山东省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）鲁行终1991号 上诉人（原审原告）范维东，男，汉族，1969年1月26日出生，住山东省泰安市泰山区。 被上诉人（原审被告）泰安市泰山区人民政府，住所地泰安市泰山区东岳大街169号。 法定代表人王爱新，区长。 委托代理人张申。 委托代理人乔建奎，山东泰山蓝天律师事务所律师。 原审第三人泰安市泰山区自然资源局，住所地泰安市泰山区东岳大街17号。 法定代表人杨洪柱，局长。 委托代理人郭燕。 委托代理人王杉，山东泰山蓝天律师事务所律师。 原审第三人泰安市泰山区上高街道办事处范家灌庄村村民委员会,住所地泰山区上高办事处范家灌庄村。 法定代表人刘玉海，村主任。 委托代理人孙昊。 委托代理人孙平，山东泰山蓝天律师事务所律师。 上诉人范维东因诉被上诉人泰安市泰山区人民政府（以下简称区政府）、原审第三人泰安市泰山区自然资源局（以下简称区自然资源局）、原审第三人泰安市泰山区上高街道办事处范家灌庄村村民委员会（以下简称范家灌庄村委会）土地行政批复一案，不服泰安市中级人民法院于2020年8月6日作出的（2020）鲁09行初41号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，向各方当事人送达了受理案件或者应诉通知书、合议庭成员告知书以及《二审行政案件诉讼要素表》，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原告诉称，原告是范家灌庄村村民，在村内拥有合法的宅基地及房屋。现范家灌庄村搞搬迁，因补偿标准过低等原因，原告不同意签订补偿安置协议，但街道及村委欲根据被告作出的涉案批复强拆原告的房屋。原告认为被告作出的涉案批复程序与实体上均存在错误，严重侵犯了原告的合法权益。请求人民法院：1.依法撤销区政府于2020年6月18日作出的《泰安市泰山区人民政府关于同意依法收回范家灌庄村改造片区范围内集体土地使用权的批复》；2.本案诉讼费由被告承担。 原审法院经审理查明，原告范维东在××村××。为解决村民房屋陈旧、居住环境差等问题，范家灌庄村在村两委会、村民代表大会决议后，组织实施旧村改造工作。2020年6月15日，为依法收回改造片区范围内集体土地使用权，范家灌庄村委会向上高街道办事处作出《关于准予依法收回集体土地使用权的请示》，上高街道办事处向区自然资源局作出《关于准予依法收回集体土地使用权的请示》，区自然资源局向区政府作出《关于准予依法收回集体土地使用权的请示》。 2020年6月18日，区政府向区自然资源局作出《泰安市泰山区人民政府关于同意依法收回范家灌庄村改造片区范围内集体土地使用权的批复》，批复内容为：同意你局的请示，由你局会同上高街道办事处指导范家灌庄村委会，依据《中华人民共和国土地管理法》第六十六条的规定依法收回范家灌庄村改造片区范围内的集体土地使用权。区自然资源局向上高街道办事处作出《关于同意依法收回集体土地使用权的回复》，回复内容为：1.同意请示的由范家灌庄村委会依法收回本村改造片区范围内集体土地使用权。2.有关手续由你办事处协调办理。上高街道办事处向范家灌庄村委会作出《关于依法收回范家灌庄村改造片区范围内集体土地使用权的回复》，回复内容为：根据泰山区人民政府关于同意依法收回范家灌庄村改造片区范围内集体土地使用权的批复，同意你村《关于准予依法收回集体土地使用权的请示》，回复如下：1.收回你村改造片区范围内的集体土地使用权；2.按照你村《拆迁补偿安置方案》对收回集体土地上的房屋进行安置补偿。2020年7月25日，范家灌庄村委会向原告作出《限期搬迁并腾空交回集体土地通知书》，主要内容为：“……由村委会依法收回本村改造片区范围内集体土地使用权。泰山区人民政府已批准同意由本村委员会依法收回你户的集体土地使用权。现就限期搬迁并腾空通知如下：1、请你户自收到通知之日起5日内，搬迁并腾空集体土地上的房屋及院落，交回集体土地，逾期，将依法强制收回。2、按照评估结果给予你户货币补偿或回迁安置。……” 原审法院认为，本案争议的焦点问题为被告区政府作出的《泰安市泰山区人民政府关于同意依法收回范家灌庄村改造片区范围内集体土地使用权的批复》是否具有可诉性。根据《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第一条第二款第（五）项、第（十）项之规定，行政机关作出的不产生外部法律效力的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。