云南省昭通市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）云06行终226号上诉人（原审原告）朱正银，男，1961年11月16日出生，汉族，云南省盐津县人，农村居民，住盐津县。上诉人（原审原告）唐义凤，女，1964年1月3日出生，汉族，云南省盐津县人，农村居民，住盐津县。二上诉人委托代理人侯申奎，云南乌蒙律师事务所律师，代理权限：特别授权。被上诉人（原审被告）盐津县人民政府（以下简称盐津县政府），住址：盐津县盐井镇黄葛槽新区政通路。法定代表人郑磊，县长。被上诉人（原审被告）盐津县豆沙镇人民政府（以下简称豆沙镇政府），住址：盐津县豆沙镇街上。法定代表人高丽萍，镇长。被上诉人（原审第三人）乔仁芬，女，1972年9月10日出生，汉族，云南省盐津县人，农村居民，住盐津县。委托代理人陈祥（系乔仁芬丈夫），男，1971年10月25日出生，汉族，云南省盐津县人，住盐津县，代理权限：特别授权。上诉人朱正银、唐义凤因与被上诉人盐津县政府、豆沙镇政府及乔仁芬土地行政确权一案，不服盐津县人民法院（2020）云0623行初29号行政判决书，向本院提起上诉。本院于2020年10月14日受理后，依法组成合议庭审理了本案。上诉人朱正银、唐义凤的委托代理人侯申奎，被上诉人乔仁芬的委托代理人陈祥，向本院递交了书面代理意见。本案现已审理终结。原审法院确认的法律事实：本案诉争地块位于盐津县，分别为：小地名为“石灰窑”的自留地两处、小地名为“麻园头”“红岩腔”的两处土地。争议双方均未对上述地块进行权属登记。2019年9月10日，第三人向豆沙镇政府申请对与朱正银的土地使用权属争议进行确权。被告豆沙镇政府经调查核实，于2019年11月15日作出《关于乔仁芬与朱正银、唐义凤土地使用权争议的行政处理决定书》［豆政决字（2019）第4号］，决定：争议地块“石灰窑”两处土地、“麻园头”“红岩腔”权属均属于乔仁芬享有。朱正银、唐义凤不服该处理决定，向盐津县政府申请行政复议。2020年1月6日，被告盐津县政府经调查核实后，依照法定程序作出盐政行复决字［2019］9号行政复议决定书，维持了豆沙镇政府所作的豆政决字（2019）第4号处理决定。原告不服上述两个决定，提起行政诉讼，请求撤销豆政决字（2019）第4号处理决定和盐政行复决字［2019］9号行政复议决定。原审法院认为：1.关于原告是否具备主体资格。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定：行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，朱正银、唐义凤系被告豆沙镇政府以及盐津县政府所作的被诉行政行为的相对人，具备法定的诉讼主体资格。2.关于原告与第三人之间的争议是否属于土地权属争议。《土地权属争议调查处理办法》第二条规定：本办法所称土地权属争议，是指土地所有权或者使用权归属争议。《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第十六条规定：土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。本案中，诉争土地因权属存在争议，双方均未取得承包经营权证书，形式上与承包经营权纠纷混同，实质上仍属于使用权归属争议。原告与第三人的土地使用权争议，豆沙镇政府及盐津县政府根据土地权属争议处理程序进行调查，并作出行政行为，并无不当，予以确认。且双方曾因土地纠纷向人民法院提起民事诉讼，经人民法院裁判认为属于土地权属纠纷，应由人民政府处理。