中华人民共和国最高人民法院 行 政 判 决 书 （2018）最高法行再11号 再审申请人（一审第三人、二审上诉人）道县桥头镇狮子山村10、11、12组（原道县桥头镇桂宅岩村第1、2、3组）。。 10组诉讼代表人杨桂生，11组诉讼代表人杨永生，12组诉讼代表人杨同生。 委托代理人何鼎斌，湖南湘源律师事务所律师。 委托代理人杨绪民，10组村民。 被申请人（一审原告、二审被上诉人）道县桥头镇狮子山村13、14、15组（原道县桥头镇桂宅岩村第4、5、6组）。。 13组诉讼代表人蒋业树，14组诉讼代表人李助国，15组诉讼代表人熊昌评。 委托代理人夏位华，湖南濂溪律师事务所律师。 原审被告道县人民政府。住所地：湖南省道县濂溪街道办事处寇公街79号。 法定代表人李天明，县长。 委托代理人蒋业红，该府工作人员。 原审被告永州市人民政府。住所地：湖南省永州市冷水滩区逸云路1号。 法定代表人赵应云，市长。 委托代理人罗楦，该府工作人员。 原审第三人道县桥头镇狮子山村民委员会（原道县桥头镇桂宅岩村民委员会）。住所地：湖南省永州市道县桥头镇狮子山村。 再审申请人道县桥头镇狮子山村10、11、12组（原道县桥头镇桂宅岩村第1、2、3组，以下简称第1、2、3组）因被申请人道县桥头镇狮子山村13、14、15组（原道县桥头镇桂宅岩村第4、5、6组，以下简称第4、5、6组）诉原审被告道县人民政府、原审被告永州市人民政府及原审第三人道县桥头镇狮子山村民委员会林业行政处理决定及行政复议一案，不服湖南省高级人民法院于2016年11月3日作出的(2016)湘行终476号行政判决，向本院申请再审。本院于2017年11月27日作出（2017）最高法行申6445号行政裁定，提审该案，并于2018年1月25日编立提审案号。本院依法组成合议庭对本案进行审理，并于2018年3月15日在本院第一巡回法庭第一法庭进行公开开庭审理，再审申请人第1、2、3组的诉讼代表人杨桂生、杨永生、杨同生及委托代理人何鼎斌、杨绪明，被申请人第4、5、6组的诉讼代表人蒋业树、李助国、熊昌评及委托代理人夏位华，道县人民政府的委托代理人蒋业红，永州市人民政府的委托代理人罗楦，均到庭参加诉讼。案件现已审理终结。 本院经审理查明，争议山林叫长大岭，争议范围：东至架枧冲李竹凹(架枧冲)文姓山平嵴为界，南至老屋脚下(厂家岭)文姓山，西至白公祖，北至龙角岌(内有乐福堂乡杨柳塘村插花山一块：上至大嵴，下至田，两边平团竹，无界限之争)。争议面积约400亩(未实际丈量)，山中的林木大部分为老蔸子杉木和松木及少部分药材。另争议山林中有几十亩水田均属第1、2、3组所有，但现已荒芜。1952年土地改革时，争议山林属第1、2、3组部分村民所有，道县人民政府给第1、2、3组部分村民颁发《土地房产所有证》。初级社时期第4、5、6组与第1、2、3组合并为桂宅岩村。二十世纪七十年代，桂宅岩大队曾组织村民在争议山种植过厚朴、砍伐争议山林杉木建村小学。1982年“林业三定”时，第4、5、6组与第1、2、3组均没有争议山林的权属证，但桂宅岩村各队管业的山林各队进行了发证。1987年，双方曾为争议山林发生过纠纷，但并未达成协议，当时的桥头乡政府作出《关于桂宅岩村长大岭山林权属处理协议书》，将争议山权属确定为桂宅岩村委会所有。该协议书上有桂宅岩村委会干部杨福华与彭安锰、群众代表熊义信的签字，并加盖了乡政府的印章和桂宅岩村委会的印章。杨福华并非时任村支书，彭安锰是村委会会计，群众代表熊义信是第4、5、6组村民，乡政府与第1、2、3组并没有代表在该协议上签字。l992年，第1、2、3组以自己的名义与何马可、何园甫签订《合同书》，出售长大岭的林木用于架设村高压电线。2001年，第1、2、3组又以自己的名义与何明友签订《松杉购买协议》，出售长大岭的林木用于修水泥路。