湖北省五峰土家族自治县人民法院 行 政 判 决 书 （2018）鄂0529行初12号 原告：汪磊，女，1992年1月24日出生，土家族，住湖北省五峰土家族自治县。 委托代理人：王志伟，北京京平律师事务所律师。 委托代理人：陈婉枫，北京京平律师事务所律师。 被告：五峰土家族自治县渔洋关镇人民政府。住所地：湖北省五峰土家族自治县渔洋关镇古坟岭路**。 法定代表人：许仕华，镇长。 出庭负责人：黄峰，该镇副镇长。 委托代理人：刘传波，湖北德豪律师事务所律师。 委托代理人：李建华，渔洋关镇曹家坪社区居委会治调主任。 原告汪磊认为被告五峰土家族自治县渔洋关镇人民政府（以下简称渔洋关镇政府）不履行房屋征收与补偿协议，于2018年5月31日向本院提起行政诉讼。本院于2018年6月7日立案，并于立案之日起五日内向被告渔洋关镇政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年10月8日公开开庭审理了本案。原告汪磊的委托代理人王志伟、陈婉枫，被告渔洋关镇政府负责人黄峰及委托代理人刘传波、李建华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告汪磊诉称，原告原有房屋位于五峰土家族自治县渔洋关镇曹家坪村。2016年4月18日，原告与被告经协商签订《房屋征收与补偿协议》。协议就原告被拆迁房屋的坐落、面积、征收补偿款、安置方式、搬迁期限等事项进行明确约定，其中协议第三条就安置方式约定为自主还建安置，给予原告120㎡宅基地自行建房。目前协议约定的征收补偿及搬迁等事项均已实际履行完毕，自建房宅基地安置点已规划好，但被告却拒绝按照涉案协议约定履行安置义务，一直不提供约定的宅基地给原告。原告认为被告不按照协议约定履行安置义务没有任何事实和法律依据。故诉至法院：1.判令被告渔洋关镇政府继续履行《房屋征收与补偿协议》中约定的安置条款；2.被告承担本案诉讼费。 原告据此向本院提交了如下证据：《房屋征收与补偿协议》、《县人民政府关于崇阳古槐安置点规划调整的纪要》。拟证明原告的主体资格。 被告渔洋关镇政府辩称：1.本案应属房屋拆迁安置补偿合同民事纠纷，而非行政诉讼范畴。2.渔洋关镇政府与原告签订补偿协议系依据合同法、《县人民政府关于项目征地搬迁工作的实施意见》、《县人民政府办公室关于新县城项目征地工作中搬迁安置和社会保障等问题的补充意见》、《县人民政府办公室关于新县城建设项目集体土地及房屋征收与补偿等问题的补充意见》，经平等协商，自愿达成的协议。3.县人民政府关于《渔洋关镇武汉大道沿线城市设计》的批复、县人民政府关于崇阳古槐安置点规划调整的纪要、县住建局关于做好崇阳古槐安置点规划设计调整有关工作的通知、渔洋关镇政府关于做好曹家坪崇阳古槐安置点建设有关工作的通知、新县城规划建设管理委员会关于落实县人民政府〔2017〕25号专题办公会议纪要有关问题的请示，符合《城乡规划法》、《城市设计管理办法》的规定。4.协议约定的安置方式须作出变更是因规划和安置方式调整，若不作出变更则渔洋关镇政府实际不能继续履行该约定。5.新城管委会、渔洋关镇党委政府及曹家坪村委会在规划和崇阳古槐安置点的安置方式调整后通过多次集中宣传和入户宣传，24户中已有16户对协议约定的安置方式作出了变更。调整后的安置方式并未损害搬迁户利益，相反给了搬迁户更优惠的安置方式可供选择，并已得到大多数人的理解和支持。6.原告汪磊签订协议约定安置点在曹家坪安置小区，不在崇阳古槐。综上，现有的崇阳古槐安置点规划和安置方式，系为更好地利用土地资源，维护大多数人利益，所作调整合法。调整后的安置方式并未损害搬迁户利益，相反给了搬迁户更优惠的安置方式可供选择，并已得到大多数人的理解和支持。自主还建安置的约定已客观履行不能，渔洋关政府只能按约定承担责任。请求法院驳回原告的诉讼请求。 被告渔洋关镇政府在法定期限内提交如下证据和依据： 第一组：被告组织机构代码证和法定代表人身份证明书。 