广东省阳江市中级人民法院行 政 裁 定 书（2018）粤17行终7号上诉人（原审原告）：郑先秋，男，1951年12月8日出生，汉族，住广东省阳江市。委托代理人：谭永雄，广东宏晖律师事务所律师委托代理人：麦莲娣，广东宏晖律师事务所实习律师被上诉人（原审被告）：阳江市国土资源局。住所地：广东省阳江市江城区三环路**。法定代表人：关石，局长。原审第三人：阳江市宏华房地产有限公司。。住所地：广东省阳江市江城区东风三路**新乐苑****商铺**法定代表人：黄升学。上诉人郑先秋因与被上诉人阳江市国土资源局（以下简称阳江市国土局）、原审第三人阳江市宏华房地产有限公司（以下简称宏华公司）土地管理行政登记纠纷一案，不服阳江市阳东区人民法院（2017）粤1704行初51号行政裁定书，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。一审法院查明：1966年9月21日，原阳江县岗列公社马曹大队中寨、莫屋、莫新，岗列大队岗东第三、第四生产队，东花大队饭堂、新村生产队与原阳江县旱粮研究所、原阳江县农业科学研究所签订一份《割让土地协议书》，约定在1966年夏收后，马曹大队中寨、莫屋、莫新生产队在气象站旧址前割出旱地65亩给阳江县旱粮研究所，岗列大队岗东第三、第四生产队在“狗尾园”、“朝南坑”割出水田38亩7分，东花大队饭堂、新村生产队在“暗並猪”和“狗山下河”割出水田4亩给阳江县农业科学研究所，产权归阳江县旱粮研究所及阳江县农业科学研究所。2004年9月21日，广东省国土资源厅作出粤国土资（建）〔2004〕161号《关于阳江市2003年度第四批次城市建设用地的批复》，同意将江城区岗列街马曹村、城东街东花居委会属下的集体建设用地5.4327公顷办理征用手续，另收回市旱粮所、市林科所、岗列农场国有建设用地2.0710公顷，合计7.5237公顷。2006年5月11日，阳江市人民政府办公室向阳江市卫生局作出阳府办复〔2006〕28号《关于办理中医医院新院址用地手续有关问题的批复》，同意将位于市区创业路和新江路交界处40203平方米土地按行政划拨办理用地手续，作为中医医院易地扩建的新院院址。2006年10月18日，阳江市国土局向阳江市中医院作出阳国土资征字〔2006〕64号《关于阳江市中医院建设用地的批复》，同意使用位于市区新江北路、创业路、岗列街马曹村委会（土名坪石、运岗坑）地段的）地段的集体建设用地40339方米，并将该土地使用权划拨给阳江市中医院，作为市中医医院新院建设用地。2012年10月22日，阳江市人民政府向阳江市中医院作出阳府〔2012〕91号《阳江市人民政府关于收回阳江市中医院国有土地使用权的决定》，决定收回阳江市中医院位于市区新江北路、创业路交界北角土地，面积40339.48平方米，收回后作为政府储备土地。2012年11月2日，阳江市国土局作出阳江市[2012]许证征字第072号《建设用地批准书》，该批准书载明：用地单位阳江市征地储备中心，土地坐落市区新江北路、创业路东侧，批准用地面积29954平方米。2012年11月3日，阳江市国土局将位于市区新江北路、创业路东侧，土地面积约29954平方米委托阳江市公共资源交易中心网上竞价出让。2012年12月27日，阳江市公共资源交易中心出具《国有建设用地使用权交易成交确认书》，确认竞得人黄诗钦、陈积强于2012年12月11日通过网上竞价方式竞得该29954平方米的国有土地使用权。同日，阳江市国土局与黄诗钦、陈积强签订了《国有建设用地使用权出让合同》。2013年9月26日，阳江市丰源房地产有限公司向阳江市国土局申请办理国土使用权证。2013年10月16日，阳江市人民政府向阳江市丰源房地产有限公司颁发了阳府国用（2013）第10870号《国有土地使用证》，该《国有土地使用证》项下土地坐落阳江市江城区新江北路北侧、创业路东侧，用途为商业，使用权类型为出让，面积29954.00平方米。2013年11月19日，阳江市工商行政管理局江城分局作出核准变更登记通知书，将阳江市丰源房地产有限公司变更为宏华公司。2013年12月6日，宏华公司申请办理土地权利人名称变更登记，将阳府国用（2013）第10870号《国有土地使用证》项下土地登记在其名下。阳江市人民政府于2013年12月23日向宏华公司核发阳府国用（2013）第10978号《国有土地使用证》，该《国有土地使用证》项下土地坐落阳江市江城区新江北路北侧、创业路东侧，用途为商业，使用权类型为出让，面积29954.00平方米。郑先秋主张阳江市国土局的颁证行为侵犯其合法权益，具体是指阳江市人民政府颁发给宏华公司的阳府国用（2013）第10978号《国有土地使用证》项下土地包括在郑先秋与阳江市阳东区水产养殖良种场签订的《合同书》约定的马曹旱粮所二号塘2431.30平方米土地使用权范围内。