浙江省金华市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2017）浙07行初705号 原告楼秀章，男，1952年7月24日出生，汉族，住浙江省义乌市。 原告楼秀良，男，1941年1月17日出生，汉族，住浙江省义乌市。 原告楼秀奇，男，1951年5月25日出生，汉族，住浙江省义乌市。 原告储盛良，男，1951年8月7日出生，汉族，住浙江省义乌市。 四原告的共同委托代理人（特别授权）邬宏威，北京市海铭律师事务所律师。 被告金华市人民政府，住所地浙江省金华市婺城区双龙南街801号。 法定代表人尹学群，市长。 委托代理人（特别授权）颜泽开，系被告法制办工作人员。 委托代理人（特别授权）左文辉，浙江泽大（金华）律师事务所律师。 原告楼秀章、楼秀良、楼秀奇、储盛良与被告金华市人民政府其他行政管理行政复议一案，本院于2017年10月12日立案受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年11月14日公开开庭审理了本案。原告楼秀章、楼秀良、楼秀奇、储盛良及共同委托代理人邬宏威，被告金华市人民政府的委托代理人颜泽开、左文辉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 金华市人民政府于2017年9月21日作出【2017】金政复字第66号行政复议决定，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项之规定，驳回楼秀章、楼秀良、楼秀奇、储盛良的行政复议申请。 原告楼秀章、楼秀良、楼秀奇、储盛良共同诉称：义乌市建设生产资料市场拆除了原告的房屋，并将全村的土地全部占用。为了解该市场的用地信息，原告发出政府信息公开申请，要求提供：涉案的征地批文、征地公告；征地补偿、安置方案的审批文件；补偿、补助费用的发放、使用情况，以及社保资金的落实情况。义乌市人民政府作出答复，并提供了相关资料。然而，这些资料显示：市政府在组织实施（浙土字A【2011】-0287）等征地批文过程中，没有按照国务院、省政府要求，为原告进行留地安置，给整个下连树造成数亿元的经济损失，依据《最高人民检察院关于渎职侵权犯罪立案侦查标准规定》，国家机关工作人员玩忽职守，给公民造成直接损失超过15万元的，应当追究其渎职犯罪的刑事责任。由上可见，义乌市人民政府历任涉案的市长、副市长、经办人员已经涉嫌刑事犯罪，义乌市人民政府应当为原告进行留地安置。基于此事实，原告申请义乌市人民政府进行留地安置。义乌市人民政府作出涉案答复，声称办事处已经答复。但依据《土地管理法》、《土地管理法实施条例》规定，对涉案土地征收后组织实施是义乌市人民政府的法定职责。因此，办事处没有任何权利进行答复。故义乌市人民政府作出的答复严重违法。为此，原告向被告申请行政复议，被告没有查明本案基本事实，直接驳回原告的复议请求，严重违法。请求依法撤销被告作出的【2017】金政复字第66号行政复议决定，并判令被告受理原告的行政复议申请。 原告向本院提供了如下证据： 证据1.义乌市国土资源局政府信息公开答复书（义土资公【2015】第32号），证明组织实施浙土字A【2011】-0287征地批文，没有落实社保资金。 证据2.义乌市国土资源局政府信息公开答复书（义土资公【2015】第33号）及收款收据，证明组织实施浙土字A【2011】-0287征地批文，补偿标准低，没有依法支付补偿款。 证据3.义国土征告字【2012】第1号征地补偿安置方案公告，证明组织实施浙土字A【2011】-0287征地批文，没有依法作出征地补偿安置方案公告。 证据4.义征告字【2011】第66号义乌市人民政府征地方案公告，证明组织实施浙土字A【2011】-0287征地批文，作出征地方案违法。 证据5.保护失地农民合法权利落实留地安置申请书、邮寄底单查询单，证明原告向义乌市人民政府发出落实留地安置申请。 证据6.义乌市人民政府《关于对北苑街道宇宅口村楼秀章等四人“保护失地农民合法权利落实留地安置申请书”的答复》，证明义乌市人民政府作出的涉案答复严重违法。义乌市人民政府没有提供向北苑街道进行委托授权对涉案土地补偿安置及批准北苑街道对原告申请留地安置进行答复的证据，故北苑街道作出的答复缺乏法律依据。北苑街道称留地安置包括住宅安置用地及商业用地，由于村委会没有申请，所以没有安排商业用地，但《土地管理法实施条例》没有对此专门规定。因此，应依法对被征地农民进行住宅用地安置的同时，还应针对被征地农民长远生计有保证的商业用地进行安置，这才符合土地利用总体规划的要求。