广州铁路运输中级法院行 政 裁 定 书（2018）粤71行终2556号上诉人（原审原告）：王曦，女，1970年5月6日出生，汉族，住广州市荔湾区。被上诉人（原审被告）：广州市国土资源和规划委员会。住所地：广州市越秀区吉祥路**。法定代表人：彭高峰，主任。委托代理人：邓建忠，该委员会工作人员。委托代理人：郭杏珍，广东流溪律师事务所律师。上诉人王曦因诉被上诉人广州市国土资源和规划委员会（以下简称市国规委）预售合同备案登记一案，不服原广州铁路运输第一法院（2018）粤7101行初1368号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。原审法院查明：2001年12月30日，原告王曦与从化市广从天地实业开发有限公司签订从房预契字第200609号《房地产预售契约》（以下简称涉案《房地产预售契约》），其中约定原告向从化市广从天地实业开发有限公司预购从化市良口镇米埗庙湾新温泉山庄A幢第5层**号房，本契约经双方签署并经从化市房地产管理局（房地产交易所）审核、登记后生效。双方于2002年4月10日就上述预售契约办理了预售合同备案登记。2007年5月28日，原广州市萝岗区人民法院向原从化市房管局发出（2005）萝法执民字第2026-2027号、（2006）萝法执公字第27、51、106、59-95号《协助执行通知书》，要求原从化市房管局协助执行下列事项：一、解除对下列人员名下房产的查封：……40、解除王曦位于从化市××××村良口新温泉山庄A幢5层5**、5**房的查封（第95号案）。二、将上述房屋的房地产权过户给买受人广州市华熙温泉开发有限公司名下所有。原从化市国土资源和房屋管理局在收到上述《协助执行通知书》后，于2007年6月6日注销了涉案《房地产预售契约》的预售合同备案登记，并将上述房地产权过户给广州市华熙温泉开发有限公司名下所有。据《从化市商品房买卖合同鉴证情况证明表》记载：合同号200609，房屋坐落良口镇新温泉山庄A幢5**房，卖方从化市广从天地实业开发有限公司，结案日期2002-4-10，契约日期2002-1-23，预购人王曦，身份证号码，抵押查封情况有1个合同抵押/涂销记录2002年4月11日，已办抵押，粤房他证号，抵押权人名称：建行，债权数额：340000（元），合同号：200609押备字20020342，无查解封记录，备注2016.5.26补录信息：2007.6.6（2005）萝法执民字第2026-2027号、（2006）萝法执公字第27、51、106、59-95号解封，并将上述房产的的房地产权过户给买受人广州市华熙温泉开发有限公司名下所有。原告主张其于2017年2月14日广州市从化区国土资源和规划局作出的信息公开答复中得知被告注销涉案《房地产预售契约》的预售合同备案登记，故诉至原审法院。另查明，原从化市国土资源和房屋管理局对于房屋登记的职权现由被告市国规委行使。王曦因不服广州市从化区国土资源和规划局作出的从国土规划公开[2017]7号《依申请公开政府信息答复书》于2017年8月14日诉至原审法院，请求判决撤销从国土规划公开[2017]7号《依申请公开政府信息答复书》的第一点、第三点，被告按原告申请要求内容重新公开信息，原审法院于2017年12月11日作出（2017）粤7101行初2908号行政判决，判决驳回王曦的全部诉讼请求。原审法院认为：关于被告注销涉案《房地产预售契约》的预售合同备案登记行为是否为行政机关履行协助执行义务行为的问题。因注销涉案《房地产预售契约》的预售合同备案登记行为与房地产权解封、过户行为系两个不同的行政行为，且被告提交的证据亦不足以证明被诉的注销行为系行政机关履行协助执行义务的行为，故原审法院对被告提出的涉案注销预售合同备案登记行为为行政机关履行协助执行义务行为的抗辩意见不予采纳。关于原告提起本案诉讼是否属于重复起诉的问题。原告不服广州市从化区国土资源和规划局作出的从国土规划公开[2017]7号《依申请公开政府信息答复书》向原审法院提起行政诉讼[案号：（2017）粤7101行初2908号]，该案审查内容为被告作出政府信息公开行政行为的合法性，而本案审查的是被告作出的涉案注销预售合同备案登记行为，两案审查的行政行为不一，故原告提起本案诉讼不属于重复起诉。1995年施行的《中华人民共和国城市房地产管理法》（已被修订）第四十四条第二款规定：“商品房预售人应当按照国家有关规定将预售合同报县级以上人民政府房产管理部门和土地管理部门登记备案。”