四川省乐山市中级人民法院 行 政 裁 定 书 (2018)川11行初14号 原告：车国秀，女，1966年1月15日出生，汉族，住四川省犍为县。 委托代理人：傅全洪，四川则思律师事务所律师。 被告：犍为县人民政府，住所地四川省犍为县玉津镇西街**。 法定代表人：陈建东，县长。 委托代理人：万罗城，男，1975年9月21日出生，汉族，犍为县人民政府法制办公室主任，住四川省犍为县。 委托代理人：卢建平，四川耀阳律师事务所律师。 原告车国秀诉被告犍为县人民政府土地行政补偿一案，本院受理后，依法组成合议庭，于2018年3月13日公开开庭审理了本案。原告车国秀及其委托代理人傅全洪，被告犍为县人民政府的委托代理人万罗城、卢建平到庭参加诉讼，现已审理终结。 原告车国秀向本院提出诉讼请求：１.请求依法判决撤销被告犍为县人民政府于2010年9月10日作出的犍府发〔2010〕15号《犍为县人民政府关于印发＜犍为县县城（玉津镇）规划区、工业集中区征收集体土地拆迁补偿安置办法＞的通知》（以下简称犍府发〔2010〕15号《通知》）和2012年8月20日作出的犍府函〔2012〕95号《犍为县人民政府关于玉津镇联合村七组集体土地征收拆迁补偿安置实施方案的批复》（以下简称犍府函〔2012〕95号《批复》）；2.判决被告依照国有土地房屋征收拆迁补偿标准确定征收拆迁补偿费用；3.本案诉讼费用由被告承担。事实和理由:原告系四川省犍为县×镇×村×组村民，拥有合法承包土地、自留地、退耕还林土地近2亩，并经营养殖鱼塘0.4亩，自建房屋门市100平方米从事个体工商经营，住房170平方米，房屋为原告全家老小唯一住宅所在地。2011年6月30日，被告通过违法手段在四川省人民政府获得征收土地批复文件，并在未获批准前的2010年9月10日作出了犍府发〔2010〕15号《通知》；后又于2012年8月20日作出犍府函〔2012〕95号《批复》，制定了所谓的征收拆迁补偿办法和方案。原告不同意被告的上述土地、房屋征收拆迁补偿办法和方案。此后便数次口头、书面向被告提出异议和抗议。并通过人民法院判决确认被告征收等行为违法。2017年6月，原告根据被告征收行为违法的事实，依法向人民法院提起诉讼，乐山市中级人民以原告应当先申请行政裁决为由，作出（2017）川11行初11号行政裁定书驳回原告的起诉。原告便依法向四川省人民政府申请裁决，四川省国土资源厅根据四川省人民政府办公厅交办，以（2017）12号《告知书》告知原告应向乐山市人民政府申请复议。据此，原告依法向乐山市人民政府申请复议，乐山市人民政府法制办公室以乐府法复告（2017）18号告知书要求原告提交资料。原告便依法作出回复意见书，至2017年11月21日，乐山市人民政府法制办公室以乐府复（2017）18-20-1号延长复议期限通知书，复议期限延长30日。现期限早已超过，复议机关乐山市人民政府却未作出复议决定。原告认为，原告的房产属于私有合法财产，其物权受到国家宪法和法律的保护。原告的土地、林地拥有合法承包收益权利，被告为商业开发的目的，在未与原告依法协商并达成合法协议的情况下，擅自作出征收原告的土地，拆迁原告房屋，并作出严重低于市场价格的征收拆迁补偿方案，违反了国家的相关法律和政策，侵犯了原告的合法权利。庭审中，原告车国秀明确其第二项诉讼请求为：判决被告依照国有土地房屋征收拆迁补偿标准给付原告征收拆迁补偿费用，其中门市费用1456602元、住房费用979198.03元，共计2435800.03元。 被告犍为县人民政府辩称：1.被告征收原告所使用的集体土地依法获得了有权机关的批准。2011年6月30日，四川省人民政府作出川府土〔2011〕541号《关于同意调整犍为县2009年第1批乡镇建设用地区位的批复》，批准征收犍为县玉津镇联合村七组2.1965公顷集体土地为国家所有，用于犍为县职业高级中学项目建设。2.原告要求撤销犍府发〔2010〕15号《通知》和犍府函〔2012〕95号《批复》的请求不应得到支持。犍府发〔2010〕15号《通知》系犍为县人民政府对犍为县城（玉津镇）规划区、工业集中区征收集体土地拆迁补偿安置事项制定的指导性意见，属于针对不特定对象可以反复适用的具有普遍约束力的规范性文件，不具有可诉性。犍府函〔2012〕95号《批复》是犍为县人民政府对国土部门拟定的征地补偿安置实施方案进行批准实施，是行政机关的内部审批行为，该批复是行政机关作出的不直接产生外部法律效力的行为。《犍为县玉津镇联合村七组集体土地征收拆迁补偿安置实施方案》涉及玉津镇联合村七组全体村民的合法权益，且相关补偿安置早已实施完毕，原告以个人名义要求撤销该方案未取得全体村民授权，根据《中华人民共和国村民委员会组织法》以及《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一款之规定，原告不具有请求撤销该方案的主体资格。3.原告要求依照国有土地房屋征收拆迁补偿标准确定征收拆迁补偿费用的请求不应得到支持。