河北省秦皇岛市中级人民法院行政判决书（2018）冀03行终23号上诉人（原审原告）秦皇岛市山海关区第一关镇工农新村村民委员会。法定代表人胡庆丰，主任。委托代理人王朝勇，北京市京师律师事务所律师。委托代理人刘绪光,北京市京师律师事务所律师。被上诉人（原审被告）秦皇岛市山海关区城乡建设局,统一社会信用代码×××。法定代表人李泽星，局长。上诉人秦皇岛市山海关区第一关镇工农新村村民委员会（以下简称工农新村村委会）因诉秦皇岛市山海关区城乡建设局（以下简称山海关建设局）责令限期拆除决定一案，不服河北省秦皇岛市山海关区人民法院（2017）冀0303行初27号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。原审法院审理查明，根据秦皇岛北戴河风景名胜区总体规划，山海关景区范围为：以关城为中心（关城南路以北，关城西路以西），北至燕塞湖、角山、长寿山；南至老龙头，沿长城两侧约1公里左右视域为景观保护范围，150米以内为景观范围。山海关船厂以西至石河口大约4公里海滩为老龙头海滨浴场，以平均50米宽海滩，约海滨浴场面积0.2平方公里。山海关景区总面积为33.4平方公里。2012年，中共山海关区委发布"中共山海关区委关于开展加强基层建设年活动的实施意见"。被告山海关区建设局成立工农新村工作组进驻工农新村开展帮扶工作。2012年9月20日，工农新村村委会向山海关区第一关镇政府请示建设村"两室"、"村卫生室"、"村农家书屋"。2012年9月21日，山海关区第一关镇人民政府作出批复："工农新村村委会，你村《建设两室、村卫生室和村农家书屋的请示》收悉。根据国家、省、市、区的有关规定和上级文件要求，经研究，同意你村建设两室、村卫生室、村农家书屋。请切实严加管理，严格控制开支，具体地点报与土地、规划部门审批确定"。同年，工农新村村委会在秦皇岛市山海关区铁新街路北、长城西街小区以东、东水关立交桥西南侧、长城城墙根西修建了工农新村"村两室"、"农家书屋"、"卫生室"等房屋建筑物。2014年，工农新村"村两室"、"农家书屋"、"卫生室"等房屋建筑物转租给味中味饭店。2017年5月11日，被告山海关区建设局经调查发现：原告工农新村村委会原修建的"村两室"、"农家书屋"、"卫生室"等房屋建筑物（现味中味饭店）总占地面积约950平方米，总建筑面积约770平方米的建筑物在秦皇岛北戴河国家级风景名胜区山海关景区的范围内，系未经风景名胜区管理机构审核批准而建造。2017年5月19日，被告作出山建景责拆字（2017）第6号责令限期拆除决定书，认定原告工农新村村委会原修建的"村两室"、"农家书屋"、"卫生室"等房屋建筑物（现味中味饭店）系在秦皇岛北戴河国家级风景名胜区山海关景区范围内实施建设，未经风景名胜管理机构审核，违反了国务院《风景名胜区条例》第二十八条第一款的规定，属于违法建筑物。责令工农新村村委会在收到决定书之日起三日内对上述违法建筑物全部自行拆除。该决定书于2017年5月22日送达给原告工农新村村委会。工农新村村委会不服该决定，于2017年11月15日向秦皇岛市山海关区人民法院提起诉讼，要求撤销山海关区建设局作出的山建景责拆字（2017）第6号责令限期拆除决定书。庭审中，原告称当时是建设局帮忙跑的，建设村两室等建筑没有土地、规划部门的审批，因为审批权限在市里面，区里没有权限。另查明，秦皇岛市山海关区机构编制委员会山编（2015）29号文件《山海关区城乡建设局主要职责内设机构和人员编制规定》规定，山海关区建设局负责山海关区行政区域内风景名胜资源保护、综合管理与协调工作。原审法院认为，人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。根据国务院《风景名胜区条例》第四条的规定，风景名胜区所在地县级以上地方人民政府设置的风景名胜区管理机构，负责风景名胜区的保护、利用和统一管理工作。被告山海关区建设局作为山海关区政府设置的负责山海关区行政区域内风景名胜资源保护和综合管理的职能部门，具备对违反《风景名胜区条例》的违法行为进行查处的法定职权。通过庭审调查查明，秦皇岛北戴河风景名胜区总体规划为1998年4月获得中华人民共和国建设部的同意批复。原告工农新村村委会修建的"村两室"、"农家书屋"、"卫生室"等房屋建筑物在秦皇岛北戴河风景名胜区总体规划山海关景区的范围内，系未经风景名胜区管理机构审核批准而建造。