浙江省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）浙行终1209号 上诉人（原审原告）沈鉴伦，男，1949年6月27日出生，汉族，住桐乡市。 委托代理人沈艳，女，1981年12月29日出生，汉族，住址同上，系沈鉴伦之女。 上诉人（原审原告）陆佩芬，女，1952年2月3日出生，汉族，住桐乡市。 委托代理人孙建强，男，1952年11月27日出生，汉族，住桐乡市。 被上诉人（原审被告）桐乡市人民政府，住所地桐乡市振兴东路**。 法定代表人王申峰，市长。 委托代理人沈晓伟，桐乡市住房和城乡规划建设局工作人员。 委托代理人强国良，浙江同新律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）嘉兴市人民政府，住，住所地嘉兴市广场路**/div> 法定代表人毛宏芳，代市长。 委托代理人阮煤、张凝，均为该府法制办公室工作人员。 沈鉴伦、陆佩芬诉桐乡市人民政府（以下简称桐乡市政府）、嘉兴市人民政府（以下简称嘉兴市政府）房屋征收补偿决定及行政复议一案，嘉兴市中级人民法院于2018年8月2日作出（2018）浙04行初135号行政判决。沈鉴伦、陆佩芬不服，向本院提起上诉。本院于2018年9月6日立案受理后，依法组成合议庭审理了本案。经过阅卷、询问双方当事人，本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，2016年8月1日，被告桐乡市政府作出《关于杨家门旧城改造（二期）项目房屋征收的决定》，对迎凤路以南，杨家门路以北，东接杨家门一期，西至园林路的区域范围内房屋进行征收。原告所有的杨家门7幢17号206室房屋位于征收范围内。本次征收的征收部门为桐乡市住房和城乡规划建设局（以下简称桐乡住建局），征收实施单位为桐乡市旧城改造指挥部办公室（以下简称旧改办）。《关于杨家门旧城改造（二期）项目征收补偿方案》（以下简称《杨家门补偿方案》）以附件形式同时公布。《杨家门补偿方案》第七条第三款规定，被征收人对评估结果有异议的，应当自收到评估报告之日起10日内，向房地产评估机构书面申请复核评估。对复核结果有异议的，应当自收到复核结果之日起10日内向嘉兴市房地产价格评估专家委员会申请鉴定。《杨家门补偿方案》同时规定征收签约期限为公告之日起8个月内。2016年8月15日，房屋征收部门在桐乡市公证处现场公证下，通过抽签方式确定桐乡市恒益房地产评估有限公司、嘉兴求真房地产估价有限公司承担本项目的房屋征收评估工作。原告沈鉴伦被征收房屋的房屋所有权证上载明的建筑面积58.17平方米，房改房测绘增加建筑面积0.14平方米，故被告确定原告房屋建筑面积为58.31平方米。2017年7月24日，旧改办将原告房屋的评估结果予以公示。因原告拒绝评估人员进入房屋勘查，2017年8月1日评估机构对原告的被征收房屋作出评估报告，评估报告中房屋的建筑面积为58.31平方米，评估价值未包含装修、附属物价值。2017年8月3日，该评估报告由房屋征收部门工作人员送至被征收房屋，原告沈鉴伦接收评估报告但拒绝签字。原告在规定的期限内未提出复核申请。征收部门与原告在征收签约期限内未达成补偿协议。2017年10月30日，房屋征收部门提请桐乡市政府对原告作出补偿决定。2017年11月13日，桐乡市政府工作人员向原告送达被征收房屋补偿决定方案，要求其选择补偿方式。原告在规定的十五日内未作出选择。2017年12月6日，被告作出桐政补[2017]25号房屋征收补偿决定（以下简称25号补偿决定）并于同年12月11日向原告送达。原告不服，于2018年1月6日向被告嘉兴市政府申请行政复议，嘉兴市政府受理原告的复议申请后经延期于2018年3月20日作出嘉政复字[2018]1号行政复议决定（以下简称1号复议决定），维持了桐乡市政府作出的25号补偿决定，原告遂提起本案行政诉讼。 原审法院认为，桐乡住建局因在征收签约期限内未能与原告达成补偿协议，报请桐乡市政府作出征收补偿决定。桐乡市政府受理后，征询了原告的意见并在对征收部门报请内容进行审查后作出房屋征收补偿决定，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条规定，主体适格，程序合法。原告居住于被征收房屋内，桐乡市政府从保障被征收人的居住权益出发，在原告未在法定期限内选择补偿方式的情况下，确定产权调换的补偿方式，符合《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》第三十三条的规定。原告被征收房屋的面积为58.31平方米，被告安置的产权调换的房屋面积为75.01平方米，符合《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条“用于产权调换房屋的建筑面积应当不小于被征收房屋的建筑面积”的规定。根据桐乡市政府提交的证据材料，涉案征收项目房屋评估机构的选定、确定程序符合法律规定。在已公布的征收补偿方案中以及涉案房屋初步评估结果公示时，均告知了被征收人提出异议或者复核的方式和途径。