广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2018）粤71行终1096号上诉人（原审原告）：孔庆湛，男，汉族，1953年3月17日出生，住广州市番禺区，上诉人（原审第三人）：孔志盛，男，汉族，1981年1月29日出生，住广州市番禺区，被上诉人（原审被告）：广州市番禺区水务局。住所地：广州市番禺区沙头街景观大道**。法定代表人：沈鸿，局长。委托代理人：黄蓉，广东广信君达律师事务所律师。原审第三人：广州市番禺钟村自来水有限公司。。住所地：广州市番禺区钟村街礼贤路**法定代表人：江锦辉。委托代理人：吴子亨、张嘉茵，均系广东金本色律师事务所律师。上诉人孔庆湛、孔志盛因与被上诉人广州市番禺区水务局（以下简称番禺水务局）、原审第三人广州市番禺钟村自来水有限公司（以下简称钟村自来水公司）不履行法定职责一案，不服原广州铁路运输第一法院（2017）粤7101行初3123号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：1988年5月25日，原番禺县人民政府向原告核发《房屋所有权证》，该证载明：房屋座落番禺县钟村镇诜敦村后德园，基底面积为77.96平方米，建筑面积为155.92平方米，建筑结构及层数为混合结构二层。2013年，原告对上述房屋进行拆除重建。2017年7月10日，原告（举报人）向被告提交《投诉举报书》，其中，被投诉举报人为第三人广州市番禺钟村自来水有限公司。该举报书“请求”部分为：“1、履行供水监督管理职责，责令被投诉举报人立即停止违法，立即恢复广东省广州市番禺区钟村诜敦环村北路43号的供水；2、履行供水监督管理职责，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。”被告收到《投诉举报书》后，进行了调查、核实。2017年8月3日，被告向原告作出《关于〈投诉举报书〉的回复》，回复如下：“钟村自来水有限公司于2013年5月15日收到广州市城市管理综合执法局番禺分局钟村街中队的函件，根据《实施意见》第二十条的规定：‘供水、供电、供气、电信、有线电视部门对没有建设工程规划验收合格证或者房地产权证件的建筑工程，不得供水、供电、供气，不得接通电话和有线电视。供水、供电部门接到相关执法部门函告后，应当在24小时内对违法建设工程采取停水、停电措施。’钟村自来水有限公司遂对钟村街诜敦环村北路43号予以停止供水。”次日，原告收到该回复。原告认为被告未对原告递交的《投诉举报书》履行职责，未对第三人钟村自来水公司责令整改，恢复广州市番禺区钟村诜敦环村北路43号的供水，诉至原审法院。另查，2013年5月15日，广州市城市管理综合执法局番禺分局向钟村自来水公司出具《关于协助钟村街诜敦环村北路43号停止供水的函》，称：“我中队检查发现，当事人未经城市规划行政主管部门批准，于2013年5月在番禺区钟村街××环村××号进行工程建设，已构成违法建设。依据《广州市城市规划条例》第四十八条和《广州市违法建设查处条例》第五条第（三）项的规定以及依据广州市人民政府办﹝2011﹞29号文《关于强化查控违法建设工作责任制的实施意见》，你单位在接到函告后应当在24小时内对该违法建设工程采取停电措施，请贵公司协助我队的执法工作，对该违法建设工程予以停止供水。”再查，原告与第三人孔志盛系父子关系。2017年10月10日，广州市番禺区钟村诜敦村民委员会出具《证明》，证明第三人现居住在上述涉案房屋内。原审法院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”由于本案的诉讼请求并非停水行为，而是要求被告履行法定职责，对第三人钟村自来水公司的违法行为责令整改，恢复涉案房屋的供水，故该诉并未超过上述法定期限，对被告认为原告超过法定起诉期限提起本案诉讼的意见，不予支持。《城市供水条例》第三十三条规定：“城市自来水供水企业或者自建设施对外供水的企业有下列行为之一的，由城市供水行政主管部门责令改正，可以处以罚款；情节严重的，报经县级以上人民政府批准，可以责令停业整顿；对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员，其所在单位或者上级机关可以给予行政处分：（一）供水水质、水压不符合国家规定标准的；（二）擅自停止供水或者未履行停水通知义务的；（三）未按照规定检修供水设施或者在供水设施发生故障后未及时抢修的。”《广州市城市供水用水条例》第三条第一款、第二款规定：“市城市供水行政主管部门主管本市行政区域内城市供水用水的行政管理工作，并负责组织实施本条例。区、县级市城市供水行政主管部门按照城市供水管理职责分工负责各自辖区内城市供水用水的日常管理工作。经市人民政府同意不设城市供水行政主管部门的区，其城市供水管理工作由市城市供水行政主管部门负责。”被告作为辖区内供水行政管理部门，对供水企业具有供水监管职责，有权处理原告提出的举报事项。《广州市城市管理综合执法条例》第二十二条规定：“城市管理综合执法机关查处下列违法行为时，可以采取以下措施：……（二）对依法应当办理而未办理建筑工程施工许可证施工，经责令停止施工，当事人仍继续施工的，可以查封、扣押施工工具；查封、扣押施工工具仍不足以制止违法行为的，可以书面通知供电、供水企业按照与当事人订立的合同中止用于施工的供电、供水；违法施工行为纠正后，应当在二十四小时内书面通知供电、供水企业恢复供电、供水。……”《广州市违法建设查处条例》第十五条规定：“相关单位和个人应当遵守下列规定：（一）自来水、电力、燃气、电信、有线电视、电梯等生产经营企业不得为没有建设工程规划许可证、乡村建设规划许可证或者建设工程规划验收合格证的建设工程项目提供临时性或者永久性服务；……”原告向被告递交《投诉举报书》，要求被告履行供水监督管理职责，对第三人钟村自来水公司的行为进行查处，恢复涉案房屋的供水。