陕西省高级人民法院 行政判决书 （2020）陕行终329号 上诉人（一审原告）：西安市临潼区汉兴实业有限公司。住所地：陕西省西安市临潼区新市。法定代表人：郝九洲，总经理。委托诉讼代理人：赵继强，北京市康达（西安）律师事务所律师。委托诉讼代理人：曹长征，该公司法律顾问。被上诉人（一审被告）：西安市临潼区人民政府。住所地：陕西省西安市临潼区。法定代表人：黄可，该区区长。出庭负责徐毅，人：，该区副区长。委托诉讼代理人：洪新胜，该单位工作人员。委托诉讼代理人：白银涛，陕西宝伦律师事务所律师。上诉人西安市临潼区汉兴实业有限公司（以下简称汉兴公司）因诉被上诉人西安市临潼区人民政府（以下简称临潼区政府）行政补偿一案，于2015年3月23日向临潼区政府申请补偿，临潼区政府未处理。汉兴公司于2015年8月25日向西安市人民政府申请行政复议。2015年10月20日，西安市人民政府作出《中止行政复议通知书》。2018年3月2日，因中止原因已消除，西安市人民政府作出《恢复审理通知书》，同日作出《延期审理通知书》，决定延期30日作出复议决定。2018年3月31日，西安市人民政府以临潼区政府未采取行政强制手段作出变更或者撤回已生效的行政许可为由作出市政复驳字〔2015〕307号《驳回行政复议申请决定书》（以下简称307号复议决定），汉兴公司不服，于2018年4月16日向西安铁路运输中级法院提起行政诉讼。该院于2018年10月18日作出（2018）陕71行初304号判决（以下简称304号判决），撤销西安市人民政府307号复议决定，确认临潼区政府针对汉兴公司补偿申请未作出处理违法，责令临潼区政府作出决定，驳回汉兴公司其他诉讼请求。汉兴公司及临潼区政府不服，提起上诉。陕西省高级人民法院于2019年4月4日作出（2019）陕行终61号行政判决，驳回上诉，维持原判。经汉兴公司申请西安铁路运输中级法院执行，临潼区政府于2019年9月29日作出《关于对西安市临潼区汉兴实业有限公司补偿申请的处理决定》（以下简称涉案不予补偿决定），决定不予补偿。汉兴公司不服该决定，于2019年10月29日提起行政诉讼，西安铁路运输中级法院于2020年1月9日作出(2019)陕71行初857号行政判决，驳回汉兴公司的诉讼请求，汉兴公司不服，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2020年8月3日公开开庭进行了审理。上诉人汉兴公司委托诉讼代理人赵继强、曹长征，被上诉人临潼区政府委托诉讼代理人洪新胜、白银涛到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。一审经审理查明：2010年5月6日，西安市人民政府作出市政办发（2010）86号《关于印发西安市2010年主要污染物总量减排工作方案的通知》，要求汉兴公司二氧化硫减排。2010年9月28日，汉兴公司向西安市环境保护局临潼分局作出《关于我公司自备电厂有关情况的报告》，报告内容为因公司缩小规模和燃煤锅炉脱硫工程设计存在问题、生产成本太高致亏损严重，决定暂关电厂，寻找新途径解决燃料问题。西安市环保局临潼分局向西安市环保局作出《关于西安市临潼区汉兴实业有限公司二氧化硫减排工作存在问题的反映》，减排计划中汉兴公司二氧化硫减排量无法完成。2010年10月10日，临潼区政府向区人民政府各有关工作部门作出临政发〔2010〕48号《关于关闭西安市临潼区汉兴实业有限公司自备电厂的通知》（以下简称48号通知），决定于2010年11月底前关闭汉兴公司自备电厂，关闭要求“工商部门负责被关闭企业的《工商营业执照》注（吊）销工作；国税、地税部门负责被关闭企业的《税务登记证》注（吊）销工作；供电部门负责撤销被关闭企业的电力业务许可证。”2011年12月1日，陕西省人民政府办公厅下发陕政办发(2011)116号《关于印发渭河流域水污染三年行动方案（2012-2014年）的通知》（以下简称116号通知），内容为：因渭河流域水污染防治，三年淘汰关闭企业，统计表中将汉兴公司列入2013年前关闭企业。