吉林省长春市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2018)吉01行初287号 原告杨忠辉，男，1971年10月8日出生，公民身份号码×××，汉族，现住长春市南关区。 委托代理人许永耀，吉林永耀律师事务所律师。 被告长春市南关区人民政府，住所地长春市自由大路**。 法定代表人杨大勇，区长。 委托代理人陈博，长春市南关区房屋征收经办中心科员。 委托代理人肖立颖，吉林常春律师事务所律师。 原告杨忠辉诉被告长春市南关区人民政府（以下简称南关区政府）城建行政决定一案，于2018年10月8日向本院提起行政诉讼。本院当日立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年11月22日公开开庭审理了本案。原告杨忠辉及其委托代理人许永耀，被告南关区政府的委托代理人、到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2017年8月16日，南关区政府对“长春市财运加油站”作出长南撤字（2017）004号《撤销行政行为决定书》，决定撤销2014年4月29日南关区政府作出的《长春市国有土地上房屋征收范围内未经登记建筑认定决定书》。 原告杨忠辉诉称，原告系长春市蓝星石油经销有限公司（位于原长春市南关区磐石路空军二航校院内）的法定代表人，也是本案涉案加油站的实际投资人。2002年长春市人民政府因公共利益需要，征占原告位于磐石路空军航空大学院内的加油站，责令工商部门注销长春市蓝星石油经销有限公司，同时同意原告以长春市财运加油站名称保留成品油特许经营权资质，并决定对原告加油站选址重建。原告按照长春市人民政府的意见向吉林省经济贸易委员会提出了申请，2003年5月，吉林省经济贸易委员会将蓝星加油站名称变为长春市财运加油站，并颁发了《成品油零售经营批准证书》，此后，相关政府部门便以“长春市财运加油站”的名称作出请示、批示、批复等选址重建手续，因办理选址重建手续并非实际经营，故没有办理工商营业执照，事实上也因无法提交规范的材料，无法办理工商营业执照。2008年吉林省经贸委作出了同意财运加油站在长春市幸福乡红嘴子村长乐公路（距102国道与长乐公路交汇处2.3公路路东）作为新址进行重建的批复。2008年11月，原告以长春市财运加油站的名义与红嘴子村签订了《土地租赁协议》，用于重建加油站，租期20年。原告对加油站进行了实际建设，手续申办过程中，幸福乡政府告知原告停止办理手续，2011年3月作出《拟征地通知》，就此原告的加油站第二次被政府征用。2014年4月29日，南关区政府对长春市财运加油站作出《长春市国有土地上房屋征收范围内未经登记建筑认定决定书》，决定可以参照合法建筑予以补偿。2017年8月16日，南关区政府对长春市财运加油站作出长南撤字（2017）004号《撤销行政行为决定书》，决定撤销2014年4月29日南关区政府作出的《长春市国有土地上房屋征收范围内未经登记建筑认定决定书》。原告不服，提起行政诉讼。吉林省高级人民法院作出的生效裁定认为案件诉讼主体有误，驳回了长春市财运加油站的起诉，同时告知对长南撤字（2017）004号《撤销行政行为决定书》不服，原告可以以个人名义起诉。原告认为，行政行为一经作出即具有确定力、约束力、公定力、执行力，非因法定事由并经法定程序，行政机关不得擅自改变或撤销已经作出的行政行为。而被告作出的《撤销行政行为决定书》，无论程序上还是实体上均违反法定程序，已严重侵害原告的合法权益，故请求撤销被告南关区政府作出长南撤字（2017）004号《撤销行政行为决定书》。 被告南关区政府辩称：一、被告作出撤销未经登记建筑认定决定主体合法。1.《长春市国有土地上房屋征收范围内未经登记建筑调查、认定和处理办法》第五条规定：“区人民政府负责本辖区未经登记建筑调查、认定和处理工作。区人民政府应当成立联合工作组，负责本辖区未经登记建筑调查、认定和处理的具体实施工作。”