内蒙古自治区高级人民法院行 政 裁 定 书（2017）内行终272号上诉人（原审原告）土默特左旗腾达花炮制造有限责任公司。上诉人（原审被告）内蒙古自治区土默特左旗人民政府。上诉人（原审被告）内蒙古自治区呼和浩特市人民政府。上诉人土默特左旗腾达花炮制造有限责任公司（以下简称腾达公司）、内蒙古自治区土默左特旗人民政府（以下简称土旗政府）、内蒙古自治区呼和浩特市人民政府（以下简称呼市政府）因行政补偿一案，不服内蒙古自治区呼和浩特市中级人民法院（2015）内01行初2号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案。上诉人腾达公司的法定代表人段小双及委托代理人贾志敏，上诉人土旗政府的委托代理人娜琳，上诉人呼市政府的委托代理人于丹丹到庭参加诉讼。本案现已审理终结。内蒙古自治区呼和浩特市中级人民法院经审理查明，2010年3月10日，呼市安监局向呼市政府递交了呼安监字【2010】16号请示，主要内容：”汤市长在会上明确指示：'呼市彻底退出烟花爆竹生产企业'。就此，与会自治区安监局领导，市政府、土左旗政府，市、旗两级公安、安监等部门领导也一致认为在我市范围内应立即退出烟花爆竹产业；同时，在该产业退出期间，其烟花爆竹成品、半成品、原材料及必要的经济补偿和其他善后工作均由当地政府负责解决。”2010年3月30日，呼市政府对呼市安监局的请示作出呼政批字【2010】第9号批复，批复内容：”一、同意呼市烟花炮竹产业彻底退出生产领域；二、在该产业退出期间，有关企业的烟花炮竹成品、半成品、原材料以及必要的经济补偿和其他善后事宜均由当地人民政府负责妥善解决。”2010年11月25日，呼市安监局组织相关部门作出呼安监字【2010】67号纪要，主要内容：”企业于12月10前将转产补偿报告报属地政府，当地政府负责组织进行评估，专题研究，形成意见，12月底提出解决方案。”2011年3月1日，土左旗政府与弘泰资产评估公司对腾达花炮公司的如下资产进行评估：”房屋、建筑物67项（12247.65平方米）、构筑物44项、机器设备102项（机器、电子、运输及其他）、存货180项、无形资产（商标、专有技术及专业证书）、留守人员、借款利息”。2011年3月14日，弘泰资产评估公司出具内弘资评报字（2011）19号《资产评估报告书》，基准日为：2011年3月1日。评估结论：经评估腾达花炮公司资产的评估价值为78，317，189.49元。评估结论明细包括：1、成品、半成品、原辅材料35785860元。原辅材料的评估价值1，351，905.50元，产成品（库存物资）价值29，899，135.00元，自制半成品价值4，534，820.00元；2、房屋、设备类价值20，364，048.00元。房屋类包括：房屋建筑物价值10，811，826.99元，构筑物价值3，252，211.00元。设备类包括：机器设备价值3，765，035.00元，运输设备价值2，045，840.00元，电子设备价值247，410.00元，其他设备价值241，726.00元；3、商标、专有技术、证件价值18，436，180.00元。商标权价值14，561，000.00元，专有技术价值：621，500，00.00元，证件价值：3，253，680.00元；4、留守人员工资1，338，900.00元（自2010年3月至2011年2月止）；5、借款利息2，392，200.00元（自2010年3月至2011年2月止）。2012年11月29日，土左旗政府向呼市政府提交土左政报字（2011）2号报告，主要内容：”按照市政府呼政批字【2010】9号批复和市安监局呼安监管字【2010】67号纪要的要求，我旗组织公安、安监、消防、公证、物价等部门及善岱镇政府，对腾达花炮公司的库存原料和半成品进行认真清点。同时，企业已将自我评估后形成的转产补偿报告上报旗政府。现将有关情况报告如下：根据企业上报的转产补偿报告统计，腾达花炮公司和兴科等企业资产总值合计15962万元，包括固定资产（房屋、围墙、防爆提、各种设备等）、流动资产（原料、半成品、成品等）、无形资产（注册商标与品牌价值、生产与燃放等专业资质价值）。因烟花爆竹产业退出生产领域政策，给企业造成了共计12962万元的经济损失，其中，包括必须销毁的价值771万元的161.65吨原辅料和大量半成品等危险品，无法使用的价值7133万元的各种设备以及5058万元的无形资产等。同时，企业的安全生产许可证、企业法人营业执照和税务登记被注销，价值3000万元礼花弹为主的大量成品，无法取得销售使用地区公安部门的运输准入许可。