贵州省遵义市中级人民法院行 政 判 决 书（2018）黔03行终264号上诉人（原审被告）遵义市城乡规划局。住所地：遵义市红花岗区大兴路**。统一社会信用代码：11520300009505750T。法定代表人：石诗源，局长。委托代理人：席菁，该局综合科副科长。委托代理人：李亚男，贵州与之律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：遵义市经济技术开发区德宝房地产开发有限公司（以下简称德宝公司）。住。住所地：贵州省遵义市汇川区南京路东段北侧德宝花园一社会信用代码：91520301709641964X。法定代表人：朱昆志，董事长。委托代理人：杨小松，贵州新长征律师事务所律师。上诉人遵义市城乡规划局因行政许可纠纷一案，不服贵州省遵义市播州区人民法院（2018）黔0321行初471号行政判决，向本院提起上诉。本院于2018年10月30日立案后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明，原告德宝房地产公司开发的“德宝贵园酒店项目”于2011年9月取得地字第520000201003522号《建设用地规划许可证》，载明用地性质为︰旅游业及商住用地。2016年12月22日，被告遵义市城乡规划局向原告颁发的建字第520000201622634号《建设工程规划许可证》，载明建设规模总建筑面积450001平方米，建筑层数-3+29层；该《建设工程规划许可证》中附图及附件名称栏记载为：分层信息：-3层4119平方米（其中车库3721平方米、楼梯间及管井332平方米、设备用房66平方米）；-2层4359平方米（其中康体中心及多功能厅3246平方米、楼梯间及管井489平方米、设备用房及消防水池584平方米、厕所40平方米）；-1层4360平方米（其中KTV包房3376平方米、楼梯间及管井659平方米、设备用房及消防水池245平方米、厕所40平方米、消防控制室40平方米）；1层1368平方米（酒店大厅及配套用房）；2层1136平方米（西餐厅）；3层1092平方米（茶房）；4层1092平方米（中餐厅）；5层1092平方米（会议室）；6层1092平方米（办公室）；7至29层共计25116平方米（酒店客房，每层1092平方米）；屋顶层175平方米（楼梯间、机房）。现该项目即将竣工，原告到市住建局及市不动产登记事务中心办理相关登记手续，该登记部门按照被告颁发的《建设工程规划许可证》中附图及附件名称栏载明的房屋固定用途登记，为此原告德宝房地产公司于2018年6月25日向被告递交“关于德宝花园酒店项目房屋用途有关问题的请示”，要求将其房屋用途定性按照《中华人民共和国国家标准》房产测量规范中“房屋用途分类规范化，不能固定化，被告遵义市城乡规划局拒绝办理，为此原告德宝房地产公司向本院提起行政诉讼。原审法院另查明，《中华人民共和国国家标准》房产测量规范中“房屋用途分类”明确，其中“一级分类”，编号30，名称︰“商业”项中有“二级分类”，编号33，名称︰“旅游﹙内容包含宾馆等﹚”。原审法院认为，本案的焦点一是原告起诉是否超过起诉期限；二是被告颁发给原告的《建设工程规划许可证》中附图及附件名称栏记载房屋分层内容或者范围是否有法律法规明确要求或者是否具有合理性。一、关于原告起诉是否超过起诉期限问题。原告因其开发的德宝贵园项目即将竣工，而到其他相关部门办理有关登记手续，登记部门要求按照被告颁发的《建设工程规划许可证》中附图及附件名称栏记载房屋用途予以记载明确，为此原告德宝房地产公司于2018年6月25日向被告递交“关于德宝贵园酒店项目房屋用途有关问题的请示”，要求将其房屋用途定性进一步规范化，被告遵义市城乡规划局拒绝办理，原告德宝房地产公司才知道其权利受到影响及侵犯，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款关于“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外”之规定，本案原告应当从2018年6月25日向被告递交“关于德宝贵园酒店项目房屋用途有关问题的请示”被拒绝后，才知道被告存在行政不作为，本案应当从2018年6月25日起计算起诉期限，原告于2018年8月17日提起诉讼，未超过行政诉讼6个月起诉期限。