山西省高级人民法院   行政判决书   （2017）晋行终618号   上诉人（原审被告）翼城县人民政府。   法定代表人高某，该县县长。   委托代理人许某，县长助理。   委托代理人苗某，山西启正律师事务所律师。   上诉人（原审被告）临汾市国土资源局。   法定代表人毕某，该局局长。   委托代理人杨某，该局党组成员。   委托代理人李某，该局工作人员。   被上诉人（原审原告）翼城县南梁镇青全石料场。   法定代表人贾某，该厂厂长。   委托代理人张某，上海市锦天城（太原）律师事务所律师。   上诉人翼城县人民政府、上诉人临汾市国土资源局因翼城县南梁镇青全石料厂（以下简称青全石料厂）诉翼城县人民政府、临汾市国土资源局行政补偿一案，不服运城市中级人民法院（2016）晋08行初56号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案。上诉人翼城县人民政府委托代理人许某、苗某，上诉人临汾市国土资源局委托代理人杨某、李某，被上诉人青全石料厂委托代理人张某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。   原审法院经审理查明，2002年2月6日，翼城县环境保护局为原告翼城县南梁青全石料场的《建设项目环境影响登记表》作出环评批复。2003年10月27日，翼城县国家税务局向原告颁发了《税务登记证》。2004年6月15日，翼城县公安局向原告颁发了《爆炸物品使用许可证》。2005年9月10日，临汾市国土资源局向原告颁发了《采矿许可证》，有效期自2005年9月至2007年9月。2006年6月28日原告与临汾市国土资源局签订了《翼城县南梁青全石料场采矿权协议出让合同》，原告依合同约定缴纳了24.525万元的采矿价款。2006年7月19日，山西省安全生产监督管理局向原告颁发了《安全生产许可证》。2007年8月5日，翼城县工商行政管理局向原告颁发了《个体工商户营业执照》。2007年10月15日，被告临汾市国土资源局为原告颁发了《采矿许可证》，有效期限为2007年10月至2010年10月。2008年1月22日，翼城县人民政府下发翼政发[2008]5号《关于禁止翅果油树自然保护区内采石及相关活动的决定》。2008年4月，原告依照翼政发[2008]5号文决定关停了企业。原告称其关停企业后，多年来一直向被告翼城县人民政府及国土部门主张补偿及退还采矿价款，但被以各种理由推托。2013年1月24日，翼城县国土资源局向翼城县人民政府提交的"翼城县国土资源局关于在非煤资源整合中被关闭淘汰矿山申请进行评估补偿的情况报告"载明："本案原告属于应进行评估补偿范围，且建议县政府组织相关部门进行全面评估后确定补偿额，进行关闭补偿。补偿费用从采矿价款专户中列支"。2016年3月21日，翼城县国土资源局作出"关于王兴旗等人信访事项答复意见书"，对本案原告反映的因关停石料厂，县政府承诺进行评估赔偿，但至今未落实等问题，对"关停问题"及"采矿权价款返还问题"作出答复。2016年3月30日，本案原告的企业法人联名向翼城县信访局信访，认为翼城县国土资源局的"答复意见书"没有得到合理的答复。本案审理中，原告未提出对其因关闭企业造成的损失予以评估鉴定申请。其请求被告翼城县人民政府支付其关闭企业补偿款1518400元，仅提供了其为开办该厂向贾青全购买手续及设备，有贾青全出具的证明，且被告否认该证明的效力。被告临汾市国土资源局承认其收到原告缴纳的采矿权价款24.525万元，但认为该价款是否应当退还、如何退还、退还条件、程序均无明确的法律法规政策依据。   原审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，本案原告以被告的行政行为，导致其企业关停、采矿权提前终止，请求被告予以补偿及退还采矿权价款，属于行政诉讼的受案范围。