西安铁路运输中级法院 行 政 判 决 书 （2020）陕71行终1346号 上诉人（原审原告）户县石扬重钙加工厂，经营场所户县。 经营者李扬，男，汉族，1963年XX月XX日出生，住址西安市户县XX镇XX村，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX。 被上诉人（原审被告）西安市鄠邑区发展和改革委员会，住所地陕西省西安市鄠邑区。 法定代表人张慎重，主任。 委托代理人肖绪超，该单位工作人员。 委托代理人苏润萍，西安市鄠邑区148法律服务所法律工作者。 上诉人户县石扬重钙加工厂（以下简称石扬加工厂）与被上诉人西安市鄠邑区发展和改革委员会（以下简称鄠邑区XX委）不履行法定职责一案，不服西安铁路运输法院（2020）陕7102行初32号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 一审法院查明，自2018年11月4日开始至2019年11月12日，原告多次向陕西政务服务网提交其立项备案，并上传《陕西省企业投资项目备案表》内容为：……项目名称：户县石扬重钙加工厂……是否符合产业政策、国民经济发展规划及相关专项规划、土地供应政策、环境保护政策、节能政策和资源综合利用：符合产业政策、国民经济发展规划及相关专项规划、土地供应政策、环境保护政策、节能政策和资源综合利用……拟建设项目地点：鄠邑区XX镇XX村……建设规模及主要建设内容：年产20000吨重质碳酸钙粉体生产线……要求被告予以办理企业投资项目备案。被告通过平台转办收到了原告申请，并在当天均以原告单位申报的项目不符合目前鄠邑区产业功能区划分及产业准入要求，暂不予受理。另查明，2019年3月份左右原告经营者李扬向中央第二生态保护督察组信访，2019年5月20日被告作出信访答复意见书内容为……经我委2019年5月14日和5月15日到鄠邑区石井镇政府和区国土局核查土地现状图得知，该地一部分属于农田，一部分属于城镇建设用地。经我委2019年5月17日党组会议研究决定，提出以下处理意见，鉴于项目选址不符合鄠邑区土地利用规划，特作出不予立项决定。再查明，发改投资[2017]0197号《国家发展政革委关于全国投资项目在线审批监管平台正式运行的通知》：一、自2017年2月1日起，除涉及国家秘密的项目外，项目审批、核准、备案以及所涉及的各类审批事项都必须通过在线平台办理，各级政府有关部门统一使用在线平台生成的项目代码办理相关手续。2019年10月24日，国家XX委与商务部印发关于《市场准入负面清单（2019）年版》的通知，二、要求落实“全国一张清单”管理模式。另，《市场准入负面清单（2019）年版》禁止准入类2国家产业政策命令淘汰和限制的产品、技术、工艺、设备及行为适用《产业结构调整指导目录》中的淘汰类项目，禁止投资；限制类项目，禁止新建。上诉人石扬加工厂的一审诉讼请求为：1.判令被告鄠邑区XX委依法履行法定职责，给原告办理备案手续颁发备案确认书；2.本次诉讼费由被告承担。 一审法院认为，原告对被告的职权依据及程序依据均无异议，但对被告是否立案的事实依据及备案法律适用有异议。本案的争议焦点为原告的备案项目内容是否符合征募核准的投资项目目录。依据《企业投资项目核准和备案管理条例》第三条“对关系国家安全、涉及全国重大生产力布局、战略性资源开发和重大公共利益等项目，实行核准管理。具体项目范围以及核准机关、核准权限依照政府核准的投资项目目录执行。政府核准的投资项目目录由国务院投资主管部门会同国务院有关部门提出，报国务院批准后实施，并适时调整。国务院另有规定的，依照其规定。对前款规定以外的项目，实行备案管理。除国务院另有规定的，实行备案管理的项目按照属地原则备案，备案机关及其权限由省、自治区、直辖市和计划单列市人民政府规定。”第四条“除涉及国家秘密的项目外，项目核准、备案通过国家建立的项目在线监管平台（以下简称在线平台）办理。核准机关、备案机关以及其他有关部门统一使用在线平台生成的项目代码办理相关手续。