广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2018）粤行终80号上诉人（原审原告）：李可清，男，汉族，1925年12月4日出生，住广东省信宜市。委托代理人：李延祝，男，汉族，1957年10月20日出生，户籍所在地为广东省信宜市，现住广东省广州市番禺区，系李可清的儿子。上诉人（原审原告）：李延祝，男，汉族，1957年10月20日出生，户籍所在地为广东省信宜市，现住广东省广州市番禺区。被上诉人（原审被告）：信宜市人民政府。住所地：广东省信宜市人民路**。法定代表人：王土瑞，市长。委托代理人：刘金，男，信宜市农业局工作人员。原审第三人：李延光，男，汉族，1933年1月27日出生，住广东省信宜市。委托代理人：李奇华，男，汉族，1957年8月24日出生，住广东省，系李延光的孙子。上诉人李可清、李延祝因诉被上诉人信宜市人民政府及原审第三人李延光土地行政许可纠纷一案，不服广东省茂名市中级人民法院（2017）粤09行初54号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：李可清、李延祝与李延光之间讼争的“枯木坑尖嘴底至塘肚面六块”农田位于信宜××朱砂镇盘龙村屋地经济合作社范围内。李可清与李延祝是父子关系。李可清、李延祝与李延光均是信宜××朱砂镇盘龙村屋地经济合作社社员。1980年至1983年农村推行家庭联产承包责任制时期，信宜县朱砂镇盘龙大队屋地生产队（即现信宜××朱砂镇盘龙村屋地经济合作社）经丈量后，按7人份分包责任田给社员李可清户（包括李可清夫妇、李延祝夫妇、李可清的女儿李延琼、李可清的儿子李延成、李延祝的儿子李中华）。按屋地生产队《包干到户土地落实登记册》记载，李可清户在屋××、××水坑、屋××门口、社岗底、××坑、××等地分得23坵水田，共13石3斗3升。1988年至1989年责任田小调整期间，由于李可清的女儿李延琼已外嫁至邻村朱砂镇佛水村。屋地生产队根据茂发[1988]16号《批转市委农村部市农委的通知》的相关规定，将户口迁出的李延琼责任田收回重新分包。1995年第二次责任田小调整期间，由于李可清的儿子李延成1994年退伍转业至旺沙供电所、李延祝的儿子李中华农转非迁出。屋地生产队又根据信发[1995]17号《中共信宜县委、信宜县人民政府关于调整农村责任田，发展土地适度规模经营的通知》的相关规定，将户口迁出的李延成、李中华责任田收回重新分包。上述两次调整抽出收回的责任田由屋地生产队重新分包给人口增加的社员户，其中李延光户承包得涉案的“枯木坑尖嘴底至塘肚面六块”农田,并耕作使用至本案纠纷前一直无争议。2000年9月，信宜市人民政府根据信办发[2000]13号《中共信宜市委办公室、信宜市人民政府办公室关于做好填发农村土地承包经营权证书工作的通知》的规定，向屋地经济合作社的社员颁发了《土地承包经营权证书》。其中，李可清户领有信农经证字12091104号《土地承包经营权证书》，按该户人口2人、劳力2人份登记有枯木坑塘肚、屋地塞笃、大坑大田、屋背平大水口、屋背平水口底共5坵1.24亩责任田。李延光户则领有信农经证字12091114号《土地承包经营权证书》，按该户人口10人、劳力3人份登记有茶子窝门口桂根底、茶子窝门口汶水等共20坵3.1亩责任田；该证第4页承包土地登记表（一）的第五栏登记了“枯木坑尖嘴底至塘肚面六块”农田的内容。李可清、李延祝认为信宜市人民政府将原发包给其“枯木坑尖嘴底至塘肚面六块”农田填证给李延光户，侵犯其土地承包经营权而提起行政诉讼，请求撤销李延光信农经证字12091114号《土地承包经营权证书》关于“枯木坑尖嘴底至塘肚面六块”农田的行政登记。另查明，1995年第二次责任田小调整后，根据屋地生产队《一九九五年调整责任田薄》底册记载，李可清户领田人口实为4人（包括李可清夫妇和李延祝夫妇），承包的农田为屋背坪水口田、屋背坪水口底一截田、门口塞笃田、大坑大田、枯木坑塘肚田共5坵，以石斗升为单位计算。