河南省南阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2018）豫13行初128号原告鲁照辉,男,汉族,出生于1951年1月28日,住河南省邓州市。委托代理人乔堤、刘铁彪，河南大为律师事务所律师。被告邓州市人民政府。法定代表人罗岩涛，任市长。委托代理人李楠，该政府办公室工作人员。委托代理人杨旭松，河南三贤律师事务所律师。被告邓州市杏山旅游管理区委员会。负责人杨旭，该管委会党委书记。委托代理李申，该管委会工作人员。委托代理人杨旭松，河南三贤律师事务所律师。原告鲁照辉与被告邓州市人民政府、邓州市杏山旅游管理区委员会为行政强制拆除一案，原告于2018年6月6日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，于2018年7月6日公开开庭进行了审理。原告鲁照辉及其委托代理人乔堤、刘铁彪，被告邓州市人民政府委托代理人李楠、杨旭松，被告邓州市杏山旅游管理区委员会委托代理人李申、杨旭松到庭参加诉讼，本案现已审理终结。原告起诉称：被告邓州市杏山旅游管理区委员会系被告邓州市人民政府派出单位。2004年原告响应政府号召承包了邓州市杏山村民委员会的黄山开始绿化造林，种植果树及其他经济树木。2005年，为改善护林员工作环境，原告在承包的荒山上建设两座护林房。2018年5月14日下午，杏山旅游管理区向原告下达了限期拆除通知书，以原告违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条的规定为由要求原告于2018年5月14日前拆除违法建筑，原告并未收到该份通知书。2018年5月15日上午，邓州市杏山旅游管理区委员会组织邓州市国土资源局、邓州市公安局及其他单位人员突然对原告的护林房进行了强制拆除。在此之前，原告并未收到任何相关的行政处罚事先告知书、行政处罚听证告知书及行政处罚决定书。综上所述，可知被告邓州市杏山旅游管理区作为被告邓州市人民政府的派出机构，在不具有行政主体资格的情况下实施的强拆行政行为无法律和事实依据，程序严重违法，给原告造成极大损失，理应确认该强拆行为违法并对原告的损失进行赔偿。请求如下：一、依法确认二被告于2018年5月15日实施的强拆行政行为违法。二、依法判令二被告赔偿原告经济损失暂计1160178元。三、依法判令二被告承担本案诉讼费、律师代理费。被告邓州市人民政府答辩称：一、原告所建房屋属于非法占用裸岩地，且无任何规划许可手续，属于违法建筑。对于违法违规建筑，我市坚决予以查处，对于原告在杏山办事处杏山村朱连山东山头占用约500平方左右的地建别墅的行为，我市多次进行立案查处、下达行政处罚决定书及履行行政处罚决定催告书，但其本人仍不配合，我市才予以强拆。二、我市实施的强制拆迁行为符合法定程序。2016年经上级交办，我市对原告的违法建筑进行立案调查，确定了原告2005年在杏山管理区杏山村建房占地的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条的规定，2016年12月12日出具并送达了行政处罚听证告知书和行政处罚事先告知书。在经过多次催促无效后，于2018年5月14日下达了履行行政处罚决定催告书，但原告仍未履行行政处罚决定，我市才组织相关单位对原告的违章建筑进行强拆。因此，我市实施的强制拆除符合法定程序，具体法律文书有卷佐证。三、原告所建的房屋并非护林房，房屋占地面积达500平米，内部装修豪华。四、我国法律明确规定，拆除的违章建筑不予补偿。根据《中华人民共和国家赔偿法》规定，国家对当事人合法权益造成损害时才予以赔偿，违法建筑从建设上就不具有合法性，其要求赔偿缺乏法律依据。综上所述，原告鲁照辉在杏山所建房屋系违法建筑，我市对违法建筑按照法定程序予以强制拆除是合情、合理、合法的，请求驳回原告的诉请。被告邓州市杏山旅游管理区委员会答辩意见与邓州市人民政府答辩意见一致。在法定期限内，原告向本院提交如下证据：1、度权益身份证复印件一份，证明原告是适格的诉讼主体。2、杏山旅游管理区《限期拆除通知书》一份，证明杏山旅游管理区在2018年5月15日实施的强制拆除行为是违法的。杏山旅游管理区作为邓州市政府的派出机构，在没有法律法规授权的情况下以自己的名义对外作出处罚。3、强拆当日现场照片证明原告房屋遭到强拆的事实。4、《邓州市人民政府关于设立邓州市杏山旅游管理区的通知》一份证明邓州市人民政府是本案的是个被告。邓州市杏山旅游管理区是邓州市人民政府的派出机构，依据《行政诉讼法解释》第20条的规定，“行政机关组建赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关作为被告”。5、《房地产估价报告》两份证明原告因房屋被违法拆除所遭受的经济损失情况。6、河南省恒裕房地产评估有限公司营业执照、资质证书各一份，证明评估公司的资质。7、赔偿清单一份。