吉林省高级人民法院行 政 判 决 书（2021）吉行再3号再审申请人（一审原告、二审上诉人）董金成，男，汉族，住吉林省柳河县。委托代理人历耘宁，吉林良智律师事务所律师。被申请人（一审被告、二审被上诉人）柳河县罗通山镇人民政府，住所地吉林省柳河县罗通山镇。法定代表人谢富春，镇长。委托代理人刘艳平，罗通山镇党委政法委员。被申请人（一审被告、二审被上诉人）柳河县人民政府，住所地吉林省柳河县柳河镇。法定代表人庄亚男，县长。委托代理人严会，柳河县司法局法规科科长。委托代理人秦英杰，吉林秦英杰律师事务所律师。一、二审第三人董金艳，女，汉族，住吉林省柳河县。一、二审第三人董金霞，女，汉族，住吉林省柳河县。董金艳、董金红共同委托代理人，董金红。一、二审第三人董金红，女，汉族，住吉林省柳河县。再审申请人董金成因诉被申请人柳河县罗通山镇人民政府、柳河县人民政府土地行政决定及行政复议决定一案，不服吉林省通化市中级人民法院（2020）吉05行终4号行政判决，向本院申请再审。本院2020年12月24日作出（2020）吉行申311号行政裁定提审本案。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。一、二审查明，董金成系罗通山镇通沟村村民，与第三人董金艳、董金霞、董金红为兄妹关系，第一轮农村土地承包时四人与父母均为一个家庭承包户，后董金成结婚分户，分得承包地10.9亩，第三人与父母为同一个家庭承包户，共有承包地16.28亩，登记在父亲董森名下。第三人董金艳、董金霞分别于1990年、1992年出嫁外村，现已在居住地分得承包地，第三人董金红于第二轮农村土地承包前外出务工并于2006年8月取得柳河镇居民户口。1995年董金成母亲去世，按照习俗，由儿子董金成赡养父亲董森。1996年第二轮农村土地承包时，村集体按照“增人不增地、减人不减地”的原则，根据家庭现状，将董森名下的家庭承包地与董金成名下的家庭承包地合并为一个家庭承包单位，共计27.3亩，建立了台账，登记在董金成名下，未征求第三人意见。此后，董金成与父亲董森共同生活，取得土地收益，承担承包义务，董森于2006年去世。第三人认为董金成未尽到赡养义务，与董金成发生矛盾。柳河县罗通山镇人民政府依第三人董金艳、董金霞、董金红的申请，于2019年6月11日作出罗政处字﹝2019﹞第001号处理决定（以下简称1号处理决定），决定：1.申请人董金艳、董金霞、董金红在罗通山镇通沟村通南屯享有16.28亩土地承包经营权；2.董金成返还申请人16.28亩土地。2019年8月23日，柳河县人民政府作出柳府复字﹝2019﹞2号行政复议决定（以下简称2号复议决定），认为罗通山镇人民政府罗政处字﹝2019﹞第001号处理决定认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当，决定维持。董金成提起本案诉讼，请求：撤销1号处理决定和2号复议决定。一、二审另查明，2018年2月，第三人向柳河县农村土地承包仲裁委员会提出仲裁申请，要求确认其享有16.28亩土地承包经营权。2018年6月25日，仲裁委员会作出仲裁决定，依据《中华人民共和国农村土地承包法》第二十七条、第三十一条、第四十一条规定，第三人董金艳、董金霞在新居住地取得承包地，在通沟村不得再享有土地承包经营权；董金成将位于大长垄土地分割出9.78（16.28÷5×3）亩耕地返还董金红。董金成不服提起诉讼，2018年8月14日，柳河县人民法院作出（2018）吉0524民初1107号民事裁定，以不属于民事案件受理范围为由，裁定驳回起诉。2018年11月23日，通化市中级人民法院作出（2018）吉05民终1171号民事裁定，维持柳河县人民法院（2018）吉0524民初1107号民事裁定。柳河县人民法院一审认为：农村土地承包经营权是法律赋予农村集体经济组织成员的基本权利。第三人在第二轮土地承包中未实际取得经营权，其中可能涉及行政管理事务，发生使用权争议后，由人民政府依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。”规定进行处理，更为适宜。《中共中央办公厅、国务院办公厅》明确：“在第一轮土地承包到期后，土地承包期再延长30年，指的是家庭土地承包经营的期限。土地承包期再延长30年，是在第一轮土地承包的基础上进行的。”该通知明确了第二轮土地承包的性质是延长第一轮土地承包期限。第三人与其父母在第一轮土地承包期间为同一个家庭承包单位，家庭承包经营权理应得到延长。村集体为方便承包地管理、经营，将两个承包户合二为一，并无不妥，但不应当将部分家庭成员除名而剥夺家庭成员的承包地份额。《中共吉林省委、吉林省人民政府＜关于稳定土地承包关系若干问题的规定＞》第4条规定：“规定的承包期内，坚持‘增人不增地，减人不减地’的原则。人口发生变化（包括嫁娶、参军、生、死、服刑以及承包户内个别成员农转非等），口粮田可采取原承包户内部动账不动地办法解决，即增人增口粮田，减人减口粮田。”第5条规定：“户在人不在的，其承包地经发包方同意可转包他人，不要强行收回另行发包。”第三人符合上述情形，享有第一轮家庭土地承包范围内的使用权。罗通山镇通沟村在行使土地承包管理事务中有过错。2002年8月颁布的《中华人民共和国农村土地承包法》不溯及本案，1号处理决定和2号复议决定虽有不当，但处理结果正确，判决驳回董金成的诉讼请求。