安徽省安庆市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2021）皖08行终5号 上诉人（一审原告）储立国，男，1972年6月29日出生，汉族，住安徽省岳西县。 委托代理人汪良宽，安徽方鲁生律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）岳西县中关镇中关村村民委员会。所在地址：安徽省岳西县中关镇中关村祠堂组。 法定代表人储立新，该村委会主任。 委托代理人林斗蛟，岳西县中关镇法律服务所法律工作者。 上诉人储立国因诉被上诉人岳西县中关镇中关村村民委员会（以下简称中关村委会）征地协议无效一案，不服岳西县人民法院（2020）皖0828行初19号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 储立国诉称，其系岳西县中关镇中关村祠堂组居民，1995年农村第二轮土地承包时，其与母亲刘玉林承包了本组土地，父亲储德文系退休干部，非农业户口，不是本集体组织成员，未能承包土地。近十年来，储立国夫妇一直在外务工，2017年国庆节回家时发现有挖机在其承包的地名为“九斗”的农田里施工，储立国制止时才得知岳西县中关镇中关村村民委员会与其父亲储德文于2015年10月18日签订了一份《征地协议》。储立国认为，岳西县中关镇中关村村民委员会（以下简称中关村委会）未经其许可，哄骗其八十多岁神志不清的老父亲签订征地协议，将其承包的农田以储德文的名义出让给中关村委会，且中关村委会作为农村集体经济组织，不具有征收土地的主体资格，征收土地程序也严重违法，该征地协议无效。储立国为此提起民事诉讼，岳西县人民法院于2020年4月27日裁定，驳回起诉，理由是该案系行政行为而非民事合同行为。储立国只得提起本案行政诉讼，请求法院判决确认中关村委会与储德文于2015年10月18日签订的《征地协议》无效，并由中关村委会承担本案诉讼费用。 一审法院经审理查明，2015年9月13日，中关村召开新农村建设会议，讨论在该村打造新农村示范点、移民搬迁、申报公交车站的征地问题，与会人员（包括储立国的父亲储德文）一致同意。2015年9月16日，中关村召开党员议事会和村民代表大会，讨论决议该村美好乡村建设（包括中心村庄建设、公交车站建设、移民搬迁建设）等问题，与会人员三十二人一致同意，并推选成立中关村建设筹委会（理事会）。2015年9月16日、9月23日和10月9日，村理事会多次召开会议，明确开展征地、签订征地协议、建设筹资筹款等事宜。2015年10月18日，中关村委会与储德文签订《征地协议》。征用储德文坐落在九斗等田块共计2.399亩，每亩计价38000元用于美好乡村建设（异地扶贫搬迁、公交车站等公共设施建设），征地款91162元于2015年11月10日由岳西县中关鸿瑞农村开发有限公司打入储德文账户。本案所涉及储德文土地中大部分已用于建公交车站。2019年3月20日储德文死亡。 2020年1月21日，储立国提起民事诉讼，要求确认中关村委会与储德文签订的《征地协议》无效，本院于2020年4月27日作出（2020）皖0828民初473号民事裁定书，裁定驳回储立国的起诉。 一审法院认为，一、本案中的《征地协议》不属于行政协议。最高人民法院《关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条明确：“行政机关为了实现行政管理或公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第二条第一款第十一项规定的行政协议”。根据这一规定，行政协议包括四个要素：一是主体要素，即必须一方当事人为行政机关；二是目的要素，即必须是为了实现行政管理或者公共服务目标；三是内容要素，协议内容必须具有行政法上的权利义务内容；四是意思要素，即协议双方当事人必须协商一致。以上四点，是行政协议与民事合同之间的区别。本案中，协议一方当事人中关村委会是村民自治组织，不是行政机关；中关村委会与储德文之间经平等协商签订的《征地协议》，不具有行政法上权利义务内容。 二、本案不属于行政诉讼案件的受案范围。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款规定：“人民法院受理公民、法人或其他组织提起的下列诉讼：……（五）对征收、征用决定及其补偿决定不服的；……（十一）认为行政机关不依法履行、未按约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；……”。本案中，储立国所诉对象，是要求确认中关村委会与储德文签订的《征地协议》无效，而不是对行政机关征收征用决定及其补偿决定不服，也不是针对行政机关不履行行政协议或变更解除行政协议的行为，且本案所涉《征地协议》本身就不是行政协议。故本案不属于行政诉讼案件的受案范围。 三、本案被告行政诉讼主体不适格，且无变更被告主体的证据。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十四条之规定，当事人对村民委员会依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责的行为不服提起诉讼的，以村民委员会为被告；当事人对村民委员会受行政机关委托作出的行政行为不服提起诉讼的，以委托的行政机关为被告。本案中，中关村委会的征地行为，既不是法律法规规章授权的履行行政管理职责的行为；同时，双方均无证据证明中关村委会的征地行为是受行政机关委托的，故不存在变更被告的问题。 据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项和最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回原告储立国的起诉。案件受理费50元，退还给原告储立国。 储立国上诉称，原审法院认定事实和适用法律错误,理由如下:一、本案中的《征地协议》属于行政协议，属于行政案件的受理范围。1、征收农村土地显然是一个行政行为,被上诉人虽然不是行政机关,但属于依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责的村民自治组织，被上诉人与储德文签订的征地协议,被上诉人作为用土地方，征收属于上诉人承包的土地,且被上诉人征收上诉人土地的行为是为了实现公共服务目标,内容具有行政法上的权利义务(征收土地)，根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条规定，《征地协议》属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。