四川省高级人民法院 行 政 裁 定 书 (2020)川行终2222号 上诉人（原审原告）何永岗，男，1967年7月26日出生，汉族，住四川省攀枝花市东区。 被上诉人（原审被告）盐边县人民政府。住所地：四川省盐边县桐子林镇新建路18号。 法定代表人王兴全，县长。 委托代理人宋璐溪，盐边县司法局副局长。 原审第三人盐边县三吉食品制造厂。住所地：四川省盐边县工业区。 法定代表人庞世元，厂长。 上诉人何永岗因诉盐边县人民政府（以下简称盐边县政府）土地权属争议处理决定一案，不服四川省攀枝花市中级人民法院（2020）川04行初2号行政裁定，向本院提出上诉。本院受理后， 依法组成合议庭对本案进行了审理。 一审经审理查明，1996年10月30日，糖酒公司交纳四川省盐边县××镇集镇土地出让金120000元，其中三吉食品厂交纳60000元，盐边县三吉食品制造厂（以下简称三吉食品厂）于1996年10月29日、1997年7月14日分别支付糖酒公司50000元、10000元。2000年10月9日，盐边县渔门镇建设指挥部收到何永岗交纳土地开发费40622.4元。同日，盐边县渔门镇建设指挥部出具《证明》，载明：“兹有酿造厂空坝总面积351㎡除去糖酒公司过道长9.6ｍ、宽1.3ｍ，计面积12.48㎡，每平方120元，金额为大写肆万零陆佰贰拾贰元肆角正，小写（40622.4元），款项何永岗全部付清，产权由何永岗所有。”2000年12月6日，何永岗向盐边县渔门镇人民政府出具欠条，载明：“今欠到渔门镇土地开发费33036元”，盐边县渔门镇人民政府财务人员许成惠在欠条上注明“此款未收”。同日，盐边县渔门镇人民政府向何永岗开具收据，载明：“收到何永岗交来土地开发费33036元”，收款人处许成惠签字，经手人处何永岗签字。2002年4月1日，盐边县建设环境保护局向何永岗颁发建设用地规划许可证；次日，盐边县政府向何永岗颁发﹝2002﹞字第110号《国有土地使用证》（以下简称：110号国有土地使用证）。2003年，三吉食品厂不服盐边县政府颁发给何永岗1××0号国有土地使用证向攀枝花市人民政府申请行政复议。攀枝花市人民政府于2003年6月2日作出攀府复字﹝2003﹞1号行政复议决定，撤销盐边县政府颁发的1××0号国有土地使用证，责令盐边县政府重新作出具体行政行为。2003年7月23日，盐边县政府向何永岗作出履行攀府复字﹝2003﹞1号行政复议决定的决定：“一、撤销县国土局﹝2002﹞02-3号《关于同意有偿使用渔门集镇国有土地的通知》。二、撤销对渔门集镇169宗地部分及172宗地国有土地使用权登记，注销核发给何永岗的盐边国用﹝2002﹞110号《中华人民共和国国有土地使用权证》。三、撤销对何永岗渔门集镇169宗地部分及172宗地房屋产权登记，注销核发给何永岗的盐边渔字第3868号《房产证》。四、何永岗在县国土局办理用地审批手续及登记发证中所缴纳的各项税费，由县国土局办理有关退款手续；何永岗在县建环局办理房产证中所缴纳的各项税费，由县建环局办理有关退款手续。五、依法收回注销后何永岗《国有土地使用权证》及《房产证》。”2003年8月18日，盐边县建设环境保护局向何永岗发出通知，撤销其位于糖酒公司西侧房屋所有权权属登记，注销盐边房权证渔字第3××8号房屋所有权证书。2008年12月31日，盐边县国土资源局向何永岗发出通知，请何永岗在接到通知后一个月内到该局办理有关注销和退款手续。2017年5月3日，何永岗再次申请办理169宗地的部分和172宗地土地使用权证，办证审核期间，经不动产登记公告，三吉食品厂和王盛提出异议。 2018年10月17日，何永岗因与三吉食品厂土地权属纠纷，向盐边县政府提起土地权属争议申请，请求盐边县政府将位于四川省盐边县××镇169宗地的部分和172宗地土地使用权及宗地上房屋所有权登记确认到何永岗名下，并颁发国有土地使用权证和房屋所有权证。盐边县政府于2019年10月16日作出《盐边县人民政府关于何永岗与盐边县三吉食品制造厂土地权属争议处理决定书》（盐边府决字〔2019〕02号）。