辽宁省高级人民法院行 政 判 决 书（2017）辽行终1084号上诉人（原审被告）铁岭县人民政府，住所地铁岭市凡河新区金沙江路**。法定代表人张洪泉，该县县长。委托代理人张庆大，该县政府工作人员。上诉人（原审被告）铁岭县凡河镇人民政府，，住所地辽宁省铁岭县凡河镇法定代表人张忠千，该镇镇长。委托代理人徐铁萍，该镇政府法律顾问。被上诉人（原审原告）蔡占香，住辽宁省铁岭县。被上诉人（原审原告）蔡占玉，住辽宁省铁岭县。被上诉人（原审原告）蔡占华，住辽宁省铁岭县。被上诉人（原审原告）蔡占坤，住辽宁省铁岭县。被上诉人（原审原告）蔡占英，住辽宁省铁岭县。五被上诉人共同委托诉讼代理人刘昌杰，辽宁正业律师事务所律师。原审第三人铁岭县凡河镇大凡河村村民委员会。法定代表人孙杰，该村村主任。委托代理人田寿梅，该村文书。上诉人铁岭县人民政府（以下简称铁岭县政府）、铁岭县凡河镇人民政府（以下简称凡河镇政府）因被上诉人蔡占香、蔡占玉、蔡占华、蔡占坤、蔡占英，原审第三人铁岭县凡河镇大凡河村村民委员会未按照约定履行土地征收补偿协议一案，不服铁岭市中级人民法院（2016）辽12行初43号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，本案现已审理终结。蔡占香等五人起诉称：2006年4月25日，铁岭县政府与铁岭县凡河镇大凡河村民委员会签订《土地征用协议》，对蔡占香等五人的母亲王忠石的土地以及蔡占香的土地进行征收，协议约定每年1月10日前土地补偿款由铁岭县政府委托凡河镇政府发放给王忠石和蔡占香，因王忠石于2004年已经去世，因此王忠石应得土地补偿款由蔡占香等五人继承领取，蔡占香及王忠石土地补偿款一直发放到2014年，2015年起铁岭县政府未给蔡占香及王忠石发放土地补偿款。铁岭县政府单方不履行行政协议的行为属于违约行为，依照协议约定铁岭县政府应当承担支付双倍补偿款的民事责任。综上，请求判令铁岭县政府支付2015年及2016年双倍土地补偿款共计42000元。铁岭县政府辩称：铁岭县政府征收土地的事实存在，但政府对补偿协议进行复查时发现蔡占香及王忠石的土地补偿协议存在问题，蔡占香及王忠石在征收范围内不应当分得土地，因此不应当得到补偿款，于是我方暂停对蔡占香等五人土地补偿款的发放，待核实后进行处理，因此蔡占香等五人的请求没有法律依据，请求驳回蔡占香等五人的诉讼请求。凡河镇政府辩称：补偿协议签订之后，已经履行了九年，在履行过程中当地居民上访反映补偿款发放过程中存在违法行为，于是凡河镇政府组成调查组进行调查，发现王忠石和蔡占香不具备领取补偿款的资格，王忠石属于城市户口，蔡占香的户口在2004年二轮土地延包时就已经删除了，因此二人不应分得土地，不应得到补偿款。综上，蔡占香等五人的起诉没有法律依据，请求驳回蔡占香等五人的诉讼请求。第三人铁岭县凡河镇大凡河村村民委员会未出庭，亦未提交书面答辩意见。铁岭县政府及凡河镇政府在法定期限内未提交证据，亦未提交书面答辩意见。原审法院经审理查明，2006年4月6日，铁岭县政府与蔡占英、魏素华签订《大凡河村村民对征地协议确认书》（以下简称：《确认书》），其中蔡占英为户主，其他家庭成员有魏素华、蔡健、蔡军、王忠石、蔡占香。协议确认书中约定：土地一次性征用，永久性补偿，补偿标准为1000元/亩/年，本户人均补偿地亩数为3.98亩，总亩数合计为23.88亩。2006年4月9日，上述协议确认书经铁岭县公证处公证。2006年4月25日，铁岭县政府作为甲方与乙方铁岭县凡河镇大凡河村民委员会签订《土地征用协议书》（以下简称：《协议书》），《协议书》第二款约定：“甲方同意对乙方支付永久性逐年补偿金人民币1000元/年/亩，该补偿实行一年一结，上打租，并保留5年后乙方申请一次性全额补偿的权利，但全额补偿时要按照同期城市规划以外周边农业田地出让价格予以支付（旱田不低于1.6万元/亩，水田不低于1.8万元/亩），前五年支付部分不作抵扣。如继续执行逐年补偿形式，补偿金每年上调10%，执行到本轮土地承包期结束。从下一轮土地承包期开始，按上一年补偿金价格继续补偿。”第三款约定：“补偿金的发放与管理办法采取由铁岭县财政局设立该项目征地补偿金发放专户，以年度补偿的形式为被征地农户办理征用土地年度补偿银行卡。首次付款为协议后一周内付清。2007年起定为当年1月10日前付清，如甲方发生没按时付款且逾期30日以上，甲方负责赔偿乙方当年双倍补偿金。”2006年5月24日，铁岭县公证处认定，经铁岭县凡河镇大凡河村三分之二以上村民同意，甲、乙双方经协商一致，订立了《协议书》，并依法对上述协议书进行公证。