江苏省扬州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2018）苏10行终179号 上诉人（原审原告）王龙根，性别××年××月××日出生，××族。 上诉人（原审原告）曹天朋，性别××年××月××日出生，××族。 上诉人（原审原告）王龙庆，性别××年××月××日出生，××族。 上诉人（原审原告）史国荣，性别××年××月××日出生，××族。 上诉人（原审原告）王庆和，性别××年××月××日出生，××族。 上诉人共同委托代理人赵辉，北京市京哲律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）扬州市国土资源局，住所地扬州市文昌中路**。 法定代表人周正权，局长。 委托代理人滕梅森，江苏理华律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）江苏省自然资源厅（原江苏省国土资源厅），住所在南京市水西门大街**。 法定代表人刘聪，厅长。 委托代理人杨弋正，江苏省自然资源厅工作人员。 委托代理人陈磊，北京大成（南京）律师事务所律师。 原审原告曹如贵，性别××年××月××日出生，××族。 原审原告王龙发，性别××年××月××日出生，××族。 上诉人王龙根、曹天朋、王龙庆、史国荣、王庆和因诉被上诉人扬州市国土资源局（以下简称扬州国土局）、江苏省自然资源厅（以下简称省资源厅）不履行土地行政管理法定职责及行政复议一案，不服江苏省扬州市江都区人民法院（2018）苏1012行初52号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 王龙根等七人向原审法院起诉称，原告系杭集镇王集村曹庄组村民，因启扬高速公路双沟互通连接线建设工程项目，承包地被征收，作为利害关系人，于2017年8月6日向扬州国土局提出信息公开申请，其作出（2017）第73号政府信息公开告知书，同时附有关于“金湾路”建设工程及“消防高层”建设工程两个项目的《征地涉及到的农户签字》两份。原告发现该两份表格涉嫌造假，存在重大问题，于2017年9月6日向扬州国土局提出查处申请，由于扬州国土局收到申请后未答复，原告依法向省资源厅申请行政复议，省资源厅作出第222号行政复议决定书。原告认为该复议决定违法。故请求：1、依法撤销省资源厅作出的第222号行政复议决定书；2、依法确认扬州国土局不答复、不查处的行政不作为违法，责令其限期对原告提交的查处申请书进行处理并书面答复。 原审法院经审理查明，2017年9月6日，曹如贵等7人向扬州国土局邮寄查处申请书。该申请书载明被申请人为杭集镇王集村曹庄组组长毛扬、杭集镇王集村村长刘建国、扬州市生态科技新城杭集镇人民政府、扬州市国土资源局生态科技新城分局杭集中心国土资源所，该申请书中反映扬州国土局在《信息公开告知书》中所附的关于“金湾路”建设工程和“消防高层”建设项目两个项目的《征地涉及到的农户签字》存在重大问题，请求依法对被申请人在报批材料《征地涉及到的农户签字》中涉嫌造假的违法违规行为进行查处，追究相关责任人员的责任。2017年9月7日，扬州国土局收到原告的申请后，一直未回复。2017年12月5日，曹如贵等7人向省资源厅邮寄行政复议申请书，复议请求为“依法确认被申请人不答复、不查处的行政不作为违法，责令被申请人限期对申请人提交的查处申请书进行处理并书面答复申请人。”省资源厅于2017年12月8日受理曹如贵等7人的复议申请，依法向扬州国土局作出行政复议答复书，2018年2月5日，省资源厅作出延期审理通知书，决定延期30日，并依法向当事人邮寄送达，2018年2月24日，省资源厅作出第222号行政复议决定书，并依法向当事人邮寄送达。 原审法院经审理认为：根据我国土地管理法规定，扬州国土局作为县级以上土地行政主管部门有权对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。根据我国行政复议法规定，省资源厅作为扬州国土局上一级主管部门，有权履行行政复议职责。曹如贵等7人向扬州国土局提交的查处申请书，反映关于“金湾路”建设工程和“消防高层”建设项目两个项目的《征地涉及到的农户签字》存在重大问题，要求扬州国土局对被申请人在报批材料《征地涉及到的农户签字》中涉嫌造假的违法违规行为进行查处，追究相关责任人员的责任。曹如贵等7人的查处申请所涉及的《征地涉及到的农户签字》，系内部报批材料，属于行政机关为作出行政行为而实施的过程性行为，依法不属于人民法院受案范围；纵观曹如贵等7人的查处申请，究其本意，是要求扬州国土局履行对其下级行政机关进行管理的内部事务，曹如贵等7人基于此种目的，向本院起诉要求依法确认扬州国土局不答复、不查处的行政不作为违法，责令其限期对曹如贵等7人提交的查处申请书进行处理并书面答复，曹如贵等7人的诉讼请求实质是针对上级行政机关基于内部层级监督关系对下级机关作出的执法检查、督促履责等行为提起行政诉讼，依法不属于人民法院受案范围，应予驳回起诉。由于曹如贵等7人的起诉不符合法院受案范围，故曹如贵等7人要求撤销省资源厅作出的第222号行政复议决定书的请求应一并驳回起诉。