广东省博罗县人民法院行 政 判 决 书（2018）粤1322行初221号原告庞后甫，男，汉族，1992年9月10日出生，身份证住址：广东省廉江市。委托代理人宋校红、莫贤友，广东君诚律师事务所律师。被告惠州仲恺高新技术产业开发区潼湖镇人民政府，住所地：广东省惠州市仲恺高新技术产业开发区潼湖镇广和开发区。法定代表人钟小君，镇长。行政诉讼负责人黄冬前，常务副镇长。委托代理人罗斌、胡成，广东百思威律师事务所律师。原告庞后甫诉被告惠州仲恺高新技术产业开发区潼湖镇人民政府撤销行政决定一案，本院受理后，依法组成合议庭，于2018年10月23日公开开庭审理了本案。原告庞后甫及其委托代理人宋校红、莫贤友，被告的诉讼负责人黄冬前及其委托代理人罗斌、胡成均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2018年7月12日，被告惠州仲恺高新技术产业开发区潼湖镇人民政府向原告发出《潼湖镇人民政府关于对镇内养殖场停止供电的通知》。原告诉称，2006年2月15日，钟和芳等3人与黄罗顺、黄罗旺签订《果园承包合同》，合同约定，钟和芳等3人将位于广和村花果山20.1亩的果园划定给黄罗顺、黄罗旺开发“三鸟”繁殖，双方对合同期限及合同金额等进行了约定，该合同经潼湖镇广和村民委员会及潼湖镇广和村民委员会大群村小组盖章同意，并经潼湖法律服务所见证。2014年8月20日，黄罗旺将鸡场与宿舍卖给东莞市东大饲料有限公司，并约定由东莞市东大饲料有限公司交租给山地主。2014年9月15日，东莞市东大饲料有限公司与原告等2人订立《转让合同》，合同约定东莞市东大饲料有限公司将花果山鸡场鸡棚及宿舍卖给原告等2人，2015年至2027年3月1日的地租由原告等2人负责交给原地主（钟和芳等3人）。合同订立后，原告对原有的鸡场棚进行投资建设，并继续经营。经营过程中，被告于2018年7月12日向原告下达了《潼湖镇人民政府关于对镇内养殖场停止供电的通知》，要求原告须于2018年8月5日（含5日）前对养殖场自行清退，8月6日后如仍未清退，将进行停止供电处理，并依法强制拆除或关闭。如前所述，原告经营鸡场所使用土地自土地使用权利人处转出经过潼湖镇广和村民委员会及潼湖镇广和村民委员会大群村小组的同意和潼湖法律服务所的见证，虽几经转让，但最终是由原告向土地权利人支付地租，可见原告是合法使用涉案土地及鸡场棚场地。被告作为镇级人民政府，无权向原告下达强制拆除的通知，其行为超越了被告的职权范围。另外，根据《行政强制法》的规定，公民对行政机关的行政强制享有陈述权、申辩权，而被告在《潼湖镇人民政府关于对镇内养殖场停止供电的通知》中并未向原告告知陈述、申辩的权利，属于程序违法，严重违反了《行政强制法》。综上所述，原告长期守法经营，被告作出的具体行政行为不仅是在程序上，还是在实体上均违法，明显超越了职权，严重侵犯了原告的权益。为此，原告为维护自身利益，依据《中华人民共和国行政诉讼法》和《行政强制法》的相关规定，特提起诉讼，请求：1、依法判决确认被告惠州仲恺高新技术产业开发区潼湖镇人民政府于2018年7月12日对原告作出的《潼湖镇人民政府关于对镇内养殖场停止供电的通知》具体行政行为违法；2、依法判决撤销被告惠州仲恺高新技术产业开发区潼湖镇人民政府于2018年7月12日对原告作出的《潼湖镇人民政府关于对镇内养殖场停止供电的通知》；3、判令被告承担本案的诉讼费用。在庭审中，原告增加诉讼请求：请求一并审查惠州仲恺高新区管理委员会惠仲委[2018]20号《仲恺高新区管委会关于对畜禽禁养区内养殖场清理整治的通告》文件的合法性。原告向本院提交了以下证据：1、《潼湖镇人民政府关于对镇内养殖场停止供电的通知》，证明被告于2018年7月12日作出了具体行政行为，要求原告在2018年8月5日前自行清退，否则，8月6日后将停止供电并强制拆除或关闭原告的养殖场，实施了限期拆除的行政行为；2、《果园承包合同》；3、《见证书》，证据2-3证明黄罗旺等人自钟和芳等人处承包果园20.1亩用于“三鸟”繁殖，《果园承包合同》经潼湖法律服务所的见证；4、《卖买合同》；5、《转让合同》，证据4-5证明黄罗旺于2014年8月20日将鸡场鸡棚及宿舍转让给东莞市东大饲料有限公司，东莞市东大饲料有限公司于2014年9月15日再将鸡棚及宿舍转让给原告。被告辩称，一、被告作出《潼湖镇人民政府关于对镇内养殖场停止供电的通知》（下称《通知》）的行为对原告的权利、义务并未发生实际影响，系不可诉的过程性行为，请求法院裁定驳回其起诉。