浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2017）浙行���1622号上诉人（原审原告）张志诒，男，1956年3月10日出生，汉族，户籍地浙江省长兴县。委托代理人王义、朱徐明，浙江求直律师事务所律师。被上诉人（原审被告）长兴县人民政府，住所地浙江省长兴县龙山新区广场路1号。法定代表人杨中校，县长。委托代理人朱健，长兴县法制办工作人员。委托代理人许智荣，浙江兴长律师事务所律师。张志诒诉长兴县人民政府拆迁行政强制及行政赔偿一案，湖州市中级人民法院于2017年11月6日作出（2017）浙05行初24号行政裁定。张志诒不服，向本院提出上诉。本院于2017年12月19日立案受理后，依法组成合议庭，并于2018年3月7日公开开庭审理了本案。上诉人的代理人朱徐明，被上诉人长兴县人民政府副县长黄江疆及其代理人朱健、许智荣到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院经审理查明：原告张志诒所有的房屋位于长兴县雉城镇龙潭湾市场边，产权证号：房权证长字第××号。2015年5月11日，原告认为被告长兴县人民政府强制拆除上述房屋行为违法，以长兴县人民政府为被申请人、长兴县城市建设发展总公司为第三人向湖州市人民政府申请行政复议，请求确认长兴县人民政府强制拆除原告名下房屋的行为违法并请求长兴县人民政府将该房屋及房屋内部装修家具等财产恢复原状。2015年8月20日，湖州市人民政府作出湖政复决字〔2015〕30号行政复议决定书，认为“根据目前在案证据和听证情况，可证明对申请人房屋进行拆除的是长兴县城市建设发展总公司，申请人可另行寻求法律救济途径。综上，长兴县人民政府不是本案适格被申请人，决定驳回申请人张志诒的行政复议申请。申请人如不服本决定，可以自收到行政复议决定书之日起15日内，依法向人民法院提起行政诉讼。”2017年6月1日，原告向本院提起本案诉讼，请求确认被告强制拆除原告房产证号为房权证长字第××号房屋的行为违法，并提出了具体的赔偿请求。经庭审调查确认，本案中原告请求确认违法的内容与湖州市人民政府作出的湖政复决字〔2015〕30号行政复议决定书申请确认违法的内容一致。在法庭调查过程中，原告撤回了诉讼请求第一项，即撤回请求确认被告强制拆除原告房屋的行为违法的诉讼请求。原审法院认为：根据《最高人民法院��于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条第㈣项的规定，“赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，应当符合下列条件：……⑷加害行为为具体行政行为的，该行为已被确认为违法。”因行政机关行政行为违法提起的赔偿诉讼，应以该行政行为已被确认违法为前提。本案中，原告认为被告强制拆除原告房屋的行政行为违法而提起本案赔偿诉讼，但并没有证据证明该行政行为已经被确认违法，在前的行政复议决定也未作出确认被告强拆行为违法的决定，原告亦未对该复议决定提起诉讼，故原告现单独提起行政赔偿之诉不符合法定起诉条件，对其起诉应予驳回。据此，依照《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十七条第二款、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问��的解释》第三条第一款第㈩项的规定，裁定驳回张志诒的起诉。上诉人张志诒上诉称：1.上诉人基于被上诉人违法作出征收决定的行为单独提出行政赔偿之诉符合法律规定。上诉人在本案中单独提出行政赔偿之诉是基于新的事实，即被上诉人违法作出征收决定，而不是被上诉人的强制拆除行为。根据《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》第三十七条规定，设区的市、县（市、区）人民政府及房屋征收部门有下列情形之一的，由上级人民政府或者本级人民政府责令改正，通报批评；造成损失的，依法承担赔偿责任；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予处分：㈠不符合公共利益情形或者违反本条例规定的程序作出房屋征收决定的。