江西省赣州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）赣07行终1号 上诉人（原审第三人）：胡成安，男，1949年7月25日生，汉族，住江西省定南县。 委托代理人：钟毅芸，江西剑绅律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）：刘志平，男，1946年8月24日生，汉族，住广东省兴宁市。 被上诉人（原审原告）：胡秋梅，女，1968年11月9日生，汉族，住江西省定南县。 共同委托代理人：刘建峰，男，1970年9月1日生，系刘志平之子、胡秋梅之弟。 共同委托代理人：张治安，定南县治安法律服务所法律工作者。 原审被告：定南县自然资源局，地址：江西省定南县建设东路**。 法定代表人：王子林，系该局局长。 出庭应诉负责人：钟春梅，系该局副局长。 委托代理人：刘亭华，江西剑绅律师事务所律师。 上诉人胡成安因森林、林木所有权登记一案，不服龙南市人民法院（2020）赣0727行初71号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审判决查明，2006年3月16日，第三人胡成安申请将定林证自字第№016641号、定林证自字第№003168号、定林证自字第№003169号《江西省定南县自留山证》（户主刘志平）的十三宗地登记至其名下，并提交《林权登记申请表》及上述三证。2006年12月28日，第三人胡成安取得定南县林证字（2006）第0311020003号、定南县林证字（2006）第0311020004号、定南县林证字（2006）第0311020005号《林权证》（包含上述十三宗地）。原告不服遂诉至法院，要求判如所请。另查明，1995年10月25日，原告刘志平与第三人胡成安签订《柏卖杜契字约》，约定原告刘志平将镇田乡留坑村老屋下组承包土地及（水田）等，面积陆亩贰分叁厘，一次性卖给第三人胡成安，并附注：1991年10月1日（农历）水田代耕字约现于1995年11月1日止作废。原告刘志平、胡秋梅系父女关系。 原审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”原告刘志平、胡秋梅与本案行政行为有利害关系，有权提起行政诉讼。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定：“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。”机构改革后，定南县自然资源局具有对包括林地、森林和林木的所有权和使用权进行登记的不动产登记职责，故定南县自然资源局系本案适格被告。《中华人民共和国行政诉讼法》第一款第（四）项规定：人民法院受理公民、法人或者其他组织对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服提起的诉讼。故本案纠纷属于行政诉讼的受案范围。根据原、被告及第三人提供的证据材料，案涉十三宗地原登记在刘志平户，被告于2006年12月28日依据第三人胡成安的申请将案涉十三宗地变更登记至第三人胡成安户，但被告并未提供变更登记的依据，仅凭第三人提供的《林权登记申请表》及将原户主“刘志平”更改为“胡成安”的《江西省定南县自留山证》，并不足以证实变更登记的合法来源。虽然第三人在庭审中提供了原告刘志平与第三人胡成安签订的《柏卖杜契字约》，但该协议仅约定将承包土地及（水田）卖给胡成安，并没有包括自留山，且约定的面积陆亩贰分叁厘，也与自留山面积相差巨大。所以，被告将原登记在原告刘志平户的案涉十三宗地变更登记至第三人胡成安户，缺乏来源依据，故原告主张撤销案涉林权证，予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决：撤销被告定南县自然资源局颁发给第三人胡成安的定南县林证字（2006）第0311020003号、定南县林证字（2006）第0311020004号、定南县林证字（2006）第0311020005号《林权证》。 上诉人胡成安向本院提起上诉，请求：撤销龙南市人民法院（2020）赣0727行初71号行政判决书，改判驳回原审原告的诉讼请求，维持定南县人民政府颁发给上诉人的定南县证字（2006）第0311020003号、定南县证字（2006）第0311020004号、定南县证字（2006）第0311020005号《林权证》。上诉理由：一、涉案林地被上诉人刘志平在20多年前已经卖给上诉人。1991年被上诉人刘志平举家回迁出生地兴宁市。1995年被上诉人刘志平与上诉人达成出让田土、自留山的两份协议，被上诉人刘志平将其自家的田土、自留山一起卖给上诉人，上诉人一次性支付田土、自留山的转让费后，被上诉人刘志平一并将田证、林权证的原件一起交给了上诉人。此后，被上诉人转让的田土、自留山一直由人经营管理。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第三十二条之规定：“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。”就是说，土地承包经营权是可以转让的。因此，上诉人与被上诉人之间土地承包经营权的转让并没有违反法律规定，是合法有效的。2006年更换新证时，上诉人申请将林权证变更至自己名下，先向村委会负责人胡良娇出示了林权证的原件、林地转让协议，取得了村委会的同意后；再逐级向鹅公镇林管站的工作人员胡树华、胡建华出示了林权证的原件、林地转让协议，工作人员胡树华、胡建华经到现场调查，并在镇公示栏公示三次，无人提出异议后，才同意上诉人的申请，在申请表核准同意。