河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2018）豫行终3081号上诉人（一审原告）杨来军，男，汉族，1966年1月7日出生，住河南省郑州市金水区。委托代理人刘凤彬，河南聚铭律师事务所律师。被上诉人（一审被告）郑州市金水区人民政府，住所地：河南省郑州市金水区东风路**。法定代表人魏东，该区区长。委托代理人刘子辉，该区政府工作人员。委托代理人李卫富，河南尚天律师事务所律师。被上诉人（一审被告）郑州市金水区东风路街道办事处。。住所地：河南省郑州市金水区天明路**负责人王栋，该办事处主任。委托代理人周桂荣，该办事处工作人员。委托代理人杜百育，河南中豫律师事务所律师。被上诉人（一审第三人）河南升科置业有限公司，住，住所地：河南省郑州市金水区杜岭中街**/div>法定代表人孔颜可，该公司执行董事。委托代理人张俊杰，河南堃源律师事务所律师。上诉人杨来军因诉郑州市金水区人民政府（以下简称金水区政府）、郑州市金水区东风路街道办事处（以下简称东风路办事处）、第三人河南升科置业有限公司（以下简称升科置业公司）履行补偿安置协议纠纷一案，不服郑州铁路运输中级法院（2018）豫71行初520号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人杨来军委托代理人刘凤彬，金水区政府的委托代理人刘子辉、李卫富，东风路办事处的委托代理人周桂荣、杜百育，升科置业公司的委托代理人张俊杰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。郑州铁路运输中级法院一审查明，2006年8月，郑州市金水区白庙村暨河南科技市场改造项目启动实施，该项目被列入郑州市重点工程项目和2006年郑州市城中村改造计划，杨来军所有的房屋被纳入拆迁改造范围。2006年12月13日，金水区政府及东风路办事处与杨来军签订了案涉《补偿安置协议》，该协议就拆迁补偿方式、安置房屋标准、过渡安置费用、违约责任等内容进行了约定。双方约定在拆迁范围内集中就地安置，过渡期限为25个月，逾期不能回迁的，则按月双倍支付过渡费。该项目建设过程中，原开发商退出开发建设，金水区政府指定区属企业金水开发公司接手该项目开发建设。金水开发公司于2009年9月11日与郑州市国土资源局签订了豫（郑）出让（2009年）第0037号《国有建设用地使用权出让合同》，该合同约定该宗地面积为185684.1平方米，出让价款为78003万元，包含Ａ、Ｂ、Ｅ三个地块。2009年9月29日，郑州市国土资源局（甲方）与金水开发公司（乙方）、兴科置业公司（丙方）、升科置业公司（丙方）签订了《国有建设用地使用权出让合同变更协议》，将豫（郑）出让（2009年）第0037号合同项下乙方的权利义务转让给丙方，其中A地块受让人为兴科置业公司，B、E地块受让人为升科置业公司，原合同其他条款不变。2010年2月11日金水开发公司支付了78003万元的土地出让金。其后升科置业公司按法律规定办理了案涉项目建设所需的用地规划、工程规划等许可并进行施工。在协议约定的期限内金水区政府未能交付安置房，遂按照协议约定向杨来军支付了双倍过渡费，2011年1月起又在双倍过渡费的基础上每户每月再增加500元，过渡费发放至2017年6月30日，上述费用杨来军均已领取。2016年10月，案涉项目通过了勘察、设计、施工、监理、建设单位五大主体验收，并于2017年7月取得了工程竣工验收备案表。