广东省佛山市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2018）粤06行终578号 上诉人（原审原告）佛山市高明明湖旅游房地产有限公司，住所地广东省佛山市高明区杨和镇（杨梅）河东路**。 法定代表人郭楠，董事长。 委托代理人谢诚，陕西力德律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）佛山市高明区国土城建和水务局，，住所地广东省佛山市高明区荷城街道竹园路** 法定代表人麦兆雄，该局局长。 委托代理人罗君球，该局工作人员。 委托代理人罗婉红，广东广宽律师事务所律师。 原审第三人佛山市高明区杨和镇田心经济合作社，住，住所地广东省佛山市高明区杨和镇河西社区居民委员会田心居民小组/div> 负责人冯志刚，社长。 委托代理人樊娅君，广东融卓律师事务所律师。 上诉人佛山市高明明湖旅游房地产有限公司（以下简称明湖公司）因诉被上诉人佛山市高明区国土城建和水务局(以下简称高明国土局)不动产行政登记一案，不服佛山市顺德区人民法院(2018)粤0606行初610号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，对本案进行了审理。 一审裁定查明，1993年6月28日，高明县国土房产管理局与明湖公司签订一份《国有土地使用权出让合同》，合同约定高明县国土房产管理局出让给明湖公司位于杨梅墟镇以南2公里以外，总面积为1199988平方米地块。1993年7月1日，高明县国土房产管理局为明湖公司颁发上述合同约定土地的《国有土地使用证》，土地使用者登记为明湖公司，土地坐落于高明县杨梅镇桂村管理区、土地用途为旅游、房地产、总面积为1980亩，旅游用地180亩使用期三十年，商住用地1800亩使用期七十年。1993年11月22日，广东省国土厅作出粤地政[1993]368号《关于高明明湖旅游房地产有限公司用地的批复》：“一、同意高明县国土房产管理局征用杨梅镇桂村管理区位于墟镇以南2公里外的土地132公顷（1980亩，其中：水田19.04公顷、鱼塘2.216公顷、山地110.744公顷），并将其土地使用权出让给由高明县杨梅房地产开发公司与香港维港影视有限公司合作经营的高明明湖旅游房地产有限公司使用，用于房地产的开发建设；二、在所出让的土地中，用于商住的120公顷土地使用年限为七十年，用于旅游的12公顷土地使用年限为三十年，届满后，其土地使用权由高明县政府无偿收回；三、征地补偿和出受让双方权利、义务及责任等，分别按征地协议和出让合同办理。” 2009年3月7日，佛山市国土局登报声明：决定依法解除高明县国土房产管理局与明湖公司于1993年6月28日签订的土地使用权出让合同及相关土地登记手续，并注销证号为明府国用（x）字第x号《国有土地使用证》。2009年4月13日，明湖公司不服上述行为向佛山市中级人民法院提起行政诉讼，同年9月14日，佛山市中级人民法院作出（2009）佛中法行初字第16号《行政判决书》，判决驳回明湖公司要求撤销佛山市国土局作出的关于解除县国土房产管理局与明湖公司于1993年6月28日签订的土地使用权出让合同及相关土地登记手续的诉讼请求；驳回明湖公司要求撤销佛山市国土局作出的关于注销明湖公司持有的明府国用（x）字第x号《国有土地使用证》行政行为的诉讼请求。明湖公司不服该判决，向广东省高级人民法院提起上诉，2010年1月15日，广东省高级人民法院作出行政判决，认为国土房产管理局与明湖公司于1993年6月28日签订的土地使用权出让合同属于民事纠纷不属于行政诉讼，且佛山市国土局作出注销涉案土地登记手续、注销明府国用（x）字第x号《国有土地使用证》两项具体行政行为程序违法，应予撤销，为此判决撤销佛山市中级人民法院（2009）佛中法行初字第16号行政判决，撤销佛山市国土局注销涉案土地登记手续、注销明府国用（x）字第x号《国有土地使用证》两项具体行政行为；驳回明湖公司对佛山市政府佛府土地（明）字[2009]5号《批复》和对佛山市国土局解除土地使用权转让合同的起诉。2015年6月23日，明湖公司通过邮寄方式向高明国土局邮寄关于恢复明府国用（x）字第x号《国有土地使用证》登记手续和土地权利证书的补发或者换发的申请，同年6月25日高明国土局收取。 