广东省韶关市中级人民法院行 政 裁 定 书（2018）粤02行终24号（2018）粤02行赔终7号上诉人（原审原告）：许赞威，男，1949年5月6日出生，汉族，住广东省韶关市曲江区白土镇。委托代理人：钟达文，广东韶信律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：韶关市曲江区白土镇人民政府。地址：广东省韶关市曲江区白土镇白土街1号。法定代表人：曹权，镇长。委托代理人：邝发明。被上诉人（原审被告）：韶关市曲江区人民政府。地址：广东省韶关市曲江区马坝镇府前中路*号。法定代表人：伍文，区长。委托代理人：廖江涛。委托代理人：彭鸿浑，广东韶正律师事务所律师。原审第三人：韶关市曲江区白土镇下乡村民委员会。法定代表人：许步芬，主任。上诉人许赞威因与被上诉人韶关市曲江区白土镇人民政府（以下简称白土镇政府）、韶关市曲江区人民政府（以下简称曲江区政府）、原审第三人韶关市曲江区白土镇下乡村民委员会(以下简称下乡村委会)土地行政征收、行政赔偿纠纷一案，不服广东省韶关市武江区人民法院（2017）粤0203行初331号、（2017）粤0203行赔初40号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：2013年3月21日，曲江区政府办公室下发《关于印发莞韶华南钢铁深加工科技产业园征地拆迁补偿和安置方案的通知》。《莞韶华南钢铁深加工科技产业园征地拆迁补偿和安置方案》“第一条、各类土地的征地补偿标准。1、耕地（水田、旱地）：每亩补偿45000元，其中土地补偿费为每亩27000元，安置补助费为每亩18000元；2、养殖鱼塘：每亩补偿47000元，其中土地补偿费为每亩28200元，安置补助费为每亩18800元；……第二条、各类土地青苗补偿标准。……3、征收养殖鱼塘，每亩补偿青苗费2200元（蓄水山塘按鱼塘一半予以补偿，没有青苗不予补偿）；……”2013年5月10日，曲江区政府下发《韶关市曲江区人民政府关于委托白土镇人民政府负责具体实施集体土地征收工作的通知》。同年9月21日，白土镇政府（甲方）代表曲江区政府与牌坊小组（乙方）签订《征收土地补偿协议书》，内容有“一、征收土地面积和界址。征收各类土地面积共53.03亩（其中耕地53.03亩），具体位于牌坊小组的高岭头。二、本协议各项补偿款共2863620元，其中土地补偿费、安置补助费2386350元，本协议共征地53.03亩，留用地按10%计共5.303亩，货币补偿共5.303亩×90000元﹦477270元。三、征地范围内的零星青苗及附着物、构筑物由甲方与权属人另行协商补偿。四、付款方式。自双方签订本协议书之日起（）天内，由甲方向乙方村民公示本协议，并将补偿款统付到镇财政所，由财政所按乙方制订的分配方案以发放存折方式支付各项补偿款。五、交地期限：拨付补偿款到财政所之日起（）天内，乙方将上述土地交付甲方使用。……”在上述《征收土地补偿协议书》中，下乡村委会以见证人的身份签名盖章。本案中许赞威称其由承包的4.97亩责任田推成的5.5亩鱼塘在该《征收土地补偿协议书》约定的征地范围内被征收。2013年10月10日，曲江区政府将白土园区征地补偿款5001480元汇入白土镇财政所在韶关市曲江区农村信用合作联社的开户账号。同年12月27日左右，许赞威领取征地补偿款73422元。2015年2月6日，广东省国土资源厅对韶关市人民政府作出粤国土资（建）字〔2015〕147号《关于韶关市曲江区2013年度第一批次城镇建设用地的批复》，内容有“一、同意上报的农用地转用方案和征收土地方案。同意你市将曲江区……白土镇上乡经济合作社，下乡村大门、下门、上门、上胡、下胡、新厅、老厅、后巷、牌坊经济合作社属下的集体农用地37.189公顷（耕地16.0183公顷、园地4.6638公顷、林地9.6739公顷、养殖水面5.5266公顷、其他农用地1.3064公顷）和国有农用地3.2954公顷（全为耕地），合计40.4844公顷转为建设用地，同时使用集体未利用地10.925公顷，上述涉及的48.114公顷集体土地同时办理征收为国有土地手续；上述土地经完善征收手续后依照规划安排作为你市曲江区城镇建设用地。