广东省肇庆市中级人民法院行 政 判 决 书（2018）粤12行终109号上诉人（原审原告）肇庆市鼎湖区永安镇新朝村新围二经济合作社，住所地：广东省肇庆市鼎湖区永安镇新朝新围村委会。法定代表人伦秋二，该社社长。委托代理人陈申威，广东明灿律师事务所律师。委托代理人管卓，广东明灿律师事务所实习律师。被上诉人（原审被告）肇庆市鼎湖区永安镇人民政府，住所地：广东省肇庆市鼎湖区永安镇永华街**。法定代表人李卓峰，该镇镇长。委托代理人吴景悦，该镇府工作人员。委托代理人甘伟健，广东山丰律师事务所律师。被上诉人（原审被告）肇庆市鼎湖区人民政府，住所地：肇庆市鼎湖区罗隐路。法定代表人刘运通，该区区长。委托代理人陈小圣，该区法制局工作人员。委托代理人严诗铭，该区法制局工作人员。原审第三人苏良香，女，壮族，1981年12月8日出生，住广东省肇庆市鼎湖区，委托代理人张伟伟，广东金鹏律师事务所律师。上诉人肇庆市鼎湖区永安镇新朝村新围二经济合作社（以下简称：新围二社）因与被上诉人肇庆市鼎湖区永安镇人民政府（以下简称：永安镇府）、肇庆市鼎湖区人民政府（以下简称：鼎湖区府）及原审第三人苏良香撤销行政处理决定及复议决定纠纷一案，不服肇庆市鼎湖区人民法院（2018）粤1203行初18号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院审理查明，苏良香于2007年3月29日与肇庆市鼎湖区××新××村××队村民伦某生登记结婚，婚后于2007年8月14日将户口从广西武鸣县府城镇渌龙村迁入鼎湖区××新××村××队（夫妻投靠移入）。2011年4月25日，苏良香与伦某生登记离婚，苏良香于2013年9月2日分户，户口仍留在鼎湖区××新××村××队。苏良香离婚后在鼎湖区××新××村××队没有住处，一直居住其前夫伦某生提供的房屋，苏良香陈述其在鼎湖鼎一水厂工作。苏良香与伦某生登记结婚并将户口迁入鼎湖永安镇新村委会新围村二队后，就开始在新围二社处领取集体经济组织收益分红，直至2014年1月16日领取了新围二社集体经济组织“2013年社员分配款5000元”。从2015年年初起，新围二社认为苏良香属“空挂户”和不具有新围二社的集体经济组织成员资格，不再向苏良香发放集体经济组织收益分红、征地补偿款等，因此苏良香与新围二社发生争议。苏良香向永安镇府提交申请书，要求永安镇府作出行政处理决定：1、确认苏良香具有新围二社集体组织成员资格，享有与该社成员平等的集体收益分配权；2、责令新围二社向苏良香发放2014年度分配款6800元、2015年度分配款8800元和2016年度征地补偿款261000元。永安镇府依法进行调处、听证以及调取相关证据后，于2017年4月10日作出肇鼎永府行处[2017]1号《行政处理决定书》。新围二社不服，于2017年10月9日向鼎湖府提交行政复议申请书；鼎湖府于2017年10月16日分别作出《提出行政复议答复通知书》和《第三人参加行政复议通知书》，并分别送达给永安镇府和苏良香；鼎湖府于2017年11月16日作出《复议开庭及组成人员通知书》，并分别送达给了新围二社、永安镇府和苏良香，于2017年11月23日组织复议开庭并制作了复议庭审笔录；2017年12月15日，鼎湖府作出肇鼎府行复案[2017]11号《行政复议决定书》，并分别于2017年12月18日、20日送达给苏良香、新围二社；新围二社不服，遂提起行政诉讼。又查明，肇庆市鼎湖永安镇新朝村新围经济合作社于2014年7月11日发布的《新围村村规民约》第三条第7项规定：“嫁入本村妇女离婚的，凡本人在本村未生育子女及养育子女的（未尽母亲责任），本村小组只作空挂户口，不能享受任何集体待遇及分配。”再查明，庭审中，新围二社确认苏良香在离婚前具有新围二社的社员资格，离婚后不具有该经济合作社的社员资格，离婚前后都没有独立分配承包地给苏良香。苏良香确认其与伦某生婚姻期间没有生育子女。