第二组：《县人民政府关于项目征地搬迁工作的实施意见》及附件、《县人民政府办公室关于新县城项目征地工作中搬迁安置和社会保障等问题的补充意见》、《县人民政府办公室关于新县城建设项目集体土地及房屋征收与补偿等问题的补充意见》及附件。拟证明签订房屋征收与补偿协议的依据。 第三组：《五峰土家族自治县人民政府关于〈渔洋关镇武汉大道沿线城市设计〉的批复》、《曹家坪村委会关于〈崇阳古槐安置点设计方案〉的工作联系函》、《县规划局关于〈崇阳古槐安置点设计方案〉的工作联系函》、《关于做好曹家坪崇阳古槐安置点建设有关工作的通知》、《五峰土家族自治县住房和城乡建设局关于做好崇阳古槐安置点规划设计调整有关工作的通知》、《县人民政府关于崇阳古槐安置点规划调整的纪要》、《五峰新县城规划建设管理委员会关于落实县人民政府〔2017〕25号专题办公会议纪要有关问题的请示》。拟证明崇阳古槐安置点安置方式调整的依据。 第四组：照片、《房屋征收与补偿协议之补充协议》、花名册。拟证明崇阳古槐安置方式调整后，渔洋关党委政府及曹家坪村委会迅速行动，组织实施，通过多次集中宣传和入户宣传，24户拆迁安置户中已有16户对原协议安置方式经协商进行了变更，并签订了补充协议，尚有8户未签订变更的补充协议。 上述证据经质证，原告对被告提交的证据主要质证意见：1.对身份证据无异议；2.对第二组证据真实性、合法性不持异议，证明目的不予认可；3.对《五峰土家族自治县人民政府关于〈渔洋关镇武汉大道沿线城市设计〉的批复》合法性、关联性有异议，该批复违反了《城市设计管理办法》第十三条的规定，对《县规划局关于〈崇阳古槐安置点设计方案〉的工作联系函》认为无事实根据，程序严重违法；原告对会议纪要已向中院提起撤销之诉，对合法性不予认可；对县住建局、渔洋关镇政府的两个通知，均是落实会议纪要精神，不予认可；4.对第四组证据认为与本案无关联性。被告对原告提交的证据主要质证意见：对真实性无异议，但认为会议纪要不能证明原告的起诉资格问题。 经审理查明，因五峰新城建设规划，原告汪磊在本县渔洋关镇曹家坪村九组砖木结构房屋在征收范围内。2016年4月18日，渔洋关镇政府作为房屋征收部门（甲方）与原告汪磊（乙方）就原告房屋征收补偿安置事宜签订《房屋征收与补偿协议》，原告汪磊选择自主还建安置，被告为汪磊在曹家坪安置小区提供宅基地一宗，宅基地面积120㎡，并要求自建房必须按照相关职能部门规定的外观和要求建设。 同时查明，双方约定的曹家坪安置小区自建安置点属于渔洋关镇武汉大道沿线区域。2017年6月26日，县人民政府对县住建局《关于报请审批〈渔洋关镇武汉大道沿线城市设计〉的请示》作出原则同意该城市设计的批复。2017年9月27日，渔洋关镇曹家坪村委会向县规划局提请审议村委会组织设计单位完成的《崇阳古槐安置点设计方案》。2017年10月6日，县规划局向曹家坪村委会发出关于《崇阳古槐安置点设计方案》的工作联系函，针对曹家坪村委会报送的《崇阳古槐安置点设计方案》中的低层独立住宅设计，县规划局认为与《渔洋关镇武汉大道沿线城市设计》中确定的小高层建筑形式不符，建议将低层独立住宅变更为小高层住宅，并异地选址建设低层独立住宅安置点。 2017年10月28日，县委、县政府召集有关方面负责人，就渔洋关镇崇阳古槐拆迁安置点规划调整进行了专题研究。同年11月20日，曹家坪村委会与崇阳古槐拆迁户就拆迁安置进行座谈，曹家坪村委会告知拆迁户自主还建安置点取消事宜，并听取了拆迁户的相关意见。同年12月29日，县政府出台〔2017〕25号关于崇阳古槐安置点规划调整专题会议纪要。会议明确为了节约集约用地，提供更多安置房源以满足安置需要，决定对崇阳古槐安置点规划作适当调整，即取消崇阳古槐自建安置点，在该地块统一规划建设小高层安置房小区。会议议定了规划调整后拆迁安置户的安置方式：1.在松林坪周家老屋自建安置点自建，原定交村集体的配套费不变，每宗宅基地另补助8.5万元；2.以优惠价格购买崇阳古槐安置小区安置房，第一套房价格828元∕平方米，第二套房价格1620元∕平方米；3.