广西壮族自治区柳州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）桂02行终145号 上诉人(一审原告)广西浙嘉消防设施维护保养检测有限公司（以下简称浙嘉公司），住所地柳州市东环大道**东街商业楼******。 法定代表人蒋希佳，总经理。 委托代理人熊彬，广西汇力律师事务所律师。代理权限为特别授权。 委托代理人苏梦麟，广西汇力律师事务所实习律师。代理权限为诉讼代理。 被上诉人(一审被告)柳州市人力资源和社会保障局（以下奸简称柳州市人社局），住，住所地柳州市高新一路北一巷**/div> 被上诉人（一审第三人）姚光，男，1981年6月23日生，汉族，住柳州市柳**。 上诉人浙嘉公司因诉柳州市人社局社保行政处理纠纷一案，不服柳州市城中区人民法院（2018）桂0202行初10号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审判决查明：浙嘉公司与姚光的劳动关系存续期间为2013年2月1日至2014年6月10日。浙嘉公司未与姚光签订书面劳动合同，也未为姚光缴纳社会保险费。2014年9月17日，姚光等25人集体到柳州市人社局处进行投诉，要求浙嘉公司支付未签订劳动合同的两倍工资，并要求浙嘉公司为其补缴双方劳动关系存续期间的基本养老保险费和基本综合医疗保险费。柳州市人社局立案后，向浙嘉公司发出了举证通知书。浙嘉公司收到后，向柳州市人社局提交了陈述申辩意见书，认为姚光申请支付两倍工资的请求已超过了申请仲裁的时效，且认为浙嘉公司自劳动关系建立之日起已经与姚光签订了书面劳动合同，但是在谈续订劳动合同时，系姚光单方原因一直拖延不续订劳动合同。对此浙嘉公司并未提供证据予以证实。另外，浙嘉公司还提供了职工工资表，该工资表显示了职工的工资由基本工资、养老、医疗、生育、失业、加班、奖金、餐费补贴构成；刚入职的职工只领取约1300元的基本工资和加班费，无养老、医疗、生育、失业、奖金、餐费补贴；入职2个月以上的职工，基本工资大多为1150元，加上固定数额的养老、医疗、生育、失业、加班、奖金、餐费补贴，共领取约1700元；对于未出满勤的职工，浙嘉公司在计算其出勤天数的工资时，刚入职的职工以1300元作为工资基数，入职2个月以上的职工以1700元作为工资基数，并未扣除养老、医疗、生育、失业等费用。职工领取工资后，均在工资表上相应的领款人处签名。柳州市人社局经调查后，于2017年6月8日作出柳人社处决字[2017]第113号《劳动保障监察行政处理决定书》（以下简称113号处理决定），责令浙嘉公司立即支付姚光2013年3月1日至2014年1月31日期间未签订劳动合同两倍工资共计19736.00元。浙嘉公司不服，诉至法院。 一审判决认为：根据《中华人民共和国劳动合同法实施条例》第三十四条关于“用人单位依照劳动合同法的规定应当向劳动者每月支付两倍的工资或者应当向劳动者支付赔偿金而未支付的，劳动行政部门应当责令用人单位支付”的规定，柳州市人社局作为柳州市的劳动行政部门，有权责令用人单位向劳动者支付两倍工资。对于浙嘉公司认为不应由柳州市人社局受理投诉，而应通过劳动争议处理程序确定是否应当支付两倍工资的观点，根据《劳动保障监察条例》第十条第（三）项、第（四）项，第十一条第（二）项的规定，劳动保障行政部门有权对用人单位与劳动者订立劳动合同的情况实施劳动保障监察，并受理劳动者的投诉，纠正和查处违反劳动保障法律、法规或者规章的行为。因此对于姚光的投诉柳州市人社局有权受理，并在确定浙嘉公司应当支付两倍工资后责令浙嘉公司支付。