广西壮族自治区南宁市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2017）桂01行初314号 原告合山百亿路桥经营有限责任公司。所在地址：合山市人民中路323号。 法定代表人覃佑辉，该公司董事长。 委托代理人王跃辉，广西众维（南宁）律师事务所律师。 委托代理人王敬坤，广西众维（南宁）律师事务所实习律师。 被告广西壮族自治区人民政府。所在地址：南宁市民生路2号。 法定代表人陈武，该自治区主席。 委托代理人李益华，该自治区交通运输厅工作人员。 委托代理人莫耘红，该自治区法制办公室工作人员。 被告合山市人民政府。所在地址：合山市人民中路1号。 法定代表人潘振学，该市市长。 委托代理人阮子文，广西思贝律师事务所律师。 委托代理人赖斯琪，广西思贝律师事务所律师。 第三人覃佑辉，男，1966年4月5日出生，壮族，身份证住址广西柳州市鱼峰区。 第三人柳州市四季春健身娱乐有限公司。所在地址：柳州市鱼峰区西江路武警水电学校旁。 法定代表人覃佑辉，该公司执行董事。 以上二第三人的共同委托代理人王跃辉，广西众维（南宁）律师事务所律师。 以上二第三人的共同委托代理人王敬坤，广西众维（南宁）律师事务所实习律师。 原告合山百亿路桥经营有限责任公司诉被告广西壮族自治区人民政府、合山市人民政府行政不履行法定职责一案，于2017年8月29日向本院提起诉讼。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 原告合山百亿路桥经营有限责任公司诉称，一、广西壮族自治区人民政府于2015年7月14日作出桂政函〔2015〕148号《广西壮族自治区人民政府关于取消全区政府还贷二级公路收费的批复》（以下简称148号批复）。后广西壮族自治区交通厅、财政厅、发改委三部门联合作出桂交财务发〔2016〕44号《广西壮族自治区交通运输厅财政厅发展改革委关于印发取消政府还贷二级公路收费债务偿还实施方案的通知》（以下简称44号方案）等行政行为，全区取消二级还贷公路收费站共计49个，其中属于被告合山市人民政府清偿责任的是南柳二级公路合山段收费站，原告是经营该收费站项目实施主体单位（债权主体单位），上列行政行为直接侵害原告的合法权益，且广西壮族自治区人民政府作出取消收费站行政行为后没有履行对合山市人民政府监督检查和督促工作，构成行政不作为违法。二、上列行政行为作出后，对于原告所经营的南柳二级公路合山段收费站的债权清偿问题，合山市人民政府没有按照上级相关文件规定及时组织实施清偿债权债务，而且拒绝执行自治区政府、交通厅及四部门所作出的文件规定，是严重的行政不作为违法。（一）原告作为南柳二级公路合山段收费站的实际主体和投资人，所有投入全部通过银行贷款和社会融资，提前取消收费站给原告造成重大损失。148号批复和合山市人民政府《关于做好取消南柳二级公路合山段收费相关工作的通知》文件作出后，原告于2016年1月1日零时起停止收费，按要求及时完成了撤站等相关工作。之后，原告按照44号方案规定，自2016年1月起，多次去人、去函与该政府联络、催促办理补偿清偿债权债务事宜，但至今合山市人民政府拒不与原告签订还债、补偿清偿等相关协议，不向原告给付补偿清偿款项，一拖再拖，原告负债利息加重，给原告造成更大的损失，无法偿还到期银行债务和解决撤销收费站后所需要完成的安置等有关后续工作。（二）合山市人民政府就清偿债权还款事宜进行消极处理。2016年1月1日停止收费至今已经超过一年的时间，申请人多次亲自、派人、发函到合山市人民政府就提前取消收费站的补偿事宜进行沟通，要求合山市人民政府按照44号方案的要求制定补偿清偿款项支付方案。但合山市人民政府每次都敷衍了事，不积极与原告进行协商。在相关政府、部门同意筹措安排2500万元，用于补助合山市提前取消南柳二级公路合山段所造成的损失的情况后，至今仍未与原告制定相关补偿清偿方案，也未就补偿清偿事项给予原告明确的书面答复。综上，广西壮族自治区人民政府做出148号批复，提前取消原告投资的收费站，给原告造成巨大的经济损失，直接侵害了原告的合法权益，同时，因没有履行监督督促合山市人民政府按时清偿债务，违法行政不作为；合山市人民政府在作出取消全区还贷二级公路收费站行政行为后，不履行应负的行政职责，对原告为修路投资、建设收费站收费所负有的债务极不负责，把上级文件视而不见，甚至故意拖延不办，违反了《国务院办公厅关于转发发展改革委交通运输部财务部逐步有序取消还贷二级公路收费实施方案的通知》（国办发〔2009〕10号）、《财政部交通运输部发展改革委关于确认政府还贷二级公路新境界债务余额和里程的通知》（财办建〔2014〕62号）等精神，属于严重的行政不作为。为此，请求人民法院判决：一、广西壮族自治区人民政府履行职责按照148号批复及时监督督促合山市人民政府按时清偿债务；二、判令合山市人民政府清偿南柳二级公路合山段应当以收费偿还但尚未偿还的欠第三人的债务119822016.66元（暂计算至2016年12月31日止），并判令合山市人民政府承担自2017年1月1日起至清偿完毕之日止期间，按中国人民银行同期贷款利率的利息；三、判令二被告承担本案诉讼费用。 被告广西壮族自治区人民政府辩称，一、原告称答辩人行政不作为，没有事实依据。