四川省眉山市中级人民法院 民 事 判 决 书 （2018）川14民终175号 上诉人（原审被告）：丹棱县人民政府，住所地四川省丹棱县丹棱镇县街1号。 法定代表人：黄秀航，该县县长。 委托诉讼代理人：彭小红,女，该政府工作人员。 委托诉讼代理人：殷花，女，该政府工作人员。 上诉人（原审被告）：丹棱县住房和城乡规划测绘建设局，住所地四川省丹棱县丹棱镇杨柳街70号。 法定代表人：谌德友，该局局长。 委托诉讼代理人：彭家孝,四川邦睿律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）：峨眉山市开元房产置业有限公司，住所地四川省乐山市峨眉山市绥山镇金顶南路184号。 法定代表人：车毅敏，该公司执行董事。 委托诉讼代理人：吴明伟，四川明雅律师事务所律师。 上诉人丹棱县人民政府（以下简称丹棱县政府）、丹棱县住房和城乡规划测绘建设局（以下简称丹棱县建设局）与被上诉人峨眉山市开元房产置业有限公司（以下简称开元公司）合同纠纷一案，不服四川省丹棱县人民法院（2016）川1424民初645号民事判决，向本院提起上诉。本院于2018年2月8日立案受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。 上诉人丹棱县政府、丹棱县建设局上诉请求：撤销原判，改判驳回开元公司诉讼请求。事实和理由：1.开元公司是案涉工程施工方而非建设方，建设方系上诉人。2.协议书条款系对税费用途的表述，而非对优惠政策的阐述。3、一审法院错误适用《国务院关于税收等优惠政策相关事项的通知》（国发[2015]25号文件）（以下简称《通知》），违反了法律、法规的规定，先征后返违法法律禁止性规定。4、丹棱县建设局无权作出减免税收的约定。 开元公司答辩，驳回上诉，维持原判。事实和理由：1.税收使用方式与优惠政策并不矛盾。2.丹棱县建设局是政府的代理人，有权且政府事实上知道优惠政策的事实。3.一审法院适用《通知》对本案进行判决正当合法，符合法发[2016]27号意见要求，切实保护了开元公司的合法权益。 开元公司向一审法院起诉请求：判决丹棱县政府和丹棱县建设局返还税款1057981.43元，并从2014年1月15日起按同期银行贷款利率支付资金占用利息至付清为止。 一审法院认定事实：一、2003年4月1日，开元公司与丹棱县政府签订了《丹棱县南苑滨河路新区开发协议书》，就双方的权利义务作了明确约定。其中，“二、乙方（开元公司）责任”项下第四款载明：负责承担市政设施建设和房地产开发建设中相关税费，各项税费按实征收，税收的地方部分作为政府对南苑滨河路和安置街建设的投入。”诉讼中，双方对此约定发生争议。另“三、双方共同约定”项下第四款约定：“本协议一经签订，甲、乙双方均不得单方变更或停止协议履行，否则赔偿对方该项目全部投资总额2‰的违约金”。 二、2003年4月3日，开元公司与丹棱县建设局签订了《丹棱县南苑滨河路新区开发建设协议书》，就双方的权利义务作了明确约定。其中“二、乙方（开元公司）责任”项下第五款载明：负责承担市政设施建设和房地产开发中的相关税费，按照先征后返的原则，除上缴中央部分的税外，地方留存部分税，由甲方上报政府予以全额返还乙方。”第六款载明：“负责按甲方规划设计要求对南苑滨河路、三彭路、农安街进行全额垫资施工。其工程量按实计算，执行2000年《四川省市政工程定额标准》及相关文件标准，按三级施工企业资质收费，按总额下浮5%进入工程结算”。在“三、双方共同约定”项下第四款载明：“本协议一经签订，甲、乙双方均不得单方变更，修改或停止本协议履行，否则赔偿对方该项目全部投资总额2‰的违约金”。诉讼中，双方对“二、乙方（开元公司）责任”项下第五款发生争议。 三、2015年2月18日，《丹棱县财政局关于峨眉山市开元房产置业有限公司工程款及税金返还的核查报告》（丹棱财库[2015]3号）第三部分“税收返还核查情况”载明：根据开元公司提供的从2011年1月24日至2014年1月15日缴纳税收缴款书，共计缴纳各项税收收入2237580.19元，县本级留存税收1327981.43元。丹棱县建设局文件《关于峨眉山市开元房产置业有限公司工程款及税金返还的请示》（丹棱建设[2015]23号）第二部分“请示事项”第二款载明：“税收返还1585129.51元，建议由县财政、税务等部门进行核实后报县人民政府研究。” 四、2015年8月28日，丹棱县建设局通过网络回复了开元公司所提出的税金返还请求，并就问题的处理作出了安排：“关于您反映返还税收的相关情况，丹棱县政府就您反映的工程款和税金，返还事项组织财政部门和税务部门进行了核查，并出具了核查报告。