广东省茂名市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）粤09行终155号上诉人（原审原告）化州市河西街道北岸社区新村经济合作社。住所地：化州市河西街道北岸社区新村。法定代表人杨汉兴，社长。委托代理人苏逢春，广东海法律师事务所律师。被上诉人（原审被告）化州市自然资源局。住所地：化州市北岸沿江北路**。法定代表人冯孔浪，局长。委托代理人彭文龙，化州市自然资源局工作人员。原审第三人李敏，男，1975年2月8日出生，汉族，住化州市河**。上诉人化州市河西街道北岸社区新村经济合作社因诉被上诉人化州市自然资源局土地行政登记一案，不服茂名市茂南区人民法院（2019）粤0902行初359号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。原审法院查明，本案涉案争议土地属堤护地，坐落于化州市河**XX工程**用地**，面积108平方米，四至为东至北堤路，南至59号空地，西至征地线，北至57号空地。2001年11月19日，第三人李敏向被告化州市自然资源局（原化州市国土资源局）申请对位于化州市河西区XX工程三号用地58号的国有土地使用权进行土地登记。被告化州市自然资源局受理后，经过调查、审批程序，于2001年11月20日对第三人李敏的该宗土地进行核准登记，并向第三人核发化国用（2001）字第X号的《国有土地使用证》。该国有土地使用权土地登记卡登记信息：地：地址化州市河西XX工程**用地**地面积108平方米，用地来源征用，土地用途住宅。原告化州市河西街道北岸社区新村经济合作社认为涉案土地一直由原告长期占有、管理、使用，被告向第三人核发《国有土地使用证》的行政行为侵害其合法权益，遂向原审法院提起行政诉讼，请求确认化国用（2001）字第X号的《国有土地使用证》违法无效。另查明，化州市河西区管委会、化州城市防洪北堤指挥部于1995年5月10日向化州市国土局提交《关于申请用地的请示》，内容为“根据化府[1995]18号文精神，为切实做好北堤用地和拆迁工作，经城市防洪工程北堤指挥部研究，决定使用属市水电局管理的位于河西区北岸六街坊北京桥头西沿堤段至广海桥头西的国有土地（即旧江堤用地）3号地13979.23平方米。作为城市防洪北堤建设工程以地养堤用地，具体以市城建局红线规划图为准。”化州市国土局于1995年5月31日作出化国土函[1995]057号《关于河西区管委会用地的批复》，内容为“送来用地资料收悉。经我局研究并报市府领导审核，同意你们使用位于北京桥头西沿堤段至广海桥头西的国有土地（即旧江堤用地）13979.23平方米（折合20.968亩）作兴建商住房。土地批准后，所有权属国有，按我局批准面积及城建规划、水电防洪等部门规定安排使用。”原化州市国土资源局于2001年8月24日向第三人李敏核发化字国用地X号《建设用地批准书》，批准第三人李敏使用化州市河西XX工程三号用地58号地。原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案中，涉案的土地于1995年经原化州市国土局作出化国土函[1995]057号《关于河西区管委会用地的批复》后，土地性质已转为国有土地，不再属于农民集体所有的土地。另外，涉案土地属堤护地，依照《广东省河道堤防管理条例》（1996）第十条规定，过去已征用、划定的护堤地，均归国家所有，新建堤防和尚未划定护堤地的堤段，当地市（地）、县人民政府有权按照该规定划定护堤地。根据上述规定，涉案土地亦属国有土地。被告在涉案土地性质转为国有土地后，向第三人李敏颁发化国用（2001）字第X号的《国有土地使用证》的行为，与该土地的原农民集体所有权人及使用权人均不具有法律上的利害关系。如原告认为上述发证行为侵犯其合法权益，本案中，只能诉土地性质转换时亦即是相关征地、批复等行政行为，而不是土地性质转换成国有土地后的涉案发证行为。而且，原告是否具有起诉的权利取决于其对相关征地、批复等行政行为是否具有诉权，当其对相关的行政行为不具有诉权时，那么相应的权益同样不受法律保护。就本案证据来看，相关征地、批复等行政行为作出时间为1995年，至今已经超过二十年的最长法定起诉期限，其行为的状态已趋于稳定，不具有可诉性。因此，原告对相关征地、批复等行政行为不具有诉权。如原告有相反的证据证明其具有诉权，可另寻法律途径解决。综上，原告与颁发给第三人的涉案土地《国有土地使用证》没有利害关系，依法不具有本案的原告主体资格，对原告的起诉，依法应不予立案，已经立案的，应裁定驳回起诉。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第（一）项和《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定驳回原告化州市河西街道北岸社区新村经济合作社的起诉。上诉人化州市河西街道北岸社区新村经济合作社不服原审裁定，向本院提出上诉，请求依法撤销茂名市茂南区人民法院作出的（2019）粤0902行初359号行政裁定书，并依法改判确认化州市人民政府核发给第三人李敏证号为化国用（2001）字第X号的《国有土地使用权证》的行为违法。