重庆市第一中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）渝01行初196号 原告山水文旅投资（北京）有限公司，住所地北京市朝阳区周庄山水文园1层103内（01），统一社会信用代码91110105339752121X。 法定代表人史贵云，该公司经理。 委托代理人孔鹏、刘怡昕，北京市北斗鼎铭律师事务所律师。 被告重庆市壁山区人民政府，住所地重庆市壁山区壁城街道双星大道369号，统一社会信用代码11500227733953861E。 法定代表人秦文敏，区长。 出庭负责人罗文军，副区长。 委托代理人张诗韵，重庆索通律师事务所律师。 委托代理人王鹏。 原告山水文旅投资（北京）有限公司（简称北京山水文旅公司）诉被告重庆市壁山区人民政府（简称璧山区政府）撤销行政协议一案，于2020年7月31日向本院提起诉讼。本院于2020年8月13日立案受理后，依法向被告璧山区政府送达了起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年12月7日公开开庭审理了本案，原告委托代理人孔鹏、被告璧山区政府负责人罗志军及委托代理人王麒懿到庭参加诉讼；2020年12月24日本院再次公开开庭，原告的委托代理人刘怡欣、被告璧山区政府的委托代理人张诗韵、王鹏到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告北京山水文旅公司诉称，2016年7月20日，原、被告双方签订了《重庆山水主题小镇—六旗乐园项目合作协议书》（简称《合作协议》），协议书约定双方合作开发位于重庆市璧山区“重庆山水主题小镇—六旗乐园”项目（简称六旗乐园项目），总投资约为300亿元。2016年8月9日，双方签订了《重庆山水主题小镇—六旗乐园项目合作协议书之补充协议》（简称《补充协议》），对土地供应及项目配套进行了补充约定。《合作协议》《补充协议》签订后，原告依约进行投资建设，但被告并未按照约定履行义务。2019年8月1日，被告以其强势地位，强迫原告与其签订《重庆山水主题小镇—六旗乐园项目合作协议书之补充协议（二）》（简称《补充协议（二）》），对项目规划范围、合作范围及方式等进行补充约定。原告认为，被告以其强势地位强迫原告签订《补充协议（二）》，取消了《合作协议》《补充协议》约定的各项扶持政策，变更合作方式，减少土地供应面积，严重侵害原告的合法权益。同时，《补充协议（二）》部分条款在履行中，双方对条款约定还产生了严重分歧，导致原告对相对人的意思表示产生认识偏差，构成重大误解，在上述重大误解的状况下又造成原告诸多利益损失，对原告显示公平。综上，根据《中华人民共和国合同法》（简称《合同法》）第五十四条的规定，请求依法撤销原、被告于2019年8月1日签订的《补充协议（二）》，本案诉讼费由被告承担。 原告在证据交换时举示以下证据： 第一组：起诉材料邮寄发票和邮寄物流状态信息；证明其法定期限内提起诉讼。 第二组：《合作协议》《补充协议》《补充协议（二）》； 证明：三份协议均是行政协议，符合法律规定的有关行政协议的定义；《补充协议（二）》的协议内容证明被告利用其政府强势地位，单方决定收回在协议书中承诺给原告的全部优惠扶持政策，并要求原告退出整个“六旗乐园”项目，且未合理对原告进行补偿，明显对原告不公平。 第三组：民事起诉状； 证明：民事诉讼的诉请内容之一是要求西安中院确定案涉协议的签订侵犯了其合法权益，如该诉请经审理后成立，则《补充协议（二）》的合同效力将可能被认定为无效。 第四组：1.情况说明及申请；2.孙帆情况说明一、二；授权委托书；3.李李情况说明一、二；4.授权委托书；5.特事特办申请表；6.审批单；7.委托书；8.重庆项目印章明细；9.档案移交、接收表； 证明：原告及关联公司法人已经就公司公章及法人章被非法侵占的情况进行说明，在2019年“六旗乐园”项目的负责人与被告下属的枫香湖文化旅游发展有限公司勾结、串通非法出卖原告公司利益。 第五组：1.重庆市璧山区国有建设地使用权收回合同渝璧地收回合字（2019）第4号；2.重庆市璧山区国有建设地使用权收回合同渝璧地收回合字（2019）第5号；3.收回宗地情况表； 证明：被告土地职权部门收回两项土地使用权，被告利用其强势地位，要求原告及关联公司退回两块“六旗乐园”项目用地。 