江苏省南京市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2017）苏01行初764号 原告朱海英，性别××年××月××日生，××族。 原告毕荣辉，性别：××，××年××月××日生，××族。 原告暨原告毕荣辉的法定代理人毕桂林，户籍地南京市雨花台区。 被告南京市雨花台区人民政府，住所地南京市雨花台区雨花南路2号。 法定代表人李世峰，南京市雨花台区人民政府区长。 委托代理人刘玉仑，南京市雨花台区人民政府法制办工作人员。 委托代理人胡宗保，江苏汇丰锦律师事务所律师。 被告南京市人民政府，住所地南京市北京东路41号。 法定代表人蓝绍敏，南京市人民政府市长。 委托代理人李佳萱、裔林玲，南京市人民政府法制办公室工作人员。 原告毕桂林、朱海英、毕荣辉因不服被告南京市雨花台区人民政府（以下简称雨花台区政府）作出的不予受理行政裁决决定、被告南京市人民政府（以下简称市政府）作出的行政复议决定，向本院提起行政诉讼。本院于2017年9月8日受理后，于2017年9月13日向两被告邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年1月30日公开开庭审理了本案。原告朱海英、原告暨原告毕荣辉的诉讼代表人毕桂林，被告雨花台区政府的委托代理人刘玉仑、胡宗保，被告市政府的委托代理人李佳萱、裔林玲到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告雨花台区政府于2017年2月23日作出《不予受理决定书》，认为，根据现行法律、法规的规定，雨花台区政府就三原告提出的行政裁决申请内容没有裁决权，决定不予受理。 被告市政府于2017年8月21日作出[2017]宁行复第49号《行政复议决定书》（以下简称49号《行政复议决定书》），维持了雨花台区政府作出的前述《不予受理决定书》。 原告毕桂林、朱海英、毕荣辉诉称，三原告房屋位于南京市××××-1。因“十四所”项目建设需要，南京市国土资源局经审核后作出《南京市征地房屋拆迁实施方案批准通知书》(宁国土征拆字[2005]32号)，同意对包括三原告房屋在内的拆迁范围内房屋实施拆迁。因拆迁实施单位未对三原告居住的房屋进行补偿，三原告遂根据《南京市征地拆迁补偿安置办法》(宁政发[2004]93号)第十二条第一款的规定向雨花台区政府申请裁决，但雨花台区政府却不予受理。原告认为，雨花台区政府作出的《不予受理决定书》认定事实不清，适用法律法规错误，损害了原告的合法权益。同时，市政府作出的行政复议决定亦适用法律错误。为维护自身合法权益，原告提起本案诉讼，请求法院判决：一、撤销雨花台区政府于2017年2月23日作出的《不予受理决定书》，责令其依法受理三原告的裁决申请；二、撤销市政府作出的49号《行政复议决定书》；三、由被告承担本案诉讼费。 三原告向本院提交了以下证据和依据。 证据为：1.雨花台区政府于2017年2月23日作出的《不予受理决定书》，用以证明雨花台区政府作为拆迁当事人，应解决原告的拆迁事宜，具有作出相应的裁决职权。 2.市政府于2017年8月21日作出的49号《行政复议决定书》，用以证明市政府认为应由南京市国土资源局对原告的申请进行裁决错误，因原告于2005年进行拆迁，南京市国土资源局当时并没有参与，故不应进行相应的裁决。 依据为：《南京市征地拆迁补偿安置办法》（宁政发[2004]93号）。 被告雨花台区政府辩称，一、雨花台区政府对原告的案涉申请事项无裁决权，所作《不予受理决定书》符合法律规定。首先，涉案地块拆迁发生于2005年，当时适用的文件为《南京市征地房屋拆迁补偿安置办法》(宁政发[2004]93号)。根据该文件规定，拆迁人与被拆迁人就补偿、搬迁经协商达不成协议的，经当事人申请，由区人民政府裁决。但该文件已于2007年3月1日废止。其次，自2007年3月1日起，南京市原江南八区范围内，征收集体土地涉及房屋拆迁适用文件为《南京市征地房屋拆迁补偿安置办法》(宁政发[2007]61号)。根据该文件规定，拆迁人与被拆迁人就补偿安置达不成协议的裁决权已不归属区政府。