贵州省贵阳市中级人民法院行 政 判 决 书(2018)黔01行初803号原告：黔东南州凯利汽车驾驶培训学校，住所地贵州省凯里市外环东路320国道旁。执行事务合伙人：龙永泽，该校校长。委托诉讼代理人：文政海，贵州苗都律师事务所律师，执业证号：15226199810620463。被告：贵州省发展和改革委员会，住所地贵州省贵阳市延安中路**。法定代表人：陈少波，该委主任。委托诉讼代理人：黄伟，北京市天元律师事务所律师，执业证号：11101200010578647。委托诉讼代理人：周松，贵州君跃律师事务所律师，执业证号：15201200010382020。原告贵州省黔东南州凯利汽车驾驶培训学校（以下简称凯利驾校）诉被告贵州省发展和改革委员会（以下称省发改委）物价行政处罚一案。2017年9月29日，凯利驾校因不服省发改委做出的行政处罚，遂诉至贵阳市南明区人民法院（以下简称南明法院），因该案属于反垄断一审行政案件，根据《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第十五条第一款第五项：“中级人民法院管辖下列一审行政案件：……（五）其他法律规定由中级人民法院管辖的案件”，以及《行政诉讼法》第二十二条之规定，南明法院于2018年8月6日裁定将本案移送本院。本院2018年8月7日立案受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年10月10日公开开庭审理了本案。原告凯利驾校委托诉讼代理人文政海、被告省发改委机关代表人陈少波及委托诉讼代理人黄伟、周松到庭参加诉讼，本案现已审理终结。省发改委认为凯利驾校的行为形成垄断协议，限制了黔东南州机动车驾驶培训行业的市场竞争，故于2017年8月25日，依据《中华人民共和国反垄断法》（以下简称《反垄断法》）第四十六条、第四十九条之规定，对凯利驾校做出黔发改价检[2017]1279号行政处罚决定：（一）责令停止违法行为；（二）处50000元罚款。凯利驾校诉称，2016年黔东南地区驾培市场饱和，培训能力严重过剩，市场竞争日趋激烈，有些驾校恶意降价招揽学员，降低培训和服务质量，教练员“买卖”学员的情况十分严重。为避免各驾校恶意降价招揽学员，保证培训和服务，限制驾校教练员“买卖”学员，凯里地区24家驾校准备签订《联合经营（自律公约）协议书》（以下简称《协议书》）规范驾培市场秩序，但只有15家驾校签字同意，其他9家驾校不同意，没有签字，协议没有达成，更没有实施。被告做出的黔发改价检[2017]1279号行政处罚决定书认定：“你单位存在与具有竞争关系的经营者达成但未实施固定或者变更商品价格的垄断协议的事实，限制、排除了机动车驾驶培训行业的市场竞争，属于垄断协议。”认定事实是错误的。首先，《协议书》是企业内部管理公约，不具有垄断性质。其次，协议中约定收费不得低于各驾校对外公布的培训价格、统一挂靠车辆承包费收费标准、核定各驾校的培训能力、违反协议的处罚办法等事宜，没有限制、排除机动车驾驶培训行业的市场竞争。第三，《协议书》只有15家签字同意，还有9家没有签字，该协议根本没有达成。被告认定原告达成未实施垄断行为，在认定事实上是错误的。被告适用《反垄断法》第四十六条、第四十九条对原告进行处罚，适用法律错误。请求撤销被告做出的黔发改价检[2017]1279号行政处罚决定书。省发改委辩称，我委是贵州省级价格主管部门，具有对本案所涉价格违法行为予以行政处罚的行政主体资格。我委接到国家发展和改革委员会（以下简称国家发改委）转来的举报线索，于2016年12月开始对原告涉嫌价格违法行为开展调查。经过调查取证，我委依据掌握的证据材料做出处罚决定前将《行政处罚事先告知书》送达原告。原告也行使其陈述申辩的权利。经慎重研究，我委做出行政处罚决定，并依法送达，符合《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）的规定。