吉林省长春市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）吉01行初259号 原告刘玉才，男，1956年3月14日出生，公民身份号码×××，汉族，住址长春市九台区。 委托代理人王宇，北京（尚公）长春律师事务所律师。 被告长春市九台区人民政府，住所地长春市九台区九台大街**。 法定代表人李洪亮，市长。 委托代理人张喆，该单位法制办科员。 委托代理人赵志刚，长春市九台区住建监察执法大队副大队长。 被告长春市人民政府，住，住所地长春市人民大街**/div> 负责人刘忻，代市长。 委托代理人王俊峰，长春市人民政府法制办备案审核处副调研员。 原告刘玉才诉被告长春市九台区人民政府（以下简称九台区政府）、长春市人民政府（以下简称市政府）行政强制及行政复议一案，于2018年7月26日向本院提起行政诉讼。本院当日立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年9月6日公开开庭审理了本案。原告刘玉才的委托代理人王宇，被告九台区政府的委托代理人张喆、赵志刚，被告市政府的委托代理人王俊峰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2017年7月14日，九台区政府作出九强执行字[2017]第0809号强制执行决定，认定刘玉才逾期未履行2016年12月24日九住建执罚字[2016]008号行政处罚决定书要求的限期七日内自行拆除该房屋的义务。九台区政府下达九强催字[2017]0807号催告通知书和九限拆告字[2017]第0807号强制执行公告后，刘玉才仍未履行。根据《中华人民共和国行政强制法》（以下简称行政强制法）第三十七条、第四十四条之规定，决定于2017年7月18日对刘玉才在长春市九台区波泥河街道办事处板石村三社违法建筑执行强制拆除。届时，请刘玉才取走上述违法建筑内的财物。 2018年7月13日，市政府作出长府复〔2017〕836号行政复议决定，认为九台区政府作出的行政强制执行决定事实清楚，程序合法，证件确凿，依法正确。根据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称行政复议法）第二十八条第一款第（一）项的规定，决定维持九台区政府作出的九强执行字[2017]第0809号强制执行决定。 原告刘玉才诉称，2014年原告欲在原址建房，建设前原告依法提出建房申请，经乡建部门踏查后申报当时九台市环保局，在环保局同意的情况下，进行了审批并制作审批表《乡村建设规划许可证附件》，相关部门人员均签字同意。原告房屋建成后，长春市九台区住房和城乡建设局（以下简称九台住建局）下达了九住建执罚字[2016]008号行政处罚决定。2017年7月14日，九台区政府又作出了九强执行字[2017]第0809号强制执行决定，同年8月1日，九台区政府将原告唯一住房强制拆除。原告不服强拆决定书，向市政府申请行政复议。市政府维持了九台区政府作出强制执行决定，原告不服，提起行政诉讼。原告认为，在法律规定期限内，审批机关未明确拒绝原告的申请，更未依法向原告出具书面材料说明不批准理由，故原告的合理信赖利益应当保护。九台区政府在行政处罚及强制执行过程中，存在处罚依据不合法、超越职权、处罚执行主体不统一、公告和强制决定同日作出、法定节假日和复议期间不停止执行等诸多违法之处。市政府未查明事实，错误的维持了九台区政府作出的强拆决定，认定错误。复议期间不符合法定中止事由的事项中止复议，程序违法，故其作出的行政复议决定应予撤销。综上，请求人民法院依法确认被告九台区政府作出的行政强制决定违法；撤销市政府作出的行政复议决定；依法对吉林省人民政府关于印发《新立城水库和石头口门水库生活饮用水源地保护区划的通知》、吉林省人民政府《关于长春市石头口门水库生活饮用水水源保护区划调整的批复》以及被告九台区政府2011年9月5日作出的九府办发（2011）第81号《九台市人民政府办公室关于进一步加强饮用水水源保护区建设项目审批管理的通知》的合法性进行审查；诉讼费用由二被告承担。 被告九台区政府辩称：一、九台区政府作出的具体行政行为认定事实清楚。原告的建筑物建设于2013年，建筑面积120平方米，迄今未取得合法有效的建设审批手续。