甘肃省高级人民法院行政裁定书（2020）甘行终386号上诉人（原审原告）甘肃保吉生态肥有限公司，住所地：甘肃省天水市武山县火车站。法定代表人马保吉，该公司总经理。委托代理人胡玉斌，甘肃锐城律师事务所律师。被上诉人（原审被告）武山县人民政府，住所地：甘肃省天水市武山县城关镇宁远大道。法定代表人马勤学，该县政府县长。委托代理人王跟强，该县政府办公室工作人员。委托代理人王自福，该县政府办公室工作人员。上诉人甘肃保吉生态肥有限公司（以下简称：保吉公司）因诉武山县人民政府行政强制一案，不服陇南市中级人民法院（2020）甘12行初1号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。保吉公司的诉讼请求是：1.依法确认被告行政强拆行为违法；2.判决被告赔偿强拆给原告造成的直接损失共计10935430.95元；3.判决被告赔偿原告停业损失共计9800000元（按一年税后利润计算）；4.诉讼费由被告承担。一审法院经审理查明，2007年2月18日，武山县招商局与保吉公司签订了《年产20万吨复合肥项目投资协议》，协议约定将案涉的7219厂区20亩土地及3000㎡车间租赁给保吉公司投资建厂，租期为30年。2018年7月4日，武山县人民政府办公室印发《关于原毛纺厂、原7219厂区土地清理工作方案的通知》，该通知要求城关镇人民政府、县政府相关部门及驻县有关单位，严格按照县政府常务会议研究通过的《武山县原毛纺厂、原7219厂区土地清理工作方案》要求，认真抓好落实。2018年8月27日，武山县招商局向保吉公司送达了《投资协议终止通知》，依法通知解除投资协议，与招商局协商有关事宜，并与县国土局协商原国有资产移交事宜，并做好搬迁准备。同年10月15日，武山县国土局、工信局、招商局、安监局、公安局、执法局联合下发了《关于原7219厂区租赁国有资产企业搬迁的公告》，要求保吉公司等四家企业于2018年10月30日前全部自行搬离，向国土局移交房产及土地使用权，逾期将强制搬离。2019年8月9日，武山县招商引资综合服务中心向保吉公司发送了《交付租赁物通知》，要求接到通知五日内，与该单位办理搬离设备、物品，并交付土地和房屋等租赁物的相关事宜，否则将强制收回租赁物。2019年8月14日，武山县建设局、国土局、城关镇、招商局、公证处、执法局工作人员组成联合工作组，对保吉公司租赁的厂房内的物品进行登记造册后搬离。保吉公司认为武山县人民政府在未与其协商赔偿安置、未告知强拆等情况下强行拆除行为侵犯其合法权益，遂提起行政诉讼。一审法院认为，根据审理查明的事实，武山县人民政府不是本案的适格被告，理由分述如下：一、行政诉讼被告资格，目前我国奉行的是严格的“三主体合一”标准，即必须同时符合行政主体、行为主体和责任主体三个标准，才能正确确定正确的行政诉讼被告“谁主体、谁被告”。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”第四款规定：“两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。”在本案中，根据被告提交的证据《交付租赁物通知》《关于原7219厂区内租赁国有资产企业搬迁的公告》，结合武山县人民政府办公室《关于印发原毛纺厂、原7219厂区土地清理工作方案的通知》的内容，以及县政府未以自己名义作出任何行政行为的事实，综合武山县人民政府“建设局、国土局、城关镇、招商局、公证处、执法局工作人员组成联合工作”的陈述，应当推定本案强制拆除的行为系由搬迁公告中的六个行政机关共同实施。二、强制拆除行政行为案件中，原告应当对适格被告承担初步证明责任。在本案中，原告提交的两份证明均不能直接证明强制拆除行政行为系由武山县人民政府实施，故需结合全案证据进行判断。在此类案件中，应当根据实施拆除行为之前的行政行为来综合判断，故对《拆迁公告》的性质认定就很重要，综合相关证据判断，该公告相当于强拆前的拆除决定。故原则上应推定作出该公告的行政机关为适格被告。三、从武山县人民政府办公室《关于印发原毛纺厂、原7219厂区土地清理工作方案的通知》的内容来看，确定“县国土局牵头，县建设局、公安局、公信局、财政局和城关镇配合，对涉及地上附着物拆除的部分，依法按程序组织拆迁。”人民政府有权统筹部署辖区内的各项工作，监督各政府部门及下级政府依法行使职权，保证行政管理目标的实现，但这种行为是一种内部管理行为，并未产生外部效力。