根据调查取证，可以证实包括原告在内的黔东南州15家具有独立法人资格的驾驶培训学校，在黔东南州机动车驾驶人考试行业协会（以下××东南××协会）、××市机动车驾驶员培训行业协会（以下××协会）以及××经济开发区道路运输行业协会（以下××经××区运输协会）的组织下多次参加会议，以避免杀价、避免恶性竞争为由，对相关事项包括收取培训费不得低于各驾校对外公布的培训价格、统一教练员车辆挂靠费用、核算分割各驾校培训能力、违反协议的予以处罚等进行协商，并于2016年5月30日签订《协议书》，协议签订后未执行。原告以及另外十余家驾校、协会的行为可以认定为《反垄断法》规定的“达成垄断协议但未实施”。按照该法第四十六条、第四十九条的规定，我委做出涉案行政处罚决定，事实清楚、证据充分，适用法律正确。恳请法院驳回原告的诉讼请求。被告省发改委为支持己方主张，向本院提交如下证据：第一组证据：1.组织机构代码证；2.法定代表人身份证明书及身份证复印件；3.执法人员执法证；4.国家发改委关于反价格垄断执法授权的决定（发改价检[2008]3509号）；5.省政府办公厅关于印发省发改委主要职责内设机构和人员编制规定的通知（黔府办发[2014]22号）。证明省发改委作为省级物价行政主管部门，根据《反垄断法》第十条第二款以及国家发改委的授权，具有本案所涉行政处罚的主体资格。参与该项工作的执法人员均具有执法资格。我委作为行政行为主体合法。经质证，凯利驾校对该组证据无异议。第二组证据：1.贵州省价格监督检查与反垄断局呈批单、以及二单位《关于对黔东南驾培行业开展反价格垄断调查的请示》、接听电话情况登记表及案件线索材料；2.立案审批表。证明启动调查、立案工作符合《反垄断法》第三十九条的规定。经质证，凯利驾校对该组证据真实性、合法性无异议；但对关联性有异议，认为并不能证明凯利驾校与当地其他驾校之间签订的协议是垄断协议。第三组证据：1.凯利驾校营业执照、道路运输经营许可证；2.2016年5月30日，凯利驾校与当地其他驾校达成的《协议书》。证明凯利驾校是从事机动车驾驶培训的公司，具有独立法人资格。2016年5月30日，参与了该《协议书》的签署。《协议书》第2页载明：“对承包车承包费的收取实行统一标准”“统一经营模式、统一挂靠费用收取标准、统一对驾驶和教练员的管理处罚原则”；第3页载明：“培训车辆数量的核定（即培训能力的核定）”；第5页载明：“协议方各驾校必须根据本校实际核定出（C1、C2）最低成本，在最低成本价的基础上，适当上浮确定本校的各种培训类型……若低于向外公布价格招收学员，罚款5万元”；第7页载明：“严肃查处教练私自招收学员”。协议内容构成固定价格的横向垄断协议，达成一致协议并在《协议书》上加盖公章的行为违法。经质证，凯利驾校对第三组第一份证据无异议；对第二份证据关联性有异议，认为该证据并不能证明《协议书》是垄断协定。《协议书》第3条联合经营的目的说明，该协议并非垄断协议，而是对教练科员的管理，没有利益分配，只是根据联合经营的方式达成自立经营，防止教练员私自招收学员。教练员的挂靠属于企业内部管理，并非垄断。因此省发改委认定事实错误。从协议内容上看，也没有涉及垄断的条款，没有固定价格的内容，在第5页第二部分第二段中均有规定。报名价格并非协议规定，而是根据自己的综合能力自行定价，不符合垄断的特征，因此该组证据证明《协议书》并非垄断协议，是自由竞争经营协议。另外，协议达成需要双方或多方均同意才行。但该协议涉及24家驾校，仅15家盖章，说明协议并未达成。第四组证据：现场笔录、询问笔录11份。证明凯利驾校是从事车辆驾驶培训的企业，具有独立法人资格。2016年5月30日，在黔东南××协会、××协会、××区运输协会的组织下，参与了《协议书》的签署。经质证，凯利驾校对该组证据的三性有异议。其认为，根据行政诉讼证据规则的规定，证人孙某（黄平县永安驾校法定代表人）应当出庭作证，省发改委没有申请证人出庭作证，则询问笔录作为证据并不合法，内容上不符合法律规定，且从协议上看不出有固定价格的规定。第五组证据：1.2015年9月9日，黔东南××协会、××协会、××区运输协会发布的《公告》。证明该三协会于2015年开始组织核定管理费；2.黔东南驾考协会会议记录4份、凯里驾培协会开会签到册1份、凯里经开区运输协会会议记录2份、会议签到表3份。