江苏省高级人民法院 行 政 判 决 书 (2017)苏行终1479号 上诉人（原审原告）王玉莲，性别，汉族，住海安市。 委托代理人刘庆荣（系王玉莲儿子），男，汉族，住址同上。 委托代理人孙事龙，北京崇学律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）海安市人民政府，住所地海安市长江中路**。 法定代表人于立忠，该市市长。 委托代理人周平，该市政府法制办公室主任。 委托代理人金宏辉，该市房屋征收管理办公室副主任。 被上诉人（原审被告）南通市人民政府，住，住所地南通市世纪大道**/div> 法定代表人徐惠民，该市代市长。 委托代理人沈锋、周红占，该市政府法制办公室工作人员 上诉人王玉莲诉海安市人民政府（原海安县人民政府，以下简称海安市政府）房屋行政征收及南通市人民政府（以下简称南通市政府）行政复议一案，不服江苏省南通市中级人民法院（2017）苏06行初55号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后依法组成合议庭，并公开开庭审理了本案。上诉人王玉莲的委托代理人刘庆荣、孙事龙，被上诉人海安市政府的委托代理人周平、金宏辉，被上诉人南通市政府的委托代理人周红占到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 一审法院认定，2016年1月12日，海安县第十五届人民代表大会第五次会议通过关于2015年国民经济和社会发展计划执行情况与2016年国民经济和社会发展计划的决议。案涉旧城改造项目经原海安县发展和改革委员会确认符合国民经济和社会发展规划，被列入2016年海安县城市建设重点工程，并被纳入海安县2016年国民经济和社会发展年度计划。原海安县国土资源局确认案涉旧城改造项目符合土地利用总体规划。原海安县规划局确认案涉旧城改造项目符合海安县县城总体规划。2016年4月15日，原海安县人民政府（以下简称原海安县政府）在征收区域发布了房屋征收调查公告，对征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记。同日，原海安县价格认证中心受原海安县住房和城乡建设局（以下简称原海安县建设局）委托，对征收区域内二手住宅商品房的市场均价认证为5000元每平方米。4月18日，原海安县政府组织相关部门对案涉项目补偿安置方案进行了论证。4月20日，原海安县政府在房屋征收区域和原海安县建设局网站公布了案涉项目补偿安置方案（补偿基准价5200元/㎡），向社会公开征求意见，期间收到反馈意见9件。6月29日，原海安县建设局将调查结果（第九批）在房屋征收范围内向被征收人作了公布。案涉项目经概算，征收补偿总金额为726851041元。7月6日，原海安县财政局出具房屋征收补偿资金证明，确认7.3亿元专用于案涉项目房屋征收补偿。7月28日，原海安县政府公示了案涉项目补偿安置方案征求意见（补偿基准价调整为5300元/㎡）及修改情况结果。同日，案涉项目经过社会稳定风险评估，结论为风险可控，建议实施。8月1日，原海安县政府作出海政房征字[2016]4号《海安县人民政府房屋征收决定》（以下简称《4号征收决定》），并于同日在房屋征收范围内予以公告，附件为《县城宁海路西侧江海路北侧区域旧城改造工程项目房屋征收补偿安置方案》及《县城宁海路西侧江海路北侧区域旧城改造工程项目房屋征收红线图》，公告同时载明了行政复议、行政诉讼等事项。王玉莲所有的四套房屋位于《4号征收决定》的范围内。 2016年9月29日，案外人王友余等24人（不含王玉莲）对《4号征收决定》申请复议。10月8日，南通市政府的复议机构收悉后发出补正通知书，要求王友余等24人在10日内补正资料。10月18日，南通市政府收悉补正材料。12月15日，南通市政府作出通政复决[2016]181号复议决定书（以下简称《181号复议决定》），维持《4号征收决定》。12月17日，王友余等人收悉。 一审法院另查明，案涉项目被征收人共808户，绝大部分已签约补偿安置，截止2017年7月5日，剩88户未签约。 一审法院认为：关于南通市政府是否适格被告的问题。基于以下理由，应当将其列为共同被告。第一，基于利害关系。王玉莲与《181号复议决定》有行政法上的利害关系。