济南铁路运输法院行 政 判 决 书（2020）鲁7101行初507号原告邹本新，男，1966年12月5日出生，汉族，住山东省济南市莱芜区。被告济南市莱芜区人民政府，住所地山东省济南市莱芜区文化北路**。法定代表人秦蕾，区长。委托代理人秦增平，男，济南市莱芜区人民政府口镇街道办事处工作人员。委托代理人董国爱，山东众成清泰（济南）律师事务所律师。被告济南市人民政府，住所地山东省济南市历下区龙鼎大道**。法定代表人孙述涛，市长。委托代理人张小军，男，济南市司法局工作人员。委托代理人张华林，男，济南市司法局工作人员。原告邹本新不服被告济南市莱芜区人民政府（以下简称莱芜区政府）作出的《绿色智造产业城建设涉及村（居）宅基、企业等拆迁安置补偿方案》（以下简称“安置补偿方案”）及济南市人民政府（以下简称济南市政府）济政复决字[2020]147号行政复议决定书（以下简称147号复议决定），于2020年7月29日向本院提起行政诉讼。本院于8月11日立案后，于8月12日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于10月12日公开开庭审理了本案。原告邹本新，被告莱芜区政府党组成员李英伟及其委托代理人秦增平、董国爱，被告济南市政府委托代理人张小军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2019年9月9日，莱芜区政府作出《安置补偿方案》，对绿色智造产业城建设所涉及失地村（居）和搬迁企业等的拆迁安置补偿事宜进行了明确。邹本新不服该方案，于2020年4月26日向济南市政府申请行政复议。济南市政府于7月23日作出147号复议决定，维持了莱芜区政府作出的《安置补偿方案》。原告邹本新诉称，其系济南市莱芜区口镇邹高庄村村民，在该村拥有合法住宅一处。2019年10月15日，济南市莱芜区口镇人民政府（以下简称口镇政府）对《安置补偿方案》进行公告。12月23日，邹本新对该《安置补偿方案》向莱芜区政府申请行政复议。莱芜区政府作出莱政复决字[2019]9号行政复议决定（以下简称9号复议决定）后，邹本新于2020年3月4日向本院提起行政诉讼。4月3日，邹本新收到莱芜区政府提交的答辩状及证据后得知，《安置补偿方案》系由莱芜区政府批准作出。邹本新遂向济南市政府申请行政复议，济南市政府于7月23日作出涉案的147号复议决定。邹本新认为，莱芜区政府并未按照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款和《土地征收公告管理办法》第三条、第七条规定的程序，告知被征地农民有申请听证、申请行政复议和提起行政诉讼的权利，剥夺了被征地农民的知情权、参与权和监督权，程序严重违法，故其作出的《安置补偿方案》不具有合法性，依法应予撤销。济南市政府作出的147号复议决定认定事实和适用法律均存在错误，为维护其合法权益，特诉至法院，请求：1.依法撤销莱芜区政府作出的《安置补偿方案》；2.依法撤销济南市政府作出的147号复议决定；3.诉讼费由二被告承担。原告邹本新向本院提交下列证据:1.邹本新户口本二页，证明邹本新系邹高庄村村民，具有原告主体资格；2.莱芜区政府莱拟征公告[2019]40号拟征收土地公告，证明莱芜区政府于2019年10月14日在邹高庄村发布了拟征收公告，邹高庄村在征收范围之内；3.莱芜区政府莱芜区政复决字[2020]9号行政复议决定书，证明邹本新曾就《山东重工·中国重汽绿色智造产业城建设涉及村（居）宅基企业等拆迁安置补偿方案公告》提起行政复议，莱芜区政府驳回了邹本新要求撤销该公告并确认违法的复议申请；4.莱芜区政府于济南铁路运输法院（2020）鲁7101行初145号案中提交的证据目录，证明莱芜区政府未以其名义向被征地农村进行公告，仅以红头文件的形式下达到乡镇街道办事处；5.莱芜区政府《关于印发的通知》，证明《安置补偿方案》系由莱芜区政府批准作出；6.济南铁路运输法院（2020）鲁7101行初145号行政判决书，证明邹本新应以莱芜区政府为复议申请人提起行政复议；7.济南市自然资源和规划局[2020]189号政府信息公开告知书,证明中国重汽并未在邹高庄村申请建设用地，未获取国家批文，因此不具备制定补偿安置方案的条件；8.