中华人民共和国最高人民法院行 政 裁 定 书(2018)最高法行申951号再审申请人(一审原告、二审上诉人)鲁火香，女，汉族，1963年11月16日出生，住湖北省武汉市洪山区。再审申请人(一审原告、二审上诉人)张东芳，男，汉族，1962年11月20日出生，住湖北省武汉市洪山区。再审申请人(一审原告、二审上诉人)韩青林，女，汉族，1966年3月29日出生，住湖北省武汉市洪山区。再审申请人(一审原告、二审上诉人)周小琴，女，汉族，1981年7月14日出生，住湖北省武汉市洪山区。上述四再审申请人共同委托代理人张义元，湖北扬子律师事务所律师。被申请人(一审被告、二审被上诉人)武汉市洪山区人民政府。住所地武汉市洪山区珞狮南路***号。法定代表人林文书，该区人民政府区长。原审第三人武汉市洪山区和平街东方红社区居民委员会。住所地武汉市洪山区和平村。法定代表人赵开毅，该居民委员会主任。再审申请人鲁火香、张东芳、韩青林、周小琴(以下简称鲁火香等4人)因诉被申请人武汉市洪山区人民政府(以下简称洪山区政府)、第三人武汉市洪山区和平街东方红社区居民委员会(以下简称东方红居委会)履行法定职责一案，不服湖北省高级人民法院(2017)鄂行终965号行政裁定，向本院申请再审。本院依法组成由审判员张志刚、审判员阎巍、审判员仝蕾参加的合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。鲁火香等4人一审诉称，其系东方红村的村民，是东方红村“城中村”改造过程中的利益受害人群的代表。东方红村有70余名村民，因不满“城中村”改造待遇，曾向武汉市、湖北省、北京上访，系“进京上访户”。经有关部门劝导，现采取诉讼方式，反映合法诉求。2007年8月30日，洪山区政府作出洪政〔2007〕36号《区人民政府关于和平街东方红村实施“城中村”综合改造的批复》，批准东方红村委会实施“城中村改造”。2009年4月27日，东方红村委会通过并颁布《东方红村参加社会保险(障)实施方案》(以下简称《方案》)。《方案》虽依照了武汉市人民政府武政发〔2004〕13号文及武政办〔2004〕173号文，但是根据《中华人民共和国村民委员会组织法》规定，应由村民大会决定，而实际上却由村民代表大会通过。按规定程序应当报上级政府备案，但该《方案》未报备案。同时，《方案》实体内容违反法律规定，严重损害原告以及本村70余村民的合法权益。在形式要件方面，东方红村委会重大决策应当由村民大会表决通过，并报请乡(镇)人民政府，但东方红村委会均绕过了法律规定的红线。《方案》即将进入股权量化工作前段，如该方案继续实施不予纠正，将直接影响鲁火香等人更大权益。鲁火香等4人曾多年上访未果，洪山区政府亦曾多次口头承诺，成立“专班”解决洪山区范围内的这类共性问题，但历经几届政府，承诺均未兑现。2016年4月6日，鲁火香等4人申请洪山区政府和平街道办事处公开关于东方红村“城中村”改造文件的政务公开报告。2016年6月，该办事处称没有东方红“城中村”改造的申请批复，并称该村没有报备案。2016年7月，鲁火香等4人向洪山区政府“城改办”口头申请政务公开。2016年8月底，洪山区“城改办”提供了洪山区政府〔2007〕36号批文，证实和平街道办事处申报过东方红村的城改项目。2016年9月27日及10月12日，鲁火香等4人向洪山区政府提出书面申请，请求政府限期依法全面履行法定职责，申请内容同该案的诉讼请求一致，但是洪山区政府没有依法履行职责，而只是将申请于2016年12月16日转交给不具备法定资格的部门处理。请求判令洪山区政府限期履责(认定原东方红村“参加社会保险(障)实施方案”违法；责令东方红村依法改正“参加社会保险(障)实施方案”)，案件受理费由洪山区政府负担。洪山区政府一审答辩称，1.该案争议事项情况。和平街道东方红村原系武汉市洪山区和平乡东方红村，2004年《中共武汉市委武汉市人民政府关于积极推进“城中村”综合改造工作的意见》(武发〔2004〕13号)文件将其确定为“城中村”综合改造对象，要求依法推动城中村综合改造工作。为充分保障村民合法权益和社会福利，东方红村“城中村”综合改造领导小组依据《市劳动保障局关于“城中村”综合改造村改居人员就业和社会保障工作的意见》(武政办〔2004〕173号)文件要求，于2009年4月23日拟定《方案》，东方红村村民代表大会于2009年4月27日审议通过该《方案》。《方案》对东方红村参加社会保险(障)补缴费用承担方案作出如下规定：(1)截止2008年6月23日，祖辈及其子女户籍一直在东方红村的世居村民(包括世居村民的婚迁人员)划分为A类村民，A类村民补缴的费用全部由村集体承担，婚迁人员离婚后不在东方红村居住的，个人承担60%补缴费用，村集体承担40%补缴费用；(2)1981年12月31日以后户籍迁入东方红村的人员划分为B类居民，因迁入日期不同，个人承担的补缴费用分别为50%、60%、70%三等，剩余部分村集体承担，空挂人员补缴费用全部个人承担；(3)国营企业退休后户口迁入东方红村的人员划分为C类居民，C类人员不作为参保对象补缴。2.洪山区政府无权履行鲁火香等4人要求洪山区政府履行的事项。2009年4月23日，东方红村“城中村”综合改造领导小组拟定了《方案》。同年4月27日，东方红村村民代表大会对该《方案》审议后表决通过。《中华人民共和国村民委员会组织法》第五条规定：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。”第二十四条第七款规定：“涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理：(七)征地补偿费的使用、分配方案”。《市劳动保障局关于“城中村”综合改造村改居人员就业和社会保障工作的意见》(武政办〔2004〕173号)第四条第一款规定：“(一)村改居劳动力参加城镇职工社会保险和村改居养老人员参加养老保障所需费用，由村集体经济组织和个人承担，其分担比例，由村民会议确定”。