河南省郑州市中级人民法院行 政 判 决 书（2018）豫01行终888号上诉人（原审原告）邢桂芬，女，1970年4月28日出生，汉族，住中牟县。委托代理人孙银亮，河南良承律师事务所律师。委托代理人郭朝阳，河南良承律师事务所实习律师。被上诉人（原审被告）中牟县万滩镇人民政府，住所地中牟县万滩镇万滩村。法定代表人吴杰，镇长。委托代理人冉军岭，该单位工作人员。委托代理人郜小红，北京市京师（郑州）律师事务所。被上诉人（原审被告）中牟县万滩镇十里店村民委员会，住所地中牟县万滩镇十里店村。负责人蒋小坡，村主任。委托代理人吴彧，该单位工作人员。上诉人邢桂芬因确认行政行为违法一案，不服河南省新郑市人民法院（2018）豫0184行初77号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审查明：2016年5月，原告邢桂芬通过抽签的方式取得位于郑徐高铁以北、万滩地以南、万三公路以西、蘑菇厂围墙以东的集体土地。因国道107官渡黄河大桥郑州市段工程项目建设用地，经国务院批准，国土资源部、河南省国土资源厅、郑州市国土资源局批复后，该项目占用万滩镇十里店村集体土地24.4897公顷，其中包含原告邢桂芬所在的十里店村一组的承包地4.9547亩。2016年12月30日，中牟县万滩镇人民政府将土地补偿款支付至中牟县万滩镇十里店村民委员会一组账户。2017年3月31日，中牟县万滩镇人民政府将征收土地的地上附属物补偿款49547元转账支付至原告邢桂芬之夫王金强的银行账户。2018年6月，原告邢桂芬上述承包地上的农作物被中牟县万滩镇十里店村民委员会铲除。现原告邢桂芬不服提起行政诉讼，请求：1、依法确认被告于2018年6月14日将原告位于郑徐高铁以北、万滩地以南、万三公路以西、蘑菇厂围墙以东的承包地5亩土地内农作物强制铲除的行为违法；2、判令被告恢复原告位于郑徐高铁以北、万滩地以南、万三公路以西、蘑菇厂围墙以东的承包地5亩土地内农作物；3、判令被告赔偿原告因栽种农作物的经济损失每亩2000元（含人工费、种苗费、浇水施肥费用）；4、依法判令被告对其违法铲除原告农作物的行为通过报纸公开向原告赔礼道歉；5、本案诉讼费用由被告承担。原审认为：关于原告邢桂芬是否具备原告诉讼主体资格问题。在涉案土地被征收前，原告邢桂芬系涉案土地的承包权人，该土地上农作物被铲除对原告邢桂芬的权利义务已产生实际影响，其有权作为原告提起行政诉讼。关于涉案土地上农作物被铲除是否合法问题。根据被告中牟县万滩镇十里店村民委员提交的会议记录可以证实，对涉案土地上农作物的铲除等清障行为系中牟县万滩镇十里店村民委员会实施，万滩镇十里店村民委员会实施该行为系为实现中牟县万滩镇人民政府的行政管理职能，相应的行为产生的法律后果应由被告中牟县万滩镇人民政府承担。被告中牟县万滩镇人民政府未按照《中华人民共和国行政强制法》规定的程序，强行清除涉案土地上农作物的行为违法。对原告要求被告恢复承包地上农作物的诉讼请求，因恢复土地上农作物将对公共利益造成重大影响，对原告的该项主张，不予支持。原告要求被告赔偿经济损失每亩2000元主张，既无证据证明损失的具体情况及数额，且被告已将地上附属物补偿款支付给原告，故对原告的该项主张不予支持；原告邢桂芬要求被告通过报纸公开赔礼道歉的主张，无法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项及《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决：一、确认被告中牟县万滩镇人民政府铲除原告邢桂芬位于郑徐高铁以北、万滩地以南、万三公路以西、蘑菇厂围墙以东4.9547亩土地上农作物的行为违法。