湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2018）湘行终1414号上诉人（一审原告）：嘉禾县珠泉镇湘溪社区第十二村民小组。负责人：刘小平，组长。上诉人（一审原告）：嘉禾县珠泉镇湘溪社区第十三村民小组。负责人：李雄武，组长。上述两上诉人共同委托代理人：李会明，男，1955年12月14日出生，汉族，住湖南省嘉禾县。上诉人（一审第三人）：嘉禾县珠泉镇湘溪社区第九村民小组。负责人：黄生龙，组长。委托代理人：肖成河，湖南嘉明律师事务所律师。被上诉人（一审被告）：嘉禾县人民政府。住所地：湖南省嘉禾县城关镇人民北路20号。法定代表人：张万东，县长。委托代理人：刘湘南，嘉禾县林业局副局长。委托代理人：李华，湖南东塔律师事务所律师。被上诉人（一审被告）：郴州市人民政府。住所地：湖南省郴州市五岭大道9号。法定代表人：刘志仁，市长。委托代理人：李娜，市政府法制办工作人员。委托代理人：王立强，市政府法制办工作人员。一审第三人：嘉禾县珠泉镇湘溪社区第四村民小组。负责人：郭柏成，组长。一审第三人：嘉禾县珠泉镇湘溪社区第五村民小组。负责人：郭廷峰，组长。一审第三人：嘉禾县珠泉镇湘溪社区第二村民小组。负责人：郭小平，组长。上述三个第三人共同委托代理人：郭廷学，男，1959年12月14日出生，住嘉禾县。嘉禾县珠泉镇湘溪社区第十二、十三村民小组（以下简称湘溪社区十二组、十三组）诉嘉禾县人民政府（以下简称嘉禾县政府）、郴州市人民政府（以下简称郴州市政府）林业行政裁决及行政复议一案，湘溪社区十二组、十三组及第三人嘉禾县珠泉镇湘溪社区第九组（以下简称湘溪社区九组）不服郴州市中级人民法院2018年7月11日的作出的（2018）湘10行初11号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。郴州市中级人民法院经审理查明：争议地湘溪社区九、十二、十三组称为“庙岭头”，湘溪社区二、四、五组称为“长山岭”，实为两块独立的林地，从北向南分别为甲块、乙块，总面积40.4亩。甲块争议地四至为：东以水渠、旱土为界，南以旱土为界，西以旱土、水渠为界，北以水渠为界；面积11.9亩，含新造油茶林5.6亩、杉木未成造3.4亩、荒山2.9亩，北有坟墓数座。乙块争议地四至为：东以旱土为界，南以桂嘉路为界，西以托马山、旱土为界，北以旱土为界；面积28.5亩，含桉树林12.6亩、油茶11.7亩、荒山4.2亩，林木面积约16.2㎡。1981年10月6日，原嘉禾县人民政府为原钟水公社湘溪大队第四生产队颁发54号山林权证，该证第一栏“庙岭头”四至为：东至渠道，南至二队旱土，西至渠道，北至渠道。经现场勘查，其东抵向渠道位于甲块争议地的东南面；其南抵向二队旱土，依据填证规则，该证是颁发给原钟水公社湘溪大队第四生产队，这里记载的“二队旱土”应当是指本大队第二生产队的旱土，而乙块争议地南抵向的旱土系原钟水公社上泥田大队二生产队（现湘溪社区二组）的旱土，故其南抵向与甲、乙块争议地南抵向不相符；其西抵向渠道，在甲、乙块争议地的西面未见渠道；其北抵向渠道，位于甲块争议地的北抵向。54号山林权证“庙岭头”的西至、南至与甲、乙块争议地的西至、南至不相符，其四至无法形成一个确定的闭合圈，不能明确该证包含甲、乙块争议地。1981年10月6日，原嘉禾县人民政府为原钟水公社上泥田大队四生产队（现湘溪社区四组）颁发81号山林权证，该证第四栏“长山岭”四至为：东至本队旱土，南至下马托茶山路，西至湘溪旱土，北至本队旱土。