山东省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）鲁行终48号 上诉人（原审原告）淄博市淄川区双杨镇杨兰村村民委员会，住所地淄博市淄川区双杨镇杨兰村。 法定代表人孙**，主任。 委托代理人李士军，山东扬帆盛铭律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）淄博市人民政府，住所地淄博市张店区人民西路8号。 法定代表人马晓磊，代市长。 被上诉人（原审被告）山东省人民政府，住所地济南市历下区省府前街1号。 法定代表人李干杰，省长。 上诉人淄博市淄川区双杨镇杨兰村村民委员会（以下简称杨兰村委）因诉淄博市人民政府、山东省人民政府行政答复及行政复议一案，不服淄博市中级人民法院于2020年11月15日作出的（2020）鲁03行初161号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，向各方当事人送达了受理案件或者应诉通知书、合议庭成员告知书以及《二审行政案件诉讼要素表》，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 本案行政争议由来如下：2020年2月18日，淄博市人民政府针对杨兰村委的申请，作出《确权申请答复意见书》，主要内容如下：根据2004修正的《山东省实施办法》第六条以及2010修改的《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二条第一款的规定，本机关不具有农村集体所有土地的确权职权，建议向淄川区人民政府或者淄川区自然资源局就相关土地提出确权申请。杨兰村委不服该答复，向山东省人民政府提起行政复议。山东省人民政府于2020年6月24日作出鲁政复决字[2020]108号行政复议决定，主要内容如下：因被申请人不具有农村集体所有土地的确权职责，淄博市人民政府告知申请人向淄川区人民政府或者淄川区自然资源局就相关土地提出确权申请，该《确权申请答复意见书》认定事实清楚，适用法律正确，决定维持淄博市人民政府作出的《确权申请答复意见书》。杨兰村委不服，向淄博市中级人民法院起诉，请求：1.撤销淄博市人民政府于2020年2月18日作出的《确权申请答复意见书》；2.撤销山东省人民政府于2020年6月24日作出的鲁政复决字[2020]108号行政复议决定书；3.请求判令淄博市人民政府重新作出具体行政行为；4.本案诉讼费用由两被告承担。 原审法院经审理查明，2019年8月23日，原告杨兰村委以淄博市淄川区双杨镇双河村村民委员会为第三人向淄博市人民政府递交土地确权申请书，主要内容如下：1993年11月9日淄博市人民政府在《关于淄川区土地管理局征用土地并将土地使用权出让给淄博迅达通信电缆厂的批复》的淄政土管（征）（1993）214号征用、出让（使用、划拨）土地批件中，将属于申请人所有的土地作为第三人的土地予以征用、出让。申请人认为依据《淄川区土地登记发证明细表》、《杨兰村土地利用现状图》可以证实，涉案土地坐落于申请人辖区范围内，申请人与第三人在2005年7月13日签订的《土地权属界线协议书》、第三人2011年3月2日出具的《今证明》等书面证据，均证实涉案土地在征用前，其所有权为申请人所有。请求确认1993年11月9日淄政土管（征）（1993）241号征用、出让（使用、划拨）土地批件中所涉及的土地，在征用前土地所有权为申请人所有。 被告淄博市人民政府收到该申请后未作出答复，2020年1月21日，山东省人民政府作出鲁政复决字[2019]576号行政复议决定书，确认淄博市人民政府不履行法定职责违法，责令淄博市人民政府在法定期限内重新作出行政处理。2020年2月18日，被告淄博市人民政府作出涉案《确权申请答复意见书》，原告杨兰村委不服该答复意见书，于2020年3月22日向被告山东省人民政府提起行政复议，被告山东省人民政府于2020年6月24日作出涉案鲁政复决字[2020]108号行政复议决定书，维持了被告淄博市人民政府的《确权申请答复意见书》。 原审法院认为，根据2014年7月29日修正的《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四条第一款规定，农民集体所有的土地，由土地所有者向土地所在地的县级人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级人民政府登记造册，核发集体土地所有权证书，确认所有权。2004年修正的《山东省实施办法》第六条第一款规定，农民集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。2010年修改的《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二条第一款规定，土地所有权和使用权由县级以上人民政府确定，土地管理部门具体承办。依据上述法律规定，农民集体所有的土地具有法定确认所有权职权的是县级人民政府，其土地管理部门具体承办，市级人民政府并不具有对农民集体所有的土地进行确认所有权的法定职权。本案中，原告杨兰村委作为集体经济组织，其针对集体所有的土地向被告淄博市人民政府提出确认土地所有权的申请，被告淄博市人民政府根据山东省人民政府作出鲁政复决字[2019]576号行政复议决定书的要求，依据《山东省实施办法》第六条第一款、《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二条第一款的规定，于2020年2月18日作出“本机关不具有农村集体所有土地的确权职权，建议向淄川区人民政府或淄川区自然资源局就相关土地提出确权申请”的答复，并依法送达给原告杨兰村委，认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，程序合法。