江苏省泰州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2018）苏12行终223号 上诉人（原审原告）陈克喜，性别××年××月××日生，××族。 上诉人（原审原告）董月平，性别××年××月××日生，××族。 上诉人（原审原告）干德余，性别××年××月××日生，××族。 上诉人（原审原告）李粉红，性别××年××月××日生，××族。 上诉人（原审原告）李粉华，性别××年××月××日生，××族。 上诉人（原审原告）陈克庆，性别××年××月××日生，××族。 上诉人（原审原告）于世荣，性别××年××月××日生，××族。 被上诉人（原审被告）泰州市国土资源局高港分局，住泰州市高港区港城路**。 负责人朱兵，局长。 原审原告李村龙，性别××年××月××日生，××族。 上诉人陈克喜等人因诉被上诉人泰州市国土资源局高港分局（以下简称国土高港分局）不履行法定职责纠纷一案，不服泰州医药高新技术产业开发区人民法院（2018）苏1291行初1号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 原审经审理查明，陈克喜等人于2017年6月6日向江苏省国土资源厅递交违法征地查处申请书，认为其房屋于2017年3月被强拆，但无任何征地批文，违反《中华人民共和国土地管理法》第四十五条之规定，请求：查处泰州市大泗镇人民政府及相关单位、工作人员对涉及其房屋所在地进行违法征地拆迁的行为，并依法追求其法律责任。 2017年6月13日，江苏省国土资源厅执法监察局作出苏国土资执法函[2017]68号关于调查处理群众反映违法占地的通知，将前述查处申请转交泰州市国土资源局办理。 2017年6月15日，国土高港分局收到交办事项及查处申请。2017年6月16日，该局作出告知书，内容为：“2017年6月12日，省厅收到你们申请‘反映因大泗中药养生小镇建设需要，对你们房屋进行强拆，涉嫌未批先征’等问题的查处申请，现已转至我局调查核实。经查，你们反映的地块尚未启动土地征收程序，故不存在违法征地问题。至于房屋动迁协议相关事项，请向大泗镇人民政府反映”。2017年6月17日，陈克喜等人收悉上述告知书。2018年1月2日，陈克喜等人向原审法院提起本案诉讼，请求确认国土高港分局未依法履行法定职责的行为违法，责令国土高港分局依法履行法定职责。 原审法院认为，本案应先行审查陈克喜等人的起诉是否应予实体处理。 一、关于陈克喜等人起诉基于的利害关系 《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”。对此，《最高人民法院关于适用的解释》第十二条第五项规定，举报投诉者具备利害关系的条件为：“为维护自身合法权益”。本案中，陈克喜等人共同举报相关主体对“涉及其房屋所在地”的征地拆迁行为，从举报人系多个主体并结合举报内容的语义分析，其不仅指向各自房屋座落地，还应当泛指“该次”征收拆迁所涉的周边一定地域。鉴于后者所涉权利人系属一个群体，陈克喜等人作为其中部分成员，不具有基于法定的共益权方能提起诉讼的利害关系。 纵然陈克喜等人仅就针对自有房屋座落地块的相应行为发动举报。现国土高港分局作成的告知书实质包含了对八个独立投诉的处理行为，陈克喜等人宜分开提起行政诉讼，以满足《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项所规定的受案条件。 二、关于陈克喜等人要求履职的内容 根据陈克喜等人援引的《中华人民共和国土地管理法》第四十五条，可以判断查处申请系针对“未履行农用地转用审批”的征收行为。因陈克喜等人的举报对象包括“大泗镇人民政府及相关单位、工作人员”，陈克喜等人亦确认“征地拆迁行为”属多阶段、多主体行政行为。由此，陈克喜等人在举报时所要求查处的具体对象及行为内容并不清晰。国土高港分局虽然负有依照《中华人民共和国土地管理法》等相关法律规定进行全面查处的义务，但就本案司法审查的内容而言，却是多重而不确定的。 《最高人民法院关于适用的解释》第九十三条第一款的规定：“原告请求被告履行法定职责或者依法履行支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇等给付义务，原告未先向行政机关提出申请的，人民法院裁定驳回起诉”。鉴于查处申请中未提出最为初步的、可为一般认知能力所判断的查处申请事项，致使本案欠缺一个有效的诉讼标的，进而就陈克喜等人的起诉，依法予以驳回。