辽宁省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）辽行终1614号上诉人（一审原告）田启祥，男，1963年10月2日出生，汉族，住辽宁省大连经济技术开发区。上诉人（一审原告）朱明，男，1964年4月19日出生，汉族，住辽宁省沈阳市大东区。委托诉讼代理人范瑞兴，北京圣运（天津）律师事务所实习律师。上诉人（一审原告）周礼舜，男，1974年1月24日出生，汉族，住广东省潮州市湘桥区。上诉人（一审原告）张彦佺，男，1964年2月27日出生，回族，住广东省深圳市南山区。委托诉讼代理人林秀梅，女，1964年6月12日，汉族，住广东省深圳市南山区（系张彦佺妻子）。上诉人（一审原告）左胜军，男，1973年5月1日出生，汉族，住河南省漯河市召陵区。上诉人（一审原告）刘风君，男，1962年1月17日出生，汉族，住吉林省通化市东昌区。上诉人（一审原告）张碧潮，男，1965年12月17日出生，汉族，住广东省潮州市枫溪区。上诉人（一审原告）张碧钊，男，1969年9月4日出生，汉族，住广东省潮州市枫溪区。上诉人（一审原告）周燕琴，女，1969年2月6日出生，汉族，住广东省潮州市枫溪区。上诉人（一审原告）陈振奎，男，1957年2月15日出生，汉族，住广东省潮州市枫溪区。上诉人（一审原告）姜彤，男，1968年9月29日出生，汉族，住辽宁省铁岭市银州区。上诉人（一审原告）王家善，男，1964年8月19日出生，汉族，住辽宁省沈阳市大东区。委托诉讼代理人付虹，女，1968年7月20日出生，汉族，住辽宁省沈阳市浑南区（系王家善妻子）。上诉人（一审原告）杨淑霞，女，1956年4月4日出生，汉族，住吉林省延吉市。上诉人（一审原告）张宝真，男，1964年3月13日出生，汉族，住辽宁省沈阳市苏家屯区。上述十四名上诉人共同委托诉讼代理人张**，北京圣运（天津）律师事务所律师。被上诉人（一审被告）盘锦市人民政府，住所地辽宁省盘锦市辽东湾新区宏冠大厦。法定代表人汤方栋，该政府市长。委托诉讼代理人王晓东，该政府副秘书长。委托诉讼代理人张西云，辽宁鹤乡律师事务所律师。上诉人田启祥、朱明、周礼舜、张彦佺、左胜军、刘风君、张碧潮、张碧钊、周燕琴、陈振奎、姜彤、王家善、杨淑霞、张宝真等十四人因诉被上诉人盘锦市人民政府（以下简称盘锦市政府）撤销《关于给予辽河口围海养殖业户转产开放式养殖优惠政策的通告》（以下简称《转产优惠通告》）一案，不服辽宁省盘锦市中级人民法院（2020）辽11行初18号行政裁定，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本院于2020年12月8日组织双方当事人进行询问，上诉人朱明及十四名上诉人的共同委托代理人张**、范瑞兴，被上诉人盘锦市政府的委托诉讼代理人王晓东、张西云到庭参加询问。田启祥等十四人的诉讼请求是：撤销《转产优惠通告》。事实与理由：田启祥等十四人系辽宁省盘锦市盘山县欢喜岭村裤裆沟的海参养殖户，2018年，盘锦市海洋与渔业局下发《盘锦市关于实施湿地生态保护开展“退养还湿”等相关工作的通告》（以下简称《退养还湿通告》），指出凡有证未到期用海进行养殖的，允许当事人继续养殖，至海域使用证到期时，需无条件退出；2019年1月5日，盘锦市政府下发了《关于对有证未到期提前退出围海养殖区域的养殖业户给予适当补偿的通告》（以下简称《适当补偿通告》），明确规定：“如当事人申请提前退出围海养殖区域，允许提前退出并给予补偿。”“委托第三方具有法定评估资质的机构对补偿项目进行评估，确定补偿额度。”2019年1月6日，盘锦市政府对此也制定了《关于对有证未到期提前退出围海养殖区域的养殖户给予适当补偿的工作细则》。田启祥等十四人根据上述文件到盘山县人民政府提交了提前退出申请，之后盘锦市政府委托北京吉翔房地产土地评估有限公司进行评估，并将评估结果进行了公示。2019年5月10日，盘锦市政府依据评估结果作出《关于给予辽河口围海养殖业户转产开放式养殖优惠政策的通告》(即《转产优惠通告》)，每亩仅补偿1395元/亩。