……四、请你市人民政府及时依法组织实施征地，切实保障被征地群众生活出路。市人民政府应依法发布征地公告，限期办理征地补偿登记；市土地行政主管部门应会同有关单位根据批准的征收土地方案拟订具体的征地补偿安置方案并予以公告，听取群众意见后报同级人民政府批准实施。征地补偿安置不落实的，不得强行使用被征土地。……”2015年5月26日，许赞威向白土镇政府反映广乐建设方违反合同约定，将混凝土倒入鱼塘，导致混凝土溢出，造成其5.5亩鱼塘变成水泥坪及1.5亩耕地变成水泥地无法耕种，及政府征收上述土地没有按照鱼塘标准进行征收，存在违法征收的问题。同年11月23日，白土镇政府向许赞威作出《关于许赞威反映广乐高速公路建设方损害鱼塘及良田的回复》，内容有“首先，关于政府征收上述土地的问题。按照相关规定，在征收土地时是按照该土地的现状进行征收，由于在征收上述土地时，并不存在鱼塘（有现场图），因此，征地工作人员不可能按照鱼塘标准进行征收。其次，整个征地过程均经过了公示、指认界至、丈量、出具征地图纸、签署征地协议、发放征地款项等程序，征地程序合法，依法具有法律效力。另外，你反映广乐建设方违反合同约定，将混凝土倒入鱼塘，导致混凝土溢出，造成5.5亩鱼塘变成水泥坪及1.5亩耕地变成水泥地无法耕种的问题。据了解，你已就该事项起诉至法院，并经过上诉至韶关市中级人民法院，该事项已属于终审判决。广乐建设方亦已向你支付了16025元赔偿款及其他费用，如你不服该判决，可以向法院进行申诉，或以其他法律途径解决。”2016年8月24日，许赞威向广东省韶关市武江区人民法院提起行政诉讼，请求白土镇政府、曲江区政府赔偿其5.5亩鱼塘被征收的差价损失82500元。同年11月4日，许赞威申请撤诉。同日，广东省韶关市武江区人民法院作出（2016）粤0203行赔初1号《行政裁定书》，准许许赞威撤回起诉。2017年8月22日，许赞威又向广东省韶关市武江区人民法院提起行政诉讼，请求判令：白土镇政府、曲江区政府依法履行《征收土地补偿协议书》，按《莞韶华南钢铁深加工科技产业园征地拆迁补偿和安置方案》支付鱼塘征地补偿款差价11000元、青苗补偿差价12100元，租金损失9000元，生活补偿按之前每年发放4500元，共4年计18000元，以上共计50100元。原审法院认为：许赞威提起的本案行政诉讼属于撤回起诉后无正当理由再行起诉的情形，应当驳回其起诉，理由：许赞威于2016年8月24日向法院提起行政诉讼，请求白土镇政府、曲江区政府赔偿其5.5亩鱼塘被征收的差价损失82500元。同年11月4日，许赞威申请撤诉。同日，一审法院作出（2016）粤0203行赔初1号《行政裁定书》，准许许赞威撤回起诉。根据《最高人民法院关于适用若干问题的解释》（法释〔2015〕9号）第三条第一款第七项“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；……”规定，许赞威撤回（2016）粤0203行赔初1号案的起诉后，无正当理由又向本院提起本案行政诉讼，要求白土镇政府、曲江区政府赔偿其鱼塘征地补偿款差价11000元，因此应当裁定驳回其起诉。关于许赞威要求白土镇政府、曲江区政府赔偿其鱼塘青苗补偿12100元、租金损失9000元、生活补偿18000元的问题。《莞韶华南钢铁深加工科技产业园征地拆迁补偿和安置方案》规定：“……第二条、各类土地青苗补偿标准。……3、征收养殖鱼塘，每亩补偿青苗费2200元（蓄水山塘按鱼塘一半予以补偿，没有青苗不予补偿）；……”由于2013年曲江区政府征收许赞威承包的涉案“鱼塘”地块时，该“鱼塘”已因许赞威租赁给广乐高速公路建设方堆放材料而变成了水泥坪，该地块不具备养殖鱼塘的功能，没有青苗。