江苏省南通市中级人民法院行 政 判 决 书（2018）苏06行终17号上诉人（原审原告）丁锐兵，男，1956年2月9日生，汉族，住启东市。被上诉人（原审被告)南通市国土资源局，住所地南通市崇川区。法定代表人魏钦稳，局长。委托代理人孙小娟、陈斯斯，南通市国土资源局工作人员。被上诉人（原审被告）江苏省国土资源厅，住所地南京市。法定代表人李侃桢，厅长。委托代理人杨弋正，江苏省国土资源厅工作人员。委托代理人陈磊，北京大成（南京）律师事务所律师。上诉人丁锐兵因土地行政奖励一案，不服南通市港闸区人民法院（2017）苏0611行初228号行政判决，向本院提起上诉。本院于2018年1月3日立案受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。一审经审理查明，2014年6月22日,丁锐兵向南通市通州区人民政府常务副区长邮寄《要求区政府限期拆除大面积违章建筑》，要求拆除瑞铭家居用品（通州）有限公司（以下简称瑞铭公司）所在地（通州区姜灶镇工业园区）大面积违章建筑。同年6月23日，南通市国土资源局通州国土分局川姜国土资源所（以下简称川姜国土资源所）的执法人员在巡查过程中发现瑞铭公司用地超出合法批准范围。同日，南通市国土资源局（以下简称南通国土局）决定对瑞铭公司未经批准非法占用土地一案予以受理。7月1日,川姜国土资源所对瑞铭公司的用地情况进行了进一步核查。7月3日，丁锐兵向南通市通州区人民政府常务副区长邮寄《向区政府提交举报录音材料》，举报瑞铭公司在姜灶镇工业园区建造大面积违章建筑，要求成立专案组立案侦查，限期拆除大面积违章建筑，将土地还田。7月4日，南通市通州区人民政府将丁锐兵的举报材料邮寄转交南通市国土资源局通州分局处理。8月27日，南通国土局作出通土资罚（川）[2014]012401号《行政处罚决定书》，责令瑞铭公司退还非法占用的5916平方米土地，自接到处罚决定书之日起十五日内自行拆除在非法占用的4956平方米土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，没收在非法占用的960平方米土地上新建的建筑物和其他设施,并处以罚款人民币81940元。2017年5月6日，丁锐兵向南通国土局邮寄《申请获得举报奖金申请书》，要求南通国土局根据《信访条例》第八条第二款、《监察机关举报工作办法》（监察部令第3号）第二十六条、《中共江苏省纪委、江苏省财政厅、江苏省监察厅关于奖励举报有功人员的暂行办法》第三条的规定，按照南通国土局对瑞铭公司作出行政处罚的基础上按5‰以内标准，申请举报奖金人民币20万元。5月15日，南通国土局对丁锐兵作出《告知书》，告知丁锐兵鉴于南通市暂未出台违法用地举报奖励办法，南通国土局也没有关于奖励的财政预算，对丁锐兵的申请不予受理，并于5月17日向丁锐兵送达。丁锐兵不服，于5月25日向江苏省国土资源厅（以下简称省国土厅）邮寄《行政复议申请书》，申请行政复议。省国土厅于2017年6月1日予以受理，并通知南通国土局作出答复。7月12日，省国土厅作出[2017]苏国土资行复第66号《行政复议决定书》，决定维持南通国土局作出的《告知书》，并于同日邮寄送达丁锐兵。丁锐兵不服，向一审法院提起诉讼，请求撤销南通国土局作出的告知书及省国土厅作出的复议决定。一审法院认为，根据当事人的诉辩意见，本案的争议焦点是：1.本案是否属于行政诉讼受案范围。2.南通国土局应否对丁锐兵举报瑞铭公司违法用地的行为给予奖励。3.被诉行政复议决定程序是否合法。关于本案是否属于行政诉讼受案范围的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。南通国土局认为丁锐兵依据《信访条例》申请举报奖励，故而不属于行政诉讼受案范围。从丁锐兵的《申请获得举报奖金申请书》的内容来看，其系基于举报瑞铭公司违法用地，国土部门对瑞铭公司作出行政处罚而要求获得举报奖励，属于一种要求特定行政机关履行行政奖励义务而提出的申请事项，并非依据《信访条例》向有关行政机关反映情况、提出建议、意见等信访请求事项。是否适用《信访条例》或者其他法律依据确定给予奖励与否的问题是南通国土局的审查内容，并不能因为丁锐兵在申请书当中提及《信访条例》从而改变申请行政奖励的行为性质。丁锐兵向南通国土局申请给予举报奖励，南通国土局作出《告知书》，拒绝了丁锐兵的申请，本质上而言系因行政奖励与否而产生的行政争议，当属行政诉讼受案范围。关于南通国土局应否对丁锐兵举报瑞铭公司违法用地的行为给予奖励的问题。举报权是宪法赋予公民的一项民主监督权利，属于公民基本权利的范畴，故举报权的行使并无资格上的限制，任何公民发现违法犯罪行为时均有权向有关国家机关进行举报。但是，获得行政机关的奖励具有一定的条件限制，只有符合法定条件的举报人才能获得行政机关奖励。《江苏省罚没财物、追回赃款赃物和无主财物管理规定》第二十条规定，为鼓励人民群众举报违法犯罪活动，对向执法机关检举、揭发各类案件的人民群众，经查实后，应当给予奖励。第二十一条规定，案件举报人的奖金，根据其贡献大小，在每案罚没收入总额的５％以内掌握，但最高不超过50000元。有特别重大贡献的案件举报人的奖金，经同级财政部门特案批准，可以不受限额控制。对无罚没收入的案件的举报人，可酌情发给奖励金，但一般不超过20000元。法律、法规对案件举报人的奖金另有规定的，从其规定。