吉林省四平市中级人民法院   行政判决书   （2018）吉03行初48号   原告：郭瑛，女，汉族，1973年1月20日生，住公主岭市。无职业。   委托诉讼代理人：陈凤久，吉林今典律师事务所律师。   被告：公主岭市人民政府。   法定代表人：张明，市长（未出庭）。   委托诉讼代理人：李彬峰，该单位法制办公室科长。   委托诉讼代理人：刘颖，北京大成（长春律师事务所律师）。   被告：公主岭市岭西新城建设管理服务中心。   法定代表人：张春成，主任（未出庭）。   委托诉讼代理人：孙立影，该单位工作人员。   委托诉讼代理人：白明，吉林响铃律师事务所律师。   委托诉讼代理人：刘颖，北京大成（长春律师事务所律师）。   被告：公主岭市国土资源局。   法定代表人：金玉庆，局长（未出庭）。   参加诉讼行政机关负责人：刘爽，该局副局长。   委托诉讼代理人：赵洪涛，该单位工作人员。   委托诉讼代理人：吴巍，吉林天岭律师事务所律师。   委托诉讼代理人：刘颖，北京大成（长春律师事务所律师）。   原告郭瑛诉被告公主岭市人民政府、公主岭市岭西新城建设管理服务中心、公主岭市国土资源局行政协议一案，本院曾于2016年12月16日作出（2016）吉03行初29号行政裁定书裁定驳回丛郭瑛的起诉。郭瑛不服，上诉至吉林省高级人民法院。吉林省高级人民法院于2018年4月19日作出（2017）吉行终254号行政裁定书，以适用法律错误为由，裁定发回本院继续审理。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告郭瑛及委托诉讼代理人陈凤久；公主岭市人民政府的委托诉讼代理人李彬峰、刘颖；公主岭市岭西新城建设管理服务中心的委托诉讼代理人孙立影、白明、刘颖；公主岭市国土资源局的参加诉讼行政机关负责人刘爽、委托诉讼代理人赵洪涛、吴巍、刘颖到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。   原告郭瑛诉称：2012年4月原告通过被告的报纸、电视、宣传画册了解到公主岭市成立了岭西新城建设管理委员会，正在对外招商，便先后多次到岭西新城考察。原告在考察中认识了被告公主岭市岭西新城建设管理委员会主任韩立彬，通过韩立彬的介绍了解到岭西新城土地政策比较优惠，土地位置较好，遂向岭西新城建设管理委员会土地局缴纳了土地补偿费及预交金7239000元，并由韩立彬在其办公室为原告出具了收据，并加盖了岭西新城建设管理委员会土地局的公章。被告至今未能将出让的土地交付给原告。后经原告了解，公主岭市岭西新城建设管理委员会以及公主岭市岭西新城土地局至今没有经过国家有关行政部门审批，属于公主岭市人民政府和公主岭市国土资源局的派出机构，不具有法人资格，因此被告的政府允诺行为无效。依据《行政诉讼法》以及相关司法解释的规定，原告提起本次诉讼，请求确认被告的政府允诺行为无效，并要求被告立即返还补偿费、预交金7239000元，并赔偿经济损失2762000元。   被告公主岭市人民政府辩称：原告的请求于法无据，原告与公主岭市政府之间不存在任何法律关系，公主岭政府没有收到原告等人交付的任何款项。原告提供的支付现金及转账方式交纳的是交给岭西新城建设管理委员会工作人员韩立彬，其所遭受的损失是韩立彬个人欺诈所致。   被告公主岭市岭西新城建设管理服务中心辩称：原告与岭西新城建设管理委员会之间未形成行政合同关系，岭西新城建设管理委员会也从未收取过原告所交纳的“土地补偿费、预交金”，更谈不上返还，原告交纳的费用经公主岭公安局调查系原告向岭西新城建设管理委员会工作人员韩立彬个人交纳的，韩立彬的行为不是单位的职务行为或授权行为，而是个人经济犯罪行为，岭西新城建设管理委员会不应承担责任。   被告公主岭市国土资源局辩称：原告诉讼主体错误，国土资源局不应成为本案被告。   原告在诉讼中向本院提交的证据及被告的质证意见。   证据1：收据及汇款凭证（原审证据），证明原告分别以现金和电汇方式给付韩立彬7239000元。   三被告质证：对证据1的真实性有异议，在之后的庭审中将举证证明上述证据上加盖的公章系伪造的，不能证明岭西管委会收到该笔款项。   