2012年1月30日，西安市人民政府办公厅以市政办发〔2012〕13号通知《西安市人民政府办公厅关于印发西安市渭河水污染防治三年行动方案（2012-2014）的通知》（以下简称13号通知），内容是：按照116号通知要求，做好西安市渭河流域水污染防治，西安市渭河水污染防治三年项目统计表中将汉兴公司化学制浆生产线列入2012年关闭内容。2012年2月29日，汉兴公司向临潼区政府作出《西安市临潼区汉兴实业有限公司关于申请拆除化学制浆生产线的请示》，内容为：为了保护黄河流域水质，贯彻落实西安市环境保护“十二五”规划及《黄河流域（陕西）段污水综合排放标准》有关要求，积极响应国家节能减排政策，经公司研究决定拆除现有化学制浆生产线，以确保生产废水稳定达标排放。2012年3月6日，临潼区政府作出临政发〔2012〕5号《西安市临潼区人民政府关于关闭西安市临潼区汉兴实业有限公司化学制浆生产线的通知》（以下简称5号通知）决定，汉兴公司必须于2012年5月底前关闭化学制浆生产线，关闭要求“工商部门负责被关闭企业的《工商营业执照》变更工作；国税、地税部门负责被关闭企业的《税务登记证》变更工作；新市街办负责企业关闭期间的维稳工作；区财政、水务等部门按照各自职责做好相关工作。”汉兴公司关闭化学制浆生产线后向临潼区政府申请进行验收，西安市环保局临潼分局请示西安市环保局，由西安市环保局对关闭情况进行了验收。2012年4月21日，临潼区政府向西安市环保局作出临政函〔2012〕28号《西安市临潼区人民政府关于申请拆除临潼区汉兴实业有限公司化学制浆生产线所需补助资金的函》，恳请西安市环保局给予汉兴公司资金支持。2012年11月8日，汉兴公司向临潼区政府作出《西安市临潼区汉兴实业有限公司关于关闭造纸厂的报告》，内容为：根据116号通知精神，决议关闭汉兴公司所属造纸厂，为环境保护和渭河治理工程做贡献。2012年11月29日，临潼区政府作出临政发〔2012〕44号《西安市临潼区人民政府关于关闭西安市临潼区汉兴实业有限公司造纸厂的通知》（以下简称44号通知），决定造纸厂于2013年5月底前关闭。关闭标准为“（一）变更工商、国税、地税等相关证照，企业经营范围不再涉及卫生纸、文化用纸、瓦楞纸、黄板纸等纸制品的加工制造；（二）彻底拆除生产设备、蒸球落地；（三）彻底清理生产现场的原材料及辅助材料。”关闭要求：“工商部门负责被关闭企业的《工商营业执照》变更工作；国税、地税部门负责被关闭企业的《税务登记证》变更工作；新市街办负责企业关闭期间的维稳工作；区财政、水务等部门按照各自职责做好相关工作。”2012年12月24日，西安市临潼区农区水管理处出具《证明》，内容为：根据44号通知，汉兴公司申请关闭27眼机井，经西安市临潼区农区水管理处实地查看，符合要求，只保留机井1眼用于生活，其他机井不再启用。2013年1月17日，西安市工商行政管理局临潼分局向西安市环保局作出《西安市工商行政管理局临潼分局关于西安市临潼区汉兴实业有限公司目前生产情况说明》，内容为：根据44号通知要求，汉兴公司已经完成造纸厂关闭取缔工作，仅从事卫生纸复卷（外购成品纸）精加工包装销售。2013年1月25日，西安市环保局临潼分局对关闭情况进行了检查验收。2012年11月29日，临潼区政府向西安市环保局作出临政函〔2012〕144号文件《西安市临潼区人民政府关于申请提前关闭西安市临潼区汉兴实业有限公司造纸厂专项补助资金的函》，请求给予专项补助资金。2013年7月11日，临潼区政府向西安市环保局作出临政函〔2013〕79号《西安市临潼区人民政府关于西安市临潼区汉兴实业有限公司关闭后有关遗留问题的函》，请求给予汉兴公司奖励资金。2012年5月21日，西安市财政局作出市XX号《西安市财政局关于下达关闭企业奖励资金的函》，内容为：根据市XX号《西安市财政局、西安市环境保护局关于印发西安市关闭水污染企业关闭奖励资金使用办法的通知》，向市环保局拨付针对汉兴公司奖励资金3402万元，西安市环保局又根据市XX号文件、市XX号文件将该笔奖励资金下达临潼区政府。临潼区政府已将该资金拨付给汉兴公司。2013年，西安市环保局继续下达奖励资金1438万元，因债务问题，汉兴公司请求将该款直接拨入临潼区法院账户。2013年，西安市财政局下达第一批治污减霾补助资金，其中给汉兴公司拨付139.2万元。2014年，西安市财政局第二批下达治污减霾补助资金，给汉兴公司拨付139.2万元。