海南省高级人民法院   行政判决书   （2018）琼行终1017号   上诉人（原审被告）万宁市人民政府。住所地：万宁市万城镇红专中路。   法定代表人周高明，市长。   委托代理人蒋智杰，海南唐海律师事务所律师。   委托代理人陈少波，万宁市和谐法律事务所法律工作者。   被上诉人（原审原告）翁金英，女，1935年8月10日出生，汉族，现住万宁市。   委托代理人纪红，海南浩来律师事务所律师。   委托代理人陈一宁，男，1961年6月23日出生，汉族。系翁金英的儿子。   原审第三人吴艳，女，1952年8月10日出生，汉族，现住海口市凤翔西路华容府******。   委托代理人纪红，海南浩来律师事务所律师。   原审第三人蒙秀蓉，女，1964年9月21日出生，汉族，现住万，现住万宁市iv>   上诉人万宁市人民政府（以下简称万宁市政府）因其诉被上诉人翁金英及第三人吴艳、蒙秀蓉行政管理一案，不服海南省第一中级人民法院（2017）琼96行初58号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。   2017年4月7日万宁市政府作出万府〔2017〕18号《万宁市人民政府关于解除市香料厂职工房屋拆迁补偿协议的决定书》（以下简称18号决定书），决定单方解除该方案由万宁市国有工业企业改革领导小组会办公室（以下简称万宁工企改革办）与翁金英签订的《市香料厂职工房屋拆迁补偿协议》（以下简称《拆迁补偿协议》），并要求翁金英在协议解除后7日内返还拆迁补偿款人民币280398元及利息。翁金英不服，诉至法院，请求：1.万宁市政府继续履行《市香料厂职工房屋拆迁补偿协议》（以下简称《拆迁补偿协议》），向翁金英交付新陶小区1幢3层东（大）号房；2.撤销万宁市政府作出的18号决定书。   原审查明，2013年2月20日万宁市政府办公室（万府办[2013]14号）《关于印发万宁市香料厂改革实施方案的通知》（以下简称14号通知），依法关闭万宁市香料厂（以下简称香料厂），推进万宁市国有工业企业改革。2013年4月27日，十四届万宁市人民政府第27次常务会议通过（万府办[2013]47号）《万宁市香料厂改革职工住房拆迁安置实施方案》（以下简称47号方案），该方案由万宁工企改革办具体负责组织实施。香料厂实施关闭后将厂区内的土地交由市政府用于城市棚户区改造。住房拆迁安置基本原则是对香料厂职工（含离退休职工）统筹安排安置房和公共租赁住房。住房安置以解决现居住单位公房的职工住房问题为主。住房拆迁安置对象是经市人力资源和社会保障部门审档确认，并公示备案的原经单位安排居住在本厂的职工住户（含厂区内集资房住户）和改革期间已故职工遗属住户。已参加厂里集资建房的8户，以原厂集资建房时职工名义安排住房。2013年6月17日，由时任万宁市国资委副主任的唐敏智做为万宁工企改革办甲方代表和乙方翁金英签订了拆迁补偿协议，协议约定，个人集资房拆迁补偿金额为人民币244398元，万宁市政府给予其集资建房建设每平方米奖励人民币200元，万宁市国资委另外奖励3000元，甲方负担乙方因拆迁需要临时租房的租金10个月共8000元，并在××区东（大）号房。同时约定了乙方应在2013年8月23日前将被拆迁房屋腾空，交甲方拆除，逾期不搬迁的，甲方将依法实施拆除。合同签订后，万宁工企改革办依照合同约定于2013年8月1日，将所有的拆迁补偿款人民币280398元转账到翁金英在农村信用社×××账户中。2013年8月23日翁金英未将房屋腾空交由万宁工企改革办拆除。2015年甲方万宁市国有企业改革领导小组办公室与乙方蒙秀蓉、祁永川签订《市香料厂房屋拆迁补偿协议》，约定补偿款及奖励金共计280398元，蒙秀蓉、祁永川以后居住问题自行解决，与甲方无关。甲方于2015年11月6日将补偿款及奖励金共计280398元转账到蒙秀蓉账户。2015年11月4日万宁市国有资产监督管理委员会以签订《市香料厂职工房屋拆迁补偿协议》无效为由起诉至法院，请求确认协议无效，并判令翁金英返还拆迁补偿款280398元及利息。