北京市平谷区人民法院行 政 判 决 书（2020）京0117行初177号原告王启发，男，1964年11月28日出生，汉族，住北京市平谷区。被告北京市平谷区金海湖镇人民政府，住所地北京市平谷区金海湖镇韩庄村西。法定代表人李斌，镇长。出庭负责人高长胜，副镇长。委托代理人张桂顺，北京市平谷区金海湖镇人民政府工作人员。委托代理人赵一凡，北京市方桥律师事务所律师。被告北京市平谷区人民政府，住所地北京市平谷区府前街7号。法定代表人吴小杰，代区长。委托代理人刘学立，北京市平谷区司法局工作人员。委托代理人宋立华，北京市平谷区司法局工作人员。第三人北京市平谷区金海湖镇胡庄村民委员会，住北京市平谷区金海湖镇胡庄中路10号。法定代表人许合，村主任。委托代理人董秋生，北京市平谷区金海湖镇胡庄村民委员会工作人员。原告王启发不服被告北京市平谷区金海湖镇人民政府（以下简称金海湖镇政府）土地行政确权及被告北京市平谷区人民政府（以下简称平谷区政府）行政复议决定，向本院提起行政诉讼。本院受理后依法向二被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因北京市平谷区金海湖镇胡庄村民委员会（以下简称胡庄村委会）与本案被诉行政行为有法律上的利害关系，本院依法通知其作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2020年12月22日公开开庭审理了本案。原告王启发，被告金海湖镇政府副镇长高长胜、委托代理人张桂顺、赵一凡，被告平谷区政府的委托代理人宋立华，第三人胡庄村委会委托代理人董秋生到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告金海湖镇政府于2020年4月17日作出京平金政土争决字[2020]第1号《土地权属争议处理决定书》（以下简称被诉处理决定），其主要内容为，张连义、胡子生证明及在证明基础上达成的协议与金海湖镇政府及法院查明事实不一致，不能证明王启发所述事实，根据现有证据及查明情况无法认定涉案道路归王启发单独使用。根据《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第十四条、《土地权属争议调查处理办法》第三条、第二十九条之规定，对于王启发的申请作出如下决定：位于平谷区金海湖镇胡庄南环路X号院东向南直通公路的通道南北长约36米，东西宽约5.7米，使用权归胡庄村集体所有，原告作为集体经济组织成员可以正常使用，但不享有排他性使用权。如对本决定书不服，可于收到本决定书之日起60日内，向北京市平谷区人民政府申请行政复议；或于收到本决定书之日起6个月内，向北京市平谷区人民法院提起行政诉讼。原告王启发不服，向平谷区政府申请复议，平谷区政府于2020年10月29日作出京平政复字〔2020〕45号《行政复议决定书》（以下简称被诉复议决定），维持被告金海湖镇政府作出的被诉处理决定。原告王启发诉称，原告居住的金海湖镇胡庄村南环路X号宅院是祖遗所得。文化大革命期间该院房屋被第三人强行无偿占用，文化大革命结束，国家、政府落实拨乱反正政策，第三人将房屋归还原告，就占用损失补偿一事经多次协商，直到1987年，第三人商定将紧邻该房东山墙外向南通行至公路的通道划归原告独自使用，至今已三十余年之久。因2019年，有邻居强行使用该通道产生争执，其认为属官过道，不为原告私用。原告将邻居起诉到法院，后法官告知先到政府确权处理，所以原告又向被告金海湖镇政府提出确权请求，可是，被告金海湖镇政府抛弃历史事实，作出有损原告权益的处理，原告不服向平谷区政府提出复议，平谷区政府不但未予纠错，反而对金海湖镇政府的处理予以维持，令原告无法信服，特此向法院起诉，请求：1.依法撤销被诉处理决定；2.依法撤销被诉复议决定；3.依法责令被告金海湖镇政府重新确认位于胡庄村南环路X号院东向南直通公路通道归原告使用。原告王启发在法定期限内向本院提交以下证据并在庭审中出示：1.北京市平谷区人民法院作出的（2019）京0117民初802号民事裁定书，证明法院告知原告涉及道路使用权争议，先经过政府处理；2.张连义书面证明，证明通道归原告使用，抵顶原告应得的村委会补偿；3.胡子生书面证明，证明通道归原告使用的原因是折抵村委会占房补偿；4.