福建省福州市中级人民法院行 政 判 决 书(2018)闽01行终177号上诉人(原审被告)福州市长乐区国土资源局（原长乐市国土资源局），住所地福州市长乐区吴航街道郑和中路82号，实际地址福州市长乐区十洋国际城9至11层。法定代表人林瑞耕，局长。委托代理人郑建平，福建友泽律师事务所律师。被上诉人(原审原告)何文宠，男，1945年11月18日出生，汉族，住福州市仓山区。上诉人福州市长乐区国土资源局（以下简称长乐国土局）因被上诉人何文宠诉其土地行政管理一案，不服晋安区人民法院（2017）闽0111行初131号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审查明，原告何文宠坐落福州市长乐区（××）古槐镇××房屋西邻何文渠、何文岳，2012年何文渠、何文岳的旧房拆除改建，原告与何文渠等人因土地问题发生纠纷。此后，原告通过信访方式向长乐区古槐镇人民政府（原长乐市古槐镇人民政府，以下简称古槐镇政府）、长乐区人民政府（原长乐市人民政府）、福州市人民政府反映何文岳违法建设、要求予以拆除，福州市人民政府于2016年4月29日作出的复核意见要求“长乐市人民政府责成古槐镇政府及长乐市规划、国土等部门，依法查处违法建设”。2016年11月3日，原告通过福州市人民政府门户网站申请落实、执行福州市人民政府的信访复核意见，古槐镇政府于2016年11月16日回复：该镇将继续做好调解工作，同时将会同规划、国土等部门做好查处工作。2017年1月20日，原告再次通过福州市人民政府门户网站请求“长乐市治违办对何文岳、何文渠违法建设依法处置、拆除”，被告长乐国土局于2017年2月8日回复“经查，你所反映的系旧房改建，原土地证号分别为长古集建第2075**号（何文岳），确权面积为9.4平方米；土地证号长古集建第2075**号（何文渠），确权面积14.3平方米……因当事人何文岳死亡，导致调查取证工作终断。建议你直接向长乐市治违办提起诉求，要求其按照《长乐市“两违”认定标准及分类处置暂行办法》依法进行处置”。原告请求长乐区（原长乐市）“两违”综合治理专项行动领导小组办公室对何文岳、何文渠违法建设依法处置、拆除，长乐治违办于2017年2月23日作出反馈：该办已将原告的诉求���函告长乐国土局、古槐镇政府依法依责进行处理，长乐国土局建议“待明确相关房屋继承人后，再按《长乐市“两违”认定标准及分类处置暂行办法》依法进行处置”、古槐镇政府意见“责成何香金及其家属主动与诉求人做好矛盾化解，之后对其违建建议按照《长乐市“两违”认定标准及分类处置暂行办法》上报处置。建议你也可通过法律途径解决诉求”。2016年9月19日，原告向长乐区人民法院（原长乐市人民法院）起诉请求拆除何文渠等人侵占其宅基地上的违章建筑、修复房屋房梁及瓦面墙体，长乐区人民法院以“因违章建筑引起的纠纷，对违章建筑的认定、拆除应由有关行政部门处理”为由，裁定��原告的起诉不予受理。原告不服，提起上诉，福州市中级人民法院于2016年12月1日作出民事裁定：驳回上诉，维持原裁定。2017年3月15日，原告向原审法院提起行政诉讼，请求判令被告履行职责，对何文岳、何文渠违法建设依法予以处置、拆除，原审法院依法予以受理。在该案审理过程中，被告对原告反映的其宅基地被占用事项委托福建省地质测绘院进行测绘，测绘结果为原告宗地面积被占用5.42平方米，合0.0081亩。被告经核查，于2017年8月21日作出《不予立案告知书》，主要内容为：对原告反映的何文岳、何文渠违法建设问题，该局古槐国土资源所工作人员通过所在村动员何文渠配合工作人员了解相关情况，但何文渠未予配合。根据所在村出具的证明及长乐市古槐镇人民政府信访答复材料，现有的证据只能证明原告反映的违法建设��为系何文岳实施，何文岳2014年因交通事故死亡；根据《国土资源行政处罚办法》第十二条规定，因行为人已死亡，不符合规定的立案条件，故不予立案。为此原告申请撤回该案起诉，并在原审法院准许其撤诉后，提起本案诉讼。原审认为，根据《国土资源行政处罚办法》第五条“国土资源违法案件由土地、矿产资源所在地的县级国土资源主管部门管辖”的规定，被告长乐国土局作为长乐区国土资源主管部门，具有对原告何文宠反映的发生在本行政区域的违法占地建设事项进行查处的法定职责，其有权作出被诉《不予立案告知书》。原告是被诉《不予立案告知书》载明的相对人，其有权提起诉讼。本案中，根据福建省地质测绘院于2017年6月22日作出的测绘报告、被告于2017年2月8日对原告诉求件的回复，及相关信访事项答复意见、复查意见、复核意见、答复反馈件、集体土地使用证等证据，可认定原告的部分住宅用地在其相邻方未经批准拆除旧房改建新房的过程中被占用，及被告在前期调查中已经查明旧房土地权利人何文岳、何文渠，何文岳已死亡。为此，对何文岳亲属、何文渠或房屋权利承受人等相关人员进行调查，对古槐镇政府《信访事项受理答复意见书》、井门村民委员会证明内容的真实性进行核实，是被告确定非法占地建房行为人所不可或缺的。