新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市水磨沟区人民法院行 政 裁 定 书（2020）新0105行初115号 原告：陈桂菊，女，1969年8月20日出生，汉族，住乌鲁木齐市。被告：乌鲁木齐市自然资源局，住所地乌鲁木齐市天山区碱泉街1号。法定代表人：张卫民，乌鲁木齐市自然资源局局长。委托代理人：陈平，新疆聚广律师事务所律师。原告陈桂菊诉被告乌鲁木齐市自然资源局（以下简称市自然资源局）要求撤销土地挂牌成交确认书一案，本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。原告陈桂菊诉称，原告在乌鲁木齐市××区有一处房屋，因乌鲁木齐市高新区（新市区）二工乡三工村二队棚户区改造项目需要，原告涉案房屋被纳入本次征收范围内，与之具有法律上的利害关系。在征收期间，原告与该地征收部门一直协商关于补偿安置事宜，但均未果。2019年12月25日被告举行编号为2019-C-217地块国有土地建设用地使用权挂牌出让活动，将该地块挂牌出让给乌鲁木齐市聚岑实业有限公司并出具2019-C-217地块国有建设用地使用权挂牌成交确认书（以下简称挂牌成交确认书）。原告涉案房屋所涉及土地地块恰好为被告挂牌出让的2019-C-217地块，原告作为被征收人，在征收部门未与原告签订补偿安置协议前，涉案地块还存有争议，被告非法将原告涉案房屋所占有的土地地块进行挂牌出让，严重侵犯原告利益，原告认为，该挂牌成交确认书应当撤销，理由如下：一、针对被告所出让的编号2019-C-217地块挂牌成交确认书，原告与之具有利害关系，属于行政诉讼受案范围，可依法提起诉讼。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条、第二十五条第一款和《最高人民法院关于适用的解释》第一条规定，涉案2019-C-217地块挂牌成交确认书所挂牌出让的地块系原告涉案房屋所占有的土地，该地块土地在原告未与征收部门签订补偿安置协议前，被告将该地块经挂牌出让给乌鲁木齐市聚岑实业有限公司，原告作为土地使用权人与上述地块权属之间具有利害关系，因此原告有权就被告所实施的非法挂牌出让所出具的挂牌成交确认书提起诉讼。同时，自被告作出该挂牌成交确认书后，土地使用权已转移给乌鲁木齐市聚岑实业有限公司，根据（【2010】行他字第191号）《最高人民法院行政审判庭关于拍卖出让国有建设用地使用权的土地行政主管部门与竞得人签署成交确认书行为的性质问题请示的答复》中规定，土地行政主管部门通过拍卖出让国有建设用地使用权，与竞得人签署成交确认书的行为，属于具体行政行为。当事人不服提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理，因此，该成交确认书属于行政诉讼受案范围。综上所述，原告作为利害关系之人，针对该挂牌成交确认书也属于行政诉讼受案范围，故原告有权提起行政诉讼。二、土地出让应当符合“净地”出让，任何人在未经依法征收后将土地出让均属于违法。根据《国土资源部关于贯彻落实的通知》中第四条规定，各级国土资源管理部门要按照这一要求，采取有效措施，积极推动相关用地的有偿使用工作。严格城市土地管理，严禁未经拆迁安置补偿、收回国有土地使用权而直接供应土地，发放建设用地批准文件：《闲置土地办法》第二十一条规定：“市、县国土资源主管部门供应土地应当符合下列要求，防止因政府、政府有关部门的行为造成土地闲置：（一）土地权利清晰；（二）安置补偿落实到位；（三）没有法律经济纠纷；（四）地块位置、使用性质、容积率等规划条件明确；（五）具备动工开发所必需的其他基本条件。”根据上述法律规定，国有土地使用权应当符合“净地”出让制度的规定，涉案地块还存有原告等人未与当地征收部门签订补偿安置协议，存在土地权利不清晰、安置补偿不到位、和其他法律经济纠纷的情形，被告非法实施土地出让行为，严重侵害原告合法权益。三、征收应当符合先补偿安置后搬迁的原则。根据《国务院办公厅关于进一步严格征地拆迁管理工作切实维护群众合法权益的紧急通知》中明确规定，必须先安置后拆迁，妥善解决好被征收人的居住问题，切实做到被征地拆迁原有生活水平不降低，长远生计有保障。重大工程项目建设涉及征地拆迁的，要带头严格执行规定程序和补偿标准。