王玉莲系《4号征收决定》所涉地块被征收人中的一员，《4号征收决定》的内容涉及到王玉莲在此次征收活动中的各项实体以及程序性权利、义务以及可能获取的征收补偿利益。当《4号征收决定》与被征收人利益不一致时，必然会侵害其合法权益。《181号复议决定》是对《4号征收决定》作出的评判，其对《4号征收决定》的维持意味着原行政行为的合法性得到了复议机关的进一步确认。故，本案中与王玉莲有利害关系，对其权利义务产生影响的行为包括两个不同的行政行为，原行为和复议维持决定。《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第二十五条规定了行政行为相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼，因此王玉莲即便未参加、申请复议，都应当享有对复议决定提起诉讼的原告主体资格。第二，基于法律明确规定。《行政诉讼法》第二十六条规定，经复议的案件，复议机关维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告。该条确立的原则是对原行政行为和复议决定一并审查，一并审查的事实基础应当是“被诉行政行为经过复议且复议维持”。针对案涉《4号征收决定》，曾有部分被征收人提出过复议申请，南通市政府也对《4号征收决定》进行了审查，作出复议决定，认定《4号征收决定》实体、程序均符合法律规定，继而予以维持《4号征收决定》，符合前述法律中作为共同被告的情形。第三，基于司法最终原则。复议机关作出的复议决定是对原行政行为合法性的确认，一旦生效即意味着具有公定力，确定力，拘束力和执行力，不得随意否定。但另一方面，司法权又是行政相对人和其他法律上利害关系人权利保护的最后屏障，复议决定作为行政行为应当接受人民法院的司法监督。在新《行政诉讼法》实施前，原《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第五十三条规定了复议决定维持原行政行为的，人民法院判决撤销原具体行政行为，复议决定自然无效。但现行《行政诉讼法》中将复议机关与作出原行为机关列为共同被告，要求一并审查评判，也就是说“自然无效情形”不复存在于《行政诉讼法》中。复议机关如果不参与诉讼，对复议决定的效力就无从评判。一旦法院对原行政行为作出的评判与复议决定相悖，将会导致复议决定效力空悬的局面。此外，如果仅仅对原行为审查后就径行认定复议决定无效，剥夺了复议机关维持自己主张的权利，在诉讼程序上也有失公平。 需要说明的是，虽然案涉复议决定作出于2016年12月15日，王玉莲的起诉发生在2017年2月6日，但其起诉并没有超过起诉期限。同一个行政行为影响复数利害关系人权益时，每个利害关系人都可以提起诉讼，他们知道行政行为的时间可能不同，因此起诉期限的计算也因人而异。某些人超过起诉期限不妨碍他人起诉。法院也不会因为对申请人而言超过起诉期限就径行认定行政行为合法。王玉莲未参加复议行为，不知道复议决定内容和诉权，起诉期限应当适用5年的标准。 基于以上原因，一审法院依法向王玉莲释明，应当将南通市政府列为共同被告，因王玉莲拒绝追加，一审法院依法将南通市政府列为共同被告。 关于原海安县政府作出《4号征收决定》是否基于公共利益需要的问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征补条例》）第八条第五项规定，由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定。本案中，案涉项目系为了改善人居环境、促进城市功能提升的旧城改造工程项目，属于2016年海安县城市建设重点工程之一，符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、海安县县城总体规划，并纳入国民经济和社会发展年度计划，符合基于公共利益需要进行征收的情形。 关于房屋征收补偿安置方案是否公平的问题。《征补条例》第十七条规定，作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括：（一）被征收房屋价值的补偿；（二）因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿；（三）因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。