广东省清远市中级人民法院行 政 判 决 书（2017）粤18行初133号原告:黄仕洪，男，汉族，1964年10月24日出生，住广东省佛冈县。委托代理人:张椿家，广州群立弘律师事务所律师。被告:佛冈县人民政府。住所地：广东省清远市佛冈县人民政府中心办公楼主楼。法定代表人:余爱国，县长。出庭负责人:朱小松，副县长。委托代理人:李理活，广东德磊律师事务所律师。委托代理人:李功添，佛冈县青松东路征地拆迁指挥部工作人员。原告黄仕洪因与被告佛冈县人民政府行政协议纠纷一案，于2017年8月14日向本院提起行政诉讼。本院依法组成合议庭，于2017年9月21日公开开庭审理了本案。原告黄仕洪及其委托代理人张椿家，被告佛冈县人民政府负责人朱小松、委托代理人李理活和李功添到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原告黄仕洪诉称：被告佛冈县人民政府于2007年扩建环城东路时，需拆除原告黄仕洪所有的平房商铺。经被告佛冈县人民政府主管领导同意后向原告黄仕洪出具《承诺书》，承诺拆除原告黄仕洪74.35平方商铺后在二年内由被告佛冈县人民政府在县城红线规划范围内，安排74.35平方米的宅基地作为置换，并拆除了原告黄仕洪的房屋。逾期后，经原告黄仕洪多次向被告佛冈县人民政府申请置换土地，被告佛冈县人民政府以暂未有适合的土地置换为由一直拖延至今。因此，原告黄仕洪特提起行政诉讼，请求法院：1.判令被告佛冈县人民政府在佛冈县城红线范围内置换74.35平方米的土地给原告黄仕洪建房，或参照原拆房屋地段土地价值赔偿原告黄仕洪1338300元（74.35×18000元）；2.判令被告佛冈县人民政府补偿拆迁房屋租金287500元（从2007年11月至2017年6月止共115个月×2500元／月），并从2017年7月起按每月2500元计算至被告佛冈县人民政府履行完毕之日止；3.本案的诉讼费用由被告佛冈县人民政府承担。原告在举证期限内向本院提供的证据有：1.原告身份证，2.《承诺书》，3.佛冈县石角镇凤城村石一村民小组出具《证明》，4.佛冈县村镇建房（用地）申请表。被告佛冈县人民政府辩称：（一）关于本案的受案范围问题。1.2007年11月13日，答辩人与原告黄仕洪签订一份《佛冈县石角镇环城东路西路扩建工程房屋拆迁补偿协议》，该协议已经履行完毕，原告黄仕洪对此也没有提出异议。2.2007年11月14日答辩人确实向原告黄仕洪出具了《承诺书》，承诺在两年内由政府在县城红线规划范围内安排74.35平方米的宅基地作为置换。作为答辩人的承诺应当属于民事合同性质，与答辩人的具体行政行为无关。因此，原告黄仕洪以答辩人的《承诺书》提起行政诉讼，依法无据。依法应当驳回原告黄仕洪的起诉。（二）关于本案的诉讼主体资格问题。原告黄仕洪的土地附着物已经作出了补偿，不存在纠纷。原告黄仕洪是以宅基地没有置换而发生争议，并诉求土地价值赔偿1338300元。答辩人认为土地的所有权人是佛冈县石角镇凤城村委石一村民小组，而原告黄仕洪只是该土地的使用权人。因此，原告黄仕洪诉求土地价值赔偿，明显属诉讼主体资格不适格。依法应当驳回原告黄仕洪的诉讼请求。（三）原告黄仕洪的具体诉讼请求没有事实和法律依据。2007年11月13日，答辩人与原告黄仕洪签订《佛冈县石角镇环城东路西路扩建工程房屋拆迁补偿协议》后，原告黄仕洪并没有完全按该协议的约定履行，原告黄仕洪现存房屋面积40.70（19.4＋21.3)平方米没有拆除。原告黄仕洪现在还从中收取该物业的租金（每月至少800元）。因此，原告黄仕洪的诉讼请求不但没有事实依据，更无法律依据。依法应当驳回原告黄仕洪的诉讼请求。被告佛冈县人民政府在举证期限内向本院提供的证据有：1.法定代表人身份证明书，2.《佛冈县石角镇环城东路西路扩建工程房屋拆迁补偿协议》，3.黄仕洪环城东路两边房屋拆剩面积示意图、照片两张。2018年1月20日，本院组织双方派员到现场进行勘验，并制作了勘验笔录由双方签名确认。经庭审质证，结合当事人的陈述及本院现场勘验情况，本院对双方当事人提供的证据的真实性、关联性、合法性均予认定。经审理查明：2007年，被告佛冈县人民政府为实施县城总体规划，完成石角镇环城东路、西路扩建工程，需要对包括原告黄仕洪两间房屋在内的房屋进行拆迁。2007年11月13日,被告佛冈县人民政府（甲方）与原告黄仕洪（乙方）就房屋拆迁补偿事宜签订《佛冈县石角镇环城东路西路扩建工程房屋拆迁补偿协议》，约定“……一、拆除乙方黄仕洪座落在县城石角镇环城东路凤城管理区（自编4号、5号）号房屋，共补偿房款33457.5元。