甘肃省高级人民法院行政判决书（2018）甘行终487号上诉人（原审被告）兰州市城关区人民政府，住所地：兰州市城关区武都路**。法定代表人高文阳，该区政府区长。委托代理人王家聪，该区政府法制办公室工作人员。委托代理人刘浩，甘肃吉庆律师事务所律师。被上诉人（原审原告）张军。委托代理人韩建业，北京京尚律师事务所律师。上诉人兰州市城关区人民政府（以下简称城关区政府）因被上诉人张军诉其房屋强制拆除一案，不服甘肃省武威市中级人民法院（2018）甘06行初28号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2018年11月20日进行了询问调查。上诉人城关区政府的委托代理人王家聪参加了调查询问。本案现已审理终结。2017年9月26日，上诉人城关区政府组织人员对被上诉人房屋实施强制拆除行为。一审法院经审理查明，原告张军名下位于兰州市城关区拱星墩街道嘉峪关西路390号兰钢小区院内有楼房一套，于2007年3月23日获得兰州市房地产管理局为其颁发的房权证兰房（城房改）产字第120204号《房屋所有权证》。2014年6月18日，兰州市保障性住房建设指挥部形成兰保指〔2014〕2号会议纪要，审定同意对兰钢小区实施棚户区改造。2015年9月15日，城关区政府作出城征决字〔2015〕4号《征收决定》，决定对兰钢小区部分国有土地上的房屋进行征收。2015年10月10日，城关区政府作出城征告字〔2015〕4号《征收公告》及《补偿方案》，对征收决定的内容进行了公示，原告的涉案房屋在征收范围内。在征收过程中，原告因补偿标准与被告意见分歧较大，未在征收补偿方案确定的签约期限内达成补偿协议。2017年6月14日，征收实施单位委托的甘肃土木工程科学研究院对兰钢小区棚户区改造项目3#住宅楼结构安全作出TM-17FJ-116号《鉴定报告》，认定该住宅楼安全性评定为Dsu级，该结构安全性严重不符合《民用建筑可靠性鉴定标准》（GB50292-2015）对Aus级的要求，严重影响整体承载，必须立即采取措施，建议对兰钢小区棚户区改造项目3#住宅楼进行拆除处理。2017年8月28日，兰州市城关区应急管理办公室针对兰钢小区3号楼住户，作出《紧急避险通知》，要求各住户尽快搬离。2017年9月27日，被告在没有与原告签订征收补偿协议、没有给予原告补偿的情况下，组织相关部门将原告所有的涉案房屋全部拆除。原告遂起诉要求确认被告强行拆除其房屋的行政行为违法。一审法院审理认为，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条、第二十七条、第二十八条的规定，房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府作出补偿决定，被征收人可以对补偿决定申请行政复议或提起行政诉讼。实施房屋征收应当先补偿、后搬迁。被征收人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市县级人民政府依法申请人民法院强制执行。本案中，原告的涉案房屋在本次征收范围内，城关区政府在未作出补偿决定，未向人民法院申请强制执行的情况下，强制拆除了原告房屋，严重违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定。另外，城关区政府在强制拆除原告房屋前，未听取原告的陈述、申辩，剥夺了原告的陈述、申辩权，也未作出书面形式的强制拆除决定，随即强制拆除了原告的房屋，该行政强制执行行为亦违反了《中华人民共和国行政强制法》第三十四条、三十五条、三十六条、三十七条、三十八条的规定，严重侵害了原告的合法权益。关于城关区政府认为拆除原告房屋系基于紧急避险原因的理由。根据《城市危险房屋管理规定》第六条的规定，负责房屋安全鉴定的机构为市、县级人民政府房地产行政主管部门设立的机构。根据《地质灾害防治条例》第二十二条的规定，国家对从事地质灾害危险性评估的单位实行资质管理制度。地。地质灾害危险性评估单位应当具备一定的条件省级以上人民政府国土资源主管部门资质审查合格，取得国土资源主管部门颁发的相应等级的资质证书后，方可在资质等级许可的范围内从事地质灾害危险性评估业务。本案中，城关区政府虽向法庭提交了甘肃土木工程科学研究院对原告房屋所在的住宅楼结构安全作出的《鉴定报告》，但未提交该院是否属于市、县级人民政府房地产行政主管部门设立的房屋安全鉴定机构的资质证书和鉴定人个人资质证书，不能确定该院是否具有作出涉案房屋安全性鉴定的资质。同时，根据《城市危险房屋管理规定》第七条第一款的规定，房屋所有人或使用人持有证明其具备相关民事权利的合法证件，可向当地鉴定机构申请鉴定。本案中，嘉峪关路街道办事处既非涉案房屋所有人，亦非涉案房屋使用人，以其自己的名义申请鉴定，不符合上述法律规定。