贵州省毕节市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）黔05行终1号 上诉人（原审原告）所银凯，男，1972年5月21日生，回族，小学文化，农民，住威宁彝族回族苗族自治县。 被上诉人（原审被告）威宁彝族回族苗族自治县国土资源局。 地址：威宁县草海镇健康路。 法定代表人王文平，男，该局局长。 原审第三人威宁彝族回族苗族自治县食品公司。 注册号：522427000074368（1-2）。 地址：威宁彝族回族苗族自治县草海镇文化路156号。 法定代表人肖平，男，该公司经理。 原审第三人四川省金石置业有限公司威宁分公司。统一社会信用代码：91520526MA6DLUH8X7。 地址：威宁彝族回族苗族自治县草海镇草海印象2栋2单元2楼2号。 法定代表人熊志强，男，该公司负责人。 上诉人所银凯诉威宁彝族回族苗族自治县国土资源局土地行政处罚纠纷一案，原审法院于2012年12月10日立案受理，2013年11月18日以（2013）黔威行初字第02号行政判决维持威宁县国土资源局威国土资执罚（2012）92号行政处罚决定。宣判后，所银凯不服上诉，毕节市中级人民法院于2014年4月8日以（2014）黔毕行终字第27号行政判决改判为：一、撤销威宁彝族回族苗族自治县人民法院（2013）黔威行初字第02号行政判决；二、维持威宁县国土资源局作出的威国土资执罚（2012）92号行政处罚决定书中第一项注销所银凯（200）字第060783号《集体土地建设用地使用证》土地登记；三、撤销威国土资执罚（2012）92号行政处罚决定书第二项中“所银凯被注销的土地登记面积195㎡归四川金石置业有限责任公司威宁分公司用于观海国际项目开发使用”的决定。判决生效后，所银凯向贵州省高级人民法院申请再审，贵州省高级人民法院以（2015）黔高行监字第52号行政裁定指令毕节市中级人民法院再审。毕节市中级人民法院经再审认为，本案可能涉及其他利害关系人权益，对所银凯持有的《集体土地建设用地使用证》取得的真实情况及相关过程需进一步查实，遂于2016年6月18日以（2016）黔05行再3号《行政裁定书》裁定：一、撤销（2014）黔毕行终字第27号行政判决书，撤销威宁县人民法院（2013）黔威行初字第02号行政判决书；二、发回威宁县人民法院重审。原审法院立案受理后，追加威宁彝族回族苗族自治食品公司（以下简称威宁县食品公司）、四川省金石置业有限公司威宁分公司（以下简称:金石置业威宁分公司）为第三人参加诉讼，原审法院于2017年9月18日作出（2017）黔0526行初02号行政判决：驳回原告所银凯要求撤销被告威宁县国土资源局作出的威国土资执罚（2012）92号行政处罚决定，恢复其威籍集建（2000）字第060783号集体土地建设用地使用权的诉讼请求。所银凯不服，向本院提起上诉，本院依法组成合议庭，审理了本案，现已审理终结。 原审判决审理查明：1989年7月15日，因威宁食品公司修建清真牛羊冷冻厂需要建设用地，威宁商业局在原威宁土地管理局(现已更名为威宁国土资源局)、威宁建设局和草海镇人民政府的参与下与草海镇下坝村民委员会协商征用该村朝阳组位于威宁城区至大桥的公路西侧小地名叫松毛山的荒地26亩，经协商，双方签订了《用地协议》。建设用地落实后，威宁县人民政府便向原毕节地区土地管理局呈报征地专项报告。报告经毕节地区土地管理局审核并报毕节地区行署批准后，威宁县人民政府于同年10月25日按批复意见将该26亩宗地划拨给威宁食品公司用于修建清真牛羊冷冻厂，并给该公司颁发了县土划字077号《土地征用划拨证》，原威宁土地管理局为该公司办理了建许（89）字第077号《建设用地许可证》。该26亩宗地，经依法征用由集体土地转化为国有土地，使用权属威宁食品公司所有，其四至界限为：东抵草海食品厂马路，南抵食品厂水沟往北35米小路，西抵该地的自然沟，北抵威宁城区至大桥的公路边。2000年初，原告所银凯托其父所阳群向威宁土地管理局递交建房用地登记申请书，谎称自己在威宁城区至大桥的公路与至水厂的道路岔路口西侧有一块村里明确给其使用的土地，请求登记并给予办理《集体土地建设使用证》。