河南省周口市中级人民法院民 事 判 决 书(2021)豫16民终281号上诉人（原审被告)：史献（现）军，男，汉族，1957年10月23日出生，住太康县。委托诉讼代理人：周岸，河南铭树律师事务所律师。委托诉讼代理人：冯娟娟，河南铭树律师事务所实习律师。被上诉人(原审原告)：太康县芝麻洼乡人民政府，住所地：河南省周口市太康县芝麻洼乡，统一社会信用代码：114117240059122527。法定代表人：陈拥军，该乡乡长。委托诉讼代理人：付前党，该乡副乡长。委托诉讼代理人：刘成才，该乡法律顾问。上诉人史献军因与被上诉人太康县芝麻洼乡人民政府农村土地承包合同纠纷一案，不服河南省太康县人民法院（2020）豫1627民初4765号民事判决，向本院提起上诉。本院于2021年1月11日立案后，依法组成合议庭进行了审理。上诉人史献军的委托诉讼代理人周岸、冯娟娟，被上诉人太康县芝麻洼乡人民政府的委托诉讼代理人刘成才到庭参加诉讼。本案现已审理终结。史献军上诉请求：1、依法撤销河南省太康县人民法院2020年12月7日作出的(2020)豫1627民初4765号民事判决，在查清事实的基础上直接改判驳回太康县芝麻洼乡人民政府在一审时的诉讼请求;2、本案一审二审诉讼费用均由太康县芝麻洼乡人民政府承担。事实和理由：一审法院认定事实不清,适用法律错误,从而作出错误判决,太康县芝麻洼乡人民政府解除与史献军之间的土地承包合同违反法律规定、并与国家历年保障农民土地承包合法权益政策背道相驰,具体理由如下:一、涉案土地所有权属芝麻洼乡农民集体经济组织所有,太康县芝麻洼乡人民政府只能履行代管职责。史献军系太康县芝麻洼乡园艺场(现为“林场村”)的场民，其在1999年与太康县芝麻洼乡人民政府签订了芝麻洼乡土地承包合同,承包期限自1999年11月1日至2014年10月31日止。史献军及其家庭成员共承包太康县芝麻洼乡人民政府土地6亩,其中长期承包5亩,短期承包1亩。现史献军与太康县芝麻洼乡人民政府之间因为短期承包土地发生争议,史献军按合同约定已经足额支付了2000年、2001年、2002年的短期承包金。属于乡镇农民集体所有的土地,由乡镇集体经济组织代表集体行使所有权。乡镇农民集体土地属于全乡镇农民集体所有,乡镇农民集体所有的土地一般由乡镇人民政府代管,即代管乡镇农民集体的土地,但所有权不属乡镇人民政府,仍然是农民集体所有，乡镇人民政府只能代管。二、农村土地承包合同在承包期限上,采用的则是法定的原则,即农村土地承包期限是由法律来规定的。史献军的土地承包权期限应当是三十年,即自1999年起算至2029年到期。《中华人民共和国土地管理法》第十四条规定:“农民集体所有的土地由本集体经济组织的成员承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。土地承包经营期限为三十年。”《中华人民共和国农村土地承包法》第二十条规定:“耕地的承包期为三十年。草地的承包期为三十年至五十年。林地的承包期为三十年至七十年。”1993年11月5日中央11号文件《关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》以家庭联产承包为主的责任制和统分结合的双层经营体制,是我国农村经济的一项基本制度,要长期稳定,并不断完善。为了稳定土地承包关系,鼓励农民增加投入,提高土地的生产率,在原定的耕地承包期到期之后,再延长三十年不变。1997年8月27日中共中央办公厅、国务院办公厅发布的《关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》第二条规定:"认真做好延长土地承包期的工作。在第一轮土地承包即将到期之前，中央就明确宣布,土地承包期再延长30年不变,营造林地和"四荒"地治理等开发性生产的承包期可以更长。