广东省佛山市顺德区人民法院行 政 判 决 书（2018）粤0606行初667号原告黄柏胜，男，1969年1月29日出生，汉族，住广西壮族自治区博白县。委托代理人李全全，广东安国律师事务所律师。委托代理人黄康，广东安国律师事务所实习律师。被告佛山市南海区桂城街道办事处，住所地广东省佛山市南海区桂城街道南港大道中。法定代表人岑灼雄，该办事处主任。委托代理人陈志潘，该办事处工作人员。委托代理人张俊龙，北京市盈科（佛山）律师事务所律师。第三人韦甘柳，女，壮族，1971年10月11日出生，住广西壮族自治区博白县。原告黄柏胜不服被告佛山市南海区桂城街道办事处内设机构佛山市南海区桂城街道消防安全委员会于2018年3月7日对原告经营场所门口的电表作出张贴封条并采取暂扣措施的行为，于2018年5月25日向本院提起行政诉讼，本院于同年5月28日立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因韦甘柳与本案被诉行政行为有利害关系，本院依法通知其作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，分别于2018年7月10日、同年8月10日公开开庭审理了本案。两次庭审，原告的委托代理人李全全、黄康，被告的委托代理人陈志潘、张俊龙到庭参加诉讼，第三人经本院合法传唤，无正当理由拒不到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告的内设机构佛山市南海区桂城消防安全委员会于2018年3月7日对原告经营场所的电表张贴了封条，并实施了暂扣行为。原告诉称，其于2017年12月31日与佛山市南海鸿耀物业管理有限公司签订《租赁合同》，承租位于佛山市南海区桂城东二西约大街的第17号铺，用于经营销售、维修鞋、配钥匙等业务。2018年3月7日，被告到原告经营的商铺检查，在没有任何依据的情况下作出查封的行政强制措施，在电表上贴上封条，并暂扣原告管理使用的电表，导致商铺一直停电至今，造成原告不能正常营业，产生经营损失。原告认为，依据《中华人民共和国行政强制法》第十七条的规定，行政强制措施由法律、法规规定的行政机关在法定职权范围内实施。行政强制权不得委托，被告不具有实施行政强制措施的主体资格。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条的规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。因此本案应判决被告作出的行政查封、暂扣措施无效，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条的规定，应当判决被告赔偿原告的损失。为维护原告的合法权益，现起诉请求：1.确认被告于2018年3月7日对原告位于佛山市南海区桂城东二西约大街第17号铺作出的查封、暂扣电表的强制措施无效；2.被告赔偿原告损失30000元；3.被告承担本案诉讼费。庭审中，原告申请变更第一、二项诉讼请求为：1.确认被告于2018年3月7日对原告位于佛山市南海区桂城东二西约大街A47号铺作出的查封、暂扣电表的强制措施无效；2.被告赔偿原告损失50000元。因原告申请变更的诉讼请求1，实际为请求更正涉案商铺的地址，系本院需要查明的事实，本院予以准许。原告申请变更的诉讼请求2，实为新增行政赔偿诉求，由于原告是在起诉状副本送达被告后提出，亦没有说明正当理由，依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第七十条的规定，本院不予准许。原告在诉讼中提供了下列证据：1.原告的身份证复印件、租赁合同，证明原告与被告作出的具体行政行为有利害关系，具有原告的主体资格。合同的承租方为原告，合同第一条约定承租商铺位于佛山市南海区桂城东二西约大街A47经营范围。合同第二条约定了租赁费用，从2018年1月1日至2019年12月31日，租赁费用为每月4156元。原告是该商铺的实际承租人，是本案的行政相对人，承租租金是造成原告损失的参考标准。2.被告的主体资格查询信息，证明被告的主体资格。3.