湖南省桂阳县人民法院 行 政 判 决 书 （2020）湘1021行初284号 原告嘉禾县晋屏镇石羔村第一村民小组，住所地湖南省嘉禾县晋屏镇石羔村。 负责人李至代，该组组长。 原告嘉禾县晋屏镇石羔村第三村民小组，住所地湖南省嘉禾县晋屏镇石羔村。 负责人李知阳，该组组长。 两原告共同委托代理人李会明，男，汉族。 被告嘉禾县自然资源局，住所地湖南省嘉禾县嘉禾大道。 法定代表人胡文辉，该局局长。 委托代理人石传江，男，汉族，系嘉禾县自然资源局法规股股长。 委托代理人唐武华，湖南珠泉律师事务所律师。 原告嘉禾县晋屏镇石羔村第一村民小组（以下简称石羔村第一村民小组）、嘉禾县晋屏镇石羔村第三村民小组（以下简称石羔村第三村民小组）诉被告嘉禾县自然资源局土地行政管理及行政赔偿一案，于2020年11月12日向本院提起行政诉讼，本院依据法〔2015〕376号《最高人民法院关于同意湖南省郴州市中级人民法院开展行政案件集中管辖试点工作的批复》于2020年11月13日立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年12月15日公开开庭审理了本案。原告石羔村第一村民小组负责人李至代、石羔村第三村民小组负责人李知阳及两原告共同委托代理人李会明，被告嘉禾县自然资源局委托代理人石传江、唐武华到庭参加诉讼，本案现已审理终结。 2020年10月26日，嘉禾县自然资源局作出《关于对晋屏镇石羔村第1、2、3村民小组申请行政赔偿事项的答复》，载明根据相关法律法规的规定，对石羔村第1、2、3村民小组提出的行政赔偿申请不予受理。 两原告诉称，被告在违反原国土资源部《征收土地公告办法》第四条、第五条有关征收土地规定的情形下，于2014年10月22日，在原告村内多处张贴发布嘉国土资公[2014]48号《拟征地公告》，该公告第四条载明：“自本公告发布之日起，任何单位和个人不得在拟征地范围内进行建设、增设附着物，抢栽、抢种农作物及树木。否则，依法消除并不予补偿”的暴力禁令。致使原告发包给本组成员在所承包的土地上至今不敢自由生产、经营，遭受了重大损失。 原告于2020年3月1日依法向被告提出了《行政赔偿申请书》，被告无视原告的请求事项。后经行政诉讼，被告于2020年10月26日就原告提出的申请行政赔偿事项作出了不予受理的答复。原告认为，被告于2014年10月22日发布的《拟征地公告》，缺少《征收土地公告办法》规定的应当包括征地批准机关、批准文号、批准时间等内容，被告作出的公告属于滥用行政权力限制原告方成员的土地承包经营权，原告方成员因丧失土地承包经营权造成了损害，被告应当依法承担相应的赔偿责任。被告完全漠视其造成的损害后果事实，拒绝承担损害赔偿责任，原告为维护全体成员的合法权利，向桂阳县人民法院提起行政诉讼，请求法院依法判决撤销被告于2020年10月26日作出的关于对晋屏镇石羔村第1、2、3村民小组申请行政赔偿事项不予受理的答复并依法承担4032000元的损害赔偿责任。 原告向本院提交了以下证据： 1．行政赔偿申请书复印件； 2．嘉国土资公[2014]48号嘉禾县国土资源局拟征地公告复印件； 3．（2020）湘1021行初158号行政判决书复印件； 4．嘉禾县自然资源局关于对晋屏镇石羔村第1、2、3村民小组申请行政赔偿事项的答复复印件。 证据1-4拟证明被告作出的拟征地公告因缺少征地批准机关、批准文号、批准时间，不符合征收土地公告办法之规定，违反我国《土地管理法》第四十七条第一款规定。公告还违法限制原告方成员的土地承包经营权，侵害了原告方成员对其承包土地享有自主经营收益的权利。原告依法有权要求被告承担侵权责任，被告不受理原告的行政赔偿申请于法无据，原告依法有权通过诉讼维护合法权益。 5．证明，拟证明两原告在公告范围内的土地大概是160亩。 被告辩称，2014年5月4日，嘉禾《县长办公会议纪要》（第4期）原则同意《九老峰景区民俗文化村（水文庙）项目征地拆迁方案》。根据该会议精神，被告于2014年10月22日发布嘉国土资发（2014）48号拟征地公告。