涉案区域已经没有任何土地给原告进行商业用地安置，可见义乌市人民政府根本没有为包括原告在内的被征地农民进行商业用地安置，被告没有进行审查，直接认定原告申请事项属于信访事项，违反了信访条例第二条的规定。 证据7.行政复议申请书、邮寄底单、查询单、行政复议决定书，证明原告向被告发出行政复议申请，被告作出的行政复议决定违法。 被告金华市人民政府辩称：一、我府依法受理并审查原告提出的行政复议申请。2017年8月2日，我府收到原告行政复议申请材料，要求撤销义乌市人民政府于2017年7月20日作出的《关于北苑街道宇宅口村楼秀章等四人“保护失地农民合法权利落实留地安置申请书”的答复》并责令义乌市人民政府重新作出答复。我府于次日依法受理，并于8月8日向义乌市人民政府送达行政复议答辩通知书及申请材料副本。同年8月21日我府收到义乌市人民政府的行政复议答复材料。9月21日，我府作出【2017】金政复字第66号行政复议决定书，并于9月30日寄送给双方当事人。我府依法履行了对复议申请的受理、审查职责。二、我府依法作出【2017】金政复字第66号行政复议决定书。第一、义乌市人民政府已尽到答复职责。2016年9月19日，原告曾向义乌市人民政府提交关于保护失地农民合法权利落实留地安置申请书，义乌市人民政府落实给原告所在街道办事处予以答复。同年11月9日，北苑街道办事处已作出书面答复。2017年6月16日，原告又向同一行政机关提出相同事项申请，义乌市人民政府于同年7月20日作出答复，告知北苑街道的答复意见仍是原内容。第二、义乌市人民政府关于留地安置的答复行为不属于具体行政行为，不具有可诉性。在“留地安置”涉及的土地征收行为中，征收对象系村集体组织，原告向义乌市人民政府提出的落实留地安置申请，实质是以个人名义对义乌市人民政府征收村集体土地补偿安置事项提出意见和建议，本质属于信访行为。义乌市人民政府作出的答复行为属于信访处理行为，该行为对原告的权利义务不产生实际影响，因此，原告申请的复议事项不属于行政复议受理范围。综上，我府作出的复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求驳回原告的诉讼请求。 被告在法定期限内向本院提供了如下证据： 证据1.行政复议申请材料，证明原告向被告提出行政复议申请的事实。 证据2.行政复议受理通知书、答复通知书及相关送达材料，证明被告依法受理原告的行政复议申请并向义乌市人民政府寄送答复通知及申请材料副本。 证据3.义乌市人民政府答复材料，证明义乌市人民政府作出答复并提交相关材料。 证据4.【2017】金政复字第66号行政复议决定书及送达材料，证明被告依法作出行政复议决定并向当事人送达。 被告提供了《中华人民共和国行政复议法》第三条、第二十三条、第三十一条，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条，用以证明被告作出行政复议决定的法律依据。 经庭审质证，对原告提供的证据，被告质证认为：对证据1、2真实性、合法性无异议，关联性有异议，答复书针对的是社保资金落实情况和款项发放情况，与原告申请留地安置事项无关，与行政复议申请也无直接关联。对证据3、证据4真实性、合法性无异议，对证明目的有异议，征收方案公告被征收土地的基本情况、补偿安置标准等内容符合法律规定，程序合法。对证据5、6真实性、合法性无异议，对证明目的有异议，申请留地安置的合法主体是被征收土地的集体经济组织，原告作为村民无权直接以自己的名义申请留地安置，其行为属于信访诉求，义乌市人民政府作出的答复也属于信访处理。对证据7真实性、合法性无异议，对证明目的有异议，被告认定原告向义乌市人民政府提出的申请属于信访行为，不属于行政复议受理范围，被告作出的本案行政复议决定定性准确，适用法律正确，程序合法。 对被告提供的证据，原告质证认为：对证据1真实性认可，也证明被告没有对原告提供的材料进行审查。对证据2行政复议受理通知书真实性认可，行政复议答复通知书及送达回证真实性无法确定。被告向义乌市人民政府发出行政复议答复通知书，并且载明逾期不提交相关答复和证据视为没有履行法定职责，但被告并没有按照自己发出的通知要求来对义乌市人民政府的行为进行审查，既无审查其当面提交相关证据所进行的公文移交手续，也没有提供其通过邮政快递所保存的相关证据，违反了党政机关公文处理工作条例第24条以及邮政法第55条之规定，也违反了行政复议法第二十三条规定。对证据3真实性、合法性、关联性不认可，被告没有提供对义乌市人民政府提供答复材料真实性进行核对的相关证据。对证据4行政复议决定书真实性认可，合法性不认可，其提供的邮寄单没有加盖邮戳，也没有提供查询的相关文书，无法证明其履行行政复议决定送达的义务。 本院对原、被告提供的证据认证如下：证据1、2真实性可以确认，但与本案无直接关联。