南宁铁路运输法院 行 政 判 决 书 （2018）桂7102行初65号 原告南宁市百利新城小区一期业主委员会，住所地南宁市良庆区。 负责人李志向，该业主委员会主任。 委托代理人欧志辉，广西欧亚嘉华律师事务所律师。 被告南宁市规划管理局，住所地南宁市青秀区东葛路**。 法定代表人郭维宁，该局局长。 委托代理人黄诚，该局工作人员。 委托代理人杨新，北京市尚衡（南宁）律师事务所律师。 被告广西壮族自治区住房和城乡建设厅，住，住所地南宁市青秀区金湖路**/div> 法定代表人周家斌，该厅厅长。 委托代理人韦炜，该厅工作人员。 委托代理人黄娟，北京市华泰（南宁）律师事务所律师。 第三人南宁百利物业开发有限公司，住所，住所地南宁市邕宁区大沙田经济技术开发区div> 法定代表人潘扬齐，该公司董事长。 委托代理人刘锦欣，广西同望律师事务所律师。 原告南宁市百利新城小区一期业主委员会（以下简称百利一期业委会）不服被告南宁市规划管理局（以下简称市规划局）规划行政许可及广西壮族自治区住房和城乡建设厅（以下简称区住建厅）行政复议一案，于2018年6月12日向本院提起行政诉讼，经原告补正材料，本院于2018年6月22日立案受理，于法定期限内向二被告及第三人送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年9月20日公开开庭审理了本案。原告百利一期业委会负责人李志向、委托代理人欧志辉，被告市规划局的委托代理人黄诚、杨新，被告区住建厅的委托代理人韦炜、黄娟，第三人南宁百利物业开发有限公司（以下简称百利公司）的委托代理人刘锦欣到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2016年12月8日，被告市规划局就第三人百利公司提交的《关于百利新城总平调整请示》作出审批号为GH2016-081的审定，原则同意调整后的百利新城项目总平面图（以下简称新总平），撤销原审批号为2005-153的总平面图（以下简称旧总平）。 原告对被告市规划局的上述审定不服，向被告区住建厅申请行政复议，区住建厅于2018年5月24日作出桂建复决﹝2018﹞9号《行政复议决定书》，决定维持市规划局作出的新总平的审定。 原告诉称，2017年11月7日，原告百利一期业委会的部分业主发现第三人不经业主以及业委会同意，擅自在小区一期用地红线内的公共用地以及绿化地部分进行场地画线测量、清表等，原告以及部分业主进行了制止。2017年11月9日，原告向被告市规划局去函《关于南宁市百利新城小区一期全体业主不同意开发商在小区一期红线内变更公共用地及绿化地建造住宅楼等的报告》要求解决问题。2018年1月23日，市规划局作出第三人百利公司申请对小区二期优化调整总平面图总体是优化了的，总平调整程序是完善的结论，同时承诺对原告提出第三人占用公共用地及绿化地问题，去函敦促第三人认真协调原告业主反映的问题，但至今，市规划局未组织三方协调，第三人亦没有与原告就此问题协调过。2018年3月5日，原告依法向被告区住建厅申请行政复议，申请撤销市规划局审定的新总平，区住建厅受理后，于2018年5月30日作出桂建复决﹝2018﹞9号《行政复议决定书》，认为市规划局已经采取听证会等形式，听取利害关系人的意见，履行了公示公告程序，程序合法，作出予以维持的决定。 原告认为二被告的认定缺乏确凿的事实依据，其不能提交证据证实审定新总平已经听取百利新城小区一期业主的意见并履行公示公告程序，根据《中华人民共和国城乡规划法》第五十条第二款规定：经依法审定的修建性详细规划、建设用地规划许可证、建设工程设计方案的总平面图不得随意修改；确需修改的，城乡规划主管部门应当采取听证会等形式，听取利害关系人意见；因修改给利害关系人合法权利造成损害的，应当依法给予补偿。本案中，二被告未召开听证会，没有听取原告以及一期全体业主的意见，违反法律规定，且程序违法。