1995年施行、2001年修正的《城市商品房预售管理办法》（已被修订）第十条第一款规定：“商品房预售，开发企业应当与承购人签订商品房预售合同。预售人应当在签约之日起30日内持商品房预售合同向县级以上人民政府房地产管理部门和土地管理部门办理登记备案手续。”根据上述法律、法规的规定，商品房预售合同备案登记是法律规定的一项强制性义务，是国家对房地产交易安全的监督管理措施。商品房预售合同备案登记与预告登记法律属性不同，预售合同备案登记是一种行政管理制度，目的在于对房地产市场的监控，而不是对“一房二卖”问题的处理，而预告登记则属于一种物权登记制度，是在商品房买卖双方合意之下申请的，在法定的期限内，具有一定的物权公示效力。前者只对预售合同的相关内容进行行政备案，对当事人履行合同不产生确定的效力，未使预售合同双方产生新的民事权利义务，也未使预购人获得物权公示及对抗第三人的效力。本案中，原告与从化市广从天地实业开发有限公司办理涉案《房地产预售契约》的预售合同备案登记行为，对涉案房屋并不产生物权公示及对抗第三人的效力。根据最高人民法院《关于审理商品房买卖合同纠纷案件适用法律若干问题的解释》第六条规定：“当事人以商品房预售合同未按照法律、行政法规规定办理登记备案手续为由，请求确认合同无效的，不予支持。当事人约定以办理登记备案手续为商品房预售合同生效条件的，从其约定，但当事人一方已经履行主要义务，对方接受的除外。”商品房预售合同登记备案并不是合同的生效要件，而仅仅是对抗要件。虽然原告与从化市广从天地实业开发有限公司在《房地产预售契约》中约定以办理登记备案手续为预售合同生效条件，但上述司法解释亦已作除外规定，且相关的法律、法规未对房地产管理部门办理登记备案的具体程序及撤销登记备案的审查程序作出强制性规定，在涉案《房地产预售契约》登记备案后，涉案房屋的房地产权过户给买受人广州市华熙温泉开发有限公司名下所有，被告注销预售合同备案登记并不影响预售合同的效力认定。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……。（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；……”因此，依法属于行政诉讼受案范围的行政行为须是对当事人的权利义务产生实际影响的行为。本案原告起诉的商品房预售合同备案登记行为，属于房地产登记机关对开发商预售房地产的行政管理措施，不具有房地产权属登记效力，对原告的权利义务并不产生实际影响，对原告的起诉，原审法院应依法予以驳回。此外，商品房预售合同备案登记不具有物权公示效力，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”本案中，原从化市国土资源和房屋管理局于2007年6月6日注销了涉案《房地产预售契约》的预售合同备案登记，原告于2017年8月14日向原审法院提起本案诉讼，超过法定的最长起诉期限5年，即已超过法定的起诉期限，且无正当理由，故对原告的起诉，原审法院亦应予以驳回。综上所述，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（二）项、第（八）项的规定，裁定驳回原告王曦的起诉。原告王曦预交的案件受理费50元，予以退还。上诉人王曦不服原审裁定，向本院提起上诉称:一、上诉人合法购买新温泉山庄商品房取得合同债权的法律事实至今存在。原告购买经政府批准合法预售的新温泉山庄预售商品房并办理合同备案登记，预售合同备案登记就是对原告购房以及是《预购合同》债权人的法律事实的书面记载。《城市房地产管理法》第三十八条规定：“……未依法登记领取权属证书不得转让房地产……”，因此无论该商品房已发生多少次交易，在第一手预售商品房交易未完成的情况下，依照《中华人民共和国合同法》、《中华人民共和国消费者保护法》的相关规定，任何组织和个人不能剥夺上诉人按合同实现债权取得交易预售商品房的合法权利。二、被上诉人有履行新温泉山庄商品房预售管理和保护上诉人权益的法定职责。依照《中华人民共和国消费者权益保护法》、《广东省商品房预售管理条例》的相关规定，被上诉人负有对其批准预售的商品房实施商品房预售管理、确保上诉人签署的预售合同能实现债权的法定职责，在新温泉山庄商品房至今未竣工交付未办理产权证之前，被上诉人仍须履行上述法定职责。