政府服务热线12345的回复，证明被告向原告作出行政强制措施，被告的内设机构桂城消防安全委员会直接以自身名义，而不是以被告的名义作出拆除电表、张贴封条的行政强制措施。4.封条照片，证明被告的内设机构桂城消防安全委员会于2018年3月7日直接以自身名义，而不是以被告的名义作出拆除电表、张贴封条的行政强制措施。5.赔偿协议书以及银行转账凭证，证明原告与第三人共同经营新时代鞋店。6.2018年8月10日制作的说明书，证明原告与第三人之间是合作合伙关系；被告拆除电表后造成的损失；第三人与原告之间达成赔偿协议，也证明原告履行赔偿义务的真实性。被告辩称，一、原告并未举证证明存在其认为的“对佛山市南海区桂城东二西约大街第17号铺查封、暂扣电表的强制措施”，应承担举证不能的法律后果。本案不符合行政诉讼起诉立案条件的规定，应裁定驳回起诉。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第五十四条第一款规定：“依照行政诉讼法第四十九条的规定，公民、法人或者其他组织提起诉讼时应当提交以下起诉材料：……（二）被诉行政行为或者不作为存在的材料；……”原告起诉被告采取强制措施的地址与原告提供的《租赁合同》反映的地址并不一致。即使原告能举证证明上述两个地址上的商铺为同一间商铺，但原告除提供封条和短信之外，并未举证证明其拥有涉案商铺的电表，且该电表被被告查封、暂扣。故原告没有提供符合法定起诉条件的起诉材料，应承担举证不能的法律后果。二、即使存在原告所称的行政行为，原告亦与被诉行为不存在利害关系，不是本案适格的原告。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第二十五条第一款、第四十九条第（一）项的规定，即使本案存在原告所诉称的“查封、暂扣电表”的行为，但原告没有举证证明其与被诉行为存在利害关系，根据上述规定，不是本案适格原告。（一）即使存在原告所称的查封电表行为，但由于原告没有举证证明其是涉案电表的产权人，其不能作为电表的产权人主张产权受损。（二）原告起诉认为电表被查封、暂扣导致不能正常营业，利益受损，但涉案商铺并非原告经营，因此原告诉状中提出的被诉行为损害其经营利益的主张不能成立。经查，佛山市南海区桂城东二西约A47号商铺对应的是一个名为“佛山市南海区桂城韦甘柳鞋子店”的个体工商户，经营户主为韦甘柳而非原告。即使原告能证明其诉称的17号铺即A47号商铺，但原告承租后，该商铺是交由韦甘柳鞋店及第三人使用。在法律上，经营利益受损的只能是韦甘柳鞋店及其经营者韦甘柳。即使原告与第三人可能存在夫妻关系或其他亲属关系，但财产上的利害关系与诉权不能混同，韦甘柳鞋店、第三人与原告毕竟均是独立的诉权主体，原告不能因与第三人存在夫妻共同财产关系或其他亲属关系，而取代韦甘柳鞋店或第三人本应享有的诉权。三、在电表上贴封条的行为不属于行政强制措施，被告及内设机构只是执行自身的职责。（一）即使存在原告所称的行为，从理论角度探讨，该行为不属于行政强制措施。1.电表并非原告拥有产权的财物；2.该行为没有强制性，封条本质只是提示、提醒和督促，若不执行也不具有单方强制性，不会带来不执行的法律后果；3.被告的内设机构张贴封条后并没有后续的行政处罚行为，没有依附性。故被告的行为不符合《中华人民共和国行政强制法》第二条第二款的规定，也不具有行政强制措施应有的特征。（二）对电表贴封条的行为属于履行“组织消防安全检查，消除、排除和整治火灾隐患”职责，可能方式和用词上易引起误解，但实际不属于行政强制措施。根据《广东省实施〈中华人民共和国消防法〉办法》第十二条第（四）项和南机编〔2012〕30号《关于在镇（街道）安监局加挂消防办公室牌子的通知》的规定，被告下属消防办公室的职能包括负责执行消防法律、法规和规章，推动落实消防安全制；统筹、指导、督促相关职能部门、村（居）开展消防工作并实施考核；落实网格化消防安全管理，组织开展火灾隐患排查整治；完成镇（街道）消防安全委员会日常工作。因此，被告下属消防委员会及消防委员会办公室都有组织消防安全检查，消除、排除和整治火灾隐患的职责。即使对有消防安全隐患的A47号铺采用贴“封条”的方式提醒，也只是建议方式问题，实际是为履行消除、整治火灾隐患的职责。若认为只要有“封条”就是行政强制措施，那么作为地方性法规的《广东省实施〈中华人民共和国消防法〉办法》第十二条第（四）项规定就会形同虚设。