山东省济南市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）鲁01行初281号 原告沈秀华，女，1954年12月2日出生，汉族，住济南市。 委托代理人李淑琳、段力靖，均系山东国曜律师事务所律师。 被告济南市历城区人民政府，住所地济南市。 法定代表人刘科，区长。 委托代理人万蕾，济南市历城区房屋征收服务中心工作人员。 委托代理人吴国燕，山东元序律师事务所律师。 第三人山东黄河河务局将山防汛石料供应处，住所地济南市。 法定代表人张庆国，主任。 委托代理人孙明菊，山东荟萃律师事务所律师。 原告沈秀华因认为被告济南市历城区人民政府（以下简称历城区政府）不履行房屋征收补偿法定职责违法，于2018年2月5日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，依法向被告历城区政府送达了起诉状副本、应诉通知书及行政机关负责人出庭应诉通知书。因山东黄河河务局将山防汛石料供应处（以下简称将山石料供应处）与本案被诉行政行为或与案件处理有法律上的利害关系，本院依法通知其作为第三人参加本案诉讼。本院依法组成合议庭，于2018年4月18日公开开庭审理了本案。原告沈秀华及其委托代理人李淑琳、段力靖,被告历城区政府的委托代理人万蕾、吴国燕，第三人将山石料供应处的委托代理人孙明菊到庭参加诉讼。经山东省高级人民法院批准，本案审理期限延长六个月。本案现已审理终结。 原告沈秀华诉称，1975年3月，原告沈秀华入职到山东黄河河务局将山石料供应处工作，系其退休职工，1996年分配入住位于历城区将山石料厂宿舍1号楼1单元201室。直至该房屋拆迁前，原告一直按月缴纳房租。2016年12月5日，历城区政府颁布济（历城）征告字（2016）22号《房屋征收决定公告》，原告所住楼房被列入菜鸟网络工程拆迁范围。原告积极配合政府拆迁工作，按照政府规定时间搬离被拆迁房屋并上交钥匙。根据《济南市国有土地上房屋征收与补偿办法》及细则之规定，原告作为该房屋公房承租人应得到拆迁补偿。2018年1月2日，原告向被告提交了《房屋拆迁补偿申请书》，要求被告向自己发放相应补偿及奖励，被告于2018年1月8日以济南市历城区房屋征收服务中心名义向原告作出《关于菜鸟物流一期项目居民反映房屋征收补偿问题的答复》，但该答复中对原告的申请未给予明确答复。综上，被告的行为侵犯原告的合法权益，特诉至贵院，望判如所请。诉讼请求：判令被告作出的《关于菜鸟物流一期项目居民反映房屋征收补偿问题的答复》违法、依法履行向原告发放将山石料厂宿舍1号楼1单元201室的拆迁补偿款、搬迁费及奖励的法定职责。本案诉讼费用由被告承担。 原告沈秀华向本院提交了以下证据：1、房屋拆迁补偿申请书及快递单；2、《关于菜鸟物流一期项目居民反映房屋征收补偿问题的答复》；3、（2017）鲁01民终7072号济南市中级人民法院民事裁定书；4、2016年11月退休人员工资表；5、济南市房屋登记信息查询结果证明；6、房屋租赁合同及佣金确认单。 被告历城区政府辩称，一、本案原告所诉的答复系信访过程中产生的答复，不是行政诉讼的受案范围，请求依法驳回原告的起诉。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。虽然原告向历城区政府提出房屋拆迁补偿，但历城区政府不是适格的补偿主体机关。因此，按来信来访反映的方式转交转办，历城区政府将信件转办受委托的历城区房屋征收服务中心。2018年1月8日，历城区房屋征收服务中心依据相关规定，形成信访答复书给予书面答复。原告所诉的《关于菜鸟物流一期项目居民反映房屋征收补偿问题的答复》是信访过程中产生的答复，不是行政诉讼的受案范围。故，请求依法驳回原告的起诉；二、即使认定原告所诉历城区房屋征收服务中心作出的《关于菜鸟物流一期项目居民反映房屋征收补偿问题的答复》不是信访答复，而是可诉的行政行为的话，那么，该答复在程序上合法，认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，应当予以维持。1、作出答复的程序合法。被告于2018年1月2日收到原告沈秀华的来信，来信反映菜鸟物流一期项目房屋补偿的问题。因该项目房屋征收实施单位是济南市历城区房屋征收服务中心，历城区政府只是作出征收决定的机关，因此将来信转交济南市历城区房屋征收服务中心，由该中心向申请人积极答复，程序合法。