贵州省黔西南布依族苗族自治州中级人民法院 行 政 判 决 书 （2017）黔23行初112号 原告杨洪桂，女，1945年9月18日生，侗族，贵州省六盘水市人，住贵州省六盘水市。 委托代理人邱金诚、游雯婷,贵州威驰律师事务所律师。代理权限：特别授权。 被告普定县人民政府，住所地：贵州省普定县。 法定代表人赵开运，县长。 委托代理人吴倩，普定县人民政府法制办工作人员。代理权限：特别授权。 委托代理人郭志龙，贵州定南律师事务所律师。代理权限：特别授权。 原告杨洪桂与被告普定县人民政府煤矿整合不作为一案，于2016年6月1日向安顺市中级人民法院提起行政诉讼，安顺市中级人民法院于2016年6月27日作出（2016）黔04行初43号行政裁定，杨洪桂不服，上诉于贵州省高级人民法院，该院于2016年12月19日作出（2016）黔行终780号行政裁定，指令继续审理。现该案因交叉管辖由本院依法组成合议庭审理，由审判员陈颜虹担任审判长，审判员王幼封、陈蕊丽参加评议，于2017年12月21日公开开庭审理了本案。原告杨洪桂及其特别授权委托代理人邱金诚、游雯婷到庭；被告方之特别授权委托代理人吴倩、郭志龙到庭参加诉讼。 原告杨洪桂诉称,1994年原告投资开办了贵州省普定县补郎乡马鞍山煤矿（以下简称马鞍山煤矿），合法取得了《采矿许可证》、《营业执照》、《煤炭生产许可证》、《矿产品经营凭证》、《矿井安全生产条件合格证》、《税务登记证》等合法生产的经营证件。当原告投资的煤矿井巷形成后，被告工作人员、矿管办负责人编造合同，伪造签名，致使他人侵占原告马鞍山煤矿五年之久。原告通过诉讼维权，经法院执行将马鞍山煤矿交回原告。因被告谎报情况使煤矿整改历经曲折，经原告上访反映，上级主管部门批示同意马鞍山煤矿恢复整改，被告亦同意恢复整改。整改刚开始被告又通知原告停止整改，需审查同意后方能恢复整改，然被告一直不通知原告是否恢复整改。2006年，国家出台中小煤矿整合政策，凡是有可利用资源的中小煤矿均纳入“整合”，且煤矿整合是由各县（区）人民政府制定整合方案上报省级人民政府批复后实施。马鞍山煤矿证照齐全并有可利用开采的资源，被告作为一方父母官，应当保护当地投资人及各种经济组织的合法权益，将马鞍山煤矿纳入“整合”，编制整合方案上报，但被告却以各种无端理由，对抗安顺市副市长的批示和上级部门，不将马鞍山煤矿纳入整合制定方案上报，导致马鞍山煤矿矿权灭失，原告的投资全部付诸东流。被告的行为属于不履行法定职责，其不作为违法。综上，请求法院依法确认被告拒不按规定将其所有的马鞍山煤矿纳入“整合”的行政不作为行为违法。 原告杨洪桂在法定举证时限内提交的证据材料： 第一组证据： 1、原告杨洪桂的身份证复印件； 2、普定县补郎乡人民政府于1992年12月12日作出的《关于杨桂洪同志来我乡申报办矿井的批准意见》； 3、普定县行政工商管理局于1994年12月22日向马鞍山煤矿颁发的《营业执照》； 4、普定县矿产资源管理办公室与贵州省矿产资源管理委员会于1994年12月17日向马鞍山煤矿颁发的黔矿采煤字﹝1994﹞第××号《采矿许可证》； 5、国家煤炭工业局于2000年1月9日向马鞍山煤矿颁发编号为××《煤炭生产许可证》； 6、普定县人民政府地质矿产局于1998年1月19日向马鞍山煤矿颁发的普定矿管字［1998］第××号《贵州省矿产品经营凭证》； 7、《全国组织机构代码赋码单》； 8、杨洪桂于1993年7月29日取得的《煤矿矿长资格证书》； 9、普定县人民政府人事劳动局于1998年12月向马鞍山煤矿颁发的《贵州省乡镇煤矿矿井安全生产条件合格证》； 10、马鞍山煤矿于1998年12月8日取得编号为××号的《税务登记证》； 11、普定会计事务所于1998年11月13日对马鞍山煤矿进行年审所出具的《企业法人注册资金年检验资证明书》； 12、马鞍山煤矿2003-2006年度的《采矿权人矿产资源开发利用情况年度检查报告》。 