西安铁路运输中级法院行 政 裁 定 书（2018）陕71行终2号上诉人（原审原告）西安新新灯具总厂，住所地西安市大明宫遗址区自强西路***号。法定代表人茹西安，厂长。委托代理人董浩忠，陕西多隆律师事务所律师。委托代理人韩基胜，陕西多隆律师事务所律师。被上诉人（原审被告）西安市商务局（原西安市商业贸易局），住所地西安市未央区凤城八路109号。法定代表人吕恒军，局长。委托代理人白耀武，西安市商务局工作人员。委托代理人高珩，上海市锦天城（西安）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）西安市人民政府，住所地西安市未央区凤城八路109号。法定代表人上官吉庆，市长。委托代理人杨锐，西安市人民政府法制办公室工作人员。原审第三人西安方欣食品有限公司，住所地西安市莲湖区大兴东路88号。法定代表人杨新赞，董事长。委托代理人陈文华，西安方欣食品有限公司办公室主任。上诉人西安新新灯具总厂因与被上诉人西安市商务局、西安市人民政府（以下简称西安市政府）、原审第三人西安方欣食品有限公司（以下简称方欣公司）商务其他行政行为、行政复议一案，不服西安铁路运输法院（2017）陕7102行初1094号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原审法院经审理查明，原告原为西安市食品总公司所属的劳动服务企业，为集体企业。1992年，西安市第二商业局以市商办二字（1992）111号《关于调整食品公司管理体制的通知》批准西安市食品总公司与西安市肉类联合加工总厂进行合并，资产、人员全部并到西安市肉类联合加工总厂。1993年1月6日，西安市食品公司、西安市肉类联合加工厂联合下发市食肉办字（93）第04号《关于调整劳动服务公司经营管理体制的通知》，该通知中明确：市食品公司劳动服务公司、市肉联厂劳动服务公司及西安新新灯具厂合并，保留西安市食品公司劳动服务公司，成立西安新新灯具总厂即本案原告，一套机构两块牌子，合并后的企业为市食品公司直属单位，实行自主经营、独立核算、自负盈亏。1994年7月7日，原告取得涉案宗地《国有土地使用证》（市地政字第619号），2007年3月20日换发新证为西莲国用（2007）第214号。1995年12月30日，西安市肉联总厂制作了清产核资土地估价入账明细表，该表中包括涉案宗地，且西安市肉类联合加工厂和西安市食品总公司共同向当时的主管部门清产核资办公室、同级土地管理部门、同级财政部门、同级国有资产管理部门及同级政府清产核资办公室上报了《土地估价结果申请表》，并通过了审核。2003年10月31日，中共西安市委、西安市人民政府联合下发《关于进一步深化国有企业改革的实施意见》，西安市食品总公司开始进行改制。2004年11月22日，方欣公司向市商贸委上报《关于陕西省西安市食品总公司剥离非经营性资产的请示》，并附有资产剥离明细表，市商贸委经初审认为无异议，于2004年12月14日将该请示转报至西安市财政局。2005年5月16日财政局作出《西安市财政局关于对西安市食品总公司改制核销不良资产及剥离非经营性资产的批复》（市财发[2005]217号），其中有关于“剥离市地政619号土地”内容。2005年5月25日，西安市商业贸易局向方欣公司作出《关于对陕西省西安市食品总公司改制核销不良资产及剥离非经营性资产的批复》（市商发[2005]100号），并附市财发[2005]217号文件。2016年5月23日被告西安市政府收到原告的行政复议申请，于2016年5月24日作出市政复答字[2016]128号《行政复议答复通知书》，2016年6月2日西安市商务局作出市商函[2016]75号《行政复议答复书》，2016年7月14日被告西安市政府作出市政复决字[2016]128号《行政复议决定书》维持了被告西安市商业贸易局2005年5月25日作出的《关于对陕西省西安市食品总公司改制核销不良资产及剥离非经营性资产的批复》（市商发[2005]100号）中关于“剥离市地政619号土地”内容并送达。另查，1984年10月15日，陕西省食品公司召开会议，形成了《关于省食品公司有关财产移交分别划给食品、水产两个公司的会议纪要》，该会议纪要中载明：北关自强路平房等产权移交市食品公司管理。原审法院经审理认为，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款：“公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼范围：…（四）不具有行政强制力的指导行为；…（六）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”的规定，西安市商业贸易局作出的市商发[2005]100号《西安市商业贸易局的批复》并未对市地政619号土地物权作出处置，仅作为非经营资产予以剥离，并明确对于非经营性资产的处置应报经市级国有资产管理部门审核批准，现本案所涉土地仍为原告占有使用，原告所持有的西莲国用（2007）第214号土地使用证也并未因被告的批复行为发生变更，被告所作的市商发[2005]100号《西安市商业贸易局的批复》并未对原告的合法权益产生实际影响；被告西安市政府作出的市政复决字[2016]128号《行政复议决定书》维持了被告西安市商务局作出的市商发[2005]100号《西安市商业贸易局的批复》，其同样也未对原告的合法权益产生实际影响，故原告的起诉不符合行政诉讼的受案范围。