天津市滨海新区人民法院行 政 判 决 书（2020）津0116行初299号原告北京亿展资产管理有限公司，住所地北京市海淀区。法定代表人朱立祥，总经理。委托代理人郑镇华，天津朋轩律师事务所律师。委托代理人王洪玉，天津朋轩律师事务所律师。被告天津市滨海新区应急管理局，住所地天津市滨海新区大连东道****楼**。法定代表人张军武，局长。出庭负责人于学民，该局副局长。委托代理人杜晨曦，该局干部。委托代理人吴天全，天津四方君汇律师事务所律师。被告天津市应急管理局，住所，住所地天津市河**宾水道增**环渤海发展中心****div>法定代表人王通海，局长。出庭负责人宋国，该局副局长。委托代理人王强。委托代理人周永妍，天津赫德律师事务所律师。第三人天津博鑫保洁服务有限公司，住所地天津自，住所地天津自贸试验区空港经济区中环西路与西二道交口丽港大厦2-713法定代表人王甲岭，总经理。股东夏泽庆，男，1982年6月23日出生，汉族，住山东省乐陵市。股东张欣，女，1983年5月6日出生，汉族，住山东省乐陵市。第三人邢义奎，男，1966年1月17日出生，汉族，住天津市河**。原告北京亿展资产管理有限公司（以下简称亿展公司）诉被告天津市滨海新区应急管理局（以下简称新区应急局）、被告天津市应急管理局（市应急局）罚款及行政复议一案。原告于2020年10月20日向本院提起行政诉讼，本院于次日立案，于2020年10月23日向二被告送达了起诉书副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年12月9日公开开庭审理了本案。因天津博鑫保洁服务有限公司（以下简称博鑫公司）、邢义奎与本案被诉行政行为有利害关系，本院依法通知博鑫公司股东夏泽庆、张欣及邢义奎作为第三人参加诉讼。原告亿展公司的委托代理人郑镇华、王洪玉，被告新区应急局的出庭负责人于学民、委托代理人杜晨曦、吴天全，被告市应急局出庭负责人宋国、委托代理人王强、周永妍，第三人博鑫公司股东夏泽庆、张欣及第三人邢义奎到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告新区应急局于2020年6月8日作出（津滨）应急罚［2020］62号《行政处罚决定书》，内容为：2019年11月16日9时50分左右，亿展公司为中华人民共和国塘沽出入境边防检查站（以下简称塘沽边检站）提供物业服务进行玻璃清洗作业过程中，发生一起高坠事故造成一人死亡，直接经济损失90万元（不含事故罚款）。亿展公司违法发包业务，违反了《中华人民共和国安全生产法》第四条、第四十六条和《天津市安全生产条例》第十五条，《座板式单人吊具悬吊作业安全技术规范》（GB23525-2009）8.1资质要求中8.1.1的规定，依据《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条第一项的规定，决定给予亿展公司罚款20万元的行政处罚。原告亿展公司诉称，2019年11月16日，塘沽边检站发生一起高处坠落事故，该事故作业系专业外墙玻璃清洗而非普通门窗玻璃擦拭。新区应急局在进行事故调查时错误将事故作业含糊定性为玻璃清洗，显然事实不清。外墙玻璃清洗并非原告在塘沽边检站物业服务项目招投标文件及《劳务外包协议》约定的服务范围。现有证据无法证实事故作业的发包方为原告，事故经调查并未发现原告与实际作业方存在口头或书面合同关系。事故作业实施人王甲岭为博鑫公司法定代表人具备自然人主体身份，不排除该作业系其个人行为。王甲岭持有原天津市安全生产监督管理局颁发的《高处作业证》，具备高处作业资质。原告持有中国职业安全健康协会高空服务业分会颁发的高空清洗悬吊作业企业《安全生产证书》（DA11-00278），自身具备事故作业资质及条件。若事故作业属原告合同义务，原告可提供该项服务，没有必要也不可能委托第三方，故博鑫公司或王甲岭实施事故作业非受原告委托或指示，与原告没有任何法律关系。