广东省佛山市顺德区人民法院行 政 判 决 书（2017）粤0606行初1280号原告佛山市福汇源水产养殖科技有限公司，住所地佛山市顺德区。法定代表人吕贵东，总经理。委托代理人李国荣，广东广立信律师事务所律师。委托代理人陈实文，广东广立信律师事务所律师。被告佛山市顺德区国土城建和水利局，住所地佛山市顺德区大良街道德民路区行政服务中心西座。法定代表人霍兆华，局长。委托代理人卓文，该局工作人员。委托代理人陈伟业，佛山市顺德区伦教街道国土城建和水利局工作人员。第三人李伟康，男，1976年3月31日出生，汉族，住佛山市顺德区。第三人罗秀瑜，女，1976年1月9日出生，汉族，住佛山市顺德区。上述第三人共同委托代理人何国贞，广东诺臣律师事务所律师。第三人佛山市顺德区伦教街永丰股份合作经济社，住所地佛山市顺德区。负责人黄锡华，社长。委托代理人何展涛，广东伦教律师事务所律师。委托代理人何东明，广东伦教律师事务所律师。原告佛山市福汇源水产养殖科技有限公司诉被告佛山市顺德区国土城建和水利局不履行法定职责一案，原告于2017年11月14日向本院提起行政诉讼。本院于同日受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因李伟康、罗秀瑜、佛山市顺德区伦教街永丰股份合作经济社（以下简称永丰股份社）与本案的处理有利害关系，本院依法通知其作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2018年1月10日公开开庭审理了本案。原告的委托代理人李国荣、陈实文，被告的委托代理人卓文、陈伟业，第三人李伟康、罗秀瑜的委托代理人何国贞，第三人永丰股份社的委托代理人何展涛均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告诉称，第三人李伟康、罗秀瑜分别于2012年8月6日、2012年8月14日、2012年9月6日与第三人永丰股份社签订了九份《农业承包合同》，约定由永丰股份社将其辖区内的五村片海心围，顺利围第一、第二、第三、第四片，顺利围大河边第一、第二、第三片，顺利庙仔塘合计671.13亩的鱼塘承包给李伟康、罗秀瑜使用，承包期限从2013年1月1日起至2017年12月31日止。之后，李伟康、罗秀瑜与原告签订了书面的《农村土地（鱼塘）合作合同》，将从永丰股份社取得的671.13亩养殖农地的承包经营权入股原告，并因此占原告百分之一的股份。原告取得上述671.13亩养殖地的承包经营权后，除了将其中的124.92亩转包给其他人承包经营外，剩余的546.21亩由原告自己投资经营。该546.21亩养殖地的青苗、地上附着物均由原告投资并属原告所有，（2015）佛顺法民一初字第285号案及（2015）佛中法民三终字第1424号案已对此进行了确认。2015年4月7日，佛山市顺德区伦教街道土地储备发展中心（以下简称伦教土储）向李伟康、罗秀瑜发出通知，称上述土地已被其征收。之后，原告也于2017年9月6日向被告下属的佛山市顺德区伦教街道国土城建和水利局（以下简称伦教国土局）提出书面的《补偿申请书》及相关的材料，但被告至今仍未对原告实际承包经营的546.21亩土地上的青苗、地上附着物以及搬迁费进行补偿，也没有与原告签订相关的《补偿协议》，已违背了其法定职责。请法院判决：1.确认被告下属的伦教国土局对原告于2017年9月6日提出的要求对原告实际承包经营的529.21亩土地上的青苗、地上附着物、以及搬迁费进行补偿的行政申请未作出处理的行为违法；2.判令被告履行法定职责，与原告签订《土地征收补偿协议》，对由原告承包经营的永丰股份社529.21亩养殖农地上的青苗、地上附着物以及搬迁费进行补偿；3.被告承担本案诉讼费用。原告在诉讼中向本院提交了以下证据：1.原告的营业执照及组织机构代码证复印件、法定代表人身份证明书、被告及第三人永丰股份社的统一社会信用代码打印件、第三人李伟康、罗秀瑜的身份证复印件，证明原、被告及第三人的诉讼主体资格。