辽宁省高级人民法院行 政 裁 定 书（2018）辽行终1234号上诉人（原审原告）阜新蒙古族自治县东梁镇镇东煤矿，住所地阜新蒙古族自治县东梁镇镇东东梁村。负责人商柏臣，系该矿经理。委托代理人杨杰，系北京市亿嘉律师事务所律师。委托代理人李立新，系北京市安博律师事务所律师。被上诉人（原审被告）阜新蒙古族自治县人民政府,住所地辽宁省阜新蒙古族自治县文化路东段。法定代表人吴青林，系该县政府县长。阜新蒙古族自治县东梁镇镇东煤矿（以下简称东梁镇镇东煤矿）因诉阜新蒙古族自治县人民政府（以下简称阜蒙县政府）确认行政决定违法一案，不服阜新市中级人民法院（2018）辽09行初6号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审原告东梁镇镇东煤矿起诉称：2017年5月23日，被告向原告出示了阜蒙县政府关于依法关闭相关煤矿企业的决定，告知原告经县政府决定，对原告矿井实施关闭。早在2017年2月，被告作出关闭决定后，就采取派人24小时看守矿井，采取劝说、利诱、胁迫等手段让原告同意关闭矿井，原告被逼无奈，只得同意关闭矿井。在被告要求下原告不得已将矿井所有井口永久性填埋、封死。原告曾多次要求将井下设备运出，以减少损失，被告明确拒绝。原告系合法开办的采煤企业，持有合法的营业执照、采矿许可证、安全生产许可证等证照，多年来一直按照被告要求进行技改升级，原告的公司非因法定事由、法定程序合法经营权和采矿权不可剥夺，矿井设备等财产不能被毁损、破坏。被告作出的关闭决定未经法定程序、未与原告充分协商、未对原告损失合理赔偿即决定关闭矿井，明显违反法律规定。国务院国发[2016]7号《关于煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》（以下简称国务院意见）规定，化解过剩产能的基本原则要市场倒逼与政府支持相结合；充分发挥市场机制作用和更好发挥政府引导作用，用法治化和市场化手段化解过剩产能。原告被关闭的矿井不属于该意见第二条规定的情形，被告应根据国务院意见的规定，用法治化和市场化手段进行过剩产能化解工作，而不能采用一刀切的方式强令所有年产9万吨以下煤矿企业关停，被告的关闭决定违反了国务院意见的规定，也没有法律依据，为维护原告合法权益，故请求人民法院：1、依法确认被告2017年5月23日作出的关闭原告矿井的决定违法；2、本案诉讼费由被告承担。原审被告阜蒙县政府答辩称：1、被告的行政行为不存在违法之处。被告是依据国务院国发[2016]7号《关于煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》、国务院办公厅国办发[2013]99号《关于进一步加强煤矿安全生产工作的意见》、辽宁省人民政府《关于做好煤炭行业淘汰落后产能工作的通知》、辽宁省发改委辽发改煤炭[2017]310号《关于加快推进化解煤炭过剩产能工作的通知》及中共阜新蒙古族自治县阜蒙委发[2017]9号文件的要求来完成关闭煤矿的具体工作，本身不存在违法之处，原告的请求无事实和法律依据；2、被告在关闭煤矿前曾多次与原告协商，欲与原告签订煤矿关闭退出协议书，由于原告提出无理要求，致使双方不能达成一致意见，因此责任不在被告；3、被告在强行关闭煤矿前，依法向原告下发了关于关闭煤矿的通知，向原告履行了告知程序；4、被告依据国家相关政策及文件规定关闭原告的煤矿，其行为是正当的合法行为，不存在侵害原告权益及给原告造成经济损失的情形，原告请求赔偿于法无据。故请求人民法院驳回原告的诉讼请求。原审查明：原告所属企业已取得了营业执照、安全生产许可证及采矿许可证，系年产4万吨的煤矿。2017年1月20日，辽宁省人民政府作出了《关于做好煤炭行业淘汰落后产能工作的通知》，该通知明确产能9万吨以下煤矿全部关闭退出并立即停止生产。2017年5月2日，辽宁省发改委作出辽发改煤炭[2017]310号《关于加快推进化解煤炭过剩产能工作的通知》，该通知提出在2017年5月30日全面完成关闭煤矿验收工作的要求。2017年2月28日，阜新市政府作出阜政[2017]37号《阜新市人民政府关于阜新市2017年化解煤炭过剩产能实施方案的报告》，该报告要求2017年3月6日至5月10日，有关县区政府和有关部门对确定的矿井组织实施关闭，达到关闭标准。原告煤矿在该报告附件2阜新市关闭45家年产9万吨以下矿井名单之中。2017年5月5日，被告作出阜蒙政[2017]134号《阜蒙县政府关于依法关闭阜新天马煤矿有限公司等17家煤矿的通知》，原告煤矿在该通知附件关闭矿井名单之中，该通知原告已收到。2017年5月23日，被告对原告作出关于依法关闭相关煤矿企业的决定，该决定原告已收到。2017年5月28日，被告对原告所有的煤矿进行强制关闭。原审认为：本案系煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展引发的争议，原告东梁镇镇东煤矿的起诉不属于人民法院受案范围。