《土地监察暂行规定》第三十三条规定，对检举、揭发土地违法行为或者协助土地管理部门依法查处土地违法成绩显著的单位和个人，由人民政府或者土地管理部门给予奖励。从上述规定可以看出，举报人获得奖励的前提条件是执法机关根据当事人提供的其尚未掌握的举报线索对举报事项进行调查核实后，查明违法行为确实存在，并对违法行为人作出了相应的处罚决定。检举、揭发土地违法行为的，还需要达到“成绩显著”的程度。换言之，举报人的举报行为与土地管理部门查处土地违法行为之间具有直接因果关系的，举报人才享有获得奖励的权利。本案中，南通国土局的执法人员已经于2014年6月23日发现瑞铭公司用地超出合法批准范围，并于同日立案受理，而收到南通市通州区人民政府转办丁锐兵的举报信件则在2014年7月4日，这说明南通国土局自行发现瑞铭公司违法用地行为在先，丁锐兵的举报在后。虽然丁锐兵主张最早于2014年6月22日提出过举报，但其系向南通市通州区人民政府提出，并未直接向南通国土局提出，而南通市通州区人民政府转办信件在2014年7月4日。由此可见，南通国土局查处瑞铭公司的违法用地行为与丁锐兵的举报并无直接因果关系，也不符合《土地监察暂行规定》第三十三条规定“成绩显著”的条件。丁锐兵积极行使举报权的行为值得鼓励和提倡，但其举报并不符合获得行政奖励的条件。因此，南通国土局决定不予受理丁锐兵的行政奖励申请，并无不当。诚然，南通国土局作出的《告知书》中本市未出台违法用地举报奖励办法和没有奖励的财政预算并不是法定的正当理由，但不影响丁锐兵不符合给予行政奖励的结论正确。关于被诉行政复议决定程序是否合法的问题。《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款规定，行政复议机关在收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查。第二十三条第一款规定，行政复议机关负责法制工作的机构应当自行政复议申请受理之日起七日内，将行政复议申请书副本或者行政复议申请笔录复印件发送被申请人。第二十八条第一款第一项规定，具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持。第三十一条第一款规定，行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。就本案而言，丁锐兵于2017年5月25日向省国土厅邮寄《行政复议申请书》，申请行政复议。省国土厅于6月1日受理，并通知南通国土局提交书面答复。7月12月，省国土厅作出[2017]苏国土资行复第66号《行政复议决定书》，并于同日邮寄送达丁锐兵。省国土厅在法定期限内履行了受理、通知答复、审查、作出决定等法定程序，程序合法。至于丁锐兵要求对相关责任人员的违纪违法行为作出行政处分的诉请，属于相关行政机关的内部处分权限范围，不属于行政诉讼受案范围，本案不予理涉。综上，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决驳回丁锐兵的诉讼请求。丁锐兵不服提起上诉称，上诉人于2014年6月17日首次电话举报案涉违法用地行为，南通国土局于2014年8月才进行处罚，应当认定上诉人的举报在前，南通国土局的查处行为在后。一审法院未予确认上诉人的举报人身份并认为举报人对案涉违法行为的查处没有重大贡献与事实不符。请求撤销一审判决。被上诉人南通国土局辩称，南通国土局对案涉违法用地行为的查处时间早于上诉人的举报时间，上诉人的举报行为与查处行为之间没有直接因果关系，且上诉人的举报行为亦未达到法定的“成绩显著”的程度，因此，上诉人不具备获得土地举报奖励的条件。请求驳回上诉人的上诉，维持一审判决。被上诉人省国土厅同意南通国土局的答辩意见。丁锐兵提起上诉后，一审法院已将各方当事人提交的证据材料随案移送本院。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院二审中，南通国土局向本院补充提交了2014年度群众来信、来访（电）情况登记簿，其中2014年6月共登记6件，但未有上诉人丁锐兵的来电登记。本院认为，根据各方当事人的诉辩意见及一审查明的基本事实，本案的争议焦点是南通国土局对案涉违法用地行为的查处是否是根据上诉人丁锐兵的举报而为。从本案查明的事实来看，南通市通州区人民政府于2014年7月4日将上诉人丁锐兵的举报材料邮寄转交国土部门处理，而南通国土局对案涉违法用地行为的立案查处时间为2014年6月23日。本案审理中，上诉人主张其首次电话举报时间为2014年6月17日，但上诉人未能对此提供相应证据予以证明，南通国土局于二审中补充提交的登记簿亦未有丁锐兵的来电举报记载。因此，对于上诉人提出的南通国土局对案涉违法用地行为的查处系根据其举报而实施的主张缺乏事实依据，本院依法不予支持。南通国土局对案涉违法用地行为的查处与上诉人的举报没有直接的关联，上诉人不符合获得土地举报奖励的条件，南通国土局对其奖励申请未予支持并无不当。一审法院经审理后所作驳回上诉人诉请的判决正确，本院应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人丁锐兵负担。本判决为终审判决。审判长  刘羽梅审判员  仇秀珍审判员  鲍 蕊二〇一八年三月一日书记员  凌 媛附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；