安徽省阜阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2017）皖12行终306号上诉人（一审被告）阜阳市公共资源交易监督管理局（原阜阳市招投标监督管理局），住所地阜阳市一道河中路229号。法定代表人李丰收，该局局长。委托代理人陈鹏，该局工作人员。委托代理人赵成良，安徽淮都律师事务所律师。被上诉人（一审原告）上海宝冶集团有限公司，住所地上海市宝山区抚远路2457号。法定代表人白小虎，该公司董事长。委托代理人代雨庭，上海法耀律师事务所律师。委托代理人候绘丽，上海法耀律师事务所律师。上诉人阜阳市公共资源交易监督管理局因招投标管理处理通知一案，不服安徽省阜阳市颍州区人民法院作出的（2017）皖1202行初60号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。上海宝冶集团有限公司（以下简称“上海宝冶公司”）向一审法院诉称，阜阳市公共资源交易监督管理局作出108号通知的依据仅提及“市政府有关文件要求”，没有规章以上依据，明显违反《工程建设项目施工招标投标办法》、《安徽省建筑工程招标投标管理办法》和《关于规范建设工程类项目招标保证金收取的通知》等规范性法律文件的相关规定，适用法律错误。上海宝冶公司因同一涉嫌违法行为，不服阜阳市公共资源交易监督管理局于2016年8月19日对阜阳市益民安置房开发有限责任公司（以下简称“阜阳市益民公司”）作出的阜招管[2016]90号《函》，申请行政复议后，阜阳市公共资源交易监督管理局又作出108号通知，加重了对上海宝冶公司的处罚，且明显不适当（第1项、第2项决定属于行政处罚），构成滥用职权。阜阳市公共资源交易监督管理局作出108号通知前未就处罚的事实、理由和依据事先告知上海宝冶公司，未按规定制作行政处罚决定书送达，程序违法。故提起诉讼，请求撤销阜阳市公共资源交易监督管理局作出的阜招管[2016]108号《关于要求对违规违约行为作出处理的通知》。一审法院经审理查明，阜阳市职教园四里安置小区（二期）一标段工程施工项目（二次）招投标活动于2016年6月22日在阜阳市公共资源交易中心开标，上海宝冶公司被评标委员会推荐为第一中标候选人。中亿丰建设集团股份有限公司于2016年6月27日向阜阳市公共资源交易监督管理局提出投诉称，上海宝冶公司在江苏省“中国人寿阳澄湖半岛养老养生项目施工总承包工程”项目招投标过程中弄虚作假，骗取中标行为，违反招投标文件规定，应当取消其第一中标候选人资格。2016年8月5日，由阜阳市公共资源交易监督管理局交易中心工作人员、阜阳市益民公司工作人员等四人组成联合调查组到苏州调查，苏州工业园区建设工程招投标办公室出具苏州工业园区规划建设网《2013年工程建设领域从业企业不良信用名单公告（十四）》和《2016年工程建设领域从业企业不良信用名单公告（四十三）》,两份公告载明2013年上海宝冶公司在苏州工业园区建设工程中标投标网诚信库入库业绩被其他单位举报，存在弄虚作假行为及上海宝冶公司2016年在中国人寿阳澄湖半岛养老养生项目施工总承包工程招投标过程中提交的业绩施工合同存在弄虚作假的情形。2016年9月1日，阜阳市公共资源交易监督管理局向上海宝冶公司发出阜招管[2016]95号函，告知上海宝冶公司于2016年9月15日前对招标人核查事项作出书面陈述和申辩，逾期阜阳市公共资源交易监督管理局将作出处理。2016年9月12日，上海宝冶公司提出核查申辩。2016年9月19日，阜阳市公共资源交易监督管理局作出阜招管[2016]108号《关于要求对违规违约行为作出处理的通知》。上海宝冶公司不服，提起诉讼。另查明，2016年9月28日，阜阳市招投标监督管理局更名为阜阳市公共资源交易管理局。一审法院认为：《中华人民共和国招标投标法实施条例》第四条第二款规定：县级以上人民政府发展改革部门指导和协调本行政区域的招投标工作。县级以上地方人民政府有关部门按照规定的职责分工，对招投标活动实施监督，依法查处招投标活动中的违法行为。县级以上人民政府对其所属部门有关招投标活动的监督职责分工另有规定的，从其规定。《阜阳市招标采购监督管理暂行办法》第四条规定：市招投标监督管理局负责集中招投标活动的监督管理。据此，阜阳市公共资源交易监督管理局具有对招投标活动监督管理的法定职权，可以依法调查处理招投标活动中的弄虚作假等违法行为。阜阳市公共资源交易监督管理局作出的不予退还保证金及取消上海宝冶公司一年内参加依法必须进行投标项目的投标资格的通知,下发至阜阳市相关交易主体执行，对上海宝冶公司的权利义务已产生影响，应赋予上海宝冶公司起诉的权利。行政机关作出行政行为应当有明确的法律依据，而阜阳市公共资源交易监督管理局仅依据阜阳市人民政府有关文件要求，未引用法律、法规或者规章的依据，属适用法律错误，依法应予撤销。综上，上海宝冶公司诉讼请求能够成立，予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项的规定，判决撤销阜阳市公共资源交易监督管理局作出的《关于要求对违规违约行为作出处理的通知》(阜招管[2016]108号)。案件受理费50元，由阜阳市公共资源交易监督管理局负担。阜阳市公共资源交易监督管理局上诉称，涉案通知是该局依据双方招标文件和投标文件的约定作出的，要求双方履行承诺，并没有侵害双方特别是上海宝冶公司的合法权益，只是程序性的通知，不具有可诉性。