贵州省遵义市播州区人民法院 行 政 判 决 书 （2018）黔0321行初66号 原告石志敏，女，1965年2月6日出生，汉族，贵州省遵义市人，住遵义市汇川区。 委托代理人代大能，1965年8月23日出生，汉族，贵州省遵义市人，住遵义市汇川区。系石志敏之夫。 委托代理人温信福，上海海仲律师事务所律师。 被告遵义市城乡规划局。地址：遵义市红花岗区大兴路195号。 统一社会信用代码：11520300009505750T。 法定代表人石诗源，局长。 委托代理人刘胜，该局汇川规划稽查执法大队副大队长。 委托代理人张毅，贵州他山律师事务所律师。 原告石志敏不服被告遵义市城乡规划局作出的《责令限期自行拆除违法建筑决定书》一案，本院于2018年1月30日立案受理后，依法组成合议庭于3月15日公开开庭进行了审理。原告石志敏委托代理人代大能、温信福，被告遵义市城乡规划局委托代理人刘胜、张毅到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2017年8月18日，被告遵义市城乡规划局作出遵市规拆[2017]427号《责令限期自行拆除违法建筑决定书》载明：石志敏，经查，你在位于汇××区××交通村小垭口组建设的房屋和钢架棚项目，存在以下违法行为：该房屋占地面积505平方米，层数为一层另加局部四层，建筑面积为1618平方米，结构为砖混和钢架。1999年取得了新建占地面积为108平方米，层数为三层，建筑面积为324平方米的建房审批手续，违法占地面积为397平方米，违法建筑面积为1294平方米，该房屋未按照相关规划审批手续进行建设。其行为违反了《中华人民共和国城市规划法》第三十二条的规定，上述事实有现场检查笔录、影像资料等证据在卷佐证，足以认定，属于违法建（构）筑物，应予拆除。根据《中华人民共和国城市规划法》第四十条的规定，限你自接到本决定书之日起3日内对上述违法建筑予以自行拆除。该《决定书》告知其救济的途径和期限。 原告石志敏诉称，被告为了配合汇川区人民政府达到逼迫原告接受低价征收房屋的目的，于2017年8月18日作出了遵市规拆[2017]427号《责令限期自行拆除违法建筑决定书》，称原告位于汇××区××街道办事处交通村小垭口的房屋，违反了《中华人民共和国城市规划法》第三十二条，属于违法建筑，并根据第四十条的规定，责令原告3日内自行拆除。原告自行修建的房屋，有国家有关部门的审批手续，且已经修建多年，不存在违反国家有关法律规定的情形，只是被告为了配合汇川区人民政府达到逼迫原告接受低价征收房屋的目的，在没有经过任何调查的情况下做出的错误行政行为。故向法院提起诉讼，要求：撤销被告遵义市城乡规划局于2017年8月18日作出的遵市规拆[2017]427号《责令限期自行拆除违法建筑决定书》。 原告石志敏为证明其主张，向本院提交了下列证据，并说明其证明目的。 1、《责令限期拆除违法建筑决定书》。证明﹙1﹚被告认定事实错误；﹙2﹚被告适用法律错误；﹙3﹚原告于1999年在政府鼓励下建房，2000年完成建设，城乡规划法于2008年才颁布生效，不能适用于涉案房屋；﹙4﹚决定书所依据的第32条和第40条，也没有授权被告认定原告房屋属于违法建筑。 2、1999年7月8日董公寺镇土管所与石志敏签订的《建房协议合同书》。证明政府主动要求原告建房搞经营，拉动地方经济。 3、1999年7月21日石志敏的《建房用地申报表》。证明与政府签订了建房合同书以后，履行建房申报手续。董公寺镇人民政府确认占地108平方米建房。 4、1999年7月8日原告缴纳土管费票据。证明政府于1999年7月8日收取土管费10467.00元。 5、2000年4月30日原告缴纳规划费987.00元收据。证明原告超过原申报面积建房，政府于2000年5月27日补充收取原告土管费18374.00元，也是对原告超申报面积建房的认可。 6、2000年6月2日土管所收取代大伦50.00元土地使用证费收据。原告于2000年5月27日补缴了超申报面积的土管费以后，于2000年6月2日收取土地使用证办证费，也是政府对原告超申报面积建房的认可，相当于对于原批准面积的修改，并拟颁证。 经庭审举证质证，被告对原告提供证据的质证意见是︰对所有证据的真实性均无异议，对证明目的有异议。其中2号证据与该证据证明目的是完全不相关联；对1、3、4号证据三性无异议；对5、6号证据证明目的有异议，规划费及土管费是对合法部分面积的认可，而不是对违法面积的认可。