二、室内外装修补偿1934元。三、搬迁费补偿：1.被拆迁房屋面积74.35平方米。按3元／平方米计，搬迁费446.10元；……四、临时租住费补偿：被拆迁房屋面积74.35平方米。按被拆迁房屋每月4元／平方米计算，从签订补偿协议之日起，搬出被拆迁房屋，交付拆迁之日起，补偿一年（即12个月），临时租住费3568.8元。……以上一、二、三、四、五、六项结算，共款39406.4元。……七、甲方付清各项补偿后，乙方保证于2007年11月30日前搬出被拆迁房，交付拆迁，不得以各种借口阻碍。否则甲方将依法强制搬迁或申请人民法院强制搬迁。强制搬迁造成的损失，由乙方自负。……”2007年11月14日，被告佛冈县人民政府经负责人同意后向原告黄仕洪出具《承诺书》，载明：“因环城东路扩建，需要拆除黄仕洪平房74.35㎡。因现无法置换宅基地，承诺在两年内由政府在县城红线规划范围内安排74.35㎡的宅基地作为置换”。上述协议签订后，原告黄仕洪领取了被告佛冈县人民政府支付的补偿款39406.40元、果树等附着物补偿2860元、土地补偿和安置补助费4860元，并将其两间砖瓦平房交付被告佛冈县人民政府拆除。2008年，原告黄仕洪在原房屋附近、环城东路南北两侧分别新建了两间房屋经营使用。其中位于环城东路南侧的房屋，实际占地面积21.3平方米。原告黄仕洪提供的《佛冈县村镇建房（用地）申请表》显示：黄仕洪2008年3月26日提出宅基地用地申请，面积19平方，佛冈县石角镇凤星村石一村民小组2008年4月20日在“村民小组集体（生产队）意见”栏盖章同意，佛冈县石角镇凤城村民委员会2008年4月23日在“村民委员会意见”栏盖章，并签署“同意申请”意见，佛冈县石角镇村镇建设管理委员会2008年10月21日在“县（镇）规划部门意见”栏盖章，并签署“同意按县城总体规划编制，申请建设用地”意见；但国土、镇政府、县人民政府意见栏均为空白。另外，位于环城东路北侧的房屋，实际占地面积为19.4平方米，原告黄仕洪没有履行报建手续。另查明，原告黄仕洪被拆迁房屋占用范围内的土地属集体土地。2017年9月16日，原告黄仕洪所属佛冈县石角镇凤城村石一村民小组出具《证明》表示，经村民代表会议决定，由黄仕洪享有其房屋拆迁补偿所有的权利和义务，村民小组不再安排分配宅基地给黄仕洪。被告佛冈县人民政府提供的信访处理资料显示，原告黄仕洪于2017年6月因被告佛冈县人民政府未兑现《承诺书》承诺事宜，向广东省信访部门信访，要求被告佛冈县人民政府承诺安排宅基地或折现。再查明，被告佛冈县人民政府庭审中陈述，该县类似的房屋拆迁补偿宅基地共有39亩。逾期发生纠纷后，经与相关被拆迁人协商达成协议，按市场价格每平方米10元／月支付租金直到安置宅基地。原告黄仕洪庭后表示同意按上述标准补偿逾期租金。本院认为,本案系行政协议纠纷。根据当事人的诉辩意见，本院对本案的争议焦点逐一评析如下：（一）原告黄仕洪的起诉是否符合法定条件首先，关于受案范围的问题。根据现行《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；……”的规定，修改后的行政诉讼法首次将行政协议争议明确纳入行政诉讼的受案范围。一方面，是在立法上肯定了行政协议在法律上的独立地位；另一方面，也明确了行政协议纠纷依法应当通过行政诉讼途径予以解决。本案中，被告佛冈县人民政府为实施县城总体规划、完成县城市政道路扩建工程需要拆除原告黄仕洪的房屋，于2007年11月13日与原告黄仕洪签订了《房屋拆迁补偿协议》后，次日向原告黄仕洪出具《承诺书》。在货币补偿的基础上，另行承诺给予宅基地安置。《房屋拆迁补偿协议》和《承诺书》共同构成房屋征收补偿协议。该协议是被告佛冈县人民政府为实现公共利益，在法定职责范围内与公民协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法所规定的行政协议。原告黄仕洪以被告佛冈县人民政府未在约定期限内履行《承诺书》约定，为其安排74.35平方米宅基地为由，提起本案诉讼，依法属于人民法院受案范围。被告佛冈县人民政府此节抗辩于法不符，本院不予采纳。其次，关于原告主体资格的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。”第二十五条规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”根据上述规定，与行政行为有利害关系是起诉人具有原告主体资格的必要条件。