广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）桂行终249号 上诉人（一审原告）钦州市钦南区大番坡镇板桥村委会丁东村民小组。 诉讼代表人姚起福，该村民小组组长。 委托代理人何伟忠，广西科豪律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）钦州市钦南区人民政府，住所地钦州市钦**金海湾东大街**。 法定代表人李遥，该区区长。 出庭应诉负责人韦长庆，该区副区长。 委托代理人何文霞，广西金湾律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）钦州市人民政府，住，住所地钦州市永福东大街**/div> 法定代表人谭丕创，该市市长。 委托代理人吴业祯，该市法制办公室工作人员。 委托代理人刘运平，广西源群律师事务所律师。 一审第三人钦州市钦南区大番坡镇板桥村委会丁西村民小组。 诉讼代表人余宪廷，该村民小组组长。 委托代理人庞承辉，广西法在律师事务所律师。 一审第三人广西壮族自治区国有钦廉林场，住所，住所地钦州市南珠东大街**div> 法定代表人蒋林，该林场场长。 委托代理人林正聪，该林场工作人员。 委托代理人郑思国，该林场工作人员。 上诉人钦州市钦南区大番坡镇板桥村委会丁东村民小组（以下简称丁东组）因林业行政裁决及行政复议一案，不服钦州市中级人民法院（2017）桂07行初66号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人丁东组的诉讼代表人姚起福及委托代理人何伟忠，被上诉人钦州市钦南区人民政府（以下简称钦南区政府）的出庭应诉负责人韦长庆及委托代理人何文霞，被上诉人钦州市人民政府（以下简称钦州市政府）的委托代理人吴业祯、刘运平，一审第三人钦州市钦南区大番坡镇板桥村委会丁西村民小组（以下简称丁西组）的诉讼代表人余宪廷及委托代理人庞承辉，一审第三人广西国有钦廉林场（以下简称钦廉林场）的委托代理人林正聪、郑思国到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 一审法院审理查明，争议的“大石堆一带四节岭”（钦廉林场称桔头叉大岭），东到细石堆新民田本岭脚为界，南到落路坑（去石球埠、烟通旧路）为界，西到大石堆垌本岭脚为界，北到与马草窝岭交界的本岭软坳合水为界，面积约240亩。在1962年“四固定”时期属原丁屋村（即现丁西组、丁东组）所有的林地。1975年9月20日，在钦州县土地山林水利纠纷领导小组办公室、钦州县大番坡人民公社革命委员会的鉴证下，钦廉林场与大番坡公社板桥大队、丁西组、丁东组共同协商后签订了《林权山界落实合约》，约定：“原来规划给丁东、丁西队的牧牛地，土名：（大石堆一带岭），国家已造上林，归国家所有。”从此以后，钦廉林场将该林地记载在《小班主要调查因子一览表》《青龙工区林区周围场界示意图》等里面。1986年，钦廉林场将大石堆一带岭以“桔头叉大岭”的名称登记在《山权证》内，丁东组也将“大石堆一带四节岭”填报在1981年的《山权证》内。争议的“麻疯坑岭”（丁东组称糯河垌新田嘴岭、钦廉林场称囚牛叉岭）：东到糯河垌新田为界，南到深马麓垌本岭脚为界，西到深马麓垌尾为界，北到麻疯坑垌尾为界，面积约210亩；争议的“虾岭”（丁东组称食仁麓嘴岭，钦廉林场称培头叉岭）,东到大路叉垌为界（丁东组称去大窝口旧路），南到长冲垌尾为界，西到周公尾为界，北到双柄窝口为界（丁东组称三棠坪大窝口旧路），面积约60亩。“麻疯坑岭”、“虾岭”在土改、合作化及1962年“四固定”时期无确凿充分的证据能证明属丁西组、丁东组所有。分别于1964年、1975年签订的《林权山界落实合约》约定属丁西组、丁东组的牧牛地里没有“麻疯坑岭”、“虾岭”。1981年“林业三定”时，丁西组、丁东组均没有申报“麻疯坑岭、虾岭”的权属，各自的《山权证》也没有记载。1986年，钦廉林场将“麻疯坑岭”以“囚牛叉岭”的名称，“虾岭”以“桔头叉大岭”的名称填报入其《山权证》内。