河南省安阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2018）豫05行终282号上诉人（原审原告）宋克瑞，男，汉族，1979年6月8日出生，住汤阴县。被上诉人（原审被告）汤阴县国土资源局，住所地汤阴县人民路西段路南。法定代表人杨学武，局长。委托代理人张沙沙，汤阴县国土资源局工作人员。委托代理人曹奎，汤阴县国土资源局工作人员。原审第三人郭志华，男，汉族，1982年9月1日出生，住汤阴县。原审第三人汤阴县远大机动车驾驶培训学校，住所地汤阴县瓦岗乡龙虎村西。负责人郭志远，男，汉族，1989年8月20日出生，住汤阴县。上诉人宋克瑞因诉被上诉人汤阴县国土资源局，原审第三人郭志华、汤阴县远大机动车驾驶培训学校（以下简称远大驾校）土地行政处罚一案，不服河南省内黄县人民法院（2018）豫05行初17号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。本案的被诉行政行为是汤阴县国土资源局于2017年11月6日对宋克瑞作出的编号为93的《汤阴县国土资源局行政处罚决定书》。该处罚决定认定的事实是：2015年6月17日，宋克瑞以农业建设名义将2009年10月30日租赁瓦岗乡龙虎村村西、汤屯路公路南侧、219省道西侧王某1等责任田圈占的11507.24平方米（折17.26亩）土地租给郭志华用作驾校使用。郭志华已向宋克瑞缴纳了两年租赁费136,000元。原审法院审理查明：涉案土地位于汤阴县瓦岗乡龙虎村西，属汤阴县瓦岗乡龙虎村集体土地，为一般农田，面积11507.24平方米，由宋克瑞于2009年10月16日租赁，每亩每年租赁费1,000元，租赁期限为2009年10月30日至2039年10月30日止。2015年6月17日，宋克瑞经原出租方同意，与郭志华签订土地使用租赁合同，将该宗地转租给郭志华使用，每年租赁费68,000元，租赁期限为6年，从2015年7月1日起至2021年6月30日止。郭志华已向宋克瑞实际支付两年租赁费共计136,000元，并在涉案土地上建设成远大驾校。汤阴县国土资源局调查了宋克瑞、郭志华、证人王某1、张某、马某、王某2，调取了土地租赁合同等相关证据，对涉案土地进行了现场勘验，经过集体讨论，举行听证，进行处罚前告知，审批会签等程序，于2017年11月6日作出编号为93的《汤阴县国土资源局行政处罚决定书》，认定宋克瑞的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第六十三条的规定，根据《中华人民共和国土地管理法》第八十一条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三十九条的规定，对宋克瑞作出如下行政处罚：1．限宋克瑞自接到处罚决定书之日起15日内停止出租龙虎村集体土地用于非农业建设的行为，将土地恢复原状；2．没收宋克瑞违法所得136,000元；3．处以宋克瑞非法所得136,000元的百分之二十罚款27,200元；4．宋克瑞违法所得、罚款两项共计163,200元。该行政处罚决定未执行。原审法院认为：根据《中华人民共和国土地管理法》第六十六条规定：“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。”汤阴县国土资源局依法具有查处土地违法行为的法定职权。《中华人民共和国土地管理法》第六十三条规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。”第八十一条规定：“擅自将农民集体所有的土地的使用权出让、转让或者出租用于非农业建设的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正，没收违法所得，并处罚款。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三十九条规定：“依照《土地管理法》第八十一条的规定处以罚款的，罚款额为非法所得的5%以上20%以下。”本案中，宋克瑞将其租赁的龙虎村集体土地转租给郭志华使用，郭志华在该土地上建设成为远大驾校，宋克瑞已收取郭志华土地租金136,000元，事实清楚，证据充分。汤阴县国土资源局受案后，经询问宋克瑞、郭志华及相关证人、调取相关证据、进行处罚前告知、举行听证、处罚审批等程序后，依据《中华人民共和国土地管理法》第六十三条、第八十一条，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三十九条的规定，向宋克瑞作出编号为93的《汤阴县国土资源局行政处罚决定书》程序合法，适用法律正确。被诉行政处罚决定对宋克瑞处以违法所得20%的罚款，系在法定处罚幅度之内，属于行政机关自由裁量权范围，宋克瑞主张不应对其作出顶格罚款的理由不能成立。原审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回宋克瑞的诉讼请求。上诉人宋克瑞上诉称：汤阴县国土资源局作出的本案被诉行政处罚决定违法，应当被撤销。原审判决有错不纠，裁判结果错误，应当被撤销。理由如下：首先，宋克瑞没有过错，不应受到处罚。宋克瑞将土地转租给郭志华使用，签订有《土地使用租赁合同》，明确约定郭志华应当严格遵守国家法律法规、村规民约，不得从事违法活动，否则承担由此引起的相应法律责任。宋克瑞在签订合同前并不知道郭志华违约让其弟弟郭志远非法建设驾校，宋克瑞没有实施违法行为，没有过错，不应受到处罚。其次，宋克瑞并没有受益。