辽宁省凌源市人民法院行 政 判 决 书（2017）辽1382行初31号原告丁凤财，男，1952年4月3日出生，汉族，农民，住凌源市。被告凌源市四合当镇人民政府，住所地凌源市四合当镇。法定代表人于海峰，镇长。委托代理人张铁强，副镇长。委托代理人许子兴，该镇武装部长兼法制办公室主任。原告丁凤财诉被告凌源市四合当镇人民政府不履行职责行为违法及赔偿一案，于2017年8月29日向本院提起诉讼，本院受理后依法组成合议庭，于2017年11月16日公开开庭进行了审理，原告丁凤财，被告凌源市四合当镇人民政府的委托代理张铁强、许子兴到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告诉称，原告所在村民组耕地573亩，1994年分地时，本组共计333口人，人均只分得1亩地，预留100多亩作为机动地，由个人承包。2006年3月，机动地承包合同到期，村主任到本组传达上级会议精神，机动地不准许超过耕地总面积的5%，超过部分必须按照1994年分地人口分下去，但在村、镇干部干预下，土地未能下分，造成本组没有分得机动地村民集体上访。后镇领导召开村干部和本组七个代表参加的会议，答复于秋后分地，并写下承诺，但至今没有兑现。2017年4月，原告等三人就上述土地问题在“民心网”投诉，被告回复正在研究处理，后又回复称“对您反映的问题多次进行调解，很遗憾没有成功，建议走法律程序”。但实际上，原告作为当事人对调解一无所知，被告又不能提供调解笔录，根本没有调解。本组机动地，原告家庭每口人应当分得二分地，因为被告行为致使原告12年没有取得承包经营权，侵害了原告合法权益。被告对于原告的投诉，推卸责任，属于行政不作为。请求人民法院判决被告的行政不作为违法；赔偿原告家庭五口人应分得一亩地12年经济损失；由被告承担本案诉讼费用。被告辩称：一、原告反映的问题属于土地承包经营权纠纷，根据《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条和《辽宁省实施办法》第二条、第二十二条规定，乡镇人民政府对土地承包经营权纠纷可以调解，但没有强制性处理的权力。土地承包经营方案属于《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条规定的村民自治范畴，乡镇人民政府不得干涉。被告不是原告反映的土地承包经营权纠纷当事人，既不是发包人，也不是侵权人。案涉机动地属于村民组集体所有，应当由村民组召开村民会议制定分配方案，将预留机动地超过耕地5%部分收回后，再行分配；实际机动地经营者拒不交回的，可能构成侵权，被侵权人应当依法主张权利，但镇政府不是纠纷当事人也不是侵权人，不应当以镇政府为被告提起诉讼。二、本案不属于行政诉讼受案范围。我机关没有作出侵害原告等涉及农村集体土地权利的行政行为，虽然进行了指导和调解，但是属于不具有强制力的行政指导行为，而该行为不属于人民法院行政诉讼受案范围。三、原告认为我机关行政不作为，但《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定的行政不作为之诉，仅限于申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复情形，原告所诉不属于该情形。我机关在第二轮土地承包伊始，就派工作人员到原告所在村、组进行了指导、调解，因该组群众意见不一致，致使重新分配土地工作没有进行。对于原告等在“民心网”反映的问题，我机关积极回应，认真答复，因客观原因和部分群众意见存在分歧，正在进行沟通协调。我机关针对原告反映问题进行了指导、协调，不存在行政不作为问题，不应向原告承担赔偿责任。综上，原告反映的问题，属于村民自治范畴，应当依法通过召开村民会议制定承包方案，收回超过法律规定的预留机动地部分，进行承包经营。请求人民法院驳回原告的诉讼请求。原告向本院提供证据为2006年5月24日四合当镇魁盛店村委会对南沟门组上访群众的承诺书一份。被告未向本院提供证据。经庭审质证，被告对原告证据真实性无异议，但认为该证据与本诉无关，原告应当按照承诺书向村委会主张权利。本院认为，原告的证据与本诉相关联，具有证明效力。经审理查明，原告丁凤财系凌源市四合当镇魁盛店村南沟门组村民。1994年第一轮土地承包时，原告所在村民组对该组部分耕地进行了家庭联产承包，同时预留部分耕地作为机动地，以其他方式由该组部分村民承包经营，原告等部分村民未取得机动地承包经营权。