江苏省南京市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）苏01行初470号原告蒋海燕，女，1953年2月13日出生，汉族，住南京市栖霞区。被告江苏省人力资源和社会保障厅，住所地南京市鼓楼区北京西路16号苏兴大厦。法定代表人戴元湖，江苏省人力资源和社会保障厅厅长。委托代理人肖福高。委托代理人乔中龙，江苏博事达律师事务所律师。原告蒋海燕诉被告江苏省人力资源和社会保障厅（以下简称省人社厅）信访处理行为一案，本院于2020年10月26日受理后，于同日向被告邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年12月24日公开开庭审理了本案，原告蒋海燕，被告省人社厅委托代理人肖福高、乔中龙到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告蒋海燕诉称，2020年10月17日，原告收到省人社厅邮寄的回复，系针对包括原告在内的4人于2019年2月26日、2019年10月8日、2020年8月15日的三次申诉报告给予的书面答复。原告认为：一、1997年设立的原江苏省茧丝绸行业总会（以下简称省茧丝绸总会），性质为正厅级全民事业单位。2000年5月，江苏省实施党政机关机构改革，省茧丝绸总会属于江苏省机构改革中撤销的专业经济管理部门之一。与江苏省党政机构改革同时出台的苏办发〔2000〕12号文件提供了此次改革的配套政策，明确规定了机构改革人员分流的具体实施办法和相关政策待遇。对照此文件规定，原告是省茧丝绸总会在编人员，是经相关部门审核批准符合条件提前退休的分流人员，须按公务员或参照公务员待遇办理提前退休手续。二、2000年6月，省茧丝绸总会领导违背组织原则，不完整传达贯彻政府改革文件精神，在没有征求包括原告在内的12名在编人员意见的情况下，将12人改成企业性质待遇上报，剥夺了原告等对于这次改革的知情权、选择权和应有的待遇。2002年始，原告等12人多次向江苏省人民政府信访办反映，并通过信访办向江苏省人民政府、原省人事厅（后更名为省人社厅）报送申诉报告。2006年底，经省政府有关部门同意重新处理原告等12人在2000年机构改革时的遗留问题，将原告等人由企业退休待遇改为享受全额拨款事业单位退休人员待遇。但是在具体执行时，没有根据苏办发〔2000〕12号文件规定，按法定退休年龄计算工龄计发养老金及相关补贴，而是将部分人的工龄计算至2000年底。故原告等人不服继续上访，再次向省政府部门呈送诉求报告。2007年至2012年期间，原告等人多次与省信访办、省人社厅以及管理单位江苏省苏豪集团人力部的领导沟通，要求重新按照法定退休年龄计算工龄计发养老金。至2012年7月中旬，原告等12人的退休时间从2000年底调整到2006年底。这样就有8人到达法定退休年龄，按法定退休年龄计算工龄计发养老金和相关补贴，但是另有包括原告在内的4人未到达法定退休年龄，省人社厅仍然采取“一刀切”的做法，将4人的工龄计算到2006年底。原告认为，这是脱离政策的错误作为。综上，请求法院判决：1.责令省人社厅履行法定职责，依据苏办发〔2000〕12号文件规定执行政策，按法定退休年龄55周岁（1953年2月13日-2008年2月13日)、工龄40年(1969年12月-2008年2月)计算原告的基本养老金及相关补贴；2.按照政策重新测算2007年1月1日至今的应发养老金及各项补贴金额，扣除已发金额，补偿差额部分。被告省人社厅辩称，一、被告不存在不履行法定职责的事实。因原告多次上访要求比照苏办发〔2000〕12号文规定将工龄计算至法定退休年龄，补发干部退休证，故被告于2020年10月12日对其答复并就相关政策进行了解释，原告的上访诉求没有依据，被告已依法为原告办理了退休并对其多次上访请求进行了回复。二、原告起诉已超过法定起诉期限。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定，结合原告诉状及相应证据可知，原告在2006年已知晓其退休及工龄计算的有关事实，因此原告起诉已超过法定期限。三、本案不属于行政诉讼受案范围。根据《信访条例》第二条、《江苏省信访条例》第十一条规定，原告申请属于信访事项。被告经审查后作出处理的行为属于信访答复行为。原告对信访答复行为不服，属于信访纠纷，不属于人民法院受案范围。被告答复行为对原告权利义务不产生实际影响，根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第十项规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼受案范围。综上，原告诉请无事实和法律依据，原告起诉已超过法定起诉期限且不属于行政诉讼受案范围，请求法院予以驳回。经审理查明，1997年1月7日，江苏省人民政府办公厅作出《省政府办公厅关于印发省茧丝绸行业总会职能配置内设机构和人员编制方案的通知》（苏政办发〔1997〕8号），其中明确省茧丝绸总会为正厅级全民事业单位，属省政府领导，承担省政府赋予的茧丝绸行业管理职能。2000年5月24日，《中共江苏省委、江苏省人民政府关于印发〈江苏省省级党政机关机构改革实施意见〉的通知》（苏发〔2000〕16号）文件中明确不再保留省茧丝绸总会，其原承担的行政管理职能划入省经济贸易委员会。同日，《省委办公厅、省政府办公厅印发〈关于省级党政机关机构改革人员分流的实施办法〉和〈关于省级党政机关机构改革人员定编定岗的实施办法〉的通知》（苏办发〔2000〕12号）文件中对机构改革人员分流的相关安排和政策待遇问题进行了规定。