江苏省泰州市中级人民法院行 政 裁 定 书(2018)苏12行终1号上诉人（原审原告）江苏腾源环保有限公司，住所地兴化市陶庄镇工业集中区18号。法定代表人张正忠，总经理。委托代理人单宝华，该公司工作人员。委托代理人卞文斌，北京市高朋（泰州）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）兴化市环境保护局，住所地兴化市九顷路6号。法定代表人马红祥，局长。上诉人江苏腾源环保有限公司因要求确认行政行为违法一案，不服泰州市海陵区人民法院(2017)苏1202行初167号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。原审查明，2017年2月9日，兴化市环境保护局（以下简称兴化市环保局）作出兴环罚字[2017]1号《行政处罚决定书》，认定江苏腾源环保有限公司（以下简称腾源公司）存在以下环境违法行为：未经环保审批、备案，于2016年9月15日投资人民币42万元新上废气处理设施，对废水处理反应池和室内室外废油收集池安装棚罩，将挥发性有机气体从无组织排放改集中收集经活性碳吸附处理后通过15M高烟囱排放；2016年9月底投资人民币8万元新建一小型燃油蒸汽锅炉用于废水处理站保温；2016年12月5日投资人民币40万元建设容积为800立方的储油池。国务院《危险废物经营许可证管理办法》第十二条规定，有下列情形之一的，危险废物经营单位应当按照原申请程序，重新申请领取危险废物经营许可证：（一）改变危险废物经营方式的；（二）增加危险废物类别的；（三）新建或者改建、扩建原有危险废物经营设施的；（四）经营危险废物超过原批准年经营规模20%以上的。兴化市环保局认为上述行为违反该规定，依照《危险废物经营许可证管理办法》第二十三条的规定作出以下行政处罚：1、停止环境违法行为；2、罚款人民币6万元。该处罚决定于2017年2月9日向腾源公司送达。次日，兴化市环保局工作人员至腾源公司进行现场监察，并制作《兴化市环境监察现场监督检查记录》，该记录中现场监察情况为：企业废乳化油、废油处置利用项目处于停产阶段；原料HW08、HW09及次生危险以及遗留废水贮存于公司内有安全隐患。现场监察意见记录为：“1、严格按我局行政处罚要求，停止生产；2、按我局兴环发【2017】12号文件要求，积极配合陶庄镇政府及兴化市安监局做好停止期间安全工作，确保环境安全。”该记录由腾源公司生产主管单宝华签名。2017年2月21日，兴化市环保局工作人员再次至腾源公司进行现场监察，并制作《兴化市环境监察现场监督检查记录》，该记录中现场监察情况与前次相同。现场监察意见记录为：“1、严格按我局行政处罚要求，停止生产，禁止焚烧空地杂草开荒；2、按危废管理要求，规范处置遗留的次生危险废物；3、按我局兴环发【2017】12号文件要求，积极配合陶庄镇政府及兴化市安监局做好停止期间安全工作，确保环境安全。”该记录由腾源公司环保主管王国庆签名。腾源公司认为兴化市环保局要求其停止生产的行政行为违法，遂向原审法院提起诉讼，要求判决确认兴化市环保局要求腾源公司停止生产的行政行为违法，并赔偿其实际损失110万元。原审法院认为，本案中腾源公司诉请确认兴化市环保局要求其停止生产的行政行为违法，庭审中，腾源公司明确主张的是兴化市环保局工作人员对腾源公司现场监察所做记录中载明的“停止生产”行为违法。而兴化市环保局认为涉案的检查记录是其环境执法人员依据法律法规的规定及行政处罚决定，对腾源公司违法环境的现场进行实地勘查、检查、监督时所作出的真实记录，不具有行政可诉性，故本案争议的主要问题是兴化市环保局工作人员对腾源公司现场监察所做记录中载明的“停止生产”，是否是可诉的行政行为。本案中，兴化市环保局作出兴环罚字[2017]1号《行政处罚决定书》后，其监察人员对腾源公司单位进行现场监督检查，并制作《兴化市环境监察现场监督检查记录》，首先，从记录的内容来看，该记录是对现场监督检查情况的书面记载，主要是为了记录现场监督检查的客观事实；其次，从书面记录的性质来看，该记录的性质为事实性书证，记录内容中载明的“停止生产”更非独立的行政行为，并不具有行政可诉性，不属于人民法院的受案范围。此外，兴化市环保局在《行政处罚决定书》作出后，对腾源公司进行现场检查并制作记录，记录中载明的是按照行政处罚的要求“停止生产”，并未为腾源公司设定新的义务，该记录内容对腾源公司合法权益明显不产生实际影响。综上，腾源公司主张确认兴化市环保局要求腾源公司停止生产的行政行为违法，依法不予支持。