河南省郑州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫01行初1195号原告张志连，男，汉族，1950年5月10日出生，住郑州市。委托代理人陈峰、邓小涛，上海市海华永泰（郑州）律师事务所律师。被告郑州市中原区人民政府，住所地郑州市桐柏路200号。法定代表人李晓雷，区长。委托代理人刘伟，郑州市中原区中原西路街道办事处工作人员。委托代理人闫文豪，河南天基律师事务所律师。原告张志连因要求撤销被告郑州市中原区人民政府（以下简称中原区政府）作出的答复意见并作出补偿决定一案，于2020年11月5日向本院提起行政诉讼。本院同日立案后，在法定期限内向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年12月17日召开了庭前会议并公开开庭审理了本案。原告张志连及其委托代理人陈峰，被告中原区政府的委托代理人刘伟、闫文豪到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被诉行政行为：被告中原区政府于2020年9月29日作出《答复意见》，称区政府临时组建中原区罗庄村城中村改造指挥部对经罗庄村民大会或村民代表大会通过的拆迁安置补偿方案及通过的对张志连不予补偿安置决定予以尊重。原告张志连诉称：原告在河南省郑州市中原区罗庄村154号拥有一处宅基地和房屋建筑，系从父亲张风清处继承所得，并依法办理了建筑许可证、土地使用证和房屋产权证。被告2010年5月11日发布《罗庄村非本村居民房屋拆迁补偿安置方案》，原告房屋因“城中村改造项目”建设需要被征收。但在征收过程中，被告拒绝依据上述方案对原告予以安置，而是依据另行制作的《罗庄村村集体自建房屋拆迁补偿安置方案》，并要求原告另外支付5万元左右，方能签订安置补偿协议。原告认为该方案严重损害原告的利益，遂拒绝与被告签订补偿安置协议。2019年10月21日，原告向被告申请补偿安置，被告于2019年11月7日作出《信访事项不予受理告知书》，建议向法院提起诉讼。郑州市中级人民法院作出（2019）豫01行初810号行政判决书，责令被告于判决生效之日起六十日内对原告的补偿申请作出处理决定。判决生效后，被告仍拒不履行判决确定的义务，原告申请执行后，被告于2020年9月29日作出《答复意见》，拒绝对原告予以补偿安置。原告系被征收人，被告依法应当履行安置补偿的法定职责。被诉《答复意见》没有事实和法律依据，侵犯原告合法权益，请求：1.依法撤销被告2020年9月29日作出的《答复意见》，并依法判令被告重新作出补偿决定，给与原告公平合理的补偿；本案的全部诉讼费用由被告承担。原告向本院提交如下证据：第一组证据：建房通知复印件（原告称系郑州市金水区人民法院法官从档案馆调取）、建筑许可证复印件（原告称系郑州市金水区人民法院法官从档案馆调取）、宅基地使用费缴费票据、房屋产权证、继承权公证书。证明目的：1.案涉房屋建设手续、证件齐全，系原告的父亲张风清依法取得建设手续的情况下建设的，并且证件齐全，该房屋位于罗庄村；2.原告继承取得涉案房屋的产权，系房屋的所有权人，有权提起本案诉讼。第二组证据：郑政文〔2007〕103号文件、郑政文〔2008〕82号文件、郑州市中原区人民政府2010年4月22日出具的《情况说明》、中原区罗庄村城中村改造指挥部2010年5月11日作出的《搬迁公告》和《关于对罗庄村实施拆迁改造的通告》。证明目的：1.郑政文〔2007〕103号文件第三条规定的城中村改造中的“村民”是指在郑州市户籍改革前在册的农业人口，而郑州市户籍改革是在2001年11月开始的，此时原告的户籍就在罗庄村，属于规定的村民范畴。第29条规定安置补偿的标准是“拆一平方米还一平方米的标准予以安置”，并没有要求房屋置换需要缴纳200元费用的内容，《罗庄村非本村居民房屋拆迁补偿安置方案》强迫原告按照200元/平方米的标准缴纳房屋置换费用，没有依据；2.