通化市中级人民法院二审认为：《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定，个人之间、个人与单位之间针对土地所有权和使用权的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。本案中，柳河县罗通山镇人民政府依据第三人董金艳、董金霞、董金红的申请作出政府处理决定属于依法履行行政职责，其被告主体适格。本案中，第三人在第一轮农村土地承包中取得的农村土地承包经营权未经本人同意或履行重新发包法定程序而在第二轮农村土地承包中被上诉人占有使用，致使第三人丧失了本应享有的农村土地承包经营权，剥夺和侵害了法律赋予农村集体经济组织成员的基本权利，其中可能涉及行政管理事务，发生使用权争议后，柳河县罗通山镇人民政府作出的1号处理决定具备事实基础和行政法规依据，因《中华人民共和国农村土地承包法》对本案不具有溯及力，柳河县罗通山镇人民政府作出的政府1号处理决定和柳河县人民政府作出的2号复议决定中援引该法相关规定作为行政法律依据确有不当，对此一审法院作出正确评判。判决驳回上诉，维持原判。董金成申请再审称：1.一、二审、1号处理决定和2号复议决定认定事实不清。不能仅因为在第一轮土地承包时村里发包给第三人的土地与第二轮土地承包时村里发包给董金成户内新增人口的土地有重合，就简单的认定为是两人户土地的合并，这样认定忽略了两轮土地承包的时间点分界以及外嫁女不再具备土地承包资格和新增人口具备承包资格的事实。二轮土地承包时，当地均未签订书面土地承包合同，土地承包以村土地台帐记载为准，即土地台帐相当于土地承包合同，二轮土地承包时，董金成与父亲董森合户，作为户主共计五人承包村里27.3亩土地，是合法的土地承包权人，政府无权否定土地承包合同的效力。2.一、二审适用法律错误。一审适用《关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》“在第一轮土地承包到期后，土地承包期再延长30年，指的是家庭土地承包经营的期限。土地承包期延长30年，是在第一轮土地承包的基础上进行的”，但是未引用该规定“开展延长土地承包期工作，要使绝大多数农户原有的承包土地继续保持稳定”。使绝大多数农户原承包地继续保持稳定，也就是在制定该政策规定当时就考虑到了会涉及到婚嫁、生死等情况，因此，并未绝对性的要求完全按照第一轮继续承包，即在个别农户不再符合承包土地时，村集体可以收回另行发包。本案中，第三人董金艳、董金霞外嫁后户口迁出，并在迁入地分得土地，因此收回二人原承包地并无不当。董金成户内新增三口人在第一轮承包期间未承包集体土地，在二轮土地承包时具有承包资格，符合前述规定。3.一、二审歪曲了吉林省委省政府文件精神，没有依法纠正镇、县两级政府错误认定，判决于法无据。董金艳、董金霞在二轮土地承包前已经迁入其他集体经济组织并分得了承包地，同时失去了本村承包资格，一个集体成员不能在两个集体组织享有承包地，而董金成妻子石艳红、女儿董月、董元是本村集体组织成员，二轮土地承包时符合“可采取原承包户内动帐不动地办法解决”的政策规定，有权承包本村集体土地。4.董金红2006年将户口迁出本村农转非，其承包地是否被收回的证明责任和后果不应由董金成承担，董金红应向村委会主张，而非要求董金成返还。请求：撤销一、二审判决，依法发回重审或改判。本院经审理查明事实与原一、二审判决认定的事实一致。本院认为，《中华人民共和国农村土地承包法》第四十五条规定，第五十五条因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。据此，就农村土地承包经营纠纷，乡（镇）人民政府可以依双方当事人的申请进行调解，但无权作出处理决定。本案行政争议的起因是2019年3月5日第三人董金艳、董金霞、董金红以董金成为被申请人，向罗通山镇政府提出行政申请，申请事项为：请求确认三申请人享有通南村旱田16.28亩家庭承包地的使用权和承包经营权。根据本案业已查明的事实，1996年第二轮农村土地承包时，董森名下的16.28亩承包地与董金成名下的10.9亩承包地合并为一个家庭承包单位，实质上是村集体将三姐妹承包份额收回后与董金成重新建立了新的土地承包关系。罗通山镇政府作出的1号处理决定，直接对董金成已经取得承包经营权的16.28亩承包地作出处分，超越职权，依法应予撤销。2号复议决定认定事实不清，适用法律错误，亦应予撤销。一、二审混淆了“土地权属纠纷”和“土地承包经营权纠纷”，适用法律错误，本院予以纠正。综上，董金成申请再审的主张成立，1号处理决定超越职权，2号复议决定认定事实不清，适用法律错误，依法均应撤销。一、二审适用法律错误，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一、二、四项、第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：一、撤销吉林省通化市中级人民法院（2020）吉05行终4号行政判决和柳河县人民法院（2019）吉0524行初30号行政判决；二、撤销柳河县罗通山镇人民政府作出的罗政处字﹝2019﹞第001号处理决定和柳河县人民政府作出的柳府复字﹝2019﹞2号行政复议决定。一、二审案件受理费共100元，由柳河县罗通山镇人民政府和柳河县人民政府共同负担。本判决为终审判决。审判长  孔德岩审判员  王翼博审判员  卢增鹏二〇二一年一月八日书记员  陈佳玉