湛江经济技术开发区人民法院行 政 判 决 书（2018）粤0891行初5号原告：雷州市顺民禽畜产品销售有限公司，住所地：雷州市南兴镇人民大道（肖景兴住宅）。法定代表人：陈道富。委托代理人：方卫，广东民赐律师事务所律师。被告：雷州市畜牧兽医局，住所地：广东省雷州市西湖街道广海北路001号。法定代表人：张晓华，局长。委托代理人：杨文巧，该局干部。委托代理人：吴国志，广东誉志律师事务所律师。原告雷州市顺民禽畜产品销售有限公司因被雷州市畜牧兽医局告知其销售的猪肉只能向屠宰证所载明的本地市场供应，而停止销售该批猪肉后，于2017年12月28日向本院提起诉讼，本院当日立案受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书并依法组成合议庭，于2018年3月6日对本案进行公开开庭审理。原告雷州市顺民禽畜产品销售有限公司的委托代理人方卫、被告雷州市畜牧兽医局的委托代理人杨文巧、吴国志到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。2017年10月11日，雷州畜牧兽医局的内设部门雷州生猪执法大队的执法人员到雷州顺民禽畜产品销售有限公司的生猪销售点进行调查，发现原告销售的生猪由华康公司定点屠宰加工，屠宰证显示华康公司为小型生猪屠宰点，遂向原告说明该批猪肉只能向屠宰证所载明的本地市场供应，并向湛江市畜牧兽医局反映情况。后原告停止销售该批猪肉。原告雷州顺民禽畜产品销售有限公司诉称：诉讼请求：1、确认被告阻挠、干扰、禁止原告在雷州区域销售猪肉的行政执法行为违法。2、判令被告赔偿原告猪肉成本费、误工费10000元。3、本案诉讼费用由被告负担。原告是一家在工商部门注册登记成立的公司法人，并由畜牧、检疫等职能部门颁发了相关完备的生猪购销、猪肉销售等牌照和许可证书，是一家具有完全资质的生猪购销、猪肉销售的企业。原告购入猪肉的来源厂商为湛江市华康食品加工有限公司（以下简称华康公司），该司为湛江市人民政府批准并颁证的生猪定点屠宰场（定点屠宰代码：B13210002）。2017年10月11日，原告将3头由华康公司定点屠宰加工并由检疫部门检验合格的生鲜猪肉，通过严格冷链运输，并且按相关法定程序报雷州南兴镇畜牧检疫部复检合格后进入原告雷州南兴镇销售部销售。令人匪夷所思的是，就在原告进行正常销售时，遭到雷州畜牧局杨文巧股长带队以行政执法为名暴力干预，他们几十人把我们的摊位团团围住，而且把摆放在台面的猪肉全部堆积起来。我们向他们提交了生猪屠宰加工、销售的完备证件资料。他们公然大放厥词，以我们的猪肉不能在雷州区域流通交易的荒唐可笑理由进行百般阻挠、干扰、禁止原告在雷州区域内销售猪肉，致使原告3头价值约10000元的生猪鲜肉无法销售变质过期而蒙受了巨大的经济损失。《商务部关于加强禽畜屠宰管理规范肉品流通秩序的通知》第二条第（一）项明确规定：“凡是符合《条例》和国家有关标准要求，实行规模化、工厂化、机械化屠宰，达到冷链屠宰、加工、运输的定点屠宰企业的肉品，都可以在全国范围内流通，各地屠宰管理部门不得以任何理由限制、禁止合格肉品在本辖区流通”。原告认为，原告所销售的猪肉来源清楚，证据齐全合法，质量检验合格，故原告的经营销售活动受法律保护。被告作为政府职能机关依法行政，按规办事是其法定职责。国务院的《生猪屠宰管理条例》及广东省《生猪屠宰管理规定》并无授权畜牧部门有对销售流通环节的猪肉销售商进行执法管理的职能，雷州畜牧局屠宰科人员在法无明文授权的情况下，擅自禁止原告依法销售猪肉的行为纯属滥用职权、乱执法。