江苏省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2017）苏行终1415号 上诉人（一审原告）杨金华等23人 被上诉人（一审被告）常州市武进区人民政府。住所地常州市武进区湖塘镇延政中大道行政中心。 法定代表人戴士福，该区区长。 上诉人杨金华等23人因与被上诉人常州市武进区人民政府（以下简称武进区政府）不履行查处违法用地法定职责一案，不服江苏省常州市中级人民法院（2016）苏04行初3号行政判决，向本院提起上诉，本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。 杨金华等23人一审诉称，其为核实征收所在村土地的合法性，向常州市国土资源局武进分局申请信息公开，自武国土（依）〔2014〕年第70号《常州市国土资源局武进分局政府信息公开申请告知书》得知，嘉泽镇窑港村村界范围内土地面积为4453亩。嘉泽镇窑港村历次有据可查的征地，共征收嘉泽镇窑港村土地面积1926.988亩。而根据《嘉泽镇嘉泽村花博会项目保障资金测算表汇总表》显示窑港村共20个组征地面积2964.536亩。窑港村实际被征收土地4453亩，嘉泽镇人民政府涉嫌违法征地面积2526.012亩。根据《中华人民共和国土地管理法》的规定，嘉泽镇人民政府不是合法的征地主体。该法第七十六条规定：超过批准的数量占用土地，多占的土地以非法占用土地论处。其作为本村村民，于2015年8月29日申请武进区政府查处武进区嘉泽镇人民政府违法占地行为，返还多占土地，并追究责任人责任，武进区政府至今未履行职责，故诉至一审法院，请求：一、依法判决武进区政府不履行查处武进区嘉泽镇人民政府违法占地行为的行政不作为违法，并判决武进区政府对违法行为进行查处；二、诉讼费由武进区政府负担。 武进区政府辩称，一、其已对杨金华等20人的查处申请依法答复。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条之规定，杨金华等人应当向县级以上人民政府土地行政主管部门提出查处申请，其不具有查处职责。后依据《江苏省行政程序规定》第十五条第一款于2015年9月21日作出《不予受理查处申请决定》并依法送达杨金华等20人。二、芮小全、陈志明和杨惠民诉讼主体资格不适格。根据行政诉讼法第三十八条第一款之规定，其3人未向本单位提出过查处申请，3人诉讼主体不适格。 经一审法院审理查明，2014年10月9日，常州市国土资源局武进分局作出武国土（依）〔2014〕年第70号《政府信息公开申请告知书》，向本案芮小全告知其申请查阅的嘉泽镇窑港村村界范围内土地面积、村界范围以及征用红线范围内20个村民小组各组征地面积、征地补偿费、安置补助费资金拨付汇总情况。2015年9月10日，武进区政府收到杨金华等20人查处申请，请求事项为：1、依法对常州市武进区嘉泽镇人民政府少征多占违法行为进行查处，并责令改正；2、依法追究相关行政机关和责任人的责任。武进区政府经审查认为，依照《中华人民共和国土地管理法》第七十六条之规定，该申请事项应由申请人向县级以上人民政府土地行政主管部门提出，故根据《江苏省行政程序规定》依法作出〔2015〕武行执第1号《不予受理查处申请决定书》并送达杨金华等20人。另查明，武进区政府收到的《查处申请书》和作出的《不予受理查处申请决定书》中的申请人中均不含芮小全、陈志明和杨惠民。 一审法院认为，《中华人民共和国土地管理法》第七十六条规定：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。超过批准的数量占用土地，多占的土地以非法占用土地论处。”根据上述规定，杨金华等20人提出对武进区嘉泽镇政府少征多占违法行为进行查处并追究相关行政机关和责任人员责任的申请事项，武进区政府不具有处理的法定职责，其应当向县级以上人民政府土地行政主管部门提出查处申请。因此，武进区政府收到杨金华等20人查处申请后，依照《江苏省行政程序规定》第五十条第一款第（一）项之规定作出并送达《不予受理查处申请决定书》，依据事实清楚，行政程序合法。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第一款规定：在起诉被告不履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据。本案中，芮小全、陈志明和杨惠民3人均不能提供其向武进区政府提出查处申请的证据，据此该3人作为原告的诉讼主体不适格。 