可见上诉人只需证明被上诉人存在违法作出征收决定的行为并造成上诉人损失，则���上诉人就应当承担赔偿责任。因此，上诉人就被上诉人违法作出征收决定的行为单独提起行政赔偿之诉的法律依据充分，符合起诉条件。2.被上诉人作出的征收决定已被确认违法，则依据该违法征收决定所实施的强制拆除行为也当然属于违法行政行为，被上诉人作为征收主体理应对此造成的损失承担赔偿责任。本案中，对上诉人房屋实施强制拆除是被上诉人开展征收工作的一个环节，其依据的正是被上诉人作出的征收决定，现该征收决定已被确认违法，则对上诉人房屋实施强制拆除的行为失去了合法依据，自然应被确认违法。无论具体实施强制拆除的主体是谁，被上诉人作为整个征收项目的责任主体，理应对上诉人的损失承担赔偿责任。请求撤销一审裁定，并发回原审法院继续审理，本案一、二审诉讼费由被上诉人承担。被上诉人长兴县人民政府答辩称：1.本案没有答辩人进行赔偿的违法前提。因一审庭审中上诉人撤回了请求确认强制拆除行为违法的诉讼请求，其要求赔偿的其他诉讼请求显然失去了“该行为已被确认违法”之前提。2.长政决字〔2012〕4号《关于对张家村地块房屋实施征收的决定》与涉案房屋拆除没有关联性。张家村小区旧城改造项目不是按照《城市房屋拆迁管理条例》实施的拆迁项目，也不是按照《国有土地上房屋征收补偿条例》实施的征收项目，而是群众自主性的旧城改造项目。张家村小区是长兴县最早的商品房小区，应小区群众强烈要求，于2010年启动旧城改造。该旧城改造项目采取的是“征询拆迁”的模式，即改造范围内同意改造的业主比例达到90%方启动签约；签约率达到90%以上，协议才生效。通过征求群众意见，该地块同意改造的比例达到了90%以上，随后该地块由长兴县城市建设发展总公司（现更名为长兴县城市建设发展中心）与拆迁户签订协议，签订协议的比例也达到了90%以上，故长兴县城市建设发展总公司与拆迁户签订的协议生效，并根据协议内容履约。根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十三条第三款规定，房屋被依法征收的，国有土地使用权同时收回。张家村地块属于政府保障房建设项目用地范围，所有建成的房屋用于拆迁户安置，属于公共利益需要。为了方便保障房建设工程办理审批手续，答辩人于2012年11月10日作出���长政决字〔2012〕4号《关于对张家村地块房屋实施征收的决定》。征收目的：旧城改造；征收部门：长兴县住房和城乡建设局；征收范围：（以规划红线为准）东至明珠路，西至仓前街小区，南于美的花园，北至解放东路。房屋被依法征收的，国有土地使用权同时收回。答辩人制作的征收决定未公告，也未正式实施，仅用于国土部门办理相关手续，对张志诒房屋的补偿并未按照该征收决定进行。虽然该征收决定被湖州市中级人民法院于2016年5月5日作出（2015）浙湖行初字第78号行政判决确认违法，但该征收决定与涉案房屋拆除没有关联性。3.张志诒的房屋系被长兴县城市建设发展中心拆除，该节事实已经被生效的湖政复决字〔2015〕30号行政复议决定书确认。上诉人所称“无论具体实施强制拆除的主体是谁，被上诉人作为整个征收项目的责任主体，理应对��诉人的损失承担赔偿责任”的理由是不能成立的。4.湖州市人民政府湖政复决字〔2015〕30号行政复议决定书已经发生法律效力，上诉人的起诉超过起诉期限。2015年5月11日，张志诒向湖州市人民政府申请行政复议，其请求与本案一致。湖州市人民政府于2015年8月20日作出湖政复决字〔2015〕30号行政复议决定书，认为其未提供证据证明长兴县人民政府实施了涉案强拆行为，而根据目前的在案证据和听证情况，可证明对张志诒房屋进行拆除的是长兴县城市建设发展中心，张志诒可另寻法律救济途径。该行政复议决定驳回张志诒的行政复议申请，且告知，申请人如不服，可以自收到行政复议决定书之日起15日内，依法向人民法院提起行政诉讼。上诉人并未就此提起行政诉讼。请求驳回上诉，维持原裁定。原审期间双方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间，双方当事人均未提交新的证据材料。庭审中，双方当事人围绕张志诒针对强制拆除其房屋的行政行为请求确认违法是否具备事实和法律依据，及长兴县人民政府是否应当承担行政赔偿责任的审理重点进行了质证、辩论。