广东省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）粤行终1001号上诉人（原审原告）：黄金荣，女，汉族，1972年3月17日出生，住徐闻县。上诉人（原审原告）：温进珠，女，汉族，1970年8月13日出生，住徐闻县。上诉人（原审原告）：许进豪，男，汉族，1956年10月24日出生，住徐闻县。上诉人（原审原告）：黄荣叶，男，汉族，1951年8月12日出生，住徐闻县。上诉人（原审原告）：沈文建，男，汉族，1958年5月21日出生，住徐闻县。上诉人（原审原告）：曾庆碧，男，汉族，1949年4月14日出生，住徐闻县。上述六上诉人委托代理人：柯绍雨，广东大展律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：徐闻县人民政府。住所地：徐闻县德新一路。法定代表人：吴康秀，县长。委托代理人:何世俊。原审第三人：林栋坚，男，汉族，1956年2月17日出生，住湛江市霞山区。原审第三人：中国工商银行股份有限公司徐闻支行（以下简称徐闻支行）。住所地：徐闻县徐城镇东方二路**。负责人：张颖潮，行长。原审第三人：中国华融资产管理公司广州办事处（以下简称华融资产广州办事处）。住所地：广东省广州市沿江中路江湾新城****。负责人：卢江天。上诉人黄金荣、温进珠、许进豪、沈文建、黄荣叶、曾庆碧诉被上诉人徐闻县人民政府国有土地使用权发证行政行为案，不服湛江市中级人民法院（2017）粤08行初230号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院经审理查明：1994年8月9日，被告徐闻县人民政府向徐闻县烟丝厂颁发了《国有土地使用证》〔徐府国用总字（1994）第0000803号、08250100288号〕，土地坐落：徐闻县徐城镇向阳路36号,四至：东至冯栋、冯良父子宅地，西至徐城东方一巷路地，南至刘家、陈家等户居民宅地，北至工商局向阳市场用地，用地面积为3481平方米。1994年12月，徐闻县烟丝厂把该地转让给第三人徐闻支行下属的集体所有制企业徐闻县银利发展公司。1996年1月29日，徐闻县人民政府给徐闻县银利发展公司颁发了徐府国用（1996）字第特3号《国有土地使用证》。1996年10月24日，上述土地权利人由徐闻县银利发展公司变更为徐闻支行，变更后的土地证号徐府国用（1996）字第特**。2005年5月27日，徐闻支行剔除1-7号房产（土地除外），将该土地及剩余的房产剥离给第三人华融资产广州办事处。2006年12月21日，林栋坚从华融资产广州办事处举行的以物抵贷资产转让公开报价会上报价取得上述房地产。之后，林栋坚向徐闻县国土资源局提交《土地登记申请书》，登记土地坐落：徐闻县徐城向阳街36号，申请登记类型:国有土地使用权，面积3480.6㎡，申请登记依据：1、徐府国用（1996）字第特75号《国有土地使用证》；2、《宗地档案证明》；3、华融资产广州办事处与林栋坚签订的《资产转让合同》；4、《成交通知书》；5、华融粤函[2008]124号《关于协助办理以物抵贷资产过户手续的函》；6、转让房地产征（免）税证明书；7、（2009）徐证内字第147号《公证书》。2009年12月28日，徐闻县人民政府向林栋坚颁发了徐国用（2009）第894号《国有土地使用证》。之后，林栋坚将上述房地产转让给徐闻县田禾房地产有限公司，徐闻县田禾房地产有限公司于2010年2月1日取得了徐国用（2010）第098号《国有土地使用证》。原告黄金荣等六人不服被告徐闻县人民政府给第三人林栋坚颁发徐国用（2009）第894号《国有土地使用证》的行政行为，于2016年8月8日向原审法院提起行政诉讼，请求：一、判决确认被告颁发给第三人林栋坚的徐国用（2009）第894号《国有土地使用证》的行政行为违法；二、本案的诉讼费用由被告承担。原审法院于2016年11月21日作出（2016）粤08行初172号之二行政裁定，驳回原告黄金荣等六人的起诉。