所以，原告认为本案适格被告为武山县人民政府的理由不能成立。综上，武山县人民政府并不是本案的适格被告。根据《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第二十六条的规定，告知原告变更本案被告，但保吉公司于2020年4月30日提交《情况说明》，拒绝变更被告。依照《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第二十六条、第六十九条第一款第（三）项之规定，裁定驳回原告保吉公司的起诉。上诉人保吉公司上诉称：1.武山县人民政府是本案适格被告，原审法院认定事实错误。一审法院仅以被上诉人庭审自述推定拆迁主体为《搬迁公告》当中六个行政机关共同实施，显属认定事实错误，应依法予以纠正。《搬迁公告》与拆迁联合工作组成员并非一致，不能推出拆除行为由六家行政机关共同实施。一审法院对因强拆行为而组成联合工作组由谁组织决定，该事实未查清，致使被告认定错误。一审法院将《搬迁公告》认定为强拆前的拆除决定，无事实和法律依据。被上诉人强拆前作出多项行政决定。强拆行为由被上诉人决定并组织实施，被上诉人是适格被告。本案拆迁现场由武山县副县长组织决定强拆事宜。在秦州区人民法院审理的上诉人与武山县自然资源局和武山县招商引资综合服务中心行政诉讼案件中，相关职能部门均向法院明确告知强拆行为由武山县人民政府组织实施。在被上诉人组织实施强拆行为前，专门通知相关职能部门开会决定拆迁事宜。被上诉人组织实施拆除行为明确，相关职能部门仅是负责配合拆迁工作。2.被上诉人违法强拆行为应被确认违法。被上诉人在未与上诉人协商补偿安置，未告知上诉人的情况下，强行对上诉人厂区封锁并强制拆除，给上诉人造成巨大经济损失，应确认该强拆行为违法。上诉人签订《投资协议》后依约定履行投资义务，合法权益应当受到保护。综上，请求撤销一审裁定；确认强拆行为违法；判决被上诉人赔偿上诉人造成的直接经济损失10935430.95元、停业损失9800000元；诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人武山县人民政府答辩称：1.一审法院认为答辩人不是适格被告，认定事实清楚，适用法律正确。《土地清理方案》是内部行政管理行为，政府有权统筹部署辖区内各项工作，并指导监督政府各部门依法行使职权，内部管理行为缺乏直接和对外的效力，不直接对外发生法律效果，未对上诉人的权利义务发生直接影响，不具有可诉性。事实上，从《方案》出台的2018年7月4日至2019年8月14日强拆，上诉人的权利并未因《方案》的出台受任何影响。2.上诉人无权对拆迁行为提出异议。县招商局与上诉人于2007年签订《投资协议》，自2009年，上诉人既无纳税记录，供电也被停用，可以判定其已经停产。根据投资协议的约定，企业停产，终止租赁。2018年，招商局发函通知上诉人解除投资协议。同年，县国土局等六个部门联合下发《关于原7219厂区租赁国有资产企业搬迁的公告》。2019年，招商局又向上诉人发送《交付租赁物的通知》，上诉人均予以拒绝。上诉人作为承租人，对拆除国有房屋的行为无权主张任何权利。根据《土地清理方案》，政府赋予企业可以在工业园区内择地安置的优惠政策，但上诉人予以拒绝。3.上诉人主张赔偿损失没有依据。撤离的设备已经登记造册，现已妥善存放，上诉人可以随时领取，但政府及相关部门不可能为上诉人的投资失误承担责任。上诉人停产已经十年之久，所谓的停业损失属于无中生有。综上，请求驳回上诉，维持原裁定。本院经审理查明的事实与一审裁定认定的事实基本一致。但一审认定的“2019年8月14日，武山县建设局、国土局、城关镇、招商局、公证处、执法局工作人员组成联合工作组，对保吉公司租赁的厂房内的物品进行登记造册后搬离。”事实不当，经核实，该事实仅有被上诉人武山县人民政府的单方陈述，无其他证据予以佐证，不予确认。本院认为，上诉人保吉公司提出的诉讼请求是：确认武山县人民政府强拆行为违法并要求赔偿损失。上诉人保吉公司认为强拆行为造成其化肥生产设备、办公用品、员工宿舍等损毁，该行为系由被上诉人决定并组织实施，被上诉人是本案适格被告。被上诉人认为其非本案适格被告，本案是由武山县建设局、国土局等六机关组成联合工作组，对上诉人租赁厂房的物品进行登记造册后搬离，依法收回了上诉人侵占的国有资产，其要求赔偿损失没有事实和法律依据。