甘肃省陇南市中级人民法院行政裁定书 （2018）甘12行终33号   上诉人（原审原告）郭某1，男，住甘肃省陇南市武都区。  委托代理人赵某1，陇南朝阳律师事务所律师。  被上诉人（原审被告）陇南市武都区东江镇人民政府。地址：陇南市武都区东江镇**路。  法定代表人浦某，任镇长。  委托代理人王某，系东江镇人民政府综治办主任。   委托代理人贾某，甘肃阶州律师事务所律师。  被上诉人（原审第三人）赵某2，男，住甘肃省陇南市武都区。  委托代理人郭某2，甘肃阶州律师事务所律师。  被上诉人(原审第三人) 陇南市武都区兰渝铁路协调服务指挥部办公室。地址：陇南市武都区东江镇**路金都宾馆**。  负责人安建林，该办公室主任。  委托代理人郭某3，该办公室副主任。  委托代理人姜某，甘肃阶州律师事务所律师。  上诉人郭某1因与被上诉人陇南市武都区东江镇人民政府（以下简称东江镇政府）、陇南市武都区兰渝铁路协调服务指挥部办公室（以下简称指挥部办公室）、赵某2行政协议纠纷一案，不服康县人民法院（2018）甘1224行初5号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2018年9月30日公开开庭审理了本案，上诉人郭某1及委托代理人赵某1，被上诉人东江镇政府委托代理人王某、贾某，被上诉人指挥部办公室委托代理人郭某3、姜某，被上诉人赵某2及委托代理人郭某2到庭参加诉讼。本案现已审理终结。  一审法院查明如下事实：原告郭某1系兰渝铁路陇南客运站被拆迁户，2012年8月6日，郭某1与被告东江镇政府及第三人指挥部办公室签订了《兰渝铁路房屋拆迁补偿协议》，东江镇政府及第三人指挥部办公室给原告郭某1签发兰铁集安赵坪安置区（大写）第一百陆拾贰号回迁安置顺序卡。第三人赵某2系武都区东江镇赵坪村村民，2012年5月15日，被告东江镇政府及第三人兰渝铁路协调办公室与赵某2签订《兰渝铁路房屋拆迁补偿协议》，并给赵某2签发兰铁集安赵坪安置区（大写）第壹佰零伍号回迁安置顺序卡。回迁安置顺序卡为单页纸质，备注：“1．拆迁安置户凭此卡顺序选择回迁安置房屋区段位置；2．此卡经签字盖章后有效，否则无效。”2016年7月26日，被告东江镇政府与第三人指挥部办公室联合制定了《兰渝铁路陇南车站拆迁安置区安置办法》，对安置条件、安置布局、安置方式、安置宅基地排序及安置协议的签订做了明确规定。2017年4月6日，被告东江镇政府及指挥部办公室与赵某2签订《兰渝铁路陇南客运站拆迁集中安置区回迁安置协议书》（安置[2016]226号），安置方将第一安置区第10排的第162号宅基地安置给了赵某2。原告在拟与东江镇政府及指挥部办公室签订安置协议时，认为应依据其所持有的第壹佰陆拾贰号回迁安置顺序卡，将第162号宅基地安置给自己，东江政府及指挥部办公室将162号宅基地安置给赵某2的行为侵犯了自己的合法权益，遂向一审法院提起行政诉讼，请求撤销被告东江政府及第三人指挥部办公室与赵某2签订的《回迁安置协议》。  一审法院认为，被告东江镇人民政府及第三人兰渝铁路指挥部办公室，在办理兰渝铁路陇南客运站征地拆迁过程中，按照被拆迁人拆迁房屋先后顺序，与被拆迁人签订拆迁补偿协议，签发回迁安置顺序卡，明确约定，回迁安置宅基地时，安置户将按照回迁安置卡卡号顺序选择安置宅基地的区段位置，这表明回迁安置顺序卡是回迁安置宅基地的重要依据。2016年7月东江镇政府及指挥部办公室联合制定的《安置办法》适用于陇南客运站拆迁安置工作，《安置办法》第一条明确规定，安置条件为以持有安置卡及安置协议为准。第三人赵某2持有安置协议及回迁安置顺序卡，符合安置条件。