广东省东源县人民法院行 政 判 决 书（2020）粤1625行初132号原告谢光明，男，汉族，1953年4月19日出生，住广东省紫金县×××××××××××××××××，身份证号码：441××××××××××××119。原告谢光华，男，汉族，1945年9月18日出生，住广东省惠州市惠阳区××××××委会鹏南路，身份证号码：442××××××××××××130。原告谢光宏，男，汉族，1963年12月26日出生，住广东省惠州市惠阳区××××××委会鹏南路，身份证号码：442××××××××××××11X。原告共同委托代理人丘世玉，广东兴源律师事务所律师。被告紫金县自然资源局。法定代表人王伟红，该局局长。委托代理人刘宇锋，紫金县××××局干部。第三人谢光球，男，汉族，1954年12月21日出生，住广东省紫金县×××××××××××××××××，身份证号码：442××21××××××××115。第三人谢光天，男，汉族，1948年4月28日出生，住广东省紫金县×××××××××××××××××，身份证号码：442××××××××××××118。第三人谢光群，男，汉族，1951年9月11日出生，住广东省紫金县×××××××××××××××××，身份证号码：442××××××××××××111。第三人谢济生，男，汉族，1941年5月20日出生，住广东省紫金县×××××××××××××××××，身份证号码：442××××××××××××115。第三人共同委托代理人黄庆礼，广东客潮律师事务所律师。第三人共同委托代理人曹庭慧，广东客潮律师事务所实习律师。原告谢光明、谢光华、谢光宏诉被告紫金县自然资源局、第三人谢光球、谢光天、谢光群、谢济生农村土地承包经营权行政登记纠纷一案，于2020年9月23日向本院提起行政诉讼。本院于2020年9月23日立案后于2020年9月25日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭于2020年12月9日公开开庭审理了本案。原告谢光明、谢光宏及其委托代理人丘世玉，被告紫金县自然资源局委托代理人刘宇锋和第三人谢光球、谢光天、谢光群、谢济生委托代理人黄庆礼、曹庭慧到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告谢光明、谢光华、谢光宏诉称，1983年，三原告及其家人在高潭村民小组华祝队经二次调田后共承包了总面积9.63亩的水田，后因原告迁至惠州市秋长镇谋生，遂将承包经营的土地交由四个第三人代耕，并签订了《代耕代管协议》，协议约定由第三人对代耕的土地进行管理，并缴交国家公购粮任务，如原告回来居住，则须返还原主。协议签订后，原告家中仍有母亲黄四与小妹谢惠英在家中居住，家庭户并未注销，且也明确告知当时的生产队长即本案的第三人谢济生，按照《代耕代管协议》约定的每年300斤稻谷由家里的母亲及小妹收取。2012年，当原告返还华祝队居住，要求四个第三人返还代耕的承包地时，四个第三人都声称1990年3月份已依据紫金县相关文件将外迁人员土地收回重新发包，拒绝返还。但经原告多方调查了解，第三人并无法拿出实质的证据证明在1990年3月份将承包地进行了“小调整”的事实，且1990年10月份紫金县政府才下发关于土地调整的相关文件，第三人声称在3月份调的田根本无据可依。自2012年起原告多次向本村、镇国土所、镇政府、紫金县司法局、紫金县国土资源局、紫金县××××局、紫金县信访办、河源市信访办等相关部门多次反映，提交申请书、投诉书等要求政府部门协调处理返还代耕地并予以确权的问题，政府相关工作人员也多次召开会议但均未妥善解决。其中在2012年3月中旬，经紫金县好义镇社会治安综合治理委员会的调解，第三人谢济生同意将原告1的门坪余地（以谢光球楼房（屋向）右上角往西走向5-5米止为定点，至北定点处止（已界定））返还给原告1使用(面积约0.9亩)，并在调解当天履行完毕，2012年下半年，原告1谢光明将下段土地租赁给案外人黄海宇种植农作物（该地块0.9亩除去规划道路以0.5亩出租），租赁期限五年，2017年12月2日继续续租五年。2017年间，原告多次与好义镇相关政府人员沟通，要求政府就第三人返还代耕土地并予以确权的问题组织调解工作，原告方多次要求政府必须要协商好才能给予确权，政府也是明确说明必须要解决纠纷才能确权。2018年3月9日，积良村委会委员詹亦光电话通知原告在3月12日到华祝生产队进行土地确权，但是确权当天，好义镇政府甘建泉、积良村妇女主任林晓清在确权工作中，给第三人谢济生打了一个电话后，或许早已将土地确权表发给第三人。