长春铁路运输法院 行 政 判 决 书 (2021)吉7101行初15号 原告杨春花，女，汉族，1952年10月5日出生，户籍地吉林省长春市南关区，现住长春市绿园区。 委托代理人杨帅，男，汉族，1987年5月15日出生，住长春市南关区，系原告之子。 被告长春市司法局，住所地吉林省长春市宽城区。 法定代表人梁向东，该局局长。 委托代理人刘**，该局公共法律服务管理处二级调研员。 委托代理人鞠阳，吉林常春律师事务所律师。 被告长春市人民政府，住所地长春市南关区。 法定代表人张志军，系市长。 委托代理人徐秋实，系长春市司法局行政复议备案审核处工作人员。 原告杨春花因不服被告长春市司法局（以下简称市司法局）、长春市人民政府（以下简称市政府）作出的不予受理投诉案件决定及行政复议一案向本院提起行政诉讼，本院于2021年1月5日立案后于2021年1月19日依法适用简易程序公开开庭进行了审理。原告杨春花及其委托代理人杨帅，被告市司法局的委托代理人刘**、鞠阳，市政府的委托代理人徐秋实到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 市司法局于2020年7月8日接到吉林省司法厅关于杨春花投诉吉林津科司法鉴定中心投诉转办单，市司法局于2020年7月21日作出长司鉴[2020]22号《不予受理投诉案件决定书》，以杨春花的投诉超过《司法鉴定执业活动投诉处理办法》第四条规定的期限为由，对杨春花的投诉决定不予受理。杨春花对此不服于2020年10月13日向市政府申请复议，市政府经审理于2020年12月29日作出长府复[2020]2473号《行政复议决定书》，维持了市司法局作出的《不予受理投诉案件决定书》。 原告杨春花诉请：撤销被告市司法局作出的《不予受理投诉案件决定书》及被告市政府作出的《行政复议决定书》。事实及理由：原告于2018年及2020年分别向吉林省司法厅邮寄控告信，因吉林津科司法鉴定中心违反鉴定要求，违背科学精神，作出了明显与客观事实不符的鉴定意见，根据《全国人大常委会关于司法鉴定管理问题的决定》（2015年10月1日）第13条：“鉴定人或者鉴定机构有违反本决定规定行为的，由省级人民政府司法行政部门予以警告，责令改正：（四）法律、行政法规规定的其他情形。鉴定人故意作虚假鉴定，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，依照前款规定处罚。”，《司法鉴定人登记管理办法》（中华人民共和国司法部令第96号）第30条：“司法鉴定人有下列情形之一的，由省级司法行政机关给予停止执业3个月以上1年以下的处罚；情节严重的，撤销登记；构成犯罪的，依法追究刑事责任：（五）故意做虚假鉴定的”，吉林省司法厅作为省级司法行政管理机关，有责任有义务对该鉴定机构及鉴定人作出相应处罚，并责令依法纠正，故申请司法行政机关依法履行监管责任，撤销吉林津科司法鉴定中心出具吉津司鉴中心[2013]文鉴字第605-2号司法鉴定意见书，吉林省司法厅后将申请材料转给市司法局，市司法局于2020年7月21日作出《不予受理投诉案件决定书》，被告市政府于2020年12月9日作出《行政复议决定书》，两个行政行为直接侵害了原告的合法权益，故提起行政诉讼予以纠正，理由如下：市司法局、市政府作出的决定书依据的是司法部令第144号《司法鉴定执业活动投诉处理办法》第四条，“投诉人应当自知道或者应当知道被投诉人鉴定活动侵犯其合法权益之日起三年内向司法行政机关投诉，法律另有规定的除外”，该司法部令的施行时间为2019年6月1日，但原告向司法行政机关申请撤销的司法鉴定意见书作出时间是2013年7月17日，根据《中华人民共和国立法法》第八十四条规定，“法律、行政法规、地方性法规、自治条例、规章不溯及既往，但为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作的特别规定除外。”2019年实施的司法部令144号不具有溯及力，对其实施前的司法鉴定行为不具有法律效力，依据当时有效的2010年4月8日发布的《司法鉴定执业活动投诉处理办法》（司法部令第123号），并没有对司法鉴定投诉的时效限制，原告享有随时向司法行政机关申请监督纠正的权力，如果用2019年的法规来限制对2013年作出的司法意见提出的投诉，那么自该法规生效之日起就直接剥夺了原告的时效利益，进而影响了原告的实体权利，是违法的。