2018年4月16日，仲恺高新区管委会发出惠仲委[2018]20号《仲恺高新区管委会关于对畜禽禁养区内养殖场清理整治的通告》（下称《通告》），通告中列明含潼湖在内的5个镇（街道）为畜禽禁养区，并要求位于畜禽禁养区内的养殖场（养殖小区）应当在2018年5月31日前进行清理搬迁或关闭，停止养殖活动，并拆除相关设施设备。逾期不履行的，将依法强制拆除或者关闭。2018年7月12日，被告向原告发出《通知》，告知其根据《通告》有关规定，潼湖镇属于仲恺高新区的畜禽禁养区。按照仲恺区的统一部署，全镇辖区内各畜禽养殖户须于2018年8月5日（含5日）前自行清退。8月6日后，对于辖区内仍未清退的畜禽养殖户进行停止供电处理，并依法强制拆除或关闭。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（八）项规定，行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的，应当裁定驳回起诉。本案中，《通知》是被告在执行畜禽养殖场清退工作中作出的，其本身不是对案涉清退工作的最终处理结果，仅仅是行政机关在推进该工作中所作准备性的过程性行为，不能单独为相对人设立义务，不能代替行政决定。并且在该《通知》作出后，被告并未对原告采取停止供电的措施或进行强制拆除、关闭的行为，原告的权利、义务并未发生实际影响。因此，原告所诉被告作出《通知》的行为并非是一个可诉的行政行为，法院应当裁定驳回其起诉。二、即便认为被告作出《通知》的行为属于可诉的行政行为，被告在《通知》中对于限期未清退的畜禽养殖户将进行依法强制拆除或关闭的处理依法有据，并无不当。原告在案涉畜禽养殖区开设养殖场所搭建的建筑物、构筑物并未办理相关用地、报建手续，属于违章建筑。《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。《中华人民共和国行政强制法》第四十四条的规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。本案中，涉案养殖场位于划定的畜禽禁养区和整治范围内，且原告建设的建筑物未办理任何手续，根据上述法律规定，被告作为乡镇一级人民政府，有权对乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的违建行为进行依法强制拆除。故被告在《通知》中告知原告若限期未清退将可能被采取依法强制拆除或关闭措施依法有据，并无不当。综上，请求依法驳回原告的起诉。被告向本院提交了以下证据：1、惠仲委[2018]20号《仲恺高新区管委会关于对畜禽禁养区内养殖场清理整治的通告》，证明潼湖镇属于仲恺高新区划定的畜禽禁养区，原告养殖场位于整治范围内，须限期清理搬迁或关闭；2、《潼湖镇人民政府关于对镇内养殖场停止供电的通知》，证明被告向原告发出通知，告知其按照仲恺区的统一部署在限期前对案涉养殖场进行自行清退工作。经庭审质证，本院根据各方当事人提交的证据，对方无异议的，本院予以确认；有异议的，在认定事实时予以参考。经审理查明，2006年2月15日，钟和芳等3人与黄罗旺等2人签订《果园承包合同》，约定由钟和芳等3人将位于广和村花果山20.1亩的果园承包给黄罗旺等2人用于开发“三鸟”养殖，承包期限为2006年3月1日至2027年3月1日。2014年8月20日，黄罗旺以“黄罗旺花果山鸡场”的名义与莞市东大饲料有限公司（以下简称“东大公司”）签订《卖买合同》，黄罗旺将鸡场的鸡棚与宿舍卖给东大公司。2014年9月15日，原告和刘志周与东大公司签订《转让合同》，东大公司将花果山鸡场的鸡棚与宿舍转让给原告和刘志周，由原告和刘志周负责交付2015年至2027年3月1日的地租给原地主钟和芳等3人。合同签订后，原告等人遂在上述鸡场从事养殖。2018年4月16日，惠州仲恺高新技术产业开发区管理委员会作出惠仲委[2018]20号《仲恺高新区管委会关于对畜禽禁养区内养殖场清理整治的通告》（以下简称“20号《通告》”），主要内容为：为做好畜禽养殖场污染防治工作，根据《畜禽规模养殖污染防治条例》、《广东省环境保护条例》、《惠州市人民政府关于划定畜禽禁养区的通告》、《关于修订》等有关规定，决定在全区范围内开展畜禽禁养区养殖场清理整治工作，现通告如下：一、将陈江、惠环、沥林、潼侨、潼湖5个镇（街道）划定为畜禽禁养区；二、自本通告发布之日起，位于畜禽禁养区内的养殖场（养殖小区）应当在2018年5月31日前进行清理搬迁或关闭，停止养殖活动，并拆除相关设施设备；逾期不履行的，将依法强制拆除或关闭……”2018年7月12日，被告向原告发出《潼湖镇人民政府关于对镇内养殖场停止供电的通知》（以下简称“《通知》”）：“为加快推进我镇辖区内畜禽养殖场有序清退工作，根据惠仲委[2018]20号《仲恺高新区管委会关于对畜禽禁养区内养殖场清理整治的通告》有关规定，我镇属于禁养区。