8、河南省罚没收入统一票据。证明2016年9月7日原告已因土地违法被邓州市国土资源局进行了处罚。被告邓州市人民政府、州市杏山旅游管理区委员会对原告提交的证据质证意见为：证据1、无异议；2、租赁合同真实性无异议，证明方向有异议。不能证明原告在杏山建造的房屋是合法的，是违章建筑。3、真实性无异议。证明方向有异议。不能证明强制拆除是违法的，拆除行为不是杏山管委会拆的，是市政府副市长主管，其他部门配合拆除的。对四原告作出行政处罚的是国土局，不是杏山管委会。4、无异议。5、真实性无异议。证明方向有异议，跟原告的诉请没有关系。6、真实性无异议，证明方向有异议。不能证明是护林房，证明他是一个装修豪华的别墅、7、无异议。8、赔偿清单。违章建筑就没有赔偿。9、罚没款票据，少一个杜全义的。真实性无异议，证明方向有异议。票据是2016年9月交的，市国土局行政处罚是2016年12月的决定，不知道怎么回事。国土局处罚的第一条是退还土地，第二条是罚款。汤云海和鲁照辉的证人证言，有异议，证人没有当庭作证。本身就不是护林房，就没有损失，关于后来的桃子丢失，和拆除行为没有必然的因果联系。在法定期限内，被告邓州市人民政府向本院提交如下证据：1、立案审批表。2、责令停止违法行为通知书。3、现场勘测图、询问笔录。4、案件调查报告和案件审理记录、集体讨论。5、行政处罚听证告知书。6、行政处罚事先告知书。7、听证告知书和处罚事先告知书送达回证。8、行政处罚决定书和送达回证。9、履行行政处罚决定催告书和送达回证。10、强制执行申请书。11、城乡规划局出具的证明。12、杏山办事处出具的限期拆除通知书。13、中央环保组督查通知。14、邓州市人民政府对转办的朱连山别墅查处情况的报告。15、原告违章建筑房屋的照片。被告邓州市杏山旅游管理区委员会答辩意见同邓州市人民政府。被告邓州市杏山旅游管理区委员会未向法庭提交证据。经庭审质证，原告对被告邓州市人民政府提交的证据发表如下质证意见：市政府提交的国土资源局作出的处罚决定，与本案没有关系。所有的国土局的处罚材料，原告没有签收过听证告知，处罚决定书等。对城乡规划局的证据证明原告建的房屋是2004年，是历史遗留问题，不适用城乡规划法。对杏山管委会的处理决定没有异议，证明了管委会没有做出处罚的资格。关于是否造成丹江口水库污染的问题，原告的房屋不在丹江口水库规划内，不会造成污染。除了杏山管委会的处罚决定是原告签字的，其他都不是原告的签字。被告邓州市人民政府对原告提交的证据发表如下质证意见：证据1、无异议；2、租赁合同真实性无异议，证明方向有异议。不能证明原告在杏山建造的房屋是合法的，是违章建筑。3、真实性无异议。证明方向有异议。不能证明强制拆除是违法的，拆除行为不是杏山管委会拆的，是市政府副市长主管，其他部门配合拆除的。对四原告作出行政处罚的是国土局，不是杏山管委会。4、无异议。5、真实性无异议。证明方向有异议，跟原告的诉请没有关系。6、真实性无异议，证明方向有异议。不能证明是护林房，证明他是一个装修豪华的别墅。7、无异议。8、赔偿清单。违章建筑就没有赔偿。9、罚没款票据。真实性无异议，证明方向有异议。票据是2016年9月交的，市国土局行政处罚是2016年12月的决定，不知道怎么回事。国土局处罚的第一条是退还土地，第二条是罚款。汤云海和鲁照辉的证人证言，有异议，证人没有当庭作证。本身就不是护林房，就没有损失，关于后来的桃子丢失，和拆除行为没有必然的因果联系。被告邓州市杏山旅游管理区委员会对原告提交的证据的质证意见同邓州市人民政府。本院对经庭审质证的证据材料将结合与本案的关联性，在事实认定中一并予以确认。经审理查明：2016年8月23日，邓州市人民政府收到中央第五环保督察组交办的群众电话举报材料第27批40号，反映“淅川县香花镇引丹管理处及朱连山上十家别墅，生活污水排在丹江水库里，污染环境。”邓州市人民政府组织有关部门进行调查。2016年12月16日，邓州市国土资源局作出邓国土资执罚决字【2016】第803号行政处罚决定，以原告鲁照辉于2004年10月份在杏山旅游管理区杏山村、朱连山东山头占用481.1平方米裸岩地建别墅的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条的规定为由，决定处罚：1、责令退还非法占用的481.1平方米裸岩地；2、对非法占用的481.1平方米裸岩地处每平方米3元罚款，计罚款1443.3元人民币。2018年5月14日，邓州市国土资源局向原告鲁照辉送达履行行政处罚决定催告书。2018年5月14日，杏山旅游管理区作出限期拆除通知书，以原告违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条的规定为由要求原告于2018年5月14日前拆除违法建筑，但没有证据证明该通知送达原告。2018年5月15日，邓州市人民政府组织有关部门对原告鲁照辉在杏山旅游管理区杏山村、朱连山东山头所建别墅实施了强制拆除。