广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书(2018)粤71行终131号上诉人（原审被告）：广州市南沙区黄阁镇人民政府。住所地：广州市南沙区黄阁镇吉祥路1号。法定代表人：卢翦，该府镇长。委托代理人：张少艾，该府工作人员。委托代理人：苏俊源，广东广信君达律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：陈某某，女，1982年11月9日出生，汉族，住广州市南沙区。被上诉人（原审原告）：苏某某，男，1978年11月1日出生，汉族，住广州市番禺区。被上诉人（原审原告）：苏某，男，2013年5月25日出生，汉族，住广州市南沙区，系被上诉人陈某某、苏某某之子。上述三被上诉人共同委托代理人：魏素琼，广东海际明律师事务所律师。原审第三人：广州市南沙区黄阁镇蕉门经济联合社。住所地：广州市南沙区黄阁镇蕉门村。负责人：温显钧，该社主任。委托代理人：吴秀峰，广东诚挚（广州）律师事务所律师。委托代理人：杨宏康，广东诚挚（广州）律师事务所实习律师。上诉人广州市南沙区黄阁镇人民政府（以下简称黄阁镇政府）因与被上诉人陈某某、苏某某、苏某及原审第三人广州市南沙区黄阁镇蕉门经济联合社（以下简称蕉门经济联合社）行政处理决定一案，不服广州铁路运输第一法院（2017）粤7101行初694号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院经审理查明，苏某某、陈某某均系蕉门经济联合社集体经济组织成员，二人于2003年8月登记结婚，婚后于2004年8月22日生育一女苏某珊，2009年8月21日再生育一女苏某贤，2013年5月25日违反计划生育政策生育一子苏某。苏某某于2013年7月29日缴纳了社会抚养费后，于2013年7月31日为苏某办理了入户登记，苏某入户广州市南沙区黄阁镇文明巷三横巷6号，即蕉门经济联合社所在地。2016年10月12日，三原告向黄阁镇政府提交《行政处理申请书》，请求：1.责令蕉门经济联合社向三原告补偿2015年2月16日起至2016年2月15日止的蕉门村15%经济发展留用地土地出让金利息分配款39600元每人，总计118800元；2.责令从今以后三原告与蕉门村其他村民享有同等的待遇。黄阁镇政府收到申请书后，立即开展调查，于2016年10月18向蕉门经济联合社发出参加行政处理通知书，蕉门经济联合社随后向黄阁镇政府提交证据材料，2016年11月28日，黄阁镇政府依法向蕉门经济联合社进行询问调查，后于同年12月9日作出南黄府行决〔2016〕2号行政处理决定书，认为：1.蕉门村“货币加物业项目”利息分配事项属于村民自治范畴，该事项于2016年5月25日由蕉门村党支部委员会提议，经蕉门村“两委”会商议后，于2016年5月28日分别交由蕉门村党员会议以及村民代表会议表决通过，决议及实施结果于2016年5月28日公开，根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第九条第二款的规定，本案的利息分配具体事项由蕉门村村民代表会议表决，表决应参加的代表人数为33人，实际到会31人，投票赞成31人，全票赞成通过。被申请人制定的利息分配方案经由“四议两公开”表决通过，本府对其制定程序的合法性予以确认。2.村集体有权根据法律、法规和国家政策，制定组织章程、村规民约。计划生育政策是我国的一项基本国策，蕉门经济联合社经过法定程序制定了《黄阁镇村级计划生育自治公约》，并已向所在的镇人民政府备案。该公约对违反计划生育政策的相关人员享受村民福利待遇给予了一定期限的限制，既是严格落实计划生育基本国策的体现，又是贯彻村民自治原则的结果，且内容并未违反法律、法规的禁止性规定，故该公约合法有效。3.根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第十七条，农村集体经济组织成员应当遵守法律、法规、规章和组织章程。