海南省三亚市城郊人民法院   行政判决书   （2018）琼0271行初44号   原告黄少华，男，汉族，1979年11月1日出生（公民身份号码：×××），住三亚市。   委托代理人王余林，男，汉族，1981年11月21日出生（公民身份号码：×××），住三亚市。   被告三亚市吉阳区城市管理局，住所地三亚市榆亚路**。法定代表人李灵，三亚市吉阳区城市管理局局长。   委托代理人梁静，三亚市吉阳区城市管理局工作人员。   委托代理人付秀品，海南惠海律师事务所律师。   原告黄少华诉被告三亚市吉阳区城市管理局建设规划行政处罚一案，于2018年1月17日向本院提起行政诉讼。本院于2018年1月17日受理后，于2018年1月24日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年3月9日公开开庭审理了本案。原告黄少华的委托代理人王余林，被告三亚市吉阳区城市管理局的委托代理人梁静、付秀品到庭参加诉讼。本案现已审理终结。   被告三亚市吉阳区城市管理局于2018年1月12日对原告黄少华作出三吉城管（执法五队）罚决字[2017]第339-1号《三亚市吉阳区城市管理局行政处罚决定书》，认定原告黄少华未经规划部门批准，未取得建设工程规划许可证，吉阳区临春居委会二组世纪华联超市右侧101号擅自兴建一栋吉阳区临春居委会二组世纪华联超市××栋房屋。该房屋现状为四层封顶，框架结构，其中第一层和第二层建筑面积合计为300平方米，第三层建筑面积120平方米，第四层建筑面积84平方米，总建筑面积504平方米，违反了《中华人民共和国城市规划法》第三十二条、《海南省经济特区规划条例》第三十八条的规定，依据《中华人民共和国城市规划法》第四十条、《海南省经济特区规划条例》第六十三条、第六十八条的规定，责令原告黄少华自处罚决定送达之日起三日内拆除上述违法建筑物。   原告黄少华诉称，2017年11月7日，原告黄少华收到三亚市吉阳区城市管理局的三吉城管(执法五队)询字[2017]第101-l号《接受调查询问通知书》，原告于2017年11月8日向吉阳区城市管理局提出陈述、申辩，并提供了证明材料、依据和说明缘由，并提交了关于该房屋的(2017)琼0271行初223号行政判决书，要求被告尊重法律事实。12月20日棚改办通知原告可按1800元／平米进行补偿安置，但黄少华上有白发双亲，下有一个即将上高中的长子和一个刚上幼儿园的次女，失去住房，一家六口如何生活。2017年12月21日，原告黄少华收到三亚市吉阳区城市管理局的三吉城管(执法五队)罚告字[2017]第339-1号《行政处罚告知书》，2018年1月12日，原告黄少华收到三亚市吉阳区城市管理局的三吉城管(执法五队)罚决字[2017]第339-l号《行政处罚决定书》，被告知还是要强拆，故原告黄少华于2018年1月16日向三亚市城郊人民法院递交起诉状起诉。   在临春棚改的大环境下，原告黄少华积极配合棚改办工作人员丈量、摸底等初期工作，没有进行过任何以盈利性为目的的抢建、出租等行为。初步丈量结果为：房屋现状四层封顶，框架结构，其中第一层和第二层建筑面积合计300平方米，第三层建筑面积120平方米，第四层建筑面积84平方米，总建筑面积504平方米。原告黄少华自建房屋来源合法，事实依据清楚，棚改办却对该房屋定性为外来户，定性成违建，不符合事实依据。原告黄少华于2007年5月向三亚市临春居委会二队原住民高关恩一家购买转让原祖屋，联排民房一层六间，靠马路后侧一间，共七间约350平米，宅基地720平米，出让方提供了该宅基地四周地界图，并让四邻村民进行了现场指界。后老屋破旧，原告黄少华拆除了原老屋民房，在原宅基地上盖起了两层半楼房一栋，一家六口人在里面居住至今。当时临春城乡规划不完善，为改善住房条件，拆除原有老房子在宅基地上建新房是一种普遍行为，并不是哪一家哪一户的个别行为，也未有政府部门出面制止。在当时特定的历史环境下，本就是一种合法行为，政府也是默许这种行为的，街道还颁发了门牌号临春二组12号。