2006年，第二轮土地承包时，被告四合当镇人民政府根据《中华人民共和国土地承包法》对预留机动地不得超过本集体经济组织耕地总面积5%的规定进行了宣传指导工作，原告所在村民组根据该规定欲对预留机动地重新进行分配，但未能实行。部分未能取得机动地承包权村民为此信访，经过协调，魁盛店村委会对信访人作出书面承诺，明确南沟门组机动地到2006年11月30日全部收回，按照上级有关政策规定执行。但其后该承诺并未兑现。2017年4月，原告将该村民组预留机动地问题向辽宁省“民心网”投诉，被告于4月17日回复称正在研究处理，后又回复称对原告反映的问题多次进行调解，但没有成功，建议走法律程序。现原告认为被告的行为属于不履行法定职责，故向本院提起诉讼，本院依法审理。本院认为，本案被告对于原告反映的该村民组预留机动地超过法定比例而至今没有重新分配的事实，并无异议。本案的争议焦点是被告作为镇人民政府是否具有对该问题作出行政处理的法定职责和义务。（一）《中华人民共和国农村土地承包法》第十一条规定，乡镇人民政府负责本行政区域内土地承包及承包合同管理。该法第六十三条规定，预留机动地面积不得超过本集体经济组织耕地总面积的百分之五。《辽宁省实施办法》第三条规定，“《土地承包法》实施前已经预留的机动地，超过本集体经济组织耕地总面积百分之五的，应当将超过部分的土地分包给按照规定统一组织承包时具有土地承包经营权的农户”。根据上述规定，本案原告所在南沟门村民组在1994年第一轮土地承包时，预留机动地100余亩，并不违反当时的法律和政策；但至2006年第二轮土地承包时，《中华人民共和国农村土地承包法》和《辽宁省实施办法》对预留机动地面积所占本集体经济组织耕地比例作出明确规定，该村民组作为发包方应当按照法律、法规的规定依法收回超面积机动地，重新依法组织承包。作为发包方的南沟门村民组明确知道上述法律规定，但至今没有组织重新发包，明显违反法律规定，侵害了该组部分没有分得机动地村民的合法权益。被告四合当镇人民政府，作为土地承包管理机关，应当对南沟门组存在的土地承包违法行为予以纠正，未予及时处理的，属于未履行法定职责。（二）被告辩称，收回超比例机动地并重新组织土地承包属于村民自治范畴，被告无权干涉，只能依法予以指导、调解。对该辩解，本院认为，《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条第一款第四项和第三十六条第三款确实作出规定，制定土地承包经营方案属于村民自治范畴，镇人民政府不得干涉；但该法第三十六条第二款同时又规定，村民委员会不依照法律、法规的规定履行法定义务的，由镇人民政府责令改正；《辽宁省实施办法》第二十四条还规定，发包方负责人对于超过法定比例预留机动地未按照该办法规定调整负有责任的，镇人民政府应当责令其限期改正。上述规定对于违法预留机动地情形明确了乡镇人民政府责令改正的职权，“责令改正”并非等同于一般的“指导、调解”，而是必须在依法调查的前提下作出明确的处理意见。就本案而言，南沟门组至今未将该组超比例机动地重新依法发包客观属实，明显违反了法律强制性规定，且不排除村委会、村民组负责人对此负有责任，被告四合当镇人民政府在较长时间内对此未作处理，且收到原告的申请后，只是简单进行了沟通调解工作，至今未依法及时调查处理，属于未尽到法定职责，其辩解属于对法律的片面理解，辩解理由不成立。关于原告提出的赔偿申请问题，《辽宁省实施办法》第二十四条对土地承包违法行为的民事责任承担问题作出规定，其要求被告行政机关承担行政赔偿责任的，不予支持。综上所述，原告诉请责令被告履行法定职责理由成立，应予支持；原告的赔偿请求，理由不成立，不予支持。经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十二条规定，判决如下：一、责令被告于本判决生效后60日内，对原告所在南沟门组预留机动地超出法定比例问题作出调查处理。二、驳回原告其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告承担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于辽宁省朝阳市中级人民法院。审 判 长  许志学人民陪审员  赵晓东人民陪审员  安天源二〇一七年十二月十五日书 记 员  项 荣