2006年起蔡占英一户开始逐年领取土地补偿款，2015年1月23日，凡河镇政府发布《公告》，拟决定自2015年开始停止发放王忠石、蔡占香的土地补偿款，五原告对上述《公告》内容不服，于2016年1月7日向铁岭市银州区人民法院提起行政诉讼，银州区法院于2016年6月3日作出行政判决，以凡河镇政府超越法定职权为由，判决撤销《公告》中停发王忠石、蔡占香土地补偿款的行政行为。2015年和2016年铁岭县政府没有给蔡占香及王忠石的被征收土地发放土地补偿款。2015年和2016年的土地补偿款均为1320元/年/亩。另查明，王忠石已经死亡，五原告以王忠石法定继承人的身份提起本案诉讼，要求铁岭县政府支付土地补偿款。原审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款的规定，铁岭县政府具有组织实施征收土地的法定职权。铁岭县政府与被征收土地的农村集体经济组织及农民就被征收土地补偿标准及补偿费用支付方式达成一致意见，三方签订的《协议书》、《确认书》属于行政协议，该协议并不违反法律规定，依法应当受到法律保护，各方应当按照协议书约定的内容履行各自的义务。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条、第六十七条的规定，铁岭县政府对作出的行政行为负有举证责任，铁岭县政府应当在收到起诉状副本之日起十五日内向人民法院提交作出行政行为的证据和所依据的规范性文件，并提出答辩状，铁岭县政府不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。本案中，铁岭县政府在2015年和2016年未按照《大凡河村村民对征地协议确认书》的约定履行向蔡占香、王忠石支付土地补偿款的义务，并且铁岭县政府及铁岭县凡河镇人民政府在收到起诉状副本和举证通知书后，无正当理由在法定举证期限内没有提交证明其未按照约定履行行政协议行为合法的证据，应认定铁岭县政府未按照约定履行行政协议行为没有证据，确认铁岭县政府未按照约定履行协议行为违法。关于原告提出的，要求铁岭县政府按照《土地征用协议书》的约定，承担给付违约期间双倍土地补偿款42000元的问题。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十五条第一款的规定：“原告主张被告不依法履行、未按照约定履行协议或者单方变更、解除协议违法，理由成立的，人民法院可以根据原告的诉讼请求判决确认协议有效、判决被告继续履行协议，并明确继续履行的具体内容；被告无法继续履行或者继续履行已无实际意义的，判决被告采取相应的补救措施；给原告造成损失的，判决被告予以赔偿。”本案中，铁岭县政府未按照约定履行协议的行为违法，该违法行为使原告两年未领取蔡占香、王忠石的土地补偿款，给原告造成损失，铁岭县政府依法应当承担赔偿责任。因铁岭县政府与村民签订的《确认书》是对铁岭县政府与大凡河村委会签订的《协议书》内容的确认与认可，所以《协议书》中约定的内容对铁岭县政府和被征地村民同样具有约束力，双方亦应当按照《协议书》中约定的内容予以履行。又根据《协议书》第三款以及《确认书》的约定，土地补偿款应当于每年1月10日前付清，如果铁岭县政府没按时付款且逾期30日以上，铁岭县政府负责赔偿当年双倍补偿金。本案中，铁岭县政府2015年和2016年没有按时发放蔡占香、王忠石土地补偿款（1320元/年/亩×3.98亩×2年×2人＝21014.4元）且逾期30日以上，应当按照约定向原告支付双倍补偿金（21014.4元×2倍＝42028.8元），因此，对原告的该节请求予以支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款的规定，判决如下：铁岭县政府于本判决生效之日起十五日内赔偿原告蔡占香、蔡占英、蔡占华、蔡占玉、蔡占坤经济损失42000元。案件受理费50元，由被告铁岭县人民政府负担。上诉人铁岭县政府上诉称：1、原审判决适用行政诉讼举证规则有误。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十四条规定，审理单方变更、解除行政协议是否合法的行政案件可以适用民事法律规范。上诉人依据有关证据单方解除行政协议的行为与行政诉讼法第六十七条规定作出的行政行为有区别，上诉人单方解除行政协议的行为有民事法律行为的性质，故不应受十五日举证期限的规定。2、有新的证据可以认定被上诉人蔡占香不具有领取土地补偿款的主体资格。