被告山海关区建设局经调查取证，查明违法事实后，依据《风景名胜区条例》第二十八条、第四十一条的规定作出责令原告工农新村村委会限期拆除违法建筑物的行政决定，认定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。原告工农新村村村委会要求撤销山海关区建设局作出的责令限期拆除决定书的诉讼请求，理据不足，不予支持。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六条、第六十三条、第六十九条、《风景名胜区条例》第二十八条、第四十一条规定，判决驳回原告秦皇岛市山海关区第一关镇工农新村村民委员会的诉讼请求。案件受理费50元，由原告秦皇岛市山海关区第一关镇工农新村村民委员会负担。上诉人工农新村村委会不服原审判决，向本院提起上诉称，原审判决未查明事实真相，认定事实错误。具体如下:1.诉争建筑物兴建的原因是为做好山海关区城中村改造及完成基层建设年工作，需要建设"农家书屋"、"村卫生室"建筑物，在工农新村村委会请示山海关区第一关镇人民政府同意后，着手建造诉争建筑物。2.诉争建筑物在建筑期间，山海关区城乡建设局党委副书记、主管副书记等领导根据山海关区委文件驻工农新村指导工作，工农新村村委会在获得山海关区第一关镇人民政府同意后，经城乡建设局驻村干部的指导、选址后兴建诉争建筑物，在城乡建设局驻村干部的工作日志中，曾详细描写具体的指导工作。驻村干部在驻村期间既具有专业的建筑知识，也掌握相关法律法规，其所属的工作单位城乡建设局具有审批权限，工农新村村委会完全信赖城乡建设局的指导、监督行为。3.诉争建筑物相关手续是由城乡建设局驻村干部进行报批、审批，其未履行责任的相关后果应由城乡建设局承担，而非山海关区第一关镇工农新村。根据城乡建设局驻村干部所做的工作总结，驻村干部在工作期间已经帮跑完建设用地规划许可证、建设工程规划许可证(山海关铁新街以北、长城西街小区以西)，但是对于诉争建筑物却未负责相关于续，属于行政失职，所产生的后果应由城乡建设局承担或予以弥补。上诉人作为农村自治组织，在处理相关事件时既要考虑政治效果也要考虑村民利益，在本案诉争建筑物建造期间，上诉人充分考虑政治因素，在城乡建设局驻村干部的指导下完成"农家书屋"、"村卫生室"的建设，充分信赖城乡建设局驻村干部的专业能力及行政能力，充分相信城乡建设局能以村民利益为重，依法行政，却想不到在诉争建筑物建造完成5年后，城乡建设局以没有办理审批手续为由将"农家书屋"、"村卫生室"认定为违法建筑，完全违反行政法信赖利益保护原则。一审判决完全未考虑到诉争建筑物的建造背景，仅认为没有办理审批手续，而认定城乡建设局所作出的山建景责拆字【2017】第6号行政处罚决定合法，认定事实严重错误。城乡建设局未对"农家书屋"、"村卫生室"行使报批、审批职责的失职行为应当由城乡建设局承担，请求二审法院依法查明事实真相，认真了解、调查本案诉争建筑物的历史背景，依法撤销原审判决，将本案发回重审或予以改判。本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。当事人向原审法院提交的证据已随卷移送本院，经本院审查，可以作为认定本案事实的证据。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，国务院《风景名胜区条例》第四条规定，风景名胜区所在地县级以上地方人民政府设置的风景名胜区管理机构，负责风景名胜区的保护、利用和统一管理工作。被上诉人山海关区建设局作为山海关区政府设置的负责山海关区行政区域内风景名胜资源保护和综合管理的职能部门，具备对违反《风景名胜区条例》的违法行为进行查处的法定职权。上诉人工农新村村委会修建的"农家书屋"、"卫生室"等房屋建筑物在秦皇岛北戴河风景名胜区总体规划山海关景区的范围内，系未经风景名胜区管理机构审核批准而建造。被上诉人山海关区建设局经调查取证，查明违法事实后，依据《风景名胜区条例》第二十八条、第四十一条的规定作出责令上诉人工农新村村委会限期拆除违法建筑物的行政决定，认定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。上诉人工农新村村委会的上诉主张缺乏事实和法律依据，本院不予支持。原审法院依法判决驳回上诉人的诉讼请求并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人负担。本判决为终审判决。审判长 张 岩审判员 刘志高审判员 陈彩东 二〇一八年三月二十日书记员 田西明