贵州省高级人民法院行 政 判 决 书（2018）黔行终1368号上诉人（一审原告）何代仕，男，汉族。委托代理人孟秀军，广东勤思进律师事务所律师,执业证号14412201510054448。被上诉人（一审被告）平塘县人民政府，住所地平塘县金盆街道新区行政中心**，统一社会信用代码11522727009818001P。法定代表人莫君锋，县长。委托代理人蒙毅，平塘县人民政府法制办工作人员。委托代理人陆静，平塘县人民政府法律顾问室工作人员。被上诉人（一审被告）平塘县国土资源局，住所地平塘县平舟镇玉水北路二段**，统一社会信用代码1152272700981828X2。法定代表人李劲松，局长。委托代理人陆厚能，平塘县国土资源局法规监察科科长。委托代理人杜朝辉，贵州金盆律师事务所律师，执业证号。被上诉人（一审被告）平塘县克度镇人民政府，地址平塘县克度镇金星村红塘组，统一社会信用代码11522727009818909K。法定代表人冉孟刚，镇长。上诉人何代仕因与被上诉人平塘县人民政府、平塘县国土资源局、平塘县克度镇人民政府土地行政协议一案，不服贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院（2017）黔27行初177号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，本案现已审理终结。一审经审理查明：贵州省人民政府《关于500米口径球面射电望远镜项目贵州省配套设施建设总体规划的批复》（黔府函〔2012〕269号）批复同意《500米口径球面射电望远镜项目贵州省配套设施建设总体规划》，并要求加快项目配套服务与配套设施建设，推动FAST天文科技旅游与新型小城镇建设。2014年8月21日黔南州人民政府作出《关于平塘国际射电天文科普旅游文化建设规划的批复》（黔南府函〔2014〕119号）同意平塘县政府呈报审批的《平塘国际射电天文科普旅游文化园建设规划》。2015年12月25日黔府用地函〔2015〕619号《省人民政府关于平塘县2015年度第二批次城镇建设使用土地的批复》批准将平塘县航龙村集体农用地26.4902公顷转为建设用地，同时批准将该集体农用地和上述村的集体建设用地2.3505公顷，共计28.8407公顷土地征为国有，连同国有建设用地0.5661公顷，总计29.4068公顷作为该县2015年度第二批次城镇建设使用土地。2014年11月19日，平塘县政府作出关于对平塘县国际射电天文科普旅游文化园项目房屋进行征收的决定》（平府发〔2014〕18号）；并于同年11月21日作出《关于平塘县国际射电天文科普旅游文化园项目征地补偿安置方案的批复》（平府函〔2014〕136号），补偿安置方案明确平塘县政府为项目土地征收补偿主体，克度镇政府受县政府委托为征收人。2016年4月12日本案被告克度镇政府作为甲方，克度镇政府航龙村村民委员会作为乙方签订了《国际射电天文科普旅游文化园土地征收协议书》，就本案原告何代仕户管理使用的集体土地水田7.41亩（地块编号：35、36、42、44、214、217、225）土地征收补偿事项约定：土地补偿款291028元、青苗补偿款23282元，地上附着物（附属物）补偿费3749元，共计318059元，因在新标准出台前已预付土地征收补偿款共计236052元，故本次应付土地征收补偿款共计82007元，付款方式为转帐支付，户主帐号2419060001020100804267；同年8月25日签订了《国际射电天文科普旅游文化园土地征收协议书》，就原告何代仕户管理使用的另一处集体土地16.459亩[其中旱地15.941亩（地块编号：643-4、658、658-1、658-3、658-4、1370、83d、83-1d、643、643-1、643-2、643-3），荒山0.518亩（地块编号：1370-1、1370-2）]土地征收补偿事项约定：土地征收补偿款626083元、青苗补偿款25043元、林地补偿款9765元、地上附着物补偿费102320元，共计763211元，支付方式为转帐支付，户主帐号：2419060001020100336702。