广西壮族自治区柳州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）桂02行初5号 原告伍永福，男，1947年9月20日生，汉族，住柳州市柳南区。 委托代理人廖明，广西东博律师事务所律师。代理权限为特别授权。 被告柳州市柳江区人民政府（以下简称柳江区政府），住所地柳州市柳江区拉堡镇马平路45号。 法定代表人玉秋静，区长。 委托代理人罗金运，柳州市柳江区征地拆迁办公室工作人员。代理权限为特别授权。 委托代理人杨志光，广西银正律师事务所律师。代理权限为特别授权。 原告伍永福不服被告柳江区政府的强制用地行为，于2019年11月19日向本院提起行政诉讼。本院于2020年2月4日受理后，于2020年4月10日向被告柳江区政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年5月12日公开开庭审理了本案。原告伍永福及其委托代理人廖明，被告柳江区政府委托代理人罗金运、杨志光到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告伍永福诉称，1992年12月起至1994年，原告向柳江县经济技术开发总公司（现更名为柳州市柳江区房地产综合开发公司）购买了位于柳州市柳江区（原柳江县）第一工业开发区的637㎡土地，用于开办柳州广雅五金机械加工厂，并获得原柳江县建设局批准，办理了建设用地规划许可证及柳江县土地管理局颁发的土地使用证，原告在购买的土地上建立了厂房、门面、房屋。2018年10月17日，原告上述土地上的厂房、门面、房屋被柳州市柳江区城市管理行政执法局违法拆除，2019年10月初原告到上述土地查看发现原告坐落于柳州市柳江区的土地被被告使用。被告侵占原告的土地，堆放杂物，在没有合法征收原告土地的前提下，擅自使用原告的土地进行开发建设，其行为严重侵犯了原告的合法权益。为维护原告的合法利益及合法财产不受侵犯，特提起诉讼，请求法院判决确认被告强制使用土地的行为违法；判决被告返还原告坐落于柳州市柳江区637㎡土地；判决告赔偿原告经济损失人民币210万元；判决被告赔偿原告精神损失人民币11万元。 原告向本院提供证据如下： 证据1、《划拨土地协议书》，证明原告在1992年3月至1994年向柳江县经济技术开发总公司（现更名为柳州市柳江区房地产综合开发公司）购买位于柳州市柳江区（原柳江县）第一工业开发区的637㎡土地。 证据2、收款收据，证明原告出资购买位于柳州市柳江区（原柳江县）第一工业开发区的637㎡土地。 证据3、江国用（2003）第××号《国有土地使用证》（以下简称1XXXXXXX5号土地证），证明原告出资购买土地用于经营，并办理了土地使用证。 证据4、编号95-6《建设用地规划许可证》，证明原告在购买的土地上建设开发，所建设的建筑物合法。 证据5、图片，证明被告未对原告的土地进行合法征收，侵犯了原告的合法权益。 被告柳江区政府辩称，一、本案所涉工业用地为柳州市交通基础设施工程项目用地。为完善城市道路路网，改善出行条件，缓解交通压力，推进柳州市河西工业园区的建设与发展，形成功能完善的工业布局，柳州市发展和改革委员会于2010年3月16日和2012年9月5日分别作出柳发改规划［2010］60号《关于柳州市下桃花片区路网工程项目建议书的批复》（以下简称60号批复）和柳发改规划〔2012〕366号《关于柳州市下桃花片区路网工程项目可行性研究报告的批复》（以下简称366号批复），批复同意下桃花片区路网工程项目建设。2016年5月17日，柳州市规划局为本案所涉项目颁发了选字第450201201600092号《建设项目选址意见书》（以下简称92号选址意见书）。2017年7月24日，被告作出并公告了《关于柳州市下桃花片区路网工程项目国有土地上房屋征收决定》（以下简称《下桃花片区房屋征收决定》），决定对该路网工程波及的国有土地上的房屋进行征收。二、本案所涉工业用地的价值已由评估机构作出评估。2018年，原告不服被告作出的《下桃花片区房屋征收决定》向柳州市中级人民法院起诉，案号（2018）桂02行初244号。从原告在该案件中提交的证据桂旗开［2018］房估字第LZZS01-0006号《房屋征收分户估价报告》（以下简称6号估价报告）来看，涉案工业用地已由有资质的评估机构对其价值作出了评估，报告的出具日期为2018年1月10日。根据评估结果，涉案的工业用地面积为637㎡，单价为281元/㎡，总价为178997元。该评估价格是根据市场价值评估得出的，本身就是一个市场价格，不存在低估的问题。三、原告的厂房被拆除前就已停产和自行清空，原告诉请要求赔偿于法无据。原告已在2018年10月17日前自行将其厂房内的设施、设备和其他物品搬走，而且连厂房内的门窗都已自行拆除下来搬离厂房。至2018年10月17日时，原告厂房内除了一些废弃物外，已空无一物。从原告的行为来看，原告对涉案的工业用地被国家征收用于路网建设一事是清楚的，仅是原告以种种理由拒不与征收部门签订补偿协议而已。由于原告的厂房早就不用于从事生产，其厂房内的设施、设备等各种有价值的物品早被原告自行搬空。所以，原告起诉要求被告赔偿其经济损失人民币210万元和赔偿精神损失人民币11万元没有事实和法律依据。