经现场勘查，其东抵向本队旱土与甲块争议地的东抵向相符；其南抵向下马托茶山路，甲块争议地的南抵向和乙块争议地的北抵向之间有一条山路即下马托茶山路，其南抵向包含并大于甲块争议地的南抵向范围；其西抵向湘溪旱土，与甲块争议地的西抵向相符；其北抵向本队旱土与甲块争议地的北抵向相符。81号山林权证的“长山岭”包含并大于甲块争议地，但不包含乙块争议地。1981年10月6日，原嘉禾县人民政府为原钟水公社上泥田大队五生产队（现湘溪社区五组）颁发82号山林权证，该证第一栏“长山岭”四至为：东至四队旱土，南至下马托茶山，西至本队旱土，北至本队旱土。经现场勘查，其东抵向四队旱土与乙块争议地的东抵向相符；其南抵向下马托茶山，位于乙块争议地的西南面；其西抵向本队旱土，与甲块争议地的西抵向相符；其北抵向本队旱土包含并大于乙块争议地的北抵向范围。虽然82号山林权证“长山岭”的南至位于乙块争议地的西南面，四至不太方正，但能够形成一个确定的闭合圈，其“长山岭”包含并大于乙块争议地，但不包含甲块争议地。2011年架设下马托至袁家工业园高压线时在争议地立电线杆，2012年桂阳至嘉禾高等级公路提速改造扩占土地，争议各方发生权属纠纷。2012年9月6日，湘溪社区十二、十三组（原嘉禾县珠泉镇湘溪村民委员会第七、第八村民小组）向嘉禾县国土资源局递交《请求嘉禾县国土资源局在征收××镇辖区××大桥处××西北方向××庙岭头山时，应核实山林权属的主人，不得滥用权力，私自授受他人的报告》。2012年9月28日，嘉禾县珠泉镇人民政府与嘉禾县国土资源局共同作出《关于湘溪李家村与上泥田老屋场村庙岭头山林权属争议一事的调查情况回复》，认为湘溪社区十二、十三组的“庙岭头”与湘溪社区四、五组（原嘉禾县珠泉镇上泥田村民委员会第四、第五村民小组）的“长山岭”是各自一个山岭，只是“庙岭头”的东面与“长山岭”的西面土地相邻。而且各自村在林业三定时的山林权属证书中的界线与1989年9月2日双方行政村上山指认的权属界线认定书相符。2015年8月26日，嘉禾县珠泉镇人民政府向嘉禾县林业局出具珠政函（2015）11号《关于湘溪七、八组庙岭头与上泥田村长山岭权属纠纷调处情况的函》，并告知争议双方可就本纠纷向嘉禾县人民政府申请确认权属。2015年10月16日，湘溪社区十二、十三组向嘉禾县政府山林权属纠纷调处办公室递交《林木林地确权申请书》，请求对其所有的“庙岭头”权属范围进行划界确权。嘉禾县政府审查后于2015年10月26日立案，因认为争议地的处理与湘溪社区九组（原嘉禾县珠泉镇湘溪村民委员会第四村民小组）、湘溪社区二组（嘉禾县珠泉镇上泥田村民委员会第二村民小组）有利害关系，遂通知他们作为第三人参加确权程序。后嘉禾县政府组织争议各方收集证据、调查询问、现场勘查、指界及现场核实证据、调解、举证、质证，因协商调解未果，嘉禾县政府于2016年4月18日作出嘉政林决字（2016）第1号山林权属处理决定，决定将争议地甲块林地山林权属归湘溪社区四组所有；争议地丙块林地山林权属归湘溪社区五组所有。湘溪社区十二、十三组不服该处理决定，向郴州市政府申请行政复议。郴州市政府于2016年7月8日作出郴政行复决字（2016）36号行政复议决定，认为政林决字（2016）第1号山林权属处理决定认定事实不清、证据不足，决定予以撤销，并责令嘉禾县政府在该复议决定生效之日起60日内重新作出行政行为。嘉禾县政府于2016年9月19日组织争议各方召开土地权属纠纷调解会议，对证据进行举证、质证及协调，因协商调解未果，于2016年9月28日作出嘉政林决字（2016）第2号山林权属处理决定，决定将争议地甲块林地山林权属归湘溪社区四组所有；争议地乙块林地山林权属归湘溪社区五组所有。湘溪社区十二、十三组不服，向郴州市政府申请行政复议。