因为作为城市街道办，在进行消防安全检查后，明明发现火灾隐患，若不能采取非行政强制措施，带一点形式性的行为，则无法达到“消除、排除和整治火灾隐患”的效果。（三）韦甘柳鞋店及其经营者韦甘柳的确存在用木质材料搭建阁楼等导致火灾隐患的行为，是广东省、佛山市和南海区的“六类场所、十项必查”消防安全专项行动工作方案禁止的行为和重点检查、整治对象，因此对该商铺采取督促整改措施是合法合理的。四、原告主张的经营损失毫无依据，应不予支持。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（四）项、第十五条第一款的规定，国家赔偿（包括行政赔偿）的前提至少有：（一）行政机关或其工作人员的行政职权行为违法；（二）该违法的行政行为直接而非间接侵犯了受害人拥有产权的财产权。赔偿请求人有义务对自己的主张提供证据，但原告并没有提供相应证据。被告在诉讼中向本院提供了以下证据、依据：1.桂街办〔2012〕35号《关于成立桂城消防安全委员会的通知》、南机编〔2012〕30号《关于在镇（街道）安监局加挂消防办公室牌子的通知》、桂街办〔2017〕号24号《佛山市南海区桂城办事处关于调整桂城消防安全委员会成员的通知》，证明被告法定职责包括组织消防安全检查，消除火灾隐患。而佛山市南海区桂城消防委员会是被告的内设机构，职能包括包括负责执行消防法律、法规和规章，推动落实消防安全制；统筹、指导、督促相关职能部门、村（居）开展消防工作并实施考核；落实网格化消防安全管理，组织开展火灾隐患排查整治；完成镇（街道）消防安全委员会日常工作等。有权在日常的巡查工作中监督管理消防安全。2.粤（2017）佛南不动产权第00×××号《不动产权证书》（含宗地图）、佛山市南海区桂城街东二村西约股份合作经济社于2018年6月11日出具的《证明》，证明A47号商铺及其设施（包括电表）的所有权应归属于该股份社而非原告，原告不应以产权人身份主张权利。3.单位基本情况表、佛山市南海区桂城韦甘柳鞋子店的营业执照及经营者韦甘柳身份证复印件、2016年4月25日及2017年6月16日签订的《南海区桂城生产储存经营场所（含出租屋）消防安全管理责任书》、《拟申请单位四邻协议》，证明原告诉求针对的对象实际并不清楚、不确定。但原告提供的《租赁合同》所涉地址：佛山市南海区桂城东二西约大街A47号商铺上的经营者为个体户佛山市南海区桂城韦甘柳鞋子店，其经营业主为韦甘柳而非原告，原告并非本案适格主体。4.《关于印发广东省“六类场所、十项必查”消防安全专项行动工作方案的通知》（粤消安〔2017〕32号）、《关于印发佛山市“六类场所、十项必查”消防安全专项行动工作方案的通知》（佛消安〔2017〕19号）、《关于印发〈南海区“六类场所、十项必查”消防安全专项行动工作方案〉的通知》（南消安委〔2017〕43号）、佛山市政府12345热线受理单、照片2张，证明：（1）为了预防火灾和惨剧的发生，从省、市到区，自上而下的文件均要求各镇街、相关部门开展“六类场所、十项必查”消防安全专项行动，实施隐患排查和针对性治理，行动对象是小档口、“三合一”场所，尤其重点注意的是：各类建筑（场所）内部严禁采用木质材料搭建阁楼，一经发现必须强制拆除。（2）作为小档口A47商铺的经营者在该商铺内用木质材料搭建了阁楼并在铺内居住、煮食，存在较严重的火灾隐患，且被群众投诉。（3）对该商铺采取的督促措施是为了预防火灾、保护群众生命和财产安全，履行消除、整治火灾隐患的职责。这些措施行为并没有单方强制性，也没有后续的行政处罚行为，符合工作方案精神，具有合法合理性。第三人在诉讼中没有答辩，也没有提供证据。经庭审质证，本院对下列证据作如下确认：原告提供的证据1，被告不予确认，租赁合同有合同双方的签名盖章，本院对该组证据予以采纳。原告提供的证据2，被告无异议，本院予以采纳。原告提供的证据3，被告对其真实性予以确认，本院对其真实性予以确认。原告提供的证据4，被告不予确认，但确认有作出张贴封条的行为，结合该证据和原、被告的陈述，本院确认被告的内设机构佛山市南海区桂城消防安全委员会于2018年3月7日对新时代鞋店的电表张贴了封条，并实施了暂扣了行为。原告提供的证据5、6，被告有异议，本院对该赔偿协议书、银行转账凭证和说明书的真实性予以确认，对原告据此提出的与第三人共同合伙经营新时代鞋店的证明内容和相应赔偿主张，不予采纳。