安徽省宣城市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2018)皖18行初45号 原告：曾庆国，男，1962年4月14日出生，汉族，住安徽省宁国市。 原告：曾凡昌，男，1963年5月31日出生，汉族，住安徽省宁国市。 原告：曾鹏，男，1988年7月7日出生，汉族，住安徽省宁国市。 三原告共同委托代理人：赵光辉，安徽国恒律师事务所律师。 被告：宣城市人民政府，住所地安徽省宣城市鳌峰中路**。 法定代表人：张冬云，市长。 委托代理人：杨善宏，该政府法制办行政复议应诉科科长。 委托代理人：肖鹏，该政府法制办工作人员。 原告曾庆国、曾凡昌、曾鹏不服被告宣城市人民政府（以下简称“宣城市政府”）作出的宣行复字[2018]59号行政复议决定，向本院提起行政诉讼。本院于2018年9月17日立案受理后，于法定期限内向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年10月29日公开开庭审理了本案。原告曾庆国、曾凡昌及三原告共同的委托代理人赵光辉，被告宣城市政府委托代理人杨善宏、肖鹏到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告宣城市政府于2018年8月17日作出宣行复字[2018]59号不予受理行政复议申请决定，认为曾庆国、曾凡昌、曾鹏申请复议的宁国市人民政府发布的征收土地公告系征地批复的送达方式，该公告未在征地批复内容之外作减损征地补偿对象权利或者增加征地补偿对象义务的新规定，不属于行政复议法规定的行政复议受案范围。根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条之规定，决定不予受理。 曾庆国、曾凡昌、曾鹏诉称：“真也天境”项目涉及对三原告的承包土地及房屋的征收。2018年8月3日原告的委托代理人经向宁国市国土资源局、安徽省国土资源厅调查，方得知宁国市人民政府于2018年4月17日作出了宁公告[2018]03号《宁国市人民政府征收土地方案公告》(以下简称“宁公告[2018]03号征收土地方案公告”。该公告及征收决定行为侵害了其合法权利。2018年8月14日其向宣城市政府申请行政复议，请求：宁国市人民政府宁公告[2018]03征收土地方案公告及征收决定行为违法，并予以撤销。但宣城市政府对其复议申请作出不予受理决定，该不予受理决定认定事实不清，适用法律错误，具体理由如下：1.宁公告[2018]03征收土地方案公告不仅仅载明了征地批复中的有关内容，同时增加了征地补偿、、地上附属物补偿标准农业人口安置办法、禁止新建地上附着物等内容，均对原告的权利义务产生了实际影响，因此该公告行为不仅仅是告知行为，而具有独立法律意义的行政行为，具有可诉性。2、公告载明“七、自公告公布之日起，宁国市人民政府对被征土地正式实施征收，任何单位和个人不得干扰阻拦。”证明该公告实际系公告和征收决定合二为一的行政行为，故原告要求确认征收决定违法，并予以撤销的请求符合《行政复议法》的受案范围。请求：1.撤销宣城市政府作出的宣行复字[2018]59号不予受理行政复议申请决定，并责令其重新受理；2.由宣城市政府承担本案诉讼费用。 被告宣城市政府辩称：1、被诉行政行为认定事实清楚，证据确凿，程序合法。2、县级以上地方人民政府根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，依法发布征收土地方案公告的行为，仅仅是将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等批准事项，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公示告知的行为，对被征收人权利义务产生实际影响的是征收土地批复及后续相关征收土地行为，而非征收土地方案公告行为。宁国市人民政府发布的宁公告[2018]03征收土地方案公告是皖政地[2018]178号征地批复的送达方式，该公告未在征地批复内容之外作减损征地补偿对象权利或者增加征地补偿对象义务的新规定，不属于行政复议法规定的行政复议受案范围。对三原告产生实际权利义务影响的是征地批复。因此，宣城市政府根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条之规定，决定不予受理，适用法律正确，内容适当。请求：驳回三原告的诉讼请求。 