中华人民共和国最高人民法院 行 政 裁 定 书 （2018）最高法行申7775号 再审申请人（一审原告、二审上诉人）洪以芬。 委托代理人贾建东。 被申请人（一审被告、二审被上诉人）海南省海口市人民政府。 法定代表人丁晖。 委托代理人曾子珊。 委托代理人明占伟。 原审第三人海口红城湖公园管理有限公司。 法定代表人郑家和。 再审申请人洪以芬因诉被申请人海南省海口市人民政府（以下简称海口市政府）及原审第三人海口红城湖公园管理有限公司（以下简称红城湖公司）颁发国有土地使用证一案，不服海南省高级人民法院于2017年12月12日作出的（2017）琼行终1633号行政裁定，向本院申请再审。本院于2018年9月5日立案受理，依法组成合议庭进行审查，并于2018年11月1日上午，在海南省高级人民法院第二法庭组织各方开庭询问，再审申请人洪以芬及其委托代理人贾建东，被申请人海口市政府的委托代理人曾子珊、明占伟，到庭参加询问活动。原审第三人红城湖公司经传票传唤未到庭，被申请人海口市政府的行政机关负责人因公务活动未到庭并出具书面说明。案件现已审查终结。 1985年8月15日，洪以芬的养父张继林向原琼山县府城镇府城管理区申请住宅建设用地132平方米，并获得批复同意。1987年10月26日，原琼山县国土资源局（以下简称原琼山县国土局）向张继林发放《琼山县非农业建设用地核发证书登记表》。1987年10月29日，原琼山县国土局向张继林发放第0××9号《宅基地使用权审核证》。1994年，经国务院批准，原琼山县改设为琼山市；2002年，琼山市与海口市行政区划调整，成立海口市琼山区。2010年5月25日，海口市琼崖公证处出具（2010）琼崖证字第××号公证书，主要内容：张继林、潘春兰夫妇死后的宅基地，由洪以芬继承。 2009年1月20日，海口市琼山区人民政府（以下简称琼山区政府）作出琼山府函（2009）122号《海口市琼山区人民政府关于红城湖公园综合治理墨客村改造项目有关问题的批复》，同意由红城湖公司作为业主，实施红城湖公园综合治理暨墨客村改造项目，负责该项目拆迁、纠纷处理、治理和改造全部资金的筹措与投入等具体事宜。2009年8月，海口市琼山区府城镇府城社区金二居民小组、府城社区居民委员会、府城镇人民政府共同盖章确认，向案外人苏大忠、苏光兴、李崇西、谢俊伟、文华明、苏光福、王宏海、林伟雄、王宏波、郑海波等十户出具使用土地来源证明，有关部门对上述涉及被拆迁的十户人的土地和房屋进行现场调查和测量。2009年8月28日，红城湖公司与上述十户人分别签订《海口市琼山区墨客村旧城改造拆迁安置补偿协议》，该十户人已根据协议领取全部补偿款。2013年1月22日，海南省海口市国土资源局（以下简称海口市国土局）作出海土资琼山字（2013）6号《海口市国土资源局土地权属异议征询通告》(以下简称6号通告)，主要内容：“该地块位于红城湖北侧，四至为：东至红城湖公司，南至红城湖路，西至中国烟草总公司海南分公司，北至红城湖公司，土地面积1802.53平方米，属苏光福、苏大忠、苏光兴、李崇西、王宏波、郑海波、林伟雄、文华明、王宏海、谢俊伟等十户个人所使用的宅基地。凡对上述土地权属有异议者，请自登报之日起15天内，以书面形式向我局琼山分局申诉，逾期不申诉，则视该土地权属无异议，我局将按照有关法律规定办理土地确权手续。”2013年2月5日，海口市国土局将6号通告刊登在海口晚报上。2013年3月12日，海口市国土局向红城湖公司出具海土资琼山字（2013）21号《海口市国土资源局关于府城红城湖北侧2661.28平方米土地使用权属的函》，主要内容为：“根据申请及相关权益人提供的权属资料，我局组织相关部门及当事人对所使用的土地进行现场指界、走线、测量，并于2013年2月13日，在海口晚报上刊登涉及郑海波、王宏波等十户宅基地确权内容的土地权属异议征询通告，至今无异议。我局对上述申请进行会审，经会审同意，除王丹平、王丹青已经持有145.85平方米的国有土地使用证，待定面积718.25平方米属于纠纷地外，苏光福118.98平方米、苏大忠169平方米、苏光兴142.34平方米、李崇西207.93平方米、王宏波244平方米、郑海波185.43平方米、林伟雄178.34平方米、王宏海244平方米、文华明130.71平方米、谢俊伟18l.81平方米等十户,共1802.53平方米，拟按宅基地给予确权，并按相关规定办理供地手续。”2014年1月25日，上述十户与红城湖公司签订《土地使用权转让合同》，约定王宏波等十户将1802.55平方米土地转让给红城湖公司。2014年11月20日，海口市政府向红城湖公司颁发海口市国用（2014）第0××l号国有土地使用权证（以下简称第0××l号国土证），载明土地位于海口市××××路北侧，土地面积为1802.55平方米。2016年3月7日，海口市国土局作出海土资籍字（2016）32号《关于反映红城湖公园管理有限公司欺骗政府、强占5户私人宅基地情况的复函》（以下简称32号复函），主要内容：洪以芬等人申请指界确权的土地，已经登记发证给红城湖公司，土地证号为第&tim**;×号国土证。