安徽省高级人民法院行 政 判 决 书(2018)皖行终1102号上诉人（一审原告）许化堂，男，1957年10月1日出生，汉族，住安徽省宿州市埇桥区。被上诉人（一审被告）宿州市埇桥区人民政府，住所地安徽省宿州市埇桥区胜利路，统一社会信用代码113413020031917117。法定代表人张建军，该区区长。上诉人许化堂因诉宿州市埇桥区人民政府（简称埇桥区政府）房屋征收决定一案，不服安徽省宿州市中级人民法院（2018）皖13行初108号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。许化堂在一审中诉称：2018年4月8日，埇桥区政府作出埇政征[2018]5号《关于对人民路19号地项目范围内房屋进行征收的决定》（简称埇政征[2018]5号《房屋征收决定》），其房屋位于宿州市埇桥区南关办事处淮河西路江南新村X号，位于上述征收决定确定的范围之内。征收过程中，其要求埇桥区政府提供选定评估机构的文件，但埇桥区政府至今没有提供相关合法评估文件。埇桥区政府在没有上述前置性文件的情况下作出征收决定违法。请求：撤销埇桥区政府作出埇政征[2018]5号《房屋征收决定》。一审法院审理查明：2011年3月，宿州市人民政府编制了《宿州市土地利用总体规划（2006-2020年）》。2013年2月4日，安徽省人民政府作出《关于宿州市城市总体规划的批复》（皖政秘[2013]30号），载明原则同意修订后的《宿州市城市总体规划（2012-2030年）》。2016年5月17日，宿州市人民政府作出宿政发（2016）10号《关于印发宿州市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要的通知》，载明《宿州市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》已经宿州市第四届人民代表大会第五次会议审议批准，要求认真贯彻执行。该《纲要》指出，要深入开展治理违法建筑、违法用地和改造棚户区、城中村、老旧小区专项行动，大力提升城市建设水平。2018年3月5日，宿州市国土资源局作出《关于人民路16号地等项目土地利用总体规划审核的复函》，载明人民路19号地区域房屋用地项目符合经调整完善的《宿州市土地利用总体规划（2006-2020）》，并提交了《宿州市土地利用总体规划（2006-2020）》文本。2017年4月4日，宿州市埇桥区房屋征收办公室公布人民路19号地房屋征收摸底数据，载明被征收区域395户，涉及房屋征收面积约91856平方米。2018年4月17日，宿州市埇桥区房屋征收办公室对人民路19号地房屋征收面积认定结果进行公示。2017年4月25日，宿州市埇桥区房屋征收办公室发布人民路19号地棚户区改造项目房屋征收范围确定公告，确定征收范围为：淮河路以南、纺织路以北、人民路以东、民兵路以西，征收部门为宿州市埇桥区房屋征收办公室，征收实施单位为宿州市埇桥区三八街道办事处。2017年4月25日，宿州市埇桥区房屋征收办公室公布《人民路19号地项目征收区域房屋征收补偿方案》（征求意见稿），向被征收户征求意见，载明期限为30日。2018年4月8日，宿州市埇桥区房屋征收办公室公布关于《人民路19号地项目征收区域房屋征收补偿方案》征求意见的公告，载明未收到书面反馈意见。2018年4月16日，宿州市埇桥区人民政府对人民路19号地项目征收区域房屋征收补偿方案召开专题会议进行论证，认为给予补偿的认定标准符合市政府有关要求，违法建设的补助和奖励政策有利于保护被征收人的利益，符合大多数被征收人的利益诉求。2018年2月22日，埇桥区政府第28次常务会议讨论通过了人民路19号地项目房屋征收决定。2018年3月29日，埇桥区政府制作了房屋征收社会稳定风险评估报告，载明社会稳定风险程度低，但有发生个体矛盾冲突的可能，目前已经采取和下步将采取的系列风险防范措施，在一定程度上会起到降低以致消除社会风险的效果。2018年4月6日，宿州市埇桥区房屋征收办公室与宿州市埇桥区三八街道办事处签订《房屋征收与补偿委托协议书》，由宿州市埇桥区三八街道办事处作为征收实施单位组织实施。埇桥区政府提交了涉案征收项目安置房源楼盘表，载明19号地项目的安置房源位于迎宾小区2#、5#、7#、9#、10#、12#、14#及磬云南路安置区、鹏程路安置区部分房源。