在本案处理中，人民政府在文书中表述为承包经营权，但并不改变双方争议系土地使用权归属争议的客观实质。3.关于被告的行政行为是否合法。《土地权属争议调查处理办法》第五条规定：前款规定的个人之间发生的争议案件，可以根据当事人的申请，由乡级人民政府受理和处理。第十三条规定：对申请人提出的土地权属争议调查处理的申请，国土资源行政主管部门应当依照本办法第十条的规定进行审查，并在收到申请书之日起7个工作日内提出是否受理的意见。认为应当受理的，在决定受理之日起5个工作日内将申请书副本发送被申请人。被申请人应当在接到申请书副本之日起30日内提交答辩书和有关证据材料。逾期不提交答辩书的，不影响案件的处理。本案中，乔仁芬于2019年9月10日申请确权，被告豆沙镇政府于2019年11月7日送达申请书副本给朱正银，并于2019年11月15日作出被诉行政行为。原审法院认为，豆沙镇政府送达申请书副本及告知期限存在轻微程序瑕疵，但对朱正银的实体权利并未产生实际不利影响。程序设置的目的是为了保证实体处理公正。豆沙镇政府受理土地确权申请，依照调查取证、现场查勘、文书送达、权利告知等程序后，作出的《关于乔仁芬与朱正银、唐义凤土地使用权争议的行政处理决定书》符合立法目的，有利于实质性化解纠纷，依法予以确认。《中华人民共和国行政复议法》第二十八条规定：“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：（一）具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持……”本案中，被告盐津县政府经调查核实，对豆沙镇政府合法的行政行为，作出予以维持的复议决定，符合法律规定，予以确认。综上，被告豆沙镇政府、盐津县政府作出的行政行为，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，依法应予维持。原告的主张不能成立，依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告朱正银、唐义凤的诉讼请求。案件受理费50元，由原告朱正银、唐义凤负担。上诉人朱正银、唐义凤上诉称，一、一审法院程序违法。上诉人在一审诉讼过程中申请将本案移送昭通市中级人民法院指定管辖，但一审法院不同意，继续审理本案。上诉人担心一审法院在处理本案中受到盐津县政府、豆沙镇政府干涉，故本案的程序违法。二、一审判决认定事实错误。一审法院并未对本案的关键事实进行认定。上诉人提供的盐津县第二轮土地承包合同基本情况统计表、1995年粮食购销明细表均能证实上诉人朱正银家在土地下放时，承包人口为朱正银、陈祥及陈祥的母亲魏家珍。上诉人唐义凤于1984年与朱正银结婚，在半坡社都没有承包地，乔仁芬1993年与陈祥结婚，1998年才迁入半坡社，不可能享有承包地。一审诉讼中陈某及黄鹏香出庭证实了乔仁芬在半坡没有土地，陈祥参加工作后其土地经社员会议承包给了上诉人朱正银。被上诉人也未提供证据证明乔仁芬在半坡社享有土地承包经营权，本案中在半坡社享有土地承包经营权的是朱正银、陈祥及其母亲，唐义凤和乔仁芬均不享有土地承包经营权，乔仁芬的土地承包经营权仍然在石岗社。豆沙镇政府确认的自留地石灰窑子便包括了上诉人承包地0.4亩，承包地麻园头实际是上诉人承包地大干子，红岩腔是林地，被上诉人把别人的地处理给了乔仁芬。三、豆沙镇政府送达申请书副本及告知期限存在错误，故豆沙镇政府在调查处理过程中程序违法。综上，豆沙镇政府和一审法院程序违法，本案未认定基本事实，请求撤销原审判决，改判撤销被上诉人豆沙镇政府作出的处理决定和盐津县政府作出的复议决定；一、二审诉讼费判由被上诉人承担。