莱芜区政府莱征启公告[2020]63号土地征收启动公告，证明邹高庄村宅基地的位置是2020年5月23日公告的，而《安置补偿方案》是2019年9月9日以红头文件形式下发到街道办，没有公告；9.《莱芜区政府关于口镇邹高庄村拟征收土地补偿安置公告》（莱征补公告[2020]63号），证明莱芜区政府制定的补偿安置方案未经过拟定补偿安置方案的程序，听取被征地农民意见；10.口镇政府行政复议答复书，证明邹本新曾向莱芜区政府申请过行政复议；11.莱芜区政府莱征启公告（2020）19号土地征收启动公告，证明该公告所载明的征收范围与邹高庄村宅基地无关；12.147号复议决定书，证明邹本新曾向济南市政府申请复议，济南市政府业已作出行政复议决定，故其可以提起本案诉讼；13.济南市自然资源和规划局[2019]土-495号政府信息公开告知书，证明莱芜区政府作出《安置补偿方案》前还未实施征地，不具备制定补偿安置方案的法定条件，不符合法定程序；14.口镇政府公告的《山东重工·中国重汽绿色智造产业城建设涉及村(居)宅基、企业等拆迁安置补偿方案》，证明莱芜区政府未依法公告，不符合职权法定原则。被告莱芜区政府辩称，一、莱芜区政府具有作出《安置补偿方案》的主体资格。1.根据山东省人民政府《关于进一步严格规范征地管理工作的意见》第四条、济南市政府《关于进一步规范集体土地上住宅征收拆迁安置补偿工作的通知》第三条及济自然规划发[2019]76号《关于进一步规范土地征收管理工作的通知》第一条之规定，区级政府在广泛征收村居意见的基础上，可以制定拆迁补偿安置政策。2.根据在邹高庄村发布的莱芜区政府莱征启公告[2020]19号土地征收启动公告第三项、莱征补公告[2020]26号《关于口镇邹高庄村拟征收土地补偿安置公告》第三项及莱征补公告[2020]24号《关于口镇邹高庄村拟征收土地补偿安置公告》第三项的规定，《安置补偿方案》为最终的拟征收土地补偿安置方案，公告期间未有村民对其提出任何异议和听证申请。二、莱芜区政府作出的《安置补偿方案》程序和实体均符合法律规定。1.方案广泛征求了镇（街）、村居和村民的意见，其均认可方案内容；2.方案的制定和批准系重大行政决策，莱芜区政府内部履行了集体研究、集体决策程序；3.方案内容符合《莱芜市农村宅基地管理办法》《莱芜市国有土地上房屋征收与补偿办法》及鲁国土资字[2017]387号《关于莱芜市征地地上附着物和青苗补偿标准的批复》的规定。综上，请求法院依法驳回邹本新的诉讼请求。被告莱芜区政府向本院提交下列证据、依据：1.山东省人民政府办公厅《关于进一步严格规范征地管理工作的意见》（鲁政办字[2017]76号）；济南市政府《关于进一步规范集体土地上住宅征收拆迁安置补偿工作的通知》（济政发[2017]33号）；济南市自然资源和规划局、济南市财政局、济南市人力资源和社会保障局、济南市农业农村局《关于进一步规范土地征收管理工作的通知》（济自然规划发[2019]76号），证明莱芜区政府作为区一级人民政府具有作出《安置补偿方案》的主体资格；2.莱芜区政府莱征启公告[2020]19号土地征收启动公告及张贴照片；莱征补公告[2020]26号、莱征补公告[2020]24号《关于口镇邹高庄村拟征收土地补偿安置公告》及张贴照片，证明莱芜区政府制定的《安置补偿方案》和相关部门签署的拆迁安置协议系土地征收程序的清点确认资料，也是最终的拟征收土地补偿安置方案；3.会议记录、邹高庄村村民代表大会决议、开会照片，证明《安置补偿方案》广泛征求了村集体、村民的意见；4.明白纸、邹高庄村民委员会关于《安置补偿方案》的反馈意见，证明邹高庄村民委员会将《安置补偿方案》制作成明白纸进行发放，进一步为村民解释和解答政策，补偿方案得到村民的广泛认可；5.莱芜区政府常务会议纪要，证明莱芜区政府内部履行了民主决策程序；6.《济南市人民政府关于进一步规范集体土地上住宅征收拆迁安置补偿工作的通知》；《莱芜市国有土地上房屋征收与补偿办法》；《莱芜市农村宅基地管理办法》；《山东省国土资源厅山东省财政厅关于莱芜市征地地上附着物和青苗补偿标准的批复》，证明《安置补偿方案》符合相关文件规定；7.