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款（一）项之规定，裁定：驳回原告东梁镇镇东煤矿的起诉；案件受理费50.00元，退还给原告东梁镇镇东煤矿。东梁镇镇东煤矿上诉称：相关法律及司法解释并没有将本案排除在人民法院行政诉讼受案范围的规定，原审裁定驳回起诉适用法律错误；对上诉人提出的规范性文件合法性进行附带审查的请求，应当予以审理；被上诉人强制关闭上诉人煤矿行为违法，由此给上诉人造成的损失，应当承担赔偿责任。阜蒙县人民政府未向本院提交二审答辩意见。本院二审查明的事实与原审一致，本院予以确认。另查明，东梁镇镇东煤矿诉阜蒙县政府确认强制关闭煤矿行为违法并赔偿一案，阜新市中级人民法院已经作出（2017）辽09行初46号行政裁定，东梁镇镇东煤矿不服该裁定已向本院提出上诉。东梁镇镇东煤矿在该案中的诉讼请求为：撤销阜新市中级人民法院（2017）辽09行初46号行政裁定书，裁定阜新市中级人民法院审理上诉人起诉被上诉人行政决定违法一案。本院认为：《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零九条规定：“第二审人民法院经审理认为原审人民法院不予立案或者驳回起诉的裁定确有错误且当事人的起诉符合起诉条件的，应当裁定撤销原审人民法院的裁定，指令原审人民法院依法立案或者继续审理。”根据上述规定，对于原审裁定驳回起诉的案件，二审除对原审裁定驳回起诉的理由是否正确进行审查外，还应当对当事人的起诉是否符合其他起诉条件进行审查。只有在原审裁定驳回起诉确有错误，且当事人的起诉又符合其他起诉条件时，二审才能裁定撤销原审人民法院的裁定，指令原审人民法院继续审理。首先，原审以本案系煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展引发的争议，不属于人民法院行政诉讼受案范围为由裁定驳回起诉，论理不当：《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款以肯定方式列举了十二种属于人民法院行政诉讼受案范围的情形，其中第十二项规定人民法院受理公民、法人或者其他组织认为行政机关侵犯其人身权、财产权等合法权益提起的行政诉讼。第十三条又以否定方式列举了四种不属于人民法院行政诉讼受案范围的情形。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》在第一条第一款中规定了“公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。”同时，在第二款中又以否定方式列举了不属于人民法院行政诉讼受案范围的十种情形。本案中，阜蒙县政府作出依法关闭相关煤矿企业的决定虽然是为了落实国家关于煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展的相关政策，但相关法律、法规及司法解释并未将行政机关为了落实国家政策而作出的行政行为排除在人民法院行政诉讼的受案范围之外。东梁镇镇东煤矿认为阜蒙县政府作出的关闭煤矿决定侵犯了其合法的财产权利，向人民法院提起行政诉讼，符合上述法律及司法解释规定的人民法院行政诉讼受案范围。其次，东梁镇镇东煤矿提起的本案诉讼，不符合司法解释规定的起诉条件，原审裁定驳回起诉结论正确：《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：…（六）重复起诉的…。”第一百零六条规定：“当事人就已经提起诉讼的事项在诉讼过程中或者裁判生效后再次起诉，同时具有下列情形的，构成重复起诉：（一）后诉与前诉的当事人相同；（二）后诉与前诉的诉讼标的相同；（三）后诉与前诉的诉讼请求相同，或者后诉的诉讼请求被前诉裁判所包含。”本案中，东梁镇镇东煤矿以阜蒙县政府为被告，针对案涉关闭煤矿行政行为已经向人民法院提起请求确认违法并赔偿的诉讼，前诉正在二审诉讼过程中，前诉与本诉的案件当事人、诉讼标的相同，且前诉的诉讼请求包含了本诉的基础诉讼请求，属于重复起诉。尽管东梁镇镇东煤矿在本诉中除请求确认阜蒙县政府作出的关闭煤矿决定违法外，还增加了对作出关闭决定所依据的规范性文件的合法性进行附带审查的诉讼请求，但对规范性文件合法性进行审查具有“附带”性，不能脱离基础诉讼请求而独立存在。在基础诉讼请求被前诉所包含的情况下，不能以当事人增加了对规范性文件进行附带审查的诉讼请求而否定重复起诉的构成。因此，东梁镇镇东煤矿提起的本诉不符合司法解释规定的起诉条件，原审裁定驳回起诉结论正确。综上，原审裁定驳回起诉虽论理不当，但裁定结论正确，本院予以维持。上诉人东梁镇镇东煤矿的上诉理由不能成立，其上诉请求，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  马兆河审判员  冯伟顺审判员  史振芳二〇一八年十一月十五日法官助理谢丽书记员田慧敏