江苏省无锡市中级人民法院行 政 判 决 书(2017)苏02行终318号上诉人（原审原告）杭荣昌，男，1950年11月21日生，汉族，住江苏省无锡市滨湖区。上诉人（原审原告）查耀建，男，1960年7月3日生，汉族，住江苏省无锡市滨湖区。上诉人（原审原告）顾寿根，男，1944年8月15日生，汉族，住江苏省无锡市滨湖区。委托代理人顾红芹（受顾寿根的特别授权委托），女，1975年5月27日生，汉族，住江苏省无锡市滨湖区。上诉人（原审原告）孙金凤，女，1933年7月1日生，汉族，住江苏省无锡市滨湖区。委托代理人顾坚华（系孙金凤之子，受孙金凤的特别授权委托），男，1965年3月22日生，汉族，住江苏省无锡市滨湖区。上诉人（原审原告）陆金凤，女，1933年4月27日生，汉族，住江苏省无锡市滨湖区。委托代理人吴国强（系陆金凤之子，受陆金凤的特别授权委托），男，1969年8月4日生，汉族，住江苏省无锡市滨湖区。委托代理人毕文强（受杭荣昌、查耀建、顾寿根、孙金凤、陆金凤的一般授权委托），北京市盛廷律师事务所律师。上诉人（原审被告）无锡市规划局，住所地无锡市滨湖区观山路市民中心8号楼。法定代表人郑强，无锡市规划局局长。委托代理人倪峰，无锡市规划局工作人员。委托代理人徐雁清（受无锡市规划局的特别授权委托），江苏英特东华律师事务所律师。原审第三人无锡市滨湖区雪浪街道办事处，住所地无锡市滨湖区锦溪路***号。法定代表人廖举鹏，无锡市滨湖区雪浪街道办事处主任。委托代理人陆敏菊（受无锡市滨湖区雪浪街道办事处的特别授权委托），江苏倍思特律师事务所律师。上诉人杭荣昌、查耀建、顾寿根、孙金凤、陆金凤，上诉人无锡市规划局（以下简称市规划局）、原审第三人无锡市滨湖区雪浪街道办事处（以下简称雪浪街道）规划行政许可一案，不服无锡市梁溪区人民法院（2010）北行初字第0001号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审判决认定事实如下：为大力保护和重建太湖流域生态环境，确保无锡城乡生活生产用水安全，中共无锡市委、无锡市人民政府于2007年6月10日制定了《关于举全市之力开展治理太湖保护水源“6699”行动的决定》，全面组织实施治理太湖保护水源行动。2007年12月30日，无锡市人民政府向市规划局作出了锡政发[2007]518号《市政府关于无锡市太湖一级保护区保护建设规划的批复》。2009年7月29日，无锡市滨湖区发展和改革局作出锡滨发改许（2009）第211号《关于无锡市滨湖区滨湖街道实施白旄前湾、后湾地区环境整治项目的批复》，批复原则同意滨湖街道实施白旄前湾、后湾地区环境整治，建设地点为滨湖街道白旄前湾、后湾地区，建设内容为白旄前湾、后湾地区环境整治、自然生态修复等。2009年8月19日，无锡市规划局滨湖分局在白旄小学门口张贴《白旄前湾、后湾地区环境整治建设项目选址许可批前公示》，对规划审批依据和建设项目基本情况进行了公示，并公示了监督联系电话。后市规划局经审核，认为该建设项目符合城乡规划要求，于2009年8月28日颁发了选字第3202112009A0030号《建设项目选址意见书》，并附选图3202112009A0030号规划选址图。9月1日，滨湖街道作为建设单位向市规划局提交了建设用地规划许可证申请表，项目名称为白旄前湾、后湾地区环境整治项目。市规划局受理后，经审核，于2009年9月7日向滨湖街道颁发了地字第3202112009A0095号《建设用地规划许可证》(以下简称《建设用地规划许可证》)，附地定3202112009A0095号规划定点图，并在该局互联网网页进行了公示。原审原告杭荣昌、查耀建、顾寿根、孙金凤、陆金凤所有的房屋均在《建设用地规划许可证》载明的项目用地范围内。杭荣昌、查耀建、顾寿根、孙金凤、陆金凤认为《建设用地规划许可证》违法侵害其合法权益，遂诉至原审法院。因机构设置调整，滨湖街道已撤销，其职能并入新设立的雪浪街道。原审法院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）第十一条的规定，市规划局负有本行政区域内城乡规划管理工作的法定职责。《城乡规划法》第三十七条规定，在城市、镇规划区内以划拨方式提供国有土地使用权的建设项目，经有关部门批准、核准、备案后，建设单位应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出建设用地规划许可申请，由城市、县人民政府城乡规划主管部门依据控制性详细规划核定建设用地的位置、面积、允许建设的范围，核发建设用地规划许可证。建设单位在取得建设用地规划许可证后，方可向县级以上地方人民政府土地主管部门申请用地，经县级以上人民政府审批后，由土地主管部门划拨土地。