村委会协议，证明村委会以正式协议形式确定通道归原告使用。被告金海湖镇政府辩称：一、被告金海湖镇政府具有作出决定书的法定职权。依据《土地管理法》（2004）第十六条和《土地管理法》（2020）第十四条的规定，个人与单位之间的土地所有权和使用权争议，可以根据当事人的申请，由乡级人民政府受理和处理，负责土地权属争议案件的调查和调解工作，作出处理决定。故，被告金海湖镇政府具有对原告与胡庄村民委员会的土地权属争议进行处理的法定职权。二、被告金海湖镇政府作出的被诉处理决定程序合法。被告金海湖镇政府在收到原告提出的确权申请后进行了如下程序：1.2019年10月18日向原告送达了《土地权属案件受理通知书》，告知被告金海湖镇政府已经受理了原告的确权申请；2.2019年10月25日向胡庄村委会送达了答辩通知书及申请书副本，要求胡庄村委会进行答辩，并提交相应的证据；3.就争议事实进行调查，分别与王启发、胡子生、胡国良、胡本顺、董秋生进行了谈话；4.被告金海湖镇政府在调查事实基础上，结合审查全部证据材料后，依据相关规定，于2020年4月17日作出被诉处理决定，并于当日向原告送达。综上所述，被告金海湖镇政府作出被诉处理决定程序合法。三、被告金海湖镇政府作出被诉处理决定具有事实根据和法律依据根据。原告提交的确权申请书的事实与理由部分的内容，原告要求对胡庄南环路X号院东向南直通公路享有“永久独立通行使用权”，因此，对于请求目的“确认涉案通道归原告使用”可以理解为要求确认其对该通道享有永久的、排他使用权。要确认原告对涉案道路是否具有永久排他使用权，需结合以下三个问题综合判断：第一，涉案道路是否在原告的宅基地范围内；第二，原告是否以协商的方式取得了涉案道路的永久排他使用；第三，涉案道路使用现状是否是原告永久排他使用。（一）胡庄南环路X号院东向南直通公路并不在原告的宅基地范围内，属于集体过道。在本案调查过程中，原告本人认可涉案道路不在其宅基地范围之内。被告金海湖镇政府向胡国良（胡庄村党支部支委）、胡本顺（胡庄村党支部副书记）、董秋生（胡庄村治保主任）、村民胡子生进行询问，几人均证实涉案道路系集体所有，原告可出行。同时，根据《平谷区农村村民住宅建设管理办法》规定，村民宅基地使用范围外的街道和巷道无论宽窄，一律由集体使用，任何人不得侵占。因此，不论是从事实调查，还是从平谷区的规定来看，涉案道路并不在原告的宅基地范围内，性质上属于集体过道，为集体所有，使用权归全体经济组织成员。原告作为胡庄村集体组织成员，享有该道路的使用权，但并不是永久排他使用权。（二）结合现有证据，不能认定原告以协商方式取得了涉案道路的永久排他使用权。1.原告与村委会签订的《协议》是在真实性存疑的证言基础上作出的，不能作为原告取得涉案道路永久排他使用权的依据。原告主张有涉案道路的永久排他使用权的证据主要有时任党支部书记张连义的证言，原胡庄村主任胡子生出具的证明，以及一份与胡庄村委会签订的《协议》。张连义、胡子生的证言，证实原告曾以协商方式取得涉案道路的专用权，但在（2019）京0117民初802号案件审理过程中，胡中华（原胡庄村治保主任、村党支部副书记）证实，涉案道路未向个人转让。在三个证人的证言相反的情况下，不能仅以证人证言作为确权的判断。关于2018年1月23日原告与胡庄村委会签订的《协议》，根据协议内容显示，《协议》系根据原告提供证人调查所作出的，在无其他证据佐证的情况下，不能仅以原告提交的证人证言及在证言基础上形成的《协议》作为确定原告取得涉案道路排他使用权的依据。2.原告与村委会签订的《协议》未经过民主程序，《协议》签订的程序不符合法律规定。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称《村委会组织法》）（2010年10月28日）第二十四条规定，以借贷、租赁或者其他方式处分村集体财产，经村民会议讨论决定方可办理，村民会议可以授权村民代表会议讨论决定此事项。结合上文已经论述的事实，涉案道路属集体所有，因此，2018年1月23日，原告与村委会以协议形式将涉案道路规划给原告永久排他使用，需要经村民会议或者村民代表会议决定。经被告金海湖镇政府与胡庄村现任村党支部副书记胡本顺调查：2018年1月23日，原告与村委会签订的《协议》没有经过民主程序，仅是在原告出具书面证言后即订立。