这里所说的“与行政行为具有利害关系”应当理解为“行政机关及其工作人员作出的行政行为对公民、法人或其他组织的权益已经或将会产生实际影响”，主要指的是行政行为处分了行政相对人的权益。为依法保护当事人诉讼权利，对利害关系应从宽解释，只要某个公民、法人或其他组织能够证明其与被诉行政行为具有别人所不具有的利害关系，或者具有某种特殊利益，那么，就应当认为其与行政行为具有利害关系。本案中，原告黄仕洪既是原房屋的所有人，又是房屋征收补偿协议的相对方，被告佛冈县人民政府未按约定履行协议的行为，将对原告黄仕洪的合法权益造成实际影响，原告黄仕洪依法具有提起诉讼的权利。被告佛冈县人民政府此节主张，亦于法不符，本院不予采纳。（二）被告佛冈县人民政府是否构成违约及责任如何承担首先，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款的规定，被告佛冈县人民政府作为县级人民政府，具有组织实施辖区内土地征收的法定职权。被告佛冈县人民政府为了公共利益需要征收涉案集体土地，在自愿、平等的基础上与原告黄仕洪就征收补偿问题协商一致，签订房屋拆迁征收协议。该协议并不具有《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条和《中华人民共和国合同法》五十二条规定的无效情形；当事人真实的意思表示，不违反法律、行政法规的强制性规定，不违背公序良俗，是合法有效的。其次，《中华人民共和国合同法》第六十条规定，当事人应当按照约定全面履行自己的义务。对原告黄仕洪位于环城东路南侧21.3㎡宅基地的取得，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第三款关于“农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准”的规定，被告佛冈县人民政府具有批准的法定职权。该宅基地经过所在村民小组讨论同意和规划部门审批，原告黄仕洪已在上面建设房屋经营使用。被告佛冈县人民政府在诉讼中亦主张用于对原告黄仕洪的补偿置换，可视为被告佛冈县人民政府已经履行部分约定义务。但被告佛冈县人民政府未按照协议的约定在两年内为原告黄仕洪足额置换74.35㎡宅基地，其行为仍然已构成违约。根据《中华人民共和国合同法》第一百零七条、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款及参照《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第十五条第一款的规定，被告佛冈县人民政府应当承担继续履行《承诺书》约定义务，再安排宅基地53.05㎡给原告黄仕洪，并赔偿因逾期给原告黄仕洪造成的损失。被告佛冈县人民政府抗辩认为，原告黄仕洪签订房屋拆迁补偿协议后，没有按约拆除现存40.70（19.4+21.3）平方米房屋，还从中收取租金，不应支持原告黄仕洪的诉讼请求。对此，经本院现场勘查确认，原告黄仕洪原有两间平房已经全部拆除，现环城东路南北两侧的房屋是2008年后新建。北侧没有履行报建手续的房屋及其使用，有关政府职能部门可依法予以查处，但不能据此认定原告黄仕洪未履行协议义务在先而被告佛冈县人民政府享有履行抗辩权。由于涉案《承诺书》没有对损失赔偿数额计算方法作出约定，考虑到本案对原告黄仕洪的安置补偿系针对其用于居住的房屋，参照《最高人民法院关于审理商品房买卖合同纠纷案件适用法律若干问题的解释》第十七条第三款的规定，原告黄仕洪要求赔偿房屋租金损失，本院予以支持。至于租金标准，鉴于被告佛冈县人民政府在相关征收补偿中对其他被拆迁人采用每平方米10元／月的标准暂缓置换宅基地，原告黄仕洪亦认可该标准，故本案可按此确定，即530.5元／月（10元／㎡·月×53.05㎡）。亦即，被告佛冈县人民政府应向原告黄仕洪赔偿从违约时2009年11月起至起诉时2017年8月止共94个月房屋租金损失49867元（530.5元／月×94月）。（三）关于原告黄仕洪的请求权是否超过诉讼时效的问题参照《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第十二条的规定，公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行协议提起诉讼的，参照民事法律规范关于诉讼时效的规定。根据《中华人民共和国民法总则》及相关规定，诉讼时效是指民事权利受到侵害的权利人，在法定期限内不行使权利，期限届满后，人民法院对其实体权利不再予以保护。