湖南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2018）湘行终922号上诉人（原审原告）：杨松柏，男，汉族，1951年10月1日出生，住湖南省桃源县。委托代理人：雷志明，常德市鼎城区蓝天法律服务所法律服务工作者。被上诉人（原审被告）：桃源县人民政府。住所地：湖南省桃源县漳江镇文昌东路**。法定代表人：庞波，县长。委托代理人：张勇，桃源县农村经营管理局工作人员。委托代理人：彭立华，湖南和讯律师事务所律师。原审第三人：郑召伦，男，汉族，1966年8月23日出生，住湖南省桃源县。委托代理人：肖运桂，女，汉族，1969年5月14日出生，住湖南省桃源县。系郑召伦之妻。上诉人杨松柏因诉被上诉人桃源县人民政府（以下简称桃源县政府）、原审第三人郑召伦土地行政登记一案，不服湖南省常德市中级人民法院2018年4月11日作出的（2017）湘07行初106号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。原告杨松柏诉称：杨松柏在第一轮农村土地承包时，承包了湖南省桃源县漳江镇海家溶村的土地5.4亩。1995年1月1日，杨松柏取得《集体土地承包经营证》。由于杨松柏夫妻到湖南省常德市鼎城区桥南市场经商，于1993年上半年将自己承包的土地流转给杨明浦和杨国庆耕种。其中涉案土地大溶沙坵(面积1.8亩)由杨明浦耕种。杨明浦生病后，杨松柏又将涉案土地暂时转给郑召伦耕种，且双方口头约定，杨松柏随时可以要回土地自己耕种。2011年，杨松柏找郑召伦要回涉案土地时，郑召伦不同意归还杨松柏涉案土地承包经营权，遂向村、镇相关部门反映相关情况，经镇、村多次组织调解未果。直至2017年1月，郑召伦才告知杨松柏其已经取得了涉案土地的承包经营权证。杨松柏对第二轮土地延包并不知情，在未经其同意或者未解除杨松柏的农村土地承包合同的情况下，桃源县政府为郑召伦颁发《农村土地承包经营权证》侵犯了其合法权益。据此，请求撤销桃源县政府为郑召伦登记颁发《农村土地承包经营权证》的登记行为和原桃源县八字路乡海家溶村经济合作社于1995年1月1日为郑召伦颁发《集体土地承包经营证》的土地登记行为。被告桃源县政府答辩称：1.杨松柏增加的诉讼请求中要求撤销原桃源县八字路乡海家溶村经济合作社为郑召伦颁发的《集体土地承包经营证》，因原桃源县八字路乡海家溶村经济合作社与桃源县政府没有隶属关系，桃源县政府不是适格被告。2.1993年的土地流转情况，桃源县政府并不清楚。3.杨松柏所称1995年1月1日桃源县政府曾经将大溶沙丘1.8亩水田颁发给杨松柏没有事实依据。4.桃源县政府为郑召伦颁发《农村土地承包经营权证》证据确凿，应依法维持。5.杨松柏的诉讼请求应当依法变更。桃源县政府为郑召伦颁发的《农村土地承包经营权证》，除本案的争议土地外，还涉及其它土地的承包经营情况，杨松柏无权申请撤销整个土地登记行为。据此，请求驳回杨松柏的诉讼请求。湖南省常德市中级人民法院经审理查明：涉案土地名为大溶沙坵，位于湖南省桃源县漳江镇绿溪口村(现将海家溶村与绿溪村于2011年合并为绿溪口村)杨家岗组，面积为1.8亩。第一轮土地承包时，杨松柏承包的土地中含大溶沙坵。由于杨松柏夫妻外出经商，遂于1993年上半年将其承包的土地流转给本组村民耕种，仅剩沙包包(0.18亩)、浪浪坵(0.2亩)仍由自己承包经营。1995年1月1日，杨松柏取得由原桃源县八字路乡海家溶村经济合作社为其颁发的《集体土地承包经营证》载明：土地总面积为0.38亩。同日，郑召伦也取得由原桃源县八字路乡海家溶村经济合作社为其颁发的《集体土地承包经营证》，该证上的承包土地目录表中登记了大溶沙坵，且对大溶沙坵承包经营至今。农村土地第二轮延包时，桃源县漳江镇原海家溶村以第一轮土地承包为基础，于2009年4月30日与郑召伦签订了《农村土地承包合同书》(合同书编号：07050127211)，在该合同第八项承包土地详细情况中，载明了大溶沙坵。桃源县政府为郑召伦颁发桃政农地承包权(01)第27211号《农村土地承包经营权证》。杨松柏认为桃源县政府为郑召伦颁发桃政农地承包权(01)第27211号《农村土地承包经营权证》侵犯了其合法权益，遂具状起诉，请求撤销桃源县政府于2009年4月30日为郑召伦登记颁发桃政农地承包权(01)第27211号《农村土地承包经营权证》的登记行为和原桃源县八字路乡海家溶村经济合作社1995年1月1日为郑召伦颁发《集体土地承包经营证》的土地登记行为。另查明，《中华人民共和国农村土地承包法》于2003年3月1日起施行，确认土地承包经营权、颁发土地承包经营权证的职权则明确由县级以上地方人民政府行使。现整个桃源县境内确认农村土地承包经营权、颁发土地承包经营权证的职权由桃源县政府行使。湖南省常德市中级人民法院经审理认为：本案系因土地承包经营权而引发的行政争议。首先，杨松柏和郑召伦所持有的《集体土地承包经营证》均由原桃源县八字路乡海家溶村经济合作社于1995年1月1日颁发，由于当时《中华人民共和国农村土地承包法》尚未出台，故由原桃源县八字路乡海家溶村经济合作社行使土地确权的行政管理职权。《中华人民共和国农村土地承包法》施行后，则由桃源县政府行使确认土地承包经营权、颁发土地承包经营权证的职权。