争议的林地因钦廉林场疏于管理，丁东组、丁西组的村民未经钦廉林场同意，擅自进行耕种管理。 另查明，1963年5月编制的《广东省钦廉林场（续建）设计任务书》明确大番坡公社板桥大队的全部林地划入林场版图范围，后来为了解决周边生产队群众的烧柴草及牧牛问题，钦廉林场与大番坡公社板桥大队、丁东组、丁西组共同协商后签订了1964年《林权山界落实合约》和1975年《林权山界落实合约》（补充合同），《合约》明确记载了属生产队所有的岭地，除此之外的全板桥大队的荒山荒地均属国家所有，归钦廉林场管理使用。争议的“大石堆一带四节岭”原来属丁屋自然村的牧牛地，1975年签订《林权山界落实合约》时调整为国家所有。本案争议的“麻疯坑岭”、“虾岭”在1964年、1975年的《林权山界落实合约》均没有调整为丁屋自然村的牧牛地。1975年9月19日签订的《林权山界落实合约》内记载属社队的“麻疯麓岭”与本案争议的“麻疯坑岭”不属同一个林地。上世纪六、七十年代，丁屋自然村分为丁东、丁西、丁南、丁北、丁中生产队，后来整合成丁东、丁西两个生产队。丁西组主张全部争议岭即“大石堆一带四节岭、麻疯坑岭、虾岭”的所有权，丁东组主张“大石堆一带四节岭”的所有权。现争议的林地在1981年“林业三定”填报《山权证》时并没有争议。 2017年4月8日，钦南区政府作出钦南政处字〔2017〕4号《钦州市钦南区人民政府林地权属纠纷处理决定书》（以下简称〔2017〕4号处理决定），认定大石堆一带四节岭、麻疯坑岭、虾岭等争议的山岭权属于1964年、1975年钦廉林场与板桥大队及丁屋村签订的《林权山界落实合约》、《补充合约》中已有约定，该争议的大石堆一带四节岭、麻疯坑岭、虾岭划归钦廉林场。因此，丁西组与丁东组主张争议林地的权属没有事实及法律依据。钦廉林场主张争议岭属其所有的主张，有1964年的合约和1975年的补充合约等证据证实，事实清楚，证据确实充分。据此，依照《中华人民共和国森林法》第十七条第一款、《国务院批转广西壮族自治区关于处理土地山林水利纠纷的情况报告》（国发〔1980〕135号）第三部分第二项和有错必纠的原则，决定：一、争议的大石堆一带四节岭、麻疯坑岭、虾岭属国家所有由钦廉林场经营管理；二、撤销丁东村《山权证》（证号13—005—42）中大石堆一带四节岭一项的内容。丁东组、丁西组不服，向钦州市政府申请复议。2017年8月14日，钦州市政府作出钦政复决字〔2017〕47号《钦州市人民政府行政复议决定书》（以下简称〔2017〕47号复议决定），维持了钦南区政府作出的〔2017〕4号处理决定。 丁东组认为〔2017〕4号处理决定和〔2017〕47号复议决定错误，于2017年9月21日提起本案诉讼，请求：1.撤销钦州市政府作出的〔2017〕47号复议决定；2.撤销钦南区政府作出的〔2017〕4号处理决定；3.确认《山界林权证》（证号13-005-42）合法有效。 一审法院认为，争议的“大石堆一带四节岭”虽然在1975年9月20日未签订《林权山界落实合约》前属丁屋自然村的牧牛地，但在签订了该合约了之后，“大石堆一带四节岭”已明确属国家所有，归钦廉林场管理使用。1981年“林业三定”时人民政府发放的《山权证》，是在1962年“四固定”的基础上重新登记行为，而不是重新确权，根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十六条第二款第1目的规定，1975年9月20日签订《林权山界落实合约》后，争议的“大石堆一带四节岭”依法属国家所有。争议的“麻疯坑岭”、“虾岭”在1964年、1975年签订的《林权山界落实合约》中均并未记载属丁屋自然村的牧牛地，按照合约的明确约定，“麻疯坑岭”、“虾岭”仍属国家所有，归钦廉林场管理使用。丁西组1981年“林业三定”填报《山权证》时，未申报登记有争议的“大石堆一带四节岭”、“麻疯坑岭”、“虾岭”林地，说明当时丁西组并不认为争议岭属于本生产队集体所有的林地。