湖南省岳阳市中级人民法院行 政 裁 定 书（2018）湘06行终172号上诉人（一审原告）：涂三英，女，1965年3月31日出生，汉族，住所地湖南省岳阳市岳阳楼区。被上诉人（一审被告）：岳阳市经济和信息化委员会，住所地：岳阳市八字门。法定代表人：余国祥，该委员会主任。委托诉讼代理人：彭国光，湖南碧灏律师事务所律师。被上诉人（一审被告）：岳阳市岳阳楼区金鹗山街道办事处，住所地：岳阳市岳阳楼区农工商路**。负责人：周智勇，该办事处主任。委托诉讼代理人：刘岳璨，湖南滳招律师事务所律师。上诉人涂三英因与被上诉人岳阳市经济和信息化委员会（以下简称岳阳市经信委）、岳阳市岳阳楼区金鹗山街道办事处（以下简称金鹗山办事处）要求按经济适用房价出售存量公房一案，不服岳阳市岳阳楼区人民法院（2018）湘0602行初55号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。上诉人涂三英，被上诉人岳阳市经信委的委托诉讼代理人彭国光，金鹗山办事处的委托诉讼代理人刘岳璨到庭参加诉讼。本案现已审理终结。涂三英上诉请求：1、撤销岳阳市岳阳楼区人民法(2018)湘0602行初55号行政裁定；2、判令两被上诉人履行岳阳市【2002】14号文件；岳阳市氮肥厂2008年第十三届二次职工代表会《职工安置方案》，岳阳市中级人民法院审理岳阳市氮肥厂政策性破产管理人会议纪要和（2008）岳中破字第8号裁定的规定，将其诉争房产公改私，依法保障上诉人的合法权利。事实与理由：一、两被上诉人不履行法定职责，是本案合适的被告。1、被上诉人岳阳市经信委是上诉人原所在单位岳阳市氮肥厂的主管机关，岳阳市氮肥厂破产清算工作由岳阳市人民政府指定市经信委具体负责实施，至今市经信委仍保留有改制科这一办事机此构。上诉人诉请中所渉及到的市氮肥厂破产改制过程中公有存量公房出售的问题，属破产企业的遗留问题，岳阳市经信委也是岳阳市中级人民法院在审理市氮肥厂政策性破产案第一次破产管理人会议中依法指定的破产管理人，理应由市经信委牵头负责解决。涉及到国有资产的处置，市经信委可向国资委呈报。因此，岳阳市经信委是本案适格的被告。2、金鹗山办事处与岳阳市氮肥厂破产清算组、岳阳市氮肥厂劳动服务公司签订《移交协议》后，承接了岳阳市氮肥厂破产清算组的权利、义务，上诉人居住的企业存量公房，金鹗山办事处应当按岳阳市氮肥厂职代会决议、破产清算组的方案及岳阳市人民政府[2002]14号文件规定，将该公有存量公房出售给上诉人，但金鹗山办事处拒不执行市政府文件和政府在市氮肥厂破产时对无房职工的承诺，属于不履行法定行政职责的行为，亦应是本案被告。3、市经信委是原岳阳氮肥厂的主管机关，有权处理岳阳氮肥厂破产后的遗留问题，无需授权，涉及到国有资产的处置只需申报后便可处置。金鹗山办事处诉请上诉人腾房排除妨害一案中，上诉人曾提出该办事处未经授权不具备原告主体资格，两级法院认为其是适格原告，有权提起诉讼。现在上诉人起诉，一审法院又说金鹗山办事处未得到授权，显然适用了两种标准。二、上诉人请求被上诉人将上诉人居住的公有存量公房出售给上诉人，有岳阳市政府的文件、有岳阳市中级人民法审理市氮肥厂政策性破产案第一次破产管理人会议纪要，有厂职代会的决议为依据，两被上诉人作为行政机关不作为，是不履行法定职责的行政诉讼案件，属人民法院行政诉讼案件的受案范围，根据《行政诉讼法》第二十六条规定，一审法院认为本案不属人民法院受案范围是不当的。三、一审适用法律不明确。一审法院处理本案适用的是《最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条，该条有三款十项，一审未列明款项，使上诉人不知何原因而被驳回起诉。根据《行政诉讼法》第十二条第款第（十一）项、《适用解释》第十一条的规定，行政协议纠纷，属于行政诉讼的受案范围。行政机关与上访人签订的息诉罢访协议，实质上是行政机关为了维护社会和谐稳定、公共利益和实现行政管理职能的需要，根据属地主义原则在其职责权限范围内，与上访人达成的有关政府出钱或者是给予其他好处、上访人息诉罢访等具有行政法上权利义务内容的协议，属于可诉的行政协议范畴。四、一审法院认定两被上诉人《移交协议》有效，给上诉人安排了经济适用住房为由，对岳阳市氮肥厂没有纳入破产清算的后勤固定资产进行巧取豪夺、侵吞国有资产，是事实上的行政行为违法。一审法院不依法查明事实真相，纵容被上诉人违法。综上所述，一审判决认定事实不清，适用法律不明，判决错误，故请求二审法院依法改判，支持上诉人请求。岳阳市经信委答辩称，一、本案不属于行政诉讼受案范围。《行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”。本案中，答辩人及其工作人员既未对被答辩人作出任何行政行为，也未怠于行使行政职责，且不符合《行政诉讼法》第十二条所列举的十二种应当受理的情形，因此本案不属于行政诉讼受案范围。二、答辩人不是本案适格被告本案涉及房屋原属于岳阳市氮肥厂。岳阳市氮肥厂破产改制时，市人民政府成立市氮肥厂破产改制工作组，执行《岳阳市氮肥厂职工安置方案》的是市氮肥厂政府改制工作组而非答辩人。市氮肥厂破产改制工作结束后，政府改制工作组于2010年5月31日将包含本案诉争房屋在内的剩余资产交给金鹗山办事处。2011年1月11日，岳阳市市属国有企业改制领导小组办公室【岳市企改办（2011）3号】批复同意将上述剩余资产移交金鹗山办事处重湖社区可见，答辩人无权处置诉争房屋，也不具有对被答辩人发放住房货币补偿金的职权。三、被答辩人不具有购买存量公房的资格。《岳阳市氮肥厂职工安置方案》第九条，关于未享受房改政策无房户职工的住房问题规定：1、改制企业无房户职工可享受经济适用住房政策。2、企业尚有存量公有住房的可作为经济适用住房向无房户出售。被答辩人在企业破产改制时已经拥有住房，不符合享受经适房和购买存量公房的资格。四、被答辩人的诉求已经超过法定时效。《岳阳市氮肥厂职工安置方案》是2008年10月2日通过的，破产改制工作组已向全体职工公布。被答辩人直到2018年才提起诉讼，已经超过法律规定的诉讼时效。综上，请求人民法院查明事实，依法驳回被答辩人的起诉。金鹗山办事处答辩称，一、本案已经超出了法定起诉期限。根据行政诉讼法规定，普通行政诉讼的最长起诉期限为5年，知道或者应当知道权益被侵害的，自知道或应当知道之日起起诉期限为1年。本案的原岳阳市氮肥厂改制发生于2008年，至今已经10年，早已超出了起诉期限。因此，答辩人对其主张不予认可，被答辩人也已经丧失了胜诉权。根据《最高人民法院关于适用（中华人民共和国行政诉讼法）的解释》第六十九条第（二）款“超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的”，应当裁定驳回被答辩人的起诉。二、金鹗山办事处并非本案的适格主体。本案中，答辩人金鹗山办事处不是改制行政行为的作出者和实施者，不具有处置国有资产的法定职权，亦没有接受有权政府部门的委托处置国有资产。根据《最高人民法院关于适用（中华人民共和国行政诉讼法》的解释》第六十九条第（三）款“错列被告且拒绝变更的”，应当裁定驳回被答辩人的起诉。三、被答辩人要求答辩人将公产房屋按照拆迁优惠政策予以出售不属于人民法院行政诉讼案件的受案范围。原企业改制后，为解决无房职工住房问题，市房产部门为上诉人提供了经济适用房房源，落实了改制方案中的住房问题，诉争房屋系原氮肥厂的青工集体宿舍，不属于存量公房公改私政策适用范围。且房屋征收部门与青工楼近百名住户通过签约的方式完成了拆迁工作，对上诉人等其他少数不配合的通过民事诉讼途径进行了处理，两审民事判决均支持了答辩人要求被答辩人腾退公房的主张，之后通过楼区法院强制执行完成了腾房工作，相关文件已经在一审中向法院提供。根据《最高人民法院关于适用（中华人民共和国行政诉讼法）的解释》第六十九条第（九）款“诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁東的”，应当裁定驳回被答辩人的起诉。2018年5月15日，涂三英向岳阳市岳阳楼区人民法院起诉请求：判决岳阳市经信委、金鹗山办事处将其现居住的存量公有住房按经济适用房价出售给涂三英，并发放住房货币补偿金。