山西省太原市中级人民法院民事判决书（2018）晋01民终2565号上诉人：廖小花，女，1967年5月10日出生，汉族，太原市村民，住太原市。上诉人：董燕，女，1992年9月27日出生，汉族，中国石化销售有限公司太原石化分公司职工，住太原市。上诉人：董娟，女，1993年9月2日出生，汉族，住娄烦县。上诉人：董燕茹，女，2000年5月1日出生，汉族。上诉人（原审原告）：白虎平，男，1979年10月25日出生，汉族，山西省兴县村民，住太原市。上诉人（原审原告）：娄烦县天河养殖专业合作社，住所地娄烦县米峪镇乡青阳沟村。法定代表人：白虎平，社长。委托诉讼代理人：席玲玲，山西金贝律师事务所律师。委托诉讼代理人：陈振儒，山西金贝律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：娄烦县米峪镇乡青阳沟村村民委员会，住所地娄烦县米峪镇乡山庄头村。法定代表人：阎存平，主任。被上诉人（原审被告）：娄烦县米峪镇乡人民政府，住所地娄烦县米峪镇乡米峪镇村。法定代表人：高志远，乡长。委托诉讼代理人：何薪君，山西国晋（娄烦）律师事务所律师。被上诉人（原审第三人）：娄烦县林业局，住所地娄烦县城北大街。法定代表人：段尚军，局长。上诉人董文秀、白虎平、娄烦县天河养殖专业合作社因与被上诉人娄烦县米峪镇乡青阳沟村村民委员会、娄烦县米峪镇乡人民政府、娄烦县林业局农村土地承包合同纠纷一案，不服娄烦县人民法院（2018）晋0123民初1号民事判决，向本院提起上诉。本院于2018年4月13日立案后，依法组成合议庭对本案进行了审理。因上诉人董文秀于2018年3月30日死亡，本院通知董文秀的继承人郭来孩、瘳小花、董燕、董娟、董燕茹参加诉讼，郭来孩明确表示放弃参加诉讼。上诉人白虎平（娄烦县天河养殖专业合作社的法定代表人）、瘳小花、董燕及上诉人白虎平、瘳小花、董燕、董娟、董燕茹、娄烦县天河养殖专业合作社（以下简称养殖合作社）的共同委托诉讼代理人席玲玲、陈振儒，娄烦县米峪镇乡人民政府（以下简称乡政府）委托诉讼代理人何薪君到庭参加诉讼。被上诉人娄烦县米峪镇乡青阳沟村村民委员会（以下简称村委会）、娄烦县林业局（以下简称林业局）未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。廖小花、董燕、董娟、董燕茹、白虎平、养殖合作社上诉请求：撤销一审判决，支持上诉人的一审诉讼请求。事实和理由：一、一审判决忽略了两个事实。（一）林业局在上诉人的承包地内实施的造林行为既成事实，上诉人还能不能在此荒山荒坡放养马、牛、羊等牲畜。事实上，太原市人民政府并政综(2016)206号《关于下达2017年造林绿化工程建设任务的通知》明确规定，严格封山禁牧、加强新造林地的管护。上诉人和村委会、乡政府签订的合同的目的，即放养马、牛、羊等牲畜还能不能实现?（二）上诉人的投资和损失是否事实。这两个事实查清后，能够认定上诉人和村委会、乡政府三个有关土地的合同能否继续履行，上诉人是否存在损失，上诉人的损失该不该赔偿，应由谁赔偿。二、一审判决理由和认定事实相矛盾。一审判决置其认定的基本事实不顾，将上诉人取得的“使用权”概念片面理解为“治理”，致使判决理由和认定事实相矛盾：（一）涉案合同的签订目的明确，即发展养殖业。2009年7月24日的《承包经营合同》第一条约定，姚增义、董文秀有权在承包地上修筑住房及各种相关的养殖设施及在荒山荒坡放养马、牛、羊等牲畜；第八条约定，甲方所属自然村村民除现有养殖的牛、羊可放养外，合同生效后新增的牛、羊未经乙方同意，不得进入乙方所承包的地界内进行放牧。