浙江省衢州市衢江区人民法院 民 事 判 决 书 （2020）浙0803民初209号 原告：衢州市衢江区莲花镇人民政府，住所地衢州市衢江区莲花镇莲花村。 法定代表人：王中，镇长。 委托诉讼代理人：姚向东，浙江东昊律师事务所律师。 委托诉讼代理人：胡云鹏，浙江东昊律师事务所实习律师。 被告：衢州远景资源再生科技有限公司，住所地衢州市衢江区莲花镇耿山亭。 法定代表人：黄成侃，执行董事。 委托诉讼代理人：连瑜，浙江**风律师事务所律师。 委托诉讼代理人：张晓璐，浙江**风律师事务所实习律师。 原告衢州市衢江区莲花镇人民政府(以下简称“莲花镇政府”)诉被告衢州远景资源再生科技有限公司（以下简称“远景公司”）合同纠纷（立案案由为租赁合同纠纷）一案，本院于2020年1月16日立案后，依法适用简易程序由审判员袁凤良独任审理，于2020年4月16日第一次公开开庭进行了审理。因案情复杂，依法转为普通程序审理，于2021年1月13日第二次公开开庭进行了审理并当庭宣判。原告的委托诉讼代理人姚向东及被告的委托诉讼代理人连瑜两次庭审均到庭参加诉讼，被告的委托诉讼代理人张晓璐参加第一次庭审。案件审理过程中，原、被告多次申请庭外和解，无果。本案现已审理终结。 原告莲花镇政府向本院提出诉讼请求：一.责令被告支付原告厂房建筑物租金1189000元；二.责令被告支付原告土地使用权租金687800元；三.诉讼费由被告承担。事实与理由：自2011年7月1日始，被告开始使用位于衢江区××镇××村的国有土地和国有土地上的物。其中6862.34平方米土地的使用年限为2011年7月1日至2019年6月30日；26393平方米的土地使用年限为2014年8月1日至2019年6月30日；4568.11平方米建筑物的使用年限为2012年1月1日至2019年6月30日。上述土地及建筑物在使用年限内应计的租金，经衢州广泽资产评估事务所（普通合伙）评估，厂房建筑物租金为1189000元，土地使用权租金为687800元。2019年7月10日衢州市衢江区财政局将上述国有资产移交给原告单位管理，并要求原告对上述租金进行追缴。原告认为，被告拖欠租金不付，已经侵害了国有资产权益，故提起诉讼，请予支持。 被告远景公司辩称：一、原告主体不适格。原告在诉状中称“2019年7月10日衢州市衢江区财政局将上述国有资产移交给原告单位管理，并要求对上述租金进行追缴”，说明原告在2019年7月10日前对相关资产并不具有所有权、使用权和管理权。即使在2019年7月10日之后原告对相应的资产有管理权，但该管理权并无溯及力，原告无权对此日期之前的财产权益提起诉讼。二、原、被告间不存在租赁合同法律关系。原告在诉状中称衢江区财政局要求对租金进行追缴，既然是追缴，那就是一种行政关系，而不是民事关系，且原、被告之间不存在任何民事合同法律关系，因此原告要求被告支付租金无事实依据。三、根据原衢州市国土资源局衢江分局于2011年6月27日做出的衢江土资（执）罚字（2011）023号行政处罚决定书，该决定书对被告所谓非法占用的33255.34平方米土地及新建4568.11平方米建筑物责令退还和没收。时至今日，关于退还和没收的两项处罚至今未曾履行，也没有经过人民法院强制执行，相关土地和房产一直由被告使用至2019年。根据《中华人民共和国行政处罚法》第51条规定，当事人逾期不履行行政处罚决定的，作出行政处罚决定的行政机关可采取下列措施：（三）、申请人民法院强制执行。《中华人民共和国行政强制法》第53条规定，当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限满之日起三个月内，申请人民法院强制执行。根据前述规定，当初做出行政处罚决定书的衢州市国土资源局衢江分局已经丧失了请求强制执行的权利。四、衢州市国土资源局衢江分局与衢江区财政局不存在真实的移交。根据原告提交的证据，2012年12月13日衢江区财政局接收了衢江区国土资源分局所谓没收的非法财物即4568.11平方米的房产，二者以一纸接收通知书作为交接凭证。