湖南省岳阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）湘06行初89号原告：胥春喜，男，汉族，1958年2月5日出生，户籍所在地：湖南省岳阳县，现住麻塘镇××龙片,养殖业主。委托诉讼代理人：伍治昆，湖南泽一律师事务所律师。被告：岳阳县人民政府，住所地：岳阳县荣家湾镇东方路99号。法定代表人：肖湘辉，系代县长。委托诉讼代理人：许铭，湖南忠民律师事务所律师。委托诉讼代理人：周晓红，男，汉族，1970年8月9日出生，住湖南省岳阳县，系岳阳县司法局工作人员。原告胥春喜不服岳阳县人民政府行政补偿纠纷一案,于2020年7月27日向本院提起诉讼。本院于同日立案后，于2020年10月21日向被告岳阳县人民政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年11月23日公开开庭审理了本案。原告胥春喜及其委托诉讼代理人伍治昆，被告岳阳县人民政府的委托诉讼代理人许铭、周晓红到庭参加诉讼，本案现已审理终结。被告岳阳县人民政府于2018年10月31日发布了岳县政通﹝2018﹞6号通告，对于洞庭湖和蓄水湖、万石湖、南套湖、北套湖、荣湾湖等五个重要垸内湖泊沿岸陆域纵深1000米范围内的畜禽规模养殖场（户）实行退养。原告胥春喜承包的养牛场位于岳阳县××镇××村沅水坡，其认为该养牛场在退养的范围之内，要求岳阳县人民政府按退养政策实行补偿。原告胥春喜诉称，2012年，岳阳县畜牧水产局扶助规模养殖，建牛场每平方米补助400元，建多少补多少或由岳阳县畜牧水产局出资安排建筑人员帮助建设牛场，养牛规模100头以上的，奖励人民币30000元。在此政策感召下，2012年10月7日，原告胥春喜、案外人谢锦华与岳阳县××镇××村村民委员会签订了土地承包协议，承包了谢龙村沅水坡所有土地及水（龙里水田八块，傍田二块，上下水塘二口）20年，开荒整平，修建道路，接通水电，建设规模养牛场1500平方米，合计花费建设成本人民币2192000元，着眼长远规划，发展养牛事业。2015年国家下放了建设牛场补助款，当时岳阳县畜牧水产局胡副局长和四名工作人员到了原告胥春喜牛场，胡副局长说“今年的牛场补助是按地域分配的，麻塘镇只分配了200平方米的补助金”。以前建牛场都是一次性足额面积补助完毕。如接受200平方米的补助金，以后就没有再补机会。当时，胡副局长向原告胥春喜表态：“下年补助款来了，第一个优先你全部补满”。据知，与原告胥春喜同期及后期的新建牛场都得到了足额补助，唯独不予补助原告胥春喜。原告胥春喜养牛6年，养殖事业刚有起色。但被告于2018年10月31日作出《关于通江湖泊重要垸内湖泊沿岸陆域纵深1000米内畜禽规模养殖退养的通告》（岳县政通[2018]6号），通告关闭原告胥春喜养牛场。原告胥春喜再次响应政府号召，于2018年11月将存栏牛70余头全部亏本甩卖，主动完成关停退养。被告关停退养行为已给原告造成巨大损失，但不依法补偿原告。原告从其养牛场被关闭以来，多次上门要求岳阳县畜牧水产局、岳阳县卫生健康局和被告要求给予补助、补偿。岳阳县畜牧水产局称补助时机已过现在已经没有补助了。岳阳县卫生健康局称关闭牛场的补偿全县都没有实施，补偿不只原告一个人没拿到，而且，关闭牛场的补偿决定权在政府手里，岳阳县卫生健康局无权处理。原告多次去找过被告，2020年5月25日，原告以中国邮政EMS和当面递交（县政府办公室）的方式向被告提出《申请书》，要求被告依法补助、补偿。被告以推诿的方式交由岳阳县麻塘街道办事处处理，而岳阳县麻塘街道办事处称关闭牛场补偿其无权处理。综上，请求法院判令：一、确认被告规模养殖补助、补偿不作为。二、由被告补助、补偿原告人民币2192000元。三、被告负担本案全部诉讼费用。诉讼过程中,原告以岳县政通[2018]6号通告规定的补偿标准远低于原告养牛场建造成本为由,认为该通告不得作为被告补偿原告的合法依据,要求对岳县政通[2018]6号通告进行合法性审查。