广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤行终588号上诉人（原审原告）：雷州市英利镇深村经济合作社。法定代表人：陈学同，社长。委托代理人：陈立新，男，汉族，1945年10月27日出生，住雷州市。被上诉人（原审被告）：湛江市人民政府。住所地：湛江市赤坎区跃进路67号。法定代表人：姜建军，市长。委托代理人：廖章雅。原审第三人：雷州市英利镇三元村三武经济合作社。法定代表人：李俊照，社长。委托代理人：李兴培，村民。原审第三人：吴球，男，汉族，1957年8月2日出生，住雷州市。原审第三人：李妃照，男，汉族，1971年10月10日出生，住雷州市。上诉人雷州市英利镇深村经济合作社（以下简称深经济社）因诉被上诉人湛江市人民政府行政复议纠纷一案，不服广东省湛江市中级人民法院（2018）粤08行初416号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：涉案争议地“江庙园”又名“村边园”，四至均至第三人雷州市英利镇三元村三武经济合作社（下简称三五经济合作社）土地，面积12亩。2016年4月，第三人三武经济合作社将原三武小学教学用地（即江仔园）上的林木全部砍伐出卖后，引发两村对争议地的权属纠纷。2016年6月21日，原告深村经济合作社向雷州市人民政府提出土地确权申请。雷州市人民政府立案后曾召集双方代表进行调解协商，但因双方分歧较大而未能达成协议。2018年1月23日，雷州市人民政府作出雷府[2018]10号《雷州市人民政府关于雷州市英利镇三元村委会深村经济合作社与三武经济合作社对“江庙园”（又名村边园）土地权属争议的处理决定书》（下简称《处理决定》），认定：20世纪60年代以前，争议地一直由深村经济合作社管理使用。在70年代初，深村经济合作社由于生产管理不方便，与三武经济合作社口头协商，将该地租给三武经济合作社集体使用，三武经济合作社以谷子、蕃薯等实物形式作为地租交付给深村经济合作社。一直以来，双方都是按照口头约定交租和使用土地。农村体制改革时，深村经济合作社要求三武经济合作社交付地租时遭到拒绝并拒绝退还土地，之后三武经济合作社将该地分配给其村民吴球（吴广安）、李妃照（李林奇）作为责任园使用。2004年至2005年期间，三武经济合作社隐瞒争议地是租用深村经济合作社土地的事实，向雷州市人民政府申请给现土地使用者颁发了《农村土地承包经营权证》（证号：第231534号、第231556号）。基于以上认定的事实，雷州市人民政府根据《中华人民共和国土地管理法》第九条、第十六条和《确定土地所有权和使用权的若干规定》（[1995]国土[籍]第26号）第十九条、第二十一条规定作出10号《处理决定》，决定撤销吴球（吴广安）持有的雷州市农地承包权（1999）第231556号《农村土地承包经营权证》和李妃照持有的雷州市农地承包权（1999）第231534号《农村土地承包经营权证》，将争议地全部确定给深村经济合作社集体所有。并限三武经济合作社自决定书发生法律效力之日起一个月内自行清理争议地上所有的附着物。第三人三武经济合作社不服雷州市人民政府作出的10号《处理决定》，向被告湛江市人民政府申请行政复议。湛江市人民政府受理后，追加了吴球、李妃照作为第三人参加了行政复议。2018年9月20日，湛江市人民政府作出湛府行复〔2018〕16号行政复议决定，认为10号《处理决定》遗漏了被撤销的农村土地承包经营权证的使用权人吴球、李妃照参加行政处理，属于遗漏主体、程序违法，适用《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条规定属于适用法律错误，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项第2、3目的规定，撤销雷州市《处理决定》的行政行为。深村经济合作社遂向原审法院提起行政诉讼。另查明，根据原告深村经济合作社提交的雷州市国土资源局对第三人吴球和李林奇（第三人李妃照胞哥）的询问笔录，吴球和李林奇方放弃的只是主张土地权属的权利，明确表示该土地权属由其所在村集体来主张。再查明，2017年9月28日，第三人吴球（吴广安）持有的雷州市农地承包权（1999）第231556号《农村土地承包经营权证》已更换为雷府农地承包权[2017]第440882113200110189J号《农村土地承包经营权证》；第三人李妃照持有的雷州市农地承包权（1999）第231534号《农村土地承包经营权证》已更换为雷府农地承包权[2017]第440882113200110080J号《农村土地承包经营权证》。原审法院认为，本案系土地行政处理及行政复议纠纷。本案的主要争议焦点为：被告湛江市人民政府所作的湛府行复〔2018〕16号行政复议决定是否认定事实清楚，适用法律正确。雷州市人民政府在作出10号《处理决定》撤销第三人吴球（吴广安）持有的雷州市农地承包权（1999）第231556号《农村土地承包经营权证》和第三人李妃照持有的雷州市农地承包权（1999）第231534号《农村土地承包经营权证》前，没有依法告知第三人吴球、李妃照相关事实、理由和依据，也没有给予第三人吴球、李妃陈述申辩，第三人吴球、李妃照是涉案争议土地的承包经营者，是本案的利害关系人，与本案的处理有利害关系。土地所有权和承包经营权属于两个不同的法律关系，第三人吴球、李妃照方虽然表示放弃涉案土地权属主张而由其村集体主张，但是并不是表示放弃涉案土地的承包经营权。原告深村经济合作社称第三人吴球、李妃照放弃土地权属权利，雷州市人民政府所作的10号《处理决定》没有遗漏主体的主张没有事实依据，原审法院对其主张不予支持。雷州市人民政府没有通知第三人吴球、李妃照参加土地行政处理属于遗漏主体、程序违法。湛江市人民政府在作出的湛府行复〔2018〕16号行政复议决定中据此认为雷州市人民政府所作的10号《处理决定》遗漏主体、程序违法，理据充分。