江苏省淮安市中级人民法院行 政 判 决 书（2017）苏08行初127号原告黄道赛，男，汉族，1971年3月17日出生，无业，住淮安市淮安区。委托代理人孟登高，北京在明律师事务所律师。原告蔡洪兵，男，汉族，1956年2月19日出生，无业，住淮安经济技术开发区。委托代理人蔡瑶林，女，汉族，1982年11月19日出生，职员，住址同上，系原告蔡洪兵女儿。委托代理人蔡春林，女，汉族，1985年1月16日出生，职员，住淮安经济技术开发区，系原告蔡洪兵女儿。被告淮安市人民政府，住所地翔宇南道1号。法定代表人蔡丽新，该市市长。委托代理人马玉峰，该市高铁商务区办事处工作人员。委托代理人李梓，江苏律轩律师事务所律师。第三人淮安高新控股有限公司，住所地淮安高铁商务区办事处黄桥村。法定代表人陈延国，该公司总经理。委托代理人帅爱军，该公司办事员。原告黄道赛、蔡洪兵因诉被告淮安市人民政府（以下简称淮安市政府）撤销房屋拆迁通告一案，分别向本院提起行政诉讼。本院分别于2017年9月22日、11月28日立案受理。因两原告所诉行为系同一行政行为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十七条之规定，决定两案合并审理。因淮安高新控股有限公司（以下简称淮安控股公司）系该房屋拆迁通告中的拆迁人，与该通告有利害关系，经该公司申请，本院准许其以第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭于2018年1月26日公开开庭审理了本案。原告黄道赛及其委托代理人孟登高，原告蔡洪兵的委托代理人蔡瑶林、蔡春林，被告淮安市政府的委托代理人马玉峰、李梓，第三人淮安高新控股有限公司的委托代理人帅爱军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告黄道赛诉称：原告系淮安区席桥镇黄桥村村民，在该村八组拥有合法房屋，因相关项目建设需要，2017年3月25日，淮安生态文化旅游区管理委员会（以下简称淮安生态文旅区）作出《房屋拆迁通告》，拆迁范围为城东路东侧、徐杨路南侧、237省道西侧、大寨河北侧。原告的房屋被纳入拆迁范围，根据该《房屋拆迁通告》，拆迁时间为2017年3月26日至5月24日，原告对补偿标准有异议，未能与有关部门达成拆迁协议。原告认为淮安生态文旅区作出的《房屋拆迁通告》违反了《淮安市市区集体土地房屋拆迁管理暂行办法》以及相关的法律规定，侵害了原告的合法权益。原告依据《中华人民共和国行政诉讼法》之规定向法院提起诉讼，请求撤销被告的派出机构淮安生态文旅区作出的《房屋拆迁通告》，本案诉讼费由被告承担。原告蔡洪兵诉称：因相关项目建设需要，2017年3月25日，淮安生态文旅区作出《房屋拆迁通告》，原告家在拆迁范围，原告2017年9月份领取到拆迁项目的《集体土地房屋拆迁补偿估价报告》和《黄岗花园及周边地块开发整理项目》动员拆迁宣传手册，知道《房屋拆迁通告》行为系被告派出机构淮安生态文旅区实施，项目为“黄岗花园及周边地块开发整理”，委托估价人为淮安控股公司，涉及原告房产等信息。原告通过相关信息对照国家的相关法律、法规，确认被告《房屋拆迁通告》项目的征地拆迁行为未取得合法的用地批准，其实施程序、主体均违法，该行为侵犯了原告的合法权益，故诉至法院，请求确认被告派出机构淮安生态文旅区作出的《房屋拆迁通告》行为违法并予以撤销。被告淮安市政府答辩称：一、涉案《房屋拆迁通告》系被告依据相关规定合法作出，被告根据省委、省政府批复的淮安城市规划，依据《淮安市市区集体土地房屋拆迁管理暂行办法》（淮政发﹝2007﹞33号文件）的规定，并由拆迁人淮安控股公司对相关地块进行拆迁补偿安置。被告的派出机构淮安生态文旅区于2017年3月25日发出《房屋拆迁通告》，并于同日向涉拆地块的居民进行告知。二、截止原告黄道赛起诉之日，被告并未对其房屋进行拆除，原告黄道赛仍能正常生活，被告派出机构的行政行为对其合法权益明显不产生实际影响。三、原告蔡洪兵主体资格不适格。原告蔡洪兵并没有合法房产在涉案拆迁地块中，拆迁通告对其合法权益无法律上利害关系；原告蔡洪兵的起诉时间为2017年11月28日，根据行政诉讼法的规定应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出，原告的起诉已超过法律规定的起诉期限。