本院对原告提供的证据除6号证据与本案无关联性外，其余证据的三性均予以确认，对其余证据的证明目的，综合全案证据结合有关法律法规予以确认。 被告遵义市城乡规划局辩称，2017年7月11日，我局经上级机关交办对原告存在违法行为立案调查，7月13日，我局依法向原告采用留置送达的方式送达了《行政执法调查通知书》，要求原告携带有关手续材料到我局接受调查。经我局现场勘测调查认定，石志敏在遵义市××区××街道办事处交通村××垭组修建房屋，该房屋占地面积505平方米，层数为一层另加局部四层，建筑面积为1618平方米，结构为砖混加钢架结构，其中第一层505平方米，第二层面积227平方米，第三层建筑面积为386平方米，第四层建筑面积为250平方米，第五层建筑面积为250平方米。 1999年7月21日，原告向遵义市汇川区董公寺政府提出修建个人房屋的申请，获批准新建房屋108平方米，二层，后经补缴土管费后，合法占地面积108平方米，获批新建三层房屋共计324平方米。然而原告实际上超出审批面积进行修建，该房屋占地面积505平方米，层数为一层另加局部四层，建筑面积为1618平方米，其中第一层505平方米，第二层面积227平方米，第三层建筑面积为386平方米，第四层建筑面积为250平方米，第五层建筑面积为250平方米。因此，原告的违建行为导致违法占地面积为397平方米，违法建筑面积为1294平方米。违法事实清楚，证据确凿。 针对原告以上违法行为，我局于2017年8月9日首先对其送达遵市规改〔2017〕823号《责令限期改正违法行为通知书》，要求原告自行改正，同时告知其享有陈述申辩的权利，然而原告并未自行改正违法行为。2017年8月18日，我局依法对原告作出遵市规拆〔2017〕427号《责令限期自行拆除违法建筑决定书》要求其自行拆除违法建筑，并依法送达原告。 综上所述，我局作出的《责令限期拆除违法建筑决定书》认定事实清楚、证据确凿充分、处罚程序合法、适用法律正确，依法应予维持。 被告遵义市城乡规划局为证明自己行政行为合法，在举证期限内向本院提交了下列证据，并说明其证明目的。 1、被告统一社会代码证、原告身份证复印件。证明原、被告身份信息及诉讼资格； 2、2017年7月11日《立案审批表》。证明被告依法立案对原告的违法行为被查处的事实； 3、2017年7月13日《行政执法调查通知书》及送达回证。证明被告依法履行调查程序义务； 4、2017年7月21日原告居住地办事处和居委会的情况说明。证明石志敏与石治敏系同一人； 5、2017年7月13日《现场检查笔录及图片》。证明被告依法取证并确认建筑面积及房屋结构； 6、1999年7月21日《遵义市村民个人建房用地审批表》；1999年6月2日和7月8日遵义市红花岗区董公寺镇土管所分别收取代大伦土地使用证费50.00元和土管费和规划费400.00元；1999年6月21日遵义市红花岗区董公寺镇人民政府收取代大伦土管费、勘丈、工本、复印费共427.00元；1999年7月8日和2000年5月27日遵义市红花岗区董公寺镇土管所分别收取原告石志敏土管费10467.00元和18374.00元﹙补交﹚，另土管所胡志平收取原告土管费3000.00元﹙无收款时间﹚；2000年4月30日遵义市红花岗区董公寺镇建管所收取原告石志敏规划费987.00元；2017年7月26日汇川区董公寺街道办事处《证明》和遵义市国土资源局汇川分局汇川区董公寺街道办事处国土资源所出具的《用地权属认定书》。证明原告合法修建的房屋面积为324平方米，合法占地面积为108平方米； 7、2017年8月9日《责令限期改正违法行为通知书》、《送达回证》照片。证明被告在查处过程中要求原告改正违法行为的事实； 8、2017年8月18日《责令限期自行拆除违法建筑通知书》、《送达回证》及照片。证明被告对原告的违法行为予以处理并依法送达的事实； 9、1990年4月1日施行的《中华人民共和国城市规划法》有关条款。证明被告作出行政行为的法律依据。 