河南省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）豫行终2667号 上诉人(原审被告)郑州市惠济区人民政府，住所地郑州市惠济区开元路**。 法定代表人丁文霞，区长。 委托代理人郑森。 委托代理人王蕊，河南师道律师事务所律师。 上诉人(原审被告)郑州市惠济区迎宾路街道弓庄村村民委员会，住所地郑州市惠济区迎宾路办事处弓庄村。 负责人张军胜，主任。 委托代理人赵玉栋，河南师道律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）李某2，男，汉族，1982年10月15日出生，住郑州市惠济区。 被上诉人（原审原告）张某，女，汉族，1979年8月30日出生，住郑州市惠济区。 被上诉人（原审原告）李某1，女，汉族，2009年9月17日出生，住郑州市惠济区。 李某1法定代理人李某2、张某，身份信息同上。 被上诉人（原审原告）张成文，男，汉族，1949年5月5日出生，住郑州市惠济区。 被上诉人（原审原告）翟玉枝，女，汉族，1948年10月20日出生，住郑州市惠济区。 五被上诉人共同委托代理人范金星，河南文魁律师事务所律师。 上诉人郑州市惠济区人民政府（以下简称惠济区政府）、郑州市惠济区迎宾路街道弓庄村村民委员会（以下简称弓庄村委会）因翟玉枝、李某2、张成文、李某1、张某诉惠济区政府、弓庄村委会行政协议一案，不服郑州市中级人民法院（以下简称原审法院）（2020）豫01行初383号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 翟玉枝、李某2、张成文、李某1、张某原审诉讼请求：1.依法判决惠济区政府、弓庄村委会履行拆迁安置补偿协议，对李某2、张某、李某1每人各分配110平方米共330平方米安置房（每平方米价格暂定8000元为2640000元，具体以实际评估价为准）。2.依法判决惠济区政府、弓庄村委会对李某2、张某、李某1自2017年5月1日起每月给每人支付1600元安置过渡费直到安置房分配完毕为止。3.本案诉讼费由惠济区政府、弓庄村委会承担。 原审法院经审理查明：翟玉枝等五人系同一家庭户成员。张成文与翟玉枝系夫妻关系，张某系张成文与翟玉枝的女儿，张某与李某2婚后户口未迁出，李某2户口也迁至涉案村组，张某与李某2的女儿李某1出生后亦落户在该村。 2011年11月23日，甲方弓庄村委会与乙方张成文签订《弓庄村王岗自然村城中村改造拆迁安置补偿协议书》。该协议书2.1显示，户主张成文，成员5人，无偿分配安置房5人，姓名为张成文、翟玉枝、张某、李某2、李某1。该协议书3.1显示，乙方分配安置房面积共550平方米（人均110平方米）。协议书3.4约定，本协议签订后，甲方一次性支付乙方一年的安置过渡费36000元，以后安置过渡费甲方每季度支付一次。协议4.5约定，安置过渡期满未向乙方交付安置房时，每人每月加付600元过渡费。协议还约定了其他事项。《王岗村城中村改造拆迁安置补偿计算表》中显示张成文家庭户过渡费补助人数为5人，补助标准600元／月／人。2017年4月安置房交房，惠济区政府、弓庄村委会仅向张成文、翟玉枝交付了安置房，未按协议约定向李某2、张某、李某1交付安置房。 李某2、张某、李某1曾于2018年11月向郑州铁路运输中级法院提起诉讼，请求判令惠济区政府、弓庄村委会按照协议向李某2、张某、李某1进行安置补偿。郑州铁路运输中级法院于2019年5月16日作出（2018）豫71行初1208号行政判决书，该判决认为张成文作为家庭户代表和弓庄村委会签订拆迁安置补偿协议，李某2、张某、李某1三人要求按份履行案涉协议没有事实和法律依据，故驳回了李某2、张某、李某1的诉讼请求。李某2、张某、李某1上诉后，河南省高级人民法院作出（2019）豫行终2164号行政判决书，认为该案属惠济区政府未按照案涉安置补偿协议履行义务引起的纠纷，李某2、张某和李某1可依据案涉安置补偿协议提起履行行政协议之诉寻求救济。根据案涉安置补偿协议的约定及实际履行情况，李某2、张某和李某1可以就其未得到安置补偿利益主张权利，郑州铁路运输中级法院（2018）豫71行初1208号行政判决认为李某2、张某和李某1不能按份主张安置补偿利益理由不当，但判决驳回李某2、张某和李某1的诉讼请求结果正确。