2005年3月5日，包括原告在内的12人以省茧丝绸总会专职工作人员的名义向江苏省人民政府提交《关于要求明确落实政策中有关问题的报告》，要求按照苏办发〔2000〕12号文件规定的政策，为其落实离岗退养、退休、提前退休待遇；由省财政全额解决退休人员所需经费等。2010年8月24日，原告等人向省人社厅提交一封公开信，要求省人社厅为其落实退休政策待遇，并按照《信访条例》规定给予答复。2019年2月26日，原告等4人向江苏省监察委员会、省人社厅提交《关于要求落实既定改革政策按照法定退休年龄计算工龄工资和养老金的申诉》，提出自2000年后经原告等人分头多次上访，至2006年，原告等12人得以按事业单位性质落实退休待遇政策，但是原告等4人在2006年尚未达到法定退休年龄，没有对其依政策按法定退休年龄计发工龄工资，要求落实政策按照法定退休年龄计算工龄工资和养老金。2019年10月8日，原告等4人向省人社厅提交《关于请求省人力资源和社会保障厅对于我们申诉的处理意见给予书面答复的申请》。2020年8月15日，原告等4人向省人社厅提交《关于要求及时落实既定改革政策按照法定退休年龄计算工龄工资和养老金的报告》。2019年9月24日，原告取得省人社厅核发的退休证，其中载明蒋海燕退休时间2006年12月，退休时工作单位省茧丝绸总会，单位性质全额拨款事业单位。被告省人社厅于2020年10月12日向原告等人作出答复，主要内容为：“你们多次来我厅上访，要求比照苏办发〔2000〕12号文规定将工龄计算至法定退休年龄，补发干部退休证。现将相关政策解释如下：苏办发〔2000〕12号文将工龄计算至法定退休年龄的具体规定是针对党政机关分流人员的，而1997年省政府办公厅《关于印发的通知》(苏政办发〔1997〕8号)明确省茧丝绸总会为正厅级全民事业单位。2006年在重新办理省茧丝绸总会有关人员提前退休手续时，由于国家尚未出台全民事业单位工作人员工龄满30年可办理提前退休手续的相关政策，从关心照顾分流人员生活的角度出发，经省政府同意，比照苏办发〔2000〕12号文件规定的党政机关分流人员‘办理提前退休手续’条件，为当时工作年限满30年或达到法定退休年龄条件的省茧丝绸总会分流人员，经本人申请，职能部门批准，重新办理了提前退休手续。这种比照办理是照顾性的，而且明确比照的是办理‘提前退休手续’的条件，不涉及其他政策规定。另外，截至目前为止，我省改制事业单位提前退休均没有将工龄计算至法定退休年龄的规定。因此，作为事业单位提前退休人员提出比照党政机关分流人员将工龄计算至法定退休年龄的要求没有政策依据。”原告不服，于2020年10月26日提起本案诉讼。本案审理中，原告陈述，从2002年开始其就一直向省信访办、省人社厅等部门申诉反映问题。其于2006年12月按照事业单位人员办理了退休手续，后取得了退休证，但退休时间为2000年12月，原告便继续上访要求按照法定退休年龄计算养老金等退休待遇。2012年为其重新改办确定的退休时间为2006年12月，按截止到2006年12月的工龄计算待遇，但当时原告仍没有到法定退休年龄。2012年后，原告继续多次向省人社厅上访，也向纪委、退役军人事务管理部门等进行了反映。本院认为，本案的争议焦点为原告蒋海燕提起的本案诉讼是否符合行政诉讼的起诉条件。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第九项规定，行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。《信访条例》第二条第一款规定，本条例所称信访，是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。本案中，原告系要求按照相关机构改革人员分流实施办法文件落实处理其政策待遇问题。原告一直通过信件、走访等方式向包括省人社厅在内的行政机关提出要求为其落实政策，重新核定退休工龄、待遇等问题，属于信访行为。省人社厅在本案中对原告作出的信访答复，内容上是对其信访诉求进行的政策解释和说明，不涉及对相关退休待遇处理，亦并未对原告的权利义务产生实际影响。原告在本案中的诉请事项，本质上要求的是比照党政机关机构改革工作中的人员政策待遇处理上的问题，原告一直选择通过信访方式来主张权利。而信访程序与行政诉讼乃是法律规定的相互独立的权利救济制度，应当各自按照相应的途径及其适用范围进行处理。原告对信访事项的处理不服，转而提起行政诉讼请求行政机关履行法定职责，其实质仍然是针对信访事项不服提起的诉讼，依法不属于行政诉讼受案范围。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”本案中，原告陈述其于2006年办理退休，于2012年重新改办了退休工龄、待遇等，现原告于2020年10月提起本案诉讼，要求省人社厅为其重新核定退休工龄、待遇等问题，亦超过了行政诉讼起诉期限，依法应当不予受理。综上，原告蒋海燕的起诉，不符合行政诉讼的起诉受理条件，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项、第二项之规定，裁定如下：驳回原告蒋海燕的起诉。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省高级人民法院。审判长 王 燕审判员 谢宇飞审判员 王玉刚二Ｏ二一年一月十一日法官助理陆亚东书记员韩卓君