中华人民共和国最高人民法院 行 政 裁 定 书 （2018）最高法行申6682号 再审申请人（一审原告，二审上诉人）广东省怀集县洽水镇八洞村锅坑经济合作社。 法定代表人苏丕球。 诉讼代理人邓坚，男，1952年1月1日出生，汉族。 被申请人（一审被告，二审被上诉人）广东省怀集县人民政府。 法定代表人申翰杰。 委托代理人成前卿。 委托代理人黄国强。 被申请人（一审被告，二审被上诉人）广东省肇庆市人民政府。 法定代表人范中杰，市长。 委托代理人欧志兵。 委托代理人江敏。 原审第三人广东省怀集县洽水镇社背村第九经济合作社。 法定代表人罗剑波。 再审申请人广东省怀集县洽水镇八洞村锅坑经济合作社（以下简称八洞锅坑社）因诉被申请人广东省怀集县人民政府（以下简称怀集县政府）、广东省肇庆市人民政府（以下简称肇庆市政府）及原审第三人广东省怀集县洽水镇社背村第九经济合作社（以下简称社背九社）山林权属行政裁决及行政复议一案，不服广东省高级人民法院（2017）粤行终1284号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。 广东省肇庆市中级人民法院一审查明，八洞锅坑社与第三人社背九社存在争议的“杨（榕）树埇”山场坐落于怀集县洽水镇八洞村，八洞锅坑社称“杨树埇、杨杵埇”，社背九社称“呙坑口榕树埇、婆坡榕杵埇、杨树埇、杨杵埇”。争议山场四至（以日出为东）为：东至山脊，南至天禾圹顶，西至山脊，北至坑、路边。面积约191亩。争议双方对争议山场坐落位置、名称、四至及面积等情况均无异议。2007年间，因社背九社将争议山场发包给他人承包造林，承包者在施工时，遭到八洞锅坑社村民阻止，从而引发权属争议。2011年5月19日，社背九社正式向怀集县政府调处山林纠纷办公室提交书面调处申请。怀集县政府调处期间，双方提交了山林权属依据及经营管理事实依据。怀集县政府还召集争议双方代表勘查了争议山场，核定了争议山场的面积、四至等情况，并召开调解协商会进行调解，同时开展了社会调查和取证工作。在调解不成的情况下，怀集县政府于2015年12月31日作出怀府裁决（2015）11号《关于“杨（榕）树埇”山林权属的处理决定》（以下简称11号处理决定），决定：（一）将争议山场按争议双方各占一半处理，即按现争议山场“杨树埇’的埇坑为界，以入面和出面的排列划分，入面山场确认归八洞锅坑社集体所有，四至（以日出为东）：东至杨树埇埇坑，南至天禾圹顶，西至山脊，北至山脚、路边，面积约96亩（详见1:10000地形附图）；出面山场确认归社背九社集体所有，四至（以日出为东）：东至山脊，南至天禾圹顶，西至杨树埇埇坑，北至山脚、路边，面积约95亩（详见1:10000地形附图）。（二）撤销社背九社持有的1953年、1963年和1982年涉及与争议山场有关的全部证件内容；撤销八洞锅坑社持有的1953年、1963年和1982年涉及与争议山场有关的全部证件内容。八洞锅坑社不服怀集县政府作出的上述处理决定，于2016年2月3日向肇庆市政府申请复议，肇庆市政府受理后于2016年2月17日向怀集县政府及社背九社送达《行政复议答复通知书》和《第三人参加行政复议通知书》。在法定期限内，怀集县政府及社背九社分别向肇庆市政府提交了书面答辩意见。因案情复杂，肇庆市政府决定延期作出行政复议决定，并将延期通知书送达各方当事人。2016年4月18日，肇庆市政府召开调查听证会，听取了各方当事人的意见。同年4月29日，肇庆市政府作出肇府行复（2016）15号《行政复议决定书》，决定维持怀集县政府作出的怀府裁决（2015）11号处理决定。随后，肇庆市政府以邮寄方式向各方当事人送达了《行政复议决定书》。八洞锅坑社仍不服，遂提起本案诉讼。 肇庆市中级人民法院（2016）粤12行初24号行政判决认为，本案系山林权属行政裁决及行政复议纠纷。涉案各方争议的山林位于怀集县行政区域内，争议各方均为单位。依据《中华人民共和国森林法》第十七条第一款的规定，怀集县政府有调处辖区范围内单位之间山林权属争议的职权，其为本案的适格被告。肇庆市政府作为怀集县政府的上一级政府，其受理当事人不服怀集县政府所作的行政行为提起的行政复议申请并作出维持原行政行为的复议决定，依据《中华人民共和国行政复议法》第十三条和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七条的规定，肇庆市政府亦为本案适格被告。