重庆市第五中级人民法院 行 政 判 决 书 (2018)渝05行终514号 上诉人(一审原告)蒋志荣，男，汉族，1979年6月4日出生。住址：四川省眉山市。 被上诉人(一审被告)重庆市南岸区国土资源管理分局。住所地：重庆市南岸区南城大道**。 法定代表人宗松，局长。 上诉人蒋志荣因诉被上诉人重庆市南岸区国土资源管理分局(简称南岸区国土分局)政府信息公开一案，不服重庆市南岸区人民法院（2018）渝0108行初130号行政判决，向本院提起上诉。本院于2018年8月6日受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。 一审法院审理查明：蒋志荣于2018年3月6日向南岸区国土分局寄送了《重庆市国土资源和房屋管理分局政府信息公开申请表》，其所需信息的内容描述：1、出让给和记黄埔公司的杨家山宗地的土地征收、房屋拆迁情况，拆迁补偿、补助费用的发放、使用情况；2、杨家山宗地《土地使用权出让合同》，涉及国家机密、商业秘密的内容除外；3、杨家山宗地的土地开发利用情况。南岸区国土分局收到该申请表后，于同年3月20日向蒋志荣邮寄了《重庆市国土资源和房屋管理分局政府信息公开申请补正告知书》，补正理由一栏要求蒋志荣按照《中华人民共和国政府信息公开条例》第十三条“公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、、地方各级人民政府及县级以上地方人民部门申请获取相关政府信息&rdquo和第二十一条第(四)款“申请内容不明确的，应当告知申请人作出更改、补充”，补充申请公开信息用于“自身生产、生活、科研等特殊需要”的相关材料。 蒋志荣收到后于3月25日向南岸区国土分局寄送《政府信息公开申请补正材料》，作如下补充说明：一、申请相关信息，系基于进行房产商囤地行为专题科学研究的需要。《宪法》第四十七条规定：“中华人民共和国公民有进行科学研究、文学艺术创作和其他文化活动的自由。”据此，蒋志荣有从事科学研究的自由。为了获取可靠的第一手资料，做好房地商囤地行为的专题科学研究，故向南岸区国土分局申请公开和和记黄埔(重庆南岸)公司在杨家山片区囤地的有关信息。二、申请相关信息，系基于生产、生活的需要。在房产商囤地专题研究中，对和记黄埔公司在重庆的囤地行为和政府的处理方式（从处理举报、信息公开、到监察委、人大、政协等的监督，以及行政复议、行政诉讼，蒋志荣会生产出文字作品——形成纪实报告，并发送给各大平面媒体和网络媒体，这将让其获得一定的稿费，补贴其生活支出。所以，向南岸区国土分局申请公开和记黄埔公司囤地的有关信息，也是基于生产、生活的需要。三、申请公开的第一项信息属于主动公开范围，南岸区国土分局无权要求做“三需要”说明。根据《政府信息公开条例》第十一条之规定，“征收或者征用土地、房屋拆迁及其补偿、补助费用的发放、使用情况”，属于政府主动公开信息的范围。由于申请公开的第一项信息正是该信息，所以南岸区国土分局要求“三需要”说明是不合法的。综上，恳请南岸区国土分局依法履职，提供蒋志荣所申请公开的政府信息。 南岸区国土分局收到该补正材料，于2018年4月9日作出《重庆市南岸区国土资源管理分局关于蒋志荣政府信息公开申请补正材料的函复意见》，有关意见函复如下：1、蒋志荣陈述的“申请相关信息，系基于进行房产商囤地行为专题科学研究的需要”。由于蒋志荣未提供相关佐证材料，仅依据蒋志荣的阐述，无法确认蒋志荣在进行该方面的专题科学研究。无法仅以蒋志荣的简单描述向其提供申请的信息。2、蒋志荣陈述的“申请相关信息，系基于生产、生活的需要”。从蒋志荣的阐述来看，蒋志荣现在要求公开的信息未来不排除与蒋志荣的生产、生活相关，但不是现在，而《信息公开条例》第十三条“公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、、地方各级人民政府及县级以上地方人民部门申请获取相关政府信息&rdquo是指“现实的”或“未来必将发生的”事实。蒋志荣自述的该理由不能成为向蒋志荣公开申请信息的依据。3、蒋志荣陈述的“申请公开的第一项信息属于主动公开范围，贵局无权要求做三需要说明”。