广东省博罗县人民法院行 政 判 决 书（2018）粤1322行初204号原告陈广喜，男，汉族，1996年8月11日出生，身份证住址：广东省惠东县，（智力残废等级贰级）法定代理人陈某，男，汉族，1970年1月3日出生，身份证住址：广东省惠东县，系原告父亲。法定代理人蔡某，女，汉族，1971年10月10日出生，身份证住址：广东省惠东县，系原告母亲。委托代理人奉起国，广东天穗（惠州）律师事务所律师。委托代理人袁善德，广东天穗（惠州）律师事务所实习律师被告惠东县国土资源局，住所地：惠东县。法定代表人黄连聪，局长。委托代理人郑启迪，广东卓凡（惠东）律师事务所律师。委托代理人徐诗阳，该局工作人员。被告惠东县人民政府，住所地：惠东县。法定代表人魏荣君，县长。委托代理人刘永年，惠东县法制局副局长。原告陈广喜诉被告惠东县国土资源局、惠东县人民政府撤销行政决定一案，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告的委托代理人奉起国、袁善德，被告惠东县国土资源局的委托代理人郑启迪、徐诗阳，被告惠东县人民政府的委托代理人刘永年到庭参加诉讼。本案现已审理终结。陈广喜作出惠东国土资行处字(2018)60号《土地违法案件行政处罚决定书》并于2018年4月4日送达给陈某。陈广喜向惠东县人民政府申请行政复议，惠东县人民政府于2018年7月6日作出惠东府行复[2018]17号《行政复议决定书》，维持被告惠东县国土资源局作出的涉案行政处罚决定。陈广喜诉称，第一被告于2018年3月27日作出的惠东国土资行处字[2018]60号《土地违法案件行政处罚决定书》对原告进行行政处罚，第二被告2018年7月6日作出的惠东府行复(2018)17号《行政复议决定书》维持第一被告行政处罚决定。原告认为，第一被告对原告作出行政处罚违反法定程序，认定事实不清，依法应当认定其行为违法，其作出的《行政复议决定书》应当依法撤销。第一被告《土地违法案件行政处罚决定书》违反的法定程序。1、被告在举行听证时没有通知顶楼村小组长徐某、高埠村委、白花镇人民政府到场参加听证。2、被告没有调查并认定徐某2017年2月16日一张便条的事实和性质。3、被告没有调查并认定白花镇人民政府2017年7月27日以“危房补”补助申请人建房资金3000元的事实和性质。被告《土地违法案件行政处罚决定书》没有认定的事实。1、2017年1月，原告开始在白花镇××村委XX村民小组XX（地名）建房。被告认定原告于2017年6月份擅自违法建房不符合事实。2、2017年2月16日，村民小组长徐某亲自到原告建房现场，分清原告家与他人使用的地，明确该地96平方米作为原告家宅基地。该地东与陈广喜某用地相邻，南邻村小组道路，西与陈广喜用地相邻，北与原告家耕地相接。徐某当日写便条一张。3、白花镇人民政府于2017年7月27日以“危房补”补助原告建房资金3000元。综上，第一被告对原告作出行政处罚决定违反法定程序，没有依法进行全面、客观、公正地调查，导致认定事实不清。第二被告只是认为原告违法建房了，对第一被告违法作出行政处罚决定却不作处理，从而作出维持第一被告的行政处罚决定是错误的。原告建房是经过村民小组长同意，村委同意，镇府同意并发给补助的。原告违法建房，村民小组长、村委、镇府都存在明显过错。原告建房的事实过程对原告很重要。原告房屋被法院拆除后，村民小组长徐某、村委、白花镇人民政府都应当承担相应的法律责任。为维护原告合法权益，根据我国《行政诉讼法》，特提起行政诉讼，请求支持。诉讼请求：1、依法确认被告惠东县国土资源局作出的惠东国土资行处字[2018]60号《土地违法案件行政处罚决定书》的行为违法。2、依法撤销被告惠东县国土资源局作出的惠东国土资行处字[2018]60号《土地违法案件行政处罚决定书》。3、依法撤销被告惠东县人民政府作出的惠东府行复[2018]17号《行政复议决定书》。原告陈广喜向本院提交了以下证据：1、身份证、残疾人证，证明原告主体。2、居民户口簿、身份证，证明法定代理人身份。3、字条，证明村小组长徐某同意原告建房。4、农村建房及办理报建申请书，证明村委同意原告建房。5、存款存折，证明白花镇人民政府于2017年7月27日以“危房补”补助原告建房资金3000元。6、土地违法案件行政处罚决定书、送达回证，证明被告没有对原告建房进行全面、客观、公正地调查。7、行政复议决定书，证明第二被告没有纠正第一被告错误行为。被告惠东县国土资源局向本院提交了以下证据：1、动态巡查登记表；2、《责令改正国土资源违法行为通知书》【惠东国土资（白花）监（改）字（2017）17号】；3、《责令停止土地违法行为通知书》（惠东国土资（监）字(2017)17号）；4、送达回证；证据1至4证明被告发现该违法用地行为向原告发出上述两份通知书符合《土地管理法》第七十六条、《国土资源行政处罚办法》第十一条的规定。