贵州省贵阳市白云区人民法院行 政 判 决 书（2021）黔0113行初2号原告刘开学，男，1966年6月2日生，汉族，住贵州省黔西县。委托代理人杨**，北京京鹏律师事务所律师，执业证号：11101201610784412。代理权限：一般代理。委托代理人刘子羽，实习证号：01012011213811。代理权限：一般代理。被告贵阳市观山湖区综合行政执法局，住所地贵州省贵阳市观山湖区金麦社区服务中心8楼。法定代表人彭峰，局长。委托代理人徐春景，国浩律师（贵阳）事务所律师，执业证号：15201202010177388。代理权限：特别代理。委托代理人邓兰馨，实习证号：23012005210360。代理权限：一般代理。原告刘开学因不服被告贵阳市观山湖区综合行政执法局（以下简称“观山湖区执法局”）于2020年11月5日作出的筑（观）综执罚决字[2020]第19040293号《综合行政执法处罚决定书》（以下简称“《综合行政执法处罚决定书》”），向本院提起行政诉讼。本院立案后，在法定期限内向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2021年1月25日公开开庭审理了本案。原告刘开学及其委托代理人杨**、刘子羽，被告的委托代理人徐春景及其机关负责人委托出庭的工作人员全兰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告于2020年11月5日作出筑（观）综执罚决字［2020］第19040293号《综合行政执法处罚决定书》，该决定书认定如下事实：原告在观山××大关村小龙滩无规划手续修建房屋，被告依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，决定给予原告3日内限期拆除的处罚决定，并告知原告申请行政复议和提起行政诉讼的救济途径和期限。原告诉称，原告在观山湖区拥有一处房屋，2020年11月5日被告作出并在原告处张贴了筑（观）综罚决字［2020］第19040293号《综合行政执法处罚决定书》（以下简称“处罚决定”），该决定称原告修建的房屋违反了《中华人民共和国城乡规划法》相关规定，责令原告限期自行拆除房屋。原告对被告作出的涉案处罚不服，具体理由如下：（一）被告作出涉案“处罚决定”，将原告房屋认定为“违法建筑”没有事实依据。国务院《关于认真做好城镇房屋拆迁工作维护社会稳定的紧急通知》国办发明电（2003）42号规定：“……四、完善相关政策措施妥善解决遗留问题……对拆迁范围内由于历史原因造成的手续不全房屋，应依据现行有关法律法规补办手续。”在本案中，据代理人了解，观山湖区经历了原高新管委会、原金阳管委会、金阳新区、再到建制区等几个历史阶段，经过了大家几代人共同努力，本案中土地房屋征收补偿安置过程中被征收人即原告的房屋土地所有权使用情况就是一个重大的历史遗留问题，根据上述规定，政府部门应当妥善处置，帮助房屋所有权人进行确权登记。而如今，被告一刀切的将房屋认定为违章建筑，要求限期拆除，将长期以来政府及相关部门帮助村民进行的“安居工程”工作于不顾，事实认定不清。（二）被告作出涉案“处罚决定”超越职权，违反法律规定。《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”本案中，原告房屋所在土地已经被纳入城市规划区范围内，即使原告确实有违反城乡规划的行为，也应当由县级以上城乡规划部门进行认定，被告并无对城市规划区范围内违反规划行为认定的职权，故被告作出涉案处罚决定，超越职权，违反法律规定。（三）涉案“处罚决定”违反了法律规定的程序，应当予以撒销。1.被告作出涉案“处罚决定”，没有经过法律规定的调查程序。《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条第一款“行政机关在调查或者进行检查时，执法人员不得少于两人，并应当向当事人或者有关人员出示证件。当事人或者有关人员应当如实回答询问，并协助调查或者检查，不得阻挠。询问或者检查应当制作笔录。”在本案中，被告作出涉案处罚决定时，并未进行相应的调查程序，原告认为其自始至终都未见到执法人员，其作出的处罚决定应当予以撤销。2.被告作出涉案“处罚决定”，没有告知当事人有申请听证的权利。《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。”