甘肃省白银市中级人民法院行政裁定书（2018）甘04行初19号原告平凉市崆峒区大秦回族乡梁西村三社（以下简称梁西村三社）。诉讼代表人苏小军，男，回族，村民，原梁西村三社社长。诉讼代表人苏文亮，男，回族，村民。诉讼代表人苏文治，男，回族，村民。诉讼代表人尕凤学，男，回族，村民。被告平凉市崆峒区人民政府（以下简称崆峒区政府）。法定代表人赵小林，该区区长。委托代理人张兴武，该区法制办公室主任。委托代理人马省会，甘肃陇正律师事务所律师。被告平凉市人民政府（以下简称平凉市政府）。法定代表人王奋彦，该市市长。委托代理人蒙秀丽，平凉市政府法制办公室行政复议科科长。委托代理人王勇，甘肃晨东律师事务所律师。第三人平凉市崆峒区大秦回族乡人民政府（以下简称大秦乡政府）。法定代表人黄国华，该乡乡长。委托代理人张斌，该乡副乡长。原告梁西村三社诉被告崆峒区政府、平凉市政府土地行政处理决定及行政复议一案，本院于2018年7月30日立案并依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。原告诉称，崆峒区大秦乡梁西村三社白庙至大秦公路南侧沙塬梁15亩土地，自解放以来一直属于原告梁西村三社所有，由梁西村三社长期耕种使用。1974年左右，大秦乡林场成立，1976年全乡12个村集资用地扩大林场，原告将这15亩土地集资给大秦乡林场。1980年包产到户时，大秦乡林场撤销，但大秦乡政府却没有因包产到户而把集资的土地分回给原来的村社，而是将林场用地留作自己管理使用。直至2002年，大秦乡政府将原告的15亩土地处分给东九村的村民，东九村的村民于2016年又处分给沙园村的村民。至此，该宗15亩土地从原告梁西村三社"丢失"，被外村人实际占有。2016年，原告为此向崆峒区法院提起诉讼，因没有履行行政处理前置的程序，被崆峒区法院驳回了起诉。但崆峒区法院依法查明的事实是：该宗土地原属于原告梁西村三社所有。2018年1月16日，被告崆峒区政府对此争议作出崆政行决字[2018]1号行政处理决定书，将原告请求的15亩土地决定划归大秦乡政府所有。原告不服该决定，申请行政复议。平凉市政府于2018年3月19日作出平政复发[2018]34号行政复议决定书，认定崆峒区政府作出的行政决定违法。崆峒区政府撤销了该行政决定，又于2018年4月24日重新作出了崆政行决定[2018]2号行政处理决定书，仍然决定争议的15亩土地归大秦乡政府所有。原告对该决定不服，再次申请行政复议，被告平凉市政府于2018年6月6日作出平政复发[2018]52号行政复议决定书，维持了崆峒区政府作出的崆政行决字[2018]2号《平凉市崆峒区人民政府土地权属争议处理决定书》（以下简称《处理决定书》）。基于上述事实，原告认为，被告崆峒区政府重新作出的崆政行决字[2018]2号行政决定，明显是换汤不换药，是在同一事实的基础上作出了与原处理决定完全相同的处理决定。被告崆峒区政府坚持错误决定，被告平凉市政府又违反《行政复议法》的有关规定，错误作出维持的决定。原告依据《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，请求判令撤销被告作出的崆政行决字[2018]2号《平凉市崆峒区人民政府土地权属争议处理决定书》和平政复发[2018]52号《行政复议决定书》，归还属于原告的15亩土地，本案诉讼费用由被告承担。被告崆峒区政府辩称，1、崆峒区政府作出的《处理决定书》事实清楚。争议地块沙塬梁15亩土地在崆峒区大秦乡东九村村界范围内，位于大秦乡东九村、梁西村、沙塬村交界处。被告通过走访调查，查阅历史资料、翻阅档案等方式，查明1972年筹办了大秦人民公社林场，选址在虎山沟崂，约十华里长。1976年大秦人民公社扩建林场，分别从梁东、梁西等七村筹集耕地316亩（其中梁西村71亩，包括涉案土地）。从相关资料看，从农业社期间到乡农机站撤销，沙塬梁15亩地一直由大秦乡林场管理使用；从1985年左右开始，乡政府把沙塬梁地（即争议地块）先后承包给沙塬村、三树村村民耕种；2002年乡政府为扩建农贸市场，将沙塬梁坡洼地推成梯田地，以兑换方式换得了东九村村民的土地。经调查核实，可以确定沙塬梁15亩土地已经先后被大秦乡林场即乡政府管理使用时间超过30年。2、崆峒区政府作出的《处理决定书》适用法律正确，程序合法。