广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）桂行终548号 上诉人（一审原告）柳州市柳江区进德镇琼林村民委员会歪拉村民小组。 诉讼代表人覃美结，组长。 委托代理人覃美千，男，壮族，1950年1月1日出生，柳州市柳江区村民，住柳州市柳江区。 委托代理人覃日坚，男，壮族，1958年11月11日出生，柳州市柳江区村民，住柳州市柳江区。 被上诉人（一审被告）柳州市柳江区人民政府，住所地：柳州市柳江区拉堡镇柳北路**。 法定代表人玉秋静，区长。 委托代理人覃喜好，柳州市柳江区人民政府调处办工作人员。 委托代理人曾宪敏，柳州市柳江区国土资源局工作人员。 被上诉人（一审被告）柳州市人民政府，，住所地：柳州市文昌路** 法定代表人吴炜，市长。 委托代理人韦怡，柳州市法制办公室工作人员。 委托代理人莫妮旎，柳州市法制办公室工作人员。 一审第三人广西农垦国有新兴农场，住，住所地：柳州市柳江区穿山镇柳石路**/div> 法定代表人李绍雄，场长。 委托代理人覃刘东，广西农垦国有新兴农场土地管理部干部。 委托代理人张宗刻，广西农垦国有新兴农场土地管理部干部。 一审第三人柳州市柳江区里雍镇广实村民委员会岩冲村民小组。 诉讼代表人刘云林，组长。 一审第三人柳州市柳江区进德镇琼林村民委员会瓜楼村民小组。 诉讼代表人廖美根，组长。 委托代理人韦秋龙，男，壮族，1957年7月7日出生，柳州市柳江区村民，住柳州市柳江区。 委托代理人黄卯，男，壮族，1963年3月15日出生，柳州市柳江区村民，住柳州市柳江区。 一审第三人柳州市柳江区进德镇三千村民委员会。 诉讼代表人谢小华，主任。 委托代理人温福光，男，汉族，1950年7月24日出生，住柳州市柳江区。 上诉人柳州市柳江区进德镇琼林村民委员会歪拉村民小组（以下简称歪拉村民小组）因诉柳州市柳江区人民政府（以下简称柳江区政府）、柳州市人民政府（以下简称柳州市政府）土地行政裁决及行政复议一案，不服柳州市中级人民法院（2017）桂02行初170号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2018年11月21日公开开庭审理了本案。上诉人歪拉村民小组的诉讼代表人覃美结及委托代理人覃美千、覃日坚，被上诉人柳江区政府的委托代理人覃喜好、曾宪敏，被上诉人柳州市政府的委托代理人韦怡，一审第三人广西农垦国有新兴农场（以下简称新兴农场）的委托代理人覃刘东、张宗刻，一审第三人柳州市柳江区进德镇琼林村民委员会瓜楼村民小组（以下简称瓜楼村民小组）的诉讼代表人廖美根及委托代理人韦秋龙、黄卯，一审第三人柳州市柳江区进德镇三千村民委员会（以下简称三千村委）的诉讼代表人谢小华及委托代理人温福光到庭参加诉讼。一审第三人柳州市柳江区里雍镇广实村民委员会岩冲村民小组（以下简称岩冲村民小组）经本院传票传唤，无正当理由拒不到庭，不发生阻止案件审理的效果。本案现已审理终结。 柳州市中级人民法院一审查明：争议地位于柳州市柳江区××至岩冲水库一带，面积为4396.4328亩，分Ａ、Ｂ、C、D、E、F、H、I（包括I-1、I-2）、J（包括J-1、J-2）、K地块，扣除已因修建高速公路被征收的C、D、E、F地块共106.8641亩，争议地面积为4289.5687亩。1956年12月15日，原柳江县人民委员会、新兴农场周边的区公所、乡人民委员会、广西省地方国营新兴农场（新兴农场的前身）签订了《广西省地方国营新兴农场场间规划协议书》（以下简称《五六协议》）和《广西省地方国营新兴农场场间规划图》（以下简称《五六场界图》），争议地划入新兴农场的场界内，协议还规定“里雍区广实乡划在场区内的村庄及较集中的耕种土地保留其原状由原主耕种、放牧……农业社需扩大面积，垦殖者力求在其村庄或原社土地附近，以免造成严重的插花，管理不便”。