贵州省铜仁市中级民法院行 政 判 决 书（2018）黔06行终2号上诉人（原审第三人）贵州松桃西南商贸物流置业有限公司。住所地：铜仁市松桃苗族自治县蓼皋镇马场二级路旁（松江工业园）。法定代表人曾尧平，该公司总经理。委托代理人朱伟光，该公司副总经理。委托代理人龙浪奔，湖南知来律师事务所律师。上诉人（原审第三人）杭州万桥投资有限公司。住所地：杭州市西湖区保俶路221号106室。法定代表人赵宇清，系该公司董事长。委托代理人龙浪奔，湖南知来律师事务所律师。上诉人（原审第三人）四川特驱投资集团有限公司。住所地：成都市新津县五津镇希望城。法定代表人王德根，该公司董事长。委托代理人龙浪奔，湖南知来律师事务所律师。被上诉人（原审公益诉讼人）铜仁市万山区人民检察院。住所地：铜仁市万山区第二行政中心。法定代表人罗勇，该院检察长。委托代理人**，该院民事行政检察科科长。委托代理人吴成显，该院生态环境检察科工作人员。原审被告贵州省松桃苗族自治县人民防空办公室。住所地：松桃苗族自治县政府办公楼二楼。负责人白雪，松桃县人防办主任。委托代理人王明，贵州泽富律师事务所律师。上诉人贵州松桃西南商贸物流置业有限公司（以下简称西南商贸公司）、杭州万桥投资有限公司（以下简称万桥公司）、四川特驱投资集团有限公司（以下简称四川特驱公司）因铜仁市万山区人民检察院（以下简称万山区检察院）诉贵州省松桃苗族自治县人民防空办公室（以下简称松桃县人防办）未依法履行法定职责一案，不服碧江区人民法院（2017）黔0602行初48号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人西南商贸公司委托代理人朱伟光以及西南商贸公司、万桥公司、四川特驱公司的共同委托代理人龙浪奔，被上诉人万山区检察院委托代理人**、吴成显，原审被告松桃县人防办负责人白雪及委托代理人王明到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审认定，第三人西南商贸公司于2013年进驻松桃县开发县城枇杷塘加油站对面片区的建设项目（西南商贸城项目），应建防空地下室面积6671.6平方米，折合应缴易地建设费5337280元；万桥公司开发的松桃县城北部新城建设项目（万桥商贸城项目），应建防空地下室面积4060平方米，折合应缴易地建设费3248000元；四川特驱公司开发的松桃县县城松江希望城（一期）建设项目，应建防空地下室面积2013平方米，折合应缴易地建设费1610400元。上述三公司的建设项目均未同步修建防空地下室。对于上述项目，西南商贸公司、万桥公司、四川特驱公司分别按照与松桃苗族自治县人民政府签定的合同缴纳了防空地下室易地建设费50000元、100000元、300000元，共计450000元，尚有9745680元易地建设费未缴纳。2017年1月23日，松桃县检察院向被告松桃县人防办分别发出松检民行建（2017）4号、松检民行建（2017）8号、松检民行建（2017）9号检察建议书，建议被告依法履行监管职责，采取有效措施积极追缴西南商贸公司、万桥公司、四川特驱公司欠缴的人防工程易地建设费，并对其罚款决定。2017年2月22日，被告松桃县人防办对松桃县检察院分别作出松人防函（2017）4号、松人防函（2017）8号、松人防函（2017）9号回复函称：上述三公司分别与松桃县政府均签订了项目投资合同，其中合同约定西南商贸公司和万桥公司缴纳人防费10000元包干、四川特驱公司在该项目所缴人防易地建设费收到后15日内将县级所得部分的80%奖返给该公司用于项目设施建设，因三个公司已经兑现合同约定事项，故才为上述公司出具了人防意见，同时认为松桃县政府把一部分税费作为招商引资的优惠政策，符合当时的县情，松桃县人防办有责任维护。至今，被告仍未足额追缴上述三公司所欠的易地建设费。