河南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2018）豫行终2927号上诉人（一审原告）张琪麟，男，汉族，1976年10月24日出生，住河南省武陟县。被上诉人（一审被告）武陟县人民政府，住所地武陟县兴华路**。法定代表人申琳，县长。委托代理人李颖，武陟县人民政府法制办公室工作人员。委托代理人刘国红，河南龙源律师事务所律师。张琪麟因诉武陟县人民政府拒不履行承诺行为违法及赔偿一案，不服焦作市中级人民法院（2018）豫08行初124号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人张琪麟，被上诉人武陟县人民政府的委托代理人李颖、刘国红到庭参加诉讼。本案现已审理终结。张琪麟的诉讼请求为：一、请求依法确认，武陟县人民政府于2018年4月1日书面承诺，对张琪麟位于武陟县三阳乡三阳村老大队街98号宅基地使用权确权后，拒不履行承诺的行政行为，违反了中华人民共和国《宪法》第五条、第一百零八条，《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十五条、第五十九条，《土地管理法》第十六条，《行政复议法》第六条、第二十八条，《行政诉讼法》第九十四条等法律的规定；并对其予以撤销。二、请求依法确认，武陟县人民政府在其所做出的（2016）23号复议决定书，被（2017）豫08行终280号行政判决书撤销并已经发生强制执行法律效力后，即负有对张琪麟位于武陟县三阳乡三阳村老大队街98号的宅基地整体土地使用权及与东邻居张松才、祁风岭宅基地边界位置确权的法定义务。三、请求依法判决，支持张琪麟关于位于武陟县三阳乡三阳村老大队街98号宅基地土地使用权的如下主张：1、依法认定，张琪麟独自对于位于三阳乡三阳村老大队街98号宅基地整体拥有法定使用权。2、张琪麟的三阳村老大队街98号宅基地的位于张老壮宅基地与张松才、祁风岭宅基地之间的东侧边界位置为：东邻南北走向公用胡同。3、依法认定，张琪麟位于三阳乡三阳村老大队街98号的宅基地与东邻张松才、祁风岭宅基地的界址为：a、三阳村老大队街98号宅基地上，现存东屋房东墙墙体外沿外另加滴水宽度处，即张松才、祁风岭家北屋西山墙墙体外沿处，为张琪麟与张松才、祁风岭两家宅基地南北走向边界线位置，此边界线为正南正北走向。此南北走向边界线以东为张松才、祁风岭家宅基地，以西为张琪麟家宅基地；此南北走向边界线为张松才、祁风岭家宅基地最西边边界。b、三阳村老大队街98号宅基地上，现存东屋房南山墙墙体外沿处，向正东方向延伸直线位置，为张松才、祁风岭宅基地的最南边边界线。此边界线为张琪麟与张松才、祁风岭两家东西走向边界线位置，此边界线为正东正西走向。此正东西走向边界线以北为张松才、祁风岭家宅基地，以南无张松才、祁风岭家宅基地。四、依据《中华人民共和国宪法》第五条、第十条、第十三条、第三十三条，《中华人民共和国土地管理法》第二条、第六条、第八条、第九条、第十条、第十三条的规定，认定张松才、祁风岭及其家庭成员，依据户主为张振田的1950年土地房产所有证存根（或其复印件），对于位于三阳乡三阳村老大队街98号的宅基地主张拥有所有权和或使用权的主张和行为违法。五、依据《中华人民共和国宪法》第五条、第十条、第十三条、第三十三条，《中华人民共和国土地管理法》第二条、第六条、第八条、第九条、第十条、第十三条的规定：责令张松才、祁风岭及其家庭成员，不得以任何方式依据户主为张振田的1950年土地房产所有证存根（或其复印件），对于位于三阳乡三阳村老大队街98号的宅基地主张拥有所有权和/或使用权；责令张松才、祁风岭及其家庭成员，不得以任何方式侵占三阳乡三阳村老大队街98号宅基地的任何法定权益；责令张松才、祁风岭及其家庭成员，于一周内自行清除擅自在三阳村老大队街98号宅基地上搭建的厕所建筑物。