四、本案所涉工业用地的补偿应以6号估价报告的评估结果为依据。本案所涉的工业用地是用于柳州市交通基础设施工程，是造福于柳州市广大人民群众和促进柳州市经济社会发展的民生工程，且该路网工程已建成通车，原告诉请返还涉案的工业用地与公共利益相悖。同时，该路网工程在被告辖区内涉及的39户被征收人中，绝大部分都早已与征收部门签订了补偿协议，仅剩下极少数被征收人未与征收部门签订补偿协议。由于6号估价报告对本案所涉工业用地637㎡土地的价值已作出评估，希望原告能与征收部门签订相关补偿协议，以息诉息争。综上所述，请求法院在查明事实的基础上，依法作出裁判。 被告向本院提供证据如下： 证据1、60号批复； 证据2、366号批复； 证据3、92号选址意见书。 证据1-3证明涉案路网工程项目经柳州市发改局和柳州市规划局批复同意。 证据4、《关于柳州市下桃花片路网（南环路）工程项目房屋征收调查公告》； 证据5、柳州市下桃花片路网（南环路）工程项目国有土地上房屋征收调查结果公布及相片。 证据4-5证明对路网工程涉及房屋进行调查和公告的事实。 证据6、江政通〔2017〕2号《柳州市柳江区人民政府关于公布〈柳州市下桃花片区路网工程项目国有土地上房屋征收补偿方案〉公开征求意见的通告》及张贴相片； 证据7、《柳州市柳江区人民政府关于柳州市下桃花片区路网工程项目国有土地上房屋征收补偿方案公开征求意见修改情况的公示》。 证据6-7证明对房屋征收补偿方案公开征求意见的事实。 证据8、《柳州市下桃花片区路网工程项目国有土地上房屋征收社会稳定风险评估报告》，证明进行社会稳定风险评估的事实。 证据9、证明，证明征收补偿款足额到位的事实。 证据10、江政公〔2017〕5号《柳州市柳江区人民政府关于柳州市下桃花片区路网工程项目国有土地上房屋征收决定的公告》（以下简称5号征收决定公告）及公告相片，证明房屋征收决定已进行公告。 证据11、土地登记卡； 证据12、柳江县房权证江政字第××号《房屋所有权证》。 证据11-12证明原告厂房在登记部门的登记状况。 证据13、6号估价报告，证明原告收到了该评估报告，而且在（2018）桂02行初244号案件中作为证据提交给法院，原告的工业用地评估价值为178997元。 证据14、《柳州市柳江区国有土地征收补偿协议书》，证明补偿协议已备好并待原告签订。 证据15、录像光盘，证明原告厂房被拆除前，原告已清空厂房内的设施、设备、门窗和其他物品，是一个空厂房。 经庭审质证，本院对上述证据作如下确认： 被告柳江区政府提交的证据中，证据1-13、15真实合法，与本案有关联，本院予以采信；证据14是被告自行制作的协议，没有协议当事人签字捺手印或盖公章，本院对其关联性不予认可。 原告提供的证据1、证据3-4，真实合法，与案件相关联，且被告对证据1、证据3-4真实性、合法性、关联性均无异议，本院予以采信。证据2因没有其他证据佐证，无法确认与本案有关联，本院对其关联性不予认可。证据5因没有其他证据佐证，无法确认是否是现场照片，本院对其关联性不予认可。 经审理查明，1XXXXXXX5号土地证登记坐落于柳州市柳江区的土地使用权人为原告伍永福，使用权面积为637㎡，地类（用途）为工业用地，使用权类型为划拨。因实施“柳州市下桃花片区路网工程”项目房屋征收需要，被告柳江区政府于2017年7月24日作出5号征收决定公告并予以张贴，上述1XXXXXXX5号土地证登记的637㎡土地在“柳州市下桃花片区路网工程”项目用地范围内，相应的地上附着物也属于5号征收决定公告的征收范围。5号征收决定公告附件为《柳州市下桃花片区路网工程项目国有土地上房屋征收补偿方案》（以下简称《征收补偿方案》），该方案写明房屋征收补偿包括“1、被征收房屋及所占土地价值的补偿；2、被征收房屋装修装饰及附属物的补偿；3、因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿；4、因征收非住宅房屋造成的停产停业损失的补偿；5、补助和奖励。”经公告“柳州市下桃花片区路网工程”项目被征收人选择房屋征收评估机构、公示被征收人协商选定的房屋征收评估机构后，确定广西旗开房地产评估有限公司作为“柳州市下桃花片区路网工程”项目的房屋征收价格评估机构。2018年1月10日，广西旗开房地产评估有限公司作出6号估价报告，6号估价报告载明估价目的系为房屋征收部门与被征收人确定被征收房屋价值的补偿提供依据，评估被征收房屋的价值；价值时点为2017年7月24日（柳江区政府关于柳州市下桃花片区路网工程项目国有土地上房屋征收决定的公告颁布之日）；估价方法为房屋采用成本法及土地采用基准地价系数修正法；估价结果显示土地用途为工业用地，面积637㎡，单价281元／㎡，总价178997元。2018年6月29日，柳州市柳江区征地拆迁办公室将6号估价报告送达给原告。之后，原告位于柳州市柳江区的地上建筑物被强制拆除。被告未能与原告达成征收补偿安置协议，现被告已对涉案土地进行了实际的建设利用，原告不服被告的强制用地行为，向本院提起本案行政诉讼。 