湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2018）湘行终924号上诉人（原审原告）：杨艳君，女，1961年5月4日出生，汉族，住常德市鼎城区。被上诉人（原审被告）：常德市鼎城区人民政府。住所地：常德市鼎城区红云街道临沅路。法定代表人：朱金平，该区区长。委托代理人：吴礼明，湖南云济律师事务所律师。委托代理人：杨华，常德市鼎城区国有土地上房屋征收与补偿工作办公室工作人员。被上诉人（原审被告）：常德市人民政府。住所地：湖南省常德市朗州路**。法定代表人：曹立军，该市市长。委托代理人：曾晓红，该政府法制办公室工作人员。委托代理人：全冠吉，该政府法制办公室工作人员。上诉人杨艳君因与被上诉人常德市鼎城区人民政府(以下简称鼎城区政府)、常德市人民政府(以下简称市政府)房屋征收补偿决定及行政复议一案，不服湖南省常德市中级人民法院（2016）湘07行初27号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。原审查明：2015年8月28日，鼎城区政府发布鼎征办告字(2015)6号《关于临江棚户区改造项目A02地块房屋征收范围的公告》，公布了房屋征收范围，并在临江棚户区改造项目公示栏进行了公示。杨艳君的房屋位于被征收的范围内。临江棚户区改造项目经湖南省住房和城乡建设厅复函同意。并经常德市鼎城区发展和改革局、常德市规划局鼎城分局、常德市鼎城区国土资源局确认符合鼎城区国民经济和社会发展规划、常德市城市总体规划和武陵镇土地利用总体规划。2015年2月10日，鼎城区发展和改革局将棚户区改造纳入了2015年国民经济和社会发展计划报告。2月11日，鼎城区十六届人民代表大会第五次会议关于鼎城区2014国民经济和社会发展计划执行情况与2015年国民经济和社会发展计划形成决议。8月25日，鼎城区发展和改革局关于鼎城区临江棚户区改造项目符合国民经济和社会发展规划的函，明确临江棚户区改造项目A02地块符合鼎城区国民经济和社会发展规划。12月24日，鼎城区红云街道办事处向鼎城区政府呈报了《鼎城区临江棚户区改造项目A02地块房屋征收社会稳定风险评估报告》。12月29日，鼎城区政府做出常鼎政征公告(2015)8号《临江棚户区改造项目A02地块房屋征收决定》，载明：因公共利益需要，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，鼎城区政府决定对临江棚户区改造项目A02地块规划蓝线图范围内房屋实施征收。征收范围为江南城区善德路、德安路、临沅路、运达巷合围区域内所有建(构)筑物及设备设施实施征收。房屋征收部门为常德市鼎城区国有土地上房屋征收与补偿工作办公室。征收实施单位为鼎城区红云街道办事处。征收实施期限自本公告发布之日起2个月内。该房屋征收决定的附件为《临江棚户区改造项目A02地块房屋征收补偿方案》，载明了房屋征收范围、房屋征收实施部门和实施单位、征收实施期限、征收补偿方式、征收补偿内容等事项。其中征收补偿方式：被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。征收非住宅房屋，原则上采用货币补偿。上述关于房屋征收评估信息公告、协商选定评估机构公告，投票选定评估机构情况的公告及《房屋征收补偿安置方案》(征求意见稿)及修改情况均在被征收范围内进行了张贴。2016年3月1日，鼎城区政府向杨艳君送达了湖南公信房地产评估经纪有限公司湘公房征字(2015)第28-H100号《分户评估报告书》，同时向杨艳君送达了湘公房征字(2015)装饰装修第28-H100号《装饰装修评估报告书》。同年3月10日，杨艳君以评估公司丈量面积不合理，评估价格不合理提出异议，湖南公信房地产评估经纪有限公司于3月15日作出关于对杨艳君《房屋评估价格异议》答复函。认定该公司出具的估价结果较为客观、公正，应予维持。并告知杨艳君如仍有异议，可向常德市房地产价格评估专家委员会申请鉴定。但杨艳君在法定期限内并未向专家委员会申请鉴定。鼎城区政府多次给杨艳君做工作，但双方未能达成一致意见。2016年3月25日，鼎城区政府向杨艳君送达了常鼎政征补决(2016)第2号《房屋征收补偿决定书》（以下简称房屋征收补偿决定），其作出的征收补偿决定如下：一、对被征收人给予房屋征收补偿，被征收人可以选择货币补偿或产权调换的补偿方式。1.