福建省厦门市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）闽02行终15号 上诉人（原审被告）厦门市集美区后溪镇人民政府，住所地厦门市集美区孙坂北路800号。 法定代表人黄大阳，镇长。 出庭行政机关负责人邱汉中，调研员。 委托代理人刘文福、徐萍萍，北京盈科（厦门）律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）连梅荣，男，1977年6月18日出生，汉族，住厦门市集美区。 委托代理人陈月辉、王钟，福建首嘉律师事务所律师。 上诉人厦门市集美区后溪镇人民政府（以下简称后溪镇政府）因被上诉人连梅荣诉其行政协议一案，不服厦门市思明区人民法院（2020）闽0203行初229号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 原审判决查明，2016年3月15日，原厦门市国土资源与房产管理局集美分局发布厦国土房集〔2016〕35号《关于厦门铁路看守所和行政拘留所建设用地土地征收预先通告》，主要内容为“根据厦门市规划委员会建设用地规划许可证（编号：地字第3502xxxx7075号）及厦门市国土资源与房产管理局关于厦门铁路看守所和行政拘留所建设用地核减的函，拟征收集美区后溪镇岩内村14592平方米集体土地，作为厦门铁路看守所和行政拘留所建设用地。依照《国土资源部办公厅关于〈厦门市征地制度改革试点方案〉的复函》（国土资厅函〔2002〕89号）及《厦门市征地工作程序》等有关规定，现将有关事项预告如下：一、征地单位：集美区人民政府。二、被征地单位：集美区后溪镇岩内村委会。三、拟征地范围：厦门市规划委员会建设用地规划许可证（编号：地字第3502xxxx7075号）实地放样为准。四、土地征收补偿标准按厦府〔2005〕176号《厦门市人民政府关于完善征地拆迁政策的若干意见》、厦府〔2005〕179号《厦门市人民政府关于征收集体土地非住宅房屋拆迁的若干意见》、厦府办〔2005〕213号《厦门市人民政府办公厅转发市国土房产局〈关于制定征地拆迁具体实施细则的指导意见〉的通知》、厦府〔2014〕10号《厦门市人民政府关于调整我市征地补偿标准的通知》等文件的有关规定执行。五、本预告发布之日起严禁在拟征地范围内改变地类地貌、抢种种植物、抢养养殖物、抢建建筑物和构筑物等，违者不予补偿。六、征地单位必须依照《厦门市征地制度改革试点方案》及厦门市征地的有关规定实施征地前期工作。七、被征地农村集体经济组织和被征地农民及其他权利人若对拟征收土地的用途、面积、补偿标准等事项有异议的，自本预告送达之日起5个工作日内，可向本局书面申请听证。逾期未申请的，视为放弃听证权利。八、被征地农村集体经济组织和被征地农民及其他权利人应服从城市建设需要，积极配合，确保征地工作顺利进行。九、厦国土房集〔2016〕22号同时收回作废。特此预告。” 此后，后溪镇政府作为甲方，连梅荣作为乙方（被征收人），双方签订NO:厦门铁路看守所和行政拘留所项目非住宅004号《集体土地上非住宅及附属物补助、补偿协议》。2017年1月12日，连梅荣及实施征地单位厦门市中舟房屋征迁服务有限公司在上述协议上签字盖章。2017年1月15日，后溪镇政府在上述协议签字盖章。 案涉协议载明，根据厦国土房集〔2016〕35号《厦门市集美区人民政府关于厦门铁路看守所和行政拘留所建设用地土地征收预先通告》，乙方位于集美区后溪镇岩内村的非住宅房屋因“厦门铁路看守所和行政拘留所项目”建设需要，应予搬迁拆除。甲、乙双方依照厦府〔2005〕176号《厦门市人民政府关于完善征地拆迁政策的若干意见》、厦府〔2005〕179号《厦门市人民政府关于征收集体土地非住宅房屋拆迁的若干意见》等文件、集美区领导对关于无手续非住宅审核办法集征中心〔2016〕1号的批示等有关规定进行协商，就非住宅拆迁补偿安置达成如下协议：一、甲方需拆除乙方无合法批建手续非住宅房屋4931.14平方米。二、根据集美区领导对关于无手续非住宅审核办法集征中心〔2016〕1号的批示，乙方能在规定的搬迁期限2017年04月30日前腾房搬迁完毕的，甲方给予乙方非住宅房屋及附属配套设施补偿款计1405828.45元（详见补偿清单）。