原告的房屋在拆迁改造范围之内。第三组证据：《罗庄村村集体自建房屋实施拆迁补偿安置方案》、《罗庄村非本村居民房屋拆迁补偿安置方案》、《答复意见》。证明目的：1.《罗庄村城中村改造拆迁补偿安置方案》的制定依据是郑政文〔2007〕103号文件，补偿安置原则是“在拆迁范围内体现有农村村民宅基地使用证及相关合法手续”，补偿标准为“有合法手续的现有房屋，三层以下按照1：1的比例实物置换”，原告符合补偿安置的原则和条件，《罗庄村非本村居民房屋拆迁补偿安置方案》规定的“房屋置换需每平方米缴纳费用200元”没有依据，且与《罗庄村城中村改造拆迁补偿安置方案》及郑政文〔2007〕103号文件相矛盾。2.郑政文〔2007〕103号文件第九条的规定，被告是城中村改造的组织实施机关，其明知罗庄村委会违背政府规定制作《罗庄村非本村居民房屋拆迁补偿安置方案》，仍然拒绝纠正，纵容罗庄村委会侵害原告合法权益，疏于履行法定职责，属于严重的渎职行为；3.被诉《答复意见》在实体上驳回了原告的补偿申请，该答复违背《罗庄村城中村改造拆迁补偿安置方案》及郑政文〔2007〕103号文件的规定，没有事实和法律依据，应当予以撤销。被告中原区政府辩称：一、张志连所诉要求撤销的《答复意见》系基于（2019）豫01行初810号行政判决书内容，对张志连的补偿申请作出的说明性意见，而（2019）豫01行初810号行政判决已判决驳回张志连要求确认不履行征收补偿职责行为违法及限期对其进行补偿安置的诉请。《答复意见》仅为履行法定义务的行为，不是可诉的行政行为。二、在进行中原区罗庄村城中村改造中，其作出的征收行政行为具有合法有效的主体资格，且依据相关法律规范，程序合法正当，不存在违法情形。三、在实施中原区罗庄村城中村改造中，答辩人严格履行审批程序，保证用地、财政、规划、安置、回迁、补偿、土地储备等符合河南省及郑州市制定的标准，且每一步骤均通过相关职能部门的协同审核、批准，答辩人不存在张志连所诉违法问题。四、罗庄村改造项目已基本完成，村民已经回迁，改造项目及引进的中原万达项目经多年发展已经相当成熟，并成为中原区的核心商圈之一，成为新的经济增长点，并融入郑州市城市发展的整体规划及布局。张志连非系罗庄本村村民，在拆迁改造之初，不按照已经审议评定的方案标准执行相关拆迁安置补偿事宜，一切损失均应当由其承担。综上所述，答辩人基于本案争议所进行的具体行政行为，主体适格、程序合法、审批有效，且未对张志连造成损害，不存在确认违法的适用情形。且至今未签订安置补偿协议，是因张志连自身原因导致，其不按照安置政策执行，过分的提出不合理不合法的要求，相关责任后果应当由其自行承担。被告当庭补充答辩意见：本案张志连诉请的第二部分，要求依法判令被告重新作出补偿决定，给予原告公平合理补偿，该诉请与张志连于2019年所诉（2019）豫01行初810号行政案件的诉请实质相同，构成重复起诉，应当依法驳回其诉请。被告中原区政府在法定期限内提交的证据有：第一组证据：《郑州市人民政府关于金水区沙口村等19个村（组）城中村改造有关问题的通知》（郑政文〔2008〕82号）。证明：（1）为推进罗庄村城中村改造，中原区区委、区政府依据要求成立罗庄村城中村改造指挥部，并对相关人员进行调整充实；（2）指挥部组成人员根据《郑州市人民政府进一步规范城中村改造的若干规定》，由相关职能部门人员组成，以使有关部门和单位在职责范围内做好城中村改造的管理及服务工作，按法定程序办理城中村改造的各种手续。第二组证据：1.《郑州市中原区人民政府关于提请审批周新庄村、罗庄村城中村改造方案的请示》（中原政文〔2010〕44号）；2.《关于中原区周新庄村、罗庄村城中村改造方案的审查意见》（郑村改办〔2010〕14号）；3.《关于中原区周新庄村、罗庄村城中村改造方案财政审核的意见》；4.《土地储备证明》；5.《关于中原区周新庄村罗庄村城中村改造方案的审查意见》（郑城规县区〔2010〕17号）；6.