海南省第一中级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）琼96行初25号 原告海南华兴房地产开发有限公司。住所地：海南省海口市金贸区富南公寓****。 法定代表人席文芳，负责人。 委托代理人丁烨敏，海南正益律师事务所律师。 被告五指山市人民政府。住。住所地：海南省五指山市国兴路**/div> 法定代表人陈振聪，市长。 委托代理人罗以平，海南金裕律师事务所律师。 委托代理人谢云，五指山市国土资源局法规室负责人。 原告海南华兴房地产开发有限公司（以下简称华兴房产公司）不服被告五指山市人民政府（以下简称五指山市政府）作出的《无偿收回国有建设用地使用权决定书》一案，于2018年1月15日向本院提起行政诉讼。本院于同日受理后，于同年1月16日向被告五指山市政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年3月16日在本院公开开庭审理了本案。原告华兴房产公司的委托代理人丁烨敏，被告五指山市政府的行政机关负责人岳国华副市长，委托代理人罗以平、谢云到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告五指山市政府于2018年1月8日向原告华兴房产公司作出五府函〔2018〕11号《无偿收回国有建设用地使用权决定书》（以下简称《收地决定书》），主要内容是：“你司自1999年取得位于五指山市职业中学（原通什镇职业中学）一宗国有建设用地使用权（土地证号为通国用（1999）字第0**，证载面积为51000平方米，证载用途为住宅用地）。至今未进行开发建设，土地长期闲置。我府认定上述宗地为闲置土地，且闲置时间已经超过两年，2017年8月28日市国土资源局向你公司出具《闲置土地认定书》（五土资字〔2017〕278号）和《听证权利告知书》。根据《中华人民共和国土地管理法》第三十七条、《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条、《海南经济特区土地管理条例》第四十三条、《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十九条的规定，我府决定依法无偿收回该宗闲置土地使用权，请你司自本决定书送达之日起30日内，到我市国土资源局办理国有建设用地使用权注销登记，交回土地权利证书原件。逾期不履行相关义务的，我市将直接公告注销国有建设用地使用权登记和土地权利证书。......” 原告华兴房产公司诉称，1993年5月，原告与海南环海有限公司(以下简称环海公司）在通什市（五指山市原名）合作开发度假别墅项目，原告为此投资520万元建设资金用于通什市马头山56.4亩土地开发。1995年，被告为建设五指山市政府领导宿舍及活动场地强行占用了前述马头山宗地。1999年10月14日，被告正式批复将五指山市职业中学对面76.5亩土地（即涉案土地）使用权给环海公司作为其建设市四套班子领导宿舍占地补偿。同日，环海公司与通什市土地管理局签订《国有土地使用权出让合同》。1999年10月26日，通什市土地管理局向环海公司发出《关于办理土地使用权手续的通知》，同意环海公司为抵偿原告的520万元债务直接将该土地办理至原告名下。原告由此取得了涉案土地的通国用（1999）字第083号《国有土地使用证》，土地用途为住宅，使用权类型为转让，面积51000平方米，土地使用权终止日期为2049年10月14日。涉案土地在环海公司与通什市土地管理局签订的《国有土地使用权出让合同》中就未明确土地使用条件，未有明确的规划、利用要求。涉案土地用途虽为住宅用地，但该宗地实际为林地，坡度陡滑，根本不具备开发的前期条件，因位置偏远，土地大部分面积未被纳入到五指山市城乡规划中。且涉案也不在最新制定、实施的五指山市“多规合一”目标中，由此造成原告自始至终都无法动工开发。原告因此也曾多次向被告及五指山市国土资源局（以下简称五指山市国土局）提出办理换地权益书，要求置换土地。