山东省青岛市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）鲁02行初164号 原告青岛华旭物业管理有限公司，住所地青岛市城阳区棘洪滩街道中华埠社区。 法定代表人孙立延，总经理。 委托代理人潘江业，山东聚享昌律师事务所律师。 委托代理人刘月波，山东聚享昌律师事务所律师。 被告青岛市即墨区人民政府，住所地青岛市即墨区振华街**。 法定代表人吕涛，区长。 委托代理人刘翔宇，青岛市即墨区人民政府法制办公室工作人员。 原告青岛华旭物业管理有限公司（以下简称华旭物业公司）诉被告青岛市即墨区人民政府（以下简称即墨区人民政府）行政复议一案，于2018年7月11日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，依法向被告送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书。本院依法组成合议庭，于2018年9月11日在本院第二十七审判庭公开开庭审理了本案。原告华旭物业公司的委托代理人刘月波，被告即墨区人民政府的委托代理人刘翔宇到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告华旭物业公司诉称，一、1、2018年1月21日上午10时左右，约三十余名具有黑社会性质人员闯进盛旭福苑小区原告物业办公室内，采取威胁等暴力非法手段将五位正常办公的工作人员推搡出室外，霸占了该办公室，且将原告该办公室的电脑、打印机等办公用具和设备全部抛出门外并抢走，撬开出纳的办公室抽屉将当天收取的部分物业费、车位费人民币5000余元抢走，将监控室门锁撬开并抢走“关公持刀木雕”和八部对讲机及巡逻车辆。同时，还将监控设备设施和进出道闸设备的两个显示屏破坏，将公司牌匾砸毁，并私刻盛旭福苑财务专用章非法收取小区物业费。2、2018年1月13日下午，上述黑社会性质人员将小区西大门115个安全隔离桩全部拆除，用暴力非法手段强行将原告门卫人员赶走，同时由数名社会人员霸占了小区警卫值班室。3、2018年1月24日凌晨5点左右，小区突然出现多部遮挡车牌的车辆，并在小区内聚众滋事，持续达三个多小时。上述事件发生后，原告工作人员均在第一时间拨打110报警，南泉派出所除仅将电脑及巡逻车辆追回发还给原告之外，至今公安部门没有依法立案调查和处理。2018年1月31日，原告向青岛打黑办进行了举报，有关部门将举报材料转交给青岛市公安局即墨分局（以下简称即墨公安分局），但该局没有依法处理。2018年4月13日，原告又向即墨公安分局递交书面报案材料，要求其依法履行保护人身权利和财产权利的法定职责，但该局拒不依法处理。二、《中华人民共和国警察法》第六条第一、二项规定：预防、制止和侦查违法犯罪活动，维护社会治安秩序，制止危害治安秩序的行为，系人民警察应当履行的职责。《中华人民共和国警察法》第二十一条第一款规定：人民警察遇到公民人身、财产安全受到侵犯或者处于其他危难情形，应当立即救助；对于公民提出解决纠纷的要求，应当给予帮助；对于公民的报警案件，应当及时查处。《中华人民共和国治安管理处罚法》第二条规定：扰乱公共秩序，妨害公共安全，侵犯人身权利、财产权利，妨害社会管理，具有社会危害性，依照《中华人民共和国刑法》的规定构成犯罪的，依法追究刑事责任。尚不够刑事处罚的由公安机关依照本法给予治安管理处罚。根据上述规定，保护公民的人身和财产不受非法侵犯，预防、制止违法犯罪活动，及时查处治安违法行为，维护治安秩序，是公安机关、人民警察的法定职责。公安机关应当依照上述规定，依法履行自身职能。公安机关不依法履行上述法定职责的行为，就构成行政不作为。另外，公安部对公安机关的立案受案制度、对接报案登记、审查办理以及紧急情况的处理等也均有明确的时限和程序规定，但即墨公安分局和南泉派出所严重违反上述规定。