河南省安阳市中级人民法院行 政 判 决 书(2018)豫05行终67号上诉人（原审原告）曹秀彦，男，汉族，1974年2月7日出生，住滑县。被上诉人（原审被告）滑县八里营乡人民政府，住所地滑县八里营乡八里营集村1号。法定代表人常啸，乡长。委托代理人程乐瞻，滑县八里营乡人民政府工作人员。委托代理人攸广冰，河南衡中律师事务所律师。被上诉人（原审被告）滑县农业局，住所地滑县道口镇解放路南段。法定代表人张兴义，局长。出庭副职负责人韩国凯，副局长。委托代理人朱瑞兵，河南奥博律师事务所律师。被上诉人（原审被告）滑县财政局，住所地滑县道口镇道城路。法定代表人王琪民，局长。出庭副职负责人耿军，总会计师。委托代理人岳康民，河南奥博律师事务所律师。上诉人曹秀彦诉被上诉人滑县八里营乡人民政府、滑县农业局、滑县财政局履行法定职责及行政赔偿一案，不服汤阴县人民法院（2017）豫0523行初79号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。原审法院审理查明：2004年4月4日河南省人民政府下发豫政〔2004〕17号文件《关于印发河南省对种粮农民直接补贴实施方案的通知》，根据《中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》（中发〔2004〕1号）有关要求，决定对全省种粮农民实行直接补贴政策，文件规定：县对乡、乡对农户的补贴资金，根据2002年农村税费改革时核定的计税面积和县级政府确定的补贴标准计算确定。2004年-2017年政府每年对种粮农民实行补贴，补贴项目发展过程：直接补贴-综合补贴-粮食直补-综合直补-农资综合直补-农业三项补贴-农业支持保护补贴-耕地地力保护补贴。2015年8月6日，河南省财政厅、农业厅根据《财政部、农业部关于调整完善农业三项补贴政策的指导意见》，下发豫财农〔2015〕129号文件《关于印发〈河南省调整完善2015年农业三项补贴政策实施方案〉的通知》，将农业“三项补贴”政策合并为“农业支持保护补贴”政策，补贴土地面积的确定，以农村土地承包经营权确权登记颁证面积为基础，尚未完成确权登记颁证工作的地方以家庭联产承包地面积为基础，实行排除法进行调整。2016年6月15日，滑县人民政府下发滑政〔2016〕31号文件《关于印发滑县2016年耕地地力保护补贴工作实施方案的通知》，补贴面积界定以二轮承包耕地面积为基础，实行排除法进行调整。曹秀彦家庭2004年确定农业补贴土地面积5.502亩，补贴金额77.96元，2005年-2014年确定农业补贴土地面积5.48亩，2015年-2017年确定农业补贴土地面积7.7亩（4口人）。曹秀彦每年领取了相应的农业补贴资金（统计为7组，2004年、2005年以曹秀彦名义，2006年-2017年以原告妻子左素红名义。2006年-2017年曹秀彦名下农业补贴，实际补贴人为原告父亲曹克林（计良）。滑县八里营乡人民政府、滑县财政局提供的东官寨村委会2005年3月27日统计各组人口和人均计税面积表显示：曹秀彦当时所在6组总人口254人、计税土地总面积491亩，曹秀彦家庭成员为4口人。诉讼中，曹秀彦未能提供第二轮家庭联产承包时签订的承包合同和颁发的土地承包经营权证书，滑县八里营乡人民政府、滑县农业局、滑县财政局也未能提供有关部门确定原告家庭承包土地情况的相关证据材料。2016年11月28日曹秀彦与八里营乡东官寨村第六村民小组签订《农村土地承包合同》，2017年4月10日滑县人民政府给曹秀彦颁发《农村土地承包经营权证书》，合同及证书记载：曹秀彦家庭承包土地三块，总面积11.24亩，承包期限30年，自1998年9月21日至2028年9月20日，承包方家庭成员情况仅填写曹秀彦一人（户主）。