江苏省高级人民法院行 政 裁 定 书（2017）苏行终1491号上诉人（一审原告）：张玉春，男，1971年2月13日出生，汉族，住江苏省仪征市。上诉人（一审原告）：魏富红，女，1971年2月9日出生，汉族，住江苏省仪征市。被上诉人（一审被告）：仪征市人民政府，住所地仪征市解放东路300号。法定代表人：朱柏兴，该市市长。上诉人张玉春、魏富红与被上诉人仪征市人民政府土地行政强制一案，扬州市中级人民法院于2017年6月27日作出（2016）苏10行初53号行政裁定。张玉春、魏富红不服，向本院提起上诉，本院于2017年10月16日立案，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。张玉春、魏富红一审起诉称：两人系夫妻关系。1998年下半年，仪征市对农村集体土地实施二轮承包，其所在村组亦按照国家土地承包政策对农户承包的耕地进行登记造册，在确认农户二轮承包田亩后由村民委员会与农户签订《土地承包合同》，并报上级行政机关核发《土地承包经营权证》。其在二轮承包中获得了本组4.3亩耕地的承包经营权，仪征市人民政府向其签发了编号为0412的《土地承包经营权证书》。2010年，仪征市十二圩办事处在未依法履行征用土地报批手续的情况下，强行侵占其合法承包经营的4.3亩耕地用于建设国和路集贸市场。后张玉春、魏富红多次要求依法解决占用土地问题，但有关部门相互推诿，至今无果。因耕地被侵占，给其造成巨大的经济损失。仪征市十二圩办事处作为仪征市人民政府的派出机构，未依照法定程序征用耕地，严重侵害其合法权益。请求人民法院依法判决：1、确认仪征市人民政府在2010年左右实施的强占其享有合法承包经营权的4.3亩耕地的行为违法；2、判决返还被强占的土地，恢复原状；3、本案诉讼费由仪征市人民政府承担。仪征市人民政府一审辩称：首先，本案所涉土地位于仪征市××办事处沙河村××组，在仪征市人民政府2011年度第2批次土地征收范围内。该批次土地征收已经江苏省人民政府《关于仪征市2011年度第2批次村镇建设用地的批复》（苏政地[2011]380号）批准，同意征收沙河村沙河四组农村集体用地1.0683公顷，用于项目建设。仪征市人民政府于2011年10月8日制发了仪政公[2011]第8号公告。仪征市国土资源局于2011年10月18日制发了[2011]第8号《仪征市国土资源局征收土地补偿、安置方案公告》。该批次用地审批过程、征收程序和补偿安置方案制定均符合法律规定，征地安置补偿相关费用已经设立专户存储，资金拨付到位。其次，张玉春、魏富红在诉状中陈述“2010年，仪征市十二圩办事处在未依法履行征用土地报批手续的情况下，强行侵占原告合法承包经营的4.3亩耕地用于建设国和路集贸市场。此间，原告多次要求依法解决占用土地问题，但有关部门相互推诿，至今无果”，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条及《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条的规定，张玉春、魏富红提起本案诉讼已经超过法律规定的起诉期限。再次，仪征市十二圩办事处并未侵占张玉春、魏富红承包的土地。国和路集贸市场系仪征市十二圩新区建设有限公司（以下简称新区建设公司）投资建设，涉案地块的权利人为新区建设公司，与仪征市人民政府无关。最后，张玉春、魏富红要求返还土地并恢复原状的诉讼请求，没有事实和法律依据。同时，国和路集贸市场已经由新区建设公司投资建成，并早已投入使用。因此，张玉春、魏富红的上述诉讼请求事实上无法实现。综上，请求人民法院依法裁定驳回张玉春、魏富红的起诉。原审法院认定，1998年10月10日，张玉春取得《农村土地承包经营权证书》，载明承包耕地2.144亩。2011年9月29日，江苏省人民政府作出苏政地[2011]380号批复，同意仪征市农用地转用方案和征收土地方案，将马集镇岔镇村，青山镇砖井村，十二圩办事处红旗村、蒲新村、沙河村、越江村，新城镇冷红村、三将村、郁桥村，新集镇新集村，真州镇三八村、万年村、五一村、先进村、永庆村的集体农用地32.5388公顷（其中耕地25.4523公顷）转为建设用地并征收为国有，同时将马集镇岔镇村，青山镇砖井村，十二圩办事处红旗村、蒲新村、越江村、镇集体，新城镇三将村，新集镇新集村，真州镇三八村、万年村、五一村、先进村、永庆村的13.2672公顷集体建设用地、0.5004公顷未利用地征收为国有。2011年9月30日，扬州市国土资源局作出扬国土资[2011]地字13号通知，同意仪征市农用地转用方案和征收土地方案，将马集镇岔镇村，青山镇砖井村，十二圩办事处红旗村、蒲新村、沙河村、越江村，新城镇冷红村、三将村、郁桥村，新集镇新集村，真州镇三八村、万年村、五一村、先进村、永庆村的集体农用地32.5388公顷（其中耕地25.4523公顷）转为建设用地并征收为国有，同时将马集镇岔镇村，青山镇砖井村，十二圩办事处红旗村、蒲新村、越江村、镇集体，新城镇三将村，新集镇新集村，真州镇三八村、万年村、五一村、先进村、永庆村的13.2672公顷集体建设用地、0.5004公顷未利用地征收为国有。2011年10月8日，仪征市人民政府作出仪政公[2011]第8号公告。