山东省济南市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2018）鲁01行初756号 原告孙作金，男，1956年12月23日出生，汉族，住平阴县。 委托代理人高长君，山东云翠律师事务所律师。 被告平阴县人民政府，住所地平阴县。 法定代表人焦卫星，县长。 委托代理人张晓红，平阴县林业局工作人员。 委托代理人罗防，山东光敏律师事务所律师。 被告平阴县榆山街道三山峪村民委员会，住所地平阴县榆山街道办事处三山峪村。 法定代表人张立兵，村主任。 委托代理人凌泽祥，平阴华立法律服务所法律工作者。 第三人张立海，男，1960年7月5日出生，汉族，住平阴县。 委托代理人凌泽祥，平阴华立法律服务所法律工作者。 原告孙作金认为被告平阴县人民政府（以下简称平阴县政府）向第三人张立海颁发的平林证字（2011）第233号林权证违法，于2018年7月31日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案，并向二被告及第三人送达了起诉状副本与应诉通知书等。本院依法组成合议庭，于2018年10月10日公开开庭审理了本案。原告孙作金的委托代理人高长君，被告平阴县政府的委托代理人张晓红、罗防，被告平阴县榆山街道三山峪村民委员会（以下简称三山峪村委会）的法定代表人张立兵、委托代理人凌泽祥，第三人张立海的委托代理人凌泽祥到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告起诉称，其系平阴县榆山街道办事处三山峪村村民，其父孙宗印在三山峪村有林权地一宗，平阴县政府1982年给孙宗印颁发了林权证。孙宗印去世后，该宗林地一直由原告一家继续使用至今。2018年4月16日，第三人张立海强行闯入原告所在的林地，侵犯原告对林地的合法使用权，并将原告诉至平阴县人民法院。原告才得知，第三人于2009年8月30日与三山峪村委签订了《荒山承包协议书》。该承包协议将原告合法取得的林地包括在内。2011年11月5日，经第三人申请被告平阴县人民政府为第三人颁发了涉案平林证字（2011）第233号林权证。该林权证与原告的林权证相矛盾，侵犯了原告的合法权益。为了维护利益提起诉讼，请求：1、撤销平阴县政府颁发的平林证字（2011）第233号林权证；2、诉讼费用由被告承担。 被告平阴县政府答辩称，1、本案原告应先申请行政复议。原告认为颁发的平林证字（2011）第233号林权证侵害其林地经营权，依据《中华人民共和国行政复议法》第三十条之规定，应先提起行政复议，对复议决定不服时才能向法院提起行政诉讼。本案中原告未经过复议程序直接提起行政诉讼不符合上述法律规定。2、孙作金与本案无关，其无权作为原告起诉。根据原告提供的1982年林权证存根（林权字第13238号）记载的内容，权利人是孙宗印，而不是孙作金。3、1982年1月7日颁发给孙宗印的平阴县城关公社三山峪大队林权证内容四至不清，无法确认，只有面积描述，具体位置不详，无法证明其与平林证字（2011）第233号林权证所核实区域冲突。4、平阴县政府颁发平林证字（2011）第233号林权证于法有据。第三人张立海依据森林法及《森林法实施条例》第五条第三款的规定，提供其与三山峪村委签订的荒山承包合同等申请材料申请办理林权登记，向其颁发林权证于法有据，主体适格。5、颁发平林证字（2011）第233号林权证，事实清楚，程序合法。第三人按照《林木和林地权属登记管理办法》第八条要求提供了《林权登记申请表》（申请人签字、村及乡镇政府负责人签字，盖公章）、本人身份证复印件和荒山承包协议书，符合条件受理。受理申请后，对拟申请林权进行实地核实，核定林地四至边界、面积等，并绘制位置图，形成《林权勘查外业调查表》，由四邻相邻权利人或代表进行签字确认后，交由所在村、镇（街道）审查勘界图和《林权勘查外业调查表》并签署意见。6、公告期间，原告并没有提出异议。为充分保护原林权人的权利，对于新申请办理林权证的事项，为申请人颁发林权证时，依法对拟同意申请人领取林权证所涉及的林地、林木情况在林木所在地村进行了公示。公示期为30日，并明确指出对于公示事项如有不同意见或需要修正，请于公示之日起30日内向乡镇（办事处）或县林业局书面反映。但在公示期间，未收到原告任何形式的异议申请。公示期满无异议后，依据《中华人民共和国森林法实施条例》、《国家林业局关于进一步加强和规范林权登记发证管理工作的通知》、《林木和林地权属登记管理办法》等法律法规的规定，为申请人颁发了平林证字（2011）第233号林权证。当庭补充答辩意见7、根据2015年3月1日实施的不动产登记暂行条例第5条第4项的规定：林地经营权等土地承包经营权的颁证权利由不动产登记机构统一进行登记，即登记机关已变更为不动产登记机构，被告应为不动产登记中心，县政府已不是适格被告。8、第三人是否具有经营权是根据该荒山承包协议书来确定的，而对荒山承包协议书的效力问题，不属于行政案件审理的范围。