由于东江镇政府及指挥部办公室在核发回迁安置顺序卡时对部分被拆迁人采用了“杠号”排序，导致回迁安置顺序卡卡号与安置的宅基地序号不能一一对应，被告东江镇政府及指挥部办公室与赵某2签订安置协议时，根据赵某2的安置卡顺序号确认其之前排列有161名被安置人，故东江镇人民政府及指挥部办公室与赵某2签订安置协议，将第162号宅基地安置给赵某2，该安置协议事实清楚，证据充分，符合《安置办法》的规定，且不违反相关法律法规，原告郭某1请求撤销该安置协议的理由不能成立，诉讼请求不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：1.驳回原告郭某1的诉讼请求；2.诉讼费50元由原告郭某1负担。  上诉人郭某1上诉称：（一）一审判决认定事实严重错误。1.一审判决认为“根据赵某2的安置卡顺序号确认其之前排列有161名被安置人”。但是，赵某2的安置卡顺序号为105号，据此应当确认赵某2之前排列有104名被安置人，其应当安置在第105号宅基地上。对于赵某2之前是否实际存在161名被拆迁户，这161名被拆迁户是否符合安置条件、实际拆迁时间是否均早于上诉人的拆迁时间等，被上诉人均没有提供任何证据予以证明。因此，一审认定赵某2之前实际存在161名被拆迁户属于认定事实不清。2.本案导致回迁安置顺序卡卡号与安置的宅基地序号不能一一对应，是因为被上诉人在回迁安置顺序卡排序上部分采用“杠号”排序。上诉人认为，被上诉人采用“杠号”排序没有任何依据，“杠号”的产生并非按照拆迁前后顺序而来，而是后期添加上去，对此，上诉人一审时申请法庭予以鉴定，对上诉人的鉴定申请，一审法院即未允许，又未驳回，程序错误。3.存在“杠号”的安置顺序卡卡号与该卡骑缝处书写的卡号不一致，由此亦可见“杠号”属于后期添加，被上诉人所伪造，并非严格按照被拆迁户的拆迁先后顺序所排列。4.被上诉人在签署回迁安置协议时，违反了《兰渝铁路房屋拆迁补偿协议》第五条“乙方完成拆迁后，甲方核发给乙方回迁安置顺序卡，安置顺序卡作为安置时优先选择宅基地的依据。”《兰渝铁路陇南车站拆迁安置区安置办法》第四条“安置宅基地排序划分严格按照签订的拆迁安置办法及拆迁顺序卡编号排序。”《回迁安置顺序卡》备注：拆迁安置户凭此卡顺序选择回迁安置房屋区段位置。即，上述规定明确：回迁安置宅基地的序号应严格与安置顺序卡卡号一一对应。因此，被上诉人应将安置顺序卡中存在“杠号”的被拆迁户，安置在相同的存在“杠号”的宅基地当中。5.被上诉人对“杠号”存在的解释不合理，与事实不符。被上诉人一审辩称：杠号产生是因同一院落存在两名以上的被拆迁户，因此采取杠号排序。但本案实际是上诉人与女儿郭丽；桑爱翠、赵青爱；郭永红、郭庆云等被拆迂户也属于同一院落存在两名被拆迁户，但该几户的安置顺序卡没有采用杠号排序。且被上诉人在一审当中亦未提交证据证实这一观点。（二）一审并未审查被上诉人的具体行政行为违反了行政法合法行政、程序正当、诚实信用原则。上诉人在积极配合被上诉人拆迁工作的情况下，签订了《兰渝铁路房屋拆迁补偿协议》（以下简称《拆迁补偿协议》）并向上诉人下发了162号“回迁安置顺序卡”。拆迁补偿协议第五条约定上诉人完成拆迁后，被上诉人核发给上诉人回迁安置顺序卡且明确约定了回迁安置顺序卡作为安置时优先选择宅基地的依据。同时回迁安置顺序卡备注第一条明确强调了拆迁安置户凭此卡号顺序选择回迁安置房区段位置。而且被上诉人在核发安置顺序卡时明确向上诉人告知安置时拿顺序卡找对应的土地号，并没有告知上诉人顺序卡号会产生与宅基地对应号不一致的情况。为此，上诉人基于对被上诉人作为行政机关的信赖确定自己所持的顺序卡号就是将要安置的宅基地号。但被上诉人在回签安置时并没有按照回迁顺序卡进行安置。被上诉人的行为严重违反了诚实信用原则，并侵犯了上诉人的信赖保护利益。一审法院对此并未进行审查，从而作出了不公正的判决。综上，上诉人请求：1.请求依法撤销(2018)甘1224行初5号行政判决书；2.改判支持上诉人的一审诉讼请求或将本案发回重审；3.本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。  