被告宣城市政府为证明其行政行为的合法性，向本院提交了以下证据、依据：1、行政复议申请书、三原告的身份证及常住人口登记卡各一份、《农村土地承包经营权证》、《林权证》、宁公告[2018]03征收土地方案公告及邮寄凭证（均为复印件），拟证明三原告提起行政复议的情况。 2、《不予受理行政复议申请决定书》（宣行复字[2018]59号）及邮寄凭证，拟证明宣城市政府在法定期限内作出不予受理行政复议申请决定并依法送达的事实。 法律依据：《中华人民共和国行政复议法》第十七条；《中华人民共和国土地管理法》第四十八条；《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条。 三原告对宣城市政府所举证据的质证意见为：证据1，对行政复议申请书的真实性、合法性、关联性均无异议，但对证明目的有异议，复议请求为二项，一是确认公告违法并予以撤销；理由是该公告不仅仅是对批复内容的公示，公告中“公告规定的期限内不办理征地补偿登记的，视为自动放弃征地补偿、安置补助以及其他补偿权利”及“被征收土地范围内新建地上附着物及抢栽、抢种青苗一律不予补偿”等内容明显超越了征地批复中的内容，这些内容为被征收人设定了批复之外的权利义务。故该公告不仅仅是一个送达行为，其本身具有可诉性。二是确认征收决定违法，并予以撤销。省政府的征地批复仅决定对土地作出征收。而公告中对地上附着物同时也决定予以征收。因此，该公告不仅仅是公告行为也是征收决定。原告不仅仅对公告的形式和内容不服，更重要的是对地上附着物的征地决定不服，故宣城市政府应依法受理其复议申请；证据2，无异议。 三原告向本院提举了以下证据： 1、三原告的身份证复印件各一份，拟证明其作为行政复议申请人的基本身份事项。 2、宁公告[2018]03征收土地方案公告、皖政地[2018]03号《关于宁国市2018年第2批次城镇建设用地的批复》，拟证明宁公告[2018]03征收土地方案公告包含了公告行为及征收决定行为，公告增加了批复中没有的内容。 3、行政复议申请书，拟证明其提出的复议请求为“确认宁国市人民政府于2018年4月17日作出的《宁国市人民政府征收土地方案公告》（宁公告[2018]03号）及征收决定行为违法，并予以撤销”。 4、《不予受理行政复议申请决定书》（宣行复[2018]59号）及邮政快递回单,拟证明宣城市政府对其复议申请决定不予受理以及其于2018年8月21日收到决定书的事实。 宣城市政府对三原告所举证据的质证意见同己方举证意见。 本院对上述证据认证如下：宣城市政府所举证据1暨三原告所举证据1、2，具备证据的真实性、合法性，且与本案相关联，认定为本案有效证据；宣城市政府所举证据2暨三原告所举证据4，系被诉行政行为的书面载体，非证据，不作认证。 经审理查明：2018年3月29日，安徽省人民政府向宣城市政府作出皖政地[2018]178号“关于宁国市2018年第2批次城镇与村庄建设用地的批复”，主要内容为：“一、同意在该批次申报的宁国市南山街道万福村和青龙乡青龙村用地范围内，将集体农用地6.5332公顷（其中耕地1.2693公顷）转为建设用地并征收为国有，另征收集体建设用地3.9243公顷。合计批准建设用地10.4575公顷，连同使用原国有未利用地1.7143公顷。按呈报的土地开发利用规划用途，用于城镇与村庄建设，不得改变用地位置。二、宁国市人民政府要确实落实补偿耕地方案，采取措施，提高已补充1.2693公顷耕地质量。三、宁国市人民政府要严格按照土地管理法律法规和省有关规定，对原土地使用人依法给予补偿，并切实安排好原土地使用权单位职工的生产生活。……切实安排好被征地农民的生产生活，保证原有生活水平不降低……。征地补偿费用不到位、社会保障资金和措施不落实的，不得强行使用被征土地。同时，宁国市人民政府要严格按照国家和省有关规定向具体建设项目提供用地，并将供地情况报省国土资源厅备案。” 曾庆国、曾凡昌、曾鹏均系宁国市青龙乡青龙村刘村坝组村民。其三人承包的土地在上述建设用地批复范围内。2018年4月17日宁国市人民政府作出宁公告[2018]03号征收土地方案公告，主要内容为：“安徽省人民政府同意宁国市2018年度第2批次城镇与村庄建设用地征收集体土地10.4575公顷（皖政地[2018]178号）。根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》和《征收土地公告办法》的有关规定，现将安徽省人民政府批准的《征收土地方案》内容和有关事项公告如下：一、征收土地用途为商服用地。二、被征地村、面积及范围：1、南山街道万福村2.9987公顷，其中耕地1.0052公顷；2、青龙乡青龙村7.4588公顷，其中耕地0.2641公顷……三、征地补偿、、地上附着物补偿标准1、土地补偿费和安置补助费……2、地上附着物补偿标准……四、农业人口安置办法……五、自本公告公布之日起15日内，被征土地的所有权人和使用权人持土地权属证书或者其他有效证据到被征地乡镇政府、街道办事处或村委会办理征地补偿登记。