三、任何单位和人员均不得以任何违法方式侵犯原告及其法定代表人的财产权利。在原告工作人员人身被侵犯和原告财产被侵犯后，原告人员及时报警，但公安机关没有依法履行法定职责，至今没有向原告出具接报案回执，没有在法定期限内进行全面调查并依法作出处理决定。四、本案黑社会人员实施的侵占房屋及打、砸、抢行为已经涉嫌抢劫、寻衅滋事和故意损坏公私财物等行政违法，甚至犯罪。在2018年1月24日中共中央、国务院印发《关于开展扫黑除恶专项斗争的通知》当天，黑社会人员纠集三十余人明目张胆地实施违法和犯罪行为，妄图控制小区物业管理。公安机关明知相关社会人员实施侵犯原告工作人员人身权利和原告财产权利的违法甚至犯罪行为，却至今置人民的生命财产于不顾，玩忽职守，拒不履行法定职责，给原告造成重大经济损失。五、为维护合法权益，原告于2018年4月25日向即墨区人民政府申请行政复议。2018年6月28日，原告收到被告作出的即复驳字【2018】第4号驳回行政复议申请决定，驳回了原告的行政复议申请。本案中，在原告报警后，无论是即墨公安分局，还是南泉派出所，均未按照相关时限及程序进行接报案登记、审查办理、进行紧急情况处理，未履行相应的法定职责，且均未在法定期限内将案件查清并依法作出处理。即墨公安分局和南泉派出所均负有保护原告财产权利和原告工作人员人身权利不受侵害的法定职责，但均未在法定时限内履行法定职责，构成不作为。在即墨公安分局和南泉派出所不作为的情形下，对本案侵害人应按行政案件立案，还是按刑事案件立案，或者对部分侵害人按行政案件立案，同时对部分侵害人按刑事案件立案，只有将案件事实调查清楚才能够作出处理决定。被告称“通观《中华人民共和国治安管理处罚法》全文，无论何种处理决定，均不存在需以公安局和派出所以共同名义作出的情形存在”，显然被告将“行政处罚决定”故意曲解为原告在行政复议申请书中所称的“处理决定”。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第一款第一项规定：“行政复议申请人符合下列规定的，应予以受理：（一）有明确的申请人和符合规定的被申请人”。本案原告为明确的申请人，两被申请人完全符合规定。《中华人民共和国行政复议法》和《中华人民共和国行政复议法实施条例》均没有将即墨公安分局和南泉派出所共同列为被申请人就不符合行政复议申请条件的规定。司法实践中，将公安局和派出所共同列为被告的同类案件比比皆是，且被告在同时期另一案件中就予以受理并作出了复议决定。故本案被告驳回原告的行政复议申请是完全错误的。综上，请求人民法院判令：1、撤销被告即墨区人民政府作出的即复驳字【2018】第4号驳回行政复议申请决定；2、判令被告即墨区人民政府依法受理并依法作出复议决定。 原告华旭物业公司向本院提交以下证据：即复驳字【2018】第4号驳回行政复议申请决定书，证明原告已经就即墨公安分局及南泉派出所的行政不作为申请行政复议，要求被告受理并作出决定，但是被告作出了驳回复议申请的决定。 被告即墨区人民政府辩称，一、被告作出的即复驳字【2018】第4号驳回行政复议申请决定程序合法。收到行政复议申请后，被告发现原告列明的被申请人存在不适格的问题，向原告送达了补正通知书，并对被申请人资格问题进行了释明。原告在收到补正通知书后，提交了异议。因原告坚持要求以即墨公安分局及南泉派出所为共同被申请人，为查明案件事实，被告对本案予以受理。被告在复议案件的审理过程中，严格遵守《行政复议法》、《行政复议法实施条例》等法律法规对复议案件审理作出的程序性规定。受理、驳回决定均在法定期限内作出，各项法律文书的送达亦符合相关规定，程序合法。二、原告所提行政复议申请中被申请人主体不适格。1、涉案治安案件公安机关已经予以立案，正在调查过程中。根据复议案件中两被申请人提交的证据显示，涉案治安案件已经于2018年1月12日受案，受案号为即公（南）受案字【2018】15号，公安机关也对案件进行了调查取证，该案目前正在审理过程中，尚未作出最终处理结果。