市、县级人民政府应当制定补助和奖励办法，对被征收人给予补助和奖励。第十九条规定，对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。第二十一条规定，被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。第二十二条规定，因征收房屋造成搬迁的，房屋征收部门应当向被征收人支付搬迁费；选择房屋产权调换的，产权调换房屋交付前，房屋征收部门应当向被征收人支付临时安置费或者提供周转用房。本案中，2016年8月1日，原海安县政府公布的房屋征收补偿安置方案明确：被征收人可以选择货币补偿或者产权调换两种补偿安置方式；房屋征收补偿款包含被征收房屋价值、附属设施及装修补偿费、搬迁补偿费、临时安置补偿费；选择产权调换和货币补偿不同安置方式下的补助或奖励方式；安置房源及价格等内容。该补偿安置方案的相关内容符合《征补条例》的规定，也没有限制王玉莲补偿安置的选择权。 对于王玉莲认为案涉价格认证中心的选择不符合规定，补偿安置方案确定的补偿基准价低于类似房地产市场价格的起诉理由。原海安县建设局委托物价部门对二手住宅商品房市场均价进行认证，系为论证补偿资金提供参考，并不影响征收决定作出后，被征收人协商选定评估机构的权利。《征补条例》规定在作出征收决定前，征收补偿费用应当足额到位。还规定了应当提前公布征收补偿方案，征求公众意见，并根据公众意见修改后及时公布。由此，补偿方案载明补偿基准价或安置房源及价格，系便于被征收人及时了解征收事宜，维护自身的合法权益。虽然本案认证作出的时点为2016年4月15日，而征收决定作出的时点为2016年8月1日，依据《征补条例》第十九条的规定，对被征收房屋价值补偿时点为房屋征收决定公告之日，通过评估确定补偿金额的评估时点应该同房屋征收决定之日一致。然而，本案中，2016年8月1日公布的房屋征收补偿安置方案明确了对被征收房屋的评估程序，设定的补偿基准价5300元/平方米与提供产权调换的安置房价格相近，甚至高于部分安置房价格。因此，案涉房屋征收补偿安置方案规定的补偿基准价并没有明显违反《征补条例》第十九条的规定。王玉莲如果认为评估价格低于市场价格，或对被征收房屋的合法面积有异议，其可以就补偿协议另行主张权利，不影响对案涉征收决定合法性的认定。 关于原海安县政府作出《4号征收决定》的程序是否合法的问题。原海安县房屋征收管理办公室对征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况进行了调查登记，原海安县建设局将调查结果进行了公布。原海安县政府组织有关部门对拟定的征收补偿方案进行了论证，并将该征收补偿方案进行了公告，公开征求公众意见，之后又依法将征收补偿方案公开征求意见的情况及修改情况进行了公示。在案证据证明，案涉项目进行了社会稳定风险评估，确认案涉项目风险可控，建议实施。征收决定作出前，原海安县财政局账户上有7.3亿元专用于案涉项目征收补偿，能够满足征收补偿的需要，应视为征收补偿费用足额到位。虽然专户存储要求在银行设立专门账户进行存储管理，本案未能提交专户存储的证明材料，但在财政账户不影响被征收人依法获得征收补偿的情况下，该瑕疵不足以影响征收决定的合法性。因被征收人数量较多，《4号征收决定》经政府常务会议讨论通过。在履行上述法定程序后，原海安县政府作出《4号征收决定》并进行了公告，程序符合《征补条例》的规定。 南通市政府在收到对《4号征收决定》的复议申请后，依法通知补正、答复，并在法定期限内作出《181号复议决定》维持《4号征收决定》，程序上亦无违法之处。 综上，原海安县政府作出的《4号征收决定》证据确凿，适用法律法规正确，符合法定程序。南通市政府作出《181号复议决定》程序合法。王玉莲要求撤销《4号征收决定》的主张不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回王玉莲的诉讼请求。 