吉林省高级人民法院 民 事 判 决 书 （2018）吉民终516号 上诉人（原审原告）：长春市元亨房地产开发有限公司，住所地吉林省长春经济技术开发区。 法定代表人：赵玉鹏，该公司董事长。 委托诉讼代理人：席文瑞，男，该公司员工。 委托诉讼代理人：曾庆华，吉林功承律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：长春市国土资源局，住所地吉林省长春市。 法定代表人：李成员，该局局长。 委托诉讼代理人：卢思羽，吉林衡丰律师事务所律师。 上诉人长春市元亨房地产开发有限公司（以下简称元亨公司）因与被上诉人长春市国土资源局（以下简称国土局）建设用地使用权出让合同纠纷一案，不服吉林省长春市中级人民法院（2018）吉01民初260号民事判决，向本院提起上诉。本院于2018年8月14日立案后，依法组成合议庭，开庭进行了审理。上诉人元亨公司委托诉讼代理人席文瑞、曾庆华，被上诉人国土局委托诉讼代理人卢思羽到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 元亨公司上诉请求：1.请求撤销吉林省长春市中级人民法院（2018）吉01民初260号民事判决；2.改判确认国土局与元亨公司于2016年3月31日签订的《国有建设用地使用权出让合同》第十五条条款无效；3.本案一、二审诉讼费由被上诉人国土局承担。事实和理由：本案有证据证明《国有建设用地使用权出让合同》（以下简称《土地出让合同》）第十五条内容违反法律的强制性规定，原审判决有意回避，仅以该建设用地已通过规划审批、在先约定的物权归属优先于法律规定为由驳回元亨公司诉讼请求,适用法律错误。具体为：1.案涉土地用途、规划用地性质、建设标准和要求已有相关土地利用规划、控制性详细规划、强制性国家标准确定和规范在先，不需要先行确认违法，《土地出让合同》第十五条的内容明显与既有规划、强制性国家标准相悖，应当依法确认无效。如履行《土地出让合同》第十五条，案涉B地块的主要用途(62.16%)则是少年官，次要用途(34.19%)是社区用房，土地用途应为公共管理与公共服务用地(08)项下的文体娱乐用地(085);规划用地性质应为公共管理与公共服务设施用地(A)中的文化设施用地(A2)项下的文化活动用地(A22)，与长春经济技术开发区规划局2015年9月18日公示的土地用途、《土地出让合同》第五条及所附《出让宗地平面界址图》等确定的土地用途不符。同时，《土地出让合同》第十五条约定的建设规模不符合《城市居住区规划设计规范(GB50180-93)》(2016年版）的强制性规定，继续履行《土地出让合同》第十五条，必然导致既不能满足少年官和社区用房建设的功能要求，还会造成不合理的人员集聚、交通拥堵、大气污染等安全事故隐患，损害社会公共利益。2.在先约定并不能预先排除法定的物权归属，违反法定物权归属的合同条款当然无效、不能履行，这与合同当事人是否诚信无关。《中华人民共和国物权法》第七十三条规定：“建筑区划内的道路、属于业主共有、但属于城镇公共道路的除外。建筑区划内的绿地、属于业主共有、但属于城镇公共绿地或者明示属于个人的除外。建筑区划内的其他公共场所、公用设施和物业服务用房，属于业主共有。”如履行《出让合同》第十五条，在B地块配建不少于3300平方米的社区用房和6000平方米的少年官，显然不符合上述法律关于物权的归属之规定，也不符合《最高人民法院关于审理建筑物区分所有权纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》第三条关于建筑区划内的土地由业主共享的规定，显然无效。同时，还必然导致不合理地增加该住宅项目的分摊面积和购房成本，对此，有关业主已提出异议和交涉。《土地出让合同》第十五条已构成对包括全体业主在内的社会公共利益的损害，应依法认定为无效。3.本案是民事纠纷，原审判决未全面审查认定合同条款无效的事实，却将民事审判职权推诿于行政诉讼和行政审查，认定事实和适用法律错误，应予改判进行纠正。 国土局答辩称，元亨公司的上诉请求缺乏事实与法律依据，原审判决认定事实清楚、适用法律正确，请求驳回上诉、维持原判。 元亨公司向一审法院起诉请求：1.