河南省郑州市中级人民法院行 政 判 决 书（2017）豫01行终883号上诉人（原审原告）闫麦秀，女，1968年6月29日出生，汉族，住郑州市。委托代理人王玉琴，女，1959年8月29日出生，汉族，住郑州市，郑州市中原区信达五金制品厂工人。被上诉人（原审被告）郑州市公安局马寨分局，住所地郑州市二七区团结路与光明路向南200米路东。法定代表人张炜，职务局长。委托代理人刘磊，郑州市公安局马寨分局工作人员。委托代理人甘小平，河南豫龙律师事务所律师。上诉人闫麦秀因治安管理处罚一案，不服河南省郑州市中原区人民法院（2017）豫0102行初50号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。被诉行政行为：郑州市公安局马寨分局作出的郑公马（侦）行罚决字[2016]10041号行政处罚决定。原审查明，原告于2016年12月20日，12月24日分别两次去北京，两次在同一地方接受北京警方的身份检查后，被带到北京市公安局西城分局府右街派出所，后又被送到分流中心。对去北京的原由，原、被告说辞不一，原告说自己是××，但未提供任何就诊证明。被告认为原告是非正常上访。2016年12月25日，郑州市二七区侯寨乡人民政府出具“关于闫麦秀赴京非访的情况证明”，内容是：“…三、闫麦秀于2016年12月20日赴京中南海地区非访被分流至马家楼接济服中心，经劝解无果拒绝同工作人员一起返郑，并于2016年12月24日再次赴中南海地区非访被分流至久敬庄接济服务中心，驻京工作人员接出后交与我乡工作人员于2016年12月25日返郑。…”该证明同时列举了自2014年3月4日至2016年12月24日，闫麦秀先后六次赴京非访的情况。2016年12月20日，北京市西城分局府右街派出所对原告闫麦秀进行训诫，训诫内容为：“一、依据《中华人民共和国集会游行示威法》第二十三条的规定，非经国务院或者省、自治区、直辖市的人民政府批准，在下列场所周边距离十米至三百米内，不得举行集会、游行、示威：（一）全国人民代表大会常务委员会、国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院的所在地；（二）国宾下榻处；（三）重要军事设施；（四）航空港、火车站和港口。二、依据《中华人民共和国集会游行示威法》第二十七条的规定，违法举行集会、游行、示威，不听制止的，人民警察现场负责人有权依照国家有关规定决定采取必要手段强行驱散，并对拒不服从的人员强行带离现场或者立即予以拘留。三、根据《信访条例》第十八条、二十条的规定，信访人采取走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。走访不得围堵、冲击国家机关，不得拦截公务车辆。四、中南海周边，不是信访接待场所，不接待信访人员走访、也不允许信访人员滞留或聚集，你应该到相关的信访接待部门去反映自己的问题。对违反上述规定，不听劝阻，情节严重的，公安机关将依据《中华人民共和国治安管理处罚法》等法律法规予以处理。以上内容特此训诫。”2016年12月25日，被告作出了郑公马（侦）行罚决字[2016]10041号行政处罚决定书，内容是：“违法行为人闫麦秀，女，汉族，1968年06月29日出生，户籍所在地：郑州市二七区侯寨乡八卦庙村344号附1号，现住：郑州市二七区侯寨乡八卦庙村344号附1号，居民身份证号码：。现查明我单位民警接郑州市二七区侯寨乡政府信访办移交：2016年12月20日，违法嫌疑人闫麦秀在北京市西城区府右街中南海附近非法信访，经公安机关警告、训诫后，闫麦秀于2016年12月24日继续赴京非法信访，严重扰乱公共场所秩序。以上事实有违法行为人陈述、证人证言、训诫书、马家楼分流中心非访人员签收表等证据证实。根据你的违法事实、性质、情节、社会危害程度和相关证据，你的违法行为情节较重。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一项和第（二）项之规定，现决定对闫麦秀以扰乱公共场所秩序行政拘留十日。执行方式和期限由郑州市公安局马寨派出所案件侦办大队五中队送郑州市第四拘留所执行拘留。如不服本决定，可以在收到本决定书之日起六十日内向郑州市公安局或二七区人民政府申请行政复议或者在六个月内依法向二七区人民法院提起行政诉讼。”该处罚决定书告知并送达原告本人及其家属。2017年2月16日，北京市公安局西城分局作出的西公（2017）第43号答复书显示：“经查，闫麦秀于2016年12月24日至中南海周边地区非正常上访，被府右街派出所训诫，后送至北京马家楼接济服务中心，未与当地公安局进行移交。”