福建省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2018）闽行再10号 再审申请人（一审原告、二审上诉人）林玉容，女，1972年7月28日出生，汉族，住福建省周宁县。 委托诉讼代理人储彪，北京市新达律师事务所律师。 被申请人（一审被告、二审被上诉人）周宁县咸村镇人民政府，住所地福建省周宁县咸村镇。 法定代表人王新坤，镇长。 委托诉讼代理人周敦贞，福建宁仁律师事务所律师。 被申请人（一审被告、二审被上诉人）周宁县公安局，住所地福建省周宁县狮城镇长安路**。 法定代表人喻守强，局长。 委托诉讼代理人许丰，周宁县公安局工作人员。 委托诉讼代理人孙汶，周宁县公安局工作人员。 被申请人（一审被告、二审被上诉人）周宁县城市管理综合行政执法局，，住所地福建省周宁县狮城镇南乾路** 法定代表人林桂仁，局长。 委托诉讼代理人吴燕军，周宁县城市管理综合行政执法局工作人员。 被申请人（一审被告、二审被上诉人）周宁县人民政府，，住所地福建省周宁县狮城镇北门路** 法定代表人黄桂诚，县长。 再审申请人林玉容起诉周宁县咸村镇人民政府（以下简称咸村镇政府）、周宁县公安局、周宁县城市管理综合行政执法局（以下简称周宁县执法局）行政强制及周宁县人民政府行政复议决定一案，福建省宁德市中级人民法院于2017年8月29日作出（2017）闽09行终69号行政裁定，已经发生法律效力。本院于2018年9月13日作出（2018）闽行申432号行政裁定，对本案进行提审。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 林玉容向福建省福安市人民法院起诉称，其在周宁县××村镇××路新村拥有合法房屋，2016年8月19日，咸村镇政府、周宁县公安局、周宁县执法局在咸村镇政府领导的带领下，百余人在光天化日下将其房屋予以强制拆除，没有出示工作证件及任何法律手续文件，屋内的财产、物品也悉数毁坏。房屋被拆后其向周宁县人民政府提出行政复议，要求确认三被告拆除其房屋的行为违法，其于2016年11月25日收到《行政复议决定书》，被驳回了复议申请。林玉容认为被告暴力拆除其房屋的行为从程序和实体上均存在严重违法，复议决定也存在认定事实不清，起诉请求：1、依法确认被告咸村镇政府、周宁县公安局、周宁县执法局强制拆除原告房屋的行为违法；2、撤销周宁县人民政府周复决字（2016）3号《行政复议决定书》；3、本案诉讼费用由被告承担。 一审法院经审理查明，2015年12月15日，周宁县人民政府作出周政[2015]24号《周宁县人民政府关于开展衢宁铁路周宁段建设项目房屋征收的决定》并对外公布，确定征收范围为衢宁铁路周宁段建设项目范围内的所有房屋（具体以征收范围红线图为准），征收人为周宁县人民政府，征收实施单位为衢宁铁路（周宁段）建设指挥部（以下简称衢宁铁路指挥部）。2016年2月16日，原告林玉容的丈夫黄利华（即被征收人）与衢宁铁路指挥部签订《衢宁铁路周宁段建设项目房屋征收补偿协议书》（以下简称《房屋征收补偿协议书》），领取了621873元房屋征收补偿费，并签订了承诺书，保证在2016年3月25日前腾空房屋，交付指挥部拆除使用，如果未在规定时间内腾空并交付拆除，其房屋将由指挥部任意处置。2016年8月19日，该房屋被拆除。之后，原告向周宁县人民政府申请行政复议，请求确认被告咸村镇政府、周宁县公安局、周宁县执法局强制拆除原告房屋的行为违法。周宁县人民政府受理后，经审理及延长期限，于2016年11月24日根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称《行政复议法实施条例》）第四十八条第一款第二项的规定，作出被诉《行政复议决定书》，决定驳回原告的行政复议申请。 一审法院认为，首先，本案原告林玉容的丈夫黄利华（即被征收人）与衢宁铁路指挥部签订《房屋征收补偿协议书》，并领取了相应的房屋征收补偿费，协议内容已实际履行。该协议书明确约定被征收人应在规定时间前将被征收房屋搬迁腾空，将空房交由征收人委托的有资质的建筑施工企业拆除，被征收人负有交房义务；且被征收人黄利华亦签署了承诺书，承诺在规定时间腾空房屋，交付征收实施单位拆除使用。因此，相关部门拆除涉案房屋系按照房屋征收补偿协议书和承诺书的约定实施的行为，该行为对原告的合法权益明显不产生实际影响。