广东省佛山市顺德区人民法院行 政 判 决 书（2020）粤0606行初1041号原告邓文生，男，1967年11月22日出生，汉族，住广东省佛山市高明区。委托代理人岑宇安，广东凤南律师事务所律师。被告佛山市高明区城市管理和综合执法局，住所地广东省佛山市高明区荷城街道永安街15号。法定代表人蔡子强，局长。委托代理人陈法唐，该局工作人员。委托代理人许李产，广东佛明律师事务所律师。原告邓文生诉被告佛山市高明区城市管理和综合执法局不履行法定职责一案，原告于2020年8月17日通过广东法院诉讼服务网向本院申请立案，经原告补齐材料，本院于同年8月27日立案受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，本院依法组成合议庭于2020年10月29日公开开庭审理了本案。本案开庭时，原告邓文生及委托代理人岑宇安，被告的委托代理人陈法唐、许李产均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告诉称，原告所居住的佛山市高明区荷城街道办事处健民街35号楼（以下简称荷城街道健民街35号楼）于1988年建成并入住，和周围的楼房无任何关系，楼的两旁各有一条退建而形成的公共小道，一直是原告日常生活出行的必经之路，没有任何围栏，包括原告在内任何人均有自由通行权，附近更不存在任何开放或封闭小区。但从2005年开始，高明区创建荷城街道安全文明小区领导小组（以下简称荷城创建安全文明小区领导小组）为了创建泰山小区，未经高明规划部门批准，通过安装铁栏围蔽，非法把公共用地变成小区业主用地，其中一条路竟被物管画上停车标识，变成了小区的停车场，非法侵占了原告17年来一直赖以日常出行的两小道。从而导致原告日常出行无路可走，被迫要另走其他弯路，每次进出家门都要被迫绕个大弯，多走约200米，严重影响了原告以及周边公众的日常生活，致使原告身心受到创伤。原告向佛山市高明区国土城建和水务局（城乡规划）申请公开泰山小区是否经过审批的问题，该局回复的《关于邓文生信访事项处理意见书》称：“本局未存在泰山小区的报建资料，该小区围闭没有经过本局审批”，原告认为泰山小区通过违法占地的方式创建，从未办理任何报建手续，更无任何合法证件。两小道绝非业主用地，也不属于任何单位所有，严重违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、《中华人民共和国国物权法》以及《城市市容和环境卫生管理条例》第十四条、《佛山市城市市容和环境卫生管理规定》第二十条的规定。原告于2020年4月23日向佛山市高明区荷城街道办事处（以下简称荷城街道办事处）提交《行政处理申请书》，请求拆除荷城街道健民街35号楼东西两侧道路的全部铁栏设施，移除地上的其他障碍物。荷城街道办事处于2020年4月29日作出《行政处理不予受理通知书》，建议原告到有权的区级职能部门申请处理。原告于2020年5月6日向被告提交《行政处理申请书》，请求拆除荷城街道健民街35号楼东西两侧道路的全部铁栏设施，移除地上的其他障碍物。被告当天受理后当场开具一张当事人提交材料清单给原告，答应尽快处理。然而至今已超过60天的法定答复期限，被告对于原告的申请拒不答复，已构成行政不作为。为维护自身合法权益，现起诉请求法院判决：1.确认被告对原告于2020年5月6日提交的《行政处理申请书》在60日期限内不作回复的行政不作为违法；2.判令被告履行法定职责，限期拆除荷城街道健民街35号楼东西两侧道路的全部铁栏设施，移除地上的其他障碍物，恢复道路公共性质，恢复公众的自由通行权；3.诉讼费由被告承担。原告在诉讼中向本院提交以下证据：1.原告的身份证复印件、被告的统一社会信用代码公示查询，证明原告、被告的诉讼主体资格。2.明规访[2018]21号《关于邓文生信访事项处理意见书》，证明原告起诉涉及的违章建筑没有经过城乡规划主管部门的审批。3.照片、电视新闻画面截图，证明该违章建筑物和构筑物的现状及广东电视台今日关注栏目于2020年6月22日播出了相关的情况。4.《行政处理申请书》（2020年4月23日致荷城街道办事处）、《行政处理不予受理通知书》（荷城街道办事处回复），证明原告请求荷城街道办事处拆除违法的建筑物和构筑物，荷城街道办事处告知原告，应当由有执法权的职能部门进行处理。5.