原告鲁照辉于2018年6月12日提起行政诉讼，要求确认邓州市人民政府等实施的强制拆除行为违法，并赔偿经济损失1160178元。庭审中，原告提交了河南省恒裕房地产评估有限公司出具的房地产估价报告，估价结果为：位于杏山旅游管理区杏山村鲁照辉所属房屋及装饰专修和相应配套附属物在2018年5月14日的价值为人民币1160178元。本院认为：一、本案被诉的强制拆除行为系邓州市人民政府组织实施，应当依法确定其为本案被告，邓州市杏山旅游管理区委员会系邓州市人民政府设立的派出机构，且只是本案被诉的强制拆除行为的参与者，而非其以自己的名义实施的行为，依法不是本案适格的被告。二、邓州市人民政府实施本案被诉的强制拆除行为欠缺职权依据。根据《中华人民共和国土地管理法》第八十三条的规定，“依照本法规定，责令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的，建设单位或者个人必须立即停止施工，自行拆除；对继续施工的，作出处罚决定的机关有权制止。建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的，可以在接到责令限期拆除决定之日起十五日内，向人民法院起诉；期满不起诉又不自行拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行，费用由违法者承担。”邓州市国土资源局作出的邓国土资执罚决字【2016】第803号行政处罚决定，不能成为被告邓州市人民政府实施本案被诉强制拆除行为的职权依据及执行依据。邓州市国土资源局是邓州市人民政府土地行政主管部门，是法律授权的独立的行政主体，在法律授权的范围内独立行使行政职权，邓州市人民政府依法对邓州市国土资源局的行政行为实施监督，但不能越俎代庖，代行邓州市国土资源局的法定职权。三、被告实施本案被诉的强制拆除行为主要事实不清。被告虽然提交了邓州市国土资源局2017年6月30日作出的强制执行申请书，但对人民法院是否受理，是否裁定准予执行，没有提交相应证据。并且，邓州市国土资源局作出的邓国土资执罚决字【2016】第803号行政处罚决定的主文内容是：1、责令退还非法占用的481.1平方米裸岩地；2、对非法占用的481.1平方米裸岩地处每平方米3元罚款，计罚款1443.3元人民币。并没有责令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的内容。四、被告实施本案被诉的强制拆除行为违反法定程序。在没有人民法院作出准予执行的裁定的情况下，没有行政强制执行权的行政机关直接实施行政强制执行行为，没有法律依据。并且，2018年5月14日，邓州市国土资源局向原告鲁照辉送达履行行政处罚决定催告书，2018年5月15日，邓州市人民政府即组织有关部门进行强制拆除。没有给原告留出合理的自行拆除时间。五、关于原告的赔偿请求。由于邓州市国土资源局作出邓国土资执罚决字【2016】第803号行政处罚决定后，原告在法定期限内既未申请行政复议，也未提起行政诉讼，且原告既不能举证证明涉案房屋符合规划条件，也不能举证证明已获颁发相关许可证书，甚至也不能举证证明已向有关部门提出过申请，这种未经批准擅自在杏山旅游管理区所属的集体土地上修建的别墅应当认定为违法建筑，依法应予拆除，违法建筑本身不属于应受法律保护的合法权益，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款及第十二条、《中华人民共和国国家赔偿法》第二条之规定精神，非法利益不属于国家赔偿的范围。但由于被告的强制拆除行为存在前述违法之处，对因违法拆除而导致原告不合理的损失或者导致扩大的损失部分应当依法予以赔偿。本院综合考虑原告建造违法建筑的违法程度，以及被告拆除执法行为的违法程度以及对造成原告损失中所起作用，认为酌定给予原告违法建筑评估价值的20%即1160178×20%=232035.6元赔偿为宜。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（三）、（四）项，《中华人民共和国土地管理法》第八十三条，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条之规定，判决如下：一、确认邓州市人民政府组织有关部门对原告鲁照辉在杏山旅游管理区杏山村、朱连山东山头所建别墅实施的强制拆除行为违法；二、本判决生效后30日内，被告邓州市人民政府赔偿原告经济损失人民币232035.6元。三、被告邓州市杏山旅游管理区委员会在本案中不承担责任。案件受理费50元，由被告邓州市人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并提交副本8份，向河南省高级人民法院预交上诉费50元，上诉于河南省高级人民法院。审判长  尹应哲审判员  刘 琳审判员  尹乐敬二〇一八年十一月十九日书记员  李 慧