其次，根据《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第十五条第一项、第二十六条第二款、《最高人民法院关于适用若干问题的解释》（以下简称《行政诉讼法若干问题解释》）第六条和《行政复议法实施条例》第四十八条第一款第二项的规定，原告诉请撤销被告周宁县人民政府作出的行政复议决定，该复议决定是以复议申请不符合受理条件为由驳回原告的复议申请，原告对该行政复议决定不服，应以作出复议决定的行政机关确定案件的级别管辖，依法应由中级人民法院管辖，不属于该院管辖范围。因此，依照《行政诉讼法》第四十九条、《行政诉讼法若干问题解释》第三条第一款第一项、第八项的规定，裁定驳回原告林玉容的起诉。 宁德市中级人民法院二审认为，公民、法人或者其他组织提起行政诉讼应当要符合起诉条件，而上诉人提起本案诉讼不符合起诉条件。理由如下：1.本案中，上诉人的丈夫黄利华与衢宁铁路指挥部签订了《房屋征收补偿协议书》，并领取了补偿款，该协议约定了上诉人应在规定的时间内将被征收房屋搬迁腾空，将空房交由衢宁铁路指挥部委托的有资质的建筑施工企业拆除。且上诉人的丈夫黄利华亦签订了承诺书，承诺在规定的时间内腾空房屋并交付拆除。故相关部门拆除上诉人房屋的行为系履行协议的行为。上诉人认为被上诉人实施了强制拆除行为缺乏事实根据。2.《行政诉讼法》第二十六第二款规定：“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。”《行政诉讼法若干问题解释》第六条第一款规定：“行政诉讼法第二十六条第二款规定的‘复议机关决定维持原行政行为’，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。”根据上述规定，复议机关以复议申请不符合受理条件为由驳回申请的，不属于复议机关决定维持原行政行为的情形，也即是不能将复议机关列为共同被告。经审查，本案中，被上诉人周宁县人民政府作出的行政复议决定即是以上诉人的复议申请不符合受理条件予以驳回，故上诉人不应将周宁县人民政府列为共同被告。如上诉人不服该复议行为，可根据《行政诉讼法》第十五条第一项的规定在法定期限内向有管辖权的中级人民法院提起诉讼。综上，依照《行政诉讼法》第四十九条的规定，上诉人的起诉不符合起诉条件。原审驳回上诉人的起诉，并无不当。上诉人的上诉理由不能成立，其诉请不予支持。据此，依据《行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回上诉，维持原裁定。 林玉容向本院申请再审称：本案包括两个争议，一是诉咸村镇政府、周宁县公安局、周宁县执法局强制拆除纠纷，二是与周宁县人民政府行政复议纠纷。原审裁定虽区别情况分别处理，但均不正确。1.原审驳回申请人对咸村镇政府、周宁县公安局、周宁县执法局强制拆除的起诉错误。申请人没有全额领取到补偿款，且认为补偿标准明显过低，政府也已经不可能按时安置到位，申请人已经明确告知咸村镇政府不履行补偿协议，并实际未腾空及交付房屋，且一直居住在内。最终房屋被强制暴力拆除，家具、物品被大量埋压，申请人已经提交照片，足以证明是强制拆除而不是交付房屋给征收方拆除。据此，“相关部门”的拆除行为是行政行为。政府在实施征收过程中并无强制拆除权限，如要强制申请人腾空交付房屋，依法应当申请法院强制执行。“有关部门”直接实施强拆，严重侵犯了申请人合法权益。申请人在房屋被强拆，未收到任何告知文书，且无任何单位承认是强拆主体的情况下，将在现场指挥强拆的三个行政单位，即咸村镇政府、周宁县公安局、周宁县执法局列为共同被告，被告明确，符合受理条件。本案完全符合起诉条件，原审裁定驳回起诉错误。2.关于申请人诉周宁县人民政府的行政复议案，本案将复议机关列为共同被告确有错误，但一审法院已经立案受理，在此情形下，如果是管辖法院错误，则受诉法院应当将案件移送有管辖权的法院；如果是认为列复议机关为共同被告错误，应当释明要求申请人变更被告，只有错列被告且拒绝变更的情况下，人民法院才能裁定驳回起诉。本案原审法院直接裁定驳回起诉，适用法律错误。请求撤销一、二审裁定，指定一审法院审理。 本院审理中，经释明，林玉容向本院书面确认，称其并不坚持同时起诉原强拆行为和行政复议行为，在原审中，其已提出追加周宁县人民政府为诉强拆行为一案的被告，并将诉讼请求变更为确认咸村镇政府、周宁县公安局、周宁县执法局、周宁县人民政府行政强制拆除行为违法。但一审法院未经释明，亦未对林玉容申请变更诉求、追加被告作出任何告知，直接裁定驳回起诉。 被申请人咸村镇政府提交书面意见称，1.再审申请人认为其没有全额领取到补偿款，还认为补偿款明显过低，没有事实和法律依据。