广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2018）粤行终1113号上诉人（原审原告）：英德市东华镇黄陂村下楼经济合作社。负责人：林立思，组长。委托代理人：陈文华，广东红棉律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：英德市人民政府。住所地：广东省英德市金子山大道**。法定代表人：肖勇科，市长。委托代理人：刘文静，广东才畅律师事务所律师。委托代理人：陈名洪，英德市国土资源局不动产登记局工作人员。原审第三人：英德市储备粮管理公司。住所地：广东省英德市英城镇利民西路。法定代表人：谢泰营，总经理。委托代理人：林署云，广东浈阳律师事务所律师。委托代理人：杨金山，该司副经理。上诉人英德市东华镇黄陂村下楼经济合作社（下称下楼经济合作社）因与被上诉人英德市人民政府、原审第三人英德市储备粮管理公司（下称储备粮公司）颁发《国有土地使用权证》行为纠纷一案，不服广东省清远市中级人民法院（2018）粤18行初21号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院经审理查明：2005年6月5日，英德市发展和改革局英发改[2005]10号《关于上报英德市储备粮管理公司组建方案的请示》将全市粮食系统的全部资产划归市储备粮管理公司统一管理，并由市储备粮管理公司承担资产的保值增值责任；同年6月16日，英德市人民政府英府办〔2005〕139号《关于同意英德市储备粮管理公司组建方案的批复》，同意英德市储备粮管理公司组建方案；9月26日，英德市人民政府英府办〔2005〕249号《关于同意办理粮食系统资产权属变更手续的批复》，同意对全市原粮食系统的全部房屋和62宗土地办理资产权属变更手续，将原权属人改为英德市储备粮管理公司，土地使用权类型按原有类型不变，不作交易处理。2006年3月6日，第三人英德市储备粮管理公司向被告英德市人民政府提交一份《关于要求确定英德市储备粮管理公司位于东华镇历史用地权属的申请》，要求确定其下属东华镇黄陂街黄陂粮管所（建于50年代）的全部仓库、房屋用地的土地权属，颁发国有土地使用权证书；同年3月29日，英德市东华镇黄陂村民委员会、英德市东华镇国土资源所、英德市东华镇人民政府分别在该申请的空白处加盖公章，并注明“情况属实，同意申请”。英德市东华镇国土资源所、英德市东华镇人民政府在测绘图上加盖公章。2006年4月29日，英德市国土资源局发布英国土资公告〔2006〕26号文件就第三人申请颁证的信息进行公告。第三人在《地籍调查土地登记审批表》中的地籍调查表填写了土地使用者英德市储备粮管理公司，土地坐落英德市东华镇黄陂街，使用权面积18414.36㎡，四至：东至（围墙）黄陂中学，南至（围墙）耕地，西至（围墙）公路，北至（围墙）住宅，调查附记注明“调查情况属实，可以提供登记”，调查员签名确认并填写了日期；土地登记审批表中英德市东华镇国土资源所初审意见为“符合土地登记有关规定，拟予注册登记”，初审人签名、填写了日期及加盖单位公章；英德市国土资源局审核意见为“同意初审意见，报请批准登记”，审核人签名、填写了日期及加盖单位公章，英德市人民政府在发证机关批准意见一栏注明“同意登记、发证”，并有审批人签名、填写了日期及加盖单位公章。2006年7月5日，被告英德市人民政府向第三人颁发了英德国用（2006）第97X号《国有土地使用权证》。原告认为其提供的英德县生产队土地房产所有证中第29、30、31、32栏包含了英德国用（2006）第97X号《国有土地使用权证》的范围，向原审法院提起本案诉讼，请求撤销英德市人民政府向第三人颁发的英德国用（2006）第97X号《国有土地使用权证》。另查明：原告提供的英德县生产队土地房产所有证中第29、30、31、32栏，持证单位为培燕生产队，地名分别是孙屋背夫、上赢塘面、黄陂街背、黄陂街背，类别均为山林，面积分别为八分、四分五、七分、五分。