2012年9月21日，犍为县国土资源局下属单位犍为县土地开发整理储备中心与犍为县玉津镇联合村七组就征收该组全部集体土地的补偿安置事项签订《征地协议书》，双方就土地“两补费”等标准达成了一致，2012年11月27日向联合村七组支付了13418780元征地补偿款（含犍为县土地开发整理储备中心与联合村七组协议准备今后征收土地的部分预付两补费、青苗费款项）。征地补偿款到集体后，原告参会同意经村民大会形成的分配方案，并于2013年10月21日、2014年10月25日分两次领取土地“两补费”共计113000元。2012年12月10日，原告自愿与犍为县土地开发整理储备中心签订了《犍为县玉津镇房屋拆迁补偿安置协议》，根据该协议，2012年12月27日,原告自愿领取了房屋拆迁奖励款14582元，2014年1月21日原告自愿领取了房屋拆迁补偿款151698.58元。原告自愿签订协议并实际领取相关款项的行为证明自己对土地、房屋补偿标准没有异议。原告要求按国有土地上房屋拆迁补偿条例的标准对征收的集体土地房屋进行补偿既无法律依据也无事实依据。4.原告提起行政复议和行政诉讼已超过法定期限。2012年11月至2014年1月10日期间原告领取“两补费”，签订房屋拆迁补偿安置协议并领取拆迁款时即已知道了集体土地进行征收对自己权利的影响。2014年11月24日，原告向乐山市中级人民法院提起行政诉讼（2014）乐行初字第68号，起诉时提交了犍府函〔2012〕95号《批复》复印件一份作为证据。2014年12月12日，犍为县人民政府提交答辩状，并提供了犍府发〔2010〕15号《通知》和犍府函〔2012〕95号《批复》作为证据。故原告最迟在2014年11月24日起诉前即已知道了其认为涉及自己权利义务的两个文件，根据《中华人民共和国行政复议法》第九条和《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定，已超过法定行政复议期间和行政诉讼期间。5.原告就同一诉讼请求在行政复议期间又提起行政诉讼，属于反复起诉和违反法定程序。2017年4月26日原告向乐山市中级人民法院提起行政诉讼，其诉讼请求与此次诉讼请求完全一致，事实和理由也基本相同。2017年6月15日乐山市中级人民法院作出（2017）川11行初11号行政裁定书，认为原告应当先申请行政机关裁决，如对行政裁决不服，才可以向人民法院提起诉讼，裁定驳回了原告的起诉。原告于2017年8月30日以与本次行政诉讼请求完全相同的请求向乐山市人民政府提起了行政复议申请，乐山市人民政府收到申请后决定将车国秀、尹幼富、尹幼忠的复议申请并案审理，通知申请人于2017年10月18日前补充提交相关资料，并终止行政复议程序。恢复行政复议程序后，鉴于案情复杂，又延长复议期限一个月，于2018年1月23日作出乐府复驳（2017）18-20号《乐山市人民政府驳回行政复议申请决定书》，但原告却于2018年１月10日在复议机关未作出复议决定之前，又就同一事实和理由提起了诉讼请求相同的行政诉讼，违反了法律规定的在收到复议决定书之日起15日内向人民法院起诉的规定，属于反复起诉，应裁定驳回原告的起诉。 经审理查明：2010年9月10日，被告犍为县人民政府作出犍府发〔2010〕15号《通知》，该《通知》第二条载明：“县城（玉津镇）规划区、工业集中区规划红线以内农村集体土地征收适用本办法。”第四条第一款载明：“县城（玉津镇）规划区、工业集中区规划红线以内的征收农村集体土地工作，由县国土资源行政主管部门按法定程序拟定征收土地实施方案，报经县人民政府批准并依法组织实施。”2012年8月22日，被告作出犍府函〔2012〕95号《批复》。2014年11月24日，原告车国秀向本院提起行政诉讼，请求：1.确认被告犍为县人民政府征收原告承包耕地的集体土地及原告房屋所在集体土地的征收行为违法，并恢复原告土地承包权；2.判令被告以四川省人民政府川府土〔2011〕541号批复，少批多占集体土地的行政行为严重违法，退还多占土地，恢复原告土地承包权。2015年6月26日，本院作出（2014）乐行初字第68号行政判决，确认被告犍为县人民政府征收原告车国秀位于川府土〔2011〕541号《四川省人民政府关于同意调整犍为县2009年第1批乡镇建设用地区位的批复》征地范围内的房屋宅基地和承包地、自留地的行政行为违法；确认被告犍为县人民政府对原告车国秀未经批准征收的承包地、自留地实施的征收行为违法。原告在该次诉讼中向本院提交了犍府函〔2012〕95号《批复》。 2017年6月15日，本院作出（2017）川11行初11号行政裁定，认为车国秀不同意犍为县人民政府作出的犍府发〔2010〕15号《通知》和犍府函〔2012〕95号《批复》，要求其依照国有土地房屋征收拆迁补偿标准确定征收拆迁补偿费用，其诉讼请求实质是对犍为县人民政府确定的土地补偿有异议，应当先申请行政机关裁决。