第三十八条规定，在城市、镇规划区内以出让方式提供国有土地使用权的，在国有土地使用权出让前，城市、县人民政府城乡规划主管部门应当依据控制性详细规划，提出出让地块的位置、使用性质、开发强度等规划条件，作为国有土地使用权出让合同的组成部分。未确定规划条件的地块，不得出让国有土地使用权。以出让方式取得国有土地使用权的建设项目，在签订国有土地使用权出让合同后，建设单位应当持建设项目的批准、核准、备案文件和国有土地使用权出让合同，向城市、县人民政府城乡规划主管部门领取建设用地规划许可证。本案中，市规划局在滨湖街道提出申请后，未作严格审查，即颁发《建设用地规划许可证》，不符合《城乡规划法》的相关规定。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项规定，行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为。鉴于白旄前湾、后湾地区环境整治、自然生态修复等工程属无锡市治理太湖保护水源行动范围，该行动旨在保护和重建太湖流域生态环境，确保无锡城乡生活生产用水安全，具有重大公共利益属性，为避免给公共利益造成重大损害，故对市规划局作出的建设用地规划许可行为确认违法，但不予撤销。为此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项的规定，判决确认市规划局颁发地字第3202112009A0095号《建设用地规划许可证》的行为违法。上诉人杭荣昌、查耀建、顾寿根、孙金凤、陆金凤上诉称，一审法院存在严重超期判决，程序明显违法；一审法院不当适用“公共利益”事实认定错误、法律适用不当；拆迁给老百姓造成了巨大损失，老百姓为了维权进行上访，上访不成请律师打官司，到现在九年了，拆迁规划继续下去直接影响我们的切身利益，这个问题必须解决。为此，请求二审法院撤销一审判决，撤销《建设用地规划许可证》。上诉人市规划局答辩称，我局所做的建设用地规划许可符合法律规定，对原审原告的合法权益不产生实际影响，原审原告没有证据证明和我们的规划许可之间存在利害关系。杭荣昌等提到的拆迁不是规划引起的，是拆迁引起的，因此原审审原告与我方的行政行为之间不存在利害关系，其上诉理由不能成立。综上，请求二审法院依法撤销原判，驳回杭荣昌等人的起诉。原审第三人雪浪街道述称，我们认为市规划局按照当时的政策和法律规定，颁发建设用地规划许可证程序上没有错误。我们虽然对一审的判决也有异议，但为了更好地协调与被拆迁户之间的关系，我们服从一审法院的判决。我们认为一审杭荣昌等的上诉理由不成立。各方当事人向原审法院提交的证据已经在原审判决书中列明，并随卷移交本院。经审查，原审法院对证据的认定正确，本院据此查明的事实与原审法院无异。本院认为，根据《城乡规划法》的规定，市规划局负有本行政区域内城乡规划管理核发建设用地规划许可的法定职责。《城乡规划法》第三十七条规定，在城市、镇规划区内以划拨方式提供国有土地使用权的建设项目，经有关部门批准、核准、备案后，建设单位应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出建设用地规划许可申请，由城市、县人民政府城乡规划主管部门依据控制性详细规划核定建设用地的位置、面积、允许建设的范围，核发建设用地规划许可证。建设单位在取得建设用地规划许可证后，方可向县级以上地方人民政府土地主管部门申请用地，经县级以上人民政府审批后，由土地主管部门划拨土地。该法第三十八条是对以出让方式提供国有土地使用权，领取建设用地规划许可证的规定。市规划局在滨湖街道提出申请后，颁发《建设用地规划许可证》的行政行为，不符合《城乡规划法》的相关规定，应当依法撤销。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项规定，行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为。二审经审查，白旄前湾、后湾地区环境整治、自然生态修复等工程具有重大公共利益属性，原审判决对市规划局作出的建设用地规划许可行为确认违法，但不予撤销，并无不当。综上，原审判决结论正确，应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，对其上诉请求不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人杭荣昌、查耀建、顾寿根、孙金凤、陆金凤负担。本判决为终审判决。审判长  张学雁审判员  何 薇审判员  卢文兵二〇一八年三月二十二日书记员  孙 莉