河南省郑州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫01行初1385号原告李军伟，男，1961年8月23日出生，汉族，住郑州市金水区。委托代理人杨晓月，北京市京师律师事务所律师。委托代理人孟志文，北京市京师律师事务所实习律师。被告金水区人民政府，住所地郑州市金水区东风路16号。法定代表人魏东，区长。出庭应诉行政机关负责人杜保民，副县级干部。委托代理人刘晓攀，郑州市金水区兴达路街道办事处工作人员。委托代理人曹智永，北京德恒（郑州）律师事务所律师。原告李军伟要求被告郑州市金水区人民政府（以下简称区政府）支付过渡费、养老金及利息一案，于2020年12月10日向本院提起行政诉讼。本院于2020年12月11日立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年12月24日公开开庭审理了本案。原告李军伟及委托代理人杨晓月、孟志文，被告区政府的出庭应诉行政机关负责人杜保民及委托代理人刘晓攀、曹智永到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告李军伟诉称，1.请求判令被告向原告支付自2018年11月30日至2020年11月30日的过渡费合计人民币345600元（以人均安置面积100㎡，24元／㎡／月为标准暂计算至2020年11月30日）及利息（以345600元为基数，以一年期贷款市场报价利率为标准，计算至实际给付之日止）；2.请求判令被告向原告家人高某支付自2020年1月至2020年11月的养老金合计人民币5500元（以人均500元／月为标准暂计算至2020年11月）及利息（以5500元为基数，以一年期贷款市场报价利率为标准，计算至实际给付之日止）；3.本案的诉讼费由被告承担。事实和理由：原告系郑州市金水区兴达路干柴李村村民，在该村合法拥有宅基地并建造房屋居住。2014年4月25日，被告发布金政办〔2014〕24号文件，成立金水区任庄小金庄社区合村并城项目指挥部（以下简称指挥部）。2014年4月26日，指挥部发布《金水区任庄小金庄社区合村并城项目搬迁补偿安置方案》（以下简称补偿安置方案）及该方案有关条款的解释，原告所居住房屋位于搬迁对象范围内，补偿安置方案明确按照人均安置面积100㎡的标准对各搬迁户进行安置，且自被搬迁人签订协议、搬迁完毕后依据应安置面积按12元／㎡／月的标准发放过渡费，发放时间为每半年发放一次，老年人在安置期限内分年龄段享有不同数额的养老金安置补助。2017年12月15日，指挥部发布《关于任庄小金庄安置区房屋分配有关问题的会议纪要》（以下简称会议纪要），调整过渡费发放标准：按照当前标准（12元／㎡／月）的两倍予以发放，其中80㎡住房的过渡费待市政道路交工后停发；剩余20㎡房屋的过渡费待完成分配后停发。故自2017年下半年起至2018年下半年的过渡费，被告均以原发放标准的两倍（24元／㎡／月）向原告发放。但是自2019年至今，在市政道路尚未交工、20㎡安置商业房尚未分配、安置房屋及配套设施尚未竣工验收的情况下，被告无故停止向原告发放过渡费，同时原告家人高某于2020年1月年满60周岁，被告亦应当按照相关标准向其发放养老金。现依法提起诉讼，望判如所请。原告向本院提交了以下证据、依据：1.原告身份证；2.原告户口本。证明原告主体适格。3.郑州市金水区人民政府办公室文件（金政办〔2014〕24号）。证明被告主体适格。4.补偿安置方案（任金指文〔2014〕1号）。证明任庄小金庄合村并城区域内农村集体经济组织正式成员均为安置对象，按照人均安置面积100㎡的标准进行安置。5.关于任庄小金庄安置区房屋分配有关问题的会议纪要；6.关于任庄村第一批分房工作相关事宜的情况说明；7.关于任庄村应安置人员人均20平方米安置商业房的意见。