山东省聊城市东昌府区人民法院行 政 判 决 书（2020）鲁1502行初432号原告王存朝，男，1943年10月12日出生，汉族，农民，租住山东省莘县。委托代理人王中起，北京市京师律师事务所律师。被告莘县妹冢镇人民政府，住所地山东省莘县妹冢镇李庄村。法定代表人刘洪磊，镇长。出庭负责人李英，副镇长。委托代理人王艳丽，莘县妹冢镇荣盛家园社区书记。委托代理人王萌，山东鲁阳律师事务所律师。被告莘县妹冢镇荣盛家园社区村民委员会，住所地山东省莘县妹冢镇荣盛家园社区党群服务中心。负责人王增蛟，主持工作（原莘县妹冢镇大王庄村委会主任）。原告王存朝因要求确认其与被告莘县妹冢镇荣盛家园社区村民委员会（以下简称荣盛家园社区村委会）签订的《拆迁安置协议书》无效一案，向本院提起行政诉讼。本院于2020年9月2日立案后，分别向被告莘县妹冢镇人民政府（以下简称妹冢镇政府）、被告荣盛家园社区村委会送达了起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2021年1月21日公开开庭审理了本案。原告王存朝的委托代理人王中起，被告妹冢镇政府副镇长李英及委托代理人王艳丽、王萌，被告荣盛家园社区村委会负责人王增蛟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2020年3月16日，荣盛家园社区居民委员会（甲方）与王某（乙方）签订了《拆迁安置协议书》，对房屋拆迁补偿、双方权利义务、协议生效条件进行了约定。该协议书无甲方公章及签字，乙方由李某签字，“担保人：村支部书记签字：”处加盖了王增娇的印章，并写有“已拆张中华”。原告王存朝诉称，原告系莘县妹冢镇大王庄村村民。2020年3月16日，原告儿媳李某代原告与妹冢镇荣盛家园社区居民委员会即被告荣盛家园社区村委会签订了案涉《拆迁安置协议书》。原告认为，该协议存在符合法律规定的无效情形，理由如下：1、原告对拆迁安置政策并不了解，是在该被告的哄骗下签订的该协议。2、被告荣盛家园社区村委会未按照《山东省城乡建设用地增减挂钩试点项目报批管理办法》第十一条规定同妹冢镇政府、村民三方签订补偿与安置协议，且上述安置协议未依据该办法明确拆旧房屋面积、宅基地面积、补偿标准、安置房屋面积及户型、建筑结构等协议要件。3、根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条以及《最高人民法院关于适用的解释》第九十九条第（一）项规定，行政行为实施主体没有行政主体资格。荣盛家园社区村委会系被告妹冢镇政府的内设部门，不具备对外承担责任的主体资格，其行政行为应由被告妹冢镇政府承担。综上，为维护原告合法权益不受侵犯，请求确认原告与被告荣盛家园社区村委会签订的案涉《拆迁安置协议书》无效。原告王存朝向本院提交了下列证据：1、《建设用地增减挂钩村庄整理项目协议书》，拟证明根据该协议书第二条第3项的规定，县政府明确授权乡镇政府实施该拆迁安置工作，且支付给原告的3000元交通费也是由被告妹冢镇政府支付的，被告妹冢镇政府是本案适格被告。2、《山东省国土资源厅关于印发山东省城乡建设用地增减挂钩试点项目报批管理办法的通知》（鲁国土资发〔2014〕18号），拟证明根据文件第十一条规定被告妹冢镇政府有义务向被征收人支付相关款项并负责拆迁安置工作。3、原告的《集体土地使用证》，拟证明案涉拆迁安置协议中涉及的房屋为原告所有。4、原告申请证人李某出庭作证，证人作证称：其与原告之子王某举办婚礼后以夫妻名义共同生活，共同生育两子，但未办理结婚登记；其户口未与原告及王某在一起，与原告、王某一起居住但不是在涉案宅基中，王某在大王庄村有宅基地一处，该处宅基地上的房屋拆除后置换为现在居住的楼房；其签协议的案涉房屋是原告的，因为有不少人逼着原告签字，原告身体不好，为了怕有事情发生其就在案涉协议书中签了字。拟证实该证人与王某不具有合法婚姻关系，其在案涉《拆迁安置协议书》上签字无效。被告妹冢镇政府辩称，1、原告起诉要求确认其与被告荣盛家园社区村委会签订的案涉《拆迁安置协议书》无效，但该协议签订主体为被告荣盛家园社区村委会与王某、李某，答辩人并不是协议签订的主体，故答辩人不是本案适格被告。