其间，金水区政府所属改造指挥部分别于2016年1月29日、2017年6月6日发布分房公告，拟对拆迁范围内涉及的公共单位协议人进行分房，杨来军认为金水区政府未按约定履行案涉《补偿安置协议》，已构成根本违约，遂拒绝接收安置房，并提起本案诉讼，请求：一、判决确认金水区政府等履行《补偿安置协议》违法，判决解除《补偿安置协议》；二、判决金水区政府等赔偿杨来军再置房屋价款（参照原房屋位置所在区域周边学区商品房市场价值上浮30%，以解决之日为估值时间点）；三、判决金水区政府等支付杨来军临时安置补助费215440元及逾期利息，及临时安置补助费逾期日万分之五的违约金65874.15元，再置学区商品房的相关税费及装修费用145190元；四、本案诉讼费用由金水区政府等承担。一审另查明，兴科置业公司、升科置业公司系金水开发公司的全资控股子公司。涉案拆迁项目公共单位应分房515户，截止2018年4月26日已分房安置443户。郑州铁路运输中级法院一审认为，本案的争议焦点为：一、案涉《补偿安置协议》是否合法有效?二、金水区政府履行案涉协议的行为是否违法？该协议是否应当解除并对杨来军予以相应赔偿？关于争议焦点一，一审法院认为，东风路办事处作为金水区政府的下属部门，其虽在案涉协议上签字，但相应的法律责任应由金水区政府承担，其不是本案的适格被告。案涉协议系金水区政府在房屋征收过程中为实现行政管理及公共服务之目标，在其职责范围内与杨来军协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。该协议经双方协商一致，系其共同真实意思表示，双方均认可协议的效力且案涉协议并不违反法律、行政法规的强制性规定，故合法有效，该协议对缔约各方当事人均具有法律约束力。关于争议焦点二，一审法院认为，行政协议一经依法成立，各方当事人均应严格遵照履行，但基于行政机关在行政协议履行中所享有的行政优益权，行政机关享有在特定条件下依法变更行政协议权利义务内容的权利。本案中，案涉协议签订后，虽然在履行过程中出现变更，但金水区政府之行为并未构成根本违约，案涉协议并不具备必须解除的法定要件。关于逾期交房的问题，案涉协议在履行过程中，因客观原因原开发商退出项目开发建设后，金水区政府即托管项目并指定区属企业建设回迁安置房屋，在协议约定的过渡期满后，金水区政府即按协议约定提高过渡费标准，杨来军也已实际一直领取该双倍过渡费（2011年1月起又在支付双倍过渡费的基础上每户每月增加500元），故应认定双方已通过自己的实际行为对原协议约定的过渡期间进行了实际变更。杨来军在一直领取双倍过渡费的同时再行主张仍应按原协议约定的日期计算过渡期间缺乏法律依据，故对该项主张依法不予支持。关于安置房位置及产权是否明晰的问题，关于安置房的位置，协议第五条明确约定为“拆迁范围内集中就地安置”，政府规划部门根据拆迁实际统一规划确定安置地点并无不当。杨来军主张其安置地点应在“东风路南，白庙路北，文化路东，文博西路西，面积为126729.66平方米的A地块”缺乏事实依据和法律依据。杨来军认为金水区政府向其交付的安置房“并非产权明晰的商品房”系其单方理解，该主张缺乏相应的事实依据和法律依据，故对其相应主张依法不予支持。关于在规划、消防、设施、质量、竣工验收及变更户型等方面金水区政府是否存在违反法律强制性规定的情况，据已查明的事实，案涉安置房屋已通过勘察、设计、施工、监理、建设单位等五大主体验收。杨来军主张金水区政府提交的《工程竣工验收备案表》系造假，但其并无充分证据予以证实，故对该项主张依法不予支持。金水区政府根据履约实际对个别户型作出变更调整，亦属其行使正当职责，如果对杨来军造成实际损失，其可另行要求相应补偿。关于部分房屋日照时间不足一小时及房屋质量瑕疵的问题，因本案杨来军尚未实际选定房屋，故该项主张缺乏事实依据，本院不予支持。如果对杨来军已造成实际损失，其可另行要求相应赔偿。据已查明的事实，本案杨来军所属区域公共单位拆迁共涉及515户，其中443户已依据相应协议进行了安置，亦足以证明案涉协议具备实际履行条件。