此外，企业提出，因政府政策停产以来，造成企业利润损失总计约3000万元。现鉴于我旗财力有限，请市政府就企业损失补偿给予资金支持12962万元。”2012年11月29日，土左旗政府作出办公会议【2010】76号纪要，主要内容：二、资金补偿问题。市、旗两级补偿款总计1700万元，将分两次给付腾达花炮公司。三、鉴于政府政策性关闭给腾达花炮公司造成的重大损失，除给予上述适当经济补偿外，应在土地办证、土地费返还、税收优惠等方面给予帮助和照顾。（一）对该公司原厂区的800亩土地，旗国土、城建等相关部门要积极协助办理，所需交纳的各项费用，除上划国家、自治区外，其余旗级部分均予以全部返还；在转产为其他企业后，还可享受与金山开发区同等的税收优惠政策；（二）对该公司在金山开发区征用的300亩土地，从土地征用、企业注册和税收优惠等全方位给予扶持，同样执行旗级部分资金全部返还的政策。四、对残存花炮必须全部彻底销毁，在首批850万元资金到位的情况下，12月30日前按要求全部销毁。如继续不销毁，将依法对腾达花炮公司进行处理。五、销毁经费从旗财政支付，由领导小组负责报支。六、在安全隐患未消除前，腾达公司要加强对库存花炮的监管和看护工作，做到责任到人、全天侯值守，确保巡出安全事故。”腾达花炮公司在庭审时自认土左旗政府在企业被关停后已经支付给腾达花炮公司补偿金2380万元，呼市政府和土左旗政府对该事实也认可。2013年9月3日，腾达花炮公司向土左旗政府递交了支付销毁礼花弹工资费用的请款报告，土左旗政府于2013年10月22日在统计表中签字确认腾达花炮公司花费102万元。另查明：2004年1月14日，腾达花炮有限责任公司成立，股东段小双、郭桂桃。土左旗工商管理局批准腾达花炮公司成立。2008年5月22日，内蒙古安全生产管理局为腾达花炮公司颁发《安全生产许可证》（蒙YH安许证字【2008】000001号），许可范围，烟花类等，有效期限自2008年至2011年5月。又查明，腾达公司共有5个厂区，分为礼花弹厂、黑火药厂、部件厂、组合厂、库房。评估报告中记载的腾达花炮公司建筑物16处，位于厂区内，用途分别载明：库房、炮厂、南房、北炮厂、西炮厂、黑火药库等。其中3处建筑物登记在腾达花炮公司的名下，12处登记在腾达花炮公司法定代表人段小锁的个人名下，价值7，141，753.86元，1处产权证登记的产权人为土默特左旗腾达花炮制造有限责任公司，房产登记簿上记载的产权人是哈素农村信用社，价值534，954.24元。再查明，2015年6月2日，经腾达花炮公司申请本院委托弘泰资产评估公司出具内弘资评报字（2015）37号《资产评估报告书》。评估（自2011年3月至2015年5月5日止）腾达花炮公司留守人员工资损失2，325，980.00元。2011年3月-2013年3月，企业销毁花炮期间，企业年用工平均29人，工资平均2413元/月。2013年4月-2015年5月，企业年用工13人，平均工资2254元/月。以上工资均低于自治区上年度职工平均工资。内蒙古自治区呼和浩特市中级人民法院经审理认为，本案争议焦点是：一、关停腾达花炮公司的行政机关是谁，关停行为是否合法；二、呼市政府和土左旗政府是否为本案行政补偿的适格被告；三、腾达花炮公司的起诉是否超过法定的起诉期限；四、腾达花炮公司因关停行为造成的直接损失是多少，应由谁承担。一、关于关停腾达花炮公司的机关是谁，关停行为是否合法的问题。腾达花炮公司提交的呼政批字【2010】9号批复、呼安监字【2010】16号请示、呼安监管发【2010】31号函等证据，足以证明作出关停腾达花炮公司的行政主体是呼市政府。《中华人民共和国行政许可法》第八条第二款规定：”行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。”本案中，呼市政府为了公共利益的需要关停腾达花炮公司，其行为合法。腾达花炮公司也对呼市政府关停行为的合法性无异议。二、关于呼市政府和土左旗政府被告是否适格的问题。呼市政府作为关停腾达花炮公司的行政机关，依法应当对被关停企业的损失予以补偿。鉴于呼市政府与土左旗政府是上下级行政领导关系，呼市政府指令土左旗政府负责对腾达花炮公司的关停损失补偿，事实上土左旗政府已给予腾达花炮公司部分补偿，被告土左旗政府属于债务承担，故腾达花炮公司以呼市政府和土左旗政府为被告向本院提起行政诉讼，请求呼市政府和土左旗政府对财产损失予以补偿，呼市政府和土左旗政府被告适格。对原告腾达花炮公司的财产损失，由被告土左旗政府补偿，呼市政府承担连带责任。