报告指出，按照《关于贯彻国务院清理规范税收等优惠政策决定部署若干事项的通知》文件精神，返还税收的优惠政策停止执行，该税收不再返还开元公司。2015年5月10日，国务院下发的《国务院关于税收等优惠政策相关事项的通知》（国发[2015]25号）文件中明确：“各地与企业已签订合同中的优惠政策，继续有效，”“《国务院关于清理规范税收等优惠政策的通知》（国发[2014]62号）规定的专项清理工作，待今后另行部署后再进行。”为此，丹棱县组织财政和税务部门再次核查了返还税收的相关情况，并需丹棱县建设局向丹棱县政府书面请示，拨付工程款和税收，待资金到账后，将立即支付开元公司。 五、在丹棱县财政局的核查报告中确认的返还税收的款项为1327981.43元，诉讼中被告抗辩该税收不应当返还。 六、2015年5月10日国务院颁发了《国务院关于税收等优惠相关事项的通知》（国发[2015]25号），其中第二条为：各地区、各部门已经出台的优惠政策，有规定期限的，按规定期限执行；没有规定期限的，由地方政府和相关部门按照把握节奏，确保稳定的原则设立过渡期，在过渡期内继续执行；第三条为：各地与企业已签订合同中的优惠政策，继续有效；对已兑现的部分，不溯及既往。 七、2005年7月19日，丹棱县政府第三十次“常务会议纪要”第六条，“会议研究了城市建设有关优惠政策问题……。鉴于上届政府的协议承诺，为体现政府招商引资政策的连续性和维护对外开放形象，原城市建设中依法征收的税收的地方实得部分，按收支两条线原则全返用于扶持企业发展”。 一审法院认为，一、关于本案税收返还约定义务及履行主体问题。依据开元公司与丹棱县政府之间合同约定，丹棱县政府应为税收返还的约定与履行主体。依据开元公司与丹棱县建设局之合同约定：“……地方留存部分税由甲方（丹棱县建设局）上报政府予以全额返还乙方。”遵循通常解释规则，在此税款的返还主体成立约定不明。另一方面，依据丹棱县建设局的主体职能，不能确定丹棱县建设局是税款返还的履行主体。但是丹棱县建设局的网络“官方回复”，填补了合同约定不明的情形，将请示及拨付行为（合同义务）承诺为丹棱县建设局。同时该承诺并不消灭开元公司与丹棱县政府之间合同的约定及效力。再者,综合两份合同在内容和事实上的关联性，因此，本案的义务主体应为丹棱县政府与丹棱县建设局。 二、关于税收返还或税收作为市政建设投入的权利主体确定。丹棱县政府与丹棱县建设局抗辩，地方留存税收作为市政建设的投入，政府是建设方，地方税收留存部分是对建设的投入而不应该给付开元公司。该抗辩不成立，其理由是： 1.合同中对建设的范围、内容等均已明确，合同对规划的建设内容通过约定，由开元公司独自承担并实施，无论是丹棱县政府还是丹棱县建设局均未实施任何建设工程施工行为，亦未向除开元公司之外的任何第三方支付建设工程费用。易言之，政府的建设及施工行为是由开元公司的施工行为而完成，那么，无论是工程款“直接投入”还是优惠政策（或约定）的地方税收留存的返还之“间接投入”的权利主体或受领人或对象均应是作为施工人的开元公司。 2.以合同之目的解释论，双方的缔约及履行目的，均是当开元公司依约完成工程施工后，在获取直接的工程款后，另外享受并获取地方政府的优惠（税收）利益。 三、关于约定及请求返还税款是否违反法律法规的禁止性规定问题。两份合同相关条款约定的内容、效力：一方面地方政府征收（依税目、税率）开元公司的应缴税款，同时开元公司依税法全额缴纳各种税款，即并无减、免税收的意思及行为；另一方面，作为开元公司的县级地方政府将足额征收的税款，依照税收及财政管理体制、办法，将地方留存的税收依其职权及地方预算管理办法，将该税款或用于市政建设支出，或优惠于企业，扶持企业发展，此行为属于地方政府或上下级政府行政层级管理范畴，当其与企业签订此类合同并履行，并不违反国家税法及行政法规的禁止性规定。《中华人民共和国税收征收管理法》第三十三条第二款规定：减税、免税的申请须经法律，行政法规规定的减税、免税审查批准机关审批。地方各级人民政府，各级人民政府主管部门，单位和个人违反法律、行政法规规定，擅自做出的减税、免税决定无效，税务机关不得执行，并向上级税务机关报告。本案中，约定及履行事实并不成立该条规定的“减税、免税”的情形，因此不存在“违反法律法规的禁止性规定”的事实。 减税、免税的申请须经法律，行政法规规定的减税、免税审查批丹棱县政府与丹棱县建设局的抗辩理由是：税款返还的约定违法违规，自始无效，自始不应履行，所以不适用国发[2015]25号的规定。前已述及，该约定及履行并不违反法律、行政法规及上级行政机关政策的规定，故该约定及履行合法有效。 五、关于税款返还是否计算利息的问题。本案中，无论是双方行为之契约，还是单方行为“官方回复”之承诺，均无“税款返还”行为履行的期限，逾期违约或损失承担的意思表示。