福建省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2017）闽行终899号 上诉人（原审原告）龙岩市永定区下洋镇中川村东风村民小组，住所地龙岩市永定区下洋镇中川村。 负责人胡秀发，组长。 委托代理人胡联岳，男，永定区村民。 上诉人（原审原告）龙岩市永定区下洋镇中川村马山村民小组,住所地龙岩市永定区下洋镇中川村。 负责人胡福延，组长。 上述二上诉人的共同委托代理人曾伟源，福建力涵律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）龙岩市永定区人民政府，住所地龙岩市永定区凤城街道九一西路2号。 法定代表人陈荣水,区长。 委托代理人游耀宗，福建宝能律师事务所律师。 被上诉人（原审第三人）国网福建龙岩市永定区供电有限公司,住所地龙岩市永定区凤城街道沿河西路2号。 法定代表人邱玉长,执行董事兼总经理。 委托代理人刘新策、沈红，福建正廉律师事务所律师。 上诉人龙岩市永定区下洋镇中川村东风村民小组（以下简称永定区）、龙岩市永定区下洋镇中川村马山村民小组（以下简称永定区马山村民小组）因诉龙岩市永定区人民政府（以下简称永定区政府）土地行政登记一案，不服三明市中级人民法院（2017）闽04行初52号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。 原审查明，原告永定区原名称为“永定县下洋公社中川大队东风壹队”和“永定县下洋公社中川大队东风生产队钻英队”。原告永定区马山村民小组原名称为“永定县下洋公社中川大队马山队”和“永定县下洋公社中川大队东风生产队四连队”。第三人国网福建龙岩市永定区供电有限公司（以下简称国网永定区供电公司）原名称为“永定县电力公司”、“福建省永定县供电有限公司”和“国网福建永定县供电有限公司”。被告永定区政府原名称为“永定县人民政府”。 原告永定区、永定区马山村民小组在原永定县下洋公社汤边七子树下均有部分水田和旱地，属于各村民小组集体所有。1979年原下洋公社水电站决定在下洋大桥旁边兴建供电所。1979年4月16日，下洋公社水电站与原告中川大队东风壹队（代表胡等娣）签订《合同》约定，中川大队东风壹队愿将汤边七子树路背水田陆分壹厘（即蛟字86段94号胡登文田叁分壹厘和蛟字86段139号胡文登田叁分），旱地三块约四分，无偿给下洋公社水电站基建；在抽水站未上水以前每冬补给稻谷贰百斤，上水后即停止补贴。该合同盖有“永定县下洋公社电灌站”的公章。1979年4月27日，原下洋公社水电站与原告中川大队马山大队（代表胡铁初）签订《合同》约定，中川大队马山队愿将汤边七子树下路背水田二分壹厘（东至小坑，西至公路、南至溪边，北至林叔公耕地），旱地约四分，无偿给下洋公社水电站基建；在抽水站未上水以前下洋公社水电站每冬补给稻谷陆拾斤，上水后即停止补贴。该合同盖有“永定县下洋公社电灌站”的公章。 1988年10年24日，第三人国网永定区供电公司所属的永定县下洋供电所的前身永定县下洋镇汤池角水电站向被告永定区政府的前身永定县人民政府申请土地登记。永定县人民政府于1990年10年11月向永定县下洋镇供电所颁发永国用（1990）字第395号《国有土地使用证》。该证载明的土地使用权人为下洋镇供电所，用地面积为1398平方米，土地所有权性质为国有，土地权属来源为划拨等。2005年永定县下洋镇供电所名称变更为福建省永定县电力公司。 2005年7月10日，福建省永定县电力公司作为土地使用人与永定县国土资源局签订《国有土地使用权出让合同》，并补缴土地出让金后，由永定县人民政府为福建省永定县电力公司办理国有土地使用证变更登记，并于2005年8月1日向福建省永定县电力公司颁发了永国用（2005）第20023号《国有土地使用证》。该证载明的土地使用权人为永定县电力公司下洋镇供电所，使用权面积为1362.27平方米，土地使用权类型为出让，土地用途为工业用地等。 2006年因企业股份制改革，企业名称由福建省永定县电力公司变更为“福建省永定县供电有限公司”。 2006年8月25日，福建省永定县供电有限公司向永定县地方税务局城区分局提交《报告》，其主要内容为：根据龙岩市农网“两改一同价”工作领导小组关于《永定县供电企业股份制改革实施方案》的批复（龙农网【2005】03号），原福建省永定县电力公司已更名为福建省永定县供电有限公司，特向该局申请办理房地产更名换证的有关税务手续。2006年8月28日，永定县地方税务局城区分局作出了《永定县供电有限公司房地产更名换证清单》。2006年8月30日，永定县地方税务局城区分局作出了《永定县契税免税证明单》，免税金额为18859.05元。 