选择货币补偿方式的，房屋价值(不含室内装饰装修、附属设施)补偿费为762031元；室内装饰装修、附属设施补偿费为141223元；搬家费2000元；3个月临时安置补助费3600元，以上共计为908854元，已由区征收办足额存储，被征收人可随时领取。2.选择房屋产权调换方式的，被征收人用于产权调换房屋的补偿价值为663773元，室内装饰装修、附属设施补偿费为141223元；搬家费4000元；供产权调换的房屋位于A02地块内回迁安置房，被征收人应在补偿决定书送达之日起15日内书面选择产权调换房屋，并按征收补偿方案的规定相互找补产权调换房屋的差价。在过渡安置期间，房屋征收部门将按规定对被征收人支付临时安置费。逾期不选择产权调换房屋或未按征收补偿方案的规定相互找补产权调换房屋差价的，视为放弃产权调换的补偿方式，只对被征收人进行货币补偿。二、限被征收人自本补偿决定书送达之日起15日内，从被征收房屋内搬出并腾出房屋。被征收人对本补偿决定不服的，可以自本补偿决定书送达之日起60日内依法向市政府申请行政复议，也可以自本补偿决定书送达之日起6个月内，依法向人民法院提起行政诉讼。杨艳君不服该征收补偿决定，于3月28日向市政府提出行政复议申请：一、请求撤销鼎城区政府对其作出的房屋征收补偿决定；二、请求合法合理裁定拆迁补偿方案。市政府于5月3日作出常政复决议字[2016]16号《行政复议决定书》，决定维持鼎城区政府所作房屋征收补偿决定。并交待了不服有向人民法院起诉的权利。杨艳君仍不服，向原审法院提起本案诉讼，请求：撤销鼎城区政府房屋征收补偿决定，由人民法院重新作出拆迁补偿安置；撤销市政府作出的常政复决议字[2016]16号行政复议决定。原审认为：杨艳君对于鼎城区政府作出房屋征收补偿决定的主体资格、征收行为的正当性无异议。因此，本案的争议焦点在于：临江棚户区改造项目A02地块是否属于公共利益；鼎城区政府作出行政行为的程序是否合法，认定的事实是否清楚。市政府在复议过程中程序是否合法。一、临江棚户区改造项目A02地块是否属于公共利益。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条规定，为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一的，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：(一)国防和外交的需要；(二)由政府组织的能源、交通、水利等基础设施建设的需要；(三)由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾、减灾、文物保护、社会福利，市政公用事业的需要。(四)由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要。(五)由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中，基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；(六)法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。《常德市住房保障“十二五”发展规划》中，将棚户区改造列入住房保障年度计划和任务。而对于棚户区的认定，湖南省人民政府办公厅《关于推进城市和国有工矿棚户区改造工作的实施意见》中有明确界定：城市和国有工矿棚户区是指国有土地上简易结构房屋较多、建筑密度较大，房屋建成年限较长、使用功能不全、基础设施简陋、安全隐患突出的居住区域。临江棚户区改造项目A02地块与以上棚户区界定完全一致，故该棚户区改造项目属于旧城改造，属于公共利益的范畴。杨艳君认为临江棚户区改造项目A02地块棚该项目不属公共利益的需要，不符合国民经济和社会发展规划，土地利用总规划，城乡规划，以及国民经济和社会发展年度计划，没有保护被征收人的合法权益，鼎城区政府无权作出该征收决定的请求，不予支持。二、鼎城区政府作出的房屋征收补偿决定的程序是否合法，认定的事实是否清楚。临江棚户区改造项目A02地块作为棚户区改造项目，符合鼎城区武陵镇土地利用总体规划，并经湖南省住房和城乡建设厅批复同意，已纳入湖南省2013至2017年棚户区改造规划。鼎城区政府进行的临江棚户区改造项目A02地块的棚改活动符合鼎城区国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城市规划等规划要求，并被纳入鼎城区2015年国民经济和社会发展计划，房屋征收补偿方案公布后，征求了公众意见，征求意见期限亦符合法律规定。