广东省佛山市顺德区人民法院行 政 判 决 书（2018）粤0606行初842号原告彭七根，男，1946年9月27日出生，汉族，住佛山市顺德区。委托代理人彭明江，男，1974年2月1日出生，汉族，住佛山市顺德区，系原告彭七根的儿子。被告佛山市顺德区发展规划和统计局，住所地佛山市顺德区大良德民路**区府行政大楼。法定代表人甘志宇，局长。行政负责人卢广豪，副局长。委托代理人黄勇，该局法规科科长。委托代理人饶熠，广东力创律师事务所律师。原告彭七根不服被告佛山市顺德区发展规划和统计局作出的受理编号为GHS〔2018〕3795的《不予行政许可决定通知书》（以下简称《不予行政许可决定通知书》），于2018年7月18日向本院提起行政诉讼。本院于同日受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年9月11日公开开庭审理了本案。原告的委托代理人彭明江，被告的行政负责人卢广豪以及被告的委托代理人黄勇、饶熠均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告于2018年6月25日作出《不予行政许可决定通知书》，以原告未按照建设工程规划许可证及审批图纸的规定进行建设布局以及宗地图天面与实地不一致为由，对原告申请办理的建设工程规划条件核实不予行政许可。原告诉称，一、原告申请位于容桂××路心东街新楼××号住宅项目办理《建设工程规划许可》时，相关职能部门只发下审核的建设工程规划许可证，并没有附图，即没有审批的图纸，该事实得到了容桂街道国土城建和水利局服务窗口工作人员黄眉娟的确认。另外，从宗地图看，原告的建设项目也符合建设工程规划许可证上各项技术指标及规定。综上，被告称原告未按建设工程规划许可证及审批图纸的规定进行建设布局是完全没有事实依据的。二、宗地图天面与实地是一致的，这是现场可以确认的。三、被告应当根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十五条的规定，对原告申请的住宅建设项目是否符合城乡规划条件予以核实，而不是以《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条为由对原告申请的建设项目的规划条件进行核实，被告的行政行为适用法律错误，作出的《不予行政许可决定通知书》违法。被告的做法属于人为的为原告申请的建设工程规划条件核实设置障碍，属于不依法行政行为，违背坚持全面依法治国的基本方略。原告申请的住宅建设工程完全符合城乡规划条件，符合规划许可内容，足以使原告申请的建设工程规划条件核实进入实体性核实阶段，并且被告应作出建设工程是符合城乡规划条件的意见。虽然被告已经改变了原来的行政行为，但原告仍坚持要求确认被告作出的原行政行为违法，为此被诉的《不予行政许可决定通知书》认定的事实与客观事实不符，其裁决结果与法律相悖，为维护原告合法权益，请求法院判令：1.确认被告作出的《不予行政许可决定通知书》违法；2.本案诉讼费由被告承担。原告在诉讼中提交了下列证据：1.原告身份证复印件、被告统一社会信用代码查询网页打印件，证明原告和被告的主体资格。2.建设工程规划许可证、宗地图、天面现状照片、《不予行政许可决定通知书》《不予行政确认决定通知书》，证明建筑物合法，且现状与宗地图一致，被告出具的《不予行政许可决定通知书》违法。3.《顺德区私人住宅建设规划管理规定》，证明被告应该按照《顺德区私人住宅建设规划管理规定》对原告所建设的房屋进行规划条件核实。被告辩称，一、顺德区容桂街道辖区内私人住宅的规划审批属被告委托顺德区容桂街道国土城建和水利局的事项。根据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条规定，被告作为顺德区城乡规划主管部门，负责顺德区内的城乡规划管理工作。根据该法第四十条规定，在顺德区内建筑物、构筑物建设的，建设单位或个人应当向被告申请办理建设工程规划许可证。依据被告与佛山市顺德区容桂街道国土城建和水利局签订的委托书，被告自2012年7月开始，将容桂街道辖区内私人住宅的规划审批事项，委托顺德区容桂街道国土城建和水利局管理。因此，顺德区容桂街道国土城建和水利局具有辖区内私人住宅建设工程规划许可的审批权限。二、原告向被告委托的顺德区容桂街道国土城建和水利局申请办理“容桂××路心东街新楼××号住宅项目”的规划条件核实。顺德区容桂街道国土城建和水利局经核实，发现原告未按照建设工程规划许可证及审批图纸的建筑布局进行建设，宗地图天面与实地不一致，涉案建设工程不符合规划条件。顺德区容桂街道国土城建和水利局于2018年6月25日作出被诉的《不予行政许可决定通知书》并送达原告。（一）原告于2014年12月到顺德区容桂街道国土城建和水利局申请办理涉案建设工程的《建设工程规划许可证》，同时提交了四份报建图纸。顺德区容桂街道国土城建和水利局经审查，向原告核发了《建设工程规划许可证》并将原告提交的一份报建图盖章存档，其余三份交还原告保管。原告所称的“相关职能部门只发下审核的建设工程规划许可证（建字第440606201418253号）并没有附图，即没有审批的图纸”与事实不符。