广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2020）粤71行终2493号上诉人（原审原告）：陈成造。委托代理人：邓培启，北京市盈科（广州）律师事务所律师。委托代理人：施娇娇，北京市盈科（广州）律师事务所实习律师。上诉人（原审第三人）：广州市白云区太和镇夏良经济联合社。法定代理人：江振斌，书记。委托代理人：杨书飙、李杰良，均系广东卓信律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：广州市白云区太和镇人民政府。法定代表人：濮祺国，镇长。委托代理人：林国行，该镇规建办工作人员。上诉人陈成造、上诉人广州市白云区太和镇经济联合社（以下简称经济联社）因与被上诉人广州市白云区太和镇人民政府（以下简称太和镇政府）行政补偿一案，不服广州铁路运输法院（2020）粤7101行初997号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。原审经审理查明，1993年3月3日，经济联社（甲方）与案外人廖尔雅（乙方）签订《有偿使用土地建厂房合同》，主要内容有：甲方有偿转让村北太公路以南地名窜脚耕地八亩给乙方建厂使用，甲方负责报建、办理建厂准许证、房产证有关费用由乙方支付，使用年限至2042年，共50年。土地使用期内，乙方所建的厂房及设施，乙方有使用、改建、出租、转让等权利，合同期满后，土地及所有不动产业归甲方所有。合同期满后，如乙方愿意延长使用，可重新签订协议，在同等条件下优先乙方继续使用。廖尔雅（甲方）与陈成造（乙方）于2018年12月30日签订了《确认书》，内容为：甲方双方就广州市白云区××××××××××以南地名“窜脚”地块八亩用地建厂事实确认如下：因考虑政策优惠等因素，甲方双方在1993年3月协商以甲方名义与经济联社就涉案地块签订《有偿使用土地建厂房合同》，该地块的全部用地款、建设厂房费用实际出资人是乙方，雅仕玩具公司驻村工厂及广州顺昌有限公司的实际经营者亦为乙方，因此，甲方在1993年6月12日出具授权委托书，委托乙方全权办理该地块用地及建厂的一切事宜。甲方确认，该地块上的建筑物及厂区设施设备的所有权一直属于乙方所有，甲方不享有任何权益，也不存在争议。2015年11月20日，原广州市白云区国土资源和规划局作出穗云国土征预字〔2015〕20号《征收土地预公告》，对新建广州铁路枢纽东北货车外绕线项目所涉及的区域地块进行征收。涉案太和镇北太公路以南地名窜脚耕地八亩及地上厂房位于上述项目的征收红线范围内。2017年1月18日，广州市白云区人民政府征地办公室（甲方）与太和镇政府（乙方）签订《新建广州铁路枢纽东北货车外绕线工程项目太和镇段住宅房屋征收补偿工作实施协议》约定“按照区政府的相关工作部署和《广州市白云区人民政府印发白云区关于加强规划国土管理、规范土地征收储备供应有关工作的意见的通知》（云府〔2013〕13号）的相关规定，由甲方代表区政府作为新建广州铁路枢纽东北货车外绕线工程项目（以下简称“本项目”）白云区段土地房屋征收补偿工作的牵头单位，乙方负责实施本项目太和镇段土地房屋征收工作。……本项目征地拆迁工作经双方协商争取在2017年6月30日前（暂定）完成住宅房屋征收工作，且应满足广州铁路枢纽东北货车外绕线工程项目建设的需要。……6.2乙方责任6.2.1负责组织实施本项目房屋征收补偿工作。……6.2.4负责与被征收人签订房屋征收补偿协议及安置协议，并负责把补偿资金等所有费用按规定支付到被征地单位、集体或个人，确保被征收人应得的补偿资金依时足额拨付到户；督促被征收人按规定期限搬迁。……8.2本协议履行期间，因乙方工作失误导致与其他方引起的任何矛盾、纠纷与诉讼，均由乙方负责妥善处理。”2017年9月12日，广州市白云区××××××民委员会出具《公示》，内容为：“根据广州铁路枢纽东北货车外绕线项目北段工程太和段土地及非住宅房屋征收补偿办法，现将权属人陈成造位于东北货车外绕线项目红线范围内的地上建构筑物进行公示（测绘编号：XL24），该地上建构筑物面积5687.879平方米，建于2007年6月30日前，以上内容为陈成造向公众作出的承诺，如有弄虚作假的情况，将由其个人承担一切法律责任。公示时间为七天，公示期内接受广大村民监督，对与事实不符合的内容，可通过举报电话进行投诉”。