济南铁路运输法院行 政 判 决 书（2020）鲁7101行初514号原告孙悦霏，女，1996年12月8日出生，汉族，住山东省济南市历城区。委托代理人周雪林，北京市百瑞（济南）律师事务所律师。委托代理人赵金存，北京市百瑞（济南）律师事务所实习律师。被告济南市历城区人民政府，住所地山东省济南市山大北路47号。法定代表人曹殿军，区长。委托代理人张萍，女，济南市历城区人民政府港沟街道办事处工作人员。委托代理人张元峰，山东昌平律师事务所律师。原告孙悦霏诉被告济南市历城区人民政府（以下简称历城区政府）不履行行政补偿职责一案，于2020年8月8日向本院提起行政诉讼。本院于8月12日立案后，于8月13日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于11月11日公开开庭审理了本案。原告孙悦霏及其委托代理人周雪林，被告历城区政府委托代理人张萍、张元峰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告孙悦霏诉称，其系济南市历城区港沟镇潘家庄村民。2018年10月依法登记结婚并将户口迁入港沟镇潘家庄，属于潘家庄村集体经济组织成员。后潘家庄因征收拆迁要进行安置补偿，根据《莲花山片区征地拆迁城中村改造补偿安置实施意见》，孙悦霏属于补偿安置对象，但其至今未得到安置补偿。2020年5月30日，孙悦霏向历城区政府提交履行补偿安置申请书等材料，请求历城区政府履行补偿职责，但其至今未作出任何答复。为维护自身合法权益，特诉至法院，请求：1.确认历城区政府未履行补偿职责的行为违法；2.判令历城区政府履行补偿职责；3.诉讼费由历城区政府承担。原告孙悦霏向本院提交了如下证据、依据：1.履行补偿职责申请书、EMS快递单，证明孙悦霏向历城区政府提供过履行补偿职责的申请，历城区政府应该作出答复，其未作出答复的行为属于不作为，行为违法，历城区政府与不作为行为具有利害关系，主体适格；2.《莲花山片区征地拆迁城中村改造补偿安置实施意见》，证明孙悦霏符合补偿安置条件，属于被安置对象，应当获得安置补偿，孙悦霏与历城区政府的不作为行为具有利害关系，原告主体适格，历城区政府不作为行为违法；3.冻结通告及潘庄村、田庄村安置房分配公告（第一次），证明安置房分配户口截止日为2020年5月10日，孙悦霏在户口冻结截止日前合法婚嫁迁入，属于被安置的对象，历城区政府未对孙悦霏的安置补偿申请作出答复，其不作为行为违法；4.孙悦霏户口本索引页、常住人口登记卡、结婚证，证明孙悦霏于2018年10月10日依法登记结婚，在户口冻结截止日前将户口迁入潘庄村，属于被安置的对象；5.港沟街道潘庄村村集体经济组织成员、非集体经济组织成员认定表，证明孙悦霏是潘庄村村集体经济组织成员，应该获得安置补偿；6.《济南市历城区港沟街道潘庄村住宅拆迁安置补偿协议》、孙悦霏的济南市房屋登记信息查询结果，证明孙悦霏未享受拆迁安置补偿，名下亦没有房屋，依法应当获得拆迁安置补偿。被告历城区政府辩称，2016年孙悦霏所在村居实施城中村拆迁改造，拆迁安置主体并非历城区政府。涉案片区整体拆迁改造系由济南市历城区人民政府港沟街道办事处（以下简称港沟街道办）依法实施，港沟街道办组建成立了济南市历城区港沟街道文体旅游城建设指挥部（以下简称文体旅游城指挥部），负责具体工作，与历城区政府无关。历城区政府亦非涉案片区安置补偿主体，孙悦霏无权要求历城区政府履行协议。孙悦霏起诉要求历城区政府承担安置补偿责任无事实和法律依据，被告主体明显不适格，请求法院依法裁定驳回孙悦霏的起诉。被告历城区政府向本院提交了如下证据：《中共历城区港沟街道工作委员会、历城区人民政府港沟街道办事处关于成立大连万达项目指挥部的决定》（济历港委发〔2016〕31号），证明涉案片区拆迁改造安置主体是港沟街道办组建成立的大连万达文体旅游城项目指挥部，该指挥部系签订安置协议的主体，孙悦霏要求享受安置补偿待遇，应当向该指挥部的设立机关提出申请。本院依法调取了如下证据：1.港沟街道办作出的《关于孙悦霏回迁安置房申请的回复》及EMS快递单，证明港沟街道办已就孙悦霏的安置申请作出回复，并已邮寄送达孙悦霏的事实；2.