证明，第一，黔东南驾考协会会议记录2016年2月26日“建议联盟”、3月12日“会议公布实行联合经营执行方案”、3月22日“招生量的核定”、未反映时间的一份记录，表明“各校采取不同方式，最低价须确定”。第二，凯里驾培协会开会签到册，反映形成价格联盟的过程。第三，凯里经开区运输协会会议记录、会议签到表，反映对于“驾校联合价格”“统一管理费”，协会参与组织工作；3.2016年3月7日，黔东南驾考协会《关于召开凯里市、凯里开发区和麻江、台江、丹寨、榕江县驾校校长会议的通知》1份。证明该通知内容，“明确学员培训的价格（5800）、管理费（2580）”“所有驾校共同核定每个学校的培训量”，证明垄断协议的达成具有合议过程；4.2016年3月24日，黔东南驾考协会以黔东南驾校联合经营日常管理委员会名义发布的《简报—凯里市、凯里经济开发区、丹寨、麻江、台江县驾校召开校长联合经营会议》第2页，“会议讨论了核定培训车辆、培训成本价等事项”；2016年3月29日，黔东南驾考协会以黔东南驾校联合经营日常管理委员会名义发送的《简报—黔东南驾校联合经营日常管理委员会第二次会议情况通报》第1页，组织联合经营费、保证金、工作人员。证明涉案《协议书》经过几年酝酿，最终在,上述三协会的引导下达成；5.从黔东南驾考协会提取的《关于监督管理、调查取证和认定》1份；6.从黔东南州丽珑驾驶培训学校有限公司提取的《关于对驾校的管理要求和处罚》、《实行联合经营》各1份。证明第4-6份证据中，涉案《协议书》经过几年酝酿，最终在各协会的引导下达成。其中，黔东南驾考协会对于统一培训价格、管理费、核定驾校培训量、行业处罚的建立起到主导工作。经质证，凯利驾校对该组证据的真实性、合法性无异议，对关联性有异议。其认为，该组证据无法证明达成垄断协议，并固定价格排除竞争。第六组证据：《价格行政处罚案件有关事项审批表》、《行政处罚事先告知书》及《送达回证》、《陈述申辩通知书》、《陈述申辩笔录》、《行政处罚陈述申辩书》、委托代理手续、投资风险预警告示（征求意见）。证明通过调查工作所认定事实，省发改委做出拟处罚决定，并按照《中华人民共和国行政处罚法》的规定，向凯利驾校送交《行政处罚事先告知书》，保障原告陈述申辩的权利。其委托律师对行政处罚事宜进行陈述申辩。经本机关集体讨论，做出本案行政处罚决定，并向凯利驾校送达。其中，《黔东南州机动车驾驶培训市场投资风险预警告示》，一方面没有正式文件，另外一方面不具有行政相对人所主张的证明效果。经质证，凯利驾校对该组证据的真实性、合法性无异议，对关联性有异议。其认为，该证据不能证明《协议书》是垄断协定。第七组证据：《案件集体讨论记录》、《价格行政处罚案件有关事项审批表》、《行政处罚决定书》、《送达回证》及快递单回执。证明通过调查工作所认定事实，省发改委做出拟处罚决定。并按照《行政处罚法》的规定，向凯利驾校送交行政处罚事先告知书，保障原告陈述申辩的权利，原告委托律师对行政处罚事宜进行陈述申辩。之后，经本机关集体讨论，做出本案行政处罚决定，并向原告送达。经质证，凯利驾校对该组证据无异议。第八组证据：《反垄断法》第三条、第十三条、第十六条、第四十六条、第四十九条；《行政处罚法》；《反价格垄断规定》第三条、第五条、第七条第一项；《贵州省人民政府关于行政处罚较大数额罚款标准的规定》。证明本案行政处罚认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，听证程序适用符合规定，应当予以维持。经质证，凯利驾校对该组证据无异议。庭审中，原告无证据提交。经审查，本院对如下证据予以采信：1.贵州省价格监督检查与反垄断局呈批单、《关于对黔东南驾培行业开展反价格垄断调查的请示》、接听电话情况登记表及案件线索材料、立案审批表。该组证据证明了省发改委作为国家发改委授权的省级物价行政主管部门，按照国家发改委指示启动反垄断调查符合相关法律法规的规定。2.案涉《协议书》是省发改委做出案涉行政处罚之事实依据。3.现场笔录、询问笔录，该组证据载明，省发改委执法人员询问凯利驾校的执法程序合法。4.黔东南××协会、××协会、××区运输协会发布的《公告》、黔东南驾考协会会议记录、凯里驾培协会开会签到册、凯里经开区运输协会会议记录及会议签到表。