事后，原告向紫金县纪委监察委反映甘建泉在土地确权工作中徇私舞弊，违规确权，县纪委监察委的相关工作人员明确向原告表示，在调查工作仍未结束前，不准给华祝生产队进行土地确权并颁发证书，同时调查组的工作人员还向原告证实并确认华祝生产队的土地至今都是没有确权颁证的。2019年7月4日，原告通过书面形式向紫金县××××局信访部门提出上述返还代耕土地并予以确权的事宜，紫金县××××局出示了书面的《信访事项告知书》，并在2019年8月24日向原告出具了《信访事项处理意见书》，意见书明确说明保留原告母亲及小妹的承包土地。2019年10月27日原告起诉至紫金县人民法院要求第三人返还代耕土地，紫金县人民法院原定于2020年2月27日开庭，但因疫情原因推迟，第三人在3月7日提交了本案第三人名下的《中华人民共和国农村土地承包经营权证》，承包证显示在2017年10月10日由紫金县人民政府发证，承包证确权的土地除谢济生返还原告谢光明的门坪余地和下塅分册坵外，三原告及其家人在高潭村民小组华祝队经二次调田后共承包的水田已全部被本案的第三人确权。被告早已在2017年10月10日向第三人颁发土地承包经营权证，但是截止至第三人向紫金县人民法院提交该证书的复印件作为证据前，原告方从不知情一直存在争议的土地已经被确权，且在2019年8月24日，紫金县××××局的信访处理意见书里也从未告知原告所诉诸的土地已被确权，反而还表明保留母亲及小妹的土地，现在第三人拿出证书证明土地已确权到其本人名下明显侵犯了原告的利益。被告在未查清楚被确权土地的来源且该土地一直存在纠纷的情况下，即予以确权明显违反了相关法律规定。根据农村土地承包“生不抽，死不减”的政策，原告方的家庭户在二轮土地承包时都尚未注销，其母亲和小妹仍是华祝生产队的成员，家庭户仍然存在，且与第三人签订有代耕协议，任何人都不得将原告方以家庭为户承包的土地经营权抽回再重新分配，但是第三人作为代耕人拒不返还代耕土地，关于返还代耕土地的争议原告方诉诸各部门也一直未得到处理，通过起诉解决时确被告知早已在2017年10月10日确权发证，被告在未调查清楚事实即将土地确权至第三人名下已明显违反农村土地确权、及土地争议调查处理办法的相关规定。在确权后，被告方的下属部门还多次组织调解，却从未告知相关确权的事实。综上所述，为维护原告的合法权益，特提起诉讼，诉讼请求：一、请求法院判令被告撤销登记在第三人谢济生名下的《中华人民共和国农村土地承包经营权证》，证号（紫府农地承包权（2017）第416××××××××1070032J号）、谢光群的《中华人民共和国农村土地承包经营权证》，证号（紫府农地承包权（2017）416××××××××××××035J号）、谢光球、谢光天名下的《中华人民共和国农村土地承包经营权证》；二、本案的诉讼费用由被告承担。对于原告主张的上述事实，原告提供了如下证据：证据1、身份证。证明原告的诉讼主体资格。证据2、协议书。证明原告承包经营的责任田交由被告谢济生、谢光球、谢光群代耕，原告返回居住时交回原告的事实。证据3、粮食征定购任务通知书。证明原告承包责任田在1988年仍交公粮的事实。证据4、矛盾纠纷调解协议书、土地租赁合同书。证明第三人谢济生在2012年3月14日通过好义镇社会治安综合治理委员会的调解将原告谢光明的门坪余地返还给原告使用，返还后原告谢光明将其中的0.5亩出租给黄海宇使用的事实。证据5、情况调查反馈、《关于谢光明等5人诉求信调查情况的答复》、90年土地调整有关事宜。1.证明紫委督办联合调处工作组在2013年11月1日对90年代华祝生产队责任田是否进行调整的事宜不清楚，片区干部黄金奎比较清楚的事实。2.证明黄金奎对华祝生产队有无调田如何调田一事并不知情的事实。证据6、关于谢光明等5人诉求信调查情况的答复。证明联合调处工作组并未找到华祝生产队在1990年进行责任田调整的相关材料的事实。证据7、对所谓90年调整责任田的说明。证明原告的妹妹黄慧英在1990年时与母亲常住在华祝队，根本没有听说调田一事。证据8、紫金县人民政府在2017年10月10日颁发给谢济生、谢光天、谢光群、谢光球的《中华人民共和国农村土地承包经营权证》。证明紫金县人民政府早已在2017年10月10日颁发给谢济生、谢光天、谢光群、谢光球《中华人民共和国农村土地承包经营权证》的事实。证据9、通话录音。证明2018年3月12日好义镇甘建泉副镇长在华祝队仍主持土地确权的调解会议，但却不告知土地已被紫金县人民政府确权给第三人的事实。