济南铁路运输法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁7101行初444号 原告康健，男，1993年10月14日出生，汉族，住山东省济南市历城区。 委托代理人李学增，山东国耀律师事务所律师。 被告济南高新技术产业开发区管理委员会，住所地山东省济南高新区舜华路66号。 法定代表人王宏志，主任。 委托代理人薛贵宾，济南高新技术产业开发区管理委员会工作人员。 被告济南高新技术产业开发区章锦街道办事处，住所地山东省济南高新区港盛大厦10楼。 法定代表人张坚，主任。 两被告共同委托代理人兰孝青，山东鲁舜律师事务所律师。 原告康健诉被告济南高新技术产业开发区管理委员会（以下简称高新管委会）、济南高新技术产业开发区章锦街道办事处（以下简称章锦街道办）不履行安置补偿职责一案，于2020年7月16日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于7月22日向二被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于10月26日公开开庭审理了本案。原告康健及其委托代理人李学增，被告高新管委会的委托代理人薛贵宾、章锦街道办事处副主任刘道慧、二被告共同委托代理人兰孝青到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告康健诉称，其父康保国系黑龙江省大庆市人，其母金现菊，系高新区章锦村人，金现菊结婚后户籍始终未迁出，一直生活在章锦村。康健自幼随母生活在章锦村，自小学开始直到在济南大学毕业，始终在济南学习和生活。期间，多次提出将户籍迁至章锦村，济南高新技术产业开发区章锦街道章锦村村民委员会（以下简称章锦村委会）均以金现菊有兄弟，不符合养老的条件，拒绝将康健户籍迁入。直到2014年2月24日，村委会才出具接收证明。康健于2014年4月3日将户籍自黑龙江大庆市迁入章锦村。章锦村于2017年2月17日召开村民代表会议讨论通过了包括康健在内的若干人为该村集体经济组织成员，并开始发放生活费。章锦村的安置房于2020年5月开始分配，康健完全符合分配安置房的资格和条件，但不知为何被告拒绝向康健分配安置房、发放过渡费。自今年6月以来，康健多次向济南市人民政府、被告高新管委会以及章锦街道办提出安置请求，但始终未果。被告作为济南市人民政府确定的旧村改造责任主体未对康健进行安置，侵害了其依法享有的房屋安置权利，导致康健至今无房可住，故向本院提起诉讼，请求：1.依法判令被告履行安置补偿职责；2.依法判令被告发放自2014年4月份以来的安置过渡费。 原告康健向本院提交如下证据： 1.章锦村委会出具的同意迁入证明、申请入户审批表、户口迁移五项变动证明、准予迁入证明、章锦村委会出具的情况说明，证明高新公安分局批准康健迁入户籍时间为2014年3月21日； 2.康健于章锦小学就读的毕业照片、济南市初中义务教育学籍卡片、山东省中等职业学校毕业证书、成人高等教育毕业证书，证明康健自幼随母在章锦村生活，在济南上学； 3.致章锦村村民的一封信，证明拆迁时间确定为2014年3月16日至2014年3月30日； 4.高新区章锦街道办事处章锦村集体与非集体经济组织成员证明； 5.章锦村委会于2017年2月17日出具的证明； 证据4、5证明康健符合分配安置房的资格。 6.康健母亲金现菊账户活期查询单、金现菊存折收支记录，证明康健已经享受村集体经济组织成员待遇； 7.大庆市房屋权属登记信息查询情况说明，证明康健在原户籍所在地并未享受福利房、安置房、房改房等； 8.康健舅舅金现平签订的章锦村拆迁安置补偿协议，证明安置人员中并无康健； 9.选房登记表，证明选房人员中并无康健； 10.关于章锦片区拆迁补偿安置的实施方案，证明康健符合分配安置房的标准和条件。 被告高新管委会辩称，一、本案已过起诉期限。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。高新管委会和原告舅舅金现平2014年3月20日签订《章锦村拆迁安置补偿协议》，协议中并没有对康健进行安置，康健应当知道不对其安置的事实。康健于2020年6月26日提起诉讼，早已超过行政诉讼法规定的起诉期限。二、康健不符合章锦片区应安置人员条件。1.《山东省实施办法》第六条规定，符合下列条件之一的本村常住人员，为本集体经济组织成员：（一）本村出生且户口未迁出的；（二）与本村村民结婚且户口迁入本村的；（三）本村村民依法办理领养手续且户口已迁入本村的子女；（四）其他将户口依法迁入本村，并经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，接纳为本集体经济组织成员的。由此可见，界定村常住人员是否为集体经济组织成员，必须以户口在所在村为前提。