浙江省海盐县人民法院行 政 判 决 书（2017）浙0424行初28号原告金德恩，男，汉族，1976年2月11日出生，住平湖市。被告平湖市新仓镇人民政府，住所地平湖市新仓镇仓东路688号。法定代表人庄志浩，镇长。委托代理人富建国、奚筱岑，浙江金品律师事务所律师。被告平湖市人民政府，住所地平湖市当湖街道胜利路380号1号楼8楼。法定代表人刘中华，市长。委托代理人李夏岚，平湖市人民政府法制办公室副主任。委托代理人王林妹，浙江金品律师事务所律师。原告金德恩诉被告平湖市新仓镇人民政府（以下简称新仓镇政府）、平湖市人民政府（以下简称平湖市政府）行政处理及行政复议一案，嘉兴市中级人民法院指定本院管辖，本院于2017年11月1日受理后，向被告新仓镇政府、平湖市政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年1月30日依法公开开庭审理了本案。原告金德恩，被告新仓镇政府法定代表人庄志浩、委托代理人富建国、奚筱岑，被告平湖市政府出庭负责人副市长沈志凤、委托代理人李夏岚、王林妹到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2017年6月29日，被告新仓镇政府向原告作出答复一份，内容为：1、王志其于2016年4月申请建造占地100平方米住房，经联审:符合建造占地100平方米住房；王占其于2016年4月申请建造占地100平方米住房，经联审：因其家庭在册人口只有3人，故符合建造占地80平方米住房。按照市政府57号令第十七条农民建房必须“先批后建、拆旧建新”，须拆除原告家宅基地上的全部旧房，包括原告分得的房屋。2、原告于2016年4月申请安置公寓房100平方米，经联审：按照《平湖市人民政府令》（第57号）第十二条有下列情形之一的，建房用地申请不予批准：以现有家庭成员作为一户申请建房用地并被批准后，不具备分户条件或不合理分户的；同时因原告户籍于2007年5月婚迁至石路村沈保林家庭户中，并作为其家庭中的一员享受了相关征迁补偿政策，重新建造了住房，故原告不符合条件安置公寓房。3、关于原告提到，根据《平湖市人民政府令》（第57号）第十三条鼓励有偿退出宅基地。在农村有合法房屋（宅基地）的农户和非农户，可以置换公寓房。该条款明确可以置换公寓房的农户和非农户必须拥有宅基地的合法房屋。原告只拥有家庭内部财产分配的房屋，没有宅基地使用权，故原告也不符合该条款安置公寓房。原告对上述答复不服，向平湖市政府申请行政复议，平湖市政府于2017年9月16日作出平政复字[2017]16号《平湖市人民政府行政复议决定书》，该决定认为农村村民一户只能拥有一处宅基地。根据市政府第57号令第六条的规定，申请宅基地使用权和置换公寓房两者只能选其中一种方式。原告已于2012年作为石路村沈保林户家庭成员申请宅基地建房，已享受宅基地使用权。根据市政府第57号令第十四条的规定，原告作为石路村村民，若要申请建房，应当向石路村村委会申请，而非中华村村委会。2016年原告以中华村分割所得部分房屋陈旧为由向中华村村委会申请置换公寓房，显然不符合市政府第57号令的上述规定。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十三条之规定维持被告新仓镇政府2017年6月29日作出的答复。另，2017年12月18日，被告新仓镇政府作出撤销其于2017年6月29日作出的答复的通知，并于同年12月28日送达给原告。原告诉称，根据平湖市政府第52号令规定，新仓镇中华村在先期2个月内审查通过原告置换公寓房条件。原告于2016年4月4日向被告新仓镇政府提交了置换公寓房申请。被告新仓镇政府于2016年4月11日要求原告补充便于拆旧并保留原告其房屋的补充分家协议。