河南省高级人民法院作出（2019）豫行终2164号行政判决作出后，李某2、张某、李某1遂依据该判决的指引，提起本案履行协议之诉，请求惠济区政府、弓庄村委会履行安置补偿协议，向李某2、张某、李某1交付安置房并支付过渡费。 原审法院一审期间，翟玉枝等五人认可2017年4月至8月收到了惠济区政府、弓庄村委会支付的装修费，冲抵了应当支付的过渡费，因此其修改其诉讼请求为支付从2017年9月1日起的过渡费，标准为每人每月1600元。惠济区政府、弓庄村委会认可过渡费是按照每人每月1600元的标准发放的。 另查明，《弓庄村王岗自然村城中村改造拆迁安置补偿方案》于2010年8月26日通过。该方案显示“本方案经村民代表会议表决通过后，报经迎宾路街道办事处弓庄村王岗自然村城中村改造批准后生效。” 再查明，2018年，李某2、张某、李某1曾以弓庄村委会为被告，向惠济区人民法院提起诉讼，请求继续履行本案涉案的拆迁安置补偿协议。该案一审以涉案协议实际上属于村民待遇问题、不属于民事诉讼受案范围为由驳回了李某2、张某、李某1的起诉，二审以同样的理由维持了一审裁定。 原审法院认为：本案系在城中村改造过程中，因签订的拆迁安置补偿协议与拟定的安置补偿方案有一定的冲突，导致在履行过程中出现了纠纷。城中村改造是介于集体土地征收和国有土地上房屋征收之间的行政行为，更多的是侧重于事实行为和政策性文件的支持，实质上是法律规定不完善，而经济社会发展又有需要的情况下，对城市建成区范围内集体土地进行改造、建设的一种探索和改革行为，这种改革行为在总体上有利于推动城市建设的发展，有利于行政效率的提高。对此类行为的审查，往往缺少法律依据，更多的是合理性审查。因此，在这一探索和改革阶段，出现纠纷时，裁判标准不能完全统一也是一定时期内必然存在的现象。具体到本案中，各方诉辩意见围绕着本案是否属于行政诉讼受案范围、惠济区政府是否适格被告、协议是否应当继续履行等问题展开，针对上述问题，原审法院将分别予以评述。一、关于本案是否属于行政诉讼受案范围的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项规定，认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的，属于人民法院行政诉讼受案范围。惠济区政府、弓庄村委会抗辩称案涉协议纠纷系村民待遇问题，属于村民自治范畴，不属于行政诉讼受案范围的主张不能成立。村民待遇问题固然属于村民自治范畴，但本案系李某2、张某、李某1依据有效的拆迁安置补偿协议提起的履行协议之诉，依法属于人民法院行政诉讼受案范围。二、关于惠济区政府是否本案的适格被告的问题。河南省高级人民法院作出（2019）豫行终2164号行政判决书已经认定案涉城中村改造的拆迁补偿安置工作，相应的法律责任应由惠济区政府承担，虽然案涉拆迁安置补偿协议书系弓庄村委会与翟玉枝等五人家庭户代表张成文签订，惠济区政府应当对该协议的签订承担相应的法律责任，惠济区政府辩称其非本案适格被告不能成立。三、关于惠济区政府是否应当继续履行案涉的拆迁安置补偿协议书的问题。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十一条第二款规定，原告认为被告未依法或者未按照约定履行行政协议的，人民法院应当针对其诉讼请求，对被告是否具有相应义务或者履行相应义务等进行审查。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条规定，被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被告继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。本案中，张成文代表其家庭户签订安置补偿协议书，该协议的签订是张成文家庭户愿意向惠济区政府、弓庄村委会交出其房屋和宅基地的前提，协议对双方均有约束力，协议中张成文一方主要的权利是获得安置房和过渡费。首先，在安置房方面，协议中显示无偿分配安置房人数为5人，姓名为张成文、翟玉枝、张某、李某2、李某1，同时约定分配安置房面积共550平方米（人均110平方米）。