答辩人多次协调指导合山市人民政府妥善解决本案南宁柳州二级公路合山段收费站被取消后的相关债务问题，向合山市财政局下达了财政补助资金2500万元用于解决上述债务问题，并指示合山市政府将剩余债务转化为政府债务。具体事实如下：2016年4月，为推进我区政府还贷二级公路债务化解工作，经答辩人同意，自治区交通运输厅、财政厅、发改委联合印发了44号方案，该方案确定了债务偿还的基本原则和工作要求。2016年9月，答辩人在收到《来宾市人民政府关于给予南柳二级公路合山段收费站提前取消后财政补助的请示》后，要求自治区交通运输厅、财政厅对该请示提出意见。2016年11月，自治区财政厅经商交通运输厅向答辩人作出《关于给予南柳二级公路合山段收费站提前取消后财政补助有关问题的函》（桂财工交函〔2016〕138号），提出了关于解决南柳二级公路合山段债务的意见，即：（一）建议自治区财政对合山市提前取消南宁柳州二级公路合山段收费的损失给予安排一定补助2500万元；（二）建议合山市将剩余的政府或有债务余额6566.7万元向自治区提出转化为政府债务的申请，由自治区帮助其优先转化为政府债务，在发行地方政府债券置换债务等方面给予合山市政府政策支持。2016年12月，考虑到合山市财政困难，为化解地方债务风险，支持地方经济社会发展，答辩人同意并批示自治区交通运输厅、财政厅提出的上述意见。2016年12月28日，自治区财政厅已将自治区财政补助资金2500万元下达至合山市财政局。2017年5月15日，自治区财政厅以《关于统计申报2017年政府或有债务转化为政府债务有关工作的通知》（桂财预〔2017〕83号）印发各市、县财政局，指导各市、县财政部门（包括合山市）上报2017年政府或有债务转化为政府债务的相关工作。二、原告并未向答辩人提出相关申请，其提起行政不作为的诉讼不符合法定条件，其要求确认答辩人行政行为不作为违法，没有法律依据。根据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第二十七条、《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第二款、《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条第一款的规定，公民、法人、或者其他组织提起诉讼请求行政机关履行法定职责，提起诉讼前，应当先向行政机关申请，对行政机关不履行法定职责的，在行政机关履行法定职责期限届满之日起六个月内有权提起行政诉讼。而本案中，答辩人从未收到原告的相关申请，因此答辩人不存在不作为。在此情况下，原告诉请法院确认答辩人不作为违法，不符合提起行政不作为诉讼的法定条件。综上，原告提起本案诉讼，不符合人民法院受理行政案件的条件，请求法院裁定驳回原告对答辩人的起诉。 被告合山市人民政府辩称，一、答辩人在本案中不存在被答辩人诉称的行政不作为情形。本案被答辩人诉称，其系南柳二级公路合山段收费站的实际主体和投资人。本案广西壮族自治区人民政府作出148号批复，自2016年1月1日起提前取消南柳二级公路合山段收费站的收费。被答辩人认为，上述批复及44号方案，答辩人负有组织实施清偿债权债务的行政义务，广西壮族自治区人民政府负有监督检查的督促答辩人履行该义务的行政义务。但判断一个行政主体构成行政不作为的前提和条件是该行政主体存在一定行为的法定义务或者职责，而其不为的情况下，行政主体才有构成行政不作为的可能性，并且这种为一定行为的法定义务或者职责是基于法律的明确授权或规定。尽管在实际的行政管理中，法律的渊源广义上讲既包括法律、行政法规、地方性法规、部门以及地方规章，也包括其他规范性文件，但其他规范性文件要成为确定行政机关作为义务的法律渊源，必须同时满足以下条件：一是该规范性文件已经向社会公开，不特定的行政相对人均可以获知；二是该规范性文件的效力范围及于该行政机关；三是该规范性文件不存在违反上位法和公序良俗的情形。但从上述两文件的文件性质及文件内容来看，首先上述文件不属于规范性文件，其次，其效力范围并未直接及于答辩人，最后前述文件并未为答辩人设定具体作为的法定义务或职责，也未规定答辩人不作为将承担何种行政责任。因而不具备设定行政职责、行政义务的效果，进一步论述，答辩人认为，上述两文件只是行政机关内部抽象性行政指导与工作协调的行政公文，对行政相对人并不产生直接的行政管理作用。因此，答辩人在本案中不具有被答辩人诉称的行政作为义务或职责，不构成行政不作为。二、答辩人不存在其他行政不作为情形导致原告合法权益受损。虽然148号批复及44号方案未针对答辩人明确设定具体行政义务或职责，但仍对政府性还贷二级公路取消收费后的善后清偿工作做了原则性、指导性规定。据此，答辩人自2015年12月15日成立了“取消南柳二级公路合山段收费站工作领导小组”、“南柳二级公路合山收费站资产清查工作领导小组”，负责做好相关善后及债务清偿工作。工作组成立后，答辩人针对获取自治区财政补助资金和中央财政补助资金相关事项，先后向来宾市人民政府、广西壮族自治区交通运输厅、广西壮族自治区财政厅、广西壮族自治区人民政府请示，以便为清偿相关债务筹措资金。2013年12月13日，答辩人所属职能部门合山市交通运输局收到自治区交通运输厅转来的中央财政部驻广西专员办财政检查工作底稿。该工作底稿认为，根据审计厅提供的“G322线合山市龙南至合山河里”项目审计工作底稿，截至2008年12月31日，该项目实际为经营性收费公路项目。本案中，被答辩人主张其系南柳二级公路合山段的实际经营主体及投资人，而根据《收费公路管理条例》第十一条的规定，“建设和管理政府还贷公路，应当按照政事分开的原则，依法设立专门的不以营利为目的的法人组织”。从上述材料和情况可知，本案所涉南柳二级公路合山段性质尚未明确，根据国务院办公厅关于转发发展改革委交通运输部财务部《逐步有序取消政府还贷二级公路收费实施方案的通知》（国办发（2009）10号）的规定，政府还贷二级公路收费取消后，相关政府可以获得相应中央财政补助资金。基于上述情况，答辩人及来宾市人民政府自2016年1月1日南柳二级公路合山段取消收费后，多次上报广西壮族自治区人民政府以及广西壮族自治区交通运输厅请求将南柳二级公路合山段按政府性还贷项目认定，做好政府债务转化申请。但由于本案涉及南柳二级公路合山段性质尚未明确，中央财政补贴资金至今未获拨付。因此，在本案所涉公路性质尚不明确、补助资金未到位的前提下，答辩人不具有履行制定债务清偿计划义务的前提与基础。根据《中华人民共和国行政诉讼法》的相关规定，只有当行政不作为损害行政相对人合法权益后，行政相对人才能就受损利益要求行政赔偿。本案中，答辩人的行政行为并未导致该债权受损或灭失，或者说，被答辩人的合法权益并未最终明确、定性，不存在损害的前提与可能。答辩人及广西壮族自治区人民政府在本案中不存在行政不作为的其他情形，因此也未导致答辩人合法权益受损。三、答辩人是否负有清偿南柳二级公路合山段债务义务属民事纠纷。被答辩人对南柳二级公路合山段享有可能的债权是基于被答辩人与案外人存在民事合同关系，债权债务也是基于合同之债展开法律评价。本案中，被答辩人要求答辩人制定债务清偿方案，履行还债义务，既不具有债权请求的基础，也与行政不作为系完全不同的法律关系。因此，被答辩人的第二项诉讼请求不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定的行政诉讼受案范围，而应当属于民事纠纷，答辩人应通过其他途径维护自己的合法权益。综上，请求人民法院驳回被答辩人的诉讼请求。 二第三人的诉讼意见与原告的诉讼意见一致。 本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告”、第四款“两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告”的规定，能够作为共同被告在一个案件审理的必须是经复议维持，或两个以上行政机关作出同一行政行为的案件。本案中，原告的第一、第二项诉讼请求均是基于其认为相关行政机关不作为提起的行政诉讼，原告在同一案件同时起诉广西壮族自治区人民政府、合山市人民政府不作为，不符合上述条款规定的可以作为共同被告合并审理的条件，经本院释明原告仍坚持其全部诉讼请求，属诉讼请求不明确。且原告的第一个诉讼请求要求广西壮族自治区人民政府履行层级监督职责属行政机关内部管理行为，不属于司法监督范畴，应循其他法定渠道解决；原告第二个诉讼请求诉请审查合山市人民政府不作为依法不属于本院管辖。 综上，原告合山百亿路桥经营有限责任公司的起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的起诉条件，故对其起诉应依法予以驳回。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下： 驳回合山百亿路桥经营有限责任公司的起诉。 已经收取的案件受理费50元，由本院退回给合山百亿路桥经营有限责任公司。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广西壮族自治区高级人民法院。 审判长 宁 静 审判员 彭晓霞 审判员 戴声长 二〇一八年三月二十七日 书记员 何丽莎 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第四十九条提起诉讼应当符合下列条件： （一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织； （二）有明确的被告； （三）有具体的诉讼请求和事实根据； （四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》 第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的； （二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的； （三）错列被告且拒绝变更的； （四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的； （五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的； （六）重复起诉的； （七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的； （八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的； （九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的； （十）其他不符合法定起诉条件的情形。