综上所述，为维护原告合法权益，请求依法判令：1.确认被告市规划局于2016年12月8日审定批复新总平的具体行政行为违法，被告区住建厅维持市规划局审定的新总平违法，并依法撤销；2.本案诉讼费用由二被告承担。 原告向法庭提供如下证据：1.原告备案通知书和刻章证明、2.百利新城一期业主授权委托书，1-2证明原告具备主体资格；3.统一社会信用代码信息查询单，证明被告主体资格适格；4.桂南百一期函[2017]2号报告，证明原告在2017年11月7日向被告市规划局提出第三人擅自占用、变更一期业主公共用地、绿化地；5.南规函[2018]144号文件，证明被告市规划局于2016年12月8日审定新总平；6.行政复议申请书，证明原告依法申请行政复议；7.桂建复受﹝2018﹞3号案件受理通知书，证明区住建厅依法受理原告申请行政复议；8.桂复决﹝2018﹞9号行政复议决定，证明被告区住建厅作出维持的复议决定；9.送达回证，证明原告在法定时间内提起诉讼；10.企业信用信息公示报告，证明第三人主体适格；11.城乡规划批前公示及批前公示牌，证明原告于2018年2月5日方知市规划局对新总平进行城乡规划批前公示。 被告市规划局辩称，一、本案原告不具有提起行政诉讼的主体资格。依据《中华人民共和国物业管理条例》第十五条规定：“业主委员会执行业主大会的决定事项，履行下列职责：（一）召集业主大会会议，报告物业管理的实施情况；（二）代表业主与业主大会选聘的物业服务企业签订物业服务合同；（三）及时了解业主、物业使用人的意见和建议，监督和协助物业服务企业履行物业服务合同；（四）监督管理规约的实施；（五）业主大会赋予的其他职责”、第十九条第一款规定：“业主大会、业主委员会应当依法履行职责，不得作出与物业管理无关的决定，不得从事与物业管理无关的活动”、第六条第一款规定：“房屋的所有权人为业主”，以及《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”从以上法律法规的规定可以看出，南宁市百利新城一期业主才是适格的行政诉讼的申请主体，而该小区的业主委员会本身并不是小区物业的所有权人，具体行政行为与小区业主委员会之间也不存在行政相对关系。原告提供的证据也不能证明其具有原告的主体资格，其提供的授权委托书上签字的委托人身份存疑。 二、市规划局具体行政行为合法。市规划局于2005年审定旧总平。总平规划布局一、二、三期住宅，但未有一、二期用地划分。2016年3月17日，第三人经论证向市规划局来函提出，百利新城小区原规划设计及户型设计不够合理，申请在不突破原经济指标前提下，拟对二期进行优化调整。考虑到百利新城项目部分建（构）筑物已竣工并已交付使用，调整总平面图将使现状住宅的相关权益发生变化。为避免产生相关纠纷，市规划局以南规函﹝2016﹞772《关于南宁百利物业开发有限公司申请调整百利新城项目总平面图意见的复函》函复，认为百利新城项目不宜再进行总平调整。若第三人认为调整后的总平面图能使小区环境更优且不损害小区住户的合法权益，则请先征求相关利害关系人的意见，再按程序开展项目总平面调整的相关工作。第三人于2016年5月13日再次向市规划局提出申请，并明确提出，第三人已于2016年4月26日至5月13日在小区进行项目二期新旧总平公示并现场为一期小区住户解释答疑，期间小区业主未提任何反对意见,并提出一期住户所有解释工作由第三人负责，由其承担一切相关法律责任。鉴于第三人已征求一期住户意见，市规划局依据《广西壮族自治区实施办法》第十八条的规定，于2016年11月3日至11月11日（共七个工作日）对第三人申请调整的百利新城总平图予以批前公示。相关公示公告信息刊登于2016年11月2日至11月4日（共三个工作日）的南宁日报、南宁晚报上，公示地点分别为百利新城小区出入口、南宁市规划管理局公示栏、南宁市规划管理局网站“南宁规划信息港”、南宁市城市规划展示馆公示栏，公示期间未收到过一期业主提出异议。