2017年8月17日，四川省国土资源厅作出〔2017〕12号《告知书》载明，四川省人民政府办公厅将车国秀向四川省人民政府寄送的《行政裁决申请书》转交四川省国土资源厅办理，四川省国土资源厅建议车国秀向批准征地补偿安置方案的人民政府的上一级人民政府申请行政复议。2017年8月30日，车国秀向乐山市人民政府提交行政复议申请，请求：1.对犍为县人民政府征收车国秀的土地、房屋等补偿标准严重违法偏低一事进行复议，依照国有土地房屋征收拆迁补偿标准确定征收拆迁补偿费用；2.撤销犍为县人民政府作出的犍府发〔2010〕15号《通知》、犍府函〔2012〕95号《批复》。2018年1月23日，乐山市人民政府作出乐府复驳〔2017〕18-20号《驳回行政复议申请决定书》，驳回车国秀的行政复议申请。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条第二项规定，人民法院不受理公民、法人或者其他组织对行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令的诉讼。《最高人民法院关于适用的解释》第二条第二款规定，行政诉讼法第十三条第二项规定的“具有普遍约束力的决定、命令”，是指行政机关针对不特定对象发布的能反复适用的规范性文件。本案中，被告于2010年9月10日作出的犍府发〔2010〕15号《通知》，系被告对犍为县县城（玉津镇）规划区、工业集中区规划红线以内农村集体土地征收拆迁补偿安置事项制定的指导性意见，是被告针对不特定对象发布的能反复适用的规范性文件，属于行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令，因此，该《通知》不属于人民法院行政诉讼受案范围。车国秀请求判决撤销犍府发〔2010〕15号《通知》，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项规定的人民法院受案范围，应当裁定驳回起诉。 《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。本案中，犍为县人民政府于2012年8月22日作出犍府函〔2012〕95号《批复》，虽是对犍为县国土资源局编制的《犍为县玉津镇联合村七组集体土地征收拆迁补偿安置实施方案》的内部批复，具有内部性，但由于其内容已对车国秀权利义务产生了直接、外部的法律效果，实质已外化，是产生外部法律效力的行政行为，属于人民法院行政诉讼受案范围。车国秀于2014年11月24日向本院提起（2014）乐行初字第68号行政诉讼时，向本院提交了犍府函〔2012〕95号《批复》，应认定车国秀最迟应于2014年11月24日知道该《批复》。现原告车国秀于2018年1月25日向本院提起本案行政诉讼，请求判决撤销犍府函〔2012〕95号《批复》，因已超过法定起诉期限，且无《中华人民共和国行政诉讼法》规定的因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的情形，根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第二项的规定，应当裁定驳回起诉。 《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。本案被告犍为县人民政府作为县级人民政府，不具有履行给付征收拆迁补偿费用的法定职责。原告车国秀请求判决被告依照国有土地房屋征收拆迁补偿标准给付原告征收拆迁补偿费用，明显不属于犍为县人民政府法定职权范围，根据《最高人民法院关于适用的解释》第九十三条第二款的规定，本院予以裁定驳回起诉。 综上，原告车国秀的起诉不符合法定起诉条件。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项、第二项、第九十三条第二款的规定，裁定如下: 驳回原告车国秀的起诉。 案件受理费50元，在本裁定生效后退还原告车国秀。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省高级人民法院。 审判长  吕南屏 审判员  雷璐娜 审判员  刘 平 二〇一八年三月十三日                                                                                                                          法官助理朱海丽                                                                                                                          书记员  罗梦婕   附：本裁定适用的相关法律依据   《中华人民共和国土地管理法实施条例》   第二十五条征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。    