且建房之初临春道路为土路。为响应村委会号召，原告黄少华积极捐款一万余元用于临春道路改造，为临春建设做出过应有贡献。左邻右舍一直相处和睦，视为本村人看待。十年来，我们始终保持宅基地原有地貌，并以此为家。原告黄少华属于三亚市下洋田户籍，在临春居住十余年，房屋属于自购房屋后续建，老门老户，在三亚市内未享受过包含经济适用房、单位分房、集资房、房改房等福利分房，且在临春村以外未享受宅基地分配、拆迁安置或福利分红等一系列惠民政策，符合临春棚户区改造项目征收补偿安置方案第六类第3条安置对象。以上这些都是实际情况，均有证据证明，请求法庭和法官尊重历史，考虑客观事实，理性面对临春建筑全无手续、无产权现状，合理区分，维护黄少华作为三亚市民的合法权益，按照吉阳府[2017]284号三亚市吉阳区人民政府关于印发临春棚户区改造项目征收补偿安置方案(修订稿)的通知文件内容第六类第3条认定进行补偿安置，先签订拆迁协议，后拆房子。诉讼请求：1、撤销被告作出的三吉城管（执法五队）罚决字[2017]第339-1号《行政处罚决定书》。2、本案诉讼费由被告承担。   原告黄少华向本院提交了以下证据、依据：1、原告身份证、户口薄，予以证明原告为三亚户籍。2、房屋买卖合同，予以证明原告与临春二组高关恩购买房屋，房屋来源合法。3、买房收款凭证，予以证明高关恩开具了房屋买卖收款收据。4、房屋包工包料施工合同，予以证明原告与陈兴安签订建房装修承包合同，房屋建设为2007年动工，2008年建成。5、建房收款凭证，予以证明陈兴安开具了建房装修收款收据。6、街道颁发门牌号照片，予以证明政府认可该房屋的合法性。7、未享受福利分房证明，予以证明原告在三亚市内未享受过经济适用房、单位分房、集资房、房改房等福利分房，且在临春村以外未享受宅基地分配、拆迁安置或福利分红等一系列惠民政策。8、吉阳府[2017]284号临春棚户区改造项目征收补偿安置方案，予以证明原告情况符合文件内容第六类第3条认定，应按文件内容第六类第3条进行补偿安置。   被告三亚市吉阳区城市管理局辩称，一、被告吉阳区城管局具有查处辖区内违法建筑的职能，被告作出的行政处罚决定并未超越法定职权。《中华人共和国行政处罚法》第十六条规定，国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权。《海南省查处违法建筑若干规定》第四条第三款规定，市、县(区)、自治县人民政府城乡规划主管部门、城市管理综合行政执法机关按照各自职责，负责查处城镇违法建筑。三发(2014)6号《中共三亚市委、三亚市人民政府关于印发三亚市行政区划调整区级机构设置方案的通知》、三委(2014)35号《中共三亚市委、三亚市人民政府关于三亚市吉阳区机构设置方案的批复》及三亚市吉阳区机构编制委员会《关于印发三亚市吉阳区城市管理局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》，决定设置三亚市吉阳区城市管理局，挂三亚市吉阳区综合行政执法局牌子，行使吉阳区城乡规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权，依法强制拆除作出责令停止建设或者限期拆除的决定后不停止建设或者逾期不拆除的违法建设的执法职责。因此，根据三发(2014)6号《通知》文件的内容，吉阳区城管局成立后，承接了三亚市执法局在吉阳区的综合执法职能，依法行使全区的违法建筑的行政处罚权、行政强制执行权的职权，对原告违法建设房屋的行为作出行政处罚决定，系被告的法定行政职责。二、原告未依法取得建设工程规划许可，在城市、镇规划区范围内建设的房屋系违法建筑，应予以查处。首先，原告户籍并未落户在涉案片区，并非涉案片区集体经济组织成员，根据我国有关土地法律法规规定，集体土地使用权不能对外流转，原告依法不享有宅基地使用权，不具有在涉案土地上合法建造房屋的主体资格。其次，原告建造房屋之时，涉案房屋所占用的土地已被列入城市、镇规划区范围之内。