湖南省岳阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2018）湘06行初64号原告凌国光，男，1952年6月25日出生，汉族，居民，住长沙市芙蓉区。原告凌霞光，男，1961年3月8日出生，汉族，居民，住平江县。委托代理人朱盛金，岳阳市正顺法律服务所法律工作者。委托代理人余春林，平江县启明法律服务所法律工作者。被告平江县人民政府，住所地：平江县城关镇南街**。法定代表人黄伟雄，县长。委托代理人袁幼芳，湖南湘杰律师事务所律师。委托代理人严少林，湖南湘杰律师事务所律师。被告平江县城关镇人民政府，，住所地：平江县城关镇西街**法定代表人陈鑫，镇长。委托代理人李奇志，该镇司法所所长。原告凌国光、凌霞光认为被告平江县人民政府、平江县城关镇人民政府（以下简称城关镇政府）不依法履行房屋拆迁补偿协议，向本院提起行政诉讼。本院于2018年4月17日立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭公开开庭审理了本案。原告凌霞光及其委托代理人朱盛金，被告平江县人民政府的委托代理人袁幼芳，被告城关镇政府的委托代理人李奇志到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原告诉称：2011年，S207省道平江（城关段）改造建设，需要拆除原告父母生前留下的房屋，原告兄弟于2011年10月29日与被告签订了房屋拆迁补偿协议书，同月30日，原告兄弟带头拆除了房屋，使得被告的拆迁工作得以顺利进行，2011年11月5日，被告与原告按照10月29日协议书第四条关于宅基地安置的约定签订了补充协议，约定被告在规划安置区安排面积共248平方米左右的两宗地给原告。根据秀野大道城关段城郊村拆迁安置还建点详细规划分宗图注明，被告确实以原告凌国光和凌伟光的名义安排了两宗安置地，但时至今日，被告没有提供准许在该两宗土地上建房的任何手续给原告。请求法院判决被告全面履行2011年与原告签订的房屋拆迁补偿协议书及补充协议的全部内容，并责令被告提供批准在补偿协议中约定安置给原告两宗地的建房手续。原告为证实自己的主张提供了如下证据：1、凌义生房屋所有权登记表、S207省道平江（城关段）改造建设房屋拆迁补偿协议书（以下简称补偿协议）及补充协议，拟证实原被告达成了拆迁安置补偿协议；2、平江县秀野大道城郊村拆迁还建点详细规划图，拟证实被告已经将两宗地明确分给原告；3、平江县城郊村拆迁还建点照片，拟证实其他安置户都已建房，只有原告的两宗地处于空置状态。被告平江县人民政府答辩称：一、两原告与城关镇政府签订的《补充协议》不具有法律效力，对答辩人不具有约束力；二、原告凌国光的户籍地为长沙市，原告凌霞光户籍地也不在房屋征收地平江县城关镇城郊村，两原告均不在此次征收需要安置的范围，其在取得货币补偿后又要求安置宗地没有法律和事实依据。请求依法驳回两原告的诉求。被告平江县人民政府未提供任何证据。被告城关镇政府辩称：S207秀野大道工程建设，原指挥部将征地调查红线范围共登记104栋拟拆迁房屋的征地拆迁包干给被告负责组织实施。原告所诉缺乏法律依据，原告父亲生前所建房屋的批准用地面积只有90平方米，实际拆除的砖混结构面积为328.63平方米，砖木结构面积为99.01平方米，按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，原告选择产权置换的安置方案，只应安置一宗128平方米的土地；原告所诉缺乏事实依据，被告的工作人员在当时工程建设压力大，房屋拆迁工作难的情况下，未通过相关审批手续，与两原告签订了一份248平方米的补充协议，该协议系意向协议，既没有被告的公章，也没有被告的法定代表人及授权人的签字，属于无效协议，且凌霞光承诺只需要解决廉租房，不需要安置地，被告已给凌霞光解决廉租房。