贵州省遵义市中级人民法院行 政 判 决 书（2018）黔03行终62号上诉人（原审第三人）遵义市红花岗区新蒲镇新蒲村关山组。负责人黎明全，村民组长。被上诉人（原审原告）遵义市红花岗区新蒲镇新蒲村关堡组。负责人李开文，村民组长。原审被告遵义市红花岗区人民政府。住所地遵义市红花岗区海尔大道。组织机构代码：00950508-0。法定代表人游劲松，区长。委托代理人陈光国，贵州诚稳律师事务所律师。原审被告遵义市人民政府。住所地遵义市人民路***号。统一社会信用代码：115203000095002207。法定代表人魏树旺，市长。委托代理人钱钞，贵州山一律师事务所律师。原审第三人贵州航天朝阳科技有限公司。统一社会信用代码：91520390214406444N。法定代表人魏俊华，董事长。上诉人遵义市红花岗区新蒲镇新蒲村关山组（以下简称“关山组”）与被上诉人遵义市红花岗区新蒲镇新蒲村关堡组（以下简称“关堡组”）、原审被告遵义市红花岗区人民政府（以下简称“红花岗区政府”）、遵义市人民政府（以下简称“遵义市政府”）、第三人贵州航天朝阳科技有限公司（“朝阳公司”）土地确权决定及行政复议决定一案，不服遵义市播州区人民法院（2017）黔0321行初230号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。一审法院经审理查明：争议地块原告关堡组称为“黄花土（花土）”，第三人关山组称为“花土（小山坡）”，四至界限为：东至公路、南至公路、西至公路、北至李茂军土，面积3.5亩，系原新蒲区新文公社前进大队纪清生产队的集体土地。1960-70年代，〇六一基地三四一九厂依据贵州省人民委员会（66）省办字第527号文件、贵州省革命委员会安全生产领导小组基建办事组（68）省革生建字第127号文件、（69）省革生建字第112号文件、（69）省革生建字第189号文件、贵州省革命委员会（78）黔通字第108号批复征用纪清生产���等土地用于“三线建设”，争议地块在列。三四一九厂征用后，用铁丝围栏将争议地块围入厂区，但未实际使用，一直闲置荒芜。1980年代，关山组刘朝犬、周仕贵、杨玉均、李芝会、谢兴亮、刘胜强、李德云等7户陆续进入该土地开荒耕种，连续耕种至2014年。1980年代，原纪清生产队分解为纪清、关堡两个村民组。2000年代，纪清、关堡两组合并为关堡组，即本案原告。2000年，红花岗区国土局为三四一九厂进行国有土地使用权登记，土地证号为：红区国用（2000）字第3**号，地号为：新卜-集镇-86，争议地不在其登记的国有土地使用权范围内。2014年5月因遵义市文广局拟征收争议地用于建设杨烈墓陈列馆，原告与刘朝犬、周仕贵等7户就征地补偿款赔付问题发生争议。2014年11月，关堡组申请新蒲村委会调解，关山组拒绝调解。2014年12月11日，刘朝犬、周仕贵等7户向新蒲镇人民政府申请行政确权，新蒲镇人民政府调查中，关堡组称1960年代三四一九厂征用土地时未给付补偿款，周仕贵认可其2009年在争议地建房时向关堡组支付了4000元。2015年3月31日，新蒲镇人民政府作出新府处（2015）1号《关于新蒲村关堡组与关山组刘朝犬等7户花山（小土坡）土地权属争议的处理决定》，依据《中华人民共和国土地管理法》第三十七条规定，确认争议地所有权属关堡组。刘朝犬等7户村民不服，向红花岗区政府申请行政复议，红花岗区政府于2015年7月17日作出红府行复（2015）2号行政复议决定书，以刘朝犬等七户与关堡组的争议实为关山组与关堡组的争议，应当由县级以上人民政府处理为由，依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定，撤销新府处（2015）1号处理决定。2016年4月12日，红花岗区政府作出红府决字（2016）1号行政处理决定书，以关山组为申请人，关堡组为被申请人，朝阳公司为第三人，依据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条确认争议地属关山组村民集体所有。关堡组不服，申请遵义市政府复议，遵义市政府于2016年8月5日作出遵府行复（2016）147号行政复议决定书，维持红府决字（2016）1号行政处理决定书。原告在起诉期限内向遵义市中级人民法院提起行政诉讼，遵义市中级人民法院指定遵义市汇川区人民法院审理，汇川区人民法院于2016年12月1日作出（2016）黔0303行初58号行政裁定书，认定关堡组有村民近110户，仅有12户村民同意通过法律程序维护群众利益，不足本村民组户数的三分之二，依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条的规定裁定驳回起诉。