该案经二审审理认为基于行政合同纠纷不属于民事诉讼受理的范围，万宁市国有资产监督管理委员的起诉不符合起诉条件，不应由人民法院作为民事案件受理，裁定撤销万宁市人民法院（2015）万民初字第1564号民事判决，驳回万宁市国有资产监督管理委员的起诉。2017年4月7日万宁市政府作出18号决定书，理由是翁金英未实际投资，也没有参与房屋建设，更没有实际居住，与该房屋没有实际利害关系不具备签订协议的主体资格，也不具备履行协议的能力，致使协议无法履行。经通知协商，翁金英拒不协商解决，万宁市政府依据《中华人民共和国合同法》第五十二条第一项、九十四条、九十七条之规定，决定单方解除万宁工企改革办与翁金英签订的《市香料厂职工房屋拆迁补偿协议》，并要求翁金英在协议解除后7日内返还拆迁补偿款人民币280398元及利息。2017年4月17日万宁市政府将18号决定书送翁金英，因翁金英拒收，由其儿子陈一宁代为签收。   另查明，翁金英是香料厂的退休职工，第三人蒙秀蓉、吴艳都不是香料厂的职工。2004年12月5日翁金英同意吴艳以其名额投资香料厂职工集资建房，房产权属吴艳所有，办理一切产权手续费均由吴艳自己负责（以下简称拆迁房屋）。2003年香料厂在该厂集资建房时，是以翁金英名义参加集资建房，以翁金英的名义缴纳各项建房款，该房建好后，一直由第三人蒙秀蓉一家使用、居住至今，翁金英对拆迁房屋既没有出资，也没有居住和使用。目前该房屋已经拆除。万宁市国资委是万宁市政府国有资产管理监督部门，万宁工企改革办是为了对国有工业企业改制设立的临时工作机构，不具备法人资格。2013年4月27日，十四届万宁市人民政府第27次常务会议通过《万宁市香料厂改革职工住房拆迁安置实施方案》，该方案由万宁市工企改革办具体负责组织实施。2012年10月15日万宁市人民政府办公室下发《关于调整万宁市国有工业企业改革领导小组成员的通知》，载明该小组的组长为张美文（市政府代市长），领导小组下设办公室，具体负责日常工作，办公室设在市政府国有资产监督管理委员会，由唐敏智（市政府国有资产监督管理委员会）任办公室主任，工作人员从相关单位抽调。   原审认为，行政协议强调诚实信用、平等自愿,一经签订,各方当事人必须严格遵守,行政机关无正当理由不得单方变更、解除。首先，根据查明的事实，万宁工企改革办与翁金英签订的拆迁补偿协议安置翁金英在新陶小区1幢3层东（大）号房及280398元拆迁补偿款。第三人蒙秀容、祁永川因不是香料厂职工，协议仅补偿280398元，并未安置住房。说明翁金英签订的拆迁补偿协议不仅是房屋的补偿，还身兼职工的住房安置。万宁市政府决定单方解除翁金英拆迁补偿协议未考虑到翁金英的职工身份明显不当，属认定事实不清。其次，根据47号方案规定已参加厂里集资建房的8户，以原厂集资建房时职工名义安排住房。万宁市政府直接认定翁金英不具备签订协议的主体资格与该规定明显冲突。如翁金英、吴艳、蒙秀容三方对拆迁房屋补偿有纠纷应另案主张，万宁市政府作为行政机关，直接认定翁金英与拆迁房屋没有实际利害关系超越法定职权。最后，翁金英作为香料厂的职工，已以其名义参加厂里集资建房，符合47号方案的规定。经与万宁工企改革办自愿协商一致，达成拆迁补偿协议。签订拆迁补偿协议未有证据证明违背当事人自愿原则，协议内容也未违反法律、行政法规的强制性规定，应属合法有效协议。没有证据证明协议已经履行不能，故万宁工企改革办与翁金英签订的《市香料厂职工房屋拆迁补偿协议》应当继续履行。   综上，万宁工企改革办与翁金英签订的《市香料厂职工房屋拆迁补偿协议》合法有效，应当继续履行。万宁市政府（万府[2017]18号）《关于解除市香料厂职工房屋拆迁补偿协议的决定书》认定事实不清、证据不足，适用法律、法规错误，应当予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）项，第七十八条第一款之规定，遂判决，撤销万宁市人民政府（万府[2017]18号）《关于解除市香料厂职工房屋拆迁补偿协议的决定书》，责令万宁市国有工业企业改革领导小组办公室继续履行与翁金英签订的《市香料厂职工房屋拆迁补偿协议》。   