2006年9月1日，福建省永定县供电有限公司向永定县人民政府申请国有土地使用证变更登记，并向被告提交《变更土地登记申请审批表》、永国用[2005]第20023号《国有土地使用证》、下洋供电所的宗地图、地籍调查法人代表身份证明书、指界委托书、房地产更名换证清单、第三人名称变更证明材料《报告》、永定县契税免税证明单、企业法人营业执照、《永定县供电企业股份制改革实施方案》的批复（龙农网【2005】03号）、第三人企业书记和法定代表人的身份证复印件等相关材料。 2006年9月4日至5日，永定县土地管理部门审查：“经调查，该公司使用的国有土地，权属来源有：永国用[2005]第20023号《国有土地使用证》及2006年8月25日《报告》；权属来源有依据，四至界址清楚，无纠纷，图上与实地一致，经勘丈，现实占面积1362.27平方米（其中独自使用面积1362.27平方米）。实际用途为工业用地”后逐级报批。被告于2006年9月6日审批同意发证并于同日向福建省永定县供电有限公司颁发永国用（2006）第20109号《国有土地使用证》，从而为福建省永定县供电有限公司办理了国有土地使用证变更登记。 二原告主张在2007年1月得知其部分村民于2015年4月17日曾就本案讼争土地被被告在1990年颁发土地证给下洋镇供电所而向国土管理部门提出信访事项后，才得知本案讼争的集体土地不仅于1990年进行登记，而且在2005年经土地出让后再次进行登记，集体土地已被转化为国有土地。二原告认为，本案讼争的集体土地归属二原告集体所有。当时二原告与原下洋公社水电站签订合同提供无偿基建仅是因为抽水的需要，在抽水停止后理应返还给二原告。但是第三人不仅未及时返还给二原告，反而向被告永定区政府申请颁发国有土地使用权证。而被告永定区政府在未经调查、询问二原告的意见，未经公示，而且未办理法定的征收补偿手续的情况下于1990年向第三人颁发国有土地使用权证，明显违法。而且，2005年被告以第三人通过国有土地出让取得出让土地使用权的方式再次向第三人颁发国有土地使用权证，也是违法的，侵犯了二原告合法的财产权益。二原告于2017年4月提起本案诉讼。 原审另查明，第三人国网永定区供电公司所属的永定县下洋供电所，原名“永定县下洋公社水电站”、“永定县下洋公社电灌站”、“永定县下洋镇汤池角水电站”、“永定县下洋镇供电所”。1999年8月，福建省永定县电力公司根据国家关于加快农村电力体制改革、加强农村电力管理的意见，接收了永定县下洋供电所。 原审认为，《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十八条规定：“召开村民小组会议，应当有本村民小组十八周岁以上的村民三分之二以上，或者本村民小组三分之二以上的户的代表参加，所作决定应当经到会人员的过半数同意。村民小组组长由村民小组会议推选。村民小组组长任期与村民委员会的任期相同，可以连选连任。属于村民小组的集体所有的土地、企业和其他财产的经营管理以及公益事项的办理，由村民小组会议依照有关法律的规定讨论决定，所作决定及实施情况应当及时向本村民小组的村民公布。”根据上述法律可知，涉及到村民小组集体土地事项的办理，应经村民小组会议决定，且召开村民小组会议，应当有本村民小组十八周岁以上的村民三分之二以上，或者本村民小组三分之二以上的户的代表参加，且作出的决定应当经到会人员的过半数同意。本案原告永定区提交的2017年1月18日《龙岩市永定区下洋镇中川村东风村民小组村民会议决议》及《会议户主签名表》记载永定区共40户，实到35户，缺席5户。原告永定区马山村民小组提交的2017年1月18日《龙岩市永定区下洋镇中川村马山村民小组会议决议》及《会议户主签名表》记载永定区马山村民小组共25户，实到22户，缺席3户。均符合本村民小组三分之二以上的户代表参加会议，且作出的决议有过半数同意，符合所作决定应当经到会人员的过半数同意的规定，且被告永定区政府及第三人国网永定区供电公司对此事实并无异议，因此，二原告起诉履行了民主议定程序，永定区组长胡秀发和永定区马山村民小组组长胡福延均有权以村民小组的名义提起本案诉讼。由于永定区和永定区马山村民小组主张被告侵犯其集体土地所有权而起诉要求撤销涉案土地证，被告及第三人对于1979年4月16日和1979年4月27日永定区和永定区马山村民小组先后与第三人的前身下洋公社水电站签订《合同》，自愿将涉案土地无偿给下洋公社水电站基建的事实不持异议，因此，二原告与被诉行政行为有利害关系，二原告诉讼主体适格。根据《中华人民共和国土地管理法》第十一条第三款规定：“单位和个人依法使用国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权。”为此被告永定区政府具有确认并颁发国有土地使用权证的法定职权。