事实上，相应的房产和土地一直由被告占有、合理使用，不存在任何权利的转移。衢州市国土资源局衢江分局与衢江区财政局之间的交接是一个不完整、不合法的交接，既然衢江区财政局并未实际接收房产和土地，就无权将上述房产和土地使用权再次移交。五、被告作为衢江区招商引资项目，于2009年经衢江区人民政府、莲花镇政府推荐并拍卖取得了原衢州宏泰建材有限公司的厂房、土地，当时宏泰建材实际使用的土地就达到50余亩。由于该块土地权属性质以及规划政策等原因，相关规划审批、征地手续迟迟不能完成，造成了被告无法办理土地证、无法正常经营生产，经济损失巨大。为此，衢江区政府专门于2012年8月23日召开协调会形成专题会议纪要，对被告的项目落地历史遗留问题进行处理，要求规划、国土尽快完成土地征用和报批、挂牌手续。该次专题会议是为衢州市国土资源局衢江分局的行政处罚而专门召开的，在此次会议之后相关的土地使用权以及房产均继续由被告实际管理和使用，并无任何的交接。综上，被告认为原告无权提起相应的民事诉讼，其诉讼请求无相应的事实和法律依据，请求法庭驳回原告的起诉。 原告莲花镇政府为证明其主张的事实，举证如下： 1、衢江区财政局国有资产移交管理通知书及七份附件材料，附件材料包括行政处罚决定书、非法财物移交书、非法财物移交单、没收的非法财物接收通知书、衢州远景资源再生科技有限公司非法占地仪测图、衢江区××镇××村厂房建筑物租金追溯性评估报告、衢江区××镇××村土地使用租金追溯性评估报告各一份，证明被告未经批准擅自占用莲花镇耿山亭33255.34平方米国有土地，未经批准建造厂房，违反相关法律规定，被原衢州市国土资源局衢江区分局处罚，处罚内容包括退还土地，没收违法建筑物并处罚款，该处罚决定书已经生效。之后，衢州市国土资源局衢江分局已将没收的非法财物移交给衢江区财政局，再由衢江区财政局将资产移交给莲花镇政府，因此原告主体适格；根据衢州广泽资产评估事务所评估，被告2012年1月1日至2019年6月30日占用建筑物租金市场价为1189000元，土地使用权租金市场价为687800元； 2、关于衢州远景“违建问题”及后续处理的申请报告，证明被告对其违反占地、未经审批建造建筑物的事实是十分清楚的。 被告远景公司质证如下：对证据1中的国有资产移交管理通知书真实性无异议，但认为衢江区财政局并未实际接收案涉土地及建筑物，因此也不存在将土地、建筑物移交给莲花镇政府之说。对行政处罚决定书真实性无异议，但认为只有第三项处罚决定得到履行，其余两项处罚决定并未履行，也未得到强制执行，案涉土地、建筑物并未移交；对非法财物移交书、非法财物移交单的真实性无异议，但认为移交单上并无具体移交时间，实际上也没有和被告履行移交手续，该移交只是形式上的移交，并未实质移交，也就不存在实质的接收；对两份评估报告认为案涉房产、土地并未实质转化为国有资产，该评估只是一种假设性评估，不能作为定案证据。对证据2的真实性无异议，对证明对象有异议，该报告说明被告使用案涉土地是经过两级政府认可的，环评手续已经完成，由于土地性质比较复杂，是原告及相关部门的原因导致土地未能招拍挂，被告已接受行政处罚，对被告使用的74.8亩的土地政府部门一直在做规划、征用，能够说明自2011年以后被告实际占有、使用案涉土地是得到原告及相关政府部门同意的，不能说明被告认可要交租金。 被告对原告提交证据的真实性均无异议，本院对原告提交证据的真实性予以认定，相关争议问题将综合分析判断。 