三、乙方必须在本协议签订后三天内将房屋交给甲方拆除，双方签订《房屋交接确认书》。如乙方无法按期腾房办理交接手续的，甲方将视为逾期交房，取消房屋搬迁补助款。四、甲方应在本协议生效后七天内将地上附属物补偿款支付给乙方：乙方如能按期腾房办理交接手续的，甲方就在《房屋交接确认书》签订后七日内将房屋搬迁补助费支付给乙方。五、协议书中的地上附属物补偿款、房屋搬迁补助款由甲方按乙方所指定的银行帐号支付。六、本协议自各单位签章后即刻生效。 案涉协议所附《非住宅房屋拆迁补偿安置费用表》载明：被征用单位为连梅荣，房屋建筑总面积为4934.14平方米，无手续面积为4934.14平方米。无手续非住宅房屋补偿款为1396644.2元，附属配套设施补偿款为9184.25元，合计金额为1405828.45元。 案涉协议所附《附属项目统计表》载明：被征用单位为连梅荣，附属物项目包括31棚（铁）、32棚（铁）、33棚（铁）、34棚（铁）、35棚（铁）、37简（铁）、42简（铁）、43简（铁）、44简（铁）、A10挡土墙（机砖浆砌）、机井h=39m等，各项附属物并列明了数量、单位、单价及金额，合计金额为1405828.45元。其中棚（铁）结构附属物补偿单价为每平方米110元，简（铁）结构附属物补偿单价为每平方米350元。 2020年5月9日，拆迁实施单位厦门市中舟房屋征迁服务有限公司与连梅荣进行拆迁商谈并制作拆迁商谈记录表。记录中载明拆迁公司意见为，根据厦国土房集〔2016〕35号土地征收预先通告，连梅荣非住宅房屋位于本地征迁范围内。根据2015年10月卫星影像图显示，连梅荣2015年10月前建造的房屋总面积为1200.40平方米，其中简（铁）693.24平方米，棚（铁）496.32平方米，另有机井1口和挡土墙12.25立方米。根据集征中心[2016]1号文补助标准，总补助补偿款为336413.45元。2016年5月之后，现场实测面积为4934.14平方米，其中在2015年10月卫星图片中未显现的建筑不予补偿。因此2017年与连梅荣签订的补偿协议必须作废，重新签订补偿补助协议，并且只能按照上述方案进行补偿。连梅荣在商谈中提出，双方就补偿已经签订协议，相关单位均已签字盖章，连梅荣也将部分建筑拆除完毕，但补偿款尚未支付。2019年1月商谈时，拆迁公司已提出只按卫星影像显示的建筑进行补偿，连梅荣当时就不同意，要求按照2017年签订补偿协议付款。记录表中，连梅荣在被拆迁人一栏签名，另有商谈代表及镇工作组人员分别签名。 后溪镇政府于2020年7月31日向连梅荣发出告知书，通知连梅荣自行清理现场，连梅荣已于2020年8月将剩余简易搭建拆除。案涉非住宅房屋及附属配套设施已由连梅荣全部拆除。 原审判决另查明，案涉征收项目未制定征收补偿安置方案。根据集征中心[2016]1号文件及溪府〔2016〕59号《关于规范后溪片区无批建手续非住宅建筑结构补偿认定标准的函》中载明的补偿标准为简（铁）结构按不高于每平方米350元、其他结构按不高于每平方米200元给予适当搬迁补助。 连梅荣要求后溪镇政府向其足额支付案涉协议中约定的补偿款项但未果，遂向原审法院提起诉讼，请求判令：后溪镇政府立即向连梅荣支付非住宅房屋及附属配套设施补偿款1405828.45元及利息（利息以1405828.45元为基数，自2017年5月1日起至付款之日止，按全国银行间同业拆借中心公布的贷款市场报价利率计算）。 原审法院认为，案涉协议系后溪镇政府为了实现征收工作目标，与连梅荣协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政协议。双方在案涉行政协议签订后曾于2019年1月、2020年5月9日再次商谈，连梅荣在商谈中要求后溪镇政府履行案涉协议。根据案涉行政协议约定，需拆除并予以拆迁补助、补偿的房屋是连梅荣无合法批建手续非住宅房屋。连梅荣、后溪镇政府依据规范性文件确定的标准签订案涉行政协议，且已由双方及实施征地单位签字盖章，符合约定的生效条件，其内容均为双方真实意思表示，未违反法律、行政法规的强制性规定，合法有效，未经依法撤销、解除、变更，双方均应恪守履行。 