四川省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）川行终544号 上诉人（原审原告）李林佐，女，1975年2月15日出生，汉族，住四川省宜宾市叙州区 被上诉人（原审被告）宜宾市叙州区人民政府。住所地：四川省宜宾市叙州区柏溪镇县府街**。 法定代表人陈良云，区长。 委托代理人王长贵，宜宾市自然资源和规划局叙州区分局工作人员。 委托代理人彭鸿，四川义言律师事务所律师。 原审第三人宜宾市叙州区征地拆迁服务中心。住。住所地：四川省宜宾市叙州区柏溪镇县府路/div> 法定代表人冯旭平，主任。 委托代理人任志辉，宜宾市叙州区征地拆迁服务中心副主任。 委托代理人彭鸿，四川义言律师事务所律师。 上诉人李林佐因诉被上诉人宜宾市叙州区人民政府（以下简称叙州区政府）房屋征收补偿一案，不服四川省宜宾市中级人民法院（2019）川15行初47号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 李林佐于2019年7月10日向一审法院提起诉讼，请求：1.确认叙州区政府于2018年7月30日以《领款通知》的形式对原告位于四川省宜宾市叙州区××镇××村××组的合法房屋作出的征收补偿决定无效，并责令其重新作出补偿决定；2.本案诉讼费用由叙州区政府承担。 一审审理查明，2018年7月30日，原宜宾县征地拆迁服务中心向李林佐作出《领款通知》，载明：“根据宜宾市中心城区水厂拆建和供水保障抢险救灾工程建设项目指挥部安排，我中心已组织征地拆迁工作组对你户房屋建构筑物进行清点丈量登记，于2018年1月2日在你组进行张贴公示。经项目征地拆迁工作组和普安镇政府多次联系并与你户座谈房屋拆迁补偿安置事宜，由于你户不理解、不配合，并提出与政策不相符的要求，至今未达成协议。我中心于2018年7月5日对你户送达了告知书，告知你户于2018年7月10日前提供房屋拆迁补偿安置计算所需的相关资料，并签订房屋拆迁安置协议，将依据公安部门提供的户籍信息和相关证据资料，按自拆自建方式计算补偿。现已超过规定期限，你户至今未提供相关资料和签订房屋拆迁补偿协议。为此，我中心对你户按政策规定标准扣除房屋拆迁补偿安置应给的奖励，以自拆自建方式计算进行补偿安置。现通知你户于2018年8月5日前到普安国土资源所签字确认领取房屋拆迁补偿款，逾期我中心将你户房屋拆迁补偿款以你户名义专户储存，并交普安镇人民政府代为保管，视为已补偿兑现。”2018年8月1日，叙州区政府组织人员对李林佐的地上附着物予以清除。2018年10月25日，叙州区政府组织人员对李林佐的房屋进行了强制拆除。2018年8月27日，李林佐向法院提起行政诉讼，诉请确认叙州区政府强制拆除其承包地上附着物的行为违法。该院于2018年12月20日作出（2018）川15行初45号行政判决，载明：“宜宾市、叙州区两级政府在环保督察已经发现宜宾市中心城区集中式饮用水源地存在环境违法违规问题，危及主城区近百万市民的饮水安全的情况下，有责任也有义务切实保障居民的饮水安全，并消除公共安全隐患，避免公共卫生安全事件的发生。根据《四川省抢险救灾工程项目管理办法》第八条第一款第（二）项‘跨县（市、区）的抢险救灾项目，由市（州）人民政府确定’的规定，宜宾市人民政府具有确定抢险救灾工程项目的职权。本案中，宜宾市人民政府常务会议决定启动宜宾市中心城区饮用水源地迁建和供水保障工程，并将其纳入抢险救灾工程项目属于履行政府职责。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十七条‘抢险救灾等急需使用土地的，可以先行使用土地。其中，属于临时用地的，灾后应当恢复原状并交还原土地使用者使用，不再办理用地审批手续；属于永久性建设用地的，建设单位应当在灾情结束后6个月内申请补办建设用地审批手续’的规定，宜宾市中心城区饮用水源地迁建和供水保障工程作为抢险救灾工程项目，可以先行使用土地。故被告叙州区政府因中心城区水源地迁建和保障工程先行用地的行为符合上述法律规定。因拆除土地上的建构筑物是能够实际使用土地的前提条件，使用土地是拆除建构筑物的最终目的，故被告叙州区政府基于抢险救灾项目拆除李林佐承包地上的房屋属于先行用地的整体行为，亦不适用《中华人民共和国行政强制法》的普通程序规定。宜宾市中心城区饮用水源地迁建和供水保障抢险救灾工程项目确定实施后，被告叙州区政府制定《宜宾市中心城区四水厂迁建及供水保障应急抢险项目普安水厂之净水厂、取水泵房用地红线图》，确定水源地迁建和保障工程项目的用地范围，制定《宜宾市中心城区水厂迁建和供水保障抢险救灾建设用地项目征地拆迁补偿安置方案》，确定补偿安置的范围对象以及补偿标准。因原告李林佐与被告未就安置补偿达成一致意见，被告的职能部门多次以书面形式告知原告提交相关材料到指定地点签订安置补偿协议、领取款项，告知原告逾期未提供资料和签订协议，将会按方案规定计算出对原告的安置补偿方式并依法提存，告知原告若到期未自行搬离，将对原告房屋及构筑物依法强制拆除。故被告在实施先行用地前制定了相应的安置补偿方案，在强制拆除原告承包地上的附属物前及时通知李林佐履行完善相应的手续，对原告应得的安置补偿进行提存保管，已充分保障了原告的合法权益。