事故调查查明直接原因为作业工具不规范，而在《劳务外包协议》第八条明确约定劳务外包所需设施设备、劳保用品、食材、维修材料由塘沽边检站提供。若事故调查结论成立，有关责任也应由塘沽边检站承担，与原告无关。综上所述，被诉行政处罚决定及行政复议决定认定事实不清、证据不足且结论错误。请求：1．撤销被告新区应急局作出的（津滨）应急罚［2020］62号《行政处罚决定书》；2．撤销被告市应急局作出的（津）应急行复议［2020］011号《行政复议决定书》。原告向本院提交了《政府采购公开招标文件》及《投标文件》，证明在招投标文件中载明门窗玻璃是室内普通玻璃而非外墙玻璃，且在投标文件第205页中“公共区域的保洁”一节明确载明了擦拭“两米以下墙面”而非“整体外檐墙面”，外墙玻璃清洗作业并非招投标文件约定的原告服务范围。被告新区应急局辩称，原告为塘沽边检站提供物业服务。在提供物业服务过程中，原告将玻璃清洗作业交由博鑫公司完成。原告未审核博鑫公司资质文件，且未签订书面协议约定各自安全管理职责，现场安全协调管理缺失，未发现作业事故隐患，故对事故发生负有责任。根据事故现场勘验和检测中心出具的检测报告，发生事故直接原因是悬吊作业过程中缺乏安全设施，吊绳与四楼空调外机搁板摩擦致使吊绳断开，使用的劳动防护座板不符合标准要求，缺乏自锁器、坠落悬挂安全带、安全短绳，导致作业人员高处坠落。事故发生后，新区政府成立事故调查组依法对事故进行调查，认定原告对事故发生负有责任。新区应急局依照新区政府对该事故的批复履行法定程序，对原告作出行政处罚。被诉行政处罚决定认定事实清楚、适用法律正确。请求驳回原告的诉讼请求。被告新区应急局向本院提交以下证据、依据：一、证据（一）程序类证据：证据一、《区应急管理局关于报批北京亿展资产管理有限公司“11.16”一般高处坠落事故调查报告的请示》和《北京亿展资产管理有限公司“11.16”一般高处坠落事故调查报告》；证据二、《天津市滨海新区人民政府关于同意北京亿展资产管理有限公司“11.16”一般高处坠落事故调查报告的批复》；证据三、新区应急局于2020年5月13日所作的《立案审批表》；证据四、新区应急局于2020年5月13日所作的《案件调查报告》；证据五、新区应急局于2020年5月29日、6月4日所作的《行政处罚告知书》；证据六、新区应急局于2020年5月29日、6月4日所作的《行政处罚听证告知书》；证据七、新区应急局于2020年6月8日所作的《行政处罚集体讨论记录》；证据八、新区应急局于2020年6月8日所作的《案件处理呈批表》；证据九、新区应急局于2020年6月8日所作的《行政处罚决定书》；证据十、《文书送达回执》、《授权委托书》、《送达地址确认书》、《寄件查询单》。（二）事实类证据：证据一-1、塘沽边检站和亿展资产公司于2018年11月30日签订的《劳务外包协议》及相关招投标文件；证据一-2、新区应急局对亿展公司法定代表人朱立祥于2019年12月27日所作的《询问笔录》；证据一-3、新区应急局对亿展公司总经理王秀龙于2019年12月4日、2020年4月8日所作的《询问笔录》；证据一-4、新区应急局对亿展公司在塘沽边检站物业服务项目负责人邢义奎于2019年11月16日、12月3日、12月13日、2020年2月27日、4月14日所作的《询问笔录》。以上证据证明原告通过招投标形式中标塘沽边检站物业服务项目，涉案事故发生在该项目物业服务期间的玻璃清洗过程中。原告法定代表人和总经理虽然否认对室外玻璃清洗属于物业服务作业项目，但认可物业项目现场负责人为邢义奎，认为邢义奎代表亿展公司管理该物业项目。根据招投标文件和协议，原告的保洁项目中的玻璃清洗不仅包括室内玻璃清洗，也包括涉案外墙玻璃清洗。