威宁土地管理局收到原告申请书后，未依法对原告申请使用的土地所用权性质及使用权权属来源进行调查，未建立土地使用权审批登记档案，未进行公示，便于2000年1月20日向原告所银凯填发了威集建（2000）字第060783号《集体土地建设使用证》。该《集体土地建设使用证》上登载的用地面积为:195㎡，用途为:居住；四至界限为：东至水厂小路，南至本户地界，西至本户地界，北至公路。原告获得此证后未在该证所登载地块上建房，而是擅自在离通往草海食品水厂和水厂的道路东侧100余米处修建了砖混结构住宅一栋（一层三间）和厂房一个，从事蜂窝煤生产经营，仅在涉案争议地上堆放少量空心砖等杂物。2009年10月，在国企改制中威宁食品公司对公司资产进行清理时发现公司清真牛羊冷冻厂土地部分被他人占用，便向威宁县人民政府反映要求处理，县人民政府便于同月14日召开专题会议研究，形成威府专议（2009）118号《关于县食品公司清真牛羊冷冻厂土地占用相关问题会议纪要》。会议纪要第二条明确：“由于新城区建设需要，县新区办安置马某等二户搬迁属行政行为，也应该维护”；第三、四条要求“该宗土地维持现状，县新区办、草海镇不再安排其他户进入，县经贸局、商务局、食品公司要尽快配合县国土局，根据土地证（指食品公司持有的）的载明四至进行勘测，明确现有实际界限；县国土局勘测结束后，将已占用面积从证载面积中扣除，余下面积作为国有资产由国资监管部门委托中介机构进行评估，待企业改制时作为企业改制成本进行整体开发，优先安置企业职工”。根据县人民政府安排意见，2010年4月26日由草海镇人民政府牵头，并邀请下坝村上届领导和现任领导参加，聘请测绘员对威宁食品公司清真牛羊冷冻厂剩余土地进行勘测制图。经勘测，扣除因扩建公路威双公路（现称滨海大道）及安置被拆迁户所占用土地面积，威宁食品公司清真牛羊冷冻厂剩余土地面积为14047.80㎡（包括涉案地195㎡），下坝村民委员会领导在测绘员绘制的《宗地图》上作了说明，并加盖印章确认。2010年12月23日，威宁县人民政府下达威府专议（2010）151号《关于研究解决原食品公司土地开发相关问题的会议纪要》，明确对威宁食品公司清真牛羊冷冻厂上述剩余土地进行挂牌出让开发。2011年1月13日至2011年1月23日，在威宁土地储备交易中心举办的国有土地挂牌出让活动中，第三人金石置业威宁分公司竞得该宗地，成交单价每1㎡为1083元，总价款人民币1521.38万元。第三人金石置业威宁分公司竞得土地后，于2012年3月14日申请办理了威国用（2012）C015号《国有土地使用证》，并办理《建设用地规划许可证》《建设工程许可证》对宗地进行开发，经批准立项开发项目名称为“威宁观海国际建设”。金石置业威宁分公司在施工过程中，原告所银凯出面阻止并出示威集建（2000）字第060783号《集体土地建设用地使用证》，主张其对政府出让给金石置业威宁分公司宗地东北角159㎡土地享有使用权，由此引发纠纷。被告威宁国土资源局遂对此立案调查，经现场踏勘和图纸比对，查明原告持有的威籍集建（2000）字第060783号《集体土地建设使用证》登载的建房用地与1989年10月25日威宁县人民政府划拨给食品公司修建清真牛羊肉冷冻厂的土地东北角存在重叠，并发现原告持有的土地使用证编号属我县东风镇辖区使用，草海辖区内的编号应为035开头，经查阅地籍档案又查不到相关登记资料和收费票据，被告便以原告涉嫌伪造国家机关证件向威宁县公安局报案。2012年1月11日威宁县公安局威昭路派出所传唤所银凯及所阳群进行询问调查，所银凯及所阳群均称该《集体土地建设使用证》是所阳群请托时任威宁土地管理局局长马敏俊办理的，办证费也是交给马敏俊的，交了多少钱记不清楚，交费凭据因搬家失落。由于马敏俊已于2006年8月去世，对此无法核实，而被告威宁县国土资源局对该证上所盖的威宁县人民政府土地登记专用章印和原威宁土地管国局公章印的真实性不持异议，威宁县公安局威昭路派出于2012年1月12日将案件退回。