山东省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁行终1933号 上诉人（原审原告）杨国玉，男，1969年1月16日出生，汉族，居民，住菏泽市牡丹区。 委托代理人孙涵，北京冠领律师事务所律师。 委托代理人孟君，北京冠领律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）菏泽市人民政府，住所地山东省菏泽市中华路1009号。 法定代表人张伦，代市长。 委托代理人王海存。 委托代理人张旗，北京市都城（菏泽）律师事务所律师。 杨国玉因诉菏泽市人民政府征收补偿决定一案，不服菏泽市中级人民法院2020年10月23日作出的（2020）鲁17行初367号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，2018年5月25日，被告菏泽市人民政府做出了《菏泽市人民政府关于菏泽市2014-1旧城区改建项目房屋征收的决定》并发布通告，决定对市开发区丹阳路以南、和平路以西、洙水河公园以北、规划支路以东（以规划部门划定的征收范围红线为准）范围内的房屋予以征收。2018年5月27日，丹阳街道办事处丹阳路社区、东城街道办事处仓房社区共同出具证明，证实大多数被征收人选定菏泽市首佳房地产评估咨询有限公司作为涉案片区的房屋征收评估机构，指挥部同日发出公告予以公示。原告在征收范围内有房产一处，该房屋是菏泽市丝绸公司房改房，其所持有的国有土地使用证上载明该宗地为共用宗，使用权面积为6914.92平方米，并未载明独自使用面积。因价值问题，原告与征收部门经多次协商，一直未签订补偿安置协议。2018年5月31日，评估机构向原告出具菏首佳评报第4-10号房屋征收估价报告，认定原告房屋建筑面积102.36平方米，土地面积113.74平方米，产权调换房地产价格484973元，搬迁费2047元，安置费36850元，其他不动产价值22318元，附属物价值3738元，共计549926元。货币补偿房地产价格484973元，搬迁费1024元，安置费3071元，其他不动产价值22318元，附属物价值3738元，共计515124元。该评估报告于2018年6月1日向原告送达。2019年12月16日，菏泽市住房和城乡建设局委托菏泽市房地产价格评估专家委员会对原告房屋价值进行鉴定。经鉴定，菏泽市房地产价格评估专家委员会出具了菏房估价鉴定（2019）K-19号房地产估价报告鉴定书，维持菏首佳评报第4-10号房屋征收估价报告认定的价值。2020年4月30日，被告菏泽市人民政府向原告作出菏房征补字（2020）1号房屋征收补偿决定书。原告不服，遂提起本案行政诉讼。 另查明，被告提交的房屋现场勘查记录时间为2014年1月21日，被告未提交在本次征收过程中，入户丈量或复核的相关材料。原告主张征收开始后，评估机构未入户丈量。原告主张征收开始后，评估机构未入户丈量，但表明其房屋自2014年1月21日入户勘查后，房屋及结构并无变化。原告另表明，涉案房屋原为丝绸公司的房改房，每户国有土地使用权证都写明土地面积6914.92平方米，由30户职工使用，每户土地使用权面积应为230.49平方米，涉案房屋所占院落面积为6.75×17.15，房屋二层屋顶属于轻板材料，房屋建筑面积约为180平方米左右，遗漏楼梯、水井、暖气片，现该房屋仍存在。 庭后，被告提交被征收人协商选定评估机构的签名、社区证明及协商选定评估机构的公示。经质证，原告认为选定评估机构意见书没有签署时间，不能证明协商程序合法，被告剥夺了被征收人选定评估机构的权利，被征收人签字中出现重复签名及非被征收人签名的情况，签字人数达不到被征收人的一半，也不能确定签名人员是否是被征收人本人，对被告提交的该组证据的真实性、合法性和关联性、证明目的均不认可。 原审法院认为，本案争议焦点是被告菏泽市人民政府作出的菏房征补字（2020）5号房屋征收补偿决定是否合法。菏泽市人民政府作为本次征收的主体有作出涉案征收补偿决定的法定职权。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十条规定：“房地产价格评估机构由被征收人协商选定;协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定，具体办法由省、自治区、直辖市制定。”2018年5月27日，丹阳街道办事处丹阳路社区和东城街道办事初仓房社区经组织被征收人协商选定菏泽市首佳房地产评估咨询有限公司为涉案片区的评估机构，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的选定评估机构的方式。原告虽对评估机构的选定方式和程序有异议，但未能提供充分证据推翻已确定的评估机构，且涉案项目内的大多数被征收人已实际签订补偿安置协议，应视为对评估机构及结果的认同，涉案评估报告亦经评估专家委员会鉴定并予以维持，故，对原告主张选定评估机构违法及评估价值过低的诉求不予支持。在规定的签约时间内，原告与房屋征收部门未能签订安置补偿协议，被告依据补偿安置方案及评估报告，向原告作出涉案征收补偿决定，并在征收范围内予以公告，向原告送达。该补偿决定中载明了货币化补偿和产权调换两种方式可供选择，并告知原告享有的复议和诉讼权利。被告虽未提交评估机构入户丈量的相关证据，不能证明评估机构入户勘查的事实，但原告表明2014年1月21日入户勘查丈量后，房屋及结构并无变化，评估机构依据2014年的勘查记录作出涉案评估报告，认定事实清楚，未损害原告的实体权益。原告房屋为房改房，土地性质为划拨，其所持有的土地证书显示为该家属区内的共用地，未单独作出分割，因此，原告及其他被征收人房屋和院落作占有的土地为各自独立使用，公共区域的土地在征收评估时已纳入评估系数，原告要求将公共区域的土地计入补偿价值的请求不予支持。原告也可与征收部门及房改单位协商后另行解决。