本案中，被告作出的涉案处罚决定要求原告自行拆除自己的房屋，不仅关系原告的切身利益，甚至涉及重大的社会利益，被告在作出涉案处罚决定时，应当告知原告有要求听证的权利，而被告并未告知原告有相应权利，也未组织听证，违反了法律规定。3.被告作出涉案“处罚决定”，没有告知当事人有陈述、申辩的权利。《中华人民共和国行政处罚法》第三十二条“当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。”本案中，被告作出的涉案处罚决定并未充分听取当事人的意见，也未听取原告的陈述、申辩，侵害了原告的合法权益。（四）被告作出涉案“处罚决定”，认定原告的房屋系违法建筑是为了促成当地政府土地征收项目，处罚目的不具有正当性。原告在涉案房屋中居住至今，一直未有任何行政机关告知原告房屋违法，但在涉案房屋及土地被划入征收范围，且原告与征收部门多次协商无果的情况下，被告作出了涉案处罚决定，实质目的是为了促进征收拆迁工作，属于行政机关滥用行政权力的行为，严重违反法律规定，处罚目的不具有正当性。原告认为被告作出的涉案处罚事实认定不清，超越职权，违反法定程序，剥夺了原告的合法权益，处罚目的不具有正当性，应当予以撤销，故原告根据《中华人民共和国行政诉讼法》之相关规定诉至法院。诉讼请求：1、撤销被告作出的筑（观）综罚决字［2020］第19040293号《综合行政执法处罚决定书》。2、本案诉讼费用由被告承担。原告向本院提交了以下证据：1.原告身份证复印件，证明原告主体适格；2.《综合行政执法处罚决定书》，证明被告作出了被诉行政行为；3.《观山湖区人民政府土地征收公告》、《小龙滩棚收储项目一期房屋搬迁补偿公告》，证明原告房屋被纳入房屋征收范围之内，被告作出涉案处罚决定执法目的不当；4.《陈述申辩书》复印件及邮寄单号，证明原告已向被告邮寄陈述申辩书。被告辩称，为查明案涉房屋涉嫌行政违法一事，被告作出《综合行政执法调查通知书》，通知原告提供相关证据材料，原告未在指定期限内提供任何证据材料。2020年6月29日，被告执法人员对案涉违法建筑进行现场检査（勘验），制作《综合行政执法现场检查（勘验）记录》。2020年9月30日，执法局向贵阳市自然资源和规划局发出《观山湖区综合行政执法局关于核实大关村小龙滩刘开学等4户房屋规划手续办理情况的函及附件》核实原告房屋办理相关规划手续的情况。2020年10月15日，贵阳市自然资源和规划局向被告复函，明确案涉房屋没有办理相关规划手续。2020年10月19日，被告作出《综合行政执法限期改正通知书》，责令原告自行拆除违法建设并接受复查。2020年10月22日，被告作出《综合行政执法处罚告知书》，告知原告拟作出处罚决定的事实、理由和依据，同时还告知原告有权进行陈述和申辩，原告在期限内未提出陈述和申辩。2020年11月5日，被告作出《综合行政执法处罚决定书》，限期原告自行拆除，同时告知原告提起行政复议和行政诉讼的途径和期限。根据《中华人民共和国行政处罚法》、国务院法制办《关于在贵州省贵阳市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》、贵州省政府《关于在贵阳市开展相对集中行政处罚权试点工作实施方案有关问题的批复》及《贵阳市综合行政执法办法》第八条的规定，被告作为贵阳市集中行使城市管理相对集中行政处罚的机关，具有在辖区内对违法建设进行处罚的行政职权。案涉违法房屋位于城市规划区内，经过调查和现场勘验，案涉房屋没有办理相关规划手续，属违法建设行为，被告依法履行行政职责，经依法调查、现场勘验后，依次对原告作出《综合行政执法限期改正通知书》、《综合行政执法处罚告知书》、《综合行政执法处罚决定书》并依法送达，程序合法，保障了原告陈述、申辩以及提起行政复议和行政诉讼的权利。另，本案所涉《综合行政执法处罚决定书》，不属于《中华人民共和国处罚法》第四十二条第一款规定的必须组织听证的情形，故原告的诉讼理由不成立。该案件事实清楚、证据确凿、适用法律正确、程序合法，故请法院驳回原告的诉讼请求。被告向本院提交了以下证据、依据：1.综合行政执法现场检查（勘验）记录，证明被告工作人员依法对涉嫌违法建筑进行现场勘验，调查违法建筑情况，形成现场检查（勘验）记录并由见证人签名；2.