原告于2016年4月12日将补充分家协议报给被告新仓镇政府，但被告新仓镇政府一直没有告知申请结果。原告通过市长电话信访之后，被告新仓镇政府于2017年6月29日由新仓镇村镇建设办公室出具书面告知决定书，认为原告不符合安置公寓房，并要求捆绑式拆旧。1、原告认为告知决定书程序违法。第一、原告向被告新仓镇政府申请置换公寓房的申请日期为2016年4月4日。根据平湖市政府第52号令第十四条第二款规定和《行政许可法》第四十二条规定，被告新仓镇政府必须在20日内作出告知决定书，并说明理由。本案中，被告新仓镇政府于2017年6月29日作出告知决定，严重超期14个月零5天，属于严重违反法定程序。第二、根据平湖市政府第52号令，应当由被告新仓镇政府制作告知决定书，而不是办公室作出答复，属于主体错误。第三、告知决定书无法定救济内容，法律规定“有权利”必有“救济”原则。2、告知决定书适用依据错误。被告新仓镇政府办公室作出的答复决定书应用依据为平湖市政府57号令，而57号令从2017年1月1日起实施，原告的申请日期为2016年4月4日，应当适用平湖市政府第52号令。3、事实与法律错误。一、原告于1986年8月25日建房用地申请批复，弟兄三人王占其、王志其、金德恩，2012年5月23日根据父母金永年、周秀珍夫妇意愿在原杨盛村民委员会的见证下签订了分家分房协议（附赡养义务）。1986年原告户口在新仓镇中华村跳板桥××号，所造房屋为合法建筑。二、被告新仓镇政府在告知决定书中认定原告因享受过部分拆迁补偿而讨论没有通过（告知在妻子沈建华家享受过个人搬家费2000至3000元）。答复以原告享受了相关征迁补偿政策为由认定不符合安置公寓房条件不符合事实。针对此答复，原告认为，1994年至1999年，原告在部队服役，户口迁入部队，1999年退伍户口迁回至新仓镇××村跳板桥××号，分地入户，分有土地一亩多，2007年结婚后为了小孩读书，户口迁入石路村原告妻子家，2012年原告妻子家拆迁，原告未享受拆迁政策。（1）原告妻子家的房屋属于结婚前的财产，原告无份；（2）原告未享受养老金补贴政策。（3）原告分的土地在新仓镇中华村跳板桥××号，无土地补贴。三、被告新仓镇政府在告知中提到在原告两哥哥拆除全部房屋的情况下建造新房。根据《物权法》和平湖市政府第52号令，原告的合法建筑受法律保护。被告新仓镇政府依捆绑式拆旧制造家庭矛盾，影响社会和谐，无法律依据。四、根据平湖市政府第52号令第十三条规定，在农村有合法房屋的农户和非农户根据其房屋的建筑面积可以置换公寓房，原告认为根据建房用地申请表上的记载有申请人的名字，原告拥有宅基地的合法房屋和宅基地使用权，符合该条置换公寓房。被告平湖市政府所作出的平政复字［2017］16号行政复议决定书违反了《行政复议法》第二十八条第（三）款第2、3、5项的规定，无认定和说明程序，适用依据错误，具体行政行为明显不当，并且在被告新仓镇政府没有提供作出告知决定的关键证据、镇党委集体讨论作出告知决定的会议纪要的情况下，盲目作出行政复议决定，属于行政行为违法。故原告诉请法院，要求依法判令：1、撤销被告平湖市政府作出的平政复字［2017］16号行政复议决定；2、请求认定原告符合安置公寓房条件，置换公寓房；3、请求认定原告所有建筑为合法建筑，或保留其合法建筑。诉讼过程中，因被告新仓镇政府撤销了其所作答复，故原告将上述第2、3项诉讼请求变更为：确认新仓镇政府所作的答复行为违法。原告向本院提交的证据有：1.平政复字［2017］16号行政复议决定书一份，证明被告平湖市政府作出复议决定维持了新仓镇政府的答复；2.新仓镇农户进新社区建房申批表一份，证明原告于2016年4月4日申请拆迁安置的事实；3.新仓镇××村跳板桥××号分房协议及平面图各一份，证明原告兄弟三人进行分房，原告合法拥有房屋的事实；4.