广州铁路运输第一法院行 政 判 决 书（2017）粤7101行初3481号原告：广东电白建设集团有限公司，住所地广东省茂名市电白区。法定代表人：陈世成，该公司执行董事。委托代理人：蒋银华，广东明思律师事务所律师。委托代理人：梁瑞群，广东明思（南沙）律师事务所律师。被告：广州市从化区人力资源和社会保障局，住所地广东省广州市从化区街口街河滨南路**。法定代表人：莫雄伟，该局局长。委托代理人：禤敏杰。委托代理人：曾洁香，广东韬策律师事务所律师。被告：广州市人力资源和社会保障局，，住所地广东省广州市越秀区连新路**法定代表人：郭志勇，该局局长。委托代理人：黄碧云。第三人：杨位祥，男，汉族，1967年5月26日出生，住址四川省德昌县。原告广东电白建设集团有限公司（以下简称电白集团公司）不服被告广州市从化区人力资源和社会保障局（以下简称从化区人社局）作出的穗从人社工伤认〔2017〕006558号《工伤认定决定书》及广州市人力资源和社会保障局（以下简称市人社局）作出的穗人社复案字〔2017〕第61号《行政复议决定书》，于2017年9月28日向本院提起诉讼，本院于同年10月10日立案后，向被告和第三人送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年11月28日公开开庭审理了本案。原告电白集团公司的委托代理人蒋银华律师、梁瑞群律师，被告从化区人社局的委托代理人禤敏杰、曾洁香律师，被告市人社局的委托代理人黄碧云到庭参加诉讼。第三人杨位祥经本院合法传唤无正当理由不到庭参加诉讼，本案现已审理终结。2017年5月27日，被告从化区人社局作出穗从人社工伤认〔2017〕006558号《工伤认定决定书》，该决定书的主要内容为：“广州市市政集团有限公司（以下简称市政集团公司）承建从化固体废弃物综合处理中心（广州市第七资源热力电厂）项目，将钢结构工程分包给广东电白建设集团有限公司。广东电白建设集团有限公司员工杨位祥于2017年3月25日8时左右，在从化固体废弃物综合处理中心（广州市第七资源热力电厂）项目工地垃圾储坑钢结构屋顶面板的施工平台进行施工作业的过程中，由于平台失稳坍塌从平台上坠落，导致全身多处受伤，经南方医科大学第五附属医院治疗诊断为：1.闭合性胸部损伤（双侧多发性肋骨骨折、双肺挫伤），2.肝挫伤并肝实质内血肿，3.右肾挫裂伤并肾周血肿，4.腹膜后血肿，5.右髌骨骨折，6.右膝关内侧半月板损伤，7.左小腿挫伤。我局经调查核实认为，其受伤情形符合国务院《工伤保险条例》第十四条（一）项的规定，认定为工伤。”原告不服，向被告市人社局申请行政复议，市人社局于2017年9月13日作出穗人社复案字〔2017〕第61号《行政复议决定书》，维持了从化区人社局作出的《工伤认定决定书》。原告电白集团公司诉称：原告与市政集团公司签订了《建设工程专业施工合同》，该施工合同的实际承包人黎剑锋（羁押在案）在履行该分包合同过程中，向广州宏威钢结构工程有限公司购买钢结构产品预制件，期间于2017年3月25日发生安全事故，导致11名施工人员伤亡。事故发生后，相关政府部门成立3.25事故调查小组，并对涉嫌犯罪的有关人员进行了刑事立案侦查。在处理本次安全事故过程中，从化区人社局作出了穗从人社工伤认〔2017〕006558号《工伤认定决定书》，直接认定杨位祥为原告的员工；市人社局作出穗人社复案字〔2017〕第61号《行政复议决定书》对此予以维持。原告认为上述《工伤认定决定书》《行政复议决定书》缺乏事实和法律依据：一、市政集团公司是杨位祥的用人单位。杨位祥是市政集团公司的员工，市政集团公司为杨位祥办理了社保增员手续。二、杨位祥与原告不存在劳动关系。