河南省焦作市解放区人民法院行 政 判 决 书（2018）豫0802行初65号原告郝中杰，男，1959年3月10日出生，汉族，住焦作市解放区。委托代理人王莎莎，河南星歌律师事务所律师。委托代理人孙艳萍，河南星歌律师事务所律师。被告焦作市林业局，住所地：焦作市解放区人民路**阳光大厦****。负责人朱玉正，局长。委托代理人高松旺，该局主任科员。委托代理人原兵兵，河南海搏律师事务所律师。原告郝中杰诉被告焦作市林业局（以下简称“市林业局”）不服行政处罚决定一案，原告于2018年8月3日向本院提起诉讼，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案，原告郝中杰及其委托代理人王莎莎、孙艳萍，被告市林业局的出庭负责人韦庆雨及被告委托代理人高松旺、原兵兵到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。2018年2月26日，被告市林业局针对原告郝中杰的行政违法行为作出焦林罚书字[2018]第0003号《焦作市林业局林业行政处罚决定书》认定：你2014年5月与张合玉、秦鸿顺三人合伙承包焦作市农林科学研究院位于焦作市电厂大道与怡光路交叉口北约200米路东的林地，2015年5月份后，在未办理征占用林地手续的情况下，三人决定用建筑垃圾填埋承包林地，平整后建成市场牟利，陆续填埋至2017年1月份。经鉴定，三人在林地内填埋建筑垃圾非法改变林地用途的林地面积为13397㎡。上述行为及事实有1、犯罪嫌疑人张合玉、秦鸿顺、赫中杰的供述；2、证人靳某、段某、李某、常某、刘某的陈述；3、地类、地类证明理征占用林地手续证明；4、新乡绿剑林业司法鉴定所出具的鉴定意见；5、犯罪嫌疑人非法占用农用地现场的勘验检查笔录、照片等证据为证，违反了《森林法》第十八条：进行勘查、开采矿藏和各项工程建设，应当不占或者少占林地；必须占用或者征用林地的，经县级以上人民政府林业主管部门审核同意后，依照有关土地管理的法律、行政法规办理建设用地审批手续的规定，已经构成违法。依据《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条第一款的规定，本机关决定对你处以下行政处罚：1、责令三人2018年6月30日前恢复原状；2、对三人并处非法改变林地用途林地面积13397㎡每平方米29元的罚款，计388513元。原告郝中杰不服，提起本案诉讼。原告郝中杰诉称，一、被告作出的该行政处罚认定原告和张合玉、秦鸿顺合伙承包林地不是事实。1、2014年5月5日，张合玉和焦作市农林科学研究院签订土地租赁合同一份，约定焦作市农林科学研究院将位于其西办公区（电厂大道与怡光路交叉口北约200米路东）的22.8亩耕地出租给乙方用于渔业生产。焦作市农林科学研究院系市直事业单位，在其出租土地时的合同中明确显示该承包土地系耕地。2、原告在此之前，并未接到任何机关和个人告知该土地属于林地，不存在明知是林地的情况。二、该行政处罚决定无法律依据，显有打击报复嫌疑。1、原告只认可该承包土地性质是耕地，且被告并不能证明该土地原来就属于林地。2、因原告申请听证，被告市林业局加重了对原告的处罚，该行政处罚决定书的数额比听证前多了107176元。3、该行政处罚决定认定的面积和事实不符。经原告现场实测，所占用的土地面积仅为6446.88㎡，和被告所认定的13397㎡差距甚大。综上，被告作出的行政处罚决定无事实和法律依据。为此，原告提起行政诉讼，请求判令：1、撤销市林业局焦林罚书字（2018）第0003号林业行政处罚决定书；2、本案诉讼费用由被告承担。被告市林业局辩称，1、原告与张合玉、秦鸿顺合伙承包林地并非法填埋擅自改变林地用途的违法事实，已经生效的《焦作市解放区人民检察院不起诉决定书》（焦解检公诉刑不诉[2017]6号）予以认定。被告所作行政处罚认定事实清楚，证据确实充分。原告以不知道承包地为林地的诉讼理由不能成立，依法应当驳回原告诉请。