广西壮族自治区崇左市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）桂14行初34号 原告黄永良，男，1946年8月24日出生，壮族，住广西崇左市江州区。 委托代理人王蕾蕾，天津益农律师事务所律师。 被告崇左市江州区人民政府，住所地广西崇左市江州区新民路**。 法定代表人王耀雷，区长。 委托代理人吴日威，崇左市江州区江州镇人民政府工作人员。 委托代理人黄伟先，广西崇泰律师事务所律师。 原告黄永良诉被告崇左市江州区人民政府（以下简称江州区政府）土地行政强制一案，于2018年6月13日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年8月3日公开开庭审理了本案。原告黄永良及其委托代理人王蕾蕾，被告江州区政府的委托代理人吴日威、黄伟先到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告黄永良诉称，被告江州区政府在未取得征地批复的情况下，以南宁至崇左城际铁路先行建设段项目建设为名占用原告的开荒地，给原告造成重大损失。请求确认被告在未取得征地批复的情况下占用原告7亩土地的行为无效，责令被告返还土地。庭审中，原告变更诉讼请求为：确认被告对原告土地实施强制清表的行为无效。2018年9月14日，原告提交变更诉讼请求申请书，请求确认被告对原告土地实施强制清表的行政行为违法。2018年11月20日，经现场勘验，原告最终明确其诉讼请求为确认被告对其7.096亩土地实施强制清表的行为违法，本案诉讼费由被告负担。 原告黄永良向本院提供了以下证据：1.《征收土地预公告》（〔2017〕第13号），证明原告使用的土地被预征收；2.《通知》、照片，证明被告在未取得征地批复的情况下，占用原告使用的土地；3.身份证、《证明》，证明原告具有诉讼主体资格。 被告江州区政府辩称，一、被告实施涉案清表行为合法。为实施新建铁路南宁至崇左城际铁路建设项目，根据崇左市城区征地拆迁安置保障工作指挥部（以下简称崇左市征地拆迁指挥部）的通知，被告依法实施了该建设项目的征地工作。征地工作分别取得了广西壮族自治区发展和改革委员会项目核准批复、广西壮族自治区住房和城乡建设厅建设项目选址意见书，并通过了原国土资源部项目用地预审。2017年3月29日，被告依法发布征地预公告，随即开展土地权属、、地类面积、青苗等确认及补偿登记工作。经调查核实，涉案项目需征收国有东门林场国有林地1739.878亩，其中包括被原告在内的雷加屯部分群众占用的约315亩的土地。根据调查情况，为加快实施征地工作进度，确保项目及时落地，按照崇左市征地拆迁指挥部有关会议纪要精神，崇左市江州区国土资源局分别与东门林场、雷加经联社签订了征地补偿协议。其中雷加经联社的补偿款已拨付至崇左市××江州镇人民政府并通知其领取。此后，经东门林场同意，项目承建单位中铁十一局集团有限公司依法对被征收土地实施了清表。二、根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，被告系对东门林场的国有林地实施清表，原告并非被清表土地的所有权人或使用权人，与土地清表行为不具有利害关系，不是本案适格原告。综上，请求依法驳回原告的起诉。 被告江州区政府向本院提交了以下证据、依据。第一组证据：1.广西壮族自治区发展和改革委员会《关于新建南宁至崇左铁路项目核准的批复》（桂发改交通〔2017〕1639号），证明涉案建设项目已依法取得立项批准；2.《建设项目选址意见书》，证明涉案建设项目已依法取得规划定点，被告征收涉案土地符合法律规定；3.《关于新建铁路南宁至崇左城际铁路项目建设用地预审意见的复函》，证明涉案建设项目用地已依法通过用地预审；4-7.《关于开展征收南宁至崇左城际铁路项目用地的通知》《征收土地预公告》（〔2017〕第13号）、国土资源法律文书送达回证、照片，证明被告依法发布征地预公告，征地行为符合法律规定；8.关于南崇城际铁路项目涉及卜驮村雷加屯征地补偿问题会议纪要（2016年第18期、2018年第15期、2018年第18期），证明被告实施的征地行为依法有据；9-10.崇左市城郊农村土地整治项目征（占）国有东门林场土地面积明细表、《崇左县国营经营山林权属证》及附图，证明被征收土地的权属、、地类面积、青苗等情况已调查清楚；11-12.《崇左市城郊农村土地整治项目征收（收回）东门林场国有土地补偿确认书》（江国土QRS2017-350）、土地征收审核单，证明被告就征收涉案土地已依法签订征收土地补偿安置协议；13.