中华人民共和国最高人民法院行 政 裁 定 书（2018）最高法行申1169号再审申请人(一审原告、二审上诉人)路文胜，男，1940年11月11日出生，汉族，住山西省运城市盐湖区。委托代理人路海民，男，1977年1月18日出生，汉族，住山西省运城市盐湖区。系路文胜之子。被申请人（一审被告、二审被上诉人）运城市人民政府。住所地运城市盐湖区河东街***号。法定代表人陈振亮，该市人民政府市长。原审第三人运城市金鑫房地产有限公司。住所地运城市学苑路与河东街交叉口东南角（金鑫大厦）。法定代表人裴小波，该公司董事长。原审第三人运城市盐湖区姚孟办岳坛村村民委员会。住所地山西省运城市盐湖区姚孟办岳坛村。再审申请人路文胜因诉被申请人运城市人民政府（简称运城市政府）及第三人运城市金鑫房地产有限公司（简称金鑫公司）、运城市盐湖区姚孟办岳坛村村民委员会（简称岳坛村委会）土地行政征收一案，不服山西省高级人民法院（2017）晋行终891号行政裁定，向本院申请再审。本院依法组成由审判员张志刚、审判员仝蕾、审判员董保军参加的合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。山西省临汾市中级人民法院一审查明，1994年路文胜以家庭承包的方式取得包括诉争地梁家地2.92亩在内的承包地。2011年9月28日，金鑫公司以挂牌的方式取得位于市区××街××、××以西，包括该案诉争土地在内的土地使用权。2013年5月21日，运城市政府依据山西省人民政府晋政地字（2006）451号、（2008）274号批准文号在运城市盐湖区××村张贴征地公告。征地公告内容载明：二、建设用地项目名称为运城市2006年第二批建设用地、运城市2008年第五批建设用地；三、征收土地的位置位于华源街××、粮库以南、现状支路以东、××以西；四、涉及被征地村、组及面积为盐湖区姚孟办事处岳坛村委会集体土地180.19亩；五、征地补偿安置标准及农业人口安置方式为土地补偿费和安置补助费8.5万元/亩，青苗补偿费按照不超过一季作物的产值进行补偿，地上及地下附着物补偿依据专业评估机构的评估结果进行赔付。农业人员安置采取货币安置办法；六、被征收土地范围内的土地所有权人和土地使用权人在本公告发布之日起十个工作日内，持土地权属证书和财产权属凭证或其他有关证明材料到本居民组办理征地补偿登记；七、土地所有权人和土地使用权人在规定期限内不办理征地补偿登记的，将被视为放弃其应有的权益。路文胜认为该征地行为侵犯了其合法权益，故提起诉讼。山西省临汾市中级人民法院一审认为，该案争议的焦点为：l.路文胜是否具备诉讼主体资格;2.该案是否超过起诉期限。关于路文胜是否具备诉讼主体资格的问题。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条规定，土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。该案中，路文胜提供的家庭土地承包合同，证实其于1994年以家庭承包的方式取得诉争的承包地。作为该土地使用权人，路文胜对运城市政府作出的征收该承包地的行政行为不服的，有权提起行政诉讼。运城市政府以及金鑫公司认为路文胜不具备诉讼主体资格的意见，该院不予釆纳。关于该案是否超过起诉期限的问题。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第九条规定，涉及农村集体土地的行政决定以公告方式送达的，起诉期限自公告确定的期限届满之日起计算。同时，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。该案中，运城市政府于2013年5月21日在盐湖区姚孟办事处岳坛村张贴关于征收包括诉争土地在内的该村委会集体土地的征地公告。该公告中明确载明“被征收土地范围内的土地所有权人和土地使用权人在本公告发布之日起十个工作日内，持土地权属证书和财产权属凭证或其他有关证明材料到本居民组办理征地补偿登记。土地使用权人在规定期限内不办理征地补偿登记的，将被视为放弃其应有的权益。”根据上述最高人民法院司法解释及相关规定，路文胜的起诉期限自该征地公告确定的期限届满之日即2013年6月1日起计算，但最长不得超过2年，而路文胜于2017车4月13日才向该院提起诉讼，巳超过法律规定的起诉期限。运城市政府以及金鑫公司认为该案已超过起诉期限的意见，该院予以采纳。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条、第四十四条第一款第(六）项之规定，裁定驳回路文胜的起诉。