根据信息公开条例第十一条(三)款，“征收或者征用土地、房屋拆迁及其补偿、补助费用的发放、使用情况”，其征地批复、征地公告、征地补偿安置方案公告、征地补偿安置方案批复，已在该项目实施时，将应当公开的事项主动公开给相关权利人，且在南岸区国土分局网站信息公开专栏（http：//nagt.cqna.gov.cn/Category_1235/Index.aspx）予以公开。《信息公开条例》第九条规定了主动公开信息的范围和判断标准，按照征地拆迁的相关规定，主动公开的信息是在涉及的领域或区域主动公开，被申请人已履行该义务。从蒋志荣提供的资料中，无法确定蒋志荣是“补偿、安置”信息主动公开的受众，蒋志荣申请了解的这些信息，对蒋志荣而言，应当属于“依申请公开的信息”。从蒋志荣的申请中，无法判断蒋志荣是否与本项目征地拆迁相关，因此无法支持蒋志荣的申请。南岸区国土分局当日以邮政快递方式向蒋志荣送达该函复意见。收到后，蒋志荣不服，故提起诉讼，要求法院确认南岸区国土分局不提供蒋志荣在2018年3月6日向南岸区国土分局申请公开杨家山地块三项信息的行为违法，构成不作为，并判令南岸区国土分局依法向蒋志荣公开有关的政府信息。 另查明，蒋志荣不是杨家山宗地的征地管理相对人。 一审法院认为：蒋志荣在起诉状中称“南岸区国土分局未在规定时限内对蒋志荣的《政府信息公开申请表》作出答复是违法的，构成行政不作为”，根据查明的事实，南岸区国土分局作出了函复意见，针对蒋志荣申请的三项信息公开作了回复，并未超过规定时限。本案争议的焦点是南岸区国土分局作出的函复意见是否合法。 关于蒋志荣向南岸区国土分局申请公开的第一项信息，即出让给和记黄埔公司的杨家山宗地的土地征收、房屋拆迁情况，拆迁补偿、补助费用的发放、使用情况。首先，根据《政府信息公开条例》第十一条，该信息属于重点公开的政府信息。《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条规定：“有下列情形之一，南岸区国土分局已经履行法定告知或者说明理由义务的，人民法院应当判决驳回蒋志荣的诉讼请求：(二)申请公开的政府信息已经向公众公开，南岸区国土分局已经告知申请人获取该政府信息的方式和途径的；”本案中，经南岸区国土分局查询，上述政府信息已在重庆市南岸区国土资源管理分局网站“信息公开专栏”上主动公开，故南岸区国土分局函复意见中告知蒋志荣查阅的具体网址，符合上述司法解释的规定，并无不当。其次，蒋志荣并非杨家山宗地的征地管理相对人，上述信息与蒋志荣无利害关系，南岸区国土分局不予单独提供并无不当。 关于蒋志荣向南岸区国土分局申请公开的第二项信息，即杨家山宗地《土地使用权出让合同》。蒋志荣并非杨家山宗地的征地管理相对人，该地块的《土地使用权出让合同》是土地管理部门和和记黄埔公司签订的土地出让协议，蒋志荣在其申请中表明其基于专题研究和生产、生活需要而申请信息公开，但蒋志荣不能合理说明申请获取的该项信息系根据自身生产、生活、科研等特殊需要，南岸区国土分局据此不予提供符合法律规定。 关于蒋志荣向南岸区国土分局申请公开的第三项信息，即杨家山宗地的土地开发利用情况的问题。蒋志荣并非杨家山宗地的征地管理相对人，蒋志荣在其申请中表明其基于专题研究和生产、生活需要而申请信息公开，但蒋志荣不能合理说明申请获取的该项信息系根据自身生产、生活、科研等特殊需要，南岸区国土分局据此不予提供符合法律规定。 综上所述，南岸区国土分局作出的《重庆市南岸区国土资源管理分局关于蒋志荣政府信息公开申请补正材料的函复意见》事实清楚、适用法律正确。蒋志荣认为南岸区国土分局不作为，要求法院判令确认南岸区国土分局不提供蒋志荣在2018年3月6日向南岸区国土分局申请公开杨家山地块三项信息的行为违法，并判令南岸区国土分局依法向蒋志荣公开有关的政府信息的诉讼请求不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条，《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第五条、第十二条第(二)、（六）项之规定，判决驳回蒋志荣的诉讼请求。 