苏州市姑苏区人民法院 行 政 判 决 书 （2018）苏0508行初207号 原告尹冉，男，1988年4月8日生，汉族，户籍地江苏省连云港市新浦区。 委托代理人韩红霞，江苏石湖律师事务所律师。 被告苏州高新区（虎丘区）卫生和计划生育局,住所地苏州市高新区科普路**。 法定代表人周咏梅，局长。 出庭负责人朱剑贞，该局副局长。 委托代理人仲玥，江苏简恒律师事务所律师。 原告尹冉不服被告苏州高新区（虎丘区）卫生和计划生育局（以下简称新区卫计局）所作《关于对明基医院涂改病历行为的第三次答复》（以下简称第三次答复），向本院提起行政诉讼。本院于2018年5月31日立案，并于同日向被告寄送起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年7月27日公开开庭审理了本案，原告尹冉的委托代理人韩红霞，被告新区卫计局出庭负责人朱剑贞及委托代理人仲玥出庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2018年2月8日，被告新区卫计局作出第三次答复，认为由于原告未申请医疗损害责任鉴定，无立案法律依据，故决定对苏州明基医院有限公司（以下简称明基医院）涂改病历行为不予立案。 原告尹冉诉称：一、被诉答复未对原告举报明基医院涉嫌超诊疗科目执业行为是否存在及相应行政处理结果作出答复。二、原告举报明基医院及相关医师涉嫌伪造、篡改、隐匿、销毁病历资料，在己有生效行政复议决定予以确认的情况下，被告仍不予立案、不予查处构成行政不作为。被告以原告未申请医疗损害责任鉴定为由不予立案缺乏事实及法律依据。综上，原告请求法院判决撤销被告所作第三次答复，责令被告对原告的举报事项重新作出处理并书面答复。 原告向本院提供以下证据：1.第三次答复，证明被告存在被诉行政行为；2.关于明基医院有限公司存在重大不良执业行为的举报信（以下简称举报信）；3.苏州市卫生和计划生育委员会（以下简称市卫计委）信访事项转送单(苏卫计信医字[2016]02号)；4.(2016）苏0508行初388号行政判决书及庭审笔录，证据2-4证明2016年5月11日，原告向市卫计委邮寄提交举报信及相关证据材料，请求查处明基医院及相关医师伪造、篡改、隐匿、销毁病历资料及超诊疗科目执业的行为。市卫计委收悉后，于同年5月17日转交至被告办理；另证明原告与被诉行政行为具有利害关系，具有本案诉权；5.关于市卫计委信访事项转送单（苏卫计信医字[2016]02号）的答复（以下简称第一次答复）；6.苏卫计复决字〔2016〕2号行政复议决定书；7.关于对明基医院涉嫌篡改病历等行为的调查情况答复（以下简称第二次答复）；8.〔2017〕苏卫计行复第4号行政复议决定书；9.关于对明基医院涉嫌篡改病历、超诊疗科目执业行为情况调查的再次答复（以下简称再次答复）；10.〔2017〕苏卫计行复第4号责令履行行政复议决定通知书，证据5-10证明就原告提出的举报事项，被告历次所作行政行为的内容及其被撤销、责令重作的事实、理由；再次答复并非履行行政复议决定的结果，是过程性行政行为；11.医疗损害鉴定申请书；12.邮寄凭证；13.邮件跟踪查询记录,证据11-13证明原告于2016年4月25日即在民事诉讼中向姑苏法院邮寄提交了《医疗损害鉴定申请书》，被告认定原告未申请医疗损害责任鉴定不具有事实依据；14.接处警工作登记表；15.视听资料（狮山派出所出警人员执法记录仪拍摄）；16.视听资料（原告亲友手机拍摄）,证据14-16证明2016年2月3日，原告至明基医院要求复制、封存病历，被无故拖延，原告至档案室发现明基医院相关人员正在伪造、篡改病历。经报警，明基医院才给予复制、封存病历，封存时间为2016年2月3日，封存地点为明基医院档案室；17.原告复制持有的病历，包括《明基医院病历单》（即急诊病历）、《长期医嘱单》、《临时医嘱单》；18.医患沟通记录；19.被封存的全部病历，证据17-19证明被封存的病历与原告复制持有的存在多处不一致之处。被封存病历缺失大部分医嘱、医患沟通记录及急诊会诊记录；住院病历还存在其他被伪造、涂改的情形；另证明左平被收治于明基医院重症医学科；20.唐先俊医师的医师执业注册信息，证明唐先俊医师的执业范围为重症医学科，其实际也在明基医院重症医学科执业。 被告新区卫计局辩称：一、明基医院存在涂改左平病历资料的行为，但未伪造、隐匿、销毁病历资料。