埇桥区政府提交的宿州市埇桥区城乡建设指挥部账户余额显示：2018年4月7日该部账面余额265802982.95元。2018年4月8日，埇桥区政府作出埇政征[2018]5号《房屋征收决定》，征收决定载明征收范围为淮河路以南、纺织路以北、人民路以东、民兵路以西，征收部门为宿州市埇桥区房屋征收办公室，征收实施单位为宿州市埇桥区三八街道办事处。具体补偿方式及补偿标准见《人民路19号地项目征收区域房屋征收补偿方案》。被征收人应当在2018年4月8日至2018年6月6日期限内与征收部门签订补偿协议，并腾空房屋交付给征收部门。被征收人如对征收决定不服，可在决定发布之日起60日内向宿州市人民政府申请行政复议，或在6个月内向人民法院提起诉讼。埇桥区政府将该征收决定及补偿安置方案予以公告公示。许化堂的房屋及土地位于上述征收决定的征收范围，并办理了国有土地使用权证，载明用地面积172.38平方米。本案审理中，埇桥区政府向该院出具该征收项目签约情况说明，载明人民路19号地项目涉及被征收户395户，仅余3户被征收户未签订补偿协议。一审法院认为：依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款之规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。埇桥区政府作为县级人民政府，具有在本行政辖区内作出房屋征收决定的法定职责，故涉案征收主体合法。依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条（五）项之规定，对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的应当属于符合公共利益需要的情形；第九条规定，依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。本案中，埇桥区政府提交的《宿州市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》载明要深入开展改造棚户区、城中村、老旧小区专项行动，大力提升城市建设水平，人民路19号地项目属于旧城改造，可以证明该项目已纳入宿州市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要，并提供了《宿州市城市总体规划（2012-2030）》。宿州市国土资源局出具复函，能证明人民路19号地区域房屋用地项目符合经调整完善的《宿州市土地利用总体规划（2006-2020年）》。但埇桥区政府未提供专项规划、国民经济和社会发展年度计划，违反法律规定。依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条之规定，房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。本案中，埇桥区政府提交的证据显示，埇桥区政府于2018年4月16日召开专题会议，研究论证人民路19号地二期项目征收补偿安置方案。而埇桥区房屋征收办公室已先于2017年4月25日公告《征求意见通知》，将拟定的《人民路19号地项目征收区域房屋征收补偿方案（征求意见稿）》予以公布，公开征求意见。埇桥区政府先公布补偿安置方案征求意见，后对该补偿方案进行会议论证，违反法定程序。此外，埇桥区政府于2018年2月22日第28次常务会议讨论通过了19号地项目房屋征收决定，于2018年4月16日召开专题会议，研究人民路19号地项目征收区域房屋征收补偿方案，宿州市国土资源局于2018年3月5日回函，以上事实显示，埇桥区政府在尚无相关证据证明涉案征收项目符合土地利用总体规划、专项规划、国民经济和社会发展年度计划，以及该地块补偿方案尚未进行论证的情况下，即召开政府专题会议通过该项目征收决定，违反法定程序。因此，埇桥区政府作出涉案房屋征收决定违反法定程序，依法应予撤销。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款（一）项之规定，行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的，应确认违法，但不撤销行政行为。本案中，涉案征收决定涉及被征收户人数众多，且多数被征收户已签订征收补偿协议，且大部分房屋已被拆除，如撤销该征收决定，将会对社会公共利益造成重大损害，故该房屋征收决定应确认违法。