甘肃省酒泉市中级人民法院行政判决书（2017）甘09行初15号公益诉讼人嘉峪关市人民检察院，地址：嘉峪关市和诚西路。法定代表人蔡玉霞，该院检察长。委托代理人李秀娟，该院检察员。委托代理人王园园，该院助理检察员。被告嘉峪关市农林局，统一社会信用代码×××。法定代表人龚学爱，该局局长。出庭负责人王建才，该局副局长。委托代理人蒋汉礼，该局副调研员。委托代理人王晓雯，甘肃河西律师事务所律师。第三人嘉峪关市新城镇新城村村民委员会。委托代理人李红光，该村委会主任。委托代理人陈俊明，该村委会主任。公益诉讼人嘉峪关市人民检察院（以下简称嘉峪关检察院）因嘉峪关市农林局及第三人嘉峪关市新城镇新城村村民委员会（以下简称嘉峪关新城村委会）不履行湿地保护管理职责一案，于2017年8月2日向本院提起公益诉讼，本院2017年8月7日向被告送了起诉状副本及应诉通知书，因嘉峪关新城村委会与本案被诉行政行为有利害关系，本院依法通知其为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2017年12月12日组织各方当事人进行庭前证据交换，同日公开开庭审理了本案。公益诉讼人嘉峪关检察院委派检察员李秀娟、王园园，被告嘉峪关市农林局的出庭负责人王建才及其委托代理人蒋汉礼、王晓雯，第三人嘉峪关新城村委会主任李红光到庭参加诉讼。本案现已审理终结。公益诉讼人嘉峪关市人民检察院诉称，自2004年以来，嘉峪关市新城镇新城村六组部分村民未经村委会同意，超出其土地承包范围私自开垦湿地。在2013年成立嘉峪关市新城草湖公园国家湿地公园保护管理中心后，赵某、胡某、马某、赵某、马某、马清某等村民在湿地保护范围内仍继续开垦，严重破坏了当地生态环境。嘉峪关市农林局作为嘉峪关市湿地主管部门，应该对湿地保护范围内的违法行为依法履行监督管理职责。2016年12月29日嘉峪关检察院作出嘉检民（行）行政违监[2017]62020000001号检察建议书，建议嘉峪关市农林局依法对以上村民的违法行为进行处理。建议发出之后，嘉峪关市农林局先后两次回函，称赵某等村民开垦土地属集体土地，应由土地管理部门和镇、村管理，并非属于嘉峪关市农林局职责。嘉峪关检察院认为，嘉峪关市农林局怠于履行职责，至提起诉讼前尚未行使监督管理职责，没有纠正违法行为，湿地生态环境仍然处于被侵害的状态。故请求：1、法院依法确认嘉峪关市农林局怠于履行法定职责行为违法；2、判令嘉峪关市农林局依法履行湿地保护监管职责。公益诉讼人嘉峪关市检察院向本院提交五组证据，分别是：第一组证据，共九份，拟证明嘉峪关农林局具有对本市湿地保护的行政管理职责的事实。1、《湿地保护管理规定》第四条第二款；2、《甘肃省湿地保护条例》第四条第一款；3、嘉机编发〔2013〕33号《嘉峪关市机构编制委员会关于撤销嘉峪关市农业发展管理委员会办公室等事项的通知》复印件一份；4、嘉办字〔2015〕60号《中共嘉峪关市委办公室嘉峪关市人民政府办公室关于成立嘉峪关市新城草湖湿地文化旅游项目协调推进领导小组的通知》复印件一份；5、2014年7月14日嘉峪关市人民政府第73次常务会议纪要《研究整合文旅集团等工作》复印件一份；6、2015年1月13日嘉峪关市人民政府第84次常务会议纪要《研究修订嘉峪关市人民政府工作规则等工作》复印件一份；7、嘉峪关市人民政府办公室嘉政办发〔2016〕29号《嘉峪关市人民政府办公室关于禁止非法开荒的通知》复印件一份；8、嘉峪关市人民政府办公室嘉政办函〔2016〕153号《嘉峪关市人民政府办公室关于成立整治新城草湖国家湿地公园滥垦乱挖执法领导小组的通知》复印件一份；9、2016年11月29日《嘉峪关市整治新城草湖国家湿地公园滥垦乱挖执法工作方案》复印件一份。