（二）2018年6月，原告向顺德区容桂街道国土城建和水利局申请办理涉案建设工程规划条件核实。顺德区容桂街道国土城建和水利局于2018年6月到涉案建设工程现场进行规划条件核实，发现该工程未最后完工，主要表现为原告未按照建设工程规划许可证及审批图纸的建筑布局进行建设，实地与宗地图天面不一致，建成建筑与建设工程规划许可证的附图不一致，因此，该建设工程不符合办理规划条件核实的要求。顺德区容桂街道国土城建和水利局于2018年6月25日作出被诉的《不予行政许可决定通知书》并送达原告。三、顺德区容桂街道国土城建和水利局已于2018年8月1日对被诉的《不予行政许可决定通知书》作出改变，并将《改变行政行为通知书》送达原告。“规划条件核实”是建设工程竣工后，竣工验收前，对已建成建筑是否按照建设工程规划许可证及其附件、附图确定的内容进行建设予以现场审核，是事后监管的行为。《中华人民共和国城乡规划法》第四十五条规定：“县级以上地方人民政府城乡规划主管部门按照国务院规定对建设工程是否符合规划条件予以核实。未经核实或者经核实不符合规划条件的，建设单位不得组织竣工验收。”《中华人民共和国行政诉讼法》第六十二条规定：“人民法院对行政案件宣告判决或者裁定前，原告申请撤诉的，或者被告改变其所作的行政行为，原告同意并申请撤诉的，是否准许，由人民法院裁定。”《最高人民法院关于适用的解释》第八十一条规定：“被告在一审期间改变被诉行政行为的，应当书面告知人民法院。”根据以上法律、司法解释的规定，顺德区容桂街道国土城建和水利局对《不予行政许可决定通知书》作出改变，并于2018年8月1日将《改变行政行为通知书》邮寄给原告，原告于2018年8月6日签收邮件。因此，原告诉讼请求中要求撤销的《不予行政许可决定通知书》已作出改变，本案的案由也应相应改变为城市规划管理行政确认案。四、顺德区容桂街道国土城建和水利局作出《改变行政行为通知书》的行政确认行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，原告诉请应予驳回。综上，顺德区容桂街道国土城建和水利局已对《不予行政许可决定通知书》作出改变，并将改变行政行为通知书送达原告。涉案建设工程不符合规划条件，顺德区容桂街道国土城建和水利局不予行政确认的行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，请法院驳回原告的诉讼请求。被告在诉讼中向本院提供了下列作出被诉行政行为的证据：1.统一社会信用代码证书、法定代表人身份证明书，证明被告的诉讼主体资格。2.被告与佛山市顺德区容桂街道国土城建和水利局签订的委托书，证明顺德区容桂街道辖区内私人住宅的规划审批属被告委托顺德区容桂街道国土城建和水利局管理的事项，容桂街道国土城建和水利局具有辖区内私人住宅建设工程规划许可的审批权限。3.申请材料接收凭证，证明顺德区容桂街道国土城建和水利局将原告提交的一份报建图盖章存档。4.改变行政行为通知书、EMS快递单回执、《不予行政确认决定通知书》，证明被告已对原行政行为作出改变，并将《改变行政行为通知书》邮寄给原告，原告已经签收。5.《建设工程规划许可证》（建字第440606201418253号）及附图、照片，证明原告建成建筑未按照《建设工程规划许可证》上附图、宗地图确定的内容进行建设。6.佛国土规划办〔2018〕263号《佛山市国土资源和城乡规划局转发关于规范建设工程规划审批事项的通知》、粤建规函〔2018〕1170号《广东省住房和城乡建设厅关于规范建设工程规划审批事项的通知》《关于明确撤销不予许可行政行为的告知书》，证明被告根据上级的规范性文件将行政行为由行政许可改变为行政确认。7.（当庭提交）粤机编办发〔2017〕78号广东省机构编制委员会办公室关于印发《广东省行政许可事项通用目录（2017年版）》的通知、粤机编办发〔2018〕135号广东省机构编制委员会办公室关于印发《广东省行政许可事项通用目录（2018年版）》的通知，证明涉案的行政行为作出时和作出后2018年广东省机构编制委员会办公室仍然对涉案的行政行为定性为行政许可。被告在诉讼中提供的法律依据：《中华人民共和国城乡规划法》《中华人民共和国行政诉讼法》《最高人民法院关于适用若干问题的解释》《建设部关于同意实行建设用地规划许可证和建设工程规划许可证的通知》。经庭审质证，本院对各方当事人提供的证据作如下确认：原告提供的证据1，被告无异议，本院予以采纳。对原告提供的证据2、3，被告仅对其证明内容有异议，对真实性均无异议，本院对上述证据的真实性予以确认。被告提供的证据1、2，原告无异议，本院予以确认。被告提供的证据3、4、6、7，原告仅对其关联性或证明内容有异议，对真实性无异议，本院对上述证据的真实性予以确认。被告提供的证据5，原告除对照片10有异议外，对其他证据无异议，本院对原告无异议的证据予以确认。对于该组证据中的照片10，原告虽有异议，但未能提供相关的证据推翻，为此对该证据的真实性本院予以确认。经审理查明，2012年7月12日，被告与佛山市顺德区容桂街道国土城建和水利局签订了《委托书》，被告将包括对单家独户形式进行建设的私人住宅规划审批在内的行政管理事项委托给佛山市顺德区容桂街道国土城建和水利局进行管理。