2017年9月21日的一份《历史用房证明》记载，陈成造承诺为被征收面积5687.879平方米地上建（构）筑物的权属人，该建筑物建成时间在2007年6月30日前。广州市白云区××××××第十三经济合作社、经济联社、广州市白云区××××××民委员会、太和镇政府分别在该证明上盖章确认陈成造上述承诺经公示七天无异议。2017年9月21日，太和镇政府（甲方）、经济联社（乙方）、陈成造（丙方）签订了《广州铁路枢纽东北货车外绕线（太和段）地上附着物补偿协议书（编号：XL24）》约定：一、甲方为保障广州铁路枢纽东北货车外绕线项目的推进工作，受白云区征地办公室委托，由公开招投标中标的广东省惠州七五六地质测绘工程公司负责实地测量，以出具的《太和镇第十三经济合作社用地红线内建（构）筑物及附属物测量清点详查资料》（简称“测量清点详查资料”）测绘成果资料作为征收补偿依据。甲、乙、丙三方再根据“测量清点详查资料”的数据填写《广州铁路枢纽东北货车外绕线工程项目太和镇村征地红线范围内建（构）筑物拆迁补偿计价确认表》，经各方签字确认后即为丙方补偿款。乙方及丙方同意将所在地段涉及的地上附着物于丙方收到相应的补偿款后3天内自行清理完毕，并交给甲方作建设铁路及附属设施使用。三、该建构筑物厂房位于村第十三经济合作社，因地块已由乙方实际转让给丙方有偿使用建设厂房，乙方及丙方对该厂房（测量编号：XL24）征拆补偿款归属存在争议，为不影响广州铁路枢纽东北货车外绕线项目的进场施工，经三方协商，该地上建筑物补偿款暂先由甲方征拆补偿专用户保管，待乙方和丙方协商一致或经法院生效法律文书，明确补偿款归属后争取在十五个工作日内，由甲方根据乙、丙双方协议书或生效法律文书的内容支付给相应权属人。经计算，该厂房补偿款合计为24,776,749.4元。《广州铁路枢纽东北货车外绕线太和镇村征地红线范围内建（构）筑物及附属物拆迁补偿计价确认表》详细记载了补偿的类别、数量、金额、补偿依据等内容，补偿总金额是24,776,749.4元，表格下方权属人处有陈成造、太和镇政府、广州市白云区人民政府征地办公室、中铁隧道局集团有限公司广州铁路枢纽东北货车外绕线工程项目经理部、中国铁路广州局集团有限公司广州工程建设指挥部等于2017年9月21日签章确认。因经济联社认为其基于《有偿使用土地建厂房合同》对涉案建筑物补偿款享有权利，但就具体份额一直未与陈成造协商一致。2019年1月4日，太和镇政府（甲方）、经济联社（乙方）、陈成造（丙方）三方签署编号：XL24（补充）《广州铁路枢纽东北货车外绕线（太和段）地上附着物补偿补充协议书》，约定考虑到司法诉讼程序时间较长，现经乙方及丙方协商一致，双方均同意从征收补偿款24,766,749.4元中各支出300万元，解决各自发展或生产、生活所需。剩余补偿款18,776,749.4元由太和镇政府代为保管。陈成造因与经济联社征收补偿款分配纠纷，于2019年1月19日向广东省广州市白云区人民法院以经济联社、太和镇政府为被告提起民事诉讼。广东省广州市白云区人民法院经审理于2019年8月7日作出（2019）粤0111民初4939号《民事判决书》，认为涉案地上建筑物及附属物拆迁补偿款应由陈成造及经济联社各享有一半的份额，判决太和镇政府继续支付陈成造9,388,374.7元补偿款，同时驳回陈成造其他诉讼请求。陈成造不服该判决，向广东省广州市中级人民法院提起上诉。广东省广州市中级人民法院经审理于2019年12月24日作出（2019）粤01民终22037号《民事裁定书》，认为《广州铁路枢纽东北货车外绕线（太和段）地上附着物补偿协议书（编号：XL24）》属行政协议，案件属于行政诉讼的受案范围，裁定撤销原判，驳回陈成造的起诉。陈成造遂向原审法院提起本诉。在本案诉讼中，陈成造提交了《关于夏良村建厂房和社员住宅的批复》《郊区村镇建房许可证》、穗龙字第NO.0002557号《农村（墟镇）宅基地使用证》，其中农村（墟镇）宅基地使用证记载使用人为“广州顺昌有限公司（陈成造）”，宅基地坐落村窜脚，面积8820平方米，建筑面积4982平方米，发证机关是广州市白云区龙归镇人民政府，发证日期2001年7月31日，拟证明陈成造取得了土地使用权，获得有关部门建厂审批和许可并经政府确认建筑种类及面积。