另查，2012年11月5日，佛山市高明区杨和镇田心经济合作社（以下简称田心经济社）向佛山市国土资源局高明区局杨和管理所申请集体土地使用权初始登记，申请时，递交如下材料：土地登记申请书、本集体签名盖章的委托书、土地权属界线确认的图件、本集体经济组织法定代表人证明书、宗地图、法定代表人身份证、集体土地权属调查表、集体经济组织证明书、公告照片。后经高明国土局审核，向田心经济社颁发了佛高集有（x）第x号《集体土地所有权证》，并制作土地登记卡，土地登记卡载明宗地面积67.4531公顷、坐落杨和镇河西社区居民委员会、权利人田心经济社、权属性质集体土地使用权、土地权利证书号佛高集有（x）第x号。 再查，2016年6月22日，高明国土局向佛山市高明区人民法院（以下简称高明法院）起诉明湖公司，要求确认高明县国土房产管理局与明湖公司于1993年6月28日签订的两份《国有土地使用权出让合同》无效。立案当天，高明国土局向高明法院提供了包括涉案集体土地在内的十八份土地登记卡，2016年6月29日，高明法院向明湖公司送达包括涉案集体土地在内的十八份土地登记卡等应诉材料，其中十八份土地登记卡均载明坐落地址、宗地面积、权利人、土地权利证书号等。 另，2011年5月9日，国土资源部、财政部、农业部联合发布国土资发〔2011〕60号《国土资源部财政部农业部关于加快推进农村集体土地确权登记发证工作的通知》，要求全国各地加快农村集体土地确权登记发证工作；2011年11月10日，国土资源部、中央农村工作领导组、财政部、农业部联合发布国土资发〔2011〕178号《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》，对进一步规范和加快推进农村集体土地确权登记发证工作提出了具体的意见，明确农村集体土地确权登记发证的范围等。随后，佛山市高明区人民政府作出明府字〔2012〕14号文件《佛山市高明区人民政府关于开展农村集体土地所有权总登记工作的通告》，明确区政府决定在全区范围内开展农村集体土地所有权登记工作，并明确了踏勘、定界、签界等工作的技术实施单位为广东省地质测绘院，及明确了农村集体土地所有者申请土地所有权登记时应向土地登记机关提交的文件资料等。 一审裁定认为，高明国土局提供的诉讼材料接收凭证及高明法院送达回证可以显示，明湖公司从2016年6月29日就知道被诉的行政行为，现明湖公司于2018年5月10日向法院提起诉讼，明湖公司起诉已超过法定起诉期限，且明湖公司没有非自身原因耽误起诉期限的证据，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条的规定对其起诉应予驳回。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（二）项的规定，裁定：驳回明湖公司的起诉；案件不收取受理费。 上诉人明湖公司上诉称，明湖公司的起诉没有超过法定起诉期限。原审裁定认为明湖公司2016年6月29日收到被上诉人高明国土局十八份集体土地登记卡即知道被诉的行政行为，属于认定事实不清，证据不足。一、从原审民事案件来看，明湖公司不知道被诉行政行为的具体内容。2016年6月22日，高明国土局以“判决确认两份国有土地使用权出让合同已解除”的诉讼请求，向高明法院提起（2016）粤0608民初1892号民事诉讼。但该案裁定驳回高明国土局的起诉，对十八份土地登记卡没有进行质证。后因二审法院将该案发回重审，2017年8月7日，法庭才对十八份土地登记卡进行质证。此时，明湖公司这才知道十八份土地登记卡涵盖了涉案土地范围，才知道被诉土地登记行政行为与明湖公司存在利益冲突。故明湖公司在一审民事判决作出后，于2018年5月10日提起本案行政诉讼，显然未超过法定期限。二、明湖公司不是被诉行政行为的相对人，不知道也不应当知道该行政行为的下列内容：1.在高明国土局未提供法定鉴定机构出具的地籍查勘界址图的情况下，十八份土地登记卡对应的土地与明府国用[x]字第x号《国有土地使用证》对应的土地是否重叠；2.十八份集体土地登记卡所涉及的土地与明湖公司用地范围重叠或部分重叠的土地性质到底属于国有建设用地还是农民集体所有土地。即使在涉案土地在转为国有之前，田心村等七个生产组也不是土地所有权人。3.十八份土地登记卡说明2012年11月的集体土地登记属于初始登记，而明湖公司持有土地证的土地，早在1993年11月就被广东省国土厅粤地政（1993）368号用地批复确定为国有建设用地。