经庭审举证质证，原告对被告提供证据的质证意见是︰对1号证据无异议，对2号证据《立案审批表》真实性无异议，对3号证据真实性无异议，在当时原告也向被告提交过房屋合法的相关证据，对4号证据无异议，对5号证据真实性无异议，但该证据并不能说明被告认定原告修建房屋违法，对6号证据中的《遵义市村民个人建房用地审批表》真实性无异议，但对其中汇川区董公寺街道办事处《证明》中的内容有异议，合法占地面积不是108平方米，而是505平方米，对6号证据中的遵义市国土资源局汇川分局汇川区董公寺街道办事处国土资源所出具的《用地权属认定书》有异议，其中所述超占地面积与事实不符，6号证据中的三张《收款收据》中的两张与本案无关，6号证据中的行政事业性收费通用票据三张恰好证明董公寺政府对原告的超面积建房是认可的，对7号证据真实性无异议，对8号证据真实性无异议，其中的叙述所适用的法律是错误的，对9号证据真实性无异议，但是对于被告来讲，认可了原告的土地是国有土地，且该法律在2008年已经被《城乡规划法》所废止。 本院对被告提供的全部证据除其中收取代大伦的有关规费与本案无关外，其余证据的三性予以确认，但对其事实方面的关联性证据的证明目的，综合全案关联证据和根据有关法律法规及原告修建房屋的历史以及有关行政机关的行政许可不作为情况予以确认，不能达到其证明目的；程序方面的证据的证明目的根据法律规定予以确认。 经庭审举证、质证，结合当事人的陈述，本院确认下列事实︰1999年7月至2000年6月，原告石志敏户4口人，系遵义市汇××区××交通村散居一组居民，因无住房，申请新建，期间经政府有关部门批准，同意在荒地上取得修建占地面积108平方米，层数为三层，建筑面积为324平方米的房屋。但原告石志敏户在修建房屋过程中，实际修建房屋占地面积505平方米，建筑面积为1618平方米，结构为砖混和钢架，层数为一层加局部四层，其中第一层建筑面积505平方米，第二层建筑面积227平方米，第三层建筑面积386平方米，第四层建筑面积250平方米，第五层建筑面积250平方米。 原告石志敏户在修建房屋期间缴纳了有关规费︰即1999年7月8日遵义市红花岗区董公寺镇土管所收取土管费10467.00元；2000年4月30日遵义市红花岗区董公寺镇建管所收取规划费987.00元；土管所胡志平加盖公章收取原告土管费3000.00元﹙无收款时间﹚；2000年5月27日遵义市红花岗区董公寺镇土管所收取土管费18374.00元﹙补交﹚。 2017年7月11日，被告遵义市城乡规划局接上级交办，以石志敏未取得《建设工程规划许可证》对石志敏户房屋修建情况立案调查认定，7月13日经现场勘察确认︰石志敏修建房屋占地面积505平方米，层数为一层加局部四层，建筑面积为1618平方米，结构为砖混和钢架。第一层建筑面积505平方米，第二层建筑面积227平方米，第,三层建筑面积386平方米，第四层建筑面积250平方米，第五层建筑面积250平方米。 2017年8月9日，被告遵义市城乡规划局作出遵市规改[2017]823号《责令限期改正违法行为通知书》载明︰石志敏，经查，你在位于汇××区××交通村小垭口组建设的房屋和钢架棚项目，存在以下违法行为：该房屋占地面积505平方米，层数为一层另加局部四层，建筑面积为1618平方米，结构为砖混和钢架，1999年取得了新建占地面积为108平方米，层数为三层，建筑面积为324平方米的建房审批手续，违法占地面积为397平方米，违法建筑面积为1294平方米，该房屋未按照相关规划审批手续进行建设。其行为违反了《中华人民共和国城市规划法》第三十二条的规定，上述事实有现场检查笔录、影像资料等证据在卷佐证，足以认定，属于违法建（构）筑物，应予拆除。根据《中华人民共和国城市规划法》第四十条的规定，限你自接到本决定书之日起3日内对上述违法建筑予以自行拆除，并送达原告石志敏，要求原告石志敏在收到该通知书之日起3日内对上述违法行为予以改正，“改正要求：拆除该房屋，违法建筑面积为1294平方米”，如有异议，可在收到通知书之日起3个工作日内陈述和申辩。 2017年8月18日，被告作出了遵市规拆[2017]427号《责令限期自行拆除违法建筑决定书》，该《决定书》载明事实、理由、适用法律及决定结果与遵市规改[2017]823号《责令限期改正违法行为通知书》相同。现原告对该决定不服，向本院提起行政诉讼。 另查明，被告遵义市城乡规划局未查明原告居住地修建房屋时的土地性质；原告缴纳有关规费后至今未取得《土地使用证》或者《房屋所有权证》。2017年7月26日汇川区董公寺街道办事处《证明》和遵义市国土资源局汇川分局汇川区董公寺街道办事处国土资源所出具的《用地权属认定书》，分别证明原告超建筑面积1294平方米和超占地面积397平方米未办理相关手续，未说明当时超修建的该房屋是否属于违章建筑及是否予以处罚同意保留。 本院认为，人民法院审理行政案件，是对行政行为的合法性进行审查。