原告不服，上诉至遵义市中级人民法院，遵义市中级人民法院于2017年3月15日作出（2017）黔03行终64号行政裁定书，维持（2016）黔0303行初58号行政裁定。原告遂在2017年6月30日征得100名村民代表92户签名同意通过法律程序维护权益后于2017年7月17日提起本案诉讼。另查明，三四一九厂经过多次变迁改制后，更名为贵州航天朝阳科技有限公司，即本案第三人朝阳公司。本案审理中，红花岗区政府不能提交关山组请求行政确权的申请、受理通知书及向相对人送达的告知书等文书。一审法院认为：原告关堡组在本案起诉时提交了由100名村民代表92户签名同意通过法律程序解决争议的意见书和村委会出具的证明该村民组有112户村民的证明，审理过程中，本院责成原告补充提交了村民委员会保存的家庭档案卡进行核对，该村民组共有120户村民。92户村民签字同意启动法律程序，已超过三分之二多数，符合法律规定，可以提起本案诉讼。第三人关山组认为原告方村民签名真实性存疑，但并未提供证据证明，本院不予支持。第三人之间的土地权属争议，新蒲镇人民政府依据关山组村民刘朝犬、周世贵等七户的申请启动确权程序并作出行政确权处理决定，被被告红花岗区政府撤销后，在没有人提出申请的情况下，作出红府决字（2016）1号处理决定，将关山组列为申请人。土地争议行政确权属于行政裁决行为，应当依据申请人提出的申请启动行政裁决程序，国土资源部《土地权属争议调查处理办法》也规定土地权属争议调查处理依据当事人的申请启动，由政府或者其土地主管部门负责办理。被告红花岗区政府在没有人申请的情况下作出土地确权行政处理决定，程序严重违法。本案争议的土地在1966年至1978年间经贵州省革命委员会、人民委员会等机关批准用于“三线建设”，按照《确定土地所��权和使用权的若干规定》第十六条第二款第2项之规定，应为国有土地。三四一九厂征用后，虽长期闲置，但用铁丝围栏围入其厂区，将争议地置于其实际控制之下。2000年登记颁证，未将争议地登记在三四一九厂名下，说明自2000年起国家不再将争议地交由三四一九厂使用，但未经法定程序改变土地所有权性质。处理决定书所述“闲置后理应退回原集体土地所有权人关堡组，但关堡组未实际管理使用”，依据是1986年6月25日制定的《中华人民共和国土地管理法》，三四一九厂征用后闲置争议地的行为发生在该法颁布以前，且该厂以铁丝围栏实际控制争议地，“理应退还”与实际退还之间差别巨大，被告也没有提供相应证据证明是否实际退还，被告以此认定争议地属于集体土地且关堡组未实际管理使用证据不足，事实不清。据此适用《确定土地所有权和使用权的若干规��》第二十一条规定确定争议地权属，适用法律不当。综上，被告红花岗区政府作出的行政处理决定主要证据不足，事实不清，程序严重违法，适用法律不当，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条的规定应予撤销。被告遵义市人民政府的复议决定亦应一并撤销。原告请求判令被告红花岗区政府重新作出行政决定，因没有人向红花岗区人民政府申请确权，红花岗区政府没有启动确权程序的依据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）、（三）项、第七十九条之规定判决：一、撤销遵义市红花岗区人民政府于2016年4月12日作出的红府决字（2016）1号行政处理决定书；二、撤销遵义市人民政府于2016年8月5日作出的遵府行复（2016）147号行政复议决定书。上诉人关山组上诉称：一审法院认定争议地应为国有土地，事实不清，证据不足，适用法律不当。三线建设征用地已于2000年9月4日正式办理《土地使用权证》，土地面积为159347.9平方米，不包含争议地花土（小山坡），该事实可以现场查勘，《土地使用证》与419厂范围图、土地登记卡中的权属来源形成证据锁链，能够说明争议地不属于419厂的征地范围。419厂虽将争议地用铁丝网围栏，但有可能错误，不代表批复用地范围图界线，是否将争议地置于实际控制无事实依据。自1981年起到2014年，在长达30余年的时间里，419厂从未过问、干涉，包括本案诉讼，419厂均未参加诉讼。一审法院认定2000年419厂未将争议地登记在其名下，说明国家不再将争议地交419厂使用，但未经法定程序改变土地所有权性质，无任何依据。一审主观运用《确定所有权和使用权的规定》第16条的规定，错误将争议地认定为国有土地，据此撤销区政府���处理决定和市政府的复议决定，严重损害了农民的合法权益。上诉人村民刘朝犬等7户向红花岗政府申请复议，关山组后递交确权申请，而一审法院却认为政府在未经当事人申请的情况下直接作出处理决定，程序严重违法。