本案二原告起诉要求撤销永国用（2006）第20109号《国有土地使用证》，该证是被告在1990年10月向第三人颁发初始登记证即永国用（1990）字第395号《国有土地使用证》及2005年8月向第三人颁发变更登记证即永国用（2005）第20023号《国有土地使用证》的基础上，因第三人股份制改革名称变更，而向被告申请变更登记。由于二原告起诉要求撤销的是被告2006年9月6日颁发给第三人的永国用（2006）第20109号《国有土地使用证》，因此，本案审查范围是对被告2006年9月6日颁发给第三人的变更登记的永国用（2006）第20109号《国有土地使用证》这一被诉行政行为是否合法进行审查。而被告于1990年10月和2005年8月先后颁发给第三人的国有土地使用证并不是本案审查的范围。被告1990年和2005年先后向第三人颁发的永国用（1990）字第395号《国有土地使用证》和2005年永国用（2005）第20023号《国有土地使用证》未依法被撤销前仍具有法律效力。根据国家土地管理局颁发的《关于变更土地登记的若干规定》［（1993）国土（籍）字第33号）第二条规定：“变更土地登记的程序为：1、变更土地登记申请；2、变更地籍调查；3、审核；4、注册登记；5、换发或者更改土地证书，核发他项权利证明书。”第三条第三款规定：“变更土地登记申请人在办理变更土地登记申请时，须提交下列资料：1、变更土地登记申请；2、变更土地登记申请人的法人和法人代表证明、个人身份证明或者户籍证明；3、土地证书或者他项权利证明书；4、地上建筑物、附着物权属证明；5、土地管理部门要求提交的其他资料。”以及福建省人大常委会《福建省土地登记条例》第三十五条规定：“变更登记申请以及变更地籍调查结果经审核、批准后，由登记部门注册登记，注销、换发或者更改土地证书”。2006年因第三人的前身福建省永定县电力公司企业股份制改革，企业名称由福建省永定县电力公司变更为福建省永定县供电有限公司。2006年9月1日，福建省永定县供电有限公司向被告申请办理国有土地使用证变更登记，并向被告提供《变更土地登记申请审批表》、永国用（2005）第20023号《国有土地使用证》、《地籍调查表》、《永定县供电有限公司房地产更名换证清单》、《永定县电力公司股份制改革实施方案》、《宗地图》、《法定代表人身份证明》、第三人名称变更证明材料《报告》、《企业法人营业执照》等相关材料。原永定县人民政府在永定县国土资源局对第三人提交申请变更登记相关材料予以审查，并认为土地权属来源合法、四至界址清楚，无纠纷，图上与实地一致，同意确权登记后，依照上述相关规定为福建省永定县供电有限公司办理了国有土地使用证变更登记，并于2006年9月6日向福建省永定县供电有限公司颁发永国用（2006）第20109号《国有土地使用证》，事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，程序合法。对二原告提出被告向第三人颁发永国用（2006）第20109号《国有土地使用证》时，未询问原告的意见，未经公示情况下，向第三人颁发永国用（2006）第20109号《国有土地使用证》违法的诉讼主张，经审查，根据《土地登记规则》第二条第三款规定：“土地登记分为初始土地登记和变更土地登记。初始土地登记又称总登记，是指在一定时间内，对辖区全部土地或者特定区域的土地进行的普遍登记；变更土地登记，是指初始土地登记以外的土地登记，包括土地使用权、所有权和土地他项权利设定登记，土地使用权、所有权和土地他项权利变更登记，名称、地址和土地用途变更登记，注销土地登记等。”和《土地登记规则》第二十一条规定：“本章除有关通告和公告的规定外适用于变更土地登记”。2006年9月1日，第三人向被告申请国有土地使用证变更登记时的性质不属于土地初始登记，而是变更登记。根据《土地登记规则》第二条第三款和第二十一条规定，被告作出本案被诉行政行为的性质不属于土地初始登记，在作出土地变更登记时，依法不需要发布通告和公告。因此，二原告提出的该诉讼主张，依法不能成立。综上，对二原告提出被告先后向第三人颁发永国用（1990）字第395号《国有土地使用证》和2005年永国用（2005）第20023号《国有土地使用证》违法，因而在此基础上变更登记而作出的永国用（2006）第20109号《国有土地使用证》也系违法，要求撤销被告向第三人颁发的永国用（2006）第20109号《国有土地使用证》的诉讼请求，因缺乏相应的事实和法律依据，其诉讼请求不能成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告龙岩市永定区下洋镇中川村东风村民小组、原告龙岩市永定区下洋镇中川村马山村民小组的诉讼请求。案件受理费50元，由原告龙岩市永定区下洋镇中川村东风村民小组、原告龙岩市永定区下洋镇中川村马山村民小组负担。 上诉人永定区、永定区马山村民小组不服原审判决，向本院提起上诉称：1.