江苏省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）苏行终1164号 上诉人（原审原告）周沛礼，性别，汉族，住江苏省邳州市。 被上诉人（原审被告）邳州市人民政府，住所地在江苏省邳州市长江路行政中心**楼。 法定代表人唐健，该市市长。 原审第三人邳州市港上镇庄安村民委员会，住所地在江苏省邳州市港上镇庄安村。 法定代表人马如春，该村民委员会主任。 原审第三人冯仰文，性别，汉族，住江苏省邳州市。 上诉人周沛礼与被上诉人邳州市人民政府（以下简称邳州市政府）、原审第三人邳州市港上镇庄安村民委员会（以下简称庄安村委会）、冯仰文土地行政管理（土地）行政登记一案，上诉人周沛礼不服江苏省徐州市中级人民法院（2017）苏03行初528号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 被上诉人邳州市政府于2016年7月3日向原审第三人冯仰文颁发农村土地承包经营权证，该证载明承包方代表为冯仰文，其承包的地块中包含地块代码为“3203821092170200203”、面积为0.51亩的土地（以下简称涉案土地）。 上诉人周沛礼一审诉称，2003年，庄安村兴起兴办村办企业浪潮，在当地政府的行政命令及庄安村委会的见证下，周沛礼与原审第三人冯仰文就0.51亩土地进行交换，并达成口头协议：即时交换，永不反悔。周沛礼依法取得了与原审第三人冯仰文换取的涉案0.51亩土地，连同其他调整的土地，按照庄安村委会的工业区段规划建造了板材加工厂，并申办营业执照。与此同时，村内其他十余家村办工业也先后筹建，当地民营企业的发展一度风生水起，带动了就业和税收，实现了庄安村委会发展工业的目标。为巩固民营企业的长效、稳定发展，邳州市港上镇人民政府自2006年起，启动了全镇乡村涉企长期用地调整机制，将周沛礼在内的10余家民营企业使用的原农业用地调整为建设用地，至此，土地红线标定的建设用地范围确定了周沛礼厂房用地的合法性。2015年3月，邳州市政府开展农村土地确权工作，原审第三人冯仰文违背诚实信用原则，对于2003年其与周沛礼的换地约定反悔。为解决纷争，邳州市港上镇人民政府2015第19号信访复函作出了处理意见：一是确认了周沛礼、原审第三人冯仰文的换地行为是属于合同法规定的口头协议范畴，二是责成庄安村委会依据农村土地承包经营确权登记颁证等政策规定，规范并完善相关手续后，给予确权登记颁证。但庄安村委会没有落实镇政府的意见，在口头协议已经生效、原审第三人冯仰文已无权使用涉案0.51亩土地的情况下，无视该宗土地属性已经发生变化的事实，单方面将涉案土地由建设用地改变为农业用地，填报为原审第三人冯仰文拥有。邳州市政府对庄安村委会的违规操作疏于审查，盲目按原审第三人冯仰文的单方面要求予以确权，违反了土地确权政策，侵犯了周沛礼的利益。综上，由于邳州市政府的越权行政，致使原审第三人冯仰文违法取得了涉案0.51亩土地的权属，特提起诉讼，请求人民法院审查邳州市政府将涉案土地确权登记在原审第三人冯仰文名下行政行为的合法性并予以撤销。 被邳州市政府一审辩称，1、根据《中华人民共和国农村土地承包法》的规定，邳州市政府作为县级以上地方人民政府在职权范围内负责本辖区内土地承包经营权的确认、证书颁发等相关工作，具备作出该具体行政行为的主体资格。2、落实到本地实际，结合中办、国办《关于引导农村土地经营权有序流转发展适度规模的意见》（中办发[2014]61号）、《省政府办公厅转发省农委等部门关于认真做好农村土地承包经营权确权登记颁证工作的实施意见的通知》（苏政办发[2015]36号）和《关于推进农村土地承包经营权确权登记颁证试点工作的意见》（徐委发[2014]35号）等文件精神，本次农村土地承包经营权登记颁证工作以1994年二轮承包工作为基础。周沛礼与原审第三人冯仰文口头协议置换的土地发生在2003年，从对现有土地承包关系的巩固和完善的实际考虑，在2007年7月22日土地确权时依然延续了原地块承包总面积，并颁发《农村土地承包经营权证》予以确认。两次确权承包面积及期限均未作变更。3、周沛礼诉称的涉案地块已经由邳州市港上镇人民政府调整为建设用地并不属实，农用地的转用审批程序复杂，镇级政府无此权限。