在公告规定的期限内不办理补偿登记的，视为自动放弃征地补偿、安置补助以及其他补偿权利。六、自本公告公布之日起，被征土地范围内新建地上附着物及抢栽、抢种青苗一律不予补偿。七、自本公告公布之日起，宁国市人民政府对被征收土地正式实施征收，任何单位和个人不得干扰阻拦。八、本公告未尽事宜，均按有关法律、法规和政策规定办理。” 2018年8月14日三原告向宣城市政府申请行政复议，复议请求为“依法确认被申请人（宁国市人民政府）于2018年4月17日作出的《宁国市人民政府征地土地方案公告》（宁公告[2018]03号）及征收决定行为违法，并予以撤销”。2018年8月17日宣城市政府作出宣行复字[2018]59号不予受理行政复议申请决定。 本案争议焦点为：三原告申请复议的宁公告[2018]03号征地土地方案公告是否仅仅系对安徽省人民政府皖政地[2018]178号“关于宁国市2018年第2批次城镇与村庄建设用地的批复”的公示；该公告是否为被征收人设定了新的权利义务；宣行复字[2018]59号不予受理行政复议申请决定，认定事实是否清楚，适用法律是否正确。 本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第四十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条均规定，征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人口安置办法和办理征收补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地协作主管部门办理征地补偿登记。《征收土地公告办法》第五条亦规定了征收土地公告应当包括前述法律法规规定的内容。本案中，宁国市人民政府作为县级人民政府，系依照上述法律法规的规定而作出案涉宁公告[2018]03号征收土地方案公告，该公告所涉及的批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人口安置办法和办理征收补偿的期限等内容均为上述法律法规所规定的应当予以载明的内容，且该内容与安徽省人民政府皖政地[2018]178号批复中所载明的内容一致。虽然征地补偿标准、农业人口安置办法和办理征收补偿的期限等内容未在批复正文中予以表述，但这些内容均系宁国市人民政府向安徽省人民政府呈报宁国市2018年第2批次城镇与村庄建设用地时的附件材料，均为安徽省人民政府皖政地[2018]178号批复所涵盖的内容。故宁公告[2018]03号征收土地方案公告系宁国市人民政府依法对安徽省人民政府皖政地[2018]178号批复的内容予以公示告知的行为，并未为被征收人设定新的权利义务。对被征收人的权利义务产生实际影响的是征收土地批复行为以及后续相关征收土地行为，而非征收公告行为。另外，案涉集体土地的征收主体系安徽省人民政府，并非宁国市人民政府，宁国市人民政府只是征收组织实施单位，并不具有对案涉集体土地作出征收决定之权利和义务。三原告诉称，该公告为被征收人设定了新的权利义务关系，且该公告系公告与征收决定合二为一的行政行为的诉讼理由，缺乏事实和法律依据，不能成立。 宣城市政府收到三原告的行政复议申请后，经审查，认为宁国市人民政府发布的宁公告[2018]03号征收土地方案公告是皖政地[2018]178号征地批复的送达方式，该公告未在征地批复内容之外作减损征地补偿对象权利或者增加征地补偿对象义务的新规定，不属于行政复议受案范围，遂于法定期限内作出不予受理决定，并将决定书送达与三原告。综上，宣城市政府作出的案涉行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。三原告的诉讼主张不能成立。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告曾庆国、曾凡昌、曾鹏的诉讼请求。 本案案件受理费50元，由原告曾庆国、曾凡昌、曾鹏负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省高级人民法院。 审判长  胡少华 审判员  谢 贞 审判员  汪令璋 二〇一八年十一月二十八日 书记员  李梦晓 附：相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。