2011年8月，第l、2、3组因村道硬化将长大岭山林的林木卖给他人砍伐，在砍伐和拖运时遭到第4、5、6组的阻挡引发纠纷。经桥头乡人民政府多次调解未果，2012年11月1日，道县人民政府作出道政处决字（2012）01号《关于长大岭山林权属争议处理决定书》，将争议山林权属确权给第1、2、3组。第4、5、6组不服，向永州市人民政府申请行政复议。2013年2月1日，永州市人民政府作出永政复决字（2013）第8号行政复议决定，以四至不清和漏列主体为由，撤销道县人民政府的处理决定。复议决定生效后，道县人民政府追加桂宅岩村委会为当事人，经过重新调查后，于2015年1月22日作出道政处决字（2015）1号《关于长大岭山林权属争议处理决定书》（以下简称1号处理决定），将争议山林权属确权给第1、2、3组。第4、5、6组不服该处理决定，向永州市人民政府申请行政复议。永州市人民政府于2015年8月28日作出永政复决字（2015）第61号行政复议决定（以下简称61号复议决定），维持道县人民政府的1号处理决定。2015年11月1日，第4、5、6组向湖南省永州市中级人民法院提起本案行政诉讼，请求依法撤销1号处理决定和61号复议决定。2017年，道县桥头镇桂宅岩村民委员会与道县桥头镇狮子山村民委员会合并为道县桥头镇狮子山村民委员会。 永州市中级人民法院(2015)永中法林行初字第25号行政判决认为，1982年“林业三定”时桂宅岩村各队管业的山林各队进行了发证，但第4、5、6组与第l、2、3组均没有取得长大岭山林的权属证。虽然长大岭在土改时属第1、2、3组，但经合作化、四固定，长大岭是由桂宅岩村委会进行管业的。道县人民政府适用《湖南省林木、林地权属争议处理办法》第七条第三项规定：集体所有制单位和集体所有制单位、集体所有制单位和个人以及个人和个人相互之间发生的林木、林地权属争议，以“四固定”时确认的权属为依据；“四固定”时未确认权属的，参照合作化时期确认的权属处理；“四固定”和合作化时期都未确认权属的，可参照土改时确认的权属处理，将长大岭处理归第1、2、3组。但道县人民政府没有注意该项规定中的“但书"，即“但是，依照法律和政策已将个人使用的林地划归集体所有制单位使用的除外”。且桂宅岩村委会当庭陈述意见是主张长大岭山林的权属。因此，道县人民政府认为桂宅岩村委会放弃权属，将争议山林全部处理归第1、2、3组所有属认定事实错误，适用法律法规错误。第4、5、6组请求撤销1号处理决定理由充分，予以支持。永州市人民政府在复议中未予更正，维持1号处理决定不当，应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一、二项、第七十九条之规定，判决撤销道县人民政府于2015年1月22日作出的1号处理决定；撤销永州市人民政府于2015年8月28日作出的61号复议决定；由道县人民政府重新作出处理。第1、2、3组不服一审判决，提起上诉。 湖南省高级人民法院（2016）湘行终476号行政判决认为：处理林木、林地权属争议，必须依照国家法律和法规，尊重历史，注重现实，有利于保护森林、发展林业，有利于安定团结。本案中，第一，桂宅岩村委会在行政确权过程中的消极表现，不能视为其放弃了争议山林的所有权。道县人民政府将桂宅岩村委会列为行政确权程序中的第三人，即认可其与本案争议山林有法律上的利害关系，蒋基壁作为村委会主任参与行政确权程序，亦是认可蒋基壁代表桂宅岩村委会所发表的意见。虽然桂宅岩村委会在行政确权程序中存在消极表现，但放弃本案争议山林所有权必须以其有明确的意思表示为前提，不能默认推断，且桂宅岩村委会在一审程序中亦明确陈述了其主张争议山林所有权的意见。第二，一审判决适用法律正确。1982年“林业三定”时，桂宅岩村第1、2、3、4、5、6组均未取得本案争议山林山林所有权证，而当时其他各队管业的山林各队均进行了发证，由此可知，本案争议山林在1982年“林业三定”时不属第l、2、3组管业。