二、驳回原告邢桂芬的其他诉讼请求。邢桂芬上诉称：一审法院认定事实不清，适用法律不正确。一、被上诉人不能证明上诉人承包的涉案土地在本次征收范围内，且被上诉人系违法占用，严重损害了上诉人的合法权益。首先、在本案一审诉讼过程中，虽然被上诉人中牟县万滩镇人民政府提交了国土资源部44号批复、河南省国土资源厅豫国土资函【2017】127号函、郑州市国土资源局郑国土资函【2017】98号函以及十里店村一组107占地补偿清册，但是在原告提起诉讼之前，被上诉人未向上诉人及村民小组公示国土资源部的批复及复函。同时一审法院并未认定被上诉人中牟县万滩镇十里店村民委员会提交的“官渡黄河大桥占地图”，仅仅根据复函，并不能证明本案的涉案土地在该复函的范围之内。上诉人认为被上诉人应当提供更加具体详细的土地利用规划图才能够证明其主张，否则应当承担举证不能的法律后果。其次、2017年4月27日郑州市国土资源局关于国道107郑州市段建设用地向中牟县人民政府进行复函，但是被上诉人在一审中却辩称在2016年时已经将地款由十里店村转至一组的账上，截止目前上诉人也没有收到被上诉人所称的“地款”，被上诉人的行为属于违法占用，明显违反法律及相关复函。二、被上诉人所称的青苗补偿费用所确定的依据即中牟县人民政府办公室牟政办【2015】28号文件违反土地管理法47条规定，同时被告存在违法侵占相关补偿费用的情形，其所称的征地程序严重违法，其应当承担违法行政行为的责任。被上诉人所称的土地青苗费补偿标准依据仅仅为《中牟县人民政府办公室关于明确征地拆迁补偿费用使用管理有关事项的通知》，该通知属于中牟县人民政府的文件，而根据法律规定，对于青苗补偿费的标准，应当由省、自治区、直辖市规定，县级政府无权制定该标准，故被上诉人所称的对上诉人的土地青苗费进行补偿完全违反法律规定。另外，对于被上诉人提供的《中牟县人民政府办公室关于明确征地拆迁补偿费用使用管理有关事项的通知》中规定了1.8万元的附着物费用，但是该费用中的0.8万元被政府定性为工作经费，对此上诉人认为通知的内容明显违反法律规定。被告侵占部分青苗补偿费作为工作经费的行为违反法律规定。被上诉人所依据的中牟县人民政府办公室牟政办【2015】28号文件，明显违反法律，但是一审法院没有对该文件进行审查就直接作为依据认定被上诉人已经按照标准支付青苗补偿费显然不符合法律的规定，故上诉人要求贵院依法对该文件进行审查。三、一审法院确定被上诉人铲除上诉人承包土地上农作物的行为违法，也确认给上诉人造成损失，但是却没有要求被上诉人采取补救措施也没有依去判决被上诉人承担赔偿责任，属于适用法律不当。综上，为维护上诉人合法权益，请贵院依法支持上诉人上诉请求。请求：1、依法发回重审或者改判支持上诉人的一审诉讼请求。2、本案上诉费用由被上诉人承担。中牟县万滩镇人民政府答辩称：一、本案涉案土地青苗补偿费及占地费均已补偿到位。国土资源部对国道107官渡黄河大桥郑州市段工程建设用地，向河南省人民政府作出批复，该项目已经国务院批准，同意中牟县将农民集体所有农用地转为建设用地并办理征地手续。本案涉案地块所有权依法属于十里店一组集体所有，涉案地块占地款依法拨付到上诉人一组账上，由一组统一安排。上诉人地上青苗费已通过上诉人提交的个人银行卡号进行支付，该事实有答辩人提交的中牟郑银村镇银行万滩支行明细一份、十里店村村级大额度资金支出专用单一份及记账凭证一份、十里店村一组107占地补偿清册予以证明。