平湖县农村社员建房用地申请表一份，证明原告的房屋系合法审批建造的事实；5.2017年6月29日答复一份，证明被告新仓镇政府对原告的申请作出答复的事实；6.市长电话反映及答复意见二份，证明原告申请拆迁安置，被告新仓镇政府未予安置，原告通过市长电话信访的事实。被告新仓镇政府辩称，平湖市政府作出的复议决定程序合法，认定事实清楚，所作决定正确，原告不符合安置公寓房条件，被告新仓镇政府的答复程序合法，事实清楚，证据确实充分，不应当对原告进行安置。一、原告不符合向新仓镇中华村申请安置公寓房的资格。原告系石路村村民。2007年5月，原告因婚姻关系将户口从新仓镇中华村（原杨盛村）迁入新仓镇石路村7组，原告已不再是新仓镇中华村村民。原告在申请复议和提起行政诉讼时把自己现有户籍地址写成中华村跳板桥××号，是故意混淆视听，与事实不符。原告非中华村村民，不符合向中华村申请农户进社区建房条件，中华村与原告签订的《放弃农村宅基地使用权协议书》、到芦川社区建房《公示书》及在《新仓镇农户进社区建房审批表》上盖章等行为违反相关规定，均是无效行为。二、原告已经享受了农村宅基地政策并获得相关征迁补偿政策。2007年，原告户口迁入石路村7组沈保林户。该户于2010年5月11日与被告新仓镇政府签订了《新仓镇农房拆迁补偿协议书》《新仓镇农房拆迁各项奖励协议书》。原告作为该户家庭成员之一，不但享受了相关物质补偿或补助，同时于2012年5月8日，在《平湖市村民建房用地呈报表》中明确以家庭成员申请建造了占地面积为100m2三层房屋，即原告于2012年时享受了石路村的宅基地使用权。三、原告不符合市政府关于有偿退出宅基地的条件。市政府57号令第13条规定，鼓励有偿退出宅基地，在农村有合法房屋（宅基地）的农户和非农户，可以置换公寓房，其退出的宅基地由镇街道按其合法占用的宅基地面积（建筑占地面积）合法住房及其他建筑分别给予一定的经济补偿。该条文的前提是同时满足两个条件：一要以整户为单位，原告父母（父：金永年，母：周秀珍）原房屋（跳板桥××号）于1986年8月25日以3个儿子等为家庭成员申请批准用地面积144m2，建造了四间三层住房及附属房，2012年5月在母亲周秀珍的主持下，兄弟三人对父母房产进行分割，作为分割只享受财产处分权，不享有宅基地处分权，按照有关规定家庭人员在没有分户前作为一户只享有一个宅基地，原告以享有分割的房屋财产为由申请安置公寓房不符合规定。二要有宅基地，因原告已于2012年5月享受了石路村的宅基地，所以如果基于分割的财产又享受安置公寓房的话，那等同于原告同时享受了两处宅基地使用权，这明显违反了一个村民只能享受一处宅基地使用权和一户一宅的规定。故请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。被告新仓镇政府向本院提交的证据有：1.新仓镇农户进新社区建房审批表、新仓镇农民进新社区建房申请表、原告户籍证明、原告身份证复印件、公示书、放弃农村宅基地使用权协议书各一份，证明原告作为石路村村民向中华村村委会申请置换公寓房等事实；2.新仓镇××村跳板桥××号分房协议、平湖县农村社员建房用地申请表、杨盛村村委会及新仓派出所证明及房屋照片，证明案涉房屋的情况；3.新仓镇农房拆迁补偿协议书、新仓镇农房拆迁各项奖励协议书、户籍证明（沈保林户）、平湖市村民建房用地呈报表各一份，证明原告作为中华村沈保林户家庭成员已享受拆迁安置，并申请宅基地建房等事实。被告新仓镇政府还提交了以下法律依据、规范性文件：1.《平湖市人民政府令》第52号（2014年9月30日）；2.《平湖市人民政府令》第57号（2016年12月1日）。被告平湖市政府辩称，一、被告平湖市政府作出行政复议决定书的程序合法。2017年7月14日，被告平湖市政府收到原告递交的行政复议申请材料。同月18日，被告平湖市政府依法受理，向原告出具《行政复议案件受理通知书》和向被告新仓镇政府出具《行政复议案件答复通知书》。