原审认为，《中华人民共和国人民防空法》第七条第三款规定：“县级以上地方各级人民政府人民防空主管部门管理本行政区域的人民防空工作。”故被告松桃县人防办对松桃县的人防易地建设费收缴工作负有法定管理职责，即被告松桃县人防办作为法定授权的组织，具有行政主体资格，是本案适格的被告。公益诉讼人万山区检察院提起本案诉讼符合最高人民法院《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》、最高人民检察院《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》规定等相关要求。故第三人提出松桃县人防办被告主体不适格的意见不予采纳。《中华人民共和国人民防空法》第二十二条规定：“城市新建民用建筑，按照国家有关规定修建战时可用于防空的地下室。”第四十八条规定：“城市新建民用建筑，违反国家有关规定不修建战时可用防空的地下室的，由县级以上人民政府人民防空主管部门对当事人给予警告，并责令限期修建，可以并处十万元以下的罚款。”《贵州省人民防空条例》第十条规定：“城市新建民用建筑，应按照国家和省人民政府的有关规定修建战时可用于防空的地下室。因地质、地形等客观条件限制不宜修建的，建设单位应当按照国家和省人民政府的有关规定提出申请，报经同级人民防空行政主管部门批准，可不修建防空地下室，但应向批准的人民防空行政主管部门缴纳易地建设费，由人民防空行政主管部门统一规划修建公用的人民防空工程。”第二十六条规定：“城市新建民用建筑，建设单位违反国家有关规定不修建战时可用于防空的地下室或不按规定缴纳易地建设费的，由县级以上人民政府防空行政主管部门对当事人给予警告，并责令其限期修建或缴纳，可并处10万元以下罚款。”由此可见，修建防空地下室或者缴纳易地建设费是法律所明确规定的，被告作为负有法定管理职责的行政机关，应当依法对辖区内违反上述法律规定的行为及时全面地履行管理职责。本案第三人西南商贸公司、万桥公司、四川特驱公司均有欠缴人防易地建设费的情形，对此被告只是用“回复函”、“通知”等代替行政行为，没有采取切实有效措施确保国家利益不受侵害，其怠于收取人防易地建设费事实客观存在，故公益诉讼人要求确认被告的行为违法于法有据，本院予以支持。欠缴企业现仍未缴纳人防易地建设费，国家和社会公共利益仍处于受侵害状态，为督促被告严格依法行政、保护国家和公共利益，公益诉讼人要求判令被告松桃县人防办依法履行职责的诉讼请求有事实和法律依据，本院予以支持。对于被告辩称第三人未足额缴纳人防易地建设费是因其是松桃县政府招商引资项目，对人防费另有约定，本院认为，虽然国务院国发【2015】25号《国务院关于税收等优惠政策相关事项的通知》作出规定：各地与企业已签订合同中的优惠政策，继续有效；对已兑现的部分，不溯及既往。但本案中，被告松桃县人防办并未举证证明第三人与松桃县人民政府签订的合同中对防空易地建设费的约定系松桃县人民政府制定的招商优惠政策。故被告及第三人对该问题的意见不予支持。判决：一、被告贵州省松桃苗族自治县人民防空办公室在对贵州松桃西南商贸物流置业有限公司、杭州万桥投资有限公司、四川特驱投资集团有限公司人防易地建设费收取工作中未依法履行职责的行为违法。二、责令被告贵州省松桃苗族自治县人民防空办公室依法履行职责。案件受理费50元，由被告贵州省松桃苗族自治县人民防空办公室承担。上诉人西南商贸公司上诉称，一、原审法院认定上诉人现仍未缴纳人防易地建设费，国家和社会公益仍处于受侵害的状态，缺乏事实与法律依据。二、原审判决认为上诉人与松桃县政府签订的合同中对人防易地建设费的约定不是松桃县政府的招商优惠政策，显然属于事实认定错误。三、原审被告已就上诉人的人防事项作出了行政许可，原审法院判决责令原审被告就该事项再作出新的行政行为违反了正当程序原则和信赖保护原则。