北京市门头沟区人民法院行 政 判 决 书（2020）京0109行初102号原告徐建军，女。委托代理人李晓斌，北京李晓斌律师事务所律师。委托代理人邱新，北京李晓斌律师事务所律师。原告杨磊，男。委托代理人邱新，北京李晓斌律师事务所律师。委托代理人刘长鸣，北京李晓斌律师事务所律师。原告杨帆，女。委托代理人周畅（杨帆之夫）。委托代理人李晓斌，北京李晓斌律师事务所律师。被告北京市门头沟区龙泉镇人民政府，住所地北京市门头沟区门头沟路**。法定代表人刘学，镇长。委托代理人高斌浩，北京市门头沟区龙泉镇人民政府工作人员。委托代理人周玉顺，北京周玉顺律师事务所律师。第三人北京市门头沟区龙泉镇琉璃渠村股份经济合作社，，住所地北京市门头沟区龙泉镇琉璃渠村法定代表人李建华，董事长。委托代理人杨练兵，北京市亚太律师事务所律师。原告徐建军、杨磊、杨帆诉被告北京市门头沟区龙泉镇人民政府（以下简称龙泉镇政府）确认强制拆除行为违法一案，本院于2020年8月26日立案后，依法向被告龙泉镇政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年12月21日公开开庭审理了本案。因北京市门头沟区龙泉镇琉璃渠村股份经济合作社（以下简称琉璃渠合作社）与本案具有利害关系，本院依法追加其作为第三人参加诉讼。原告徐建军及其委托代理人李晓斌，原告杨磊及其委托代理人刘长鸣，原告杨帆及其委托代理人李晓斌，被告龙泉镇政府的委托代理人高斌浩、周玉顺，第三人琉璃渠合作社的委托代理人杨练兵到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告诉称，1998年8月1日，琉璃渠合作社与杨宝坡签订租赁协议，协议约定由其经营琉璃渠古建瓦厂（现名北京永恒琉璃瓦厂），租金6万元，租赁期至2017年12月31日，租赁期间瓦厂的现有房屋、设备由杨宝坡经营使用，杨宝坡自行承担一切法律经济责任，协议签订后，双方一直依照约定履行。2017年9月14日、16日，在未履行任何法定程序、未提前给永恒琉璃瓦厂或者杨宝坡任何通知的情况下，被告和龙泉镇琉璃渠村民委员会组织人员用钩机对永恒琉璃瓦厂的厂区两次进行拆除，厂房内存在的各类物品在拆除中被大量毁损。2018年11月，杨宝坡以永恒琉璃瓦厂的名义提起财产损害赔偿民事诉讼，要求被告和村委会赔偿损失。2019年4月2日，门头沟法院作出裁定，以案件不属于民事诉讼范围为由驳回起诉。2019年4月6日，杨宝坡在收到民事判决后心脏疾病骤然加重不幸去世。2019年5月20日，三原告作为杨宝坡法定第一顺序继承人，以门头沟区政府为被告提起行政诉讼，北京市第四中级人民法院认定三原告不具有起诉的主体资格，且起诉超过起诉期限，驳回了原告的起诉，原告上诉至北京市高级人民法院。2020年5月11日，北京市高级人民法院作出裁定，虽然维持一审裁定，但是裁定书中明确三原告具有起诉的主体资格，起诉未超过法定的起诉期限，并且认定行政强制拆除的实施主体是本案被告。被告未履行法定程序，其所做行政强拆行为明显违法，为了维护原告合法权益，特提起诉讼。诉讼请求：1、判令被告作出行政强制拆除的行为违法；2、本案诉讼费用由被告承担。经庭前证据交换及质证，原告向本院提交并出示如下证据：1、租赁协议书，证明杨宝坡是北京永恒琉璃瓦厂的承包经营人，租赁协议约定扩大的建筑由杨宝坡自己投资、自己受益、归其自己所有，因此杨宝坡对永恒琉璃瓦厂的财产有合法权益。2、（2019）京0109民初341号民事裁定书，证明永恒琉璃瓦厂被拆除后，杨宝坡以永恒琉璃瓦厂的名义提起财产损害赔偿民事诉讼，被告代理人称拆除行为是门头沟区政府组织实施、被告参与的一项行政行为；门头沟法院以案件不属于民事诉讼范围为由驳回起诉。3、北京市高级人民法院（2019）京行终9277号行政裁定书，证明杨宝坡去世后，三原告以门头沟区政府为被告提起行政诉讼，北京市高级人民法院二审认定三原告具有起诉的主体资格，本案起诉在法定起诉期限内，被告龙泉镇政府是行政强制拆除的实施主体，是本案的适格被告。