河南省平顶山市卫东区人民法院行 政 裁 定 书（2018）豫0403行初35号原告：于小利，女，汉族，1969年6月18日出生，住河南省鲁山县。原告：马未，女，汉族，1958年9月24日出生，住河南省鲁山县。原告：刘玉侠，女，汉族，1955年7月27日出生，住河南省鲁山县。三原告共同委托代理人：周义强，河南英伦律师事务所律师。被告：鲁山县鲁阳街道办事处，住所地鲁山县鲁阳镇箭道街**，机构代码：66091100-2。法定代表人：陈现生，主任。委托代理人：郭振岗，河南龙云律师事务所律师。委托代理人：堵晓明，鲁山县鲁阳街道办事处副主任。第三人：鲁山县国土资源局，住所地河南省鲁山县老街大街西段路南，组织机构代码证：00548852-7。法定代表人：高占涛，局长。委托代理人：毛延申，鲁山县国土资源局工作人员。第三人：詹晓春，女，汉族，1929年6月9日出生，住河南省鲁山县。委托代理人：岳永宏，河南倚天剑律师事务所律师。原告于小利、马未、刘玉侠诉被告鲁山县鲁阳街道办事处及第三人鲁山县国土资源局、第三人詹晓春土地行政批准一案，原告于2018年2月5日提起诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，于2018年6月21日公开开庭进行了审理，原告委托代理人周义强，被告鲁山县鲁阳街道办事处负责人堵晓明、委托代理人郭振岗，第三人鲁山县国土资源局委托代理人毛延申，第三人詹晓春委托代理人岳永宏到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被诉行政行为：1998年12月21日，鲁山县鲁阳镇人民政府在詹晓春申报的《乡（镇）村组宅基地申请表》中乡（镇）意见栏内，填写了“同意非耕地贰分”的意见，并加盖了公章。原告于小利、马未、刘玉侠诉称，三原告都是鲁山县城关镇南王庄**的村民。在南王庄村南、南环路北边分别有三原告的自留菜园地，多年来一直由三原告使用。2017年10月底，突然有人主张原告使用的自留菜园地是他的，并拿出了土地使用证。原告经过进一步调查才知道，被告未经合法程序与第三人詹晓春签订协议，把该土地使用权暗地里卖给了詹晓春，鲁山县鲁阳镇人民政府在詹晓春申报的《乡（镇）村组宅基地申请表》上签署了同意的意见，对詹晓春的申请进行了审批批准。原告认为，被告鲁阳镇人民政府及第三人鲁山县国土资源局对詹晓春的宅基地申请予以批准的行为，违反了《村（居）民委员会组织法》和土地管理法及相关司法解释，严重违反法定程序，侵犯了原告的合法权益，应当予以撤销。请求撤销被告对詹晓春1998年4月29日宅基地申请的批准行为。被告鲁山县鲁阳街道办事处辩称：一、本案不属人民法院受理范围。1.本案涉及土地使用权纠纷，应当由人民政府处理。依照原告起诉，本案争议土地的所有权没有改变，该土地仍然归集体所有；土地使用权由土地的所有者村（村民组）分配给原告使用，第三人詹晓春的占用手续不合法。第三人詹晓春获得争议土地使用权也是经过村（村民组）同意由其使用的。原告和第三人詹晓春谁对争议土地具有使用权，应当由人民政府依法予以确认处理，该案不属于人民法院管辖。2.该案涉及非法转让土地使用权违法行为。原告诉称“被告未经合法程序与第三人詹晓春签订协议把土地使用权卖了”，该行为属于非法转让土地使用权的性质，是违反刑事法律的行为。故该行为亦不属于人民法院受理行政案件的范围。二、原告、被告诉讼主体均不适格。1.该案所争议的土地是集体所有的土地，如果说行政机关的行为违法，受侵害土地的使用权应当是集体组织，而非原告。如进行诉讼，应当以村（村民组）作为诉讼主体，原告不具有诉讼主体的资格。2.《中华人民共和国土地管理法》第四十一条规定：“城镇非农业户口居民建设住宅，需要使用集体所有的土地的，必须经县级人民政府批准，…。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第十四条规定：“单位和个人将耕地改为非耕地的，须经过县级以上人民政府批准。”第三人詹晓春所持有的“乡镇村组宅基地申请表”的时间为1998年4月30日。依据当时生效的法律规定，被告没有审批宅基的权利，更没有将耕地批为建设用地的权利。被告的行为充其量只是“审查”行为而非“批准”行为，被告的审查行为并不能改变土地的性质，真正改变土地性质的是县人民政府的批准行为。原告以鲁阳街道办事处为被告进行诉讼，属于主体不适格。三、第三人詹晓春占用争议土地，不是因为答辩人的“审查行为”而占用，而是因为县人民政府的“批准发证行为”；况且所占用的土地是耕地，并不是非耕地。第三人党俊忠所持有的“乡镇村组宅基地申请表”本身不是土地权利凭证，仅持有该表是不能占用该表上所批准的土地的。另外，被告在意见栏内批注的是“同意非耕地贰分”，而原告所称的土地是“耕地”，土地性质也不一样。