广东省高级人民法院行 政 判 决 书(2018)粤行终554号上诉人（原审原告）：怀集县岗坪镇四隆村第七经济合作社，住所地：怀集县岗坪镇四隆村寨。法定代表人：梁文标，该经济合作社社长。委托代理人：石循源，广东国政律师事务所律师。委托代理人：梁志军，男，汉族，1966年3月28日出生，住怀集县，该经济合作社村民。被上诉人（原审被告）：怀集县人民政府。法定代表人：申翰杰，该县县长。委托代理人：魏琳，广东洊江律师事务所律师。委托代理人：邓帜宏，男，该县政府工作人员。被上诉人（原审被告）：肇庆市人民政府。法定代表人：范中杰，该市市长。委托代理人：欧志兵，男，该市法制局工作人员。委托代理人：江敏，男，该市法制局工作人员。原审第三人：怀集县岗坪镇四隆村第四经济合作社，住所地：怀集县岗坪镇四隆村委会内。法定代表人：梁国善，该经济合作社社长。委托代理人：黎永桥，广东桥法律师事务所律师。原审第三人：怀集县岗坪镇四隆村第六经济合作社，住所地：怀集县岗坪镇四隆村委会内。法定代表人：梁家强，该经济合作社社长。委托代理人：黎永桥，广东桥法律师事务所律师。上诉人怀集县岗坪镇四隆村第七经济合作社（以下简称：四隆七社）因与被上诉人怀集县人民政府（以下简称：怀集县府）、肇庆市人民政府（以下简称：肇庆市府）、原审第三人怀集县岗坪镇四隆村第四经济合作社（以下简称：四隆四社）、怀集县岗坪镇四隆村第六经济合作社（以下简称：四隆六社）土地确权行政裁决及复议决定纠纷一案，不服肇庆市中级人民法院（2017）粤12行初62号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院经审理查明：原告四隆七社与第三人四隆四社、四隆六社对座落在怀集县岗坪镇人民政府大院南围墙外，土名为“粪箕巷”的土地权属产生争议。经怀集县岗坪镇人民政府调解未果，四隆七社于2016年7月6日向被告怀集县府提交土地确权申请书，请求将“粪箕巷”的土地权属确权归其集体所有。怀集县府受理后，根据争议双方当事人的陈述事实及提供的证据，经派员进行现场勘查、社会调查、验证核查，于2017年2月24日作出怀府裁决[2017]2号《关于岗坪镇四隆村“粪箕巷”土地权属争议的处理决定》。怀府裁决[2017]2号《关于岗坪镇四隆村“粪箕巷”土地权属争议的处理决定》查明以下事实：争议地块座落在岗坪镇人民政府大院南面围墙外，面积约2亩，四至为，东至关塘竹园、西至水泥砖界、南至入圩大路、北至岗坪镇政府围墙。四隆七社称“班蕞行”（又名岗头凹），而四隆四社、四隆六社称“粪箕行”。在对本案调处中，双方确认对争议土地土名表达有出入，后一致确认，争议土地土名为“粪箕巷”。“土改”前后，四隆莲塘梁屋寨（即四隆七社）农民在其祖坟东侧土名“粪箕巷”岗头地上，先后开荒成旱地（面积约3.6亩），以种植旱粮作物为主；“体制下放”期间，四隆七社所在的四隆生产大队第七生产队社员也在该地块上种植山毛豆等旱粮作物。为有利生产、管理，1966年，双方当事人所在的四隆生产大队，将“粪箕巷”土地（面积约3.6亩）调拨给瓜地片属下的第四、五、六生产队（即四隆村第四、五、六经济合作社）耕作。对该地块耕作长达15年的第七生产队也服从了调拨。第四、五、六生产队将调拨的“粪箕巷”地块分配给各生产队集体耕种。1973年，梁村人民公社分为梁村人民公社和岗坪人民公社。随后，岗坪人民公社征收了座落在土名称“粪箕巷”第五生产队全部土地以及第四生产队的部分土地，作为岗坪人民公社建设用地（即现在的岗坪镇政府大院）。余下的土地（面积约为2亩，即现双方争议地块）仍属第四、六生产队集体耕种、管理。1978年期间，第七生产队属下社员梁华栋等4人曾与第四生产队的干部梁家执商议，要求将属梁屋寨农民“土改”前后在“粪箕巷”开荒的、生产队集体也耕种过的土地退归其生产队耕种，但梁家执没有同意。1982年，“土地实行家庭承包责任制”期间，第四生产队把土名“粪箕巷”属其队地块划分给两个小组农户家庭耕种；第六生产队也把属其队地块划分给三个小组农户家庭耕种。2011年，四隆四社、四隆六社用水泥砖把“粪箕巷”土地（约2亩）围起来，引发了四隆七社与四隆四社、四隆六社土地权属争议。2014年清明节，四隆七社社员梁文飞等人在争议土地上“祭祖”时，毁坏四隆四社、四隆六社在争议地块上的建筑物和农作物，再次引发“粪箕巷”土地权属纠纷。