安徽省滁州市中级人民法院行 政 判 决 书（2018）皖11行终3号上诉人（原审原告）王新龙，男，1965年2月20日出生，汉族，住安徽省滁州市琅琊区。被上诉人(原审原告)李纯才，男，1975年5月10日出生，汉族，住安徽省滁州市琅琊区。上述二位被上诉人共同的委托代理人汪东辉，安徽环滁师事务所律师。被上诉人(原审被告)滁州市公共资源交易监督管理局，住所地安徽省滁州市龙蟠大道109号房产商务大厦二、三层，统一社会信用代码12341100677587501R。法定代表人汪国玲，该局局长。��庭负责人韩昭祥，该局副局长。委托代理人焦义明，滁州市公共资源交易中心主任。委托代理人庞仁兵，安徽苏滁律师事务所律师。上诉人王新龙、李纯才因与被上诉人滁州市公共资源交易监督管理局（以下简称市公管局）日常考评管理一案，不服安徽省滁州市南谯区人民法院（2017）皖1103行初16号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案。上诉人王新龙、李纯才的共同委托代理人汪东辉，被上诉人市公管局的负责人韩昭祥及委托代理人焦义明、庞仁兵到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院查明，2016年12月16日，滁州市实验中学苏滁校区工程施工项目在滁州市公共资源管理中心开标。评标委员会由王新龙、李纯才、佘庭侠、李忠元、苏有良五名专家组成，王新龙任主任评委。���标委员会在商务标评审阶段，就暂估价材料的综合单价报价的问题，对安徽华瓴建工集团有限公司、中亿丰建设集团有限公司两家投标人商务标作废标处理，后投标人提出书面异议。针对该项目异议，市公管局于2016年12月30日、2017年2月6日、2017年2月15日三次组织评标委员会复议，评标委员会维持原评标结果。2017年3月6日，市公管局依据《安徽省评标评审专家考评办法》“一项目一考评”要求，对王新龙、李纯才、佘庭侠、李忠元、苏有良五名专家进行考评：王新龙、李纯才清退出专家库，暂停佘庭侠、李忠元、苏有良12个月评标资格，并予以通报。2017年4月13日重新考评为：王新龙清退出专家库，暂停李纯才、佘庭侠、李忠元、苏有良12个月评标资格，并予以通报，给予王新龙扣40分，李纯才、佘庭侠、李忠元、苏有良扣35分。2017年6月6日，市公管局滁公管（2017）16��文件《关于撤销的通知》：滁州市公共资源交易监督管理局决定撤销《关于对佘庭侠等五位评标专家处理的通报》，即王新龙清退出专家库，暂停李纯才、佘庭侠、李忠元、苏有良12个月评标资格，并予以通报予以撤销。2017年6月19日，王新龙、李纯才不服市公管局的通报和扣分诉至一审法院。一审法院认为，本案争议焦点：对王新龙和李纯才作出的处罚是否是行政行为？公民、法人或者其他组织认为行政行为侵犯其合法权益的，可以提出行政诉讼。一、在本案中，王新龙和李纯才诉请：1、撤销市公管局作出的对王新龙清退出专家的行政处罚决定；2、撤销对李纯才暂停12个月评标资格的行政处罚决定。2017年6月6日，市公管局滁公管（2017）16号文件《关于撤销的通知》：滁州市公共资源交易监督管理局决定撤销《关于对佘庭侠等五位评标专家处理的通报》。此二项诉请内容，市公管局已予撤销，王新龙、李纯才的诉请无事实依据，不予支持。二、关于对王新龙和李纯才诉请：3、撤销对王新龙扣分40分的行政处罚；4、撤销对李纯才扣分35分的行政处罚。首先专家库是由省人民政府组建，市公管局则是经授权的日常监督管理机构，其依据授权对专家进行一项目一考评。本案中，市公管局按照《安徽省综合评标评审专家库管理办法》、《安徽省评标评审专家考评办法》，对王新龙和李纯才等人在滁州市实验中学苏滁校区工程施工项目评标的行为进行考评并予以扣分，应当属于内部的一种监督、考核行为，而不是法律上的行政行为。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九的规定，判决：驳回原告王新龙和李纯才的诉讼请求。案件受理费50元，由原告王新龙和李纯才负担。上诉人王新龙、李纯才上诉称，一、本案基本事实。其作为评标委员会成员参与滁州市实验中学苏滁校区工程的评审。经评审，有二家投标人的商务标被判定为无效标。标后，有一家投标人提出异议，招标人、招标代理机构以会议纪要的形式要求评标委员会重新评审，市公管局在此基础上认定评审错误，先后三次组织评标委员会对该项目进行复议和评审，评标委员会最终认定原评审结论正确并予以维持。为此，市公管局对同一评标委员会的成员适用不同的扣分标准，作出不同的处罚决定。