另外，该局适用阜阳市人民政府有关规定正确。综上，一审判决错误，请求二审法院撤销一审判决，维持阜阳市公共资源交易监督管理局作出的阜招管[2016]108号《关于要求对违规违约行为作出处理的通知》。阜阳市公共资源交易监督管理局在法定举证期限内向一审法院提交的证据、依据有：1.阜阳市机构编制委员会文件；2.该局组织机构代码证。证据1-2用于证明该局具有依法对招标活动的投诉作出处理通知的主体资格。3.投诉函；4.投诉人委托书；5.中国人寿苏州阳澄湖半岛养老养生项目施工总承包工程中标候选人公示；6.质疑回复函；7.该局作出的阜招管函（2016）63号函；8.关于阜阳市职教园区四里安置小区（二期）一标段工程施工项目（二次）投诉不予受理告知书；9.关于取消上海宝冶集团第一中标候选人资格的函；10.阜阳市益民公司《关于职教园四里安置区二期一标段招标投诉事宜的调查报告》；11.苏州工业园区规划建设网《2013年工程建设领域从业企业不良信用名单公告（十四）》；12.苏州工业园区规划建设网《2016年工程建设领域从业企业不良信用名单公告（四十三）》；13.阜阳市职教园四里安置小区（二期）一标段工程施工招标文件；14.阜阳市职教园四里安置小区（二期）一标段工程施工（二次）中标候选人公示；15；该局对上海宝冶公司作出的《关于要求对相关核查材料申辩的函》（阜招管函[2016]95号）；16.关于提请原评标委员会评审阜阳市职教园区四里安置区二期第一标段质疑调查材料的申请；17.阜招管函（2016）100号函；18.阜招管函（2016）102号函；19.上海宝冶公司关于对核查材料申辩的函；20.上海宝冶公司对该局的回函；21.苏州工业园区证明；22.关于要求退还保证金的申请。证据3-22用于证明该局认定事实清楚，同时证明不是其作出处理，而是其要求相关单位作出处理，涉案通知不具有可诉性。23.公文处理单；24.投诉处理单及发文处理审批文稿；25.投诉处理意见领取单。证据23-25用于证明该局处理程序合法。26.《中华人民共和国招标投标法实施条例》第六十条、《工程建设项目招标投标活动投诉处理办法》第七条，用于证明该局作出通知适用法律正确。上海宝冶公司向一审法院提交的证据有：1.《关于要求对违规违约行为作出处理的通知》(阜招管[2016]108号)。2.阜阳益民公司《关于职教园四里安置区二期一标段招标投标投诉事宜的调查报告》（阜益办[2016]26号），用于证明阜阳市益民公司接到投诉，成立调查组，获得该公司不良行为的证明，呈请报告予以处理。3.阜招管函（2016）90号函，用于证明阜阳市公共资源交易监督管理局已就投诉事项对该公司作出实质性处理。4.行政复议申请书，用于证明该公司向阜阳市人民政府申请复议，请求撤销阜招管函（2016）90号函。5.阜招管函（2016）96号函，用于证明阜阳市公共资源交易监督管理局撤销了阜招管函（2016）90号函。6.行政复议终止决定书，用于证明阜阳市人民政府因该公司撤回复议申请，作出终止复议决定。7.银行汇票，用于证明该公司已交纳1200万元保证金。经庭审举证质证，一审法院对上述证据作如下确认，阜阳市公共资源交易监督管理局提举的证据1-2，真实合法，上海宝冶公司无异议，予以确认。该局提举的证据3-22能够证明上海宝冶公司在江苏省“中国人寿阳澄湖半岛养老养生项目施工总承包工程”项目招投标过程中弄虚作假行为，因客观原因，被取消中标资格。证据23-25能够证明该局处理投诉的工作流程。证据26为现行有效法律，但该局作出的通知并未适用。上海宝冶公司提交的证据真实客观，但不能证明加重了对其的处罚，取消其第一中标候选人资格，是对本次招投标活动的处理，而非对其的行政处罚。经审查，一审法院对证据的分析与认定符合法律规定，二审予以确认。依据采信的证据，二审经审理查明的事实与一审无异。本院认为，《中华人民共和国招标投标法实施条例》第四条第二款规定，县级以上人民政府发展改革部门指导和协调本行政区域的招投标工作。县级以上地方人民政府有关部门按照规定的职责分工，对招投标活动实施监督，依法查处招投标活动中的违法行为。县级以上人民政府对其所属部门有关招投标活动的监督职责分工另有规定的，从其规定。《阜阳市招标采购监督管理暂行办法》第四条规定，市招投标监督管理局负责集中招投标活动的监督管理。据此，阜阳市公共资源交易监督管理局具有对本市招投标活动监督管理的法定职权。本案中，阜阳市公共资源交易监督管理局作出的涉案通知已经对上海宝冶公司的权利义务产生影响，具有可诉性,属于行政诉讼受案范围。行政机关作出行政行为时应当有明确的法律依据，这是依法行政的应有之义。而本案中，阜阳市公共资源交易监督管理局泛以“市政府有关文件要求”为根据即作出涉案通知，并未载明作出该通知的法律依据，属于适用法律错误，依法应予撤销。综上，阜阳市公共资源交易监督管理局的上诉理由不能成立，本院不予支持。一审判决并无不当，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元由上诉人阜阳市公共资源交易监督管理局负担。本判决为终审判决。审判长 张 辉审判员 周海龙审判员 杨 柳二〇一八年三月五日书记员 丁茹梦附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。