惠济区政府、弓庄村委会仅向张成文和翟玉枝交付了安置房，未完全履行协议约定义务。在李某2、张某、李某1提起的请求惠济区政府、弓庄村委会安置补偿的诉讼中，河南省高级人民法院作出的（2019）豫行终2164号行政判决书中已经明确，本案并非要求惠济区政府、弓庄村委会履行安置补偿的履责之诉，而是履行行政协议之诉。双方签订的安置补偿协议对拆迁后的补偿问题有明确约定，该协议对双方均有效。协议签订后，惠济区政府、弓庄村委会仅向张成文和翟玉枝交付了安置房，未向张某、李某2、李某1交付安置房，该履行行为明显违背了协议的约定，惠济区政府、弓庄村委会应当继续履行交付安置房的义务。故惠济区政府、弓庄村委会应当依据协议向李某2、张某、李某1交付每人110平方米、共计330平方米安置房，因协议中仅约定应交付的安置房面积，未约定特定的房屋，原审法院亦按照协议约定判令惠济区政府、弓庄村委会交付330平方米的安置房，具体选房方式、是否需要退补差价，双方可按照前期安置房交房时确定的办法来确定和协商。其次，关于过渡费的发放问题，双方共同认可翟玉枝等五人家庭户的过渡费发生至2017年8月份，虽然协议约定过渡费过渡期满后，每人每月加付过渡费600元，即按照每月1200元的标准发放，但是在实际发放过程中，惠济区政府、弓庄村委会亦认可是按每人每月1600元的标准来发放的，故惠济区政府、弓庄村委会应当按照每人每月1600元的标准支付李某2、张某、李某1过渡费（从2017年9月1日起至安置房实际交付之日止）。此外，惠济区政府、弓庄村委会抗辩称李某2、张某和李某1不是《弓庄村王岗自然村城中村改造拆迁安置补偿方案》中规定的补偿对象，却与弓庄村委会签订了拆迁安置补偿协议书，由此引发的纠纷属于村民待遇问题。原审法院认为惠济区政府、弓庄村委会的上述主张混淆了协议的履行问题和村民待遇问题。因《弓庄村王岗自然村城中村改造拆迁安置补偿方案》显示“本方案经村民代表会议表决通过后，报经迎宾路街道办事处弓庄村王岗自然村城中村改造批准后生效”，因此，方案中确定的内容，不应仅仅视为村民自治范畴，且该方案生效在拆迁安置补偿协议签订之前，如果惠济区政府、弓庄村委会认为张某、李某2和李某1不符合安置条件，就不应当与其签订拆迁安置补偿协议。在协议签订六年后，以村民待遇为由单方决定不再履行拆迁安置补偿协议，违背了有效协议的约定。张某作为该村村民，生于此长于此，其婚后仍然愿意留在本村生活，其丈夫李某2户口迁到该村，子女户口落在该村，是对其村民身份、对其所在村集体认可。这种认可无论是基于经济利益的考虑或者是基于亲情的考量，均应当得到保护。四、关于张成文、翟玉枝是否可以作为原告起诉的问题。案涉拆迁安置补偿协议系张成文代表其家庭户签订的，涉及的安置人口包括张成文、翟玉枝、张某、李某2和李某1五人，该五人均为协议的相对方。在惠济区政府、弓庄村委会未完全履行案涉协议时，翟玉枝等五人共同提起本案诉讼，其主张的份额仅是惠济区政府、弓庄村委会未履行的部分。因此无论是李某2、张某和李某1三人作为原告起诉还是张成文、翟玉枝、张某、李某2和李某1五人共同作为原告起诉，在程序上均无不当。综上，依据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十一条第二款、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条之规定，判决：一、郑州市惠济区人民政府于本判决生效之日起60日内，履行其与翟玉枝等五人家庭户代表张成文签订的《弓庄村王岗自然村城中村改造拆迁安置补偿协议书》中未履行的部分，即向李某2、张某、李某1每人分配110平方米、共330平方米的安置房。二、郑州市惠济区人民政府于该判决生效之日起60日内向李某2、张某、李某1支付过渡费（自2017年9月1日起至安置房支付之日止，按照每人每月1600元的标准计算）。案件受理费50元，由郑州市惠济区人民政府负担。 惠济区政府上诉称：1.原审判决将村民自治、村民待遇纠纷认定为行政诉讼受案范围,适用法律错误,没有事实依据。2.原审判决认定惠济区政府系适格被告、应继续履行协议，违反合同相对性原则和村民自治,与最高院及同一法院生效裁判矛盾,于法无据。