浙江省新昌县人民法院 行 政 判 决 书 （2018）浙0624行初95号 原告王仲炳，男，1959年10月30日出生，汉族，住诸暨市。 委托代理人王唐书，男，1955年2月23日出生，住诸暨市。 委托代理人李丽娜，北京市盛廷律师事务所律师。 被告诸暨市安华镇人民政府，住所地诸暨市安华镇华南路**。 法定代表人郭剑东，镇长。 委托代理人宗益琦，该镇工作人员。 委托代理人傅旭燕，浙江越兴律师事务所律师。 原告王仲炳因要求确认被告诸暨市安华镇人民政府（以下简称“安华镇政府”）作出的强制清除原告承包地上附着物及农作物的行为违法，于2018年8月3日向诸暨市人民法院起诉，在起诉的同时申请异地管辖，绍兴市中级人民法院裁定本案由本院管辖。本院于2018年9月10日立案受理，并于2018年9月12日向被告邮寄送达起诉状副本及应诉通知书等诉讼材料。本院依法组成合议庭，于2018年10月12日公开开庭审理了本案。原告王仲炳的委托代理人王唐书、李丽娜，被告安华镇政府的委托代理人宗益琦、傅旭燕到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告王仲炳诉称：原告系浙江省诸暨市安华镇浣丰村村民，原告的土地在2014年10月8日夜间被非法强推强占，原告清晨发现自家土地被强占，稻子及地上种植物被推倒填埋在地里。据其他村民反映，镇长詹雪江也参与了土地强推强占的现场。目前土地被用于“现代包装工业园”项目修建。原告于2014年11月2日向诸暨市国土资源局提交书面《土地违法查处申请》，后因起诉诸暨市国土资源局查处不作为等案件中发现浙江省人民政府于2014年11月10日作出《浙江省农村综合整治项目审批意见书》（批文号：浙土整字（2014）0028号）。从时间明显可见，原告的土地是先被非法强推强占后才被批准征收，未批先占土地行为属于严重的土地违法行为。虽然事后补办了征地手续，但不能以此来抵消被告之前的强行毁坏耕地的违法行为。《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地……”第四十四条规定“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续”。原告自2014年开始对被告的非法强推强占行为要求国土部门进行调查处理，至今未果，无奈只得向人民法院起诉。本案经过嵊州市人民法院审理，未经审理直接认定原告的起诉超过法定起诉期限，予以驳回。绍兴市中级人民法院二审后，确认原告的起诉并未超过法定起诉期限，但原告与王唐书等5人不能作为共同原告提起诉讼。基于此，原告重新起诉，请求：1、确认被告强制推平原告地上附着物及青苗行为违法；2、本案诉讼费由被告承担。审理中，原告变更第一项诉讼请求为：确认被告强制推平原告地上农作物行为违法。 原告在开庭前提供并在法庭上出示如下证据： 1、身份证件和土地承包证复印件各一份，证明原告在安华镇王店村（经农村撤并现为浣丰村）有合法的承包地，对涉案土地有合法使用权的事实。被告经质证认为，对真实性无异议，但不能达到原告的证明目的，仅凭土地承包证不能证明证载土地系原告诉称的被强推的土地。 2、照片5页，证明原告承包土地上的农作物被被告强行推倒后的现场情况及土地被毁坏的事实。被告经质证认为，对照片有异议，照片没有拍摄时间，且本案原告与另案原告王福元等5人提交的是同样的照片，无法区分哪张照片拍摄的是原告的承包土地，不能证明该土地原状及被推平后的现状，也不能证明推平时间是在2014年10月。 3、光盘一份，证明被告强制推平原告地上农作物的事实。被告经质证认为，对真实性、关联性有异议。首先，从光盘中可以看到有填土情况，但也有仍处于种植状态的农作物，原告不能证明哪一块土地是属于其享有种植权的土地，不能证明该项证据与本案有关联性，也不能证明原告系适格主体；其次，不认可光盘中没有创建时间的照片及录像视频，其关联性和真实性无法确认，对于有创建时间的72张照片，如果确属是在涉案现场所拍，那么从创建时间上可以看出2014年8月前未发生动土施工情况，而2014年10月仅小部分道路用地有填土情况，真正全面施工是在11月份之后。 4、（2018）浙06行终201号行政裁定书，证明经绍兴市中级人民法院二审裁定确认原告的起诉未超过法定起诉期限的事实。被告经质证无异议。 5、2014年5月29日征地意向协议复印件一份，证明被告系本案土地征收的实施主体，也是行政强制的责任承担主体。被告经质证认为，对真实性无异议，但不能达到原告的证明目的，不能以此认定被告系责任主体。 6、（2016）苏1291行初8号行政判决书，证明根据最高法院公布的典型案例，被告作为征收土地的具体实施机关，负责土地征收的拆迁补偿具体工作，原告土地及地上农作物被强推强占，被告作为责任主体应当承担责任。