贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)黔27行初220号 原告平塘县通州镇翁岗村大桥组。 主要负责人暨诉讼代表人冉俊举，该组组长。 委托代理人张楼，贵州桥城律师事务所律师，特别授权。 被告平塘县人民政府，住所地平塘县金盆街道新区行政中心六楼。 法定代表人莫君锋，该县政府县长。 出庭应诉负责人刘振涛，该县政府副县长。 委托代理人涂占光，特别授权代理。 被告黔南布依族苗族自治州人民政府，住所地贵州省都匀市环东中路14号。 法定代表人吴胜华，该州政府州长。 委托代理人熊必梅，特别授权代理。 第三人平塘县通州镇翁岗村平桥组。 主要负责人曹育昌，该组组长。 委托代理人陆静，贵州扬道律师事务所律师，特别授权代理。 委托代理人张格彬，贵州奔达律师事务所律师，特别授权代理。 原告平塘县通州镇翁岗村大桥组（以下简称“大桥组”）诉被告平塘县人民政府、黔南布依族苗族自治州人民政府（以下简称“黔南州政府”）及第三人平塘县通州镇翁岗村平桥组（以下简称“平桥组”）林业行政裁决及行政复议争议一案，于2020年10月13日提起本案诉讼。本院于同日立案受理后，依法向二被告及第三人送达了起诉状副本、应诉通知书、参加诉讼通知书和举证通知书，并依法组成合议庭于2020年12月1日公开开庭审理了本案。原告大桥组组长冉俊举及委托代理人张楼，被告平塘县人民政府副县长刘振涛及其委托代理人涂占光，被告黔南州政府委托代理人熊必梅，第三人平桥组组长曹育昌及其委托代理人陆静、张格彬到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 大桥组与平桥组因张家坟、刺秋树（地名）一带林地发生权属争议，平桥组向平塘县人民政府申请对争议林地管理使用权进行确权。平塘县人民政府于2020年5月20日作出《关于通州镇翁岗村平桥组、大桥组“张家坟、刺秋树”（地名）一带林地管理使用权属处理决定》（以下简称《处理决定》），大桥组不服向被告黔南州政府申请行政复议，黔南州政府于2020年9月16日作出黔南府行复决字〔2020〕139号《行政复议决定书》（以下简称139号《行政复议决定》），维持平塘县人民政府作出的前述《处理决定》。 原告大桥组诉称，本案争议林地，从解放初期、“四固定”时期及1981年第一轮土地承包时，均属于原告大桥组群众集体所有。1981年7月27日，被告平塘县人民政府向原告颁发了《平塘县山林所有权证》，1981年7月27日，平塘县通州公社管理委员会向原告颁发了平林管字第13953号《平塘县集体山林管理证》，且涉案争议林地一直是由原告集体管理使用至今，该涉案争议林地的权属应归原告集体所有。第三人平桥组与原告争夺林地使用权无凭无据，平塘县人民政府1984年4月3日颁发给村民杨方奎、段磁山、世方明、冉从龙、吴兵连、汤文忠、杨方前、曹众华、段志海九户的《土地使用证》以及其村民冉从龙、余志成、杨昌伏、李天祥、段太银、段太兴、杨沛和、曹育军、曹父云、陈先华、汤文中、杨方明、段太山等人持有的平林自字第13876、13895、13880、13870、13872、13893、13877、13873、13869、13894、13879、13869、13871号《平塘县社员自留山证》，仅能证明原告的该片林地包含有第三人平桥组部分群众的插花地和开荒地，并不能证明整片林地归第三人所有。二被告认定该片林地部分归第三人所有的理由不能成立。被告未经调查核实，不考虑本案原告持有平塘县人民政府颁发的《平塘县山林所有权证》、平塘县通州公社管理委员会颁发的《平塘县集体山林管理证》和涉案林地一直是由原告管理使用至今的事实，将涉案林地确权处理归第三人所有，没有法律依据和事实根据，该片林地应全部归原告所有。平塘县人民政府作出的《处理决定》以硬化路为界，实际上原有的小路并没有硬化，且该小路一直是原告在使用。