江西省高级人民法院行 政 判 决 书（2018）赣行终908号上诉人（原审原告）周东海，男，汉族，1944年4月20日出生，住弋阳县。被上诉人（原审被告）弋阳县人民政府，住所地弋阳县行政中心大楼。法定代表人陈敏，该县县长。委托代理人陈金标，江西贤和律师事务所律师。上诉人周东海因诉弋阳县人民政府房屋行政征收一案，不服上饶市中级人民法院（2018）赣11行初9号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审查明，周东海在弋阳县弋××东街东门路××号，并办理房屋产权证和国有土地使用权证。2016年5月6日，弋阳县一江两岸棚户区（城中村）改造项目二期（城北片区、南岩镇徐家片区）纳入弋阳县国民经济和社会发展“十三五”规划。2016年8月5日，江西省住房和城乡建设厅作出《关于确认上饶市第二批棚户区改造项目的复函》，同意将弋阳县一江两岸城中村改造项目（一期）、（二期）、弋阳县城北片区城中村改造项目纳入2016-2017年江西省棚户区改造计划。2016年10月10日，弋阳县第十六届人民代表大会第一次会议上的政府工作报告在未来五年的主要任务中提到大力推进城市棚户区改造。2017年2月25日，弋阳县第十六届人大二次会议批准的《关于弋阳县2016年国民经济和社会发展计划执行情况与2017年国民经济和社会发展计划草案的报告》提到全力做好2017年棚户区（城中村）改造工作。2017年8月23日，弋阳县国土资源局作出用地预审意见，审核通过案涉项目建设用地符合弋阳县土地利用总体规划。2017年8月25日，弋阳县城乡规划局核发建设项目选址意见书及规划选址范围图。上述前置审批程序后，弋阳县征收办拟定了《弋阳县一江两岸棚户区（城中村）改造项目（二期）国有土地上房屋征收与补偿安置方案（征求意见稿）》，弋阳县人民政府分别于2017年7月10日、8月8日、8月30日组织相关部门人员对《补偿安置方案（征求意见稿）》进行论证。弋阳县人民政府于2017年8月15日作出《关于公布（征求意见稿）的公告》，并在政府网站及征收范围现场将《补偿安置方案（征求意见稿）》予以公布、张贴，征求公众意见。2017年8月30日，弋阳县人民政府发布关于组织召开《补偿安置方案（征求意见稿）》座谈会及弋阳县一江两岸棚户区（城中村）改造项目二期社会稳定风险评估听证会的公告，并在政府网站及征收范围现场公布、张贴。2017年8月31日，弋阳县人民政府组织召开了《补偿安置方案（征求意见稿）》座谈会及弋阳县一江两岸棚户区（城中村）改造项目二期社会稳定风险评估听证会，征求被征收人意见，部分被征收人参与了座谈会及听证会。2017年9月2日，弋阳县人民政府公告《弋阳县一江两岸棚户区（城中村）改造项目二期（城北片区）国有土地上房屋征收补偿安置方案》（征求意见稿）、《弋阳县一江两岸棚户区（城中村）改造项目二期（城北片区）集体土地上房屋征收补偿安置方案》（征求意见稿）。2017年9月5日，弋阳县发展和改革委员会作出《关于弋阳县一江两岸棚户区（城中村）改造项目二期（城北片区、南岩镇徐家片区）可行性研究报告的批复》。江西诚誉工程设计咨询有限公司对案涉改造项目作出社会稳定风险评估报告，评定风险等级为C级。2017年12月11日，弋阳县人民政府常务会议讨论通过了社会稳定风险评估报告。2017年12月14日，弋阳县人民政府经广泛征收意见后，将《补偿安置方案（征求意见稿）》修改情况及补充修改情况进行公示，并在政府网站及被征收范围现场公布、张贴。2017年12月15日，弋阳县人民政府召开县政府常务会议讨论通过《弋阳县一江两岸棚户区（城中村）改造项目二期（城北片区）国有土地上房屋征收决定及征收与补偿安置方案》，并于12月20日作出《弋阳县人民政府关于弋阳县一江两岸棚户区（城中村）改造项目二期（城北片区）国有土地上房屋的征收决定》（以下简称《征收决定》）附《房屋征收与补偿安置方案》及规划红线图，决定对弋阳县一江两岸棚户区（城中村）改造项目二期（城北片区）规划红线范围内国有土地上的建筑物、构筑物及其附属物（不包括国有及工矿企业公房）进行征收，该征收决定在政府网站及被征收范围现场予以公布、张贴。周东海的房屋位于征收范围内，其不服该征收决定，向法院起诉要求撤销弋阳县人民政府作出的《征收决定》及其附件《房屋征收与补偿安置方案》。