被告经质证认为，对真实性无异议，但不能达到原告的证明目的，该案例与本案的情况完全不同，不能适用于本案，该案例中的地上附着物及树木等权属是明确的，在未支付赔偿款的情况下实施强制拆除，但本案中被告已向原告支付了青苗补助费，原告也已在青苗费发放签单上签字确认。 被告安华镇政府辩称：为发展安华镇综合经济，解决当地剩余劳动力的就业，推出安华镇“现代包装工业园”项目。2014年上半年，被告开始着手该项目前期的征地动员工作。2014年5月29日，安华镇浣丰村召开村民代表大会，会议同意通过了“现代包装工业园”项目征地的意向。为此，被告于2014年5月29日及7月10日分别与安华镇浣丰村经济合作社签订了“征地意向协议”及“关于征地补偿款及青苗补助金支付的补充协议”。后被告于同年8月31日向安华镇浣丰村经济合作社全额支付了征地的青苗补助费及失地农民保险费等。安华镇浣丰村经济合作社也在2014年7月多次召开村民代表大会通过了青苗补助费分配支付办法，并在收到被告支付的款项后于2014年9月16日向全村村民分发了青苗补助款。期间，被告接管了意向征地范围内协议约定的土地使用权。2015年1月26日，安华镇浣丰村正式与诸暨市统一征地事务所签订了征地补偿协议。被告认为政府要落实一个项目，在立项前需要对项目落地的位置有个明确的认识，如果项目规划落地位置的土地尚属村集体所有，后续进程需要先完成征地工作，而该工作按照惯例及程序，为避免项目立项后无法落地，故前期先协助完成与村经济合作社签订征地意向协议。征地性质是将原集体所有的土地经征收后所有权转化为归国家所有，故征地协议的合同相对方是村经济合作社而非村民个人。浣丰村经济合作社对于征地事宜前期通过村民代表大会讨论同意，并向被告提出了先行支付征地款及青苗补助费等款项。按照协议约定，原告收取被告当季的青苗补助费后，应当视为已将土地使用权移交给了被告，被告有权在自己享有权益的土地上实施相关活动,不存在非法强推强占的行为。综上，原告所述与事实不符，请求法院依法予以驳回。 被告在举证期限内向本院提交了以下证据： 1、2014年5月9日村民代表大会会议记录复印件一份； 2、2014年5月29日征地意向协议复印件一份； 3、2014年7月10日补充协议复印件一份； 以上证据证明被告安华镇政府与浣丰村经济合作社达成征地意向协议及关于征地补偿款及青苗补偿款支付的协议，同时证明签订征地协议之前已经村民代表大会签字同意。原告经质证认为，以上3份证据均为复印件，由法庭核实其真实性。对村民代表大会会议记录的合法性不予认可，土地征收涉及到村民重大利益，需要召开村民会议，被告未提交证据证明村民会议授权村民代表大会可以讨论通过土地征收事项，村民代表不能代表全体村民的意见，也不能证明参会签字的村民代表是村民推选的；参会签字的村民代表仅为部分村民代表，原告所在村民小组的代表没有签字，参会签字的都是未被征用土地的村民小组的代表；即便村民代表大会同意土地征收，也不能证明被告强推原告地上农作物是合法的，此时土地性质尚未转变，仍为村集体土地，国家并未批准征收原告土地，被告在此情况下强推原告地上农作物属于程序违法。对征地意向协议和补充协议的合法性不予认可，浣丰村村民委员会无权代表村民与安华镇政府签订征地协议，被告应当与村民个人签订征收补偿安置协议，补偿款项要支付给村民，村民在收到补偿款项后应腾退土地，如拒不腾退，被告应下发责令限期腾退土地通知，如不腾退再向法院申请强制执行；被告强推原告地上农作物时，案涉土地尚未被批准征收，被告陈述按照惯例先平整土地后再办理征地批复的做法是不符合法律规定的。 4、2014年7月8日、7月21日浣丰村二委会会议记录复印件各一份，证明浣丰村二委会前期讨论通过了失地农民养老保险补贴发放及青苗补助费分配支付办法，再提交村民代表会议讨论的事实。原告经质证认为，会议记录为复印件，其真实性由法院核实。对合法性不予认可，《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条明确规定，征地补偿费的使用、分配方案经村民会议讨论决定方可办理，村民会议可以授权村民代表会议讨论决定上述事项；二委会不是村民代表会议，也不是村民会议，无权讨论决定上述事项，该会议记录不合法，也不能证明被告强推原告地上农作物的行为是合法的。 5、2014年8月10日村民代表大会会议记录（含签到表）复印件一份； 6、2014年8月31日记账凭证复印件一份； 7、土地征用开支汇总表复印件一份； 8、2014年7月23日银行存款支取审核报告单复印件一份； 9、浣丰村被征地农户青苗发放签单复印件14页； 以上证据证明被告安华镇政府于2014年7月23日向浣丰村全额发放青苗补助金，青苗补助金的发放方案经2014年8月10日浣丰村村民代表会议讨论通过，已于2014年9月16日按照发放方案向被征地村民发放青苗补助金的事实。 