山东省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁行终1807号 上诉人（原审原告）徐西平，男，1964年4月23日出生，汉族，居民，住日照经济技术开发区。 上诉人（原审原告）孙志民，男，1959年6月7日出生，汉族，居民，住日照市东港区。 上诉人（原审原告）夏兆建，男，1964年12月21日出生，汉族，居民，住日照市东港区。 被上诉人（原审被告）日照市人民政府，住所地日照市东港区北京路198号。 法定代表人李在武，市长。 委托代理人郭强。 委托代理人李兴民。 徐西平、孙志民、夏兆建诉日照市人民政府（以下简称日照市政府）行政复议一案，徐西平、孙志民、夏兆建不服日照市中级人民法院2020年10月15日作出的(2020)鲁11行初106号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明：原告徐西平、孙志民、夏兆建诉被告日照市政府行政复议一案，原审法院于2019年3月26日作出（2019）鲁11行初7号行政判决，驳回三原告的诉讼请求。三原告不服，向山东省高级人民法院提起上诉，2019年8月23日，山东省高级人民法院作出（2019）鲁行终字805号行政判决，撤销本院（2019）鲁11行初7号行政判决，发回本院重审。 2002年，五矿集团公司作为出租方与原告徐西平、夏兆建分别签订场地租赁合同，将公司所属土地的部分场地出租给徐西平、夏兆建使用，租赁期限30年。2002年6月，五矿集团公司与原告孙志民、案外人王凤岐签订房屋租赁合同，将公司北边大棚房出租给原告孙志民、案外人王凤岐使用，租赁期限18年。2007年7月13日，原审法院（2007）日民破字第6－1号民事裁定受理五矿集团公司申请破产清算一案。2015年11月，三原告在所承租土地上建设的建筑物被拆除。 编号为2017K-33号的涉案宗地系国有建设用地，其国有建设用地使用权原属于五矿集团公司。2017年7月4日，原日照市国土资源局日照经济技术开发区分局发布拟收回土地公告，并告知相关权益人对拟收回上述国有建设用地使用权如有异议或申请听证，可自拟收回土地公告发布之日起7个工作日内，向原日照市国土资源局日照经济技术开发区分局提出。2017年8月1日，原日照市国土资源局日照经济技术开发区分局与五矿集团公司破产管理人签订国有建设用地使用权收回协议。2017年12月1日，日照市自然资源和规划局公开发布包含2017K-33号宗地的拍卖出让国有建设用地使用权公告。2017年12月21日，日照德瑞房地产有限公司通过拍卖方式竞得2017K-33号宗地的国有建设用地使用权，同日，日照市自然资源和规划局与日照德瑞房地产有限公司签订国有建设用地使用权拍卖出让成交确认书。2018年11月20日，原告夏兆建通过政府信息公开的方式获取涉案土地的国有建设用地使用权拍卖出让成交确认书。 2018年12月3日，原告徐西平、夏兆建、孙志民向日照市政府提出行政复议申请，要求撤销日照市自然资源和规划局与日照××房××号宗地的国有建设用地使用权拍卖出让成交确认书。2019年1月23日，被告日照市政府做出日政复驳字（2018）265号驳回行政复议申请决定，认为三原告与涉及该宗地的国有建设用地使用权收回、招标拍卖挂牌出让以及拍卖出让成交确认等具体行政行为不存在法律上的利害关系。三原告不服被告日照市政府作出的行政复议决定，遂向原审法院提起行政诉讼。 另查明，五矿集团公司破产后，三原告与五矿集团公司签订的涉案土地和房屋的租赁合同未再履行，且三原告在所承租土地上建设的建筑物亦被拆除。 原审法院认为：根据《中华人民共和国行政复议法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，可以向行政复议机关申请行政复议。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项规定，申请人与具体行政行为有利害关系，行政复议申请应当予以受理。对于行政复议中的利害关系如何认定，通常以“可能性”作为判断标准，即只要证明与被申请的行政行为可能具有事实上或者法律上的利害关系即可。