《焦作市解放区人民检察院不起诉决定书》（焦解检公诉刑不诉[2017]6号）认定：“经本院依法审查查明：2014年5月，被不起诉讼人张合玉、秦鸿顺、赫中杰共同承包了焦作市农林科学研究院位于电厂大道与怡光路交叉口北约200米路东的林地。2015年5月份左右，三人明知该承包地为林地，且未办理征占用林地手续的情况下，由秦鸿顺联系建筑垃圾在夜间在该地进行填埋至2017年1月份。”上述事实经生效法律文书予以认定，被告所作行政处罚依据的事实清楚，证据确实充分。原告诉请所依据的事实和理由不能成立，依法应驳回原告起诉。2、被告所作行政处罚决定系在法定职权范围内，按照法定程序及处罚幅度范围内实施，适用法律正确。原告起诉称被告处罚决定无法律依据的理由不能成立，依法应驳回原告诉请。原告郝中杰所实施擅自改变林地用途的行为已经构成犯罪，虽然从刑事责任角度考量由于情节轻微，未予判处刑罚。但是，对已构成犯罪的违法行为，必然是已经严重的违反法律和行政法规的行为，对其行政处罚应当从严、从重。本案中，根据解放区人民检察院检察建议书和案件调查事实，经张合玉、秦鸿顺、赫中杰三人申请于2018年2月24日被告组织听证会，经过听证，被告依据《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国森林法实施条例》、《河南省林业行政处罚裁量标准（试行）》和《林业行政处罚听证规则》之相关规定，对张合玉、秦鸿顺、赫中杰给予1、责令三人2018年6月30日前恢复原状；2、对三人并处非法改变林地用途林地面积13397㎡每平方米29元的罚款，共388513元。被告所作行政处罚决定内容完全是在法定职权范围内，按照法定程序和处罚幅度实施，法律依据充分，适用法律正确。因此，原告起诉称被告行政处罚无法律依据并存在打击报复的理由不能成立，依法应当驳回原告诉请。综上，被告所作行政处罚决定认定事实清楚，证据确实充分，适用法律准确。原告诉请所依据的事实和理由缺乏证据支持，亦无任何事实和法律依据，不能成立，依法应当驳回原告诉请。被告市林业局提交作出行政行为的证据：行政卷宗一份；内容如下：1、检察建议书、授权委托书、河南省行政执法证（卷宗70-72页），证明被告立案的依据及执法人员的执法依据。2、不起诉决定书（卷宗64-69页），证明原告的违法事实。3、陈述申辩书、行政处罚听证权利告知书、听证申请书、延期申请、行政处罚听证通知书、委托书、律师事务所公函、听证延期通知书、听证笔录、行政处罚听证报告书（卷宗17-63页），证明被告的处罚严格履行了听证的行政处罚程序，执法程序合法。4、行政处罚决定书及送达回证、处罚登记表、先行告知书、行政处罚告知权利通知书、行政处罚文书送达回证（卷宗1-16页），证明处罚内容具有法律依据，送达程序合法，认定事实清楚，适用法律正确。原告郝中杰对被告市林业局提交的证据，质证意见如下：对卷宗中证据检察建议书、不起诉决定书认定的事实有异议，原告在承包时并不知道承包地是林地。原告承包该土地时上面没有任何林木，该土地的大部分也不符合种植条件。不存在检察院认定的“明知是林地的事实”。对检察院依据新乡绿剑林业司法鉴定所认定的鉴定结论的毁坏面积有异议，原告承包的土地南邻铁路应保留15米的安全保护区。该土地北边有水沟、道路。该鉴定机构并未扣除以上区域的占地面积。根据我们的实际测量垃圾填埋的实际面积为6446.88㎡。综上被告依据错误的相关事实作出的处罚是错误的。对其他证据质证，被告作出的行政处罚决定违反法定程序，违反《中华人民共和国行政处罚法》、《林业行政处罚程序》第十八条、第十九条的规定，没有进行事先告知，剥夺原告的知情权、陈述申辩权。根据《中华人民共和国行政诉讼法》应当撤销。被告的先行告知书、听证权利告知书、告知权利通知书，以上拟处罚的内容与行政处罚内容不一致。以上三份文书拟处罚281337元。行政处罚决定书罚款为388513元。原告认为该处罚决定没有按照法定程序履行事先告知义务，违反程序。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条规定，对情节复杂或重大的违法行为，应当行政机关负责人集体讨论决定。