梁西村三社无法提供该宗土地的原始记录和公社农机站代耕土地产生费用的相关证据或书面协议，不能证明该争议土地是本社所有；而原大秦人民公社林场原始档案资料及土地部门资料均证实从大秦人民公社林场直到大秦人民公社，后变更为大秦乡人民政府，均长期管理使用该宗土地，期间从未发生争议，原告也从未书面提出过归还主张，更从未经营使用该宗土地。被告崆峒区政府综合考虑历史原因，充分尊重客观事实，根据《中华人民共和国土地管理法》和《确定土地所有权和使用权的若干规定》的相关规定，对该争议土地进行确权，适用法律正确。3、原告的起诉理由不能成立。被告作出的确权决定与原处理决定相比，在事实表述、理由及适用法律上均有不同，因而属事实认定、主要理由及法律适用均进行了变更，不是以同一事实及理由作出的内容相同的决定，原告的起诉理由不能成立。综上，被告作出的《处理决定书》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，原告的诉讼无事实及法律依据，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。被告平凉市政府辩称，1、答辩人作出的平政复发[2018]52号《行政复议决定书》程序合法。原告不服崆峒区政府2018年4月24日作出的崆政行决字[2018]2号《处理决定书》，于2018年4月27日向答辩人申请行政复议。答辩人依法审查后予以受理，在法定期限内作出行政复议决定书，并依法送达当事人。2、答辩人作出的平政复发[2018]52号《行政复议决定书》认定事实清楚，适用法律正确。大秦乡沙塬梁15亩地土改前属于沙塬地主李福祥，土改后分给了梁西村三社。1974年前后大秦乡成立了林场，1976年为了扩大林场，从全乡12个村集资土地，梁西村集资的土地包含涉案的15亩地。1980年包产到户时，这15亩土地未进行分配。1993年第二轮土地承包时，该土地也没有被承包。2002年大秦乡为扩建农贸市场将该土地兑换给东九村村民董福升和董福明，2016年董福明又将此地兑换给了沙塬村村民沙全有、沙全军用于修建牛棚，该土地之前一直由乡政府管理使用。大秦乡林场属于大秦乡人民政府筹办成立的事业单位，由大秦乡人民政府监督管理，其所使用的土地归大秦乡政府所有。大秦林场撤销后，关于林场的所有事宜全部由大秦乡政府接管。答辩人根据以上事实，依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，作出平政复发[2018]52号《行政复议决定书》，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。原告的诉讼请求没有事实及法律依据，请求依法驳回原告诉讼请求。第三人大秦乡政府述称，1、涉案的15亩地的土地使用权权属大秦乡人民政府。2016年3月29日，梁西村三社村民就涉案15亩土地的权属问题到区政府集体上访。对此，大秦乡乡党委政府高度重视，成立了调查小组。经调查了解，查明大秦乡沙塬梁15亩土地土改前属于沙塬梁地主李福祥，土改后分给了梁西村三社。1974年前后大秦乡成立了林场，1976年为了扩大林场，从全乡12个村集资土地，梁西村所集资到的土地就包含涉案的15亩土地在内。这15亩土地集资到林场后，一直是作为林场用地使用的。1980年包产到户时，包括这15亩地在内林场占用的土地未分给任何村、社或者个人，仍然是集体用地，权属为大秦乡林场所有。林场集资土地在前，包产到户在后，不存在1980年包产到户是该社农户集体匀出土地这一事实。乡林场撤销后土地归乡政府。在1993年第二轮土地承包时，该土地也没有被梁西村三社群众承包，并无任何承包记载，历史遗留仍归乡政府集体土地。自2002年至今土地多次流转，均属于村民之间的土地流转，不存在乡政府将梁西村三社土地卖给外村村民修建房屋的事实。同时，区联合调查组认为，根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第20条以及23条规定，涉案土地应不改变现状，继续归答辩人所有。2、大秦乡林场属于大秦乡人民政府筹办成立的事业单位，由大秦乡人民政府监督管理。大秦林场撤销后，关于林场的所有事宜全部由大秦乡人民政府接管。作为乡林场用地留用的15亩土地，当然也归乡政府管理使用，是集体用地，与任何村任何人没有关系。该地一直由乡政府管理使用，乡政府有权将该土地与本乡内其他土地进行兑换变更，村民之间租赁土地也合法有效。