济南市历城区唐冶街道安家庄村民委员会出具的证明、孙兴瑞（孙悦霏之父）签订的（雪山片区四村整合）选房登记表、选房登记信息表及《济南市历城区雪山片区整合村民住宅拆迁安置补偿协议》各一份，证明孙悦霏已在雪山片区四村整合项目中享受过安置。经庭审质证，双方当事人对他方证据均发表了质证意见：对孙悦霏提交的证据，历城区政府对证据1的真实性无异议，证明目的有异议，认为历城区政府虽不是孙悦霏所在村居安置补偿主体，但在收到孙悦霏的履行补偿职责申请书后，其已转交至孙悦霏所在村居拆迁安置补偿主体，即济文体旅游城指挥部的设立机关港沟街道办处，由港沟街道办事进行答复并送达孙悦霏，其亦已签收。对证据2的真实性无异议，证明目的有异议，认为该证据无法证实历城区政府是本案适格被告。对证据3的真实性无异议，认为潘庄村、田庄村安置房分配公告（第一次）的发布单位也是文体旅游城指挥部，可以证实被告主体不适格。对证据4的真实性无异议，认为孙悦霏应否享受安置，应当由文体旅游城指挥部进行界定其资格。对证据5的真实性无异议，证明目的有异议，认为该证据不能证实被告主体适格，也不能证实历城区政府不予安置的行为违法。对证据6的真实性无异议，认为该证据可以证实孙悦霏所在村庄的拆迁安置补偿责任主体为文体旅游城指挥部，并非历城区政府。对历城区政府提交的证据，孙悦霏对该证据的真实性无异议，关联性有异议，认为该证据恰能证明征收行为的存在，根据土地管理法第四十七条、土地管理法实施条例第二十五条及征用土地公告办法第四条之规定，历城区政府才是涉案片区拆迁改造项目的安置补偿主体，孙悦霏向历城区政府提出申请后，历城区政府应对是否进行安置、是否应该履行补偿职责进行答复，但历城区政府收到孙悦霏的申请后，既未作出任何答复，也未履行补偿职责，已违反了《山东省行政程序规定》第六十八条之规定。对本院依法调取的证据，孙悦霏对证据1、2的关联性有异议，认为该组证据与本案的审理重点即历城区政府针对孙悦霏的安置申请是否作出答复无关，无论历城区政府是否是涉案片区的安置补偿责任主体，其均应在收到孙悦霏的申请后作出相应的答复，其未作出答复应视为其未履行相应的安置补偿责任。历城区政府对上述证据无异议。本院对上述证据认证如下：孙悦霏提交的证据2-6，对其真实性、合法性及关联性本院予以认可，对其证明目的本院将结合全案情况及证据规则进行综合分析认定。历城区政府提交的济历港委发〔2016〕31号文件系港沟街道办设立大连万达文体旅游城项目指挥部的决定，与本案所涉文体旅游城指挥部无关，本院不再进行认证。孙悦霏提交的证据1及本院依法调取的证据，均真实、合法，且与本案有关联，可以作为本案证据使用。经审理查明，2016年10月10日，济南市历城区旅游路片区建设指挥部发布《莲花山片区征地拆迁城中村改造补偿安置实施意见》，对莲花山片区城中村改造范围内集体土地上房屋拆迁补偿安置事宜作出了规定，该文件主要载明：“第一条……拆迁安置工作在区政府的领导及区旅游路片区建设指挥部的指导下，由文体旅游城指挥部和潘庄、田庄村委会负责具体工作，区直有关部门按照各自职责，做好征地拆迁房屋安置补偿的相关工作。……第四条房屋安置补偿条件（一）按照相关政策，符合以下条件的人员，给予房屋安置：……9.在拆迁过渡期间，依法结婚生育，符合政策规定的新增人员给予房屋安置。……”2016年10月30日，文体旅游城指挥部与案外人杨贵勇签订《济南市历城区港沟街道潘庄村住宅拆迁安置补偿协议》，确认其家庭共有人口3人，选房总面积141平方米。2018年10月10日，孙悦霏与杨贵勇之子杨国庆登记结婚。10月18日，孙悦霏以夫妻投靠名义将户口由济南市历城区港沟镇安家庄二区94号迁至港沟镇潘家庄209号。2020年4月29日，文体旅游城指挥部发布潘庄村、田庄村安置房分配公告（第一次），公告载明“安置房分配定于2020年5月15日开始正式启动，安置房分配户口截止时间为2020年5月10日24时（以户口落户时间为准）”。5月30日，孙悦霏向历城区政府邮寄履行补偿职责申请书及相关材料。