西安铁路运输中级法院 行 政 判 决 书 (2018)陕71行初745号 原告王小磊，女，汉族。 委托代理人李云，陕西法智律师事务所律师。 被告西安市人民政府，住所地西安市未央区凤城八路**。 法定代表人上官吉庆，市长。 委托代理人于海江，西安市法制办工作人员。 委托代理人吴博，新城区城改办工作人员。 原告王小磊因与被告西安市人民政府不履行行政复议法定职责一案，向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，于2018年10月9日公开开庭审理了本案，原告王小磊及其委托代理人李云，被告西安市人民政府委托代理人于海江、吴博到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 2018年6月27日，原告以西安市新城区人民政府为被申请人向被告邮寄了行政复议申请书，请求：1、认定被申请人将韩南韩北城中村改造项目的投资主体由陕西佳诚房地产开发有限公司变更为陕西中轩置业有限公司违法并无效；2、认定被申请人将韩南韩北城中村改造项目建筑工地名称由佳诚长安集变更为太奥幸福小镇违法并无效。2018年8月15日，被告西安市人民政府作出市政复驳字〔2018〕230号《西安市人民政府驳回行政复议申请决定书》（以下简称《驳回复议决定书》），认为被申请人西安市新城区人民政府作出的《关于变更韩南、韩北村城中村改造项目投资主体的函》（新政函〔2017〕43号）系行政机关的内部行为，并未给申请人创设权利义务，该函仅系城中村改造的一个程序性环节。将韩南韩北城中村改造项目建筑工地名称由佳诚长安集变更为太奥幸福小镇系陕西中轩置业有限公司自主经营行为，不属于被申请人具体行政行为。因此申请人复议请求不符合行政复议受理条件，决定驳回申请人的行政复议申请。 原告王小磊诉称，被告作出的《驳回复议决定书》事实不清，原告已提交证据证明陕西佳诚房地产开发有限公司是韩南韩北村改造项目合法投资主体，被告作出的复议决定未查明陕西中轩置业有限公司成为韩南韩北城中村改造项目投资主体的依据。新城区人民政府和西安市城中村改造办公室是两个独立的行政机关，不存在隶属关系，新城区人民政府向西安市城中村改造办公室发函不是内部行政行为，《关于变更韩南、韩北村城中村改造项目投资主体的函》不仅是城中村改造必要程序而且对行政相对人和利害关系人权利义务有实质影响。陕西中轩置业有限公司与陕西佳诚房地产开发有限公司是两个不同的经工商机关核准的公司，之间没有隶属或投资关系，陕西中轩置业有限公司更改其他公司项目名称不是自主经营范围内的事项，自主经营行为不能强行和超范围干涉其他公司自主经营权。被告复议决定事实不清，适用法律错误，程序违法。因此请求法院：1、依法撤销被告《驳回复议决定书》（市政复驳字〔2018〕230号）；2、判令被告限期受理原告的行政复议申请；3、诉讼费由被告承担。 原告向本院提供了以下证据：1、《西安市人民政府驳回行政复议申请决定书》（市政复驳字〔2018〕230号），证明被告作出的行政复议决定事实不清，违反法律规定。 2、《西安市城中村改造办公室关于新城区韩南韩北城中村改造方案的批复》（市城改发〔2011〕106号），证明陕西佳诚房地产开发有限公司是涉案项目的唯一合法投资主体，陕西佳诚房地产开发有限公司据此有权进行商品房的开发，本案原告按照《西安市城中村改造办公室关于新城区韩南韩北城中村改造方案的批复》购买商品房，所缴纳的购房款全部用于涉案项目的改造及村民安置费用的发放，与涉案项目形成了利害关系，新城区人民政府违法变更投资主体，对原告及业主的权利义务产生了重大影响；佳诚长安集名称是陕西佳诚房地产开发有限公司对自己项目的命名，陕西中轩置业有限公司无权变更。 