山东省高级人民法院行 政 判 决 书(2018)鲁行终967号上诉人(原审被告)莘县人民政府，住所地莘县政府街**。法定代表人高志国，县长。委托代理人马立建，莘县人民政府法制办公室副主任。委托代理人张东旺，山东舜翔(聊城)律师事务所律师。上诉人(原审被告)莘县魏庄镇人民政府，住所地莘县魏庄镇魏庄村。法定代表人李德一，镇长。委托代理人宋培权、黄振宇，均系山东鲁阳律师事务所律师。被上诉人(原审原告)位国强，男，1992年9月7日出生，汉族，住莘县。委托代理人李艳龙，山东鲁泉律师事务所律师。位国强与莘县人民政府、莘县魏庄镇人民政府土地行政强制一案，莘县人民政府、莘县魏庄镇人民政府不服聊城市中级人民法院作出的(2016)鲁15行初143号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。本案现已审理终结。原审法院经审理查明，原告系莘县魏庄镇前芦滩村村民，实际使用涉案土地多年。2016年7月22日，莘县人民政府发布莘征公告[2016]4号拟征收土地公告，对拟征收土地的位置、范围、权属、用途、补偿标准及其他事项进行了公告，涉案土地在拟征收土地范围内。2016年9月20日，莘县人民政府作出了《关于山东省东阿至聊城（鲁冀界）公路项目莘县段拟征收土地补偿安置方案的意见》，同意莘县国土资源局拟定的《关于魏庄镇前芦滩村拟征收土地补偿安置方案》。原告认为二被告征收程序违法且补偿价格过低，不同意交出案涉土地。2016年10月30日，原告在涉案土地上的附着物被清除。原告认为，该清除行为是二被告组织实施，故诉至法院，请求法院依法确认二被告强制清除原告涉案土地上附着物的行为违法。（原告在本案起诉时，列莘县人民政府、莘县魏庄镇人民政府、莘县公安局、莘县国土资源局、莘县规划和城市管理行政执法局为被告，在开庭前申请撤回了对莘县公安局、莘县国土资源局、莘县规划和城市管理行政执法局的起诉。）原审法院认为，《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条规定：“土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。”本案中，原告对涉案土地虽然不持有土地承包经营权证，但实际使用经营，二被告亦予以认可。根据上述规定，原告作为涉案土地的实际使用人和地上附着物的所有权人，认为二被告强制清除其地上附着物的行为侵犯了其合法权益，具有提起本案诉讼的主体资格。关于二被告是否组织实施了强制清除涉案土地上附着物行为的问题。本案中，原告提交的视频资料显示，被告莘县魏庄镇人民政府多名工作人员在清除现场，在其没有作出合理解释的情况下，可以认定其组织实施了强制清除原告土地上附着物的行为。根据被告莘县人民政府发布的莘征公告[2016]4号拟征收土地公告，可以看出涉案土地的征收实施主体是莘县人民政府；原告提交的莘县公安局的行政答辩状中也提到“发现莘县人民政府、莘县魏庄镇人民政府等的部分工作人员都在现场维持秩序”，结合与原告位国强基于同一征地范围内另案起诉的（2016）鲁15行初164号案件的原告位臣海提供的视频资料显示，在2016年10月21日的清除现场有国土、城市管理、司法、公安、特警等多个政府部门的执法车辆，故可以认定被告莘县人民政府亦组织实施了强制清除涉案土地地上附着物的行为。二被告辩称理由不能成立，不予支持。关于二被告清除原告案涉土地上附着物行为的合法性问题。二被告没有向法院提供证明其清除行为合法性的任何证据和依据，应确认该被诉清除行为违法。被告莘县人民政府称，已将原告地上附着物补偿款支付给了原告，土地补偿款也已拨付给村委会。但是，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条的规定，违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。因此，即使原告足额领取了补偿款，其拒不交出土地的，依上述规定，应由土地行政主管部门责令其限期交出，并申请人民法院强制执行。