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、最高人民法院《关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（八）项之规定，裁定驳回原告西安新新灯具总厂的起诉。案件受理费50元，退还原告西安新新灯具总厂。西安新新灯具总厂不服一审裁定上诉称，一、原审法院遗漏认定重要事实和证据。上诉人在本案一审时提交补充证据《西安华横实业发展有限公司关于新新灯具总厂棚户区改造项目意向征询函的复函》和方欣公司2016年10月24日的《情况说明》，并当庭进行了质证，该两份证据直接且充分证明了上诉人合法权益不仅受到实际影响，而且还受到实际的损害，原审法院在裁定书中没有对该两份证据及证明的事实查明和认定，遗漏该重要事实和证据，该遗漏对裁定的事实依据及结果有重要的直接影响。1、从华横公司复函内容看，619号土地已被本案被上诉人西安市商务局作出的市商发[2005]100号《关于对陕西省西安市食品总公司改制核销不良资产及剥离非经营性资产的批复》（以下简称市商发[2005]100号批复）和西安市财政局市财发[2005]217号《西安市财政局关于对西安市食品总公司改制核销不良资产及剥离非经营性资产的批复》（以下简称市财发[2005]217号批复）认定为方欣公司的非经营性资产予以上报剥离，西安市国有资产管理委员会（以下简称市国资委）依据上述两份文件批复确认的非经营性资产范围和数量，将619号土地划给华横公司，华横公司据此直接妨碍并阻止了上诉人使用该土地进行棚户区改造项目的实施，造成上诉人损失。2、本案原审第三人方欣公司2016年10月24日出具的《情况说明》，非常清楚地承认，方欣公司在改制上报政府主管部门批复认定剥离非经营性资产时，只是按账面记载就将上诉人的619号土地按照自己的土地上报认定剥离，没有考虑上诉人的权益，造成上诉人使用土地受阻，引发诉讼。方欣公司在庭审中，也承认619号土地不归其公司所有。二、市商发[2005]100号批复不是行政指导行为。行政指导行为是行政主体为适应社会生活复杂多变的需要，主动积极地采取指导、劝说、建议、告诫等方法，作出的不产生直接法律后果的行为。市商发[2005]100号批复是西安市商务局在国有企业改制时，按照市委市政府市发[2003]24号文件及政府主管部门职能分工，对方欣公司剥离非经营性资产范围和数量的报请进行确认和批复，而且还对报批的剥离非经营性资产的总额进行了调整，即由37510945.13元改为37498980.01元。市商发[2005]100号批复是典型的具体行政行为，其与行政指导行为毫无关系。虽然该批复指出：“对非经营性资产的处置，应报市国有资产管理委员会审核批准”，但该“指出”不是市商发[2005]100批复是行政指导行为的理由和依据，上诉人没有主张西安市商务局对市国资委职权行为负责，西安市商务局应当在法定职权范围内依法履行职责，并对自己行为的后果承担法律责任。三、市商发[2005]100号批复对上诉人的权利义务产生了实际影响。1、市商发[2005]100号批复对方欣公司的违法行为进行批复确认。方欣公司无权将属于上诉人的619号土地以自己企业所有的资产上报政府部门确认批复予以剥离。2、市商发[2005]100号批复不仅实际影响了上诉人的权利义务，而且造成了上诉人的权益损害。原审第三人方欣公司擅自将属于上诉人的619号土地以自己的名义上报西安市商务局以非经营性资产予以剥离，西安市商务局没有尽到审慎审查义务，使方欣公司的违法行为得到确认批复，并交由市国资委进行划转，妨害了上诉人对土地的使用权。华衡公司的复函证明，市国资委依据市商发[2005]100号批复和市财发[2005]217号批复确认的非经营性资产范围和数量，将619号土地划给华衡公司管理，华衡公司据此直接妨碍并阻止了上诉人使用该土地进行棚户区改造项目的实施。综上，原审法院罔顾事实，适用法律不当，错误裁判，其驳回起诉的裁定没有事实及法律依据，应当依法撤销。故上诉请求：撤销西安铁路运输法院（2017）陕7102行初1094号行政裁定，指令原审法院继续审理本案。被上诉人西安市商务局答辩称，一、上诉人上诉理由均不能成立。（一）一审法院未遗漏重要事实及证据。