贵州省黔西南布依族苗族自治州中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2017）黔23行初113号 原告杨洪桂，女，1945年9月18日生，侗族，贵州省六盘水市人，住贵州省六盘水市。 委托代理人邱金诚、游雯婷,贵州威驰律师事务所律师，代理权限：特别授权。 被告普定县人民政府，住所地：贵州省普定县。 法定代表人赵开运，县长。 委托代理人吴倩，普定县人民政府法制办工作人员。代理权限：特别授权。 委托代理人郭志龙，贵州定南律师事务所律师。代理权限：特别授权。 原告杨洪桂与被告普定县人民政府煤矿整改行政不作为违法一案，于2016年6月1日向安顺市中级人民法院提起行政诉讼，安顺市中级人民法院于2016年6月27日作出（2016）黔04行初44号行政裁定，杨洪桂不服，上诉于贵州省高级人民法院，该院于2016年12月19日作出（2016）黔行终781号行政裁定书，指令继续审理。现该案经交叉管辖由本院依法组成合议庭审理，由审判员陈颜虹担任审判长，审判员王幼封、陈蕊丽参加评议，于2017年12月21日公开开庭审理了本案。原告杨洪桂及其特别授权委托代理人邱金诚、游雯婷到庭；被告方之特别授权委托代理人吴倩、郭志龙到庭参加诉讼。 原告杨洪桂诉称,1994年原告投资开办了贵州省普定县补郎乡马鞍山煤矿（以下简称马鞍山煤矿），合法取得了《采矿许可证》、《营业执照》、《煤炭生产许可证》、《矿产品经营凭证》、《矿井安全生产条件合格证》、《税务登记证》等合法生产的经营证件。当原告投资的煤矿井巷形成后，被告工作人员、矿管办负责人编造合同，伪造签名，致使他人侵占原告马鞍山煤矿五年之久。被告对原告五年多的维权诉讼不仅不给予同情支持，反而在其上报材料中，谎称马鞍山煤矿自“2002年起至今未年检”，事实是马鞍山煤矿从1995年-2006年期间都有年检合格的年检报告。被告在上报中还谎称“经煤矿管理部门检查，马鞍山煤矿属不合格煤矿，2001年11月，马鞍山煤矿的《煤炭生产许可证》被吊销。”事实是2002年12月17日，安顺市煤炭管理局将马鞍山煤矿的《煤炭生产许可证》集中统一管理，普定县煤炭管理局在该证复印件上盖章，签署了说明。由于在原告收回马鞍山煤矿后，被告对原告欺上瞒下，谎报下情，造成上级有关部门对马鞍山煤矿的整改出现曲折，经原告多方上访反映，安顺市煤炭管理局即于2005年3月3日以安市煤字（2005）15号文件将马鞍山煤矿作为“遗留问题煤矿处理，预留采矿权，要求煤矿筹资整改”，普定县煤炭管理局又于2005年5月23日以普煤字（2005）44号文件通知原告“同意你矿严格按照相关规定进行整改”，即原告按文件要求筹集资金百万余元进行好整改，然而不到两个月，被告又于2005年7月12日通知原告停止整改，要求原告待相应合法身份明确后，经审查同意方能恢复整改，原告自此一直等待被告明确原告合法身份，同意恢复整改，一等就是十一年，被告至今不通知原告是否恢复整改，造成马鞍山煤矿十一年的经济损失。鉴于原告曾将本案并入其他案件向法院起诉，被一二审法院以“原告诉请被告的一系列行为不明确、不具体”而驳回起诉，原告为维护自己的合法权益，现将本案的诉请具体明确，再次诉至法院。综上，请求法院确认被告通知原告对马鞍山煤矿“停止整改”后十余年来不通知原告是否“恢复整改”的行政不作为违法。 被告普定县人民政府辩称,从被答辩人《采矿许可证》的年检记录可看出，被答辩人的采矿权截止至2001年3月20日，答辩人不存在谎报问题，且被答辩人的煤炭许可证是经上级主管部门检查后才被吊销的，并非答辩人履行不当。普定县煤炭局给被答辩人的通知明确告诉被答辩人，希望其积极主动配合，尽快明确相应合法身份，经审查同意后，方能恢复整改和生产。由此，明确身份是被答辩人的责任，答辩人无义务帮被答辩人明确。同时，在整个煤矿整改工作中，答辩人一直为被答辩人向上级部门争取，希望能将被答辩人的煤矿纳入整改范围，一直到2008年答辩人都在积极履行职责。