2019年的司法部令只能对其实施以后作出的司法鉴定意见有法律效力。市政府作为行政复议机关，并非部门规章的制定机关，无权对司法部颁发部门规章规定的投诉期限进行立法目的解释，市政府作出的行政复议决定书中关于新旧法适用问题的论述仅为其主观理解，并没有法律依据，而根据《立法法》规定，只有是“更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作的”“特别规定”才可以溯及既往，即贯彻“有利法律溯及既往”原则。市政府的论述恰恰违反了《立法法》，行政机关的行政管理，应从维护公民的合法利益出发，而不是仅从降低“行政管理的难度”出发，如果新的法律规定溯及既往将赋予公民、法人或者其它组织更多的权利和利益，则为有利溯及；与此相反，如果新的法律规定溯及既往将剥夺或减少公民、法人或者其它组织的权利和利益，则为不利溯及。新法的发布对于先行为发生时的当事人来说是不确定的，任何人没有预知未来的能力，不溯及既往原则作为源于信赖利益保护原则的制度，恰恰保护了法的稳定性，安定性，市政府从法的稳定性、安定性出发提出适用新法是明显错误的，而且其还提出了“依新法的程序并依旧法的实体处理”同时适用新法与旧法的理念，不但没有法律依据，而且天马行空，违反法理。要判断规范性文件的溯及力，要看该法规是否有溯及力条款。纵观司法部令144号，并没有溯及既往的特别条款，故依据新的部门规章作出的《决定书》也是违法的，应予纠正。二、被告即便适用现行的《司法鉴定执业活动投诉处理办法》（中华人民共和国司法部令144号），原告也没有超过时效，因为原告在该司法部令生效前已经于2018年向吉林省司法厅邮寄控告信，申请撤销《司法鉴定意见书》，依据当时有效的司法部令第123号，并没有超过申请时效，但吉林省司法厅当年并没有受理也没有转达被告，也没有向原告作出受理或不予受理决定书，原告的时效应当自主张权利之日起重新起算，原告于2020年再次邮寄申请，并没有超过三年。且司法部令第144号规定的“三年”是“投诉人应当自知道或者应当知道被投诉人鉴定活动侵犯其合法权益之日起三年”，因为该鉴定意见书涉及的民事案件一直处于诉讼过程中，因该鉴定意见明显违背科学常识，该司法鉴定意见是否最终被法院采信始终处于不确定状态，原告提交申请时该司法鉴定书不产生侵犯原告合法权益的终局效力，故不应自该司法鉴定意见书作出之日起算三年，原告提出申请时也并未超过三年的时效限制。三、市政府提出鉴定意见不属于投诉的受理范围，首先，原告并非仅仅对鉴定意见提出异议，而是对鉴定人和鉴定机构故意出具虚假鉴定的行为提出投诉，鉴定意见仅是支持原告投诉的证据支撑，吉林津科司法鉴定中心在鉴定意见中明确写明检材为复印件，却在鉴定过程中鉴定出复印件上存在的压痕，有点生活常识的人都应知道复印是对平面图形的复制，原件上的压痕是无法通过复印复制出来的，这是明显违背科学常识做出来的鉴定，直接能够证明鉴定机构是在故意出具虚假鉴定，根据《全国人大常委会关于司法鉴定管理问题的决定》第13条、《司法鉴定人登记管理办法》第30条、《司法鉴定执业活动投诉处理办法》（司法部第123号令）第8条第8款均规定司法行政机关对鉴定机构故意出具虚假鉴定应当进行受理。司法部144号令《司法鉴定执业活动投诉处理办法》第十条也规定了“公民、法人和非法人组织认为司法鉴定机构或者司法鉴定人在执业活动中有下列违法违规情形的，可以向司法鉴定机构住所地或者司法鉴定人执业机构住所地的县级以上司法行政机关投诉：（十）司法鉴定人故意做虚假鉴定的；”故原告投诉属于司法行政机关投诉受理范围。原告在向吉林省司法厅邮寄的控告信第一句请求即为“吉林津科司法鉴定中心故意出具虚假的鉴定意见，扰乱正常司法秩序，要求严惩”，是要求对司法鉴定机构的违法行为进行处罚，恰恰属于司法行政机关的受理范围。其次，市政府将本应属于行政机关管辖处理的事务和责任推给人民法院，认为鉴定机构是否出具虚假鉴定意见应该由人民法院认定，当事人也只能在诉讼庭审阶段才有权利对鉴定机构提出异议，是明显的推诿和扯皮，人民法院之所以委托鉴定机构进行鉴定正是因为法官是法律专家，并不是鉴定专家，对鉴定涉及的专业科学不了解，无权也没有能力对鉴定意见的科学性进行把关和认定，司法行政机关作为行业主管部门，理应承担起责任，行政机关不同于司法机关，并没有“不告不理”的原则规定，行政权相较于司法权的谦抑性更应体现主动性和强制性，行政机关对主管的行业应进行主动管理，发现违法行为应当主动处罚，而不是“不告不理”。