此后四隆四社、四隆六社在争议地块上修筑了9套共18间宅基地楼房基础。后经岗坪镇“维稳中心”及其有关部门多次调解，未果。2016年7月6日，四隆七社向怀集县府提交《申请书》，要求将土名“粪箕巷”土地（面积约为2亩）确权归其所有。又查明：1982年2月11日，四隆村第三经济合作社社员梁伟星为解决其建房用地，与四隆六社签订了《土地调换协议书》，以其座落在土名“格水坑”土地上的0.5亩水田，与四隆六社第一小组在“粪箕巷”上0.5亩的土地进行调换。1987年间，梁伟星在调换地块上建有家庭住宅平房。2013年期间，梁伟星及其儿子梁超仁、梁超强拆旧换新，分别在原宅基地连并其第三社小部分土地上建设了3套共6卡住宅楼房。怀府裁决[2017]2号《关于岗坪镇四隆村“粪箕巷”土地权属争议的处理决定》认为：双方当事人现争议土地座落位于岗坪镇××大院南围墙外土名“粪箕巷”地块，面积约2亩，原属四隆生产大队第七生产队土改前后开荒、集体耕种土地；1966年，由四隆生产大队调整调拨给第四、六生产队集体耕作、使用和管理，至双方发生土地权属争议时将近50年。四隆四社、四隆六社土地来源清楚、耕种事实分明、管理证据充分，应予确认；而四隆七社、原梁姓农民家庭在“土改”时期对“粪箕巷”进行开荒耕种，也有集体多年耕作管理的历史事实，但自1966年该地块调拨后，已没有对争议土地进行具体耕作管理。四隆七社以“粪箕巷”地块（面积约2亩）属其开荒地、生产队集体耕种地为由提出争议地块权属归其七社集体所有的主张，理据不充分，应不予采纳、支持。依照《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一、二款和国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十条第一款和第二十一条之规定，特作如下处理决定：座落在岗坪镇人民政府大院南面围墙外、土名称“粪箕巷”地块，四至：东至关塘竹园、西至水泥砖界、南至入圩大路、北至岗坪镇政府围墙，面积约2亩的土地（详见附图红线范围）权属归岗坪镇四隆村第四、六经济合作社所有。四隆七社对怀府裁决[2017]2号《关于岗坪镇四隆村“粪箕巷”土地权属争议的处理决定》不服，于2017年4月14日向被告肇庆市府申请行政复议。肇庆市府受理后，分别向怀集县府和四隆四社、四隆六社送达《行政复议答复通知书》和《第三人参加行政复议通知书》。怀集县府于2017年4月28日向肇庆市府提交了《行政复议答复书》及相关证据、依据材料，四隆四社、四隆六社也递交了书面意见。2017年7月5日，肇庆市府行政复议机构召开调查听证会，听取各方当事人意见。2017年7月10日，肇庆市府作出肇府行复[2017]14号《行政复议决定书》，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，决定维持怀集县府2017年2月24日作出怀府裁决[2017]2号《关于岗坪镇四隆村“粪箕巷”土地权属争议的处理决定》的行政行为。四隆七社向原审法院提起诉讼，请求依法判决：一、撤销被告怀集县人民政府作出的怀府裁决[2017]2号《关于岗坪镇四隆村“粪箕巷”土地权属争议的处理决定》；二、撤销被告肇庆市人民政府作出的肇府行复[2017]14号《行政复议决定书》；三、被告怀集县人民政府对“粪箕巷”土地权属重新作出处理决定。原审法院认为，综合原告四隆七社的起诉、被告怀集县府和肇庆市府、第三人四隆四社和四隆六社的答辩意见，本案的争议焦点是：一、被告怀集县府作出的怀府裁决[2017]2号《关于岗坪镇四隆村“粪箕巷”土地权属争议的处理决定》是否合法问题；二、被告肇庆市府作出的肇府行复[2017]14号《行政复议决定书》，程序是否合法问题；三、是否支持原告四隆七社的诉讼请求问题。关于被告怀集县府作出的怀府裁决[2017]2号《关于岗坪镇四隆村“粪箕巷”土地权属争议的处理决定》是否合法问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定：“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查”。本院经审查认为，包括争议的土地在内的土名“粪箕巷”土地，虽然在土地改革前后属于四隆七社开荒、耕作，但该土地在1966年由当时的争议双方当事人所在的四隆生产大队，调拨给瓜地片属下的第四、五、六生产队（即四隆村第四、五、六经济合作社）耕作、管理，至发生本案争议时将近50年。