第一项规定:在第一轮土地承包到期后,土地承包期再延长30年,指的是家庭土地承包经营的期限。第二项规定:土地承包期再延长30年,是在第一轮土地承包的基础上进行的。已经做了延长土地承包期工作的地方,承包期限不足30年的,要延长到30年。"三、纵观国家发布的关于农村土地承包纠纷解决的多项政策指示、通知,均提出要保障农民土地承包权的合法权益,保持现有土地承包关系要保持稳定并长久不变。2004年4月30日国务院办公厅发布的《关于妥善解决当前农村土地承包纠纷的紧急通知》第二条规定:正确把握解决当前农村土地承包纠纷的原则《中华人民共和国农村土地承包法》和中央关于稳定完善农村土地承包关系的一系列政策,是解决农村土地承包纠纷的根本依据。对法律和政策已有明确规定的,必须坚决按规定执行。农民拥有法律赋予的长期而稳定的土地承包经营权,法定承包期内,任何组织和个人不得干预农民的生产经营自主权,不得违法调整和收回承包地,不得违背农民意愿强行流转承包地,不得非法侵占农民承包地。第五条规定:严格禁止违背农民意愿强迫流转承包地流转土地承包经营权是农民享有的法定权利,任何组织和个人不得侵犯和剥夺。要坚决制止和纠正各种违背农民意愿、强迫农民流转土地的做法。强迫农民流转承包土地的,流转关系无效,侵害承包方土地承包经营权的责任人应当承担民事责任,对擅自截留、扣缴流转收益的行为应予查处并退还款项。乡村组织应将被强迫流转的承包地归还原承包农户，由其自主决定是否继续流转。各地不得为租赁土地的企业和大户利益，而侵犯农户的土地承包权益。2008年10月12日中国共产党第十七届中央委员会第三次全体会议通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干问题的决定》中指出,“以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制,是适应社会主义市场经济体制、符合农业生产特点的农村基本经营制度,是党的农村政策的基石,必须毫不动摇地坚持。赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变。”“完善土地承包经营权权能,依法保障农民对承包土地的占有、使用、收益等权利。加强土地承包经营权流转管理和服务,建立健全土地承包经营权流转市场,按照依法自愿有偿原则,允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权,发展多种形式的适度规模经营。有条件的地方可以发展专业大户、家庭农场、农民专业合作社等规模经营主体。土地承包经营权流转,不得改变土地集体所有性质,不得改变土地用途,不得损害农民土地承包权益。”2019年11月26日《中共中央国务院关于保持土地承包关系稳定并长久不变的意见》党的十九大提出,保持土地承包关系稳定并长久不变,第二轮土地承包到期后再延长三十年。在中国特色社会主义进入新时代的关键时期,党中央提出保持土地承包关系稳定并长久不变,是对党的农村土地政策的继承和发展,意义重大、影响深远。1.保持土地集体所有、家庭承包经营的基本制度长久不变。2.保持农户依法承包集体土地的基本权利长久不变。家庭经营在农业生产经营中居于基础性地位,要长久保障和实现农户依法承包集体土地的基本权利。农村集体经济组织成员有权依法承包集体土地，任何组织和个人都不能剥夺和非法限制。3.保持农户承包地稳定。农民家庭是土地承包经营的法定主体,农村集体土地由集体经济组织内农民家庭承包,家庭成员依法平等享有承包土地的各项权益。农户承包地要保持稳定,发包方及其他经济组织和个人不得违法调整。上述一系列国家政策和法律都明确规定了农村土地承包期限。既不论是在第一轮承包还是在第二轮承包过程中,如果未达到国家政策和法律所规定的30年承包期限的,都应当延长至30年。