而本案是特定时期的历史遗留问题，当时有关部门处理该类事务有明确的政策文件支撑，这种行为具有普遍性，不属于行政诉讼受案范围，不能因为时过境迁，在法律调整后就将其纳入行政诉讼范围来重新审查，这样将会导致政策和法律丧失既定性、严肃性。综上，请求法院驳回被答辩人的诉讼请求。 经审理查明：原告杨洪桂于1993年7月29日取得《煤矿矿长资格证书》。1994年，其投资正式创办了马鞍山煤矿。1994年12月17日，马鞍山煤矿取得了黔矿采煤字﹝1994﹞第××号《采矿许可证》，证上记载，准许马鞍山煤矿在规定范围内开采煤矿，企业性质为集体，矿山规模年产2万吨，准采期限为1994年12月-1999年12月，并注明该《采矿许可证》必须参加一年一度的年检工作，时间为每年的1月1日-3月30日，逾期不参加年检的，《采矿许可证》自动失效，马鞍山煤矿的年检从1995年-1999年均为合格，且该《采矿许可证》有效期延长至2001年3月20日。1994年12月22日，马鞍山煤矿取得《营业执照》，煤矿的资金数额为30万元。1998年1月19日，马鞍山煤矿取得了《贵州省矿产品经营凭证》，该证的有效期为1998年11月-2001年。1998年12月，马鞍山煤矿取得了《贵州省乡镇煤矿矿井安全生产条件合格证》，证上记载，马鞍山煤矿企业负责人为吴致琮，生产能力每年2万吨。1998年12月8日，马鞍山煤矿取得了《税务登记证》，证上记载，马鞍山煤矿的法定代表人为吴致琮（杨洪桂之夫），经济类型为私人合伙企业。2000年1月9日，马鞍山煤矿取得《煤炭生产许可证》，证上记载，矿长为杨洪桂，设计能力每年1万吨，有效期为十年（年审有效）。 2001年3月1日，贵州省国土资源厅与贵州省煤炭工业局联合印发黔国土资发［2001］58号《关于换发煤炭采矿许可证有关问题的通知》，通知要求各级煤炭管理部门严格按照有关文件要求，对煤炭的生产能力进行核定，生产能力达到3万吨及3万吨以上的煤矿，上报名单和资料进行审核，审核后确定贵州省予以保留的煤矿名单；对生产能力在3万吨以下的煤矿，严格按照黔府发［2001］6号文件进行关闭，但对于矿区范围紧邻、生产能力低于3万吨的煤矿，可以通过联合方式进行改造，使生产能力达到3万吨以上。2001年9月16日，国务院办公厅作出国办发﹝2001﹞68号《国务院办公厅关于进一步做好关闭整顿小煤矿和煤矿安全生产工作的通知》，通知要求小煤矿整顿工作原则上于2001年年底前结束，经整顿后仍不符合有关规定的，一律依法关闭，凡是予以关闭的小煤矿持有的各种证照，有关部门要在2001年10月底前全部依法予以注销或吊销。2001年11月16日，安顺市煤炭行业关井压产领导小组办公室与安顺市煤炭工业局联合作出安市煤字（2001）第28号《关于吊销西秀区老米冲等32家煤矿煤炭生产许可证的通知》，通知中列明了被吊销煤炭生产许可证的煤矿，马鞍山煤矿在被吊销名单内。2001年11月19日，安顺市煤炭工业局作出安市煤字（2001）第27号《转发省煤矿安全专项整治办“关于下达整改矿井名单的通知”的通知》，通知确定了96个整改煤矿，除了这96个整改煤矿外，其他所有煤矿一律吊销煤炭生产许可证。马鞍山煤矿不在96个整改煤矿名单之列。2002年，被告向安顺市人民政府申请，希望安顺市人民政府批准对马鞍山煤矿进行恢复生产验收。后安顺市人民政府将普定县人民政府的请示上报贵州省人民政府，贵州省人民政府同意马鞍山煤矿作为整改煤矿，整改后按照验收表验收并逐级上报。后因马鞍山煤矿被他人侵权占用产生争议，普定县未上报验收表，安顺市煤炭工业局即确定马鞍山煤矿验收不合格。2002年12月18日，普定县煤炭管理局向安顺市煤炭管理局递交普煤字（2002）149号《关于我县江贵等四家煤矿恢复整改和复查验收的请示》，请示中载明，马鞍山煤矿于1992年引进省内资金而兴建，总投资160万元，设计生产能力3万吨每年，该矿老“四证”齐全，因产权纠纷，未能及时整改到位，在验收过程中定为不合格矿，特向上级部门请示对马鞍山煤矿进行恢复整改和复查验收。