证据10、紫金县××××局信访事项受理告知书、信访事项处理意见书。证明原告在2019年7月4日通过书面向紫金县××××局信访要求对承包地9.63亩的水田进行确权，农业农村局仍作出保留原告母亲及小妹承包土地的意见，但却从未告知涉案土地已在2017年10月10日被确权的事实。证据11、证词及图片。证明原告谢光明自2012年3月14日调解将土地返还使用后，就平聘请同村村民帮忙种植花生，并未出现任何争议，且自调解后对土地一直使用、管理至今。证据12、诉求信及回复。证明自2012年3月21日起，原告通过多方途径向政府诉求代耕户返还代耕土地的相关事宜。证据13、信访事项延期办理告知书及答复意见书。证明原告在2017年8月21日向好义镇政府信访代耕户将农田非法建房的事宜，但是却从未有政府部门回复说已进行土地确权工作。证据14、刑事附带民事判决书。证明原告谢光明2017年3月因管理自己的承包地遭第三人谢光天“泼尿”侮辱一事在法院进行刑事自诉，原告的承包地权属与第三人一直存在纠纷。证据15、证明。证明原告谢光宏在1997年7月12日仍作为积良管理区华祝队的同志对积良小学集资建校，其一直都是积良华祝队的一员。证据16、黄金奎通话录音及翻译。证明黄金奎并未参与1990年时华祝队的调田工作，华祝队有没有调田黄金奎是不清楚的，其所作的资料一直都是根据队长谢济生上报的数据。证据17、2018年3月12日好义镇政府召开的土地确权调查摸底大会录音及翻译。证明第三人早在2017年10月10日就已经进行确权登记并领证，却在2018年3月12日才召开土地确权调查摸底大会，第十页时谢光群还提到是黄金奎主持调田的事实。被告紫金县自然资源局辩称，一、被告向第三人谢光球、谢光天、谢光群、谢济生等四人颁发证书编号分别为：紫府农地承包权[2017]第441××××××××××××034J号、紫府农地承包权[2017]第441××××××××××××033J号、紫府农地承包权[2017]第441××××××××××××035J号、紫府农地承包权[2017]第441××××××××××××032J号的农村土地承包经营权证，事实清楚。根据资料显示，从1990年开始第三人谢光球、谢光天、谢光群、谢济生等四人就已在紫金县××××××华祝生产队（后更名为高潭经济合作社）承包了土地，即第一轮土地承包，并依法完成了承包土地所承担的税收任务。1992年根据政策要求，积良村华祝生产队对第三人谢光球、谢光天、谢光群、谢济生等四人承担的税收任务进行了调整、减免。因此，第三人谢光球、谢光天、谢光群、谢济生等四人在一轮土地承包和二轮土地承包期间都承包了积良村华祝生产队的土地，事实清楚。二、原告谢光明、谢光华、谢光宏等三人已丧失了高潭经济合作社的农村土地承包经营权，应依法驳回其起诉。第一次土地承包期间，好义镇积良村华祝生产队发包给原告谢光明、谢光华、谢光宏等三户人共9.63亩土地。1984年原告谢光明全家户籍迁出好义镇积良村华祝生产队，2001年迁回好义镇积良村高潭村民小组。原告谢光宏部分家庭成员于1989年迁出好义镇积良村华祝生产队，其母亲及小妹的户籍未迁出。原告谢光华全家户籍于1988年至1989年期间迁出好义镇积良村华祝生产队。根据中共紫金县委、紫金县人民政府1990年印发的《关于完善联产承包责任制的工作意见》文件要求，好义镇积良村华祝生产队对原告谢光明、谢光华、谢光宏等外出人员的承包地收回，取消了原告三人的税收缴交任务，并重新发包给第三人谢光球、谢光天、谢光群、谢济生等4人承包，承包地税收任务一并由第三人等四人承担。因此，原告谢光明、谢光华、谢光宏等三人已丧失了积良村高潭经济合作社责任田的承包经营权，应依法驳回其起诉。三、被告向第三人谢光球、谢光天、谢光群、谢济生等四人颁发上述《农村土地承包经营权证》，行政程序合法。被告根据第三人谢光球、谢光天、谢光群、谢济生等四人提交的《农村土地承包经营权登记申请书》、《土地承包经营合同书》等证据材料，依法对其四人的承包地块、确权登记信息等具体情况进行摸底调查，且制作了《积良村高潭经济合作社农村土地承包经营权确权地块分布图》，并依法进行了公示，且经村民签名确认无异议，然后，将第三人谢光球、谢光天、谢光群、谢济生等四人的上述材料上报好义镇政府审批，报县农村土地承包管理部门审核后，方才向第三人谢光球、谢光天、谢光群、谢济生等四人依法颁发的上述《农村土地承包经营权证》。因此，被告对第三人颁证程序合法，并无违法之处。