上诉人王玉莲上诉称：1、涉案征收项目系土地收储，并非基于公共利益；2、被上诉人海安市政府在未取得合法审批手续的情况下，作出《4号征收决定》违反法律规定；3、该征收项目未组织听证，且风险评估存在违法情形，故被上诉人海安市政府作出《4号征收决定》程序违法；4、上诉人王玉莲要求原地回迁，但被上诉人海安市政府仅提供货币补偿或者异地安置，剥夺了上诉人王玉莲补偿安置的选择权；5、上诉人王玉莲所有的房屋不属于危旧房，不应当纳入征收的范围。请求本院撤销一审判决，发回重审或者改判支持上诉人王玉莲的诉讼请求。 被上诉人海安市政府答辩称：1、《4号征收决定》系基于公共利益需要作出，且程序符合法律规定；2、《4号征收决定》确定的安置补偿方案公平合理，未侵犯上诉人王玉莲的合法权益；3、一审法院认定事实清楚，审理符合法定程序，适用法律正确，应当依法予以维持。请求本院驳回上诉，维持原判。 被上诉人南通市政府答辩称，其作出的《181号复议决定》认定事实清楚，行政程序合法。请求本院驳回上诉，维持原判。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，应依法予以确认。 本院另查明，江苏省人民政府于2018年5月14日作出苏政发[2018]63号《省政府关于撤销海安县设立县级海安市的通知》，该通知载明：根据《民政部关于同意江苏省撤销海安县设立县级海安市的批复》（民函[2018]49号），经国务院批准同意，撤销海安县，设立县级海安市。2018年6月8日，中国共产党海安市委员会作出的海委[2018]37号《中共海安市委关于海安县撤县设市有关事项的通知》明确，原机构、单位名称中涉及“海安县”的统一变更为“海安市”。 本院认为： 一、关于南通市政府是否应当被列为共同被告的问题。 本案中，上诉人王玉莲不服被上诉人海安市政府作出的《4号征收决定》，于2017年1月26日向法院提起行政诉讼；在同一征收项目内的被征收人王友余等24人（不含王玉莲）同样不服该征收决定，但未选择行政诉讼的方式进行救济，而是在2016年9月29日向被上诉人海安市政府的上级机关南通市政府申请行政复议，南通市政府经审查后于同年12月15日作出《181号复议决定》，维持了《4号征收决定》。在本案中，针对同一个行政行为——《4号征收决定》，不同的行政相对人分别选择了行政诉讼和行政复议的方式进行救济，那么，是否应当将被上诉人南通市政府作为共同被告参加行政诉讼？这牵涉到行政复议和行政诉讼两种权利救济制度程序衔接的问题。通常情况下，行政复议程序中的申请人是行政诉讼程序中的原告，行政复议程序中的被申请人，是行政诉讼程序中的被告，两者形成相对固定、一一对应的关系。但客观上，在国有土地上房屋征收过程中，由于被征收人往往数量众多，不同被征收人会选择不同救济方式质疑征收决定的合法性，此情形势必造成行政复议和行政诉讼衔接不畅。从保障当事人合法权益、推进房屋征收顺利实施、监督行政机关依法行政以及维护行政诉讼正常秩序等角度看，实有必要将该问题加以明确。本院认为，在国有土地上房屋征收过程中，如果部分被征收人对征收决定不服选择行政复议，被上级机关维持后，另一部分被征收人选择行政诉讼的，即便原告并非行政复议的申请人，法院也宜将复议机关作为共同被告，将其纳入行政诉讼，具体理由分述如下： （一）符合行政诉讼的立法目的。2015年新的《行政诉讼法》修改后，复议机关变更原行政行为的，应作为被告参加诉讼；复议机关维持原行政行为的，应作为共同被告参加诉讼。换言之，不管复议机关是维持原行政行为，还是变更原行政行为，都是被告。通过此次法律修改，要求复议机关切实负起上级机关对下级机关的法律监督职责，避免行政复议流于形式，这是将复议机关作为共同被告的初衷之一。本案中，被上诉人南通市政府针对《4号征收决定》作出《181号复议决定》，维持了该征收决定。该复议决定意味着被上诉人南通市政府认可《4号征收决定》的合法性。那么，该判断是否正确，被上诉人南通市政府是否切实负起了行政复议的法定职责，依然应当由司法机关进行相应的审查后,得出最终结论。 （二）符合《行政诉讼法》的规定。2000年3月10日起施行的原《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第五十三条第一款规定，复议决定维持原具体行政行为的，人民法院判决撤销原具体行政行为，复议决定自然无效。