银川铁路运输法院   行政判决书   （2020）宁8601行初496号   原告李莲叶，女，1964年9月2日出生，回族，住宁夏回族自治区银川市金凤区。   委托代理人林明杰，北京东环律师事务所律师。特别授权代理。   被告银川市金凤区良田镇人民政府，住所地：宁夏回族自治区银川市金凤区良田镇兴源村二队。   法定代表人南峰，该镇镇长。   出庭行政机关负责人马文博，该镇副镇长。   委托代理人杨雨潇、许宝贵，宁夏兴业律师事务所律师。特别授权代理。   原告李莲叶诉被告银川市金凤区良田镇人民政府（以下简称良田镇政府）单方解除房屋征收补偿协议一案，本院于2020年9月2日立案，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2021年1月19日通过互联网公开开庭审理了本案。原告李莲叶及委托代理人林明杰，被告良田镇政府副镇长马文博及委托代理人杨雨潇、许宝贵到庭参加诉讼。本案现已审理终结。   2020年4月16日，被告良田镇政府作出《关于解除李莲叶与金凤区良田镇人民政府签订的（编号：J-01-008）决定书》，决定依法解除《良田镇“生态美丽回乡”项目征收补偿协议》。   原告李莲叶诉称，原告在1989年自行建造房屋，被告在2019年4月5日将原告的房屋进行了拆除，双方签订《良田镇“生态美丽回乡”项目征收补偿协议》（以下称为房屋征收补偿协议）。2020年4月16日，在原告起诉请求撤销房屋征收补偿协议的案件审理过程中，被告作出解除协议决定书，并书面告知银川铁路运输法院，但事后被告没有直接向原告送达该解除协议决定书。原告认为被告作出的解除协议决定，在程序和内容上都不符合法律规定，理由如下：首先，程序上不合法。被告在作出解除协议决定前，既未通知原告也未与原告协商，被告擅自解除的行为剥夺了原告在行政行为中享有的陈述和申辩权，程序上不合法。其次，解除协议决定书的内容不属实。该解除协议决定书中载明原告已经取得房屋、土地及地上附着物补偿款19135元，并要求原告进行返还，但实际上原告至今没有获得任何货币补偿。第三，涉案房屋征收补偿协议不存在解除的法定事由或约定事由。因房屋征收补偿协议系关于土地征收项目的补偿，而被告在解除协议决定中又承认不存在土地征收事项，无权签订补偿协议，故存在房屋征收补偿协议无效的情形。在协议无效的情况下，被告作出解除协议决定的行为不符合法律规定。综上，被告擅自单独作出解除协议决定书的行政行为违法，应当予以撤销。原告起诉请求判令：1、撤销被告于2020年4月16日作出的《关于解除李莲叶与金凤区良田镇人民政府签订的（J-01-008）决定书》；2、本案诉讼费用由被告承担。   被告良田镇政府辩称，2019年1月25日，金凤区检察院与金凤区全面推行河长制办公室联合发布《关于印发的通知》（银金河长办发[2019]3号），对金凤区辖区河湖管理范围内乱占、乱采、乱堆、乱建等“四乱”突出问题进行整治。经西干渠管理处工作人员确认，原告的房屋位于黄河支流西干渠五十米河道管理范围内，既没有办理过任何规划审批手续，也没有经行政主管部门审查同意，属于违法建筑。2019年3月19日，被告联合银川市国土资源局金凤分局作出《责令限期拆迁通知》，因无法判断涉案房屋的建造人，遂将《责令限期拆除通知》张贴在涉案房屋大门视为送达。随后，李莲叶与被告联系，称该房屋系其建造。原告对其房屋系违法建筑的基本事实知晓，被告出于人道主义考虑，给予原告一定的补偿，经双方协商于2019年4月15日签订《良田镇“生态美丽回乡”项目征收补偿协议》，约定由被告补偿原告191350元。随后，被告以原告的名义在银行开具存单，存入补偿款19135元。   双方签订的房屋征收补偿协议属于行政协议，合法有效。被告作为依法享有行政职权的行政机关，签订行政协议的目的是为了履行行政职责，实现行政管理目标。原告于2019年11月25日提起行政诉讼，请求撤销上述房屋征收补偿协议，被告认为国家财政收入系国家财产的一部分，属于公共利益，原告的房屋系违法建筑，不应当进行补偿，如果继续履房屋行征收补偿协议，势必导致公共利益受到影响。