四至分别为东至小路、南至自己队、西至自己队、北至路；东至培万、南至培华、西至培华、北至自周；东至小路、南至下楼草坟、西至路、北至培华；东至路、南至路、西至自己队、北至大湖。再查明：黄陂粮管所于1988年取得涉案土地上所建房屋、仓库的房屋所有证。原审法院认为：本案系土地权属纠纷。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定，本院应审查被告英德市人民政府向第三人颁发的英德国用（2006）第97X号《国有土地使用权证》认定事实是否清楚，程序是否合法的问题。首先，被告英德市人民政府为第三人英德市储备粮管理公司登记、发证认定事实是否清楚。从审理查明的事实来看，黄陂粮管所于上世纪五十年代使用涉案土地，在涉案土地上建有仓库、房屋，并于1988年取得仓库、房屋的房屋所有权证，2005年因粮食系统体制改革，涉案土地划归第三人英德市储备粮管理公司统一管理至今。根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十六条“一九六二年九月《六十条》公布以前，全民所有制单位，城市集体所有制单位和集体所有制的华侨农场使用的原农民集体所有的土地（含合作化之前的个人土地），迄今没有退给农民集体的，属于国家所有……”的规定，该土地属于国家所有，因此，被告向第三人英德市储备粮管理公司颁发英德国用（2006）第97X号《国有土地使用权证》认定权属事实清楚。关于原告主张其提供的英德县生产队土地房产所有证中第29、30、31、32栏包含了英德国用（2006）第97X号《国有土地使用权证》范围的观点，原审法院认为，该土地房产所有证29、30、31、32栏类别为山林，而英德国用（2006）第97X号《国有土地使用权证》为土地，两者类别不同,山林权属凭证不能够作为确定土地权属的依据；另外，该土地房产所有证29、30、31、32栏四至表述是无法确定在涉案土地范围，不能证实其包含了英德国用（2006）第97X号《国有土地使用权证》的土地，故对原告的该观点不予采信。其次，被告英德市人民政府为第三人英德市储备粮管理公司登记、发证程序是否合法。根据《中华人民共和国土地管理法》第十一条第三款“单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权；其中，中央国家机关使用的国有土地的具体登记发证机关，由国务院确定”及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第五条“单位和个人依法使用的国有土地，由土地使用者向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级以上人民政府登记造册，核发国有土地使用权证书，确认使用权……”的规定，被告英德市人民政府具有作出被诉行政行为的职权。另外，原国家土地管理局《土地登记规则》对颁发土地证规定了“土地登记申请、地籍调查、权属审核、注册登记”等程序。从本案查明的事实来看，2006年3月9日，被告英德市人民政府收到第三人英德市储备粮管理公司的申请，同年4月29日，英德市国土资源局发布英国土资公告〔2006〕26号文件就第三人申请颁证的信息进行为期一个月的公告，无人提出异议后，英德市国土资源局进行了地籍调查并测绘了宗地图，确认涉案土地四至界限清楚且无争议，调查员在《地籍调查土地登记审批表》中的地籍调查表签名确认；土地登记审批表中国土资源所、国土资源局、市政府逐级审批同意，基本履行了颁证的程序。据此，被告的颁证行为基本上履行了土地登记申请、地籍调查、权属审核、注册登记等相关程序，符合《土地登记规则》的规定，认定权属清楚，颁证程序合法。综上所述，被告英德市人民政府颁发给第三人英德市储备粮管理公司英德国用（2006）第97X号《国有土地使用权证》认定事实清楚，颁证程序合法，应予以维持。原告下楼村民小组请求判令撤销被告颁发《国有土地使用权证》的诉求理据不充分，不予支持。被告及第三人的答辩意见理据充分，予以采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告英德市东华镇黄陂村下楼经济合作社的诉讼请求。