被告未经全面调查作出《不予立案告知书》认定原告反映的违法建设行为系何文岳实施，属主要证据不足。被告主张其工作人员通过所在村动员何文渠配合了解相关情况、何文渠未予配合，没有证据证明，不予采纳。非法占地建房行为人死亡、非法占地的违法状态持续存在的，房屋权利承受人负有消除违法状态的义务，国土资源主管部门对此具有查处职责。被告以行为人死亡为由作出的《不予立案告知书》，依法应予撤销。被告应在法定期限内对原告反映的何文岳、何文渠违法占地建设事项重新作出行政行为。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项的规定，判决如下：一、撤销被告福州市长乐区国土资源局于2017年8月21日作出的《不予立案告知书》；二、被告福州市长乐区国土资源局应在法定期限内对原告何文宠反映的何文岳、何文渠违法占地建设事项重新作出行政行为。案件受理费50元，由被告福州市长乐区国土资源局负担。上诉人长乐国土局不服一审判决，向本院提起上诉称，在提起本案诉讼之前，被上诉人于2017年3月15日向一审法院提起诉讼,要求上诉人履行法定职责。上诉人在该案��认为,根据《福建省农村村民住宅建设管理办法》第十六条“属利用原宅基地改建的，不办理用地批准手续,直接办理规划建设许可手续,由镇乡人民政府根据镇乡、村庄规划进行审批,符合条件的在10个工作日内核发《建设工程规划许可证》或者《乡村建设规划许可证》,村民即可开工建设。”《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条“在乡,村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的,由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正;逾期不改正的,可以拆除。”《中华人民共和国土地管理法》第七十七条“农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准,非法占用土地建住宅的,由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用���土地上新建的房屋。”的规定,利用原宅基地进行旧房改建的,应由镇乡人民政府监管、查处；农村新建住宅用地应由土地管理部门进行监管、查处。该案中,拆除旧房建新房涉及何文岳、何文渠宅基地,均已颁发《集体土地建设用地使用证》,属上述法律规定的“利用原宅基地改建的,不需办理用地批准手续,直接办理规划建设许可手续，由镇乡人民政府根据镇乡、村庄规划进行审批”范围,该旧房改建未依法取得乡村建设规划许可证,属“由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正;逾期不改正的,可以拆除”的范围。但应一审法院要求,上诉人委托测绘机构对改建方是否超土地使用证红线范围建设进行了测量并将测量结果递交给一审法院,上诉人尽其所能做了相应的工作,希望被上诉人能撤回起诉,但被上诉人并不���受上诉人的观点。基于对案件前期调查所掌握的材料,即使被上诉人反映的违法建设行为查处属上诉人的职责,因何文岳已死亡、何文渠没有参与旧房改建,也不符合《国土资源行政处罚办法》第十二条规定的立案条件,在此情况下,上诉人作出了《不予立案告知书》。上诉人认为，一审法院对《不予立案告知书》的认定结论缺乏事实和法律依据。1、如前所述,旧房改建由镇乡人民政府批准,古槐镇政府《信访事项受理答复意见书》中已明确“何文岳于2012年6月向镇、村申请旧房改建,后因邻里纠纷,无法提供全面的旧改手续。现何文岳未经相关部门审批,私自拆除旧房改建成四层半的新房,期间,镇、村干部及相关职能部门多次予以制止并下发停工通知书”结合所在村出具的证明,应该可以证明《不予立案告知书》认定的“现有的证据只能证���,你所反映的违法建设行为系何文岳实施,何文岳2014年因交通事故死亡”的事实。2、一审法院认为,房屋权利承受人负有消除违法状态的义务,国土资源部门对此具有查处职责,但没有给出法律依据;3、《不予立案告知书》根据已经查明的事实,就被上诉人所反映的违法建设问题,将不符合立案条件的有关情况据实告知被上诉人;在没有证据证明被上诉人反映的违法建设符合《国土资源行政处罚办法》第十二条规定的立案条件的情况下,上诉人作出的《不予立案告知书》应视为符合法律规定。请求:撤销福建省福州市晋安区人民法院(2017)闽0111行初131号行政判决,驳回被上诉人的诉讼请求。被上诉人何文宠提交书面答辩意见称，一、上诉人上诉称何文岳、何文渠非法占地建房是利用原宅基地改建，不需要办理用地批准手续。该诉称��仅不符合客观事实，而且引用法律不当。