原告与杨位祥没有劳动合同关系，原告没有聘用杨位祥，没有为其发放工资，没有为其投保，更无从对其进行劳动安排及管理，在本次事故中亦不是杨位祥的用人单位。三、从化区人社局工伤认定程序违法。（一）在工伤认定过程中，原告向从化区人社局提出向3.25事故调查小组、广州市住房与城乡建设局、广州市公安局调查市政集团公司、东莞市信联钢构安装有限公司的相关事项，从化区人社局未置可否，此属于程序严重不当；（二）本次事故涉及刑事犯罪，工伤认定应当在刑事案件审理结束之后，或者依据可以认定的刑事侦查的有关事实与证据，来予以认定。但是，从化区人社局没有按照正当程序办理；（三）市人社局依然未按照上述程序办理复议决定。综上所述，从化区人社局所作出的穗从人社工伤认〔2017〕006558号《工伤认定决定书》关于认定杨位祥为原告员工的决定事实不清、缺乏证据、程序不当，其认定是违法的，应当确认其违法，并予以撤销。市人社局作出的穗人社复案字〔2017〕第61号《行政复议决定书》对此予以维持，亦应予撤销。特起诉，请求：1.撤销被告从化区人社局作出的穗从人社工伤认〔2017〕006558号《工伤认定决定书》；2.撤销被告市人社局作出的穗人社复案字〔2017〕第61号《行政复议决定书》；3.判令两被告承担本案的全部诉讼费用。被告从化区人社局辩称，一、被告作出的穗从人社工伤认〔2017〕006558号《工伤认定决定书》，认定事实清楚，证据确凿，适用法律法规正确。（一）根据《工伤保险条例》第五条第二款“县级以上地方各级人民政府社会保险行政部门负责本行政区域内的工伤保险工作”的规定，被告依法具有作出工伤认定决定的职权。（二）2017年3月31日，被告受理第三人提交的工伤认定申请后，依法对事故的发生展开调查。经调查查明：原告与市政集团公司于2016年4月14日签订《建设工程专业施工合同》（合同编号：〔2016〕穗市政集团建分（发）字第004号）和《从化固体废弃物综合处理中心（广州市第七资源热力电厂）钢结构工程专业施工分包补充合同》，由原告以包工、包料、包工期、包安全等包干方式承包从化固体废弃物综合处理中心（广州市第七资源热力电厂）钢结构工程，原告是涉案工程的合法承包人。根据曾利春的自诉材料，原告存在将承包的钢结构工程违法分包的情况，伤者杨位祥是在原告承包上述工程工地的作业人员，2017年3月25日8时左右，伤者杨位祥在工地作业中，由于标高44米的顶棚安装作业平台发生局部坍塌，从高空坠落导致全身多处受伤。综合上述调查情况，被告根据《工伤保险条例》第十四条第（一）项、《广州市建筑业职工参加工伤保险实施办法》第十七条的规定，作出穗从人社工伤认〔2017〕006558号《工伤认定决定书》，该《工伤认定决定书》认定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，应予维持。（三）根据《广州市建筑业职工参加工伤保险实施办法》第四条“按建设项目参加本市工伤保险的，由施工总承包单位办理工伤保险参保缴费手续”规定，由市政集团公司购买工伤保险并为受伤害员工办理增员手续，是正常的工伤业务办理流程，原告诉称“杨位祥是广州市市政集团有限公司的员工，市政集团为杨位祥办理了社保增员”的观点不成立。二、穗从人社工伤认〔2017〕006558号《工伤认定决定书》是被告依法履职后作出的，程序合法。（一）被告在2017年3月31日收到第三人提交的《工伤认定申请书》及相关材料后，经审查，符合《工伤保险条例》第十八条的规定，并于当天予以受理。2017年4月1日被告依法向原告送达《举证通知书》，告知原告在2017年4月7日前提供有关证据材料，原告拒绝签收《举证通知书》，被告依法作出留置送达，后原告于举证期限内提供了相关材料。