广东省佛山市中级人民法院民 事 判 决 书（2018）粤06民终3278号上诉人（原审被告）：佛山市高明明湖旅游房地产有限公司，住所地广东省佛山市高明区。法定代表人：郭楠。委托诉讼代理人：谢诚，陕西力德律师事务所律师。委托诉讼代理人：于定洪，广东创基（广州）律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：佛山市高明区国土城建和水务局，住所地广东省佛山市高明区。负责人：麦兆雄。委托诉讼代理人：何宽军，广东广宽律师事务所律师。委托诉讼代理人：罗婉红，广东广宽律师事务所律师。上诉人佛山市高明明湖旅游房地产有限公司（以下简称明湖公司）因与被上诉人佛山市高明区国土城建和水务局（以下简称高明国土局）建设用地使用权出让合同纠纷一案，不服广东省佛山市高明区人民法院（2017）粤0608民初1800号民事判决，向本院提起上诉。本院立案后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。明湖公司上诉请求：撤销一审判决，驳回高明国土局的起诉。事实与理由：（一）双方签订的国有土地出让合同合法有效。1993年6月28日，高明县国土房产管理局按照省计委《关于合作兴建高明县杨梅镇水利工程及经营旅游、房地产项目的批复》以及省外经贸委《关于合作经营高明明湖旅游、房地产有限公司合同、章程的批复》，就涉案土地与用地单位“高明××××镇桂村管理区”签订了农用地转用性质的《建设用地协议书》，与明湖公司签订了两份“成片开发土地出让合同”性质的《国有土地使用权出让合同》；同时，高明县国土房产管理局还填报了《建设用地申请书》和《国家建设征（拨）用土地呈报表》，对涉案土地进行了勘察设计、实际测量，明确了涉案土地的四至范围、坐标和宗地图，还勾以红线公示，并于同年7月1日颁发了国有土地使用证，确认明湖公司对涉案土地中1800亩建设用地享有70年、180亩旅游用地享有30年期限的使用权利。1993年11月22日，广东省国土厅在收到佛山市国土局和高明县国土房产管理局上报的上述资料后，批准了涉案土地的农用地转用和土地征收。《关于高明明湖旅游、房地产有限公司用地批复》确认，经省人民政府审核，同意征用杨梅桂村管理区墟镇以南2公里外的土地132公顷（1980亩），并将其土地使用权出让给明湖公司用于房地产开发建设；征地补偿和出受让双方权利、义务及责任等，分别按征地协议和出让合同办理。这表明双方签订的《国有土地使用权出让合同》已履行了农用地转用为建设用地及征地手续，符合《中华人民共和国土地管理法》规定的由市县人民政府批准具体建设项目用地条件，合同项下宗地符合建设用地条件，可以进入土地出让市场。双方签订的两份《国有土地使用权出让合同》效力已得到补正，涉案合同为有效合同。征地批复一经完成，集体土地变成了国有土地。不动产物权应当依不动产登记簿记载的内容确定，不动产权属证书是权利人享有该不动产物权的证明，国有土地使用权人仍然是土地登记档案中记载的权利人。因此，涉案土地已为国有土地性质，而非集体土地。（二）一审判决认定涉案土地至今没有被征用，属于认定事实不清。明湖公司已支付合同约定的出让金，高明国土局自认实施了征地行为，还同意贷款，将涉案土地按“国家建设用地性质”填报并编制土地总体规划，这些证据足以说明涉案土地已完成征收行为。一审法院以高明国土局于2012年违规发放的集体土地证来认定涉案土地没有被征收，是错误的。涉案土地属于“批而未供”的土地，但生效的土地出让合同不能因为土地没有交付而无效。（三）明湖公司为履行合同投入巨大，一审判决显失公平。明湖公司为涉案土地投资了一千多万元进行建设。高明区政府与明湖公司召开多场座谈会、协调会，就涉案项目的推进达成了共识。2012年，经高明区政府同意，杨和镇政府在收取某公司给付的2000万元继续履约保证金后，委托杨梅房地产开发公司与明湖公司签订《关于继续实施“明湖山庄”项目的协议》，承诺按照国家关于处理协议出让历史遗留经营性用地的方针政策，处理涉案“批而未供”土地问题并继续实施“明湖山庄”项目。高明国土局继续履行合同意思明确。