上海市浦东新区人民法院行 政 判 决 书（2018）沪0115行初34号原告季群，女，1972年1月28日生，汉族，住上海市浦东新区。委托代理人杨在明，北京在明律师事务所律师。被告上海市浦东新区曹路镇人民政府，住所地上海市浦东新区。法定代表人孙华明。出庭应诉负责人唐健明，副镇长。委托代理人马宇中，男。委托代理人郑方优，上海华宏律师事务所律师。原告季群诉被告上海市浦东新区曹路镇人民政府(以下简称曹路镇政府)不服乡政府行政强制一案，向本院提起行政诉讼，本院于2018年1月4日立案受理后，于法定期限内向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年2月26日公开开庭审理了本案。原告季群及其委托代理人杨在明，被告曹路镇政府的出庭应诉负责人副镇长唐健明及其委托代理人马宇中、郑方优到庭参加了庭审。本案现已审理终结。被告曹路镇政府于2017年3月13日作出(浦-132)城管限拆字[2017]第0037号《限期拆除决定书》(以下简称被诉限拆决定)，主要内容为：原告季群于2001年6月在曹路镇曙光新村“自然村落”改造点B15号实施了未取得规划部门审批在集体土地上进行个人住房建设的行为，违反了《上海市城乡规划条例》(以下简称《城乡规划条例》)第三十六条第一款的规定。依据《城乡规划条例》第五十八条的规定，责令原告自收到决定书之日起7日内自行拆除曹路镇曙光新村“自然村落”改造点B15号建筑物。原告季群诉称，原告的房屋坐落于上海市浦东新区曹路镇曙光新村XXX号(以下简称系争房屋)，被告对原告作出的被诉限拆决定适用《城乡规划条例》，但该条例自2011年1月1日起施行，而原告建造房屋的行为在其实施之前早已结束，不应溯及既往，故被告适用《城乡规划条例》作出处罚明显错误。被告超越职权作出被诉限拆决定，认定系争房屋未取得规划部门审批，但未明确应当取得的规划许可证类型，属于认定事实不清、程序违法，严重侵犯其合法权益。故诉请要求撤销被诉限拆决定。原告季群提供了下列证据：1、《曹路镇关于曙光村实施自然村改造的请示》，证明被告于2001年3月8日向原上海市浦东新区农村发展局(以下简称原浦东农发局)请示拟在曙光村率先实施自然村改造，且曙光村自然村改造项目已经有改造规划；2、《关于同意曙光村为2001年自然村改造试点的批复》，证明原浦东农发局于2001年4月1日作出同意曙光村为自然村改造试点的批复，并要求被告接到批复后另行申请建房土地指标，该项目是村集体建房项目而非个人建房，被告适用《城乡规划条例》第三十六条第一款规定进行处罚，适用法律错误；3、原浦东农发局工作职责，证明原浦东农发局作为主管机关，负有规划审批职责；4、(2009)沪一中刑终字第262号《刑事裁定书》，证明法院认定原浦东农发局有规划、审批等职责；5、《曙光村“自然村改造”建房土地使用协议》，证明原告与上海市浦东新区曹路镇曙光村民委员会(以下简称曙光村委会)签订协议，对系争房屋所在土地享有使用权；6、《曙光村“自然村改造”规划建房施工协议》，证明原告系按照曙光村委会统一要求实施建房；7、曹路镇曙光村自然村房屋照片，证明原告的房屋建造完成，是曙光村自然村改造项目的成果，系曹路镇统一规划，并委托南京军区空军勘察设计院统一设计的；8、上海市地籍图，证明根据测绘规范，原告的房屋以永久性的建筑物和构筑物被载入了上海市地籍图；9、地籍变更需提交材料明细，证明根据规土部门要求地籍变更所需提交的资料，表明原告的房屋产权清晰完整合法；10、GoogleEarth影像资料，证明2005年、2008年在该地块仍有建房行为，但未被告知停止建设；11、浦东新区曹路大型居住社区建设简报，证明系争房屋所在地块的51幢房屋从未被当作违法建筑处理；12、曹路镇政府介绍信及工作证，证明相关工作人员以曙光村自然村改造房屋协议解除工作组的名义主动与其他业主接洽，协商解决房屋补偿问题；13、补偿款估算单，证明相关工作人员曾与周小泉(户)协商解决房屋补偿；14、《关于曹路镇曙光村自然村改造房屋(51幢)拆除信访矛盾处理意见》，证明上海市浦东新区人民政府(以下简称浦东区政府)责成曙光村委会尽快解除建房土地使用协