山东省济宁市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）鲁08行终233号 上诉人（原审原告）李某某，男，1958年8月10日出生，汉族，住嘉祥县。 上诉人（原审被告）嘉祥县国土资源局，住所地:嘉祥县建设北路**。 法定代表人程合玉，局长。 委托代理人贾炳宇，山东宏易律师事务所律师。 委托代理人孙德生，嘉祥县国土资源局工作人员。 上诉人乔某某（原审第三人），男，1959年9月13日出生，汉族，住嘉祥县。 委托代理人侯现印，山东宏易律师事务所律师。 上诉人李某某、嘉祥县国土资源局、乔某某因行政处罚一案，不服嘉祥县人民法院（2017）鲁0829行初68号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 原审法院认定，2007年1月16日，原告李某某通过与同村村民乔德运换地的形式，在本村燕林地块取得了一块南北长166.7米，东西宽10.62米，共计2.692亩的耕地。2012年6月18日，原告将该地块北面的南北长94米，东西宽10.67米共计约1.51亩转包于众鑫公司及第三人乔某某，期限为永久性。在剩余的部分中，从北向南，依次原有众鑫公司于2011年11月12日从金桥公司受让的厂房，及原告李某某在2008年至2009年间建设的3间堂屋、2间西屋。2014年7月24日被告嘉祥县国土局作出被诉处罚决定，其中所认定的第三人乔某某于2014年7月擅自占用的燕屯村村镇建设用地1894㎡（其中建筑物占地1266㎡），其中村镇建设用地系规划村镇建设用地，土地利用现状为耕地。建筑物部分包括原众鑫公司从金桥公司受让的厂房及原告李某某的3间堂屋、2间西屋。2016年7月6日，山东省人民政府作出鲁政土字（2016）349号《关于嘉祥县2016第1批次建设用地的批复》,将被诉处罚决定所涉土地予以征收。2017年2月17日，被告将众鑫公司经出让程序竞得的该宗土地的使用权登记在众鑫公司名下，并向众鑫公司颁发了鲁（2017）嘉祥县不动产权第0000498号《不动产权证书》。后，众鑫公司在使用该宗土地时，将包括原告的房屋在内的所有地上建筑物拆除。原告不服被诉处罚决定，诉来本院，同时针对鲁政土字（2016）349号《关于嘉祥县2016第1批次建设用地的批复》向山东省人民政府申请行政复议。2017年12月26日，山东省人民政府依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十一条第一款第（七）项“案件审理需要以其他案件的审理结果为依据，而其他案件尚未审结”为由，决定终止行政复议。 原审法院认为，根据查明的事实，结合争议焦点，本案需要审查以下三个问题：一是原告李某某是否具备本案原告诉讼主体资格；二是原告李某某的起诉是否超过起诉期限；三是被诉处罚决定是否合法。 一、关于原告李某某是否具备本案原告诉讼主体资格的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及与其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条规定，土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或者实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。本案中，被诉处罚决定处罚项中包括责令第三人退还非法占用的土地及没收第三人在非法占用土地上新建的建筑物和其他设施。其中所涉土地包括原告李某某由同村村民乔德运处互换的耕地；被没收的地上建筑物，包括原告建设并实际使用的3间堂屋、2间西屋。因此，被告主张的被诉处罚决定是针对第三人的违法占地行为作出的行政处罚，对原告的权利义务没有直接影响的观点，不能成立。涉案土地虽已被征收为国有，该征收行为并已导致涉案土地上原物权消灭，但，该征收行为所阻却的是原土地权利人对征收后的后续行政行为的利害关系。