原审认为，《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项规定：扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的，处警告或者200元以下罚款；情节较重的，处5日以上10日以下拘留，可以并处500元以下罚款。该条文所指的扰乱公共场所秩序，是指扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的行为。在执法实践中，具有下列情形之一的，可以认定为“情节较重”：（1）多次扰乱公共场所秩序的；（2）扰乱政府机关和治安保卫重点单位周边公共秩序，不听劝阻的；（3）扰乱公共场所秩序造成交通堵塞、人员受伤、财物受损、秩序混乱等后果的。公民通过信访途径反映问题应当依照规定的权利和渠道进行，北京中南海周边地区并非信访接待和处理的地方，闫麦秀于2016年12月20日、24日先后两次到北京市西城区府右街、中南海附近非正常上访，被公安机关训诫。原告户籍所在地的乡政府、社区工作人员多次告知闫麦秀的行为违反相关规定并对其劝说、教育。原告闫麦秀仍没有认识并改正自己的行为，多次扰乱上述地区的正常秩序，被告对其处罚并依法送达，事实清楚，被告作出的行政行为符合法律规定。被告传唤的方式上虽有瑕疵，但不影响实体结果的正确处理。原告称××，但没有相应的证据，故不予采信。原告的诉求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告闫麦秀的诉讼请求。案件受理费50元，由原告闫麦秀负担。上诉人闫麦秀上诉称，一审判决事实认定不清且错误，对被上诉人作出治安管理处罚程序的合法性遗漏认定，缺乏对本案各方证据的认定，审判程序错误，适用法律错误，请求依法判决撤销一审判决，撤销郑公马（侦）行罚决字[2016]10041号行政处罚决定。被上诉人郑州市公安局马寨分局答辩称，一审认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求驳回上诉。本院经审理查明的事实与一审基本一致。另查明，被上诉人在郑公马（侦）行罚决字[2016]10041号行政处罚决定书中查明上诉人闫麦秀赴京非法信访，严重扰乱公共场所秩序，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一项和第二项之规定对闫麦秀作出处罚决定。本院认为，行政机关作出行政处罚应当具有明确的法律依据，这是依法行政的基本要求。所谓有明确的法律依据，主要是考察行政机关对违法行为定性是否准确，对违法行为的处理是否准确适用了法律条款。本案被上诉人在查明事实部分认定上诉人严重扰乱公共场所秩序的违法行为，但在引用责任条款时却同时适用《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一项关于构成扰乱单位秩序违法行为的条款和第二项关于构成扰乱公共场所秩序的条款，导致其认定的事实和所适用的责任条款不对应，属于适用法律错误，故被上诉人作出的行政处罚决定应予撤销。一审查明事实不清，实体处理不当，应予改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项之规定，判决如下：一、撤销河南省郑州市中原区人民法院（2017）豫0102行初50号行政判决书；二、撤销被上诉人郑州市公安局马寨分局作出的郑公马（侦）行罚决字[2016]10041号行政处罚决定书。二审案件诉讼费50元，由郑州市公安局马寨分局承担，一审比照二审收取。本判决为终审判决。审判长  何信丽审判员  侯 贇审判员  魏丽平二〇一八年三月二十八日书记员  刘旭阳附：《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条有下列行为之一的，处警告或者贰佰元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：（一）扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、可言不能正常进行，尚未造成更严重损失的；（二）扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的；《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；