根据协议约定，案涉房屋应由后溪镇政府负责拆除。双方在2020年5月9日商谈中，连梅荣陈述内容是“我们也将部分建筑拆除完毕”，且在商谈中后溪镇政府方也未提出连梅荣未在约定期限内搬迁完毕的意见，故原审法院确认连梅荣已在2017年4月30日前腾房搬迁完毕。根据双方在庭审中确认的履行情况，案涉非住宅房屋及附属配套设施已由连梅荣全部拆除，后溪镇政府签订协议的目的已经实现，应依约履行付款义务。 案涉协议约定的补偿标准符合规范性文件要求，双方并无异议，予以确认。根据案涉项目征收预先通告第五条规定，本预告发布之日起严禁在拟征地范围内抢建建筑物和构筑物，违者不予补偿。案涉征收预先通告发布时间为2016年3月15日，后溪镇政府依据2015年10月的卫星测绘图片主张案涉房屋只有简（铁）693.24平方米、棚（铁）496.32平方米符合补助、补偿条件，证据不足，缺乏事实依据，不予采纳。后溪镇政府应按照协议约定履行付款义务。 综上，后溪镇政府未按照约定履行行政协议，连梅荣起诉请求后溪镇政府依约支付非住宅房屋及附属配套设施补偿款1405828.45元并支付利息，有事实及法律依据，予以支持。据此，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条、《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十九条第一款之规定，判决：厦门市集美区后溪镇人民政府应于判决生效之日起十日内向连梅荣支付非住宅房屋及附属配套设施补偿款1405828.45元及利息（以1405828.45元为基数，自2017年5月1日起算，按中国人民银行同期同类贷款利率计至2019年8月19日。之后，按全国银行间同业拆借中心公布的贷款市场报价利率，自2019年8月20日起计至实际付款之日止）。 宣判后，后溪镇政府不服原审判决，向本院提起上诉，请求判令：一、撤销原审行政判决，改判驳回连梅荣的诉讼请求；二、本案一审、二审诉讼费用由连梅荣承担。事实和理由：一、案涉协议即《集体土地上非住宅及附属物补助、补偿协议》（NO:厦门铁路看守所和行政拘留所项目非住宅004号）应认定为无效协议,原审法院认定协议有效缺乏法律依据。厦门市国土资源与房产管理局集美分局于2016年3月15日发布《关于厦门铁路看守所和行政拘留所建设用地土地征收预先通告》(厦国土房集［2016］35号)，案涉房屋在该项目土地征收范围内，这些房屋没有办理用地审批手续，属违法建筑，根据《福建省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第三十条第三款的规定，集体土地征收中，违法建筑不予补偿。案涉协议违反上述强制性规定，应认定为无效协议。二、即使协议有效，连梅荣没有在约定期限内腾房搬迁完毕、与后溪镇政府签署《房屋交接确认书》，后溪镇政府无需支付非住宅房屋及配套设施补偿款。根据案涉协议第二条的约定，后溪镇政府支付非住宅房屋及配套设施补偿款的前提是连梅荣应在2017年4月30日前腾房搬迁完毕，同时，第四条约定“甲方应在本协议生效后七天内将地上附属物补偿款支付给乙方：乙方如能按期腾房办理交接手续的，甲方就在《房屋交接确认书》签订后七日内将房屋搬迁补助款支付给乙方”,但至2020年5月9日再次商谈时，连梅荣仍有部分房屋没有腾空搬迁，连梅荣已违反协议上述约定，后溪镇政府无需支付非住宅房屋及配套设施补偿款。在连梅荣没有提供《房屋交接确认书》的情况下，原审法院以“双方在2020年5月9日商谈中，连梅荣陈述内容是‘我们已将部分建筑物拆除完毕’，且在商谈中后溪镇政府也未提出连梅荣未在约定期限内搬迁完毕的意见”，确认连梅荣已在2017年4月30日内搬迁完毕是错误的，连梅荣的陈述，结合后溪镇政府提供的2017年10月违建房屋现状图，可以证明连梅荣没有在约定的2017年4月30日前腾房搬迁完毕，也没有办理房屋交接手续，后溪镇政府无需支付非住宅房屋及配套设施补偿款。另外，一审庭审中已查明，案涉非住宅房屋实际是由连梅荣自行拆除，最后拆除时间为2020年8月，这也可以证明连梅荣从没有将案涉非住宅房屋交付给后溪镇政府，没有履行腾空搬迁以及交房义务。