湖北省宜昌市中级人民法院行 政 判 决 书(2018)鄂05行终7号上诉人（原审原告）陈林，男，汉族，生于1983年12月4日，住湖北省神农架林区。2委托诉讼代理人张文莉，湖北锋范律师事务所律师。特别授权代理。被上诉人（原审被告）湖北省神农架林区公安消防大队。住所地：神农架林区松柏镇神农大道***号。法定代表人曾跃武，该消防大队大队长。委托诉讼代理人朱书东，该消防大队消防员。特别授权代理。委托诉讼代理人黄兴剑，湖北神农架律师事务所律师。特别授权代理。上诉人陈林因诉被上诉人湖北省神农架林区公安消防大队（以下简称林区消防大队）不履行组织灭火救援等法定职责一案，不服神农架林区人民法院（2017）鄂9021行初5号行政判决，向本院提起上诉。本院于2018年1月3日立案受理，并依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。原审法院经审理查明，原告陈林系修车个体户，在神农架林区木鱼镇摇篮××路临时搭建的修理厂从事汽车修理（以下简称修理厂），2016年4月16日16时，陈林接到一个电话称其车辆打不着火，叫其去看看，之后陈将该车拖到自家修理厂上升降机（离地面1米左右）,约20点左右开始修车，初步判断该车油泵坏了（鄂Ｅ×××××江淮瑞风商务车），陈林和徒弟李志佳先把油箱管子放下来放油，用红色圆形的塑料盆装满后，又用塑料壶装油，李志佳拿住放油管子，陈林拿着壶接油，地面洒有汽油，突然从车头地面起火烧到油壶，火势迅速蔓延扩散，陈林从邻居处借来一个灭火器灭火，没有灭熄。起火之前陈林的母亲王小香晚饭后，将燃烧的煤炉从厨房提到堂屋（离修车点比较近）。林区消防大队于当晚20时29分接到火警后，将情况通报给了木鱼镇人民政府和派出所，并立即调集林区消防中队的两台水罐消防车、12名消防官兵赶赴火灾现场，出发点离火灾现场83.5公里。神农架林区公安局木鱼派出所于当晚20时18分接到火警后，立即向有关部门汇报后，组织社会、特勤、城管、民警等人员进行灭火抢险将火情控制。21时40分，林区消防大队副队长谭政与消防员朱书东驾驶的警务车先期到达现场，并积极参与组织指挥灭火及调查等工作,22时30分大火基本扑灭，火势已得到完全控制。正在赶往火灾现场的两台水罐消防车、12名消防官兵行至红坪镇野马河处，接到指令称火势已扑灭，没有必要赶往火灾现场，遂在中途返回住所地。被告林区消防大队事后进行了火灾原因调查、火灾损失统计，于2016年5月25日作出神公消火认字[2016]第416号《火灾事故认定书》，对起火原因认定为：陈林汽修厂内用火不慎引发火灾。并于同月26日送达给陈林。陈林没有在十五个工作日内，向被告的上级机关汉江公安消防支队提出书面复核申请。被告林区消防大队对此次火灾初步统计直接财产损失总计约47.2万元。其中陈林汽修厂约估算8万元。陈林本人未申报财产损失，也未提交相关证明材料。2017年5月，陈林向原审法院提起行政诉讼，请求：1、确认被告不履行组织扑救火灾法定职责的不作为行为违法；2、责令被告履行火灾责任认定和火灾损失统计的职责。原审法院经审理认为，被告林区消防大队接到火警后，立即组织人员出动两台水罐消防车赶赴火灾现场，并向木鱼镇人民政府、木鱼派出所通报了火警情况，木鱼派出所接110电话指令后，组织社区、特勤、城管等人员进行灭火抢险。火灾当晚21时40分林区消防大队副队长谭政与消防员朱书东驾驶警务车先期赶到火灾现场和其他救援人员进行灭火。另外两台水罐消防车因车身大，且离火灾现场83.5公里路程，不能及时到达火灾现场，在行至红坪镇野马河处，大火基本控制，故接到指令后返回住所地。之后林区消防大队根据《中华人民共和国消防法》（以下简称《消防法》）第五十一条之规定，进行了火灾事故调查，查明了火灾原因，作出了《火灾事故认定书》，并统计了火灾损失。据此，原告陈林请求确认被告不履行组织扑救火灾法定职责的不作为行为违法，其理由不成立；其请求被告履行火灾责任认定，不属于被告职权范围；其请求被告履行火灾损失统计职责，因原告没有申报火灾直接财产损失，并提交有效证明材料，被告只能估算陈林财产损失约8万元，原告对该损失数额当庭也认可。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告陈林的诉讼请求。陈林不服，向本院提起上诉称：1、被上诉人的水罐消防车“距离火灾（现场）83.5公里的路程，不能及时到达火灾现场，在行驶至红坪镇野马河处”之后就返回了营地，显然被上诉人没有履行扑救火灾的法定职责。