广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书(2018)粤71行终130号上诉人（原审被告）：广州市南沙区黄阁镇人民政府。住所地：广州市南沙区黄阁镇吉祥路1号。法定代表人：卢翦，该府镇长。委托代理人：张少艾，该府工作人员。委托代理人：苏俊源，广东广信君达律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：温某某，男，1984年12月13日出生，汉族，住广州市南沙区。委托代理人：魏素琼，广东海际明律师事务所律师。原审第三人：广州市南沙区黄阁镇蕉门经济联合社。住所地：广州市南沙区黄阁镇蕉门村。负责人：温显钧，该社主任。委托代理人：吴秀峰，广东诚挚（广州）律师事务所律师。委托代理人：杨宏康，广东诚挚（广州）律师事务所实习律师。上诉人广州市南沙区黄阁镇人民政府（以下简称黄阁镇政府）因与被上诉人温某某、原审第三人广州市南沙区黄阁镇蕉门经济联合社（以下简称蕉门经济联合社）行政处理决定一案，不服广州铁路运输第一法院（2017）粤7101行初693号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院经审理查明，温某某是蕉门经济联合社集体经济组织的成员，其在未办理结婚登记的情况下，于2012年1月8日生育女儿温某。温某某在2014年7月10日足额缴纳社会抚养费后，于2014年7月25日为温某办理了入户登记，温某入户广州市南沙区黄阁镇文xx号，即蕉门经济联合社所在地。2016年10月13日，温某某向黄阁镇政府提交行政处理申请书，请求：1.责令蕉门经济联合社向温某某补偿2015年2月16日起至2016年2月15日止的蕉门村15%经济发展留用地土地出让金利息分配款39600元；2.责令从今以后温某某与蕉门村其他村民享有同等的待遇。黄阁镇政府收到申请书后，立即开展调查，于2016年10月18向蕉门经济联合社发出参加行政处理通知书，蕉门经济联合社随后向黄阁镇政府提交证据材料，2016年11月28日，黄阁镇政府依法向蕉门经济联合社进行询问调查，后于同年12月9日作出南黄府行决〔2016〕1号行政处理决定书，认为：1.蕉门村“货币加物业项目”利息分配事项属于村民自治范畴，该事项于2016年5月25日由蕉门村党支部委员会提议，经蕉门村“两委”会商议后，于2016年5月28日分别由蕉门村党员会议以及村民代表会议表决通过，决议及实施结果于2016年5月28日公开，根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第九条第二款的规定，利息分配具体事项由蕉门村村民代表会议表决，本次表决应参加的代表人数为33人，实际到会31人，投票赞成31人，全票赞成通过，蕉门经济联合社制定的利息分配方案经由“四议两公开”表决程序通过，本府对其制定程序的合法性和内容的合法性予以确认。2.村集体有权根据法律、法规和国家政策，制定组织章程、村规民约，计划生育政策是我国的一项基本国策，蕉门经济联合社经过法定程序制定了黄阁镇村级计划生育自治公约，并已向所在的镇人民政府备案，该公约对违反计划生育政策的相关人员享受村民福利待遇给予了一定期限的限制，既是严格落实计划生育基本国策的体现，又是贯彻村民自治原则的结果，且内容并未违反法律、法规的禁止性规定，故该公约合法有效；3.根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第十七条规定，农村集体经济组织成员应当遵守法律、法规、规章和组织章程，申请人在未办理结婚登记的情况下，与他人生育一女，属于计划外生育，违反了我国计划生育的基本国策，并未切实履行上述规定的成员义务，故蕉门经济联合社按照黄阁镇村级计划生育自治公约第十三条第（一）项的规定，经由村集体“四议两公开”程序作出对温某某不予分配蕉门村“货币加物业项目”利息的决定，未违反法律、法规的规定，内容并无不当；4.关于温某某提出的缴纳社会抚养费后应当享受集体福利的主张，温某某虽然缴纳了社会抚养费，但不能消除其行为的违法性，应当承担相应的后果，本府对其的主张不予支持。此外，关于温某某提出村规民约对征地补偿费用分配实行差别对待的内容不具有法律约束力的主张，本案的涉案利息是法定孳息，属于集体经济福利分红，与征地补偿费用的概念和性质均不相同，两者不可混同，不可作类比。故本府对此主张亦不予支持。