而李可清户领取的信农经证字12091104号《土地承包经营权证书》登记的农田地块都是5坵，，地块名称也与《一九九五年调整责任田薄》底册记载相同但该证填写的领田人口为2人。原审法院认为，关于信宜市人民政府将涉案“枯木坑尖嘴底至塘肚面六块”农田发证给李延光之行政许可行为是否侵害李可清、李延祝合法权益的问题。1986年《中华人民共和国土地管理法》第五条第二款规定：“县级以上地方人民政府土地管理部门主管本行政区域内的土地的统一管理工作，机构设置由省、自治区、直辖市根据实际情况确定。”中共茂名市委和市政府批转市委农村部市农委由各县区执行的《关于认真做好调整责任田工作的意见》第二条第2点规定：“属下列情况之一者，不能承包责任田：（1）已经办理农转非手续的户和人；……”中共信宜县委和县政府向各镇党委和政府转发的信发[1995]17号《中共信宜县委、信宜县人民政府关于调整农村责任田，发展土地适度规模经营的通知》第二条第9点规定：“已农转非、农转居的人口不再分包责任田。”信宜县朱砂镇盘龙大队屋地生产队根据上述规定，在两次责任田小调整时期将李可清户中外嫁迁出的李延琼责任田、退伍转业迁出的李延成责任田和农转非迁出的李中华责任田收回重新分包给新增人口户（包括李延光户），符合当时法律和政策的规定，也与客观事实相符，依法予以采信。因此，信宜市人民政府将“枯木坑尖嘴底至塘肚面六块”农田发证给李延光，并无不妥，依法予以支持。另查，虽然李可清户信农经证字12091104号《土地承包经营权证书》填写的领田人口仅为2人，但是该证所登记的农田地块与《一九九五年调整责任田薄》底册记载的地块相符，按石斗升为单位计算实际应为4人领田，《土地承包经营权证书》登记领田人数2人有误。即李可清户信农经证字12091104号《土地承包经营权证书》实际领田人数为4人（包括李可清夫妇和李延祝夫妇）。故信宜市人民政府将涉案“枯木坑尖嘴底至塘肚面六块”农田发证给李延光并不侵害李可清、李延祝合法权益，李可清、李延祝请求撤销李延光信农经证字12091114号《土地承包经营权证书》关于“枯木坑尖嘴底至塘肚面六块”农田的行政登记，证据不足，不符合客观事实，依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回李可清、李延祝的诉讼请求。李可清、李延祝不服原审判决，向本院提起上诉，请求撤销原审判决，撤销李延光信农经证字12091114号《土地承包经营权证书》关于“枯木坑尖嘴底至塘肚面六块”农田的行政登记。主要理由：1.原审判决适用政策文件、法律错误，未遵循上位法优于下位法、特别法优于普通法解决特别冲突的基本原则。被上诉人涉案涉诉的具体行政行为违法，主要证据不足，被上诉人颁发给原审第三人的《土地承包经营权证书》的相关行政登记应予撤销。本案是基于被上诉人利用行政权力改变上诉人土地承包关系，将上诉人法定承包期内的承包地分别进行变更登记给原审第三人所实施的具体行政行为而引起的登记行政争议。本案诉讼要解决的中心问题，是确认被上诉人实施的具体行政行为是否合法。原审判决认为被上诉人实施的具体行政行为符合当时的法律政策规定是错误的。中办发【1997】16号《中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》（以下简称《通知》）颁布于1997年8月27日，而被上诉人实施具体行政行为的时间是2000年9月。我国实施的农村集体土地承包是家庭联产责任承包制度，承包人主体是家庭，第一轮土地承包期15年，第二轮是延包30年。《通知》明确规定：“一、……以家庭联产承包为主的责任制和统分结合的双层经营体制，是我国农村经济的一项基本制度。稳定土地承包关系，是党的农村政策的核心内容。……二、……在第一轮土地承包即将到期之前，中央就明确宣布，土地承包期再延长30年不变。