两份协议均在第六条约定：“甲方一次性将征地补偿款付清给被征地农户后，被征收农户则将土地交付给甲方，不得以任何借口和理由迟交、拒交或阻挠甲方用地。”并在第七条约定：“甲乙双方及被征地农户签字盖章后，本协议生效。”本案被告克度镇政府和航龙村委会均在协议上加盖印章，原告何代仕作为被征地农户分别在两份协议上签名捺印。2016年4月13日何代仕2419060001020100804267帐户收入82007元（新标准出台前已预付土地征收补偿款共计236052元）；9月1日何代仕2419060001020100804267帐户收入763211元。2017年3月15日，原告以被告土地征收程序违法为由向本院提起行政诉讼，要求确认两份案涉土地征收协议书无效。一审法院认为：本案争议的焦点为两份案涉《国际射电天文科普旅游文化园土地征收协议书》是否存在无效情形。根据本案有效证据证明克度镇政府受平塘县政府委托为国际射电天文科普旅游文化园项目征收人，有签订案涉土地征收补偿协议的主体资格。本案所涉土地征收协议书系基于征收行为及补偿安置方案而签订，该土地征收行为并未经依法确认违法或无效；而被告平塘县政府土地征收程序是否合法与土地征收协议分属不同的法律关系，并非本案审理范围，对此不予评述。本案审查重点应为“土地征收协议书”本身是否存在无效情形。根据《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”原告在举证期限内并未提供有效证据证明克度镇政府在签订协议时有上述应当认定为无效情形的行为，也未提供证据证明签订的协议内容有应当认定为无效的情形。本案所涉两份土地征收协议书系经克度镇政府与集体土地所有权人航龙村村民委员会协商达成，并经被征地农户签字确认。两份协议对征收土地面积、土地补偿、青苗补偿及地上附着物补偿等款项均作出了明确约定，并约定补偿款项直接由甲方支付给被征地农户，该协议为双方真实意思表示，应确认为合法有效，对双方当事人具有法律约束力。原告何代仕作为被征地农户已分别足额收到两份协议书约定的补偿款项，原告诉请确认两份案涉协议无效的理由缺乏事实和法律依据，本院不予支持。另，关于原告撤回对平塘县国土局起诉的问题，经平府函〔2014〕136号批复同意的《平塘县国际射电天文科普旅游文化园项目征地补偿安置方案》明确平塘县政府为项目土地征收补偿主体，克度镇政府受县政府委托为征收人，平塘县国土局并未参与该项目土地征收的具体实施。庭审中，经释明原告特别授权的委托代理人孟秀军在其委托权限内当庭撤回对平塘县国土局的起诉，属于对原告诉讼权利的处分，不违反法律的禁止性规定，亦未损害国家利益、公共利益或其他人利益，应予准许。被告平塘县政府在庭审中主张签订协议的对象是航龙村村民委员会，应当追加该村民委员会为被告。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款之规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”航龙村村民委员会系案涉土地征收协议书的乙方，是土地征收行为的行政相对人，不具备行政诉讼被告主体资格。故被告平塘县政府的关于追加被告的主张不能成立，本院不予支持。本案需对原告诉请确认行政协议无效以及撤回对平塘县国土局两个事项进行裁判，基于诉讼经济原则考虑，为便利当事人诉讼和节约司法资源，本院一并予以判决。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十二条、最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决：一、准许原告何代仕撤回对平塘县国土资源局的起诉；二、驳回原告何代仕要求确认与平塘县人民政府于2016年4月12日、8月25日签订的两份《国际射电天文科普旅游文化园土地征收协议书》无效的诉讼请求。一审案件受理费50元，由原告何代仕负担。何代仕上诉请求：1.撤销一审判决；2.改判确认上诉人与被上诉人签订的《国际射电天文科普旅游文化园土地征收协议书》无效；3.本案诉讼费由被上诉人承担。