在邳州市港上镇人民政府的信访处理意见中对涉案土地的处理意见是要求完善相关的协议手续，依法予以确权登记，但由于周沛礼和原审第三人冯仰文就互换流转承包地事宜一直未能达成书面协议，故不具备变更土地确权登记的前提。综上，邳州市政府对涉案土地的确权登记行为合法合规，请求驳回周沛礼的起诉。 原审第三人庄安村委会一审述称，庄安村委会依法参与涉案土地的确权登记颁证工作，周沛礼要求撤销邳州市政府的登记颁证行为缺乏事实依据，其他认同邳州市政府的答辩意见。 原审第三人冯仰文一审述称，涉案土地原本就是原审第三人冯仰文的承包地，早在1981年就由村集体分给了原审第三人冯仰文，几十年来承包状况都没有发生变化，邳州市政府为原审第三人冯仰文进行确权登记颁证是正确的。尽管涉案土地曾被周沛礼用来经办企业，但是土地承包经营权依然属于原审第三人冯仰文。目前涉案土地仍被周沛礼占用，周沛礼应当在不办厂的情况下将土地返还给原审第三人冯仰文。 经审理查明，2015年以来，邳州市开展农村承包土地确权登记颁证工作。同年，庄安村委会对本村村民的承包地块进行了调查，在调查过程中，其中涉及一块名称为“十九亩”、地块编码为“3203821092170200203”、面积为0.51亩的土地，庄安村委会认为该块土地的承包人为原审第三人冯仰文，并由冯仰文出面配合庄安村委会进行了现场指界。2016年4月20日，庄安村委会与冯仰文签订《邳州市农村土地承包合同》，双方对于冯仰文承包该村土地的情况作了确定，其中就包括上述名称为“十九亩”、地块编码为“3203821092170200203”、面积为0.51亩的土地。2016年7月3日，邳州市政府为冯仰文颁发农村土地承包经营权证，将涉案土地登记为冯仰文的家庭承包地。 另查明，在上世纪九十年代二轮土地承包时，涉案土地就是冯仰文的家庭承包地。2003年前后，当地兴起兴办民营企业的浪潮，为了解决企业的用地问题，经庄安村委会协调，原由冯仰文承包的涉案0.51亩土地交由周沛礼使用，周沛礼则将自己相同面积的承包地交由冯仰文耕种，但双方互换土地并未签订书面协议。周沛礼取得涉案土地后，连同周边其用同样方式获取的其他村民的承包地，在土地上建设厂房从事板材加工经营。该村当年类似周沛礼这样办企业的有十余家，涉及互换土地的农户达数十户。2015年以来，庄安村部分换地农户陆续信访，反映使用村民承包地开办民营企业的人将村民的承包地直接变更为宅基地使用，要求将2003年前后互换的土地调回原来的状态。邳州市港上镇人民政府经调查后于2015年8月23日作出港信访复字［2015］19号《关于冯现密反映承包地调换纠纷信访事项答复意见书》，处理意见为：1、关于该宗土地权属问题。该地属于农户以互换方式流转的承包地，因未有书面协议或合同，已责成庄安村委会依据农村土地承包经营权确权登记颁证等政策规定，规范并完善相关协议手续，给予确权登记颁证。2、关于村里以绿化建设设施所收款项问题。已责成庄安村委会将所收款项返还给冯英利等6户。3、责成庄安村委会加强村级土地资源的管理，维持该宗土地现状、性质及权属不变，严禁用于非农业建设。 2017年6月，冯仰文向邳州市人民法院提起民事诉讼，要求周沛礼返还其涉案土地，在该案审理过程中，周沛礼向原审法院提起行政诉讼。 原审法院认为：《中华人民共和国农村土地承包法》第二十三条规定：“县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。”《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第四条规定：“实行家庭承包经营的承包方，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。”依据上述规定，邳州市政府对于本辖区内的农村承包地负有确权登记颁证的职责，周沛礼就涉案土地确权登记颁证行为的合法性对邳州市政府提起行政诉讼，符合法律规定。 依照《中华人民共和国农村土地承包法》第三十三条、第三十七条的规定，土地承包经营权可以采取互换等方式进行流转，但土地承包经营权的流转不得改变土地所有权的性质和土地的农业用途；以互换方式进行土地承包经营权流转的，当事人双方应当签订书面合同，并报发包方备案。本案中，周沛礼与原审第三人冯仰文互换土地，但双方并未签订书面合同，况且，涉案土地为农用地，周沛礼以兴办企业为目的通过与冯仰文互换土地的方式取得涉案土地后，在未依法办理农用地转用审批手续的情况下就在涉案土地上建设厂房从事板材加工经营，明显违背法律规定。 