评标委员会坚持原则进行评审没有错误，市公管局对其进行处罚没有事实依据，且有失公允。二、一审法院认定事实错误。市公管局滁公管（2017）16号文件《关于撤销的通知》，从文件内容上看，该通知是决定撤销通报，并没有撤销对王新龙退出专家库及李纯才暂停12个月评标资格的行政处罚，一审法院认定撤销了该行政处罚属事实认定错误。三、一审法院适用法律错误。《安徽省综合评标评审专家库管理办法》、《安徽省评标评审专家考评办法》是根据《中华人民共和国招投标法实施条例》等法律规定制定，市公管局依据上述法律赋予的行政职责对专家实施一项目一考评的日常考评工作，显然不属内部的监督、考核行为。一项目一考评的每次扣分都是对专家评标资格的量化，并产生实质性影响，具有行政性和惩戒性，属于行政处罚，而不是内部行为。一审法院将考核扣分行为认定为内部监督、考核行为，不符合法律规定。综上，请求二审法院依法撤销一审判决，改判支持其诉讼请求。被上诉人市公管局答辩称，一、其已经依法撤销了《关于对佘庭侠等五位评标专家处理的通报》，王新龙、李纯才没有可诉事实，应驳回王新龙、李纯才的起诉。二、其按照《安徽省综合评标评审专家库管理办法》、《安徽省评标评审专家考评办法》对王新龙、李纯才进行的考核考评，不是行政行为，不属于法院受理范围。1、其根据上述规定负责对专家的日常考评工作，日常考评工作采用一项目一考评。2、王新龙、李纯才等组成的评标委员会不纠正评标中的错误，造成恶劣影响，其根据上述规定，给予王新龙扣40分的考评，给予李纯才扣35分的考评。3、其根据上述规定，将考评结果录入专家库管理系统，系统自动通知相关当事人，专家对考评结果有异议的，有权向监督部门提出异议。其对专家的日常考评、扣分，属于内部奖惩，不是行政行为。综上，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求二审法院依法驳回上诉，维持一审判决。市公管局向一审法院提举的证据、依据材料有：1、事业单位法人，证明被告主体资格；2、滁公管【2017】16号文件、快递回执，证明被告在2017年6月6日撤销了《关于对余庭侠等五位评标专家处理的通报》，并已经送达，没有可诉事实；3、会议纪要两份，证明相关部门集体研讨投标单位投诉问题，指出“评标委员会”评审存在的问题；4、咨询函两份、复函一份，证明“评标委员会维持评标结论”情况下，被告、招标单位再次组织相关专家、专业单位咨询研讨，相关单位明确指出“评标委员会评标存在的问题”；5、评审复议结论表三份，证明“评标委员会”在相关单位指出存在的问题后，拒不及时改正；6、《安徽省综合评标、评审专家管理办法》、《安徽省评标、评审专��考核办法》，证明（1）专家考核考评程序，管理办法；（2）日常考评采用一项目一考评，属于内部奖惩、考核，由省发改委认定；（3）对考评不服的，应由上级监督部门提出异议，由上级监督管理部门答复处理；7、日常考核表两张，证明被告按照相关规定，对原告进行一项目一考评；8、专家考评情况说明，证明王新龙、李纯才被扣分的经过，4月13日考评结果出来后，3月6日考评结果自动作废；9、扣分具体过程，证明从扣分到公布过程；10、投诉书，证明安徽华瓴建工集团有限公司投诉情况；11、投诉回复函，证明苏滁现代产业园管理委员会回复情况；12、王新龙申请、李纯才申诉函，证明请求恢复专家资格的情况；13、滁州市公共资源交易监督管理局文件滁公管函（2017）7号，证明被告向滁州市城乡规划建设委员会请示情况；14、滁州市实验中学苏滁校区工程交易���程文件，证明工程项目的招标要求及评标标准。王新龙、李纯才向一审法院提举的证据、依据材料有：1、身份证复印件，证明王新龙、李纯才的主体适格；2、2017年3月6日市公管局作出的关于对佘庭侠等5位评标专家处理的通报和2017年4月13日市公管局作出的关于对佘庭侠等5位专家处理的通报一组，证明市公管局两次对评标委员会成员作出处理决定，且两次处理决定不一致，说明市公管局处罚随意性和有针对性；3、规建委建科函【2017】83号关于施工项目招标商务标评审技术问题的复函，证明评标委员会的评审是正确的，该复函的内容与评标委员会对招标文件的理解和规范适用是完全一致的；4、中华人民共和国国家标准GB50500-2013操作与应用解读，证明暂估材料价原则上为“照抄”，暂估价不得变动和更改；5、市公管局2017年6月6日出具的关于撤销《关于对佘���侠等5位评标专家处理的通报》的通知，证明市公管局只是形式上撤销了通报，并没有撤销对王新龙、李纯才的行政处罚。上述证据均随卷移送本院。二审中，双方当事人未提供新的证据。