被告收到上述材料后，进行了调查、核实，发现原告于2013年在广州市番禺区钟村诜敦环村北路43号进行工程建设，该工程未取得规划主管部门的批准文件。第三人钟村自来水公司根据广州市城市管理综合执法局番禺分局的函件要求，配合其执法工作，对涉案房屋进行停水，符合上述规定。被告将上述情况函复原告，原告亦收到诉争回复，故被告已履行监管职责，对原告提出被告未对原告递交的《投诉举报书》履行供水监督管理职责的诉讼请求，不予支持。关于原告提出的规范性文件审查问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。……”因此，行政诉讼中可以一并提起规范性文件审查的前提条件是其为被诉行政行为所作出的依据。本案是履行职责之诉，被告作出诉争答复的依据，并非是《实施意见》第四点第七项第二小点、第四点第二十项，故原告要求对上述规范性文件进行审查的请求，不符合上述规定，不予支持。综上，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告孔庆湛的诉讼请求。本案受理费50元，由原告孔庆湛负担。上诉人孔庆湛、孔志盛不服原审判决，向本院提起上诉称，上诉人于2017年7月10日向番禺区水务局提交《投诉举报书》要求对钟村自来水公司的违法行为进行整改，番禺区水务局未履行法定职责，钟村自来水公司的停水行为对上诉人的生活造成严重影响。一、原审法院认为“该工程未取得规划主管部门的批准文件”上诉人在2012年依照番禺区有关规定（附件）向村委会提出建房申请，由村委会对土地使用权是否清晰等进行审核并公示，经公示无异议后提交钟村街城建部门进行备案审核，通过后再提交钟村街予以备案审核，再由钟村街将经审核通过的申请资料提交番禺区规划行政主管部门审批等环节，于2012年12月7日获番禺区政府颁发编号18040087《广州市番禺区农村建房信息牌》，许可上诉人对广州市番禺区钟村诜敦村环村北路43号上诉人原有宅基地房屋进行改造，并由诜敦村委会代表到现场进行勘验放线定位后，上诉人才对原有宅基地房屋进行改造。涉案房屋是在《广东省城乡规划条例》在2013年5月1日要求原有宅基地使用《乡村建设规划许可证》作为行政许可实施前进行改造的，涉案房屋不需要《乡村建设规划许可证》，不属于“对依法应当办理而未办理建筑工程施工许可证施工”，上诉人的涉案房屋应是居民生活用水，不是施工用水，且已停止施工多年，应恢复供水。根据人大常委会，《广州市城市管理综合执法条例》第二十条、《广州市违法建设查处条例》第十五条的立法原意是“仅是供电、供水企业按照与当事人订立的合同中止用于施工的供电、供水，不是行政机关用作停水、停电的执法依据”，停水、停电是行政强制，违反行政强制法，与不提供服务是不同的慨念。本案包括被上诉人在内的所有当事人至今没有向法院提交“按照与当事人订立的合同”，并作为本案的证据查明，原审法院依照《广州市城市管理综合执法条例》第二十二条、《广州市违法建设查处条例》第十五条“与当事人订立的合同”作本案武断“对涉案房屋进行停水、符合上述规定”是错误的，应当改判。原审法院庭审调查时，钟村自来水公司已在庭上明确没有任何方式通知而擅自对上诉人的居民生活实施停水，违法法律规定，侵犯上诉人的权利。另外，上诉人在本案庭审前向原审法院共提交20份证据，原审法院判决没有依照《行政诉讼法》第四十三条对上诉人提交的证据是否采纳在文书中说明理由，且没有全面客观地审查核实全部证据，应当依法撤销。故上诉请求：1、撤销原审判决；2、被上诉人对上诉人递交的《投诉举报书》依法履行职责，对钟村自来水公司停止供水的违法行为责令整改，责令钟村自来水公司恢复广州市番禺区钟村诜敦村环村北路43号房屋的供水；3、本案全部诉讼费由被上诉人承担。被上诉人番禺区水务局二审未提交答辩意见。原审第三人钟村自来水公司二审未陈述意见。经二审审查，原审法院查明的事实清楚并有相应证据证明，本院予以确认。本院认为：本案二审的争议焦点是对于上诉人的投诉，被上诉人是否履行了相应的法定职责。本案中，上诉人向被上诉人提交《投诉举报书》，要求被上诉人对原审第三人钟村自来水公司的行为进行查处，恢复涉案房屋的供水。被上诉人经调查，并将广州市城市管理综合执法局番禺分局钟村街中队向原审第三人出具《关于协助钟村街诜敦环村北路43号停止供水的函》，原审第三人遂对涉案房屋进行了停水等情况告知上诉人。经审查，本案中因广州市市城市管理综合执法局番禺分局钟村街中队发函，认为上诉人未经城市规划行政主管部门批准，于2013年5月在番禺区钟村街××环村××号进行工程建设，已构成违法建设，并要求原审第三人协助其执法工作，才导致涉案房屋停止供水。在涉案函件未被撤销的情况下，上诉人要求被上诉人责令原审第三人整改缺乏事实依据。因此，对上诉人的投诉，被上诉人作出了调查并作出涉案回复，并无不当，原审法院驳回上诉人的诉讼请求正确，本院予以维持。上诉人诉请要求审查《广州市人民政府办公厅关于强化查控违法建设工作责任制的实施意见》相关条款，原审法院认为该请求不符合规范性文件审查范畴的论理充分正确，本院不再赘述。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，本院予以维持。上诉人的上诉请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人孔庆湛、孔志盛负担。本判决为终审判决。审判长 朱 琳审判员 彭铁文审判员 林 彦二〇一八年十一月二十九日法官助理陈雪仪书记员高洁