原审法院认为，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条“乡、民族乡、镇的人民政府行使下列职权：……（三）保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利；……”和《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条第二款：“村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。”第三款：“村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。”的规定,永安镇府具有保障本行政区域内农村集体经济组织成员权益的法定职责，有对苏良香的申请作出处理决定的职权。新围二社作为一个农村集体经济组织，其所享有的独立进行经济活动自主权必须依法进行，必须接受各级人民政府的监督；苏良香的申请涉及公民的基本权利，而对于公民基本权利的保护是人民政府的职责内容之一，故对于新围二社有关集体收益分配的决定是否侵害了苏良香的基本权利，永安镇府应当予以审查和监督，对新围二社合法行为进行确认，对违法行为进行纠正。《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款规定“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议”，故对新围二社不服永安镇府的具体行政行为而申请的复议，鼎湖府有作出复议决定的职责。苏良香向永安镇府申请要求确认其具有新围二社的成员资格、享有其他成员同等的集体收益分配权和责令新围二社补发集体收益分红款、征地补偿款。根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第二款：“实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制时起，集体经济组织成员所生的子女，户口在集体经济组织所在地，并履行法律法规和组织章程规定义务的，属于农村集体经济组织的成员。”第三款：“实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制时起，户口迁入、迁出集体经济组织所在地的公民，按照组织章程规定，经社委会或者理事会审查和成员大会表决确定其成员资格；法律、法规、规章和县级以上人民政府另有规定的，从其规定。”第十六条：“农村集体经济组织成员享有以下权利：……（二）享有集体资产产权，获得集体资产和依法确定由集体使用的国家所有的资产的经营收益；……”，的规定，苏良香享有新围二社的集体组织成员资格是其享有组织成员收益分配的前提条件，故案涉争议的焦点是审查苏良香是否具有新围二社的集体组织成员资格。新围二社认为苏良香不具有其集体组织成员资格，理由是：1、苏良香不是新围二社成立前的原居民，其离婚后已离开新围二社处，不在新围二社处居住、生活、生产，在新围二社处没有宅基地和承包经营地，苏良香户籍登记在新围二社处实属“空挂户”。2、肇庆市鼎湖永安镇新朝村新围经济合作社于2014年7月11日发布的《新围村村规民约》第三条第7项规定：“嫁入本村妇女离婚的，凡本人在本村未生育子女及养育子女的（未尽母亲责任），本村小组只作空挂户口，不能享受任何集体待遇及分配。”新围二社认为苏良香符合该规定。3、新围二社在公示该社的可享有2014年及2015年度分配款、2016年度征地补偿款的成员及数额时，苏良香从未提出异议，认为苏良香怠于主张权益的行为表明其对于公示事项的同意。苏良香于2007年3月29日结婚后于同年8月14日夫妻投靠将户口迁入到新围二社处，苏良香至此开始与新围二社的其他集体组织成员一样享有集体的收益分配，直至2014年1月16日领取新围二社“2013年社员分配款5000元”。苏良香于2011年4月25日离婚，离婚后至今户口没有迁出新围二社处。庭审中新围二社确认苏良香在离婚前具有新围二社的社员资格，离婚前后都没有独立分配承包地给苏良香。根据上述事实，可知苏良香因结婚而夫妻投靠将户口迁入到新围二社处后，苏良香户口登记在新围二社处并享有新围二社的集体组织成员收益分配，以及具有新围二社的集体组织成员资格，即苏良香结婚并夫妻投靠入户后具有了新围二社的集体组织成员资格。