原审法院认为，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征补条例》）第八条之规定，为保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，市、县级人民政府可基于由政府组织实施公共事业的需要以及依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要作出房屋征收决定。本案所涉弋阳县人民政府房屋征收决书载明建设项目为弋阳县一江两岸棚户区（城中村）改造项目，且该建设项目被纳入2016-2017年江西省棚户区改造计划，据此，该项目具有社会公共利益的属性，符合公共利益的需要，弋阳县人民政府依据上述规定有权作出房屋征收决定。根据《征补条例》第九条之规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。本案中，弋阳县发展和改革委员会关于弋阳县一江两岸棚户区（城中村）改造项目二期（城北片区、南岩镇徐家片区）可行性研究报告的批复、弋阳县国土资源局关于弋阳县一江两岸棚户区（城中村）改造项目二期（城北片区）的用地预审意见、弋阳县城乡规划局核发的建设项目选址意见书及所附规划选址范围图等证据，证实相关职能部门分别确认本案所涉项目符合弋阳县城乡规划和专项规划、土地利用总体规划以及国民经济和社会发展规划，弋阳县发展和改革委员会出具了说明对该项目符合弋阳县国民经济和社会发展“十三五”规划予以确认，弋阳县城乡规划局也出具说明对该项目符合弋阳县城乡规划和专项规划予以确认。弋阳县第十六届人民代表大会第一次会议上的政府工作报告提到大力推进城市棚户区改造，弋阳县第十六届人大二次会议批准的《关于弋阳县2016年国民经济和社会发展计划执行情况与2017年国民经济和社会发展计划草案的报告》提到全力做好2017年棚户区（城中村）改造工作，可以证实本案所涉项目已列入市、县级国民经济和社会发展年度计划。综上，弋阳县一江两岸棚户区（城中村）改造项目二期（城北片区）项目符合《征补条例》第九条规定的征收条件。对于周东海提出弋阳县人民政府于2017年12月14日公示案涉房屋征收与补偿征求意见稿中将方案名称修改为“弋阳县一江两岸棚户区（城中村）改造项目二期（城北片区）国有土地上房屋征收与补偿安置方案”，且征收范围也作出修改，与弋阳县发改委作出的案涉改造项目可行性研究报告批复中的项目名称、范围、改建内容、规模皆不同的意见，弋阳县人民政府辩称案涉项目在论证征求意见期间，发现南岩镇徐家片区存在部分集体土地的情况，后将集体土地另行作出征收决定不包括在本案征收决定内。可行性研究报告批复中包括国有土地与集体土地，分别有不同的征收决定，实际征收范围仍以红线图范围为准。经查，弋阳县人民政府征收决定书中载明征收范围为规划红线范围内国有土地上的建筑物等，据此本案所涉征收决定仅针对的是国有土地上的房屋进行征收并未涉及集体土地，且可行性研究报告批复中的范围包含案涉项目的征收范围。弋阳县人民政府在规划红线范围内针对集体土地与国有土地分别并行开展征收工作并不违反法律规定，因此，对周东海的该意见不予采纳。根据《征补条例》第十、十一条之规定，市、县级人民政府应当将征收补偿方案予以公布，征求公众意见，征求意见期限不得少于30日。因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合条例规定的，市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。本案中，弋阳县人民政府通过网站公告及现场张贴的方式将征收补偿方案予以公布，并召开被征收人参与的听证会对征收补偿方案征求意见，虽然弋阳县人民政府张贴召开听证会通知的时间距离听证会召开仅有半天，但弋阳县人民政府通过网络及电话等形式持续征求公众意见，直至公布修改情况及补充修改情况，征求意见期限长达近四个月之久，因此，弋阳县人民政府充分保障了被征收人的知情权和参与权。根据《征补条例》第十二条之规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。本案所涉项目经江西诚誉工程设计咨询有限公司作出社会稳定风险评估报告，评定风险等级为C级，评估报告经弋阳县人民政府召开政府常务会议审议同意，符合相关规定。《征补条例》第十二条还规定，作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。