山东省青岛市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2017）鲁02行初381号 原告张向举，男，汉族，1971年2月8日出生，住吉林省扶余县伊家店乡伊家店农场村骑马屯，现住青岛市李沧区。 委托代理人张立群，北京大成（哈尔滨）律师事务所律师。 委托代理人沈明，北京大成（哈尔滨）律师事务所律师。 被告青岛市人民政府。 法庭代表人孟凡利，市长。 委托代理人曲学林，该单位法制办公室工作人员。 被告青岛市黄岛区人民政府。 法定代表人李奉利，区长。 出庭负责人邬铭国，黄岛区人民政府法制办党组副书记。 委托代理人石玉铎，青岛市黄岛区海洋与渔业局工作人员。 委托代理人徐山，山东光浩律师事务所律师。 被告青岛市黄岛区海洋与渔业局。 法定代表人王波，局长。 委托代理人李勋，青岛市黄岛区海洋与渔业局工作人员。 委托代理人于臻，山东光浩律师事务所律师。 被告青岛市黄岛区综合行政执法局。 法定代表人肖政，局长。 出庭负责人刘伟德，副局长。 委托代理人庄晨光，该局工作人员。 委托代理人崔云青，山东光浩律师事务所律师。 被告青岛市黄岛区红石崖街道办事处。 法定代表人孙艳秋，办事处主任。 委托代理人李玉木，山东文康（青岛西海岸）律师事务所律师。 委托代理人韩廷锦，红石崖街道办事处农业办主任。 原告张向举诉被告青岛市人民政府、青岛市黄岛区人民政府、青岛市黄岛区海洋与渔业局、青岛市黄岛区综合行政执法局、青岛市黄岛区红石崖街道办事处行政补偿纠纷一案，本院于2017年11月29日立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年4月18日组织了证据交换，于2018年10月10日组织了调解，于2018年11月1日公开开庭审理了本案。原告张向举及其委托代理人张立群、沈明，被告青岛市人民政府的委托代理人曲学林，被告青岛市黄岛区人民政府的出庭负责人邬铭国、委托代理人石玉铎、徐山，被告青岛市黄岛区海洋与渔业局的委托代理人李勋、于臻，被告青岛市黄岛区综合行政执法局的出庭负责人刘伟德、委托代理人庄晨光、崔云青，被告青岛市黄岛区红石崖街道办事处委托代理人李玉木、韩廷锦到庭参加诉讼。因案情复杂，本案依法延长审限。本案现已审理终结。 原告张向举诉称，一、原告与被告青岛市黄岛红石崖镇政府签订《浅海水面有偿使用合同》尚未到期，被告征收原告使用海域应当依法进行补偿。2005年5月8日,原告与××胶南市××镇农业服务中心（现青岛市黄岛红石崖镇农业服务中心）签订《浅海水面有偿使用合同》。该合同的第一条明确约定：“甲方将经青岛市人民政府确权使用的部分浅海面积、滩涂面积包给乙方有偿使用”；还约定了租赁费每年10000元；面积500亩；约定了范围四至，用途为贝类养殖；期限为15年：从2005年5月8日至2020年5月8日。合同签订后，原告按合同约定，每年缴纳租赁费10000元，共计110000元，即原告租赁费交至2016年。2016年5月8日原告去交纳2017年租赁费时，被告拒收。2016年8月，被告青岛市黄岛海洋与渔业局、青岛市黄岛综合行政执法局、青岛市黄岛红石崖街道办事处联合对胶州湾进行清理（实际上是实行征收行为），张向举向青岛市黄岛海洋与渔业局、青岛市黄岛综合行政执法局提供了其与××胶南市××镇农业服务中心签订的《浅海水面有偿使用合同》，主张承包海域使用合同尚未到期，原告属于合法使用海域，应当得到补偿。被告青岛市黄岛海洋与渔业局、青岛市黄岛综合行政执法局以原胶南市红石崖镇政府的海域使用证早在2005年4月24日已经过期为由，认定原告使用该海域是违法的，并强行拆除原告的养殖设施，给原告造成巨大损失。原告与原胶南市红石崖镇政府签订《浅海水面有偿使用合同》长达11年之久，原告向青岛市黄岛红石崖街道办事处缴纳承包费11年之久，如果早在2005年4月24日，原胶南市红石崖镇政府的海域使用证就已经到期，原胶南市红石崖镇政府就不应当在合同第一条书写“甲方（红石崖镇政府）将经青岛市人民政府确权使用的部分浅海面积、滩涂面积包给乙方有偿使用”；如果早在2005年4月24日原胶南市红石崖镇政府的海域使用证已经过期，原告缴纳的承包费到哪里去了；如果早在2005年4月24日原胶南市红石崖镇政府的海域使用证已经过期，为什么青岛市海洋与渔业局、青岛市黄岛海洋与渔业局没有对原胶南市红石崖镇政府向外违法发包海域使用的行为没有依法管理。“诚实守信”是中华人民共和国行政法要求行政机关执法遵循的基本原则，行政机关有义务保护公民的信赖利益。原告作为普通公民有理由相信政府不会以欺诈的手段与公民签订非法承包合同。原告认为被告青岛市黄岛海洋与渔业局、青岛市黄岛综合行政执法局认定原告使用该海域是非法的不能成立。如果在2005年4月24日原胶南市红石崖镇政府的海域使用证已经到期是真实的，那么该责任应当由镇政府承担，不应当由原告承担。退一步讲，如果早在2005年4月24日原胶南市红石崖镇政府的海域使用证已经到期，根据青黄政发[2014]9号《青岛市黄岛海域清理补偿办法》，原告也应当得到补偿。青岛市黄岛区人民政府已经在2014年3月14日根据《中华人民共和国海域使用管理法》、《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国渔业法》、《山东省地方渔业标准汇编》、《青岛市水产养殖技术标准和规范》等作出的青黄政发[2014]9号《青岛市黄岛海域清理补偿办法》。该《办法》对补偿的标准、补偿原则、补偿的程序都作出了详尽的规定。在补偿原则中明确规定，对于镇村取得海域使用证和镇政府未取得海域使用权证书对外发包签订海域使用合同都应当进行补偿。原告与原胶南市红石崖镇政府签订《浅海水面有偿使用合同》，无论镇政府的海域使用证是否到期，原告都应得到补偿。二、被告青岛市黄岛海洋与渔业局、青岛市黄岛综合行政执法局拆除张向举海域养殖设施的行为违反《山东省行政程序规定》，属于违法行政。《山东省行政程序规定》第四条规定：“没有法律、法规、规章依据，行政机关不得作出影响公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务的决定。”而被告青岛市黄岛海洋与渔业局、青岛市黄岛综合行政执法局依据的《胶州湾海域养殖设施清理整治实施方案》、《胶州湾海域渔业养殖设施二期清理整治工作方案》作为征收原告使用的海域，强行拆除原告的养殖设施违反《山东省行政程序规定》。因《胶州湾海域养殖设施清理整治实施方案》、《胶州湾海域渔业养殖设施二期清理整治工作方案》不属于法律、法规、规章的范畴，也不符合上位法（《物权法》、《海域使用管理法》、《渔业法》）的规定，原告要求对这两个方案进行合法性审查。被告青岛市黄岛海洋与渔业局、青岛市黄岛综合行政执法局拆除张向举海域养殖设施的行为，违反《山东省行政程序规定》，属于违法行政。《青岛市胶州湾保护条例》第三十一条规定：“因保护胶州湾所采取的措施对相关权利人造成损失的，应当依法给予补偿；对其生产、生活造成影响的，还应当作出妥善安排。”青岛市人民政府在对胶州湾海域进行清理时，没有依法制定对海域使用人的补偿方案。而《胶州湾海域养殖设施清理整治实施方案》和《胶州湾海域渔业养殖设施二期清理整治工作方案》中只规定了奖励没有规定补偿。奖励只是对积极拆除海域养殖措施的被拆迁人给予奖励，对于消极的被拆迁人不予奖励。奖励不是补偿，二者的实施程序、实施对象、资金的来源均不相同，不能相互代替。两个《方案》与上述法律规定相悖。因此原告请求法院对上诉两个方案的合法性予以审查。原告在被告青岛市黄岛海洋与渔业局下发限期清理海域养殖设施的通知之后，已经对被告青岛市黄岛海洋与渔业局提起行政诉讼，法院以“该通知仅为客观情况的描述和有关政策的交代，不涉及合同效力问题和损失补偿问题”为由予以驳回，证明被告青岛市黄岛海洋与渔业局没有对原告进行补偿，更没有告知原告享有依法补偿的诉权。