被告辩称原告起诉超过起诉期限，理由不成立，本院不予采纳。二、关于被告颁发给原告的《建设工程规划许可证》中附图及附件名称栏记载房屋分层内容或者范围是否有法律法规明确要求或者是否具有合理性问题。被告遵义市城乡规划局作为城乡规划管理部门，其根据原告德宝房地产公司申请，向原告颁发《建设工程规划许可证》并无不当，但其应当按照《中华人民共和国行政许可法》关于“设定和实施行政许可，应当依照法定权限、范围、条件、程序”的规定，遵守“法无规定不可为，法定职责必须为”的原则，对颁发给原告的《建设工程规划许可证》中附图及附件名称栏记载房屋分层范围，依法进行分类登记设定许可，本案被告没有提供充分依据证明其在颁发《建设工程规划许可证》时，有法律法规明确要求记载“酒店或者宾馆”房屋具体用途及范围。在法律法规没有“明确具体要求”时，被告在行政许可时不能违反行政合理性原则，同时还应当从符合普通人所能理解知晓的合理与适当考虑设定许可范围，更不能超越法定边界。且《中华人民共和国国家标准》房产测量规范中“房屋用途分类”明确，其中“一级分类”，编号30，名称︰“商业”中有“二级分类”，编号33，名称︰“旅游﹙内容包含‘宾馆’等﹚”。本案中，宾馆仅涉及二级分类，就原告提出的酒店配套设施建筑物的每一房间功能定位由被告在颁发《建设工程许可证时》在许可证中予以法定化或者固定化，违反行政合理性原则，属于明显不当。原告依规划将作为商业用的酒店建成后，每一房间的功能定位由原告自主决定，这完全符合《中华人民共和国物权法》所确定的物权自主原则。由此，被告遵义市城乡规划局在向原告颁发《建设工程规划许可证》时没有充分考量这一合理性或者遵从行政合理性原则，故对不合理部分依法应予撤销，该项分层信息中按规范应表述为商业（酒店及配套设施）。故本案中原告向被告申请变更，要求按照《中华人民共和国国家标准》房产测量规范中“房屋用途分类规范化”，不能固定化，有其事实和法律依据，理由成立，本院予以支持。被告辩称理由及提供适用依据不充分，本院不予支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第﹙六﹚项关于“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为︰﹙六﹚明显不当的”之规定，判决：撤销被告遵义市城乡规划局于2016年12月22日颁发给原告遵义市经济技术开发区德宝房地产开发有限公司的建字第520000201622634号《建设工程规划许可证》中附图及附件名称栏分层信息中标明的附件名称的部分。案件受理费50.00元，由被告遵义市城乡规划局负担。遵义市城乡规划局上诉请求：1、撤销原判，改判驳回被上诉人原审起诉；2、一、二审案件受理费由被上诉人承担。事实及理由：1、一审法院认定被上诉人原审未超过起诉期限错误。被上诉人递交的“关于德宝贵园酒店项目房屋用途有关问题的请示”，要求将其房屋用途定性进一步规范化。上诉人拒绝办理的行为与上诉人向被上诉人颁发建设工程规划许可证的行为系2个独立的行政行为。被上诉人提起行政诉讼应当从知道或者应当知道作出行政行为之日起计算起诉期限，而非从其知道权利受到影响及侵犯之日起计算。2、被上诉人已经在其自行制作并经审批通过的规划设计中确定了每个房间的用途，上诉人向其颁发的建设工程规划许可证中载明的附图及附件名称栏分层信息，是依据被上诉人规划设计方案确定的，并不是上诉人超越职权对被上诉人修建房屋的用途进行分类。上诉人并非侵犯被上诉人物权自主原则。综上，请求二审法院支持上诉人的上诉请求。德宝公司二审答辩称，行政行为需遵守合法性及合理性原则，答辩人作出的设计方案只是对房屋用途作的预设。上诉人直接按照该预设作出法定化的许可，属超越职权。一审法院判决认定事实清楚、程序合法，适用法律正确，希望二审法院予以维持。各方当事人向一审法院提交的证据材料均已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的认定符合法律规定。本院确认一审法院查明的案件基本事实。