《行政处理申请书》（2020年5月6日致被告）、当事人提交材料清单，证明原告请求被告拆除违法的建筑物和构筑物。被告没有在法定的期限内进行回复及处理。被告辩称，一、原告以同一事实与理由多次反映，各级信访部门及行政机关不再受理，根据《佛山市依法分类处理信访诉求工作实施细则》第七条规定，只需存档备查，不需进行处理及回复。二、案涉泰山安全文明小区经佛山市高明区人民政府（以下简称高明区政府）同意创建，佛山市自然资源局高明分局对有关铁栏设施并没有定性为违建，原告要求被告拆除无事实和法律依据。三、被告是高明区政府的下属部门，无权改变高明区政府的决定，无权拆除案涉泰山安全文明小区的围蔽设施。四、被告的职权是责令行政相对人自行拆除违法建（构）筑物，无权决定强制拆除。强制拆除的决定机关为高明区政府，实施拆除部门也由高明区政府确定。即使要强制拆除，也要做出行政处理后，经过行政复议及行政诉讼才能实施行政强制行为，原告的诉请依法不可进行。五、《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条规定，法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。《佛山市违法建设查处暂行办法》第十九条规定，案情特别重大或者复杂的，经区城市管理行政执法部门主要负责人批准后，可以延长90日。原告以同一事实与理由多次反映，被告本可以不回复处理，即使要回复处理，也不超过期限。六、案涉构筑物的拆除不属于被告的职权被告提交的证据证明泰山小区是由政府出资购置铁栏进行围蔽，建设方为政府，政府不属于公民、法人及其他组织，不属于行政相对人。被告不能对政府的建设行为进行处罚。根据高明区政府的明府办[2004]12号文，同意对包括安全小区进行围墙或者铁栅围蔽，被告是高明区政府的下属部门，无权改变上级行政机关的决定。佛山市自然资源局高明分局认定泰山小区的建（构）筑物不属于违建，被告进行处罚无法律依据。被告对侵占市政道路的行为无相应的处罚权。原告要求被告移除地上的障碍物、恢复通行，不是被告职权。七、铁栏围蔽没有侵犯原告利益，应驳回原告诉求。根据明信查复[2018]10号《信访事项复查意见书》，相关部门已经为原告配备了钥匙，以方便出行，该围蔽没有侵犯到原告的权利。而且泰山小区的围蔽涉及公共利益，根据明信查复[2018]10号《信访事项复查意见书》以及被告提交的其他证据，2018年8月泰山小区的住户对是否保留围栏进行表决，超过三分之二的大多数住户同意维持围蔽。原告的个人利益与公共利益冲突的情况下，应优先保护公共利益，因此，应认定该围蔽符合公共利益，不属于侵犯原告利益，驳回原告诉请。八、被告依法可以不予受理并不需答复。佛山市人民政府信访事项复查复核答复的佛信核复字[2018]第023号《信访事项复核意见书》答复，根据《信访条例》第三十五条、《广东省信访条例》第四十九条、各级人民政府信访工作机构和其他行政机关不再受理。因此，被告可以不受理其诉求。又根据《佛山市依法分类处理信访诉求工作实施细则》第七条规定，被告只需存档备案，不需答复。被告在诉讼中向本院提交了以下证据：1.明信查复[2018]10号《信访事项复查意见书》、信访事项复核意见书，证明佛山市人民政府信访事项复查复核办公室已答复，各级信访工作机构及其他行政机关不再受理原告的处理请求。2.市住建管理局收文登记表、广东省建设信息网-粤建网截图、佛山市住房和城乡建设管理局信访事项登记、处理表、《关于高明区荷城街道泰山小区违规围闭相关问题的调查结果回复》，证明被告就原告向佛山市住建管理局反映的泰山小区违规围闭相关问题，已于2018年1月22日做过回复。3.网民给省长留言一览表、《关于群众反映安全文明小区涉嫌侵占市政路等问题的情况说明》，证明被告就原告反映的泰山小区涉嫌侵占市政路等问题已于2019年12月30日作出回复。4.《关于群众反映泰山小区被围蔽成封闭小区等问题的情况说明》，证明被告就原告反映的泰山小区被围蔽成封闭小区等问题已于2019年7月5日作出回复。5.《信访事项不再受理告知书》《邓文生信访列表》《邓文生使用他人名义投诉泰山小区围蔽问题》，证明原告以其个人名义或他人名义多次反映泰山小区围蔽铁栏问题，佛山市信访局已经按照规定不再受理。6.佛信核字〔2018〕023号《信访事项复核意见书》及信访事项文书送达回证、EMS快递单，证明原告以同一事实与理由多次信访，佛山市人民政府信访事项复查复核已经告知原告各级信访部门及行政机关不再受理。