山西省高级人民法院   行政判决书   （2017）晋行终619号   上诉人（原审被告）翼城县人民政府。   法定代表人高某，该县县长。   委托代理人许某，县长助理。   委托代理人苗某，山西启正律师事务所律师。   上诉人（原审被告）临汾市国土资源局。   法定代表人毕某，该局局长。   委托代理人杨某，该局党组成员。   委托代理人李某，该局工作人员。   被上诉人（原审原告）翼城县翔翠白云岩矿。   法定代表人吕某，该矿经理。   委托代理人张某，上海市锦天城（太原）律师事务所律师。   上诉人翼城县人民政府、上诉人临汾市国土资源局因翼城县翔翠白云岩矿（以下简称翔翠岩矿）诉翼城县人民政府、临汾市国土资源局行政补偿一案，不服运城市中级人民法院（2016）晋08行初55号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案。上诉人翼城县人民政府委托代理人许某、苗某，上诉人临汾市国土资源局委托代理人杨某、李某，被上诉人翔翠岩矿委托代理人张某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。   原审法院经审理查明，2002年8月16日，翼城县环境保护局为原告翼城县翔翠白云石场建设项目环境保护厂址选择进行了审批，2003年12月18日，临汾市国土资源局为原告颁发了采矿许可证，2004年5月10日，翼城县公安局为原告颁发了公爆使字第200400709号爆炸物品许可证，2004年6月28日，翼城县工商行政管理局为原告颁发了个人独资企业执照。2005年11月28日，原告方与被告临汾市国土资源局签订翼城县翔翠白云岩矿采矿权协议出让合同，依该合同约定，原告向临汾市国土资源局缴纳了17.67万元的采矿价款。2006年7月19日，山西省安全生产监督管理局为原告颁发了安全生产许可证。2007年12月，临汾市国土资源局为原告颁发采矿许可证，有效期为2007年12月至2010年12月。2008年1月22日，翼城县人民政府下发翼政发[2008]5号《关于禁止翅果油树自然保护区内采石及相关活动的决定》。2008年4月，原告依照翼政发[2008]5号文决定关停了企业。原告称其关停企业后，多年来一直向被告翼城县人民政府及国土部主张补偿及退还采矿价款，但被以各种理由推托。2013年1月24日，翼城县国土资源局向翼城县人民政府提交的"翼城县国土资源局关于在非煤资源整合中被关闭淘汰矿山申请进行评估补偿的情况报告"载明："本案原告属于应进行评估补偿范围，且建议县政府组织相关部门进行全面评估后确定补偿额，进行关闭补偿。补偿费用从采矿价款专户中列支"。2016年3月21日，翼城县国土资源局作出"关于王兴旗等人信访事项答复意见书"，对本案原告反映的因关停石料厂，县政府承诺进行评估赔偿，但至今未落实等问题，对"关停问题"及"采矿权价款返还问题"作出答复。2016年3月30日，本案原告的企业法人联名向翼城县信访局信访，认为翼城县国土资源局的"答复意见书"没有得到合理的答复。本案审理中，原告未提出对其因关闭企业造成的损失予以评估鉴定申请。其请求被告翼城县人民政府支付其关闭企业补偿款2479010元，仅提供其为开办该岩矿向翼城县青华工矿机电部等购买设备，由出售设备人出具的证明，且被告否认该证明的效力。被告临汾市国土资源局承认其收到原告缴纳的采矿权价款17.67万元，但认为该价款是否应当退还、如何归还、退还条件、程序均无明确的法律法规政策依据。   原审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，本案原告以被告的行政行为，导致其企业关停、采矿权提前终止，请求被告予以补偿及退还采矿权价款，属于行政诉讼的受案范围。本案争议的焦点是被告应否向原告支付关闭补偿款及退还采矿权价款。依据《中华人民共和国行政许可法》第八条规定："公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿"。