上诉人蒋志荣不服一审判决，上诉认为其申请公开的第一项政府信息，根据被上诉人提供的网址查询不到，一审判决认定被上诉人函复意见中对该项申请尽到了公开义务属事实认定错误；上诉人申请公开的第二、三项政府信息，上诉人已向被上诉人说明系基于科研等的需要而申请公开，被上诉人和一审法院以上诉人的说明不够合理为由驳回上诉人的申请，是没有依据创设行政相对人的义务。请求撤销一审判决，判决被上诉人提供上诉人申请的政府信息。 被上诉人南岸区国土分局未向本院提交答辩状。 被上诉人南岸区国土分局向一审法院提交并举示以下证据： 1、《政府信息公开申请表》； 2、《政府信息公开申请补正告知书》及快递包裹单； 证据1、2拟证明本案蒋志荣向南岸区国土分局提出信息公开的申请，南岸区国土分局按照信息公开条例要求向蒋志荣邮寄送达了补正的告知书，南岸区国土分局已经做出了回应。 3、《政府信息公开补正材料》； 4、函复意见及包裹单； 证据3、4拟证明蒋志荣按照要求向南岸区国土分局发送了补正材料，南岸区国土分局对蒋志荣申请及补正材料做出了函复意见，并向蒋志荣邮寄送达，南岸区国土分局已经按照规定做出了回应。 上诉人蒋志荣未向一审法院提交证据。 经庭审质证，一审法院对举示的证据作如下确认：南岸区国土分局提交的证据真实、合法与本案有关联性，但在质证时双方当事人对证据的证明目的有着各自不同的观点，为此，一审法院结合案件审理情况，综合归纳采信。 经审查，以上证据已经随案移送本院，一审法院对证据的分析认定正确，本院依法予以确认。本院经审查，除确认一审法院查明事实外，另查明：对蒋志荣提起的第一项政府信息公开申请，根据南岸区国土分局所提供的查询途径，即南岸区国土分局网站信息公开专栏(http：//nagt.cqna.gov.cn/Category_1235/Index.aspx)能查询到征地信息24页，涉及的内容包括征地批复、拟征地通告、听证资料、一书四方案、征地公告、征地补偿安置方案公告、征地补偿安置方案批复，但并不涉及房屋拆迁情况、补助费用的发放、使用情况，且无检索功能无法直接查询上诉人蒋志荣所申请的“杨家山宗地土地征收”政府信息。 本院认为，《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第四条规定，公民、法人或者其他组织对国务院部门、、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门依申请公开政府信息行政行为不服提起诉讼的以作出答复的机关为被告；逾期未作出答复的，以受理申请的机关为被告。据此，上诉人蒋志荣认为被上诉人南岸区国土分局对其提出的政府信息公开申请未予答复并未公开政府信息违法，有权提起本案行政诉讼。 《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十四条第一款、第二款规定：“行政机关收到政府信息公开申请，能够当场答复的，应当当场予以答复。行政机关不能当场答复的，应当自收到申请之日起15个工作日内予以答复；如需延长答复期限的，应当经政府信息公开工作机构负责人同意，并告知申请人，延长答复的期限最长不得超过15个工作日。”本案中，根据一审法院已经查明的事实，被上诉人南岸区国土分局在收到上诉人蒋志荣寄送《政府信息公开申请表》后，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十三条及第二十一条第(四)款之规定，要求上诉人补充申请公开政府信息用于“自身生产、生活、科研等特殊需要”的相关材料。上诉人于2018年3月25日向被上诉人寄送《政府信息公开申请补正材料》后，被上诉人于2018年4月9日作出《重庆市南岸区国土资源管理分局关于蒋志荣政府信息公开申请补正材料的函复意见》，对上诉人提出的“生产、生活、科研需要”予以函复，并告知上诉人申请的第一项政府信息，已在该项目实施时对相关权利人予以公开且在南岸区国土分局网站上亦公开，被上诉人无法支持上诉人的申请。故该函复意见实质上为被上诉人对上诉人政府信息公开申请所作的答复，一审法院认定被上诉人南岸区国土分局在法定期限内对上诉人的三项政府信息公开申请作出答复、不存在不作为，并无不当。 