该决定认为：一、何永岗作为二滩移民搬迁至四川省盐边县××乡，享受二滩移民后期扶持相关政策，根据《渔门集镇建设用地办法》第三条的规定，何永岗没有四川省盐边县××镇有偿划拨土地资格；二、根据《中华人民共和国土地管理法》第二条、第五十四条，《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第三条的规定，何永岗、三吉食品厂均可以经有偿出让取得土地；三、1997年经盐边县计划经济委员会审批立项，三吉食品厂缴纳土地出让金63252元，但三吉食品厂未签订土地使用权出让合同；四、2002年4月1日，盐边县国土资源局与何永岗签订48号土地出让合同，何永岗应当缴纳土地出让金73620元，但何永岗仅于2000年10月9日缴纳土地出让金40622.4元，尚有32997.6元未予缴纳，何永岗逾期未全部支付48号土地出让合同约定的土地出让金，违反合同第十条约定；五、根据法律规定，土地使用者取得土地使用权的前提条件是在法定期限内履行了支付土地出让金的法定义务并签订了土地使用权出让合同，三吉食品厂虽然履行了支付土地出让金的法定义务，何永岗虽然签订了土地使用权出让合同，但双方均不满足取得土地使用权的条件；六、由于何永岗虽然签订了土地使用权出让合同，但是未履行支付全部土地出让金的法定义务，何永岗因此未取得土地使用权，决定对何永岗的申请不予支持。 一审法院认为，《中华人民共和国行政复议法》第三十二条规定，被申请人应当履行行政复议决定。被申请人不履行或者无正当理由拖延履行行政复议决定的，行政复议机关或者有关上级行政机关应当责令其限期履行。本案中，攀枝花市人民政府于2003年6月2日以攀府复字﹝2003﹞1号行政复议决定，撤销盐边县政府对何永岗颁发的1××0号国有土地使用证，并责令盐边县政府重新作出具体行政行为。根据该行政复议决定，盐边县政府相继作出了撤销何永岗所办理的四川省盐边县××镇169宗地的部分及172宗地房屋产权登记、注销何永岗持有的《国有土地使用证》以及《房产证》、对何永岗已缴纳的各项税费予以退还等行政行为。该行政行为应当系正确履行攀府复字﹝2003﹞1号行政复议决定关于撤销颁证的行为，对于复议决定责令盐边县政府应当重新作出具体行政行为的问题，盐边县自然资源规划和林业局根据何永岗的申请和复议决定，在对何永岗与三吉食品厂土地权属争议调查过程中，发现盐边县渔门镇人民政府为169宗地部分和172宗地先后重复为何永岗、三吉食品厂、蒋成莉及王盛三方开具了用地证明及缴款凭证，以致无法确定169宗地部分和172宗地归属，提出了建议由盐边县渔门镇人民政府牵头解决双方土地权属争议问题的处理意见，并将该处理意见报盐边县政府下达处理决定。由于盐边县政府根据何永岗的申请和盐边县自然资源规划和林业局的报告，作出的处理决定系认定何永岗和三吉食品厂均不满足取得土地使用权的条件，故对何永岗申请不予支持。从盐边县政府的处理决定可以看出，盐边县政府此次处理决定尚未就双方的土地权属争议进行全面的、实质性处理，仍然属于复议决定所要求其重新作出具体行政行为的过程。因此，何永岗提起本案诉讼，请求撤销盐边县政府处理决定以及要求重新确权颁证的诉讼请求，其诉讼本意系要求盐边县政府履行行政复议决定。而对于申请行政机关履行行政复议决定的法律救济，按照《中华人民共和国行政复议法》第三十二条规定并无提起行政诉讼进行救济的路径，何永岗可以申请行政复议机关或者有关上级行政机关责令履行。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条的规定：“提起诉讼应当符合下列条件：……（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项的规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；……”何永岗的诉讼不属于人民法院受案范围，已经立案的，应当裁定驳回起诉。 依照《中华人民共和国行政复议法》第三十二条、《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项的规定，裁定：驳回原告何永岗的起诉。 