被告山东省人民政府收到原告杨兰村委的行政复议申请后，经过受理、审查、延期等程序，于2020年6月24日作出的[2020]109号行政复议决定，维持被告淄博市人民政府的答复意见书，并送达各方，认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，程序合法。原告杨兰村委诉讼所提的依据“设区的市人民政府可以对市辖区内的国有土地和农民集体所有的土地实行统一登记”及“土地所有权和使用权由县级以上人民政府确定，土地管理部门具体承办”，是指设区的市人民政府可以实行统一登记，并非指设区的市人民政府对集体土地所有权具有确权职责，原告的诉讼理由不能成立，其诉讼请求，原审法院依法不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告淄博市淄川区双杨镇杨兰村村民委员会的诉讼请求。案件受理费50.00元，由原告淄博市淄川区双杨镇杨兰村村民委员会负担。 杨兰村委不服原审判决，向本院提起上诉，请求：撤销原审判决，发回重审或依法改判支持杨兰村委的诉讼请求；本案诉讼费由淄博市人民政府及山东省人民政府负担。事实及理由：本案两被上诉人的分管负责人未出庭，程序违法。原审判决认定事实错误。依据《山东省实施办法》（2004年修正）第六条第四款“设区的市人民政府可以对市辖区内的国有土地和农民集体所有的土地实行统一登记”及原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二条第一款“土地所有权和使用权由县级以上人民政府确定，土地管理部门具体承办”的规定，土地所有权和使用权应当由同一级别的政府确定。本案中涉案土地的使用权证书已经由淄博市人民政府审批并颁发，即履行了统一登记职责，原审判决认定“并非指设区的市人民政府对集体土地所有权具有确权职责”是错误的。 淄博市人民政府未向本院提交书面答辩意见。 山东省人民政府未向本院提交书面答辩意见。 双方当事人在原审中提交的证据和依据已随案移送本院，且已经原审法院质证。二审中，双方当事人均没有新证据提交。本院二审查明的事实与原审法院查明的事实一致。 本院认为，原审开庭时，淄博市人民政府副秘书长出庭应诉符合规定，山东省人民政府作出的系复议行为，其工作人员出庭应诉亦符合行政诉讼法的规定，故原审程序合法。 本案争议焦点是淄博市人民政府作出的涉案确权申请答复意见书及山东省人民政府作出的涉案鲁政复决字[2020]108号行政复议决定书是否合法正确，本案审理的重点是淄博市人民政府对涉案农村集体土地权属争议是否具有法定的确权职责。 《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四条第一款规定：“农民集体所有的土地，由土地所有者向土地所在地的县级人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级人民政府登记造册，核发集体土地所有权证书，确认所有权。”《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二条第一款规定：“土地所有权和使用权由县级以上人民政府确定，土地管理部门具体承办。”《土地权属争议调查处理办法》第二条规定：“本办法所称土地权属争议，是指土地所有权或者使用权归属争议”第四条第一款规定：“县级以上国土资源行政主管部门负责土地权属争议案件的调查和调解工作；对需要依法作出处理决定的，拟定处理意见，报同级人民政府作出处理决定。”第五条规定：“个人之间、个人与单位之间、单位与单位之间发生的争议案件，由争议土地所在地的县级国土资源行政主管部门调查处理。”第六条规定：“设区的市、自治州国土资源行政主管部门调查处理下列争议案件：（一）跨县级行政区域的；（二）同级人民政府、上级国土资源行政主管部门交办或者有关部门转送的。”《山东省实施办法》第六条第一款规定：“农民集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。”该条第四款规定：“设区的市人民政府可以对市辖区内的国有土地和农民集体所有的土地实行统一登记。”综合上述法规、规章规定的内容，同一县、区的村集体之间因集体土地所有权归属发生的争议，应由县级国土资源主管部门调查，对需要依法作出处理决定的，由县级国土资源主管部门拟定处理意见，报同级人民政府作出处理；设区的市人民政府处理跨县级行政区域的、上级国土资源主管部门交办的或者有关部门转送的土地权属争议，即设区的市人民政府对同一县、区内村集体直接申请的集体土地争议并不具有法定的确权职责。本案中，杨兰村委与淄博市淄川区双杨镇双河村村民委员会就涉案集体土地所有权归属发生的权属争议属于同一县、区内村集体之间因集体土地所有权归属发生的权属争议，依法应由淄川区人民政府进行确权，淄博市人民政府不具有法定的确权职责，故淄博市人民政府作出并送达涉案确权申请答复意见书，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。山东省人民政府收到杨兰村委的行政复议申请后，经过受理、审查、延期等程序，作出涉案[2020]108号行政复议决定，维持淄博市人民政府的答复意见书，并送达各方，亦认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。土地统一登记与集体土地权属争议确权不是同一概念，杨兰村委以淄博市人民政府进行土地统一登记为由主张淄博市人民政府对涉案集体土地的权属争议具有法定的确权职责，无法律依据，本院不予支持。 综上，原审法院判决认定事实清楚、适用法律正确，应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判决。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人淄博市淄川区双杨镇杨兰村村民委员会负担。 本判决为终审判决。 审判长  曹林灿 审判员  许 琳 审判员  李 拙 二〇二一年一月二十九日 书记员  孟 真