原告黄金荣等六人不服，上诉至广东省高级人民法院，广东省高级人民法院于2017年4月24日作出（2017）粤行终166号行政裁定，撤销原审裁定，发回重审。原审法院于2017年9月25日重新立案，另行组成合议庭对本案进行了审理。另查明：1995年至1997年期间，原告黄金荣等六人分别向徐闻支行购买1-6号铺面房地产，买卖双方签订了《房地产出售协议书》，约定将坐落于徐城东方一巷（龙尾市场西侧）的铺面楼1-6号分别出售给黄金荣等原告，并约定根据设计图纸选定后，按购房总价款先预交50%定金，待房屋建成并办好有关房地产证件时再交足全部价款，办证的一切费用及税费由徐闻支行负责，土地使用期限永远属黄金荣等原告。1996年铺面楼建成后,徐闻支行将该铺面楼1-6号分别交给黄金荣等原告，黄金荣等原告及家人自1996年、1997年起至今居住使用，黄金荣等原告均已依约支付了相关价款。2015年9月22日，徐闻县国土资源局作出徐国土资（法规）[2015]46号《关于许进豪反映违规办证诉求的答复》，明确注明：“2009年12月28日，林栋坚受让以上房地产，并取得徐国用（2009）第894号《国有土地使用证》。”次日，徐闻县国土资源局将《关于许进豪反映违规办证诉求的答复》送达了许进豪。原审法院认为：本案属土地行政登记纠纷。争议的焦点如下：一、原告黄金荣等六人与本案是否具有利害关系；二、原告的起诉是否超过起诉期限；三、被告徐闻县人民政府向第三人林栋坚颁发涉案《国有土地使用证》是否事实清楚、证据充分，程序合法。一、关于原告黄金荣等六人与本案是否具有利害关系的问题，广东省高级人民法院于2017年4月24日作出的（2017）粤行终166号行政裁定中已作了详尽的论述，依法认定原告黄金荣等六人与本案具有利害关系，予以认同，不再赘述。二、关于原告的起诉是否超过起诉期限的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”本案中，被告徐闻县人民政府于2015年9月23日通过向原告许进豪送达徐国土资（法规）[2015]46号《关于许进豪反映违规办证诉求的答复》的方式明确告知许进豪，林栋坚已于2009年12月28日取得徐国用（2009）第894号《国有土地使用证》，许进豪于2016年8月8日才提起本案诉讼，已超过上述规定的六个月起诉期限，对其起诉应予驳回。但本案没有证据证明原告黄金荣、温进珠、沈文建、黄荣叶、曾庆碧提起本案诉讼已超过起诉期限，应予继续审理。三、关于被告徐闻县人民政府向第三人林栋坚颁发涉案《国有土地使用证》是否事实清楚、证据充分，程序合法的问题。本案中，第三人徐闻支行于1996年10月24日办理了徐府国用（1996）字第特75号《国有土地使用证》，取得了涉案土地的使用权。2005年5月27日，徐闻支行剔除1-7号房产（土地除外），将该土地及剩余的房产剥离给华融资产广州办事处。2006年12月21日，林栋坚从华融资产广州办事处举行的以物抵贷资产转让公开报价会上报价取得上述房地产。之后，林栋坚向徐闻县国土资源局提交《土地登记申请书》，申请登记依据有徐府国用（1996）字第特75号《国有土地使用证》、《宗地档案证明》、《资产转让合同》、《成交通知书》、华融粤函[2008]124号《关于协助办理以物抵贷资产过户手续的函》、转让房地产征（免）税证明书及（2009）徐证内字第147号《公证书》。经过徐闻县国土资源局对相关材料的审查审核及地籍调查，涉案土地权属来源清楚、无争议，土地面积、界址清楚、明确，并依法缴交了相关的费用，符合发证条件。2009年12月28日，徐闻县人民政府向林栋坚颁发了徐国用（2009）第894号《国有土地使用证》。虽然原告黄金荣、温进珠、沈文建、黄荣叶、曾庆碧曾与徐闻支行签订了购买相关铺面房地产的《房地产出售协议书》，并支付了相关的费用，但并未办理过户手续，相关房地产依然登记于徐闻支行的名下，涉案土地的使用权并没有转移，徐闻支行是涉案土地的原使用权人，土地权属清楚，林栋坚通过拍卖程序获得涉案土地的使用权，并依法办理过户手续，并无不当。综上，徐闻县人民政府向林栋坚颁发涉案《国有土地使用证》的行政行为事实清楚，证据充分，程序合法，应予支持。