重庆市高级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）渝行终579号 上诉人（一审被告）重庆市秀山土家族苗族自治县人民政府，住所地,秀山土家族苗族自治县中和街道站前大道行政中心**。 法定代表人向业顺，县长。 被上诉人（一审原告）石敦俊，男，苗族，1979年1月14日出生，户籍所在地重庆市秀山土家族苗族自治县。 一审第三人秀山洪安边城旅游景区开发建设项目指挥部。 负责人付强，指挥长。 石敦俊诉重庆市秀山土家族苗族自治县人民政府（简称秀山县政府）限期拆房交地通知一案，秀山县政府不服重庆市第四中级人民法院（2018）渝04行初38号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。 一审法院查明，石敦俊修建的房屋位于秀山××××边城路。2016年5月23日，中共秀山土家族苗族自治县委（简称秀山县委）办公室印发秀山委办〔2016〕29号《中共秀山土家族苗族自治县委办公室、秀山土家族苗族自治县人民政府办公室关于成立秀山洪安边城旅游景区开发建设项目指挥部的通知》（简称〔2016〕29号《关于成立洪安景区指挥部的通知》），通知各街道党工委、办事处，各乡镇党委、政府，各系统党委，县委各部委，县级各部门，各人民团体，为加快推进洪安边城旅游景区建设，秀山县委、秀山县政府决定成立秀山洪安边城旅游景区开发建设项目指挥部（简称洪安景区指挥部），由县委常委、县政府副县长王木林任指挥长。2017年12月25日洪安景区指挥部作出《限期拆房交地通知》（简称《通知》），通知石敦俊现居房屋位于新建的国道G242线用地范围，必须于2018年1月10日前签订房屋补偿安置协议或完成搬家腾空房屋交付被征用土地，否则一律按违章建筑处理并实施强制征收。石敦俊对洪安景区指挥部作出的《通知》不服向本院提起行政诉讼，请求撤销该《通知》。在本案审理过程中，2018年4月12日，洪安景区指挥部以其作出的《通知》存在程序瑕疵为由自行撤销，并于4月19日向石敦俊留置送达。石敦俊收到洪安景区指挥部的撤销通知后，经一审法院释明，石敦俊不愿意撤诉，并将诉讼请求变更为确认被诉的《通知》违法。 另查明，2018年1月17日，秀山土家族苗族自治县规划局（简称秀山县规划局）作出渝规限拆秀字（2018）第7号《秀山土家族苗族自治县规划局限期拆除违法建筑决定书》（简称渝规限拆秀字（2018）第7号《限拆决定》），认定石敦俊在秀山县××边城路××号擅自修建房屋属违法建设，责令石敦俊在该决定书送达之日起七日内自行拆除违法建筑，逾期不拆除，将依法强制拆除，该限拆决定于当日向石敦俊留置送达。石敦俊的涉案房屋于2018年4月17日被拆除。 一审法院认为，一、关于秀山县政府是否系该案适格被告的问题。《最高人民法院关于适用的解释》第二十条第一款规定，“行政机关组建并赋予行政管理职能但不能独立承担法律责任的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。”本案中，〔2016〕29号《关于成立洪安景区指挥部的通知》，证明洪安景区指挥部是秀山县委、秀山县政府决定成立的，成立洪安景区指挥部的目的是加快推进洪安边城旅游景区建设。从通知精神分析，洪安景区指挥部属临时机构，不具有独立承担法律责任的能力，履行的是秀山县政府赋予的对洪安旅游景区的建设管理职责。洪安景区指挥部以自己名义作出本案被诉的《通知》，石敦俊不服提起诉讼，根据上述规定，应以成立洪安景区指挥部的行政机关作为被告，因秀山县委是党的机关，非行政机关，故秀山县政府系该案适格的被告。 二、关于本案被诉的《通知》是否具有可诉性，应否被确认违法的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款、第十二条等规定，行政机关在行政管理活动中，针对公民、法人或者其他组织实施的，侵犯其人身、财产等合法权益的行为，公民、法人或者其他组织不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼受案范围，即该行为具有可诉性。本案中，洪安景区指挥部于2017年12月25日针对石敦俊作出的《通知》，从表现形式上看具有通知属性，属过程性行政行为。但从《通知》内容分析，洪安景区指挥部针对石敦俊作出的交付土地的通知，实则是交地决定，即责令石敦俊履行交地义务。同时洪安景区指挥部在《通知》中还给石敦俊设定了限期签订房屋补偿安置协议或完成搬家腾空房屋的义务，以及不在限期内履行义务的后果。洪安景区指挥部作出的《通知》中设定的上述义务侵犯了石敦俊对涉案房屋的所有权，石敦俊针对该《通知》提起的本诉属于人民法院受案范围。故该《通知》具有可诉性。 