关于许化堂起诉所称的评估机构选择问题，不属于征收决定案件的审查范围，不予审查。综上，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款（一）项之规定，判决：确认埇桥区政府作出的埇政征[2018]5号《房屋征收决定》的行为违法。案件受理费50元，由埇桥区政府负担。许化堂上诉称：涉案房屋征收不是为了公共利益，该项目启动没有合法补偿资金证明，该项目没有安置房的批准文件，安置房没有建成，不具备征收条件。该项目征收时还有100多户没有签订补偿协议。一审判决为征收决定不能撤销寻找借口。请求撤销一审判决，改判撤销被诉房屋征收决定。埇桥区政府未向本院提交书面答辩意见。埇桥区政府在法定举证期限内向一审法院提交了以下证据：第一组证据：规划计划类。1、《安徽省宿州市土地利用总体规划2006-2020》；2、《关于印发宿州市国民经济和社会发展十三五计划纲要的通知》；3、《宿州市国民经济和社会发展十三五规划纲要》；4、《安徽省政府关于宿州市城市总体规划的批复》；5、相关部门提供的项目符合规划计划的函。该组证据证明项目征收符合各项规划，且经过宿州市政府批准。第二组证据：项目启动、摸底调查类。6、征收范围红线图；7、征收补偿方案专题论证会议纪要；8、征收范围确定公告及公示照片；9、摸底数据公示、摸底调查情况统计表及照片。该组证据证明征收决定作出前进行了征收范围公告、摸底调查并公示，征收程序正当。第三组证据：征求意见类。10、征求意见通知（附征求意见稿）及公示照片；11、补偿安置方案征求意见情况公告及照片。该组证据证明项目启动前，依法制定补偿方案、征求被征收户的意见并将征求意见情况进行了公示，征收补偿方案的作出符合法律规定。第四组证据：决定公告类。12、项目安置房源楼盘表；13、项目征收资金足额证明；14、区政府常务会议纪要；15、房屋征收社会稳定风险评估报告；16、房屋征收与补偿委托书；17、面积认定、签约公示及照片；18、房屋征收决定、公告（附补偿安置方案）；19、房屋征收决定、公告及方案公示照片。该组证据证明征收决定的作出经过埇桥区政府常务会议通过，并进行了社会稳定风险评估，确保征收费用及其他相关准备工作就绪后，依法作出了征收决定并予以公告，征收决定符合“决策民主、程序正当、结果公开”。许化堂向一审法院提交了以下证据：《国有土地使用权证》一份，证明其具备诉讼主体资格。上述证据均随案移送本院。经审查，一审法院对本案证据的审核认定符合法律规定。对一审法院查明的案件事实，本院依法予以确认。本院认为:根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公众利益造成重大损害的；……”。之所以不撤销该行政行为，是因为从社会稳定性的角度考虑，在行政行为效力存续期间，以该行政行为为核心会产生各种新的利益，此种新的利益与原行政行为之间存在法律上的因果关系。若撤销该行为，可能使上述新的利益失去继续存在的法律基础，而当这些利益事关国家或公共福祉时，就会造成公共利益的浪费或损失。本案中，埇桥区政府一审中未提供征收房屋的各项建设活动，符合国民经济和社会发展专项规划和年度计划的证据，作出征收决定前未对征收补偿安置方案进行会议论证即先公布方案征求意见，故其作出埇政征[2018]5号《房屋征收决定》违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定，依法应予撤销。但是事实上涉案土地已被埇桥区政府征收完毕，该征收区域内绝大部分被征收户已经签订征收补偿协议，如撤销涉案征收决定，会使部分已经取得的权益及由此衍生出的其他权利关系处于新的不稳定状态，亦会造成公共利益的浪费和损失。因此，一审判决确认埇桥区政府作出的埇政征[2018]5号《房屋征收决定》违法，不予撤销，并无不当。综上，许化堂的上诉理由不能成立，其上诉请求应予驳回。原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人许化堂负担。本判决为终审判决。审判长  王玉圣审判员  宋 鑫审判员  蒋春晖二〇一八年十一月二十六日法官助理戴红书记员刘琳附本案适用的法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。