选择其他方式自主安置的，每宗宅基地补助20万元。 同时查明，2018年1月2日，渔洋关镇党委政府、县规划局、曹家坪居委会相关负责同志在宜昌市信访局同崇阳古槐部分拆迁户进行信访接待，宣传崇阳古槐安置调整政策。次日，县住建局向渔洋关镇政府发出关于做好崇阳古槐安置点规划设计调整有关工作的通知。通知主要内容：根据《渔洋关镇武汉大道沿线城市设计》和《县人民政府关于崇阳古槐安置点规划调整的纪要》，经研究，决定对崇阳古槐安置点调整为在该地块统一建设小高层安置房；自即日起停止审批自建安置房；已审批的自建安置房停止建设。同年1月5日，渔洋关镇政府向曹家坪社区居委会发出通知：停止崇阳古槐安置点自建房的审批，原定在崇阳古槐自建安置点的拆迁户，可以选择县政府会议纪要中的三种安置方式之一予以安置，并要求村委会做好原自建安置户的思想工作，引导他们顾全大局，确保安置工作顺利进行。 2018年3月20日，针对崇阳古槐安置点规划调整后，在该地自建拆迁户后续安置事宜，五峰新县城规划建设管理委员会提出几点补充意见，并向县人民政府请示。补充意见内容为：1.会议纪要中明确的以优惠价格购买崇阳古槐安置点小区安置房，第一套房价格828元／平方米，第二套房价格1620元／平方米调整为以优惠价格购买崇阳古槐安置小区安置房，申购电梯房价格为928元／平方米（不分第一套和第二套）；申购非电梯房价格为528元／平方米；2.选择申购安置房的补征一类控制区的耕地；3.对已备的建房材料按市场价格回购处理；4.崇阳古槐电梯房承诺两年交房，到期不能交房的按市场价格回购；5.物业管理费与新县城其他拆迁安置房享受同等政策；6.申购房屋的户型为120平方米／套。随后，渔洋关镇政府制定了甲方为渔洋关镇政府，乙方为被征收房屋所有权人的《房屋征收与补偿协议之补充协议》范本合同，该协议载明，因规划调整，原崇阳古槐自建安置点取消，根据县人民政府〔2017〕25号专题会议纪要以及县城管委会关于落实该纪要的补充意见，甲乙双方签订如下补充协议。补充协议第一条主要内容：甲乙双方原签订的房屋征收与补偿协议关于宅基地安置的订约作废，乙方可以选择以下四种安置方式之一签订补充协议：1.在松林坪周家老屋自建安置点自建，原定交村集体配套费不变，每宗宅基地另补助8.5万元；2.以优惠价格购买崇阳古槐安置小区电梯安置房两套，价格为928元／平方米；3.以优惠价格在王家冲安置小区购买非电梯安置房两套，价格为528元／平方米；4.选择其他方式自主安置的，每宗宅基地补助20万元。 另查明，2018年3月至5月，渔洋关镇政府和曹家坪社区工作人员分组到所有原崇阳古槐拆迁户家宣传政策及调整后的安置方案。同年3月30日至2018年5月9日，渔洋关镇政府作为房屋征收部门与原崇阳古槐安置点16户拆迁对象签订了该补充协议。签订补充协议的绝大多数选择了第二种安置方式。2018年5月10日，曹家坪村原崇阳古槐自主还建安置点原规划建设的全部宅基地已被清除。渔洋关镇政府开庭陈述规划建设的小高层安置楼房2018年9月已完成招投标工作。 本院认为，被告渔洋关镇政府作为县政府确定的房屋征收部门，为了五峰新城建设，经与原告协商签订的房屋征收与补偿协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。被告认为本案争议属民事争议的答辩意见，与现行法律规定不符，不予采纳。 一般情形下，本案原、被告经协商签订的行政协议，具合同属性，双方都应该按照约定履行各自的义务。被告渔洋关镇政府在履行协议的过程中，取消原自主还建安置方式，并提供了其他四种安置方式供原告选择，渔洋关镇政府实际已变更了协议中关于安置的内容，这正是本案原告要求继续履行协议，被告辩称已变更协议，不能继续履行的矛盾所在。本案中，原告汪磊与政府签订的协议中，没有对协议变更或解除进行约定，渔洋关镇政府取消自建安置点、变更协议内容也并非依据合同法的相关规定行使权利。