中华人民共和国最高人民法院 行 政 裁 定 书 （2018）最高法行申3366号 再审申请人（一审原告、二审上诉人）湖南省嘉禾县珠泉镇丙穴社区居民十六组。 诉讼代表人李土坤。 委托代理人邓红文，男，1968年1月1日出生，汉族。 被申请人（一审被告、二审被上诉人）湖南省嘉禾县人民政府。 法定代表人张万冬。 委托代理人曾小平，湖南省嘉禾县人民政府办公室副主任。 委托代理人胡东生，湖南嘉明律师事务所律师。 被申请人（一审被告、二审被上诉人）湖南省郴州市人民政府。 法定代表人刘志仁。 委托代理人李娜，湖南省郴州市人民政府法制办公室工作人员。 委托代理人王立强，湖南省郴州市人民政府法制办公室工作人员。 原审第三人湖南省嘉禾县国营商业总公司。 法定代表人罗云飞。 原审第三人湖南省嘉禾县众兴资产经营有限公司。住所地：湖南省嘉禾县城关镇人民北路**。 法定代表人雷华清。 再审申请人湖南省嘉禾县珠泉镇丙穴社区十六组（以下简称丙穴16组）因诉被申请人湖南省嘉禾县人民政府（以下简称嘉禾县政府）、湖南省郴州市人民政府（以下简称郴州市政府）及原审第三人湖南省嘉禾县国营商业总公司（以下简称商业总公司）、湖南省嘉禾县众兴资产经营有限公司（以下简称众兴公司）土地行政登记及行政复议一案，不服湖南省高级人民法院（2017）湘行终634号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。 丙穴16组申请再审称：（一）原审判决认定原嘉禾县商业局自上世纪五十年代末六十年代初至今一直管理使用嘉国用（2005）第0316号国有土地使用证（以下简称0316号证）所涉土地，且当初进行一定补偿和安置劳动力，进而认定该宗土地为国有土地，但没有任何证据证实。商业总公司申请颁证时未能提供土地来源合法证据，没有土地证书，依法应不予登记。嘉禾县政府颁发0316号证时仅在《土地登记审批表》的初审意见中记载“历史性划拨”，缺乏审批时该宗土地属国有土地的合法权属来源证据。郴州市政府复议过程中，案卷未记载该宗土地在当时属国有土地的证据，嘉禾县政府复议时也未提供权属来源证据。李丁文、龙光宗干部履历表及证人证言，不是颁证时的在卷证据，不能作为证实颁证行为合法性的证据。（二）嘉禾县政府颁发0316号证，未完全履行法定程序，没有发布公告，没有在2005年8月20日前进行地籍调查，《地籍调查表》欠缺宗地四至、共有使用情况、权属调查、、地籍勘丈、地籍调查结果审核意见等必要记载事项和相关工作人员签名属程序违法。（三）因没有证据证实“且当初进行一定补偿和安置劳动力”，故不存在《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十六条第二款第三项规定的情形，郴州市政府作出的郴政行复决字（2016）56号行政复议决定（以下简称56号复议决定）及原审判决仍适用上述规定，属适用法律、法规错误。（四）二审判决将丙穴16组列为一审被告，错列诉讼主体。综上，原审判决认定事实的主要证据不足，适用法律、法规确有错误，丙穴16组的再审申请符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第（三）、（四）项规定的情形。请求再审本案，改判支持原审诉讼请求。 嘉禾县政府答辩称：0316号证土地权属来源合法，颁证程序合法，适用法律正确，该证合法有效。0316号证登记的土地由原嘉禾县商业局自上世纪五十年代末六十年代初一直管理使用至今，且当初已进行一定补偿和安置劳动力，根据原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十六条第一款、第二款第三项规定，该宗土地属国有土地。嘉国用（2013）第0843号国有土地使用证（以下简称0843号证）亦合法有效。丙穴16组的再审申请不符合法律规定，请求予以驳回。 郴州市政府答辩称：答辩人作出56号复议决定程序合法。嘉禾县政府颁发0316号证、0843号证事实清楚，证据充分，适用法律法规正确，程序合法，答辩人作出56号复议决定处理正确。一、二审审判决正确，丙穴16组的再审申请不符合法定情形，请求予以驳回。 商业总公司述称：上世纪五十年代末六十年代初，商业总公司的前身从丙穴16组协商取得0316号证所涉土地。丙穴16组也承认，协商用地时肥料归该组收，肥水流入该组稻田，用工时由该组派人，这证实已对该组进行了一定补偿和劳动力安置，根据原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十六条第一款、第二款第三项规定，该宗土地已属国有土地。因年代久远，当时的资料现已很难找到，但自用地以来60多年了，丙穴16组一直没有提出过异议。嘉禾县政府颁发0316号证及后续的颁发嘉国用（2013）第××号国有土地使用证（以下简称0665号证）、0843号证，土地权属来源清楚合法，程序合法。