故对浙嘉公司提出的柳州市人社局作出行政行为超越法定职权的观点不予支持。虽然浙嘉公司提供的工资表中显示职工的工资构成中包含了社会保险费等费用，但工资表是由浙嘉公司单方制作，职工工资的构成亦是由浙嘉公司单方确定。浙嘉公司在计算职工实际出勤天数工资时是将职工工资构成中的社会保险费一并作为工资基数进行计算的，因此职工工资构成中的社会保险费名义上是支付给职工的社会保险费补贴，实际上就是职工应得的工资。柳州市人社局以姚光实际应得工资作为计算两倍工资的依据事实清楚，并未违反法律、法规的规定。浙嘉公司认为应当扣除工资表中所列的社会保险费及姚光个人应缴纳的社会保险费后才计算两倍工资的观点无事实和法律依据，依法不予支持。至于柳州市人社局受理姚光的投诉是否超过法定时效的问题，根据《劳动保障监察条例》第二十条“违反劳动保障法律、法规或者规章的行为在2年内未被劳动保障行政部门发现，也未被举报、投诉的，劳动保障行政部门不再查处”、“违反劳动保障法律、法规或者规章的行为有连续或者继续状态的，自行为终了之日起计算”的规定，姚光与浙嘉公司劳动关系终止时间是2014年6月10日，从该日期开始起算，姚光应当在2016年6月9日之前向柳州市人社局进行投诉。而姚光在2014年9月17日就已经向柳州市人社局投诉，并未超过法定期限。综上所述，姚光要求撤销柳州市人社局作出的113号处理决定理由不充分，依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，一审判决：驳回浙嘉公司的诉讼请求。 上诉人浙嘉公司上诉称，一、一审判决认定事实不清。1、一审判决在认定姚光投诉的事实中，没有查明姚光在2014年9月17日向柳州市人社局投诉两倍工资问题时，投诉的内容是要求上诉人支付2013年2月2日至2014年1月1日期问未签订劳动合同的二倍工资。2017年1月17日，姚光在与人社局谈话过程中，将投诉内容改变为“现在我要求公司支付2013年3月1日至2014年1月31日未签订劳动合同的二倍工资差额”。两次投诉的内容是不相同的，姚光提出的2013年3月1日至2014年1月31日的二倍工资差额的请求，在2014年9月17日投诉时是没有的，是在2017年1月17日才提出的。这一重要事实一审判决选择性忽略，属于认定事实不清，导致了判决错误。该事实影响的结果包括：(1)程序上，上诉人从未接到过要求支付2013年3月1日至2014年1月31日的二倍工资差额的投诉要求，因此并未就此进行任何的申辩和答辩，更未能就此提供证据证明自己的主张。柳州市人社局却径行对该请求作出处理决定，剥夺了上诉人的合法权利，属于严重的程序错误。(2)时效上，姚光2017年1月17日提出的投诉，已经距其劳动关系解除的2014年6月超过2年，根据《劳动保障监察条例》第二十条规定，不属于柳州市人社局管辖权限范围，柳州市人社局的处理已经超越职权。二、一审判决认定事实错误。1、一审判决认定“工资表是由原告单方制作，职工工资的构成亦是由原告单方确定”完全是主观臆断、与事实不符。审查证据应当客观公正。所有单位的工资表本就是由单位制作，但是工资表经员工确认即为双方认可的事实。本案工资表的构成事项清楚列明上诉人支付给姚光的工资包括了基本工资、社会保险费用、加班费、奖金、餐费补贴、扣款等项目，对此，均有姚光签字确认，姚光确认后上诉人才将应付金额以银行转账的方式支付，并非一审判决认定的姚光仅仅是签字领工资。2、一审判决认定工资表能够证明的事实包括“刚入职的职工只领取约1300元的基本工资和加班费，……入职2个月以上的职工……入职2个月以上的职工以1700元作为工资基数”、“对未出满勤的职工……刚入职的以1300为工资基数、入职2个月以上的职工以1700元作为基数，没有扣除养老、医疗、生育、失业等费用”，这些事实认定都是错误的。