浙江省高级人民法院 行 政 裁 定 书 (2018)浙行终1330号 上诉人（一审原告）宋来兴，男，汉族，1950年2月7日出生，住绍兴市柯桥区。 委托代理人宋江荣（系宋来兴之子），男，汉族，1979年7月19日出生，住绍兴市柯桥区。 被上诉人（一审被告）绍兴市柯桥区人民政府，住所地绍兴市柯桥区群贤路**。 法定代表人赵如浪，区长。 委托代理人沈张军，绍兴市柯桥区鉴湖旅游度假区管理委员会工作人员。 委托代理人骆孝龙，浙江越光律师事务所律师。 被上诉人(一审被告)柯桥区湖塘街道鉴湖村民委员会，住所，住所地绍兴市柯桥区湖塘街道鉴湖村div> 法定代表人屠伟峰，主任。 委托代理人徐世汇，绍兴市柯桥法律服务所法律工作者。 宋来兴诉绍兴市柯桥区人民政府、柯桥区湖塘街道鉴湖村民委员会不履行土地行政补偿法定职责一案，绍兴市中级人民法院于2018年9月19日作出（2018）浙06行初140号行政裁定。宋来兴不服，向本院提出上诉。本院于2018年10月9日立案受理后，依法组成合议庭进行了审理。经阅卷、调查，本案现已审理终结。 一审裁定载明：原告宋来兴起诉称，2013年5月，柯岩旅游度假区管委会在无任何征地批文的情况下，办理了原上鉴湖村8队柯南大道两侧土地的预征手续，原告户的11.76亩承包地（其中10亩签订了承包合同，余1.76亩有承包权证）亦在其中。原告家庭成员均不同意，但经原鉴湖村支书多次动员，原告要求继续种植至土地正式征用、享受正式征用时的新补偿待遇，才同意办理土地预征用手续，后原告于2013年5月29日领取了7亩地的补偿款，剩余4.6亩未领取。2016年10月，东方山水二期建设项目实施，涉案土地办理了正式征用手续，原告多次向鉴湖村委会要求领取2013年未补偿的4.6亩青苗补偿费82800元、2013年截留的树木迁移费16200元、2016年截留的青苗补偿费48000元、水泥路等地上附着物补偿费21300元、10亩责任田安置补助费330000元，共计498300元，但后者拒绝支付。原告认为，根据《绍兴市柯桥区人民政府关于调整完善柯桥区征收集体土地暂行办法的通知》（绍柯政发〔2014〕30号）第十二条“被征地村（居、社区）弄虚作假，冒领或者截留、挪用征地补偿费用的，由上一级人民政府或者有关行政主管部门责令改正，并依法追究主管人员及直接责任人的行政责任，构成犯罪的依法追究刑事责任”之规定，被告柯桥区政府负有责令鉴湖村委会改正的法定职责，然经原告多次信访，仍未能解决，故起诉请求判令被告柯桥区政府依法履行法定职责，责令鉴湖村委会按政府核定征地安置补偿方案标准向原告进行补偿、支付原告未补偿到位的征地补偿费498300元及相应利息。本案诉讼费用由被告负担。被告柯桥区政府答辩称：1.答辩人不存在不履行法定职责的情形。土地征收系征收部门与被征收人鉴湖村集体之间的法律关系，征收部门只负有向村集体支付征地补偿款的法定职责，并不存在委托鉴湖村委会发放征地补偿款的关系。且根据《绍兴市柯桥区人民政府关于调整完善柯桥区征收集体土地暂行办法的通知》（绍柯政发〔2014〕30号）第十二条的规定，被征地村的上一级人民政府应为乡镇政府或街道办事处，原告直接要求答辩人“责令改正”错误。另外，原告已就鉴湖村委会是否存在截留征地补偿费一事多次向湖塘街道办事处、柯桥区信访局信访，相关部门信访答复均明确告知鉴湖村委会不存在原告所称之情形。2.本案不属于行政诉讼受案范围。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（八）项的规定，上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履职等行为，不属于行政诉讼受案范围。原告要求答辩人“责令改正”实际是要求答辩人进行内部层级监督，故不属于行政诉讼受案范围。3.原告无权迳行提起诉讼。退一步讲，即便鉴湖村委会存在截留征地补偿费情形且答辩人有“责令改正”的法定职责，原告也应先向答辩人申请履职，其迳行提起行政诉讼，违反《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条第一款“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院起诉”的规定。综上，请求依法驳回原告的起诉。被告鉴湖村委会未向本院提交书面答辩意见，庭审时辩称：1.鉴湖村委会不是本案行政诉讼的适格被告。2.结合原告提供的材料可知，鉴湖村委会、湖塘街道办事处、柯桥区信访局已经多次答复原告不存在其所称村委截留土地补偿费一事，原告要求鉴湖村委会支付498300元征地补偿费也没有依据。3.原告曾与鉴湖村委会签订《责任田承包合同》，承包期为1995年11月15日至2005年11月14日，期满后原告未缴纳任何租金，且合同约定的10亩责任田已包括原告户的1.6亩口粮田及0.16亩责任田，上述1.76亩口粮田、责任田的补偿已支付给原告。原告有关该户共有11.76亩承包地的主张不能成立，上述10亩土地的安置补偿款属于村集体所有，原告无权要求支付。