文书内容重庆市忠县人民法院行 政 判 决 书（2020）渝0233行初39号原告黄志平，男，生于1971年6月16日，汉族，住重庆市忠县。委托代理人任成羽，重庆市忠县忠州法律服务所法律服务工作者。被告忠县规划和自然资源局，住所地忠县忠州街道果园路12号，统一社会信用代码11500233765915210U。负责人李心国，该局局长。出庭负责人吴海明，该局党委委员。委托代理人罗真骅，该局行政执法支队支队长。委托代理人戴宗宪，重庆泰源律师事务所律师。原告黄志平请求撤销被告忠县规划和自然资源局作出的忠规资处决字［2020］7号《行政处罚决定书》一案，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告黄志平及委托代理人任成羽，被告党委委员吴海明及委托代理人罗真骅、戴宗宪到庭参加诉讼，被告负责人李心国未到庭应诉。本案现已审理终结。被告忠县规划和自然资源局于2020年6月11日作出忠规资处决字［2020］7号《行政处罚决定书》，认为原告于2016年5月起在忠县XX镇XX村X组租用土地上擅自改变临时用地批准用途，非法占用土地修建面条加工厂的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条规定，属于非法占地行为。被告根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定，对原告作出行政处罚：1、自行拆除在非法占用的土地（471㎡）上修建的建（构）筑物，恢复土地原状；2、并处罚款4710元。原告诉称，忠县XX镇人民政府以招商引资方式同意原告在XX镇XX村X组规划区内修建面条厂。因建厂占用土地，原告与XX镇XX村X组涉及占用土地村民签订了《临时租地合同》，以“堆码仓库临时用地800平方米”为建设项目名称向忠县XX镇人民政府申请审批使用临时用地以建设面条厂，并按照忠县XX镇人民政府的要求，交纳了复垦方案费3000元和勘界报告费3410元。2016年3月22日，忠县XX镇人民政府经审查后给原告颁发《中华人民共和国乡村建设规划许可证（乡字第2016039号）》，2016年3月23日，忠县XX镇人民政府以黄金府文［2016］34号文件《忠县XX镇人民政府关于黄志平建设堆码仓库项目使用临时用地的请示》，同意原告面条厂使用临时用地0.0694公顷向忠县人民政府报请审批。2016年4月21日，忠县人民政府作出忠府土发［2016］1号文件《忠县人民政府关于同意XX镇黄志平堆码场项目临时占用土地的批复》，同意原告临时占用忠县XX镇XX村X组集体农用地0.0694公顷，该项目用地符合忠县XX镇土地利用总体规划，临时用地期限为从批准之日起算两年。相关手续完善后，原告按照被告的审批文件和忠县XX镇人民政府的文件、规划许可证及施工设计图纸，开始购买材料进行面条厂临时建筑物施工建设。在原告施工过程中，被告和忠县XX镇人民政府多次作出责令停止违法行为通知书和责令改正违法行为通知书，阻止原告施工，原告也分别向忠县人民法院提起了行政诉讼。然而事隔近四年后，被告又于2020年3月25日对原告作出了忠规资改字［2020］2号责令改正违法行为通知书。2020年6月18日，原告收到被告邮寄的忠规资处字［2020］7号《行政处罚决定书》。综上，被告对原告建设面条加工厂这一事实多次作出重复行政处罚，且原告一直没有对修建的面条加工厂进行继续修建、占用和管理支配，荒废至今。被告作出的忠规资处字［2020］7号《行政处罚决定书》明显违反了《行政处罚法》“一事不重复处罚”和“行政处罚两年时效”的规定，同时，原告在申请审批修建临时面条加工厂时也按要求向被告交纳了复垦方案费和复垦保证金，被告的违法行为给原告造成了巨大的经济损失和精神损害，故应予撤销。原告向本院提交了以下证据、依据：1、原告身份证复印件；2、临时用地申请；3、忠县设施农用地（临时用地）地质灾害危险性评估登记申请表；4、忠县临时用地申请表；5、黄志平堆码仓库结构图；6、忠县XX镇XX村黄志平堆码仓库项目勘测定界报告；7、乡村建设规划许可证；8、忠县XX镇人民政府《关于黄志平建设堆码仓库项目使用临时用地的请示》（黄金府文［2016］34号）；9、忠县人民政府《关于同意XX镇黄志平堆码场项目临时占用土地的批复》（忠府土发［2016］1号）；10、黄志平临时面条加工厂2016年9月建设状况照片；11、忠县国土资源和房屋管理局《责令停止违法行为通知书》(忠国土[责令停止书]［2016-9-14］号NO.0000328)；12、（2017）渝0233行初33号《行政判决书》；13、（2018）渝02行终64号《行政判决书》；14、（2018）渝02行终64号《行政裁定书》；15、（2020）渝0233行初31号案件忠县人民法院传票；16、忠规资处决字［2020］7号《行政处罚决定书》；17、黄志平临时面条加工厂2020年现场状况照片。被告辩称，一、忠县人民政府批复同意原告临时占用集体土地两年，建设堆码场，而原告擅自改变临时用地批准用途修建面条加工厂，被告作出行政处罚决定书的事实清楚、证据充分。