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第九条的规定，本案审理主要对怀集县政府于2015年12月31日作出怀府裁决（2015）11号《关于“杨（榕）树埇”山林权属的处理决定》的行政行为及肇庆市政府于2016年4月29日作出肇府行复（2016）15号《行政复议决定书》的复议程序是否合法进行审查。一、关于怀集县政府作出怀府裁决（2015）11号《关于“杨（榕）树埇”山林权属的处理决定》的行政行为的合法性问题。综合审理查明的事实，首先，怀集县政府在立案受理社背九社的调处申请后，召集争议双方代表勘查了争议山场，核定了争议山场的面积、四至等情况，并开展了广泛的社会调查和取证工作，同时也召开调解协商会进行调解，在调解无效的情况下综合各方提交的证据和调查取证的材料作出书面处理决定并将处理决定送达各方当事人，整个处理程序符合法律法规的规定。其次，关于怀集县政府作出涉案处理决定的事实和法律依据是否充分的问题。此为本案各方争议的焦点。综观整案，本案双方对争议山场的坐落位置、四至、面积及现状均无异议，予以确认。至于权属问题，本案中，八洞锅坑社与社背九社分别持有土改时期、体制下放时期和林业“三定”时期的权属证件，对照争议山场的实地位置，上述证件所记载的地名和四至均与案涉争议山场存在关联。其中八洞锅坑社提供的《怀集县生产队山林土地所有证存根》所记载的“大辶化山”与《山权林权证》所载的“杨树埇”合并在一起的四至范围覆盖争议山场四至范围，并比争议山场四至大。而社背九社提供的《怀集县生产队山林土地所有证存根》所载的“婆坡榕杵埇”和《山权林权证》所载的“杨杵埇”的四至范围则与争议山场四至范围吻合。依据林业部《林木林地权属争议处理办法》第三条、第十七条、《广东省森林林木林地权属争议调解处理办法》第十二条和第十七条的规定，怀集县政府依据争议山场的地形地貌，以“杨树（杵）埇”埇坑作为分界线，将争议山场权属分别确权给八洞锅坑社和社背九社所有有事实和法律依据。二、关于肇庆市政府作出肇府行复（2016）15号《行政复议决定书》的复议程序是否合法问题。根据查明的事实，肇庆市政府在受理八洞锅坑社提出的复议申请后，分别向怀集县政府和社背九社发出了《行政复议答复通知书》和《第三人参加行政复议通知书》。在收到各方提交的书面材料后，肇庆市政府组织各方召开了调查听证会，听取各方意见及进行了必要的调查，在综合各方陈述及调查核实的情况后作出书面复议决定并将复议决定书送达各方当事人。期间，肇庆市政府以案情复杂为由决定延长复议期限，并将延期决定通知复议各方当事人。肇庆市政府上述复议程序符合《中华人民共和国行政复议法》的相关规定，各方当事人对此亦无异议，故对肇庆市政府作出涉案复议决定的程序合法性予以确认。综上所述，怀集县政府于2015年12月31日作出怀府裁决（2015）11号《关于“杨（榕）树埇”山林权属的处理决定》的行政行为事实清楚，证据确凿充分，适用法律法规准确，处理程序合法，处理结果正确。肇庆市政府于2016年4月29日作出肇府行复（2016）15号《行政复议决定书》的复议程序合法，复议决定维持怀集县政府原处理决定正确。八洞锅坑社请求撤销怀集县政府和肇庆市政府上述处理决定和复议决定，并将涉案山林全部确权归其所有的诉讼请求缺乏事实和法律依据，不予支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回的八洞锅坑社的诉讼请求。八洞锅坑社不服，提起上诉。 广东省高级人民法院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致。 广东省高级人民法院（2017）粤行终1284号行政判决认为，本案属于山林权属行政裁决纠纷。社背九社与八洞锅坑社因山场权属争议申请怀集县政府调处，怀集县政府作出的处理决定和肇庆市政府作出的复议决定程序合法，且八洞锅坑社对此无异议，二审法院予以确认。本案争议焦点是，怀集县政府裁决将争议山场按争议双方社背九社和八洞锅坑社各占一半的证据是否确凿、事实和法律依据是否充分。第一，关于争议山场权属的事实和证据，在案证据确实充分的证明，社背九社和八洞锅坑社各自持有的山林权属证书所指向的地块是确定的而且发生重叠，重叠地块的四至明确。而且，社背九社和八洞锅坑社双方对争议山场的坐落位置、四至、面积及现状均无异议。相关地名用字表述不同，但是现有证据均能确定这些不同用字的具体指向。因此，怀集县政府的处理决定认定社背九社和八洞锅坑社所持权属证书属于重叠证有充分的证据支持。