湖南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2018）湘行终1174号上诉人（原审原告）：会同县林城镇金寨村第十二村民小组。负责人：杨志顺，该组组长。委托代理人：张先明，男，1938年12月28日，汉族，住湖南省会同县。委托代理人：龙庆德，男，1953年5月16日生，侗族，住会同县。被上诉人（原审被告）：会同县人民政府。住所地：会同县林城镇将军北路。法定代表人：周立志，该县县长。委托代理人：杨宏波，会同县人民政府办公室工作人员。委托代理人：刘子龙，湖南鹤洲律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：会同县国土资源局。住所地：会同县林城镇**林城大道。法定代表人：夏昌均，该局局长。委托代理人：罗宜燕，湖南诚怀律师事务所律师。原审第三人：会同县林城镇人民政府。住所地：会同县林城镇改河街**。法定代表人：吴青云，该镇镇长。委托代理人：黄历明，湖南潭城律师事务所律师。上诉人会同县林城镇金寨村第十二村民小组（以下简称十二村民小组）因与被上诉人会同县人民政府、会同县国土资源局，第三人会同县林城镇人民政府（以下简称林城镇政府）土地行政登记一案，不服湖南省怀化市中级人民法院（2018）湘12行初13号行政裁定书，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。湖南省怀化市中级人民法院一审审理查明：十二村民小组原为会同县洒溪乡陡冲村第六村民小组，2017年6月合并成为现在的村民小组。会同县洒溪造纸厂始建于1978年，建设用地选址于十二村民小组的场头坪（又名长头坪）稻田。1993年6月30日，会同县洒溪乡人民政府乡镇企业办公室书面申请办理会同县洒溪造纸厂房地产证。同年10月，会同县人民政府对该厂建设用地进行了国有土地使用权登记发证，证号为：131国用（1993）字第05092-1号（以下简称05092-1号），登记的土地使用者为“洒溪企业办长头坪厂”，登记面积为4240㎡。2000年4月，会同县人民政府对05092-1号《国有土地使用证》进行了变更登记，变更后的《国有土地使用证》证号为：会131国用（2000）字第05092-2号（以下简称05092-2号），登记的土地使用者变更为“洒溪企业办”，登记面积变更为3501㎡，另有739㎡土地使用权出让给了蒋博武、袁俭成等7人。后会同县洒溪造纸厂因经营不善，会同县洒溪乡企业工作站于2002年10月将该厂整体转让给杨世良，但该厂的国有土地使用权人至今未改变。2015年12月，会同县洒溪乡陡冲村第六村民小组曾向怀化市中级人民法院提起过行政诉讼，要求撤销05092-2号《国有土地使用证》。怀化市中级人民法院于2016年1月18日作出（2015）怀中行初字第226号行政裁定，以未对其权利产生实际影响的05092-1号《国有土地使用证》提起诉讼，只诉后续变更登记的05092-2号《国有土地使用证》不符合起诉条件为由，裁定驳回起诉。该裁定已发生法律效力。在该裁定中，因未对05092-1号《国有土地使用证》的登记行为提起诉讼，故未审查该登记行为的起诉期限。但在该案办理过程中，依据查明的事实，已就05092-1号《国有土地使用证》的登记行为已超过了法定20年最长起诉期限的事实进行了释明。另查明，会同县洒溪乡企业办于1977年7月成立，1999年11月，因机构改革变更为会同县洒溪乡企业工作站。2011年9月，因机构改革，会同县洒溪乡企业工作站职能并入会同县洒溪乡农业服务中心。2015年12月，因乡镇区划调整，会同县洒溪乡并入会同县林城镇。十二村民小组于2018年1月3日提起本案的行政诉讼，诉称：原洒溪乡企业办为侵占六组村民的土地，捏造事实征收了六组的土地，并申请办证。会同县国土资源局不经村民同意，违规强行为洒溪乡企业办办理了土地证，证号为05092-1,2000年又换发了05092-2《国有土地使用证》。之后，洒溪乡企业办又非法转让土地，损害了村民利益。请求依法撤销会同县国土资源局违规办理的05092-1和05092-2号《国有土地使用证》。湖南省怀化市中级人民法院一审审理认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定：因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。本案诉争的土地使用权已由会同县人民政府于1993年10月登记确权给了“洒溪企业办长头坪厂”，并为其颁发了05092-1号《国有土地使用证》，该登记行为已经超过了上述法律规定的最长20年的起诉期限。会同县人民政府后续颁发的05092-2号《国有土地使用证》只是对05092-1号《国有土地使用证》的变更登记，非初始登记，该变更登记行为对十二村民小组的权利未产生实际影响。而且，对该变更登记行为提起的诉讼，已经怀化市中级人民法院裁定驳回了起诉。因此，本案应当不予受理，已经受理的，应当驳回起诉。此外，本案属于土地行政登记纠纷，依照《不动产登记暂行条例》第七条的规定，本案的适格被告应为会同县国土资源局，会同县人民政府非本案适格被告，会同县洒溪乡企业办因职权被撤销、乡镇撤并，已不具有诉讼主体资格，本案的适格第三人应为林城镇政府，因此，本案一审的管辖法院应为会同县人民法院，但如前所述，本案应当不予受理，怀化市中级人民法院再将本案移送下级法院管辖无实际意义，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十四条“上级人民法院有权审理下级人民法院管辖的第一审行政案件”的规定，怀化市中级人民法院因而决定对本案直接审理。综上，依照《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十九条第一款第（二）项、第三款之规定，裁定驳回十二村民小组的起诉。