山西省高级人民法院   行政裁定书   （2017）晋行终770号   上诉人（原审原告）白某1，男，1951年10月3日出生，汉族，山西省晋中市村民。   委托代理人白某2，男，1979年8月23日出生，汉族，山西省晋中市人，系白某1之子。   被上诉人（原审被告）晋中市榆次区人民政府。   法定代表人张某，区长。   委托代理人郝某，晋中市榆次区人民政府法制科科长。   委托代理人韩某，山西鼎正律师事务所律师。   上诉人白某1因诉被上诉人晋中市榆次区人民政府土地行政登记一案，不服吕梁市中级人民法院（2017）晋11行初44号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。   原审法院经审理查明，原告白某1为榆次区东赵乡西赵村村民。2001年8月榆次区东赵乡西赵村委会在第二轮土地承包中与原告签订土地承包合同。土地承包合同约定承包期限30年；承包土地座落、四至、面积等以土地使用证签定为准。2004年4月，晋中市榆次区人民政府经审批，为原告颁发榆集农用（2004）字第1110104号《集体土地农业用地使用证》。土地使用证记载上诉人承包土地、座落、面积、四至范围，总计承包土地9.3亩，与农经部门审批表中记载内容一致。西赵村委会在第二轮土地承包中未设立台帐。原告认为，其所实际使用土地与第一轮承包土地一致；土地使用证中记载的土地比实际使用土地少，是其儿子白某2入伍后，西赵村委会在第二轮土地承包中减少承包土地，西赵村委会的行为违反《兵役法》等相关法律法规的规定，西赵村委会与其签订的土地承包合同为无效合同。故提起诉讼，请求撤销榆集农用（2004）字第1110104号《集体土地农业用地使用证》。   原裁定认为，土地登记行为直接涉及行政相对人的权利和义务，原告白某1认为被告晋中市榆次区人民政府颁发的土地使用证登记的土地比其实际使用的土地少，被告的土地登记行为侵犯其合法权益，根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第一条"农村集体土地的权利人或者利害关系人认为行政机关作出的涉及农村集体土地的行政行为侵犯其合法权益提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。"的规定，原告的起诉属于人民法院行政诉讼的受案范围。   被告晋中市榆次区人民政府于2004年为原告颁发土地使用证，因本案属于不动产提起的诉讼，不适用行政诉讼法规定的其他案件最长保护期限五年的规定。被告对西赵村委会何时发放土地使用证未举证证明，原告认为案涉土地使用证一直由所在村委会保管，2016年10月土地确权过程中才知道被告颁发土地使用证的内容，于2017年5月提起诉讼，并未超过最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定的二年的起诉期限，故原告的起诉未超过法定的起诉期限。   《中华人民共和国农村土地承包法》第二十二条规定："承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。"《中华人民共和国物权法》第一百二十七条规定："土地承包经营权自土地承包合同生效时设立。县级以上地方人民政府应当向土地承包经营权人发放土地承包经营权证、林权证、草原使用权证，并登记造册，确认土地承包经营权。"《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二条规定："农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证。农村土地承包经营权证只限承包方使用。"根据上述规定，本院认为，农村土地承包合同自成立之日起生效，同时依法设立土地承包经营权，县级以上地方人民政府颁发土地承包经营权证、林权证等法律凭证，是对承包方取得的土地承包经营权进行登记造册，该登记确认行为的基础法律关系是农村土地承包合同。   本案中，涉案土地承包合同约定原告承包土地以土地使用证为准，而土地使用证在土地承包合同签订之后颁发，显然土地承包合同对原告承包土地约定不明确。