综上，被告作出的《房屋拆迁通告》合法有效，原告蔡洪兵的起诉已超过法律规定的期限，原告黄道赛起诉不符合法律规定，请求驳回二原告的起诉。第三人淮安高新控股有限公司述称：同意被告答辩意见。原告黄道赛在法定期限内本院提交以下证据：证据1、《村镇房屋所有权证》，证明原告对涉案房屋具有所有权，该房屋所有权证的位置位于拆迁通告及红线图范围内，与本案具有利害关系。证据2、2017年3月25日《房屋拆迁通告》，证明被告作出了具体行政行为，原告具有主体资格。证据3、提供一组照片辅助证明原告实际已经无法正常生活。原告蔡洪兵在法定期限内本院提交以下证据：证据1、《集体土地房屋拆迁补偿估价报告》，证明原告房屋在拆迁通告涉及的项目范围之内，委托人、拆迁人与拆迁通告中一致，原告与被诉行政行为具有法律上的利害关系，原告具备诉讼主体资格；证据2、原告与被拆迁人的两次对话录音及书面录音资料，证明原告2017年7月24日、2017年9月8日被动员拆迁，原告2017年7月24日拿到房屋评估报告，2017年11月28日提起诉讼在法定期限内。证据3、宣传手册一份，证明原告2017年9月8日通过宣传手册知道被告有房屋拆迁通告行为，原告通过房屋拆迁通告知道项目名称、拆迁人、期限、拆迁实施单位等情况。证据4、规划局《政府信息公开答复书》，证明本案涉及地块没有经过合法批准、没有规划许可证及规划红线图，再次证明被告房屋拆迁通告行为违法。法律依据：《土地管理法》、《土地管理法实施条例》、《物权法》。被告淮安市政府向本院提交了以下证据及法律依据：证据1、淮委﹝2012﹞193号《中共淮安市委淮安市人民政府关于调整淮安生态新城管理体制的通知》、淮新城管发﹝2016﹞21号《关于成立淮安生态新城高铁新区办事处的通知》、淮办发﹝2016﹞94号《市委办公室市政府办公室关于调整我市部分园区名称的通知》，证明淮安生态文旅区系被告的派出机构，淮安高铁商务区办事处系淮安生态文旅区的派出机构。证据2、2017年3月25日《房屋拆迁通告》、拆迁红线图、淮政发﹝2007﹞33号《市政府关于印发淮安市市区集体土地房屋拆迁管理暂行办法的通知》，证明被告派出机构发布的拆迁通告符合相关规定，无违法行为。证据3、黄道赛房屋现状照片复印件3张，证明原告黄道赛的房屋至今仍未拆除，被告的行政行为对原告的合法权益明显不产生实际影响，应当裁定驳回其起诉。本院经审理查明：淮安生态文旅区原称淮安生态新城管理委员会，淮安生态新城管理委员会为市委、市政府派出机构。2017年3月25日，淮安生态文旅区因中心城市高铁新区办事处黄岗花园及周边地块开发整理项目建设需要，发布《房屋拆迁通告》，对拆迁规划红线范围内的房屋及附属物实施拆迁。该通告发布的项目名称是黄岗花园及周边地块开发整理项目，由淮安高新控股有限公司作为拆迁人，淮安生态新城高铁新区办事处为拆迁实施单位，拆迁期限为2017年3月26日至5月24日，补偿与安置按《淮安市市区集体土地房屋拆迁管理暂行办法》（淮政发〔2007〕33号）、《关于淮安市市区集体土地房屋拆迁补偿补助标准的通知》（淮价服〔2007〕16号）、《淮安市市区集体土地房屋拆迁补偿估价技术细则》（淮政拆发〔2007〕1号）执行。该通告未告知当事人诉权或起诉期限。淮安生态文旅区于同日发出《淮安高铁商务区办事处黄岗花园及周边地块开发整理项目房屋拆迁公开信》，该公开信说明拆迁范围涉及淮安高铁商务区办事处境内黄岗村。原告黄道赛、蔡洪兵户房屋位于拆迁范围内，二原告认为被告派出机构发布的《房屋拆迁通告》涉及的项目征地拆迁行为不合法，侵害了原告合法权益，分别向本院提起本案行政诉讼。另查明：本案所涉地块系集体所有土地性质。本案争议焦点为：1、二原告主体是否适格，淮安生态文旅区发布的《房屋拆迁通告》对二原告合法权益是否产生实际影响，原告蔡洪兵有无超过起诉期限；2、淮安生态文旅区发布的《房屋拆迁通告》是否合法，应否予以撤销。关于争议焦点一，即二原告主体是否适格，淮安生态文旅区发布的《房屋拆迁通告》对二原告合法权益是否产生实际影响，原告蔡洪兵有无超过起诉期限。本院认为，首先，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。……”本案中，原告黄道赛、蔡洪兵房屋在《房屋拆迁通告》的拆迁范围，系该行政行为的相对人，依法具有原告主体资格。被告主张原告蔡洪兵在拆迁范围内没有房屋，但从原告蔡洪兵提供的证据来看，第三人淮安控股公司委托江苏先河房地产土地评估有限公司所做的《集体土地房屋拆迁补偿估价报告》明确记载，蔡洪兵在该拆迁范围拥有房屋，被告这一主张与事实不符，本院不予支持。