2017年8月28日，五指山市国土局向原告作出《闲置土地认定书》（五土资字〔2017〕1278号），认定涉案土地为闲置土地。2018年1月8日，被告向原告作出《收地决定书》，认定涉案土地为闲置土地，且闲置时间已经超过两年，决定依法无偿收回原告涉案土地使用权。依据《中华人民共和国城市房地产管理法》第九条、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十七条以及《海南省闲置土地认定和处置规定》第四十条第（三）、（四）款的规定，政府供应的土地应当按照城市规划的要求进行开发，应该为具备土地位置、使用性质、容积率等规划条件明确的土地，具备动工开发所必需的其他基本条件。涉案土地不仅未有具体的规划要求，就土地现状而言，自交付原告以来涉案土地始终为未通路、未通水、未通电的状态，属被灌木丛、野生植被和林木所覆盖、坡度超过25%的原始森林，完全不具备开发建设条件。在政府未完成三通一平的前期开发的交付条件下，原告始终无法进行开发建设。综上，涉案土地闲置系被告原因造成，被告作出《收地决定书》错误，请法院依法判决：一、撤销被告五指山市政府作出的《收地决定书》；二、案件受理费由被告五指山市政府承担。 原告提交的证据有：1.《合作开发协议》。证明1993年5月22日，原告与环海公司在通什市合作开发56亩度假别墅项目，并签署合作开发协议。2.通府函[1999]74号《通什市人民政府关于收回市房改办土地使用权的批复》，证明1999年10月13日，因被告修建政府领导班子住宅区强行收回马头山宗地，被告批复将五指山市职业中学对面76.5亩土地（涉案土地）给环海公司作为建设市四套班子领导宿舍占地补偿。3.《通什市土地管理局关于办理土地使用权手续的通知》，证明五指山国土局同意环海公司为抵偿原告的520万元债务直接将涉案宗地办理至原告名下。4.《土地登记审批表》；5.通国用（1999）字第083号《国用土地使用证》。证据4、5证明原告于1999年10月14日办理了土地登记并取得《国有土地使用证》，涉案土地用途为住宅，使用权类型为转让，面积51000平方米，土地使用权终止日期为2049年10月14日。6.《国有土地使用权出让合同》（GF-94-1001），证明涉案土地用途为住宅，但在签订该土地使用权出让合同时并无明确的土地规划、利用要求，该合同第六条明确约定，乙方按照附件《土地使用条件》使用土地，但《土地使用条件》的土地利用要求均为空白，导致原告在未有明确的规划条件下无法动工开发。7.《五指山市主城区控制性详细规划·地;地块分图则》明涉案土地小部分面积包含在五指山主城区控规编号为2701地块中，但绝大部分土地面积城市规划未覆盖。8.《关于要求办理换地权益书的报告》（2001年6月15日）《关于对拟收回市职业中学对面土地问题的申辩意见》《关于要求退还国有土地使用权的报告》；9.《关于要求调换职业中学对面土地的函》（2006年5月10日）；10.《土地置换申请书》（2017年8月3日）；11.五指山市国土局《关于对置换土地和申请办理换地权益书的答复》。证据8-11证明因涉案土地不具备开发条件，原告曾多次向被告及五指山市国土局书面申请置换涉案土地，办理换地权益书，原告主观上并无故意闲置土地的故意，但被告及五指山市国土局不同意。12.《海南省人民政府办公厅关于明确存量国有建设用地清理处置工作有关问题的通知》（琼府办〔2017〕153号），证明海南省人民政府为规范全省存量国有建设用地清理处置工作，明确指出因城乡规划未覆盖原因造成土地使用权人不能按照出让合同约定开发的，应认定为政府原因造成的土地闲置责任。13.五指山市国土局《闲置土地认定书》；14.《收地决定书》。证据13、14证明被告及五指山市国土局认定涉案土地为闲置土地，认定系原告企业原因造成的土地闲置与事实不符，其收地行为违法，应予以撤销。15.《五指山市国土环境资源局关于海南华兴房地产开发公司用地有关问题的请示》，证明被告自己在2008年承认2003年的收地行为违法无效，被告举证2003、2008年均向原告做出收地行为，闲置是因为原告自身原因没有事实依据。 