海南省海口市中级人民法院   行政判决书   （2021）琼01行终2号   上诉人（原审原告）吴文珍，女，1966年8月14日出生，公民身份号码XXX，汉族，住海口市美兰区。   委托代理人郑小欣，女，1991年4月10日出生，公民身份号码XXX，汉族，住海口市琼山区，系吴文珍之女。   被上诉人（原审被告）海口桂林洋经济开发区管理委员会，住所地海口市美兰区桂林洋大道33号。   法定代表人董承华，主任。   委托代理人陈晓萍，海南坤和律师事务所律师。   委托代理人文静，海南坤和律师事务所律师实习律师。   上诉人吴文珍诉被上诉人海口桂林洋经济开发区管理委员会（以下简称桂林洋开发区管委会）不履行法定职责一案，不服海口市龙华区人民法院作出的（2020）琼0106行初24号行政判决，向本院提出上诉，本案现已审理终结。   上诉人吴文珍一审诉讼请求为：1.确认桂林洋开发区管委会不接收吴文珍建房申请的行为违法；2.判令桂林洋开发区管委会接收吴文珍的建房申请并依法予以审批；3.诉讼费用由桂林洋开发区管委会承担。   原审法院经审理查明，2016年2月4日，吴文珍因市内移居将其户口由海南省海口市琼山区府城镇忠介社区居委会建国路1号迁至海南省海口市美兰区国营桂林洋农场迈进队下灶村，户别为非农业家庭户口。2020年4月20日，吴文珍书写《宅基地建房申请》，其中列明的被申请人为本案桂林洋开发区管委会，主要内容为：吴文珍向桂林洋开发区管委会申请建房3层。2020年4月22日，海口桂林洋经济开发区迈进社区居民委员会在该申请书中书写“经核实，以上申请情况属实”之意见并加盖公章。2020年4月29日，海口市政府服务热线转达海口市自然资源和规划局之答复，主要内容为：所咨询的江东新区农房报建问题根据所咨询的桂林洋开发区范围按照职能分工，农房报建窗口设在桂林洋经济开发区管委会规建科。   又查，2018年8月22日，桂林洋开发区管委会作出桂信访复字（2018）17号《信访事项答复意见书》，对郑小欣反映的“桂林洋农场私自出售下灶村宅基地及村庄未启动搬迁也不给重建祖屋”之事项作出“桂林洋农场正积极推进下灶村搬迁事宜，您反映的祖屋存在安全隐患，可由资质单位进行房屋安全鉴定后通过维修加固等措施予以消除”之答复。   再查，2020年7月16日，桂林洋开发区管委会作出书面说明，否认其曾经收到吴文珍就本案纠纷提出的申请。   原审法院判决认为，吴文珍诉称其于2020年4月26日向桂林洋开发区管委会提出建房申请，桂林洋开发区管委会否认其曾经收到吴文珍就涉案纠纷提出的建房申请。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第一款“在起诉被告不履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据”之规定，应由吴文珍提供其向桂林洋开发区管委会提出过申请的证据。然而，吴文珍未能提供该证据，应由其承担举证不利的法律后果。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求”之规定，吴文珍诉请确认桂林洋开发区管委会不接收其建房申请的行为违法及申请桂林洋开发区管委会履行职责即接收其建房申请并依法予以审批之主张，因缺乏事实依据故理由不成立，本院对其诉讼请求均不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第一款、第六十九条之规定，判决驳回吴文珍的全部诉讼请求。案件受理费50元，由吴文珍负担。   上诉人吴文珍上诉称，一、一审判决认定事实错误。（一）本案是不履行法定职责之诉讼，成讼之根由就是被上诉人不履行法定职责即接收上诉人的建房申请。作为一名54岁的老人，如果不是迫不得已是不会耗时耗力去法院与政府对簿公堂的。如果被上诉人接收并处理了上诉人的建房申请，即使不予审批，上诉人也不会以不履行法定职责向人民法院提起行政诉讼。向行政机关提出申请只是上诉人建房的万**长征第一步，被上诉人一直拒绝接收材料，上诉人被逼无奈才提起诉讼。一审判决却违背基本的常识和逻辑，认定上诉人未提出过申请。与事实不符。（二）上诉人与被上诉人工作人员通过电话，发过信息，亦约定在相应的时间到其办公室咨询建房事宜，提交相关材料。   二、被上诉人具有接收上诉人建房申请的法定职责。（一）登录被上诉人官网查询，其区内机构栏目《区内机构》中规划建设土地管理科职责：负责开发区内土地管理工作和房地产管理工作。已经明确其职责，负责开发区内土地管理工作；（二）海口市政府服务热线转达海口市自然资源和规划局之答复：所咨询的江东新区农房报建问题根据所咨询的桂林洋开发区范围按照职能分工，农房报建窗口在桂林洋开发区管委会规建科。都能证明其具有该法定职责。   三、上诉人具有诉讼主体资格。上诉人是海口桂林洋迈进社区居委会下灶村村民，户籍在下灶村。在下灶村仅有祖屋为家里堂兄弟多人共同共有，并无自有住房，且在省内无其他住房，长期以来均是与家人在外租房居住，一户没有一宅。