本案争议的焦点是：一、本案原告是否具备诉讼主体资格；二、被告应否向原告支付关闭补偿款及退还采矿权价款。本案中，原告的营业执照上登记的字号为"翼城县南梁镇青全石料厂"，故其以翼城县南梁镇青全石料厂为原告提起诉讼，符合"在诉讼中，个体工商户以营业执照上登记的经营者为当事人，有字号的，以营业执照上登记的字号为当事人，但应同时注明该字号经营者的基本信息"的法律规定，应认定本案原告主体资格适格。依据《中华人民共和国行政许可法》第八条规定："公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿"。本案中，原告采矿权有效期限截至2010年10月，但依照被告翼城县人民政府作出的翼政发[2008]5号文件关闭了采矿企业，导致其采矿权提前终止，符合上述《行政许可法》第八条的规定。原告请求判令被告向其支付补偿款1518400元，提供的证据系出售给原告财产设备的个人证明，均属单一证据，亦无其他有效证据印证，且原告亦未提出要求评估鉴定的申请，故其请求补偿金额1518400元，本院在本案中不予认定。但被告翼城县人民政府应当依照《中华人民共和国行政许可法》第八条的规定，应为原告因关停企业造成的损失予以补偿。被告临汾市国土资源局收到原告缴纳的采矿权价款24.525万元，应与被告翼城县人民政府为本案原告予以补偿时一并予以解决。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第三项、《中华人民共和国行政许可法》第八条的规定，判决如下：限被告翼城县人民政府及被告临汾市国土资源局于60日内向原告因关闭企业造成的损失予以补偿。   翼城县人民政府上诉称，一、被上诉人为个体工商户，贾某不是法定的经营者，不具备诉讼主体资格，原审判决认定主体错误。被上诉人青全石料场属于个体工商户，由贾青全注册经营。本案中取得"翼城县南梁青全石料厂"工商登记手续和采矿权手续的不是贾某。被上诉人一审中主张贾某是单位责任人变更后的法定代表人，显然违背了《个体工商户条例》的强制性规定。   该条例第10条明确规定个体工商户不能转让，只能重新办理注册登记。显然对于个体工商户来讲，变更经营者就意味着变更了个体工商户的主体，变更经营者以后的个体工商户与原来的个体工商户没有法律上的承继关系。《矿产资源管理法》第6条也明确规定，经依法批准才可以将采矿权转让，不经审批的私自转让属于违法转让。因此，原审判决认定贾某为石料厂法定代表人并在判决书中列明，是明显违反法律强制性规定的。判决由上诉人对其进行补偿，认定主体错误。二、原审判决认定事实错误，上诉人根据法律规定和上级政府的文件关停石料场属于不可抗力范畴，不应对被上诉人进行补偿。2005年12月6日，山西省人民政府下发了晋政函[2005]200号《关于同意建立六棱山等六个省级自然保护区的批复》，同意上诉人在南梁镇和中卫乡东部山区建立翅果油树自然保护区。《中华人民共和国自然保护区条例》第26、32条、《森林和野生动物类型自然保护区管理办法》第11条规定，禁止在自然保护区内进行采石等活动，且自然保护区的核心区和缓冲区内不得建设任何生产设施。根据上述法律规定和晋政函[2005]200号文件要求，上诉人于2008年1月22日做出了翼政发[2008]5号《关于禁止翅果油树自然保护区内采石及相关活动的决定》要求关停采石场、石料场并对植被进行恢复。由于签订《翼城县南梁青全石料场采矿权协议出让合同》的主体是临汾市国土局和南梁镇青全石料厂，上诉人关停其所属石料场则依据的是省政府的文件，由此可见，《翼城县南梁青全石料场采矿权协议出让合同》订立时上诉人是不可能预知上级政府会设立保护区，因此，关停石料场的行为属于不能预见、不能避免并不能克服的客观情况，属于不可抗力范畴，故上诉人不应承担补偿责任。三、原审判决适用法律错误，判决补偿没有法律依据。1、原审判决依据《行政许可法》第8条的规定判定上诉人应给予补偿，适用法律错误。