综上所述，被告向第三人谢光球、谢光天、谢光群、谢济生等四人颁发上述《农村土地承包经营权证》，行政程序合法，且事实清楚、证据确凿，有事实根据和法律依据，应依法维持。另外，此次农村土地确权，是对现有农村土地承包关系的确认和完善，而不是推倒重来。要在现有土地承包关系的二轮土地承包台账、承包合同的基础上，以土地承包经营权调查成果为依据，完善土地承包合同，落实农民对承包土地的各项权利。好义镇积良村华祝生产队对原告谢光明、谢光华、谢光宏等三人的承包地收回，其不再享有土地承包权。被告向第三人颁发上述《农村土地承包经营权证》，并没有侵犯原告的合法权益，应依法驳回其起诉。被告紫金县自然资源局向本院提交了以下证据、依据：证据1、1990年好义镇积良村华祝生产队承包农户缴交承包税收清册。证据2、1992年好义镇积良村华祝生产队农业税收减免通知。以上两项证明1990年开始第三人谢光球等四人就已在好义镇积良村华祝生产队承包了土地，并依法完成了承包土地所承担的税收任务。原告三人无须承担税收任务，说明华祝生产队已将原告三人承包地收回。证据3、《关于完善联产承包责任制的工作意见》。1990年好义镇积良村华祝生产队根据上级调整农村承包土地的政策，对原告谢光明等三人的承包地收回后重新发包。证据4、被告为第三人谢光球确权登记颁证形成的整套档案材料。证据5、被告为第三人谢光天确权登记颁证形成的整套档案材料。证据6、被告为第三人谢光群确权登记颁证形成的整套档案材料。证据7、被告为第三人谢济生确权登记颁证形成的整套档案材料。证据8、确权档案材料。以上6项证明被告依据《物权法》、《农村土地承包法》等法律法规，并结合相关材料，依照法定程序颁发案涉土地的农村土地承包经营权证书，事实充分，程序合法。第三人谢光球、谢光天、谢光群、谢济生陈述称，一、原告非本案被诉行政行为的利害关系人，不具有原告资格，应驳回其全部诉讼请求。原告作为本次行政诉讼的启动方，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定“行政行为的相对人以及其他与行政行为有厉害关系的公民、法人或者其他其他组织，有权提起诉讼。”及《最高人民法院关于适用的解释》第五十四条规定“依照行政诉讼法第四十九条的规定，公民、法人、或者其他组织提起诉讼时应当提交以下起诉材料：（1）原告的身份证明材料以及有效联系方式；（2）被诉行政行为或者不作为存在的材料；（3）原告与被诉行政行为具有利害管理的材料；（4）人民法院认为需要提交的其他材料”，同时参考（2017）最高法行申1173号案件关于“利害关系”标准，通常要考虑以下3个要素：是否存在一项权利；该权利是否属于原告的主观权利；该权利是否可能受到了被诉行政行为的侵害。在本案中，原告户口在1990年10月1日前全部迁出好义镇积良村，1990年进行土地调整，原告土地被收回，发包给第三人。同时紫委督办字（2013）123号联合调处工作组，已经回复原告，确认1990年年底华祝生产队进行了责任田调整，原告的土地因户籍迁出而被收回，发包给第三人，原告实际已经丧失了土地承包经营权。本次被诉行政行为为行政确认行为，是对已经存在的事实进行政确认，并未影响或者损害原告的任何权利。原告依据已在1990年丧失的土地承包经营权提起行政诉讼，无诉讼权利基础，原告不是被诉行政行为的利害关系人，无权提起诉讼，故法院应驳回原告的全部诉讼请求。二、第三人在1990年时已经依法取得涉案土地的承包经营权，直至原告起诉之日，一直合法拥有涉案土地的承包经营权。依据紫委督办字（2013）123号联合调处工作组的回复，原告谢光明一家6口人于1984年11月20日从好义镇积良村迁至惠州市秋长镇，户籍为自理口粮，其家人的责任田交由第三人谢济生代耕。原告谢光宏（及其兄弟谢光宣、谢光宁）三人户口于1988年8月6日从好义镇积良村迁到惠州市秋长镇，户籍为自理口粮，后于1989年4月18日原告与第三人签订代耕协议（2.5亩）。原告谢光华一家四口，于1989年1月6日从好义镇积良村迁到惠州市秋长镇，户籍为自理口粮，其责任田交由外村人代耕（3亩）。在1980-1990年之间，国家未出台任何法律法规规定户籍迁出即丧失土地承包经营权，故原告在户籍迁出后到1990年期间继续享有土地承包经营权。