因此，对许赞威要求白土镇政府、曲江区政府补偿其鱼塘青苗费12100元的诉求，不予支持。许赞威称租金损失9000元的根据是2011年1月5日其与广乐高速公路T11标项目经理部签订《用地协议书》，约定由项目经理部一次性支付9000元给许赞威作为使用费用。2013年曲江区政府征收了包括许赞威的“鱼塘”地块在内的53.03亩耕地后，已经支付了土地补偿费、安置补助费等共2863620元给牌坊小组，为此许赞威亦领取了征地补偿款73422元，即许赞威已经获得了失去涉案“鱼塘”地块经营使用权后的补偿，况且两被告也未租赁其“鱼塘”地块。因此，对许赞威要求白土镇政府、曲江区政府补偿其租金损失9000元的诉求，不予支持。许赞威称生活补偿18000元的根据是2007年起政府每年对其补助3000元，2010年增加到每年4500元，其一直领到2013年，从2014年起该补助就没有发放了，因此要求被告支付其2014年至2017年四年的生活补偿共计18000元。本案中，许赞威并未提供政府每年补助其4500元的证据，况且该补助与本案不属于同一法律关系，因此，许赞威可另循途径解决该问题。综上所述，依照《最高人民法院关于适用若干问题的解释》（法释〔2015〕9号）第三条第一款第（七）项之规定，裁定：驳回原告许赞威的起诉。上诉人许赞威不服一审裁定向本院提起上诉称：一、原审裁定事实不清。（一）原审裁定“许赞威于2016年8月24日向本院提起诉白土镇政府，曲江区政府土地行政赔偿的行政诉讼”属于事实不清。许赞威于2016年6月向广东省韶关市曲江区人民法院提起行政诉讼，涉及三个诉讼请求：1、判决确认白土镇政府征收原告鱼塘的行政行为违法。2、判决被告在许赞威向白土镇政府申请政府信息公开中行政不作为；3、判决被告赔偿原告5.5亩鱼塘被征收的差价损失5.5亩（60000元/亩-45000元/亩）=82500元。后本案于2016年8月中旬被广东省韶关市中级人民法院指定广东省韶关市武江区人民法院管辖，2016年8月20日，广东省韶关市武江区人民法院要求将三个诉求做成三个起诉书。因此当时并不是只有一个诉讼请求。由此可见，当时许赞威并不知道行政征收的相关信息，所以才申请政府信息公开。所依据计算公式也是武江区的征收赔偿标准60000元来计算。二、上诉人取得新的证据和变更诉讼请求再行起诉属于正当理由。（一）上诉人在第一次起诉后才收到涉案土地行政征收的相关材料，属于新的证据。第一次起诉之前曾向白土镇政府申请政府信息公开，由于没有取得征收赔偿标准的材料，所以才起诉要求“判决被告在许赞威向白土镇政府申请政府信息公开中行政不作为”。（二）上诉人在第一次起诉请求“判决被告赔偿原告5.5亩鱼塘被征收的差价损失5.5亩（60000元/亩-45000元/亩）=82500元”，由于收到相关证据材料，当庭提出变更诉讼请求没有被允许。（三）上诉人的撤诉申请书载明：“因法院不同意变更诉讼请求，所以撤回后另行起诉”。三、原审裁定书“根据《最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释》（法释【2015】9号）…裁定驳回其起诉”适用法律错误。上诉人第一次起诉时没有证据，当庭变更诉讼请求不被允许，所以才被迫撤回，第二次起诉是有了新的证据，并且变更了诉讼请求，属于正当理由。补充请求赔偿事实理由：从分田到户就经营六亩田，推成5.5亩鱼塘。当时推塘费用18000元（证明一份）。（一）从2011年经镇政府牵头把鱼塘租给广乐路桥公司3年至2013年（镇政府合同一份），到2013年7月就不按鱼塘标准进行征收补偿，上诉人在2015年5月26日交一份申请书至白土镇政府请求解决。（二）关于青苗费，事实付到村小组，没有到户，上诉人请求按鱼塘比耕地多补偿青苗费也合理。（三）上诉人承包鱼塘田30年，在2013年7月23日，无人过问强行征收。四、从分田到户、承包至被征收每年完成国家任务2380斤谷，按现在粮食价折算为每年3496元。