明湖公司为涉案项目投入了大量的财力、物力，一审判决不符合诚实信用原则和维护契约稳定的司法审判要求，应予撤销。（四）涉案土地的性质是否转化为国有土地，是否仍属于集体土地不属于民事诉讼审理范围。征地协议是否完全履行属于合同履行问题。征地款项是否付清，土地是否交付不影响涉案土地的征收。目前涉案土地存在两个不同性质的土地权属证，土地权属的争议不属于民事案件审理范围。（五）本案无证据证明明湖公司存在非法转让、非法买卖、滥用耕地等行为，高明国土局征收涉案土地是否合法不属于民事案件审理范畴。一审法院在没有相关行政裁决对此作出认定的情况下，认定涉案土地存在1988年修订的《中华人民共和国土地管理法》规定的侵占、非法转让土地的行为是错误的。（六）认定合同无效必须以违反法律或法规的禁止性规定为依据。一审法院以1990年4月29日发布施行的《国家土地管理局关于出让国有土地使用权审批管理暂行规定》认定涉案土地不符合法定征收程序，并以此为由认定涉案土地属于非法转让农民集体所有土地是错误的。高明国土局辩称，（一）涉案两份《国有土地使用权出让合同》与土地的权属等实际情况不符。1.高明国土局提供的《土地权属统计表》及18份《土地登记卡》反映了涉案土地为集体土地，尚未被征收。2.佛山市中级人民法院作出的（2009）佛中法行初字第16号行政判决也认定涉案土地未被征收。（二）明湖公司提供的《国有土地使用权出让合同》所附的《土地使用条件》中，关于土地使用性质、容积率等均为空白，没有附图，即涉案两份合同没有规划设计条件。（二）根据相关法律法规的规定，涉案土地未征收为国有，没有按照有关规定报批，涉案两份《国有土地使用权出让合同》也没有约定规划条件，应为无效。（三）明湖公司所谓支付的出让金的付款人、收款人均非本案双方当事人，明湖公司也无证据证明原高明县国土房产管理局委托高明县杨梅镇国土管理局或高明市杨梅镇国土房产管理所收取土地出让金。（四）土地是否完成征收是事实认定问题。明湖公司如认为涉案土地已完成征收行为，应由其承担举证证明责任。（五）涉案合同为无效，但一审法院适用的法律有误。高明国土局向一审法院起诉请求：1.确认高明县国土房产管理局与明湖公司于1993年6月28日签订的两份《国有土地使用权出让合同》无效；2.本案诉讼费由明湖公司承担。一审法院认定事实：1993年6月28日，高明县国土房产管理局与明湖公司签订了一份《国有土地使用权出让合同》，合同约定：甲方（高明县国土房产管理局）出让给乙方（明湖公司）的地块位于杨梅××以南2公里以外；该地块总面积为1199988平方米；土地使用权出让年限为七十年，自颁发该地块的《中华人民共和国国有土地使用证》之日起算；出让地块的用途为按照批准的总体规划是建立一个以开办和经营商品住宅为主的住宅区；乙方同意按合同约定向甲方支付土地使用权出让金、土地使用费以及乙方向第三方转让时的土地增值费（税）;该地块的土地使用权出让金为每平方米2元人民币，总额为2399976元人民币，合同经双方签字后30日内，乙方须以现金支票或现金向甲方缴付土地使用权出让总金额的50%，共计1199988元作为履行合同的定金；乙方应在签订本合同后60日内，支付完全部土地使用权出让金，于1993年6月28日前付款1199988元人民币，1993年7月28日前付款1199988元人民币;逾期仍未全部支付的，甲方有权解除合同，并可请求违约赔偿，所收取的定金不予退还;乙方在向甲方支付全部土地使用权出让金后15日内，依照规定办理土地登记手续，领取《中华人民共和国国有土地使用证》，取得土地使用权。双方还约定了其他权利义务。同日，双方还签订了另一份《国有土地使用权出让合同（成片开发土地出让合同）》，合同约定：甲方（高明县国土房产管理局）出让给乙方（明湖公司）的地块位于杨梅××以南2公里外；该地块总面积为119988平方米，土地使用权出让年限为三十年，自颁发该地块的《中华人民共和国国有土地使用证》之日起算；土地用途为按照批准的总体规划是建立一个以开办和经营旅游设施建设为主的旅游区，该地块的土地使用权出让金为每平方米2元人民币，总额为239976元；合同经双方签字后30日内，乙方须以现金支票或现金向甲方缴付土地使用权出让金总额的50%，共计119988元人民币作为履行合同的定金，乙方应在签订本合同后60日内，支付完全部土地使用权出让金，于1993年6月28日前付款119988元，于1993年7月28日前付款119988元，逾期未全部支付的，甲方有权解除合同，并可请求违约赔偿所收取的定金不予退还，双方还约定了其他合同条款。