证明过渡费自2017年下半年起按照24元／㎡／月的标准开始发放。8.河南省农村信用社账户历史交易明细清单。证明：1.过渡费自2017年下半年起按照24元／㎡／月的标准发放；2.过渡费自2019年起停止发放。9.郑州市金水区住房和城乡建设局政府信息公开告知书。证明安置区房屋尚未完成竣工验收。10.郑州市人民政府官网公告截图。证明郑州市自2017年11月15日0时开始实施限土令，限土令的实施与会议纪要中的内容相一致。11.郑州金水科教园区管理委员会文件，即《关于印发〈郑州金水科教园区合村并城工作实施意见（试行）〉的通知》。证明郑州金水科教园区管理委员会对安置房屋的验收作出了单独的规定。被告区政府辩称：一、区政府已经向原告支付了相关补偿费用，安置房也已经交付使用，原告要求支付2018年11月30日到2020年11月30日的过渡费及利息，没有事实及法律依据。根据郑州市合村并城工作总体要求，按照有关机关的部署，金水区任庄小金庄开展了合村并城工作。指挥部作为区政府的具体实施单位，制定了补偿安置方案，具体负责原告所在任庄小金庄合村并城的拆迁安置补偿工作。关于涉案过渡费，区政府已经向原告支付至2018年11月30日，这一事实在原告的起诉状中也已得到认可。至于涉案过渡费的截止时间，根据补偿安置方案第九条，过渡费的发放时间为“至安置房钥匙交于被拆迁人所在村组当月止”。也就是说截止到安置房钥匙交于其所在村组当月，过渡费停发。本案中，任庄小金庄合村并城工作安置房已经竣工验收，并且在2018年1月份公告了人员名单，2018年4月11日对安置房选房，并签署了任庄社区安置房选房登记表，2018年5月27日领取了安置房钥匙。据此，原告的拆迁利益已经得到了充分的保障，被告的拆迁安置义务已经履行。在此情况下，原告诉请被告另行支付过渡费及利息，于法无据。二、补偿安置方案中不存在养老金事项，原告主张的养老金无事实及法律依据。三、原告的起诉已经超出起诉期限。综上所述，请求依法驳回原告的起诉或者诉讼请求。被告区政府向本院提交了以下证据、依据：第一组证据：1.1补偿安置方案；1.2搬迁协议。证明目的：涉案过渡费的截止时间，根据补偿安置方案第九条，过渡费的发放时间为“至安置房钥匙交于被拆迁人所在村组当月止”，并且根据补偿安置方案，原告与指挥部签订了搬迁协议。第二组证据：2.1工程验收报告；2.2情况说明；2.3光盘（第三榜人员名单及公告、选房分房的公告）；2.4任庄社区安置房选房登记表；2.5任庄村安置房交钥匙确认表。证明目的：原告所在的任庄小金庄合村并城工作中安置房已经竣工，原告作为被拆迁户对安置房已经挑选完毕，并领取钥匙，所以，原告的拆迁利益均已得到保障，原告要求被告支付的过渡费，没有事实和法律依据。经庭审质证，被告对原告向本院提交的证据质证称：对证据1、2、3，原告的身份证、户口本及郑州市金水区人民政府办公室文件的真实性没有异议。对证据4补偿安置方案，真实性没有异议。该份证据第九条对过渡费发放标准进行了明确规定，至安置房钥匙交于被搬迁人所在村组当月止。根据该条的规定，原告主张过渡费没有事实及法律依据。对证据5会议纪要，对外不产生法律效力，与补偿安置方案不一致的，应当以补偿安置方案为准。对证据6关于任庄村第一批分房工作相关事宜的情况说明，与本案无关，相关的内容应当以补偿安置方案为准。对证据7关于任庄村应安置人员人均20平方米安置商业房的意见，真实性没有异议。对证据8河南省农村信用社账户历史交易明细清单，真实性没有异议，但不能证明原告的证明目的，恰恰说明过渡费已经发放至2018年12月1日。对证据9郑州市金水区住房和城乡建设局政府信息公开告知书，真实性没有异议，但该证据恰恰证明涉案安置房已经经建设单位组织五大责任主体对该项目进行了竣工验收，并签署了工程竣工验收意见表。对证据10并非公告，并且与本案没有关联性，不能证明原告的证明目的。对证据11的质证意见同证据10。