《安置补偿方案》及公告照片，证明莱芜区政府依法对邹本新等公告了《安置补偿方案》；8.（2020）鲁7101行初145号行政判决书，证明《安置补偿方案》由街道办事处进行了公示和转发。济南市政府辩称，2020年4月26日，其收到邹本新提交的行政复议申请书，请求撤销莱芜区政府作出的《安置补偿方案》。4月29日，济南市政府作出行政复议申请受理通知书、提出行政复议答复通知书，并分别邮寄送达邹本新及莱芜区政府。5月18日，莱芜区政府作出行政复议答复。6月23日，济南市政府作出延期审理通知书，并于同日邮寄送达邹本新。经审查，济南市政府认为莱芜区政府作出的行政行为合法，于7月23日作出147号复议决定，维持了原行政行为，并于同日邮寄送达邹本新和莱芜区政府。综上，147号复议决定符合法律规定，请求依法驳回邹本新的诉讼请求。济南市政府向本院提交下列证据、依据：1.行政复议申请书，证明邹本新向济南市政府提交复议申请的事实；2.行政复议申请受理通知书及送达回证，证明济南市政府在法定时限内作出受理通知并送达的事实；3.提出行政复议答复通知书及送达回证，证明济南市政府在法定时限内作出答复通知并送达的事实；4.延期审理通知书及送达回证，证明济南市政府作出延期审理通知书并送达的事实；5.行政复议答复书，证明莱芜区政府作出答复的情况；6.147号复议决定及送达回证，证明济南市政府在法定时限内作出复议决定并送达的事实；7.《中华人民共和国行政复议法》第十七、二十八、三十一条，证明147号复议决定适用的法律依据。经庭审质证，各方当事人对他方证据均发表了质证意见：对邹本新提交的证据，莱芜区政府对对证据1-6的真实性无异议；对证据7的真实性无异议，证明目的有异议，认为本案系拆迁补偿安置纠纷，与重汽项目的建设是否取得相应批准文件系两个不同的法律关系，故该证据与本案不具有关联性；对证据8、9的真实性无异议，认为通过邹本新提交的规范性文件可以证实，莱芜区政府依法作出了《安置补偿方案》，该方案及依据该方案签订的拆迁补偿协议是整个集体土地征收众多环节中的一环，即清点、确认程序；对证据10的真实性无异议，证明目的有异议，认为在2019年12月29日前，莱芜区政府已根据相关文件要求广泛征求了村集体意见，后在此基础上制定了《安置补偿方案》；对证据11-13的真实性无异议，认为该组证据可以看出重工项目所涉地块已按照法定程序由省政府批准予以征收，关于是否办理一书两证与本案不具有关联性；对证据14的真实性无异议，认为邹本新提交的复议决定书及莱芜区政府提交的行政判决书，均可以证实口镇政府转发的拆迁方案与莱芜区政府作出的《安置补偿方案》完全一致，该行为系转发或公示，也进一步印证了莱芜区政府已将方案内容向村民进行公示的事实。济南市政府对证据1-14的质证意见同莱芜区政府。对莱芜区政府提交的证据，邹本新对证据5会议纪要无异议，但认为应该由经国土部门批准的征地方案来拟定补偿安置方案，征求被征地农民意见并修改完善后再报市、县人民政府批准，然后由区政府进行公告；同时认为莱芜区政府提交的证据均不能证明其已向村民明确告知了被征地农民享有申请协调、申请裁决的、提出复议的权利，故《安置补偿方案》的作出并未履行法定程序；而且，应该向被征地农民以公告形式告知，不应通过召开人民代表大会的方式，不让被征地农民发言并提出意见，因此该程序并不具有合法性、公平性、合理性。对其他证据，邹本新认为均不能证明各自的证明目的。济南市政府对莱芜区政府的证据均无异议。对济南市政府提交的证据，邹本新无异议，但认为147号复议决定认定的事实、适用的法律是错误的。莱芜区政府对该组证据均无异议。本院对上述证据认证如下：邹本新及莱芜区政府、济南市政府提交的证据，均真实、合法，且与本案有关联，可以作为本案证据使用。经审理查明，2019年9月9日，莱芜区政府向各功能区管委会、各镇（街道）人民政府（办事处）、区政府各部门、区直各企事业单位下发了《关于印发的通知》，《安置补偿方案》主要载明：“二、安置保障：本次安置主要采取房屋安置和货币化补偿两种方式。（一）选择房屋安置的：1.选择以人口数量为安置依据的。经村集体法定程序认定为集体经济组织成员的，经镇（街道）核准并备案后，按照高层47平方米/人或小高层43平方米/人或者多层40平方米/人的标准还房安置。