上诉人作为农民完全失去田地，成为永久失耕。从曲江区到白土镇搞工业园堵了鱼塘、粮田水源。因此，从2007年开始补偿上诉人全家生活费，由村委上报，镇长批后由区长批，每年补偿3000元，2010年增加到每年4500元，从2014年起补偿就没有发下来，造成上诉人永久失耕，得不到生活补偿。综上所述，请求撤销一审裁定，依法改判。被上诉人曲江区政府答辩称：一审法院认定事实清楚，适用法律正确，作出的行政裁定公正合理。一、上诉人提起本案行政诉讼属于撤回起诉后无正当理由再行起诉的情形。根据上诉人在本案中的诉求：要求曲江区政府支付鱼塘征地补偿款差价11000元。而根据其诉状，该11000元的计算方式是：5.5亩（47000元/亩-45000元/亩）=11000元。因此，许赞威提起本案诉讼的实质是：认为曲江区政府没有按鱼塘的标准进行征收补偿，存在违法，现要求补偿差价。而根据上诉人于2016年8月24日向一审法院提起的（2016）粤0203行赔初1号行政赔偿一案，其诉求是：要求被告赔偿5.5亩鱼塘被征收的差价损失5.5亩（60000元/亩-45000元/亩）=82500元。该诉讼的实质仍然是：认为曲江区政府没有按鱼塘的标准进行征收存在违法，现要求补偿差价。因此两案的本质是一致的，均是认为曲江区政府没有按鱼塘的标准进行征收补偿，存在违法，现要求补偿差价，只是两次诉求所主张的征收标准不同，第一次是以每亩60000元作为征收标准并计算差价，第二次是以每亩47000元作为征收标准计算差价。鉴于两案的本质一致，且上诉人已于2016年11月4日撤回了第一次的诉讼，现再次向一审法院提起本案行政诉讼，属于撤回起诉后无正当理由再行起诉的情形，一审法院依据《最高人民法院关于〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第七项规定裁定驳回其起诉并无不当。二、曲江区政府早已依法履行了《征收土地补偿协议书》，但上诉人一方面要求曲江区政府依法履行该协议，一方面又超出协议范围要求补偿差价，前后矛盾。曲江区政府是按法定程序征收牌坊小组53.03亩的耕地，征地范围包括涉案土地。土地征收经过审批程序取得批准。而曲江区政府已依法对被征收的土地进行了补偿，没有遗漏补偿的项目，补偿标准也符合相关规定。现上诉人一方面要求曲江区政府依法履行该协议，一方面又超出协议范围要求补偿差价，前后矛盾，其诉讼不应得到支持。另外，曲江区政府按耕地标准对涉案土地进行补偿有充分的依据：（一）从征地时涉案土地的当时状况来看，上诉人许赞威早在2011年时就将“鱼塘”租赁给河北路桥集团有限公司乐昌至广州高速公路第T11合同段项目经理部，用作搅拌楼泥浆及蓄水用，已完全改变了涉案土地的性质，完全丧失了“鱼塘”应有的使用功能，严格意义上已属于“荒地”。（二）从征地丈量记录来看，征地丈量过程中，上诉人许赞威所在的“牌坊小组”已在丈量记录上确认涉案土地属于“耕地”，并经村代表签名和村小组盖章确认。（三）从协议的内容来看，曲江区政府和牌坊小组达成的《征收土地补偿协议书》已明确认定征地范围属于耕地，并确认按耕地的补偿标准进行补偿。（四）从协议的履行情况来看，曲江区政府已根据协议的约定，履行了补偿义务，相关款项已根据牌坊小组所作的分配方案支付到位。三、涉案土地不存在青苗补偿问题。从征地时涉案土地的当时状况来看，上诉人早在2011年就将涉案土地租给河北路桥集团有限公司乐昌至广州高速公路第T11合同段项目经理部，用作搅拌楼泥浆及蓄水用，在征收时，涉案土地没有地上附着物及青苗，不存在青苗补偿问题。四、关于9000元的租金损失问题。曲江区政府支付给牌坊小组的征地补偿款包含了土地补偿费、安置补助费等相关费用，而上诉人许赞威也领取了村小组分配的补偿款项，因此上诉人许赞威已不存在租金损失情况，该诉请不应得到支持。另外，在没有确定行政行为违法的情况下，不存在所谓的行政赔偿问题。五、关于生计补助问题。