田启祥等十四人经查询，北京吉翔房地产土地评估有限公司并没有海域使用权的相关评估资质，故此评估过程违法，作出的评估结果无效，盘锦市政府依据无效的评估结果作出的《转产优惠通告》在程序和实体上均违法，侵犯了田启祥等十四人的合法权益。盘锦市政府答辩称：一、被告主体不适格，《转产优惠通告》是“盘锦市信访工作联席会议办公室”做出的，不是答辩人做出的。二、原告主体不适格，田启祥等十四人不是提出转产开放式养殖的申请人，与通告内容没有权利义务关系，不具有行政诉讼原告主体资格。三、《转产优惠通告》不具有可诉性，通告只起到宣示的作用，不具有法律强制力，属于政策性指导行为，不具有可诉性。四、《转产优惠通告》不属于人民法院行政案件受案范围。综上，答辩人认为本案不符合《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第四十九条规定的起诉条件，请求法院依法裁定驳回田启祥等十四人起诉。一审法院查明，为积极有效推进“退养还湿”工作，盘锦市信访工作联席会议办公室（隶属于盘锦市委、盘锦市人民政府信访局）于2019年5月20日作出了《关于给与辽河口围海养殖业户转产开放式养殖优惠政策的通告》。该《通告》的主要内容：一、申请人范围，截止2018年12月31日，辽河口从事围海养殖的原海域使用权证到期和未到期的实际使用人，可以提出转产开放式养殖的申请。无海域使用权证的养殖业户，不享受转产开放式养殖的优惠政策。涉及养殖业户与场乡镇、国有企事业单位通过转让、出租、拍卖等方式获得的养殖用海转产开放式养殖政策另行研究。涉及刑事诉讼、民事诉讼养殖业户的相关政策另行研究。二、优惠政策，1.对于申请转产开放式养殖用海的，原则上按照原围海养殖面积的2.3倍的比例予以置换；2.对于申请转产开放式养殖用海的，一律按照15年最高使用年限审批；3.对于申请转产开放式养殖用海的，一律减免3年海域使用金；4.申请转产开放式养殖而依法新获得的海域使用权，在合法合规的前提下，可以进行转让；5.申请转产开放式养殖的养殖业户依法用海所需的《海域使用论证报告》《海洋环境影响评价报告》和《盘锦市海域典型地区海底地形、底质类型勘测报告》，一律由盘锦市自然资源局、盘锦市生态环境局、盘锦市农业农村局组织编制及专家论证，编制、论证所需费用一律由盘锦市人民政府承担；6.申请转产开放式养殖的养殖业户，可以自愿选择以下三种养殖模式：一是进行个体业户养殖；二是自愿成立合作社或组建股份公司，进行规模化养殖；三是将通过置换新获得的海域使用权一次性转让给盘锦市农业发展集团，领取转让费；7.凡自愿转让新获得海域使用权的，原有证已到期的海域实际使用人，依原围海养殖面积享受5382元/亩最优转让费价格；原有证未到期的海域实际使用人，依原围海养殖面积同时享受1395元/亩补偿费和5382元/亩转让费的价格，合计6777元/亩；8.将蛤蜊岗以西、月东油气区以东、海洋保护区以南底质地形条件好的海域作为转产开放式养殖区域。三、申请受理和转让程序，1.盘山县自然资源局负责对转产开放式养殖申请进行受理、甄别、审核，确认是否符合条件。对于符合条件的申请人，经公示无异议后，依法确认其新的海域使用权；2.申请个体业户养殖的，申请人需持有效个人身份证件和原始用海材料等，在7月1日前向盘山县自然资源局提交用海申请。经甄别、审核，对于符合条件的自申请之日起1个月内颁发海域使用权证；3.申请成立合作社或组建股份公司进行养殖的，经工商部门注册后，持有效个人身份证件、原始用海材料、营业执照等，在7月1日前向盘山县自然资源局提交用海申请，对于符合条件的自申请之日起1个月内颁发海域使用权证；4.申请转让新获得海域使用权的，申请人持有效个人身份证件、原始用海材料等与盘锦市农业发展集团签订海域使用权转让协议书，一次性领取转让费；5.截止到2019年7月1日，未提出转产开放式养殖用海申请的，按自动放弃处理。田启祥等十四人系辽宁省盘山县辽河口从事海产品养殖户。其中，朱明、张彦佺、左胜军、张碧潮、张碧钊、周燕琴、陈振奎、姜彤、王家善、杨淑霞、张宝真的海域使用权证到期的时间为2019年3月17日，周礼舜、刘风君、田启祥的海域使用权证到期的时间为2019年3月31日。