海南省三亚市城郊人民法院   行政判决书   （2018）琼0271行初193号   原告黄金波，男，1971年4月24日出生，汉族，住三亚市。   原告戴佑尾，男，1970年10月5日出生，汉族，住三亚市。   委托代理人李春禹，北京在明律师事务所律师。   被告三亚市吉阳区城市管理局，住所地三亚市榆亚路**。   法定代表人李灵，该局局长。   委托代理人梁静，该局工作人员。   委托代理人苏晓勇，海南同玺律师事务所律师。   原告黄金波、戴佑尾诉被告三亚市吉阳区城市管理局（以下简称吉阳区城管局）行政处罚纠纷一案，于2018年5月21日向本院提起行政诉讼。本院于2018年5月23日立案后，于2018年6月5日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年6月26日公开开庭审理了本案。原告黄金波、戴佑尾及委托代理人李春禹，被告吉阳区城管局的委托代理人梁静、苏晓勇到庭参加诉讼。本案现已审理终结。   本案被诉行政行为：2017年12月27日，被告向原告黄金波、戴佑尾作出三吉城管（一大队）罚决字[2016]第453号《行政处罚决定书》（以下简称453号《处罚决定》），认定黄金波、戴佑尾未经规划部门批准，未取得建设工程规划许可证，在三亚市××区第18网格区域内建成一栋房屋，该房屋建至主体五层局部六层封顶，框架结构，占地面积195平方米，建筑面积1072.5平方米，已装修入住。上述建房行为违反了《中华人民共和国城市规划法》第三十二条和《海南经济特区城市规划条例》第三十八的规定，依据《中华人民共和国城市规划法》第四十条、《海南经济特区城市规划条例》第六十三条的规定，责令黄金波、戴佑尾自决定书送达之日起三日内拆除违法建筑。   原告黄金波、戴佑尾诉称，原告的房屋位于三亚市××区号，在此居住已经十几年了。2017年11月，原告向法院起诉被告作出的《强制执行决定书》案件开庭时知道被告向原告作出的《行政处罚决定书》，称被告执法人员巡查时发现原告未经规划部门批准，未取得建设工程规划许可证，在三亚市××区房屋。被告认为原告的建设行为违法，作出责令原告三日内自行拆除违法建筑的行政处罚决定。原告认为被告不具有确认原告房屋属于违法建筑的职能，依据《中华人民共和国城乡规划法》的相关规定，只有县级以上城乡规划部门才有权依照法定程序确认原告房屋是否违反相关规划。在未经县级以上城乡规划部门确认前，被告无权对原告的房屋作出处罚。而且被告对于原告的涉案房屋建设情况均未查清，依据《行政处罚法》第三十条的规定，违法事实没有查清的情况下不应给予处罚。原告房屋建成至今已经十多年，依据《行政处罚法》第二十九条的规定，已经超出了处罚时效，即使是确认建设行为违法也不应再处罚。因此，被告作出的处罚决定书违反法律规定，应当予以撤销。综上，请求法院判决：撤销被告作出的453号《处罚决定》。   原告黄金波、戴佑尾向本院提交453号《处罚决定》和《户口薄》作为证据材料，予以证明本案所诉被告违法行政行为的存在，原告系月川居委会居民，原告一家人在2005年12月15日之前已经在月川居住生活，房屋建设完成于2008年之前。   被告辩称，一、被告对吉阳辖区内的违法建筑作出处理有法可依。根据《行政处罚法》第十六条、《行政强制法》第十七条、《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》（国发﹝2002﹞17号）、《海南省人民政府关于同意三亚市人民政府开展综合行政执法试点工作的批复》（琼府函﹝2004﹞91号）、《三亚市人民政府关于推进综合行政执法试点工作的决定》（三府﹝2004﹞184号）以及《海南省查处违法建筑若干规定》第四条的规定，城市管理综合行政执法机关可以依照城乡规划方面的法律、法规、规章查处辖区内的违法建设行为。被告系三亚市吉阳区设立的城市管理综合行政执法机关。《中共三亚市委、三亚市人民政府关于印发三亚市行政区划调整区级机构设置方案的通知》（三发﹝2014﹞6号）、《三亚市吉阳区机构编制委员会关于印发三亚市吉阳区城市管理局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》的规定，吉阳区设置三亚市吉阳区城市管理局，挂三亚市吉阳区综合行政执法局牌子。吉阳区政府成立后，三亚市综合行政执法局原在吉阳区的执法职能交由吉阳区城市管理局行使，其中就包含了行使城乡规划方面法律、法规、规章规定的处罚权，依法强制拆除作出责令停止建设或者限期拆除的决定后不停止建设或者逾期不拆除的违法建设。被告查处原告违法建筑时，三亚已经撤镇设区，因此被告有权查处吉阳区范围内的所有建筑。二、被告作出的《行政处罚决定书》认定事实清楚、适用法律正确、程序合法。1、被告执法人员在吉阳区月川社区巡查过程中发现原告涉嫌违法建设。被告执法人员在发现涉案建筑可能系违法建筑后，依法向原告制作并送达了《接受调查询问通知书》，但原告无正当理由拒绝接受被告的询问调查。