广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2017）桂行终1483号 上诉人（一审原告）：李建珍，女，1967年3月4日出生，汉族，住广西兴业县。 委托代理人：吴家海（系李建珍的丈夫），男，1971年11月30日出生，汉族,住广西玉林市玉州区。 委托代理人：潘巨佺，广西正大五星（港南）律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）：广西壮族自治区人民政府。住所地：南宁市民生路2号。 法定代表人：陈武，主席。 委托代理人：高慧渊，广西壮族自治区法制办公室工作人员。 委托代理人：梁斯，广西壮族自治区法制办公室工作人员。 一审第三人：李芳，女，1969年5月12日出生，汉族，住贵港市港北区。 一审第三人：王运健，男，1971年4月6日出生，汉族，住贵港市港北区。 以上两第三人的共同委托代理人：梁期，贵港市民安法律服务所法律服务工作者。 上诉人李建珍因诉被上诉人广西壮族自治区人民政府（以下简称广西区政府）行政复议决定一案，不服南宁市中级人民法院（2016）桂01行初76号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 南宁市中级人民法院一审查明，王运健和李芳系夫妻关系。贵港市人民政府于2003年向广西区政府报送《关于贵港2003年第三批次城市建设用地的请示》(贵政报〔2003〕54号)，同年11月3日，广西区政府作出《关于贵港2003年第三批次城市建设用地的批复》(桂政土函批〔2003〕272号)，同意将贵港有关村民小组集体农用地18.7727公顷转为建设用地，同意使用国有土地6.083公顷，共计27.6128公顷作为贵港2003年第三批次城市建设用地。王运健、李芳所有的涉案房屋及土地在桂政土函批〔2003〕272号征地批复的土地范围之内。广西区政府批准用地后，贵港市人民政府及有关部门随即开展了征地公告、安置补偿方案公告等相关征收和收回土地的工作。2006年3月13日，江南商贸城项目房屋拆迁单位金隆公司作为甲方与乙方王运健签订了一份《房屋拆迁补偿(奖励)安置协议书》。协议书约定，根据江南商贸城项目建设的有关批准文件，甲方对使用乙方的房屋及土地分别予以补偿，其中，土地补偿采取回建地补偿方式，即甲方在江南××安置区中将编号为A型5号的回建地安排给乙方。2007年1月30日，王运健与李建珍签订《宅基地转让协议书》，双方约定，王运健将贵港江南商贸城拆迁安置区中编号为A型5号回建地转让给李建珍，李建珍随后凭该协议书向贵港国土资源局等部门申请办理相关土地使用权确认手续。2012年11月4日，贵港市人民政府作出《关于同意将贵港2003年第三批次城市建设用地中16318.80平方米划拨给谭仲荣、李秀等243拆迁安置户的批复》（贵政函〔2012〕296号，以下简称296号安置批复），其中，将贵港江南商贸城拆迁安置区05栋5号宗地作为回建地安排给李建珍。同年11月8日，贵港国土资源局通过报纸刊登《土地登记审核结果公告》，公告载明事项包括贵港江南商贸城拆迁安置区05栋5号宗地使用权人为李建珍内容，公告还明示：“若对公告的土地使用权有异议者，请于本公告发布之日起三十日内书面向我局申请复查”。2012年11月15日、22日、23日，李芳先后向贵港市人民政府办公室、贵港国土资源局、贵港国土资源局港南分局递交《土地权属复查申请书》，声称其丈夫王运健私下将其夫妻共同享有权利的土地转让给李建珍的行为属无权处分行为，转让行为无效，请求土地复查。同年12月14日，贵港国土资源局港南分局作出《回复函》，告知申请人异议成立，决定暂停办理05栋5号宗地的权属登记。2013年8月29日，王运健、李芳向贵港国土资源局递交《要求办理土地使用证申请书》，贵港国土资源局港南分局先后于2013年9月16日、2014年12月8日两次作出书面答复，告知王运健、李芳，根据296号安置批复，贵港江南商贸城拆迁安置区05栋5号宗地为李建珍使用，如果其对296号安置批复不服，可以向广西区政府申请行政复议或者向法院起诉。2015年2月6日，李芳向广西区政府申请行政复议，请求撤销296号安置批复确定将05栋5号宗地国有土地使用权划拨给李建珍的具体行政行为。广西区政府于2016年2月5日作出桂行政复〔2015〕68号《行政复议决定书》（以下简称68号复议决定）。李建珍对该复议决定不服，遂向一审法院起诉。 