郑先秋诉讼请求：1、撤销阳江市人民政府颁发给宏华公司的阳府国用（2013）第10978号《国有土地使用证》；2、判决宏华公司承担本案的案件受理费。另查明，1989年2月，阳东区农业局、阳西县农业局和江城区农业局作为甲方与乙方阳东区水产养殖良种场签订《协议书》，该协议主要内容是阳东区农业局、阳西县农业局和江城区农业局同意阳东区水产养殖良种场在旱粮所开发一、二号鱼塘共4916.85平方米（其中一号塘2796.75平方米、二号塘2120.10平方米）。一、二号塘之间的塘基属乙方所有，一、二号塘四周塘边留出4米作为公路用地。近塘边的2米属于乙方所有，另2米属于甲方所有，双方不能搞建筑。甲方必须按现丈量和规定的土地界限归给乙方。该协议盖有甲乙双方的公章，阳江市国土局土地监察科作为监证机关也在该协议上盖章。该协议附有一份草图，但没有具体的四至情况。1989年2月26日，阳江市阳东区水产养殖良种场作为甲方与乙方阳江市江城区腾达五金厂签订一份《合同书》，合同约定甲方将马曹旱粮所二号塘面积2431.30平方米土地移交给乙方作其它使用，四至为东至农业局坡地、西至水氹，南至农业局坡地、北至一号塘，由乙方一次过补偿生产损失及发展生产费97252元给甲方，二号塘一切使用权和管理工作权属乙方。该协议有甲方阳东区水产养殖良种场盖章和乙方代表郑先秋签名，但没有阳江市江城区腾达五金厂的盖章。2008年11月10日，甲方阳东区水产养殖良种场与乙方郑先秋签订一份《补充协议》，约定双方就1989年2月26日签订的《合同书》补充如下：1、1989年2月26日签订《合同书》的主体是郑先秋而不是阳江市江城区腾达五金厂；2、双方再次明确1989年2月26日签订《合同书》转让标的是2431.30平方米土地使用权和地面上鱼塘经营权；3、1989年2月26日签订《合同书》中约定的转让补偿款97252元，乙方在1989年已经全部付清。一审法院认为：本案为土地行政登记纠纷。根据《中华人民共和国物权法》第十条的规定，国家对不动产实行统一登记制度，由不动产所在地的登记机构办理。阳江市机构编制委员会整合阳江市人民政府及阳江市国土局的职权，阳江市人民政府原对土地使用权的登记职权转移至阳江市国土局。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款的规定，行政机关职权变更的，继续行使其职权的行政机关是阳江市国土局，本案起诉国有土地使用权的登记职权，故阳江市国土局是本案适格被告。本案被诉的行政行为是阳江市人民政府颁发给宏华公司的阳府国用（2013）第10978号《国有土地使用证》。宏华公司现持有的阳府国用（2013）第10978号《国有土地使用证》，是由阳江市丰源房地产有限公司原持有的阳府国用（2013）第10870号《国有土地使用证》变更名称登记而来。而阳府国用（2013）第10870号《国有土地使用证》的土地来源于阳江市国土局与黄诗钦、陈积强于2012年12月27日签订的《国有建设用地使用权出让合同》。而该证载土地最早则来源于2004年9月21日广东省国土资源厅粤国土资（建）〔2004〕161号《关于阳江市2003年度第四批次城市建设用地的批复》，同意将江城区岗列街马曹村、城东街东花居委会属下的集体建设用地办理征用手续和回收市旱粮所、市林科所、岗列农场国有建设用地。根据《中华人民共和国土地管理法》第十一条第三款：“单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权；……”的规定，郑先秋主张其享有使用权的原属市旱粮所的2431.50平方米土地在阳府国用（2013）第10978号《国有土地使用证》的范围内，但其没能提供相关的县级以上人民政府核发的土地使用权属证据证明。郑先秋提交的《合同书》和《补充协议》不能证明其对主张的2431.50平方米的土地享有土地使用权；也不能证明其主张的2431.50平方米的土地在阳府国用（2013）第10978号《国有土地使用证》的证载土地范围内。故郑先秋与被诉发证行为没有利害关系，对该发证行为不具有原告诉讼主体资格。如其认为政府回收市旱粮所的国有建设用地的行为侵害了其土地使用权，则应当在法定期限内对回收国有土地行为提起行政复议或诉讼。至于郑先秋提出的有关阳府国用（2013）第10978号《国有土地使用证》的证载土地是否需要经过征收程序，不属于本案审查范围，一审法院不予审查。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；”的规定，对郑先秋的起诉依法应予以驳回。宏华公司未到庭不影响本案的审理。综上，郑先秋提起诉讼的理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第一项的规定，裁定：驳回郑先秋的起诉。