丁东组在“林业三定”时，将“大石堆一带四节岭”填报在其《山权证》内并以此为由主张“大石堆一带四节岭”的所有权没有法律、法规依据。上述争议的林地由于钦廉林场疏于管理，丁东组、丁西组未取得钦廉林场同意的情况下，在争议的林地上种植农作物所形成的管理事实，不是取得争议林地所有权的法定依据。因此，丁东组的诉讼理由不能成立。钦南区政府作出的〔2017〕4号处理决定及钦州市政府作出的〔2017〕47号复议决定认定事实清楚，证据确凿充分，适用法律、法规正确，程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回丁东组的诉讼请求。一审案件受理费50元，由丁东组负担。 上诉人丁东组上诉称，（一）1975年9月20日的《林权山界落实合约》约定：“原来规划给丁东、丁西队的牧牛地，土名：（大石堆一带岭），国家已造上林，归国家所有。”该约定的正确理解应是：在这些牧牛地上，如国家种有林木，则林木（的所有权）属于国家所有。一审判决认为《林权山界落实合约》已把大石堆一带岭划归钦廉林场所有，系理解有误。（二）一审判决不顾争议地“大石堆一带岭”一直由丁东组经营管理的事实，对相关证据视而不见，是错误的。（三）钦廉林场山界林权证存在弄虚作假，一审判决予以认定不当。综上，一审判决认定事实错误，故请求：撤销一审判决，改判支持丁东组的诉讼请求。 被上诉人钦南区政府答辩称，钦南区政府受理丁西组的确权申请后，组织争议各方到现场对“大石堆一带四节岭”、“麻疯坑岭”、“虾岭”三幅争议山岭的四至和面积进行实地勘验，制作笔录和绘制勘界图，明确了争议地四至范围，各方当事人在笔录和绘制勘界图上签字确认。对本案查明的事实有1964年林权山界落实合约、1975年的补充合约、1975年9月20日的林权山界落实合约、山界林权证及证人证言等证据证实，钦南区政府在此基础上依据《国务院批转广西壮族自治区关于处理土地山林水利纠纷的情况报告》（国发〔1980〕135号）第三部分第二项和有错必纠的原则，认定争议的三幅林地属于国家所有，由钦廉林场管理使用。钦南区政府作出的〔2017〕4号处理决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法。丁东组称“大石堆一带四节岭”四至认定有误以及丁西组称“麻疯坑岭”“虾岭”四至认定有误，均没有任何事实依据。一审法院对本案各方当事人提交的证据依法认证，认定事实清楚，判决正确。请求二审法院驳回上诉，维持一审判决。 被上诉人钦州市政府答辩称，钦州市政府受理了行政复议申请后，依法向当事人送达《复议案件受理通知书》、《提出答复通知书》、《行政复议告知书》、《关于征求行政调解和解意愿的通知》《行政复议案件延长通知书》等相关法律文书，并适用《中华人民共和国行政复议法》第二十二条的规定采用书面审查的办法。经审查，〔2017〕4号处理决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法。钦州市政府作出〔2017〕47号复议决定维持合法。一审判决正确。请求二审法院驳回上诉，维持一审判决。 一审第三人丁西组述称，（一）〔2017〕4号处理决定认定事实错误，主要证据不足。（二）争议的山岭1962年“四固定”时已属于丁屋村丁东、丁南、丁西、丁北、丁中5个生产队（即现在的丁东、丁西组）集体所有，本案应以“四固定”时的定论依法确权。〔2017〕4号处理决定适用《国务院批转广西壮族自治区关于处理土地山林水利纠纷的情况报告》（国发〔1980〕135号）和所谓“有错必纠的原则”，属于适用法律、法规错误。（三）〔2017〕4号处理决定程序违法。1.〔2017〕4号处理决定对“麻疯坑岭”、“虾岭”的处理超范围；2.钦南区人民法院（2011）钦南行初字第8号行政判决撤销钦南政处字〔2010〕8号处理决定有关“大石堆一带四节岭”、“双墓坟岭”、“麻疯坑岭”、“虾岭”的确权决定后，钦南区政府作出〔2017〕4号处理决定与原钦南政处字〔2010〕8号处理决定的结果相同，违反了《中华人民共和国行政诉讼法》第七十一条的规定。