.MsoNormal{margin-top:0cm;margin-bottom:0px}内蒙古自治区克什克腾旗人民法院行政判决书（2018）内0425行初28号原告格日勒，男，蒙古族，1952年8月22日出生，牧民。原告斯琴格日勒，女，蒙古族，1953年11月22日出生，牧民。二原告委托代理人孟克，内蒙古驰信律师事务所律师。被告克什克腾旗达日罕乌拉苏木人民政府，住所地克什克腾旗达日罕乌拉苏木。法定代表人付林，系苏木达。参加诉讼行政机关负责人胡其图，男，蒙古族，1980年3月16日出生，身份证号码×××，副苏木达，住所地克什克腾旗达日罕乌拉苏木。委托代理人宋希辉，内蒙古贡格尔律师事务所律师。委托代理人宋逸萧，内蒙古贡格尔律师事务所律师。原告格日勒、斯琴格日勒诉被告克什克腾旗达日罕乌拉苏木人民政府一案，本院受理后，依法组成合议庭，于2018年10月10日开庭审理了本案。原告斯琴格日勒及二原告的委托代理人孟克、被告克什克腾旗达日罕乌拉苏木人民政府的负责人胡其图、委托代理人宋逸萧、宋希辉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告格日勒、斯琴格日勒诉称，我们在使用位于贡格尔嘎查四组北网围栏内《61.2m×1600m》承包草场时受到他人阻拦，经双方协商无果后于2018年5月28日向被告递交书面申请书，申请被告依原告申请对这起个人之间的草牧场使用权争议予以行政裁决。但是被告对原告申请不接待、不见面、不发受理通知书，经申请人多次电话询问，被告方分管副苏木长电话答复说：“找嘎查解决，嘎查调整承包草场有政策依据，也可以经过法律途径解决。”，拒绝启动行政程序，被告上述行为已构成行政不作为。1、我国《草原法》第16条明文规定：“草原所有权、使用权的争议由当事人协商解决；协商不成的由相关人民政府处理；单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间，个人与单位之间的争议，由乡（镇）人民政府或者县级以上人民政府处理。”申请人与被申请人之间发生的承包草场使用权争议属于个人之间的争议，应由被告进行处理，因此被告拒不履行法定职责，已构成行政不作为。2、嘎查委员会是承包使用草场的发包人、是承包合同一方当事人，并且我国《草原法》第12条明确规定：“依法登记的草原所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。”因此嘎查不具有行政裁决权利，所以被告令申请人找嘎查解决纯属推诿行为。3、被告“嘎查调整申请人承包草场有政策依据”之说法纯属不负责任的任性说法，因为我国《草原法》第13条第二款明确规定：“在草原承包期内，不得对承包经营者使用的草原进行调整；个别确需适当调整的必须经本集体经济组织成员的村（牧）民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村（牧）民代表的同意，并报乡（镇）人民政府和县级人民政府草原行政主管部门的批准。”这是对承包经营草场进行必要调整的法定程序，因此被告以“嘎查有权调整申请人承包草场”为借口对申请人的申请不启动行政行为于法无据的同时用行政不作为的形式剥夺了申请人申请复议权和行政诉讼权利，在程序上造成了申请人已依法登记的草牧场使用权得不到司法保护的危害后果。综上所述，被告行为已构成了行政不作为的违法行为，原告依据《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条第五款之规定诉至人民法院，恳请人民法院支持原告诉求，并依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第三款之规定判决被告无条件履行法定职责，限十日内对原告申请立即启动行政行为。请求人民法院依法判令：1、要求被告无条件履行法定职责，限十日内对原告申请立即启动行政行为；2、由被告承担本案全部诉讼费用。原告格日勒、斯琴格日勒为支持其诉讼请求，向本院提交如下证据：证据一、原告身份证、户口本复印件、草牧场使用权证复印件，证明被告对原告有管辖权；证据二、被告的答辩状，证明网围栏就是存在，被告方嘎查委员会画了一条网围栏线。证据三、草原法第十六条的规定。被告克什克腾旗达日罕乌拉苏木人民政府对原告格日勒、斯琴格日勒提供的证据质证称：对证据一的真实性没有异议，对证明目的有异议。被告对原告的管辖权是行政区划上的，对侵权纠纷被告无权管辖。对证据二有异议，原告曲解答辩状的意思，答辩状的内容中没有一条线。嘎查用网围栏围封草场的行为，没有影响原告的草牧场使用，被告不知道原告说的一条线是什么意见。对证据三有异议，法条不是证据。被告克什克腾旗达日罕乌拉苏木人民政府辩称，原告诉称在位于贡格尔嘎查四组北网围栏承包草牧场时受到他人阻拦。并向答辩人提出过申请处理的请求。答辩人派人到贡格尔嘎查进行调查，所查明的事实是，原告与嘎查35户牧民的草牧场曾经围封在一起。现在是为了经营方便，在征求个户牧民的意见的基础上，同意将该35户牧民的草牧场用网围栏从中间隔开。23户在后面，12户在前面。