江苏省如东县人民法院 行 政 判 决 书 （2018）苏0623行初82号 原告王宝海，男，1948年2月11日生，住海安市。 委托代理人王连芳，女，1970年10月9日生，住海安市。（系原告的女儿） 委托代理人王大伟，北京泰维律师事务所律师。 被告海安市国土资源局，住所地海安市海安镇江海东路**。 法定代表人苏建华，局长。 出庭行政负责人陶明，海安市国土资源局副局长。 委托代理人荀顺建，海安市国土资源局执法监察科科长。 委托代理人杨洁，江苏紫石律师事务所律师。 原告王宝海诉被告海安市国土资源局要求履行法定职责一案，本院于2018年6月12日立案受理后，向被告海安市国土资源局送达了起诉状副本、应诉通知书等材料。本院组成合议庭于2018年11月6日、11月29日两次公开开庭审理了本案。第一次庭审时原告王宝海的委托代理人王连芳、北京泰维律师事务所周宁泽律师，被告海安市国土资源局行政负责人陶明及委托代理人荀顺建、江苏紫石律师事务所周希勤律师到庭参加诉讼。庭审后原、被告分别解除与周宁泽、周希勤的委托代理关系。第二次庭审时原告王宝海及委托代理人王连芳、王大伟，被告海安市国土资源局行政负责人陶明及委托代理人荀顺建、杨洁到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告王宝海诉称，因违法行为人王某开办的“丽倍佳”针织厂、王某某、许某某建别墅违法占用了申请人的承包地，无任何用地手续，侵害了原告的合法权益，违反《土地管理法》的规定，属未经批准违法占用土地的行为。故原告于2018年2月6日向被告申请查处。被告于2018年2月12日作出告知书，告知将按规定程序处理。后被告于2018年3月20日再次作出告知书，告知已立案调查，但至今未作出处理答复。原告认为被告在法定期限内对查处申请未作出处理，己经构成行政不作为，侵害了原告权益，特依法向贵院提起诉讼，请求判决：1、确认被告在法定期限内对原告的查处申请未作出处理，行政不作为违法；2、责令被告继续履行职责，对原告的查处申请作出处理；3、诉讼费用由被告承担。 原告王宝海提供了以下证据： 1、银行转账记录（第一次庭审时当庭提交），证明原告的承包土地被村、镇租赁，政府每年将租金转账至原告的一折通卡上，原告具有提起本案诉讼的主体资格。 2、查处申请函及邮寄凭证，证明原告对违法占地行为于2018年2月6日通过邮寄的方式，向被告申请查处。 3、被告于2018年2月12日及3月20日作出的2份告知书，证明针对原告的查处申请，被告作出两次告知的事实存在，但并未对处理结果进行告知，明显违法。 被告海安市国土资源局辩称：一、被告对原告王宝海提出的履职申请处置适当。2018年2月12日，被告在收到原告王宝海邮递的案涉《查处申请函》后，向原告送达了《告知书》，告知其收到函件，并将按规定程序调查处理。3月20日再次向原告送达了《告知书》，告知其海安市丽倍佳针织服饰有限公司、王某某、许某某存在少批多用非法占地行为，被告已立案调查，将依法处理。至此，被告就原告提出的履行法定职责诉求已经受理，并已将受理、核查情况及时通知了原告。二、被告调查事实清楚、执法程序适当，符合《中华人民共和国行政处罚法》、《国土资源行政处罚办法》的规定。经初步核查，被告分别于2018年3月21日、2018年3月21日、2018年2月9日对海安市丽倍佳针织服饰有限公司、王某某、许某某三起涉嫌违法用地予以立案，经调查和实地勘测，确认海安市丽倍佳针织服饰有限公司、王某某、许某某存在违法用地的事实，根据法律规定依法于2018年4月5日分别作出行政处罚决定书，并于2018年4月9日送达案涉当事人。基于以上事实，被告充分、切实履行了查处土地违法案件的职责，履职行为并无不当，原告起诉要求确认被告在法定期限内对查处申请未作出处理行为不作为违法，并要求被告继续履行职责没有事实和法律依据。三、被告作出的三份行政处罚决定书未抄送原告的行为并无不当。被告对案涉三起土地违法案件的查处程序依据是《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国行政处罚法实施细则》、《国土资源行政处罚办法》、《国土资源违法行为查处工作规程》，按其规定处罚决定书是送达被处罚当事人的文书，送达或告知原告没有法律、法规及规章依据。