辽宁省大连市中级人民法院行政判决书（2018）辽02行终594号上诉人（原审原告）孙海兰，女，1950年7月26日生，汉族。委托代理人滑东明，辽宁哲盛律师事务所律师。被上诉人（原审被告）大连金普新区城乡建设局，住所地大连经济技术开发区金马路**。负责人张茂民，局长。委托代理人徐宝鼎，该局土地房屋征收管理处处长。委托代理人刘淑丽，辽宁胜诚律师事务所律师。上诉人孙海兰因履行补偿职责一案，不服大连市甘井子区人民法院（2017）辽0211行初20号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。原审法院认定，2017年9月14日,大连经济技术开发区海青村民委员会出具一份证明，其中载明"玆证明大连开发区顺风里35号楼孙海兰在海青村车站西侧有临时建筑一处；面积396平方米，此建筑与海青岛村签过临时占地协议并叫临时占地费。"2009年9月15日，原大连经济技术开发区国土资源和房屋局（相应的职权现已由被告承接）向其辖区各街道办事处、镇政府等下发《关于动迁区域内临时性房屋拆迁补偿事宜的通知》，该文件载明"在动迁区域内的集体土地上单位或个人因兴办企业等，与街道（镇）或村签订用地协议，但未取得合法土地和房屋手续的房屋，建设时间为2007年10月1日前（此前已下发动迁通告的，为动迁通告下发日以前）的，可以界定为临时性房屋。...临时性房屋补偿费用由街道（镇）包干使用。区财政按每平方米405元的标准一次性支付给街道（镇）。街道（镇）按每栋临时性房屋的实际状况，通过适当方式确定单位补偿价格，并与临时性房屋的所有人签定补偿协议，实施补偿拆除...。"2016年7月19日，原告向被告提出拆迁补偿申请，要求对其已经被拆除的位于大连经济技术开发区小孤山的临时性房屋进行补偿。被告未予答复。原告诉至法院，请求被告大连金普新区城乡建设局向其支付拆迁补偿款。原审法院认为，被告不具有对集体土地上房屋给予补偿的法定职权。《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。该法第四十七条规定，征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。第四十七条还规定，被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。从上述规定可以看出，对集体土地上房屋的补偿，是以行政征收行为为前提的，补偿的主体不是县级以上地方人民政府的工作部门。本案中，被告作为县级以上地方人民政府的工作部门，显然不具有对集体土地上房屋给予补偿的法定职权。原告以原大连经济技术开发区国土资源和房屋局在2009年曾作出过《关于动迁区域内临时性房屋拆迁补偿事宜的通知》（大开国土房屋发[2009]30号）文件为由，主张其应当支付补偿款，与法相悖，理由不能成立，其请求依法应予驳回。被告的答辩意见于法有据，应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告刘盛立的诉讼请求。上诉人孙海兰上诉称，请求撤销原审判决，发回重审或者改判被上诉人向其支付拆迁补偿款。主要理由是：一、原审判决认定事实不清、证据不足，适用法律错误，程序违法。二、被上诉人作为征收补偿工作的具体实施部门，可以作为本案适格被告。退一步讲，若被上诉人不是适格被告，也应裁定驳回上诉人的起诉，而非判决驳回上诉人的诉讼请求。三、上诉人有证据证明当地园区管委会同意对包括上诉人在内的人员的临时性房屋进行补偿，补偿金额共计750万元。案涉74号地块现不属于国家占用，处于出租状态。被上诉人大连金普新区城乡建设局辩称，请求驳回上诉，维持原审判决。主要理由是：一、上诉人要求按照《关于动迁区域内临时性房屋拆迁补偿事宜的通知》（大开国土房屋发[2009]30号）的规定，对其已被拆除的临时建筑进行补偿，没有事实和法律依据。1.据上诉人自述，其案涉临时建筑系于1999年被拆除，当时大开国土房屋发[2009]30号文件尚未实施。根据"法不溯及既往"原则，上诉人无权依照该文件要求对其予以补偿。2.上诉人的案涉临时建筑不在大开国土房屋发[2009]30号文件适用的动迁区域范围内。