郴州市政府于2016年12月8日作出郴政行复决字（2016）68号行政复议决定，决定维持嘉政林决字（2016）第2号山林权属处理决定。湘溪社区十二、十三组仍不服向该院提起行政诉讼，该院于2017年4月1日作出（2016）湘10行初132号行政判决，认为嘉政林决字（2016）第2号山林权属处理决定认定事实不清，判决撤销该处理决定和郴政行复决字（2016）68号行政复议决定，责令嘉禾县政府重新作出行政行为。嘉禾县政府于2017年7月17日组织争议各方召开调解会，湘溪社区九组委托李会明参加该调解会，并进行举证、质证和陈述意见，于2017年7月20日作出嘉政林决字[2017]2号处理决定(以下简称[2017]2号处理决定)。该决定认定：湘溪社区十二、十三组以54号山林权证主张“庙岭头”山林权属主体不合法，且该证与当事人现场指界出入极大，记载情况与现实严重不符，违背了林权证记载的内容是林地这个大前提，不能证明其主张。湘溪社区四、五组持有的81号山林权证第四项和82号山林权证第一项记载的“长山岭”四至与现场对照虽有偏差，但与当时办证条件和手段有关，且登记范围确属林地，该证权属有效。根据《湖南省林木、林地权属争议处理办法》第五条、第十一条第二款、第十六条的规定决定：一、争议地甲块林地四至界线：东以水渠、旱土为界，南以旱土为界，西以旱土、水渠为界，北以水渠为界。山林权属归湘溪社区四组所有。争议地乙块林地四至界线：东以旱土为界，南以桂嘉路为界，西以下马托山、旱土为界，北以旱土为界。山林权属归湘溪社区五组所有。二、争议范围内原有坟墓允许祭扫，其保护范围以坟墓外围为限。湘溪社区十二、十三组不服该决定，向郴州市政府申请行政复议。郴州市政府于2017年8月10日受理该行政复议申请，于2017年9月25日决定延期30日作出行政复议决定，于2017年10月27日决定中止审理，于2017年12月26日决定恢复审理，于2017年12月27日作出50号复议决定，决定维持[2017]2号处理决定。湘溪社区十二、十三组仍不服，于2018年1月11日向该院提起行政诉讼，请求：1.撤销[2017]2号处理决定及50号复议决定；2.判决嘉禾县政府赔偿200万元损失费。另查明：一、该院于2018年6月15日与各方当事人到争议地进行现场勘查，参加现场勘查的各方当事人对争议地的四至没有异议。二、庭审时，李会明向该院提交了一份以湘溪社区九组的名义出具的委托书及答辩状，该委托书及答辩状只加盖了湘溪社区九组的公章，没有该组组长黄生龙的签字。委托内容主要为：湘溪社区九组委托李会明作为诉讼代理人，代理权限为特别授权。答辩内容主要为：54号山林权证是湘溪社区十二、十三组的。该院对争议地进行现场勘查时，湘溪社区九组组长黄生龙明确表示，不委托李会明为湘溪社区九组的诉讼代理人，并主张54号山林权证及争议地均属湘溪社区九组所有。该院告知黄生龙可在三个工作日内向该院提交答辩状和相关证据，但其未向该院提交。三、争议各方对争议地均无土改时期、合作化时期、“四固定”等确权时期的权属依据。郴州市中级人民法院认为，本案争议的焦点是：[2017]2号处理决定认定事实是否清楚，程序是否合法;50号复议决定程序是否合法。《林木林地权属争议处理办法》第六条规定，县级以上人民政府或者国务院授权林业部依法颁发的森林、林木、林地的所有权或者使用权证书，是处理林权争议的依据。第十条规定，处理林权争议时，林木、林地权属凭证记载的四至清楚的，应当以四至为准；四至不清楚的，应当协商解决；经协商不能解决的，由当事人共同的人民政府确定其权属。本案中，湘溪社区四组持有的81号山林权证的“长山岭”四至范围包含甲块争议地，但不包含乙块争议地；湘溪社区五组持有的82号山林权证的“长山岭”四至范围包含乙块争议地，但不包含甲块争议地。