江苏省徐州市中级人民法院行 政 判 决 书(2017)苏03行初435号原告:朱雪玲，女，1964年10月7日生，汉族，住新沂市。委托诉讼代理人：丁玲玲，江苏汇英才律师事务所律师。委托诉讼代理人：韩凤云，江苏汇英才律师事务所律师。被告：新沂市人民政府，住所地新沂市市府路37号。法定代表人：陈堂清，该市市长。委托诉讼代理人：刘亚新，新沂市农工办副主任。委托诉讼代理人：戈宜兵，江苏苏沂律师事务所律师。第三人：新沂市合沟镇彭庄村村民委员会，住所地新沂市合沟镇彭庄村。法定代表人：王引贤，该村委会主任。委托诉讼代理人：程富强，江苏大运河律师事务所律师。原告朱雪玲不服被告新沂市人民政府（以下简称新沂市政府）农村土地承包经营权证登记一案，本院于2017年9月15日立案受理后，依法组成合议庭，于法定期限内向被告、第三人送达了起诉状副本及相关诉讼文书。本院于2018年1月19日公开开庭审理了本案。原告朱雪玲的委托诉讼代理人丁玲玲、韩凤云，被告新沂市政府指派出庭负责人杨远朝、委托诉讼代理人刘亚新、戈宜兵，第三人新沂市合沟镇彭庄村村民委员会委托诉讼代理人程富强到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告新沂市政府于2016年12月向原告朱雪玲颁发编号为新政农地承包权（2016）第018718号农村土地承包经营权证，该证显示承包地二只渠南地块（地块编码为3203811052040100113）上“是否基本农田”项登记为“否”。原告认为被告将该地块登记为非基本农田错误，遂提起本案诉讼请求予以变更。原告朱雪玲提起本诉的诉讼请求为：请求将原告持有的农村土地承包经营权证一栏二只渠南地土地性质是否基本农田项下“否”变更为“是”。事实和理由：原告自1993年开始承包位于新沂合沟镇“二只渠南”农田。在承包期间，该宗“二只渠南”农田被划为国家永久性基本农田。2017年4月，原告收到新沂市人民政府颁发的农村土地承包经营权证，经营权证上原告的所有农田仅有“二只渠南”的土地性质标注为非基本农田，原告后与“二只渠南”其余承包经营户确认，其余承包经营户的“二只渠南”农田的土地性质仍是基本农田。后原告多次向新沂市合沟镇彭庄村村民委员会、新沂市农工办、新沂市国土局反映要求予以变更该二只渠南的土地性质为基本农田，但相关部门均推卸责任。原告于2017年6月5日向新沂市政府提出变更登记的申请，直至2017年8月14日原告收到中共新沂市委农村工作办公室出具的拒绝对该宗土地性质予以变更书面回复函一份。原告认为，依据《土地管理法》及《基本农田保护条例》的相关规定，国家实行基本农田保护制度，基本农田保护区依法划定后，任何单位和个人不得改变或占用。相关部门未依照法定程序直接将原告承包经营的基本农田土地变更为非基本农田，侵犯了原告的承包经营权。原告朱雪玲向本院提交了以下证据：证据1、新沂市政府于2016年颁发给原告的土地承包经营权证原件，拟证明原告承包的二只渠南地基本农田性质为“否”；证据2、新沂市合沟镇彭庄村村民委员会于2017年5月18日出具的证明原件一份，拟证明第三人确认原告承包的二只渠南地土地性质为基本农田，按农补政策土地粮食补贴不变，被告登记错误；证据3、涉案的土地照片5张，拟证明涉案土地属于基本农田保护片区域内；证据4、新沂市市委农工办公室于2017年8月14日出具的回复函原件，拟证明原告先向新沂市政府申请更正，被告通过回复函予以拒绝。被告新沂市政府辩称，1、根据《国土资源部农业部关于加强和完善永久基本农田划定有关工作的通知》（国土资发[2010]218号）和《国土资源部办公厅关于明确基本农田数据库建设有关事项的函》（国土资厅函[2013]1078号）等文件规定：“新划定为基本农田的土地利用现状必须是耕地”。当事人申请的地块位于合沟镇村委会对面，现状的一部分为板材加工厂，经与永久基本农田划定的成果进行比对，该地块不在划定的永久基本农田范围内。