1993年7月1日，高明县国土房产管理局为明湖公司颁发上述合同约定土地的《国有土地使用证》，土地使用者登记为明湖公司，土地座落于高明××××镇桂村管理区，土地用途为旅游、房地产，总面积为1980亩，旅游用地180亩使用期三十年，商住用地1800亩使用期为七十年。1993年11月22日，广东省国土厅作出《关于高明明湖旅游、房地产有限公司用地的批复》，同意高明县国土房产管理局征用杨梅镇桂村管理区位于圩镇以南2公里外的土地132公顷（1980亩，其中水田19.04公顷、鱼塘2.216公顷、山地110.744公顷），并将其土地使用权出让给由高明县杨梅房产开发公司与香港某影视有限公司合作经营的明湖公司使用，用于房地产的开发建设；在所出让的土地中，用于商住的120公顷土地使用年限为七十年；用于旅游的12公顷土地使用年限为三十年，届满后，其土地使用权由高明县政府无偿收回。征地补偿和出受让双方权利、义务及责任等，分别按征地协议和出让合同办理。2009年2月19日，佛山市国土局以佛国土资高[2009]40号《关于解除高明明湖旅游房地产有限公司土地使用权出让合同及注销土地登记手续的请示》向佛山市人民政府请示。2009年2月25日，佛山市人民政府以佛府土地（明）字第[2009]5号《关于解除高明明湖旅游房地产有限公司土地使用权出让合同及注销土地登记手续的批复》同意佛山市国土局的请示。2009年3月7日，佛山市国土局在《南方日报》上刊登声明：决定依法解除高明县国土房产管理局与明湖公司于1993年6月28日签订的土地使用权出让合同及相关土地登记手续，并注销证号为明国用[1993]第06240601100号土地证。2009年4月7日，明湖公司以邮政特快专递的形式向佛山市国土局和佛山市国土局高明分局递交了《异议书》。2009年4月13日，明湖公司向广东省佛山市中级人民法院提起行政诉讼，广东省佛山市中级人民法院于2009年9月14日作出（2009）佛中法行初字第16号行政判决，判令驳回明湖公司要求撤销佛山市国土局作出的关于解除高明县国土房产管理局与明湖公司于1993年6月28日签订的《国有土地使用权出让合同》及土地登记手续行政行为的诉讼请求；驳回明湖公司要求撤销佛山市国土局作出的关于注销明湖公司持有的明府国用[1993]字第06XXXXXX100号《国有土地使用证》行政行为的诉讼请求。明湖公司不服该行政判决，向广东省高级人民法院提起上诉，广东省高级人民法院于2010年1月15日作出行政判决，判令撤销佛山市中级人民法院（2009）佛中法行初字第16号行政判决；撤销佛山市国土局注销涉案土地登记手续、注销明府国用[1993]字第06XXXXXX100号《国有土地使用证》两项具体行政行为；驳回明湖公司对佛山市政府佛府土地（明）字[2009]5号《批复》和对佛山市国土局解除土地使用权出让合同行为的起诉。另查，涉案土地至今没有完成征收，涉案土地仍属于原农民集体所有。一审法院认为，原高明县国土房产管理局与明湖公司于1993年6月28日签订两份《国有土地使用权出让合同》，约定将位于杨梅××以南2公里外的土地共1980亩出让给明湖公司。签订合同时涉案土地的征收方案尚未通过广东省国土管理部门批准，即使于1993年11月22日，广东省国土厅批复同意高明县国土房产管理局征用涉案土地，并将其土地使用权出让给明湖公司使用，但该地块的征收行为至今没有完成，其性质至今仍为农民集体所有。由于涉案出让合同签订于1993年6月28日，应适用当时的法律规定。根据《中华人民共和国土地管理法（1988年修正）》第二条规定：“中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。