法律法规依据：《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国土地管理法实施条例》《广西壮族自治区实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》《崇左市人民政府关于崇左市江州区集体土地征收及拆迁补偿标准的批复》（崇政函〔2016〕129号）。第二组证据：1-4.崇左市城郊农村土地整治项目建设征收（占））地面积明细表测量土地面积地类记录簿、、地类鉴定表崇左市城郊农村土地整治项目征地现状图，证明被征收土地的权属、、地类面积、青苗等情况已调查清楚；5-6.《崇左市城郊农村土地整治项目征收（征用）土地补偿协议书》（江国土XYS2018-111）、土地征收审核单，证明被告就被征收土地已依法签订征收土地补偿安置协议；7.拨款凭证，证明征地补偿款已拨付；8-10.南崇铁路项目江州区段征收土地面积明细表、测量土地面积地类记录簿、南崇铁路项目江州区段项目征地现状图，证明被征收土地的权属、、地类面积、青苗等情况已调查清楚；11-13.《南崇铁路项目江州区段征收（征用）土地补偿确认书》（南崇QRS2017-003）、《征地补偿补充协议书》、土地征收审核单，证明被告就被征收土地已依法签订征收土地补偿安置协议；14.拨款凭证，证明征地补偿款已拨付；15-17.南崇铁路项目江州区段征收土地面积明细表、测量土地面积地类记录簿、崇左市城郊农村土地整治项目征地现状图，证明被征收土地的权属、、地类面积、青苗等情况已调查清楚；18-19.《南崇铁路项目江州区段征收（征用）土地补偿确认书》（南崇QRS2017-001）、土地征收审核单，证明被告就被征收土地已依法签订征收土地补偿安置协议；20.拨款凭证，证明征地补偿款已拨付。 庭审后，本院于2018年11月20日组织原告、被告对争议现场进行勘验并制作了现场勘察图和现场勘察笔录。 经庭审质证，各方对证据的质证意见如下： 对原告提供的证据，被告认为，证据1征地预公告，对其真实性、合法性和关联性没有异议，但不认同原告的证明目的，涉案土地原为东门林场所有，不存在所谓的原告土地被征收的情况；证据2通知，认可其证据真实性、合法性、关联性，该通知证实征地工作已经完成即将进入施工阶段，江州镇政府已书面通知农户尽快砍蔗，征地行为并未损害任何人的合法权益，照片未标注拍摄时间、、地点以及制作人不予认可；证据3身份证和证明，不认可原告的证明内容，涉案土地原为东门林场所有，卜驮村委会无权出具证明证实他人的土地被征用的情况。 对被告提供的证据，原告认为，第一组证据：证据1-3分别为南崇铁路立项的批复、对南崇铁路项目选址的规划以及立项、规划后的审批手续，不代表被告可以用地，可以对原告的土地进行强制清表；证据4开展征地通知的合法性不予认可，根据法律规定，应该是在征地批文作出以后，进行“两公告一登记”才能开始实施征地，现南崇铁路项目还处于前期报批阶段，崇左市征地拆迁指挥部无权下发用地通知；证据5征地预公告恰好证实南崇铁路项目征收的是集体土地；证据6预公告的送达回证没有异议；证据7张贴征地预公告的照片不能证实被告是在何地进行张贴，原告也从未看到过预公告；证据8会议纪要一方面认为涉案土地属东门林场，另一方面又决定按照集体土地征收的方式将补偿款分配给耕种的农户，实际上已经是承认了被征收土地属于集体土地，另外，对于补偿问题，应该是在征地批复下发后，征收土地公告之日起45日内制定补偿安置方案听取相关权利人的意见，会议纪要直接决定补偿标准，剥夺了原告的参与权和听证权；证据9面积明细表涉及的是崇左市城郊农村土地整治项目，不能确定该项目与南崇铁路项目是否为同一项目，城郊农村土地整治项目并未得到任何批复，被告实际是借用南崇铁路项目进行违法征收，若涉案土地属于东门林场，应该是按国有土地收回的程序进行，但实际上涉案土地又是按照集体土地进行征收，两者相互矛盾，另外，明细表没有东门林场负责人的签字确认，对该面积明细表不予认可；证据10东门林场的山林权属证无法证明原告使用的土地属东门林场所有；证据11、12与东门林场签订补偿确认书违法，东门林场的土地属于国有土地，不应该涉及征收问题，而且该补偿确认书载明的项目不是南崇铁路项目，也未得到实际履行；证据13法律法规依据恰好证明被告对原告土地实施强制清表的行为违法。