本案中，原告采矿权有效期限截至2010年12月，但依照被告翼城县人民政府作出的翼政发[2008]5号文件关闭了采矿企业，导致其采矿权提前终止，符合上述《行政许可法》第八条的规定。原告请求判令被告向其支付补偿款2479010元，提供的证据系出售给原告财产设备的个人证明，均属单一证据，亦无其他有效证据印证，且原告亦未提出要求评估鉴定的申请，故其请求补偿金额2479010元，本院在本案中不予认定。但被告翼城县人民政府应当依照《中华人民共和国行政许可法》第八条的规定，应为原告因关停企业造成的损失予以补偿。被告临汾市国土资源局收到原告缴纳的采矿权价款17.67万元，应与被告翼城县人民政府为本案原告予以补偿时一并予以解决。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第三项、《中华人民共和国行政许可法》第八条的规定，判决如下：限被告翼城县人民政府及被告临汾市国土资源局于60日内向原告因关闭企业造成的损失予以补偿。   翼城县人民政府上诉称，一、原审判决认定事实错误，上诉人根据法律规定和上级政府的文件关停石料场属于不可抗力范畴，不应对被上诉人进行补偿。2005年12月6日，山西省人民政府下发了晋政函[2005]200号《关于同意建立六棱山等六个省级自然保护区的批复》，同意上诉人在南梁镇和中卫乡东部山区建立翅果油树自然保护区。《中华人民共和国自然保护区条例》第26、32条、《森林和野生动物类型自然保护区管理办法》第11条规定，禁止在自然保护区内进行采石等活动，且自然保护区的核心区和缓冲区内不得建设任何生产设施。根据上述法律规定和晋政函[2005]200号文件要求，上诉人于2008年1月22日做出了翼政发[2008]5号《关于禁止翅果油树自然保护区内采石及相关活动的决定》要求关停采石场、石料场并对植被进行恢复。由于签订《翼城县翔翠白云岩矿采矿权协议出让合同》的主体是临汾市国土局和翔翠白云岩矿，上诉人关停其所属石料场则依据的是省政府的文件，由此可见，《翼城县翔翠白云岩矿采矿权协议出让合同》订立时上诉人是不可能预知上级政府会设立保护区，因此，关停石料场的行为属于不能预见、不能避免并不能克服的客观情况，属于不可抗力范畴，故上诉人不应承担补偿责任。二、原审判决适用法律错误，判决补偿没有法律依据。1、原审判决依据《行政许可法》第8条的规定判定上诉人应给予补偿，适用法律错误。关停石料厂并非是为了公共利益进行的行政许可的撤回，不符合《行政许可法》第8条的规定。根据原审查明的事实，本案中关闭采石场的原因是成立了自然保护区，而自然保护区内不允许采矿是法律的强制性规定。这其中没有因公共利益的原因，因此，不符合《行政许可法》第8条的规定，原审判决上诉人补偿没有法律依据。2、原审判决认定事实与判决结果相互矛盾，且无法律依据。原审判决对被上诉人的损失未予认定，但却判决上诉人进行补偿，两者之间相互矛盾，而且在现有法律和政策中，并无对强制关停矿产企业的补偿办法和相关程序，因此，原审判决上诉人在没有任何法律依据的情况下，对被上诉人进行补偿，实践中根本无法执行。三、本案明显超过《行政诉讼法》第46条规定的起诉期限，原审判决对此未做认定，显属错误。原审庭审中，关于起诉期限的问题是着重查明的焦点问题之一，但在判决书中却只字未提。根据《行政诉讼法》第46条规定，"公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理"。原告在2008年被关停后，一直没有针对上诉人就退还价款的问题提起过诉讼，至2016年已近八年，显然超过了法定的起诉期限。被上诉人以存在"其他不属于其自身的原因"为由，主张按照《行政诉讼法》第48条的规定计算起诉期限，是没有依据的。虽然原审中被上诉人提供了很多信访的材料，主张因申请后没有得到书面答复而耽误了诉讼，这显然不属于"其他不属于其自身的原因"。被上诉人的人身自由并没有受到限制，信访也并不影响原告依法提起诉讼。因此，原审判决对明显超过起诉期限的事实不做认定，显然是错误的。综上所述，原审判决认定事实不清，证据不足、适用法律不当，判决明显错误。