其次，淮安生态文旅区发布的《房屋拆迁通告》，是要对拆迁范围内的房屋及附属物等实施拆迁，该行为对二原告的权益足以产生实际影响，被告主张并未对二原告的房屋进行拆除从而不对其权益产生实际影响的观点，缺乏法律依据，本院不予采信。因此，二原告作为相对人可以对淮安生态文旅区发布的《房屋拆迁通告》行为的合法性提起行政诉讼。淮安生态文旅区系淮安市政府的派出机构，其实施的行为依法应当由淮安市政府作为被告并承担该行为的责任。第三，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。……”本案中，淮安生态文旅区发布的《房屋拆迁通告》没有告知当事人诉权或者起诉期限，被告也无证据证明其向蔡洪兵进行了告知，故原告蔡洪兵起诉应适用两年的起诉期限，其于2017年11月28日起诉，并未超过法定的起诉期限，对被告主张蔡洪兵起诉已超起诉期限的观点，本院不予采信。关于争议焦点二，即淮安生态文旅区发布的《房屋拆迁通告》是否合法，应否予以撤销。本院认为，本案《房屋拆迁通告》所涉拆迁范围内的土地属于集体所有，依照《中华人民共和国物权法》第一百五十一条的规定，集体所有的土地作为建设用地的，应当依照土地管理法等法律规定办理。《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。”第四十四条规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。省、自治区、直辖市人民政府批准的道路、管线工程和大型基础设施建设项目、国务院批准的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由国务院批准。在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。本条第二款、第三款规定以外的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准。”第四十六条规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。……”本案中，“因中心城市淮安高铁商务区办事处黄岗花园及周边地块开发整理项目建设需要”，需拆迁规划红线范围内的房屋及附属物，属于建设用地需占用集体所有土地，且不属于法律规定的可以不改变集体土地性质的，依法应履行相关批准手续，并由县级以上人民政府公告并组织实施。但被告就本案所涉土地批准手续等未能向法院提供证据，不能证明其征收土地的合法性。因此，房屋拆迁作为集体土地征收的结果，淮安生态文旅区发布的《房屋拆迁通告》缺乏相应的行为基础和法律基础，不具有合法性，构成违法，依法应予确认。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的。……”本案中，高铁工程属于国家重大工程，高铁及配套工程建设，在一定程度上将大大改善本地的交通出行环境及居住环境，也有利于促进淮安与其他地方更深层次的交流，有利于促进淮安地区的经济发展和城市建设，涉及社会重大公共利益；且本案拆迁范围内的绝大多数被拆迁人已经签订了拆迁补偿安置协议，大部分房屋也已经拆迁完毕，《房屋拆迁通告》虽然构成违法，但如果撤销《房屋拆迁通告》，将会给国家利益、社会公共利益以及其他人利益造成重大损害。因此，对于被告淮安市政府派出机构淮安生态文旅区发布的《房屋拆迁通告》不宜撤销，依法应当确认其违法。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项之规定，判决如下：确认被告淮安市人民政府派出机构淮安生态文化旅游区管理委员会2017年3月25日作出的《房屋拆迁通告》行政行为违法。案件受理费100元（黄道赛、蔡洪兵分别预缴50元），由被告淮安市人民政府承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省高级人民法院。审 判 长  徐冬然审 判 员  孙聂娟人民陪审员  许新飞二〇一八年三月二十一日法官助理柏娟娟书记员金琦附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；……