至于徐闻支行与原告黄金荣、温进珠、沈文建、黄荣叶、曾庆碧签订《房地产出售协议书》并收取了部分购买款后又将相关土地使用权转让给他人，导致《房地产出售协议书》不能履行，原告黄金荣、温进珠、沈文建、黄荣叶、曾庆碧可通过民事诉讼程序等要求徐闻支行承担违约责任。综上所述，原告许进豪提起本案诉讼已超过起诉期限，应予驳回；被告徐闻县人民政府向第三人林栋坚颁发徐国用（2009）第894号《国有土地使用证》的行政行为事实清楚，证据充分，适用法律、法规正确，程序合法，原告黄金荣、温进珠、沈文建、黄荣叶、曾庆碧的诉讼请求理据不足，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款、第五十八条、第六十九条的规定，判决如下：一、驳回原告许进豪的起诉；二、驳回原告黄金荣、温进珠、沈文建、黄荣叶、曾庆碧的诉讼请求。黄金荣、温进珠、许进豪、沈文建、黄荣叶、曾庆碧不服一审判决向本院提起上诉称：一、上诉人许进豪提起本案诉讼没有超过起诉期限。许进豪等六上诉人不是行政行为的相对人，被上诉人徐闻县人民政府作出颁发涉案第××号国土证给原审第三人林栋坚的行政行为时，并没有依法进行公告，也没有告知利害关系人即六上诉人及起诉期限。六上诉人直至2016年5月24日到徐闻县国土资源局查询复印另案第三人田禾公司的违法颁证行为相关联办证资料中，才知道被上诉人违法颁发涉案第××号国土证给第三人林栋坚的具体行政行为。二、被上诉人颁发涉案国土证时，已清楚知道涉案宗地有上诉人1-6户人建房居住将近二十多年的事实，其强行违法颁发涉案国土证给林栋坚时，未依法调查地上建筑物权属、土地来源，未依法进行地籍调查、宗地图和宗地界址坐标，未依法处理上诉人1-6号铺面土地的权属争议。三、六上诉人作为1-6号铺面的宗地权利人的权属应受法律保护。徐闻支行取得涉案宗地的《国有土地使用证》，和黄金荣等6上诉人签订1-6号铺面楼《房地产出售协议书》在前，与华融公司签订转让合同在后。徐闻支行依法取得前述涉案宗地的第特75号国土证和房地产权证，为涉案宗地和房产的合法权利人，其享有上述1-6号铺面楼宗地和房产的完全处置权，与之后和黄金荣等6上诉人签订《房地产出售协议书》约定房产和土地一并转让有法律上必然的因果关系，为双方真实意思表示，且没有违反法律的强制性规定，应受法律保护。四、根据上诉人一审递交《地籍调查土地登记审批表》《土地登记申请表》《宗地图》《土地登记卡》地籍调查资料可见，涉案土地四至原明确清晰为：东至冯栋、冯良宅地，西至东方一巷，南至刘宅、陈宅宅地，北至向阳市场，但被上诉人在颁发涉案土地证时，却笼统显示为东至居民住宅区，南至居民住宅区，西至东方一巷，北至向阳市场，也没有四至界址宗地权利人指认。涉案第××号国土证的四至并没有相邻人的签名确认，仅有徐闻县国土资源局的自填自写，不足证实涉案国土证四至清楚，界址确定。五、被上诉人办理涉案国土证违反依法进行公告的法定程序。六、林栋坚未取得涉案宗地的房地产证。徐房复（2017）8号《关于许进豪同志信访事项答复意见书》表述“二、调查核实情况……我局要求林栋坚提交已办理在其名下的国有土地使用证原件时（用于加盖“已换发房地产权证”），他却提供不出原件（后来才知道此宗土地己由林栋坚过户徐闻县田禾房地产有限公司，原件己注销），所以我局将己打印好的房地产权证扣押下来不予发放，其资料也不予存入档案……”可见，第三人林栋坚至今没有取得涉案宗地的房地产证，这也进一步佐证被上诉人颁发涉案第××号国土证的存在事实不清和程序违法。七、被上诉人颁发涉案第××号国土证变更程序行为的违法。2016年5月24日，六上诉人和诉讼代理人到徐闻县国土资源局依法调取涉案国土证土地登记关联资料时知道：2005年5月27日，在黄金荣等上诉人不知情下，徐闻支行将涉案房地产（徐闻支行徐城镇向阳街36号房地产，产权证号：0257110）非法剥离给第三人华融资产广州办事处。2006年12月21日，华融资产广州办事处与林栋坚签订《资产转让合同》，将涉案房地产转让给林栋坚。