被告的行为也直接违反了《反垄断法》、《反不正当竞争法》。其目的就是为了保护雷州食品公司高价垄断雷州当地猪肉销售，巩固其“猪肉霸”的地位，受害的还是雷州广大老百姓。原告雷州顺民禽畜产品销售有限公司向本院提交以下证据：1、营业执照（副本），证明原告是适格的诉讼主体；2、法定代表人身份证明及身份证复印件，证明原告的法定代表人的身份情况；3、委托屠宰、加工协议书，证明原告在雷州销售的猪肉产品来源于合作屠宰商湛江市华康食品加工有限公司；4、生猪定点屠宰场拍照、生猪屠宰证，证明原告猪肉来源于湛江市定点屠宰场点，该屠宰场点属于湛江市人民政府颁发牌照，猪肉产品有权销往湛江市行政区域包含湛江雷州在内的“本地市场”；5、肉品品质检验合格证、动物检疫合格证明，证明原告销售的猪肉质量合格、证据齐全合法；6、信访事项受理告知书、信访事项意见书，证明原告已就被告的行政执法行为向被告信访过，被告违法的行政执法行为真实客观存在，被告单方面越权解释“本地市场”只是指本县或本镇，而排除了本省、本市、本村的可能性。7、光碟刻录视频，证明被告执法行为违反了法律规定的事实及具体经过；8、广东省农业厅《关于政府信息公开申请的答复》，证明（1）广东省暂未出台小型屠宰点的具体管理办法。被告禁止原告的猪肉产品在雷州销售没有执法依据；（2）被告的省级主管机关认为《生猪屠宰管理条路》第二条规定中的“本地市场”属于法律解释问题，省级主管机关都无权作出解释，但被告却擅自认为“本地市场”只是指本县，而排除了“本地市场”指本省、本市、本乡镇、本村的可能，属于越权解释。被告以该越权解释为由禁止湛江本市的猪肉在本县销售的行政执法行为于法无据；（3）《生猪屠宰管理条例》及《生猪屠宰管理条例实施办法》没有对屠宰厂（场）点猪肉产品跨区域流通销售的相关处罚规定。没有法律、法规授权被告依据该条例第二条阻挠、干扰、禁止原告在雷州销售湛江本市猪肉。（4）省级主管机关认为猪肉产品跨区域流通、销售的执法管理属于市场流通监管部门行使执法权，被告非该行政执法适格主体，越权行使猪肉产品跨区域流通、销售行政执法权也违法；9、顺民公司猪肉销售凭证，证明原告因被告当日的违法行政执法行为导致猪肉发臭损失9400元；10、《关于打击私屠滥宰等危害肉品质量安全违法犯罪活动的公告》，证明公告规定“各级畜牧兽医局主管部门负责生猪产品，从养殖、屠宰到进入批发、零售市场或生产加工企业前的监管。”无论从执法内容及执法地点来看，被告均属于违法执法。被告雷州畜牧兽医局辩称：答辩人是因有人举报而对原告出售的猪肉进行检查，是正常的行政管理行为，尚没有对原告作出行政决定，并没有损害原告的合法权益。原告的起诉不符合法律规定，请法院依法驳回原告的起诉。具体的答辩意见如下：一、答辩人是根据群众的举报而到现场进行调查，在调查中原告自行将猪肉收回，答辩人并没有侵犯原告的合法权益。2017年10月11日，答辩人内设部门雷州生猪联合执法大队接到群众举报称：“有人在南兴镇销售不合规定的鲜猪肉”。得知该情况后，答辩人立即组织执法人员到现场进行调查。执法人员到达现场后，发现原告摆在店铺肉台上销售的有鲜猪肉大概200多斤。执法人员要求原告提供猪肉的证件进行核实。原告提供了相关证件显示，该批猪肉是来自湛江市经济技术开发区民安镇的湛江市华康肉食品加工有限公司（下称华康公司）的小型生猪屠宰点。该屠宰点是属于《生猪屠宰管理条例》第二条第3款规定的“在边远和交通不便的农村地区，可以设置公限于向本地市场供应生猪产品的小型生猪屠宰场点”，是由湛江市发证的B级小型生猪屠宰。