第二组证据，共八份，拟证明2013年成立嘉峪关市新城草湖国家湿地公园保护管理中心后，赵某等六人非法在湿地保护区内滥垦乱挖，破坏湿地生态环境的事实和嘉峪关市农林局未依法履行湿地保护管理职责的事实。1、2016年12月28日嘉峪关市国土局提供的嘉峪关草湖权属界线范围图复印件一份；2、嘉峪关市人民检察院新城村六组滥垦乱挖部分地块示意图原件一份；3、嘉峪关市人民检察院新城村六组滥垦乱挖部分地现状图原件一份；4、2016年12月28日嘉峪关市农林局提供的新城草湖核心保护区内新城村6队开荒情况明细表复印件一份；5、2016年12月22日新城村六组队长李某的询问笔录复印件一份；6、2016年12月22日草湖湿地公园管护人员吴清某的询问笔录复印件一份；7、嘉农林发〔2017〕31号《嘉峪关市农林局关于〈检察建议书〉就新城村六组村民在草湖湿地周边集体土地上开荒情况的处理意见》（附调查笔录7份共14页）复印件一份；8、嘉农林发〔2017〕49号《关于新城村六组村民在草湖湿地周边集体土地上开荒情况的回复》复印件一份。第三组证据，共两份，拟证明公益诉讼人先行向被告嘉峪关市农林局提出了检察建议，督促其依法履行职责。1、嘉峪关市人民检察院嘉检民（行）行政违监[2017]62020000001号检察建议书及送达回证原件一份；2、嘉农林发〔2017〕31号《嘉峪关市农林局关于〈检察建议书〉就新城村六组村民在草湖湿地周边集体土地上开荒情况的处理意见》（附调查笔录7份共14页）复印件一份、嘉农林发〔2017〕49号《关于新城村六组村民在草湖湿地周边集体土地上开荒情况的回复》复印件一份。第四组证据，共三份，拟证明公益诉讼人发出检察建议之后，因被告未采纳检察建议，也未履行湿地保护管理职责，非法开垦湿地的违法行为并未得到有效纠正，湿地生态仍处于受侵害状态。1、2017年2月24日拍摄涉案土地1、2、3号地块状态照片原件四张；2、2017年7月20日拍摄涉案土地1、2、3号地块状态照片原件六张；3、2017年12月8日拍摄涉案土地1、2、3号地块状态照片原件七张。第五组证据，共三份，拟证明被告应依法对湿地保护区内的违法行为，予以制止杜绝并进行行政处罚。1、《甘肃省湿地保护条例》第二十条第一款规定；2、2017年12月8日拍摄的湿地公园门口及宣传栏照片原件两张；3、2017年12月8日拍摄的涉案土地旁没有被开垦的植被状态照片原件两张。被告嘉峪关市农林局辩称，公益诉讼人的请求不成立且其已履行湿地保护、监管行为。一是嘉峪关农林局对涉案土地无管理权限。首先，涉案开荒所在区域属新城镇新城村村集体土地范围之内，其在划入湿地公园控制范围后，并未变更土地性质或改变其权属用途。2012年12月28日，嘉峪关市国土资源局颁发集体土地权属证，认定其为集体土地所有。而被告虽是湿地保护管理主体责任单位，但该涉案土地仍在集体土地范围内，故该涉案土地嘉峪关市农林局无管理职责，不应承担监管职责。其次，针对相关农户开垦湿地行为，被告自收到检察建议书之后，于2017年4月对2013年之后开垦荒地的5户农户下发整改通知，责令其按期恢复原貌。同时对湿地范围内承包水面养殖的农户下发《关于禁止养殖通知》，以保护湿地生态。二是被告已进行诸多对湿地保护、监管行为。