符合申请条件。更进一步讲，上诉人是否具有建房申请资格，是需要被上诉人接收材料后予以判断并作出相关处理决定，而不是不予接收材料。   综上所述，恳请二审法院支持上诉人的上诉请求，维护上诉人的合法权益。诉讼请求为：1.撤销（2020）琼0106行初24号行政判决；2.判令确认被上诉人不接收上诉人建房申请的行为违法；3.判令被上诉人接收上诉人的建房申请并依法予以审批；4.一、二审诉讼费用由被上诉人承担。   被上诉人桂林洋开发区管委会辩称，一、原审认定事实清楚、适用法律正确。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第一款“在起诉被告不履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据”之规定，本案的一审至二审期间，上诉人始终无法提供其曾向被上诉人提出申请的证据，原审判决承担其举证不利的法律后果，并依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定驳回起诉属于认定事实清楚、适用法律正确。   二、被上诉人不具有接收及审批建房的职权，不具备适格的诉讼主体资格。2012年6月12日海口市机构编制委员会颁发《海口市机构编制委员会关于海南省国营桂林洋农场整体移交有关体制调整机构编制设置的通知》（海编【2012】36号文件），依据该通知被上诉人是海口市政府正处级派出机构，代表海口市政府行使管理职权。该通知的附件《中共海口桂林洋经济开发区工作委员会海口桂林洋经济开发区管理委员会机构编制方案》明确被上诉人的规划建设土地管理处的职责，但是并未包括审批建房申请的职权。2017年8月18日，海口市机构编制委员会海编【2017】36文件对被上诉人的内部机构规划建设土地管理处的职责再次作出调整，主要包括：配合规划行政主管部门做好涉及桂林洋开发区各层次规划编制的前期调研等工作；办理区内设计、施工、监理等单位和工程勘察设计项目登记、建设工程施工通知书及区内违章违法建设的监察和处理工作；负责区内施工企业、建筑市场、工程招标、投标、工程质量监督、工程施工现场和工程监理单位的资质管理及建筑项目的报建管理工作。据此，被上诉人并未具备接收及审批建房申请的职权，桂林洋辖区内的规划报建属海口市美兰区规划局的职权范围。海口市人民政府法律顾问室《关于桂林洋开发区农宅报建问题的法律意见》（海法顾核【2019】243号）进一步明确，被上诉人作为海口市人民政府的正处级派出机构，不具有制定行政规范性文件的权限，确需制定被上诉人辖区内农宅报建审批办法的，建议由市政府或市政府相关工作部门制定。目前有关报建审批办法尚未制定。   因此，被上诉人是海口市人民政府的派出机构，不具备接收及审批建房申请的职责，且海口市人民政府也没有授权被上诉人接收及审批建房的职权。被上诉人原对开发区范围的土地管理职责，不等于被上诉人具备接收及审批建房的职责，且后来海口市人民政府对被上诉人职权进一步明确后被上诉人的职权范围也不包括接收及审批建房的申请，被上诉人是否具有该职权应当以政府的编制设置及有关规定为准，而不是以政府热线答复为准。因此，上诉人的申请超出被上诉人的职责范围，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条的规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。被上诉人不是接收及审批建房申请行政单位，故不是本案适格被告。   三、上诉人不具备在包括下灶村在内的桂林洋辖区的所有土地范围内申请建房的资格，不具备适格的诉讼主体资格。首先，根据1962年7月10日原中共海南区党委（62）海区（一）字第63号文、1992年10月31日海南省人民政府办公厅琼府办（1992）180号文，1992年12月19日海南省人民政府办公会议纪要、1993年3月7日海南省人民政府《关于国营农场并场队（村）土地性质等问题的通知》琼府（1993）14号等文都明确指出：（一）桂林洋农场是1962年海南区党委批准建立的谷物农场，划归农垦领导和管理；（二）并进国营农场的队（村），凡是手续完备、地段清楚的，其管理体制、土地权属保持不变，这些并场队（村）是国营农场的组成部分，其土地均为国家所有。因此，包括上诉人现户籍所在的桂林洋迈进社区居委会下灶村在内的桂林洋区域内的土地都属于国有土地，在该辖区范围内已经不存在宅基地。其次，下灶村范围内的土地已经于1994年，原国营桂林洋农场与洋浦诚信产业发展有限公司签订了《土地使用权转让合同书》，下灶村范围内的土地于1995年已经办理登记至洋浦诚信产业发展有限公司名下。上诉人在他人土地权属范围内申请建房缺乏事实依据及法律依据。再次，上诉人并非原桂林洋迈进社区居委会下灶村人，其于2016年2月4日其户籍方才从海口市琼山区府城镇中介社区居委会1号迁移至现户籍所在地，在没有任何权属证书佐证的情况下，宣称其有一块150平方米的宅基地，没有任何事实依据。