贵州省高级人民法院行 政 判 决 书（2017）黔行终1644号上诉人（一审原告）王知学，男，布依族。委托代理人谢忠俊，贵州黔成起智律师事务所律师。执业证号15201201410931251。代理权限为特别授权代理。委托代理人王义奇，贵州黔成起智律师事务所律师。执业证号15201201711903218。代理权限为特别授权代理。被上诉人（一审被告）罗甸县人民政府，住所地贵州省罗甸县龙坪镇和平路**，统一社会信用代码11522728MB0Q4885XD。法定代表人杨兴华，县长。被上诉人（一审被告）罗甸县茂井镇人民政府，住所地贵州省罗甸县茂井镇，统一社会信用代码11522728009820435A。法定代表人伍飞，镇长。上诉人王知学因与被上诉人罗甸县人民政府（以下简称罗甸县政府）、罗甸县茂井镇人民政府（以下简称茂井镇政府）土地行政协议一案，不服贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院（2017）黔27行初32号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审经审理查明，罗甸县茂井镇高圩水库建于1977年。1999年，罗甸县政府启动水库扩建工程。2001年，罗甸县政府向黔南州政府提交《关于高圩水库工程扩建用地的请示》，经黔南州政府批复同意将茂井镇高里村集体农用地8.491公顷转为建设用地，作库区蓄水淹没用地，并明确转用后土地所有权仍属于高里村集体所有。罗甸县政府对高圩水库进行修复扩建，并对涉及农户进行补偿。王知学户因修建高圩水库被占用田5.11亩，并领取了补偿款28448元。2015年，茂井镇政府计划修复高圩水库，多次组织开展入户摸底调查工作。2015年9月2日，高里村委会、兰西村委会、茂井村委会向茂井镇政府出具《关于请求修复高圩水库的联合报告》，请求尽快修复高圩水库。同年9月3日茂井镇政府向罗甸县政府书面报告修复高圩水库民意调查情况，请求尽快启动修复项目，并于2016年1月27日就追加征地补偿款事宜向罗甸县政府行文请示，同年2月24日获批准同意拨付修复高圩水库所需款项。2016年2月18日，王知学签署《同意修复高圩水库承诺书》，该承诺书载明：其系茂井镇高里村三组王知学户户主，原高圩水库淹没该户田5.11亩，原已领取补偿资金28448元，该户同意政府参照龙滩电站淹没补偿标准一次性补足差额部分补偿款。2016年3月14日，茂井镇政府与王知学户签订了《茂井镇高圩水库修复工程征地补偿协议》。协议主要内容：1、甲方征用乙方田5.11亩作为高圩水库淹没区；2、乙方同意按照龙滩库区补偿标准（田19960元/亩，土13608元/亩）,扣除按照原补偿标准（田5567.09元/亩，土1607.3元/亩）已领取的补偿款28448元后，甲方一次性补发乙方补偿款73548元；3、自补偿款兑现后，乙方不得以任何理由要求甲方就水库淹没追加补偿；4、第六条第一项约定“协议签定后，甲方永久使用乙方被征用土地，土地权属归甲方所有”。茂井镇政府在甲方处加盖公章，王知学在乙方签字处签字捺印。一审庭审中，双方当事人均认可该协议涉及的土地与王知学户于2001年因修建高圩水库被淹没的土地为同一块土地；王知学亦认可已领取2001年、2016年补偿款。另查明，2017年2月19日，王知学向一审法院提交了变更诉讼请求申请书，撤回要求被告采取相应补救措施并赔偿其经济损失的诉讼请求。一审法院认为，本案争议焦点：1、涉案征地补偿协议是否属于行政诉讼受案范围；2、涉案征地补偿协议是否存在无效情形。（一）关于本案是否属于行政诉讼受案范围的问题。罗甸县政府辩称高圩水库征地补偿协议是调解协议，根据最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十一条第一款规定：“行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。”经查，茂井镇政府为实现重建高圩水库的行政管理目标，与王知学签订《茂井镇高圩水库修复工程征地补偿协议》，双方签订征地补偿协议内容包含行政法上之权利义务，属于我国行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。故本案是行政诉讼的受案范围，罗甸县政府主张涉案协议属于民事协议、不属于行政诉讼受案范围的理由不能成立，不予采纳。（二）关于涉案征地补偿协议是否存在无效情形的问题。首先，王知学所诉行政协议虽然名为征地补偿协议，但是从查明的事实来看，该协议涉及的王知学户土地已经于2001年经依法审批由农用地转用为建设用地，作为高圩水库淹没区；2016年茂井镇政府修复高圩水库，所占用地块仍为原库区范围，并不存在王知学所主张的征用或征收行为。其次，就涉案征地补偿协议的审查应依照《中华人民共和国行政诉讼法》及有关司法解释并参照适用《中华人民共和国合同法》进行审理。从一审审理查明事实来看，并不存在王知学所主张的罗甸县政府于2015年3月26日为修复高圩水库实施征用或征收行为的情形，故王知学以征收行为违法主张协议无效缺乏事实依据，不予支持。