北京市第二中级人民法院行 政 判 决 书(2018)京02行终150号上诉人（一审原告）李永杰，男，1962年11月4日出生，回族，住北京市东城区。委托代理人孟丽娜，北京市康达律师事务所律师。委托代理人付卓，北京市康达律师事务所实习律师。被上诉人（一审被告）北京市东城区房屋管理局，住所地北京市东城区育群胡同21号。法定代表人张晓峰，局长。委托代理人何刚，北京市东城区房屋管理局干部。委托代理人赵佳，北京市北斗鼎铭律师事务所律师。上诉人李永杰因诉北京市东城区房屋管理局（以下简称东城区房管局）政府信息公开答复告知一案，不服北京市东城区人民法院（以下简称一审法院）所作（2017）京0101行初522号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，审理了本案，本案现已审理终结。2017年4月25日，东城区房管局作出东房（2017）第030号-不告《东城区房屋管理局政府信息公开答复告知书》（以下简称30号告知书），主要内容为：李永杰，我们于2017年3月21日受理了您提出的政府信息公开申请，经查，您申请的内容中涉及到第三方李永仁的个人信息，我局依据《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《政府信息公开条例》）第二十三条的有关规定，书面征求了第三方的意见，其本人不同意向您公开。依据上述规定，我局决定不予公开。李永杰不服，向一审法院诉称，东城区房管局作出的30号告知书存在以下违法之处：一、超期答复，程序违法。李永杰于2017年3月21日申请信息公开，东城区房管局在未告知李永杰延长答复期限的情况下，于2017年4月25日才作出30号告知书，超过了《政府信息公开条例》规定的期限，程序违法。二、东城区房管局认定事实不清，适用法律错误，李永杰申请的信息不损害第三方的合法权益。东城区房管局征询意见的第三方李永仁系李永杰之兄，李永杰的户口登记在天坛南里西区XX楼X单元XXX号涉案房屋（以下简称涉案房屋）内，该房屋系李永杰与李永仁共同承租，且李永仁曾于2003年9月承诺该房屋的拆迁费两人各分一半。李永杰申请公开的信息关切自身利益，李永杰知道李永仁不愿意公开信息，但认为即使李永仁不同意公开，东城区房管局也不应适用《政府信息公开条例》第二十三条之规定，不予公开。综上，李永杰请求法院撤销东城区房管局作出的30号告知书并重新作出答复。东城区房管局一审辩称:2017年3月21日，我局收到李永杰的政府信息公开申请，我局当日予以受理。后因无法按期答复，我局工作人员于2017年4月7日电话通知李永杰将延期作出答复告知。我局同时作为东城区人民政府房屋征收办公室，负责组织实施我区房屋征收与补偿工作，故获取了李永杰申请公开的信息。我局经查询，李永杰申请公开信息所涉房屋的承租人为李永仁，李永杰申请公开的信息系涉及李永仁征收补偿安置等个人隐私的信息。我局遂于2017年4月17日向第三方李永仁征询是否同意公开信息的意见，李永仁明确表示不同意公开。我局根据李永仁的意见，于2017年4月25日作出30号告知书，并连同《登记回执》、《政府信息延长答复期告知书》一并邮寄送达李永杰。我局作出的30号告知书认定事实清楚，适用法律法规正确，程序合法，请求法院依法判决驳回李永杰的诉讼请求。一审法院经审理认为，根据《政府信息公开条例》第二条的规定，政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。东城区房管局作为本行政区域内负责房屋征收工作的行政机关，具有依行政相对人的政府信息公开申请事项作出相应行政处理的法定职责。根据《政府信息公开条例》二十三条的规定，行政机关认为申请公开的政府信息涉及商业秘密、个人隐私，公开后可能损害第三方合法权益的，应当书面征求第三方的意见，第三方不同意公开的，不得公开。但是行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的，应当予以公开。本案中，东城区房管局收到李永杰的信息公开申请后，认为李永杰申请公开的信息涉及第三方李永仁在天坛周边简易楼征收项目中的征收补偿安置的信息，属个人隐私，因此需要征求李永仁的意见。东城区房管局向第三方李永仁征求是否同意向李永杰公开信息的意见，李永仁表示不同意公开。据此，东城区房管局认为不公开李永杰申请的信息不会对公共利益造成重大影响，遂作出30号告知书。该告知行为符合法规规定。但是，根据《北京市政府信息公开规定》（北京市人民政府令第257号）第二十五条的规定，行政机关收到政府信息公开申请，能够当场答复的，应当当场予以答复。