3.本案未经调解，违反《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第四条规定。〔2017〕47号复议决定维持〔2017〕4号处理决定，不当。一审法院采信证据不符合法律规定，判决错误。 一审第三人钦廉林场述称，钦廉林场对于争议林地提交了1986年政府核发的《山界木权证》、1975年9月20日的林权山界落实合约、1964年林权山界落实合约以及1988年、1999年、2004年的二类调查经营林班林相图和经营管理历史资料等证据。〔2017〕4号处理决定和〔2017〕47号复议决定，认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法。一审判决正确。丁东组、丁西组提出的争议地四至等问题，钦南区政府于一审提交的现场勘验笔录已经证明了本案争议三幅林地的名称、范围、四至，该笔录是本案林地发生纠纷后，钦南区政府组织各方一起到现场勘踏后绘制的，笔录和附图都有各方当事人签字认可。丁东组、丁西组提出所谓争议地四至认定有误，均与事实不符。请求二审法院驳回上诉，维持一审判决。 二审庭审调查阶段，丁东组对一审判决查明的事实“争议的‘大石堆一带四节岭’（钦廉林场称桔头叉大岭），东到细石堆新民田本岭脚为界，南到落路坑（去石球埠、烟通旧路）为界，西到大石堆垌本岭脚为界，北到与马草窝岭交界的本岭软坳合水为界，面积约240亩”以及“本案争议的‘大石堆一带四节岭’原来属丁屋自然村的牧牛地，1975年签订《林权山界落实合约》时调整为国家所有”提出异议，认为：1.争议的“大石堆一带四节岭”的四至范围应以丁东组的山界林权证登记为准；2.“大石堆一带四节岭”在1975年并没有调整为国家所有。丁西组对一审判决查明的事实“争议的‘麻疯坑岭’（丁东组称糯河垌新田嘴岭、钦廉林场称囚牛叉岭）：东到糯河垌新田为界，南到深马麓垌本岭脚为界，西到深马麓垌尾为界，北到麻疯坑垌尾为界，面积约210亩；争议的‘虾岭’（丁东组称食仁麓嘴岭，钦廉林场称培头叉岭）,东到大路叉垌为界（丁东组称去大窝口旧路），南到长冲垌尾为界，西到周公尾为界，北到双柄窝口为界（丁东组称三棠坪大窝口旧路），面积约60亩。‘麻疯坑岭’、‘虾岭’在土改、合作化及1962年‘四固定’时期无确凿充分的证据能证明属丁西组、丁东组所有。分别于1964年、1975年签订的《林权山界落实合约》约定属丁西组、丁东组的牧牛地里没有‘麻疯坑岭’、‘虾岭’”、“争议的林地因钦廉林场疏于管理，丁东组、丁西组的村民未经钦廉林场同意，擅自进行耕种管理”、“1963年5月编制的《广东省钦廉林场（续建）设计任务书》明确大番坡公社板桥大队的全部林地划入林场版图范围”、“1975年9月19日签订的《林权山界落实合约》内记载属社队的‘麻疯麓岭’与本案争议的‘麻疯坑岭’不属同一个林地”以及“丁西组主张全部争议岭即‘大石堆一带四节岭、麻疯坑岭、虾岭’的所有权，丁东组主张‘大石堆一带四节岭’的所有权”等提出异议，认为：1.争议的“麻疯坑岭”的四至名称虽然认定没有错误，但〔2017〕4号处理决定附件“权属界址图”将面积扩大了约3倍；2.争议的“虾岭”的四至认定与实际不符，面积被违法扩大了约10倍；3.“麻疯坑岭”、“虾岭”在1964年前属丁屋村所有；4.1964年的林权山界落实合约所约定属丁西组、丁东组的牧牛地里包含了争议的“麻疯坑岭”、“虾岭”，另1975年签订的林权山界落实合约中的“麻疯麓岭”就是“麻疯坑岭”；5.丁西组在退耕还林期间一直管理使用争议林地，不存在擅自耕种的问题；6.“《广东省钦廉林场（续建）设计任务书》明确大番坡公社板桥大队的全部林地划入林场版图范围”的这一认定错误；7.丁西组在本案中对“麻疯坑岭、虾岭”主张所有权，对“大石堆一带四节岭”没有主张所有权。经查，一审判决认定的上述事实有当事人签字确认的现场勘验笔录和现场勘验图、林权山界落实合约、《广东省钦廉林场（续建）设计任务书》、丁西组的《土地行政确权申请书》、调查笔录以及一审庭笔录等本案在卷证据予以证实，并无不当。