经查，上述土地系红城湖公司从苏光兴等10户私人宅基地转让取得，琼山区府城镇府城社区居民委员会和府城社区金二居民小组已对苏光兴等10户用地界线确认盖章，并出具土地来源证明。如果对政府作出的确权行为有异议，建议通过司法途径解决。32号复函附有《王丹平、张继林、林青、梁昌旺、冯万均、王文武拟用地示意图》（以下简称示意图），图下方注：此图仅供参考不作权属依据。2016年6月6日，海口市中级人民法院受理洪以芬诉琼山区政府及第三人红城湖公司不履行土地确权法定职责一案，并于2016年9月12日作出（2016）琼01行初216号行政裁定，以洪以芬未证明其向政府提出过确权申请，起诉不符合法定条件为由，驳回洪以芬的起诉。2016年11月2日，洪以芬向海口市琼山区信访局（以下简称琼山区信访局）申请土地确权，琼山区信访局于当日作出琼山信访（2016）30号《不予受理通知书》（以下简称30号不予受理通知），以洪以芬所涉信访事项已经通过诉讼途径解决，决定不予受理洪以芬的确权申请。2017年2月14日，洪以芬提起本案行政诉讼，请求撤销海口市政府给红城湖公司颁发第××号国土证的行政行为。 海口市中级人民法院（2017）琼01行初514号行政裁定认为，第××号国土证项下土地原系案外人苏光福等十人使用的宅基地，因拆迁补偿等事由为红城湖公司所取得。洪以芬提供的宅基地使用权审核证、用地申请表、琼山县非农业建设用地核发证书登记表、收据等证据，不能证明其主张的土地四至与第××号国土证项下土地存在关联，洪以芬与涉案土地不具有利害关系。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第（一）项、《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（一）项的规定，裁定驳回洪以芬的起诉。洪以芬不服，提起上诉。 海南省高级人民法院（2017）琼行终1633号行政裁定认为，洪以芬于2016年6月6日提起的案号为（2016）琼01行初216号的行政诉讼时，就应当知道被诉第××号国土证颁证行为，其于2017年2月14日提起本案行政诉讼，明显超过法律规定的6个月起诉期限。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定驳回上诉，维持原裁定。 洪以芬申请再审称：1.洪以芬的涉案土地系从养父张继林继承而来，32号复函及其附件示意图明确涉案土地已经登记在第××号国土证下，一审裁定认定洪以芬与涉案土地不具有利害关系，属于认定事实错误。2.32号复函未明确告知洪以芬诉权或者起诉期限及救济途径，应当适用2年的起诉期限；洪以芬依据（2016）琼01行初216号行政裁定申请信访，琼山区信访局于2016年11月2日作出30号不予受理通知，起诉未超过6个月法定期限。二审裁定以超过6个月起诉期限为由驳回起诉，属于认定事实和适用法律错误。请求撤销二审裁定，依法再审本案，支持洪以芬一审诉讼请求。 海口市政府答辩称：1.32号复函及所附示意图是根据洪以芬陈述作出的描述，不代表政府承认其主张，不能得出洪以芬继承所得土地使用权包含在第××号国土证范围内的结论，也不能作为证明洪以芬与被诉颁证行为有利害关系的证据。2.2016年6月6日洪以芬提起（2016）琼01行初216号行政诉讼案件时，起诉状中已经写明给红城湖公司发证的事实，至2017年2月14日提起本案行政诉讼，超过法定6个月的起诉期限。请求驳回洪以芬的再审申请。 红城湖公司未提供书面答辩意见。 本院经审查认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定，公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应证据材料。也就是说，原告起诉土地颁证行为，应当举证初步证明，其与被诉的颁发土地证行为具有利害关系。本案中，有证据证明，第××号国土证项下的土地，原属苏光福等十人的宅基地。2013年1月，海口市国土局发布6号通告，明确涉案1802.53平方米土地使用权属苏光福等十户，并要求有异议者自登报之日起15天内提出异议，洪以芬在规定期限内未提出异议；且洪以芬提供的宅基地使用权用地申请表、琼山县非农业建设用地核发证书登记表、审核证等证据，只能证明其享有相关宅基地使用权，但不能证明该宅基地的具体位置以及与第××号国土证的关联性。洪以芬未提供初步证据证明其与被诉第××号国土证颁证行为存在利害关系，不具有本案原告资格。一、二审裁定驳回洪以芬的起诉，处理结果并无不当。洪以芬主张，32号复函及所附示意图证明涉案土地已经登记在第××号国土证下。但是，32号复函及所附示意图仅仅是根据洪以芬等人的主张，对争议地具体位置作出的描述，并非确权依据，不能初步证明洪以芬主张的宅基地与颁发第××号国土证行为存在关联性。以此为由申请再审，理由不能成立。 应当指出的是，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。