2、原告所述不属实。答辩人未参与实施拆除原告房屋的行为。3、依据山东省人民政府2010年6月13日印发的《山东省人民政府关于聊城市2010年度第一批农村建设用地整治挖潜（增减挂钩）项目区规划的批复》（鲁政土字[2010]909号），原告的房屋拆迁行为并非是原告诉称的土地征收行为，而是属于农村建设用地整治挖潜项目，即依据土地利用总体规划，将若干拟复垦为农用地的农村建设用地地块和拟用于城镇建设的地块共同组成建新拆旧项目区，通过建新拆旧和土地整理复垦实现项目区内建设用地总量不增加、耕地和基本农田面积不减少、质量不降低、用地布局更合理。原告所在的妹冢镇大王庄村在该项目规划范围内。该项目由山东省人民政府批准，根据增减挂钩的规定，房屋拆迁复垦后的土地仍为集体土地，依据上述批复，拆补、安置、腾出建设用地复垦后的经营权属等方案由村委会制定，报经县政府批准后实施。原告所在村委会制定的方案大致为：原告可根据政策选择补偿安置方式，领取补偿款优惠购房（依一户一楼的原则，其中多层楼房每平米成本价1600元、优惠价1200元，高层楼房每平米成本价2000元、优惠价1400元），可选择自行经营管理复垦后的土地，可选择将复垦后的土地交由村集体管理，本人享受收益。答辩人在该项目推进实施过程中，仅起到配合县政府的作用，具体负责单位为县级土地管理部门。案涉拆迁安置协议是原告与荣盛家园社区村委会自愿签订且原告所在村委会也予以认可，拆除事宜是该协议签订后组织的，故不存在违法之处也无确认协议无效的事实与理由。基于协议所涉宅院已拆除，原告诉请确认案涉协议无效也无任何实际意义。综上，请求驳回原告起诉。被告妹冢镇政府向本院提交了下列证据：1、鲁政土字[2010]909号批复，拟证明案涉协议书涉及的房屋在增减挂范围内，被告荣盛家园社区村委会签订案涉安置协议书合法。2、荣盛家园社区拆迁政策明白纸，拟证明被告荣盛家园社区村委会已经对该补偿安置方案进行了多次公示。被告荣盛家园社区村委会辩称，原告所述不属实。原告自愿与答辩人签订《拆迁安置协议书》，协议签订后实施的拆迁行为并非强制拆除，原告无确认《拆迁安置协议书》无效的理由。根据莘县人民政府于2020年10月29日印发的莘政字[2020]213号文件，原莘县妹冢镇大王庄村与胡集村、前毛湾、后毛湾村合并设立为荣盛家园社区村委会，故原告与荣盛家园社区村委会签订的案涉拆迁安置协议合法有效，并且3000元交通费已经支付给原告本人。关于案涉房屋涉及的土地增减挂项目具体情况的答辩意见同被告妹冢镇政府答辩意见。综上，请求驳回原告起诉。被告荣盛家园社区村委会向本院提交了收据一份，拟证明每月500元的安置费已向原告之子王某出具收据，其可作为楼房抵房款用。本院对王某进行了调查询问，其表示：上述《拆迁安置协议书》中的房屋所有权人系其父王存朝；其与李某举办婚礼后共同生活并育有子女但未领取结婚证，系同居关系；拆迁时有好多人去家里找，因为父亲有病，所以就搬去别处居住，在其父不知情的情况下由李某代签。经庭审质证，对原告提交的证据，被告妹冢镇政府认为：1、原告提交的《建设用地增减挂钩村庄整理项目协议书》为复印件，对该证据的真实性有异议。根据法律法规的授权村委会可以作为行使部分行政管理职能的组织，被告荣盛家园社区村委会与王某、李某签订《拆迁安置协议书》时是作为一个完全独立的行政主体行使行政管理职能，可以作为行政行为实施主体。签协议无需妹冢镇政府参与，也不属于妹冢镇政府的工作范围。妹冢镇政府在整个拆迁过程中只是负责对村民进行拆迁政策宣传，不具体实施拆迁安置工作。因村账镇管，支付给原告的3000元是用妹冢镇政府账户代荣盛家园社区村委会支付的，资金来源是该村委会资金，妹冢镇政府只是作为财政的监管、代管机构代为支付。2、鲁国土资发[2014]18号文件是地方政府制定的管理办法。妹冢镇政府没有实际参与拆迁也没有参与对村民的补偿安置工作，没有与原告签订任何书面协议，不是本案适格被告。安置协议应当由王存朝或获其授权的其家庭成员签订，且均应有效。3、对原告的《集体土地使用证》没有异议。