经审理，本院对原审法院查明的事实予以确认。本院认为：上诉人在起诉时提出两类诉讼请求，一是请求确认被上诉人强制拆除其房屋的具体行政行为违法；二是请求赔偿其面积为215.86平方米的独院式住宅一套和相应的利息损失，赔偿被拆除房屋内的财产损失三万元，并由被上诉人的相关负责人在媒体上对其赔礼道歉。该起诉属于《中华人民共和国国家赔偿法》第九条第二款规定的提起���政诉讼时一并提出赔偿请求。在一审庭审过程中，上诉人明确提出撤回第一项诉讼请求，即请求确认被上诉人强制拆除其房屋的具体行政行为违法，而且上诉人提出其是针对被上诉人作出的长政决字〔2012〕4号《关于对张家村地块房屋实施征收的决定》单独提出赔偿请求。上诉人起诉时的赔偿请求是基于强制拆除行为，而在庭审时提出的单独赔偿请求是基于征收决定。尽管上诉人都是要求被上诉人进行赔偿，但其前后诉讼标的不同、诉讼的依据也不同，故属于提出新的诉讼请求。在一审时尚有效的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十五条，以及当前施行的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第七十条均规定，“起诉状副本送达被告后，原告提出新的诉讼请求的，人民法院不予准���，但有正当理由的除外”。上诉人无正当理由在庭审时才提出新的诉讼请求，依法不应准许。但一审裁判文书未对上诉人在庭审过程中提出新的诉讼请求之举作出处理，本院予以指正。在上诉人已经明确表示撤回确认强制拆除行为违法的诉讼请求的情况下，其要求国家赔偿则属于单独提出赔偿诉讼。依据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条的规定，加害行为为行政行为的，该行为已被确认为违法是赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼的起诉条件之一。上诉人并未提交证据证明强制拆除其房屋的行为已被确认违法，故其所提单独赔偿诉讼，不符合起诉条件。上诉人称涉案征收决定已被确认违法，则依据该违法征收决定所实施的强制拆除行为也当然属于违法行政行为，被上诉人作为征收主体理应对此造成的损失承担赔偿责任。经查，湖州市中级人民法院于2016年5月5日作出的（2015）浙湖行初字第78号行政判决确认了被上诉人作出的长政决字〔2012〕4号《关于对张家村地块房屋实施征收的决定》违法。但是该判决适用了《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第㈠项的规定，并明确载明“鉴于该征收决定涉及旧城区改建，撤销会给社会公共利益造成重大损害，故应依法确认该征收决定违法”。故该判决属于情况判决，仅对被诉行政行为的合法性作否定评价却不改变该行政行为所形成的法律关系。上诉人就此提出的异议不能成立。值得指出的是，上诉人因其房屋被拆除之事提出过多个诉讼，已有生效裁判认定因长政决字〔2012〕4号《关于对张家村地块房屋实施征收的决定》，所涉地块的��有土地使用权被收回，故上诉人丧失了土地使用权，而且（2015）浙湖行初字第78号行政判决适用了《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第㈠项的规定，认为该征收决定涉及旧城区改建，撤销会给社会公共利益造成重大损害，故判决确认其违法。在此情况下，被上诉人仍称长政决字〔2012〕4号《关于对张家村地块房屋实施征收的决定》未正式实施过，有违诚信原则。综上，原审裁定驳回上诉人的起诉，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。上诉人提出的上诉理由，缺乏事实和法律依据，本院依法不予采信。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第㈠项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 ���江勇审判员 唐 维 琳审判员 黄   寒二〇一八年三月二十六日书记员 张   莹