5、国土资源案件立案呈批表，证明原告仍持续违法行为，被告于2017年6月23日启动立案调查程序。6、庄某调查笔录；7、陈广喜调查笔录；8、土地违法案件现场勘测笔录；9、关于陈广喜非法占地土地建房面积测量报告；10、关于陈广喜非法占地土地建房面积图；11、现场照片；证据6至11证明被告到涉案土地所在村小组进行调查询问、现场勘验等工作。12、土地利用总体规划示意图，证明涉案土地总体利用规划为基本农田和一般农用地。13、土地违法案件调查报告；14、《国土资源行政处罚听证告知书》（惠东国土资[2018]34号）及送达材料；15、关于撤销《国土资源行政处罚听证告知书》的决定（惠东国土资[2018]94号）及送达材料；16、《国土资源行政处罚听证告知书》（惠东国土资[2018]60号）听证告知书及送达材料；17、陈述、申辩与听证申请书；18、陈广喜提交的申请听证的证据；19、授权委托书、听证会通知书（惠东国土资听证通字[2018]1号）及送达回证；20、听证会会议记录；21、《土地违法案件行政处罚决定书》（惠东国土资行处字[2018]60号）及送达回证；证据13至21证明被告作出的行政处罚决定认定事实清楚、证据充分、程序合法，符合《行政处罚法》以及《国土资源听证规定》的相关规定。22、行政复议决定书（惠东府行复[2018]17号），证明惠东县人民政府作出复议决定程序合法，符合法律规定。被告惠东县人民政府辩称，一、被告作出惠东府行复[2018]17号行政复议决定查明事实清楚，适用法律正确。被告查明，原告户籍为惠东县白花镇××村委XX村，是法定代理人陈某、蔡某之子。原告与法定代理人陈某同为农业家庭户口，户主为陈某，未分户。2017年6月，原告末经相关行政主管部门批准、未办理用地审批手续，在惠东县白花镇××村委XX村小组地段，占用土地进行平整土地建房，面积99.41平方米，其中基本农田保护区87.88平方米，一般农地区11.53平方米。2017年12月14日，原告与法定代理人陈某、蔡某共同以申请人的名义向惠东县白花镇人民政府及惠东县白花镇高埠村民委员会提交《农村建房及办理报建手续申请书》，申请事项：（一）准许申请人在XX村委XX村建设唯一住房；（二）按规定给予申请人办理报建住房手续。2018年3月5日，惠东县国土资源局向原告发出《国土资源行政处罚听证告知书》（惠东国土资行听字[2018]60号），将拟作出的行政处罚及当事人享有的权利告知原告。2018年3月6日，原告向惠东县国土资源局提交《陈述、申辩与听证申请书》，申请举行听证。2018年3月13日，惠东县国土资源局向原告发出《听证会通知书》(惠东国土资听证通字[2018]l号)，将听证事项告知原告。2018年3月27日，惠东县国土资源局作出《土地违法案件行政处罚决定书》(惠东国土资行处字[2018]60号）。原告不服该《土地违法案件行政处罚决定书》(惠东国土资行处字[2018]60号)，向被告申请行政复议。被告认为，我国实行土地用途管制制度，国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，严格限制农用地转为建设用地，对耕地实行特殊保护，使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第三款：“农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。”第七十六条“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”第七十七条第一款：“农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。”基本农田保护区，是指为对基本农田实行特殊保护而依据土地利用总体规划和依照法定程序确定的特定保护区域。《基本农田保护条例》第十七条：“禁止任何单位和个人在基本农田保护区内建窑、建房、建坟、挖砂、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者进行其他破坏基本农田的活动。禁止任何单位和个人占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼。”第三十三条：“违反本条例观定，占用基本农田建窑、建房、建坟、挖砂、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者从事其他活动破坏基本农田，毁坏种植条件的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令改正或者治理，恢复原种植条件，处占用基本农田的耕地开垦费1倍以上2倍以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”原告在农村集体土地上建房依法须经行政主管部门批准，且应当符合乡（镇）土地利用总体规划，其他单位和个人（含村小组长）均无权办理用地审批手续。