证据二-1、亿展公司与博鑫公司于2019年11月14日拟签的《外檐清洗服务协议》及事故发生后原告开具外檐清洗服务费发票；证据二-2新区应急局对塘沽边检站副主任王胜波于2019年11月18日、12月13日、2020年2月19日所作的《询问笔录》；证据二-3、新区应急局对塘沽边检站赵景涛于2020年3月17日所作的《询问笔录》；证据二-4、新区应急局对亿展公司塘沽边检站项目经理毕莹于2019年12月13日所作的《询问笔录》。以上证据及证据一-4共同证明亿展公司在塘沽边检站物业服务项目现场负责人邢义奎在接到塘沽边检站玻璃清洗要求时，就清洗项目是否应当另收费提起过异议，后与塘沽边检站负责人员沟通并查阅合同和招投标文件后，其认可玻璃清洗包括在物业服务项目中，并将有关清洗项目交由博鑫公司负责。证据三-1、《勘验笔录》；证据三-2、《检验报告》；证据三-3、《资质证书》及被告核实《资质证书》网页截图。以上证据结合证据一及证据二共同证明亿展公司将玻璃清洗业务交给博鑫公司，博鑫公司提供虚假的《资质证书》，其不具有相关作业资质。亿展公司未履行安全管理法定责任，未发现相关作业设备无自锁器、坠落悬挂安全带、安全短绳的事故隐患，对事故发生负有责任。证据四、2020年6月23日《天津市财政票据（电子）》，证明原告全额缴纳了罚款；证据五、亿展公司《营业执照》副本、新区应急局对物业服务人员所作的《询问笔录》及亿展公司在事故调查中提供的其他相关资料。二、依据为《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条第一项。被告市应急局辩称，原告不服新区应急局作出的《行政处罚决定书》，向市应急局申请行政复议。市应急局于2020年8月4日收到原告提交的复议申请并于当日受理，向其送达《行政复议申请受理决定书》，告知了其在复议期间有关权利义务。2020年8月5日，市应急局向新区应急局送达了《行政复议答复通知书》及行政复议申请书副本。在收到新区应急局提交的《行政复议答复书》及相关证据、依据后，市应急局进行了书面审查。2020年9月29日，市应急局作出（津）应急行复决［2020］011号《行政复议决定书》，维持新区应急局作出的（津滨）应急罚［2020］62号《行政处罚决定书》，并于2020年9月30日分别以邮寄方式送达原告，以直接送达方式送达新区应急局。被诉行政复议决定证据确凿、适用法律法规正确、符合法定程序。请求依法驳回原告的诉讼请求。被告市应急局向本院提交如下证据：证据一、《行政复议申请材料接受凭证》；证据二、《行政复议申请受理决定书》；证据三、《行政复议答复通知书》；证据四、新区应急局提交的《行政复议案件答复书》及相关证据、依据；证据五、《行政复议案件调查笔录》；证据六、《行政复议案件处理呈表》、《行政复议决定书》；证据七、《行政复议法律文书送达回执》、邮件交寄单及投递情况查询结果。第三人博鑫公司未发表陈述意见。第三人博鑫公司未向本院提交证据。第三人邢义奎述称，原告所有的工作均按照合同规定进行，外墙玻璃清洗包含在原告与塘沽边检站签订的物业合同中，本次玻璃清洗工作是甲方塘沽边检站要求原告按照合同约定进行的。邢义奎是原告在塘沽边检站物业服务项目负责人，邢义奎找博鑫公司法定代表人王甲岭并口头约定由博鑫公司负责玻璃清洗，费用由原告负责。王甲岭是以博鑫公司名义工作，并向邢义奎提供了博鑫公司营业执照和高空作业资质。第三人邢义奎向本院提交其与原告公司总经理王秀龙于2019年11月25日的通话录音。证明原告向新区应急局提供的《事情经过确认书》是原告提前写好内容并在公司领导逼迫下由邢义奎签字的，但内容不是事实。邢义奎有资格代表原告亿展公司。经庭审质证，本院对证据作如下确认：关于原告提交的证据，新区应急局对该证据无异议，但对证明目的不认可，认为该证据不能否定事故所涉玻璃清洗属招投标文件中保洁服务项目的实际情况。市应急局对原告提交的证据无异议，亦不认可证明目的。博鑫公司未发表质证意见。邢义奎认可该证据真实性，但未发表质证意见。本院对原告提供的证据真实性予以确认。