云南省玉溪市中级人民法院民 事 判 决 书（2018）云04民终836号上诉人（原审被告）：张泽新，男，1947年10月12日生，汉族，住元江县。委托诉讼代理人：胡秀芬（系张泽新之妻），住元江县。代理权限：特别授权代理。委托诉讼代理人：严尔防，云南滇兴律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。被上诉人（原审原告）：元江县粮食收储有限责任公司。住所地：元江县红河街道凤凰路**。法定代表人：李贵宏，总经理。委托诉讼代理人：李碧光，云南澧江律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。委托诉讼代理人：魏吉，云南澧江律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。被上诉人（原审被告）：范玉新，男，1960年5月24日生，傣族，住元江县。上诉人张泽新因与被上诉人元江县粮食收储有限责任公司（以下简称元江粮储公司）、范玉新确认合同无效纠纷一案，不服云南省元江哈尼族彝族傣族自治县人民法院（2018）云0428民初131号民事判决，向本院提起上诉。本院于2018年8月7日立案后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。张泽新上诉请求：1、撤销原判，改判驳回元江粮储公司的诉讼请求；2、一、二审诉讼费由元江粮储公司承担。事实和理由：1、一审认定范玉新与其签订的《房屋转让协议书》无效错误，该协议应为合法有效。（1）诉争房屋系全额集资，范玉新取得该房屋符合当时的政策且办理了产权登记手续，未损害土地所有权人的利益，转让行为无需征得政府土地部门的同意；（2）诉争房屋系个人资产而非国有资产，即使单位内部、政府部门有禁止转让的政策，但根据《合同法》第五十二条规定，合同只有违反法律、行政法规的效力性强制性规定才无效，仅违反管理性强制性规定的，并不当然无效。《城市房地产管理法》第四十条第一款属于管理性强制性规定，规范的是改变划拨土地使用性质的房地产交易行为，《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十五条亦如此。而《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十一条是指土地使用权人作为转让方的情况，不应扩大适用。本案诉争房屋系集资建成的保障性住房，属经济适用住房的一种，房屋所有权人具有有限产权，可以进行处置。尽管《经济适用住房管理办法》第三十条规定对此类房屋的交易有一定的条件和期限限制，但属部门规章，而非法律、行政法规的效力性强制性规定，不应作为判断合同效力的依据。2、双方签订《房屋转让协议书》后，其实际占有房屋并进行管理使用，无论是协议签订的时间还是房屋交付时间，均先于元江粮储公司，故房屋应归其所有。房屋登记在元江粮储公司名下不具有物权变动的事实基础和法律依据。3、一审法院未对协议效力进行释明，其实际支付转让款12.5万元，其中签订协议当天支付4万元，10月14日转账支付8.5万元，一审法院对此未作认定，对合同无效后的返还亦不作处理属程序违法。综上，请求二审法院查清事实后依法改判。元江粮储公司答辩请求驳回上诉，维持原判。理由为：1、案涉的集资住房是为了解决县粮食企业改制下岗职工的住房问题而建盖的，土地为国有土地，取得方式为划拨，具有一定的行政福利性质，不能在市场上自由流通和买卖。范玉新通过集资购买取得的并非门市的所有权而是使用权，其将该门市转让给张泽新的行为系无权处分，双方签订的《房屋转让协议书》违反了法律、行政法规的规定，损害了公司的财产权，致国有资产流失、社会公共利益受损，应认定为无效。2013年《元江县人民政府关于进一步规范国有资产管理开展违规使用国有资产处置工作的通知》明确：“凡在单位土地上职工（个人）集资进行建设的铺面，不论以何种形式及理由建设的已办和未办两证铺面所有权收回单位所有，由单位退还集资款，铺面的收益归集资个人（职工）。”该文件是依据相关政策和法律法规作出，一审法院据此认定协议无效并无不妥。2、范玉新与张泽新签订转让协议后，诉争门市虽然由张泽新管理使用，但因不符合政策，十多年来一直未能办理土地使用证，不能变更登记到张泽新名下。其公司按照县政府的要求开展清理工作，多次找张泽新商议，但张泽新拒绝交还门市，为确保工作进度，公司只得先向范玉新收回房产证，并按正常流程申报变更，现该门市的产权已登记在公司名下，张泽新称公司变更登记行为不具有物权变动的基础和依据不当。3、本案中公司作为原告提起确认合同无效之诉，并非针对范玉新与张泽新之间的合同进行诉讼和审查处理，范玉新与张泽新基于合同关系产生的纠纷属另外的法律关系，不应在本案中处理。张泽新称一审法院未对合同效力进行释明且认定无效后未作出处理属于程序违法的理由也不成立。