三、关于腾达花炮公司的起诉是否超过起诉期限的问题。《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第十四条规定：”行政机关依据行政许可法第八条第二款规定变更或者撤回已经生效的行政许可，公民、法人或者其他组织仅主张行政补偿的，应当先向行政机关提出申请；行政机关在法定期限或者合理期限内不予答复或者对行政机关作出的补偿决定不服的，可以依法提起行政诉讼。”本案中，腾达花炮公司被关停后已向土左旗政府申请，土左旗政府对腾达花炮公司的损失，也部分予以补偿。土左旗政府又于2013年10月22日对腾达花炮公司申请支付的统计表签字确认。之后，土左旗政府再未履行补偿义务，腾达花炮公司遂于2015年1月7日向本院提起行政诉讼，未超过法律规定的合理期限。四、腾达花炮公司请求补偿明细的损失是否是被告关停行为造成的直接损失，应否予以补偿。1、腾达花炮公司请求按照评估报告认定的资产价值予以补偿78，317，189.49元。本院认为，评估报告是土左旗政府委托评估的，腾达花炮公司认可该报告，呼市政府和土左旗政府虽对评估报告的真实性、合法性、关联性不认可，但也不申请法院重新鉴定，本院对该报告的真实性、合法性、关联性予以确认。依据《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第十五条规定：”法律、法规、规章或者规范性文件对变更或者撤回行政许可的补偿标准未作规定的，一般在实际损失范围内确定补偿数额；行政许可属于行政许可法第十二条第（二）项规定情形的，一般按照实际投入的损失确定补偿数额。”的规定，本院对《资产评估报告书》中评估结论明细作具体认定：（1）评估结论明细第1项，成品、半成品、原辅材料，存货合计35，785，860.00元。具体项目包括：原辅材料的评估价值1，351，905.50元；产成品（库存物资）价值29，899，135.00元；自制半成品价值4，534，820.00元。腾达花炮公司是依法设立的有限公司，企业有安全经营许可，因企业被关停，安全生产许可证和营业执照被注销，腾达花炮公司库存的原料、半成品、产品无法生产销售，政府为安全要求企业销毁。在销毁时，土左旗政府组织公安、安监、消防、公证、物价等部门对库存原料和半成品进行认真清点，原料和半成品、成品已被销毁。呼市政府和土左旗政府虽认为评估的成品、半成品、原辅材料价值不真实，但并未提交相应证据，腾达花炮公司库存的原料、半成品、成品因许可证注销而销毁，属于企业实际损失范围，本院对该项评估价值予以采信。（2）评估结论明细第2项，房屋、设备类20，364，048.99元。房屋类包括：房屋建筑物价值10，811，826.99元，构筑物价值3，252，211.00元；设备类包括：机器设备价值3，765，035.00元，运输设备价值2，045，840.00元，电子设备价值247，410.00元，其他设备价值241，726.00元。经法院释明原被告对房屋、设备等净残值均不申请评估，本院无法确定上述资产净残值，即不能确定上述资产的损失。原告确定上述资产的具体损失后，可以另行起诉。（3）评估结论明细第3项，商标、专有技术、证件18，436，180.00元。无形资产明细：商标权价值14，561，000.00元，专有技术价值：621，500，00元，证件：3，253，680.00元。原告企业因被告的关闭行为，致使其商标、专有技术、证件已不能使用，但商标、专有技术等无形资产仍属原告所有，待商标、专有技术、证件的权利让度给被告后，原告对商标、专有技术等无形资产的损失，可以另行起诉。（4）留守人员工资13，389.00元（自2010年3月1日至2011年2月止）。2012年11月29日，土左旗政府作出办公会议【2010】76号纪要，要求腾达花炮公司在12月30日前全部销毁花炮的成品、半成品及辅料，并要求腾达花炮公司在安全隐患未消除前，要加强对库存花炮的监管和看护工作，做到责任到人、全天侯值守，确保不出安全事故。根据上述文件内容可知，企业虽被关停，但腾达花炮公司按照政府的要求组织销毁花炮成品、半成品及辅料，并全天侯值守，企业留守人员工资属于关停损失，被告委托评估时也认定有该损失，故本院对该项评估内容予以采信。（5）借款利息2，392，200.00元（自2010年3月至2011年2月止）。借款利息已计入企业成本，不是企业资产，不是关停行为造成的，不属于关停造成的企业损失，本院对该项评估内容不予采信。