3、崆峒区政府作出的崆行政决字[2018]2号《处理决定书》和平政复发[2018]52号《行政复议决定书》，认定事实清楚，适用法律正确。根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十三条："乡（镇）或村办企事业单位使用的集体土地，《六十条》公布以前使用的，分别属于该乡（镇）或村农民集体所有；《六十条》公布起至1982年国务院《村镇建房用地管理条例》发布时至使用的，有下列情况之一的，分别属于该乡（镇）或村农民集体所有：签订过用地协议的（不含租借）；经县、乡（公社）、村（大队）批准或同意，并进行了适当的土地调整或者经过一定补偿的；......"。本案中，大秦乡林场集资土地，是经过大秦乡人民政府同意并由大秦乡政府主持调整给林场的。在林场撤销后，大秦乡林地的土地归大秦乡人民政府所有。根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条之规定："农民集体连续使用其他农民集体所有土地已满二十年的，应视为现使用者所有。......"。参照该条规定，大秦乡林场的土地，在林场撤销后一直由大秦乡人民政府接管、占有并使用，连续使用已满二十年，应视为大秦乡人民政府所有。综上，崆峒区政府作出的崆行政决字[2018]2号《处理决定书》和平政复发[2018]52号《行政复议决定书》，认定事实清楚，适用法律正确，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。经审理查明，梁西村三社与大秦乡政府就大秦乡沙塬15亩土地权属争议纠纷一案，崆峒区政府于2018年1月16日作出崆政行决字[2018]1号《大秦乡沙塬梁土地权属争议行政处理决定书》，决定沙塬梁15亩土地归大秦乡政府所有。梁西村三社不服该处理决定，向平凉市政府申请复议。在复议期间，崆峒区政府认为崆政行决字[2018]1号适用法律部分条款不当，事实表述不完整，于2018年3月9日作出崆峒区政府区政发[2018]36《关于撤销崆政行决字[2018]1号〈行政处理决定书〉的决定》，平凉市政府遂作出平政复发[2018]34号《行政复议决定书》，确认崆峒区政府崆政行决字[2018]1号《大秦乡沙塬梁土地权属争议行政处理决定书》违法。2018年4月24日，崆峒区政府重新作出崆政行决字[2018]2号《土地权属争议处理决定书》，确定位于平凉市崆峒区东九村范围内沙塬梁15亩土地归大秦乡政府农民集体所有。梁西村三社不服该处理决定，向平凉市政府申请行政复议，平凉市政府受理后，于2018年6月6日作出平政复发[2018]52号《行政复议决定书》，维持了崆峒区政府崆政行决字[2018]2号《平凉市崆峒区人民政府土地权属争议处理决定书》。后梁西区三社以崆峒区政府、平凉市政府为被告向本院提起行政诉讼，请求撤销崆峒区政府崆政行决字[2018]2号《处理决定书》、平政复发[2018]52号《行政复议决定书》。在本院审理过程中，经询问苏小军，苏小军表示在向本院提起行政诉讼时，其已不是梁西村三社社长，但经梁西村三社40户村民签字认可，推选苏小军、苏文治、尕凤学、苏文亮作为梁西村三社的诉讼代表人参加诉讼。另经本院调取证据，梁西村村民委员会出具证明，证明苏小军于2018年5月9日被免去梁西村三社社长职务，尕永平自2018年5月20日开始担任梁西村三社社长。本院认为，《最高人民法院关于村民小组诉讼权利如何行使的复函》明确，村民小组为当事人的诉讼应以小组长作为主要负责人提起。小组长以村民小组的名义起诉和行使诉讼权利应当参照《中华人民共和国村民委员会组织法》第十七条的规定履行民主议定程序。梁西村三社提起行政诉讼，应由该社主要负责人提起。本案中，梁西村三社提起诉讼时苏小军已被免去社长职务，故苏小军、苏文治、尕凤学、苏文亮作为村民推选的诉讼代表人以梁西村三社的名义提起诉讼，不符合上述规定。据此，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条一款（四）项之规定，裁定如下：驳回平凉市崆峒区大秦回族乡梁西村三社的起诉。本案预交的诉讼费50元退回原告平凉市崆峒区大秦回族乡梁西村三社。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于甘肃省高级人民法院。审判长 赵 峰审判员 郑乐年审判员 牛彩锋 二〇一八年十一月二十九日书记员 王玺风