综上所述，被告对王某某、许某某、海安市丽倍佳针织服饰有限公司违法用地行为的查处以及对原告查处申请的处置符合法律规定，是依职权履行职责的行为，原告的诉讼请求没有法律依据，敬请人民法院依法审理，驳回原告的诉讼请求。 被告海安市国土资源局提供了以下证据： 1、原告提交的查处申请函及被告于2018年2月12日出具的告知书。 2、2018年3月20日被告再次向原告送达的告知书。 证据1-2证明被告对原告的查处申请已经作出了适当的处置。 3、海国土行决白（2018）1、2、3号海安市国土资源局行政处罚决定书三份及全套查处材料，证明被告已经对三被举报人的违法用地行为依法作出了处罚，且程序合法。 经庭审质证，对原告提供的证据，被告质证认为：1、证据1不具有关联性，不能达到原告的证明目的；2、证据2、3的真实性无异议，但不能达到原告的证明目的，反而证明被告正在依法履行法定职责，而不是原告所诉称的行政不作为。 对被告提供的证据，原告质证认为：1、对证据1、2无异议。需要说明的是，原告在2月6日邮寄的查处申请函，被告于2018年2月7日收到，并不是被告举证时称的2月12日才收到，在其作出的告知书中也予以载明。另在被告3月20日作出第二次告知以后，就再也没有对原告申请查处的事项进行处理的情况向原告进行告知。原告认为原告作为涉案土地的受害者，举报违法占地行为，被告对该违法行为的处理结果应当告知举报人；2、对证据3的真实性认可，原告也已经对该3份行政处罚决定书向南通市经济开发区法院提起了诉讼，并且已经立案，但仅仅依据被告作出的3份行政处罚决定书，并不能证明被告及时、依法履行了职责。首先，在被告收到原告的举报查处以后，应当及时的受案调查处理，在查处过程中被告甚至和原告都没有进行过一次询问调查，说明被告没有依法履行调查职责。其次，在作出处罚之前，拟作出的处罚，也应当告知包括受害人在内的当事人相关情况，听取意见，并不仅仅限于违法行为人，本案中，被告没有对将拟作出的处罚对原告进行过告知。再次，尽管被告最后作出了处罚决定，但是被告还有法定的义务对违法行为人收到处罚决定以后没有及时履行，而采取相关措施，包括告知、催告、以及申请人民法院进行强制执行等程序。本案中，涉案的处罚作出于2018年4月6日，现在违法行为人仍然在继续违法使用原告的土地，处罚决定仍然没有执行，这也是被告没有依法履行法定职责的客观事实。 本院在第一次庭审中，根据审理情况，结合各当事人的举证能力，责成被告在十日内对案涉违法用地行为人是否使用原告原承包土地进行建设的情况向相关镇、村进行调查。被告在指定期限内向本院提交了海安市白甸镇白甸村村民委员会出具的情况说明，说明中称，海安市丽倍佳针织服饰有限公司、王某某、许某某分别使用原告原承包土地4.045亩、0.165亩、0.44亩进行建设，村每年年底支付相应的土地流转费用。 本院对双方提供的证据经评议认为，原、被告提供的证据均具有真实性、合法性、关联性，能够证明本案的相关事实，本院予以认定。 经审理查明，原告王宝海系海安市XX镇XX村X庄**村民，其原承包使用的土地自2002年起被白甸村村民委员会租赁使用，作为村集中建房用地。租赁费用每年转账至其一折通卡上。 原告王宝海因认为海安市丽倍佳针织服饰有限公司、王某某、许某某无任何用地手续，占用其承包土地建设厂房、别墅，侵害了其合法权益，而于2018年2月6日向被告海安市国土资源局邮寄查处申请函，要求被告对上述被举报人的违法用地行为予以查处。被告于2月12日向原告作出告知书，告知原告其已于2月7日收件，将按规定程序调查处理。后被告于2018年3月20日再次作出告知书，告知原告其举报的上述单位和个人均存在超过批准面积占用土地，涉嫌少批多用非法占地行为，被告已立案调查，将依法依规处理。此后，原告未再收到被告的答复、回复，故于2018年6月2日向本院提起诉讼，要求判如所请。 