海南省陵水黎族自治县人民法院 行 政 裁 定 书 （2018）琼9028行初28号 原告：海南省陵水黎族自治县黎安镇岭仔村第一经济合作社。住所地：陵水黎族自治县黎安镇岭仔村。 负责人：陈连付，社长。 原告：海南省陵水黎族自治县黎安镇岭仔村第四经济合作社。住所地：陵水黎族自治县黎安镇岭仔村。 负责人：陈悦，社长。 二原告共同委托诉讼代理人：谢媛，女，北京新翰律师事务所律师。 二原告共同委托诉讼代理人：李春兰，女，北京新翰律师事务所律师。 被告:陵水黎族自治县国土资源局，住所地：陵水黎族自治县椰林镇椰林南大道**。 法定代表人：邓明裕，局长。 委托诉讼代理人:专磊，男，海南嘉天律师事务所律师。 委托诉讼代理人:彭小熬，男，陵水黎族自治县国土资源局科员。 被告：海南省国土资源厅，住，住所地：海口市美兰区美贤路**/div> 法定代表人：巴特尔，厅长。 委托诉讼代理人：张红伟，男，海南瑞来律师事务所律师。 委托诉讼代理人：纪聪，男，海南省国土资源厅政策法规处主任科员。 原告海南省陵水黎族自治县黎安镇岭仔村第一经济合作社（以下简称原告岭仔一社）、海南省陵水黎族自治县黎安镇岭仔村第四经济合作社（以下简称原告岭仔四社）诉被告陵水黎族自治县国土资源局（以下简称被告县国土局）、海南省国土资源厅（以下简称被告省国土厅）土地行政管理行政征用纠纷一案。二原告于2017年5月8日向海口市美兰区人民法院提起行政诉讼，海口市美兰区人民法院于同一天立案。2017年12月21日，海口市美兰区人民法院作出了(2017)琼0108行初22号《行政裁定书》，裁定驳回二原告的起诉。二原告不服裁定，向海口市中级人民法院提起上诉，2018年3月19日，海口市中级人民法院立案受理，2018年3月28日，海口市中级人民法院作出了(2018)琼01行终109号《行政裁定书》，以管辖为由裁定撤销海口市美兰区人民法院作出的(2017)琼0108行初22号《行政裁定书》，移送本院管辖。2018年7月12日，本院收到海口市中级人民法院移送的案卷，于2018年7月16日立案，于2018年7月24日向被告县国土局送达了起诉状副本及应诉通知书，于2018年8月2日向被告省国土厅送达了起诉状副本及应诉通知书，本院依法组成合议庭，于2018年9月4日公开开庭审理了本案。原告岭仔一社负责人陈连付，原告岭仔四社负责人陈悦以及共同委托诉讼代理人谢媛、李春兰，被告县国土局委托诉讼代理人专磊、彭小熬，被告省国土厅委托诉讼代理人张红伟、纪聪到庭参加诉讼，被告县国土局法定代表人邓明裕和被告省国土厅法定代表人巴特尔经本院合法传唤未到庭。本案现已审理终结。 原告岭仔一社、岭仔四社诉称：原告系陵水黎族自治县黎安镇岭仔村委会第一经济合作社及第四经济合作社，因原告的集体土地被海××区延伸线建设项目违法占用，遂于2016年10月20日由原告岭仔四社村民吴进卿向被告省国土厅申请信息公开，被告省国土厅明确答复“征地批准文件及一书四方案不存在”。二原告于2016年11月12日向被告省国土厅邮寄了《查处土地违法申请书》，2017年2月7日，二原告收到被告县国土局作出的《意见函》。二原告认为，被告县国土局作出的《意见函》违背事实真相，严重违法错误，遂向被告省国土厅申请行政复议，被告省国土厅于2017年4月27日作出琼国土资复决字［2017］13号《行政复议决定书》（以下简称《决定书》）。二原告认为该《决定书》违法、错误，应予撤销，具体事实与理由如下：一、《意见函》称截止2016年12月31日，文黎大道延伸线尖岭段项目尚未开工建设，不存在未批先占，更没有占用原告的土地完全与事实不符，实际情况是2015年9月开始，项目就已占用了原告的土地进行施工建设，《意见函》的说法完全罔顾事实。2015年9月开始，被告县国土局在没有取得相关征地批准文件的情况下，因海××区延伸线建设项目对于原告所有的土地进行违法占用，并已实际施工建设，在复议过程中向被告省国土厅提供了现场施工图片。《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。