原告也已收到评估报告，原告起诉前未对评估报告的内容提出异议。在25号补偿决定和评估报告中均明确房屋的评估价值未包含室内装修物的价值，室内装修物的价值将待评估人员可以入户评估后依法另行评估确定，不影响原告的合法权益。至于原告认为其家庭人均住房建筑面积低于20平方米，符合桐乡市申请经济适用住房条件的意见。被告作出的25号补偿决定系对原告所有的杨家门7幢17号206室依照涉案地块征收补偿方案进行补偿安置，并不涉及经济适用住房申请与审批的审查，原告申请经济适用住房应当另行主张权利。原告认为其房屋属于浙江省2017年度棚户区改造计划开工项目中的杨家门地块，被告作出杨家门旧城改造（二期）项目房屋征收的决定违法，并以此认为25号补偿决定违法的理由缺乏事实依据，不予采信。综上，被告桐乡市政府作出的25号补偿决定认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法。被告嘉兴市政府复议决定维持桐乡市政府作出的25号补偿决定，事实清楚，证据确实充分，适用法律正确。原告诉讼主张不成立，其诉讼请求本院不予支持。据此，依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条、《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》第三十三条、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告沈鉴伦、陆佩芬的诉讼请求。 沈鉴伦、陆佩芬上诉称：一、被上诉人不能提供棚户区改造与旧城改建不在同一地块的证据，涉案征收决定违反法律规定。一审法院以上诉人的主张缺乏事实依据为由不予采信，违反行政诉讼举证责任相关规定，造成认定事实不清；二、一审法院未对涉案房屋征收决定的合法性进行审查，且被上诉人未提供证据证明桐乡市政府作出补偿决定前已就补偿方案征询上诉人的意见；三、一审法院没有考虑被征收人符合住房保障条件，未优先给予上诉人住房保障；四、一审法院对上诉人提交的证据除25号补偿决定、复议申请、1号复议决定外全部不予采信，并对上诉人调取证据的复议申请未予答复，违反法律规定；五、一审法院未通过传票传唤仅以电话方式临时通知上诉人庭前证据交换，造成诉讼突袭，违反行政诉讼法相关规定。综上，请求判令撤销一审判决；撤销25号补偿决定及1号复议决定；本案诉讼费由对方承担。 桐乡市政府答辩称：一、桐乡市政府于2016年8月作出涉案征收决定载明的实施单位为旧改办。而省建设厅网上公示的桐乡市棚户区改造项目的计划开工时间为2017年7月，实施单位为桐乡市安居房公司，以上事实足以证明二者之间无关联性。一审法院对桐乡市政府的上述错误观点不予采信符合法律规定；二、桐乡市政府根据征收部门报请于2017年11月6日对上诉人依法作出《补偿方案告知书》送达给其委托人沈艳，并书面告知在15日期限内，对补偿方式提出书面选择意见。以上事实足以证明桐乡市政府对上诉人进行了征询；三、上诉人被征收房屋面积为58.31平方米，安置给其的产权调换的房屋为75.01平方米，在原有房屋面积基础上增加了16.7平方米，符合《省浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条规定的“用于产权调换房屋的建筑面积应当不小于被征收房屋的建筑面积，用于产权调换房屋的建筑面积，不考虑被征收房屋的共有人数量、登记户口等因素”。桐乡实际确定最低补偿建筑面积为不小于65平方米。上诉人申请经济适用房事宜，一审法院要求其另行主张符合法律规定；四、从上诉人提供给一审法院的视频资料中可以反映，上诉人的女儿与他人发生争执，并非暴力拆房，与本案无关联性，一审法院的上述认定符合本案的客观事实。综上，一审法院认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，恳请二审法院驳回上诉，维持原判。 嘉兴市政府答辩称：一、1号复议决定事实清楚、程序合法、适用依据正确。上诉人于2018年1月8日申请复议。嘉兴市政府于2018年1月10日向上诉人送达《行政复议案件受理通知书》，并于同日向桐乡市政府送达《行政复议答复通知书》。桐乡市政府于同年1月18日提交书面答复及作出具体行政行为的证据、依据和有关材料。后嘉兴市政府向上诉人送达《行政复议答辩材料查阅通知书》，告知其可以查阅桐乡市政府提供的书面答复、作出具体行政行为的证据、依据等材料。嘉兴市政府于2018年2月2日向桐乡市国土资源局调取《房屋买卖合同》和《职工购买公有住房审批表》。同日，桐乡住建局向嘉兴市政府出具《情况说明》和《关于向被征收人沈鉴伦送达有关文书的情况说明》。因案情复杂，不能在法定期限内作出行政复议决定，嘉兴市政府于2018年3月6日分别向上诉人和桐乡市政府送达《行政复议决定延期通知书》。经审查，嘉兴市政府认为桐乡市政府作出的25号补偿决定事实清楚、程序合法、适用依据正确。