另查明，被告海安市国土资源局经初步核查，分别于2018年3月21日、2018年3月21日、2018年2月9日对海安市丽倍佳针织服饰有限公司、王某某、许某某三起违法用地行为予以立案，经调查和实地勘测，确认海安市丽倍佳针织服饰有限公司、王某某、许某某违法用地事实如下：1、许某某占用的土地面积为358.2平方米，其中房屋建筑面积为192.7平方米，水泥场地面积165.5平方米。2005年1月，许某某经海安市人民政府批准建生活住房，批准面积为160平方米，其中建筑占地面积112平方米。许某某超标的用地面积为198.2平方米，超标的建筑占地面积为80.7平方米。2、王某某占用的土地面积为386.8平方米，其中房屋建筑面积为224.29平方米，水泥场地面积162.51平方米。2005年1月，王某某经海安市人民政府批准建生活住房，批准面积为135平方米，其中建筑占地面积94.5平方米。王某某超标的用地面积为251.8平方米，超标的建筑占地面积为129.79平方米。3、海安市丽倍佳针织服饰有限公司非法占用的土地面积为1772.8平方米，建筑占地面积1772.8平方米。经对照白甸镇土地利用现状和土地利用总体规划，该宗地为允许建设区和限制建设区，其中允许建设区（存量建设用地）面积1130.6平方米，限制建设区（其它农用地）面积642.2平方米，部分符合白甸镇土地利用总体规划。经对照白甸镇土地利用总体规划和土地利用现状，王某某、许某某两宗地为建设用地，系允许建设区，符合白甸镇土地利用总体规划。被告根据所查证许某某、王某某、海安市丽倍佳针织服饰有限公司的违法用地的事实，于2018年4月5日分别作出海国土行决白（2018）1、2、3号海安市国土资源局行政处罚决定书，相关处罚决定如下：1、责令许某某自行拆除超过批准面积占用的80.7平方米土地上所建的房屋，退还非法占用的198.2平方米土地，恢复土地原状。2、责令王某某自接到处罚决定之日起十五日内自行拆除超过批准面积占用的129.79平方米土地上所建的房屋，退还非法占用的251.8平方米土地，恢复土地原状。3、责令海安市丽倍佳针织服饰有限公司退还非法占用的1772.8平方米土地；没收海安市丽倍佳针织服饰有限公司未经批准在非法占用的1130.6平方米土地上新建的建筑占地面积为1130.6平方米的建（构）筑物和其它设施；责令海安市丽倍佳针织服饰有限公司自接到处罚决定书之日起十五日内自行拆除在非法占用的642.2平方米土地上新建的建筑面积为642.2平方米的建（构）筑物和其它设施，恢复土地原状；处以罚款人民币7552.60元。上述行政处罚决定书于2018年4月9日送达各当事人。在本次诉讼中，被告在法定的答辩期限内提交了包括上述行政处罚决定书在内的证据，本院依法向原告进行了送达。审理中，原告陈述对该三份行政处罚决定书其已于2018年11月17日向南通经济开发区法院提起诉讼，并已立案，被告亦陈述已收到上述三案的应诉通知书。 本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》及《江苏省土地管理条例》等法律、法规的规定，被告海安市国土资源局作为海安市人民政府的土地行政管理部门，负责本行政区域内土地的管理和监督工作，故其具有对原告王宝海申请的涉嫌土地违法行为进行调查、核实并作出处理的的法定职责。本案中，被告对王宝海的原告主体资格未提出异议，本院经审查，被其举报的单位和个人在其承包使用的土地上进行厂房、住宅建设，其属于《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定的利害关系人，本院认可其原告主体资格。 本案的争议焦点：被告针对原告要求查处违法用地行为的申请，是否依法履行了法定职责？ 在阐述该争议焦点之前，需要明确的是，本案原告是认为被告在法定期限内对其查处申请未作出处理，构成行政不作为而提起诉讼，其具体诉讼请求是请求法院：1、确认被告在法定期限内对原告的查处申请未作出处理，行政不作为违法；2、责令被告继续履行职责，对原告的查处申请作出处理。审理中查明，被告已于2018年4月5日分别作出海国土行决白（2018）1、2、3号海安市国土资源局行政处罚决定书，对三当事人的违法用地行为视情作出了处罚。