上诉人何永岗上诉称：被上诉人作出的“对申请人的申请不 予支持”的决定，属于作出的新的具体行政行为。一审裁定适用《中华人民共和国行政复议法》第三十二条不当。被上诉人作出的涉诉决定书告知上诉人可以向人民法院起诉，本案属于行政诉讼受案范围。请求二审法院撤销一审裁定，指令原审法院进行审理；本案诉讼费由被上诉人承担。 盐边县政府答辩称：答辩人作出的盐边府决字〔2019〕02号决定书事实清楚，适用法律法规正确，程序合法。答辩人作出处理决定过程中，告知上诉人不服处理决定有权诉讼或申请复议，但其诉讼请求是否属于《中华人民共和国行政诉讼法》规定，由人民法院确认。 盐边县三吉食品制造厂答辩称：攀枝花市人民政府攀府复字﹝2003﹞1号行政复议决定和盐边县政府盐边府决字〔2019〕02号决定，实际上已经对案涉土地权属作了实质性的处理，案涉土地使用权应当归答辩人，不应归何永岗。 本院认为，攀枝花市人民政府于2003年6月2日以攀府复字﹝2003﹞1号行政复议决定，撤销盐边县政府对何永岗颁发的1××0号国有土地使用证，并责令盐边县政府重新作出具体行政行为。根据该行政复议决定，被上诉人盐边县政府相继作出了撤销何永岗所办理的四川省盐边县××镇169宗地的部分及172宗地房屋产权登记、注销何永岗持有的《国有土地使用证》以及《房产证》、对何永岗已缴纳的各项税费予以退还等行政行为。上述行政行为系正确履行攀府复字﹝2003﹞1号行政复议决定中关于撤销颁证 的行为。 复议决定中关于责令盐边县政府重新作出具体行政行为的问题，盐边县自然资源规划和林业局根据何永岗的申请和复议决定，在对何永岗与三吉食品厂土地权属争议调查过程中，发现盐边县渔门镇人民政府为169宗地部分和172宗地先后重复为何永岗、三吉食品厂、蒋成莉及王盛三方开具了用地证明及缴款凭证，以致无法确定169宗地部分和172宗地归属，提出了建议由盐边县渔门镇人民政府牵头解决双方土地权属争议问题的处理意见，并将该处理意见报盐边县政府下达处理决定。由于盐边县政府根据何永岗的申请和盐边县自然资源规划和林业局的报告，认定何永岗和三吉食品厂均不满足取得土地使用权的条件，故作出对何永岗申请不予支持的处理决定，即被诉的盐边府决字〔2019〕02号《盐边县人民政府关于何永岗与盐边县三吉食品制造厂土地权属争议处理决定书》。 何永岗认为盐边县政府作出的被诉处理决定没有将位于四川省盐边县××镇169宗地的部分和172宗地土地使用权及宗地上房屋所有权登记确认到何永岗名下，并颁发国有土地使用权证和房屋所有权证，属于不履行法定职责行为。从被诉的盐边县政府处理决定内容看，该决定尚未就何永岗与他方的土地权属争议作出实质性处理，仍然属于攀枝花市人民政府攀府复字﹝2003﹞1号行政复议决定所要求其重新作出具体行政行为的过程。因此，何永岗提起本案诉讼的实质是要求盐边县政府履行行政复议决定。根据《中华人民共和国行政复议法》第三十二条“被申请人应当履行行政复议决定。被申请人不履行或者无正当理由拖延履行行政复议决定的，行政复议机关或者有关上级行政机关应当责令其限期履行”的规定，申请人申请行政机关履行行政复议决定的法律救济，并无提起行政诉讼的路径，何永岗可以申请行政复议机关或者有关上级行政机关责令履行。 综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条“提起诉讼应当符合下列条件：……（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖”及《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的……”规定，何永岗的起诉不属于人民法院受案范围，一审裁定驳回其起诉，并无不当。何永岗的上诉理由，不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  王晓东 审判员  王凤红 审判员  郭 毅 二〇二一年一月十一日 书记员  许小红