鲁政土字[2010]909号是2010年的批复，2011年开始在村内召开党员、村两委干部会议征求部分村代表意见后对房屋进行评估并在村内进行了公示。由于该项目是增减挂钩项目，县里资金不能及时保证建设，在安置楼房没有建成的情况下，没有实施拆迁工作。因上级部门要对批复的增减挂项目于2020年3月底进行验收，所以协议书签订时间是2020年3月份。2011年制定了拆旧建新与补偿安置方案，在国土局有备案。在本次拆迁前又制定了拆迁政策明白纸，该明白纸比备案的方案更加详细。4、证人李某与原告之子王某对外以夫妻名义共同生活，其自认是原告王存朝与王某的家庭成员，其陈述由于原告身体不好作为原告的代理人签字，能够代表原告的真实意思，故案涉协议书合法有效。被告荣盛家园社区村委会的质证意见同被告妹冢镇政府意见，并认为：1、支付给原告的3000元是荣盛家园社区村委会的，是妹冢镇政府代荣盛家园社区村委会支付的。签协议过程中会出现一家人要求签某人名字的情况。案涉协议书涉及的房屋实际是原告王存朝的，协议上王某的名字应当是李某要求填写的，房屋不是强制拆除的，是签订协议后由荣盛家园社区村委会组织人员进行的拆除；在拆迁政策明白纸中已经写明安置方式等情况，故在协议中不需要写明。2、王增蛟在担保人处加盖印章，是担保被拆迁人在3月18日拆迁完毕；当时签订了很多份补偿协议，因为业务量大，有的加盖了村委会的章，有的没有加盖。协议书上写的“已拆”“张中华”，张中华是妹冢镇政府的干部，证明其已做完工作，该户同意拆迁；签订当日就把该协议书给了原告。对被告妹冢镇政府提交的证据，被告荣盛家园社区村委会无异议。原告对拆迁政策明白纸的真实性不予认可，认可案涉房屋在鲁政土字[2010]909号批复范围内，但认为该批复不能证明被告荣盛家园社区村委会是征拆合法实施主体。对被告荣盛家园社区村委会提交的证据，原告及被告妹冢镇政府均无异议。针对被告荣盛家园社区村委会的质证意见，原告反驳称：在《拆迁安置协议书》上书写的“已拆”违背了先补偿后拆迁的政策；协议应当与王存朝签订，且内容不符合鲁国土资发[2014]18号文件第九条第二款的规定，荣盛家园社区村委会的签订主体不适格。对本院调查王某的询问笔录，原告及二被告对王某所述没有异议，但被告妹冢镇政府不认可原告对李某的代签行为不知情。本院对上述证据确认如下：对当事人提交的证据，对方当事人虽然对部分证据的真实性提出异议，但未提交足以否定证据真实性的证据。对本院调查王某的笔录，被告妹冢镇政府虽然不认可王某所称的“原告对李某的代签行为不知情”，但未提出其他异议，原告及被告荣盛家园社区村委会对该笔录均表示无异议。上述证据能够反映本案案情，与待证事实相关联，来源和形式符合法律规定，本院作为本案有效证据予以采信。经审理查明，原告王存朝系莘县妹冢镇大王庄村村民，与王某系父子关系；李某与王某长期共同生活但未办理结婚登记手续。王存朝与王某在该村均有宅基院落，2001年12月莘县人民政府为王存朝颁发了莘（妹）集用（2001）字第084号《集体土地使用证》。根据国家和山东省有关文件精神莘县人民政府拟对该镇大王庄村居民点土地进行整理复垦，2010年4月17日其与妹冢镇政府签署《建设用地增减挂钩村庄整理项目协议书》，该协议书第二条第三项规定，妹冢镇政府负责在规定的时间内完成拆旧区原居民点的拆迁安置工作。2010年6月13日，山东省人民政府作出《山东省人民政府关于聊城市2010年度第一批农村建设用地整治挖潜（增减挂钩）项目区规划的批复》（鲁政土字[2010]909号），同意聊城市2010年度第一批农村建设用地整治挖潜（增减挂钩）23个项目区规划，挖潜（增减挂钩）指标规模1453.58公顷，其中，莘县283.65公顷。原告所在大王庄村位于莘县妹冢镇等五乡镇整理项目区内。2014年4月9日山东省国土资源厅就《山东省城乡建设用地增减挂钩试点项目报批管理办法》的执行发布了《关于印发山东省城乡建设用地增减挂钩试点项目报批管理办法的通知》（鲁国土资发〔2014〕18号），该办法第11条规定：“县（市、区）人民政府应当根据拆旧建新与补偿安置方案，组织乡（镇）人民政府、街道办事处和村（居）民委员会、村民签订三方补偿与安置协议，并签字盖章。