广州铁路运输中级法院行 政 裁 定 书(2018)粤71行终3111号上诉人（原审起诉人）：广州顺源实业有限公司，住所地广州市天河区广汕二路**,统一社会信用代码91440106721953098A。法定代表人：徐全。委托代理人：熊灿明，广东谨然律师事务所律师。上诉人广州顺源实业有限公司因起诉广州市国土资源和规划委员会（下简称广州市国规委）撤销宅基地使用证一案，不服原广州铁路运输第一法院(2018)粤7101行初1375号行政裁定，向本院提起上诉。原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第四十九条：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”第四十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”根据起诉人提交的材料显示，广州市天河区人民政府于1996年5月29日向涂志刚颁发穗天沙柯字第X号《村镇宅基地使用证》，起诉人于1999年通过协议方式取得上述地块的使用权并于2003年6月补办出让后续，领取了《国有土地使用权证》和《建设用地规划许可证》，起诉人取得涉案地块的使用权在核发行为之后，起诉人并非涉案颁证行为的行政相对人，故起诉人颁证行为之间不具有法律上的利害关系，该行政行为对起诉人的权利义务不产生实际影响，且涉案《村镇宅基地使用证》于1996年5月29日颁发，起诉人于2018年2月28日向本院提起诉讼，已超过上述法律规定的20年期限。综上，起诉人的起诉不属于行政诉讼的受案范围且超过法定起诉期限，依法应不予立案。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十一条第二款的规定，裁定：对广州顺源实业有限公司的起诉，不予立案。上诉人广州顺源实业有限公司不服原审裁定，向本院提起上诉称，原审法院以上诉人并非颁证行为的行政相对人，上诉人与颁证行为之间不具有法律上的利害关系属于认识错误，侵害了上诉人的诉权，应当予以纠正。上诉人于1999年从天河区对外经济发展总公司协议取得包括宅基地在内的国有土地使用权，并于2003年补办出让手续。行政诉权是派生权利，即便宅基地核发日期在上诉人取得涉案地块之前，但该地块转让后，上诉人享有该地块的占有、使用、处分、收益的权利，当然具有法律上的利害关系。广州市天河区人民政府于1996年5月29日未按照《土地登记规则》相关程序颁证，且将国有土地非法以核发宅基地的方式变性为集体土地的错误颁证行为直接导致上诉人依法取得的国有建设用地红线范围内存在非法认定的“宅基地”，而不能开发利用国有建设用地，导致上诉人巨大经济损失。另外在上诉人提起的民事诉讼中，天河区人民法院以涉案《村镇宅基地使用证》的存在而驳回上诉人请求案外人拆房腾地的权利保护请求。所以天河区人民政府的颁证行为与上诉人存在利害关系。原审法院以涉案《村镇宅基地使用证》于1996年5月29日颁发，上诉人2015年9月25日提起民事诉讼，在诉讼程序中方得知涉案《村镇宅基地使用证》的存在，上诉人于2017年8月30日签收二审裁定书，于2018年2月28日向原审法院提起行政诉讼，原审法院以超过法定起诉期限为由不予立案属于事实不清，适用法律错误。上诉人在2018年2月28日起诉属于法律规定的“其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的”情形，上诉人没有任何理由应当知道在征地文件并未记录红线范围内宅基地情形下，在将近36482平方米的国有土地红线范围内居然有约176平方米的宅基地，更没有理由知道或者应当案涉宅基地证的存在。案涉宅基地证虽然颁发于1996年5月**日，但直至2016年8月31日，宅基地权利人涂志刚方在上诉人提起的民事诉讼中将宅基地证作为民事证据提交，但涂志刚提交的编号为穗天沙柯第00097号《村镇宅基地使用证》记载该宗宅基地坐落在沙河X号宅基地。然而涂志刚现有的X号宅基地地址为天河区柯木塱上涂屋西二街X号，证载地址与宅基地实际地址不一致。上诉人没有理由知道涂志刚持有的《村镇宅基地使用证》对应宅基地就坐落在上诉人的土地红线范围内，没有理由知道天河区人民政府有颁证行为。事实上，上诉人在民事诉讼一、二审过程中均主张涉案宅基地对应的土地不在红线范围内，在2017年8月30日收到广州市中级人民法院的二审裁定后，才确认了案涉宅基地证坐落在上诉人的土地红线范围内，所以本案的起诉时效应从2017年8月30日起算，上诉人起诉并未超期。本案确有“不属于其自身的原因耽误起诉期限”的情形，上诉人于2015年9月25日向天河区人民法院提起民事诉讼，被驳回起诉，后2017年8月30日才收到二审裁定书。上诉人在民事诉讼中出于对司法依赖，有理由相信民事诉讼能维护上诉人的合法权益，未在民事诉讼期间提起行政诉讼确属于上诉人怠于行使权利，符合不属于自身原因耽误起诉期限。应当尽可能对上诉人的起诉予以受理或尽可能的提供救济机会。另外，上诉人也一直同天河区国土资源和规划局积极沟通解决争议事项。上诉人在2017年11月，向天河区国土资源和规划局书面请求撤销涉案《村镇宅基地使用证》，天河区国土资源和规划局也表示将联合街道办、居委会协调处理该争议，但2018年1月4日复函建议司法渠道解决相关事宜为由未受理。可见，即使上诉人在2016年8月31日知悉天河区人民政府颁证行为后一直以民事上诉、积极同主管部门沟通解决争议事项，属于行政诉讼法第四十八条规定的“不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内”的情形。天河区人民政府颁证行为违法，不但侵害了上诉人的合法利益，还侵害了国家和社会的公共利益。请求二审法院判令：撤销（2018）粤7101行初1375号行政裁定，由原审法院立案审理。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”第四十六条第二款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”《最高人民法院关于适用的解释》第六十五条规定：“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该行政行为内容之日起计算，但最长不得超过行政诉讼法第四十六条第二款规定的起诉期限。”据此，公民、法人或者其他组织提起行政诉讼，首先要符合起诉的时间条件，即当事人必须在法律规定的期限内提出诉讼，对超过法律规定期限的起诉，人民法院不予立案。行政诉讼法规定起诉期限的目的不是要限制公民、法人或者其他组织依法享有的诉讼权利，而在于促使其及时行使权利。上诉人认为其之前不知道颁证行为已经作出，本案起诉期限应从知道颁证行为之日起计算，但根据上述法律规定，“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年”，人民法院不予受理，该“作出行政行为”的时间是客观不变的。涉案《村镇宅基地使用证》于1996年5月29日颁发，上诉人于2018年2月28日向原审法院提起诉讼，已经超过20年的起诉期限，应当不予立案。上诉人认为期间有提起民事诉讼，积极同主管部门协调等，并不能构成扣除本案起诉期限的理由。因此，原审法院裁定对上诉人广州顺源实业有限公司的起诉不予立案并无不当，本院予以维持。上诉人广州顺源实业有限公司的上诉理由缺乏充分的事实根据和法律依据，本院不予支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  张海城审判员  邓 军审判员  余 彬二〇一八年十一月二十三日书记员  莫艳仪附相关法律法规：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审上诉案件，按照下列情形，分别处理：(一)原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……