最大还房面积不超过260平方米，其他再无任何补偿。2.选择以宅基地面积为安置依据的。宅基地面积以集体土地使用证为准，按集体土地使用证证载面积1:1无偿还房，最大还房面积不超过200平方米。无集体土地使用证的，以依法依规组织认定并经公示无异议后报镇（街道）备案的面积为准。（二）选择货币化补偿的：1.应还楼房面积在签订协议时同地段的市场评估价。2.应享受的合法宅基地超面积部分300元/平方米的一次性补偿。3.在规定时限内完成签约、交钥匙、搬家的奖补资金。（三）还房时间和奖补资金、过渡费：本次还房时间暂定三年。在拆迁过程中，拆迁居民在规定时间内完成签约的奖励5000元/户，在规定时间内交钥匙的奖励5000元/户，同时搬家一次性补偿3000元/户；规定时间之外签约搬迁的不享受以上奖补资金。过渡费用按照6000元/年/户予以拨付，直至还房时止，计算到月。七、农用地地上青苗及附着物补偿：对所涉及村（居）的农用地，根据种植分类区别，对地上青苗和附属物实行总额包干补偿。歇茬地及种植粮食作物的按照2.8万元/亩进行包干补偿，种植经济类作物（包括林果树木）按照3万元/亩进行补偿。”10月14日，莱芜区政府发布莱拟征公告[2019]40号拟征收土地公告，将邹本新户口所在的邹高庄村列入拟征收土地范围，公告主要载明：“地上附着物和青苗按照《山东省国土资源厅、山东省财政厅关于莱芜市征地地上附着物和青苗补偿标准的批复》（鲁国土资字[2017]387号）和莱芜区政府《关于印发的通知》规定进行补偿。被征收土地村（居）的具体土地征收补偿安置方案，待勘测调查完成后，由济南市莱芜区自然资源局会同莱芜区财政、人力资源和社会保障等有关部门制定并公示。”10月15日，口镇政府将《安置补偿方案》进行了公告。2020年2月24日，莱芜区政府发布莱征启公告[2020]19号土地征收启动公告，决定征收邹高庄村相关土地，并定于2月24日至28日由济南市莱芜区自然资源局组织有关部门进行勘测定界和清点确认。3月18日，莱芜区政府发布莱征补公告[2020]24、26号《关于口镇邹高庄村拟征收土地补偿安置公告》。前述三份公告均在邹高庄村进行了张贴公示，且均载明了被征地农村集体经济组织、土地承包户或者其他权利人所享有的申请听证或提起行政复议的权利和期限。邹本新不服莱芜区政府作出的《安置补偿方案》，于4月26日向济南市政府申请行政复议，请求撤销案涉《安置补偿方案》。济南市政府于4月29日作出行政复议申请受理通知书、提出行政复议答复通知书，并分别邮寄送达邹本新和莱芜区政府。5月18日，莱芜区政府向济南市政府提交行政复议答复书。因案情复杂，济南市政府于6月23日作出行政复议决定延期通知书，并邮寄送达邹本新和莱芜区政府。7月23日，济南市政府作出147号复议决定，以“《安置补偿方案》符合相关法律法规和政策规定，并无不当”为由，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项之规定，维持了莱芜区政府作出《安置补偿方案》的行政行为，并于次日邮寄送达邹本新及莱芜区政府。另查明，2019年7月10日，莱芜区政府召开第45常务会议，会议听取了莱芜区住建局关于《安置补偿方案》起草情况的汇报。10月10日，邹高庄村召开村民代表大会，对莱芜区政府制定的《安置补偿方案》（征求意见稿）进行讨论、研究，并形成如下决议：会议认为《安置补偿方案》（征求意见稿）的拆迁补偿安置政策符合法律、法规和济南市、莱芜区的相关文件规定，一致同意贯彻执行。后邹高庄村村民委员会摘抄了《安置补偿方案》中与邹高庄村有关的内容，印发成“明白纸”入户发放，征集村民意见，并根据村民反馈形成《关于的反馈意见》，载明“入户发放430余份，基本上做到了户均一份，从收集的意见看无反对意见”。再查明，山东省国土资源厅、山东省财政厅于2017年12月21日联合发布《关于莱芜市征地地上附着物和青苗补偿标准的批复》（鲁国土资字[2017]387号），该批复自下发之日起执行。本院认为，本案争议焦点为：一、案涉《安置补偿方案》是否合法；二、147号复议决定是否合法。