山西省太原市中级人民法院行政判决书（2020）晋01行终424号上诉人（原审原告）贾某，住山西省清徐县。委托诉讼代理人王某，山西真强律师事务所律师。委托诉讼代理人宋某，山西真强律师事务所律师。被上诉人（原审被告）清徐县马峪乡人民政府。负责人牛某。出庭负责人高某。委托诉讼代理人陈某。委托诉讼代理人詹某，山西邦宁（清徐）律师事务所律师。上诉人贾某与被上诉人清徐县马峪乡人民政府发放征地补偿款一案，不服太原市晋源区人民法院（2020）晋0110行初135号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院查明，原告原为清徐县安家沟村民，在原安沟村拥有承包地19.82亩，承包期限自1999年1月1日至2028年12月31日。原安家沟村因自然灾害整体搬迁至清源镇三合村。2004年9月1日，清徐县人民政府作出《关于撤销马峪乡三合村行政村的批复》，撤销马峪乡三合村行政村，原三合村村民整体转为县城城镇居民。对于原安家沟村的集体土地在撤村时未作明确处理。山西焦煤集团有限责任公司因建设官地矿风井等项目需要占用原安家沟村西北角的土地，面积1.2612公顷（合18.917亩），地类为林地，土地四至为：东至河滩、山坡；南至山坡；西至河滩、山坡；北至山坡。2006年6月18日，因原安家沟村行政村被撤销，被告作为乡政府，与山西焦煤集团有限责任公司官地矿签订了《协议书》，约定由山西焦煤集团有限责任公司官地矿租用安家沟河沟西北山坡、果园、茺沟；租用期为五十年；费用共计55万元。2008年9月23日，原安家沟村部分村民通过表决成立了工贸公司；2008年10月23日，被告将山西焦煤集团有限责任公司官地矿已支付的该55万元拨付给工贸公司，并由工贸公司向村民直接发放。2017年9月30日，工贸公司被注销。另查明，贾计成通过信访途径向国土部门反映官地矿风井工程征地补偿问题，最终山西省国土资源厅作出晋国土资信核字[2017]第008号国土资源信访事项复核意见书，大致内容为：山西焦煤集团有限责任公司官地矿风井工程为省重点工程，主要建设官地矿安家沟风井及安全监测监控系统等项目。该项目用地位于安家沟村西北角，土地面积为1.2612公顷（合18.917亩），地类为林地。2011年12月清徐县人民政府以分批次形式上报太原市人民政府，经太原市人民政府审核后报山西省人民政府审批，2012年3月26日山西省人民政府作出《关于清徐县二〇一一年第六批次建设用地的批复》，同意批复用地面积66.7758公顷，其中含官地矿风井工程用地1.2612公顷。根据《山西省人民政府关于公布实施全省征地统一年产值标准的通知》（晋政发[2009]38号）文件精神，原安家沟位于清徐县III类区域（北部山区），征地统一标准为810元/亩，补偿倍数：林地土地补偿费按照统一年产值的7倍。经核实，2007年8月至2015年11月被告共收到补偿资金238.916万元，2008年10月至2016年3月累计支出126.4329万元，目前结余112.4831万元。综上所述，经批准的官地矿风井工程用地符合《中华人民共和国土地管理法》有关规定，符合当时的征地补偿标准。原审法院认为，原告提起诉讼主要是因为其通过山西省国土资源厅出具的信访复核意见书得知被告收到238.916万元补偿资金而未给其发放，认为该行为侵犯了其财产权利，故要求判决被告向原告发放征地补偿款。鉴于此，本案争议的焦点为：原告要求被告给其发放20万元征地补偿款是否有事实和法律依据？《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条规定，征地补偿费的使用、分配涉及村民利益，属于需经村民会议讨论方可决定的事项。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第二款规定，农村集体经济组织成员全部转为城镇居民后，对涉及农村集体土地的行政行为不服的，过半数的原集体经济组织成员可以提起诉讼。本案中，原安家沟村村民已经整体转为清徐县城城镇居民，原告虽然能证明其在原安家沟村拥有承包地，但是存在以下问题：第一，原告无法证实其被征收的具体面积；第二，本案最初是由包括原告在内的11位原安家沟村民提起行政诉讼，其主观将238.916万元补偿款进行分配后，认为提起诉讼的原告均可以获得20万元征地补偿款，继而要求被告给其发放20万元征地补偿款，但事实上，提起诉讼的只是部分原安家沟村集体经济组织成员，不能证实已超过或达到原集体经济组织成员的半数；第三，征地补偿费的使用、分配涉及全体村民的利益，原告作为集体土地承包经营者，无权以个人名义对征地补偿费的使用、分配主张权利。综上所述，原告要求被告给其发放20万元征地补偿款的理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条第一款第七项、《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第二款、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告贾某的诉讼请求。