对涂改病历作出行政处罚的法律依据为《医疗事故处理条例》，而目前尚无证据表明左平的死亡为医疗事故，故不能适用上述条例第五十八条第二款的规定，对医疗机构或责任人进行行政处罚。另外“篡改病历”并非卫生行政处罚范畴内的法律用语，无法对该行为进行行政处罚。二、针对明基医院超诊疗科目执业的举报，我局已经做出答复，认为不存在上述行为。三、本案被诉第三次答复实为信访答复，原告应当申请复查复核。四、对于明基医院存在的问题，被告已出具《卫生监督意见书》，履行了相关职责。综上，我局请求法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告于2018年6月15日向本院提供了以下证据及依据：1.明基医院关于左平案记录存在差异的说明及附件；2.封存病历；3.关于患者左平家属提供非封存病历与封存明基医院病历的比较调查报告，证据1-3证明新区卫计局在收到原告举报材料后，履行调查义务，确认封存病历与患者家属所持病历内容存在不一致的情况，并听取了明基医院对该情况的解释；4.苏高新卫计纪〔2017〕1号专题会议纪要，证明新区卫计局召集相关执法人员和相关医学专家对“明基医院涉嫌篡改病历案”进行开会讨论并得出相关结论；5.医疗机构执业许可证；6.询问笔录；7.重症监护室照片；8.关于明基医院重症监护室现场调查情况说明，证据5-8证明被告收到原告举报后对明基医院医务科科长进行询问，并进行现场调查，未发现该院有开设“重症医学科”的超诊疗活动的行为；9.卫生监督意见书，证明被告要求明基医院严格按照注册的诊疗科目开展日常诊疗活动，规范书写并妥善保管病历资料。被告提供所作第三次答复的法律法规依据为：《中华人民共和国执业医师法》、《处方管理办法》、《医疗事故处理条例》及《卫生行政处罚程序》。 经庭审质证，对于被告所举证据，原告认为证据1为当事人陈述，无其他证据予以佐证，故不予认可；证据2并非全部病历，与证据5均未注明与原件相同字样或文字说明，其取得过程不符合《卫生行政处罚程序》第二十条的规定，即取证违法；证据3、4系打印件，无法判断其出具人、出具时间，不认可其真实性、合法性，且证据4严重违反正当原则，即会议有被举报人、利害人关系人出席，却无举报人出席。另该会议纪要并非卫生行政执法的法定证据种类。苏大附二院出席的专家不具有鉴定资格，其专家意见不具有法律效力；对证据6的真实性、合法性不予认可。该笔录第二页仅一名执法人员签字，被告未收集被询问人身份证据；证据7无法判断拍摄时间、、地点故无法认可其真实性，且事后拍摄的现场照片不能证明被举报时的情况，故不认可关联性。另未制作、出示现场检查笔录，该证据取得不合法；证据8在被诉行政行为作出后出具，因受“禁止事后补正原则”约束，故该情况说明不能用于证明被诉行政行为合法；对证据9的真实性无异议，但与本案的争议焦点无关。 对于原告所举证据，被告对证据1的关联性、证明效力有异议，认为该答复为信访答复，根据信访条例，可以向上级机关提出复查和复核申请，但不能提起行政诉讼；证据2举报信底部并无原告方的签字及时间，对其真实性、合法性有异议。对证据3-4无异议；对证据5-10真实性、关联性认可，但不能证明明基医院存在伪造、隐匿、销毁病历资料的行为；对证据11-13真实性无异议，但即便原告已经在民事诉讼中提出医疗损害鉴定申请，目前仍无证据证明已经构成医疗事故；对证据14-16真实性认可，但接处警工作登记表及视听资料均未反映明基医院存在伪造、隐匿、销毁病历的行为；证据17-19真实性由法院核实。病历虽存在不一致，但并未被隐匿、销毁。医患沟通记录不能证明原告的举证目的；证据20不能证明明基医院已经开展重症医学科诊疗。 本院对以上证据作如下认定：被告所举证据表明其针对原告的举报所作调查情况及作出答复的事实依据，与本案被诉行政行为具有关联性，本院予以认定。原告所举证据证明其提出举报及相关证据情况；原告具有诉讼主体资格；被告所作答复及诉讼背景等事实，本院予以认定。 经审理查明，2016年5月11日，原告尹冉因其妻子左平（已故）在明基医院的治疗问题向市卫计委邮寄举报信，称明基医院存在伪造、篡改、隐匿、销毁病历资料及超诊疗科目执业行为，要求市卫计委进行查处并告知结果。同年5月17日，市卫计委将原告上述举报移送本案被告新区卫计局处理，并要求该局将处理情况直接答复原告。 2017年4月19日，被告作出第一次答复，就相关情况予以说明。原告不服，向市卫计委提出复议申请。