第六组：1.重庆枫香湖文化旅游发展有限公司工商信息：2.重庆绿发资产经营管理有限公司工商信息； 证明：被告设立合资公司负责项目建设，取代了原、被告在所签订的协议中约定的原告在璧山区设立全资子公司负责“六旗乐园”项目建设、运营。 第七组：1.《关于重庆山水主题小镇项目审计范围的工作函》；2.《关于重庆山水主题小镇项目审计范围的工作函》中项目各项投资审计事项明细；3.《重庆绿发资产经营管理有限公司关于重庆山水主题小镇项目审计范围的复函》。 证明：原被告就项目各项支出的审计事项发生了重大误解，被告对原告实际在“六旗乐园”项目中直接、间接发生的费用不予认可，使原告产生了巨大损失，明显对原告不公。 第八组：主流网站“搜狐”的新闻截图； 证明：通过网络查询，由原告建设的“六旗乐园”给重庆市璧山区带来了极大正面效应，刺激了璧山区的经济、房价；被告在该项目中不仅收获了利民的好口碑，还对政府财政收入有深远影响。 第九组：1.土地合同台账；2.IP合同台账；3.建设和设备工程设备成本汇总表；4.重庆项目相关成果文件目录汇总； 证明：在“六旗乐园”项目中原告与相关方签订的各类合同、实际支出各项费用、及相关成果文件的清单，证明其实际产生了各项费用共计264791.2525万元，与协议中要求重庆绿发资产经营管理有限公司审计的范围一致。 被告璧山区政府答辩称，一、案涉协议不属于行政协议，而系民事合同；二、案涉协议于2019年8月1日签订，人民法院于2020年8月13日受理本案，原告针对案涉协议行使撤销权的除斥期间已届满，其撤销权已消灭；三、原告未举示其主张撤销案涉协议的任何证据，应承担举证不能的法律后果；四、案涉协议合法有效，签署过程系双方真实意思表示，不存在可撤销的事由。综上，请求依法驳回原告的全部诉讼请求。 被告在举证期限内举示以下证据： 1.壁司审查函[2019]33号《重庆市壁山区司法局关于合法性审查的意见》（简称《审查意见》）；证明该协议签订的合法性。 2.照片（三张）；证明签订案涉协议举办的签约仪式，足以证明被告并没有强迫原告签订该协议，而是在一个友好的情况下签订协议。 3.《债权债务冲抵协议》。 该证据证明为了履行案涉《补充协议（二）》，双方又签订了其他协议，包括债权债务冲抵协议；签订案涉协议是经过审批核发有效，协议的签订是友好协商，并举办签约仪式，并不是原告陈述的是被告强迫原告签订的。 经庭前证据交换及庭审质证，对于原告举示的证据，被告璧山区政府发表如下质证意见：对第一组证据中发票的真实性无异议，收据的真实性不予认可，且不能达到其证明目的。对第二组证据，认为三份协议均不符合行政协议的定义，不应当作为行政案件进行审理。对第三组证据真实性认可，但不能达到原告的证明目的，该案一审尚未结束，故对该案的诉请能否得到认可尚不能确认；即使民事案件中的诉请得到确认，也不能导致协议的效力发生变化；即使该协议被西安中院认定无效，也与本案原告的诉讼请求没有关联性。对第四组证据的真实性不予认可，因为在民事诉讼的质证环节中，原告至始至终都没有举示证据原件，也没有完成质证；证明目的也不予认可。对第五组证据，因无原件对其真实性不予认可；即使土地权收回属实也是双方的真实意思表示，并且政府也按照合同约定支付所收回土地的补偿价，故对证明目的也不予认可。对第六组证据的真实性认可，证明目的不予认可；从原告举示的证据可以看出，绿发公司和枫香湖公司的股东均不是璧山区政府，本案审理范围不应扩大到其他合同。对第七组证据，因原告没有提交证据原件，对其真实性不予认可；因审计范围和审计内容尚在协商过程中，故对其证明目的不予认可。第八组证据因原告未提供原始载体，不符合证据形式的要求，且与本案无关联，故不予认可。第九组证据系原告自行制作，未提供相应的合同原件，故对其真实性及证明目的均不予认可。 经庭前证据交换及庭审质证，对于被告璧山政府举示的证据和法律依据，原告发表如下质证意见：对证据1的真实性无法确定；可以证实被告签订的程序合法，但是原告对该协议存在成重大误解，协议内容对原告显失公平，故对其证明目的不予认可。对证据2的真实性无异议，能证明是经过协商，但是合同条款存在误解，被告有政府的优势地位，原告就项目的履行和后续的进展愿意与政府合作并做了很多让步，最终条款签订后仍然存在重大误解，故对其证明目的不认可。