被告湛江市人民政府认为根据雷州市人民政府在10号《处理决定》中所认定的事实，三武经济合作社及其村民于上世纪70年代初开始使用争议地至今，并不存在深村经济合作社作为现使用者使用争议地的情形，10号《处理决定》却适用《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条“农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满二十年的，应视为现使用者所有；连续使用不满二十年，或者虽然二十年但在二十年期满之前所有者曾向现使用者或有关部门提出归还的，由县级以上人民政府根据具体情况确定土地所有权”的规定对争议地进行划分处理，明显是适用依据错误。被告湛江市人民政府这一处理意见，指出了雷州市人民政府在作出10号《处理决定》时适用的规章所规定的情形与其所认定的事实明显不符之处，于法有据。综上所述，被告湛江市人民政府作出的湛府行复〔2018〕16号行政复议决定，认定事实清楚，适用法律正确。原告深村经济合作社的诉讼请求缺乏理据，不应支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告雷州市英利镇深村经济合作社的诉讼请求。上诉人深村经济合作社不服原审判决，向本院上诉称：被上诉人作出的复议决定和一审判决认定事实不清，证据不足，结果不妥。一、湛江市政府作出涉案《处理决定书》前，协同英利镇政府做了大量的调查工作，多位村民包括三五村的村民都承认涉案土地是由上诉人发包给原审第三人三武经济合作社集体耕作的，后被三武经济合作社霸占分给吴球、李妃照作为责任田并颁发了承包经营证，雷州市政府作出的《处理决定》已经撤销了吴球、李妃照持有的承包经营证。二、三武经济合作社声称涉案土地一直由其村集体耕作，但拿不出法定的书面证据。该争议地一直是上诉人供奉神庙的地方，故名江庙园，江庙园周围都是原审第三人的园，上诉人主张江庙园的权属理由充分。三、上诉人只是200人的村庄，原审第三人三武经济合作社多达2000人，如果涉案土地不属于上诉人，上诉人是不可能捏造事实和强势的三武经济合作社抗争的。四、江庙园地块又名学校后，一直存在争议。2018年11月三武经济合作社私自办理土地所有证，违背了争议土地不得办证的规定，一审认定该证有效事实不清。五、被诉复议决定和一审判决认为遗漏了主体，事实上，雷州市政府在调处过程中询问吴球、李妃照意见时，二人明确表态放弃主张权利。而且土地的权属和两人无关，两人在开庭时也是承认这一事实的，一审认定遗漏主体缺乏事实依据。六、湛江市政府认定江庙园地块属于三武经济合作社，但根据雷州市政府的调查取证情况来看，涉案土地的权属一直属于上诉人，70年代租给三五经济合作社，80年代被其霸占，上诉人多年来要求被拒绝，一审法院支持其强行霸占违背法律规定。上诉请求：撤销被诉湛府行复〔2018〕16号《行政复议决定书》和一审判决，维持雷州市人民政府作出的[2018]第10号《处理决定书》。被上诉人湛江市人民政府答辩称：被上诉人作出的被诉复议决定和一审判决认定事实清楚，证据确凿。适用法律正确，程序合法。上诉人提起上诉的理由缺乏事实依据和法律依据。原审第三人三武经济合作社、吴球、李妃照未提交书面答辩意见。本院经审查，原审法院经审理查明的事实清楚，本院予以确认。本院认为，《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款规定：“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定:……（三）具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为:……2.适用依据错误的；3.违反法定程序的；……”原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条规定：“农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满二十年的，应视为现使用者所有；连续使用不满二十年，或者虽满二十年但在二十年期满之前所有者曾向现使用者或有关部门提出归还的，由县级以上人民政府根据具体情况确定土地所有权。”本案中雷州市人民政府以三武经济合作社借用原属于上诉人的用涉案土地，后拒绝退并作为责任田划分给社员使用于法无据为由，适用《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十九条、二十一条规定作出涉案《处理决定》，决定撤销原审第三人吴球、李妃照持有的《农村土地承包经营权证》，并确认涉案土地属上诉人集体所有。但雷州市人民政府在涉案《处理决定》中撤销吴球、李妃照持有的《农村土地承包经营权证》，却未通知吴球、李妃照参加调处程序，亦未听取吴球、李妃照的陈述申辩意见，构成程序违法。且涉案《处理决定》适用《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条的规定，以上诉人曾连续使用争议地二十年以上的事实作为确权的法律依据，而争议地的现使用者为三武经济合作社，雷州市人民政府以早期的使用事实为据，适用《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条规定处理涉案土地权属争议，适用法律明显不当。湛江市人民政府作出被诉复议决定，以雷州市人民政府作出的涉案《处理决定》遗漏主体，程序违法，适用法律错误为由，决定撤销涉案《处理决定》正确，原审法院驳回上诉人关于撤销被诉复议决定的诉讼请求并无不当，本院依法予以维持。上诉人上诉主张，三武村村民认可争议地属于上诉人，上诉人主张争议地权属事实依据充分，原审第三人吴球、李妃照自认放弃争议第权属等，上诉请求撤销原判并改判，因理据不足，本院不予采纳。雷州市人民政府可就涉案土地权属纠纷重新调查取证，依法调解处理，妥善化解矛盾。综上所述，原审判决正确，本院予以维持。上诉人上诉请求撤销及改判的理由不成立，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人深经济合作社负担。本判决为终审判决。审判长  林俊盛审判员  杨雪清审判员  窦家应二〇二一年一月十三日书记员  刘 丹