被告南关区政府经地方规章授权，有权对国有土地上未经登记房屋进行认定和处理，具有对国有土地上未经登记房屋进行认定的主体资格。2.行政机关对自己作出的行政行为可以撤销和改变。长南撤字（2017）004号《撤销行政行为决定书》撤销的是长征未认决南开字[2014]008号《长春市国有土地上房屋征收范围内未经登记建筑认定决定书》，因长征未认决南开字[2014]008号《长春市国有土地上房屋征收范围内未经登记建筑认定决定书》是由被告作出的，撤销行为是对自身先前行政行为的撤销，属于有权撤销。撤销所产生的法律效果是恢复原状，并未对行政相对人的权利产生不利影响。二、被告作出长南撤字（2017）004号《撤销行政行为决定书》之后，于2017年8月29日向原告依法送达了该决定，原告已经签收，故被告已经履行了送达的法定程序，程序合法。三、被告作出的长南撤字（2017）004号《撤销行政行为决定书》实体合法。原告的未经登记建筑不属于《长春市国有土地上房屋征收范围内未经登记建筑调查、认定和处理办法》第八条规定的可以参照合法建筑予以补偿的情形，故长征未认决南开字[2014]008号《长春市国有土地上房屋征收范围内未经登记建筑认定决定书》缺乏法律依据，应予撤销。四、“长春市财运加油站”未经工商注册登记，不是合法的被征收主体，因此，作出撤销的决定这一结论正确。原告的主张没有事实及法律根据，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。 原告杨忠辉向本院提交了以下证据：第一组证据：1.蓝星石油经销有限公司企业法人营业执照、组织机构代码证、消防安全许可证，用以证明财运加油站前身蓝星公司是合法的法人企业；2.2018年11月1日《政府信息公开申请答复书》，用以证明在工商档案中没有蓝星公司自主办理注销登记材料，长春市工商行政管理局南关分局认为蓝星公司是2008年因为换取13位注册号被注销。原告被违法强制注销，丧失了民事权利能力和民事行为能力，无法办理相关的申请和登记；3.企业注销情况，用以证明蓝星石油经销公司于2002年就被注销，注销原因、批准文号、批准机关均没有，实际上是因强拆被政府强制注销。4.2006年9月13日中国人民解放军空军航空大学校务部出具《证明》，用以证明财运加油站原址在空军航空大学院内，因政府占用，政府同意财运加油站重新选址，为给予原告补偿。第一组证据共同用以证明蓝星公司作为合法企业是因政府拆迁被强制注销。 第二组证据：1.2003年5月吉林省经贸委颁发的《成品油零售经营批准证书》，用以证明原告是经吉林省经济贸易委员会批准，经营成品油零售的合法企业；2.2018年10月24日吉林省工业化厅《关于长春市财运加油站情况的说明》，用以证明财运加油站前身为蓝星石油经销有限公司，原址在空军二航院院内，2008年省经委同意迁建新址长春市幸福乡红嘴子村长乐公路距102国道与长乐公路交汇处2.3公里东；3.2006年10月7日长春市南关区幸福乡人民政府《关于幸福乡政府同意建加油站的批示》，用以证明长春市南关区幸福乡人民政府同意原告在涉案位置建设加油站；4.2008年4月29日长春市环保局《关于长春市财运加油站建设项目环境影响报告表的批复》，用以证明长春市环保局同意原告在涉案位置建设加油站，占地面积3000平方米，总建筑面积1500平方米，项目总投资500万元；5.2008年5月5日长春市建设工程建设项目选址意见书申请表、土地使用证及测绘图，用以证明原告地址的确定是按程序进行的，经过了相关部门的认定；6.2008年7月15日吉林省经济委员会吉经济资源[2008]421号《关于同意财运加油站重新选址的批复》，用以证明吉林省经济委员会同意了原告重新选址重建财运加油站，地址，地址为现原告地址准了原告进行建设；7.2008年8月16日幸福乡红嘴子村委会《招商引资项目情况说明》，用以证明原告在红嘴子村建设加油站被红嘴子村列为招商引资项目；8.2008年10月16日长春市南关区幸福乡人民政府土地使用证，用以证明原告在座落位置长春市南关区幸福乡人民政府取得了土地使用权证；9.2008年11月30日长春市南关区幸福乡红嘴子村与财运加油站《土地租赁协议》，用以证明原告使用土地是基于租赁关系，租期20年，自2008年11月30日至2018年11月30日；10.2015年6月15日长春市南关区人民法院（2014）南民初字第1318号民事判决书、2015年10月15日长春市中级人民法院（2016）长民二终字第885号民事裁定书、2015年10月26日长春市中级人民法院执行法律文书生效证明，用以证明原告是因政府拆迁而选址重建的合法企业，选址后进行了建设的事实；11.