依法取得的乡村建设规划许可证附件应需六个部门审批（村委会意见、规划员踏查意见、乡镇规划建设管理部门意见、有关单位意见、乡镇人民政府审批意见、县级建设行政主管部门审批意见），而原告提供的证据中只有村委会意见、规划员踏查意见，未经过有关单位（其中包括环保部门）、乡镇规划建设管理部门、乡镇人民政府、县级建设行政主管部门最后审批，故该手续为无效手续。二、九台区政府作出的具体行政行为适用法律正确。原告建设该建筑物没有取得合法有效的建设审批手续，属于违法建筑，九台区政府依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”的规定进行处罚，并依据行政强制法第三十七条“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。”、第四十四条“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”的规定作出强制执行决定，适用法律正确。三、九台区政府作出的具体行政行为程序合法。九台区政府在收到波泥河街道办事处转来函后，依法立案、依法调查、依法听证、依法处罚、并依法履行了催告、公告等法定程序，依法下发《长春市九台区人民政府强制执行决定书》等相关法律文书，程序合法。综上，九台区政府作出的行政强制执行决定认定事实清楚、证据确实充分、适用法律正确、程序合法，请法院驳回原告的诉讼请求。 被告市政府辩称：一、行政复议程序合法。原告不服九台区政府于2017年7月14日作出的九强执行字[2017]第0809号《强制执行决定书》，于2017年8月22日向市政府提起复议，市政府依据行政复议法第三条、第十七条的规定，于7月22日依法受理。同时，按照行政复议法第二十三条、第三十一条的规定，分别于8月22日、10月19日向九台区政府送达行政复议答复通知书和延期审理通知书，九台区政府于8月25日进行复议答复。因另案申请人华泽臣对长府复[2017]649号行政复议决定提起行政诉讼，且该案与本案属于同一类案件，被告依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十一条第一款第（七）项、第（八）项的规定，于2017年11月17日起中止了本案行政复议案件的审理。2018年4月26日，长春市中级人民法院作出（2017）吉01行初186号行政判决书，驳回了华泽臣的诉讼请求。2018年7月2日，吉林省高级人民法院作出（2018）吉行终283号行政判决，驳回上诉，维持原判。2018年7月11日，市政府依据行政复议法第四十一条第二款、第三款的规定，恢复本案审理，并根据行政复议法第二十二条规定对当事人提交的证据材料进行了书面审查，最终根据行政复议法第二十八条第一款第（一）项的规定，在法定期限内作出行政复议决定。二、认定事实清楚。（一）在乡、村规划区域内从事住宅建设的，必须依法经申请和批准，取得《乡村建设规划许可证》。依据《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条“在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设的，建设单位或者个人应当向乡、镇人民政府提出申请，由乡、镇人民政府报城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。在乡、村庄规划区内使用原有宅基地进行农村村民住宅建设的规划管理办法，由省、自治区、直辖市制定。在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设以及农村村民住宅建设，不得占用农用地；确需占用农用地的，应当依照《中华人民共和国土地管理法》有关规定办理农用地转用审批手续后，由城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。建设单位或者个人在取得乡村建设规划许可证后，方可办理用地审批手续。”国务院《村庄和集镇规划建设管理条例》（国务院令第116号）第十八条第一款第（二）项“农村村民在村庄、集镇规划区内建住宅的，应当先向村集体经济组织或者村民委员会提出建房申请，经村民会议讨论通过后，按照下列审批程序办理：……（二）使用原有宅基地、村内空闲地和其他土地的，由乡级人民政府根据村庄、集镇规划和土地利用规划批准。”