本院认为，为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，国家可以依法收回国有土地使用权，也可征收国有土地上单位、个人的房屋，但必须对被征收人给予及时补偿，不能只征收不补偿，也不能迟迟不予补偿。本案中，涉案土地在“柳州市下桃花片区路网工程”项目用地范围内，相应的地上建筑物也属于5号征收决定公告的征收范围，但被告在未与原告达成征收补偿协议、未作出征收补偿决定或收回土地使用权决定，未给予原告涉案土地及地上房屋相应补偿的情况下强制使用了涉案土地，其行为违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条“为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人（以下称被征收人）给予公平补偿”的规定和《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第二款“为公共利益需要使用土地，收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿”的规定，应确认违法。 根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条“人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任”、《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利”和第四条第（四）项“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有造成财产损害的其他违法行为的，受害人有取得赔偿的权利”的规定，被告在国有土地上房屋征收过程中，强制使用涉案土地的行政行为违法，依法应当承担行政赔偿责任。为实质化解行政争议，确保当事人获得及时、公平、公正的救济，人民法院可以根据当事人提出的行政赔偿诉讼请求，结合案件具体情况，直接判决行政机关承担相应行政赔偿责任，而无需判决当事人另行通过征收补偿程序解决。 对于原告请求判决被告返还涉案土地的诉请，因实施“柳州市下桃花片区路网工程”项目房屋征收需要，被告已作出5号征收决定公告，本案所涉土地及地上建筑物在5号征收决定公告的征收范围内，且涉案土地已被实际用于“柳州市下桃花片区路网工程”项目的建设，无返还土地给原告的可能，因此应由被告承担赔偿经济损失的责任，不予支持原告要求返还位于柳州市柳江区土地的诉讼请求。至于损失金额及赔偿项目的问题，人民法院在审理行政赔偿案件时，确定赔偿数额时要坚持全面赔偿和公平合理的理念，既要体现对行政机关违法行为的惩戒，也要确保赔偿请求人的合法权益得到充分保障。因此，在确定行政赔偿项目和数额时，应当至少不低于赔偿请求人依照安置补偿方案可以获得的全部征收补偿权益，以体现赔偿诉讼的惩戒性和对被侵权人的权益保护，如此才符合国家赔偿法的立法精神。根据《征收补偿方案》中明确房屋征收补偿包括土地价值补偿的事实，以及6号估价报告中以2017年7月24日（柳江区政府关于柳州市下桃花片区路网工程项目国有土地上房屋征收决定的公告发布之日）为评估时点，以281元／㎡的单价评估涉案土地价值为178997元的事实，并考虑本案审理时工业用地土地市场价格与发布房屋征收决定公告之日工业用地土地市场价格的浮动价差等因素，本院酌定被告柳江区政府赔偿伍永福被强制使用土地的经济损失为196896.7元（178997元×110%＝196896.7元）。对于原告主张赔偿经济损失210万元的诉讼请求，由于本案被告强制用地是在涉案土地上的建筑被强拆后才使用的，原告也未能提供有效证据证实其遭受经济损失210万元的事实，故不予支持该项诉讼请求。对于原告主张赔偿精神损失110000元的诉讼请求，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三条、第十七条、第三十五条的规定，当事人人身权受侵害，致人精神损害造成严重后果的可要求支付精神损害抚慰金，而本案原告受侵害的权利是财产权，原告也未能提供有效证据证实其精神遭受损害的事实，故对原告主张精神损失赔偿的请求，本院不予支持。 综上，被告柳江区政府应予赔偿原告伍永福被强制使用土地的经济损失196896.7元。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项，第七十六条，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款，第四条第（四）项，第三十六条第（八）项的规定，判决如下： 一、确认柳州市柳江区人民政府对位于柳州市柳江区土地的强制用地行为违法； 二、柳州市柳江区人民政府于本判决生效之日起60日内赔偿原告伍永福经济损失共计人民币196896.7元； 三、驳回柳伍永福的其他诉讼请求。 案件受理费人民币50元（原告已预缴），由被告柳江区政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于广西壮族自治区高级人民法院。 审 判 长 覃 政 人民陪审员 凌 林 人民陪审员 梁咏川 二〇二一年一月二十六日 法官 助理 此 兴 书 记 员 张 楠