广东省中山市第二人民法院民 事 判 决 书（2020）粤2072民初10334号原告：邓群健，男，1971年6月10日出生，汉族，住广东省中山市×××××××××××××××。原告：朱结英，女，1973年1月21日出生，汉族，住广东省中山市×××××××××××××××。二原告共同委托诉讼代理人：张澎，广东德崇律师事务所律师。被告：中山市古镇镇曹二村民委员会，住所地广东省中山市××××××XXXXX。法定代表人：李平稳，该村民委员会主任。委托诉讼代理人：朱锐，广东法丞汇俊律师事务所律师。原告邓群健、朱结英与被告中山市古镇镇曹二村民委员会合同纠纷一案，本院于2020年7月16日立案后，依法适用普通程序，于2020年9月1日、12月23日公开开庭进行了审理。原告邓群健及其与原告朱结英的委托诉讼代理人张澎，被告中山市古镇镇曹二村民委员会的委托诉讼代理人朱锐到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告向本院提出诉讼请求：1.被告赔偿原告土地款及经济损失16805400元；2.被告赔偿原告已缴纳的罚款16658.30元。事实和理由：2000年5月18日，被告向原告出让位于中山市××××××土名“中沙”的一处土地923.18平方米。2013年12月31日，被告又向原告出让相邻土地166.4平方米。总计1089.58平方米的土地，原告已交清全部购地款项。出让后，被告未协助原告办理土地证等手续，造成中山市自然资源局于2019年11月19日向原告下达（2019）中山自然资执法决字678号行政处罚决定书，认为原告非法占用土地，责令原告退还非法占用的土地及行政罚款16658.30元的决定。2020年6月15日，中山市第一人民法院向原告下达（2020）粤2071行审1032号行政裁定书，对上述处罚内容进行强制执行。原告认为，上述土地是原告向被告合法取得，正是由于被告未尽到协助原告办理土地证的义务，才造成行政部门对原告进行处罚并予以强制执行（原告已缴纳罚款）。2019年7月9日，被告出具一份证明，内容为“兹曹二村民委员会将根据邓群健、朱结英的购地情况，在相关政策允许的前提下协助其办理不动产权证”。该证明说明协助原告办理不动产权证的义务在于被告。2020年6月28日，原告委托广东中展土地房地产与资产评估咨询有限公司作出房地产估值报告，对原告土地及地上建筑物进行估价，总值为16805400元。正是由于被告不作为，造成政府即将对原告的土地强制征收及拆除建筑物，给原告造成巨大的经济损失，该损失理应由被告承担。为维护自己的合法权益，原告特向法院提起诉讼，请求法院依法判决。被告辩称，双方的购地行为属于无效行为，根据相关法律规定，基层组织的集体用地不能作为建设用地转让，即使用于流转的土地也应当限于一定期限的使用权转让。而原告所称的购地行为既无约定转让的期限，也无相关的合同明确双方的权利义务，实际是想通过转让行为变更涉案土地的所有权，违反法律的禁止性规定，应认定无效。同时，基于购地无效的后果，原告也不得享有土地的相关损失。另外，原告在没有土地使用权证，也没有办理相关的施工许可、规划许可的情况下，擅自建设相关房屋，被行政部门以非法占有土地进行罚款，属于原告自身的原因，被告不应承担责任。综上，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。当事人围绕诉讼请求依法提交了证据，本院组织当事人进行了证据交换和质证。对当事人无异议的证据，本院予以确认并在卷佐证。根据当事人陈述和经审查确认的证据，本院认定事实如下：2000年5月18日，被告出具一份划拨地有偿使用依据，载明相应土地923.18平方米（下称涉案地块之一）是原告朱结英名下的长期使用地，属商住（工业）区，上交金额80713.50元；该地原则上是原名人使用，不准转让他人；该地建设四方自出的各50厘米地基，不能突出路面和阻碍水渠边的直线。出图日期为2008年11月14日并经原告朱结英和被告签章确认的住宅用地规划图反映，涉案地块之一的建设单位为原告朱结英，工程地点位于中山市××××××××X×。