河南省周口市中级人民法院行 政 判 决 书（2021）豫16行终7号上诉人（一审原告）王影霞，女，汉族，1975年6月23日生，住周口市川汇区。委托代理人黄晓丽，北京在明律师事务所律师。被上诉人（一审被告）河南周口经济开发区管理委员会。法定代表人刘涛，主任。委托代理人娄际堂，河南团结律师事务所律师。委托代理人韩旭，周口经济开发区管委会工作人员。被上诉人（一审被告）河南周口经济开发区太昊路办事处。法定代表人徐方，主任。委托代理人刘保华，该单位工作人员。委托代理人石新强，河南豫安律师事务所律师。上诉人王影霞因诉河南周口经济开发区管理委员会、河南周口经济开发区太昊路办事处房屋强制拆除一案，不服周口市川汇区人民法院(2020)豫1602行初96号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，经阅卷、调查和询问各方当事人，对本案进行了不开庭审理。本案现已审理终结。一审查明：原告王影霞在河南周口经济开发区太昊路办事处韩营村二组拥有房屋一处并在此居住，直至房屋被拆。2020年3月19日，河南周口经济开发区太昊路办事处韩营居民委员会、周口经济开发区房屋征收中心共同作出《周口经济开发区韩营居委会集体土地房屋征收与补偿安置方案》，原告家的涉案房屋被列入棚户区改造范围之内。2020年6月18日，被告河南周口经济开发区太昊路办事处组织人员对原告的涉案房屋进行了强制拆除。原告不服该强制拆除行为于2020年8月3日以河南周口经济开发区管理委员会为被告提起行政诉讼。河南周口经济开发区管理委员会答辩称，原告主张的涉案房屋系河南周口经济开发区太昊路办事处组织人员进行的强拆，对该强拆行为，河南周口经济开发区管理委员会既未委托又未授权。2020年8月21日，原告向本院提出追加河南周口经济开发区太昊路办事处为共同被告的申请，河南周口经济开发区太昊路办事处答辩称，因涉案房屋属于违法建筑，太昊路办事处组织人员依法进行拆除，不属于强拆。另查明，原告王影霞持有周口市人民政府、周口市土地管理局2001年5月27日填发的涉案土地的集体土地建设用地使用证。2020年4月20日，原告与河南周口经济开发区韩营城中村改造征迁指挥部签订了周口市中心城区房屋征收与补偿安置协议，协议签订后，双方并未实际履行。一审认为：河南周口经济开发区太昊路办事处系河南周口经济开发区管理委员会的派出机构，独自实施对涉案房屋拆除行为时并未取得法律、法规或者规章的授权，依法应由周口经济开发区管理委员会作为本案被告承担法律责任，但由于2020年6月1日起施行的河南省高级人民法院《关于依法准确确定行政案件被告的指导意见（试行）》第一条第（十）项规定“街道办事处以自己名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，以街道办事处为被告”，再加上河南周口经济开发区管理委员会答辩时已明确涉案房屋的强拆主体系河南周口经济开发区太昊路办事处，河南周口经济开发区太昊路办事处也承认系办事处独自实施的拆除行为，在此情况下，原告已经完全能够辨明涉案房屋的强制拆除行为主体是河南周口经济开发区太昊路办事处，而不是河南周口经济开发区管理委员会，为了推动社会矛盾纠纷诉源治理，发挥人民法院实质性化解行政争议，认定河南周口经济开发区太昊路办事处为本案适格被告并无不当。无论是以房屋征收或是违法建筑的强制拆除，都应当按照《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、三十六条、三十七条、三十八条、四十四条的规定履行催告、听取当事人陈述和申辩、作出强制执行决定（征收的则申请人民法院强制执行）、送达、公告。纵观本案整个强拆过程，被告并未履行以上法定程序，即便被告是对违章建筑进行的强拆，也应有事实根据并依据法定程序进行。被告以拆除“违法建筑”的名义将原告的房屋强制拆除，缺乏事实根据。该涉案房屋占用的土地属于集体土地，依据《中华人民共和国土地管理法》规定，对集体土地上附着物的拆除应在依法进行补偿的情况下进行拆除，即使要强制拆除，也要依法申请人民法院强制拆除，被告没有强制拆除的职权。被告提出其并未对涉案房屋进行强拆，而是与原告签收安置补偿协议后，经原告同意进行的拆除，对该主张原告不予认可，在此情况下，被告应提供相应的证据予以证明，由于被告承认未按照该协议履行安置补偿义务，其辩称原告同意被告进行的拆除，理由不足，本院不予采信。综上所述，被告实施强制拆除原告房屋的行为，缺乏事实和法律依据，程序违法且超越职权，因该拆除行为系事实行为无可撤销内容，应确认该强拆行为违法，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（三）项、第（四）项、第七十四条第二款第（一）项之规定，判决：一、确认被告河南周口经济开发区太昊路办事处2020年6月18日对原告王影霞涉案房屋组织实施的强制拆除行为违法。