被告五指山市政府辩称，一、五指山市政府无偿收回原告的土地使用权，认定土地闲置的事实清楚，适用法律正确，收地程序合法。1999年10月14日，华兴房产公司通过抵债方式从环海公司取得涉案土地，即原通什市职业中学马路对面的土地使用权[土土地证号通国用（1999）字第0**证载面积为51000平方米，土地用途为住宅用地]。按国有土地使用权出让合同第十七条约定，受让方取得土地使用权后，连续两年不投资建设的，出让方有权无偿收回土地使用权。事实是，原告在无任何法定理由的情况下，至今未按出让合同约定的时间对土地进行开发建设，客观上已经造成土地长期闲置。关于原告闲置土地的问题，五指山市国土局于2003年、2008年两次以受让方华兴房产公司取得土地使用权后，连续两年不投资建设闲置土地为由，下文无偿收回涉案土地使用权。原告不服向五指山市人民法院提起诉讼。2017年3月7日五指山市人民法院判决认定，原告确实于1999年10月14日取得土地使用权后，连续两年不投资建设，闲置土地，但因五指山市国土局不是无偿收地的行政机关，判决撤销五指山市国土局《关于无偿收回国有土地使用权决定书》。2017年7月，五指山市国土局向原告作出《闲置土地调查通知书》（五土资字〔2017〕187号），原告于2017年8月1日向五指山市国土局书面说明闲置的原因。五指山市国土局充分听取原告的陈述、申辩意见。根据调查的事实，五指山市国土局请示五指山市政府，经五指山市政府〔2017〕165号专题会议讨论确认涉案土地闲置非政府原因。为此五指山市国土局于2017年8月28日向原告作出《闲置土地认定书》、《闲置土地处置听证权利告知书》，原告收文后要求听证但后来又自行撤回听证。鉴于原告闲置土地的事实，根据《土地管理法》第37条、《城市房地产管理法》第26条、《海南经济特区土地管理条例》第43条和《海南省闲置土地认定和处置规定》第29条规定，五指山市政府于2018年1月8日作出了《收地决定书》，依法收回了原告的土地使用权。二、原告起诉无事实与法律依据。原告诉称，涉案土地至今没有经过合法程序批准确定控制性规划条件，这与事实不符。涉案土地是在1998年10月14日出让，按当时的规定和作法，出让合同没有约定控制性规划建设指标，只约定土地用途，这不影响受让方开发建设。受让方在开工建设时，必须向建设和规划行政主管部门申请建设许可证等法律手续，而这些法定部门就会依法对受让人的申报材料进行审批，因此不存在因出让合同上没有约定控制性规划条件或政府原因造成的规划问题而导致原告无法开发建设的情况。土地出让合同没有约定三通（通路、通水、通电）问题由出让人解决。按土地出让时的做法，是由受让人自行出资解决建设中的“三通”问题。因此，原告以三通问题作为其不按时开发的原因，且归责于政府于法无据。综上，五指山市政府对原告作出无偿收地的行政处罚决定合法有据，请法院予以支持并判决驳回原告的诉求。 被告五指山市政府提交的证据有：1.国有土地使用权出让合同、土地抵债协议、通国用（1999）字第083号《国有土地使用证》，证明华兴房产公司1999年10月14日通过抵债方式从环海公司取得涉案土地使用权。合同约定受让方取得土地使用权后连续两年不投资建设的，五指山市国土局有权无偿收回土地使用权；2.《五指山市土地管理局关于无偿收回国有土地使用权告知书》（海南日报2003年1月7日），五土环资字[2008]48号《五指山市国土环境资源局关于无偿收回国有土地使用权事先告知书》及邮局改退批条、法人代表证明、营业执照，《关于无偿收回国有土地使用权事先告知书》送达公告（海南日报2003年1月7日），五土环资字[2008]66号《五指山市国土环境资源局关于无偿收回国有土地使用权的请示》，五府函〔2008〕49号五指山市政府《关于无偿收回海南省优质产品开发服务中心等单位国有土地使用权的批复》、五土环资字[2008]85号《五指山市国土环境资源局关于无偿收回国有土地使用权决定书》和送达公告、五指山市人民法院（2017）琼9001行初3号行政判决书，证明五指山市国土局曾于2003年、2008年两次以受让人取得土地使用权后连续两年不投资建设、闲置土地为由，决定收回涉案土地使用权。