根据仲恺区委统一部署，全镇辖区内各畜禽养殖户须于2018年8月5日（含5日前清退）。8月6日我镇将对辖区内仍未清退的畜禽养殖户进行停止供电处理，并依法强制拆除或关闭”。原告不服上述通知，诉至本院。在庭审中，原、被告均确认被告作出《通知》后未对涉案养殖场采取停止供电、强制拆除或关闭措施。本院认为，首先，关于被告向原告作出《通知》的行为是否可诉的问题。该《通知》要求原告在2018年8月5日前对养殖场自行清退，逾期则由被告强制拆除或关闭，该《通知》具有特定的具体内容，其实质是责令限期拆除决定，对原告的实际权利产生实际影响，具有可诉性。其次，关于被告向原告发出的《通知》主体、内容、程序是否合法的问题。本案涉及政府对划定畜禽禁养区内的养殖场进行关闭和拆除，根据《中华人民共和国行政强制法》第十七条和《广东省环境保护条例》第七十七条的规定，对划定畜禽禁养区内的养殖场进行关闭和拆除，应当由县级以上人民政府具体实施，不应当由作为镇级人民政府的被告发出《通知》限时拆除或关闭，故被告作出的限时拆除或关闭《通知》的主体不适格。根据《中华人民共和国行政强制法》第八条的规定，被告没有告知原告享有陈述、申辩、申请行政复议或者提起行政诉讼的权利，因此，被告作出的《通知》内容和程序均违法，原告请求撤销该《通知》，理由充分，本院予以支持。最后，关于原告请求对20号《通告》合法性附带审查的问题。惠州仲恺高新技术产业开发区管理委员会作出的20号《通告》，系其根据相关规定，在一定期限内，针对特定区域的特定养殖场在职权范围内开展畜禽禁养区养殖场清理整治工作的文件，不具有反复适用性，该《通告》不属于规范性文件，本院不予审查。综上所述，依照《广东省环境保护条例》第七十七条，和《中华人民共和国行政强制法》第八条、第十七条及《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）、（四）项的规定，判决如下：撤销被告惠州仲恺高新技术产业开发区潼湖镇人民政府于2018年7月12日对原告庞后甫作出的《潼湖镇人民政府关于对镇内养殖场停止供电的通知》。本案受理费50元（原告已缴交），由被告惠州仲恺高新技术产业开发区潼湖镇人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省惠州市中级人民法院。审判长  杨远忠审判员  邹 兴审判长  王 渊二〇一八年十一月二十七日法官助理罗韬书记员李劲毅附相关法律法规1、《广东省环境保护条例》第四十九条除法律、法规规定的禁止养殖区域外，县级以上人民政府有关主管部门可以根据当地环境承载能力和污染物排放总量控制要求，划定畜禽禁养区和限养区，报同级人民政府批准后实施，并向社会公布。畜禽禁养区内不得从事畜禽养殖业。畜禽养殖场、养殖小区应当根据养殖规模和污染防治需要，建设相应的污染防治配套设施以及综合利用和无害化处理设施并保障其正常运行；未建设污染防治配套设施、自行建设的配套设施不合格，或者未自行建设综合利用和无害化处理设施又未委托他人对畜禽养殖废弃物进行综合利用和无害化处理的，畜禽养殖场、养殖小区不得投入生产或者使用。第七十七条违反本条例第四十九条规定，在县级以上人民政府有关主管部门划定的畜禽禁养区从事畜禽养殖业的，由县级以上人民政府环境保护主管部门责令停止违法行为；拒不停止违法行为的，处五万元以上十万元以下罚款，并报县级以上人民政府责令拆除或者关闭。2、《中华人民共和国行政强制法》第八条公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政强制，享有陈述权、申辩权；有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼；因行政机关违法实施行政强制受到损害的，有权依法要求赔偿。公民、法人或者其他组织因人民法院在强制执行中有违法行为或者扩大强制执行范围受到损害的，有权依法要求赔偿。第十七条行政强制措施由法律、法规规定的行政机关在法定职权范围内实施。行政强制措施权不得委托。依据《中华人民共和国行政处罚法》的规定行使相对集中行政处罚权的行政机关，可以实施法律、法规规定的与行政处罚权有关的行政强制措施。行政强制措施应当由行政机关具备资格的行政执法人员实施，其他人员不得实施。3、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。