陈某某、苏某某计划外生育苏某，系超生行为，违反了我国计划生育的基本国策，并未切实履行上述规定的成员义务。被申请人按照《黄阁镇村级计划生育自治公约》第十三条第（二）项的规定，并经“四议两公开”程序作出的分配方案符合法律、法规和组织章程的规定，依法应予维持。对于计划外生育的苏某，其出生给村集体带来了资源的紧张和分配的压力，损害了村集体以及其他成员的利益，村集体经过民主程序表决决定限制苏某享受村集体福利分红，维护了计划生育国策的严肃性，平衡和弥补了村集体及其他村民的利益，该决定并无不当。4.关于三原告提出的缴纳社会抚养费后应当享受集体福利的主张。陈某某、苏某某虽然缴纳了社会抚养费，但不能当然消除其行为的违法性，亦不能免除超生行为造成集体经济组织共同利益损害所应承担的责任，本府对此主张不予支持。此外，关于三原告提出“村规民约对征地补偿费用分配实行差别对待的内容不具有法律约束力”的主张。本案的涉案利息是法定孳息，属于集体经济福利分红，与征地补偿费用的概念和性质均不相同，两者不可混同，不可作类比。故本府对此主张亦不予支持。综上所述，蕉门经济联合社作出的《关于开展蕉门村利息分配工作的方案》内容未违反法律、法规及国家政策，合法有效，是村民集体意志的体现，对全体村民有约束力，依法应予以维护。根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条的规定，作出如下处理决定：蕉门经济联合社根据村规民约及“四议两公开”的决议不予分配苏某某、陈某某、苏某利息的行为未违反现行法律、法规。苏某某、陈某某、苏某的诉求，本府不予支持。上述行政处理决定于2016年12月12日邮寄送达三原告，同日直接送达第三人蕉门经济联合社。三原告不服，诉至原审法院。另查明，《黄阁镇村级计划生育自治公约》第十三条规定：“违法生育或违法收养的夫妻，除有关部门依法处理外：……（二）属超计划生育的夫妻，一方已落实绝育措施（因特殊情况不宜落实手术的除外），从处理完毕之日起，夫妻双方14年内不得享受村医疗福利、农村股份合作制分红和其他集体福利。超计划生育的小孩从出生之日起十四年内不得享受医疗福利、农村股份合作制分红和其他集体福利……”蕉门经济联合社按照穗国房南开〔2012〕127号《关于印发在我区试行货币加物业兑现村留用地工作指导意见的通知》的规定，与广州方圆辉晟房地产发展有限公司合作开发蕉门村15%经济留用地，蕉门经济联合社取得人民币6000万元的货币补偿款，余下的土地出让金作为蕉门经济联合社购买物业的款项，放入监管帐户中进行监管，监管期间产生的利息属于蕉门经济联合社所有。2014年7月至8月期间，蕉门经济联合社经民主表决程序决议通过《补偿分配方案决议》,有效户数共261户，超过过半数的166户投赞成票，对上述6000万元的货币补偿款，自2014年6月20日广州方圆辉晟房地产发展有限公司与国土部门签订《土地成交确认书》起至决议结果公示七日完成之日止，在该时间段内拥有被申请人户籍的人员，按照每人60000元人民币的标准进行分配。其中，三原告已参与货币补偿款的分配。原审法院认为，《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条规定：“乡、民族乡、镇的人民政府行使下列职权：……（三）保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利……”因此，黄阁镇政府有权对三原告的申请作出行政处理决定，是本案适格的被告。《广东省人口与计划生育条例》（2009年）第十五条规定：“村（居）民委员会应当依法制定计划生育自治章程，报乡镇人民政府或者街道办事处备案。计划生育自治章程不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触。”