本案作出重大处罚，未经集体讨论决定，违反该决定。原告认为被告不具有行政主体的资格。原告承包的土地系耕地，原告承包时没有任何林木、树木，对于非法占地的行为应当由土地管理机关进行处罚。被告依据《中华人民共和国森林法》第十八条，该条款并未规定处罚事项，《森林法实施条例》第四十三条第一款，该条款处罚的对象是林木的所有者、经营者，被告依据以上法律规定对原告作出处罚显然是错误的。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条，被告不具备对原告作出行政处罚的行政主体资格，对原告作出的行政处罚无效。行政处罚认定的事实错误，综上，被告作出的行政处罚无法律及事实依据，程序错误。原告郝中杰提交如下证据：1、土地租赁合同一份，证明2014年5月5日原告与焦作市农林科学研究院签订农林合同，该合同第一条写明，出租方将22.8亩耕地出租给原告，证明原告承包时不知土地为林地的事实；2、证人证言三份，证明原告当时承包土地的状况。原告承包的土地是一个臭水沟，堆放了大量的生活垃圾和建筑垃圾，土地上没有任何树木，只是部分区域进行平整后可以种植红薯等易成活的农作物；3、原告自制的现场图纸，证明填埋面积为6446.88㎡，与被告认定的面积13397㎡差距甚大，被告认定面积错误；4、行政处罚决定一份，证明被告未事先告知，剥夺原告申辩权利，依据法律错误。被告市林业局对原告郝中杰提交的证据，质证意见如下：对证据1复印件真实性不予认定；对证据2证人未出庭，真实性不能认定；对证据3单方制作，不具有证明效力。以上三份证据的证明指向均与焦作市解放区人民检察院认定原告的违法事实不符，在不起诉决定书被依法撤销前，原告的违法事实应以检察院认定的事实为准，原告主张的其不存在违法事实的理由不能成立。对证据4真实性无异议，证明指向有异议。被告对原告的违法行为实施的处罚，是对原告的犯罪行为加以行政处罚，根据案件事实依法应当从严从重，被告从未因原告申辩加重其处罚。原告引用的因申辩不加重处罚的本意是，不能因申辩而加重对其违法行为不相应的处罚，本案完全依据案件事实，根据相关法律依据作出处罚，不存在因申辩而加重处罚，该证据证明指向不能成立。经审查，关于被告市林业局提交的证据，原告对其中焦作市解放区人民检察院的检察建议书、不起诉决定书及鉴定意见认定的事实有异议，生效法律文书确认的事实，不属于本案行政诉讼审查范围，本院不予审查。原告对以上法律文书真实性未持异议，故本院对其真实性予以确认。原告对其中的先行告知书、听证权利告知书及告知权利通知书的证明指向有异议，认为上述先行告知的处罚内容与实际行政处罚内容不一致。经审查，其中《焦作市林业局林业行政处罚告知权利通知书》中告知的处罚结果与最终被告作出的行政处罚结果确实不一致，故原告质证意见成立，本院对该证据的证明指向不予采信。原告对其中被告作出涉案行政处罚未经被告单位负责人集体研究有异议，从被告提供的证据《林业行政处罚意见书》来看，被告单位相关负责人均已签字确认作出涉案行政处罚，故原告质证意见不成立。原告其他对法律适用问题的意见，不属于质证意见，本院将在适用法律时予以参考。关于原告提供的证据1，被告有异议，认为因系复印件，真实性无法确认。经审查，该证据并不在本案行政处罚卷宗之中，原告也未能提供原件进行核对，造成本院对其真实性无法核实，被告质证意见成立，对该证据的真实性，本院不予确认；原告提供的证据2，被告有异议，认为证人应当出庭作证。被告质证意见成立，本院对其真实性不予确认；原告提供的证据3，被告有异议，认为系单方制作，不能作为认定事实的证据。被告质证意见成立，本院对此证据不予采信；原告提供的证据4，被告对其真实性无异议，本院对其真实性予以确认。经审理查明，2017年12月25日，焦作市解放区人民检察院作出焦解检公诉刑不诉〔2017〕8号《不起诉决定书》认定：2014年5月，被不起诉人郝中杰伙同张合玉、秦鸿顺共同承包了焦作市农林科学研究院位于电厂大道与怡光路交叉口北约200米路东的林地。