二、驳回原告王影霞对河南周口经济开发区管理委员会的起诉。上诉人王影霞上诉称：上诉人系周口市川汇区川东工业基地韩营村二组杨庄村民,在本村有宅基地和房屋,房屋一共四层,建筑面积有500多平,上诉人和家人一直在此居住生活,除了自住的房屋外,其余用于出租。目前本村正在进行棚户区改造,因补偿标准过低,不能保证其原来的居住水平,上诉人没有与拆迁方达成补偿协议。被上诉人河南周口经济开发区管理委员会为达到快速拆迁的目的,先是在2020年4月20日采取停水、停电、停止供应天然气的做法,逼迫上诉人在内的村民签订补偿协议,其后组织大批人员在2020年6月18日动用挖土机等设备将上诉人房屋全部强制拆除,给上诉人造成了重大财产损失,严重侵犯了其合法权益。为维护合法权益,上诉人于2020年8月3日向川汇区人民法院提起诉讼。经法院审理，2020年11月30日川汇区法院向上诉人送达了(2020)豫1602行初96号《行政判决书》,判决确认被上诉人河南周口经济开发区太昊路办事处强拆上诉人房屋违法,驳回上诉人对河南周口经济开发区管委会的起诉。上诉人认为一审法院事实认定不清,适用法律错误,依法应予改判。具体理由如下:一、本案系周口经开区管委会组织实施的强拆行为,一审法院罔顾案件事实,驳回上诉人对周口经开区管委会的诉请没有事实依据。本案中,案涉地区正在实施以周口经开区管委会为责任主体的棚户区改造,2020年4月8日周口经济开发区管理委员会在村内张贴《关于对韩营棚户区(城中村)改造停电断电的函》、《关于对韩营棚户区(城中村)改造停水断水的函》和《关于对韩营棚户区(城中村)改造停止供应天然气的函》,告知上诉人在内的被拆迁人将于2020年4月20日8点停止供电、供水、供气。2020年4月21日被上诉人周口经开区管委会设立的周口经开区韩营城中村改造征迁指挥部发布《告知书》,告知上诉人在内的被拆迁人将拆除韩营棚户区改造(二期)区域内的房屋。2020年4月20日，上诉人房屋所在区域被断电、断水、断气。2020年6月份,上诉人房屋所在区域的房屋陆续被强制拆除。一审期间上诉人提交证据证明的以上事实均可说明被上诉人周口经济开发区管委会作为周口经开区内实施棚户区改造主体,组织实施了案涉房屋的拆除工作,且在一审中上诉人提供的强拆当日的视频,参与强拆的拆迁指挥部的工作人员告知和上诉人一起被拆的邻居刘文举涉案房屋强拆行为由管委会负责,可以证明周口经济开发区管委会具体实施强拆的主体。同时,即使周口经开区韩营城中村改造征迁指挥部、太昊路办事处参与了强拆,因为周口经开区韩营城中村改造征迁指挥部是周口经济开发区管委会设立的临时机构,其实施行为的法律后果应当由其承担,而太昊路办事处作为周口经济开发区管委会的派出机构也没有强拆的职权,其是由管委会统一组织指挥下进行的,这些行为从法律上应当视为委托，应当由管委会承担责任。强制拆除房屋行为对公民的重大财产权利造成严重影响,故无论从法律上、政策上或是法律精神上,都应当至少由县级以上政府组织实施。从实施情况看,集体土地征收、国有土地上房屋征收、城中村改造、棚户区改造等,都在法律上和政策上由县级以上政府组织进行,而办事处、村委会在组织实施过程中的行为,都是县级政府统一组织指挥下进行的,这些行为从法律上应当视为委托,由县级政府承担责任。如果不这样认定,就会助长非法强制行为,也造成公民索赔的困难,也会影响社会管理秩序和社会稳定。且在一审中上诉人提供的在案证据已经可以证明被上诉人是本次强拆的主体,一审法院只追究太昊路办事处的法律责任,显然是舍本逐末,无法从根本上解决本案涉及的安置补偿问题。如此认定,只是平白助长周口经开区管委会为代表的县级政府进行非法强拆的气焰,而对于守法奉公的公民,反而徒增安置补偿的困难,不利于诉讼双方矛盾的实质化解决,有失裁判文书所具有的指引及教育的积极作用。因此,就本案而言,一审法院应当确认由周口经开区管委会来承担本案强拆违法的法律责任,从而更有利于诉争双方从根本上解决问题,早日消除矛盾,实现地区的稳定与和谐，才是人民法院进行裁判的价值追求。二、一审法院忽略了太昊路办事处的法律性质,适用河南省高院《关于依法准确确定行政案件被告的指导意见(试行)》第一条第(十)项的规定,属于适用法律错误。关于被上诉人河南周口经济开发区太昊路办事处的法律性质,一审法院已经明确系河南周口经济开发区管理委员会的派出机构,独自实施对涉案房屋拆除行为时并未取得法律、法规或者规章的授权,依法应当由周口经济开发区管理委员会作为本案被告承担法律责任。