(1)整个《工资表》均没有上述表述，一审判决如何得出结论？(2)《工资表》附注部分均是针对某些员工个人情况进行的计算和说明，并无上述总结性的表述。(3)上诉人的新入职员工工资视不同情况分别按照1200元、1300元、1700元计算工资；正式员工工资根据岗位不同情况分别是1150元、1200元、1750元、2700元等，并非一审判决臆断的1700元。(4)计算出勤工资的方式是上诉人的工资管理制度，在不侵害职工权益情况下是合法有效的，以工资表的形式经员工确认无异议。为维护职工权益按照高于职工实际工资的基数来计算有何问题？计算基数就能证明上诉人发给职工的社会保险费不是社会保险费？按照一审判决的逻辑，上诉人必须扣除所有附加费用后才计算出勤费，尤其是加班费，最后还是要加上社保费用。这样符合推理人的心理，但不符合上诉人的工资制度，不符合上诉人与职工之间的约定，也损害了职工的利益。(5)《工资表》足以证明，上诉人与姚光约定了工资构成、社保费用、出勤工资支付方式，该约定是合法有效的，双方均按此约定执行。柳州市人社局和一审判决没有任何依据推翻这样的约定和事实。(6)因此，一审判决以及柳州市人社局认定“原告在计算职工实际出勤天数工资时是将职工工资构成中的社会保险费一并作为工资基数进行计算”，因而推导出上诉人发放给姚光的社保费用也是工资完全没有依据，认定事实错误。三、一审判决适用法律错误。1、一审判决适用《中华人民共和国劳动合同法实施条例》第三十四条、《劳动保障监察条例》第十条第(三)、(四)项、第十一条第(二)项错误，被诉行政行为已经超越法定职权。(1)《中华人民共和国劳动合同法实施条例》第三十四条并未赋予柳州市人社局作出被诉行政行为的权力。该条规定“用人单位依照劳动合同法的规定应当向劳动者每月支付两倍的工资或者应当向劳动者支付赔偿金而未支付的，劳动行政部门应当责令用人单位支付。”即柳州市人社局的权力仅仅是在已经确定应当支付双倍工资的前提下“责令支付”，但是并不包括确定上诉人应当向劳动者支付两倍工资而未支付，换言之，上述条文并未授权予柳州市人社局“确定是否应当支付双倍工资及支付多少”的权力。因此判断“是否属于违反劳动合同法的规定应当支付两倍工资的情形”以及“支付多少”，属于上诉人与劳动者存在争议的问题，需要通过争议处理程序予以确认，法律并未赋予柳州市人社局自行决定的权力。因此一审判决适用上述条文认定柳州市人社局有权作出被诉行政行为错误。(2)《劳动保障监察条例》第十条第(三)、(四)项规定柳州市人社局的职权分别是“(三)受理对违反劳动保障法律、法规或者规章的行为的举报、投诉；(四)依法纠正和查处违反劳动保障法律、法规或者规章的行为。”第十一条“(二)用人单位与劳动者订立劳动合同的情况”。一审判决简单将上述两个条文叠加适用，就认定柳州市人社局对一切劳动纠纷都有权处理有权决定，这是严重错误的。行政处理是严格的行政行为，必须要有明确的权力依据。上述第十一条第(二)项规定授予了柳州市人社局对用人单位与劳动者订立劳动合同情况监察的权力，但《劳动保障监察条例》第二十四条也明确规定“用人单位与劳动者建立劳动关系不依法订立劳动合同的，由劳动保障行政部门责令改正”，也就是说，柳州市人社局监察用人单位与劳动者签订劳动合同情况的最终权力就是“对不签订劳动合同的，可以责令改正”。《劳动保障监察条例》再没有赋予柳州市人社局其他权力，更没有赋予其可以确定是否应当支付双倍工资、双倍工资如何计算的权力。