被上诉人在不依法查明涉案宗地地上1-6号铺面楼建筑物情况，不依法查明土地来源，四至不清，未依法公告程序下，于2009年12月28日给林栋坚颁发涉案《国有土地使用证》。林栋坚也向徐闻县房产管理局申请办理《房地产权证》，后又将涉案土地使用权转让给田禾公司。被上诉人的前述系列发证行为涵盖六上诉人依法取得的1-6号铺面楼的土地面积，损害上诉人的合法权益。八、原审法院判决认为“相关房地产依然登记在徐闻支行的名下”，明显与上述事实不符。并没有依法查证徐闻县人民政府是否考虑在涉案3480.6平方米的土地上的六上诉人及谢少琼七户享有的房屋所占的土地来源问题。办证前是否看过，问过，调查过，公告过，是否核实有没有权属争议等问题。综上，原审判决事实不清，适用法律错误，请求：1、撤销原判；2、依法确认被上诉人颁发给林栋坚的徐国用（2009）第894号《国有土地使用证》违法；3、判决被上诉人承担本案一审、二审全部诉讼费用。被上诉人徐闻县人民政府二审答辩意见:一、上诉人已过了行政诉讼期限。该案发生后，上诉人从2015年就多次到有关部门信访，我府委托徐闻县自然资源局（原徐闻县国土资源局）调查处理该案。2015年9月23日，国土局作出徐国土资（法规）[2015]46号《关于许进豪反映违规办证诉求的答复》，已明确告知上诉人权利和义务。2016年4月22日，上诉人才向法院提起行政诉讼，已超过《中华人民共和国行政诉讼法》第46条规定的时效。二、我府给林栋坚颁发的徐国用(2009)第894号《国有土地使用证》土地来源清楚，证据充分。涉案土地落在徐城向阳路36号。1994年8月9日，徐闻县人民政府给徐闻县烟丝厂办理了《国有土地使用证》(徐府国用总字（1994）第0000803、08250100288号），确认土地面积为3480.9㎡。1994年12月，徐闻县烟丝厂把该地转让给徐闻县银利发展公司，县政府并给银利公司颁发了徐府国用(1996)字第特3号《国有土地使用证》，1996年10月24日，银利公司是中国工商银行徐闻支行下属集体所有制企业，由权利人银利公司变更为权利人中国工商银行徐闻支行。变更后的土土地证号徐府国用(1996)字第特**2005年5月27日徐闻县工商银行徐闻支行剔除1-7号房产（土地除外），将该土地及剩余的房产剥离给中国华融资产管理公司广州办事处。2006年12月21日，第三人林栋坚受让以上房地产，并于2009年取得徐国用（2009）第894号《国有土地使用证》。2010年2月1日，林栋坚又将以上房地产转让给徐闻县田禾房地产有限公司，田禾房地产有限公司取得了徐国用(2010)第098号《国有土地使用证》。三、我府给第三人颁发的徐国用(2009)第894号《国有土地使用证》程序合法。1999年，许进豪、黄荣叶等人向徐闻支行购买1-7号铺面房地产，并签订了《房地产出售协议书》。在合同签订完成之后，徐闻县工商银行徐闻支行剔除1-7号房产（土地除外），将该土地及剩余的房产剥离给中国华融资产管理公司广州办事处。2006年，因中国华融资产管理公司广州办事处破产，该公司举行以物抵贷资产转让公开报价会，林栋坚竞拍所得。四、上诉人与徐国用(2009)第894号《国有土地使用证》不具有法律上的利害关系，且该案应属于民事纠纷。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第25条、49条有关规定，上诉人无法提供有关证据证明与第三人有法律上的利害关系。在再者，上诉人与第三人中国工商银行股份有限公司徐闻支行签订了《房地产出售协议书》，该协议书如已产生法律效力，某一方不履行协议书中所规定的权利和义务，应通过民事诉讼途径去维护自身权利，而并非行政诉讼。综上所述，我府给第三人林栋坚颁发的徐国用(2009)第894号《国有土地使用证》土地来源清楚，证据充分，程序合法，而上诉人的诉讼请求缺乏事实与理由，且已超过行政诉讼规定的期限。为此，恳请二审法院驳回上诉，维持原判。原审第三人林栋坚二审未提出书面答辩意见。原审第三人中国工商银行股份有限公司徐闻支行二审未提出书面答辩意见。原审第三人中国华融资产管理公司广州办事处二审未提出书面答辩意见。