该组证据反映了，自2016年2月起，上述三协会联合当地驾驶培训学校开始对《协议书》内容进行磋商、形成、公告的全过程，与案涉《协议书》具有内在的逻辑关联性。5.《价格行政处罚案件有关事项审批表》、《行政处罚事先告知书》及《送达回证》、《陈述申辩通知书》、《陈述申辩笔录》、《行政处罚陈述申辩书》、委托代理手续、投资风险预警告示（征求意见），该组证据是行政机关拟进行行政处罚的程序性文书，是其拟作出的具体行政行为合法的证明，与拟给予行政处罚是否合法具有关联性。6.《案件集体讨论记录》、《价格行政处罚案件有关事项审批表》、《行政处罚决定书》、《送达回证》及快递单回执是行政机关做出的行政处罚合法的证明，与案涉行政处罚是否合法具有关联性。经审理查明，2016年12月20日，省发改委接到国家发改委转来的案件线索，认为“黔东南驾校行业采取共同联营模式，统一承包车辆管理费用收费标准的行为”涉嫌违反《反垄断法》第十三条的规定。省发改委遂于2016年12月21日对黔东南州驾培行业涉嫌价格垄断行为启动调查工作。2017年4月11日，省发改委对凯利驾校进行调查，对该公司相关人员进行询问，从黔东南××协会、××协会、××区运输协会调取相关文件材料。2017年7月19日，省发改委做出黔发改价检[2017]1106号《行政处罚事先告知书》载明：“本机关认为，你单位参与达成统一价格协议的行为，违反了《反垄断法》第十三条第一款第（一）项规定，属于与具有竞争关系的经营者达成‘固定或者变更商品价格’垄断协议的违法行为……你单位参与达成的价格垄断协议排除、限制了黔东南州机动车驾驶培训行业的市场竞争，但达成的协议尚未实施。遂依据《反垄断法》第四十六条第一款、第四十九条规定，告知原告拟对其做出以下处理：（一）责令立即停止违法行为；（二）处50，000.00元罚款。”该告知书于2017年7月27日送达凯利驾校。其向省发改委提交书面申辩，提出不存在涉嫌违法的事实且告知书中适用法律错误。省发改委经集体讨论后认为，“2014年12月以来，政府放开了机动车驾驶培训服务收费项目，不再由政府定价，实行市场调节，目的就是回归市场，保护竞争。你单位参与达成的协议，有多项内容排除、限制了黔东南州机动车驾驶培训行业的市场竞争，属于垄断协议。但达成的协议事项尚未实施。”遂于2017年8月25日依据《反垄断法》第四十六条、第四十九条规定，做出黔发改价检[2017]1279号行政处罚决定：（一）责令停止违法行为；（二）处50000元罚款。2017年8月27日将该行政处罚决定送达凯利驾校。凯利驾校不服上述行政处罚，遂诉至法院，诉请如前。另查明，2016年5月30日，包括凯利驾校在内的黔西南当地15家驾驶培训学校签订《协议书》的目的是，“对教练员实行统一规范管理”“对承包车承包费（挂靠车挂靠费）收取实行统一标准”“对最低成本培训费进行保护”“核定C1、C2驾照培训最低成本，在最低成本价的基础上，适当上浮确定本校的各种培训类型、班型的报名价格并向社会公布”“承包车承包费（挂靠费）的收取必须在2280元/人以上”“低于向外公布价格招收学员罚款五万元”。凯利驾校在该《协议书》上加盖了公章，但并未实际执行该协议。本院认为，本案争议焦点为：一、省发改委有无作出本案被诉行政处罚决定的法定职责；二、凯利驾校参与签订的《协议书》的内容是否属于横向价格垄断，其行为是否构成价格垄断行为；三、该《协议书》是否已经达成。首先，根据《反垄断法》第十条第二款：“国务院反垄断执法机构根据工作需要，可以授权省、自治区、直辖市人民政府相应的机构，依照本法规定负责有关反垄断执法工作”。根据该条规定，进行反垄断执法的主体有两种：一种是国务院反垄断执法机构，即国家发改委；另一种是国家发改委授权的省、自治区、直辖市人民政府相应的机构。国家发改委为制止因价格垄断而限制竞争的行为，根据《反垄断法》制定的《国家发改委关于反价格垄断执法授权的决定》（发改价检[2008]3509号）第一条规定：“省级价格主管部门应当按照反垄断法、国务院反垄断委员会工作规则和我委的有关规定，负责对本行政区域内涉嫌价格垄断行为进行调查和检查的各项职责。