第三，南京市玄武、秦淮、建邺、鼓楼、栖霞、雨花台区范围内，现行征收集体土地涉及房屋补偿安置适用文件为《南京市征收集体土地涉及房屋补偿安置办法》(宁政规字[2015]15号)，该文件中并未规定征收集体土地涉及房屋补偿安置，征收人与被征收人就补偿安置达不成协议的由区政府裁决。本案中，原告向雨花台区政府申请行政裁决的时间是在宁政发[2004]93号文件失效之后，根据行政程序中“程序从新、实体从旧”(即实体问题从旧法规定，程序问题从新法规定)的原则，应当适用新法规定来确定原告申请事项的裁决权。同时，现行法律、行政法规、地方性法规也未规定集体土地上房屋拆迁，拆迁人与被拆迁人就补偿安置经协商达不成协议的，由区级人民政府裁决。由此，雨花台区政府对原告申请事项没有裁决的行政职权，所作《不予受理通知书》符合法律规定。 二、原告申请裁决事项，市政府已另案确定由南京市国土资源局行使，原告的权利行使途径已确定。原告就案涉的申请裁决事项亦曾向南京市国土资源局申请裁决，该局作出不予受理决定后，原告向市政府申请了行政复议。经审理，市政府作出相应的行政复议决定，确定原告申请裁决事项应由南京市国土资源局受理。因此，原告涉案申请裁决事项己确定了职权行使机关，原告的权利行使途径已确定，提起本案诉讼缺乏依据。 综上，原告的诉讼请求及事实理由不能成立，请求法院判决驳回原告的诉讼请求。 被告雨花台区政府向本院提交了以下证据和依据。 证据为：1.申请人为原告落款日期为2017年2月15日的《行政裁决申请书》及邮寄凭证，用以证明雨花台区政府于2017年2月17日收到原告的行政裁决申请。 2.雨花台区政府于2017年2月23日作出的《不予受理决定书》及邮寄凭证，用以证明雨花台区政府经审查认为对原告申请事项没有裁决职权，遂作出不予受理决定，并于当日邮寄送达原告。 3.市政府于2017年8月21日作出的49号《行政复议决定书》，用以证明市政府已作出维持的复议决定。 依据有：1.《南京市征收集体土地涉及房屋补偿安置办法》（宁政规字[2015]15号）第三十六条。 2.《南京市征地房屋拆迁补偿安置办法》（宁政发[2007]61号）第三十一条、第四十九条。 被告市政府辩称，一、关于本案的基本情况。坐落于本市雨花台区××天后××组的房屋(建筑面积325.10平方米)，登记所有权人为胡秀珍(系原告朱海英母亲)。2005年9月20日，因中国电子科技集团公司第十四研究所进行异地搬迁项目建设需要，南京市国土资源局作出宁国土征拆字[2005]32号《南京市征地房屋拆迁实施方案批准通知书》，同意对雨花台区西善桥街道天后村天后一、二、三、四组、金胜六组等范围内进行征地房屋拆迁，拆迁实施单位为南京市国土资源局雨花台分局，拆迁实施时间经延长至2006年7月28日止。 2005年10月18日，原雨花台区征地拆迁安置办公室与胡秀珍签订了《征地房屋拆迁补偿协议》。 2005年12月5日，胡秀珍填写了《南京市征地房屋拆迁户购买经济适用住房申请表》。 2010年1月6日，南京市住房制度改革办公室向胡秀珍下发《南京市征地拆迁安置房购买通知书》，审批同意胡秀珍申购位于本市西善桥房屋，房屋面积分别为93.03平方米、75.65平方米、76.65平方米。 此后，原告朱海英因认为其户在胡秀珍房屋东南侧建有约100多平方米房屋，拆迁实施单位未对其居住的房屋予以补偿，于2016年8月5日向南京市国土资源局雨花台分局提交申请书，要求履行职责，明确对其安置方案及安置房面积、地点。该局受理后，于2016年9月12日作出《关于朱海英申请事项的处理答复意见书》。三原告对上述答复意见不服，曾向南京铁路运输法院提起行政诉讼，请求判决南京市国土资源局雨花台分局与其签订拆迁补偿协议、对其进行拆迁安置补偿。2017年2月9日，该院作出(2016)苏8602行初1225号行政裁定，裁定驳回了原告的起诉。 2017年2月15日，三原告向雨花台区政府申请行政裁决。同年2月23日，雨花台区政府认为根据现行法律法规，其并无裁决权，作出《不予受理决定书》。原告对该《不予受理决定书》不服，于2017年3月15日向市政府提起行政复议。 此外，原告曾就同一事项向南京市国土资源局申请行政裁决，该局于2017年3月6日作出《告知书》，以其对原告的行政裁决申请事项无法定职权为由，亦不予受理。原告于2017年3月15日就前述《告知书》，向市政府提起行政复议。