本案被诉处罚决定系涉案土地征收之前的行政行为，因此，被告主张的涉案土地已被征收为国有，被诉处罚决定对原告的权利义务不会产生影响的观点，不能成立。综上，原告与被诉处罚决定有利害关系，其具备本案原告诉讼主体资格。二、原告李某某的起诉是否超过起诉期限的问题。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第二款规定，被告认为原告的起诉超过法定期限的，由被告承担举证责任。本案中，被告主张原告起诉已超过法定期限，未提供相应的证据。原告主张其在2017年9月向法院提起的确认土地征收违法的诉讼中，才知道被诉处罚决定的内容，其于2017年11月3日提起诉讼未超过被诉处罚决定所告知的6个月的起诉期限。因此，被告主张的原告起诉已超过法定期限的观点，不能成立，应不予采信。三、关于被诉处罚决定是否合法的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。本案中，被告及第三人均未提供其作出被诉处罚决定的证据，因此，应视为被告没有相应证据，被诉行政行为违法。鉴于第三人已履行了相应的罚款义务，涉案土地已被征收为国有，被诉处罚决定亦无可撤销的内容。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决确认被告嘉祥县国土资源局作出的嘉国土资监字【2014】2092号行政处罚决定违法。 上诉人李某某不服一审判决上诉称，一审判决认定事实和适用法律错误。一、一审判决第八页最后一行将转让期限认定为“永久性”系事实认定错误。实际情况是，2012年6月18日，上诉人将承包地北面的南北长94米，东西宽10.67米共计约1.51亩转包于众鑫公司及被上诉人乔某某，期限为十年，后乔某某私自更改日期无效。二、一审判决适用法律错误，本案应撤销一审被告的具体行政行为而不应只确认其违法。因一审被告所作出的具体行政行为实际上是对被上诉人乔某某作出了三项处罚，该三项处罚均可予以撤销，实际上乔某某除了迟延支付了罚款本金（利息未缴纳）外，根本没有履行任何一条罚款义务，故可以予以撤销。请求：1、变更一审判决书第八页最末一行中的“永久性”为“十年”；2、撤销一审判决第一项；3、支持原告的诉讼请求及撤销被告嘉祥县国土资源局作出的嘉国土资监字【2014】2092号行政处罚决定。 上诉人嘉祥县国土资源局不服一审判决上诉称，一、一审判决认定事实缺乏相应证据。本案一审中，被上诉人李某某并没有提供证据证明建造了涉案的３间堂屋、２间西屋。上诉人行政处罚的标的是违法建造行为，经过相应调查没有发现被上诉人存在违法建造的行为，所以没有对被上诉人进行处罚。一审庭审中，第三人自认了相关的事实，上诉人一直否认这些事实上。并且在上诉人对第三人进行行政处罚调查时，第三人并没有陈述在一审庭审中自认的事实。所以，上诉人基于当时的调查事实所作出的行政处罚行为合法有效。被上诉人在一审起诉状中提到的土地、房产权利受到了第三人的不法侵害，并且被鲁（2017）嘉祥县不动产权第0000498号《不动产权证书》所包含。显然，被上诉人认为土地和房屋被本案的第三人不法侵害，应向第三人提起民事侵权诉讼，不应提起本次行政诉讼，且被上诉人陈述其土地系与村民乔德运换地取得，那么这种换地行为是否得到了村委会的认可，被上诉人是否合法有效的取得了相应的土地权利，都需要证明。二、被上诉人与本案行政处罚行为没有直接的利害关系，不是本案一审的适格原告。根据《行政诉讼法》第二十五条，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起行政诉讼。2016年7月6日，山东省人民政府作出鲁政土字（2016）349号《关于嘉祥县2016第1批次建设用地的批复》，该批复征收范围内的土地性质已由集体土地转为国有。根据《物权法》第二十八条相关规定，本案中原集体土地所有权和土地承包权因政府的征收行为而消灭。对被上诉人的权利义务产生直接影响的是政府征收行为，而不是本案涉诉的行政处罚行为。况且本案的行政处罚行为不是针对被上诉人作出，对其权利义务没有直接影响，故被上诉人在一审中不是适格的原告。