另根据《中华人民共和国合同法》第五十二条之规定，王知学主张因受欺骗被强迫签订协议，但并未提交或举示相应证据证明存在欺诈或胁迫等情形，应承担举证不能之不利后果，故王知学此项主张亦不能成立。茂井镇政府对2001年修复水库涉及淹没土地的村民在当年已经补偿的基础上，按照龙滩电站库区补偿标准再次追加补偿的行为并不违反法律的禁止性规定，王知学与茂井镇政府双方在平等、自愿基础上签订被诉协议，且该协议已经实际履行，应视为双方真实意思表示。涉案征地补偿协议第六条第一项关于“土地权属归甲方所有”的约定，与黔南州政府作出的农用地转用建设用地批复文件明确的土地所有权仍属高里村之事实不符，应当确认该条款无效。根据《中华人民共和国合同法》第五十六条：“无效的合同或者被撤销的合同自始没有法律约束力。合同部分无效，不影响其他部分效力的，其他部分仍然有效。”之规定，应确认涉案征地补偿协议第六条第一项关于“土地权属归甲方所有”的约定无效，协议其余内容均合法有效，对双方当事人具有法律约束力。另，罗甸县政府批复同意并向茂井镇政府拨付款项的行为系内部行政行为，对外不具有法律效力，并非被诉行政协议的当事人，基于协议的相对性原则，王知学将罗甸县政府作为被告向一审法院提起诉讼不当。王知学书面申请撤回要求责令罗甸县政府、茂井镇政府采取相应补救措施并赔偿经济损失的诉讼请求，属于对其诉讼权利的处分，依法予以准许。为此，依照最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：一、确认王知学与罗甸县茂井镇人民政府于2016年3月14日签订的《茂井镇高圩水库修复工程征地补偿协议》中第六条第一项关于“土地权属归甲方所有”的约定无效；二、驳回王知学的其他诉讼请求。一审案件受理费50元，由王知学承担。一审宣判后，王知学不服，向本院提起上诉。上诉人王知学上诉称：1.一审法院认定罗甸县政府非适格被告严重错误，理由为涉案协议得以签订的基础是土地征收行为，按照土管法第四十六条规定，有权利实施征收土地的，只能是县级以上政府，虽然涉案协议由茂井镇政府和上诉人签订，但是该协议是在罗甸县政府的授权、批准下签订的，故罗甸县政府也应承担连带责任；2.一审法院适用法律错误，判决内容相互矛盾，理由为一审认定涉案协议为行政协议，却又在认定涉案协议是否存在无效情形时，适用合同法相关规定错误，本案属于行政诉讼，政府应当承担证明该行政行为合法的举证责任；3.涉案协议的签订程序和内容均违反法律、法规规定，应属无效合同，理由为二被上诉人在未进行任何征地审批和公告程序的情况下，欺骗上诉人签订涉案协议严重违法；4.茂井镇政府在2001年修复水库淹没上诉人田土时，未进行合法的征用或征地程序，侵犯了上诉人合法利益。综上，请求：1.撤销一审判决，依法改判，支持上诉人诉讼请求；2.判令二被上诉人承担本案诉讼费用。被上诉人罗甸县政府答辩称：1.一审认定罗甸县政府非本案适格被告正确，因被诉行为是茂井镇政府独立作出，罗甸县政府批准拨付款项的行为属于内部行政行为；2.一审对涉案协议的定性及法律适用均无不当，符合法律规定；3.本案不存在新的征收征用行为，签订协议的主体、程序合法，一审法院对涉案协议效力予以认定符合法律规定；4.涉案土地在2001年高圩水库维修时已经办理了农用地转建设用地审批手续，并对上诉人进行了补偿。综上，一审判决认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。被上诉人茂井镇政府在二审法定期限内未提出书面答辩意见。本院经审理查明的事实与一审判决认定的基本事实一致，本院予以确认。本院认为，根据土管法第四十四条的规定，农用地转为建设用地，并不产生所涉土地权属的转移，且黔南州政府《关于罗甸县高圩水库工程扩建用地农用地转用的批复》（黔南政通[2001]31号）中第二项亦载明“该用地批准农用地转用后，土地所有权××××里村集体所有”，故涉案协议第六条第一项关于“土地权属归甲方所有”的约定应属无效。但涉案协议其余条款系协议双方在自愿协商的基础上，一致同意参照龙滩水电站的补偿标准，对上诉人已获得补偿的涉淹土地再次追加补偿，且未发现存在《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条及合同法第五十二条规定的无效情形，故一审判决确认涉案《茂井镇高圩水库修复工程征地补偿协议》中第六条第一项关于“土地权属归甲方所有”的约定无效，并驳回上诉人的其他诉讼请求，认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项“人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定……”之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人王知学负担。本判决为终审判决。审判长  滕学东审判员  安克佳审判员  申有量二〇一八年三月十五日法官助理尉一明书记员马如意