合同约定：本合同自签订之日起生效，原签订的家庭承包合同一律解除。另查明：2005年3月8日河南省人民政府文件下发豫政〔2005〕17号文件《关于印发河南省对种粮农民直接补贴实施方案的通知》，该文件对补贴办法以及乡政府、县级财政部门工作职责规定：“一、直接补贴办法（四）补贴资金兑现办法。以村（组）为单位对每户农民的补贴面积、补贴标准和补贴金额实行两榜公示，经公示确认无异议后，乡镇财政所于5月14日前将《直接补贴通知书》发到每个农户。《直接补贴通知书》由省统一编制软件，县（市、区）统一编号，乡镇财政所微机打印发放，由每户农民本人签收。兑现补贴采取统一发放《直补资金存款折》办法。乡镇财政所向农户发放《直接补贴通知书》后6日内，为每个享受补贴的农户在当地农村信用社储蓄网点开设账户，并办理《直补资金存款折》，连同《直接补贴通知书》存根一并报县级财政部门和农村信用联社审核无误后，县级财政部门将补贴资金拨入县级农村信用联社。乡镇财政所分村排日制定发放计划，经乡镇政府审核，报县级财政部门批准后，会同农信社储蓄网点分村设点、进村入户发放《直补资金存款折》。农民凭本人身份证（户口簿）和《直接补贴通知书》，按照乡镇政府通知时间，到指定地点领取《直补资金存款折》，并在《直补资金兑现底册》上签字、按指印。”2015年8月6日河南省财政厅、农业厅下发豫财农〔2015〕129号文件《关于印发〈河南省调整完善2015年农业三项补贴政策实施方案〉的通知》，该文件对补贴面积的核实、补贴资金兑现以及乡镇政府、县级农业部门、财政部门的工作职责规定：“三、（五）补贴面积的核实。县级农业部门组织编印《2015年农业支持保护补贴清册》（以下简称《清册》），《清册》内容包括县、乡、村分户的户主姓名、身份证号、家庭人口数、补贴面积、补贴标准、补贴金额、固定补贴存款账户（折、卡号）、联系方式等内容。县级农业部门对各乡镇人民政府上报的《清册》内容汇总确认后，送同级财政部门作为发放补贴的依据。同时，县级农业部门应会同财政部门将汇总确认的《清册》逐级上报市级、省级农业、财政部门备案。乡镇人民政府负责组织实施，做好申报、核实、公示和补贴发放工作。根据《清册》内容，首先由农户据实向村委会申报补贴面积；村委会对农户申报的事项进行登记、核实、汇总。实行村级公示制，公示的内容为《清册》的完整事项，公示时间不少于7天；公示期间，要听取农民群众的意见，接受群众监督，发现问题及时纠正。公示无异议后，乡镇人民政府组织有关部门审核汇总各村上报的《清册》内容，经乡镇人民政府负责人签字加盖公章后，上报县级农业部门。（六）补贴资金的兑现。通过惠民补贴“一折（卡）通”办法兑付给农户。县级财政部门按照农业部门汇总确认后的《清册》内容，会同承办金融机构将补贴资金存入补贴对象的固定补贴存款账户。承办金融机构营业网点在办理补贴发放手续时，应在存款折摘要栏内注明“耕地保护补贴”字样。乡镇人民政府负责组织有关部门按照分户《清册》发放补贴兑现通知书。农民领取补贴兑现通知书时，应在分户《清册》上签字、按指印。农户持本人身份证（或户口簿）和农户固定补贴存款折（卡），随时到承办金融机构营业网点办理补贴资金存取款业务。”2015年9月6日滑县人民政府下发的滑政〔2015〕30号文件，就滑县调整完善2015年农业三项补贴政策实施制定了具体方案。原审法院认为:农业补贴是我国促进粮食生产和农民增收、推动农业农村发展、提升农业可持续发展的政策，是各级人民政府及其相关部门的工作职责。实施农业补贴是在农村税费改革的基础上，根据政策变化发展而来。曹秀彦作为农村土地家庭联产承包经营主体，享有获得政府农业补贴的权利，具有本案诉讼主体资格。