拟证明：1、原告的诉讼主体资格；2、原告开办的马鞍山煤矿符合国家政策，得到当地政府的大力支持；3、马鞍山煤矿是注册资金为30万元的合法企业，原告持有开办煤矿的各项合法有效证明；4、从煤矿开办至2006年，煤矿每年年检均合格。 第二组证据： 1、甲方吴英、杨洪桂与乙方韦焕北于1999年11月13日签订的《煤矿承包合同协议书》； 2、普定县人民政府地质矿产局于2002年3月13日作出的普矿当罚字﹝2002﹞第006号《矿产资源行政管理当场行政处罚决定书》； 3、贵州省安顺市中级人民法院于2004年10月11日作出的（2004）安民一终字第217号《民事判决书》； 4、普定县人民法院于2005年3月2日出具的《证明》； 5、马鞍山煤矿的照片一组。 拟证明：1、矿管办负责人熊德文伙同吴英、韦焕北伪造了煤矿承包合同，侵占了原告煤矿五年多，致使原告不能对自己的煤矿进行管理，原告经过五年多的维权诉讼，法院最终于2005年3月2日将马鞍山煤矿执行后交还给原告，因此，原告五年多来不能换发新《采矿许可证》等问题应由被告承担全部责任。 第三组证据： 1、贵州省安顺市煤炭工业局于2003年1月26日向贵州省煤炭管理局递交的安市煤字﹝2003﹞05号《关于将安顺市普定县猫洞乡煤矿等14家煤矿列入在建矿进行验收的请示》； 2、普定县国土资源局于2005年3月9日出具的《证明》； 3、安顺市国土资源局于2007年3月23日作出的安国土资函［2007］18号《关于杨洪桂信访事项的复函》； 4、安顺市国土资源局于2007年7月12日作出的安国土资函［2007］45号《对安顺市信访局关于杨洪桂信访事项处理的函》； 5贵州省安顺市煤炭管理局于2007年7月12日作出的安市煤字﹝2007﹞62号《安顺市煤炭管理局关于杨洪桂反映问题的情况报告函》； 6、国家安全生产监督管理总局等部门于2006年3月15日作出的《关于加强煤矿安全生产工作规范煤炭资源整合的若干意见》； 7、国务院办公厅于2006年9月28日作出的国办发﹝2006﹞82号《国务院办公厅关于转发安全监管总局等部门关于进一步做好煤矿整顿关闭工作的通知》； 8、国家安全生产委员会办公室于2007年2月4日作出的安委办﹝2007﹞7号《关于进一步规范煤炭资源整合工作的通知》。 拟证明：马鞍山煤矿属原四证齐全的煤矿，尚有可采资源，应具备整合资格，被告不按规定将马鞍山煤矿纳入整合的行为违反法律规定。同时，马鞍山煤矿的《煤炭生产许可证》不应被吊销。 被告普定县人民政府辩称,从被答辩人《采矿许可证》年检记录可看出，被答辩人的采矿权截止至2001年3月20日，答辩人不存在谎报问题，且被答辩人的煤炭许可证是经上级主管部门检查后才被吊销的，并非答辩人履行不当。普定县煤炭局给被答辩人的通知明确告诉被答辩人，希望其积极主动配合，尽快明确相应合法身份，经审查同意后，方能恢复整改和生产。由此，明确身份是被答辩人的责任，答辩人无义务帮被答辩人明确。同时，在整个煤矿整改工作中，答辩人一直为被答辩人向上级部门争取，希望能将被答辩人的煤矿纳入整改范围，一直到2008年答辩人都在积极履行职责。而本案是特定时期的历史遗留问题，当时有关部门处理该类事务有明确的政策文件支撑，这种行为具有普遍性，不属于行政诉讼受案范围，不能因为时过境迁，在法律调整后就将其纳入行政诉讼范围来重新审查，这样将会导致政策和法律丧失既定性、严肃性。综上，请求法院驳回被答辩人的诉讼请求。 被告普定县人民政府在法定举证时限内提交的证据材料： 第一组证据： 普定县人民政府的《组织机构代码证》。 拟证明：被告的诉讼主体资格。 第二组证据： 1、普定县行政工商管理局于1994年12月22日向马鞍山煤矿颁发的《营业执照》； 2、普定会计事务所于1998年11月13日对马鞍山煤矿进行年审所出具的《企业法人注册资金年检验资证明书》； 3、杨洪桂于1993年7月29日取得的《煤矿矿长资格证书》。 