综上，原告如认为鉴湖村委会未向其足额支付征地补偿款，应通过民事诉讼解决，其提起行政诉讼缺乏法律依据。请求驳回原告对鉴湖村委会的起诉。 一审法院认为：首先，根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十四条第一款的规定，当事人对村民委员会依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责的行为不服提起诉讼时，村民委员会才是行政诉讼的被告。本案原告宋来兴并非针对鉴湖村委会依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责的行为提起诉讼，其将鉴湖村委会列为本案共同被告缺乏法律依据。其次，原告系以鉴湖村委会截留其征地补偿费为由，起诉要求被告柯桥区政府“履行法定职责，责令鉴湖村委会按政府核定征地安置补偿方案标准向原告进行补偿、支付原告未补偿到位的征地补偿费498300元及相应利息”，故应以柯桥区政府负有原告所诉“法定职责”为前提。然现有证据不能证明鉴湖村委会存在截留原告征地补偿费的情形，也不能反映柯桥区政府负有责令鉴湖村委会支付征地补偿费的“法定职责”。第三，《绍兴市柯桥区人民政府关于调整完善柯桥区征收集体土地暂行办法的通知》第十二条“被征地村（居、社区）弄虚作假，冒领或者截留、挪用征地补偿费用的，由上一级人民政府或者有关行政主管部门责令改正，并依法追究主管人员及直接责任人的行政责任，构成犯罪的依法追究刑事责任”之规定，系行政机关根据其行政管理职能进行的监督和指导，并非行政法意义上的法定职责。综上，原告的起诉不符合法定受理条件，依法应予驳回。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项、第（十）项的规定，裁定如下：驳回原告宋来兴的起诉。 宋来兴上诉称：2018年2月8日起施行的《最高人民法院关于适用的解释》第二十四条第一款明确规定：“当事人对村民委员会或者居民委员会依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责的行为不服提起诉讼的，以村民委员会或者居民委员会为被告。”这对于以后司法实践中，对村民委员会的行为起到了良好的规范，也明确了对于村民委员会依据法律法规规章授权履行行政管理职责的行为不服的，可以提起行政诉讼作为救济手段。这可以说，在行政诉讼领域中开启了新纪元。以后对村民委员会提起行政诉讼将具有强有力的法律支撑。村民委员会中从事管理的人员现在也要受2018年3月20日起施行的《监察法》的约束。《监察法》第15条规定，监察机关对下列公职人员和有关人员进行监察：(五)基层群众性自治组织中从事管理的人员。据此，若被征地农民认为本村村委会中从事管理的人员在有关征地拆迁的履职工作中存在滥用职权、截留挪用征地补偿款等违法违纪行为的，有权向监察委员会进行报案或者举报。根据《村民委员会组织法》和《土地管理法》的相关规定，村民委员会依照法律规定，管理本村属于村民集体所有的土地和其他财产；农民集体所有的土地依法属于村民集体所有的，由集体经济组织或村民委员会经营管理。这些规定体现了一种行政权力的特征，所授予的权力内容也是管理性质的。既然村委会行使了管理职能，就是一种行政行为。因而被上诉人鉴湖村村委是应该成为行政诉讼被告的。按照我国法律的规定，法律已经将管理土地的职权授予给村民委员会，由村民委员会代表国家管理村民集体所有的土地，而此项职权就成为了村委会的法定职责，不能抛弃，也不能逾越法律规定的范围，村委会必须严格依照法律的规定进行集体土地的管理，其征收必须要按照法律规定行事，并给村民以合理的补偿，否则就属于违法。村民委员会所实施的土地征收和补偿的行为是一种施加于村民的公法行为或行政行为，对于村民来说并没有选择性，这种无选择性意味着村民委员会是一个具有行政管理职能的组织，并且村民委员会的行为已经严重影响了相对人的权利义务关系，所以，这种征收和补偿行为是可诉的行政行为。也就是说被上诉人鉴湖村村委的被告主体适格。上诉人一审所提供的证据中责任田承包合同承包亩数，土地经营权证登记亩数及信访答复意见及录音资料都能证明上诉人补偿的征地亩数数量存在重大差错，征地补偿费补偿也存在争议。被上诉人鉴湖村村委一审开庭前没有提供书面答辩意见和证据，也没有证据证明被上诉人鉴湖村村委自己没有截留，一审中不提供支付上诉人的征地补偿款款项清单及将上诉人的征地补偿款足额发放到位的凭证。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第一条，根据行政诉讼法第三十二条和第四十三条的规定，被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当在收到起诉状副本之日起十日内，提供据以作出被诉具体行政行为的全部证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据的，视为被诉具体行政行为没有相应的证据。