中华人民共和国最高人民法院行 政 裁 定 书（2018）最高法行申75号再审申请人（一审原告、二审上诉人）朱福林，男，1963年6月29日出生，汉族，住重庆市合川区。再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）重庆市人民政府，住所地重庆市渝中区人民路**。法定代表人唐良智，该市市长。原审第三人重庆市合川区国土资源和房屋管理局，住，住所地重庆市合川区希尔安大道中段br/>法定代表人邹开勇，该局局长。再审申请人朱福林因诉重庆市人民政府土地行政裁决一案，不服重庆市高级人民法院（2016）渝行终606号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。原审法院查明：为实施合川城市规划建设用地，重庆市人民政府根据重庆市合川区人民政府（以下简称合川区政府）合川府文〔2008〕54号请示，于2008年12月10日作出渝府地〔2008〕838号农用地转用和土地征收的批复，同意将合川区合阳城街道濮湖村4社、5社、6社，石院村村集体、3社、4社的集体农用地25.1014公顷（含耕地22.2496公顷）连同未利用地13.5950公顷转为建设用地并予以征收，另征收集体建设用地5.2869公顷。2009年12月12日，合川区政府发布合川府征公〔2009〕9号《重庆市合川区人民政府关于征收合阳城街道石院村3社、4社全部集体土地的公告》。2009年12月22日，重庆市合川区国土资源和房屋管理局（以下简称合川区国土局）拟定发布了合川国土房管征告〔2009〕29号《征地补偿安置方案公告》，同月27日，合川区政府作出合川府〔2009〕210号《征地补偿安置方案通知》，批准了合川区国土局拟定的《征地补偿安置方案》。朱福林在原××三社有砖混私有房屋一栋，持有《乡村房屋所有权证》，该证载明的房屋的用途为住宅，建筑面积339.9平方米，其中住宅265.4平方米，非住宅74.5平方米。该房屋系征地范围内予以征收的房屋。在实施征地补偿安置过程中，因朱福林未在规定的期限内持土地房屋的权属证书到指定的地点办理征地补偿登记手续，合川区国土局根据《征收土地公告办法》的有关规定，对朱福林的房屋进行了调查核实，确认朱福林在征收范围内的房屋面积共计358平方米，房屋拆迁补偿款计107,400元。2010年9月24日，征地办向朱福林发出了《领款通知单》，朱福林未予领取。2015年5月15日，朱福林对补偿安置标准提出异议，要求对其合法所有房屋拆迁标准按城镇房屋的标准进行补偿以及对房屋底楼按商业用房标准予以补偿，向合川区政府申请协调。2015年6月26日，合川区政府组织进行了协调，因协调未果，于2015年7月23日作出了合川府〔2015〕100号征地补偿安置争议协调意见书。朱福林于2015年8月5日向重庆市人民政府提出行政裁决申请。2016年4月7日，重庆市人民政府作出渝府地裁〔2016〕29号《征地补偿安置争议裁决书》（以下简称《裁决书》），裁决如下：1．对朱福林提出对其合法所有的房屋拆迁补偿标准进行裁决的请求，合川区国土局已按相应法律、法规和政策文件标准执行，且该房屋补偿标准适当。2．对朱福林提出依法裁决合川区国土局对其合法所有的住宅按照城镇房屋的标准进行补偿的请求不予支持。3．对朱福林提出依法裁决合川区国土局对其合法所有的非住宅按照商业用房标准给予补偿的请求不予支持。朱福林不服，提起行政诉讼。重庆市第五中级人民法院一审认为，重庆市人民政府作为批准征用土地的人民政府，具有对朱福林提出的申请进行裁决的职权和职责。本案中，朱福林对征地补偿安置标准有争议，经过了合川区政府组织的协调，但协调不成，符合申请行政裁决的法定条件。《国土资源部关于加快推进征地补偿安置争议协调裁决制度的通知》系部门规范性文件，受理裁决后先行组织协调并非裁决机关的法定职责，故对朱福林关于裁决机关受理裁决案件后，也要先行组织协调，重庆市人民政府裁决程序违法的请求依法不予支持。朱福林请求对渝府发〔2008〕45号《重庆市人民政府关于调整征地补偿安置政策有关事项的通知》以及合川府发〔2008〕15号《重庆市合川区人民政府关于调整征地补偿安置政策有关事项的通知》两个规范性文件进行审查，经审理认为上述两个规范性文件均是依法制定，依法可以作为征地时的补偿安置标准予以适用。