第四十五条规定，征用下列土地的，由国务院批准：（一）基本农田；（二）基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；（三）其他土地超过七十公顷的。征用前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。征用农用地的，应当依照本法第四十四条的规定先行办理农用地转用审批。根据上述法律规定，任何建设项目都必须使用国有土地，而集体所有的土地需要经过征收及转用才能成为国有建设用地。被告县国土局在没有征地批准文件的情况下，既没有确认占用原告所有土地的行为是违法行为（未批先占），也没有进行严厉查处，而出具了本案的《意见函》，完全违背事实真相，违法错误。被告省国土厅在召开听证会期间，原告结合被告县国土局提交的证据及占地红线图及视频均证明了原告的土地已经被非法占用，但其没有认定该事实，严重违法。二、从被告海南省国土资源厅查明的事实来看，无论是《琼先行管［2015］10号》还是《琼先行管［2016］9号》亦或是重新作出的《用地预审意见》，均不能代替征地批准文件及用地文件。首先，根据《中华人民共和国城乡规划法》的相关规定，用地规划许可及建设工程规划许可的作出，均以使用国有土地为前提；在涉案土地尚未征收的情况下，上述规划不能代替用地文件，也不能证明被告县国土局违法占地行为合法，《决定书》认定事实错误。其次，《建设项目用地预审管理办法》第二条规定“本办法所称建设项目地预审，是指国土资源管理部门在建设项目审批、核准、备案阶段，依法对建设项目涉及的土地利用事项进行的审查。”从上述条文可以看出用地预审只是对建设项目审批、核准、备案阶段的审查，并不是用地文件。因此，用地预审亦不能当作征地批准文及用地文件，也不能证明被告县国土局违法占地行为合法。 综上所述，被告县国土局作出《意见函》的行政行为违法、错误，应予以撤销。被告省国土厅作为复议机关，未尽到严格审查义务，错误维持被告县国土局作出的《批复》，其《决定书》也应当被撤销。二原告为维护自身合法权益，依据《中华人民共和国行政诉讼法》等相关规定，向贵院提起行政诉讼，请求：l、请求依法撤销被告省国土厅作出的琼国土资复决字［2017］13号《行政复议决定书》；2、请求依法撤销被告县国土局作出的陵国土字［2017］46号《关于文黎大道延伸线道路建设项目用地核查情况及处理意见的函》（以下简称《意见函》）的行政行为，并重新履行依法查处的法定职责；3、本案的诉讼费用由被告承担。 原告岭仔一社、岭仔四社为证明其主张，向本院提交以下证据，1、陵国土字[2017]46号《关于文黎大道延伸线道路建设项目用地核查情况及处理意见的函》，2、琼国土资复决字[2017]13号《行政复议决定书》，证据1、2证明均属争议的行政行为，但不作为证据提交；3、陵国用（黎）第00047号《国有土地使用证》，4、陵国用（黎）第00049号《国有土地使用证》，5、陵国用（黎）第00040号《国有土地使用证》，证据3.4.5均来源于被告县国土局，共同证明：二原告享有使用权的国有土地位于尖岭段的施工范围内，相关部门已经违法占用了二原告的土地，而被告县国土局并没有对此事实进行查明和确认，被告省国土厅错误的作出了复议决定；6、1992年土地权属界线核定书，来源于被告县国土局，证明从该核定书上可以看出道路建设所涉土地也属于岭仔村所有，而并不是被告县国土局查明的属于大墩村第二经济社第四村民小组所有；7、先行试验区文黎大道延伸线（尖岭段）道路项目用地土地权属核定成果图，来源于国际旅游岛先行试验区管理委员会，证明从该成果图可以看出，尖岭段仅仅是道路范围也涉及到二原告所有的土地，因此，与证据3.4.5国有土地证是一样的。 被告县国土局辩称：一、文黎大道延伸线道路建设项目没有占用二原告的土地。被告在收到海南省国土资源监察总队发出的法字［2016］第080号《海南省国土资源监察通知书》后，马上组织人员对通知书中反映的海××区延伸线建设项目占用二原告集体土地等事项进行调查，开展查阅二原告集体土地的土地档案、派员前往现场勘查、要求海南国际旅游岛先行试验区征地拆迁办提供关于先行试验区文黎大道延伸线建设项目土地征收相关材料等一系列工作。