综上所述，蕉门经济联合社作出的关于开展蕉门村利息分配工作的方案内容未违反法律、法规及国家政策，合法有效，是村民集体意志的体现，对全体村民有约束力，依法应予以维护。根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条的规定，作出如下处理决定：蕉门经济联合社根据村规民约及“四议两公开”的决议不予分配温某某利息的行为未违反现行法律、法规，温某某的诉求，本府不予支持。上述行政处理决定于2016年12月12日邮寄送达温某某,同年12月12日直接送达蕉门经济联合社。温某某不服，诉至原审法院。另查明，黄阁镇村级计划生育自治公约第十三条规定：“违法生育或违法收养的夫妻，除有关部门依法处理外：（一）未办理登记结婚生育第一个子女的，从小孩出生之日起60天内能补办结婚登记手续的按合理生育计算。不能补办结婚登记手续的，从非婚生育之日起至登记结婚后且已处理完毕的，男女双方7年内不得享受医疗福利、农村股份合作制分红和其他集体福利……”蕉门经济联合社按照穗国房南开〔2012〕127号《关于印发在我区试行货币加物业兑现村留用地工作指导意见的通知》的规定，与广州方圆辉晟房地产发展有限公司合作开发蕉门村15%经济留用地，蕉门经济联合社取得人民币6000万元的货币补偿款，余下的土地出让金作为蕉门经济联合社购买物业的款项，放入监管帐户中进行监管，监管期间产生的利息属于蕉门经济联合社所有。2014年7月至8月期间，蕉门经济联合社经民主表决程序决议通过补偿分配方案决议,有效户数共261户，超过过半数的166户投赞成票，对上述6000万元的货币补偿款，自2014年6月20日广州方圆辉晟房地产发展有限公司与国土部门签订土地成交确认书起至决议结果公示七日完成之日止，在该时间段内拥有被申请人户籍的人员，按照每人60000元人民币的标准进行分配。其中，温某某已参与货币补偿款的分配。原审法院认为，《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条规定：“乡、民族乡、镇的人民政府行使下列职权：……（三）保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利……”。因此，黄阁镇政府有权对温某某的申请作出行政处理决定，是本案适格的被告。《广东省人口与计划生育条例》（2009年）第十五条规定：“村（居）民委员会应当依法制定计划生育自治章程，报乡镇人民政府或者街道办事处备案。计划生育自治章程不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触。”第四十八条第二款规定：“对超生人员，有关单位依照本条例规定作出处理决定之日起，五年内国家机关和事业单位、国有企业、国有控股企业，乡镇集体企业不予招工、录（聘）用；五年内不得选为村（居）民委员会成员和评为先进；七年内不得享受公费医疗福利；七年以上十四年以下不得享受农村股份合作制分红及其他集体福利。”第五十三条第一款第（三）项规定：“（三）未办理结婚登记生育第一个子女，六十日内未补办结婚登记的，按本条第（一）项或者第（二）项规定的计算基数征收二倍的社会抚养费；未办理结婚登记生育第二胎以上子女的，按本条第（一）项或者第（二）项规定的计算基数征收三倍以上六倍以下的社会抚养费；有配偶又与他人生育的，按本条第（一）项或者第（二）项规定的计算基数征收六倍以上九倍以下的社会抚养费。”根据上述法律规定，未办理结婚登记生育第一胎子女的并不属于超生的情况，不适用《广东省人口与计划生育条例》第四十八条第二款的规定。本案中，2010年10月1日通过的黄阁镇村级计划生育自治公约第十三条第（一）项有关未办理结婚登记生育子女的规定与上述《广东省人口与计划生育条例》规定相违背，不能作为认定温某某不享受相应福利待遇的依据。因此，黄阁镇政府作出的南黄府行决〔2016〕1号行政处理决定书认为黄阁镇村级计划生育自治公约内容并未违反法律、法规的禁止性规定，属于合法有效，并依据上述公约规定不予支持温某某享有2015年2月16日至2016年2月15日蕉门村15%经济发展留用地土地出让金利息分配款39600元属于认定事实不清，证据不足，应当予以撤销。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（一）项的规定，原审法院判决：一、撤销被告广州市南沙区黄阁镇人民政府作出的南黄府行决〔2016〕1号行政处理决定书；二、责令被告广州市南沙区黄阁镇人民政府在本判决生效之日起60日内重新作出行政处理决定。