济南铁路运输法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁7101行初631号 原告绳继征，男，1979年1月4日出生，汉族，住济南市市中区。 委托代理人翟根才，北京市盛廷律师事务所律师。 被告济南市市中区人民政府，住所地济南市市中区经八路**济南大厦。 法定代表人翟立波，区长。 委托代理人曹振杰，济南市市中区人民政府工作人员。 委托代理人李岫岩，山东居高律师事务所律师。 原告绳继征因认为被告济南市市中区人民政府（以下简称市中区政府）不依法履行土地房屋征收补偿协议，向本院提起行政诉讼。本院于2020年10月26日立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书等。本院依法组成合议庭，于2020年12月11日公开开庭审理了本案。原告绳继征及委托代理人翟根才，被告市中区政府的委托代理人曹振杰、李岫岩到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告绳继征诉称，原告系济南市七贤镇双龙庄村民，其祖父绳德法在该村拥有合法的宅基地使用权和房屋所有权。2009年12月23日，绳德法的三个子女绳玉柱、绳玉美、绳玉荣兄妹三人签订协议商定：因绳德法(2009年9月15日去世)、母翟兆英(2004年8月14日去世)先后去世，院内房产由绳玉柱一人继承。2012年8月19日绳玉柱病逝，其妻张云廷也于2018年9月28日去世，其长子绳继凯明确表示放弃继承房产，故绳玉柱次子绳继征是双龙庄房产唯一的合法继承人。2018年8月16日，因城中村改造，济南市市中区七贤片区项目指挥部与绳继征签订《安置协议书》，协议约定：面积333.67平方米，货币补偿金额合计6546605.4元。至目前，委托人多次找七贤片区项目指挥部要求履行《安置协议书》，七贤片区项目指挥部以种种理由始终不予履行。另查，济南市市中区七贤片区项目指挥部系市中区委、市中区政府联合发文设立的临时机构。原告认为，我国《合同法》第八条规定：依法成立的合同，对当事人具有法律约束力。当事人应当按照约定履行自己的义务，不得擅自变更或者解除合同。第一百零七条规定：当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定的，应当承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等违约责任；七贤片区项目指挥部代表市中区人民政府，在全面审查原告产权材料后，按相关法律法规与委托人签订《安置协议书》，依法具有法律效力，现又以“缺乏政策支撑”提出异议，违背诚实信用原则，构成严重违约，应当承担继续履约、赔偿损失的法律责任。请求：1.责令被告履行安置协议书，向原告支付6546605.4元及相应的利息274957.42元；2.支付聘请律师费用150000元。 原告绳继征向本院提交了以下证据： 1.市中集建（92）字第XXX号集体土地建设使用证，证明涉案土地已经经过确权，原告及其祖父对涉案土地拥有合法的使用权； 2.2009年12月23日的协议书，证明土地使用权人绳德法的子女绳玉美、绳玉荣放弃继承，涉案宅基地上的房屋由绳玉柱一人继承； 3.济南市公安局七贤派出所证明，证明绳德法、翟兆英、绳玉柱、张云廷已经死亡且注销户口的事实； 4.绳继凯放弃房产声明，证明绳继征的哥哥绳继凯对涉案的房产放弃继承； 5.双龙庄村民委员会证明信、双龙村委会关于继承人和被继承人之间身份关系的证明，证明原告家庭成员之间的身份情况； 6.双龙庄村民委员会证明、双龙村继承人员名单一览表，证明七贤街道办事处双龙村的宅基地使用权人为绳德法，经亲属和村委会确认，该宅基地作为其孙的安置依据； 7.安置协议书，证明应享受安置面积是333.67平方米，按照货币补偿应补偿金额6546605.40元； 8.中共济南市市中区委文件市中发[2017]26号中共济南市市中区委济南市市中区人民政府关于成立济南市市中区项目建设总指挥部的决定，证明七贤项目指挥部是市中区人民政府和区委成立的，对于指挥部的行为应当由被告市中区政府来承担责任； 9.关于杜恩莉信访事项书面听证结论，证明征收前所定的补偿方案有一定局限性，不能全面覆盖所有被征收人的情形，建议中控集团对此进行参照类似案例研究处理，街道有关人员也认可这一协议； 10.