二被告直接组织实施强制清除行为，违反了上述法律规定。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项之规定，判决确认被告莘县人民政府、莘县魏庄镇人民政府组织实施强制清除原告地上附着物的行为违法。案件受理费50元，由被告莘县人民政府、莘县魏庄镇人民政府承担。莘县人民政府不服原审法院判决，上诉请求依法撤销原审法院作出的行政判决,依法改判或发回重审。事实与理由：1、上诉人并未组织实施强制清除被上诉人的地上附着物,原审法院认定上诉人组织实施了强制拆除行为,系认定事实错误。（1）根据职责分工，上诉人不是实施强制清除行为的主体。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，市、县人民政府仅在征收土地方案批准后负责组织实施并将批准文件进行公告，《征收土地公告办法》第四条规定，市县人民政府土地行政主管部门负责征收土地的具体实施。由此，上诉人仅是对征收土地工作进行全局部署，明确各部门分工，并不参与直接的具体实施工作，即上诉人不可能直接组织实施清除被上诉人地上附着物的行为。（2）原审法院判决认定上诉人实施强制行为的证据不足。首先，上诉人发布拟征收土地公告是根据土地管理法及其实施条例的规定履行法定职责，但征收土地的过程的诸多环节和具体工作是由各职能部门根据各自职责完成的。本案起诉的是强制清除行为而非征收行为，不能从上诉人发布了拟征收公告就推断上诉人实施了强制拆除行为。其次，有关莘县公安局的答辩状。该答辩状属于当事人的陈述，因被上诉人已撤回了对莘县公安局的起诉，该答辩状也就不再具备当事人陈述的证据效力；该答辩状中提到的“发现莘县人民政府、莘县魏庄镇人民政府等的部分工作人员都在现场维持秩序”不明确，并未证明是莘县人民政府的哪位工作人员在现场，出警人员完全存在把部门工作人员当作政府工作人员的可能。（3）另案当事人位臣海提供的视频资料与本案缺乏关联性。该视频拍摄时间为2016年10月21日，而本案清除时间是2016年10月30日；该视频资料显示“清除现场有国土、城市管理、司法、公安、特警等多个政府部门的执法车辆”，仅根据现场有政府部门的车辆就认定是上诉人组织实施了强制清除行为属于主观推断。县级以上政府部门均有独立行使职权的权力。并不能因此就认定是上诉人所为。2、强制清除行为具有必要性和合法性。案涉土地的征收是国家重点工程，在依法征地过程中，对少数因个人要求得不到满足而阻碍土地征收进程的，必须采取必要的强制措施，确保国家重点工程顺利进行。对涉案土地的征收，2016年7月22日，上诉人发布拟征地公告并对各部门工作进行全局部署。在具体实施过程中，公路、国土、林业、水务等部门对所征收土地及地上附作物进行了现场勘查、丈量、审核、清点，征收对象也进行了核实确认。县国土局于2016年9月20日作出《关于魏庄镇前芦滩村拟征收土地补偿安置方案》并进行了公告，2016年10月30日前已将补偿款足额汇入征收对象的账户中。因此，本案强制清除行为符合法定程序，具有合法性和必要性。莘县魏庄镇人民政府不服原审法院判决，上诉请求依法撤销原审法院作出的行政判决,依法改判或发回重审。事实与理由：1、原审法院认定事实错误。（1）被上诉人没有任何证据证明是上诉人实施了强拆行为。被上诉人在最初起诉时将五个主体列为被告，认为强拆行为是联合作出，但却又自行撤回了对其他三个部门的起诉，对此，被上诉人未提供证据证明；（2）视频资料中并未显示上诉人进行了拆除行为，原审法院仅依据上诉人在清除现场就认定是组织者，不符合客观现实和逻辑，否则在现场的所有单位和村民都应该是清除主体；（3）涉案土地应有合法的权利证书、具体位置、四至情况，被上诉人没有提供自身权益受到侵害的证据，视频资料不能显示被上诉人所称的地上附着物，原审法院未查清涉案土地及地上附着物情况，也未落实被上诉人对何块土地享有合法权益；（4）上诉人作为一级镇政府不具有强制清除的权力和职责，在现场仅是为疏导群众，防止发生群体性事件。2、原审法院适用法律错误。