自2004年以来，嘉峪关市农林局先后开展人工造林，成立管护站、设立湿地保护宣传牌、警示牌、开展“世界湿地日”等宣传活动、开展清理整顿不适宜湿地保护的行为等一系列管理宣传保护湿地行动。以上事实均能证明被告在其职责范围内依法履行湿地保护的监管职责。综上请求驳回公益诉讼人嘉峪关市检察院诉讼请求。被告嘉峪关农林局向本院提交七组证据，分别是：第一组证据，共两份，拟证明新城村六组村民开荒所在地区域均在集体土地界内。1、嘉峪关市国土资源局土地二调影像图原件一份；2、土地登记申请书复印件一份。第二组证据，共两份，拟证明涉案土地应由村集体经济组织或者村民委员会管理。1、《中华人民共和国土地管理法中华人民共和国土地管理法》第10条规定;2、《中华人民共和国土地管理法》第11条规定。第三组证据，共三份，拟证明在湿地保护范围内不得开展对湿地环境有破坏的陆生、水产养殖。1、《关于查处在湿地保护范围内私自开荒的通知》原件五份；2、《关于查处在湿地保护范围内私自开荒的通知》送达登记表复印件一份；3、《关于禁止养殖的通知》原件一份及送达登记表复印件各一份。第四组证据，共两份，拟证明被告按照相关规定成立湿地保护中心，且依法履行职责。1、嘉机编发〔2013〕33号《嘉峪关市机构编制委员会关于撤销嘉峪关市农业发展管理委员会办公室等事项的通知》复印件一份；2、国家林业局林湿发〔2013〕243号《国家林业局关于同意天津武清永定河故道等131处湿地开展国家湿地公园试点工作的通知》复印件一份。第五组证据，共一份，拟证明经被告申请，批准成立嘉峪关草湖湿地灌木林管护站。嘉编办字（2005）12号《关于设立嘉峪关市新城草湖湿地保护区管理站和嘉峪关市小红泉灌木林地自然保护区管理站的通知》复印件一份。第六组证据，共三份，拟证明被告不仅成立湿地管理中心，且也履行了相关职责。1、输水渠道照片原件2张；2、围网围栏照片原件4张；3、2014年“世界湿地日”宣传活动照片原件2张。第七组证据，共三份，拟证明被告在职责范围内发出通知对湿地进行保护履行职责，县级人民政府也是保护主体之一。1、2017年1月3日《关于保护嘉峪关新城草湖国家湿地公园的通知》复印件一份；2、2017年1月22日《嘉峪关市人民政府关于加强草湖国家湿地公园保护的通告》复印件一份；3、2017年5月12日嘉峪关日报专版第三版嘉峪关市农林局发布《关于草湖国家湿地公园休园的公告》原件一份。第三人嘉峪关新城村委会述称，2011年6月29日被告与村委会主任签字确认认定涉案土地为集体土地，因未见到相关权属证书，不确定赵某等人开垦的土地是集体还是国有的，但确实超出承包地范围，请求驳回公益诉讼人嘉峪关市检察院诉讼请求。第三人嘉峪关新城村委会未向本院提交证据。2018年1月18日本院依职权对涉案土地现状进行了勘验，并取得现场照片8张。经庭前证据交换和庭审质证，被告嘉峪关市农林局对公益诉讼人嘉峪关检察院提供第一组证据的真实性不持异议，但对证明目的有异议，认为根据相关规定被告无监管职责，应由国土资源局进行监管；对公益诉讼人提供的第二组证据的真实性不持异议，但认为涉案土地的监管主体不是被告，对第二组证据中的第5、6份证据的证明效力有异议，认为公益诉讼人进行询问时没有向被询问人出示示意图，也没有让行为人进行比对，土地性质管理应该由国家法律确定进行的，并不是向村民进行询问；对第三组证据有异议，认为公益诉讼不符合起诉条件；对第四、五组证据的真实性不持异议，对证明目的不予认可，涉案土地的监管职责并非被告的职权范围内，涉案土地并非湿地保护对象，且1、2、3号地块已经由湿地中心牵头组织恢复了原貌。