据此，本案双方争议的焦点问题是：1.上诉人所诉强制拆除行为是否有事实根据；2.本案适格被告的确定问题。关于上诉人所诉强制拆除行为是否有事实根据的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第五十四条第一款第（二）项规定：“依照行政诉讼法第四十九条的规定，公民、法人或者其他组织提起诉讼时应当提交以下起诉材料：（二）被诉行政行为或者不作为存在的材料；”根据上述法律及司法解释的规定，原告提起行政诉讼应当符合上述法定起诉条件，并提供证据予以证明。所谓有事实根据，是指诉讼标的能够固化，且能够被特定化或者被识别所需的最低限度的事实。一般情况下，原告要明确指出行政机关作出的行政行为，应当提供该书面凭证，如果是针对行政机关的事实行为，则需要提供初步的证据证明行政机关实施了该事实行为。本案中，保吉公司起诉请求武山县人民政府的强拆行为违法，应当提供证据证据拆除行为存在。其向一审法院提交了强拆现场视频等证据，被上诉人提供了《关于印发原毛纺厂、原7219厂区土地清理工作方案的通知》、投资协议终止通知、《关于原7219厂区内租赁国有资产企业搬迁的公告》等证据。被上诉人在一审答辩中并未否认该拆除行为不存在，仅对拆除主体提出异议。综合双方当事人提供的证据，可以初步证实上诉人被诉拆除行为存在，故上诉人的起诉有事实根据。关于本案适格被告的确定问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”本案被诉拆除行为属于行政事实行为，在法律属性上，该种行为系以影响或改变事实状态为目的而实施，不具有设立、变更或终止行政法律关系的法律效果。在当事人难以举证且强拆行为无人认领的情况下，应当根据“谁行为，谁被告；行为者，能处分”的原则，并结合拆除行为的产生背景及目的性等情况，综合分析判断，确定适格被告。本案中，武山县人民政府于2018年7月4日作出《关于印发原毛纺厂、原7219厂区土地清理工作方案的通知》，载明：“县政府决定对原毛纺厂、原7219厂区土地资产进行用地界限及地上附着物摸底调查和清理处置。为确保清理工作顺利开展，特制订本方案。……为确保原毛纺厂、原7219厂区土地清理工作顺利推进，成立武山县原毛纺厂、原7219厂区土地清理工作领导小组（名单附后），具体负责清理相关工作，相关单位要各负其责、密切配合、依法履职、严守纪律，共同抓好土地清理工作……”该土地清理工作领导小组由县长任组长，副县长等任副组长，成员包括县工信局、县财政局、县国土局、县建设局、县规划局、城关镇政府等机关领导。之后，原武山县国土资源局等六机关向上诉人下发《关于原7219厂区内租赁国有资产企业搬迁的公告》，该公告中载明：经县政府研究决定，限原7219厂区承租人保吉公司等4家企业于2018年10月30日前全部自行搬离，向县国土局移交房产及土地使用权，逾期将强制搬离，损失自负。被上诉人在一审庭审中陈述，《关于原7219厂区内租赁国有资产企业搬迁的公告》是在上报县政府同意后，由实施单位自己作出。根据上述证据可知，本案被诉拆除行为系因武山县人民政府决定对原7219厂区土地予以清理而引发，武山县人民政府为此专门制定清理工作方案和清理工作领导小组，其对清理行为进行总体安排部署，调动各相关职能部门具体实施。各相关部门开展土地清理工作系因被上诉人武山县人民政府为其分配清理工作职责而为，需向武山县人民政府汇报同意后具体实施，并非基于其本身职权范围而自主作出的意思表示。据此，武山县人民政府是被诉拆除工作的决定者和组织实施者，对于被诉拆除行为所产生的法律责任应当由其承担，故武山县人民政府应是本案的适格被告。一审法院未对本案被诉拆除行为产生的背景及拆除行为产生的原因予以考量，直接推定本案强制拆除行为系由搬迁公告中的六个行政机关共同实施不当，据此裁定驳回起诉属于适用法律不当，应予纠正。综上，上诉人保吉公司的上诉理由成立，依法予以支持。一审法院认定部分事实清楚，但适用法律及裁定结果错误，本院予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零九条第一款之规定，裁定如下：一、撤销甘肃省陇南市中级人民法院（2020）甘12行初1号行政裁定；二、本案指令甘肃省陇南市中级人民法院继续审理。审判长 朵利民审判员 薛 扬审判员 赵静莉二〇二一年一月二十八日书记员 马恩亭