上诉人申请绍兴市中级人民法院依法调取的证据绍兴市中级人民法院不去调取查实，以上诉人未能证明被上诉人存在截留上诉人征地补偿款的情形驳回起诉理由不成立。《柯桥区人民政府关于调整完善柯桥区征收集体土地暂行办法》第12条规定，被征地村(居、社区)弄虚作假，冒领或者截留、挪用征地补偿费用的，由上一级人民政府或者有关行政主管部门责令改正，并依法追究主管人员及直接责任人的行政责任，构成犯罪的依法追究刑事责任。被上诉人柯桥区人民政府、鉴湖村村委双方之间签订的集体土地征收补偿安置协议绍柯统征[2016]47-4号是以《柯桥区人民政府关于调整完善柯桥区征收集体土地暂行办法》为法规依据执行的补偿标准执行。该暂行办法是柯桥区人民政府制定实施的地方政策法规，被上诉人柯桥区人民政府、鉴湖村村委双方之间是一种行政法制监督关系。即行政法制监督主体在对行政主体及其公务人员进行监督时发生的各种关系是行政法上行政法制监督的法定职责。被上诉人柯桥区人民政府、鉴湖村村委双方之间签订的集体土地征收补偿安置协议绍柯统征[2016]47-4号侵犯了上诉人的合法权益。综上所述，请求依法改判。 绍兴市柯桥区人民政府答辩称：一审法院认定事实清楚，适用法律正确。首先，根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十四条第一款的规定，当事人对村民委员会依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责的行为不服提起诉讼时，村民委员会才是行政诉讼的被告。本案上诉人并非针对鉴湖村委会依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责的行为提起诉讼，其将鉴湖村委会列为本案共同被告缺乏法律依据。其次，上诉人系以鉴湖村委会截留其征地补偿费为由，起诉要求被上诉人柯桥区政府“履行法定职责,责令鉴湖村委会按政府核定征地安置补偿方案标准向原告进行补偿、支付原告未补偿到位的征地补偿费498300元及相应利息”，故应以柯桥区政府负有原告所诉“法定职责”为前提。但上诉人并未提供证据证明鉴湖村委会存在截留其征地补偿费的情形，没有法律规定被上诉人柯桥区政府负有责令鉴湖村委会支付征地补偿费的“法定职责”。最后，《绍兴市柯桥区人民政府关于调整完善柯桥区征收集体土地暂行办法的通知》第十二条“被征地村(居、社区)弄虚作假，冒领或者截留、挪用征地补偿费用的，由上一级人民政府或者有关行政主管部门责令改正，并依法追究主管人员及直接责任人的行政责任，构成犯罪的依法追究刑事责任”之规定，系行政机关根据其行政管理职能进行的监督和指导，并非行政法意义上的法定职责。综上所述，被上诉人认为一审法院认定事实清楚，适用法律正确，上诉人的上诉理由不能成立，请求二审法院驳回其上诉，维持一审裁定。 柯桥区湖塘街道鉴湖村民委员会在法定期限内未提交书面答辩意见。 本院认为，本案争议的是上诉人的起诉是否符合行政诉讼案件的受理条件。首先，根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十四条第一款的规定，当事人对村民委员会依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责的行为不服提起诉讼时，村民委员会才是行政诉讼的被告。本案中，上诉人宋来兴诉讼请求涉及的主要是要求村委会向其支付未补偿到位的征地补偿费，但同时其并未论证说明该项职责属于前述司法解释规定的依据法律、法规、规章授权而履行的行政管理职责，故上诉人将鉴湖村委会列为本案诉讼的共同被告，缺乏法律依据。其次，关于柯桥区人民政府是否负有责令鉴湖村委会支付征地补偿费的职责问题。本院认为，审查该一问题的前提是判断村委会是否存在应当履行相关职责而未依法履行的情形。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条规定，土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有土地的安置补助费必须专款专用，不得挪作他用。需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用；由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位；不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。根据该条规定，行政机关而非村委会具有将补偿费用支付（或其他等同或类似于支付方式）至相关权利主体的职责。上诉人认为村委会有相应职责并据此认定区政府具有履行责令改正的职责，缺乏事实和法律依据。原审裁定驳回上诉人的起诉并无不当。上诉人提出的上诉理由不能成立，本院不予支持。对于上诉人提出的调取证据的申请，与本案争议问题并无直接关联，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 （此页无正文） 审判长  黄金富 审判员  沈 妙 审判员  夏祖银 二〇一八年十一月二十三日 书记员  吕圣姻