综上，一审认定事实不清，证据不足，适用法律错误，判决不公，请二审法院撤销一审判决，支持上诉人的诉讼请求。原审被告红花岗区政府答辩称：答辩人作出的处理决定和市政府的复议决定未违反法律规定，程序合法。答辩人作出（2016）1号《处理决定书》的起因系关堡组与关山组的权属发生争议，先经新蒲镇政府处理，当事人向答辩人复议，答辩人经审查后撤销新蒲镇政府的处理决定。后关山组于2015年7月30日提交确权申请，答辩人依当事人的确权申请，依法作出的《处理决定》，该事实各方均无异议。答辩人作出的《处理决定》��定事实清楚，适用法律正确。因“三线建设”，争议地原被3419厂征用，虽然争议地被铁丝围住，但一直闲置，该地块理应退还关堡组，因关堡组未实际使用，被关山组村民于1980开荒管理使用30余年，且2000年原3419厂对征用地块确权颁证，争议地未在颁证范围内。答辩人根据法律规定，结合实际情况，将争议地明确给关山组。认定事实清楚，适用法律正确。综上，请二审法院撤销一审判决，维持答辩人作出的（2016）1号《处理决定书》。被上诉人关堡组未在法定期限内提交书面答辩材料。原审被告遵义市政府、第三人朝阳公司未在法定期限内提交书面陈述材料。本案一审的证据已随案移送本院（一审卷宗），经二审审理查明的事实与一审基本一致。本院认为，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。关堡组提��本案诉讼，要求撤销红花岗区政府作出的红府决字[2016]1号《行政处理决定书》和遵义市政府作出的遵府行复[2016]147号《行政复议决定书》，故本案审查的重点为红花岗区政府作出的处理决定和遵义市政府作出的复议决定是否合法。经查，案涉争议地花土（小山坡）原属纪清生产队（现关堡组），后因“三线建设”经当时省级人民政府批准，征收归3419厂（现已变更为朝阳公司）使用，但3419厂多年闲置，未实际使用争议地，后关山组的部分村民将争议地开荒，并管理使用30余年。关堡组和关山组就争议地的权属发生争议后，向原审被告红花岗区政府申请确权。原审被告红花岗区人民政府认为争议地虽被征用，因闲置未使用理应退还原集体所有权人关堡组，后争议地实际被关山组村民耕管使用30年，遂依照《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条“农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满二十年的，应视为现使用者所有；连续使用不满二十年，或者虽满二十年但在二十年期满之前所有者曾向现使用者或有关部门提出归还的，由县级以上人民政府根据具体情况确定土地所有权。”的规定，将争议地的权属确定给关山组。征收的农村集体土地如因闲置需归还，应履行相关法定程序，并归还原所有权人（即原审原告关堡组）。本案中，并没有证据证实争议地在征收后因闲置已归还关堡组。同时，适用《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条规定的前提是争议地为集体土地。故原审被告红花岗区政府所作的处理决定事实不清、适用法律规定错误，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条的规定，应依法予以撤销；原审被告遵义市政府复议维持了应予撤销的处理决定，亦应予以撤销。关于上诉人所提“一审法院认定争议地应为国有土地，事实不清，证据不足，适用法律不当”的上诉理由。经查，贵州省人民委员会（66）省办字第527号文件、贵州省革命委员会安全生产领导小组基建办事组（68）省革生建字第127号文件、（69）省革生建字第112号文件、（69）省革生建字第189号文件、贵州省革命委员会（78）黔通字第108号批复及证人贺某、赵某证言，证实〇六一基地3419厂因建设需要征收纪清生产队（现关堡组）的土地用于“三线建设”，并用铁丝围栏将争议地块围入3419厂厂区；同时，在遵义市红花岗区新蒲镇人民政府、红花岗区人民政府处理时均确认争议地被征收为国有，但上诉人均未对该事实提出异议。故上诉人的上诉理由不能成立，本院不予采纳。综上，一审判决裁判结果得当，应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政��讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判决。二审案件受理费50元，由上诉人遵义市红花岗区新蒲镇新蒲村关山组负担。本判决为终审判决。审 判 长  朱晓东审 判 员  李永华代理审判员  冯再军二〇一八年三月十六日书 记 员  张晓丽