市规划局于2016年12月8日审定新总平，新总平与旧总平相比较，容积率由3.285调整为3.284，建筑密度由38.45%降至38.36%，绿地率由25.86%增至26.69%。调整后，项目绿地率有所增加，总平调整程序是完善的。2018年1月，原告向市规划局提交信访件，主要反映项目总平公示及占用公共用地及绿化用地的问题，市规划局以南规函﹝2018﹞144号函复。 被告市规划局在答辩期内向本院提供了以下证据、依据：1.统一社会信用代码证、法定代表人身份证明，证明市规划局身份情况；2.南府办〔2010〕171号文件、3.国函〔2011〕121号批复、4.南宁市城市总体规划图，2-4证明市规划局行政主体资格及职能权限；5.原告给市规划局的函，证明来函的内容；6.南规函〔2018〕144号复函，证明复函的内容；7.百利公司论证及申请文件，证明第三人经论证认为旧总平有不足，提出修改请求；8.南规函〔2016〕772号复函，证明市规划局要求第三人先征求相关利害关系人的意见；9.2016年5月13日百利公司在申请及附件，证明第三人申请的内容及征求意见的情况；10.南规公示〔2016〕226号公示，证明公示内容及期限；11.南规公示〔2016〕224号公示，证明公示内容期限；12.公示照片，证明公示的内容及期限；13.南宁市建筑设计院的总平方案技术审查意见，证明新总平经过技术审查；14.2005-153号总平面图，证明旧总平情况；15.新总平图，证明新总平情况；16.大沙田片区控制性详细规划节选及批复，证明项目区域的控制性详细规划情况；17.行政复议决定书桂建复决〔2018〕9号，证明市规划局已作出答复；18.光盘，证明项目区域的控制性详细规划情况。 被告区住建厅辩称，1.其作为南宁市规划管理局的上一级主管部门，具有受理并作出被诉行政复议决定的法定职权。2.市规划局具有对本行政区城内的城乡规划工作进行管理的法定职权。3.市规划局审定新总平认定事实清楚、适用法律正确且程序合法，区住建厅据此作出维持复议决定于法有据。旧总平主要经济技术指标为：总用地面积63066.60m²，绿地容积率3.285%，建筑密度38.45%，绿地率25.86%，2016年5月13日，本案第三人百利公司申请调整总平并附其在小区公示栏进行相关信息公示的照片等证据材料。市规划局受理后对新总平予以批前公示，并在规定的时间、地点、地点予以公告并由南宁市建筑设计院对百利公司申请调整的总平面图进行技术审查后了新总平。4.区住建厅所作桂建复决〔2018〕9号《行政复议决定书》程序合法合规，已积极履行复议机关职能。本案中，区住建厅收到原告提交的《行政复议申请书》及相关材料后，经审查，于2018年3月5日作出桂建复受〔2018〕3号《广西壮族自治区住房和城乡建设厅行政复议案件受理通知书》并送达原告，因案件情况复杂，决定延长案件审理期限并依法作出《行政复议案件延期审理通知书》送达各方。2018年5月24日作出桂建复决〔2018〕9号《行政复议决定书》并于2018年5月29日送达市规划局，5月30日送达原告程序合法。 被告区住建厅在答辩期内向本院提供了以下证据、依据：1.《行政复议申请书》、2.《广西壮族自治区住房和城乡建设厅行政复议案件受理通知书（一）》、3.《广西壮族自治区住房和城乡建设厅行政复议案件受理通知书（二）》、4.《住房和城乡建设行政执法文书送达回证》、5.《行政复议答复书》、6.证据材料、7.延期审理通知书、8.《住房和城乡建设行政执法文书送达回证》、9.《行政复议决定书》、10.《住房和城乡建设行政执法文书送达回证》，1-10证明区住建厅依法受理原告复议申请并依法定程序作出复议决定，维持市规划局作出的总平审定；11.《中华人民共和国城乡规划法》、12.《中华人民共和国行政复议法》，11-12证明作出行政复议决定的法律依据。 