本案中，弋阳县人民政府提交的资金证明可以证实棚户区改造项目指挥部办公室在两家银行开设征收补偿资金专用资金账户，用于支付征收补偿费用，符合专户存储、专款专用的规定。另，该资金证明中显示弋阳县人民政府共计存入征收补偿资金744,005,945.74元，根据弋阳县人民政府提供的证据整个“一江两岸”棚户区（城中村）改造项目涉及房屋征收总面积近45万平方米，总投资达23亿余元，其中二期（城北片区、南岩镇徐家片区）共20万平方米，因此弋阳县人民政府存入的征收补偿资金与其预计投资的数额尚有差距，但根据查明的情况，本案征收决定涉及的大部分被征收人已经签订征收补偿协议，并进行了安置补偿，可以证明安置补偿资金并不存在不足问题。根据《征补条例》第十七条、第二十条、第二十一条之规定，市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括对被征收房屋价值、因征收造成的搬迁、临时安置、因征收造成的停产停业损失的补偿，市、县级人民政府应当制定补助和奖励办法对被征收人给予补助和奖励。房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成，通过多数决定、随机选定等方式确定。被征收人可以选择货币补偿和房屋产权调换两种方式。本案所涉房屋征收补偿安置方案确定的补偿安置方式、评估机构选定办法、补偿范围和计算方式以及补助和奖励优惠政策等事项，并未与相关法律法规相违背，该征收补偿安置方案合法。弋阳县人民政府在制定征收补偿安置方案之前通过评估机构对被征收范围房屋进行过房地产价值评估，并以此评估结果作为制定补偿标准的参考，系弋阳县人民政府为制定补偿标准所作的前期准备工作，并非《征补条例》规定的征收补偿程序中开展的房屋征收评估工作，因此，弋阳县人民政府的做法并未违反法律强制性规定。根据《征补条例》第二十六条之规定，房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，市、县级人民政府依照条例规定，按照征收补偿方案作出补偿决定。被征收人对补偿决定不服，可依法申请行政复议或依法提起行政诉讼。周东海提出补偿安置方案中补偿标准过低损害了被征收人利益，弋阳县人民政府在补偿方案中确定了补偿参考价，但同时也注明被征收人对补偿参考价有异议的，参照评估机构的评估结果确定补偿金额。因此，针对未达成补偿协议的被征收人，将由选定的评估机构对房屋价值进行评估，该评估结果体现在征收补偿决定中，被征收人对征收补偿决定不服仍可通过其他法定渠道救济权利，且被征收人对于评估结果不服亦有申请复核及申请专家委员会鉴定的权利。综上，弋阳县人民政府作出的《征收决定》及其附件《房屋征收与补偿安置方案》程序合法、依据充分，符合《征补条例》的规定，周东海要求撤销该《征收决定》的理由不成立，该院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回周东海的诉讼请求。本案受理费50元，由周东海负担。上诉人周东海上诉称：1、被上诉人实施的涉案房屋征收行为中，其补偿安置方案内容不符合法律规定。根据《国有土地上房屋征收和补偿条例》第二十一条第三款规定：“因旧城区改建征收个人住宅，被征收人选择在改建地段进行房屋产权调换的，作出房屋征收决定的市、县级人民政府应当提供改建地段或者就近地段的房屋。”但在上诉人公布的补偿安置方案中并没有提供改建地段或者就近地段的房屋，被上诉人提供产权置换的房屋是政府购置房源以及新建的回购房。2、政府失信于拆迁户。上诉人系一江两岸改造一期拆迁户，房屋面积合计579.33平方米，土地面积合计690平方米，但所有补偿款只有233.9万元。面积计算和盖瓦房子单价均有争议，差距有60万元。拆迁组长曾告知上诉人老房子不会拆，可是拆迁组在两个月后通知老房子也要拆，也没有通知上诉人参加听证会。同时，上诉人居住在老房子期间，拆迁组还将老房子断水、断电，严重违反拆迁规定，被上诉人应赔偿该笔损失。3、二期拆迁时，弋阳县房价飞速上涨，但被上诉人却未及时采取控制房价的措施。被上诉人在一期拆迁文件上规定，为了保障征迁户的合法利益，政府会对弋阳县房价进行监督、查处，禁止涨价。但弋阳县房价已经从拆迁前的每平方3000元涨价到每平方5000多元。到目前为止，被上诉人一期拆迁户只安置了127户，想要安置房遥遥无期。被上诉人在征迁户安置，房屋补偿方面不符合市场经济，处理措施不合理，失信于征迁户。