上诉请求：撤销铜仁市碧江区人民法院（2017）黔0602行初48号行政判决书，改判驳回被上诉人的诉讼请求。上诉人万桥公司上诉称，一、原审法院认定上诉人现仍未缴纳人防易地建设费，国家和社会公益仍处于受侵害的状态，缺乏事实与法律依据。二、原审判决认为上诉人与松桃县政府签订的合同中对人防易地建设费的约定不是松桃县政府的招商优惠政策，显然属于事实认定错误。三、原审被告已就上诉人的人防事项作出了行政许可，原审法院判决责令原审被告就该事项再作出新的行政行为违反了正当程序原则和信赖保护原则。上诉请求：撤销铜仁市碧江区人民法院（2017）黔0602行初48号行政判决书，改判驳回被上诉人的诉讼请求。上诉人四川特驱公司上诉称，一、原审法院认定上诉人现仍未缴纳人防易地建设费，国家和社会公益仍处于受侵害的状态，缺乏事实与法律依据。二、原审判决认为上诉人与松桃县政府签订的合同中对人防易地建设费的约定不是松桃县政府的招商优惠政策，显然属于事实认定错误。三、原审被告已就上诉人的人防事项作出了行政许可，原审法院判决责令原审被告就该事项再作出新的行政行为违反了正当程序原则和信赖保护原则。四、原审判决未追加松桃特驱置业有限公司作为第三人，遗漏了与本案处理结果有利害关系的当事人。上诉请求：撤销铜仁市碧江区人民法院（2017）黔0602行初48号行政判决书，改判驳回被上诉人的诉讼请求。被上诉人万山区检察院答辩称，一、一审被告松桃县人防办未依法收缴上诉人欠缴的人防易地建设费，损害了国家利益。贵州松桃西南商贸物流置业有限公司、杭州万桥投资有限公司、四川特驱投资有限公司在松桃苗族自治县分别开发建设了松桃西南国际商贸物流城项目、松桃万桥国际商贸物流城项目、松江希望城（一期）项目。上述三个项目均没有同步修建防空地下室，且均已经完成了主体建设施工，客观上已不能再配建防空地下室。按照规定，上述三公司应当缴纳防空地下室易地建设费，但上述三公司合计只缴纳了45万元，尚有974.568万元防空地下室易地建设费未缴纳。根据相关法律法规和国家政策规定，任何部门和个人不得批准减免易地建设费，也不得将减免易地建设费作为招商引资和城市开发的优惠条款。第三人既不修建配建防空地下室，也不缴纳防空地下室易地建设费的行为，造成了国有资产流失，损害了国家利益。二、第三人以和松桃县人民政府签订的合同进行抗辩，其理由不成立。首先，从对国家政策的理解来看。理解法律和政策，首先应基于文字本身，即我们通说的文意解释。国发（2015）25号文件通知中的：“已签订合同中的优惠政策，继续有效；对已兑现的部分，不溯及既往。”是指对已签订合同中的不违反国家法律、法规的政策，继续有效。国发（2015）25通知是对国办发（2014）62通知中涉及事项进行的补充，在国发（2014）62通知第（二）项第2小项中写明“坚决取消违反法律法规的优惠政策”。其次，从法律上来看，写入合同中的人防费优惠条款，违反了法律、行政法规的强制性规定。再次，从合同条款本身来看，“已签订合同中的优惠政策，继续有效。”政策有个特点，就是在一个地方一个行业在一定时间内对某些特定对象普遍适用，应该是成文的对外公开的。松桃县关于人防费的优惠，并不是针对在松桃搞房开投资的所有企业，松桃人防办给政府报告中写明进行房地产开发的35家，属于清理范围的为21家。那么这个就不叫优惠政策，只能说是优惠条款，同时优惠方式也不同，对西南、万桥是10万包干，对特驱是返还。对某些房开公司更加肆意，领导签字就减免。最后，根据举证责任，一审被告人防办不能提供证据证明第三人和松桃县人民政府签订的合同中对防空易地建设费的约定系松桃县人民政府制定的招商优惠政策。综上，被上诉人认为，一审审理程序合法，认定事实清楚，使用法律、法规正确。请求二审驳回上诉，维持原判。