山西省高级人民法院   行政裁定书   （2018）晋行终756号   上诉人（原审原告）王秉顺，男，汉族，1946年4月9日出生，住山西省清徐县。   被上诉人（原审被告）清徐县人民政府，住所地山西省清徐县县城美锦北大街**。   法定代表人王剑峰，职务县长。   委托代理人方永胜，该政府法制办工作人员。   委托代理人梁芳，山西弘韬律师事务所律师。   被上诉人（原审被告）清徐县集义乡人民政府，住，住所地山西省清徐县集义乡/div>   法定代表人张树斌，职务乡长。   出庭应诉负责人梁文杰，职务乡党委副书记。   委托代理人冯洪波，山西弘韬律师事务所律师。   上诉人王秉顺因诉清徐县人民政府（以下简称清徐县政府）、集义乡人民政府（以下简称集义乡政府）土地行政强制一案，不服山西省阳泉市中级人民法院（2018）晋03行初182号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理。现已审理终结。   一审法院查明，原告王秉顺系清徐县集义乡中辽西村村民。1999年3月，原告王秉顺与清徐县集义乡中辽西村委会签订了土地承包合同，承包中辽西村9.85亩土地。因山西省综改示范区潇河产业园区项目建设的需要，中辽西村委会通过“四议两公开”程序，决定收回集体土地使用权，也就是收储，并与村民签订《收储协议》。中辽西村涉及收储土地的农户有330户，已经签订320户，占总农户的96.97%。没有签订的有10户，原告王秉顺属其中之一。为了不影响项目的正常施工，中辽西村委会于2018年3月20日向集义乡政府提交了《关于申请协助完成土地收储和清表工作的报告》。集义乡政府于2018年3月23日向原告王秉顺作出通知，要求其“于3月25日前将位于大运路上的葡萄及葡萄桩等附着物自行清理，逾期未拆除将组织集中清理”。原告王秉顺的承包地于2018年3月27日被强推，为维护其合法权益，遂提起本诉。   一审法院认为，被告清徐县政府、集义乡政府是否是本案适格被告是本案的争议焦点。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。本案中，原告王秉顺提交的认为能够直接证明清徐县政府是适格被告的证据徐沟微生活微信公众号截图、录音资料均属传来证据，不足以直接证实被诉强制拆除行为是由清徐县政府实施的。现原告王秉顺以清徐县政府为被告提起行政诉讼，被告主体不适格。而为保护公民、法人和其他组织合法权益，监督行政机关依法行使职权，人民法院在确定行政案件适格被告方面也存有一定义务。《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（三）项规定，错列被告且拒绝变更的，已经立案的，人民法院应当裁定驳回起诉。此即说明，即使原告所起诉的被告不适格，人民法院仍有义务查明适格被告，并告知当事人变更。本案中，根据查明的事实，为建设潇河产业园区的需要，中辽西村委会通过“四议两公开”程序，决定收回相关集体土地使用权。之后，仅有极少数农户未与中辽西村委会达成协议。为保证项目的正常施工，中辽西村委会向集义乡政府提出协助申请，集义乡政府随后向原告王秉顺作出拆除通知。集义乡政府认为此行为仅仅是协助与指导，主要行为是由中辽西村委会实施的。考虑到本案原告王秉顺起诉的是无书面决定的事实行为，中辽西村委会亦不在本案当事人之列，而原告王秉顺提交的拆除通知与被告清徐县政府提交的中辽西村“四议两公开”会议记录及决议、《关于申请协助完成土地收储和清表工作的报告》能够相互印证，初步证明被诉事实行为极有可能与中辽西村委会、集义乡政府有关。据此，原告应变更被告，到相应管辖法院另行诉讼。但经法院释明，原告王秉顺拒绝变更被告。综上，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（三）项之规定，裁定：驳回原告王秉顺的起诉。   王秉顺上诉称，一、上诉人提交的证据足以证明被上诉人实施了强推土地的行为。上诉人在一审中提交了集义乡政府作出的通知，该通知载明将会对上诉人的葡萄地进行清理。上诉人提交的现场照片、视频、录音等证据显示，集义乡政府副乡长郭永峰在强推现场指挥。一审裁定也确认了集义乡人府与强推土地的行为有关。另外，上诉人提交了徐沟微生活公众号的截图照片数张，该公众号文章详细报道了清徐县政府及集义乡政府组织相关人员对上诉人的土地实施强推行为。从文章内容及报道配发的图片可以看到，清徐县副县长武晓俊在现场指挥。上诉人提交的与郭永峰副乡长的录音中，郭永峰副乡长也明确表示是县政府指挥参与了强推上诉人土地的行为。以上证据充分证明二被上诉人是实施强推上诉人土地的行为主体。二、一审法院以错列被告为由裁定驳回上诉人的起诉是错误的。首先，一审法院认为清徐县政府不是强推土地行为的实施主体，这种情形属于上诉人提供的证据不足以认定适格被告的问题，而不属于错列被告。其次，一审法院既然认定集义乡政府与强推土地的行为有关，那么就应当在查明事实的基础上对集义乡政府的违法行为予以认定。一审法院直接裁定驳回上诉人的起诉是错误的。