依据《1984年中央一号文件》规定“在延长土地承包期以前，群众有调整土地要求的，可以本着“大稳定，小调整”的原则，经过充分商量由集体统一调整”及广东省人民政府于1990年5月10日颁布《广东省农村社区合作经济组织暂行规定》，暂行规定第十四条规定“保护土地资源，对合同期内搞掠夺性生产或丢荒土地的承包户，责令其赔偿损失或复耕，并按合同规定完成国家任务和集体提留，对拒不复耕者及时收回丢荒地另行处理，对“农转非”人员及丧失生产经营能力者所承包的土地，及时调整给承包经营”，紫金县人民政府制定了土地调整的具体实施意见，即紫委发（1990）27号《关于完善联产承包责任制的工作意见》（简称“工作意见”）。工作意见中规定：调田的形式：凡人口、土地有一定变动的，可在变动户中进行调整（即抽回的责任田，平均补给这次应分责任田的人员）；调整责任田的有关规定：1、调整责任田的人口(按农村户口)截至时间为1990年10月1日零时，符合规定减少人口的抽田，符合规定减少人口的抽田，合理增加人口的补田；2、调整责任田的单位，按一九八三年调田时的原发包生产队进行调整；3、凡属下列情况的，在这次调整责任田中应抽回责任田：凡农业人口转为非农业人口的责任田；婚嫁、移居外迁已割走户口人员的责任田；在承包期内正常人口变动的责任实行生不补、死不抽，婚入不补，婚出不抽。对“农转非”人口和无人户的责任田应收回经济合作社，实行招标承包；这次调整责任田后，不论责任田有无变动的承包户，都应签订土地有偿承包合同，每年每亩应交给合作社的土地承包款水田3-5元，旱地1-2元。结合工作意见，依据原告提供的《关于谢光明等五人诉求调查情况的答复》、《信访事项处理意见书》及第三人提供的证据，积良村华祝生产队在1990年进行了土地调整，由于原告户籍在1990年10月1日前已经迁出，将原告承包的土地收回，重新发包给本案第三人。同时第三人在1990年以后履行土地承包的相关义务。第三人于1990年上缴公粮、税费及承包款；1992年好义镇积良管理区办事处减免第三人的公粮，第三人依据减免数额缴纳1992年的公粮；第三人于2003年缴纳农业税，上缴公粮。第三人以自己的名义履行义务，按时上缴公粮、支付税费。故现有证据足以认定华祝生产队再1990年进行了土地调整，第三人在1990年取得涉案土地的承包经营权。1990年土地调整时，第三人未签订土地承包合同，政府未颁发土地承包经营权证（整个好义镇当时未颁发新证），但是第三人是华祝生产队的队员，依法已经履行土地承包的义务，即完成国家订购任务、集体提留义务及纳税义务。依据权利与义务一致原则，第三人已经取得土地承包权。在1990年进行土地调整后，原告丧失涉案土地的承包经营权，其与第三人签订的《代耕协议》终止，第三人基于土地承包经营权享有相应的权利与承担义务。依据《中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步稳定和完善农民土地承包关系的通知》规定，在第一轮土地承包到期后，土地承包期再延长30年。紫金县从1999年起，延长承包期不变，期间不作任何调整。故至原告起诉之日，第三人一直合法拥有涉案土地的承包经营权。三、第三人取得《农村土地承包经营权证》的程序符合法律规定，不存在撤销被诉讼行政行为的违法程序情形。广东省农业农村厅于2014年9月26日向各级政府及农村土地承包经营权确权登记颁证工作领导小组印发《广东省农村土地承包经营权确权登记颁证实施方案》（简称“实施方案”），实施方案明确规定，在保持现有土地承包关系基本稳定的前提下，以已经签订的土地承包合同和发放的土地承包经营权证书为基础，开展确权登记颁证，进一步明晰土地承包经营权归属。在本案中，被告以现有的土地承包关系开展确权工作。在本案中，首先好义镇政府工作人员于2016年5月13日对第三人承包的土地进行摸底调查，并形成《紫金县××土地承包经营权确权登记信息摸底调查表》。其次也依照程序收集了第三人的户籍信息、《1990年好义镇积良村华祝生产队承包农户缴交承包税收清册》、《1992好义镇积良村华祝生产队农业税收减免通知》，第三人的户籍一直在广东省紫金县×××××××××××××××××，从未迁出。再次第三人出示了户主声明书，镇政府工作人员核实了第三人的户籍信息、台账，组织第三人填写了《承包方调查表》，调察员、高潭经济合作组织已经签字盖章确认调查表。后，第三人配合镇政府的工作指界确认所属地块，并在《承包地块调查表》上签字确认。好义镇积良村高潭经济合作社已经将相关材料进行了公示，在公示完成后，第三人已经签订《公示无异议声明书》、《农村土地承包经营权公示结果归户表》。第三人依据法定程序完成了农村土地承包经营权确权的前期调查程序。