目前本案涉案地块的征地行为基本上已经完成。二、上诉人在本案提交的证据不足。本案的举证责任，首先由上诉人提交证明其享有承包经营权及其农作物系被答辩人铲除的证据。而原审认定上诉人有承包权，也是基于答辩人提交的土地征收文件及补偿明细，认定上诉人对补偿清单中的涉案土地享有承包经营权，而非基于上诉人提交的证据。而本案上诉人却质疑答辩人提交的证据不足，这显然是错误的。事实上，上诉人并无证据证明其对起诉的土地拥有承包经营权，而其提交的所谓的分地记录，该记录只是一个地上的边界范围，无法看出是否是上诉人所在的承包地，且该证据最后一页显示是不完整的，该证据依法不能证明上诉人的承包地情况，且上诉人也提交不出承包经营权证，该证据不符合证据的真实性、合法性、关联性，依法不应认定其对起诉状中所述的土地拥有承包经营权。关于上诉人提交的视频证据，该证据因其不完整，无法看出视频拍摄所在地位置，视频拍摄人员身份及视频中的人员都在做什么，无法看出完整的真实情况，也就是说，上诉人并没有证据证明系答辩人实施、参与实施或指派他人实施了其所诉称的上述强制铲除的行政行为。因此，本案应当认定上诉人所诉称的答辩人实施的行政行为在客观上并不存在。因此，上诉人提交的证据不足，依法应驳回其起诉。三、原审不支持上诉人的损失及恢复原状，是正确的。本案中，答辩人已经将上诉人的青苗补偿费补偿到位，也就不存在答辩人再次补偿的问题。本案涉案土地已经被征收，如果恢复原状会对公共利益造成重大影响，原审对此判决是正确的。另，关于上诉人上诉状中所述的，中牟县人民政府办公室关于明确征地拆迁补偿费用使用管理有关事项的通知，该通知只是针对本县具体情况作出的一般规范性文件，且该文件仅限在中牟县适用，而上诉人并未指出该文件违背哪条法律规定，也无证据证明该文件与省级哪个文件相冲突，因此，上诉人所述的该文件违反法律规定的说法，不应采信。而上诉人所述的0.8万元工作经费，该费用系针对土地被征收时，用来处理被征收土地遗留问题及征地过程中产生的劳务费用及根据农村实际情况支出的费用。综上，涉案地块青苗补偿费和占地费已经补偿到位，上诉人起诉无证据支持，请依法驳回上诉人的上诉。中牟县万滩镇十里店村民委员会的答辩意见与中牟县万滩镇人民政府的答辩意见一致。本院经审理查明的事实与一审一致。本院认为:被上诉人中牟县万滩镇人民政府在实施铲除上诉人土地上农作物的行政行为过程中，未依据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十七条第一款、第四十四条的规定履行相应的催告、听取当事人申辩、公告及作出强制执行决定等法定程序，因此一审法院确认该行为违法并无不当。关于上诉人要求恢复土地上农作物的主张，因涉案土地已被征用，且恢复农作物将损害公共利益，因此对上诉人的该主张本院不予支持。关于上诉人要求被上诉人赔偿经济损失每亩2000元的主张，因缺乏证据支持且上诉人已经收到地上附属物补偿款，本院不予支持。关于上诉人要求被上诉人因铲除其农作物的行为向其赔礼道歉的主张，缺乏法律依据，本院不予支持。另外，中牟县万滩镇十里店村民委员会并非行政机关，上诉人将其列为被告错误。综上，上诉人的请求不能成立，本院不予支持。一审判决正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。上诉费50元，由上诉人邢桂芬负担。本判决为终审判决。审判长 李 岩审判员 张 启审判员 徐 滢二〇一八年十一月二十八日书记员 刘晨涛