在作出房屋征收决定前，受委托单位作出了社会稳定风险评估报告。并以投票的方式选定了房屋评估机构，对被征收的房屋进行了评估。征收补偿费用已经进行了专户存储，专款专用。房屋征收决定在作出之后进行了公告，载明了征收范围、征收补偿方案、救济途径等内容。上述征收程序均符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定。杨艳君关于此次房屋征收的房屋评估机构选择并没有由被征收人协商选定、没有收到《房屋评估价格异议》答复函，没有在进行房地产价格评估专家委员会鉴定的情况下做出征收补偿决定的程序明显违法；鼎城区政府采用的补偿标准较低等理由，均没有事实与法律依据，故对其请求不予支持。因杨艳君在征收补偿方案确定的签约期限内未与房屋征收部门达成补偿协议，鼎城区政府遂按照征收补偿方案作出房屋征收补偿决定是正当的。因此，鼎城区政府作出房屋征收补偿决定程序合法，认定的事实清楚，杨艳君认为征收房屋评估价格过低，丈量面积不准，损害了其合法权益的诉请不能成立。对其请求不予支持。三、市政府作出行政复议决定程序是否合法。2016年3月28日，市政府作为法定的行政复议机关，对杨艳君的复议申请当日予以登记受理。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十三条关于行政复议机关负责法制工作的机构应当自行政复议申请受理之日起七日内，将行政复议申请书副本或者行政复议申请笔录复印件发送被申请人之规定，于同日将行政复议申请书副本及行政复议答辩通知发送给鼎城区政府。4月29日，市政府根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条关于“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见”的规定，法制部门向市政府提出杨艳君不服鼎城区政府房屋征收补偿决定行政复议案审理报告并报送审签。经行政复议机关的负责人同意，于5月3日向杨艳君作出常政复决字[2016]16号《行政复议决定书》，并于5月5日送达给杨艳君，故市政府的行政复议程序合法。综上所述，鼎城区政府作出房屋征收补偿决定程序合法，认定事实清楚，证据充分，适用法律正确。市政府行政复议程序合法。杨艳君的诉讼主张及诉讼请求没有事实与法律依据，对其请求不予支持，据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回杨艳君的诉讼请求。本案原审案件受理费50元，由杨艳君负担。杨艳君不服原审判决，上诉称：1.原审法院审理不公。上诉人收到受理通知书的第4天，鼎城区政府申请原审法院先予执行，原审法院接到先予执行申请书的第8天就裁定准许先予执行，而上诉人的原审诉讼历时13个月，原审法院总以协商的名义拖时间。2.原审法院(2016)湘07执101号行政裁定和(2016)湘07执101—1号行政裁定，适用法律错误。鼎城区政府将湖南公信房地产评估经纪有限公司对上诉人的分户评估报告和装饰装修评估报告送达上诉人，2016年2月10日，上诉人对评估价格向评估机构提出书面异议，评估机构的答复函于2016年4月20日送达上诉人。鼎城区政府于2016年3月25日对上诉人作出房屋征收补偿决定。上诉人于2016年3月28门向市政府提出行政复议申请，市政府于2016年5月3日作出行政复议决定。2016年5月12日，上诉人向原审法院递交本案行政起诉书。同日上诉人向常德市房屋征收评估专家鉴定委员会递交鉴定申请书。2016年6月2日，原审法院向上诉人送达受理通知书，2016年6月6日，鼎城区政府向原审法院递交先予执行中请书。2016年6月13日原审法院向上诉人发出对鼎城区政府先予执行申请的受理通知书，2016年6月14日原审法院发出(2016)湘07执101号行政裁定，裁定先予执行由鼎城区政府组织实施，责令上诉人立即搬出并腾空现居住房屋。2016年6月18日，上诉人针对上述裁定向原审法院提出申诉。2016年6月28日，原审法院发出(2016)湘07执101-1号行政裁定，驳回上诉人的复议申请。2016年9月6日，上诉人的住宅被违法强拆。3.先予执行就是强拆。上诉人认为在拆迁户与政府行政诉讼期间不适用“先予执行”，上诉人的房屋被“先予执行”强拆，就是发生在上诉人提起诉讼期间。4.请求国家赔偿。