辽宁省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）辽行终1240号上诉人（一审原告）天龙新材料股份有限公司，住所地辽宁省锦州滨海新区石化轻纺工业园。法定代表人殷儒生，该公司董事长。委托诉讼代理人李月，该公司法务。委托诉讼代理人陈伟华，北京市中闻律师事务所律师。被上诉人（一审被告）锦州滨海新区（锦州经济技术开发区）管理委员会，住所地辽宁省锦州滨海新区（锦州经济技术开发区）昆仑山路2号。法定代表人郑文彬，该管委会主任。委托诉讼代理人常雪，该管委会工作人员。委托诉讼代理人王鹏宇，辽宁华英律师事务所律师。被上诉人（一审被告）锦州市自然资源局，住所地辽宁省锦州市太和区市府东路10号。法定代表人马斌，该局局长。委托诉讼代理人刘东旭，辽宁民聚律师事务所律师。被上诉人（一审被告）锦州市自然资源局滨海分局，住所地辽宁省锦州市经济技术开发区南海大街一号。法定代表人韩玉龙，该局局长。委托诉讼代理人吕纯富，该局工作人员。上诉人天龙新材料股份有限公司（以下简称天龙公司）因诉被上诉人锦州滨海新区管理委员会（以下简称滨海新区管委会）、锦州市自然资源局、锦州市自然资源局滨海分局土地行政协议一案，不服辽宁省锦州市中级人民法院（2020）辽07行初8号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本院于2020年11月19日组织各方当事人进行询问，上诉人天龙公司的委托诉讼代理人李月、陈伟华，被上诉人滨海新区管委会的委托诉讼代理人常雪、王鹏宇，锦州市自然资源局的委托诉讼代理人刘东旭，锦州市自然资源局滨海分局的委托诉讼代理人吕纯富到庭参加询问。天龙公司诉称，1、请求法院依法判决滨海新区管委会按协议约定向天龙公司支付收回国有建设用地使用权价款共计132,092,971.05元（其中土地竞买价款人民币108,120,000元，契税人民币4,324,800元，印花税人民币54,060元，土地使用税人民币14,894,176.73元，滞纳金人民币4,646,983.12元，代理费人民币52,951.20元）及相应的以132,092,971.05元为基数支付自2010年12月27日起至实际给付之日止按年利率6%的资金占用费。2、请求法院判决锦州市自然资源局、锦州市自然资源局滨海分局对滨海新区管委会向天龙公司支付协议收回国有建设用地使用权价款及资金占用费承担连带责任。3、本案诉讼费由被告承担。一审法院查明事实：2010年12月7日，锦州市自然资源局（原名锦州市国土资源局）以挂牌交易方式公开出让宗地编号为2010-100号的国有建设用地使用权，天龙公司（原名为辽宁龙栖湾化纤有限公司）通过竞买方式取得上述土地使用权。2010年12月27日，天龙公司与锦州市自然资源局签订国有建设用地使用权出让合同，出让合同约定锦州市自然资源局向天龙公司出让宗地，编号为2010-100号、总面积为735,514.90㎡。2011年1月12日，天龙公司办理了国有土地使用证（证书编号为锦州国用（2011）字第000021号）。天龙公司按照合同约定缴纳了该宗地全部土地出让价款及相应税款，共计人民币132,092,971.05元（其中土地竞买价款人民币108,120,000元，契税人民币4,324,800元，印花税人民币54,060元，土地使用税人民币14,894,176.73元，滞纳金人民币4,646,983.12元，代理费人民币52,951.20元）。出让合同约定的动工日期为2011年5月1日，在2013年12月31日之前竣工。滨海新区管委会自认：“由于政府原因，相应配套设施不完善导致天龙公司无法进场施工。”被告锦州滨海新区管理委员会与天龙公司于2016年9月22日就滨海新区管委会收回国有建设用地使用权一事，达成协议，约定由滨海新区管委会有偿收回天龙公司所持有的2010-100号国有建设用地使用权，收回价款构成为该宗地国有建设用地使用权的原竞买价款及乙方取得土地后投入的各项支出，包括税费、财务费用支出等。收回价款由滨海新区财政局、招商部门负责清算资金。支付方式双方另行协商确定。2016年10月18日，锦州市国土资源局龙栖湾分局（该局后与锦州市国土资源局开发区分局合并为锦州市国土资源局滨海新区（经济技术开发区）分局，后更名为锦州市自然资源局滨海分局）作出收回国有建设用地使用权决定书（锦龙闲收字［2016］37号），决定按协议收回天龙公司所持有的编号为2010-100号的国有建设用地使用权，并解除国有建设用地使用权出让合同、注销土地登记。另查，滨海新区管委会在2010-100号宗地上，以政策性扶持资金等名义向天龙公司返还了人民币共计107,136,700元。再查，辽宁龙栖湾化纤有限公司于2015年11月16日经锦州市工商行政管理局核准变更登记为天龙新材料股份有限公司。