行政机关不能当场答复的，应当自收到申请之日起15个工作日内予以答复；如需延长答复期限的，应当经本行政机关政府信息公开工作机构负责人同意，并书面告知申请人，延长答复的期限最长不得超过15个工作日。本案中，东城区房管局收到李永杰的信息公开申请后，未能在15个工作日内予以答复，应当依法向李永杰书面告知延长答复及期限。尽管东城区房管局庭后补充提交且经李永杰认可的电话录音，能够证实东城区房管局于2017年4月7日曾致电李永杰，口头告知将延期答复的事实，但仍须认定东城区房管局未履行书面告知义务，系行政程序违法，考虑到该告知程序仅具有辅助功能，且对李永杰的权利义务不产生实际影响，应属程序轻微违法，故依法确认被诉告知行为违法，但不撤销该行政行为。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项之规定，判决确认东城区房管局作出的30号《告知书》行政行为违法。李永杰不服一审判决，向本院提起上诉，请求撤销一审判决，改判支持其一审诉讼请求或发回重审。具体理由为：1、李永杰申请公开的政府信息符合“三需要”的规定。本案中，李永杰居住在涉案房屋内，与原承租人李永仁系同一户籍。涉案房屋属于直管公房，系李永仁将李永杰原居住的一套公房交回单位而分配所得，名义上是李永仁为承租人，实际上有李永杰的相关权益。且李永仁在2003年9月20日手写的《声明》中承诺：“将来天坛南里（涉案房屋）拆迁费李永仁、李永杰各分一半。”但事实上，李永仁隐瞒了事实，误导房屋征收部门签订征收补偿协议，拿走了全部补偿款。李永杰为了维权准备提起诉讼，故需要公开涉案房屋征收全部档案材料，属于因生活需要申请信息公开，东城区房管局不予公开不符合上述规定。2、东城区房管局以个人隐私为由不予公开征收补偿信息属于认定事实错误。由于房屋征收项目的公益性质，房屋征收补偿情况属于应予公开的政府信息。3、公房承租是家庭成员共同推举承租人。承租人无权独自占有征收补偿款。李永杰作为在册人口，并无其他住房，有权要求公开征收补偿资料以确认其合法使用权或要求依法分割。东城区房管局同意一审判决，请求予以维持。一审中，李永杰向一审法院提交了以下证据：1、《政府信息公开申请表》及《登记回执》，证明李永杰申请公开的事项及东城区房管局受理时间；2、《政府信息延长答复期告知书》、30号告知书、信封、挂号信查询记录，李永杰于2017年4月26日收到30号告知书、延期答复告知书，证明东城区房管局延期作出30号告知书，程序违法；3、声明材料1份，证明李永仁于2003年9月20日手书声明，“将来拆迁天坛南里拆迁费李永仁、李永杰各分一半”，并有见证人签字。一审中，东城区房管局在法定举证期限内向一审法院提交以下证据：1、信息公开申请表；2、李永杰的身份证复印件；证据1-2证明我局收到李永杰的政府信息公开申请。3、东房（2017）第30号-回《登记回执》，证明我局收到李永杰的申请后出具回执；4、东房（2017）第30号-延《政府信息延长答复期告知书》，证明我局延期答复；5、政府信息征求第三方意见书；6、第三方李永仁身份证复印件；证据5-6证明我局征求第三方意见，第三方不同意公开信息。7、30号告知书；8、邮寄清单；证据7-8证明我局依法作出被诉告知书并邮寄送达。9、东城区房管局于庭审后向一审法院补充提交了光盘1张，内容为2017年4月7日东城区房管局工作人员致电李永杰，告知将延期作出答复告知的电话录音。一审法院将该证据送达李永杰。一审中，李永杰对东城区房管局提交的全部证据的真实性没有异议，但对证据3、4、7的证明目的不予认可，认为证据3、4作出程序违法，系与证据7一并邮寄给李永杰。对于东城区房管局补充提交的证据9，李永杰认可通话时间及内容，但东城区房管局延期答复告知行为仍应被确认违法。东城区房管局对李永杰提交的证据1、2不持异议，认为证据3与本案不具有关联性。一审法院对上述证据认证如下：李永杰提交的证据1、2及东城区房管局提交的全部证据真实合法，与本案具有关联性，依法予以采纳。李永杰提交的证据3与本案不具有关联性，故不予接纳。一审法院已将上述证据全部随案移送本院。经审查评议，本院认为一审法院的认证意见符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》，本院不持异议。经审理查明：2017年3月21日，李永杰到东城区房管局提交了《北京市东城区房屋管理局信息公开申请表》，申请公开“东城区天坛南里西区XX楼X单元XXX号房屋征收全部档案材料，包括但不限于：征收补偿协议（含预签协议）、补充协议、申请书、承诺书、确认书、补偿款及补助费、奖励费的领取或支付证明、困难补助申请、权属证明文件或租赁合同、房屋估价结果报告、谈话或询问笔录、审批文件等。”