原告反映的地块现状为非耕地，已经不符合划定为永久基本农田的条件。同时，根据2009年新沂市合沟镇规划基本农田分布图显示，该地块为非基本农田，2013年新沂市基本农田划定成果中对该地块的划定并无变更。因此被告的行政行为对原告的权利义务并不产生明显的实际影响，本案不具有可诉性。2、目前新沂市土地利用总体规划成果已经获得江苏省人民政府批复，永久基本农田划定成果与土地利用总体规划同步调整，划定成果已经通过徐州市级、省级和国土资源部三级审查。根据江苏省委农村工作领导小组文件《关于推进全省农村土地承包经营权确权登记颁证试点工作的通知》（苏委农发[2014]7号）和中共徐州市委办公室《关于全面开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作的意见》（徐委办[2015]52号）文件要求，徐州市从2014年开始依法有序开展了农村土地承包经营权确权登记颁证工作。按照中华人民共和国农业部发布的农村土地承包经营权调查规程（NY/T2537-2014）4.4.4“基本农田界线采用国土部门提供的基本农田保护区划定成果”的要求，徐州市颁发的农村土地承包经营证书采用的基本农田划定成果为国土部门提供的2013年新沂市基本农田划定成果。被告新沂市政府向本院提交了以下证据、依据：第一组证据包括，1、二只渠南地块规划平面图一份；2、成德木业厂流出户统计表一份、2003年11月份土地租赁合同书两份；3、成德木业厂流出户统计、2015年11月份土地租赁合同书九份；4、涉案地块利用现状照片打印件4张。第一组证据拟证明原告一直在其所承包的涉案地块上进行农作物耕种，涉案地块经规划变更为非基本农田，对原告的权利义务明显不产生实际影响，本案并不具有可诉性；第二组证据包括，5、《省政府关于徐州市基本农田划定实施方案的批复》（苏政复[2013]125号）；6、《省政府关于调整新沂市睢宁县启东市淮安市清江浦区土地利用总体规划的批复》（苏政复[2017]65号）；7、《国土资源部办公厅关于明确基本农田数据库建设有关事项的函》（国土资厅函[2013]1078号）；8、《国土资源部农业部关于加强和完善永久基本农田划定有关工作的通知》（国土资发[2010]218号）；9、调取自新沂市国土局的合沟镇基本农田局部图，2009年、2013年合沟镇规划基本农田分布图各一份；10、合沟镇一组土地确权公示图照片。第二组证据拟证明涉案地块经过规划为非基本农田，因此被告将涉案地块登记为非基本农田是合法有效的。第三人新沂市合沟镇彭庄村村民委员会（以下简称彭庄村委会）述称，第三人不是土地管理部门，无权确认或者变更土地用途，因此请求法庭在查明事实的基础上，依法判决。第三人彭庄村委会未向本院提交证据、依据。经庭审质证，被告对原告所举证据的质证意见为：对证据1的真实性无异议；对证据2的真实性、合法性均有异议，村委会无权确定涉案土地的性质，另可证明原告对其承包地使用的权益并没有任何的变化；对证据3真实性无异议，图片中左上部分的土地就是涉案土地，其并不包含在黄色区域内，不属于基本农田；对证据4真实性无异议，可以证明涉案土地性质为非基本农田，被告将涉案地块登记为非基本农田有相应的法律依据。第三人对原告所举证据的质证意见同被告。原告对被告所举证据的质证意见为：证据1的平面图没有作任何备注说明，该图上无法确定原告承包地与其余14户以及另外的农户承包经营土地性质有区别的标志；证据2是单方制作的表格，真实性无法认定，对该证据真实性不予认可；证据3是单方制作的表格，真实性无法认定。对九份租赁合同真实性无异议，但不能达到被告的证明目的。对证据4真实性无异议，从照片可以看出涉案地块部分是板材加工厂、部分为农田。证据5是复印件，真实性无法认定，并不能证明涉案土地被变更为非基本农田，文件上看不出涉案土地是非基本农田性质。