上诉人万宁市政府上称诉，一、一审法院认定事实不清，适用法律错误。(一)翁金英不是被拆迁房屋的实际权利人，不具安置条件，其获得拆迁补偿没有事实和法律依据。翁金英书面同意吴艳以其名额投资被拆迁房屋，房产权属吴艳所有，自投资房屋建设以来，蒙秀蓉一直居住在涉案房屋，故，蒙秀蓉是涉案房屋的实际权利人，翁金英对涉案房屋不享有任何权利。根据47号方案第二条“住房安置以解决现居住单位公房的职工居住问题为主”，第三条“原经单位安排居住在本厂的职工住户(含厂区内集资房住户）”的规定，翁金英在建设涉案房屋前已经将集资建设资格转让给原审第三人，且长期居住在市委大院。因此，翁金英不属于“现居住单位公房”和“原经单位安排居住在本厂的职工住户”的情形。据此翁金英不具备补偿安置的条件。(二)蒙秀蓉从投资建房至拆迁时一直居住该房屋，其是房屋的实际投资建设人及实际权利人，根据47号方案的规定，应当对其进行拆迁补偿。翁金英提交虚假材料，使万宁市政府相信被翁金英符合47号方案补偿条件，以此陷入错误认识，与翁金英签订《拆迁补偿协议》，翁金英取得补偿款及安置房屋后，未履行其搬迁义务。万宁市政府调查核实翁金英已经丧失其安置补偿的条件后，根据47号方案及时与蒙秀蓉签订《拆迁补偿协议》，对蒙秀蓉进行补偿。蒙秀蓉以翁金英的名义集资建房，翁金英未实际出资建设也未实际居住，自始不具备“集资”和“居住”条件。二、翁金英明知其不符合补偿安置条件的情况下，提交虚假材料，使行政机关陷入错误认识，与其签订补偿协议，且在取得补偿款及安置房后并没有在协议约定期限内搬迁，构成违约，该补偿协议应当予以解除。万宁市政府查明蒙秀蓉是真正的涉案房屋权利人后，对其进行拆迁补偿，万宁市政府对于涉案房屋实际进行两次补偿，事实上造成了国有资产流失。故，万宁市政府作出18号决定书，要求翁金英“返还拆迁补偿款280398元及资金占用期间利息”符合法律规定。综上，原审判决认定事实、适用法律错误，请求一、撤销原审判决；二、驳回翁金英的诉讼请求；三、一二审案件受理费由翁金英承担。   被上诉人翁金英辩称，一、万宁市政府认为第三人蒙秀容为涉案房屋投资人无事实依据。生效的(2015)万民初字第1564号民事判决和海南省第一中级人民法院(2O16)琼96民终1068号民事裁定均认定涉案房屋是翁金英将建房名额给吴艳，由吴艳出资建房。二、万宁市政府认定蒙秀容为房屋权属人无事实依据和法律依据。吴艳虽然是涉案房屋的出资人，但涉案房屋并未登记在吴艳名下，吴艳也没有将房屋转让给蒙秀蓉或祁大海，即使转让也应征得翁金英同意或由翁金英和蒙秀蓉签订转让合同。三、万宁市政府解除合同违法。（一）、《拆迁补偿协议》合法有效，万宁市政府应按约定履行义务，行政机关解除合同必须依据法定的程序，并正确认定事实和适用法律。47号方案第五条第二项规定：“己参加厂里集资建房的8户，以原厂集资建房时职工名义安排住房，所建集资房按评估作价及有关规定给予货币补偿，优先安排在新陶小区120.4平方米扇形安置房，每户免收20平方米购房款。”这就明确了只有香料厂职工才能成为拆迁补偿的对象，翁金英与万宁市政府依据14号通知、47号方案签订的《拆迁补偿协议》合法有效，双方应履行各自义务。（二）、本案不存在解除合同的事由。《拆迁补偿协议》第四条第4项约定：“乙方应2013年8月23日前将被拆迁房屋腾空，并交甲方拆除，逾期不搬迁的，甲方将依法实施拆除。”按双方协议，翁金英不按时交出房屋的，万宁市政府可依法强行拆除，故万宁市政府提出解除合同毫无依据。（三）万宁市政府合同解除权己经消灭。解除合同须在知道解除合同事由后合理期限内行使，万宁市政府解除合同应在2O13年8月23日后的合理时间内提出，万宁市政府此后近4年未提出解除合同，其权利己经消灭。四、翁金英并无欺诈行为。