被上诉人陇南市武都区东江镇人民政府、陇南市武都区兰渝铁路协调服务指挥部办公室、赵某2辩称：（一）一审判决认定“被告东江镇人民政府及第三人兰渝铁路指挥部办公室，在办理兰渝铁路陇南客运站征地补偿过程中，按照被拆迁人拆迁房屋的先后顺序，与被拆迁人签订拆迁补偿协议，签发回迁安置顺序卡，明确约定，回迁安置宅基地时，安置户将按照回迁安置顺序卡卡号顺序选择安置宅基地的区段位置。《安置办法》适用于陇南客运站拆迁安置工作，《安置办法》第一条明确规定，安置条件为持有安置卡及安置协议为准，这表明回迁安置顺序卡是回迁安置宅基地的重要依据。第三人赵某2持有安置协议以及生效的回迁安置顺序卡，符合安置条件。由于东江镇政府及指挥部办﻿公室在核发回迁安置顺序卡时对部分被拆迁人采用了“杠号”排序，导致回迁安置顺序卡卡号与安置的宅基地序号不能一一对应，被告东江镇政府及指挥部办公室与赵某2签订安置协议时，根据赵某2的安置顺序卡号确认其之前排列有161名被安置人，故东江镇政府及指挥部办公室与赵某2签订安置协议，将第162号宅基地安置给赵某2，该安置协议事实清楚，符合《安置办法》的规定，且不违反相关法律法规，具有法律效力”正确，证据确实充分。1．东江镇政府、指挥部在完成兰渝铁路陇南车站主线拆迁时，向拆迁户核发“回迁安置顺序卡”主要采用“杠号”。兰渝铁路陇南车站拆迁分两次完成。第一次拆迁是兰渝铁路主线拆迁，经摸底调查，主线拆迁涉及五十多院落，同一院落有两户以上拆迁户，拆迁工作难度大。主线拆迁时，东江镇政府、指挥部向同时交付拆迁房屋的拆迁户核发回迁安置顺序卡时就采用了“杠号”。第二次拆迁是主线以外的拆迁，第二次拆迁时，东江镇政府、指挥部就再没有采用“杠号”。2．回迁安置顺序卡与安置宅基地编号不完全是一一对应。鉴于东江镇政府、指挥部在兰渝铁路陇南车站主线拆迁时，采用“杠号”排序，这样，回迁安置顺序卡的序号与宅基地的编号不完全是一一对应。3．东江镇政府向一审法院提交的李德德、李社青、李兵兵、李海青、赵娜娜、赵水代、赵红燕等64户与答辩人、指挥部签订的《回迁安置协议》及东江镇政府、指挥部向该64户核发的《回迁安置顺序卡》及《兰渝铁路陇南车站拆迁﻿安置区安置办法》，在兰渝铁路主线拆迁安置核发回迁安置卡时采用“杠号”的有60户。由于部分《回迁安置顺序卡》下有杠号的排序，故除001号和002-1号所对应的宅基地序号分别为l号和2号外，其他所有拆迁户所持有的《回迁安置顺序卡》下所列的序号与其应分配的宅基地序号均不是一一对应的。因此一审法院认定的上述事实清楚，证据确实充分。（二）被答辩人与其起诉要求撤销的《回迁安置协议》之间没有任何利害关系，一审法院驳回被答辩人诉讼请求的判决正确。东江镇政府、指挥部根据与第三人赵某2签订的《兰渝铁路拆迁补偿协议》、《回迁安置顺序卡》、《兰渝铁路陇南车站拆迁安置区安置办法》与赵某2签订了《回迁安置协议》，并第一安置区第10排的162号宅基地安置给赵某2。东江镇政府与第三人签订《回迁安置协议》是完全按照《安置办法》规定的根据被安置人持有的安置顺序卡和《拆迁补偿协议》与赵某2签订的。被答辩人作为本案《回迁安置协议》以外的第三人，与东江镇政府、指挥部、赵某2签订的《回迁安置协议》之间没有任何利害关系；根据被答辩人的回迁安置顺序卡（卡号162号），被答辩人之前有安置户219户，据此，被答辩人的安置宅基地编号是2**，据此，被答辩人与安置给第三人赵某2的162号宅基地没有利害关系。被答辩人至今没有与东江镇政府、指挥部签订《回迁安置协议》，不是因为东江镇政府、指挥部与赵某2签订的《回迁安置协议》侵犯了其合法权益，而是被答辩人坚持自己错误的认识，拒绝和东江镇政府、指挥部签订《回迁安置协议》。因此一审法院在查明事实的基础上，认定东江镇政府、指挥部、赵某2签订的《回迁安置协议》合法有效正确，驳回被答辩人的诉讼请求正确。综上，东江镇政府、指挥部与赵某2签订的《回迁安置协议》程序合法，一审法院认定事实清楚，判决并无不当，请二审法院驳回被答辩人的上诉，维持原判。  