证据3、4、5、6、7被告对其真实性均无异议，本院确认上述证据的真实性。对被告提供的证据，本院审核认为符合证据的真实性、合法性和关联性，对证据的证明力予以确认。 根据上述确定证明力的证据，结合双方当事人在庭审中的陈述，本院确认如下事实： 2016年9月19日，四原告向义乌市人民政府提出“保护失地农民合法权利落实留地安置申请书”，义乌市人民政府北苑街道办事处于2016年11月9日向原告作出《关于北苑街道宇宅口村楼秀章等四人的答复》称，经调查核实，原告的建房已落实到位，商用综合用地因村集体组织未提出申请，暂未安排。2017年6月16日，义乌市人民政府再次收到原告提出的“保护失地农民合法权利落实留地安置申请书”，义乌市人民政府办公室于2017年7月20日作出答复，将北苑街道办事处2016年11月9日对原告“保护失地农民合法权利落实留地安置申请书”的答复提供给原告。四原告收到该答复后不服，于2017年8月1日向被告邮寄《行政复议申请书》及相关证据材料，请求：“1.依法撤销义乌市人民政府2017年7月20日做出的《关于对北苑街道宇宅口村楼秀章等四人‘保护失地农民合法权利落实留地安置申请书’的答复》；2.依法责令被申请人重新作出答复。”被告于同年8月3日依法受理，并于2017年8月8日向义乌市人民政府直接送达了行政复议申请书副本及行政复议答复通知书。义乌市人民政府于2017年8月15日作出行政复议答复书，连同四原告的“保护失地农民合法权利落实留地安置申请书”、义乌市北苑街道办事处2016年11月9日的答复、义乌市人民政府2017年7月20日的答复及《中华人民共和国土地管理法》、《中共义乌市委、义乌市人民政府关于加强和改进土地征用工作的若干意见》等相关法律政策依据，一并于2017年8月18日以邮政特快方式寄交给被告。被告审查后，于2017年9月21日作出行政复议决定，以四原告提出的“保护失地农民合法权利落实留地安置申请书”的实质是以个人名义对被申请人征收集体土地补偿安置事项提出意见、建议，本质属于信访行为，故义乌市人民政府对此作出的答复属信访处理行为，不属于行政复议受理范围，决定驳回四原告的行政复议申请。该复议决定于2017年9月28日邮寄送达四原告及义乌市人民政府。四原告不服，诉至本院。 另查明：2011年12月1日，义乌市人民政府发布义征告字【2011】第66号《义乌市人民政府征地方案公告》，主要内容为：根据浙江省人民政府作出的浙土字A【2011】-0287批复，包括四原告所在的宇宅口下连树村集体所有土地被列入征收范围，用于义乌市国际生产资料市场建设工程。并对征地补偿安置标准及农业人口安置方式等一并作了明确。2012年2月6日，义乌市国土资源局发布义国土征告字【2012】第1号《征地补偿、安置方案公告》，对被征收土地基本情况，土地补偿费和安置补助费的标准、数额、支付对象和支付方式，被征地农业人员的具体安置途径等作出明确。四原告属于宇宅口下连树村被征地村民对象。 本院认为，本案争议焦点是被告作出的本案复议决定是否有相应的事实和法律依据，复议程序是否合法。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。留地安置作为征地补偿方式之一，其组织实施部门为市、县人民政府土地行政主管部门，而并非是作为县一级人民政府的义乌市人民政府。且根据《中共义乌市委、义乌市人民政府关于加强和改进土地征用工作的若干意见》的规定来看，留地安置的对象也应当是被征收土地的集体经济组织，而非直接给予农民个人。四原告向义乌市人民政府提出“保护失地农民合法权利落实留地申请书”，其实质系向县级政府反映情况或表达诉求，其性质属于信访范畴。义乌市人民政府通过北苑街道办事处向四原告作处案涉答复，其性质系属信访事项答复，不属于行政复议受理范围。被告依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项之规定，作出驳回四原告复议申请的决定，事实清楚，证据充分，适用法律正确。同时，被告在收到四原告的本案行政复议申请书后，在法定期限内予以受理，审查后在法定行政复议期限内作出本案行政复议决定，程序合法。综上，四原告提出的诉讼请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告楼秀章、楼秀良、楼秀奇、储盛良的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告楼秀章、楼秀良、楼秀奇、储盛良共同负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省高级人民法院。 审 判 长 张旭良 审 判 员 冯少华 审 判 员 单晓剑 二〇一八年三月十三日 代书记员 朱丽敏