拟证明：马鞍山煤矿成立于1994年，注册资本30万元，杨洪桂的矿长资格于2004年12月到期。 第三组证据： 1、普定县矿产资源管理办公室与贵州省矿产资源管理委员会于1994年12月17日向马鞍山煤矿颁发的黔矿采煤字﹝1994﹞第××号《采矿许可证》； 2、国家煤炭工业局于2000年1月9日向马鞍山煤矿颁发编号为××的《煤炭生产许可证》。 拟证明：马鞍山煤矿的准采期限为1994年12月至1999年12月，经主管部门延长至2001年3月20日，2000年1月取得《煤炭生产许可证》。 第四组证据： 1、国务院办公厅于2001年9月16号作出的国办发﹝2001﹞68号《国务院办公厅关于进一步做好关闭整顿小煤矿和煤矿安全生产工作的通知》； 2、贵州省国土资源厅与贵州省煤炭工业局于2001年3月1日联合印发的黔国土资发［2001］58号《关于换发煤炭采矿许可证有关问题的通知》； 3、贵州省煤矿安全生产专项整治办公室于2001年11月4日作出的黔煤安整办字［2001］11号《关于下达整改矿井名单的通知》； 4、贵州省安顺市煤炭工业局于2001年11月19日作出的安市煤字（2001）第27号《转发省煤矿安全专项整治办“关于下达整改矿井名单的通知”的通知》； 5、安顺市煤炭行业关井压产领导小组办公室与安顺市煤炭工业局于2001年11月16日作出的安市煤字（2001）第28号《关于吊销西秀区老米冲等32家煤矿煤炭生产许可证的通知》。 拟证明：煤矿进行整改系国家政策，原告所办煤矿不属于整改范围，安顺市煤炭工业局于2001年11月16日决定吊销马鞍山煤矿的《煤炭生产许可证》。 第五组证据： 1、普定县人民政府于2002年3月15日向安顺市人民政府递交的普府呈（2002）10号《普定县人民政府关于对部分年审不合格煤矿及再建矿要求恢复生产验收的请示》； 2、普定县煤炭管理局于2002年12月18日向安顺市煤炭管理局递交的普煤字（2002）149号《关于我县江贵等四家煤矿恢复整改和复查验收的请示》； 3、马鞍山煤矿2003-2006年度的《采矿权人矿产资源开发利用情况年度检查报告》。 拟证明：在上级主管部门明确原告所办煤矿不纳入整改范围并吊销相关证照后，被告及下属主管部门积极争取将原告所办得煤矿恢复整改，被告已经履行了职责。 第六组证据： 1、贵州省安顺市煤炭管理局于2005年3月3日作出的安市煤字﹝2005﹞15号《关于对普定县煤炭管理局拟请将马鞍山煤矿作为在建矿的批复》； 2、普定县煤炭管理局于2005年5月23日作出的普煤字（2005）44号《关于普定县马鞍山煤矿恢复整改的意见》。 拟证明：经被告下属的主管部门争取，安顺市煤炭管理局作出批复：原告所办煤炭在具备一定条件后可以向上级争取作为遗留煤矿处理。据此，被告下属主管部门于2005年5月23日通知原告，马鞍山煤矿按照遗留煤矿进行整改。 第七组证据： 1、普定县煤炭管理局于2005年7月12日作出的《关于长兴等9家遗留矿井和高岗等10家因矿界纠纷无新采矿许可证的矿井立即停止整改和生产的通知》； 2、贵州省煤矿整顿关闭工作领导小组于2006年3月27日公告的《贵州省关闭煤矿（矿井）名单》。 拟证明：被告下属的主管部门于2005年7月12日通知被告停止整改和生产，贵州省煤炭整改工作已经于2006年3月27日结束。 第八组证据： 1、安顺市国土资源局于2006年7月3日向安顺市人民政府递交的安国土资呈［2006］60号《市国土资源局关于解决紫云县黄泥坡煤矿等8个整改煤矿遗留问题的请示》； 2、安顺市安全生产监督管理局于2006年8月10日作出的《关于对紫云县黄泥坡煤矿等8个整改煤矿遗留问题的意见》； 3、普定县人民政府于2008年4月14日向安顺市人民政府递交的普府呈﹝2008﹞11号《关于马鞍山煤矿有关问题的调查情况及处理意见的报告》。 