因此，本案应以最终对涉案案件的处理承担法律责任的行政机关为行政复议被申请人。2、派出所只有在特殊情况下才独立承担行政责任。派出所是公安局的派出机构，只有其履行法律法规授权的职责时，有权以其自身名义作出行政行为，既而独立承担行政责任。其余情况下，其作为公安机关的一个办案机关，其行为所产生的行政责任，应有公安局承担。3、法律对共同被申请人的情形作出了明确规定。相关法律法规对行政机关及法律法规授权组织为共同被申请人的情形作出了明确规定，即以两者共同名义作出具体行政行为。除此种情况之外，即使两者均对某一事项具有作为的法定义务，也应以各自名义以独立作出，分属于两个行政行为，应分别以两者为单独被申请人提起复议或诉讼。三、被告作出的驳回决定，认定事实清楚，适用法律准确。经审理发现，原告提出的行政复议申请，存在被申请人不符合法律规定的情形，该行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第一款第一项规定的受理条件。被告依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第二项之规定做出的驳回决定，认定事实清楚，适用法律准确。综上，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求，判决本案诉讼费用由原告承担。 被告即墨区人民政府在法定期限内向本院提交了以下证据： 1、行政复议申请书及原告提交事件经过，证明被告于2018年4月25日收到原告提出的行政复议申请，该行政复议申请中以即墨公安分局和南泉派出所为共同被申请人； 2、即复补字【2018】第1号补正申请书通知书，证明关于被申请人是否适格问题，被告向原告进行了释明； 3、关于《补正申请书通知书》的异议和答复，证明原告在收到被告送达的《补正申请书通知书》后，提出书面异议和答复，坚持认为涉案复议案件应以即墨公安分局和南泉派出所为共同被申请人； 4、行政复议受理通知书，证明被告于2018年5月8日受理了涉案行政复议申请； 5、行政复议提出答复通知书，证明被告于2018年5月8日向两被申请人作出了提出答复通知； 6、行政复议答复意见书（两份），证明即墨公安分局及南泉派出所依法提交了案件书面答辩材料； 7、即复驳字【2018】第4号驳回行政复议申请决定书，证明被告于2018年6月22日作出被诉驳回行政复议申请决定书，驳回了原告的行政复议申请； 8、送达回证，证明涉案各法律文书均依法完成了送达； 9、公安机关案件卷宗，证明即墨公安机关已就涉案治安案件予以立案，也进行了相关调查，复议案件审理时并未作出最终处理结果。 经庭审质证，双方对对方证据发表如下质证意见： 被告对原告证据的质证意见为：对证据的真实性无异议。 原告对被告证据的质证意见为：对于证据1无异议；对证据2真实性无异议，但该补正通知书认定事实错误，在申请复议过程中，原告列出了明确的被申请人，不存在被申请人不明确的问题，而且被告所作的释明也只是让原告进行选择，并没有告知原告应当选择哪一主体作为被申请人；对证据3、4、5无异议；对证据6的真实性无异议，但是即墨公安分局的答复意见中提出延长了办案期限，该案件正在调查中，没有发现延长期限的手续，该案已七个多月了至今没有任何结果；对证据7的真实性无异议，但是原告对该驳回决定不服，依法提起诉讼；对证据8无异议；对证据9的真实性无异议，但该证据只是证明南泉派出所对该案进行了初步的调查，并没有对该案进行进一步调查及作出结论。 本院对各方当事人证据认证如下：原告证据系本案被诉行政复议决定书，本院对其真实性予以确认，其合法性是本案审查的对象；被告证据1-6、8、9内容真实，形式合法，能够证实被诉复议行为的全过程，本院予以采信。 经审理查明，2018年1月21日上午，原告华旭物业公司工作人员报警称其所在的青岛市即墨区蓝村镇前头埠村盛旭福苑小区物业财物被毁坏。