贵州省高级人民法院行 政 判 决 书（2018）黔行终1455号上诉人（一审被告）清镇市人民政府，住所地贵州省清镇市红旗路**。法定代表人孙绍雪，市长。委托代理人张柱都，贵州富迪律师事务所律师,一般授权代理。委托代理人鄢芷淳，贵州富迪律师事务所律师,一般授权代理。被上诉人（一审原告）马元平，男，汉族。上诉人清镇市人民政府因与被上诉人马元平房屋行政征收一案，不服贵州省贵阳市中级人民法院（2017）黔01行初1173号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。马元平一审诉称：2017年8月31日，因与清镇市人民政府作出《清镇市人民政府关于对黑泥哨村棚户区改造项目红线范围内房屋征收的公告》纠纷案件，在法院核实事实的过程中，马元平获得清镇市人民政府2017年4月25日作出的《清镇市人民政府关于清镇市黑泥哨片区城市棚户区改造项目红线范围内房屋的征收决定》，马元平的房屋在征收范围之内，马元平与该决定具有法律上的利害关系。清镇市人民政府以棚户区改造为名，征收集体土地上房屋，违反了《中华人民共和国土地管理法》的规定。马元平的房屋所在地属于集体土地，并非国有土地，清镇市人民政府应当严格按照集体土地征收的程序实施征收。清镇市人民政府违反法定程序，不征询被征地农民的意见，也未举行听证会，且清镇市财政局拒绝向马元平公开安置补偿费用到位的证明。直到马元平起诉时止，没有任何单位向包括马元平在内的被征收人出示集体土地征收的批准文件，明显违法。故马元平诉至法院，请求：一、依法撤销清镇市人民政府作出的《清镇市人民政府关于清镇市黑泥哨片区城市棚户区改造项目红线范围内房屋的征收决定》；二、诉讼费用由清镇市人民政府承担。一审经审理查明，2012年2月28日，贵州省人民政府作出黔府用地函［2012］105号《省人民政府关于清镇市2011年度第六批次城镇建设使用土地的批复》，批准将清镇市青龙街道办事处鲤鱼村、东门桥村、扁坡村、黑泥哨村等村的集体农用地28.6147公顷转为建设用地并征为国有，作为清镇市2011年度第六批次城镇建设用地。2014年8月7日，贵州省人民政府又作出黔府用地函［2014］331号《省人民政府关于清镇市2014年度第一批次城镇建设低丘缓坡项目使用土地的批复》，批准将清镇市巢凤社区黑泥哨村、红塔社区塔山村、新岭社区大星村的集体农用地29.6338公顷转为建设用地并征为国有，作为清镇市2014年度第一批次城镇建设低丘缓坡项目建设用地。2016年5月，清镇市人民政府作出《清镇市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》，决定推进茶马古镇等旅游小镇的建设。2016年7月8日清镇市人民政府作出《市人民政府关于将清镇市黑泥哨片区城市棚户区改造项目列入清镇市2016年度棚户区改造计划的批复》。2016年8月3日，清镇市发展和改革局作出清发改复［2016］88号《关于清镇市黑泥哨片区城市棚户区改造项目可行性研究报告的批复》，原则性同意清镇市物流新城管委会报来的《清镇市黑泥哨片区棚户区改造项目可行性研究报告》，批复项目名称为清镇市黑泥哨片区城市棚户区改造项目，项目占地总面积约98.14公顷，房屋征收面积约120000平方米，征收户数约442户。2016年8月10日，清镇市人民政府作出《清镇市黑泥哨片区城市棚户区改造项目房屋征收安置补偿方案（讨论稿）》。2016年10月13日，清镇市人民政府作出《清镇市人民政府关于清镇市黑泥哨片区城市棚户区改造项目房屋征收安置补偿方案（征求意见稿）反馈意见的回复》，对补偿方案反馈意见予以回复。该项目经清镇市重大事项社会稳定风险评估后，清镇市人民政府于2017年4月25日作出《清镇市人民政府关于清镇市黑泥哨片区城市棚户区改造项目红线范围内房屋的征收决定》，该决定载明“……清镇市人民政府决定对清镇市黑泥哨片区城市棚户区改造项目红线范围内的房屋依法实施征收，并将有关事项公告如下：一、征收项目名称：清镇市黑泥哨片区城市棚户区改造项目。二、征收范围：清镇市黑泥哨片区城市棚户区改造项目红线内范围（具体范围见项目红线图）。三、征收主体：清镇市人民政府。四、征收部门：清镇市房屋征收局。五、征收实施部门：清镇市物流新城管委会。