请求法院驳回两原告要求二宗宅基地的诉讼请求。被告城关镇政府为证实自己的答辩意见提供了如下证据：1、凌义生房屋的土地来源证据，拟证实凌义生合法土地面积是90平方米，建筑面积199.995平方米；2、凌国光、凌霞光的身份户籍资料，拟证明凌国光是长沙人，工作、生活都在长沙；凌霞光的户籍也不在征收范围内，不符合安置政策；3、凌霞光与城关镇政府签订的限期腾房协议一份，拟证明事后达成的协议中没有248平方米的宅基地条款；4、凌国光领取拆迁补偿款的领款凭条。另诉讼中，原告向本院申请对被告协议约定给予的一宗安置地的价格进行司法鉴定。经本院委托，湖南明达房地产土地评估有限公司作出了（湘）明达（2018）（估）字第063号土地估价报告，估价结果为：该宗土地面积128㎡的集体建设用地使用权（宅基地）价格地价为16.12万元。经本院组织庭审质证，原、被告的质证意见为：被告平江县政府、城关镇政府对原告提供的证据1不予认可，认为征收协议与补充协议的签订主体不一致，对证据2、3的证明目的有异议，认为公示图只是意向，两宗地空置不能证明属于两原告。原告对被告城关镇政府提供证据证据1的真实性、合法性无异议，对证明目的有异议；对证据2的真实性无异议，证明目的有异议；对证据3的真实性无异议，关联性有异议，不能反证补充协议已经履行；对证据4的三性无异议。原告对土地估价报告的真实性无异议，但对估价结论有异议，认为估价过低，不能客观反映该宗地的市场价值。被告对土地估价报告的三性均无异议。本院审查认为：对原告提供的证据1征收协议和补偿协议因均有被告城关镇政府的公章和该镇工作人员的签名，形式上并无瑕疵，予以采信；证据2、3与证据1能够相互印证，予以采信。对被告城关镇政府提供的证据1予以采信；证据2因原告的身份问题与签订补充协议时能否给予安置之间不存在必然联系，故对证据2的证明目的不予采信；证据3并未涉及补充协议的全部内容，对被告的证明目的不予采信；证据4能够证明被告城关镇政府已经履行了补偿协议的约定，予以采信。对土地估计报告，系原告提出申请后经本院依法委托第三方评估机构作出，程序合法、结论客观真实，本院予以采信。经审理查明：两原告系同胞兄弟，两原告之父凌义生原系城关镇城郊村村民，凌义生生前于1986年在城关镇城郊村第四组经批准征地75平方米建有住房，又于1987年补征15平方米土地增加了建房面积，1991年凌义生所建房屋颁发了房屋所有权证，登记建筑面积为199.99平方米。因S207秀野大道改造建设，S207秀野大道指挥部将城关段的征收拆迁安置补偿工作交予城关镇政府负责组织实施，城关镇政府的工作人员于2011年10月29日与凌国光、凌霞光达成S207省道平江（城关段）改造建设房屋拆迁补偿协议书，协议约定三原告的房屋拆迁补偿金为323739元，拆迁时间为2011年10月30日，宅基地安置方式为另行协议。补偿协议中城关镇政府的工作人员签具了名字，并盖具了城关镇政府的公章。两原告按约拆除了房屋，2011年11月5日，两原告与城关镇政府的工作人员达成了补充协议，协议约定安置面积为248平方米左右，即规划安置区内2宗地，且约定凌霞光因下岗后经济条件所致，安排廉租房一套。补充协议中城关镇政府的工作人员签具了名字，并盖具了城关镇政府的公章，补充协议附有平江县城乡建设规划管理办公室的拆迁还建点详细规划图，凌国光、凌伟光安置的两宗土地256平方米的土地标注在该图上。目前，案涉安置小区除两原告主张安置宗地未建设外，其余被安置户的安置地均已建设完毕。协议签订后，城关镇政府履行了补偿协议和补充协议中房屋拆迁补偿金323739元和安排廉租房一套的部分，补充协议中安置面积为248平方米左右2宗地的部分未履行遂引发纠纷。另两原告在2016年7月以城关镇政府为被告向平江县人民法院提起行政诉讼，要求城关镇政府履行房屋征收补偿协议，平江县人民法院以诉讼主体不适格为由驳回了两原告的起诉。