1962年6月11日，当时的柳江县四连公社的千七、三千、琼楼、琼林、枇杷五个大队与新兴农场就土地纠纷问题签订了《广西僮族自治区地方国营新兴农场与柳江县四连公社五个大队有关土地纠纷问题的协议》（以下简称《六二协议》），协议第四条的第（一）项第（4）点约定：“原岩冲路边公共牧场和三千大队零星畚地，为方便管理，有利生产，全部归农场经营管理，另由农场用拖拉机帮助三千大队在大队地界内代开荒壹佰亩，作为与牧场畚地交换。今后牧场改到柳石公路东边场界内的通天岩（又名陆军）水库和岩冲水库一带。”第（二）项第(3)点约定：“柳石公路东边通天岩和岩冲水库一带场界内的土地，按五六年场界不变，由农场划作牧场使用，供场、社队放牧、割草之用。农场应留有牧牛通道，以利大队牛群进入牧场。”但《六二协议》没有明确公共牧场的面积和四至范围。2015年7月24日，经柳江区政府组织各方当事人划定了本案争议地的范围。争议地中G、H地块共2200.9731亩于2004年6月24日登记在新兴农场持有的江国用（2004）第053202号《国有土地使用证》的范围内；争议地中A、B地块共281.0376亩登记在岩冲××屯即岩冲村民小组的《山界林权证》范围内；争议地中J-1、I-2、I-3地块共313.626亩土地由新兴农场经营管理；争议地中J-2、I-1、K地块共1493.935亩由岩冲村民小组经营管理，其中，经柳江区农村合作经济经营管理站核查，有539.47亩土地登记在岩冲村民小组的《土地承包合同书》和《柳江县岩冲土地登记表》内。 一审另查明：上世纪五、六十年代，新兴农场先后在争议地内建立了种马场、养猪场；八十年代初，新兴农场在争议地内建了两个化工厂，原告等村民小组的村民在争议地放牧逐年减少。改革开放后，由于社会的发展，柳石公路东面的路边陆续被居民用以建造住房及厂房，并且得到柳江区政府的批准。上世纪八十年代末至九十年代初，岩冲村民小组的群众及新兴农场职工逐步在牧场内开荒，种植甘蔗、果林等，目前争议地内通天岩至岩冲水库一带基本没有荒地。1992年-1993年，三千村委的三千、千七村民小组以三千村委的名义用书面形式向柳江区政府、新兴农场反映要求解决土地及牧场问题。2006年-2008年期间，歪拉、瓜楼村民小组与多次与新兴农场就争议地发生纠纷。2008年6月23日，柳江区政府就争议地作出江政处字〔2008〕10号《柳江县人民政府关于广西农垦国有新兴农场与进德镇琼林村委会歪拉村民小组等在通天岩至岩冲水库一带牧场土地使用权属纠纷的处理决定》（以下简称10号处理决定）。歪拉村民小组、瓜楼村民小组、岩冲村民小组不服，申请行政复议。柳州市政府于2008年10月13日作出柳政复字﹝2008﹞100号《行政复议决定书》，维持了10号处理决定。歪拉村民小组、瓜楼村民小组、岩冲村民小组、新兴农场均不服，向柳州市柳江区人民法院提起行政诉讼。2009年5月4日，柳州市柳江区人民法院分别作出（2008）江行初字第68号、70号、71号行政判决，撤销了10号处理决定。柳江区政府不服而提起上诉，柳州市中级人民法院分别作出（2009）柳市行终字第73号、74号、75号行政判决书，维持了一审判决。2015年4月3日，原告歪拉村民小组和第三人瓜楼村民小组向被告柳江区政府再次申请对争议地确权。