安徽省金寨县人民法院行 政 判 决 书（2018）皖1524行初4号原告杨兆文，男，1964年12月15日生，汉族，农民，住安徽省金寨县。委托代理人杨志，男，1973年4月20日生，汉族，农民，住安徽省金寨县，系杨兆文堂弟。被告金寨县国土资源局，住所地安徽省金寨县梅山镇新城区，统一社会信用代码113414260032404647。法定代表人陈永开,该局局长。委托代理人洪云龙，该局工作人员。委托代理人王智勇，安徽远宏律师事务所律师。被告金寨县人民政府，住所地安徽省金寨县梅山镇江店新城区。法定代表人汪冬，该县县长。委托代理人李勇明，该县法制办公室公职律师。委托代理人王智勇，安徽远宏律师事务所律师。原告杨兆文不服被告金寨县国土资源局（以下简称金寨国土局）土地行政处罚及金寨县人民政府（以下简称金寨县政府）行政复议决定，于2018年元月5日向本院提起行政诉讼。本院于2018年元月11日立案后，于2018年1月17日向被告金寨国土局、金寨县政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年3月16日公开开庭进行了审理。原告杨兆文及其委托代理人杨志，被告金寨国土局副局长余友勇、委托代理人洪云龙、王智勇，被告金寨县政府副县长董永权、委托代理人李勇明、王智勇到庭参加诉讼。本案现已审理终结。金寨国土局于2017年7月7日作出金国土资罚字〔2017〕30号行政处罚决定书。该处罚决定书认定，2010年5月份至2013年下半年，杨兆文建设的龙湾村新农村文化活动中心共占用土地8343平方米约12.51亩，除3.6亩为批准供地外，其余均未经批准。其中杨开慧广场占用耕地3116平方米，其他占用的5227平方米土地均为未利用地。该处建设符合土地利用总体规划。杨兆文的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第三十六条、第四十三条、第四十四条的规定，构成违法占地建设。金寨县国土局依据该法第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定，对杨兆文作出如下行政处罚：1.责令退还违法占用的5943平方米集体土地；2.对违法占地建设的杨开慧雕像广场（包括主体工程前水泥硬化场地）、主体工程两侧建设的厢房、违法占地建设的办公楼予以没收；3.并处违法占地每平方米10元的罚款计59430元。杨兆文不服，向金寨县政府申请复议。金寨县政府于2017年12月21日作出金政复决字〔2017〕11号行政复议决定，维持金寨国土局作出的金国土资罚字〔2017〕30号《国土资源行政处罚决定书》的决定。杨兆文诉称：金寨国土局金国土资罚〔2017〕30号行政处罚决定书及金寨县政府金政复议决字〔2017〕11号行政复议决定书把作为投资人的原告作为行政相对人予以处罚，属于处罚主体错误；认定事实违背事实真相，忽略自己的过错，也不符合行政处罚的公正公平原则及处罚的合理性原则。故请求依法判决：1.撤销金寨国土局金国土资罚〔2017〕30号行政处罚决定书及金寨县政府金政复议决字〔2017〕11号行政复议决定书，并确认两被告不作为，责令其依法颁布相应的土地使用证；2.被告承担本案的诉讼费用。事实和理由：一、处罚决定书及行政复议决定书的处罚主体不符合法律规定，原告不是适格的行政相对人。“龙湾新农村文化活动中心”从申报用地到划拨使用土地以及申请增加用地均是龙湾村委会及梅山镇政府，原告只是主要投资人，由原告管理，因此，该文化活动中心并不是原告所有。二、金寨国土局和金寨县政府在审批土地使用的过程中严重不作为。2011年、2012年梅山镇政府及龙湾村委会申请被告增加使用土地时，被告没有及时给予批准或不批准的答复，却在原告得到当地政府的允许，继续开工建设，且所有工程建设完毕四年后又处罚没收，最终导致原告投入多达几千万的资金，应属不作为。