议，并制定补偿方案与业主协商解决；15、《信访事项复查意见书》，证明浦东区政府要求通过协商的方式解决曙光村自然村改造房屋拆除工作；16、《信访事项复核意见书》，证明上海市人民政府要求加强与业主的协商沟通，通过协商方式签订补偿协议；17、2010年1月29日《告知书》，证明拆除系争房屋的目的是为了征地拆迁，应当依照法律规定依法进行；18、《曹路镇曙光村自然村改造土地使用协议终止、房屋拆除及补偿有关实施事项告居民书》，证明曙光村委会应通过协商方式解决房屋补偿问题；19、2010年12月15日《告知书》，证明拆除系争房屋的目的是为了征地拆迁；20、2015年12月25日《告示》，证明根据浦东区政府要求，从即日起重启曙光村自然村改造房屋(剩余25幢)协议解除补偿工作；21、《曹路镇曙光村剩余25幢自然村改造房屋协议解除合同补偿工作实施补充口径》，证明2010年8月曙光村委会对村内51幢自然村改造房屋中的26幢实施了拆除补偿，2015年对剩余25幢房屋增设了房屋市场调节费，故系争房屋并非违法建筑，否则不存在补偿问题；22、2016年1月15日新曹路报纸，证明剩余25幢房屋其中一户签订补偿协议后房屋被拆除；23、曙光村自然村改造建造房屋情况汇总表，证明当初拆迁时对业主进行拆迁补偿工作的基础情况统计；24、浦建房拆许字(2005)第106号《房屋拆迁许可证》，证明系争房屋在拆迁范围内，对原告应给予房屋拆迁补偿；25、2016年2月29日《告知书》、《房屋拆迁期延长许可通知》，证明已过拆迁期限，目前无法实施合法的房屋征收拆迁及补偿工作，在长达4年的实际拆迁补偿工作中并未将原告的房屋视为违法建筑；26、房屋拆迁委托合同，证明如果系争房屋是无证建筑，在2005年就已经进入到拆违程序了；27、编订门弄(楼)号牌申请表，证明曙光村委会向上海市公安局浦东分局龚路派出所提出申请门牌，派出所予以准许；28、门牌号照片，证明经批准建造的建筑物，公安机关才会核发门弄号，原告对系争房屋享有合法权益；29、《上海市门弄号管理办法》，证明经批准建造的建筑物，方可向公安机关申请门弄号；30、催款通知，证明曙光村委会统一为原告等业主办理用电安装手续，并向业主催收相关款项；31、电表立户截图，证明原告依据关于新办用电业务的规定已经合法办理了电表立户；32、电费收据，证明原告办理电表立户后，依法缴纳了相应的电费；33、《上海居民用电服务指南》，证明新办用电业务需提供相应的权属证明；34、(2011)浦行初字第166号《行政判决书》，证明上海市浦东新区人民法院于2011年10月21日判决撤销了上海市浦东新区城市管理行政执法局(以下简称浦东城管局)于2011年4月6日作出的(浦-130)城管限拆字[2011]第0005号《限期拆除决定书》，该判决书并未否定浦东城管局有查处违法建筑的职权；35、上海市浦东新区房屋土地资源管理局《行政处罚决定书》(浦房地土处第XXXXXXXXX号)，证明因曙光村委会未经土地主管部门批准，擅自占用土地，2002年9月18日被行政处罚，之后曙光村委会应办理相关审批手续，但曙光村委会未将行政处罚的情况告知原告等业主，原告的房屋当时正处在建设中；36、代收罚没款收据，证明曙光村委会已经缴纳罚款；37、编号：2016(告)-76号《告知书》，证明浦东区政府对该地块未核发房屋征收决定，目前无法依法实施房屋征收补偿工作；38、2004年1月6日东方城乡报，证明浦东新区机场镇红旗村也在实施自然村改造，列入原浦东农发局的村镇建设规划，对农房建设具有规划、审批职责；39、上海观察新闻截图，证明上海市宝山区人民政府的征收拆迁工作，依据事实，补齐短板，妥善安置，解决历史遗留问题；40、《关于同意富强村农居民住宅增补规划的批复》；41、沪汇房地拆许字(2004)第11号《房屋拆迁许可证》；42、《关于富强小区拆迁农居民住宅安置房减免契税申请报告》，证据40至42证明富强小区21幢房屋也未取得房地产权证或者宅基地使用证，拆迁时对业主进行货币补偿与房屋安置，且安置房屋享受契税减免政策；43、《曹路镇农(居)民建房许可证》，证明曹路镇日新村村民秦明芳于2004年3月13日取得了《曹路镇农(居)