被告综合本案全部的证据材料，以及根据相关的法律法规规定，于2017年5月27日依法作出穗从人社工伤认〔2017〕006558号《工伤认定决定书》。该决定书已于2017年6月1日送达第三人的委托人，于2017年6月16日邮寄给原告。因此，被告作出的《工伤认定决定书》程序合法。（二）原告诉称“本次事故涉及刑事犯罪，工伤认定应当在刑事案件审理结束之后，或者依据可以认定的刑事侦查的有关事实与证据，来予以认定”的观点不成立，相关责任人涉及刑事犯罪并不影响对杨位祥的工伤认定，被告综合所有调查材料，根据《工伤保险条例》及相关规定作出的工伤认定决定正确。综上，被告作出的具体行政行为事实清楚，程序合法，适用法律正确，请求法院依法驳回原告的全部诉讼请求。被告市人社局辩称，一、被告作出的穗人社复案字〔2017〕第61号《行政复议决定书》所认定的事实清楚。原告因不服从化区人社局作出的穗从人社工伤认〔2017〕006558号《工伤认定决定书》，于2017年6月20日向被告申请行政复议。被告受理后即依法进行审理，并于2017年9月13日作出维持从化区人社局作出的穗从人社工伤认〔2017〕006558号《工伤认定决定书》的决定。二、被告作出的穗人社复案字〔2017〕第61号《行政复议决定书》程序合法、适用法规正确。被告在2017年6月20日收到原告申请复议的材料后，当场出具《收件回执》。经初步审查后于同年6月23日向原告发出穗人社复案字〔2017〕第61号《行政复议案件受理通知书》和向从化区人社局发出穗人社复案字〔2017〕第61号《行政复议被申请人答复通知书》。2017年7月6日，从化区人社局向被告提交《行政复议答复书》等材料。被告于2017年8月2日追加伤者杨位祥、东莞市信联钢构安装有限公司作为第三人参加本次行政复议审查，并向其发出穗人社复案字〔2017〕第61号《第三人参加行政复议通知书》。同时，被告于同年8月2日向原告发出《行政复议补充材料告知书》，原告于当月4日签收。被告在审理过程中，因案情复杂，于2017年8月11日根据《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款的规定，向原告、从化区人社局及第三人发出穗人社复案字〔2017〕61号《延长行政复议审查期限通知书》。被告经审理后认为，从化区人社局作出的穗从人社工伤认〔2017〕006558号《工伤认定决定书》所认定事实清楚、适用法规正确、程序合法、符合法定管理权限，应予以维持；原告在《行政复议申请书》中提出不应认定杨位祥为工伤的主张，无任何有效证据予以证明，被告不予采信。因此，被告于2017年9月13日根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款(一）项规定，作出维持穗从人社工伤认〔2017〕006558号《工伤认定决定书》的穗人社复案字〔2017〕第61号《行政复议决定书》，并依法分别于2017年9月17日、19日通过EMS邮寄送达原告、第三人东莞市信联钢构安装有限公司，9月20日通过EMS邮政快递方式向杨位祥身份证地址送达，但因无人认领被退回，9月20日直接送达从化区人社局。综上所述，被告作出的穗人社复案字〔2017〕第61号《行政复议决定书》所认定的事实清楚、适用法规正确、程序合法、符合法定管理权限，请求法院依法驳回原告的诉讼请求并判令其承担本案诉讼费用。第三人杨位祥未到庭参加诉讼，亦未在举证期限内向本院提交书面陈述意见。经审理查明，原告电白集团公司是一家经工商登记注册成立的建筑企业，可承接建筑各等级工程施工总承包、工程总承包和项目管理业务，钢结构工程专业承包一级。