三、两被告的行政处罚严重不合理，致使作为投资人的原告遭受巨额的财产损失，严重侵犯了原告作为投资人的权益。杨兆文在起诉和开庭时向本院提交了如下证据：1.梅山镇政府报告，证明除了已批准3.6亩，其另外要求增加用地是23.5亩，其所建设设施都在建设用地范围内。2.行政处罚决定书，证明处罚是错误的，按照梅山镇的报告，其所用地不是耕地而是滩涂；2012年征的地是滩涂，到了2013年下半年又变成我私征耕地。3.所有打款明细，证明为报批用地所有报批费用总共44912.64元;村委会收到建设杨氏宗祠25万元;征地分户给被征地户396000元;故其总共征地不止3.6亩（应为9.6亩加23.5亩）。4.一组照片，证明龙湾活动中心剪彩来的有武警、军事科学院院长、还有其他行政人员都是毛新宇安排的，故别人举报内容不真实。杨开慧广场雕塑都是毛新宇安排的。5.两份证书，证明杨氏宗祠也是龙湾农村文化中心一部分。6.县纪委发给我的手机信息，证明县纪委这个人要逮其。7.龙湾活动中心调查组成员，证明县里组成10个部门调查其。调查结果其没有问题。8.行政处罚决定书送达公告，证明行政执法局要逮其。9.书记信箱人民来信，证明10个部门查清了，其没有问题，叶长科威胁要把其建设设施拆除。10.梅山镇规划图，证明其申请用地在梅山镇规划范围内。金寨县国土局辩称，1.其对原告给予行政处罚的主体正确，其对原告给予处罚，是因其在“龙湾村新农村文化活动中心”主体工程之外未经批准占地建设厢房、办公楼和杨开慧雕像广场等。龙湾村委会不是上述违法建筑的主体；2.其对原告作出的行政处罚事实清楚、程序合法；3.原告诉称其在审批土地使用中严重不作为与事实不符；4.原告认为其行政处罚不合理的理由不能成立；5.县政府的行政复议决定书认定事实清楚、程序合法、决定公正，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。金寨国土局在举证期限内向本院提交了如下证据及依据材料：1、国土资源违法案件立案呈批表，证明国土局依法立案查处。2、案件来源材料和群众举报信三封，证明原告违法用地行为经群众在网上和书面向县委县政府举报。3、信访调查询问笔录，证明县国土局对信访举报事项进行了调查。4、杨兆文建设龙湾文化活动中心项目违法占地情况现场勘测图，证明在调查信访举报事项时县国土局对违法用地现场予以勘测并经当事人确认。5、责令停止国土资源违法行为通知书（2013）54号，证明县国土局曾于2013年5月13日已书面责令原告停止违法行为。国土局并非不作为。6、国土资源违法案件询问笔录，证明原告未经批准，超越批准面积占地建设违法事实。7、金寨县土报批资金拨付单及安徽省行政事业单位往来结算收据复印件，证明龙湾新农村文化活动中项目征地及报批费用由原告缴纳的。8、勘测图，证明原告建设龙湾文化活动中心项目各部分建筑占地面积。9、金寨县土地利用现状图部分截图，证明该项目中杨开惠雕像广场占用地为耕地。10、金寨县土地利用总体规划图（2006-2020）局部复印件，证明原告违法建设占用的土地是规划允许建设区。11、违法占地建设现场照片复印件，证明原告违法占地建设的建筑物现状。12、关于龙湾新农村文化活动中心核准意见复印件，证明龙湾新农村文化活中心项目经县发改行核准，核准建设内容和规模。13、关于龙湾新农村文化活动中心建设用地预审意见。证明该项目是公益事业，拟申请用地面积9.6亩，且预审同意上报立项。14、建设用地项目呈报材料，证明龙湾新农村文化活动中心拟占用未利地3.6亩经县政府批准使用。15、关于龙湾新农村文化活动中心征地补偿情况说明，证明龙湾新农村文化活动中心项目所在地块3.6亩以及长江河坝边预留的6.59亩土地一并被征收。