2、借款利息损失9，582，587.51元（2011年3月1日至2015年5月5日止）。借款利息是企业成本的部分，不属于腾达花炮公司的直接损失，对腾达花炮公司的该项请求，本院不予支持。3、留守人员工资损失2，325，980.00元；停产留守人员（2011年3月1日-2015年5月5日）的工资评估为2，325，980.00元。因企业已经停产未清算，企业财产政府未处理，故发生的留守人员费用应予以赔偿。4、腾达花炮公司经济损失1700万元。土左旗政府【2010】76号办公会议纪要中，商定土左旗政府分两项对腾达花炮公司的经济损失进行补偿，后该补偿方案未履行。1700万元不是腾达花炮公司的因关停行为造成的损失，对该请求本院不予支持。5、原厂区600亩未办证土地及金山开发区300亩土地共900亩应全部返还土地出让金，共计51，072，916，00元。其理由同上。腾达花炮公司的该项请求内容，与关停行为无关，不属于企业损失，本院不予支持。6、周边居民玻璃安装、更换费用100000元；腾达花炮公司未提供相应的证据，对该部分损失，本院不予确认。7、销毁雷管、礼花炮人工费1200000元。腾达花炮公司经与土旗政府协商确定支付腾达花炮公司1020000元，该部分属于关停损失，本院予以确认。8、被告未按期支付给原告补偿的利息损失22，124，606.00元。被告依据《最高人民法院关于逾期付款违约金应当按照何种标准计算问题的批复》意见支付原告付款利息（以补偿本金为基数，自评估报告基准日2011年3月1日至本判决生效之日止）按照人民银行规定的同期同类贷款利率标准计算，最高不超过原告请求的利息数额。综上，原告的诉讼请求，本院部分予以支持。被告应当补偿原告损失的明细如下：1、资产评估价值37，124，760.50元（评估报告认定的资产价值78317189.49元减去评估结论明细第2项，房屋、设备类20，364，048.99元，第3项，商标、专有技术、证件18，436，180.00元及借款利息23，92200.00元；2、企业关停期间的留守人员工资2，325，980.00元；3、销毁雷管、礼花炮人工费1020，000.00元。原告核减掉土左旗政府已经支付的23，800，000.00元，被告应支付原告补偿款总计16，670，740.50元。同时，被告应参照人民银行规定的同期同类贷款利率标准支付原告的利息（以上述补偿款为基数，自评估报告基准日2011年3月1日至本判决生效之日止），以原告请求的利息额为限。原告对评估结论明细第2项，房屋、设备等项目及第3项，商标、专有技术、证件等损失，可另案起诉。经本院审判委员会讨论决定，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十三条之规定，判决：一、被告内蒙古自治区土默特左旗人民政府在本判决生效之日起30日内支付原告土默特左旗腾达花炮制造有限责任公司补偿款16，670，740.00元，被告呼和浩特市人民政府承担连带责任；二、被告内蒙古自治区土默特左旗人民政府在本判决生效之日起30日内参照人民银行规定的同期贷款利率标准支付原告土默特左旗腾达花炮制造有限责任公司利息（应以上述补偿款为基数，自评估报告基准日2011年3月1日至本判决生效之日止，以原告请求利息为限），呼和浩特市人民政府对上述利息损失承担连带责任；三、驳回原告土默特左旗腾达花炮制造有限责任公司的其他诉讼请求。如果被告未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息；案件受理费50元，由被告内蒙古自治区土默特左旗人民政府和呼和浩特市人民政府共同承担。上诉人腾达公司上诉称，原审判决认定事实不清，适用法律错误，应当撤销。一、原审判决认定”评估结论明细第2项房屋设备类，因经法院释明原被告对房屋、设备等净残值均不申请评估，本院无法确定上述资产净残值，即不能确定上述资产的损失。原告确定上述资产的具体明细后，可以另行起诉。”属认定事实不清，适用法律错误。原审判决已认定弘泰资产评估公司的报告书系土旗政府委托出具，报告书中对上诉人的房屋、设备等价值已经给出了明确的金额，且一审法院也认定上诉人共有五个厂区，分为礼花炮厂、黑药厂、组合厂、库房，即所有的房屋的用途都是用来生产花炮，现因被上诉人的行政行为导致上诉人无法再利用上述房屋及设备，根本不存在残值的问题。且上诉人已在一审中主张房屋及设备的具体价值，被上诉人主张核减残值，举证责任在被上诉人，其不缴纳鉴定费，导致无法鉴定的责任应由被上诉人承担，而原审判决却判决由上诉人承担，属适用法律错误。