另查明，在贵港市人民政府作出296号安置批复前后，李芳在向贵港市人民政府及其国土部门申请土地权属复查的同时，还向贵港市港南区人民法院提起了民事诉讼。2012年12月20日，贵港市港南区人民法院作出（2012）南民初字第1496号民事判决书，认定王运健与李建珍签订的《宅基地转让协议书》合法有效，判决驳回李芳的诉讼请求。李芳不服，向贵港市中级人民法院上诉，贵港市中级人民法院以王运健转让给李建珍的土地为国有划拨土地贵港市中级人民法院认为王运健转让给李建珍的土地为国有划拨土地，根据《中华人民共和国城市房产地管理法》第四十条“以划拨方式取得土地使用权的，转让房地产时，应当按照国务院规定，报有批准权的人民政府审批”的规定，以及2012年11月李芳向贵港国土资源局申请复查后，国土局已回复李芳异议成立，暂停办理贵港江南商贸城拆迁安置区05栋5号宗地权属登记的事实，王运健与李建珍的土地转让问题，政府部门正在审批处理中，政府部门作出决定后才能确定合同效力，故以李芳诉讼案不属于人民法院管辖为由，贵港市中级人民法院以王运健转让给李建珍的土地为国有划拨土地于2013年3月29日作出（2013）贵民二终字第32号民事裁定书，撤销贵港市港南区人民法院一审判决，裁定驳回李芳的起诉。 南宁市中级人民法院一审认为，贵港市人民政府系广西区政府的下一级人民政府，本案第三人李芳不服贵港市人民政府作出的296号安置批复向广西区政府申请行政复议，符合根据《中华人民共和国行政复议法》（2009年修正）第十三条的规定“，对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。”之规定，据此，广西区政府具有作出本案被诉行政行为的法定职权和主体资格。 《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第（一）项以及第二款之之规定，有关政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权，对土地使用权人应予以适当的补偿。本案中，王运健、李芳涉案房屋及土地在桂政土函批〔2003〕272号征地批复的土地范围之内。广西区政府批准用地后，贵港市人民政府及有关部门随即开展了征地公告、安置补偿方案公告等相关征收和收回土地的工作。2006年3月13日，江南商贸城项目房屋拆迁单位金隆公司作为甲方与乙方王运健签订了一份《房屋拆迁补偿(奖励)安置协议书》。协议书约定，根据江南商贸城项目建设的有关批准文件，甲方对使用乙方的房屋及土地分别予以补偿，其中，土地补偿采取回建地补偿方式，即甲方在江南××安置区中将编号为A型5号的回建地安排给乙方，依照上述法律规定及征地补偿安置协议，本案涉案宗地编号为A型5号的回建地应依照金隆公司与王运健签订《房屋拆迁补偿(奖励)安置协议书》的内容补偿给王运健，本案李建珍并非收回涉案国有土地的补偿对象，贵港市人民政府作出的在的296号安置批复中将贵港江南商贸城拆迁安置区05栋5号宗地作为回建地安排给李建珍没有事实和法律依据。广西区政府认为贵港市人民政府作出的296号安置批复把本应补偿给王运健、李芳二人的宗地补偿给了李建珍，实际上没有确定真正的补偿主体，该具体行政行为认定事实不清，据此作出撤销296号批复的行政复议决定正确，一审法院予以维持。但被诉行政复议决定就关于李建珍提出广西区政府没有职权对其与王运健签订的《宅基地转让协议》作出效力认定有超越司法权审查之嫌的问题。平等民事主体之间签订的合同是否有效是司法权审查的范围，广西区政府在复议决定中认定王运健未征得共有人同意情况下擅自转让土地使用权违反相关法律规定而导致李建珍与王运健签订的《宅基地转让协议》无效的认定不当，一审法院予以纠正。被告广西区政府认为贵港市人民政府的296号安置批复把本应补偿给王运健、李芳二人的宗地补偿给了李建珍，实际上没有确定真正的补偿主体，该具体行政行为认定事实不清，据此作出撤销296号批复的行政复议决定正确。本院予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回李建珍的诉讼请求。 李建珍上诉称：一、一审判决程序严重违法，滥用审判职权，枉法裁判。（一）一审严重违反行政诉讼合法性审查原则，偏离审判对象，没有对被诉行政行为68号复议决定认定事实是否清楚、证据是否确凿充分、适用法律法规是否错误、是否违反法定程序、是否超越职权、是否滥用职权以及是否明显不当等六大方面进行全面审查。