在强拆的当天及其以后的15天内上诉人的人身自由被完全剥夺。上诉人及其家属均受到不同程度的精神伤害，上诉人的房屋被非法强拆，依法应予以赔偿。综上，请求撤销原审判决，支持上诉人的诉讼请求。鼎城区政府口头答辩称：1.房屋征收补偿决定事实清楚，程序合法。2.鼎城区政府与杨艳君已就涉案房屋征收补偿达成协议，杨艳君的上诉没有事实依据。3.杨艳君对先予执行不服，应另案申请复核，不属于本案的上诉理由。请求维持原审判决。市政府答辩称：1.市政府是法定的行政复议机关。杨艳君不服房屋征收补偿决定的具体行政行为向市政府提出行政复议申请，市政府作为法定的行政复议机关对杨艳君提出的行政复议申请予以受理、进行审查并作出行政复议决定主体适格。2.市政府办理杨艳君不服鼎城区政府房屋征收补偿决定行政复议案程序合法。2016年3月28日，杨艳君不服鼎城区政府作出的房屋征收补偿决定，向市政府提出行政复议申请，市政府当日予以登记受理。同日，市政府将行政复议申请书副本及行政复议答辩通知发送给鼎城区人民政府。2016年4月5日，市政府提出杨艳君不服鼎城区政府房屋征收补偿决定行政复议案审理报告并报送审签，经行政复议机关的负责人同意，市政府于2016年5月3日向杨艳君作出常政复决字[2016]16号行政复议决定。2016年5月5日，市政府将行政复议决定发送给杨艳君、鼎城区政府。3.原审判决认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，程序合法。综上，恳请维持原审判决。当事人原审提交的证据已随案移送本院。经审查，原审采信的证据，可以作为认定本案事实的依据。本院对原审法院认定的事实予以确认，另查明：湖南公信房地产评估经纪有限公司湘公房征字(2015)第28-H100号《分户评估报告书》中载明，杨艳君被征收房屋有证面积78.67平方米，视同合法面积145.17平方米，2008年后20.8平方米，评估总价762031元。常德市鼎城区国有土地上房屋征收与补偿工作办公室于2016年3月8日报请鼎城区政府对杨艳君户作出补偿决定。原审判决作出后，杨艳君和常德市鼎城区国有土地上房屋征收与补偿工作办公室于2017年11月5日就涉案房屋征收补偿达成协议，杨艳君已领取了补偿款。本院认为：本案系杨艳君不服鼎城区政府作出的房屋征收补偿决定及市政府的复议决定而提起的行政诉讼。《国有土地上房屋征收与补偿条例》（国务院590号令）第二十五条第一款规定：“房屋征收部门与被征收人依照本条例的规定，就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项，订立补偿协议。”第二十六条第一、二款规定：“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。补偿决定应当公平，包括本条例第二十五条第一款规定的有关补偿协议的事项。”从本案查明的事实看，因房屋征收部门与杨艳君房屋征收补偿的签约期限内未达成补偿协议，房屋征收部门报请鼎城区政府作出补偿决定，鼎城区政府受理后，按照征收补偿方案作出房屋征收补偿决定，并告知杨艳君对房屋征收补偿决定不服，可以依法申请行政复议或向人民法院提起行政诉讼。房屋征收补偿决定依法送达杨艳君。鼎城区政府作出的房屋征收补偿决定，有事实和法律依据。杨艳君因对房屋征收补偿决定不服，提出行政复议申请，市政府依法受理后，依据本案的事实和法律作出维持鼎城区政府作出的房屋征收补偿决定的行政复议决定，并依法送达杨艳君和鼎城区政府，并无不当。本案中，分户评估报告送达杨艳君后，杨艳君以评估公司丈量面积不合理，评估价格不合理提出异议，湖南公信房地产评估经纪有限公司复核后称，该公司出具的估价结果较为客观、公正，应予维持。并告知杨艳君如对复核仍有异议，可向常德市房地产价格评估专家委员会申请鉴定。杨艳君上诉称，其向专家委员会递交了鉴定申请书，但杨艳君没有提供相关证据证明。且没有提供证据证明涉案分户评估报告对涉案房屋的价值评估程序违法或者评估结果明显不当。杨艳君上诉称，原审法院及鼎城区政府先予执行违法，因杨艳君本案原审起诉是不服房屋征收补偿决定及行政复议决定，对先予执行行为的诉讼请求是在上诉中新增加的请求，依法不属本案的审理范围。综上，杨艳君的上诉理由不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人杨艳君负担。本判决为终审判决。审 判 长  付海燕审 判 员  张少波审 判 员  林 芝二〇一八年十一月五日代理书记员  张颢严