《郑州市国土资源局关于郑州市中原区中原西路街道办事处周新庄村、罗庄村城中村改造方案的意见》（郑国土资文〔2010〕482号）。证明罗庄村改造项目在项目启动及改造方案的设计、审批，土地利用规划、开发模式等均严格按照法律及规范性文件要求严格实施，每一步均有相关职能部门的审批手续及报告请示，合乎规范，程序正当，不存在违法。第三组证据：《郑州市人民政府关于中原区罗庄周新庄村（郑州中原万达广场项目地区）城中村改造控制性详细规划的批复》（郑政函〔2010〕38号）。证明郑州市人民政府同意罗庄城中村改造控制性详细规划。第四组证据：《郑州市人民政府关于中原区大连万达项目控制性详细规划联审联批的会议纪要》（〔2010〕005号）。证明郑州市人民政府于2010年4月1日作出会议决议，同意罗庄控制性详细规划。第五组证据：罗庄村城中村改造宣传资料。证明中原区政府根据要求发布拆迁改造公告、公布拆迁安置方案、动迁工作流程，做好相关动迁前期的宣传、沟通工作，并充分保障行政相对人的知情权及相关权益；相关拆迁安置方案清晰透明，且根据河南省及郑州市相关规定及实际情况制定，经审批通过，充分保障了人民群众的利益。第六组证据：1.（2019）金行初字62号行政案件罗庄村起诉郑州市中原区城乡建设局、张志连行政起诉状；2.郑州市中原区城乡建设局答辩状；3.2002年张志连向罗庄村委会缴纳土地租金收据；4.郑州市中原区档案馆出具的未查询到张风清、张志连建筑许可证信息的证明；5.杨三妞（87）建管（许）字第008号建筑许可证；6.杨三妞（87）008号建房通知；7.杨三妞《郑州市民房修建申请表》；8.张志连提供的张风清（87）建管（许）字第008号建筑许可证。证明目的：1.张风清编号为（87）建管（许）字第008号建筑许可证经主管部门核实及证明，其真实性无法核实，存在虚假性；2.郑州市档案馆经数据未查询到张风清编号为（87）建管（许）字第008号建筑许可证信息，故在当时指挥部或村委会认定拆迁资格时，对该事实不予认可，没有认定张志连的被征收人身份及适用相关拆迁补偿方案；3.经罗庄村委会核查，2002年张志连针对涉案房屋仍向村委会交纳租金，反向证明涉案房屋及土地并非张志连合法所有；4.张志连提供的（87）建管（许）字第008号建筑许可证与城乡建设局向杨三妞颁发的（87）建管（许）字第008号建筑许可证相冲突，建筑许可证虚假，且城乡建设局证明核查未向张风清颁发该证，故当时村委会及指挥部对张志连的合法手续不予认可，不符合拆迁安置条件。且张志连并非罗庄村民，不具有获取宅基地证的条件，其原要求过高补偿也无法满足。第七组证据：《答复意见》、《结案通知书》。证明目的：该《答复意见》系根据生效行政判决所做出的履行结果，原告若对判决不服，应当对原案件提出上诉或申请再审解决，而原告在原判决生效后未提出上诉也未再审，其在本案的实际诉请与原案要解决的问题相同，不具有可撤销的内容，应当依法驳回。为核实原告房屋所在地块是否在罗庄村城中村改造方位内及土地权属情况，本院责令被告提供罗庄村城中村的控制性详细规划图及涉案地块的土地登记情况，被告仅提供《郑州市中原区罗庄、周新庄城中村改造控制性详细规划》缩略图一份，经核实，图例部分不完整，不能完整显示该规划的全部内容，且被告至今未能提供涉案地块土地权属情况证据。基于上述情况，原告庭后补充如下证据：第一组证据：（2019）豫0105行初48号、（2019）豫0105行初62号、（2019）豫0105行初83号、（2019）豫0105行初84号行政裁定书及从郑州市金水区人民法院复制的相关诉讼案卷证据材料。证明涉案相关权属证书属于合法有效证件。第二组证据：土地登记情况证明两份。证明涉案地块已经属于国有土地。经庭前会议质证，本院对上述证据认证如下：原告第一组证据中的房屋产权证的真实性，被告无异议，本院予以确认。