第一，苏良香离婚后，因在新围二社处没有分配宅基地和承包地，没有在新围二社处居住、生产的条件，其为生计外出谋生是合理的，同时苏良香离婚后也是在鼎湖辖区内工作、居住，且离婚后也享有了2011年至2013年度的新围二社集体组织收益分配。第二，《中华人民共和国妇女权益保障法》第三十三条规定：“任何组织和个人不得以妇女未婚、结婚、离婚、丧偶等为由，侵害妇女在农村集体经济组织中的各项权益。”苏良香结婚并夫妻投靠入户后具有了新围二社的集体组织成员资格，苏良香离婚后户口还留在新围二社处，参照《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第三款的规定，不能因离婚而当然的导致苏良香具有的新围二社集体组织成员资格被取消。第三，《广东省实施办法》第二十四条规定：“农村集体经济组织成员中的妇女，结婚后户口仍在原农村集体经济组织所在地，或者离婚、丧偶后户口仍在男方家所在地，并履行集体经济组织章程义务的，在土地承包经营、集体经济组织收益分配、股权分配、土地征收或者征用补偿费使用以及宅基地使用等方面，享有与本农村集体经济组织其他成员平等的权益。”本案中新围二社没有提供证据来证明苏良香没有履行集体经济组织章程义务，应承担举证不能的法律后果，不能因离婚而导致苏良香的集体组织收益分配权被取消。第四，《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条第二款规定：“村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利、合法财产权利的内容。”肇庆市鼎湖永安镇新朝村新围经济合作社于2014年7月11日发布《新围村村规民约》，该村规民约第三条为分配制度，涉及对该村集体组织的收益、征地补偿等的分配，第三条第7项对离婚妇女享有的分配权作出了附条件的限制性规定，与《中华人民共和国妇女权益保障法》第三十三条相抵触；同时，《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条第一款规定：“涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理：（二）从村集体经济所得收益的使用；（七）征地补偿费的使用、分配方案；”第二款规定：“村民会议可以授权村民代表会议讨论决定前款规定的事项。”因上述《新围村村规民约》涉及新围村集体组织收益、征地补偿款的分配，应经新围村的村民会议或村民会议授权的村民代表会议讨论决定，新围二社提供了一份《新围村第2次村民代表开会名单》来证明上述《新围村村规民约》是经村民代表会议讨论通过的，但没有提供其他证据来证明该村民代表会议是否经村民会议授权，以及本次村民代表会议是否有新围村2/3以上的成员代表参加，会议决定是否经到会代表2/3以上通过，故无法查实上述《新围村村规民约》的有效性，新围二社应承担举证不能的法律后果。第五，苏良香对新围二社公示的2014年及2015年度分配款、2016年度征地补偿款的成员及数额没有提出异议，不能视为苏良香放弃其权利。第六，新围二社陈述苏良香涉嫌串谋其前夫骗取集体组织权益，但没有提供相应证据予以证实，且新围二社陈述的苏良香前夫是否再婚与苏良香无关；同时，根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第二款、第三条的规定，新围二社陈述的苏良香前夫再婚的妻子是否具有新围二社的集体组织成员资格由新围二社审查和决定，与苏良香无关。故新围二社认为苏良香不具有其集体经济组织成员资格的理由不成立，苏良香具有新围二社的集体经济组织成员资格，并享有与其他组织成员同等的集体收益分配权。综上，永安镇府对新围二社案涉申请作出的行政处理决定属事实清楚，适用法律、法规正确，处理恰当，应予以支持。同理，鼎湖府作出的行政复议决定，也属事实清楚，适用法律、法规正确，处理恰当。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回新围二社的诉讼请求。