涉案行政行为是否对外产生法律效力，应当以是否对相对人的权益产生实际影响为前提。本案中，根据审理查明的事实，被诉批复系区政府针对区自然资源局《关于准予依法收回集体土地使用权的请示》作出的行政机关内部的函复行为，不产生外部法律效力，对原告的权利义务不产生实际影响，不属于行政诉讼的受案范围。同时参照最高人民法院行政审判指导案例22号《魏永高、陈守志诉来安县人民政府收回土地使用权批复案》的裁判观点，行政管理部门直接将批复付诸实施并对行政相对人的权利义务产生了实际影响，行政相对人对批复提起诉讼，人民法院才应受理。本案中，区政府作出批复后，区自然资源局依法向上高街道办事处作出《关于同意依法收回集体土地使用权的回复》，上高街道办事处依法向范家灌庄村委会作出《关于依法收回范家灌庄村改造片区范围内集体土地使用权的回复》，后范家灌庄村委会向原告作出《限期搬迁并腾空交回集体土地通知书》,从以上事实来看，区政府的批复并未被直接付诸实施，而是由其下级机关层层转批至范家灌庄村委会，由村委会以自己的名义作出收回决定，因此批复内容并未外化，并未对原告的权利义务产生实际影响，不属于行政诉讼受案范围。本案收回原告集体土地使用权的决定，是通过范家灌庄村委会作出《限期搬迁并腾空交回集体土地通知书》对外发生法律效力，因此，对原告权利义务产生实际影响的是范家灌庄村委会依据《中华人民共和国土地管理法》第六十六条的授权，行使行政管理职权对原告作出的收回原告集体土地的决定。原告若对范家灌庄村委会作出的《限期搬迁并腾空交回集体土地通知书》不服，可另行主张权利。 综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项，《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项、第一百零一条第一款第（二）项之规定，原审法院裁定：驳回原告范维东的起诉。 范维东不服原审裁定，上诉请求：依法撤销泰安市中级人民法院(2020)鲁09行初41号行政裁定，并责令一审法院依法受理本案。事实与理由：一审认定《泰安市泰山区人民政府关于同意依法收回范家灌庄村改造片区范围内集体土地使用权的批复》对上诉人权利不产生实际影响，不具有可诉性错误。范家灌庄村委会作出的《限期搬迁并腾空交回集体土地通知书》以《泰安市泰山区人民政府关于同意依法收回范家灌庄村改造片区范围内集体土地使用权的批复》为依据，实际是对批复的实施行为，由此可见《泰安市泰山区人民政府关于同意依法收回范家灌庄村改造片区范围内集体土地使用权的批复》已经对上诉人的实体权利产生了直接影响，当然的具有可诉性。如果涉案批复不具有可诉性，那么被上诉人的批复行为则无监管无审查。 区政府答辩称，区政府向区自然资源局作出的《泰安市泰山区人民政府关于同意依法收回范家灌庄村改造片区范围内集体土地使用权的批复》属于内部行政行为，而且该批复的内容也未外化，未对上诉人的权利义务产生实际的影响，不属于行政案件的受案范围。原审裁定认定事实清楚，适用法律准确，驳回上诉人的起诉正确。上诉人的上诉事由不成立，依法应当驳回其上诉。 区自然资源局及范家灌庄村委会的陈述意见基本同区政府的答辩意见。 本院二审查明的事实与原审查明的事实相同。 本院认为，本案争议的焦点问题是区政府作出的涉案《泰安市泰山区人民政府关于同意依法收回范家灌庄村改造片区范围内集体土地使用权的批复》是否具有可诉性。 根据《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第一条第二款第（五）项、第（十）项之规定，行政机关作出的不产生外部法律效力的行为及对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中，区政府作出的涉案《泰安市泰山区人民政府关于同意依法收回范家灌庄村改造片区范围内集体土地使用权的批复》是针对区自然资源局《关于准予依法收回集体土地使用权的请示》作出的，属于上级行政机关对下级行政机关请示进行批复的内部行政行为。范家灌庄村委会在被批准收回土地后并未将该内部批复直接付诸实施，而是通过集体决议并作出《限期搬迁并腾空交回集体土地通知书》的方式收回涉案集体土地使用权，故涉案批复并未产生外部法律效力，对范维东的权利义务亦不产生实际影响，不属于行政诉讼的受案范围。 综上，原审法院裁定认定事实清楚,适用法律正确,依法应予维持。范维东的上诉理由不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  曹林灿 审判员  许 琳 审判员  李 拙 二〇二一年一月二十一日 书记员  孟 真