经查，原告岭仔一社集体土地的东侧为国有后备土地（公路），原告岭仔四社集体土地的西侧为国有后备土地（公路），两社集体举报的文黎大道延伸线道路项目属该项目的尖岭段，业主单位为海南国际旅游岛开发建设有限公司，截至2016年12月31日，该段道路建设项目尚未开工建设，没有占用原告岭仔一社、岭仔四社的集体土地。另外，关于岭仔村集体土地是否因该道路项目建设被占用的相关事实，二原告无论是在申请查处土地违法时，申请行政复议时，还是在此次行政诉讼时，都没有提供相应证据材料予以证明，甚至连其所称被违法占用土地的位置、四至、面积等基本情况都无法陈述，说明二原告自己都无法确定其集体土地是否因道路项目建设被占用这一事实，结合二原告的集体土地位于国有后备土地（公路）两侧的实际情况，二原告极有可能把道路项目建设所使用的国有后备土地误认为是自己所有的集体土地。二、被告所作陵国土字［2017］46号《关于文黎大道延伸线道路建设项目用地核查情况及处理意见的函》，被告省国土厅所作琼国土资复决字［2017］13号《行政复议决定书》，认定事实清楚，内容合法。被告依据查阅二原告的集体土地地籍档案后，确定二原告集体土地的位置、四至、面积，结合海南国际旅游岛先行试验区征地拆迁办提供的材料，以及现场勘查的实际情况，在该函中作出的核查情况，事实请楚。由于原《用地预审意见》（琼先行环资［2014］21号）第五条明确说明了该文件有效期至2016年4月25日，被告于2017年1月24日作出该函时认定其超期失效，并无不妥。二原告认为该用地预审意见应继续有效的主张，没有事实依据。而且被告在该函的拟处理意见部分，依据《中华人民共和国土地管理法》等相关法律、法规规定，明确要求“项目建设必须符合先行试验区土地利用总体规划，必须严格按土地征收及土地报批的法定程序实施征地及报批”，二原告在复议决定书中认为被告“将《用地预审意见》(琼先行环资(［2014］21号）当做征地批准文及用地文件”，实属其主观臆断，曲解被告函复内容。因此，被告省国土厅根据查明的事实作出维持陵国土字［2017］46号《关于文黎大道延伸线道路建设项目用地核查情况及处理意见的函》的行政复议决定行政行为，认定事实清楚，程序合法。二原告所提“撤销被告省国土厅作出的琼国土资复决字［2017］13号《行政复议决定书》的诉讼请求无事实及法律依据，不应予以支持。三、被告作出《关于文黎大道延伸线道路建设项目用地核查情况及处理意见的函》的行为属行政答复，二原告申请撤销该行为的诉讼请求不符合法定的受理条件，应当依法予以驳回。被告根据海南省国土资源监察总队发出的法字［2016］第080号《海南省国土资源监察通知书》的要求，作出陵国土字［2017］46号《关于文黎大道延伸线道路建设项目用地核查情况及处理意见的函》，其内容主要是告知二原告负责人陈连付、陈悦，文黎大道延伸线建设项目的基本情况、是否占用岭仔村集体土地的情况、以及要求项目建设必须严格按土地征收及土地报批的法定程序实施征地及报批等相关意见，该函只是对申诉咨询举报内容作了明确的说明，未引起二原告相关权利、义务的变更和灭失，对二原告的权益不产生任何实际的影响，因此，被告作出该函的行为属行政答复，二原告请求撤销作出该函行为的诉讼请求不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条“行政行为的相对人以及其他与行政相关利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”的规定。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》（法释〔2018〕1号）第六十九条“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法(http://148.0.4.85/claw/javascript:SLC(4274,0))第四十九条(http://148.0.4.85/claw/javascript:SLC(4274,49))规定的”的规定，应当驳回其起诉。 