虽然争议山林在土改时期属第1、2、3组村民个人所有，但是经“合作化”、“四固定”后，争议山林已划归村集体所有，即归桂宅岩村委会所有。故道县人民政府在对争议山林进行确权时，不能再参照第1、2、3组的村民个人在土改时确认的权属进行处理。永州市人民政府作出61号复议决定，维持道县人民政府的1号处理决定，亦认定事实不清，适用法律错误，依法应予一并撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决驳回第1、2、3组的上诉，维持一审判决。 第1、2、3组申请再审称：1.原审判决认定事实的主要证据不足，被申请人提供的证据是伪证，申请人有证据证明争议山林权属于申请人所有。2.原审判决在适用法律、法规方面确有错误，原审依据的《湖南省林木、林地权属争议处理办法》第七条规定的“但书”被错误解读。3.原审判决违反法律规定的诉讼程序，已经影响公正判决。桂宅岩村委会没有对1号处理决定和61号复议决定提出异议，就是认可争议山林属于申请人所有，放弃对争议山林权属的主张。请求撤销一、二审判决，维持道县人民政府作出的1号处理决定和永州市人民政府作出的61号复议决定。 第4、5、6组答辩称：1.《关于桂宅岩村长大岭山林权属处理协议书》由桥头乡政府主持下经双方协调签订，该证据真实有效。2.关于争议山林管业问题，1958年人民公社化后农村土地已经全部确权为集体土地，这个集体指的只能是村委会而非村小组，1982年在“林业三定”时凡属于村小组的山林国家均核发权属证，但本案的争议山林双方均未取得权属证，故争议山林的权属是属于村委会集体所有的。3.申请人提供的证据既不是新证据也没有法律依据。4.桂宅岩村委会并没有放弃主张争议山林的权属。一、二审认定事实清楚、适用法律正确应予维持，请求驳回第1、2、3组的再审申请。 道县人民政府陈述称：1.申请人对争议山林所主张的权属有充分的证据证实。在“林业三定”时期，申请人、被申请人、桂宅岩村委会均未取得争议山林权属证，故根据林业部发布的《林木林地权属争议处理办法》第七条第一款规定，可追溯到土地改革时期人民政府颁发的土地证可作为确定争议山林权属的依据，申请人的证据能证明争议山林权属归申请人所有，且申请人一直对争议山林进行管理。2.《关于桂宅岩长大岭山林权属处理协议书》只是协商性的，未经双方签字同意，也没有切实履行，不能作为本案的定案证据。桂宅岩村委会在本县政府处理本案时未对争议山林权属提出主张。3.被申请人对争议山林主张权属无证据证实，原审判决查明的事实不清楚。请求撤销一、二审判决。 永州市人民政府陈述称：道县人民政府的1号处理决定认定事实清楚、适用法律正确、程序合法。该府作出61号复议决定予以维持并无不当，且程序合法。一、二审认定事实错误、判决有误。请求撤销一、二审法院判决。 道县桥头镇狮子山村民委员会未提交书面意见。 本院经审理认为，《林木林地权属争议处理办法》第六条规定，县级以上人民政府或者国务院授权林业部依法颁发的森林、林木、林地的所有权或者使用权证书（以下简称林权证），是处理林权争议的依据。该办法第七条规定，尚未取得林权证的，下列证据作为处理林权争议的依据：（一）土地改革时期，人民政府依法颁发的土地证；（二）土地改革时期，《中华人民共和国土地改革法》规定不发证的林木、林地的土地清册；（三）当事人之间依法达成的林权争议处理协议、赠送凭证及附图；（四）人民政府作出的林权争议处理决定；（五）对同一起林权争议有数次处理协议或者决定的，以上一级人民政府作出的最终决定或者所在地人民政府作出的最后一次决定为依据；（六）人民法院作出的裁定、判决。该办法第十二条规定，土地改革后营造的林木，按照“谁造林、谁管护、权属归谁所有”的原则确定其权属，但明知林地权属有争议而抢造的林木或者法律、法规另有规定的除外。