另查明，田启祥等十四人均未依该《转产优惠通告》向盘山县自然资源局提出或递交过转产开放式养殖的申请。一审法院认为，在行政诉讼中，原告所提起的诉讼依法必须符合法定的条件；否则，其起诉将被驳回。本案中，田启祥等十四人所诉告的《转产优惠通告》行为，就此《转产优惠通告》的特征而言，其乃是行为主体为尽快实现“退养还湿”之目的，对符合条件并自愿提出转产开放式养殖业户的申请人所作出的一种带有受益性的鼓励行为，该行为明显不具有强制性。故，该《转产优惠通告》的性质系非属于人民法院行政诉讼受案范围的行政指导行为；同时，在田启祥等十四人尚未依此《转产优惠通告》提出申请的情形下，其无法与该《转产优惠通告》行为形成利害关系而成为本案的适格原告。综上，因田启祥等十四人提起的诉讼不符合法定的起诉条件，依法应予驳回。据此，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定：驳回田启祥等十四人的起诉。一审案件受理费100元，退还田启祥等十四人。田启祥等十四人不服一审裁定，向本院提出上诉。请求：1、依法撤销一审裁定，并裁定由一审法院继续审理；2、本案诉讼费用由被上诉人承担。事实与理由：1、被上诉人所作《转产优惠通告》涉及对被“退养”的海域权人的安置补偿，对上诉人产生具体权利义务影响，并非行政指导行为，一审法院认为其不属于行政诉讼受案范围系事实不清。涉案《转产优惠通告》系被上诉人为实现“退养还湿”目的，即辽河口养殖户尽快退出相关海域，恢复海域生态，对相关海域范围内养殖户予以安置补偿的行为，涉及具体的安置补偿数额，并非是不产生权利义务影响的受益性的鼓励行为或行政指导行为。2019年1月5日，被上诉人下发了《适当补偿通告》，明确规定：“如当事人申请提前退出围海养殖区域，允许提前退出并给予补偿。”“委托第三方具有法定评估资质的机构对补偿项目进行评估，确定补偿额度。”2019年1月6日，被上诉人对此也制定了《补偿工作细则》。上诉人根据上述文件到盘山县人民政府提交了提前退出申请。之后被上诉人委托北京吉翔房地产土地评估有限公司进行评估，并将评估结果进行了公示。2019年5月10日，被上诉人依据评估结果作出《转产优惠通告》，该通告基于2019年2月作出的评估报告确定给予有证未到期的上诉人养殖海域每亩补偿1395元。《中华人民共和国海域使用管理法》第二十三条、第二十六条、第三十条的规定，被上诉人有权收回海域权，但应当给予相应的补偿，涉案《转产优惠通告》系被上诉人在委托评估机构进行评估后对于海域使用权未到期的养殖户作出的安置补偿方案，涉及海域使用权被收回后补偿的具体数额和标准，影响上诉人的权利义务，并非是不产生权利义务影响的受益性的鼓励行为或行政指导行为，属于行政诉讼受案范围，一审法院认定事实不清。2、上诉人系涉案“退养还湿”所涉海域使用权人，申请了退养，系本案适格原告，一审法院认定事实不清。上诉人系涉案“退养还湿”所涉海域使用权人，且在《适当补偿通告》、《补偿工作细则》两个文件公布后，申请了提前退出，被上诉人也针对上诉人的补偿数额进行了评估，十四位上诉人均在公布的《评估结果明细表》予以列明，涉案《转产优惠通告》中载明的应给予的补偿数额为每亩补偿1395元，与《评估结果明细表》中的数额一致，上诉人与涉案《转产优惠通告》所给予的补偿具有利害关系，系本案适格原告，一审法院以上诉人未就此次《通告》提出申请认定上诉人与涉案《通告》无利害关系是认定不清。3、上诉人起诉符合立案条件，一审法院适用《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款的规定驳回上诉人起诉系适用法律错误。上诉人系涉案“退养还湿”所涉海域使用权人，在提出提前退出申请后，被上诉人委托评估机构评估后，作出涉案《转产优惠通告》确定了针对上诉人的补偿数额，然被上诉人选择的评估机构不符合法律规定，评估程序违法，补偿价格过低，严重侵害上诉人的合法权益。上诉人起诉撤销该《转产优惠通告》符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条的规定，一审法院适用《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款的规定驳回上诉人起诉系适用法律错误。