2016年12月23日，柳江区政府作出江政处字〔2016〕14号《土地权属纠纷处理决定书》（以下简称14号处理决定），决定：一、新兴农场在《新兴农场公共牧场权属界线图》中的G地块2187.3442亩及H地块13.6289亩取得土地使用权证的国有土地使用权受法律保护，应当维护，予以确认。二、岩冲村民小组在《新兴农场公共牧场权属界线图》中的A地块10.7554亩及B地块270.2822亩取得山界林权证的林地所有权受法律保护，应当维护，予以确认。三、确定《新兴农场公共牧场权属界线图》中的J-1、Ｉ-２、Ｉ-３三地块共313.626亩土地为国有土地，使用权属新兴农场。四、确定《新兴农场公共牧场权属界线图》中的Ｊ-２、Ｉ-１、Ｋ三地块共1493.932亩土地所有权及使用权属岩冲村民小组。原告不服，向柳州市政府申请行政复议，柳州市政府于2017年4月11日作出柳政复字〔2017〕53号《行政复议决定书》（以下简称53号复议决定），维持了14号处理决定。原告仍不服，诉请法院撤销14号处理决定及53号复议决定，要求重新处理，按照《五六协议》及《六二协议》恢复公共牧场。 一审再查明：《六二协议》涉及的原柳江县四连公社五个大队分别为千七大队、三千大队、琼楼大队、琼林大队、枇杷大队，其中涉及公共牧场的有三千大队、千七大队、琼楼大队。原三千大队和千七大队现已合并成为三千村委，原琼楼大队现分化为歪拉村民小组和瓜楼村民小组，原琼林大队现变更为柳州市柳江区琼林村民委员会琼林村民小组（以下简称琼林村民小组），原枇杷大队现变更为柳州市柳江区琼林村民委员会枇杷村民小组。2016年1月13日，柳江区政府通知琼林村民小组、枇杷村民小组可以作为第三人申请参加涉案权属纠纷的确权处理活动，琼林村民小组没有申请参加，枇杷村民小组的主张与本案争议地无关。 一审还查明：2017年1月3日，柳江县撤县设区，柳江县人民政府变更为柳州市柳江区人民政府，柳江县各镇、县直属机构、人民团体名称、基层党组织名称和村（居）民委员会名称相应变更为柳州市柳江区对应单位、机构和组织名称。 柳州市中级人民法院一审认为：本案中，关于争议地权属，有《五六协议》及《六二协议》，也有柳江区政府于2004年6月24日核发给新兴农场的江国用（2004）第053202号《国有土地使用证》，还有岩冲村民小组持有的《山界林权证》。根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三十四条的规定，以上《五六协议》《六二协议》《国有土地使用证》《山界林权证》均可作为调处本案权属纠纷、确定权属的法定权属凭证。因此，正确理解以上权属凭证是处理本案的关键所在。首先，从《五六协议》及《六二协议》来看，《六二协议》是在《五六协议》的基础上进一步明确了“公共牧场”的范围，并将使用公共牧场的权利人从“歪拉村民小组”和“瓜楼村民小组”扩大到当时的“三千大队”、“千七大队”和“琼楼大队”。而根据协议的内容，《六二协议》划定的公共牧场在新兴农场的场界内，约定的是公共牧场的划分和管理使用问题，并不涉及土地所有权的变更。原告及第三人三千村委、瓜楼村民小组也承认争议地所有权属于国家，仅主张争议地的使用权。因此，该协议只应作为确定土地使用权的权属凭证。但是在此后的生产生活当中，由于新兴农场建立了化工厂等原因，原告及第三人瓜楼村民小组、三千村委并未能够对争议地有效的行使管理使用权，致争议地在八十年代后被新兴农场和岩冲村民小组管理使用至今，且大部分争议地已颁发了《国有土地使用权证》《山界林权证》和《土地承包合同书》。