山西省长治市中级人民法院行政裁定书（2018）晋04行终248号上诉人（原审被告）武乡县卫生和计划生育局，地址武乡县迎宾街**。法定代表人李玉琴，局长。委托代理人张昊，武乡县计划生育协会秘书长，特别授权。委托代理人段剑杰，山西三晋（长治）律师事务所律师，特别授权。被上诉人（原审原告）王红飞，男，汉族，1968年12月22日出生，住山西省武乡县。委托代理人赵志强，山西君略律师事务所律师。上诉人武乡县卫生和计划生育局因不履行卫计行政给付法定职责一案，不服襄垣县人民法院（2018）晋0423行初29号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人武乡县卫生和计划生育局的代理人张昊、段剑杰，被上诉人王红飞及代理人赵志强到庭参加了诉讼。襄垣县人民法院一审认定，长治市人民政府办公厅于2015年11月23日作出《长治市深化医改建立基层卫生运行新机制实施方案》。该方案载明，“六、建立基层激励运行新机制：（二）建立乡村两级医疗风险基金。实施分级诊疗和基层首诊负责制后，乡镇卫生院（社区卫生服务中心）应按照业务收支结余每年提取10%建立医疗风险基金，以县开设专户储存，全县统筹使用，累积资金达300万元时不再提取，使用后不足时，继续补足，所产生利息纳入基金。村卫生室医疗风险基金在自愿的基础上，由村医每年每人交纳500至1000元，纳入乡村医疗风险基金范围，统筹保障。七、完善村卫生室保障政策：（六）建立村卫生室医疗风险基金。村卫生医疗风险基金在自愿的基础上，由村医每年每人交纳500-1000元，纳入乡村两级医疗风险基金范围，全县统筹保障。”当日，长治市人民政府办公厅印发该实施方案，发文字号[2015]92号，要求各县、市、区人民政府、高新区管委会、市直各委、局、办认真组织实施。2016年12月26日武乡县卫生和计划生育局根据长政办发[2015]92号、武政办发[2016]46号文件要求，下发武卫计发[2016]242号《武乡县卫生和计划生育局关于建立基层医疗风险基金及事业发展基金的通知》。该通知载明，“建立‘乡村两级医疗风险基金’及‘事业发展基金’两个专项基金。两个专项基金都是以县卫计局开设专户储存，全县统筹使用。积累资金达300万元时不再提取，使用后不足时继续补足，所产生利息纳入基金。一、建立乡村两级医疗风险基金。实施分级诊疗和基层首诊负责制后，乡镇卫生院（社区卫生服务中心）应按照业务收支结余，每年提取10%建立医疗风险基金，村卫生所医疗风险基金在自愿的基础上，由村医每年每人交纳500元纳入乡村医生医疗风险基金范围，统筹保障。（其余）贾豁乡卫生院等六个卫生院及社区服务中心提取医疗风险基金10000元、事业发展基金20000元；各村卫生室提取医疗风险基金500元。各单位要在12月26日前把以上资金转入指定账户。”在武乡卫计局下发武卫计发[2016]242号文件之前，贾豁乡卫生院即提前贯彻落实该文件精神，在给乡村医生发放10月至11月2个月的补助时，扣发22个乡村医生（包括原告王红飞）每人补助500元，作为村卫生室医疗风险基金。武乡卫计局下发武卫计发[2016]242号文件当日即2016年12月26日武乡县贾豁乡卫生院即将贾豁乡22个村医每人缴纳的村卫生室医疗风险基金500元，共计11000元及贾豁乡卫生院医疗风险基金10000元，共计21000元，转入武乡卫计局农行账号04一787001040005966。2017年6月许，贾豁乡古台村卫生所村医王红飞给本村村民赵三臭进行治疗，给其使用了格列本脲药物，赵三臭身感不适，于2017年6月19日下午16时16分入住武乡县人民医院，住院号201703381，初步诊断为：格列本脲中毒、低血糖症等，住院两天，赵三臭神志好转后出现呼吸困难，又于2017年6月21日19时45分转入长治市人民医院急诊科，急诊科初步诊断为呼吸困难待诊，遂收住重症医学科，住院号591701。事情发生后被告武乡卫计局对此事非常重视，主持参与双方调解。原告王红飞于2017年6月21日至2017年7月2日期间给赵三臭支付长治市人民医院医疗费8笔共计31000元。2017年7月8日在被告武乡卫计局所派工作人员张越宏及贾豁乡卫生院院长张永恒主持调解下，王红飞与赵三臭的儿子赵志文达成了疑似医疗纠纷处理意见协议书。该协议书载明，“甲方：王红飞，乙方：赵志文（患者赵三臭的儿子），患者：赵三臭。乙方认为格列本脲中毒导致病人低血糖昏迷是甲方造成的，经过协商，双方自愿达成赔偿协议：一、甲乙双方同意不通过鉴定明确争议的原因和责任的情况下，自行协商解决。二、甲方自愿赔偿乙方人民币伍万元整。三、赔偿款给付时间：2017年7月8日甲方付给乙方赔偿金伍万元整。