被告提供的证据1，原告对其真实性无异议，本院对其真实性予以确认。被告提供的证据2，原告对其真实性无异议，经查，该不动产权证为集体建设用地使用权证，无法证明涉案商铺的权属，本院对该组证据均不予采纳。被告提供的证据3，原告有异议，该组证据客观、真实，与本案相关联，本院予以采纳。被告提供的证据4，原告对佛山市政府12345热线受理单和反映新时代鞋店招牌内容的照片无异议，对该组其他证据有异议。该组证据为消防安全类规范性文件、受理单和照片，能够反映案件情况，本院均予以采纳。经审理查明，原告于2017年12月31日与佛山市南海鸿耀物业管理有限公司签订《租赁合同》，约定原告向佛山市南海鸿耀物业管理有限公司租赁佛山市南海区桂城东二西约大街A47铺，租赁期从2018年1月1日起至2022年9月30日止，每月租金4156元，每月用现金方式支付租金。后原告将其承租的上述商铺部分转租给韦甘柳，韦甘柳在该商铺对外以新时代鞋店的名义经营鞋子销售和保养业务，新时代鞋店没有进行工商登记，韦甘柳为该店的负责人。原告则在该商铺经营配钥匙业务，该商铺为原告和第三人共同的经营场所。2018年3月7日，被告内设机构佛山市南海区桂城消防安全委员会以新时代鞋店私自加建阁楼，采用木质的材质做装修，存在消防安全隐患，且被人投诉为由，对商铺门口的电表张贴了封条，并实施了暂扣行为。另查，2012年3月23日，被告办公室作出桂街办〔2012〕35号《关于成立桂城消防安全委员会的通知》，设立佛山市南海区桂城消防安全委员会，该委员会在桂城派出所下设办公室。2017年3月6日，佛山市南海区桂城消防安全委员会办公室改设在桂城消防办。佛山市南海区机构编制委员会于2012年7月10日作出南机编〔2012〕30号《关于在镇（街道）安监局加挂消防办公室牌子的通知》，同意在各镇（街道）设置消防办公室，在镇（街道）安全生产监督管理局加挂牌子。又查，2018年3月15日，韦甘柳在佛山市南海区桂城街东二西约大街A47铺注册成立佛山市南海区桂城韦甘柳鞋子店，该店经工商登记，为韦甘柳个人经营的个体工商户。本院认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第一款规定:“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。”根据桂街办〔2012〕35号《关于成立桂城消防安全委员会的通知》，佛山市南海区桂城消防安全委员会作为由被告设立赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，其以自己名义作出的行政行为，按照上述规定，原告起诉的，应当以设立机关为被告，故本案被告主体适格。本案的第一个争议焦点是原告的诉讼主体资格。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定:“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”原告作为涉案商铺的承租人，并在商铺中经营配钥匙业务，佛山市南海区桂城消防安全委员会对该商铺中的电表实施查封和暂扣的行为，影响了原告的租赁和日常经营，原告与上述行政行为有利害关系，根据上述法律规定，原告有权提起本案行政诉讼。本案的第二个争议焦点是佛山市南海区桂城消防安全委员会于2018年3月7日对原告经营场所的电表实施的张贴封条和暂扣的行为是否属于行政强制措施？该行为可否确认无效？《中华人民共和国行政强制法》第二条第二款规定:“行政强制措施，是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。”本案被告认为佛山市南海区桂城消防安全委员会具有组织消防安全检查，消除、排除和整治火灾隐患的职责。佛山市南海区桂城消防安全委员会在行政管理过程中以张贴封条的形式对原告经营场所的电表进行查封，并实施了暂扣行为，该行为具有一定的行政强制力，其性质符合《中华人民共和国行政强制法》第二条所规定的行政强制措施的定义。被告称贴封条的目的只是提醒作用及不具有强制效力的辩解于法无据，本院不予采纳。