原审被告松桃县人防办辩称，一、松桃万桥国际商贸物流城项目、松江希望城（一期）项目实际分别是由贵州万桥商贸物流城置业有限公司、松桃特驱置业有限公司开发建设。上诉人只是项目的招商引资单位，而同步修建防空地下室或交纳防空易地建设费的主体是项目的建设单位。故，被上诉人一审诉讼请求中要求确认及一审人民法院判决认定“不按照规定交纳防空地下室易地建设费”的主体错误。二、一审人民法院认定的事实缺乏事实及法律依据予以证明。1、松桃苗族自治县人民政府与上诉人签订的招商引资合同的效力不是本案的审理范围。被上诉人主张招商引资合同中“人防费优惠条款”无效，无依据，不能成立。2、涉案的三个工程项目至今均未开发完毕，三个项目已开发的部分未建设人防工程，不代表之后未开发的部分就不同步修建人防工程。在上诉人建设的项目未开发完毕的情况下，被上诉人就主张及一审人民法院就认定三个项目客观上已不能再配建防空地下室，缺乏充分有效的证据予以证明。3、因上诉人开发建设的项目未开发完毕，是否会同步修建防空地下室目前还系不明确的状态。故答辩人无依据向上诉人征缴防空易地建设费。而，诉前检察机关并未先行建议答辩人向上诉人作出同步建设防空地下室的通知，而答辩人已向上诉人作出了同步建设防空地下室的通知。故，被上诉人主张答辩人依法履行职责，其请求不明确、无依据。4、检察院向答辩人作出检察建议后，答辩人积极的安排工作人员前往各公司开展清缴工作、召开会议具体部署落实清缴工作中的各项事宜、向检察院作了书面回复、分别向各公司发出书面缴纳人防易地建设费或同步修建人防地下室的通知，各公司在收到通知后，也就缴纳人防易地建设费或同步修建人防地下室的事宜作了书面回复。后答辩人还多次开展了人防工程建设巡查执法活动、发放人防工作宣传手册等。答辩人在收到检察建议前、后均系积极的履行职责，不具有怠于履行职责的行为。请二审人民法院根据法律规定，作出公平公正的判决。经审理查明的事实与一审认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，《中华人民共和国人民防空法》第四十八条规定：“城市新建民用建筑，违反国家有关规定不修建战时可用防空的地下室的，由县级以上人民政府人民防空主管部门对当事人给予警告，并责令限期修建，可以并处十万元以下的罚款。”《贵州省人民防空条例》第十条规定：“城市新建民用建筑，应按照国家和省人民政府的有关规定修建战时可用于防空的地下室。因地质、地形等客观条件限制不宜修建的，建设单位应当按照国家和省人民政府的有关规定提出申请，报经同级人民防空行政主管部门批准，可不修建防空地下室，但应向批准的人民防空行政主管部门缴纳易地建设费，由人民防空行政主管部门统一规划修建公用的人民防空工程。”从上述规定可知，原审被告松桃县人防办具有对辖区内违反上述法律规定的行为及时全面地履行管理职责。本案中，原审被告松桃县人防办怠于收取人防易地建设费事实客观存在。对于原审被告松桃县人防办提出上诉人未足额缴纳人防易地建设费是因其是松桃县政府招商引资项目，对人防费另有约定的主张，原审被告松桃县人防办提交的证据不能证明上诉人与松桃县人民政府签订的合同中对防空易地建设费的约定系松桃县人民政府制定的招商优惠政策。对原审被告松桃县人防办的这一主张，本院不予支持。一审认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。上诉人的上诉理由不能成立，对其上诉请求本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。上诉案件受理费一百五十元，由上诉人贵州松桃西南商贸物流置业有限公司、杭州万桥投资有限公司、四川特驱投资集团有限公司各承担五十元。本判决为终审判决。审 判 长  王 晋审 判 员  刘开奎审 判 员  陈继霞二〇一八年三月二十八日代理书记员  舒 雨