（二）王运健、李芳申请行政复议明显超过法定申请期限，一审判决未对广西区政府受理王运健、李芳的行政复议申请是否违法进行审查。（三）王运健通过土地行政征收补偿行为取得的所谓“回建地”指标是一种怎样的权利，一审法院未予评价。（四）一审认定“被诉行政复议决定就关于李建珍提出广西区政府没有职权对其与王运健签订的《宅基地转让协议》作出效力认定有超越司法权审查之嫌，本院予以纠正”，但未撤销68号复议决定，反而认定68号复议决定正确予以维持有误。（五）一审判决有损社会公平正义。按此判决，王运健不但得到李建珍12万多元的转让费，将来还可以得到划拨国有土地使用权，显失公平。二、一审判决认定主要事实严重错误，认定基本事实不清，主要证据不足，导致适用法律、法规严重错误。（一）296号安置批复不是行政补偿行为，而是行政许可行为，不存在补偿对象错误的问题。（二）一审判决把土地行政征收补偿行为及其对象和土地行政划拨许可行为及其对象混为一谈错误。王运健在取得所谓“回建地”指标之后，与李建珍签订《宅基地转让协议书》，已将指标这一具有财产权益的一种期待权利合法转让给李建珍。之后李建珍依法提出申请，贵港市政府作出296号安置批复将涉案土地使用权划拨给李建珍，程序合法。（三）“回建地”不等同于划拨国有土地使用权，根据《房屋拆迁补偿（奖励）安置协议书》，王运健实际取得的是一种合同债权、或者说是期权即行政许可申请权，而不是土地所有权，也不是土地使用权。广西区政府认为贵港市人民政府作出的296号安置批复把本应补偿给王运健、李芳二人的宗地补偿给李建珍是严重的认定事实错误。贵港市政府依据李建珍的申请作出了土地划拨的行政许可，李建珍与贵港市政府之间不存在行政补偿法律关系。上诉请求：一、判决撤销南宁市中级人民法院（2016）桂01行初76号行政判决书；二、判决撤销广西区政府〔2015〕68号《广西壮族自治区人民政府行政复议决定书》；三、判令广西区政府限期重新作出维持贵港市人民政府贵政函〔2012〕296号《关于同意将贵港2003年第三批次城市建设用地中16318.80平方米划拨给谭仲荣、李秀等243拆迁安置户的批复》中确定将贵港江南商贸城拆迁安置区05栋5号宗地国有土地使用权划拨给李建珍的行政行为；四、由广西区政府承担本案一审、二审诉讼费用。 广西区政府辩称：一、贵港市政府收回王运健、李芳土地后，应当给予补偿。但贵港市政府作出的296号安置批复把本应补偿给王运健、李芳的土地确认给李建珍，有违法律规定。68号复议决定撤销296号安置批复是正确的，一审判决维持68号复议决定于法有据。二、王运健、李芳于2013年9月16日知道296号安置批复后，一直向有关部门反映问题。贵港国土局港南分局于2014年12月8日针对王运健、李芳的反映再次作出书面答复时，方告知王运健、李芳如对296号安置批复有异议，可以申请行政复议或向法院提起行政诉讼。王运健、李芳申请行政复议没有超过法定期限。三、68号复议决定中没有对宅基地转让协议效力作出认定，广西区政府亦认可对于宅基地转让协议效力的认定属于司法权，最终认定权应当在法院而不是政府。广西区政府认为贵港市政府直接依据转让协议将土地确认给李建珍，实质上是对转让协议效力进行了确认，超越了行政机关的法定职权。296号安置批复被撤销之后，并不意味着李建珍与王运健的转让协议无效，双方之间的合同关系可以另行解决。综上，广西区政府作出68号复议决定的行为符合法律法规规定，一审判决认定事实清楚、程序合法、适用法律正确，请依法驳回李建珍的上诉，维持原判。 王运健、李芳共同陈述称：68号复议决定正确。一、296号安置批复未按事实和法律规定依法对王运健、李芳进行回建地安置，直接跨越王运健、李芳将回建地确认到李建珍名下违反法律和程序规定。二、安置的回建地性质为国有划拨土地，不具备流通条件，如王运健、李芳要转让土地给李建珍，需要补交土地出让金。296号安置批复直接将土地确认给李建珍，损害了国家利益。 经审理查明，本院确认一审判决确认合法有效的证据，可以作为本案的定案证据。各方当事人二审无新证据提交，对一审判决查明事实均无异议。一审判决查明的事实属实，本院予以确认。 本院另查明，针对王运健、李芳于2013年8月29日提交的《要求办理土地使用证申请书》，贵港国土资源局港南分局于2013年9月16日作出《关于王运健、李芳要求办理国有土地使用证的答复意见》，载明“经我分局调查核实，你们提出的异议不成立。