第三人述称，其同意二被告的答辩意见，新总平图申报手续完备，市规划局的审批程序合法，应当予以维持。 经庭审质证，二被告及第三人对原告提供的证据1-2的真实性无异议，但认为不能证明原告具有主体资格；对证据4-11的真实性无异议，但认为不能证明市规划局作出的行政行为违法；原告对市规划局提供的证据9-15、18的真实性、合法性、关联性均不予认可；原告对区住建厅提供的证据6中市规划局提供的对新总平公示部分的真实性、合法性、关联性不予认可。各方当事人对其他证据的真实性、合法性、关联性均无异议。 本院对上述证据认证如下：市规划局提供的证据16、18与本案无关，本院不予采信，本案其他证据、依据来源合法，内容真实客观，与本案事实具有关联，本院予以认可。 经审理查明，市规划局于2005年审定旧总平，项目分为一期、二期用地，总平规划布局分一、二、三期住宅，属于总体规划，分期建设。2016年3月17日，第三人向市规划局发函提出，因百利新城小区原规划设计及户型设计不够合理，申请在不突破原经济指标前提下，拟对二期进行优化调整。市规划局以南规函﹝2016﹞772《关于南宁百利物业开发有限公司申请调整百利新城项目总平面图意见的复函》函复，认为百利新城项目不宜再进行总平调整。若第三人认为调整后的总平面图能使小区环境更优且不损害小区住户的合法权益，则请先征求相关利害关系人的意见，市规划局再按程序开展项目总平面图调整的相关工作。第三人于2016年5月13日再次向市规划局提出申请，认为其已于2016年4月26日至5月13日在小区进行项目二期新旧总平公示并现场为小区一期住户解释答疑，期间小区业主未提任何反对意见，并提出一期住户所有解释工作由第三人负责，由其承担一切相关法律责任。第三人向市规划局提交了张贴新旧总平公示的照片佐证。收到该申请后，市规划局于2016年11月3日至11月11日（共七个工作日）对第三人申请调整的新总平予以批前公示，公示地点分别为百利新城小区出入口、南宁市规划管理局公示栏、南宁市规划管理局网站“南宁规划信息港”、南宁市城市规划展示馆公示栏，且相关公示公告信息刊登于2016年11月2日至11月4日（共三个工作日）的南宁日报、南宁晚报上。公示期间一期业主未提出异议。2016年11月24日，南宁市建筑设计院对百利公司申请调整的新总平进行技术审查后，出具了编号为SC0420160088的《建设工程设计方案总平面基数审查意见书》，技术审查结论为：建设项目无违反技术审查强制性要求，技术审查合格。市规划局于2016年12月8日审定新总平。新总平与旧总平相比较，容积率由3.285调整为3.284，建筑密度由38.45%降至38.36%，绿地率由25.86%增至26.69%。2017年11月9日，原告向市规划局提交《关于南宁市百利新城小区一期全体业主不同意开发商在小区一期红线内变更公共用地及绿化地建造住宅楼等的报告》，认为第三人百利公司在小区一期红线内公共用地及绿化地进行场地画线测量、擅自占用、变更公共用地及绿化地的行为损害了一期业主的权益。2018年1月23日，市规划局作出南规函﹝2018﹞144号《南宁市规划管理局关于百利新城小区规划总平调整信访事项有关意见的复函》，向原告告知第三人申请调整总平的过程以及调整的结果，并表示将去函百利公司，敦促其认真协调一期业主反映的问题。 2018年2月28日，原告向区住建厅提出行政复议申请，区住建厅于2018年3月5日受理后，经审查，于2018年5月24日作出桂建复决﹝2018﹞9号《行政复议决定书》，决定维持被告市规划局作出的新总平审定。原告不服，向本院提起行政诉讼。 本院认为，依据《最高人民法院关于适用的解释》第十八条“业主委员会对于行政机关作出的涉及业主共有利益的行政行为，可以自己的名义提起诉讼”，本案中，被告市规划局审定新总平的行为涉及百利新城小区一期业主共有利益，百利一期业委会具有原告主体资格。 