补偿与安置协议应当包括拆旧房屋面积、宅基地面积、补偿标准及地上附着物补偿金额、安置房屋面积及户型、建筑结构、安置房屋补偿标准、政府补偿金额以及需要个人缴纳的金额、时间要求等；需要提供周转房的，还应当明确相应的补助标准”。2020年3月16日，荣盛家园社区居民委员会作为甲方与王某（乙方）签订了《拆迁安置协议书》，但该协议书上没有甲方的公章及签字，乙方由李某签字，担保人处加盖有村支部书记印章，并写有“已拆张中华”。同日，荣盛家园社区居民委员会出具了交款人为“大王庄王某”的收据，载明资金性质为新高层楼房款（安置费），金额为6000元。2020年10月29日，莘县人民政府印发了《莘县人民政府关于同意调整部分村民委员会设置的批复》（莘政字〔2020〕213号），同意各有关镇街调整村民委员会设置，其中，撤销莘县妹冢镇前毛湾、后毛湾、胡集、大王庄4个村民委员会，合并设立荣盛家园社区村委会。王存朝将荣盛家园社区居民委员会及妹冢镇政府诉至本院，要求确认上述《拆迁安置协议书》无效。因该协议书中载明的荣盛家园社区居民委员会即为之后批准成立的荣盛家园社区村委会，庭审中经法庭释明，原告同意将被告荣盛家园社区居民委员会名称变更为荣盛家园社区村民委员会，并表示如上述《拆迁安置协议书》不存在法定无效的情形亦不同意变更诉讼请求。另查明，李某及原告之子王某均认可上述《拆迁安置协议书》所涉房屋的所有权人系原告王存朝，协议书由李某代签。王某在大王庄村的房屋在实施土地增减挂项目过程中已置换楼房并已入住。本院认为，本案的争议焦点有两个，一是妹冢镇政府是否为本案适格被告，二是案涉《拆迁安置协议书》是否无效。关于妹冢镇政府是否为本案适格被告的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。行政诉讼一般遵循“谁行为，谁被告”原则。原告王存朝要求确认无效的案涉《拆迁安置协议书》是李某代原告王存朝与被告妹冢镇家园村委会签订，妹冢镇政府并未参与该协议书的签订，原告王存朝起诉被告妹冢镇政府无事实根据，依法应当裁定原告王存朝对妹冢镇政府的起诉。关于案涉《拆迁安置协议书》是否无效的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。《最高人民法院关于适用的解释》第九十九条规定，有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形。按照《中华人民共和国土地管理法》的规定，村委会对村集体土地享有管理权及处置权。本案中，案涉《拆迁安置协议书》在实施土地增减挂项目过程中签订。作为法律法规授权的行使部分行政管理职能的组织，被告荣盛家园社区村委会出于整治土地的需要，具有签订案涉《拆迁安置协议书》的行政行为主体资格。原告王存朝诉称的被告妹冢镇政府未参与案涉协议的签订，案涉协议无拆旧房屋面积、宅基地面积、补偿标准、安置房屋面积及户型、建筑结构等协议要件，并非上述法律规定的应当确定协议无效的情形。并且，荣盛家园社区拆迁政策明白纸载明了相关补偿安置政策，因实施土地增减挂项目原告王存朝之子王某在同村的房屋已按照相关政策置换了楼房并已入住。经释明，原告王存朝拒绝变更要求确认案涉协议无效的诉讼请求，故应当对原告的该诉讼请求予以驳回。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条，《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项、第九十四条第二款之规定，判决如下：一、驳回原告王存朝要求确认与被告莘县妹冢镇荣盛家园社区村民委员会于2020年3月16日签订的《拆迁安置协议书》无效的诉讼请求；二、驳回原告王存朝对被告莘县妹冢镇人民政府的起诉。案件受理费50元，由原告王存朝负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省聊城市中级人民法院。审 判 长  雷素兰审 判 员  于淑青人民陪审员  闫 安二〇二一年一月二十七日书 记 员  朱传新