遂根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，于2018年3月30日作出1号复议决定，并分别送达给上诉人和桐乡市政府；二、一审法院判决认定事实清楚、适用法律正确、程序合法。征收部门桐乡住建局在征收签约期限内未能与上诉人达成补偿协议，报请桐乡市政府作出征收补偿决定。桐乡市政府受理后，征询了上诉人的意见并在征收部门报请内容进行审查后作出房屋征收补偿决定，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条规定，主体适格，程序合法。上诉人居住于被征收房屋内，桐乡市政府从保障被征收人的居住权益出发，在上诉人未在法定期限内选择补偿方式的情况下，确定产权调换的补偿方式，符合《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》三十三条的规定。上诉人被征收房屋的面积为58.31平方米，被安置的产权调换房屋面积为75.01平方米，符合《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条“用于产权调换房屋的建筑面积应当不小于被征收房屋的建筑面积”的规定。根据桐乡市政府提交的证据材料，涉案征收项目房屋评估机构的选定、确定程序符合法律规定。在已公布的征收补偿方案中以及涉案房屋初步评估结果公示时，均告知了被征收人提出异议或者复核的方式和途径。上诉人也已收到评估报告，上诉人起诉前未对评估报告的内容提出异议。在被诉补偿决定和评估报告中均明确房屋的评估价值未包含室内装修物的价值，室内装修物的价值将待评估人员可以入户评估后依法另行评估确定，不影响上诉人的合法权益。而上诉人提出相关经济适用房安置及杨家门地块的征收合法性问题不属于本案审查范围。因此，一审法院驳回上诉人沈鉴伦、陆佩芬的诉讼请求事实清楚、适用法律正确、程序合法。综上，请求维持原判并驳回上诉人的请求。 二审中，上诉人陆佩芬向本院提交了桐乡住建局桐建信公[2018]第109号《政府信息公开申请答复告知书》、桐建信公[2018]第108号《政府信息公开申请答复告知书》及迎凤新村二期建设用地规划许可证，拟证明被诉补偿决定违法；还提供了桐乡市中央商务区二期工程方案图纸及桐乡老城中心区控制性详细规划截图，拟证明涉案征收决定不符合公共利益。本院认为，上诉人提交的两份《政府信息公开申请答复告知书》的形成时间虽在一审判决之后，但上述告知书系因上诉人申请信息公开而获取，其完全可以通过提早申请的方式在第一审程序中提交该证据。至于上诉人提交其他证据，亦均属于在第一审程序中无正当事由未提供的证据。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七条第二款的规定，对上述证据，本院均不予接纳。 经审查，对原审判决认定的事实，本院予以确认。 本院认为，被上诉人桐乡市政府作出的25号补偿决定及被上诉人嘉兴市政府作出的1号复议决定是否合法是本案的争议焦点。结合上诉人的上诉请求、主要事实和理由，现分述如下： 一、对涉案房屋征收决定的审查问题 根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，房屋征收决定是房屋征收补偿决定的前置程序。因此，人民法院审查房屋征收补偿决定合法性时，应当将房屋征收决定作为被诉房屋征收补偿决定的主要证据和依据进行审查。如果房屋征收决定存在重大明显违法，应当排除其证明效力。本案中，两上诉人在一审中提交了浙江省住房和城乡建设厅发布的《浙江省2017年度棚户区改造计划开工项目清单》，拟证明涉案房屋征收决定违法。但上述证据仅表明投资主体为桐乡市安居房公司的“杨家门改造项目”列入浙江省2017年度棚户区改造计划开工项目清单，无法证明涉案房屋征收决定存在重大明显违法的情形。同时，两上诉人还要求被上诉人提交证明涉案房屋征收决定合法性的全部证据材料，并由人民法院进行全面审查。本案系两上诉人对房屋征收补偿决定而非房屋征收决定提起的行政诉讼，故两上诉人的上述主张缺乏法律依据。 二、25号补偿决定的合法性 《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条第一款规定：“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，……由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。”《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》第三十二条规定：“……房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，……由房屋征收部门向设区的市、县（市、区）人民政府提出补偿决定方案。补偿决定方案应当包括货币补偿和房屋产权调换两种补偿方式及相应的补偿标准。设区的市、县（市、区）人民政府应当对补偿决定方案进行审查，将补偿决定方案送达被征收人。被征收人应当自补偿决定方案送达之日起十五日内，提出意见并选择补偿方式。