原告对被告向本院提交的证据质证称：对被告的第一组证据，补偿安置方案以及搬迁协议的真实性、合法性、关联性均予以认可，证明目的不予认可。虽然补偿安置方案中提到案涉过渡费的截止发放时间为至安置房钥匙交与被拆迁人所在村组当月止，但是根据指挥部与各被拆迁户实际签署的搬迁协议可知，其中明确约定了过渡费的发放期限至少为36个月。事实上，原告案涉的过渡费均发放至了2018年底，远超过了当年协议中约定的36个月，被告对于发放到2018年底这一事实也予以认可。在本案中，各被拆迁人领取安置房钥匙的时间虽然不同，但可以知道至少在2018年5月的时候，相关钥匙已经交付到了村组。这与案涉过渡费实际发放的截止时间存在着明显差异。显然安置房的钥匙交付的时间与案涉过渡费是否停止发放没有必然的关系。并且根据项目部2017年12月15日作出的会议纪要，村委会根据该会议纪要出具的情况说明以及指挥部2018年3月2日作出的关于安置商业房的意见，原来的36个月过渡期限届满后继续发放过渡费的原因在于因为限土令导致了安置区周边的市政道路建设停滞，从而影响了群众的出行，以及人均20平方米的商业房至今尚未建设完成等原因，因此才继续对原告发放过渡费，并且也已经按照新的标准即原来标准的两倍予以发放。故只有在相关市政道路建设已经竣工完成，并且商业房一并分配完成之后，被告才能停止发放过渡费。对第二组证据2.1工程验收报告的合法性认可，关联性、证明目的不予认可。1.原告主张继续支付过渡费的依据是指挥部作出的会议纪要以及安置区周边市政道路建设是否交工以及20平方米商业房的是否交付，而与住宅、商业房是否挑选完毕，是否领取钥匙无关。2.根据《建筑工程施工质量验收统一标准》、《住宅设计规范》、《住宅建筑规范》等相关文件，住宅除了主体部分外，还包括地基基础，消防设施，人防工程，电梯、燃气管道、水电等一系列配套和附属设施，这些附属设施均应经过验收合格，而该工程验收报告中仅指的是房屋结构主体部分验收，无法证明其他分项均验收合格。3.根据原告的证据10-12，管委会对于安置房的验收标准提出了更进一步的要求。4.根据《住宅建筑规范》、《城镇燃气技术规范》、《建筑设计防火规范》等相关规定，十层以及十层以上的住宅内不得使用瓶装液化石油气，高层民用建筑内可以使用燃气。高层民用建筑内使用可燃气体作为燃料时，必须采用管道供气。原告虽然已经领取了安置房的钥匙，但是工程验收报告中并未提及相关楼宇的燃气管道是否验收完成。而事实上各原告的安置房内现在燃气系统尚未接通。不仅提高了原告的生活成本，更给原告的生活带来了极大的安全隐患。对证据2.2情况说明，真实性、合法性予以认可，关联性、证明目的不予认可。首先，该情况说明中提到的道路并非是会议纪要以及村委会的情况说明中提到的与案涉过渡费发放有关的市政道路，并且相关道路是否交工影响的仅与人均80平方米住宅安置房过渡费的发放有关，与剩余20平方米商业安置房的过渡费是否继续发放无关。村委会的情况说明中明确提到了影响群众搬迁的道路为东四环扩宽、郑济高铁、慧科环路、鸿业路、任庄路等工程的开工建设，而并非是被告提供证据证明的社区南侧的临时道路。其次，之所以继续发放过渡费的原因在于因为限土令的实施导致了安置区周边的市政道路无法继续建设，市政道路不完善，从而影响群众出行。根据郑州市官网发布的相关情况，限土令是自2017年11月15日0时开始实施，而被告提交的情况说明中提到的道路在2017年10月31日已经完工，显然不会受到该限土令的影响。因此，该道路并非会议纪要中提及的与过渡费发放的安置区周边相关的道路。第三，市政道路又可以称为城市道路，可以分为快速路、主干路、次干路、支路，而原告提供的被告提到的临时道路显然不符合其中之一。同时，根据城市道路管理条例第十七条规定，城市道路在工程竣工验收合格之后才可以交付使用。被告显然未提供相关市政道路已经竣工验收合格的相关证据。因此，情况说明中提到的临时道路是否交付使用与案涉80平方米住房过渡费待市政道路交工后停发中提到的市政道路无关。