综上，平阴县政府颁发平林证字（2011）第233号林权证，事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求驳回原告诉讼请求。 被告三山峪村委会答辩称，1、原告的起诉已超过了诉讼时效。1991年国家实行宅基地有偿使用，由于上述地块处于荒芜状态，大队便将上述荒片统一收回。对这一事实，三山峪村全体村民是明知的。1991年收回荒片至今已长达28年，原告的起诉已远远超出了20年的诉讼时效，其诉求已不受法律保护。2、村委会把荒山承包给第三人及县政府颁发《中华人民共和国林权证》的行为合法。村委会于2009年8月30日与第三人签订了《荒山承包协议书》，在此前后，村委会通过广播大喇叭进行了宣传告知；县林业局给第三人发证之前，在村里进行了公示，在无人提异议的情况下，才按程序依法给第三人颁发了《中华人民共和国林权证》。综上，我村把荒山承包给第三人，县政府颁发《中华人民共和国林权证》，没有侵害原告的任何利益；原告的起诉，已超过了诉讼时效，不受法律保护。 第三人述称，同意两被告的答辩意见。1、原告主体不适格。2、原告持有的《林权证》已依法无效，每次发新证的同时，老证自然作废。3、原告的《林权证》早已停止使用，我方承包山林，依法登记，取得《中华人民共和国林权证》，产生法律效力。4、村委会已收回涉案土地并另行发包。1982年之前孙家峪整体进行了搬迁，将原老宅基、荒片，由集体统一收回，按每户的人口重新进行了分配，但因处于荒芜状态，村委会1991年后将上述荒片全部收回，重新发包，并无违法之处。另外，根据《土地管理法》相关规定，荒芜两年的土地，集体也有权收回。5、原告的起诉超过诉讼时效，已不受法律保护。村委会1991年收回荒片，原告是明知的，至今已有28年。县政府2011年11月5日颁发《中华人民共和国林权证》之前，严格按法定程序进行了操作，并在三山峪村进行了公示，原告及其他村民也无异议，至今也已七、八年的时间，已超过了诉讼时效，已不受法律保护。综上，孙宗印的林权证上的土地1991年已被村委收回，第三人自2009年8月承包荒山至今，基本上每天都在此劳作，林业局依职权、严格按程序颁发了《中华人民共和国林权证》，并依法进行了公示。并无侵害原告利益，原告起诉超过了诉讼时效，林业局公示时没人提出任何异议，第三人管理山林至今也无人提异议。应依法驳回原告的起诉或诉求。 经审理查明，1982年1月7日，平阴县政府向原告孙作金之父孙宗印颁发林权字第13238号林权证。2009年8月30日，三山峪村委会与村民张立海签订《荒山承包协议书》，约定了承包荒山的四至、面积、承包期限、承包费等。2011年11月5日，被告平阴县政府经林权勘查外业调查等程序，向第三人张立海颁发平林证字（2011）第233号林权证。原告孙作金认为该233号林权证侵犯其林地的承包权，于2018年7月31日诉至本院。 本院认为，当事人起诉要求撤销行政机关作出的行政行为，应当以被诉行政行为与其具有利害关系为前提，且当事人应有提出该申请的实体法上的权利。原告孙作金认为其《林权证》范围内的土地被所在的集体经济组织重复发包给了第三人张立海，因此请求撤销被告平阴县政府2011年颁发的《林权证》。《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第六条规定了“因发包方违法收回、调整承包地，或者因发包方收回承包方弃耕、撂荒的承包地产生的纠纷，按照下列情形，分别处理……”第二十条规定“发包方就同一土地签订两个以上承包合同，承包方均主张取得土地承包经营权的，按照下列情形，分别处理……”，这是最高人民法院规定的土地承包经营权纠纷民事处理规定。就本案而言，原告《林权证》范围内的林地亦属于农村集体土地，原告享有的林权也属于集体土地承包经营权。原告认为其《林权证》范围内土地被集体经济组织重复发包给了第三人、未经合法收回其享有林权的土地而直接另行发包给第三人，被告平阴县政府颁发平林证字（2011）第233号《林权证》不当，其诉求的实质属于上述规定中“收回、调整承包地”和“就同一土地签订两个以上承包合同”发生纠纷的情形。《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条规定“因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。”本案中，孙作金认为集体经济组织和第三人签订的承包合同侵犯了其权利，并非其与第三人之间存在权属争议，而是与集体经济组织和第三人张立海之间存在承包经营权纠纷，应当通过民事纠纷救济渠道解决，故原告的起诉与发证行为没有行政法上的利害关系，不符合行政案件受理条件。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回原告孙作金的起诉。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。 审 判 长  胡一帆 人民陪审员  黄莲芝 人民陪审员  高金辉 二〇一八年十一月二十日 书 记 员  丁 亮