北京市通州区人民法院行 政 判 决 书(2018)京0112行初24号原告申元生，男，1979年4月19日出生。被告北京市通州区食品药品监督管理局，住所地北京市通州区梨园北街51号。法定代表人冯源，男，局长。委托代理人李亮，男。委托代理人王喜莲，北京赵天庆律师事务所律师。原告申元生诉被告北京市通州区食品药品监督管理局（以下简称通州食药局）不履行食品药品行政处罚职责，于2018年1月9日向本院提起行政诉讼。本院同日立案后，于2018年1月12日向通州食药局送达起诉状副本及诉讼通知书。本院依法组成合议庭，于2018年3月8日公开开庭审理了本案。原告申元生，通州食药局的委托代理人李亮、王喜莲到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2017年9月20日,通州食药局作出《关于举报北京永辉超市有限公司通州北苑分公司销售不符合食品安全标准的健康日志黑糖骨头形状饼干120克装的回复》（以下简称《举报回复》），称针对申元生举报产品健康日志黑糖骨头形状饼干（以下简称黑糖饼干）不符合食品安全标准问题答复如下：1、执法人员现场检查发现涉案超市正在销售黑糖饼干；2、执法人员调取了涉案超市及经销商相关证件；3、深圳湾出入境检验检疫局（以下简称深圳湾检疫局）复函，认定黑糖不属于有价值、有特性的配料且不属于营养成分，可不标示；4、因未发现客观的违法事实，无法为申元生申报举报奖励。申元生不服，提起本案诉讼。申元生诉称：其实名向通州食药局举报，北京永辉超市有限公司通州北苑分公司（以下简称永辉超市）销售的黑糖饼干产品存在多处强调了“黑糖”成分却未依法标注“黑糖”成分在产品中的具体含量等不符合食品安全国家标准且严重误导消费者、也严重违反食品安全法等强制性规定法律法规的行为，要求通州食药局依法予以查处。通州食药局认为上述举报产品符合食品安全国家标准且无违法行为，遂于2017年9月20日书面答复申元生不予立案（撤销举报）。申元生认为，各种食糖均有各自的相关国家和行业标准，各相关标准对其产品定义、引用文件、登记要求、感官要求、理化指标、卫生要求，判定规则等各个方面均不相同，黑糖在产品定义、相关指标和要求中，高于其它食糖，属于有特性的物质；其次，黑糖在市场销售价格方面，也远高于其它食糖，属于有价值的物质。另，北京市其他食药分局已对涉案产品的上述违法行为作出行政处罚。北京市丰台区人民法院、北京市顺义区人民法院、北京市通州区人民法院均认定涉案产品不符合食品安全国家标准。综上，通州食药局明显存在理解法律法规错误且涉嫌故意包庇、放纵违法行为。故请求法院依法撤销通州食药局作出的《举报回复》，责令其重新作出答复并承担本案诉讼费用。申元生向本院提交如下证据：1、举报回复，证明通州食药局适用法律错误，认定事实不清，存在包庇违法产品的行为；2、黑糖饼干图片，证明该产品五处存在强调配料“黑糖”的情形；3、红糖、黑糖、赤砂糖、食糖的相关标准，证明黑糖在原料要求、标准指标等方面存在不同于其他食糖，具有特殊的特性；4、红糖、黑糖、赤砂糖在京通网络的销售价格截图，证明黑糖在价值上远高于其他食糖，是有价值的产品；5、国家质量监督检验检疫总局关于进口食品的卫生证书有关咨询的回复，证明取得了进口食品的卫生证书仅说明进口产品是从正规渠道进口，不代表符合食品安全国家标准；6、行政处罚决定书，证明与本案涉案产品相同的产品已被行政部门认定为不符合标准的食品并已作出处罚；7、三份民事判决书，证明本案涉案产品已被法院认定为不符合食品安全国家标准的产品，且判决均已生效。通州食药局辩称：在收到申元生的举报后，通州食药局已经进行了立案、现场检查、函询等程序。经调查，被举报产品黑糖饼干违法事实不能成立，通州食药局依法作出撤销案件决定送达至申元生。故《举报回复》认定事实清楚，适用法律、法规正确，符合法定程序，请求法院依法驳回申元生的诉讼请求。