而这种延长是在第一轮或第二轮承包期限的基础上延长的,并非是在农村土地承包合同期限届满后，重新签订农村土地承包合同或者另行发包。四、太康县芝麻洼乡人民政府起诉解除与史献军之间的土地承包合同,自2003年11月26日(所谓的发布修改意见之日)起至一审起诉史献军之日,期间相隔近17年，早已超过诉讼时效,同时,在此期间,国家多次发布关于保障农民土地承包权的政策,作为普通的农民,理应受到法律、政策的保护，合法、稳定、长期的继续耕种所承包的土地。我国第一轮土地承包起止时间:1983年前后开始到1997年前后止。我国第二轮土地承包起止时间:1998年前后开始到2027年前后止。史献军在1999年以家庭联产承包的方式承包了由乡镇人民政府发包的土地权属为芝麻洼乡农民集体经济组织所有的6亩耕地,史献军作为芝麻洼乡农民集体的一员,根据国家关于耕地稳定不变的政策，耕地的承包年限应当是三十年,即应于2029年到期。在法定的承包期之内,芝麻洼乡人民政府作为发包方，不得随意收回史献军所承包的土地。其次,根据国家相关法律及政策的规定，承包期内发包方不得收回承包地。再者,太康县芝麻洼乡人民政府更不得违背法律、国家保护农民土地承包权惠民、爱民、利民的政策规定而违法解除与史献军的土地承包合同。五、在史献军、太康县芝麻洼乡人民政府签署的土地承包合同中,短期承包金明细栏中自2004年往后根本未约定具体金额，也没有关于短期承包金在未来时段内会进行调整的约定,太康县芝麻洼乡人民政府调整、修改土地承包合同更是违反法律、政策之相关规定,没有进行合法修改程序,没有与史献军事前进行协商，侵犯了史献军的合法土地承包权。六、太康县芝麻洼乡人民政府侵犯史献军关于土地承包相关事宜的知情权,进而单方违法处分史献军的合法权益。其一,太康县芝麻洼乡人民政府作出的调整、修改意见侵犯了史献军的合法土地承包权,违背法律、政策规定与合同约定。在法定土地承包合同期内,史献军的合法权益不应受到太康县芝麻洼乡人民政府的任意侵害、剥夺。其二,根据合同的相对性,作为土地承包合同的乙方,太康县芝麻洼乡人民政府两次调整、修改土地承包合同，既没有直接送达给史献军,也没有在村务公告栏或者可以让村民知晓的公共场所公示、张贴的证据。再者,被通知的园艺场领导组也并未向史献军传达、告知上述通知内容,且太康县芝麻洼乡人民政府与园艺场领导组均不能提供向史献军通知上述内容的证明材料、送达文书。史献军对上述修改意见根本不知情,根据民事诉讼法民事证据的相关规定,太康县芝麻洼乡人民政府应当出示其已向史献军送达该意见的证据,仅凭一纸意见书，难以证明史献军知晓修改意见的事实,太康县芝麻洼乡人民政府要求向史献军收取土地承包金的要求,没有依据,同时,国家早已取消农村土地承包金的收取。综上,太康县芝麻洼乡人民政府违反国家保障农民合法土地承包权相关法律、政策之规定，违法解除土地承包合同,侵犯史献军土地承包权的合法权益，一审法院认定事实不清,适用法律错误,从而作出错误判决,为了维护自身合法权益，史献军请求二审法院撤销河南省太康县人民法院2020年12月7日作出的(2020)豫1627民初4765号民事判决,在查清事实的基础上直接改判驳回太康县芝麻洼乡人民政府在一审时的诉讼请求,望判如所请。太康县芝麻洼乡人民政府辩称，一、太康县芝麻洼乡人民政府是行使涉案土地所有权的适格主体，在一审中,太康县芝麻洼乡人民政府向法庭提交了太康县人民政府土地确权文件[太政土(1993)02号]关于芝麻洼乡园艺场土地权属的处理决定,确权的一方当事人就是芝麻洼乡人民政府。太康县人民法院(1994)太行初字第1号行政判决书将芝麻洼乡人民政府列为第三人,即确定土地的权利主体。河南省周口地区中级人民法院(1995)周行终字第3号行政判决书仍然列芝麻洼乡人民政府为第三人。