被告经进一步调查并主持听证后向威宁县人民政府报告案件调查结果和处理意见。2012年5月8日，威宁县人民政府以威府复（2012）46号文件作了批复，原则同意被告注销所银凯土地使用证的处理意见。被告遂于2012年9月12日以所银凯申请土地登记时未提交土地权属来源证明，登记审批程序不合法，所登记的建房用地与1989年10月25日威宁县人民政府划拨给的食品公司修建清真牛羊肉冷冻厂的土地存在重叠等为由，依据《中华人民共和国土地管理法》第62条、第77条；《贵州省土地登记条例》第11条、第30条之规定，以威国土资执罚（2012）92号行政处罚决定书作出如下处理决定：一、注销所银凯威集建（2000）字第060783号《集体土地建设使用证》土地登记。二、所银凯被注销的土地登记面积195㎡归四川金石置业有限责任公司威宁分公司用于观海国际项目开发使用。所银凯不服诉至原审法院，请求撤销被告作出的行政处罚决定，恢复其土地使用权。 原审另查明：原告所银凯原系威宁双龙乡××边组人。原告之父所阳群于1979年到下坝清真寺当阿訇，后在草海镇下坝村××组松毛山水厂路东侧修建住房一栋。1987年原告所银凯迁户口到草海镇下坝村××组随其父居住。在第一轮土地承包到户时，原告在双龙乡××边组承包有土地，迁户到下坝村朝阳组后在迁入地没有分配到土地。原告所银凯持有的（2000）字第060783号《集体土地建设使用证》上登载的“东至水厂小路”中的“小路”和《威宁商业局清真牛羊冷冻厂用地地形图》东侧标注的“草海食品厂”路，属同一条道路；威宁食品公司《宗地图》东侧标注的“道路”和《威宁商业局清真牛羊冷冻厂用地地形图》东侧标注的至“草海食品厂”路，属同一条道路；原告主张使用权的195㎡土地，位于原威宁城区至大桥的公路松毛山段分岔到原草海食品厂、水厂的道路西侧，东以进原草海食品厂、水厂的道路为界，南以现金石置业公司威宁分公司已开发修建的房屋墙体为界，西以马某房屋为界，北以威宁城区至大桥公路为界（该公路现已扩建为滨海大道，也称威双大道），与1989年10月25日威宁县人民政府划拨给第三人威宁食品公司清真牛羊冷冻厂使用的宗地东北角重叠。该地块南侧、西侧没有使用权属于所银凯本户的土地。该争议地上没有建筑物。 本案诉讼期间，被告申请原审法院委托相关鉴定机构对原告持有的威集建（2000）字第060783号《集体土地建设使用证》上的笔迹形成时间进行鉴定。经原审法院委托西南政法大学司法鉴定中心鉴定，该中心回函称对字迹形成时间理化检验方法为有损检验方法，以该方法可能对检材形成破坏为由暂作退案处理。另提出，若要鉴定需提供对比样本。根据原审法院外委办反馈情况，原审合议庭征询原告意见，因原告提出若要用此方法鉴定被告必须先答应同意为其重新补办土地使用证。被告不同意原告要求，撤回了鉴定申请。 原审判决认为：土地登记，是指土地资源行政主管部门对国有土地使用权、集体土地所有权、集体土地使用权和土地他项权利依照法律法规的规定进行权属确认、登记、颁发证书的行政管理行为。自然人申请土地权属初始登记，应当提交登记申请书、个人身份证明、土地来源证明及按规定必须提交的其他文件、资料；应当如实反映真实情况，并对申请材料实质内容的真实性负责。国土资源行政主管部门在开展土地登记、颁发权属证书业务工作中，应当全面履行审查职责，不仅应对申请人提交的申请材料是否齐全进行审查，还应当对实体权利进行严格审查。在登记、颁发权属证书前还应当依法进行公示，接受社会监督，确保登记内容的真实性、合法性。对于申请人未能提交土地权属来源合法依据或者土地权属有争议的，不应给予登记；对于申请人故意隐瞒真实情况或者弄虚作假致使权利证书记载内容失真的，根据《贵州省土地登记条例》第三十条第一款（一）规定，当事人所取得的权利证书无效，国土资源行政主管部门有权注销相关土地登记，并可处以1000元至10000元的罚款。本案中，根据查明的前述案件事实，涉案195㎡土地位于1989年县人民政府经依法征用划拨给威宁食品公司修建清真牛羊冷冻厂的宗地范围之内，其所有权属国家所有，使用权属威宁食品公司所有。