黑龙江省黑河市中级人民法院行 政 判 决 书（2018）黑11行终9号上诉人（原审原告）唐家学，男，1947年8月9日出生，汉族，退休职工，现住北安市。委托代理人张伟蓉（系唐家学儿媳），女，1972年5月5日生，汉族，下岗职工，现住北安市。被上诉人（原审被告）北安市城市规划建设管理站。法定代表人孙照学，该站主任。委托代理人崔晓东，北安市法律援助中心律师。被上诉人（原审被告）北安市综合行政执法局。法定代表人于海波，该局局长。行政负责人刘��丰，该局副局长委托代理人陈冰，该局法制办主任。上诉人唐家学因与被上诉人北安市城市规划建设管理站、北安市综合行政执法局行政确认一案，不服北安市人民法院（2017）黑1181行初5号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人唐家学的委托代理人张伟蓉，被上诉人北安市城市规划建设管理站的法定代表人孙照学、委托代理人崔晓东，被上诉人北安市综合行政执法局的行政负责人刘一丰、委托代理人陈冰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审认定，2013年1月北安市人民政府作出征收决定，决定对龙江路西、华山街南地块进行棚户区改造。原告唐家学约129平方米的房屋在此征收范围内，其中有照房屋面积47.07平方米，无照房屋面积约82平方米。1993年10月9日唐家学取得北安市土地管理局颁发的北国用（93）字第08227号土地使用证，标注内容为用地面积为82.8平方米，其中建筑占地55.8平方米。2013年5月5日被告北安市城市规划建设管理站、北安市综合行政执法局作出《兰景园项目无照房屋认证表》，主要内容如下：被拆迁人唐家学，房屋面积约80平方米。住建局规划办意见：此拆迁房屋129平方米，除有照部分47.07平方米外，经档案核实其余建筑未经规划审批。综合执法局意见：经规划、房产部门认定，可以认定该房屋为违法建设。2015年6月19日上述无照房屋被北安市综合行政执法局强制拆除。原告委托代理人张伟蓉称无照房屋约82平方米，始建于上世纪六、七十年代，但当庭不能提供证据予以证实。此房屋没有取得规划审批手续和产权证照。原告称其是在诉北安市人民政府强制��除房屋行为违法一案在黑河市人民法院开庭时，方知悉二被告作出了《兰景园项目无照房屋认证表》公文行为，因该公文行为已外化，且严重侵害原告的合法权益，具有可诉性，故向本院提起行政诉讼。原审认为，被告北安市城市规划建设管理站、北安市综合行政执法局按照国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》和《北安市国有土地上房屋征收与补偿办法》的规定，有依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理的职权。二被告于2013年5月5日作出的《兰景园项目无照房屋认证表》属于内部公文，无需向当事人送达。该认证表通过查档核实，认定原告房屋未经规划审批的情况属实。原告自称其房屋始建于上世纪六、七十年代没有相关证据证实，且房屋未取得产权证照也没有任何批建手续，其房屋自称为合法建筑的证据及法律依据不足。故原告要求撤销二被告作出的《兰景园项目无照房屋认证表》公文行为的诉讼请求应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决，驳回原告唐家学的诉讼请求。案件受理费50.00元由原告负担。判决宣判后，唐家学不服，向本院提起上诉。上诉人唐家学上诉称，被上诉人北安市城市规划建设管理站认定唐家学的房屋未经规划审批，被上诉人北安市综合行政执法局据此认定唐家学的房屋为违法建设，二被上诉人作出的《兰景园项目无照房屋认证表》的行为已经对上诉人唐家学的权利义务产生了实际影响，属于公文外化的行政行为，该文件直接导致了上诉人唐家学的房屋于2015年6月19日被非法拆除，已经对唐家学的合法权益明显产生实际影响，具有可诉性���二被上诉人应当对作出《兰景园项目无照房屋认证表》的行为承担举证责任。唐家学的房屋建设于上世纪六七十年代，未经规划审批的原因是因为在当时无规划审批的要求，当时法律法规不健全，也不存在城乡规划管理部门，更无需办理规划许可手续，属于历史遗留和社会原因所致。唐家学建房时《中华人民共和国城乡规划法》尚未实施。