本案讼争土地属于上诉人集体所有，永定区政府在无任何审批手续情况下将讼争土地转为国有土地，并登记在国网永定区供电公司名下，由此所办的永（洋）国用（90）字第395号、永国用（2005）第20023号、永国用（2006）第20109号《国有土地使用证》均非法，无合法权属来源。2.永定区政府在颁证过程中未通知上诉人，未依法公示、公告，颁证程序不合法。综上，原审判决认定事实不清，证据不足，适用法律错误，请求予以撤销，发回重审或依法改判支持上诉人的诉讼请求。 被上诉人永定区政府辩称：1.永（洋）国用（90）字第395号、永国用（2005）第20023号《国有土地使用证》具有法律效力，上诉人主张其不合法的理由不能成立。2.根据《不动产登记暂行条例》规定，县级以上人民政府不再具有不动产登记职权，本案适格被告应是永定区不动产登记管理局。综上，上诉人的上诉请求没有事实和法律依据，请求予以驳回。 被上诉人国网永定区供电公司辩称：答辩人获得土地使用权是根据与上诉人签订的合同，且已按规定补缴了土地出让金，被诉土地登记行为符合法律规定。 本院认为，本案上诉人永定区、永定区马山村民小组的一审诉讼请求是撤销被上诉人永定区政府颁发给被上诉人国网永定区供电公司的永国用（2006）第20109号《国有土地使用证》。经审理查明，1990年10月永定县人民政府向下洋镇供电所（即福建省永定县下洋供电所）颁发永（洋）国用（90）字第395号《国有土地使用证》，确认用地面积1398平方米。1999年福建省永定县电力公司根据国家关于加快农村电力体制改革、加强农村电力管理的意见，接收了福建省永定县下洋供电所，并于2005年7月10日与永定县国土资源局签订《国有土地使用权出让合同》，补缴土地出让金，永定县人民政府据此于2005年8月1日向永定县电力公司下洋供电所（即福建省永定县电力公司下洋供电所）颁发永国用（2005）第20023号《国有土地使用证》，确认使用权面积1362.27平方米，使用权类型出让。2006年因企业股份制改革，福建省永定县电力公司更名为福建省永定县供电有限公司，永定县人民政府据此于2006年9月6日向福建省永定县供电有限公司颁发永国用（2006）第20109号《国有土地使用证》，确认使用权面积1362.27平方米，使用权类型为出让。由此可见，上诉人所诉的永国用（2006）第20109号《国有土地使用证》系根据永国用（2005）第20023号《国有土地使用证》变更登记而来，且除土地使用权人名称外，两产权证记载的内容一致，显然是权利人名称发生变化的更名登记；而永国用（2005）第20023号《国有土地使用证》系根据永（洋）国用（90）字第395号《国有土地使用证》变更登记而来，所指向土地所有权性质均登记为“国有土地”，土地面积还从1398平方米减少为1362.27平方米。因此，被诉《国有土地使用证》既未扩大原下洋镇供电所原使用土地的面积，也未改变原下洋镇供电所原使用土地的性质，并未给上诉人创设任何权利、义务，对上诉人的权利义务不产生实际影响。因此，上诉人与被诉土地登记行为之间没有法律上的利害关系，不具有本案行政诉讼原告主体资格。上诉人就被诉土地登记行为提起的行政诉讼，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的起诉条件，依法应不予立案，已经立案的，应裁定驳回起诉。原审法院作出实体判决，属适用法律错误，依法应予纠正。且被上诉人永定区政府亦非本案适格被告。另原审判决将永（洋）国用（90）字第395号《国有土地使用证》写为永国用（1990）字第395号《国有土地使用证》有误，在此予以指正。 综上，上诉人的起诉不符合法定起诉条件，原审作出实体判决，属适用法律错误。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用的解释》第一百二十三条第（一）项之规定，裁定如下： 一、撤销三明市中级人民法院（2017）闽04行初52号行政判决； 二、驳回上诉人龙岩市永定区下洋镇中川村东风村民小组、龙岩市永定区下洋镇中川村马山村民小组的起诉。 一、二审案件受理费不予收取。 本裁定为终审裁定。 审 判 长  王 珩 审 判 员  吴声鸣 代理审判员  许秀珍 二〇一八年三月××日 书 记 员  胡 燕 附：本案适用的法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： …… （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； …… 2.《最高人民法院关于适用的解释》 第一百二十三条人民法院审理二审案件和再审案件，对原审法院立案、不予立案或者驳回起诉错误的，应当分别情况作如下处理： （一）第一审人民法院作出实体判决后，第二审人民法院认为不应当立案的，在撤销第一审人民法院判决的同时，可以迳行驳回起诉； ……