根据农业补贴政策相关要求，在农业补贴管理和发放工作中具有各自不同的工作职责，且发放补贴是应当主动履行的职责。本案中，滑县八里营乡人民政府、滑县农业局、滑县财政局根据上级部门农业补贴政策文件要求，依据2002年确定的曹秀彦家庭计税土地面积，结合家庭承包土地分配实际情况，确定曹秀彦家庭承包土地农业补贴标准，并予以发放，符合政策规定。本案滑县八里营乡人民政府、滑县农业局、滑县财政局虽未能提供有关曹秀彦家庭承包土地的相关证据，但自实施农业补贴政策以来，滑县八里营乡人民政府、滑县农业局、滑县财政局在各自的工作职责范围内，及时确定并适当调整了曹秀彦的补贴土地面积，该做法并无不妥。根据上述农业补贴相关政策文件，确定农业补贴土地面积标准，并不是唯一依据土地承包经营权证书，而是根据农村税费改革时核定的计税面积和补贴标准计算确定。曹秀彦虽取得2017年滑县人民政府颁发的土地承包经营权证书，证书确定的曹秀彦承包土地面积11.24亩大于农业补贴土地土地面积7.7亩，且确认承包期限为自1998年开始的30年，但该证书不能作为以前发放农业补贴的唯一依据，曹秀彦以该证书确定的承包土地面积要求发放2017年以前的农业补贴理由不能成立。本案中，滑县八里营乡人民政府、滑县农业局、滑县财政局提供的证据证明确定曹秀彦农业补贴土地面积及金额，与实际发放标准及金额一致，不存在少上报、少确定、少发放的情形，故曹秀彦要求八里营乡政府按11.24亩土地农业补贴计算，支付少发放的农业补贴款，理由不能成立，依法应驳回曹秀彦的诉讼请求。曹秀彦请求行政赔偿的理由也不能成立，该诉讼请求应一并予以驳回。曹秀彦已经取得滑县人民政府颁发的《农村土地承包经营权证书》，该证书记载曹秀彦承包土地面积与现领取的农业补贴土地面积不一致，滑县八里营乡人民政府、滑县农业局、滑县财政局作为执行农业补贴政策的行政部门，应当在各自的工作职责范围内，结合曹秀彦及其家庭的实际情况，作出相应的处理，以确保农业补贴政策的落实，保护农民的合法权益。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条和《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十八条、第三十三条的规定，判决：驳回曹秀彦的诉讼请求。案件受理费50元，由曹秀彦负担。上诉人曹秀彦上诉称：因滑县八里营乡人民政府、滑县农业局、滑县财政局存在着失职、不作为、乱作为的现象，使曹秀彦的利益得到损害。从2003年中央下发文件给农民进行补贴后，经滑县八里营乡人民政府、滑县农业局、滑县财政局的层层过滤，曹秀彦的农村土地承包地由11.24亩变为7.7亩和5.48亩，这与2015年和2016年河南省财政厅、农业厅下发文件中明确规定的应按照农民土地承包合同上的实际亩数发放补贴这一要求不符。另外，原审判决所称2014—2016年期间三年的补贴款曹秀彦实际并未得到，是被相关部门扣去。请求：判令三被上诉人支付曹秀彦损失共计10000元整，上诉费用由三被上诉人承担。被上诉人滑县八里营乡人民政府答辩称：2005年前对曹秀彦发放农业补贴是按照5.48亩的计税标准计算，2005年后有改变，也是按照计税基础发放。2015年《关于印发的通知》下发后，乡政府对于补贴亩数都进行过公示，不存在少发放补贴的情况。曹秀彦如认为其补贴亩数与实际面积不符，应由本人上报乡政府，乡政府上报财政局、农业局。2017年对曹秀彦承包地实际面积进行丈量为11.24亩，多出的是曹秀彦后来抢占村小组1.6亩以及本人场地进行开荒大约2亩，这次均丈量给曹秀彦，与1998年分配的耕地亩数不一致。