基于公共政策考虑，被告行使行政优益权主动进行纠错，依职权单方解除征收补偿协议，不仅防止了公共利益受到影响，也能达到公平、公正实施符合相关补偿安置政策的行政管理目标，故被告于2020年4月16日作出解除协议决定书，并送达告知原告。   综上，被告作出的解除协议决定书合法有效，原告的诉讼请求没有事实和法律依据，请求驳回原告的诉讼请求。   原告李莲叶向本院提交以下证据：   《良田镇“生态美丽回乡”项目征收补偿协议》《关于解除李莲叶与金凤区良田镇人民政府签订的（J-01-008）决定书》，证明目的：房屋征收补偿协议在名义和内容上均涉及房屋征收，但本案并不存在土地和房屋征收之实，该征收补偿协议应属无效。对于无效的协议，被告无权擅自解除，且被告未依法直接向原告送达。   被告良田镇政府向本院提交以下证据：   证据一：金凤区人民检察院金凤区河长办《关于印发的通知》（银金河长办法发[2019]3号），证明目的：原告的房屋系违法建筑。   证据二：2019年4月15日《良田镇“生态美丽回乡”项目征收补偿协议》，证明目的：原、被告经协商后订立协议，该协议系双方真实意思表示，合法有效。该协议在名义上为房屋征收补偿协议，但实质上是拆迁安置补偿协议，由被告拆除原告的房屋及地上附着物，补偿原告191350元。   证据三：2020年4月16日《关于解除李莲叶与金凤区良田镇人民政府签订的（编号：J-01-008）决定书》，证明目的：被告基于公共政策考虑，进行内部纠错，解除与原告签订的房屋征收补偿协议。   上述证据，经案件当事人当庭质证，本院审查认为，原告提交的证据，被告对证据的三性均予以认可，本院予以采信。被告提交的证据，证据一中并未明确指向原告的房屋，本院对其证明目的不予采信。证据二和证据三，与原告提交的证据相同，只是证明目的不一致，本院对证据予以采信，理由在本院认为部分详述。   经审理查明，2019年4月15日，原告李莲叶和被告良田镇政府签订《良田镇“生态美丽回乡”项目征收补偿协议》，约定主要内容为：为改善群众居住环境，实施“生态美丽回乡”整村推进项目建设，征收李莲叶房屋、土地及地上附着物；房屋370平方米，每平方米500元，计185000元；大门1座，1000元；水泥地坪105平方米，每平方米40元，小计4200元；厕所1个，450元；手压井1眼，500元；鸡窝狗窝2个，小计200元；总计191350元。   2019年11月25日，原告李莲叶向本院提起行政诉讼，以金星村土地根本不存在被国家征收的事实，违反《中华人民共和国土地管理法》第四十五条规定为由，请求撤销上述房屋征收补偿协议，案号（2019）宁8601行初599号。在599号案件审理过程中，被告良田镇政府于2020年4月16日作出《关于解除李莲叶与金凤区良田镇人民政府签订的（编号：J-01-008）决定书》，主要内容为“现因你个人原因，认为与良田镇政府签订的协议不符合法律规定，并诉之于银川铁路运输法院请求撤销该协议。经审查，本机关认为双方确实不存在签订协议的法律依据，且违反你本人的意愿，现决定依法解除《良田镇“生态美丽回乡”项目征收补偿协议》。该协议解除后，请你将依据本协议获得19135元补偿款在15日内返还给良田镇政府”。该解除协议决定书作出后，被告良田镇政府向本院进行了提交。原告李莲叶在599号案件中得知该解除协议决定书后提起本案行政诉讼。   本院认为，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条规定：行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。本案中，被告良田镇政府作为国家行政机关，在实行行政管理过程中，拆除了原告李莲叶的房屋，后经双方协商，共同签订《良田镇“生态美丽回乡”项目征收补偿协议》，属于行政协议范畴。   行政协议的解除，是指行政协议成立之后，当事人在法定或约定的解除协议的条件成就时，依照法定程序使尚未履行完毕的行政协议丧失效力的法律行为。行政优益权是国家为确保行政主体有效地行使职权，切实履行国家职责，圆满地实现社会公共利益的目标，而以法律法规等形式赋予行政主体享有各种职务或物质上优益条件的资格。