上诉人该主张引用《福建省农村村民住宅建设管理办法》第十六条“属利用原宅基地改建的，不要需办理用地批准手续，直接办理规划建设许可手续，由镇乡人民政府根据镇乡、村庄规划进行审批”，这条款规定的前提条件是利用原宅基地改建。而本案何文岳、何文渠违法占地并非在原宅基地范围，其原宅基地何文岳9.4平方米、何文渠14.3平方米，合计23.7平方米，但违建房屋200多平方米，仅非法占用答辩人土地就达到5.42平方米，其违建超出原宅基地的土地形成了非法占用土地。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条的规定，上诉人对何文岳、何文渠违章建筑负有查处、拆除法定职责。二、上诉人上诉称何文渠不是本案非法占用土地违建行为人不符合事实。1、上诉人告知书称其工作人员动员���文渠配合工作人员调查。2、上诉人2017年2月8日给答辩人的答复“经查你所反映的系旧房改建，原土地证分别为长古集建第207515号（何文岳），确权面积为9.4平方米；土地证长古集建第207516号（何文渠），确权面积为14.3平方米；……”。3、长乐市公安局古槐派出所2013年12月30出具的证明体现答辩人在现场制止何文岳、何文渠违法占地违建时，遭受何文渠纠集人员殴打。上述证据足以证明何文渠是本案非法占用土地违建行为人之一。三、一审判决认定：“房屋权利人负有消除违法状态的义务，国土资源部门对此具有查处职责”完全符合相关法律规定，上诉人对此提出异议不能成立。本案何文岳是违法占用土地行为人，何文岳死亡后其妻子、子女作为该非法占地建房的继受人，《中华人民共���国物权法》第七条规定“物权的取得和行使，应当遵守法律、尊重社会公德，不得损害公共利益和他人合法权益”。何文岳死亡后其妻子、子女在承继物权权利时违法性责任也一并继承，此时原来附随于违法行为的恢复原状的行政义务，在继受后成为独立的行政责任。《中华人民共和国行政处罚法》第三条规定的“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为”，实质上也包含了对违反法定义务的广义性理解，没有限定执法对象必须是行为人。《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条规定：“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为”，该条款要求恢复被侵害的管理秩序，令当事人履行义务或者以其他方式达到与履行义务相当的状态，本质就是对状态责任的规定，理解为对违法行为的改正即违反状态的恢复并无不当。综上所述，一审判决认定事实清楚、适用法律正确，请求二审法院驳回上诉人的上诉，维护司法公正。原审中各方当事人提交的证据均随案移送本院并经原审庭审质证。经审查，本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，关于原审法院对上诉人具有作出《不予立案告知书》的职权依据及被上诉人的诉权认定，本院予以确认。被上诉人系对何文岳、何文渠在旧房改建中占用土地进行违法建设的行为向上诉人投诉并要求查处，则上诉人作为土地主管部门，应对何文岳、何文渠是否存在违法占地建设的行为进行调查并作出处理。一审中当事人提交的证据可以证明���何文岳经确权的土地面积仅为9.4平方米，何文渠经确权的土地面积仅为14.3平方米，被上诉人的宗地面积5.42平方米被其相邻方未经批准拆除旧房改建新房的过程中被占用。上诉人在一审中主张其工作人员通过所在村动员何文渠配合工作人员了解相关情况，但何文渠未予配合，对此，上诉人未提交证据，故上诉人在未对何文渠进行调查的情况下，仅依据所在村出具的证明，即作出《不予立案告知书》，告知违法建设系何文岳实施，证据不足。同时，违法占地违法建设行为人何文岳虽已经死亡，但违法占地建设的违法状态持续存在，违法占地的事实依然存在，其承继者仍在占有、使用违法占地的建筑物，是违法占地的使用人，上诉人负有对违法占地行为予以查处的职责，故上诉人以违法行为人及处罚对象已经灭失为由，不予立案查处，有悖相关法律、法规的规定。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确。上诉人的上诉理由及请求均不能成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元由上诉人福州市长乐区国土资源局负担。本判决为终审判决。审 判 长 王小倩审 判 员 郑 鋆审 判 员 杨 以二〇一八年三月十六日法官助理 林 华书 记 员 陈佳怡附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审���民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。