湖南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2018）湘行终1042号上诉人（原审原告）：熊文军，男，1968年7月18日出生，汉族，住湖南省凤凰县。上诉人（原审原告）：熊海燕，女，1970年12月26日出生，汉族，住湖南省凤凰县。被上诉人（原审被告）：凤凰县人民政府。住所地：凤凰县南华路**。法定代表人：赵海峰，该县县长。委托代理人：张前龙，该县人民政府工作人员。委托代理人：段文桦，湖南民生律师事务所律师。上诉人熊文军、熊海燕因与被上诉人凤凰县人民政府房屋征收决定一案，不服湖南省湘西土家族苗族自治州中级人民法院（以下简称湘西州中级法院）（2017）湘31行初91号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。湘西州中级法院审理查明：2004年1月15日，熊文军、熊海燕和凤凰县商业大厦所有权人签订了一份承包经营合同。熊文军、熊海燕承包凤凰县商业大厦室内面积为26.5㎡的门面进行服务型经营活动，承包期为2004年1月16日到2044年1月15日。2017年3月20日，因凤凰县人民政府为建设15293、15142人防工程需要，作出凤政公[2017]2号“关于凤凰县15293、15142人防工程建设项目国有土地上房屋征收决定的公告”，其中征收范围包括凤凰县商业大厦营业大楼。2017年9月15日，熊文军、熊海燕以上述征收决定侵犯其合法权益为由提起本案诉讼。湘西州中级法院认为：《国有土地上房屋征收与补偿条例》是行政机关开展房屋征收活动的主要法律规范，该条例第一条规定“为了规范国有土地上房屋征收与补偿活动，维护公共利益，保障被征收房屋所有权人的合法权益，制定本条例。”第二条规定“为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人(以下称被征收人)给予公平补偿。”根据上述规定，被征收房屋的所有权人是被征收人。同时，该条例第十四条还规定“被征收人对市、县级人民政府作出的房屋征收决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。”根据该条规定，行政征收的法律关系只发生在征收人与被征收人之间，即只有被征收人才有权对征收决定提起行政诉讼。经审查熊文军、熊海燕提交的证据，其只是被征收房屋的承租人而非所有权人，因而也不是被征收人。故熊文军、熊海燕对征收决定提起诉讼，不符合上述条例第一、二、十四条所规定的起诉条件，不具有原告的诉讼主体资格。对其起诉，依法应予以驳回。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款（十）项、第二款之规定，裁定驳回熊文军、熊海燕的起诉。熊文军、熊海燕不服，向本院提起上诉称：1.原审裁定认定事实不清。资产承包经营合同不同于房屋租赁合同，原审裁定认定“熊文军、熊海燕只是被征收房屋的承租人而非所有权人，因而也不是被征收人”，事实不清。2.《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第二款规定，人民法院经过阅卷、调查和询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。但本案一审过程中，法院从未组织公开开庭，亦未组织谈话了解案件事实，便径行武断的作出一审裁定，程序违法。请求撤销一审裁定，指令公开开庭继续审理。被上诉人凤凰县人民政府口头答辩称：县政府批准的方案是“转换经营方式，将大厦和所有零散门面（包括南华路、团结桥门面）实行租赁承包经营”。2004年1月15日，熊文军、熊海燕和凤凰县商业大厦所有权人签订《资产承包经营合同》，凤凰县商业大厦将团结桥1号门面于2004年1月16日交付给熊文军、熊海燕使用，承包期四十年，故熊文军、熊海燕取得的只是承包经营权。按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》，被征收房屋所有权人为被征收人，是房屋征收决定的相对人。被征收人对征收决定不服，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼，并没有规定承租人可以提起诉讼或者申请复议。因此，本案中，熊文军、熊海燕不具有原告资格，明显不符合起诉条件，不需要开庭审理，依法可以径行裁定驳回起诉。