原告将该地块申请登记在自己名下，没有事实依据和法律依据，其主观上存在隐瞒真实情况、弄虚作假获取登记的故意；原威宁土地管理局受理原告土地登记申请后，未按照国家法律法规及《贵州省土地登记条例》规定对原告申请材料内容的真实性、合法性、关联性进行实质审查，在未开展地籍调查、土地权属来源审核、初始登记公示等工作的情况下，草率进行登记并向原告填发土地使用权证书，将本属国营企业使用的国有土地当作集体土地登记在原告名下，此土地登记行为程序违法，实体权属登记错误，客观上侵害了第三人威宁食品公司合法权益，严重违背了依法行政的基本原则，依法应予纠正。被告作为原威宁土地管理局法定职责的承接者，有责任依法对此错误登记行为进行纠正，切实保护实际权利人的合法权益。被告注销原告威集建（2000）字第060783号《集体土地建设使用证》土地登记的决定基本事实清楚，证据确凿，适用法律正确，符合法定程序。关于涉案195㎡土地的使用权归属问题，第三人金石置业威宁分公司在威宁土地储备交易中心举办的国有土地挂牌出让活动中竞得的14047.80㎡国有土地中已包括涉案195㎡土地在内，威宁县人民政府已于2012年3月14日为该公司颁发了威国用（2012）C015号《国有土地使用证》，该公司已依法获得该地块的使用权，使用权属清楚。故原告请求撤销被告注销威集建（2000）字第060783号《集体土地建设使用证》土地登记的决定，恢复其土地使用权的诉讼请求理由不成立，原审法院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告所银凯要求撤销被告威宁国土资源局作出的威国土资执罚（2012）92号行政处罚决定,恢复其威籍集建（2000）字第060783号集体土地建设用地使用权的诉讼请求。案件受理费50.00元，由原告所银凯承担。 宣判后，上诉人所银凯不服，向本院提起上诉称：1、一审法院查明事实严重错误，前后矛盾，未查清关键事实。未查清（2000）字第060783号《集体土地建设使用证》登记面积与第三人威宁食品公司《土地划拨证》登记面积是否重合；（2000）字第060783号《集体土地建设使用证》登记档案是否存在，被上诉人是否能提供未查清；（2000）字第060783号《集体土地建设使用证》是怎么形成等没有查清。2、一审法院适用法律严重错误，偏袒行政机关过于明显，导致错误判决。对被上诉人作出的行政行为依据法律的审查存在错误；适用《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》存在重大错误。请求：1、依法撤销威宁彝族回族苗族自治县人民法院（2017）黔0526行初02号行政判决，并依法撤销被上诉人作出的威国土资执罚（2012）92号《行政处罚决定书》；2、本案涉诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人威宁彝族回族苗族自治县国土资源局、原审第三人威宁彝族回族苗族自治县食品公司、原审第三人四川省金石置业有限公司威宁分公司未作答辩。 上诉人所银凯向原审法院提交了如下证据：1、威籍集建（2000）字第060783号《集体土地建设使用证》复印件；2、争议土地现场照片四张；3、证人所银红的证词；4、证人马某的证词。 被上诉人威宁国土资源局向法庭提交的证据件有： 1、威宁商业局与下坝村民委员会签订的《用地协议书》、《毕节地区土地管理局关于威宁清真牛羊冷冻厂申请用地的批复》、《威宁商业局清真牛羊冷冻厂用地地形图》、《威宁土地征用划拨证》、《建设用地许可证》；2、2010年5月20日测绘的食品公司《宗地图》以及威宁县人民政府关于县食品公司清真牛羊肉冷冻厂土地占用相关的会议纪要等文件材料；3、威宁县公安局威昭路派出所询问所阳群、所银凯的笔录及该所作出的调查情况说明；4、原东风镇国土所所长袁洪富的一份情况说明；5、土地权属核查调查报告；6、行政处罚听证告知书及送达回证；7、威府复（2012）46号文件；8、威投促预登通字（2011）06号文件、成交确认书、威宁食品公司企业改制挂牌资产价款交清证明、竞买申请书、建设用地批准书；9、原威宁土地管理局局长马敏俊免职、退休、去世的证明材料。 