六、依法确认武陟县人民政府拒不履行2018年4月1日书面承诺的违法行为，侵害了张琪麟的法定民事权益，对张琪麟承担《中华人民共和国侵权责任法》笫二条、第六条、第十五条、第十九条和《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定的侵权赔偿责任；七、依法判令武陟县人民政府，因其于2018年4月1日书面承诺，对张琪麟位于武陟县三阳乡三阳村老大队街98号宅基地使用权确权后，拒不履行承诺的行政违法行为侵害了张琪麟的正当合法公民权益，就张琪麟为捍卫正当权利而遭受的损失（进行行政诉讼活动）进行赔偿，赔偿电话费、交通费、误工费等等人民币50000元。焦作市中级人民法院一审认为，本案中，张琪麟共提出七项诉讼请求，评判如下：针对张琪麟第一项诉讼请求，要求确认武陟县人民政府在信访接待笔录中的书面承诺对张琪麟宅基地使用权确权后拒不履行承诺的行政行为违法，并予以撤销的主张，该接访笔录属于针对信访事项形成的相关材料，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，公民、法人或者其他组织提起行政诉讼，其请求事项应当属于人民法院行政诉讼受案范围。请求事项不属于行政诉讼受案范围，已经立案的，应当裁定驳回起诉。本案中，张琪麟对武陟县人民政府办理信访事项的行为不服，请求法院确认该行为违法，其请求事项不属于行政诉讼受案范围，对其起诉依法应予驳回。针对张琪麟第二项至第五项诉讼请求，张琪麟曾以武陟县人民政府拒绝确权行为违法等向焦作市中级人民法院提起诉讼，焦作市中级人民法院已作出（2018）豫08行初52号行政裁定，驳回张琪麟的起诉，张琪麟不服该裁定向河南省高级人民法院提起上诉，现该案正在二审程序审理中。本案中张琪麟提出的第二至第五项诉讼请求，除表述有所不同外，与其在（2018）豫08行初52号案中的诉讼请求基本一致，故张琪麟的起诉属重复起诉，应驳回其起诉。本案中张琪麟提出的第六、七项诉讼请求系在提起行政诉讼时一并提起行政赔偿之诉，因张琪麟提起的行政诉讼不符合法定起诉条件，故其一并请求行政赔偿缺乏基础，不符合法定的起诉条件，亦应驳回起诉。综上所述，张琪麟的起诉不符合起诉条件，依法应驳回起诉。另张琪麟提出的回避申请明显不属于法定回避事由，不予准许。至于张琪麟提出的院长参与案件审判、河南省高级人民法院审理本案、调取证据、追加当事人、保全证据等，因张琪麟的起诉不符合起诉条件，不再予以回复。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项、第（六）项、第（十）项及第三款之规定，裁定驳回张琪麟的起诉。张琪麟不服一审裁定，向本院上诉称：1、武陟县人民政府以信访记录的形式于2018年4月1日对上诉人作出承诺，后拒不履行，对上诉人享有的《物权法》第三十三条规定的物权确认权利造成了实质性侵害。最高人民法院[2005]行立他字第4号复函中强调，只有对信访人的实体权利义务不产生实质影响的行为才不属于人民法院行政诉讼受案范围。且武陟县人民政府的行为不属于法释[2018]1号司法解释第一条第二款第九项规定的行为，一审认定武陟县人民政府的行为属于信访事项，不属于人民法院行政诉讼受案范围，属于事实认定、适用法律错误。2、根据法释[2018]1号解释第一百零六条规定，只有后诉与前诉的当事人、诉讼标的一致，且诉讼请求相同或者前诉诉求包含后诉诉求的情况下，才构成重复起诉。首先，因（2018）豫08行初52号案件只审查上诉人的诉讼请求是否具体，故本案起诉状中第二项到第五项诉讼请求并没有处于诉讼过程中，也未受到生效裁判羁束。其次，本案诉讼标的是请求确认武陟县人民政府拒不履行2018年4月1日书面承诺违法，（2018）豫08行初52号案件的诉讼标的是上诉人在该案中的诉讼请求是否具体，两案诉讼标的不同。上诉人的起诉不构成重复起诉。