2003年1月26日，安顺市煤炭工业局向贵州省煤炭管理局递交安市煤字﹝2003﹞05号《关于将安顺市普定县猫洞乡煤矿等14家煤矿列入在建矿进行验收的请示》，请示载明，普定县14家煤矿属原四证齐全煤矿和有三证煤矿（马鞍山煤矿属原四证齐全煤矿），没有经过验收发证，现这些煤矿基本达到了验收条件，恳请上级将上述14家煤矿列入在建矿验收。2005年3月3日，安顺市煤炭管理局作出安市煤字﹝2005﹞15号《关于对普定县煤炭管理局拟请将马鞍山煤矿作为在建矿的批复》，批复载明，马鞍山煤矿从2001年来，煤炭生产许可证年检和煤矿安全生产专项整治验收均不合格，该矿目前不具备起码安全条件和任何生产条件，不属于还在建设中的煤矿，不批复该矿作为在建矿进行建设。鉴于该矿由于矿权纠纷影响整治验收的实际，考虑地方煤炭的发展，在该煤矿具备以下条件后（1、国土资源部门对马鞍山煤矿预留采矿权；2、法院对马鞍山煤矿矿权纠纷执行完毕；3、该煤矿业主在今年4月底前筹备整改资金100万元以上，同时配备矿长及工程技术人员；4、马鞍山煤矿原设计生产能力年产1万吨规模，必须进行技改扩能，达6万吨规模；5、请资源部门对该矿作开采方案设计和通过安全专篇审查），可向省专项整治办公室争取作为遗留问题煤矿进行处理。2005年5月23日，普定县煤炭管理局作出普煤字（2005）44号《关于普定县马鞍山煤矿恢复整改的意见》，同意马鞍山煤矿严格按相关规定进行整改，同时将整改方案及措施送我局审查备案。2005年7月12日,普定县煤炭管理局作出《关于长兴等9家遗留矿井和高岗等10家因矿界纠纷无新采矿许可证的矿井立即停止整改和生产的通知》，要求包括马鞍山煤矿在内的19家煤矿立即停止井下作业，停止整改和生产，维护好井上、井下设施，目前，县级人民政府正积极向上级部门反映解决有关问题，希望19家煤矿积极主动配合，尽快明确相应合法身份，相应合法身份明确后，经我局审查同意，方能恢复整改和生产。 2006年3月15日，国家安全生产监督管理总局等部门作出《关于加强煤矿安全生产工作规范煤炭资源整合的若干意见》，为了规范煤炭资源整合工作，加强安全生产，进一步推进煤炭整顿关闭工作的整体进度和质量，提出了相关意见。2006年7月3日，安顺市国土资源局向安顺市人民政府递交安国土资呈［2006］60号《市国土资源局关于解决紫云县黄泥坡煤矿等8个整改煤矿遗留问题的请示》，请求将包括马鞍山煤矿在内的8个煤矿的具体情况专题上报贵州省人民政府，请求贵州省人民政府组织各部门做好协调工作，准予将8个煤矿进行整改验收。2007年3月23日，安顺市国土资源局作出安国土资函［2007］18号《关于杨洪桂信访事项的复函》，复函载明，马鞍山煤矿2001年列于140个换证名单之中，预留证号5200000141926号，由于马鞍山煤矿在2001-2005年之间尚未提供有效的煤炭生产许可证，缺乏基础资料，因而无法换发采矿许可证，我局以安国土资呈［2006］60号呈报，请求进行煤炭整改验收，以获取煤炭生产许可证后，换发采矿许可证，由于我市的煤炭资源整合方案省政府已以黔府函［2006］200号作了批复，但鉴于该矿尚有资源，又不断上访要求发证，建议逐级提请省政府修改已批准的煤炭整合方案，将该矿列入整合煤矿考虑。2007年7月12日，安顺市国土资源局作出安国土资函［2007］45号《对安顺市信访局关于杨洪桂信访事项处理的函》，认为马鞍山煤矿未列入贵州省人民政府批复的普定县煤矿整合方案，无法对该矿换发采矿许可证。同日，安顺市煤炭管理局作出安市煤字﹝2007﹞62号《安顺市煤炭管理局关于杨洪桂反映问题的情况报告函》，报告载明，一、2001年，马鞍山煤矿年检不合格；二、按照黔煤发﹝2001﹞13号《关于对年审不合格矿井立即吊销煤炭生产许可证的通知，安市煤字（2001）第28号行文吊销了马鞍山煤矿的煤炭生产许可证；三、2002年，黔煤安整办字﹝2002﹞33号同意马鞍山煤矿进行整改，按照验收表验收并逐级上报，普定县未上报马鞍山煤矿的验收表，安市煤字﹝2001﹞19号文件确定马鞍山煤矿验收不合格；四、2003年，申请将马鞍山煤矿列入在建矿验收，仍不合格；五、2005年2月现场查看马鞍山煤矿，不具备煤炭生产条件和安全条件，后召开专题会议，要求马鞍山煤矿达到条件后再向上级申请作遗留矿处理，仍达不到条件；六、2007年对马鞍山煤矿作出信访答复；七、整合方案要经贵州省人民政府批准后才能实施，建议将马鞍山煤矿的情况逐级上报，确定是否有整合价值，最后由贵州省人民政府批复。 