经济联社、太和镇政府对上述证据的真实性均不予确认，经济联社认为相关批复与许可的均是该社的建设行为，与陈成造无关，而农村（墟镇）宅基地使用证证明的土地用途与有偿使用土地建厂房合同的约定矛盾，涉案建筑物征收补偿款应全部归该联社所有。原审法院认为，本案中，陈成造、太和镇政府及经济联社对《广州铁路枢纽东北货车外绕线太和镇村征地红线范围内建（构）筑物及附属物拆迁补偿计价确认表》所记载的补偿类别、数量、金额、补偿依据等内容及补偿总金额24,776,749.4元无异议。太和镇政府也确认广州市白云区人民政府征地办公室已将补偿款项汇至该镇征拆补偿专用账户。故综合当事人的诉辩意见及庭审意见，本案争议焦点在于太和镇政府应当向何方支付补偿款项及数额的问题。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案……征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。……”以及《征收土地公告办法》第十一条“征地补偿、安置方案经批准后，由有关市、县人民政府土地行政主管部门组织实施”之规定，征地补偿、安置方案经批准后应由人民政府土地行政主管部门组织实施。本案中，据太和镇政府提交的其与广州市白云区人民政府征地办公室签订的《新建广州铁路枢纽东北货车外绕线工程项目太和镇段住宅房屋征收补偿工作实施协议》，明确按照白云区政府的相关工作部署及相关文件规定，该办公室代表区政府作为新建广州铁路枢纽东北货车外绕线工程项目白云区段土地房屋征收补偿工作的牵头单位，太和镇政府负责实施本项目太和镇段土地房屋征收工作。即由太和镇政府具体履行辖区范围内征地补偿安置的职责。太和镇政府作为乡镇一级人民政府，虽非区土地行政主管部门，在区政府批示指示下，所签订的征收补偿协议，实际代表了有关部门的意志，故不宜以该镇无职权为由否认协议效力。且结合协议相对性及本案实际情况，陈成造要求支付剩余补偿款项，该款项由太和镇政府实际支配，故该镇政府是本案适格被告。《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第四十七条规定：“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。……”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条第一款规定：“土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。”本案中，广州市白云区××××××民委员会曾于2017年9月12日出具《公示》，陈成造向公众承诺位于东北货车外绕线项目红线范围内的面积5687.879平方米地上建构筑物的权属人为陈成造，经济联社、太和镇政府盖章确认该承诺经公示七天无异议。太和镇政府、经济联社、陈成造签订了《广州铁路枢纽东北货车外绕线（太和段）地上附着物补偿协议书（编号：XL24）》约定以广东省惠州七五六地质测绘工程公司出具的《太和镇村第十三经济合作社用地红线内建（构）筑物及附属物测量清点详查资料》测绘成果资料作为征收补偿依据，三方再根据测量成果资料的数据填写《广州铁路枢纽东北货车外绕线工程项目太和镇村征地红线范围内建（构）筑物拆迁补偿计价确认表》，经各方签字确认后即为陈成造补偿款。依据上述法律规定，太和镇政府应向地上附着物权属人支付全部征收补偿款项。但由于夏良经济联社认为其基于《有偿使用土地建厂房合同》享有对陈成造出资建设的厂房被征收所得补偿款进行分配的权利，该经济联社一直向太和镇政府主张所持争议，导致该政府无法确定权属人。对于经济联社是否基于《有偿使用土地建厂房合同》享有对陈成造出资建设的厂房被征收所得补偿款进行分配的权利的问题。陈成造为解决征收补偿款支付问题，曾向相关法院以经济联社、太和镇政府为被告提起民事诉讼，广东省广州市中级人民法院作出的生效民事裁定以《广州铁路枢纽东北货车外绕线（太和段）地上附着物补偿协议书（编号：XL24）》属行政协议，案件属于行政诉讼的受案范围为由裁定驳回起诉。以该生效民事裁判文书为前提，本案虽为要求履行行政协议案件，但需解决经济联社基于《有偿使用土地建厂房合同》要求太和镇政府向其支付全部征收补偿款项的问题。该合同结合廖尔雅与陈成造签订的《确认书》，可以印证陈成造为涉案地块全部用地款、建设厂房费用实际出资人及广州顺昌有限公司实际经营者的主张，经济联社虽不认可确认书的真实性，但亦未提交能够证明其参与涉案建筑物建设及经营的有效证据。