原告经质证认为，不认可8月10日的村民代表会议，征地补偿费发放方案应当经村民会议讨论通过，实际上没有召开村民代表会议，签到表不是开会时签的，是以前一次性签了很多份，此后召开村民代表会议直接拿一份事先已签好的签到表。对于发放签单，认可签单上王仲炳的签字，青苗费的确已打进原告名下银行账户里，但发放签单上仅有王仲炳一人签字，其他家庭成员没有签字，王仲炳的签字不能代表其全家人，且青苗费的发放时间也不是2014年9月，是在被告强推农作物后才将青苗费打到原告账户，不能证明被告强推原告地上农作物合法。 10、2015年1月26日浣丰村经济合作社与诸暨市人民政府统一征地事务所签订的征地补偿协议复印件二份，证明原告承包的土地已被征收的事实。原告经质证认为，原件真实性由法院核实，对合法性均不予认可，浣丰村经济合作社不是村委会，也未获得授权代表村民与政府签订征地补偿协议；该两份征地补偿协议中被征地的四至范围没有标注，不能证明包含了原告的承包土地；该两份土地补偿协议中被征地面积合计约17亩，与原告提供的证据2中的被征地面积不一致；被告强推原告地上农作物发生在2014年10月，事后补办征地批准、签订征地协议均不能证明强推行为合法。 经审查，本院对当事人提交的证据认证如下： 原告提交的证据1，对真实性本院予以确认，能够证明原告的诉讼主体资格及其在所在村享有土地承包经营权的事实。证据2-3，系原告提交的有关土地的照片及录像视频，但未提供制作时间、制作主体，内容来源不明，拍摄地点不清，不符合证据形式要件，不能确认照片及视频中的土地为原告承包土地，本院不予确认。证据4，系生效裁判文书，本院予以确认。证据5，与被告提交的证据2一致，对真实性本院予以确认，能够证明浣丰村与被告安华镇政府签订了征地意向协议的事实。证据6，与本案无关联性，本院不予确认。 被告提交的证据1-3，对真实性本院予以确认，能够证明浣丰村与被告安华镇政府签订了征地意向协议的事实。证据4-9，对该6份证据的真实性本院予以确认，能够证明被告安华镇政府向浣丰村村委会发放青苗补偿费及浣丰村村委会向被征地村民发放青苗补偿费的过程；因原告认可其在发放签单上的签字，也认可青苗补偿费已打入其名下银行账户里，故也能证明原告已领取青苗补偿费的事实。证据10，对真实性本院予以确认，结合原告诉称及原被告庭审陈述，能够证明包括原告承包土地在内的浣丰村集体土地被征收的事实。 经审理查明，2014年5月29日，被告安华镇镇政府与浣丰村村委会签订征地意向协议，并于2014年7月10日达成补充协议，约定征用浣丰村土地245.33亩，其中土地征用费含一般面上作物补偿费12511830元。2014年7月23日，被告安华镇政府将征地补偿费（含青苗补偿费等）发放给浣丰村村委会。后浣丰村村委会组织将青苗补偿费发放给被征地村民，并制作发放签单，原告在发放签单上签字确认。原告认为，其未与被告达成地上青苗补偿协议，未获得安置补偿，且在涉案土地被批准征收之前，被告于2014年10月违法强制推平清理了原告承包土地的地上农作物，遂诉至法院。 另查明，浙江省人民政府于2014年11月10日作出浙土整字(2014)0028号《浙江省农村土地综合整治项目审批意见书》，对诸暨市人民政府报请的诸暨市应店街镇仕坂坞村等村农村土地综合整治项目予以审批同意，核准项目折旧区建设用地复垦面积20.6042公顷（其中复垦耕地面积19.8725公顷）；使用挂钩指标19.8725公顷，安排建新区用地19.9646公顷（农用地19.8725公顷，建设用地0.0921公顷），征收集体土地19.9646公顷。其中建新区征收土地涉及原告与另案四原告的土地。2015年1月26日，诸暨市人民政府统一征地事务所与诸暨市安华镇浣丰村经济合作社正式签订征地补偿协议。 同时查明，根据已生效的（2015）绍虞行初字第75号行政判决书认定，2014年11月3日，原告王仲炳和另案原告王唐书、王福元、王禹书、周福财向诸暨市国土资源局邮寄《土地违法行为查处申请书》，申请事项主要为：1、请求诸暨市国土资源局对被申请人诸暨市安华镇人民政府、诸暨市安华镇浣丰村村民委员会非法占地行为进行查处，责令退还非法占用的土地；2、依法追究被申请人及相关人员的行政和刑事责任。 本院认为，本案的争议焦点为：本案的争议焦点为：一、原告所诉行政行为是否存在。原告在本案诉讼之前，已进行了多次诉讼，根据生效裁判及被告本次答辩，能够明确浙江省人民政府于2014年11月10日作出的浙土整字[2014]0028号《浙江省农村土地综合整治项目审批意见书》批准的征收土地涉及原告承包地。