另，房屋设备类损失，上诉人在一审中已提出补偿，而原审判决要求上诉人另行起诉，违背一事不再理的原则；二、原审判决认定”评估结论明细第3项商标、专有技术、证件，原告企业因被告的关闭行为，致使其商标、专有技术、证件已不能使用，但商标、专有技术等无形资产仍归原告所有，待商标、专有技术、证件的权利让渡给被告后，原告对商标、专有技术等无形资产的损失，可另行起诉”属认定事实不清，适用法律错误。上诉人的商标、专有技术、证件等无形资产，都是使用在花炮的用途上，现由于被上诉人的行为导致上诉人无法生产，上述资产也无法再使用，这部分损失也是由被上诉人行为造成的，且评估中也包含该部分损失，而原审判决却要求上诉人另行起诉，属认定事实不清，且上诉人已在一审中提出补偿，另行起诉违背一事不再理的原则；三、原审判决认定”借款利息已计入企业成本，不是关停行为造成的，不属于关停造成的企业损失，属认定事实不清。”上诉人不能偿还借款是因被上诉人的关停行为导致的，应当由被上诉人承担补偿责任；四、原审判决认定”腾达花炮经济损失1700万元及原厂区600亩未办证土地及金山开发区300亩土地共900亩土地应全部返还土地出让金，因补偿方案未履行，不是腾达花炮公司因关停行为造成的损失，对该请求不支持”，属认定事实不清。上述两项补偿方案，均为被上诉人商定，恰恰是因为被上诉人的关停行为导致的，原审却认定不是关停行为造成的损失，属认定事实不清。综上，原审判决在认定补偿损失数额及明细上存在事实不清，适用法律错误之处，请求二审法院予以撤销并支持上诉人的上诉请求。上诉人土旗政府、呼市政府针对腾达公司的上诉答辩称，土旗政府不是本案适格被告。一、关于本案适格被告的问题。内蒙安监局注销的行为才是对腾达花炮公司产生实质性影响的具体行政行为。答辩人在关停过程中没有以自己名义作出过任何文件，答辩人的行为均是依呼市政府及呼市安监局的文件进行，该行为的实质是行政委托，行政行为的效果应当由委托机关承担。二、关于起诉期限的问题。内蒙安监注销行为发生在2010年，关于行政补偿标准的行政行为发生在2012年，腾达公司应当在上述行为之后六个月内提出行政补偿诉讼，其于2015年提起行政补偿诉讼，超过起诉期限。三、关于评估报告的问题。涉案的评估报告是单方委托，没有向答辩人交付过，该报告采用的数据及评估过程不合法。首先，房屋评估方面，评估报告对十处房屋进行了评估，价值1400多万元，但腾达花炮公司名下没有任何房屋产权，且该系列房屋均是违章建筑。其次，车辆评估方面，评估报告将四辆不属于腾达花炮公司的车辆列入评估范围，另两辆虽登记在腾达花炮公司名下，但其未能提供特种车辆购买协议、付款凭证等车辆信息原件，无法证明其购买特种车辆的事实。第三，评估报告是对企业拥有的各项资产的评估，不是企业损失的评估，不应作为确定行政补偿的最终标准。四、关于会议纪要的问题。对腾达公司的补偿数额应当依据《关于研究土左旗腾达花炮制造有限责任公司遗留问题的旗长办公会议纪要》确定。上诉人土旗政府上诉称，一、关于适格被告的问题。呼市政府不是关停腾达公司的机关，内蒙安监局注销的行为才是对腾达公司产生实质性影响的具体行政行为。根据《中华人民共和国行政许可法》第八条、第十二条、第二十二条、第六十九条、第七十条之规定，有权作出行政许可的机关为内蒙安监局，且内蒙安监局于2005年2月23日向腾达公司颁发了《安全生产许可证》，2010年内蒙安监局作出内安监管三字（2010）279号《关于注销土默特左旗腾达花炮制造有限责任公司等4家烟花爆竹生产企业安全生产许可证的通知》，呼市安监局和土旗安监局依据该通知收回并注销腾达公司的安全生产许可证。以上表明，作出颁发、撤销、注销行政许可具体行政行为的机关是内蒙安监局，不是呼市政府，因此呼市政府不是本案适格被告。呼市政府就下级作出批复、函等行为并非具体行政行为，也不是共同具体行政行为，不属行政诉讼受案范围。呼市政府虽然作出了批复，但该批复是对本市产业发展的规划，属于呼市政府履行行政管理职能，是针对下级部门作出的，效力也仅及于职能部门。本案中最终作出撤销、注销安全生产许可证具体行政行为的机关是内蒙安监局，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十九条之规定”当事人不服经上级行政机关批准的具体行政行为，向人民法院提起诉讼的，应当以对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告”。土旗政府不是本案适格被告。如果依一审判决认定关停腾达公司的行政主体是呼市政府，那么上诉人也不应承担财产损失行政补偿责任。