江苏省盐城市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2017）苏09行初178号 原告：刘伯监，性别：××，汉族，××年××月××日生，居民。 原告：潘勤妹（系刘伯监之妻），性别：××，××族，××年××月××日生，居民。 委托诉讼代理人：刘定容（系刘伯监、潘勤妹之子），性别：××，汉族，居民，住北京市海淀区。 被告：盐城市盐都区人民政府，住所地盐城市盐都区新都路618号。 法定代表人：吴本辉，该区政府区长。 委托诉讼代理人：徐航波，中共盐城市盐都区委农村工作办公室科长。 委托诉讼代理人：祁林峰，江苏国磊律师事务所律师。 第三人：陈春良，性别：××，汉族，××年××月××日生，居民。 委托诉讼代理人：刘军（系陈春良之子），××族，居民，住盐城市盐都区。 原告刘伯监、潘勤妹与被告盐城市盐都区人民政府（以下简称盐都区政府）、第三人陈春良农村土地承包经营权行政登记一案，本院于2017年11月16日立案后，依法组成合议庭，于同年12月21日公开开庭审理了本案。原告刘伯监、潘勤妹及其委托诉讼代理人刘定容，被告盐都区政府的委托诉讼代理人徐航波、祁林峰，第三人陈春良的委托诉讼代理人刘军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2016年11月15日，盐都区政府向陈春良颁发了盐都区政农地承包权（2016）第160991号《农村土地承包经营权证》，在承包地块情况表格中载明，地块名称：南匡；地块编码：3209031122081900033；实测面积（亩）：6.13；是否基本农田：是；四至：东刘定江、西刘伯进、南道路、北居民地。 原告刘伯监、潘勤妹诉称，为响应国家号召，原告于1962年带领全家四口落户原盐城县冈中公社团结大队荡西生产队。刘伯监的户口不变、工资不变、带薪劳动，潘勤妹母女三人由定量户口变为农村户口，并在刘伯进东边砌了三间堂屋、两间厨房以及羊圈、猪圈、厕所共四间。后因给潘勤妹看病外欠6000多元债务。1983年，刘伯监经批准退休后到大庆打工，潘勤妹住在二女儿家，自留地、宅基地、口粮田等二亩多地就委托邻居陈春良代种。后刘伯田和陈春良串通村干部霸占了原告的土地，挖掉宅基地、将地上的建筑物拆除，还在田间建了一座小庙。原告认为，原告持有的1984年冈中乡政府颁发的土地使用证到1999年才到期，而村委会在1998年就将涉案土地偷偷确权给了陈春良，原告在2017年6月才知道盐都区政府向陈春良颁发了土地承包经营权证。综上，请求法院：1.撤销盐都区政府于2016年11月15日颁发给陈春良土地承包经营权证中属于潘勤妹的1.09亩口粮田；2.判决盐都区政府赔偿其违法行为对原告造成的经济损失和精神伤害计4万元。 原告刘伯监、潘勤妹在法定期限内提交了以下证据： 1.1984年8月17日，盐城市郊区冈中乡人民政府颁发的土地使用证，拟证明盐都区政府是该案适格被告； 2.2017年10月16日，陈春顺的书面证明一份，拟证明1998年前原告的土地由陈春良代种； 3.刘伯和的书面证明一份； 4.2016年11月15日，盐都区政府颁发给陈春良的农村土地承包经营权证一份； 5.2016年11月21日，陈春良与大冈镇新利村（原冈中乡团结村荡西组）签订的农村土地家庭承包合同一份。 被告盐都区政府辩称，1.原告起诉已经超过法定的起诉期限。原告提起本案诉讼的时间距离被告颁发涉案土地承包经营权证，以及原告与第三人就涉案土地达成调解协议的时间，均已超过了法律规定的6个月起诉期限。而且，原告常年居住的女儿家距离涉案土地仅有二三十公里，依据土地对农民的重要性而言，可以推定原告应当在第一时间就应当知晓涉案土地确权的结果。另外，被诉行政行为是基于1998年土地二轮承包，原告在此期间未对二轮承包协议提出异议，直至起诉近20年的时间足以让原告知晓上述行为。2.被诉行政行为依据的事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律正确。首先，被告具有向本辖区内农村土地承包方颁发土地承包经营权证的职权。其次，根据农村土地承包法第十二条第二款、第二十五条的规定，被告依据大冈镇新利村委会提交的土地承包合同、土地家庭承包登记申请材料，向陈春良颁发了土地承包经营权证，该证载内容与承包合同内容一致，符合法律规定。最后，原告与第三人在2017年3月9日经新利村民调委员会对涉案土地达成协议，原八分地（即本案讼争1.09亩）责任田与刘伯监无关，仍确给陈春良。由此可见，原告已明确放弃对讼争土地的承包经营权。原告起诉要求撤销第三人的土地承包经营权证有违诚信原则。综上，请求法院驳回原告的全部诉讼请求。 被告盐都区政府提交了以下证据： 1..2016年11月15日，盐都区政农地承包权(2016)第0991号《农村土地承包经营权证》，拟证明原告与第三人就诉争土地纠纷进行调解时已知该证书，原告起诉已经超过六个月的法定起诉期限。 2.编号为320903112208190014J的《农村土地家庭承包合同》，拟证明被告依据该合同颁发农村土地承包经营权证的行为合法。 3.简易矛盾纠纷调解协议书，拟证明原告在调解协议中明确放弃了诉争土地的承包经营权。 第三人陈春良述称，1.原告在1985年外出打工时将房屋连同宅基地及周边土地，以500元的价格转让给第三人，原告在2017年村委会调解时也承认收到该转让款。几年以后，该房屋破陋不堪、不断倒塌，第三人夫妇出于安全考虑进行了拆除，不存在原告诉称的偷拆行为。