故甘肃土木工程科学研究院作出的鉴定报告不具有合法性，不能作为认定城关区政府采取紧急避险行为的合法依据，城关区政府以紧急避险为由拆除原告房屋的行为不具有合法性，其辩解理由不能成立。综上，被告城关区政府在征收过程中，在对原告涉案房屋未作出征收补偿决定的情况下，以紧急避险的名义强制拆除原告房屋的行为，依法应当确认违法，原告的诉讼请求成立，应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决确认被告兰州市城关区人民政府拆除原告张军位于兰州市城关区拱星墩街道嘉峪关西路390号房屋的行为违法。上诉人城关区政府上诉称，原审判决确认上诉人拆除被上诉人位于兰州市城关区拱星墩街道嘉峪关西路390号房屋的行为违法，该认定与事实及法律不符合，导致判决不公，应予纠正。1.原审判决认定上诉人严重违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，未对被上诉人依法作出征收补偿决定及拆除行为未作出书面强制拆除决定严重侵害了被上诉人合法权益，该认定与事实不符。涉案房屋征收工作是根据国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》等有关法规规定依法进行。兰钢小区棚户区改造项目于2014年6月16日被兰州市列入棚户区改造计划，由城关区政府负责项目建设用地范围内国有土地上房屋的征收补偿工作。项目于2015年10月10依法发布征收公告、征收决定、征收方案，征收工作得到了广大住户的大力支持，该项目自2015年10月10日起到2016年1月7日止签约期内签约率已达82%。被上诉人因对补偿标准存在较大分歧，双方一直在协调过程中，上诉人尚未启动征收补偿决定工作。2.原审判决以甘肃土木工程科学研究院作出的鉴定报告不具有合法性，申请鉴定单位嘉峪关路街道办事处不符合申请人条件为由，认定上诉人作出的紧急避险行为不具有合法性，该认定与事实不符。甘肃土木工程科学研究院是拥有合法房屋鉴定资质的单位，嘉峪关路街道办事处是征收实施单位，其对已完成的征收房屋拥有所有权，故其以房屋相邻权人的身份申请危房鉴定符合相关法律规定。2017年6月5日至6月10日，征收部门委托甘肃土木工程科学研究院对小区内销的楼宇进行调查、检测与鉴定，对涉案的3号、4号、9号、14号住宅楼分别作出结构安全性鉴定报告，鉴定结论为：兰州小区棚户区改造项目住宅楼宇安全性评定为Dsu级。该楼宇安全性严重不符合《民用建筑可靠性鉴定标准》（GB-50292-2015）对Asu级的要求，严重影响整体承载，必须立即采取措施，建议进行拆除处理。为消除安全隐患，确保暂未搬离小区住户及周边不特定人群的生命及财产安全，兰州市城关区应急管理办公室根据《兰州市城市危险房屋管理办法》、《中华人民共和国突发事件应对法》，于2017年9月29日对涉案危房发布紧急避险通知，实施危楼应急处置，保障群众生命财产安全，故上诉人采取的措施合法有序，并非强制拆除的行政违法行为。上诉请求：依法撤销一审判决，驳回被上诉人诉讼请求。被上诉人张军未提交书面答辩意见。二审查明的事实和一审查明的事实基本一致，本院予以确认。另查明，被拆除房屋所在兰钢小区棚户区改造项目的征收范围内共有拆迁户1113户，其中签订协议1078户，被上诉人未签订补偿安置协议。还查明，甘肃土木工程科学研究院于2017年6月15日作出《兰钢小区棚户区改造项目3#住宅楼结构安全性鉴定报告》，该报告未向被上诉人送达。2017年9月26日，城关区政府组织相关单位开始拆除了涉案房屋。2017年12月28日，被上诉人提起诉讼，请求确认城关区政府强制拆除其房屋的行政行为违法。上述事实有：兰钢小区棚户区改造项目情况说明、《兰钢小区棚户区改造项目3#住宅楼结构安全性鉴定报告》、行政起诉状、询问笔录佐证。本院认为，本案审理的焦点是：上诉人城关区政府以紧急避险为由对被上诉人的房屋实施拆除行为是否合法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。第三十四条第一款规定："被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。"本案中，上诉人城关区政府依据《房屋危险性鉴定报告》和兰州市城关区应急管理办公室作出的《紧急避险通知》组织实施了对被上诉人房屋的拆除行为。据此，本案应当依法审查甘肃土木工程科学研究院于2017年6月15日作出的《兰钢小区棚户区改造项目3#住宅楼结构安全性鉴定报告》是否合法，以及上诉人强制拆除被上诉人房屋是否符合紧急避险的要求。关于城关区政府依据《兰钢小区棚户区改造项目3#住宅楼结构安全性鉴定报告》进行强制拆除行为是否合法的问题。《城市危险房屋管理规定》第七条规定："房屋所有人或使用人向当地鉴定机构提供鉴定申请时，必须持有证明其具备相关民事权利的合法证件。""鉴定机构接到鉴定申请后，应及时进行鉴定。"