六、被征收人：征收范围内的房屋所有权人。七、征收补偿与安置方案：详见附件。八、征收签约期限：2017年4月26日起至2017年6月26日止，……”，该决定告知被征收人，不服该决定可在法定期限内申请行政复议或提起行政诉讼。马元平有房屋在征收范围内，不服该征收决定，遂诉至一审法院，诉请如前所述。一审法院认为，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作”、第八条“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：……”之规定，清镇市人民政府负责本行政区域内的房屋征收与补偿工作，依法享有对符合规定情形、确需征收的房屋，作出房屋征收决定的行政职责，故其是本案的适格被告。本案中，清镇市人民政府作出《清镇市人民政府关于清镇市黑泥哨片区城市棚户区改造项目红线范围内房屋的征收决定》，决定将清镇市黑泥哨片区城市棚户区改造项目红线范围内的房屋予以征收。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条“依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。”之规定，清镇市人民政府依法应完成征收项目“四规划一计划”的前置审批程序后，方可作出讼争的房屋征收决定。但清镇市人民政府所提交的《清镇市土地利用总体规划》（2006～2020年）中并未涉及清镇市黑泥哨片区城市棚户区改造项目，无法证明案涉棚户区改造项目符合土地利用总体规划，故其作出讼争征收决定的主要证据不足；根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条“……作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。”之规定，清镇市人民政府在征收决定作出前依法应保证征收补偿费足额到位、专户存储、专款专用。但本案中，清镇市人民政府仅提交其向房地产商购买安置房的票据凭证，不能证明征收补偿费已足额到位、专户存储、专款专用；另清镇市人民政府所提交的征收补偿方案讨论稿、征收补偿方案反馈意见的回复及征收决定的公示资料均无法证明其对该三项文件在征收范围内进行了公示，其主张已依法对上述文件进行了张贴公示亦缺乏证据佐证。讼争征收决定涉及被征收户442户，涉及被征收人数量较多，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条“……房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。”之规定，清镇市人民政府作出该征收决定前依法应经清镇市政府常务会议讨论决定，但清镇市人民政府并未就此提交相应证据，故清镇市人民政府作出征收决定的程序违法。综上，清镇市人民政府作出《清镇市人民政府关于清镇市黑泥哨片区城市棚户区改造项目红线范围内房屋的征收决定》的行政行为主要证据不足，程序违法，依法应予撤销。但因该征收项目系棚户区改造项目，涉及人数众多，撤销该征收决定将对公共利益造成重大损害，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为:(一)行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；……”之规定，一审法院依法对该行政行为确认违法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项之规定，判决：确认清镇市人民政府于2017年4月25日作出的《清镇市人民政府关于清镇市黑泥哨片区城市棚户区改造项目红线范围内房屋的征收决定》违法。一审案件受理费50元，由清镇市人民政府负担。一审宣判后，清镇市人民政府不服，向本院提起上诉。其上诉称：一、《清镇市土地利用总体规划》（2006-2020）第三部分“力争建成以红枫湖镇和青龙街道办事处为中心；以卫城镇、站街镇为两个重要的卫星城镇；……。”“完成以清镇市中心城区形成区域核心建设，其中包括青龙街道办事处和红枫湖镇行政辖区部分范围，西至老马河，东至毛栗山村，北至鲤鱼塘村，南至旱基。