上诉人下楼经济合作社不服一审判决，向本院提起上诉称：一、英德市人民政府的公告程序违法，英德市人民政府提供的《土地登记审核情况公告》在庭审过程中未能提交原件，庭后也未能补充提供，该证据属于无效证据。二、英德市人民政府的地籍调查程序违法，本案属于初始土地登记，英德市人民政府提交的《地籍调查土地登记审批表》表明，调查员根本没有通知涉案土地的相邻各方到现场指界，没有相邻各方的签名确认。三、一审判决认定黄陂粮所于上世纪五十年代使用涉案土地，在涉案土地上建有仓库、房屋，属于主观臆断，不是事实，涉案土地在上世纪五十年代属于上诉人村民所有，合作化后，涉案土地随之转由上诉人所有。四、一审判决适用《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十六条，属于适用法律错误。本案应适用该规定第十九条。综上，请求二审法院撤销一审判决，撤销被诉《国有土地使用权证》。被上诉人英德市人民政府二审答辩称：一、我府作出的被诉发证行为程序合法。二、一审判决认定事实清楚，依据充分。请求二审法院依法维持一审判决，驳回上诉人的上诉请求。原审第三人储备粮公司二审答辩称：一、涉案土地是国有土地，不是上诉人的集体土地。二、被诉发证行为程序合法。请求二审法院依法驳回上诉人的上诉，维持原判。本院二审经审查，确认原审判决查明认定的事实。本院认为：本案为颁发《国有土地使用权证》行为纠纷。二审争议的焦点为：被上诉人英德市人民政府向原审第三人储备粮公司颁发英德国用（2006）第97X号《国有土地使用权证》的行为是否合法。《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十六条规定：“一九六二年九月《六十条》公布以前，全民所有制单位，城市集体所有制单位和集体所有制的华侨农场使用的原农民集体所有的土地（含合作化之前的个人土地），迄今没有退给农民集体的，属于国家所有……”本案中，黄陂粮管所于上世纪五十年代使用涉案土地，在涉案土地上建有仓库、房屋，并于1988年取得仓库、房屋的房屋所有权证，2005年因粮食系统体制改革，涉案土地划归原审第三人储备粮公司统一管理至今。依据上述规定，涉案土地属于国家所有，因此，被上诉人英德市人民政府向原审第三人储备粮公司颁发本案被诉的英德国用（2006）第97X号《国有土地使用权证》，认定事实清楚。原国家土地管理局《土地登记规则》对颁发土地证规定了“土地登记申请、地籍调查、权属审核、注册登记”等程序，本案中，英德市人民政府于2006年3月9日收到储备粮公司的申请，同年4月29日，英德市国土资源局发布英国土资公告〔2006〕26号文件，对储备粮公司申请颁证的行为进行了一个月的公告，无人提出异议后，英德市国土资源局进行了地籍调查并测绘了宗地图，确认涉案土地四至界限清楚且无争议；《土地登记审批表》中，国土资源所、国土资源局、市政府逐级审批同意，符合上述法定程序，英德市人民政府作出的涉案颁证行为程序合法。上诉人下楼经济合作社主张其提供的《英德县生产队土地房产所有证》中第29、30、31、32栏包含了英德国用（2006）第97X号《国有土地使用权证》范围，经查，该土地房产所有证29、30、31、32栏类别为山林，而英德国用（2006）第97X号《国有土地使用权证》为土地，两者类别不同,且该《土地房产所有证》第29、30、31、32栏四至表述无法确定是否在涉案土地范围，不能证实其包含了英德国用（2006）第97X号《国有土地使用权证》的土地。故原审判决驳回上诉人下楼经济合作社的诉讼请求，并无不当，本院依法应予以维持。上诉人下楼经济合作社上诉请求撤销一审判决，撤销被诉《国有土地使用权证》，缺乏事实与法律依据，本院不予支持，其上诉请求依法应予以驳回。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人下楼经济合作社负担。本判决为终审判决。审判长  徐曾沧审判员  黄伟明审判员  罗 燕二〇一八年十一月十五日书记员  钟能英郑丽云