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第(六)、（八）项、第一百三十六条第七款之规定，裁定：驳回原告曹如贵、王龙发、王龙根、曹天朋、王龙庆、史国荣、王庆和的起诉。 上诉人王龙根等5人上诉称：一审裁定认定事实、适用法律错误。1、上诉人申请查处的事项属于被上诉人扬州国土局职责范围，其未依法履行职责，上诉人有权提起诉讼。2、上诉人申请查处的情况确实存在，并已提供证据证明。被上诉人扬州国土局未进行答复，明显违法法定程序，应当被确认违法。请求二审法院撤销一审裁定，指令一审法院继续审理。 被上诉人扬州国土局答辩称：1、上诉人投诉的内容不属实。上诉人投诉的内容是《征地涉及到的农户签字》不是农户本人所签。答辩人收到投诉后，已经进行了核实。征地涉及到的农户签字均系农户本人或其委托的人所签。2、上诉人提出的查处请求不具有行政可诉性，应当依法驳回起诉。上诉人要求对下属单位的工作行为进行查处，这是对行政机关内部工作人员的履职行为进行监督的投诉。答辩人是否查处对上诉人的权利义务不产生任何影响，因此不具有行政可诉性。请求二审法院驳回上诉人的上诉，维持原审裁定。 被上诉人省资源厅答辩称：1、一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。2、上诉人的上诉理由缺乏事实和法律依据。（1）扬州国土局针对上诉人的查处申请，已经履行了相应的监督基础、督促履行等职责。答辩人驳回上诉人的行政复议申请是正确的。（2）扬州国土局对下级机关的监督基础、督促履职等行为属于行政机关内部监督行为，不对上诉人的权利义务产生实际影响，不属于行政诉讼的受案范围。请求二审法院驳回上诉人的上诉，维持一审裁定。 各方当事人向原审法院提供的证据材料均已录入原审裁定书并随案移送本院。二审经审理，本院认定的案件事实与一审法院认定的案件事实相同。 本案的争议焦点是：上诉人王龙根等5人向被上诉人扬州国土局申请查处的事项，是否属于人民法院行政诉讼的受案范围。 本院认为，曹如贵、王龙发以及上诉人王龙根等5人向被上诉人扬州国土局申请查处的事项是对被申请人王集村曹庄组组长毛扬、杭集镇王集村村长刘建国、扬州市生态科技新城杭集镇人民政府、扬州市国土资源局生态科技新城分局杭集中心国土资源所在《征地涉及到的农户签字》中涉嫌造假的违法违规行为进行查处、追究相关责任人的责任。第一、首先从上诉人王龙根等人向被上诉人扬州国土局申请查处事项的内容看，虽然上诉人王龙根等人提交的是查处申请，但该诉求的实质是向被上诉人扬州国土局提出对相关违法违规行为进行查处的信访事项；其次该诉求是要求被上诉人扬州国土局基于内部层级监督关系，行使上级行政机关对下级行政机关及其工作人员包括业务相关人员进行监督、检查的行为。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（八）、第（九）项的规定，不属于人民法院行政诉讼的受案范围，也不符合行政复议的受理条件。也由于此，被上诉人扬州国土局对上诉人王龙根等人是否给予答复，对上诉人王龙根等人的权利义务不产生实际影响。第二、从被上诉人扬州国土局在复议程序中提供的证据看，该证据能够证明被上诉人扬州国土局对上诉人王龙根等人的申请事项亦进行了相关调查的事实。因此，被上诉人省资源厅驳回曹如贵、王龙发以及上诉人王龙根等5人的复议申请，具有事实依据、程序合法。 综上，上诉人王龙根等5人向被上诉人扬州国土局申请查处的事项，不属于人民法院行政诉讼的受案范围，被上诉人省资源厅驳回曹如贵、王龙发以及上诉人王龙根等5人的复议申请是正确的，原审法院裁定驳回上诉人王龙根等5人的起诉并无不当。上诉人王龙根等5人的上诉理由不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定 本裁定为终审裁定。 审判长 周 涛 审判员 徐沐阳 审判员 王岚林 二〇一八年十一月二十日 书记员 马肇睿 附页本案所适用的法律条文： 1、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》 第一条第二款下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围： (六)行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为； （八）上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为； （九）行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为； 第一百三十六条第七款原行政行为不符合复议或者诉讼受案范围等受理条件，复议机关作出维持决定的，人民法院应当裁定一并驳回对原行政行为和复议决定的起诉。 2、《中华人民共和国行政诉讼法》 第四十九条提起诉讼应当符合下列条件： （一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织； （二）有明确的被告； （三）有具体的诉讼请求和事实根据； （四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；