原告对被告青岛市黄岛海洋与渔业局提起给付原告补偿的诉讼，其结果是一、二审法院以《胶州湾海域养殖设施清理整治实施方案》和《胶州湾海域渔业养殖设施二期清理整改工作方案》中相关规定的：“奖补资金由所在管理范围内的市、区本级财政安排……”为由认定青岛市黄岛海洋与渔业局不是适格被告，驳回原告诉讼请求。现原告为维护其合法权益将青岛市人民政府、青岛市黄岛区人民政府、青岛市黄岛海洋与渔业局、青岛市黄岛综合执法局、青岛市黄岛红石崖街道办事处列为本案被告，因五被告没有按法律规定清理原告海域设施，没有制定补偿标准，没有给原告造成的损失予以补偿。综上所述，原告依法取得的海域使用权应当受法律保护，五被告单方与原告解除协议，给原告造成损失应当依法给予原告补偿。原告根据青岛市黄岛黄岛街道办事处、青岛市黄岛红石崖街道办事处、青岛市黄岛综合行政执法局、青岛市黄岛海洋与渔业局对原告养殖设施清点表确定的养殖设施的数量种类，依据青黄政发[2014]9号《青岛市黄岛海域清理补偿办法》计算网箱应当得到25，866，120.00元补偿款。对于清点确认看护房254.082平方米；工作平台4**.243平方米、生活平台6**.63平方米，因没有补偿计算标准，原告依据建造成本和折旧后暂估价值为2000万元。希望人民法院根据本案事实及法律规定作出正确裁判。基于此，特向法院提出以下诉讼请求：一、要求上述五被告因提前解除《浅海水面有偿使用合同》拆除原告海域养殖设施应依法补偿原告45866120.00元；二、要求对《胶州湾海域养殖设施清理整治实施方案》、《胶州湾海域养殖设施二期清理整治方案》的合法性进行审查。三、要求上述五被告承担本案诉讼费。本案审理期间，原告放弃第二项诉讼请求，将第一项诉讼请求进一步明确为要求上述五被告因拆除原告海域养殖设施应依法补偿原告45866120元。 原告在法定期限内向本院提交以下证据： 证据1、《浅海水面有偿使用合同》,证明如下问题：《浅海水面有偿使用合同》是行政合同，因该合同不能履行而引发的诉讼是行政诉讼，该合同不能履行导致原告张向举的损失，各被告均负有不可推卸的责任。因此，各被告均是该案适格被告,胶南市红石崖镇农业服务中心是涉案海域使用权人，也是涉案海域使用权的办理、取得及续期的义务人；原告张向举是基于《浅海水面有偿使用合同》获得涉案海域的使用权，张向举是向有海域使用权的镇政府承包的海域，张向举无需再申请海域使用权；《浅海水面有偿使用合同》约定租赁期限15年，从2005年5月8日至2020年5月8日，该合同未被解除，所以在这15年期间内，张向举都是涉案海域的合法使用权人，张向举是基于《浅海水面有偿使用合同》而在涉案海域内从事经营活动，其是合法使用，不是非法使用；《浅海水面有偿使用合同》约定了张向举承包海域的面积、范围、用途，原告张向举在约定的面积、范围内从事约定用途的经营，其是合法经营，其投入的设备设施及经营收益的补偿权依法应予以保护；其投入的设备设施被拆除，经营收益权被阻断均未获补偿，各被告均负有责任。 证据2、原告缴纳海域承包费11份票据，证明如下问题：依《浅海水面有偿使用合同》关于承包租赁费的约定，张向举从2005年3月27日开始，逐年向红石崖镇财政部门缴纳了承包租赁费，每年承包租赁费10000元，张向举连续11年（2005年-2016年），缴纳承包租赁费110000元，红石崖镇财政部门向张向举收取了11万元的承包租赁费，政府获得了收益；政府以连续11年收取张向举承包租赁费的方式确认了《浅海水面有偿使用合同》的真实性、合法性。青岛市黄岛海洋与渔业局作为海域管理人，对原告张向举长达11年的时间在涉案海域从事经营活动没有质疑与执法，是对张向举使用涉案海域从事贝类养殖行为合法性的认可，反证原告张向举是合法使用海域。 证据3、光盘一份，光盘的内容为：2016年原告张向举向红石崖镇财政部门缴纳承包租赁费被拒收的情况记录。证明问题：各级政府和海域管理部门串通一气，为以清理为名实施海域征收、逃避向张向举支付补偿费的义务做铺垫，证明政府违背诚实信用义务，任意毁约。 证据4、2015年9月28日《青岛市黄岛街道办事处关于胶州湾承包海域养殖设施清点公示》、《黄岛胶州湾海域养殖设施清点表》3张，证明问题：截止2015年9月1日，黄岛黄岛街道办事处、黄岛红石崖街道办事处、黄岛综合行政执法局、黄岛公安边防派出所等单位承认原告张向举为涉案海域养殖承包户,张向举是合法使用涉案海域；上述单位对原告的养殖设施进行了清点，结论为：各种规格网箱共计：5662个：其中规格为6m×6m的60个、5m×5m的4400个、4m×4m的830个、3m×3m的272个；看护房254.082平方米；生活平台4**.243平方米；工作平台6**.63平方米，上述设备设施是原告张向举倾半生积累获得的，也是张向举生活的来源和依靠。 证据5、2016年8月25日青岛市黄岛海洋与渔业局下发的《通知》一份，证明以下问题：第一，被告青岛市黄岛海洋与渔业局于2016年8月25日向张向举下发了《通知》；第二，2015年9月1日经过各部门对原告在涉案海域作为养殖承包户的清点数额予以确认，即：各种规格网箱共计5662个：其中规格为6m×6m的60个、5m×5m的4400个、4m×4m的830个、3m×3m的272个；看护房254.082平方米，生活平台4**.243平方米，工作平台6**.63平方米；第三，证明被告青岛市黄岛海洋与渔业局在《通知》中要求原告自行拆除海域养殖设施，如果在规定时间内拆除就给予奖励，其是奖励的主体，故青岛市黄岛海洋与渔业局是本案适格被告；第四，证明张向举未获奖励的原因是未在规定时间内拆除养殖设施，与其是否拥有海域使用权证无关；第五，该《通知》中明确只对在规定时间内自行拆除者给予奖励，既不涉及补偿，也不涉及是否有海域使用权证的问题。 证据6、《行政决定书》、《强制执行事先催告书》、《代履行决定书》，证明：张向举出示《浅海水面有偿使用合同》后，在海域使用权的争议未解决、未和张向举签订补偿合同，也未获补偿的情况下，青岛市黄岛综合行政执法局于2016年8月30日将张向举涉案海域养殖设施予以拆除。 证据7、（2016）鲁02行终722号行政裁定、（2016）鲁0211行初106号行政裁定、（2017）鲁02行终33号行政裁定，证明问题：第一，（2016）鲁02行终722号行政裁定书，证明青岛市海黄岛洋与渔业局作出的《通知》不涉及补偿问题，原告现起诉要求补偿款合法合理；第二，（2016）鲁0211行初106号行政裁定，（2017）鲁02行终33号行政裁定书证明，根据《胶州湾海域养殖设施清理整治实施方案》、《胶州湾海域渔业养殖设施二期清理整治工作方案》的规定，奖补资金由所在管理范围内的市、区本级财政安排，所以，青岛市人民政府、青岛市黄岛区人民政府是本案适格被告。 证据8、《青岛市胶州湾保护条例》、《胶州湾海域养殖设施清理整治实施方案》、《胶州湾海域渔业养殖设施二期清理整治工作方案》，证明问题：《青岛市胶州湾保护条例》第三十一条规定:“市人民政府应当建立胶州湾生态补偿制度。市和环胶州湾各区（市）人民政府、经济功能区管理机构以及入胶州湾河流流经区域的区（市）人民政府应当将涉及胶州湾保护的海洋、湿地、河流流域生态补偿资金列入本级财政预算，建立生态环保财力转移支付制度。因保护胶州湾所采取的措施对相关权利人造成损失的，应当依法给予补偿；对其生产、生活造成影响的，还应当作出妥善安排。”《青岛市胶州湾保护条例》第五十四条规定:“市人民政府应当组织环胶州湾有关区（市）人民政府对胶州湾海域内的养殖池塘、养殖网箱、养殖筏架等渔业养殖设施进行清理。具体清理方案由市人民政府制定。”根据上述两条的规定，青岛市人民政府制定的方案中不但有清理方案，还要有补偿方案，但是青岛市人民政府做出的《胶州湾海域养殖设施清理整治实施方案》及《胶州湾海域渔业养殖设施二期清理整治工作方案》仅规定了奖励的方案，没有涉及拆迁、补偿程序及方案。青岛市人民政府与青岛市黄岛区人民政府应当承担补偿的责任，因此青岛市人民政府和青岛市黄岛区人民政府均是本案适格被告。 