依据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条“县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作”及《南宁市人民政府办公厅关于印发南宁市规划管理局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》规定,市规划局是南宁市城乡规划主管部门,负责南宁市行政区域内的城乡规划管理工作，具有对建设工程是否符合规划条件予以审核的法定职权。区住建厅作为市规划局的上一级主管部门，根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款的规定具有受理并作出行政复议决定的法定职权。 依据《中华人民共和国行政许可法》第三十六条“行政机关对行政许可申请进行审查时，发现行政许可事项直接关系他人重大利益的，应当告知该利害关系人。申请人、利害关系人有权进行陈述和申辩。行政机关应当听取申请人、利害关系人的意见”，本案中，被告市规划局依第三人百利公司的申请作出新总平审定，第三人依此变更原小区规划，该行为直接关系到该小区一期业主的重大利益，一期业主具有了解变更情况，发表意见的权利，故市规划局在作出变更规划许可前，应充分听取利害关系人的意见。市规划局认为第三人在申请调整总平前已在小区进行项目二期新旧总平公示并现场为小区一期住户解释答疑，市规划局在作出审定前亦依法对新总平进行了网上公示和现场公示，百利新城小区一期业主均没有提出任何反对意见，应视为已听取利害关系人的意见。经查，第三人称已在现场为小区一期住户解释答疑，但未能提供相关证据予以证实，且规划部门依法应当主动听取利害关系人的意见，而不应让他人代为履行听取意见的法定职责，第三人即使已做现场解释答疑亦不符合法律规定城乡规划主管部门应当听取意见的主体要求。市规划局虽然在作出审定前进行了网上公示及现场公示，但依据《中华人民共和国城乡规划法》第五十条第二款“经依法审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图不得随意修改；确需修改的，城乡规划主管部门应当采取听证会等形式，听取利害关系人的意见”,本案中原告所代表的小区业主作为利害关系人，有提出意见、直接表达意见的权利，市规划局采取的批前公示的方法尚未能达到法定的听证会形式直接、充分地听取利害关系人意见的程度，不足以认定市规划局已依法听取了利害关系人的意见。故本院认定被告市规划局在作出南宁市百利新城项目总平面图内容变更过程中，未采取听证会等形式直接、充分地听取利害关系人的意见，属程序违法，应予撤销。 市规划局审定新总平违反法定程序，区住建厅在行政复议程序中作出了维持的行政复议决定，属适用法律错误，依法亦应予撤销。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）、（三）项、第七十九条的规定,判决如下: 一、撤销被告广西壮族自治区住房和城乡建设厅于2018年5月24日作出的桂建复决﹝2018﹞9号行政复议决定书； 二、撤销被告南宁市规划管理局于2016年12月8日对南宁市百利新城项目总平面图作出的审批号为GH2016-081的审定。 案件受理费50元，由被告南宁市规划管理局、广西壮族自治区住房和城乡建设厅共同负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于南宁铁路运输中级法院。 审 判 长  杨 波 人民陪审员  莫艳林 人民陪审员  黄初珍 二〇一八年十一月七日 法官助理赵文赎 书记员秦翔华 附相关法律条文： 1.《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。 第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。