2013年，上级下达淘汰落后产能中央财政奖励，给汉兴公司拨付奖励资金66万元。汉兴公司获得财政补助奖励资金共5184.4万元。汉兴公司请求：1、撤销临潼区政府于2019年9月29日作出的涉案不予补偿决定；2、判令临潼区政府支付行政补偿款652912881元及利息（利息以652912881元为基数、以银行同期五年期贷款利率为标准，自2013年1月1日起计算至最终给付完结全部行政补偿款之日止）。其中：（1）关闭自备电厂拆除全部发电、输电、变电设备及协助设施补偿总价值约为59802845.08元；关闭造纸拆除造纸总厂、造纸一分厂、造纸二分厂、造纸新车间全部生产线及辅助设施、厂房、造纸厂污水处理线、碱回收设备、给排水设备、水井补偿总价值约208237974.93元，合计固定资产损失270223356.77元；（2）销毁麦草等库存原材料补偿7500万元；（3）固定资产投资收益损失283734524.61元（以270223356.77元为基数，按资产投入年收益率15%计算7年）；（4）解除劳动合同关系支付补偿金22621000元（按3-12年不同工龄的人数计算）；（5）土地租金损失895000元；（6）留守人员工资损失439000元。3、本案诉讼费由临潼区政府承担。另查明：2008年6月24日，西安市财政局、西安市环境保护局作出《西安市财政局、西安市环境保护局关于印发西安市关闭水污染企业关闭奖励资金使用办法的通知》市XX号文件，要求“一、各区县政府要按照市政府关于水污染防治产业结构调整的政策要求，结合本地区实际、对辖区应关闭的企业，以区县政府下达关闭通知，依法实施关停。二、被关闭的企业必须达到省市渭河办制定的6条关闭验收标准：即拆除生产设备、清理生产原料现场，吊销工商营业执照、税务登记证和采水许可证，切断生产用电。三、各区县政府是本地区实施水污染防治产业结构调整措施的责任主体……对达到关闭验收标准的企业和所在区县政府按照奖励资金使用办法给予奖励。”2012年3月6日，西安市财政局、西安市环保局作出《关于修订西安市关闭水污染企业关闭奖励资金使用办法>的通知》（市XX号），对市XX号文件作出修改，规定了新的奖励资金标准，将《西安市关闭水污染企业关闭奖励资金使用办法》适用范围调整为《陕西省人民政府办公厅关于印发渭河流域水污染防治三年行动方案（2012-2014）的通知》、《西安市人民政府办公厅关于印发西安市渭河水污染防治三年行动方（2012-2014）的通知》中要求关闭的造纸企业，以及文件下发后主动申请关闭的造纸企业。奖励程序要求，“市环保局联合相关单位对任务完成情况进行验收核查，确保关闭企业达到不具备再生产条件；对列入关闭退出计划的造纸企业由所在区县政府、开发区管委会向市环保局提出奖励资金申请（同时附带区县政府、开发区管委会出具的下达关闭企业决定的正式文件；辖区工商、税务部门出具的证照注销或变更的证明材料）；市环保局审核提出奖励意见，商市财政局后确定奖励资金并拨付给区县政府、开发区管委会。《西安市关闭水污染企业关闭奖励资金使用办法》（市XX号）规定的其他事项不变。”又查明：2015年5月14日，陕西省环境保护厅作出《对省十二届人大三次会议第10号建议的复函》指出，“2012年，省环保厅省财政厅为配合渭河流域三年行动方案的实施，解决关闭企业补偿奖励资金问题，经请示省政府同意，对已关闭污染企业资金补偿采用排污权回购的方式进行。即：符合回购条件的企业，需出具市县政府关闭文件和经同级环保部门现场审核的污染减排量核实材料，经省环保厅、省财政厅审核后，将关闭企业生产产能、关闭时间及污染减排量向社会公示，公示无异议后，省财政厅将按照当时的污染物排污权市场起拍价进行有偿收储，对关闭企业进行资金补偿和奖励。给关闭企业的补偿资金主要用于解决职工安置、企业转产和债务偿还等相关支出。所收储的污染减排指标纳入全省排污权交易储备量，不再作为污染企业所在市政府的年度减排任务予以核算。”“当年，西安市财政统筹省级补助资金和市级财政，依照《西安市重点水污染企业关闭奖励资金使用办法》（市XX号）的规定，按照上限标准核算奖励该企业4840万元，并分别于2012年、2013年分批拨付给临潼区政府（2012年企业将化学制浆改为废纸浆，拨付奖励资金3402万元；2012年底，企业将废纸浆生产线全部拆除，故2013年初再次拨付1438万元），由临潼区政府划拨企业。”