路文胜不服，向山西省高级人民法院提起上诉。山西省高级人民法院二审认为，该案争议焦点是路文胜的起诉是否超过了法定的起诉期限。路文胜在一、二审过程中均对运城市政府于2013年5月21日在其村组内张贴征地公告的事实没有异议，可知被诉行为在该时点即为路文胜所知悉，起诉期限应当从该时点开始起算。路文胜迟至2017年才提起诉讼，明显超过了法律规定的起诉期限，一审法院裁定驳回起诉并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定驳回上诉，维持原裁定。路文胜向本院申请再审，请求撤销一、二审行政裁定，依法确认运城市政府于2016年11月以失效的晋政地字［2006］451号、［2008］274号批准文征收岳坛村集体180.19亩耕地违法，判令运城市政府因其作出的行政许可行为承担赔偿责任并承担本案全部诉讼费用。其申请再审的理由为：路文胜以家庭承包方式取得的土地承包经营权受法律保护。2013年5月21日，运城市政府以失效的晋政地字[2006]451号、[2008]274号征地批文在岳坛村张贴征地公告，涉及居民组180.19亩耕地，其中包括路文胜次子承包地0.4492亩，当时因村民意见大没有实施实质性征收。2016年11月，运城市政府在没公布征地安置方案的情况下委托岳坛村委会开始运作征地。运城市政府以失效的批地文件制发征地公告属无效行政行为，自始无法律效力。依据《征用土地公告办法》第四条、《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》第十九条、《国土资源部关于完善农用地转用和土地征收审查报批工作的意见》第十四条的规定，作为公告依据的两个征地批文已自动失效，公告的制发也没有法律依据；2013年5月21日公告张贴后未实施具体土地，到2016年11月，运城市政府委托的第三人在没公布征地安置方案公告的情况下，擅自强行实施征收。本案征收土地属无效行政行为，违反《征用土地公告办法》规定。一、二审法院对运城市政府发布的公告合法性不作审查，却以该公告发布日作为时效起算日，认定事实错误，适用法律不当，本案起诉期限应从2017年3月16日强行征收土地开始计算。对于无效的行政行为，路文胜可以在任何时候主张其为无效。本院经审查认为，《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）第十九条规定：“严禁闲置土地。农用地转用批准后，满两年未实施具体征地或用地行为的，批准文件自动失效；已实施征地，满两年未供地的，在下达下一年度的农用地转用计划时扣减相应指标，对具备耕作条件的土地，应当交原土地使用者继续耕种，也可以由当地人民政府组织耕种。对用地单位闲置的土地，严格依照《中华人民共和国土地管理法》的有关规定处理。”《国土资源部关于完善农用地转用和土地征收审查报批工作的意见》（国土资发〔2004〕237号）第十四条规定：“农用地转用和土地征收批准文件有效期两年。农用地转用或土地征收经依法批准后，市、县两年内未用地或未实施征地补偿安置方案的，有关批准文件自动失效；两年内未提供给具体用地单位的，按未供应土地面积扣减该市、县下一年度的农用地转用计划指标。”但本案中，被申请人运城市政府一审辩称，根据省政府的批文，运城市土地统征出让中心从2008年5月20日即与岳坛村委会签订了包括180.19亩在内的《统征土地协议书》，并依照协议于2008年5月30日向该村支付征地预付款468.03万元。之后几年，由于该村委几次换届选举导致土地征收工作一拖再拖，但该宗土地征收工作从来没有停止过，运城市土地统征中心又陆续两次与岳坛村委会签订了《统征土地补充协议》。后在村里张贴了《征收土地方案公告》和《征地补偿安置方案公告》。据此可知，本案并不存在收到山西省人民政府晋政地字（2006）451号、（2008)274号批准文号后两年内未实施具体征地行为的情况。路文胜以行政机关对涉案土地实施行政强制的时间2017年3月作为开始组织实施征地的时间，认为山西省人民政府晋政地字（2006）451号、（2008)274号批准文号已自动失效的主张与法律规定不符，本院不予支持。原审法院以征地公告期限届满之日作为本案起诉期限的起算点，认定路文胜起诉超过法定起诉期限正确，一审裁定驳回起诉，二审驳回上诉并无不当。综上，路文胜的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：驳回路文胜的再审申请。审 判 长 张志刚审 判 员 仝 蕾审 判 员 董保军二〇一八年三月二十六日法官助理 苏志权书 记 员 袁正明