本案二审审理中，被上诉人东江镇政府向本院提交如下证据：1、《关于网民反映东江安置区施工质量问题的回馈意见》（陇南市昌信监理公司）、安置宅基地现场照片四张；2、陇南市武都区东江镇人民政府给赵坪社区回迁安置全体居民《关于对网民反映“陇南火车站拆迁安置区回迁安置序号排列，安置区基础工程存在质量问题”的答复意见》；3、陇南市武都区东江镇人民政府给区互联网办公室《关于对网民反映“陇南火车站拆迁安置区回迁安置序号排列，安置区基础工程存在质量问题”的答复意》；4、反映材料、人民群众来信处理单两张；5、网民留言专报（留言时间：2017年3月21日 15:07）、网民留言转办通知（武督考网字［2017］82号、东江镇人民政府《关于对网民反映“东江镇赵坪社区安置工程质量问题”问题的答复意见》答复时间：2017年3月29日）；6、东江镇委员会、东江镇人民政府《关于对照平社区部分群众反映“陇南拆迁安置工程存在质量问题及生活设施不健全”等信访事项办理情况的报告》。证明目的：2017年3月14号之前，郭某1等人已经知晓回迁安置卡带杠号的事项，并已向陈青市长留言反映，其起诉时间为2017年11月30日。所以，自郭某1知道行政行为到其起诉已经超过了行政诉讼法规定的六个月的起诉期限，一审法院应当驳回郭某1起诉。  本院对东江镇政府提交的上述证据认证如下：以上证据能够认定郭某1等被拆迁人在2017年3月14号之前已经知晓回迁安置卡带杠号的问题，但本案被诉行政行为系东江镇政府及指挥部办公室与赵某2签订《兰渝铁路陇南客运站拆迁集中安置回迁安置协议》的行为。签订该协议时，负责房屋拆迁安置的部门无须告知协议当事人及其他利害关系人起诉期限，故本案起诉期限应当依据《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款之规定确定起止时间，即起算点为郭某1知道或应当知道协议签订之日，起诉期限为一年。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定的六个月起诉期限属于一般性规定，不适用本案。本案被诉行政协议自签订之日起至郭某1向一审法院起诉之日止，尚未超过一年，故郭某1起诉未超过法定起诉期限。本院二审审理查明，2017年7月，东江镇政府及指挥部办公室在与被拆迁人协商签订《兰渝铁路陇南客运站拆迁集中安置区回迁安置协议书》时，因郭某1持有的兰铁集安赵坪安置区回迁安置顺序卡为第一百六十二号，之前有219份回迁安置卡，故东江镇政府及指挥部办公室依序确定郭某1应当安排在第220号建设用地（宅基地）上。郭某1则坚持认为，既然其持有第一百六十二号回迁安置顺序卡，东江镇政府及指挥部办公室就应将其安排在第162号宅基地上，故安置协议至今未签订。另查明，截止目前，兰渝铁路陇南客运站拆迁集中安置区大多数被拆迁人已按照东江镇政府及指挥部办公室所安排的建设用地编号修建入住，自编号为第三号的建设用地开始，之后的回迁安置顺序卡与建设用地编号均未一一对应。二审查明其他事实与一审基本相同。  本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定：“行政行为的相对人以及与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：......（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”上述法律和司法解释是关于原告主体资格的规定。原告资格是对起诉人可以成为原告的限制。如果行政诉讼对原告没有限制，也就没有所谓原告资格问题。原告必须与行政行为有利害关系，无利害关系时，不能作为原告。与行政行为有利害关系，是指行政行为对公民、法人或者其他组织的权利义务已经或将会必然产生实际影响，即行政主体的行政行为实际上处分了行政相对人的权利义务，或者说，增加相对人的义务、剥夺相对人的权利或变更相对人的权利义务，或者致某一方当事人于不利地位。