4、关于“散乱污”企业清理整顿的通知。5、龙泉镇责令拆除整改通知书。证据4、5证明，被告是行政强制拆除的实施主体；被告未履行法定程序，两份通知均未送达给杨宝坡或永恒琉璃瓦厂，被告所做行政强制拆除行为违法。6、拆除窑位、推板窑、煤气发生炉，清走二精煤及拆除中损坏琉璃产品的照片。7、视频资料。证据6、7证明，被告的拆除行为损坏杨宝坡的窑位、推板窑、煤气发生炉及大量琉璃产品，还拉走二精煤，给原告造成巨大损失。8、验收证明。9、损坏的琉璃产品数量明细单。证据8、9证明，实际进行拆除工作的龙泉镇琉璃渠村委会对拆除行为中损坏原告厂房及琉璃产品的数量表示认可，并签字确认。10、C1.3M型煤气购销合同及发票，证明发生炉造价23万元，配套高温版、高温耐火砖27万元，共计50万元。11、C2.0M型购销合同及发票，证明煤气发生炉造价40万元，配套高温版、高温耐火砖40.1万元，共计80.1万元。12、施工合同，证明北京琉璃渠古建瓦厂曾经出资对坯窑、釉烧窑改建。被告龙泉镇政府辩称：一、原告不具有提起诉讼的主体资格，整治通知及责令拆除整改通知下发对象均是北京永恒琉璃瓦厂，不是针对本案原告也不是杨宝坡本人，故原告不具备提起行政诉讼的主体资格。二、被告不是本案适格被告，龙泉镇政府是受区政府指派或工作安排来具体参与相关工作，行政主体应该认定为门头沟区政府，而不是龙泉镇政府。三、即使拆除行为系被告实施，被告实施的行为也是合法的，被告属于帮拆行为。四、本案已过诉讼时效。经庭前证据交换及质证，被告龙泉镇政府向本院提交并出示如下证据：1、关于“散乱污”企业清理整治的通知、龙泉镇责令拆除整改通知书，证明原告不是通知及拆除行为的相对人，不具有提起诉讼的主体资格。2、（2019）京行终9277号行政裁定书，证明被告下发了通知，原告不是通知及拆除行为的相对人，不具有提起诉讼的主体资格；永恒琉璃瓦厂的拆除时间为2017年9月14日。3、北京市人民政府关于组织开展“疏解整治促提升”专项行动（2017-2020年）的实施意见，证明疏解一般制造业和“散乱污”企业治理属于北京市人民政府组织授权的行政行为；各区政府为专项任务的责任主体。4、京经信委函（2017）261号，证明整治“散乱污”企业的行为是行政行为，各区政府是“散乱污”企业清理整治工作的实施主体；永恒琉璃瓦厂是“散乱污”企业，乡镇政府有配合区政府完成整改工作的义务。5、北京市环境保护局环境保护部大气污染防治强化督查交办单（2017-167号），证明永恒琉璃瓦厂是“散乱污”企业。6、2017年9月18日环境保护部办公厅发文。7、北京市环境保护督查办公室环境保护部大气污染防治强化督查移交问题督办单（2017-011号）。证据6、7证明，门头沟区政府为整治“散乱污”企业的责任主体。8、照片，证明杨宝坡已经找人将瓦厂成品搬离，原告不存在财产损失。第三人琉璃渠合作社述称，同意被告的意见。根据协议约定，瓦厂的设备和厂房等固定资产均是第三人所有，即使杨宝坡有扩建，期满后财产所有权也是归第三人所有。窑位和煤气发生炉属于固定资产，所有权属于第三人。本案拆除时间是2017年9月14日，距协议约定的到期时间仅剩3个月，原告对拆除固定资产的行为无权主张权利。对于定制琉璃瓦件，当时进行了搬离，并制作了成品清点单，并非损坏清点单，因为原件只有一份在原告手中，后原告自行添加损坏清单。二精煤原告也拉走了，被告的拆除行为是合法的。经庭前证据交换及质证，第三人琉璃渠合作社向本院提交并出示如下证据：1、（2019）京行终297号行政裁定书，证明根据北京市高级人民法院认定的事实，北京永恒琉璃瓦厂为集体所有制企业，投资人为琉璃渠合作社，龙泉镇政府拆除的是永恒琉璃瓦厂的厂区，并非杨宝坡个人财产被拆除，琉璃瓦厂的法人资格依然是存续状态，与杨宝坡个人无关，本案原告没有诉权；永恒琉璃瓦厂知道是龙泉镇政府实施了拆除行为，根据行政诉讼法第四十六条规定，本案的起诉期限应截至2018年3月14日前，即使按照行政诉讼法解释第六十四条的规定，原告也应于2018年9月14日前提起诉讼，本案已过法定起诉期限。