具体到行政合同，主要表现为较行政相对人优先的权利，如依法选择合同相对方的权利、对合同履行的指挥权和监督权、单方面变更和解除合同的权利、制裁权等。结合《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十六条第一款的规定，被告良田镇政府在履行行政协议过程中，可能出现严重损害国家利益、社会公共利益的情形时，其有权作出变更、解除协议的行政行为。   本案中，原告李莲叶和被告良田镇政府签订的补偿协议中没有约定解除条件，在协议履行过程中，因原告李莲叶提起撤销补偿协议的起诉，被告良田镇政府遂行使行政优益权作出解除协议决定书。被告良田镇政府作出的解除协议决定书中载明解除理由为“双方确实不存在签订协议的法律依据，且违反你本人的意愿”，在本案庭审中，被告陈述“解除协议决定书中的不存在签订协议的法律依据是指原告的房屋不在征收范围内，被告解除协议的理由除决定书中已经列明的理由外，还有一个原因是原告的房屋系违法建筑，不应当进行补偿，如继续履行，将导致公共利益受到影响”。但被告良田镇政府在本案审理中没有提交有权行政机关认定原告房屋系违法建筑的证据，不足以证实补偿协议的履行将导致公共利益受到影响，故其作出的解除协议决定缺乏事实依据。同时，解除协议决定中载明原告已依据行政协议获得19135元补偿款，要求原告返还，但被告良田镇政府并未对此事项提交证据加以证明，故解除协议决定书中该项内容也缺乏事实依据。原告李莲叶在提起本案起诉时，起诉状中的诉请包含确认行政协议无效和撤销解除决定两方面内容，本院根据行政案件“一行为一诉讼”的原则向原告李莲叶进行释明后，原告李莲叶明确变更诉请为请求撤销解除协议决定书，对于变更后的现有请求，本院予以支持。   依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十条、第十六条第二款之规定，判决如下：   撤销被告银川市金凤区良田镇人民政府于2020年4月16日作出的《关于解除李莲叶与金凤区良田镇人民政府签订的（J-01-008）决定书》。   案件受理费50元，由被告银川市金凤区良田镇人民政府负担。   如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于宁夏回族自治区银川市中级人民法院。   审判长 孙振华   审判员 李建明   审判员 沈丽颖     二〇二一年一月二十九日   法官助理 魏亚楠   书记员 刘 娜   附：本判决适用的相关法律条文   《中华人民共和国行政诉讼法》   第十一条人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。   第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：   （一）主要证据不足的；   （二）适用法律、法规错误的；   （三）违反法定程序的；   （四）超越职权的；   （五）滥用职权的；   （六）明显不当的。   《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》   第十条被告对于自己具有法定职权、履行法定程序、履行相应法定职责以及订立、履行、变更、解除行政协议等行为的合法性承担举证责任。   原告主张撤销、解除行政协议的，对撤销、解除行政协议的事由承担举证责任。   对行政协议是否履行发生争议的，由负有履行义务的当事人承担举证责任。   第十六条在履行行政协议过程中，可能出现严重损害国家利益、社会公共利益的情形，被告作出变更、解除协议的行政行为后，原告请求撤销该行为，人民法院经审理认为该行为合法的，判决驳回原告诉讼请求；给原告造成损失的，判决被告予以补偿。   被告变更、解除行政协议的行政行为存在行政诉讼法第七十条规定情形的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以责令被告重新作出行政行为。   被告变更、解除行政协议的行政行为违法，人民法院可以依据行政诉讼法第七十八条的规定判决被告继续履行协议、采取补救措施；给原告造成损失的，判决被告予以赔偿。