关停石料厂并非是为了公共利益进行的行政许可的撤回，不符合《行政许可法》第8条的规定。根据原审查明的事实，本案中关闭采石场的原因是成立了自然保护区，而自然保护区内不允许采矿是法律的强制性规定。这其中没有因公共利益的原因，因此，不符合《行政许可法》第8条的规定，原审判决上诉人补偿没有法律依据。2、原审判决认定事实与判决结果相互矛盾，且无法律依据。原审判决对被上诉人的损失未予认定，但却判决上诉人进行补偿，两者之间相互矛盾，而且在现有法律和政策中，并无对强制关停矿产企业的补偿办法和相关程序，因此，原审判决上诉人在没有任何法律依据的情况下，对被上诉人进行补偿，实践中根本无法执行。四、本案明显超过《行政诉讼法》第46条规定的起诉期限，原审判决对此未做认定，显属错误。原审庭审中，关于起诉期限的问题是着重查明的焦点问题之一，但在判决书中却只字未提。根据《行政诉讼法》第46条规定，"公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理"。原告在2008年被关停后，一直没有针对上诉人就退还价款的问题提起过诉讼，至2016年已近八年，显然超过了法定的起诉期限。被上诉人以存在"其他不属于其自身的原因"为由，主张按照《行政诉讼法》第48条的规定计算起诉期限，是没有依据的。被上诉人的人身自由并没有受到限制，信访也并不影响原告依法提起诉讼。因此，原审判决对明显超过起诉期限的事实不做认定，显然是错误的。综上，上诉人提起上诉，请求山西省高级人民法院依法查清事实，支持上诉人的上诉请求。   临汾市国土资源局上诉称，一、上诉人不是关闭被上诉人矿山企业的主体，原审判决上诉人对被上诉人关闭造成的损失予以补偿是错误的。上诉人是与被上诉人签订《采矿权协议出让合同》的一方主体，不是提出关闭被上诉人矿山企业决定的主体，也不是履行关闭矿山企业各项手续的职权主体。二、原审判决判令上诉人对被上诉人进行补偿不符合法律规定。翼城县政府【2008】5号决定也明确要求关闭的采石场、石料厂、石灰窑应在2008年3月31日前无条件撤出设备，并对植被进行恢复。在被上诉人未完成上述工作的情况下，直接要求上诉人对被上诉人进行补偿不符合法律规定。三、本案被上诉人起诉超过《行政诉讼法》第46条规定的起诉期限，一审判决认定错误。被上诉人主张按照《行政诉讼法》第48条的规定计算起诉期限，没有依据。被上诉人信访并不影响其提起诉讼，其人身自由并没有受到限制。原审判决对明显超过起诉期限的事实认定错误。综上，请求二审法院撤销一审判决，改判驳回被上诉人的诉讼请求。   青全石料厂答辩称，一、原判决认定事实正确，翼城县人民政府强制关停行为不属于不可抗力，应依法对答辩人补偿。1、上诉人翼城县人民政府关停答辩人的行为并非不可抗力，且上诉人"根据法律规定"及"上级政府的文件"关停答辩人的诉称自相矛盾。答辩人从开始办理环评、营业执照、采矿许可证等手续时，政府机关积极配合，并颁发有关证书，没有进行任何制止行为。上诉人所称的不可抗力并不能成立。2、上诉人翼城县人民政府行政行为是为了公共利益的需要。国家建立自然保护区的行为显然属于公共利益的需要。3、上诉人翼城县人民政府要求各部门配合政府对答辩人强制关停，系对行政许可的撤回，应依法给予答辩人补偿。二、上诉人临汾市国土资源局应依法向答辩人进行补偿。1、上诉人临汾市国土资源局应依合同约定对答辩人予以补偿。答辩人与上诉人签订的合同约定，如果因公共利益的需要，上诉人可以提前收回采矿权，并按照国家有关政策予以补偿。上诉人作为合同相对人，应当依法履行合同义务，退还采矿权价款，并对答辩人予以补偿。2、答辩人经营时间较短，资源储量基本未开采，上诉人临汾市国土资源局应依法予以补偿。3、上诉人临汾市国土资源局适用法律错误，答辩人要求行政补偿符合法律规定。根据《中华人民共国行政许可法》第八条第二项规定，给予行政补偿的前提条件仅为本条规定的撤回行政许可，并不以履行关闭手续等为前置条件。