第三人在完成调查程序后，依据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条规定，积极主动配合相关机构及组织的工作，完成土地经营权确权申请程序，最终依法定程序获取农村土地承包经营权证。综上，原告不具有诉讼主体资格，被告的行政行为事实依据正确，程序合法，故应驳回原告的全部诉讼请求。第三人谢光球、谢光天、谢光群、谢济生向本院提交了如下证据：证据1、1992年“四小粮”入库分户台账。证明1990年责任田调整后，华祝生产队的土地承包户只有谢济生、谢光天、谢光球、谢光群、谢光荣5户人。证据2、1990-1992年，谢济生担任华祝生产队队长记录的笔记及紫金县好义乡积良管理区办事处减免公粮的通知。证明1990年责任田调整后，三位原告的责任田被收回，其名字确实不在华祝生产队的土地承包户名单里，不用再缴纳公粮，有1992年减免公粮时生产队队长的笔记及管理区的通知相互印证。证据3、紫金县好义镇2003年农业税和其他粮入库台账、2003年华祝队各承包户的中华人民共和国农业税及紫金县××××××××××年国家粮食任务落实分户表。证明2003年华祝生产队缴纳公粮的承包户户主名单里确实也没有三位原告。证据4、2017年紫金县人民政府颁发给谢济生、谢光天、谢光群、谢光球的《中华人民共和国农村土地承包经营权证》。证明农村土地确权后，四位被告的农村土地承包经营权均已经农业行政部门审查登记、经人民政府审核确认，均合法有效。证据5、2003年谢光天的《广东省紫金县农业税纳税手册》。证明谢光天2003年交农业税的粮食数量与紫金县好义镇2003年农业税和其他粮入库台账、2003年华祝队各承包户的中华人民共和国农业税征完税证及紫金县××××××××××年国家粮食任务落实分户表登记的数量一致，以形成完整的证据链证明2003年华祝生产队缴纳公粮的承包户没有三位原告。证据6、谢济生的《建设用地批准书》。证明第三人谢济生合法取得好义镇积良村东至道路，南至谢光明楼房，西北为空地的建设用地建房资格。证据7、谢济生的《调查访谈笔录》。证明第三人谢济生与原告谢光明于2012年签署《矛盾纠纷调解协议书》已失效。经庭审质证，对被告紫金县自然资源局提供的证据，原告质证认为：对证据1-2的三性不予认可，无任何部门或经济组织及个人签名或盖章认可，属第三人单方制作；对证据3证明内容有异议；对证据4-8三性有异议。第三人质证认为无异议。对原告提供的证据，被告紫金县自然资源局质证认为：对证据1诉讼主体资格有异议；对证据2真实性有异议；对证据3不予认可；对证据4关联性有异议；对证据5-7真实性有异议；对证据8三性无异议；对证据9合法性有异议；对证据10无异议；对证据11三性不予认可；对证据12三性不予认可；证据13与本案不具有关联性；对证据14真实性没有异议；证据15与本案无关联性；对证据16三性不予认可；对证据17三性不予认可。第三人质证认为：对证据1真实性、合法性予以认可，关联性不予认可；对证据2真实性予以认可，合法性、关联性不予认可；对证据3真实性、合法性、关联性不予认可；对证据4矛盾纠纷调解协议书，真实性、合法性予以认可，证明内容不予认可，对土地租赁合同、2017年田租表及2018年田租表，真实性、合法性、关联性不予认可；对证据5情况调查反馈，真实性、合法性不予以认可，证明内容不予认可，90年土地调整有关事宜真实性、合法性不予以认可，证明内容不予认可；对证据6的真实性、合法性予以认可，证明内容不予以认可；对证据7真实性、合法性、关联性不予认可；对证据8真实性、合法性予以认可，证明内容不予认可；对证据9真实性、合法性不予认可，证明内容不予认可；对证据10合法性、真实性予以认可，证明内容不予认可；对证据11三性不予认可；对证据12合法性真实性予以认可，证明内容关联性不予认可；对证据13与本案无关联性，真实性不予认可；对证据14真实性合法性予以认可，关联性不予认可；对证据15合法性真实性关联性不予认可；对证据16-17三性不予认可。对第三人提供的证据，原告质证认为：对证据1-3三性不予认可，证据1无任何部门或经济组织及个人签名或盖章认可，属第三人单方制作，对证据3证明内容有异议；对证据4三性不予认可；对证据5-6证明内容不予认可；对证据7三性不予认可，是第三人单方制作。被告紫金县自然资源局质证认为无异议。本院对上述证据认证如下：对被告紫金县自然资源局提供的证据能够反映本案的颁证行为，具有关联性，本院予以采信。对原告谢光明、谢光华、谢光宏提供的证据1-6、证据8和证据10及证据12-13的真实性和关联性予以采纳，对证据7和证据9、证据11及证据16-17的真实性不予采纳，对其他证据的关联性不予采纳。