市政府受理后，认为南京市国土资源局对原告申请裁决的事项有法定职权，于2017年8月16日作出[2017]宁行复第48号《行政复议决定书》（以下简称48号《行政复议决定书》），撤销了南京市国土资源局的前述《告知书》，责令市国土局对原告的申请重新予以审查。故原告的行政争议诉求已通过行政复议程序获得了救济，其提起本案行政诉讼，缺乏事实依据。 二、关于程序和法律适用的认定。《南京市征地拆迁补偿安置办法》(宁政发[2004]93号)第十二条规定:“拆迁人应当在拆迁实施前与被拆迁人依照本办法的规定就补偿、搬迁等事项签订书面协议。协议内容应明确补偿形式和补偿金额。经协商达不成协议的，经申请人申请，由区人民政府裁决。”《南京市征地房屋拆迁补偿安置办法》(宁政发[2007]61号)第三十一条规定:“拆迁实施单位与被拆迁人达不成拆迁补偿安置协议的，经当事人申请，由市国土资源局裁决。”《南京市征收集体土地涉及房屋补偿安置办法》(宁政规字[2015]15号)第三十六条规定:“本办法施行前已依法领取《南京市征地房屋拆迁方案批准通知书》的项目，继续沿用原有的规定办理。”由此，在南京市征地房屋拆迁过程中，拆迁实施单位与被拆迁人达不成拆迁补偿安置协议的，经当事人申请依法由相关职能部门予以裁决。 本案中，涉案项目的征地房屋拆迁实施方案批准通知书领取于2005年9月20日，拆迁实施时间至2006年7月28日止。虽然根据项目实施时有效的《南京市征地拆迁补偿安置办法》(宁政发[2004]93号)规定，由区政府负责裁决，但自2007年3月1日《南京市征地房屋拆迁补偿安置办法》(宁政发[2007]61号)颁布后，该裁决权已由南京市国土资源局行使。《南京市征收集体土地涉及房屋补偿安置办法矛(宁政规字[2015]15号)亦明确规定，该办法施行前已依法领取《南京市征地房屋拆迁方案批准通知书》的项目，继续沿用原有的规定办理。根据最高人民法院《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》的精神，行政相对人的行为发生在新法实施前，具体行政行为作出在新法实施后，对于具体行政行为的合法性审查，实体问题适用旧法规定，程序问题适用新法，故被告雨花台区政府对原告的申请裁决事项无法定职权，其作出的《不予受理决定书》，并无不当。 三、关于行政复议决定。市政府作为复议机关，认真核实了在卷证据的合法性、真实性和关联性，根据相关法律规定，作出行政复议决定，认定事实清楚，适用法律正确。市政府于2017年3月15日收到原告的行政复议申请，于当日立案受理，并书面通知雨花台区政府提出答复。审理中，因案情复杂，市政府于2017年5月15日作出延期审理通知书。后因案件涉及法律适用问题，需要有权机关作出解释或者确认，市政府自2017年6月9日起中止案件的审理。中止原因消除后，市政府恢复审理，于2017年8月21日作出行政复议决定书并邮寄送达给当事人。行政复议程序合法。 综上，市政府作出的案涉行政复议决定，认定事实清楚、程序合法、内容适当，请求法院驳回原告的诉讼请求。 被告市政府向本院提交了以下证据和依据。 证据为：1.行政复议受理通知书及邮寄凭证，用以证明市政府于2017年3月15日受理原告的行政复议申请并告知原告。 2.申请人为原告的落款日期为2017年3月10日的行政复议申请书，用以证明原告的行政复议申请请求及事实和理由。 3.延期审理通知书及邮寄凭证、中止行政复议通知书及邮寄凭证，用以证明市政府因案情复杂于2017年5月15日作出延期审理通知书，另因案件涉及法律适用问题，自2017年6月9日起中止该行政复议案件审理。 4.市政府于2017年8月21日作出的49号《行政复议决定书》，用以证明市政府依法对原告的行政复议申请进行审查，作出行政复议决定，履行了法定职责，程序合法，内容适当。 5.邮寄凭证及快递查询单网页截图，用以证明市政府已向原告送达了涉案行政复议决定。 6.48号《行政复议决定书》、申请人为原告，被申请人为南京市国土资源局，落款日期为2017年3月10日的行政复议申请书及南京市国土资源局于2017年3月6日作出的告知书，用以证明原告曾就同一复议请求以南京市国土资源局为被申请人申请复议，市政府审查后撤销了南京市国土资源局作出的告知书，责令其对原告的申请重新予以审查。