公益诉讼人嘉峪关检察院对被告嘉峪关市农林局提供的第一、二组证据无异议；对第三组证据有异议，认为该组证据第2份证据没有盖章，存在瑕疵，第2份证据与本案无关联性；对第四、五、六、七组证据的真实性无异议，但对证明目的均有异议，认为只能证明被告具有职责，对于是否履行职责没有证明效力。第三人嘉峪关新城村委会对公益诉讼人嘉峪关检察院提供的第二、三、五组证据的真实性、合法性、关联性均无异议，对第一组证据有异议，认为《嘉峪关市人民政府办公室关于禁止非法开荒的通知》是2016年颁布的文件，但赵某等人是在2013年开荒的；对第四组证据有异议，认为1、2、3号土地已经恢复。第三人嘉峪关新城村委会对被告嘉峪关市农林局提供所有证据的真实性、合法性均无异议，但认为均与其无关。被告嘉峪关市农林局、公益诉讼人嘉峪关检察院、第三人嘉峪关新城村委会对法院制作的证据均无异议。本院归纳质证意见并认证如下：公益诉讼人、第三人对被告提交的第一、二组证据及第三组证据中第1份证据均认可，当事人对法院制作的证据也均认可，应作为有效证据确认和采信；公益诉讼人和被告提交的相关证据中除被告提交的第三组证据及公益诉讼人提交的第三组证据外，当事人均认可证据的真实性，仅就证据的证明目的提出异议，本院对相关证据证明目的分析如下，被告对公益诉讼人提交的第一组、第四组、第五组证据异议理由为被告不具有涉案土地监管职责，对公益诉讼人提交的第三组证据异议理由为公益诉讼人的起诉不符合相关起诉条件，关于被告是否对湿地保护区具有监管职责的问题及公益诉讼人的起诉是否符合相关法律规定，本院在说理部分一并进行阐述。公益诉讼人提交的第二组证据第5、6份证据，能够与本案其他证据形成证据链，证明涉案土地为新城村集体土地及开荒情况，因此被告提出异议的理由不成立。被告提交的第三组证据中第2份证据没有加盖单位公章，形式要件欠缺，公益诉讼人提出异议的理由成立，第3份证据与本案没有关联性，本院均不予采信。被告提交的第四、五、六、七组证据概括性证明自2013年嘉峪关草湖国家湿地公园成立后，嘉峪关市农林局成立相关湿地保护管理中心、湿地保护管理站，并发布相关湿地保护及休园建设的通知，开展了湿地保护宣传等活动，虽与执法监管行为有一定关联，但是，缺乏对湿地公园内开垦荒地行为如何具体进行了监管措施和执法手段的内容及其证据，因此，公益诉讼人提出异议的理由成立，被告提交第四、五、六、七组证据的证明目的，本院不予采信。经审理查明：2013年9月3日，嘉峪关市成立甘肃嘉峪关草湖国家湿地公园保护管理中心，隶属嘉峪关市农林局管理。2013年12月31日，经国家林业局批准甘肃嘉峪关草湖公园为国家湿地公园(试点)。自2013年甘肃嘉峪关草湖国家湿地公园保护管理中心成立以来，嘉峪关市新城镇新城村六组村民赵某等人未经村委会或者镇政府审批同意，在嘉峪关新城草湖湿地保护区域内，超出其承包地范围私自进行开垦荒地，其中赵某2015年开垦荒地3.6亩，胡某2013年11月在承包地边缘开垦荒地1.52亩，马某2015年3月在承包地边缘扩垦荒地1.1亩，马清某2015年3月开垦荒地0.28亩，以上涉案荒地均在嘉峪关草湖国家湿地公园保护范围内，土地属性为嘉峪关新城村委会集体土地，土地确权时均确认为荒地。另外2017年11月6日嘉峪关市农林局组织嘉峪关市新城镇政府、嘉峪关新城村委会相关人员已对上述涉案荒地进行推土填平，恢复原状。