被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。    市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。    征收土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付。   《中华人民共和国行政诉讼法》   第十三条人民法院不受理公民、法人或者其他组织对下列事项提起的诉讼：    （一）国防、外交等国家行为；    （二）行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令；    （三）行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定；    （四）法律规定由行政机关最终裁决的行政行为。   第四十八条公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。    公民、法人或者其他组织因前款规定以外的其他特殊情况耽误起诉期限的，在障碍消除后十日内，可以申请延长期限，是否准许由人民法院决定。   第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：    （一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；    （二）有明确的被告；    （三）有具体的诉讼请求和事实根据；    （四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。   《最高人民法院关于适用的解释》   第二条行政诉讼法第十三条第一项规定的“国家行为”，是指国务院、中央军事委员会、国防部、外交部等根据宪法和法律的授权，以国家的名义实施的有关国防和外交事务的行为，以及经宪法和法律授权的国家机关宣布紧急状态等行为。   行政诉讼法第十三条第二项规定的“具有普遍约束力的决定、命令”，是指行政机关针对不特定对象发布的能反复适用的规范性文件。   行政诉讼法第十三条第三项规定的“对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定”，是指行政机关作出的涉及行政机关工作人员公务员权利义务的决定。   行政诉讼法第十三条第四项规定的“法律规定由行政机关最终裁决的行政行为”中的“法律”，是指全国人民代表大会及其常务委员会制定、通过的规范性文件。   第六十四条行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。    复议决定未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，适用前款规定。   第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：    （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；    （二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；    （三）错列被告且拒绝变更的；    （四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；    （五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；    （六）重复起诉的；    （七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；    （八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；    （九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；    （十）其他不符合法定起诉条件的情形。    前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。    人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。   第九十三条原告请求被告履行法定职责或者依法履行支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇等给付义务，原告未先向行政机关提出申请的，人民法院裁定驳回起诉。     人民法院经审理认为原告所请求履行的法定职责或者给付义务明显不属于行政机关权限范围的，可以裁定驳回起诉。