请求撤销嘉祥县人民法院作出的（2017）鲁0829行初68号判决，并改判驳回被上诉人的诉讼请求。 上诉人乔某某不服一审判决上诉称，一审法院认定事实错误，被上诉人李某某不具备本案一审原告诉讼主体资格。具体事实和理由如下：一、本案中，被上诉人对嘉祥县国土资源局作出的行政行为涉及的土地不存在利害关系，被上诉人既不是涉案的土地的使用权人，也不是实际使用人。被上诉人在一审时并未提交确凿的证据证实其对涉案的土地享有合法权利。根据《物权法》第九条的规定，土地作为不动产的设立、变更、转让、依法应登记发生效力，而本案被上诉人并未提供任何不动产登记的手续，被上诉人不是涉案土地权利人。二、嘉祥县国土局作出的涉案行政处罚涉及的土地和房屋均是济宁市众鑫棉纺织厂的土地及房屋，上诉人在一审时已经提交了（2015）嘉民初字第2491号民事判决书及（2017）鲁08民终1479号民事判决书、2012年6月18日被上诉人与众鑫公司及上诉人签订的土地承包合同、2015年1月31日棉花加工厂代表与上诉人签订的出售棉花加工厂协议书等证据，上述证据能够证实被上诉人对涉案行政行为涉及的土地已经没有任何关联，在嘉祥县国土局作出行政处罚时，涉案土地及房屋的实际使用人为上诉人，一审法院认定事实错误。请求撤销嘉祥县人民法院作出的（2017）鲁0829行初68号行政判决，并改判驳回被上诉人的诉讼请求。 各方当事人在原审中提供的证据已随案移送本院。本院同意原审对证据的认证意见及据此认定的案件事实。 本院认为，一、关于上诉人李某某是否具备原审诉讼主体资格的问题。1、《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条规定，土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或者实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。本案中，嘉祥县国土资源局作出的嘉国土资监字【2014】2092号行政处罚决定书处罚项中包括责令上诉人乔某某退还非法占用的土地以及没收非法占用土地上新建的建筑物和其他设施。所涉土地包含了上诉人李某某由同村村民乔德运处互换的耕地，对上诉人李某某的权利义务有直接影响。2、《中华人民共和国农村土地承包法》(2009修正)第三十二条规定，通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。第三十七条，土地承包经营权采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转，当事人双方应当签订书面合同。采取转让方式流转的，应当经发包方同意；采取转包、出租、互换或者其他方式流转的，应当报发包方备案。本案中，上诉人李某某与同村村民乔德运基于真实意思表示签订土地互换协议，协议真实有效，应认为上诉人李某某已经合法取得涉案土地。3、上诉人乔某某称嘉祥县国土局作出的涉案行政处罚涉及的土地和房屋均是济宁市众鑫棉纺织厂的土地及房屋，李某某对涉案土地已经没有任何关联的主张，没有证据支持，本院不予采纳。4、涉案土地虽已被征收为国有，但本案被诉处罚决定系涉案土地征收之前的行政行为，因此，上诉人嘉祥县国土资源局主张的涉案土地已被征收为国有，被诉处罚决定对原告的权利义务不会产生影响的观点，不能成立。二、关于上诉人李某某称其与济宁市众鑫棉纺织品有限公司及乔某某签订的土地承包合同，承包期限应为“十年”的主张，没有证据予以证明，本院对此不予采纳。三、关于嘉祥县国土资源局作出的被诉行政处罚决定是否合法。本案中，上诉人嘉祥县国土资源局、乔某某均未提供作出该处罚决定的证据，因此，应视为没有相应证据，一审判决确认被诉行政行为违法并无不当。综上，各上诉人的上诉理由均不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人李某某、嘉祥县国土资源局、乔某某均担。 本判决为终审判决。 审判长  陈庆文 审判员  原玉红 审判员  李传平 二〇一八年十一月二十六日 书记员  汪孟菊