案件受理费50元，由原告贾某负担。上诉人贾某上诉称，第一，一审法院认定上诉人无权提起诉讼主张征地补偿款系认定事实不清，适用法律错误。首先，根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条规定，土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。涉案征收的土地系上诉人承包的，上诉人系实际使用人，上诉人当然有权以个人名义提起诉讼。其次，上诉人主张的是土地补偿款，被上诉人在2006年起未经原村集体村民协商表决就与山西焦煤集团有限责任公司官地矿签订多份租地以及补偿协议，擅自处分上诉人所有的承包地。经信访得知，被上诉人已经实际收取土地补偿款，但私自截留补偿款而不予发放。上诉人作为土地承包经营权的权利人，被上诉人签订的多份协议均是在未履行征地手续、未召开村民大会、未与上诉人协商、未经上诉人同意的情况下签订，已经严重侵犯了上诉人的合法权益，在其所在的村委会已经注销的情况下，有权提起诉讼。再次，上诉人所在的安家沟村只有十六七户，本案提起诉讼的上诉人有11人，代表11户村民，已经过村集体经济组织的半数。而且，本案中，被上诉人并未提出任何证明安家沟村村民人数、户数的证据，一审判决在没有证据的情况下认定事实明显错误。第二，被上诉人违法事实清晰，上诉人要求发布补偿款的要求有明确的事实和法律依据。首先，根据《土地管理法》第十二条规定依法改变土地权属和用途的，应当办理土地变更登记手续。根据上诉人向清徐县、太原市、山西省三级国土资源部门信访的回复意见，清徐县人民政府是在2010年12月份将征地手续上报太原市人民政府，2012年3月山西省人民政府才做出批复，同意批准项目用地、办理农用地转用及征收手续。但被上诉人在2006年就用租用土地的方式将涉案土地租给山西焦煤集团有限责任公司官地矿用于非农建设，到2010年才补办土地征收手续，被上诉人的行为已经构成严重违法。其次，根据三级国土资源部门回复意见，被上诉人实际收取的土地补偿款为238.916万元，根据《山西省征收征用农民集体所有土地征地补偿费分配使用办法》第八条规定，征收或者征用农村土地的，必须依法办理征地手续并及时足额支付征地补偿费，任何单位不得截留、挪用、拖欠征地补偿费。针对安家沟占地问题，2010年3月5日，清徐县人民政府就举行专题会议研究官地矿“通风井”的占地问题，针对其土地主题不确定和土地补偿款如何发放的问题进行研究，会议决定资金补助发放由县财政统一拨付马峪乡人民政府，具体发放办法由马峪乡与街道办共同研究决定，官地矿配合执行，清徐县马峪乡人民政府对征地补偿款有发放责任。然而在实际操作过程中，马峪乡人民政府实际收取了土地补偿款，但拒不履行发放土地补偿款的职责，将所得征地补偿款据为己有，严重违法。再次，因为安家沟村委会被撤销，没有集体组织，安家沟村民因为自己的土地被违法占用才以清徐县安家沟工贸有限公司的名义代表村民集体维权。在2008年10月17日，上诉人等村民以清徐县安家沟工贸有限公司的名义与山西焦煤集团有限公司官地矿签订《征用土地最终协议书》，根据该协议山西焦煤集团有限责任公司官地矿承诺支付的补偿费用138.116万元，但该协议没有实际履行。之后在2010年3月15日，马峪乡人民政府与山西焦煤集团有限责任公司官地矿又签订了《土地补偿协议书》、《临时用地协议》，约定的补偿款金额与《征用土地最终协议书》一致。上诉人村民等成立的工贸公司尚能与官地矿达成一致支付其应有的征地补偿款，在马峪乡人民政府代表其参与谈判时，却截留其应得的征地补偿款，显然侵犯了上诉人的合法权益。最后，根据行政诉讼法规定，被上诉人应承担举证义务。在案件庭审过程中，被上诉人否认三级国土资源部门在信访回复材料中查明的被上诉人收取补偿款金额，但被上诉人未提出任何相反证据。庭审中，一审法院要求被告提供收取的土地补偿款具体明细、支付情况的证据，被上诉人也未提供。被上诉人对上诉人等村民的占地范围、面积提出异议，但被上诉人作为本次征地的具体承办机构，也没有提出任何征地范围、面积的文件。被上诉人在案件诉讼过程中不提供与征地行为有关的任何证据，甚至企图将具体征地面积的举证责任推给上诉人，毫无人民政府应有的责任和担当。综上所述，上诉人作为所征收土地的权利人，有权向其主张权利，故上诉请求：1．撤销太原市晋源区人民法院（2020）晋0110行初135号行政判决书判决内容，并依法改判支持上诉人诉讼请求；2．本案的一审二审诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人清徐县马峪乡人民政府辩称，第一，1996年原安家沟、武家窑、刘家山在遭受洪涝灾害后，村民房屋损毁严重，清徐县人民政府考虑到群众安全，将上述三个村整体搬迁到清源镇罗家庄村。2004年9月1日，清徐县人民政府作出《关于撤销马峪乡三合村行政村的批复》，撤销马峪乡三合村行政村，原三合村村民整体转为清徐县城城镇居民，列入东湖街道办事处南二街社区居民委员会的管理，现归清源镇城东社区居民委员会管理。