通州食药局在法定举证期限内提交如下证据材料及法律依据，其中证据材料为：1、举报登记表、举报照片，证明通州食药局于2017年5月19日接到举报材料；2、立案审批表，证明通州食药局于2017年5月19日进行立案；3、现场检查笔录，证明通州食药局于2017年5月19日对永辉超市现场检查；4、永辉超市资质证明文件；5、永辉超市提供的证据材料；证据4、5证明通州食药局依法就举报事项对被举报人进行了调查；6、通州食药局关于协查黑糖饼干的函及邮寄凭证，证明通州食药局于2017年6月23日致函深圳湾检疫局；7、深圳湾检疫局关于协助调查函的复函及接收凭证，证明通州食药局于2017年9月16日收到深圳湾检疫局回函；8、（撤销案件）审批表，证明通州食药局作出撤案决定；9、电话追记笔录及录音，证明通州食药局于2017年9月19日电话告知申元生案件处理结果；10、给申元生的回复及邮寄凭证，证明通州食药局于2017年9月22日邮寄给申元生案件处理结果。其中法律依据为：1、《北京市食品药品监督行政处罚程序规定实施细则》第三十四条第（三）项，证明因违法事实不能成立，通州食药局作出撤案决定；2、《食品安全国家标准预包装食品标签通则》(GB7718-2011)（以下简称《标签通则》）执行依据4.1.4.1，证明通州食药局的执行依据；3、《北京市食品药品投诉举报管理办法》第十九条，证明通州食药局在规定时限内将处理结果告知申元生；4、《北京市食品药品违法行为举报奖励办法》第五条，证明通州食药局的执行依据；5、《北京市食品药品监督管理局主要职责内设机构和人员编制规定》第二条；6、《北京市食品药品监督管理局主要职责内设机构和人员编制规定》；7、《中华人民共和国食品安全法》第五条、第六条；依据5至7证明通州食药局的法定职责依据。8、《标签通则》问答（修订版）第四十条，证明通州食药局的执行依据。针对申元生提交的证据材料，通州食药局发表如下质证意见：对证据1真实性认可，该证据系通州食药局作出的；对证据2真实性不认可，申元生提交本案的是2017年的照片,向通州食药局举报时提交的是2016年的照片,应以举报时的照片为准;对证据3真实性认可,证明目的不予认可,黑糖未在国家标准中出现,并非申元生所主张的有价值、有特性的物质，不需要标示，同时该证据能证明通州食药局作出《举报回复》的依据；对证据4真实性、关联性、证明目的不予认可，该证据不能证明黑糖具有高于其他食糖的价值；对证据5真实性以法院核实为准，对证明目的不予认可；对证据6真实性以法院核实为准，对证明目的不予认可，通州食药局作为独立的食药监督部门不需要与其他同类部门进行类比；证据7应以法院核实为准，同时民事与行政属于不同的法律门类，作出的依据、程序和规则也是不同的，故三份民事判决不能作为本案的依据和证据使用。针对通州食药局提交的证据材料，申元生发表如下质证意见：对证据1至6、证据7的接收凭证、证据8至10真实性认可，但与本案诉争焦点无关；对证据7的复函真实性认可，关联性不予认可，因为深圳湾检疫局并非《标签通则》标准的制定部门，无权对该标准进行解释，其作出的解释和回复只能证明是其单方观点，不能作为通州食药局定案的依据。法律依据1、3至7真实性认可，但与本案诉争焦点无关，不能证明通州食药局作出的《举报回复》认定清楚，适用法律正确；法律依据2、8真实性认可，证明目的不予认可，该证据恰恰说明通州食药局适用及理解《标签通则》错误，从而导致《举报回复》错误。对此,通州食药局辩称:关于深圳湾检疫局的回函问题，可以证明黑糖是为了区分该系列饼干口味标注的，且黑糖作为常见的普通食品原料，不属于有价值、有特性的配料，根据《标签通则》4.1.4.1的要求，可不在配料表中定量标示。同时，黑糖也不属于营养成分，不应在营养成分表中标示含量。故申元生所举报的标签问题符合食品安全国家标准，故通州食药局对其举报进行了撤案处理。经庭审质证，本院对上述证据认证如下：双方提交的《举报回复》系本案被诉行政行为，不能作为证据使用。