4.高明国土局在明知上诉人持有明府国用[x]字第x号国有土地使用证合法有效的情况下，为何又于2012年11月重复为佛山市高明区杨和镇相关村经济合作社颁发与涉案国有土地部分重叠或全部重叠的十八份集体土地所有权证，被诉行政行为是高明国土局滥用职权作出的。5.高明国土局在为佛山市高明区杨和镇相关村经济合作社办理十八份集体土地登记卡时，未告知上诉人。高明国土局对上述明湖公司不清楚的事实也未提交法定鉴定机构出具的地籍查勘界址图，一审民事审判庭对此也未澄清。直至原审判决作出“涉案土地仍为村民集体土地”的认定，此时，明湖公司才知道高明国土局对该集体土地所有权登记的行政行为与明湖公司的合法权益具有法律上的利害冲突。三、明湖公司对于被诉土地登记行政行为在民事诉讼程序尚未终结之前，无法确定该行政行为是否实际影响其合法权益，其已参与民事诉讼并在民事答辩状中对被诉行政行为提出书面异议，亦是对其权利实施救济的一种选择，明湖公司基于对高明法院的信赖，如该民事争议得以解决，明湖公司不必另行提起行政诉讼。本案涉及民行交叉案件起诉期限的计算问题。民事案件进入审理阶段，行政诉讼的起诉期限可以从民事审判文书生效之日重新计算。最高人民法院行政庭对此也有明确答复。因此，原一审民事诉讼结束时，被诉土地登记行政行为对明湖公司的权利义务产生的实际影响才得以明确。明湖公司作为利害关系人才具有行政诉讼权利，其行政起诉期限应从该一审民事判决书送达之日起计算。（2017）粤0608民初1800号民事判决书于2017年11月23日作出，以此日期为起算点，按照《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条的规定，明湖公司于2018年5月10日提起本案诉讼，不应视为超过法定起诉期限。四、生效的（2018）粤06民终3278号《民事判决书》虽然确认高明县国土房产管理局与明湖公司于1993年6月28日签订的《国有土地使用权出让合同》及《国有土地使用权出让合同（成片开发土地出让合同）》无效，但该民事判决不能作为认定高明国土局给集体经济组织颁证的合法性依据。综上，请求二审法院依法撤销原审裁定，指令原审法院继续审理。 被上诉人高明国土局辩称，一、上诉人明湖公司的起诉已经超过诉讼时效。高明国土局于2016年6月22日向高明法院提起诉讼，请求确认原高明县国土房产管理局与原高明明湖旅游房地产有限公司于1993年6月28日签订的二份《国有土地使用权出让合同》（成片开发土地出让合同）无效。在该案提起诉讼时，高明国土局已把案涉十八份土地登记卡作为证据提交（土地登记卡上载明宗地坐落、宗地面积、权利人、土地权利证书号等），且在证据目录中，高明国土局已明确十八份土地登记卡的证明内容为：证明涉案土地目前的权属情况（涉案土地目前仍未被征用）。高明法院的送达回证反映明湖公司于2016年6月29日收到案件起诉状及证据材料。即明湖公司于收到材料当日便清楚起诉状及证据内容，包括案涉集体土地在内的十八个土地登记卡，已经知道高明国土局作出案涉集体土地使用权证的行政行为。但明湖公司于2018年5月才提起本案诉讼，已经超过了《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定的自知道或应当知道作出行政行为六个月内提出诉讼的时效规定。二、明湖公司在收到高明法院的应诉材料时已经知道双方争议的合同土地目前的权属、土地登记卡及高明国土局作出案涉土地权利证书的行政行为。明湖公司一直不提起诉讼，是对其诉讼权利的放弃，并非存在自身以外影响诉讼的情形。另外，土地出让合同是民事纠纷，本案是行政诉讼，为不同的法律关系，不能混为一谈。明湖公司未提交任何证据证明存在《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条规定的情形，其主张没有事实依据。三、《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款规定是针对行政相对人起诉期限的规定，不适用明湖公司。本案应当适用《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条的规定。综上，明湖公司的上诉请求无理无据，请求二审法院驳回上诉。 