出图日期为2013年12月31日并经被告盖章确认的邓葵恩用地规划图（中山市城乡规划局古镇分局出具）反映，用地总面积为166.4平方米（下称涉案地块之二），用地性质为居住用地，建筑限高4层、15米（含梯房），地址为曹二中河路5号；规划设计条件有效期一年，如需延期应于期满30日前提出申请。另，该图还备注有“属历史遗留问题，补办用地红线”“申请更名为邓群健”等内容。2014年8月7日，原告邓群健取得位于中山市××××××X×的土地使用权权属登记【证号为中府集用（2014）第1000849号，下称涉案宅基地】（土地所有权人为被告农民集体所有），登记的使用权类型为批准拨用宅基地，面积为120平方米。2014年9月5日，被告出具四份收款收据，其中一份载明收到原告邓群健超出原土地证面积购地款117000元（中河路5号，3000元×39平方米），其余三份分别载明收到原告朱结英超出原土地证面积购地款218750元（中河路6号，3500元×62.5平方米）、167125元（中河路7号，3500元×47.75平方米）、164150元（中河路8号，3500元×46.9平方米）。上述购地款合计667025元，已于当日由原告支付给被告。上述涉案地块之一和涉案地块之二相连，原告在该两地块上建设了建筑物（厂房），但并未依法办理相关报建手续及取得建设工程规划许可证。2019年7月9日，被告出具一份证明，载明“兹曹二村民委员会将根据邓群健、朱结英的购地情况，在相关政策允许的前提下协助其办理不动产权证”等内容。2019年11月19日，中山市自然资源局作出中山自然资执法决字（2019）678号行政处罚决定书，以原告“未经依法批准，于2014年间占用位于中山市××××××土名‘中沙’地段处的土地实施建设，建成一座八层砼结构建筑物，作工业用途。经实地测量，占用土地面积1665.83平方米，该用地土地利用现状地类为建设用地。根据《中山市古镇镇土地利用总体规划（2010-2020年）》，该宗用地符合规划。上述行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条（2019年修正前，修正后对应条款为第四十四条）的规定，构成非法占用土地”为由，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条（2019年修正前，修正后对应条款为第七十七条）第一款等规定，决定对原告处以“责令退还非法占用的1665.83平方米土地及罚款16658.30元”的处罚。该行政处罚决定书所附违法用地示意图反映，原告非法占用的土地范围包括了涉案地块之一和涉案地块之二及其周边土地。同年12月9日，原告向中山市自然资源局缴纳了罚款16658.30元。2020年6月15日，中山市第一人民法院经中山市自然资源局申请作出（2020）粤2071行审1032号行政裁定书，裁定准予强制执行上述行政处罚决定，其中“责令退还非法占用的1665.83平方米土地”由中山市古镇镇人民政府组织实施。双方当事人当庭一致确认，涉案地块之二是原告邓群健父亲原有的宅基地，后更名到原告邓群健名下，但权属登记（办证）时只能登记120平方米（即涉案宅基地），故涉案地块之二不包括在双方的交易范围内；双方的交易合同无效；不存在将土地与建筑物一并返还给被告、由被告接收的可能性。对有争议的证据和事实，本院认定如下：原告提交一份其自行委托中介机构出具的评估报告，拟证明其土地及建筑物损失16805400元。被告对该证据表示不确认。原告庭后补充提交一份收条（收款人吴锦顺于2014年9月9日确认收到原告邓群健交来搞监理资料款30000元）拟证明被告同意原告进行建设及为原告找监理的事实。被告对该证据表示不确认。被告当庭补充提交的出图日期为2014年8月12日并经原告和被告签章确认的四份缴费附图反映，涉案地块之一和涉案地块之二所处土地被分成四宗土地，其中原涉案地块之二位置为中河路X号，实测面积为205.4平方米（同时注明原土地证面积为166.4平方米）；原涉案地块之一位置为中河路X号、X号、X号，实测面积分别为145.3平方米（同时注明2000年5月18日购地82.8平方米）、284平方米（同时注明2000年5月18日购地236.25平方米）、169.9平方米（同时注明2000年5月18日购地123平方米）;四宗土地之间均留有1米的间隔。