3.原审判决认定张成文、翟玉枝作为适格原告起诉,没有任何法律依据，也是不适当的。综上,请求：1.撤销原审判决;2.改判驳回李某2、张某、李某1、张成文、翟玉枝的诉讼请求;3.本案上诉费用由李某2、张某、李某1、张成文、翟玉枝承担。 弓庄村委会上诉称：1.原审判决将履行协议代替了村民自治、村民待遇,显然错误,没有依据。2.原审判决认定张成文、翟玉枝作为适格原告起诉,没有任何法律依据,也是不适当的。行政诉讼中原告资格的界定标准是被诉行政行为侵犯了其法律上的值得保护的权益。综上,请求：1.撤销原审判决;2.改判驳回李某2、张某、李某1、张成文、翟玉枝的诉讼请求;3.本案上诉费用由李某2、张某、李某1、张成文、翟玉枝承担。 李某2、张某、李某1、张成文、翟玉枝提交书面答辩意见称：1.本案不属于村民自治、村民待遇纠纷，而是属于行政协议纠纷。2.原审判决惠济区政府是本案适格被告，应履行涉案协议，适用法律正确。3.涉案安置补偿协议涉及李某2、张某、李某1、张成文、翟玉枝等五人的合法权益，无论是李某2、张某、李某1提起本案诉讼，还是李某2、张某、李某1、张成文、翟玉枝共同提起本案诉讼，均是主张惠济区政府、弓庄村委会未按约定履行部分的权益。综上，原审认定事实清楚，适用法律正确，惠济区政府、弓庄村委会的上诉没有事实和法律依据，请求依法驳回上诉，维持原判。 本院二审经审理查明事实与原审查明事实一致。 本院认为：本案是因行政机关未按约定履行行政协议而引发的行政诉讼。行政协议从目的上来说也是为了实现公共利益或者行政管理目标，但与行政机关单方作出行政行为不同的是，它是行政机关和行政相对人通过平等协商自愿订立的协议，是双方合意的结果。行政协议是行政性和合同性的创造性结合,虽其因行政性有别于民事合同,却又因平等协商而与民事合同性质接近,其中约定的权利义务行政主体和行政相对人双方必须依法遵守和履行。本案中，涉案的《弓庄村王岗自然村城中村改造拆迁安置补偿协议书》是双方的真实意思表示,该协议一经签订即具有 相应的法律效力,在未被依法确认无效或被撤销之前,双方均应严格依照协议的约定履行各自的义务。涉案的协议约定无偿分配安置房人数为5人，姓名为张成文、翟玉枝、张某、李某2、李某1，同时约定分配安置房面积共550平方米（人均110平方米）。案涉安置补偿协议在签订过程中,惠济区政府处于主导地位,应已了解被上诉人家的人口及宅基地情况及相关补偿规定,双方在协议中对被上诉人的安置人数已经进行了确认。惠济区政府、弓庄村委会上诉称张某、李某2、李某1不属于《弓庄村王岗自然村城中村改造拆迁安置补偿方案》补偿对象，不应对其补偿，但该理由不足以认定该协议存在无效情形,且惠济区政府仅停止向张某、李某2、李某1履行安置补偿义务，但未行使行政协议解除权,又履行了包括支付部分过渡费等协议约定的义务，故该项上诉理由不能成立。 因涉案的《弓庄村王岗自然村城中村改造拆迁安置补偿协议书》属于行政协议，张成文、翟玉枝、张某、李某2、李某1提起本案诉讼要求惠济区政府和弓庄村委会继续履行协议，依法属于人民法院行政诉讼受案范围。本院生效的（2019）豫行终2164号行政判决已经认定涉案城中村改造的拆迁补偿安置工作相应的法律责任应由惠济区政府承担，涉案的拆迁安置补偿协议是弓庄村委会与翟玉枝等五人家庭户代表张成文签订，惠济区政府应当对该协议的签订承担相应的法律责任，惠济区政府是本案适格被告。涉案拆迁安置补偿协议系张成文代表其家庭户签订，涉及的安置人口包括张成文、翟玉枝、张某、李某2和李某1五人，该五人均为涉案协议的相对人，依法有权提起本案诉讼。故惠济区政府及弓庄村委会相应的上诉理由均不能成立，原审法院判决惠济区政府继续履行本案协议，并无不当。 在本判决执行中，如惠济区政府不能交付房屋，张某、李某2和李某1可另行依法主张补偿或赔偿。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人郑州市惠济区人民政府和上诉人郑州市惠济区迎宾路街道弓庄村村民委员会各负担25元。 本判决为终审判决。 审 判 长 原永杰 审 判 员 卢 瑜 审 判 员 秦娜娜 二〇二一年一月二十五日 法官助理 张 俊 书 记 员 孟亚娟