2015年5月1日施行的《行政诉讼法》第二十六条规定，经复议的案件，复议机关维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告。2018年2月8日起施行的《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十六条规定，人民法院对原行政行为作出判决的同时，应当对复议决定一并作出相应判决。人民法院依职权追加作出原行政行为的行政机关或者复议机关为共同被告的，对原行政行为或者复议决定可以作出相应判决。从以上法律规定历史沿革看，在《行政诉讼法》修改之前，即便一部分被征收人提起行政诉讼，复议机关未被追加为共同被告参加行政诉讼，一旦人民法院作出的裁判与维持原行政行为的复议决定不一致的，复议决定的效力自然无效。该规定事实上剥夺了复议机关为复议决定的合法性作出辩论的机会，在程序上忽略了复议机关的参与权。之后在修法过程中，立法机关未采用此种规定，进而把复议机关纳入行政诉讼之中。故，本案中，将复议机关南通市政府作为被告，要求其参加行政诉讼也符合上述现行有效的法律规定。 （三）王玉莲符合适格原告的认定标准。行政行为一旦作出，在未被有权机关否定之前，均应推定为具有拘束力，并对行政相对人的权利义务产生影响。行政复议决定虽然是上级行政机关对下级行政机关行政行为合法性予以监督之后的结果，依然具有处理性，且对各方当事人的权利义务产生直接影响。就本案而言，被上诉人南通市政府经复议后，维持了被上诉人海安市政府作出的《4号征收决定》。这就意味着，从行政复议的角度看，该征收决定的合法性已经得到了确认。该确认行为不仅对申请行政复议的被征收人产生影响，对未参加复议的其他被征收人也产生同样的拘束力。因此，即便上诉人王玉莲并非《181号复议决定》的申请人，由于其权利义务受到该复议决定的影响，故属于《行政诉讼法》第二十五条规定的利害关系人，是适格的原告。即便上诉人王玉莲不同意追加，人民法院也可以将被上诉人南通市政府列为共同被告。 （四）符合司法最终裁决原则的要求。司法最终裁决原则是指司法机关对诉诸法律途径解决的社会纠纷具有最终的解决权力，且所有进入司法程序解决的社会纠纷，一经裁判生效就具有最终效力，非经法定程序不得变更和撤销。行政复议也是解决争议的一种法定形式，是行政机关内部自我监督的机制，复议机关作出的行政复议决定本身也属于行政行为，除特殊情况外，也应当受到法院的司法审查。作为解决行政争议的两种主要制度，从程序安排来看，行政复议属于前置程序，行政诉讼属于终局裁决程序，行政复议与行政诉讼若不衔接，往往会导致当事人的救济路径受阻，复议裁决与司法裁判之间互相矛盾，影响当事人权利的保护，减损国家机关的公信力。本案中，被征收人王友余等24人申请行政复议，被上诉人南通市政府作出复议决定维持了《4号征收决定》。虽然被上诉人南通市政府作出的复议决定行政相对人不包括上诉人王玉莲，但该复议决定审查的对象与本案司法审查的对象完全一致，基于司法最终裁决原则，该复议决定的合法性也应当接受司法审查，故被上诉人南通市政府应当作为被告参加诉讼。 （五）有利于促进行政复议和行政诉讼顺利衔接。司法最终裁决原则要求复议机关作出复议决定，不管是维持原行政行为还是改变原行政行为，均应受到法院的司法审查。但在现实生活中，由于被征收人数量庞大，加上行政机关与行政机关之间、行政机关与法院之间缺乏有效的案件沟通机制，常导致一部分被征收人向上级行政机关申请行政复议，一部分被征收人则向法院提起行政诉讼，而该事实并不一定被另一部分被征收人、复议机关和法院所知晓。将复议机关纳入行政诉讼，有助于行政机关之间以及行政机关与法院之间相互了解征收决定的复议和诉讼请求，从而能够将两种救济途径顺利衔接，避免信息不流畅而导致行政复议和行政诉讼同时进行，甚至行政复议决定和司法裁判结果不一致的现象。 （六）有利于法院查明案件事实和实质性化解纠纷。行政复议有严格的程序要求，复议机关必须对被复议的行政行为从认定事实、适用法律以及行政程序等方面进行审查，系准司法审查程序。其有权在认定相关事实后，作出设定各方当事人权利义务的复议决定。