因此，虽然在本案中各方当事人1962年时曾达成过土地使用权划分的协议，但随着经济的发展和产业结构的调整，牛耕已不符合社会的需要，且原告方及第三人瓜楼村民小组、三千村委至八十年代起就不在争议地放牧，该协议关于公共牧场的规定在客观上并未有效履行，协议中有关土地使用权划分的效力已然丧失，原告仅以此主张争议地使用权的理由是不充分的。本案仍应由柳江区政府根据争议地的历史和现实状况予以合理的确定权属。现柳江区政府依据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三十四条第（六）项的规定将争议地G、H确认给新兴农场，争议地A、B确认给岩冲村民小组所有；依据第四条规定的有利于生产生活、有利于经营管理、有利于社会和谐稳定的原则和原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第三十六条“农民集体使用的国有土地，其使用权按县级以上人民政府主管部门审批、划拨文件确定，没有审批、划拨文件的，依照当时规定补办手续后，按使用现状确定，过去未明确划定使用界线的，由县级以上人民政府参照土地实际使用情况确定”的规定将争议地J-1、I-2、I-3确权给新兴农场，将争议地J-2、I-1、K确权给岩冲村民小组，在决定内容上还是较客观适当的。在程序上，被告柳江区政府接到土地处理申请后，通过调查、现场勘验、调解等程序，作出被诉处理决定，程序合法。 综上，被告柳江区政府作出的14号处理决定认定事实清楚、证据充分、程序合法，依法应予维护。被告柳州市政府受理复议申请后，通知了各方当事人，在法定期限内作出53号复议决定并依法送达，程序亦合法。原告歪拉村民小组诉请撤销14号处理决定及53号复议决定的理由不成立，依法应予驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，一审判决：驳回歪拉村民小组的诉讼请求。 上诉人歪拉村民小组上诉称：1.上世纪五十年代，歪拉村民小组就一直在争议地放牛、割草。八十年代初，新兴农场在争议地内建了有剧毒的化工厂，有村民去割草被化工厂的废气毒害中毒身亡，其他村民便减少在争议地放牛、割草。1992年，因机场建设阻断了村民去争议地放牛、割草的道路，村民便不再到争议地上放牛、割草。2.歪拉村民小组在争议地范围内的峰和岭、莫肖岭、屯祥岭、快捆岭也有土地证，柳江区政府应将这四个岭确权归歪拉村民小组所有。3.因岩冲村民小组及新兴农场越界占用公共牧场的土地，原柳江县人民政府给岩冲村民小组及新兴农场颁发土地承包证和山林证，违反了草原法的规定。请求二审法院撤销一审判决，撤销14号处理决定及53号复议决定，按照《五六协议》及《六二协议》恢复歪拉村民小组的牧场使用权。 被上诉人柳江区政府答辩称：本府作出的14号处理决定认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确。上诉人歪拉村民小组的上诉理由不成立，请求二审法院驳回歪拉村民小组的上诉请求，维持原判。 被上诉人柳州市政府答辩称：与一审时的答辩意见一致，同意柳江区政府的答辩意见。 一审第三人新兴农场陈述称：同意柳江区政府的答辩意见。 一审第三人岩冲村民小组未提供书面答辩意见。 一审第三人瓜楼村民小组陈述称：上世纪六十年代末至八十年代初，新兴农场越界占用公共牧场建种马场、养猪场及化工厂是错误的，《六二协议》有关“公共牧场”的约定应得到维护执行。请求二审法院尊重协议内容，依法判决。 一审第三人三千村委陈述称：同意上诉人歪拉村民小组的上诉意见。 经审查，本院确认一审判决确认的证据可作为定案依据。据此，本院二审查明的事实与一审查明的事实一致。 