原告未经行政主管部门批准，在基本农田保护区建房，违反了《中华人民共和国土地管理法》《基本农田保护条例》的相关规定。惠东县国土资源局作出《土地违法案件行政处罚决定书》(惠东国土资行处字[2018]60号)，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法应予维持。综上，被告根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，决定维持惠东县国土资源局于2018年3月27日作出的《土地违法案件行政处罚决定书》（惠东国土资行处字[2018]60号），涉案行政复议决定查明事实清楚，适用法律正确。二、被告作出惠东府行复[2018]17号行政复议决定符合法定程序。被告依法具有受理原告行政复议申请、作出行政裁决的行政职权，行政复议决定主体是合法的。原告于2018年5月18日向被告提交《行政复议申请书》及相关证据材料。被告审查后，于2018年5月22日予以立案受理并分别向原告和惠东县国土资源局发送《行政复议案件受理通知书》《行政复议限期答复、举证通知书》。原告于2018年5月24日签收《行政复议案件受理通知书》。惠东县国土资源局于2018年5月25日签收《行政复议限期答复、举证通知书》，并于2018年6月1日向被告提交《行政复议答复书》及相关证据材料。被告经行政复议书面审查，于2018年7月6日作出惠东府行复[2018]17号《行政复议决定书》，维持惠东县国土资源局于2018年3月27日作出的《土地违法案件行政处罚决定书》(惠东国土资行处字[2018]60号)，并通过法定送达的方式送达给复议各方当事人。原告于2018年7月l3日签收《行政复议决定书》。惠东县国土资源局于2018年7月12日签收《行政复议决定书》。被告从受理复议申请到送达复议决定书的全部程序符合《中华人民共和国行政复议法》《中华人民共和国行政复议法实施条例》的规定。综上所述，被告作出的惠东府行复[2018]17号《行政复议决定书》程序合法，认定事实清楚，适用法律依据正确，请求贵院依法驳回原告的全部诉讼请求。被告惠东县人民政府向本院提交了以下证据：1、行政复议申请书及申请人提供的证据材料；2、行政复议答复书及行政行为证据；3、行政复议案件受理通知书；4、行政复议限期答复、举证通知书；5、行政复议决定书；6、复议文书送达回证；证据1至6证明程序合法。经庭审质证，本院根据双方当事人提交的证据，对方无异议的，本院予以确认；有异议的，在认定事实时予以参考。经审理查明，2017年6月23日，被告惠东县国土资源局巡查发现，原告未经审批在惠东县白花镇××村委XX村小组地段建房，被告惠东县国土资源局遂向原告发出惠东国土资（白花）监（改）字(2017)17号《责令改正国土资源违法行为通知书》及惠东国土资（监）字(2017)17号《责令停止土地违法行为通知书》。被告惠东县国土资源局于2017年6月26日进行立案并对原告进行调查询问，以及进行现场勘测。2017年10月27日，深圳市中勘勘测设计有限公司作出《关于陈广喜非法占用土地建房面积测量报告》，测量结果为陈广喜非法占用土地建房面积99.41平方米。被告惠东县国土资源局于2017年10月27日对高埠村委会主任庄某进行调查询问，庄某称土地是陈某的责任地，建房前是种植果树，其家庭是精准扶贫户，让他们选址建房他们选到那块地，村里也是同意他建房的并不知道那块地是农田保护区。被告惠东县国土资源提供的证据12《土地利用总体规划示意图》显示，原告建房占用的土地99.41平方米中，基本农田保护区面积为87.88平方米，一般农用地面积为11.53平方米。2018年3月5日，被告惠东县国土资源局向原告送达惠东国土资行听字(2018)60号《国土资源行政处罚听证告知书》，告知原告违法用地的事实，处罚的依据和内容，陈述、申辩以及可以要求举行听证的权利。经原告申请，被告惠东县国土资源局于2018年3月19日举行涉案行政处罚的听证会，原告及其委托代理人（父母）参加该听证会并进行了陈述申辩。被告惠东县国土资源局于2018年3月27日作出惠东国土资行处字(2018)60号《土地违法案件行政处罚决定书》并于2018年4月4日送达给原告，该处罚决定认定原告在未取得合法用手续的情况下，擅自占用99.41平方米土地进行违法建设，土地规划为基本农田保护区、一般农用地，其中破坏基本农田面积87.88平方米，认定原告的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第三十六条和《基本农田保护条例》第十七条的规定，属破坏基本农田行为。