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款关于“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告”的规定，杨松柏不服原桃源县八字路乡海家溶村经济合作社于1995年1月1日为郑召伦颁发的《集体土地承包经营证》，应以桃源县政府为被告。据此，对桃源县政府关于杨松柏请求撤销原桃源县八字路乡海家溶村经济合作社为郑召伦颁发的《集体土地承包经营证》，其不是适格被告的诉讼主张，该院不予支持。其次，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款关于“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理”的规定，涉案土地登记行为，导致土地承包经营权变动，属于因不动产提起的行政诉讼。郑召伦于1995年1月1日就已经取得大溶沙坵的承包经营权，本案自行政行为作出之日起已超过20年。且杨松柏在1995年取得的《集体土地承包经营证》上载明的土地承包面积仅为0.38亩，杨松柏一直怠于主张其权利。据此，杨松柏的起诉已超过起诉期限，且无《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条规定的起诉期限扣除和延长的情形，其起诉不符合起诉条件。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第(二)项的规定，裁定驳回原告杨松柏的起诉。案件受理费50元，退还给原告杨松柏。杨松柏不服原审裁定，向本院提起上诉称：1.原审裁定认定事实错误：第一，涉案土地由杨明浦耕种，杨明浦生病后，由郑召伦的父亲郑庚成请求杨松柏将田给他栽种，双方口头约定杨松柏随时可以要回土地自己耕种，郑庚成2005年去世后由郑召伦耕种，郑召伦并非通过组里取得涉案土地；第二，涉案土地在杨松柏的土地承包土地目录表及土地承包经营权流转登记记录中均可以体现，是杨松柏自行流转出去的，且该组前任组长杨国权和前任村会计分别于2017年10月22日和2017年10月15日的《证明》也可以证实杨松柏在1995年并非只取得0.38亩的土地面积；第三，郑召伦出示的1995年1月1日的土地经营权证不是真实的；第四，刘志富在2014年才担任村会计，2017年任村主任，对有关情况不清楚，对涉案土地无话语权。2.原审裁定适用法律错误。杨松柏在2017年5月后才知道桃源县政府给郑召伦颁证，该案应适用《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定，而不应适用该条第二款和《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第(二)项的规定。请求撤销原审裁定，发回重审或依法改判支持杨松柏的原审诉求，并由桃源县政府承担一、二审的诉讼费用。被上诉人桃源县政府口头答辩称：上诉人要求撤销被上诉人为郑召伦颁发的《土地承包经营权证》，没有事实依据。涉案争议的1.8亩水田仅是该证中的一部分；且被上诉人为郑召伦颁证有事实依据，程序合法。请求驳回上诉，维持原裁定。原审第三人郑召伦未提交书面答辩意见。当事人向原审提交的证据已随案移送本院，经审查可以作为认定本案事实的依据。原审查明的事实本院予以确认。本院另查明：1、杨松柏起诉，请求人民法院撤销桃源县政府2009年4月30日为第三人郑召伦颁发的桃政农地承包权（01）第27211号《农村土地承包经营权证》；尔后，又增加了请求撤销原桃源县八字路乡海家溶村经济合作社1995年1月1日为郑召伦颁发的《集体土地承包经营证》的诉求。2、本案系因土地承包经营权转移登记发生的纠纷，并非土地所有权转移登记发生的纠纷。本院认为：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定，因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。本案中，原桃源县八字路乡海家溶村经济合作社1995年1月1日为上诉人杨松柏、原审第三人郑召伦分别颁发了《集体土地承包经营证》，杨松柏的《集体土地承包经营证》没有包含涉案争议地沙坵1.8亩水田，郑召伦的《集体土地承包经营证》包含了涉案争议地沙坵1.8亩水田。在农村集体土地第二轮承包时，桃源县政府于2009年4月30日为郑召伦颁发了桃政农地承包权（01）第27211号《农村土地承包经营权证》，该证仍包含了涉案争议地沙丘1.8亩水田。但杨松柏直至2017年11月2日才提起本案诉讼，早已超过最长20年的起诉期限，且无正当理由，依法应予驳回。原审法院虽对杨松柏的两项诉讼请求是否符合起诉条件进行了审理，但在行政裁定书主文中仅回应了1995年1月1日的颁证行为，未对桃源县政府2009年4月30日为邓召伦颁发桃政农地承包权（01）第27211号《农村土地承包经营权证》是否符合起诉条件进行回应，程序不当，但不影响本案的处理结果。综上，杨松柏的上诉理由不能成立，本院不予支持。原审裁定驳回杨松柏起诉的结论并无不当，应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本案不收取案件受理费。本裁定为终审裁定。审判长  章晋湘审判员  黄一凡审判员  夏 阳二〇一八年十一月十三日法官助理廖文宇书记员袁璇