……”讼争征收决定所涉征收范围黑泥哨村地处中心城区青龙街道办事处，其地界完全包含在上述四至范围内。二、本案诉争的征收项目涉及被征收户442户，其中419户签订征收补偿协议，清镇市人民政府已兑现货币补偿款145,003,828.20元，已实际支付安置购房款210,000,000.00元，有相应凭证予以证实，征收补偿费已经足额到位。三、清镇市人民政府已将征收补偿方案讨论稿、征收补偿方案反馈意见及征收决定在征收范围内公示，并在一审时提交公示证据材料，且从419户签订征收补偿协议及杜明贵提起本案诉讼的事实情况来看，清镇市人民政府确已公示了上述文件。四、根据《贵阳市国有土地上房屋征收补偿管理意见》“涉及被征收户数在500户（含500户）至1000户之间的，作出房屋征收决定前，应当经区、市、县人民政府常务会议讨论决定。”的规定，本案涉及被征收户442户，不属于应当经市政府常务会议讨论决定的情形。综上，请求：一、撤销一审判决，依法改判；二、案件诉讼费由杜明贵负担。被上诉人马元平在二审法定期限内未提交书面答辩意见。本院经审理查明的事实与一审查明的基本事实一致，本院予以确认。本院认为：关于马元平是否适格原告的问题。清镇市人民政府于2017年4月25日作出《清镇市人民政府关于清镇市黑泥哨片区城市棚户区改造项目红线范围内房屋的征收决定》，征收了马元平的房屋，虽然清镇市人民政府与马元平就征地安置补偿问题达成了协议，但马元平拒绝领款，本案尚存争议。故，马元平与《清镇市人民政府关于清镇市黑泥哨片区城市棚户区改造项目红线范围内房屋的征收决定》有利害关系，为本案适格原告。关于本案涉案棚户区改造项目是否符合土地利用总体规划的问题。一审认定清镇市人民政府所提交的《清镇市土地利用总体规划》（2006～2020年）中并未涉及清镇市黑泥哨片区城市棚户区改造项目，无法证明案涉棚户区改造项目符合土地利用总体规划，故其作出讼争征收决定的主要证据不足。经查，《清镇市土地利用总体规划》（2006-2020）第四章第三节第三部分第一点“力争建成以红枫湖镇和青龙街道办事处为中心；以卫城镇、站街镇为两个重要的卫星城镇”，黑泥哨地处中心城区青龙街道办事处，其地界包含在上述四至范围内。故，清镇市人民政府认为本案涉案棚户区改造项目符合土地利用总体规划的主张，本院予以采纳。关于清镇市人民政府在征收时，征收补偿费是否足额到位的问题。本案上诉人清镇市人民政府为证实征收时征收补偿费足额到位，其在一审提交了用于购买安置房的进账单及打到代办公司的现金等证据证实其主张，但未提供充分的证据证实项目所需要资金已足额到位、专户存储、专款专用，应承担举证不力的不利后果。关于涉案征收决定是否应通过市政府常务会议讨论决定的问题。《贵阳市国有土地上房屋征收补偿管理意见》规定，涉及被征收户数在500户（含500户）至1000户之间的，作出房屋征收决定前，应当经区、市、县人民政府常务会议讨论决定。参照上述规定，本案涉及征收的共442户，不需要经市政府常务会议讨论决定。清镇市人民政府的该项上诉主张理由充分，本院予以采纳。关于征收补偿方案讨论稿、征收补偿方案反馈意见及征收决定是否在征收范围内公示的问题。从清镇市人民政府一审提交的公告照片来看，清镇市人民政府对清镇市黑泥哨片区城市棚户区改造项目红线范围内房屋征收摸底调查、项目选择评估机构进行了通告，对房屋征收决定及征收补偿方案等进行了公告。清镇市人民政府的该项上诉主张有事实依据，本院予以采纳。综上，本案涉案棚户区改造项目虽然符合土地利用总体规划，涉案《清镇市人民政府关于清镇市黑泥哨片区城市棚户区改造项目红线范围内房屋的征收决定》未经过市政府常务会议讨论决定符合相关规定，征收补偿方案讨论稿、征收补偿方案反馈意见及征收决定在征收范围内公示，但清镇市人民政府在征收时，征收补偿费未足额到位、专户存储、专款专用。一审判决确认清镇市人民政府于2017年4月25日作出的《清镇市人民政府关于清镇市黑泥哨片区城市棚户区改造项目红线范围内房屋的征收决定》违法正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人清镇市人民政府负担。本判决为终审判决。审判长 黄 瑶审判员 邱兴琼审判员 龙 雨二〇一八年十一月三十日法官助理邓玉婷书记员马如意