拟证明：被告下属的主管部门积极向上争取对原告煤矿进行整改，但上级主管部门对遗留矿的整改有要求。原告向被告所反映的事项，被告一直在积极办理。 第九组证据： 1、贵州省国土资源厅于2008年6月19日作出的黔国土资矿管函﹝2008﹞1051号《对安顺市人民政府的复函》； 2、普定县国土资源局于2011年9月20日作出的《关于普定县补郎乡马鞍山煤矿信访事项的答复》。 拟证明：贵州省国土资源厅于2008年已作出决定，不同意马鞍山煤矿换发采矿许可证，该决定已经生效。同时，鉴于原告多次上访，被告下属的主管部门已经于2011年9月20日就原告信访事项作出书面答复，并告知原告其享有诉讼权利，原告现今才提起诉讼，即使不考虑该事项是否可诉，本案也已明显超过起诉期限。 通过庭审质证，经合议庭评议，对当事人提交的证据材料作如下认定：原告对被告提供的第一组证据三性无异议；对第二组证据的证据1、2三性无异议，对证据3的三性均有异议，该证书因是煤矿被侵占期间所办，应属非法无效；对第三组证据的真实性、合法性无异议，对关联性有异议，证据1在换发新证之前均有效，证据2没有被吊销应属有效；对第四组证据的证据1、2真实性、合法性无异议，对关联性有异议，对证据3、4、5的三性均有异议，马鞍山煤矿不属应关闭煤矿，马鞍山煤矿没有按照合法程序进行关闭，且被告已同意原告进行整改；对第五组证据的证据1、2三性有异议，对证据3的关联性有异议，马鞍山煤矿一直年检合格且四证齐全，是被告一直不通知原告恢复整改；对第六组证据的真实性无异议，对关联性、合法性有异议，原告的煤矿被他人侵占五年多，被告没有为原告积极争取整改；对第七组证据的证据1合法性、关联性有异议，对证据2的关联性有异议，被告朝令夕改违法行政，也一直未通知原告恢复整改，马鞍山煤矿没有被关闭，仍可继续整改；对第八组证据的证据1、3三性有异议，对证据2的关联性有异议，被告没有如实向上级报告马鞍山煤矿的情况，马鞍山煤矿依法应纳入整合；对第九组证据的证据1合法性、关联性有异议，对证据2的三性有异议，马鞍山煤矿的采矿权灭失是被告造成的，答复中也没有给原告指明司法救济的期限。本院对被告提供的第一组、第二组、第三组证据的三性予以认可，上述三组证据均为原被告双方合法取得的证书；对第四组、第五组、第六组、第七组、第八组、第九组证据的真实性认可，上述六组证据均为各级政府及政府部门作出的文件，对文件的真实性本院予以认可。被告对原告提供的第一组证据的真实性无异议，但认为原告没弄清，被告不具有关闭煤矿和吊销煤矿生产许可证的职能；对原告第二组证据的证明内容不认可，原告已通过民事诉讼解决了煤矿被侵权一事；对第三组证据的证明内容不认可，年生产三万吨以下的煤矿不能生产，原告需要自己找寻合作伙伴进行整合，煤矿关闭不是政府的责任。本院对原告提供的三组证据的真实性认可，原告提供的三组证据均为其合法取得的证书或政府作出的文件。 经审理查明：原告杨洪桂于1993年7月29日取得《煤矿矿长资格证书》。1994年，其投资正式创办了马鞍山煤矿。1994年12月17日，马鞍山煤矿取得了黔矿采煤字﹝1994﹞第××号《采矿许可证》，证上记载，准许马鞍山煤矿在规定范围内开采煤矿，企业性质为集体，矿山规模年产2万吨，准采期限为1994年12月-1999年12月，并注明该《采矿许可证》必须参加一年一度的年检工作，时间为每年的1月1日-3月30日，逾期不参加年检的，《采矿许可证》自动失效，马鞍山煤矿的年检从1995年-1999年均为合格，且该《采矿许可证》有效期延长至2001年3月20日。1994年12月22日，马鞍山煤矿取得《营业执照》，煤矿的资金数额为30万元。1998年1月19日，马鞍山煤矿取得了《贵州省矿产品经营凭证》，该证的有效期为1998年11月-2001年。