16、国有建设用地规划决定书，证明国土局以划拨方式出让给原告建设龙湾新农村文化活动中心的用地面积3.6亩。17、关于龙湾文化活动中心违法占地建设调查报告，证明龙湾文化活动中心项目违法占地建设经过、现场现状等及处理意见。18、国土资源违法案件会审笔录，证明案件调查终结后集体讨论决定给予没收违法建筑物及罚款的处罚。19、国土资源违法案件处理决定呈批表，证明对该案行政处罚内容已经县国土局主管领导同意。20、国土资源行政处罚告知书及送达回证，证明国土局在对原告给予处罚前履行了告知义务并将告知书送达。21、国土资源行政处罚决定书及送达回证，证明国土局依法向原告送达了行政处罚决定书并告知其救济途径。金寨县政府辩称：1.其作出的《行政复议决定书》程序合法；2.金寨国土局作出的《处罚决定书》依法应予维持。金寨县政府在举证期限内向本院提交了证明程序合法性的如下证据及依据材料：1-21号证据同金寨国土局所举证据相同。22-26、原告的行政复议申请、（2017）皖15行初82号《行政判决书》、提出答复通知书及送达回证、县国土局行政答复书、行政复议决定书及送达回证，证明金寨县政府作出《行政复议决定书》程序合法。经庭审质证，金寨县国土局对杨兆文提供的证据质证意见为：对证据1真实性无异议，梅山镇政府只是要求增加用地，不代表实际批准了原告增加用地要求。金寨国土局没有看过这份文件，对其合法性有异议。对证据2的真实性、合法性、关联性无异议，对证明目的有异议。对证据3,3.6亩土地费用无异议，对其支付给村里和农户的钱有异议，原告虽然给了钱但不代表原告取得了对土地的批准，并且原告私自征地违法。对证据4的真实性、合法性、关联性及证明目的有异议，不能证明其违法用地是合法的。对证据5的真实性、合法性、关联性均有异议。对捐赠证书有异议，并不能证明杨氏宗祠是合法的农村文化中心一部分。对证据6的真实性、合法性、关联性有异议。对证据7真实性有异议。说明了政府已经对其违法用地进行了调查，并非原告所说的政府不作为。对证据8的证明目的有异议，恰恰证明了其违法行为。对证据9证明目的有异议。对证据10，暂时无法确认。金寨县政府对杨兆文提供的证据质证意见与金寨国土局的质证意见相同。杨兆文对金寨国土局提供的证据质证意见为：对证据1-6均有异议，其认为，证据1不真实、不合法；证据2，举报人是真实的，举报事实是虚假的，举报目的是敲诈其100万；证据3，笔录是国土局在调查中逼其承认只有3.6亩；证据4，勘测图是国土局单方勘测的，厢房、办公楼、杨开慧广场本来9.6亩土地是够的，但他们只给批准3.6亩，是人为造成其违法用地；证据5，其没收到停止违法建设通知书，县里组合6个部门去的要求其停止建设，没有给其书面通知。对证据6，是这些部门逼迫其做的笔录。对证据7的真实性、合法性及关联性无异议。对证据8的真实性、关联性无异议，但认为其是在申报土地范围内建设的，所有设施建设是合法的。对证据9-10无异议。对证据11的真实性无异议，但认为其没有超出范围建设，没有违法占地。对证据12-13无异议。对证据14、15，当时其不知道，一直到收到处罚决定书，其去村里调材料才知道。对证据16划拨决定书有异议，其认为金寨国土局只是按照建成的三栋房子批的3.6亩。对证据17有异议，认为直到去年处罚其时其才知道只批了3.6亩。对证据18、19有异议，认为其没有违法用地。对证据20，通知书其收到了。对证据21处罚决定书其收到了。金寨县政府对金寨国土局提供的证据无异议。杨兆文对金寨县政府提供的证据质证意见为：复议申请是真实的，复议决定书其收到了，县政府是维持金寨国土局决定所以内容是不真实的。金寨国土局对金寨县政府提供的证据无异议。