2016年4月14日，原告作为承包方（乙方）与市政集团公司作为发包方（甲方）签订《建设工程专业施工合同》（合同编号：［2016］穗市政集团建分（发）字004号）及《从化固体废弃物综合处理中心（广州市第七资源热力电厂）钢结构工程专业施工分包补充合同》。合同约定：原告承包的工程名称为从化固体废弃物综合处理中心（广州市第七资源热力电厂）钢结构工程。工程地点位于广州市从化区。原告承包该工程后，不得以任何形式将工程分包或转包，否则作违约处理。另外，合同还约定原告委派黎剑锋为现场项目负责人，负责组建项目管理架构人员，具体负责施工期间的施工进度、质量、安全、文明施工等问题。2017年3月25日8时左右，在建广州市第七资源热力电厂垃圾储坑钢结构屋顶面板的施工平台发生坍塌，致使位于该区域作业平台上的11名作业人员从高处坠落，造成9人死亡、2人受伤，杨位祥作为作业人员之一，从高处坠落后导致全身多处受伤。2017年3月29日，伤者杨位祥向被告从化区人社局申请工伤认定并提交了《工伤认定申请表》。被告从化区人社局于同年3月31日依法受理后即展开调查，并于2017年4月1日向原告发出从人社工伤举〔2017〕24号《举证通知书》，要求原告在2017年4月7日前提交有关该案的证据材料。后原告于当月6日向被告提交了《关于广州市从化区固体废弃物综合处理中心（广州市第七资源热力电厂）项目的有关情况报告》，该报告称：广州市从化区固体废弃物综合处理中心项目实际由市政集团公司和黎剑锋共同操作承接，因市政集团公司没有钢结构专业工程资质，便与原告公司负责经营的副总经理黄伟健洽谈，希望由原告公司以专业分包方式承揽该工程。钢结构工程专业分包合同是在没有经过原告公司合同签订流程的情况下直接通过合同管理员办理的。具体组织该项目工程施工的黎剑锋及其劳务人员不是原告员工。事故遇难工人有8人投保意外保险，投保单位为东莞市信联钢构安装有限公司。2017年4月10日，被告从化区人社局向市政集团公司曲宁广、鲁红辉进行调查并制作《调查笔录》。另外，曾利春自述：“事故9死2伤的人员都是我施工队人员。我与黎剑锋之间是分包了从化垃圾焚烧电厂项目的钢结构安装，有与他下属李培荣等人签订的正式合同，合同已由公安机关调取。”综合前述调查情况，从化区人社局于2017年5月27日作出穗从人社工伤认〔2017〕006558号《工伤认定决定书》，认定杨位祥受伤属于工伤，并于同年6月1日、16日分别送达给第三人及原告。原告收到上述决定书后不服，于2017年6月20日向被告市人社局申请行政复议，市人社局于同年6月23日决定予以受理，并于2017年6月30日向被告从化区人社局送达穗人社复案字〔2017〕第61号《行政复议被申请人答复通知书》。从化区人社局于2017年7月6日作出《行政复议答复书》。2017年8月11日，市人社局以案情复杂为由，作出穗人社复案字〔2017〕61号《延长行政复议审查期限通知书》，决定延长审查期限三十日，并于同年8月14日、16日分别送达给原告、被告从化区人社局。经审查，市人社局于2017年9月13日作出穗人社复案字〔2017〕第61号《行政复议决定书》，决定维持从化区人社局作出的决定，并于同年9月18日送达原告、9月20日送达被告从化区人社局及第三人。原告于2017年9月19日收到该复议决定后仍不服，诉至本院。另查明，《广州市从化区广州市第七资源热力电厂项目“3·25”较大坍塌事故调查报告》中记载：“市政集团对土建总承包工程中的钢结构工程实施专业分包，于2016年4月14日与电白集团签订《钢结构工程专业施工合同》。该工程实际为黎剑锋使用电白集团资质承包，再转包。