综上所述，法律未授权区级人民政府可以认定村民代表大会所作决议的法律效力，也未授权区级人民政府可以责令村民委员会改正村民代表大会的决议，上述《方案》属于东方红村村民会议的自治事项，洪山区政府无权对村民自治事项予以干预。《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条规定：“村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约，并报乡、民族乡、镇的人民政府备案。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。”上述规定充分说明法律将责令改正的权利授予了乡(民族乡、镇)一级政府，未授权给区级政府；3.洪山区政府已将鲁火香等4人申请事项转交相关责任部门处理。洪山区政府收到鲁火香等4人申请后，洪山区政府已将该事宜转交和平街道办事处处理。2016年10月20日，和平街道办事处已对鲁火香等4人的要求做出回应和处理，并将处理结果书面回复至洪山区政府。和平街道办事处在收到洪山区政府转交的处理事项后，及时向鲁火香等4人给予了回复，指明了救济途径，履行了法定职责。请求驳回鲁火香等4人的诉讼请求。湖北省武汉市中级人民法院一审认为，首先，关于该案第三人的名称问题。2006年3月1日，洪山区政府作出洪政〔2006〕15号《区人民政府转发市民政局关于撤销洪山区和平与洪山乡设立和平与洪山街道办事处的批复的通知》，决定撤销洪山区和平乡，同意设立洪山区和平街道办事处。2008年9月10日，洪山区政府作出洪政〔2008〕42号《区人民政府关于成立和平街杨春湖社区居民委员会等三个社区居民委员会的批复》，同意撤销和平街东方红村并设立和平街东方红社区居民委员会。因此，该案第三人应当是东方红居委会而非东方红村委会。其次，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项的规定，原告提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。该案中，鲁火香等4人于2016年9月20日向洪山区政府提出履行法定职责申请，要求其履行责令东方红村依法改正《方案》的职责。《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条规定：“村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约，并报乡、民族乡、镇的人民政府备案。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。”洪山区政府并没有确认《方案》违法并责令东方红居委会改正《方案》的法定职责。同时，周小琴并未向洪山区政府提出过履行相关职责申请。因此，鲁火香等4人要求洪山区政府履行确认《方案》违法并责令东方红居委会改正《方案》的职责，没有事实根据和法律依据，其起诉不符合法定起诉条件，故裁定驳回起诉。鲁火香等4人不服，向湖北省高级人民法院上诉。湖北省高级人民法院二审裁定驳回上诉，维持原裁定。鲁火香等4人向本院申请再审，请求依法撤销一、二审行政裁定。申请再审的理由为：鲁火香等4人所在的村委会违反《中华人民共和国村民委员会组织法》的规定，对涉及重大村规民约的，不组织召开村民大会，而是召开村民代表大会，通过了《方案》等。该村民代表大会的形式要件上不符合法律规定，会议决议的实体内容侵害了村民的合法权益。而武汉市人民政府文件明文规定，区级人民政府是“城中村”改造的责任主体。《中华人民共和国村民委员会组织法》规定的乡镇人民政府的职权，因洪山区政府撤销了原洪山区和平乡人民政府，该项由下级政府履行的权利义务，在未明责任前理应由作出撤销的机构即洪山区政府履责。本院经审查认为，本案的焦点问题是洪山区政府是否有确认《方案》违法并责令东方红居委会改正的法定职责。《中华人民共和国村民委员会组织法》第五条规定，乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。第二十七条规定，村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约，并报乡、民族乡、镇的人民政府备案。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。根据上述法律规定，如果村民会议或者村民代表会议的决定违反相关规定，由乡一级人民政府责令改正，法律并没有赋予区、县一级人民政府该项职权。《方案》由洪山区和平乡东方红村村民代表会议于2009年4月27日审议通过，系村民代表会议的决定，鲁火香等4人要求洪山区政府确认《方案》违法并责令东方红居委会改正没有法律依据。鲁火香等4人认为原和平乡人民政府系洪山区政府撤销，在职责未明前理应由作出撤销的洪山区政府履责。对此本院认为洪山区政府于2006年3月1日作出洪政〔2006〕15号《区人民政府转发市民政局关于撤销洪山区和平与洪山乡设立和平与洪山街道办事处的批复的通知》，决定撤销洪山区和平乡，同意设立洪山区和平街道办事处，即洪山区和平街道办事处承继了原洪山区和平乡人民政府的职责。且洪山区政府收到鲁火香等人的申请后，即转交和平街道办事处进行处理，故对该申请再审主张，本院不予支持。综上，鲁火香等4人的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：驳回鲁火香、张东芳、韩青林、周小琴的再审申请。审 判 长 张志刚审 判 员 阎 巍审 判 员 仝 蕾二〇一八年三月十九日法官助理 苏志权书 记 员 袁正明