本院对上述证据认证如下：对杨兆文提供的证据1-3的真实性予以确认，对其证明目的不予确认；证据4-9与本案无关联性，对其主张的证明力不予确认；证据10具有真实性、合法性、关联性，对其主张的证明力予以确认。金寨县国土局及金寨县政府提供的证据具有真实性、合法性、关联性，对其主张的证明力予以确认。根据确认的证据及当事人陈述，本院确认事实如下：经梅山镇人民政府申请，2010年5月9日，金寨县土地收购储备中心与梅山镇××村签订了《征（收）用集体所有土地补偿安置方案》，征收该村河舟组10.19亩集体土地，其中3.6亩是龙湾新农村文化活动中心用地，预留6.59亩作为防洪使用。杨兆文支付了44912.64元土地报批费及10.19亩的征地补偿费用等共计192305元。2010年5月25日金寨县政府批准划拨位于梅山镇××村2400平方米（3.6亩）的国有建设用地用于龙湾新农村文化活动中心建设。之后，该文化活动中心主体工程开工建设，杨兆文为主要出资人。2011年至2013年期间，根据杨兆文的要求，龙湾村委会组织土地面积丈量，按标准测算征地补偿等相关费用，在已批准征收的10.19亩集体土地之外，征收龙湾村河舟组集体土地。2011年11月5日杨兆文支付征地补偿等相关费用25万元整至龙湾村村干部朱永山账户，龙湾村委会出具了收条。2013年4月27日、4月28日杨兆文两次打款391383.92元征地补偿费等费用至朱永山账户，由朱永山分发至村民组及村民；该391383.92元征地补偿费等费用涉及征地面积为12.066亩。龙湾新农村文化活动中心工程开工建设后，杨兆文在批准供地3.6亩之外，未经批准在“龙湾新农村文化活动中心”主体工程两侧占地2.16亩建设厢房及走廊；2012年占地0.75亩用于建设办公楼;2013年又私自征收集体土地6亩，建设杨开慧雕像广场，并对主体工程大门外的土地进行了硬化。杨兆文投资建设的上述建筑工程项目共占用土地8343平方米，其中杨开慧雕像广场占用耕地3116平方米，其他占用的5227平方米土地均为未利用地。该处建设符合土地利用总体规划。上述建筑工程投入使用后，一直由杨兆文实际占有和使用。2013年5月，当地群众在网上和书面向县委县政府举报杨兆文违法占地建设，金寨县国土局对举报事项进行了调查，并向杨绪田、杨兆文送达了金国土资执停字〔2013〕54号《责令停止国土资源违法行为通知书》。2016年7月26日，金寨县国土局对杨兆文的违法占地行为进行立案查处。同年7月4日，金寨县国土局向杨兆文送达了《国土资源行政处罚（听证）告知书》，认定杨兆文未经批准，违法占用集体土地5943平方米，拟作出：1.责令退还违法占用的5943平方米集体土地；2.对违法占地建设的杨开慧雕像广场（包括主体工程前水泥硬化场地）、主体工程两侧建设的厢房、违法占地建设的办公楼予以没收；3、并处违法占地每平方米10元的罚款59430元。杨兆文收到《国土资源行政处罚（听证）告知书》后，在规定期限内未提出听证申请。2017年7月7日，金寨县国土局作出《国土资源行政处罚决定书》，并于当日送达杨兆文。该处罚决定书认定，杨兆文未经批准，违法占用集体土地5943平方米，违反了《中华人民共和国土地管理法》第三十六条、第四十三条、第四十四条的规定，并依据该法第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定，作出如下处罚：1.责令退还违法占用的5943平方米集体土地；2.对违法占地建设的杨开慧雕像广场（包括主体工程前水泥硬化场地）、主体工程两侧建设的厢房、违法占地建设的办公楼予以没收；3、并处违法占地每平方米10元的罚款59430元。杨兆文不服，于2017年8月15日以邮政挂号、电子邮件方式向金寨县政府提出复议申请，金寨县政府收到杨兆文的行政复议申请后，没有给予答复，也未在法定期限内作出行政复议决定。