二、被告2016年9月14日作出的《责令停止违法行为通知书》虽被判决撤销，但不影响其作为自然资源主管部门依法重新启动程序作出处理，原告的违法行为在其违法行为实施时即被发现，且至今处于继续状态，故不属于不再给予行政处罚的情形。三、原告的违法行为未被法定机关实施处罚，被告对原告实施行政处罚不属于对同一行为的重复处罚。四、被告对原告所作行政处罚决定恰当。只有拆除违法建（构）筑物，才能根本消除违法状态。原告非法占用土地面积471平方米，被告按每平方米10元的标准予以处罚合理。综上，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。被告向本院提交了以下证据、依据：1、《临时租地协议》和《租地合同》照片各一份；2、忠县人民政府《关于同意XX镇黄志平堆码场项目临时占用土地的批复》（忠府土发［2016］1号）；3、现场检查记录；4、黄志平询问笔录及同步录音录像光盘；5、证人周泽洪、邓大同、吴玉万、方文义、周仁明证言及身份证复印件；6、黄志平从2017年5月至2020年3月期间分别起诉被告行政执法行为违法或要求给予行政赔偿起诉状、忠县人民法院传票3张；7、现场核查及调查取证照片；8、案涉建筑物现场照片；9、现场勘验笔录；10、博图公司出具的现场占地平面示意图、2015年度及2019年度的XX镇土地利用总体规划（局部）套合图和土地利用现状（局部）套合图；11、协助查询函及回函；12、立案呈批表；13、黄志平身份证复印件；14、行政执法案件线索核查报告；15、《责令改正违法行为通知书》及送达依据；16、《补正通知书》及送达依据；17、《处罚告知书》、《听证告知书》及送达依据；18、《行政处罚决定书》及送达回证；19、相关法律性文件摘编。经庭审质证，原被告双方发表质证意见如下：原告认为被告提交的租地协议及租地合同照片，博图公司出具的现场占地平面示意图、2015年度及2019年度的XX镇土地利用总体规划（局部）套合图和土地利用现状（局部）套合图，协助查询函及回函达不到被告的证明目的。原告未签署现场勘验笔录，且不具备关联性和合法性；对黄志平询问笔录、证人证言及现场检查及调取证据照片、现场勘验笔录提出不真实和不具关联性异议。对被告作出案涉行政处罚决定书过程性行为及处罚决定书提出异议。被告认为，原告提供的（2020）渝0233行初31号案件传票与本案不具关联性。本院对上述证据认证如下：原被告提交的证据均具有真实性、合法性、关联性，予以综合采信。经审理查明，原忠县国土资源和房屋管理局在2019年机构改革之后更名为忠县规划和自然资源局。2015年11月至2016年3月期间，原告黄志平分别与忠县XX镇XX村X社村民吴启凡等六人签订《租地合同》。2016年3月21日，原告向被告提出主要内容为因建堆码仓库需使用土地695.39平方米，请求办理临时用地手续的申请。2016年3月23日，忠县XX镇人民政府作出《关于黄志平建设堆码仓库项目使用临时用地的请示》，同意原告使用XX镇XX村X社集体土地0.0694公顷（未利用地），作为建设堆码仓库项目，并向忠县人民政府请示。2016年4月21日，忠县人民政府作出《关于同意XX镇黄志平堆码场项目临时占用土地的批复》，同意原告临时占用忠县XX镇XX村X组集体农用地0.0694公顷（其中耕地0.0574公顷），用于建筑材料堆码，临时用地期限从批准之日起算两年。2016年9月14日，被告作出《忠县国土资源和房屋管理局责令停止违法行为通知书》送达原告，认为原告在批准的临时用地上擅自修建永久性建筑物的行为违反《中华人民共和国土地管理法》第五十七条的规定，责令原告立即停止违法行为。2016年9月20日，被告以忠国土房管函[2016]17号给忠县XX镇人民政府去函，主要内容是黄志平有嫌疑在临时用地上修建永久性建筑物，同日，建议不予立案。2016年10月21日，被告以忠国土房管函[2016]200号给县治违办去函，主要内容是加强对黄志平在临时用地上修建永久性建筑物的查处。2017年5月31日，原告诉请确认被告作出《忠县国土资源和房屋管理局责令停止违法行为通知书》行政行为违法。本院审理认为，被告虽然根据《中华人民共和国土地管理法》第五十七条二款：“临时使用土地的使用者应当按照临时使用土地合同约定的用途使用土地，并不得修建永久性建筑物。”的规定，在核查过程中作出责令停止违法行为通知书，但被告未按照《中华人民共和国国土资源部国土资源违法行为查处工作规程》的规定进行核查，且被告在核查结束建议不予立案后，未告知原告，存在程序违法，因被告的违法行为不符合法定判决确认违法情形，依法应判决撤销，遂作出（2017）渝0233行初33号《行政判决书》，判决撤销被告的行政行为。原告以一审未对行政行为违法性进行确认提起上诉。二审认为，责令停止违法行为通知属于程序性行为，但被告送达通知后未及时作出最终处理决定，其不予立案的决定也未送达原告，该通知适用法律错误，程序违法。虽然原告仅请求对行政行为的违法性进行确认，但该行为如不撤销，不足以对原告的合法权益予以保护，原审依职权判决撤销并无不当，且原审已对行政行为的违法性进行确认，对原告的诉求进行了实质性回应。二审以（2018）渝02行终64号《行政判决书》判决驳回上诉，维持原判。