因实施城市规划建设，根据重庆市人民政府的土地征收批复，合川区政府和合川区国土局发布了征收土地公告和征收土地补偿安置方案公告，且补偿安置方案经合川区政府批准实施，其征收土地程序合法。在实施征收土地补偿安置中，由于在征地拆迁补偿安置标准上朱福林与合川区国土局产生争议而未能达成协议，朱福林经申请合川区人民政府协调后，申请重庆市人民政府行政裁决。重庆市人民政府受理后经审查认为，朱福林申请的裁决事项，请求的主张不符合法律法规等有关规定，合川区国土局拟定并经批准实施的征收土地补偿安置方案合法。依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条及《重庆市土地管理规定》第三十七条的规定，对朱福林申请的裁决请求事项不予支持。朱福林请求撤销重庆市人民政府作出的行政裁决的理由不能成立。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，作出（2016）渝05行初165号行政判决，驳回朱福林的诉讼请求。朱福林不服，提起上诉。重庆市高级人民法院二审认为，重庆市人民政府作为批准征用土地的人民政府，具有对朱福林提出的申请进行裁决的职权。朱福林裁决请求第一项为对申请人合法所有房屋拆迁补偿标准进行裁决。重庆市政府裁决认为，征地补偿安置应当以区县人民政府批准征地补偿方案时有效的法律、法规和政策文件为标准。渝府发〔2008〕45号《重庆市人民政府关于调整征地补偿安置政策有关事项的通知》根据国发〔2004〕28号文等及土地管理法律法规并结合本市实际而制定；合川府发〔2008〕15号文是根据渝府发〔2008〕45号文件的规定，负责调整重庆市合川区范围内征地补偿安置，两文件的制定符合上位法的规定。朱福林裁决请求第二项为按照城镇房屋标准进行补偿。重庆市人民政府裁决认为，朱福林的房屋位于征地红线内，系占用农村集体土地，征地补偿应当按照集体土地上住房标准实施补偿，其提出按照国有土地安置补偿标准实施补偿，不符合法律规定。朱福林裁决请求第三项为对申请人非住宅按照商业用房标准给予补偿。朱福林被征收房屋的土地使用权为农村集体土地建设用地，土地用途为住宅，其房屋所有权为农村房屋所有权。根据《重庆市征地补偿安置办法》第十一条第三款“村民的住房改作其他用途的，按住房补偿”的规定，按照集体土地征收住房标准实施补偿，朱福林的该项请求没有事实根据和法律依据，不予支持并无不当。关于朱福林提出附带审查规范性文件的问题。渝府发〔2008〕45号以及合川府发〔2008〕15号文件并不是重庆市人民政府作出涉案被诉裁决行政行为的直接依据，而是第三人合川区国土局实施安置补偿行为的依据。因此，朱福林提出附带审查规范性文件的请求因不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条所规定的审查范围，不予支持。关于朱福林提出裁决程序违法的问题。《国土资源部关于加快推进征地补偿安置争议协调裁决制度的通知》系规范性文件，其中规定裁决机关组织协调程序并非应当遵守，而属行政机关自由裁量选择适用范畴，朱福林认为构成裁决程序违法的理由不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律法规正确，审判程序合法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，作出（2017）渝行终606号行政判决，驳回上诉，维持原判。朱福林不服，向本院申请再审，请求撤销一、二审判决，查清事实后改判或发回重审。事实与理由为：（一）一、二审判决认定事实不清，证据不足，适用法律法规错误。1．认定渝府发〔2008〕45号文件、合川府发〔2008〕15号文件合法错误。2．认定朱福林的房屋按照国有土地上房屋的标准进行补偿不符合法律规定错误和认定申请人房屋的非住宅部分只能按照住宅补偿错误。3．二审判决认定朱福林提出的规范性文件的合法性审查不符合法定审查范围错误。4．认定重庆市人民政府行政裁决程序合法错误。重庆市人民政府在行政裁决时未按照国土资源部〔2006〕133号文件第二条之规定，组织朱福林和合川区国土局行政协调，故裁决程序违法。（二）二审法院未经开庭审理便下达判决书，审判程序违法。本院经审查认为，本案的争议焦点是：本案行政裁决程序是否违法、案涉房屋的拆迁补偿安置标准是否合法、原审法院对相关规范性文件的合法性审查是否正确、二审审判程序是否违法等问题。