案涉房屋登记合法与否不属于本案审查范围，故原告第一组证据中的涉及原告房屋权属来源的其余证据与本案无关联性，本院不予采信。被告对原告其余证据的真实性无异议，本院对原告第二、三组证据的真实性均予以确认。被告提供的证据，原告并未提出实质性异议，被告的上述证据能够相互印证，客观反映罗庄村的改造情况及相关诉讼情况，本院予以采信。对被告补充的证据，因其提供《郑州市中原区罗庄、周新庄城中村改造控制性详细规划》缩略图不完整，不能证明原告房屋所在地块不在城中村改造范围之内；原告补充提供的第一组证据系从郑州市金水区人民法院诉讼档案中复制获得，真实性本院予以确认；第二组证据系从郑州市不动产登记中心查询获得，真实性本院予以确认。上述证据的证明目的系本案争议焦点问题，将在以下部分予以综合认定、评述。经审理查明：原告张志连的房产（郑房权证字第××号）坐落于中原区罗庄村，该房屋产权证载明房产建筑面积为234.82平方米，共3层，混合结构，土地权属性质为集体。在罗庄村城中村改造过程中，因原告与被告设立的中原区罗庄村城中村改造指挥部（以下简称改造指挥部）就补偿问题未能达成一致，双方未能签订安置补偿协议。原告未就涉案房屋及其附属物交付被告改造指挥部，被告也未拆除原告的房屋。原告房屋改造一事搁置至今。2019年10月21日，原告张志连向被告中原区人民政府邮寄安置补偿申请，请求被告依据《罗庄村城中村改造拆迁安置方案》进行安置补偿。2019年11月6日，郑州市中原区中原西路街道办事处作出《信访事项不予受理告知书》，告知原告对于前述请求中原区人民政府补偿事项，按照《信访条例》的规定不予受理，请向法院反映提出。原告不服，向本院提起诉讼。本院作出（2019）豫01行初810号行政判决书，认定原告在向被告提出补偿申请后，被告下属办事处虽作出《信访事项不予受理告知书》，但被告并未就是否应予补偿或如何补偿等问题作出相应的处理决定，被告应当针对原告的补偿申请作出处理并予以回复而不应纳入信访程序予以处理，责令被告于判决生效之日起六十日内对张志连的补偿申请作出处理决定。判决生效后，经申请强制执行，被告于2020年9月29日作出本案被诉《答复意见》。该答复称：根据城中村改造“因地制宜、一村一案”的基本方针以及罗庄村民委员会依据中原区政府村级管理及便民服务权力清单二十二条规范召开的“4＋2”工作法决策会议决议，针对你的情况，因张风清非本村村民不具备获得罗庄村宅基证的条件，且郑州市中原区档案馆出具证明未向张风清颁发（87）建管（许）第008号建筑许可证，故对张志连作出不符合补偿条件并不予补偿的决议，认定张志连的相关补偿安置要求不符合法律规定及拆迁补偿安置方案的条件，不符合拆迁安置补偿方案中应予补偿安置的资格，无法按照相关标准对张志连进行补偿安置。区政府临时组建机构改造指挥部对经罗庄村民大会或村民代表大会通过的拆迁安置补偿方案及通过的对张志连不予补偿安置的决定予以尊重。原告对该答复不服，再次提起本案诉讼。另查明，罗庄村城中村改造项目经过了控制性详细规划批复，经郑州市财政局财政审核，该项目涉及用地已经纳入政府土地储备范围。被告本次庭审中没有否认涉案房屋不在罗庄村城中村改造范围内，但明确表示包括涉案房屋所在地块已经被土地部门集中收储。原告提供的证据显示坐落于中原西北路、华山路西的5102.2平方米土地在2009年已经登记为国有土地，土地证号为郑国用（2009）第0236号。2010年4月27日，该宗地政府收回3303.8平方米公开挂牌出让，剩余位于中原西路北、昆仑路西1798.4平方米进行登记，土地证号为郑国用（2010）第0227号，原郑国用（2009）第0236号土地使用证注销。郑国用（2010）第0227号土地使用证项下土地使用权人为郑州市中原区中原西路街道办事处罗庄村民委员会，使用权类型为划拨用地。再查明，郑州市中原区中原西路街道办事处罗庄村民委员会分别以相关行政机关为被告向郑州市金水区人民法院提起诉讼，要求撤销相关行政机关为张志连颁发的房屋所有权证；为张风清颁发的建筑许可证、宅基地证、房屋所有权证，四案均被驳回起诉。