针对申元生提交的证据，本院对证据2予以认可，虽然与举报时提交的图片不一致，但是根据申元生提交的证据7和通州食药局提交的证据1，可知申元生确实购买过黑糖饼干；对证据3证明目的不予认可，《标签通则》依据的是食品安全国家标准而非行业标准，且国家标准只是从制作工艺上对食糖进行的分类，并未对食糖种类进行相关的价值判断；对证据4关联性及证明目的不予认可，该网络销售价格是成品价格非配料价格，且不是只含有糖类产品的价格，不具有参考性；对证据5关联性不予认可，与本案无直接的相关性；对证据6关联性、证明目的不予认可，该证据涉案产品与本案黑糖饼干不具可比性，各食药局作为食品药品监督部门具有独立的查处职责，且行政机关的查处结论与法院的裁判结果没有直接关联；对证据7不予认可，该证据只能证明申元生作为消费者从民事权益角度维护自身合法权益，并不能从举报人角度对行政机关是否履职进行判断。针对通州食药局提交的证据及法律依据，系客观反映通州食药局对申元生举报的处理程序及作出《举报回复》的法律依据，本院予以认可。经审理查明：2017年4月14日，申元生在永辉超市购买了黑糖饼干一罐。5月16日，申元生向通州食药局举报黑糖饼干未依法定量标示，不符合食品安全国家标准及相关强制性规定。5月19日，通州食药局决定予以立案，并对举报人进行了现场检查，调取了被举报人的相关资质、经销商资质及海关进口的相关材料。6月23日，通州食药局函询深圳湾检疫局协助调查核实。9月16日，深圳湾检疫局复函，认定黑糖不是有价值、有特性的配料且不属于营养成分，可不在配料表及营养表中定量标示；9月19日，通州食药局决定撤销案件。9月20日，通州食药局作出《举报回复》。9月22日，通州食药局将《举报回复》以邮寄方式书面告知申元生，同时鉴于申元生举报不符合举报奖励条件，故未予申报举报奖励。后，申元生对《举报回复》不服，提起本案诉讼。本院认为，根据《中华人民共和国食品安全法》第六条规定和《北京市食品药品监督管理局主要职责内设机构和人员编制规定》，通州食药局作为通州区域内食品药品的监督管理部门，具有对申元生的举报进行调查处理的法定职责。本案的争议焦点在于通州食药局作出的《举报回复》相关依据是否符合相关食品标签规范，即黑糖饼干中的“黑糖”是否为有价值、有特性的配料或成分而需要进行定量标示。首先，从国家标准来看，食品安全国家标准关于食糖的规定并不包含黑糖，而仅系行业标准，而食糖标准中的区分依据是原料和制作工艺的区分，并非从价值、特性配料等进行的区分。此外，申元生提交的相关糖类食品价格仅能表明价格区分，不能证明产品价值的区分，而产品的价格由多重因素决定，包括价值、制作工艺和成本、产量等，并不能证明价格越高价值越高，因此很难认定黑糖属于有价值、有特性的配料；其次，从卫生部对于《预包装食品标签通则》（GB7718-2011）问答中第三十九条关于定量标示配料或成分的情形和第四十条关于不要求定量标示配料或成分的情形区别来看，仍然依据价值、特性因素对是否标示进行区分；第三，结合本案来看，通州食药局作为一级食药监察单位，其享有独立的食药检查职权，其他区域食药单位的执法结果无法约束通州食药局的执法权。因此，除非通州食药局存在明显的执法不公，否则法院亦尊重通州区食药局的执法结果，而对于申元生提供的国家质量监督检验检疫总局的《咨询函》是从产品安全角度进行的职责认定，并未涉及标签标注。由上，本院认可通州食药局的调查结果。从通州食药局的查处程序来看,在接到申元生的举报后，进行了立案处理，通过现场检查，调取被举报人、经销商相关资质及海关进口的材料、向深圳检疫局函询核实举报问题，经过综合调查，最终依据法律法规及食品安全国家标准予以撤案。由此可知，通州食药局针对申元生的举报履行了查处职责，而后向申元生进行针对性的回复，故通州食药局已经尽到了调查处理和书面回复义务，符合法定程序。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告申元生的诉讼请求。案件受理费五十元，由原告申元生负担（已交纳）。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于北京市第三中级人民法院。如在上诉期满后七日内未交纳上诉案件受理费的，按自动撤回上诉处理。审 判 长  李炎铎人民陪审员  盖立洲人民陪审员  刘 红二〇一八年三月二十三日法官 助理  魏文风书 记 员  于 娟