照片三张，用以证明原告现貌。第二组证据共同用以证明原告企业的合法性，同时因原告始终处于异地回迁安置过程中，所以没有实际营业。 第三组证据：1.2008年6月4日长春市南关区发改局《关于建立长春市财运加油站的请示》，用以证明长春市南关区发改局请示并请求长春市经委帮助办理规划及其他审批手续的事实；2.2008年6月26日长春市幸福乡人民政府《关于建立长春市财运加油站的请示》，用以证明原告经省、市经贸委、市环保局等相关手续已经批复完毕。经原告申请，长春市南关区幸福乡人民政府向长春南部都市开发区请示并请求办理规划审批手续的事实；3.2009年1月8日长春市土地收购储备交易中心《关于办理建设用地规划设计条件的函》，用以证明2009年1月8日长春市土地收购储备交易中心向长春市规划局发函，原告使用的土地已列为收储；4.2011年2月18日长春市人民政府长府函[2011]37号《长春市人民政府拟征地通知》，用以证明2011年2月28日长春市人民政府将原告使用的土地列为被征地范围。第三组证据用以证明原告向相关部门申请办理相关手续的事实及有关建筑未登记系政府原因所致，过错不在原告。 第四组证据：1.2014年4月17日长春市南关区人民政府长征未认告南开字[2014]008号《长春市国有土地上房屋征收范围内未经登记建筑认定告知书》；2.2014年4月29日南关区人民政府长征未认决南开字[2014]008号《长春市国有土地上房屋征收范围内未经登记建筑认定决定书》，证据1-2用以证明因原告系政府拆迁选址重建的合法企业，2014年经南关区未经登记建筑认定联合工作组集体研究决定，长春市财运加油站是影响了城乡规划，但尚可采取改正措施的违法建筑，对原告加油站房作出认定决定“可以参照合法建筑予以补偿”的事实；3.2017年8月16日南关区政府长南撤字[2017]004号《撤销行政行为决定书》，用以证明被告是基于2017年区政府第九次常务会决定撤销2014年决定书，没有法律依据；4.2017年8月24日南关区政府长征未认告南征字[2017]008号《未经登记建筑认定决定书》，用以证明经被告联合工作组研究决定，原告是影响了城乡规划，但尚可采取改正措施的违法建筑，可以按照建筑安装工程造价结合成新予以评估确定建筑成本，支付补偿。第四组证据共同用以证明被告作出撤销原有认定及作出重新认定决定书，对原告补偿标准改变的事实。 经庭审质证，被告南关区政府对上述证据的质证意见是：对第一组证据质证意见：对证据1的真实性无异议，但对关联性有异议，这几份证据是关于蓝星加油站的营业手续，与本案被诉行政行为及原告无关；对证据2真实性无异议，但对证明问题有异议，蓝星加油站是否注销以及被注销的原因与被告无关，且出证单位长春市工商行政管理局南关分局的证据内容也无法判断出是因政府原因导致其被注销的；对证据3真实性无异议，该份证据证明了蓝星加油站已经注销了的事实；对证据4真实性无异议，但该证据为单位出证，没有经办人签字确认，不符合法定证据形式。