五指山市人民法院2017年3月7日作出判决，认定受让人华兴房产公司1999年10月14日取得土地使用权后连续两年不建设、闲置土地的事实，但以五指山市国土局不是无偿收地的行政机关为由，撤销五指山市国土局《关于无偿收回国有土地使用权决定书》。3.五土资字〔2017〕187号五指山市国土局《闲置土地调查通知书》及送达回证；4.《五指山市国土资源局闲置土地处置听证权力告知书》及送达回证；5.听证申请书、华兴房产公司《关于通国用[1999]字第083号土地的限制情况说明》、撤销听证申请书；6.五土资字〔2017〕278号五指山市国土局《闲置土地认定书》及送达回证；7.五土资字〔2017〕355号五指山市国土局《关于拟无偿收回海南华兴房地产开发有限公司一宗闲置土地有关问题的请示》；8.五指山市政府〔2017〕第165、272号专题会议纪要；9.《收地决定书》。证据3-9共同证明五指山市政府按照有关法律法规的规定程序，对华兴房产公司闲置土地的违法行为进行处罚，依法无偿收回涉案土地使用权。 经庭审质证，本院对各方当事人提交的证据作如下确认： 一、对被告五指山市政府提交的证据的认证意见。原告对被告提交的9份证据的真实性均无异议，本院予以确认，可以作为认定案件事实的根据。 二、对原告华兴房产公司提交的证据的认证意见。被告对原告提交的证据1－6的真实性、合法性、关联性均无异议，本院对其真实性予以确认；对原告提交的证据7，被告认为规划多次调整，该份规划是否为政府最后确认版本需要进一步确认，经法庭核对，对其真实性予以确认。证据8－15，被告对其真实性均无异议，本院予以确认。上述证据可以作为认定案件事实的根据。 经审理查明，1993年5月，原告与案外人环海公司合作开发度假别墅项目。1999年10月13日，被告下发《关于收回市房改办土地使用的批复》，同意无偿收回市房改办位于职业中学对面9.65公顷土地使用权，注销其土地使用权。收回宗地中调整76.5亩给环海公司作为建设市四套班子领导宿舍占地补偿。1999年10月14日，环海公司与原通什市土地管理局签订《国有土地使用权出让合同》，约定甲方（原通什市土地管理局）以协议出让方式出让给乙方（环海公司）的宗地位于原通什市职业中学对面，面积51000平方米，出让权限为50年，按照批准的总体规划是建设住宅项目；该宗地的土地使用权出让金为每平方米22.5元，总额为1147500元；该合同第十七条还约定，乙方取得土地使用权后未按合同规定建设的，应缴纳已付出让金1%的违约金，连续两年不投资建设的，甲方有权无偿收回土地使用权。1999年10月26日，原通什市土地管理局向环海公司发出《关于办理土地使用权手续的通知》，内容有，“因你公司与华兴房产公司在93年、97年均有开发抵债协议，故同意将土地使用权转给该公司。...请贵公司接到通知后会同华兴房产公司到我局办理有关手续。”1999年11月16日，环海公司与华兴房产公司签订一份《土地抵债协议》，约定“甲乙双方同意将通什市职业中学对面76.5亩土地抵债给乙方（华兴房产公司）所有。并由甲方（环海公司）负责把该地块的所有权证合法地变更到乙方的名下。同时，需附有审批权限的人民政府原始批件及土地出让合同。至此，结清双方52万元债权债务，终止九三年五月二十日签订的合作开发协议”。1999年11月，被告为原告颁发了通国用（1999）字第083号《国有土地使用证》。土地用途为住宅，使用权类型为转让，面积51000平方米。2001年6月15日，原告向原通什市政府及国土局提交《关于要求办理换地权益书的报告》。2002年12月9日，原告向原五指山市土地管理局提交《关于对拟收回职业中学对面土地问题的申辩意见》。2003年1月7日，被告在《海南日报》刊登《五指山市土地管理局关于无偿收回国有土地使用权告知书》，依法收回原告位于市职业中学对面共5.1公顷土地。2004年9月1日，原告向五指山政府并土地管理局提交《关于要求退还国有土地使用权的报告》。2006年5月10日，原告向五指山市国土局提交《关于要求调换职业中学对面土地的函》。