第二组证据：证据1、8、15面积明细表，在没有取得征地批复的情况下进行的土地调查登记行为都是违法的，该明细表没有单位名称和公章，内容与地类记录簿、、地类鉴定表相互矛盾对其合法性不予认可；证据2、9、16地类记录簿，通过会议纪要及实际补偿情况可知，被告认为涉案土地属于集体土地，记录簿上注明的“集体争议”等是事后补写的，对记录的内容不予认可；证据3地类鉴定表不予认可，该表未盖单位公章，勘查时间有涂改，且在进行地类鉴定时未通知原告参加；证据4、10、17征地现状图应由有资质的测绘部门测绘，对其合法性不予认可；证据5、6、11-13、18、19补偿协议一方面载明征收的土地涉及东门林场权属范围，但实际却是按照集体土地进行补偿，说明被告已经确认涉案土地属于原告的集体土地，补偿协议是在没有取得征地批复，未制定补偿安置方案的情况下签订，且补偿的标准与卜驮村的其他屯以及雷加屯的其他群众不一致，违反了“同地同价”的原则，对补偿协议的合法性不予认可；证据7、14、20拨款凭证，补偿款应该是在“两公告一登记”以后支付，被告将属原告个人部分的补偿款直接支付给江州镇人民政府，违反了法律规定。 对本院2018年11月20日制作的现场勘察图和现场勘察笔录，原告、被告均无异议。 本院对上述证据认证如下： 对原告提供的证据，证据1征地预公告、证据2中的通知，被告对其证据真实性、合法性、关联性均无异议，可证明被告发布征地预公告以及江州镇人民政府发出通知限期卜驮村农户砍甘蔗的事实，本院予以确认；证据2中的照片无法确定拍摄地点，不符合提供证据的要求，本院不予确认；证据3身份证可证明原告的身份信息，本院予以确认，卜驮村委会的证明无其他证据佐证，本院不予采纳。 对被告提供的第一组证据，证据1-3，原告对其证据真实性、合法性、关联性无异议，证明了南崇铁路项目的立项、选址以及用地预审得到相关部门批准，本院予以确认；证据4-7证明江州区政府发布征地预公告以及崇左市征地拆迁指挥部发出通知，要求尽快实施南崇铁路项目征收工作的事实，本院予以确认；证据8为崇左市征地拆迁指挥部召集多个部门开会研究决定南崇铁路项目用地中雷加屯部分群众的征地补偿问题，与本案被诉的清表行为没有关联，本院不予认定；证据9、11、12，原告提出无法确认南崇铁路项目与崇左市城郊农村土地整治项目是否为同一项目，本院认为，上述证据与南崇铁路的项目核准批复、用地预审复函、开展用地的通知，以及第二组证据中的面积明细表、雷加经联社签订的补偿协议书以及被告的庭审陈述相互印证，证实崇左市城郊农村土地整治项目系南崇铁路项目的配套、附属项目，被告系为了南崇铁路的项目而实施用地，但因本案审查对象为被告的强制清表行为，因项目建设需要征用东门林场土地并与东门林场签订补偿协议与本案无关，本院不予认定；证据10只能证明东门林场取得了山林权属证的事实，至于涉案土地是否划入该证范围，本院不作认定。对被告提供的第二组证据，证据1-3、8、9、15、16证明被告组织原告对被征收土地进行了土地的调查清点登记工作，本院予以确认；证据4、10、17征地现状图无法证实系有资质的部门或人员测绘，本院不予认定；证据5-7、11-14、18-20系因项目用地需要与原告所在的雷加经联社签订补偿协议并支付补偿款的证据，与本案审查的土地清表行为没有关联，本院不予认定。 对本院2018年11月20日制作的现场勘察图和现场勘察笔录，原告、被告均无异议，本院予以确认。 经审理查明，2017年3月29日，被告江州区政府发布《征收土地预公告》（〔2017〕第13号)，根据崇左市土地利用总体规划、城市建设规划、土地利用计划安排和崇左市规划管理局核发的《红线图》，拟对位于崇左市××江州镇卜驮村岭弄、雷加经联社等约4103.63亩的土地实施征地拆迁工作，用于南宁至崇左城际铁路先行建设段项目建设，同时对拟征地范围内的土地补偿标准、安置方案等进行了公示。原告使用的土地位于该批次征地范围内。2017年4月5日，崇左市征地拆迁指挥部发出通知，要求江州区征地拆迁指挥部尽快实施南宁至崇左城际铁路项目用地的征收工作，江州区政府随即开展了征地的丈量清点登记工作。2017年11月6日，南宁至崇左城际铁路项目取得广西壮族自治区住房和城乡建设厅颁发的《建设项目选址意见书》（选字第450000201700047号）。2017年12月6日，原国土资源部作出国土资预审字〔2017〕128号复函，同意南宁至崇左城际铁路项目用地预审。2017年12月15日，崇左市××江州镇人民政府发出《通知》，为加快南崇城际高铁项目的建设，实行开放性砍甘蔗，要求卜驮村各农户于12月20日前砍完甘蔗。2017年12月19日，广西壮族自治区发展和改革委员会作出桂发改交通〔2017〕1639号批复，同意建设南宁至崇左铁路。2018年2月至4月，江州区政府再次组织原告对被征收的土地进行地类鉴定。2018年3月起，江州区政府将涉案土地交由中铁十一局集团有限公司进行维护性施工。原告不服，于2018年6月13日向本院提起行政诉讼。 另查明，2018年11月20日，经本院组织原、被告到现场勘验核实，原告被强制清表的土地称“顶叫”，面积7.096亩。对该部分土地，被告只同意支付青苗补偿费，青苗补偿费已划拨至崇左市××江州镇人民政府账户，原告至今未领取。 