一审法院对本案证据的认定符合法律规定。本院对一审法院查明的案件事实依法予以确认。本院认为，综合双方当事人的诉辩意见，本案二审争议焦点是：1、市公管局是否作出对王新龙清退出专家库及李纯才暂停十二个月评标资格的处理，如果作出该处理，是否已予撤销；2、王新龙被扣分40分，李纯才被扣分35分的处理行为是否具有行政可诉性。关于争议焦点1，根据安徽省发展改革委制定的《安徽省评标评审专家考评办法》的规定，各市、县公共资源交易综合管理部门负责专家日常考评工作，专家日常考评周期内累计被扣31至39分的，暂停12个月被抽取资格；累计被扣40分以上的，清退出专家库。根据上述规定，市公管局负责对专家进行日常考评扣分，并将扣分情况录入专家库系统，但并未规定其有作出将专家清退出专家库及暂停专家评审资格的管理职责。本案市公管局经日常考评对王新龙扣分40分，对李纯才扣分35分，并将扣分情况录入安徽省综合评标评审专家库，扣分情况录入后，专家库系统根据王新龙扣分40分，李纯才扣分35分的情况自动将王新龙清退出专家库和自动暂停李纯才12个月评标资格，该系统设置的结果体现的是专家库系统管理单位的意志，而并不是市公管局作出的《关于对佘庭侠等五位评标专家处理的通报》所产生的后果，该通报中虽有“经研究决定，给予该项目评标专家王新龙清退出专家库；暂停李纯才、佘庭侠、李忠元、苏有良12个月评标资格，并予以通报”的内容，但实质应为对专家库系统录入扣分情况自动设置结果的复述和广而告之。因此，王新龙、李纯才起诉要求撤销市公管局作出的对王新龙清退出专家库及暂停李纯才12个月评标资格的处理决定，属起诉对象错误，市公管局并未作出上述内容的处理决定，其只是作出对专家库系统设置自动产生结果的通报行为，王新龙、李纯才并未起诉通报行为，且市公管局已撤销了通报，这也就是王新龙、李纯才上诉提出的市公管局虽然撤销了通报，但清退出专家库及暂停评标资格并未被撤销的原因所在。综上，王新龙、李纯才提出的上述诉讼请求不符合起诉条件，依法应予驳回。关于争议焦点2，本案市公管局根据《安徽省综合评标评审专家库管理办法》、《安徽省评标评审专家考评办法》的相关规定，对专家库中的专家实施日常考评，在本案中，对王新龙扣分40分，对李纯才扣分35分���该日常考评管理行为是否具有可诉性？对此应从以下几个方面进行分析，一是市公管局进行日常考评管理的职权依据。市公管局对王新龙扣分40分，对李纯才扣分35分是依据上述两个办法，该两个办法即不属于地方性法规，也不属于地方政府规章，而属于部门规范性文件，虽然该两个办法表述根据《中华人民共和国招标投标法实施条例》、《安徽省实施办法》等法规制定，但上述法规并未规定各市、县公共资源交易综合管理部门的职权，也未对专家扣分、清退出专家库、暂停评标资格等进行规定。根据《中华人民共和国行政处罚法》的相关规定，上述两个办法不能设定行政处罚。因此，上述两个办法规定的扣分日常考评管理行为不属于行政处罚。二是市公管局日常考评管理的对象范围。市公管局日常考评管理的对象为��家库中的专家，专家库中的专家为自愿申请，经省发展改革委会同相关部门对申请材料审查通过，并经考试合格方能进入专家库，也就是说市公管局日常考评管理对象为专家库的内部范围，不普遍对外部相对人的权利和义务产生影响。三是被扣分专家的救济途径。根据《安徽省评标评审专家考评办法》的规定，被扣分专家对扣分有异议的，有权向有关监督部门提出，有关监督部门应当自收到异议之日起7个工作日内作出答复。根据此规定，被扣分的专家对扣分不服，有相应的救济途径，但该救济途径明显不是行政复议性质，且该办法也未规定可以提起行政复议或者行政诉讼。从救济途径来看，扣分行为的性质也具有内部监督管理性质。综上，王新龙被扣分40分，李纯才被扣分35分的处理行为属于内部监督管理行为，不具有行政可诉性。故对王新龙、李纯才提出要求撤销扣分的起诉也应依法驳回。综上，一审判决认定市公管局已撤销了通报，王新龙、李纯才的第1、2项诉请无事实依据，该认定有误，本院予以指正。本案王新龙、李纯才提起的诉讼，不符合起诉条件，依法应裁定驳回起诉，一审法院判决驳回王新龙、李纯才的诉讼请求不当，本院予以指出，但无改判的必要，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人王新龙、李纯才负担。本判决为终审判决。审判长  司金虎审判员  王忠良审判员  苏春琴二〇一八年三月三十日书记员  齐晓静附：本案适用的法律条文《中华人民共和国行政诉讼��》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。