2.《农业承包合同》9份，证明第三人李伟康、罗秀瑜向永丰股份社承包了671.13亩土地（鱼塘），其中529.21亩属于涉案的土地。3.《农村土地（鱼塘）合作合同》，证明第三人李伟康、罗秀瑜在向永丰股份社承包了包括涉案土地（鱼塘）在内的671.13亩土地后，将该承包经营权入股原告，由原告取得该671.13亩土地（鱼塘）的承包经营权（自2013年1月1日起至2017年12月31日止）。4.（2015）佛顺法民一初字第285号民事判决书、（2015）佛中法民三终字第1424号民事判决书，证明法院已确认了《农村土地（鱼塘）合作合同》合法有效，671.13亩土地（鱼塘）自2013年1月1日至2017年12月31日的承包经营权归原告所有，涉案鱼塘及养殖农地上的地上附着物和青苗全部由原告投资并归原告所有。5.《催缴欠款通知》4份、《征收土地补偿协议书》，证明涉案土地已于2014年1月被伦教土储征收，被告通过第三人李伟康、罗秀瑜向原告传达了涉案土地已被征收的信息。6.《补偿申请书》及EMS邮寄单，证明原告于2017年9月6日向被告下属的伦教国土局提交书面的《补偿申请书》及相关的材料，伦教国土局于同年9月7日签收，但被告对原告的请求至今未口头或者书面给予答复。7.（2014）佛顺法伦民初字第416号民事判决书，证明被告已对《征收土地补偿协议书》中涉及的征地范围内的260亩进行了青苗补偿，相关费用已支付给第三人永丰股份社。8.《应拆明细表》，证明被告的工作人员分别于2015年2月4日、2016年4月28-30日、2016年5月3日共5次带领湖南勘察测绘院顺德分院的工作人员到涉案土地处进行现场登记测量。被告辩称，一、被告并未构成行政不作为，原告的诉请没有事实和法律依据。经核查，涉案地块中，其中417.98亩土地处于征地报批实施前的补偿协商阶段，尚未办理土地征收手续，征地单位和用地单位可以先行协商，以双方自愿合意为主，现原告和被告并未达成一致补偿意见，原告强制要求被告在征地批准前必须对其进行补偿没有事实和法律依据。另外111.23亩土地在2015年、2017年经广东省人民政府批准同意征收为国有土地，目前正处于征地实施阶段，尚未收地，伦教国土局在2017年9月7日收到原告关于涉案地块上的青苗、附着物及搬迁补偿申请书前后，均积极与原告进行协商。2017年9月28日下午召开的会议中，已明确告知原告方未有收地计划，地块依然由原告使用中，对其提出的补偿请求不予支持，并未构成不作为。目前，涉案地块仍由原告经营使用，被告并没有实施强制收地行为，没有对其生产经营造成损害，没有侵犯其合法权益，其要求被告签订补偿协议并给以补偿的诉讼请求没有事实和法律依据。二、原告依法应先申请行政机关协调、裁决，其诉请不属于行政诉讼的受案范围。《征收土地公告办法》第十五条第一款规定：“因未按照依法批准的征收土地方案和征地补偿、安置方案进行补偿、安置引发争议的，由市、县人民政府协调；协调不成的，由上一级地方人民政府裁决。”《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条规定：“土地权利人对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿有异议，直接向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理，但应当告知土地权利人先申请行政机关裁决。”本案中，原告要求被告对其涉案地块上的青苗、地上附着物等进行补偿，经过协商未能达成一致意见，实质上是对征收土地的补偿有异议，应依法先申请行政机关协调、裁决，现原告直接向人民法院提起诉讼，其诉请不属于行政诉讼的受案范围，无权提起本案的诉讼。另外，伦教国土局属于佛山市顺德区伦教街道办事处（以下简称伦教街办）的内设机构，并非被告的下属单位。综上所述，原告的诉求无事实和法律依据，且本案不属于行政诉讼的受案范围，请法院依法驳回原告的起诉。被告在诉讼中提交了以下证据：1.