对证据3的真实性及证明目的均不予认可，因为当时原告公章已经失控，是在原告不知情的情况下盖的，该协议上的公章及私人印章明显错误，并非原告真实意思表示。 经审查，本院对上述证据认定如下：被告璧山区政府举示的证据及原告举示的第一组证据符合证据的关联性、合法性和真实性，能够证明案件基本事实，本院依法予以确认。原告举示的其他证据均与本案不具有关联性，且不能达到其证明目的，本院依法不予确认。 根据上述合法有效的证据及庭审笔录，本院认定以下事实：2016年7月20日，原、被告双方签订《合作协议》，协议书约定双方合作开发位于重庆市璧山区的“六旗乐园”项目，政府拟出让国有建设用地总面积不少于5000亩，总投资额约300亿元，项目由双方共同合作推进。为加大对“六旗乐园”项目的支持力度，原、被告双方于2016年8月9日签订《补充协议》，对土地供应及项目配套、产业扶持资金及扶持政策、融资支持等进行了补充约定。为保障“六旗乐园”项目符合法律法规及相关政策要求，促进项目推进，原、被告双方于2019年8月1日签订《补充协议（二）》，就项目范围及合作方式、土地供应、扶持资金及相关政策支持、项目建设、项目建设的合作模式、项目运营的合作模式、项目资金、项目配套及违约责任等进行补充约定。《补充协议（二）》签订前，重庆市璧山区司法局于2019年5月27日出具《审查意见》，载明“经审查，《补充协议（二）》签订主体适格、具体内容符合《合同法》等相关法律法规规定”。2019年12月23日，被告璧山区政府作为甲方、原告北京山水公司作为乙方与甲方的关联公司（丙方：重庆绿岛资产经营管理公司、丁方：重庆枫香湖文化旅游发展有限公司）和乙方的关联公司（戊方：重庆欣荣雅建文化旅游发展有限公司、己方：重庆山水主题小镇乐园综合开发有限公司）签订《债权债务冲抵协议》，对各方债权债务的初步确认和初步冲抵、冲抵后剩余债权债务的处理等事项进行了特别约定。2020年7月31日，原告向本院邮寄行政起诉状，请求撤销其与被告2019年8月1日签订的《补充协议（二）》。 本院认为，本案争议焦点的是：一、《补充协议（二）》是否属于行政协议；二、《补充协议（二）》是否合法；三、《补充协议（二）》是否应予撤销。分述如下： 第一，《补充协议（二）》是否属于行政协议： 《最高人民法院〈关于审理行政协议案件若干问题的规定〉》第一条规定：行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。本案璧山区政府为响应中央供给侧结构性改革、发展特色旅游城镇、开发休闲度假旅游产品，与山水文旅公司签订《合作协议》以及后续签订的《补充协议》《补充协议（二）》，均是为了社会发展需要，实现公共服务目标，故本案被诉的《补充协议（二）》属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项规定的行政协议，原告对该协议提起的诉讼属于人民法院行政诉讼的受案范围。因此，被告认为《补充协议（二）》不属于行政协议的答辩理由不能成立，本院不予支持。 第二，《补充协议（二）》是否合法： 行政协议是行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。一般包括替代行政行为的行政协议和合作性的行政协议。行政协议具有行政管理与民事协商的双重属性，即行政协议兼具行政机关行政管理的“单方性”与双方当事人协商一致的“合意性”。基于依法行政基本原则的要求，行政协议是否应予撤销必须有行政管理方面的法律、法规、规章等规范性文件作为依据外，在不与行政法律规范相冲突的情况下，人民法院应当根据被诉行政协议的具体内容，适用民事合同的基本原理和法律规范，审查行政协议的合法性和有效性。故对本案《补充协议（二）》应从协议的行政性、协议性进行审查。 首先，关于《补充协议（二）》行政性的合法性问题。因璧山区政府为发展特色旅游城镇、开发休闲度假旅游产品，被告与原告就合作开发“重庆山水主题小镇—六旗乐园”项目签订了《重庆山水主题小镇—六旗乐园项目合作框架协议》《合作协议》《补充协议》，为保障项目符合法律法规及相关政策要求，被告与原告就项目规划范围、土地供应及合作模式等事宜达成补充协议，并在签订《补充协议（二）》之前由重庆市璧山区司法局出具合法性审查意见，故被告与原告订立《补充协议（二）》并无不当。 