湖南省衡阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）湘04行初111号原告：衡阳市珠晖区东阳渡镇果林场张家村民小组，住所地湖南省衡阳市珠晖区东阳渡镇果林场。负责人：朱常清，该组组长。委托诉讼代理人：王京鹏，湖南方哲律师事务所律师。委托诉讼代理人：张维俊，男，1982年5月3日出生，汉族，住衡阳市珠晖区。被告：衡阳市人民政府，住所地衡阳市解放大道16号。法定代表人：朱健，该市市长。委托诉讼代理人：陈金娥，该市司法局工作人员。原告衡阳市珠晖区东阳渡镇果林场张家村民小组（以下简称张家村民小组）诉被告衡阳市人民政府（以下简称市政府）行政复议及土地权属确权一案，向本院提起行政诉讼。本院于2020年11月16日立案后，向被告市政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年12月18日公开开庭审理了本案。原告张家村民小组的负责人朱常清及其委托诉讼代理人王京鹏、张维俊，被告市政府的委托诉讼代理人陈金娥到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原告张家村民小组的诉讼请求：一、判决撤销被告衡府复决字（2020）56号复议决定书；二、被告依照法律规定履行土地确权的法定职责；三、判决被告承担本案的诉讼费用。事实与理由：2017年市政府征收原告土地，但衡阳市珠晖区人民政府在上报时称原告的土地系国有土地，原告不服，该土地一直由原告在管理、使用，其所有权历来属于原告所有。为此，原告向衡阳市珠晖区人民政府申请土地确权，未答复。原告起诉后，衡阳市中级人民法院作出裁定认为衡阳市珠晖区人民政府不是原告土地确权主体，应是市政府。于是，原告向被告市政府申请土地确权。2020年7月6日，衡阳市自然资源和规划局（以下简称市自规局）回复无需确权。原告不服，于2020年9月向被告提起行政复议，被告作出衡府复决字（2020）56号行政复议决定，驳回了原告的行政复议申请。原告不服，提起本案诉讼。原告为支持其诉讼主张，向本院提交了以下证据：证据1、土地征收方案，拟证明引起本案纠纷的是被告，被告未经调查便将原告的土地认定是国有土地的行为违法；证据2、土地登记审批表，拟证明被告将原告的土地认定为国有土地违法；证据3、1977年衡阳市东阳公社档案：00025页00027页，00030页；证据4、2017年衡阳市档案馆1962年东阳人民公社红星大队张家生产队的土地所有权证等资料；证据5、1982年2月1日衡阳市社员自留山使用证；证据6、1983年衡阳市社员股金证；证据7、1989年张伟景集体土地建设用地使用证；证据8、中共衡阳市郊区东阳渡乡委员会文件东发（1995）11号；证据9、2017年9月12日衡阳果林园艺场所出具的《关于果木园艺场有关情况介绍》；证据10、2017年衡阳市国土资源局征收补偿安置方案公告；证据11、衡阳市珠晖区人民政府关于印发《珠晖区2011年行政执法指导案例》的通知。证据2-11拟共同证明原告的土地为农村集体土地。被告市政府辩称，被告作出的衡府复决字（2020）56号行政复议决定程序合法，认定事实清楚，适用法律正确；原告请求被告重新作出土地所有权确认权属没有事实和法律依据，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。被告市政府为支持其诉讼主张，向本院提交了以下证据：证据1、行政复议申请书；证据2、行政复议答复书及送达回证；证据3、第三人参加行政复议通知书及送达回证；证据4、延期审理通知书及送达回证；证据5、行政复议决定书及送达回证，上述证据拟共同证明复议程序合法；证据6、市自规局作出的《关于对的回复》，拟证明市自规局没有作出新的具体行政行为；证据7、（2019）湘04行初48号行政裁定书，拟证明涉案土地权属性质已经省政府批准确认，市政府没有权限再行确权；证据8、建设用地使用权、宅基地使用权登记信息（3份），土地使用权登记审批表（6份），拟证明涉案土地权属明确，无需确权。