证据6是复印件，真实性无法认定，该批复的发布时间是2017年7月13日，在原告经营权证确权登记之后，与本案没有关联性。证据7真实性无异议，本案的地块不属于新划入的基本农田，也不属于不得保留保留的基本农田，故被告不应当将其变为非基本农田。证据8真实性无异议，该证据严格要求了基本农田划定的程序要求，但被告未提供相关证据证明将原告的土地变更为非基本农田符合法定程序。证据9形成时间真实性不予认可，且该份证据关于原告等人所属位置是否属于基本农田没有标识，不能证明被告的观点。对证据10真实性不认可，且公示上没有将原告的土地变更为非基本农田的情况予以公示告知，被告在原告不知情的情况下直接将原告的土地性质变更为非基本农田，侵犯了原告承包经营权益，程序上违反法律规定。第三人对被告提交的证据真实性、关联性、合法性无异议。本院对上述证据认证如下：对原告朱雪玲所举证据1、3、4，被告及第三人对其真实性均无异议，本院对其真实性予以确认，可以作为认定案件事实的依据。对原告朱雪玲所举证据2，被告对其真实性、合法性均有异议，且该证明上并无原告朱雪玲的姓名，无法证明该份证据与原告朱雪玲有关，无法证明原告的举证目的。对被告新沂市政府所举第一组证据的证据1-4，虽然原告对真实性有异议，但是该组证据与在法庭调查阶段所调查的涉案土地沿革及情况相一致，且第三人对其真实性无异议，故该组证据可以作为认定本案事实的依据。对被告所举第二组证据可以作为认定案件事实的依据，对该组证据适用的合法性，本院将结合案件事实和其他证据予以综合评判。经审理查明，原告朱雪玲系新沂市合沟镇彭庄村村民，在该村有家庭承包土地。2010年12月30日国土资源部、农业部联合下发《关于加强和完善永久基本农田划定有关工作的通知》（国土资发[2010]218号），对永久基本农田的划定工作进行了部署，文件要求“以已有基本农田保护成果为基础，依据有关法律法规和新一轮土地利用总体规划成果，综合运用耕地质量等级调查与评定成果和耕地地力评价结果，认真开展基本农田划定工作”“基本农田划定的基本要求……确保地类符合要求。新划定为基本农田的土地利用现状必须是耕地。应当按照县级、乡（镇）土地利用总体规划编制规程要求，将现状基本农田中的建设用地、未利用地、不可调整的、达不到耕地质量标准的农用地划出”“划定的基本农田应按国土资发[2009]167号文件要求，结合农村土地承包经营权登记试点工作，逐步将基本农田标注到农村土地承包经营权证书上。”为了配合基本农田成果划定，统一标准、明确平台，形成全国统一的基本农田数据库，2013年11月19日国土资源部办公厅下发《关于明确基本农田数据库建设有关事项的函》（国土资厅函[2013]1078号），文件对基本农田数据库建设有关事项进行了说明。依据该文件，基本农田数据库是基本农田划定成果的反映，汇集了基本农田划定的位置、面积、地类、质量等级、保护责任、保护标识等电子信息，也是划定成果的重要组成部分。2013年12月25日江苏省人民政府作出《省政府关于徐州市基本农田划定实施方案的批复》（苏政复[2013]125号），原则同意徐州市新沂市等7县（市、区）基本农田划定实施方案，原则同意徐州市新沂市等7县（市、区）涉及基本农田划定乡镇的土地利用总体规划修改方案。2016年新沂市政府经与永久基本农田划定的成果进行比对，原告承包的二只渠南地块不在划定的永久基本农田范围内，故于2016年12月向原告颁发的农村土地承包经营权证书上显示二只渠南地块为非基本农田。2017年原告委托江苏汇英才律师事务所向新沂市农村工作办公室去函，申请就涉案地块变更登记为基本农田。2017年8月14日新沂市农村工作办公室予以书面回复称涉案地块不符合基本农田划定条件。原告认为新沂市人民政府颁发的土地承包经营权证上将二只渠南地块划为非基本农田侵害其合法权益，遂提起本案诉讼请求予以变更。