原告的行政争议诉求已经通过行政复议程序获得了救济。 依据为：1.《中华人民共和国行政复议法》第二条、第十七条、第二十八条、第三十一条。 2.《南京市征地拆迁补偿安置办法》（宁政发[2004]93号）。 3.《南京市征地房屋拆迁补偿安置办法》（宁政发[2007]61号）。 4.《南京市征收集体土地涉及房屋补偿安置办法》（宁政规字[2015]15号）。 5.《最高人民法院关于印发〈关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要〉的通知》。 经庭审质证，对原告提交的证据，被告雨花台区政府对全部证据的真实性、合法性、关联性予以认可，对其证明目的不予认可。被告市政府的质证意见同雨花台区政府。 对被告雨花台区政府提交的证据，原告对全部证据的真实性、关联性均予以认可，对证据2中的《不予受理决定书》及证据3的内容的合法性不予认可。被告市政府对全部证据的真实性、合法性、关联性及证明目的均予以认可。 对被告市政府提交的证据，原告对证据1-3、5的真实性、合法性、关联性均予以认可。对证据4的真实性、关联性予以认可，对内容的合法性不予认可。对证据6中行政复议决定书的真实性予以认可，对其合法性、关联性均不予认可。对证据6中的行政复议申请书、告知书的真实性、合法性予以认可，对其关联性不予认可。被告雨花区政府对全部证据的真实性、合法性、关联性及证明目的均予以认可。 本院对上述证据认证如下：原、被告提交的全部证据真实、合法，与本案有关联性，本院予以采信。 经审理查明，2017年2月16日，三原告因认为其所有的，坐落于南京市××××-1房屋被拆除后未得到安置补偿，以南京市国土资源局雨花台分局为被申请人，向被告雨花台区政府邮寄提交行政裁决申请书，请求事项为：依法裁决南京市国土资源局雨花台分局与其签订拆迁补偿协议及进行拆迁安置补偿。被告雨花台区政府收到后，于2017年2月23日作出《不予受理决定书》，以对申请内容无裁决权为由，决定不予受理，并于同日向原告邮寄送达该决定书。 原告不服，于2017年3月向被告市政府申请行政复议，请求复议机关责令雨花台区政府依法履行法定职责，对原告提出的行政裁决事项依法作出行政裁决。被告市政府收到后，于2017年3月15日受理，并向原告送达行政复议受理通知书。复议审查期间，因案情复杂，被告市政府于2017年5月15日作出延期审理通知书，并送达原告。因案件涉及法律适用问题，被告市政府于2017年6月15日作出中止行政复议通知书，并送达原告。经审查，被告市政府于2017年8月21日作出49号《行政复议决定书》，决定维持雨花台区政府2017年2月23日作出的《不予受理决定书》，并于2017年8月29日邮寄送达原告。原告不服，向本院提起行政诉讼。 另查明，2005年9月20日，南京市国土资源局经审核作出宁国土征拆字[2005]32号《南京市征地房屋拆迁实施方案批准通知书》，同意对雨花台区西善桥街道天后村天后一、二、三、四组、金胜六组等范围内进行征地房屋拆迁，拆迁实施单位为南京市国土资源局雨花台分局。原告所主张权利的房屋位于该通知书的范围内。 2016年10月，原告以南京市国土资源局雨花台分局为被告向南京市铁路运输法院提起行政诉讼，以其所有坐落于南京市××××-1房屋（拆迁证号为宁国土征拆字[2005]32号）被拆除后未得到安置补偿为由，请求法院判令南京市国土资源局雨花台分局与其签订拆迁补偿协议及进行拆迁安置补偿。该院经审理，于2017年2月9日作出（2016）苏8602行初1225号行政裁定，认为原告以未得到补偿为由直接向法院提起诉讼不属于行政诉讼受案范围，不符合提起行政诉讼的法定条件，裁定驳回原告的起诉。原、被告均未提起上诉。 2017年2月，原告向南京市国土资源局提出行政裁决申请。该局经审查，于2017年3月6日作出《告知书》，认为原告提供的裁决申请资料显示相关征地房屋拆迁方案批准通知书的领取时间为2005年，根据当时执行的政策《南京市征地房屋拆迁补偿安置办法》（宁政发[2004]93号文），该局对行政裁决申请请求事项无法定职权，故对裁决申请不予受理。原告不服，向被告市政府申请行政复议。