四川省南充市高坪区人民法院 行 政 判 决 书 (2018)川1303行初554号 原告四川紫宇房地产开发有限公司，住所地南充市顺庆区三步街**。 法定代表人黄梅，董事长。 委托诉讼代理人王立新，四川科全律师事务所律师。 被告南充市国土资源局，，住所地南充市顺庆区万年西路** 法定代表人王军，局长。 委托诉讼代理人赵云，四川鑫中云律师事务所律师。 委托诉讼代理人李强，男，生于1970年10月5日，汉族，住南充市顺庆区。 原告四川紫宇房地产开发有限公司（以下简称“紫宇公司”）与被告南充市国土资源局（以下简称“市国土局”）土地行政管理纠纷一案，本院受理后，依法适用普通程序公开开庭进行了审理。原告紫宇公司的委托诉讼代理人王立新和被告市国土局的委托诉讼代理人赵云、李强皆到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 被告市国土局于2014年1月27日作出南土资函〔2014〕31号《关于四川紫宇房产公司土地用途等有关问题的函》，其主要内容为：你公司（指本案原告）位于顺庆区××镇××村地块原权属南充市长春树有限公司，该宗地于2002年1月23日在原××××区国土资源局办理了南顺国用（2002）字第14994号土地证，用途为综合开发，使用权类型为出让，终止日期2048年3月，登记土地面积2076平方米，，地号为I-12-18(1)2012年8月我局按照原顺庆区国土资源局确定的用途换发了土地证书。2008年该宗地经司法裁决过户给你公司，过户后仍为综合用地，未签订《国有建设用地使用权出让合同》。根据顺庆区人民政府《关于清理闲置低效用地专题工作会议纪要》（南顺府议〔2013〕33号）和南充市国土资源局顺庆分局《关于确定南充市长春树有限公司土地用途的建议》（南顺土资〔2013〕278号）的相关内容，将该宗地的用途由综合用地明确为工业、住宅，工业分摊土地1453.2平方米，住宅分摊土地622.8平方米，容积率工业部分1.0，住宅部分1.8。 原告紫宇公司诉称：原告于2006年依法取得位于南充市舞××镇××村面积为2076平方米的国有土地使用权，该宗地在2002年1月23日依法登记的土地用途为：综合开发，被告在2002年8月28日将该宗地土地用途登记为：综合用地，被告在2008年为原告办理该宗土地的国有土地使用权证时，土地用途登记为：综合用地。其后，原告在办理用地规划手续过程中，被告在没有任何法律、法规依据的情况下，于2014年1月27日以南土资函（2014）31号《关于四川紫宇房产公司土地用途等有关问题的函》，错误的将该宗土地用途由综合用地认定为工业、住宅用地，工业分摊土地1453.20平方米，住宅分摊土地622.8平方米，容积率工业部分1.0，住宅部分1.8。事实上，在2002年1月23日，该宗地土地用途已由工业用地变更为综合开发用地，原顺庆区国土局的“国有土地使用权登记卡”中也未载明有工业用途类别及工业用地面积。因此，原告在取得该宗土地时，其土地用途中已没有工业用地用途。原告为此数次要求被告对这一没有法律依据的错误决定予以纠正，但被告对其错误决定一直不予纠正。为此，特诉至法院，请求判令：1、依法撤销被告南充市国土资源局南土资函〔2014〕31号《关于紫宇房地产公司土地用途等有关问题的函》；2、判令被告对原告位于顺庆区××镇××村面积为2076平方米的土地用途（国有土地使用权证号：南充市国用〔2008〕第**）以商业、住宅用途分类办理变更登记。 被告市国土局辩称：原告请求撤销南土资函〔2014〕31号的诉讼请求不具有行政可诉性，该函没有影响原告的权利和义务。另，原告在2014年收到该函，现在才提起诉讼，超过诉讼起诉期限。原告的第二项诉请，不属于人民法院直接作出判决的内容，土地用途变更登记是具体行政行为，必须经过法定程序才能变更，人民法院无权直接判决予以变更。我局作出的相关文书和证件是符合法律规定的。 经审理查明，位于南充市××区××镇××地××（××）（土地面积2076平方米）的地块的国有土地使用权原由南充市长春树有限公司以出让方式取得，该宗地于2002年1月23日在原××××区国土资源局办理了南顺国用（2002）字第14994号土地证，土地用途为：综合开发，使用权类型为：出让，终止日期为：2048年3月。