《长春市城乡规划条例》第六十二条“农村村民申请住宅建设的，应当持户口簿、村民委员会意见、拟建位置以及宅基地登记证明等材料向乡（镇）人民政府提出申请。乡（镇）人民政府自收到申请材料之日起十日内审核完毕。审核同意的，将相关材料报城乡规划主管部门；审核不同意的，书面告知申请人。城乡规划主管部门自受理之日起二十日内审查完毕。对符合乡、村庄规划要求的，核发乡村建设规划许可证：对不符合的，书面说明理由。”的规定，原告进行住宅建设只取得《乡村建设规划许可证附件》，该附件作为《乡村建设规划许可证》的依据，应当具备审批手续齐全、符合法律规定的形式要件。该附件在形式上虽经村民委员会同意但未经乡镇政府、建设行政主管等部门批准。且在没有依法取得《乡村建设规划许可证》情况下擅自建房，违反了上述法律规定，其所建房屋属于违法建筑事实清楚。（二）依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定，“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡（镇）人民政府责令停止建设，限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”《村庄和集镇规划建设管理条例》第三十七条规定，“在村庄、集镇规划区内，未按规划审批程序批准或者违反规划的规定进行建设，严重影响村庄、集镇规划的，由县级人民政府建设行政主管部门责令停止建设，限期拆除或者没收违法建筑物、构筑物和其他设施；影响村庄、集镇规划，尚可采取改正措施的，由县级人民政府建设行政主管部门责令限期改正，处以罚款。”鉴于原告所在地已撤镇变为街道办事处及所建房屋因水源地保护而无法采取改正措施消除对规划实施的影响的情况下，九台区住建局依法对其作出限期拆除行政处理决定并无不当。（三）依据行政强制法第三十四条规定，“行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。”第三十五条规定，“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。”第三十七条规定，“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。”第四十四条规定，“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”九台区政府作出的强制执行决定履行了上述法律规定的程序，虽然公告与决定同日下达，但从实际强制拆除的日期看，保证了原告自行拆除的时间，并没有对其权利义务产生实际影响，九台区政府作出的强制执行决定并予以实施的行为亦无不当。综上，该《强制执行决定书》事实清楚，程序合法。请法院依法驳回原告的诉讼请求。 原告刘玉才向本院提交了以下证据：1.波泥河镇板石村三社新村规划图，用以证明在规划未予调整前，原告的建房行为是符合规划法规定的，在规划与水污染法冲突矛盾下，未经有权机关裁决、确定法律效力前，被告予以强拆的行为属于违法，没有法律依据；2.全国年节及纪念日放假办法，用以证明根据该办法，8月1日为法定节日，被告在法定节日强拆违反强制法的规定，属于违法；3.山东省济南市中级人民法院（2016）鲁01行初399号行政判决书，用以证明市政府中止审理的行为不符合法定中止事由，应属违法。 经庭审质证，被告九台区政府的质证意见是：对证据1真实性有异议，规划图需要经多部门审批后才生效，而该证据只有乡建科科员一人的签字，故不具有法律效力；对证据2有异议，八一建军节仅是现役军人的法定假日，该纪念日并不是全民放假，只是部分公民的放假节日，依据行政强制法第四十三条的立法原意，是在部分公民休假期间行政机关不得对享受休假的公民实施强制执行行为，本案的原告是农民，不属于此类情形，故对证据2不予认可；对证据3的关联性有异议，山东省济南市中级人民法院的行政判决无法作为被告的执行依据。被告市政府的质证意见是：对证据1真实性和证明问题有异议，乡村规划最终需要经人大部门审议通过才具有法律效力，而该规划图仅有乡建科科员一人签字，不具有法律效力；对证据2有异议，法定节假日是针对全体公民，八月一日是对军人特殊群体有效，故不属于法定节假日；对证据3有异议，该判决书不是最高法判例，且该案的中止原因与本案中止原因不同，因此不具有参考价值。 被告九台区政府向本院提交了以下证据、依据：1.《关于波泥河街道办事处石头口门一、二级水源地违章建筑的函》；2.