被上诉人荒诞地将木鱼镇的民间自愿救火行为认定为自身的行政行为，是为自己不履行法定救火职责推脱责任。2、发生如此之大的火灾事故，被上诉人巧妙地逃避《火灾事故认定书》的要求事项，将原本严谨而全面的火灾事故认定事项内容，仅选择其中一项作为火灾直接原因的单项认定，至今拒绝向有关的责任单位、责任人员作出整改通知，拒绝追究消防行政执法主体的责任以及消防执法主体工作人员的责任，严重违反了行政法的权责统一原则。3、被上诉人还拒绝向行政相对人书面告知或送达火灾损失统计结果，显然也没有履行其法定职责。4、被上诉人明知消防安全单位存在安全隐患，将没有通过消防验收、没有配置消防器材的经营场所交付给众多经营者从事汽车维修，最终会发生重大火灾，但至今不进行监管，违反《消防法》第十二、十七、二十六、五十一条的规定，构成行政违法，也涉嫌管理者渎职。5、原审法院判决认定火灾事故责任认定单位不是被上诉人，上诉人必然向政府申请信息公开，要求告知谁是火灾事故责任认定单位。综上，请求二审法院撤销一审判决，依法予以改判。被上诉人林区消防大队辩称：1、被上诉人在火灾事故中已经履行灭火救援的法定职责。2、神农架林区消防中队（以下简称林区消防中队）的两辆水罐消防车中途返回基地符合规定。根据《城市消防站建设标准》（建标[2011]118号）的规定，林区消防中队的建设规模属普通消防站，其辖区面积不大于7k㎡,而此次火灾事故发生地与林区消防中队的距离为83.5公里，不在林区消防中队的辖区内。因遭遇突发火灾，木鱼镇地区又没有专职消防队，被上诉人才紧急调动林区消防中队两辆水罐消防车前往执行灭火救援任务。在被上诉人派遣的第一批次灭火救援力量将大火基本扑灭时，林区消防中队的水罐消防车距离火灾现场仍有一个小时以上的车程。此时，火势已得到控制，没有蔓延的危险，火灾现场的消防力量已经足够。且考虑到林区消防中队辖区内消防力量空虚，被上诉人命令两辆水罐消防车返回基地并无不当。上诉人认为被上诉人命令林区消防中队两辆水罐消防车中途返回基地即属于没有履行法定的灭火救援职责，没有事实和法律依据。3、根据《消防法》、《火灾事故调查规定》的规定，公安机关消防机构具有及时作出火灾事故认定的职责。被上诉人在该起火灾事故发生后，已经按照相关规定履行了火灾事故认定的职责，作出了《火灾事故认定书》，并向上诉人送达。法律法规并没有赋予被上诉人作出火灾责任认定的职权，上诉人认为被上诉人没有履行火灾责任认定职责于法无据。4、根据《消防法》、《火灾事故调查规定》的规定，“受损单位和个人应当于火灾扑灭之日起向火灾发生地的县级公安机关消防机构如实申报火灾直接财产损失，并附有效证明材料。”上诉人陈林在法律规定时间内，没有申报火灾直接财产损失。被上诉人根据火灾损失统计的有关规定，结合其他火灾事故当事人申报的直接财产损失及火灾现场情况，统计本次火灾直接财产损失总计约47.2万元，已履行火灾损失统计职责。5、《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。”被上诉人2016年4月16日履行灭火救援的法定职责，同年5月25日作出《火灾事故认定书》并送达上诉人，上诉人直至2017年5月31日才提起行政诉讼，显然已超过法定起诉期限。综上，被上诉人已履行灭火救援、火灾事故认定、火灾损失统计的法定职责，上诉人的诉请没有事实和法律依据，请求二审法院驳回上诉，维持原判。原判所载明的证据材料均已随案移送本院。本院根据本案有效证据所认定的案件基本事实与原判无异。另查明：2017年5月9日，上诉人曾单独就被上诉人作出的《火灾事故认定书》向原审法院提起行政诉讼，要求法院撤销《认定书》，原审法院以该《认定书》不是一种独立的行政行为，不具有可诉性，不属于行政诉讼受案范围为由，对上诉人的起诉裁定不予立案。该案上诉后，本院维持了原审法院裁定。二审诉讼中，上诉人的委托诉讼代理人明确表示放弃要求被上诉人履行火灾损失统计职责的诉讼请求。据此，本院认为，本案当事人二审争议的焦点问题是：1、本案火灾事故发生后，被上诉人是否履行了灭火救援的法定职责。2、被上诉人是否负有对火灾事故进行责任认定的法定职责。3、上诉人起诉是否超过法定起诉期限。关于焦点1。