广东省揭阳市中级人民法院行 政 裁 定 书（2021）粤52行终2号上诉人(原审原告)：上海凯申股权投资中心（有限合伙）。住所地：中国（上海）自由贸易试验区浦东南路2250号2幢一层B102室，统一信用代码：913×××××××××××。法定代表人：潘哲耀，执行事务合伙人。委托代理人：黄海、张新如，广东法丞汇俊律师事务所律师。被上诉人(原审被告)：揭阳市自然资源局。住所地：广东省揭阳市榕城区××××××××，统一社会信用代码证书11×××27W。法定代表人：江玉城，该局局长。委托代理人：江柱宏，该局所有者权益与开发利用科副科长。委托代理人：李伟东，广东榕江律师事务所律师。上诉人上海凯申股权投资中心（有限合伙）诉被上诉人揭阳市自然资源局行政处理案，不服揭阳市榕城区人民法院（2020）粤5202行初34号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明，1998年9月7日，赣州房屋建设开发公司经广东省揭阳经济开发试验区管理委员会的许可，取得位于广东省揭阳经济开发试验区三横路南、西一直路西，东至西一直路、南至小区路、西至工业村、北至西三横路的15457平方米土地使用权，共有使用权面积7696平方米，期限自1995年10月30日至2045年10月30日止，并领取揭试国用（98）字第05×××29号《国有土地使用权》。2002年1月30日，原广东省揭阳经济开发试验区国土资源局发出揭试国土资〔2002〕10号《关于认定闲置土地的通知书》，主要内容：揭阳经济开发试验区赣州房屋建设开发公司，你公司于1998年9月在位于试验区西三横路南、西一直路西小区内，征地建设厂房并于1998年9月取得该宗土地的国有土地使用证，土地使用面积23154平方米（折合34.73亩），但该公司自取得土地使用权后，至今超过二年未按规定动工建设，根据《中华人民共和国土地管理法》、国土资源部令（第5号）《闲置土地处置办法》及《广东省人民政府关于加强非农建设闲置土地管理的通知》的有关规定，我局认定该宗地为闲置土地，并于2002年1月30日在《揭阳日报》登报该公司。请你公司接到登报30天内到我局报告土地闲置情况，并接受调查处理，逾期我局将按有关规定上报试验区管委会无偿收回该宗土地的使用权。2002年1月31日，原广东省揭阳经济开发试验区国土资源局在揭阳日报发布通告，要求赣州房屋建设开发公司于2002年2月底前持有关资料向原广东省揭阳经济开发试验区国土资源局提出复查，逾期将依法予以处置。2002年7月31日，原广东省揭阳经济开发试验区国土资源局作出揭试国土资〔2002〕10号《关于要求收回赣州房屋建设开发公司的国有土地使用权的请示》，要求批准收回该宗土地的国有土地使用权，该宗地涉及的土地款问题，按揭试委〔1999〕23号文规定地价将该公司所交金额折划土地，未尽事宜再由我局与该公司协商解决，该宗地收回后由试验区管委会根据需要按有关程序办理手续调整使用。2002年11月28日，广东省揭阳经济开发试验区管理委员会作出揭试委函〔2002〕24号《关于同意依法收回赣州房屋建设开发公司国有土地使用权的批复》，原则同意你局依法收回揭阳经济开发试验区赣州房屋建设开发公司位于西三横路以南、西一直路以西小区23154㎡（折34.73亩）闲置国有土地（土地证号为揭试国用（1998）字第052×××29号的使用取，该宗地收回后由管委会另行调整使用，该公司已交纳的土地出让金，由你局根据揭试委〔1999〕23号文规定地价，按该公司已交纳金额重新核定土地使用面积后另行调剂安排。2003年4月14日，原广东省揭阳经济开发试验区国土资源局作出揭试国土资〔2002〕10号《收回国有土地使用权决定书》，决定依法收回赣州房屋建设开发公司证号为揭试国用（1998）字第0525085480129号34.73亩国有土地使用权，并注销土地登记，已核发的国有土地使用证宣告作废，并撤销国土局的有关建设用地批准文件。2003年4月16日，原广东省揭阳经济开发试验区国土资源局在揭阳日报发布《收回国有土地使用权决定书》。2018年1月25日，上海凯申股权投资中心（有限合伙）向揭阳空港经济区管理委员会、揭阳市国土资源局空港分局作出《关于归还土地或补偿土地款的商洽函》，并抄送揭阳市纪律检查委员会、揭阳市国土局，要求归还揭阳空港经济区西三横路南、西一直路西的15457平方米综合用地或者按照赣州房屋建设开发公司受让土地时的评估价1284.07万元及相应利息补偿。2020年7月27日，上海凯申股权投资中心（有限合伙）向原审法院提起行政诉讼，请求：1.