2017年12月13日，陕西省环境保护厅向陕西省政府办公厅作出陕环函〔2017〕870号《陕西省环境保护厅关于“省政府办公厅3218号批文”办理情况的函》，内容为收到省政府办公厅关于《西安市临潼区汉兴实业公司政策性关闭后行政补偿有关问题的请示》故作出该函，“为促进我省排污权有偿使用及交易试点工作顺利开展，贯彻落实《陕西省渭河流域水污染防治三年行动方案（2012-2014）》相关要求，经请示省政府同意，省财政厅会同省环保厅下发了《关于下达西安市关闭企业污染排放量回购指标资金预算的通知》，切块下达西安市省级污染减排和环保专项资金1.27亿元，由西安市统筹使用，对辖区内6家企业（包括汉兴公司）腾出的污染物减排指标进行回购收储，进行补助。该资金采取‘以奖代补’的方式，是省政府对各相关市（区）政府推动污染物减排工作的奖励资金，按照排污权交易基础定价，实行全省统一标准，不针对具体企业个体。在贯彻落实《行动方案》期间，该资金涉及到包括汉兴公司在内的沿渭五市一区多家企业，‘以奖代补’资金对关闭排污企业污染物减排指标进行回购，不属于《行政许可法》及司法解释中所规定的行政补偿。在行政补偿上，责任主体应针对企业不同情况分类施策，客观准确评估研判，据此确定具体的补偿标准和补偿方案，依此进行补偿。”一审认为：《中华人民共和国行政许可法》第二条规定，“本法所称行政许可，是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。”汉兴公司主张其曾具有电力业务许可、排放污染物许可、工商行政许可、税务行政许可、采水许可均被临潼区政府撤回，因此应获得行政补偿。关于电力业务许可，《西安市临潼区人民政府关于关闭西安市临潼区汉兴实业有限公司自备电厂的通知》中关闭标准虽有“注（吊）销工商、国税、地税、供电等相关证照”、“供电部门负责撤销被关闭企业的电力业务许可证”的记述，但汉兴公司没有进一步提供证据证明其曾具有电力业务许可、关闭电厂时工商、税务许可被撤回的内容，该记述是否付诸实施不能认定，且汉兴公司未提供证据证明此次关闭电厂工商、税务许可被撤销。汉兴公司提供的临环保发〔2004〕16号《西安市环境保护局临潼分局关于汉兴实业公司热电联产项目的批复》用以证明其曾具有电力业务许可，根据《电力业务许可证管理规定》第三条“国家电力监管委员会负责电力业务许可证的颁发和管理”，该批复并非国家电力监管委员会颁发的电力业务许可证书，且该批复上注明“请按规定办理相关手续”，故该批复并不能证明汉兴公司办理完成电力业务许可相关手续。关于排污行政许可、工商、税务行政许可，汉兴公司提交的企业信用信息公示系统中的公示报告、《西安市临潼区人民政府关于关闭西安市临潼区汉兴实业有限公司造纸厂的通知》、西安市工商行政管理局临潼分局《关于西安市临潼区汉兴实业有限公司目前生产情况说明》，证明汉兴公司获得了造纸生产工商行政许可。汉兴公司提交了由陕西省环境保护局颁发的排放污染物许可证证明其具有排污行政许可，临潼区政府虽提出该证自2008年后失效，但2008年后汉兴公司仍从事造纸生产排污，并未受到相关部门处罚，且环保局在2012年回购汉兴公司排污权的事实证明汉兴公司在关闭前具有排污行政许可。排污行政许可是由环保局作出，临潼区政府没有作出排污许可的法定职权，也没有证据表明汉兴公司排污权由临潼区政府予以撤回，因此汉兴公司主张的排污权被临潼区政府撤回没有事实依据和法律依据。汉兴公司作为造纸生产企业，排污权是其重要生产经营权利，市XX号文件《西安市关闭水污染企业关闭奖励资金使用办法》将汉兴公司纳入排污权回购范围，《陕西省环境保护厅对省十二届人大三次会议第10号建议的复函》和《陕西省环境保护厅关于“省政府办公厅3218号批文”办理情况的函》中对《西安市关闭水污染企业关闭奖励资金使用办法》中奖励资金性质解释为排污权回购资金，汉兴公司对此亦认可，所谓排污权回购就是用购买方式收回已经准许的排污行政许可，市XX号文件《西安市关闭水污染企业关闭奖励资金使用办法》就水污染企业排污权回购资金的标准、适用范围、程序均作出规定，2012年前关闭将按照办法中最高标准回购并奖励，《西安市临潼区汉兴实业有限公司关于申请拆除化学制浆生产线的请示》、《西安市临潼区汉兴实业有限公司关于关闭造纸厂的报告》表明汉兴公司自愿接受该办法中规定的标准将排污权交予政府回购，主动向临潼区政府申请关闭并拆除生产设备，也因其主动关闭行为获得西安市环保局最高标准回购资金4840万元，汉兴公司收取该项资金代表其排污权已被收储，不应再向临潼区政府主张排污权行政许可被撤回的行政补偿。