上诉人新围二社不服原审判决，向本院上诉称，原审判决认定事实不清，证据不足。一、苏良香不具有我社集体经济组织成员资格，其一切的生活、工作己全部脱离本村，并且未对本集体经济组织履行义务。原审判决认定不清，苏良香工作地点是否在鼎湖区××与本案无关联，苏良香没有居住在我社处是事实，其与其他社员也没有形成固定且具有延续性的联系，实属“空挂户”，苏良香的该种长期生活状态也能推定其未对本集体经济组织履行义务。集体经济组织成员是同时享有权利、履行义务的对象，户口登记反映的是自然人与国家的行政管理关系，而这个关系与苏良香是否具有集体经济组织成员资格没有必然联系。二、全体社员均一致表决认为苏良香不具有集体经济组织成员资格，《新围村村规民约》经我社全体社员代表同意通过制定，合法有效，我社依据民约进行自治管理合法有效。我社作为农村集体经济组织，是对社员进行自我管理、自我教育、自我服务的基层群众自治组织，有权进行自我管理、自我决策。该村规明约规定以年度分红形式向真正的本社成员分配集体利益，苏良香在制定该村规民约时，并没有向我社社员大会提出过任何书面异议，视为对我社的村规民约规定没有异议。据《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第三款及我社全体社员通过多次的集体大会讨论，均认为苏良香不属于本村社员，不具有集体经济组织成员资格。三、我社在公示本社可享有的2014年、2015年度分配款、2016年度征地补偿款的成员及数额时，苏良香从未提出异议。表明其默认我社分红以及征地补偿方案，我社自身行为己默认其认可我社对其成员资格的不予认可。四、苏良香涉嫌串谋前夫，欺骗敲诈全体社员的集体权益，不具有集体经济组织成员资格。五、在行政复议后、一审判决后，我社名下的众多空挂户都到鼎湖区政府信访，要求我社按照给予苏良香的待遇分配村集体利益，我社也由于本案丧失法律赋予的自治权。我社的村规民约已履行多年，各社员均按照经过合法程序表决的规则履行，两被上诉人在苏良香未履行任何义务的情况下，仍认定苏良香的成员资格，未履行社员义务却享受与其他社员同等的权益，不能让我社全体社员信服。两被上诉人的行政决定直接突破我社合法的自治权，架空我社自治权利以及村规民约对村集体的约束，也使得不具有本村社员资格的人员效仿，激发我社成员间的矛盾，侵害我社集体权益。综上，请求：1.撤销肇庆市鼎湖区人民法院作出的（2018）粤1203行初18号判决；2.撤销永安镇府作出的肇鼎永府行处[2017]1号《行政处理决定》及鼎湖府作出的肇鼎府[2017]11号《行政复议决定书》；3.两被上诉人承担本案的诉讼费用。被上诉人鼎湖府答辩称，一、我府认为一审判决认定事实清楚、适用法律正确，应当予以维持。苏良香于2007年3月29日与新围二社社员伦浩生登记结婚，婚后将户口从广西武鸣县府城镇渌龙村委会迁出，移入新围二社（夫妻投靠移入）。自此，苏良香就开始在新围二社领取集体收益分红，直到2014年1月16日领取2013年分红款5000元。2011年4月25日，苏良香与伦浩生登记离婚，离婚后至今尚未再婚，户口也没有迁出新围二社处。自2015年起，新围二社以《新围村村规民约》为由，扣发了苏良香2014年度分配款5500元、2015年度分配款7700元、2016年度征地补偿款261233元，合计274433元。苏良香因结婚夫妻投靠入户到新围二社处，取得新围二社集体经济组织成员资格，获得集体经济组织成员收益分配权。苏良香自2011年离婚后，新围二社收回其承包地，致使其失去了履行集体经济组织义务的基本条件。因缺乏生产资料，苏良香必须外出打工，致使其生产生活与原村集体疏远。且新围二社没有提供证据证明苏良香没有履行何种集体经济组织义务，应承担举证不能的法律后果。根据《中华人民共和国妇女权益保障法》第三十三条、《广东省实施＜中华人民共和国妇女权益保障法＞办法》第二十四条规定，苏良香依然是新围二社集体经济组织成员，依法应与新围二社的其他成员享有同等待遇。永安镇府作出的案涉行政处理决定认定事实清楚，适用法律、法规正确，处理恰当。我府作出维持永安镇府行政处理的复议决定是正确的。