证据9、（2017）鲁02行终33号案件庭审笔录，证明问题：该开庭笔录第22页中，青岛市黄岛海洋与渔业局在回答法院提问的“从开始到奖金发放是怎么个过程？是怎么确定的？”时自认，“首先计算补偿的前提是必须有海域使用权证，被上诉人仅仅是对有海域使用权证对应的养殖户首先进行清点，清点的时候有多个机关和对应的街道办事处”。结合前述证据四，各行政部门仅对有海域使用权证的对应的养殖户进行清点。2015年9月28日，各被告以进行清点的方式对张向举是涉案海域的合法承包租赁人身份予以确认，证明张向举是具有海域使用权证的承包养殖户；证明青岛市黄岛海洋与渔业局明知清点之后应给予补偿，补偿资金来源于黄岛财政，惯例是财政将资金拨付给街道办事处，由街道办事处发放给养殖户，至今张向举未获补偿。 证据10、（2016）鲁02行终770号案件开庭笔录，证明问题：该案开庭笔录第30页中，青岛市黄岛综合行政执法局自认“农业中心是2005年4月24日的证到期，应该是农业中心申请延期”，证明执行强拆的青岛市黄岛行政执法局明知张向举是承包户，是合法使用海域者；证明涉案海域的管理者是青岛市黄岛综合行政执法局；该案开庭笔录第31页中青岛市黄岛综合行政执法局称“青岛市有专门的补偿标准，以奖代补”。 证据11、山东省人民政府法制办公室鲁府法告字【2017】9号《告知书》，证明问题：《胶州湾海域养殖设施清理整治实施方案》、《胶州湾海域渔业养殖设施二期清理整治工作方案》不是规范性文件，不能作为行政单位执法的依据。 证据12、《青岛市黄岛海域清理补偿办法》，证明问题： 原告使用的海域位于黄岛，应当适用该补偿办法。按照该办法，即使未取得海域使用权证对外发包的也应当予以补偿，补偿程序为（一）宣传动员；（二）填表登记；（三）清点测绘；（四）张榜公布；（五）签订协议；（六）清理、验收；（七）资金拨付。证明原告要求补偿数额是有依据的。 证据13、照片五张，证明问题：该五张照片是原告张向举自己亲自拍摄的，拍摄于2017年12月17日，拍摄的地点是涉案海域；证明涉案海域被政府以“清理之名征用后”，用于建设大型项目-大型海上公园使用。 被告青岛市人民政府答辩：被告不是本案适格被告。从原告提交的行政起诉状来看，原告的诉求实际是要求对有关海域养殖设施进行补偿。原告将青岛市人民政府列为本案被告的理由是基于其要求对有关海域清理整改实施方案、清理整治工作方案进行合法性审查。本案中，被告没有对原告作出过对其合法权益产生实际影响的具体行政行为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条第二项的规定，人民法院不受理公民、法人或者其他组织对行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令。因此，原告将青岛市人民政府列为本案被告没有事实和法律依据。 被告青岛市人民政府在法定期限内未提交证据。 被告青岛市黄岛人民辩称：一、被告既不是涉案海域使用合同的签订主体，也不是原告养殖设施的拆除主体，因此原告要求被告对其进行补偿没有事实和法律依据，被告作为本案被告不适格。1、《浅海水面有偿使用合同》是原告与××胶南市××镇签订的，根据合同的相对性原理，有关合同的效力、履行和解除等问题应由合同双方自行解决。2、根据《中华人民共和国海域使用管理法》第三条第二款：“单位和个人使用海域，必须依法取得海域使用权。”的规定，原告在未取得海域使用权证的前提下在涉案海域进行养殖是非法的。原告的非法养殖行为已经被青岛市黄岛综合行政执法局依法查处，并已强制清理。按照青岛市人民政府制定并发布的《关于清理整治胶州湾海域渔业养殖设施的通告》（青政发[2015]17号）第三条：“2015年11月30日前未自行拆除的养殖设施，按照海域管理权限，由市、区（市）人民政府依法拆除，所需费用由养殖者承担。”和山东省人民政府于2016年4月15日发布的《关于青岛西海岸新区（黄岛）相对集中行政处罚权开展综合执法的批复》（鲁政发[2016]82号）的规定，原告在2015年11月30日之前未自行拆除养殖设施，青岛市黄岛综合行政执法局有权依法拆除。二、青岛市人民政府依法有权制定包括涉案海域在内的胶州湾清理方案，相关主管部门按照青岛市人民政府制定的方案实施清理合法有据，原告要求单独适用其他补偿标准没有任何依据。《青岛市黄岛海域清理补偿办法》（青黄政发[2014]9号）是被告为了加强海域使用管理和保证重大项目建设用海需要制定的，而本案涉及的胶州湾海域清理系按照《青岛市胶州湾保护条例》以及青岛市人民政府的要求和专门制定的工作方案执行的，因此，原告要求适用《青岛市黄岛海域清理补偿办法》对其进行补偿没有任何依据。综上，本案涉及的胶州湾海域清理只是对养殖方式的规范，不是行政征收行为，亦不涉及合同解除问题，因此原告要求补偿没有任何法律和事实依据，请求法院依法驳回原告的诉请。 被告青岛市黄岛区人民政府未提交事实证据，向本院提交了以下法律依据： 依据1、《中华人民共和国海域管理法》第三条第二款，证明任何单位和个人使用海域必须依法取得海域使用权，而本案的原告已经被生效法律文书认定为非法用海。 依据2、《青岛市胶州湾保护条例》第二十三条、第五十四条，证明从事筑池、网箱、浮筏养殖方式已经被地方性法规所禁止，同时证明对上述设施的清理，也是根据该条例的要求而非重大项目的征收征用。 依据3、山东省人民政府鲁政字（2016）第82号文，证明对海洋渔业的行政管理行政处罚权已经由组建的综合执法局实施。 依据4、胶海青发（2014）1号文，依据5、胶海青发（2015）1号文，依据6、《关于清理整治胶州湾海域渔业养殖设施的通告》，依据4-6证明基于《胶州湾保护条例》制订的清理方案，给予奖励的自行清理的期限是2015年11月30日，此后就不在享有奖励。 被告青岛市黄岛海洋与渔业局辩称：一、被告不是涉案海域清理补偿的主体，也不是与原告签订《浅海水面有偿使用合同》的主体，更不是拆除原告养殖设施的主体，因此，被告作为本案被告不适格。首先，《浅海水面有偿使用合同》是原告与××胶南市××镇农业服务中心签订的，有关合同的相关问题应由合同签订双方另案解决。其次，青岛市中级人民法院作出的（2017）鲁02行终33号行政裁定书已经生效，该裁定书中确认涉案海域范围内的养殖设施清理奖补资金按照属地原则，由所在管理区域内的市、区本级财政安排，被告不是清理补偿的主体。最后，原告在涉案海域内的养殖设施是青岛市黄岛综合行政执法局依法查处并强制清理的。综上，被告在本案中不存在违法行为，也没有侵害原告的合法权益，因此不是适格的被告。二、原告占用的涉案海域没有依法取得海域使用权证，且涉案海域内的养殖设施是原告违法增设的，因此其无权要求被告对其进行补偿。首先，原告系非法养殖。根据《中华人民共和国海域使用管理法》第三条第二款“单位和个人使用海域，必须依法取得海域使用权”的规定，原告在涉案海域进行养殖应取得海域使用权证，原告虽然出示了青岛市黄岛红石崖街道办事处办理的海域使用权证，但该海域使用权证已在2005年4月24日到期，因此，原告在涉案海域进行养殖是非法的。其次，涉案海域内的养殖设施是原告违法增设的。2013年7月22日，青岛市人民政府发布了《关于清理胶州湾海域养殖设施的通告》（青政发[2013]19号），开始对胶州湾海域的养殖设施进行清理，其中第二条规定：“养殖者应当于2013年12月31日前自行将清理范围内设置的养殖池塘、养殖网箱、养殖筏架等渔业养殖设施拆除完毕，退出占用的海域。”青岛市人民政府颁布了《青岛市胶州湾保护条例》（自2014年9月1日起施行），其中第二十三条规定：“在胶州湾海域内，禁止下列行为：…（三）从事筑池、网箱、浮筏等设施养殖；…”，本案中，因涉案海域在胶州湾保护范围内，因此自2013年7月22日起就开始清理，并自2014年9月1日开始禁止从事网箱养殖等设施养殖，但根据谷歌卫星地图显示，涉案海域在2014年3月20日尚没有养殖设施存在，到2014年10月16日也就是《青岛市胶州湾保护条例》颁布之后开始出现零星养殖设施，并且逐渐增多，到2015年9月1日进行清点时，出现了大规模的养殖设施，因此，原告的养殖设施是违法增设的，原告无权要求被告对其进行补偿。