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告杨国玉的诉讼请求。案件受理费50元，由原告杨国玉负担。 杨国玉不服原审法院判决提起上诉，请求撤销原审法院判决，将本案发回重审或在查明事实的基础上依法改判。理由如下：一、被上诉人未经合法程序选定评估机构，一审法院认定事实错误。评估机构的选定时间没有公示，系被上诉人单方选定，跳过了协商选定的环节。二、评估程序严重违法。估价师没有进行合规的实地勘查，被上诉人提交的勘查记录表显示日期为2014年1月18日，程序严重违法。评估结果没有作出整体评估报告，没有提供参照房地产区位及价格，评估时点错误。三、补偿决定程序违法。被上诉人未对征收补偿方案论证、征求意见，未将分户评估结果进行公示，也未委托评估机构对安置房进行评估。四、补偿决定依据的评估报告确定的评估价格远低于市场价格，应予撤销，一审法院对上诉人提供的证据不予认定是错误的。五、评估机构的选择程序应由被上诉人举证，一审法院颠倒了原被告双方的举证责任。六、被上诉人应将上诉人合法享有国有土地使用权的院落、空地面积纳入评估范围。 被上诉人菏泽市人民政府二审期间未提交答辩意见。 各方当事人在原审中提交的证据和依据已随案卷移送本院。本院二审查明的事实与原审法院判决认定的事实基本一致。 本院认为,根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，房屋征收决定是征收补偿决定的前置程序。市、县人民政府实施国有土地上房屋征收，必须先拟制征收补偿方案，作出征收决定，之后才能根据征收决定及征收补偿方案依法对被征收人作出征收补偿决定。被征收人对征收补偿决定提起诉讼，征收决定及其附属的征收补偿方案是审查征收补偿决定是否合法的核心证据。人民法院审查征收补偿决定合法性时，应当将征收决定及征收补偿方案作为被诉行政行为的主要证据和依据进行审查。 本案中，2018年5月25日菏泽市人民政府做出了《菏泽市人民政府关于菏泽市2014-1旧城区改建项目房屋征收的决定》并发布通告，决定对涉案地块范围内的房屋予以征收。2018年5月25日菏泽市人民政府作出《关于菏泽市2014-1旧城区改造项目房屋征收补偿方案》并予以公告。2018年5月27日，丹阳街道办事处丹阳路社区和东城街道办事初仓房社区经组织被征收人协商选定菏泽市首佳房地产评估咨询有限公司为涉案片区的评估机构，指挥部同日发出公告予以公示。上述征收程序并不违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定。上诉人虽对评估机构的选定方式和程序有异议，但未能提供充分证据推翻已确定的评估机构，且涉案项目内的大多数被征收人已实际签订补偿安置协议的事实，亦能视为征收范围内大多数被征收人对评估机构选定的认同。由此，原审法院对上诉人关于评估机构选定程序违法的主张不予支持，并无不当。 《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条规定：“对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。”被征收房屋的类似房地产，是指与被征收房屋的区位、用途、权利性质、档次、新旧程度、规模、建筑结构等相同或者相似的房地产。类似房地产的市场价格，是指在评估时点即房屋征收决定公告之日与被征收房屋类似的房地产的市场价格，并非指的是就近区位新建商品房的价格。本案中，因上诉人与房屋征收部门在规定的签约时间内未能签订安置补偿协议，被上诉人依据补偿安置方案及评估报告，向上诉人作出涉案征收补偿决定，并在征收范围内予以公告，向上诉人送达。该补偿决定中载明了货币化补偿和产权调换两种方式可供选择，并告知上诉人享有的复议和诉讼权利。虽然被上诉人未提交评估机构入户丈量的相关证据，但因涉案房屋系单位房改房，上诉人原审中亦表明2014年1月21日入户勘查丈量后，房屋及结构并无变化，评估机构依据2014年的勘查记录作出涉案评估报告，未损害上诉人的实体权益。涉案房屋评估报告作出后，因上诉人对评估确定的被征收房屋价值有异议，菏泽市住房和城乡建设局委托菏泽市房地产价格评估专家委员会进行鉴定，评估结果予以维持。上诉人主张评估价值过低，应按照周围新建商品房的价格确定涉案房屋补偿价值，没有法律依据和事实根据，原审法院不予支持，并无不当。 《国有土地上房屋征收评估办法》第十四条规定，被征收房屋价值评估应当考虑被征收房屋的区位、用途、建筑结构、新旧程度、建筑面积以及占地面积、土地使用权等影响被征收房屋价值的因素。根据上述规定，对房屋所有权人补偿内容已经包含了国有土地使用权补偿的，对同时收回的国有土地的土地使用权人不再单独给予补偿。本案中，上诉人的涉案房屋为房改房，土地性质为划拨，其所持有的土地证书显示为该家属区内的共用地，未单独作出分割，上诉人及其他被征收人房屋和院落作占有的土地为各自独立使用。根据涉案评估报告显示，上诉人的房屋及院落占用的土地在征收评估时已经纳入评估系数，房屋评估价值已经包含了土地价值。上诉人主张应对涉案房屋占用土地及其院落单独补偿，没有法律依据和事实根据，本院不予支持。对于涉案片区被征收人共有的公共区域土地的补偿，因土地性质属于划拨土地且未单独作出分割，补偿利益可能涉及片区其他共同使用人和原房改单位，上诉人要求将公共区域土地计入房屋补偿价值亦没有法律依据。对被征收人共有的公共区域土地的补偿，原审法院认为上诉人可与征收部门及房改单位协商后另行解决，并无不当。 综上，原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。上诉人的上诉请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人杨国玉负担。 本判决为终审判决。 审判长 韩 勇 审判员 蒋炎焱 审判员 陈 晖 二〇二一年一月十八日 书记员 李 倩