汉兴公司主张其造纸生产工商、税务行政许可被临潼区政府变更、撤销，在汉兴公司排污权被回购后，已不具备造纸生产条件，原造纸工商、税务行政许可已无独立存在意义，应随着排污权的交易而变更，《西安市关闭水污染企业关闭奖励资金使用办法》亦作出相应要求，“对列入关闭退出计划的造纸企业由所在区县政府、开发区管委会向市环保局提出奖励资金申请（同时附带区县政府、开发区管委会出具的下达关闭退出企业决定的正式文件；辖区工商、税务部门出具的办理证照注销或变更的证明材料）；市环保局审核提出奖励意见，商市财政局后确定奖励资金并拨付给区县政府、开发区管委会。”故变更企业工商营业执照、税务登记是排污权回购必经程序，临潼区政府在关闭通知中注明变更汉兴公司工商、国税、地税等相关证照是执行市XX号文件《西安市关闭水污染企业关闭奖励资金使用办法》的程序要求，是基于汉兴公司排污权被回购的事实，因此汉兴公司工商、税务行政许可的变更、撤回并非临潼区政府行政强制撤回，而是起于汉兴公司进行排污权的交易。关于汉兴公司提出的采水行政许可被撤销，该项行政许可汉兴公司仅提供西安市临潼区农区水管理处出具《证明》，仅能证明西安市临潼区农区水管理处对汉兴公司申请关闭27眼机井的实地检查情况，并不能证明采水行政许可存在并由临潼区政府撤销，且根据《西安市关闭水污染企业关闭奖励资金使用办法》规定，采水行政许可亦应随着排污权交易而变更。汉兴公司虽被相关文件纳入节能减排、渭河治理污染企业名单，但在关闭期限到来之前汉兴公司仍可从事生产，汉兴公司通过请示、报告方式表达了愿意依据《西安市关闭水污染企业关闭奖励资金使用办法》提前关闭，主动将排污许可交予环保部门回购，临潼区政府依据《西安市关闭水污染企业关闭奖励资金使用办法》下达关闭文件，进行验收、检查，双方均遵照《西安市关闭水污染企业关闭奖励资金使用办法》执行，在排污许可回购资金已向汉兴公司拨付情况下，汉兴公司却再次要求临潼区政府对其已丧失的排污许可和与排污许可相关的其他行政许可给予补偿，没有事实依据和法律依据。该院审理的（2018）陕71行初304号案件，汉兴公司向临潼区政府申请行政补偿，该院认为临潼区政府对该事项具有作出处理的法定职责，因此（2018）陕71行初304号行政判决责令临潼区政府履行法定职责，针对汉兴公司申请作出处理决定，现临潼区政府为履行（2018）陕71行初304号行政判决作出的《关于对西安市临潼区汉兴实业有限公司补偿申请的处理决定》，是在考量了相关证据后作出的不予补偿决定，该决定经过本案的审理应当认定并无不当，汉兴公司称（2018）陕71行初304号生效判决已经确认临潼区政府应向汉兴公司补偿，系对该判决的曲解。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回汉兴公司的诉讼请求。案件受理费50元，由汉兴公司负担。汉兴公司上诉称：（一）汉兴公司是合法注册企业，被强制关闭前处于合法持续经营状态。汉兴公司经依法登记成立，经批准建设生活用纸项目。为节能减排，2004年申请热电联产项目并经批复，同时获得批复化学制浆扩建项目，在此基础上先后获得发电、化学制浆、卫生纸、文化用纸等纸制品的加工制造、生产经营权和排污权，后又建设白水回收节能降耗项目，并获得区XX委的确认并得到资金奖励，该企业一直合法经营，直到被强制关闭。（二）一审判决与304号判决认定事实自相矛盾。304号判决认为区政府的上述三份关闭通知中有撤销相关行政许可的表述，说明该判决认定区政府撤销其相关许可的事实。关闭通知明确关闭标准为注（吊）销工商、国税、地税、供电等相关证照，彻底拆除生产设备，彻底清理生产现场的原材料及辅助材料等，即是对其生产经营行政许可的撤销。但一审判决认为区政府未撤销有关许可，是故意混淆案件事实。汉兴公司获得的奖励是按关闭企业减排污染物量给予的奖励，其起诉要求补偿的是关闭公司、撤销行政许可造成的财产损失，并明确了拆除造成的财产损失范围，一审判决以减排奖励取代财产损失补偿以及将其报告内容理解为自愿接受排污权回购，是罔顾事实，显属错误。