南泉派出所接警后，于当日出具即公（南）受字【2018】15号受案登记表，作为行政案件予以受案并进行调查。因在法定期限内未收到调查处理结果，2018年4月25日，原告以即墨公安分局和南泉派出所为被申请人，向被告即墨区人民政府提出行政复议申请，复议请求为：1、依法确认被申请人未依法履行职责的行为违法；2、依法确认被申请人未在法定期限内将案件事实查清并依法作出处理决定的行为违法；3、责令被申请人立即对申请人的报案调查清楚并依法作出处理决定。2018年4月28日，被告作出《补正申请书通知书》，通知原告：“经审查，你的《行政复议申请书》中载明两被申请人，分别为青岛市公安局即墨分局和青岛市公安局即墨分局南泉派出所。根据相关法律法规规定，公安局派出所不是一级独立的行政机关，其只有在行使法律法规授权的职责时，才能独立承担行政责任，成为适格的行政复议被申请人。此外，根据《行政复议法》第十二条之规定，只有对青岛市公安局即墨分局以及青岛市公安局即墨分局南泉派出所以共同的名义作出具体行政行为不服的，才能以两者为共同被申请人。你所提起的行政复议申请，存在被申请人不明确的情形，请你自收到本通知之日起7日内予以补正，明确你欲复议的被申请人名称。你递交行政复议申请书的日期，视为申请日期。逾期不补正，视为申请人放弃复议申请。”2018年5月6日，原告向被告提交《关于的异议和答复》，对《补正申请书通知书》提出了三点意见：一是认为公安派出所作为公安机关，法律、行政法规对其保护人民财产、维护社会治安以及制止和侦查违法犯罪活动的职权和职责有明确规定，对于公安派出所的行政不作为不服的，可以提出行政复议申请；二是认为根据《中华人民共和国警察法》第六条、第二十一条和《中华人民共和国治安管理处罚法》第二条等法律规定，两被申请人均应当履行保护人民财产和人身安全的法定职责，但均没有履行，都构成不作为，故将即墨公安分局和南泉派出所均列为被申请人并无不当；三是本案行政复议申请材料不存在不齐全或者表述不清楚的情形，被告以“存在被申请人不明确的情形”为由要求补正，没有法律依据。 2018年5月8日，被告作出即复受字【2018】第26号《行政复议受理通知书》，通知原告已受理其提出的复议申请。同日，被告作出即复答字【2018】第26号和第30号《行政复议提出答复通知书》，通知即墨公安分局和南泉派出所收到申请书副本之日起十日内提出书面答辩意见，并提交当初作出该具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。2018年5月20日，即墨公安分局和南泉派出所均提交《行政复议答复意见书》，并同时提交原告所报警案件卷宗。在《行政复议答复意见书》中，即墨公安分局和南泉派出所均答复称：1、已依法办理，不存在不履行法定职责情形；2、办理程序规范合法。2018年1月21日将此案作为行政案件受理，并展开调查，因案情复杂，未在30日内办结，已延长办案期限，现案件正在继续调查中。3、本案将即墨公安分局和南泉派出所共同列为被申请人，不符合《行政复议法》第十二条之规定，请求驳回复议请求。2018年6月22日，被告作出即复驳字【2018】第4号驳回行政复议申请决定，驳回了原告的行政复议申请，主要理由为：根据《中华人民共和国行政复议法》第十一条、第十二条等相关规定可知，行政机关具有法定职责而不实施具体行政行为的，应以该行政机关作为被申请人；派出机构在未履行法律法规授权的职责时，应以该派出机构作为被申请人；涉案行政行为需以行政机关与法律、法规授权的组织以共同的名义作出时，应以该行政机关与派出机构作为共同被申请人。具体到本案，申请人应以对其报警治安案件具有法定作为义务的机关为被申请人提出行政复议申请。如涉案案件需即墨公安分局作出最终处理结果，应以即墨公安分局为被申请人，此时派出所并不独立承担行政责任。如涉案案件需南泉派出所作出最终处理结果，应以南泉派出所为被申请人。