被告远景公司为证明其主张的事实，举证如下： 1、衢江工投决字2009第069号项目决策咨询服务协调会议纪要、关于莲花镇耿山亭处衢州市宏泰建材有限公司闲置厂房及土地情况说明一份，证明被告在宏泰公司原址落地实施是经过工业投资项目决策咨询领导小组及莲花镇政府同意的； 2、衢州市弘宝拍卖有限公司拍卖成交确认书、（2007）衢中执字第63-6号执行裁定书、协助执行通知书各一份，证明被告经过法院拍卖取得莲花镇耿山亭的房地产，已经依法取得房屋所有权和土地使用权； 3、衢江工投决2010第153号项目决策咨询服务协调会议纪要、决策咨询服务协调项目基本情况、衢州市衢江区企业投资项目备案通知书各一份，证明被告在莲花镇落地实施二期项目经过工业投资咨询领导小组及衢江区各部门同意且项目用地面积增加至74.8亩； 4、往来款票据，证明被告先行支付土地征用政策处理费30万元； 5、衢江土资（执）罚字2011023号行政处罚决定书一份、罚款专用发票一份，证明衢州市国土资源局衢江分局于2011年6月27日处罚被告擅自占地行为，被告在期限内交纳332553.4元罚款； 6、衢江区人民政府（2012）97号专题会议纪要一份，证明会议纪要明确原三个项目决策会议纪要继续执行，区规划部门重新进行规划审批，国土部门尽快办理土地挂牌工作，各部门应尽快解决历史遗留问题，说明截至2012年政府部门都没有想要没收土地的意思表示； 7、关于对远景公司补办用地手续的报告一份，证明衢州市国土资源局衢江分局莲花国土所向莲花镇政府报告被告土地使用情况及其土地存在用地问题的原因； 8、远景公司平面图一份，证明远景公司总面积及已经处罚的面积。 原告莲花镇政府对被告提交的证据1-6、8的真实性均无异议，对证据7的三性均有异议，该证据未加盖相关部门印章，其真实性、合法性、关联性均无法认定。对真实性无异议的证据的证明对象有异议，认为被告提交的证据仅能够说明被告使用的土地及建造的厂房建筑物属于历史遗留问题，但是政府部门已经没收相应建筑物，土地在使用过程中仍会产生使用费，即本案经评估确定的租金，被告提交的证据不能排除其应支付相关费用的义务，且被告自己在相关材料中已认可应当支付相应的使用费。本院认为，被告提交的证据7的制作单位为衢州市国土资源局衢江分局莲花所，但该材料上并无莲花国土所的印章，无法对该证据三性进行审查，本院对该证据不予认定，对其他证据材料的真实性予以认定，相关争议问题将综合分析判断。 经审理查明：2009年7月23日，衢州莲花再生资源科技有限公司废旧塑料资源化处置成套设备制造及试验项目经衢州市衢江区工业投资项目决策咨询领导小组审定，原则同意项目落地，利用莲花镇宏泰建材场地实施，该会议要求按规定到环保、经贸、国土、建设、规划、消防、工商、安监等部门办理相关手续，在取得环保、安全批复后方可开工建设，并做好环保、安全“三同时”。2009年8月14日，衢州市中级人民法院将标的名为“衢州市宏泰新型建材有限公司位于莲花镇耿山亭房地产，建筑面积约5287.37㎡（其中证载面积4021.42㎡），出让的工业用地约4000㎡及新型建材专用设备一套、配电设施、围墙、道路、绿化等详见评估报告”公开进行拍卖，被告远景公司中拍。2009年9月27日，衢州市中级人民法院裁定位于衢江区莲花镇耿山亭的钢结构厂房（房屋所有权证号为5/001152号）所有权及土地证号为[衢江区国用（2006）第19-4号）]的土地使用权及无证房产（办公楼、食堂、传达室、围墙、道路）等归远景公司所有，远景公司已按照法院裁定办理有证不动产的产权变更手续。宏泰公司用地约50亩，其中已征用5338平方米（钢结构厂房4004平方米有土地证和房产证，办公楼、宿舍、食堂等建筑的1334平方米仅交过土地出让金，两证未办），其余用地全部是租用的镇、村集体土地。被告远景公司案涉项目首期即利用宏泰公司场地，由于政策处理未到位，2010年11月，被告远景公司开始未经批准，擅自占用33255.34平方米土地，建设厂房、建筑物，该行为违反了土地管理法的相关规定。2011年6月28日，衢州市国土资源局衢江分局作出衢江国土（执）罚字[2011]023号行政处罚决定书，决定处罚如下：1、责令远景公司退还非法占用的33255.34平方米土地；2、没收在非法占用的土地上新建的建筑物及其他设施13处，建筑面积合计4568.11平方米；3、对非法占用的33255.34平方米土地处以每平方米10元的罚款，合计人民币332553.4元。