至于陈克喜等人在审理中才重新变更其所主张的查处依据为《中华人民共和国土地管理法》第六十三条，已无法补足其在先申请内容不明之瑕疵。 据此，原审法院依据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项、第九十三条第一款之规定，裁定：驳回陈克喜、董月平、干德余、李村龙、李粉红、李粉华、陈克庆、于世荣的起诉。案件受理费50元，无需交纳。 陈克喜等人不服原审裁定，向本院提起上诉，请求撤销原审裁定，指令原审法院继续审理本案。主要理由为：一、原审认定上诉人不具有“法定的共益权方能提起诉讼的利害关系”错误。上诉人提出的履职申请中的具体指向明确，针对的是上诉人的房屋座落范围内的土地违法行为。二、原审认定告知书“实质包含了对八个独立投诉的处理行为”错误。上诉人共同提出一个履职申请，国土高港分局对上诉人作出一份告知书，应系一个行为。退一步讲，如果本案属于可分的诉讼，原审法院也应当进行释明。原审未经释明直接裁驳，程序违法。三、原审认定上诉人“在举报时所要求查处的具体对象及行为内容不清晰”错误。上诉人提出的查处申请内容明确，系未经法定的征收批准机关批准，违法实施征收拆迁的行为。 国土高港分局二审未答辩。 二审经审理查明的事实与原审裁定认定的事实一致，本院予以确认。 本院另查明，2017年7月3日，陈克喜等人向南京市中级人民法院提起诉讼，请求确认江苏省国土资源厅未依法履行法定职责行为违法，责令江苏省国土资源厅依法履行法定职责。南京市中级人民法院认为，根据国务院《信访条例》第二条及《国土资源信访规定》第二条的规定，公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向国土资源管理部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求的，系依法由国土资源管理部门处理的信访活动。该案中，陈克喜等人向江苏省国土资源厅邮寄递交的《违法征地查处申请书》，要求查处大泗镇人民政府及相关单位、工作人员对涉及申请人房屋所在地进行违法征地拆迁的行为，并依法追究其法律责任。陈克喜等人的查处申请实质是对大泗镇人民政府对其房屋及所在土地予以占用等行为存有异议，向国土资源管理部门反映情况、提出意见的投诉行为，该行为符合《信访条例》第十四条第一款第一项规定的不服行政机关的行为而提出的信访事项。信访是公民、法人或者其他组织通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决投诉请求之外的一种途径，对信访人不服信访处理意见的，《信访条例》第三十四条、第三十五条规定可以向上级行政机关请求复查、复核，但没有规定可以提起行政诉讼。因此，陈克喜等人的诉讼请求事项并不属于人民法院行政审判权限范围。2017年11月10日，南京市中级人民法院作出（2017）苏01行初552号行政裁定，驳回陈克喜等人的起诉。陈克喜等人上诉后，江苏省高级人民法院于2018年3月19日作出（2017）苏行终1909号行政裁定，驳回上诉，维持原裁定。 本院认为，本案中，陈克喜等人系向江苏省国土资源厅提出的查处申请，江苏省国土资源厅将申请内部转交泰州市国土资源局查办，泰州市国土资源局又转至国土高港分局查办。生效的南京市中级人民法院（2017）苏01行初552号行政裁定已经认定陈克喜等人提出的查处申请属于信访，其要求江苏省国土资源厅履职的请求不属于行政诉讼受案范围。在此情况下，陈克喜等人要求国土高港分局履职的请求仍然应当认定为信访诉求，不属于行政诉讼受案范围。原审裁定驳回陈克喜等人的起诉并无不当。 综上，陈克喜等人要求国土高港分局依法履行法定职责属于信访诉求，不属于行政诉讼受案范围，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  曹海霞 审判员  苏媛媛 审判员  刘春生 二〇一八年十一月十三日                                                     法官助理 徐文兰                                                        书记员  王振宇 附：本案适用法条 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。