天龙公司与滨海新区管委会于2016年9月22日签订协议书上加盖了辽宁龙栖湾化纤有限公司的印章。一审法院认为，闲置土地是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同约定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。本案中，天龙公司与锦州市自然资源局于2010年12月27日签订国有建设用地使用权出让合同，合同约定的动工日期为2011年5月1日，在2013年12月31日之前竣工，但直至2016年9月该土地没有进行动工，各方当事人对于2016年该块土地构成闲置没有争议。天龙公司诉请滨海新区管委会按照有偿收回协议支付相关价款，故关于天龙公司的主体资格、有偿收回的协议是否合法有效是本案争议的焦点。首先，关于天龙公司的主体资格问题。滨海新区管委会与辽宁龙栖湾化纤有限公司于2016年9月22日签订的有偿收回2010-100号国有建设用地使用权的协议。但辽宁龙栖湾化纤有限公司于2015年11月16日经锦州市工商行政管理局核准变更登记为天龙新材料股份有限公司，即在签订协议的时候，辽宁龙栖湾化纤有限公司已经不存在，在协议上签字的赵旱雨是当时天龙新材料股份有限公司的法定代表人（董事长）。天龙公司述称：“由于2015年11月16日公司股改时，工商部门没有收回此印章，同时发放了天龙新材料股份有限公司的新印章，2016年9月22日收回100号土地协议书签订时，天龙公司拿到的是滨海新区管委会草拟的协议书，上面载明被收回方是辽宁龙栖湾化纤有限公司，因此工作人员加盖了辽宁龙栖湾化纤有限公司的印章。”该陈述衔接自然，符合客观实际。在印章与签字发生冲突时，应当以签字的人是否拥有代表公司的资格来确认，作为天龙新材料股份有限公司的法定代表人（董事长）在协议上签字应当视为代表天龙新材料股份有限公司，即本案的天龙公司的真实意思表示，故天龙公司具备提起本案行政协议纠纷的主体资格。其次，关于滨海新区管委会与天龙新材料股份有限公司于2016年9月22日签订的有偿收回天龙公司所持有的2010-100号国有建设用地使用权的协议的效力问题。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十一条规定，人民法院审理行政协议案件，应当对被告订立、履行、变更、解除行政协议的行为是否具有法定职权、是否滥用职权、适用法律法规是否正确、是否遵守法定程序、是否明显不当、是否履行相应法定职责进行合法性审查。本案中，天龙公司认为滨海新区管委会未依法或者未按照约定履行行政协议，人民法院应当针对其诉讼请求，对被告是否具有相应义务或者履行相应义务等进行审查。参照《闲置土地处置办法》相关规定，市、县国土资源主管部门发现有涉嫌构成闲置土地后，应当在三十日内开展调查核实，向国有建设用地使用权人发出《闲置土地调查通知书》。经调查核实，构成闲置土地的，应当向国有建设用地使用权人下达《闲置土地认定书》。因政府原因造成土地闲置的，应当与国有建设用地使用权人协商，并拟订闲置土地处置方案，闲置土地处置方案经市、县人民政府批准后，市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人签署闲置土地处置协议生效。双方应当按照处置方案和处置协议实施，促进闲置土地开发利用。具体到本案，滨海新区管委会认可涉案土地延迟开发原因是滨海新区管委会的相应配套设施不完善导致，如果该事实属实，针对该土地的有偿收回行为的主体是市、县国土资源主管部门，并非滨海新区管委会，政府不能成为有偿收回闲置土地的主体。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条的规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，人民法院判决确认无效。另参照《闲置土地处置办法》第四条的规定，市、县国土资源主管部门负责本行政区域内闲置土地的调查认定和处置工作的组织实施。即本案争议土地闲置原因应由市、县国土资源主管部门认定，政府不能超越职权进行认定。具体到本案，滨海新区管委会无对土地闲置原因进行认定的职权亦无对符合《闲置土地处置办法》第八条的规定的土地签订有偿收回协议的资格。其自认土地闲置原因及签订协议的行为重大且明显违法，滨海新区管委会与天龙公司于2016年9月22日签订的有偿收回天龙公司所持有的2010-100号国有建设用地使用权的协议应当确认无效。关于天龙公司诉请滨海新区管委会按协议支付相关款项的诉求因该协议无效不能予以支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十一条、第十二条，《闲置土地处置办法》第四条、第八条及第十二条第一款第四项的规定，判决：一、确认滨海新区管委会与天龙公司于2016年9月22日签订的有偿收回天龙公司所持有的2010-100号国有建设用地使用权的协议无效；二、驳回天龙公司的诉讼请求。