四川省成都高新技术产业开发区人民法院行 政 判 决 书(2018)川0191行初22号原告刘梅，女，汉族，1969年2月10日出生，住北京市西城区。委托代理人陈成，四川建投律师事务所律师。委托代理人黄继萍，四川法银律师事务所律师。被告成都市规划管理局。住所地：四川省成都市高新区蜀绣西路**号。法定代表人张瑛，局长。委托代理人刘亚磊，北京大成（成都）律师事务所律师。委托代理人刘汉新，北京大成（成都）律师事务所律师。原告刘梅不服被告成都市规划管理局（以下简称市规划局）作出的《驳回行政复议申请决定书》（[2017]—269），向本院提起行政诉讼。本院于2018年1月4日立案受理，并依法向被告市规划局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年2月8日公开开庭审理，原告刘梅的委托代理人黄继萍，被告市规划局的委托代理人刘汉新，被告市规划局负责人的委托代理人冯家政均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2017年10月30日，被告市规划局作出《驳回行政复议申请决定书》（[2017]—269）。主要内容如下：原告不服新津县城乡规划管理局（原新津县规划局，以下简称新津规划局）作出的《建设工程规划许可证》（新规划[2006]第6号）和《建设工程规划许可证》（新规划[2006]第7号）已自行失效，向被告市规划局申请行政复议。经审查，新津规划局于2006年3月15日向被许可人核发上述两份《建设工程规划许可证》，被许可人于2006年5月10日领取，其签订施工合同的时间为2007年10月22日，合同约定的开工时间为2007年10月25日。根据当时适用的《四川省实施办法》第二十九条第二款的规定，被许可人未在案涉两份《建设工程规划许可证》核发后6个月内开工，也未办理延期开工手续，故案涉两份《建设工程规划许可证》自行失效。该自行失效的法律后果不是行政机关通过行政行为产生，无需行政机关宣布或确认，不属于《中华人民共和国行政复议法》规定的行政复议范围。因此，被告市规划局依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，驳回了原告的行政复议申请。原告刘梅诉称，首先，被告市规划局作出的《驳回行政复议申请决定书》（[2017]—269）违反法定程序，其复议人员未取得相应资格，违反《中华人民共和国行政复议法》第四条的规定，送达案涉《被申请人答复通知书》超过法定期限，且未送达《行政复议申请书》副本。其次，在新津规划局未提交书面答复和相关证据的情况下，被告市规划局作出案涉决定无事实和法律依据，系滥用职权。再次，依据《中华人民共和国行政许可法》第七十条第（一）项的规定，行政许可有效期届满未延续的，必须办理注销手续，该条的效力高于《四川省实施办法》第二十九条第二款的规定，且被告市规划局应适用《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第（四）项和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十六的规定，而非《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项。案涉行政复议决定认为案涉两份《建设工程规划许可证》已自行失效，与新津房管局依据案涉两份《建设工程规划许可证》办理预售许可证，成都龙湖锦城置业有限公司（以下简称龙湖公司）依据案涉两份《建设工程规划许可证》与业主签订购房合同，会所依据案涉两份《建设工程规划许可证》于2007年开工等事实不符。同时，案涉两份《建设工程规划许可证》涉及原告重大合同利益，其效力属于行政复议范围，新津规划局未履行注销职责，等于认可案涉两份《建设工程规划许可证》合法有效。被告市规划局代新津规划局称案涉两份《建设工程规划许可证》自行失效，只能证明新津规划局不作为。综上，请求人民法院撤销被告市规划局作出的《驳回行政复议申请决定书》（[2017]—269）。原告刘梅向本院提交了（2016）川民终1222号《民事判决书》、（2017）川01民终2889号《民事判决书》和（2015）成少民初字第5号《民事判决书》，证明原告通过民事判决查明的事实，知晓了案涉两份《建设工程规划许可证》自行失效的说法，而规划的变更和效力属于行政复议范围；被告市规划局认为不属于行政复议范围，首先是对实体进行了审查，事实上案涉两份《建设工程规划许可证》未失效。被告市规划局辩称，根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条的规定，被告市规划局有权受理原告提出的行政复议申请。《中华人民共和国行政复议法》第六条、第二十三条、第三十一条，以及《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条、第四十一条和第四十八条是被告市规划局作出案涉行政复议决定的法律依据。