事实与理由：一、化州市人民政府是在没有任何合法土地来源的情况下向第三人李敏核发证号为化国用（2001）字第X号的《国有土地使用权证》的，严重违反法定程序，该行政行为明显属于违法行为，一审裁定仅仅以原化州市国土局作出的化国土函[1995]057号《关于河西管委会用地的批复》及《广东省河道堤防管理条例》第十条规定为依据，便认定涉案土地性质已转为国有土地，明显是严重错误的，依法应予以撤销。1、涉案土地转为国有土地没有合法的土地来源，程序也严重违法。涉案土地一直为上诉人的村民长期占有、管理、使用，并获取收益，原化州县人民政府于1962年就涉案土地向上诉人的村民颁发了相应的土地权属证书，足以证实涉案土地性质一直为属于上诉人所有的集体土地。化州市河西区管委会在上诉人毫不知情的情况下，向化州市国土局申请将属于上诉人集体所有的涉案土地作为城市防洪北堤建设工程以地养堤用地，根本就是无权处分，依法应当归于无效。而化州市国土局在未审核涉案土地实际为上诉人所有的集体土地，也没有对上诉人的村民作出任何补偿的情况下，作出化国土函[1995]057号《关于河西管委会用地的批复》，显然也严重违反了法定程序，依法应当归于无效。2、《广东省河道堤防管理条例》第十条规定：应留有护堤地。凡过去已征用、划定的护堤地，均归国家所有，由河道堤防主管部门管理。”涉案土地一直为上诉人所有的集体土地，但相关的政府部门从未就涉案土地进行征用，也从未对上诉人的村民进行征收补偿；化州市国土局将涉案土地性质转为国有土地的目的也不是用于护堤地，而是用于出卖给第三人，以获取经济利益。由上可见，化州市国土局将涉案土地性质转为国有土地再转卖给第三人的行为，实质上就是在上诉人毫不知情，也未对上诉人的村民进行任何补偿的情况下，将上诉人所有的集体土地非法强占后再转卖给第三人以获取经济利益的违法行为，依法应当归于无效。而且，《广东省河道堤防管理条例》从法律性质上仅属于地方条例，而上诉人对涉案土地拥有的集体土地所有权是宪法赋予的权利，《广东省河道堤防管理条例》不能剥夺上诉人对涉案土地拥有的集体土地所有权。3、根据《土地管理法》第八条规定：“城市市区的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。”第十一条规定：“农民集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权。”位于化州市河西区北岸北堤边的面积共约18亩的土地已由原化州县人民政府于1962年向上诉人的村民核发土地权属证书，并登记造册，确认了上述土地属于上诉人村民的自留地，依法明显应当归上诉人村集体所有。但化州市人民政府在明知上述土地属于上诉人村民的自留地的情况下，居然向第三人颁发证号为化国用（2001）字第X号的《国有土地使用权证》，严重违反了《土地管理法》的程序性规定。4、根据《土地管理法》第十二条规定：“依法改变土地权属和用途的，应当办理土地变更登记手续。”第四十六条规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。”但化州市人民政府及其他政府部门却从未向上诉人发过任何征收土地的文件，也未向上诉人村民发放过任何征地补偿款，上诉人村民也从未从化州市人民政府及其他政府部门领取过任何关于上述土地的补偿款或补助款。显然，，位于化州市河**北岸北堤边的面积共约18亩的土地依法至今仍属于上诉人村集体所有的土地化州市人民政府向第三人颁发证号为化国用（2001）字第X号的《国有土地使用权证》的行政行为是严重错误的行为，严重侵害了上诉人的合法权益，依法应予以撤销、纠正。二、一审裁定没有查明涉案土地多年以来一直为上诉人的村民长期占有、管理、使用的历史背景，也没有查明相关政府部门强行将涉案土地性质转为国有再转卖给第三人及上诉人的村民在此过程中没有得到任何征收赔偿的事实，强行作出裁定驳回上诉人的起诉，显然严重侵害了上诉人的合法权益。1、1962年，原化州县人民政府对上诉人位于化州市河西区北岸北堤边的面积共约18亩的土地[四至范围：东至鉴江河堤边，南至大步头村边界，西至北岸边新村，北至湖口村边界]进行了调查及丈量，并向上诉人的22户村民杨方标、杨文林、杨康福、杨其森、劳群英、杨亚旺、杨乾森、杨乾有、杨方燕、杨文龙、杨文青、杨楝森、杨永森、杨才森、杨信森、杨大森、杨汗森、杨瑞森、杨亚桂、杨方志、杨永生、杨永春颁发了土地权属证书，相关土地权属证书存根至今仍保存在化州市档案馆中。2、、位于化州市河**北岸北堤边的面积共约18亩的土地一直由上诉人的村民占有管理、使用，近十几年来该块土地上一直由上诉人的村民在上面种植有香蕉及蔬菜、其他果物等。由此可见，，位于化州市河**北岸北堤边的面积共约18亩的土地一直以来由上诉人长期占有管理、使用，并获取收益，事实清楚，证据确凿。而化州市人民政府向第三人李敏颁发证号为化国用（2001）字第X号的《国有土地使用权证》，根本就没有事实依据，严重侵害了上诉人及其村民的合法权益。综上所述，化州市人民政府向第三人颁发证号为化国用（2001）字第X号的《国有土地使用权证》的行政行为是没有权属来源的，没有管理、使用依据的，也是程序违法的，并严重违反了法律法规，依法应予以确认违法。一审裁定认定事实、适用法律严重错误，故特此向贵院提起上诉，请求依法支持上诉人的上诉请求。