被告市政府经审查，于2017年8月16日作出48号《行政复议决定书》，决定撤销南京市国土资源局于2017年3月6日作出的《告知书》，责令其依法对原告申请的裁决事项重新予以审查。 庭审中，原告陈述，一、原告申请裁决所涉房屋位于胡秀珍户房屋东南侧，系三间平房，无相关产权权属证书。二、原告主张权利的房屋于2005年与胡秀珍户的房屋一起被拆除，但其并未得到安置。三、因雨花台区政府为拆迁实施单位南京市国土资源局雨花台分局的上级单位，且拆迁实施方案批准通知书的作出时间为2005年，故应由雨花台区政府就案涉事项作出行政裁决。 庭审后，原告毕桂林向本院提交书面申请书，申请事项为请求法院向南京市国土资源局雨花台分局查明2005年因“十四所”项目建设需要，对其户进行的拆迁安置房安置方案、安置面积和安置地点。本院经审查认为，原告提出的该申请所涉事项与案涉基础法律关系无关，调查对象亦非本案当事人或与本案可能存在关系的第三人，故原告提出的该申请无法律依据，本院不予准许。 本院认为，关于征收集体土地涉及房屋拆迁安置补偿工作，南京市人民政府根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》等有关法律法规和规定，结合本市实际情况，在不同时期制定了具体的实施办法。其中，在房屋拆迁安置补偿工作中，补偿安置实施单位与被拆迁（征收）人达不成补偿安置协议的，实施办法作出了相应的规定。 2004年4月10日施行的《南京市征地拆迁补偿安置办法》(宁政发[2004]93号)第十二条规定:“拆迁人应当在拆迁实施前与被拆迁人依照本办法的规定就补偿、搬迁等事项签订书面协议。协议内容应明确补偿形式和补偿金额。经协商达不成协议的，经申请人申请，由区人民政府裁决。”该文件于2007年3月1日废止。 2007年3月1日施行的《南京市征地房屋拆迁补偿安置办法》(宁政发[2007]61号)第三十一条规定:“拆迁实施单位与被拆迁人达不成拆迁补偿安置协议的，经当事人申请，由市国土资源局裁决。”该文件于2015年7月1日废止。 2015年7月1日施行的《南京市征收集体土地涉及房屋补偿安置办法》(宁政规字[2015]15号)第三十六条规定:“本办法施行前已依法领取《南京市征地房屋拆迁方案批准通知书》的项目，继续沿用原有的规定办理。” 本案中，在卷证据显示，南京市国土资源局作出的案涉《南京市征地房屋拆迁实施方案批准通知书》的时间为2005年，在宁政发[2007]61号文生效之前，但原告申请裁决的时间为2017年，在宁政发[2007]61号文生效之后。根据“实体从旧、程序从新”的法律适用原则，即实体问题应当适用旧法规定，程序问题应当适用新法规定，本案裁决主体的确定应适用宁政发[2007]61号文第三十一条的规定，由南京市国土资源局进行裁决。被告雨花台区政府不具有对案涉征地拆迁补偿安置纠纷进行裁决的行政职权，其作出的案涉《不予受理决定》并不违反前述规定。 《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款规定：“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。”本案中，原告以雨花台区政府为被申请人申请行政复议，故被告市政府作为原告申请行政复议的被申请人的的上一级人民政府，具有对原告提出的行政复议申请作出处理的法定职责。原告对案涉《不予受理决定》申请行政复议，市政府收到后，在复议审查期间履行了受理、延期、中止、恢复审理的复议程序，并于同年8月21日作出复议决定，维持了雨花台区政府作出的《不予受理决定书》，并向原告进行送达，行政复议程序不违反《中华人民共和国行政复议法》的相关规定。 综上，原告毕桂林、朱海英、毕荣辉的诉讼请求，缺乏法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告毕桂林、朱海英、毕荣辉的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告毕桂林、朱海英、毕荣辉共同负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江苏省高级人民法院。 审判长 路 兴 审判员 李丹丹 审判员 王玉刚 二〇一八年三月六日 书记员 孙 皓