2009年7月23日《青阳沟村两委及村民代表会议纪要》、2009年8月3日《后青羊沟承包土地征求村民意见表》、2009年8月6日村委会向乡政府提交的《申请》中均明确上诉人承包土地的目的是开办、发展养殖业务。双方签订合同的目的非常清楚，就是让上诉人放养牲畜，并不是让上诉人进行其他形式的治理。（二）《娄烦县拍卖“四荒”地使用权合同书》各方未实际履行。2009年12月17日签订的是《娄烦县拍卖“四荒”地使用权合同书》是应当时政策要求，补签的一份合同，该合同的占地面积、使用年限(包括起止时间)、拍卖金额与前述合同完全一致。但该合同签订后，各方未进行任何合同内容的履行，包括上诉人未提交治理方案、未交纳拍卖金等。（三）《设施农用地使用协议书》的签订目的与《承包经营合同》一致。正因为有了《承包经营合同》赋予的上诉人“有权在承包地上修筑住房及各种相关的养殖设施及在荒山荒坡放养马、牛、羊等牲畜”的权利，才形成的2014年12月16日的《设施农用地使用协议书》，才取得的娄烦县农委和相关政府职能部门的指示文件，上诉人才进行的大量投资，上诉人进行的设施建设也是为“在荒山荒坡放养马、牛、羊等牲畜”这一目的服务的，上诉人不是治理荒山荒坡，而是利用荒山荒坡，采用放养方式进行养殖。一审判决的理由貌似合法，实则经不住推敲：1.村委会根据合同将涉案土地交付给了上诉人，履行了此项义务是真，但村委会在知悉林业局植树这一事实时，却没有告知上诉人，没有与上诉人协商处理赔偿事宜，致上诉人交了15年的承包费，却只能实际承包8年，剩余的7年怎么办?此合同不解除，上诉人是否应当一直蒙受损失?2.乡政府在合同上签章，一方面，作为合同主体，应承担其应负的责任。但另一方面却主导参与了植树行为，安排施工方与村“两委”对接，无视自己与上诉人所签订的合同的存在。再则，其签章行为本身是在以政府的信用担保合同的履行，现合同被无视，政府的信用何在?乡政府不履行监督合同履行义务，是否是违约行为?3.林业局的植树行为已经完成，满山遍野都是小树，上诉人再上山放养马、牛、羊，势必让牲畜把小树苗吃掉。同时，太原市人民政府并政综(2016)206号《关于下达2017年造林绿化工程建设任务的通知》中明确规定，“严格封山禁牧、加强新造林地的管护。”植树后，上诉人将不被允许放养牲畜。所以，若上诉人继续按合同约定放养的方式养牛、养羊，势必对新种植树木造成啃咬，影响造林的成活率和保存率，让造林工程无法实现预期目标，也会违反政策规定，面临另一种形式的责任追究。一审判决认定为林业局的植树行为“改善了生态环境，并不影响原告的治理使用”完全是在偷换概念，没有根据。换言之，生态环境需要改善，上诉人的利益就应该漠视？若上诉人真的仍将牲畜放养，是对政府政策的违反。三、乡政府的答辩不值一驳。一是2009年12月17日签订《娄烦县拍卖“四荒”地使用权合同书》时，乡政府作为监督方已经在合同上加盖了公章，说明乡政府知道此事，2011年进行林改时，乡政府就应当清楚该合同项下荒山荒地的承包情况，不一定非要再次备案。二是2014年12月16日又签订了《设施农用地使用协议书》，两份合同上均有乡政府盖章，乡政府应该知道其在合同上签章这一法律行为的后果。在林业局涉及的植树工程范围内，其不只是议标确定工程实施方，不只是负责与村两委对接，不只是等待施工方和村两委干部向其反映，乡政府作为合同主体，应该积极妥善处理上诉人的承包合同的后续履行问题。三是乡政府作为政府部门，应当取信于民，违背诚信原则就应承担责任，而不是一定要将涉案荒山荒地高价出卖才承担责任。