对第三人提供的证据1和证据3-5真实性和关联性予以采纳，对其他证据不予采纳。经审理查明，原告谢光明、谢光华、谢光宏三兄弟原属广东省紫金县××××××××××××民，第一轮土地承包期间，好义镇积良村华祝生产队发包给原告谢光明、谢光华、谢光宏等三户人共9.63亩土地。1984年11月20日，原告谢光明全家户籍从紫金县×××××××××××迁至惠州市秋长镇，其家庭责任田交由同村村民谢济生代耕，同年8月7日签订了代耕协议，2001年全家户籍又迁回了紫金县×××××××××民小组。原告谢光宏和谢光宣、谢光宁的户籍于1988年8月6日从紫金县××××××华祝生产队迁至惠州市秋长镇，1989年4月18日谢光宏与同村村民谢济生、谢光秋、谢光群等人签订了责任田代耕协议。原告谢光华全家户籍于1989年1月6日从紫金县××××××华祝生产队迁至惠州市秋长镇，其责任田约3亩交由外村村民代耕。三原告的母亲黄四、妹妹谢惠英当时户籍未迁出，后黄四于1997年去世，谢惠英于1997年结婚，户籍于2001迁出并在惠州市惠阳区平潭镇分有责任田。目前，原告谢光宏、谢光华的户籍所在地为广东省惠州市惠阳区××××××委会鹏南路。1990年紫金县“大稳定、小调整”期间，好义镇积良村华祝生产队对原告谢光明、谢光华、谢光宏的责任田收回，并重新发包给第三人谢光球、谢光天、谢光群、谢济生等人承包，承包地税收任务由第三人等承担。2012年3月14日，谢济生与谢光明因建房门坪余地发生争议，经好义镇综治办主持达成调解协议，谢济生同意将门坪余地让给谢光明使用。2013年，原告谢光明等人因代耕责任田被华祝生产队非法调整、要求返还提出信访，紫金县司法局、紫金县国土资源局和紫金县农业局组成工作组进行了调查，并作出《关于谢光明等5人诉求信调查情况的答复》。2015年7月，紫金县在全县×××××××土地承包经营权确权登记工作。2016年4月-6月期间，谢光球、谢光天、谢光群、谢济生签署《户主声明书》，声明其作为户代表配合农村土地承包经营权确权登记工作。2016年11月至2017年1月期间，紫金县××××××高潭经济合作社对谢光球、谢光天、谢光群、谢济生作为家庭承包方代表进行责任田摸底调查。高潭经济合作社对农村土地承包经营权确权登记进行了公示后，谢光球、谢光天、谢光群、谢济生签署了《公示无异议声明书》，表示对前述确权登记公示结果无异议。随后，谢光球、谢光天、谢光群、谢济生申请颁发农村土地承包经营权证，发包方××××××高潭经济合作社和紫金县××镇人民政府同意申请并盖章。2017年11月25日，××××××高潭经济合作社与第三人谢光球、谢光天、谢光群、谢济生分别签订了《农村土地（耕地）承包合同）》，高潭经济合作社将涉案责任田发包给第三人谢光球、谢光天、谢光群、谢济生。2017年10月10日，紫金县人民政府分别向第三人谢光球、谢光天、谢光群、谢济生颁发了《农村土地承包经营权证》（编号分别为：紫府农地承包权[2017]第441××××××××××××034J号、紫府农地承包权[2017]第441××××××××××××033J号、紫府农地承包权[2017]第441××××××××××××035J号、紫府农地承包权[2017]第441××××××××××××032J号）。2017年10月20日，原告谢光明向紫金县信访局反映其责任田被谢济天代耕后用于违法建房，紫金县好义镇人民政府向谢光明作出《关于谢光明信访事项的答复意见》，对谢光天等人的建房用地问题进行了答复。2019年7月4日，原告谢光明向紫金县××××局进行信访，要求对三原告承包的9.63亩水田进行确权，紫金县××××局于2019年8月24日向谢光明作出《信访事项处理意见书》。原告认为其与第三人谢光球、谢光天、谢光群、谢济生系代耕协议关系，案涉承包地块应归还并登记给原告，故于2020年9月23日向本院提起行政诉讼。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定：“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。”《不动产登记暂行条例》第六条第二款规定：“县级以上地方人民政府应当确定一个部门为本行政区域的不动产登记机构，负责不动产登记工作，并接受上级人民政府不动产登记主管部门的指导、监督。”原由紫金县人民政府行使的不动产权属登记职权变更为被告紫金县自然资源局继续行使，紫金县自然资源局作为被告诉讼主体适格，本院予以确认。