2014年12月11日，原告通过佛山市顺德区容桂街道国土城建和水利局向被告提出申请对其位于佛山市顺德区容桂街道桂洲居委会路心东街新楼巷1号的住宅进行改建，并提交了相关的申请材料。2014年12月17日，佛山市顺德区容桂街道国土城建和水利局以被告名义向原告颁发了《建设工程规划许可证》。取得许可证后，原告对涉案的住宅进行改建，并申请规划条件核实。经核实，佛山市顺德区容桂街道国土城建和水利局认为原告未按照建设工程规划许可证及审批图纸的规定进行建设布局，宗地图天面与实地不一致，遂于2018年6月25日以被告的名义作出被诉的《不予行政许可决定通知书》，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定对原告申请的建设工程规划条件核实事项不予许可，并将上述通知书送达给原告。原告对上述《不予行政许可决定通知书》不服，向本院提起诉讼。诉讼中被告于2018年8月1日作出《改变行政行为通知书》，告知原告对被诉的《不予行政许可决定通知书》进行改变，并于同日作出《不予行政确认决定通知书》，根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十五条的规定，对原告申请的建设工程规划条件核实事项不予行政确认。上述《改变行政行为通知书》及《不予行政确认决定通知书》已于次日向原告送达。2018年9月1日，被告作出《关于明确撤销不予许可行政行为的告知书》，告知原告被诉的《不予行政许可决定通知书》作出变更的同时，该通知书即行撤销。上述告知书，被告于同年9月6日向原告送达。收到上述告知书后，原告坚持继续诉讼，并要求确认被告作出的被诉《不予行政许可决定通知书》违法。另查，广东省住房和城乡建设厅于2018年5月24日作出《关于规范建设工程规划审批事项的通知》（粤建规函〔2018〕1170号），该通知第一点明确，不得将“规划条件核实”列为行政许可事项。“规划条件核实”是建设工程竣工后，竣工验收前，对已建成建筑是否按照建设工程规划许可证及其附件、附图确定的内容进行建设予以现场审核，是事后监督的“行政确认”行为，非行政许可事项。本院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条规定:“国务院城乡规划主管部门负责全国的城乡规划管理工作。县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。”第四十五条第一款规定:“县级以上地方人民政府城乡规划主管部门按照国务院规定对建设工程是否符合规划条件予以核实。未经核实或者经核实不符合规划条件的，建设单位不得组织竣工验收。”为此被告作为顺德区人民政府城乡规划主管部门，有权按照上述法律规定，对原告的建设工程项目进行规划条件核实。被告将包括建设项目规划条件核实在内的部分行政管理事项委托佛山市顺德区容桂街道国土城建和水利局进行管理，该委托行为没有违反法律的禁止性规定，佛山市顺德区容桂街道国土城建和水利局在受委托范围内作出的行政管理行为，应视为被告作出的行政行为，其法律后果由被告承担。“规划条件核实”是建设工程竣工后，竣工验收前，对已建成建筑是否按照建设工程规划许可证及其附件、附图确定的内容进行建设予以现场审核的行政行为，是事后监督的“行政确认”行为，非行政许可事项。广东省住房和城乡建设厅于2018年5月24日作出的《关于规范建设工程规划审批事项的通知》（粤建规函〔2018〕1170号）已经对规划条件核实的性质予以明确。再者根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定:“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”从该规定的内容看，该规定是对未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设行为的处罚性规定，被告错误地将原告提出的建设工程规划条件核实的申请作为行政许可事项予以审查，并根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，作出不予行政许可的决定，属适用法律错误，本院不予支持。综上，被诉的《不予行政许可决定通知书》适用法律错误，依法应予撤销。由于在本案诉讼中被告已自行撤销了被诉的《不予行政许可决定通知书》，但原告仍要求确认原行政行为违法，故本院确认被诉的《不予行政许可决定通知书》违法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（二）项之规定，判决如下：确认被告佛山市顺德区发展规划和统计局作出的受理编号为GHS〔2018〕3795的《不予行政许可决定通知书》违法。本案受理费50元，由被告佛山市顺德区发展规划和统计局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省佛山市中级人民法院。审 判 长  梁嘉莹人民陪审员  林国明人民陪审员  邓凯甄二〇一八年十一月二十八日书 记 员  黎嘉健