同年5月27日，市卫计委作出苏卫计复决字〔2016〕2号行政复议决定，认为第一次答复仅反馈了被告调查发现的情况以及造成的原因，未根据相关法律法规规定，对明基医院是否构成伪造、篡改、隐匿、销毁病历资料以及超诊疗科目执业作出认定，系主要事实不清，适用依据错误，故决定撤销并责令被告重新作出答复。 2017年7月21日，被告作出第二次答复。原告不服，向市卫计委提出复议申请。同年10月11日，市卫计委作出〔2017〕苏卫计行复第4号行政复议决定，认为被告的答复系认定事实不清，应当认定明基医院涂改、篡改了左平的病历资料。且被告作出不存在超诊疗科目执业行为的认定缺乏依据；未提交“医务人员分属于不同的科室，分别由各自科室管理”的相关证据，系证据不足，故决定予以撤销并责令被告重新答复。 2017年12月6日，被告作出再次答复，建议原告对医疗损害责任申请鉴定，并告知原告其将对明基医院涉嫌篡改病历、超诊疗科目执业行为再次进行调查处理。原告不服，再次提出复议申请。2018年1月10日，市卫计委作出〔2017〕苏卫计行复第4号责令履行行政复议决定通知书，认为被告的再次答复未依法履行前述行政复议决定，责令被告自收到本通知书之日起30日内履行，并将结果书面报告市卫计委。 2018年2月8日，被告作出第三次答复，以原告未申请医疗损害责任鉴定无立案法律依据为由，决定对明基医院涂改病历行为不予立案。原告对该答复不服，诉至本院，提出前述诉请。 另查明，在本案审理过程中，被告于2018年8月10日出具案件受理记录及立案报告各两份，对于明基医院涉嫌涂改病历及超核准登记的诊疗科目开展诊疗活动的违法行为予以立案。后被告于同年9月30日，对明基医院涂改病历资料行为作出苏虎卫计医罚[2018]012号行政处罚决定，给予警告的行政处罚；对于明基医院超核准登记的诊疗科目开展诊疗活动行为，认为违法事实不能成立而不予行政处罚。原告收悉上述材料后仍要求对原行政行为即被告所作第三次答复依法判决。 再查明，明基医院住所地为苏州××新区××路××号，在被告新区卫计局的管辖范围之内。 本院认为，依据《中华人民共和国执业医师法》第四条第二款、《医疗机构管理条例》第五条第二款的规定，县级以上地方人民政府卫生行政部门负责本行政区域内医师及医疗机构的监督管理工作，负责查处所辖区域内的违反卫生法律、法规、规章的案件。《卫生行政处罚程序》第七条的规定，上级卫生行政机关可将自己管辖的案件移交下级卫生行政机关处理。本案中，被告新区卫计局作为明基医院所在行政区域内的卫生行政部门，经市卫计委移交案件后，对病患家属举报的医院诊疗问题具有监管职责，是本案适格被告。 本案争议焦点在于被告所作第三次答复是否合法。《卫生行政处罚程序》第十五条第一款规定，卫生行政机关受理的案件符合下列条件的，应当在七日内立案：（一）有明确的违法行为人或者危害后果；（二）有来源可靠的事实依据；（三）属于卫生行政处罚的范围；（四）属于本机关管辖。本案中，被告所作第三次答复，以原告未申请医疗损害责任鉴定无立案法律依据为由，对明基医院涂改病历行为不予立案。但根据上述规定，是否申请医疗损害责任鉴定并非能否立案的条件；而原告的举报符合上述规定的四项受理条件，故应当予以立案。另，被告在答复中未涉及对明基医院涉嫌超诊疗科目执业行为的处理意见，属遗漏答复事项。综上，被告所作第三次答复适用法律错误且遗漏答复事项，属违法行政行为。在本案审理过程中，被告对于明基医院涉嫌涂改病历及超核准登记的诊疗科目开展诊疗活动的违法行为予以立案并作出相应处理，改变了原违法行政行为，但原告仍要求对被诉答复依法判决，因无撤销重作之必要，故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（二）项及《最高人民法院关于适用的解释》第八十一条第三款之规定，判决如下: 确认被告苏州高新区（虎丘区）卫生和计划生育局所作《关于对明基医院涂改病历行为的第三次答复》违法。 案件受理费人民币50元，由被告苏州高新区（虎丘区）卫生和计划生育局负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省苏州市中级人民法院。同时按照国务院《诉讼费用交纳办法》的规定向江苏省苏州市中级人民法院预交上诉案件受理费人民币50元。苏州市中级人民法院开户行：中国农业银行苏福路支行，帐号：10×××76。 审 判 长  唐小红 审 判 员  金丽婷 人民陪审员  杜雪兴 二〇一八年十一月七日 书 记 员  张濒匀