民建房许可证》，并实施了建房行为，当时申请建房只需取得镇政府核发的建房许可证，无需取得乡村建设规划许可证；44、《限期拆除事先告知书》送达公告网站截屏，证明送达公告作出日期为2016年10月28日，却在2016年10月27日已经发布，被告一贯作假；45、《关于薛洪根信访事项的答复意见书》，证明2015年12月4日对曙光村25幢房屋的测绘工作是浦东城管局实施的，被告工作人员并未到原告家中进行测绘；46、2011年8月21日凌晨3点20分左右不明身份人员砸围墙照片；47、2011年8月21日凌晨3时19分杨维晏报警的上海市公安局案(事)件接报回执单；48、2011年8月21日上午9时13分杨维晏报警的上海市公安局案(事)件接报回执单，证据46-48证明被告一贯使用恐吓等手段来逼迁。被告曹路镇政府辩称，其有权对辖区内的违法建筑查处并作出被诉限拆决定。经过调查核实，原告与曙光村委会签订了《曙光村“自然村改造”建房土地使用协议》后建造了系争房屋，在没有取得任何建设工程规划许可证的情况下建造了现在门牌号为B15号一幢砖混结构建筑物。2015年被告对其立案后，进行现场检查和勘查，后委托上海市浦东新区房地产测绘中心对系争房屋进行实地测绘。经调阅，系争房屋并未取得《农村个人住房建设工程许可证》和《乡村建设规划许可证》。后被告询问了有关人员，确定了搭建人、搭建时间等情况，并发出《谈话通知》，向上海市浦东新区规划和土地管理局(以下简称浦东规土局)发送协查函，核实了系争房屋未取得《建设工程规划许可证》。被告遂作出《限期拆除事先告知书》，因上门送达未果，采用邮寄送达被退回后，通过《上海法治报》公告送达，给予当事人陈述、申辩的机会。2017年3月13日被告作出被诉限拆决定，因无法以直接、留置、邮寄等方式送达，于2017年4月10日通过《上海法治报》公告送达。被诉限拆决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求驳回原告的诉讼请求。被告曹路镇政府向本院提供了以下证据及依据：1、《上海市城市管理行政执法条例》(以下简称《城管执法条例》)第四条第四款、第十一条第一款第(八)项，《上海市人民政府关于扩大》第一条、第二条，证明其作出被诉限拆决定职权依据充分；2、2015年7月31日现场检查笔录、现场勘查图、立案审批表，证明系争房屋涉嫌违法，接上级交办后开展初步调查；3、曙光村“自然村改造”建房土地使用协议、2015年12月4日现场检查笔录、现场勘查图、房屋分层平面图、2016年1月8日秦建林询问笔录及其身份证复印件、2016年3月15日《谈话通知书》及送达记录、2016年3月18日原告询问笔录及其身份证复印件、授权委托书、被告的情况说明、曙光村委会的情况证明、协查函、关于浦东新区曹路镇曙光新村25幢建筑协查函的复函，证明系争房屋未取得《建设工程规划许可证》、《乡村建设规划许可证》、《农村个人住房建设工程许可证》的任何一种，属于违法建筑；4、《上海市浦东新区人民政府关于批准曹路镇配套商品房基地D地块土地前期开发项目供应土地的通知》，证明系争房屋所在地块是配套商品房基地，违法建筑无法补证和保存，只能拆除；5、《案件调查终结审批表》，证明案件调查终结后经审核拟作出被诉限拆决定；6、《限期拆除事先告知书》、送达工作记录、邮寄送达工作记录、改退批条、《上海法治报》公告，证明作出被诉限拆决定前进行事先告知，告知当事人陈述、申辩的权利；7、被诉限拆决定、送达工作记录、改退批条，证明被诉限拆决定作出后，无法直接送达、留置送达、邮寄送达；8、《上海法治报》送达公告，证明被诉限拆决定公告送达；9、执法证，证明被告执法人员具有执法权；10、《城乡规划条例》第三十六条第一款、第五十八条、第六十一条，《城管执法条例》第十六条、第十七条、第十九条、第二十条、第二十四条、第二十五条，证明被告适用法律正确，程序合法。经庭审质证，原告对被告提供的证据认为，证据1有异议，镇政府与浦东城管局的职责分工未明确，无法证明被告具有相应的职权。