3、对于上诉人一审中提出的案件移送管辖申请、院长参与案件审理、审判人员回避、追加张松才等人为第三人等申请，一审法院不依法给予审批和答复的行为，违反《行政诉讼法》第二十九条、第四十一条、第五十五条，法释[2002]21号第二十三条，法释[2018]1号第十二条、第七十四条的规定。4、关于武陟县人民政府拒不履行土地确权法定职责情况，上诉人对涉案宅基地上的房屋拥有所有权，对宅基地享有使用权，侵权损害事实和赔偿依据等问题的意见同起诉状意见。5、上诉人同时向河南省高级人民法院提出申请河南省高级人民法院院长参与案件审判、申请部分审判员回避、申请调取案件相关政府信息、追加张松才等人以第三人身份参加诉讼等申请。综上，请求确认一审裁定违反法律规定，撤销一审裁定，改判支持上诉人的一审诉讼请求。被上诉人武陟县人民政府答辩称：本案涉及的是接访笔录，不属于行政决定，一审认定属于信访事项，驳回起诉正确。请求驳回上诉，维持一审裁定。本院认为：（一）关于上诉人的第一项诉讼请求。根据《中华人民共和国信访条例》第二条规定，信访是指公民、法人或者其他组织向各级人民政府及工作部门反映情况、提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。《中华人民共和国信访条例》第三十四条、第三十五条规定了信访人对信访事项处理意见不服的救济途径，即申请原办理行政机关的上一级行政机关复查，对复查意见不服的，可以向复查机关的上一级行政机关请求复核。从上述行政法规的规定可以看出，行政机关对信访事项的处理行为不同于行政机关行使行政职权作出的行政行为，前者受《中华人民共和国信访条例》调整，有独立的信访事项受理、办理工作制度及救济途径；后者则依据《中华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，通过行政复议、行政诉讼制度进行监督。武陟县人民政府在处理信访事项时作出的行为，属于对信访事项的处理，上诉人认为属于以接访笔录形式作出的行政承诺，缺乏法律依据，亦不符合上述法律、行政法规的规定。上诉人对武陟县人民政府对信访事项的处理不服，提起行政诉讼，不属于人民法院行政诉讼案件的受案范围，其起诉应予驳回。（二）关于上诉人第二项至第五项诉讼请求。该四项诉讼请求与上诉人提起的（2018）豫08行初52号案件中的四项诉讼请求内容基本一致，诉讼标的一致。上诉人认为，因（2018）豫08行初52号案件以上诉人提交的行政起诉书的诉讼请求不具体，不符合起诉条件为由驳回起诉，人民法院实际并未对其诉讼请求进行审理，两案的诉讼标的不同，不属于重复起诉。但根据行政诉讼法及其司法解释的规定，人民法院审理行政诉讼案件，在对原告的诉讼请求能否成立进行实体审理前，首先应对被诉行政行为是否属于行政诉讼受案范围、是否符合管辖权规定、诉讼参加人是否正确、原告的起诉是否符合法定条件等前置性问题进行审查，对上述问题的审查亦属于行政案件审理的内容。（2018）豫08行初52号案件中，人民法院已对上诉人这四项诉讼请求进行了审理，且诉讼标的由原告诉讼请求的内容决定，并不受法院审理内容的影响，故上诉人在本案中再次提出四项相同的诉讼请求，构成重复起诉，其起诉应予驳回。（三）关于上诉人的第六项、第七项赔偿请求。行政赔偿请求须以行政行为的违法性被行政程序或生效裁判文书确认为前提，而本案中，上诉人对行政行为的起诉不符合起诉条件，故其行政赔偿申请缺乏事实根据和法律依据，其起诉应予驳回。（四）因上诉人的起诉不符合法律规定的条件，其起诉应予驳回，上诉人提出的申请调取案件相关政府信息、追加张松才等人以第三人身份参加诉讼等申请，缺乏法律依据，本院亦不予准许。综上，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。一审裁定驳回起诉正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  王凤强审判员  王盛楠审判员  姜立恒二〇一八年十一月二十九日书记员  袁高敏