请求驳回丙穴16组的再审申请。 众兴公司在法定期限内未提交书面答辩意见。 本院经审查认为，本案被诉行政行为是郴州市政府作出56号复议决定的行政复议行为及嘉禾县政府颁发0316号证、0843号证的原行政行为，以及丙穴16组一审增加起诉的嘉禾县政府颁发0665号证的行为。鉴于郴州市政府作出56号复议决定的复议程序符合法律规定，各方当事人均无异议，本院予以认可。因后续颁发0665号证、0843号证的行为从根本上讲均基于初始登记的0316号证的效力，故本案的审查重点是嘉禾县政府颁发0316号证的合法性。 根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十四条规定，法庭应当对经过庭审质证的证据和无需质证的证据进行逐一审查和对全部证据综合审查，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验，进行全面、客观和公正地分析判断，确定证据材料与案件事实之间的证明关系，排除不具有关联性的证据材料，准确认定案件事实。也就是说，人民法院对证据进行分析判断时，既要注重对单个证据证明力的判断，更要综合分析全部证据材料，运用逻辑推理和生活经验，对争议事实作出客观、公正的认定。本案中，0316号证的档案材料记载土地权属来源为历史性划拨用地，属国有土地。原审第三人商业总公司主张，上世纪五十年代，其前身原嘉禾县商业局因建牲猪仓库，从丙穴16组协商取得0316号证所涉土地并一直使用至今。再审申请人丙穴16组主张，1963年下半年，经原嘉禾县食品公司（现商业总公司）与原嘉禾县珠泉公社珠水大队第16生产队（现丙穴16组）协商，该生产队同意县食品公司借用涉案土地建屠宰场，条件为猪栏肥料和屠宰、冲洗后的肥归该队收，肥水流入该队稻田，用工时由该队派人，工资由食品站支付；不办屠宰场后，县食品公司退出场地，建房归该队。原嘉禾县食品公司自1964年上半年开始使用涉案土地，至2013年县屠宰场搬迁后闲置，没有交接给丙穴16组。原审综合双方当事人的主张，并结合在案证据材料，认定0316号证所涉土地由原嘉禾县商业局自上世纪五十年代末六十年代初一直管理使用至今，且当初进行一定的补偿和安置劳动力。原审所作的上述认定，是基于行政诉讼证据的审核认定规则，经对在案全部证据材料进行综合分析后，就双方共同认可的事实进行的归纳总结，并就案件争议事实作出的客观判断，认定事实正确，本院予以确认。综合全案情况，最迟从上世纪六十年代初起，隶属于商业总公司的前身原嘉禾县商业局的相关单位就一直对0316号证所涉土地进行管理使用，并对丙穴16组进行了一定补偿和安置劳动力，且自使用时起至2005年8月23日获颁0316号证时止40多年来，没有证据表明丙穴16组曾提出过土地权属异议。根据原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十六条第一款规定：“一九六二年九月《六十条》公布以前，全民所有制单位、城市集体所有制单位和集体所有制的华侨农场使用的原农民集体所有的土地（含合作化之前的个人土地），迄今没有退给农民集体的，属于国家所有。”第二款规定：“《六十条》公布时起至一九八二年五月《国家建设征用土地条例》公布时止，全民所有制单位、城市集体所有制单位使用的原农民集体所有的土地，有下列情形之一的，属于国家所有：……3.进行过一定补偿或安置劳动力的；……”，0316号证所涉土地已属于国有土地。据此，嘉禾县政府颁发0316号证，虽有关土地权属来源的档案资料有欠缺，但认定土地权属来源为国有土地具有事实和法律依据，郴州市政府56号复议决定对此认定正确。 关于丙穴16组主张嘉禾县政府颁发0316号证未完全履行法定程序，存在程序违法的申请再审理由。经查，0316号证《地籍调查表》内记载的相关内容存在欠缺，且无颁证前的公告材料，确有不当之处。但嘉禾县政府进行初始登记颁发0316号证时，该宗土地实际上已转为国有土地，因此，嘉禾县政府为商业总公司颁发0316号证，实质上并未损害丙穴16组的合法权益，该证档案材料及颁证程序上存在的瑕疵，不足以构成确认0316号证颁证行为违法的充分理由，56号复议决定和原审判决的处理结果并无不当，再审本案没有实质意义，本院予以维持。 关于丙穴16组请求撤销0665号证、0843号证的诉讼请求。参照《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第五条第二款规定，人民法院判决驳回原告就在先转移登记行为提出的诉讼请求，或者因保护善意第三人确认在先房屋登记行为违法的，应当裁定驳回原告对后续转移登记行为的起诉。本案中，在初始登记的0316号证效力保留的情形下，丙穴16组与后续转移登记颁发0665号证、0843号证的行为不具有利害关系，其复议申请撤销0843号证不具有申请人资格，诉请撤销0665号证不具有原告资格，对该项诉讼请求，应驳回起诉。