本案房屋由吴艳以翁金英名义投资建设，万宁市政府对涉案楼房拆迁时，进行公示后将补偿款转给了翁金英，其他七户也有借名义建房的，当时香料厂集资建房时，除翁金英给吴艳借名建房外，单位还有林国强、杨爱梅、吴惠娇借名给单位外的人员建房，而政府确定补偿安置对象都是确定为单位员工。万宁市政府都是和香料厂职工签订拆迁补偿合同，补偿款都是谁的名义建房补偿款就转给谁，故吴艳当时明确向万宁市政府表示将补偿款转给翁金英没有意见，因为涉案房屋的补偿和安置不仅是房屋的补偿，还包含对职工的安置。吴艳将涉案房屋借给蒙秀蓉住时，瓷砖款和防盗网都是吴艳投资，蒙秀蓉仅付了装修的工钱，但己居住多年，其支付装修工钱与此己相抵顶，即使需要补偿多少钱给蒙秀蓉是翁金英、吴艳与蒙秀蓉的民事法律关系。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，万宁市政府主张无事实和法律依据，请求驳回上诉，维持原判。   原审第三人吴艳答辩称，其同意翁金英的意见。   原审第三人蒙秀蓉答辩称，翁金英所述都是虚假的，所有的东西都是我和我丈夫买的。买房的钱我给了翁金英，翁金英的材料都是虚假的，整件事情政府已经调查清楚了，这些事情职工和厂长能够作证。   二审中，万宁市政府向本院提交证据1.《关于呈报市香料厂改革职工搬迁安置房屋分配问题的请示》的公文呈批单一份；证据2.万宁市政府国有资产监督管理委员会于2013年6月25日作出万国资〔2013〕39号《万宁市政府国有资产管理委员会关于呈报市香料厂改革职工搬迁安置房屋分配问题的请示》及附件《市香料厂职工安置新陶小区住房分配情况一览表》；证据3.《万宁市香料厂改革职工集资住房拆迁补偿费用领款表》一份；证据4.万宁工企改革办与林廷礼签订的《拆迁补偿协议》一份；证据5.万宁工企改革办与王持昌签订的《拆迁补偿协议》一份；证据6.万宁工企改革办与吴惠娇签订的《拆迁补偿协议》一份；证据7.万宁工企改革办与蔡笃连、杨月英签订的《拆迁补偿协议》一份；证据8.万宁工企改革办与吴云波、王来花签订的《拆迁补偿协议》一份；证据9.万宁工企改革办与符劲波、杨爱梅签订的《拆迁补偿协议》一份；证据10.万宁工企改革办与周玉莲签订的《房屋搬迁协议》一份；证据11.《万宁市香料厂改革职工集资住房拆迁补偿费用领款表》一份，王廷强领款的过程以及王义川、周玉莲、王廷强的常住人口登记卡。证据12.万宁市住房保障与房产管理局与蔡笃龙签订的《保障性住房预售合同》一份。其中证据4.至证据9中的《拆迁补偿协议》均载明，被拆迁人获得个人集资房拆迁补偿款、临时租房租金和新陶小区房屋一套。万宁市政府庭审中认可，证据4.林廷礼的被拆迁补偿的房屋的因林廷礼过世后，由其子林雄实际居住，并领取补偿款；证据10.与证据11中王义川去世后，实际居住人为其子王廷强，补偿款由王廷强领取；被拆迁的房屋证据6.中吴慧娇的被拆迁补偿的房屋系由吴艳建房。证明万宁市政府对于以上7户加翁金英户共8户香料厂集资建房户按照47号方案依法补偿，房屋和货币补偿除了吴慧娇那套都补偿给了实际居住人。翁金英、原审第三人吴艳、蒙秀容对万宁市政府提交的12份证据的真实性、合法性均无异议。但翁金英、吴艳、蒙秀容一致认可证据6.万宁工企改革办与吴惠娇签订的《拆迁补偿协议》，其实际居住人和建房人是李光琼（吴艳丈夫，非香料厂职工）;证据9中，万宁工企改革办与符劲波、杨爱梅签订的《拆迁补偿协议》，其实际居住人和建房人是丰天伟（非香料厂职工）；二审查明的其他事实与原审判决认定的事实一致。翁金英、吴艳认为林雄一户不是遗嘱居住，补偿款由其儿子拿走了，但实际居住人不是其子。本院认为，对于万宁市政府提交的12份证据因翁金英、吴艳、蒙秀荣对该12份证据的真实性、合法性均无异议，并一致认可证据6.证据9.中《拆迁补偿协议》签订人和集资房屋的实际居住人不一致，且万宁市政府亦认可证据6中的《拆迁补偿协议》签订人和集资房屋的实际居住人不一致，因此，对该12份证据的真实性、合法性本院予以确认，证据5.