具体而言，判断公民、法人或其他组织与行政行为是否具有“利害关系”，通常要考虑三个基本要素：是否存在一项权利、该权利是否属于正当权利以及该权利是否可能受到了行政行为的侵害。结合最高人民法院（2018）最高法行申221号、4120号两份生效行政裁定的判断标准、裁判要旨分析，对于如何判断承租人与行政行为是否存在“利害关系”，明确区分了公房承租人与普通承租人的法律定位，对公房承租人而言，基于公权力的行使，认定其与相关行政行为具有法律上的利害关系；但对于平等主体之间通过签订租赁合同而取得的房屋使用权，则认定作为普通承租人与相关行政行为不具有法律上的利害关系。本案中，涉案土地系国有建设用地，其国有建设用地使用权原属于五矿集团公司，三原告仅系通过签订租赁合同而成为涉案土地或房屋的普通承租人，并非涉案土地的所有权人或使用权人，也非涉案房屋的所有权人，且在2015年11月期间三原告所承租房屋及土地上的建筑物均已被拆除，相关租赁合同事实上已经终止，到2017年7月至12月期间涉案宗地的拍卖成交确认，时间跨度已近两年，故涉案土地的拍卖出让成交确认行为对于三原告的实体权利不产生实质影响，三原告亦未能提交充分有效的证据证明涉案土地的拍卖出让成交确认行为给其合法权益造成损害。退一步讲，即使如三原告所主张，其承租权等相关权益受到侵害，亦非涉案土地的拍卖出让成交确认行为所致，两者之间不具有因果关系，三原告可通过其他合法途径予以解决。综上，被告日照市政府认为原告徐西平、夏兆建、孙志民与涉案土地的国有建设用地使用权拍卖出让成交确认等具体行政行为不具有利害关系正确，原审法院亦予以确认。被告日照市政府作出的涉案行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应当予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，原审法院判决驳回原告徐西平、夏兆建、孙志民的诉讼请求。案件受理费50元，由原告徐西平、夏兆建、孙志民负担。 徐西平、夏兆建、孙志民不服原审法院判决提起上诉，请求：1.撤销日照市政府作出的日政复驳字（2018）265号决定书；2.撤销原审判决，确认上诉人与涉案土地存在利害关系；3.一并审理上诉人所租土地补偿与赔偿徐西平、夏兆建各1713822元，孙志民1220671元及利息。 理由如下：2019年8月23日山东省高院(2019)鲁行终805号行政判决撤销了(2019)鲁11行初7号行政判决,就原审法院未查明五矿集团破产后,涉案土地和房屋的租赁合同履行情况认定的事实不清,裁定发回重审。2020年6月5日原审法院开庭重审本案时,主审法官按照(2019)鲁行终805号行政判决的即判力,主持确定了本案争议的焦点为：“未查明的破产事实不清问题”。上诉人在本案的庭审意见一是涉案土地和房屋租赁合同不属于破产财产,不适用《破产法》第十八条的规定。二是对不属于破产的财产,五矿集团与原告签订的租赁合同,依合同法第八条对当事人具有法律约束力,不得擅自变更或者解除合同。三是行政复议案中的被申请人日照市国土资源局拍卖的土地,没有依法补偿原告承租的土地使用权和法律规定及政府批准用于破产和职工安置应得的损失补偿费。被上诉人对本案争议焦点未作任何答辩和出具证据,仍坚持(2019)鲁11行初7号的主张和证据。在(2019)鲁行终805号案件审理中也未向二审提交过书面答辩意见。上诉人在原审(2019)鲁11行初7号判决中提交的证据1.租赁合同三份;证据2.日照经济技术开发区国土资源分局信息答复意见中提供的日照机械化工地上建筑物及附着物评估价格;证据3.国土转让合同第21条租赁合同到国土局办理登记;证据4.涉案物品价格鉴定书、平面图;证据5.日照市商务局出具的平面图。这些证据的真实性已在(2019)鲁11行初7号案里被原审法院在判决中予以确认。被上诉人在本案开庭审理中没有对(2019)鲁11行初7号原审判决对原告提供的上述证据作任何否定,法官也没有再为这些证据主持质证。被上诉人在本案庭审中只对上诉人在本案中提交的补充证据4.五矿集团绘制的土地占有图和日照中院委托日照市价格认证中心的涉案物品鉴定结论书的真实性、合法性和证明目均提出异议。这是被上诉人自己否定自己不守信的行为。