本院认为，首先，关于德宝公司提起原审诉讼要求撤销遵义市城乡规划局于2016年12月22日颁发给其的建字第520000201622634号《建设工程规划许可证》中附图及附件名称栏分层信息中标明的附件名称的记载是否超过起诉期限的问题，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。根据上述法律规定可以看出，行政诉讼起诉期限的计算应当从行政相对人知道或者应当知道行政行为之日起起算，而非以行政相对人何时知晓其权利被侵犯时起算。故一审法院认定德宝公司于2018年6月25日向遵义市城乡规划局递交“关于德宝贵园酒店项目房屋用途有关问题的请示”，在被遵义市城乡规划局拒绝办理后，方知其权利受到影响及侵犯，本案起诉期限应当从2018年6月25日计算的认定，属适用法律错误，本院予以纠正。关于本案起诉期限问题，遵义市城乡规划局于2016年12月22日颁发给德宝公司建字第520000201622634号《建设工程规划许可证》，但并未告知德宝公司诉权，按照当时正在施行的原《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条第一款规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。虽然2018年《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款已将上述期限修改为1年，但从有利于保护行政相对人诉权及结合行政行为作出的时间节点，德宝公司于2018年8月17日向原审法院提起一审诉讼，并未超过法定最长2年的诉讼时效。其次，关于建字第520000201622634号《建设工程规划许可证》附图及附件名称栏分层信息中标明的附件名称的部分是否应当予以撤销的问题。《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十二条规定，土地使用权出让最高年限按下列用途确定：（一）居住用地七十年；（二）工业用地五十年；（三）教育、科技、文化、卫生、体育用地五十年；（四）商业、旅游、娱乐用地四十年；（五）综合或者其他用地五十年。通过上述规定可以看出，商业、旅游为国有土地出让的用途之一。同时上诉人2010年2月颁发给被上诉人的建设用地规划许可证中用地性质一栏亦明确为“旅游业及商住用地”，二者能够互相对应。按照2002年建设部《关于印发房地产统计指标解释（试行）的通知》规定，其中房屋分类“3、商业、金融和信息用房”中包含“旅游用房”，而“旅游用房”中又包含宾馆、饭店、俱乐部等所用的房屋。《中华人民共和国国家标准》房产测量规范中“房屋用途分类”明确，其中“一级分类”，编号30，类容为“商业、金融、信息”。该一级分类下的“二级分类”，编号33，名称︰旅游﹙内容包含宾馆、饭店、俱乐部等﹚。根据上述法律、法规及相关技术性标准可以看出，商业是一个较大的房屋用途的概念，属一级分类，旅游属商业用途中的二级分类概念，故被上诉人修建的“德宝贵园酒店项目”属商业用途中的旅游用途。本院认为，遵义市城乡规划局在原审提交的证据及相关法律、法规或规范性文件、相关技术规范均没有明确其向行政许可对象颁发建设工程规划许可证中分层信息一栏必须将每层房屋的具体用途予以载明。虽然上诉人辩称其作上述记载是根据德宝公司提交的设计方案，但由于上述记载已经影响到行政许可相对人权益的情形下，依据行政行为的合法性及合理性原则，在没有违反法律、法规、规章等禁止性规定的情况下，行政机关应当尽量为行政相对人创造便利条件，这也符合当前建设法治政府、服务型政府的客观要求。德宝公司主张其修建的“德宝贵园酒店项目”按照建设部《关于印发房地产统计指标解释（试行）的通知》规定及《中华人民共和国国家标准》房产测量规范中“房屋用途分类”于法有据，应予支持。上诉人颁发给被上诉人的建设工程规划许可证中附图及附件名称栏分层信息记载过于具体及固定化，给行政许可相对人的合法权益造成一定损害，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人遵义市城乡规划局承担。本判决为终审判决。审判长  朱晓东审判员  李永华审判员  王 伟二〇一八年十一月九日书记员  张枝茂