根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定，“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”据此，只有在县级以上人民政府和土地管理部门依法实施了征地行为，被征收土地权利人已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿，且拒不交出土地，已经影响到征收工作的正常进行的，县级以上人民政府土地管理部门有权作出责令交出土地决定。本案中，秀山县政府和洪安景区指挥部，未提交证据证明已对石敦俊的房屋依法实施征收补偿，以及存在石敦俊拒不交出土地已影响征收工作的情形，而直接通知石敦俊限期交出土地，违反了上述法律法规规定，其作出的本诉《通知》违法，应当予以撤销。但因在诉讼过程中，洪安景区指挥部已自行撤销了本诉《通知》，经一审法院释明，石敦俊不撤回起诉，并将诉讼请求由请求撤销《通知》变更为确认《通知》违法。据此，一审法院确认秀山县政府赋予洪安景区指挥部在洪安边城旅游景区建设中作出的本诉《通知》违法。综上，一审法院遂依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第二项的规定，判决确认秀山县政府2017年12月25日对石敦俊作出的《通知》违法，一审案件受理费50元，由秀山县政府负担。 秀山县政府上诉称，洪安景区指挥部作出的《通知》属于告知性行为，并没有作出处理决定，对石敦俊权利义务不产生实质影响。《通知》并非作出强制交地决定，也没有设定相关履行义务，只是通知希望石敦俊积极配合。另外，秀山县政府规划局还针对石敦俊另行作出限期拆除违法建筑物决定，事后秀山县政府作出强制拆除违法建筑物决定，说明石敦俊的房屋并非依据《通知》予以拆除，一审判决认定《通知》具有可诉性错误。石敦俊的房屋系未取得审批手续的违法建筑，秀山县政府并未侵害石敦俊的合法房屋所有权。综上，请求撤销一审判决，依法予以改判，裁定驳回石敦俊的起诉。 石敦俊二审中未提交书面答辩意见。 秀山县政府在一审诉讼中未提交证据和依据的规范性文件。 石敦俊在一审诉讼中提交并举示了如下证据： 1.秀山委办〔2016〕29号《关于成立洪安景区指挥部的通知》。拟证明为了加快推进洪安边城旅游景区建设，秀山县委、秀山县政府决定成立洪安景区指挥部，该指挥部于2017年12月25日作出被诉的《通知》，根据《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥的解释》第二十条的规定，行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。虽然被诉《通知》是以洪安景区指挥部名义作出而非以秀山县政府名义作出，但洪安景区指挥部是秀山县政府设立的，根据法律规定石敦俊必须以秀山县政府为被告进行诉讼。 2.洪安景区指挥部2017年12月25日作出的《限期拆房交地通知》。拟证明《通知》要求石敦俊必须限期签订房屋补偿安置协议交出土地，否则就按违章建筑处理，给石敦俊强加了义务并设定了极其不利的法律后果，影响到石敦俊的权利义务，根据行政诉讼法第二条的规定，石敦俊有权向法院提起诉讼，《通知》具有可诉性。 洪安景区指挥部在一审诉讼中提交并举示了如下证据： 1.洪安景区指挥部2018年4月12日作出的《秀山洪安边城旅游景区开发建设项目指挥部撤销〈限期拆房交地通知书〉的通知》及送达回证，送达撤销通知的照片。拟证明洪安景区指挥部已自行撤销被诉的《通知》，并将撤销通知送达给石敦俊。 2.秀山县规划局2018年1月17日作出的渝规限拆秀字（2018）第7号《限拆决定》及送达回证。拟证明石敦俊的房屋系违法建筑。 经一审庭审质证，秀山县政府对石敦俊提交的证据质证认为，证据1，系复印件，没有加盖鲜章来源不明，真实性有异议，且不能实现石敦俊的证明目的，该指挥部是秀山县委设立，不是秀山县政府设立。证据2，真实性无异议，不能实现石敦俊的证明目的，属于告知性文书，不属于具体行政行为，不具有可诉性。洪安景区指挥部对石敦俊提交的证据的质证意见与秀山县政府的质证意见相同。石敦俊对洪安景区指挥部举示的证据质证认为，证据1，真实性、关联性认可，证明秀山县政府自认程序有问题，《通知》不符合法律规定。证据2，真实性无异议，合法性、关联性及证明目的均持异议，不能因为《限拆决定》否认《通知》的拘束力，两者没有法律上的因果关系，《通知》对石敦俊产生了拘束力，洪安景区指挥部没有作出《通知》的职权。根据行政强制法第四十四条的规定，在石敦俊对相关违建文书享有诉权期间，秀山县政府不得强制拆除石敦俊的房屋。判断《通知》是否可诉，应该从该行为本身来看，《通知》是行政机关单方意思，具有单方性，直接针对石敦俊作出，具有个别性，要求石敦俊在收到后必须签订补偿安置协议，否则按违章建筑处理，具有法效性，对外具有法律效力，不能因为相关部门对石敦俊作出了限拆决定就否认《通知》的可诉性。该证据与本案无关，不能实现证明目的。秀山县政府对洪安景区指挥部提交的证据质证认为，证据的真实性、关联性、合法性均无异议，证明被诉的《通知》不具有强制力，没有可诉性。 