执法人员向原告的工作人员解释了上述规定，并将该情况向湛江市畜牧兽医局进行了反映，向市局了解华康公司屠宰的猪肉能否在雷州销售。湛江市畜牧兽医局的同志回复由该局向华康公司了解一下情况。一会，华康公司的人员就打电话给原告，要求其停止销售猪肉，将肉退回给华康公司。于是，原告自行将该批生猪肉回收、运走。接着，湛江市畜牧兽医局的人员就电话告知现场执法人员，称已经让华康公司将该猪肉收回。以上就是当天检查的全部经过，答辩人只是根据群众的举报进行现场了解情况，还没有对原告的销售行为作出行政处罚立案的行为，也没有将其公司摆放在台面的猪肉堆积起来，更没有致使其猪肉变质过期无法销售。答辩人对生猪产品的来源、屠宰情况具有监管的权利，也是一种义务。答辩人组织人员进行调查，并没有违反任何的法律法规，这也是答辩人的职务要求。二、原告的诉讼请求不明确，原告请求赔偿没有事实依据。原告的诉讼请求1是“确认被告阻挠、干扰、禁止原告在雷州区域销售猪肉的行政执法行为违法”。该诉讼请求明显没有具体的请求事项。行政诉讼必须是针对具体的行政行为，原告的诉求没有针对性。答辩人对原告销售的猪肉进行调查并不是“阻挠、干扰、禁止”其销售猪肉。答辩人是绝对不会“阻挠、干扰、禁止”原告在雷州区域销售来源合法猪肉，但是原告如果是违法销售没有合法来源的猪肉，销售不符合《生猪屠宰管理条例》规定的猪肉，答辩人必须要禁止，并且要严格依法处罚。关于原告要求“赔偿猪肉成本费、误工费10000元”的诉讼请求。首先，答辩人并没有将原告的生猪肉进行扣押或者其他的处理，原告是自行将生猪肉进行运回，答辩人并没有给原告造成任何损失。其次，原告所没有任何证据证明该批猪肉因无法销售变质过期导致损失。因此，原告要求答辩人赔偿损失没有事实与法律依据。三、华康公司的生猪产品依法是不能供应雷州场。华康公司是属于B级小型生猪屠宰点，该类屠宰点是根据《生猪屠宰管理条例》第二条第3款的规定设立的，只能向本地市场供应生猪产品。该类生猪屠宰点的《肉品品质检验合格证》与面向全国流通的A类生猪定点屠宰厂（场）是不同。广东省农业厅粤农函【2015】1077号《关于进一步规范生猪定点屠宰证章标志印制和强化使用管理的通知》第二条第（五）款规定：“在偏远和交通不便的农村地区设置的仅限于向本地市场供应生猪产品的小型生猪屠宰点，只能使用‘定点屠宰点专用’的肉品品质检验合格证，严禁使用有紫色边框，只供‘定点屠宰厂（场）专用’的肉品品质检验合格证”。湛江市畜牧兽医局《关于湛江市华康肉食品加工有限公司生产的生猪产品的销售范围和检疫问题的复函》的第一条已经明确“根据《生猪屠宰管理条例实施办法》第四十四条规定，该公司生产的生猪产品，仅限供应本地市场。”关于“本地市场”的范围指向，我省虽然没有明文规定，但是《湖北省生猪屠宰管理办法》第二十九条已经规定“偏远地区小型屠宰点的生猪产品只能供应本乡镇。”我省江门市农业局的《关于出具跨地区销售生猪产品检疫合格证明等有关问题的答复》也写明“本地市场应当是指所在地镇级行政区域范围。”华康公司的生猪产品供应到雷州，属于跨市县供应，明显与法律不符。四、被告在2017年10月11日到现场对原告销售的猪肉来源进行调查了解是普通的行政管理中的调查行为，对于该调查被告还没有作出具体的行政决定，所以该行为属于行政机关作出行政行为准备实施的过程性行为，所以该行为不属于人民法院的受案范围。综上所述，答辩人在执法调查的过程中，发现原告销售的生猪产品不符合供应条件，原告自行将生猪肉退回供应点，答辩人尚没有对被告作出具体的行政行为。答辩人整个调查行为事实清楚，程序正当，符合法律规定。