“告了也不理”“告了应该由法院理”等等都是庸政、懒政的体现，不应得到法律的支持，正是由于司法行政机关只负责行业的准入，而对司法鉴定执业过程中进行的鉴定行为不理不管，司法鉴定行业才处于长期无序、监管缺失的状态，司法鉴定机构可以随意出具鉴定意见，才会滋生出大量的行业乱象，权力寻租，长此以往也不利于行业的发展，甚至严重扰乱了人民法院审理案件的公平公正。四、《全国人大常委会关于司法鉴定管理问题的决定》第13条明确规定“鉴定人或者鉴定机构有违反本决定规定行为的，由省级人民政府司法行政部门予以警告，责令改正。”该规定明确了省级司法行政机关有权对司法鉴定机构的违法行为进行责令改正，故原告历次都是向吉林省司法厅进行投诉，要求其作出处罚的同时责令鉴定机构改正错误的鉴定意见，吉林省司法厅将投诉转给市司法局办理，原告认为属于上级机关指定管辖的行为，市司法局理应履行职责，市政府引用司法部144号令《司法鉴定执业活动投诉处理办法》认为司法行政机关无权处理鉴定意见，是错误的，全国人大常委会是立法机关，司法部是行政机关，全国人大常委会制定的决定属于法律，司法部制定的部令属于部门规章，按照《宪法》及《立法法》规定，下位法不得与上位法冲突，下位法与上位法冲突的规定无效。综上所述，二被告作出的具体行政行为适用法律错误，严重侵害了原告的合法权益，应予撤销。市司法局应履行法定职责，受理投诉。 被告市司法局辩称，一、其于2020年7月8日接到吉林省司法厅公共法律服务管理处《投诉转办单（编号：2020第4号）》及投诉材料，于2020年7月15日依法作出《延长作出受理决定期限告知书（长司鉴投延（2020）第3号）》，对杨春花投诉事项作出受理决定的时间予延长。经调查，原告投诉所涉鉴定意见《吉林津科司法鉴定中心文书检验报告（吉津司鉴中心[2013]文鉴字第605-2号）》出具时间为2013年7月17日，故根据《司法鉴定执业活动投诉处理办法》（中华人民共和国司法部令第144号）第四条、第三十八条之规定，市司法局作出不予受理的决定并无不当。二、原告主张其曾于2018年向吉林省司法厅邮寄控告信，但市司法局并未在本案投诉时收到原告证实上述主张的相关证据。同时根据《司法鉴定执业活动投诉处理办法》（中华人民共和国司法部令第144号）第一条、第二条、第三条、第十条之规定，司法行政机关系对司法鉴定机构、司法鉴定人违法违规执业侵犯投诉人合法权益的投诉进行监督处理，与人民法院民事诉讼途径并不冲突。故原告称曾于2018年进行投诉及因本案所涉鉴定意见涉及民事诉讼、不应自鉴定意见出具时间计算投诉期限的主张均不能成立。综上，《长春市司法局不予受理投诉案件决定书》认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法。原告的主张事由不能成立，请求法院驳回原告的诉讼请求。 被告市政府辩称，一、行政复议程序合法。原告杨春花不服市司法局2020年7月21日作出的《不予受理投诉案件决定书》，于2020年10月13日向本机关申请行政复议，市政府根据《行政复议法》第三条、第十七条的规定，于10月15日向市司法局送达了提出答复通知书。市司法局于10月19日向市政府提交了行政复议答复书及作出上述处罚的相关证据。市政府依据行政复议法第二十二条规定对市司法局提交的证据进行了书面审查，并根据《行政复议法》第二十八条第一款第（三）项的规定，在法定期限内作出了行政复议决定。认定事实清楚。市政府经审理后查明：2013年6月7日，长春市中级人民法院司法辅助办公室委托吉林津科司法鉴定中心，对其中的案涉物证“银行询证函”中大小写金额是否经过化学物品涂改或通过挖补修改而成进行司法鉴定。2013年7月17日，吉林津科司法鉴定中心经延期后出具案涉司法鉴定意见书，结论是该“银行询证函”上所书写金额不是原有写成，是变造字迹。2020年6月30日，原告不服案涉鉴定意见，向省司法厅邮寄《控告信》，请求调查处理。2020年7月6日，省司法厅向被申请人作出《投诉转办单》，将案涉投诉事项交由市司法局调查处理。2020年7月8日，市司法局收到后经调查并经延期后于2020年7月21日作出22号不予受理决定，认为案涉司法鉴定意见是2013年7月17日出具的，根据司法部令第144号第四条的规定，申请人的投诉已超过法定投诉期限。