三、原告主张被告应按照《青岛市黄岛海域清理补偿办法》（青黄政发[2014]9号）规定的标准对其进行补偿没有依据。1、青岛市黄岛区人民政府于2014年发布的《青岛市黄岛海域清理补偿办法》（青黄政发[2014]9号）是为了加强海域使用管理和保证重大项目建设用海需要制定的，而本案涉及的胶州湾海域清理系按照《青岛市胶州湾保护条例》以及青岛市人民政府的要求和专门制定的工作方案执行的，因此，原告要求适用《青岛市黄岛海域清理补偿办法》对其进行补偿没有任何依据。2、根据《青岛市胶州湾保护条例》第五十四条“市人民政府应当组织环胶州湾有关区（市）人民政府对胶州湾海域内的养殖池塘、养殖网箱、养殖筏架等渔业养殖设施进行清理。具体清理方案由市人民政府制定”的规定，青岛市人民政府有权制定具体的清理方案。《胶州湾海域养殖设施清理整治实施方案》（胶海青发[2014]1号文）和《胶州湾海域渔业养殖设施二期清理整治工作方案》是青岛市人民政府为了对胶州湾环境和资源进行保护而制定的，文件中奖励补助的标准也已经综合考虑了养殖户的利益和历史原因，因此，原告认为二份实施方案无法律依据的主张不成立。综上，本案中，原告违法增设养殖设施的行为不仅不应获得补偿，还应当承担相应的责任，因此，原告的诉请没有任何法律和事实依据，请求法院依法判决驳回原告的诉请。 被告青岛市黄岛海洋与渔业局在法定期限内提交以下证据： 证据1、《浅海水面有偿使用合同》，证明张向举是和原胶南市红石崖镇农业服务中心签订的合同，有关合同的相关问题应由签订合同双方另案解决。 证据2、海域使用权（编号：GIS-20020041），证明原胶南市红石崖镇农业服务中心办理的海域使用权证已经在2005年4月24日到期，因此原告在涉案海域进行养殖是非法的。 证据3、谷歌卫星地图截图，证明张向举在涉案海域的养殖设施是违法增设的，因此不应对其进行补偿。 证据4、《黄岛胶州湾海域养殖设施清点表》及分布图，证明张向举在涉案海域中的养殖设施数量及分布，其中涉案养殖设施的分布情况与同期谷歌卫星地图中显示的图象基本相同。同时在清点中发现涉案养殖设施中存在大量的破损网箱，结合证据3可以证明，张向举并非是为了养殖需要违法增设网箱，其目的是为了获得补偿。 证据5、（2017）鲁02行终33号行政裁定书，证明被告不是清理补偿的主体。 被告青岛市黄岛海洋与渔业局还提供了以下法律依据：《中华人民共和国海域使用管理法》第三条、第六条、第二十五条、第三十三条；《青岛市胶州湾保护条例》第二十三条、第五十四条、《关于清理整治胶州湾海域养殖设施的通告》（青政发（2015）17号）、《关于清理胶州湾海域养殖设施的通告》青政发（2013）19号、《胶州湾海域养殖设施清理整治实施方案》（胶海清发[2014]1号）、《胶州湾海域养殖设施二期清理整治方案》（胶海清发[2015]1号）。 被告青岛市黄岛综合行政执法局答辩称：原告是与××胶南市××镇农业服务中心签订的《浅海水面有偿使用合同》，被告不是合同一方主体，因此，原告与被告青岛市黄岛红石崖街道办事处或其下属机构之间的合同纠纷与被告无关。此外，涉案海域清理补偿的主体也不是被告，原告要求被告对其进行补偿没有事实和法律依据。综上所述，被告不是涉案合同的签订主体，也不是海域清理补偿的主体，原告诉称的合同纠纷以及海域清理补偿事宜均与被告无关，因此原告所诉被告主体不适格，请法院依法驳回原告的起诉。 被告青岛市黄岛综合行政执法局在法定期限内提交以下证据：1、《关于青岛西海岸新区（黄岛）相对集中行政处罚权开展综合执法的批复》，证明被告负责综合行政执法工作，而《胶州湾海域养殖设施清理政治实施方案》、《胶州湾海域渔业养殖设施二期清理政治工作方案》或《青岛市黄岛海域清理补偿办法》中涉及的清理补偿事宜，与被告无关。 证据2、青黄综执法决字（2016）第001号《行政决定书》，证明被告依法查处了原告非法占海行为，与原告主张的补偿无关。 证据3、青岛市中级人民法院（2016）鲁02行终770号《行政判决书》，证明原告未经依法登记而使用涉案海域的行为不受法律保护，被告所作涉案行政决定已被青岛市中级人民法院的生效判决认定为合法有效。 证据4、青黄综执法代决字（2016）第001号《代履行决定书》证明原告在催告期内仍未履行行政决定确定的义务，被告依法作出《代履行决定书》。 证据5、青岛市中级人民法院（2017）鲁02行终147号行政判决书，证明原告作出的代履行决定，已被青岛市中级人民法院的生效判决认定为合法。 被告青岛市黄岛红石崖街道办事处答辩：一、被告主体不适格，原告无权向被告青岛市黄岛红石崖街道办事处主张其支付拆除原告海域养殖设施的补偿金。2005年5月8日被告与原告签订了《浅海水面有偿使用合同》，约定将500亩的浅海水面、滩涂租赁给原告使用，合同期限是合同的相对方，但造成原告实际损失的具体行政行为并不是被告作出的，被告与其并没有直接的因果关系。通过原告的诉状的表述可知，是被告青岛市黄岛海洋与渔业局、青岛市黄岛综合执法局对原告的海域养殖设施进行的拆除，被告并不是作出拆除行为的主体，因此，原告无权向被告主张其被拆除的海域养殖设施的补偿金。 二、在2015年6月10日新的行政区划划分后，原告所租赁的海域已经不属于被告管辖，而属于青岛市黄岛黄岛街道办事处管辖，对于该片海域所签订的合同及相关文书，被告已经全部移交给了青岛市黄岛黄岛街道办事处，被告已经对争议海域没有管辖权，有些具体情况，被告也无从核实。综上所述，被告主体不适格，原告向被告主张权利无事实和法律依据，为维护被告的合法权益，请贵院查明事实，依法驳回原告的诉求。 被告青岛市黄岛红石崖街道办事处在举证期限内未提交证据，后该被告又在证据交换时当庭提交青黄发（2015）7号《关于部分镇街行政区划调整的意见》和一份海域分界示意图,证明2015年6月5日黄岛区划调整后涉案海域由原红石崖办事处的区划调整到黄岛街道办事处区划范围内。 经庭审质证，被告青岛市黄岛海洋与渔业局对原告的证据质证称，对于原告证据1，即《浅海水面有偿使用合同》的质证意见为：第一，因被告不是该合同的签订主体，故对该证据的真实性无法确认，但该证据即使是真实的，也不能证明原告的主张。首先该合同是民事合同，并非是原告主张的行政合同。从该证据中可以看出，合同签订的主体是原告和原胶南市红石崖镇农业服务中心，被告不是合同签订的主体，因此原告要求被告承担因提前解除该合同造成的损失没有依据。第二，经查，原胶南市红石崖镇农业服务中心的《海域使用权证》已经于2005年4月24日到期，原告是在《海域使用权证》到期后才签订了该合同，因此原告占用海域从事养殖是违法的。第三，因原告没有涉案海域的海域使用权证，因此不论原告与××胶南市××镇农业服务中心签订的该合同是否到期均是违法的，即原告使用涉案海域是非法的。第四，原告在涉案海域进行了投入并非是真实投入，而是在《青岛市胶州湾保护条例》发布之后投入的，关于这一点，被告提交的证据1可以证明。第五，从该合同第一条规定涉案海域的养殖方式主要用于贝类增殖，本案清理的是网箱养殖，网箱养殖方式不属于贝类增殖，贝类增殖大多是底播养殖。对于证据2，即11张缴纳承包费单据的质证意见为：第一，因被告不是收费主体，故对该证据真实性无法确认。但即使该证据是真实的，仅能证明原告依据民事合同关系履行了付款义务，不能证明原告占用涉案海域的合法性。第二，正常来说，海域使用金应当是海域使用权人交到区财政，但是区财政均没有收到原告或者红石崖街道办事处交付的海域使用金或者承包费。第三，部分单据收费单据是连号的，部分单据有连号或者号码相近的情况，以上均可以证明张向举并非是按年交费。对于证据3，对于光盘，无需当庭播放，对于证据的真实性、合法性、关联性不予认可，与本案无关。对证据4的质证意见为：对真实性没有异议，但该证据仅能证明2015年9月1日涉案海域内原告养殖设施的数量，不能证明原告养殖是合法的。