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条以及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条的规定，征收耕地所需支付的青苗补偿费由青苗的所有者所有，原告在案涉被征收承包土地上种植的农作物，可因征地行为获得青苗补偿费。本案中，被告在答辩及庭审中，均承认实施了推平原告地上农作物的行为，但认为原告已在青苗费发放签单上签字确认，也认可签字的真实性，说明被告已向原告支付了青苗补偿费，故被告是在原告同意的情况下作出的推平地上农作物的行为，不存在强制推平强占土地行为。原告认为，其虽在青苗费发放签单上签字了，但其一人签字不能代表其他家庭成员，青苗补偿费不是在2014年9月发放的，而是在被告实施强推行为后才发放的。本院认为，根据《中华人民共和国农村土地承包法》第三条、第十五条的规定，我国实行农村土地承包经营制度，其中家庭承包经营以农户为单位。本案中，原告在安华镇浣丰村的承包地系以原告家庭户为单位承包经营的土地，在原告作为户主在青苗费发放签单上签字确认且认可签字的情况下，应当视为原告家庭户的签字确认。结合原告在庭审中关于青苗补偿费已打进其名下银行账户的陈述以及原告妻子周翠花在询问笔录中关于签字确认发生在推平农作物前的陈述，能够确认原告户已于2014年9月16日领取青苗补偿费。但需要明确的是，原告于2014年9月16日领取的属于预付性质的青苗补偿费，即被告为保障后续征地过程顺利而提前支付的青苗补偿费，实际补偿费应当按照获得征地批复后，依法定程序经依法批准的征地补偿方案据实核算支付。故在涉案青苗补偿费金额尚未正式确定及足额支付到位前，原告对其承包地上农作物有权拒绝交付给被告处理。综上，可推定被告存在原告诉称的强制推平原告土地及地上农作物的行为。 被告强制推平原告土地及地上农作物的行为是否合法。关于被诉行政行为发生时间。原告诉称，被告于2014年10月8日夜间实施了被诉行政行为。被告辩称，土地平整有一个时间段，对行为时间不能确认，可能发生于11月或者12月，但从原、被告双方提供的现有证据看，均不足以证明各自的主张。本院认为，根据已生效的（2015）绍虞行初字第75号行政判决书认定的事实，原告曾于2014年11月3日向诸暨市国土资源局提出申请要求对其土地被强推强占一事履行查处职责，并针对土地被强推强占事项多次提起行政诉讼。故虽不能明确本案被诉行政行为具体发生时间，但可推定发生于2014年11月3日之前。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十五条、第四十六条、第四十七条的规定，集体土地征收应当依照法定程序报经国务院或省级人民政府批准后，才能由县级以上地方人民政府组织实施。而涉案征地批复于2014年11月10日作出，本案被诉行政行为发生于征地批复之前，不符合土地征收法定程序。退一步讲，即便被诉行政行为发生在征地批复之后，也不符合法定程序。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条的规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。本案中，涉案集体土地被征收为国有后，即便能够认定原告已足额领取青苗补偿费的，在原告不同意交出被征土地的情况下，应当由土地行政部门依法采取上述程序进行。但本案被告在土地行政主管部门未作出责令交出土地的行政决定或申请人民法院执行的情况下，径行作出推平原告土地及地上农作物的行政强制行为，属于程序违法。 本案诉讼过程中，本院书面通知被告安华镇政府安排一名行政机关负责人出庭应诉，被告安华镇政府未安排负责人未出庭应诉，又未向法院提交正、副职及其他参与分管负责人不能出庭应诉的正当理由的情况说明，仅委托一名相应的工作人员出庭。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十二条之规定，本院予以指正。 综上，被告作出的涉案行政强制行为违法应予撤销，但鉴于被诉行政行为已实施完毕，不具有可撤销内容，应依法确认违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下： 确认被告诸暨市安华镇人民政府对原告王仲炳承包地上农作物实施强制清除的行政行为违法。 案件受理费50元，由被告诸暨市安华镇人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省绍兴市中级人民法院[在递交上诉状之日起七日内，预缴上诉案件受理费人民币50元，具体见绍兴市中级人民法院上诉案件交纳诉讼费用通知书]。 