且广州市白云区××××××第十三经济合作社、经济联社、广州市白云区××××××民委员会、太和镇政府均在历史用房证明上盖章确认对陈成造2017年9月承诺为被征收面积5687.879平方米地上建筑物的权属人的情况无异议。所以，应当认定太和镇政府具有向涉案建筑物权属人陈成造给付相应征收补偿款项的义务。另外，参考《中华人民共和国合同法》第二百五十条“出租人和承租人可以约定租赁期间届满租赁物的归属。对租赁物的归属没有约定或者约定不明确，依照本法第六十一条的规定仍不能确定的，租赁物的所有权归出租人”的规定，《有偿使用土地建厂房合同》中关于“土地使用期内，乙方所建的厂房及设施，乙方有使用、改建、出租、转让等权利，合同期满后，土地及所有不动产业归甲方所有”的约定，明确陈成造在土地使用期内对其所建的厂房及设施有出租、转让等权利，而土地、厂房和设施归还经济联社是合同期满后租赁物土地的返还及厂房和设施的处理方式。鉴于合同期至2042年，即便合同继续履行也无法推断厂房和设施的残余价值情况。但由于集体土地权益为集体公共利益，为平衡合同双方的权益，原审法院依照合同实际履行期限情况，确定由经济联社分得征收补偿款项的40%。故太和镇政府应当向陈成造给付剩余补偿款14,866,049.64元（24,776,749.4元×60%，已支付300万元）。对于陈成造主张太和镇政府应向其支付因拒支付补偿款行为违法而产生的利息的意见。太和镇政府作为具体实施征收补偿工作的机关，从保证征收补偿款项正确支付的目的出发，在经济联社对涉案征收补偿款项分配存在争议的情况下，暂缓发放，具有合理性。且从2019年1月4日《广州铁路枢纽东北货车外绕线（太和段）夏良地上附着物补偿补充协议书》来看，因经济联社一直主张其权利，三方也认可经司法程序解决争议之后，再行分配，并非太和镇政府主观故意拒绝支付，故对于陈成造主张太和镇政府应向其支付相应利息的意见，原审法院不予支持。综上所述，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款及《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十九条的规定，判决：一、被告广州市白云区太和镇人民政府于本判决发生法律效力后三十日内给付原告陈成造剩余征收补偿款11,866,049.64元；二、驳回原告陈成造的其他诉讼请求。本案案件受理费50元，由被告广州市白云区太和镇人民政府负担。上诉人陈成造不服原审判决，向本院上诉称：一、原审参照融资租赁合同相关规定来处理，认定事实不清，适用法律错误。（一）将涉案建筑物与融资租赁的租赁物混为一谈。《中华人民共和国合同法》第二百五十条调整的是融资租赁合同，涉案《有偿使用土地建厂房合同》是土地有偿使用合同，性质完全不同。且涉案建筑物并不是经济联社出租给陈成造的，而是陈成造建造，原始取得的房屋产权，《农村（墟镇）宅基地使用证》证明陈成造对于涉案建筑物享有完全产权。（二）《有偿使用土地建厂房合同》是土地有偿使用合同，一次性支付土地使用费，土地使用期限是50年，不是土地租赁合同，租赁合同是按期交租，最长期限是20年，超过20年部分无效。租赁合同出租人的义务只是提供租赁物，而本案经济联社的义务还包括办好准建证，协助陈成造搞好治安防范和其他工作，属于集体建设用地出让。二、原审适用公平原则缺乏前提和基础。公平原则是在没有约定和法律规定的情况下适用的，民法的重要原则是意思自治，有约定先从约定。（一）本案有约定。虽然《有偿使用土地建厂房合同》约定合同期满后，土地及所有不动产归甲方所有，但期满时间是2042年，该条款尚未生效，原审依据尚未生效的条款判决经济联社分配涉案建筑物40%的征收补偿款，没有事实依据。（二）本案有法定。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条、《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律若干问题的解释》第二十二条、《广东省征用农村集体所有土地各项补偿费管理办法》第七条均规定地上附作物的补偿对象是所有权人。涉案建筑物属于陈成造所有，厂房的所有补偿款应全部归陈成造。三、原审判决对上诉人极度不公。