综上，被告作出陵国土字［2017］46号《关于文黎大道延伸线道路建设项目用地核查情况及处理意见的函》以及被告省国土厅所作琼国土资复决字［2017］13号《行政政复议决定书》的行政行为，事实清楚，内容合法，二原告主张的诉讼请求没有事实根据和法律依据，且不符合法定的行政诉讼受理条件，应当依法予以驳回。 被告县国土局为证明其主张，向本院提供三组共7份证据。第一组证据：1、岭仔村第一、第四经济社宗地图，2、岭仔村第一、第四经济社国有后备土地（公路）权属界线图，共同证明：二原告集体土地的位置、四至等事实。第二组证据：3、先行试验区文黎大道延伸线（尖岭段）道路已动工权属勘测定界图，4、询问笔录，5、关于提供先行试验区文黎大道延伸线建设项目土地征收相关材料的函（此件不公开），6、海南国际旅游岛先行试验区管理委员会关于对文黎大道延伸线建设项目工程规划许可的批复（琼先行管[2015]9号、10号、20号），共同证明：（1）文黎大道延伸线在被告县国土局作出涉案意见函时尚未动工建设；（2）先行试验区文黎大道延伸线（尖岭段）道路所占用的土地为大墩村委会第二经济社第四村民小组及岭仔村第三经济社的土地，并未占用二原告的土地；（3）被告县国土局要求海南国际旅游岛先行试验区管理委员会提供文黎大道延伸线建设项目土地征收相关材料；（4）海南国际旅游岛先行试验区管理委员会提供的相关批复。第三组证据：7、海南国际旅游岛先行试验区国土资源局《关于文黎大道延伸线项目用地的预审意见》（琼先行土环资[2014]21号），证明：该文件有效期为两年，有效期至2016年4月25日。 被告省国土厅辩称：一、本案系二原告不服被告县国土局对其要求履行法定职责的申请所作的答复而提起的行政诉讼，不属于确认土地权属纠纷。（一）二原告从未提出过确认土地权属的申请和主张，其行为不符合相关法律法规关于农民集体土地确认权属应当依据申请进行的规定。根据《海南省土地权属确定与争议处理条例》第三十七条“当事人申请调查处理土地权属争议，应当向有管辖权的乡镇人民政府和土地权属争议调处机构提交书面申请书和争议案件的有关权属来源证明文件等材料，并按照被申请人数提交副本”的规定，农民集体土地确认权属的申请，应当由权利人主动提出。本案中，无论是向被告省国土厅提交的《查处土地违法申请书》、《行政复议申请书》，还是向人民法院提交的起诉状、上诉状，二原告从未申请确认土地权属，其申请（诉讼）请求本质上都是要求国土行政主管部门查处土地违法行为，这与上述规定不符。因此，其行为不应当认定为是申请确认土地权属的行为，而是申请行政机关履行法定职责的行为。（二）琼国土资复决字［2017］13号《行政政复议决定书》认定文黎大道延伸线“未占用两申请人的土地”事实，并非确定土地权属。被告省国土厅认定文黎大道延伸线“未占用两申请人的土地”，目的在于评判被告县国土局所做出的陵国土资［2017］46号《关于文黎大道延伸线道路建设项目用地核查情况及处理意见的函》所认定的事实是否正确，而非确认涉案土地的权属。琼国土资复决字［2017］13号《行政政复议决定书》认定文黎大道延伸线“未占用两申请人的土地”，是依据二原告、被告县国土局提供的证据对已经确定的事实进行判断，并未对土地的权属做出决定。二、被告县国土局作出的陵国土资［2017］46号《关于文黎大道延伸线道路建设项目用地核查情况及处理意见的函》，认定事实清楚，程序合法。陵国土资［2017］46号《关于文黎大道延伸线道路建设项目用地核查情况及处理意见的函》，主要是对有关事实和文件内容的陈述，没有对二原告的实体性权利义务产生影响。陵国土资［2017］46号《关于文黎大道延伸线道路建设项目用地核查情况及处理意见的函》，主要回答两个方面问题：一是关于是否存在“未批先占”的违法行为；二是《关于文黎大道延伸线项目用地预审意见》(琼先行环资(2014)21号）的内容描述。首先，关于是否存在“未占先批”二原告集体土地的违法行为问题。