1998年12月，马鞍山煤矿取得了《贵州省乡镇煤矿矿井安全生产条件合格证》，证上记载，马鞍山煤矿企业负责人为吴致琮，生产能力每年2万吨。1998年12月8日，马鞍山煤矿取得了《税务登记证》，证上记载，马鞍山煤矿的法定代表人为吴致琮（杨洪桂之夫），经济类型为私人合伙企业。2000年1月9日，马鞍山煤矿取得《煤炭生产许可证》，证上记载，矿长为杨洪桂，设计能力每年1万吨，有效期为十年（年审有效）。 2001年3月1日，贵州省国土资源厅与贵州省煤炭工业局联合印发黔国土资发［2001］58号《关于换发煤炭采矿许可证有关问题的通知》，通知要求各级煤炭管理部门严格按照有关文件要求，对煤炭的生产能力进行核定，生产能力达到3万吨及3万吨以上的煤矿，上报名单和资料进行审核，审核后确定贵州省予以保留的煤矿名单；对生产能力在3万吨以下的煤矿，严格按照黔府发［2001］6号文件进行关闭，但对于矿区范围紧邻、生产能力低于3万吨的煤矿，可以通过联合方式进行改造，使生产能力达到3万吨以上。2001年9月16日，国务院办公厅作出国办发﹝2001﹞68号《国务院办公厅关于进一步做好关闭整顿小煤矿和煤矿安全生产工作的通知》，通知要求小煤矿整顿工作原则上于2001年年底前结束，经整顿后仍不符合有关规定的，一律依法关闭，凡是予以关闭的小煤矿持有的各种证照，有关部门要在2001年10月底前全部依法予以注销或吊销。2001年11月16日，安顺市煤炭行业关井压产领导小组办公室与安顺市煤炭工业局联合作出安市煤字（2001）第28号《关于吊销西秀区老米冲等32家煤矿煤炭生产许可证的通知》，通知中列明了被吊销煤炭生产许可证的煤矿，马鞍山煤矿在被吊销名单内。2001年11月19日，安顺市煤炭工业局作出安市煤字（2001）第27号《转发省煤矿安全专项整治办“关于下达整改矿井名单的通知”的通知》，通知确定了96个整改煤矿，除了这96个整改煤矿外，其他所有煤矿一律吊销煤炭生产许可证。马鞍山煤矿不在96个整改煤矿名单之列。2002年，被告向安顺市人民政府申请，希望安顺市人民政府批准对马鞍山煤矿进行恢复生产验收。后安顺市人民政府将普定县人民政府的请示上报贵州省人民政府，贵州省人民政府同意马鞍山煤矿作为整改煤矿，整改后按照验收表验收并逐级上报。后因马鞍山煤矿被他人侵权占用产生争议，普定县未上报验收表，安顺市煤炭工业局即确定马鞍山煤矿验收不合格。2002年12月18日，普定县煤炭管理局向安顺市煤炭管理局递交普煤字（2002）149号《关于我县江贵等四家煤矿恢复整改和复查验收的请示》，请示中载明，马鞍山煤矿于1992年引进省内资金而兴建，总投资160万元，设计生产能力3万吨每年，该矿老“四证”齐全，因产权纠纷，未能及时整改到位，在验收过程中定为不合格矿，特向上级部门请示对马鞍山煤矿进行恢复整改和复查验收。2003年1月26日，安顺市煤炭工业局向贵州省煤炭管理局递交安市煤字﹝2003﹞05号《关于将安顺市普定县猫洞乡煤矿等14家煤矿列入在建矿进行验收的请示》，请示载明，普定县14家煤矿属原四证齐全煤矿和有三证煤矿（马鞍山煤矿属原四证齐全煤矿），没有经过验收发证，现这些煤矿基本达到了验收条件，恳请上级将上述14家煤矿列入在建矿验收。2005年3月3日，安顺市煤炭管理局作出安市煤字﹝2005﹞15号《关于对普定县煤炭管理局拟请将马鞍山煤矿作为在建矿的批复》，批复载明，马鞍山煤矿从2001年来，煤炭生产许可证年检和煤矿安全生产专项整治验收均不合格，该矿目前不具备起码安全条件和任何生产条件，不属于还在建设中的煤矿，不批复该矿作为在建矿进行建设。鉴于该矿由于矿权纠纷影响整治验收的实际，考虑地方煤炭的发展，在该煤矿具备以下条件后（1、国土资源部门对马鞍山煤矿预留采矿权；2、法院对马鞍山煤矿矿权纠纷执行完毕；3、该煤矿业主在今年4月底前筹备整改资金100万元以上，同时配备矿长及工程技术人员；4、马鞍山煤矿原设计生产能力年产1万吨规模，必须进行技改扩能，达6万吨规模；5、请资源部门对该矿作开采方案设计和通过安全专篇审查。），可向省专项整治办公室争取作为遗留问题煤矿进行处理。