2、济南市历城区房屋征收服务中心作出的《关于菜鸟物流一期项目居民反映房屋征收补偿问题的答复》，认定的事实清楚。2016年12月5日，历城区政府作出济（历城）征字（2016）22号房屋征收决定，决定对中国智能骨干网济南历城区项目范围内的国有土地上房屋及其附属物实施征收。该项目的房屋征收部门为济南市历城区住房和城乡建设委员会，房屋征收实施单位为济南市历城区房屋征收服务中心。该项目房屋征收过程中，山东黄河河务局将山石料供应处（原为山东黄河河务局将山石料厂）将其名下的位于房屋征收决定范围内的济南市城镇公房所有权证字第501**房产证提交给了历城区房屋征收服务中心。该证据显示，原告所主张的涉案房屋的被征收人（即房屋所有权人）为山东黄河河务局将山石料供应处。作为被征收人的将山石料供应处于2016年12月16日召开职工代表大会，职工代表大会一致通过了《将山石料供应处下家属院安置方案》及《将山石料供应处下家属院职工搬迁奖惩意见》，对被征收房屋租住居民安置及奖惩情况做了详细的规定，并承诺妥善安置居民。被征收人和本案的原告，并未向征收部门或征收实施单位提交原告系公有房屋承租人身份的证明及原告同意与被征收人达成就被征收房屋权益处置的证明材料。因此，在该情况下，房屋征收部门及房屋征收实施单位无法与原告就被征收房屋直接签订征收补偿协议，原告向征收部门主张征收权益是无法成立的。在该项目规定的时间内，作为被征收人的将山石料供应处将已经腾空的房屋交付给了历城区房屋征收服务中心。2017年1月9日，将山石料供应处承诺妥善安置居民，与征收部门签订了正式的货币补偿协议，并足额领取了补偿款。因此，关于原告申请房屋征收补偿的问题，不应当向被告主张权益。3、历城区房屋征收服务中心是依据《国有土地上房屋与补偿条例》的规定进行了答复，适用法律正确。4、该答复的内容对原告的权益没有造成任何侵犯，该答复建立在征收部门已经与石料厂签订了征收补偿协议的基础上进行的答复，所以该答复的内容对原告的权益没有造成任何的侵犯和改变。综上，请求人民法院查明事实，依法驳回原告的起诉。 被告历城区政府向本院提交了以下证据：1、原告沈秀华的房屋拆迁补偿申请书；2、《关于菜鸟物流一期项目居民反映房屋征收补偿问题的答复》及邮寄单；3、济（历城）征告字（2016）22号房屋征收决定及征收决定公告；4、将山石料供应处名下的济南市城镇公房所有权权证字第501**产证；5、将山石料供应处职代会决议、将山石料供应处职代会会议纪要；6、将山石料供应处与征收部门签订的《国有土地上房屋征收补偿协议》、货币补偿支付的凭证。 第三人将山石料供应处述称，1、原告向被告历城区政府提交《房屋拆迁补偿申请书》，要求发放拆迁补偿款、搬迁费及奖励，该请求行为属于信访行为，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（九）项的规定，行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为，不属于行政诉讼的受案范围。本案法院不应受理，现应驳回其诉讼；2、历城区政府的答复没有对原告的权利义务产生新的影响，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（十）项的规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于行政诉讼的受案范围，应驳回原告的起诉；3、对原告的权利义务产生实际影响的征收行为，是由历城区政府于2016年12月5日通过颁布济（历城）征告字（2016）22号《房屋征收决定公告》作出的。原告在六个月的法定期间内未提起行政诉讼，现已无权对该征收行为起诉。原告想以简单的申请方式迫使行政机关作出答复，然后再对答复提起行政诉讼，从而达到启动诉讼程序的目的，有规避诉讼时效的嫌疑；4、历城区政府作出答复依据的是《国有土地上房屋征收与补偿条例》（国务院令第590号），该答复适用行政法规无论在程序上还是内容上，都是符合法律规定的。原告诉称的依据，即《济南市国有土地上房屋征收与补偿办法》属于地方政府规章，《〈济南市国有土地上房屋征收与补偿办法〉实施细则》是济南市人民政府办公厅颁布的政府文件，根据该规章及文件第一条的规定，为了规范国有土地上房屋征收与补偿活动，维护公共利益，保障被征收房屋所有权人的合法权益，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》，结合本市实际，制定本办法。