二、上诉人的案涉临时建筑并非由被上诉人拆除，被上诉人不负有补偿职责。三、上诉人在提起本案诉讼前，多次通过信访途径要求对案涉临时建筑进行补偿。被上诉人亦多次告知其不予补偿。被上诉人最后一次答复的时间为2014年4月22日，故上诉人提起本案诉讼超过法定6个月的起诉期限。四、当地园区管委会关于同意对包括上诉人在内的人员的临时性房屋进行补偿的意见，未经公布，也不具有可执行性，故大连金州新区管理委员会于2015年通过会议纪要的形式决定不再执行。本案不存在上诉人所称的750万元补偿款已经下发，但因被上诉人的原因导致对其不予补偿的情形。本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。另查明，在本院二审期间，上诉人孙海兰向本院提交了经当地园区管委会领导批准同意的落款时间为2011年7月24日《落实〈关于疏港路1999年以前被拆迁的临时性房屋业户上访问题处理方案〉的请示》，其中载明："三、处理方案：（一）疏港路沿线的无任何审批手续的建筑物是违章建筑，2009年以前对其拆除不予补偿是符合相关规定的。目前部分业户强烈要求补偿，其要求虽不符合法律规定但在情理之中，从目前部分业户的激动情绪看，如果不对这部分业户进行补偿，难以平息其上访问题。从维护稳定的大局出发，应该给予适当补偿。...拟按每平方米405元的70%即每平方米280元将补偿款支付所属街道，由所属街道包干处理，...对业户补偿的具体办法由街道根据当时被拆除房屋的质量情况确定。"上诉人孙海兰自述，其案涉临时建筑是于2003年由当地村民委员会、街道办事处和综合执法、公安、动迁办等多家单位联合拆除的，并主张该拆除行为假借了环境整治之名，实际上属于征地动迁行为。本院认为，从其诉请看，本案系上诉人提起的要求被上诉人对其案涉临时建筑履行行政补偿职责的诉讼案件。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定，"在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。"对于任何组织或者个人在城市、乡镇规划区内进行各项建设，我国自1984年1月起先后制定了《城市规划条例》、《村庄和集镇规划建设管理条例》、《中华人民共和国城市规划法》和《中华人民共和国城乡规划法》等法律法规，明确要求必须经过规划或者建设行政主管部门的规划审批。未经规划等行政主管部门批准而建设的建筑物属于违法建筑，不属于合法权益的范畴，至于经规划等行政主管部门批准建设的、在批准的使用期限内存在的临时建筑，则不在其列。本案中，上诉人称，其案涉临时建筑于2003年因政府征收土地而被拆除。依照前述规定，上诉人应当对案涉临时建筑在被拆除之时或者之后应予补偿，属于行政补偿的范围承担初步证明责任。从现有证据看，上诉人无据证明案涉临时建筑履行了相应审批手续、在拆除之时依法应予补偿，也无据证明在案涉临时建筑被拆除后，行政机关决定或者同意对案涉临时建筑予以补偿。至于上诉人提交的《关于动迁区域内临时性房屋拆迁补偿事宜的通知》（大开国土房屋发[2009]30号），从内容上看，仅规定了临时性房屋的界定、补偿标准和补偿审核程序，并未明确规定适用于案涉临时建筑。至于上诉人提交的《落实〈关于疏港路1999年以前被拆迁的临时性房屋业户上访问题处理方案〉的请示》，从内容上看，其旨在解决信访问题，系行政机关在信访处理程序而非行政管理程序中作出，不构成行政法意义上的行政允诺。而且，该文件也未对被上诉人设定行政法意义上的补偿义务。上诉人据此要求被上诉人履行行政补偿职责，缺乏事实依据。综上，上诉人的上诉请求及理由，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。原审判决结论正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判决。二审案件受理费人民币50元，由上诉人孙海兰负担（已交纳）。本判决为终审判决。审判长 苍 琦审判员 李 健审判员 徐建海 二○一八年十一月二十八日书记员 刘婉余附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。