同月25日，新仓镇政府依法进行答复并提交了相关证据材料和法律依据。同年8月10日，被告平湖市政府组织了听证，同年9月16日，被告平湖市政府依法作出行政复议决定，并向当事人送达。二、被告平湖市政府认定事实清楚，所作行政复议决定适用法律正确。2016年4月4日，原告以原房屋陈旧为由向新仓镇中华村村民委员会申请农户进新社区建房，与中华村经济合作社签订了《放弃农村宅基地使用权协议书》，要求安置芦川公寓房。同日，中华村村委会签署“情况属实”的意见并盖章，同时出具公示书。2017年6月29日，被告新仓镇政府答复称原告不符合市政府第57号令有关安置公寓房的规定。另查明，原告于2007年5月因婚姻关系将户籍从新仓镇杨盛村（现为中华村）跳板桥××号迁入石路村坟圩5号，即沈保林为户主的户内。2010年沈保林户农房拆迁，原告作为户内成员享受安置补偿，2012年作为家庭成员一并申请宅基地100平方米进行建房。农村村民一户只能拥有一处宅基地。根据市政府第57号令第六条的规定，农户申请宅基地使用权和置换公寓房两者只能选其中一种方式。原告已于2012年作为石路村沈保林户家庭成员申请宅基地建房，已享受宅基地使用权。根据市政府第57号令第十四条的规定，原告作为石路村村民，若要申请建房，应当向石路村村委会申请，而非中华村村委会。2016年原告以中华村分割所得部分房屋陈旧为由向中华村村委会申请置换公寓房，显然不符合市政府第57号令的上述规定。据此，被告平湖市政府根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十三条之规定，决定维持被告新仓镇政府2017年6月29日作出的答复。故请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。被告平湖市政府向本院提交的证据有：1.行政复议申请书一份，证明原告提交行政复议申请的事实；2.原告身份证复印件、平湖市新仓镇村镇建设办公室答复书、新仓镇农户进新社区建房审批表、新仓镇××村跳板桥××号分房协议、平湖县农村社员建房用地申请表各一份及市长电话反映及答复意见二份，证明原告提起行政复议申请时提交的证据情况；3.行政复议案件受理通知书、行政复议案件答复通知书各一份及送达回证二份，证明被告平湖市政府依法受理并通知被告新仓镇政府依法答复的事实；4.新仓镇政府答复书、新仓镇农户进新社区建房审批表、新仓镇农民进新社区建房申请表、原告户籍证明、原告身份证复印件、公示书、放弃农村宅基地使用权协议书、新仓镇杨盛村跳板桥××号分房协议、平湖县农村社员建房用地申请表、杨盛村村委会及新仓派出所证明及房屋照片、新仓镇农房拆迁补偿协议书、新仓镇农房拆迁各项奖励协议书、户籍证明（沈保林户）、平湖市村民建房用地呈报表、《平湖市人民政府令》第57号各一份，证明被告新仓镇政府依法答复并提交相关证据的事实；5.行政复议听证通知书、送达回证各二份及行政复议听证笔录一份，证明被告平湖市政府依法组织听证的事实；6.行政复议决定书一份、送达回证二份，证明被告平湖市政府依法作出行政复议决定并送达的事实。被告平湖市政府还提交了以下法律依据、规范性文件：1.《中华人民共和国行政复议法》第六条、第九条、第十七条、第二十三条、第二十八条；2.《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条、第三十三条、第四十三条；3.《中华人民共和国土地管理法》第六十二条。庭审质证时，原告对被告新仓镇政府提交的证据1、2没有异议；对证据3有异议，认为协议系沈保林签订，其未参与，也未享受安置；对被告平湖市政府提交的关于沈保林户拆迁安置证据有异议外，其他均无异议。