国家为了公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用。国有土地和集体所有的土地的使用权可以依法转让．土地使用权转让的具体办法，由国务院另行规定。”第三条规定：“各级人民政府必须贯彻执行十分珍惜和合理利用土地的方针，全面规划，加强管理，保护、开发土地资源，制止乱占耕地和滥用土地的行为。”1990年4月29日发布施行的《国家土地管理局关于出让国有土地使用权审批管理暂行规定》第六条规定：出让国有土地使用权的正式报批，按下列程序办理：（一）市、县土地管理部门根据出让计划会同有关部门拟订出让地块的征地、拆迁实偿安置方案、土地使用条件、《出让国有土地使用权合同（草案）》、报同级人民政府审核。（二）按照出让国有土地使用权批准权限，经上级土地管理部门审查后，报人民政府批准。（三）经政府批准后，由市、县土地管理部门与国有土地使用权受让人正式签订《出让国有土地使用权合同》，依法办理土地使用权登记手续，核发《国有土地使用证》。因此，在涉案地块尚未征收为国有的情况下，原高明县国土房产管理局与明湖公司签订了两份《国有土地使用权出让合同》，并将土地登记为明湖公司名下，属于非法转让集体所有土地，故原高明县国土房产管理局与明湖公司于1993年6月28日签订的两份《国有土地使用权出让合同》应属无效。综上所述，依照《中华人民共和国民法通则》第六条、第五十八条，《中华人民共和国土地管理法（1988年修正）》第二条、第三条，《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条之规定，判决：确认高明县国土房产管理局与明湖公司于1993年6月28日签订的《国有土地使用权出让合同》及《国有土地使用权出让合同（成片开发土地出让合同）》无效。本案受理费50元，由高明国土局负担。二审中，明湖公司向本院提交了以下证据：1.杨梅镇人民政府向明湖公司出具的函件，拟证明政府同意明湖公司用国有土地使用权抵押贷款；2.93年各类非农建设用地清查情况统计表，拟证明涉案土地为非农建设用地；3.情况说明，拟证明涉案土地红线范围内有1.7公顷建设用地。高明国土局未提交新证据。本院组织当事人进行了证据交换和质证。对明湖公司提交的证据，本院认定如下：证据1与本案争议问题无直接关系，本院对此证据不予采信。证据2、证据3仅能反映土地管理部门对涉案土地的登记情况，但不能直接证明土地征收已完成，本院对该二份证据不予采信。经审理，本院对一审法院认定的事实予以确认。本院认为，明湖公司上诉主张涉案土地已完成征收，明湖公司应对此负举证证明责任，但明湖公司在本案中并未提交可直接证明涉案土地已完成征收的证据。虽然高明县国土房产管理局在涉案合同签订后向明湖公司核发了国有土地使用证，但由于土地征收涉及拟订征收方案、公布征收方案、补偿等多个流程环节，故在对土地征收是否已完成存在争议且无直接证据证明征收已完成的情况下，土地管理部门对涉案土地登记和发证情况不能用以证明涉案土地征收实际已完成。因此，明湖公司主张涉案土地已完成征收缺乏事实依据，本院不予支持。涉案土地在签订涉案合同前为农民集体所有土地，明湖公司与高明县国土房产管理局在未完成土地征收的情况下，签订涉案合同将农民集体所有土地出让用于非农建设，违反了《中华人民共和国土地管理法》（1988年修正）第二条的规定，涉案合同无效。一审法院对此认定正确，本院予以维持。虽然涉案合同签订后，广东省国土厅批复同意征收涉案土地并出让涉案土地予明湖公司，但高明县国土房产管理局仍应在征收涉案土地后才将涉案土地出让予明湖公司。明湖公司主张根据广东省国土厅的批复，涉案合同的效力已得到补正，理由不成立，本院不予支持。综上所述，明湖公司的上诉请求不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项规定，经本院审判委员会评议决定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人佛山市高明明湖旅游房地产有限公司负担。本判决为终审判决。审判长  郑正坚审判员  邱程辉审判员  潘伟丹二〇一八年十一月十六日法官助理彭振宇书记员覃心怡