且上诉人在关停过程中没有以自己名义作出过任何文件，均是依呼市政府及呼市安监局的文件进行的，该行为的实质是行政委托，行政行为的效果应当由委托机关承担。二、原审判决对《资产评估报告》中”资产评估价值37124760.50元，企业留守人员工资2325980元，销毁雷管、礼花炮人工费1020000元......原告对评估结论明细第2项房屋、设备等项目以及第3项商标、专有技术、证件等损失另案起诉”的认定属事实不清，适用法律错误。（一）原审判决对举证责任分配错误。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条的规定，在行政赔偿及补偿案件中，举证责任应当在腾达公司，由其对造成损害提供证据，但原审法院却要求呼市政府及上诉人申请鉴定有违证据举证责任的规定。另关停行为不会对房屋和车辆造成损失，原审判决却认定腾达公司可另案起诉，违反了行政补偿中仅对直接损失进行补偿的基本原则。（二）根据联席会议纪要精神，即使《资产评估报告》合法、准确，也仅是确定行政补偿数额的参考文件之一，不能直接作为补偿标准使用。会议纪要中指出企业将转产补偿报告报属地政府，当地政府负责组织评估，专题研究，形成意见并最终提出解决方案。从该纪要可以明确，评估报告并非政府确定的补偿标准，而是需在评估报告的基础上研究论证后确定补偿标准。（三）资产评估报告存在诸多违法之处，评估报告系腾达公司单方委托，不能作为定案直接证据。另，该报告将不属于腾达公司的资产纳入评估范围，未尽合理注意义务，导致评估结果错误。首先，房屋评估方面，评估报告对十处房屋进行了评估，价值1400多万元，但腾达公司名下没有任何房屋产权，且该系列房屋均是违章建筑。其次，车辆评估方面，评估报告将四辆不属于腾达公司的车辆列入评估范围，另两辆虽登记在腾达公司名下，但其未能提供特种车辆购买协议、付款凭证等车辆信息原件，无法证明其购买特种车辆的事实。三、评估报告是对企业拥有的各项资产的评估，不是企业损失的评估，不应作为确定行政补偿的最终标准。根据《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第十五条的规定”法律、法规、规章或规范性文件对变更或者撤回行政许可的补偿标准未作规定的，一般在实际损失范围内确定补偿数额；行政许可属于行政许可法第十二条第（二）项规定情形的，一般按照实际投入的损失确定补偿数额。”即行政补偿的损失范围应以行政相对人的直接损失为补偿范围，即以行政相对人投入的成本与摊销的成本之差，是为投入的损失，不能以企业资产价值评估计算行政补偿数额。其中关于成品、半成品、原辅材料，存货合计35785860元的补偿数额认定意见。评估报告采用现行市价法予以评估，由此表明，对于存货的评估价值是拟将产品进行销售后可得收益计算，显然不符合行政补偿原则的。关于留守人员工资行政补偿数额的意见。首先，职工与企业之间劳动关系是否真实存疑。腾达公司2007年核定养老人数为37人，但未缴纳社保，2008年核定65人，只给其中8人缴纳社保，同时腾达公司也未提供劳动合同证实劳动关系存在。其次，企业欠付工资与其销售收入不符。企业2010年已经停产，且税务情况证明其2007-2009年销售收入共计9.44万元，每年平均实现销售3万余元，但其提供欠付5年工资合计2325980元，平均每年支付工资为46.52万元，两者之间存在矛盾，故该证据不应被采信。关于房屋、设备、车辆补偿数额认定意见。对于该企业的厂房设备，在其退出生产过程中并未销毁或征收，企业仍享有该资产所有权，故该部分不在补偿范围。关于无形资产行政补偿的认定意见。注册商标的评估以企业单方提供的财务数据为基础进行的计算，与该企业纳税情况不符，不具有客观真实性。另，关停行为并没有剥夺该公司对注册商标和专有技术的所有权，其依然可以在其他地区使用和转让，包括其他各类执照在内的无形资产均不应计入补偿数额范围。四、行政补偿数额应当依据会议纪要确定。2012年11月29日，土旗政府组织有关部门人员及该公司负责人召开会议，并作出会议纪要，该纪要中明确补偿额为1700万元，原审判决对此未予采纳，反而以评估报告确定补偿数额是错误的。综上，请求二审法院撤销一审判决，驳回腾达公司的诉讼请求。上诉人呼市政府上诉称，一、呼市政府不是作出撤销安全生产许可具体行政行为的机关。内蒙古安全生产监督管理局注销的行为才是对被上诉人腾达公司产生实质影响的具体行政行为。