河南省高级人民法院(1996)豫法行监字第32号驳回申诉通知书认定:第一、1969年芝麻洼公社对建林场所占用土地进行了补偿。第二、1980年对争议土地问题签订了协议。因太康县芝麻洼乡人民政府对涉案土地进行了补偿,故而取得涉案土地的所有权，太康县芝麻洼乡人民政府就是行使涉案土地所有权的适格主体。二、芝麻洼乡人民政府是芝麻洼乡农民集体经济组织的代表人。根据国家行政体制设置,乡级人民政府负责乡内的全面工作,代表全乡人民行使管理权,故对乡农民集体经济组织所有的土地依法行使管理权,即行使所有权。三、太康县芝麻洼乡人民政府诉史献军解除土地承包合同并给付租金符合法律规定。太康县芝麻洼乡人民政府与史献军于1999年11月1日签订的土地承包合同,在一审中史献军没有提出任何异议,证明该合同对双方当事人具有约束力。史献军拒绝交纳短期承包土地费用的行为构成根本违约,根据《中华人民共和国民法典》第五百六十三条:有下列情形之一的,当事人可以解除合同:三、当事人一方迟延履行主要债务。经催告后在合理期限内仍未履行。故太康县芝麻洼乡人民政府依法诉请解除土地承包合同并给付租金符合法律规定。四、农村土地承包法对本案没有溯及力涉案承包合同签订于1999年11月1日,而农村土地承包法于2003年3月1日施行,根据法不溯及既往的法律原则,农村土地承包法对涉案合同不具有约束力,同时太康县芝麻洼乡人民政府对到期的短期承包合同按照约定有权收回并调整。综上所述，一审认定事实清楚,适用法律正确,请二审法院依法查清事实，驳回史献军的上诉请求,维持一审判决。太康县芝麻洼乡人民政府向一审法院起诉请求：1、依法解除太康县芝麻洼乡人民政府、史献军之间的短期土地承包合同（变更后）；2、判令史献军给付土地承包费1360元，并支付3％违约金。一审法院认定事实：史献军系太康县芝麻洼乡园艺场的场民。因原太康县清集乡史刘良行政村的部分村民与太康县芝麻洼乡人民政府关于芝麻洼乡园艺场316.77亩土地的权属发生争议，1993年11月20日太康县人民政府作出了太政土字（1993）02号土地确权决定，其决定内容为：芝麻洼乡园艺场现使用的316.77亩土地，西邻清集乡邓禹台耕地，南邻赵楼至邓禹台村的一条东西路，东邻赵楼行政村袁庄耕地，北邻芝麻洼乡皮箱杨村与关庄村耕地，土地所有权属芝麻洼乡农民集体经济组织所有，使用权属芝麻洼乡园艺场。后太康县清集乡史刘良行政村的部分村民不服该行政决定，提起行政诉讼，太康县人民法院一审、周口中院二审均判决维持了该行政决定；后太康县清集镇史刘良村民委员会申请再审，河南省高院驳回其的申诉。依据上述行政决定，1999年11月01日太康县芝麻洼乡人民政府作为甲方与史献军作为乙方签订了芝麻洼乡土地承包合同，合同内容为：1、根据太政土字（1993）02号文件规定，乙方必须承认园艺场土地所有权属甲方。乙方必须是园艺场场员户口，并只具有承包经营、管理、使用权；……；3、承包期限自1999年11月01日至2014年10月31日止。历时15年不变；……；13、承包金分为长期承包金和短期承包金两种。（1）长期承包金一定15年不变，每亩每年交120元，逐年交清。（2）短期承包金，一定三年，每亩每年150元，一次交清，到期调整。14、乙方必须于每年的10月25日至11月01日前自觉向甲方交清本年应交纳的承包金。逾期不清者，每超过一天，加收应交承包金的1%-5%的违约金。超过15天，仍不交款者，甲方有权向司法机关起诉，依法征收。一切诉讼费用，均由乙方承担。史献军作为户主与其家庭成员共5人依据该合同共承包太康县芝麻洼乡人民政府土地6亩，其中长期承包5亩，短期承包1亩，史献军已按合同交纳了2000年、2001年、2002年三年的短期承包金。