中华人民共和国最高人民法院 行 政 裁 定 书 （2017）最高法行申6640号 再审申请人（一审原告、二审上诉人）：栾城县新峰锌厂。住所地：河北省栾城区（原栾城县，以下统称栾城区）北五里铺村北。 负责人：刘新杰，该厂执行事务合伙人。 再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）：河北省石家庄市栾城区人民政府，住所地：河北省石家庄市栾城区裕泰路。 法定代表人：刘玉渭，河北省石家庄市栾城区人民政府区长。 再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）：河北省石家庄市栾城区环境保护局，住所地：河北省石家庄市栾城区裕泰路**。 法定代表人：王国欣，河北省石家庄市栾城区环境保护局局长。 再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）：河北省石家庄市柳林屯乡人民政府，，住所地：河北省石家庄市栾城区柳林屯乡 法定代表人：王立伟，河北省石家庄市柳林屯乡人民政府乡长。 原审第三人：国网河北省电力公司栾城区分公司，，住所地：河北省石家庄市栾城区惠源路 法定代表人：贲华民，男，该公司经理。 再审申请人栾城县新峰锌厂（以下简称新峰锌厂）因诉河北省石家庄市栾城区人民政府（以下简称栾城区政府）、河北省石家庄市栾城区环境保护局（以下简称栾城区环保局）、河北省石家庄市栾城区柳林屯乡人民政府（以下简称柳林屯乡政府）及国网河北省电力公司栾城区分公司（以下简称栾城区电力公司）确认断电行为违法一案，不服河北省高级人民法院作出的(2016）冀行终86-2号行政判决，向本院申请再审。本院依法由审判员梁凤云、审判员罗霞、审判员王海峰组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。 新峰锌厂以栾城区政府、栾城区环保局、柳林屯乡政府对其采取的断电行为侵犯其合法权益为由，向河北省石家庄市中级人民法院提起行政诉讼，请求确认被诉断电行为违法、判令恢复新峰锌厂用电线路原状并恢复供电，赔偿损失60万元。 河北省石家庄市中级人民法院一审查明：自2006年6月23日起，河北省、石家庄市相继开展了“关于开展整治违法排污企业，保障群众健康环保专项行动”。栾城区环保局根据河北省、石家庄市相关文件精神，也对此项工作开展了专项行动。2013年7月12日，栾城区环保局对新峰锌厂下达了停产治理通知。该通知的主要内容为，“我局执法人员在日常检查中发现你单位存在异味及粉尘排放导致大气污染，影响了附近居民的生存环境和身心健康，违反了《中华人民共和国大气污染防治法》第三十六条第二款的规定，依据《中华人民共和国大气污染防治法》第五十六条第一款第一项的规定，现责令你单位停止生产，同时你单位未按环境保护法律法规相关规定办理环评手续，违反了《中华人民共和国环境影响评价法》第三十一条的规定，责令你单位停止建设，在未取得相关环保手续之前不得开工生产。”2013年7月16日，栾城区环保局向栾城区政府提出《关于对环境违法企业采取断电的申请》。该申请的主要内容为：“根据《栾城区打击非法排污联合执法大检查行动工作方案》的要求，对排查出的包括新峰锌厂在内的76家无环保手续、污染严重的小炼油厂、小化工厂等申请移交供电局采取长期断电措施。”栾城区政府有关负责人对该申请作出批示，请电力局制定方案，组织各乡镇、环保等有关单位统一行动，确保断电到位。2013年7月16日，国网栾城区电力公司在接到该申请后，开始组织实施。2013年8月26日，栾城区政府作出“关于对氧化锌生产企业进行综合治理整顿的告知书”。该告知书的主要内容为：“为了进一步改善生态环境，保障人民身体健康，根据《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国大气污染防治法》、《中华人民共和国环境影响评价法》、《国务院关于坚持科学发展安全发展促进安全生产形势持续稳定好转的意见》（国发［2011]40号）、《环保部关于进一步加强环境影响评价管理防范环境风险的通知》（环发［2012]77号）等相关法律法规规定，决定在全县范围内集中开展以氧化锌生产企业为重点的污染源综合治理整顿。自即日起，凡未依法取得环境影响评价、工商营业执照等相关手续或者相关手续不完备的氧化锌生产企业一律停产整顿。同时，严格按照国家有关产业政策、行业准入标准及相关法律法规规定，依法完善备案、土地、规划、环评、安评、消防、工商等相关手续，及时纠正违法违规行为，实现依法合规生产经营。