3、《西安市新城区人民政府关于变更韩南、韩北村城中村改造项目投资主体的函》（新政函〔2017〕43号），证明新城区人民政府无权作出该函，该函违背了《西安市城中村改造管理办法》。该函给原告等业主设定了权利义务，原告购房在政府知晓同意审批后进行，建房主体被违法变更，必然侵害原告的权利义务，区政府及城改办是两个不同的单位，没有行政隶属关系，该行为不是行政机关的内部行为。 4、新城区政府答辩状，证明陕西佳诚房地产开发有限公司是涉案项目唯一合法的投资主体，陕西佳诚房地产开发有限公司售卖房屋收取的款项全部用于涉案项目的建设，截止目前商品房没有进行建设，因此原告作为购房业主，变更投资主体涉及到原告的权利义务，新城区人民政府滥用权力。 5、西安市城中村改造办公室2018年5月18日向霍某某作出的《政府信息公开告知书》，证明原告证据2的由来。 6、西安市新城区发展和改革委员会《关于“韩南、韩北城中村改造项目”制作市重点项目绿卡有关情况的回复》，证明西安市新城区发展和改革委员会将涉案项目核实为重点项目，发放了绿卡，陕西佳诚房地产开发有限公司是涉案项目唯一合法的投资主体。 7、“佳诚·长安集”项目房号保留协议、补充协议，证明原告向涉案项目唯一合法的投资主体陕西佳诚房地产开发有限公司购买了房屋，原告与涉案项目有利害关系，截至目前，政府没有让原告与陕西中轩置业有限公司作接转工作，在此情况下，证据3与原告具有利害关系。 8、西安市城中村（棚户区）改造办公室官网截图、《西安市城中村（棚户区）改造办公室主要职责内设机构和人员编制规定》、新城区政府官网截图，证明西安市城中村改造办公室与新城区政府之间没有行政隶属关系，新城区政府没有变更投资主体的职权。 9、陕西佳诚房地产开发有限责任公司工商信息公示系统截图、陕西中轩置业有限公司工商信息公示系统截图，证明二者是独立的公司，没有任何关系，因此陕西中轩置业有限公司对陕西佳诚房地产开发有限责任公司项目名称的变更不属于内部经营管理行为，被告作出的复议决定错误。 被告西安市人民政府辩称，被告作出的《驳回行政复议决定书》事实清楚，程序合法，适用法律正确，依法应当驳回原告的诉讼请求。原告对新城区人民政府2017年7月18日作出的《西安市新城区人民政府关于变更韩南、韩北村城中村改造项目投资主体的函》（新政函〔2017〕43号）及将韩南韩北城中村改造项目建筑工地名称由佳诚长安集变更为太奥幸福小镇不服提起行政复议，2018年7月2日被告向新城区人民政府发出行政复议答复书。2018年8月15日，被告根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项之规定作出《驳回行政复议决定书》。《西安市新城区人民政府关于变更韩南、韩北村城中村改造项目投资主体的函》系行政机关内部行为，并未给原告创设权利义务，该函仅系整个城中村改造的一个程序性环节。将韩南韩北城中村改造项目建筑工地名称由佳诚长安集变更为太奥幸福小镇系陕西中轩置业有限公司自主经营行为，不属于具体行政行为。 被告西安市人民政府向本院提交以下证据：1、邮寄回执2份，2、原告行政复议申请书，3、《西安市人民政府行政复议答复通知书》（市政复答字〔2018〕230号），4、西安市新城区人民政府《答辩状》，5、《西安市新城区人民政府关于变更韩南、韩北村城中村改造项目投资主体的函》（新政函〔2017〕43号），6、陕西佳诚房地产开发有限责任公司向西安市新城区政府作出的《关于韩南韩北城中村改造项目的情况报告》（陕佳房发〔2015〕17号），7、《西安市人民政府驳回行政复议申请决定书》。以上证据证明被告作出的《驳回行政复议决定书》事实清楚，程序合法，适用法律正确，证据5、6，证明《西安市新城区人民政府关于变更韩南、韩北村城中村改造项目投资主体的函》系行政机关的内部行政行为，且该行政行为并未对原告创设新的权利和义务。 