构成价格垄断行为的，依法作出行政处罚，并承担法律责任。”省发改委作为贵州省级价格行政主管部门，属于前述规定中所称之国家发改委授权的省、自治区、直辖市人民政府相应的机构。因此，省发改委具有作出本案被诉行政处罚决定的法定职责。其次，价格垄断通常指经营者通过滥用其市场支配地位或市场优势地位，或两个以上的经营者通过合谋、串通等形式，操纵、控制市场价格，排挤价格竞争，侵害其他经营者和消费者合法权益的市场经营行为。在市场经营者提供同质化商品或服务的前提下，提供价格低廉的商品或服务的经营者，往往是消费者选择缔约的对象，这样的经营主体在激烈的市场竞争中具有相对的竞争优势。因此，价格竞争作为市场竞争的主要手段，也是调整市场交易最有效的手段。消费者在市场中有权选择与其认为“价廉物美”的经营者进行交易。但是，若经营者之间通过固定商品或服务的成本乃至价格的行为来保证所在行业内商品或服务的价格处于固定状态，则直接或间接地剥夺了消费者的自主选择权、提高消费成本。价格垄断不仅严重损害消费者利益，还扭曲价格信号、弱化价格对市场的调节作用，导致市场进入壁垒的产生，产生排除限制竞争的效果，扰乱市场竞争秩序。本案中，凯利驾校是一家从事机动车驾驶培训服务的经营者，与黔西南州当地其他驾驶培训学校在市场经营中存在同质竞争关系。在黔东南××协会、××协会以及××区运输协会的组织下，包括凯利驾校在内的黔东南15家驾驶培训学校，召开会议，以避免恶性竞争为由，对参与签订协议的驾驶培训学校在C1、C2执照联合经营模式、培训能力、车辆管理、管理费用、最低成本标准价格、违反最低成本标准价格的处罚方式及金额等关涉商品或服务价格构成的要素进行协商，约定了最低成本标准价格，确定参与的驾驶培训学校只能在该最低成本标准价格之基础上，上浮驾驶培训费用。并以上述三协会为信息发布主体，以或公告，或简报的形式将案涉《协议书》的相关内容向社会公告。凯利驾校与同业竞争者的行为名为“避免恶性竞争”“规范行业行为”，实为通过固定驾驶培训服务成本和价格使当地机动车驾驶培训服务行业的培训价格处于固定状态。该行为排除、限制当地驾驶培训行业的市场竞争，剥夺了消费者的自主选择权，与国家开放机动车驾驶培训服务物价管制，以市场自主调控价格的导向相违背，属于《反垄断法》第十三条“禁止具有竞争关系的经营者达成下列垄断协议：（一）固定或者变更商品价格……”中禁止的横向价格垄断行为，故凯利驾校参与签订的《协议书》应认定为横向价格垄断协议。再次，根据民法基本原理，合同是双方或多方意思自治的结果。只要协议的双方或多方具有意思自治能力，对合同的主要内容达成合意，并在合同上签字或盖章，即视为合同成立。本案中，凯利驾校是具有独立法人资格的驾驶培训学校，其作为案涉《协议书》协商订立的一方当事人，在该《协议书》上加盖了公章，即视为其认可该协议的相关内容，该协议内容对参与签章的各方主体具有约束力。即使有9家参与协商的驾驶培训学校最后未予签章，也不影响已签章的15家驾驶培训学校之间认可该协议。故案涉《协议书》已经达成。最后，凯利驾校参与协商签订了该《协议书》，但因其在实际经营中，并未履行该协议内容，依据《反垄断法》第四十六条：“经营者违反本法规定，达成实施垄断协议的，由反垄断执法机构责令停止违法行为，没收违法所得，并处上一年度销售额百分之一以上百分之十以下的罚款；尚未实施所达成的垄断协议的，可以处五十万以下的罚款”之规定，省发改委对凯利驾校做出的案涉行政处罚决定，程序合法、证据确凿充分、适用法律正确。综上，凯利驾校诉请撤销省发改委做出的黔发改价检[2017]1279号行政处罚决定无事实和法律依据，本院依法予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回黔东南州凯利汽车驾驶培训学校的诉讼请求。案件受理费50元，由原告黔东南州凯利汽车驾驶培训学校负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，上诉于贵州省高级人民法院。审判长 吴 霞审判员 施辉法审判员 刘晓玲审判员 刘永菊审判员 厉文华二〇一八年十一月二十九日法官助理张玉梅书记员王晓佳