上诉人蒋志荣向被上诉人南岸区国土分局申请公开三项政府信息中，第二项为“杨家山宗地《土地使用权出让合同》”、第三项为“杨家山宗地的土地开发利用情况”。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十三条及《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第五条第六款之规定，因上诉人蒋志荣并非杨家山宗地的征地行政管理相对人，杨家山宗地《土地使用权出让合同》亦是土地管理部门与和记黄埔公司所签订，上诉人蒋志荣虽在其申请中陈述其基于专题研究和生产、生活需要而申请公开前述政府信息，但其并未提供相应证据予以证明进行充分合理的说明。故一审法院认为被上诉人南岸区国土分局以上诉人与其申请的前述第二、三项政府信息不具有生产、生活、科研等特殊需要不予公开和提供，符合法律规定，亦无不当。 至于上诉人蒋志荣向南岸区国土分局申请公开的第一项政府信息，即“出让给和记黄埔公司的杨家山宗地的土地征收、房屋拆迁情况，拆迁补偿、补助费用的发放、使用情况”。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十一条第(三)项、第十三条之规定，该类政府信息应当属于被上诉人南岸区国土分局主动公开并重点公开的政府信息，且不受“自身生产、生活、科研等特殊需要”的限制。被上诉人南岸区国土分局认定上诉人不是“补偿、安置”政府信息主动公开的受众、对上诉人而言该类政府信息属于依申请公开的政府信息，不符合法律规定。且本院根据被上诉人提供给上诉人的网址进行查询，已公开的政府信息并不包括房屋拆迁情况、补助费用的发放、使用情况，从该网址也不能直接明确获取上诉人申请的杨家山宗地的土地征收政府信息。故被上诉人作出《重庆市南岸区国土资源管理分局关于蒋志荣政府信息公开申请补正材料的函复意见》，告知相关查询网址，并不能证明其已经依法履行了政府信息公开义务，一审法院对此认定事实不清、主要证据不足，一审判决应予撤销。因上诉人申请公开的该项政府信息，是否明确具体、是否存在、是否应当由被上诉人南岸区国土分局公开等，尚需被上诉人调查、裁量，目前尚不具备人民法院直接判决由被上诉人予以公开的条件，被上诉人南岸区国土分局应当在一定期限内对上诉人的该项政府信息公开申请重新作出行政行为。 综上，一审法院判决驳回上诉人蒋志荣要求确认被上诉人南岸区国土分局未在法定期限内对其政府信息公开申请作出答复的行为违法，以及要求公开“杨家山宗地《土地使用权出让合同》”、“杨家山宗地的土地开发利用情况”政府信息的诉讼请求，事实清楚、证据充分、适用法律正确。但对上诉人蒋志荣的第一项政府信息公开申请，即要求公开“出让给和记黄埔公司的杨家山宗地的土地征收、房屋拆迁情况，拆迁补偿、补助费用的发放、使用情况”，认定事实不清、证据不足，应予撤销并责令被上诉人南岸区国土分局在一定期限内重新作出行政行为。上诉人上诉理由部分成立，对其上诉请求本院予以部分支持。据此，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条、第二十四条，《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第九条第一款，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第(一)项、第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下： 一、撤销重庆市南岸区人民法院(2018)渝0108行初130号行政判决； 二、撤销重庆市南岸区国土资源管理分局于2018年4月9日作出的《重庆市南岸区国土资源管理分局关于蒋志荣政府信息公开申请补正材料的函复意见》，责令重庆市南岸区国土资源管理分局在本判决生效之日起三十个工作日内对蒋志荣的第一项政府信息公开申请重新作出行政行为。 一、二审案件受理费各50元，由被上诉人重庆市南岸区国土资源管理分局负担。 本判决为终审判决。 审判长 封 莎 审判员 曾 平 审判员 龙晓波 二〇一八年十一月二日 法官助理王俞环 书记员赖晓玲