广东省清远市中级人民法院行 政 裁 定 书（2018）粤18行终72号上诉人（原审原告）：清远市清城区源潭镇大垯村水迳村民小组。住所地：广东省清远市清城区源潭镇大垯村民委员会水迳村。负责人：黄X容，村民小组组长。被上诉人（原审被告）：清远市清城区源潭镇人民政府。住所地：广东省清远市清城区源潭镇源潭大道**。法定代表人：邱劲刚，镇长。被上诉人（原审被告）：清远市清城区交通运输局。住所地：广东省清远市清城区人民二路**交通大厦首层****。法定代表人：郭骝，党组书记。上诉人清远市清城区源潭镇大垯村水迳村民小组（以下简称水迳村民小组）因与被上诉人清远市清城区源潭镇人民政府（以下简称源潭镇政府）、清远市清城区交通运输局（以下简称城区交通局）确认行政行为违法纠纷一案，向清远市清新区人民法院提起行政诉讼。上诉人水迳村民小组不服清远市清新区人民法院于2018年6月26日作出的（2018）粤1803行初38号行政裁定，向本院提起上诉。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条：“人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。”的规定，经本案合议庭讨论决定，本案取消二审开庭，改为书面审理。本案现已审理终结。原审法院查明：2018年3月26日，清远市清城区源潭镇大垯村民委员会出具《证明》证明“源潭镇青龙村（高山寨）沿宏威厂通往大垯至清佛公路的乡村道路，途径大垯村（沙公迎、坳仔），占用水迳约3.1亩土地，上述土地已于2009年10月31日被源潭镇人民政府征收，征地款及青苗款已全部兑现给水迳村。”同日，清远市清城区源潭镇青龙村民委员会与清远市清城区源潭镇大垯村民委员会联合出具《证明》证明“源潭镇青龙村（高山寨）沿宏威厂通往大垯至清佛公路的乡村道路，途径青龙村（迳口、蛤下、高新、沙垯、高埔等村小组）和大垯村（枧头、水迳、庙埔、张屋、竹篙塱、福安等村小组），全长约2.9公里，路基宽约8米，其中涉及大垯水迳村面积约3.1亩。该乡村道路由村民及部分乡贤集资，从2016年10月开始动工建设，目前该道路约200米已完成水泥硬底化。”源潭镇政府提供的《征地会议纪要》、《征用土地协议书》、《征地问题调处会议签到表》、《拆迁补偿款签收表》、《用地示意图》显示，源潭镇政府与水迳村民小组于2009年10月31日签订多份《征用土地协议书》，由源潭镇政府征用水迳村的部分土地、耕地、林地，四至按国土部门测量的平面图桩界坐标为准，随后源潭镇政府按相关标准对征用的土地进行了征地补偿及青苗补偿。2017年7月24日，城区交通局对源潭镇政府作出关于《关于要求尽快开通青龙至清佛公路乡村公路的函》的复函：我局于本月24日已组织工程技术人员对青龙至清佛公路进行GPS线路工作补录，但由于省公路局暂未开通新补录农村公路数据库入库工作，待省公路局开库后我局将尽快上报该路线入数据库，争取上级资金补助。该路线暂定编号为U167线青龙至清佛路，总里程2.93公里，路基宽8.5米。由于该公路为农村公路，项目实施单位为你镇，为及早消除交通安全隐患，还沿线村民一个美丽的新农村，请你镇尽快对该公路组织实施建设。2017年9月20日，清远市国土资源局出具《告知书》告知水迳村民小组：一、经调查，源潭镇政府与青龙村民委员会及各村民小组代表协商，并经清远市交通运输局清城局同意，决定修建青龙村连接清佛公路的乡村公路，全长29.3公里，大部分为林地、园地，不占耕地。根据《中华人民共和国土地管理法》以及《土地利用现状分类》相关规定，农村道路用地属于农用地管理范畴，不须办理农用地转用手续。二、我局于9月4日去函源潭镇人民政府，要求其做好该道路沿线村民沟通解释等工作，同时要严格按照《国土资源部办公厅关于进一步规范农村道路地类认定工作的通知》（国土资厅函﹝2013﹞581号）的规定：“农村道路路面宽度不超过6.0米，或路基宽度不超过6.5米”，做好该道路的施工建设工作，不得超标准建设，若超出标准我局将按违法用地依法查处。我局已要求当地国土资源部门加强监督，发现违法用地行为将及时制止和处理。原审法院认为，本案是要求确认占用集体土地修建乡村公路的行政行为违法纠纷。公民、法人或者其他组织认为行政机关的行政行为侵犯其合法权益而提起行政诉讼的，应当符合一定的立案条件。