收到原告的行政复议申请后，被告市规划局于2015年9月11日向新津规划局作出《被申请人答复通知书》（[2015]—145），并于2015年9月17日送达新津规划局。2015年10月29日，新津规划局申请中止审理。2015年10月30日，被告市规划局作出《中止行政复议通知书》（[2015]—172），并于2015年11月3日送达原告。2016年3月16日，原告递交《恢复行政复议审理申请》。2016年3月28日，被告市规划局作出《恢复审理通知书》（[2016]—59），并于2016年4月6日作出《驳回行政复议申请决定书》（[2016]—69），后依据（2017）川01行终493号《行政判决书》，被告市规划局重新作出了案涉行政行为。经审查，被告市规划局认为，新津规划局于2006年3月15日向被许可人核发案涉两份《建设工程规划许可证》，被许可人于2006年5月10日领取，其签订施工合同的时间为2007年10月22日，合同约定的开工时间为2007年10月25日。根据当时适用的《四川省实施办法》第二十九条第二款的规定，被许可人未在案涉两份《建设工程规划许可证》核发后6个月内开工，也未办理延期开工手续，故案涉两份《建设工程规划许可证》自行失效。该自行失效的法律后果不是行政机关通过行政行为产生，无需行政机关宣布或确认，不属于《中华人民共和国行政复议法》规定的行政复议范围。因此，被告市规划局依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项，驳回了原告的行政复议申请。综上，被告市规划局作出《驳回行政复议申请决定书》（[2017]—269）认定事实清楚、证据充分、程序适当，适用依据正确，请求人民法院驳回原告的诉讼请求。被告市规划局在法定期限内，向本院提交了证明《驳回行政复议申请决定书》（[2017]—269）合法性的以下证据材料：第一组证据材料：《中华人民共和国行政复议法》第六条、第十二条、第二十三条和第三十一条，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条和第四十一条，《中华人民共和国城市规划法》第三十二条，《四川省实施办法》第二十五条第二款和第二十九条第二款，《建筑工程施工许可管理办法》（2001版）第二条和第三条。以上为被告市规划局的职权依据和法律依据。第二组证据材料：《行政复议申请书2》及相关证据材料，《被申请人答复通知书》（[2015]—145）及送达回证，《行政复议答复书》及证据，《中止审理申请书》及附件，《中止行政复议通知书》（[2015]—172）及送达回证，《恢复行政复议审理申请》及附件，《恢复审理通知书》（[2016]—59）及送达回证，《驳回行政复议申请决定书》（[2016]—69）及送达回证，（2017）川01行终493号《行政判决书》、《驳回行政复议申请决定书》（[2017]—269）和送达回证。以上证据证明被告市规划局作出案涉行政复议决定的程序，以及被告市规划局依据（2017）川01行终493号《行政判决书》的判决内容，重新作出行政复议决定的事实。经庭审举证、质证，原告对被告市规划局提交的证据材料，发表以下质证意见：1、被告市规划局未按法律规定送达案涉《被申请人答复通知书》，且送达内容无《行政复议申请书》副本；2、适用法律错误，被告市规划局应举证证明《四川省实施办法》规定的“六个月”的起点时间如何计算；原告认为本案无起算时间，案涉两份《建设工程规划许可证》未失效；3、原行政行为是被告市规划局消极地承认，是行政行为就属于行政复议范围。被告市规划局认为原告提交证据材料与本案无关联性。本院对上述证据认证如下：被告市规划局提交的《行政复议申请书2》及相关证据材料，证明原告申请行政复议的时间和内容，本院予以认定；被告市规划局提交的（2017）川01行终493号《行政判决书》、《驳回行政复议申请决定书》（[2017]—269）和送达回证，证明被告市规划局依据成都市中级人民法院责令其依照《中华人民共和国行政复议法》的规定对行政复议申请重新作出处理的判决内容，于2017年10月30日作出案涉行政复议决定，并于2017年11月6日送达原告的事实，本院予以认定；被告市规划局提交的第二组证据与其重新作出的《驳回行政复议申请决定书》（[2017]—269）不具有关联性，本院不予认定。《中华人民共和国行政复议法》和《中华人民共和国行政复议法实施条例》是现行、合法有效的规范性法律文件，可适用于本案。虽然《中华人民共和国城市规划法》、《四川省实施办法》和《建筑工程施工许可管理办法》（2001版）现已失效，但新津规划局核发《建设工程规划许可证》（新规划[2006]第6号）和《建设工程规划许可证》（新规划[2006]第7号）时，上述规范性文件可依法适用。原告提交的三份判决书，与被诉行政行为不具有关联性，本院不予认定。经审理查明，2006年3月15日，新津规划局向成都市时运房地产开发有限责任公司核发白云渡•绿园建设项目一期的《建设工程规划许可证》（新规划[2006]第6号）和白云渡•绿园建设项目二期的《建设工程规划许可证》（新规划[2006]第7号）。