章锦片区拆迁补偿安置政策即《致章锦村村民的一封信》第十一条第一款规定“被安置人为被征地拆迁村集体经济组织成员，在该村有合法房产且长期生活居住的人员”；第十五条规定“安置人员界定时间截止日为2014年3月16日”。康健自出生时即随父落户于大庆市让胡路区星火村十四屯，截止2014年3月16日前，并未将户口迁入章锦村，甚至在2014年3月20日签订《章锦村拆迁安置补偿协议》时，仍未将户口迁入章锦村，康健既不是章锦村集体经济组织成员，也未在章锦村有合法房产（案涉拆迁安置补偿协议户主为金现平），康健不符合章锦片区拆迁补偿安置政策第十一条规定的安置人员条件。2.康健不属于章锦片区拆迁补偿安置政策第十五条规定的过渡期间合法新增人员（指合法婚育）。过渡期间新增的合法婚育人员指的是过渡期内因与符合安置人员结婚，其结婚对象户籍迁入章锦村的人员以及新出生的人员，而并非指过渡期内将户籍迁入的人员。综上，请求法院依法驳回康健的起诉或驳回其诉讼请求。 被告高新管委会向本院提交如下证据： 1.《致章锦村村民的一封信》，证明章锦村的拆迁补偿安置政策； 2.康健舅舅金现平签订的章锦村拆迁安置补偿协议； 3.章锦街道办事处章锦村集体经济组织成员与非集体经济组织成员证明； 4.章锦村选房登记表； 5.被安置人员的户口本复印件； 证据2-5共同证明涉案房屋为金现平（户主）家庭所有，截止人员界定日康健户口并未迁入的事实，康健不符合章锦村拆迁安置补偿政策规定的被安置人员条件。 被告章锦街道办辩称，一、章锦街道办非本案适格被告。章锦街道办于2018年8月依法设立，并未参与2014年的章锦村拆迁补偿安置事项，章锦街道办不具有安置补偿职责。二、其他答辩意见同本案被告高新管委会的答辩意见一致。 被告章锦街道办向本院提交如下证据： 济高发〔2018〕13号《济南高新区管委会关于济南高新区体质机制改革机构设置的通知》，证明章锦街道办于2018年8月设立的事实，其不具有履行安置补偿的职责。 经庭审质证，原告康健对被告高新管委会提交的证据1无异议；对证据2的真实性、合法性无异议，对证明目的有异议，认为康健不包含在安置补偿协议中，安置人员中没有康健；对证据3的真实性、合法性无异议，认为与康健无关联性；对证据4的真实性、合法性无异议，该证明目的能够证明选房登记表中没有康健；对证据5的真实性、合法性无异议，认为与康健无关联性。对章锦街道办提交的证据的真实性、合法性无异议，对证明目的有异议，认为虽然章锦街道办于2018年8月设立，但在2014年2月致章锦村村民的一封信是章锦街道办及章锦村联合发布的，说明当时章锦街道办参与了拆迁安置补偿工作。 被告高新管委会对原告康健提交的证据1无异议，认为无论康健所主张户籍迁入时间为2014年3月26日还是3月21日，均晚于致章锦村村民的一封信第十五条规定的2014年3月16日；对于证据2的真实性无异议，对证明目的有异议，认为该证据仅能证明康健在济南入学的事实，但不能证明其在2014年3月16日前界定为集体经济组织成员身份；对证据3的真实性、关联性、合法性无异议，拆迁确定时间应为2014年3月16日至2014年3月30日；对证据4、5的真实性无异议，对关联性和证明目的有异议，认为两份证据落款时间分别为2020年6月15日、2017年2月17日，仅能证明康健在2017年2月17日之后系章锦村集体经济组织成员，均不能证明其在2014年3月16日系章锦村集体经济组织成员；对证据6，该存折户名为金现菊，无法证明康健享受了集体经济组织成员的待遇，无法看出生活费是否由章锦村委会发放及生活费的计算标准，该证据仅能证明案外人金现菊收到生活费的事实；对于证据7的真实性、合法性、证明目的无异议，认为与本案无关联性，未享受福利房、安置房、房改房待遇仅是享受章锦村拆迁补偿安置政策必要条件之一；对证据8、9无异议；对证据10无异议，但是无法达到康健的证明目的，该证据仅能证明章锦片区的拆迁安置补偿政策。对被告章锦街道办提交的证据无异议。 被告章锦街道办对原告康健提交的证据的质证意见同被告高新管委会的质证意见一致。对被告高新管委会提交的证据无异议。 本院对上述证据认证如下：康健及两被告提交的证据均客观真实，与本案具有关联性，可以作为本案证据使用。 经审理查明，2014年1月29日，济南综合保税区建设管理筹建委员会（筹）发布《济南综保区筹委会关于章锦片区拆迁补偿安置的实施方案》（济综筹发【2014】1号），根据该文件精神，2014年2月9日，被告高新管委会设立的临时机构章锦街道办事处（筹）和章锦村委会共同作出致章锦村村民的一封信，确定了章锦村拆迁补偿安置政策。其中，第一条规定，拆迁时间确定为2014年3月16日至2014年3月30日；第十一条规定，按照相关政策给予安置的人员应符合以下条件：（一）被安置人口为被征地拆迁村集体经济组织成员，在该村有合法房产且长期生活居住的人员；（二）现户口在本村的非农村集体经济组织成员，在村有合法房产且长期居住，在外无房改房或福利分房的；（三）被安置人为现役士兵或士官的……；第十五条规定，安置人员界定时间截止日为2014年3月16日，过渡期间合法新增人员（指合法婚育）可享受安置房分配，但不享受过渡费；期间死亡人员不再核减安置面积，但停发过渡费。 