本院认为：从《五六协议》中“协议事项”第一项第2点“为了方便经营管理，农业社划有在场区内的插花地，除里雍区的广实乡、立冲乡农业社特别情况外（此另有协定），其他有关各乡、社，经农场、乡社现场定界协议同意无偿转让给农场经营”及第二项第1点“里雍区广实乡划在场区内的村庄及较集中的耕种土地保留其原状由原主耕种、放牧……农业社需扩大面积，垦殖者力求在其村庄或原社土地附近，以免造成严重的插花，管理不便”的内容可知，争议地从1956年当时便划入了新兴农场的场界范围，除里雍区广实乡（岩冲村民小组所在乡）农业社等个别农业社的土地另有协定保留原状由原主使用外，其他部分的土地明确划为国家所有。1962年，为解决新兴农场与四连公社千七、三千等五个大队的土地纠纷，在《五六协议》的基础上又签订了《六二协议》，协议决定内容第（一）项第（4）点约定：“原岩冲路边公共牧场和三千大队零星畬地，为了方便管理，有利生产，全部归农场经营管理，另由农场用拖拉机帮助三千大队在大队地界内代开荒壹佰亩，作为与牧场畬地交换。今后牧场改到柳石公路东边场界内的通天岩（又名陆军）水库和岩冲水库一带。”第（二）项第(3)点约定：“柳石公路东边通天岩和岩冲水库一带场界内的土地，按五六年场界规定不变，由农场划作牧场使用，供场、社队放牧，割草之用。农场应留有牧牛通道，以利大队牛群进入牧场。”由上可知，该部分协议内容约定的是争议地的使用权问题，即“由农场划作牧场使用，供场、社队放牧，割草之用。”此后，争议地有一段时间用作公共牧场使用。但在上世纪八十年代初，新兴农场在争议地建化工厂引起废气污染，加之后来修建机场阻断了村民去争议地放牧的道路等原因，村民不再去争议地放牧和割草，新兴农场和岩冲村民小组逐步到争议地开荒种植，管理使用争议地至今。期间，新兴农场办理了涉及争议地的土地使用证，岩冲村民小组办理了山界林权证及土地承包合同书等。发生争议后，歪拉村民小组等申请确权，要求按照《六二协议》的约定恢复争议地的“公共牧场”功能。柳江区政府根据争议地历史以来的使用、发证情况及根据柳州市中级人民法院（2009）柳市行终字第75号等相关生效判决，考虑到现代农业发展，产业结构调整，村民自上世纪八十年代起已不再到争议地放牧、割草，从目前争议地已经开荒利用的实际情况看，再按照《六二协议》的约定将争议地恢复到上世纪五、六十年代“公共牧场”的状态，不具现实性和实际意义。因此，柳江区政府从尊重历史和现实出发，作出14号处理决定，将争议地所有权按照发证及使用情况，分区域分别确定归国有及岩冲村民小组农民集体所有，使用权相应确定归新兴农场及岩冲村民小组，是正确的。柳州市政府作出53号复议决定，维持14号处理决定，亦是正确的。至于歪拉村民小组提出签订《六二协议》后，新兴农场不履行协议约定越界占地，侵害歪拉村民小组对“公共牧场”使用权，其追究新兴农场责任的问题属于另一法律关系，不属于本案审理范围。 综上所述，被上诉人柳江区政府作出14号处理决定及被上诉人柳州市政府作出53号复议决定正确。一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，判决结果正确。上诉人歪拉村民小组的上诉理由不充分，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项、《最高人民法院关于适用的解释》第七十九条第二款的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人柳州市柳江区进德镇琼林村民委员会歪拉村民小组负担。 本判决为终审判决。 审判长  王小成 审判员  陈伟红 审判员  班 艳 二〇一八年十一月二十九日 书记员  饶 栖