原告胥春喜向法庭提交了如下证据：1、胥春喜身份证，拟证明胥春喜主体资格；2、岳阳县人民政府机构信息，拟证明岳阳县人民政府主体资格；3、土地承包协议书，土地租赁协议的图片，拟证明胥春喜在岳阳县××镇××村村委会依法租赁场地修建规模牛场，发展养牛事业；4、图片31张，拟证明：第一、牛场建筑面积1500平方米，牛场基础设施投入2192000元；第二、牛场附近配备专业饲养员居住房屋等附属设施；第三、胥春喜修建牛场耗资巨大，岳阳县人民政府不予补助；第四、2018年11月，岳阳县人民政府以退养通知政策关闭养牛场，造成胥春喜巨大损失，也不予以补偿；第五、关闭牛场后，胥春喜多次寻找岳阳县人民政府及其下属机关解决支付补助、补偿事宜，得到答复是要求胥春喜等待政府拨款。5、岳县政通【2018】6号退养通告，拟证明通告的补偿标准畸低，对胥春喜的损失标准不公平，根据通告胥春喜的养牛场在补偿范围内，岳阳县人民政府据以该文件关闭胥春喜的牛场，却不按照该文件予以补偿胥春喜关闭牛场的损失。6、申请书、牛场修建费用明细表、邮寄证据。拟证明：一、胥春喜与2020年5月25日向岳阳县人民政府邮寄及当面递交申请书，要求岳阳县人民政府支付胥春喜补助款60万元，补偿款2192000元。第二、岳阳县人民政府在2个月内不履行职能，处理关闭补偿事宜，胥春喜依法起诉。被告岳阳县人民政府答辩称，一、胥春喜请求判决答辩人规模养殖补助、补偿不作为没有事实和法律依据，理由如下：1、答辩人2012年根本没有建设牛场补助扶持项目，原岳阳县畜牧水产局当年也没有该扶持项目，更没有胥春喜诉称的“养殖规模100头以上的，奖励人民币30000元”的补助政策，胥春喜如坚称当年原岳阳县畜牧水产局有该扶持补助项目，也应向该单位提出补助补偿请求。2、胥春喜诉称“2015年国家下放了建设牛场补助款，但原岳阳县畜牧水产局没有给予其分毫补助”，答辩人认为答辩人不是该政策的具体执行主体。二、胥春喜请求判决答辩人补助补偿其人民币2192000元没有事实和法律政策补偿依据，理由如下：1、岳县政通﹝2018﹞6号通告规定的退养范围是：洞庭湖和蓄水湖、万石湖、南套湖、北套湖、荣湾湖5个重要垸内湖泊沿岸陆域纵深1000米范围内的禽畜规模养殖场，而胥春喜的养牛场位于本县××村境内，该养殖场距离该通告规定的5个重要垸内湖泊沿岸陆域纵深均远远超过了1000米，该养殖场明显不在该通告规定的退养范围，故胥春喜的养殖场不符合享受该通告规定的退养补偿政策范围，且胥春喜诉请补偿的2192000元补偿款明显没有事实和法律政策依据。2、答辩人为有效控制血吸虫病的流行，保护广大人民群众的身体健康，依法于2018年10月25日发布了岳县政通﹝2018﹞4号《关于在全县有螺区域依法实行封洲禁牧的通告》，因胥春喜的养殖场建设在有螺区域，属于该通告适用的对象，胥春喜于2018年11月4日与岳阳县麻塘办事处签订了《岳阳县封洲禁牧淘汰牛羊协议书》，胥春喜依据该协议将其养殖场全部存栏牛进行了处置，并依据该协议领取了50500元补偿款，胥春喜已依据该通告得到了足额补偿。三、胥春喜请求审查岳县政通﹝2018﹞6号通告合法性没有事实和法律依据，理由如下：1、为加快推进我县畜禽规模养殖环境污染治理工作，保护洞庭湖及全县重要垸内湖泊生态环境，答辩人根据《中共湖南省委办公厅湖南省人民政府办公厅印发〈关于在全省湖泊实施湖长制意见〉的通知》（湘办〔2018〕17号）、《湖南省人民政府办公厅关于印发的通知》（湘政办发〔2017〕29号）等有关规定，于2020年10月31日发布了岳县政通﹝2018﹞6号通告，该通告有充分的政策法律依据，故该通告合法有效。2、因胥春喜的养殖场不在岳县政通﹝2018﹞6号通告规定的退养范围，胥春喜与该通告没有利害关系，不是该通告的利害关系人，故胥春喜没有资格请求人民法院审查该通告的合法性。综上，请求人民法院判决驳回胥春喜的诉讼请求。岳阳县人民政府向法庭提交了如下证据：1、岳阳县人民政府《关于通江湖泊及重要垸内湖泊沿岸陆域纵深1000米内畜禽规模养殖退养的通告》（岳县政通【2018】6号）；2、蓄水湖卫星图片2张；3、岳阳县人民政府办公室关于印发《岳阳县通江湖泊及重要垸内湖泊沿岸陆域纵深1000米内畜禽规模养殖场（户）退养实施方案》的通知（岳县政办函【2018】100号）。第1、2、3号证据拟证明：胥春喜的养殖场明显不在岳县政通【2018】6号通知规定的退养范围，胥春喜的养殖场不符合享受该通告规定的退养补偿政策范围。