《关于实施〈劳动保障监察条例〉若干规定》第十六条第(四)项明确规定：“因用人单位违法解除劳动合同或者故意拖延不订立劳动合同，对劳动者造成损害”、“劳动者与用人单位就赔偿发生争议的，应当通过劳动争议处理程序解决”。因此，判断是否应当支付双倍工资及支付多少应当通过劳动争议程序处理，不能由柳州市人社局自行决定。综上，柳州市人社局对用人单位与劳动者订立劳动合同情况有权受理投诉，可以责令用人单位改正不签合同的错误，但无权决定用人单位是否应向劳动者支付两倍工资、无权决定应当支付的数额。综上所述，被诉行政行为超越法定职权、认定事实不清、适用法律错误，应当予以撤销；一审判决错误。请二审依法撤销一审判决和113号处理决定。 被上诉人柳州市人社局在本案二审期间未提出答辩意见。 被上诉人姚光在本案二审期间未提出答辩意见。 经审查，本院确认一审判决确认的证据合法有效，可作为本案的定案依据。据此，本院二审查明的事实和一审判决认定的事实基本一致。另查明，一审诉讼过程中，上诉人于2017年10月20日将公司名称由原“广西浙嘉消防设施维护保养有限公司”变更为“广西浙嘉消防设施维护保养检测有限公司”，但未将该变更事项向一审法院作出说明。 本院认为，根据《中华人民共和国劳动合同法》第七十三条第二款“县级以上地方人民政府劳动行政部门负责本行政区域内劳动合同制度实施的监督管理”,《中华人民共和国劳动合同法实施条例》第三十四条“用人单位依照劳动合同法的规定应当向劳动者每月支付两倍的工资或者应当向劳动者支付赔偿金而未支付的，劳动行政部门应当责令用人单位支付”，《劳动保障监察条例》第十条“劳动保障行政部门实施劳动保障监察，履行下列职责：……(三)受理对违反劳动保障法律、法规或者规章的行为的举报、投诉；(四)依法纠正和查处违反劳动保障法律、法规或者规章的行为”、第十一条“劳动保障行政部门对下列事项实施劳动保障监察：……(二)用人单位与劳动者订立劳动合同的情况”、第十八条“劳动保障行政部门对违反劳动保障法律、法规或者规章的行为，根据调查、检查的结果，作出如下处理：……（二）对应当改正未改正的，依法责令改正或者作出相应的行政处理决定”的规定，柳州市人社局依法对本案上诉人所涉“未签订劳动合同”的违法行为具有监察处理的法定职责和权力。上诉人认为劳动行政部门无权确认“是否应当支付双倍工资及支付多少”、“被诉行政行为超越法定职权”的上诉理由系对相关法律法规的误读，混淆了行政管理职权行使和劳动者民事救济权利之间的关系，理由不能成立，本院不予采纳。本案中，根据查明的上诉人未与职工签订劳动合同的违法事实和上诉人提供的职工工资表等证据，柳州市人社局依法作出责令上诉人双倍支付工资的113号处理决定，认定事实清楚，证据充分，决定内容并无不当；一审判决予以维持是正确的。至于上诉人认为一审判决未对姚光投诉内容不一致，剥夺了其相应权利的事实予以查明，认定事实不清的上诉理由，本院认为，从案件事实来看，姚光在调查笔录中经柳州市人社局办案人员的释明对具体投诉请求的修正，不涉及对上诉人违法行为内容的实质性变更，上诉人救济权利的行使并未因此受到影响，其该项上诉理由亦不能成立。至于职工工资数额的认定问题，本院认同一审判决的分析观点，不再赘述。综上，上诉人的上诉理由不充分，其上诉请求本院不予支持；原判认定事实基本清楚，审判程序合法，判决正确，依法应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人浙嘉公司负担（已缴纳）。 本判决为终审判决。 审判长  龙海霖 审判员  覃 政 审判员  赖政权 二〇一八年十一月三十日 法官助理曾芳 书记员郭璇