2015年5月份左右，三人明知该承包地为林地，且未办理征占用林地手续的情况下，由秦鸿顺联系建筑垃圾在夜间在该地进行填埋至2017年1月份。经鉴定：1、张合玉、秦鸿顺在林地内填埋建筑垃圾占用并毁坏林地面积为13397㎡，折合20.1亩。2、该现场填埋建筑垃圾厚度为1.3-2.5m，建筑垃圾数量较大，致使林地种植条件受到严重毁坏，该林地目前不具备种植条件。本院认为，郝中杰实施了《中华人民共和国刑法》第三百四十二条规定的行为，但犯罪情节轻微，根据《中华人民共和国刑法》第三十七条的规定，不需要判处刑罚。依据《中华人民共和国刑事诉讼法》第一百七十三条第二款的规定，决定对郝中杰不起诉。被不起诉人如不服本决定，可以自收到本决定书后七日内向本院申诉。原告收到上述决定书后，未向焦作市解放区人民检察院提出申诉，该不起诉决定书已经生效。同日，焦作市解放区人民检察院作出焦解检公诉建〔2017〕1号《检察建议书》，内容主要为：被不起诉人张合玉、秦鸿顺、赫中杰涉嫌非法占有农用地一案，我院于2017年6月12日受理审查起诉。经我院审查认为，其三人均构成非法占用农用地罪，但是情节轻微，根据《中华人民共和国刑法》第三十七条的规定，不需要判处刑罚。依据《中华人民共和国刑事诉讼法》第一百七十三条第二款的规定，决定对张合玉、秦鸿顺、赫中杰不起诉。被不起诉人张合玉、秦鸿顺、赫中杰对该处林地用建筑垃圾进行了填埋，造成了该处20.1亩林地种植条件受到严重毁坏，依据《中华人民共和国刑事诉讼法》第一百七十三条第三款、《人民检察院刑事诉讼规则》第四百零九条的规定，建议你局对被不起诉讼人张合玉、秦鸿顺、赫中杰作出相应的行政处罚。2018年1月26日，被告根据上述不起诉决定书认定的事实和司法建议对涉案原告的行政违法行为进行立案调查，并于2018年2月26日作出焦林罚书字[2018]0003号《焦作市林业局林业行政处罚决定书》，内容主要为：经依法查明，你2014年5月与张合玉、秦鸿顺三人合伙承包焦作市农林科学研究院位于焦作市电厂大道与怡光路交叉口北约200米路东的林地，2015年5月份后，在未办理征占用林地手续的情况下，三人决定用建筑垃圾填埋承包林地，平整后建成市场牟利，陆续填埋至2017年1月份。经鉴定，三人在林地内填埋建筑垃圾非法改变林地用途的林地面积为13397㎡。……违反了《森林法》第十八条……的规定，已构成违法。依据《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条第一款的规定，本机关决定对你处以下行政处罚：1、责令三人2018年6月30日前恢复原状；2、对三人并处非法改变林地用途林地面积13397㎡每平方米29元的罚款，计388513元。原告于2018年2月27日收到上述行政处罚决定后不服，于2018年8月3日向本院提起诉讼。另查明，被告于2018年1月31日向原告作出的《焦作市林业局林业行政处罚告知权利通知书》告知的内容主要为：1、根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条规定，现将拟作出行政处罚决定的事实、理由、依据告知如下：2014年5月，你与张合玉、秦鸿顺三人合伙承包焦作市农林科学研究院位于焦作市电厂大道与怡光路交叉口北约200米路东的林地，2015年5月份后，在未办理征占用林地手续的情况下，三人决定用建筑垃圾填埋承包林地，平整后建成市场牟利，陆续填埋至2017年1月份。经鉴定，三人林地内填埋建筑垃圾非法改变林地用途的林地面积为13397㎡。……。你的行为已构成非法改变林地用途，林业机关将根据《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条第一款之规定对你进行处罚。从你（单位）违法行为的事实、性质、情节、社会危害程度和证据看，你（单位）的违法行为属于严重。2、拟作出的行政处罚：1、责令三人2018年6月30日前恢复原状；2、对三人并处非法改变林地用途林地面积13397㎡每平方米21元的罚款，计281337元。