被上诉人乔仁芬答辩称，一审法院程序合法、认定事实清楚。被答辩人要求改变管辖的理由是担心干涉案件审理，无法律和事实依据。一审法院依法审理本案，并无程序违法。本案系经过相关部门大量的调查取证及审查，陈祥土地并无收回的事实；被答辩人也承认1995年承包土地人口为朱正银、魏家珍、陈祥，乔仁芬作为陈祥的妻子和半坡社成员，应当以独立农业户继续享受丈夫陈祥的承包经营权。证人陈某不是半坡社集体经济组织成员，其证言不真实且无关联性，证人黄鹏香证词与半坡社其他成员证实的事实冲突较大，与陈某证言矛盾，不能相互佐证。乔仁芬从1993年起就耕种陈祥承包地，均是作为确权的依据。综上，一审法院认定事实清楚、证据充分，适用法律正确。请求驳回上诉，维持原判。被上诉人盐津县政府、豆沙镇政府未做上诉答辩。原审法院认定的基本事实，本院予以确认。另查明：朱正银2007年农村土地承包经营权证记载，其承包地块为石罗湾、红沙扁、石台台、大岩湾、四方地、沟心头1、桐子林、沟心头2、大干子、煤炭沟，共计十块土地。豆沙镇政府作出的豆政决字（2019）第4号《行政处理决定书》，豆沙镇政府确认的事实中记载，乔仁芬1993年与陈祥结婚，陈祥婚前与朱正银、唐义凤生活，婚后陈祥、乔仁芬与朱正银、唐义凤分家生活，并将家庭承包土地进行了划分。陈祥、乔仁芬分得的土地为石灰窑子两块、麻园头、红岩腔、庙子湾、石圪闹、石台台、四方地。分家后乔仁芬继续耕种家庭内部划分的土地，后由朱正银代为耕种管理。乔仁芬系1998年9月迁入石门村半坡社，是石门村半坡社集体经济组织成员。1999年农村第二轮土地延包时，半坡社未通知其回来填发土地承包经营权证，朱正银、唐义凤也未将陈祥、乔仁芬家庭内部划分的土地进行承包和填入朱正银承包经营权证上，朱正银、唐义凤只是对陈祥、乔仁芬划分的土地继续进行耕种至今。（豆沙镇政府认定上述事实的依据有乔仁芬身份复印件及户口簿常住人口登记卡，盐津县人民法院（2019）云0623民初620号民事裁定书和昭通市中级人民法院（2019）云0623民终1552号民事裁定书，陈祥和乔仁芬结婚证两份复印件，朱正银2007年农村土地承包经营权证一份，乔兴旺2007年、2018年土地承包经营权证各一份，陈远清、曹州成、周德才、朱正元、黄永富调查笔录共五份，争议地现场勘验平面示意图四份，石缸村委会证明一份、工作组勘验现场图片19张）。豆沙镇政府认为，朱正银、唐义凤的土地，1983年由农村集体经济组织承包给当时的户主朱正银，1999年由人民政府颁证确认其土地承包经营权。陈祥、乔仁芬称该经营权证书内包含了其承包地，因未涉及到与半坡社集体之间的争议，属于朱正银和陈祥家庭内部矛盾，不属于承包合同纠纷范畴。原已明确界定权属证书内的土地，可在家庭内部协商。乔仁芬属于半坡村民小组的成员，依法享有土地承包经营权。根据调查的事实，依法决定将石灰窑两处土地、麻园头、红岩腔土地的承包经营权确认给乔仁芬。豆沙镇政府对曹州成的调查笔录记载，乔仁芬和陈祥婚后在半坡耕种过两年土地，他们两家分家后，石窑子、麻园头、红岩腔、庙子湾和石圪闹土地是陈祥和乔仁芬在耕种；对周德才的调查笔录记载，乔仁芬和陈祥结婚后与朱正银分家，乔仁芬耕种过几年土地，因陈祥参加工作土地就由朱正银耕种陈祥和乔仁芬的土地。陈祥和乔仁芬划分的土地有石灰窑子、麻园头、四方地、庙子湾、石圪闹、石台台。1999年第二轮土地延包到户时，没有通知陈祥和乔仁芬，生产队也没有开过群众会，其地块一直由朱正银家耕种，没有将土地收回集体所有；对朱正元（系朱正银同胞兄弟，陈祥同母异父的兄弟）的调查笔录记载，陈祥和乔仁芬结婚后与朱正银分家，分家后陈祥他们的土地是石灰窑子、四方地、庙子湾、石台台、石圪闹、红岩腔、麻园头。