2、租赁协议书及固定财产表，证明拆除的瓦窑均是永恒琉璃瓦厂固定资产与本案原告无关；原告方扩大、新建建筑应该向村里提出书面申请，村里未收到原告方的书面申请，租赁范围内不存在原告新建的瓦窑；即使原告新建了瓦窑，根据协议第二条第五款的约定，协议到期后新建瓦窑也应归村里所有，拆除时距离租赁期限不足3个月，原告的损失几乎可以忽略不计。3、2018年10月19日谈话视频，证明永恒琉璃瓦厂及法定代表人杨宝坡知道是龙泉镇政府实施了拆除行为；永恒琉璃瓦厂系配合拆除，并非强制拆除；成品瓦已经在拆除行为实施前全部搬运完毕，永恒琉璃瓦厂已将剩余成品瓦销售了，在拆除行为实施过程中，成品瓦并未遭到损坏。4、（2019）京0109民初341号财产损害赔偿纠纷起诉状、民事裁定书，证明永恒琉璃瓦厂及原法定代表人杨宝坡知道是龙泉镇政府实施了拆除行为，并知道拆除行为是行政行为，原告应于2018年9月14日前提起诉讼，本案已过法定起诉期限。5、2019年3月20日谈话笔录，证明原告提供的清单中单价和金额是原告后添加的。6、拆除前搬运成品瓦照片，结合证据三证明成品瓦已经在拆除行为实施前全部搬运完毕，永恒瓦厂的财产均未遭到损失。7、北京市经济和信息化委员会、北京市环境保护局《关于进一步开展“散乱污”企业清理整治工作的指导意见》（京经信委函〔2017〕261号），证明即使原告存在成品瓦、瓦窑、煤气发生炉、煤的损失，根据上述文件对“散乱污”企业“两断三清”的执行标准，原告的损失也不是合法权益，不应该被支持。依照《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十四条的规定，结合各方当事人的质辩意见，合议庭对上述证据进行了评议，本院作出如下认定：原告提交的证据1-5真实性、合法性、关联性本院均予以认可；证据6、7的真实性予以认可，但达不到其证明目的；证据8-12的真实性无法确认，本院不予采纳。被告提交的证据真实性均予以认可，但证据1、2、8达不到其证明目的。第三人提交证据的真实性均予以认可，但对于证据1-4、6-7的证明目的，本院不予采纳。经审理查明，北京永恒琉璃瓦厂为集体所有制企业，成立于1992年4月8日，法定代表人杨宝坡，投资人为琉璃渠合作社。1998年8月1日，杨宝坡与琉璃渠合作社签订《租赁协议书》，协议记载：根据市、区、镇产权制度改革精神，对该村下属企业“北京琉璃渠古建瓦厂”（后更名为北京永恒琉璃瓦厂）实行重组改制，对企业现有的房屋、场院、水电设施、机械设备、窑炉等由企业法定代表人杨宝坡经营、租赁使用，有效期为20年，自1998年8月1日至2017年12月31日止。同时约定，乙方扩大建筑，自己投资、自己受益、自己所有。2017年9月4日，龙泉镇政府向北京永恒琉璃瓦厂下发《关于“散乱污”企业清理整顿的通知》，内容为：按照市区政府关于“散乱污”企业清理整治工作会的要求，请你单位务必与9月11日前按照“两断三清”的要求完成清理工作。逾期未完成的，该镇将于2017年9月12日后联合区经信委、环保局、城管、工商等执法部门实施强制关停清退。2017年9月5日，龙泉镇政府再次向北京永恒琉璃瓦厂下发《龙泉镇责令拆除整改通知书》，内容为：为贯彻落实《大气污染防治管理条例》《京津冀及周边地区大气污染综合治理攻坚行动方案》的要求，龙泉镇以改善地区环境空气质量为目标，责令你厂于2019年9月12日前拆除或改为清洁能源（城市集中供暖、天然气、电能等），限期未拆除到位的，镇政府将联合环保、城管等执法部门，依法实施强制拆除。2017年9月14日、9月16日，北京永恒琉璃瓦厂厂区被强制拆除。2018年11月5日，北京永恒琉璃瓦厂向本院提起民事诉讼，要求判令龙泉镇政府和琉璃渠村委会共同赔偿该厂因强拆被损坏的琉璃瓦件损失。本院于2019年1月8日受理该案，并于2019年4月2日作出341号民事裁定，以北京永恒琉璃瓦厂所提诉讼请求属行政机关侵犯其财产权，不属于人民法院受理民事诉讼的范围为由驳回该厂的起诉。