范玉新答辩请求驳回上诉，维持原判。元江粮储公司向一审法院起诉请求：1.确认范玉新与张泽新于2006年10月8日签订的《房屋转让协议书》无效；2.判令张泽新及时将位于元江县房屋腾空交还；3.本案诉讼费由范玉新、张泽新共同承担。一审认定事实：为解决粮食系统职工住房难问题，经县粮食局申请，2002年3月27日，原元江县计划委员会作出元计发（2002）26号《元江县计委关于县粮食局建盖住宅综合楼的批复》，内容为：你局报来的建设请示、设计施工图纸、工程预算书等已收悉，经研究同意你局建盖五楼一底砖混结构的住宅综合楼（底层为门市，二至六层为住宅）一幢，现就有关事宜批复如下：一、建设规模：总建筑面积3520.51平方米，建设住宅25套，其中大套5套，每套129.21平方米，小套20套，每套114.87平方米；总投资198.9万元。二、资金来源：职工集资。三、建设地址：文化路东端右侧（原县政府大院旁）……。建盖该幢住宅综合楼的土地为国有土地，1988年4月元江县红河粮管所办理了土地使用权首次登记，包含于登记面积6573.4㎡中。因企业改制、修建文化路导致原宗地部分权利灭失等原因，2003年4月，经县粮食局申请，对原宗地进行了分割，分割后该幢住宅综合楼所占地块（文化路以北）土地权利人由元江县红河粮管所变更为县粮食局，面积为1149.93㎡，使用权类型为划拨。2003年6月10日，该综合楼竣工验收合格交付使用。2004年5月，经县粮食局申请，元江县国土资源局为该综合楼二至六楼的25户住户办理了城镇个人已购公有住房的国有土地使用权登记手续。2004年11月25日，县粮食局召开局务会，其中一项内容是讨论一楼门市的分配问题。会议以一楼门市未明确产权，还有39万元工程款未结清为由，同意将一楼门市由县局11名干部职工集资购买，购买方式：15间门市分成11份，按职务、工龄、学历三项综合打分，由高分到低分依次认房；集资购买价按使用面积购买，办证按建筑面积购买。之后，县粮食局（甲方）与范玉新（乙方）签订一份《集资建房协议书》，约定：“一、甲方在其具有合法产权的土地上建盖一幢综合楼，二至六楼为住宅，一楼为门市，砖混结构，土地坐落位于县城文化路东端北侧。二、建房形式为集资建房，建房和附属工程所需资金全部由集资户承担。三、住房（门市）建好后，全部产权归乙方，土地证和房产证办证费及相关费用均由乙方负责。四、住房（门市）按职务、工龄、学历三项综合评分，并按得分高低依次认房，乙方房屋位于一楼门市第2号。五、住房（门市）建好后，空地由乙方使用，但空地产权属甲方所有……。”同年12年24日，元江县房产管理所办理了2号门市的房产登记手续，范玉新取得元房权证澧字第**房屋所有权证；但元江县国土资源局以该门市不符合集资建房保障条件为由，未予办理土地使用证。2006年10月8日，范玉新（甲方）与张泽新（乙方）签订《房屋转让协议书》，约定“一、甲方同意将澧江镇文化路东端地号34-41-115（县武装部门口对面）一间建筑面积为47.54平方米的房屋有偿转让给乙方。二、转让价格为40000元（肆万元整）一次性付清。三、房款付清后，甲方将自己的《房屋所有权证》交给乙方，今后不属于自己的产权，甲方保证与乙方无任何经济责任。四、房屋转让后，如乙方需要办理变更手续，费用乙方负责……。”协议签订后，范玉新将该门市交给张泽新经营使用，但未办理房产过户手续。2013年10月28日，为进一步规范国有资产管理，保障国有资产的安全完整，确保国有资产不流失和保值增值，元江县人民政府在全县行政机关和企事业单位范围内开展国有资产集中清理工作，出台了元政发〔2013〕218号文件，规定：“三、处置的方法：（一）依法明晰产权……2、职工（个人）集资铺面：凡在单位土地上职工（个人）集资进行建设的铺面，不论以何种方式及理由建设的已办和未办“两证”铺面所有权收回单位所有，由单位退还集资款，铺面的收益归集资个人（职工）……。”文件下发后，县粮食局按该文件执行，范玉新于2015年11月25日承诺自愿退还门市并交回了房屋所有权证，2016年1月14日，范玉新领取了退还的集资款33563.20元，但2号门市因张泽新拒绝退还而未能收回。另查明，2003年5月20日，国有粮食收储企业改制，经元江县人民政府批准撤销原粮食收储公司，重新组建元江粮储公司，属国有企业。2015年，元江县粮食局并入元江县发展和改革局，不再具有独立法人资格。2017年10月30日，元江县发展和改革局、元江县财政局同意案涉门市产权归元江粮储公司所有，元江县国土资源局办理了该门市的首次登记（坐落于元江县，不动产权证编号为云（2017）元江县不动产权第0001833号）,产权人登记为元江粮储公司，并注销了原房屋所有权证。一审法院认为，《中华人民共和国城市房地产管理法》第四十条第一款规定：“以划拨方式取得土地使用权的，转让房地产时，应当按照国务院规定，报有批准权的人民政府审批……”。