广西壮族自治区桂林市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2021）桂03行终12号 上诉人（一审原告）:杨兴中，男，1953年6月20日出生，汉族，住广西壮族自治区兴安县。 被上诉人（一审被告）：兴安县财政局，住所地广西壮族自治区兴安县兴安镇志玲路447号。统一社会信用代码114503250078555460。 法定代表人：李芳，该局局长。 上诉人杨兴中与兴安县财政局要求发放抚恤金一案，不服广西壮族自治区兴安县人民法院2020年10月20日作出的（2020）桂0325行初35号行政裁定，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 杨兴中向一审法院起诉请求：1.请求判决被告向原告发放杨连全死亡的丧葬费人民币28186.2元，一次性抚恤金187908元，合计272626元；2.请求对《广西壮族自治区殡葬管理办法》的实施细则（兴政发[1996]074号）的合法性一并进行审查。 一审法院经审理查明，杨连全，男，汉族，生于1926年11月17日，工作单位为兴安县湘漓镇中心校，于1986年从单位退休，2019年4月10日死亡，死亡后家属进行了土葬处理。被告杨兴中及其母亲李秀英于2020年6月向兴安县财政局提交请求依法发放抚恤金的报告，申请被告兴安县财政局发放丧葬费及一次性抚恤金。兴安县财政局于2020年6月20日作出回复，要求其按文件规定流程进行申报办理，告知其办理抚恤金需要提交的相关材料包含火化证复印件、火化发票复印件等内容。原告不服，诉至该院。 一审法院经审查认为，根据《人力资源和社会保障部、民政部、财政部关于事业单位工作人员和离退休人员死亡一次性抚恤金发放办法的通知》（人社部发〔2008〕42号）的规定，发放事业单位工作人员和离退休人员死亡一次性抚恤金所需经费按原渠道解决和该通知由人力资源和社会保障局负责解释。按照此规定，本案中，杨连全生前系兴安县湘漓镇中心校的职工。杨连全死亡后，其家属原告杨兴中申请丧葬费、一次性抚恤金，应当向兴安县湘漓镇中心校申请，并不能直接向被告兴安县财政局申请。另外，杨连全生前所在单位是兴安县湘漓镇中心校，兴安县湘漓镇中心校是按全额拨款的事业单位，杨连全去世后，其家属原告杨兴中申请丧葬费、一次性抚恤金，系基于杨连全生前的事业单位工作人员的身份而享受的权利，属于内部行政管理行为范畴，不属于人民法院行政诉讼受案范围。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条的规定，对规范性文件的审查属附带审查，因原告的起诉不属于人民法院行政诉讼受案范围，其要求对《广西壮族自治区殡葬管理办法》的实施细则（兴政发[1996]074号）的合法性进行审查的请求，该院亦不作审理。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、第五十三条之规定，裁定驳回原告杨兴中的起诉。本案受理费50元（原告杨兴中已预交），向原告退回。 杨兴中上诉请求：1.撤销兴安县人民法院作出的（2020）桂0325行初35号行政裁定书，并判决被上诉人向上诉人发放杨连全死亡的丧葬费和一性次抚恤金。事实和理由：一、需要向二审法院说明的本案缘起，以备二审法院对本案作出准确的判断。上诉人之父杨连全于1926年11月出生，1949年11月参加工作，上诉人之母李秀英（现年92岁），父母生育长子杨兴中、次子杨建华、满子杨世富、长女杨玉明、次女杨彩英、三女杨凤梅、满女杨桂华共三男四女。2009年12月18日杨连全在原工作单位兴安县湘漓源河小学办理了退休手续，其退休月工资为4697.70元。2019年4月10日杨连全因病去逝，按照习俗在家乡进行了土葬。因没有享受到丧葬费和一次性抚恤金等待遇，于2019年10月25日以李秀英的名义向兴安县人力资源和社会保障局递交了“按月发放生活抚恤费的报告”，该局于2019年11月26日向李秀英送达了告知单。在告知单中被告知“根据有关规定，机关事业单位退休人员死亡后，其丧葬费、遗属抚恤费由县财政局负责核发。你提出的要求我局按月发放生活抚恤费不属我局业务范围，请你向县财政局反映”。根据这一告知内容，李秀英于2019年11月30日向被上诉人递交了“按月发放生活抚恤费的报告”，报告递交后如石沉大海，没有回音，不得已，上诉人和李秀英于2020年6月9日又向被上诉人呈交了“请求依法发放抚恤金的报告”。被上诉人于2020年6月20日向上诉人送达了“关于《请求依法发放抚恤金的报告》的回复”，在回复中说明根据国务院国发(1985)18号《关于殡葬管理的暂行规定》、自治区人民政府桂政发(1985)32号《关于贯彻执行国务院（关于殡葬管理的通知）精神》、《兴安县关于加强殡葬管理的通知》（兴发[1989]第14号），作出了三点回复，回复的核心内容是国家干部、职工死亡后，其亲属没有对死者进行火葬的，取消按规定给的抚恤金和丧葬费。在回复中附送了“办理抚恤金的相关材料”一份，要求报告人按文件规定流程进行申报办理。而附件“办理抚恤金的相关材料”中的第一项退休死亡中注明应提交火化证复印件、火化发票复印件。可事实上，上诉人之父杨连全是土葬，根本不能提供这二份材料。这就意味着上诉人不能享有抚恤金和丧葬费待遇。对此，上诉人认为被上诉人的回复所依据的文件不具有合法性，这一行政行为损害了上诉人的利益。二、关于丧葬费、一次性抚恤金向谁申请的问题。