……（一）在第一轮土地承包到期后，土地承包期再延长30年，指的是家庭土地承包经营的期限。集体土地实行家庭联产承包制度，是一项长期不变的政策。（二）土地承包期再延长30年，是在第一轮土地承包的基础上进行的。……六、……已经开展延长土地承包期工作的地方，要进行一次普遍检查，对不符合本通知规定的做法，要坚决予以纠正。……”《中华人民共和国农村土地承包法》第二十六条第一款规定：“承包期内发包方不得收回承包地。”第二十七条第一款规定：“承包期内发包方不得调整承包地。”第二十八条规定：“下列土地应当用于调整承包土地或者承包给新增人口。（1）集体经济组织依法预留的机动地；（2）通过依法开垦等方法增加的；（3）承包方依法、自愿交回的。”从这些政策法律可见，原审判决认定被上诉人的具体行政行为符合当时的政策法律是错误的，也证明被上诉人实施的涉案涉诉的具体行政行为违法。请二审法院依法对被上诉人提交的地方政府的“红头文件”予以审查，并审查被上诉人发证给原审第三人的发证程序是否合法。2.原审判决认定上诉人请求撤销原审第三人《土地承包经营权证书》的相关行政登记，证据不足，不符合客观事实是错误的（举证责任应由被上诉人承担）。原审判决关于上诉人家庭成员人口认定错误，上诉人一审时已提交了信宜市公安局旺沙派出所的常住人口登记表，证明上诉人当时人口数为8人，而原审判决以村委会的虚假证明作为证据认定为4人。李延成、李中华迁出户口的时间应以户籍登记为准，一审时上诉人已提出异议。被上诉人串通屋地经济合作社、盘龙村委会向法院提供假证，欺骗法院。综上所述，一审判决认定事实不清，适用政策法律错误，应予以撤销；被上诉人颁发给原审第三人的《土地承包经营权证书》的相关行政登记，主要证据不足，亦应予以撤销。请二审法院根据事实和法律，依法作出合法的判决，支持上诉人的诉讼请求。被上诉人信宜市人民政府答辩称：1.第三人李延光持有的《土地承包经营权证书》是合法有效的。根据国家有关规定，调整责任田的时候，李延光户增加人口，符合增加承包责任田的情况。经过屋地经济合作社集体决定，将被答辩人李可清、李延祝户调出的这块“枯木坑尖嘴底至塘肚面”六块地责任田分包给李延光户承包耕种，2000年领取上述责任田的土地承包经营权证书，一直耕种至现在。22年来屋地经济合作社内包括李可清、李延祝一直都无人提出异议。2.被答辩人的起诉已超过法定起诉期限。李延光在1989年就已取得涉案责任田的经营权，2000年信宜市人民政府颁发《土地经营权证书》予以确认，至今已经超过20年。被答辩人也知道李延光一直耕种涉案责任田的情况，但直到2017年4月才提起诉讼，明显超过法定起诉期限。3.屋地经济合作社1989年、1995年两次小调整责任田承包情况是完全按照上级政策执行。1960年至2000年间，被答辩人李可清是当时屋地生产队的队长。李延光1989年小调整责任田领到的涉案责任田，是由李可清按照上级政策主持分配的。两次小调整都是严格按照当时政策文件，哪个人可以承包责任田，哪个人不可以承包责任田，挨家挨户，一个一个核实的，结果全部公示，才开始调整责任田的。两次小调整责任田是屋地经济合作社内部调整，是村民集体组织自治的具体表现，是土地所有权属于集体的具体表现，是屋地经济合作社根据上级政策文件组织开展的村民自治行为，不存在被答辩人所说信宜市人民政府收回的情况。4.被答辩人要求判令撤销信宜市人民政府颁发给第三人李延光《土地经营权证书》里关于“枯木坑尖嘴底至塘肚面”六块地责任田的行政登记是没有法律依据的。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求二审法院驳回上诉，维持原判。原审第三人李延光述称：1.一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予以维持。2.