因此，行为人在建造房屋之前应当依照法律规定，履行相关的报建义务。根据《海南省查处违法建筑若干规定》第三条之规定，原告未依法取得建设工程规划许可，在城市、镇规划区范围内建设的房屋系违法建筑。再者，被告系依据《规划法》有关规定对原告在未取得建设工程规划许可证的情况下，私自在涉案土地上建设房屋的行为进行处罚的。并且，涉案房屋所占用土地的片区已经被三亚市人民政府依法列入城市规划区内。因此，涉案房屋占用土地之性质，在实质上并未影响被告依据《规划法》对原告未报先建行为的违法性认定。最后，原告在起诉状中诉称其建房行为已经获得村委会认可，以及建造房屋至今已十年，是没有事实和法律依据。第一、村委会并非有批准建设许可权限的城乡规划部门，即使经过村委会认可，也应当依据法律规定履行相应的报建义务。第二、在本案中，原告在未依法取得建设工程规划许可的情况下，私自建设房屋已成既定事实，不能因为原告建房时间长达十年是长期居住生活在涉案片区，就可以否认其未报先建行为的违法性。三、被告吉阳区城管局作出的行政处罚决定依据充分，程序合法，适用法律正确。本案中，原告在城市规划区内建设楼房时，并未向规划行政主管部门申领建设工程规划许可证，应认定为违法建筑。且该违法建筑违反城市规划，无法做出改正，依法应当限期拆除。在吉阳区城管局工作人员巡查发现涉案违法建筑后，制作现场检查笔录、接受调查询问通知书，并将接受调查询问通知书送达给原告，在原告未在现场或拒绝签收的情形下，被告通过留置送达的方式送达了接受调查询问通知书。之后，被告制作《行政处罚告知书》并向原告送达，从被告开始立案查处违法建筑至作出行政处罚决定期间，原告一直未能提交涉案房屋的规划报建材料。据此，被告吉阳区城管局作出的行政处罚决定依据充分，程序合法，适用法律正确。综上所述，根据有关法律法规及三亚市人民政府印发的相关文件内容，被告吉阳区城管局具有查处辖区内违法建筑的职能，被告作出的行政处罚决定并未超越法定职权。其次，原告未依法取得建设工程规划许可，在城市、镇规划区范围内建设的房屋系违法建筑，应予以查处。最后，被告依据《规划法》、《行政处罚法》、《行政强制法》等相关规定作出的行政处罚决定、行政强制执行决定依据充分，程序合法，适用法律正确。因此，请求人民法院在查清事实后，依法判决驳回原告的诉讼请求。   被告吉阳区城管局向本院提交了以下证据、依据：1、三亚市吉阳区城市管理局立案审批表，2、三亚市吉阳区城市管理局现场检查记录，3、三亚市吉阳区城市管理局违法建筑现场图及图片说明，4、三亚市吉阳区城市管理局接受调查询问通知书、送达回证及图片说明，5、接受调查询问情况说明，予以证明被告工作人员在巡查中发现原告涉嫌违法建设后，依法规范立案查处的事实。6、三亚市吉阳区城市管理局行政处罚告知书、送达回证及图片说明，予以证明被告依法作出《行政处罚告知书》，向原告送达并告知其救济途径的事实。7、三亚市吉阳区城市管理局行政处罚决定书、送达回证及图片说明，予以证明被告依法作出并向原告送达《行政处罚决定书》，责令原告限期拆除，并告知救济途径的事实。8、三亚市城市总体规划（1995-2010）、三亚市规划市区图片，予以证明原告建房所在的城市××区范围内的事实。9、三亚市吉阳区机构编制委员会吉编字(2016)19号《关于印发三亚市吉阳区城市管理局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》，予以证明被告具有对三亚市吉阳区有关城市规划管理及对违法建设行为的行政处罚权和强制执行权的事实。   经庭审质证,本院对当事人提供的证据作如下确认：原告、被告提供的证据均符合证据的客观性、合法性、关联性原则，可作为认定本案事实的根据。   根据现有有效证据，查明以下事实：2007年5月24日，原告黄少华其与临春村原籍村民高关恩签订《房屋买卖合同》，购买了高关恩自建的位于三亚市临春二队的联排六间、靠马路后侧一间砖混结构房屋，建筑面积350平方米。四至范围为东至李明权地界、西至公路边界、南至罗家清地界、北至林海生地界，宅基地面积720平方米。