本院认为，本案争议的焦点为：一、补充协议的法律效力。二、该协议是否应当继续履行。三、责任的承担主体。关于焦点一，补充协议的效力问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：（十一）认为行政机关不依法履行未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的。”根据上述法律规定，行政协议属于行政诉讼受案范围。本案中，城关镇政府因S207省道升级改造要征收凌国光、凌霞光的房屋，双方经协商签订的了一份《S207省道平江（城关段）改造建设房屋拆迁补偿协议书》及《补充协议》。该协议系城关镇政府为实现公共利益或者行政管理目标与两原告签订的征收补偿协议，体现了镇政府作为一级人民政府的法定职责。因此，双方签订的补偿协议与补充协议均属于行政协议，该补充协议的签订也确立了双方的权利义务关系，属于合法有效的行政协议。被告城关镇政府辩称补充协议既没有答辩人法定代表人及授权人签字也没有盖公章，属于无效协议的理由，因双方在2011年10月29日签订的《S207省道平江（城关段）改造建设房屋拆迁补偿协议书》中，作为甲方代表签字的周传明、余克光两人同样在2011年11月5日签订的补充协议上签字，而补偿协议现已履行完毕，各方并无异议。且该份补充协议上也加盖了城关镇政府的公章，故城关镇政府的此项辩解意见，不能成立，法院不予支持。关于焦点二，补充协议是否应当继续履行的问题。本案中，城关镇政府在履行补充协议的过程中，对补充协议原约定安置两宗宅基地的内容擅自变更为安置一宗宅基地，其单方面变更协议的行为并未取得两原告的同意，事后被告对两原告的书面答复中也仅表述为两原告的要求不符合国有土地上房屋征收与补偿政策和相关法律规定而未做其他处理。对此，本院认为，政府的政务诚信建设、守信承诺原则是社会信用体系建设的重要组成部分，政府应当在此方面发挥表率作用，故双方拟定的协议应当予以履行，而被告擅自变更行政协议的行为与国家正在加强的政府诚信建设、坚持守信承诺提高政府公信力的相关政策相悖，即便案涉协议的履行确实有违“一户一宅”的法律规定，但被告也应当对其不能履行部分造成的损失承担补偿责任。经评估，原告主张被告应当还建的一宗宅基地的市场价格为16.12万元，故平江县政府应当对协议不能履行的部分承担补偿责任，即补偿原告损失16.12万元。关于焦点三，责任承担问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。本案中，被告城关镇政府以自己的名义签订房屋拆迁补偿协议，因没有法律、法规或者规章的授权，该房屋征收与补偿工作的实施行为应当视为平江县政府委托。故本案中的法律责任应当由平江县政府承担。综上，本案双方签订的补充协议是双方真实意思表示，未违反法律规定，该协议真实有效，双方当事人应当按照协议约定，履行各自的义务。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款之规定，判决如下：一、被告平江县人民政府于本判决生效后三十日内将与原告凌霞光、凌国光于2011年11月5日签订的补充协议中约定的一宗地（位于平江县秀野大道城郊村拆迁还建点）交付给凌霞光、凌国光（相关用地手续依法办理）。二、由被告平江县人民政府于本判决生效后三十日内补偿凌霞光、凌国光161200元。三、驳回原告凌霞光、凌国光的其他诉讼请求。案件受理费6550元，由被告平江县人民政府负担。如不服本判决，可在裁定书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。审判长 夏 磊审判员 周四平审判员 王延红二〇一八年十一月二十六日书记员 王泊涵