辽宁省营口市中级人民法院行 政 判 决 书（2018）辽08行终44号上诉人（原审原告）大连盛基建筑安装工程有限公司，住所地：大连开发区黄海西路**。法定代表人施博村，系该公司执行董事。委托代理人辛忠琦，系辽宁绿洲律师事务所律师。委托代理人张雪丽，系辽宁绿洲律师事务所律师。被上诉人（原审被告）营口市站前区人力资源和社会保障局，住，住所地：营口市站**新兴大街**/div>法定代表人杨慧娟，系该局局长。委托代理人吕云虹，系辽宁海润律师事务所律师。委托代理人秦鹏，系该局劳动保障监察员。被上诉人（原审被告）营口市站前区人民政府，住所地，住所地站**新兴大街**iv>法定代表人赵新明，系区长。委托代理人王琳杰，系营口市站前区法制办主任。上诉人大连盛基建筑安装工程有限公司与被上诉人营口市站前区人力资源和社会保障局、被上诉人营口市站前区人民政府因请求撤销行政处理决定一案，不服站前区人民法院作出（2017）辽0802行初50号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2018年3月12日公开开庭审理了本案。上诉人委托代理人辛忠琦、张雪丽，被上诉人营口市站前区人力资源和社会保障局委托代理人吕云虹、秦鹏，被上诉人营口市站前区人民政府委托代理人王琳杰到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原审法院查明如下事实：营口市站前区水御兰亭三期项目由原告大连盛基公司总承包建设，开工以来不断有农民工投诉该工地拖欠工资款，因农民工投诉，大连盛基公司分别于2016年2月29日、2017年1月5日申请动用农民工工资保证金解决农民工工资问题。因原告申请并动用了农民工工资保证金支付农民工的工资，原告的农民工工资保证金专用账户余额已不足原核定比例，即工程总造价的7%。为维护社会和谐稳定，站前区人社局于2017年3月27日对大连盛基公司作出营站人社监理字【2017】第E-003号劳动保障监察行政处理决定书（简称【2017】E-003号决定），要求大连盛基公司向营口市站前区劳动监察局农民工工资保证金专用账户补缴农民工工资保证金人民币15400000元。大连盛基公司不服，向站前区政府提出复议申请，站前区政府于2017年8月18日作出行政复议决定，维持【2017】E-003号决定。另查，营口市站前区劳动监察局成立于1995年，是事业单位法人，受站前区人社局委托行使行政执法权，法律文书加盖营口市站前区人力资源和社会保障局监察专用章。2015年2月之前，农民工工资保证金由营口市劳动监察局负责监管，2015年2月之后由营口市站前区劳动监察局负责监管。再查，原告于2014年4月17日至2017年1月10日期间向“营口市站前区会计核算中心”、“营口市劳动监察局”、“营口市站前区劳动监察局农民工工资保证金专用账户”等三个账号共计汇款13笔，结合汇入账号、汇入时间、汇款事由（标注用途）、原告申请书和承诺书等材料判断，原告向营口市站前区劳动监察局缴纳的农民工工资保证金共计600万元，包括2015年10月27日缴纳的20万元、2016年1月26日缴纳的200万元和通过营口市站前区人民法院执行到位的380万元。原审法院认为：依据《劳动保障监察条例》第四条“县级、设区的市级人民政府劳动保障行政部门可以委托符合监察执法条件的组织实施劳动保障监察”，《关于实施若干规定》（劳动和社会保障部令第25号）第五条“县级以上劳动保障行政部门设立的劳动保障监察行政机构和劳动保障行政部门依法委托实施劳动保障监察的组织（以下统称劳动保障监察机构）具体负责劳动保障监察管理工作”，营口市站**劳动监察局是经批准成立的事业单位法人，经站前区人社局委托行使行政执法权，具体负责劳动保障监察管理工作，符合法律规定。