故，这两个山林所有证是处理本案林权争议的依据。湘溪社区十二、十三组以54号山林权证的“庙岭头”对争议地主张，从该证的四至范围来看，其西至、南至与甲、乙块争议地的西至、南至不相符，四至无法形成一个确定的闭合圈，不能明确该证包含甲、乙块争议地，不能作为处理本案林权争议的依据；其提交的其他证据均不属于《林木林地权属争议处理办法》第七条、第八条规定的确权依据或参考依据。故,湘溪社区十二、十三组对争议地主张权属的证据不足。嘉禾县政府经审查后，根据林木、林地权属凭证记载的四至将甲、乙争议地分别确权归湘溪社区四、五组所有，符合上述规定。嘉禾县政府受理确权申请后，依法组织各方当事人进行现场勘查、调解、举证质证、陈述申辩等，在调解不成时，依据争议各方提交的证据作出处理决定，程序亦无不当。综上，[2017]2号处理决定认定事实清楚，证据充分，程序合法。郴州市政府受理复议申请后，依法通知各方当事人参加行政复议；因案情复杂等原因，依法决定延期审理、中止审理，并告知各方当事人；在中止的原因消除后及时恢复行政复议案件的审理，并及时作出50号复议决定，程序并无不当。由此，郴州市政府作出的50号复议决定程序合法，维持嘉禾县政府[2017]2号处理决定正确。湘溪社区十二、十三组提出2号处理决定无事实和法律依据，且程序违法，50号复议决定程序违法的主张缺乏事实和法律依据，该院不予支持。附带行政赔偿应以行政行为被确认违法为前提条件，如前所述，被诉行政行为符合法律规定，湘溪社区十二、十三组要求两被告赔偿损失的前提条件不存在，其赔偿请求缺乏法律依据，该院不予支持。对于湘溪社区二、四、五组、嘉禾县政府及郴州市政府提出李红兵、李会明提起本案诉讼系其个人行为，而非两原告的诉讼行为。经查，两原告的组长已向该院出具授权委托书，委托李红兵、李会明作为该组诉讼代理人参加本案诉讼，故本案系两原告的诉讼行为，湘溪社区二、四、五组、嘉禾县政府及郴州市政府的这一主张不成立，该院不予支持。综上所述，湘溪社区十二、十三组的诉讼请求及理由不能成立，该院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回湘溪社区十二组、十三组的诉讼请求。案件受理费50元，由湘溪社区十二组、十三组负担。湘溪社区十二组、十三组不服上述判决，向本院提起上诉称：1.一审裁判认为“上诉人提交的证据无法形成一个确定的闭合圈，不能明确该证包含甲、乙两块争议地，不能作为本案的争议依据”缺乏事实依据，认定事实不清。2.上诉人提交的证据真实合法，足以推翻嘉禾县政府作出的[2017]2号处理决定。3.被上诉人嘉禾县政府作出[2017]2号处理决定违反了《中华人民共和国行政诉讼法》第七十一条及《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第四项第二款之规定。4.一审判决以“附带行政赔偿应以行政行为被确认违法为前提条件”为由判决驳回上诉人的行政赔偿的诉讼请求，是歪曲、曲解法律规定。综上，一审法院认定事实不清、证据不足，适用法律错误，请求依法撤销一审判决并直接改判或将本案发回重审。湘溪社区九组不服上述判决，向本院提起上诉称：1.九组原来系湘溪大队第四生产队，系涉案54号山林权证的权利人；湘溪社区十二组、十三组冒充其为原湘溪大队第四生产队，属于歪曲事实、毫无根据。2.甲、乙争议地块分别与81号、82号山林权证四至界限不符，争议地不在两证的范围内，而是另指的其他地方，上诉人湘溪社区九组的54号山林权证与争议界限完全相符。