四、该案已经超过行政诉讼的诉讼时效。请求驳回原告的诉讼请求。第三人鲁山县国土资源局述称，经查阅党俊忠的鲁国用（2002）字第2200401号国有土地使用证、张亚东的鲁集用（2005）字第220125号集体土地建设使用证、林柯妤的鲁国用（2002）字第2200402号国有土地使用证、詹晓春的鲁国用（2002）字第2200404号国有土地使用证、曹东郊的鲁集用（2005）字第220126号集体土地建设使用证[于2007年变更登记在曹鲁英名下，证号：鲁集用（2007字第220170）]，上述五人的土地权属来源均为加盖有“鲁山县城关镇第十街第二居民组”、“鲁山县鲁阳镇第十街街民委员会”和“鲁山县鲁阳镇人民政府”审批印章的《宅基地申请表》，表明党俊忠等七人的建设用地申请已经获得当时的集体组织、街委及镇政府的批准，我局依据上述《宅基地审批表》为党俊忠等人办理了相关权属登记。我局将尊重法院的裁判结果，并依据生效裁判文书办理相应的登记。第三人詹晓春述称：一、于小利等三人不具备原告主体资格。根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条，对涉及集体土地的行政行为，提起行政诉讼的主体，应当是村民委员会、农村集体经济组织，或者是过半数的村民。本案于小利等三人不属于上述两类主体，该三人也不是涉案土地的合法使用权人或者实际使用人，故该三人没有提起本案诉讼的主体资格。二、被告所实施的行政行为合法有效。根据我国土地管理法的规定和本案具体情况，本案所涉及的土地原归鲁山县城关镇第十街第二街民组经营管理，该组有权依法转让其所经营管理土地的使用权，因此该组转让本案土地的使用权合法有效。本案所涉及的土地不仅有詹晓春提出了用地申请，而且通过了组、街的同意，在此情况下，原鲁山县鲁阳镇人民政府才在宅基地审批表上乡镇意见一栏签属了“同意非耕地二分”的意见，并加盖了该单位的印章。以上事实表明被告所实施的行政行为不仅符合法律规定，而且有充分的事实根据。三、原告于小利等三人起诉时已经超过了法定的时间。该三人1998年就知道或者应当知道本案所涉土地被转让以及宅基地申请、审查的相关事宜，此后将近20年该三人一直没有提起诉讼，直到2018年2月才起诉，这已经远远超过了行政诉讼法规定的起诉时效。请求驳回原告的诉讼请求。被告在法定期限内提交了作出行政行为的证据。其提供的证据有：1.乡（镇）村组宅基地申请表，证明：被告只是土地审查机关，不是批准机关；该土地处理已经过土地的权利所有者村、组的同意；鲁阳镇人民政府审查的是非耕地而不是耕地，原告所述土地的性质与该土地表上的性质不同。2.《中华人民共和国土地管理法》（1986年6月25日发布），证明鲁山县鲁阳镇人民政府没有宅基地的审批权限，只有审查权，同时也证明非农业人口当时允许取得宅基地，且批准机关是县级人民政府，而非乡镇级人民政府。3.《中华人民共和国土地管理法实施条例》（1991年1月4日国务院发布）、《中华人民共和国土地管理法》（1998年8月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第四次会议修订）节选，证明情况同上。4.《中华人民共和国土地管理法实施条例》（1998年12月27日中华人民共和国国务院令第256号发布）节选，证明在本案的申请表中的宅基地申请时，该法律规定还没有出台，该宅基地的审批应当适用1991年1月4日的土地管理法实施条例；当时非农村居民有权拥有宅基地。原告提交的证据有：1.1998年4月29日填写的乡（镇）村组宅基地申请表，证明被告违反法定程序向第十街以外的人批准宅基地的行为违法；2.2018年1月26日信访事项处理意见书，证明国土局回复认定被告的批准行为是关键问题所在，原、被有主体资格；3.韩东方、贺新州、武刚等证人证言三份，证明原告长期占用、使用该土地，没有人提出异议，原告有主体资格。第三人詹晓春提供的证据有：1.协议书一份，证明鲁阳镇十街二组与詹晓春签订协议，约定将该组的一块空地的使用权转让给詹晓春；2.收据三份，证明鲁阳镇十街二组收取了转让土地使用权的款项；3.同意转让土地的文书一份，证明鲁阳镇十街二组转让土地使用权一事得到了包括汤巧利等三人在内的街民一致同意；4.分钱名单一份，证明鲁阳镇十街二组将转让土地使用权所得的款项分给了包括原告三人在内的二组街民。第三人鲁山县国土资源局提供了宅基地申请表及相关办证的档案资料。经过庭审质证，结合双方当事人陈述，本院查明如下事实：1998年4月29日，鲁山县城关镇居民詹晓春以人口多、无房居住为由，向鲁山县城关镇第十街第二街民组提出宅基地申请。鲁山县城关镇第十街第二街民组、鲁山县鲁阳镇第十街街民委员会在詹晓春申报的《乡（镇）村组宅基地申请表》上分别签署意见并加盖了公章。