原告的起诉是没有法律依据的，为此，请法院依法驳回原告的起诉。被告雷州畜牧兽医局向本院提交以下证据：1、组织机构代码，证明被告的基本信息及诉讼主体资格；2、《执法证》，证明现场进行执法检查人员是具备检查执法资质的；3、《关于湛江市华康猪肉食品加工有限公司生产的生猪产品的销售范围和建议问题的复函》，证明华康公司是属于仅限于向本地市场供应生猪产品的小型生猪屠宰场，该公司的生猪产品不能供应其他市场；4、相关法律、法规规定；证明原告在雷州地区销售华康公司的生猪产品是不符合法律规定的。经质证，原告雷州顺民禽畜产品销售有限公司对被告雷州畜牧兽医局出示的证据的质证意见为：对证据1的三性无异议。对证据2的关联性有异议，理由是被告在食品销售流通环节有执法资质。对证据3关联性有异议，理由是1、湛江市局的复函是在事件之后，被告在行政执法过程张并没有此复函的存在。2、该复函对本地市场的界定也没有具体界定。对证据4国务院的条文及省农业厅的法律法规没有异议，但是对地方性的条文与本案是没有关联的。被告雷州畜牧兽医局对原告出示的证据的质证意见为：对证据1、2没有异议。对证据3、4、5合法性、关联性有异议。因为湛江市华康肉食品加工有限公司是B类的小型屠宰点。按照法律规定它所屠宰的生猪是不能够超越其本地市场的。这类屠宰场根据生猪屠宰管理规定是在边远和交通不便的农村设立，并且设立是仅限于本地生猪市场。而华康公司是东海岛民安镇，其屠宰的生猪是不能供应到雷州区域的。对证据6、7真实性无异议，但是华康公司所屠宰的生猪只能够限于本地区域，不能够跨区域销售。对证据8、9这两项的真实性合法性均无异议，但是该答复与本案没有关联性。另外两份答复已经非常清楚看出当时被告只是进行调查，还没有作出具体的行政行为。本案是不具备起诉条件的。对证据10公告不是证据，是规范性的文件。对真实性无异议，但是被告是有权对市场上销售的猪肉来源进行调查。因为所有销售的猪肉都必须要屠宰的，而屠宰的调查工作只能对市面销售的猪肉调查才能确认来源。本院对上述证据认证如下：原告雷州顺民禽畜产品销售有限公司提交的证据及被告雷州畜牧兽医局提交的证据均符合最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》的要求，本院予以确认。经审理查明，2017年10月1日，雷州顺民禽畜产品销售有限公司与湛江市华康肉食品加工有限公司（以下简称“华康公司”）签订《委托、屠宰加工协议》，约定雷州顺民禽畜产品销售有限公司委托华康公司屠宰、加工生猪，产品发往雷州顺民禽畜产品销售有限公司并在雷州区域范围内销售。2017年10月11日，3头由华康公司定点屠宰加工并经过检疫部门检验、复检合格的生鲜猪肉进入原告雷州南兴镇销售部销售。雷州畜牧兽医局内设部门雷州生猪联合执法大队接到群众举报称有人在南兴镇销售不合规定的鲜猪肉后，组织执法人员到现场进行调查。执法人员核实原告相关证件后，发现证件显示华康公司为小型生猪屠宰点，遂向原告说明该批猪肉只能向屠宰证所载明的本地市场供应，并向湛江市畜牧兽医局反映情况。湛江市畜牧兽医局与华康公司沟通后，华康公司要求原告停止销售该批猪肉，并将该批猪肉收回。原告不服，遂诉至本院。另查，湛江市华康肉食品加工有限公司于2016年11月28日取得湛江市人民政府颁发的湛府屠准字091号《生猪定点屠宰证》，该证载明，定点屠宰代码为：B13210002，地址位于“湛江市东海岛民安镇金三角小区”。本院认为，本案属于畜牧行政管理纠纷。