理由：（二）该宗地经贵港市人民政府：贵政函〔2012〕296号文批复为李建珍使用”；于2014年12月8日作出《关于的答复意见》，载明“因该宗地已经划拨给李建珍，如果你们对贵政函〔2012〕296号的批复文有异议的，根据有关规定，请你们在收到本答复函60日内向自治区人民政府申请行政复议，或者在三个月内向人民法院提起行政诉讼”。 广西区政府于2016年2月5日作出68号复议决定，认为王运健未取得李芳书面同意、未取得权属证书，也未报有批准权的人民政府批准，擅自予以转让江南商贸城拆迁安置区05栋5号宗地，违反了《中华人民共和国城市房地产管理法》第三十八条及第四十条第一款的规定。贵港市政府基于王运健与李建珍的土地转让关系，在296号安置批复中，确定将江南商贸城拆迁安置区05栋5号宗地国有土地使用权划拨给李建珍，实质上认可了王运健与李建珍的违法转让行为，超出了行政机关的法定权限，应认定为越权行为。 综合各方当事人的诉辩意见，本院归纳本案争议焦点为：一、一审程序是否违法；二、王运健、李芳的行政复议申请是否超过法定期限；三、广西区政府于2016年2月5日作出的桂政行复〔2015〕68号《行政复议决定书》是否合法。 本院认为，一、关于一审判决程序是否违法的问题。《宅基地转让协议》系平等主体之间设立民事权利义务关系的协议，其效力及履行问题，不属于行政案件审查范围，一审法院未对上述协议的效力、所涉及的权利类型等问题进行评价并无不当。 二、关于王运健、李芳的行政复议申请是否超过法定期限的问题。《中华人民共和国行政复议法》第九条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。”《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十七条规定：“行政机关作出的具体行政行为对公民、法人或者其他组织的权利、义务可能产生不利影响的，应当告知其申请行政复议的权利、行政复议机关和行政复议申请期限。”贵港国土资源局港南分局虽于2013年9月16日的答复意见中已告知王运健、李芳将涉案宗地划拨给李建珍使用的依据是296号安置批复，但直至2014年12月8日方在答复意见中告知王运健、李芳对296号安置批复有异议的，可以申请行政复议或提起行政诉讼的权利。根据上述法律的规定，王运健、李芳申请行政复议的期限应当从其收到贵港国土资源局港南分局于2014年12月8日作出的答复意见之日起算，故其二人于2015年2月6日向广西区政府申请行政复议，请求撤销296号安置批复确定将05栋5号宗地国有土地使用权划拨给李建珍的具体行政行为未超过法律规定的期限。 三、关于广西区政府于2016年2月5日作出的桂政行复〔2015〕68号《行政复议决定书》是否合法的问题。296号安置批复系贵港市人民政府针对江南商贸城拆迁安置户的回建安排问题所做的批复，基于批复取得国有土地使用权的对象是特定的，即江南商贸城拆迁安置户。根据本案查明事实，王运健、李芳系江南商贸城的拆迁安置户，李建珍并非江南商贸城的拆迁安置户。广西区政府根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第二款的规定，认定贵港市人民政府收回王运健、李芳的国有土地使用权，依法应当给予王运健、李芳补偿，296号安置批复将本应补偿给王运健、李芳的贵港江南商贸城拆迁安置区05栋5号宗地国有土地使用权确认给李建珍的具体行政行为错误，该认定合法有据，广西区政府据此作出撤销296号批复的行政复议决定正确，本院予以维持。 68号复议决定中仅指出李建珍与王运健签订的《宅基地转让协议》违反了《中华人民共和国城市房地产管理法》的有关规定，贵港市政府在296号安置批复中，确定将江南商贸城拆迁安置区05栋5号宗地国有土地使用权划拨给李建珍，实质上认可了王运健与李建珍的违法转让行为，超出了行政机关的法定职权，但并未对上述宅基地转让协议的效力作出认定。一审法院认定“被诉行政复议决定就原告李建珍与王运健签订的《宅基地转让协议》作出效力认定有超越司法权审查之嫌”有误，本院予以纠正。李建珍主张68号复议决定超越职权与事实不符，本院不予采纳。 综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。李建珍提出的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人李建珍负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 何艳斌 审 判 员 陆德胸 审 判 员 何厚伟 二〇一八年三月九日 法官助理 张 尧 书 记 员 肖祥廷