确认元亨公司与国土局于2016年3月31日签订的《土地出让合同》第十五条无效；2.诉讼费用由国土局承担。事实及理由：2016年3月31日，元亨公司、国土局签订《土地出让合同》，第五条约定：“本合同项下出让宗地的用途为其他商服用地面积0.97公顷，其他普通商品住房用地面积2.4576公顷。”第十三条约定：“受让人在本合同项下宗地范围内新建建筑物、构建物及其他附属设施，应符合市（县）政府规划管理部门确定的出让宗地规划条件……”第十五条约定：“受让人同意在本合同项下宗地范围内同步修建下列工程配套项目，并在建成后无偿移交给政府：服务设施用地（B地块）内应配建不少于3300平方米的社区用房及6000平方米的少年宫及相关设施（具体详见[2015]0327号建设用地规划条件附图）。”该合同后附平面界址图显示：A地块面积28913平方米，含城镇住宅用地24576平方米、其他商服用地4337平方米；B地块其他商服用地5363平方米。其后，元亨公司按约定启动了“远洋·锦唐项目”建设，但发现该合同第15条关于B地块的配建要求违反法律强制性规定，“远洋·锦唐项目”将不能合法完成开发建设，元亨公司的合法权益和社会公共利益将因此遭受不应有的损害。元亨公司认为，《中华人民共和国合同法》第五十二条第五项规定：违反法律、行政法规强制性规定的合同无效。第五十六条规定：合同部分无效，不影响其他部分效力的，其他部分仍然有效。元亨公司、国土局签订的《土地出让合同》合法有效，但第十五条约定需要配建不少于3300平方米社区用房、6000平方米少年宫及相关设施的内容，已违反《物权法》第七十三条、《土地管理法》第四条第四款、《城乡规划法》第九条第一款及《标准化法》第二条第三款的强制性规定，且履行该合同条款必然损害社会公共利益。鉴于《土地出让合同》第十五条虽符合《合同法》第五十二条规定的无效情形，但不影响合同其他部分的效力，应依法确认该第十五条无效，以维护元亨公司的合法权益和社会公共利益，故诉至法院。国土局辩称：《土地出让合同》第十五条不存在无效情形。国土局与元亨公司签订的《土地出让合同》第十五条内容为元亨公司同意在出让的宗地内同步建设不少于3300平方米社区用房和6000平方米少年宫及相关设施的工程配套项目，并在建成后无偿移交给政府。该条款是双方平等、自愿条件下签订的，不存在任何欺诈、胁迫或以合法形式掩盖非法目的等损害国家利益、集体利益、公共利益及第三人利益的情形，不应认定为无效。请求驳回元亨公司的诉讼请求。 一审法院认定事实：2015年11月5日，长春经济技术开发区管理委员会（下称经开区管委会）召开专题会议，研究“芜湖路以南、湛江路以北规划相关问题”，并形成《会议纪要》，决定：在该服务设施用地内应配建不少于3300平方米的社区用房及6000平方米的少年宫及相关设施，社区用房是按仙台大街东、北海路南、卫星路北、会展大街西区域的现有配建标准集中配建公共服务设施，建成后由建设单位将产权无偿移交经开区管委会统一调配使用；少年宫属（县、区）级文化教育公共设施，产权归建设单位，建成后无偿移交经开区管委会永久使用；项目后期办理规划相关手续时，规划建筑方案应征求社发局和文教局意见；规划、消防、社发、文教等相关部门验收后交付。 2016年3月，国土局对外发布《挂牌出让须知》，在第十六条第5项中标注：根据（2015）0327号建设用地规划设计条件及附图中明确要求“服务设施用地（B地块）内应配建不少于3300平方米的社区用房及6000平方米的少年宫及相关设施，建成后由建设单位无偿移交经开区管委会统一调配使用。该区域集中设置三处幼儿园，分别设置在芜湖路以北‘北海丽景’小区；湛江路以南规划居住用地内；芜湖路以南、金桥街以西规划居住用地内，本地块不单独设置。” 2016年3月29日，元亨公司与国土局签订《投标[竞买]申请书》。2016年3月31日，元亨公司以233004987元的成交价格中标，并于当日与国土局签订了《土地出让合同》。