本案原审原告郭某1作为与被诉行政行为有利害关系的人提起行政诉讼，请求撤销东江镇政府及指挥部办公室与赵某2签订的《兰渝铁路陇南客运站拆迁集中安置回迁安置协议》。其主要理由是其持有第一百六十二号回迁安置顺序卡，第162号宅基地应当相应安排给自己作为建设用地，该协议将第162号建设用地安排给赵某2侵害了其合法权益。  本院认为，在东江镇政府及指挥部办公室与赵某2签订《兰渝铁路陇南客运站拆迁集中安置回迁安置协议》之前，包括第162号建设用地在内的兰渝铁路陇南客运站拆迁集中安置区所在的国有土地使用权属于人民政府，在未依照土地管理法律法规依法出让或划拨以前，包括赵某2在内的任何人都无权对该安置区内的国有土地主张任何权利。东江镇政府及指挥部办公室与被拆迁人就建设用地安排经协商达成协议，实际上是人民政府将编号所在的国有土地建设用地使用权协议出让与被拆迁人。在东江镇政府及指挥部办公室与赵某2签订安置协议后，编号第162号的国有土地使用权属于赵某2。在本案审理中，郭某1始终未说明其对第162号建设用地享有何种权利、承担何种义务，其认为对第162号建设用地拥有的权利只是期待的权利，客观上并不存在。故东江镇政府及指挥部办公室将第**建设用地协议出让给任何人，都不会对郭某1的权利义务产生实际影响，即本案被诉行政行为与郭某1无法律上的利害关系。郭某1认为其与本案被诉行政行为有利害关系的理由不能成立，其提起本案行政诉讼不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项之规定。  至于郭某1提出的部分兰铁集安赵坪安置区回迁安置顺序卡带有“—”号的问题，因房屋拆迁安置中的具体问题，如安置对象的确定、宅基地位置的划定等，属于房屋征收部门确定或由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依行政职权决定的范围，人民法院在本案审理中不予审查。郭某1被征收房屋所在的土地为集体土地，现拒绝接受其被安置在第220号宅基地上，表明东江镇政府及指挥部办公室与郭某1就建设用地等安置补偿问题不能达成协议，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，应当由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条规定：“土地权利人对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿有异议，直接向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理，但应当告知土地权利人先申请行政机关裁决。”据上，郭某1与东江镇政府及指挥部办公室之间的安置补偿争议应通过上述途径解决。 综上所述，原审法院未对原审原告郭某1诉讼主体资格进行审查，认定事实错误，本院审理查明后，予以改判。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项，《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，经本院审判委员会讨论决定，裁定如下：    一、撤销康县人民法院（2018）甘1224行初5号行政判决。   二、驳回原审原告郭某1的起诉。   一、二审案件受理费50元由郭某1承担。  本裁定为终审裁定。                         审判长   李德林                     审判员   张曜曦                     审判员    李海涛      二〇一八年十一月八日                      法官助理  张 维                     书记员   陈燕军