因此，在当地征收部门未与众原告签订补偿安置协议就将涉案房屋土地地块非法挂牌出让涉嫌“逼迁”行为，严重侵犯原告合法权益。综上所述，为维护众原告合法权益，促进严格土地利用管理制度，故依据《中华人民共和国行政诉讼法》等相关法律规定，特向法院依法提起诉讼，要求撤销被告作出的关于编号2019-C-217地块国有建设用地使用权挂牌成交确认书。被告市自然资源局辩称，一、原告不是本案利害关系人，不具备诉讼主体资格。1、被告对国有土地使用权予以出让，并不是法律赋予的行政管理职权，是代表国家作为土地所有权人对物权的一种处分。虽然原告所有的房屋位于涉案的宗地上，且有集体土地使用权证，但是，涉案土地已转为国有储备用地，原告不是行政相对管理人，于被诉的2019-C-217宗地国有建设用地使用权挂牌成交确认书（以下简称2019-C-217宗地成交确认书）的行为不存在行政法上的利害关系，原告无诉讼主体资格。2、根据《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》第二十条第三款规定，成交确认书对出让人和中标人、竞得人具有合同效力。签订成交确认书后，出让人改变竞得结果，或者中标人、竞得人放弃中标宗地、竞得宗地的，应当依法承担责任。被告和第三人乌鲁木齐聚岑实业有限责任公司（以下简称第三人聚岑公司）签订的2019-C-217宗地成交确认书仅在被告和第三人聚岑公司之间产生合同效力，和原告没有实际利害关系。原告被征迁的房屋已被评估并有第三方评估机构出具评估报告，其被征迁的房屋面积、位置均已被明确下来。原告因涉案土地上修建的建筑物拆迁补偿存在争议，可以通过法律诉讼途径解决，涉案土地是否出让均不影响原告针对拆迁补偿问题主张其合法权利。因此被告和第三人聚岑公司签订的2019-C-217宗地成交确认书对原告的合法权益明显不产生实际影响，对其实际利益未产生任何影响，原告不是本案利害关系人，本案诉讼请求应该被驳回。3、2019年12月25日，被告和第三人聚岑公司签订了2019-C-217宗地成交确认书后并后续签订了《国有建设用地使用权出让合同》，这说明2019-C-217宗地成交确认书仅是程序性行为，不具有可诉性。二、被告具备做出行政行为的合法主体资格。根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十条规定和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十条第二款规定，被告作为市人民政府土地行政主管部门，有权组织实施通过招标、拍卖方式提供国有建设用地使用权，并与土地使用者签订土地有偿使用合同。被告出具的2019-C217宗地成交确认书属于招标、拍卖方式提供国有建设用地使用权的一个环节，被告具备合法主体资格。三、被告出具的2019-C-217宗地成交确认书符合法律法规的规定且程序合法。根据乌高（新）政函（2019）347号函得知，2019-C-217宗地征收工作由乌鲁木齐市高新技术产业开发区（新市区）政府负责征收，征收协议签订工作已完成，具备土地招拍挂条件的前提下，被告发布2019-C-217宗地国有建设用地使用权挂牌出让公告。经过公开竞价，第三人乌鲁木齐聚岑实业有限责任公司竟得2019-C-217宗地国有建设用地使用权．根据《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》第二十条第一款“以招标、拍卖或者挂牌方式确定中标人、竞得人后，出让人应当与中标人、竞得人签订成交确认书”的规定，被告和第三人乌鲁木齐聚岑实业有限责任公司签订了《挂牌成交确认书》，并于2020年7月14日签订了《国有建设用地使用权出让合同》。四、原告针对“净地”出让，适用法律法规不准确。原告引用的《国土资源部关于贯彻落实的通知》（国土资发〔2008〕16号）和《闲置土地办法》不属于法律法规，对国有建设用地使用权挂牌出让行为不适用。综述，被告和第三人聚岑公司签订的2019-C-217宗地挂牌成交确认书行为是依职权做出的，事实清楚、程序合法，适用法律正确。原告在本案中不是行政相对管理人，与被诉的2019-C-217宗地成交确认书的行为不存在行政法上的利害关系，原告无诉讼主体资格。