根据被告县国土局提交的《岭仔村第一、第四经济合作社宗地图》、《岭仔村第一、第四经济合作社与国有后备土地（公路）权属界线图》、《先行试验区文黎大道延伸线（尖岭段）道路已动工权属勘测定界图》的实地测绘证据，文黎大道延伸线道路建设项目并未占用二原告所有的集体土地。根据被告县国土局提交的现场调查情况，陵国土资［2017］46号《关于文黎大道延伸线道路建设项目用地核查情况及处理意见的函》印发时，文黎大道延伸线道路建设项目尚未开工，二原告在行政复议期间也未能提供截至2016年12月31日该项目已经开工建设的证据材料。因此，陵国土资［2017］46号《关于文黎大道延伸线道路建设项目用地核查情况及处理意见的函》，关于“2016年12月31日文黎大道延伸线尖岭段道路项目尚未开工建设，没有存在“未批先占”的违法行为，没有实际占用岭仔村第一、第四经济社的集体土地”是对客观事实的描述。其次，关于琼先行环资［2014］21号《关于文黎大道延伸线项目用地预审意见》的内容描述的问题。陵国土资［2017］46号《关于文黎大道延伸线道路建设项目用地核查情况及处理意见的函》还载明：“鉴于原海南国际旅游岛先行试验区国土环境资源局已撤销，《关于文黎大道延伸线项目用地预审意见》（琼先行环资(2014)21号）已超期地报批手续，项目动工前，应重新依法办理用地报批手续。”上述记载仅是对琼先行环资［2014］21号文第五条的记载所作的描述性说明，没有对二原告的实体性权利义务产生任何实质性影响。三、被告省国土厅作出的琼国土资复决字［2017］13号《行政政复议决定书》，程序合法。2017年2月24日，二原告提出行政复议申请。2017年3月2日，被告省国土厅依法予以受理，向二原告作出《行政复议受理通知书》（琼国土资复受字［2017］3号），并依法送达给二原告；2017年3月2日，被告省国土厅向被告县国土局作出《行政复议答复通知书》（琼国土资复答［2017］字3号），2017年3月8日，被告省国土厅收到被告县国土局上报的《行政复议答复书》。2017年3月24日，被告省国土厅收到二原告的《听证申请书》，于2017年4月10日在被告县国土局办公楼依法组织召开了听证会，并制作《行政复议案件听证笔录》。2017年4月22日，被告省国土厅依法作出琼国土资复决字［2017］13号《行政政复议决定书》，并分别送达给二原告和被告县国土局。据此，被告省国土厅作出的琼国土资复决字［2017］13号《行政政复议决定书》，程序合法。综上所述，二原告提出的行政诉讼申请并不属于确定土地权属争议的范畴，仅是对被告县国土局履行法定职责的申请所作的陵国土资［2017］46号《关于文黎大道延伸线道路建设项目用地核查情况及处理意见的函》而提起的行政诉讼。同时，陵国土资［2017］46号《关于文黎大道延伸线道路建设项目用地核查情况及处理意见的函》主要是对有关事实和文件内容的陈述，并没有对二原告的实体性权利义务产生影响，且符合《中华人民共和国行政复议法》等相关法律法规要求。为此，恳请贵院依法驳回二原告的全部诉讼请求。 被告省国土厅为证明其主张，向本院提供9份证据。1、行政复议申请书，证明二原告向被告国土厅提出行政复议申请的请求事项、理由及依据；2、行政复议答复书，证明被告县国土局作出复函所依据的事实、理由和证据；3、行政复议决定书，证明被告省国土厅作出的琼国土资复决字[2017]13号《行政复议决定书》行政行为，所认定事实、适用法律依据和决定的主要内容；4、被告县国土局现场核查笔录，证明被告县国土局作出复函时并未发现文黎大道延伸线尖岭段已经开发建设；5、被告县国土局关于先行试验区文黎大道延伸线权属说明，证明文黎大道延伸线有关土地权属不涉及二原告土地；6、行政复议案件受理通知书，7、行政复议答复通知书，8、行政复议听证通知书，9、行政复议听证笔录，证据6.7.8.9共同证明被告省国土厅的行政复议程序符合法律规定。 经庭审质证，本院对原、被告所举证据作如下确认： 一、对二原告提供证据的确认。证据1、2二原告确认不作为证据提交；证据3、4、5、6、7二被告质证后对真实性均有异议，其主要理由是未提交证据原件核对；经审查，二原告提供的证据，来源事实清楚，有据可查，因此，本院对真实性予以认可。 