4、岳阳县人民政府《关于在全县有螺区域依法实行封洲禁牧的通告》（岳县政通【2018】4号）；5、岳阳县人民政府办公室关于印发《岳阳县洞庭湖区封洲禁牧淘汰牛羊工作实施方案》的通知（岳县政办函【2018】95号）；第4、5号证据拟证明岳阳县人民政府按照有关法律及要求在全县进行封洲禁牧。6、胥春喜于2018年11月4日与岳阳县麻塘办事处签订了《岳阳县封洲禁牧淘汰牛羊协议书》；7、胥春喜分别于2018年11月7日、10日签名申请的《岳阳县淘汰牛羊补贴经费发放审批表》2份；8、胥春喜依据领取50500元淘汰牛羊补贴经费转账信息。证据6、7、8拟证明：胥春喜是封洲禁牧的补偿对象，且岳阳县人民政府已经对胥春喜进行了补偿。胥春喜已依据岳县政通【2018】4号通告得到了足额补偿。9、《中共湖南省委办公厅湖南省人民政府办公厅省湖泊实施湖长制的意见>的通知》（湘办【2018】17号）；10、《湖南省人民政府办公厅关于印发殖污染防治规定>的通知》（湘政办发【2017】29号）。拟证明：岳县政通【2018】6号通告有充分的政策法律依据，该通告合法有效。经庭审质证，岳阳县人民政府对于胥春喜提交的证据质证如下：对证据1、2的真实性与合法性均无异议。对证据3的图片的真实性有异议，特别是对协议的真实性有异议。对证据4图片的真实性有异议，拍摄人员及地点均不知道，对赔偿的明细没有依据。对证据5通告的真实性、合法性、关联性无异议，对证明目的有异议，补偿标准过低及显失公平没有依据，我方是经过调查和评估确定的标准；也不能证明胥春喜属于补偿范围内，属于补偿对象。对证据6胥春喜曾经递交过申请书是事实，但是胥春喜不属于补偿对象，我们不予补偿，也进行了书面答复，费用明细表不是真实的。胥春喜对于岳阳县人民政府提交的证据质证如下：证据1、3的真实性有异议，是6号文件的本身。6号文件的补偿标准不符合建造牛栏的成本价格。对补偿标准制定的合法性有异议，该标准对胥春喜的实际损失不公平，应当参照征收的补偿标准进行。对于证据2，卫星图片不真实，不能真实的反映胥春喜牛场确切的位置以及岳县政通【2018】6号退养通告的通江湖泊及重要垸内湖泊沿岸的陆域边界，且不具有合法性，卫星图片出于专业性的问题需要通过专门的机构或者司法鉴定来形成，而不能由岳阳县人民政府下载图片来制作。证据4、5与本案的争议焦点和事实没有关联性，两份文件是根据防疫法等，从卫生防疫的角度出发把胥春喜的牛作为淘汰的文件，而本案审查的焦点是胥春喜诉请岳阳县人民政府对胥春喜的养牛场进行关停退养的补偿，因此二者没有因果关系，不能达到岳阳县人民政府的证明目的。证据6、7、8证明了岳阳县人民政府对胥春喜的牛进行的是一种针对血吸虫病进行防疫的补偿协议，并非养牛场的补偿协议。岳阳县人民政府称对养牛场已经进行补偿，不能进行二次补偿没有事实和法律依据。对证据9、10没有异议。6号通告的补偿标准畸低对胥春喜的损失而言显失公平，请人民法院予以撤销。本院认证如下：胥春喜提交的证据1、2具备真实性、合法性、关联性，可以作为定案证据。证据3可以证明胥春喜在岳阳县××镇××村租赁场地建养牛场。证据4可以证明胥春喜养牛场建筑设施的基本情况，以及胥春喜曾要求岳阳县人民政府作出补偿的事实。证据5具备真实性、合法性、关联性，可以作为定案证据，对于胥春喜的养牛场是否在补偿范围内，本院将在之后的处理意见中进行分析。证据6可以证实胥春喜向岳阳县人民政府提出过补偿申请，对于牛场修建费用明细，系由胥春喜自己书写统计，缺乏其他证据予以佐证，不能实现其证明目的。岳阳县人民政府提交的证据1、2、3证据具备真实性、合法性、关联性，可以作为定案证据。对于胥春喜的养牛场是否属于通告规定的退养补偿政策，本院将在之后的处理意见中进行分析。证据4、5、6、7、8、9、10具备真实性、合法性、关联性，可以作为定案证据。经审理查明,2018年10月25日,岳阳县人民政府发布《关于在全县有螺区域依法实行封洲禁牧的通告》（岳县政通【2018】4号）,对该县有螺区域实行全面封洲禁牧,禁止任何单位和在封洲禁牧区域放养、散养牛、羊、马、驴等家畜。封洲禁牧区域现有禁养家畜全部撤出.....。原告胥春喜承包的养牛场位于岳阳县麻塘镇谢龙村沅水坡，毗邻新墙河。