三、土地征收预先通告发布后建造的非住宅房屋，依法不应给予补偿。厦门市国土资源与房产管理局集美分局发布《关于厦门铁路看守所和行政拘留所建设用地土地征收预先通告》第五条规定,本预先通告发布后抢建的建筑物、构筑物不予补偿，连梅荣的案涉房屋只有简（铁）693.24平方米、棚（铁）496.32是在公告发布时间2016年3月15日前建造，其余均在预先通告发布后建造，根据通告的上述规定，通告发布后建筑的房屋也不应得到补偿。案涉协议虽是行政协议，但要求补偿的建筑物在征收通告发布前是否存在的举证责任应在连梅荣，在连梅荣没有证据证明协议项下建筑物均在2016年3月15日前建设，原审法院判决后溪镇政府应支付案涉协议项下全部款项缺乏依据。四、原审法院判决后溪镇政府支付利息缺乏依据。即使后溪镇政府应支付非住宅房屋及配套设施补偿款，但连梅荣到2020年8月才将剩余简易搭盖拆除，连梅荣迟延拆除，后溪镇政府亦有权迟延支付补偿费，原审法院判决后溪镇政府支付2020年8月前的补偿款利息缺乏依据。 连梅荣答辩称，一、本案案涉协议系后溪镇政府为了实现征收工作目标，与连梅荣协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政协议，是特殊类型的行政行为。行政协议的效力应当依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条以及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十九条规定的“重大且明显违法”标准进行严格判定。案涉协议是连梅荣与后溪镇政府根据规范性文件确定的标准签订的行政协议，且已由双方及实施征地单位签字盖章，符合约定的生效条件，为双方当事人的真实意思表示，未违反法律、行政法规的强制性规定，合法有效。根据案涉协议约定的事项，需拆除并予以拆迁补助、补偿的房屋是连梅荣无合法批建手续非住宅房屋。同时，集征中心（2016）1号文件及溪府（2016）59号《关于规范后溪片区无批建手续非住宅建筑结构补偿认定标准的函》中载明的补偿标准为每平方米350元，案涉协议项下连梅荣被征收的结构附属物补偿标准也未高于前述文件的规定的补偿标准。因此，姑且不论依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条的规定，后溪镇政府作为行政机关无权主张行政协议无效，仅从案涉协议中约定的事项，以及案件的客观事实而言，后溪镇政府在本案中提出行政协议无效的主张，也没有事实以及法律依据，且有违诚信原则，损害协议相对人即连梅荣的信赖利益。二、根据案涉协议约定，案涉房屋应由后溪镇政府拆除。此外，案涉协议签订当日，连梅荣就已将案涉房屋交付给后溪镇政府，根本不存在所谓的需要签订《房屋交接确认书》。首先，案涉协议中约定，实施拆迁单位为厦门市中舟房屋征迁服务有限公司，而非连梅荣。其次，后溪镇政府认为案涉协议第四条约定“本协议生效后7天内甲方即连梅荣将地上附属物补偿款支付给乙方即后溪镇政府：乙方如能按期腾房办理交接手续的，甲方就在《房屋交接确认书》签订后7日内将房屋搬迁补助款支付给乙方”。依据该约定，案涉协议签订后7天内，后溪镇政府就需要将地上附属物补偿款1405828.45元支付给连梅荣，而非后溪镇政府所述的连梅荣需要拆除建筑物以及签订《房屋交接确认书》后，后溪镇政府才有支付补偿款的义务。同时，案涉协议签订当日，连梅荣就已将案涉房屋交付给后溪镇政府，根本不存在所谓的需要签订《房屋交接确认书》。正因如此，连梅荣与后溪镇政府签订《非住宅房屋拆迁补偿安置费用表》中才没有搬迁补助款、提前搬迁奖励等补偿项目，仅有无手续非住宅房屋补偿费以及附属配套设施补偿费两项。而且，案涉协议签订后，连梅荣曾多次向后溪镇政府主张要求其支付补偿款，在2019年1月以及2020年5月9日双方的商谈记录中，后溪镇政府也未提出连梅荣未在约定期限内搬迁完毕的意见，仅是以测量面积有误为由拒绝向连梅荣支付补偿款。再次，连梅荣于2020年7月31日收到后溪镇政府发出自行清理现场的告知书后，于2020年8月拆除剩余简易搭建附属配套设施，并不能就此认定连梅荣负有拆除义务，而免除后溪镇政府的付款义务。