河北省正定县人民法院 行 政 判 决 书 （2017）冀0123行初28号 原告张瑞华，男，1955年12月8日出生，汉族，住正定县。 委托代理人刘雪晶，北京圣运(天津)律师事务所律师。 委托代理人王志涛，北京圣运(天津)律师事务所实习律师。 被告正定县国土资源局，住所地正定县正定镇恒州北街5号。 法定代表人张春，该局局长。 委托代理人牛玉川。 委托代理人王相禄。 被告正定县人民政府，住所地正定县正定镇常山西路1号。 法定代表入孙鹏云，县长。 委托代理人孙小强。 委托代理人张丽云。 原告张瑞华因认为被告正定县国土资源局、正定县人民政府不履行责令交出土地的法定查处职责、并要求撤销《告知书》和《行政复议决定书》一案，于2017年10月11日向本院提起行政诉讼。本院于2017年10月11日立案后，于2017年10月16日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年3月9日公开开庭审理了本案。原告的委托代理人刘雪晶、王志涛、被告正定县国土资源局的委托代理人牛玉川、王相禄、被告正定县人民政府的委托代理人孙小强、张丽云均到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 2017年7月28日，原告张瑞华向被告正定县国土资源局提出申请要求被告正定县国土资源局依据《中华人民共和国土地管理法》第十七条规定对本案争议的365.5平方米土地进行查处，被告正定县国土资源局于2017年8月4日作出了《告知书》，告知原告反映的责令交地一事，不属于《中华人民共和国土地管理法》第七十六条的非法占用土地情形，无法依据该条款规定责令退还土地，请通过其他合法途径维护合法权益。2017年8月8日，原告向被告正定县人民政府提出行政复议，被告正定县人民政府于2017年9月30日对原告张瑞华作出了正政行复[2017]第009号《行政复议决定书》，维持了被告正定县国土资源局的《告知书》。原告不服，引起诉争。 原告张瑞华诉称：1.请求依法撤销正定县国土资源局作出的《告知书》并责令正定县国土资源局在法定期限内履行责令交出土地的法定查处职责。2.依法撤销正定县人民政府作出的正政行复2017第009号《行政复议决定书》3.本案诉讼费用由被告承担。事实与理由：原告张瑞华在河北省正定县拥有国有土地使用权的土地一处，面积约365.5平方米，但是一直被李金存、李金玉、马平均占用该土地并建设房屋。为核实建设的合法性，原告于2017年3月22日向正定县国土资源局申请信息公开所建房屋的国有土地使用权批准文件及申报材料等政府信息。正定县国土资源局于2017年3月27日作出政府信息公开答复，原告得知李金存、李金玉、马平均未取得国有土地使用权批准文件即建造房屋。 原告认为，李金存、李金玉、马平均未取得土地使用权及违法占地行为明显违法。遂根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条规定，于2017年7月28日向正定县国土资源局通过邮寄方式递交《责令交地申请书》，2017年8月4日正定县国土资源局作出《告知书》，认定李金存、李金玉、马平均系属于合法国有土地，不存在非法占地情形，且拒绝履行查处职责，其后原告于2017年8月8日向被告正定县人民政府邮寄行政复议申请书，原告于2017年9月30日收到被告正定县人民政府作出的正政行复2017第009号《行政复议决定书》，对被告正定县国土资源局的行为予以维持。 原告认为，被告正定县国土资源局具有行政查处职责，被告正定县人民政府未尽到合理审查义务，二被告作出行政行为程序与实体均违法，上述行为严重侵害了原告的合法权益，现原告依据《中华人民共和国行收诉讼法》第十二条之规定向贵院提起行政诉讼。望依法判如所请。 原告张瑞华向本院提交了以下证据：1、政府信息公开申请表；2、正定县国土资源局出具的《证明》；3、权属证明；4、不动产地籍调查表；5、现场照片；6、责令交地申请书及邮寄单；7、告知书及邮寄单；8、行政复议申请书及邮寄单；9、行政复议决定书。 被告正定县国土资源局辩称，一、原告的诉求没有事实依据。原告称其在正定县拥有一处国有土地面积为365.5平方米，却一直被李金存、李金玉、马平均占用并建设房屋，原告于2017年7月28日向被告递交《责令交地申请书》要求被告依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条规定进行查处。被告经核实确认该宗地已在2001年4月办理了国有土地使用权转让及补办出让等合法手续，批准文号为正政转（2001）15-19号及正政补出（2001）15-19号国有土地使用权人为张瑞华。被告据此于2017年8月4日向原告作出《告知书》，该《告知书》查证的事实清楚，是依规依法作出的，履行了被告的法定职责。二、原告的诉求没有法律依据。《中华人民共和国土地管理法》第七十六条规定：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地。”而本案的情形不属于非法占地查处的范围，不适用该规定进行查处。