另外，根据庭审中原告陈述，其认为非基本农田的标注可能是导致其承包经营权被侵害的原因。本院对此已当庭予以释明，是否基本农田对其享有的承包经营权和依法维权并无影响，但原告坚持本案的诉讼。另查明，根据2009年新沂市合沟镇规划基本农田分布图显示，原告承包的二只渠南地块为非基本农田。2013年新沂市基本农田划定成果中对该地块的划定并无变更。2017年7月13日江苏省人民政府下发《关于调整新沂市睢宁县启东市淮安市清江浦区土地利用总体规划的批复》（苏政复[2017]65号），同意新沂市及所辖合沟镇在内17个镇（街道）土地利用总体规划调整方案。被告陈述称该方案并未对涉案土地为非基本农田的划定进行调整。本院认为，一、关于本案是否属于行政诉讼受案范围的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依法向人民法院提起诉讼。第四十九条同时规定，提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。为了促进农业生产和社会经济的可持续发展，保护耕地，国家实行基本农田保护制度。《基本农田保护条例》第二条规定，基本农田保护实行全面规划、合理利用、用养结合、严格保护的方针。因此，依据土地利用总体规划被确定为基本农田的耕地将依照法定程序实行相对特殊的保护，主要在土地征收、审批等程序上有别于基本农田。本案中，2016年12月被告新沂市政府向原告朱雪玲颁发的农村土地承包经营权证书上显示二只渠南地块为非基本农田，故原告朱雪玲所诉的行政行为与其有利害关系，属于行政诉讼的受案范围，原告朱雪玲可以提起本案诉讼。二、关于新沂市政府将涉案二只渠南地块登记为非基本农田是否合法的问题。首先，《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第四条规定，实行家庭承包经营的承包方，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。因此，新沂市政府向原告朱雪玲颁发涉案农村土地承包经营权证属于其法定职权。其次，2010年12月30日国土资源部、农业部联合下发《关于加强和完善永久基本农田划定有关工作的通知》（国土资发[2010]218号），文件要求“划定的基本农田应按国土资发[2009]167号文件要求，结合农村土地承包经营权登记试点工作，逐步将基本农田标注到农村土地承包经营权证书上”。因此，被告新沂市政府仅是将涉案承包地块与基本农田划定成果、土地利用总体规划进行比对后在涉案承包经营权证上予以标注，在基本农田划定成果、土地利用总体规划将涉案地块确定为非基本农田的情况下，被告在原告承包经营权证上进行标注有合法依据，且并未对原告创设新的权利义务。原告如认为基本农田的划定存在违法情况，这并非被告职权范围，只能另行解决。再次，《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第十五条规定，办理农村土地承包经营权变更申请应提交变更的书面请求、已变更的农村土地承包合同或其它证明材料、农村土地承包经营权证原件。本案中，原告朱雪玲申请将涉案承包地块基本农田项下的“否”变更为“是”，但是其并未提交已经将涉案承包地块确认为基本农田的划定成果、土地利用总体规划等相关证明材料，因此，原告诉请变更登记无事实依据。综上，原告朱雪玲的诉讼请求不能成立，依据《中华人民共和国行政诉讼法》六十九条之规定，判决如下：驳回原告朱雪玲的诉讼请求。案件受理费50元，由原告朱雪玲负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，上诉于江苏省高级人民法院。审 判 长  李 娟审 判 员  杜 林审 判 员  周美来二〇一八年三月十四日法官助理  吴一冉书 记 员  闫 龙