2011年10月18日，仪征市国土资源局作出仪征市国土局[2011]第8号公告。2016年3月28日，仪征市十二圩办事处作出仪圩信答字[2016]1号答复，对魏富红反映的4.3亩耕地被强占等问题予以了信访答复。张玉春、魏富红曾向扬州市邗江区人民法院提起行政诉讼，请求确认仪征市十二圩办事处强占其合法承包经营权耕地的行为违法，责令仪征市十二圩办事处返还强占的耕地并恢复原状。2016年10月27日，扬州市邗江区人民法院作出（2016）苏1003行初0074号《行政裁定书》，以仪征市十二圩办事处并非该案适格被告为由，裁定驳回了张玉春、魏富红的起诉。后张玉春、魏富红遂以仪征市人民政府为被告提起诉讼。原审法院认为，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款规定，有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……；（二）超过法定起诉期限且无正当理由的；……。一方面，据张玉春、魏富红提交的《行政起诉状》及庭审陈述，两人系对“2010年仪征市十二圩办事处在未依法履行征用土地报批手续的情况下，强行侵占原告合法承包经营的4.3亩耕地用于建设国和路集贸市场”不服，遂提起诉讼，要求确认上述“强占耕地行为”违法，并判令仪征市人民政府返还被强占的土地及恢复原状；另一方面，据张玉春、魏富红陈述，上述“强占耕地行为”发生于2010年，且自2010年至今并未针对上述“强占耕地行为”提起行政复议或行政诉讼，则至其向扬州市邗江区人民法院提起（2016）苏1003行初0074号案件诉讼，已经超过了上述司法解释所规定的两年的最长起诉期限。因此，张玉春、魏富红提起诉讼，并不符合行政诉讼的起诉与受理条件。张玉春、魏富红认为，其曾针对仪征市十二圩办事处2010年9月强占其耕地的违法行为，于2010年9月向江苏省国土资源厅进行过信访，且仪征市十二圩办事处于2016年对于两人反映的上述问题予以了信访答复，仪征市国土资源局也作出了相应《答复函》，两人直到2016年3月28日知道本案涉案耕地是被征收，随后于2016年6月向邗江法院提起诉讼，从2016年3月28日开始计算，两人提起本案诉讼并未超过法定起诉期限。对此，一方面，若张玉春、魏富红所诉仪征市十二圩办事处强占其耕地行为属实，因该行为系事实行为，事发当日两人即应当知道该行为的内容；另一方面，张玉春、魏富红曾向有关部门进行信访的情节，并不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条所规定的可以不计算在起诉期限内的条件，且前述司法解释所规定的两年期限为相应情形下提起行政诉讼的最长起诉期限。因此，原审法院对两人的上述主张依法不予采纳。综上所述，张玉春、魏富红提起本案诉讼，不符合行政诉讼的起诉与受理条件。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（二）项之规定，原审法院裁定驳回张玉春、魏富红的起诉。张玉春、魏富红上诉称，一审法院认定上诉人起诉已经超过两年的最长起诉期限，与事实不符。2010年9月，仪征市十二圩办事处以涉案耕地将统一对外租赁为由，要求上诉人腾让耕地，在遭到上诉人拒绝后，强行侵占涉案土地用于建设国和路集贸市场。仪征市十二圩办事处宣称是对外租赁，并未明确告知土地征收。上诉人先后前往仪征市国土资源局、江苏省国土资源厅就涉案耕地用地性质信访，得知涉案耕地并未申报土地征收手续，且仪征市十二圩办事处沙河村按用地亩数向其他承包户每年发放土地息耕费，上诉人深信涉案土地系租赁，直到2016年3月28日，上诉人收到仪征市十二圩办事处的信访答复函，才知道涉案耕地被征收为国有。根据法律规定，本案起诉期限应当自2016年3月28日计算，上诉人的起诉未超过起诉期限。请求撤销一审裁定，由一审法院重新审理；诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人仪征市人民政府答辩称，根据上诉人上诉状的陈述可以得知，上诉人以仪征市十二圩办事处作出的行政行为侵犯其合法权益为由起诉已超过法律规定的起诉期限。上诉人对行政行为作出的名义与性质的个人理解为由的抗辩不能成为本案未超过行政诉讼起诉期限的合法事由。请二审法院依法裁定驳回上诉，维持原裁定。本院认为，上诉人张玉春、魏富红以仪征市十二圩办事处未依法履行征用土地报批手续，占用其承包经营的4.3亩耕地用于建设国和路集贸市场为由提起诉讼。因涉案土地在2011年已根据江苏省人民政府苏政地[2011]380号批复被转为建设用地并征收为国有，如上诉人陈述属实，占用行为发生于2010年，2011年因土地征收该违法占用行为终止。但自2010年至2016年长达六年的时间内上诉人未针对其主张的占用行为提起行政复议或行政诉讼。上诉人2016年6月其邗江区人民法院起诉时，已经超过法定起诉期限，且张玉春、魏富红未提供证据证明其有超过法定起诉期限提起诉讼的正当理由，原审法院依据上述解释第四十一条的规定裁定驳回其起诉并无不当。综上，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长  陈 迎审 判 员  臧 静审 判 员  赵 黎法官助理  刘小花二〇一八年三月十五日书 记 员  钱培培