本案原告诉讼请求是要求被告继续履行协议中的自主还建安置内容，但基于被告的单方变更行为，本案不仅要对原、被告签订的协议进行审查，更要对渔洋关镇政府单方变更协议合法性进行审查。本案争议的焦点为：1.渔洋关镇政府单方变更协议是否合法。2.原协议自主还建安置内容能否继续履行。 一、渔洋关镇政府单方变更协议是否合法。原告汪磊与渔洋关镇政府签订的房屋征收与补偿协议系采用合同方式来实现公共利益和行政管理目标的行政行为，既具有合同的一面，也保留了行政行为的属性，协商签订不代表行政相对人与行政机关是一种完全平等的法律关系。当继续履行协议会影响公共利益或行政管理目标实现时，行政机关可以单方变更、解除行政协议，不必经过双方的意思一致，行政机关享有一定的行政优益权。本案中，渔洋关镇政府作为房屋征收部门，虽然与原告签订了在曹家坪安置小区为其提供宅基地安置的协议，但县人民政府、县规划局已决定对崇阳古槐自建安置点调整为在该地块统一建设小高层安置房，这一调整对原告的权益造成了影响属实，但调整的目的是为了节约集约用地，提供更多房源以满足安置需要，系为整个搬迁安置大局作出的调整，具有正当性；针对被告提出的《崇阳古槐安置点设计方案》中低层住宅设计与《渔洋关镇武汉大道沿线城市设计》中确立的小高层建筑形式不符的意见，本院认为，渔洋关镇政府未向本院提交《渔洋关镇武汉大道沿线城市设计》，本院无法审查核实，本案本次诉讼中该意见暂无法采纳。 针对原自主还建安置的取消及后续安置等问题，渔洋关镇政府工作人员和所辖的曹家坪村居委会工作人员通过座谈会、信访接待、入户宣传等方式已向原告进行告知、解释，并经过反复斟酌，最终形成了《房屋征收与补偿协议之补充协议》范本合同，采用了在松林坪周家老屋自建安置点自建、以优惠价格购买电梯房、以优惠价格购买非电梯房、自主安置补助等四种安置方式供原告选择，这是渔洋关镇政府单方变更协议的具体表现，并以期得到原告的理解和支持，经过长时间斟酌推出的变更安置方式，也是为了将对原告造成的不能在曹家坪安置小区自主还建安置带来的影响降至最小。从原崇阳古槐安置点24户中已有16户与渔洋关镇政府签订了补充协议的整体情况来看，变更后的安置方式具有可行性和一定的群众基础。综上，渔洋关镇政府为了公共利益的需要，单方变更原协议安置内容，并采取了恰当的补救措施，系正当行使行政优益权的行为，具有合法性。同时，被告渔洋关镇政府针对单方变更安置方式的行为，应该继续做好变更协议的善后工作。 二、原协议自主还建安置内容能否继续履行。因渔洋关镇政府单方变更协议具有合法性，渔洋关镇政府与原告汪磊原签订的协议中关于自主还建安置协议内容已被取消，无继续履行的基础。另外，自建房宅基地已被清除，原自主还建安置点已规划建设小高层安置小区，现已完成招投标工作，即使原协议约定内容存在、有效，继续履行协议，会造成整个搬迁安置的失序和极大的公共利益的损害，不合理也不合法，缺乏继续履行的现实可能性。对于被告提出原告汪磊签订协议约定安置点在曹家坪安置小区，不在崇阳古槐的意见，本院认为该意见与其提交的证据相矛盾，不予采信。 原告汪磊在本县新城建设大局中，与政府签订协议成为了众多房屋被征收需要被安置的一员，有付出、有贡献。原告针对渔洋关镇政府不能兑现自主还建安置约定而诉讼的心情，本院能够理解。但鉴于被告渔洋关镇政府因公共利益需要单方变更协议具有合法性、正当性，且提供了多种安置方式供原告选择，现原告要求被告渔洋关镇政府继续履行原协议约定的安置方式的诉讼请求，已没有法律依据和事实根据，本院不予支持。综上，本案经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告汪磊的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告汪磊负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖北省宜昌市中级人民法院。 审 判 长  王 洪 审 判 员  薛继平 人民陪审员  肖新玲 二〇一八年十一月二十六日 书 记 员  张晓莉