关于波泥河街道办事处石头口门一、二级水源地违章建筑情况调查表；3.立案审批表；4.现场勘验记录及照片；5.调查笔录；6.乡村建设规划许可证附件；7.土地租赁合同；8.九台住建局出具的证明两份；9.授权委托书；10.行政处罚陈述、申辩（听证）告知书；11.原告提出的听证申请；12.听证通知书；13.原告提出听证的委托书；14.行政处罚听证笔录；15.听证报告；16.九台住建局重大（情节复杂）案件集体讨论笔录；17.行政处罚审批表；18.行政处罚决定书及送达回证；19.九台住建局的《催告通知书》；20.申诉申请书；21.调查笔录；22.九台区政府限期拆除违法建筑公告；23.九台区政府强制拆除决定书及送达回证；24.照片6张；25.结案报告。以上证据共同用以证明被告作出的强制执行决定认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。被告九台区政府提供的法律依据：行政强制法第三十七条、第四十四条。 经庭审质证，原告刘玉才的质证意见是：对证据1-5真实性无异议，但对其证明问题有异议，被告在原告已经提交建房申请的前提下未作出答复，直接立案进入行政处罚程序属于违法；对证据6有异议，原告依法提交了申请，履行了法定审批手续，原告有合理的理由相信建房许可证可以办下来了，原告产生了合理的信赖利益，应当予以保护；对证据7-17真实性无异议，但认为被告在没有确认原告住房属于违法建筑的前提下，直接予以处罚属于违法；对证据18有异议，在原告申请符合波泥河镇板石村三社新村规划图的前提下，被告没有回复原告的申请，也未确认原告的建筑属于违法建筑，而直接限期拆除属于违法；对证据19-21无异议；对证据22-23，原告已经在法定期限内申请了复议、诉讼，被告仍予以强拆，违反了行政强制法第四十四条规定；被告强拆主体不适格，违反了行政强制法第三十四条、五十三条的规定；公告与决定同日作出，在法定的复议、诉讼期限内予以强拆，属于程序违法；对证据24-25无异议。被告市政府对上述证据无异议。 被告市政府向本院提交了以下证据、依据：1.行政复议立案审批表；2.行政复议案件延期审理审批表；3.行政复议中止审批表；4.行政复议申请书；5.九强执行字[2017]第0809号《强制执行决定书》；6.行政复议答复书；7恢复审理通知书；8.长春市中级人民法院（2017）吉01行初186号行政判决书；9.吉林省高级人民法院（2018）吉行终283号行政判决书；10.行政复议决定书；7.送达回证共9份。以上证据证明行政复议程序、依据合法。被告市政府提供的法律依据：行政复议法第二十八条第一款第（一）项。 经庭审质证，原告刘玉才对上述证据的质证意见是：对证据3、证据7有异议，原告认为市政府中止审理本案不具有法定中止事由，不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十一条第二款规定的立法本意，属于违法应予撤销。对其他证据无异议。被告九台区政府对上述证据无异议。 本院对上述证据认证如下：原告刘玉才提供的证据1不能证明其在未取得相应规划手续的前提下建设房屋符合法律规定，本院不予采纳；原告刘玉才提供的证据2系证明强制拆除行为合法性问题，与本案被诉行政行为即强制执行决定无关联性，本院不予采纳；原告刘玉才提供的证据3与本案不具关联性，本院不予采纳。被告九台区政府和被告市政府提供的证据真实、合法且与本案待证事实相关联，能够证明其要证明的问题，原告的异议不成立，本院予以采纳。 经审理查明，原告刘玉才系长春市九台区波泥河街道办事处（原波泥河镇）板石村三社村民。2014年左右，原告刘玉才在该村建设房屋一处。2014年5月6日，原告取得了乡村建设规划许可证附件，该许可证附件显示：该建房申请建设位置为板石村三社，建筑性质为无照翻建，建筑面积120平方米，土地性质为集体土地。该“附件”有村负责人华泽奎签字及盖章、规划员周玉仁签字，乡建所所长赵春江签字，但未加盖公章。在乡镇人民政府及县级行政主管部门审批意见栏均为空白，既无签字也无盖章。经查，该《乡村建设规划许可证附件》共需六个部门审批（包括村委会意见、规划员踏查意见、乡镇规划建设管理部门意见、有关单位意见、乡镇人民政府审批意见、县级建设行政主管部门审批意见）。 2016年8月1日，九台区波泥河街道办事处向九台区住建局递交《关于波泥河街道办事处石头口门水库一、二级水源地违章建筑的函》，将原告等41处违法建筑移交九台区住建局继续处理。