被告关于核实小龙滩刘开学等4户房屋规划手续办理情况的函及附件、贵阳市自然资源和规划局关于核实大关村小龙滩刘开学等4户房屋规划办理手续的回复，证明被告经向规划部门核实，本案所涉房屋没有办理相关规划手续，属于未取得建设工程规划许可证进行建设，违反《城乡规划法》的规定；3.综合行政执法限期改正通知书（存根）、综合行政执法文书送达回执，证明被告针对相对人未取得建设工程规划许可证进行建设的违法行为，根据《城乡规划法》第六十四条规定，向当事人送达综合行政执法限期改正通知书，限期当事人自行拆除违法建设房屋；4.综合行政执法处罚告知书（存根）、综合行政执法文书送达回执，证明被告按照《行政处罚法》第三十一条、三十二条的规定，向相对人送达综合行政执法处罚决定告知书，告知相对人拟作出行政处罚决定的事实、理由和依据，并告知相对人有权进行陈述和申辩；5.综合行政处罚决定书（存根）、综合行政执法文书送达回执，证明被告根据《城乡规划法》第六十四条的规定，依法作出并送达综合行政执法处罚决定书，限期相对人自行拆除违法建设房屋，并告知相对人申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限。被告作出的综合行政执法处罚决定书，认定事实清楚，适用法律正确；6.证明，证明被告送达程序合法，有当地基层组织的工作人员张勇、宋传友见证并签名；7.《贵阳市中心城区控制性详细规划（总则）—观山组团》主要公示内容、贵阳市城市总体规划（2011-2020），证明案涉违法建筑物位于城市规划区内，且未办理规划手续，被告依职权依法查处。经庭审质证，原告对被告提交的证据发表综合质证意见：证据1，三性不认可，该记录可以看出涉及同一个人的笔迹，不是共同勘验人的笔迹，签字可能涉及一个人书写，根据行政处罚法第37条的规定，执法人员不能少于两人，但被告提供记录调查人员仅一人，不符合法律规定，勘验记录缺乏关键信息，流于形式，被告并未到相关部门核实原告建房由来及时间和面积，故该调查没有达到全面充分的要求，不符合法律规定，几个案件当事人均不在房屋居住，但联系方式均是畅通的，被告没有穷尽其他方式送达下就留置送达，故送达是违法的。其次证据1中有现场检查记录，但没有调查通知书，属于程序违法；证据2，真实性不予质证，请法庭予以核实，合法性、关联性及证明目的不认可，自然资源规划局并未进行现场勘验，其作出的回复函并非行政处罚决定或行政决定，对原告不具有法律效力，该区域早在2018年就已经作出征收公告并持续两年多时间开展征收工作，征收公告发布两年后被告及自然资源局以没有规划手续认定案涉房屋系违建，其本质是为了加快拆迁进度，降低拆迁成本，故本质是违法的，原告房屋并非自然资源局回复函时间点建设的房屋，早在十几年前已经建设完毕，不属于正在建设的房屋，故证据2以没有规划手续作为违建认定不符合法律规定，没有尊重客观事实，被告作出的行政行为剥夺了原告获得补偿安置的合法权益；证据3，质证意见与证据1一致，因为被告未通知原告，直接留置送达的方式无法保障原告陈述申辩的权利，故不符合法律规定；证据4，真实性、合法性不予认可；证据5，不予质证；证据6，真实性由法庭予以核实，合法性、证明目的不予认可，证明作出的时间本身穿插在被告提供的数个送达回证时间之间，无法证明是为哪个情况作出的证明；证据7，两个规划与本案无关，原告房屋基本建成在2010年左右，被告提供的规划全部是2011年之后的，贵阳市中心城区详细规划依据大部分也是2011年之后的规划，被告用原告修建之后的相关文件规范原告之前的修建行为是严苛的，是被告行政不作为的体现。当地存在很多类似房屋，当地行政机关不可能不知道，是等到征收了才告知原告属于违建，且当地是有补助的，被告以违建无条件拆除，违反法律规定。被告对原告提交的证据发表如下质证意见：证据1，对原告主体身份信息无异议；证据2，行政处罚决定书三性认可，证明目的不认可，该组证据更好的证明了被告向原告进行了告知义务，送达了相关涉案行政文书，保障了原告的权利；证据3，两份公告真实性由法庭核实，关联性、证明目的不予认可；证据4，真实性不予认可，该组证据也表明了被告充分保障了原告陈述申辩的权利，送达程序合法。本院对上述证据认证如下：原告提交的证据1、2、4及被告提交的证据1-7，来源合法，内容客观真实，与本案具有关联性，本院予以采信。原告提交的证据3与本案裁判不具有关联性，不作为本案裁判依据。经审理查明，原告系贵州省黔西县人。原告在贵阳市观山湖区面积370平方米的房屋。2020年6月29日，被告对原告案涉房屋进行调查与现场勘验。