关于被告新区应急局提交的证据，原告对程序类证据一、二、三、四、七、八均不予认可，认为上述证据均系被告的“内部文件”，既未向原告送达，也未向社会公布，原告无法核实，对其真实性不予认可。《事故调查报告》的形成期限超出了法定最长期限，且形式上没有调查组成员签名，内容上属事实不清、证据不足，违反《安全生产事故报告和调查处理条例》规定，不具备相应证明力。《事故调查报告》是临时成立的事故调查组作出的，其结论并非终局性认定结论，不具有直接执行的法律效力和行政约束力。新区应急局作出处罚决定时未依法履行调查职责，程序违法且依据不足；对证据五、六、九、十真实性、关联性认可，对合法性及证明目的不认可。博鑫公司及邢义奎对上述证据均未发表质证意见。本院对新区应急局提交的程序类证据真实性、合法性及关联性予以确认。对新区应急局提交的事实类证据，原告对证据一真实性、合法性及关联性认可，但对证明目的不认可，认为外墙玻璃清洗作业并非招投标文件及劳务外包协议约定的原告服务范围；对证据二不认可，认为《外檐清洗服务协议》系事故发生后邢义奎为推脱责任单方制作，且协议上未见原告公司印章。记账凭证及发票非原告公司出具，也未见原告公司印章及付款凭证，与原告无关。认为新区应急局混淆了外墙玻璃清洗与普通门窗玻璃擦拭；对证据三真实性认可，但对合法性及证明目的不认可，认为《勘验笔录》及《检验报告》仅是新区应急局单方对现场及座板情况外在表象的描述，不能证明事故原因，也无法确定事故责任承担者；对证据四认可，但认为该证据并不能说明原告认可处罚决定；对证据五中的《营业执照》、新区应急局向李学辉、李淑梅、潘俊红、李峰等所作的《询问笔录》、《情况说明》、《任职证明》、《声明》、《事情经过确认书》的真实性、合法性、关联性均予认可，以上证据均证实了“外墙玻璃清洗”并非原告的服务范围，事故作业系邢义奎个人行为，与原告无关。对于该组证据中新区应急局向任炳行、张越桃、陈现芳、季淑丽等所作的《询问笔录》及邢义奎的《赔偿协议》等资料载明的情况，原告并不知情且对其真实性无法核实，不予认可。博鑫公司未发表质证意见。邢义奎对新区应急局提交的事实类证据无异议。本院对新区应急局提交的事实类证据一至四及证据五中的《营业执照》、《询问笔录》、《任职证明》等证据真实性、合法性、关联性予以确认。对证据五中的《情况说明》、《声明》、《事情经过确认书》及《赔偿协议》等证据与本案关联性不予确认。对被告市应急局提交的证据，原告对证据一、二、三、五、七无异议；对证据四中新区应急局提交的《答复书》及相关证据有异议，质证意见与原告对新区应急局提交的该证据质证意见一致；对证据六《行政复议决定书》有异议，认为该决定认定事实不清，证据不足且结论错误。博鑫公司未发表质证意见。邢义奎对市应急局提交的证据无异议。本院对市应急局提交的证据真实性、合法性、关联性予以确认。经审理查明，2018年11月30日，原告亿展公司通过第三方招投标方式中标塘沽边检站的物业服务项目，并与塘沽边检站签订《劳务外包协议》，由原告向塘沽边检站提供门卫、保洁等劳务服务，协议期限为2018年12月1日至2019年11月30日。原告的保洁外包劳务包括对塘沽边检站办公楼区域楼内、室外所有公共部位及后院民警宿舍楼的公共部位清扫保洁，保证塘沽边检站办公区域、民警宿舍楼环境整洁。在塘沽边检站招标文件服务标准中就清洗卫生部分，要求门窗玻璃每月擦拭一次。在原告的投标文件中，就清洗卫生服务内容和标准中有“门窗玻璃每月擦拭一次”条款。在专业清洗措施一节中，明确了玻璃清洗措施、清洗标准、保洁程序、作业方式及注意事项。2019年11月15日，邢义奎作为原告在塘沽边检站物业服务项目负责人，根据塘沽边检站的要求对塘沽边检站进行玻璃清洗。邢义奎即与博鑫公司法定代表人王甲岭达成口头约定，由博鑫公司负责塘沽边检站的玻璃清洗作业。2019年11月16日9时50分许，在玻璃清洗作业中，王甲岭从高处坠落死亡。