郑先秋不服一审判决，向本院提起上诉，请求撤销阳江市阳东区人民法院作出（2017）粤1704行初51号《行政裁定书》，责令一审法院重新对本案进行实体审理。事实与理由：一审法院认定事实错误，适用法律错误，程序不正确。郑先秋拥有位于阳江市区新江北路北侧创业路东侧的土地一块，该土地使用面积为2431.3平方米，该土地原为鱼塘。在1989年前权属阳东区农业局、阳西县农业局和江城区农业局三方所有，在1989年2月，经阳江市国土局同意，阳东区农业局、阳西县农业局和江城区农业局将两口鱼塘（其中一号塘2796.75平方米，二号塘2120.10平方米）的土地使用权和地上养殖权转让给阳东区水产养殖良种场使用，阳东区水产养殖良种场在1989年2月26日将其中二号塘2431.3平方米的土地使用权和地面上的鱼塘经营权转让给郑先秋使用，并签订《合同书》。签订合同后，阳东区水产养殖良种场将二号塘2431.3平方米土地移交给郑先秋经营使用，郑先秋已付清二号鱼塘转让款97250元。2008年11月10日，阳东区水产养殖良种场与郑先秋达成《补充协议》，双方再次确认：受让二号塘合同主体是郑先秋，《合同书》中转让补充款97250郑先秋已经缴清给阳东区水产养殖良种场，《合同书》中转让的标的是2431.3平方米土地使用权和地面上的鱼塘经营权。上述合同均合法有效，该2431.3平方米土地位于阳府国用【2013】第10978号土地证范围内。阳东区水产养殖良种场将二号塘移交给郑先秋后，一直由郑先秋经营使用到2008年。2008年中期，郑先秋请人将鱼塘填平作建房使用。上述事实有郑先秋在一审法院提供的证据5《红线图》给予证实，在该红线图上有阳江市国土局监察科盖章确认该二号塘权属阳东区水产养殖良种场。另，在一审庭审中，阳江市国土局也确认没有向阳东区水产养殖良种场或郑先秋征用、征收或回收该土地，该事实有一审庭审笔录给予证实。阳江市国土局明知权属阳东区水产养殖良种场或郑先秋情况下，仍将郑先秋拥有使用权的二号塘土地颁发阳府国用【2013】第10978号土地证给宏华公司。阳江市国土局的发证行为直接导致郑先秋丧失土地使用权，也使挖泥填塘的损失难以追回，严重侵犯了郑先秋的利益，郑先秋与阳江市国土局颁发土地证的行为存在利害关系。被上诉人阳江市国土局答辩称：一、阳江市国土局颁发阳府国用（2013）第10978号《国有土地使用证》给宏华公司的行政行为，有事实依据，程序合法。二、郑先秋主张其享有使用权的原属市旱粮所的2431.50平方米土地在阳府国用（2013）第10978号《国有土地使用证》的范围内，但其没能提供相关的县级以上人民政府核发的土地使用权属证据证明。郑先秋提交的《合同书》和《补充协议》不能证明其对主张的2431.50平方米的土地享有土地使用权；也不能证明其主张的2431.50平方米的土地在阳府国用（2013）第10978号《国有土地使用证》的证载土地范围内。所以郑先秋与被诉发证行为没有利害关系，对该发证行为不具有原告诉讼主体资格。一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。原审第三人宏华公司没有提供答辩意见。经审理查明，一审裁定认定的事实清楚，本院予以确认。另查明，郑先秋主张其拥有使用权的原二号塘2431.50平方米土地，其没有取得土地使用权属证。本院认为：本案是土地行政登记纠纷。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，郑先秋认为阳江市人民政府颁发阳府国用（2013）第10978号《国有土地使用证》给宏华公司的行为违法而提起诉讼，应证明其符合本案原告诉讼主体资格，即须证明郑先秋与本案被诉行政行为有利害关系。郑先秋未能出具马曹旱粮所原二号塘2431.50平方米的土地权属证明，且郑先秋提供的《合同书》、《补充协议》、《红线图》复印件等证据也不足以证明原二号塘的土地位于阳府国用（2013）第10978号《国有土地使用证》所对应的土地范围内。因此，郑先秋未能提供充分的证据证明其与阳江市国土局颁发阳府国用（2013）第10978号《国有土地使用证》的行为存在利害关系，郑先秋不具有本案的原告诉讼主体资格。原审法院根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条的规定，裁定驳回郑先秋的起诉并无不当，本院予以维持。郑先秋上诉主张原审法院裁定驳回其起诉错误，上诉请求支持其诉讼请求，因理据不足，本院不予采纳。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 李 桥审判员 黄光汉审判员 张 静二〇一八年三月六日法官助理高玲书记员陈秋瑜