2016年12月29日，嘉峪关检察院向嘉峪关市农林局发出嘉检民（行）行政违监［2017］62020000001号检查建议书，建议嘉峪关市农林局依法对新城镇新城村六组赵某等村民的违法行为进行处理。嘉峪关农林局分别于2017年1月20日和3月1日两次向嘉峪关检察院进行答复称，2013年12月之后赵某等村民开垦所在区域为国土部门划定的湿地区域内集体土地上，属于新城村六组所有，由土地部门和村集体或村委会管理。应由当地镇政府、村民委员会或者国土部门责令恢复原貌。2017年4月18日，嘉峪关农林局向2013年之后开垦荒地的赵某、赵兴某、马某、胡某、马清某分别下发了《关于查处在湿地保护范围内私自开荒的通知》，责令于2017年6月底之前恢复开垦荒地原貌。2017年8月2日公益诉讼人向本院提起行政公益诉讼，请求确认嘉峪关市农林局怠于履行法定职责行为违法，并判令嘉峪关市农林局依法履行湿地保护监管职责。另查明，2015年7月22日，嘉峪关市委办公室、嘉峪关市人民政府办公室成立嘉峪关市新城草湖湿地文化旅游项目协调推进领导小组，其中确定嘉峪关市农林局职责中的一项为加强湿地生态保护执法力度，杜绝湿地规划范围内私自拉沙、放牧等现象。2016年3月22日，嘉峪关市人民政府办公室下发的《嘉峪关市人民政府办公室关于禁止非法开荒的通知》中进一步明确嘉峪关市农林局是嘉峪关市湿地保护的行政主管部门，依法查处在湿地范围内盗伐林木、毁林开荒、破坏林地、破坏草地等违法行为。2016年11月23日，嘉峪关市人民政府办公室下发的《嘉峪关市人民政府办公室关于成立整治新城草湖国家湿地公园滥垦乱挖执法领导小组的通知》中确定嘉峪关市农林局职责为负责整治湿地公园规划区内乱搭乱建及滥恳乱挖等破坏植被行为，履行新城草湖国家湿地公园生态保护、修复及日常管理职责等。2017年1月3日，嘉峪关农林局、嘉峪关市人民政府长城区及嘉峪关新城镇新城村村委会发布《关于保护嘉峪关新城草湖国家湿地公园的通知》。2017年1月22日，嘉峪关市人民政府发《关于加强草湖国家湿地公园的通告》。2017年5月12日，嘉峪关农林局在嘉峪关日报上发布《关于草湖国家湿地公园休园的公告》。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款规定：“人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。”援引《最高人民法院最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十二条、第二十三条之规定，本案中公益诉讼人嘉峪关检察院已在诉前向被告提出书面检察建议，履行了相关诉前程序，并向本院依法提交了被告不作为的证明材料及行政机关仍不依法履行职责的初步证明材料，符合法定起诉条件，嘉峪关检察院具备就生态环境保护等领域造成国家或社会公共利益侵害提起公益诉讼的原告资格。结合当事人的诉辩意见，本案双方当事人的争议焦点问题主要有以下三点，具体分述如下：第一，被告对侵害嘉峪关草湖湿地公园的违法行为是否具有法定的监管职责。根据国家林业局令（第32号）《湿地保护管理规定》第四条第二款及《甘肃省湿地保护条例》第四条第一款的规定，嘉峪关市农林局作为嘉峪关辖区内林业行政管理部门，是全市湿地保护的主管部门，具有履行草湖湿地公园生态保护及日常管理的法定职责，承担湿地保护的执法监管职责。另参引嘉政办发〔2016〕29号、嘉政办函〔2016〕153号等规范性文件，被告具体负责整治湿地公园内滥恳乱挖等破坏植被行为，依法查处在湿地范围内毁林开垦等违法行为。