二、对被告县国土局提供证据的确认。被告县国土局所举三组共7份证据，二原告质证后，对证据1-5真实性无异议，对证据6、7真实性、合法性、关联性均有异议；被告省国土厅质证后，对证据真实性、合法性、关联性及证明内容予以认可；经审查，被告县国土局提供的证据，来源事实清楚，能反映案情事实，因此，本院对真实性予以认可。 三、对被告省国土厅提供证据的确认。被告省国土厅所举9份证据，二原告质证后，对证据1、6、7、8、9真实性、合法性、关联性无异议；对证据2、3合法性不予认可；对证据4真实性、合法性、关联性均不予认可。被告县国土局质证后，对证据真实性、合法性、关联性均无异议。经审查，被告省国土厅提供的证据，来源事实清楚，能反映案情事实，因此，本院对真实性予以认可。 经审理查明，2014年4月25日，原海南国际旅游岛先行试验区国土环境资源局依据海南国际旅游岛开发建设有限公司的申请，作出琼先行土环资[2014]21号《关于文黎大道延伸线项目用地的预审意见》，对海南国际旅游岛开发建设有限公司该项目的建设用地情况提出预审意见，同意通过文黎大道延伸线项目用地预审，并明确项目批准后必须按照土地法律规定办理用地报批手续，未取得建设用地批准手续前不得开工建设，该文的有效期至2016年4月25日。2015年5月12日，海南省国际旅游岛先行试验区管理委员会作出琼先行管[2015]10号《关于文黎大道延伸线项目用地规划许可的批复》文件，对海南国际旅游岛开发建设有限公司该项目进行批复，对其的申请作出符合城乡规划以及先行试验区总体规划要求的批复意见，同意了文黎大道延伸线项目用地规划。2015年6月4日，海南省国际旅游岛先行试验区管理委员会作出琼先行管[2015]20号《关于文黎大道延伸线项目初步设计和概算的批复》文件，要求海南国际旅游岛开发建设有限公司按规定建设。2016年5月4日，海南省国际旅游岛先行试验区管理委员会作出琼先行管[2016]9号《关于对文黎大道延伸线建设项目工程规划许可的批复》文件，对海南国际旅游岛开发建设有限公司《关于办理文黎大道延伸线项目建设工程规划许可证的请示》（海南开发[2015]17号）作出反馈意见：同意通过文黎大道延伸线建设项目建设工程规划许可审核。2016年10月20日，原告岭仔四社村民吴进卿向被告省国土厅申请信息公开，申请公开海××区延伸线项目位于××县征地批准文件及“一书四方案”信息。2016年11月9日被告省国土厅根据其申请依照《政府信息公开条例》第二十一第三款“依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能确定该政府信息的公开机关的应当告知申请人该行政机关的名称，联系方式。”的规定，进行答复信息不存在无法提供，并告知如对该答复不服，可在本答复收到之日起60日内向海南省人民政府申请行政复议，或者在6个月内向人民法院提起行政诉讼。2016年11月12日，二原告以陵水黎族自治县人民政府和被告县国土局作为被申请人，向被告省国土厅邮寄《查处土地违法申请书》，请求查处两者“违法占地”行为，并追究该行为责任人的法律责任。随后，海南省××队国土局下达《海南省国土资源监察通知书》（[2016]年法字第080号）。2016年12月13日，被告县国土局依据海南省国土厅资源监察总队转来的《海南省国土资源监察通知书》，要求海南国际旅游岛先行试验区征收拆迁办提供先行试验区文黎大道延伸线建设项目土地征收相关材料。2017年1月24日，被告县国土局作出陵国土资[2017]46号《关于文黎大道延伸线道路建设项目用地核查情况及处理意见的函》的行政行为，对二原告负责人陈连付、陈悦函复项目基本情况、村集体举报“未批先占”的核查情况、拟处理意见等内容。2017年2月24日，二原告不服被告县国土局作出陵国土资［2017］146号《关于文黎大道延伸线道路建设项目用地核查情况及处理意见的函》的行政行为，向被告省国土厅申请行政复议，请求依法撤销被告县国土局作出《意见函》的行政行为，并重新履行依法查处的法定职责。