市财发[2005]217号批复和市商发[2005]100号批复仅是确认619号土地为非经营性资产，同意按照24号文件规定对非经营性资产进行剥离，对619号土地属于西安食品公司的国有资产并非市财发[2005]217号批复和市商发[2005]100号批复确认，而是1995年由清产核资机构依据当时的规定进行的认定和确认。因此，市财发[2005]217号批复和市商发[2005]100号批复并未对土地归属作出任何行政行为，因此上诉人对619号土地权属有争议的，应当按照清产核资的相关规定通过民事诉讼进行确权。一审法院也未遗漏重要证据。（二）市商发[2005]100号批复属于指导性文件。（三）市商发[2005]100号批复不会对上诉人的权利义务产生实质性影响。二、清产核资结果具有法律效力。1995年清产核资是一项全国性的专项工作，1995年的清产核资与2004年的国企改制是两个不同的专项工作，清产核资是对各类单位所持有、占有的国有资产的清核，清产核资工作有明确的程序性规定，清产核资结果具有法律效力。三、本案行政行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围，人民法院不应予以受理，故依法驳回上诉人的起诉符合法律规定。本案行政行为对当事人的权利义务不产生实际影响，故不属于行政诉讼受案范围。复议机关维持原行政行为，是否属于行政诉讼受案范围，则仍应以原行政行为是否属于受案范围予以判定。上诉人与本案行政行为不具有利害关系，其不是本案的适格主体，应当驳回其起诉。上诉人不服将619号土地认定为西安肉联厂所持有的国有资产，并不是本案行政行为作出的认定，故应当驳回上诉人的起诉。四、本案中上诉人的请求已超过复议申请期限和起诉期限，其全部诉讼请求应当予以驳回。综上所述，本案即不属于人民法院受案范围，上诉人亦不是本案的适格主体，且被上诉人作出的市商发[2005]100号批复，对上诉人的权利义务并未产生实质性影响，相关请求已超过起诉期限。因此，一审裁定认定事实清楚，适用依据正确，程序合法，不应予以撤销，恳请二审法院依法驳回上诉人的上诉。被上诉人西安市政府庭审中答辩称，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。原审第三人方欣公司庭审中述称，方欣公司没有违法和违规行为，企业改制是在1995年市政府资产核销和市委市政府市发[2003]24号文件基础上进行改制的，企业改制进行了公示，市地政619号土地是纳入企业改制上报，按照文件规定是非经营性资产。方欣公司服从法院裁判。二审庭审中，上诉人提交了一份西安市商务局市商函﹝2015﹞132号《西安市商务局关于对西安方欣食品有限公司市地证619号宗地划归非经营性国有资产管理相关问题的函》证据，证明西安市商务局对方欣公司报批的进行划拨、划归619号宗地是非经营性国有资产行为进行确认和批复，并且依据商务局的职权出具100号文件说明将619号宗地划归非经营资产归市国资委。被上诉人西安市商务局和西安市政府认为该份文件没有印章、时间，且不属于新证据，不予质证，原审第三人方欣公司亦不发表质证意见。对该份证据，因是复印件，且文件无作出机关印章和作出时间，无保管该文件的有关部门将该复印件与原件核对无异后加盖的印章，故本院对该份证据的真实性不予确认。二审经审理查明的事实与一审裁定认定的事实基本一致，本院予以确认。本院认为，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（十）项规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”本案中，被上诉人西安市商务局（原西安市商业贸易局）经市财发[2005]217号批复同意，作出市商发[2005]100号批复，该批复并未对上诉人市地政619号土地物权作出处置，仅作出非经营性资产予以剥离，并明确对于非经营性资产的处置应报经市级国有资产管理部门审核批准，且现本案所涉国有土地使用权仍为上诉人占有使用，上诉人现持有的西莲国用（2007）第214号土地使用证也并未因被上诉人的批复行为发生变更，故一审法院关于西安市商务局（原西安市商业贸易局）作出的市商发[2005]100号批复并未对西安新新灯具总厂的合法权益产生实际影响；西安市政府作出的市政复决字[2016]128号《行政复议决定书》维持了市商发[2005]100号批复，同样也未对西安新新灯具总厂的合法权益产生实际影响，西安新新灯具总厂的起诉不符合行政诉讼受案范围的认定于法有据，并无不当，本院予以确认。上诉人关于原审法院遗漏认定重要事实和证据的上诉理由，亦因上诉人持有西莲国用（2007）第214号土地使用证，系案涉国有土地使用权人的事实并未改变，故不存在遗漏重要事实和证据的情形。综上，原审法院认定事实清楚，裁判结果正确，上诉人西安新新灯具总厂的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长  胡 雁审 判 员  柴 苗代理审判员  宋一林二〇一八年三月二十日书 记 员  陈思雨