此证据是被上诉人在(2019)鲁11行初7号案中提供的行政复议被申请人日照市国土资源局在2018年12月10日向被上诉人提交的证据目录7在原审中被上诉人作为证据提交法庭的,依最高法《关于行政诉讼证据若问题的规定》第56、68(四)(五)条的规定,应确认该证据的真实性。被上诉人在本案中对上诉人徐西平在本案中补充提交的证据1.集资款单据为场地租赁费,不是原告所主张的集资款,而是场地使用费。此单据属于上诉人徐西平在庭审质证过程中交换的纰漏差错,更正为:1999年4月9日集资款收款凭证3733.90元和1998年10月31集资款收款凭证7014.20元(附件1)。被上诉人对上诉人在本案提交的证据2-2证据目的异议是:上诉人徐西平、夏兆建租赁合同第四条的原本本是“如发生其它方征用土地”不是被上诉人在本案答辩篡改换柱的“如发生征用土地或拆迁”。本案所涉土地是五矿集团自己申请土地变现,报经市政府批准用于破产和职工安置,不存在其它方征用土地的情形。本案判决依据引用的是最高法两个案例来解释“利害关系”公房承租人与普通承租人的法律定位,该解释超越了《立法法》第104条三款规定的法律权限“最高法院、最高检察院以外的审判机关和检察机关,不得作出具体应用法律的解释”的规定,不能成立。本案是按照山东省高院(2019)鲁行终805号即判力和本案庭审的焦点“未查明五矿集团破产后,涉案土地和房屋的租赁合同履行情况认定事实不清”而审理的,本案判决应依据庭审的焦点和所查清的事实进行判决。而不是绕开(2019)鲁行终805号生效判决的即判力和避开本案庭审争议焦点,去旁引最高法作参考,甩开法条和法释,以个人观点进行主观提炼来作为裁判要旨和标准去否定和代替法律和法释,这超出了法定职权范畴,应予纠正。这里的利害关系应当以可能性为标准。是申请人的合法权益可能受到行政行为的侵害所产生的法律关系,这里只要求行政行为客观上具有影响申请人权益的可能性就足够,至于是否受到侵害则是在审查中需要解决的问题。对申请人合法权益的影响,通常情况下应当是一种不利的影响,而是否产生不利的影响则要结合具体的行政行为及该行为的具体效果进行综合分析与判断行政行为导致申请人的权益受到减损,可以认为申请人的权益受到不利影响。这种减损应当是一种综合考量的标准,既包括当事人实际权益的直接减少或消除,也包括当事人实际权益的相对减少”。(2019)最高法行申293号裁判要旨对“利害关系”的认定:是以行政机关作出行政行为时,是否尊重和保护原告诉请保护的权利或法律上的利益,作为判断是否存在公法上利害关系的重要标准。上诉人提出具有“利害关系”在公法上保护的权益有:1.最高法关于拍卖出让国有建设用地使用有权的土地行政主管部门与竞得人签署成交确认书行为的性质问题请示的答复[2010]行他字第191号:“土地行政主管部门通过拍卖出让国有建设用地使用权,与竞得人签署成交确认书的行为,属于具体行政行为”。2.最高法关于土地实际使用人对行政机关出让土地的行为不服可否作为原告提起诉讼问题的答复(2005)行他字第12号:“根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条和最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条的规定,土地的实际使用人对行政机关出让土地行为不服,可以作为原告提起行政诉讼”。3.最高法关于当事人达不成拆迁补偿安置协议就补偿。安置争议提起民事诉讼人民法院应否受理问题的批复法释[2005]9号:“拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议,就补偿安置争议向人民法院提起民事诉讼的,人民法院不予受理”。4.《土地管理法》第五十八条(一)(二)的规定对土地使用权人应当给予适当补偿。5.《闲置土地处置办法(修订草案)》第21条:“市、县国土资源主管部门供应土地应当符合下列要求(二)安置补偿落实到位;(三)没有法律经济纠纷”6.最高法《关于依法妥善处理历史形成的产权案件工作实施意见》法发[2016]28号:“对于政府在土地、房屋等财产征收、征用过程中,没有按照补偿范围、形式和标准给予被征收征用者公平合理补偿的错误裁判,人民法院应当依法审查”。7.日照市92号政府令《日照市工业用地招标拍卖挂牌出让办法》第六条:“(二)安置补偿到位;(三)没有法律经济纠纷”8.