宋克瑞于2009年与农户签订用地合同，是响应国家鼓励大学生村官创业的号召。后为配合政府招商引资项目，宋克瑞的项目被搁置。期间宋克瑞共兑付给农户租金近17万，均为借款。宋克瑞将涉案土地使用权转租给郭志华后，所得租金全部用于向农户兑付，宋克瑞没有非法所得。再次，本案被诉行政处罚决定处罚明显不当。行政机关行使自由裁量权应当遵循公正和罚过相当原则。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三十九条规定：“依照《土地管理法》第八十一条的规定处以罚款的，罚款额为非法所得的5%以上20%以下。”本案被诉处罚决定按照法律规定的上限对宋克瑞进行罚款，有失公正。综上，请求：撤销原审判决，撤销汤阴县国土资源局作出的本案被诉行政处罚决定。被上诉人汤阴县国土资源局辩称：宋克瑞的上诉理由不能成立。具体理由如下：一、本案被诉行政处罚决定认定事实清楚。宋克瑞客观上实施了将涉案土地使用权出租给郭志华作驾校使用的违法行为，汤阴县国土资源局对郭志华的调查笔录可以证实宋克瑞在转租土地时明知郭志华租赁土地系用于开办驾校。二、本案被诉行政处罚决定适用法律正确，且对宋克瑞的罚款没有超越法律规定的幅度。请求：驳回上诉，维持原审判决。原审第三人郭志华和远大驾校均述称：请求法院依法裁判。本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致。本院认为：各方当事人对本案被诉行政处罚决定的职权依据及程序的合法性均无异议，其争议的焦点有两个，一是对宋克瑞的处罚是否以其主观上存在过错为前提，二是本案被诉处罚决定适用法律是否正确。关于对宋克瑞的处罚是否以其存在主观上的过错为前提问题。行政处罚是是一种制裁措施，任何公正合理的制裁都须以被制裁的行为具有可谴责性为基础，无过错，则无制裁。如果不以过错作为应受处罚行为的构成要件，势必导致客观归责，而客观归责不能实现行政处罚教育和预防违法行为发生的目的。故判断一个行为是否应当受到行政处罚，应当综合考虑行为人主观方面存在的过错、客观方面实施的行为及造成的危害后果等要件，如果仅有客观上行为及危害后果，行为人缺乏主观上的过错，则不应给予行政处罚。通常认为，主观上的过错包括故意和过失。故意是明知其行为会发生危害社会的结果，并且希望或者放任这种结果发生。过失是应当预见到自己的行为可能会发生危害社会的结果，因为疏忽大意而没有预见，或者已经预见而轻信能够避免，以致发生危害社会的结果。这种预见，通常是国家对公民提出的职务上的要求或法律上的义务。对过失行为的处罚，应当以法律有明确规定为前提。所以，对宋克瑞进行处罚，应当以其主观上存在过错为前提。关于本案被诉行政处罚决定适用法律是否正确问题。本案被诉行政处罚决定适用的基础法律规范是《中华人民共和国土地管理法》第八十一条关于“擅自将农民集体所有的土地的使用权出让、转让或者出租用于非农业建设的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正，没收违法所得，并处罚款”的规定。该法律规范的构成要件应当是出租（出让、转让）人明知承租（受让）人将承租（受让）的土地用于非农业建设而将集体土地使用权出租（出让、转让）给承租（让）人。本案中，当事人对宋克瑞将集体土地使用权出租给郭志华，郭志华在承租的土地上建设机动车驾驶培训学校的事实没有异议，争议的问题是宋克瑞在签订合同时是否明知郭志华承租土地系用于建设驾校。根据行政诉讼的举证规则，汤阴县国土资源局对该争议事实负有举证责任。汤阴县国土资源局提交的证据中有四份证据与该待证事实有关联，分别是该局对郭志华的调查笔录、对宋克瑞的两次调查笔录及郭志华与宋克瑞签订的《土地使用租赁合同》。汤阴县国土资源局对郭志华的询问笔录记载，郭志华称租用土地时告诉宋克瑞是建设驾校使用。宋克瑞对该调查笔录的真实性不予认可。汤阴县国土资源局对宋克瑞的调查笔录显示，该局就“郭志华使用土地作什么用途”询问宋克瑞时，宋克瑞称“郭志华通过各种关系找到我说使用该宗土地，我也无力承担农民的土地补偿款。当时具体用途双方没有说，我只是说只要在法律允许的情况下，建什么都行，并由建设人全部承担法律责任。”宋克瑞与郭志华签订的《土地使用租赁合同》并没有写明郭志华租赁土地的的用途，该合同第五条第二项有如下内容：“在租赁期内，郭志华在法律许可的情况下，可根据需要建设部分生活用房，并承担由此引起的相应法律责任。”该合同第六条有如下内容：“合同期满后，在同等条件下，郭志华享有优先租赁权。如不续租，郭志华所建地上建筑物及种植、养殖、设施、机械等由乙方在一个月内处理。”从上述在卷证据看，认定宋克瑞在签订合同时明知郭志华承租土地系用于非农业建设的证据显然没有达到充分的标准。在相关法律规范构成要件不完全具备的情况下，汤阴县国土资源局根据《中华人民共和国土地管理法》第八十一条对宋克瑞进行处罚，属适用法律错误，本案被诉行政处罚决定应予撤销。原审判决适用法律错误，应予纠正。宋克瑞的上诉理由成立，其上诉请求本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第二项、第八十九条第一款第二项之规定，判决如下：一、撤销河南省内黄县人民法院（2018）豫0527行初17号行政判决；二、撤销被上诉人汤阴县国土资源局于2017年11月6日对上诉人宋克瑞作出的93号《汤阴县国土资源局行政处罚决定书》。一、二审案件受理费各50元，由被上诉人汤阴县国土资源局负担。本判决为终审判决。审判长  阎丽杰审判员  袁武明审判员  段 新二〇一八年十一月二十八日书记员  李 珂