证据2、3中的现场检查笔录三性均有异议，没有原告本人签名，原告也未参与，对笔录记载的检查人员的身份不清楚，笔录内容不真实，涉嫌伪造；证据2、3中的现场勘查图仅是原告房屋外形图片，未至原告家中测量；立案审批表距离原告房屋建造完毕已经超过了2年的处罚时效，被告也没有处罚权。证据3曙光村“自然村改造”建房土地使用协议认可，但不能证明建造年限；房屋分层平面图与事实不符；秦建林询问笔录不真实，其对原告建房不知情；《谈话通知书》三性不认可，显示拒收，但原告上班，并不在家，不符合拒签条件，送达记录也非法律意义上的送达回证，不符合留置送达条件，秦建林的签名与之前签名不符，《谈话通知书》落款时间与送达记录落款时间不符，涉嫌伪造；原告在其制作询问笔录时询问被告的查处依据，被告执法人员未说清楚；被告的情况说明合法性不认可，其认为原告所处地段属于乡村规划区，与事实矛盾；曙光村委会的情况证明不符合法定证据形式，根据规定，建筑物有门牌号，即属合法建筑；协查函合法性不认可，被告未搞清本案需取得什么样的规划许可证，且未取得规划许可和违法建筑物亦属两个概念，没有取得规划许可不一定是违法建筑；复函合法性不认可，浦东规土局答复原告的土地未核发过建设工程规划许可证属实，但其意味着系争房屋所在区域是城市规划区并非乡村规划区，故被告没有查处的职权。证据4合法性均不认可，文件违法，必须经过法定征收程序进行补偿，才可用地。证据5合法性不认可，重大处罚应集体讨论后作出，且应进行听证，承办人未签字，负责人意见系打印、倒签。证据6《限期拆除事先告知书》真实性、合法性有异议，没有进行留置送达等方式送达，直接进行公告送达程序违法；工作记录中全程摄像要求播放，对其表示的事实也不认可；《上海法治报》上的公告落款期限是2016年10月28日，也系同日公布，但在被告政府网站上却是2016年10月27日即发布了落款为2016年10月28日的送达公告。证据7被诉限拆决定适用法律错误；送达工作记录，不能证明直接送达。证据8被诉限拆决定2017年3月13日作出，2017年4月10日在《上海法治报》公告送达，超过了7天的期限，程序不合法。证据9执法证的日期是从2015年9月开始，在被诉限拆决定之后。证据10《城乡规划条例》适用第三十六条与第五十八条相互矛盾，且该条例自2011年1月1日起施行，不应溯及既往。被告对原告出示的证据1、2、5-33、35-48认为与本案无关，证据3三性均不认可，证据4、34认为不能作为证据。经庭审质证，本院对证据作如下确认：被告提供的法律依据1、10系规范性法律文件，合法有效；被告提供的证据可以形成证据锁链，证明被告辩称意见的成立；原告提供的证据4、10、38-43、46-48与本案没有关联性，其他证据的真实性予以确认，但不能证明被诉限拆决定违法。经审理查明，2001年4月原浦东农发局向曹路镇政府作出《关于同意曙光村为2001年自然村改造试点的批复》，并要求曹路镇政府接批复后另行申请建房土地指标。2001年原告与曹路镇曙光村委会签订了建房土地使用协议，后原告按协议约定建造了房屋，之后门牌号被编为曹路镇曙光新村XXX号。2015年7月31日被告进行立案，对原告建造的曹路镇曙光新村XXX号建筑物作为违法建筑进行查处，2016年9月6日作出《限期拆除事先告知书》，因直接送达及邮寄送达均未果，2016年10月28日被告公告送达，将《限期拆除事先告知书》刊登于《上海法治报》。2017年3月13日被告作出被诉限拆决定，仍因直接送达及邮寄送达均未果，被告亦采用公告送达的方式，于2017年4月10日刊登于《上海法治报》。现原告不服，遂向本院提起行政诉讼。本院认为，第一，职权依据方面，根据《城管执法条例》第四条第四款、第十一条第一款第(八)项的规定，镇人民政府负责本辖区内城市管理行政执法工作，对擅自搭建建筑物、构筑物的违法行为实施行政处罚；又根据《上海市人民政府关于扩大》(沪府发〔2016〕6号)第一条、第二条第一款第(九)项的规定，浦东新区各镇政府可以对违反城乡规划管理的违法行为行使行政处罚权，故被告曹路镇政府有权对浦东新区曹路镇行政区域范围内擅自搭建建筑物、构筑物的违法行为进行查处，其具有作出被诉限拆决定的法定职权。