河南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2018）豫行终2776号上诉人(原审原告)任永军,男，1968年8月18日出生，汉族，住河南省安阳市文峰区。委托代理人李霞，北京京平律师事务所律师。被上诉人（原审被告）安阳市文峰区人民政府，住所地安阳市文峰区文明大道**。法定代表人杜建勋，系该区人民政府区长。委托代理人施宁，系该区国土资源局工作人员。委托代理人程志云，河南上合律师事务所律师。被上诉人（原审被告）安阳市人民政府，，住所地安阳市文峰大道**法定代表人靳磊，系该市人民政府市长。委托代理人翟开林、管伟辰，系该市人民政府法制办公室工作人员。上诉人任永军因与被上诉人安阳市人民政府（以下简称安阳市政府）、安阳市文峰区人民政府（以下简称文峰区政府）为征地补偿安置方案及行政复议决定纠纷一案，不服河南省安阳市中级人民法院（以下简称原审法院）（2018）豫05行初146号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，书面审理了本案。现已审理终结。上诉人任永军原审诉讼请求：1.依法撤销文峰区政府批准的〔2016〕第7号《征地补偿安置方案》；2.依法撤销安阳市政府作出的安政复决〔2018〕50号《行政复议决定书》。原审法院经审理查明:原告任永军系安阳市文峰区三府村村民，其前妻李爱连系安阳市文峰区大市庄村村民，李爱连家庭在大市庄村有承包地。李爱连于1988年与任永军结婚后，将户口迁至三府村。任永军与李爱连所生子女户籍所在地均为三府村。后任永军在大市庄村李爱连原家庭承包地内建有房屋一处。2016年初，安阳市文峰区中华路办事处郑家村、大市庄、晁家村等七个村城中村改造动迁工作开始。2016年6月21日，文峰区政府印发〔2016〕第7号《安阳市文峰区人民政府征地补偿安置方案公告》（以下简称〔2016〕第7号公告），内容为：根据河南省人民政府豫政土〔2014〕853号、豫政土〔2013〕1144号等文件批准，征收文峰区中华路街道办事处所属村集体土地，按照《中华人民共和国土地管理法》第四十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的有关规定，文峰区政府会同有关部门对被征地村进行了征地补偿登记复核，拟定了《征地补偿安置方案》，现公告如下：一、征收土地位置及用途：文明大道以南，中华路以东，文昌大道以北，光明路两侧。住宅用地、道路用地等。二、被征收土地村、地类、地类及面积区中华路街道办事处郑家村、晁家村、大市庄、六府市庄村集体土地1253.059亩，具体面积和地类以实际勘测定界为准。三、土地补偿安置标准：（一）土地补偿费和安置补助费10万元/亩；（二）青苗费补偿标准0.2万元/亩；（三）地上）地上附着物补偿标准按照安阳市政府安政〔2013〕**文件规定执行被征收土地所涉及的农业人员的安置途径：被征收土地所有涉及的农业人员，采取货币安置或产权置换等途径进行。五、支付方式和对象：以货币安置形式进行的，安置补助费支付中华路街道办事处，由办事处支付被征地村委会并协助村委会结合本村具体情况依照规定及有关程序制定具体安置方案和兑现。六、其它。农村集体经济组织被征地村民及其他权利人，如对征地补偿、安置方案有不同意见，可在公告发布10个工作日内提出要求听证。七、根据《中华人民共和国土地管理法》第四十八条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，对批准的《征地补偿安置方案》有争议，不影响组织实施。任永军认为上述征地补偿安置方案程序和实体均违法，严重侵犯其合法权益，于2018年2月5向安阳市政府申请行政复议，要求撤销上述《征地补偿安置方案》并责令文峰区政府重新作出。2018年4月3日，安阳市政府作出安政复决〔2018〕50号行政复议决定，维持上述《征地补偿安置方案》。另查明：安阳市文峰区晁家村村民高军、晁风光、康振海、高良只等四人不服文峰区政府作出的〔2016〕第7号公告，于2016年9月28日向安阳市政府申请行政复议，要求确认该《征地补偿安置方案公告》违法并予以撤销。2016年12月30日，安阳市政府作出安政复决〔2016〕208号行政复议决定，维持该《征地补偿安置方案公告》。该四人不服，认为文峰区政府作出的该公告中的征地补偿安置方案内容及公告的程序均违反法律程序，于2017年2月10日分别向本院提起行政诉讼，要求撤销文峰区政府作出的〔2016〕第7号公告和安阳市政府作出的安政复决〔2016〕208号行政复议决定。本院于2017年5月9日分别作出（2017）豫05行初21号、22号、23号、24号行政裁定，认为该四人对土地征收组织实施过程中确定的土地征收补偿有异议，直接向人民法院起诉，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项的规定，裁定驳回该四人的起诉。该四人不服，分别向河南省高级人民法院提出上诉。河南省高级人民法院于2017年11月21日分别作出（2017）豫行终1797号、1760号、1759号、1761号行政裁定，驳回上诉，维持原裁定。原审法院认为：文峰区政府作出的征地补偿安置方案内容主要包含三个部分，第一部分是关于征收土地的基本情况，第二部分是补偿安置标准，第三部分是对被征收土地所涉及的农业人口的安置。由于任永军并非大市庄村村民，该征地补偿安置方案中规定的对被征收土地所涉及农业人口的安置内容与其没有利害关系，其作为前妻原家庭承包地内地上附着物的建造者，仅与该征地补偿安置方案中的地上附着物的补偿有利害关系。