江苏省苏州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）苏05行终479号 上诉人（原审原告）施则春，男，汉族，住江苏省滨海县。 被上诉人（原审被告）苏州市吴江区公安局（以下简称吴江公安局），住所地江苏省苏州市吴江区东太湖大道**。 法定代表人马景亮，局长。 委托代理人沈阳，该局民警。 被上诉人（原审被告）苏州市吴江区人民政府（以下简称吴江区政府），住所，住所地江苏省苏州市吴江区开平路**div> 法定代表人李铭，代区长。 上诉人施则春因与吴江公安局、吴江区政府公安行政处罚及行政复议一案，不服苏州市姑苏区人民法院(2018)苏0508行初457号行政判决，向本院提起上诉。本院于2018年10月24日立案后，依法组成合议庭审理本案,现已审理终结。 原审法院经审理查明，2017年7月3日，施则春因经济纠纷在苏州市××区黎里镇××期物业管理处边马路上，以汽油浇灌自己并扬言自焚，经到场民警劝说后离开现场至派出所接受调查。同年7月22日，施则春在苏州市××区黎里镇××期岗亭处，用水泥块砸碎岗亭玻璃并以汽油浇灌铁门后点燃，后被到场民警带至派出所。同年7月23日，吴江公安局依据《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《治安处罚法》）第二十六条第（四）项规定对施则春作出吴公（汾）行罚决字[2017]3862号行政处罚决定，对其处行政拘留十日（2017年7月23日至2017年8月2日）。施则春不服，向吴江区政府提出行政复议。吴江区政府于同年10月12日受理，并向吴江公安局发出行政复议答复通知书，同年10月27日作出维持原行政行为的复议决定。施则春仍不服，遂诉至法院。 原审法院认为，根据《治安处罚法》第七条的规定，县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作，治安案件的管辖由国务院公安部门规定。本案中，吴江公安局作为违法行为发生地的县级以上公安机关，对施则春涉嫌违法的行为具有管辖和处理权限，系本案适格被告。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款规定，经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告。吴江区政府作出维持原行政行为的复议决定，系本案共同被告。 本案争议焦点在于被诉行政处罚决定是否合法。《治安处罚法》第二十六条第一款第（四）项规定，“有其他寻衅滋事行为的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款；情节严重的，处十日以上十五日以下拘留，可以并处一千元以下罚款”。寻衅滋事行为，是指在公共场所无事生非，起哄闹事，肆意挑衅，横行霸道，打群架，破坏公共秩序，尚未造成严重后果的行为。本类行为表现为行为人公然藐视国家法纪、社会公德，破坏公共场所秩序和生活中人们应当遵守的共同准则，实施寻衅滋事行为扰乱公共秩序的行为。本案施则春之行为虽系与他人有经济纠纷而起，但公民应合法行使权利。其于2017年7月3日及同年7月22日短期内两次制造事端，其行为已扰乱公共秩序，并且损害了他人的合法权益，符合上述寻衅滋事的特征，应受到处罚。吴江公安局在调查核实后，向施则春进行了处罚前告知，后经负责人批准作出行政拘留十日的决定，处罚程序符合规定，处罚幅度亦无不当。吴江公安局应诉时提交了处罚决定书中所载明的处罚依据，施则春所称行政处罚缺乏依据的主张不予采纳。吴江区政府经复议作出维持决定，依据正确，程序合法。施则春要求确认吴江公安局行政处罚违法及撤销吴江区政府的复议决定的诉请，缺乏事实和法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回施则春的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由施则春负担。 上诉人施则春上诉称，一、行政处罚认定事实错误。本案中，吴江公安局在不清楚涉案岗亭所处位置是国家道路还是太阳湖花园小区物业所有道路以及该事件发生地是不是公共场所的情况下，仅凭施则春知道岗亭是太阳湖花园小区物业在使用并实施的行为，而认定扰乱公共秩序，对太阳湖花园的工作人员和业主造成损坏，这么草率的认定实在欠妥。