被上诉人化州市自然资源局辩称：一、一审裁定认定事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律正确。上诉人无涉案土地的权属凭证，且土地属于堤护地，1995年5月已经化州市国土局作出化国土函（1995）057号《关于河西区管委会用地的批复》转为国有土地，不再属于集体土地。所以，上诉人仅提供其村集体个别村民及其他村集体村民的1962年土地证存根，这些土地证存根与本案不具有关联性，不能证明涉案土地是其村集体所有或其村民使用的事实，而且这些土地证存根所标示的四至也没有一份显示与发证土地重叠或有关。上诉人无发证土地的权属依据，其称答辩人发证的行政行为侵犯其合法权益，这是没有事实依据的。因此，一审裁定认定上诉人与发证行政行为不具有法律上的利害关系，其原告诉讼主体不适格，裁定驳回其起诉，事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律正确。二、本案不属于法院受案范围，上诉人的上诉无事实及法律依据，请贵院驳回其上诉。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一百六十二条“公民、法人或者其他组织对2015年5月1日之前作出的行政行为提起诉讼，请求确认行政行为无效的，人民法院不予立案。”第六十九条第一款第（十）项“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（十）其他不符合法定起诉条件的情形。”规定，答辩人2001年核发给第三人李敏的化国用（2001）字第X号《国有土地使用证》，该发证行政行为在2015年5月1日之前做出，上诉人起诉请求确认发证行政行为无效，依法不属于法院的受案范围。上诉人的上诉无事实及法律依据，请贵院驳回其上诉。综上所述，我局核发化国用（2001）字第X号《国有土地使用证》给第三人李敏，土地来源清楚，程序合法，上诉人与发证行政行为无法律上的利害关系，其诉讼主体不适格，且本案不属于法院受案范围，一审裁定正确，上诉人的上诉无事实及法律依据，请贵院驳回上诉人的上诉，维持一审裁定。经审查查明，原审裁定查明事实清楚，本院予以确认。本院认为，本案争议焦点为上诉人化州市河西街道北岸社区新村经济合作社与被上诉人化州市自然资源局向原审第三人李敏核发化国用（2001）字第X号《国有土地使用证》的行政行为有无利害关系。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”该法第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”据此规定，与被诉行政行为有利害关系是提起行政诉讼的必备条件之一。从本案卷宗材料可见，上诉人化州市河西街道北岸社区新村经济合作社主张与涉案土地具有利害关系的证据是村集体成员的土地证存根，但从其提交的土地证存根记载的用地四至界限可见，与涉案土地的四至并不相符，且化州市河西区管委会和化州城市防洪北堤指挥部在1995年5月10日提交的申请用地请示中申请使用的是属于市水电局管理的位于河西区北岸六街坊北京桥头西沿堤段至广海桥头西的国有土地，化州市国土局作出化国土函[1995]057号《关于河西区管委会用地的批复》中同意使用的也是国有土地，由此可见，涉案土地在该批复作出之前已属国有土地，而非集体用地，上诉人化州市河西街道北岸社区新村经济合作社在本案中主张涉案土地的集体土地所有权和使用权，与涉案土地属于国有土地的事实不符，且与国有土地不动产登记发证行为没有利害关系。此外，上诉人并未提供其他能够证明其对涉案争议土地享有权属或使用事实的证据材料，也未向本院提交其对涉案争议土地享有使用权或享有权属的证据材料，未能证明本案被诉行政行为损害其具有法律保护的权益，不能初步证明其与被上诉人化州市自然资源局向原审第三人李敏核发化国用（2001）字第X号《国有土地使用证》的行政行为具有利害关系。根据上述法律的规定，上诉人化州市河西街道北岸社区新村经济合作社不具有提起本案行政诉讼的原告主体资格，其起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的起诉条件，人民法院本不应受理，已经受理的，依法应当裁定驳回其起诉。综上所述，原审裁定驳回上诉人化州市河西街道北岸社区新村经济合作社的起诉认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持；上诉人化州市河西街道北岸社区新村经济合作社的上诉理由缺乏事实根据和法律依据，理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长  叶 滢审 判 员  欧卫慧审 判 员  张国平二〇二〇年十一月三十日法官助理  吴嘉怡书 记 员  古博宇附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。第八十九条第一款第（一）项人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；……第三款人民法院经过阅卷、调查和询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。