经庭审质证，被告市政府对原告提交的证据发表质证意见如下：对证据1的真实性及证明目的有异议，没有看见原件；对证据2的真实性有异议，没有看见原件，无法确认其真实性，征收虽然违法，但不能否认征收的事实；对证据3-7拟证明涉案土地曾经是农村集体土地没有异议，但不能证明涉案土地现在是农村集体土地；对证据9-10的真实性有异议，对涉案土地曾经是农村集体土地没有异议，但不能证明涉案土地现在是农村集体土地；证据11的真实性由法院认定，该通知书的时间是在2012年，土地转性是在2015年。原告对被告市政府提交的证据质证意见如下：对证据1-5的三性及证明目的无异议；对证据6形式的真实性无异议，对其内容的真实性有异议，对其证明目的有异议；对证据7的真实性无异议，对其证明目的异议，不能达到其证明目的；对证据8的三性均有异议。本院经审查认为，原告提供的证据，被告均有异议，原告的证据达不到其证明涉案土地现在仍为原告所有的目的；被告提供的证据1-5，原告均无异议，本院予以认定；其他证据来源合法、真实，与本案有关联，可以作为认定本案事实的依据。经审理查明，衡阳市果木园艺场原是珠晖区直属的一家老国营农场，又名东阳渡镇柑桔园艺场、东阳果林场。该园艺场位于珠晖区东阳渡镇北部，2005年时，占地2700余亩，辖9家企业，9个生产小组，原告张家村民小组是其中一组。2005年12月20日，该园艺场向衡阳市国土资源局申请办理2700亩土地的使用权证，2006年1月9日经衡阳日报公告后，衡阳市果木园艺场取得相关国有土地权属证书。2006年，东阳渡工业区成立。2006年5月3日，东阳渡工业园区管委会与东阳渡镇柑桔园艺场、柑桔园艺场张家组三方签订东阳渡镇果林场土地征用实施方案。2007年至2011年，衡阳市果木园艺场各生产小组及村民已领取相关土地款项。2009年，珠晖区工业园区成立，衡阳市果木园艺场相关事务并归珠晖区工业园区管理。2012年8月9日，珠晖区工业园区建设管理委员会与衡阳市果木园艺场张家组的部分村民签订《房屋拆迁补偿及安置合同》，约定的补偿事项均已履行完毕。2012年，新型纺织机械装备研究制造基地项目建设项目选址于衡阳市果木园艺场，为此，原衡阳市国土资源局为补正征收程序对农用地转用、土地征收进行申报，请求湖南省人民政府予以审批。2015年4月，湖南省人民政府作出（2015）政国土字第455号农用地转用、土地征收审批单。衡阳市人民政府为补正征收程序于2017年1月5日补发（2017）3号征地公告。另查明，原告张家村民小组于2017年6月26日向本院提起行政诉讼，请求确认市政府于2017年1月5日作出衡府征（2017）3号征地决定公告违法并撤销，其请求均得到了一、二审法院的支持。再查明，原告张家村民小组于2019年9月就涉案土地向本院提起行政诉讼，请求衡阳市珠晖区人民政府履行土地确权的法定职责。本院于2019年7月31日作出（2019）湘04行初48号行政裁定，驳回了原告的起诉。后原告向市自规局提出土地确权申请。2020年7月6日，市自规局作出《关于对的回复》（以下简称回复），大致内容为：经调查，你村民小组申请确权的土地为衡阳市果木园艺场内一部分。衡阳市果木园艺场是珠晖区直属的一家老国有农场。2005年珠晖区政府、果木园艺场来函向原市国土资源局申请办理该场及下属企业的2700余亩土地的国有划拨土地使用证……原市国土资源局依据原市委农村办公室报告，珠晖区政府对衡阳市果木园艺场的企业改制批复等历史遗留问题处理确认为国有土地并核发了衡阳市果木园艺场生活区国有划拨土地使用证。因你村民小组未提供准确的确权土地范围，根据你组提供的手绘草图目前坐落在你村民小组范围内的湖南金星叉车有限公司等已分别于2009年、2010年、2017年办理了国有出让土地使用证。……因此，你村民小组申请的土地，无需再进行确权。原告不服，于2020年9月向被告市政府提起行政复议。被告市政府于2020年11月2日作出衡府复决字（2020）56号行政复议决定，认为市自规局作出的回复系对客观事实的陈述和告知，未侵害申请人的合法权益，该回复不属于行政复议受案范围，驳回了原告的行政复议申请。