呼市政府仅是针对退出烟花爆竹领域的请示作出了批复，这种批复是对本市产业发展的规划，是对下属各职能部门作出的，属于市政府履行行政管理职能，效力仅及于职能部门，具有相应职权的职能部门依据文件精神在行政许可法的范围内实施和执行，并成为对外承担行政责任的主体。依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十九条”当事人不服经上级行政机关批准的具体行政行为，向人民法院提起诉讼的，应当以对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告”之规定，呼市政府不是适格被告。二、资产评估报告不能作为本案中确定补偿标准的依据。一是原审判决举证责任分配错误。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条规定，行政赔偿、补偿案件举证责任在花炮公司，而原审法院却要求呼市政府和土旗政府承担鉴定责任有违举证责任分配规则。且关停行为不会对房屋、车辆造成经济损失，原审法院却认定此部分待残值鉴定后可另案起诉，违反了行政补偿中仅对直接损失补偿的基本原则。二是根据联席会精神，即使评估报告合法、准确，也仅是确定行政补偿的参考，不能直接作为补偿标准。三是评估报告系腾达公司单方委托，政府出具的《业务约定书》并未实际履行，评估费也是由腾达公司支付，该报告也未向上诉人交付过。故该报告程序违法，不应当作为本案证据使用。四是评估报告将不属于腾达公司的资产纳入评估范围，导致评估报告结果错误。首先，腾达公司并没有涉案房屋产权，评估报告中载明的十个产权证号，三个登记在段小双名下，一个登记在哈素农村信用社名下，其余六个未能在相关部门查询到。其次，评估报告的房屋均是违章建筑。评估报告中涉及的房屋均未办理过相关准建手续，腾达公司也未提交过任何证据证明房屋建设的合法性。第三，评估报告将不属于腾达公司的车辆列入评估范围，即使部分车辆所有人为腾达公司，但其也未提供特种车辆的相关证据，无法证明购买特种车辆的事实，也无法证明因具体行政行为给特种车辆造成了何种损失。三、评估报告系对企业各种资产作出的价值评估，不是企业受到损失的评估，不符合确定行政补偿的标准。依据《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第十五条规定，行政补偿损失范围应以行政相对人直接损失为补偿范围，本案在计算行政补偿时不能以评估报告中市价评估出的资产价值计算，具体如下：（一）关于成品、半成品、原辅材料部分。评估报告记载按现行市价法评估，这种计算方法不仅将企业成本计入，还包括了预期利益，不符合行政补偿的原则；（二）关于留守人员工资。首先，企业未证明职工与企业存在劳动关系，上诉人通过向土旗社保部门进行查询，腾达公司2007年养老核定人数为37人，但未缴纳社保，2008年为65人，只给8人缴纳社保，与评估报告中职工工资报表不一致。其次，企业欠付工资与销售不符。腾达公司2010年已停产，经上诉人向税务部门查询，该公司2007-2009年销售收入为9.44万元，年均3万余元，但其提供的工资表年均支付工资为46.50万元，两者之间存在巨大矛盾，故该部分工资不应采纳；（三）关于房屋、设备、车辆部分。企业因生产投入的房屋与设备现并未销毁，企业仍有所有权，不应当计入损失范围。即使计入也应当是以重置价减去折旧再减去残值，才是企业的实际损失；（四）无形资产部分。首先，评估报告以企业单方提供的财务数据为基础进行计算，与公司实际销售收入严重不符，不具有客观性与真实性。其次，腾达公司对注册商标及专有技术仍有所有权，不应计入补偿范围。第三，各类执照及证书属于行政许可类资格证书，不属于企业资产，不应计入行政补偿范围。四、对腾达公司的补偿数额应当依据《关于研究土左旗腾达花炮制造有限责任公司遗留问题的旗长办公会议纪要》确定。该纪要第二条已明确了补偿标准，原审法院却未采纳，反而以《资产评估报告》确定补偿数额是错误的。综上，请求依法撤销一审判决，驳回上诉人的诉讼请求。上诉人腾达公司针对上诉人土旗政府、呼市政府的上诉答辩称，一、本案中撤销行政许可和关停腾达公司的具体行政行为系呼市政府和土旗政府共同行政行为。呼市政府的呼政批字（2010）9号批复明确载明”一、同意我市烟花爆竹产业彻底退出生产领域；二、在该产业退出期间，有关企业烟花爆竹成品、半成品、原材料及必要经济补偿和其他善后事宜均由当地人民政府负责妥善解决”，所以关停腾达公司的具体行政行为系二上诉人的共同行为，安监部门注销安全生产许可证也是依据呼市政府的批复而实施的行为，给答辩人造成的损失应当由二上诉人共同承担。