根据被上诉人提交的证据以及二审诉讼中当事人的陈述可以认定如下案件事实：1、被上诉人下属的林区消防中队《接警出动报告表》证明，火灾发生当晚20时29分，林区消防中队接到指令处警，当时出动了2台车（即水罐消防车），12名消防员。次日零点50分，车辆和人员归队。2、神农架林区公安局木鱼派出所《接处警工作登记表》载明，2016年4月16日20时18分，木鱼派出所接110电话指令后，民警迅速到达火灾现场，并“迅速联系供电部门对此处线路进行断电，并划分警戒线疏散周边群众，向消防大队、木鱼政府等部门汇报后，组织社区、特勤、城管等人员进行灭火抢险后将火情控制。21时40分，林区消防大队人员到达现场后，灭火及调查等工作移交消防大队处理。”3、林区消防大队对上诉人陈林、以及陈林徒弟李志佳等人的询问笔录可以证明，火灾当晚22时19分开始至次日，林区消防大队工作人员已开始对火灾事故相关人员进行调查，了解火灾发生原因。前述笔录同时可以证明林区消防大队部分工作人员在当晚22时19分以前已赶到木鱼镇。4、林区消防大队所在的松柏镇距离木鱼镇83.5公里，沿途均为山路，正常情况下，小型车辆从松柏镇到木鱼镇的时间为1个半小时，水罐消防车空车需要2个半至3个小时。当晚天气有雾有雨。结合前述事实以及《消防法》的相关规定，本院认为，被上诉人作为神农架林区公安机关消防机构，在火灾发生后，迅速组织警力赶赴现场灭火救援是其应当履行的法定职责。但火灾现场当地、当天的客观情况也是应当酌情考虑的情节之一，在受到客观条件限制的情况下，火灾发生地当地的政府组织公安、城管等部门先开展自救也是法律允许的一种救援形式。且本案事实证明，2016年4月16日火灾当晚，被上诉人接到报警后，已迅速组织警力赶赴火灾现场，第一批消防人员在合理时间内赶到了火灾现场，并参与指挥了后期的灭火救援工作。第二批的12名消防员和两台水罐消防车由于受距离、路况、天气等客观因素的影响，再加之火情在当晚22时30分左右已基本得到控制，因此在还未到达现场的情况下接到指令中途返回。但第二批人员和车辆曾被安排并已实际前往救援途中是客观事实，且其返回符合客观情理。据此，被上诉人在受到客观条件限制的情况下，已尽其能力履行了灭火救援的法定职责，上诉人称被上诉人未履行该职责未尊重本案证据证明的客观事实。关于焦点2。根据《消防法》第五十一条，以及公安部《火灾事故调查规定》第二十九条、第三十条、三十一条、三十二条的规定：公安机关消防机构在火灾事故发生后，应根据现场勘验、调查询问和有关检验、鉴定意见等调查情况，及时作出起火原因的认定。对起火原因已经查清的，应当认定起火时间、起火部位、起火点和起火原因；对起火原因无法查清的，应当认定起火时间、起火点或者起火部位以及有证据能够排除和不能排除的起火原因。公安机关消防机构应当制作火灾事故认定书，并告知当事人申请复核的权利。另：1998年9月1日实施的《消防法》第三十九条规定：“火灾扑灭后，公安消防机构有权根据需要封闭火灾现场，负责调查、认定火灾原因，核定火灾损失，查明火灾事故责任。”该法于2008年10月修订，修订后的《消防法》第五十一条规定：“公安机关消防机构有权根据需要封闭火灾现场，负责调查火灾原因，统计火灾损失。”原三十九条中有关“查明火灾事故责任”的规定已删除。从以上规定可以看出，公安机关消防机构作出的《火灾事故认定书》应主要对火灾发生的原因作出认定，该认定书应载明的具体内容《火灾事故调查规定》第三十条有明确规定。本案被上诉人对案涉火灾事故作出的《火灾事故认定书》已对本次火灾事故的发生原因作出认定，上诉人称被上诉人除对火灾原因作出认定外，还应当对火灾责任作出认定，其主张于法无据。至于上诉人称被上诉人未追究相关单位和人员责任，未履行监管职责，该部分请求上诉人在一审诉状中并未提出，其在二审中提出不符合相关法律规定。本院对上诉人该部分诉讼请求在本案中不作处理。关于焦点3。本案火灾事故发生于2016年4月16日，上诉人于2017年5月对被上诉人的相关行为提起诉讼，其起诉未超过当时有效司法解释规定的最长2年的起诉期限。综上，被上诉人已履行灭火救援的法定职责，并按相关法律规定作出了《火灾事故认定书》，上诉人的诉请或与本案证据证明的事实不符，或于法无据，均不能成立。原审法院判决驳回上诉人的诉讼请求正确。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人陈林负担。本判决为终审判决。审 判 长  甘 杨审 判 员  曹 斌代理审判员  周铁金二〇一八年三月二日书 记 员  陈 悦