故被告在嘉峪关草湖国家湿地公园成立后对侵害嘉峪关草湖湿地公园的违法行为具有法定的监管职责。第二，被告对是否依法履行监管职责及履责是否全面到位问题。结合本案，自嘉峪关草湖湿地公园批准设立后，被告嘉峪关市农林局未严格对湿地保护区域内开垦等可能造成湿地破坏的人为活动进行执法监管，同时对发现的嘉峪关市新城镇新城村六组村民赵某等四人非法开垦活动未督促违法行为人停止违法行为或责令违法行为人恢复原状并处以相关的行政处罚，至公益诉讼人嘉峪关检察院发出检察建议前，涉案土地被破坏的生态状态依然存在未予恢复，其造成的违法行为仍在继续，被告其行为属于不履行法定职责的情形；且在收到检察建议后的一段时间内，嘉峪关市农林局但在其有能力、有条件履行的情况下，拖延履行作为义务的行为违反法律法规的规定，虽对涉及开荒的违法行为进行调查核实，履行了一部分监管职责，但仍未对本属于本机关管辖处理的事项依法作出处理，即使在错误地认为该违法行为不属于本部门处理的事项情况下，也未依照需要按照权限和程序上报或者移送有权机关处理。被告虽在起诉前责令案外人赵某等四人停止违法行为并限期恢复原貌，但被告未提供证据证明相关当事人自行或委托第三方进行恢复原状，被告也未严格依据《甘肃省湿地保护条例》第二十条规定，对相关当事人处以行政处罚，湿地区域生态环境保护的公共利益仍处在被侵害的状态，尽管被告在诉讼中代为组织恢复荒地，履行了相关生态保护监管职责，仍属于未依法全面履行法定职责，因此，被告自2013年12月31日国家林业局批准甘肃嘉峪关草湖公园为国家湿地公园(试点)至2017年11月6日被告对涉案荒地进行恢复原貌之日，被告存在疏于监管怠于履责的行为，导致湿地资源及生态环境遭到一定程度的破坏，其行为应被确认违法。第三，被告是否需要继续履行职责的问题。在本案审理过程中，被告嘉峪关市农林局依法履行了恢复被破坏湿地原状的监管职责，积极纠正违法行为，使得公益诉讼人部分诉讼请求得以实现，嘉峪关检察院撤回了请求嘉峪关市农林局依法履行湿地保护监管职责的诉讼请求。本院认为，公益诉讼人的诉讼目的部分得以实现，依法适时变更诉讼请求，符合《最高人民法院关于行政诉讼撤诉若干问题的规定》第二条及《最高人民法院最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十四条的规定，本院予以准许。综上所述，嘉峪关市农林局未依法严格履行对湿地资源保护管理职责，公益诉讼人嘉峪关检察院要求本院确认被告嘉峪关市农林局怠于履行法定职责行为违法的诉讼请求，符合法律规定，本院予以支持；被告嘉峪关市农林局辩称无相关法定职责并已履行了部分职责的意见，缺乏事实依据，本院不予采纳。据此，依照《最高人民法院最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十五条第一款第（一）项、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款（三）项之规定，判决如下：确认被告嘉峪关市农林局自2013年12月31日甘肃嘉峪关草湖公园被确定为国家湿地公园(试点)时起至2017年11月6日前，对该区域存在的非法开垦荒地行为未依法履行监督管理职责的行为违法。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于甘肃省高级人民法院。审 判 长 陈立庆代理审判员 郑 杰人民陪审员 石含禄 二〇一八年三月二十一日书 记 员 魏玺颖