第四十八条第一款规定，因不可抗力或者其他不属于起诉人自身原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。所谓“不属于起诉人自身原因耽误起诉期限”，是指在有效起诉期限内，基于地震、洪水等客观原因无法起诉而耽误的期间，或者基于对有关国家机关答应处理涉案争议的信赖，等待其处理结果而耽误的期间。本案中，海口市国土局于2016年3月7日作出32号复函，告知洪以芬等人颁发第××号国土证的事实。但是，海口市政府不能举证证明该复函送达洪以芬的具体时间，上述日期不能作为计算洪以芬起诉期限的起算日期。2016年6月6日，海口市中级人民法院受理洪以芬提出的请求判令琼山区政府履行土地确权法定职责的行政诉讼，并于2016年9月12日作出（2016）琼01行初216号驳回起诉行政裁定，在该案的起诉状中，洪以芬自认知道被诉颁发第××号国土证的事实，洪以芬的起诉期限应当从其起诉之日开始计算。但是，洪以芬提起该案诉讼目的与本案诉讼目的一致，都是为了维护其主张的宅基地使用权，只是救济路径不同而已。因人民法院审理前述案件而耽误洪以芬提起本案行政诉讼的期间，是洪以芬基于对人民法院审理该案的信赖而耽误的期间，依法应当予以扣除。洪以芬的起诉期限应当从2016年9月12日后收到该案一审判决书之日起开始计算，满6个月起诉期限届满。即，洪以芬的起诉期限应当在2017年3月12日后方才届满，2017年2月14日提起本案行政诉讼，并未超过法定起诉期限，二审以超过起诉期限为由裁定驳回洪以芬的起诉理由不当，本院予以指正。鉴于本案处理结果正确，再审徒增诉累，本院不予再审。 综上，洪以芬的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第（一）、（三）项规定的情形。依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下： 驳回洪以芬的再审申请。 审判长  郭修江 审判员  龚 斌 审判员  熊俊勇 二〇一八年十一月二十六日 法官助理黄宁晖 书记员陈清玲 附：相关法律、司法解释条文 1.中华人民共和国行政诉讼法 第二十五条行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。 有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。 有权提起诉讼的法人或者其他组织终止，承受其权利的法人或者其他组织可以提起诉讼。 人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。 第四十六条公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。 因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。 第四十八条公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。 公民、法人或者其他组织因前款规定以外的其他特殊情况耽误起诉期限的，在障碍消除后十日内，可以申请延长期限，是否准许由人民法院决定。 第九十一条当事人的申请符合下列情形之一的，人民法院应当再审： （一）不予立案或者驳回起诉确有错误的； （二）有新的证据，足以推翻原判决、裁定的； （三）原判决、裁定认定事实的主要证据不足、未经质证或者系伪造的； （四）原判决、裁定适用法律、法规确有错误的； （五）违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的； （六）原判决、裁定遗漏诉讼请求的； （七）据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的； （八）审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。 2.最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释 第一百一十六条当事人主张的再审事由成立，且符合行政诉讼法和本解释规定的申请再审条件的，人民法院应当裁定再审。 当事人主张的再审事由不成立，或者当事人申请再审超过法定申请再审期限、超出法定再审事由范围等不符合行政诉讼法和本解释规定的申请再审条件的，人民法院应当裁定驳回再审申请。 3.最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定 第四条公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。 在起诉被告不作为的案件中，原告应当提供其在行政程序中曾经提出申请的证据材料。但有下列情形的除外： （一）被告应当依职权主动履行法定职责的； （二）原告因被告受理申请的登记制度不完备等正当事由不能提供相关证据材料并能够作出合理说明的。 被告认为原告起诉超过法定期限的，由被告承担举证责任。