东城区房管局于同日受理后，认为李永杰申请公开的信息涉及第三方李永仁的个人信息，遂于2017年4月17日通知李永仁到东城区房管局处，征求其是否同意向李永杰公开信息的意见。李永仁在《东城区房屋管理局政府信息征求第三方意见书》中勾选“不同意向申请人提供”的选项并签名。东城区房管局于2017年4月25日作出被诉的30号告知书，连同东房（2017）第30号-回《登记回执》、东房（2017）第30号-延《政府信息延长期答复告知书》一并于同日邮寄送达李永杰。本院认为，根据《政府信息公开条例》第二条、第四条的规定，政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。东城区房管局作为本行政区域内负责房屋征收工作的行政机关，具有依行政相对人的政府信息公开申请作出相应行政处理的法定职责。根据《政府信息公开条例》第二十三条的规定，行政机关认为申请公开的政府信息涉及商业秘密、个人隐私，公开后可能损害第三方合法权益的，应当书面征求第三方的意见，第三方不同意公开的，不得公开。但是行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的，应当予以公开，并将决定公开的政府信息内容和理由书面通知第三方。根据这一法律规定，对于当事人申请公开的政府信息可能涉个人隐私是否应予公开问题，需要审查的要点为：第一，行政机关具有初步判断权，经过初步判断后认为当事人申请公开的政府信息涉及第三方个人隐私；第二，公开申请的信息有可能损害第三方的合法权益，而不是非法权益；第三，应履行书面征求第三方意见的程序，第三方不同意公开的，不得公开；第四，应进行利益衡量，如果不公开当事人申请的信息可能对公共利益造成重大影响的，即使第三方不同意公开，也应当予以公开。具体到本案中，审理焦点有三：一、李永杰申请公开的信息是否涉及第三方李永仁的个人隐私？二、申请人李永杰户籍在涉案房屋内，与第三人系亲兄弟关系，申请时向东城区房管局提交了2003年9月20日手写的“将来拆迁涉案房屋拆迁款两兄弟一人一半”的《声明》，在此情况下，行政机关是否应考虑李永杰的特殊身份情况向其公开相关信息？三、行政机关对于李永杰申请的信息是否需要做区分处理？对于争议焦点一：李永杰申请公开的信息是否涉及李永仁的个人隐私问题。对于个人隐私，目前没有一个明确的法律概念，通常是指公民个人生活中不愿为他人（一定范围以外的人）公开或者知悉的秘密。李永杰上诉主张由于房屋征收项目具有公益性质，房屋征收补偿情况属于房屋征收主管部门应予主动公开的政府信息，故东城区房管局以个人隐私为由不予公开征收补偿信息属于认定事实错误。对此，本院认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十九条规定，房屋征收部门应当依法建立房屋征收补偿档案，并将分户补偿情况在房屋征收范围内向被征收人公布。根据该条规定，系要求房屋征收机关在房屋征收范围内向“被征收人”公布分户补偿情况，亦即要求房屋征收机关在处理涉案政府信息公开申请时，需查明申请人是否为涉案房屋的被征收人或具有征收补偿利益。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条规定，为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人（以下称被征收人）给予公平补偿。据此，被征收房屋的所有权人系被征收人。本案中，涉案房屋为直管公房，李永杰虽然户口在此，但其不是涉案房屋的所有权人，亦不是涉案房屋的承租人，故其不是该征收项目中的被征收人。公开涉案政府信息确有可能损害第三人李永仁的合法权益，李永杰申请的政府信息中可能包括第三方李永仁的现住址、补偿款、安置房的具体位置等个人信息，因此东城区房管局初步判断公开涉案政府信息可能会涉及李永仁的个人隐私并无不当。对于争议焦点二：李永杰上诉主张根据其提交的证据，即李永仁在2003年9月20日手写的《声明》中承诺：“将来天坛南里（涉案房屋）拆迁费李永仁、李永杰各分一半。”能够证明名义上是李永仁为承租人，实际上有李永杰的相关权益，因此应向其公开相关政府信息。对此，本院认为，在可能涉及第三方商业秘密、个人隐私的政府信息公开案件中，对政府信息公开主管机关不应苛以过重的证据真实性审查判断义务。本案中，若李永杰拿出类似法院的生效判决或者经过公证的公证书等证据，能够证明其对涉案房屋具有相关征收补偿安置利益，行政机关从保护申请人角度出发应给予重视并进一步查明相关事实。本案中，一份手写的《声明》，从证据效力上来说有所欠缺，政府信息公开主管机关从能力上也无法准确判断该《声明》的真实性、合法性、有效性。