该三份行政处罚决定是一个积极的行政行为，还涉及到行政相对人的权益，故对其合法性，即该处罚决定认定的违法主体是否正确、所查明的事实是否清楚、证据是否确实充分、办理程序是否合法、适用法律是否准确、量罚是否适当、是否存在重复处罚等问题并不在本案的审查范围之内，本院在本案中对此不予评析。事实上，原告对该三份处罚决定不服，已经另行提起了诉讼。 基于以上说明，本案中审查被告是否已依法履行法定职责，主要是审查被告有无在法定期限内及时、适当的履行查处的法定职责。关于行政机关履行职责的期限问题，《中华人民共和国行政处罚法》未作明确、具体的规定，《中华人民共和国行政诉讼法》等四十七条规定，公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责期限另有规定的，从其规定。虽然该条是关于行政机关不履行法定职责时有关起诉期限的规定，但其立法目的在于督促行政机关及时履行保护公民、法人或者其他组织的人身权、财产权等合法权益的职责，防止行政机关怠于履行法定职责。这里的“两个月”不仅是公民、法人或者其他组织取得诉权的一般期限，而且也是行政机关履行法定职责的一般期限。也就是说，除法律、法规另有规定的情形外，行政机关应当在两个月内履行法定职责，否则就构成不履行法定职责。现行法律、法规并未明确规定国土资源主管部查处违法用地行为的办理期限，但《国土资源行政处罚办法》（国土资源部令第60号）第三十二条规定，国土资源主管部门应当自立案之日起六十日内作出行政处罚决定。案情复杂，不能在规定期限内作出行政处罚决定的，经本级国土资源主管部门负责人批准，可以适当延长，但延长期限不得超过三十日，案情特别复杂的除外。《国土资源行政处罚办法》系部门规章，人民法院在审理行政案件中可以参照适用。从以上法律、规章的相关规定可以看出，国土资源主管部门办理土地违法行政案件的期限一般为自立案之日起六十日，案情复杂的，经主管部门负责人批准可以适当延长。本案中，被告海安市国土资源局对海安市丽倍佳针织服饰有限公司、王某某、许某某等单位、个人的涉嫌违法用地行为，经初步核查，分别于2018年3月21日、2018年3月21日、2018年2月9日予以立案，并经收集相关证据、告知被处罚人享有申请听证、陈述申辩权利等程序后，于2018年4月5日分别作出海国土行决白（2018）1、2、3号海安市国土资源局行政处罚决定书，对上述三个违法用地行为人均作出了行政处罚，且于2018年4月9日送达各当事人。以上事实表明，被告对原告提出的查处申请，不存在原告诉称的被告未在法定期限内履行查处职责的问题。至于原告庭审中称，被告未告知作为土地违法行为受害人的原告听证权利及被告未向原告送达行政处罚决定书或者告知原告处理结果，故而认为被告办理程序违法，亦构成行政不作为问题，纵观《中华人民共和国行政诉讼法》、《中华人民共和国行政处罚法》、《国土资源行政处罚办法》（国土资源部令第60号）《国土资源违法行为查处工作规程》等法律、规章及规范性文件，对此都没有法律层面的具体要求，故本院对原告的主张碍难支持。 综上所述，被告海安市国土资源局针对原告要求查处违法用地行为的申请，已在法定期限内对违法用地行为人作出了行政处罚决定，原告本案诉讼的理由及诉讼请求均不能成立。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告王宝海的诉讼请求。 案件受理费人民币50元，由王宝海负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，同时向南通市中级人民法院预交上诉案件受理费50元，上诉于江苏省南通市中级人民法院（该院开户行：中国银行南通市濠南路支行，帐号：46×××65，户名：江苏省南通市中级人民法院）。 审 判 长  刘 俊 代理审判员  陆婷婷 人民陪审员  尤文华 二〇一八年十一月三十日 书 记 员  刘 浏 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法律程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。