.MsoNormal{margin-top:0cm;margin-bottom:0px}山西省高级人民法院行政判决书（2018）晋行终39号上诉人（原审原告）平锁桂，男，汉族，1935年10月8日出生，住山西省壶关县。委托代理人刘博韬，北京在明律师事务所律师。被上诉人（原审被告）山西省人民政府，住所地小店区省府街3号。法定代表人楼阳生，省长。委托代理人闫圆，山西省政府法制办工作人员。委托代理人韩婧，山西省政府法制办工作人员。上诉人平锁桂因诉山西省人民政府（以下简称山西省政府）不予受理行政复议一案，不服山西省太原市中级人民法院（2017）晋01行初129号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭公开开庭进行了审理。上诉人平锁桂的委托代理人刘博韬，被上诉人山西省政府的委托代理人闫圆到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原审查明，2016年7月，平锁桂获知山西省政府于2016年7月18日作出晋政地字（2016)190号《关于壶关县二(一五年第二批次建设用地的批复》（以下简称190号批复）。平锁桂认为该批复未尽审核义务且程序违法，侵害了其合法权益，向山西省政府申请行政复议。山西省政府于2016年8月22日作出晋政行复不字（2016）94号《不予受理行政复议申请决定书》（以下简称94号不予受理决定书），认为按照《中华人民共和国行政复议法》第三十条第二款的规定，征收土地的决定属于行政机关的最终裁决。根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款的规定，平锁桂认为被告作出的94号不予受理决定书适用法律错误，遂提起行政诉讼。原判认为，根据《中华人民共和国行政复议法》第三十条第二款”根据国务院或者省、自治区、直辖市人民政府对行政区划的勘定、调整或者征收土地的决定，省、自治区、直辖市人民政府确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定为最终裁决”的规定，本案所涉的190号批复，是山西省政府所作的征收土地决定，属于行政机关最终裁决的行政行为。该最终裁决的行政行为不属于行政复议受案范围，被告作出的94号不予受理决定书符合法律规定。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回平锁桂的诉讼请求。平锁桂上诉称，一审判决认定事实和适用法律错误，且严重违反法定程序。(一)依据《中华人民共和国行政复议法》第六条第一款第四项之规定，该征收土地决定属于行政复议受案范围。(二）《中华人民共和国行政复议法》第三十条第二款规定的最终裁决，是指根据征收土地决定确认自然资源使用权或所有权的行政复议决定。本案是对征收土地决定申请行政复议，并不是对征收土地决定的行政复议决定申请行政复议。征收土地决定并非最终裁决。（三）行政诉讼法执行解释第六十九条规定，第二审人民法院裁定发回原审人民法院重新审理的行政案件，原审人民法院应当另行组成合议庭进行审理。太原中院两次审理本案的合议庭组成人员上存在两位重复人员，属于有其他关系可能影响公正审判的情形，应当自行回避。故请求撤销（2017）晋01行初129号判决；撤销晋政行复不字（2016）94号《不予受理行政复议申请决定书》；依法判令被上诉人受理原告的行政复议申请并作出行政复议决定。山西省政府辩称，一、答辩人《不予受理行政复议申请决定书》及一审判决认定事实清楚。上诉人提出行政复议申请的请求事项，是山西省政府作出的征收土地决定。依据《中华人民共和国行政复议法》第三十条第二款的规定，征收土地的行政行为属于行政机关最终裁决。答辩人作出的《不予受理行政复议申请决定书》认定事实清楚。一审判决认定建设用地批复是答辩人所作的征收土地决定，属于行政机关最终裁决的行政行为，该最终裁决的行政行为不属于行政复议受案范围。作出驳回上诉人诉讼请求的判决事实清楚。二、答辩人《不予受理行政复议申请决定书》及一审判决适用法律正确。《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款”行政复议机关接到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人”。上诉人于2016年8月22日提出行政复议申请，答辩人于当日作出《不予受理行复议申请决定书》并邮寄送达上诉人，符合法律规定。一审判决依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，作出驳回上诉人诉讼请求的判决符合法律规定。