《湖南省林木、林地权属争议处理办法》第七条第三项亦规定：“集体所有制单位和集体所有制单位、集体所有制单位和个人以及个人和个人相互之间发生的林木、林地权属争议，以‘四固定’时确认的权属为依据。‘四固定’时未确认权属的，参照合作化时期确认的权属处理；‘四固定’和合作化时期都未确认权属的，可参照土改时确认的权属处理。但是，依照法律和政策已将个人使用的林地划归集体所有制单位使用的除外。”根据上述规定，在处理林木林地权属争议时，首先应当确定是否存在作为处理依据的权属证明等相应证据，同时还需结合争议林地的管用事实等证据进行综合判断。处理林权争议，应当尊重历史和现实情况，遵循有利于安定团结，有利于保护、培育和合理利用森林资源，有利于群众的生产生活的原则。本案中，在“林业三定”、四固定、合作化时期，争议双方均未取得争议山林的权属证。而土地改革时期，争议山林属第1、2、3组部分村民所有，县政府给第1、2、3组部分村民颁发《土地房产所有证》。根据上述法律规定，土地改革时期县政府给第1、2、3组部分村民颁发的《土地房产所有证》，可以作为确定本案争议山林权属的参考依据。道县人民政府依据土地改革时期第1、2、3组的《土地房产所有证》，结合第1、2、3组长期对争议土地管用的事实，作出1号处理决定，将争议地确认为第1、2、3组所有，事实清楚，应予维持。 一审判决认为道县人民政府在作出1号处理决定时引用《湖南省林木、林地权属争议处理办法》第七条第三项却忽略了该项规定中的“但书”，即“但是，依照法律和政策已将个人使用的林地划归集体所有制单位使用的除外”。二审判决认为，“虽然争议山林在土改时期属第1、2、3组村民个人所有，但是经‘合作化’、‘四固定’后，争议山林已划归村集体所有，即归桂宅岩村委会所有”。但是结合道县人民政府调查的事实及原审中各方当事人提供的证据，并无充足证据证明争议山林在合作化或者四固定时期已划归桂宅岩村委会所有的事实。一、二审判决对该部分事实认定不清，应予纠正。关于双方争议的1987年签订的《关于桂宅岩长大岭山林权属处理协议书》的效力问题。该协议没有第1、2、3组村民代表签字，且在协议上签字的杨福华并非时任村支书，现有证据不能证明当时争议双方已经就争议林地的归属达成一致意见，而且事实上该协议并未得到实际履行。故1987年协议不能作为确定争议林地的权属依据。道县人民政府认为第4、5、6组提供的《关于桂宅岩长大岭山林权属处理协议书》不能作为主张山林权属的证据，并无不当，应予支持。 依据以上阐述，道县人民政府作出的1号处理决定认定事实清楚，对争议林地权属的确认得当，应予维持。永州市人民政府作出61号复议决定，维持1号处理决定，程序合法，亦应予以维持。一、二审判决撤销1号处理决定及61号复议决定，属认定事实不清，适用法律错误，应予纠正。 综上，第1、2、3组的再审申请符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第三、四项规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十九条第一款、一百二十二条之规定，判决如下： 一、撤销永州市中级人民法院2016年1月25日作出的(2015)永中法林行初字第25号行政判决； 二、撤销湖南省高级人民法院2016年11月3日作出的(2016)湘行终476号行政判决； 三、驳回道县桥头镇狮子山村13、14、15组的诉讼请求。 一审案件受理费50元、二审案件受理费50元，由道县桥头镇狮子山村13、14、15组负担。道县人民政府缴纳的一审案件受理费50元、道县桥头镇狮子山村10、11、12组缴纳的二审案件受理费50元，予以退还。 