且被上诉人对于房价肆意上涨的情况不作为，没有对弋阳县房地产开发商乱涨价的行为进行监督查处。4、评估方系被上诉人聘请，评估公司中途因无法对被征收人房屋进行评估时，派驻注册估价师对被征收人房屋进行评估，而换过了一家评估公司，上诉人对评估单价存疑。综上，被上诉人作出涉案房屋征收决定欠缺法定条件，采取的程序错误，补偿安置方案不合理。一审法院认定事实不清，作出了错误判决，恳请进行严格审查，依法改判或发回重审。被上诉人弋阳县人民政府答辩称：1、原审法院认定事实清楚，适用法律正确，答辩人系针对征收范围内国有土地上房屋作出《征收决定》，且答辩人作出的征收决定符合“公共利益”之需要。弋阳县“一江两岸”棚户区（城中村）改造项目二期项目中主要为国有土地，也有部分集体土地，但答辩人作出的《征收决定》中已明确表明征收对象为该项目红线范围内的国有土地上房屋，而针对二期项目中的集体土地房屋，答辩人已另行制定征收补偿安置方案进行征收补偿。答辩人作出的《征收决定》符合“公共利益”之需要，符合《征补条例》第八条之规定。体现在一是案涉项目的房屋建设密度大、基础设施薄弱、环境卫生恶劣，群众改造意愿强烈，从该项目90%多的自愿签约率可以证明。二是案涉项目的资金全部系政府通过银行贷款和自筹的方式筹集，没有开发商的资金。三是从案涉项目的后期规划来看，主要用于公园、书院等公共绿化、休闲，完全符合“公共利益”之需要。2、《征收决定》程序合法合规，原审法院判决符合法律规定。答辩人作出《征收决定》前，依法取得了弋阳县发改委的立项批复、弋阳县国土局的用地预审意见、弋阳县城乡规划局的项目选址意见书，同时案涉项目还依法纳入了2016-2017年江西棚户区改造计划以及弋阳县国民经济和社会发展年度计划中，故答辩人作出的《征收决定》符合《征补条例》第九条“四规划一计划”的规定。答辩人在作出《征收决定》前，几次组织弋阳县人民政府、弋阳县国土局、弋阳县规划局等相关部门人员对《征收补偿方案》（征求意见稿）进行科学论证。征求意见稿经论证后，答辩人严格按照《征补条例》第十条之规定，将征收补偿方案公开征求意见，主动听取广大被征收人意见，征求意见期间前后长达四个多月，充分保障了被答辩人的知情权与参与权。在一审过程中，答辩人提交了银行出具的资金证明，充分证明了本项目棚改资金专户存储、足额到位。而事实上，随着棚改工作的推进，答辩人亦及时足额支付了全部已签约户的房屋征收补偿款，且余款也足以支付剩余未签约户的征收补偿款，证明答辩人的征收补偿资金是足额到位的。答辩人严格按照法律规定进行案涉项目的社会稳定风险评估工作，评估结果为低风险（C级），且该社会稳定风险评估报告提交弋阳县人民政府常务会议审议通过，完全符合《江西省国有土地上房屋征收与补偿实施办法》第十六条之规定。2017年12月20日，答辩人依法作出《征收决定》。3、答辩人制定的《征收补偿安置方案》符合法律规定，并无不当。答辩人在征收补偿方案中明确了评估机构的选定程序，系严格按照《江西省国有土地上房屋征收与补偿实施办法》第二十一条之规定制定的，符合法律规定。答辩人作出的《征收补偿安置方案》采用货币化安置和产权置换安置两种方式，能够充分保障被征收人选择产权安置的权利。按照法律规定，针对被征收人选择在改建地段进行产权调换的，作出房屋征收决定的设区的市、县（市、区）人民政府应当提供改建地段或者就近地段的房源。故答辩人在就近地段建设一批安置房供被征收人选择符合现行法律规定。在征收补偿方案中，答辩人已经对房屋的搬迁费、临时安置费、停产停业损失等制定了合理的补偿标准，符合法律规定。综上，答辩人作出的房屋《征收决定》符合“公共利益”之需要，且程序合法到位，答辩人制定的征收补偿方案合理合法，故原审判决事实认定清楚，适用法律正确，恳请依法驳回上诉人的上诉请求。双方当事人向原审法院提交的证据材料已全部向本院随案移送，本院经查证核实，对其证据效力，予以确认。本院查明的事实与原审认定的事实一致。本院认为，本案的争议焦点是弋阳县人民政府作出《征收决定》及其附件《房屋征收与补偿安置方案》是否合法的问题。关于上诉人提出补偿安置方案中关于房屋调换不符合法律规定的问题。根据《征补条例》第二十一条之规定，被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。被征收人选择房屋产权调换的，市、县级人民政府应当提供用于产权调换的房屋，并与被征收人计算、结清被征收房屋价值与用于产权调换房屋价值的差价。