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第四十九条第三项、第四项规定“提起诉讼应当符合下列条件：…（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”本案中，首先，水迳村民小组并没提供“青龙、大垯至清佛公路的乡村公路”修建时占用的土地属其所有土地的产权照证等证据证实，亦没有提供占用的土地四至范围、面积等具体情况，而源潭镇政府提供的证据证实确有征用水迳村民小组土地的现象，但亦不能证实征用的土地范围是否涉及“青龙、大垯至清佛公路的乡村公路”，因此，对于“青龙、大垯至清佛公路的乡村公路”修建时占用土地的权属，实际上水迳村民小组与源潭镇政府是存在着争议的。对此，双方可以按照《中华人民共和国土地管理法》第十六条“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状。”的规定进行土地确权处理。在没有产权照证证实或者土地确权处理结果确认“青龙、大垯至清佛公路的乡村公路”修建时占用的土地属于水迳村民小组所有的情况下，水迳村民小组认为“青龙、大垯至清佛公路的乡村公路”占用其集体土地没有事实根据；其次，在涉案公路所在地的清远市清城区源潭镇青龙村民委员会、大垯村民委员会出具证明认为该乡村公路由村民及部分乡贤集资建设的情况下，水迳村民小组并没有足够证据证实涉案公路建设资金的来源，其认为涉案公路由源潭镇政府投资建设的事实根据不足；再次，水迳村民小组如果认为建设单位修建“青龙、大垯至清佛公路的乡村公路”时占用其集体土地，侵犯了其土地所有权，则属于侵权民事行为，不是《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第七项、第十二项“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：…（七）认为行政机关侵犯其经营自主权或者农村土地承包经营权、农村土地经营权的；…（十二）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的。…”规定的行政诉讼的受案范围。综上，水迳村民小组认为“青龙、大垯至清佛公路的乡村公路”占用了其集体土地没有事实根据，不能证实与被诉行政行为存有法律上的利害关系，亦不属行政诉讼的受案范围，其提起诉讼不符合法律规定的条件。依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；……”的规定，应驳回水迳村民小组的起诉。至于水迳村民小组在辩论时认为源潭镇政府的土地征收行为违法的问题，则不属于本案审查的范围。为此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第三项、第四项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项的规定，裁定驳回清远市清城区源潭镇大垯村水迳村民小组的起诉。一审案件受理费50元，退还给清远市清城区源潭镇大垯村水迳村民小组。上诉人水迳村民小组不服上述一审裁定向本院提出上诉，上诉请求：1、撤销清远市清新区人民法院作出的（2018）粤1803行初38号《行政裁定书》；2、指令清远市清新区人民法院继续审理本案。事实和理由：一、一审裁定颠倒行政诉讼举证责任，将被上诉人应当证明行政行为合法性的责任变为上诉人的，从而规避上诉人的举证责任。依据《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，应由被上诉人对涉案公路占用土地行为的合法性负举证责任。二、一审裁定认定事实不清，上诉人主体适格，被上诉人占用上诉人所有的土地事实存在。1、上诉人对涉案土地拥有合法的土地所有权，涉案行为侵犯了上诉人的土地所有权，不能因为历史原因地方政府未能为上诉人办理产权证书而否认上诉人的主体资格。上诉人与被上诉人之间并不存在土地所有权争议，被上诉人提供的征用土地协议中涉及的土地不是涉案公路实际占用的土地，涉案公路占用的土地中包含很多没有被征用的土地。2、一审裁定认为涉案公路占用3.1亩土地与事实不符，实际占用上诉人所有的土地达十亩以上，且是以租赁形式占用的农用地修建道路，属于改变土地用途，侵犯上诉人的土地所有权。3、本案中涉案土地没有经过省级以上人民政府批准征收，农用地没有经过转用，被上诉人要求征用上诉人的集体土地实际上属于土地买卖行为，违反法律强制性规定，应属无效。