7.《关于荷城信[2018]38号信访事项的处理意见》，证明荷城街道办事处已经处理过原告的信访事项，泰山安全文明小区是根据高明区政府的明府函（2015）124号文件创建。8.《关于对健民街29号（泰山小区）的建（构）筑物进行定性并提出意见的复函》（编号：20201748、编号：20201758）、明府办[2014]12号《批转区委政法委、区综治委关于加强荷城街道安全小区创建工作意见的通知》、明政字〔2018〕21号《关于印发高明区安全文明小区协调会议纪要的通知》，证明泰山小区围蔽建设安全文明小区经高明区政府同意，案涉铁栏不是违法建（构）筑物。9.《延期办理事项审批表》《关于申请行政处理的调查情况回复》、文书送达回证、EMS快递单，证明即使要回复原告，被告的回复及处理也没有超过法律规定的期限。被告在诉讼中没有向本院提交法律依据。经庭审质证，本院对各方当事人提交的证据作如下确认：原告提交的证据1-5，来源合法，内容真实，与本案相关联，本院予以采信。被告提交的证据1-7与本案没有关联性，本院对上述证据的关联性，不予采信；被告提交的证据8，来源合法，内容真实，与本案相关联，本院予以采信；被告提交的证据9，其中的《延期办理事项审批表》，除承办人身份外，无法证实其他审批人员的身份，该份证据的审批意见均为手写，并无其他证据印证审批时间，对《延期办理事项审批表》的真实性，本院不予采信，被告提交的证据9中的其他证据，来源合法，内容真实，与本案相关联，本院予以采信。经审理查明，2018年12月4日，原告通过信访的方式得知其所居住荷城街道办事处健民街35号楼所在的泰山小区的围闭未经过佛山市高明区国土城建和水务局（城乡规划）的审批。2020年4月23日，原告向荷城街道办事处提交《行政处理申请书》，要求拆除荷城街道健民街35号楼东西两侧道路的全部铁栏设施，移除地上的其他障碍物。荷城街道办事处于2020年4月29日作出《行政处理不予受理通知书》，认为原告申请处理的事项，不属于荷城街道办事处的职权范围，建议原告到有权的区级职能部门申请处理。原告于2020年5月6日向被告提交《行政处理申请书》，请求拆除荷城街道健民街35号楼东西两侧道路的全部铁栏设施，移除地上的其他障碍物。被告当日收件后开具一张当事人提交材料清单给原告。2020年8月17日，因认为被告未对所提交的《行政处理申请书》作出回复或处理，属于不履行法定职责，原告向本院提起行政诉讼。另查，本案立案后，针对原告提交的《行政处理申请书》，被告于2020年9月4日向佛山市自然资源局高明分局发函，请求对泰山小区的建（构）筑物（起落杆、围栏）进行定性及处理，2020年9月4日，佛山市自然资源局高明分局复函认为，泰山小区的起落杆属于设施设备，无需办理建设工程规划许可证。2020年9月7日，佛山市自然资源局高明分局复函认为，泰山小区根据明府办[2004]12号文件的要求创建成安全文明小区，其围栏是根据文件批复要求设置。被告于2020年9月9日作出《关于申请行政处理的调查情况回复》，认为泰山小区围闭的通道属于住宅之间规划退建的内街巷（属公共用地），但不属于城市道路。由于自然分局没有认定泰山小区的起落杆和铁栏需办理建设工程规划许可证等规划报建手续，在规划管理方面，被告没有相应的依据进行处理。如原告对此有相关建议或意见，可向小区业委会提出并讨论。被告向原告邮寄送达《关于申请行政处理的调查情况回复》时，被原告拒收。本案诉讼中，经本院告知，原告明确表示坚持第1项诉讼请求。本院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条和《国务院法制办公室关于在广东省佛山市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》的规定，被告在佛山市高明区的辖区内行使查处违法建设的行政职责。被告对原告提交的《行政处理申请书》未及时予以回复或处理，是否属于不履行法定职责，是本案的争议焦点。诉讼中，被告认为原告于2020年5月6日提交的《行政处理申请书》属于信访，由于原告以同一事实与理由多次反映，各级信访部门及行政机关不再受理，根据《佛山市依法分类处理信访诉求工作实施细则》第七条规定，只需存档备查，不需进行处理及回复。对此，本院认为，信访，是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。