日照市政府2016年5月对本案日照市规划、国土、财政、国资委就日照机械化工五矿进出口集团公司土地收储按商住用地出让后的全部收入用于安置职工事宜的意见批复都明确了根据《国务院办公厅关于规范国有土地使用权收支管理的通知》(国办法[2006]100号)规定:“土地出让收入使用范围包括支付破产或改制国有企业职工安置费支出等”。上诉人徐西平、夏兆建都是五矿集团职工,该企业欠有上诉人的工资和集资款(附件1)。上诉人孙志民租赁的五矿集团厂房及依合同所建附属物,是五矿集团为维系其破产日常支付的水电费和受益的其他个别清偿,依最高法《关于审理企业破产案件若干问题的规定(二)》第十六条(一)(三)法院不予支持的不能请求撤销的财产。都属于《破产法》第四十三条:“破产费用和共益债务由债务人财产随时清偿”的项目和日照市政府批复土地出让支付的要求。况且上诉人与五矿集团的土地和房屋租赁合同分别在2032年4月24日、2032年5月10日、2020年6月20日才到期。根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第8、28、29、30、31条该土地拍卖范围内有上诉人702平方、702、1600平方的实际使用和经营权,拍卖成交该土地使上诉人对该土地的使用权遭到灭失,上诉人与拍卖该土地存在法律上的利害关系。更何况该土地在2013年日照市政府第3号专题会议纪要同意五矿集团土地变现后,该块土地就纠纷不断,先是五矿集团破产管理人以土地变现在2013年5月9日张贴通知停水停电,接着在2013年5月21日堵门围墙造成上诉人夏兆键动脑瘤梗塞窒息当场休克转北京手术治疗的严重后果。一着不成,随后又超越职权在2015年11月6日利用创城向日照经济技术开发区创城突出问题综合整治指挥部请求拆除上诉人地上物房屋,被(2017)鲁11行初93号、94、97号;(2018)鲁行终1544号、1631、1632号判决确认日照经济技术开发区管理委员会2015年11月17日拆除涉案厂房行政行为违法。上述事实并非本案另查明的“五矿集团破产后,三原告涉案土地和房屋的租赁合同未再履行”而是进入法律诉讼状态。从2015年11月16日开始,诉讼次数已达48次,诉讼纠纷从没终止过。在涉案土地拍卖的整个过程中,日照市国土局和日照机械化工破产管理人背着上诉人,在五矿破产管理人明知存在纠纷和上诉人的租赁合同已在日照经济技术开发区国土分局有备案的情况下,故意在2017年8月1日甩开上诉人,于2017年12月1日以不起眼的地方公告,不依法依备案通知上诉人,流于表面形式,隐瞒拍卖法定程序要求,违反《闲置土地处置办法(修订草案)》第21条(二)(三)和日照市92号政府令第六条的法定程序规定及《国有土地上房屋征收与补偿条例》应当遵循的“先补偿、后拆迁”的原则。这些事实都确定了上诉人权益受到了拍卖土地的损害和不利影响,具有利害关系。根据最高法关于统一法律适用加强类案检索的指导意见一、“本意见所称类案,是指与待决案件在基本事实、争议焦点、法律适用问题等方面具有相似性,且已经人民法院裁判生效的案件”。参考最高法的案例(2019)最高法行申293号、8214号、11853号、14197号和(2019)最高法行再202号、159号,其年限更贴近现政策生效的行政裁判标准和要旨,都支持上诉人关于承租人在本案中存在“利害关系”的主张。上诉人对本案判决裁判中所引最高法(2018)行申221号裁判作为参考,该判决结果其本身就支持上诉人的观点,认定了承租人与该行政行为具有利害关系。只是案例引用的是国有公租房的租赁与本案企业自主经营用于破产变现,解决破产费用和共益债务的争议,在法律适用上是特别法,而不是普通法,无类案相似可比性,不符合最高法类案检索一的基本要件要求。本案判决引用的(2018)行申4120号是征收集体土地的行政行为,与本案批准收国有土地变现,支付破产和职口工安置费用,在基本事实、争议焦点、适用法律上更无相似类比性。也不符合最高法类案检索一,可作为类比的参考案例。最后,上诉人谈谈最高法《关于依法妥善处理历史形成的产权案件工作实施意见》依法审查本案历史、成因,合理合法解决的问题。1997年亚州金融海啸危机波及到以进出为主要业务的本企业五矿集团。