本院认为，根据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十七条、第五十三条，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条的规定，被告需要利用涉案土地进行建设，应事先书面催告原告交出土地，在原告拒不交付土地的情况下，应当依法作出责令交出土地的决定；原告在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行交付土地义务的，应依法申请人民法院强制执行。本案中，被告未经履行上述程序，迳行实施了强制清表以及利用涉案土地的行为，显然超越了法定权限，也违反了法定程序，清表行为违法。 关于被告提出原告不适格的问题，根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条规定，土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。由被告提供的地类鉴定表等证据可知，被清表土地上的附着物确为原告所种，原告作为青苗所有权人，与被告实施的强制清表行为有利害关系，具有原告诉讼主体资格，是本案适格原告。被告提出原告不适格的意见，本院不予采纳。 综上，被告对原告7.096亩“顶叫”土地实施强制清表的行为违法，鉴于该行为已经实施完毕，不具有可撤销的内容，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下： 确认被告崇左市江州区人民政府对原告黄永良7.096亩“顶叫”土地实施强制清表的行为违法。 案件受理费50元，由被告崇左市江州区人民政府负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广西壮族自治区高级人民法院，并于递交上诉状之日起七日内，向广西壮族自治区高级人民法院预交上诉费（开户名：广西壮族自治区高级人民法院，开户行：中国农业银行南宁市万象支行，账号：20×××77）；逾期不交，也不提出缓交申请，或申请缓交不被批准仍不交纳的，按自动撤回上诉处理。 审 判 长  农立海 审 判 员  陶园园 人民陪审员  农伟强 二〇一八年十一月二十八日 法官助理谢锡幸 书记员陈洋宇 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政强制法》 第三十五条行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项： （一）履行义务的期限； （二）履行义务的方式； （三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式； （四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。 第三十七条经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。 强制执行决定应当以书面形式作出，并载明下列事项： （一）当事人的姓名或者名称、地址； （二）强制执行的理由和依据； （三）强制执行的方式和时间； （四）申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限； （五）行政机关的名称、印章和日期。 在催告期间，对有证据证明有转移或者隐匿财物迹象的，行政机关可以作出立即强制执行决定。 第五十三条当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内，依照本章规定申请人民法院强制执行。 《中华人民共和国土地管理法实施条例》 第四十五条违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为： （一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的； （二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。 行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法： （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的； （二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的； （三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。