期间，1973年当时的岗坪人民公社征收“粪箕巷”部分土地作建设用地、1982年四隆三社社员梁伟星以其土地调换“粪箕巷”部分土地建房，其中被征收、调换土地的一方当事人均为四隆四、五、六社。故四隆四社、四隆六社对争议的“粪箕巷”土地，其权属来源和使用的事实清楚，证据充分。现有证据不足以证实四隆七社在1966年“粪箕巷”土地调拨后，其集体继续使用争议的“粪箕巷”土地。争议的“粪箕巷”土地座落在怀集县行政辖区内，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；……”的规定，怀集县府对本案的土地权属争议进行处理，是其法定职责。怀集县府受理本案后，经过调查核实，根据历史和现状等具体情况，依照原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十条“村农民集体所有的土地，按目前该村农民集体实际使用的本集体土地所有权界线确定所有权。……”、第二十一条“农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满二十年的，应视为现使用者所有；连续使用不满二十年，或者虽满二十年但在二十年期满之前所有者曾向现使用者或有关部门提出归还的，由县级以上人民政府根据具体情况确定土地所有权”的规定，作出的怀府裁决[2017]2号《关于岗坪镇四隆村“粪箕巷”土地权属争议的处理决定》，决定争议的“粪箕巷”土地权属归四隆四社、四隆六社所有，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，该行政行为合法。关于被告肇庆市府作出的肇府行复[2017]14号《行政复议决定书》，程序是否合法问题。《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第九条规定：“复议机关决定维持原行政行为的，人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时，一并审查复议程序的合法性”。原审法院经审查认为，《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款规定：“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议”。肇庆市府是怀集县府的上一级地方人民政府，对四隆七社不服怀集县府的处理决定提出的行政复议申请作出行政复议决定，是其法定职责。肇庆市府受理后，依照法定程序对怀集县府的处理决定进行审查，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：（一）具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持；……”的规定，作出的肇府行复[2017]14号《行政复议决定书》，决定维持怀集县府的处理决定，符合法定程序。关于是否支持原告四隆七社的诉讼请求问题。如上所述，怀集县府作出的怀府裁决[2017]2号《关于岗坪镇四隆村“粪箕巷”土地权属争议的处理决定》和肇庆市府作出的肇府行复[2017]14号《行政复议决定书》合法，四隆七社请求判决撤销并由怀集县府重新作出处理决定的诉讼请求，法律依据不足，本院予以驳回。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求”的规定，判决：驳回原告怀集县岗坪镇四隆村第七经济合作社的诉讼请求。四隆七社不服一审判决向本院提起上诉称：1、原审判决对土地调拨的事实没有查清，《调查笔录》只是言词证据，缺乏其他证据证实，且违反取证规则。《土地调换协议书》没有上诉人或村委会的签名盖章，更没有三分之二以上村民同意。调拨协议也只有0.5亩土地。2、原审判决认定涉案土地由原审第三人耕作、管理50年是错误的，争议土地上诉人曾在上个世纪70-80年代要求归还，征收土地的协议书没有证据证实征收土地的面积四至等。3、原审判决适用《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十条和二十一条的规定错误，根据土地管理法第十条的规定，涉案土地上个世纪60年代至今由上诉人耕种，应当属于上诉人所有。