被告所发布的涉案公告是《拟征地公告》，而非《征地公告》。《拟征地公告》与《征地公告》是两个不同性质的公告，两者区别在于，前者是征收土地方案批准之前作出的公告，而后者是征收土地方案批准之后作出的公告。所以，《拟征地公告》无法载明、也无需载明批准机关、批准文号、批准时间等。原告把《拟征地公告》与《征地公告》混为一谈是错误的。《拟征地公告》目的在于告知征地基本信息，征求村民意见。换言之，因《拟征地公告》是发布在报批前，此时征地工作尚未正式开始，实际上是提前告知各位被征收人此地要准备征收。根据国土资源部（2004）238号《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》第九条规定，《拟征地公告》必须告知：凡被征地农村集体经济组织和农户在拟征土地上抢栽、报种、抢建的地上附着物和青苗，征地时一律不予补偿。所以，涉案《拟征地公告》载明的上述内容，并非原告所述的暴力禁令，也并非乱用行政权力限制了原告所称的承包经营权。另外，《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（三）项规定，违法征收的受害人有权取得赔偿的权利。而本案被告发布的《拟征地公告》系征收前的行为，被告未对拟征土地进行任何处置，故不存在违法征收的情形，也就不存在行政赔偿的前提条件。综上，原告的诉讼请求无事实与法律依据，恳请人民法院依法予以驳回。 被告向本院提交以下证据、依据： 1.县长办公会议纪要复印件，拟证明拟征地公告的发布系被告职责范围。 2．嘉国土资公[2014]48号嘉禾县国土资源局拟征地公告复印件，拟证明拟征地公告所载明的内容完全符合国土资源部国土资发（2004）238号《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》的相关规定，不存在暴力禁令限制原告承包经营权的事实。 3．照片，拟证明拟被征土地没有因公告而抛荒以及影响耕种的事实。 经庭审质证，原告对被告提供的证据发表如下质证意见：对证据1真实性无异议，证明内容有异议，嘉禾县政府没有权利违法擅自发布征地公告。对证据2真实性无异议，证明内容有异议，该征地公告违反了征收土地公告办法以及《土地管理法》第四十七条规定，缺少征地批准机关、批准文号、批准时间。对证据3真实性无异议，证明方向有异议。 被告对原告提供的证据发表如下质证意见：对证据1-4真实性无异议，证明方向有异议，其中证据1于法无据；证据2是拟征地公告并不是征地公告，是报批之前的公告，无须载明征地批准机关、批准文号、批准时间，程序合法，也没有限制原告方的承包经营权；证据4是根据（2020）湘1021行初158号行政判决依法作出的答复；对证据5真实性有异议，证明人不清楚，只有村委会公章，没有经办人。 本院对上述证据认证如下：原告提供的证据1-5，被告提供的证据1-3，真实、合法，与本案具有关联性，能够证明案件的事实，对其效力本院依法予以采信。 经审理查明，2014年5月4日，嘉禾县人民政府办公室第4期《县长办公会议纪要》载明，为完善九老峰景区功能配套，填补嘉禾县民俗文化村空白，带动旅游产业发展，会议原则同意《九老峰景区民俗文化村（水文庙）项目征地拆迁方案》并按程序启动民俗文化村两厢土地征地工作，同步推进规划、报批等征地前期工作。2014年10月22日，原嘉禾县国土资源局作出嘉国土资公[2014]48号《嘉禾县国土资源局拟征地公告》，该公告载明了项目名称、征地范围、征地补偿标准及自本公告发布之日起，任何单位和个人不得在拟征地范围内进行建设、增设附着物，抢栽、抢种农作物及树木。否则，依法消除并不予补偿。2020年3月2日，两原告及嘉禾县晋屏镇石羔村第二村民小组向被告嘉禾县自然资源局邮寄《行政赔偿申请书》，被告签收后未向两原告出具受理或者不受理的书面凭证。2020年6月29日，两原告因不服被告未对其申请作出回复，向本院提起行政诉讼。