历城区政府于5月31日收到前述申请书及材料，截至本案判决作出之日，历城区政府未作出答复。另查明，2020年5月23日，港沟街道办作出《关于孙悦霏回迁安置房申请的回复》，载明“因你原家庭户（户主孙兴瑞）于2012年11月25日在唐冶街道签订住宅拆迁安置补偿协议（以下称该协议），该协议中的安置家庭成员包括孙悦霏，即你已享受47平方米拆迁安置，并已于2017年8月在唐冶街道安家选房。你因结婚于2018年10月将户口迁入港沟街道潘庄村，但为避免重复安置对公共利益的损害，根据相关政策，港沟街道办未与你签订住宅拆迁安置补偿协议。”5月28日，港沟街道办将该回复邮寄送达孙悦霏。孙悦霏于次日签收。再查明，2012年9月24日，孙悦霏以孙兴瑞（系孙悦霏之父）家庭成员的身份参与了雪山片区四村整合选房登记。11月25日，孙兴瑞与济南市历城区雪山片区建设指挥部签订《济南市历城区雪山片区整合村民住宅拆迁安置补偿协议》，确认其家庭中符合房屋安置条件的共5人，可以享受每人47㎡的房屋安置，其中包含孙悦霏。还查明，2019年，港沟街道潘庄村民委员会认定孙悦霏为潘庄村村集体经济组织成员。本院认为，本案的争议焦点为：孙悦霏应否享受安置补偿。根据最高人民法院、山东省高级人民法院类似案件的裁判情况，在我国目前的法律和政策框架下，“在农村或者城镇只能享有一次分配宅基地建房或者福利性购房”，既是个人的一项基本居住权益，也是一种约束，即为保障居住权，个人能够享有分配宅基地建房或福利性购房的待遇，但是只能享有一次。《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第五款规定，“农村村民出卖、出租、赠与住宅后，再申请宅基地的，不予批准”，体现的也是这一精神。本案中，每人47㎡安置房的做法，来源于个人享有一次分配宅基地建房的政策，其核心是让个人的居住权得到保障，但也只能享有一次。现已查明，孙悦霏于2012年9月24日以孙兴瑞（孙悦霏之父）家庭成员的身份参与了雪山片区四村整合选房登记，并享受了每人47㎡的房屋安置，其居住权益已得到了有效保障。因此，孙悦霏在涉案的城中村改造项目中，不再享有被安置的权利。为避免出现重复安置损害公共利益的情形，对孙悦霏要求历城区政府对其依法履行安置补偿职责的主张，本院不予支持。孙悦霏主张历城区政府收到安置补偿申请后，无论其认为孙悦霏是否符合安置条件，均应作出答复，其未作出答复应视为未履行相应的安置补偿职责，系行为违法。本院认为，法定职责的履行应以行政机关负有相应法定职责为前提。孙悦霏不符合潘庄村城中村改造项目的安置条件，历城区政府即未负有对孙悦霏进行安置补偿的法定职责，故其未对孙悦霏的申请作出答复，并不违反相关法律规定。关于历城区政府主张的其不是适格主体问题。《济南市人民政府办公厅关于加快推进城中村改造的意见》（济政发[2014]7号）第一条第三项规定，“坚持各区为城中村改造的责任主体和实施主体”。济南市历城区旅游路片区建设指挥部发布的《莲花山片区征地拆迁城中村改造补偿安置实施意见》中指出，莲花山片区城中村改造系在历城区政府的“领导”及历城区旅游路片区建设指挥部的“指导”下进行。因此，文体旅游城指挥部所实施的发布安置房分配公告、与片区内被征收人签订拆迁安置补偿协议的行为，均应视为受历城区政府的委托而作出。因此，历城区政府是涉案片区城中村改造安置补偿责任主体，是本案的适格被告。综上，孙悦霏要求历城区政府履行安置补偿职责并确认历城区政府未履行安置补偿职责行为违法的诉讼请求，理由不能成立，本院依法予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告孙悦霏的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由原告孙悦霏负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者诉讼代表人的人数提出副本，上诉于济南铁路运输中级法院。审 判 长  蔡珂伟审 判 员  张 宁人民陪审员  谢良伟二〇二一年一月十二日法官助理徐洁书记员樊璐