此外，原审判决对上诉人与原审第三人在上世纪60年代归属哪个村委会管辖，如何划分村小组等问题没有查清，对被上诉人的程序违法没有作出认定。综上，上诉人有证据证明涉案土地属于上诉人所有，原审判决事实不清适用法律错误，请求二审法院撤销原判，撤销怀集县府作出的怀府裁决[2017]2号《关于岗坪镇四隆村“粪箕巷”土地权属争议的处理决定》和肇庆市府作出的肇府行复[2017]14号《行政复议决定书》，并由怀集县府重新作出处理决定。被上诉人肇庆市府二审辩称：“粪箕巷”土地（包括案涉土地）在1966年由当时的四隆生产大队划给瓜地片第四、五、六生产队（即现四隆村第四、五、六经济合作社）使用，1973年，岗坪人民公社征收了“粪箕巷”第五生产队全部土地以及第四生产队的部分土地作办公用地，余下的土地即案涉争议地至今仍由四隆四社和四隆六社使用。虽然“粪箕巷”土地（包括案涉争议地）在1966年之前曾由四隆七社使用，但现有证据不足以证实在“粪箕巷”土地划给四隆村第四、五、六经济合作社之后，四隆七社以其社名义继续使用案涉争议地。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款和第二款、《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十条、第二十一条的规定，怀集县府将案涉争议地确权归四隆四社和四隆六社所有，并无不当。四隆七社主张案涉争议地归其社所有的主张，应不予支持。综上，原审判决事实清楚，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。原审第三人四隆四社、四隆六社二审辩称：涉案土地调拨的事实除了《调查笔录》《土地调换协议书》之外，还有上诉人在镇维稳中心调解时的陈述和申请书陈述可以证明。我方在涉案土地连续使用耕种50年这一事实上诉人是承认的，上诉人称在上世纪70-80年代提出过异议，但没有证据证明。1966年调拨并不是无中生有的，是为了调整插花地而作的，我方当时有水田调拨给上诉人。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。本院二审经审理查明的事实与原审相同，对原审判决查明的事实，本院予以确认。本院认为：本案为土地确权行政裁决及复议决定纠纷，二审争议焦点为被上诉人怀集县府作出的怀府裁决[2017]2号《关于岗坪镇四隆村“粪箕巷”土地权属争议的处理决定》和肇庆市府作出的肇府行复[2017]14号《行政复议决定书》是否合法。原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十条第一款规定：“村农民集体所有的土地，按目前该村农民集体实际使用的本集体土地所有权界线确定所有权。”第二款规定：“根据《六十条》确定的农民集体土地所有权，由于下列原因发生变更的，按变更后的现状确定集体土地所有权。（一）由于村、队、社、场合并或分割等管理体制的变化引起土地所有权变更的；（二）由于土地开发、国家征地、集体兴办企事业或者自然灾害等原因进行过土地调整的；……”涉案土地虽然最早由四隆七社所在的四隆生产大队第七生产队社员耕种，但是1966年已经由四隆生产大队调拨给瓜地片属下的第四、五、六生产队（即四隆村第四、五、六经济合作社）耕作。对该调拨的事实，上诉人在行政复议调查听证程序中已经明确予以承认。涉案土地调拨给原审第三人后，原审第三人一直对涉案土地进行着有效地经营管理，续耕不辍。原审第三人将涉案地块划分给村小组农户家庭耕种，以及签订《土地调换协议书》等证据均可证明以上事实。据此，依据上述规定，怀集县府作出怀府裁决[2017]2号《关于岗坪镇四隆村“粪箕巷”土地权属争议的处理决定》，将争议土地确权归原审第三人所有，具有事实和法律依据，肇庆市府作出肇府行复[2017]14号《行政复议决定书》予以维持并无不当，原审判决驳回上诉人的诉讼请求亦无不妥，本院依法予以支持。综上，四隆七社的上诉理由不成立，本院依法予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人四隆七社负担。本判决为终审判决。审判长  林秀雄审判员  刘德敏审判员  林劲标二〇一八年十一月三十日书记员  陈玲茹