连梅荣是因为一直希望尽快拿到拆迁补偿款，认为政府部门让其拆除，只要其配合就能够很快领取到拆迁补偿款，才会去承担本应属于后溪镇政府实施的拆除义务。三、连梅荣并未在征收通告后搭建、抢建建筑物、构筑物。2016年3月15日，厦门市国土资源与房管局集美分局作出的厦国土房集（2016）35号《关于厦门铁路看守所和行政拘留所建设用地土地征收预先通告》规定，本预先通告发布后抢建的建筑物、构筑物不予补偿。案涉协议书的签订时间为2017年1月12日，案涉协议中所约定的补偿面积是根据各方现场测量后详细统计后得出。后溪镇政府并未有证据证明连梅荣在2016年3月15日拆迁通告之后存在抢建的建筑物、构筑物的行为，其仅依据以2015年10月卫星影像图主张案涉房屋只有1189.56平方米符合补助、补偿条件，证据不足，且缺乏事实依据。四、依据案涉协议约定后溪镇政府应于2017年5月1日前向连梅荣支付补偿款，现后溪镇政府并未依照约定履行行政协议项下的付款义务，原审法院判决后溪镇政府自2017年5月1日向连梅荣支付迟延支付补偿款的利息并无不当。综上，后溪镇政府的上诉请求缺乏事实及法律依据，请求驳回上诉，维持原判。 二审中，双方当事人向一审法院提交的证据均随案移送本院。双方对原审判决查明的事实均无异议，本院予以确认。双方在二审中均未补充提交证据。 本院认为，案涉项目的征收预先通告发布时间为2016年3月15日。后溪镇政府作为征收单位依法应当尽到勤勉、谨慎的义务，对案涉需要拆除并予以拆迁补偿、补助的无合法批建手续的非住宅房屋先行进行调查、核实，并在查实的前提下再通过协商后依法与连梅荣签订相应的协议。案涉编号为NO:厦门铁路看守所和行政拘留所项目非住宅004号《集体土地上非住宅及附属物补助、补偿协议》系连梅荣与后溪镇政府依据规范性文件确定的标准经过协商之后签订的具有行政法上权利义务内容的行政协议，案涉协议所附的《附属项目统计表》中也明确列明了各个具体项目的面积、单价、补偿金额，并已由双方及实施征地单位签字盖章，符合约定的生效条件，且其内容为双方真实意思表示，未违反法律、行政法规的强制性规定，应认定为合法有效。后溪镇政府是在双方签约之后才根据2015年10月的卫星测绘图片提出案涉房屋只有简（铁）693.24平方米、棚（铁）496.32平方米符合补助、补偿条件的主张，并以测量面积有误为由拒绝向连梅荣支付补偿款，但其就此提供的证据并不足以证明连梅荣在上述通告发布之后存在抢建建筑物和构筑物的事实，故原审法院以证据不足为由对后溪镇政府的上述主张不予采纳，该认定并无不当。况且，案涉协议也并未依照法定程序被依法撤销、解除、变更，故双方均应依约履行。 根据案涉协议的约定，案涉非住宅房屋是应当由后溪镇政府负责拆除的。双方在签约后曾于2019年1月、2020年5月9日再次进行商谈，连梅荣在2020年5月9日商谈中陈述“我们也将部分建筑拆除完毕”，且后溪镇政府在商谈中也未提出连梅荣未在约定期限内搬迁完毕，故原审法院综合在案证据认定连梅荣已在2017年4月30日之前腾房搬迁完毕，该认定并无不当。鉴于双方在原审庭审中确认案涉非住宅房屋及附属配套设施已由连梅荣全部拆除，因此，原审法院认定后溪镇政府签订案涉行政协议的目的已经实现，其应当依约履行支付补偿款1405828.45元及相应利息的付款义务，该认定于法不悖，本院予以确认。 综上所述，后溪镇政府的上诉请求，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。原审判决认定事实清楚、证据充分，本院依法予以维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判决。 本案二审案件受理费17452元，由上诉人厦门市集美区后溪镇人民政府负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 （郑光辉） 审 判 员 （林琼弘） 审 判 员 （龙 辉） 二〇二一年一月二十九日 法官 助理 （洪淳淳） 代书记员（ 王美 云） 附：本案适用的法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； ……