四、甲乙双方自愿放弃基于该疑似医疗纠纷债权债务关系的一切。五、违约责任：本协议一次性处理终结，任何一方不得反悔。六、本协议经甲乙双方签字、盖章生效。协议文本一式三份，甲乙双方各执一份，医疗主管部门一份。甲方王红飞、乙方赵志文签字按印，调解人张越宏、张永恒签字。”2017年7月8日原告王红飞给付赵三臭的儿子赵志文50000元。调解协议达成约一星期赵三臭去世。原告王红飞赔偿后认为自己于2016年11月交纳村卫生室医疗风险基金500元，向被告武乡县卫计局主张对其支付赵志文等款共计8万余元给予村卫生室医疗风险基金未果。王红飞多次向武乡卫计局等部门主张权利。武乡卫计局于2018年5月21日作出信访事项处理意见书，之后不久将该信访事项处理意见书送达王红飞本人。该处理意见书载明，“局务会研究决定建立‘乡村两级医疗风险基金’及‘事业发展基金’两个专项基金，武卫计发[2016]242号文件要求各单位要在12月26日之前把资金转入指定账户，由于涉及人员多，部分乡村医生思想认识不够，风险意识淡薄，导致工作难度较大，直到2017年9月29日才全部收齐转账至中国人寿保险公司，你的医疗责任保险单保单号为×××，医疗责任保险单生成有效保单时间为2017年11月23日17时55分50秒，有效期至2018年11月23日24时。你该起疑似医疗纠纷发生于2017年6月份，未在医疗责任保险保险责任之内，保险公司不予赔偿。”原告王红飞接到该处理意见到中国人寿财产保险股份有限公司武乡县支公司查找到所指的医疗责任保险单，该保险单被保险人为武乡县贾豁乡古台村卫生所，每人赔偿限额为2万元，累计赔偿限额2万元，实收保险费300元，保险期间为2017年11月24日0时起至2018年11月23日24时止。原告王红飞向被告武乡卫计局主张权利，花去交通费800元。襄垣县人民法院一审认为，长治市人民政府根据省文件精神于2015年11月23日制定了《长治市深化医改建立基层卫生运行新机制实施方案》，该方案规定建立乡村两级医疗风险基金，乡镇卫生院（社区卫生服务中心）应按照业务收支结余每年提取10%建立医疗风险基金，以县开设专户储存，全县统筹使用，累积资金达300万元时不再提取，使用后不足时，继续补足，所产生利息纳入基金。村卫生室医疗风险基金在自愿的基础上，由村医每年每人交纳500至1000元，纳入乡村医疗风险基金范围，统筹保障。并于当日向各县、市、区人民政府、高新区管委会、市直各委、局、办下发长政办发[2015]92号《长治市人民政府办公厅印发长治市深化医改建立基层卫生运行新机制实施方案的通知》，要求认真组织实施。武乡卫计局于2016年12月26日，根据长政办发[2015]92号、武政办发[2016]46号文件要求，向各乡镇卫生院下发了武卫计发[2016]242号《武乡县卫生和计划生育局关于建立基层医疗风险基金及事业发展基金的通知》，该通知规定建立乡村两级医疗风险基金及事业发展基金两个专项基金，都是以县卫生局开设专户储存，全县统筹使用，积累资金达300万，不再提取，使用后不足继续补足，所产生利息纳入基金。乡镇卫生院（社区卫生服务中心）按照业务收入结余，每年提取10%建立医疗风险基金，村卫生所医疗风险基金在自愿的基础上，村医以每年每人交纳500元纳入乡村医生医疗风险基金范围，统筹保障。要求各单位于12月26日前，把以上资金转入指定账户。本案王红飞作为贾豁乡古台村卫生所村医，于2016年11月在领取2016年10月11月两个月的补助时被贾豁乡卫生院扣取500元作为村卫生室风险基金，类似被扣的村医共计有22名，贾豁乡卫生院于2016年12月26日将所扣款项转入被告武乡卫计局指定账户。原告王红飞按要求交纳村卫生室医疗风险基金，而且是依文件要求以村医个人名义缴纳，在医疗风险发生后依法应当享受村卫生室风险基金保障。原告王红飞于2016年6月在给本村村民赵三臭治疗时，因使用格列本脲药物，致赵三臭住院，双方发生纠纷，在被告武乡卫计局的主持调解下支付赵三臭医疗费等共计8.1万元。该纠纷武乡卫计局积极调解解决，是履行管理职责的表现，应当值得肯定。被告武乡卫计局应当对原告王红飞支付的8.1万元依法给予村卫生室医疗风险基金保障。被告武乡卫计局酌情给付原告王红飞村卫生室医疗风险基金保障7万元。王红飞作为医疗纠纷第一责任人应承担支付的剩余费用。这样能调动乡村医生工作的积极性，增强乡村医生工作的责任感，又有利于武乡卫计局的行政管理，形成良性互动。原告主张交通费由被告从乡村两级医疗风险基金中支付，没有法律、法规依据，本院不予支持，应予驳回。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定，“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”被告武乡卫计局于2018年5月7日作出信访事项处理意见书，告知原告主张不能得到卫计局保障。