综上，芮小全、陈志明和杨惠民3人未向武进区政府提出履行法定职责的申请，不具备作为原告的诉讼主体资格，对其起诉应予驳回；除上述3人外，本案杨金华等20人请求判令武进区政府履行对武进区嘉泽镇政府少征多占违法行为进行查处，缺乏事实和法律依据，一审法院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第一款、第六十九条，《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十四条第一款第（二）项的规定，判决：一、驳回芮小全、陈志明和杨惠民的起诉。二、驳回杨金华、杨兴保、戚小平、芮惠国、焦丙春、卢建元、房夫林、薛寿荣、房安洪、金彩莲、余林方、汤焕明、郭志林、金志新、韦国芳、卢国方、汤国钧、王云霞、周志平、蒋福根的确认武进区政府不履行查处武进区嘉泽镇人民政府违法占地行为的行政不作为违法，并责令改正，同时依法追究相关行政机关和责任人责任的诉讼请求。案件受理费50元，由杨金华等20人共同负担。 杨金华等23人上诉称，一审法院认定事实不清。其由武国土（依）〔2014〕年第70号《常州市国土资源局武进分局政府信息公开申请告知书》得知，嘉泽镇窑港村村界范围内土地面积为4453亩。嘉泽镇窑港村历次有据可查的征地，共征收嘉泽镇窑港村土地面积1926.988亩。但《嘉泽镇嘉泽村花博会项目保障资金测算表汇总表》显示窑港村共20个组征地面积2964.536亩。而窑港村实际被征收土地4453亩，嘉泽镇人民政府涉嫌违法征地面积2526.012亩。根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条第二款规定，县级以上的地方各级人民政府行使领导所属各工作部门和下级人民政府的工作的职权。依据国发〔2008〕17号《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》第八条（二十八）项、国发〔2010〕33号《国务院关于加强法治政府建设的意见》第七条第21项及《中华人民共和国土地管理法》的规定，上级行政机关要切实加强对下级行政机关的监督，及时纠正违法或者不当的行政行为。依据《中华人民共和国土地管理法》、国办发〔2010〕15号第四条和第六条相关规定，市、县人民政府是征地组织实施的主体，征地拆迁属于人民政府的职责范围，市、县政府对征地拆迁管理工作负总责，征收集体土地必须在政府的统一组织和领导下依法规范有序开展。市、县人民政府应当对确定征地补偿标准、拆迁补偿安置、补偿费用及时足额支付到位、组织被征地农民就业培训、将被征地农民纳入社会保障等负总责，其中就包含对于存在的违法行为进行监督和查处的职责。故，被上诉人依法具有进行查处的法定职责。一审判决认定事实错误，适用法律不当，请求二审法院依法查明事实，纠正一审错误，维护上诉人的合法权益。 被上诉人武进区政府答辩称，其已对上诉人的查处申请依法答复。上诉人应当向县级以上人民政府土地行政主管部门提出查处申请，其机关不具有查处职责。因此作出《不予受理查处申请决定书》并依法送达上诉人。上诉人芮小全、陈志明和杨惠民未向武进区政府提出过查处申请，诉讼主体不适格。请求维持一审判决。 当事人向一审法院提交的证据已随案移送至本院，本院审理期间，双方当事人均未提交新证据。本院对一审法院查明的事实予以确认。 本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十六条第一款“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查”，第七十六条“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。超过批准的数量占用土地，多占的土地以非法占用土地论处。”等规定，武进区政府并不具有对杨金华等20人提出的查处武进区嘉泽镇政府少征多占违法行为并追究相关行政机关和责任人员责任的法定职责。 根据《江苏省行政程序规定》第五十条第（一）款规定，申请事项依法不属于本行政机关职权范围的，应当即时作出不予受理的决定，并书面告知当事人向有关行政机关申请。本案中，芮小全、陈志明和杨惠民3人不能提供其向武进区政府提出查处申请的证据。武进区政府收到杨金华等20人查处申请后，因相关事项不属于其法定职责，武进区政府依法作出并送达《不予受理查处申请决定书》，事实清楚，程序合法。 综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第一款规定，芮小全、陈志明和杨惠民3人不具备作为原告的诉讼主体资格；杨金华等23人上诉请求，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人杨金华、杨兴保、戚小平、芮惠国、焦丙春、卢建元、房夫林、薛寿荣、房安洪、金彩莲、余林方、汤焕明、郭志林、金志新、韦国芳、卢国方、汤国钧、王云霞、周志平、蒋福根负担。 本判决为终审判决。 审判长  陈迎 审判员  臧静 审判员  赵黎 法官助理刘小花 二〇一八年十一月二十八日 书记员  刘妍