重庆市北碚区人民法院行 政 裁 定 书(2018)渝0109行初32号原告：湖南柏加建筑园林（集团）有限公司，住所地：湖南省浏阳市洞阳镇昌盛路8号，统一社会信用代码：914301811842016666。法定代表人：周开明，董事长。委托诉讼代理人：王伟，重庆融策律师事务所律师。委托诉讼代理人：刘儒，重庆融策律师事务所律师。被告：重庆市长寿区审计局，住所地：重庆市长寿区行政中心北楼305，统一社会信用代码11500221009303868N。法定代表人：聂华甫，局长。委托诉讼代理人：吴宇科，男，该局工作人员。委托诉讼代理人：吴运奎，重庆利千佳律师事务所律师。第三人：重庆长寿林业投资有限公司，住所地：重庆市长寿区菩提街道桃园大道长寿区一号商务楼5-7楼（长寿区公安局旁），统一社会信用代码：91500115676100896M。法定代表人：孔涛，董事长。委托诉讼代理人：但兴明，重庆利千佳律师事务所律师。原告湖南柏加建筑园林（集团）有限公司（以下简称柏加园林）不服被告重庆市长寿区审计局（以下简称长寿审计局）审计报告一案，于2017年10月31日向重庆市长寿区人民法院提起行政诉讼，该院受理后报请重庆市第一中级人民法院指定管辖。重庆市第一中级人民法院于2017年12月1日作出（2017）渝01行辖253号行政裁定书，指定由本院管辖。本院于2018年1月11日受理后，依法组成合议庭对本案进行了审查。长寿审计局应长寿林投（国有公司）的申请于2015年9月15日对案涉项目向长寿林投出具审计报告：林投公司原送审金额为22785195.66元，但其中“占地苗木费用”3690731.57元因审计无法核实，故本次审计扣除占地苗木费用后的送审金额为19094464.09元，审定金额为15903937.52元，审减金额3190526.57元……责成林投公司按照审定金额15903937.52元与施工单位办理工程结算。2015年11月18日，长寿审计局对长寿林投作出《关于重庆市长寿区工业园区拓展区与北部新区森林屏障工程E标段预算执行情况的审计决定》，“……责成长寿林投按照审定金额15903937.52元与施工单位办理工程结算。本决定自送达之日起生效。你单位应当自收到本决定之日起90日内将执行结算书面报告我局……如果对本决定不服，可以……在本决定送达之日起3个月内……提起行政诉讼。”原告柏加园林诉称，2010年3月31日，原告与第三人签订了《重庆市长寿区工业园区拓展区与北部新区森林屏障工程E标段施工合同》及《补充协议书》，约定由原告承建“重庆市长寿区工业园区拓展区与北部新区森林屏障工程E标段”工程项目，双方对结算事项做了明确约定。工程竣工验收合格后，原告与第三人、监理方共同办理了工程结算定案，三方盖章确认的《工程造价结算书》载明该项目结算金额为22785195.66元。2015年9月15日，被告作出长审报（2015）78号审计报告，该审计报告违反法定程序且严重违背客观事实，理由如下：1.被告作出的审计报告证据不足。涉案工程管护期于2012年11月30日即已届满，综合验收时苗木存活率满足合同约定标准，然而，审计组是以2013年9月起从开始审计清量，该数据与原告综合验收数量及第三人委托的第三方出具的核查报告所确定的工程量存在明显差异。2.被告作出的审计报告背离合同约定，违反法律规定。根据《重庆市长寿区政府投资项目管理办法》第五十条规定，区审计局应严格依照招标文件、施工合同、按规定权限审批的设计变更文件等相关资料办理概（预）算执行情况审计。然而，合同约定的是以管护期满验收合格的苗木数量作为工程款结算及支付节点，但审计报告却是以其事后进场审计作为节点；合同约定了苗木规格误差的单价确定方式，但审计报告却并未按合同约定收费。3.被告作出的审计报告有违法定程序。审计局在作出《审计报告》过程中并未严格按照规定的程序和时限执行，超过审计局职权进行审计且并未告知或送达原告，原告系另案诉讼过程中因第三人举示证据时从得以知悉该《审计报告》。综上所述，案涉《审计报告》事实不清、证据不足、程序违法，请求法院判决撤销被告作出的长审报（2015）78号审计报告。本院认为，《中华人民共和国审计法》（以下简称《审计法》）第二十二条规定，“审计机关对政府投资和以政府投资为主的建设项目的预算执行情况和决算，进行审计监督。”