一审判决以后，上诉人调取了2005年8月下发的农地承包权第270532、270533号《农村土地承包经营权证》，证明蔡占香在户籍××地××县××沙山村通过家庭承包形式取得了承包地，但其于2006年又在原籍××县××河镇大凡河村以家庭承包地形式与上诉人签订了征地补偿协议书，违背相关法规规定。3、王忠石系非农户，不具有家庭承包土地经营资格。上诉请求：一、撤销铁岭市中级人民法院（2016）辽12行初43号行政判决；二、被上诉人承担诉讼费。上诉人凡河镇政府上诉称：2006年4月25日，铁岭县政府与大凡河村民委员会签订《土地征用协议》，对被上诉人（原审五原告）的母亲王忠石的土地以及蔡占香的土地进行征收，协议约定每年1月10日前土地补偿款由铁岭县政府委托凡河镇政府发放给王忠石和蔡占香。因王忠石于2004年去世，因此王忠石应得的土地补偿款由被上诉人（原审五原告）继承领取，一直发放到2014年。后经村民举报，铁岭县政府组成联合调查组，对被举报人进行逐户审查，认为征地过程中有78户不符合领取土地补偿款条件。其中王忠石不具有分得土地的资格；蔡占香系凡河镇沙山子村村民，其在沙山子村已经分得土地，在此次征地过程中又领取补偿属于重复获得土地及相关权益。为此，铁岭县政府责成凡河镇政府于2015年1月23日下发《公告》，由此引发本案诉讼。被上诉人（原审五原告）于2016年1月7日向铁岭市银州区人民法院提起诉讼，银州区法院于2016年6月3日作出判决，以凡河镇政府超越法定职权为由，判决撤销公告，也只是认定上诉人不具备作出《公告》的主体资格。凡河镇政府认为，本案应以适格主体铁岭县政府作出撤销和解除征地补偿协议的决定作为诉讼依据。铁岭县政府停止履行征地补偿协议属于民事行为或合同纠纷，不属于行政行为。本案案由应确定为民事诉讼，并非行政诉讼。上诉请求：一、撤销铁岭市中级人民法院（2016）辽12行初43号行政判决；二、被上诉人承担诉讼费。被上诉人蔡占香、蔡占玉、蔡占华、蔡占坤、蔡占英答辩称，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，二审法院应予维持。本院经审理查明的事实与原审一致，本院予以确认。本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》的规定，铁岭县政府具有组织实施征收土地的法定职权。铁岭县政府与铁岭县凡河镇大凡河村民委员会签订的《协议书》及铁岭县政府与蔡占英、魏素华签订的《确认书》性质上属于行政协议，该协议不违反法律法规强制性规定，各方均应当按照协议约定的内容履行各自的义务。本案中，因铁岭县政府在2015年和2016年未按照《确认书》的约定履行向蔡占香、王忠石支付土地补偿款的义务，且逾期30日以上，原审法院依据双方签订的《土地征用协议书》的约定，判决铁岭县政府承担给付违约期间双倍土地补偿金符合该协议约定及法律规定，本院应予支持。关于铁岭县政府上诉称原审判决适用行政诉讼举证规则有误问题。《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第十四条规定“人民法院审查行政机关是否依法履行、按照约定履行协议或者单方变更、解除协议是否合法，在适用行政法律规范的同时，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范”。本案铁岭县政府未按照约定履行行政协议，且在法定期限内未提交证据，原审依据《中华人民共和国行政诉讼法》的规定认定铁岭县政府无正当理由逾期提供证据视为没有相应证据，不违反上述司法解释规定，铁岭县政府的上诉理由不能成立。关于铁岭县政府上诉称有新的证据可以认定蔡占香不具有领取土地补偿款的主体资格问题。一审判决以后，铁岭县政府调取的两份《农村土地承包经营权证》不符合二审新的证据的要求，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条规定，本院不予采纳。凡河镇政府关于本案应为民事诉讼并非行政诉讼的上诉主张亦不能成立，本院不予支持。综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，裁判结果得当，依法应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，对其上诉请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费1700元由上诉人铁岭县政府、凡河镇政府各自负担850元。本判决为终审判决。审判长  李永财审判员  张云涌审判员  张宇庭二〇一八年十一月二十七日法官助理刘进军书记员刘云龙