一审认定事实清楚，审判程序合法，请求驳回上诉，维持原裁定。根据当事人一审提交的证据，本院另查明：熊文军、熊海燕系凤凰县商业大厦职工，经凤凰县人民政府和凤凰商业大厦共同组织公开竞价程序后，取得商厦团结桥门面的承包经营权，并与商业大厦于2004年1月15日签订《资产承包经营合同》，其中明确“熊文军、熊海燕承包商业大厦房屋进行经营，承包期为四十年。即从二〇〇四年一月十六日到二〇四四年一月十五日。总承包金为人民币贰拾伍万元玖千元”。该合同并经凤凰县公证处进行公证。2004年1月19日，双方又签订了《门面承包经营补充协议》，其中约定:“双方同意国家政策性变动应包括，合同在履行过程中，如果涉及到变更所经营承包门面的权属时，乙方享有该门面的所有权”;“因国家政策性变动所造成经营承包门面的拆迁或其他任何经济补偿，乙方(熊文军、熊海燕)为补偿主体，甲方(凤凰县商业大厦)有协调的义务”。2017年9月15日，熊文军、熊海燕等13人向湘西州中级法院提起本案行政诉讼。本案一审过程中，2017年10月19日，商业大厦向凤凰县人民法院提起民事诉讼，认为2004年1月19日与熊文军、熊海燕等人签订的《门面承包经营补充协议》违反国家规定，不发生法律效力，商业大厦已给熊文军、熊海燕等人送达了解除合同通知和搬迁腾房通知，但熊文军、熊海燕等人拒不腾房，请求判令熊文军、熊海燕等人排除妨害。凤凰县人民法院2018年8月14日作出（2017）湘3123民初800号民事判决书，认为2004年1月19日商业大厦与熊文军、熊海燕签订的《门面承包经营补充协议》实际上将国有资产在未经法定程序的前提下进行转让，该约定违反法律、法规的禁止性规定，属于无效合同。该民事案件尚在湘西州中级法院二审中。2018年4月17日，凤凰县房屋征收办公室与凤凰县商业大厦签订《凤凰县国有土地上房屋征收补偿协议》，凤凰县商业大厦（房屋类型为“直管公房和单位自管房”，房屋总面积7845.77㎡，其中房屋主体面积6886.89㎡，临建房面积303.39㎡，配建房面积655.49㎡）选择货币补偿，金额134723793元。还查明，一审在阅卷后，认为不需要开庭审理，遂迳行裁定驳回了熊文军、熊海燕的起诉，未进行调查、询问。本院认为：根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条、第八条、第十四条规定，为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，确需征收房屋的，由市、县人民政府作出房屋征收决定。被征收人（被征收房屋所有权人）对市、县级人民政府作出的房屋征收决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。根据上述规定，只有被征收房屋所有权人才可以对房屋征收决定提起行政诉讼。本案中，凤凰县人民政府批准实施的《商厦实行资产经营职工生活安置的实施方案》规定，转换经营方式，将大厦和所有零散门面（包括南华路、团结桥门面）实行租赁承包经营。其中，大厦承包经营期限为20年，承包费按年收取；南华路、团结桥门面承包经营期限为40年，承包费一次性收取。熊文军、熊海燕起诉认为根据其与商业大厦签订的《资产承包经营合同》、《门面承包经营补充协议》，其享有该门面的所有权，是房屋所有权人，有原告主体资格。故对熊文军、熊海燕而言，《门面承包经营补充协议》的效力才是解决本案争议的关键，但该协议属于民事协议，商业大厦对此提出了异议，应先通过民事途径解决（当然，若熊文军、熊海燕认为凤凰县房屋征收办公室与商业大厦的征收补偿协议损害其合法权益，可以依法另案申请行政复议或提起行政诉讼）。故一审虽未“调查、询问”、在民事判决尚未确认的情况下于行政裁定中认为“只是被征收房屋的承租人而非所有权人”，不符合法律规定，应予纠正，但裁定驳回熊文军、熊海燕对凤凰县政府“凤政公[2017]2号房屋征收决定”的起诉，尚不直接影响熊文军、熊海燕的实体权益，熊文军、熊海燕还有法律途径获得充分救济，故对熊文军、熊海燕“请求撤销一审裁定，指令继续审理”的上诉请求，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本案不收取案件受理费。本裁定为终审裁定。审判长  戴远志审判员  李俊颖审判员  钟玺波二〇一八年十一月二十一日法官助理温海敏书记员马莉