再审申请人的丈夫黄利华和房屋征收实施单位签订了房屋征收补偿协议，并全额领取了补偿款，并与指挥部签订了房屋腾空《承诺书》，赔偿和补偿到位后，再审申请人及其家人对其房屋即失去了原有的所有权和使用权，拆除主动腾空后的房屋，是合法的履约行为，不是违法拆迁。原审裁定认定拆除行为对再审申请人的合法权益明显不产生实际影响，并裁定驳回起诉正确。2.原审裁定认定事实正确，适用法律正确，审判程序合法，应予维持。请求驳回再审申请人的再审申请。 被申请人周宁县公安局提交书面意见称，作为维护社会治安秩序的专门机关，职责是维护社会治安和交通秩序，不参与任何的非警务活动。其未参与再审申请人的房屋拆除活动，再审申请人将其列为参与强制拆迁的主体，没有事实依据。请求驳回再审申请人的再审申请。 被申请人周宁县执法局提交书面意见称，其在本案诉争房屋的拆除过程中，协助外围安全警戒与维护现场秩序，从未有过强制拆除房屋的行为，也未对房屋内的财产、物品有过强制行为，其不是本案诉争房屋拆除的主体单位。 本院审理中，确认一审法院查明双方无争议的事实如下：2015年12月15日，周宁县人民政府作出周政[2015]24号《周宁县人民政府关于开展衢宁铁路周宁段建设项目房屋征收的决定》，征收人为周宁县人民政府，征收实施单位为衢宁铁路指挥部。2016年2月16日，林玉容的丈夫黄利华与衢宁铁路指挥部签订《房屋征收补偿协议书》，领取了621873元房屋征收补偿费，并签订了包含保证于2016年3月25日前腾空房屋等内容的承诺书。2016年8月19日，该房屋被拆除。之后，林玉容向周宁县人民政府申请行政复议，请求确认咸村镇政府、周宁县公安局、周宁县执法局强制拆除其房屋的行为违法。周宁县人民政府于2016年11月24日作出周复决字（2016）3号《行政复议决定书》，认定申请人提供的相关证据不足以说明三被申请人是房屋拆迁的主体，且无法证明三被申请人直接参与了房屋拆迁的行为，根据《行政复议法实施条例》第四十八条第一款第二项的规定，决定驳回申请人的行政复议申请。 根据再审申请人的申请理由及一、二审法院裁定驳回起诉的理由，本案的争议焦点为，林玉容提起的行政强制行为之诉是否有事实根据从而符合起诉条件；其同时起诉行政强制行为和复议行为是否符合法定受理条件。 本院认为，本案系国有土地上房屋征收过程中，被征收人针对行政机关的强制拆除房屋行为提起的行政诉讼。《中华人民共和国物权法》第四十二条第一款规定，为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征收条例》）第二十八条第一款之规定，被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。据此，《征收条例》实施后，市、县级人民政府应当根据法院准予执行的裁定，组织实施强制搬迁行为，而不能自行实施强制搬迁行为。当被征收人主张市、县人民政府未申请法院强制执行而自行实施强制搬迁、强制拆除房屋致其损害时，其有权依法提起诉讼，以救济其可能受损的合法权益。本案中，林玉容作为被拆除房屋的所有权人及实际居住人，主张三被申请人强制拆除其仍居住在内的被征收房屋行为违法而提起诉讼，故其应为本案适格原告。 关于本案争议的林玉容的起诉是否有事实根据问题。一、二审审理中，被诉的行政机关对房屋拆除的事实并无异议，但抗辩称拆除房屋系履行征收补偿协议的行为。一审庭审中，被诉行政机关根据法庭要求陈述是否作出或参与拆除房屋行为时，咸村镇政府陈述称，其没有参与拆除房屋的行为，因涉案地点在咸村镇，其镇干部在工地现场是基于管辖地域范围需要；周宁县公安局陈述称，其没有参与拆除房屋的行为，其局民警系接到群众报警后出警现场，进行交通疏导等警务活动；周宁县执法局陈述称，其没有参与拆除房屋的行为，其9名工作人员在场系协助外围的安全警戒，维持秩序；周宁县人民政府陈述称，其根据属地原则要求咸村镇政府、周宁县公安局、周宁县执法局进行现场维持秩序，周宁县人民政府下设的铁路指挥部系征收实施单位，指挥部委托东南铁路福建有限责任公司实施拆迁工作，也是履行补偿协议的内容。综上，上述被诉行政机关关于其在房屋强制拆除现场的陈述，与林玉容起诉主张的三被诉行政机关实施强制拆除其房屋的事实初步吻合，结合林玉容起诉时提供的房屋拆除现场照片等相关证据，其已依据其有限之举证能力尽到了证明被诉行政行为存在的举证责任，即其起诉已经符合具有事实根据之条件。原审审理中，被诉行政机关均主张本案不存在强制行为，案涉房屋被拆除系履行征收补偿协议之行为及后果。虽然被诉行政机关提供了《房屋征收补偿协议书》、《承诺书》、领取存折/储蓄卡签收清单及银行明细查询单等证据材料，但上述证据仅能证明案涉房屋征收补偿协议的订立及补偿款的支付领取情况，不足以证明被征收人依据征收补偿协议书的约定主动将房屋搬迁腾空并交付征收人进行拆除的事实。况且，即使在征收人与被征收人达成征收补偿协议并支付补偿款的情形下，亦无法律法规规定征收人享有直接通过强制措施实施搬迁和拆除以履行协议之权力；换言之，在被征收人不履行征收补偿协议约定的搬迁腾空房屋并交付征收人之合同义务时，行政机关仍需通过向人民法院申请强制执行来达到履行补偿协议、稳定补偿关系、推动征收实施之目的。二审法院以双方签订房屋征收补偿协议书，被征收人领取补偿款并承诺腾空房屋交付拆除为依据，认定案涉拆除行为系履行协议行为，认定事实依据不足；据此认为林玉容起诉确认实施强制拆除行为违法缺乏事实根据并裁定驳回起诉错误，本院予以纠正。 关于本案中，林玉容是否得以同时起诉周宁县人民政府周复决字（2016）3号《行政复议决定书》问题。《行政诉讼法》第二十六条第二款规定，经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。此处的“复议机关决定维持原行政行为”，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十三条之规定，除了复议机关作出的“维持决定”外，还包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。《中华人民共和国行政复议法》及《行政复议法实施条例》都对复议申请条件作了明确规定，如果复议机关在受理前发现该申请不符合受理条件，可以作出不予受理的决定；如果复议机关在受理后发现该申请不符合受理条件，则应当根据《行政复议法实施条例》第四十八条第二项之规定，“受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的”，决定驳回行政复议申请。此种类型的驳回申请属于程序上的驳回，该决定仅包含复议机关就复议申请是否符合受理条件而作出的自己的意思表示，而非复议机关对复议申请进行审查之后作出的实体处理决定，故不属于“复议机关决定维持原行政行为”的驳回复议申请之情形。 就性质而言，以复议申请不符合受理条件为由作出的驳回复议申请决定，如同复议机关作出的不予受理复议申请决定，均属于《行政诉讼法》第二十六条第三款中规定的“复议机关未作出复议决定”之情形。此时，当事人的法律救济途径有二：一是直接起诉原行政行为；二是起诉复议机关不作为，但该两种起诉均不涉及另一机关作共同被告的问题。需要特别指出的是，上述两种救济途径不可以同时进行，而应当选择其一。这是因为，直接起诉原行政行为，目的是要求人民法院对原行政行为的合法性作出认定和处理；起诉复议机关不作为，直接的诉求虽然是要求人民法院撤销不予受理复议申请或驳回复议申请的决定，但撤销的效果，将导致复议机关同样要对原行政行为的合法性作出认定和处理。如果同时起诉原行政行为和复议机关不作为，不仅造成人民法院和复议机关对同一行政行为的同时认定和处理，有悖一事不再理原则，更为重要的是，将违反司法最终原则。 本案中，周宁县人民政府作出的周复决字（2016）3号《行政复议决定书》以申请人提供的相关证据不足以说明三被申请人是房屋拆迁的主体，且无法证明三被申请人直接参与了房屋拆迁的行为为由，根据《行政复议法实施条例》第四十八条第一款第二项的规定，决定驳回申请人的行政复议申请。因此，该复议决定并非复议机关经过实体审理作出的维持原行政行为之决定，故不属于复议机关应为共同被告之情形；但申请人可以在原行政行为和行政复议决定中，择一而诉。本院审理中，再审申请人向本院确认，其选择起诉原行政行为，对此，本院予以准许。至于再审申请人提出的变更诉讼请求、追加共同被告等主张，可在继续审理时依法向一审法院申请。 综上，一、二审裁定驳回起诉错误，本院予以纠正；再审申请人的申请理由成立，本院予以支持。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百二十三条第三项之规定，裁定如下： 一、撤销宁德市中级人民法院（2017）闽09行终69号行政裁定、福安市人民法院（2017）闽0981行初5号行政裁定； 二、指令福安市人民法院继续审理林玉容诉周宁县咸村镇人民政府、周宁县公安局、周宁县城市管理综合行政执法局行政强制一案； 三、驳回林玉容对周宁县人民政府行政复议决定的起诉。 