在一审中因为时间久远，上诉人原来的住房又因村空心房折除工作时，收拾东西时乱糟糟的，上诉人不慎将林地转让协议的原件遗失，无法提供。但当时工作人员胡建华、胡树华确实是在看到上诉人出示的林地转让协议、林权证的原件，到现场调查，并经涉案林地的接界人签名确认界至及转让事实后，两工作人员才在填表人签名、盖章确认，同意了上诉人申请林权证的申请事项。而且，被上诉人胡秋梅系人，在2005-2006年间各家各户都知道申请更换林权证的新证的事，两被上诉人从未主张涉案林地的权属问题。因此，定南县政府在无争议的情况下按程序颁发了《山界林权证》根本不存在程序违法问题。又因政府机构改革，原来由林业局经办的林权证登记的职责，变更至自然资源局，所以原审被告定南县自然资源局不清楚当时变更登记的情况，所以判决撤销涉案定南县人民政府颁发给上诉人的定南县证字（2006）第0311020003号、定南县证字（2006）第0311020004号、定南县证字（2006）第0311020005号《林权证》更属错误。另外，由于本案的诉讼的标的是审查定南县人民政府所核发的定南县证字（2006）第0311020003号、定南县证字（2006）第0311020004号、定南县证字（2006）第0311020005号《林权证》是否合法。由于作出核发《林权证》的具体行政行为的行政机关是定南县人民政府，因此作为本案行政诉讼的被告应以定南县人民政府为合适，原审判决将定南县自然资源局作为被告，显然不妥。二、被上诉人起诉违反法定程序。被上诉人未经定南县人民政府处理，直接向法院提起诉讼，违反了《土地管理法》第十四条的规定“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决：协商不成的，由人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。”因此，被上诉人的起诉属于程序违法。三、一审法院的判决超出人民法院审理范围。人民法院审理行政案件仅审理具体行政行为的合法性，而是否发证或撤销林权证，属行政机关的具体行政职权。因此，本案超出了人民法院的审理范围。四、被上诉人提起行政诉讼的诉讼时效期间已过，原审法院受理其行政诉讼显属错误。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第46条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起6个月内提出。”本案中，定南县人民政府在2006年12月28日颁发了《林权证》，如被上诉人认为该具体行政行为不妥，则应在6个月内提起行政诉讼。而且，被上诉人胡秋梅系人，在2005-2006年间各家各户都知道申请更换林权证的新证的事，当时村委会也公示过，但被上诉人在此期间从未提出异议。现被上诉人在2020年8月5日才提起行政诉讼，显然已大超过了诉讼时效。原审法院在超过诉讼时效情况下受理其行政诉讼显然不妥，原审判决其胜诉更属错误。 被上诉人刘志平、胡秋梅答辩意见，一、一审法院作出的（2020）赣0727行初71号行政判决书，程序合法，事实清楚，证据充分，运用法律适当。答辩人原系定南县老屋下组村民，全家祖辈居住在，1981年农村生产责任制变更时，依法取得了座落在自留山，分山人口为：本人刘志平、母亲刘银招、妻子叶天风、儿子刘建峰、女儿胡秋梅、胡翠梅、胡雪梅，以刘志平为户主，一家七口人分山，取得了三份自留山证（十三片山场）。该十三片山场一直由答辩人户长期管理、使用、收益。1991年期间，答辩人刘志平为了生活，迁住广东省兴宁市，答辩人刘志平叫上诉人胡成安帮助照看本户山林，并再三嘱咐上诉人胡成安，不允许他人砍伐林木、有什么情况及时转告，也告诉了上诉人胡成安联系方式和地址。2019年11月答辩人女儿胡秋梅电话告知答辩人刘志平，“有人在小地名中间坑自己山上建风力发电站”。答辩人得知后，到鹅公林业管理站查询情况，站长很热心查询结果，是2005年林改时，定南县人民政府已将答辩人的山场在2006年林改发证时，已登记在胡成安名下了。后查询到是在2005年林权改革申请填证时，胡成安利用当时任村干部的职务之便，到定南县档案馆把答辩人刘志平户三份自留山存根复印出，将户主“刘志平”三个字划去，改为“胡成安”（详见三份答辩人的自留山证），再作为2006年改山证户主的依据，蒙骗政府的人员，政府派下的工作人员没有按双方申请的合法程序认真调查核实，也没有通知答辩人户任何人，就听信胡成安一面之词，在没有任何合法依据和合同约定的情况下，竟然把答辩人户三份自留山证内的十三片山场，填入上诉人胡成安林权证，将户主答辩人“刘志平”改为“胡成安”。当答辩人得知山林被胡成安填证后，2019年12月书面向定南县鹅公镇人民政府提交《关于请求撤销胡成安林权证的申请书》，2019年12月17日鹅公镇政府派林业工作站人员进行了调查调解。2020年3月2日中共鹅公镇委员会作出鹅公信访复字（2020）6号《关于刘建峰反映原留坑村支书胡成安擅自将其田证、山证篡改到自己名下的信访事项答复意见书》。答辩人如期向定南县人民政府提出复查申请，2020年5月8日中共定南县委信访局作出《信访复查不予受理告知书》告知：“属于不受理的第三类情况，请根据相关法律法规处理。”答辩人再次向定南县人民政府申请，信访部门告知答辩人，林权、土地属于国家资源等等。几经周折，才在万般无奈的情况下，提起行政诉讼，将利害关系人胡成安列为第三人。