2003年11月14日太康县芝麻洼乡人民政府作出关于收缴园艺场二〇〇二至二〇〇三年土地承包金的通知，其内容为：一、将一九九九年签订的土地承包合同第十三条第一款长期承包地每亩每年上交承包金120元的规定改为每亩每年上交承包金65元，自二〇〇二年执行；二、原合同的其它各项条款不变，继续生效。特别是短期承包土地仍按原合同规定的办法收缴，场员不愿意承包者，甲方可面向社会招标承包；三、此通知公布后，凡在五天内主动交清两年承包金者奖励百分之三。否则，将采取依法收缴的办法，一切后果自负。五天内不交清短期承包金者，视为弃权，甲方另行发包。2003年11月26日太康县芝麻洼乡人民政府作出关于芝麻洼乡园艺场承包合同的修改意见，其内容为：一、原合同第十三条第一款长期承包金每亩每年交承包金120元调整为每亩每年交承包金65元。短期承包金每亩每年交款150元调整为每亩每年交承包金80元；二、短期承包地明年即2004年10月31日前腾好茬，不准种，重新发包。三、原通知与本意见不符的，以本意见为准，本意见自公布之日起执行。该修改意见公布后，太康县芝麻洼乡人民政府未对原短期承包土地进行重新发包。一审法院认为，本案争议的焦点为：1、太康县芝麻洼乡人民政府是否具备本案的原告资格？2、如果太康县芝麻洼乡人民政府具备本案的原告资格，太康县芝麻洼乡人民政府的诉讼请求是否有事实根据及法律依据？现对上述争议焦点分析如下：关于焦点1，太康县芝麻洼乡人民政府本次起诉的依据是1993年11月20日太康县人民政府作出的太政土字（1993）02号土地确权决定以及1999年11月01日双方签订的土地承包合同，该合同并不违反有关法律规定，为有效合同，应予以保护，太康县芝麻洼乡人民政府作为该合同的主体，具有直接利害关系，具备原告的主体资格。关于焦点2，太康县芝麻洼乡人民政府、史献军在该土地承包合同中约定了长期承包与短期承包两种方式，现太康县芝麻洼乡人民政府与史献军就短期承包的土地发生争议，该合同中约定短期承包期限为15年，现短期承包合同已到期，双方未再续签合同，史献军继续耕种该短期承包合同下的土地，应视为双方构成不定期承包合同，2003年11月26日太康县芝麻洼乡人民政府作出《关于芝麻洼乡园艺场承包合同的修改意见》（以下简称“《修改意见》”），但史献军未按照该《修改意见》缴纳短期承包土地的承包金，已对太康县芝麻洼乡人民政府构成违约，故太康县芝麻洼乡人民政府要求解除与史献军签订的土地承包合同中的短期土地承包及缴纳承包金的诉讼请求，符合有关法律规定，法院予以支持；关于土地承包金的数额，由于双方在合同到期后未续签合同，《修改意见》将短期土地承包金由每亩每年交款150元调整为每亩每年交承包金80元，史献军应按每亩每年承包金80元计算，自2003年至2020年，共计17年，承包金数额为1360元（80元／亩／年×17年×1亩）。太康县芝麻洼乡人民政府在诉讼请求中要求史献军支付3％违约金，该3％违约金具体是按日或是按月计算没有请求，故太康县芝麻洼乡人民政府的该项诉讼请求，属不具体而不予支持。史献军所辩因无据而不予支持。依照《中华人民共和国合同法》第八条、第六十条、第九十四条第（三）项及《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条第四项之规定，经法院审判委员会讨论决定，判决：一、解除太康县芝麻洼乡人民政府与史献军一亩地的短期土地承包合同。二、史献军于判决生效之日起十日内向太康县芝麻洼乡人民政府缴纳短期承包土地承包金1360元。三、驳回太康县芝麻洼乡人民政府的其他诉讼请求。如果未按判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。案件受理费100元，由史献军负担。本院二审期间，当事人围绕上诉请求依法提交了证据，本院组织各方进行了质证。上诉人史献军为证明其主张，依法向法庭提交以下证据：三份证人证言，和一份村民意见，证明：土地调整手续史献军没看到过。