2020年9月1日，本院作出（2020）湘1021行初158号行政判决：一、确认嘉禾县自然资源局对嘉禾县晋屏镇石羔村第一村民小组、第三村民小组申请事项未在法定期限内作出处理的行政行为违法；二、限嘉禾县自然资源局在本判决生效后三十日内对嘉禾县晋屏镇石羔村第一村民小组、第三村民小组申请事项依法作出处理。2020年10月26日，被告嘉禾县自然资源局作出对晋屏镇石羔村第1、2、3村民小组申请行政赔偿事项不予受理的答复。两原告不服，遂向本院提起诉讼。 另查明，原嘉禾县国土资源局与嘉禾县珠泉镇石羔村1组签订《征收土地协议书》，但乙方处系加盖嘉禾县珠泉镇石羔村村民委员会公章，有石羔村第一村民小组负责人李至代签名，该协议无落款时间，且因征地未完成，该协议亦未实际履行。 嘉禾县国土资源局现已更名为嘉禾县自然资源局。 本院认为，本案争议的焦点是被告作出的答复是否符合法律规定；原告提出行政赔偿请求是否有事实和法律依据。 依据《湖南省征地程序暂行规定》第四条规定：“县市、市州人民政府在将拟征地依法报上一级政府审批前，当地国土资源部门应将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径等，在拟征地所在地的乡镇、村、村民小组予以告知３天以上，或者以征地告知书的形式送达给被征地集体经济组织和农户。”本案中，被告作为法律授权的土地征收部门,根据嘉禾县人民政府办公会议纪要精神,针对涉案土地发布拟征地公告。虽涉案土地未经法定程序批准征收，但是拟征收公告所涉内容实质上属于征收前的预备行为,尚不属于依据《中华人民共和国土地管理法》及《中华人民共和国土地管理法实施条例》作出的土地征收行为，故被告作出的拟征地公告尚未实质产生法律约束力，且符合上述法律规定。原告以拟征收公告造成原告权利损害为由，向被告提出行政赔偿请求，被告作出不予受理的答复符合法律规定，本院予以支持。 根据国土资源部《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》的规定，在征地依法报批前，当地国土资源部门应将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径等，以书面形式告知被征地农村集体经济组织和农户。《湖南省征地程序暂行规定》第五条规定：“征地告知后，集体经济组织和农户在拟征地上抢栽、抢种的青苗(属正常的农业生产活动需要栽种的除外)，抢建或突击装修的地上附着物，以及征地告知前违法违章修建的地上附着物等，征地时不予补偿。”本案中两原告认为，被告作出的拟征地公告载明：自本公告发布之日起，任何单位和个人不得在拟征地范围内进行建设、增设附着物，抢栽、抢种农作物及树木。否则，依法消除并不予补偿的内容，损害了两原告合法权益。本院认为，发布公告的目的是针对抢建、抢栽等恶意骗取补偿的行为，因而宣布禁止此类行为，且对于发生的抢建、抢栽等行为一律不予补偿，公告并未禁止在该公告范围的土地上生产经营。该拟征收告知行为对原告的权利并无实质影响，原告请求赔偿无事实和法律依据。故，原告在本案中一并提起行政赔偿应依法予以驳回。 综上所述，被告作出拟征地公告的行政行为符合法律规定，两原告提起行政赔偿无事实和法律依据，被告以此作出不予受理的答复并无不妥。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下： 驳回原告嘉禾县晋屏镇石羔村第一村民小组、第三村民小组的诉讼请求。 本案案件受理费50元，由原告嘉禾县晋屏镇石羔村第一村民小组、第三村民小组承担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省郴州市中级人民法院。 （此页无正文） 审 判 长  谢喻桂 人民陪审员  李井俊 人民陪审员  周 洁 二〇二一年一月四日 法官 助理  曾 源 书 记 员  刘红锋 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》 第三十三条被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。