第十八条规定：“鼓励公民晚婚、晚育，提倡一对夫妻生育一个子女。”第四十八条第二款规定：“对超生人员，有关单位依照本条例规定作出处理决定之日起，五年内国家机关和事业单位、国有企业、国有控股企业，乡镇集体企业不予招工、录（聘）用；五年内不得选为村（居）民委员会成员和评为先进；七年内不得享受公费医疗福利；七年以上十四年以下不得享受农村股份合作制分红及其他集体福利。”《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第二款规定：“实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制时起，集体经济组织成员所生的子女，户口在集体经济组织所在地，并履行法律法规和组织章程规定义务的，属于农村集体经济组织的成员。”本案中，陈某某、苏某某在已经育有两名子女的情况下，违反计划生育政策生育第三子苏某，属于上述法律规定的超生人员，按照《广东省人口与计划生育条例》第四十八条第二款的规定，对超生人员，七年以上十四年以下不得享受农村股份合作制分红及其他集体福利，黄阁镇政府认定蕉门经济联合社对陈某某、苏某某违反计划生育政策在享受村民福利待遇时给予一定期限的限制并无不当，事实认定清楚，法律适用正确，原审法院予以支持。陈某某、苏某某系蕉门经济联合社集体经济组织成员，其所生子女苏某户口亦在蕉门经济联合社，本案黄阁镇政府并无证据证实苏某有未履行法律法规和组织章程规定的义务，因此，苏某具有蕉门经济联合社集体经济组织成员的资格并享有相应的村集体福利待遇。黄阁镇政府作出的南黄府行决〔2016〕2号行政处理决定书不予支持苏某的2015年2月16日至2016年2月15日蕉门村15%经济发展留用地土地出让金利息分配款属于认定事实不清，证据不足，应当予以撤销。三原告主张蕉门经济联社对征地补偿款分配实行差别对待不具有合法性，应予以分配全部征地补偿款。经查，蕉门村按照《货币加物业兑现村留用地的通知》的规定在本村施行“货币加物业”政策，三原告每人已经领取了一次性货币补偿款60000元，但三原告请求的2015年2月16日至2016年2月15日蕉门村15%经济发展留用地土地出让金利息分配款属于法定孳息，系村民集体福利待遇性质，该笔利息分配款与征地货币补偿款费用的概念不相同，两者不可混同，因此，三原告的上述主张理由不充分，原审法院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（一）项的规定，原审法院判决：一、撤销被告广州市南沙区黄阁镇人民政府作出的南黄府行决〔2016〕2号行政处理决定书；二、责令被告广州市南沙区黄阁镇人民政府在本判决生效之日起60日内重新作出行政处理决定。上诉人黄阁镇政府不服原审判决，向本院提起上诉称：一、原审判决认定事实错误，忽略计划生育外出生的事实。苏某属于计划生育外出生小孩，其出生给村集体带来了资源紧张和分配压力，损害村集体及其他成员利益。对计划外出生的子女，应当执行村集体决议。原审第三人根据其自治公约限制苏某在一定时间内享受村民福利待遇，期满后可享受。原审第三人的决议不违反法律强制性规定，应予维持。二、原审判决适用法律错误，忽略自治公约的规范作用。被上诉人苏某作为原审第三人成员，要接受公约调整，承担规定责任，原审判决认定上诉人无证据证明苏某没有履行法定义务，撤销上诉人作出的行政处理决定属适用依据错误。三、村民自治权利应当得到尊重，集体权利应当得到平衡。如苏某自出生之日起与其他村民享有同等待遇，无疑是提倡超生，必将打破集体内部平衡引发更大争端。综上请求：1.撤销原审判决；2.维持原行政处理决定，依法驳回被上诉人的诉讼请求。被上诉人陈某某、苏某某、苏某答辩称，二审法院应责令黄阁镇政府重新作出行政处理决定，由原审第三人蕉门经济联合社补充2015年2月6日起至2016年2月15日止土地出让金利息分配款每人39600元，从今以后享有与其他村民同等待遇。