同日，原告向高关恩支付了购房款202,000元，并于2008年3月19日付清尾款28000元。2007年底原告拆除原有房屋重新建设成四层框架结构房屋，第一层和第二层建筑面积共300平方米，第三层建筑面积120平方米，第四层建筑面积84平方米，总建筑面积504平方米。2017年11月7日，经被告执法人员巡查，认为原告建设的上述涉案房屋未经规划部门批准，未取得建设工程规划许可证。被告经拍照绘图、制作现场检查记录后，作出并向原告送达三吉城管（执法五队Ⅱ）询字[2017]第101-1号《三亚市吉阳区城市管理局接受调查询问通知书》，通知原告携带业主身份证明、土地来源证明及相关报建手续原件及复印件等资料，于2017年11月7日9时到三亚市××区接受调查询问，逾期将依法采取行政强制措施。2017年12月21日，被告对原告作出并送达三吉城管（执法五队）罚告字［2017］第339-1号《三亚市吉阳区城市管理局行政处罚告知书》，告知原告拟对其作出行政处罚的事实、理由和法律依据，以及申辩、陈述和要求听证的权利。2018年1月12日，被告对原告作出三吉城管（执法五队）罚决字[2017]第339-1号《三亚市吉阳区城市管理局行政处罚决定书》，认定原告未经规划部门批准，未取得建设工程规划许可证，吉阳区临春居委会二组世纪华联超市右侧101号擅自建设涉案房屋的行为违反了《中华人民共和国城市规划法》第三十二条、《海南省经济特区规划条例》第三十八条的规定，依据《中华人民共和国城市规划法》第四十条，《海南省经济特区规划条例》第六十三条、第六十八条的规定，责令原告自处罚决定书送达之日起三日内拆除上述违法建设建筑物。原告不服，遂向本院提起诉讼，请求撤销被告作出的三吉城管（执法五队）罚决字[2017]第339-1号《三亚市吉阳区城市管理局行政处罚决定书》。   另查，原告黄少华户籍地为三亚市下洋田社区居委会，在三亚市未申请购买过集资房、公有住房等房改房，未申请购买政府统一建设的保障性住房、商品房，也未有其他住房以及宅基地分配、拆迁安置补偿。   三亚市吉阳区临春居委会辖区为三亚市吉阳区人民政府实施的棚户区改造项目范围，原告的涉案房屋属于临春棚户区改造项目中被征收的房屋。三亚市吉阳区人民政府发布的《临春棚户区改造项目征收补偿安置方案》第四条安置对象的认定第(六)项第六类其他情形人员第3目规定：参照三亚市人民政府2016年第394期市长办公会议纪要精神，结合临春村实际情况，无临春居委会户籍，但同时符合下列条件的人员：(1)具有三亚市户籍；(2)持有临春居委会出具的土地来源证明；(3)在三亚市内未享受过福利分房(含经济适用房、单位分房、集资房、房改房等)，且在临春村以外未享受宅基地分配、拆迁安置或福利分红；(4)房屋为框架结构或混合结构，且房屋面积大于60平方米(含60平方米)。可认定为安置对象，即被征收人。   被告为三亚市吉阳区机构编制委员会决定设置，同时挂三亚市吉阳区综合行政执法局牌子。其具体职能包括：行使城乡规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权，依法强制拆除作出责令停止建设或者限期拆除的决定后不停止建设或逾期不拆除的违法建筑。   1999年12月修编的《三亚市城市总体规划》(1995年至2010年)确定三亚市主城区范围为：西起海坡，北接高速公路规划线，东至田独和榆林湾，面积172.76平方公里。三亚市吉阳区临春村位于主城区规划范围内。   本院认为，原告户籍地为三亚市下洋田社区居委会，具有三亚市户籍。原告系购买三亚市吉阳区临春居委会原籍村民高关恩家的旧房后予以拆除，在原宅基地上建设涉案房屋，宅基地来源于原籍村民原有的宅基地，应视为具有临春居委会出具的土地来源证明。原告在三亚市内未享受过房改房等政策性住房，未申请购买过保障性住房、商品房，也未有其他住房以及宅基地分配、拆迁安置补偿。涉案房屋为框架结构房屋，建筑面积504平方米。