本院二审经审理查明的事实与原审相同，对原审判决查明的事实，本院予以确认。本院认为：本案属请求撤销国有土地使用权发证行政行为之诉。上诉人黄金荣、温进珠、许进豪、沈文建、黄荣叶、曾庆碧诉请撤销徐闻县人民政府向原审第三人林栋坚颁发徐国用（2009）第894号《国有土地使用证》的行为。根据上诉人所提出的诉讼请求以及本案证据，原审判决存在以下问题：首先，未能对涉案土地登记行为是否符合法定的条件和程序进行实质性审查，属事实不清。《土地登记办法》第九条第一款规定：“申请人申请土地登记，应当根据不同的登记事项提交下列材料：（一）土地登记申请书；（二）申请人身份证明材料；（三）土地权属来源证明；（四））地籍调查表宗地图及宗地界址坐标；（五））地上附着物权属证明（六）法律法规规定的完税或者减免税凭证；（七）本办法规定的其他证明材料。”本案上诉人起诉称其及其家人自1997年、1998年起至今对涉案房屋居住使用将近20年之久，在此情况下，涉案土地登记前的地籍调查程序是否符合法律规定，对判断被诉土地发证行为的合法性至关重要。原审法院未能对上诉人起诉主张的事实是否属实，以及涉案登记行为地籍调查的程序是否合法等重要问题予以查清，属事实不清，并可能导致处理结果错误；其次，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条第一款规定：“公民、法人或者其他组织同被诉行政行为有利害关系但没有提起诉讼，或者同案件处理结果有利害关系的，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。”原审查明，徐闻县人民政府向林栋坚颁发了徐国用（2009）第894号《国有土地使用证》。之后，林栋坚将上述房地产转让给徐闻县田禾房地产有限公司，徐闻县田禾房地产有限公司于2010年2月1日取得了徐国用（2010）第098号《国有土地使用证》。因此，徐闻县田禾房地产有限公司是目前涉案房地产的权属人，本案的审理结果将可能会影响到徐闻县田禾房地产有限公司的权利义务，徐闻县田禾房地产有限公司与本案处理结果有利害关系。原审法院未将徐闻县田禾房地产有限公司追加为本案当事人，存在着遗漏应当参加诉讼的当事人的问题；第三，《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第六十四条第一款规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”徐闻县人民政府于2015年9月23日向许进豪送达徐国土资（法规）[2015]46号《关于许进豪反映违规办证诉求的答复》，告知许进豪林栋坚已于2009年12月28日取得徐国用（2009）第894号《国有土地使用证》，但并未告知许进豪对发证行为不服的起诉期限，根据上述规定，本案对许进豪的起诉应当适用一年的起诉期限，许进豪于2016年8月8日提起本案诉讼，并未超过上述司法解释规定的一年起诉期限，原审法院适用《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款的规定，裁定驳回许进豪的起诉，属适用法律不当。需要指出的是，本案已经本院作出（2017）粤行终166号行政裁定，发回原审法院重审过一次，但是，因原审法院重审后作出的本案一审判决遗漏了应当参加诉讼的当事人即徐闻县田禾房地产有限公司，属程序违法，且驳回许进豪的起诉亦属适用法律错误，为正确审理本案，妥善处理纠纷，本案只能再行发回重审。原审法院应当根据本院提出的上述问题和意见，追加徐闻县田禾房地产有限公司为当事人，切实查清涉案房地产的使用管理情况以及地籍调查程序是否合法等问题，再行依法作出裁判。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）项的规定，裁定如下：一、撤销湛江市中级人民法院（2017）粤08行初230号行政判决；二、本案发回湛江市中级人民法院重审。审判长  刘德敏审判员  王彩妃审判员  李永梅二〇二一年一月二十九日书记员  陈玲茹