李延光领到的“枯木坑尖嘴底至塘肚面”六块地责任田，是在1989年责任田小调整时，经本村集体决定分给第三人的，第三人在当年就开始耕种，直到2017年上诉人提起诉讼撤证为止，期间没有任何纠纷，上诉人也没有提出过任何异议。在2000年，正式办理了《土地承包经营权证书》。3.1989年初，屋地经济合作社根据上级文件精神，进行第一次责任田小调整，因1988年前李可清女儿李延琼已出嫁，户口已迁出屋地经济合作社，其女儿领到的责任田需要抽回重新分包。1995年进行第二次责任田小调整，由于李可清的孙子李中华1991年农转非外迁户口，李可清的儿子李延成1994年退伍转业，安排到旺沙供电所工作，户口农转非，这两人领到的两份责任田，需要抽回合作社另行分包。4.第三人《土地承包经营权证书》承包方及发包方主体都是适格的。当时全村的都是这样填写的，是按照上级统一要求去填写的，并盖有信宜市人民政府及朱砂镇政府合同办理处的印章，已经确认地块及面积均无误。所以第三人的《土地承包经营权证书》是合法合程序的，应受到法律的认可和保护。5.屋地经济合作社1989年、1995年两次小调整责任田承包情况是完全按照上级政策执行。1960年至2000年间，李可清是当时屋地生产队的队长，自觉带头配合调出责任田，使两次责任田调整顺利完成。李延光1989年小调整责任田领到的涉案责任田，是由李可清按照上级政策主持分配的。两次小调整都是严格按照当时政策文件，哪个人可以承包责任田，哪个人不可以承包责任田，挨家挨户，一个一个核实的，结果全部公示，才开始调整责任田的。6.上诉人的起诉已超过起诉期限。第三人在1989年就已取得涉案责任田的经营权，2000年办理了《土地承包经营权证书》，时间已经超过20年，上诉人也知道第三人一直耕种的情况，但直到2017年4月才提起诉讼，明显超过了法律规定的起诉期限。综上所述，上诉人请求判令撤销信宜市人民政府颁发给第三人《土地承包经营权证书》里关于“枯木坑尖嘴底至塘肚面”六块地责任田的行政登记没有法律依据。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予以维持。请求二审法院驳回上诉人的上诉请求。经审查，本院对原审法院审理查明的事实予以确认。本院认为，涉案“枯木坑尖嘴底至塘肚面”六块地农田是原信宜县朱砂镇盘龙大队屋地生产队（现为屋地经济合作社）所有的集体土地，李可清、李延祝、李延光均为该生产队社员。1980年农村集体土地开始实行包干到户政策时，原屋地生产队将该农田发包给李可清、李延祝户承包经营。1989年责任田小调整时，由于李可清的女儿李延琼外嫁迁出，李延琼领有的责任田需抽回重新发包，原屋地生产队根据当时的政策规定，将涉案“枯木坑尖嘴底至塘肚面”六块地农田从李可清户中抽出，重新分包给新增人口户李延光户。李延光户自1989年开始对涉案“枯木坑尖嘴底至塘肚面”六块地农田进行承包经营，一直到2017年李可清、李延祝提起本案行政诉讼时止，期间没有任何纠纷，李可清、李延祝也没有提出过任何异议。故信宜市人民政府于2000年向李延光颁发信农经证字12091114号《土地承包经营权证书》，将涉案“枯木坑尖嘴底至塘肚面六块”农田登记发证给李延光，是对李延光承包经营涉案农田事实的确认，并没有增加或减少李延光的权利义务，更没有侵犯李可清、李延祝的合法权益。李可清、李延祝认为信宜市人民政府上述土地登记行政行为侵犯了其土地承包经营权，并据此诉请予以撤销，没有事实依据和法律依据，原审判决驳回其诉讼请求并无不当。综上所述，原审判决认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律法规正确，本院依法予以维持；李可清、李延祝的上诉，理据不足，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由李可清、李延祝负担。本判决为终审判决。审判长 李 继审判员 王彩妃审判员 方丽达二〇一八年三月二十七日书记员 温 瑜