在企业倒闭、职工下岗、国家财政困难时,市政府当时为企业解困出台政策,形成2002年五矿集团根据1992年与政府签订的土地使用行政合同,并按合同第五条、第十一条、第二十一条政府所授予的权限,与职工和他人签订了以《合同法》《物权法》为保障的土地租赁合同和房屋租赁合同。上诉人以此合同保障,拿出全家全部财产,在租赁的土地上按行政合同所要求的规定,建筑了房屋并起早贪黑辛苦经营,才换来被违法强拆时所有的房屋和财产。没想到2015年11月五矿集团为该企业变现,单方撕毁合同并对2008年《城乡规划法》以前,法无朔及力时,上诉人依政府行政合同授权和企业允许所建的房屋以出具假证,引导政府在未经法定职权部门认定的情况下,违法强拆。2017年又背着上诉人将土地拍卖,使上诉人以此为生十几年的财产打了水漂,一分补偿都没有。宪法和法律都明文规定必须保护私人的合法财产,上诉人涉案土地所有财产都是按政府批准的行政合同与该企业共同依法操作所得,何来非法所建房屋。至此,上诉人5年时间打了48场诉讼。在事实法理很明白的情况下,被上诉人以自己掌握的大量政策资源、人力资源、财力资源不断的对上诉人鸡蛋里挑骨头,以点遮面,叫上诉人在法律程序不停的空转耗时。鉴于本案行政复议案中的被申请人日照市国土局无法规避行政法上的补偿或赔偿义务,所涉土地在两个程序中解决的是同一损失补偿问题。从国家实际赔偿功能上看,是实现国家对行政侵权受损者的救济和体恤。出于解决实质性争议、减少讼累,在双方都认可拍卖2007K-33土地面积15573平方米(合23.36亩),剩于26.51年,拍卖成交价6300万的事实基础上及拍卖土地在证据5中,日照市商务局出具的平面图里,明确包含有上诉人徐西平、夏兆建的土地使用权每人702平方米,剩于16年。核算成该土地拍卖费应补偿徐、夏两人各1713822元。孙志民1600平方米,1220671元。为节约国家司法和行政资源,参考最高法(2018)最高法行再163号案例,对上诉人的土地补偿损失,请求在本案中一并解决。 本院二审认定的事实与原审法院判决认定的事实基本一致。 本院认为，根据原审查明，涉案土地系国有建设用地，其国有建设用地使用权原属于五矿集团公司。2017年7月，原日照市国土资源局日照经济技术开发区分局发布拟收回土地公告。8月，原日照市国土资源局日照经济技术开发区分局与五矿集团公司破产管理人签订国有建设用地使用权收回协议。12月，日照市自然资源和规划局公开发布包含涉案土地的拍卖出让国有建设用地使用权公告。2017年12月21日日照德瑞房地产有限公司通过拍卖方式竞得涉案土地的国有建设用地使用权。同日，日照市自然资源和规划局与日照德瑞房地产有限公司签订国有建设用地使用权拍卖出让成交确认书。 上诉人系2002年通过签订租赁合同而成为涉案土地或房屋的普通承租人，并非涉案国有建设用地使用权人，也非涉案房屋的所有权人。2007年7月，原审法院裁定受理五矿集团公司申请破产清算一案。2015年11月期间上诉人所承租房屋及土地上的建筑物均已被拆除，相关租赁合同事实上已经终止，到2017年7月至12月期间涉案宗地的拍卖成交确认，时间跨度已近两年。被上诉人日照市政府认为上诉人徐西平、夏兆建、孙志民与涉案土地的国有建设用地使用权拍卖出让成交确认等具体行政行为不具有利害关系，原审法院对此予以确认并无不当。被上诉人日照市政府作出的涉案行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应当予以维持。关于上诉人提出的一并审理上诉人所租土地补偿与赔偿徐西平、夏兆建各1713822元，孙志民1220671元及利息的上诉请求，上诉人在起诉时和一审程序中均未提出，本院不予审理。关于上诉人提出的其承租权等相关权益受到损害的主张，上诉人可通过其他合法途径予以解决。 综上，原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。上诉人的上诉请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人徐西平、夏兆建、孙志民共同负担。 本判决为终审判决。 审判长 李 拙 审判员 王云阁 审判员 许 琳 二〇二一年一月五日 书记员 孟 真