本裁定为终审裁定。 审判长  陈晓军 审判员  卢椰枫 审判员  陈锦铨 二〇一八年十一月二十日 书记员  翁云霞 附本案相关的法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第二十六条公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。 经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。 复议机关在法定期限内未作出复议决定，公民、法人或者其他组织起诉原行政行为的，作出原行政行为的行政机关是被告；起诉复议机关不作为的，复议机关是被告。 两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。 行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。 行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。 第四十九条提起诉讼应当符合下列条件： （一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织； （二）有明确的被告； （三）有具体的诉讼请求和事实根据； （四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》 第一百二十三条人民法院审理二审案件和再审案件，对原审法院立案、不予立案或者驳回起诉错误的，应当分别情况作如下处理： （一）第一审人民法院作出实体判决后，第二审人民法院认为不应当立案的，在撤销第一审人民法院判决的同时，可以迳行驳回起诉； （二）第二审人民法院维持第一审人民法院不予立案裁定错误的，再审法院应当撤销第一审、第二审人民法院裁定，指令第一审人民法院受理； （三）第二审人民法院维持第一审人民法院驳回起诉裁定错误的，再审法院应当撤销第一审、第二审人民法院裁定，指令第一审人民法院审理。 第一百三十三条行政诉讼法第二十六条第二款规定的“复议机关决定维持原行政行为”，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。 《中华人民共和国行政复议法实施条例》 第四十八条有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请： （一）申请人认为行政机关不履行法定职责申请行政复议，行政复议机关受理后发现该行政机关没有相应法定职责或者在受理前已经履行法定职责的； （二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法(?http:?/??/?140.0.1.219:8088?/?FullText?/?fulltext_form.aspx?db=chl&gid=93757&ix=0&w=H4sIAAAAAAAEAAArAdT+AAEAAAD?/??/??/??/??/?AQAAAAAAAAAMAgAAADxDbGlWNSwgVmVyc2lvbj0xLjAuMC4wLCBDdWx0dXJlPW5ldXRyYWwsIFB1YmxpY0tleVRva2VuPW51bGwFAQAAACtDbGlWNS5Db21tb25DbGFzcy5TZXJpYWxQYXJhbStTZWFyY2hfU3RydWN0BgAAAAhEYXRhYmFzZQVXaGVyZQRTb3J0B0tleXdvcmQHSXNHcm91cAlJc1N1bW1hcnkBAQEBAAABAQIAAAAGAwAAAANjaGwGBAAAADXmlYjlipvnuqfliKs9WEMwMiUgYW5kICAo5rOV6KeE5qCH6aKYPScl5aSN6K6u5rOVJScpIAYFAAAADS3lj5HluIPml6XmnJ8GBgAAAAnlpI3orq7ms5UAAAsBAAD?/??/?javascript:SLC(22100,0)?)和本条例规定的受理条件的。 上级行政机关认为行政复议机关驳回行政复议申请的理由不成立的，应当责令其恢复审理。 《国有土地上房屋征收与补偿条例》 第二十八条被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。 强制执行申请书应当附具补偿金额和专户存储账号、产权调换房屋和周转用房的地点和面积等材料。