原告对该证据未提出明确的确认或异议意见。诉讼期间，本院依原告申请委托中山市科兴资产评估土地房地产估价有限公司对相关土地及地上建筑物的价值进行评估，该司于2020年12月4日出具中科资评字（2020）第120401号资产评估报告，评估结论如下：委托评估资产于评估基准日（2020年9月28日）的市场价值为15030100元；其中土地面积1151.3平方米，含涉案宅基地120平方米和集体工业用地（根据原告的主张设定）1031.3平方米，相应价值分别为57600元和484700元；建筑面积（框架结构）8472.38平方米，建筑物相应价值为14487800元。经双方当事人质证，原告认为实际价值远超过评估结果，被告则认为原告实际占用的土地面积应以行政处罚决定书认定的面积为准，土地价值不应包括涉案宅基地且其余土地因属村集体自留地故不能按工业用地评估其价值，建筑物因属违法建筑不能按合法建筑评估其价值。原告当庭述称，其在本案中要求赔偿损失的理由是造成合同无效的责任在于被告；第1项诉讼请求赔偿的土地款及经济损失16805400元包括购地款747738.50元、经济损失16057661.50元（含土地的价值和建筑物的价值）；由于评估的范围也包括土地和建筑物的价值，其同意从评估价值总额中扣减120平方米涉案宅基地的相应土地价值；评估时未向评估机构说明建筑物未经合法报建的情况，但未经合法报建的责任在被告。被告则称，原告所主张的购地款747738.50元中，有80713.50元是原告长期租赁应支付的租赁费，但是否已实际支付其需要庭后核实；其补充提交的四份缴费附图对应其出具的四份收款收据；因经重新规划，原涉案地块之一已经发生变化。本院认为，本案应为合同纠纷。本案中，据2000年5月18日的划拨地有偿使用依据、2008年11月14日的住宅用地规划图、2014年8月12日的缴费附图和2014年9月5日的收款收据等证据反映的事实可知，涉案地块之一（整体923.18平方米）于2000年5月18日由被告流转给原告使用，后因规划调整，分成三宗土地（中河路6号、7号、8号，面积、交易价款有变化），但不论双方交易的土地规划、面积、价款如何变化，均不能改变双方交易的实质是转让土地使用权的事实，故应认定双方之间构成土地使用权转让合同关系。而涉案地块之二中，有涉案宅基地120平方米，已经权属登记（由原告邓群健的父亲处更名而来），应认定属村集体依法划拨给原告的宅基地，而就2013年12月31日的邓葵恩用地规划图所对应的166.4平方米与涉案宅基地120平方米之间的面积差额，双方均确认是原告邓群健父亲原有的宅基地范围内面积，只是进行更名（权属登记）时只能登记120平方米，故该166.4平方米整体面积均不包括在双方的交易范围内；但就2014年8月12日的缴费附图和2014年9月5日的收款收据所对应的205.4平方米与前述166.4平方米之间的面积差额39平方米，则应认定是双方之间转让土地使用权，故也应认定双方之间构成土地使用权转让合同关系。上述两次交易的土地均为村集体所有的土地，不论交易当时土地的具体规划用途如何，即使如中山市自然资源局于2019年11月19日对原告作出行政处罚决定时所查明的其土地利用现状地类为建设用地、符合规划，但是根据《中华人民共和国土地管理法》第五十九条规定“乡镇企业、乡（镇）村公共设施、公益事业、农村村民住宅等乡（镇）村建设，应当按照村庄和集镇规划，合理布局，综合开发，配套建设；建设用地，应当符合乡（镇）土地利用总体规划和土地利用年度计划，并依照本法第四十四条、第六十条、第六十一条、第六十二条的规定办理审批手续”，农村集体所有的土地作为建设用地进行流转时，除应当符合规划外，还应当依法办理相应的审批手续。而本案没有任何证据和事实表明双方两次交易的土地已经依法办理相应的审批手续，可以进行合法流转。