陕西省高级人民法院 行 政 裁 定 书 (2018)陕行终465号 上诉人（原审原告）：林权民，男。 委托代理人：高占强，北京市永轩律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：西安市人民政府，住所地:西安市未央区凤城八路**。 法定代表人:上官吉庆，市长。 委托代理人:彭振川，西安市国土资源局工作人员。 上诉人林权民因诉被上诉人西安市人民政府请求撤销《关于莲湖区原西桃园村城中村改造涉及集体土地转为国家所有的确权决定》一案，不服西安铁路运输中级法院(2018)陕71行初309号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。 原审法院经审理查明：原告林权民系西安市莲湖区西桃园村村民，原告所在的西桃园村进行了城中村改造。2015年4月13日，莲湖区人民政府下发莲政发[2015]7号文件。撤销莲湖区西桃源村村民委员会设立社区居民委员会。西安市土地产籍产权管理中心受委托，对原莲湖区西桃园村所有集体土地进行地籍调查，形成了西地籍字（2013）第082号《地籍技术报告书》。调查结果为原西安市莲湖区西桃园村所有的4宗共97.363亩，全部为建设用地。2015年5月29日，西安市国土资源局在《西安晚报》刊登《土地确权公告》，公告期内相关权利人未提出异议。2015年7月28日，西安市人民政府作出市国土发[2015]214号《关于莲湖区原西桃园村城中村改造涉及集体土地转为国家所有的确权决定》（以下简称214号《确权决定》），该决定将原西安市莲湖区西桃园村所有的4宗共97.363亩集体建设用地(含原告宅基地)确定为国有建设用地，同时注销原颁发给西安市莲湖区西桃园村村民委员会的集体土地所有权证和村民委员会、村民的集体土地使用证，并将上述土地中折合90.334亩的国有建设用地使用权划拨给陕西长九实业有限公司，用于莲湖区西桃园村城中村改造，土地用途为住宅。”原告认为，西安市人民政府作出的确权决定违反相关法律法规的规定，于2018年1月15日向陕西省人民政府提出行政复议申请，请求撤销西安市人民政府作出的决定。陕西省人民政府以申请人于2018年1月15日向陕西省人民政府申请行政复议已经超过法定60日的申请期限，不符合法定受理条件为由，于2018年3月1日作出陕政复驳字[2018]18号《驳回行政复议申请决定书》，决定：驳回原告的行政复议申请。原告不服该复议决定书，于2018年3月9日向法院提起行政诉讼，西安铁路运输中级法院于2018年4月26日作出（2018）陕71行初240号行政判决书，驳回原告诉讼请求，原告不服，提起上诉。 原审法院认为：当事人提起驳回复议申请决定之诉的目的在于要求复议机关受理复议申请并在对原行政行为进行实体审查的基础上作出复议决定，即通过行政救济途径解决纠纷；而提起原行政行为之诉的目的系直接对原行政行为的合法性进行司法审查以实现其权利救济。对该两种诉讼间的关系，法律并未作出明确规定，但因该两诉均因同一行政争议而起，在本质上表现为行政复议救济途径与行政诉讼途径间的关系，为避免“一事两判”结果的出现，在该两诉并存时应当选择其一，而不能同时进行。本案中，原告在其驳回复议申请决定之诉已被法院受理的情形下，再次提起原行政行为之诉，不符合法理，也缺乏相关的法律依据，根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，原告林权民的起诉不符合法定起诉条件，依法应予驳回，遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回原告林权民的起诉。案件受理费50元，退还原告林权民。 上诉人林权民上诉称：西安市莲湖区西桃园村已经进行了城中村改造，其原系该村村民。《西安市城中村改造管理办法》第三十条规定，城中村改造建设项目在施工前应当依法办理《建设项目选址意见书》。其向西安市规划局申请信息公开，于2017年7月22日获取选字第（2013）城棚027号《建设项目选址意见书》（以下简称027号《意见书》）。根据《中华人民共和国城乡规划法》第三十六条规定，只有以划拨方式提供国有土地使用权的，建设单位在报送有关部门批准和审核前，核发《建设项目选址意见书》。但西安市规划局没有证据证明用于选址的土地是以划拨的方式提供的国有土地使用权，其向市政府提出行政复议申请，请求撤销027号《意见书》，市政府驳回了该复议申请。其遂向西安铁路运输法院提起行政诉讼，请求撤销027号《意见书》。在诉讼过程中得到214号《确权决定》。其认为214号《确权决定》违法，于2018年1月15日向省政府提出行政复议申请，请求撤销214号《确权决定》，省政府以超过法定申请期限为由，驳回了复议申请。