被告新仓镇政府对原告提交的证据2的真实性无异议，对其合法性有异议；对其他证据均无异议；对被告平湖市政府提交的证据均无异议。被告平湖市政府对原告提交的证据的质证意见与被告新仓镇政府质证意见相同；对被告新仓镇政府提交的证据均无异议。本院对上述证据认证如下：对二被告提交的证据，原告虽对沈保林户拆迁安置情况提出异议，但均未提供相应的证据反证，本院对二被告提交的证据予以确认；对原告提交的证据2，二被告对其真实性无异议，本院对其真实性予以确认；对原告提交的其他证据予以确认。本案综合当事人的庭审陈述及本院的认证意见，确认以下事实：2016年4月4日，原告以原房屋陈旧为由向新仓镇中华村村民委员会申请农户进新社区建房，与中华村经济合作社签订了《放弃农村宅基地使用权协议书》一份，要求安置芦川公寓房。同日，中华村村民委员会签署“情况属实”的意见并盖章，同时出具公示书。后因一直未得到被告新仓镇政府批准，原告分别于2017年6月5日、6月15日通过市长电话反映，要求相关部门调处。2017年6月29日，新仓镇政府下属平湖市新仓镇村镇建设办公室作出答复书一份（内容如前），并送达给原告。原告对该答复不服，于2017年7月14日向平湖市政府申请行政复议，平湖市政府于同月18日向原告及被告新仓镇政府送达了受理通知书和答复通知书。被告新仓镇政府向平湖市政府递交了《答复书》及相关证据、依据。经审查，平湖市政府于2017年9月16日作出平政复字[2017]16号《平湖市人民政府行政复议决定书》（内容如前），该决定书已依法送达给原告及被告新仓镇政府。本院认为，平湖市新仓镇村镇建设办公室系被告新仓镇政府下属机构，应由被告新仓镇政府作为行政诉讼主体。《平湖市人民政府令》（第52号）从2014年9月30日起施行，《平湖市人民政府令》（第57号）从2017年1月1日起施行，原告于2016年4月4日申请拆迁安置，即原告的申请行为发生在后者施行之前，被告新仓镇政府针对此申请的答复行为作出在后者施行之后。对此最高人民法院《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》第三条明确，根据行政审判中的普遍认识和做法，行政相对人的行为发生在新法施行以前，具体行政行为作出在新法施行以后，人民法院审查具体行政行为的合法性时，实体问题适用旧法规定，程序问题适用新法规定，但下列情形除外：（一）法律、法规或规章另有规定的；（二）适用新法对保护行政相对人的合法权益更为有利的；（三）按照具体行政行为的性质应当适用新法的实体规定的。结合本案实际，本案法律适用不存在会议纪要第三条所规定的除外情形，被告新仓镇政府应当适用《平湖市人民政府令》（第52号）对原告2016年的申请行为作出答复，现被告新仓镇政府适用《平湖市人民政府令》（第57号）对原告2016年的申请行为作出答复系适用法律（规范性文件）错误，其行政行为违法。被告平湖市政府以此作出维持决定的行政行为亦违法，应予以撤销。因新仓镇政府已经撤销了其作出的答复，故原告请求确认该行政行为违法，本院应予支持；同样也无需被告平湖市政府重新作出行政复议决定。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项、第七十四条第二款第（二）项、第七十九条之规定，判决如下：一、确认被告平湖市新仓镇人民政府于2017年6月29日向原告金德恩作出的答复违法；二、撤销被告平湖市人民政府于2017年9月16日作出的平政复字［2017］16号行政复议决定。本案受理费50元，由被告平湖市新仓镇人民政府、平湖市人民政府共同负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于浙江省嘉兴市中级人民法院。审 判 长  金春荣人民陪审员  姚爱根人民陪审员  朱全玲二〇一八年三月十二日书 记 员  陈冬琦