撤销回收赣州房屋建设开发公司证号为揭试国用（1998）字第05×××29号国有土地使用权的决定并归还土地给原告；2.本案的诉讼费用被告承担。另查明，2016年12月26日，上海凯申股权投资中心（有限合伙）与广东瑞臻投资有限公司签订《单户资产转让协议》。2017年3月16日，中国广州仲裁委员会受理原告关于债权债务转移合同纠纷的仲裁申请。2017年5月19日，中国广州仲裁委员会作出（2017）穗仲案字第1464号《仲裁裁决书》，该仲裁查明，1990年4月29日，原中国建设银行赣州地区房屋开发公司和中国人民建设银行贛州市房屋开发公司合并，成立赣州房屋建设开发公司，赣州房屋建设开发公司名下享有涉案资产权益。1992年10月28日，经中国人民建设银行赣州地区中心支行批复同意，赣州房屋建设开发公司更名为赣州房屋建设开发总公司。1999年2月24日，经中国建设银行江西省分行批复同意，由中国建设银行赣州地区分行对赣州房屋建设开发总公司进行脱钩出售。根据《中共中央、国务院关于深化金融改革、整顿金融秩序防范金融风险的通知》《关于对建设银行系统在两广、海南跨辖区房地产投资(资产)实行总行集中统一托管的实施方案》、中国银行业监督管理委员会《关于中国建设银行分立重组及资产界面确定的批复》《关于中国建设银行重组改制设立中国建银投资有限责任公司的批复》《中国建设银行重组分立协议》的规定，赣州房屋建设开发总公司享有的涉案资产权益依法由中国建银投资有限责任公司继承。2012年3月6日，中国建银投资有限责任公司与中国信达资产管理股份有限公司签订了《不良资产转让协议》，将涉案资产权益转让给中国信达资产管理股份有限公司。2014年6月27日，中国信达资产管理股份有限公司与广东瑞臻投资有限公司签订了《资产权益转让合同》，将涉案资产权益转让给广东瑞臻投资有限公司。2016年12月26日，原告与广东瑞臻投资有限公司签订《单户资产转让协议》，约定将涉案资产权益转让给上海凯申股权投资中心（有限合伙）。协议第二条约定，转让对价为270万元。第六条约定，本协议签订后原告即取得广东瑞臻投资有限公司的债权人地位，取代其行使上述转让的债权的各项债权人权利。第七条约定，广东瑞臻投资有限公司自本协议签订之日起十日内将资产权益的全部档案原件移交给上海凯申股权投资中心（有限合伙）。上海凯申股权投资中心（有限合伙）已依约向其支付对价270万元，但广东瑞臻投资有限公司未向上海凯申股权投资中心（有限合伙）移交资产权益的全部档案原件。该仲裁裁决如下：(一)确认上海凯申股权投资中心（有限合伙）与广东瑞臻投资有限公司于2016年12月26日签订的涉及用地面积15457平方米、共有使用权面积7696平方米的综合用地地使用权的《单户资产转让协议》(合同编号:220161226002)合法有效;(二)广东瑞臻投资有限公司于本裁决书送达之日起五日内将其享有的证号为[揭试国用(98)字第052×××29号]，用地面积15457平方米，共有使用权面积7696平方米的综合用地土地使用权资产权益的全部档案原件移交给上海凯申股权投资中心（有限合伙）等。又查明，2012年9月20日，广东省机构编制委员会办公室批复揭阳市人民政府，同意撤销揭阳经济开发试验区管理委员会，设立揭阳空港经济区管理委员会，为市政府派出机构。2018年12月29日，揭委发〔2018〕25号中共揭阳市市委、揭阳市人民政府关于印发《揭阳市机构改革方案》的通知，组建市自然资源局，整合资源管理职能等，不再保留市国土资源局、市城乡规划局。2019年3月24日，揭委办发〔2019〕36号《中共揭阳市委办公室揭阳市人民政府办公室关于印发〈揭阳市自然资源局职能配置、内设机构和人员编制规定〉的通知》，市自然资源局是市政府工作部门，负责自然资源管理等职责。市自然资源局空港分局为派出机构。原审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款的规定，行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。揭阳市自然资源局是揭阳市人民政府组成部门，负责自然资源局管理等工作，为适格被告。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”公民、法人或者其他组织主张的权益，应当是行政机关作出行政行为时已经存在和需要考虑的权益，原则上对事后形成的权益或者已经消失的权益，除非存在因行政法律关系存续而事后受到影响等特殊情形或者法律另有特殊规定，公民、法人或者其他组织不能通过提起行政诉讼主张。