2、岳西县人民法院的生效裁决认定被上诉人征收土地的行为系行政行为。上诉人曾就本案向岳西县人民法院提起民事诉讼，要求确认征地协议无效，岳西县人民法院于2020年4月27日作出（2020)皖民初473号民事裁定书,以被上诉人为了“扶贫搬迁”、“公交站”等公共设施和公共事业的需要,执行征收储立国户承包的土地,是行政行为而非民事合同行为,不属于人民法院民事案件审理范围为由,裁定驳回上诉人的起诉。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干题的规定》第八条规定，公民、法人或者其他组织向人民法院提起民事诉讼，生效法律文书以涉案协议属于行政协议为由裁定不予立案或者驳回起诉，当事人又提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。3、被上诉人的征地行为属于行政行为,不属于民事行为。民事行为是发生在平等主体之间的,作出的法律依据是私法上的权利义务,受到私法的调整,根据意思自治调整双方之间的权利义务关系；而行政行为的主体双方地位是不平等的,一方因为处于代表公共利益和国家利益的应然地位,其意思表示具有一定的主导性,作出的依据是公法上的权利义务,行为的作出通常受到公法政策的规制。本案中,被上诉人作为村民自治组织,与上诉人等村民属于管理与被管理的关系，其利用管理村民集体经济组织的土地的职权,为了“扶贫搬迁”、“公交站”等公共设施和公共事业的需要,执行征收上诉人等农户承包的土地，其征收土地“不是为了村委会的利益,而是为了“扶贫搬迁”、公交站”等公共设施和公共事业的需要,显然属于行政行为而非民事行为。如果认为其征地行为系民事行为的话,那就是买卖集体土地，姑且不论买卖土地是否合法，买卖土地的价款应由双方协商一致,而不是执行政府规定的补偿标准。因此，被上诉人的征地行为属于行政行为,不属于民事行为。二、被上诉人属于本案的适格被告。被上诉人系依法管理农村集体土地,其在履行管理土地的过程中违法征收农民承包的土地,属于本案的适格被告。《村民委员会组织法》第八条规定,村民委员会应当支持和组织村民依法发展各种形式的合作经济和其他经济，承担本村生产的服务和协调工作,促进农村生产建设和经济发展。村民委员会依照法律规定,管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产,引导村民合理利用自然资源,保护和改善生态环境。村民委员会应当尊重并支持集体经济组织依法独立进行经济活动的自主权,维护以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制,保障集体经济组织和村民、承包经营户、联户或者合伙的合法财产权和其他合法权益。《土地管理法》第十条规定,农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的,由村集体经济组织或村民委员会经营、管理。《最高人民法院关于适用的解释》第二十四条第一款规定，当事人对村民委员会或者居民委员会依据法律、法规、规章的授权履行管理职责的行为不服提起诉讼的,以村民委员会或者居民委员会为被告。三、原审法院的两份裁定相互冲突，上诉人的权利得不到有效救济。如前所述,上诉人先就本案向原审法院提起民事诉讼,该院以本案被上诉人为了“扶贫搬迁”、“公交站”等公共设施和公共事业的需要,执行征收储立国户承包的土地,是行政行为而非民事合同行为,不属于人民法院民事案件审理范围为由,裁定驳回上诉人的起诉。上诉人根据法院裁定向原审法院提起行政诉讼,而原审法院又以本案不属于行政协议,不属于行政诉讼案件的审理范围为由,裁定驳回上诉人的起诉。两份裁定均未释明涉案征地协议的性质，让上诉人无所适从，损害了法院裁定的公信力。请求二审法院撤销一审行政裁定，依法确认被上诉人与储德文签订的《征地协议》无效或指定岳西人民法院对本案进行实体审理，诉讼费由被上诉人承担。 中关村委会答辩称，一、一审法院认定事实清楚，适用法律正确。从诉讼内容来看，被上诉人不是本案适格被告，一是因为被上诉人不是行政机关，二是因为被上诉人与储德文签订《征地协议》的行为不是行政行为，三是因为签订协议的行为不是法律法规的授权行为，不是接受行政机关委托签订征地协议，签订的征地协议本身不是行政行为。二、上诉人的上诉理由不能成立，上诉人因殴打被上诉人的工作人员被公安机关给予治安处罚而对被上诉人不满，以征地为由制造纠纷。储德文签订《征地协议》时是户主，上诉人是其家庭成员，当时土地补偿款汇到储德文的涉农资金账户，储德文作为户主签订协议，从民事上也是有效行为。综上，请求二审法院驳回上诉，维持一审裁定。 本院认为，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条规定，行政机关为了实现行政管理或公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第二条第一款第十一项规定的行政协议。由此可见，行政协议是行政机关与公民、法人或者其他组织之间订立的协议。行政协议的缔约一方应当是行使公权力的行政机关，或者法律、法规、规章授权的组织以及其他依法接受行政机关委托行使公共管理职能的组织。本案中，《征地协议》由中关村委会与储立国的父亲储德文签订。中关村委会是基层群众性自治组织，不属于行政机关；且无证据证明中关村委会在签订《征地协议》时，属于法律、法规、规章授权的组织以及其他依法接受行政机关委托行使公共管理职能的组织，故该征地协议不是行政协议，不属于行政诉讼的受案范围。一审法院裁定驳回储立国的起诉并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 上诉人储立国预交的二审案件受理费50元予以退回。 本裁定为终审裁定。 审判长  徐珂可 审判员  汪雨情 审判员  崔 智 二〇二一年一月二十日 法官助理江曙 书记员朱亦然 附：本裁定适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； ......