二、新围二社提出的上诉请求证据不足，其主张不能成立。据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条第二款规定，新围二社通过召开成员大会的形式，表决取消苏良香的集体经济组织成员资格的行为，明显侵犯了苏良香的合法权益。《新围村村规民约》第三条第7项内容实质是对离婚妇女享有的分配权作出了附条件的限制性规定，与《中华人民共和国妇女权益保障法》第三十三条第一款规定相抵触，该条规定是无效的。新围二社引用《新围村村规民约》第三条第7项规定把苏良香当空挂户处理，取消苏良香的集体经济组织成员资格，不给予苏良香集体待遇及分配的行为明显缺乏法律依据。综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院判决驳回上诉，维持原判。被上诉人永安镇府答辩称，原审法院适用法律正确。原审第三人苏良香答辩称，认可原审认定的事实，该行政判决适用法律正确，程序合法。本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案争议焦点是被上诉人永安镇府于2017年4月10日作出的肇鼎永府行处[2017]1号《行政处理决定书》认定事实是否清楚、证据是否确凿、适用法律是否正确、程序是否合法及被上诉人鼎湖府作出的肇鼎府行复案[2017]11号《行政复议决定书》的程序是否合法。被上诉人永安镇府是镇一级的人民政府，有对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助的职责；被上诉人鼎湖府是被上诉人永安镇府的上一级人民政府，有对被上诉人永安镇府作出的行政行为进行复议的职责，两被上诉人是本案的适格主体。被上诉人永安镇府依原审第三人苏良香的申请，经过调查，取得原审第三人苏良香户口簿、原审第三人苏良香领取2009年至2014年集体收益分配分红证明等证据后，认定原审第三人苏良香具有上诉人新围二社集体组织成员资格，享有与上诉人新围二社成员平等的集体收益分配权，符合《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第三款：“实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制时起，户口迁入、迁出集体经济组织所在地的公民，按照组织章程规定，经社委会或者理事会审查和成员大会表决确定其成员资格；法律、法规、规章和县级以上人民政府另有规定的，从其规定。”及第十六条：“农村集体经济组织成员享有以下权利：……（二）享有集体资产产权，获得集体资产和依法确定由集体使用的国家所有的资产的经营收益；……”、《中华人民共和国妇女权益保障法》第三十三条：“任何组织和个人不得以妇女未婚、结婚、离婚、丧偶等为由，侵害妇女在农村集体经济组织中的各项权益。”规定，被上诉人永安镇府作出肇鼎永府行处[2017]1号《行政处理决定书》，认定事实清楚，证据充分，处理恰当。被上诉人鼎湖府于2017年10月16日受理上诉人新围二社提出的行政复议申请，经发出《提出行政复议答复通知书》、《第三人参加行政复议通知书》，于2017年12月15日作出肇鼎府行复案[2017]11号《行政复议决定书》，符合《中华人民共和国行政复议法》第三十一条:“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定……”的规定，程序合法。上诉人新围二社请求撤销被上诉人永安镇府作出的肇鼎永府行处[2017]1号《行政处理决定书》和被上诉人鼎湖府作出的肇鼎府行复案[2017]11号《行政复议决定书》理据不充分，原审法院判决驳回上诉人新围二社的诉讼请求，处理恰当，应予以维持。综上所述，原审判决认定事实基本清楚，适用法律正确，处理恰当，本院予以维持。上诉人上诉请求改判的理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人负担。本判决为终审判决。审判长  彭卓腾审判员  潘启智审判员  张国良二〇一八年十一月二十三日法官助理蔡叶坛书记员黄丹莉