增值税发票2张，证明由于被告拒绝履行安置协议，导致原告聘请律师走司法程序，实现债权的这一部分费用应当由被告来承担。 被告市中区政府辩称：一、根据双龙庄村整村改造项目明白纸第四条第八项的内容，宅基地使用人去世经村两委研究核实、公示后，可将宅基地使用权转让其配偶或子女按证载面积1:1的比例认定。根据上述内容可知，宅基地使用权的转让主体仅限于配偶或子女。原告与答辩人签订的安置补偿协议的安置依据是双龙庄村，而集体土地建设用地使用证记载的土地使用者为绳德法，原告与绳德法之间系祖父祖孙的关系，故本次签订的安置协议书不符合双龙庄村旧村改造中关于宅基地使用权转让主体为配偶或子女的安置政策。二、根据双庄村整体改造项目明白纸第四条第五项内容，村审批宅基地，但宅基地需经村两委核实，认定公示确认，报国土局审核，符合发证条件的，按当时审批宅基地认定，但认定面积最高不超过166平方米。第六项内容规定，宅基地使用权在本村经济组织成员之间转让，且完成过户手续的，按证载面积1:1比例认定，但认定面积最高不超过166平方米。根据上述内容可知，安置协议书中按照333.67平方米的证载面积作为安置依据，明显不符合双龙庄村旧村改造安置政策，被告同意按照166平方米的面积作为安置依据，重新与原告签订安置补偿协议书。综上，2018年8月16日签订的安置协议书明显违反了双龙庄旧村改造的安置政策，导致安置协议书无法履行，请求驳回原告诉讼请求。 被告市中区政府向本院提交以下证据及依据： 双龙庄村整村改造项目安置工作明白纸，证明该补偿协议的签订不符合相关规定。 法律依据：《中华人民共和国行政诉讼法》《最高人民法院关于适用的解释》《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》《山东省实施办法》。 经庭审质证，原告对被告市中区政府提交的证据的真实性、关联性无异议，合法性及证明目的有异议。被告对于原告提交的证据1、3、5、8无异议；对证据2、4、6、9-10的证明目的有异议；对证据7的真实性无异议。 本院对上述证据认证如下：原告及被告市中区政府提交的证据、依据均具有真实性、合法性、关联性，本院将结合所有证据和庭审调查作为认定案件事实的依据。 经审理查明，原告系济南市市中区七贤镇双龙庄村民。其祖父绳德法（2009年9月15日去世）在该村拥有宅基地使用权和房屋所有权。2009年12月23日，绳德法的三个子女绳玉柱、绳玉美、绳玉荣签订协议约定涉案院内房产由绳玉柱继承。绳玉柱育有两子绳继凯及绳继征。绳玉柱于2012年8月19日去世，其妻张云廷于2018年9月28日去世。绳继凯放弃继承涉案房产。涉案房产由绳继征继承，但未办理宅基地土地使用权变更登记。2018年8月16日，济南市市中区七贤片区项目指挥部与绳继征签订《安置协议书》，协议约定：“……一、选择安置依据：宅基地安置。宅基地证号第**，证载面积333.67平方米；安置人口4人，……应享受安置面积：共计333.67平方米。……2.货币化安置。选择货币化安置面积333.67平方米，补偿标准为20400元/平方米，货币补偿金额共计6806868元。……三、安置折抵：选择按宅基地面积安置的，安被安置面积进行折抵；选择被安置人口安置的，按每人40平方米进行折抵；折抵价格为每平方米900元；折抵面积333.67平方米。折抵金额合计300303元。本次货币补偿金额合计6546605.4元。……” 《双龙庄村整村改造项目安置工作明白纸》规定：“……四、安置面积认定1.安置条件：需为本村集体经济组织成员，且必须在本村有合法宅基地，如未批准宅基地的需与直系亲属合并。2.严格执行‘一户一宅’政策；对于一户多宅的，只对一处宅基地进行安置。3.宅基地使用人与户口本户主相符的，按宅基地合法证载面积1:1的比例确定安置面积。4.已办理房屋所有权(或不动产)登记的安置面积以国土局核实后的查询结果认定；房屋拆迁补偿以房屋所有权证(或不动产权证)载明的建筑面积为准。5.村审批宅基地，但未办理宅基证的，经村‘两委’核实定，公示确认，报国土局审核，符合发证条件的按当时审批宅基地面积认定，但认定面积最高不超过166平方米。6.宅基地使用权在本村集体经济组织成员之间转让且完成过户手续的，按照证载面积1:1的比例认定，但认定面积最高不超过166平方米。7.