原审第三人威宁食品公司向原审法院提交的证据有：1、企业法人营业执照副本；2、清真牛羊肉冷冻厂用地地形图等与被告威宁国土资源局提交的第1号证据相同。 原审第三人金石置业威宁分公司向原审法院提交的证据有：1、营业执照、法定代表人省份证明书；2、威投促预登通字（2011）06号文件、威发改备（2012）18号文件、威发改行审（2016）125号文件、《威宁食品公司企业改制挂牌出让资产价款交清证明》、招商引资签约文件、成交确认书、建设用地审批表、国有建设用地使用权出让合同、土地使用权完税证、国有土地使用证及附图、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证。 原审法院依职权获取的证据有：1、《现场勘验笔录》一份，照片六张。勘验结果为：（1）威宁食品公司《宗地图》东侧标注的“道路”和《威宁商业局清真牛羊冷冻厂用地地形图》东侧标注的至“草海食品厂”路，属同一条道路；（2）所银凯土地使用证上登载的“东至水厂小路”中的“小路”和《威宁商业局清真牛羊冷冻厂用地地形图》东侧标注的至“草海食品厂”路，属同一条道路；（3）所银凯土地使用证上登载的195㎡土地，位于原威宁城区至大桥的公路松毛山段分岔到草海××、水厂马路入口西侧，东以进原草海食品厂、水厂的公路为界，南以金石置业威宁分公司已开发修建的房屋墙体为界，西以马某房屋为界，北以威宁城区至大桥公路为界。该公路现已扩建为滨海大道，也称威双大道。该195㎡争议地南侧、西侧没有使用权属于所银凯本户的土地与之接壤，地面上没有所银凯修建的建筑物。原告所述的食品公司原来修筑的界限墙不存在。2、调查询问下坝社区居委会（原下坝村委会更名）主任马永忠的笔录一份。 上诉证据已随案移送至本院，二审中未收到各方当事人提交新的证据。 二审审理查明的事实与原审判决查明的事实一致，本院予以确认。 本院认为，原威宁土地管理局受理上诉人所银凯土地登记申请后，未按照国家法律法规及《贵州省土地登记条例》规定对上诉人所银凯申请材料内容的真实性、合法性、关联性进行实质审查，在未开展地籍调查、土地权属来源审核、初始登记公示等工作的情况下，草率进行登记并向上诉人所银凯填发土地使用权证书，将本属国营企业使用的国有土地当作集体土地登记在所银凯名下，此土地登记行为程序违法，实体权属登记错误，客观上侵害了第三人威宁食品公司合法权益，严重违背了依法行政的基本原则，依法应予纠正。被上诉人作为原威宁土地管理局法定职责的承接者，有责任依法对此错误登记行为进行纠正，切实保护实际权利人的合法权益。被上诉人注销上诉人所银凯威集建（2000）字第060783号《集体土地建设使用证》土地登记的决定基本事实清楚，证据确凿，适用法律正确，符合法定程序，本院予以支持。关于涉案195㎡土地的使用权归属问题，第三人金石置业威宁分公司在威宁土地储备交易中心举办的国有土地挂牌出让活动中竞得的14047.80㎡国有土地中已包括涉案195㎡土地在内，威宁县人民政府已于2012年3月14日为该公司颁发了威国用（2012）C015号《国有土地使用证》，该公司已依法获得该地块的使用权，使用权属清楚。故上诉人所银凯请求撤销被上诉人威宁自治县国土资源局威国土资执罚（2012）92号行政处罚决定书，恢复威集体建（200）字第060783号《集体土地建设用地使用证》使用权的诉讼请求，原审法院不予支持，并无不当。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，判决得当，本院予以支持。上诉人所银凯的上诉理由，经查无事实和法律依据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50.00元，由上诉人所银凯承担。 本判决为终审判决。 审 判 长 张多周 审 判 员 赵 娟 审 判 员 吴 岚 二〇一八年三月十六日 法官助理 赵文广 书 记 员 幸 运