李永杰在申请政府信息公开亦或在一审诉讼中，并没有提供其他有效证据证明其对涉案房屋具有相应的征收补偿利益。据此，东城区房管局在履行向第三方李永仁征求是否同意向李永杰公开信息的意见，李永仁表示不同意公开，且不公开李永杰申请的政府信息不会对公共利益造成重大影响的情况下，作出30号告知书不予公开涉案政府信息并无不当。对于争议焦点三：东城区房管局是否应针对李永杰申请的政府信息做区分处理？《政府信息公开条例》第二十二条规定，申请公开的政府信息中含有不应当公开的内容，但是能够作区分处理的，行政机关应当向申请人提供可以公开的信息内容。本案中，李永杰申请公开“东城区天坛南里西区XX楼X单元XXX号房屋征收全部档案材料，包括但不限于：征收补偿协议（含预签协议）、补充协议、申请书、承诺书、确认书、补偿款及补助费、奖励费的领取或支付证明、困难补助申请、权属证明文件或租赁合同、房屋估价结果报告、谈话或询问笔录、审批文件等。”对此，本院认为，对于被申请公开的政府信息的区分处理，应将有效性作为司法审查的判断标准，即经过这种区分处理后保留的应为对当事人实际有效的信息，否则会导致区分处理行为违背《政府信息公开条例》的立法本意。征收档案中可能有一些内容例如格式条款等不属于个人隐私，但是就本案来说，不必要做区分处理，理由为：一是房屋征收主管机关为每一户被征收人单独建档，这个征收档案整体上就可以被视为个人隐私，无需再做区分；二是实践中，删除掉不得公开的信息之后，行政文件中所剩余的只是无意义的内容或已经被公开了的信息，在此情况下无必要做区分处理。本案中，从申请人李永杰申请该政府信息的目的看，其想通过政府信息公开方式得到涉案房屋的征收补偿安置等内容，如果处理掉涉及李永仁隐私信息部分后公开的信息，无法达到申请人李永杰申请政府信息公开的目的，没有实际意义。因此，就本案而言，不属于需要做区分处理的情形。关于李永杰上诉主张公房承租是家庭成员共同推举承租人，承租人无权独自占有征收补偿款，李永杰作为在册人口，并无其他住房，有权要求公开征收补偿资料以确认其合法使用权或要求依法分割的意见。对此，本院认为，从公房承租管理的角度看，李永杰虽然系在册人口，但其不是承租人，也不是被征收人，其是否应拥有涉案房屋的部分征收补偿款和东城区房管局是否应公开涉案政府信息系两个不同的法律关系，李永杰若认为自己拥有对涉案房屋征收补偿款的请求权，其可以通过民事诉讼等途径解决。在目前承租人系第三方李永仁的情况下，东城区房管局不予公开李永杰申请的政府信息并无不当。从东城区房管局政府信息的答复程序看，根据《北京市政府信息公开规定》（北京市人民政府令第257号）第二十五条的规定，行政机关收到政府信息公开申请，能够当场答复的，应当当场予以答复。行政机关不能当场答复的，应当自收到申请之日起15个工作日内予以答复；如需延长答复期限的，应当经本行政机关政府信息公开工作机构负责人同意，并书面告知申请人，延长答复的期限最长不得超过15个工作日。本案中，东城区房管局收到李永杰的信息公开申请后，未能在15个工作日内予以答复，应当依法向李永杰书面告知延长答复及期限。尽管东城区房管局庭后补充提交且经李永杰认可的电话录音，能够证实东城区房管局于2017年4月7日曾致电李永杰，口头告知将延期答复的事实，但仍须认定东城区房管局未履行书面告知义务，系行政程序违法，考虑到该告知程序仅具有辅助功能，且对李永杰的权利义务不产生实际影响，应属程序轻微违法，故一审法院依法确认被诉告知行为违法，但不撤销该行政行为是正确的，本院不持异议。综上，东城区房管局收到李永杰的信息公开申请后，认为李永杰申请公开的信息涉及第三方李永仁在天坛周边简易楼征收项目中的征收补偿安置的信息属个人隐私，在履行书面征求李永仁是否同意公开的意见而李永仁不同意公开的情况下，作出被诉30号告知书认定事实清楚，证据确实充分。但由于程序轻微违法，一审法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项之规定，判决确认东城区房管局所作30号告知书违法是正确的，本院应予维持。李永杰的上诉请求缺乏相应的事实根据和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。一审案件受理费50元，由北京市东城区房屋管理局负担（于本判决生效之日起7日内缴纳）；二审案件受理费50元，由李永杰负担（已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长  金 丽审 判 员  刘彩霞审 判 员  陈 丹二〇一八年三月三十日法官助理  黄井沛书 记 员  杨 阳