因此，该《协议》签订的程序不符合法律规定，不符合集体资产的处置程序。（三）涉案道路使用现状并非是原告永久排他使用。根据胡国良（胡庄村党支部支委）、胡本顺（胡庄村党支部副书记）、董秋生（胡庄村治保主任）、胡子生的陈述以及（2019）京0117民初802号民事裁定书所载明的内容，涉案道路在二、三十年当中，并非由原告单独使用，没有形成原告排他性使用的历史。综上所述，涉案道路属村集体财产，原告提供的证人证言以及《协议》不能作为认定原告取得涉案道路永久排他使用权的依据。被告金海湖镇政府依据《土地管理法》第十四条、《土地权属争议调查处理办法》第三条之规定，在法定时限内作出被诉处理决定合法有据，请求法院驳回原告诉讼请求。被告金海湖镇政府在法定期限内向本院提交证明原行政行为合法性的以下证据、依据并在庭审中出示：1.确权申请书；2.土地权属争议案件受理通知书（2019年第1号）；3.送达回证（受理通知书）；4.答辩通知书；5.送达回证（答辩通知书）；证据1-5证明被告金海湖镇政府收到并受理王启发提出的确权申请，并要求胡庄村委会进行答辩的事实；证据6-9为王启发提交的证据6.张连义2017年12月1日的证明；7.胡子生2017年12月3日的证明；8.王启发与胡庄村委会2018年1月23日签订的《协议》；9.（2019）京0117民初802号民事裁定书；证据10-15为被告金海湖镇政府在处理确权申请时，为查明案情收集的证据;10.2019年11月12日与王启发的谈话笔录；11.2020年4月9日与胡国良的谈话笔录；12.2020年4月9日与胡本顺的谈话笔录；13.2020年4月9日与董秋生的谈话笔录；14.2020年4月9日与胡子生的谈话笔录；15.2020年4月17日与王启发的谈话笔录；证据6-15证明：1.涉案的道路属于村集体所有，王启发作为胡庄村集体经济组织成员，对涉案道路有使用权，但没有永久排他使用权；2.王启发与村委会签订的《协议》是在真实性存疑的证言基础上作出的，而且没有经过民主程序，不能作为王启发取得涉案道路永久排他使用权的依据；3.涉案道路使用现状并非是王启发永久排他使用；16.被诉处理决定；17.送达回证-给王启发；18.送达回证-给胡庄村委会；证据16-18证明2020年4月17日，被告金海湖镇政府在综合审查全部证据材料后，依据《土地管理法》《土地权属争议调查处理办法》之规定，在法定时限内作出被诉处理决定并向王启发和村委会送达；19.2020年4月12日与胡本顺的谈话笔录；证据19证明村委会与王启发于2018年1月23日签订的协议未经过民主程序。《土地管理法》《土地权属争议调查处理办法》《村民委员会组织法》《平谷区农村村民住宅建设管理办法》系被告金海湖镇政府提供的法律、法规依据。被告平谷区政府辩称:一、被告平谷区政府受理原告的复议申请程序符合法律规定。2020年5月9日，原告对金海湖镇政府2020年4月17日作出的被诉处理决定不服，向被告平谷区政府申请行政复议。根据《行政复议法》第十三条的规定，原告应向被告平谷区政府申请行政复议。经被告平谷区政府审查，原告提出的行政复议申请符合《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第九条的规定，被告平谷区政府当日予以受理，并向原告发出《行政复议申请受理通知书》。二、被告平谷区政府的复议案件审理程序符合法律规定。被告平谷区政府受理原告复议申请后，按照《行政复议法》第二十三条第一款的规定，于2020年5月12日向金海湖镇政府邮寄送出《行政复议答复通知书》，同日向第三人胡庄村委会邮寄送出《第三人参加行政复议通知书》。同年5月22日，金海湖镇政府向被告平谷区政府提交《行政复议答复书》、相关证据、法定代表人身份证明及授权委托书。因疫情防控需要，自2020年6月19日起中止行政复议，自2020年10月15日起恢复行政复议案件审理。经被告平谷区政府审查，认为金海湖镇政府作出的被诉处理决定认定事实清楚，适用依据正确，证据充分，程序合法，故被告平谷区政府于2020年10月29日根据《行政复议法》第二十八条第一款第一项规定作出被诉复议决定，决定维持金海湖镇政府的被诉处理决定。三、被告平谷区政府的其他复议程序合法。