经庭审质证，被告西安市人民政府对原告证据真实性认可，证明目的不认可。原告对被告西安市人民政府提交的证据质证意见为：证据1、5、7真实性认可，证明目的不认可，证据2不完整，真实性不认可。证据3、4真实性不认可，新城区政府答辩状的落款日期不真实，没有按照行政复议法的规定10日内进行答复，证明目的不认可。证据6真实性不认可，合法性及证明目的不认可。 本院对上述证据认证如下：原告证据1、2、3、4、7、被告的证据1、2、3、4、5、6、7，经过庭审举证、质证，均来源合法，客观真实，应予采信。原告证据4没有落款日期，但不影响行政复议的审查，原告欲证明复议程序违法的证明目的不予采信。对其余证据因与本案无关，故不予采纳。 审理查明，2018年6月27日,原告以西安市新城区人民政府为被申请人向被告邮寄了行政复议申请书，请求：1、认定被申请人将韩南韩北城中村改造项目的投资主体由陕西佳诚房地产开发有限公司变更为陕西中轩置业有限公司违法并无效；2、认定被申请人将韩南韩北城中村改造项目建筑工地名称由佳诚长安集变更为太奥幸福小镇违法并无效。被告收到后，于2018年7月2日向西安市新城区人民政府作出《行政复议答复通知书》。被告西安市人民政府于2018年8月15日作出《驳回复议决定书》并于当日向原告邮寄送达。原告收到后不服于2018年8月29日向本院提起行政诉讼。 另查明，2017年7月18日，西安市新城区人民政府向西安市城中村改造办公室作出新政函[2017]43号《关于变更韩南、韩北村城中村改造项目投资主体的函》，该函载明“经政府研究决定由陕西中轩置业有限公司全面接盘韩南村、韩北村城中村改造项目，新城区城中村改造办公室于2016年9月27日与陕西中轩置业有限公司签订了《项目合作框架协议》。为确保该项目各项后续手续的顺利推进，现特致函贵办将原韩南村、韩北村城中村改造项目的投资主体陕西佳诚房地产开发有限公司变更为陕西中轩置业有限公司，以便我区尽快推进相关手续申报和办理，使被征收群众尽快早日回迁”。 本院认为，本案争议焦点为原告请求被告对其行政复议申请作出复议决定法定职责的理由是否成立。原告申请行政复议的事项之一为“韩南韩北城中村改造项目的投资主体由陕西佳诚房地产开发有限公司变更为陕西中轩置业有限公司”的行为，该行为在新政函[2017]43号《关于变更韩南、韩北村城中村改造项目投资主体的函》中得以体现，该行为的相对人为涉案改造项目的投资主体，原告虽在涉案改造项目中认购商品房，与原投资主体陕西佳诚房地产开发有限责任公司形成民事合同关系，但其与变更改造项目投资主体的行政行为之间并不存在直接利害关系，故其不具有对该行政行为提起行政复议的申请人资格。原告的另一项复议申请为“认定被申请人将韩南韩北城中村改造项目建筑工地名称由佳诚长安集变更为太奥幸福小镇违法并无效”，就原告申请的该事项，并无证据证明涉案城中村改造项目建筑工地名称变更系复议被申请人作出，且系行政机关作出的行政行为，故原告该项行政复议申请不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的行政复议受案范围。综上，原告认为其行政复议申请符合法律规定，请求被告对其行政复议申请作出行政复议决定的理由不能成立，对其诉讼请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告王小磊的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告王小磊负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉至陕西省高级人民法院。 审 判 长  杨 娜 审 判 员  柴 苗 代理审判员  宋一林 代理审判员  陈泉池 人民陪审员  王 聪 二〇一八年十一月八日 书 记 员  张慧子