其中包括行政行为认定事实是否清楚、执法程序是否合法、适用法律是否正确三个方面。 一、在事实认定方面，本案焦点是被告认定原告超占地面积397平方米及超建筑面积1294平方米修建房屋非法性认定是否成立。本院认为，从被告提供的证据看，原告石志敏户4口人因无住房申请新建，于1999年7月经政府有关部门批准，同意在荒地上取得修建房屋占地面积108平方米，建筑面积为324平方米，至2000年6月，原告石志敏户当时在修建房屋过程中，实际修建房屋占地面积505平方米，建筑面积为1618平方米。原告石志敏户在修建房屋期间多次缴纳了有关规费，从原告多次缴纳的有关规费的时间、金额及结合当时修建房屋的实际情况，和原告多次缴纳的有关规费与被告认定原告超占地和建筑面积的关联性看，一是被告没有查清当时土地性质是集体还是国有；二是没有查清原告多次缴纳有关规费﹙其中缴纳部分规费是否作为罚款﹚与超面积被政府有关主管部门许可或者允许保留是否存在关联性；三是没有查清原告修建房屋缴纳了有关规费，十多年至今没有取得土地使用权或者房屋所有权证的原因，此是否存在有关行政机关的行政许可不作为，被告不能一概将原告修建房屋未取得有关行政机关许可而归责于原告。根据﹙88﹚城房字××号《关于房屋所有权登记工作中对违章建筑处理的原则意见》的精神，被告没有查清当时原告超面积建房有关时间界限、地域界限和是否存在影响近期规划建设或者城市发展，是否直接影响交通、消防、市政实施、绿地、环保、防灾等因素，而结合实际情况综合认定原告违章建筑的定性，综前所述，被告认定原告超占地和建筑面积的证据及依据不充分，理由不成立。 二、在行政执法程序方面，根据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款关于“县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作”的规定，被告遵义市规划局系遵义市人民政府城乡规划主管部门，具有作出拆除违法建筑决定的法定职权，但本案被告在作出行政处罚程序中，是否严格按照《中华人民共和国行政处罚法》的程序规定作出。本院认为，根据《中华人民共和国行政处罚法》第八条、《中华人民共和国土地管理法》八十三条规定，责令限期拆除违法建筑决定，属于行政处罚行为。但《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条第二款规定“对情节复杂或者重大违法行为给予较重行政处罚，行政机关负责人应当集体讨论决定”，本案被告对原告作出的遵市规拆[2017]427号《责令限期自行拆除违法建筑决定书》，责令原告限期拆除违法建筑物属于上述法律规定的情形，属于重大违法行为且处罚较重，对原告的利益产生重大影响的行为。在诉讼过程中，被告未向本院提交责令原告限期拆除违法建筑物决定的具体行政行为系经过行政机关负责人集体讨论作出的相关证据，故被告作出的遵市规拆[2017]427号《责令限期自行拆除违法建筑决定书》程序严重违法，依法应当撤销。 三、在法律适用方面，本案如何把握“实体法和程序法、新法和旧法”的适用。本院认为，根据“实体从旧程序从新”的法律适用原则，《中华人民共和国城市规划法》于1990年4月1日起实施，原告石志敏于1999年7月至2000年6月修建房屋，应当依据行为发生时所适用的《中华人民共和国城市规划法》评价其修建房屋行为是否合法，被告适用当时的《中华人民共和国城市规划法》作出处理决定，适用法律正确。 综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第﹙一﹚、﹙三﹚项关于“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为﹙一﹚主要证据不足；﹙三﹚违反法定程序的”之规定，判决如下： 撤销被告遵义市城乡规划局于2017年8月18日作出的遵市规拆[2017]427号《责令限期自行拆除违法建筑决定书》。 案件受理费50.00元，由被告遵义市城乡规划局负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省遵义市中级人民法院。逾期，本判决则发生法律效力。 （此页无正文） 审判长 钱朝友人民陪审员陈文华人民陪审员张家学 二〇一八年三月十九日 法官助理胡晓松 书记员 李        小        东