对第二组证据质证意见：对证据1没有异议；对证据2真实性无异议，但该证据为单位出证，没有经办人签字确认，不符合法定证据形式，且对该证据内容有异议，财运加油站是未经工商登记，不可能以该单位名称存在原址的问题，吉林省工业和信息化厅也无权作出加油站迁建的批示，故该证据不能证明原告所述的问题；对证据3真实性、合法性没有异议，对关联性有异议，与本案被告作出的认定和撤销决定没有关联，且长春市南关区幸福乡人民政府仅是同意原告建加油站，而非对于其加油站未经登记建筑物的审批手续予以认可，事实上该审批手续需要经国土及规划部门联合审批；对证据4真实性、合法性没有异议，对关联性有异议，与本案被告作出的认定和撤销决定没有关联，且长春市环保局仅是同意原告建加油站，而非对于其加油站未经登记建筑物的审批手续予以认可，事实上该审批手续需要经国土及规划部门联合审批；对证据5真实性、合法性没有异议，对证明问题有异议，选址是在原告迁址之前的审批文件，与被告对原告在现址上对其未经登记建筑物作出的认定和撤销决定的行政行为没有关联；对证据6真实性没有异议，对证明问题有异议，省经委同意原告重新选址不等同于同意其建筑未经登记建筑物，省经委也无权对于未经登记建筑物的审批手续作出认可，且该证据从内容看最后一条表明该文件的有效期为18个月，逾期作废，故原告若要证明其选址资格的延续性，还应进一步提供后续的审批手续；对证据7关联性及证明问题均有异议，村委会将原告列为招商引资项目，与本案的认定和撤销决定没有关系；对证据8真实性没有异议；对证据9无异议；对证据10证明内容与关联性有异议，与本案的认定和撤销认定没有关系；对证据11有异议，不是现有状态，是2013年前地上物现状，现在现场只有框架结构未经登记建筑物，就是本案认定的建筑物。对第三组证据质证意见：对证据真实性没有异议，其中证据1、2仅证实加油站成立审批过程中的手续，涉及的是其主体资格合法性问题，而非目前其未经登记建筑物审批手续的合法性问题；证据3、4关联性有异议，与本案认定和撤销决定没有关系，证据4只能证明集体土地征地时间，原告是在国有土地上租赁的土地进行经营的，国有土地征地时间为2017年，被告作出的认定和征收补偿决定都是基于2017年区政府国有土地征收公告。对第四组证据质证意见：对证据真实性没有异议，但证据1、2行政行为已撤销；对证据3证明问题有异议，被告不是基于第九次常务会议纪要撤销的决定书，第九次会议纪要仅是被告所举的证据之一，而非法律依据，被告撤销行为所依据的是长府办发19号文件；对证据4真实性及合法性均无异议。 被告南关区政府向本院提交了以下证据、依据：1.2018年9月29日南关区政府作出的《关于撤销长春市人民政府长征未认告南征字（2017）008号的决定》，用以证明本案诉称的原建筑认定决定书，因主体错误已被撤销，待重新确认主体后，原告再以个人名义进行起诉。被告向本院提供的法律依据是：《长春市国有土地房屋征收范围内未经登记建筑调查认定和处理办法》第五条、第八条、第九条、第十条。 经庭审质证，原告杨忠辉的质证意见是：1.对该份证据有异议，该决定缺乏法定理由和法律依据。被告对同一事实在不同的时间段反复作出行政决定，有损原告合法权益。2.长春市财运加油站未进行工商登记并不是由于原告原因造成的，其根本原因是被告违法的注销了长春市财运加油站的前身，即蓝星石油经销有限公司。因此，原告的财运加油站应当作为合法企业给予补偿。3.该份决定没有按照程序送达给原告，故该证据没有发生法律效力。 本院对上述证据认证如下：原告提供的证据涉及到其涉案未经登记建筑如何补偿问题，对于该问题应在征收补偿决定中予以评判，本案暂不判定；但其提供的证据无法证明“长春市财运加油站”为经工商登记确认的可以承担责任的行政相对人，故本院对其证明问题不予采纳。被告提供的证据与本案待证事实无关联性，本院不予采纳。 经审理查明，2014年4月29日，被告南关区政府对“长春市财运加油站”作出长征未认南开字（2014）008号《长春市国有土地上房屋征收范围内未经登记建筑认定决定书》，决定对“长春市财运加油站”的160.72平方米加油站站房这一未经登记建筑可以参照合法建筑予以补偿。原告杨忠辉系“长春市财运加油站”的实际投资人。2017年8月16日，被告南关区政府对“长春市财运加油站”作出长南撤字（2017）004号《撤销行政行为决定书》，决定撤销2014年4月29日被告南关区政府作出的《长春市国有土地上房屋征收范围内未经登记建筑认定决定书》。原告杨忠辉对被告作出的长南撤字（2017）004号《撤销行政行为决定书》不服，以“长春市财运加油站”的名义向本院提起行政诉讼。