综上所述，被告平塘县人民政府以同一事实、同一理由于2020年5月20日作出《处理决定》将属于原告的林地划一半归第三人，有违行政机关公正执法的原则。原告不服于2020年7月13日向被告黔南州政府申请行政复议。被告黔南州政府未深入实地调查核实，于2020年9月16日作出了139号《行政复议决定》，维持被告平塘县人民政府的《处理决定》。二被告所作出的具体行政行为程序违法、认定事实不清、证据不足。为此，特提起行政诉讼，请求：1.撤销被告黔南州政府作出的139号《行政复议决定》和平塘县人民政府于2020年5月20日作出的《处理决定》；2.被告对该宗争议林地重新进行确权；3.本案诉讼费由被告承担。 为证实其主张，原告大桥组向本院提交并当庭举示了如下证据： 第一组证据：1.1981年7月27日平林管字第13953号《平塘县集体山林管理证》，拟证明该证包含争议地；2.1981年7月27日《平塘县山林所有证》存根（无字号），拟证明该幅山林是原告另一幅集体山林，该两幅山林属于原告集体管理并未分配至农户。 第二组证据：1.2020年5月20日平塘县人民政府作出的《处理决定》；2.2019年10月29日黔南州政府作出的黔南府行复决字〔2019〕118号《行政复议决定书》；3.2019年1月15日黔南州政府作出的黔南府行复决字〔2019〕5号《行政复议决定书》；4.2020年9月16日黔南州政府作出的139号《行政复议决定》。该组证据拟证明：确权处理过程。 第三组证据：1.证人田某出庭作证称，从1982年至2000年其在村里面任村主任、支书期间，村里面就争议地从来没有发生过争议，争议地范围内也有大桥组村民责任地；2.证人冉某1出庭作证称，其在争议地开荒的时候没有人提出过异议，其组织带人修路时也并没有人提出异议；3.证人冉某2出庭作证称，其对大桥组和平桥组林地和土地的分界线不清楚。 被告平塘县人民政府对原告大桥组所举示的上述证据发表的质证意见为：对第一组证据中1号证据13953号《平塘县集体山林管理证》的真实性无异议，对其关联性、合法性有异议，经过档案局查阅该证是冉龙方（芳）在管理使用；对2号证据的真实性无异议，对其合法性、关联性有异议，认为实地踏勘时原告无法按照登记的四至范围进行实地踏勘；对第二组证据的真实性、合法性及证明目的无异议；对证人田某的证言不予认可，认为其陈述与具体事实不符，“毛栗山”是大地名，持证人有很多；对证人冉某1的证言不予认可，认为与本案无关；对证人冉某2的证言无异议。 被告黔南州政府对原告大桥组所举示的上述书面证据发表的质证意见与被告平塘县人民政府的质证意见一致；对证人田某的证言不予认可，认为在复议及确权处理过程中证人并未提供相应的权属证书证明其在争议地内有责任田；对证人冉某1的证言不予认可；对证人冉某2的证言无异议。 第三人平桥组对原告大桥组所举示的上述证据发表的质证意见为：对于第一组证据中1号证据的真实性无异议，对关联性有异议，认为与本案争议地无关；对2号证据认为原告已经认可不在争议地范围内，故与本案没有关联性；对第二组证据无异议；对证人田某陈述的大桥组有两幅责任田在争议地里面的事实无异议，对其他陈述认为因证人是原告组村民，与原告具有利害关系，故不予认可；对证人冉某1的证言不予认可，认为是原告组村民，对其陈述的在争议地开荒的事实认可，就是因为争议地开荒才引发争议；对证人冉某2的证言无异议。 被告平塘县人民政府辩称，一、其作出的《处理决定》认定事实清楚、程序合法、适用法律正确。《处理决定》是按照1981年7月27日、28日颁发的《林权证书》的历史原因以及管理的相关事实进行分析研判后作出的。争议地地名为“张家坟、刺楸（秋）树一带”以及“毛栗（立）山”，政府分别以颁发《平塘县社员自留山证》《平塘县集体山林管理证》《土地使用证》和《平塘县山林所有证》方式落实给当时的通州公社翁岗大队的原告和第三人村民及村民组管理使用。