其次，关于《补充协议（二）》协议性的合法性问题。本案中，在履行《合作协议》及《补充协议》过程中，璧山区政府与原告就项目范围及合作方式、项目建设的合作模式、项目运营的合作模式及违约责任等事项协商一致，签订了《补充协议（二）》，且双方已按协议约定部分履行承诺的义务。因此，《补充协议（二）》系原告及璧山区政府的真实意思表示，不违反法律、行政法规的强制性规定，亦未损害原告合法权益，故《补充协议（二）》合法。 第三，《补充协议（二）》是否应予撤销： 首先，根据原告举示的起诉材料邮寄发票和邮寄物流状态信息，能够认定原告于2020年7月31日向本院邮寄了起诉状，其要求撤销于2019年8月1日签订的《补充协议（二）》，未超过合同法规定的一年除斥期间。因此，被告认为原告的撤销权因超期而灭失的答辩理由与本院查明的事实不符，本院不予支持。 其次，行政协议一经签订，应当具有公信力和既定力。除《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》《合同法》规定的可撤销或无效的情形外，应认定协议真实有效，协议双方均应按照协议约定履行承诺的义务。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十四条规定，原告认为行政协议存在胁迫、欺诈、重大误解、显失公平等情形而请求撤销，人民法院经审理认为符合法律规定可撤销情形的，可以依法判决撤销该协议。结合《合同法》第五十四条的规定：“下列合同，当事人一方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销：（一）因重大误解订立的；（二）在订立合同时显失公平的。一方以欺诈、胁迫的手段或者乘人之危，使对方在违背真实意思的情况下订立的合同，受损害方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销。”同时，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十条第二款规定：“原告主张撤销、接触行政协议的，对撤销、接触行政协议的事由应承担举证责任。”原告请求撤销协议，应举证证实该协议存在上述意思表示不真实的情形。所谓“胁迫”，指以给他人的人身或者财产造成损害为要挟，迫使对方作出不真实的意思表示的行为。本案中，原告诉称被告以政府身份的强势地位，强迫其签订《补充协议（二）》，但对于该主张，原告并未提交证据予以证明。所谓“显失公平”，是指一方当事人利用优势或者利用对方没有经验，致使双方的权利与义务明显违反公平、等价有偿原则的情形。本案中，《补充协议（二）》系因璧山区政府为响应中央供给侧结构性改革、发展特色旅游城镇、开发休闲度假旅游产品与山水文旅公司签订，行政目的合法。综合上述情形来看，《补充协议（二）》是双方协商一致的结果，充分体现双方签订协议时的真实意思表示，且各方均按约正在履行承诺的义务。本案中，原告所举证据不能证明《补充协议（二）》存在《合同法》第五十四条规定的可撤销的情形，现原告请求撤销《补充协议（二）》，显然有违诚实信用原则，故其提出案涉协议系胁迫且显失公平，应依法撤销的理由不能成立。综上，原告主张案涉协议书系受胁迫违背其真实意志而为，显失公平，存在重大误解，但未提供充分证据予以支持，不符合《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十四条规定的情形，其诉讼请求因无证据支撑缺乏相应的事实根据，本院依法不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告山水文旅投资（北京）有限公司的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告山水文旅投资（北京）有限公司负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于重庆市高级人民法院。 审 判 长  罗 红 审 判 员  李雪莲 人民陪审员  孙 利 二〇二一年一月二十五日 法官 助理  杜咏霞 书 记 员  姜 涵