审判长  熊俊勇 审判员  司明灯 审判员  龚 斌 二〇一八年三月三十日 法官助理牛延佳 书记员余逸纯 附：相关法律、司法解释条文 1.中华人民共和国行政诉讼法 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 第九十一条当事人的申请符合下列情形之一的，人民法院应当再审：（一）不予立案或者驳回起诉确有错误的；（二）有新的证据，足以推翻原判决、裁定的；（三）原判决、裁定认定事实的主要证据不足、未经质证或者系伪造的；（四）原判决、裁定适用法律、法规确有错误的；（五）违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的；（六）原判决、裁定遗漏诉讼请求的；（七）据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的；（八）审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。2.最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释 第一百一十九条人民法院按照审判监督程序再审的案件，发生法律效力的判决、裁定是由第一审法院作出的，按照第一审程序审理，所作的判决、裁定，当事人可以上诉；发生法律效力的判决、裁定是由第二审法院作出的，按照第二审程序审理，所作的判决、裁定，是发生法律效力的判决、裁定；上级人民法院按照审判监督程序提审的，按照第二审程序审理，所作的判决、裁定是发生法律效力的判决、裁定。 人民法院审理再审案件，应当另行组成合议庭。 第一百二十二条人民法院审理再审案件，认为原生效判决、裁定确有错误，在撤销原生效判决或者裁定的同时，可以对生效判决、裁定的内容作出相应裁判，也可以裁定撤销生效判决或者裁定，发回作出生效判决、裁定的人民法院重新审理。 3.林木林地权属争议处理办法 第六条县级以上人民政府或者国务院授权林业部依法颁发的森林、林木、林地的所有权或者使用权证书（以下简称林权证），是处理林权争议的依据。 第七条尚未取得林权证的，下列证据作为处理林权争议的依据： （一）土地改革时期，人民政府依法颁发的土地证； （二）土地改革时期，《中华人民共和国土地改革法》规定不发证的林木、林地的土地清册； （三）当事人之间依法达成的林权争议处理协议、赠送凭证及附图； （四）人民政府作出的林权争议处理决定； （五）对同一起林权争议有数次处理协议或者决定的，以上一级人民政府作出的最终决定或者所在地人民政府作出的最后一次决定为依据； （六）人民法院作出的裁定、判决。 第十二条土地改革后营造的林木，按照“谁造林、谁管护、权属归谁所有”的原则确定其权属，但明知林地权属有争议而抢造的林木或者法律、法规另有规定的除外。 4.湖南省林木、林地权属争议处理办法 第七条除本办法第五、六条规定以外的林木、林地权属争议，按下列原则处理：（一）国营林场、苗圃、林科所、采育场和其他全民所有制单位与集体所有制单位和个人之间、以及全民所有制单位相互之间发生的林木、林地权属争议，以全民所有制单位组建或扩建时县级以上（含县、下同）人民政府及其林业行政主管部门等有权批准机关批准的规划设计图、文件所确认的权属为依据。另有协议的，以协议为依据。（二）从“四固定”起一直由全民所有制单位经营管理的林木、林地，其林地的所有权归国家，林地的使用权和林木的所有权归该全民所有制单位。（三）集体所有制单位和集体所有制单位、集体所有制单位和个人以及个人和个人相互之间发生的林木、林地权属争议，以“四固定”时确认的权属为依据。“四固定”时未确认权属的，参照合作化时期确认的权属处理；“四固定”和合作化时期都未确认权属的，可参照土改时确认的权属处理。但是，依照法律和政策已将个人使用的林地划归集体所有制单位使用的除外。