请求二审法院查清事实依法改判。   临汾市国土资源局上诉称，一、上诉人不是关闭被上诉人矿山企业的主体，原审判决上诉人对被上诉人关闭造成的损失予以补偿是错误的。2005年11月28日，被上诉人与上诉人签订《采矿权协议出让合同》，出让地质储量35.34万吨，缴纳矿业权价款17.67万元。随后向被上诉人颁发了采矿许可证，被上诉人生产经营。2008年1月22日，翼城县人民政府根据山西省人民政府《关于同意建立六棱山等六个省级自然保护区的批复》，做出翼政发[2008]5号《关于禁止翅果油树自然保护区内采石及相关活动的决定》，要求在保护核心区内开办的采石场、石料场、石灰窑等，在2008年3月31日前无条件关闭，撤出设备，并对植被进行恢复。据此，上诉人是与被上诉人签订《采矿权协议出让合同》的一方主体，不是做出关闭被上诉人矿山企业决定的主体，也不是履行关闭矿山企业各项手续的职权主体。一审判决依据《行政许可法》第8条判定上诉人对被上诉人补偿是错误的。二、原审判决判令上诉人对被上诉人进行补偿不符合法律规定。1、被上诉人早在2005年就开始进行生产经营，17.67万元出让价款是35.34万吨白云岩矿的采矿权价款。经过近三年的开采，在已开采量、剩余储量均未查清的情况下，让上诉人对被上诉人补偿没有事实依据和法律依据。2、根据《矿山资源管理法》第21条和《矿山资源管理法实施细则》第32条、33条规定，矿山企业关闭必须有闭坑报告及有关采掘工程、不安全隐患、土地复垦利用、环境保护的资料，并按国家规定报请审查批准；矿产资源尚未采完的，必须采取措施将资源保持在能够继续开采的状态，并按原设计实际完成相应的劳动安全、水土保持、土地复垦和环境保护工作，或者缴清土地复垦和环境保护的有关费用，经原批准开办矿山的主管部门批准、原颁发采矿许可证的机关验收合格后，方可办理有关证、照注销手续。翼城县人民政府翼政发[2008]5号决定也明确要求关闭的采石场、石料场、石灰窑应在2008年3月31日前无条件撤出设备，并对植被进行恢复。在被上诉人未完成上述工作的情况下，直接要求上诉人对被上诉人进行补偿不符合法律规定。3、被上诉人既未按规定对植被进行恢复，也没有申请翼城县政府关闭验收，更没有向上诉人申请过退还采矿权价款。在被上诉人未履行上述法律义务得情况下，一审判决让上诉人补偿被上诉人是没有事实依据和法律依据。三、本案被上诉人起诉超过《行政诉讼法》第46条规定的起诉期限，一审判决认定错误。原审庭审中，起诉期限是法庭审理的焦点之一，但判决书对此只字未提。根据《行政诉讼法》第46条规定，"公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理"。被上诉人企业2008年被关停，没有向上诉人主张过退还价款问题，更没有就退还价款问题提起诉讼，至2016年已近八年，显然超过了法定的起诉期限。被上诉人以存在"其他不属于其自身的原因"为由，主张按照《行政诉讼法》第48条的规定计算起诉期限，是没有依据的。虽然原审中被上诉人提供了很多信访的材料，主张因申请后没有得到书面答复而耽误了诉讼，这显然不属于其他不属于其自身的原因"。被上诉人的人身自由并没有受到限制，信访也并不影响原告依法提起诉讼。因此，原审判决对明显超过起诉期限的事实不做认定，显然是错误的。综上所述，上诉人认为一审判决认定事实不清，证据不足、适用法律不当，判决明显错误。请求二审法院依法改判驳回被上诉人的诉讼请求。   翔翠岩矿答辩称，一、原判决认定事实正确，翼城县人民政府强制关停行为不属于不可抗力，应依法对答辩人补偿。1、上诉人翼城县人民政府关停答辩人的行为并非不可抗力，且上诉人"根据法律规定"及"上级政府的文件"关停答辩人的诉称自相矛盾。答辩人从开始办理环评、营业执照、采矿许可证等手续时，政府机关积极配合，并颁发有关证书，没有进行任何制止行为。上诉人所称的不可抗力并不能成立。2、上诉人翼城县人民政府行政行为是为了公共利益的需要。国家建立自然保护区的行为显然属于公共利益的需要。