一方面，根据《中华人民共和国物权法》第一百二十七条及《中华人民共和国农村土地承包法》第二十二条之规定，土地承包经营权自土地承包经营权合同生效时设立。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二条第一款规定，农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证。第七条规定，颁发农村家庭土地承包经营权证的一般程序是：土地承包关系确立后，由发包方将相关材料报送乡（镇）人民政府审核，乡（镇）人民政府初审后向县级以上地方人民政府农业行政主管部门提出申请，由县级以上地方人民政府农业行政主管部门审核后报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证。根据上述规定可以看出，土地承包经营权合同是颁发土地承包经营权证的前提和基础，而颁发土地承包经营权证的行为在性质上属于对承包人根据承包合同取得的土地承包经营权的确认和公示，也即对农村土地承包经营法律关系的确认和公示，并非行政确权行为，不直接创设新的权利和义务。本案中，经紫金县××××××高潭经济合作社摸底调查核实并形成调查表，对第三人谢光球、谢光天、谢光群、谢济生户进行确权登记公示结果核实无异议后，第三人谢光球、谢光天、谢光群、谢济生与好义镇积良村高潭经济合作社签订了《农村土地（耕地）承包合同》，经过××镇人民政府和紫金县××××局审核同意后，颁证机关向第三人谢光球、谢光天、谢光群、谢济生颁发了被诉土地承包经营权证，因被诉土地承包经营权证系根据前述相关承包合同等材料而颁发，并没有证据表明其登记的内容与土地承包合同记载的内容不一致，因此该颁证行为具有事实和法律依据，而且颁证机关对土地承包合同等申请登记材料的形式真实有效性已尽到了审慎审查义务，其颁证程序合法，故对原告谢光明诉请撤销案涉《农村土地承包经营权证》，理由不成立，本院不予支持。另一方面，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织……”第十六条第一款规定：“家庭承包的承包方是本集体经济组织的农户。”只有具备本集体经济组织成员资格的村民，以户为单位依法才享有承包本集体经济组织土地的权利。当事人在土地承包经营权登记时不享有本村集体的土地承包资格的，则其与被诉土地承包经营权行政登记行为没有利害关系，不具有诉讼主体资格。本案中，原告谢光华、谢光华的户籍分别于1988年8月6日和1989年1月6日从紫金县××××××华祝生产队迁至惠州市秋长镇，目前，原告谢光宏、谢光华的户籍所在地为广东省惠州市惠阳区××××××委会鹏南路。谢光华、谢光宏原在紫金县××××××华祝生产队承包的责任田在1990年紫金县“大稳定、小调整”期间已经被收回。而且谢光华、谢光宏户籍已经迁往城镇，依法享有城镇居民权利义务，不再享有本村村民待遇，不具有承包本村集体土地的权利。现原告谢光华、谢光宏提起行政诉讼，请求撤销颁证机关向第三人颁发的案涉《农村土地承包经营权证》，原告谢光华、谢光宏现既不是紫金县××××××高潭经济合作社村民，也没有提供证据证实其具有管理使用案涉《农村土地承包经营权证》中承包地块的事实，该登记颁证行政行为与原告谢光华、谢光宏没有法律上的利害关系，被诉登记颁证行政行为并没有增加或减少原告谢光华、谢光宏的权利义务，应当认定谢光华、谢光宏不具备本案诉讼原告资格，无权提起本案诉讼，应当裁定驳回原告谢光华、谢光宏的起诉。至于原告主张其与第三人签订了《代耕代管协议》，第三人应向原告返还代耕的承包地问题，本院认为，原告提出此主张实质是对农村土地承包经营权的流转方式存在争议，该争议属于因农村土地承包经营权转包、出租、互换、转让、入股等流转发生的纠纷，其应先解决作为登记行为基础的土地承包经营合同的效力问题，主要涉及民事法律争议，并非行政诉讼环节可直接解决的争议事项，原告应通过其他法定途径寻求救济。综上所述，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：一、驳回原告谢光明的诉讼请求；二、驳回原告谢光华、谢光宏的起诉。案件受理费50元，由原告谢光明负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于河源市中级人民法院。审判长  谢党恩审判员  熊春生审判员  刘新发二〇二〇年十二月三十一日书记员  廖 玲