《中华人民共和国行政强制法》第二十二条规定:“查封、扣押应当由法律、法规规定的行政机关实施，其他任何行政机关或者组织不得实施。”《中华人民共和国消防法》第五十四条规定:“公安机关消防机构在消防监督检查中发现火灾隐患的，应当通知有关单位或者个人立即采取措施消除隐患；不及时消除隐患可能严重威胁公共安全的，公安机关消防机构应当依照规定对危险部位或者场所采取临时查封措施。”根据上述规定，对于有关单位存在火灾隐患需要采取查封措施的，应由公安机关消防机构实施行政强制措施，并非被告及其内设机构的法定职权范围。本案佛山市南海区桂城消防安全委员会作为被告的的内设机构，其职能并无法律、法规、规章的授权，并不具有行政主体资格，其以自己名义于2018年3月7日以原告经营场所存在火灾隐患为由，对经营场所的电表设施上实施张贴封条并暂扣的行为违法，因原告申请确认该行政行为无效，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条的规定，本院应确认该行政行为无效。本案的第三个争议焦点是原告主张的赔偿请求应否得到支持。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条规定：“人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。”《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定：“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利……（二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的……”第三十六条规定：“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理……（二）查封、扣押、冻结财产的，解除对财产的查封、扣押、冻结，造成财产损坏或者灭失的，依照本条第三项、第四项的规定赔偿；（三）应当返还的财产损坏的，能够恢复原状的恢复原状，不能恢复原状的，按照损害程度给付相应的赔偿金；（四）应当返还的财产灭失的，给付相应的赔偿金……（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。”《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定：“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据……”本案中，被告的内设机构查封原告经营场所的电表设施行为违法，根据上述规定，原告依法有获得赔偿的权利，但其应对该行政行为造成的损害提供证据。原告为此提供了租赁合同、赔偿协议书，要求被告赔偿原告的违约金损失、经营损失（包括租金）等。经查，原告并没有提供证据证明其具体的经营损失，虽然租赁合同约定了月租金数额和现金支付方式，但原告并未提供出租方收取原告交付租金的收据，原告在诉讼中也没有说明其实际支付租金的具体数额，应承担举证不能的责任。而原告主张的违约损失，并非佛山市南海区桂城消防安全委员会违法查封行为造成的直接损失，根据上述规定，被告无需进行赔偿。至于原告提出的第三人或新时代鞋店的经营损失，原告在庭审中向本院确认只是在涉案商铺进行配钥匙业务，现有证据无法证实原告与第三人合伙经营新时代鞋店，故上述损失与原告无关，原告无权主张。原告要求被告赔偿因违法查封而造成的损失30000元的理由不成立，本院不予采纳。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条之规定，判决如下：一、确认被告佛山市南海区桂城街道办事处内设机构佛山市南海区桂城街道消防安全委员会于2018年3月7日对原告经营场所的电表实施张贴封条和暂扣的行为无效；二、驳回原告黄柏胜的其他诉讼请求。本案受理费50元，由被告佛山市南海区桂城街道办事处负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省佛山市中级人民法院。审 判 长  韩文锋人民陪审员  周德成人民陪审员  陈嘉惠二〇一八年十一月二十六日书 记 员  黄绮莹