该合同约定：国土局将坐落于经济开发区，东至规划居住用地、西至虹桥街、南至湛江路、北至芜湖路，宗地编号为：220105001532GB00041/43，面积34276平方米的国有建设用地出让给元亨公司；用途为其他商服用地面积0.97公顷，其他普通商品住宅用地面积2.4576公顷；受让人（元亨公司）在本合同项下宗地范围内新建建筑物、构建物及其附属设施的，应符合市（县）政府规划管理部门确定的出让宗地规划条件（见附件3），其中：建筑总面积67479平方米，建筑密度不高于30%，绿地率不低于30%，其他土地利用要求容积率：A地块1.0＜a＜2.0；B地块＜1.8；建筑高度：A地块＜100米；B地块＜24米。该合同第十五条约定：“受让人同意本合同项下宗地建设范围内同步建设下列工程配套项目，并在建成后无偿移交政府：服务设施用地（B地块）内应配建不少于3300平方米的社区用房及6000平方米少年宫及相关设施（具体详见[2015]0327号建设用地规划条件附图）。”该合同附件3《长春市（县）政府规划管理部门确定的出让宗地规划条件》（长春市规划局签章，2015年11月24日）载明的“规划要求”为：1.依据相关规范规定，合理配套公共服务设施及市政公用设施；2.建筑退线详见建设用地规划条件附图；3.规划用地中A地块为居住用地，用地面积28913平方米，居住用地配套公共服务设施建筑面积占总建筑面积的5%-15%；B地块为服务设施用地，用地面积5363平方米；4.因地块周边用地情况的复杂性、建设方案的不确定性等因素影响，本规划条件中确定的容积率、建筑密度等指标可能达不到上限，因此，在项目测算中应予考虑；同时，规划条件未尽事应按有关法律、法规和规划执行；5.建设用地规划条件应与建设用地附图统一使用；6.本条件有效期为十二个月。 2016年9月20日，经开区管委会下发《关于核准长春市元亨房地产开发有限公司元创·华韵兰庭建设项目项目申请报告的通知》，同意元亨公司在经开区建设元创·华韵兰庭项目，主要建设内容：本项目为住宅小区建设项目，项目规划总占地面积34276平方米，总建筑面积81659.64平方米，其中A地块占地面积28913平方米，建筑面积72039.64平方米；B地块占地面积5363平方米，建筑面积9620平方米。 2017年5月17日，元亨公司取得A地块和B地块的不动产权属登记证书，证号分别为：吉（2017）长春市不动产第0089898号（A地块，面积28913平方米，用途：城镇住宅用地）、吉（2017）长春市不动产第0089899号（B地块，面积5363平方米，用途：其他商服用地）。 2017年6月9日，长春经济技术开发区经济发展局下发《关于调整长春市元亨房地产开发有限公司元创·华韵兰庭建设项目核准的批复》，同意调整该项目核准内容为：项目名称：远洋·锦唐项目；主要建设内容：项目规划用地面积34276平方米，总建筑面积82563.04平方米，其中A地块用地面积28913平方米，建筑面积72910.04平方米；B地块用地面积5363平方米，建筑面积9653平方米。 2017年6月19日，长春市规划局向元亨公司颁发了《建设用地规划许可证》。 元亨公司取得上述土地使用权后，在A地块上进行了商品住宅的开发建设并已出售，但B地块一直没有开发建设。 2018年4月23日，元亨公司向原审法院提起诉讼，要求确认其与国土局之间签订的《土地出让合同》第十五条为无效条款。 元亨公司为证明其主张，向法庭举证了一份其于2018年4月庭外单方委托吉林省城乡规划设计研究院（下称规划研究院）作出的《关于虹桥街以东、湛江路以北地块的规划用地B地块技术论证报告》，论证结论为：第一，用地性质：根据《城市用地分类与规划建设用地标准》，B地块用地性质应属文化设施用地中的文化活动用地，而非二类居住用地中的服务设施用地；第二，社区用房：根据《城市居住区规划设计规范》，规划研究范围属于居住小区级规模，根据规范第6.0.3小节强制性条文规定，其中对于社区用房配置要求和规划条件附图要求的3300平方米社区用房规模有出入；第三，用地规模：B地块若用于建设县、区级少年宫及相关设施不满足少年宫的相关要求，用地规模偏小；第四，土地用途：根据规划条件，B地块用地性质为二类居住用地中的服务设施用地；根据《土地利用现状分类》，规划条件附图中所确定的二类居住用地中的服务设施用地，其中土地用途应属城镇住宅用地而非其他商服用地。论证建议：1.根据规划条件，A地块内没有配建社区用房，但就A地块自身建设情况来看，小区规模总共约428户，根据《城市居住区规划设计规范》，可考虑在A地块或B地块内设置一处30-50平方米的社区用房；2.