在没有相关证据证明安置区周边的市政道路已经交工完成时，80平方米的过渡费理应继续发放。同时，因为剩余20平方米商业房尚未建设完成，更未完成分配，与之相关的过渡费应继续发放。对证据2.3，2.4，2.5的真实性、合法性予以认可，关联性、证明目的不予认可。尽管原告已经完成了安置房的选取，并且领取了钥匙，但是被告是否继续支付过渡费，在于安置区周边的市政道路是否交工以及20平方米商业房是否分配完成，与原告是否领取80平方米的住宅安置房的钥匙无关。本院上述证据认证如下：原告、被告向本院提交的证据均能够反映案件的真实情况、与待证事实相关联、来源和形式符合法律规定，本院均予以采信。经审理查明：2014年4月25日，区政府办公室发布《关于成立金水区任庄小金庄社区合村并城项目指挥部的通知》（金政办〔2014〕24号），决定成立指挥部。2014年4月26日，指挥部发布补偿安置方案，该方案中明确按照人均安置面积100平方米的标准进行安置，过渡费按照12元/平方米/月的标准每半年发放一次。过渡期限为36个月，36个月后安置房未能按期交房的，自逾期之月按被搬迁人原领取标准双倍支付过渡费。2014年4月26日指挥部作出的关于对补偿安置方案有关条款的解释第四条、关于老年人安置问题解释规定，对协议签订时60岁以上（以身份证日起为准）老年人安置期限内给予安置补助，补助标准如下：60岁至69岁的，每人每年6000元，70岁至79岁的，每人每年8000元，80岁以上的，每人每年10000元。安置期内，新增的60岁老人，自年满60岁当年起，按上述标准执行。2014年6月15日，原告李军伟与指挥部签订《金水区任庄小金庄社区合村并城项目搬迁协议》，约定了搬迁时间、奖励费、过渡费发放等事宜。2017年12月15日，指挥部召开房屋分配专题会议，形成会议纪要。该纪要第一条明确：“关于过渡费发放有关问题。考虑到目前正值限土令实施期间，安置区周边市政道路建设处于停滞状态，由于市政道路不完善，造成群众出行不便等问题，安置住房分配后，其中的80平方米住房的过渡费待市政道路交工后停发；剩余20平方米房屋的过渡费待完成分配后停发，过渡费发放标准按照当前标准（12元/平方米/月）的两倍予以发放。”2018年3月2日，指挥部发布《关于任庄村应安置人员人均20平方米安置商业房的意见》，该意见明确：上述应安置群众人均20平方米安置商业房的过渡费待完成分配后停发，过渡费发放标准按照12元/平方米/月的两倍予以发放。2017年3月，五大责任主体对任庄社区安置区房屋项目竣工验收完毕，并签署工程竣工验收意见表。2018年3月份开始选房，2018年4月11日，原告李军伟家庭进行选房，并于2018年5月27日领取了钥匙。人均20平方米的商业房部分尚未分配。另查明：过渡费被告区政府已发放至2018年年底。其中，2017年下半年起至2018年年底的过渡费，发放标准为24元/平方米/月。本院认为：一、本案案涉的会议纪要是否发生对外效力的认定问题。会议纪要作为行政机关用于记载和传达有关会议情况和议定事项的内部公文，其内容在未经法定程序外化为法律法规或规章、规范性文件前，不对外发生法律效力，一般不对行政相对人的权利义务产生直接影响。但若会议纪要的内容对相关当事人的权利义务作出了具体规定且直接对外发生了法律效力，则可认定该会议纪要对当事人的合法权益已经产生了实际影响。具体本案而言，区政府认为案涉会议纪要是内部文件，对外不产生法律效力，但是依据本院审理查明的内容，案涉会议纪要不仅直接明确了过渡费发放标准及期限的变动问题，而且在该纪要作出后，过渡费的发放已按照该纪要的内容进行了变更，对原告的权益产生了实际影响，故本院对区政府认为案涉会议纪要对外不产生法律效力的答辩意见不予采纳。二、关于原告的诉请能否支持的问题。