山东省高级人民法院行 政 判 决 书（2018）鲁行终1076号上诉人（原审原告）范兴华，男，1948年2月2日出生，汉族，住诸城市。被上诉人（原审被告）山东省人民政府，济南市历下区省府前街1号。法定代表人龚正，省长。委托代理人董君，山东省人民政府法制办公室工作人员。上诉人范兴华因诉被上诉人山东省人民政府（以下简称山东省政府）行政复议一案，不服济南市中级人民法院于2017年12月22日作出的（2017）鲁01行初1001号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。本案现已审理终结。本案行政争议形成过程如下：山东省政府于2017年8月31日作出鲁政复驳字[2017]584号驳回行政复议申请决定(以下简称584号复议决定)，主要内容为：在诸城市人民政府2011年7月30日启动鲁政土字[2011]1787号批复（以下简称1787号批复）的征地工作之前，申请人家庭已经领取了桑园的相关补偿款，相关权益已经得到保障，申请人与1787号批复没有法律上的利害关系，申请人的申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条的规定，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项之规定，决定驳回申请人范兴华的复议申请。范兴华不服该决定，向人民法院提起行政诉讼。原审法院经审理查明：范兴华因不服山东省政府1787号批复，向山东省政府申请行政复议，山东省政府于2017年1月14日作出鲁政复驳字[2016]534号驳回行政复议申请决定（以下简称534号复议决定），范兴华不服该决定，于2017年2月3日提起行政诉讼，济南市中级人民法院于2017年4月17日以（2017）鲁01行初137号行政判决撤销了534号复议决定并责令重作，山东省政府于2017年8月31日作出本案被诉584号复议决定，以范兴华与1787号批复无法律上的利害关系为由，驳回了范兴华的行政复议申请。范兴华遂诉至法院。另查明以下事实：一、2011年12月31日，山东省政府作出1787号批复，同意征收诸城市涉及舜王街道官庄店社区集体农用地1.1793公顷（园地0.1877公顷、设施农用地0.9916公顷），范兴华家庭耕种的桑园在该批复征收的集体农用地范围内。二、已生效的（2017）鲁01行初137号行政判决载明：“另查明，2016年12月30日，诸城市舜王街到官庄店居民委员出具证明，证明范兴华不是该村集体经济组织成员，在该村没有承包地，范兴华家庭耕种的桑园、果园、菜园是该村的机动地，且范兴华的父亲范炳忠、妻子宋新花分别在2008年至2010年期限领取了相应的地上附着物补偿款”。三、（2017）鲁01行初137号行政判决书送达时间为2017年4月27日。原审法院认为，《中华人民共和国行政复议法》第十四条规定，“对国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府的具体行政行为不服的，向作出该具体行政行为的国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府申请行政复议。对行政复议决定不服的，可以向人民法院提起行政诉讼；也可以向国务院申请裁决，”本案中，范兴华因不服山东省政府作出的1787号批复，向山东省政府申请行政复议，依据上述法律规定，山东省政府有受理该复议申请，并作出行政复议决定的法定职权。关于被诉行政行为的事实认定问题。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定，“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：……（二）申请人与具体行政行为有利害关系；……”第四十八条规定，“有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：……（二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的。……”本案中，根据法院审理查明的事实，范兴华在山东省政府作出1787号批复之前，其家庭领取了其在诸城市××王街道官庄店社区实际种植的桑园的地上物补偿款，且桑园占地属于农村集体土地，所有权属于城市舜王街道官庄店社区集体，范兴华亦非集体经济组织成员，故范兴华与1787号批复不具备利害关系，其针对1787号批复申请行政复议，不符合法律规定，山东省政府据此驳回范兴华的行政复议申请，并无不当。关于被诉行政行为的程序问题。《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款规定，“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。”本案中，（2017）鲁01行初137号行政判决判令山东省政府重新作出复议决定，虽然上述行政判决未明确山东省政府重新作出复议决定的期限，但根据上述法律规定，山东省政府重新作出复议决定的法定期限为六十日，结合法院查明的上述判决书送达的时间，山东省政府于2017年8月31日才重新作出被诉的584号复议决定，超过了法定期限。同时山东省政府无证据证明其在行政复议过程中，履行了延长行政复议审查期限并告知范兴华的程序，范兴华关于山东省政府超期答复程序违法的理由成立，予以支持，但鉴于山东省政府仅超过法定期限，并无其他程序违法，故应当认定为程序轻微违法。关于范兴华请求撤销1787号批复的诉讼请求，原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款规定，“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。”《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第六条第一款规定，“行政诉讼法第二十六条第二款规定的‘复议机关决定维持原行政行为’，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。”