2014年3月18日，金现平（原告舅舅）之妻代替金现平签字确认金现平一户（门牌号××的《章锦村选房登记表》，选房人口为5人，包括康健的母亲金现菊，不包括康健。2014年3月20日，章锦街道办事处（筹）作为丙方与甲方章锦村委会、乙方金现平签订了《章锦村拆迁补偿安置协议》。该协议同样确定了金现平一户中补偿安置人口为5口，其中包括康健母亲金现菊，不包括康健。2020年6月13日，最终确认的选房登记表中增加了金现平2014年后出生的两个外孙女，康健不在其列。 另查明，康健一直随母亲金现菊生活，小学、初中、职高均就读于历城区，其户口一直随父亲在黑龙江大庆市让胡路区星火村十四屯。2014年3月26日，济南市公安局高新区分局同意康健以母子投靠将户籍迁入历城区港沟镇章锦村。4月3日，康健的户籍迁入章锦村。2017年2月17日，章锦村委会开具证明，证明康健是章锦村集体经济组织成员，并于同年4月13日向康健母亲金现菊账户打入生活费。 再查明，中共济南市委济南高新技术产业开发区工作委员会、高新管委会于2018年8月27日共同印发《济南高新区管委会关于济南高新区体制机制改革机构设置的通知》，决定设立章锦街道办。 本院认为，本案的争议焦点是：一、康健的起诉是否已过起诉期限；二、两被告是否适格；三、康健是否应当享受安置补偿待遇。 一、关于起诉期限问题 《最高人民法院关于适用的解释》第六十六条规定：“公民、法人或者其他组织依照行政诉讼法第四十七条第一款的规定，对行政机关不履行法定职责提起诉讼的，应当在行政机关履行法定职责期限届满之日起六个月内提出。”据此，对行政机关不履行法定职责提起诉讼的，起诉期限从行政机关履行法定职责期限届满之日起开始计算，以六个月为限。因此，起算点的确定是计算不履行法定职责之诉的起诉期限的关键。本案中，最终确认的选房单于2020年6月13日签订，较之2014年3月确认的选房单增加了金现平的两个2014年后出生的外孙女，共计7人，不包括康健，该份选房单最终确认了符合选房条件的人员。康健主张此时最终确认被告拒绝对自己履行补偿安置职责，起诉期限应当从此时开始计算，本院予以支持。康健于2020年7月16日向本院提起诉讼，未超过六个月，因此康健起诉未超过起诉期限。 二、关于二被告是否适格 本案中无论是《致章锦村村民的一封信》，还是《补偿安置协议》，均是以章锦街道办事处（筹）的名义公布和签订，该办事处是被告高新管委会设立的临时机构，而被告章锦街道办于2018年依法设立，与其并非同一部门，也未参与2014年的补偿安置工作，因此不是本案适格被告。《最高人民法院关于适用的解释》第二十条第一款规定：“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。”章锦街道办事处（筹）系由被告高新管委会组建并赋予行政管理职能，但不具有独立承担法律责任的能力，其行使职权发布《致章锦村村民的一封信》，制定补偿安置政策并与村民签订补偿安置协议，其相应的法律后果应由高新管委会承担。因此，高新管委会系本案适格被告。 三、关于康健应否享受安置补偿待遇 本院认为，康健在安置人员界定截止日2014年3月16日之后将户口迁入章锦村，故应审查康健是否符合《致章锦村村民的一封信》中的安置条件。《致章锦村村民的一封信》对过渡期内新增人口作出了规定，即第十五条：安置人员界定时间截止日为2014年3月16日，过渡期间合法新增人员（指合法婚育）可享受安置房分配，但不享受过渡费；期间死亡人员不再核减安置面积，但停发过渡费。本案中，康健于2014年4月3日将户籍迁入章锦村，超出了安置人员界定的截止日期，其将户籍迁入章锦村系因亲属投靠，且此时年龄已满20周岁，并不符合拆迁方案中对合法新增人员（指合法婚育）的界定。至本案康健提起诉讼时，《致章锦村村民一封信》中的安置方案未被提起司法审查，也未被其他判决确认违法或者撤销，同时涉案片区的绝大多数村民也已经按照该方案进行了补偿安置，该方案在所在区域具有普遍适用性，因此康健亦应适用该方案。故康健请求判令被告对其进行补偿安置并支付过渡费，无事实和法律依据，本院不予支持。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告康健的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告康健负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于济南铁路运输中级法院。 审 判 长  蔡珂伟 审 判 员  张 宁 人民陪审员  贾庭贵 二〇二一年一月四日 法官 助理  刘 笛 书 记 员  刘 洁