就本案而言，原广东省揭阳经济开发试验区国土资源局作出揭试国土资〔2002〕10号《收回国有土地使用权决定书》，决定依法收回赣州房屋建设开发公司证号为揭试国用（1998）字第052×××129号34.73亩国有土地使用权，并注销土地登记，已核发的国有土地使用证宣告作废，并撤销国土局的有关建设用地批准文件。上海凯申股权投资中心（有限合伙）并非案涉“土地”权属登记行政相对人或者享有案涉“土地”占用、使用等实际支配的利害关系人。上海凯申股权投资中心（有限合伙）于2018年1月25日已知道原广东省揭阳经济开发试验区国土资源局对赣州房屋建设开发公司作出案涉行政行为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”和《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”的规定，当事人上海凯申股权投资中心（有限合伙）不服原广东省揭阳经济开发试验区国土资源局对赣州房屋建设开发公司作出案涉行政行为，向原审法院提起行政诉讼缺乏原告主体资格且已超过法定起诉期限。因此，当事人上海凯申股权投资中心（有限合伙）向原审法院提起本案行政诉讼，不服符合行政诉讼法第四十九条规定，且无正当理由超过起诉法定期限，应当裁定驳回其起诉。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、第四十九条和《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款(十）项、第六十九条第一款第（一）（二）（八）项的规定，裁定驳回原告上海凯申股权投资中心（有限合伙）的起诉。原告上海凯申股权投资中心（有限合伙）预交的案件受理费50元，予以退还。上诉人上海凯申股权投资中心（有限合伙）不服原审裁定，向本院提起上诉称，一、上诉人依法取得涉案土地的权益，是合法权利人，有权提起本诉，是适格诉讼主体。根据上诉人在一审提交的（2017）穗仲案字第1464号《仲裁裁决书》显示，赣州房屋建设开发公司对涉案土地使用权的权益依法被中国建银投资有限责任公司继承，后于2012年被中国信达资产管理股份有限公司受让，2014年中国信达资产管理股份有限公司将上述权益转给广东瑞臻投资有限公司，2016年广东瑞臻投资有限公司将上述权益转给上诉人。根据《中华人民共和国物权法》第二十八条、《最高人民法院关于适用《中华人民共和国物权法》若干问题的解释(一)》（法释〔2016〕5号）第七条规定，上诉人取得涉案土地的权益是合法取得，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条关于上诉人资格的认定，上诉人的主体资格符合法定要求，裁定书所认定的“上诉人不是利害关系人”是错误的。二、本案没有超过法定起诉期限。上诉人受让上述权益后（2017年），被上诉人没有知会上诉人的情况下，径行作出撤销并回收涉案土地权益的决定。为核实涉案情况的真实性，上诉人多次向有关部门了解，申请调取相关档案，但一直未被准许，相关职能部门也一直没有明确答复。直至2020年5月18日，上诉人才收到揭阳市自然资源局对马国良公民的《揭阳市自然资源局信访事项告知书》的回复，在该回复中明确涉案土地使用权已经回收。而法院认定的“上诉人已于2018年1月25日”已知晓作出涉案行政行为是错误的。上诉人在一审庭审中已明确“上诉人在2018年1月25日不知道也无法得知具体行政行为”，上诉人根本不知行政行为的具体内容，不属于行政法规定的“知道或应当知道”。因此诉讼时效起算时间应是2020年5月，而并非一审法院认定的2020年1月，因此本案没有超过诉讼时效。三、被上诉人没有按照法律规定、文件精神执行商洽、土地面积核算以及折划土地的义务，被上诉人在认定闲置土地、作出回收决定、送达等方面均严重违反程序，违反合法行政原则。1990年10月1日实施的《中华人民共和国行政诉讼法》便已确定合法行政的原则，而被上诉人在没有通知权利人的情况下径行认定为闲置土地，在没有穷尽送达方式的情况下直接采取公告送达方式企图排除权利人的抗辩和申诉权，在已有文件内容确定应洽谈、重新核定土地面积及折划土地给权利人的情况下仍拒不执行，甚至在2020年，上诉人向被上诉人了解涉案土地情况时仍闭门谢客，以上种种，均明显违反了合法行政的法律原则。四、被上诉人在一审中拒绝举证，举证不能，拒不提供案涉相关卷宗材料，应承担不利的法律后果。综上，一审法院的错误认定将直接导致上诉人丧失救济途径，上诉人特提起上诉，请求:1.依法撤销一审法院作出的（2020）粤5202行初34号行政裁定书，并指令一审法院对案件进行实体审理；2.诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人揭阳市自然资源局辩称，一、一审认定上诉人缺乏原告主体资格且起诉超过法定起诉期限，驳回上诉人的起诉，认定事实清楚、证据充分，适用法律、法规正确，程序合法，是完全正确的，依法应予以维持。（一）根据《中华人民共和国物权法》第九条的规定，赣州房屋建设开发公司证号为揭试国用(1998)字第05×××29号的国有土地使用权资产权益转让过程中，当事人没有依法申请转移登记，不发生效力，没有取得合法权益。上诉人不是案涉土地权利人，也不是利害关系人，案涉土地在收回前的使用权人系赣州房屋建设开发公司，不是上诉人。上诉人对案涉土地使用权没有任何合法权益，与案涉土地没有利害关系。一审认定上诉人并非案涉“土地”权属登记行政相对人或者享有案涉“土地”占用、使用等实际支配的利害关系人，缺乏原告主体资格，驳回上诉人的起诉正确，依法应予维持。（二）一审认定上诉人的起诉超过法定起诉期限，驳回上诉人的起诉正确，依法应予以维持。原广东省揭阳经济开发试验区国土资源局于2003年4月16日在揭阳日报发布《收回国有土地使用权决定书》，而且上诉人在2018年1月25日向揭阳空港区管委会、揭阳市国土资源局空港分局发出的《关于归还土地或补偿土地款的商洽函》中就明确其知道原广东省揭阳经济开发试验区国土资源局通过揭阳日报公告送达《收回国有土地使用权决定书》，知道原广东省揭阳经济开发试验区国土资源局作出该行政行为。退一万步讲，即使上诉人对案涉土地使用权享有合法权益，上诉人也早已知道其权利被侵犯，而上诉人在2020年6月9日才向原审法院提起行政诉讼，早已超过法律规定的起诉期限。二、原广东省揭阳经济开发试验区国土资源局收回案涉土地使用权认定事实清楚、证据确实充分，适用法律、法规正确，程序合法，依法应予维持。三、本案一审和二审的诉讼费用应由上诉人承担。综上，上诉人的上诉理由不成立，请二审法院驳回上诉人的上诉请求，维持原审裁定。本院经审理查明的事实与原审裁定认定的事实一致，本院予以确认。但原审裁定多处出现笔误，错将“上海凯申股权投资中心（有限合伙）”表述为“上海凯申股权投资中心（有限公司）”本院均已纠正。本院认为，本案当事人争议的主要焦点是：上诉人是否具有原告主体资格及其起诉是否超过法定起诉期限。关于上诉人的原告主体资格问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。因此，不是行政行为相对人时，只有与行政行为有利害关系的，才能取得提起行政诉讼的原告资格。而判断起诉人与行政行为是否有利害关系，必须从行政行为作出时，客观上是否对起诉人的合法权益明显产生实际影响进行考量。本案在案证据显示，原广东省揭阳经济开发试验区国土资源局于2003年4月14日作出被诉收回国有土地使用权行政处理行为，案涉土地使用权人赣州房屋建设开发公司并未对该处理行为提出异议。而上诉人上海凯申股权投资中心（有限合伙）于2017年5月通过仲裁裁决取得案涉土地权益。因此，本案被诉行政处理行为作出时，上诉人并非原广东省揭阳经济开发试验区国土资源局应当考虑及保护的对象，其合法权益不具有受到被诉行政处理行为侵害的可能性，其与取得案涉土地权益前行政机关已经作出的被诉行政处理行为，不具有利害关系。原审法院认定上诉人缺乏原告主体资格并裁定驳回其起诉正确，应予维持。上诉人主张其是适格的诉讼主体，有权提起本诉，理由不成立，本院不予采纳。关于起诉期限的问题。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。本案中，从上诉人向揭阳空港经济区管理委员会、揭阳市国土资源局空港分局发出的《关于归还土地或补偿土地款的商洽函》的内容及目的来看，能够证明上诉人在2018年1月25日前已知道案涉土地被收回的事实，而上诉人直至2020年7月27日才向原审法院提起诉讼，明显已超过一年的起诉期限。原审法院认定上诉人的起诉已超过法定起诉期限，并无不当，应予以支持。上诉人主张其起诉没有超过起诉期限，缺乏事实根据，本院不予采信。综上所述，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，处理得当，本院予以维持。上诉人的上诉请求理据不足，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长 黄永练审 判 员 林国伟审 判 员 陈 锋二〇二一年一月二十七日法官助理 姚奕声书 记 员 卢思琪附相关的法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。