父母拥有2处以上(含2处)合法宅基地的，如子女在2018年2月22日前年满18周岁且无合法宅基地经村‘两委’研究核实，公示确认后，可将1处宅基地使用权转让其子女，按证载面积1:1的比例认定。8.宅基地使用人去世，经村‘两委’研究核实，公示确认后，可将宅基地使用权转让其配偶或子女(在2018年2月22日前年满18周岁)，按证载面积1:1的比例认定。9.具有本村户籍，虽为非集体经济组织成员，但长期在本村居住的，按宅基地面积1:1的比例认定，但最高不超过141平方米。10.如宅宅基地证所记载的&lsq**原证载面积’和实测面积不致，则按记载的‘原证载面积’认定。如存在异议，经国土局核实并开具证明，可按证明确认的面积认定。11.老证换新证，原使用人未发生变化的，属改错、补证等情况，或将土地证过户到子女或配偶名下的，经村‘两委’研究审核，确定为非恶意过户的，按原证载面积1：1认定。12.对符合一户一宅政策，人均安置面积不足47平方米的，按人均47平方米进行安置，若全部选择房屋安置的，可享受人口增长；人均安置面积大于47平方米的，若按均47平方米进行安置，且全部选择房屋安置的，可享受口增长。此款仅适用于集体经济组织成员。……” 另查明，济南市市中区七贤片区项目指挥部系市中区政府成立的临时机构。 本院认为，本案被诉《安置协议书》属于行政协议。行政协议是行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，是双方当事人的合意结果，体现了当事人对自身权利的处分，因此兼具行政性和合同性。对行政协议效力的审查，既要以《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条关于确认行政行为无效的规定为基础，同时也要适用《中华人民共和国合同法》第五十二条关于认定合同无效的规定，在依法行政原则与保护相对人信赖利益、诚实信用、意思自治等基本原则之间进行利益衡量。本案中，《双龙庄村整村改造项目安置工作明白纸》明确了补偿安置政策的具体标准，系原告与被告订立具体补偿协议的依据。本案原告系被继承宅基地使用权人之孙，不符合《双龙庄村整村改造项目安置工作明白纸》中“按宅基地面积1:1的比例认定”的相关条件。在此情形下，被告与绳继征签订的拆迁安置补偿协议可能损害公共利益，该协议已经不具有合法性基础，也不具有继续履行的可能。因此，原告绳继征要求被告市中区政府继续全面履行该协议的诉求，囿于上述法律规定的限制，无法予以支持。 律师费支出不属于被告行政行为导致的直接损失，不属于法律规定的赔偿范围，原告的该项请求不能成立，本院不予支持。 需要注意的是，法治政府建设需要政府依法行政，遵循诚信原则。行政机关为实现拆迁安置的行政管理目标，与行政相对人签订行政协议，即应践行承诺，诚信履约。若无视自己作为国家机关作出的承诺，无视民众对行政机关的信赖利益，极易引发行政相对人不满情绪，损害政府公信力。因此，行政机关作出行政行为前应勤勉尽责，杜绝疏漏，以确保行政行为客观公正，事实清楚，于法有据。在行政协议订立和履行过程中，行政机关对相关问题事先没有作出明确界定，事后又不能作出合法有据的解释，此种情形下一般应作出对行政相对人一方有利的解释，以防止行政机关借签订协议的方式拆除相对人的房屋，侵害相对人的合法权益。除非发生法定情形，行政机关不能随意单方面更改协议。就本案而言，在双方签订安置协议前，行政机关本应仔细核查材料，释明安置政策。此时，原告绳继征选择权和更多救济途径，也不会发生本案之情形。参照《山东省行政程序规定》第一百零五条第二款“行政合同在履行过程中,出现严重损害国家利益或者公共利益的重大情形,行政机关有权变更或者解除合同;由此给对方当事人造成损失的,应当予以补偿”的规定,被告市中区政府对本案发生以及由此给原告方带来的相关损失，应当承担相应的责任，积极采取补救措施。 综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十六条之规定，判决如下： 一、驳回原告绳继征的诉讼请求。 二、责令被告济南市市中区人民政府对绳继征的相关损失采取补救措施。 案件受理费50元，由被告济南市市中区人民政府负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于济南铁路运输中级法院。 审 判 长  于 梅 人民陪审员  谢良伟 人民陪审员  柳 明 二〇二一年一月十一日 法官 助理  赵 曈 书 记 员  高 杨