黎剑锋个人与曾利春个人（黎剑锋和曾利春均无相关资质）于2016年6月签订合同，将钢结构工程转包给曾利春。”再查明，《广州市建筑业职工参加工伤保险实施办法》是广州市人力资源和社会保障局、广州市住房和城乡建设委员会、广州市地方税务局、广州市安全生产监督管理局、广州市总工会于2015年12月10日联合发布的规范性文件，该办法第二条第三款规定：“建筑项目施工单位使用的、不能按用人单位参保的建筑业职工特别是施工一线务工人员，应当按建设项目参加本市工伤保险。”第四条第一款规定：“按建设项目参加本市工伤保险的，由施工总承包单位办理工伤保险参保缴费手续；建设单位将项目专业工程依法发包给专业施工单位实施的，由该专业施工单位负责办理该专业工程的工伤保险参保缴费手续。”市政集团公司依照上述规定按其承建的从化固体废弃物综合处理中心（广州市第七资源热力电厂）项目参加工伤保险并缴纳了工伤保险费。以上事实，有被告从化区人社局提交的原告电白集团公司营业执照及建筑业企业资质材料、《工伤认定申请表》、受理回执、工伤事故证人证言、《工伤事故报告》、住院病历、《调查笔录》《建设工程专业施工合同》《从化固体废弃物综合处理中心（广州市第七资源热力电厂）钢结构工程专业施工分包补充合同》《工伤认定决定书》及送达材料，被告市人社局提交的《工伤行政复议申请书》、收件回执、《行政复议案件受理通知书》《行政复议被申请人答复通知书》及其送达回证、《行政复议答复书》《延长行政复议审查期限通知书》《行政复议决定书》及其送达材料以及原告提交的《广州市从化区广州市第七资源热力电厂项目“3·25”较大坍塌事故调查报告》等证据予以证实，原告、被告亦当庭陈述在案。本院认为，本案为劳动和社会保障行政确认及行政复议纠纷。根据从化区人社局提交的《建设工程专业施工合同》、关于“3·25”较大坍塌事故的通报及曾利春的自述材料，结合其对曲宁广、鲁红辉所作《调查笔录》，被告从化区人社局认定市政集团公司承建从化固体废弃物综合处理中心（广州市第七资源热力电厂）项目，将钢结构工程分包给电白集团公司，杨位祥于2017年3月25日8时左右在该项目工地垃圾储坑钢结构屋顶面板的施工平台进行施工作业的过程中，由于平台失稳坍塌从平台坠落，导致全身多处受伤的事实，证据确凿。本案争议焦点是被告认定杨位祥系原告公司员工，并由原告承担杨位祥工伤保险责任的合法性与否。根据《最高人民法院行政审判庭关于劳动行政部门在工伤认定程序中是否具有劳动关系确认权请示的答复》的意见，劳动行政部门在工伤认定程序中，具有认定受到伤害的职工与企业之间是否存在劳动关系的职权。《人力资源和社会保障部关于执行若干问题的意见》（人社部发〔2013〕34号）第七条规定“具备用工主体资格的承包单位违反法律、法规规定，将承包业务转包、分包给不具备用工主体资格的组织或者自然人，该组织或者自然人招用的劳动者从事承包业务时因工伤亡的，由该具备用工主体资格的承包单位承担用人单位依法应承担的工伤保险责任。”且根据《广东省高级人民法院广东省劳动人事争议仲裁委员会关于审理劳动人事争议案件若干问题的座谈会纪要》第十三条“发包单位将建设工程非法发包给不具有用工主体资格的实际施工人或者承包单位将承包的建设工程非法转包、分包给不具有用工主体资格的实际施工人，实际施工人招用的劳动者请求确认其与具有用工主体资格的发包单位或者承包单位存在劳动关系的，不予支持，但社会保险行政部门已认定工伤的除外。”的会议精神，对于违法转包、分包的，由具备用工主体资格的承包单位承担工伤保险责任，亦可确认具备用工主体资格的承包单位与实际施工人招用的劳动者成立劳动关系。本案原告具有钢结构工程建设资质，其与市政集团公司签订了《建设工程专业施工合同》，承包了涉案项目，并约定由黎剑锋作为项目负责人。