甘肃省高级人民法院行政裁定书（2018）甘行终426号上诉人（原审原告）王希林。委托代理人张晓霞，北京圣运（天津）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）兰州市城关区人民政府雁北街道办事处。法定代表人刘蕾，该街道办主任。委托代理人费芳洲，该街道办工作人员。委托代理人李晓远，甘肃金城律师事务所律师。被上诉人（原审被告）兰州市公安局城关分局。法定代表人张鹏程，系该分局局长。委托代理人李伟，系该分局法制大队民警。委托代理人高宏，系该分局雁园路派出所民警。上诉人王希林因诉兰州市城关在区人民政府雁北街道办事处（以下简称城关雁北街道办）、兰州市公安局城关分局（以下简称城关公安分局）行政强制一案，不服兰州铁路运输中级法院（2018）甘71行初43号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。原审法院认为，2018年2月8日施行的《最高人民法院关于适用的解释》（法释（2018）1号）第六十四条第一款规定："行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。"《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条第一款规定："公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。"行政诉讼法规定的起诉期限是从行政相对人知道或者应当知道行政行为之日起开始计算。本案中，原告诉称其耕地上的附着物于2016年8月10日被行政机关拆除，其耕地上附着物被拆除之日即为原告知道或者应当知道行政行为作出之日，现原告于2018年2月9日向本院提起行政诉讼，没有证据证明其提起行政诉讼之前存在耽误起诉期限的情况。因此，原告的起诉超过了法定的起诉期限。综上，依照《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第六十九条第一款第（二）项、第三款之规定，裁定驳回原告王希林的起诉。上诉人王希林上诉称:1.原审裁定驳回上诉人的起诉明显属于认定事实不清,适用法律错误。上诉人系兰州市城关区高滩村村民，其合法承包的土地及地上附着物于2016年8月10日被不明身份人员非法强制毁坏。上诉人于2017年7月19日向被上诉人兰州市公安局城关分局提交《行政查处申请书》，因该分局未在法定期限内履行法定职责，故上诉人于2017年9月22日提起不履行法定职责之诉，案件审理期间，上诉人于2017年10月19日得知：2016年8月10日，由兰州市人民政府牵头组织雁北街道办事处、城管、公安、消防及区政府其他相关部门共200余人现场联合执法，非法强制毁坏上诉人承包土地及地上附着物。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定，上诉人于2018年2月6日向原审法院提起诉讼，符合六个月内起诉的法律规定。2.原审裁定适用2018年2月8日施行的《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款之规定驳回上诉人的起诉，属适用法律错误。因此条是行政机关明确告知相对人该行政行为作出的机关及内容，但未告知相对人起诉期限的，而本案上诉人只知道遭遇非法强制拆除，并不知道是何人所为，才向公安机关报请查处的，故本案不适用此条规定。另外，上诉人在2018年2月6日向原审法院提起行政诉讼，9日缴纳诉讼费。根据"法不溯及既往"的原则，原告的起诉在该司法解释生效之前，应当适用当时生效2年的规定。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条的规定，上诉人起诉公安机关不履行法定职责，是为了确定非法强制拆除的主体，其所耽误的时间属于上述法律规定的"不属于自身的原因耽误起诉期限的"情形，不应计算在法定起诉期限内。原审法院明确告知上诉人城关公安分局没有权利实施强拆，应予以撤诉，但上诉人拒绝撤销对公安机关的起诉，却以超过法定期限为由驳回起诉于法无据。综上，请求二审法院撤销原审裁定，判令原审法院继续审理本案。被上诉人城关公安分局答辩称，根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款及《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条第一款之规定，上诉人的起诉超过了法定起诉期限且无证据证明具有法定扣除起诉期限的理由。故原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。被上诉人城关雁北街道办未向二审法院提交书面答辩意见。本院认为，本案的核心问题是：上诉人对被上诉人强行拆除其合法承包经营的土地上附着物及青苗的行为提起行政诉讼，是否符合法定起诉条件。具体涉及三个问题：一、关于本案的适格被告问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。在行政诉讼中，确定适格被告的依据是所谓法定主体原则，即行政机关作出了被诉的那个行政行为，或者没有作出被申请的行政行为，并且该机关在此范围内能对争议的标的进行处分。通常情况下，法定主体原则具体包括这样两个要件：第一，谁行为，谁被告；第二，行为者，能处分。所谓"谁行为，谁被告"，既包括行政机关作出一个法律行为，也包括行政机关作出一个事实行为；既包括行政机关作出一个拒绝决定，也包括行政机关针对申请逾期不作任何答复。