八洞锅坑社上诉主张社背九社根本没有山场在八洞锅坑社持证所载的山场范围之内，这与事实不符。八洞锅坑社还以其就争议山场与案外人签订的承包合同等办理了公证为由主张其对争议山场享有所有权。无论是根据公证书的内容还是相关法律规定，其这一主张都没有道理。第二，关于怀集县政府裁决社背九社和八洞锅坑社对争议山场各占一半的法律依据。《广东省森林林木林地权属争议调解处理办法》第十七条规定：“当事人对同一林权均能够出具合法凭证，应当协商解决；协商不成的，由当事人共同的县级以上人民政府按照各方均分原则，结合自然地形等实际情况确定其归属。”怀集县政府在调解不成的情况下，将争议山场的所有权按争议双方各占一半原则处理，并结合争议山场的自然地形确定双方所有之具体地块的四至，符合上述规定。因此怀集县政府的处理决定有充分的法律法规依据。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决驳回八洞锅坑社的上诉，维持一审判决。 八洞锅坑社不服二审判决，向本院申请再审称：（一）原审第三人社背九社提交的罗响荣持有的1953年《土地房产所有证存根》（第0073号）是真实、合法的，但与申请人八洞锅坑社持有合法的1953年《土地房产所有证存根》（第318号证载的坐落、地名、四至的“杨树埇”山林没有关联性。（二）原审第三人社背九社持有的1963年《怀集县生产队山林土地所有证存根》（第0003号）是真实、合法的，但与申请人八洞锅坑社合法持有的1963年《怀集县生产队山林土地所有证存根》坐落锅坑及相关地名没有关联性。（三）原审第三人社背九社持有的1982年《山权林权证》（第0078号）是真实、合法的，但与八洞锅坑社合法持证坐落八垌大队锅坑、地名“杨树埇”山林山场更是没有关联性。（四）原审第三人社背九社提供的1984年9月25日《怀集县承包责任山合同书》及附《承包责任山表》各1份，是真实、合法的，但与八洞锅坑社持证坐落八垌大队锅坑、地名“杨树埇”的山林山场根本上无法对号入座、更是毫无关联性的。综上，请求依法撤销怀集县人民政府怀府裁决（2015）11号《关于杨（榕）树埇山林权属的处理决定》、肇庆市人民政府肇府行复（2016）15号《行政复议决定书》及一、二审行政判决，判令怀集县政府在法定期内重新作出行政行为。 怀集县政府答辩称：（一）根据再审申请人和原审第三人分别提供的山林权属证明，可以确认山林权属的归属。再审申请人与原审第三人分别提供了不同时期的三种权属证件，答辩人根据四至核对争议山场的实地位置，不论地名还是四至均有关联。双方持有的权属证明四至存在重叠的情况，应将双方的权属证件认定为重叠证。基于以上情况，答辩人结合争议山场自然地形，将争议山场按争议双方各占一半原则确认权属归属正确。（二）本案适用法律法规正确，依法应予维持。根据《广东省森林林木林地权属争议调解处理办法》第十七条规定，当事人对同一林权均能够出具合法凭证的，应当协商解决；协商不成的，由当事人共同的县级以上人民政府按照各方均分原则，结合自然地形等实际情况确定其权属。答辩人结合争议地自然地形，将争议山场所有权按照争议双方各占一半的原则进行处理，适用法律法规正确，恳请最高人民法院依法予以维持。 肇庆市政府答辩称：根据再审申请人和原审第三人社背九社提交的土改时期、体制下放时期和林业“三定”时期的权属证件，对照争议山场的实地位置，上述证件所记载的地名和四至均与案涉争议山场存在关联，其中社背九社提供的《怀集县生产队山林土地所有证存根》所载的“婆坡榕杵埇”和《山权林权证》所载的“杨杵埇”的四至范围与争议山场的四至范围吻合，再审申请人提供的《怀集县生产队山林土地所有证存根》所载明的“大辶化山”与《山林权证》所载的“杨树埇”合并在一起的四至范围覆盖争议山场四至范围，并比争议山场四至大，怀集县政府认为再审申请人和社背九社分别持有的争议山场的山权林权证属于重叠证，并无不当。根据《广东省森林林木林地权属争议调解处理办法》第十七条规定，当事人对同一林权均能够出具合法凭证的，应当协商解决；协商不成的，由当事人共同的县级以上人民政府按照各方均分原则，结合自然地形等实际情况确定其权属。怀集县政府依争议山场的地形地貌，以“杨树（埇）”埇坑作为分界线，将争议山场权属分别确权给再审申请人和社背九社所有，处理适当。因此，答辩人作出维持怀府裁决（2015）11号《关于杨（榕）树埇山林权属的处理决定》（以下简称11号处理决定）的复议决定。综上，原二审判决认定事实清楚，适用法律正确，请人民法院依法驳回再审申请人的申请。 