根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条的规定，农村承包土地的确权登记颁证遵循以下程序：先由承包方与发包方签订土地承包合同，再由发包方将承包地的状况、承包合同等材料报乡（镇）人民政府农村经营管理部门初审，之后再层报县级以上地方人民政府农业行政主管部门对有关材料予以审核，符合确权登记颁证规定的，由同级人民政府颁发农村土地承包经营权证。本案中，邳州市政府对村、镇层报上来的涉案土地《承包地块调查表》、庄安村委会与冯仰文签订的《邳州市农村土地承包合同》等材料进行审核后，将涉案土地确权登记为冯仰文的家庭承包地，具有事实及法律依据，亦符合农村承包土地确权登记颁证的法定程序。 综上，周沛礼主张撤销邳州市政府就涉案土地为冯仰文确权登记颁证的行为，缺乏事实及法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回周沛礼的诉讼请求。案件受理费50元，由周沛礼负担。 上诉人上诉称，原审法院认定事实和适用法律错误。1、土地的互换是在庄安村委会居间下达成，虽未签订书面协议，但已互换十年，涉案土地实际使用人为上诉人。庄安村委会在未征得上诉人同意的情况下与原审第三人签订土地承包合同与事实不符。村委会报农村经营管理部门初审时亦没有如实填报承包地的使用状况。被上诉人在确权颁证中所依据的相关材料不真实。2、邳州市港上镇人民政府作出的港信访复字[2015]19号答复意见书也明确双方存在权属问题，责成村委会规范并完善相关手续再给予确权颁证。被上诉人在纠纷没有解决的情况下给予原审第三人确权颁证，不符合法律法规规定。3、上诉人互换土地后用于开办企业是否违法与本案没有关联性。4、涉案土地目前已为建设用地，被上诉人颁证行为将导致上诉人厂房机械的搬迁。原审法院的判决结果将造成更大损失。请求本院撤销徐州市中级人民法院（2017）苏03行初528号行政判决；改判确认被上诉人将上诉人合法使用的涉案土地颁证确权给原审第三人的行政行为违法并予以撤销或发回重审；一、二审诉讼费由被上诉人承担。 被上诉人邳州市政府答辩称，1、本案上诉人与原审第三人互换土地没有签订书面合同，同时，上诉人将涉案农用地用于建设厂房从事板材加工经营违反法律规定。根据《农村土地承包法》第三十三条、三十七条规定，上诉人与原审第三人冯仰文系将承包地临时互换使用，涉案土地承包经营权仍然属于原审第三人所有。2、答辩人依据村、镇政府经审核报送的涉案土地《承包地块调查表》、原审第三人与庄安村委会签订的《邳州市农村土地承包合同》等材料，审核后将涉案土地确权登记为原审第三人家庭承包地并为原审第三人颁证，符合《农村土地承包经营权证管理办法》第七条规定。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，上诉人上诉理由不能成立，请求本院驳回上诉，维持原判。 本院经审理查明的事实与一审判决认定事实一致，本院予以确认。 本院认为，依照《中华人民共和国农村土地承包法》第二十三条、《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第四条规定，邳州市政府对于本辖区内的农村土地承包地具有颁发农村土地承包经营权证的法定职责。冯仰文与庄安村委会签订土地承包合同，庄安村委会将承包地的状况、承包合同等材料报乡（镇）人民政府农村经营管理部门初审，之后再层报县级以上地方人民政府农业行政主管部门对有关材料予以审核，因符合确权登记颁证规定，被上诉人邳州市政府向原审第三人冯仰文颁发农村土地承包经营权证，符合《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条的规定，程序合法。 上诉人以其与原审第三人互换承包地，系实际承包人为由，主张颁证行为违法。因上诉人并未与庄安村委会形成土地承包经营关系，上诉人周沛礼的诉讼请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人周沛礼负担。 本判决为终审判决。 审判长 臧 静 审判员 赵 黎 审判员 吴晓玲 法官助理钱培培 二〇一八年十一月二十日 书记员 刘 妍