原告认为营口市站前区劳动监察局无职权的异议理由，本院不予支持。原告关于法律文书加盖监察专用章不合法的异议，因该监察专用章全称为“营口市站前区人力资源和社会保障局监察专用章”，能够体现行政机关名称，站前区人社局认可该印章在劳动监察管理工作中使用，原告的异议理由无实质意义，本院不予支持。依据《国务院关于解决农民工问题的若干意见》（国发【2006】5号）“建立工资支付监控制度和工资保证金制度，从根本上解决拖欠、克扣农民工工资问题。劳动保障部门要重点监控农民工集中的用人单位工资发放情况。对发生过拖欠工资的用人单位，强制在开户银行按期预存工资保证金，实行专户管理”，228号令第三十一条“实行建筑领域农民工工资支付保证金制度。发生过无故拖欠农民工工资行为的建筑施工企业，必须在建设工程开工前，按工程合同价款的一定比例，在规定日期向劳动保障部门指定的银行专户预存工资保证金；……用人单位不能按期支付农民工工资的，由劳动保障部门从工资保证金中支付”，营政办发37号文件“建设项目开工前，建设单位和施工企业要按照规定足额缴存工资保证金，未缴存工资保证金的建设项目，行业主管部门不得办理施工许可证。建设施工项目启用工资保证金支付拖欠的农民工工资后，要立即予以补缴。工资保证金缴存额度应当体现激励机制，……外埠施工企业首次施工或者两年内无拖欠的按照3%缴存，发生拖欠案件的按照5%缴存。各市（县）区缴存比例不得低于市本级，具体办法由各市（县）区工资保证金收缴部门确定”，营站人社1号文件规定：“一是农民工工资保证金缴纳制度：保证金缴纳额度按合同的2-7%实行动态管理。工资保证金缴纳额度，连续2年以上无拖欠工资记录的企业可适当降低缴存比例，对发生拖欠工资问题的企业要提高缴存比例。缴存比例为：……外埠施工企业首次施工或两年内无拖欠的按照3%缴存，发生拖欠案件的按照7%缴存。二是农民工保证金的管理与使用：企业动用农民工工资保证金后，30日内应补缴，企业施工结束还有拖欠农民工工资的情况，劳动监察局可根据拖欠数额继续追加农民工工资保证金缴纳额度”。本案中，原告多次拖欠农民工工资，营口市站前区劳动监察局责令原告按工程合同价款7%的最高比例缴存农民工工资保证金，符合上述规范性文件规定。原告申请动用了农民工工资保证金后，30日内应补缴至原核定缴纳比例。若原告施工结束后，还有拖欠农民工工资的情况，营口市站前区劳动监察局可根据拖欠数额继续追加农民工工资保证金缴纳额度，但最高不应超过工程总造价的7%。故营口市站前区劳动监察局要求原告按照工程总造价7%的比例缴纳农民工工资保证金，且最高不超过工程总造价的7%，属行政自由裁量范围，未有明显不当，符合上述规定。原告关于缴纳农民工工资保证金系累计缴纳而非单次缴纳的异议，营政办发37号文件“建设施工项目启用工资保证金支付拖欠的农民工工资后，要立即予以补缴”，营站人社1号文件规定的该保证金专项用于解决拖欠农民工工资问题及支付违法行为的处罚，当发生提取情形后，不足部分企业另行缴纳，因此，可以判断缴纳农民工工资保证金系按照单次缴纳比例计算，原告按累计比例缴纳异议理由不成立。原告关于补缴农民工工资保证金前提的异议，原告发生过拖欠农民工工资，强制其在开户银行按期预存工资保证金，符合《国务院关于解决农民工问题的若干意见》等规定，另，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十六条规定，诉讼不停止行政行为的执行，故原告的异议理由不成立。原告关于营站人社1号文件生效问题的异议，根据站前区政府政务公开的要求，政府职能部门制定的文件在下一年三月份前集中发布，且原告曾向营口市劳动监察局缴纳过农民工工资保证金，营站人社1号文件根据营政办发37号文件制定，原告应当知道县级对该保证金有规定，其异议理由无实质意义。被告站前区人社局根据一般程序，依法立案、调查、制作责令改正决定、依法送达，程序合法。