本案被诉584号复议决定系以范兴华的复议申请不符合受理条件为由驳回的情形，不属于复议机关维持原行政行为的情形，范兴华的该项诉讼请求不在本案的审查范围之内，不予评判。综上，山东省政府作出的584号复议决定程序轻微违法，但认定事实清楚、适用法律正确，对范兴华权利义务并不产生实际影响。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四第一款第（二）项之规定，判决确认山东省政府584号复议决定违法。案件受理费50元，由山东省政府负担。上诉人范兴华不服原审法院判决提起上诉，请求撤销原审法院判决，将本案发回重审或依法改判。主要理由如下：（一）范兴华对涉案土地具有承包经营权，与1787号批复具有利害关系。原审法院认定范兴华与该批复不具备利害关系，该事实认定错误。1.范兴华原系舜王街道官庄店村民，解放后土改时，范兴华家庭分的土地30亩，并且具有所有权，后作为股份入合作社。至今国家没有明文规定收回土地，也未对该股份进行补偿，因此范兴华对涉案土地具有承包经营权。2.在范兴华转为非农业户口之前，该桑园地就已经由范兴华一家以家庭承包的方式承包耕种。根据《中华人民共和国土地承包法》第四条、第二十六条的规定，范兴华依法不因农转非丧失对原有承包桑园地的承包经营权。3.土地征收单位支付了部分桑园地补偿款的事实进一步印证范兴华一家对该土地享有合法的承包经营权。4.（2017）鲁01行初137号行政判决书已经认定范兴华同该批复具有利害关系，是涉案土地的实际使用人。（二）范兴华的第一项诉讼请求是请求撤销584号复议决定，原审法院应针对范兴华的诉讼请求作出或撤销该复议决定或驳回范兴华的诉讼请求的判决，原审法院判决确认山东省政府作出的该复议决定违法，判非所请。被上诉人山东省政府未向本院提交书面答辩意见。各方当事人在原审中提交的证据材料已随案移送本院。上述证据在原审庭审中已经质证。经审理，本院同意原审法院对证据的分析认证意见以及据此查明的案件事实。双方当事人在二审中均未提供新的证据。本院认为：关于范兴华与1787号批复有无法律上的利害关系问题。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第(二)项的规定，申请人与具体行政行为存在利害关系，是复议机关受理行政复议申请的必要条件。所谓“利害关系”，应当是指申请复议时，原告所诉行政行为可能对其权利义务产生不利影响。本案中，范兴华系对山东省政府作出的1787号批复不服而申请行政复议，该批复的主要内容是同意征收诸城市涉及舜王街道官庄店社区集体农用地1.1793公顷（园地0.1877公顷、设施农用地0.9916公顷）。范兴华曾经耕种的桑园虽位于此次征收范围内，但在山东省政府作出1787号批复之前，范兴华家庭已领取了其在诸城市××王街道官庄店社区实际种植的桑园的地上物补偿款，且桑园占地属于农村集体土地，所有权属于城市舜王街道官庄店社区集体，范兴华亦非集体经济组织成员。据此，范兴华与该征收土地批复已无利害关系，其不具有行政复议的申请人资格。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第(二)项规定，行政复议机关受理行政复议申请后，发现该申请不符合行政复议法和该条例规定的受理条件的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请。山东省政府据此驳回范兴华的行政复议申请，程序上虽超期轻微违法，但处理结果并无不当。1787号批复的生效以及范兴华家庭领取其实际种植桑园的地上物补偿款等事实证明范兴华已失去对涉案集体土地的使用权，其与征地批复之间无利害关系。范兴华关于其因对涉案土地具有承包经营权故具有行政复议的申请人资格的主张不能成立，不予支持。关于（2017）鲁01行初137号行政判决是否已认定范兴华与1787号批复具有利害关系的问题。本院认为，在本案被诉行政复议决定作出之前，山东省政府作出的534号复议决定，曾以范兴华没有证据证明其在诸城市××王街道官庄店社区享有承包地，其家庭房屋所在的土地也不在1787号批复所征收土地范围内为由，认定范兴华与1787号批复没有利害关系。原审法院作出的（2017）鲁01行初137号行政判决仅系针对534号复议决定认定范兴华与1787号批复没有利害关系理由的否定，并未认定范兴华必然与该批复具有利害关系，亦未认定其可针对该批复申请行政复议。实际上，集体土地实际使用人不是在任何情况下均与征地批复具有利害关系，亦非可以不受其他条件和时间限制直接要求复议机关对征地批复进行实体审查。本案中，范兴华虽原是集体土地实际使用人，但在其家庭已经领取涉案土地地上附着物补偿款，而土地补偿款归诸城市××王街道官庄店社区集体、范兴华也非集体经济组织成员的情况下，范兴华已不具备对涉案批复申请复议或提起诉讼的实体权利，其提起的复议申请不符合行政复议的受理条件。范兴华关于（2017）鲁01行初137号行政判决已认定其与1787号批复之间存在利害关系以及其可以对1787号批复申请行政复议的主张系对该判决内容的曲解。关于范兴华提出的原审法院“判非所请”的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款规定，“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。”本案被诉复议决定程序上存在超过法定期限问题，应认定程序轻微违法，但案件处理结果并无不当，故应当依据上述规定作出确认违法判决。原审法院判决并无不当，范兴华的主张于法无据，不予支持。综上，原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。范兴华的上诉理由不能成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判决。二审案件受理费50元，由上诉人范兴华负担。本判决为终审判决。审判长  黄明春审判员  山 莹审判员  孙晓峰二〇一八年十一月二十日书记员  孟 真