第三人占用该地建设房屋属于普通民事侵权行为，而不是被告行政管理职权范围，原告应通过其他合法途径维护自身合法权益。综上，原告的诉求既无事实依据，也无法律依据，人民法院应依法予以驳回。 被告正定县国土资源局向本院提交了以下证据：1、石家庄郊区城乡建设开发有限公司与原告签订的土地转让协议书、城镇划拨国有土地使用权补办出让手续、国有土地使用权出让合同；2、对原告2001年9月3日开出的权属证明；3、2017年3月27日给原告出具的土地登记的相关证明；4、2017年8月4日给原告做出的告知书；5、为正定县土地开发公司办理的国有土地使用证，证号为(89)国用(正政征)字第004号、005号、7号；6、1992年6月9日，正定县人民政府县长办公会议纪要第35号，证明该土地开发是由正定县土地开发公司与石家庄郊区建设开发公司联合开发，将前者持有的股份全部转让给后者，从此这个地与行政机关完全脱离，不再有经济上的利益关系；7、石家庄市土地开发服务公司和石市郊区房地产开发公司以及正定县土地管理局于1989年5月9日签订的协议书，对三方权利的具体约定。以上证据，充分证明被告为原告做出土地转让手续程序正确，是合法的。 被告正定县人民政府辩称，正定县人民政府作出的正政行复[2017]第009号行政复议决定，事实清楚，程序合法。原告因不服正定县国土资源局于2017年8月4日作出的《告知书》，于2017年8月11日向正定县人民政府提出行政复议申请，正定县人民政府依法予以受理。经过调查，原告于2017年3月22日向国土资源局申请公开李金存、李金玉、马平均所建房屋的土地使用权批准文件及申报材料，国土资源局依法进行了答复，告知原告李金存、李金玉、马平均所建房屋未取得国有土地使用权。原告收到信息公开答复后于2017年7月28日向国土资源局通过EMS邮寄《责令交地申请书》，2017年8月4日，国土资源局作出《告知书》，告知申请人所申请查处的土地经政府审批补办了出让手续并办理了转让，是合法国有土地，不属于《中华人民共和国土地管理法》第七十六条的非法占用土地情形，同时告知原告通过其他合法途径维护合法权益。国土资源局的行政行为事实清楚，证据充分，适用依据正确、程序合法。因此，正定县人民政府根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项之规定，于2017年9月30日作出了维持国土资源局作出《告知书》行政行为的正政行复[2017]第009号行政复议决定。综上，正定县人民政府在查明事实的基础上，按照法定程序作出了维持国土资源局行政行为的行政复议决定。故请求依法驳回原告的诉讼请求。 被告正定县人民政府未向本院提交证据。 本院依法调取了以下证据：1、正定县正定镇胜利街村民委员会出具的《证明》及正定县宅基地清理登记表三份；2、正定县正定镇胜利街村民委员会原经办人、石市郊区城乡建设开发公司原负责人出具的《证明材料》；3、河北省石家庄市中级人民法院作出的（2002）石法民二终字第00673号民事裁定书一份。 经庭审质证，原告对被告正定县国土资源局提供的7组证据质证意见:1、对证据1的真实性予以认可，对证据的合法性不予认可。根据行政复议法的规定，被告应当在收到行政复议申请书之日起，十日内提交书面的答辩以及做出具体行政行为的证据、依据以及相关材料，而本案被告没有举证证明，在复议阶段已经提交上述证据，根据行政诉讼法的规定，该证据在诉讼阶段不能作为被告具体行政行为合法的依据，同时原告并不认可被告的证明目的，根据该证据可知原告具备对涉案土地的合法使用权，在该涉案土地被他人非法侵占的情况下，被告具备查处的法定职责，被告主张涉案土地只要经过批准其他任何人使用土地是否违法不再属于其查处职责，其明显是对于土地管理法76条的理解错误。2、对证据2、3、5的真实性予以认可，合法性不予认可，理由同证据1。3、对证据4的真实性予以认可，对于证据的合法性不予认可。第一，适用法律依据错误，第二，根据原被告双方提交的证据该涉案土地经法律批准合法使用人是本案原告，也就是说除作为所有权人的国家以及作为法律批准的原告以外，其他任何人对于该土地的使用都属于未经法律批准的情形，都应当属于土地管理法第76条规定的未经批准占用土地的情形。4、对证据6的三性不予认可，未加盖政府公章。5、对证据7协议书真实性予以认可，合法性不予认可，理由与证据1一致，关联性不予认可，证明目的不予认可。 被告正定县国土资源局对原告提供的9组证据质证意见是：原告的证据不能证明查处该土地上建筑的行为是被告的职责，本案的情形是民事侵权行为，不是行政查处范围。对原告提供的证据3、4真实性认可，但被告正定县土地测绘技术服务中心做出的不动产权籍调查表不能作为权属证明的证据，被告并不否认原告在该土地上的使用权利。 对本院依法调取的3组证据，原告的质证意见是：1、对证据1真实性无异议，该证据并不能证明被告在收到原告申请后履行法定职责。2、对证据2的证明材料真实性不予认可，未加盖石家庄市郊区城市建设开发公司的公章，也未加盖胜利街村委会的公章，对于真实性和合法性不予认可。3、对证据3民事裁定书关联性不予认可，本案诉争事由系原告要求被告履行行政查处职责，并非对土地权属争议做出判断。 