而原告并不是本案的被征收房屋所有权人，因此即使适用该《办法》，原告的主张也不能得到支持；5、原告或配偶均参加了房改（未购房），尚有部分资金挂账，有山东省省直机关住房委员会办公室出具的《未购房职工住房资金补偿挂账审批表》予以证明。并且原告或配偶均参加了本单位的职工集资建房，2008年早已入住。因此原告不属于公房承租人，其主张的拆迁补偿费、搬迁费及奖励于法无据。综上，1、历城区政府作出的答复是不可诉的，人民法院应驳回起诉；2、该答复本身完全符合法律、行政法规的规定；3、第三人作为本案的被征收房屋所有权人、土地使用权人领取拆迁补偿费的行为也是符合法律规定的。故请求人民法院驳回原告的起诉。 第三人将山石料供应处向本院提交了以下证据：1、鲁财综（2013）40号文件；2、第三人单位未购房职工住房资金补偿挂账审批表；3、原告或配偶职工购房申请及住房资金补偿额计算审批表。 经庭审质证，原、被告及第三人对各方提交的证据的真实性均无异议，被告认为原告的证据4-6与本案无关。经审查，原、被告及第三人提交的证据均具有真实性、证据形式和取得方式合法、与本案待证事实有关联，本院予以确认。 经审理查明，2018年1月2日，原告沈秀华向被告历城区政府邮寄《房屋拆迁补偿申请书》，申请“历城区政府向申请人发放将山石料厂宿舍1号楼1单元201室的拆迁补偿款、搬迁费及奖励”。2018年1月8日，济南市历城区房屋征收服务中心作出《关于菜鸟物流一期项目居民反映房屋征收补偿问题的答复》并邮寄送达，回复称：“资料显示，将山石料供应处于2016年12月16日召开职代会，会议一致通过了《将山石料供应处下家属院安置方案》及《将山石料供应处下家属院职工搬迁奖惩意见》，对被征收房屋租住居民安置及奖惩情况作出详细规定。在该项目规定的时间内，房屋所有权人将山石料供应处将腾空的房屋交付给历城区房屋征收服务中心。2017年1月9日，将山石料供应处承诺妥善安置居民，签订了货币补偿协议，并足额领取了补偿款。综上，对于申请房屋征收补偿的问题，建议你们向房屋所有权人反映处理”。原告沈秀华不服上述答复，诉至本院，请求“判令被告历城区政府作出的《关于菜鸟物流一期项目居民反映房屋征收补偿问题的答复》违法，依法履行向原告沈秀华发放将山石料厂宿舍1号楼1单元201室的拆迁补偿款、搬迁费及奖励的法定职责。本案诉讼费用由被告承担”。 另查明，第三人将山石料供应处提交的于2013年12月24日打印的加盖有山东省财政厅住房资金补偿审批专用章的《未购房职工住房资金补偿挂账审批表》载明：“沈秀华，行政职务中级工，住房资金补偿额12045.38元，工龄折扣额为6.49元，住房标准75，工龄22.85年，职务级别系数1，现任职年限系数1.083”。 又查明，沈秀华因与将山石料供应处合同纠纷一案曾提起民事诉讼，经本院二审于2017年12月11日作出（2017）鲁01民终7072号民事裁定，现已生效。该裁定确认事实如下：“沈秀华系将山石料供应处退休职工。1996年春天，沈秀华由将山石料供应处安排入住位于将山石料厂宿舍1单元201室。每月自沈秀华工资中扣除房租30元。2008年9月29日，沈秀华购买了历城区金河山庄10号楼4单元502室。2016年12月2日历城区政府发布了济（历城）征告字[2016]22号房屋征收决定公告。2016年12月20日沈秀华将将山石料厂宿舍1单元201室房屋钥匙交付将山石料供应处。2017年1月9日，济南市历城区住房和城乡建设委员会作为房屋征收部门（以下简称甲方）、济南市历城区房屋征收服务中心作为征收实施单位与将山石料供应处作为被征收人（以下简称乙方）签订（中国智能骨干网第001号）《济南市国有土地上房屋征收补偿协议》。该协议约定:第一条,被征收房屋现状，1.乙方产权所有的房屋位于历城区凤岐路殷陈将山，房屋性质住宅，房产证号/未登记建筑认定结果文号历字50100号认定书20161013。证载建筑面积3520.60平方米，实测建筑面积3763.49平方米。第二条，被征收房屋的货币补偿金额。乙方产权所有的被征收房屋，建筑面积为3763.49平方米，货币补偿金额为34071026.51元。第三条，乙方自愿选择按A款之规定进行房屋征收补偿。A.货币补偿：……第六条，总价款结算：2.实行货币补偿的，甲方向乙方支付总价款45039179.6元。三方均加盖单位房屋征收专用章或单位公章。上述款项将山石料供应处已领取。