案件受理费人民币702,264.86元，由天龙公司负担。天龙公司不服一审判决，向本院提出上诉称，请求：1、撤销一审判决，依法改判滨海新区管委会按协议约定向天龙公司支付收回国有建设用地使用权价款共计132,092,971.05元（其中土地竞买价款人民币108,120,000元，契税人民币4,324,800元，印花税人民币54,060元，土地使用税人民币14,894,176.73元，滞纳金人民币4,646,983.12元，代理费人民币52,951.20元）及相应的以132,092,971.05元为基数支付自2010年12月27日起至实际给付之日止按年利率6%的资金占用费。锦州市自然资源局、锦州市自然资源局滨海分局对锦州滨海新区（锦州经济技术开发区）管理委员会向上诉人支付协议收回国有建设用地使用权价款及资金占用费承担连带责任。2、本案一、二审诉讼费由被上诉人负担。事实与理由：一、一审法院确认有偿收回协议无效缺乏法律依据。(一）法律法规没有规定收回以出让方式取得土地使用权的实施主体。(二）、人民法院审理行政案件应以法律和行政法规、地方性法规为依据，不得参照与法律法规相抵触的规章。一审法院在法律、行政法规、地方性法规均没有规定收回以出让方式取得的土地使用权主体资格的情况下，依据《闲置土地处置办法》这一部门规章中与法律法规相抵触的规定，确认滨海新区管委会不具有收回土地使用权主体资格，并因此确认天龙公司与滨海新区管委会签订的有偿收回协议无效，没有法律依据。二、滨海新区管委会具有签订有偿收回协议的主体资格并已被生效判决所确认。一审法院于2020年2月18日作出的(2019)辽07民初123号“锦州瑞鑫房地产有限公司与滨海新区合同纠纷一审民事判决书”，确认“2016年6月2日锦州瑞鑫房地产有限公司与滨海新区管委会签订协议书合法有效。”一审法院已经确认滨海新区管委会具有签订此类有偿收回协议的主体资格。锦州瑞鑫房地产有限公司与滨海新区管委会的合同纠纷一案与本案为类案。从以出让方式取得国有建设用地使用权、滨海新区管委会与用地单位签订有偿收回协议、滨海新区管委会向国土部门下发关于收回用地使用权的批复、国土部门作出收回土地使用权告知书、国土部门作出收回土地使用权决定这些土地取得及被收回的过程，到诉求请求的内容、滨海新区管委会的答辩理由以及提交同一份专项审计报告作为证据这些诉讼情况，无论事实、证据、诉讼主张、答辩理由等各个方面，两个案件均具有高度的相似性，但同一个法院却作出截然相反的主体资格认定和判决结果。目前锦州瑞鑫房地产有限公司与滨海新区管委会的合同纠纷一案判决已生效，即具有既判力，因此，本案违反生效判决作出相反的认定和判决，于法无据，应予纠正。三、一审法院认定滨海新区管委会超越职权确认土地闲置没有事实依据。闲置土地的认定权仍然是由国土部门行使的，符合《闲置土地处置办法》第四条“市、县国土资源主管部门负责本行政区域内闲置土地的调查认定和处置工作的组织实施”的规定。滨海新区管委会自认“由于政府原因，相应配套设施不完善导致原告无法进场施工”，只是对客观事实的描述；滨海新区管委会并提供宗地档案材料等相关证据，证明国土部门已对土地闲置进行调查和认定。一审判决认定滨海新区管委会超越职权对闲置土地进行认定，与事实不符，没有依据。四、一审法院认定技术改造贷款贴息和电力补偿款为滨海新区管委会返还款与事实不符，没有法律依据。一审法院将滨海新区财政部门向天龙公司支付的款项都认定为滨海新区管委会针对涉案土地招商过程中所返还的款项，与事实不符，没有法律依据。滨海新区管委会答辩称，一、一审判决认定事实清楚，适用法律正确。二、上诉人上诉状中引用的《土地管理法》（2004修正版）第三十七条的规定，只适用于房地产开发的闲置土地。本案所涉的建筑用地为工业用地，不应适用该三十七条的规定。而且，同样在《土地管理法》（2004修正版）第五十八条中，关于收回国有土地使用权的主体，也是明确规定是由有关人民政府收回国有土地使用权的主体，也是明确规定是由有关人民政府土地行政主管部门收回，而人民政府为批准部门。《闲置土地处置办法》是根据《土地管理法》《房地产管理法》等制定，现行有效，相关规定与《土地管理法》等并不抵触。一审法院依据《闲置土地处置办法》作出判决并无不当。三、关于上诉人提到了锦州瑞鑫房地产有限公司的判决，答辩人认为，1、本案是行政诉讼案件，适用的行政诉讼法，而锦州瑞鑫房地产有限公司案件是民事诉讼，两个案件类别不同，性质不同，不能作为参考。2、两个案件的具体情况并不一致，不能进行简单类比。上诉人提出的这个民事判决不能作为本案的定案依据。四、一审认定滨海新区管委会在本案所涉宗地上，以政策性扶持等资金名义向上诉人返还了107,136,700元无误。