原安家沟、武家窑、刘家山土地问题未明确处理，原安家沟村民已经整体转为清徐县城城镇居民，根据《村民委员会组织法》第二十四条，征收补偿费的使用分配，涉及全体村民利益的事项，经村民会议讨论决定方可办理，上诉人无权以个人名义主张权利。根据《最高人民法院关于审理涉及农村土地行政案件若干问题的规定》第十条规定，即使是土地权利人对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿有异议，直接向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理。土地权利人应当先申请行政机关裁决。第二，2006年左右西山煤电集团官地矿在原安家沟、武家窑村占地修建风井，主要占用安家沟村土地。由于村委会撤销，在风井建设施工及发放占地补偿过程中，部分村民意见与三合村党小组组长贾慧平意见不统一，产生两大派，部分村民自发推选了贾建明为村民代表处理此事，根据无村委会的现实情况以处理用地为由，包括上诉人在内的部分村民参与表决，组建了清徐县安家沟工贸公司。工贸公司在2008年9月23日正式成立，工贸公司要求以工贸公司为主体处理风井占地的问题，便多次组织村民上访，另外部分村民不同意由工贸公司为主体处理风井占地问题，也不加入工贸公司。上诉人等人与工贸公司签订了土地租赁协议，将其在安家沟土地承包经营权证范围内的全部土地提供给工贸公司使用。实际上其也领到了风井占地补偿款。上述人员原是认可由工贸公司代表其行使权利的。上诉人和被上诉人无直接行政关系。补偿款发放方案由工贸公司制定，具体向村民发放由工贸公司负责，工贸公司理应给村民发放到位。工贸公司作为独立法人，被上诉人也没有权力监督管理工贸公司的具体行为。工贸公司2017年8月15日向工商登记部门申请注销时，投资人签订协议书，承诺“本企业申请注销登记前发生债权债务，或者是已将债权债务清理完结，不存在未结清清算费用、职工工资、社会保险费用、法定补偿金和未交清的缴纳税款及其他未了结事务，清算工作已经全面完结。”“本企业全体投资人对以上承诺的真实性负责，如果违法事情，则由全体投资人承担相应的法律后果和责任，并自愿接受相关执法部门的约束和惩戒。”如果工贸公司未给村民发放到位补偿款，相关责任应由工贸公司股东承担相关的责任和后果。第三，上诉人所称的238.916万元补偿款不知从何而来。2012年3月26日山西省人民政府《关于清徐县二O一一年第六批次建设用地的批复》，同意批复用地面积达到66.7758公顷，其中含官地矿风井工程用地1.2612公顷（18.92亩），官地矿风井工程用地占比不足1.89%。风井建设共占用18.92亩（12612.311平方米）土地，地类为林地。根据《山西省人民政府关于公布实施全省征地统一年产值标准的通知》，原安家沟村位于清徐县五类区域（北部山区），征地统一年产值标准为850元/亩，补偿倍数：林地土地补偿费用是按照统一年产值的7倍，安置补助费按照征地统一年产值的16倍，两项合计补偿标准为19550元/亩。2008年10月23日，被上诉人将官地矿已支付的风井占地补偿款55万元，拨付给了工贸公司，足够上诉人应当得到的征地补偿款，18.92亩实际补偿标准已经达到了29069.7元/亩，远远超出了《山西省人民政府关于公布实施全省征地统一年产值标准的通知》确定的清徐县北部山区征地的补偿标准。补偿款是官地矿拨付马峪乡用于全体占地群众及附属设施费用，不仅包括加入工贸公司村民的土地补偿款，而且包括贾二小等没有加入工贸公司的村民，以及个别武家窑村民的土地补偿款，还有护林防火费用、树木补偿费、政府协调费、安全施工费、道路修复、修筑排水沟等设施修筑费用，并非加入工贸公司个别农户所有。征地补偿款应按照被占地的亩数及树木等权属情况计算，并非平均分配。据了解，工贸公司分配补偿款时却以土地所有权归安家沟村全体村民所有为由，按人头平均分配，是不正确的。上诉人等十多人，主观上认为每人均可获20万元的征地补偿款，无依据，无标准，其自身逻辑也是错误的。第四，上诉人应举证但未举证证明官地矿风井工程用地是否占用其土地，实际被占地的具体亩数，无法计算出征地补偿款的金额。综上所述，恳请法庭驳回上诉人上诉，维持原判。本院经审理查明的事实与一审法院查明的事实基本一致，本院予以确认。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定，“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。”本案中，上诉人主张被上诉人应对其发放征地补偿款，被上诉人举证证明官地矿风井工程用地18.917亩且已经支付了55万元，而上诉人未能提供充分证据证明其所承包土地因官地矿风井工程被征收的范围及面积，故原审判决驳回上诉人的诉讼请求，并无不当。综上所述，原审认定事实清楚，适用法律、法规正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人贾某负担。本判决为终审判决。审判长 陈 聪审判员 张翠萍审判员 郭朝艳二O二一年一月十二日书记员 侯圣娜