后原告依据前述撤销判决向本院提起行政赔偿诉讼，本院于2020年6月12日作出（2020）渝0233行赔初2号《行政赔偿判决书》，判决驳回原告黄志平的诉讼请求。在此期间，被告于2020年3月12日立案调查原告的违法占地行为，经过调查核实，被告于2020年3月25日作出忠规资改字［2020］2号《责令改正违法行为通知书》，原告不服，向本院提起撤销之诉，本院审理后认为原告的起诉不属于行政诉讼受案范围，依法裁定驳回起诉，二审维持了此裁定。2020年5月25日被告作出忠规资处告字［2020］4号《行政处罚告知书》，原告再次提起撤销之诉，本院审查后未开庭进行以原告的起诉不属于行政诉讼受案范围裁定驳回起诉，二审维持了此裁定。2020年6月11日，被告作出忠规资处决字［2020］7号《行政处罚决定书》，原告收到后不服，向本院提起行政诉讼。本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第六十六条规定，县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定，行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。原忠县国土资源和房屋管理局作为本辖区的土地行政主管部门，具有对辖区内公民、法人和其他组织遵守、执行土地管理法律、法规、规章的情况进行监督检查，并依法对相关违法行为进行查处的法定职责。机构改革后，忠县规划和自然资源局继续行使原忠县国土资源和房屋管理局的相应职权，故忠县规划和自然资源局是本案的适格被告。《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征用的原属于农民集体所有的土地。”第五十七条规定：“建设项目施工和地质勘查需要临时使用国有土地或者农民集体所有的土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门批准。土地使用者应当根据土地权属，与有关土地行政主管部门或者农村集体经济组织、村民委员会签订临时使用土地合同，并按照合同的约定支付临时使用土地补偿费。临时使用土地的使用者应当按照临时使用土地合同约定的用途使用土地，并不得修建永久性建筑物。临时使用土地期限一般不超过2年。”第七十六条第一款规定：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；……。”具体到本案中，在案证据以及原被告的陈述足以证明原告申请临时用地经批准的项目是堆码仓库，却擅自改变临时用地批准用途非法占用土地修建面条加工厂的事实。且被告在作出行政处罚决定过程中，依法进行调查询问、现场勘验等，在作出行政处罚决定前，告知了原告拟作出行政处罚决定的事实、理由、依据及其享有的陈述、申辩和听证的权利，最后依照土地管理法及其实施条例的规定，作出行政处罚决定书，并将相关法律文书送达给原告。故被告作出的行政处罚决定书认定事实清楚、证据充分、程序合法，适用法律法规正确，依法应予维持。关于原告主张的被告作出的行政处罚超过两年追诉时效的问题。根据《最高人民法院行政审判庭关于如何计算土地违法行为追诉时效的答复》（[1997]法行字第26号）的意见，对非法占用土地的违法行为，在未恢复原状之前，应视为具有继续状态，其行政处罚的追诉时效，应根据行政处罚法第二十九条第二款的规定，从违法行为终了之日起计算。《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条第二款规定：“前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”故被告对原告作出的案涉行政处罚行为并没有超过法律规定的期限，对原告的此主张不予支持。关于原告主张被告对其同一行为多次作出重复行政处罚的问题。本案中，被告仅仅作出了一个行政处罚行为，即忠规资处决字［2020］7号《行政处罚决定书》，被告从2016年开始针对原告的违法行为作出的责令停止违法行为通知书、行政处罚告知书等行为均系作出行政处罚必要的程序性行为，虽然该程序性行为有可能对原告的权利义务产生实际影响，但其性质却并不是行政处罚，其对原告产生的影响会被最终的行政处罚决定吸收。同时，被告的程序性行为在被判决撤销后，其重新启动程序作出行政处罚符合法律规定。故对原告的此主张不予支持。综上，被告忠县规划和自然资源局作出的忠规资处决字［2020］7号《行政处罚决定书》认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律法规正确，依法应予维持。原告黄志平请求撤销该《行政处罚决定书》没有事实和法律依据，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告黄志平的诉讼请求。案件受理费50元，由原告黄志平负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提供副本，缴纳上诉费用后上诉于重庆市第二中级人民法院。审 判 长  方 元人民陪审员  张绍炳人民陪审员  邱 平二〇二一年一月八日书 记 员  吴海丽