广西壮族自治区南宁市兴宁区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）桂0102行初58号 原告梁智席，男,1963年4月10日出生，壮族，住南宁市邕宁区。 委托代理人董志，广西欣和律师事务所律师。 被告南宁市邕宁区蒲庙镇人民政府，地址：南宁市邕宁区蒲庙镇汉林街**。 法定代表人农运赶，该镇镇长。 出庭负责人梁斌年，南宁市邕宁区蒲庙镇人民政府宣传委员。 委托代理人陈力，南宁市邕宁区蒲庙镇人民政府工作人员。 第三人梁承赞，男，1982年2月1日出生，壮族，住南宁市邕宁区。 原告梁智席诉被告南宁市邕宁区蒲庙镇人民政府、第三人梁承赞不服土地所有权处理决定纠纷一案，原告于2020年7月9日向本院提起行政诉讼，本院在原告补正起诉材料后，于2020年8月12日立案，并在法定期限内向被告及第三人送达了起诉状副本及应诉通知书等诉讼材料。本院依法组成合议庭，于2020年11月9日第一次公开开庭审理了本案。原告委托代理人董志，被告南宁市邕宁区蒲庙镇人民政 -2- 府出庭负责人梁斌年、委托代理人陈力参加诉讼。本案现已审理终结。 原告梁智席诉称，原告与第三人诉争的土地位于南宁市邕宁区石广坡“楞廖岑”，面积大约0.52亩，东边临接水沟；南边与本村民梁承坚地块为邻；西边仍与本村民梁承坚地块为邻；北边与本村民梁承凯地块为邻。该土地在1981年分田到户时，村集体将该土地0.52亩分给原告承包，当时经时任村委会生产组组长梁智由，组员梁有祥、梁有荣、梁智坚、梁智神、梁智强集体开会讨论同意。分得该土地后，原告一直耕种至今已有三十年之久（有耕种相邻土地的同村村民佐证）。然而，2015年第三人梁承赞却主张该地为其所有，并将原告种植在该地上辣椒苗全部拔掉，给原告造成了巨大的损失，原告多次报警，但处理无果。后在村委会调解过程中，第三人母亲也确认分田地是由当时任村委会生产组组长梁智由，组员梁有祥、梁有荣、梁智坚、梁智神、梁智强负责。而现在唯一健在的组员梁智强也佐证该土地当时是分给原告梁智席一户（详见调解笔录），并没有分给第三人。 2019年10月11日，原告根据《土地管理法》及《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》的规定，向被告邮寄了《土地确权申请书》及相关证据，被告于次日签收。原告等候被告及相关部门进行处理，半年过去了，被告扔未对原告申请土地确权作出行政处理。根据《土地管理法》第十六条“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县以上人民政府处理”的规定，被告作为原告行政区域内的乡镇人民政府，对争议土地进行确权属于其法定职责，原告向被告申请土地权属确认符合法律规定，然而被告未经调查仅出具一份划分一人一半所谓的“调解意见书”，并未实质履行法定职责。另《土地权属争议调查处理办法》规定政府办理土地权属争议的处理期限为6个月，自原告向被告申请确权至今已有9个多月，被告拒 -3- 不作出行政处理决定，构成行政不作为，严重侵害原告合法权益。综上,依照《中华人民共和国行政诉讼法》相关规定,提起行政诉讼，请人民法院判令：1、依法确认被告在法定期限内未对原告申请土地权属纠纷作出行政处理决定的行为违法；2、判令被告履行法定职责，对原告土地确权申请作出行政处理决定；3、本案诉讼费由被告承担。 原告梁智席在举证期限内向本院提供了以下证据： 1、土地行政确权申请书，证明原告依法向被告申请土地确权； 2、调解意见书，证明被告未经调查仅出具一份划分一人一半所谓的“调解意见书”，并未实质履行法定职责； 3、调解笔录，证明原告向被告申请土地权属确认符合法律规定； 4、村委会出具的纠纷报告； 5、申请书； 6、土地四至绘图； 7、户口本； 证据4-7证明内容同证据3。 被告南宁市邕宁区蒲庙镇人民政府辩称，一、本案“诉争的土地权属纠纷”属承包经营权纠纷。原告的起诉状中声称：“该土地在1981年分田到户时，村集体将该土地0.52亩分给原告承包，当时经时任村委会声称组组长梁智由，组员梁有祥、梁有荣、梁智坚、梁智神、梁智强集体会讨论同意。”被告调处过程中，也未发现当事人主张此地为宅基地纠纷。因此，可以认定本案中的纠纷是属于原告与第三人的承包经营权纠纷。 二、被告无权对本案的承包经营权纠纷作出处理决定。《广西壮族自治区土地水利权 -4- 属纠纷调解处理条例》第四十二条规定：“因农村集体土地承包经营合同引起的土地使用权争议、行政区域边界争议，不适用本条例。”2003年3月1日施行的国土资源部《土地权属争议调查处理方法》第十四条规定：“下列案件不作为争议案本受理：...（四）农村土地承包经营权争议案件；......”