顺伦征〔2014〕1号《征收土地补偿协议书》，证明伦教土储与永丰股份社就征收土地补偿问题达成一致意见。2.顺德建用字〔2015〕119号《关于同意顺德区2015年度第二批次城镇建设用地（之一）的通知》及顺建告〔2015〕174号《征收土地及补偿安置方案公告》、顺德建用字〔2017〕60号《佛山市顺德区国土城建和水利局关于同意佛山市顺德区2016年度第五批次城镇建设用地（之三）的通知》及顺建告〔2017〕58号《征收土地及补偿安置方案公告》，证明涉案地块中的111.23亩土地已经被批准征收，补偿安置方案已经依法公告。3.涉案地块卫星影像图，证明涉案地块位置。4.《补偿申请书》、2017年6月19日的《伦教街道国土城建和水利局会议签到表》及《伦教土地储备发展中心收地协商笔录》、2017年9月28日的《伦教街道国土城建和水利局会议签到表》及照片2张，证明2017年9月7日收到申请书前后，被告均积极与原告进行协商，未能达成一致意见。第三人李伟康、罗秀瑜述称，同意被告的答辩意见。永丰股份社至今仍认定李伟康、罗秀瑜是《农业承包合同》的承包方，并起诉要求两第三人交清欠租和交还承包土地，根据权利义务对等的原则，如果法院判决李伟康、罗秀瑜承担交租义务，则证明法院认可李伟康、罗秀瑜为合同的承包方，涉案土地上的青苗和地上附着物理应赔偿给李伟康、罗秀瑜，与原告无关，请求法院驳回原告的诉请。第三人李伟康、罗秀瑜在诉讼中提供了（2017）粤0606民初19267-19270号、19272-19276号案的民事起诉状和传票，证明永丰股份社至今仍认定李伟康、罗秀瑜是《农业承包合同》的承包方，并起诉要求两第三人交清欠租和交还承包土地，根据权利义务对等的原则，如果法院判决李伟康、罗秀瑜承担交租义务，则证明法院认可李伟康、罗秀瑜为合同的承包方，涉案土地上的青苗和地上附着物理应赔偿给李伟康、罗秀瑜，与原告无关。第三人永丰股份社述称，一、原告的诉讼请求没有事实和法律依据。（一）原告至今仍然占有使用涉案的鱼塘和土地。2012年8月6日至2012年9月6日期间，第三人李伟康、罗秀瑜承包经营永丰股份社位于伦教永丰村五村片海沙围、顺利围大河边、顺利围等鱼塘，合共671.13亩用于农业养殖，合同承包期限自2013年1月1日起至2017年12月31日止。根据原告提交的生效法律文书，原告享有529.21亩的鱼塘和养殖农业用地上的地上附着物和青苗的所有权，包含在上述九份《农业承包合同》671.13亩的鱼塘当中。合同签订后，永丰股份社已经将上述九处鱼塘交付给李伟康、罗秀瑜占有使用至今。（二）被告已经对原告的申请行为作出处理，不存在行政不作为。被告及永丰股份社均没有实施强制收地行为，涉案鱼塘仍由合同相对人即李伟康、罗秀瑜占有使用，没有对涉案鱼塘的生产经营造成损害，没有侵犯权利人的合法权益。（三）原告诉请被告须与原告签订土地征收补偿协议没有事实依据。被告没有占有使用原告承包经营的鱼塘，双方没有就土地征收补偿达成一致意见，原告单方要求被告作出青苗费、地上附着物等补偿，既没有事实依据，也不符合平等、自愿的民事原则。二、永丰股份社同意被告的答辩意见，根据《征收土地公告办法》第十五条的规定，由市、县人民政府协调，协调不成的由相应级别的行政机关裁决，因此本案不属于行政诉讼的受案范围，原告无权提起本案诉讼。第三人永丰股份社在诉讼中没有提供证据。经庭审质证，原告提供的证据1-6、8，被告提供的证据1、2、3及证据4中的2017年9月6日《补偿申请书》、2017年6月19日的《伦教街道国土城建和水利局会议签到表》和《伦教土地储备发展中心收地协商笔录》，第三人李伟康、罗秀瑜提供的证据，各方当事人对证据的真实性均无异议，上述证据来源合法，与本案有关联，本院予以采纳。原告提供的证据7，是永丰股份社与案外人关于农业承包合同纠纷的判决书，与本案无关联，本院不予采纳。被告提供的2017年9月28日《伦教街道国土城建和水利局会议签到表》及照片，因证据不能反映会议的内容，本院对该证据不予采纳。