原告持有的《平塘县山林所有证》（无证号）登记地名“毛立山”，四至为东岩上麻凹直西凉凹还路、南下寨坝坎、西大桥、北茨秋树直桑顶，该证范围为现场踏勘勾绘图斑1黑线范围，该面积约为1645.9亩。原告组村民冉龙方（芳）持有平林管字第13953号《平塘县集体山林管理证》登记地名“毛立山”，四至东茨秋树、南坡头上、西大桥勾、北桑顶老顶，该证范围系现场踏勘图斑2蓝色范围。1981年7月27日填发的《平塘县山林所有证》（无证号）、《平塘县集体山林管理证》存在包含颁证的事实。第三人1981年7月28日持有的平林自第号《平塘县自留山证》（无证号）登记地名“张家坟至一碗井”，四至东大路直上、南四方井、西（空）、北茨秋树，登记范围为现场踏勘勾绘图斑1红线范围，该范围就是争议林地区域，面积约为364亩，包含在原告持有的《平塘县山林所有证》范围内，但与冉龙方（芳）持有的《平塘县集体山林管理证》界线分明，不存在争议。除此之外，经调查核实，争议区域内的耕地、部分林地都是第三人村民持证进行耕种管理。在1998年发展烤烟生产时，第三人在争议区域内耕地、荒坡内开垦，组织村民发展烤烟种植，为此还修有烤烟生产路，现在烤烟生产路的痕迹还在，原告没有参与也没有提出异议。《平塘县山林所有证》（无证号）、《平塘县自留山证》（无证号）、《平塘县集体山林管理证》《土地使用证》以及争议区域的第三人村民的《平塘县社员自留山证》的登记地名和四至范围，属于包含式重复颁证。鉴于历史原因，虽将争议地范围内的责任地、荒坡和林地分别承包给原告和第三人经营管理使用，但由于文字登记四至与实际管理存在实质性的错误，根据原告持有的1981年7月27日的平林管字第13953号《平塘县集体山林管理证》和《平塘县山林所有证》（无证号），第三人持有的1981年7月28日的《平塘县社员自留山证》（无证号），杨方奎、段太山、杨方明、冉从龙、吴兵连、汤文忠、杨方前、曹久华、段志海九户1984年的《土地使用证》，以及平塘县档案馆提供的1981年7月28日登记地名“毛立山”的村民杨方明、李连华、曹育军、曹久云、段太山、李天祥、冉从龙等户平林管字13832号、13833号、13834号、13835号、13836号、13837号、13839号《集体山林管理证》（存根），其现场踏勘确认争议林地的四至范围为（附图图斑1红、2蓝、3黑）。其依据《林木林地权属争议处理办法》《贵州省林地管理办法》等相关规定，依法作出的《处理决定》事实清楚，于法有据，并无不当。二、原告村民冉龙方（芳）持有的平林管字第13953号《平塘县集体山林管理证》登记地名“毛立山”四至范围与争议区域无争议。三、通州镇翁刚大队有四个小队，一、二、三、四小队是依次是书房队、翁广队、平桥队、大桥队进行排列的。就争议范围的历史登记混乱不堪，原告也没有其他证实其在“张家坟、刺秋树（地名）一带”有管理使用林地的依据。而第三人大部分的耕地都在争议地的范围内，同时也还有村民的林地在地名为“毛栗（立）山”的范围内，原告在行政复议时也认可第三人村民有持证管理争议区域耕地、林地的事实。对于原告当庭陈述其在争议地修建水窖的事实，在进行确权的时候其并没有提出。故，请求判决驳回原告的诉讼请求。 为证明其作出的《处理决定》的合法性，被告平塘县人民政府在举证期限内向本院提交并当庭举示了如下证据： 1.平塘县人民政府统一社会信用代码证、法定代表人证明，拟证明被告的诉讼主体适格。 2.原告提供的1981年7月27日的《平塘县山林所有证》（无证号），拟证明该证登记的地名和四至范围。 3.原告大桥组村民冉龙方（芳）持有的1981年7月27日平林管字第13953号《平塘县集体山林管理证》（存根），拟证明该证登记的地名、四至范围在《平塘县山林所有证》登记范围内，与争议地边界分明。 4.第三人提供的1981年7月28日的《平塘县社员自留山证》（无证号），拟证明争议地“张家坟至一（鱼）碗井”一带林地由第三人持证管理的事实。 5.