《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》（自2010年1月1日起施行）第二条“农村土地承包经营纠纷调解和仲裁，适用本法。”农村土地承包经营纠纷包括......（四）因确认农村土地承包经营权发生的纠纷......依以上相关法律的规定，被告没有法律依据，对本案的纠纷作出处理规定。原告为了满足其欲望，请求被告实施无权的行政行为，是错误的。目前被告已对此案进行了调解但不成功。在调解无效的情况下，原告应通过仲裁或民事诉讼实现其目的。综上所述，请人民法院驳回原告的无理要求。补充答辩意见：被告认为这个事情很明显，本身诉争的土地承包经营地的来源就是由于生产队的发包经营，在原告诉状里面已经说清楚了。0.52亩土地为什么得用？就是由于生产队将0.52亩地分给申请人承包，申请人也就是原告，土地的来源、性质就是承包经营。虽然没有书面的合同，但是也有口头的合同，第二个观点就是，既然是承包经营权纠纷，镇政府根据相关的法律规定中是不能作出处理决定的，因为自治区的调处条例已经明确规定，如果因承包合同引起的土地使用权就不能根据调处条例来进行确权，因为政府确权的重要或者主要的依据就是三大纠纷的处理条例，还有相关的法律也体现了这个意思。国土部门已经在2013年后做了明文规定，尽管后面做了修改，但是这条没有改到，农村土地承包经营权的争议案件不能作为一般的确权案件来受理。还有承包合同仲裁法也规定，主要确认承包经营权的问题是属于仲裁的问题。当事人应该申请仲裁或者向法院起诉，这个是有明文法律规定的。从另外一个实际情况来说，本案争议的标的才0.52亩，又是承包经营权纠纷，退一步来说就算政府确权，也是只 -5- 能根据三个有利原则来处理，现在原告及第三人都没有什么证据，根据相应的行政法规或者土改政策和客观历史时期的规定来处理，被告这样的处理也没什么错，所以原告说被告违法，简直是无稽之谈，被告认为根本没有事实及法律依据，现在政府出于维护稳定的角度出发，进行了调解，并且做出了调解意见，说明政府已经是高度负责任的行为。请法庭经过审理之后驳回原告的无理要求。 被告南宁市邕宁区蒲庙镇人民政府在举证期限内未向本院提供证据，提供的依据有： 1、《广西壮族自治区土地水利权属纠纷调解处理条例》； 2、2003年3月1日施行的国土资源部《土地权属争议调查处理办法》； 3、《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》（自2010年1月1日起施行）。 第三人梁承赞未作陈述亦未向本院提交证据。 经庭审质证，被告对原告提交的证据1来源无异议，事实理由里面原告都说土地是生产队分给他的，还有什么人都可以作证，恰恰说明是土地来源是属于承包经营；证据2调解意见就说明被告已经充分履行了职责，并不能说明被告违法，不管是什么样的纠纷，被告组织双方当事人进行调解，出具调解意见，提建议没什么过错，这个调解意见就是被告对原告申请的一个回复。证据3调解笔录里面证明了两个问题，一个是确实政府已经进行了多次调解，第二确实是承包经营权纠纷，但对第三人来说，就有原告和被告，不管是原告还是被告也好，都承认土地来源是生产队，这都说明原告及第三人是因承包经营权引发的纠纷。被告未对原告提交的证据4-7发表质证意见。 本院对上述证据认证如下：原告提交的证据，被告均无异议，且与本案具有关 -6- 联性，本院对其真实性予以确认。 经审理查明，原告与第三人均为南宁市邕宁区石广坡第七村民小组村民，双方诉争的土地位于南宁市邕宁区石广坡“楞廖岑”，面积大约0.52亩，东边邻水沟；南边与本村民梁承坚地块为邻；西边仍与本村民梁承坚地块为邻；北边与本村民梁承凯地块为邻。2017年2月14日，原告向镇政府提交申请书一份，内容为：2015年本村村民梁承赞强行霸占原告从1981年耕种至今的“楞廖岑”一块0.52亩土地，2016年春开始强行种植，经村委多次调解无效，希望政府尽快调查解决。2017年3月10日，原告与第三人因田地纠纷在广良村委会进行调解，并制作调解笔录，笔录内容为：原告说在1981年分田到户时其分得本坡“楞廖岑”畲地一块，面积大约0.52亩，一直耕种至2016年，第三人说其父曾跟他说该畲地有0.26亩为第三人户分得，分田到户时第三人父亲说暂时给原告家耕种，以后再要回耕种，分田到户时有梁智强等人为生产队的负责人，目前只有梁智强尚在人世，梁智强称分田到户时“楞廖岑”;地块仅分给原告户并未分给第三人户，而且如果第三人户有份额不可能给原告户耕种几十年。该笔录第三人未签字。2017年3月26日南宁市邕宁区民委员称该纠纷经村委调委会调解无果，须呈政府调处。 