故对丁东组、丁西组提出的异议，本院不予支持。 经二审审理，本院确认一审法院采信的证据合法有效，可作为本案的定案依据。据此，一审法院查明的基本事实属实，本院予以确认。 另查明，钦南区政府于2010年9月作出钦南政处字〔2010〕8号处理决定：嫩草麓一带四节岭确权属丁东组集体所有；湴坑（又名漆木叉）确权属丁西组集体所有；大石堆一带五节岭、双墓坟岭、麻疯坑岭、虾岭确权属国家所有，由钦廉林场经营管理。丁东组不服，于2010年12月向钦南区人民法院提起诉讼，该院于2011年6月28日作出（2011）钦南行初字第8号行政判决：一、维持钦南政处字〔2010〕8号处理决定第一项；二、确认钦南政处字〔2010〕8号处理决定第二项第1点违法；三、撤销钦南政处字〔2010〕8号处理决定第2、3、4点和第三项的决定；四、由钦南区政府对争议的大石堆一带五节岭、双墓坟岭、麻疯坑岭、虾岭重新作出行政行为。钦南区政府在（2011）钦南行初字第8号一案中对作出钦南政处字〔2010〕8号处理决定所提交的证据与本案提交的作出被行政行为所依据的证据并不完全相同。还查明，2011年5月13日，钦南区政府作出钦南政撤字〔2011〕1号决定，撤销钦南政处字〔2010〕8号处理决定第二项“大石堆一带五节岭”的决定。2011年6月14日，钦南区政府作出钦南政处字〔2011〕11号处理决定，将马草窝岭确权属丁东组集体所有，2012年2月24日作出钦南政处字〔2012〕4号处理决定，将争议的双墓坟岭确权为国家所有，由钦廉林场经营管理使用。 本院认为，争议的“大石堆一带四节岭”、“麻疯坑岭”、“虾岭”在上世纪六十年代和七十年代的林权山界落实合约中已划归钦廉林场，由钦廉林场经营管理，并在上世纪八十年代“林业三定”时期登记于钦廉林场的山权证。1975年9月20日的《林权山界落实合约》明确约定：“原来规划给丁东、丁西队的牧牛地，土名：（大石堆一带岭），国家已造上林，归国家所有。”丁东组认为该约定只是对林木所有权约定，该主张依据不足，而且丁东组称钦廉林场山界林权证存在弄虚作假，也缺乏证据证明。丁东组在“林业三定”时将1975年已明确划归钦廉林场的“大石堆一带四节岭”填报在其《山权证》内并以此为由主张“大石堆一带四节岭”的所有权，没有法律、法规依据。丁西组二审中称“麻疯麓岭”就是“麻疯坑岭”与该组一审庭审中的陈述相矛盾，丁西组称“麻疯坑岭”、“虾岭”系1964年《林权山界落实合约》划给丁屋村桥板村的牧牛地，该主张亦缺乏充分的依据，而且丁西组在一审庭审中也承认其山权证没有登记争议山岭。因钦廉林场疏于管理，丁东组、丁西组的村民到争议地进行耕种的事实并不是取得争议林地所有权的法定依据。〔2017〕4号处理决定和〔2017〕47号复议决定确认“大石堆一带四节岭”、“麻疯坑岭”、“虾岭”属国家所有，归钦廉林场管理使用，证据确凿，适用法律、法规正确。丁西组上诉称〔2017〕4号处理决定对“麻疯坑岭”、“虾岭”的处理超范围，没有事实依据。钦南区人民法院作出（2011）钦南行初字第8号行政判决部分撤销钦南政处字〔2010〕8号处理决定后，钦南区政府依据不同的证据作出〔2017〕4号处理决定，此情形并非《中华人民共和国行政诉讼法》第七十一条规定的“以同一的事实和理由作出与原行政行为基本相同的行政行为”。丁西组在钦南区政府调查笔录中明确表示没有调解解决纠纷的可能性，而且钦州市政府送达《关于征求行政调解和解意愿的通知》后，丁西组也无调解意愿表示，故丁西组以被诉行政行为未经调解为由主张程序违法的意见，本院不予支持。因此，一审判决驳回丁东组要求撤销被诉行政行为的诉讼请求，并无不当。 综上所述，丁东组的上诉理由不成立，本院不予支持。一审判决认定的基本事实清楚，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人钦州市钦南区大番坡镇板桥村委会丁东村民小组负担。 本判决为终审判决。 审判长 张 辉 审判员 熊 梅 审判员 韩胜强 二〇一八年十一月二十日 书记员 陈品涵