（三）一审判决与304号判决采信证据自相矛盾。304号判决对汉兴公司提供的证明其申请关闭电厂的原因、区政府撤销汉兴公司自备电厂和电力业务许可证、汉兴公司按规定程序和标准实施关闭、其获得的奖励资金性质为排污权回购资金等证据的证明目的予以采信，但一审判决却对这些证据证明的目的全部不予采信，置本案基本事实于不顾，属于认定事实错误。（四）区政府认为关闭行为是汉兴公司的自主行为，区政府未采取强制措施，是逃避责任。2010年10月以及2012年，区政府下达汉兴公司关闭自备电厂及纸浆生产线的通知中，只字未提汉兴公司的申请，说明关闭行为系临潼区政府根据上级文件单方作出。临潼区政府于2012年4月致函西安市环保局称，根据13号通知关闭汉兴公司制浆生产线，并要求企业按上级有关拆除关闭标准完成拆除任务，之后报告称汉兴公司完成了化学制浆生产线拆除工作，关闭了造纸厂等，区环保局于2014年5月称拆除化学制浆生产线及造纸厂经过区、市环保局验收。根据《西安市2010年主要污染物总量减排工作方案》、省市《渭河流域水污染防治三年行动方案》的规定，区政府实施关闭行为的依据是上级文件，区政府下达的关闭通知不仅有关闭标准及撤销行政许可的具体内容，同时对关闭情况组织了验收，是对汉兴公司实施的强制关闭、撤销行政许可的行为，区政府称未实施该行为，完全不是事实。（五）汉兴公司获得的奖励资金并非补偿款。汉兴公司被关闭后，区政府两次致函市环保局请求对其节能减排提供资金支持，市政府给予“治污减霾”专项补助资金278.4万元，省政府根据核定汉兴公司削减的烟气二氧化硫排放量及污水排放量给予补助资金发4529.6万元。省环境保护厅在给省政府办公厅函件中明确，该款为排污权回购款而非补偿款，事实也是关闭自备电厂、化学制浆生产线、造纸厂后对减少的污染物排放量的补偿。304号判决认定该款为排污权回购资金，区政府在对汉兴公司补偿申请的处理决定中将该款表述为奖励资金，均不是因汉兴公司被关闭造成损失应得的行政补偿款。（六）区政府撤销其行政许可应当予以补偿。根据环境保护法第三十一条及行政许可法第八条的规定，区政府具有依法补偿的法定职责，对其补偿申请不予补偿违法，应当撤销。请求撤销一审判决及涉案补偿决定，依法改判临潼区政府支付其行政补偿款652912881元及利息（利息以652912881元为基数、以银行同期五年期贷款利率为标准，自2013年1月1日起计算至最终给付完结全部行政补偿款之日止），本案诉讼费由临潼区政府承担。临潼区政府答辩称：（一）汉兴公司诉请求按行政许可法第八条的规定补偿，不符合法律和事实。根据环境保护法、水污染防治法等规定，国家实行排污许可管理制度，排污许可证是排污企业排污许可的唯一凭证。2006年汉兴公司取得排污许可证，2008年12月期满后仍从事违法经营，不能因其从事经营，就认为其享有排污许可权。（二）一审判决认定事实清楚，适用依据正确。汉兴公司系污染企业，116号通知对于全省关闭的污染企业实行统一标准，采取“以奖代补”方式进行补偿，该文件将汉兴公司列入关闭名单。2012年1月30日，西安市政府办公厅下发13号通知，明确要求关闭汉兴公司化学制浆生产线。按照西安市财政局、西安市环境保护局市XX号《关于印发西安市关闭水污染企业关闭奖励资金使用办法的通知》、市XX号《关于修订西安市关闭水污染企业关闭奖励资金使用办法>的通知》、市XX号《西安市财政局关于下达关闭企业奖励资金的函》三个文件要求，补偿奖励金发放程序为：1、相关企业主动关闭；2、由企业向所在地的区县政府、开发区管委会提出奖励基金申请，区县政府、开发区管委会再向市环保局提出奖励基金申请，同时附带区县政府、开发区管委会出具的下达关闭企业决定的正式文件；3、辖区工商局、税务局出具证照注销或者变更的证明材料。汉兴公司知道或者应当知道上述通知，未申请行政复议或行政诉讼，而是响应政府号召，主动作出关闭决定，申领财政奖励补偿资金。临潼区政府的三份关闭通知均是依据汉兴公司的申请并帮助其申请相关奖励资金的程序性文件，汉兴公司的自备电厂、化学制浆生产线和造纸厂系汉兴公司自行拆除，区政府依汉兴公司的申请对拆除情况进行验收，并获得省市财政污染企业“以奖代补”资金5184.5万元，无权再要求临潼区政府进行补偿。