三、原告为维护《预购合同》债权实现取得房屋物权的合法权益而依法起诉维权。被上诉人在没有当事人申请的情况下自行注销备案登记，违背对新温泉山庄商品房预售管理和保护上诉人消费者合法权益的法定职责，剥夺上诉人合法购房拥有《预购合同》备案登记法律效力保护的权利，损害了上诉人合同权利和债权的实现。《物权法》实施后，要办理预售商品房银行按揭抵押须先办理预售房屋的预告登记。而办理预告登记所提交的资料包括已备案的商品房预售合同，证明了已办理备案登记的《预购合同》的债权才是对所购预售商品房取得预告登记物权效力的前提。因此，被上诉人注销《预售合同》备案导致上诉人无法办理预售房屋预告登记，无法提供由公信力的行政机关对上诉人合同债权人法律事实的记载，从化市广从天地实业开发有限公司无法协同上诉人取得债权实现商品房物权。本案属于因行政行为导致不动产物权变动而提起的诉讼。“不动产物权变动”不单指不动产已登记设立的情形，也包括预售商品房制度下凭借合法购房，通过合法债权实现物权的情形。并且上诉人是在被上诉人的答辩状才得知被诉行政行为及内容，故上诉人提起本案诉讼的起诉期限应当适用“因不动产提起行政诉讼”的二十年最长保护期限。四、原审法院认定事实错误。首先，同一个债权不存在重复法律事实，即一旦上诉人合同债权法律事实因预售合同备案登记而被记载后，能解决“一房多卖”的问题，因此原审裁定认定“预售合同备案登记目的在于对房地产市场监控，而不是对一房二卖问题的处理”是错误的事实认定。其次，被上诉人未经上诉人同意非法干预已设立《预购合同》的内容，注销已办理的合同备案登记，造成合同当事人违约以及破坏合同整体性，因此原审裁定认为被诉行政行为对原告不产生实际影响是错误的事实认定。被上诉人至今没有主动告知被诉行政行为内容和起诉期限，因本案涉及不动产提起的诉讼，应适用最长二十年的起诉期限，原审法院认定上诉人超过起诉期错误。五、原审法院适用法律不当。《关于审理商品房买卖合同纠纷案件适用法律若干问题的解释》第六条是针对合同当事人未办理合同备案登记且已起诉的民事诉讼就合同生效争议的审理标准，不适用本案审理注销已办理合同备案登记和以行政机关为被告的行政诉讼。本案是对注销合同备案登记行为的合法性进行审理，对于注销合同备案登记与上诉人合法权益的利害关系，应当适用《中华人民共和国合同法》第四条、第八条。六、被上诉人没有提供证据证明注销合同备案登记的法定流程，被上诉人在无人申请下主动注销，注销后至今没通知当事人。综上请求二审法院：1.撤销原审裁定；2.撤销被上诉人对涉案《房地产预售契约》注销预售合同备案登记的行政行为；3.责令被上诉人采取补救措施确保未经上诉人同意不得变动涉案《房地产预售契约》的预售合同备案登记；4.判决被上诉人支付诉讼费及上诉人诉讼成本人民币10000元。被上诉人市国规委二审答辩称：一、被上诉人注销预售合同备案登记，对上诉人的权利义务并不产生实际影响。根据相关法律法规的规定，商品房预售合同备案登记是法律规定的一项强制性义务，是国家对房地产交易安全的监督管理措施。商品房预售合同备案登记与预告登记法律属性不同。预售合同备案登记是一种行政管理制度，目的在于对房地产市场的监控，只对预售合同的相关内容进行行政备案，对当事人履行合同不产生确定的效力，未使预售合同双方产生新的民事权利义务，也未使预购人获得物权公示及对抗第三人的效力。本案中，上诉人与从化市广从天地实业开发有限公司办理涉案《房地产预售契约》的预售合同备案登记行为，对涉案房屋并不产生物权公示及对抗第三人的效力。根据最高人民法院《关于审理商品房买卖合同纠纷案件适用法律若干问题的解释》第六条的规定，商品房预售合同登记备案并不是合同的生效要件，而仅仅是对抗要件。虽然上诉人与从化市广从天地实业开发有限公司在涉案《房地产预售契约》中约定以办理登记备案手续为预售合同生效条件，但上述司法解释亦已作除外规定，且相关的法律、法规未对房地产管理部门办理登记备案的具体程序及撤销登记备案的审查程序作出强制性规定，在涉案《房地产预售契约》登记备案后，涉案房屋的房地产权过户给买受人广州市华熙温泉开发有限公司名下所有，被上诉人注销预售合同备案登记并不影响预售合同效力认定。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款的规定，依法属于行政诉讼受案范围的行政行为须是对当事人的权利义务产生实际影响的行为。