答辩人、贡格尔嘎查和其他网子内的牧民，对原告的草牧场使用权均无异议。基于上述调查的事实，答辩人认为，原告与其他牧民及贡格尔嘎查发生的争议属于侵权纠纷，不属于《草原法》第十六条规定草原所有权和使用权的争议。因为政府已经为原告颁发了草原使用证，视为对其证内草牧场占有、使用和收益权利的认可。如果原告认为贡格尔嘎查集体经济组织作出的决议或者其他牧民实施的行为侵害了其草牧场的使用权，应当依据《物权法》和《侵权责任法》等法律法规向人民法院提起侵权的民事诉讼。简单的说，涉案草牧场是否应当由原告使用纠纷找政府裁决，涉案草牧场被他人侵害和妨碍而不能使用到法院诉讼。因此，答辩人告知原告通过法律途径解决是正确的，该告知行为原告已经在诉状中自认。答辩人的告知行为属于履行职责的作为范畴，而非行政不作为。原告的起诉没有法律依据，请求法院查明事实，驳回原告的诉讼请求。被告克什克腾旗达日罕乌拉苏木人民政府未向本院提交证据。经本院审理查明，2018年5月28日，原告格日勒、斯琴格日勒向被告克什克腾旗达日罕乌拉苏木人民政府提交申请书一份，要求被告克什克腾旗达日罕乌拉苏木人民政府对原告和他人之间的草牧场使用权争议进行处理，保护申请人9850558号草原使用证书所附的小组小网围栏草场（61.2m×1600m）草场的合法使用权。2018年6月中旬，被告克什克腾旗达日罕乌拉苏木人民政府副苏木达口头答复二原告“找嘎查解决，嘎查调整承包草牧场有政策依据，也可以经过法律途径解决。”另查明，原告持有克什克腾旗人民政府颁发的9850558号草原使用证，该草原使用证记载案涉的位于克什克腾旗达日罕乌拉苏木贡格尔嘎查的小组小网围栏的147亩（61.2m×1600m）草场位于该草原使用证登记范围内。本院认为，《行政诉讼法》第七十二条规定，人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。本案中，原告主张其申请被告对草牧场使用权争议予以行政裁决，但是被告对原告申请不接待、不见面、不发受理通知书，仅口头答复“找嘎查解决，嘎查调整承包草牧场有政策依据，也可以经过法律途径解决”，拒绝启动行政程序，故请求法院判令被告无条件履行法定职责，限十日内对原告申请立即启动行政行为。因此，本案的争议焦点应为原告所主张的涉案草牧场争议是否属于权属争议，被告是否具有履行草牧场争议处理的法定职责。根据《中华人民共和国土地管理法》第十一条第四款和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三条第四款的规定，确认草原的所有权或者使用权依照《中华人民共和国草原法》的有关规定办理。《中华人民共和国草原法》第十一条第三款规定，集体所有的草原，由县级人民政府登记，核发所有权证，确认草原所有权。参照国土资源部办公厅发布的国土资厅函（2007）60号《关于土地登记发证后提出的争议能否按权属争议处理问题的复函》规定：“土地权属争议是指土地登记前，土地权利利害关系人因土地所有权和使用权的归属而发生的争议。土地登记发证后已经明确了土地的所有权和使用权，土地登记发证后提出的争议不属于土地权属争议。”因此，在草原承包经营权登记前，争议双方均没有草原的有效权属凭证，此时产生的有关草原所有权和使用权的争议，当然属于草原权属争议。但是，草原已经登记发证，草原的所有权和使用权已经依法予以确认，一方当事人仍以存在权属争议为由向草原权属争议处理机构提出的申请是否属于草原权属争议，则应当根据不同的情况进行区分。但是以下两种情况则可以认定为存在草原权属争议，一是仅有一方的权属凭证包含有争议地，但该凭证对争议地记载的四至不清楚；二是双方的权属凭证均包含有争议地，但凭证之间对争议地记载的四至存在重叠、交叉或者包含等情形。本案中，原告自认已经取得位于贡格尔嘎查四组北网围栏内《61.2m×1600m》承包草场的权属证书，且该凭证对草牧场权属、四至范围界定清楚明确，其也已经据此占有使用案涉草牧场多年，故争议草原的权属是明确的。原告自称系因使用位于贡格尔嘎查四组北网围栏内《61.2m×1600m》承包草场时受到他人阻拦而提起本案诉讼，该情形不属于需由政府依照程序进行权属争议处理的法定情形。因此，在案涉草原权属、四至范围界定清楚明确且已登记发证，原告又无其他证据证明被告改变了原行政行为即原草原使用证四至范围的情形下，被告克什克腾旗达日罕乌拉苏木人民政府不具有履行草牧场争议处理的法定职责。且本案中，在原告向被告申请对草牧场使用权争议予以行政处理后，被告口头答复“找嘎查解决，嘎查调整承包草牧场有政策依据，也可以经过法律途径解决”。该口头答复属于明示拒绝行为，明示拒绝行为不属于行政不作为。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告格日勒、斯琴格日勒的诉讼请求。案件受理费100元，由原告格日勒、斯琴格日勒负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于赤峰市中级人民法院。审 判 长 闫志伟人民陪审员 孙亚楠人民陪审员 王桂林 二0一八年十一月二十七日法官 助理 祁鹏宇书 记 员 杨世佳