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条规定，应当裁定驳回起诉。经审理查明，2001年5月18日，原告陈桂菊向新市区二工乡三工村村民委员会提出申请，内容为：“兹有本人陈桂菊于2001年经三工村委会同意，购得三工村二队宅基地一处，同年修建房屋一幢，敬请有关领导审批为盼”。新市区二工乡三工村村长签署“请按规定办理”，加盖新市区二工乡三工村村民委员会印章。2001年5月27日、2001年8月28日原告向新市区二工乡三工村村民委员会缴纳《房基地款》10,000元、2,000元。原告陈桂菊位于乌鲁木齐市××区。2019年乌鲁木齐市人民政府发布乌政通〔2019〕6号《关于征收乌鲁木齐市集体土地的通告》，载明：“根据《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国土地管理法实施条例》有关规定，经原国土资源部（国土资函〔2015〕477号）及自治区自然资源厅（新自然资函〔2018〕255号）批准，乌鲁木齐市人民政府决定征收8宗集体土地……，宗地四：高新区（新市区）二工乡三工村集体土地，面积28.9277公顷。四至：东至二工乡三工村；南至二工乡三工村；西至二工乡三工村；北至二工乡三工村。”2019年11月28日乌鲁木齐高新技术产业开发区管理委员会、乌鲁木齐市新市区人民政府向市自然资源局出具乌高（新）政函〔2019〕347号《关于二六队南侧2019-C-217地块建设用地申请挂牌出让的函》，载明：“市自然资源局：高新区（新市区）二六队南侧2019-C-217地块××区以东，建设地点：长春北路以东，抚顺路以南。该项目由我区负责征收，目前征收协议的签订工作已完成，具备土地招拍挂条件。现参与企业均同意近期进入土地招拍挂程序，请贵局给予土地挂牌为盼。”2019年11月29日乌鲁木齐市自然资源局在乌鲁木齐晚报发布《乌鲁木齐市自然资源局市自然挂告字【2019】17号补充公告》，对2019-C-217号宗地使用权进行挂牌公告。2019年12月25日，乌鲁木齐聚岑实业有限责任公司经过公开竞价成交2019-C-217地块国有建设用地使用权，并与乌鲁木齐市自然资源局签订《挂牌成交确认书》。另查明，2020年6月18日乌鲁木齐市水磨沟区人民法院作出（2019）新0105行初352号行政判决，确认乌鲁木齐高新技术产业开发区（乌鲁木齐市新市区）二工乡人民政府、乌鲁木齐市高新技术产业开发区（乌鲁木齐市新市区）城市管理局（乌鲁木齐市高新技术产业开发区＜乌鲁木齐市新市区＞城市管理行政执法局）强制拆除原告陈桂菊位于乌鲁木齐市××区房屋的行为违法。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织。”本案原告并非涉案《挂牌成交确认书》的行政相对人，因此其提起诉讼必须符合“与行政行为有利害关系”。2019年有效的《中华人民共和国物权法》第二十八条规定：“因人民法院、仲裁委员会的法律文书或者人民政府的征收决定等，导致物权设立、变更、转让或者消灭的，自法律文书或者人民政府的征收决定等生效时发生效力。”第三十条规定：“因合法建造、拆除房屋等事实行为设立或者消灭物权的，自事实行为成就时发生效力。”本案中，乌鲁木齐市人民政府发布乌政通〔2019〕6号《关于征收乌鲁木齐市集体土地的通告》决定对挂牌成交确认书中所涉的土地进行征收，征收决定未经法定程序撤销即具有法律效力，此时征收范围内的土地已依法收归国有，同时，因原告涉案土地上的房屋已被拆除，原告亦失去对涉案土地上房屋的所有权。因此原告与被告乌鲁木齐市自然资源局和第三人乌鲁木齐聚岑实业有限责任公司签订的2019-C-217地块的《挂牌成交确认书》没有法律上的利害关系，不具有本案原告主体资格。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回原告陈桂菊的起诉。本案不收案件受理费。原告陈桂菊已预交的案件受理费50元，由本院退还原告。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市中级人民法院。审  判  长   薛 琳审  判  员   杨 鹏人民 陪 审员   申秀丽二 〇 二 一 年 一 月 二 十 八 日书  记  员   王梦婷