将山石料供应处于2016年12月16日制作了《山东黄河河务局防汛石料供应处下家属院职工搬迁奖惩方案》，沈秀华等33人向将山石料供应处递交了请求支付房屋拆迁补偿款及搬迁费、搬迁奖励费的一封信，将山石料供应处拒绝支付拆迁补偿款及搬迁费、搬迁奖励费，为此引起诉讼。另查明，将山石料供应处分别于1987年11月7日、2007年12月4日取得包括本案涉案房屋在内的济南市城镇公房所有权（证号：证字第**）、国有土地使用证（证号历城国用（2007）第0500138号）。” 上述民事裁定还认定：“2006年11月3日，将山石料供应处经济南市房产管理局批准，取得济南市职工集资建房核准通知书，该通知书注明：集资建房单位：将山石料供应处，集资建房地址：历城区王舍人镇殷陈村东首，职工总人数3036人，人均住房面积9.3㎡，拟建总面积128000㎡，各户型1600套，建筑面积80㎡，集资建房单价2000元/平方米，房改年度政策2001年。进行单位集资建房，沈秀华参加了本次集资建房，并领取了职工一次性住房资金补偿金22500元”。 本院认为，本案中，根据证字第50100号济南市城镇公房所有权证及历城国用（2007）第0500138号国有土地使用证的记载，涉案房屋所有权登记在第三人将山石料供应处名下，所有权人系将山石料供应处，性质为国有土地上房屋。被告历城区政府于2016年12月2日发布济（历城）征告字[2016]22号房屋征收决定公告，上述房屋包含在该房屋征收决定的征收范围内。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条规定：“为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人给予公平补偿。”被告历城区政府确定的房屋征收部门与被征收人将山石料供应处签订《房屋征收补偿协议》，已向包括涉案房屋在内的房屋所有权人将山石料供应处足额支付了全部补偿款，符合上述法律规定。 现原告沈秀华起诉称其一直租住于涉案房屋中，并主张自己为涉案房屋的公房承租人，被告历城区政府应当向其履行发放房屋拆迁补偿款、搬迁费及奖励的法定职责。但将山石料供应处作为被征收房屋的所有权人对原告的主张并不认可，认为原告沈秀华不属于承租人，并主张原告或配偶另行参加了单位房改（未购房），尚有部分资金挂账；原告或配偶已经参加了本单位的职工集资建房，2008年早已入住。对此,本院认为，单位自管公房不同于直管公房，由此而引发的公有房屋租赁关系是特定历史时期形成的产物，人民法院对于单位自管公房公有房屋租赁关系的存在与否不宜迳行作出认定，尤其在职工已参加本单位的职工集资建房，单位对公有房屋租赁关系又不认可的情形下，人民法院更不能直接作出认定。对单位自管公房的管理属于单位自主管理的范畴，单位具有自主支配权。单位对于自行管理公房的分配与否以及如何分配、以何种形式分配或者与职工建立、解除占有、使用关系等，均属于单位的自主支配权，人民法院不宜评价。 另外，将山石料供应处在交付其具有所有权的房屋前，就包括涉案房屋在内的房屋处理问题，已于2016年12月16日召开职代会，形成《将山石料供应处下家属院安置方案》及《将山石料供应处下家属院职工搬迁奖惩意见》，对被征收房屋租住居民安置及奖惩情况作出详细规定。原告沈秀华也已于2016年12月20日将将山石料厂宿舍1号楼1单元201室房屋钥匙交付将山石料供应处。其后，将山石料供应处作为涉案房屋的所有权人于2017年1月9日与征收部门签订《房屋征收补偿协议》，并将已腾空的房屋交付给历城区房屋征收服务中心，签订货币补偿协议，并足额领取补偿款。因此，根据现有证据查明的事实，可以认定被告历城区政府已经履行了对于涉案房屋的征收补偿职责。现原告沈秀华再直接要求被告历城区政府向其履行发放房屋拆迁补偿款、搬迁费及奖励的法定职责，理由不能成立，本院不予支持。原告沈秀华如认为其合法权益受到侵害，可通过其他途径向第三人将山石料供应处另行主张。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告沈秀华的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告沈秀华负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。 审 判 长  魏吉锋 人民陪审员  李咏梅 人民陪审员  赵伯堂 二〇一八年十一月二十三日 法官助理禹明璐 书记员李志晓