综上，请求撤销一审裁定，指令一审法院继续审理本案。   清徐县政府答辩称，一、一审认定事实清楚，适用法律正确。本案客观事实是为了山西转型综改示范区潇河产业园区项目建设需要，中辽西村村委会通过四议两公开程序，对项目涉及的集体土地使用权予以收回，也就是收储，并与村民签订《收储协议》。该行为属于民事行为，答辩人无权参与。上诉人在一审中提交的微信公众号截图、录音资料等证据，真实性、合法性、关联性均存在问题，不能证明答辩人实施了涉案强制行为。上诉人将答辩人列为被告，属于“错列被告”，其起诉应予驳回。二、本案的客观事实是土地收储，而不是土地征收。土地收储的补偿标准参照山西省土地征收补偿标准，实际以高于该标准进行了补偿。中辽西村收回土地涉及的农户共330户，已经签订协议的320户，占总户数的96.97%。没有签订的10户，占总户数的3.03%。上诉人就是这10户之一。为解决这10户的土地收回问题，中辽西村村委会向集义乡政府打报告，请求乡政府予以协助。中辽西村村委会为了项目建设需要，实施了土地清表，集义乡政府予以协助。综上，上诉人的上诉请求缺乏事实和法律依据。请求驳回上诉，维持原裁定。   集义乡政府答辩称，一、一审认定事实清楚。首先，本案本案客观事实是为了山西转型综改示范区潇河产业园区项目建设需要，中辽西村村委会通过四议两公开程序，对项目涉及的集体土地使用权予以收回，也就是收储，并与村民签订《收储协议》。该行为属于民事行为，答辩人无权参与。答辩人向王秉顺下发的《拆除通知》，仅是因中辽西村村委与农户就土地收回事宜无法达成一致意见，答辩人应村委的申请作出的协助工作，不能直接证明答辩人实施涉案强制行为。其次，一审法院虽然认定“被诉事实行为与集义乡政府有关”，但并未直接认定被诉行为系答辩人所为。此外，上诉人在一审中提交的微信公众号截图、录音资料等证据，真实性、合法性、关联性均存在问题，不能证明答辩人实施了涉案强制行为。二、一审适用法律正确。由于上诉人未提交充分证据证明答辩人实施了涉案强制行为，根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（三）项的规定，属于“错列被告”的情形，人民法院应当裁定驳回上诉人的起诉。三、上诉人未提交直接证据证明答辩人实施了涉案强制行为，应承担举证不利的后果。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款的规定，公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。根据该规定，上诉人在起诉时，应当提供证据证明被诉行政行为存在及答辩人实施了该行为。一审中上诉人提供的证据真实性、合法性、关联性均存在问题，因此，不能充分、直接证明答辩人实施了涉案强制行为，应承担举证不利的后果。综上，请求驳回上诉，维持原裁定。   本院经审理查明的事实与原审一致，本院予以确认。   本院认为，本案系因强制推平合法土地上的附作物而引发的诉讼。核心问题是清徐县政府、集义乡政府是否是本案适格被告。经查，上诉人的承包土地上种植有葡萄树，2018年3月27日，其葡萄树被强制推倒。该节事实各方当事人均无异议。为证明二被上诉人实施了涉诉强制行为上诉人向法院提供了现场照片、视频、录音、徐沟微生活公众号的截图照片数张等，上述证据显示，清徐县副县长武晓俊和集义乡政府副乡长郭永峰等均在现场。这就说明，上诉人在本案中已经对适格被告承担了初步证明责任。被上诉人对上述证据中政府工作人员的身份没有异议，但认为不能证明强推的是上诉人的承包地。在此情形下，被上诉人应当举证证明其没有实施涉案强制行为，或者该强制行为是由哪个主体实施的。被上诉人虽主张涉案强制行为系由中辽西村委会实施的，但并没有提供充分证据予以证明，其提供的中辽西村委会向集义乡政府提交的《关于申请协助完成土地收储和清表工作的报告》，只能证明村委会就涉案土地的收储和清表工作，曾申请集义乡政府予以协调，集义乡政府是否就该报告作出答复或具体实施了协调行为，被上诉人没有作出合理解释，故该证据不能证明村委会实施了涉案强制行为。结合案涉土地是因山西省综改示范区潇河产业园区项目建设的需要而被收回的事实，以及清徐县潇河产业园区征地拆迁指挥部制定的《潇河产业园区土地收储政策》、集义乡政府向上诉人王秉顺下达的限期拆除通知书等证据，可以推定涉案强制行为系由清徐县政府和集义乡政府共同实施，二者为本案适格被告。上诉人提出的上诉理由能够成立，本院予以支持。一审法院认定集义乡政府与涉案强制行为有关，清徐县政府不是适格被告，并以上诉人拒不变更被告为由裁定驳回起诉，认定事实有误，适用法律不当，本院予以纠正。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用的解释》第一百零九条第一款之规定，裁定如下：   撤销山西省阳泉市中级人民法院（2018）晋03行初183号行政裁定；   本案由山西省阳泉市中级人民法院继续审理。   本裁定为终审裁定。   审判长 魏佩芬   审判员 魏晓俊   审判员 刘 群     二○一八年十一月五日   书记员 武 蕾