该行政处罚决定书送达给被告远景公司后，远景公司未申请行政复议，也没有提起行政诉讼，该行政处罚决定书已经生效。2011年10月1日，被告远景公司缴纳了上述332553.4元罚款。由于远景公司案涉项目仍在继续推进，土地政策等问题仍在处理、落实之中，故案涉土地、厂房及建筑物仍由远景公司继续使用至2019年6月30日。2019年6月30日后原告已将被告违法占用的土地、厂房及建筑物用拦网单独隔离出来，不再由被告占有、管理和使用。 2011年12月13日，衢州市国土资源局衢江分局做出“衢江土资（执）财移字［2011］09号”非法财物移交书，将前述行政处罚决定书中没收的非法财物移交给衢州市衢江区财政局，同日衢州市衢江区财政局出具《没收的非法财物接收通知书》，决定接收上述没收的非法财物。衢江区财政局接收上述财物后，由于被告远景公司持续占用案涉土地、厂房及建筑物但未支付使用费，故委托浙江广泽资产评估事务所对被告占用衢江区××镇××村厂房建筑物及土地使用权期间的租金进行追溯性评估并出具两份评估报告，评估报告认定案涉4568.11平方米厂房、建筑物自2012年1月1日至2019年6月30日的租金市场价值1189000元，6862.3平方米土地使用权自2011年7月1日至2019年6月30日的租金市场价值196900元，另外26393平方米的土地使用权2014年8月1日至2019年6月30日租金市场价值490900元。2019年7月10日，衢州市衢江区财政局作出《国有资产移交管理通知书》，决定将位于衢江区××镇××村33255.34平方米的国有土地和国有土地上的4568.11平方米建筑物移交给原告莲花镇政府管理，并要求对被告远景公司违法占用资产进行租金追缴。现原告提起诉讼，诉请如前。 本院认为，《最高人民法院关于适用时间效力的若干规定》第一条第二款规定，民法典施行前的法律事实引起的民事纠纷案件，适用当时的法律、司法解释的规定。被告占用案涉土地、厂房及建筑物持续至2019年6月，此时民法典尚未施行，故本案应当适用当时的法律、司法解释的规定进行裁判。 关于原、被告因被告占用案涉土地、厂房及建筑物产生民事法律关系或是行政法律关系问题。《中华人民共和国民法总则》第一百八十七条规定，民事主体因同一行为应当承担民事责任、行政责任和刑事责任的，承担行政责任或者刑事责任不影响承担民事责任。被告远景公司未经批准，擅自占地建设厂房的行为违反土地管理法的规定，构成行政违法，被原衢州市国土资源局衢江分局处罚，处罚的具体内容为责任被告退还占用土地，没收在违法占用土地上新建的建筑物及其他设施并对非法占用的土地按照每平方米10元处以罚款，该行政处罚决定已经生效。之后被告继续占有、使用案涉土地、厂房及建筑物，但其占有、使用行为并非无偿、免费的，而是需要支付相应对价，因被告的占有、使用行为产生的使用费问题系平等民事主体间的权利义务关系，而不是原告或其他行政部门行使行政管理职权引发的行政法律关系，本案属于人民法院受理民事案件的范畴。案涉行政处罚与本案民事争议指向的标的并不相同，且被告承担行政责任与民事责任并不冲突，故对被告主张本案系行政法律关系，要求人民法院驳回原告起诉的意见，本院不予支持。 关于原告主体是否适格问题。被告主张案涉行政处罚决定已经生效，其已经缴纳了332553.4元的行政罚款，但行政处罚决定书第1、2项并未得到履行，即被告并未实际退还非法占地，违法建筑物及设施并未被实际没收。行政处罚决定书生效后，原衢州市国土资源局衢江分局并未申请人民法院强制执行，因此本案系行政处罚的执行问题，而案涉行政处罚已超过申请人民法院强制执行的期限。因此，衢州市国土资源局衢江分局未实际占有案涉土地、厂房及建筑物，其也就无权将相关财物移交给衢江区财政局，衢江区财政局也未实际接收案涉财物，衢江区财政局也就无权将案涉财物移交给原告管理，故原告并非案涉财物的合法权利人，无权提起民事诉讼，其主体不适格。