原告不服，申请行政复议。二、市政府经复议认为，结合司法部令第144号精神，以及本案原告投诉的具体情况，市司法局作出22号不予受理决定，其处理结果正确，并未侵犯申请人合法权益。该处理结果依法应予维持。请求法院依法驳回原告的诉讼请求。 经审理查明，2013年，原告杨春花因涉一起民事纠纷案件由长春市中级人民法院委托吉林津科司法鉴定中心对案涉物证进行司法鉴定，吉林津科司法鉴定中心于同年7月17日作出吉津司鉴中心[2013]文鉴字第605－2号《文书检验报告》。原告认为吉林津科司法鉴定中心故意出具虚假的鉴定意见，误导办案法官，扰乱正常的司法秩序，于2020年6月30日将吉林津科司法鉴定中心投诉到吉林省司法厅请求处理。吉林省司法厅于2020年7月6日向被告市司法局作出《投诉转办单》，将该投诉事项交由市司法局处理。市司法局经审查并延期后于2020年7月21日作出了长司鉴[2020]22号《不予受理投诉案件决定书》并向原告送达。原告对该决定书不服于2020年10月13日向被告市政府申请复议，市政府立案后经履行相应的法定程序审理后于2020年12月9日作出了长府复[2020]2473号《行政复议决定书》，复议维持了市司法局作出的《不予受理投诉案件决定书》并向当事人送达。原告不服诉至本院，请求撤销《不予受理投诉案件决定书》及《行政复议决定书》。 以上事实有当事人提交的《投诉转办单》、控告信及原告投诉材料邮寄信封、《延长作出受理决定期限告知书》《吉林津科司法鉴定中心文书检验报告》《行政复议立案审批表》行政复议申请书、行政复议答复书、行政复议决定书及送达回证三份等证据予以佐证。 本院认为，根据《司法鉴定执业活动投诉处理办法》（中华人民共和国司法部令第144号）第十条和第十一条之规定，被告市司法局具有处理案涉投诉事项的法定职权。 《司法鉴定执业活动投诉处理办法》第四条规定：“投诉人应当自知道或者应当知道被投诉人鉴定活动侵犯其合法权益之日起三年内，向司法行政机关投诉。法律另有规定的除外。”该办法第十七条规定：“投诉材料齐全的，司法行政机关应当自收到投诉材料之日起七个工作日内，作出是否受理的决定，并书面告知投诉人。情况复杂的，可以适当延长作出受理决定的时间，但延长期限不得超过十五个工作日，并应当将延长的时间和理由书面告知投诉人。”本案中，原告杨春花投诉的鉴定行为发生在2013年7月17日，原告控告信的主要内容即对于检验报告使用复印件作为检材有异议，说明原告在该份检验报告出具时即已知晓鉴定机构以复印件作为检材已侵犯其权益，其于2020年6月30日向吉林省司法厅进行投诉已经超过了上述规定三年的期限。关于原告主张其投诉期限应适用鉴定意见作出时有效的《司法鉴定执业活动投诉处理办法》（中华人民共和国司法部令123号），根据当时的规定，并无对投诉期限的限制。本院认为，《司法鉴定执业活动投诉处理办法》（中华人民共和国司法部令第144号）中规定投诉期限，一是为了更好的督促投诉人行使投诉权，二是鉴定活动结束后时间过长，增加对鉴定活动监管的难度。本案中，原告投诉的鉴定活动发生在2013年，在此之后距离原告的投诉已经有7年时间，原告的投诉行为，已经属于怠于行使个人权利。因此，结合《司法鉴定执业活动投诉处理办法》（中华人民共和国司法部令第144号）的精神以及本案中原告的投诉的具体情况，市司法局作出的《不予受理投诉案件决定书》，决定不予受理原告的投诉并无不当。需要指出的是市司法局作出投诉事项延长受理决定未能向原告送达，属程序瑕疵，应予纠正，但对原告的合法权益未产生实际影响，不足以否定行政行为的合法性。被告市政府在行政复议程序中，依法履行了立案、审查、送达等程序并在规定时期内结案，行政复议决定结论正确，程序合法。 综上，被告市司法局作出的《不予受理投诉案件决定书》及被告市政府作出的《行政复议决定书》证据确凿，适用法律正确，符合法定程序。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告杨春花的诉讼请求。 案件受理费50元，减半收取25元，由原告杨春花负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于吉林省长春铁路运输中级法院。 审判员  张忠雷 二〇二一年一月二十五日 书记员  李 岩