对于证据5的质证意见：对证据的真实性没有异议，但该通知已经生效判决认定，该通知仅是告知原告其养殖设施的清点数量、奖励补助依据及数额等内容。对于通知下发的时间以及清点的数量等问题以通知内容为准，被告青岛市黄岛海洋与渔业局并非是奖励的主体，即使通知书涉及的款项也是财政拨款，之所以通知的是奖励补助而不是补偿款，是因为张向举对涉案海域没有海域使用权，因此没有补助之说，奖励补助只是考虑到养殖户的投入而给予的奖励。对证据6的质证意见为：对证据的真实性没有异议，该3组证据可以证明生效判决或者裁定认定被告青岛市黄岛综合行政执法局对原告非法占用涉案海域的行为作出的认定是合法的。对证据7的质证意见为：对真实性没有异议，以上证据可以证明生效判决或裁定认定被告发出的《通知》没有影响到原告的合法权益，被告不是支付奖补资金的主体。原告认为该四份裁定不涉及补偿问题就可以起诉要求补偿没有任何依据。原告没有取得海域使用权就是非法用海，不应获得任何补偿。对证据8的质证意见为：对真实性没有异议，对于《青岛市胶州湾保护条例》第三十一条第三款规定的相关权利人，被告认为是指应由海域使用权人必须取得海域使用权证，因此原告不是涉案海域的合法使用权人，不应当获得补偿。对于另外两份方案，根据《胶州湾保护条例》第五十四条的规定，对胶州湾海域内的养殖池塘、养殖网箱、养殖筏架等渔业养殖设施进行清理，具体清理方案由市人民政府制订。本证据中另外两份工作方案即是按照该条规定制作的。《胶州湾保护条例》第二十三条规定，在胶州湾海域内禁止下列行为：…（三）从事筑池、网箱、浮筏等设施养殖。该条例是2014年9月1日施行的，即自2014年9月1日之后从事的网箱养殖都是被禁止的，而本案中原告进行网箱养殖是在该条例发布之后。这两个方案是根据《胶州湾保护条例》第二十三条的规定进行的，并不是行政征收或者征用，而是对养殖方式的规范，因此本案不涉及到补偿问题。对证据9的质证意见为：被告工作人员在该笔录中陈述计算补偿的前提是必须有海域使用权证，并非是计算奖补有海域使用权证，清点是针对奖补进行的清点。对证据10的质证意见为：与被告青岛市黄岛海洋与渔业局无关。对证据11，即山东省政府法制办公室鲁府法告字（2017）9号《告知书》的质证意见为：对真实性没有异议。该证据可以证明证据8中的两份方案不属于规范性文件，原告要求审查这两份方案的合法性没有法律依据。对证据12，《青岛市黄岛海域清理补偿办法》的质证意见为：对真实性没有异议，但该办法是青岛市黄岛区人民政府于2014年3月14日发布的，发布于《胶州湾保护条例》之前，在该办法中明确制订目的是为了加强海域使用管理，保障重大项目建设用海需要，而涉案海域进行清理依据的是《胶州湾保护条例》第二十三条的规定，规范的是养殖方式。证据12的补偿标准主要用于行政征收或者征用。对证据13的质证意见为：对真实性无法确认，该照片是原告自行拍摄，无法确定拍摄时间，拍摄地点是否发生于涉案海域。 被告青岛市黄岛综合行政执法局对原告证据的质证意见为：同意被告青岛市黄岛海洋与渔业局的质证意见。另外补充意见为：对于证据6的真实性没有异议，以上证据能够证明原告非法占用涉案海域的事实。被告青岛市黄岛区综合行政执法局作出的行政决定、代履行决定分别经青岛市中级人民法院生效判决认定为合法。催告书经黄岛区人民法院（2016）鲁0211行初93号裁定书认定催告对原告权益不产生实际影响，驳回原告的起诉，并且该催告书在青岛市中级人民法院生效判决中被告认定为有效证据。此外代履行决定书决定于8月30日代履行方式代原告履行相应的义务。对证据7的真实性没有异议，该证据为原告与被告青岛市黄岛海洋与渔业局之间的诉讼纠纷，与被告青岛市黄岛综合行政执法局没有关系。对证据10的真实性没有异议，但可以证明：1、原告非法占海事实已经青岛市中级人民法院生效文书予以认定；2、被告青岛市黄岛综合行政执法局是涉案海域执法主体而不是管理者。3、被告青岛市黄岛综合行政执法局不是补偿或者奖补主体，具体补偿或者奖补事宜以政府文件为准。 被告青岛市黄岛红石崖街道办事处的对原告证据的质证意见为：质证意见同区海渔局意见，补充以下意见：对于证据1的真实性没有异议，该合同是民事合同，该合同不是基于行政行为而产生的合同，该合同于2016年5月28日已经终止，理由是按照合同第五条第三款的规定，原告没有及时交费超过20天，甲方不需另行通知，合同自然终止。合同约定的养殖方式是贝类增殖，本案非贝类增殖的养殖行为，与本合同无关，是原告的个人行为，不在合同的范围之内。按照合同第四条第二款“乙方的权利义务”中的约定，乙方（原告）需要对海区面积进行守法经营，对于原告在合同履行期间没有依法申请办理海域使用证，没有依法交纳海域使用金，原告的养殖行为违反《青岛市胶州湾保护条例》第二十三条中规定，原告应自行承担责任。对于证据2的真实性认可。对于证据3真实性认可，2015年6月5日黄岛委文件青黄发（2015）7号对黄岛内部行政区划进行了调整，涉案海域由黄岛红石崖街道办事处调整到黄岛黄岛街道办事处管辖，与该海域有关的资料文件移交到黄岛黄岛街道办事处，因此由于非被告的管辖行为，所以收费也不在被告的工作职责之内。 被告青岛市黄岛区人民政府对原告证据的质证意见为：同意青岛市黄岛海洋与渔业局及青岛市黄岛综合行政执法局的质证意见。另外补充以下意见：对于原告提交的证据1，被告并非该合同的签约主体，原告以提前解除为由要求支付补偿没有依据。对于原告提交的证据6，青岛市黄岛综合行政执法局出具的该份行政决定书确认了原告对涉案海域使用属于非法占海使用，而该份决定书已经被青岛市黄岛区人民法院（2016）鲁0211行初90号民事判决书以及青岛市中级人民法院（2016）鲁02行终770号判决书确认为有效的法律文书，因此可以证明：1、原告属于非法用海，对涉案海域不享有任何的合法权益，也就不存在任何情形下的请求补偿或者赔偿的基础。2、对于该涉案海域的最终清理执行的是以原告非法占海为由进行的清理，因此不会衍生出任何补偿或者赔偿的后果。3、针对原告提交的证据8中两份政策文件规定了自行清理给予奖励的时限也早已超过。 被告青岛市人民政府对原告提供证据的质证意见为：同意以上四被告的质证意见。 原告对被告青岛市黄岛海洋与渔业局提供的证据质证意见为：对证据1、《浅海水面有偿使用合同》的真实性没有异议，但被告引用内容错误，合同第五条的全部内容如下：“如国家建设需要占用该面积时，本合同自然终止，双方互不承担违约责任，国家对占用面积的补偿，应按国家有关规定，双方协商处理。”该条约定的意思表示非常明确，即：在合同履行期内如果国家建设征收，本合同终止，合同双方互相不承担违约责任；国家对占用涉案海域面积的补偿，应按国家有关规定补偿。“双方协商处理”应当理解为：对于补偿份额双方协商解决。该条约定不影响本案对各被告拆除原告养殖设施的补偿诉讼请求，并不是被告理解的有关合同的相关问题应由合同签订双方另案解决。另外需要说明的是，原告在缴纳第一笔租赁费是在2005年3月7日，当时涉案海域使用证尚未到期。对证据2《海域使用证》（编号：GIS20020041）的质证意见为：对真实性有异议，需要看海域使用证原件，没有原件就不能作为证据使用。涉案海域使用证的颁发日期是在2000年4月25日，该海域使用证记载：“根据《中华人民共和国海域使用管理法》的规定，有海域使用申请人提出申请，经审定准予登记颁发此证。”而《中华人民共和国海域使用管理法》是第九届全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议于2001年10月27日通过，自2002年１月１日起施行。被告提供的海域使用证在2000年尚不存在《中华人民共和国海域使用管理法》。因此对该海域使用证的真实性有异议。《海域使用权证书管理办法》是国家海洋局于2002年6月27日发布，其中第七条规定：海域使用权证书编号采用9位编码，由三部分组成:年号(取最末2位)，省别号(2位)，序号(5位)。