综上所述，一审判决认定事实基本正确，但却对上诉人的利益予以漠视，对国家的造林政策未予以正确解读，导致错判，应予纠正。村委会和乡政府明知道林业局的植树行为，明知道其作为合同主体应承担的责任，却置若罔闻，致合同的目的无法实现，上诉人的利益受到不必要的损失，其行为已构成根本违约，依据《农村土地承包法》第五十六条和《合同法》第九十四条第(四)项、第一百零七条、第一百一十三条之规定，上诉人解除合同并赔偿损失的诉求于法有据，于理能通，应当支持。林业局作为政府职能部门，其在执行相关政策时，应当清楚这是永久占有上诉人的承包地，应当对此妥善处理，因其视而不见，致使上诉人放养牲畜的目的不能实现，当为侵权行为，应连带赔偿上诉人的全部损失。米峪镇乡政府辩称，一审判决认定事实清楚，程序合法。合同有严格的相对性，对权利义务有对等的约定，乡政府虽然在合同上签章，但不是合同的主体，合同上约定的土地不归乡政府所有，上诉人缴纳的费用乡政府没有拿一分钱，乡政府只是起监督作用。上诉人提到的高价出卖荒山荒地，没有证据，因为林业局是政府部门，不可能出钱。本案有三份合同，《娄烦县拍卖“四荒”地使用权合同书》签订于《承包经营合同》之后，《承包经营合同》已经变为《娄烦县拍卖“四荒”地使用权合同书》。本案应以《娄烦县拍卖“四荒”地使用权合同书》为基础。土地归村委会集体所有，乡政府没有权利处理村委会的土地。关于赔偿问题，没有看到证据。可得利益损失，80多头牛180平方米牛舍，如何能放的下；羊、鸡的照片无法核实真实性，证据存在瑕疵，无法认可。上诉人称，村委会、乡政府等没有和他谈过种树的事情，上诉人在权利受到侵害的时候应该及时提出，但村委会、林业局、施工队都没有和乡政府说过上诉人反映权利受到侵害的情况，不应该承担责任。村委会、林业局未作答辩。董文秀、白虎平、养殖合作社向一审法院起诉请求：一、解除董文秀、白虎平与村委会签订的《承包经营合同》；二、解除养殖合作社与村委会签订的《娄烦县拍卖“四荒”地使用权合同书》；三、解除养殖合作社与村委会、乡政府签订的《设施农用地使用协议书》；四、村委会、乡政府、林业局连带赔偿给董文秀、白虎平、养殖合作社造成的各项经济损失共计1916216.75元；五、村委会、乡政府支付董文秀、白虎平、养殖合作社违约金95810.84元；六、诉讼费由村委会、乡政府、林业局承担。一审法院认定事实：2009年7月24日，姚增义、董文秀与村委会签订了《承包经营合同》，合同约定：村委会将其荒地承包给姚增义、董文秀，该地块位于后青阳沟黑疙洞，东至退耕地，西至关帝山界，北至大麦草沟（五道圪梁、四道洼），南至红群洼；姚增义、董文秀有权在承包地上修筑住房及各种相关的养殖设施及在荒山荒坡放养马、牛、羊等牲畜；承包期限为15年，从2009年8月3日起至2024年8月3日止，承包费每年4000元，15年共计60000元。合同生效后，姚增义、董文秀于2009年8月12日付给青阳沟村委会承包费70000元，同年7月28日付给村委会现金40000元。2009年8月12日姚增义、董文秀付给王贵安、刘补全现金40000元。养殖合作社于2009年8月10日成立。2009年12月17日，村委会与姚增义、养殖合作社签订了《娄烦县拍卖“四荒”地使用权合同书》，乡政府作为监督方在合同上加盖公章，合同约定：姚增义、天河养殖合作社以60000元购买青羊沟村委会“四荒”地1800亩，使用年限与上述《承包经营合同》相同，双方必须严格履行合同，因一方违约或过错导致合同不能履行时除赔偿对方的经济损失外，按5％承担违约金。