新区政府根据《中华人民共和国安全生产法》、《生产安全事故报告和调查处理条例》、《天津市安全生产条例》的规定，成立了由新区应急局、新区总工会、塘沽街道办事处等部门组成事故调查组，对该事故进行调查。新区应急局分别于2019年12月27日向原告法定代表人朱立祥进行调查并制作《询问笔录》，于2019年12月4日、2020年4月8日向原告总经理王秀龙进行调查并制作《询问笔录》，于2019年11月16日、12月3日、12月13日、2020年2月27日、4月14日向邢义奎进行调查并制作《询问笔录》，于2019年11月18日、12月13日、2020年2月19日向塘沽边检站副主任王胜波进行调查并制作《询问笔录》，于2020年3月17日向塘沽边检站主任科员赵景涛进行调查并制作《询问笔录》，于2019年12月13日向塘沽边检站项目经理毕莹进行调查并制作《询问笔录》。2019年11月16日，新区应急局对现场作业设备进行勘验，并制作《勘验笔录》。2019年11月21日，新区应急局将事故作业使用的清洗座板送交天津市劳动保护用品质量监督检验测试中心进行检验，该中心出具《检验报告》，检验结论为：“该样品依据GB23525-2009《座板式单人吊具悬吊作业安全技术规范》标准，经检验其所检指标尺寸要求不符合标准要求”。调查组经调查后于2020年5月6日形成《北京亿展资产管理有限公司“11.16”一般高处坠落事故调查报告》，内容为：2018年11月30日，原告通过第三方招投标方式中标了塘沽边检站的物业服务项目。原告与塘沽边检站签订《劳务外包协议》，协议期限为2018年12月1日至2019年11月30日。第三人邢义奎代表原告负责塘沽边检站物业项目管理工作。2019年11月，塘沽边检站要求原告进行玻璃清洗。邢义奎联系第三人博鑫公司法定代表人王甲岭，双方口头约定由博鑫公司负责塘沽边检站玻璃清洗。2019年11月16日9时50分许，王甲岭在塘沽边检站进行外墙玻璃清洗作业时，因吊绳与四楼空调室外机搁板下沿相互摩擦，造成吊绳断开，导致王甲岭高空坠落。王甲岭经120急救人员现场抢救无效死亡。事故直接原因为王甲岭在高处作业时所用吊绳被四楼空调室外机搁板下沿摩擦断开，且未按照相关技术规范佩戴安全绳、安全短绳、自锁器等安全防护用品，导致其坠落身亡。间接原因为：1．原告违法发包业务，将需要高处悬吊的玻璃清洗作业发包给不具备资质的博鑫公司，未与博鑫公司约定各自安全生产管理职责，对博鑫公司安全管理不到位；2．博鑫公司违法承揽业务，不具备高处悬吊清洗作业资质承揽外墙玻璃清洗业务，安全生产规章制度不健全，劳动保护用品保障不到位，座板式单人吊具安装安全检查缺失，教育培训缺失；3．塘沽边检站将物业服务项目外包给原告，对玻璃清洗项目的安全检查不到位。对责任单位的处理建议：1．原告公司违反《中华人民共和国安全生产法》第四条、第四十六条，《天津市安全生产条例》第十五条等规定，建议新区应急局根据《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条第一项的规定，对其处以20万元罚款；2．博鑫公司违反了《中华人民共和国安全生产法》第四条、第二十五条第一款、第三十八条第一款、第四十一条、第四十二条，《天津市安全生产条例》第十五条、第二十七条等规定，建议新区应急局根据《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条第一项的规定，对其处以25万元罚款。对有关责任人的处理建议：1．王甲岭因在事故中死亡，建议免予责任追究；2．邢义奎为塘沽边检站物业服务项目实施负责人，对事故发生负有责任，建议新区应急局根据《中华人民共和国安全生产法》第一百条的规定，对其处以1.2万元罚款；3．王秀龙为原告公司董事长兼总经理，安全生产第一责任人，对事故发生负有责任，建议新区应急局根据《中华人民共和国安全生产法》第九十二条第一项的规定，对其处以2018年年收入30%的罚款，即1.7157万元。