福建省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2018）闽行终99号 上诉人（原审原告）郑建铭，男，1965年6月5日出生，汉族，住福建省福州市鼓楼区。 委托诉讼代理人叶林，福建君立律师事务所律师。 委托诉讼代理人方阳，福建君立律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）福州市人民政府，住所地福建省福州市鼓楼区乌山路**。 法定代表人尤猛军，市长。 委托诉讼代理人郝少松，福建纵然律师事务所律师。 原审第三人福州市鼓楼区水部街道办事处，，住所地福建省福州市鼓楼区水部龙庭境** 法定代表人郑宇飞，主任。 委托诉讼代理人李开辉，福建天衡联合（福州）律师事务所律师。 委托诉讼代理人林莹，福建天衡联合（福州）律师事务所律师。 上诉人郑建铭因诉福州市人民政府行政征收一案，不服福建省莆田市中级人民法院（2017）闽03行初237号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 原审法院经审理查明，2004年9月5日，福建六建建工集团公司物业管理公司为甲方，与原告郑建铭为乙方签订《房屋租赁合同》，约定乙方向甲方租用座落在福州市鼓楼区××龙××（××队办公室）九间房屋，租期二年，从2004年9月20日至2006年9月19日。2004年9月25日，福建六建建工集团公司物业管理公司为甲方，与原告郑建铭为乙方签订《房屋租赁合同》，约定乙方向甲方租用座落在福州市××龙××（××）一间房屋，租期一年，从2004年10月1日至2005年9月30日。原告郑建铭在租赁期间对该承租的房屋进行改建装修为店面使用。租赁期限届满后，因福建六建建工集团公司企业改制，就没有与原告郑建铭继续签订《房屋租赁合同》，但原告郑建铭一直使用上述十间房屋至拆除止。2013年9月10日，被告福州市人民政府发布《房屋征收公告》，因五一新城建设项目需要，决定征收鼓楼区水部街道龙庭境范围内国有土地上所有房屋。原告郑建铭承租的上述十间房屋被列入该征收范围内，为此，要求对上述涉案的十间被征收房屋进行补偿，因房屋征收部门认为原告郑建铭不是被征收房屋的所有权人而拒绝补偿。2015年12月31日，第三人福州市鼓楼区水部街道办事处将被征收的十间房屋予以拆除。2017年8月2日，原告郑建铭提起行政诉讼，请求被告福州市人民政府对原告郑建铭十间房屋作出补偿决定。 原审法院认为，原告郑建铭提供的证据不足以证明涉案被征收的十间房屋属于原告郑建铭所有，反而说明了原告郑建铭只是涉案被征收的十间房屋的承租使用人。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条的规定，只能对被征收房屋的所有权人才能给予补偿。原告郑建铭为非被征收房屋的所有权人，与房屋征收的行政行为没有法律上的利害关系。故郑建铭不具有提起本案行政诉讼的原告主体资格。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第（一）项和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第（一）项的规定，裁定驳回原告郑建铭的起诉。 郑建铭上诉称，一、原审裁定认定事实错误。1.福建六建建工集团公司物业公司与上诉人确实有签订租赁合同，但租赁当时实际只有几面破墙，案涉房屋完全是上诉人自建而成。2.上诉人提交的《证明》、《行政处罚决定书》及航拍影像图等证据可以印证上诉人建房事实。3.龙庭路10号房屋与本次诉讼无关。4.“出租方”福建六建建工集团公司物业公司没有工商注册登记信息，故出租主体不存在。5.上诉人提供的《房屋面积测绘图》系第三人工作人员测绘所作，上面写明“自建”及面积，说明第三人一直与上诉人协商补偿问题。二、上诉人与房屋征收有利害关系。《国有土地上房屋征收与补偿条例》并不排斥无产权建筑物的建造人主张安置补偿的权利，其中第二十四条第二款规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给予补偿；对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿。被上诉人发布的征收补偿方案和《福州市房屋征收补偿实施细则》均规定无产权房屋应当给予补偿。综上，请求撤销一审裁定，支持上诉人的一审诉讼请求。 福州市鼓楼区水部街道办事处提交书面意见称，一、上诉人仅系诉争房屋的承租人，即使其有改建行为，也不能依据该行为主张取得诉争房屋的所有权。二、上诉人并非诉争房屋产权人，并非被征收人，故其无权要求作出补偿决定。三、诉争房屋于征收时上诉人的租赁期限已届满，上诉人依法甚至无权主张装修补偿款。