根据《城市用地分类与规划建设用地标准》，县、区级少年宫及相关设施，建议结合经开南区在规划预留的文化设施用地中的文化活动用地内，服务半径较为合理的地方进行建设；3.本论证报告仅是依据法律、法规、标准、规范要求进行对比分析的结果，最终应以相关行政主管部门的结论为准。元亨公司还举证了经开区规划局于2015年9月18日在网上公示的“经开南区中心城区控规合图”，拟证明案涉B地块的规划用地类型为二类居住用地项下的服务设施用地（R22）。同时，元亨公司还提供了《土地利用现状分类》、《城市用地分类与规划建设用地标准》《城市居住区规划设计规范》等国家标准文件，拟证明案涉《土地出让合同》第15条要求元亨公司在B地块上建设3300平方米社区用房和6000平方米少年宫违反了物权法、土地管理法、城乡规划法和标准化法的强制性规定。 一审法院认为：国土局与元亨公司之间的《土地出让合同》，系经过法定招拍挂程序签订，且国土局出让该宗土地前已进行过规划审批，不存在违反国家法律和行政法规强制性、禁止性规定情形，应属合法有效的合同。该《土地出让合同》第十五条虽然约定元亨公司需要在B地块内配建不少于3300平方米社区用房和不少于6000平方米少年宫，并需无偿移交政府使用，但此系政府出让该宗土地的对价和条件，元亨公司如果认为该条件无法满足，可以不参加土地使用权招拍挂程序，不受让该宗土地，现其主动参加招拍挂并最终受让案涉土地，即应依约履行合同义务，否则即为不诚信行为，不应得到法律保护。元亨公司虽然依据《中华人民共和国物权法》第七十三条规定主张物业服务用房应属业主共有，不应无偿移交政府，但因案涉土地使用权出让程序在先，而元亨公司建设商品住宅并出售业主行为在后，在先权利应优于在后权利，且《土地出让合同》已明确要求B地块用于建设社区服务用房，并由政府统一调配使用，不在元亨公司开发的商品住宅范围，元亨公司以此主张《土地出让合同》第十五条违反《中华人民共和国物权法》第七十三条规定不能成立；元亨公司虽然依据《中华人民共和国土地管理法》第四条、《中华人民共和国城乡规划法》第九条、《中华人民共和国标准化法》第二条、《城市用地分类与规划建设用地标准》、《城市居住区规划设计规范》和《土地利用现状分类》等法律、政府规章及规划研究院受其委托作出的《论证报告》等证据，主张案涉B地块规划用途与建设少年宫所需土地类型不符、《土地出让合同》约定的少年宫建设规范与国家标准规定的土地面积不符，但因该宗土地的规划用途已由政府规划部门事先确定，是否违法应属行政审查范畴，本院不予审理；规划研究院并非行政机关，所出具的论证报告亦非行政机关委托，不具有法律效力；《城市居住区规划设计规范》虽然规定建设4000-6000平方米文化活动项目的用地面积需在8000-12000平方米，而B地块面积仅为5363平方米，但因该规范既非法律亦非行政法规，不能产生合同无效的法律后果，况且如果元亨公司认为行政规划的案涉少年宫规模需要调整，其可以申请行政复议或提起行政诉讼，其以此主张《土地出让合同》第十五条无效缺乏法律依据，不予支持。判决：驳回元亨公司长春市元亨房地产开发有限公司的诉讼请求。 一审判决后，元亨公司分别以国土局为被告和以长春市规划局为被告、国土局为第三人向长春经济技术开发区人民法院提起两个行政诉讼案件，要求撤销《建设用地规划条件附图》设计说明第13条附加的规划条件；如不能撤销，则由国土局、规划局采取补救措施，取消上述规划条件。该两个行政诉讼案件现正在审理之中。本院二审审理中，元亨公司向本院提交中止审理申请，以“上述行政案件的审理涉及《土地出让合同》第十五条条款内容是否违反法律的强制性规定问题，行政案件的审理结果须作为本案审理的依据”为由，请求中止审理本案。国土局对元亨公司的中止审理申请表示同意。 本院认定的事实与一审判决认定的事实一致。 本院认为，一、关于元亨公司上诉请求确认《土地出让合同》第十五条无效应否支持的问题。 在案涉土地使用权出让之前，长春市规划局规划确定“B地块内应配建不少于3300平方米的社区用房及6000平方米的少年宫及相关设施”，国土局在2016年3月的挂牌出让须知中明确告知，该宗土地出让附加上述条件。