本院认为，案涉行政处罚决定书生效后，被告已经主动履行了第3项处罚内容，第2项没收建筑物及其他设施的处罚决定自行政处罚决定书生效之日起已发生建筑物及其他设施所有权变更的法律效果，相关资产已经转变为国有资产，衢州市国土资源局衢江分局有权根据法律法规的规定将资产移交给衢江区财政局，衢江区财政局也可以再依法移交给原告管理。案涉33255.34平方米土地系国有土地，原告可根据相关有权部门的授权行使管理职权。违法占地是否实际交还，厂房、建筑物被没收后是否实际办理交接手续并不能改变土地系国有土地，厂房及建筑物已转变为国有资产的事实，相关有权部门作为国有资产的管理部门，有权依照法律法规的规定，将案涉财物移交（授权）给原告管理，由原告以自己的名义向被告主张权利。综上，原告系案涉土地、厂房及建筑物的合法权利人，有权以自己的名义提起民事诉讼，原告主体适格。 关于原、被告间系何种法律关系问题。被告公司项目未批先建而被行政处罚，但相关部门自项目落地起一直在积极协调被告公司用地问题。被告公司被行政处罚后，虽然相关财物的所有权权属发生了变更，但从衢江区工业投资项目决策咨询服务协调会几次会议纪要看，被告与相关部门自其被处罚后达成了由被告继续占有、使用案涉土地、厂房及建筑物的合意，原告主张该合意系租赁法律关系但未签订书面合同。本院认为，租赁合同是出租人将租赁物交付给承租人使用、收益，承租人支付租金的合同。被告与相关部门就其占有、使用案涉土地、厂房及建筑物并无明确的租赁意思表示，双方也未对租赁物名称、数量、租赁期限、租金及其支付方式等达成过合意，双方间真实的权利义务内容为被告占有、使用案涉土地、厂房及建筑物，应当由其支付相应的使用费，该权利义务内容与租赁关系虽类似但并不完全等同，故本案法律关系定为无名的合同纠纷更为适宜。 关于原告诉请主张的使用费金额能否得到支持问题。被告占有、使用案涉土地、厂房及建筑物在权利义务内容上与租赁关系十分接近，评估机构采取市场法，对土地、厂房及建筑物市场租金价值进行评估，基本能够准确反映出市场主体在当时取得对等位置、面积的土地、厂房及建筑物使用权所需支付的对价，可以据此认定被告应当支付的使用费。两份评估报告载明的评估对象、范围均符合案情实际，被告经释明亦不要求重新进行评估，故本院对原告提交的两份评估报告予以认定并作为认定被告应付使用费的依据。 据此，依照《最高人民法院关于适用时间效力的若干规定》第一条第二款，《中华人民共和国民法总则》第二条、第一百八十七条，《中华人民共和国合同法》第四十四条、第六十条、第六十一条、第六十二条第（二）项及《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条第（一）项之规定，判决如下： 一、被告衢州远景资源再生科技有限公司支付原告衢州市衢江区莲花镇人民政府厂房、建筑物使用费1189000元； 二、被告衢州远景资源再生科技有限公司支付原告衢州市衢江区莲花镇人民政府土地使用权使用费687800元； 上述一、二项付款义务合计1876800元，由被告衢州远景资源再生科技有限公司于本判决生效之日起十日内履行。 如果被告未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条的规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。 案件受理费21692元，由被告衢州远景资源再生科技有限公司负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省衢州市中级人民法院。 本条款即为执行通知，负有履行义务的当事人必须依本案生效判决履行。未履行的，本案申请执行后，人民法院依法对相关当事人采取限制消费、纳入失信被执行人名单、罚款、拘留等强制措施，构成犯罪的，依法追究刑事责任。 审 判 长  袁凤良 人民陪审员  朱桂寅 人民陪审员  舒华松 二〇二一年一月十三日 书 记 员  王 奕