如果行政机关作出的是一个书面决定，那么提供这个书面决定通常就能证明被告适格。如果行政机关作出的是一个事实行为或者是不作为，原告则需要提供一些事实根据以证明确实是这个行政机关作出了一个事实行为或者逾期不作为。所谓"行为者，能处分"，指的是该行政机关不仅是被诉行政行为的实施者，也具有承担法律责任的能力。本案中，上诉人诉称其合法承包的土地及地上附着物于2016年8月10日被不明身份人员非法强制毁坏。上诉人于2017年7月19日向被上诉人兰州市公安局城关分局提交《行政查处申请书》，因该分局未在法定期限内履行法定职责，故其于2017年9月22日提起不履行法定职责之诉。在该案审理期间，被上诉人兰州市公安局城关分局向法院提交的《行政诉讼答辩状》及《关于王毓瑾等28人信访事项的办结情况报告》均明确表述：2016年8月10日，由兰州市人民政府牵头，雁北街道办事处、城管、公安、消防及区政府其他相关部门共200余人现场联合执法，对政府所征收的高滩村76亩土地进行征拆。据此，被上诉人兰州市城关区雁北街道办事处是本案适格被告应予以认定。关于被上诉人兰州市公安局城关分局是否为本案适格被告的问题。本院认为，首先，被上诉人兰州市公安局城关分局并不具有强制拆除涉案被征收土地上附着物及青苗的法定职权；其次，即使其参与了上述强制拆除的现场联合执法行动，其职责仅是防范强制拆除现场发生群体性事件的维持现场秩序行为，其并未直接实施强制拆除行为。因此，被上诉人兰州市公安局城关分局不是本案的适格被告。关于兰州市城关区人民政府是否应列为本案共同被告的问题。经审查，本案现有证据均不能证明兰州市城关区人民政府实施了涉案行政强制行为，如果被上诉人兰州市城关区雁北街道办事处在案件审理过程中，能够举证证明还有其他行政机关包括兰州市城关区人民政府实施了涉案行政强制行为，人民法院在查明其在行政强制中的地位与作用后，依法确定并追加其为共同被告。二、关于上诉人的起诉是否超过法定起诉期限的问题。《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款规定，行政机关在作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。所谓"知道或者应当知道行政行为内容"，并非要求知道行政行为所有的内容，而仅需必要内容即可，判断"必要"的具体标准主要有两个：一是能使公民、法人或者其他组织确定是否会影响其合法权益；二是能使公民、法人或者其他组织可通过起诉方式以维护其合法权益。换言之，知道或者应当知道行政行为的内容不仅包括知道行政机关已经作出行政行为，还应当包括作出行政行为的主体、认定的事实、理由、法律依据和处理内容等。即所知内容可以使起诉人知道起诉的对象是什么，知道向哪个法院提起诉讼等。本案中，上诉人所承包经营的土地被征收过程中，征收主体既未与上诉人签署补偿协议，也未依法作出责令交出土地决定，而是以多部门联合执法的形式强制拆除了涉案土地上的附着物，据此要求上诉人准确辨别强制拆除行为的实施主体明显过于苛责上诉人。因此，上诉人向兰州市公安局城关分局申请查处是哪个行政主体实施了强制拆除行为显得理所当然。虽然，城关公安分局并未按照上诉人之申请答复上诉人系哪个行政主体实施了强制拆除行为，但其在上诉人于2017年9月22日另案起诉其不履行法定职责一案审理期间，向法院提交的《行政诉讼答辩状》及《关于王毓瑾等28人信访事项的办结情况报告》均明确表述：2016年8月10日，由兰州市人民政府牵头，雁北街道办事处、城管、公安、消防及区政府其他相关部门共200余人现场联合执法，对政府所征收的高滩村76亩土地进行征拆。上述《行政诉讼答辩状》的落款日期为2017年9月28日，上诉人自称其知道上述内容之日为2017年10月19日，至此，上诉人针对强制拆除行为提起诉讼的条件方才具备，其于2018年2月6日向原审法院提交诉讼材料并未超过法定起诉期限。原审裁定认定上诉人的起诉超过法定起诉期限属认定事实不清、适用法律错误，本院予以纠正。三、关于本案的管辖法院问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第十五条第一项规定，对县级以上地方人民政府所作的行政为提起诉讼的案件，由中级人民法院管辖。如果案件属于共同诉讼，数个被告中既包括县级以上地方人民政府，又包括低于县级以上地方人民政府的其他行政机关，则采取"就高不就低"的原则，由中级人民法院管辖。本案中，上诉人起诉时所列被告为兰州市城关区人民政府、兰州市城关区雁北街道办事处、兰州市公安局城关分局，而适格被告为兰州市城关区雁北街道办事处，依法应由基层人民法院管辖。但是，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十四条第一款"上级人民法院有权审理下级人民法院管辖的第一审行政案件"之规定，兰州铁路运输中级法院对本案亦具有管辖权。综上所述，原审裁定认定事实不清、适用法律错误，本院予以纠正。上诉人的部分上诉理由成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（三）项、第一百零九条第一款之规定，裁定如下：一、撤销兰州铁路运输中级法院（2018）甘71行初43号行政裁定；二、驳回原审原告王希林针对兰州市公安局城关分局的起诉；三、本案指令兰州铁路运输中级法院继续审理。审判长 何克祥审判员 陈金瑞审判员 吕 强 二Ｏ一八年十一月二十二日书记员 陈 瑶