综上，案涉协议合法有效，应当继续履行，杨来军之诉讼请求不能成立，依法不予支持，郑州铁路运输中级法院作出（2018）豫71行初520号行政判决：驳回杨来军的诉讼请求。杨来军不服一审判决，向本院上诉主要称：（一）原审判决认定基本事实错误。上诉人的安置房屋位置应当安置在A地块（恒大名都），不应当安置在B地块（白庙小区），原审判决对安置房的位置及房屋性质认定错误；被上诉人交付的安置房存在严重质量问题，存在日照不足等重大缺陷，不符合交付条件，房屋的相关竣工验收备案均系造假；原审判决认定协议具备履行条件论证逻辑错误。（二）原审判决适用法律错误。原审判决错误的适用行政诉讼有关举证责任的法律规定，认定“基于行政机关在行政协议履行中所享有的行政优益权，行政机关享有在特定条件下依法变更行政协议权利义务内容的权利”及被上诉人的履行行为不构成违约、不具备合同解除条件系对法律错误的理解和运用。综上，请求河南省高级人民法院依法撤销一审行政判决，改判支持上诉人的上诉请求。金水区政府答辩主要称，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。上诉人的上诉理由不能成立。请求二审法院驳回上诉，维持一审判决。东风路办事处答辩称，除与金水区政府的答辩意见一致外，另补充：一审判决认定东风路办事处不是本案的适格被告正确，应当依法驳回上诉人对东风路办事处的起诉。升科置业公司答辩意见与金水区政府的答辩意见一致。本院二审审理查明的案件事实与一审审理查明的案件事实基本一致。本院认为：（一）关于是否确认涉案补偿安置协议违法的问题。涉案的补偿安置协议，是双方平等自愿协商签订的，除非有行政法的明确规定，应当首先适用合同法及民事诉讼法的有关规定予以处理，而根据上述法律的规定，不存在确认协议违法的规则，除非协议本身因违法而构成确认无效及撤销的法定理由，确认协议违法没有法律依据。行政协议主要是约定义务而不是法定义务，不能完全按照审查行政行为的规律进行，既使确认行政协议违法，仍然不能当然产生行政赔偿的法律后果，确认行政协议违法没有实际意义。因此，杨来军关于确认涉案补偿安置协议违法的诉讼请求应予驳回。（二）关于是否解除涉案补偿安置协议的问题。首先，对于房屋安置地点，协议约定“在拆迁改造范围内集中就地安置”，杨来军主张应在拆迁许可证所涉及范围即A地块安置，而金水区政府主张应在统一安置地块内即B地块安置。对此，由于“就地安置”存在理解上的差异，应当根据安置地点、安置房屋价值、安置土地性质等因素进行综合裁量。金水区政府所安置的涉案房屋位于B地块，与杨来军所主张的A地块即“恒大名都”所在区域仅相隔文博西路，二者在土地性质方面相同，在房屋价值方面如排除小区设施及物业管理等因素也基本一致，应当认定为属于“就地安置”，不违反约定内容。其次，对于房屋质量问题，涉案房屋依法经过验收，至少从现有的书面材料看，不存在质量不合格的问题，而杨来军又不能提供优势证据证明其主张，故其关于房屋质量不合格的主张也不能成立。最后，关于楼间距及日照、环保和消防设施等问题，属于一般违约及承担违约责任的问题，不构成根本违约，不能形成合同解除的条件。基于此，杨来军关于解除涉案补偿安置协议的诉讼请求不能成立。（三）关于是否赔偿的问题。杨来军所提出的赔偿是以协议解除为前提条件的，因涉案协议未解除，故该赔偿的诉讼请求不能成立。杨来军如存在损失，可基于涉案协议及法律规定，提出违约赔偿之诉。综上，一审判决事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。一、二审案件受理费各50元，由上诉人杨来军承担。本判决为终审判决。审判长 王 松审判员 吕 平审判员 王凤强审判员 卢 瑜审判员 于红涛二〇一八年十一月六日书记员 路明爽书记员 玄晟颐