被告省国土厅于2017年3月2日受理该申请，于2017年4月27日依照《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十三条的规定，作出琼国土资复决字[2017]13号《行政复议决定书》行政行为，决定维持被告县国土局作出的陵国土资[2017]46号《关于文黎大道延伸线道路建设项目用地核查情况及处理意见的函》行政行为。二原告不服此复议决定，诉诸本院，请求判如所请。 另查明，2004年4月20日，原告岭仔一社向被告县国土局（原陵水黎族自治县建设与国土环境资源局）申请确认集体土地所有权，原告岭仔一社时任主任陈大贵作为指界人确认了该社的土地权属四至范围。并经地籍调查和公告无异议后，陵水黎族自治县人民政府于2004年10月8日作出陵府[2004]106号《关于对黎安镇岭仔村委会第一经济社部分使用土地权属进行确认的决定》，告知原告岭仔一社“位于山牛港以东1225.333亩，宗地号为00042；坡竹草坡125.812亩，宗地号为00040的2宗土地所有权属国家所有（具体位置、四至范围、面积以土地权属调查及地籍测量图为准）。确认你经济社有该2宗土地的国有土地使用权”。并颁发了相应的土地权属证书。2004年7月23日，原告岭仔四社向被告县国土局（原陵水黎族自治县建设与国土环境资源局）申请确认集体土地所有权，原告岭仔四社时任主任李长山作为指界人确认了该社的土地权属四至范围。并经地籍调查和公告无异议后，陵水黎族自治县人民政府于2004年10月8日作出陵府(2004)109号《关于对黎安镇岭仔村委会第四经济社部分使用土地权属进行确认的决定》，告知原告岭仔四社“位于坡竹草坡206.642亩，宗地号为00047；坡竹草坡234.639亩，宗地号为00049的2宗土地所有权属国家所有（具体位置、四至苑围、面积以土地权属调查及地籍测量图为准）。确认你经济社有2宗土地的国有土地使用权”。并颁发了相应的土地权属证书。 本院认为，国土资源部《国土资源信访规定》（2006.3令第32号）第二条第一款规定，国土资源信访，是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向国土资源管理部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由国土资源管理部门处理的活动。本案中，从原、被告提供的证据材料，以及被告县国土局作出陵国土资[2017]46号《关于文黎大道延伸线道路建设项目用地核查情况及处理意见的函》行政行为的内容来看，无论是原告村民认为原告的集体所有土地被违法侵占而要求信息公开或者是原告岭仔一社、岭仔四社投诉要求查处土地违法的行为，均属向国土资源主管部门反映情况，提出投诉请求的情形，依法应由国土资源主管部门处理的行政管理的范畴，不属法定救济途径处理的范围。海南国际旅游岛开发建设有限公司在项目建设用地过程中，是否占用原告岭仔一社、岭仔四社的集体土地，而项目开发占用的土地是否如原告岭仔一社、岭仔四社所称属其所有，原告岭仔一社、岭仔四社并没有提供相应的证据予以佐证。因此，没有证据证明原告岭仔一社、岭仔四社是涉案土地的对象即相对人。退一步来讲，如果原告岭仔一社、岭仔四社认为涉案争议土地属其所有，土地的所有权确认应由人民政府行使职权，亦不属于法院的受案范围。原告岭仔一社、岭仔四社所要求查处的“违法占地”行为人是案外人海南国际旅游岛开发建设有限公司。原告岭仔一社、岭仔四社与其之间是平等主体之间的财产关系，属民事法律规范调整的范畴，而非行政法律规范所调整的行政法律关系。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案从现有证据来看，原告岭仔一社、岭仔四社并不是本案行政行为的相对人，其只有证明自己系本案利害关系人，才能依据上述规定具备提起行政诉讼的主体资格。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。可见，所谓利害关系人，必须是拥有合法权益的行政相对人。也就是说，行政行为可能侵害的必须是其合法的权益而不是非法利益，非法的利益不受法律保护。