2008年4月14日，普定县人民政府向安顺市人民政府递交普府呈﹝2008﹞11号《关于马鞍山煤矿有关问题的调查情况及处理意见的报告》，建议安顺市人民政府上报贵州省人民政府，将马鞍山煤矿的历史遗留问题作为个案处理，明确采矿权的合法性，以便按有关程序申报处理。2008年6月19日，贵州省国土资源厅作出黔国土资矿管函﹝2008﹞1051号《对安顺市人民政府的复函》，认为马鞍山煤矿在我厅多次换证工作中均不具备换证条件，现遗留煤矿的换证工作已告结束，决定不予同意马鞍山煤矿换发采矿许可证。2011年9月20日，普定县国土资源局于作出《关于普定县补郎乡马鞍山煤矿信访事项的答复》，认为从2001年年检至2005年最后整改，各级政府及相关部门已给马鞍山多次机会，已履行了职责，现杨洪桂仍不时上访，但马鞍山煤矿已整顿关闭，不可能办理采矿许可证，建议杨洪桂按规定走民事诉讼、行政诉讼法律程序。 另查明：一、案外人韦焕北、吴英曾与马鞍山煤矿产生矿权纠纷，马鞍山煤矿于2003年10月23日以韦焕北、吴英为被告向法院提起侵权之诉。普定县人民法院作出（2003）普民初字第313号民事判决，判决二案外人立即停止对马鞍山煤矿采矿权的侵害。该二人不服提起上诉，安顺市中级人民法院于2004年10月11日作出（2004）安民一终字第217号民事判决，判决驳回上诉，维持原判。（2003）普民初字第313号民事判决中经审理查明的事实部分载明，1998年12月马鞍山煤矿向有关部门申请变更法定代表人为杨洪桂之夫吴致琮，后韦焕北、吴英在马鞍山矿区无证开采，2000年4月20日，杨洪桂向韦焕北收取了矿产资源补偿费6000元，韦焕北、吴英除在马鞍山矿区内开采外，还建房使用，杨洪桂雇人将二人所建房屋毁损，二人诉至法院，法院判决杨洪桂赔偿二人损失4261.8元，杨洪桂不服上诉，二审维持原判。之后马鞍山煤矿与二人就一直存在纠纷，至2005年3月1日，普定县人民法院根据（2004）安民一终字第217号民事判决，对马鞍山煤矿上的房子执行完毕，并将煤矿交付吴致琮。韦焕北、吴英二人与马鞍山煤矿的纠纷此时才基本解决完毕。 二、2015年，原告以被告吊销马鞍山煤矿的《煤炭生产许可证》、关闭马鞍山煤矿、不明确身份恢复整改、不将马鞍山煤矿纳入整合等理由向安顺市中级人民法院提起诉讼，安顺市中级人民法院作出（2015）安市行初字第190号行政裁定,以诉讼请求不明确为由驳回了原告的起诉。 本案争议的焦点是：1、政府不依法通知煤矿恢复整改的行为是否属于人民法院受案范围；2、被告普定县人民政府是否存在通知原告对马鞍山煤矿“停止整改”后十余年来不通知原告是否“恢复整改”的不作为情形，是否违法。 关于争议焦点一，即政府不依法通知煤矿恢复整改的行为是否属于人民法院受案范围的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（三）项、第（六）项、第（十）项规定了公民、法人或者其他组织申请行政许可，行政机关不予答复或拒绝答复；申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益，行政机关拒绝或不予答复；以及认为行政机关没有支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇的，属于人民法院受案范围，但是这几种情形都须有一个前提条件，即向行政机关申请履行或给付，是依申请履行而不作为的情形。本案中，原告主张被告在通知原告对马鞍山煤矿“停止整改”后十余年来不通知原告是否“恢复整改”，该情形系原告认为被告应当主动依据法定职责履行而非依申请履行的情形，并不属于上述规定中的三种情形。但该条第（十二）项亦规定，认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的，可以提起行政诉讼。