2006年8月24日，原五指山市国土环境资源局向五指山市政府作出五土环资字[2006]95号《关于海南华兴房地产开发公司用地有关问题的请示》，认为：“1、该公司提出核发《换地权益证书》要求不符合《海南经济特区换地权益书管理办法》的有关规定，故不予以采纳。2、该公司提出退还土地的要求，因我市收地程序不合法，故拟同意退还土地使用权给该公司，但限其一年内必须对该地块进行开发建设，否则，依法无偿收回土地使用权。”2008年5月4日，原五指山市国土环境资源局向原告作出《关于无偿收回国有土地使用权事先告知书》，称：“你单位自取得位于五指山市职业中学对面面积51000平方米国有土地使用权之日起，已满两年以上未按合同约定或有关法律规定动工开发利用土地，存在土地闲置行为。”并在2008年5月22日的《海南日报》刊登进行公告。2008年6月6日，原五指山国土环境资源局向被告提交五土环资[2008]66号《关于无偿收回国有土地使用权的请示》，拟决定收回包括涉案原告位于五指山市职业中学对面的51000平方米土地在内的5宗土地。被告于2008年6月11作出五府函[2008]49号《关于无偿收回海南省优质产品开发服务中心等单位国有土地使用权的批复》，决定无偿收回原告涉案土地。2008年6月12日，原五指山市国土环境资源局作出五土环资字[2008]85号《关于收回国有土地使用权决定书》，决定收回原告涉案土地，并于2008年6月19日在《海南日报》刊登公告。2017年1月10日，原告向五指山市人民法院提起行政诉讼，五指山市人民法院于2017年3月7日作出（2017）琼9001行初3号《行政判决书》，判决撤销原五指山市国土环境资源局于2008年6月12日作出的五土环资[2008]85号《关于收回国有土地使用权决定书》。该判决书还查明，涉案地不在《五指山市主城区控制性详细规划》建设用地范围内。2017年6月26日，五指山市国土资源局作出五土资字[2017]187号《闲置土地调查通知书》，并于2017年7月3日向原告华兴房产公司进行了送达。2017年8月3日，原告向被告及五指山市国土局提交《土地转换申请书》。2017年8月28日，五指山市国土资源局向原告华兴房产公司作出五土资字[2017]278号《闲置土地认定书》，称：1999年，你司取得一宗位于五指山市职业中学对面的土地使用权。该宗地存在闲置的情况，我局已进行调查，根据调查结果和《海南省闲置土地认定和处置规定》的规定，经请示市政府集体讨论，认定上述宗地为闲置土地，并将按照闲置土地处置的有关规定进行处置。并附《闲置土地处置听证权利告知书》。2017年9月15日，五指山市国土局向原告华兴房产公司作出《关于对置换土地和申请办理换地权益书的答复》，称：五指山市人民法院《行政判决书》[（2017）琼9001行初3号]指出你司位于五指山市职业中学对面76.5亩土地存在闲置情况，我局已对该宗地启动闲置土地调查处置程序，目前已认定为非政府原因造成闲置。对此，你司申请置换土地和申请办理换地权益书的诉求不符合《海南省闲置土地认定和处置规定》和《海南经济特区换地权益书管理办法》有关规定，我局依法不予受理。2017年10月18日，原告向五指山市国土局提交《听证申请书》。2017年11月7日，原告又向五指山国土局提交《撤销听证申请书》，撤销对五土资字[2017]278号《闲置土地认定书》及《闲置土地处置听证权利告知书》的听证申请。并称：“该宗地自交付以来，一直不具备动工开发所必需的其他基本条件。依据《海南省闲置土地认定和处置规定》第四十条第（三）、（四）款的规定，政府未完成三通一平的前期开发的交付条件下，我司无法盲目进行开发建设，这是造成该宗地闲置的重要原因。贵局作出的五土资字[2017]278号《闲置土地认定书》既未载明土地闲置的事实依据，又未载明土地闲置的原因，即拟采取无偿收回国有土地使用权措施，属事实认定错误。”2018年1月8日，被告作出《收地决定书》，决定依法无偿收回涉案闲置土地使用权。2018年1月15日，原告提起本案诉讼。 本院认为，本案双方当事人争议的焦点问题是：被告五指山市政府无偿收回涉案土地是否有事实根据、程序是否合法，以及原告华兴房产公司主张涉案土地不具有开发基本条件是政府原因造成是否有合同及法律依据。