同年9月30日，被告向贵阳市自然资源和规划局发出《观山湖区综合行政执法局关于核实大关村小龙滩刘开学等4户房屋规划手续办理情况的函及附件》，请求贵阳市自然资源和规划局核实原告户案涉房屋办理相关手续的情况。同年10月15日，贵阳市自然资源和规划局向被告复函，明确原告的案涉房屋没有办理相关规划手续。同年10月19日，被告对原告作出并留置送达《综合行政执法限期改正通知书》，责令原告自行拆除案涉建筑物并接受复查。因原告并未自行纠错，被告于同年10月22日对原告作出并留置送达《综合行政执法处罚告知书》，告知原告拟对其作出限期拆除的行政处罚决定，同时还告知原告有权进行陈述和申辩，原告也提出了书面陈述申辩。同年11月5日，被告对原告作出并留置送达《综合行政执法处罚决定书》，认定原告在观山湖区小龙滩无规划手续修建房屋，并根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，对原告给予限期3日内拆除的行政处罚决定，并告知原告享有复议和诉讼权利。原告对该《综合行政执法处罚决定书》不服，故诉至本院，诉请如前。本院认为，根据《中华人民共和国行政处罚法》、国务院法制办《关于在贵州省贵阳市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》、贵州省政府《关于在贵阳市开展相对集中行政处罚权试点工作实施方案有关问题的批复》及《贵阳市综合行政执法办法》第八条第二款的规定，城市管理行政执法机关行使规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权。被告作为贵阳市集中行使城市管理相对集中行政处罚的机关，具有在其辖区内对违法建设进行处罚的行政职权。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第六十四条规定，在城市规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位应向城乡规划主管部门申请办理建设工程规划许可证，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除。本案中，原告在未取得规划建设审批的情况下进行房屋建设，被告经过调查，并经现场勘验，认定原告的行为构成违法建设行为，认定事实清楚。程序上，被告对原告依法作出《责令限期改正通知书》，给予原告自行纠错的期限和机会，保障原告的陈述、申辩权，同时在作出行政处罚之前作出《行政处罚告知通知书》进行事先告知，被告制发的执法文书也依法进行送达，故被告作出行政处罚的程序合法。对原告提出被告没有经过法律规定的调查程序，也未告知当事人享有陈述、申辩权，也没有保障当事人申请听证权利的意见，本院认为，观山湖区执法局向原告送达了《综合行政执法调查通知书》，原告未在指定的期限内提供任何证据材料，根据被告提交的现场勘验记录及向贵阳市自然资源和规划局发出的函件等证据，均可以证实被告已对涉案房屋坐落、面积及是否办理规划手续进行了调查，原告在知晓被告作出的行政处罚告知后，亦向被告提出了陈述申辩。而并无相关规定要求对违法建筑物进行行政处罚之前应给予申请听证的权利，故被告未给予原告申请听证权利不违反法律规定，因此对原告的前述意见，本院不予采纳。原告主张被告并不具有案涉房屋的管辖权，本院认为本案原告修建的房屋至今未办理规划建设审批手续，其违法事实一直持续存在，按照《贵阳市城市总体规划（2011-2020）》确定的城市规划区亦包含案涉房屋所在区域，故被告作为贵阳市集中行使城市管理相对集中行政处罚的机关，具有在其辖区内对违法建设进行处罚的行政职权，案涉房屋在被告管辖辖区内，被告即享有相应的行政职权，故对原告的这一主张，本院亦不予采纳。综上，被告作出案涉行政处罚决定书认定事实清楚、程序合法，适用法律正确。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求”的规定，判决如下：驳回原告刘开学的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由原告刘开学负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省贵阳市中级人民法院。审 判 长  李妤审 判 员  刘玉人民陪审员  陈宇二〇二一年一月二十九日法官助理杨文先书记员王婷