据此，申请危房鉴定的主体应当是房屋所有权人或者使用权人，但本案申请危房鉴定的主体是城关区嘉峪关路街道办事处，其既不是涉案房屋的所有权人也不是使用权人，其申请危房鉴定主体不适格。《城市危险房屋管理规定》第十一条规定："房屋安全鉴定应使用统一术语，填写鉴定文书，提出处理意见。""经鉴定属危险房屋的，鉴定机构必须及时发出危险房屋通知书；属于非危险房屋的，应在鉴定文书上注明在正常使用条件下的有效时限，一般不超过一年。"根据该规定，鉴定机构对涉案房屋鉴定为结构安全性严重不符合标准的，鉴定机构应当注明在正常使用条件下的有效时限，即《兰钢小区棚户区改造项目3#住宅楼结构安全性鉴定报告》中应当注明涉案房屋在正常使用条件下的有效时限，但本案甘肃土木工程科学研究院作出安全性鉴定报告中既未注明被上诉人所有的楼房在正常使用条件下的有效时限，也未将报告向房屋所有人送达，房屋所有人对涉案房屋被鉴定为结构安全性严重不符合标准的事实并不知情。据此，甘肃土木工程科学研究院作出的《兰钢小区棚户区改造项目3#住宅楼结构安全性鉴定报告》缺少必要形式要件，故该住宅楼结构安全性鉴定报告不能作为上诉人城关区政府强制拆除被上诉人涉案房屋合法性的证据。关于城关区政府强制拆除涉案房屋是否符合紧急避险的问题。《中华人民共和国突发事件应对法》第三条第一款规定："本法所称突发事件，是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。"第七条第二款规定："突发事件发生后，发生地县级人民政府应当立即采取措施控制事态发展，组织开展应急救援和处置工作，并立即向上一级人民政府报告，必要时可以越级上报。"第十七条第三款规定："地方各级人民政府和县级以上地方各级人民政府有关部门根据有关法律、法规、规章、上级人民政府及其有关部门的应急预案以及本地区的实际情况，制定相应的突发事件应急预案。"第二十条第一款规定："县级人民政府应当对本行政区域内容易引发自然灾害、事故灾难和公共卫生事件的危险源、危险区域进行调查、登记、风险评估，定期进行检查、监控，并责令有关单位采取安全防范措施。"《地质灾害防治条例》第十九条第一款规定："对出现地质灾害前兆、可能造成人员伤亡或者重大财产损失的区域和地段，县级人民政府应当及时划定为地质灾害危险区，予以公告，并在地质灾害危险区的边界设置明显警示标志。"第二十九条规定："接到地质灾害险情报告的当地人民政府、基层群众自治组织应当根据实际情况，及时动员受到地质灾害威胁的居民以及其他人员转移到安全地带；情况紧急时，可以强行组织避灾疏散。"本案中，2017年8月28日，兰州市城关区应急管理办公室针对兰钢小区3号楼住户作出《紧急避险通知》。2017年9月26日，城关区政府组织相关单位开始实施强制拆除行为。但在一、二审中城关区政府均未提供证据证明实施强制拆除涉案房屋时已经向社会进行了发布属于紧急避险的情形，并立即向上一级政府进行报告，成立了突发事件应急指挥机构，或者已经制定了应急预案和已经责令有关单位采取了安全防范措施的证据；也未提供证据证明是否出现地质灾害前兆和地质灾害险情报告和已经发生突发事件而达到必须采取紧急避险的情形。同时，根据《中华人民共和国行政强制法》第十九条规定，情况紧急，需要当场实施行政强制措施的，行政执法人员应当在二十四小时内向行政机关负责人报告，并补办批准手续。行政机关负责人认为不应当采取行政强制措施的，应当立即解除。本案上诉人城关区政府以紧急避险为由拆除被上诉人房屋时，如果确系属于情况紧急情形，也应遵循上述法律规定程序，但本案上诉人城关区政府在一、二审中均未提供实施强制措施的执法人员在二十四小时内向行政机关负责人报告，并补办批准手续的证据。另外，被上诉人房屋位于城关区政府兰钢小区棚户区改造项目范围内，城关区政府已作出涉案房屋征收决定，被上诉人未在征收补偿方案规定的签约期限内达成补偿协议，涉案棚户区改造项目范围内签订征收补偿协议的住户已达到被征收总住户数90%以上，因项目指挥部对已搬迁房屋的基础设施进行了拆除。涉案房屋是因为政府征收拆迁过程中造成的强制拆除行为。综合上述分析，本案上诉人城关区政府对被上诉人房屋实施强制拆除行为不符合自然灾害、事故灾难等情形的紧急避险拆除条件，其直接将征收补偿过程中的房屋以紧急避险为由予以强制拆除。该被诉强制拆除行为的主要事实不清，证据不足且程序违法，依法应当确认违法。综上，一审判决认定事实清楚，审判程序合法，适用法律及判决结果正确。上诉人城关区政府的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元由上诉人兰州市城关区人民政府负担。本判决为终审判决。审判长 刘 晶审判员 姚振勇审判员 朵利民 二〇一八年十一月二十三日书记员 李 璐附：本判决适用的相关法律规定《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；......