2005年5月23日，普定县煤炭管理局作出普煤字（2005）44号《关于普定县马鞍山煤矿恢复整改的意见》，同意马鞍山煤矿严格按相关规定进行整改，同时将整改方案及措施送我局审查备案。2005年7月12日,普定县煤炭管理局作出《关于长兴等9家遗留矿井和高岗等10家因矿界纠纷无新采矿许可证的矿井立即停止整改和生产的通知》，要求包括马鞍山煤矿在内的19家煤矿立即停止井下作业，停止整改和生产，维护好井上、井下设施，目前，县级人民政府正积极向上级部门反映解决有关问题，希望19家煤矿积极主动配合，尽快明确相应合法身份，相应合法身份明确后，经我局审查同意，方能恢复整改和生产。 2006年3月15日，国家安全生产监督管理总局等部门作出《关于加强煤矿安全生产工作规范煤炭资源整合的若干意见》，为了规范煤炭资源整合工作，加强安全生产，进一步推进煤炭整顿关闭工作的整体进度和质量，提出了相关意见。2006年7月3日，安顺市国土资源局向安顺市人民政府递交安国土资呈［2006］60号《市国土资源局关于解决紫云县黄泥坡煤矿等8个整改煤矿遗留问题的请示》，请求将包括马鞍山煤矿在内的8个煤矿的具体情况专题上报贵州省人民政府，请求贵州省人民政府组织各部门做好协调工作，准予将8个煤矿进行整改验收。2007年3月23日，安顺市国土资源局作出安国土资函［2007］18号《关于杨洪桂信访事项的复函》，复函载明，马鞍山煤矿2001年列于140个换证名单之中，预留证号××号，由于马鞍山煤矿在2001-2005年之间尚未提供有效的煤炭生产许可证，缺乏基础资料，因而无法换发采矿许可证，我局以安国土资呈［2006］60号呈报，请求进行煤炭整改验收，以获取煤炭生产许可证后，换发采矿许可证，由于我市的煤炭资源整合方案省政府已以黔府函［2006］200号作了批复，但鉴于该矿尚有资源，又不断上访要求发证，建议逐级提请省政府修改已批准的煤炭整合方案，将该矿列入整合煤矿考虑。2007年7月12日，安顺市国土资源局作出安国土资函［2007］45号《对安顺市信访局关于杨洪桂信访事项处理的函》，认为马鞍山煤矿未列入贵州省人民政府批复的普定县煤矿整合方案，无法对该矿换发采矿许可证。同日，安顺市煤炭管理局作出安市煤字﹝2007﹞62号《安顺市煤炭管理局关于杨洪桂反映问题的情况报告函》，报告载明，一、2001年，马鞍山煤矿年检不合格；二、按照黔煤发﹝2001﹞13号《关于对年审不合格矿井立即吊销煤炭生产许可证的通知，安市煤字（2001）第28号行文吊销了马鞍山煤矿的煤炭生产许可证；三、2002年，黔煤安整办字﹝2002﹞33号同意马鞍山煤矿进行整改，按照验收表验收并逐级上报，普定县未上报马鞍山煤矿的验收表，安市煤字﹝2001﹞19号文件确定马鞍山煤矿验收不合格；四、2003年，申请将马鞍山煤矿列入在建矿验收，仍不合格；五、2005年2月现场查看马鞍山煤矿，不具备煤炭生产条件和安全条件，后召开专题会议，要求马鞍山煤矿达到条件后再向上级申请作遗留矿处理，仍达不到条件；六、2007年对马鞍山煤矿作出信访答复；七、整合方案要经贵州省人民政府批准后才能实施，建议将马鞍山煤矿的情况逐级上报，确定是否有整合价值，最后由贵州省人民政府批复。 2008年4月14日，普定县人民政府向安顺市人民政府递交普府呈﹝2008﹞11号《关于马鞍山煤矿有关问题的调查情况及处理意见的报告》，建议安顺市人民政府上报贵州省人民政府，将马鞍山煤矿的历史遗留问题作为个案处理，明确采矿权的合法性，以便按有关程序申报处理。2008年6月19日，贵州省国土资源厅作出黔国土资矿管函﹝2008﹞1051号《对安顺市人民政府的复函》，认为马鞍山煤矿在我厅多次换证工作中均不具备换证条件，现遗留煤矿的换证工作已告结束，决定不予同意马鞍山煤矿换发采矿许可证。