2019年4月6日杨宝坡死亡。2019年5月20日，杨宝坡之妻徐建军、之子杨磊、之女杨帆以北京市门头沟区人民政府为被告提起行政诉讼。2019年9月20日，北京市第四中级人民法院作出（2019）京04行初727号行政裁定，以三原告不具有诉讼主体资格及超过起诉期限为由，裁定驳回三原告起诉。三原告不服提起上诉，北京市高级人民法院于2020年5月21日作出（2019）京行终9277号裁定，该裁定本院认为部分载明：其一，关于徐建军等三人的原告主体资格。徐建军等三人系认为被诉强制拆除行为侵害或实际影响了其合法权益提起的本案诉讼。结合起诉状及其一并提起的行政赔偿诉讼，其主张之合法权益主要系其对窑位、煤气发生炉及室内琉璃件、二精煤拥有的财产权。根据所查事实，北京永恒琉璃瓦厂曾进行过重组改制，改制后一直由法定代表人杨宝坡实际经营，杨宝坡与琉璃渠合作社所签订《租赁协议书》另有杨宝坡“扩大建筑，自己投资、自己受益、自己所有”的约定。因此不能完全否定杨宝坡个人对本案徐建军等三人主张的窑位、煤气发生炉、室内琉璃件及二精煤等财产拥有一定的合法权益，故在杨宝坡过世的情形下，徐建军等三人作为其近亲属有权提起本案诉讼。其二，关于徐建军等三人的起诉期限。本案中，徐建军等三人所诉的强制拆除行为发生于2017年9月14日及9月16日。根据《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国＞行政诉讼法若干问题的解释》第四十一条第一款的规定，徐建军等三人从知道或者应当知道行政行为内容之日起两年内均有权提起行政诉讼。因适用行政诉讼解释将相应期限调整为一年，故自2018年2月8日该解释实施起，应视为徐建军等三人知晓了起诉期限的上述调整内容，如徐建军等三人在此时间后知道或应当知道行政行为内容，则应在一年内提起行政诉讼。北京永恒琉璃瓦厂曾因不确定被诉强制拆除行为是否属于行政行为，而于2018年11月5日以龙泉镇政府及琉璃渠村委会为被告提起了民事诉讼，诉请两主体承担强制拆除行为的侵权责任。直至门头沟法院作出341号裁定驳回北京永恒琉璃瓦厂起诉时，北京永恒琉璃瓦厂及杨宝坡方确定本案所诉强制拆除行为属于行政行为。故应以2019年4月3日作为北京永恒琉璃瓦厂及杨宝坡知道或应当知道被诉强制拆除行为内容的时间，徐建军等三人于2019年5月20日提起本案诉讼，并未超过适用行政诉讼解释上述规定的一年期限。由于徐建军等三人以门头沟区政府为被告提起的本案诉讼，属其在确定强制拆除行为系行政行为后、为确定该行为的行政法律责任主体而提起的诉讼，故徐建军等三人另案提起行政诉讼时，自其提起本案诉讼时起至本案终审裁定生效之日的时间，应从其起诉期限中扣除。其三，关于门头沟区政府是否实施了徐建军等三人主张的强制拆除行为。本案中，徐建军等三人系认为门头沟区政府实施了强制拆除行为而提起的本案诉讼，但门头沟区政府否认曾实施该行为。虽然龙泉镇政府及琉璃渠村委会均曾陈述，被诉强制拆除行为系由门头沟区政府组织实施、镇政府及村委会仅是协助参与。但本案被诉强制拆除行为发生前，龙泉镇政府曾连续下发了《关于“散乱污”企业清理整顿的通知》和《龙泉镇责令拆除整改通知书》，内容包括龙泉镇政府将联合有关执法部门实施强制关停清退、强制拆除等内容。基于此，应首先推定龙泉镇政府实施了本案被诉的强制拆除行为，龙泉镇政府及琉璃渠村委会的上述陈述仅能说明两主体均认可被强制诉拆除行为系行政行为，无法证明强制拆除主体为门头沟区政府。本案现有证据可以证明被诉行政强制拆除的实施主体为龙泉镇政府。徐建军等三人应针对龙泉镇政府2017年9月14日、9月16日对北京永恒琉璃瓦厂厂区实施的行政强制拆除行为，另案寻求法律救济。一审法院裁定驳回徐建军、杨帆、杨磊的起诉结果正确，故驳回上诉，维持一审裁定。另查，2017年4月25日，原北京市门头沟区环境保护局向北京永恒琉璃瓦厂作出门环停产字〔2017〕003号责令停产整治决定书，主要内容为：经查，你单位位于门头沟区琉璃渠北仓奶牛厂的北京永恒琉璃瓦厂没有大气污染防治设施，依据《中华人民共和国环境保护法》第六十条之规定，决定责令你单位立即停产整治。