据此，原审法院遂依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第一项、第八项之规定，裁定：驳回腾源公司的起诉。本院预收的案件受理费50元，于裁定生效后向腾源公司退回。腾源公司不服，向本院提出上诉称，被上诉人作出的行政处罚决定只是要求上诉人停止环境违法行为，并罚款6万元，并未认定上诉人生产经营活动违法，更无责令上诉人“停止生产”的处罚内容，而被上诉人在随后的现场监督检查中，却超出行政处罚内容，违法要求上诉人停止生产，甚至对上诉人在厂区空地上种植农作物都不允许，明显为上诉人设定了新的义务，对上诉人的合法权益产生了明显影响。原审法院错误适用法律，袒护被上诉人太过明显，有失公正与公信。请求二审法院撤销原审裁定，依法作出公正的判决。兴化市环保局在二审中未答辩。原审裁定据以定案的证据，二审中均已随案移送本院。本院经审查认为，原审法院对证据认证正确，本院予以确认。本院经审理查明的事实与原审裁定认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案的争议焦点是，被上诉人于2017年2月12日对上诉人生产现场检查记录中所记载的监察意见，要求被上诉人停止生产，该行为是否可诉。《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款规定，下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。本案中，上诉人因新建环保设施未依法重新申请领取危险废物经营许可证而被被上诉人于2017年2月9日处以停止环境违法行为并罚款6万元的行政处罚。2017年2月10日，被上诉人为落实上述行政处罚决定的执行，而至上诉人处进行现场检查，并制作了《兴化市环境监察现场监督检查记录》。该检查记录主要有二个方面的内容，一是对现场检查情况所作的客观记录，“现场示证检查发现，企业废乳化油、废油处置利用项目处于停产阶段。原料HW08、HW09及次生危险以及遗留废水储存于公司内有安全隐患。”二是对现场检查情况作出的监察意见，“1、严格按我局行政处罚要求，停止生产；2、按我局兴环发[2017]12号文件要求，积极配合陶庄镇政府及兴化市安监局做好停止期间安全工作，确保环境安全。”从检查记录记载的内容来看，现场监察情况是对现场客观情况的记录，双方当事人均无异议。双方当事人存在争议的是“现场监察意见”。上诉人认为，该监察意见要求上诉人“停止生产”，为上诉人设定了新的义务，属于行政处罚法规定的“责令停产停业”，应当属于人民法院行政诉讼的受案范围。被上诉人认为，该“停止生产”是落实前述处罚决定的要求，并未为上诉人新设定义务，不属于新的行政处罚行为。本院认为，尽管被上诉人作出的行政处罚决定书的主文中没有“停止生产”的处罚内容，但有“停止环境违法行为”的处罚内容。而从上诉人的企业性质来看，要停止环境违法行为，必然要停止生产，此其一。其二，现场监察意见明确记载的是“严格按我局行政处罚要求，停止生产”，仅从字面意思也不难理解，现场检查人员要求上诉人停止生产的依据是落实行政处罚决定的要求，而非当场为上诉人新设定的义务。据此，对上诉人的权利和义务产生实质性影响的是行政处罚决定，而非该现场监督检查记录。该现场监督检查记录因对上诉人的权利义务不产生实质性的影响，因而不属于人民法院的行政诉讼受案范围。原审裁定据此驳回上诉人的起诉并无不当。上诉人如认为被上诉人作出的行政处罚决定不合法，可依法另行寻求救济。关于上诉人要求赔偿损失110万元的问题。因上诉人所诉基础行为不属于人民法院的行政诉讼受案范围，故其要求赔偿损失的诉讼请求人民法院亦不应予以审理。需要指出的是，本案被上诉人在制作现场监督检查记录时，对于现场监察意见的记载、表述确有不规范之处，容易引起他人的误解，被上诉人在今后的工作中应注意严格规范行政行为，减少不必要的行政争议。综上，原审裁定认定事实清楚，适用法律及处理结果正确，本院予以支持；上诉人的上诉理由不能成立，本院依法予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本案免收案件受理费。本裁定为终审裁定。审判长  顾金才审判员  曹海霞审判员  苏媛媛二〇一八年三月二十日书记员  秦 檑附：本案适用法条《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。