1998年12月21日，鲁山县鲁阳镇人民政府该申请表中“乡（镇）意见”栏内，填写了“同意非耕地贰分”的意见，并加盖了公章。2002年，鲁山县人民政府向詹晓春颁发了鲁国用（2002）字第2200404号国有土地使用证。另查明：一、鲁山县城关镇第十街第二街民组曾与詹晓春签订协议，约定将该组所有的位于鲁平大道北、不易耕种的空地一块，以38250元价格卖给詹晓春作宅基地建房使用。二、原告于小利、马未、刘玉侠均系鲁山县城关镇南王庄**的村民。据三原告称，在位于南王庄村南、南环路以北南王庄二组的土地中，有原告的自留菜园地；该土地与被告向詹晓春审批的宅基地位置重叠。三、经鲁山县人民政府对城区重新规划，原鲁山县城关镇第十街划归鲁山县鲁阳街道办事处管辖。2017年11月22日，原告于小利等人就案涉土地使用证向鲁山县国土资源局提出信访。鲁山县国土资源局作出的信访事项处理意见书认为，案涉土地使用证事实清楚、证据确实充分、程序合法。本院认为，《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款规定，下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：(六)行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为；……。本案中，第三人詹晓春于1998年就案涉土地向有关组织提出宅基地申请，鲁山县城关镇第十街第二街民组、鲁山县鲁阳镇第十街街民委员会、鲁山县鲁阳镇人民政府等进行审核审批后，鲁山县人民政府于2002年向詹晓春颁发了鲁国用（2002）字第2200404号国有土地使用证。在上述系列行为中，鲁山县鲁阳镇人民政府在詹晓春的《乡（镇）村组宅基地申请表》上填写意见并加盖公章的行为，实质上是为颁发集体土地使用证作准备的层报审批行为，该层报审批行为属于行政机关为作出行政行为而实施的过程性行为。对外发生法律效力并对原告的权利产生实际影响的，是鲁山县人民政府向詹晓春颁发的鲁国用（2002）字第2200404号国有土地使用证。故，本案原告于小利等人的起诉，不属于人民法院的受案范围。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第六项、第六十九条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回原告于小利、马未、刘玉侠的起诉。本案已收取的受理费50元，退还原告。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省平顶山市中级人民法院。审 判 长  窦平安人民陪审员  武光辉人民陪审员  任素娟二〇一八年十一月十四日书 记 员  陶 秒附：本案适用的有关法律法规《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。《最高人民法院关于适用的解释》第一条公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（一）公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为；（二）调解行为以及法律规定的仲裁行为；（三）行政指导行为；（四）驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为；（五）行政机关作出的不产生外部法律效力的行为；（六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为；（七）行政机关根据人民法院的生效裁判、协助执行通知书作出的执行行为，但行政机关扩大执行范围或者采取违法方式实施的除外；（八）上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为；（九）行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为；（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条情形的；（三）错列被告且拒绝变更的；（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；（六）重复起诉的；（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；（九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；（十）其他不符合法定起诉条件的情形。前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。