盘锦市政府答辩称，一、《转产优惠通告》是行政指导性行为，不具有强制性，不属于人民法院受案范围。2019年5月20日的《转产优惠通告》，是“盘锦市信访工作联席会议办公室”针对养殖户上访诉求给予一定优惠政策而做出的，其内容是为了有效推动“退养还湿”工作，针对辽河口围海养殖业户转产开放式养殖优惠政策的告知，适用范围为截止2018年12月31日辽河口从事围海养殖的原海域使用权证到期和未到期的实际使用人，提出转产开放式养殖申请的养殖户。《转产优惠通告》没有强制要求养殖户必须提出转让养殖，是否申请转产养殖，由养殖户自愿选择。《转产优惠通告》是对已经自愿选择转产的养殖户给予的优惠奖励，是一种不具有强制力的行政指导行为，不具有可诉性。二、上诉人与《转产优惠通告》没有利害关系，不具有原告主体资格。田启祥等十四人的海域使用权期限于2019年3月31日前届满，在海域使用权使用期限届满之前，田启祥等十四人没有申请转产养殖。《转产优惠通告》是在上诉人海域使用权期限届满之后的2019年5月20日做出，《转产优惠通告》内容涉及上诉人的权利义务，与上诉人没有利害关系。所以，上诉人不具有原告主体资格。请求驳回上诉，维持原裁定。本院二审查明的事实与一审查明的事实一致。本院认为，盘锦市政府因保护生态环境需要，对辽河口湿地实施“退养还湿”工作。该项工作是为实现社会公共利益实施的，具有合法性。在“退养还湿”工作实施过程中，“盘锦市信访工作联席会议办公室”于2019年5月20日发布了《转产优惠通告》，田启祥等十四人请求撤销该通告，本案的争议焦点是该通告与田启祥等十四人是否具有利害关系。2018年10月24日，盘锦市海洋与渔业局发布《退养还湿通告》，载明：“凡有证未到期用海进行养殖的，允许当事人继续养殖，至海域使用证到期时，必须无条件退出”。2019年1月5日，“盘锦市退养还湿专项工作领导小组”发布《适当补偿通告》，载明：“如当事人申请提前退出围海养殖区域，允许提前退出并给予适当补偿”“根据海域使用权证剩余有效时间，委托第三方评估机构进行评估。剩余有效时间未满半年的，按半年的标准进行评估补偿”。田启祥等十四人的海域使用权证均是在2019年4月1日之前到期，属于剩余有效期未满半年的情形。田启祥等十四人申请了提前退出围海养殖。2019年2月19日，“盘锦市退养还湿专项工作领导小组”公示了对包括田启祥等十四人在内的申请退出养殖户的补偿评估结果，为每亩1395元。因此，对田启祥等十四人有利害关系的行为是，“盘锦市退养还湿专项工作领导小组”因田启祥等十四人退出围海养殖所作出的补偿行为。因“退养还湿”的养殖户对上述补偿标准不满意，“盘锦市信访工作联席会议办公室”于2019年5月20日发布了《转产优惠通告》，养殖户可以用申请“转产开放式养殖用海”后再出让的形式，使原有海域使用权到期的养殖户每亩享受5382元的转让费。但获得该转让费的前提是养殖户向盘山县自然资源局提出转产申请并获得批准。田启祥等十四人未提出转产申请，《转产优惠通告》所涉及的内容不适用于田启祥等十四人。《转产优惠通告》系盘锦市信访部门作出，是为解决养殖户信访问题制订的解决方案，该通告并未否定之前确定的补偿方案，而是通过信访渠道解决补偿问题的一种新方案。《转产优惠通告》虽然是对全体养殖户作出，但养殖户有权选择是否同意该解决方案，该通告不具有强制性。鉴于田启祥等十四人未选择该解决方案，一审法院认为田启祥等十四人与《转产优惠通告》未形成利害关系，不是本案适格原告正确。田启祥等十四人提出《转产优惠通告》与其有利害关系的上诉理由缺乏事实和法律依据，本院不予支持。综上，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。田启祥等十四人的上诉请求和理由没有事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  杜刚审判员  李明审判员  李侃二〇二一年一月二十七日法官助理浦欣书记员赵晓迪（代）