而根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十一条的规定，复议机关在复议程序中收集和补充的证据，或者作出原具体行政行为的行政机关在复议程序中未向复议机关提交的证据，不能作为人民法院认定原具体行政行为合法的依据。这就有可能导致复议决定即便维持了原行政行为，但其得出结论所依据的事实与法院所认定的事实并不一致。此时，如不将复议机关纳入诉讼，就存在复议决定与法院裁判认定的事实相左的风险，对复议机关和法院而言均为不利。另外，《行政诉讼法》的重要立法目的之一即实质性化解行政争议，将被上诉人南通市政府作为共同被告参加诉讼也有利于各方当事人协同，在诉讼中实质性解决上诉人的诉请，从而做到定纷止争、案结事了。 需要明确的是，一审法院认为上诉人王玉莲未参加复议行为，不知道复议决定内容和诉权，起诉期限应当适用五年。对此，本院认为，《中华人民共和国行政复议法》第十九条规定了行政复议和行政诉讼在起诉期限上的衔接，即收到决定书之日起或者行政复议期满之日起十五日内，依法向人民法院提起行政诉讼。该情形针对的是行政复议申请人，未参加行政复议的人员则不应当适用该规定。本案中，上诉人王玉莲未参加行政复议，故其起诉期限不应当是上述规定的十五日。而五年的起诉期限主要是为了保护对行政行为毫不知情的当事人，该期限系最长保护期限。本案中，由于上诉人王玉莲系直接针对《4号征收决定》提起行政诉讼，且该征收决定告知了复议和诉讼的权利，故并不符合适用五年最长保护期限的情形。所以，在此情况下，上诉人王玉莲应当按照《行政诉讼法》第四十六条的规定，在作出《4号征收决定》之日起六个月内提起行政诉讼。一审法院认为上诉人王玉莲的起诉期限为五年不妥，本院予以纠正。 综上，虽然上诉人王玉莲并非《181号复议决定》的申请人，但针对《4号征收决定》提起行政诉讼时，法院宜将复议机关南通市政府作为共同被告纳入诉讼，故一审法院将被上诉人南通市政府追加为本案共同被告并无不当。 二、关于《4号征收决定》合法性的问题。 （一）关于职权依据的问题。《行政诉讼法》第二十六条第六款规定，行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。《征补条例》第四条第一款、第八条第（五）项规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作；由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定。本案中，原海安县政府已经国务院批准变更为海安市政府，故根据上述规定，被上诉人海安市政府继续行使原海安县政府的职权，其依法具有作出房屋征收决定的法定职权，是本案的适格被告。 （二）关于公共利益的问题。《征补条例》第二条和第九条第一款规定，为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人给予公平补偿；确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。本案中，被上诉人海安市政府在一审中提交了《海安县国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》、原海安县发展和改革委员会的复函、原海安县国土资源局的复函、原海安县规划局的审核意见等证据，以证明涉案征收纳入了海安县政府国民经济和社会发展年度计划，符合土地利用总体规划和城乡规划，并纳入海安县政府国民经济和社会发展年度计划。本院认为，被上诉人海安市政府提交的上述证据材料符合《征补条例》第九条第一款的规定，能够证明涉案宁海路西侧江海路北侧区域旧城改造工程项目系出于公共利益的需要而实施，故上诉人王玉莲称该征收项目并非公共利益的主张，本院不予支持。 （三）关于安置补偿方案的问题。《征补条例》第十条、第十一条和第二十一条第一款规定，房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。由于国有土地上房屋征收过程中，被征收人最为关心的莫过于其是否能够得到公平、合理的补偿。其中，征收补偿方案确定了补偿的标准，直接决定被征收人的切身利益，故《征补条例》设置了征收补偿方案公示、征求意见以及修改等程序，尽可能为被征收人提供程序权利保障，以便其维护自身合法权益。