郴州市政府56号复议决定维持0843号证正确，原审法院驳回丙穴16组对0665号、0843号证的起诉亦无不当，本院予以维持。 应当指出的是，一审法院仅在查明事实和判决理由中写明郴州市政府的56号复议决定正确，但在判项中却未对再审申请人请求撤销郴州市政府56号复议决定这一诉讼请求进行明确判定，属于遗漏诉讼请求情形。另，二审判决将丙穴16组列为一审被告属于笔误，本院一并予以指出。 综上，丙穴16组的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第（三）、（四）项规定的情形。依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下： 驳回湖南省嘉禾县珠泉镇丙穴社区居民十六组的再审申请。 审判长  刘艾涛 审判员  龚 斌 审判员  熊俊勇 二〇一八年十一月十六日 书记员  唐劲松 附：相关法律、司法解释条文 1.中华人民共和国行政诉讼法 第九十一条当事人的申请符合下列情形之一的，人民法院应当再审：（一）不予立案或者驳回起诉确有错误的；（二）有新的证据，足以推翻原判决、裁定的；（三）原判决、裁定认定事实的主要证据不足、未经质证或者系伪造的；（四）原判决、裁定适用法律、法规确有错误的；（五）违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的；（六）原判决、裁定遗漏诉讼请求的；（七）据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的；（八）审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。 2.最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释 第一百一十六条当事人主张的再审事由成立，且符合行政诉讼法和本解释规定的申请再审条件的，人民法院应当裁定再审。 当事人主张的再审事由不成立，或者当事人申请再审超过法定申请再审期限、超出法定再审事由范围等不符合行政诉讼法和本解释规定的申请再审条件的，人民法院应当裁定驳回再审申请。 3.最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定 第五十四条法庭应当对经过庭审质证的证据和无需质证的证据进行逐一审查和对全部证据综合审查，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验，进行全面、客观和公正地分析判断，确定证据材料与案件事实之间的证明关系，排除不具有关联性的证据材料，准确认定案件事实。 4.最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定 第五条同一房屋多次转移登记，原房屋权利人、原利害关系人对首次转移登记行为提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。 原房屋权利人、原利害关系人对首次转移登记行为及后续转移登记行为一并提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理；人民法院判决驳回原告就在先转移登记行为提出的诉讼请求，或者因保护善意第三人确认在先房屋登记行为违法的，应当裁定驳回原告对后续转移登记行为的起诉。 原房屋权利人、原利害关系人未就首次转移登记行为提起行政诉讼，对后续转移登记行为提起行政诉讼的，人民法院不予受理。 5.原国家土地管理局确定土地所有权和使用权的若干规定 第十六条一九六二年九月《六十条》公布以前，全民所有制单位，城市集体所有制单位和集体所有制的华侨农场使用的原农民集体所有的土地（含合作化之前的个人土地），迄今没有退给农民集体的，属于国家所有。 《六十条》公布时起至一九八二年五月《国家建设征用土地条例》公布时止，全民所有制单位、城市集体所有制单位使用的原农民集体所有的土地，有下列情形之一的，属于国家所有： １、签订过土地转移等有关协议的； ２、经县级以上人民政府批准使用的； ３、进行过一定补偿或安置劳动力的； ４、接受农民集体馈赠的； ５、已购买原集体所有的建筑物的； ６、农民集体所有制企事业单位转为全民所有制或者城市集体所有制单位的。 一九八二年五月《国家建设征用土地条例》公布时起至一九八七年《土地管理法》开始施行时止，全民所有制单位、城市集体所有制单位违反规定使用的农民集体土地，依照有关规定进行了清查处理后仍由全民所有制单位、城市集体所有制单位使用的，确定为国家所有。 凡属上述情况以外未办理征地手续使用的农民集体土地，由县级以上地方人民政府根据具体情况，按当时规定补办征地手续，或退还农民集体。一九八七年《土地管理法》施行后违法占用的农民集体土地，必须依法处理后，再确定土地所有权。