2013年5月18日，姚增义与白虎平、郭拴喜签订《转让退股协议》，姚增义将其与村委会签订的荒山荒坡《承包经营合同》的承包经营管理权以70000元的价格转让给白虎平、郭拴喜。该70000元实际由白虎平支付，郭拴喜并未出资。2014年12月16日，养殖合作社与村委会、乡政府签订了《设施农用地使用协议书》，约定：村委会将位于本村所属土地4073.71平方米提供给养殖合作社使用，用于建设农业生产设施及附属设施，使用期限为15年，从2009年8月3日至2024年8月3日止。2015年1月4日娄烦县农业委员会发出《关于娄烦县天河养殖专业合作社畜禽标准化养殖项目的批复》，同意该项目实施，建设地址为娄烦县米峪镇乡青阳沟黑疙洞，占地6．11亩，主要建设内容为标准化鸡舍240㎡，牛舍180㎡，羊舍450㎡，饲草房450㎡，饲料房300㎡，办公用房210㎡，防疫室60㎡，场区通道1130㎡，绿化隔离带300㎡，有机物处置场700㎡。此后养殖合作社进行了设施建设、畜禽养殖。2017年6月，林业局的造林工程队在天河养殖合作社承包的荒地上挖坑、植树，养殖合作社认为该行为给自己造成了巨大的经济损失，故要青阳沟村委会、米峪镇乡政府、娄烦县林业局求返还承包费70000元，赔偿直接投资损失482616.75元、可得利益损失1363600元，支付违约金95810.84元。一审法院认为，村委会与养殖合作社签订了《承包经营合同》《娄烦县拍卖“四荒”地使用权合同书》《设施农用地使用协议书》后，已经按照约定履行了自己的义务，不存在违约行为，乡政府作为《娄烦县拍卖“四荒”地使用权合同书》的监督方也未干涉养殖合作社治理“四荒”地，不存在合同约定解除与法定解除的条件，且养殖合作社也未提交乡政府和村委会高价转让所承包“四荒”地的证据，故对天河养殖合作社解除《承包经营合同》《娄烦县拍卖“四荒”地使用权合同书》《设施农用地使用协议书》的请求不予支持，相关的经济损失与违约金也不予支持。林业局在天河养殖合作社承包的“四荒”地内的植树行为改善了生态环境，并不影响天河养殖合作社的治理使用，故天河养殖合作社请求林业局连带赔偿其损失，也不予支持。乡政府、林业局经一审法院合法传唤，无正当理由拒不到庭，视为对自己举证、质证等权利的放弃，一审法院依法缺席审理、判决。综上所述，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一款、第一百四十四条之规定，判决：“驳回原告董文秀、白虎平、娄烦县天河养殖专业合作社的诉讼请求。案件受理费22896元，减半收取11448元，由原告董文秀、白虎平、娄烦县天河养殖专业合作社负担。”二审中，当事人没有提交新证据。本院对一审查明的事实予以确认。本院认为，当事人对自己提出的主张，有责任提供证据。上诉人提交的证据不能证明林业局的植树行为致使其无法履行案涉《承包经营合同》《娄烦县拍卖“四荒”地使用权合同书》《设施农用地使用协议书》。一审判决认定本案不存在约定解除与法定解除合同的条件，符合本案的实际情况。上诉人要求解除相关合同，村委会、乡政府、林业局赔偿损失，村委会、乡政府支付违约金的诉讼请求，没有事实依据，本院不予支持。综上所述，白虎平、瘳小花、董燕、董娟、董燕茹、养殖合作社的上诉请求不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费22896元，由白虎平、瘳小花、董燕、董娟、董燕茹、娄烦县天河养殖专业合作社负担。本判决为终审判决。审判长 刘 卫审判员 赵耀功审判员 成志刚 二〇一八年十一月二十三日书记员 李宜颖