第三人村民曹育军等多户人家持有的1981年7月28日的《平塘县社员自留山证》，拟证明争议地的“毛栗山”是该组的自留山。 6.第三人多户村民分别持有的1984年4月3日的《平塘县人民政府土地使用证》，拟证明第三人村民在争议地内经营管理的事实。 7.被告平塘县人民政府在档案局调阅原告组村民冉龙方（芳）持有的平林管字第13953号《平塘县集体山林管理证》（存根），拟证明平林管字第13953号《平塘县集体山林管理证》系原告组村民冉龙方（芳）管理使用，不是原告在管理的事实。 8.被告平塘县人民政府调阅原告持有的1981年7月27日的《平塘县山林所有证》（无证号）存根，拟证明存根与原告提供的1981年7月27日颁发的《平塘县集体山林所有证》中东面文字记录不一致，其他四至基本相同。 9.2018年3月23日由原告、第三人现场拍摄的图片，拟证明争议地的现实状况。 10.2020年3月原告、第三人、冉龙方（芳）儿子冉啟（启）洪现场指认勾绘的图斑1、2、3示意图，拟证明现场踏勘勾绘争议地图斑1、2、3事实清楚，图斑3包含图斑1、2，历史登记错误。 原告大桥组对被告平塘县人民政府所举示的上述证据发表的质证意见为：对1号证据无异议；对2号证据认为是被告颁发给原告集体所有的山林所有证；对3号证据认为并非原告提供，原告提交的是13953号《平塘县集体山林管理证》正本，争议地在13953号证的登记范围内，应当作为争议林地确权依据；对4号证据认为只能证明第三人村民有自留山，但不能证明自留山的位置和面积；认为5号证据只能证明第三人村民持有的自留山证位置在“新房子”、“毛栗山”，其面积不足十亩，且有国有林地；对6号证据认为耕地是在争议地范围内的插花地，其面积不会超过十亩；对7号证据认为该山林证存根与原告所持的山林管理证正本一致，属于本案唯一确权依据；对8号证据认为是原告组另一幅山林证的存根，不在本案争议地范围；对9号证据无异议；对10号证据标注的争议地位置及地名无异议，但是对冉龙方（芳）儿子冉啟（启）洪的指认不予认可，认为不能代表原告。 被告黔南州政府对被告平塘县人民政府所举示的上述证据发表的质证意见为：对1号、8号证据无异议；对2号证据不予认可，认为2号证据和8号证据是同一山林所有证，只是原告提供的山林所有证与在档案馆调取的存根关于东面的记录文字不一致；对3号证据及7号证据的真实性、合法性认可，对其关联性不予认可，平塘县人民政府经过实地现场指认绘制争议地示意图，并标注有图斑1、2、3号，争议地图斑3号与7号证据冉龙方（芳）持有的13953号《平塘县集体山林管理证》（图斑2）无关；对4号证据予以认可，认为4号证据的自留山证四至是争议位置示意图中的图斑1；对5、6号证据予以认可，认为第三人村民自留山证记载以及土地使用证记载的四至范围，经过黔南州政府2020年9月10日现场核实，上述证书记载范围均在争议地范围内，对于权属凭证记载的四至与面积不一致的应以四至为准，第三人在提出确权申请确定的是管理使用权，与所有权并无关联；对9、10号证据无异议。 第三人平桥组对被告平塘县人民政府所举示的上述证据发表的质证意见为：对3号、7号证据认可原告的质证意见，对其他证据无异议。 被告黔南州政府辩称，一、其作出的《行政复议决定》程序合法。其收到原告的复议申请后在法定期限内依法作出《行政复议决定》，程序合法。二、平塘县人民政府就争议地曾作出两次处理决定，经过复议审查后均被撤销并责令重新作出，平塘县人民政府就作出第三次即本案中的《处理决定》。根据核实原告与第三人提供的证据，本案争议地存在重复颁证，原告及第三人持有的涉案证件都包含了争议地范围。第三人农户持有的土地证及山林管理证的范围与争议地范围一致，与双方农户户数基本相一致。综上，平塘县人民政府作出本案《处理决定》认定事实清楚、证据充分，其依法予以维持并无不当，请求判决驳回原告的诉讼请求。 被告黔南州政府为证实其作出139号《行政复议决定》的程序合法，在举证期限内向本院提交并当庭举示了如下证据：1.