未按照有关法律规定进行整改并依法取得相关手续的氧化锌企业，相关部门将依法进行处罚。”2013年9月8日，栾城区环保局向新峰锌厂作出“关于对环境违法行为采取断电的通知”。该通知的主要内容为，“根据《建设项目环境保护管理条例》、《石家庄市大气污染防治攻坚行动实施方案》及《石家庄市环境保护局关于印发〈石家庄市环境保护局2013-2014年秋冬季大气污染防控行动实施方案〉的通知》（石环发［2013]113号）精神，依据《栾城区人民政府关于对氧化锌生产企业进行综合治理整顿的告知书》要求，经研究决定对你企业采取断电措施，并按《告知书》要求办理相关手续”。“断电通知”上有柳林屯乡政府署名盖章。2013年9月8日，栾城区公安局指派工作人员与新峰锌厂负责人刘新杰进行了谈话，告知其栾城区电力公司实施“断电”时，不要有过激行为。2013年9月9日，栾城区环保局、栾城区公安局、柳林屯乡政府、栾城区电力公司到达新峰锌厂用电现场，栾城区电力公司根据“断电通知”，主要实施了“断电”行为。栾城区环保局主要对“断电通知”的实施情况进行监督检查。栾城区公安局主要维护现场治安秩序，预防并处置突发事件，并对刘发辰、刘新乐阻挠、妨碍断电的行为进行了依法处理。柳林屯乡政府主要协助维护现场秩序。另查，新峰锌厂是2008年4月24日成立的合伙企业，注册登记的经营范围是锌产品销售。 河北省石家庄市中级人民法院一审认为：《中华人民共和国环境保护法》第六条规定，一切单位和个人都有保护环境的义务。。地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责第二十八条规定，，地方各级人民政府应当根据环境保护目标和治理任务采取有效措施，改善环境质量。第十条规定，国务院环境保护主管部门，对全国环境保护工作实施统一监督管理；县级以上地方人民政府环境保护主管部门，对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理。《中华人民共和国大气污染防治法》第三条规定，，地方各级人民政府应当对本行政区域的大气环境质量负责制定规划，采取措施，控制或者逐步削减大气污染物的排放量，使大气环境质量达到规定标准并逐步改善。第四条规定，国务院环境保护主管部门会同国务院有关部门，按照国务院的规定，对省、自治区、直辖市大气环境质量改善目标、大气污染防治重点任务完成情况进行考核。省、自治区、直辖市人民政府制定考核办法，对本行政区域内地方大气环境质量改善目标、大气污染防治重点任务完成情况实施考核。考核结果应当向社会公开。第五条规定，县级以上人民政府环境保护主管部门对大气污染防治实施统一监督管理。县级以上人民政府其他有关部门在各自职责范围内对大气污染防治实施监督管理。国务院《供电管理办法》第二十四条第三款规定，供电企业应当严格执行政府有关部门依法作出的对淘汰企业、关停企业或者环境违法企业采取停限电措施的决定。栾城区政府、栾城区环保局、柳林屯乡政府及栾城区电力公司分别作为县、乡级人民政府及相关职能部门，保护本区域内的环境和治理污染是其法定职责。栾城区政府和栾城区环保局为落实省、市“开展整治违法排污企业，保障群众健康环保专项行动”工作，针对本区域的环境污染状况，有权对本区域内的环境保护和污染治理作出安排和处置，其各自下达的“关于对氧化锌生产企业进行综合治理整顿的告知书”和“关于对环境违法行为采取断电的通知”的行为，均属履行法定职责的具体体现。《中华人民共和国行政强制法》第十六条规定，行政机关履行行政管理职责，依照法律、法规的规定，实施行政强制措施。第十八条规定，行政机关实施行政强制措施应当遵守下列规定：（一）实施前须向行政机关负责人报告并经批准；（二）由两名以上行政执法人员实施；（三）出示执法身份证件；（四）通知当事人到场；（五）当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径；（六）听取当事人的陈述和申辩；（七）制作现场笔录；（八）现场笔录由当事人和行政执法人员签名或者盖章，当事人拒绝的，在笔录中予以注明；（九）当事人不到场的，邀请见证人到场，由见证人和行政执法人员在现场笔录上签名或者盖章；（十）法律、法规规定的其他程序。《中华人民共和国大气污染防治法》第九十九条第一项规定，对未依法取得排污许可证向大气排放污染物的，由县级以上人民政府环境保护主管部门责令改正或者限制生产、停产整治；情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭。新峰锌厂作为注册只具有销售资质的企业，本应自觉保护环境，但其却在没有取得有关环保手续、没有生产资质的情况下，擅自生产氧化锌，造成环境污染，违反了国家相关法律法规规定。栾城区环保局和柳林屯乡政府针对新峰锌厂的这种违法行为，根据相关法律法规及其他规范性文件，依照法定程序，经政府有关负责人批准后，对新峰锌厂作出“断电通知”并监督断电的行政行为；栾城县公安局在断电过程中，针对新峰锌厂亲属阻挠、妨碍断电依法进行处置的行政行为；栾城区电力分公司根据断电通知，依照供电管理办法规定，对新峰锌厂实施断电的行为，均符合法律规定，应予以支持。新峰锌厂之前的违法行为表明，在有关职能部门未对其采取其他强制措施的情况下，仅靠停产整顿并不能保证新峰锌厂在未取得环保手续之前，不会再自行恢复生产。对新峰锌厂称自己是合法注册的销售企业，栾城区环保局已向其下达了停产治理整顿通知，其已停止生产，不应再对其采取断电措施的辩解，不予采纳。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，作出（2015）石行初字第00046号判决，驳回新峰锌厂的诉讼请求。 新峰锌厂不服一审判决，向河北省高级人民法院提起上诉。 河北省高级人民法院二审认为：国务院作出的国发［2013］第37号《国务院关于印发大气污染防治行动计划的通知》第十七条第三款规定：“对未通过能评、环评审查的项目，有关部门不得审批、核准、备案，不得提供土地，不得批准开工建设，不得发放生产许可证、安全生产许可证、排污许可证，金融机构不得提供任何形式的新增授信支持，有关单位不得供电、供水。”本案中，据新峰锌厂的注册登记证书显示，其为锌产品销售企业，不包含生产在内，不能从事锌产品的生产。另据一审卷宗证据显示，因新峰锌厂在生产锌产品过程中存在异味及粉尘排放导致大气污染，栾城区环保局于2013年7月12日对新峰锌厂作出停产治理的通知，令新峰锌厂停止生产。2013年9月8日，栾城区环保局向栾城区政府提出断电申请，经批准后同柳林屯乡政府共同对新峰锌厂下达了《关于对环境违法行为采取断电的通知》。综上所述，对新峰锌厂采取断电的措施符合国务院作出的国发［2013］第37号《国务院关于印发大气污染防治行动计划的通知》第十七条第三款的要求。二审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，以(2016）冀行终86-2号判决，驳回上诉，维持一审判决。 再审申请人新峰锌厂不服一、二审判决，向本院申请再审，请求撤销一、二审判决，支持其一审诉讼请求。主要事实和理由为：1、被申请人没有提供证据证明申请人在停产的状况下有违反环保法的违法行为。申请人早已不存在违法的事实，下发断电通知没有事实依据。2、断电通知的作出没有法律依据。法律、法规以外的其他规范性文件不得设定行政强制措施。3、申请人生产氧化锌违法但销售锌产品合法，被申请人的断电行为影响申请人的合法销售行为，造成合法权益受到损害。 本院认为：本案的核心争议在于再审被申请人能否对新峰锌厂采取断电措施。新峰锌厂作为注册只具有销售资质的企业，在没有取得有关环保手续、没有生产资质的情况下，擅自生产锌产品产生异味、排放粉尘导致大气污染，违反了国家相关法律法规规定。根据《中华人民共和国大气污染防治法》第九十九条第一项规定“对未依法取得排污许可证向大气排放污染物的，由县级以上人民政府环境保护主管部门责令改正或者限制生产、停产整治；情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭。”国务院国发［2013］第37号《国务院关于印发大气污染防治行动计划的通知》第十七条第三款规定“对未通过能评、环评审查的项目，有关部门不得审批、核准、备案，不得提供土地，不得批准开工建设，不得发放生产许可证、安全生产许可证、排污许可证，金融机构不得提供任何形式的新增授信支持，有关单位不得供电、供水。”国务院《供电管理办法》第二十四条第三款规定“供电企业应当严格执行政府有关部门依法作出的对淘汰企业、关停企业或者环境违法企业采取停限电措施的决定。”再审被申请人对环境违法企业新峰锌厂采取停限电措施，并无不当。新峰锌厂关于启动审判监督程序的请求，本院不予支持。 综上，新峰锌厂的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下： 驳回再审申请人栾城县新峰锌厂的再审申请。 审判长  梁凤云 审判员  罗 霞 审判员  王海峰 二〇一八年三月二十八日 书记员  卫倩男