陈祥和乔仁芬耕种过土地，把包谷收来放在我们家里。陈祥和乔仁芬没有把土地交给生产队，也没有开过群众会，陈祥他们走后就是朱正银家在耕种；对黄永富的调查笔录记载，陈祥和乔仁芬结婚后分了土地，自留地叫石灰窑子、承包地是红岩腔、四方地、石台台、庙子湾、麻园头、石圪闹，耕种过几年。1999年二轮土地承包到户时，没有划分给哪户，生产队没有开过群众会，就是朱正银他们内部自己耕种。本院认为：首先，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十八条“行政案件由最初作出行政行为的行政机关所在地人民法院管辖。经复议的案件，也可以由复议机关所在地人民法院管辖。经最高人民法院批准，高级人民法院可以根据审判工作的实际情况，确定若干人民法院跨行政区域管辖行政案件。”和《昭通市中级人民法院关于对一审行政诉讼案件进行集中管辖的通知》（昭中法〔2016〕74号）“盐津县、大关县的一审行政诉讼案件由盐津县人民法院集中管辖办理”之规定，上诉人起诉的行政案件依法应由盐津县人民法院管辖，且盐津县人民法院也并无《中华人民共和国行政诉讼法》第二十三条第一款“有管辖权的人民法院由于特殊原因不能行使管辖权的，由上级人民法院指定管辖”规定的特殊原因不能行使管辖权的情形，故上诉人认为一审法院程序违法的主张无事实和法律依据，本院不予支持。其次，根据豆沙镇政府对曹州成、周德才、朱正元、黄永富等人的调查笔录和其他调查收集的证据，能够认定乔仁芬1993年与陈祥结婚后与朱正银、唐义凤分家生活，并将家庭承包土地进行了划分；陈祥、乔仁芬分得的土地为石灰窑子两块、麻园头、红岩腔、庙子湾、石圪闹、石台台、四方地，分家后乔仁芬继续耕种家庭内部划分的土地，后由朱正银代为耕种管理；乔仁芬系1998年9月迁入石门村半坡社，是石门村半坡社集体经济组织成员，1999年农村第二轮土地延包时，半坡社未通知其回来填发土地承包经营权证，朱正银、唐义凤也未将陈祥、乔仁芬家庭内部划分的土地进行承包和填入其土地承包经营权证上，朱正银、唐义凤对陈祥、乔仁芬划分的土地继续进行耕种至今的事实。故被上诉人豆沙镇政府依据其调查的证据和上述事实，将争议地确认给本集体经济组织成员乔仁芬并无不当；上诉人认为一审判决认定事实错误的主张不能成立。再次，被上诉人豆沙镇政府送达申请书副本及告知期限存在轻微程序瑕疵，但对上诉人朱正银、唐义凤的实体权利并未产生实际影响。综上所述，上诉人的上诉理由不能成立，依法应予以驳回；一审判决认定基本事实清楚，适用法律正确，依法应予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人朱正银、唐义凤承担。本判决为终审判决。审判长  王金山审判员  吴蔚秋审判员  陆 瑜二〇二一年一月八日法官助理欧继萍书记员张贵林附：本判决引用法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第十八条行政案件由最初作出行政行为的行政机关所在地人民法院管辖。经复议的案件，也可以由复议机关所在地人民法院管辖。经最高人民法院批准，高级人民法院可以根据审判工作的实际情况，确定若干人民法院跨行政区域管辖行政案件。第二十三条有管辖权的人民法院由于特殊原因不能行使管辖权的，由上级人民法院指定管辖。人民法院对管辖权发生争议，由争议双方协商解决。协商不成的，报它们的共同上级人民法院指定管辖。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。