区政府未对汉兴公司的自备电厂、制浆生产线、造纸厂采取强制措施，对其作出不予补偿决定，并非逃避责任。（三）一审判决对汉兴公司提供的证据及证明目的的采信不存在矛盾。本案与（2018）陕71行初304号判决（以下简称304号判决）涉及的诉讼请求、审查对象不同，304号判决审理的对象为区政府对汉兴公司的补偿请求未答复的行为，该判决认定区政府有对该事项作出处理的法定职责，判决区政府履行法定职责。两案审查对象不同，区政府提交证据的证明目的不同，自然不能同样采信。（四）案涉三个关闭通知不具有可诉性。这些通知都是程序性工作安排，是过程性行为，区政府不是汉兴公司诉称的行政许可的实施机关，区政府作出三份通知是为帮助汉兴公司申领上级政府政策性奖励资金的过程性行为，汉兴公司针对行政机关未设定其权利义务的重复处理行为、说明性告知行为及过程性行为提起诉讼，法院应不予立案。2015年5月，陕西省环境保护厅给刘三民代表的答复中明确，省市按照上限及最高补助标准对汉兴公司关闭进行资金补偿，在政策允许范围内最大限度支持了企业，根据现行政策和标准已不可能再给汉兴公司资金补偿，行政机关上下级之间内部沟通文件对外不发生效力。请求驳回上诉，维持原判。经审理查明：汉兴公司一审起诉认为，临潼区政府依据省市有关文件规定，为了公共利益有权对其实施关闭行为，依据行政许可法、行政诉讼法及《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题规定》等规定，应当对其合理、合法补偿，请求撤销涉案补偿决定，补偿其损失。在向临潼区政府提交的补偿申请中，汉兴公司认为该区政府的关闭行为造成其巨大损失，要求予以补偿。从一审庭审记录反映的内容分析，汉兴公司要求补偿是因临潼区政府的关闭行为造成其财产损失。二审中，汉兴公司陈述，其要求补偿主要是因临潼区政府的关闭行为，也包括撤销其行政许可的行为，造成其财产损失，请求补偿汉兴公司厂房设备设施及生产资料的直接损失及其迟延补偿的利息损失、留守工人工资损失及解除工人劳动合同赔偿的费用以及生产经营损失。另查明：48号通知称，为加快转变经济发展方式，促进产业结构调整和优化升级，推进节能减排，临潼区政府决定关闭汉兴公司自备电厂，要求必须于2010年11月底关闭，退出火电行业；关闭标准包括注（吊）销工商、税务、供电等相关证照，“彻底拆除生产设备”“彻底清理生产现场的原材料及辅助材料”；关闭工作由区政府领导，各有关部门配合，成立领导小组，监督实施关闭工作。5号通知称，根据13号通知精神，区政府决定必须于2012年5月底前关闭汉兴公司化学制浆生产线，由区XX小组，副区长担任组长，区发改等部门负责关闭组织协调，工商部门负责变更企业营业执照，税务部门负责变更税务登记等，关闭标准明确“彻底拆除化学制浆生产设备”“彻底清理生产现场的原材料及辅助材料”。44号通知称，根据116号通知精神，区政府决定必须于2013年5月底前关闭汉兴公司造纸厂，由区XX小组，副区长担任组长，区发改等部门负责关闭组织协调，工商部门负责变更企业营业执照，税务部门负责变更税务登记等，关闭标准明确“彻底拆除生产设备，蒸球落地”“彻底清理生产现场的原材料及辅助材料”。116号通知所附《渭河流域水污染防治三年行动方案（2012--2014）》“主要任务和措施”中明确“（一）将污染源的淘汰和治理相结合，抓好工业污染防治。按照污染物问题控制要求，坚决淘汰关闭渭河流域内不符合产业政策的高污染企业。全部淘汰关闭渭河流域内不符合产业政策的高污染企业。全部淘汰半化学制浆造纸及工艺落后、耗水高、难治理的小氮肥企业；对无条件进行污染治理、达标无望的排污企业实施关闭。将淘汰落后产能与排污权交易相结合，探索利用回购排污权的办法，引导和鼓励经营状况不佳、治污难度大的重点排污企业实施关闭或转产……。”临潼区政府提供的有关文件证明，陕西省、西安市两级政府拨付汉兴公司补偿资金共计5644.4万元。其中：2005年西安市财政局拨付企业污水处理补助资金60万元，2008年拨付企业三期污水处理项目补助资金300万元，2009年拨付企业脱硫项目补助资金100万元，上述资金共计460万元；  2012年7月，省财政、环保厅下达造纸企业关闭核定削减硫化物等补助资金4529.6万元；西安市财政实际拨付共4840万元。