2011年9月20日，普定县国土资源局于作出《关于普定县补郎乡马鞍山煤矿信访事项的答复》，认为从2001年年检至2005年最后整改，各级政府及相关部门已给马鞍山多次机会，已履行了职责，现杨洪桂仍不时上访，但马鞍山煤矿已整顿关闭，不可能办理采矿许可证，建议杨洪桂按规定走民事诉讼、行政诉讼法律程序。 另查明：一、案外人韦焕北、吴英曾与马鞍山煤矿产生矿权纠纷，马鞍山煤矿于2003年10月23日以韦焕北、吴英为被告向法院提起侵权之诉。普定县人民法院作出（2003）普民初字第313号民事判决，判决二案外人立即停止对马鞍山煤矿采矿权的侵害。该二人不服提起上诉，安顺市中级人民法院于2004年10月11日作出（2004）安民一终字第217号民事判决，判决驳回上诉，维持原判。（2003）普民初字第313号民事判决中经审理查明的事实部分载明，1998年12月马鞍山煤矿向有关部门申请变更法定代表人为杨洪桂之夫吴致琮，后韦焕北、吴英在马鞍山采矿区无证开采，2000年4月20日，杨洪桂向韦焕北收取了矿产资源补偿费6000元，韦焕北、吴英除在马鞍山煤矿矿区内开采外，还建房使用，杨洪桂雇人将二人所建房屋毁损，二人诉至法院，法院判决杨洪桂赔偿二人损失4261.8元，杨洪桂不服上诉，二审维持原判。之后马鞍山煤矿与二人就一直存在纠纷，至2005年3月1日，普定县人民法院根据（2004）安民一终字第217号民事判决，对马鞍山煤矿上的房子执行完毕，并将煤矿交付吴致琮。韦焕北、吴英二人与马鞍山煤矿的纠纷此时才基本解决完毕。 二、2015年，原告以被告吊销马鞍山煤矿的《煤炭生产许可证》、关闭马鞍山煤矿、不明确身份恢复整改、不将马鞍山煤矿纳入整合等理由向安顺市中级人民法院提起诉讼，安顺市中级人民法院作出（2015）安市行初字第190号行政裁定,以诉讼请求不明确为由驳回了原告的起诉。 本院认为，本案争议的焦点是被告普定县人民政府是否存在拒不按规定将原告所有的马鞍山煤矿纳入“整合”的行为；原告的起诉是否在法定起诉期限内。 关于争议焦点一，即被告普定县人民政府是否存在拒不按规定将原告所有的马鞍山煤矿纳入“整合”的行为的问题。煤炭资源整合是指合法矿井之间对煤炭资源、资金、资产、技术、管理、人才等生产要素的优化重组，以及合法矿井对已关闭煤矿尚有开采价值资源的整合。国家安全生产监督管理总局、国家煤矿安全监察局、国家发展和改革委员会等《关于加强煤矿安全生产工作规范煤炭资源整合的若干意见》（安监总煤矿[2006]48号）第二条中明确，煤炭资源整合工作由省级人民政府统一组织和领导，成立专门的工作机构，健全工作机制，采取法律、经济和必要的行政手段，组织国土资源、煤炭行业管理等部门和工会组织及煤矿安全监察机构制定煤炭资源整合的规划，明确煤炭资源整合的范围、规模和操作程序，落实各部门在资源整合工作中的职责，明确煤炭资源整合工作的牵头部门。各市（地）、县（市、区）人民政府要按照省级人民政府的统一部署和要求，切实加强对煤炭资源整合工作的领导，结合本地实际，统筹规划，合理布局，制定煤炭资源整合实施方案，落实各部门在煤炭资源整合工作中的职责，确保煤炭资源整合工作规范、有序进行。据此，煤炭资源整合的工作是由地方人民政府组织领导，属政府的政策性职责。 本案中由原告筹办的马鞍山煤矿在2001年因生产能力未能达到每年3万吨，被安顺市煤炭行业关井压产领导小组办公室和安顺市煤炭工业局依据贵州省国土资源厅、贵州省煤炭工业局黔国土资发[2001]58号《关于换发煤炭采矿许可证有关问题的通知》和国务院办公厅国办发〔2001〕68号《关于进一步做好关闭整顿小煤矿和煤矿安全生产工作的通知》相关规定，对马鞍山煤矿的煤炭生产许可证予以吊销。