2、被告依照法定程序向原告制作并送达《行政处罚告知书》，因原告未能在规定期限内提交涉案房屋的有关报建材料，也拒绝自行拆除违法建筑，被告依法制作送达《行政处罚决定书》。被告依法送达上述法律文书，制作送达回证，并拍照记录。文书上告知了原告有申诉、辩解、复议或诉讼的权利，依法保障了原告的知情权和救济权。3、经海南省人民政府批准的《三亚市城市总体规划（1995-2010）》明确了三亚市城市规划区范围：东起藤桥，西至××镇，面积1250平方公里。可见，月川社区所在区域位于城市规划区范围内。原告在城市规划区范围内建设房屋，应当依照《中华人民共和国城市规划法》、《中华人民共和国城乡规划法》的有关规定依法报建。但是，原告至今未能提供建设工程规划许可证或有关规划报建手续。原告在未经规划部门批准，未取得工程规划许可证的情况下，擅自建设房屋，已经违反上述法律的有关规定。4、原告没有在法定期限内对行政处罚决定提起行政复议或行政诉讼，该处罚决定已经生效。原告以不知道被告对其作出行政处罚决定为由提起本次诉讼，却又无法提供相关证据予以证明，原告的起诉，已超过了《行政诉讼法》第四十六条规定的六个月起诉期限，应予驳回其起诉。5、被告作出处罚决定并未超过处罚时效。原告至今未办理规划审批手续，未取得建设工程规划许可证，违法建设的行为处于持续状态，属于《行政处罚法》第二十九条第二款规定的，违法行为有持续或连续状态的，从行为终了之日起计算处罚期限的情形，因此被告作出处罚决定并未超过处罚时效。综上，请求法院在查清事实后，驳回原告的起诉。   被告向本院提交了以下证明被诉行政行为合法的证据、依据：1、《立案审批表》、现场检查记录；2、违建现场图、图片说明。证据1、2予以证明被告工作人员在巡查过程中发现原告涉嫌违法建设后，立案查处的事实。3、《接受调查询问通知书》、《送达回证》、图片说明及无询问（调查）笔录。予以证明被告向原告依法作出并送达《接受调查询问通知书》，通知其在规定时间内提交证明材料，接受调查，但原告并未在规定期限内到被告处接受调查。4、《行政处罚告知书》、《送达回证》及图片说明；5、《行政处罚决定书》、《送达回证》及图片说明。证据4、5予以证明被告向原告作出《行政处罚告知书》和《行政处罚决定书》，责令原告限期拆除，并告知救济途径，上述两份文件均已依法向原告送达。   经庭审质证，关于被告提交的证据：原告对证据1的真实性、合法性及证明内容均有异议，对关联性予以认可；原告对证据2的合法性及证明内容均有异议；原告对证据3的真实性、合法性、关联性均不予认可，对证明内容也有异议，认为被告不能适用留置送达；原告对证据4、5的真实性、合法性、关联性均不予认可，对证明内容也有异议，认为被告不是合法的处罚主体，也不能适用留置送达。关于原告提供的证据，被告对证据1的真实性、合法性、关联性均无异议；对证据2的关联性有异议，认为该证据与本案没有关联。   对上述证据本院认证如下：被告提供的证据均符合证据的客观性、合法性、关联性原则，可作为认定本案事实的根据。   经审理查明，2017年12月6日，被告吉阳区城管局在巡查时发现，原告在三亚市××区第18网格区域内建成一栋房屋，该房屋建至主体五层局部六层封顶，框架结构，占地面积195平方米，建筑面积1072.5平方米，已装修入住。被告经绘图拍照后，作出并送达三吉城管（一大队Ⅰ）询字[2017]第18-99号《接受调查询问通知书》，通知原告携带身份证、户口本、土地权证及规划报建审批手续等相关资料，于2017年12月7日9时到吉阳区城管局一大队接受调查询问，但原告逾期未接受调查询问。2017年12月12日，被告对原告作出并送达三吉城管（一大队）罚告字[2017]第453号《行政处罚告知书》，告知原告拟对其作出行政处罚的事实、理由和依据，以及申辩、陈述和要求听证的权利。2017年12月27日，被告对原告作出三吉城管（一大队）罚决字[2016]第453号《行政处罚决定书》，认定原告未经规划部门批准，未取得建设工程规划许可证，在三亚市××区第18网格区域建设房屋的行为违反了《中华人民共和国城市规划法》第三十二条和《海南经济特区城市规划条例》第三十八的规定，依据《中华人民共和国城市规划法》第四十条、《海南经济特区城市规划条例》第六十三条的规定，决定责令原告自行政处罚决定书送达之日起三日内拆除上述违法建设建筑物。2018年6月19日，被告将涉案房屋予以强制拆除。   另查，被告为三亚市吉阳区机构编制委员会决定设置，同时挂三亚市吉阳区综合行政执法局牌子。其具体职能包括：行使城乡规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权，依法强制拆除作出责令停止建设或者限期拆除的决定后不停止建设或逾期不拆除的违法建筑。   又查，1999年12月修编的《三亚市城市总体规划》（1995年至2010年）明确，三亚市主城区范围为：西起海坡，北接高速公路规划线，东至田独和榆林湾，面积172.76平方公里。三亚市吉阳区月川社区位于三亚市主城区规划内。   