被告平谷区政府2020年5月9日受理原告的复议申请，因疫情防控需要，自同年6月19日起中止行政复议，同年10月15日起恢复行政复议案件审理，于2020年10月29日作出被诉复议决定，2020年10月29日以邮寄方式向原告、第三人及金海湖镇政府邮寄送达被诉复议决定，案件审理时限符合《行政复议法》第三十一条第一款的规定。综上所述，被告平谷区政府作出的复议决定程序合法，请人民法院依法裁判。被告平谷区政府在法定期限内向本院提交证明复议程序合法的以下证据、依据并在庭审中出示：一组：复议受理环节相关材料1.原告提交的行政复议申请书及邮寄凭证；2.平谷区政府复议机构作出的行政复议申请受理通知书及送达回证；证明：1.原告曾经向被告平谷区政府提出过复议申请；2.被告平谷区政府依法进行了受理；二组：案件审理环节相关材料1.行政复议答复通知书及送达回证；证明被告平谷区政府复议机构及时向金海湖镇政府发送了行政复议通知书；2.第三人参加行政复议通知书及送达回证；证明被告平谷区政府复议机构及时向胡庄村委会发送了第三人参加行政复议通知书；3.被告金海湖镇政府提交的行政复议答复书及委托手续；证明被告金海湖镇政府在法定期限内提交了行政复议答复书；4.行政复议中止通知书、行政复议恢复审理通知书及送达回证；证明平谷区政府依法作出中止通知、恢复审理通知并及时进行了送达；5.被诉复议决定及送达回证；证明被告平谷区政府依法定程序作出被诉复议决定，并及时进行送达。《行政复议法》《行政复议法实施条例》系被告平谷区政府提供的法律、法规依据。第三人胡庄村委会认可被诉处理决定和被诉复议决定，未发表其他庭审意见。第三人胡庄村委会在本案中未提交证据。经庭审质证，被告金海湖镇政府、被告平谷区政府、第三人对原告的证据持以下质证意见：对证据1的真实性认可，证明目的认可；对证据2、证据3的意见：该二份证据在金海湖镇政府调查过程中，王启发曾经提交过，由于均系个人出具的证言，对其真实性无法确认，需结合其他调查情况及证据进行认证，对该二份证据的真实性不予认可，理由如下：张连义、胡子生的证明显示原告曾以协商方式取得涉案道路的专用权，但在（2019）京0117民初802号案件审理过程中，胡中华（原胡庄村治保主任、村党支部副书记）证实，涉案道路未向个人转让。在三个证人的证言相反的情况下，不能仅以证人证言作为确权的判断，同时，根据金海湖镇政府向胡国良（胡庄村党支部支委）、胡本顺（胡庄村党支部副书记）、董秋生（胡庄村治保主任）、胡子生调查笔录以及（2019）京0117民初802号民事裁定书所载明的内容，涉案道路在二、三十年当中，并非由王启发单独使用，没有形成排他性使用的历史；对证据4村委会协议系村委会签订的真实性予以认可，但对协议内容以及证明目的不予认可，理由如下，根据协议内容显示，《协议》是根据真实性存疑的张连义证言形成，在无其他证据佐证的情况下，不能仅以原告提交的证人证言及在证言基础上形成的《协议》作为确定原告取得涉案道路排他使用权的依据，涉案道路属集体所有，因此，村委会以协议形式将涉案道路给王启发使用，需要经村民会议或者村民代表会议决定，经金海湖镇政府与胡庄村现任村党支部副书记胡本顺调查，2018年1月23日，原告与村委会签订的《协议》没有经过民主程序，仅是在原告出具书面证言后即订立，因此，该《协议》签订的程序不符合法律规定，不符合集体资产的处置程序，另外，王启发主张《协议》赋予其土地使用权，实际上系主张其土地使用范围的扩大，相应审批亦超出村委会的审批权限。原告对被告金海湖镇政府的证据持以下质证意见：证据1没有异议；证据2-3真实性认可，没有异议；证据4-5不知道是否真实，被告没有通知原告；证据6-9真实性认可，没有异议；证据10-15中对原告的谈话是真实的，其他人的谈话原告不清楚是否真实，被告没有通知原告参加；证据16-17原告认可收到被诉处理决定；证据18原告不清楚是否给村委会送达；证据19不知道是否真实，被告没有通知原告。被告平谷区政府及第三人认可被告金海湖镇政府的证据。原告对被告平谷区政府的证据持以下质证意见：对于平谷区政府提交的证据中程序性的内容不了解，对被诉复议决定的内容不认可，认可复议申请是原告提交的。认可收到平谷区政府受理通知书、中止通知书、恢复审理通知书、被诉复议决定，以上都是通过邮寄的形式送达的。被告金海湖镇政府、第三人对被告平谷区政府提供的证据均无异议。