《重庆市长寿区政府投资管理办法》第二条规定，“本办法所称政府投资项目，是指使用财政资金或财政补助资金，以及用财政资金作为还款来源或还款担保的借贷性资金投资建设的项目，国有单位的自由资金或自筹资金的项目。”第四十二条第一款规定，“实行预算执行情况审计（结算审计）制度。项目预算核准在100万元以上的项目，项目单位在竣工验收合格后，应对施工单位编制的工程结算报告进行初步审核并报请区审计局进行预算执行情况审计（结算审计）并出具审计报告。审计报告经区政府批准后作为项目单位支付工程款和办理决算的依据。”被告长寿审计局依据前述规定对长寿区政府投资项目“重庆市长寿区工业园区拓展区与北部新区森林屏障工程E标段”进行审计监督。长寿林投曾于2017年5月向重庆市长寿区人民法院提起民事诉讼，要求柏加园林立即返还长寿林投多给付的工程款1623550.48元及资金占用损失，该案开庭后中止审理。原告认为双方在工程施工合同中约定将审计报告作为结算依据，而审计报告审减金额不合理，从而提起本次行政诉讼。关于原告是否具有起诉资格。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。“利害关系”应限于法律上利害关系，除特殊情形或法律另有规定，一般不包括私法上的利害关系，后者应考虑选择民事诉讼途径解决。柏加园林并非审计报告的直接相对人，故判断其是否有原告资格在于其是否与审计报告有利害关系。审计法规范的是审计机关与被审计单位之间的行政关系，不是被审计单位与其合同相对方的民事合同关系。原告工程价款的减损根源于建设工程施工合同的履行，审计报告虽然影响了原告债权，但系基于双方自愿在合同中约定以审计报告作为结算依据，而非审计机关行使行政职权所直接导致。故原告与被诉审计报告不具有行政法上利害关系。关于审计报告是否属于行政案件受案范围。《审计法》第四十一条规定，“审计机关按照审计署规定的程序对审计组的审计报告进行审议，并对被审计对象对审计组的审计报告提出的意见一并研究后，提出审计机关的审计报告；对违反国家规定的财政收支、财务收支行为，依法应当给予处理、处罚的，在法定职权范围内作出审计决定或者向有关主管机关提出处理、处罚的意见。审计机关应当将审计机关的审计报告和审计决定送达被审计单位和有关主管机关、单位。审计决定自送达之日起生效。”第四十八条第一款规定：“被审计单位对审计机关作出的有关财务收支的审计决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。”《中华人民共和国审计法实施条例》第四十条规定：“审计机关有关业务机构和专门机构或者人员对审计组的审计报告以及相关审计事项进行复核、审理后，由审计机关按照下列规定办理：（一）提出审计机关的审计报告，内容包括：对审计事项的审计评价，对违反国家规定的财政收支、财务收支行为提出的处理、处罚意见，移送有关主管机关、单位的意见，改进财政收支、财务收支管理工作的意见；（二）对违反国家规定的财政收支、财务收支行为，依法应当给予处理、处罚的，在法定职权范围内作出处理、处罚的审计决定；……”。在长寿审计局对案涉项目作出审计决定的情况下，被诉审计报告系被告对审计事项长寿区政府投资项目“重庆市长寿区工业园区拓展区与北部新区森林屏障工程E标段”的财务收支行为的一种审计评价，仅是过程性行为，不具有行政强制力和约束力，对原告的权利义务不产生实际影响，且审计法对审计机关作出的审计报告并未赋予当事人诉权，故审计报告不属于行政案件受案范围。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、第二十五条、《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第六项、第十项、第六十九条第一款第一项、第三款之规定，裁定如下：驳回原告湖南柏加建筑园林（集团）有限公司的起诉。本案依法不收取案件受理费。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于重庆市第一中级人民法院。审 判 长  向 品人民陪审员  廖启富人民陪审员  陈 明二〇一八年三月六日书 记 员  辛 寅