本院认为，本案的争议焦点主要有四个：1、被告是否为适格的行政处罚主体；2、被告先行告知的行政处罚决定与最终行政处罚决定不一致，而最终行政处罚决定未向原告先行告知，也未听取原告的陈述申辩，是否违反法定程序；3、被告适用法律法规是否正确；4、原告的违法事实是否清楚。对于第一个焦点，《中华人民共和国森林法》第十条规定，县级以上地方人民政府林业主管部门，主管本地区的林业工作。《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条第一款规定，未经县级以上人民政府林业主管部门审核同意，擅自改变林地用途的，由县级以上人民政府林业主管部门责令限期恢复原状，并处非法改变用途林地每平方米10元至30元的罚款。本案中，被告作为市级林业行政主管部门，依法享有对原告侵害林地行为的行政处罚权，是适格的行政处罚主体。对于第二个焦点，《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条规定，行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。第三十二条规定，当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。第四十一条规定，行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，不依照本法第三十一条、第三十二条的规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立；当事人放弃陈述或者申辩权利的除外。本案中，被告作出的最终行政处罚决定与其在告知权利通知书中向原告告知的行政处罚决定并不一致，最终作出的行政处罚决定与先行告知的处罚决定相比，对原告等人的罚款金额从原来的每平方米21元增加为29元，总罚款金额由281337元增加为388513元，实际增加罚款金额107176元，明显加重了处罚结果。因此，应当认为被告新增加部分的罚款金额，相对于已经履行告知和听取陈述申辩的原行政处罚决定内容而言，实际上是新设立的行政处罚，该部分行政处罚内容原告在接到最终行政处罚决定之前是不知情的，故被告应就该行政处罚内容重新对原告进行告知，并依法听取原告针对最终行政处罚决定的陈述和申辩，未依法告知且未听取原告陈述申辩的，属于程序违法，行政处罚依法不能成立。对于第三和第四个焦点，《中华人民共和国森林法》明确禁止擅自改变林地用途的违法行为。《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条第一款规定，未经县级以上人民政府林业主管部门审核同意，擅自改变林地用途的，由县级以上人民政府林业主管部门责令限期恢复原状，并处非法改变用途林地每平方米10元至30元的罚款。本案中，原告在涉案林地内擅自填埋建筑垃圾，致使涉案林地不适宜种植林木的事实，已为相关生效法律文书所确认，属于擅自改变林地用途的违法行为，被告依据上述法律法规对其进行行政处罚，认定事实及适用法律法规并无不当。综上，被告作出的涉案行政处罚决定认定事实清楚，适用法律法规正确，但程序违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项的规定，判决如下：一、撤销被告焦作市林业局于2018年2月26日对原告郝中杰作出的焦林罚书字[2018]第0003号《焦作市林业局林业行政处罚决定书》；二、被告焦作市林业局须在法定期限内对原告郝中杰的行为重新作出处理。本案受理费50元，由被告焦作市林业局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于焦作市中级人民法院。审 判 长  梁学峰人民陪审员  段 晓人民陪审员  范晓玲二〇一八年十一月十三日书 记 员  张 欢附相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（三）违反法定程序的；