理由是：一、原审第三人剥夺了陈某某、苏某某、苏某最基本的生产资料而非福利分红。农民土地被征收后，土地出让金及利息作为最基本的生产和生活资料随之转化为货币形式。原审第三人与广州方圆辉晟房地产发展有限公司合作开发村留用地，根据协议及南沙区货币加物业兑现村留用地的政策，该购买的物业当然是生产资料转化的另一种形式。被上诉人认同该物业产生的利息是一种法定孳息，而不是福利。二、黄阁镇政府和原审第三人侵害陈某某、苏某某、苏某的权益构成违法。即便为了公共利益征收财产也应予以补偿，何况房地产公司的商业征收行为。三、超生行为应当接受处罚，但陈某某、苏某某、苏某已依法缴纳社会抚养费，不能以多数决的方式剥夺基本生产资料分配权。陈某某、苏某某、苏某曾以侵害集体经济组织成员权益为由提起民事诉讼未果，请二审法院依法判决支持其诉讼请求。原审第三人蕉门经济联合社陈述意见与上诉人一致。经审理，原审查明的事实有相应证据予以证实，本院予以确认。另查明，为促进辖区被征地村集体经济发展，充分利用社会资金盘活农村留用地，2012年4月25日，广州市国土资源和房屋管理局南沙开发区分局印发了《关于印发在我区试行货币加物业兑现村留用地工作指导意见的通知》（穗国房南开〔2012〕127号），规定对特定区域内、符合城乡规划的村留用地范围内的未开发利用的国有建设用地，经村集体民主决策并报镇、街同意，由国土分局与村集体签订留用地方式变更协议，由实物留地改为货币加物业方式留地。收回村集体土地按市场价给予补偿，村集体凭留用地方式变更协议领取土地补偿款，原则上按10%的比例支付现金到村集体账户，90%支付到村集体物业建设资金专户，该资金专户的监管由镇、街道办牵头，与村集体、土地竞得人三方共同签订监管协议，资金可用于村分成物业部分的开发建设，并折算为购买物业价款。2014年7月9日，原审第三人蕉门经济联合社作为甲方，与乙方广州方圆辉晟房地产发展有限公司，根据前述通知规定签订《南沙区角门村项目合作开发合同》，载明：南沙蕉门经济联合社175334平方米留用地已经合法程序出让，乙方竞得该项目土地并签署了成交确认书。甲方同意将本项目地块全部出让金，在扣除人民币6000万元货币补偿后，剩余款项全部用于购买乙方负责兴建的该地块询集体商业物业建筑。甲方集体商业物业建成后，甲方以购买方式取得村集体商业物业所有权，村集体商业物业产权办至甲方名下所产生的费用包括并不限于房款、税款、交易费等一切费用，均用本项目地块的全部土地出让金在扣除货币补偿6000万元后余下的金额支付，即本项目地块的全部土地出让金除货币补偿款6000万元外全部作为甲方回购上述村集体物业面积的对价。本项目地块全部土地出让金，在扣除6000万元货币补偿款后，剩余款项应按规定全额存入本项目建设资金监管专户，监管期间所产生的存款利息归甲方所有，由甲方、乙方及甲方所属黄阁镇政府共同监管，等等。蕉门经济联合社2017年5月8日出具《广州市南沙区黄阁镇蕉门经济联合社存款及利息情况说明》称：广州市南沙区黄阁镇蕉门经济联合社于2015年2月16日存本金1692217599.30元……2015年2月16日至2016年2月15日共取得利息40231771.04元。《蕉门村利息分配工作方案》载明经村“两委”和监委会共同研究决定对上述利息作为本存款年度的村民集体福利分配。分配对象是自2015年2月16日至2016年2月15日该时间段内拥有蕉门村户籍的村民。根据《计生条例》及该村《村民自治公约》规定及以往年度福利分配做法，违反计划生育政策、被公安、司法机关依法予以行政拘留、刑事拘留、强制戒毒、被送劳教或被判管制、拘役、正在服刑的，被公安、司法机关通缉等人员在押、服刑、戒毒及通缉期间不享受分配，并注明“如本分配方案与有关法律法规相抵触的，按有关法律法规为准”。分配标准为：在上述时间段内符合分配资格条件的蕉门村民按每人每月3300元人民币发放。剩余的划入下一存款年度村民集体福利分配。