第一，行政允诺是指行政主体为实现行政管理目标，在其职权范围内依法作出的为自身设定公法上的义务、使相对人获得公法上的权利，从而在行政主体与相对人之间建立起行政法律关系的单方意思表示行为。行政允诺一经作出，行政相对人即有了一种利益期待，行政主体单方变更或者不完全履行其承诺，将会对行政相对人的权利产生不利影响。本案中，会议纪要虽然未经法定程序外化为法律法规或规章、规范性文件，但该会议纪要作出后，对原告过渡费发放标准已经按照会议纪要的内容变更为原发放标准的两倍，且按此标准已实际发放一年零六个月，原告对此已经产生合理的信赖和期待，被告作出的会议纪要应视为行政允诺。第二，补偿安置方案中明确人均安置面积为100平方米，会议纪要及后续的情况说明中，将该100平方米明确为包含80平方米的住宅用房和20平方米的商业用房。原告主张应按照会议纪要的内容，住宅房部分的过渡费待市政道路交工后停发，20平方米的商业房待完成分配后停发，结合本院审理查明的事实及本院实地勘察的情况，本院认为，虽然被告在会议纪要中明确住宅房的过渡费待市政道路交工后停发，其初衷是考虑道路的不完善会对安置居民的通行造成不便，被告的本意也是保障安置居民的权益，但区政府无法完全掌握市政道路工程进度，因此在安置小区交房之前，区政府已要求开发商于2017年修建安置区的临时通行道路，并在交房前交付使用。因此，不论是会议纪要中明确的市政道路，还是临时道路，其作用均是为了保障居民的通行需求，为大家的生活带来便利，且结合本院实地勘察的情况，小区东侧和南侧的市政道路已经交付使用，临时道路仍未完全废弃，足以满足居民的通行需求，故原告对人均80平方米的住宅部分过渡费的主张，本院不予支持。第三，关于人均20平方米商业用房部分，因商业房尚未分配，故被告在会议纪要中承诺的商业房过渡费仍应继续发放，发放标准为24元/平方米/月，故区政府应向原告家庭（李军伟、高某、李某、刘某、李某1、李某2）发放2018年12月1日起至2020年11月30日止的过渡费69120元（24元×20平方米×6人×24月）。第四，依据2014年4月26日指挥部作出的关于对补偿安置方案有关条款的解释，指挥部应在安置期限内给符合条件老年人发放安置补助。安置期限内，新增的60岁老人，自年满60岁当年起，按标准执行。该部分费用的性质与过渡费相似，在原告的居住条件得到基本保障后，应视为安置期已经届满。原告家人高某于2020年1月年满60岁，不属于安置期限内新增的60岁老人，在此情况下原告要求发放该部分安置补助，无事实和法律依据。三、关于原告起诉期限问题。本案系原告针对被告不履行行政协议引起的诉讼，依据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十五条的规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行行政协议提起诉讼的，诉讼时效参照民事法律规范确定。”故本案不适用行政诉讼法起诉期限的有关规定。本院对被告关于原告起诉超过起诉期限的主张不予支持。综上，原告的诉讼请求中有事实根据和法律依据的部分，本院依法予以支持，对其诉请中缺少事实根据和法律依据的部分，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十三条的规定，判决如下：一、被告郑州市金水区人民政府于本判决生效之日起三十日内支付原告李军伟2018年12月1日起至2020年11月30日止的过渡费69120元及利息（利息以69120元为基数，按全国银行间同业拆借中心公布的贷款市场报价利率，计算至实际给付之日止）；二、驳回原告李军伟的其他诉讼请求。案件诉讼费50元，由被告郑州市金水区人民政府负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状一式十份，上诉于河南省高级人民法院。审判长 王 冰审判员 董正方审判员 郭凤彩二〇二一年一月二十八日书记员 乔梦龙