社背九社提交书面材料称：（一）原审第三人依法持有争议山场的合法有效证件，应依法受到法律保护。（二）再审申请人提出的再审请求，事实和理据不足，应依法不予采纳。（三）怀集县政府作出的11号处理决定作出程序合法，合情合理，处理得当，依法应予维持。 本院经审查认为，本案的争议焦点是怀集县政府作出的怀府裁决（2015）11号《关于杨（榕）树埇山林权属的处理决定》和肇庆市政府作出的肇府行复（2016）15号《行政复议决定书》，将争议山场均分给再审申请人八洞锅坑社和原审第三人社背九社，是否有事实根据和法律依据。第一，关于事实根据。在案证据证实，怀集县政府调处案涉山林权属争议期间，曾召集争议双方代表勘查争议山场，核定争议山场的面积、四至，双方代表于2011年9月23日在争议山场四至位置图上签字画押，对争议山场的坐落位置、四至、面积及现状均无异议。根据争议双方各自持有的山林权属证书，对照争议山场的实地位置，上述权属证书指向的地块均与案涉争议山场存在关联。其中八洞锅坑社提供的《山权林权证》所载四至位置图中“杨树冲（埇）”的范围，与争议山场范围大致吻合，提供的《怀集县生产队山林土地所有证存根》所记载的“大辶化山”的范围覆盖了争议山场。而社背九社提供的《山权林权证》所载四至位置图中“杨树埇（榕树埇）”的范围与争议山场范围大致重合。此外，根据怀集县调处山林纠纷办公室调查卷宗中所附的《关于“杨树埇”山场山林权属纠纷案协商会议调查记录》及《调查笔录》，当地并无其他山场叫做“杨树埇”或“榕树埇”。再审申请人八洞锅坑社主张社背九社持有的1982年《山权林权证》（第0078号）中记载的“婆坡榕树埇”并非“杨树埇”，而是另有其地，但其并未提供充分证据证明该主张，而且“杨（榕）树埇”在八洞村行政区划内，并不影响山场权属的认定。因此，怀集县政府认定八洞锅坑社和社背九社所持权属证明属于重叠证，具有确实、充分的事实根据。第二，关于法律依据。根据《广东省森林林木林地权属争议调解处理办法》第十七条的规定，当事人对同一林权均能够出具合法凭证，应当协商解决；协商不成的，由当事人共同的县级以上人民政府按照各方均分的原则，结合自然地形等实际情况确定其权属。本案中，怀集县政府在组织双方调解不成的情况下，依据争议山场的地形地貌，以“杨树埇”埇坑作为分界线，将争议山场权属均分给八洞锅坑社和社背九社，具有法律依据。因此，怀集县政府作出案涉处理决定，肇庆市政府作出案涉复议决定予以维持，并无不当。一、二审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。 综上，八洞锅坑社的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下： 驳回广东省怀集县洽水镇八洞村锅坑经济合作社的再审申请。 审判长  刘艾涛 审判员  龚 斌 审判员  熊俊勇 二〇一八年十一月三十日 法官助理徐超 书记员唐劲松 附：相关法律、司法解释条文 1.中华人民共和国行政诉讼法 第九十一条当事人的申请符合下列情形之一的，人民法院应当再审： （一）不予立案或者驳回起诉确有错误的； （二）有新的证据，足以推翻原判决、裁定的； （三）原判决、裁定认定事实的主要证据不足、未经质证或者系伪造的； （四）原判决、裁定适用法律、法规确有错误的； （五）违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的； （六）原判决、裁定遗漏诉讼请求的； （七）据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的； （八）审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。 2.最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释 第一百一十六条当事人主张的再审事由成立，且符合行政诉讼法和本解释规定的申请再审条件的，人民法院应当裁定再审。当事人主张的再审事由不成立，或者当事人申请再审超过法定申请再审期限、超出法定再审事由范围等不符合行政诉讼法和本解释规定的申请再审条件的，人民法院应当裁定驳回再审申请。 3.广东省森林林木林地权属争议调解处理办法 第十七条当事人对同一林权均能够出具合法凭证，应当协商解决；协商不成的，由当事人共同的县级以上人民政府按照各方均分的原则，结合自然地形等实际情况确定其权属。