史献军被起诉本身是不公平的，这些地涉及用户有二三十户，只起诉我们几户是不公平的，如果短期承包合同解除了，长期承包合同也解除了，这样我们就无法生活了。被上诉人太康县芝麻洼乡人民政府对上述证据进行了质证，认为：史献军在二审提交的不属于新证据，三份证言中刘镇亚的证言是复印件，其证明了与本案一审查明的事实不一致，一审中太康县芝麻洼乡人民政府向法庭提交芝麻洼乡政府催收承包费的通知书，太康县芝麻洼乡人民政府均未提出异议，视为对一审证据的认可故该三份证言内容不应采信。当事人陈述的观点因与本案事实不一致，不能作为依据。在原审判决书的第二项，解除的是短期承包合同，没有影响到长期承包合同，长期承包合同乡政府早已不征收承包费，作为史献军的口粮田，短期承包土地属于机动地，承包期满可以收回。对当事人二审争议的事实，本院认定如下：本院经审理查明的事实与一审查明的事实一致。本院认为，一、生效行政行为具有公定力和约束力。生效裁判文书具有预决力和既判力。根据1993年11月20日太康县人民政府作出的土地确权决定，包含本案涉案土地在内的芝麻洼乡园艺场316.77亩土地所有权归芝麻洼乡农民经济组织所有。针对该行政处理决定，相关主体提起了行政诉讼。太康县人民法院行政判决明确认定“太康县人民政府根据该土地所有权变更的历史和现实依照《中华人民共和国土地管理法》和《土地管理法实施条例》等规定,确认争执土地归第三人芝麻洼乡人民政府所有并无不当”，并判决维持了该行政处理决定。本院对该行政判决予以维持，河南省高级人民法院亦驳回了有关主体的申诉。太康县芝麻洼乡人民政府根据上述处理决定和裁判文书，对争议土地享有相应的权益理应受到保护。太康县芝麻洼乡人民政府提起本案诉讼具备相应的主体资格。二、根据相关法律规定，土地承包分为家庭承包和其他方式的承包，两种模式在承包主体、承包对象、承包原则、权利义务确定方式等方面均不相同。家庭承包的期限为30年，并且可以延长，且不缴纳承包金。而本案中，太康县芝麻洼乡人民政府与史献军签订有土地承包经营合同明确约定承包期限为15年，还约定收取一定数额的承包金，该种承包方式与家庭承包截然不同，不属于家庭承包经营调整的范畴。上诉人称本案承包地期限为30年，到期应当延长，该上诉理由依据不足，不予支持。三、本案土地承包经营合同属于有效合同，应当依据该合同的约定确定双方的权利义务。该合同中约定承包期限为15年,现承包合同已到期,双方未再续签合同,史献军继续耕种该土地。对承包合同到期后，承包人继续耕种，发包人未提出异议的行为如何定性，农村土地承包法并未作出明确规定。因土地承包经营合同与租赁合同性质类似，可以参照租赁合同的规定予以处理，参照《中华人民共和国合同法》的有关规定，租赁期间届满，承租人继续使用租赁物，出租人没有提出异议的，原租赁合同继续有效，但租赁期限为不定期。一审认为构成不定期承包合同并无不当之处。对不定期承包，当事人可以随时主张解除。史献军作为承包人未及时交纳租金，构成根本违约，一审判决解除涉案土地的承包合同符合法律规定。四、一审中被上诉人提交两位证人证言，证明每年向上诉人催要承包费，表明被上诉人一直在主张权利，本次起诉不超过诉讼时效。上诉人称被上诉人作出的调整、修改意见侵犯了上诉人的合法土地承包权，经查，被上诉人的合同修改意见对租金进行下调，并未减损上诉人的利益。虽有“短期承包地明年即2004年10月31日前腾好茬,不准种,重新发包”的表述，但未实际履行，并未影响到上诉人的利益。上诉人该项上诉理由不成立，不予支持。综上所述，史献军的上诉请求不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费100元，由史献军负担。本判决为终审判决。审判长  李俊华审判员  何 山审判员  许向朋二〇二一年一月二十六日法官助理党瑞云书记员刘婷婷