2.虽然一轮承包时原冈中乡政府将涉案土地确权给原告，但是该承包期限截止1998年秋收结束。二轮承包时，村委会将涉案土地发包给第三人并无过错。而且，涉案土地自1985年起就由第三人实际种植至今，“两上缴”等义务也是由第三人负担的。3.自1985年刘伯监将土地转让给第三人后，直至一轮土地承包期结束，该土地面积一直在第三人的承包合同内，多项费用均由第三人承担。二轮土地承包中，村委会将土地发包给第三人，并无不妥，盐都区政府根据承包合同确权发证符合法律规定，未侵犯原告的利益。 第三人陈春良未提交证据。 经庭审质证，原告对被告所举证据的质证意见为，证据1-2，该承包证、承包合同都是非法的。证据3，人民调解协议书也是非法的，当时原告没有准备，也没有戴眼镜，字是他们强迫我签的。 被告对原告所举证据的质证意见为，证据1，一轮土地使用证到1998年二轮承包时已经失效了。该村二轮承包时没有颁发证书，承包的有关资料也没有保存下来。证据2-3，真实性有异议，该两份证据表述内容一致包括错别字都相同，且证人没有到场。证据4-5，真实性、合法性、关联性“三性”均无异议。 第三人对原告所举证据的质证意见为，证据1、4、5，同被告的质证意见。证据2-3，陈春顺、刘伯和均与原告有亲戚关系。 第三人对被告所举证据的质证意见为，证据1-3，“三性”无异议，调解协议是原告自愿签字的，当时有多名村干部在场。 本院对上述证据认证如下：原告提供的证据1，能够证明原告的承包经营权期限到1999年，与被诉行政行为有利害关系，本院予以采信。证据2-3，证人未到庭，且未能与其他证据相佐证，本院不予采信。证据4，系本案被诉行政行为，本院予以采信。证据5，能够证明涉案土地承包经营权的归属，与本案有利害关系，本院予以采信。被告提供的证据1、2，与原告的证据4、5相同，本院对上述证据的认证意见同上。证据3，能够证明原告与第三人就涉案土地争议的协调情况，与本案有利害关系，本院予以采信。 经审理查明，讼争1.09亩土地位于盐城市××区大冈镇××（原盐城市郊区冈中乡××组）境内。1984年8月17日，原盐城市郊区冈中乡人民政府向刘伯监颁发的编号17号《土地使用证》载明，兹有团结村荡西组刘伯监承包集体耕地一亩0分九厘。从1984年起，承包期定为十五年，在规定承包期内，任何人不得强迫转让或退包。该证书后附的承包土地登记表中记载，田名或田号：家门口；亩数：0.85；田名或田号：秧池；亩数：0.24；合计1.09亩。上述土地自1989年起一直由陈春良户实际占有使用。2016年11月15日，被告盐都区政府向陈春良颁发盐都区政农地承包权（2016）第160991号《农村土地承包经营权证》，将东至刘定江、西至刘伯进、南至道路、北至居民地的6.13亩土地确权给第三人陈春良，讼争的1.09亩土地在该土地承包经营权证载明的范围内。2016年11月21日，大冈镇新利村（原冈中乡团结村荡西组，以下简称团结村荡西组）与第三人陈春良签订了一份农村土地家庭承包合同载明，团结村荡西组农村集体所有土地5.13亩共1块地发包给承包方承包，土地承包期限自1998年9月1日起至2028年8月31日止，后附土地承包地块情况表载明，地块名称：西匡；合同面积：5.5；实测面积6.13；确权面积：5.13；备注：其中自留地1亩。2017年11月13日，原告认为被告向第三人颁发的涉案农村土地承包经营权证上包含其1.09亩承包地，遂向本院提起本案行政诉讼。 另查明，2017年3月9日，盐城市盐都区大冈镇新利村人民调解委员会作出简易矛盾纠纷调解协议书：经调解，双方自愿达成如下协议：1.原刘伯监的自留地及宅基地由陈春良母子同意归还给刘伯监。2.在刘伯监自留地东侧一个田块约三米宽给陈春良做路和水渠。3.目前刘伯监建房需要进材料，改有路在原南8分地中需走路，可以让出进材料路进材料。4.原0.8亩的责任田与刘伯监无关，确权给陈春良。5.河边如需用土，待果物收后启用，用居自建的归陈春良。6.刘伯监伍佰元钱及卖房之事止今日调解后再不提。原告刘伯监、第三人陈春良之子刘军、组长王金武在该调解协议书上签字确认。 本案审理过程中，第三人陈春良于2018年3月2日向盐都区委农村工作办公室递交了《关于变更农村土地承包经营权证书颁发时间的申请》，被告盐都区政府据此将（2016）第160991号《农村土地承包经营权证》的颁发时间从2016年11月15日变更为2016年12月2日。 本院认为，根据各方当事人的陈述意见，本案的争议焦点为：一、原告起诉是否超过起诉期限；二、被告作出涉案行政行为是否合法。现分述如下： 一、关于原告起诉是否超过起诉期限的问题 《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。本案中，被告于2016年11月15日向第三人颁发了涉案农村土地承包经营权证时并未告知原告，原告于2017年11月13日向本院提起本案诉讼，并未超过1年的起诉期限。被告提出，原告在2017年3月9日与第三人就涉案土地争议进行调解时就知晓了被诉行政行为，但其未能提供充足的证据予以证明，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第三款“被告认为原告起诉超过法定期限的，由被告承担举证责任”的规定，被告应承担举证不能的法律后果。 