行政复议申请书；2.行政复议受理通知书；3.答复通知书；4.第三人参加行政复议通知书；5.延期审理通知书；6.行政复议决定书；7.邮件物流详情单。 原告大桥组、被告平塘县人民政府及第三人平桥组对被告黔南州政府所举示的证据经质证均无异议。 第三人平桥组述称，一、其申请确权的“张家坟、刺秋树（地名）”一带约360亩林地，其向处理机关平塘县人民政府提交了平塘县翁岗村平桥组《自留山证》存根、村民冉从龙、余志成等户《平塘县社员自留山证》、杨方奎、段太山等九户《土地使用证》。处理机关对第三人申请确权的林地范围，按照第三人提供的证据进行了踏勘、航拍等确认争议林地的四至界线。在争议林地范围内有第三人组村民陈孟军、吴兵连、杨春光、汤文忠、段太山、杨方前、段志海、曹久华、杨方明、杨方才、冉从龙等十一户承包的耕地，这些承包的耕地既有落实生产责任制时颁发的土地使用证、也有第二轮落实承包责任制时颁发的农村土地承包经营权证，证实了本案争议范围内的林地、荒山、耕地归第三人村民组及村民经营管理使用。二、被告平塘县人民政府作出的《处理决定》重历史事实、重证据，并充分考虑原告与第三人双方的利益，并未对原告的利益造成损害。原告村民组的土地与第三人村民组的土地相邻，互有部分插花地，自三包四固定及落实农业生产责任制以来，第三人村民对争议范围内的林地、荒山、耕地进行开垦荒地，发展烤烟种植，修建烟路等经营管理，原告方未提出过异议。只因近几年来，原告部分农户擅自到第三人村民持有山林证的林地内开垦种植并主张权利而引发纠纷。为了明确双方争议土地四至界线，处理机关多次深入实地踏勘，双方对自己指认的界线签名确认，处理机关对各方主张的权利通过各种技术手段进行确认，不存在偏袒任何一方的行为。原告方村民曹久高、田某等七户持有的只有编号没有山林四至界线文字记载的《平塘县集体山林证》不能达到其所主张权利的证明目的；原告提供的平林管字第13953号《平塘县集体山林管理证》载明的四至界线经踏勘认定，该山林证界线并不包含第三人申请确权的360余亩争议林地范围。《处理决定》第二项明确了原告的林地范围，维护了原告的合法权益。原告陈述的烟路、水窖不在本案确权的林地范围内。综上，被告平塘县人民政府作出的《处理决定》，充分尊重历史和现实，遵循了合理、有利于生产管理的原则，按照山林土地纠纷的处理程序作出，并无不当，请求驳回原告的诉讼请求。 为证实其主张，第三人平桥组当庭向本院提交并举示了如下证据： 第一组证据：1.大桥组与平桥组林地争议位置示意图；2.平桥组磨曹弯、一碗井、张家坟、四方井、西凉凹、刺楸树林地、田地位置示意图2张；3.大桥组与平桥组林地争议位置示意图。该组证据拟证明：本案争议地内除了有四幅林地属于第三人村民李天祥、曹久云、段太山的林地以外，其他全部属于第三人的耕地,“张家坟”“毛栗山”“刺楸树”不在争议地范围内，“西凉凹”只在争议地边界。 第二组证据：1.2016年12月6日平桥组向县政府反映的情况报告；2.通州镇人民政府调处意见；3.平桥组向县政府申请确权处理的申请书。该组证据拟证明：第三人一直在反映争议林地的事实。 原告大桥组对第三人平桥组所举证据发表的质证意见为：对第一组证据示意图中标注的地名予以认可，对标注的原告与第三人之间的交界点不认可，且认为上面的签字是单方签字，并没有大桥组的签字；对第二组证据认为仅能证明是第三人提出确权申请。 被告平塘县人民政府、黔南州政府对第三人平桥组所举证据经质证均无异议。 经庭审举证、质证，并经本院审查，原、被告及第三人提交的上述证据均客观真实、来源合法，能证明本案基本事实，本院予以确认。 经审理查明，争议地地名“张家坟、刺秋（楸）树”一带，位于平塘县通州镇翁岗村，四至范围为：东抵大坟经鱼（一）碗井到张家坟、南抵张家坟经四方井至水窖、西抵水窖经刺秋（楸）树至西凉凹、北抵西凉凹至大坟。