被告提供的海域使用证编码为：023702141，证明该海域使用证是2002年颁发，证明被告提供的海域使用证为伪造。退一步讲，如果在原告与红石崖镇政府签订海域使用合同后，海域使用证已经到期，根据海域使用管理法应当由海域使用权人被告红石崖镇政府办理，原告没有义务办理，且原告一直缴纳承包费长达11年之久，没有任何部门通知原告涉案海域使用证到期，被告提供该海域使用权证不能证明原告非法使用海域。对证据3的真实性有异议，该份证据是电子数据，应附有电子数据提取、核验、公证的记录，以证明其真实性，现被告未提交该方面证据，故对该谷歌卫星地图截图真实性有异议。原告自2005年开始就在涉案海域进行养殖经营，养殖设施不断添置，截止2014年9月2日，原告投资的养殖设施远远高于其清点时的设施。所以被告提供的谷歌卫星地图截图反映的内容与事实不符。另外，《青岛市胶州湾保护条例》的实施时间是2014年9月1日，在之后的清点中确认了原告养殖设施的数额，故原告不存在违法添置行为。对证据4的质证意见为：对清点表的真实性没有异议，该清点表反映了原告在涉案海域的养殖设施的数量和种类，但不能看出与谷歌卫星图的分布一致。分布图是由被告单方制作，没有原告签字确认，对其真实性不予认可。在设施清点总表中写的很清楚，对于拥有海域使用权的养殖户进行清点，没有海域使用权的养殖户不给清点。对于证据5的真实性没有异议。虽然被告不是海域清理主体，但根据《中华人民共和国海域使用管理法》的规定，海洋渔业部门是行政主管单位，并且被告青岛市黄岛海洋与渔业局在2016年8月25日向原告下发通知，告知原告奖励数额，原告有权根据该通知理解为海洋渔业局是补偿主体。而且通知已经对网箱养殖进行补偿。对被告提供的《中华人民共和国海域使用管理法》、《青岛市胶州湾保护条例》没有异议；被告提供的《胶州湾海域养殖设施清理整治实施方案》、《胶州湾海域渔业养殖设施二期清理整治工作方案》等文件规定的奖励办法与上位法《中华人民共和国海域管理法》、《青岛市胶州湾保护条例》关于拆迁补偿的规定相悖。 原告对被告青岛市黄岛综合行政执法局提供证据的质证意见为：对证据1的真实性没有异议，但应当根据《中华人民共和国渔业法》第十四条规定“国家建设征用集体所有的水域、滩涂，按照《中华人民共和国土地管理法》有关征地的规定办理。”首先应当与原告签订补偿合同，再进行拆除。对证据2、3的真实性没有异议。相关的行政决定书和行政判决书虽然已经生效，但是张向举已经申诉立案。行政决定书认定原告非法占海行为是与原告提交的海域使用权的票据是相悖的，因为收款单位是政府，交纳是海域使用金，原告提交的合同证明办理海域使用权证的义务是被告青岛市黄岛红石崖街道办事处，而不是原告。原告提交的缴款票据的收款单位是镇政府财政所，证明原告是合法使用海域。至于原告交到财政所的海域使用金是交给谁与原告无关。对于证据3，原告已经申请再审，该行政判决书所使用的依据是两个方案，不是被告青岛市政府作出的规范性文件，所以不能作为行政执法的依据。对于青岛市中级人民法院（2016）鲁02行终770号庭审笔录中，被告承认一面进行清理，一面按照青岛市有关补偿标准在和原告就补偿问题进行协商，笔录证明清理行为程序是有问题的。对证据4、5的真实性没有异议，质证意见同证据2、3的质证意见。 原告对被告青岛市黄岛红石崖街道办事处在举证期限届满后提交的证据不予质证。被告青岛市黄岛红石崖街道办事当庭表示不收原告2017年承包费用是因为区划的调整，那就意味着他当时就应当有意见和海域图，但其在法定期限内不提交，所以不质证。原告去交2017年承包费是在2017年5月8日之前，原告提交的光盘能够证实当时没有区划调整，而且当时镇政府工作人员以要向领导请示为由拒收。 原告对被告青岛市黄岛区人民政府提供的相关法律依据的质证意见为：根据《中华人民共和国海域使用管理法》的规定，依法取得海域使用权有两种方式：第一种是依据该法第三条的规定，由使用人向海域行政管理部门申请取得海域使用权证；另一种是由海域使用人转包取得海域使用权，本案原告张向举是通过与被告签订《浅海水面有偿使用合同》取得对涉案海域使用权。《青岛市胶州湾保护条例》于2014年9月1日实施，本案原告是在2005年承包涉案海域，该《条例》第二十二条不准采用网箱等养殖等对之前原告的养殖行为没有溯及力，被告引用该条例第五十四条的规定，认为其制定的方案是有授权的，但其忽视了《青岛市胶州湾保护条例》第三十一条第三款规定“因保护胶州湾所采取的措施对相关权利人造成损失的，应当依法给予补偿；对其生产、生活造成影响的，还应当作出妥善安排”规定的内容，其制定的方案中不但要有清理的内容，更要有补偿及实施补偿的内容，故其制定的方案是片面的，违背上位法的规定。根据山东省人民政府《关于青岛西海岸新区（黄岛）相对集中行政处罚权开展总和行政执法的批复》（鲁政字【2016】82号）文件，原告对被告青岛市黄岛综合行政执法局的执法权力不发表意见，但其对执法程序有异议，被告拆除原告养殖设施应当先签订补偿协议，再实施拆除措施。对《胶州湾海域养殖设施清理整治实施方案》、《胶州湾海域渔业养殖设施二期清理整治工作方案》的合法性有异议。1、该两份方案不是规范性法律文件，不能作为行政机关的执法依据。2、该两份方案与上位法相悖。《中华人民共和国海域使用管理法》第三十条规定：“因公共利益或者国家安全的需要，原批准用海的人民政府可以依法收回海域使用权。依照前款规定在海域使用权期满前提前收回海域使用权的，对海域使用权人应当给予相应的补偿。”《中华人民共和国渔业法》第十四条规定：“国家建设征用集体所有的水域、滩涂，按照《中华人民共和国土地管理法》有关征地的规定办理。”《中华人民共和国物权法》第一百二十一条规定：“因不动产或者动产被征收、征用致使用益物权消灭或者影响用益物权行使的，用益物权人有权依照本法第四十二条、第四十四条的规定获得相应补偿。”第一百二十二条规定“依法取得的海域使用权受法律保护。”《胶州湾海域养殖设施清理整治实施方案》和《胶州湾海域渔业养殖设施二期清理整治工作方案》规定的程序没有法律、法规、规章依据。上述两个方案没有规定海域养殖设施的拆迁程序，用工作步骤和任务分工代替拆迁程序，不按法定程序与海域使用人进行协商或签订补偿协议，要求海域使用人限期直接拆除养殖设施，如不在规定期限内拆除设施，海域主管部门将强制拆除养殖设施。这一规定剥夺了当事人享有的法定补偿权，粗暴的要求海域使用人无条件服从政府的征收决定。青岛市人民政府在对胶州湾海域进行清理时，没有依法制定征收海域的征收程序及对海域使用人的补偿方案。而用《胶州湾海域养殖设施清理整治实施方案》和《胶州湾海域渔业养殖设施二期清理整治工作方案》中规定的奖励措施代替了补偿。两个《方案》只是对被征收人积极拆除海域养殖措施的行为给予奖励，对于消极的被拆迁人不予奖励。奖励不是补偿，二者的实施程序、实施对象、资金的来源均不相同，不能相互代替。两个方案与上述法律规定相悖。政府的财政预算资金里面没有奖励资金，所以青岛市人民政府和青岛市黄岛区人民政府应当出具奖励资金的来源的财政依据，原告要求把现在涉案海域使用情况公开。对《关于清理整治胶州湾海域渔业养殖设施的通告》（规范性文件登记号：QDCR-2015-001008）的真实性没异议。这仅仅是拆除方案，并没有补偿方案。并且在张向举的养殖设施被拆除之前，该通告已经失效（失效日期为2016年6月30日），而各被告所有的行政行为均是在该通告之后作出。 各被告对彼此提供的证据没有异议。 经审查，本院对各方当事人提交的上述证据的认证意见为:原告张向举所提交的证据1-10、证据11，被告青岛市黄岛海洋与渔业局提交的证据1-2，证据4中的《黄岛胶州湾海域养殖设施清点表》、证据5，被告青岛市黄岛综合行政执法局提交的证据1-5，形式合法，内容客观，被告青岛市黄岛海洋与渔业局提交的证据与本案待证案件事实相关联，本院予以采信。原告所提交的证据11、证据13与本案待证事实无关，本院不予评价。被告青岛市黄岛海洋与渔业局提交的证据3、证据4中的分布图不能证实原告的养殖设施的具体数量，对上述证据不予采信。