在一审判决书中，该院援引人力资源保障部、民政部、财政部《关于事业单位工作人员和离退休人员死亡一次性抚恤金发放办法的通知》（人社部发[2008]42号）的规定，发放事业单位工作人员和离退休人员死亡一次性抚恤金所需经费按原渠道解决，故上诉人应向杨连全生前所属单位湘漓镇中学申请，并不能直接向被上诉人申请。上诉人认为一审这一裁判理由是错误的。表现在：第一、在一审庭审中，被上诉人的代理人亲口承认，被上诉人负有发放抚恤金的法定职责。因此发放抚恤金的义务主体毫无疑问应当是被上诉人。第二、上诉人的父亲杨连全生前系教师，而教师的工资等费用都由地方财政编入地方预算中，由财政部门核发，同理，杨连全死亡后的抚恤金等待遇也在财政预算内，由财政部门核发。同时，抚恤金是国家发放给死者家属的一种补助、救济性质的费用，是由国家财政兜底支付的。因此，其经费来源是国家财政部门。上列文件中抚恤金所需经费按原渠道解决，本意是在国家政策层面没有规定新的经费来源之前，仍然由各级财政部门负责解决。第三、在上诉人向兴安县人力资源和社会保障局的报告中，该局明确告知上诉人，是被上诉人负责抚恤金的发放，并要求上诉人向被上诉人申请解决，在上诉人向被上诉人呈交报告后，被上诉人在回复中并没有告知上诉人其不是发放单位，也没有告知上诉人要向杨连全生前工作单位湘漓镇中心学校申请，反而是告知上诉人按所提示的流程申办。对此上诉人认为：被上诉人的回复就是肯定自己是抚恤金发放主体，且上诉人可以直接向其进行申报。在诉讼中，被上诉人以不是发放主体和应向湘漓镇中心学校申报，纯属是推卸责任的狡辩，不符合当下“一站式”为民办事的要求。三、关于本案是否属于人民法院行政受理范围的问题。一审法院以申请丧葬费、一次性抚恤金，属于内部行政管理行为范畴为由，判定本案不属行政受案范围，此种判定明显违法。《行政诉讼法》第十二条规定人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：（十）认为行政机关没有依法律支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇的。本案即是上诉人享有的法定权利，被上诉人以杨连全没有进行火葬而加以剥夺，已构成行政违法，被上诉人拒绝发放抚恤金的行政行为，己侵犯了上诉人的合法权益，依法应纳入行政合法性审查的范围。同时《行政诉讼法》第十三条第（三十二）项所规定的是指奖励、任免等内部管理行为不具有可诉性，而本案并不涉及内部行政管理行为，而是在权利人与财政部门之间拒不履行法定职责之间产生。四、关于规范文件审查的问题。1.由于被上诉人在回复中的告知上诉人按照《兴安县关于加强殡葬管理的通知》（兴发[1989]第14号）规定，没有进行火葬的拒发放丧葬费和抚恤金，故上诉人在起诉时提出对该通知的合法性一并进行审查，但根据被上诉人的举证，上诉人才发觉该通知正确标题应是中共兴安县委员会、兴安县人民政府《关于加强殡葬管理的通知》(兴发[1989]第14号），且该通知己于1996年9月10日被兴政发（1996）074号《县人民政府关于贯彻执行〈广西壮族自治区殡葬管理办法〉的实施细则》第二十一条规定宣布废止。在该细则中第四条第三项中规定，对死者属国家干部、职工或集体单位的干部、职工不实行火葬的，取消遗属按规定享受的丧葬费和抚恤金，上诉人见此，即在庭审中明确要求对该细则的合法性进行审查。2.上诉人认为兴安县人民政府所制订的上述细则并没有上位法的规定，且该细则的第四条第三项的内容限制或剥夺了上诉人依国家政策应享有的权利，不具有合法性，不能做为处理行政事务的依据。综上所述，上诉人深知本案在兴安县当地涉及到多人的切身利益，实系牵一发而动全身，为此担负巨大的诉讼风险，但上诉人认为公民死亡后国家大力提供火葬，这只是畅导性行为，被上诉人以不具有合法性的文件剥夺上诉人的权利的依据，是违法行为，实有必要提起本场诉讼，以达到促使行政机关依法行政，公道办事的目的。 二审查明的事实与一审查明的事实无误，本院予以确认。另查明，兴安县湘漓镇中心校是全额预算拨款的事业单位，且系参公管理，杨连全是该事业单位退休教师。 本院经审查认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定：”的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”本案所涉兴安县湘漓镇中心校是全额预算拨款的事业单位，且系参公管理，杨连全是该事业单位退休教师，故上诉人基于杨连全死亡的事实，主张丧葬费、抚恤金，权利基础是国家给予参公管理事业单位职工的待遇，该待遇性质上归属于参公管理事业单位职工身份形成的权利义务法律关系，这种法律关系属于内部管理关系，不属于人民法院行政诉讼受案范围。因此，上诉人的起诉不符合行政诉讼受案条件。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条的规定：“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查”，人民法院只能对规范性文件进行附带性审查。由于本案上诉人所诉杨连全丧葬费和抚恤金发放事项不属于人民法院行政诉讼受案范围，如果人民法院对案涉规范性文件进行审查，变相导致人民法院对规范性文件的合法性单独进行审查，这显然违反上述法律规定。 综上，上诉人的上诉请求不能成立，本院依法不予支持。一审法院裁定驳回上诉人的起诉正确，本院依法予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 袁荣礼 审 判 员 李永群 审 判 员 霍凤玲 二О二一年元月二十一日 法官助理 杨 曦 书 记 员 伍解红