经审理查明，第三人李伟康、罗秀瑜分别于2012年8月6日、2012年8月14日、2012年9月6日与第三人永丰股份社签订了9份《农业承包合同》，约定由永丰股份社将其辖区内的五村片海心围、顺利围第一、第二、第三、第四片、顺利围大河边第一、第二、第三片、顺利庙仔塘合计671.13亩的鱼塘承包给李伟康、罗秀瑜使用，承包期限从2013年1月1日起至2017年12月31日止。之后，李伟康、罗秀瑜与原告签订了《农村土地（鱼塘）合作合同》，将二人从永丰股份社取得的671.13亩养殖农地的承包经营权入股原告，并占原告百分之一的股份。原告取得上述671.13亩养殖地的承包经营权后，将其中的141.92亩转包给其他人承包经营，剩余的529.21亩由原告自行经营。2014年1月6日，伦教土储与永丰股份社签订《征收土地补偿协议书》，主要内容为伦教土储受上级委托对权属永丰股份社辖区内的1725.137亩土地实施征地，伦教土储支付征收土地补偿款给永丰股份社后，被征收土地权属即为伦教土储所有，永丰股份社已发包给第三者使用的土地按实际收回日期交给伦教土储使用，但最迟不能超过2014年3月1日，若因与农业承包者青苗补偿款和地上附属物补偿款的原因而未能收地的则与永丰股份社无关。因涉案养殖地在上述《征收土地补偿协议书》的征地范围内，2015年4月7日，伦教土储和永丰股份社联合向李伟康、罗秀瑜分别发出《催缴欠款通知》，通知二人缴交2014年及2015年上半年的涉案塘租承包款。2015年5月，原告因与第三人李伟康、罗秀瑜农业承包合同纠纷起诉至本院，要求判令：一、确认李伟康、罗秀瑜与永丰股份社签订的9份《农业承包合同》中位于佛山市顺德区伦教永丰村顺利围大河边及五村片海心围的546.21亩养殖地上的地上附着物和青苗所有权归原告所有；二、诉讼费由李伟康、罗秀瑜承担。本院经审理于2015年9月15日作出（2015）佛顺法民一初字第285号民事判决，判决：一、确认李伟康、罗秀瑜与永丰股份社签订的9份《农业承包合同》中位于佛山市顺德区伦教永丰村顺利围大河边及五村片海心围的529.21亩养殖地上的地上附着物和青苗所有权归原告所有；二、驳回原告的其他诉讼请求。李伟康、罗秀瑜对该判决不服，上诉至佛山市中级人民法院。佛山市中级人民法院于2016年3月8日作出（2015）佛中法民三终字第1424号民事判决，判决驳回上诉，维持原判。2015年11月26日，顺德区人民政府发出顺建告〔2015〕174号《征收土地及补偿安置方案公告》，主要内容为经广东省人民政府批准，同意将永丰股份社所有的30.1347公顷集体农用地转为建设用地，并办理征收为国有土地手续，土地补偿费和安置补助费合共54000元/亩，青苗补偿费由征地单位按谁承包谁受偿的原则与承包方协商。2015年12月28日，被告向伦教街办下发顺德建用字〔2015〕119号《关于同意顺德区2015年度第二批次城镇建设用地（之一）的通知》，告知伦教街办经广东省人民政府批准，同意将永丰股份社所有的16.63公顷集体农用地转为建设用地，并办理征收为国有土地手续，上述土地完善手续后作为伦教街办城镇建设用地，征收土地工作由伦教街办与被征收土地单位协商实施，并按经顺德区人民政府批准的征收土地及补偿安置方案（顺建告〔2015〕174号《征收土地及补偿安置方案公告》）的有关内容执行。2017年6月15日，顺德区人民政府发出顺建告〔2017〕58号《征收土地及补偿安置方案公告》，主要内容为经广东省人民政府批准，同意将永丰股份社属下的集体农用地26.864公顷转为建设用地并办理征收为国有土地手续，土地补偿费和安置补助费合共54000元/亩，对农地承包者的青苗补偿依据集体经济组织与土地承包者签订的土地承包合同的约定执行，承包合同无约定的，根据农作物的实际情况给予适当补偿，地上附着物或建（构）筑物的补偿和安置按有关规定执行。