证据2：2011年12月22日公主岭市政府网站截图（原审证据），证明韩立彬是公主岭市岭西新城建设管理委员会副主任。   三被告质证：对证明问题有异议，该证据不能证明韩立彬是公主岭市岭西新城建设管理委员会副主任，针对这一点被告稍后将举证说明。另外，韩立彬是否为岭西管委会副主任不能作为直接证据证明原告与三被告成立行政协议。   证据3：今日公主岭报（原审证据），时间是2011年12月22日。证明韩立彬是公主岭市岭西新城建设管理委员会副主任。   三被告质证：对证明问题有异议，该证据不能证明韩立彬是公主岭市岭西新城建设管理委员会副主任，针对这一点被告稍后将举证说明。另外，韩立彬是否为岭西管委会副主任不能作为直接证据证明原告与三被告成立行政协议。   证据4：韩立彬乘坐的专车及办公室照片（原审证据），车号是×××。证明韩立彬是公主岭市岭西新城建设管理委员会副主任，韩立彬在办公室收到原告土地预交金并给原告开具收据。   三被告质证：对证明问题有异议，该证据不能证明韩立彬是公主岭市岭西新城建设管理委员会副主任，针对这一点被告稍后将举证说明。另外，韩立彬是否为岭西管委会副主任不能作为直接证据证明原告与三被告成立行政协议。   证据5：录音3份分别为杨洪波、刘喜军、朴元德的录音。证明事发后原告一直找了公主岭政府及岭西管委会要求二被告积极准备偿还原告的土地补偿金和预交金。   三被告质证：对证据5真实性无异议，对合法性及关联性、证明事项有异议，三份证据未经事先告知，不具有合法性，且未注明制作方法、时间制作人、证明对象等。三份录音均在案件事实发生后形成，与本案无关不能证明成立行政协议。   证据6：2018年9月7日作出的公主岭经济开发区管委会副主任周宝昌的情况说明。证明案发后原告曾与被告协商，在范家屯给原告一块地作为补偿，有协商过程但协商未果。   三被告质证：对证据的真实性、形式合法性有异议。该份证据应为证人证言，但无法确定证据上周宝昌签字是否属实。   证据7：李刚、王月勇等向岭西新城交过预交款的人情况说明。说明该案后积极找原告给原告补偿。   三被告质证：对证据真实性有异议。该证据作为证人证言，应当接受法庭询问和质证。   证据8：（2017）吉行终205、206号行政裁定书。证明被告在二审期间承认韩立彬负责岭西新城土地招商。   三被告质证：对真实性无异议。但原告仅读了一部分，裁定表述意思为具体工作由管委会负责。   被告公主岭市人民政府提交的证据及原告的质证意见。   证据1、询问/讯问笔录（形成时间：2013年3月29日（郭瑛）2013年3月21日（丛贵石）证明原告在事发后以韩立彬个人诈骗为由向公安机关报案，原告自认将涉案款项以现金方式直接给付韩立彬。原岭西新城管委会没有收到过原告诉请款项。   证据2、司法鉴定意见书（形成时间：2013年3月21日；来源：公主岭市公安局经济犯罪侦查大队；复印件，原件在原一审卷宗）。证明：原告提供的收据上加盖的“公主岭市岭西新城建设管理委员土地局”印章与原岭西新城管委会提供的“公主岭市岭西新城建设管理委员会土地局”的印章不一致，原告提供的收据不是原岭西新城管委会出具的，原岭西新城管委会没有收到涉案款项。   证据3、关于韩立彬涉嫌诈骗案件调查情况报告（形成时间：2013年4月8日；来源：公主岭市公安局经济犯罪侦查大队；复印件，原件在原一审卷宗）   证据4、公主岭市公安局关于韩立彬涉嫌诈骗案件结案报告（形成时间：2013年7月16日；来源：公主岭市公安局；复印件，原件在原一审卷宗）。   上述证据3、4证明：1、原告的报案过程及基本事实；2、原告提供的收据上加盖的印章为假章；3、经公主岭市公安局专案组认定韩立彬涉嫌诈骗基本事实清楚，因韩立彬已经死亡，无法依法追究其刑事责任，案件至此结案。   原告质证称：证据1至4不具有合法性。依据刑事诉讼法12条规定未经人民法院判决不得确认任何人有罪；依据刑事诉讼法15条规定被告嫌疑人死亡的应当撤销案件。本案侦查阶段发现韩立彬死亡，应当撤销案件。案件撤销何来鉴定意见书询问笔录等。