被告正定县国土资源局质证称，三份证据的真实性无异议，该证据与本案无关联性，土地登记是政府行为，土地征收也是，开发公司或者村委会事前应向政府报告，未经批准，不得擅自随意进行调动和调整。 本院对上述证据认证如下：一、对被告正定县国土资源局提供的7组证据，虽然原告提出异议，但是符合行政诉讼证据规定的真实性、合法性、关联性原则，可以作为本案定案依据。 二、对原告提供的9组证据，虽然被告提出异议，但是符合行政诉讼证据规定的真实性、合法性、关联性原则，可以作为本案定案依据。 三、对本院依法调取的3组证据，虽然原告与二被告认为与本案无关联性，但符合行政诉讼证据规定的三性原则。可以作为本案定案依据。 经审理查明，2017年7月28日，原告向被告正定县国土资源局邮寄了《责令交地申请书》，要求正定县国土资源局依法责令李金存、李金玉、马平均履行交出土地法定义务。正定县国土资源局于2017年8月4日向原告作出了《告知书》：“就你反映的责令交地一事，经查阅该土地的相关档案材料，该土地是经政府审批补办了出让手续并办理了转让，是合法国有土地，不属于《中华人民共和国土地管理法》第七十六条的非法占用土地情形，我局无法依据该条款责令退还土地，请你通过其他合法途径维护合法权益。”原告不服，于2017年8月8日，向被告正定县人民政府邮寄了行政复议申请书，申请依法撤销正定县国土资源局作出的《告知书》，责令正定县国土资源局在法定期限内履行查处职责。2017年9月30日，被告正定县人民政府作出了正政行复[2017]第009号《行政复议决定书》，认为：“被申请人作出《告知书》的行政行为，符合法律规定，依法应予维持。” 另查明，1989年正定县土地开发公司（1991年该公司被撤销）与石家庄市郊区城乡建设开发有限公司（以下简称石市郊区开发公司）为联合开发正定县城内梅山东路与正定县正定镇胜利街村委会达成协议，征用胜利街村委会7.27亩土地，并经正定县政府批准，于1989年办理了[89]国用正政征字第004号、005号、7号国有土地使用证。该征用土地包含本案涉及的365.5平方米土地。1991年，正定县土地开发公司撤销后，土地开发权由石市郊区开发公司所有并实施。2001年5月9日，石市郊区开发公司与原告签订土地转让协议，将该365.5平方米土地使用权转让给原告。石市郊区开发公司与正定县国土资源局就转让本案所涉365.5平方米国有土地使用权签订了国有土地使用权出让合同（划拨土地使用权补办出让合同）。 本院依法向正定县正定镇胜利街村委会调取的三份证据显示，1992年开发梅山路期间，因部分住户不拆迁，正定县正定镇胜利街村委会与石市郊区开发公司自行将所征用的国有土地进行了调整，石市郊区开发公司就调换后的土地行使了占用、使用、处分权，但未办理法定置换手续。李金存、李金玉、马平均一直占用该365.5平方米土地。石市郊区开发公司未向原告交付该土地。 本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第七十六条：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款。”根据上述法律规定，对于未经批准非法占用土地以及擅自将农用地改为建设用地的行为，被告正定县国土资源局具有查处的法定职责。而本案所涉土地，已经经过征用、出让等程序，国有土地使用权已经转移，被告正定县国土资源局已没有在该土地上设定其他权利的权利。被告正定县国土资源局作出《告知书》，告知原告本案所涉土地不属于非法占地查处范围，适用法律正确，符合法定程序。故对原告要求撤销《告知书》及履行查处职责的请求，理据不足，本院不予支持。 原《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（法释[2015]9号）第九条规定：“复议机关决定维持原行政行为的，人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时，一并审查复议程序的合法性。作出原行政行为的行政机关和复议机关对原行政行为合法性共同承担举证责任，可以由其中一个机关实施举证行为。复议机关对复议程序的合法性承担举证责任。”、《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定：“被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。”被告正定县人民政府作为复议机关未提交其履行行政复议过程中的相关受理、送达等程序方面证据，应视为上述程序的缺失，应依法判决确认复议程序违法。 依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十六条第五款的规定，判决如下： 一、驳回原告张瑞华要求撤销正定县国土资源局作出的《告知书》及履行查处职责的诉讼请求。 二、确认被告正定县人民政府的复议程序违法。 案件受理费50元，由被告张瑞华负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河北省石家庄市中级人民法院。 审 判 长  韦会同 审 判 员  宋瑞清 人民陪审员  刘婉鑫 二〇一八年三月二十七日 书 记 员  高 云