此后2002年，被告普定县人民政府曾向安顺市人民政府申请对马鞍山煤矿进行恢复生产验收，后经上报贵州省人民政府批复同意将该煤矿作为整改煤矿，整改后按验收表验收并逐级上报。但此期间因煤矿产权纠纷未能上报验收表，遂被安顺市煤炭工业局确定为验收不合格。同年2002年12月，普定县煤炭管理局又向安顺市煤炭管理局请示对煤矿恢复整改和验收，安顺市煤炭管理局向贵州省煤炭管理局请示将马鞍山煤矿等列入在建矿进行验收。后安顺市煤炭管理局于2005年3月批复称马鞍山煤矿从2001年来，煤炭生产许可证年检和煤矿安全生产专项政治验收均不合格，目前不具备起码的安全条件和任何生产条件，不批复作为在建矿进行建设。但鉴于因矿权纠纷影响其验收的实际，可以在该煤矿具备条件后，争取作为遗留问题煤矿进行处理。后马鞍山煤矿不能提供2001年至2005年期间的有效煤炭生产许可证，因没有基础资料，一直未能换发采矿许可证。 按照国家安全生产监督管理总局、国家煤矿安全监察局、国家发展和改革委员会等《关于加强煤矿安全生产工作规范煤炭资源整合的若干意见》第二条第（三）项第1点：“煤炭资源整合工作应按照经省级人民政府批准的整合方案有计划、分步骤地进行”之规定，因马鞍山煤矿一直未能确定为合法生产矿井或建设矿井，故未能作为整合对象及时纳入普定县的整合方案，上报的方案已经通过贵州省人民政府审批。但为解决该煤矿的历史遗留问题，安顺市国土资源局于2006年再次向安顺市人民政府建议逐级上报贵州省人民政府准许马鞍山煤矿进行整改验收。并向上级建议请贵州省人民政府修改已经批准的整合方案，未果。2008年4月，普定县人民政府再次向安顺市人民政府报告，建议将马鞍山煤矿的历史遗留问题作为个案处理，明确采矿权合法性。贵州省国土资源厅复函安顺市人民政府称，马鞍山煤矿在多次换证工作中均不具备换证条件，而遗留煤矿换证工作已经结束，决定不予同意马鞍山煤矿换发采矿许可证。 从上述过程可看出，从2002年至2008年，普定县人民政府及普定县煤炭管理局、国土资源局等多次上报、请示，力争解决马鞍山煤矿的历史遗留问题。虽然因各种原因至今未能妥善解决，但不能因此否定被告为解决问题所作出的努力。故被告并不存在原告所称“拒不按规定将原告所有的马鞍山煤矿纳入整合”之行为。 关于争议焦点二，即原告的起诉是否尚在法定起诉期限内的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条规定，公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。本案中，原告认为被告不履行的职责是未将马鞍山煤矿纳入整合，该职责如前所述属政策性职责，煤矿整合是由政府统一领导组织实施，由其主动根据相关条件性规定，结合煤矿实际情况，对辖区内煤矿上报整合。因此，是否将原告的煤矿纳入整合，并非依原告申请才作为，故不适用上述关于起诉期限的规定。而立法并未对依职权不作为情况进行起诉期限规定，普定县国土资源局2011年9月20日作出的《关于普定县补郎乡马鞍山煤矿信访事项的答复》亦不能作为被告已经作为的依据，据此被告主张原告起诉超过法定期限的理由不能成立。 综上，被告普定县人民政府并不存在拒不按规定将原告所有的马鞍山煤矿纳入“整合”的行为，原告起诉理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告杨洪桂的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告杨洪桂承担。 如不服本判决，可在裁定书送达之日起十五日内递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于贵州省高级人民法院。 审 判 长 陈颜虹审判员王幼封审判员陈蕊丽 二〇一八年三月二十三日 法官助理 余      芳      晶 书 记 员 杨             艳