第二，事实认定和法律适用方面，根据原告自述建造系争房屋的时间，该时间节点规范农村个人住房建设管理的法律主要有《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市规划法》、《上海市城市建设规划管理条例》以及《上海市农村个人住房建设管理办法》(上海市人民政府第24号令)等，其中《上海市农村个人住房建设管理办法》规定，农村个人建房用地经批准后，由批准用地机关发给农村个人住房建设用地批准文件；由乡(镇)人民政府发给农村个人住房建设工程许可证。现行的《城乡规划条例》第三十五条、第三十六条规定，在国有土地上进行建设的，建设单位或者个人应当向规划行政管理部门申请办理建设工程规划许可证；在集体土地上进行农村村民个人住房建设的，应当取得由乡、镇人民政府核发的乡村建设规划许可证；现行的《上海市农村村民住房建设管理办法》则规定由镇(乡)人民政府发给乡村建设规划许可证。随着法律、法规、规章的变更，在农村集体土地上进行农村村民个人住房建设应当取得许可文件名称不同，但被告曹路镇政府经查阅档案资料，并向浦东规土局查询，发现原告建造系争房屋未取得建设工程规划许可证、乡村建设规划许可证、农村个人住房建设工程许可证中的任何一种，故依据《城乡规划条例》将其定性为属于未经规划部门审批在集体土地上进行个人住房建设，并适用相应的罚则条款决定限期拆除，并无明显不当。原浦东农发局《关于同意曙光村为2001年自然村改造试点的批复》系针对曹路镇政府作出，且内容为总体规划方面相关批复，并非针对村(居)民户实际建设个人住房的批文，该批文最后还明确要求“接此复后另行申请建房土地指标”，故原告将该批复等同于取得建房规划许可的主张，本院不予采纳。原告提出的系争房屋所在地块以前或者是现在属于何种规划区域并非本案解决的争点。原告还主张被告勘查系争房屋层数及面积与实际情况不符等，被诉限拆决定认定了违法行为人、违法搭建的时间、房屋的座落位置等内容，其中对违法搭建的时间，因搭建系争房屋非一朝一夕，故被告将《曙光村“自然村改造”建房土地使用协议》签订时间作为违法搭建开始时间，亦属合理。至于原告住房的具体面积，被告并未记载入被诉限拆决定中，故原告以面积有误为由主张被告认定事实错误的观点不能成立。第三，执法程序方面，被告曹路镇政府经立案、调查、事先告知程序，因无法直接送达或者邮寄送达，故《限期拆除事先告知书》及被诉限拆决定均采用公告送达的方式，符合法律规定。另原告提出，《限期拆除事先告知书》公告日期为2016年10月28日，但在被告的网站上2016年10月27日已经公布，该问题虽未影响原告进行陈述或者申辩的实体权利，但被告确应引起重视，规范工作衔接，避免此类问题的发生，造成不良后果。关于行政处罚追诉时效的问题，本院认为，原告违法搭建行为的危害后果处于持续状态，对于结果具有社会危害性的违法行为，被告在违法搭建行为发生2年之后予以立案并作出被诉限拆决定并无不当。最后，系争房屋所在地块曾因“曹路镇配套商品房基地D地块土地前期开发”项目而被纳入征地拆迁范围，浦东区政府也曾责成曙光村委会与未办理合法手续的业主协商解决补偿问题，给予一次性的经济补偿和补贴，对在规定时间内协商不成的，有关部门将实施相关程序予以拆除。本院认为，被告出于行政管理需要，出台补偿方案的做法很大程度上保护了被拆除户的正当权益，原告要求按国有土地上合法建筑获得拆迁补偿安置的主张缺乏相应的事实证据和法律依据。本院仍希望被告能在实施被诉限拆决定的同时，继续以协商补偿方式合理补偿原告正当权益。综上，被诉限拆决定认定事实基本清楚，执法程序基本符合法律规定，适用法律正确，综合全案可判决驳回原告诉讼请求。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告季群的诉讼请求。案件受理费人民币50元(原告已预缴)，由原告季群负担。如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于上海市第一中级人民法院。审 判 长  胡玉麟审 判 员  刘媛媛人民陪审员  骆国雄二〇一八年三月二十九日书 记 员  李洁菡附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。