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，曹秀彦的上诉理由不能成立。请求：驳回上诉，维持原判。被上诉人滑县农业局答辩称：滑县农业局按照上级部门农业补贴政策文件要求，严格履行了工作职责，对曹秀彦主张的农业补贴款不存在少上报、少确定、少发放的情形。曹秀彦持有的《农村土地承包合同》签订时间为2016年11月28日，《农村土地承包经营权证书》颁发时间为2017年4月10日，该两份证据不能作为曹秀彦主张以前农业补贴款的依据。综上，请求：驳回上诉，维持原判。被上诉人滑县财政局答辩称：滑县财政局根据上级部门农业补贴政策要求，依据相关文件确定的曹秀彦家庭计税土地面积，结合家庭承包土地实际情况确定曹秀彦家庭承包土地农业补贴标准，并予以发放，符合政策规定。且滑县财政局提供的证据能够证明，确定曹秀彦农业补贴土地面积及金额与实际发放标准及金额一致，不存在少上报、少确定、少发放的情形。原审判决判决认定事实清楚，适用法律正确，曹秀彦的上诉理由不能成立。请求：驳回上诉，维持原判。本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为：根据《最高人民法院关于适用的解释》第九十三条第一款规定：“原告请求被告履行法定职责或者依法履行支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇等给付义务，原告未先向行政机关提出申请的，人民法院裁定驳回起诉。”曹秀彦未向有关机关提出给付申请即向人民法院提起行政诉讼，不符合提起行政诉讼的条件，本应裁定驳回其起诉。但鉴于在原审法院审理中，三被上诉人已明确表示对曹秀彦家庭的农业补贴发放合法，曹秀彦的给付请求不能成立；且原审法院也针对三被上诉人对曹秀彦家庭发放农业补贴行为的合法性进行了审查，对曹秀彦的诉讼请求进行了实体审理。为了减轻当事人诉累，有效解决当事人的行政争议，本院对曹秀彦的诉讼请求予以实体审查。农业补贴是我国为促进粮食生产和农民增收而采取的一项利民政策，从2004年开始实施。农业补贴的资金来源是中央财政根据耕地面积、粮食产量等因素分配至各省，各省再把补贴资金下达各县（市、区），各县需要根据补贴资金总量和土地面积计算每亩土地的补贴标准。2015年以前，对农民进行补贴的数额根据2002年农村税费改革时核定的计税面积和县级政府确定的补贴标准计算；2015年开始，以农村土地承包经营权确权登记颁证面积为基础，尚未完成确权登记颁证工作的地方以家庭联产承包地面积为基础确定补贴面积。曹秀彦主张其2004年至2014年农业补贴也应以其土地承包经营权证书记载的面积为标准没有法律依据。2015年，曹秀彦所在村的村委会对每户的补贴面积进行过公示，曹秀彦没有提出异议，且当时曹秀彦并未取得承包经营权证书，其家庭人口为4人，其家庭补贴面积与该村民小组同为4人的家庭补贴面积基本相同，三被上诉人按照经公示确认的土地面积对曹秀彦进行补贴并无不当，曹秀彦主张按2017年取得的承包经营权证记载的承包面积领取之前补贴的上诉理由不能成立。2015年农村土地承包经营权确权登记颁证工作开始后，出现了通过专业设备确定的承包面积与村民原承包合同或村组底册记载的承包面积不一致的情况。待该项工作完成后，有关部门需重新确定土地总量，计算每亩土地的补贴标准。三被上诉人应将相关政策向村民进行充分释明，以取得村民的理解。综上所述，曹秀彦的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人曹秀彦负担。本判决为终审判决。审判长  程晓丽审判员  崔永清审判员  阎丽杰二〇一八年三月三十日书记员  李 珂