依据无论是民事行为的基本原则还是规则：无约定、无承诺（法定情形例外），即无义务、无责任。因此，开元公司诉请丹棱县政府与丹棱县建设局支付利息的主张不成立。 综上所述，本案所涉合同关系当事人的丹棱县政府与丹棱县建设局，当其作为行政机关（法人）主体时，在其职权范围内决定对地方留存税收或用于地方建设投入，或用于优惠政策投入，扶持企业发展，既不违反法律、行政法规的禁止性规定，也不违反行政机关上下级层级政策管理规定；当其作为民事（法人）主体时，其与交易对方缔约的行为，意思（内容）及履约均为其真实意思，且该意思并未违反阻却契约生效的“强制性规定”即“效力性强制性规定”。所以，本案所涉合同合法有效。任何有效合同主体的承诺或义务应当履行，且应当全面履行。依照合同法的相关规定，未足额返还或支付给开元公司的地方留存税应当支付。但开元公司要求丹棱县政府与丹棱县建设局给付利息的诉讼请求，没有举出相关证据证明，依法不予支持。依照《中华人民共和国合同法》第六十条第一款、第一百零七条，《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一款及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第九十条的规定，判决如下：一、丹棱县人民政府，丹棱县住房和城乡规划测绘建设局在本判决生效后二十日内共同向峨眉山市开元房产置业有限公司支付人民币1057697.63元。二、驳回峨眉山市开元房产置业有限公司的其它诉讼请求。 二审中，丹棱县政府提交《丹棱县南苑滨河路新区市政工程施工承办合同》复印件一份、《丹棱县政府投资项目工程结算评审意见书》复印件一份，欲证明开元公司系案涉工程施工方而非建设方。开元公司与丹棱县建设局均认可该证据三性及证明目的。本院对该两份证据予以确认。 开元公司提交《预算拨款凭证（收款通知）》原件一份，该凭证记载：丹棱财政预算内存款户（219999901）向峨眉山市开源房地产公司（125904043）于2006年7月17人拨款162863元用于共用建设补助。该凭证上车毅敏于2006年7月19日手写：该票面资金收入是丹棱县人民政府税收返还收入，请予入账。二审另查明，丹棱县政府在二审中认为案涉会议纪要反应丹棱县政府知晓丹棱县建设局签订的税收减免条款。 二审查明的其余案件事实与一审查明事实一致，本院对一审查明的其余案件事实予以认定。 本院认为：根据双方的上诉及答辩意见，本案二审争议焦点为：案涉合同中对税费，“按照先征后返的原则，除上缴中央部分的税外，地方留存部分税由甲方上报政府予以全额返还乙方”的约定是否有效。 虽然《中华人民共和国税收征收管理法》第三条第二款规定任何机关、单位和个人不得违反法律、行政法规的规定，擅自作出税收开征、停征以及减税、免税、退税、补税的决定。且《国务院关于纠正地方自行制定税收先征后返征得的通知》（国发[2002]2号文件）也确认认定先征后返系减免税收的一种形式。但《中华人民共和国税收征收管理法》第三条第一款同时规定，税收的开征、停征以及减税、免税、退税、补税，依照法律的规定执行；法律授权国务院规定的，依照国务院制动的行政法规的规定还行。即《中华人民共和国税收征收管理法》对税收的开征以及减免规定了具体实施由国务院制定详细的行政法规进行规范，这也是《国务院关于纠正地方自行制定税收先征后返征得的通知》认定先征后返系减免税收的一种形式具有普遍约束力的原因。因此，《国务院关于税收等优惠政策相关事项的通知》（国发[2015]25号文件）同样具有普遍约束力，应当作为认定本案相关事实和作出裁判的依据。 《国务院关于税收等优惠政策相关事项的通知》（国发[2015]25号文件）第二条规定：“各地区、各部门已经出台的优惠政策，有规定期限的，按规定期限执行；没有规定期限又确需调整的，由地方政府和相关部门按照把握节奏、确保稳妥的原则设立过渡期，在过渡期内继续执行。”第三条规定：“各地与企业已签订合同中的优惠政策，继续有效；对已兑现的部分，不溯及既往”。故本案关于税费，“按照先征后返的原则，除上缴中央部分的税外，地方留存部分税由甲方上报政府予以全额返还乙方”是当事人之间真实意思表示且并未违反法律、行政法规强制性规定，应当认定为有效。 综上，开元公司依据有效的合同约定请求相应款项的支付应当得到支持。一审法院对开元公司系工程建设方的认定虽有不当，但不影响裁判结果的正确。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费14319元，由上诉人丹棱县政府和丹棱县建设局负担。 本判决为终审判决。 审判长 李 东 审判员 陈晓华 审判员 孙春红 二〇一八年三月三十日 书记员 陈乐奕