1981年7月27日，被告平塘县人民政府向原告大桥组颁发《平塘县山林所有证》（无证号），登记地名“毛立山”，四至为：东岩上麻凹直西凉凹还路、南下寨坝坎、西大桥、北茨秋树直桑顶；该证存根登记的四至范围为：东岩上西凉坳、南下寨坝坎、西大桥、北茨秋树桑顶，面积共1645.9亩，该证记载范围包含争议地。同日，平塘县通州镇人民政府向原告大桥组颁发《集体山林管理证》（平林管字第13953号）记载地名“毛立山”，四至范围为：东茨秋树、南坡头上、西大桥沟、北桑顶老顶，存根载明持证人为原告组村民冉龙方（芳），登记范围不在争议地范围内。1981年7月28日，被告平塘县人民政府向第三人平桥组颁发了《平塘县社员自留山证》（无证号），登记地名“张家坟至一碗井”，四至范围为：东大路直上、南四方井、西（无）、北茨秋树，四至范围即为本案的争议地四至范围。原告大桥组持有的《平塘县山林所有证》登记的地名“毛立山”四至范围包含第三人平桥组持有的《平塘县社员自留山证》登记地名“张家坟至一碗井”土地的四至范围。1984年，被告平塘县人民政府向第三人平桥组村民颁发了《承包土地使用证》，其承包地位于争议地范围内，原告大桥组也认可争议地内有第三人村民的承包地，但认为是插花地。2016年，原告大桥组与第三人平桥组因“张家坟、刺秋树”一带林地管理权属发生纠纷，经镇、村多次调解达不成协议。后第三人平桥组于2017年2月7日向平塘县人民政府申请确权，请求将“张家坟、剌秋树”一带林地的经营管理使用权确权归第三人所有。后被告平塘县人民政府于2018年8月27日作出《关于通州镇翁岗村平桥组、大桥组“张家坟”、“刺秋树”（地名）一带林地管理使用权属处理决定》，原告大桥组不服向被告黔南州政府提出行政复议申请，后被告黔南州政府作出黔南府行复决字〔2019〕5号《行政复议决定》，撤销被告平塘县人民政府于2018年8月27日作出的处理决定并责令重新作出行政行为。2019年5月26日，被告平塘县人民政府重新作出《关于通州镇翁岗村平桥组、大桥组“张家坟”、“刺秋树”（地名）一带林地管理使用权属处理决定》，原告大桥组仍不服，向被告黔南州政府提出行政复议申请，被告黔南州政府又于2019年10月29日作出黔南府行复决字〔2019〕118号《行政复议决定书》，以事实不清、证据不足为由撤销被告平塘县人民政府于2019年5月26日作出的《处理决定》并责令重新作出行政行为。被告平塘县人民政府于2020年5月20日重新作出案涉《处理决定》，决定：一、位于平塘县通州镇翁岗村“张家坟、刺秋树”（地名）林地一幅，面积364.7亩，四至：东抵大坟经鱼（一）碗井到张家坟、南抵张家坟经四方井至水窖、西抵水窖经刺秋树至西凉凹、北抵西凉凹至大坟，归申请人（第三人平桥组）管理使用（附图图斑1）；但不影响该林地范围内的耕地、林地由持证人管理使用；（二）位于通州镇翁岗村所持《平塘县山林所有证》（无证号），登记地名为“毛立（栗）山”的林地，四至：“东岩上西凉坳、南下寨坝坎、西大桥、北茨秋树桑顶”内的林地，除争议地（附图图斑1）和平林管字第13953号《平塘县集体山林管理证》（附图图斑2）外，归被申请人（原告大桥组）管理使用，但不影响该林地范围内的耕地、林地由持证人管理使用。原告大桥组不服向被告黔南州政府提出行政复议申请，被告黔南州政府于2020年9月16日作出案涉139号《行政复议决定》。原告大桥组仍不服，遂提起本案诉讼，诉如前述。 经庭审询问，第三人大桥组认可在争议地范围内有原告组栽种的经济林木。 本院认为，《中华人民共和国森林法》第三条第二款规定：“国家所有的和集体所有的森林、林木和林地：个人所有的林木和使用的林地，由县级以上地方人民政府登记造册，发放证书，确认所有权或者使用权。”《林木林地权属争议处理办法》第六条规定，县级以上人民政府或者国务院授权林业部依法颁发的森林、林木、林地的所有权或者使用权证书（以下简称林权证）是处理林权争议的依据。