上诉人黄阁镇政府不服原审判决，向本院提起上诉称：一、原审判决认定事实不清。（一）根据《广东省人口与计划生育条例》（2009年）第四十七条规定，对不符合本条例规定生育子女的，应当征收社会抚养费。该条例第五十三条第一款第（三）项规定，未办理结婚登记生育第一个子女，六十日内未补办结婚登记的，按本条第一项或第二项计算基数征收二倍社会抚养费。未办理结婚登记生育第一个子女的行为是违反计划生育的行为之一，行为人应承担相应的法律责任。计生部门于2014年7月10日作出《社会抚养费征收决定书》，印证了这一点。（二）《黄阁镇村级计划生育自治公约》经原审第三人民主议定程序通过，不违反法律规定，对本集体经济组织成员具有约束力。被上诉人未办理结婚登记生育子女，应当按照该公约接受集体处理，承当相应责任。二、原审判决适用法律错误。（一）未办理结婚登记生育第一胎子女与超生当然是不同行为，《黄阁镇村级计划生育自治公约》也分别作出了规定。其中第十三条第（一）项针对未婚生育，第二项针对超生。被上诉人未婚生育被限制一定期限内享受集体福利待遇，原审法院却以超生规定对未办理结婚登记生育子女作出评价，属适用法律错误。（二）村公约是原审第三人作出限制被上诉人福利待遇的合法依据，原审法院错误否定其作用及效力。三、司法审判应尊重村民自治权利。原审判决认定村公约与条例违背，是基于“法无授权不可为”原则，该原则主要针对公权力，而村集体并非公权力机关，应适用“法无禁止即可为”原则，尊重其自治权利。村民自治是在法律框架内制定自治规定，作为法律法规补充，如果按照“法无授权不可为”，则村民自治权将成为一纸空文，影响农村和谐稳定。故提起上诉，请求：1.撤销原审判决；2.维持上诉人作出的行政处理决定并驳回被上诉人的诉讼请求。被上诉人温某某答辩称：土地出让金以及所产生的利息是集体经济组织成员最基本的生产和生活资料转化为货币的形式，不属于违反计划生育所限制的股份分红和集体福利的范畴，原审判决对此未予明确认定有所不当。原审判决认为被上诉人并非属于违反计划生育政策的超生情形，原审第三人根据其自行制定的《黄阁镇村级计划生育自治公约》第十三条限制被上诉人7年内不得享受医疗福利、农村股份合作制分红和其他集体福利，违反我国计划生育法律法规规定，判决上诉人黄阁镇政府重新作出处理决定，处理结果正确。请求二审法院在正确认定案涉土地出让金利息的基础上维持原审判决。原审第三人蕉门经济联合社陈述意见与上诉人一致。经审查，原审判决查明的事实有相应的证据证实，本院予以确认。另查明，为促进辖区被征地村集体经济发展，充分利用社会资金盘活农村留用地，2012年4月25日，广州市国土资源和房屋管理局南沙开发区分局印发了穗国房南开〔2012〕127号《关于印发在我区试行货币加物业兑现村留用地工作指导意见的通知》，明确在条件成熟的村可试行货币加物业方式兑现留用地，作为实物留地方式的有效补充。对特定区域内、符合城乡规划的拟用地属村留用地范围内的未开发利用的国有建设用地，经村集体民主决策并报镇、街同意，由国土分局与村集体签订留用地方式变更协议，由实物留地改为货币加物业方式留地。协议约定核减村集体留用地的面积和位置，由政府储备土地并组织公开出让。收回村集体土地按市场价给予补偿，补偿方式为小部分货币加上大部分货币折算物业。收回村集体土地按照市场价给予补偿，村集体凭留用地方式变更协议领取土地补偿款，补偿款为土地出让金扣减政府已为该村垫付的征地拆迁补偿费、社保预存款、市政配套费等费用后的余额。补偿款原则上按10%的比例支付现金到村集体账户，90%支付到村集体物业建设资金专户，该资金专户的监管由镇、街道办牵头，与村集体、土地竞得人三方共同签订监管协议，资金可用于村分成物业部分的开发建设，并折算为购买物业价款。村集体申请支付现金比例最高不得超过30%。土地竞得人与村集体签订开发协议，与国土分局签订国有建设用地使用权出让合同，完成建设工程相关手续，并转让村集体分成物业部分。该物业限制不得为商品住宅且不得转让，不能直接分配给个人使用。2014年7月9日，原审第三人蕉门经济联合社作为甲方，与乙方广州方圆辉晟房地产发展有限公司签订《南沙区角门村项目合作开发合同》，载明：南沙蕉门经济联合社175334平方米留用地已经合法程序出让，乙方竞得该项目土地并签署了成交确认书。甲方同意将本项目地块全部出让金，在扣除人民币6000万元货币补偿后，剩余款项全部用于购买乙方负责兴建的该地块集体商业物业建筑。