本院对上述证据作如下确认：原告提供的证据1真实，证明目的成立，本院予以采纳；证据2、证据3系个人出具的证言，在没有其他证据佐证的情况下，本院对该两份证据不予采纳；证据4真实，但对胡庄村南环路X号院东向南直通公路通道的归属仍需结合其他证据综合认定，对该协议的证明目的本院不予采纳；被告金海湖镇政府提供的证据16系被诉行政行为，不属于证据范畴，本院不予采纳；其他证据具备真实性、合法性及与本案的关联性，能够证明被告金海湖镇政府作出被诉处理决定认定事实及履行程序的情况，本院予以采纳。被告平谷区政府提供的第二组证据第5项中被诉复议决定系被诉行政行为主要内容，不属于证据范畴，其他证据能够证明复议程序合法，本院予以采纳。经审理查明，原告王启发祖遗取得胡庄南环路X号院宅基地，X号院后院是第三人胡庄村委会的加工房，在原告宅院东侧，宅基地范围之外，有一条已经形成多年的南北向通道，长约36米，宽约5.7米，直通公路，原告与第三人的加工房通过该通道通行至今，原告南向邻居胡学村面向通道开有东门。2018年1月13日，原告与第三人签订协议，主要内容为：1.道路由甲乙双方共同使用，其他两侧住户除房外滴水外，无堆放各种杂物的权利；2.村委会以后将此房及院落转卖或变卖，此道路归王启发独自使用，村委会转卖部分宅院而继续使用向东走路。2019年1月9日，原告与南向邻居胡学村因相邻关系纠纷诉至法院；2019年3月15日，（2019）京0117民初802号民事裁定书以土地使用界限不属于人民法院管辖范围为由，裁定驳回原告的起诉。2019年10月14日，原告向被告金海湖镇政府提出确权申请，请求确认位于胡庄村南环路X号院东向南直通公路通道归原告使用。2019年10月18日，被告金海湖镇政府作出2019年第1号《土地权属争议案件受理通知书》并送达原告王启发。2019年10月25日，被告金海湖镇政府作出《答辩通知书》并送达第三人胡庄村委会。2019年11月12日，被告金海湖镇政府对原告王启发进行谈话并制作谈话笔录。2020年4月9日，被告金海湖镇政府对第三人胡庄村委会支委胡国良、副书记胡本顺、村治保主任董秋生、村民进行谈话并制作谈话笔录。2020年4月12日，被告金海湖镇政府对胡庄村党支部副书记胡本顺进行谈话并制作谈话笔录。2020年4月17日，被告金海湖镇政府对原告王启发进行谈话并制作谈话笔录。2020年4月17日，被告金海湖镇政府作出被诉处理决定并进行送达。原告不服被诉处理决定向被告平谷区政府申请复议，2020年10月29日，被告平谷区政府作出被诉复议决定，维持被告金海湖镇政府所作的被诉处理决定。原告王启发仍不服，提起本案之诉。本院认为，根据《土地管理法》第十四条第一、二款的规定，被告金海湖镇政府有权对个人之间以及个人与单位之间的土地使用权争议作出处理决定。根据《行政复议法》第十三条第一款的规定，被告平谷区政府有权受理王启发提交的行政复议申请。本案争议焦点在于被告金海湖镇政府作出的被诉处理决定是否合法。对此本院认为，根据《土地权属争议调查处理办法》第三条的规定，调查处理土地权属争议，应当以法律、法规和土地管理规章为依据。从实际出发，尊重历史，面对现实。本案中，胡庄村南环路X号院东向南直通公路通道不在原告王启发宅基地范围内，通道形成后原告王启发并未实际取得独立的排他使用权，且我国现行法律并未赋予村委会确定集体土地永久排他使用的权力，原告仅以与第三人胡庄村委会签订协议为依据主张对通道享有永久性排他使用权，缺乏法律依据，本院不予支持。被告金海湖镇政府本着尊重历史、面对现实、方便生产、生活的原则所作被诉处理决定，认定事实清楚、程序合法。被告平谷区政府接到王启发的复议申请后，依法立案、调查，作出行政复议决定并送达，复议程序合法。综上所述，原告王启发要求撤销被诉处理决定及被诉复议决定的诉讼请求，缺乏事实根据和法律依据，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告王启发的诉讼请求。案件受理费五十元，由原告王启发负担（已交纳）。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于北京市第三中级人民法院。审 判 长  查金枝人民陪审员  高永臣人民陪审员  王胜友二〇二一年一月二十一日法官 助理  张 悦书 记 员  谭瑛杰