根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十条规定,行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为,当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。因此,本案应当确认被上诉人河南周口经济开发区管理委员会强拆上诉人房屋违法,由其承担法律责任。而一审法院适用2020年6月1日起施行的河南省高级人民法院《关于依法准确确定行政案件被告的指导意见(试行)》第一条第(十)项“街道办事处以自己名义作出行政行为,当事人不服提起诉讼的,以街道办事处为被告”的规定，作为本案的裁判依据。上诉人认为,一审法院忽略了一般意义的街道办事处与本案太昊路办事处存在的法律性质区别，从而适用法律错误。根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十八条第三款规定,市辖区、不设区的市的人民政府,经上一级人民政府批准，可以设立若干街道办事处,作为它的派出机关。因此,一般意义的街道办事处,其法律性质为派出机关,依法具有承担法律责任的行政主体资格,且是市辖区、不设区的市的人民政府方可设立。但在本案中,河南周口经济开发区管理委员会系河南省人民政府依法设立的派出机关,其设立的太昊路办事处,一审法院也已经确认为派出机构。因此，本案的太昊路办事处与2020年6月1日起施行的河南省高级人民法院《关于依法准确确定行政案件被告的指导意见(试行)》第一条第(十)项中的街道办事处存在本质区别,一审法院适用该规定作为本案裁判依据,不仅仅混淆了派出机构和派出机关之间的概念,而且将上述本就体系化的法律规定矛盾化,即将《最高人民法院关于适用的解释》第二十条规定与河南省高级人民法院《关于依法准确确定行政案件被告的指导意见(试行)》第一条第(十)项规定本就和谐统一的规定矛盾化,显然没有准确理解本案中太昊路办事处的法律性质,由此作出的判决,依法应予撤销。综上,一审法院认定事实不清，本案是由周口经开区管委会设立的周口经开区韩营城中村改造征迁指挥部发布拆除案涉房屋的公告,周口经开区管委会组织实施了本案房屋的强拆,一审法院仅仅判决太昊路办事处承担此次强拆的责任适用法律不当。上诉人请求二审法院查明事实、依法改判支持上诉人的上诉请求,维护上诉人的合法权益。被上诉人河南周口经济开发区管理委员会答辩称：本案原告起诉的请求以及一审人民法院审查的行为，为涉案房屋所采取的强拆行为是否合法，对于强拆行为在一审中周口市经济开发区管理委员会未对原告涉案房屋采取强拆的强制措施，因此对于强拆行为不应当承担任何法律责任和法律后果。上诉人以开发区管委会曾经发布过相关的文件为由，认为应当认定管委会实施了强拆行为不符合实事求是基本的法律原则，本案审查的是强拆行为而不是相关文件的发布单位和法律后果，因此上诉人以管委会曾经发布过相关的文件为由认定管委会实施了强拆行为不符合客观事实，这是第一点意见。第二点意见，一审判决认定太昊路办事处承担相应法律后果，符合现行法律规定和司法实践，对于相关案件的处理，省高院发布了相关的指导意见，对于办事处的法律地位以及诉讼地位，各个法律定义与司法实践来看省高院的指导意见，并没有任何违背现行法律强制性规定的行为。因此我们认为一审判决适用省高院的指导意见，判决由太昊路办事处独立承担相应法律责任，而驳回原告对开发区管委会的起诉是符合法律规定的，不存在适用法律错误问题。因此，上诉人的上诉请求缺乏事实和法律依据，应当予以驳回。被上诉人河南周口经济开发区太昊路办事处答辩称：第一，本案房屋的拆除是由办事处具体实施的，不是由管委会实施的。第二，原审法院适用河南省高院的文件认定办事处强拆其房屋，适用法律符合规定。上诉人上诉所说适用法律错误的理由不能成立。另外一点就是说上诉人建设了四层房屋，没有规划许可证，应属违章建筑，该房屋已经被拆除。上诉人上诉理由均不能成立，应该驳回其上诉。本院二审经查明事实与一审查明事实一致。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。本案中，被诉强制拆除涉案房屋的行为系被上诉人河南周口经济开发区太昊路办事处所具体实施，河南周口经济开发区太昊路办事处作为机关法人，依法从事国家行政管理活动，应为本案适格被告。一审判决确认被告河南周口经济开发区太昊路办事处2020年6月18日对上诉人王影霞涉案房屋组织实施的强制拆除行为违法并驳回原告王影霞对河南周口经济开发区管理委员会的起诉，并无不当，二审应予维持；上诉人的上诉理由不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人王影霞负担。本判决为终审判决。审判长 杨 磊审判员 刘香云审判员 郭金华二〇二一年一月二十八日法官助理魏亚迪书记员徐冰洁