都是非法的；司法鉴定意见书就是矛盾的。与被告举证9相矛盾。在开庭时被告土地局没有公章。没有公章就无法鉴定。   证据5、关于对韩立彬工作安置情况的说明（形成时间：2015年1月7日；来源：中共公主岭市委组织部；复印件，原件在原一审卷宗）证明：公主岭市市委没有任命韩立彬为原岭西新城管委会领导职务，韩立彬不是原岭西新城管委会主任。   原告质证：对真实性有异议，是被告自己的情况说明，不具有法律效力。该份说明与被告在庭审提交的证据相矛盾，没有说明韩立彬负责招商引资。   证据6、关于韩立彬到岭西新城管委会工作分工情况的说明。（形成时间：2015年1月15日；来源：原岭西新城管委会；复印件，原件在原一审卷宗）   原告质证：与庭审查明事实不相符，网站和机关站都明确了韩立彬是副主任。   证据7、情况说明。（形成时间：2015年1月20日；来源：公主岭市恒裕房地产开发有限公司；复印件，原件在原一审卷宗）   原告质证：与庭审查明事实不相符，网站和机关站都明确了韩立彬是副主任。   证据8、关于领秀世家面市报道的说明。（形成时间：2015年1月16日；来源：公主岭市新闻传媒信息中心；复印件，原件在原一审卷宗）。证明：以上三份证据证明韩立彬不是原岭西新城管委会副主任，没有领导职务。   原告质证：与事实相矛盾，不具有真实性。   证据9、（2014）四民二初字第59号民事判决书。（形成时间：2015年3月25日；生效法律文书）。证明：王忠海案件的基本事实除款项数额和时间外，均与本案事实一致，生效判决书认定韩立彬骗取了王忠海涉案款项，没有证据证明公主岭市人民政府、原岭西新城管委会、公主岭市国土资源局收受了涉案款项或授权韩立彬实施骗取的行为。判决驳回王忠海对公主岭市人民政府、原岭西新城管委会、公主岭市国土资源局的诉讼请求。   原告质证：判决是民事判决，依据的是不具有合法性证据做出的判决。该判决是错误判决，不应采信。   证据10、公主岭市岭西新城控制性详细规划图。证明岭西新城土地控制性详细规划情况，以及涉案土地位置。   原告质证：规划图与本案不具有关联性。是被告自己制作的。   证据11、印章备案情况说明。（形成时间：2017年12月19日；来源：公主岭市印章制作中心；复印件，原件在省高院二审卷宗）。   原告质证：对真实性有异议，是虚假证据。   证据12、印章制作审批表及相关文件（形成时间：2011年4月1日；来源：公主岭市印章制作中心；复印件，原件在省高院二审卷宗）。证明：2011年4月1日原岭西新城管委会刻制了“公主岭市岭西新城建设管理委员会规划土地局”印章，2012年12月22日刻制“公主岭市岭西新城建设管理委员会规划局”和“公主岭市岭西新城建设管理委员会土地局”印章，“公主岭市岭西新城建设管理委员会规划局”印章停止使用。证明“公主岭市岭西新城建设管理委员会土地局”印章的启用时间为2012年12月22日以后，但该印章与收据上加盖印章明显不一致。   原告质证:被告在二审开庭时说明管委会下设4个部门。其中没有土地局，就不会有土地局的公章，是造假。   证据13、关于规范国有土地使用权出让收支管理的实施意见（规范性文件，2007年5月16日）。证明：根据该规范性文件第一条规定“从2007年1月1日起，土地出让收支全额纳入政府基金预算管理。收入全部缴入国库，支出一律通过政府基金预算从土地出让收入中予以安排，实行彻底的“收支两条线”。在地方国库中设立专账，专门核算土地出让收入和支出情况。”各级财政部门、国土资源管理部门承担相应职责，按规定程序办理土地出让收入缴库。原岭西新城管委会作为临时机构，没有收取土地出让收入的法定职能，原岭西新城土地局仅为原岭西新城管委会的下设部门，不具有法人资格，不属于国土资源管理部门，也不具备收取土地出让收入的职能。   原告质证：对真实性无异议。是被告没有按照相关规定办，才导致本案发生，被告存在过错。   证据14、关于岭西新城建设项目收费及审批办法的请示（形成时间：2011年7月28日；来源：公主岭市档案馆；原件）。   