2016年11月29日蕉门村民委员会《说明》称：村两委根据《村民委员会组织法》规定，经“四议两公开”程序后，采用了户代表表决方式对利息分配方案进行表决，该村有效户数共308户，其中277户投赞成票，3户投不赞成票，28户放弃投票。投票结果有效并已执行。本院认为，根据一、二审查明的事实及各方当事人的诉辩主张，本案的争议焦点可以归结为：案涉土地出让金利息款的性质如何，进而被上诉人陈某某、苏某某、苏某是否有权获得案涉土地出让金利息分配款。关于案涉土地出让金及其利息的性质。该款是基于农村集体经济组织留用地开发利用所得的一种征地补偿款。政府对集体土地实行征收后，为解决农村集体经济组织农民安置问题，保障失地农民的长远生计，给予被征地村庄划定一定数量的被征土地，用于生产和建设，鼓励村庄通过留用土地开发发展第二、三产业，这种留用地是农村集体土地征收的一种安置补偿模式。《广东省人民政府办公厅关于加强征收农村集体土地留用地安置管理工作的意见》（粤府办〔2016〕30号）、《广州市农民集体所有土地征收补偿试行办法》（穗府办规〔2016〕2号）、《广州市人民政府办公厅关于贯彻实施《广东省征收农村集体土地留用地管理办法（试行）的通知》（穗府办〔2012〕7号）等规章、规范性文件均对留用地及其开发利用作出了规定。原审第三人蕉门经济联合社根据广州市国土资源和房屋管理局南沙开发区分局《关于印发在我区试行货币加物业兑现村留用地工作指导意见的通知》（穗国房南开〔2012〕127号），对175334平方米留用地按照“货币加物业”的模式进行开发利用，该留用地全部土地出让金除货币补偿款6000万元外全额存入建设资金监管专户，作为回购村集体物业面积的对价，利息由原审第三人支配，原审第三人根据《蕉门村利息分配工作方案》，将2015年2月16日至2016年2月15日的利息款向村民进行了分配。该利息款应认定是土地补偿金的一种法定孳息，是农村集体经济组织成员基本生产资料的一种转化形式，而不是农村集体经济组织的一种福利。无论留用地的开发利用模式如何，均不能改变该笔土地出让金存款及其利息系一种土地征收补偿费用的性质。既然案涉土地出让金及其利息属于一种土地征收补偿性质的费用，那么被上诉人陈某某、苏某某、苏某就应该与其他经济组织成员无差别的享有分配权。原审第三人混淆了案涉土地出让金及其利息性质，错误认为是一种福利分配，在此基础上制订了与法律法规相违背的分配方案，并以违反计划生育政策为由拒绝向三被上诉人发放。黄阁镇政府在受理被上诉人的行政处理申请后，对上诉人的错误未予指出和纠正，并认为蕉门村“货币加物业项目”利息分配事项属于村民自治范畴、村民对涉案利息分配方案的投票表决有效，作出了不予支持三被上诉人申请的被诉行政处理决定，属于认定事实和适用法律错误。村民自治作为我国农村治理的基本方式，是基层民主的体现，但必须是在遵守国家法律前提下的自治，基于村民多数表决的事项不能与国家法律、法规和规章相抵触，包括案涉利息在内的土地补偿款分配是基于农村集体经济组织成员资格享有的权利，不能用多数表决的方式加以限制和剥夺，陈某某、苏某某、苏某作为原审第三人的集体经济组织成员，有权与其他成员一同获得案涉利息分配款，原审第三人关于案涉利息分配方案相关条款不符合我国法律、法规相关规定，应归于无效。原审判决对黄阁镇政府的该项处理意见未予纠正，确有不妥。上诉人在重新作出处理决定时，应当依法对三被上诉人的申请作出处理。综上所述，上诉人黄阁镇政府的上诉理由不成立，本院不予采纳，原审判决认定事实和理由论述虽有不当，但处理结果正确，本院予以维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定,判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元由上诉人广州市南沙区黄阁镇人民政府负担。本判决为终审判决。审判长 邓 军审判员 谭建军审判员 陈作斌二〇一八年三月二十八日书记员 李梦瑶