元亨公司在2016年3月29日《投标[竞买]申请书》中承诺，遵守国土局出让文件的规定和要求。在此背景下，元亨公司竞买成功并与国土局签订了载有第十五条“受让人同意在本合同项下宗地范围内同步修建下列工程配套项目，并在建成后无偿移交给政府：服务设施用地（B地块）内应配建不少于3300平方米的社区用房及6000平方米的少年宫及相关设施”内容的《土地出让合同》。由此可知，元亨公司与国土局订立的《土地出让合同》是双方真实意思表示。双方因订立《土地出让合同》而形成了国有土地使用权出让合同关系，标的为已经收归国有并通过招拍挂方式进行出售的国有土地使用权，在出让形式和内容上均符合国务院颁布实施的《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》的规定，不违反现行法律、行政法规的强制性规定。故《土地出让合同》合法有效。 《土地出让合同》第十五条约定的土地用途系规划部门于合同签订之前事先确定，国土局依据长春市规划局的规划用途出让土地，与元亨公司所签订的《土地出让合同》第十五条符合规划要求，该条款并未违反《中华人民共和国土地管理法》第四条第四款关于“使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地”的规定以及《中华人民共和国城乡规划法》第九条第一款关于“任何单位和个人都应当遵守经依法批准并公布的城乡规划，服从规划管理”的规定。对于B地块的规划是否违反既有土地利用规划，是否与元亨公司取得的不动产权属登记证书相悖，是否违反控制性详细规划等问题，属行政审查及行政诉讼范畴，原审判决已明确告知元亨公司主张权利的途径，且元亨公司已向长春经济技术开发区人民法院提起了行政诉讼，本院对属行政诉讼审理范畴的事项，不予评判。《城市居住区规划设计规范》（2016年版）由国家技术监督局、中华人民共和国建设部联合发布实施，既非法律也非行政法规，不能产生合同条款无效的法律后果。《中华人民共和国物权法》第七十三条、《最高人民法院关于审理建筑物区分所有权纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》第三条规定了建筑区划内的土地使用权、公共场所、共用设施和物业用房的物权归属。本案中，土地受让人在B地块建设社区用房、少年宫并移交政府无偿使用系作为土地出让之条件，由国土局在招拍挂阶段面向社会公开设定的，其属于土地受让人取得土地使用权的部分对价，权利义务主体仅限于合同所涉各方，与小区业主无关。并且，B地块所需建设的社区用房和少年宫并非元亨公司开发的商品住宅范畴，也非小区物业服务用房范畴，元亨公司援引的《中华人民共和国物权法》第七十三条和《最高人民法院关于审理建筑物区分所有权纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》第三条所指向的标的物性质与本案争议所涉房屋性质不同，不能作为认定《土地出让合同》第十五条无效的法律依据。 二、关于元亨公司申请中止审理本案应否支持的问题。 《中华人民共和国民事诉讼法》第一百五十条第一款第五项规定：“有下列情形之一的，中止诉讼……（五）本案必须以另一案的审理结果为依据，而另一案尚未审结的”。 民事案件中，用于确定合同无效的法律依据是法律、行政法规的效力性强制性规范，而行政案件中确认行政机关具体行政行为是否违法的法律依据、法律适用标准、方法与民事案件不同，行政机关具体行政行为即使违法，并不必然导致民事合同无效。从元亨公司行政案件诉讼请求可知，即使其在行政诉讼中胜诉，所产生的法律后果应为《土地出让合同》第十五条履行内容发生变更或履约基础丧失而致合同部分目的不能实现，并非该条款无效，故元亨公司请求本院中止审理本案，不予支持。 综上所述，元亨公司的上诉请求不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费224086元，由上诉人长春市元亨房地产开发有限公司负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  岳 航 审 判 员  虞大江 代理审判员  宋雨洛 二〇一八年十一月十三日 书 记 员  冯红红