根据治安管理处罚法第二十三条第二款规定和余海波的询问笔录，涉案岗亭设置在一条公共道路上，施则春在这条公共道路上行走，该物业公司人员无权阻止施则春进入。该岗亭本身就是违章建筑，不能认定为公共场所，破坏该岗亭何谈扰乱公共场所秩序。吴江公安局怎可枉顾证人证言作出错误的处罚决定。二、行政处罚适用法律错误。吴江公安局作出的行政处罚决定书仅载明治安管理处罚法第二十六条第四款之规定，未明确是哪一种寻衅滋事行为，以“有其他寻衅滋事行为的……”为兜底条款进行处罚，属不合法的行政行为。根据合法行政原则，行政行为必须依法律授权进行，行政机关要做到行政行为在形式上符合法律的规定，不得超越法律。本案中，吴江公安局作出的处罚是根据治安处罚释义即中国人民公安大学出版社出版的《治安管理处罚法释义与实务指南》，释义并非法律渊源，不能作为处罚的法律依据。若吴江公安局认为应依据上述释义进行处罚，应当告知当事人处罚的依据并将该释义书写于行政处罚决定书中。法无授权不可为，吴江公安局没有自创法律的权利，更没有依据自己创设的法律来进行处罚的权利，故其行政行为超越了法律的授权，属于自创法律，属于滥用职权。若使用法律的兜底条款应当进行充分的论证，原审法院作出的原审判决书中对于寻衅滋事作了论证：“寻衅滋事行为，是指在公共场所无事生非，起哄闹事，肆意挑衅，横行霸道，打群架，破坏公共秩序，尚未造成严重后果的行为”。施则春认为上述论证不够，施则春是否无事生非？是否起哄闹事？是否破坏公共秩序？是否造成严重后果？施则春并非无事生非，而是因被拖欠工程款项，调解成功后仍不支付的情况下要账不成而发生的冲突。也许施则春的行为过激，但是并未破坏公共秩序更未造成严重后果。根据余海波物业经理的询问笔录，施则春在张园东路1551号门岗的时候没有业主进出，故施则春的行为并没有破坏物业的正常运作，更没有对物业公司人员和业主造成损坏,何谈破坏公共秩序。三、复议决定认定事实不清。施则春在申请行政复议时向吴江区政府提供《答复告知书》一份，载明施则春要求公开的吴公（汾）行罚决字[2017]3862号决定的依据“并非现有的以一定形式记录、保存的政府信息”。吴江区政府在进行复议时仅采纳一份有利的答复告知书，对上述证据并不采纳。吴江区政府应当认真审查由区公安局作出的两份互相矛盾的答复告知书，作出合理的解释说明。综上，依据行政诉讼法第八十九条第二项之规定，请求撤销原审判决，依法确认吴江公安局作出的吴公（汾）行罚决字[2017]3862号行政处罚决定违法，诉讼费由被上诉人承担。 被上诉人吴江公安局、吴江区政府未向我院提交书面答辩意见。 本院经审理查明的事实与原审法院查明的事实一致。 本院认为，《治安处罚法》第二十六条规定，有下列行为之一的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款；情节较重的，处十日以上十五日以下拘留，可以并处一千元以下罚款：(一)结伙斗殴的；(二)追逐、拦截他人的；(三)强拿硬要或者任意损毁、占用公私财物的；(四)其他寻衅滋事行为。本案中，上诉人虽与他人有经济纠纷，但并未通过合法途径行使权利，而是公然藐视国家法纪，于2017年7月3日在马路上对自身浇灌汽油并扬言自焚，同年7月22日又用水泥块砸碎案涉岗亭玻璃、用汽油浇灌铁门并点燃。上诉人的上述行为破坏了公共秩序和生活中人们应当遵守的共同准则，且损害了他人的合法权益，属于寻衅滋事，依法应当受到处罚。吴江公安局在调查核实后，向施则春进行了处罚前告知，后经负责人批准作出行政拘留十日的决定，处罚程序符合规定，处罚幅度亦无不当。吴江区政府收到施则春的复议申请后，依法通知被申请人进行答复，经审查后在法定期限内作出复议决定并送达双方当事人，认定事实清楚，程序合法。综上所述，上诉人的上诉请求不能成立，本院不予支持。原审判决并无不当，依法应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人施则春负担。 本判决为终审判决。 （此页无正文） 审判长  刘正芳 审判员  孙一鸣 审判员  林 磊 二〇一八年十一月二十六日 书记员  陆 婷