（1）一审中，被上诉人之所以撤回对莘县公安局、莘县国土资源局的诉讼，是因被上诉人的代理人所在律所为该两单位的法律顾问单位，与本案有直接利害关系。在一审庭审中，两上诉人就该事实向原审法院提出后，被上诉人才撤回了对该两单位的起诉。但莘县公安局所提交的答辩状是在该律所担任法律顾问的情形下作出的，该证据不属于法定证据形式，依法不能作为证据使用，即使将该证据提交法庭，因被上诉人已撤回对莘县公安局的诉讼，该答辩状未经质证、辩论和审理，不能直接作为认定案件事实的根据。（2）按照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十三条第二款的规定，人民法院应当按照法定程序，全面、客观核实证据，对采纳的证据应当在裁判文书中说明理由。但原审法院在裁判文书中并没有相应的说明内容。3、原审法院审理程序违法。上诉人对被上诉人的代理人身份提出异议，原审法院据此决定延期开庭。在此期间，被上诉人撤回了对莘县公安局、莘县国土资源局的诉讼，原审法院虽然对此明知，但依然采用未经质证且和本案有利害关系的莘县公安局的答辩状作为定案依据。被上诉人位国强未向本院提交书面答辩意见。各方当事人在原审中提交的证据已随案卷移送本院，上述证据在原审庭审中已经质证。二审中各方当事人均没有新证据提交。本院认可原审法院查明的案件事实。本院认为，根据各方诉辩意见，本案的争议焦点主要包括三个方面：一是关于被上诉人的诉讼主体资格问题；二是两上诉人是否组织实施了强制清除行为的问题；三是关于强制清除行为的合法性问题。一是关于被上诉人的诉讼主体资格问题。本案中，被上诉人虽不持有涉案土地的承包经营权证，但却实际使用涉案土地多年。至于对涉案土地有无履行承包手续、是否无偿使用等并不影响被上诉人对涉案土地地上附着物享有的相应物权。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”及《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条“土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼”之规定，在地上附着物被强制清除后，被上诉人作为涉案土地的实际使用人及其地上附着物的所有权人,具有提起本案行政诉讼的主体资格。二是关于两上诉人是否组织实施强制清除行为的问题。《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。《山东省土地征收管理办法》第五条规定，“市、县人民政府负责本行政区域内的土地征收工作。乡（镇）人民政府、街道办事处按照上级人民政府的统一安排，协助做好土地征收的有关工作。”根据上述规定，在集体土地征收过程中，国家是征收土地的唯一主体并交由县级以上地方人民政府代表国家具体行使征收集体土地的权力，其他任何单位和个人都无权征收土地，集体土地征收的整个过程均系行政权行使的过程。因而，一般的，除非县级以上地方人民政府能举证证明地上附着物确系由其他主体实施清除或其不参与征地组织实施工作,否则应首先推定系征收实施主体组织实施或者委托实施。本案中，2016年7月22日，莘县人民政府发布莘征公告[2016]4号拟征收土地公告，将涉案土地纳入征收范围。2016年9月20日，莘县人民政府作出了《关于山东省东阿至聊城（鲁冀界）公路项目莘县段拟征收土地补偿安置方案的意见》，同意莘县国土资源局拟定的《关于魏庄镇前芦滩村拟征收土地补偿安置方案》。期间被上诉人因对补偿不满，不同意交出土地，2016年10月30日，涉案地上附着物便被强制清除。首先，被上诉人的地上附着物被清除后，产生的客观结果是上诉人莘县人民政府实施征收的土地被清除干净，实际使用该土地进行公路建设的阻碍被排除，因此，被上诉人地上附着物被清除后的受益主体首先为莘县人民政府；其次，根据上述规定，莘县人民政府对案涉土地征收工作负有全面责任，其中的具体清除工作是由其统一组织实施或由其所属土地管理部门实施，还是交由下级政府或其他主体实施，莘县人民政府对此负有举证责任。