审 判 长  陈新忠 审 判 员  张 珍 人民陪审员  王品洋 二〇一八年十一月二十日 书 记 员  盛 瑛 附相关法律法规： 中华人民共和国土地管理法 第四十五条征收下列土地的，由国务院批准： （一）基本农田； （二）基本农田以外的耕地超过三十五公顷的； （三）其他土地超过七十公顷的。 征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。 征收农用地的，应当依照本法第四十四条的规定先行办理农用地转用审批。其中，经国务院批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批；经省、自治区、直辖市人民政府在征地批准权限内批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批，超过征地批准权限的，应当依照本条第一款的规定另行办理征地审批。 第四十六条国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。 被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。 第四十七条征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。 征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。征收耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍。但是，每公顷被征收耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前三年平均年产值的十五倍。 征收其他土地的土地补偿费和安置补助费标准，由省、自治区、直辖市参照征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定。 被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。 征收城市郊区的菜地，用地单位应当按照国家有关规定缴纳新菜地开发建设基金。 依照本条第二款的规定支付土地补偿费和安置补助费，尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以增加安置补助费。但是，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍。 国务院根据社会、经济发展水平，在特殊情况下，可以提高征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准。 中华人民共和国土地管理法实施条例 第二十六条土地补偿费归农村集体经济组织所有；地；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有/div> 征收土地的安置补助费必须专款专用，不得挪作他用。需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用；由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位；不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。 市、县和乡（镇）人民政府应当加强对安置补助费使用情况的监督。 第四十五条违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。 中华人民共和国行政诉讼法 第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为： （一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的； （二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。 行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法： （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的； （二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的； （三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。