本案上诉人起诉的商品房预售合同备案登记行为，属于房地产登记机关对开发商预售房地产的行政管理措施，不具有房地产权属登记效力，对上诉人的权利义务并不产生实际影响。二、上诉人提起行政诉讼已经超过法律规定的起诉时效。商品房预售合同备案登记不具有物权公示效力，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条的规定，原从化市国土资源和房屋管理局于2007年6月6日注销了涉案《房地产预售契约》的预售合同备案登记，上诉人于2017年8月14日提起诉讼，超过法定的最长起诉期限5年，即已超过法定的起诉期限。三、上诉人已非涉案房屋的权利人，不存在法律上的利害关系。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条的规定，上诉人所述新温泉山庄A幢5**房已被法院依法查封拍卖，并且在2007年广州市萝岗区人民法院向被上诉人送达（2005）萝法执民字第2026-2027号、（2006）萝法执公字第27、51、106、59-95号《协助执行通知书》，需要被上诉人协助执行下列事项“解除王曦位于从化市××米村良口新温泉山庄A幢5层5**、5**号房的查封。（第95号案）”，“将上述房屋的房地产权过户给买受人广州市华熙温泉开发有限公司名下所有。”因此，涉案房屋已被依法处分，上诉人已非该房产的权利人，不存在法律上的利害关系。四、被上诉人依法注销涉案《房地产预售契约》的预售合同备案登记。根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第四十五条第二款、《城市商品房预售管理办法》第十条第一款的规定，被上诉人是辖区内商品房预售合同备案登记的管理部门。2007年6月，广州市萝岗区人民法院向被上诉人送达（2005）萝法执民字第2026-2027号、（2006）萝法执公字第27、51、106、59-95号《协助执行通知书》，需要被上诉人协助执行下列事项“解除王曦位于从化市××米村良口新温泉山庄A幢5层5**、5**号房的查封。（第95号案）”，“将上述房屋的房地产权过户给买受人广州市华熙温泉开发有限公司名下所有。”原从化市国土资源和房屋管理局根据上述《协助执行通知书》查核需要协助办理过户的房地产权发现上述房屋只办理了预售合同备案登记，没有办理房屋确权，房屋没取得合法的产权。根据《关于依法协助人民法院执行案件的联合通知》第四条第二款的规定，原从化市国土资源和房屋管理局依法依规注销了涉案《房地产预售契约》的预售合同备案登记。五、上诉人的上诉状中第2项、第3项上诉请求，被上诉人认为原从化市房地产管理局依法依规行使行政职权，上诉人的请求没有事实和法律依据。综上所述，请求二审法院驳回上诉人上诉请求,维持原审裁定。经二审审查，原审法院查明的事实清楚并有相应证据证明，本院予以确认。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：……（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条规定：“……下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”第六十九条第一款规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；……”本案中，上诉人起诉要求撤销原从化市国土资源和房屋管理局于2007年6月6日注销涉案《房地产预售契约》的预售合同备案登记行为。根据《中华人民共和国城市房地产管理法》、《城市商品房预售管理办法》的相关规定，商品房预售合同备案登记不同于预告登记，备案登记是对商品房预售人的一项行政管理制度，被上诉人仅是对商品房预售合同的相关内容进行行政备案，该备案行为既不是涉案房产买卖合同的法定生效要件，也不产生物权变动的法律效力。因此，涉案的商品房预售合同备案行为对上诉人的合法权益不产生实质影响，故被上诉人作出注销涉案《房地产预售契约》的预售合同备案登记亦不会对上诉人的合法权益产生实际影响，上诉人提起本案诉讼不属于人民法院行政诉讼的受案范围。原审法院裁定驳回上诉人起诉正确，本院予以维持。综上所述，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 朱 琳审判员 彭铁文审判员 王 荣二〇一八年十一月二十五日书记员 高 洁