再查，原告在提起本案诉讼前，曾于2017年9月18日以三   亚市吉阳区城市管理局为被告，向本院提起行政诉讼〔案号为：（2017）琼0271行初309号〕，请求撤销被告作出的三吉城管（一大队）罚决字（2016）第401号《行政处罚决定书》，我院于2017年11月23日作出判决，撤销了被告作出的三吉城管（一大队）罚决字（2016）第401号《行政处罚决定书》。之后，被告针对涉案房屋又于2017年12月27日作出本案的453号《处罚决定》，原告再次不服，诉至我院。原告在本案提起诉讼前，并未于2017年11月向我院起诉被告作出《强制执行决定书》的行政行为。   本院认为，首先，关于被告作出453号《处罚决定》是否超越职权的问题。《中华人民共和国行政处罚法》第十六条规定，国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权。《海南省查处违法建筑若干规定》第四条第三款规定，市、县（区）、自治县人民政府城乡规划主管部门、城市管理综合行政执法机关按照各自职责，负责查处城镇违法建筑。2014年，三亚市撤镇设区后，三亚市吉阳区人民政府设置吉阳区城管局，并发文明确该局为主管全区综合行政执法工作的工作部门，行使城乡规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权，依法强制拆除作出责令停止建设或者限期拆除的决定后不停止建设或者逾期不拆除的违法建筑。据此，被告作为吉阳区的城市管理综合行政执法机关，对吉阳区范围内的违法建设行为依法具有行政处罚权，其作出453号《处罚决定》并未超越职权。   其次，关于被告作出的453号《处罚决定》是否超过处罚时效的问题。根据本案查明的事实，原告自实施建设涉案房屋至今，没有履行申办房屋报建的法定义务，而被告作出453号《处罚决定》所处罚的就是原告未取得建设工程规划许可证而擅自建房的行为。本案中，无论原告在建房之时还是房屋建成之后，均未依法履行报建义务，其违法行为处于持续状态。在此情况下，被告对其作出行政处罚，没有超过法定时效。   再次，关于被告作出453号《处罚决定》的行政行为依据是否充分，程序是否合法，适用法律是否正确的问题。一、《中华人民共和国土地管理法》第六十三条规定，农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。本案中，原告未提交涉案房屋用地的合法土地来源证明，原告在吉阳区月川社区的集体土地上建设涉案房屋，已经违反了《中华人民共和国土地管理法》的前述规定。另据《三亚市城市总体规划（1995-2010）》所划定的三亚市主城区规划范围内，吉阳区月川社区位于城市规划区内，原告未依法取得建设工程规划许可证，擅自在吉阳区月川社区建设涉案房屋，且该房屋存续至今，其行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定。据此，被告对其处于持续状态的违法建设行为作出453号《处罚决定》，具有事实根据和法律依据。二、从处罚程序方面看，被告在查处原告违法建房行为的过程中，已向原告送达《接受调查询问通知书》、《行政处罚告知书》等一系列执法文书，要求其提供有关涉案房屋的报建材料及土地权证等其他资料，并告知了拟作出行政处罚的事实、理由、依据以及陈述、申辩和要求听证的权利。被告根据调查情况作出453号《处罚决定》，之后又向原告送达了上述法律文书，其处罚程序符合《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、第三十二条、第三十八条及第三十九条的相关规定，行政处罚程序合法。三、从法律适用方面看，鉴于原告建设涉案房屋一直未取得建设工程规划许可证，其违反规划的事实状态始终存在，故被告对其持续至今的违法建设行为进行处罚，应适用现行有效的《中华人民共和国城乡规划法》的相关规定。现被告依据已于2008年1月1日废止的《中华人民共和国城市规划法》的相关规定作出行政处罚，属对法律适用问题的理解错误，本院予以纠正。   综上，被告作出的453号《处罚决定》虽然在法律适用上认识有误，但处罚依据充分，符合法定程序，实体处理结果正确。原告的诉讼请求缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：   驳回原告黄金波、戴佑尾的诉讼请求。   案件受理费50元，由原告黄金波、戴佑尾负担。   如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于海南省三亚市中级人民法院。   审判长 柴 华   审判员 史 海   审判员 蔡智勇     二〇一八年十一月十六日   书记员 李豆豆   附：相关法律条文   《中华人民共和国行政诉讼法》   第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。