综上，上诉人并非诉争房屋产权人，并非被征收人，其无权要求对其作出补偿决定，依法应驳回其上诉请求。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。适格原告应当与被诉的行政行为之间具有利害关系，即原告应当明确被诉的行政行为、其受到侵害的为法律所保护的权益，该合法权益受损之事实应与被诉的行政行为之间具有因果关系；从而形成行政法上之权利义务关系。当事人是否具有法律保护的权益，系判断当事人是否具有原告主体资格的重要标准；并且，该原告诉请保护的权益，通常情形下指行政机关作出行政行为时需要考虑和保护的法律上的权益。亦即，当事人民法上的权益或者习惯法上的权益，只有在有关行政法律规范对其加以保护的情形下，才能成为行政法上保护的权益，并形成行政法上的利害关系，始取得对被诉行政行为提起行政诉讼的原告主体资格。否则，上述相关权益，只宜通过民事诉讼或者针对直接对其设定权利义务的行政行为提起行政诉讼等方式予以保护。 房屋征收，是将房屋所有人的房屋收归国家所有，故房屋征收补偿的对象为被征收人。《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《条例》）第二条规定：“为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人（以下称被征收人）给予公平补偿。”据此，《条例》将调整对象界定为政府对国有土地上房屋的征收与补偿行为，明确了该征收补偿的对象，即被征收人，为房屋所有权人。本案中，郑建铭以被征收房屋虽系其向福建六建建工集团公司物业管理公司租用，但实际上系其改建为由，诉请福州市人民政府对其作出补偿决定。但郑建铭提供的《房屋租赁合同》、福建六建建工集团公司物业管理公司和福建六建建工集团公司企业改制善后工作处出具的《证明》、《行政处罚决定书》、《房屋面积测绘图》及航拍影像图等证据，并不体现郑建铭与福建六建建工集团公司物业管理公司通过合同约定并改建行为而实现房屋所有权的变更；亦不能证明郑建铭所主张的建房行为经有权机关的审批而取得房屋所有权；从而成为《条例》规定的被征收人。至于郑建铭上诉所援引的《条例》第二十四条，系征收过程中对未经登记的建筑进行调查、认定和处理之规定；郑建铭亦未提供证据证明案涉房屋经依法认定属于规定中“合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给予补偿”的情形，而其据此取得请求予以补偿之资格。综上，郑建铭未能提供证据证明其属于符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的征收补偿对象，故不具有提起请求福州市人民政府对其作出补偿决定行政诉讼的原告资格。 综上，上诉人的上诉理由不能成立，对其上诉请求，本院不予支持。原审裁定驳回起诉并无不当，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  陈晓军 审判员  陈锦铨 审判员  卢椰枫 二〇一八年三月二十一日 书记员  翁云霞 附本案相关的法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第二十五条行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。 有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。 有权提起诉讼的法人或者其他组织终止，承受其权利的法人或者其他组织可以提起诉讼。 人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。 第四十九条提起诉讼应当符合下列条件： （一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织； （二）有明确的被告； （三）有具体的诉讼请求和事实根据； （四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。 《国有土地上房屋征收与补偿条例》 为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人（以下称被征收人）给予公平补偿。 第二十四条市、县级人民政府及其有关部门应当依法加强对建设活动的监督管理，对违反城乡规划进行建设的，依法予以处理。 市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给予补偿；对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿。