宁夏回族自治区中卫市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2018）宁05行再3号 再审申请人(一审原告、二审上诉人)：苳春江，女，生于1966年4月5日，汉族，宁夏海原县人，农民，住海原县。系张万学之妻，张万学于二审期间死亡。 再审申请人(一审原告、二审上诉人)：车应祥，男，生于1958年12月2日，回族，宁夏海原县人，不识字，农民，住海原县。 再审申请人(一审原告、二审上诉人)：方鑫，男，生于1969年2月28日，汉族，宁夏海原县人，不识字，农民，住海原县。 再审申请人(一审原告、二审上诉人)：张宏权，男，生于1978年5月4日，汉族，宁夏海原县人，不识字，农民，住海原县。 再审申请人(一审原告、二审上诉人)：黎满仓，男，生于1955年6月17日，回族，宁夏海原县人，不识字，农民，住海原县。 被申请人（一审被告、二审被上诉人）：海原县国土资源和环境保护局。住所地：宁夏回族自治区海原县政府北街。 法定代表人：罗成礼，该局局长。 被申请人（一审被告、二审被上诉人）：海原县住房和城乡建设局。住所地：宁夏回族自治区海原县政府北街。 法定代表人：刘风武，该局局长。 委托诉讼代理人：摆彦鹏，该局办公室主任，代理权限为特别授权代理。 委托诉讼代理人：李风宝，该局法律顾问，代理权限为特别授权代理。 再审申请人苳春江、车应祥、方鑫、张宏权、黎满仓因与被申请人海原县国土资源和环境保护局、海原县住房和城乡建设局行政侵权赔偿一案，宁夏回族自治区海原县人民法院于2018年2月11日作出（2017）宁0522行初19号行政判决。苳春江等五人不服，向本院提起上诉。本院于2018年7月24日作出2018）宁05行终19号行政判决书。判决发生法律效力后，苳春江等五人向宁夏回族自治区高级人民法院申请再审。宁夏回族自治区高级人民法院于2018年11月1日作出（2018）宁行申66号行政裁定书，指令本院再审本案；再审期间，中止原判决的执行。本院于2018年11月7日立案后，依法另行组成合议庭，于2018年11月23日公开开庭进行了审理。申请人苳春江、车应祥、方鑫、张宏权、黎满仓、被申请人海原县住房和城乡建设局的委托诉讼代理人摆彦鹏、李凤宝到庭参加了诉讼。被申请人海原县国土资源和环境保护局经依法传唤无正当理由未到庭参加诉讼，本院依法缺席审理。本案现已审理终结。 一审法院审理查明，2016年2月，宁夏金罗劳务有限公司罗俊仁分别购买、租用了位于海原县海城镇三块共72亩耕地，挂靠在宁夏金罗劳务有限公司名下承建中铁十三局宁夏××道合同段项目部办公室和民工宿舍。罗俊仁雇佣了车应祥、张万学、方鑫、张宏权、黎满仓等人为其打地坪、建房子。并承诺按每平米18元支付打地坪报酬，包工包料提供材料的按合同计价。该事实车应祥、张万学、方鑫、张宏权、黎满仓没有提供合同和具体的证据材料。同年4月底，车应祥、张万学、方鑫、张宏权、黎满仓为罗俊仁打好了全部的地坪和建好了房子，但宁夏金罗劳务有限公司罗俊仁所说的工程项目完全虚假，罗俊仁本人因诈骗罪被判处刑罚。据此，车应祥、张万学、方鑫、张宏权、黎满仓的人工费、材料费等无人支付。起诉要求海原县国土资源和环境保护局、海原县住房和城乡建设局共同赔偿车应祥、张万学、方鑫、张宏权、黎满仓的以下损失：1.赔偿车应祥人工费、铲车费、材料费等损失34万元；2.赔偿张万学人工费、材料费损失60.73万元；3.赔偿方鑫人工费等损失22.488万元；4.赔偿张宏权人工费、材料费损失8.785万元；5.赔偿黎满仓人工费损失11.3845万元。 一审法院认为，本案车应祥、张万学、方鑫、张宏权、黎满仓的经济损失是客观存在的，尽管车应祥、张万学、方鑫、张宏权、黎满仓没有提供劳务合同和具体的证据清单，但事实确实是车应祥、张万学、方鑫、张宏权、黎满仓各自付出了人工、材料等费用。行政侵权赔偿必须是由违法行使职权造成。《中华人民共和国国家赔偿法》第十五条：人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。黎满仓负担。在本案中，车应祥、张万学、方鑫、张宏权、黎满仓提供的信访答复意见书、送达回证、不予受理通知书、照片、录音记录等，均不能证明车应祥、张万学、方鑫、张宏权、黎满仓的经济损失就是因为海原县国土资源和环境保护局、海原县住房和城乡建设局及其工作人员在行使行政职权时所造成的事实。本案中海原县国土资源和环境保护局、海原县住房和城乡建设局并无相关的违法行使职权的行为，车应祥、张万学、方鑫、张宏权、黎满仓所诉的损失是由于与宁夏金罗劳务有限公司罗俊仁之间的劳务合同关系，该合同关系是否真实、合法、有效，应当通过民事诉讼程序解决。故海原县国土资源和环境保护局、海原县住房和城乡建设局并无行政侵权行为。车应祥、张万学、方鑫、张宏权、黎满仓的诉讼请求理由不成立。据此，根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回车应祥、张万学、方鑫、张宏权、黎满仓的诉讼请求。本案受理费50元，由车应祥、张万学、方鑫、张宏权、黎满仓负担。 苳春江、车应祥、方鑫、张宏权、黎满仓不服一审判决，向本院提起上诉，请求：撤销一审判决，将本案发回重审或依法改判支持其一审诉讼请求。事实及理由：1.苳春江、车应祥、方鑫、张宏权、黎满仓认为海原县国土资源和环境保护局、海原县住房和城乡建设局的不作为与其所受损失存在法律上的因果关系，各上诉人已在一审中出具了有力的证据予以证明，且证据之间相互印证，形成了完整的证据链；2.由于海原县国土资源和环境保护局、海原县住房和城乡建设局不作为导致各上诉人上当受骗，现罗俊仁已受到了刑事处罚，各上诉人要求海原县国土资源和环境保护局、海原县住房和城乡建设局赔偿损失并无不当；3.一审判决于理不合、于法无据；4.张万学已去世，其法定继承人苳春江提出上诉，应予准许。 海原县国土资源和环境保护局辩称，1.海原县国土资源和环境保护局没有对各上诉人作出行政行为；2.海原县国土资源和环境保护局在本案中依法行政，并没有损害各上诉人的利益，也没有给上诉人造成经济损失；3.各上诉人虽然存在劳务费、材料费等经济损失，但该经济损失是与宁夏金罗劳务有限公司履行合同过程中所致，应当由各上诉人向宁夏金罗劳务有限公司主张。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。 海原县住房和城乡建设局辩称，1.我方没有行政侵权行为；2.各上诉人在原审法院所诉的损失是与宁夏金罗劳务有限公司罗俊仁之间的劳务合同关系所致，该合同关系是否真实、合法、有效，应当通过民事诉讼程序解决；3.罗俊仁的违章建筑与我方没有关系。原审判决认定事实清楚，适用法律正确。请求驳回上诉，维持原判。 二审期间，苳春江、车应祥、方鑫、张宏权、黎满仓提交了五组证据。 第一组证据：五上诉人与罗俊仁的工程合同一份（复印件），拟证明五上诉人与罗俊仁之间存在书面劳务合同的事实，该份工程合同是无效的； 第二组证据：考勤表（复印件），拟证明各上诉人为涉案虚假工程付出真实劳务的事实； 第三组证据：送货单37张、收据2张、附工程预算清单12张（均系复印件），拟证明各上诉人为涉案工地送货及送货价值的事实； 第四组证据：光盘及光盘的说明书、临时救助花名册，拟证明在事发后，政府信访部门对各上诉人答复的过程及政府按照当时的实际情况给予涉案当事人及其他民工救助的事实； 第五组证据：个人土地转让合同三份（复印件），拟证明政府知道罗俊仁买地的事实。 经质证，海原县国土资源和环境保护局与海原县住房和城乡建设局认为该五组证据证明上诉人的经济损失是由宁夏金罗劳务有限公司造成的，并不是海原县国土资源和环境保护局和海原县住房和城乡建设局造成的，与本案不具有关联性。 本院二审对苳春江、车应祥、方鑫、张宏权、黎满仓提交的五组证据认证如下：各上诉人提交的五组证据均系上诉人与罗俊仁签订劳务合同、进行施工、建设厂房等工程履行、信访处理的证据，并不能证明海原县国土资源和环境保护局、海原县住房和城乡建设局对上诉人实施了行政行为，上诉人是以二被上诉人的侵权行为造成损失为由提起行政侵权赔偿之诉的，而上述五组证据均与行政侵权无关联性。对其证明目的，不予确认。 二审经审理查明的事实与原审查明的事实一致，对原审查明的事实予以确认。另查明，一审判决向各上诉人送达后，原告张万学死亡。在二审上诉期间，张万学的配偶苳春江（经亲属推荐）提起了上诉。 本院二审认为，车应祥、张万学、方鑫、张宏权、黎满仓的一、二审诉求是认为海原县国土资源和环境保护局、海原县住房和城乡建设局的不作为与其所受损失存在着法律上的因果关系，因此提起行政侵权赔偿。故本案的焦点是：1.海原县国土资源和环境保护局、海原县住房和城乡建设局是否在本案中构成了不作为；2.海原县国土资源和环境保护局、海原县住房和城乡建设局是否在本案中构成行政侵权。关于焦点1，《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条（六）规定，人民法院受理行政不作为是指“申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的”。该条规定构成行政不作为的要件是当事人提出申请和行政机关拒绝履行或者不予答复。在本案中，显然不存在该条件，上诉人提出的行政不作为无事实依据，本院不予确认；关于焦点2，海原县国土资源和环境保护局、海原县住房和城乡建设局在一、二审庭审中均否认在本案中构成行政侵权，因为其并未对上诉人作出过任何行政行为。尽管车应祥、张万学、方鑫、张宏权、黎满仓在一、二审期间均向法院提交了证据，但提交的是劳务合同、材料损失、信访等方面的证据，该证据证明的是与宁夏金罗劳务有限公司罗俊仁之间的劳务合同关系造成的损失，与其诉讼目的行政侵权这一法律行为无关联性。因此，上诉人认为二被上诉人在本案中构成行政侵权无事实依据。原审法院判决驳回车应祥、张万学、方鑫、张宏权、黎满仓的诉讼请求并无不当。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予维持。上诉人苳春江、车应祥、方鑫、张宏权、黎满仓的上诉理由不能成立，对其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第二款、第八十九条第一款第（一）项，《最高人民法院关于适用的解释》第十四条第一款之规定，判决：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由苳春江、车应祥、方鑫、张宏权、黎满仓负担。 苳春江、车应祥、方鑫、张宏权、黎满仓再审称，1.申请人的损害结果与二被申请人的不作为行为之间存在法律上的因果关系；2.一、二审认为行政侵权赔偿必须是由违法行使职权造成的，本案中，二被申请人给申请人造成了十分巨大的经济损失，申请人也在庭审中出具了有力的证据。一、二审认定的事实没有依据，所认定的基本事实严重失实；3.一、二审认为“在本案中，申请人提供的……录音记录等均不能证明经济损失就是因为海原县国土资源局、海原县住建局及其工作人员在行使行政职权时所造成的事实”。申请人所提供的多组证据相互印证，而且形成了完整的证据链，完全能够证明案件事实和证明目的。4.一、二审认为“申请人所诉的损失是由于与宁夏金罗劳务有限公司罗俊仁之间的劳务合同关系，该合同关系是否真实、合法、有效，应当通过民事诉讼程序解决”。罗俊仁对各申请人实施了诈骗，也因诈骗而被追究了刑事责任。但由于二被申请人的行政不作为，导致了申请人不应有的上当受骗，二被申请人的不作为是其中的一个主要原因。二被申请人如果依法制止罗俊仁非法购买、租用72亩耕地、拆除中铁十三局承建宁夏省道103线同海公路工程A3合同段的字牌、追究罗俊仁非法用地、违章建筑行为、巡查提示警告或制止施工，各申请人的损失自然会减少到最低状态。五申请人所受损失虽属一果多因，但被申请人的行政不作为也是其中一个主要原因。因此，各申请人要求二被申请人赔偿损失并无不当；5.一、二审判决驳回车应祥……诉讼请求，于情不符、于理不合、于法无据、显示公平。请求：l.依法撤销海原县人民法院（2017）宁0522行初19号行政判决书、中卫市中级人民法院（2018）宁05行终19号行政判决书；2.判令二被申请人赔偿各申请人诉请的各项损失。 海原县住房和城乡建设局辩称，1.其没有行政侵权行为。从行政侵权赔偿责任的构成要件分析，行政侵权行为人必须是国家行政机关的公务员或其他被授权或受委托行使国家行政管理职能的人员；也必须是执行行政职务的行为；同时必须是违法侵犯公民、法人或其他组织的合法权益造成损害的行为。本案申请人所诉的损失，是与宁夏金罗劳务有限公司罗俊仁之间的劳务合同关系，该合同关系与被申请人无关。2.申请人所诉的损失是由于与宁夏金罗劳务有限公司罗俊仁之间的劳务合同关系，该合同关系是否真实、合法、有效，应当通过民事诉讼程序解决。罗俊仁虽然以诈骗罪被判处有期徒刑，但罗俊仁的犯罪行为不影响与申请人之间的劳务合同关系。申请人应当对劳务合同关系提起诉讼，主张自己的权益。3.罗俊仁的违章建筑与被申请人没有关系。依据海原县人民政府(2016)l4号文件，对于海原县境内查处非法占用土地进行违法建筑，属于海城镇人民政府与海原县老城区管委会的职责。4.《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第四条第二款规定，赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，须以赔偿义务机关先行处理为前提。赔偿请求人对赔偿义务机关确定的赔偿数额有异议或者赔偿义务机关逾期不予赔偿，赔偿请求人有权向人民法院提起行政赔偿诉讼。现申请人单独提起行政赔偿，其并未向被申请人申请赔偿，故依据该解释第二十七条规定，人民法院接到申请人单独提起的行政赔偿起诉状，应当进行审查，并在七日内立案或者作出不予受理的裁定。综上所述，申请人的再审理由不能成立。被申请人没有侵权行为，申请人所诉的损失没有证据证明，也与被申请人无关。请求裁定对本案不予受理。 再审中，申请人重新提交了三份土地转让合同（复印件），证明：合同上盖有海原县海城镇街道办事处黎明居民委员会的公章，政府对72亩地的事是知道的，没有实施阻挡政府有责任。 海原县住房和城乡建设局质证认为，不属于新的证据，复印件不具有真实性，与本案没有关联性。 本院认为，申请人提供的上述证据在一审中已经提交，不属于新的证据，且与本案无关联性，不能达到其证明目的，对其证明效力不予确认。 海原县住房和城乡建设局没有提交新的证据。海原县国土资源和环境保护局没有到庭参加诉讼，亦没有提交答辩意见和新的证据。 再审经审理查明的事实与一、二审查明的事实一致，本院再审予以确认。五申请人在再审中均陈述其损失与罗俊仁公司有劳务或合同关系，与二被申请人之间没有发生劳动关系和行政关系。另查明，申请人就其损失问题于2016年、2017年曾经向海原县人民政府请求解决，海原县人民政府对其请求不予受理，并答复通过司法程序解决。 本院再审认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。行政侵权赔偿的要件是行政侵权行为造成，与损害结果之间具有法律上的因果关系。本案中，车应祥、张万学、方鑫、张宏权、黎满仓提供的信访答复意见书、送达回证、不予受理通知书、照片、录音记录等证据，均不能证明其经济损失是海原县国土资源和环境保护局、海原县住房和城乡建设局及其工作人员行使行政职权的行政行为造成的，也不能证明海原县国土资源和环境保护局、海原县住房和城乡建设局实施了相关的违法行使职权的行为或不作为。据此，不能认定苳春江五人的损失与被申请人具有法律和事实上的因果关系，申请人请求被申请人承担经济损失缺乏事实和法律依据。申请人提供的证据证明，申请人的损失是由于与宁夏金罗劳务有限公司罗俊仁之间的劳务合同关系所致，系民事法律关系范畴，应当通过民事诉讼程序解决。申请人以行政侵权赔偿提起诉讼不符合行政诉讼法规定的受案范围。 另外，根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第四条第二款规定，赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，须以赔偿义务机关先行处理为前提。赔偿请求人对赔偿义务机关确定的赔偿数额有异议或者赔偿义务机关逾期不予赔偿，赔偿请求人有权向人民法院提起行政赔偿诉讼；《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条规定，赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，应当符合下列条件：（1）原告具有请求资格；（2）有明确的被告；（3）有具体的赔偿请求和受损害的事实依据；（4）加害行为为具体行政行为的，该行为已被确认为违法；（5）赔偿义务机关已先行处理或超过法定期限不予处理；（6）属于人民法院行政赔偿诉讼的受案范围和受诉人民法院管辖；（7）符合法律规定的起诉期限。五申请人一审的诉讼请求为要求被申请人赔偿其经济损失，且系申请人单独提起的行政赔偿诉讼，须以赔偿义务机关先行处理为前提。现本案未经赔偿义务机关先行处理，而直接向人民法院提起行政赔偿诉讼，不符合法定受理条件。最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第六十九条规定，有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉;（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（十）其他不符合法定起诉条件的情形。根据本案的事实和上述法律规定，本案以行政侵权赔偿诉讼不符合行政诉讼法的规定和起诉条件。一、二审法院判决驳回五申请人的诉讼请求，适用法律错误。 综上，一、二审判决认定事实清楚，但适用法律错误，处理结果不当，再审应当予以纠正。申请人的再审请求和理由不能成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第四十九条、第五十八条、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第四条第二款、第二十一条、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第（一）、（十）项、第一百一十九条之规定，裁定如下： 一、撤销本院（2018）宁05行终19号行政判决书和宁夏回族自治区海原县人民法院（2017）宁0522行初19号行政判决； 二、驳回申请人苳春江、车应祥、方鑫、张宏权、黎满仓的起诉。 一、二审案件受理费各50元，由车应祥、张万学、方鑫、张宏权、黎满仓负担。 本裁定为终审裁定。 审判长  万生虎 审判员  蒋玉春 审判员  董 瑶 二〇一八年十一月二十九日 书记员  马晓芮 本案适用法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第二条公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。 第四十九条提起诉讼应当符合下列条件： （一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织； （二）有明确的被告； （三）有具体的诉讼请求和事实根据； （四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。 第五十八条经人民法院传票传唤，原告无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，可以按照撤诉处理；被告无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，可以缺席判决。 《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》 第四条公民、法人或者其他组织在提起行政诉讼的同时一并提出行政赔偿请求的，人民法院应一并受理。 赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，须以赔偿义务机关先行处理为前提。赔偿请求人对赔偿义务机关确定的赔偿数额有异议或者赔偿义务机关逾期不予赔偿，赔偿请求人有权向人民法院提起行政赔偿诉讼。 第二十一条赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，应当符合下列条件： （１）原告具有请求资格； （２）有明确的被告； （３）有具体的赔偿请求和受损害的事实根据； （４）加害行为为具体行政行为的，该行为已被确认为违法； （５）赔偿义务机关已先行处理或超过法定期限不予处理； （６）属于人民法院行政赔偿诉讼的受案范围和受诉人民法院管辖； （７）符合法律规定的起诉期限。 最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释 第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的； （二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的； （三）错列被告且拒绝变更的； （四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的； （五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的； （六）重复起诉的； （七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的； （八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的； （九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的； （十）其他不符合法定起诉条件的情形。 前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。 人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。 第一百一十九条人民法院按照审判监督程序再审的案件，发生法律效力的判决、裁定是由第一审法院作出的，按照第一审程序审理，所作的判决、裁定，当事人可以上诉；发生法律效力的判决、裁定是由第二审法院作出的，按照第二审程序审理，所作的判决、裁定，是发生法律效力的判决、裁定；上级人民法院按照审判监督程序提审的，按照第二审程序审理，所作的判决、裁定是发生法律效力的判决、裁定。 人民法院审理再审案件，应当另行组成合议庭。