根据三亚市吉阳区人民政发布的《临春棚户区改造项目征收补偿安置方案》第四条安置对象的认定第(六)项第六类其他情形人员第3目规定，结合上述查明的事实，原告符合认定为临春棚户区改造项目安置对象的条件和情形，原告属于临春棚户区改造项目的安置对象。被告在原告符合《临春棚户区改造项目征收补偿安置方案》规定的应予认定为安置对象，应予以拆迁安置的情形下，以原告建设涉案房屋未取得建设工程规划许可证为由，作出被诉行政处罚决定，决定对原告的涉案房屋予以强制拆除，可能会导致原告丧失作为被安置对象应享有的权益，该被诉行政处罚决定书对原告而言显失公正，明显不当。   并且，该被诉行政处罚决定书适用《海南省经济特区规划条例》作为法律依据对原告予以行政处罚，《海南省经济特区规划条例》并不存在，被告适用并不存在的《海南省经济特区规划条例》对原告作出被诉三吉城管（执法五队）罚决字[2017]第339-1号《三亚市吉阳区城市管理局行政处罚决定书》，应认定为适用法规错误。   综上所述，被诉三吉城管（执法五队）罚决字[2017]第339-1号《三亚市吉阳区城市管理局行政处罚决定书》显失公正，明显不当，适用法规错误，依法应予以撤销。原告的诉讼请求具有事实和法律依据，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）、(六)项的规定，判决如下：   撤销被告三亚市吉阳区城市管理局于2018年1月12日对原告黄少华作出的三吉城管（执法五队）罚决字[2017]第339-1号《三亚市吉阳区城市管理局行政处罚决定书》。   案件受理费50元，由被告三亚市吉阳区城市管理局负担。   如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于海南省三亚市中级人民法院。   审 判 长 蔡智勇   人民陪审员 梁海旺   人民陪审员 徐雪波     二〇一八年三月二十三日   书 记 员 廖少玲   附：相关法律条文   《中华人民共和国行政诉讼法》   第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：   （一）主要证据不足的；   （二）适用法律、法规错误的；   （三）违反法定程序的；   （四）超越职权的；   （五）滥用职权的；   （六）明显不当的。   中华人民共和国城市规划法   第三十二条在城市规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施，必须持有关批准文件向城市规划行政主管部门提出申请，由城市规划行政主管部门根据城市规划提出的规划设计要求，核反建设工程规划许可证件。建设单位或者个人在取得建设工程规划许可证件和其他有关批准文件后，方可申请办理开工手续。   第四十条在城市规划区内，未取得建设工程规划许可证件或者违反建设工程规划许可证件的规定进行建设，严重影响城市规划的，由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门责令停止建设，限期拆除或者没收违法建筑物、构筑物或者其他设施；影响城市规划，尚可采取改正措施的，由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门责令限期改正，并处罚款。   《海南经济特区城市规划条例》   第三十八条在城市规划区内进行建设，必须申请办理规划报建手续，取得建设用地规划许可证和建设工程规划许可证。   第六十三条在城市规划区内，未取得建设工程规划许可证或者违反建设工程规划许可证进行建设，影响城市规划，尚可采取改正措施的，由县级以上人民政府城市规划行政主管部门责令停止建设，限期采取改正措施，并可以处以违法工程造价20％以上50％以下的罚款；在规定期限内拒不采取改正措施的，限期拆除违法建筑物、构筑物。   第六十八条进行违法建设的单位或者个人接到城市规划行政主管部门停止违法建设通知书或者处罚决定书后，继续进行违法建设的，责令其限期拆除继续违法建设部分。