3、上诉人翼城县人民政府要求各部门配合政府对答辩人强制关停，系对行政许可的撤回，应依法给予答辩人补偿。二、上诉人临汾市国土资源局应依法向答辩人进行补偿。1、上诉人临汾市国土资源局应依合同约定对答辩人予以补偿。答辩人与上诉人签订的合同约定，如果因公共利益的需要，上诉人可以提前收回采矿权，并按照国家有关政策予以补偿。上诉人作为合同相对人，应当依法履行合同义务，退还采矿权价款，并对答辩人予以补偿。2、答辩人经营时间较短，资源储量基本未开采，上诉人临汾市国土资源局应依法予以补偿。3、上诉人临汾市国土资源局适用法律错误，答辩人要求行政补偿符合法律规定。根据《中华人民共国行政许可法》第八条第二项规定，给予行政补偿的前提条件仅为本条规定的撤回行政许可，并不以履行关闭手续等为前置条件。三、补偿数额不确定并不影响上诉人应当承担的行政职责。因上诉人长期拖延等情形导致答辩人的大量投资失去鉴定条件，无法申请鉴定，原判决以此没有认定损失应当补偿的具体数额，仅依法律规定判决上诉人应当承担补偿责任合法合理。四、两上诉人二审提起起诉期限问题不符合法律规定，且答辩人起诉并未超过起诉期限。综上所述，请求二审法院查明事实，依法驳回上诉，维持原判。   本院经审理查明的事实与原判决认定的事实一致，本院予以确认。   本院认为，本案存在以下三个争议焦点：一是被上诉人翔翠岩矿起诉是否符合法定起诉条件；二是上诉人翼城县人民政府是否应当履行行政补偿职责；三是上诉人临汾市国土资源局是否应当退还翔翠岩矿关闭之后剩余的资源价款。   关于翔翠岩矿起诉是否符合法定起诉条件的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条规定了依申请履行法定职责行政诉讼的起诉期限，但对于行政机关依职权履行法定职责情况下起诉期限的问题，现行法律、司法解释尚无明确规定。一般情况下只要行政机关依职权履行的法定职责仍然合法有效存在，行政机关即持续负担作为义务，该义务不因行政机关怠于履行而消灭，亦不因行政相对人申请行政机关履行而转变为依申请履行职责的案件。本案是行政补偿案件，属于行政机关依职权履行法定职责的案件，不受《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条规定的起诉期限的限制，故上诉人起诉并未超过起诉期限。总之，上诉人翼城县人民政府、临汾市国土资源局关于被上诉人翔翠岩矿不符合法定起诉条件的上诉主张不能成立，本院不予支持。   关于上诉人翼城县人民政府是否应当履行行政补偿职责的问题。《中华人民共和国行政许可法》第八条规定："公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿"。本案中，上诉人翼城县人民政府翼政发[2008]5号文件关闭了被上诉人的采矿企业，导致其采矿权提前终止，符合上述《行政许可法》第八条的规定，上诉人应当对被上诉人履行行政补偿的法定职责。被上诉人翔翠岩矿提出了具体的补偿数额，但其提供的证据系出售其财产设备的个人证明，也没有提交其他有效证据予以印证，且未提出要求评估鉴定的申请，故其补偿请求中的具体补偿数额，本院无法确定。   关于上诉人临汾市国土资源局是否应当退还翔翠岩矿关闭之后剩余资源价款的问题。本案中，上诉人翼城县人民政府翼政发[2008]5号文件关闭了被上诉人的采矿企业，导致被上诉人的采矿权提前终止。被上诉人翔翠岩矿与上诉人临汾市国土资源局之间签订的《翼城县翔翠白云岩矿采矿权协议出让合同》因翼城县人民政府的政策调整而被迫终止，上诉人临汾市国土资源局应当将上述出让合同中约定资源价款的剩余部分退还被上诉人翔翠岩矿。   综上，原审判决结果正确，应予维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：   驳回上诉，维持原判。   一、二审案件受理费各50元，由上诉人翼城县人民政府、上诉人临汾市国土资源局负担。   本判决为终审判决。   审判长 李振华   审判员 刘晓芬   审判员 李克恭     二○一八年三月二十八日   书记员 穆五谋