之后黎剑锋个人将钢结构工程转包给曾利春，杨位祥系曾利春招用的劳动者，且黎剑锋和曾利春均无相关资质。被告从化区人社局据此认定杨位祥系原告公司员工，并由原告承担杨位祥工伤保险责任，并无不当。关于原告主张市政集团公司已为受伤害员工参加工伤保险，依法应由该集团承担工伤保险责任的问题。《广州市建筑业职工参加工伤保险实施办法》是为解决本市建筑行业流动性大、特别是外来农民工的工伤保险权益依法制定的，市政集团公司按建设项目参加本市工伤保险，保险对象涵盖建设项目使用的所有职工，包括施工总承包单位、专业承包单位、劳务分包单位使用的职工（但不涵盖按用人单位参加工伤保险的职工），是在无法确认工伤责任主体的情况下对劳动者合法权益的一种保护，但这并不能免除具有用工主体资质的合法承包单位依法应当承担的用工责任。根据该办法第十七条第四款“建设单位、施工总承包单位或者具有用工主体资格的专业分包或劳务分包单位（以下统称发包单位）违反法律、法规规定将项目施工业务发包给不具备用工主体资格的组织或者自然人的，该组织或者自然人使用的建筑职工发生工伤时，由发包单位承担工伤保险责任。”的规定，原告同样应当承担杨位祥的工伤保险责任。原告提交了《广州市从化区广州市第七资源热力电厂项目“3·25”较大坍塌事故调查报告》主张该项目实际由黎剑锋使用市政集团公司资质承包建设，原告仅收取管理费，并未实际参与项目建设。《中华人民共和国建筑法》第二十六条规定：“禁止建筑施工企业以任何形式允许其他单位或者个人使用本企业的资质证书、营业执照，以本企业的名义承揽工程。”本案原告作为建筑施工企业，与市政集团公司签订建设工程合同，并约定由黎剑锋作为项目负责人，实际是违法允许黎剑锋个人使用其企业资质。在事故发生后，原告又以此为由否认其与遭受伤亡的劳动者之间的劳动关系，逃避工伤保险责任，明显不应得到支持。另外，原告还主张因事故涉及到刑事犯罪，工伤认定应当在刑事案件审理结束之后来予以认定。对此，本院认为，劳动行政部门在工伤认定程序中需要查实的事实主要在于职工与用人单位的劳动关系及事故发生的时间、地、地点因以及职工伤害程度等基本情况。本案被告从化区人社局在受理第三人的工伤认定申请后，及时展开调查，在查实相关事实后作出涉案《工伤认定决定书》，程序合法。原告请求撤销被告从化区人社局作出的《工伤认定决定书》理据不足，本院不予支持。《中华人民共和国行政复议法》第三十一条规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。行政复议机关作出行政复议决定，应当制作行政复议决定书，并加盖印章。行政复议决定书一经送达，即发生法律效力”。被告市人社局于2017年6月23日受理原告的行政复议申请，在依法办理延期审查手续后，于2017年9月13日作出穗人社复案字〔2017〕第61号《行政复议决定书》并依法送达，行政复议办理程序合法。被告市人社局经审查对被告从化区人社局作出的《工伤认定决定书》予以维持，处理适当。原告请求撤销该《行政复议决定书》的主张不成立，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、七十九条的规定，判决如下：驳回原告广东电白建设集团有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告广东电白建设集团有限公司负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广州铁路运输中级法院。审 判 长  汤 倩人民陪审员  李月桂人民陪审员  周小燕二〇一八年三月二十八日书 记 员  廖旭静