三、资产评估报告系二上诉人委托评估机构对答辩人财产进行的评估，且作出报告后，双方协商同意才对产品进行销毁。该评估报告系联席会议确定要求旗政府负责组织评估，而且旗政府也出具了《业务约定书》。评估报告于2011年作出，二上诉人从未提出过异议，且该报告所评的数额远比答辩人主张的少。二上诉人不认可自己委托的评估报告，那么举证责任就发生转移，二上诉人也提出了要求对残值进行鉴定，但又拒绝缴纳费用，其责任应当由二上诉人承担。原审判决在举证责任的分配上不存在错误之处。四、二上诉人提供的证据不足以推翻评估报告。（一）关于房屋问题。虽然答辩人所有的房屋登记在法定代表人段小双名下，但公司于2004年设立，设立时该房产作为段小双的出资登记在公司名下，应当属于公司资产，且上述房屋实际用于花炮经营。（二）关于车辆及设备问题。车辆、设备系腾达公司实际运营所用，且答辩人提供了特种车辆行驶证，故车辆、设备损失与关停之间存在因果关系，应当属于补偿范围。（三）关于成品、半成品、原辅材料的损失问题。对于上述物品答辩人、安监及公安部门三方进行过清点，并在清单上签字认可之后才销毁，二上诉人对此不认可缺乏事实和法律依据。（四）关于注册商标价值问题。腾达公司注册商标都是以生产销售燃放烟花炮竹为核心的，因政府关停行为导致上述商标无法使用，应当属于补偿范围。对于评估报告所评价值是否与客观相符，一方面政府未申请重新评估，另一方公司当年系旗政府扶持的企业，实行的是定额制，故纳税额不能代表实际销售收入。另。答辩人对原审法院认定必须将商标让度给二上诉人才可获得补偿是不认可的。（五）专有技术问题。作为职工的上岗证及专有技术，是腾达公司通过支出培训费，员工才获得的，但因为关停行为导致取得资质后的员工不能如期为企业提供服务，这些损失与政府行为之间也是存在因果关系的，也应当属于补偿范围。（六）留守人员工资问题。因企业被关停后，厂内留有大量成品、半成品及机械设备，必须留守人员管理，否则存在安全隐患，而且政府的销毁工作从2010年持续到2013年，故该损失应当在补偿范围，上诉人以社保人数来推断留守人数没有事实和法律依据。（七）应付账款的问题。企业的应付账款是企业运营所产生的，企业盈利是完全可以偿还的，但因二上诉人关停行为导致无法偿还，应当纳入补偿范围。四、对答辩人的补偿不应当按照《会议纪要》确定。该会议纪要系政府内部文件，没有征得答辩人同意，且会议纪要中所涉及的两宗土地返还出让金的问题现已无法实现。综上，答辩人认为二上诉人的上诉理由不能成立，应当驳回其上诉请求。本院认为，被上诉人呼市政府于2010年3月30日作出呼政批字（2010）9号批复，该批复内容：一、同意呼市烟花炮竹产业彻底退出生产领域；二、在该产业退出期间，有关企业的烟花炮竹成品、半成品、原材料以及必要的经济补偿和其他善后事宜均由当地政府负责妥善解决。上诉人腾达公司系呼市地区的花炮经营企业，故在该批复所涉的退出范围之内。上诉人腾达公司在被关停后因关停导致的损失补偿问题一直未能解决而提起本次诉讼。二被上诉人在诉讼过程中虽认可应当对腾达公司因关停造成实际损失予以补偿。但对上诉人腾达公司主张按照评估报告认定的资产价值78317189.49元予以补偿的主张不予认可。本院认为，涉案双方争议的主要焦点是评估报告的合法性问题。首先，二被上诉人对评估报告的委托方提出异议，认为该报告系企业自行委托，但从评估公司提交的《业务约定书》中显示委托方系土旗政府，且该约定书甲方盖有土旗政府公章；其次，二被上诉人提出该评估报告未向其送达，在诉讼过程中，评估公司亦未能提交送达评估报告的相关手续；第三，二被上诉人对评估报告所涉的成品、半成品、原辅材料、房屋类价值、商标、专有技术、证件价值、留守人员工资及借款利息等项评估内容的真实性、合法性以及关联性均提出异议，在二审期间，本院虽依法通知评估公司人员到庭接受询问，但仍未能排除异议。综上，原审判决依据该报告认定的结果作出本案判决，属事实不清，证据不足。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，裁定如下：一、撤销内蒙古自治区呼和浩特市中级人民法院（2015）呼行初2号行政判决；二、本案发回内蒙古自治区呼和浩特市中级人民法院重审。二审案件受理费150元，退还土默特左旗腾达花炮制造有限责任公司、内蒙古自治区土默特左旗人民政府、内蒙古自治区呼和浩特市人民政府各50元。本裁定为终审裁定。审 判 长 王旭军审 判 员 任慧卿审 判 员 陈立斌二〇一八年三月二十二日法官助理 张 硕书 记 员 张 硕