1999年，原告与案外人环海公司签订《抵债协议》，约定将被告置换给环海公司的涉案土地抵债给原告。同年，就涉案土地被告给原告颁发了通国用（1999）字第083号《国有土地使用证》，原告取得涉案土地使用权。2006年8月24日，原五指山市国土环境资源局作出的五土环资字[2006]95号《关于海南华兴房地产开发公司用地有关问题的请示》中曾提出，“因我市收地程序不合法，故拟同意退还土地使用权给该公司，但限其一年内必须对该地块进行开发建设，否则，依法无偿收回土地使用权”。但原告在取得涉案土地使用权后，一直未对涉案土地进行开发建设，超过两年未使用土地。2017年6月26日，被告再次作出《闲置土地调查通知书》，并送达给原告；2017年8月28日，被告作出《土地闲置认定书》，同时告知原告有申请听证的权利；原告于2017年11月17日书面撤回听证申请，2018年1月8日，被告作出《收地决定书》，由上可知，被告作出涉案行政行为符合《中华人民共和国土地管理法》第三十七条、《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条的规定，事实清楚，程序合法。而且，在环海公司与原通什市土地管理局于1999年10月14日签订的《国有土地使用权出让合同》中，对于涉案土地的三通一平条件没有进行约定。原告也没有证据证明其在取得土地使用权后，向建设和规划行政主管部门申请办理过建设规划许可证等相关手续。因此，原告主张涉案土地不具有开发基本条件是政府原因造成没有合同及法律依据，本院不予支持。综上所述，被告作出涉案行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。原告的诉求缺乏充分的事实和法律依据，本院难予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决如下： 驳回原告海南华兴房地产开发有限公司的诉讼请求。 案件受理费人民币50元，由海南华兴房地产开发有限公司负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于海南省高级人民法院。 审判长  昌盛 审判员  蔡莹 审判员  陈锋 二〇一八年三月二十九日 法官助理程玲玲 书记员  符钰 附：本判决适用的法律 《中华人民共和国土地管理法》 第三十七条禁止任何单位和个人闲置、荒芜耕地。已经办理审批手续的非农业建设占用耕地，一年内不用而又可以耕种并收获的，应当由原耕种该幅耕地的集体或者个人恢复耕种，也可以由用地单位组织耕种；一年以上未动工建设的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳闲置费；连续二年未使用的，经原批准机关批准，由县级以上人民政府无偿收回用地单位的土地使用权；该幅土地原为农民集体所有的，应当交由原农村集体经济组织恢复耕种。 在城市规划区范围内，以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的闲置土地，依照《中华人民共和国城市房地产管理法》的有关规定办理。 承包经营耕地的单位或者个人连续二年弃耕抛荒的，原发包单位应当终止承包合同，收回发包的耕地。 《中华人民共和国城市房地产管理法》 第二十六条以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的，必须按照土地使用权出让合同约定的土地用途、动工开发期限开发土地。超过出让合同约定的动工开发日期满一年未动工开发的，可以征收相当于土地使用权出让金百分之二十以下的土地闲置费；满二年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权；但是，因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的除外。 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。