广东省佛山市顺德区人民法院行 政 裁 定 书（2017）粤0606行初1318号原告彭碧婵，女，1962年12月13日出生，汉族，住佛山市南海区。被告佛山市南海区大沥镇人民政府，住所地佛山市南海区大沥金融商贸区。法定代表人黄伟明，镇长。委托代理人魏露权，该府工作人员。委托代理人黄景城，该府工作人员。原告彭碧婵因认为被告佛山市南海区大沥镇人民政府不履行乡政府行政处理职责，于2017年11月21日向本院提起行政诉讼。本院于同日受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭,于2018年1月11日公开开庭审理了本案。原告彭碧婵，被告的委托代理人魏露权、黄景城到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告诉称，原告于2017年9月1日通过邮寄方式向被告提出申请，请求被告依法作出行政决定，该申请书已于2017年9月2日签收。被告收到材料后至今已经超过60天的法定答复期，但被告仍未作出任何答复，其行为已经构成了行政不作为。为保护原告的合法权益，请求法院判决：一、确认被告对于原告于2017年9月2日提出的土地使用确权申请未作出处理的不作为行为违法；二、被告依法履行法定职责；三、被告承担本案诉讼费用。原告在诉讼中向本院提交了以下证据：承包土地使用权确权申请书、邮件物流信息、EMS回单、交寄邮件收据及EMS邮单，证明原告于2017年9月1日通过邮寄的方式向被告提出申请，要求被告确认原告的土地承包权，但经过60天后被告仍没有给原告答复。被告辩称，一、行政不作为以行政机关具有法定职责为前提，而被告对原告所申请的事项不具有处理的职权。法定职责来源于法律、法规的明确规定。原告向被告申请的事项为：确认其土地承包经营权。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条：“因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。”第五十四条：“发包方有下列行为之一的，应当承担停止侵害、返还原物、恢复原状、排除妨害、消除危险、赔偿损失等民事责任：（一）干涉承包方依法享有的生产经营自主权；（二）违反本法规收回、调整承包地；（三）强迫或者阻碍承包方进行土地承包经营权流转；（四）假借少数服从多数强迫承包方放弃或者变更土地承包经营权而进行土地承包经营权流转；（五）以划分“口粮田”和“责任田”等为由收回承包地搞招标承包；（六）将承包地收回抵顶欠款；（七）剥夺、侵害妇女依法享有的土地承包经营权；（八）其他侵害土地承包经营权的行为。”及《中华人民共和国妇女权益保障法》第五十五条：“违反本法规定，以妇女未婚、结婚、离婚、丧偶等为由，侵害妇女在农村集体经济组织中的各项权益的，或者因结婚男方到女方住所落户，侵害男方和子女享有与所在地农村集体经济组织成员平等权益的，由乡镇人民政府依法调解；受害人也可以依法向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，或者向人民法院起诉，人民法院应当依法受理。”的规定，被告对于原告申请的事项仅具有调解的职能，并无对原告申请事项进行确认的法定职责。原告起诉的法律依据是《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第三十九条的规定，而被告并不具有处理原告申请事项的法定职责，不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条的规定的情形，即不是行政诉讼的受案范围。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条的规定，请求法院驳回原告的起诉。二、被告在收到原告的申请后，已经口头指引原告通过其他法律途径解决。根据《中华人民共和国妇女权益保障法》及《中华人民共和国农村土地承包法》的相关规定，原告若认为其农村土地承包经营权受到侵害，可以通过向法院提起民事诉讼等法律途径来维护自己的合法权益。被告在收到原告的申请后，由被告的下属部门城乡统筹局在2017年10月份通知了原告来被告处，告知其被告对其申请的事项并无处理的权力，其可以通过向法院提起民事诉讼等法律途径来维护自己的合法权益。另外，原告向被告邮寄的材料仅有一份申请书，没有身份证、户口簿复印件等证明其身份信息的基本材料。故退一步来说，即使被告对原告的申请事项具有处理的职权，原告提交的申请书没有本人签字，其提供的材料也不符合受理的条件。综上所述，被告在收到原告的申请后，已对原告进行口头告知和指引，已经履行了自己的义务，且被告对原告申请的事项不具有处理的法定职责，本案不属于行政诉讼的受案范围，请求法院依法驳回原告的起诉。被告在诉讼中并未提供证据。经庭审质证，本院对以下证据作如下确认：原告提供的证据被告对其真实性无异议，本院对该证据的真实性予以确认。经审理查明，原告户籍地为佛山市南海区黄岐岐东永安里3巷9号。2017年9月1日，原告通过邮寄方式向被告递交《承包土地使用权确权申请书》，请求被告对原告在沙溪新市队承包土地使用权作出处理决定，确定原告在沙溪新市队于2004年实行股份制之前的土地承包权，并出具相应的行政决定书。被告于2017年9月2日收到原告的申请，但至原告提起本案诉讼时止，被告未作出答复。原告遂提起本案诉讼。庭审中，原告确认，原告等人在2017年9月底曾到被告下属的城乡统筹局要求被告就申请事项进行答复，该局叶磊铭副主任告诉原告其所申请的事情没法处理，不可以作出行政处理决定。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条第一款规定：“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。”由此可见，审查行政机关是否存在不履行法定职责的违法行为，应以该机关是否具有处理申请人所申请事项的法定职责为前提。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条规定：“因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协调、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。”该从规定可以看出，被告作为镇人民政府，仅有对土地承包经营发生的纠纷进行调解的权力，被告无权确认原告的土地承包经营权，更无权对土地承包经营权作出行政处理决定。原告所申请处理的事项为请求被告确定原告的土地承包权并作出行政处理决定，并非请求被告对原告的土地承包权纠纷进行调解，原告的申请事项明显不属于被告的权限范围，根据《最高人民法院关于适用的解释》第九十三条第二款的规定：“人民法院经审理认为原告所请求履行的法定职责或者给付义务明显不属于行政机关权限范围的，可以裁定驳回起诉。”为此，原告的起诉依法应予以驳回。原告认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。”原告申请被告处理的事项属于被告的法定职权。本院认为，原告请求的是对其农村土地承包经营权的确认，土地承包经营权有别于《中华人民共和国土地管理法》规定的土地使用权，《中华人民共和国农村土地承包法》是为规范农村土地承包经营行为而制定的特别法，故原告所申请的事项应该适用《中华人民共和国农村土地承包法》的规定。另外，在庭审中原告已经明确了在2017年9月底，被告下属城乡统筹局叶磊铭副主任已经告知原告，被告没法处理原告的申请。故对原告的上述主张，本院不予支持。综上，依照《最高人民法院关于适用的解释》第九十三条第二款,第一百零一条第一款第（二）项的规定，裁定如下：驳回原告彭碧婵的起诉。本案不收取诉讼费。原告预交的受理费50元，可在本裁定发生法律效力后向本院申请退还。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于广东省佛山市中级人民法院。审 判 长  梁嘉莹人民陪审员  赵 彬人民陪审员  陈嘉惠二〇一八年三月二十六日书 记 员  吴孙谋