被告青岛市黄岛红石崖街道办事处在法定举证期限后提交的证据，本院不予审查评价。 经审理查明，2005年5月8日，原告张向举（乙方）与××胶南市××镇农业服务中心（甲方）签订浅海水面有偿使用合同，约定：甲方将经青岛市人民政府确权使用的部分浅海水面、滩涂面积，包给乙方有偿使用；合同期限15年，自2005年5月8日起至2020年5月8日止，租赁费每年10000元等内容。合同并约定了养殖海域的四至范围。原告于2005年3月7日缴纳第一笔租赁费，连续缴纳租赁费11年。原告主张自2015年4月10日后缴纳第十一笔租赁费后，原告再去缴费遭到拒收。原告使用承包的涉案海域进行水面养殖。原胶南市红石崖镇农业服务中心持有的《海域使用权证书》已于2005年4月24日使用期限终止。张向举与××胶南市××镇农业服务中心于2005年签订的《浅海水面有偿使用合同》中载明的四至范围海域内，自2005年至今，再未办理海域确权手续。 2013年7月22日，青岛市人民政府发布青政法[2013]19号《关于清理胶州湾海域养殖设施的通告》，对胶州湾海域养殖设施进行清理。2014年8月8日，胶州湾海域养殖设施清理整治工作联席会议印发《胶州湾海域养殖设施清理整治实施方案》（胶海清发[2014]1号），该文件规定：按照市级指导、权责统一原则，成立清理整治工作联席会议，负责清理工作的总体协调和指导；高新区、城阳区、市海洋与渔业局按照管理权分别负责所管理海域内养殖设施的清理整治工作。由市政府副秘书长任召集人，市海洋与渔业局局长任常务副召集人、高新区管委、城阳区政府分管领导任副召集人，市监察局、市信访局、市公安局、市财政局、市海洋与渔业局、市审计局、市政府法制办为成员。联系会议办公室设在市海洋与渔业局，具体负责联系会议日常工作。该文件规定了养殖设施自行清理阶段和强制清理阶段。综合考虑养殖设施成本、转产转业因素，对自行清理阶段自行清理拆除的给予奖励。并针对网箱、看护房、生活平台、工作平台根据自行清理的时间不同，制定了不同的奖励标准。清理奖励资金按“属地化原则”分别由所在管理范围内的市、区本级财政安排。 2015年7月16日，胶州湾海域养殖设施清理整治工作联席会议印发《胶州湾海域养殖设施二期清理整治方案》（胶海清发[2015]1号），该文件规定：按照市级指导、权责统一原则，由胶州湾清理整治工作联席会议负责清理工作的总体协调和指导；具体由市海洋与渔业局、沿胶州湾区（市）按属地责任对各自管辖海域范围内的养殖设施进行清理。按照统一标准、统一政策、统一步骤、统一行动的要求，由市海洋与渔业局、沿胶州湾区（市）政府同步推进各自管辖范围内清理整治工作，分别负责管理海域内养殖设施的清理动员、清理监督、清理补助和集中清理工作，于2015年年底前全部清理完毕。综合考虑养殖性质、政府参与行为、法不溯及既往和渔民实际投资等因素，采取“限期内清除”和“限期后强制拆除”相结合的办法，给予限期内自行清理者以奖励补助。“对于在2015年10月31日前自行清理完毕者，给予全额奖励补助；对于在2015年11月1日至11月30日期间自行清理完毕者，按70%给予奖励补助；对于12月1日后强制清理者，不予奖励补助。奖补资金按‘属地原则’分别由所在管理范围内的市、区本级财政安排。”对于网箱养殖设施的，参照《胶州湾海域养殖设施清理整治实施方案》（胶海清发[2014]1号）奖励标准执行。 2015年7月3日，被告青岛市人民政府作出青政发[2015]17号《关于清理整治胶州湾海域养殖设施的通告》，要求养殖者将位于胶州湾海域内的养殖网箱、养殖筏架等渔业设施于2015年11月30日前拆除，退出占用海域。未按期拆除的，按照海域管理权限，由市、（区）市人民政府负责依法拆除，所需费用由养殖者承担。 2015年9月1日，被告青岛市黄岛海洋与渔业局、青岛市黄岛综合行政执法局、青岛市黄岛红石崖街道办事处及青岛市黄岛黄岛街道办事处工作人员对张向举的养殖设施进行清点，制作了《黄岛胶州湾海域养殖设施清点表》，原告张向举在上述清点表上签字确认其养殖设施有：6m×6m网箱为160个，5m×5m网箱为4400个，4m×4m网箱为830个，3m×3m网箱为272个。生活平台是478.243平米，工作平台是691.63平米。看护房是254.082平米。同日，青岛市黄岛黄岛街道办事处对上述养殖设施的清点情况进行了公示。因对补偿标准有异议，张向举未在2015年11月30日前自行清理其养殖设施。 2016年8月24日，胶州湾海域养殖设施清理整治工作联席会议办公室向被告青岛市黄岛区人民政府发出《关于尽快清理胶州湾内渔业养殖设施的通知》（胶海清办[2016]2号），要求“按照属地管理原则，请你区尽快组织对管辖海域内渔业养殖设施依法依规进行清理，……” 2016年8月25日，被告青岛市黄岛海洋与渔业局向原告送达《通知》，其主要内容为：原告养殖设施已经清点，依据《胶州湾海域养殖设施清理整治实施方案》（胶海清发[2014]1号）和《胶州湾海域养殖设施二期清理整治方案》（胶海清发[2015]1号）规定的奖补政策及标准，在规定时间内，张向举自行清理完毕的，其在胶州湾内的养殖设施奖励补助共计8345670.65元。原告对此不服，向青岛市黄岛区人民法院提起诉讼，要求被告青岛市黄岛海洋与渔业局补偿96329772元，黄岛区人民法院于2016年11月2日作出（2016）鲁0211行初106号行政裁定，以原告所诉主体错误裁定驳回了原告的起诉。原告不服，向本院提起上诉。本院于2017年3月23日作出（2017）鲁02行终33号行政裁定，驳回上诉，维持原裁定。 2016年8月10日，被告青岛市黄岛综合行政执法局作出青黄综合执法决字[2016]第001号《行政决定书》，决定原告于2016年8月13日前自行清理所属海域内的渔业养殖设施，退还非法占用的海域，恢复海域原状。2016年8月16日，被告作出青黄综合执法催字[2016]第001号强制执行事先催告书，限原告在收到本催告书之日起3日内立即清理所属渔业养殖设施，退还非法占用的海域，恢复海域原状。但原告收到该催告书后未在规定的期限履行。2016年8月26日，被告青岛市黄岛综合行政执法局作出青黄综合执法代决字[2016]第001号代履行决定书，决定于2016年8月30日以代履行方式，代原告履行青黄综合执法决字[2016]第001号行政决定书中原告应承担的义务。2016年8月30日，被告青岛市黄岛综合行政执法局以代履行的方式，将原告张向举涉案海洋的养殖设施予以拆除。原告对被告青岛市黄岛综合行政执法局所作出青黄综合执法决字[2016]第001号《行政决定书》及青黄综合执法代决字[2016]第001号代履行决定书均不服，分别向青岛市黄岛区人民法院提起行政诉讼，要求撤销上述二份决定书。青岛市黄岛区人民法院分别于2016年10月24日、11月24日作出了（2016）鲁0211行初90号、（2016）鲁0211行初98号行政判决书，认定原告在与××胶南市××镇农业服务中心所签订的合同系在《海域使用权证书》已经到期终止的情况下签订，涉案海域再未办理海域使用权审批手续，因此原告使用该海域进行养殖经营违反了《中华人民共和国海域使用管理法》第三条第二款的规定，被告青岛市黄岛综合行政执法局所作的青黄综合执法决字[2016]第001号《行政决定书》和青黄综合执法代决字[2016]第001号代履行决定书均合法，驳回了原告的诉讼请求，原告不服，向本院提起上诉，本院分别于2017年3月21日、2016年12月19日，作出了（2017）鲁02行政147号行政判决、（2016）鲁02行政770号行政判决，驳回上诉，维持原判。 另查明，2014年3月14日，被告青岛市黄岛区人民政府印发青黄政发[2014]号《青岛市黄岛海域清理补偿办法》。其主要内容为：为加强海域使用管理，保障重大项目建设用海需要，维护单位和个人合法权益，保障海域附着物清理工作的顺利进行，制定本办法。