三、补偿数额不确定并不影响上诉人应当承担的行政职责。因上诉人长期拖延等情形导致答辩人的大量投资失去鉴定条件，无法申请鉴定，原判决以此没有认定损失应当补偿的具体数额，仅依法律规定判决上诉人应当承担补偿责任合法合理。四、两上诉人二审提起起诉期限问题不符合法律规定，且答辩人起诉并未超过起诉期限。综上所述，请求二审法院查明事实，依法驳回上诉，维持原判。   本院经审理查明的事实与原判决认定的事实一致，本院予以确认。   本院认为，本案存在以下三个争议焦点：一是被上诉人青全石料厂起诉是否符合法定起诉条件；二是上诉人翼城县人民政府是否应当履行行政补偿职责；三是上诉人临汾市国土资源局是否应当退还青全石料厂关闭之后剩余的资源价款。   关于青全石料厂起诉是否符合法定起诉条件的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定了提起行政诉讼应当符合的法定条件。《最高人民法院关于适用的解释》第十五条第二款规定，"个体工商户向人民法院提起诉讼的，以营业执照上登记的经营者为原告。有字号的，以营业执照上登记的字号为原告，并应当注明该字号经营者的信息"。本案中，被上诉人的营业执照上登记的字号为"翼城县南梁镇青全石料厂"，故其以翼城县南梁镇青全石料厂为原告提起诉讼，符合法律规定，具备本案的诉讼主体资格。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条规定了依申请履行法定职责行政诉讼的起诉期限，但对于行政机关依职权履行法定职责情况下起诉期限的问题，现行法律、司法解释尚无明确规定。一般情况下只要行政机关依职权履行的法定职责仍然合法有效存在，行政机关即持续负担作为义务，该义务不因行政机关怠于履行而消灭，亦不因行政相对人申请行政机关履行而转变为依申请履行职责的案件。本案是行政补偿案件，属于行政机关依职权履行法定职责的的案件，不受《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条规定的起诉期限的限制，故上诉人起诉并未超过起诉期限。总之，上诉人翼城县人民政府、临汾市国土资源局关于被上诉人不符合法定起诉条件的上诉主张不能成立，本院不予支持。   关于上诉人翼城县人民政府是否应当履行行政补偿职责的问题。《中华人民共和国行政许可法》第八条规定："公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿"。本案中，上诉人翼城县人民政府翼政发[2008]5号文件关闭了被上诉人的采矿企业，导致其采矿权提前终止，符合上述《行政许可法》第八条的规定，上诉人应当对被上诉人履行行政补偿的法定职责。被上诉人青全石料厂提出了具体的补偿数额，但其提供的证据系出售其财产设备的个人证明，也没有提交其他有效证据予以印证，且未提出要求评估鉴定的申请，故其补偿请求中的具体补偿数额，本院无法确定。   关于上诉人临汾市国土资源局是否应当退还青全石料厂关闭之后剩余资源价款的问题。本案中，上诉人翼城县人民政府翼政发[2008]5号文件关闭了被上诉人的采矿企业，导致被上诉人的采矿权提前终止。被上诉人青全石料厂与上诉人临汾市国土资源局之间签订的《翼城县南梁青全石料场采矿权协议出让合同》因翼城县人民政府的政策调整而被迫终止，上诉人临汾市国土资源局应当将上述出让合同中约定资源价款的剩余部分退还被上诉人青全石料厂。   综上，原审判决结果正确，应予维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：   驳回上诉，维持原判。   一、二审案件受理费各50元，由上诉人翼城县人民政府、上诉人临汾市国土资源局负担。   本判决为终审判决。   审判长 李振华   审判员 刘晓芬   审判员 李克恭     二○一八年三月二十八日   书记员 穆五谋