证据15、【2011】23号市政府专题会议纪要《研究岭西新城建设项目收费及审批有关问题》（形成时间：2011年8月5日；来源：公主岭市人民政府；原件）   证据14、15证明：原岭西新城管委会的建设项目收费及审批项目中不包含土地出让审批及收取土地出让收入。   原告质证：证据14是被告单方形成文件不具有真实性。证据15是虚假的，被告承认是规划土地局，证据间是相互矛盾的。   证据16、关于拨付领秀世家项目土地出让金的请示（形成时间：2012年5月30日；来源：公主岭市档案馆；原件）。证明：原岭西新城管委会规划区内土地出让，需由公主岭市国土资源局通过招拍挂方式出让，土地使用权受让人与公主岭市国土资源局签订土地出让合同，土地出让全价款需经公主岭市国土资源局、公主岭市财政局非税科缴入公主岭市财政国库。证明原岭西新城管委会不具有收取土地出让款项的职能，其土地征收及工程建设资金由公主岭市财政局拨款。   原告质证：涉案两地块已经出售完毕为何还让韩立彬再次招商，请示说明被告存在重大过错。   本院对当事人提交的证据综合认定如下：对原告提供的证据1-5及证据8的真实性予以认定；证据6、7因证人未出庭，被告对证据真实性有异议，本院暂不认定。但原告提交的证据之间不能相互印证原告的观点，即不能证明韩立彬收取原告钱款是职务行为，故对证据的关联性不予确认。对被告提交的证据，因证据之间具有关联性，能够相互印证，本院予以确认。   经审理查明2012年7月原告以现金的方式交付韩立彬5687000元人民币，2013年1月，原告再次以现金的方式交付韩立彬952000元人民币，并以电汇的方式汇给韩立彬60万元，总计7239000元人民币。韩立彬在收到原告交付的现金及以电汇的方式的汇款后，给原告出具了盖有公主岭市岭西新城管理委员会土地局公章的收据两张，分别为：2011年9月17日，金额为1552000元、2011年12月6日，金额为5687000元。分别标注为土地补偿费及预交金。2013年3月29日，原告郭瑛到公主岭市公安局经侦大队报案，称被公主岭市岭西新城管理委员会韩立彬骗了。公主岭市公安局经过侦查，截止2013年7月12日，公主岭市公安局共接受9起报案，涉案金额3475.95万元。在侦查过程中公主岭市公安局对9个被害人中的单纪生提交的收据上的公章进行了鉴定，鉴定结论是“送检收据上的“公主岭市岭西新城管理委员会土地局”公章印文与公主岭市岭西新城建设管理委员会土地局提供的公章印文不是同一枚印章所盖印”。在公安局机关侦查韩立彬涉嫌诈骗案的9个被害人之一王忠海在向公安机关报案后，向四平市中级人民法院提起建设用地使用权出让合同纠纷诉讼，四平市中级人民法院于2015年3月25日作出（2014）四民二初字第59号民事判决，判决驳回了王忠海的诉讼请求。另查明，公主岭市岭西新城建设管理委员会是公主岭市委、市政府研究决定成立的，未经省政府、国务院等部门批准，公主岭市岭西新城新城建设管理委员会已被公主岭市市委、市政府撤销，由公主岭市岭西新城建设管理服务中心继续行使其行政职权。其下属部门公主岭市岭西新城新城建设管理委员会土地局已被公主岭市国土资源局兼并。   本院认为：原告虽主张已交纳土地补偿费及预交金并提交盖有“公主岭市岭西新城建设管理委员会土地局”公章的收据加以证明。但经公安机关侦查，收据上的公章是韩立彬个人私刻的，收取原告所交钱款的行为是韩立彬个人实施的诈骗行为。且原告在交纳“土地补偿费及预交金”并未按照法律、法规关于办理土地出让手续的相关流程办理，钱款交付是通过韩立彬个人交纳的，电汇方式交付的亦是交付韩立彬个人，并无证据可以证明是韩立彬的职务行为。故原告主张与被告之间存在行政协议，要求确认与被告之间的行政协议无效及返还土地补偿费及预交金并赔偿经济损失的诉讼请求缺乏证据证明，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：   驳回原告郭瑛的诉讼请求。   如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于吉林省高级人民法院。   审判长 于 涛   审判员 孙 鹏   审判员 张厚国     二0一八年十一月八日   书记员 陈 坤