由新区应急局于2020年5月6日向新区政府呈报《区应急管理局关于报批北京亿展资产管理有限公司“11.16”一般高处坠落事故调查报告的请示》。新区政府于2020年5月8日向新区应急局作出《天津市滨海新区人民政府关于同意北京亿展资产管理有限公司“11.16”一般高处坠落事故调查报告的批复》，同意事故调查组对事故原因的分析和事故责任认定及对有关责任单位和责任人的处理意见。2020年5月13日，滨海应急局对事故立案调查，并于当日制作《案件调查报告》，于2020年5月29日、6月4日制作的《行政处罚告知书》及《行政处罚听证告知书》，并于2019年5月29日、6月4日以邮寄形式送达原告。因原告未提出听证申请，新区应急局于2020年6月8日作出被诉《行政处罚决定书》，以邮寄形式送达原告，原告于次日签收。2020年6月23日，原告按行政处罚决定缴纳了罚款20万元。原告不服该行政处罚决定，于2020年8月4日向市应急局申请行政复议。市应急局于2020年9月29日作出被诉《行政复议决定书》，维持了新区应急局行政处罚决定，并于2020年9月30日以邮寄方式送达原告，原告于次日签收。原告不服，诉至本院。另查，第三人博鑫公司法定代表人为王甲岭。王甲岭坠亡后，该公司未产生新的法定代表人，公司股东为夏泽庆、张欣。第三人邢义奎为原告亿展公司在塘沽边检站物业服务项目负责人。本院认为，依据《中华人民共和国安全生产法》第九条，《中华人民共和国行政处罚法》第十五条、第二十条规定，新区应急局具有行政主体资格和对辖区内的安全生产违法行为予以处理的法定职责。本案争议焦点为：被告新区应急局所作行政处罚决定及被告新区政府所作行政复议决定事实是否清楚，程序是否合法。涉案事故发生后，新区政府根据《中华人民共和国安全生产法》等相关规定，成立了以新区应急局等部门组成的调查组，对事故进行调查。根据《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十二条第二款：“有关机关应当按照人民政府的批复，依照法律、行政法规规定的权限和程序，对事故发生单位和有关人员进行行政处罚，对负有事故责任的国家工作人员进行处分”的规定，新区应急局经过调查，在查明事故发生的原因、经过、人员伤亡、损失情况及事故责任人后出具调查报告，并呈报新区政府作出批复。按照新区政府的批复，新区应急局启动行政处罚程序，经过立案、审查、集体讨论等法定程序后，认定原告对安全生产事故发生负有责任。基于原告的违法事实，新区应急局作出被诉行政处罚决定，并依法送达原告。被诉行政处罚决定事实清楚、证据确凿、适用法律准确、程序合法。原告不服行政处罚决定提起行政复议，市应急局收到原告的复议申请后，依法履行了受理、要求新区应急局提出书面答复及提交证据材料、通过审查作出复议决定、制作并送达《行政复议决定书》等相关程序，其行为程序合法。原告提出的涉案外墙玻璃清洗业务非其服务范围，事故作业发包方非原告，其不应承担安全生产事故责任的主张，无相关证据予以佐证。原告请求撤销新区应急局行政处罚决定及新区政府行政复议决定，并无事实和法律依据，本院不予支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决如下：驳回原告北京亿展资产管理有限公司的全部诉讼请求。案件受理费50元，由原告北京亿展资产管理有限公司负担（原告已预交本院）。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于天津市第三中级人民法院。审 判 长  邵淑齐审 判 员  陈 元人民陪审员  孙 悦二〇二一年一月十二日书 记 员  刘金杰附：法律释明：《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。