依照《基本农田保护条例》第三十三条、《广东省非农业建设补充耕地管理办法》（广东省人民政府令第146号）第十条和《广东省国土资源厅关于规范行政处罚自由裁量权的实施办法》的有关规定，对原告作出以下处罚：一、责令原告在十五日内自行拆除在违法用地上新建的建（构）筑物和其他设施，并恢复99.41平方米土地原状（对被破坏的87.88平方米基本农田，要恢复原种植条件）；二对原告破坏基本农田87.88平方米的行为处以占用基本农田的耕地开垦费2倍的罚款6678.88元，即按每平方米（18＋20）×2＝76元进行罚款。原告向被告惠东县人民政府申请行政复议。被告惠东县人民政府依法受理后，于2018年7月6日作出惠东府行复[2018]17号《行政复议决定书》，维持被告惠东县国土资源局作出的惠东国土资行处字(2018)60号《土地违法案件行政处罚决定书》，并于2018年7月13日送达给原告。另查明，被告惠东县人民政府立案查处时，原告只建设了地基跟立柱。立案后，原告没有按被告惠东县国土资源局的通知要求停止建设，而是继续建设，现该房屋已建成一层。白花镇人民政府于2017年7月27日补助原告危房补助款3000元。本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第一款规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”第六十二条第三款规定：“农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。”第七十六条规定：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”第七十七条第一款规定：“农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。”《基本农田保护条例》第十七条规定：“禁止任何单位和个人在基本农田保护区内建窑、建房、建坟、挖砂、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者进行其他破坏基本农田的活动。禁止任何单位和个人占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼。”第三十三条规定：“违反本条例规定，占用基本农田建窑、建房、建坟、挖砂、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者从事其他活动破坏基本农田，毁坏种植条件的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令改正或者治理，恢复原种植条件，处占用基本农田的耕地开垦费1倍以上2倍以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”《广东省非农业建设补充耕地管理办法》第十条规定：耕地开垦费按如下标准缴纳（按照每平方米计）：（一）县、县级市辖区内18元；（二）地级以上市辖区内（不含所辖县、县级市）28元。占用基本农田的，耕地开垦费每平方米加收20元。”原告在未经审批，未取得合法用地手续的情况下，就擅自在惠东县白花镇××村委XX村小组地段建房，且违法用地中87.88平方米属于基本农田保护区，11.53平方米属于一般农用地，违法事实清楚。被告惠东县国土资源局依照土地管理法、基本农田保护条例等法律法规的规定，对原告做出涉案行政处罚，适用法律法规正确。被告惠东县国土资源局亦按行政处罚法的相关规定在对涉案土地违法行为进行立案，调查，告知权利，举行听证后，做出涉案的行政处罚决定并送达给原告，程序合法。被告惠东县人民政府依法受理原告的复议申请，并维持被告惠东县国土资源局作出的涉案行政处罚决定，程序合法。原告提出其一家只有一处住宅，是贫困户，村里是同意其建设的且镇政府也给予其危房补助款等理由，不能作为不对其违法用地行为进行行政处罚的合法抗辩事由，因此，原告请求撤销涉案行政处罚决定和行政复议决定，没有事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告陈广喜的全部诉讼请求。案件受理费50元（原告已预缴），由原告负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省惠州市中级人民法院。审 判 长  陈龚东人民陪审员  黄玉珠人民陪审员  黄峰梅二〇一八年十一月二十一日法官助理曾带玲书记员卢惠倩