2013年，西安市财政对汉兴公司拆除的18台燃煤锅炉给予奖励资金278.4万元；2014年，西安市财政局等关于拨付2013年淘汰落后产能中央财政奖励资金拨付汉兴公司66万元。针对本院要求临潼区政府提供关闭企业有关补偿的规范性文件，临潼区政府于2020年9月29日向本院提供有关情况说明一份，并附有陕西省环境保护厅陕环函[2015]430号《对省十二届人大三次会议第10号建议的答复函》（以下简称430号答复函）及307号复议决定复印件各一份。该答复函是针对时任临潼区政府区长刘三民作为省人大代表在该次会议上提出的《关于对西安市临潼区汉兴实业公司实施政策性关闭给予资金奖补的建议》的答复。上述事实，有13号通知、116号通知、44号通知、48号通知、当事人陈述等附卷材料证明，本院予以确认。一审判决查明的事实属实，且当事人无异议，本院予以确认。本院认为：根据汉兴公司的诉讼请求及本院查明的二审事实，本案中双方争议的焦点是汉兴公司所诉的关闭行为是否存在及是否合法、汉兴公司要求补偿的项目、数额是否应当得到支持。关于汉兴公司所诉的关闭行为是否存在及是否合法问题。本案中，临潼区政府根据省、市政府关于污染物总量减排、渭河流域水污染防治行动方案等通知精神，作出48号通知、5号通知、44号通知，决定关闭汉兴公司自备电厂、纸浆生产线以及造纸厂，成立领导小组，监督实施关闭工作并进行验收。因此，汉兴公司所诉的关闭行为是存在的。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十条的规定，行政机关作出行政行为应当具有法定职权、证据确凿、程序合法，不得超越职权、滥用职权，不得作出不合理的行政行为。上述关闭汉兴公司生产线等行为是临潼区政府贯彻省市文件要求的行为，符合国家产业结构调整政策，且上述关闭通知向汉兴公司进行了送达，该行为符合上述有关规定。因上述通知是临潼区政府为实施关闭行为作出的，目的在于实施关闭行为，从汉兴公司起诉分析，其起诉针对的并非是作出上述通知的行为，而是关闭行为。根据省市有关文件的规定，减排、水污染防治的责任主体是企业所在地区县政府，临潼区政府作出上述通知并监督实施、验收等关闭行为直接导致汉兴公司的纸浆生产线等被关闭，对汉兴公司的权利义务产生了直接影响。临潼区政府认为其所作通知是落实上级文件要求的过程性行为，未对汉兴公司创设新的权利义务、属于不可诉的行为，应当驳回汉兴公司起诉的观点不能成立，本院不予采纳。关于汉兴公司要求补偿的项目、数额是否应当支持问题。本案中，汉兴公司针对其生产线等因临潼区政府的关闭行为造成的损失要求履行补偿职责，因关闭该公司造成了一定的损失，临潼区政府应当依法履行补偿职责。根据116号通知，对于治理企业污染探索利用回购排污权的办法，对重点排污企业实施关闭或转产。汉兴公司是被列入渭河流域治理的关闭企业，该企业关闭验收后，已经获得了奖励资金，其再次要求进行补偿，没有依据。同时，汉兴公司要求补偿的拆除有关设备及辅助设施、解除劳动合同损失、土地租金等，非关闭行为造成的直接损失，不属于行政补偿的范围。一审判决驳回其诉讼请求，并无不当。有明确的诉讼请求是行政诉讼法对起诉条件的要求，也是案件审理的前提。在此类案件中，主要审理原告的赔偿、补偿请求能否成立、应否得到支持，而非行政机关作出的不予赔偿、补偿决定或者赔偿、补偿决定是否合法。本案中，汉兴公司起诉时虽然以临潼区政府收回其行政许可作为请求补偿的原因之一，但从其实质诉讼请求分析，主要是认为临潼区政府的关闭行为造成其损失因而请求补偿。一审从临潼区政府是否具有涉案行政许可职权、是否实施收回行政许可等方面进行审理，不符合行政补偿案件的审理要求，本院予以指出。综上，汉兴公司的上诉请求及理由不能成立，本院不予支持；一审判决驳回汉兴公司的诉讼请求，结论正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由西安市临潼区汉兴实业有限公司承担。本判决为终审判决。   审  判  长    马小莉审  判  员    杨成会审  判  员    涂道勇   二〇二〇年十二月二十二日 书  记   员    高晨露    1