原告认为，土地使用证记载的承包土地比其实际使用土地少，是其所在的西赵村委会在第二轮土地承包中减少其承包土地，西赵村委会与其签订的土地承包合同是无效的土地承包合同。原告主张的仍然是基础法律关系土地承包合同。而原告提起撤销之诉，究其实质并非其本意，也不是必须。撤销之诉旨在撤销一个对原告不利的行政行为，一经撤销，该行政行为的法律效力就会随之消除，原告所寻求的权利救济也就不待执行即已实现。本案原告提起撤销之诉终极目的是要求法院判决行政机关履行他所期待的义务，即解决土地使用证中减少其承包土地的问题。事实上，对于原告来讲，撤销之诉不仅不能实现其诉讼终极目的，而且预示着将要减损已登记确认承包经营权的土地，毫无诉的利益。根据以上农村土地承包法律法规的规定，正如原告诉讼中提及的，本案首先应确定土地承包合同中调整土地及约定不明确的问题，这是化解行政登记确认争议的先决性问题。因此，原告应先行解决基础民事争议，而这不属于本案行政诉讼一并审理的范畴。原告可待基础民事争议依法确定后，再依据生效的裁判结果主张相应的权利。   综上，原告提起行政撤销之诉，缺乏必要的事实根据，且无诉的利益，故应依法裁定驳回其起诉。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项、最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）、（十）项的规定，裁定如下：驳回原告白某1的起诉。   白栓马上诉称，1、晋中市榆次区人民政府颁发的榆集农用（2004）字第1110104号《集体土地农用地使用证》与西赵村村委会承包土地登记薄登记面积不一致，同样大小的地块，登记面积不同。2、2016年西赵村村委会开始对农村土地进行确权登记，依据就是晋中市榆次区人民政府颁发的《集体土地农用用地使用证》，因此该土地使用证的颁发直接影响到了上诉人的土地确权。上诉人所主张的撤销之诉基础法律关系虽然是土地承包合同，但撤销之诉也确为本意。土地承包合同和行政确认登记分属两个不同的法律关系，原告撤销之诉终极目的并非如一审法院所认为的，是要求法院判决解决原告土地使用证中减少其承包地的问题，原告的撤销之诉的目的仅仅是因为政府开展的确权登记是以榆次区政府登记颁发的《集体土地农用用地使用证》为依据，不让错误的确认登记一错再错，以维护政府登记的公信力。上诉人提出的撤销之诉一方面出于自身权益受损，更重要的一方面为促进政府依法执政，建设法治政府。综上，上诉人认为吕梁市中级人民法院做出的对上诉人的起诉不予受理的裁定有误。为了维护上诉人的合法权益，特依《中华人民共和国行政诉讼法》第五十八条之规定，向贵院上诉。   本院经审理认定的事实与原审法院一致，本院予以确认。   本院认为，本案的核心是上诉人白某12001年8月与榆次区东赵乡西赵村委会在签订第二轮土地承包合同后晋中市榆次区人民政府颁发的榆集农用（2004）字第1110104号《集体土地农用地使用证》与西赵村村委会承包土地登记薄登记面积不一致提起的本案诉讼。《中华人民共和国物权法》第一百二十七条规定："土地承包经营权自土地承包合同生效时设立。县级以上地方人民政府应当向土地承包经营权人发放土地承包经营权证、林权证、草原使用权证，并登记造册，确认土地承包经营权。"本案中涉案土地承包合同约定，上诉人承包土地以土地使用证为准，而土地使用证在土地承包合同签订之后颁发，显然该合同属于对承包土地约定不明确。上诉人认为，土地使用证记载的承包土地证与其实际承包地面积少，是2001年其与所在地西赵村委会签订的第二轮土地承包合同所致，且承包合同和土地使用证均由村委保管。根据《农村土地承包法》的相关规定，本案涉案的土地使用证与其实际承包地不符的情况下，应先确定土地承包合同中调整土地及约定不明确的问题，这是化解行政登记确认的先决性问题，待民事基础法律关系确定之后，再对本案涉诉土地行政登记的行为合法性提起行政诉讼，原审裁定驳回白某1的起诉结果正确，应予维持，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：   驳回上诉，维持原裁定。   本裁定为终审裁定。   审判长 刘晓芬   审判员 李振华   审判员 李克恭     二○一八年三月十六日   书记员 穆五谋