甲方集体商业物业建成后，甲方以购买方式取得村集体商业物业所有权，村集体商业物业产权办至甲方名下所产生的费用包括并不限于房款、税款、交易费等一切费用，均用本项目地块的全部土地出让金在扣除货币补偿6000万元后余下的金额支付，即本项目地块的全部土地出让金除货币补偿款6000万元外全部作为甲方回购上述村集体物业面积的对价。本项目地块全部土地出让金，在扣除6000万元货币补偿款后，剩余款项应按规定全额存入本项目建设资金监管专户（监管期间所产生的存款利息归甲方所有），由甲方、乙方及甲方所属黄阁镇政府共同监管，等等。蕉门经济联合社于2017年5月8日出具《广州市南沙区黄阁镇蕉门经济联合社存款及利息情况说明》称：广州市南沙区黄阁镇蕉门经济联合社于2015年2月16日存本金1692217599.30元……2015年2月16日至2016年2月15日共取得利息40231771.04元。《蕉门村利息分配工作方案》载明经村“两委”和监委会共同研究决定对上述利息作为本存款年度的村民集体福利分配。分配对象是自2015年2月16日至2016年2月15日该时间段内拥有蕉门村户籍的村民。根据《计生条例》及该村《村民自治公约》规定及以往年度福利分配做法，违反计划生育政策，被公安、司法机关依法予以行政拘留、刑事拘留、强制戒毒、被送劳教或被判管制、拘役、正在服刑的，被公安、司法机关通缉等人员在押、服刑、戒毒及通缉期间不享受分配，并注明“如本分配方案与有关法律法规相抵触的，按有关法律法规为准”。分配标准为：在上述时间段内符合分配资格条件的蕉门村民按每人每月3300元人民币发放。剩余的划入下一存款年度村民集体福利分配。2016年11月29日蕉门村民委员会《说明》称：村两委根据《村民委员会组织法》规定，经“四议两公开”程序后，采用了户代表表决方式对利息分配方案进行表决，该村有效户数共308户，其中277户投赞成票，3户投不赞成票，28户放弃投票。投票结果有效并已执行。本院认为，综合案件事实及各方当事人的诉辩主张，本案的争议焦点有二：一是案涉土地出让金及其利息的性质问题；二是被上诉人温某某是否属于违法超生问题。现分述如下：一、关于案涉土地出让金及其利息的性质。案涉土地出让金是基于农村集体经济组织留用地开发利用所得的一种征地补偿款，相应的存款利息亦是一种法定孳息，都属于农村集体经济组织生产资料的货币转化形式。政府对集体土地实行征收后，为解决农村集体经济组织农民安置问题，切实保障失地农民的长远生计，给予被征地村庄划定一定数量的被征土地，用于生产和建设，鼓励村庄通过留用土地开发发展第二、三产业，这种留用地是农村集体土地征收的一种安置补偿模式。原审第三人根据政策规定，以“货币加物业”的模式对留用地开发利用，该留用地全部土地出让金除货币补偿款6000万元外全额存入建设资金监管专户，作为回购村集体物业面积的对价，利息由原审第三人支配。无论留用地的开发利用模式如何，均不能改变该笔土地出让金存款及其利息系一种土地征收补偿费用的性质，本质上是对农村集体土地所有权的补偿，费用的分配权是基于集体经济组织成员的身份而产生，不能以相关成员是否违反有关义务予以限制或者剥夺。也就是说，被上诉人温某某无论是否属于“超生”情形，原审第三人均不得限制其获得案涉土地出让金利息的分配权。原审第三人制订的案涉利息分配方案相关条款不符合我国法律、法规相关规定，应归于无效。原审判决对此未予认定确有不妥，本院予以纠正。二、关于被上诉人温某某是否属于“超生”情形。根据《广东省人口与计划生育条例》（2009年）第五十三条第一款第（三）项的规定，未办理结婚登记生育第一胎子女的并不属于超生的情况，不适用该条例第四十八条第二款的规定限制相关福利待遇。原审第三人自行制订的《黄阁镇村级计划生育自治公约》第十三条第（一）项有关未办理结婚登记生育子女的规定与上述《广东省人口与计划生育条例》规定相违背，应归于无效，原审第三人不得以此对被上诉人温某某享受村民福利待遇进行限制。上诉人关于该公约系村民多数表决制订，属于村民自治的范畴，因而应予认可的主张，属于对村民自治的错误理解，于法无据。上诉人应当督促指导原审第三人尽快对该公约的上述条款进行修订。综上所述，原审判决处理结果正确，本院予以维持。上诉人上诉理由不能成立，本院不予采纳。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定,判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元由上诉人广州市南沙区黄阁镇人民政府负担。本判决为终审判决。审判长 邓 军审判员 谭建军审判员 陈作斌二〇一八年三月二十八日书记员 李梦瑶