其不服，先提起行政诉讼请求撤销省政府不予受理复议的决定，一审法院判决驳回了其诉讼请求，该案目前尚在二审程序中。其又提起诉讼，请求法院撤销214号《确权决定》，一审法院驳回其的起诉是错误的。1、其对不予受理复议决定提起行政诉讼，一审法院驳回其诉讼请求，又对其诉原行政行为驳回起诉，在两个案件中，法院均未对本案进行实质性审查；2、本案所诉214号《确权决定》和另案所诉的不予受理复议决定是两个不同的诉，不能混为一谈；3、起诉复议决定并不必然导致启动重新复议的程序，一审法院认为既诉复议决定，又诉214号《确权决定》会导致人民法院和复议机关的重复劳动，且违背“司法最终解决原则”的理由不能成立，阻断了其寻求司法救济的途径；4、一审法院引用《中华人民共和国土地管理法》第十条、《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第二款之规定，认为其不能以个人名义对214号《确权决定》提起行政诉讼，上述理由是错误的，因为宅基地使用权是村民个人所享有的权利，其和被诉的214号《确权决定》具有法律上的利害关系，起诉属于人民法院受理案件范围；5、市政府一审期间提交确权公告用以证明起诉已超过起诉期限，但作出确权公告的主体是国土资源局，和本案被诉的214号《确权决定》是不同的行政行为，确权公告虽然是确权决定的必经前置程序，但并非发出确权公告后必然会作出确权决定，故不能以确权公告的时间认定其知道214号《确权决定》的时间。请求：1、撤销一审裁定；2、指令西安铁路运输中级法院继续审理本案。 被上诉人西安市人民政府答辩称：1、原告只能在诉行政复议决定和被诉行政行为中选择其一，不能同时对行政复议决定和被复议的行政行为提起诉讼，原告已经对复议机关作出的复议决定提起行政诉讼且案件尚未审结，现就原行政行为提起行政诉讼，应予驳回；2、其依据法定程序作出的214号《确权决定》合法有效；3、陕西长九实业有限公司在进行确权申请时提供的“西桃园村村民确认书”中有原告的签名捺印，且西安市国土资源局于2015年5月27日在《西安日报》对确权决定进行了公告，故原告最晚应在2015年就知晓涉案土地确权事宜，但却在2018年才提起诉讼，已经超过了法定起诉期限；4、根据《中华人民共和国土地管理法》第十条的规定，对因村农民集体所有的土地的变更、转移或者征收等行政行为不服，有权提起诉讼的应当是村集体经济组织或者村民委员会等，而不应是个别村民，原告身份已经转为城镇居民，不能代表原集体经济组织成员，不具有提起本案诉讼的主体资格。请求：驳回上诉，维持原裁定。 经审理查明，原审判决认定事实属实，本院予以确认。本院另查明，二审期间，上诉人自认签订了《拆迁安置协议》，其家中房屋已被拆除。 本院认为，《中华人民共和国行政复议法》第十六条规定：公民、法人或者其他组织申请行政复议，行政复议机关已经依法受理的，或者法律、法规规定应当先向行政复议机关申请行政复议。对行政复议决定不服再向人民法院提起行政诉讼的，在法定行政复议期限内不得向人民法院提起行政诉讼。公民、法人或者其他组织向人民法院提起行政诉讼，人民法院已经依法受理的，不得申请行政复议。《最高人民法院关于适用的解释》第五十七条规定：法律、法规未规定行政复议为提起行政诉讼必经程序，公民、法人或者其他组织既提起诉讼又申请复议的，由先立案的机关管辖；同时立案的，由公民、法人或者其他组织选择。公民、法人或者其他组织已经申请行政复议，在法定复议期间内又向人民法院提起诉讼的，人民法院裁定不予立案。上述法律和司法解释的规定体现了行政复议和行政诉讼二者择其一起诉及司法最终解决原则。虽然法律并没有明确规定对复议机关不予受理的决定提起诉讼后不得就原行政行为提起行政诉讼，但对复议机关不予受理的决定提起诉讼实质上还是要求复议机关作出复议决定，在针对复议机关不予受理的决定的案件尚在审理期间，针对原行政行为提起行政诉讼有悖于上述法律和司法解释的原则，不符合法律规定的受理条件，一审法院裁定驳回起诉并无不当。 另本案原告起诉主张的依据是其房屋及宅基地使用权被214号《确权决定》所侵害，其与被诉的214号《确权决定》具有法律上的利害关系，故具有提起诉讼的主体资格。但原告在起诉前均已签订了《拆迁安置协议》，其对自己的实体权利已经作了处分，提起行政诉讼的基础已丧失，其与被诉的214号《确权决定》已不具有法律上的利害关系，故其不具有提起诉讼的主体资格。 综上，上诉人林权民的上诉理由缺乏事实和法律依据，依法不予支持。一审裁定驳回其起诉正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  李建军 审判员  杨成会 审判员  王 勇 二〇一八年十一月五日 书记员  刘 媛