唐家学于1993年10月9日取得了北安市土地管理局颁发的北国用（93）字第08227号土地使用证，就拥有了合法的土地使用权，唐家学在自己的土地上建设房屋，应属其合法财产。综上，请求二审法院支持上诉人唐家学的上诉请求，撤销一审判决。被上诉人北安市城市规划建设管理站答辩称，唐家学的房屋位于北安市兰景园项目范围内，是国家征收范围内的房屋。根据《国有土地征收与补偿条例》第二十四条和《北安市国有土地上房屋征收与补偿办法》第二十六条的规定，北安市城市规划建设管理站有权对唐家学的房屋是否属于合法建设进行调查和认定，且在《兰景园项目无照房屋认证表》上盖章和说明是有充分法律依据的。经在北安市城建档案馆查档，并没有查到唐家学房屋相关的批件档案。北安市城市规划建设管理站并没有对唐家学作出过任何具体行政行为，只是根据相关法律在《兰景园项目无照房屋认证表》上签章和说明，属于内部公文，并不属于行政诉讼受案范围。即使唐家学的房屋是建于上世纪六七十年代，当时也是需要办理相关手续的。在《中华人民共和国城乡规划法》实施前，也是有其他城市规划方面的规范性文件对城市规划进行管理。唐家学的土地使用证是1993年取得的，而其自称是上世纪六七十年代建设的房屋，可见当时建房其没有任何手续。请求二审法院驳回上诉，维持一审判决。被上诉人北安市综合行政执法局答辩称，经过调查，唐家学位于北岗区电业社区八委的房屋无房屋产权证照和建设工程规划许可证。按照《北安市国有土地上房屋征收与补偿办法》第二十六条的规定：由市住建局、执法局依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理，对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑，不予补偿。因此唐家学的上诉理由不能成立，请求法院依法驳回。二审期间上诉人唐家学向本院提交了新证据一组：证人庞清云、陈少菊、吕义洲、杨印华、杨成启、刘桂芹的证言；证明唐家学的房屋大约是上世纪六七十年代建成。二审期间被上诉人北安市城市规划建设管理站向本院提交了新证���一组：建于上世纪六七十年代的他人房屋审批件四份；证明上世纪六七十年代建房也需要审批办理相关手续的。上诉人唐家学二审期间向本院提交的证据材料与本案具有关联性，本院予以采用。被上诉人北安市城市规划建设管理站二审期间向本院提交的证据材料与本案不具有关联性，本院不予采用。本院经审理查明的事实与原审认定的事实相一致，本院予以确认。本院另查明，本案争议的《兰景园项目无照房屋认证表》中认定为违法建设的上诉人唐家学的房屋建设于上世纪六七十年代。本院认为，二被上诉人北安市城市规划建设管理站和北安市综合行政执法局于2013年5月5日作出的关于��家学约80平方米房屋的《兰景园项目无照房屋认证表》，虽属于行政机关内部公文，但已经将上诉人唐家学的约80平方米房屋认定为违法建设，该行政行为对上诉人唐家学的权利义务产生了影响，本案应属于人民法院受理行政诉讼案件受案范围。上诉人唐家学虽不能提供本案争议的房屋在建设时的合法规划审批手续，但该房屋建成时《中华人民共和国城乡规划法》尚未实施，因此，二被诉行政机关在作出关于唐家学约80平方米房屋房屋的《兰景园项目无照房屋认证表》时，依据《中华人民共和国城乡规划法》认定争议房屋为违法建设明显不当。且上诉人唐家学已经于1993年10月9日取得了该房屋所在的土地使用证，该证上也标注了用地面积82.8平方米，其中建筑占地55.8平方米。本案应由行政机关暨二被上诉人北安市城市规划建设管理站和北安市综合行政执法局承担本案争议房屋未经规划审批为违法建设的举证责任。综上，二被诉行政机关的行政行为缺乏事实依据和法律依据。一审判决适用法律不当。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：一、撤销北安市人民法院于2017年11月30日作出的（2017）黑1181行初5号行政判决；二、撤销二被上诉人北安市城市规划建设管理站和北安市综合行政执法局于2013年5月5日作出的关于唐家学约80平方米房屋房屋的《兰景园项目无照房屋认证表》。一、二审案件受理费共计人民币100.00元，由二被上诉人北安市城市规划建设管理站和北安市综合行政执法局共同承担。本判决为终审判决。审 判 长 孙伟华审 判 员 满国石审 判 员 何龙航二〇一八年三月六日法官助理 王佳楠书 记 员 付 瑶