2017年7月25日，被告向伦教街办下发顺德建用字〔2017〕60号《佛山市顺德区国土城建和水利局关于同意顺德区2016年度第五批次城镇建设用地（之三）的通知》，告知伦教街办经广东省人民政府批准，同意将永丰股份社所有的23.36公顷集体农用地转为建设用地并办理征收为国有土地手续，上述土地完善手续后作为伦教街办城镇建设用地，征收土地的具体事务性工作由伦教街办负责，并按经顺德区人民政府批准的征收土地及补偿安置方案（顺建告〔2017〕58号《征收土地及补偿安置方案公告》）的有关内容执行。2017年9月6日，原告向伦教国土局邮寄《补偿申请书》等材料，要求该局对原告承包的涉案养殖农地上的青苗、地上附着物以及搬迁费进行补偿。伦教国土局于次日收到该申请书。另查，2017年6月19日，伦教国土局的工作人员代表被告召集原告就涉案土地的相关补偿进行协商，但未达成一致意见。又查，涉案地块中的417.98亩土地处于征地报批实施前的补偿协商阶段，尚未办理土地征收手续；另外111.23亩土地在2015年、2017年经广东省人民政府批准同意征收为国有土地，目前正处于征地实施阶段。庭审中，被告确认已收到原告的《补偿申请书》，对原告的补偿申请作出处理属于其职责。本院认为，《征收土地公告办法》第十一条规定，征地补偿、安置方案经批准后，由有关市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。被告作为顺德区的土地行政主管部门，在顺建告〔2015〕174号《征收土地及补偿安置方案公告》及顺建告〔2017〕58号《征收土地及补偿安置方案公告》经批准后，有对征地补偿、安置方案组织实施的职责。本案中，被告已确认涉案地块部分已经批准征收为国有土地，部分仍处于征地报批实施前的补偿协商阶段，从原告提供的9份《农业承包合同》《农村土地（鱼塘）合作合同》、（2015）佛顺法民一初字第285号民事判决书、（2015）佛中法民三终字第1424号民事判决书反映，原告是涉案养殖地中529.21亩养殖地的实际经营者，法院已认定上述养殖地的地上附着物和青苗所有权归原告所有，且与被告协商上述补偿款的主体一直是原告，故原告与涉案529.21亩养殖地的补偿有利害关系，被告对原告就上述土地提出的青苗、地上附着物以及搬迁费补偿申请，有进行答复的职责。但被告在2017年9月7日收到原告的《补偿申请书》后，对原告的申请一直未予书面答复，属于不履行法定职责。被告认为该局在2017年9月28日已口头通知原告不作补偿及不作书面通知，但未能提供任何证据予以佐证，原告对此也予以否认，因此，被告的主张缺乏事实根据，本院不予采纳。被告又提出根据《征收土地公告办法》第十五条及《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条的规定，原告对征收土地的补偿有异议，依法应先申请行政机关协调、裁决，其诉请不属于行政诉讼的受案范围。本院认为，原告是因不服被告不予答复的行为提起本案诉讼，双方的争议不属于对被告未按照依法批准的征收土地方案和征地补偿、安置方案进行补偿、安置引发的争议，因此，被告的主张于法无据。综上，原告要求被告履行法定职责的诉请理由成立，本院予以支持。至于原告应否获得补偿及补偿的金额，属于被告处理的事项。原告要求本院判令被告与其签订《土地征收补偿协议》，对由原告承包经营的涉案529.21亩养殖农地上的青苗、地上附着物以及搬迁费进行补偿的诉请，超越司法审查的范围，应不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十二条之规定，判决如下：一、被告佛山市顺德区国土城建和水利局应于本案判决发生法律效力后60日内对原告佛山市福汇源水产养殖科技有限公司的申请作出回复；二、驳回原告佛山市福汇源水产养殖科技有限公司的其他诉讼请求。本案受理费50元，由被告佛山市顺德区国土城建和水利局负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于广东省佛山市中级人民法院。（本页无正文）审 判 长  吴嘉敏人民陪审员  陆意玲人民陪审员  李少园二〇一八年三月二十七日书 记 员  肖静紫