该制度的设立在于督促当事人及时行使权利，一般适用于债权请求权，不适用于物权请求权。普通诉讼时效期间为两年（新实施的民法总放宽为三年），自权利人知道或者应当知道权利受到损害之日起计算。在诉讼时效期间内，诉讼时效可以因特定事由中止、中断或延长。超过诉讼时效期间，当事人自愿履行的，不受诉讼时效限制。具体到本案，对于原告黄仕洪提出的继续履行请求，虽然形式上是基于行政协议提出，但该协议系根源于不动产物权人的征收补偿请求权，性质上仍然属于物权请求权范畴，不适用诉讼时效抗辩。对于房屋租金损失请求，纵观本案，原告黄仕洪在起诉前有提出履行要求，被告佛冈县人民政府因此次房屋拆迁补偿多次与相关被拆迁人协商并达成和解方案，原告黄仕洪主张其2009年后没有怠于主张权利，本院予以采信。被告佛冈县人民政府提出的诉讼时效抗辩不能成立，本院不予采纳。综上所述，涉案《承诺书》有效，被告佛冈县人民政府未按约定全部履行行政协议的行为违法；原告黄仕洪的部分诉讼请求理由成立，本院予以相应支持。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款之规定，判决如下：一、确认被告佛冈县人民政府于2007年11月14日向原告黄仕洪出具的《承诺书》有效，被告佛冈县人民政府未按照约定全部履行《承诺书》的行为违法；二、由被告佛冈县人民政府继续履行《承诺书》的约定，根据土地利用总体规划和城乡规划，在佛冈县城红线范围内再安排53.05平方米的宅基地给原告黄仕洪；三、限被告佛冈县人民政府在本判决生效之日起15日内向原告黄仕洪赔偿损失49867元。四、驳回原告黄仕洪的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告佛冈县人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。审 判 长 赖爱红审 判 员 孙铁夫审 判 员 林士嵛二〇一八年三月六日法官助理 叶礼裕书 记 员 黄家辉附相关法条：《中华人民共和国土地管理法》第四十六条国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。第六十二条农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。《中华人民共和国合同法》第一百零七条当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定的，应当承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等违约责任。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。第七十八条第一款被告未按照约定履行行政协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第十二条公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行协议提起诉讼的，参照民事法律规范关于诉讼时效的规定；对行政机关单方变更、解除协议等行为提起诉讼的，适用行政诉讼法及其司法解释关于起诉期限的规定。第十四条人民法院审查行政机关是否依法履行、按照约定履行协议或者单方变更、解除协议是否合法，在适用行政法律规范的同时，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。第十五条原告主张被告不依法履行、未按照约定履行协议或者单方变更、解除协议违法，理由成立的，人民法院可以根据原告的诉讼请求判决确认协议有效、判决被告继续履行协议，并明确继续履行的具体内容；被告无法继续履行或者继续履行已无实际意义的，判决被告采取相应的补救措施；给原告造成损失的，判决被告予以赔偿。原告请求解除协议或者确认协议无效，理由成立的，判决解除协议或者确认协议无效，并根据合同法等相关法律规定作出处理。被告因公共利益需要或者其他法定理由单方变更、解除协议，给原告造成损失的，判决被告予以补偿。《最高人民法院关于审理商品房买卖合同纠纷案件适用法律若干问题的解释》第十七条商品房买卖合同没有约定违约金数额或者损失赔偿额计算方法，违约金数额或者损失赔偿额可以参照以下标准确定：逾期付款的，按照未付购房款总额，参照中国人民银行规定的金融机构计收逾期贷款利息的标准计算。逾期交付使用房屋的，按照逾期交付使用房屋期间有关主管部门公布或者有资格的房地产评估机构评定的同地段同类房屋租金标准确定。