综上，被告根据宜宾市人民政府决定实施的宜宾市中心城区饮用水源地迁建和供水保障抢险救灾工程项目，因先行用地对原告作出相应的安置补偿后采取强制拆除原告承包土地上附属物的行为并无不当，对原告提出确认被告强行拆除其承包地上附属物行为违法的请求不予支持。”并据此判决驳回了李林佐的诉讼请求。2018年11月5日，李林佐向法院诉请确认叙州区政府于2018年10月25日强制拆除其房屋违法一案，该院于2018年12月20日作出（2018）川15行初61号行政判决，裁判要旨与（2018）川15行初45号判决一致，确认了包括拆除房屋行为在内的先行用地行为并无不当，驳回了李林佐的诉讼请求。李林佐不服两案判决，上诉于四川省高级人民法院，现两案尚在二审审理中。2019年7月10日，原告李林佐向该院提起确认上述《领款通知》无效之诉。 另查明，2019年10月14日，四川省人民政府作出《关于宜宾市叙州区2019年第1批乡镇建设用地的批复》（川府土〔2019〕823号），同意将案涉土地包括原告房屋、附着物、构筑物及承包土地在内的普安镇周坝村11、12、13、14组等共计15.5964公顷集体农用地转为建设用地。 一审法院认为，行政机关在履行职务或者管理公共事务中，有些行为是中间性或者阶段性行政行为。对于中间性或者阶段性行政行为而言，需要分析阶段性行政行为的法律效果是否会被最终行为所吸收。如果阶段性行政行为所产生的效果涵盖在最终行政中，那么只需要对最终行为进行审查就能给予相对人提供司法救济保护其权益，无需再对阶段性行政行为进行单独的审查。案涉《领款通知》就属于宜宾市人民政府决定实施的宜宾市中心城区饮用水源地迁建和供水保障抢险救灾工程项目，因先行用地征收原告李林佐房屋过程中的中间性的行为，该《领款通知》是否合法、是否无效已经被被告叙州区政府因中心城区水源地迁建和保障工程先行用地的最终行为所吸收，被其法律效果所涵盖。 原告李林佐于2018年8月27日、2018年11月5日向该院提起请求确认叙州区政府2018年8月1日强制拆除其承包地上附属物及2018年10月25日强制拆除其房屋违法两案，均已经包含了案涉《领款通知》的行为，且该院已经对最终的强拆行为作出判决。对此，已经给予了李林佐司法救济，无需再对阶段性或者中间性的行政行为即《领款通知》进行单独的审查。因此，李林佐再行提起本案诉讼，请求确认《领款通知》无效并责令被告叙州区政府重新作出征收补偿决定，不属于行政诉讼受案范围。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（十）项和第六十九条第一款第（一）项、第（八）项之规定，裁定：驳回原告李林佐的起诉；案件受理费依法不予交纳。 上诉人李林佐上诉称，李林佐所提诉讼属于人民法院行政诉讼受案范围；叙州区政府作出的《领款通知》为李林佐设定了权利义务，是独立的可诉行政行为，不属于中间性、阶段性等过程性行政行为，与叙州区政府对李林佐房屋强拆行为是不同的行政行为，李林佐提出诉讼具有诉的利益；一审法院以尚未生效的该院（2018）川15行初45号和（2018）川15行初61号行政判决作为定案依据是错误的，且一审判决适用法律错误。请求：撤销一审法院（2019）川15行初47号行政裁定，判决支持李林佐的诉讼请求。 被上诉人叙州区政府及原审第三人宜宾市叙州区征地拆迁服务中心答辩称，李林佐请求确认无效的《领款通知》包含在宜宾市人民政府决定组织实施的抢险救灾先行用地整体行为中，属于过程性、阶段性行为，不属于人民法院行政诉讼受案范围；一审裁定认定事实清楚，适用法律正确。请求驳回上诉，维持原裁定。 本院审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致。 本院进一步查明，李林佐因不服叙州区政府拆除其承包地上附属物和房屋的行政行为向一审法院提起行政诉讼，一审法院经审理作出（2018）川15行初45号和（2018）川15行初61号行政判决，均驳回李林佐的诉讼请求。李林佐不服该两案判决，向本院提出上诉，本院审理后分别作出（2019）川行终319号和（2019）川行终320号行政判决，撤销该两案一审行政判决，确认叙州区政府拆除李林佐承包地上附属物和房屋的行政行为违法。 本院认为，从案涉《领款通知》的内容看，实际是以通知的形式对李林佐房屋作出的补偿决定，本身具有可诉性，《领款通知》送达后，李林佐并未及时提出行政复议或者行政诉讼。强制拆除房屋行为实施完毕后，事实结果已然发生，在上诉人李林佐提出确认强制拆除房屋行政行为违法的诉讼后，人民法院在审查强制拆除行为合法性的过程中，必然要对强制拆除行为的依据、程序作出全面的审理。同时，根据本院查明的情况，李林佐所诉强制拆除房屋的行为已被二审法院确认为违法，考虑权利救济的实际需要，李林佐的补偿和损失问题可以通过行政赔偿的方式予以解决，本案所诉《领款通知》通过行政赔偿诉讼途径同样能够达到目的，故没有必要单独就《领款通知》进行合法性审查。综上，一审法院裁定驳回李林佐的起诉，结果并无不当。李林佐所提上诉请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定,裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长 胡 华 审判员 杨 军 审判员 伍平会 二〇二一年一月十八日 书记员 李瑞雪