二、关于被告作出涉案行政行为是否合法的问题 《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二条第一款规定：“农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证”。第七条规定：“实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：（一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。（三）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正”。本案中，被告向第三人颁发涉案农村土地承包经营权证的日期（2016年11月15日）在第三人与发包方大冈镇新利村原冈中乡团结村荡西组签订农村土地家庭承包合同的日期（2016年11月21日）之前，且被告和第三人均未能提供证明涉案行政行为合法性的其他证据。故，被告于2016年11月15日向第三人颁发的盐都区政农地承包权（2016）第160991号《农村土地承包经营权证》，缺乏事实和法律依据，程序违法。在本案审理期间，被告根据第三人提交的《关于变更农村土地承包经营权证书颁发时间的申请》，将盐都区政农地承包权（2016）第160991号《农村土地承包经营权证》的颁发时间变更为2016年12月2日。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第二项规定，被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法。本案中，由于被告在诉讼过程中已经自行变更了涉案农村土地承包经营权证的颁发日期，故再判决撤销被诉行政行为已无必要，但经本院法律释明后，原告仍坚持起诉原行政行为。故依据上述法律规定，应确认被告于2016年11月15日向第三人颁发（2016）第160991号《农村土地承包经营权证》的行政行为违法。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第二项规定，判决如下： 确认被告盐城市盐都区人民政府于2016年11月15日向第三人陈春良颁发（2016）第160991号《农村土地承包经营权证》的行政行为违法。 案件受理费50元，由被告盐城市盐都区人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江苏省高级人民法院。 审 判 长  时 云 审 判 员  周 和 人民陪审员  王志成 二〇一八年三月二十六日 法官 助理  周光营 书 记 员  王 慧 附录法律条文 1.《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为： （一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的； （二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。 行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法： （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的； （二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的； （三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。 2.《最高人民法院关于适用的解释》（法释[2018]1号） 第六十四条行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。 复议决定未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，适用前款规定。 3.《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》（法释[2002]21号） 第四条公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。 在起诉被告不作为的案件中，原告应当提供其在行政程序中曾经提出申请的证据材料。但有下列情形的除外： （一）被告应当依职权主动履行法定职责的； （二）原告因被告受理申请的登记制度不完备等正当事由不能提供相关证据材料并能够作出合理说明的。 被告认为原告起诉超过法定期限的，由被告承担举证责任。 4.《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》（农业部令第33号） 第二条农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证。 农村土地承包经营权证只限承包方使用。 第七条实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证： （一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。 （二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。 （三）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正。