原审第三人田心经济社辩称，一、一审法院认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。二、上诉人明湖公司的上诉理由没有法律和事实依据。1.2012年，被上诉人高明国土局受理田心经济社的登记申请后，经过审查及地籍调查等合法程序，于2012年7月25日依据《土地登记办法》第二十三条对案涉土地登记进行公告，经公告后于同年11月7日对案涉土地登记申请予以批准。土地登记公告的主要内容包括土地权利人的姓名或名称、地址；准予登记的土地坐落、面积、用途、权属性质，提出异议的期限、方式等内容。明湖公司在高明区设有办公场所，充分具备获知公告信息的途径。据此，明湖公司应当于2012年即已通过高明国土局对案涉土地登记公告获知了涉案行政行为，明湖公司在公告期内未提出任何异议，时隔六年后才提出异议，毫无事实依据。2016年6月29日，明湖公司签收高明法院向其送达的（2016）粤0608民初1892号案相关诉讼材料，其中包含案涉土地的十八份土地登记卡，土地登记卡中列明了案涉土地面积、坐落、权利人、权属性质并明确了土地权属来源及证明文件名称、编号等，能清晰呈现涉案行政行为与明湖公司的利害关系。明湖公司签收上述材料后，先后向高明法院、佛山市中级人民法院提起管辖异议。明湖公司此举能证明其于2016年6月29日再次获知涉案行政行为并充分行使了诉讼权利，现又主张其于2017年8月7日通过质证才知道涉案行政行为，完全没有事实依据。2.明湖公司引用《最高人民法院行政审判庭关于权利人在民事诉讼中对行政行为提出异议行政诉讼起诉期限是否应当扣除的答复》，认为涉案行政诉讼起诉期限可以从民事审判文书生效之日重新计算，没有事实依据。明湖公司在其提及的构成阻却事由的（2017）粤0608民初1800号民事诉讼案中，自始至终未就涉案行政行为提出任何异议，明显不符合上述规定的情形。3.一审法院经审查后裁定驳回明湖公司的起诉，程序合法。三、案涉土地未依法完成征收，土地性质未转变，一直属于田心经济社合法所有。综上，一审法院裁定驳回起诉合法有据，请求二审法院予以维持。 二审期间，本院调取（2018）粤06民终3278号《民事判决书》。 本院经审理查明的事实与一审裁定认定的事实基本一致。但一审认定的“1993年6月28日，高明县国土房产管理局与原告签订一份《国有土地使用权出让合同》，合同约定高明县国土房产管理局出让给原告位于杨梅墟镇以南2公里以外，总面积为1199988平方米地块”有误，应认定为“1993年6月28日，高明县国土房产管理局与原告签订两份《国有土地使用权出让合同》，合同约定高明县国土房产管理局出让给原告位于杨梅墟镇以南2公里以外，总面积为1980亩地块”；“后经被告审核，向第三人颁发了佛高集有（x）第x号《集体土地所有权证》，并制作土地登记卡，土地登记卡载明宗地面积67.4531公顷……”有误，应认定为“后经被告审核，向第三人颁发了佛高集有（x）第x号《集体土地所有权证》，并制作土地登记卡，土地登记卡载明宗地面积16.8852公顷……”。 本院另查明，被上诉人高明国土局于2016年6月向高明法院提起民事诉讼，要求确认高明县国土房产管理局与高明明湖旅游房地产有限公司于1993年6月28日签订的两份《国有土地使用权出让合同》已于2009年3月7日解除。该院于2016年10月19日作出（2016）粤0608民初1892号之一《民事裁定书》，裁定驳回高明国土局的起诉。高明国土局不服提出上诉，本院于2017年2月21日作出（2017）粤06民终762号《民事裁定书》，裁定撤销（2016）粤0608民初1892号之一民事裁定，并指令高明法院继续审理。高明法院于2017年11月23日作出（2017）粤0608民初1800号《民事判决书》，判决确认高明县国土房产管理局与高明明湖旅游房地产有限公司于1993年6月28日签订的《国有土地使用权出让合同》及《国有土地使用权出让合同（成片开发土地出让合同）》无效。明湖公司不服提出上诉，本院于2018年11月16日作出（2018）粤06民终3278号《民事判决书》，判决驳回上诉，维持原判。 本院认为，本案审查的焦点在于上诉人明湖公司提起的诉讼是否符合起诉条件。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”明湖公司于2016年6月29日已经收到了高明法院提供的包括涉案集体土地在内的十八份土地登记卡，此时该公司应当已经知晓被诉行政行为，但其于2018年5月10日才向法院提起诉讼，已经超过法定的起诉期限。