因此，上诉人在无证据证实其对涉及的土地享有使用权的情况下，在他人享有使用权的土地上申请建房，没有任何事实依据及法律依据，其不具备适格的诉讼主体资格。   四、根据海口市的发展规划，包括桂林洋在内的江东新区不再接受农房报建，上诉人的申请与海口市的政策相违背。2018年12月6日，海口市违法用地违法建筑专项整治指挥部办公室颁发《海口市违法用地违法建筑专项整治指挥部指挥长第十五次会议纪要》（海两违整办字【2018】216号文件）及《关于严控重点区域农房报建的通知》（海两违整治办字【2018】215号文件），上述两文件都明确规定，江东新区原则上不再受理农房报建，如有刚需或其他特殊情况需要受理，需上报市“两违”专项整治指挥部审核同意后方可审批。根据上述两文件，江东新区范围内已经原则上不再接受农房报建，上诉人的申请是与海口市当下的政策相违背的。   综上，上诉人并未具备报建的主体资格，被上诉人也并非是接收及审批建房报建的行政单位，被上诉人的行为并非懒政、不作为，双方都不是本案适格诉讼主体，且上诉人的诉请与海口市当下的政策相违背，同时被上诉人也没有向上诉人递交有关申请。故，综合以上四个方面，恳请法庭驳回上诉人的上诉请求，维持一审判决。   二审期间上诉人吴文珍向本院提交了以下证据：1.上诉人女儿郑小欣与工作人员的通话记录；2.上诉人女儿郑小欣给杨玉忠发的短信；3.与杨玉忠通话的录音；4.给规建科邮寄建房申请的邮寄单；5.2020年9月29日上诉人向被上诉人网上公开邮箱提交建房申请。   上诉人二审提供的证据，根据《最高人民法院关于适用的解释》第三十五条第二款规定，原告或者第三人在第一审程序中无正当事由未提供而在第二审程序中提供的证据，人民法院不予接纳。本院对上诉人吴文珍二审期间提交的第1、2份证据不予以认证。对第3份证据上诉人在一审中已提交，不属于新证据。对第4、5份证据的真实性、合法性、证明效力予以确认。   另查明，海口市龙华区人民法院于2020年9月17日作出（2020）琼0106行初24号行政判决书后，上诉人于2020年9月28日向被上诉人规建科邮寄4封建房申请，运单详情的结果反馈均为未妥投，备注拒收。2020年9月29日上诉人向被上诉人网上公开邮箱提交海口桂林洋迈进社区下灶村吴文珍建房申请。   本院经审理查明的事实除以上事实外与一审判决认定的事实基本一致，本院予以确认。   本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第一款规定，在起诉被告不履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据。本案，上诉人提供了2020年4月20日《宅基地建房申请》，但并没有证据证明被上诉人收到过上诉人的建房申请的证据。故上诉人诉请确认被上诉人不接收其建房申请的行为违法及申请被上诉人履行职责即接收其建房申请并依法予以审批的主张，缺乏事实及法律依据，本院不予支持。   综上，上诉人吴文珍的上诉理由不成立，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，判决结果并无不当，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：   驳回上诉，维持原判。   二审案件受理费50元，由上诉人吴文珍负担。   本判决为终审判决。   审判长 温 方   审判员 孙 晓   审判员 张珂瑜      二〇二一年一月二十八日   法官助理 梁 汕   书记员 钱 波   附相关法律条文:   《中华人民共和国行政诉讼法》   第三十八条在起诉被告不履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据。但有下列情形之一的除外：   （一）被告应当依职权主动履行法定职责的；   （二）原告因正当理由不能提供证据的。   在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。   第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：   （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；   （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；   （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；   （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。   原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。   人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。