杨兆文遂向安徽省六安市中级人民法院提起行政诉讼。安徽省六安市中级人民法院于2017年11月29日作出判决，责令金寨县政府对杨兆文的行政复议申请，在判决生效之日起60日内履行行政复议职责。金寨县政府于2017年12月21日作出行政复议决定，维持金寨县国土局作出的行政处罚决定。本院认为，本案的争议焦点为：1.杨兆文是不是本案的行政处罚相对人；2.金寨县国土局和金寨县政府是否不作为。关于焦点1，虽然龙湾新农村文化活动中心系梅山镇政府申请建设，但该案所涉及的违法占用土地均系龙湾新农村文化活动中心工程之外，杨兆文擅自建设其他建筑物所占用，且包括龙湾新农村文化活动中心在内的所有建设工程项目在投入使用后，均由杨兆文实际占有使用。杨兆文是上述违法建筑的投资人和实施者，故该案的行政处罚相对人应是杨兆文。关于焦点2，首先，《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；…”。第四十四条规定“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。…”杨兆文在龙湾新农村文化活动中心批准使用的土地范围之外，未经审批，擅自占用集体土地进行建设，至2013年5月群众举报，除杨开慧雕像广场外，其所建设工程大部分完工，故其应对自己违法占地建设行为承担责任；其次，杨兆文未提供任何证据证明，其在进行违法建设之前，向金寨国土局提出了用地申请，金寨县国土局、金寨县政府未在法定期限内给予答复。因此，杨兆文诉称的由于金寨县国土局和金寨县政府的多次不作为，才导致现状发生的理由不能成立。故对其要求确认金寨国土局和金寨县政府不作为，责令其依法颁发相应的土地使用证的诉讼请求，不予支持。本院认为，金寨国土局作为金寨县土地行政主管部门，依法享有对非法占地行为进行处罚的职权。杨兆文在没有土地使用证的情况下擅自占用土地进行建设，金寨国土局经过调查将其认定为非法占地并无不当。金寨国土局作出行政处罚前经过调查询问、现场勘测、告知听证、集体讨论等程序，处罚程序合法。且依照《中华人民共和国土地管理法》第七十六条规定：“未经批准或采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。超过批准的数量占用土地，多占的土地以非法占用土地论处。”金寨国土局作出要求杨兆文退还非法占地、没收违法建筑物以及罚款的行政处罚于法有据。本案行政处罚的对象应该是违法行为的实施者，杨兆文作为本案违法建设的投资人和实施者，金寨国土局对其进行处罚并无不当。金寨县国土局作出的行政处罚决定认定事实清楚、程序合法、适用法律正确；金寨县政府在复议期间依法对金寨国土局的行政处罚决定进行了审查，并在法定期间内作出了复议决定，程序合法。杨兆文所主张的龙湾新农村文化活动中心系龙湾村民委员会决定成立，其只是主要投资人，由其实际管理，并不是所有人，金寨县国土局和金寨县政府将其作为行政相对人作为处罚对象错误的理由不能成立，对其要求撤销金寨国土局金国土资罚〔2017〕30号行政处罚决定书及金寨县政府金政复议决字〔2017〕11号行政复议决定书的诉讼请求，本院不予支持。综上，该案经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告杨兆文的诉讼请求。案件受理费50元，由原告杨兆文负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省六安市中级人民法院。审 判 长  冯克钧审 判 员  李冠萍人民陪审员  方运俭二〇一八年三月二十六日书 记 员  李 尚附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。