但在整个诉讼过程中，莘县人民政府除主张本案强制清除行为并非其所为之外，并未提供任何证据证明对该范围内土地征收工作的具体职责分工情况，亦未举证说明清除行为系在其不知情的情况下由其他主体实施。被上诉人提供的现场清除视频显示，清除行为是由较多人员参加实施的较大规模性的活动。根据上述法律规定，亦应首先推定强制清除行为系莘县人民政府组织实施；第三，从各方当事人的举证能力来看，在无明确法律手续的情况下，被上诉人虽亲眼目睹强制清除现场，但也只能用拍照或录像等方式保留证据，而录像资料只能反映地上附着物被清除的场景或情形。基于普通民众对政府及其工作部门工作人员并不熟识的客观局限，被上诉人尽其所能向法院除了提交现场视频资料、征收资料外，并无法证明参与清除行为的人员是由哪一级政府或机关安排、代表哪个主体。相反，就本案地上附着物的清除行为,上诉人莘县人民政府作为涉案土地征收工作的实施主体，若其本身没有组织实施强制清除，对是否存在其他主体强制清除被上诉人地上附着物的事实，相比于被上诉人，更具有优势举证能力。故上诉人莘县人民政府在否认其组织实施强制清除行为的情况下，举证责任应由其承担。因此，在莘县人民政府的证据不能证明本案清除行为是由其他主体实施的情况下，莘县人民政府应承担举证不能的法律后果，即应认定莘县人民政府是实施本案清除行为的主体。最后，根据被上诉人提供的视频资料，上诉人莘县魏庄镇人民政府确有多名工作人员在清除现场，在其没有作出合理说明且未主张是受委托或授权在清除现场的情况下，宜应认定其实施了本案强制清除行为。故原审法院认定两上诉人组织实施了本案清除行为的结果并无不当。三是关于强制清除行为的合法性问题。本案中，上诉人莘县人民政府以其依法发布了拟征收土地公告并对各部门工作进行全局部署，强制清除前已将相关地上附着物补偿款项足额汇入征收对象的个人账户为由主张本案强制清除行为合法。但根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条之规定，违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。故即便被上诉人足额领取了补偿款，其拒不交出土地的，亦应由相关土地行政主管部门依法责令其限期交出，并申请人民法院强制执行。两上诉人在未提供任何强制清除的合法证据下，直接组织实施强制清除的行为并不具有合法性。另，上诉人莘县魏庄镇人民政府还主张被上诉人自行撤回了对莘县公安局、莘县国土资源局、莘县规划和城市管理行政执法局的起诉且得到原审法院的准许，系认定事实错误、程序违法。对此，本院认为，一方面，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款及第四十九条第（二）项之规定，“明确的被告”是原告提起行政诉讼的法定条件之一。至于原告对哪些行政主体起诉或放弃对哪些行政主体的起诉，是原告对其诉讼权利的选择和处分，被告无权干预。另一方面，根据《最高人民法院关于适用的解释》第八十条“……当事人申请撤诉或者依法可以按撤诉处理的案件，当事人有违反法律的行为需要依法处理的，人民法院可以不准许撤诉或者不按撤诉处理。法庭辩论终结后原告申请撤诉，人民法院可以准许，但涉及到国家利益和社会公共利益的除外”之规定，原告自愿撤诉的，除非撤诉行为会危害国家利益、社会公共利益或有违反法律的行为需要依法处理，人民法院一般予以准许。本案中，上诉人莘县魏庄镇人民政府未提交任何证据证明本案强制清除行为是莘县公安局、莘县国土资源局、莘县规划和城市管理行政执法局所为，亦未举证说明被上诉人自愿撤回对该三行政主体的撤诉将危害国家利益和社会公共利益，在这种情况下，原审法院准予被上诉人撤回对以上三个主体的起诉并无不当。综上，原审法院判决结果正确，应予维持。上诉人莘县人民政府、莘县魏庄镇人民政府的上诉请求无事实及法律依据，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判决。二审案件受理费50元，由上诉人莘县人民政府、莘县魏庄镇人民政府负担。本判决为终审判决。审判长  曲立力审判员  郝万莹审判员  蒋炎焱二〇一八年十一月二十六日书记员  王 璐