设区的市、县（市、区）人民政府送达补偿决定方案时应当书面告知被征收人，其逾期不选择补偿方式的，补偿方式由补偿决定确定。”本案中，沈鉴伦户未能与房屋征收部门桐乡住建局在涉案征收决定确定的签约期限内达成房屋征收补偿协议，桐乡住建局于2017年10月30日向桐乡市政府提交书面请示，请求桐乡市政府对沈鉴伦等被征收人作出房屋征收补偿决定。桐乡市政府在受理上述申请后，于2017年11月13日通过留置送达方式向沈鉴伦户送达了桐府征补告[2017]33号《房屋征收补偿决定方案告知书》、《产权调换房屋价值评估报告》及《产权调换结算表》，但沈鉴伦户未在告知书规定的十五日内作出选择。2017年12月6日，桐乡市政府作出25号补偿决定，并履行了公告及送达程序。上述事实，通过两被上诉人一审提交的证据均能予以证明。因此，桐乡市政府作出被诉房屋征收补偿决定的程序符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定。两上诉人提出桐乡市政府受理桐乡住建局的申请后未就补偿方式征求其意见的主张，不能成立。 《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条第二款规定：“补偿决定应当公平，包括本条例第二十五条第一款规定的有关补偿协议的事项。”《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》第三十三条规定：“……因旧城区改建征收个人住宅，补偿方式确定为房屋产权调换的，用于产权调换房屋应当为改建地段或者就近地段的房屋。因被征收人原因无法调查、评估被征收房屋装饰装修价值的，补偿决定不包括对被征收房屋装饰装修价值的补偿。依法实施强制执行时，房屋征收部门应当对被征收房屋装饰装修情况作出勘察记录，并向公证机构办理证据保全，由房地产价格评估机构另行评估确定被征收房屋的装饰装修价值。设区的市、县（市、区）人民政府应当按照评估确定的装饰装修价值另行给予补偿。”第二十一条规定：“……设区的市、县（市、区）人民政府提供的用于产权调换房屋的建筑面积应当不小于被征收房屋的建筑面积，但被征收人要求小于被征收房屋建筑面积的除外。用于产权调换房屋的建筑面积，不考虑被征收房屋的共有人数量、登记户口等因素。”本案中，因沈鉴伦户未在规定期限内明确选择补偿方式，桐乡市政府在25号补偿决定中确定补偿方式为产权调换，并明确产权调换房屋位于迎凤新村××单元××室（××、现房）。该产权调换房屋系就近地段安置，且根据《杨家门补偿方案》第九条第（四）项规定“被征收人选择房屋产权调换，可安置面积按原房屋合法面积统一增加10%的改善性居住面积”，沈鉴伦户被征收房屋面积为58.31平方米，故25号补偿决定确定建筑面积75.01平方米的产权调换房屋，并无不当。同时，25号补偿决定亦明确被征收房屋价值补偿未包含装修附属物等价值，待被征收人同意入户后另行补偿。此外，25号补偿决定就搬迁费、临时安置费或者周转用房、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项均进行了规定。综上，25号补偿决定的内容符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定。两上诉人以其家庭人均住房建筑面积低于20平方米，25号补偿决定确定的产权调换房屋面积过小，桐乡市政府应当提供更大面积安置房进行住房保障的主张，于法无据。 三、1号复议决定的合法性 两上诉人于2018年1月6日就被诉补偿决定向被上诉人嘉兴市政府申请行政复议，嘉兴市政府受理后于2018年1月10日向桐乡市政府邮寄送达嘉政复字[2018]1号《行政复议答复通知书》。经依法延期，嘉兴市政府于2018年3月30日作出1号复议决定，维持桐乡市政府作出的25号补偿决定，并分别向两上诉人及桐乡市政府送达。因此，1号复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。 四、关于一审审判程序问题 《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第二十五条规定：“人民法院对当事人调取证据的申请，……不符合调取证据条件的，应当向当事人或者其诉讼代理人送达通知书，说明不准许调取的理由。当事人及其诉讼代理人可以在收到通知书之日起三日内向受理申请的人民法院书面申请复议一次。人民法院应当在收到复议申请之日起五日内作出答复。……”本案中，两上诉人向一审法院申请调取证据，一审法院于2018年5月29日决定不予准许。两上诉人提交了《不予调查取证复议申请书》，一审法院未依法作出答复，存在不当，本院予以指正。但上述程序瑕疵不影响本案实体处理结论。 综上，一审判决驳回沈鉴伦、陆佩芬的诉讼请求，并无不当。两上诉人提出的上诉理由不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人沈鉴伦、陆佩芬共同负担。 本判决为终审判决。 （此页无正文） 审判长  徐亮亮 审判员  吕柏超 审判员  车勇进 二〇一八年十月三十一日 书记员  吴 琳