2008年，因执行法院生效判决，该宗土地使用权人由南充市长春树有限公司变更为原告紫宇公司，国有土地使用权证号为南充市国用（2008）第009656号，，地号为I/12/18-3，土地用途为：综合用地，使用权面积为2076.0平方米。2014年1月27日，被告市国土局作出南土资函〔2014〕31号《关于四川紫宇房产公司土地用途等有关问题的函》，将该宗土地的土地用途由综合用地明确为工业、住宅用地，其中工业用地分摊土地1453.2平方米，住宅用地分摊土地622.8平方米，容积率工业部分1.0，住宅部分1.8。原告紫宇公司对被告作出南土资函〔2014〕31号文件不服，在该文件作出后，数次以书面形式向被告市国土局请求明示其作出该函的依据。 另查明，2013年9月30日，南充市顺庆区人民政府作出《关于清理闲置低效用地专题工作会议纪要》（南顺府议〔2013〕33号），该纪要的第一条第（六）项为：区国土等部门要在10月上旬完成对潆溪石膏厂、南充睿欣印刷物资有限公司、顺庆区艺园有限责任公司的3宗闲置用地的评估报告。评估原则是：……如果土地使用权证、用地批复、出让合同都未明确土地用途或土地用途为综合用地，其土地用途则按照工业用地占70%、住宅用地占30%进行确认，所涉土地容积率，一律按照基准容积率（商业和住宅1.8，工业1.0）执行。2013年12月30日，南充市国土资源局顺庆分局向被告市国土局作出《关于确定南充市长春树有限公司土地用途的建议》（南顺土资〔2013〕278号），建议被告根据南顺府议〔2013〕33号文件中关于综合用地具体用途划分原则，将该宗地按照工业70%、住宅30%划分用途。 以上事实，有被告和原告皆举出的南顺国用（2002）字第14994号、南充市国用（2008）第009656号国有土地使用权证和南土资函〔2014〕31号、南顺府议〔2013〕33号文件、被告举出的南顺土资〔2013〕278号文件、原告举出的要求被告对土地用途予以更正和说明法律依据的系列函件及原、被告的陈述等证据及庭审笔录在卷佐证，足以认定。 本院认为：被告市国土局作出的南土资函〔2014〕31号文件，明确了原告紫宇公司所有的南充市国用（2008）第009656号国有土地使用权的用途和容积率，直接对原告的权利产生了实际影响，原告对该文件具有诉的利益，原告请求撤销该文件，属于行政诉讼的受案范围。 人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。本案中，被告市国土局作出的南土资函〔2014〕31号《关于四川紫宇房产公司土地用途等有关问题的函》的具体依据是南顺府议〔2013〕33号、南顺土资〔2013〕278号两个文件，其中南顺土资〔2013〕278号是建议按照南顺府议〔2013〕33号确定的原则来确定案涉宗地的土地用途，而南顺府议〔2013〕33号中第一条第（六）项确定的是潆溪石膏厂、南充睿欣印刷物资有限公司、顺庆区艺园有限责任公司的3宗闲置用地的土地用途认定办法，并不包括案涉宗地。为此，被告市国土局作出南土资函〔2014〕31号《关于四川紫宇房产公司土地用途等有关问题的函》所依据的事实不清，证据不足，依法应当予以撤销。行政案件审理的实质化要求，本院必须就本案的实体问题作出裁判。行政诉讼中，人民法院依法行使的是对行政机关在行使行政权中作出的行政行为是否合法进行审查判断的权力即司法审查权，而不是替代行政机关行使行政权，因此原告请求本院判令被告作出案涉宗地的土地用途为“商业、住宅用地”，与法相悖，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决如下： 一、撤销被告南充市国土资源局作出的南土资函〔2014〕31号《关于四川紫宇房产公司土地用途等有关问题的函》，限被告南充市国土资源局在本判决生效后十日内就案涉宗地的土地用途依法重新作出行政行为； 二、驳回原告四川紫宇房地产开发有限公司的其他诉讼请求。 案件受理费50元，由被告南充市国土资源局负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，上诉于四川省南充市中级人民法院。 审判长  冯学龙 审判员  梁小兵 审判员  曾 诚 二〇一八年十一月七日 书记员  徐 曦