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条规定，土地权利人对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿有异议，直接向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理，但应当告知土地权利人先申请行政机关裁决。任永军对征地补偿有异议，在没有经过县级以上人民政府协调和批准征收土地的人民政府裁决的情况下，直接向人民法院起诉，要求撤销文峰区政府作出的本案被诉征地补偿安置方案，其起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项的规定，应予驳回。安阳市政府对不属于行政诉讼受案范围的行政行为作出维持决定，任永军对该行政复议决定的起诉亦应一并驳回。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项、第一百三十六条第七款之规定，裁定驳回任永军的起诉。上诉人任永军上诉称：首先，任永军是对文峰区政府批准的涉案《征地补偿安置方案》不服，并非是对该《征地补偿安置方案》中包含的补偿标准不服，原审法院对此点事实认定不清。其次，最高人民法院在(2017)最高法行申1118号行政裁定中指出：“《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。《国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》(国法(2011)35号)规定，被征地集体经济组织和农民对有关市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服要求裁决的，应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府提出申请。据此，对市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服的救济途径，应当先向行政机关申请裁决（复议）。在此类复议前置案件中，由于复议机关的处理决定是人民法院审理相关案件的必要条件，因此，如果复议机关作出不予受理决定，当事人只能就该不予受理决定向人民法院提起诉讼，而不能直接针对原行政行为起诉。”按照上述最高法院裁判要旨及前述政策法规可知，对补偿标准有争议的，应依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定处理；对安置补偿方案本身而非包含在该方案中的补偿标准不服的情况下，应按《国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》（国法(2011)35号）规定处理。至此，原审法院对不服《征地补偿安置方案》的案件适用《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定来作出裁定，属于事实认定不清的基础上理解适用法律错误。现任永军为维护自身合法权益，特提起上诉，请求二审法院撤销原审裁定，发回重审或查明事实后改判。被上诉人文峰区政府答辩称：《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条规定，土地权利人对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿有异议，直接向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理，但应当告知土地权利人先申请行政机关裁决。由于上诉人任永军本案诉请的实质是对文峰区政府公告的补偿标准有异议，依据上述法律规定，其首先应当向安阳市政府申请协调解决，协调不成的，由批准征收土地的河南省人民政府裁决，而不能直接向人民法院起诉。然而，任永军却既没有向安阳市政府申请协调解决，也没有向批准征收土地的河南省人民政府申请裁决，而是直接向人民法院提起诉讼。因此，其起诉不符合法律规定的起诉条件，原审裁定依法驳回其起诉正确。请求二审驳回上诉，维持原裁定。被上诉人安阳市政府同意文峰区政府的答辩意见。经本院二审查明的事实与原审裁定查明的事实一致。本院认为，上诉人任永军请求依法撤销《安阳市文峰区人民政府征地补偿安置方案公告》(〔2016〕第7号)，但在诉状中其并未指明对该公告中哪些内容不服而提起诉讼，鉴于任永军并非大市庄村村民，其作为前妻家庭承包地内地上附着物的建造者，仅与该征地补偿安置方案中地上附着物的补偿有利害关系，据此原审法院认定其实质上是对该公告中的补偿标准不服而提起诉讼并无不当。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：“……对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。”据此，在征收土地过程中出现的征地补偿安置争议，应先经过县级以上地方人民政府协调，经协调达不成一致意见的，由批准征收土地的人民政府作出裁决决定。因此，任永军在所涉征地补偿安置争议未经依法协调和裁决的情况下，直接向人民法院提起诉讼，不属于人民法院行政诉讼的受案范围，原审裁定依法驳回任永军的起诉适用法律正确。综上，上诉人任永军的上诉请求缺乏事实和法律依据，不能成立。原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  张同仁审判员  李平均审判员  荆向丽二〇一八年十一月二十九日法官助理董威颉书记员王欣如