被告站前区政府于2017年5月19日依法立案，因情况复杂，站前区政府于2017年7月18日作出营站政复决延字【2017】5号延期通知书，将行政复议决定延期30日的情况通知原告，于2017年8月18日作出营站政复决字【2017】5号行政复议决定书，维持【2017】E-003号决定，行政复议程序合法。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告大连盛基建筑安装工程有限公司的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由原告负担。上诉人大连盛基建筑安装工程有限公司上诉请求，撤销原判决；撤销被上诉人营口市站前区人力资源和社会保障局《劳动保障监察行政处理决定书》（营站人社监理字[2017]第E-003号）；撤销营口市站前区人民政府营站政复决字[2017]05号《行政复议决定书》；由被上诉人承担诉讼费用。主要事实及理由：一、是否发生保证金账户余额不足，是否需要补缴的事实认定不清。1、一审判决只认定上诉人交纳了600万元保证金这一事实错误。上诉人共向劳动行政管理部门交纳24585864元，上述款项有的支付到营口市劳动监察账户内，后者未将已收取的保证金随着职权下放，移交给站前区劳动监察局，是劳动监察部门上下级之间的管理问题，而不是上诉人未履行支付保证金义务。上诉人支付到站前区劳动监察局非保证金专用账户的款项，因劳动监察部门收取施工单位款项的唯一合法理由是收取农民工工资保证金，因此该款项仍属于保证金性质。2、保证金账户余额、交易明细等事实认定不清。农民工工资保证金账户由站前区劳动监察局负责管理，其对账户资金的收支、资金走向、付款明细等情况负有管理职责，如拒绝提供，应承担举证不能责任。二、站前区劳动监察局以自己名义作出行政行为超越职权。站前区劳动监察局虽受上诉人委托作出行政行为，但其只能以委托人名义实施，而本案落款加盖的印章是“监察专用章”。三、法律适用不当，并要求对营站人社监1号文件进行司法审查。1、一审法院认定营站人社1号文件已经生效的事实错误。2、站前区劳动监察局未向上诉人核定7%的缴纳保证金比例。3、对于已结束工程仍按照最高缴费比例要求补缴，适用法律不当。四、农民工工资是否被拖欠尚处于争议之中，站前劳动监察局在此事实未查清之前，责令补缴农民工工资保证金程序不当。1、施工结束后还需补缴农民工工资保证金，是以还有拖欠农民工工资的事实为前提，投诉的农民工中，有冒用农民工身份讨要工程款的情况。2、上诉人已超付工程款。上诉人是否有给付义务，尚在争议之中（上诉人已经提起行政诉讼），因此工程完工情况下，要求补缴保证金并无实质意义。被上诉人营口市站前区人力资源和社会保障局答辩称，因农民工投诉，上诉人申请动用农民工工资保证金解决农民工工资问题，现其所缴纳的保证金不足，为维护社会和谐稳定，答辩人向上诉人下达《劳动保障监察行政处理决定书》（营站人社监理字[2017]第E-003号），决定上诉人向农民工工资保证金专用账户补缴保证金1540万元。一、根据《劳动保障监察条例》第四条，我局下达的法律文书合法，所盖印章准确无误。二、原审法院认定事实清楚。1、上诉人向我局保证金账户缴纳600万元保证金，其余款项为工资款。营口水御兰庭三期项目合同总造价221374963元的7%约1549.62万元，现农民工工资保证金账户剩余保证金约10万元，因此上诉人应补缴保证金1540万元。2、依据《国务院关于解决农民工问题的若干意见》（国发[2006]5号）、《辽宁省农民工权益保护规定》（辽宁省人民政府令第228号）第三十一条、《关于营口市预防和治理建设领域拖欠农民工工资问题的实施意见》（营政办发[2014]37号）、《营口市站前区行政区域内建筑施工项目收取农民工工资保证金规定》（营站人社监发[2017]1号）等规定，上诉人应立即补缴农民工工资保证金。