《贵州省林地管理条例》第十九条第一项规定，尚未取得林权证或者对林权证有争议的，县级以上人民政府依法颁发的山林权证书、土地所有权证、土地使用证、各级人民政府依法批准使用土地的文件可以作为各级人民政府处理林地权属争议的证明材料。本案中，原告与第三人对争议地均提供了合法有效的权属凭证，且均与本案争议地有关联，依法应作为本案争议地确权的依据。基于争议双方持有的权属凭证登记的四至范围存在重合，根据《林木林地权属争议处理办法》第十一条“当事人对同一起林权争议都能够出具合法凭证的，应当协商解决，经协商不能解决的，由当事人共同的人民政府按照双方各半的原则，并结合实际情况确定其权属。”及《贵州省林地管理条例》第二十条第三项“争议各方都持有有效证据或者都无有效证据的，在争议林地内，按公平、合理、有利于生产管理和林地资源的综合开发利用的原则处理。”的规定，对于林地使用权的确定，人民政府应当尊重历史，立足于村民实际管理情况，从有利于林业发展，保障社会安定团结角度，妥善作出确权决定，避免引发新的争议。确权处理机关应对争议各方对争议地实际管理的事实进行充分调查核实，原则上确定给长期对争议地实际经营管理的一方。被告黔南州政府于2019年10月29日作出的黔南府行复决字〔2019〕118号《行政复议决定书》，以被告平塘县人民政府作出的《处理决定》对争议地内是否有原告村民在实际管理的事实认定不清、认定争议地全部由第三人管理的证据不足为由撤销其作出的《处理决定》要求其重新作出处理。而被告平塘县人民政府在重新作出《处理决定》过程中，对原告村民对争议地是否有管理的事实以及争议地的具体面积未进一步的调查核实。庭审中，第三人及被告平塘县人民政府认可争议地内有原告组栽种的经济林木，综合本案现已查明的事实，不能排除申请人（第三人）对争议地亦存在实际管理的可能。因此，被告对争议地管理使用权重新作出的《处理决定》，对争议地实际管理的事实仍属于认定事实不清，证据不足。另需指出的是，虽本案第三人向被告平塘县人民政府申请确权的是争议林地的经营管理使用权，但对争议林地使用权的确定应是在林地所有权确定的基础上方能作出。本案发生的是组集体与组集体之间的林地权属争议，在双方对林地所有权亦存在争议的情形下，被告平塘县人民政府在未对争议林地所有权作出明确处理的情形下直接确定林地使用权，明显不当，以致林地权属尚未得以最终确定。且，本案争议双方对确定的争议林地四至范围（图斑1）均予以认可，而对图斑2、图斑3并不存在争议，被告平塘县人民政府在《处理决定》中对当事人没有争议的林地权属一并作出处理，明显不当。被告黔南州政府作出的139号《行政复议决定》虽对被告平塘县人民政府作出的《处理决定》第二项在认定部分进行变更，却在复议决定主文中作出维持被告平塘县人民政府作出的《处理决定》，亦明显不当。 综上，被告平塘县人民政府于2020年5月20日作出的《处理决定》认定事实不清，证据不足，依法应予撤销。被告黔南州政府作出139号《行政复议决定》维持被告平塘县人民政府作出的《处理决定》，亦属认定事实不清，证据不足，依法亦应予以撤销。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第七十九条之规定，判决如下： 撤销被告平塘县人民政府于2020年5月20日作出的《关于通州镇翁岗村平桥组、大桥组“张家坟、刺秋树”（地名）一带林地管理使用权属处理决定》； 二、撤销被告黔南布依族苗族自治州人民政府于2020年9月16日作出的黔南府行复决字〔2020〕139号《行政复议决定书》； 三、被告平塘县人民政府在本判决生效之日起60日内重新作出行政行为。 案件受理费50元，由被告平塘县人民政府承担。 如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省高级人民法院。 逾期不上诉，本判决则发生法律效力。 审 判 长  马 丹 审 判 员  夏 永 人民陪审员  楼裕华 二〇二〇年十二月八日 法官 助理  蒲兴余 书 记 员  甘运祥