一、补偿标准(一)岩礁养殖海参、鲍鱼…（二）筏式养殖…（三）滩涂养殖…（四）虾池养殖对虾…（五）虾池改造养殖海参…（六）网箱养殖1、木质网箱：规格为4米×4米以下的，补偿标准不超过2900元/箱；规格为5米×5米以下的，补偿标准不超过3000元/箱；10米×10米以下的，补偿标准不超过13026元/箱。…（七）育苗场及养殖大棚苗种…（八）定制网具…（九）沉箱养殖…（十）养殖船拆解…（十一）捕捞船拆解…(十二)其他项目以上未包含的海珍品底播、空道养鲍、工厂化养殖及其他项目，按确定的评估价值予以补偿。二、补偿原则（一）镇、村已取得海域使用权证书对外发包的或个人已取得海域使用权证书进行养殖的，按本办法规定的补偿标准或评估标准进行补偿。（二）镇、村未取得海域使用权证书签订合同对外发包的，分具体情况区别处理1、岩礁池、虾池…2、滩涂贝类养殖合同内注明具体坐标、面积的，按补偿标准的80%进行补偿；合同内未注明具体坐标的须重新核实合同坐标及面积，按补偿标准的80%进行补偿。3、海珍品底播…（三）单位或个人未取得海域使用权证书，同时也未与镇或村签订合同的，原则上不予补偿。在集中清理时，能够主动配合并按期清理完毕的，可给予不超过本办法规定的补偿标准的50%的补助（滩涂贝类、海珍品底播不予补偿）（四）本办法公布之日前，已取得海域使用权证书，因海洋功能区划调整或重点项目建设不再办理续期的以及2003年1月28日前已签订合同至今有效的，按照前述条款“已取得海域使用权证书”确定的补偿原则执行。本办法公布之日后，凡未取得海域使用权证书的单位或者个人、或海域使用权证书到期未续期，擅自发包或从事海域养殖的，一律不予补偿。三、补偿程序（一）宣传动员…（二）填表登记…（三）清点测绘…（四）张榜公布…（五）签订协议由镇政府、街道办事处和园区管委牵头，由所在村组织养殖户（单位）签订补偿协议。（六）清理验收…（七）海域清理补偿实行包干办法，由镇政府、街道办事处和园区管委组织实施。补偿资金拨付到各镇政府、街道办事处和园区管委，再拨付到相关村，由村负责发放给有关养殖户。 本院认为,本案争议的焦点问题有以下三个方面：一、原告张向举的养殖设施被拆除是否应当予以补偿；二、承担补偿责任的适格主体问题；三、补偿的标准和数额如何确定。 关于第一个焦点问题，本院认为，《中华人民共和国海域使用管理法》第三十条规定：“因公共利益或者国家安全的需要，原批准用海的人民政府可以依法收回海域使用权。依照前款规定在海域使用权期满前提前收回海域使用权的，对海域使用权人应当给予补偿。”《青岛市胶州湾保护条例》第三十一条规定：“市人民政府应当建立胶州湾生态补偿制度。市和环胶州湾各区（市）人民政府、经济功能区管理机构以及入胶州湾河流流经区域的区（市）人民政府应当将涉及胶州湾保护的海洋、湿地、河流流域生态补偿资金列入本级财政预算，建立生态环保财力转移支付制度。因保护胶州湾所采取的措施对相关权利人造成损失的，应当依法给予补偿；对其生产、生活造成影响的，还应当作出妥善安排。”本案中，虽然原告（乙方）与××胶南市××镇农业服务中心（现青岛市黄岛红石崖镇农业服务中心，甲方）于2005年5月8日签订《浅海水面有偿使用合同》时，原胶南市红石崖镇农业服务中心的涉案海域的海域使用权证书已经失效，且再未办理海域使用权审批手续，但双方所签订的该合同的第一条明确约定：“甲方将经青岛市人民政府确权使用的部分浅海面积、滩涂面积包给乙方有偿使用”，原告张向举也依照该合同约定连续缴纳了11年的租赁费，直到养殖设施被清理前；而且根据本院所查明的事实，原告张向举缴纳第一批租赁费的时间（2005年3月7日）早于合同签订时间（2005年5月8日），原胶南市红石崖镇农业服务中心的涉案海域的海域使用权证书在当时尚处于有效期间（海域使用权证书失效时间为2005年4月24日），基于以上因素和法律规定，本院认为，原告应享有对行政机关的信赖利益保护，基于对行政机关的信赖而遭受利益损失，应当得到补偿。对于各被告所提出的原告属于违法占用海域进行养殖不应得到补偿的抗辩主张，本院不予支持。 关于第二个焦点问题，本院认为，为加强胶州湾环境和资源保护，《青岛市胶州湾保护条例》第三十一条规定了环胶州湾各区（市）人民政府应将涉及胶州湾保护的生态补偿资金列入本级财政预算，对因保护胶州湾采取措施对相关权利人造成损失的，依法给予补偿。胶州湾海域养殖设施清理整治工作联席会议印发的《胶州湾海域养殖设施清理整治实施方案》（胶海清发[2014]1号）、《胶州湾海域养殖设施二期清理整治方案》（胶海清发[2015]1号）两份文件，其中《胶州湾海域养殖设施二期清理整治方案》（胶海清发[2015]1号）中在“落实工作职责”部分也明确规定了沿胶州湾区（市）人民政府负责管理海域内养殖设施的清理动员、清理监督、清理补助等工作。原告张向举的养殖设施也基于上述规定，因保护胶州湾的环境和生态资源而被清理，因此，被告青岛市黄岛区人民政府应作为承担补偿责任的主体，原告所诉行政补偿与其他被告无关，其他被告不是本案适格主体，应依法裁定驳回原告对其他被告的起诉。 关于第三个焦点问题，本案中，原告张向举与被告就补偿标准问题存在争议，原告认为《胶州湾海域养殖设施二期清理整治方案》所确定的奖励补助标准明显低于《青岛市黄岛海域清理补偿办法》确定的补偿，所以应当按照黄岛当地的标准进行补偿。本院认为，原告张向举的养殖设施位于黄岛海域，比较《胶州湾海域养殖设施二期清理整治方案》的奖补标准与《青岛市黄岛海域清理补偿办法》所确定的补偿标准，可以看出，作为黄岛制定的《青岛市黄岛海域清理补偿办法》所确定的补偿标准明显高于《胶州湾海域养殖设施二期清理整治方案》的奖补标准，适用黄岛的《青岛市黄岛海域清理补偿办法》确定的补偿标准更符合当地的实际情况，也更有利于保障行政相对人的合法权益，因此可以考虑参照《青岛市黄岛海域清理补偿办法》确定的补偿标准对原告张向举的养殖设施进行补偿。对于被告所提出的该办法仅适用特定区域的重大项目建设用海需要、本案不应参照该办法确定的标准进行补偿的抗辩理由，本院认为，《青岛市黄岛海域清理补偿办法》的内容明确表明了制定该补偿办法是为了加强辖区海域使用管理，保障重大项目建设用海需要，维护养殖单位和个人合法权益，保障海域附着物清理工作的顺利开展，结合黄岛当地的实际情况而制定，制定该补偿办法，不仅有保障重大项目用海需要的目的，也有加强海域管理、保障海域附着物顺利清理等目的，对被告所提出该项抗辩主张，本院不予支持。本案中，各方均确定原告张向举的养殖设施有：6m×6m网箱为160个，5m×5m网箱为4400个，4m×4m网箱为830个，3m×3m网箱为272个。生活平台是478.243平米，工作平台是691.63平米。看护房是254.082平米。参照《青岛市黄岛海域清理补偿办法》的标准，规格为6m×6m的单个网箱补偿13026元（按照10m×10m以下规格），160个网箱共计2084160元；规格5m×5m单个网箱补偿3000元，4400个共计13200000元；规格4m×4m单个网箱补偿2900元，830个共计2407000元；规格3m×3m单个网箱补偿2900元（按照4m×4m以下规格），272个共计788800元，鉴于《青岛市黄岛海域清理补偿办法》对于生活平台、工作平台、看护房并无相应的补偿标准，对于该部分设施，不予补偿。故依据《青岛市胶州湾保护条例》第三十一条的规定，原告张向举的各种规格的网箱应予补偿共计18479960元。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十三条的规定，判决如下： 一、被告青岛市黄岛区人民政府于本判决生效之日起10日内给付原告张向举养殖设施补偿款18479960元。 二、驳回原告张向举的其他诉讼请求。 案件受理费50元，由被告青岛市黄岛区人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。 审判长  徐奎浩 审判员  李玉兰 审判员  高沛沛 二〇一八年十一月十二日 法官助理 杨竣童 书记员  赵洪峰 书记员  王倩倩