一审法院对各方当事人质证的证据认证如下：石敦俊提交的证据1，系秀山县委办公室印发的文件，虽然是复印件，但洪安景区指挥部成立并开展洪安景区建设工作系不争的事实，其具有真实性，与本案具有关联性，能够实现石敦俊的证明目的，作为本案证据采信；证据2，是本案诉讼标的，证明洪安景区指挥部作出了本案被诉的《通知》，作为本案证据采信。洪安景区指挥部提交的证据1，证明在诉讼中，洪安景区指挥部撤销了本诉行政行为，并将撤销通知送达了石敦俊，石敦俊对此无异议，具有行政证据的合法性、真实性和关联性，予以采信；证据2的作出时间虽在被诉行为作出之后，不能作为证明《通知》合法的证据，但该证据与本案需要查明的案件事实有关联，且来源合法、内容真实，予以采信。 上述证据已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的分析认定正确，本院予以确认。本院对一审法院认定的事实予以确认。 本院认为，关于秀山县政府上诉称洪安景区指挥部作出的《通知》属于告知性行为，对石敦俊权利义务不产生实质影响，石敦俊的起诉不符合行政诉讼起诉条件的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”，以及《最高人民法院关于适用的解释》第二十条第一款规定，“行政机关组建并赋予行政管理职能但不能独立承担法律责任的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。”本案中，洪安景区指挥部系根据〔2016〕29号《关于成立洪安景区指挥部的通知》成立的临时机构，洪安景区指挥部于2017年12月25日针对石敦俊作出的《通知》，依据上述司法解释的规定，应以成立洪安景区指挥部的行政机关作为适格被告，一审法院认定秀山县政府系本案适格被告并无不当。洪安景区指挥部作出的《通知》内容为：“石敦俊户现居房屋位于新建的国道G242线用地范围，必须于2018年1月10日前签订房屋补偿安置协议或完成搬家腾空房屋交付被征用土地。2018年1月10日后将按照土地征用管理相关法律法规依法征收石敦俊户的房屋。指挥部决定：1997年1月1日至2015年12月底期间未经审批修建的房屋和少批多建的房屋，在2018年1月10日前未签订房屋拆迁补偿安置协议或未完成搬家腾空房屋的，一律按违章建筑处理并实施强制征收”，该《通知》内容明确载明因实施征收的行政目的而作出行政决定，其涉及对特定公民个人财产权进行直接限制和处分，并非单纯的事实叙述或理由说明等意思通知，也不是为作出后续行政行为进行准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行政行为，石敦俊与被诉《通知》具体行政行为之间具有法律上的利害关系，故该《通知》具有可诉性。另外，石敦俊修建的房屋是否系违法建筑并不构成其对行政行为提起诉讼救济权的限制，即使石敦俊的房屋涉嫌违法，其针对行政机关的行政行为仍然可以依法提起行政诉讼，而违法建筑是否予以行政赔偿则涉及另一法律关系。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外”的规定，本案中，秀山县政府和洪安景区指挥部未提交该《通知》作出时相关证据和所依据的规范性文件，故秀山县政府不能证明其实施征收中作出《通知》行政行为具有合法性，其应承担举证不能的法律后果。秀山县政府在诉讼过程中自行主动撤销了该《通知》，意味着原行政行为已经发生改变，经一审法院释明，石敦俊诉讼中拒绝撤回诉讼，而将其原起诉时提起撤销该《通知》诉讼请求转换为请求确认秀山县政府作出《通知》违法的新诉讼请求。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第八十一条第三款“被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的，人民法院应当依法作出确认判决”的规定，虽然秀山县政府作出的该《通知》现已不复存在，而石敦俊仍然可以针对原行政行为提起相关继续确认诉讼，请求法院作出宣示性法律确认，故石敦俊提出的继续确认诉讼符合法律规定，一审法院据此对秀山县政府之前作出的行政行为进行法律评价并予以判决确认秀山县政府作出的《通知》违法，其适用法律正确。秀山县政府提出被诉行政行为《通知》属于告知性行为，对石敦俊的合法权益并不产生实际影响，应当裁定驳回石敦俊的起诉的上诉理由不能成立，本院不予支持。 综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。秀山县政府提出的上诉理由不能成立，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人重庆市秀山土家族苗族自治县人民政府负担。 本判决为终审判决。 审判长  谭秋勤 审判员  邬继荣 审判员  王 乐 二〇一八年十一月二十六日 法官助理黄浩淼 书记员李小燕