理的组织可以在职权范围内制定行政规范性文件。文件的内容是否属于行政管理的范围及是否作为行政管理的依据，也是判别文件是否具有行政性的重要方面。二是外部性。是指规范性文件调整对象主要是指直接或者间接对公民、法人或者其他组织作出禁止性、允许性、强制性规定，以及相应的权利义务或者责任，而非规定行政机关内部事务。三是普遍适用性。是指文件作出的规定对不特定多数管理相对人都适用，而不是只适用于特定的个别行政管理相对人。四是反复适用性。是指文件作出的规定，在这个文件生效以后、失效之前的整个时间段内，对同类事项都有效，可多次适用，而不是只用一次。本案中，榆中县政府作出的榆政发〔2017〕57号《关于印发的通知》，主要内容为：一、补偿安置的方式和原则；二、榆中县国有土地上房屋所有权证拆迁货币化补偿标准；三、榆中县集体土地上房屋征收及附着物补偿标准；四、榆中县国有土地上房屋（有所有权证或不动产权证）征收补助费标准。从被诉57号通知的内容来审查，其符合规范性文件的行政性、外部性、普遍适用性、反复适用性的特征，属于规范性文件的范畴。《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条第（二）项的规定，公民、法人或者其他组织对行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令提起行政诉讼的，人民法院不予受理。《最高人民法院关于适用的解释》第二条第二款规定的"具有普遍约束力的决定、命令"，是指行政机关针对不特定对象发布的能反复适用的规范性文件。本案中，榆中县政府作出的57号《通知》属于《最高人民法院关于适用的解释》第二条第二款规定的"具有普遍约束力的决定、命令"，故不属于行政诉讼受案范围。原审裁定驳回上诉人的起诉认定事实清楚，适用法律准确，依法应予支持。上诉人提出的棚户区改造项目之拆迁、占地范围确定，安置对象具体，安置人数特定，榆政发〔2017〕57号文件并非向不特定对象发布的规范性文件的理由不能成立，本院不予支持。关于上诉人提出权利义务关系直接受到被诉57号《通知》规定内容的调整、无法通过其他方式救济权利等问题。经审查，有权利必须有救济，但救济权利必须在法律规定的框架内进行。《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。按照该条规定，法律赋予公民、法人或者其他组织对规范性文件附带提起审查的权利，但并没有规定单独提起诉讼的权利。上诉人以权利救济途径不畅为由对被诉57号《通知》单独提起诉讼缺乏事实和法律依据。另外，上诉人等人针对《榆中县和平镇和平村棚户区（城中村）改造项目实施方案》向兰州市人民政府申请行政复议，武威市中级人民法院作出（2018）甘06行初10号行政判决，判决撤销了兰州市人民政府作出的兰府复决字〔2017〕94号《驳回行政复议申请决定书》，判决兰州市人民政府应当继续审理原告的复议申请。据此，上诉人提出权利义务关系直接受到被诉57号《通知》规定内容的调整、无法通过其他方式救济权利等理由不能成立，本院不予支持。综上，一审裁定认定事实清楚，适用法律及裁定结果正确。上诉人的上诉理由不能成立，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长 刘 晶审 判 员 陈金瑞审 判 员 姚振勇 二〇一八年十一月十五日法官助理 赵静莉书 记 员 丁卫东