和证据9中在集资房屋的实际居住人不是市原香料厂职工的情况下，《拆迁补偿协议》签订人为原香料厂职工，且在《拆迁补偿协议》中载明补偿范围包括个人集资房拆迁补偿款、临时租房租金和新陶小区房屋一套。   本院查明事实与原审查明事实一致。   本院认为，本案争议焦点为万宁市政府作出的18号决定书，决定单方解除工企改革办与翁金英签订的《拆迁补偿协议》，事实是否清楚，适用法律是否正确。本案中，2013年2月20日万宁市政府作出14号通知，依法关闭香料厂，推进万宁市国有工业企业改革。2013年4月27日，通过47号方案，香料厂实施关闭后将厂区内的土地交由市政府用于城市棚户区改造。对于已参加厂里集资建房的8户，以原厂集资建房时职工名义安排住房。2013年6月17日，工企改革办与香料厂翁金英签订了《拆迁补偿协议》，协议约定，补偿其个人集资房拆迁补偿款、临时租房租金、新陶小区房屋。本案中被拆迁房屋虽名为房屋拆迁，其实质是与香料厂企业改革、厂区内土地处置、职工安置相关联的一系列企业改革措施，其不仅有房屋的物权性质，兼具一定的企业改革安置性质。在47号方案中，明确载明“已参加厂里集资建房的8户，以原厂集资建房时职工名义安排住房，所建集资房按评估作价及有关规定给予货币补偿。优先安排在新陶小区120.4平方米户型安置房”。又根据二审中万宁市提交的12份证据，在对香料厂8户集资建房户进行拆迁补偿时，工企改革办与香料厂职工签订《拆迁补偿协议》，补偿范围包括个人集资房拆迁补偿款、临时租房租金和新陶小区房屋一套。尤其是证据5.和证据9中在集资房屋的实际居住人不是香料厂职工的情况下，《拆迁补偿协议》签订人仍为香料厂职工，且《拆迁补偿协议》的补偿范围包括个人集资房拆迁补偿款、临时租房租金和新陶小区房屋一套。因此，顶替香料厂职工翁金英名义所建集资房拆迁时，工企改革办与翁金英签订《拆迁补偿协议》，补偿其个人集资房拆迁补偿款、临时租房租金和新陶小区房屋一套既符合47号方案的规定，同时，也符合万宁市政府在对香料厂厂区内土地拆迁补偿的拆迁实际作法。又因47号方案中明确规定住房拆迁安置方案对象为经万宁市人力资源和社会保障部门审档确认，并公示备案的原经单位安排居住在本厂的职工住户（含厂区内集资住房户）和改革期间已故职工遗属住户。因此，18号决定书以翁金英未实际投资，也没有参与房屋建设，更没有实际居住，与该房屋没有实际利害关系不具备签订协议的主体资格的理由，单方解除与为翁金英签订的《拆迁补偿协议》即不符合47号方案的规定，亦不符合万宁市政府对香料厂实施拆迁时的工作实际。因此，万宁市政府作出的18号决定认定事实不清，证据所不足，应予撤销。   综上所述，原审判决认定事实清楚、程序合法，应予维持。万宁市政府的上诉请求和理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：   驳回上诉，维持原判。   二审案件受理费50元，由上诉人万宁市人民政府负担。   本判决为终审判决。   审 判 长 陈 焱   审 判 员 郑怀全   审 判 员 吴天月     二〇一八年十一月三十日   法官助理 皮小慢   书 记 员 颜 恺   附：本判决适用的相关法律依据   《中华人民共和国行政诉讼法》   第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：   （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；   （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；   （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；   （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。   原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。