3.1981年颁发山林权证时，上诉人湘溪社区九组只有54号山林权证登记的庙岭头一处山林，而其他各组均登记了自有或者分配所得的山林，如果将该处争议山林判决给其他组所有，那么湘溪社区九组就成为了无山林的小组，与事实和山林权证记载是不相符的。请求：撤销嘉禾县政府的[2017]2号处理决定及郴州市政府作出的50号复议决定，一审、二审的诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人嘉禾县政府答辩称：1.湘溪社区十二组、十三组对涉案争议甲、乙两地块没有任何权属证明，其主张没有事实和法律依据，一审判决认定争议地不属于上述二组所有，符合事实和法律规定，湘溪社区十二组、十三组的上诉理由均不能成立。2.湘溪社区九组一审时作为第三人参与了诉讼，但在诉讼中对争议地权属的主张不积极；且其上诉理由与事实不符，应当予以驳回。3.被上诉人嘉禾县政府是在掌握基本事实的基础上作出的行政裁决，且裁决程序到位、合法，争议地属于第四组、第五组所有，认定事实清楚，适用法律准确。请求二审法院依法驳回各上诉人的上诉请求，维持一审判决。被上诉人郴州市政府答辩称：1.被上诉人郴州市政府作出的50号复议决定法律程序合法。2.嘉禾县政府做作出的[2017]2号处理决定认定事实清楚、证据充分，适用法律正确，程序合法，郴州市政府依法维持[2017]2号处理决定正确。请求二审法院依法维持一审判决，驳回上诉人的上诉请求。第三人湘溪社区二组、四组、五组口头陈述意见称：[2017]2号处理决定系嘉禾县政府经过多次现场勘察并比对争议的81号、82号及54号山林权证做出的结论，该结论正确，符合事实和法律规定，郴州市中级人民法院一审认定事实清楚，适用法律准确，请求驳回各上诉人的上诉请求。一审查明的事实本院予以确认。根据一审已经质证的证据，本院另查明：54号山林权证记载：庙岭头面积2亩，是荒山。二审中，本院组织各方当事人在一审现场勘查的基础上对争议地、上诉人诉称的54号山林权证范围进行了踏界。各方当事人均对一审2018年6月15日的现场勘查予以认可，但上诉人湘溪社区九组、十二组、十三组均不能对54号山林权证证载面积（2亩）与实际指认面积间的差距进行合理说明。本院认为：《林木林地权属争议处理办法》第三条、第四条、第六条、第十条规定，林权争议，由各级人民政府依法作出处理决定，处理时应当尊重历史和现实情况，县级以上人民政府或者国务院授权林业部依法颁发的森林、林木、林地的所有权或者使用权证书，是处理林权争议的依据。林木、林地权属凭证记载的四至清楚的，应当以四至为准；四至不清楚的，应当协商解决；经协商不能解决的，由当事人共同的人民政府确定其权属。本案中，在争议地位置已经确定的情况下，根据嘉禾县政府以及一、二审现场查勘的情况，证载面积只有2亩的54号山林权证既无法包含总面积40余亩的争议地范围，其证载的西至、南至与争议地中任何一块地的西至、南至也不符，不能作为支持上诉人确权的依据。而81号山林权证记载的四至范围包含甲块争议地，82号山林权证记载的四至范围包含乙块争议地，嘉禾县政府据此将争议地确权给湘溪社区四组、五组，有事实和法律依据。郴州市政府作出的50号复议决定程序合法，维持[2017]2号处理决定并无不当。综上所述，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，应予以维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人嘉禾县珠泉镇湘溪社区第十二、十三村民小组负担。本判决为终审判决。审判长  黄一凡审判员  夏 阳审判员  赵 旻二〇一八年三月一日法官助理李晟雷书记员袁璇