本院经审理，作出（2018）吉01行初15号行政判决，被告南关区政府不服该判决，上诉至吉林省高级人民法院。吉林省高级人民法院作出（2018）吉行终390号行政裁定，以“长春市财运加油站”不具备原告主体资格为由，驳回了“长春市财运加油站”的起诉，同时释明“长春市财运加油站”的实际投资经营人如果对长南撤字（2017）004号《撤销行政行为决定书》不服，可以以个人名义提起诉讼。故原告杨忠辉作为“长春市财运加油站”的实际投资人，向本院提起行政诉讼，要求撤销长南撤字（2017）004号《撤销行政行为决定书》。 另查明，被告南关区政府于2017年8月24日对“长春市财运加油站”作出长征未认告南征字[2017]008号《长春市国有土地上房屋征收范围内未经登记建筑认定决定书》，拟决定“同意认定为影响城乡规划尚可采取改正措施的违法建筑，经依法认定和处理后，可以支付由房地产价格评估机构按照建筑工程造价结合成新予以评估确定的建造成本。”2018年9月29日，被告南关区政府作出《关于撤销长春市南关区人民政府长征未认告南征字[2017]008号的决定》，但该决定未直接向原告送达，而是在报纸上对其进行公告。 本院认为：一、根据吉林省高级人民法院（2018）吉行终390号生效行政裁定书的认定，原告投资经营的“长春市财运加油站”未取得相应的工商登记手续，故不属于原告主张的个体工商户。诚如该生效行政裁定所论“公民只有经工商行政管理部门登记，并领取个体工商户营业执照后，才享有从事个体工商业经营的民事权利能力和民事行为能力，才能以个体工商户的名义开展经营活动。个体工商户的字号为个体工商户经营者依法律规定取得的称谓，作为个体工商户以市场经营主体身份在营业活动中使用的表征自己的名称，是区别其他市场经营主体及营业的主要标志，也是确定个体工商户的诉讼地位和承担法律责任的重要依据。”既然“长春市财运加油站”并不是能够承担责任的法律主体，其就不能作为行政行为的行政相对人，故被告南关区政府对“长春市财运加油站”作出长征未认南开字（2014）008号《长春市国有土地上房屋征收范围内未经登记建筑认定决定书》不当，故该决定应予撤销，故南关区政府作出本案被诉行政行为《关于撤销长春市南关区人民政府长征未认告南征字[2017]008号的决定》的结论正确，原告杨忠辉要求撤销的主张本院不予支持。 二、对于原告建设案涉加油站是否合法问题，被告南关区政府在撤销长征未认决南开字[2014]008号《长春市国有土地上房屋征收范围内未经登记建筑认定决定书》之后，重新作出长征未认告南征字[2017]008号《长春市国有土地上房屋征收范围内未经登记建筑认定决定书》，又因“长春市财运加油站”未在工商局登记注册，尚不具备个体工商户资质及被征收人的主体资格，撤销了长征未认告南征字[2017]008号《长春市国有土地上房屋征收范围内未经登记建筑认定决定书》。根据被告南关区政府的陈述，其将重新确定被征收主体后就涉案未经登记建筑与原告协商补偿或作出相应的行政行为，故原告杨忠辉可以待被告南关区政府作出影响其合法权益的房屋征收补偿决定或其他行政行为后，再对其权利进行救济。应当指出的是，本案不是单纯的违法建筑如何处理的问题，对未登记房屋进行调查、认定，目的是用于解决征收的安置、补偿问题。行政机关在认定过程中，应充分考虑加油站建设原因、工商登记具体情况，依法保护被征收人的合法权益。 综上，被告作出的被诉行政行为结论正确，原告请求撤销的诉讼请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告杨忠辉的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告杨忠辉负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于吉林省高级人民法院。 审 判 长  韩会志 代理审判员  高婧明 人民陪审员  岳中昌 二〇一八年十一月二十三日 书 记 员  刘雅林