因此，根据《中华人民共和国合同法》第五十二条第五项规定，双方之间的交易（合同）应认定无效。无效的合同自始没有法律约束力，因该合同取得的财产应当予以返还；有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。故对于原告第1项诉讼请求中要求被告赔偿的款项中所包含的购地款747738.50元，本院予以支持。而对于交易所涉土地的返还问题，因中山市自然资源局作为行政主管部门已介入处理，故本院在本案中不作处理。另由于交易所涉土地已在双方达成交易后交由原告实际占有使用，故为免讼累，本院在本案中一并作出处理认定，即对于原告实际占有使用交易土地期间应支付的占有使用费可与其已支付的购地款被被告占用期间的利息相抵，双方无需另行支付。对原告第1项诉讼请求中要求被告赔偿的款项中所包含的土地价值损失，除原告已明确表示扣减的不属双方交易范围的涉案宅基地相应价值外，其余属双方交易范围的土地价值损失在合同无效的场合，不能成立，本院不予认定和支持。对原告第1项诉讼请求中要求被告赔偿的款项中所包含的建筑物（厂房）价值损失问题，本院认为：原告的损失主要为违建厂房被拆除或没收【根据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条（即2019年修正前的第七十六条）第一款规定，在双方交易的土地已被中山市自然资源局认定构成非法占用土地并责令退还的场合，违建厂房可能被拆除或没收】后的建筑成本损失，但其并未提交相关证据证实厂房的建设费用支付情况；其提交的自行委托中介机构出具的评估报告未经被告确认，且反映的是建筑物能正常使用并产生收益前提下的市场价值；经其申请本院委托中介机构所作评估结论同样反映的是建筑物能正常使用并产生收益前提下的市场价值，未考虑厂房系违建的情形，不具有参考价值。但原告建设该厂房构成损失确实存在，故本院结合现有证据，参考建筑时的建筑材料及人工成本、政策条件、建房面积等因素，酌情认定原告的建筑物（厂房）损失为6500000元。原告明知双方交易的土地不具备交易、建设条件，未经规划许可擅自违法建设厂房，应对建筑物（厂房）损失承担主要责任。被告作为转让方明知相关土地不具备交易、建设条件及原告将相关土地用于建设的意图，未提出异议，应对建筑物（厂房）损失承担次要责任。根据本案实际情况，本院酌情认定原告自行承担80%的建筑物（厂房）损失，被告对原告的建筑物（厂房）损失承担20%的责任，应赔偿原告1300000元。对原告第1项诉讼请求的建筑物（厂房）损失超出部分，本院不予支持。另外，原告第2项诉讼请求要求被告赔偿的罚款属另一法律关系，原告要求被告赔偿缺乏法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国合同法》第五十二条第五项、第五十六条、第五十八条，《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第九十条、第一百零五条规定，判决如下：一、被告中山市古镇镇曹二村民委员会于本判决生效之日起三日内返还原告邓群健、朱结英购地款747738.50元；二、被告中山市古镇镇曹二村民委员会于本判决生效之日起三日内给付原告邓群健、朱结英建筑物（厂房）损失1300000元；三、驳回原告邓群健、朱结英的其他诉讼请求。如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。案件受理费122732元，评估服务费38000元，合计160732元（已由原告邓群健、朱结英预交），由原告邓群健、朱结英负担137532元，被告中山市古镇镇曹二村民委员会负担23200元，并直接向原告邓群健、朱结英支付。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于广东省中山市中级人民法院。审 判 长  张庆争人民陪审员  冯健澎人民陪审员  陈锦晖二〇二〇年十二月三十一日法官 助理  何尧敏书 记 员  刘洁欢