《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十五条规定：“划拨土地使用权和地上建筑物、其他附着物所有权的转让要经过市、县人民政府土地管理部门和房产管理部门的批准，方可转让。”《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十一条规定：“土地使用权人未经有批准权的人民政府批准，与受让方订立合同转让划拨土地使用权的，应当认定合同无效，但起诉前经有批准权的人民政府批准办理土地使用权出让手续的，应当认定合同有效。”《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：……（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”第五十六条规定：“无效的合同或者被撤销的合同自始没有法律约束力……。”第五十八条规定：“合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还……。”本案中，案涉门市的土地使用权类型为划拨，根据上述法律、行政法规规定，县粮食局将该门市转让给范玉新时，应报有批准权的元江县人民政府土地管理部门办理土地使用权出让手续，但县粮食局未办理该审批手续即将门市处置给个人，损害了国有土地所有权人的利益，事后也未得到元江县人民政府土地管理部门的认可，因此，范玉新基于与县粮食局签订的《集资建房协议书》取得案涉门市不具有合法性，不应受法律保护。范玉新与张泽新签订的《房屋转让协议书》名为房屋转让，实则涉及到与该房相对应的划拨土地的转让，违反了法律、行政法规的规定，属无效合同。无效的合同自始无效，所取得的财产应予归还。故元江粮储公司作为案涉门市的不动产权利人，要求确认《房屋转让协议书》无效，由张泽新交还该门市的诉讼请求符合法律规定，予以支持。依照《中华人民共和国合同法》第五十二条第（四）、（五）项、第五十六条、第五十八条，《中华人民共和国城市房地产管理法》第四十条第一款，《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十五条和《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十一条规定，判决：“一、被告范玉新与被告张泽新于2006年10月8日签订的《房屋转让协议书》无效；二、被告张泽新于本判决生效之日起三十日内将元江县房屋腾还给原告元江县粮食收储有限责任公司。”二审中，各方当事人未提交新证据。经审理，二审查明的案件事实与一审认定的事实相一致，本院予以确认。范玉新与张泽新对实际购房款数额存在争议，因该问题不属本案处理的范畴，不作认定。本院认为，本案二审争议焦点为范玉新与张泽新于2006年10月8日所签《房屋转让协议书》的效力如何认定；元江粮储公司要求张泽新腾还案涉房屋的主张应否支持。关于协议效力，《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：……（四）损害社会公共利益；……”本案中，原县粮食局申请批建的住宅综合楼系职工集资所建，土地使用权类型为划拨，其中一楼门市因不符合集资建房保障条件，元江县国土资源局一直未予办理土地使用证。而集资建房作为经济适用住房的组成部分，具有保障性和福利性的特点，一楼门市的交易行为不符合关于经济适用住房的行政规章和政策性规定，损害了社会公共利益，故针对案涉的2号门市，原县粮食局与范玉新签订的《集资建房协议书》及范玉新与张泽新签订的《房屋转让协议书》均认定为无效。现2号门市已登记在元江粮储公司名下，该公司作为不动产权利人，要求张泽新交还门市的诉讼请求符合法律规定，予以支持。《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十一条规范的是直接以国有土地使用权为合同标的的买卖行为，该规定不适用于本案合同效力的认定。《中华人民共和国城市房地产管理法》第四十条第一款、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十五条不属于效力性强制性规定，不应当作为认定合同无效的依据。一审适用法律不当，应予纠正。综上，张泽新的上诉请求不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律虽有不当，但处理结果正确，二审予以维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费100元，由张泽新负担。本判决为终审判决。审判长  黄延林审判员  龚 辉审判员  殷红珍二〇一八年十一月二日法官助理许家斌书记员刘震