因旧城区改建征收个人住宅，被征收人选择在改建地段进行房屋产权调换的，作出房屋征收决定的市、县级人民政府应当提供改建地段或者就近地段的房屋。本案中，弋阳县人民政府在《房屋征收与补偿安置方案》提供了选择产权置换安置的方案，并提供了就近新建回购房或政府购置房源以供置换选择，符合《征补条例》的规定。上诉人的该项主张不能成立，本院不予支持。关于上诉人提出补偿安置方案中补偿标准过低以及评估单价的问题。弋阳县人民政府在补偿方案中确定了补偿参考价，但同时注明被征收人对补偿参考价有异议的，参照评估机构的评估结果确定补偿金额。对于未达成补偿协议的被征收人，将由选定的评估机构对房屋价值进行评估，该评估结果体现在征收补偿决定中，系对被征收人的最终补偿结果，补偿方案中的补偿标准并不直接表现为对被征收人的最终补偿结果，对被征收人的实体权利并不直接产生影响。被征收人在征收补偿过程中对征收补偿决定不服或对于房屋评估结果不服，可另行寻求救济。上诉人的该项主张不能成立，本院不予支持。关于上诉人提出被上诉人以停水停电强制拆迁，该主张没有事实依据，且对于房屋行政强制行为，可另行提起诉讼，不属于本案的审理范围。上诉人还提出被上诉人未采取措施控制弋阳县房价上涨的主张，该主张亦不属于本案的审理范围。本院均不予支持。综上，弋阳县人民政府作出的《征收决定》所涉建设项目符合弋阳县国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，并被纳入弋阳县国民经济和社会发展年度计划。弋阳县人民政府公布房屋征收与补偿安置方案的征求意见稿，公开征求意见，并根据公众意见进行了修改，依法进行了社会稳定风险评估，征收补偿费用专户存储。弋阳县人民政府经县政府常务会议讨论，作出《征收决定》及其附件《房屋征收与补偿安置方案》并予以公告，载明征收范围、征收补偿方案、救济途径等内容，程序合法，应予维持。上诉人提出的征收程序不合法的上诉理由不能成立，本院不予支持。原审判决驳回周东海的诉讼请求，认定事实清楚，适用法律正确，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人周东海承担。本判决为终审判决。审判长 王 芬审判员 章 华审判员 彭彩玲二〇一八年十一月二十八日书记员 张建平附：本判决适用的相关法律依据1.《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：……（四）由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要；（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；（六）法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。第九条依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。制定国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，应当广泛征求社会公众意见，经过科学论证。第十条房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。第十一条市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。第十二条市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。第十三条市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。市、县级人民政府及房屋征收部门应当做好房屋征收与补偿的宣传、解释工作。房屋被依法征收的，国有土地使用权同时收回。第二十一条被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。被征收人选择房屋产权调换的，市、县级人民政府应当提供用于产权调换的房屋，并与被征收人计算、结清被征收房屋价值与用于产权调换房屋价值的差价。因旧城区改建征收个人住宅，被征收人选择在改建地段进行房屋产权调换的，作出房屋征收决定的市、县级人民政府应当提供改建地段或者就近地段的房屋。2.《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……