三、答辩人适用法律正确。1、我局制定的《营口市站前区行政区域内建筑施工项目收取农民工工资保证金规定》（营站人社监发[2017]1号）是基于《关于营口市预防和治理建设领域拖欠农民工工资问题的实施意见》（营政办发[2014]37号）的要求，并在辖区内各工地进行了公布。2、7%缴费比例的确定于法有据。我局制定的营站人社监发[2017]1号对此有明确规定。3、补缴农民工工资保证金的比例适用法律正确。截止2017年3月27日，水御兰庭三期建筑工地拖欠746名农民工工资，初步统计拖欠金额1136万元，鉴于欠资金额较大，我局按照浮动最高比例7%要求上诉人补缴1540万元，以维护社会和谐稳定。被上诉人营口市站前区人民政府答辩称，一、《行政复议决定书》程序合法。2017年5月19日立案，并要求站前区人力资源和社会保障局于10日内作出答复，答复通知书于5月24日送达，站前区人力资源和社会保障局于5月26日作出答复。2017年7月18日作出营站政复决延字[2017]05号延期通知书，将行政复议决定延期30日，并通知上诉人。2017年8月18日，被上诉人作出营站政复决字[2017]5号行政复议决定书。二、答辩人作出《行政复议决定书》认定事实清楚，适用法律正确。上诉人提供的证据不足以推翻站前区人力资源和社会保障局的处理决定。因此请求法院驳回上诉人的诉讼请求。本院经审理查明的行政行为作出经过的事实与一审判决认定的事实一致。水御兰庭三期建筑工地拖欠农民工工资的具体事实尚不清楚本院认为，被上诉人营口市站前区人力资源和社会保障局具有要求施工企业缴纳工资保证金的职权依据；原审被告营口市站前区人民政府具有复议的职权依据。被上诉人营口市站前区人力资源和社会保障局作出的《劳动保障监察处理决定书》，作出时也应有相应的事实依据，营站人社1号文件规定“企业动用农民工工资保证金后，30日内应补缴，企业施工结束还有拖欠农民工工资的情况，劳动监察局可根据拖欠数额继续追加农民工工资保证金缴纳额度”。可见拖欠农民工工资数额是被上诉人营口市站前区人力资源和社会保障局要求上诉人大连盛基建筑安装工程有限公司补缴农民工工资保证金重要依据。同时被上诉人答辩称“水御兰庭三期建筑工地拖欠746名农民工工资，初步统计拖欠金额1136万元”，目前这一事实并不能确定，就是在此事实成立的条件下，要求上诉人补缴1540万元，也违反了比例原则，给上诉人增加了不必要的负担。被上诉人站前区人力资源和社会保障局接到营口水御兰庭三期项目农民工投诉拖欠工后，对于该事项仅作出初步调查，其所认定的拖欠农民工工资数额证据不充分。同时上诉人在营口市劳动监察账户已存入保障金。在拖欠工资数额不准确，又没有核实营口市劳动监察账户已存入保障金使用情况下，按照工程造价7%所计算的1540万元事实依据不充分，所作出的《劳动保障监察处理决定书》应予撤销。被上诉人营口市站前区人民政府所作的《行政复议决定书》亦应撤销。上诉人上诉请求予以支持。综上，一审判决认定事实不清，应予撤销，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第七十条、七十九条之规定，判决如下：一、撤销营口市站前区人民法院作出的（2017）辽0802行初50号行政判决；二、撤销被上诉人营口市站前区人力资源和社会保障局作出的营站人社监理字[2017]第E-003号《劳动保障监察行政处理决定书》；三、撤销被上诉人营口市站前区人民政府营站政复决字[2017]05号《行政复议决定书》。一、二审诉讼费各50元由被上诉人营口市站前区人力资源和社会保障局负担。本判决为终审判决。审判长  吕兴汉审判员  刘文婷审判员  王 娣二〇一八年十一月七日法官助理韩祖伟书记员钱姗姗