原告杨洪桂认为被告未主动履行法律职责的行为导致其财产权利受到侵害，应属于人民法院行政诉讼受案范围。 关于争议焦点二，关于被告普定县人民政府是否存在通知原告对马鞍山煤矿“停止整改”后十余年来不通知原告是否“恢复整改”的不作为情形，是否违法的问题。 首先，起诉行政机关不履行法定职责，首要前提是行政机关被法律法规赋予了履行该项法定职责的权利义务。根据《中华人民共和国煤炭法》第十二条第二款之规定，县级以上地方人民政府煤炭管理部门和有关部门依法负责本行政区域内煤炭行业的监督管理。也就是说，煤炭管理工作应由煤炭管理部门和有关部门依法负责，普定县人民政府并不具体负责煤炭行业的监督管理工作。事实上，本案中通知马鞍山煤矿“进行整改”和“停止整改”的部门均为普定县煤炭管理局，其负责履行上述法条规定的职责，而非被告普定县人民政府。故，被告普定县人民政府并无通知马鞍山煤矿是否“恢复整改”的法定义务，即被告无权履行原告要求其履行的职责。则原告主张被告普定县人民政府存在通知原告对马鞍山煤矿“停止整改”后十余年来不通知原告是否“恢复整改”的不作为情形，无事实和法律依据。 其次，原告所在的马鞍山煤矿是否属于可整改的对象。安顺市煤炭行业关井压产领导小组办公室与安顺市煤炭工业局于2001年11月16日联合作出安市煤字（2001）第28号《关于吊销西秀区老米冲等32家煤矿煤炭生产许可证的通知》，吊销了马鞍山煤矿的《煤炭生产许可证》。同时，马鞍山煤矿的《采矿许可证》有效期至2001年3月20日，因《采矿许可证》的颁发系行政机关附期限的行政许可行为，而矿产资源属于国家所有，如果在《采矿许可证》许可期内以及到期后得到批准延续的，采矿权人对许可的采区当然享有相应权利，但如果《采矿许可证》到期且没有得到批准延续，该行政许可就已经终止，当事人不再享有相应的权利。本案中，马鞍山煤矿的采矿权及其他相应权利已于2001年实际丧失，其已不再具备合法的采矿和煤炭生产资格。《国务院办公厅关于进一步做好关闭整顿小煤矿和煤矿安全生产工作的通知》（国办发〔2001〕68号）第一条第（一）项载明，凡属于“四个一律关闭”的小煤矿，即国有煤矿矿办小井、国有煤矿矿区范围（即国有煤矿采矿登记确认的范围）内的小煤矿、不具备基本安全生产条件的各类小煤矿、“四证”（即采矿许可证、煤炭生产许可证、营业执照和矿长资格证书）不全以及生产高灰高硫煤炭的小煤矿，必须按照有关规定全部予以关闭。即凡属于应予关闭的煤矿，则不在整改（顿）之列。本案所涉马鞍山煤矿在没有《煤炭生产许可证》和《采矿许可证》的情况下，明显属应关闭煤矿，故而不具备整改资格。但由于当地煤矿的历史遗留问题仍未解决，普定县人民政府于2002年额外批复同意马鞍山煤矿进行整改，此次整改不合格；2005年5月，普定县煤炭管理局再次同意马鞍山煤矿严格按相关规定进行整改，虽然其在两个月后又通知停止整改，但通知停止整改的原因是待马鞍山煤矿取得合法身份后方可经审批进入整改，但该煤矿一直未能取得合法身份。故虽然马鞍山煤矿并不属于可以整改的煤矿，但政府和相关行政机关亦多次给予该煤矿整改的机会，力求解决煤矿的历史问题，并不存在不作为的情况。 综上，马鞍山煤矿本身并不具备煤矿整改条件，被告普定县人民政府亦不具备通知其恢复整改的法定职责，更不存在具有法定职责而不作为的情形，故原告主张被告普定县人民政府通知原告对马鞍山煤矿“停止整改”后十余年来不通知原告是否“恢复整改”的行政不作为违法的诉请，没有事实根据。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项，《最高人民法院关于适用的解释》第三条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回原告杨洪桂的起诉。 案件受理费50元，予以退还原告杨洪桂。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于贵州省高级人民法院。 审 判 长 陈颜虹 审 判 员 王幼封 审 判 员 陈蕊丽 二〇一八年三月二十三日 法官助理 余芳晶 书 记 员 杨 艳