原告不服，提起本案诉讼。本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第十四条规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。《土地权属争议调查处理办法》第四条规定，县级以上国土资源行政主管部门负责土地权属争议案件的调查和调解工作；对需要依法作出处理决定的，拟定处理意见，报同级人民政府作出处理决定。根据上述规定，市自规局只是负责土地权属争议案件的调查和调解工作，依法作出处理决定是市政府的法定职责。原告向市自规局提出土地确权申请，市自规局虽然作出了无需确权的回复，但并不影响原告继续向被告市政府申请土地确权的权利，前提是首先确定原告主张的涉案土地是否存在土地权属争议。土地权属争议应当是指在土地权属登记确定之前,土地权利的利害关系人因土地所有权和使用权归属问题而发生的争议。原国土资源部办公厅作出的国土资厅函(2007)60号《关于土地登记发证后提出的争议能否按权属争议处理问题的复函》亦明确:“土地登记发证后已经明确了土地的所有权和使用权,土地登记发证后提出的争议不属于土地权属争议。土地所有权、使用权依法登记后第三人对其结果提出异议的,利害关系人可根据《土地登记规则》的规定向原登记机关申请更正登记,也可向原登记机关的上级主管机关提出行政复议或直接向法院提起行政诉讼。”本案中，原告张家村民小组是衡阳市果木园艺场的一个小组，其所拥有的土地早在2006年经园艺场向原衡阳市国土资源局申请即办理了国有土地权属证书。原衡阳市国土资源局于2012年对该园艺场的农用地转用、土地征收向湖南省人民政府进行申报审批，省政府亦于2015年4月予以批复，至此，原告所属衡阳市果木园艺场的集体土地性质因转用、征收等行为而变为国有土地。虽然市政府于2017年为完善征收程序补发的（2017）3号征地公告被生效判决撤销，市政府在对原告等实施土地征收过程中存在先用后批，边用边批等征收程序违法情形，但省政府对衡阳市果木园艺场的农用地、土地征收等作出的审批单已确认其土地所有权的性质及权属，审批单仍然有效。另外，目前坐落在原告小组范围内的湖南金星叉车有限公司等公司已分别于2009年、2010年、2017年办理了国有出让土地使用证。依照上述规定，原告所主张的涉案土地不存在土地权属争议。故被告市政府以市自规局作出的回复未侵害原告的合法权益，该回复不属于行政复议受案范围为由，作出驳回原告行政复议申请的决定，认定事实清楚，程序合法，处理适当。原告要求撤销该复议决定的诉讼请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。原告第二项诉讼请求是要求被告市政府履行土地确权的法定职责。庭审中本院向其释明，原告要求撤销行政复议决定与该诉讼请求不属同一法律关系，且申请政府土地确权应依法由行政部门先行处理，不能直接向法院起诉。原告仍坚持其诉讼请求，对此，本院依法应裁定驳回起诉。但为了简化程序、节约司法资源，对此问题，本院不再另行作出裁定，在本判决中一并予以处理。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款（十）项之规定，判决如下：一、驳回原告衡阳市珠晖区东阳渡镇果林场张家村民小组要求撤销被告衡阳市人民政府作出的衡府复决字（2020）56号复议决定的诉讼请求。二、驳回原告衡阳市珠晖区东阳渡镇果林场张家村民小组要求被告衡阳市人民政府履行土地确权法定职责的起诉。案件受理费50元，由原告衡阳市珠晖区东阳渡镇果林场张家村民小组负担。如不服本判决，可在接到判决书之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于湖南省高级人民法院审 判 长  代立华审 判 员  尹运健人民陪审员  周志刚二〇二一年一月十八日法官助理姚海书记员张文珍