请求驳回上诉，维持原判。锦州市自然资源局答辩称，本案上诉人与滨海新区管委会之间的协议是有效的，但同时该协议不属于行政协议，尽管该协议的一方主体为行政机关，但该协议的核心内容是涉及滨海新区管委会给予上诉人收回土地的补偿，由于滨海新区管委会没有积极履行给付义务，因此，应当承担相应责任。本案应作为民事案件起诉，不应作为行政案件诉讼。同时，基于合同相对性原则，本案天龙公司求自然资源局承担连带责任没有事实和法律依据。综上，对于一审判决的结果，答辩人认可，但其认定的法律关系答辩人不认可。锦州市自然资源局滨海分局答辩称，与锦州市自然资源局的答辩意见一致。本院二审对一审查明的事实予以确认。本院询问时，锦州市自然资源局滨海分局提出，案涉土地已经于2020年5月出让给辽宁龙宇新材料有限公司。本院认为，天龙公司在取得案涉土地的使用权后，因政府的原因无法使用案涉土地，天龙公司与滨海新区管委会签订《协议书》，由滨海新区管委会有偿收回案涉土地。本案的争议焦点为滨海新区管委会是否具有签订有偿收回国有土地协议的职权，《协议书》是否有效。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条规定：“行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效”。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十九条规定：“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法：（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格”。本案应审查滨海新区管委会是否具有行政主体资格。《中华人民共和国土地管理法》（2004修正）第五十八条规定：“有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权”。《闲置土地处置办法》第十二条规定：“因本办法第八条规定情形造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置：（四）协议有偿收回国有建设用地使用权”。第十三条规定：“市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致后，应当拟订闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施”。从上述规定看，收回国有土地使用权的，具体实施部门为国土资源主管部门，批准机关为同级人民政府。政府在收回国有土地使用权过程中具有法定职责，即对于是否收回国有土地使用权具有批准权。政府与国土资源主管部门分别依法行使职权，共同完成国有土地收回行为，故政府在收回国有土地过程中具有相应的职权。滨海新区管委会与天龙公司签订《协议书》，有偿收回国有土地使用权的行为，既是政府批准收回国有土地使用权的行为，也是代替国土资源管理部门实施收回国有土地使用权的行为。滨海新区管委会签订《协议书》的行为与完全不具有该项行政职权的行政主体实施该项行政行为的情形并不相同，滨海新区管委会不属于不具有行政主体资格的行政主体。滨海新区管委会签订《协议书》的行为与《闲置土地处置办法》的规定不相符，该行为违反法律规定，但不属于法律规定的重大且违法的情形。滨海新区管委会与天龙公司签订的《协议书》不宜认定为无效。且在本院审理中，锦州市自然资源局和锦州市自然资源局滨海分局均认为《协议书》有效。最高人民法院《关于收回国有土地使用权适用法律问题的答复》（[2012]行他字第10号）的意见为：“在国有土地使用权出让合同纠纷中，具有土地行政管理职能的市、县人民政府收回国有土地使用权的行为，是单方履行行政职权的行为，对该行为不服提起诉讼的，属于行政诉讼的受案范围”。该答复中明确，政府实施收回国有土地使用权的行为是履行行政职权的行为。一审判决认定滨海新区管委会没有签订协议的主体资格进而认定《协议书》无效认定事实不清，适用法律错误。另外，本院审理中，锦州市自然资源局滨海分局提出，案涉国有土地使用权收回后已经重新出让给案外人。在案涉土地使用权已经由案外人取得的情况下，判决《协议书》无效，可能会导致案涉土地使用权无法返还或者损害赔偿的情况，会产生更为复杂的后续问题，不利于双方争议的解决。综上，一审判决认定事实不清，适用法律错误。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）项之规定，裁定如下：一、撤销辽宁省锦州市中级人民法院(2020)辽07行初8号行政判决；二、发回辽宁省锦州市中级人民法院重审。审判长  杜刚审判员  李明审判员  李侃二〇二一年一月二十七日法官助理浦欣书记员赵晓迪（代）