2018年8月31日南宁市邕宁区民委员出具《梁智席与梁承赞天地纠纷报告》一份，内容为：镇政府包村干部到广良村7队走访，入户调查梁智席与梁承赞的田地纠纷情况如下：1、根据了解梁智席说从1981年分田到户之后，梁智席一直耕种“号岑”;地块0.52亩）到2014年，故此地应属于梁智席户；2、梁永裕于2014年春耕种时见“号岑”梁智席地块未耕种，已有杂草，最后问梁智席“号岑”;地块是否耕种如果不 -7- 耕种，给其耕种西瓜，经梁智席同意后，在2014年春种植西瓜，在梁承裕种植期间，梁承赞母亲与梁承裕老婆发生口角，梁承赞母亲说“号岑”;地块她也有份从此这块田地就开始存在纠纷。3、梁智席说自从生产队1981年分田地到户时，这块田地就是我家的承包田地面积，一直以来都是自家耕作种植，该田地耕种至今都没有任何人提出过异议。4、根据7队村民说，“号岑”;地块梁承赞户没有分到也没有份，该田地属于梁智席所有。 2019年10月14日，南宁市邕宁区蒲庙镇人民政府作出《调解意见书》一份，内容为：梁智席与梁承赞有关“楞廖岑”0.52亩土地承包经营权纠纷，经历次调解，由于纠纷双方提供的证据不充分，走访群众口述不一致，导致纠纷调解不成功。调解意见：鉴于梁智席、梁承赞均未能提供有力依据证明该土地承包经营权归哪方所有，经听取该生产队群众意见并从农村群众生产生活和谐稳定的角度综合考虑，我们认为，双方应当以兄弟和睦为重，接受工作组的调解意见将该地块土地承包经营权一分为二，各自耕作一半，不再为此事再起争端。原告认为被告并未对本案诉争土地进行确权，遂向本院提起行政诉讼，并提出前述诉讼请求，被告则答辩如前。 本院认为，根据《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》（自2010年1月1日起施行）第二条“农村土地承包经营纠纷调解和仲裁，适用本法。”农村土地承包经营纠纷包括：（四）因确认农村土地承包经营权发生的纠纷......判断行政机关有无对农村土地承包经营权争议进行确权的法定职权，应根据特别法优于普通法的法律适用原则进行，该案应适用《中华人民共和国农村土地承包法》的相关规定。根据《中华人民共和国农村土地承包法》（2018修正）第五十五条规定：“因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可 -8- 以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。”及《土地权属争议调查处理办法》第十四条第（四）项也明确规定，农村土地承包经营权争议案件不属于县级以上国土资源行政主管部门和乡级人民政府受理土地权属争议的案件范围。本案中，原告向被告递交的申请书中明确写明申请被告确权的事项是要求被告对“楞廖岑”0.52亩土地承包经营权由原告所有进行确认。原告庭审过程中，原告虽否认了争议地块已经发包过，但该陈述与其申请书中的申请事项不一致，故本案应为原告主张对争议土地承包经营权的确认，对原告及第三人因土地承包经营发生的纠纷，双方当事人已请求村民委员会进行调解并制作调解笔录，被告亦出具调解意见书，被告已履行其法定义务。根据上述规定，农村土地承包法及相关法律、法规没有赋予行政机关对农村土地承包经营权权属争议进行确权的法定职权，被告没有法律依据，对本案的纠纷作出处理。因土地承包经营发生的纠纷，原告可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院提起民事诉讼。 综上所述，对原告要求被告在法定期限内对原告申请土地权属纠纷作出行政处理决定，依法无据，本院不予支持。原告要求被告履行法定职责，对原告土地确权的申请作出行政处理决定的请求，由于不属于被告的职权范围，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告梁智席的全部诉讼请求。 本案案件受理费50元，由原告梁智席负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按照对方当事人的人数提出副本，上诉于南宁市中级人民法院，同时在上诉期届满之日起七日内预交上诉案件受理费（开户名称：南宁市中级人民法院，开户银行：中国农业银行南宁市竹溪支行，账号：20×××28。网银转账先选古城支 -9- 行，再在备注栏注明竹溪支行）。逾期未预交也不提出缓交申请的，则按自动撤回上诉处理。 审 判 长  邓晓艳 人民陪审员  张文轻 人民陪审员  李艳红 二〇二一年一月二十日 法官 助理  谭淑丹 书 记 员  雷静雯 -10- 附法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。