2018年10月26日，岳阳县人民政府发布《岳阳县洞庭湖区封洲禁牧淘汰牛羊工作实施方案》。2018年11月4日，原告胥春喜与岳阳县麻塘镇政府签订《岳阳县封洲禁牧淘汰牛羊协议书》，对于胥春喜进行补贴，由胥春喜按时间要求实行牛羊淘汰，并按补偿标准领取补贴费。2019年1月30日，麻塘镇政府通过银行转账的方式向胥春喜支付了补贴款50500元。2018年10月31日，岳阳县人民政府根据《中共湖南省委办公厅湖南省人民政府办公厅印发〈关于在全省湖泊实施湖长制意见〉的通知》（湘办〔2018〕17号）、《湖南省人民政府办公厅关于印发染防治规定>的通知》（湘政办发〔2017〕29号）等有关规定，发布了岳县政通﹝2018﹞6号通告以及退养实施方案，对于洞庭湖和蓄水湖、万石湖、南套湖、北套湖、荣湾湖等五个重要垸内湖泊沿岸陆域纵深1000米范围内的畜禽规模养殖场（户）实行退养。原告认为该养牛场在退养的范围之内，以其已经依照岳县政通﹝2018﹞6号通告的规定实施退养为由要求岳阳县人民政府按退养政策实行补偿。2020年5月25日，原告向岳阳县人民政府递交申请书，要求岳阳县人民政府支付其补助款60万元，补偿款2192000元。岳阳县人民政府未予同意。为此，双方酿成纠纷，原告遂向本院提起诉讼。本院认为，本案争议的焦点为：1、被告是否存在应对原告的退养进行补助、补偿而未予补助、补偿的行政不作为行为。2、被告是否应对原告支付补助、补偿款及其金额。3、岳县政通【2018】6号通告补偿标准的合法性。关于焦点一，关于被告是否存在行政不作为行为，原告主张的理由分别为其认为岳阳县畜牧水产局未履行其在2012年和2015年作出的为扶助规模养殖而发放牛场建设补偿款的承诺,以及岳阳县人民政府未履行岳县政通【2018】6号通告的义务。因原告主张2012年及2015年的行为并非被告岳阳县人民政府所作出，故其不应向本案的被告岳阳县人民政府提起诉讼。本案审理的范围，应为被告岳阳县人民政府是否存在未履行岳县政通【2018】6号通告义务的行为。首先，应明确的是原告的养牛场是否属于岳县政通【2018】6号通告的退养范围。根据通告内容，退养范围为洞庭湖和蓄水湖、万石湖、南套湖、北套湖、荣湾湖等五个重要垸内湖泊沿岸陆域纵深1000米范围内的畜禽规模养殖场。原告经营的养牛场位于新墙河边，新墙河属于市管河道，该河两岸堤垸不是重点垸，并不属于文件规定的五个重要垸内湖泊。故此，原告经营的养牛场不在岳县政通【2018】6号通告的退养范围内。关于焦点二，关于被告是否应对原告支付补助、补偿款及其金额。因原告经营的养牛场不在岳县政通【2018】6号通告的退养范围内，同时，原告亦未提交证据证实被告以落实岳县政通【2018】6号通告文件精神的名义对原告提出了退养要求，故被告不应对原告承担支付补助款的务。原告在诉讼过程中向本院申请对其养牛场及附属设施进行评估，因原告的诉讼请求本院经审查认为不能成立，故本院不予启动评估程序。关于焦点三，岳县政通【2018】6号通告的补偿标准的合法性。本案中，原告以岳县政通[2018]6号通告规定的补偿标准远低于原告养牛场建造成本为由,认为该通告不得作为被告补偿原告的合法依据,要求对岳县政通[2018]6号通告进行合法性审查。但是，被告岳阳县人民政府并未就原告主张审查的内容，即岳县政通[2018]6号通告规定的补偿标准对原告作出具体行政行为，故该补偿标准没有成为被告对原告作出行政行为的依据。因此，原告无权一并请求对该规范性文件补偿标准的合法性进行审查。综上，原告胥春喜的诉讼请求不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回胥春喜的诉讼请求。案件受理费50元，由胥春喜负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。审 判 长  胡 哲审 判 员  赵顺容人民陪审员  蔡德银二〇二一年一月十一日书 记 员  陈 苗附法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者胥春喜申请岳阳县人民政府履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回胥春喜的诉讼请求。