综上，答辩人作出的《不予受理行政复议申请决定书》（晋政行复不字〔2016〕94号）认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，内容适当。太原市中级人民法院作出的（2017）晋01行初129号行政判决认定事实清楚，适用法律正确，请求山西省高级人民法院维持原判决。本院经审理查明，平锁桂系山西省××县民，在该村拥有合法的房屋所有权和土地使用权。山西省政府于2016年7月18日作出晋政地字（2016)190号《关于壶关县二(一五年第二批次建设用地的批复》，平锁桂的宅基地在该批复范围之内。本院经审理查明的其他事实与一审认定的事实基本一致，本院予以确认。以上事实有被上诉人山西省政府在原审期间提交的上诉人的《行政复议申请书》及邮寄凭据、晋政行复不字（2016）94号《不予受理行政复议申请决定书》及邮寄凭据、上诉人平锁桂提供的宅基地登记卡片及收款收据、身份证明及村委证明、晋政地字〔2016〕190号《关于壶关县二(一五年第二批次建设用地的批复》，以及原审庭审及本院庭审笔录等证据在案佐证。本案系针对省级政府征地批复引发相关行政争议的诉讼。主要涉及两个焦点问题，一是省级政府的征地批复是否属于行政复议受理范围，二是上诉人平锁桂是否具有行政复议申请人资格。针对第一个问题，省级政府所作的征地批复在现实中和法律上通常等同于行政复议法第三十条所规定的”征收土地的决定”。根据行政复议法第十四条关于”对国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府的具体行政行为不服的，向作出该具体行政行为的国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府申请行政复议。对行政复议决定不服的，可以向人民法院提起行政诉讼；也可以向国务院申请裁决，国务院依照本法的规定作出最终裁决”之规定，征地批复作为”省、自治区、直辖市人民政府的具体行政行为”，实践中，相关内容往往已按照土地管理法所规定的征地公告程序公之于众，产生了外化效果。且经过同级复议后形成的复议决定，也是向国务院申请裁决的前提依据之一。同时，国务院法制办作为国务院办事机构，亦已办理大量针对省级政府所作的征地批复复议决定申请裁决的案件。同时，行政复议法第三十条第二款规定了”根据国务院或者省、自治区、直辖市人民政府对行政区划的勘定、调整或者征收土地的决定，省、自治区、直辖市人民政府确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定为最终裁决”，也即省级政府根据其作出的征地决定而作出的确认土地所有权或使用权的决定不仅可申请复议，且相关复议决定系不可诉的终局裁决。由此可见，如果征地决定（批复）本身被解释为不可复议，不仅与行政复议法第六条第（七）项、第（十一）项有关”认为行政机关违法集资、征收财物......或者违法要求履行其他义务的””认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的”等可申请复议情形之规定精神不符，也与实践中绝大多数地方和国务院法制办认可的做法相冲突。因此，被上诉人在涉案《不予受理行政复议申请决定书》及答辩中称，涉案征地批复属于行政机关终局裁决行为，上诉人申请复议不符合法定申请条件的理由，法律依据不充分，与目前行政管理实践脱节，本院不予支持。针对第二个问题，根据土地管理法第十条、十四条、六十二条等规定精神，农村集体经济组织、村民委员会、村民小组作为集体土地的管理者，代表集体行使所有权，可以申请行政复议；农村集体经济组织、村民委员会、村民小组不申请行政复议的，村民会议、村民小组会议或者村民代表会议可以决定申请行政复议。在上述主体均不申请行政复议时，应当允许土地承包经营权、宅基地使用权受到侵害的农村集体经济组织成员以自己的名义申请行政复议。本案中，从本院查明的事实看，平锁桂的宅基地在征地批复征收的土地范围内。从保护当事人复议请求权的客观需要以及全国各地多数省级政府的实际做法看，赋予其行政复议申请人资格，于法有据，并无不当。综上所述，被上诉人作出晋政行复不字（2016）94号《不予受理行政复议申请决定书》不予受理上诉人的复议申请违反相关法律规定，构成不履行法定职责，原审判决适用法律不当，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《中华人民共和国行政复议法》第十七条之规定，判决如下：一、撤销山西省太原市中级人民法院（2017）晋01行初129号行政判决;二、撤销山西省人民政府晋政行复不字（2016）94号《不予受理行政复议申请决定书》；三、山西省人民政府于本判决送达之日起受理上诉人提出的复议申请。一、二审诉讼费共一百元由山西省人民政府负担。本判决为终审判决。审判长程彦斌审判员魏佩芬审判员魏晓俊二○一八年三月十五日书记员高天