原告于2018年8月15日向本院起诉，从2018年5月7日起至起诉时未超过六个月，原告起诉未超过法定起诉期限。根据《长治市深化医改建立基层卫生运行新机制实施方案》及武卫计发[2016]242号《武乡县卫生和计划生育局关于建立基层医疗风险基金及事业发展基金的通知》规定精神，缴纳村卫生室医疗风险基金的主体为村医，本案原告王红飞本人缴纳500元村卫生室医疗风险基金，依文件规定也是享受村卫生室医疗风险基金保障的主体，王红飞作为原告主体适格。被告武乡卫计局在庭审中抗辩于2017年9月份才全部收齐乡村两级医疗风险基金，但是没有提供证据证明，本院不予采信；抗辩武乡县县乡医疗卫生机构进行了一体化改革，组建了武乡县医疗集团，不是本案适格被告，但没有证据证明收取的乡村两级医疗风险基金移交给武乡县医疗集团，该抗辩理由不能成立。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十三条，“人民法院经过审理，查明被告依法负有给付义务的，判决被告履行给付义务。”之规定，判决：一、被告武乡县卫生和计划生育局在本判决生效后十日内在“乡村两级医疗风险基金”范围内给付原告王红飞人民币70000元。二、驳回原告王红飞的其他诉讼请求。武乡县卫生和计划生育局上诉称，1、王红飞不具备本案行政诉讼原告主体资格，应为古台村卫生所；2、我局不是被告，应当是武乡县医疗集团；3、一审法院判决认定事实不清，不属医疗保险责任；4、无据证明王红飞与赵志文间系医疗事故纠纷和王红飞应当承担责任的比例，直接判决给付不当；5、一审法院采信证据错误；6、一审法院的判决，客观上无法执行。请求撤销原判，改判驳回王红飞的诉讼请求。王红飞当庭口头辨称，1、其具有原告诉讼主体资格，上诉人为适格的被告；2、上诉人没有证据证明将医疗责任保险移交给武乡县医疗集团；3、本案属医疗事故，上诉人是明知的；4、是在上诉人的安排下与赵志文达成赔偿协议。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第三条第三款规定，被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能应诉的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。最高人民法院《关于适用的解释》第一百二十八条第二款的规定，行政机关负责人出庭应诉的，可以另行委托一至两名诉讼代理人。行政机关负责人不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭，不得仅委托律师出庭。本案一审时，2018年9月18日武乡县卫生和计划生育局提交了情况说明，局长和分管领导因有其他公务不能出庭，但未委托工作人员出庭，仅委托了律师鲍闪闪出庭，与上述有关规定不符。2016年12月26日之前，贾豁乡卫生院从王红飞的乡村医生补助中扣取了500元作为投保金，转入了武乡卫计局的账户内。2017年9月28日，该款转至中国人寿保险公司。同年11月23日，人寿公司出具了村医生医疗责任保险单，保险费300元，保险额20000元；王红飞的医疗责任保险单号为×××。另乡村医生个人意外伤害保险，保费为200元，保险额100000元。2017年6月，王红飞给本村村民赵三臭治病，使用了格列本脲，由于身体出现不适，入院治疗，王红飞垫付了医疗费31000元。之后，在武乡县卫生和计划生育局的主持下，于2017年7月8日王红飞与赵志文达成疑似医疗纠纷处理协议。同日，王红飞支付给赵志文赔偿款50000元。2017年12月28日，武乡县公立医院管理委员会下发武医管委发［2017］1号武乡县医疗集团组建方案，将管理乡（镇）卫生院的职权，转移至该集团。2018年8月15日，王红飞提起本案的诉讼。据上述有关事实，一审法院应当通知武乡县医疗集团参加本案的诉讼，更有利于实质性化解行政争议。至于本案，是否属于医疗风险基金支付的范围和应支付的比例？应当予以查清，确保行政判决的正确性。综上，原审法院的判决认定基本事实不清，遗漏了当事人且程序上存在不当，故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）、（四）项规定，裁定如下：一、撤销襄垣县人民法院（2018）晋0423行初29号行政判决；二、发回襄垣县人民法院重新审理。二审案件受理费50元，退还给武乡县卫生和计划生育局。审判长 张 军审判员 温福宝审判员 杨利兵 二〇一八年十一月二十日书记员 王琳婕