本院认为：一、被诉《答复意见》是否可诉问题。被诉答复是经强制执行程序作出，虽然答复意见中对村委会决定情况进行了转述，但该意见结论明确对经罗庄村民大会或村民代表大会通过的拆迁安置补偿方案及通过的对张志连不予补偿安置的决定予以尊重，实质上是对原告要求进行补偿安置请求的实质拒绝，代表其独立意志，影响当事人安置补偿利益，具有可诉性，被告的抗辩理由不成立，本院不予采纳。关于原告要求判令被告重新作出补偿决定、给予原告公平合理补偿的诉讼请求是否属重复起诉问题。如前所述，被诉的答复意见实质是对原告补偿要求的拒绝行为，原告本案的基础诉求在于对被诉答复意见的司法审查，虽然形式上与前次的要求一致，但本次诉讼该诉求是在撤销被告作出答复意见的条件下一并再次提出，撤销与重做相呼应，应认定为在新的法律事实基础上提出的相应诉请，故不属于重复起诉。被告的抗辩理由不成立，本院不予采纳。三、原告的诉讼请求能否成立。原告张志连通过继承其父亲遗产取得涉案房屋所有权，事实清楚，证据确凿。虽然被告质疑原告父亲取得的宅基地使用证、建筑许可证及房屋所有权证效力，但相关诉讼并没有撤销上述权属证件，在涉案房屋权属证书未被有权机关撤销的情况下，依然属于合法有效证件，张志连享有涉案房屋的合法所有权。被告认为原告房屋相关证件不合法的抗辩理由，证据不力，本院不予采纳。涉案地块原属于集体土地，被告主张涉案地块土地性质未改变，但被告提供的证据不足以证明其主张，且原告提供的证据显示涉案地块土地所有权早已经由集体所有变为国有，故本院不予认可被告该主张。由于涉案地块在罗庄村城中村改造范围内，相关土地已经收储为国有土地，无论是按照《中华人民共和国土地管理法实施条例》规定的集体土地征收路径还是按照国有土地上的房屋征收路径，对于土地、房屋等附属物均应依法予以补偿。本案中，罗庄村村民委员会将拆迁补偿区分为两类，分别制定了《罗庄村村集体自建房屋拆迁补偿安置方案》、《罗庄村非本村居民房屋拆迁补偿安置方案》，不管是村民类的还是非村民类的，只存在补偿标准的差异，对于房屋在该村的相关权利人，即便是按照前述方案，也不存在不予补偿的情形。罗庄村村委决议意见认为张志连的补偿安置要求不符合法律规定及拆迁补偿安置方案的条件，与发布的两个补偿方案规定均不相符，但被告却认可罗庄村村委的决议意见，明显没有事实和法律依据。更为重要的是，从改造初至今的十年间，绝大部分地块已经改造回迁完毕，张志连的房屋虽然没有被拆，但房屋居住使用功能已经随着周围改造的推进，早已不具备使用功能，从提升整个区位改造品质、切实保障原告合法利益角度，被告对原告的房屋不予补偿，于情、于理、于法不符，有悖依法行政的可信赖利益。故被告作出的涉案答复意见，事实不清，证据不足，对原告不予补偿明显不当，本院予以撤销。鉴于涉案张志连的房屋按照何种标准予以补偿，仍需要被告进一步调查裁量，原告亦明确诉请被告予以重新作出补偿决定，故本院责令被告对原告的补偿问题重新作出补偿决定，在重作补偿决定过程中，应当针对原告房屋所有权性质、涉案地块土地性质变更情况，公平确定原告的补偿标准。综上，原告的诉讼请求成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第六项之规定，判决如下：撤销被告郑州市中原区人民政府于2020年9月29日作出的《答复意见》；责令被告郑州市中原区人民政府针对张志连的补偿申请于本判决生效后三十日内作出补偿决定。案件受理费50元，由被告郑州市中原区人民政府承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状及副本一式十份，上诉于河南省高级人民法院。并于上诉之日起七日内向河南省高级人民法院缴纳上诉费，同时将缴费凭证交本院查验，逾期视为放弃上诉。审判长  何信丽审判员  侯 贇审判员  刘紫娟二〇二一年一月二十七日书记员  马 芮