一审法院查明，2017年8月8日岳阳楼区人民法院受理了金鹗山办事处诉涂三英排除妨害纠纷一案，民事审判过程中法院查明金鹗山办事处要求涂三英腾退的房屋系2008年岳阳市氮肥厂破产改制时，由岳阳市氮肥厂破产清算组、岳阳市氮肥厂劳动服务公司破产清算组移交给金鹗山办事处的公房。依据查明的事实，岳阳楼区人民法院认为破产安置方案虽有“企业尚有存量公房可作为经济适用房向无房户出售”之规定，但此并非改制组已将公房出售给职工，且企业破产后涂三英与企业劳动关系解除，诉争房屋也已移交金鹗山办事处，涂三英继续占有公房拒不腾退行为构成无权占有，岳阳楼区人民法院于2017年11月28日作出（2017）湘0602民初4612号《民事判决书》，判决涂三英将房屋交与金鹗山办事处，案件上诉至湖南省岳阳市中级人民法院后，该院经过审理维持了一审民事判决。2018年5月15日，涂三英以原岳阳市氮肥厂的行业主管单位岳阳市经信委、破产资产接收单位金鹗山街道办事处为共同被告，要求两被告将其占有住房按经济适用房价格出售给涂三英并发放住房货币补偿金。一审法院认为，人民法院审理不履行法定职责的行政诉讼案件，对被告的法定职责内容进行审查。本案岳阳市经信委、金鹗山办事处均不具有处置国有资产的法定职权，亦没有任何证据证实岳阳市经信委、金鹗山办事处接受了处置国有资产的相关委托；且生效民事判决支持了金鹗山办事处要求涂三英腾退公房的主张，涂三英再行要求岳阳市经信委、金鹗山办事处将公产房屋按拆迁优惠政策予以出售，其主张因不属于人民法院行政诉讼案件的受案范围，故涂三英的起诉应不予支持。据此，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条之规定，裁定：驳回涂三英对岳阳经信委、金鹗山办事处的起诉。案件受理费50元，免于缴纳。二审期间，涂三英向本院提交1份证据：岳阳市氮肥厂破产案卷（从岳阳中院调取），拟证明岳阳市经信委全程参与了岳阳市氮肥厂破产改制，是本案适格被告。岳阳市经信委和金鹗山办事处对涂三英提交证据的质证意见为：对证据的三性均有异议，不能达到其证明目的，组成清算组是根据市政府的文件规定，清算组的成员不仅仅有经信委，还有多个部门的工作人员，是联合机构。经庭审举证、质证，本院对涂三英提交的证据认定如下：该证据符合真实性、合法性，本院予以采信，但该份证据只能证明岳阳市经信委是岳阳市政府组建的市氮肥厂破产改制工作组成员单位之一，参与了市氮肥厂的破产改制工作，该证据不能证明岳阳市经信委对市氮肥厂的资产享有处分权。本院二审查明的事实与一审法院一致，予以确认。本院认为，首先，涉案公房属于原岳阳市氮肥厂破产改制后的剩余国有资产，岳阳市经信委只是岳阳市政府组建的破产改制工作组成员单位之一，并无证据证明岳阳市经信委对市氮肥厂国有资产享有处分职权。另外，2010年5月31日，岳阳市氮肥厂破产清算组、岳阳市氮肥厂劳动服务公司破产清算组与金鹗山办事处签订《移交协议书》将包括涉案公房在内的原氮肥厂部分资产移交给金鹗山办事处，并就社会事务管理达成了协议，2011年1月11日，岳阳市市属国有企业改制领导小组办公室批复同意将岳阳市氮肥厂生活设施移交重湖社区，但《移交协议书》和批复中并未授权金鹗山办事处对移交的资产享有处分权。本案中，岳阳市经信委、金鹗山办事处均不具有处置国有资产的法定职权，亦没有证据证实岳阳市经信委、金鹗山办事处接受了处置国有资产的相关委托。因此，涂三英起诉要求岳阳经信委和金鹗山办事处按照经济适用房的价格出售存量公房不属于岳阳经信委和金鹗山办事处的法定职责，根据《最高人民法院关于适用的解释》第93条，“人民法院经审理认为原告所请求履行的法定职责或者给付义务明显不属于行政机关权限范围的，可以裁定驳回起诉”的规定，岳阳经信委和金鹗山办事处不是本案适格被告，涂三英的起诉应予驳回。综上，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 陈 军审判员 夏 磊审判员 王延红二〇一八年十一月三十日书记员 许子恒