事实及理由：一、被上诉人提交的136号批复是已经被137号批复取代的作废文件，一审法院据此认定被上诉人克度镇人民政府受平塘县人民政府委托，有签订土地征收补偿协议的主体资格，但平塘县人民政府未提交出具授权给平塘县人民政府的文件，一审认定平塘县人民政府有签订涉案土地征收补偿协议的主体资格，属于认定事实错误。二、被上诉人与上诉人签订土地征收协议，没有取得征地审批文件。三、一审法院认为被上诉人征收行为是否合法，不影响征收补偿协议的合法性，一审法院不审查征收行为的合法性，属于适用法律错误，处理结果错误。四、被上诉人虚构征地事实欺诈上诉人，对上诉人进行恐吓威胁，故涉案协议不是上诉人的真实意思表示，根据合同法第五十二条第（一）项之规定，该协议应认定无效。五、被上诉人与上诉人签订的征地补偿安置协议，具有行政和民事双重属性，必须同时符合行政法及民法、合同法等相关规定，本案的协议，无论是从行政还是从民事层面，均应确认无效。综上，请二审予以改判。平塘县人民政府二审辩称：1.答辩人依法征收上诉人的土地，程序合法；2.土地所有权人与答辩人委托的实施机关签订的协议是双方当事人真实意思表示，协议已履行完毕，该协议合法有效。综上，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院维持一审判决，驳回上诉。平塘县国土资源局二审辩称：在一审法院开庭审理过程中，经释明，原告特别授权委托代理人当庭撤回对答辩人的起诉，且已得到一审法院准许。请二审法院在查明事实的基础上，驳回上诉人的上诉。平塘县人民政府二审辩称：一、答辩人依法征收上诉人的土地，程序合法，不存在违法行为。二、本案涉案协议系土地所有权人与答辩人作为受委托的实施机关签订的，土地征收协议程序合法。三、上诉人的诉讼请求不明确、不具体，不符合起诉条件，依法应驳回其起诉。综上，请二审驳回上诉，维持原判。本院经二审审理，查明的事实与一审查明的事实一致。本院认为：对于上诉人何代仕二审提出的，平塘县人民政府是否具有签订涉案土地征收补偿协议的主体资格问题。本案何代仕在一审诉状中明确主张：“平塘县人民政府作为征收集体土地的组织实施主体，平塘县国土资源局作为征收的具体实施单位，克度镇人民政府作为平塘县人民政府和平塘县国土资源局委托签订协议的主体，克度镇人民政府所签订的补偿安置协议后果应由平塘县人民政府和平塘县国土资源局承受。”平塘县人民政府、平塘县国土资源局一审共同答辩称：答辩人为了公共利益的需要，委托实施机关根据土地征收相关规定与平塘县航龙村签订了《土地征收协议书》，程序合法，符合安置补偿方案规定，系双方当事人的真实意思表示，协议合法有效。何代仕与平塘县人民政府、平塘县国土资源局在平塘县人民政府的合同主体问题上的诉辩主张完全一致。同时，平塘县人民政府一审提交了平府函（2014）136号批复更进一步证实了平塘县人民政府系征地的实施机关。一审认定平塘县克度镇人民政府受平塘县人民政府的委托，有签订涉案土地征收补偿协议的主体资格正确。对于上诉人何代仕提出的，本案因征收行为不合法，征收没有取得征地审批文件，应否确认涉案土地征收补偿协议无效的问题。本案涉案征收补偿协议系基于征收行为及补偿安置方案而签订。但征收行为是否合法，征收程序是否符合法律规定，与本案争议的土地征收协议的效力属于不同的法律关系。本案涉及的征收行为并未被确认无效，故，何代仕的该项主张缺乏事实依据。关于上诉人何代仕提出被上诉人采用欺诈、恐吓、威胁等手段迫使其签订涉案协议，违反合同法第五十二条第（一）项之规定，该协议应属无效的主张，经审查双方当事人陈述及提交的相关证据，未发现本案存在上诉人主张的情形，亦不存在合同法第五十二条规定的其他无效情形，故上诉人的该项诉讼主张无事实依据和法律依据。涉案协议就征收土地面积、土地补偿等作了明确约定，何代仕已经足额收到协议约定的补偿款，该协议系双方真实意思表示，合法有效。上诉人何代仕主张涉案协议违法《合同法》第五十二条的规定应属无效的主张，本院不予采纳。综上，上诉人何代仕的上诉理由不能成立，对其上诉请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人何代仕负担。本判决为终审判决。审判长  田一铭审判员  黄 瑶审判员  邱兴琼二〇一八年十一月十九日法官助理任昱瑾书记员冀凌馨