该局于2016年8月3日立案，同年8月8日对原告进行调查询问，原告承认所建房屋未办理《乡村规划建设许可证》。8月10日，九台市波泥河街道办事处国土资源所出具证明，证实原告所建房屋未办理乡村个人建房用地审批表。2016年12月24日，九台住建局作出九住建执罚字[2016]第008号《行政处罚决定书》，限原告七日内自行拆除房屋。原告刘玉才收到该行政处罚决定后，在法定复议和起诉期限内未申请复议或提起行政诉讼。2017年6月27日，九台住建局下达九强催字[2017]第0807号《催告通知书》，催告原告10日内自行拆除违法建筑。同年7月3日，原告的委托代理人就《催告通知书》内容向九台住建局进行了陈述、申辩。7月14日，被告九台区政府作出九限拆告字2017第0807号《限期拆除违法建筑公告》，告知原告10日内自行拆除违法建筑。同日，九台区政府作出本案被诉的九强执行字[2017]第0809号《强制执行决定书》。2017年8月1日，九台区政府对原告的房屋予以强制拆除。2017年8月22日，原告就九台区政府作出的《强制执行决定书》向被告市政府申请行政复议，市政府经复议维持了九台区政府作出的强制执行决定。原告不服，向本院提起行政诉讼。 本院认为：一、《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”第六十五条规定：“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”本案中，因原告刘玉才未取得乡村建设规划许可的情况下建设房屋，九台住建局对其作出九住建执罚字[2016]第008号《行政处罚决定书》，原告刘玉才在法定期限内对该行政处罚决定未申请复议或提起行政诉讼，该决定现已生效。故被告九台区政府在起诉期限届满后，根据九住建执罚字[2016]第008号《行政处罚决定书》认定的内容，作出行政强制执行决定并无不当。另外，被告九台区政府在作出被诉行政强制执行决定前，九台住建局已经依照行政强制法的规定履行了催告程序，被告九台区政府亦依照行政强制法的规定对原告刘玉才作出公告，故被诉行政行为的作出符合法定程序。二、被告市政府在收到原告的行政复议申请后，对其进行了立案受理符合法律规定。虽然在行政复议程序中，对行政复议案件进行了中止，这也是为了满足复议观点统一的需要，并未影响到原告的合法权益，故对原告提出的行政复议程序违法的主张，本院不予支持。三、原告刘玉才主张被告九台区政府在法定节假日对其涉案房屋进行了强制拆除，因本案被诉行政行为系行政强制执行决定，故对于九台区政府实施的强制拆除行为是否具备合法性，与本案审理的被诉行政行为无关联性，故原告的该主张不构成撤销被诉行政强制决定的撤销事由。四、本案审查的被诉行政行为系被告九台区政府作出的行政强制执行决定行为，该行为并不是依据吉林省人民政府关于印发《新立城水库和石头口门水库生活饮用水源地保护区划的通知》、吉林省人民政府《关于长春市石头口门水库生活饮用水水源保护区划调整的批复》以及被告九台区政府2011年9月5日作出的九府办发（2011）第81号《九台市人民政府办公室关于进一步加强饮用水水源保护区建设项目审批管理的通知》作出，故原告刘玉才要求上述规范性文件不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第一款，即“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。”的规定。 综上，被告九台区政府作出的行政强制执行决定和被告市政府作出的行政复议决定证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，原告的诉讼请求缺乏事实根据和法律依据，依法不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告刘玉才的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告刘玉才负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于吉林省高级人民法院。 审 判 长  韩会志 代理审判员  姜 楠 代理审判员  高婧明 二〇一八年十一月二十日 书 记 员  刘雅林