江西省龙南市人民法院受理后，经过了认真审查，结合三方的举证质证、公平公正地依法作出（2020）赣0727行初71号行政判决书，该判决书程序合法、事实清楚、证据确凿、分析正确、运用法律适当。二、上诉人的上诉请求事实不清、证据不足，其故意篡改答辩人山林、林地证件的恶意行为，应承担相应的法律责任。上诉人2005年利用林权改革再次填证登记时，利用担任村党支部书记的职务之便，到定南县档案馆调出答辩人的自留山证存根复印，将复印的山证户主“刘志平”划去，改为“胡成安”，将复印件为依据交给办证人员某《林权登记申请表》，胡成安的申请内容的根据没有任何的依据，胡成安的上诉理由四条都是没有事实依据和法律依据的。 原审被告定南县自然资源局答辩意见，一、本案适格被告应当是定南县人民政府。被上诉人刘志平、胡秋梅提出撤销的三份林权证系2006年核发。根据当时《森林法》第三条第二款“国家所有的和集体所有的森林、林木和林地，个人所有的林木和使用的林地，由县级以上地方人民政府登记造册，发放证书，确认所有权或者使用权”之规定，该三份林权证系定南县人民政府核发，并非答辩人核发。且答辩人系定南县人民政府的下级机关，未经定南县人民政府授权，也无权对定南县人民政府核的证书予以撤销。二、被上诉人刘志平、胡秋梅起诉有违法定程序。根据《行政复议法》第三十条第一款“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼”之规定，被上诉人刘志平、胡秋梅应当向发证机关即定南县人民政府申请调处，对调处不服，向赣州市人民政府申请复议，对复议决定不服，再向人民法院提起行政诉讼。现被上诉人刘志平、胡秋梅未经调处、复议，就直接向人民法院提起诉讼，有违法定程序。三、一审判决超出人民法院审理范围。是否撤销林权登记证书，系行政机关行使的具体行政职权，人民法院审理行政案件，仅审查具体行政行为的合法性。一审法院直接判决撤销林权登记证书，超出了人民法院的审理范围。 二审期间，上诉人胡成安提交了以下证据：证据1.情况说明两份、《林地使用权登记公示表》，证明2006年林改时期，工作人员胡树华、胡建华核查了被上诉人刘志平的林权证原件、胡成安与刘志平签订的山林转让协议，工作人员按程序进行核查，并进行了三榜公示，经公示无异议后，才对胡成安的山林权属申请表审核上报。证据2.证明，村民胡某证明：胡成安与刘志平签订了林地转让协议，并一次性支付清了转让费。另申请证人胡某出庭作证。 被上诉人刘志平、胡秋梅质证意见，对证据1，对公示表的三性均有异议，没有印章没有申请人的签字，公示的时候刘志平也不在本地居住，公示了也不会知道。对证据2证明，三性均有异议，不能证明上诉人的证明对象。 原审被告定南县自然资源局质证意见，没有意见。 本院经审查认为，上诉人胡成安提供的上述证据以及胡某的证人证言不足以证明被上诉人刘志平已经将案涉林权流转给上诉人胡成安。对上述证据，本院不予采信。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。上述事实，有原审法院随卷移送的证据以及本院询问协调笔录在卷可以证实。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。第六条规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。第七十条规定，行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；……。本案中，刘志平、胡秋梅提起诉讼认为原定南县林业局违法发证，侵害其合法权益，要求撤销案涉林权证，符合上述法律规定。本案审查的是原定南县林业局作出的林业登记行为是否具有合法性。根据在案证据可知，原定南县林业局仅凭胡成安提供的《林权登记申请表》及其持有的《江西省定南县自留山证》（原件）作出林业行政登记，没有核实林权权属归属，没有审查清楚案涉林权流转是否经过了原权利人同意，故原定南县林业局作出的林业行政登记缺乏权源依据，主要依据不足，根据上述法律规定，案涉林业登记行为应予撤销。原审处理结果正确，本院予以维持。胡成安认为案涉林权已经流转，应当提供充分的证据予以证明，其在原审提供的《柏卖杜契字约》不能证明刘志平已将案涉林权转让给胡成安，且刘志平对流转的事实予以否认。胡成安在二审期间申请出庭的证人证言也不足以证明已经将案涉林权全部流转给胡成安，胡成安对此应当承担举证不能的责任。就案涉林权权属纠纷，当事人可另行向有权机关申请山林权属纠纷调处，并依据生效的权属依据重新申请林业行政登记。关于起诉期限的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定，因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。《最高人民法院关于适用的解释》第九条第一款规定，行政诉讼法第二十条规定的“因不动产提起的行政诉讼”是指因行政行为导致不动产物权变动而提起的诉讼。本案中，原定南县林业局于2006年颁发的林权证使物权发生了变动，刘志平、胡秋梅于2020年提起本案诉讼没有超过起诉期限。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院依法予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人胡成安负担。 本判决为终审判决。 审判长  周洋发 审判员  刘定丰 审判员  陈煜龙 二〇二一年一月二十八日 法官助理何春桥 书记员黄婷