4、被上诉人不具备征用土地的主体资格，其征收土地行为应属无效。三、本案不属于民事诉讼，属于行政诉讼受案范围，行政诉讼也可以诉请恢复原状。1、行政诉讼中可以适用民事诉讼的相关规定，且恢复原状不是独属于民事诉讼的诉讼请求，行政诉讼也可以适用。2、涉案公路的建设资金不论是来自村民和部分乡贤集资还是来自政府资金，都不能否认修路需要占用上诉人所有的土地的事实。一审裁定认定上诉人认为涉案公路由源潭镇政府投资建设的事实根据不足，颠倒举证责任。四、被上诉人城区交通局、源潭镇政府主体适格。上诉人并未起诉建设单位，而是起诉组织修建公路的行政主体，一审裁定曲解了上诉人的诉讼请求。城区交通局属于法定的农村公路组织管理部门，具有被上诉人主体资格。源潭镇政府是涉案公路的法定负责部门，且城区交通局在一审答辩状中认为源潭镇政府应当负有责任。综上所述，被上诉人未经有权机关批准，占用上诉人所有的集体土地修建公路的行政行为，严重侵犯了上诉人的合法权益，请求法院支持上诉人的上诉请求。被上诉人源潭镇政府及城区交通局未向本院提交答辩意见与相关证据材料。本院经审查，原审审理查明的事实属实，本院予以确认。另查明，上诉人水迳村民小组在一审庭审过程中承认，自2017年4月被上诉人在其土地范围内修建公路时已知晓被诉行政行为。本院认为，上诉人水迳村民小组以被上诉人源潭镇政府、城区交通局修建乡村公路违法占用其集体土地为由提起行政诉讼，应当符合法律规定的起诉条件，且应当在法定期限内提起。一、关于起诉条件。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”及第二十五条第一款：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”规定的内容可知，原告必须是与行政行为有“利害关系”的公民、法人或者其他组织。行政诉讼原告资格的“利害关系”是指公民、法人或者其他组织的合法权益受到行政行为的法律意义上的不利影响或者不法侵害，而合法权益的存在是其受行政行为影响，并进而形成“利害关系”的前提。因此，原告在提起行政诉讼时，应当举证证明其存在一项合法权益，且该项合法权益已经或者可能受到行政行为侵害。本案中，上诉人水迳村民小组提起本案诉讼认为被上诉人源潭镇政府、城区交通局修建乡村公路违法占用其集体土地，但其未能提供被占用土地的权属依据，且对其被占用土地的座落位置、地名、地名范围、面积等初步的基本信息均未向人民法院提供。换言之，上诉人水迳村民小组提起本案诉讼没有初步的证据证明其有一项合法权益的存在，且该项合法权益已受到被上诉人行政行为的实质影响。因此，原审法院认为水迳村民小组提起本案诉讼没有相应的事实根据，不能证实其与被诉行政行为存有利害关系，并据此依法裁定驳回上诉人水迳村民小组的起诉并无不当。二、关于起诉期限。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的,应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”根据上述规定可知，行政机关作出的行政行为未告知起诉期限的,从当事人知道或者应当知道行政行为之日起仅有六个月的有效起诉期限,超过六个月起诉期限届满。本案中,根据上诉人水迳村民小组在一审庭审中的陈述证实，其最迟在2017年4月30日前已经知道被诉行政行为，因此上诉人水迳村民小组的起诉期限应当自2017年4月30日起算，至迟应当在2017年10月30日前提起诉讼，但水迳村民小组直至2018年3月5日才向人民法院提起诉讼，明显超过了法定的六个月起诉期限，对其起诉依法应予驳回。综上所述，原审法院依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定裁定驳回上诉人水迳村民小组的起诉,并无不当。原审认定事实清楚、证据充分、适用法律正确、程序合法,依法应予维持。上诉人水迳村民小组的上诉理由不充分,本院不予支持。为此,依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。二审案件受理费50元，退还给上诉人清远市清城区源潭镇大垯村水迳村民小组。本裁定为终审裁定。审判长  邓小康审判员  赖广鑫审判员  赖爱红二〇一八年十一月三十日书记员  葛邵霞书记员  范小婷