只有涉案案件需要以两者共同名义作出最终处理结果时，才能以两者为共同被申请人提出行政复议申请。通观《中华人民共和国治安管理处罚法》全文，无论何种处理决定，均不存在需以公安局和派出所以共同名义作出的情形存在。因此，将两被申请人作为共同被申请人提出行政复议申请，不符合相关法律规定。综上，以即墨公安分局和南泉派出所作为共同被申请人提出行政复议申请，不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第一款第一项规定的受理条件。2018年6月27日、2018年7月2日，被告分别向原告和即墨公安分局、南泉派出所邮寄和直接送达该驳回复议申请决定书。 另查明，庭审中经询问，原告称其所报警的涉案案件公安机关至今未作出处理结果。 本院认为，1、《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条规定：国务院公安部门负责全国的治安管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。治安案件的管辖由国务院公安部门规定。第九十一条规定：治安管理处罚由县级以上人民政府公安机关决定；其中警告、五百元以下的罚款可以由公安派出所决定。《公安机关办理行政案件程序规定》第二条规定：本规定所称行政案件，是指公安依照法律、法规和规章的规定对违法行为人决定行政处罚以及强制隔离戒毒、收容教育等处理措施的案件。本规定所称公安，是指县级以上公安、公安派出所、依法具有独立执法主体资格的公安业务部门以及出入境边防检查站。根据上述规定，在办理治安管理等行政案件中，县级以上公安机关和公安派出所均负有相关法定职责。本案中，根据南泉派出所提交的卷宗材料，该派出所以自己名义对原告的报案作为行政案件进行受案，并由派出所民警通过询问相关人员、调取相关资料等方式进行了调查，但一直未由即墨公安分局或南泉派出所根据法定权限作出处理决定。原告作为报案人并不清楚未作出处理决定的原因在于哪一方主体，在这种情况下，原告以即墨公安分局和南泉派出所作为共同被申请人提出不履行法定职责的复议申请，不属于复议被申请人不明确的情形，被告依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第一款第一项之规定驳回原告的行政复议申请不当，该驳回行政复议申请决定应依法予以撤销。2、关于被告所援引的《中华人民共和国行政复议法》第十二条之规定，从被告在被诉驳回复议申请决定中表述的内容和庭审陈述看，实际上应为《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十二条第一款之规定，故被诉驳回行政复议申请决定适用法律错误。该款规定：行政机关与法律、法规授权的组织以共同的名义作出具体行政行为的，行政机关和法律、法规授权的组织为共同被申请人。本案原告向复议机关提出的复议请求指向不履行法定职责，并非该款规定的已经以共同的名义作出某一行政行为的情形，被告适用该款规定认定原告的复议申请属于复议被申请人不明确的情形不正确。 综上，被告作出的即复驳字【2018】第4号驳回行政复议申请决定适用法律错误，依法应予撤销。原告的诉讼请求于法有据，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第二项之规定，判决如下： 一、撤销被告青岛市即墨区人民政府作出的即复驳字【2018】第4号驳回行政复议申请决定； 二、责令被告青岛市即墨区人民政府重新作出行政行为。 案件受理费人民币50元，由被告青岛市即墨区人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。 审 判 长  高沛沛 人民陪审员  王 丽 人民陪审员  杨建欣 二〇一八年十一月二十日 法官助理 王云逸 书记员赵洪峰 书记员王倩倩