（一）涉案建筑物被征收后，上诉人丧失对被征收土地和建筑物25年的经营使用权。按照市价每平方米月租金20元计算，涉案建筑物年租金达1365090.96元，25年的租金达34127274元。原审只考虑经济联社享有合同到期后对厂房享有的残值，没有考虑陈成造25年的租金损失。（二）原审没考虑25年后房屋折旧、灭失、期满陈成造继续使用这些情况，显失公平。（三）原审未考虑夏良经济联社应当全面履行合同义务。陈成造已将50年土地使用权的款项72万元全部付清，中途土地灭失或被征收，夏良经济联社应当另行安排同地段同面积的土地供陈成造使用，但经济联社无法提供，也没有退还陈成造25年的土地使用费并作出赔偿，对陈成造不公。故上诉请求：一、撤销（2020）粤7101行初997《行政判决书》；二、改判支持上诉人陈成造原审全部诉讼请求；三、判令被上诉人承担本案的全部诉讼费用。上诉人经济联社不服原审判决，向本院上诉称：一、原审认定涉案建筑物产权人是陈成造，属于认定事实错误。（一）涉案建筑物全部报建手续是以夏良经济联社名义办理的，夏良经济联社应当被认定为涉案建筑物的产权人。（二）《有偿使用土地建厂房合同》约定将属于农村集体经济组织所有的土地用于非农建设，违反了原《中华人民共和国土地管理法》第六十三条的规定，该合同因违反法律强制性规定而无效。且该合同约定的土地租赁期为50年，超过合同法规定的20年期限，超过部分应当无效。因此，建筑物的归属问题应当依据集体建设用地的权属来确定，经济联社应当对涉案建筑物享有所有权。（三）《有偿使用土地建厂房合同》第五条第三款经明确约定，陈成造仅有使用改建出租等用益物权，所有权仍属于经济联社所有。陈成造虽投资建设，但仅享有使用权，经济联社作为所有权人，有权享有涉案建筑物补偿款，至于补偿款的归属，参照最高人民法院（2017）最高法民再407号案，应当在经济联社取得后，由经济联社与陈成造通过民事诉讼的途径解决。二、原审法院即使按照实际使用情况和公平原则处理，合同已经履行超过25年，相应的补偿款也应当按照租赁合同总年限和剩余年限的比例折算，应当按照50%：50%的比例分配补偿款项。故请求：一、判令撤销（2020）粤7101行初997号行政判决书，驳回陈成造的全部诉讼请求；二、判令一审和二审诉讼费等由陈成造承担。被上诉人太和镇政府诉二审答辩称：一、原审法院查明事实准确无误，被上诉人有权对涉案建筑物所在地块实施征收工作。二、被上诉人与陈成造所签订的附着物补偿协议书及计价确认表合法有效。三、陈成造要求被上诉人支付补偿款数额及利息没有法律依据。恳请法院依法驳回其上诉请求。经审查，一审查明事实清楚，本院予以确认。本院认为，关于涉案征收补偿款的归属及分配问题，原审法院论述充分，本院予以确认，不再赘述。根据《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第九条的规定，农民集体所有的土地，可以依法确定给单位或者个人使用。涉案集体土地在1993年由经济联社与个人签订《有偿使用土地建厂房合同》，约定了涉案土地有偿使用及使用期限，同时约定合同期限届满后，不动产归经济联社所有，上述约定没有违反合同签订时的法律规定，属于双方当事人对合同权利义务的有效约定和自主处分。此后，涉案土地取得相关建设批准文件及《农村（墟镇）宅基地使用证》，涉案土地由经济联社集体所有，陈成造作为该土地及地上建筑物特定使用期限的使用权人，在各自权利范围内的合法权益应该得到尊重和保障。涉案土地因广州铁路枢纽东北货车外绕线（太和段）工程被征收，其征收补偿应当包含土地补偿以及地上建筑物补偿，涉案厂房的出资建设方是陈成造，该厂房在被征收时尚有近25年的使用期限，同时考虑涉案土地由经济联社集体所有，涉案土地被征收后，其将永久丧失对土地的相关权益，双方均应当获得征地补偿。原审法院据此并适用公平原则，酌定陈成造分得涉案征地补偿款的60%，经济联社分得征收补偿款项的40%，并无不当，本院予以维持。综上，两上诉人的上诉意见均不能成立，本院不予采纳。原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人陈成造、上诉人广州市白云区太和镇夏良经济联合社各负担25元。本判决为终审判决。审 判 长 杨立志审 判 员 杨 芳审 判 员 彭铁文二〇二一年一月二十七日法官助理 张雨晴书 记 员 袁嘉琪