本案中，被上诉人海安市政府作出《4号征收决定》前，于2016年4月18日组织相关部门对案涉项目补偿安置方案进行了论证。同年4月20日，被上诉人海安市政府在房屋征收区域和原海安县建设局站公布了案涉项目补偿安置方案（补偿基准价5200元/㎡），并向社会公开征求意见。在征求意见期间，被上诉人海市县政府共收到反馈意见9件。2016年7月28日，被上诉人海安市政府将补偿安置方案修改情况以及补偿安置方案进行了公示。在征收补偿方案中，为被征收人提供了货币补偿和房屋产权调换两种补偿方式，保障了被征收人的选择权。该做法符合上述法律规定。本案庭审中，上诉人王玉莲称，涉案征收项目内有约391人次对征收补偿方案提出修改意见，故被上诉人海安市政府应当组织听证。因该市政府未组织听证，故其作出的《4号征收决定》违法。对此，且不论上诉人王玉莲所称的391人次是否属实，即便确实属实，由于涉案征收项目涉及808户，391人次尚不过半，故不符合多数被征收人认为征收补偿方案不符合《征补条例》规定的情形。因此，被上诉人海安市政府未就征收补偿方案组织由被征收人和公众代表参加的听证会并不违反法律规定。 （四）关于补偿资金以及风险评估等问题。《征补条例》第十二条规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。本案中，2016年7月28日，案涉项目经过社会稳定风险评估，结论为风险可控，建议实施。由于此次房屋征收涉及800多户，被征收人数量较多，被上诉人海安市政府于2016年8月3日召开政府常务会议，讨论决定实施涉案房屋征收项目。另外，案涉房屋征收项目经概算，征收补偿总金额为726851041元。2016年7月6日，原海安县财政局出具房屋征收补偿资金证明，确认7.3亿元专用于案涉项目房屋征收补偿，基本符合《征补条例》有关征收补偿费用的相关要求。 （五）关于《4号征收决定》公告的问题。《征补条例》第十三条第一款规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。本案中，2016年8月1日，被上诉人海安市政府作出《4号征收决定》后，于同日在房屋征收范围内予以公告，并将《县城宁海路西侧江海路北侧区域旧城改造工程项目房屋征收补偿安置方案》及《县城宁海路西侧江海路北侧区域旧城改造工程项目房屋征收红线图》一并作为附件予以公告，公告同时还载明了行政复议、行政诉讼等事项，符合上述法律规定。 综上，被上诉人海安市政府作出的《4号征收决定》认定事实清楚，适用法律正确，行政程序亦无不当，故上诉人王玉莲针对该征收决定合法性的异议，本院不予支持。 三、关于《181号复议决定》合法性问题。《行政诉讼法》第二十八条第一款、第三十一条第一款规定，行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持。行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十九条规定，行政复议申请材料不齐全或者表述不清楚的，行政复议机构可以自收到该行政复议申请之日起5日内书面通知申请人补正。补正通知应当载明需要补正的事项和合理的补正期限。无正当理由逾期不补正的，视为申请人放弃行政复议申请。补正申请材料所用时间不计入行政复议审理期限。本案中，被上诉人南通市政府的复议机构2016年10月8日收到行政复议申请后，经审查存在需要补正的情形，遂发出通知要求申请人提交补正材料。在2016年10月18日收悉补正材料后，被上诉人南通市政府认定涉案《4号征收决定》符合法律规定，于同年12月15日作出《181号复议决定》，维持《4号征收决定》，并向各方当事人进行送达，行政程序亦无不当。 综上，上诉人王玉莲的上诉理由和请求依法不能成立。一审法院认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人王玉莲负担。 本判决为终审判决。 审判长 蔡 霞 审判员 张松波 审判员 张 静 二〇一八年十一月二十一日 书记员 张家松 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： (一)原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定;