明湖公司称其在2016年6月29日收到高明国土局在民事诉讼中提交的《土地登记卡》等应诉材料时，因该局并未提交地籍查勘界址图，因此并不清楚被诉之土地登记行为具体内容，而是于2017年8月7日在法庭庭审对十八份《土地登记卡》质证时，才知晓案涉土地登记行为具体内容,所以未超过法定起诉期限。经查，（2016）粤0608民初1892号案中高明法院《送达回证》记载上诉人于2016年6月29日收到被上诉人提交的起诉状及举证材料，包括案涉的《佛山市高明明湖房地产有限公司土地出让合同所涉土地权属统计表》《土地登记卡》《证据目录》。《佛山市高明明湖房地产有限公司土地出让合同所涉土地权属统计表》显示明湖公司签订《国有土地使用权出让合同》所涉及的土地，即本案被诉土地登记行为所涉土地的权利人为原审第三人田心经济社及权属证号情况。另外，《土地登记卡》载明了案涉宗地坐落、面积、权利人等内容，结合高明国土局在《证据目录》中对该《土地登记卡》的说明：“证明内容：证明涉案土地目前的权属情况（涉案土地仍未被征用）”，充分反映被诉土地登记行为的具体内容及明湖公司1993年签订国有土地使用权出让合同所涉土地部分已被登记在田心经济社等集体经济组织名下的事实。即明湖公司应当在2016年6月29日收到高明国土局在民事诉讼中提交的《土地登记卡》等应诉材料时，已经知道被诉土地登记行为的内容。上诉人的上述主张缺乏事实依据，本院不予支持。明湖公司又称其已在民事诉讼中对被诉之土地登记行政行为书面提出异议，根据《最高人民法院行政审判庭关于权利人在民事诉讼中对行政行为提出异议行政诉讼起诉期限是否应当扣除的答复》的精神，该情形符合我国行政诉讼法规定的起诉期限的扣除及延长等作为计算起诉期限特殊期限的法定事由，本案起诉期限应从该一审民事判决书送达之日起计算。对此，本院认为，上述答复应有其适用范围，仅指民事争议与行政争议实质同一的情形；如果两个案件关联度不大，通过前案民事诉讼不能解决之后行政诉讼要解决的问题，则前案审理期间不予扣除。结合本案，之前的民事争议是解决明湖公司土地出让合同的效力问题，而本案是解决国土部门给相关农村集体经济组织核发土地证的合法性问题，两者明显不属于同一争议。故本案不属于《最高人民法院行政审判庭关于权利人在民事诉讼中对行政行为提出异议行政诉讼起诉期限是否应当扣除的答复》适用的情形，明湖公司主张本案起诉期限应从民事一审判决送达之日起算的主张，缺乏法律依据，本院不予支持。明湖公司还主张其之前已就被诉登记行为向佛山市顺德区人民法院提起行政诉讼，但该院认为当时持有的证据不足以证明被诉登记行为与明湖公司有法律上的利害关系，故不予立案。但明湖公司对上述事实未提供有效证据予以证明，本院不予采信。此外，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案中，明湖公司认为其已享有明府国用[x]字第x号国有土地使用证涉及土地的土地使用权，但原审第三人其后获得的佛高集有（x）第x号《集体土地所有权证》涉及的土地与其已享有使用权的土地范围重叠，故其有权就核发佛高集有（x）第x号《集体土地所有权证》的行政行为提起诉讼。经查，上诉人取得明府国用[x]字第x号国有土地使用证的土地权属来源于高明县国土房产管理局与高明明湖旅游房地产有限公司于1993年6月28日签订的《国有土地使用权出让合同》及《国有土地使用权出让合同（成片开发土地出让合同）》，现上述两份合同已被生效判决确认为无效合同，即明湖公司丧失了合法取得明府国用[x]字第x号国有土地使用证涉及的土地使用权的来源基础，应认定为其自始未取得明府国用[x]字第x号国有土地使用证涉及的土地使用权。据此，国土部门于2012年为原审第三人田心经济社核发涉案土地的佛高集有（x）第x号《集体土地所有权证》的行为与明湖公司不具有利害关系。明湖公司就核发集体土地使用权证的行为提起诉讼，不具有原告主体资格。 综上，一审法院裁定驳回上诉人的起诉正确，本院依法予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 二审案件受理费不予收取。 本裁定为终审裁定。 审判长 郭 赟 审判员 何丽容 审判员 黄春英 二〇一八年十一月二十八日 法官助理邓明锋 书记员李蕴晖