如未完成改正任务，我局将根据当事人的违法情节和环境违法后果，依法作出行政处罚或者行政处理。根据以上查明的事实，被告及第三人关于原告不具有提起诉讼的主体资格、龙泉镇政府不是本案适格被告、本案已过诉讼时效、龙泉镇政府为帮拆行为等主张，已经（2019）京行终9277号裁定进行认定，故被告及第三人的上述主张本院不予支持。本院认为，本案审查的重点在于：一是被告龙泉镇政府是否具有拆除北京永恒琉璃瓦厂厂区的法定职权；二是被告龙泉镇政府实施的拆除行为是否合法。职权法定是行政主体行政执法的基础，任何行政主体从事行政执法行为，其职权均应当有法律、法规或规章的明确规定或授权。《中华人民共和国环境保护法》第六十条规定，企业事业单位和其他生产经营者超过污染物排放标准或者超过重点污染物排放总量控制指标排放污染物的，县级以上人民政府环境保护主管部门可以责令其采取限制生产、停产整治等措施；情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭。《北京市大气污染防治条例》（北京市人民代表大会公告第3号）第五十二条第二款规定，使用煤炭、重油、渣油为燃料的工业锅炉、炉窑、发电机组等设施，应当按照市人民政府规定的期限改用清洁能源。第一百零四条第二款规定，违反本条例第五十二条第二款规定，燃用煤炭、重油、渣油的工业锅炉、炉窑、发电机组等设施未在规定的期限内实施清洁能源改造的，由环境保护行政主管部门报同级人民政府责令限期拆除。结合原北京市门头沟区环境保护局曾向永恒琉璃瓦厂作出责令停产整治的事实，应当认为，龙泉镇政府在2017年9月实施拆除永恒琉璃瓦厂厂区行为之时并不具有相应的法定职权。行政机关作出行政行为应当遵循法定程序。在案证据显示，2017年9月4日，北京市环保局向门头沟区环保局作出《环境保护部大气污染防治强化督查交办单》，列明2件挂账督办案件，其中1件为本案涉案的永恒琉璃瓦厂（古建瓦厂）。督办单要求，门头沟区环保局积极发挥大气污染综合治理领导小组作用，统筹协调各有关部门认真调查处理。虽然龙泉镇政府先后于2017年9月4日、9月5日向永恒琉璃瓦厂作出《关于“散乱污”企业清理整治的通知》《龙泉镇责令拆除整改通知书》，责令永恒琉璃瓦厂于9月12日前拆除或改为清洁能源，但未提供证据证明其在作出上述通知之前进行了相关的调查核实，告知了权利义务、听取了陈述申辩等。同时，原告主张并未收到上述通知，龙泉镇政府亦未提供证据证明其将上述通知依法送达，应当认为，被告作出的上述通知存在违法之处。此外，《中华人民共和国行政强制法》第三十四条规定，行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。第三十五条、第三十六条、第三十七条规定，行政机关实施强制执行前，首先应以书面的形式进行催告，并应保障当事人陈述申辩的权利。经催告，当事人逾期仍不履行的，行政机关可以作出强制执行决定，决定应以书面的形式作出，并载明相关法定事项。本案中，龙泉镇政府未提供证据证明其在实施强制拆除前履行了催告、听取陈述申辩、作出强制执行决定等法定程序，应属程序违法。综上，对于原告要求确认被告强制拆除行为违法的诉讼请求，本院应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：确认被告北京市门头沟区龙泉镇人民政府于二○一七年九月十四日、九月十六日拆除北京永恒琉璃瓦厂厂区的行为违法。案件受理费人民币五十元，由被告北京市门头沟区龙泉镇人民政府负担（于本判决生效后七日内交纳）。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于北京市第一中级人民法院。审 判 长  马冬梅人民陪审员  王 欣人民陪审员  史洪全二〇二一年一月十九日法官 助理  王冬琪书 记 员  韩睿萌