而原告于2020年5月6日提交的《行政处理申请书》，明确要求被告履行行政职责，拆除荷城街道健民街35号楼东西两侧道路的全部铁栏设施，移除地上的其他障碍物。在佛山市范围内可参照适用的《佛山市违法建设查处办法》第十一条规定：“任何单位、个人有权投诉、举报违法建设行为。城市管理和综合执法部门、镇人民政府应当向社会公布信箱、电子邮箱和全市统一的电话，受理违法建设的投诉、举报。城市管理和综合执法部门、镇人民政府接到投诉、举报后，应当及时进行调查处理，符合受理条件的，应当予以受理。有明确投诉、举报人的，受理机关应当将受理情况告知投诉、举报人，处理结果应当在处理结束后的7个工作日内通过书面、手机短信等方式告知投诉、举报人。”第十九条规定：“城市管理和综合执法部门、镇人民政府发现违法建设行为，属于职责范围的，应当立案。城市管理和综合执法部门、镇人民政府应当于立案之日起7个工作日内书面向自然资源部门征求意见，自然资源部门应当在收到征求意见之日起15个工作日内进行回复。涉嫌违法建设情况复杂的，可以适当延长期限，延长期限最长不得超过15个工作日。自然资源部门认为属于《中华人民共和国城乡规划法》规定的尚可采取改正措施消除对城乡规划实施影响的情形，应当向城市管理和综合执法部门、镇人民政府提出整改建议；认为属于无法采取改正措施消除对城乡规划实施造成影响的情形，应当出具认定意见。城市管理和综合执法部门、镇人民政府应当在收到自然资源部门的整改建议或者认定意见之日起60日内作出处理决定；案情特别重大或者复杂的，经区城市管理和综合执法部门或者镇人民政府主要负责人批准后，可以适当延长期限，但最长不得超过90日。城市管理和综合执法部门、镇人民政府、自然资源部门在上述程序中需要勘验、测绘、鉴定、听证或者公告的，该时间不计入案件办理期限。”根据上述规定，被告在收到原告提交的《行政处理申请书》后，应及时进行调查，并根据调查结果以确定是否立案处理。如不属于其职责处理范围的，应及时告知原告。如属于其职责范围的，虽《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条对未取得建设工程规划许可证进行建设行为的查处期限作出具体规定，但《佛山市违法建设查处办法》已对如何办理的程序进行了规定。被告在收到原告于2020年5月6日提交的《行政处理申请书》后，直至2020年9月9日才作出《关于申请行政处理的调查情况回复》，即使按被告提交无法确定真假的《延期办理事项审批表》注明的办理案件延期的时间，被告也没有按《佛山市违法建设查处办法》第十九条的规定在立案后7个工作日内书面向自然资源部门征求意见。被告的行为已构成未履行法定职责。另外，原告在诉讼中请求判令被告履行法定职责，限期拆除荷城街道健民街35号楼东西两侧道路的全部铁栏设施，移除地上的其他障碍物，恢复道路公共性质，恢复公众的自由通行权的主张，对于是否查处及如何处理案涉建（构）筑物，属于行政部门的职责，并非法院处理的范畴，对该主张，本院不予支持。综上所述，原告诉请确认被告对于原告于2020年5月6日提交的《行政处理申请书》在60日期限内不作回复的行政不作为违法的主张合法，本院予以支持；原告诉请判令被告履行法定职责，限期拆除荷城街道健民街35号楼东西两侧道路的全部铁栏设施，移除地上的其他障碍物，恢复道路公共性质，恢复公众的自由通行权的主张，不属于本院处理的范畴，对该部分主张，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（六）项、第四十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第八十一条第四款的规定，判决如下：一、被告佛山市高明区城市管理和综合执法局对原告邓文生于2020年5月6日提交的《行政处理申请书》未及时回复的行为违法；二、驳回原告邓文生的其他诉讼请求。本案受理费50元（已由原告邓文生预付）,由被告佛山市高明区城市管理和综合执法局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交上诉状副本，上诉于广东省佛山市中级人民法院。（本页无正文）审 判 长  李海昌人民陪审员  梁 媚人民陪审员  吴连好二〇二一年一月十五日法官 助理  黎凯瑶书 记 员  林 勇