关于焦点一，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。……”《山东省土地征收管理办法》第十一条第一款规定：“市、县人民政府国土资源行政主管部门应当将拟定的土地征收补偿安置方案，在农村集体经济组织所在地进行公示，公示期不得少于5个工作日。”根据上述规定，土地征收补偿安置方案应当由市、县人民政府土地行政主管部门拟定，拟定后应当公示并听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。本案中，2019年9月9日莱芜区政府下发《关于印发的通知》后，口镇政府将《安置补偿方案》在征收范围内进行了公告。邹高庄村于10月10日召开村民代表大会，对《安置补偿方案》（征求意见稿）进行了讨论、研究，并形成决议，同意贯彻执行《安置补偿方案》。后邹高庄村村民委员会摘抄了《安置补偿方案》中与邹高庄村有关的内容，印发成“明白纸”入户发放并征集村民意见。根据邹高庄村村民委员会作出的《关于的反馈意见》，此次方案发放基本做到了户均一份，且村民反馈中并无反对意见。据此，案涉《安置补偿方案》拟定后，依法进行了公示并听取了被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。邹本新主张莱芜区政府未按照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款的规定听取被征地农民的意见，与事实不符，对其主张，本院不予支持。《山东省土地征收管理办法》第二十条第一款规定：“被征收土地地上附着物和青苗的补偿标准，由设区的市人民政府制定，报省人民政府价格、财政、国土资源等有关部门同意后执行。”本案中，案涉《安置补偿方案》载明的安置保障、非住宅类建筑物补偿、沿街楼安置补偿、农用地地上青苗及附着物补偿、企业补偿等，均系依据《中华人民共和国土地管理法》《山东省土地征收管理办法》《山东省国土资源厅、山东省财政厅关于莱芜市征地地上附着物和青苗补偿标准的批复》（鲁国土资字[2017]387号）的规定而制定，并无不当。综上，邹本新要求撤销《安置补偿方案》的主张，理由不能成立，本院依法予以驳回。关于焦点二，《中华人民共和国行政复议法》第二十三条规定：“行政复议机关负责法制工作的机构应当自行政复议申请受理之日起七日内，将行政复议申请书副本或者行政复议申请笔录复印件发送被申请人。被申请人应当自收到申请书副本或者申请笔录复印件之日起十日内，提出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料”。第三十一条第一款规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；……情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。”本案中，济南市政府于2020年4月26日收到邹本新的行政复议申请，并于4月29日作出行政复议申请受理通知书、提出行政复议答复通知书，并分别邮寄送达邹本新和莱芜区政府。5月18日，莱芜区政府提交复议答复。6月23日，济南市政府作出行政复议决定延期通知书，将复议决定延期至2020年7月25日前作出。7月23日，济南市政府作出147号复议决定并于次日邮寄送达邹本新及莱芜区政府，符合法定程序。综上，历城区政府作出的《安置补偿方案》及济南市政府作出的147号复议决定证据确凿，程序合法，适用法律、法规正确，邹本新要求撤销《安置补偿方案》和147号复议决定的诉讼请求，理由不能成立，本院依法予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决如下：驳回原告邹本新的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由原告邹本新负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者诉讼代表人的人数提出副本，上诉于济南铁路运输中级法院。审 判 长  蔡珂伟人民陪审员  秦培馀人民陪审员  柳 明二〇二一年一月二十二日法官助理徐洁书记员樊璐