上诉人在诉请中要求曲江区政府依法履行《征收土地补偿协议书》的义务，而生计补偿既不属于协议中曲江区政府的约定义务，也不属于法定义务，完全属于上诉人自己虚构，且该补助与本案不属于同一法律关系，该项请求不应得到支持。六、上诉人不是主张补偿的权利人。从征地补偿的属性来看，根据《土地管理法实施条例》第二十六条规定，征地补偿中，除地上附着物及青苗补偿费归所有者所有外，土地补偿费归村集体所有，安置补助费亦是由征地方支付给村集体，由村集体组织管理和使用。本案中，涉案土地没有地上附着物及青苗，曲江区政府和原告之间不存在补偿和被补偿的直接法律关系，原告不是主张补偿的权利人。至于原告领取的分配款，应该理解为曲江区政府将相关土地补偿支付给村集体后，由村集体对土地补偿收益进行的处分，与曲江区政府无关。从合同的相对性来看，《征收土地补偿协议书》的当事人是曲江区政府和牌坊小组，曲江区政府只需按协议向牌坊小组履行义务。即使要求曲江区人民政府补偿，也应该由牌坊小组主张。七、鉴于上诉人提起本案诉讼的实质是认为曲江区政府没有按鱼塘标准进行征收，存在违法，要求补偿差价，支付青苗等款项，并非是要求曲江区政府履行协议，因此本案应适用行政诉讼法及其司法解释关于起诉期限的规定，而非适用民事诉讼法中关于诉讼时效的规定。本案中，上诉人于2013年9月在《征地征求村民意见书》中签名同意征地；另外，牌坊小组于2013年12月出具的《征地补偿款发放明细表》中，上诉人许赞威作为该村村民签名确认。因此，上诉人在2013年期间就已经知道曲江区政府的土地征收行政行为，故上诉人现提起的本案诉讼已超过2年的起诉期限，应予以驳回。八、曲江区政府的土地征收行为合法，在曲江区政府行政行为不存在违法的情况下，上诉人要求曲江区人民政府作出行政赔偿没有事实基础和法律依据。综上所述，请求依法驳回上诉。被上诉人白土镇政府答辩称：一、一审法院认定事实清楚，适用法律正确，作出的行政裁定公正合理。二、白土镇政府是受曲江区政府委托，相关的权利义务应由曲江区政府承担。答辩人是按照曲江区政府的土地征收工作通知负责辖区内征收土地的具体工作，由委托的行政机关对外承担法律责任。经审查，本院对原审法院经审理查明的事实予以确认。本院另查明：上诉人认为其鱼塘5.5亩按照土地征收补偿不合理，应该按照鱼塘标准补偿每亩应该多补2000元（47000元/亩-45000元/亩），5.5亩差价就是11000元；土地青苗补偿每亩也少补2000元，5.5亩差价是11000元；征收是2013年，承包到2013年，9000元是到2013年的租金；生计补偿征收前每年4500元，征收后也要按照之前的标准补偿四年，共计18000元。本院认为，本案的焦点是：上诉人有无超过起诉期限。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”2018年2月8日前施行的《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过二年。”曲江区政府下发《韶关市曲江区人民政府关于委托白土镇人民政府负责具体实施集体土地征收工作的通知》的时间是2013年5月10日，上诉人于2013年12月27日领取73422元的补偿款，从2013年12月27日上诉人领取补偿款开始至2017年8月22日向一审法院提起行政诉讼，超过了二年起诉期限。根据《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款：“有下列情形之一的，已经立案的，应当裁定驳回起诉；（二）超过法定起诉期限且无正当理由的；”规定，应当驳回许赞威的起诉。综上所述，原审法院以上诉人重复起诉等为由裁定驳回上诉人的起诉不当，本院予以纠正。但裁决结果与本院处理结果竞合，应予维持。上诉人上诉理由不充分，本院应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 万 靖审判员 徐肇廷审判员 邹征衡二〇一八年三月十六日书记员 谢 珺