一、关于行政裁决程序是否违法的问题朱福林提出根据《国土资源部关于加快推进征地补偿安置争议协调裁决制度的通知》第二条的规定，裁决机关受理裁决案件后，也要先行组织协调，而重庆市人民政府未组织行政协调，故裁决程序违法。经查，国土资发〔2006〕133号《国土资源部关于加快推进征地补偿安置争议协调裁决制度的通知》系部门规范性文件，受理裁决后先行组织协调并非裁决机关的法定职责。本案中，朱福林因对补偿安置方案有争议，经合川区政府协调，在协调未达成一致意见的情况下，朱福林向被重庆市人民政府申请裁决，重庆市人民政府受理后，在法定期限内作出了征地补偿安置争议裁决，程序合法。二、关于案涉房屋的拆迁补偿安置标准是否合法的问题首先，朱福林关于对案涉房屋进行安置补偿应当参照国有土地上房屋的安置补偿标准执行的主张不能成立。经查，案涉房屋取得的是《集体土地建设用地使用权证》和《乡村房屋所有权证》，应当按照集体土地上住房标准予以补偿安置。关于朱福林提出应依据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》，对案涉房屋的安置补偿应当参照国有土地上房屋征收补偿标准进行的问题。该司法解释第十二条第二款规定，征收农村集体土地时未就被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿，补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区，土地权利人请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的，人民法院一般应予支持。案涉房屋征收补偿标准能否参照国有土地上房屋征收补偿标准的关键在于其房屋所在集体土地被征收后，行政机关是否怠于行使对房屋进行补偿安置的职责，在补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区，而造成相关权利人利益受损。本案中，重庆市人民政府于2008年12月10日作出渝府地〔2008〕838号征地批复，合川区人民政府于2009年12月12日发布合川府征公〔2009〕9号征地公告，合川区国土局拟定补偿安置方案并公告后，合川区人民政府于2009年12月27日以合川府〔2009〕210号文件批准征地补偿安置方案，合川区征地部门于2010年9月24日向朱福林发出《领款通知单》，在整个征地过程中，相关征地部门并未怠于履行实施征地补偿安置法定职责，案涉房屋不符合前述司法解释规定的应当参照国有土地上房屋征收标准进行补偿安置的情形。其次，林朱福林关于对案涉房屋底楼按照商业用房标准予以补偿的主张不能成立。经查，《集体土地建设用地使用权证》记载案涉房屋土地使用权面积97平方米，用途为住宅，合川区国土局按照集体土地上住房标准予以补偿并无不当。另，《乡村房屋所有权证》记载案涉房屋的部分面积的用途为“非住宅”，朱福林要求按照商业用房标准予以补偿亦没有法律依据。三、原审法院对相关规范性文件的合法性审查是否正确经查，《重庆市人民政府关于调整征地补偿安置政策有关事项的通知》（渝府发〔2008〕45号）和《重庆市合川区人民政府关于调整征地补偿安置政策有关事项的通知》（合川府发〔2008〕15号），并不是重庆市人民政府作出案涉被诉裁决行政行为的直接依据，而是合川区国土局实施安置补偿行为的依据，故二审法院认定朱福林提出附带审查规范性文件的请求因不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条所规定的审查范围而不予支持并无不当。四、关于二审审判程序是否合法的问题依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定，人民法院可以根据案件审理的具体情况决定是否开庭审理。本案在二审审理期间，朱福林未提出新的事实、证据或理由，因此二审法院未予开庭审理并未违反法律规定。综上，朱福林的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：驳回朱福林的再审申请。审判长  万永海审判员  李德申审判员  杨科雄二〇一八年三月三十日法官助理刘文飞书记员  古承天