本案的争议焦点为：一、原告所诉的涉案行政行为是否属于独立的行政行为，原告的起诉是否符合法律规定；二、被告是否具备执法的主体资格，于2017年10月11日对原告的行政行为是否合法。关于原告所诉行政行为是否属于独立的行政行为，原告的起诉是否符合法律规定，行政检查，也称行政监督检查，是指具有行政监督检查职能的行政主体，依据法定的监督检查职权，对一定范围的行政相对人是否遵守法律、法规和规章，以及是否执行有关行政决定、命令等情况，进行检查了解的行为。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条关于行政诉讼受案范围的规定第十二条：“认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的。”，本案中，被告雷州畜牧兽医局执法人员对原告销售的生猪行为进行调查，经调查，发现原告销售的生猪定点屠宰加工地点为华康公司，因华康公司为小型生猪屠宰点，遂向原告说明该批猪肉只能向屠宰证所载明的本地市场供应，原告因此而停止销售该批猪肉。所以，该行政执法行为能够在行政机关与相对人之间产生约束力，属于独立的行政行为。原告认为该行政行为侵犯其财产权而诉至本院，故，原告的起诉属于行政诉讼的受案范围。关于被告是否具备执法的主体资格，根据《生猪屠宰管理条例》第三条：“国务院畜牧兽医行政主管部门负责全国生猪屠宰的行业管理工作。县级以上地方人民政府畜牧兽医主管部门负责本行政区域内生猪屠宰活动的监督管理。”之规定，雷州畜牧兽医局负责该行政区域生猪屠宰活动的监督管理工作，即有权对生猪来源是否合法进行调查，故，被告具备执法的主体资格。关于被告于2017年10月11日对原告的行政行为是否合法，广东省农业厅发布的粤家函〔2015〕1077号《关于进一步规范生猪定点屠宰证章标志印制和强化使用管理的通知》中的《定点屠宰代码编码规则》说明：定点屠宰代码第一位为大写字母B的，属于小型生猪屠宰场。依照《生猪屠宰管理条例》第二条：“……在边远和交通不便的农村地区，可以设置仅限于本地市场供应生猪产品的小型生猪屠宰场点，具体管理办法由省、自治区、直辖市制定。”之规定，本案中，湛江市华康肉食品加工有限公司取得《生猪定点屠宰证》定点屠宰代码为B13210002，地址位于“湛江市东海岛民安镇金三角小区”，该定点屠宰场为为保证边远和交通不便的地区东海岛民安镇的生猪产品供应而设置的小型生猪屠宰场。该屠宰场点生产的生猪产品，仅限供应东海岛民安镇。华康公司的生猪产品供应到雷州，不符合《生猪屠宰管理条例》规定。被告对该行为进行调查，告知其属于跨区域销售，该行政行为是在其履行法定职责的范围之内，符合相应法律法规的规定。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，应当驳回原告的诉讼请求。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告雷州市顺民禽畜产品销售有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告雷州市顺民禽畜产品销售有限公司负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出上诉状副本，上诉于广东省湛江市中级人民法院。审 判 长  沈碧清人民陪审员  丁 燕人民陪审员  蔡金花二〇一八年三月九日书 记 员  程 前附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。