2015年9月2日，原告提交《行政复议申请书2》，请求被告市规划局确认新津规划局作出《建设工程规划许可证》（新规划[2006]第6号）和《建设工程规划许可证》（新规划[2006]第7号）已自行失效的行政行为违法，责令新津规划局限期改正，依法采取补救措施。2016年4月6日，被告市规划局作出《驳回行政复议申请决定书》（[2016]—69），认为原告的该项申请不能单独构成行政复议事项。2017年3月6日，（2016）川0191行初177号《行政判决书》撤销被告市规划局作出的《驳回行政复议申请决定书》（[2016]—69），并责令被告市规划局于判决生效后三十日内重新对原告的行政复议申请作出行政行为。2017年8月21日，成都市中级人民法院作出（2017）川01行终493号《行政判决书》，判决撤销被告市规划局作出的《驳回行政复议申请决定书》（[2016]—69），判决被告市规划局于收到判决书之日起，依照《中华人民共和国行政复议法》的规定对行政复议申请重新作出处理。2017年10月30日，被告市规划作出《驳回行政复议申请决定书》（[2017]—269），认为依据当时适用的《四川省实施办法》第二十九条第二款的规定，被许可人未在案涉两份《建设工程规划许可证》核发后6个月内开工，也未办理延期开工手续，故案涉两份《建设工程规划许可证》自行失效，该自行失效的法律后果不是行政机关通过行政行为产生，无需行政机关宣布或确认，不属于行政复议范围，故依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，被告市规划局驳回了原告的行政复议申请。原告不服，向本院提起行政诉讼，请求人民法院撤销被告市规划局作出的《驳回行政复议申请决定书》（[2017]—269）。本院认为，依据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议”的规定，被告市规划局作为新津规划局的上一级主管部门，对原告以新津规划局为被申请人提起的行政复议申请，具有复议审查，并作出行政复议决定的法定职权。同时，依据《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定……”的规定，以及（2017）川01行终493号《行政判决书》判决被告市规划局于收到判决书之日起，依照《中华人民共和国行政复议法》的规定对行政复议申请重新作出处理的内容，被告市规划局收到（2017）川01行终493号《行政判决书》后，于2017年10月30日作出《驳回行政复议申请决定书》（[2017]—269），于2017年11月6日送达原告的行为符合复议程序规定。依据《中华人民共和国行政复议法》第二条和第六条的规定，公民、法人或者其他组织向行政机关提出行政复议申请的前提是存在侵犯其合法权益的行政行为，即公民、法人或者其他组织可以通过行政复议程序救济的前提是需要行政机关具有可提起复议的行政行为。依据本案经庭审查明的事实，新津规划局并未针对原告要求确认的《建设工程规划许可证》（新规划[2006]第6号）和《建设工程规划许可证》（新规划[2006]第7号）作出确认自行失效的行政行为。依据被告市规划局提供的当时适用的《四川省实施办法》第二十九条第二款“建设工程规划许可证办理后六个月内未开工，又未办理延期手续的，建设工程规划许可证自行失效”的规定，《建设工程规划许可证》（新规划[2006]第6号）和《建设工程规划许可证》（新规划[2006]第7号）的自行失效是由于项目所属建设单位领取上述两份《建设工程规划许可证》后，未在6个月内开工，亦未办理延期手续，符合上述文件规定的情形而可能发生的法律后果，非因新津规划局在依法履行行政管理职责过程中作出的行政行为而产生，本案中不存在新津规划局认定《建设工程规划许可证》（新规划[2006]第6号）和《建设工程规划许可证》（新规划[2006]第7号）已自行失效的行政行为。依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项“有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：（二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的”之规定，被告市规划局认定原告的申请不属于行政复议范围，作出《驳回行政复议申请决定书》（[2017]—269），驳回原告的行政复议申请，并无不当。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的……人民法院判决驳回原告的诉讼请求”的规定，判决如下：驳回原告刘梅的诉讼请求。案件受理费50元，由原告刘梅负担。如不服本判决，可在收到判决书之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省成都市中级人民法院。审 判 长  李 燕人民陪审员  常璟璞人民陪审员  马新民二〇一八年三月三十日书 记 员  陶江嫄