已预交的案件受理费50元，依法退还十二村民小组。上诉人十二村民小组上诉称：本案没有超过起诉期限，十二村民小组2014年才知道本案争议地办理了国有土地使用证。起诉期限应该从知道或应当知道开始计算。且05092-2号《国有土地使用证》是2000年颁发的，至本案起诉时止亦未超过20年。本案中，被上诉人和原审第三人未与上诉人签订征地协议，征地程序违法。即使办了国有土地使用证亦无权买卖土地。涉案土地上的房屋没有进行房地产登记，颁证的真实性存疑。因此，一审法院认定事实的证据不足，适用法律错误。请求改判支持上诉人的诉讼请求。被上诉人会同县人民政府答辩称：1.本案已经超过法定的20年最长起诉期限，05092-1号《国有土地使用证》初始登记时间为1993年10月，2000年颁发05092-2号《国有土地使用证》只是对1993年颁证行为的变更登记，该变更登记行为对上诉人的权利未产生实际影响。上诉人提起的诉讼明显超过法律规定的20年的最长起诉期限。2.会同县人民政府不是本案的适格被告。会同县人民政府2015发文规定，会同县国土资源局负责监督管理全县土地登记、房产登记、林地登记，草原登记等工作。因此不动产登记已不属于会同县人民政府的职责，因此不是本案的适格被告。3.1993年作出的征地审批程序合法。征用上诉人土地时，当时已采取减少公粮征购任务的方式对上诉人进行了补偿。后会同县人民政府根据用地单位的用地呈报申请，于1993年10月作出的（93）政土字第补66号国家建设用地审批单符合当时的历史背景和政策规定。因此，原审法院认定事实清楚，裁定合理合法。请依法予以维持。被上诉人会同县国土资源局答辩称：1.上诉人一审起诉时已超过法律规定的最长诉讼期限。2.05092-1号《国有土地使用证》已被注销，上诉人诉请撤销该证缺乏事实和法律依据。3.上诉人错列被告而拒不变更，依法应予以驳回。综上，一审裁定处理正确，请予以维持。原审第三人林城镇政府述称：1.本案已经超过起诉期限。2.1993年的征地审批手续符合当时的政策法律。当事人在一审中提交的证据已随案移送本院。经审查，可以作为认定本案事实的依据。一审经审理查明的案件事实本院予以确认。本院二审另查明：2015年8月21日，湖南省国土资源厅、湖南省机构编制委员会办公室下发湘国土资发﹝2015﹞32号《关于整合市县不动产登记职责的实施意见》。该《意见》载明：按照国家关于不动产统一登记的要求，将土地登记、房屋登记、林地登记、草原登记等不动产登记职责整合至不动产登记机构。2015月10月31日，会同县人民政府下发会政办发﹝2015﹞23号《关于会同县国土资源局有关职责和机构编制调整的通知》，明确会同县国土资源局的职责之一：监督管理全县土地登记、房屋登记、林地登记、草原登记、土地承包经营权等不动产登记工作。2015月10月31日，会同县机构编制委员会下发会编﹝2015﹞10号《关于设立会同县不动产登记中心的批复》，同意设立会同县不动产登记中心。本院认为：本案争议的焦点是上诉人提起行政诉讼是否超过了起诉期限。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定：因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。该条规定的起诉期限是不变期间，不以行政相对人知道或是应当知道行政行为为前提，亦不存在起诉期限中止和中断。本案诉争的土地使用权已由会同县人民政府于1993年10月登记确权给了“洒溪企业办长头坪厂”，并为其颁发了05092-1号《国有土地使用证》，该登记行为在上诉人提起行政诉讼前已经超过了上述法律规定的最长20年的起诉期限。另，会同县洒溪乡陡冲村第六村民小组(即十二村民小组的前身)于2015年12月向怀化市中级人民法院提起行政诉讼，要求撤销05092-2号《国有土地使用证》，该院作出（2015）怀中行初字第226号行政裁定，驳回会同县洒溪乡陡冲村第六村民小组的起诉。该裁定已发生法律效力。本案十二村民小组要求撤销05092-2号《国有土地使用证》的诉讼请求，属重复起诉，应当驳回起诉。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定，行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。本案05092-1号、05092-2号《国有土地使用证》的颁证机关虽然是会同县人民政府，但根据《不动产登记暂行条例》第七条的规定，结合会同县人民政府的《关于会同县国土资源局有关职责和机构编制调整的通知》和会同县机构编制委员会的《关于设立会同县不动产登记中心的批复》等规范性文件，从2015年10月起，会同县的不动产登记的法定职责由会同县国土资源局承担，即原由会同县人民政府行使的土地登记职责，变更由会同县国土资源局承担。故本案的适格被告是会同县国土资源局，会同县人民政府不是本案适格被告。会同县洒溪乡企业办因职权被撤销、乡镇撤并，林城镇政府是本案的适格第三人。本案一审的管辖法院应为基层人民法院，但怀化市中级人民法院根据本案具体情况，为减少当事人诉累，避免程序空转，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十四条的规定，对本案进行审理，裁定驳回十二村民小组的起诉，并无不当。综上，十二村民小组的上诉理由不能成立，依法不予支持。原审认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本案二审不收取案件受理费。本裁定为终审裁定。审判长  曾新田审判员  戴远志审判员  何建湘二〇一八年十一月十九日法官助理方院平书记员马莉附：相关法律规范《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……