原告岭仔一社、岭仔四社只有证明自己拥有的合法权益受到侵害，才能提起本案行政诉讼。就本案而言，原告岭仔一社、岭仔四社只有举证证明案外人海南国际旅游岛开发建设有限公司项目建设行为侵占其合法土地使用权，否则不能成为本案的利害关系人，不能提起本案行政诉讼。但二原告所举证据，均不足以证明案外人海南国际旅游岛开发建设有限公司实施的文黎大道延伸线道路建设项目用地行为，侵占其合法土地使用范围以及被告县国土局、省国土厅作出涉案行政行为侵害其合法权益，进而形成了《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定的利害关系，因此，依法不具有提起本案行政诉讼的主体资格。综上所述，被告县国土局根据海南省国土厅监察总队发出的[2016]年法字第080号《海南省国土资源监察通知书》的要求，作出陵国土资[2017]46号《关于文黎大道延伸线的道路建设项目用地核查情况及处理意见的函》的行政行为，实属信访答复，该答复函并未对二原告实体权利义务产生实质影响，且二原告不是涉案行政行为的相对人以及与涉案行政行为有利害关系的组织。因此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第（一）、（四）项、《最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》（法释〔2018〕1号）第六十九条第一款第（一）、（十）项的规定，裁定如下： 驳回原告海南省陵水黎族自治县黎安镇岭仔村第一经济合作社、海南省陵水黎族自治县黎安镇岭仔村第四经济合作社的起诉。 案件受理费50元，由原告海南省陵水黎族自治县黎安镇岭仔村第一、第四经济合作社负担。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于海南省第一中级人民法院。 审 判 长  王腾飞 人民陪审员  郑惠君 人民陪审员  符照义 二〇一八年十一月十五日 书 记 员  万 博 相关法律条文: 《中华人民共和国行政诉讼法》 第二十五条第一款行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。 第四十九条提起诉讼应当符合下列条件： （一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织； （二）有明确的被告； （三）有具体的诉讼请求和事实根据； （四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。 《最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》 第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的； （二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的； （三）错列被告且拒绝变更的； （四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的； （五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的； （六）重复起诉的； （七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的； （八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的； （九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的； （十）其他不符合法定起诉条件的情形。 前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。 人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。