国务院投资主管部门会同有关部门制定在线平台管理办法。”及《企业投资项目核准和备案管理办法》第五条“实行核准管理的具体项目范围以及核准机关、核准权限，由国务院颁布的《政府核准的投资项目目录》（以下简称《核准目录》）确定。法律、行政法规和国务院对项目核准的范围、权限有专门规定的，从其规定。《核准目录》由国务院投资主管部门会同有关部门研究提出，报国务院批准后实施，并根据情况适时调整。未经国务院批准，各部门、各地区不得擅自调整《核准目录》确定的核准范围和权限。”第六条“除国务院另有规定外，实行备案管理的项目按照属地原则备案。各省级政府负责制定本行政区域内的项目备案管理办法，明确备案机关及其权限。”第七条“依据本办法第五条第一款规定具有项目核准权限的行政机关统称项目核准机关。《核准目录》所称国务院投资主管部门是指国家发展和改革委员会；《核准目录》规定由省级政府、地方政府核准的项目，其具体项目核准机关由省级政府确定。项目核准机关对项目进行的核准是行政许可事项，实施行政许可所需经费应当由本级财政予以保障。依据国务院专门规定和省级政府规定具有项目备案权限的行政机关统称项目备案机关。”本案中，原告认为其所建的石扬加工厂从事的是石灰石的碎石、粉碎、最后研磨至石粉，属于《产业结构调整指导目录》中规定的鼓励类：十二、建材中第10、矿石碎料和变拆边角料、石粉综合利用生产及工艺装备开发……但被告认为原告所加工的石灰石的主要成分为碳酸钙，属于《产业结构调整指导目录》中规定的限制类：四、石化化工第5、新建三聚磷酸钠……碳酸钙……生产装置。一审法院通过核查原告提交的《陕西省企业投资项目备案表》，中明确了其生产建设规模及主要建设内容：年产20000吨重质碳酸钙粉体生产线。明确了其生产内容为碳酸钙，无论依据2011年或者2019年本的《产业结构调整指导目录》，原告的生产均属于限制类：四、石化化工第5、新建三聚磷酸钠……碳酸钙……生产装置。被告依据《企业投资项目核准和备案管理办法》第三十条，项目违反相关法律法规，或者不符合发展规划、产业政策和市场准入标准要求的，项目核准机关可以不经过委托评估、征求意见等程序，直接作出不予核准的决定。故被告作出的不予立项备案的行为正确。原告的诉请应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告户县石扬重钙加工厂的诉讼请求。案件受理费50元，由原告户县石扬重钙加工厂负担。 上诉人石扬加工厂上诉称：一、一审法院认定事实错误和适用法律错误。上诉人户县石扬重钙加工厂购买桂林矿山机械有限公司GK1620磨某某机一套,用其物理碾磨石灰石生产石粉(重质碳酸钙)。上诉人已向一审法院递交了产品说明书中磨某某机设备工作原理及结构简介,一审法院对上诉人提供的此证据的真实性予以确认,也就是确认了上诉人物理碾磨石灰石生产石粉(重质碳酸钙)这一事实。同时,一审法院又以上诉人年产2万吨重质碳酸钙粉体生产线,明确了上诉人生产内容为碳酸钙为由,错误依据2011年或者2019年的《产业结构调整指导目录》限制类:四、石化化工类,把上诉人用机械方法碾磨石灰石的行为归入石化化工类。一审法院只因为“碳酸钙”三个字,把自己已确认的上诉人的物理碾磨行为就归为石化化工类,显然是认定事实错误,以认定的错误事实为依据,又错误的依据《企业投资项目核准和备案管理办法》第三十条,把一个备案项目变为核准项目,既是认定事实错误又是适用法律错误。因此,一审法院把一个碾磨石灰石生产石粉(重质碳酸钙)备案类项目判定为石化化工类核准项目,是极其错误的。二、碳酸钙的大类分为重质碳酸钙和轻质碳酸钙。重质碳酸钙是用机械方法直接研磨石灰石矿石制得。整个过程只发生物理变化,没有化学变化。轻质碳酸钙是化学合成的碳酸钙,轻质碳酸钙的生产主要是化学变化,它是将石灰石原料煅烧生成石灰和二氧化碳,再加水消化生成石灰乳,其主要成分是氢氧化钙,然后通入二氧化碳碳化石灰乳生成碳酸钙沉淀,经脱水、干燥和粉碎制得,还有一种方法是由碳酸纳和氧化钙进行复分解反应生成碳酸钙沉淀,经脱水、干燥和粉碎而制得。很明显,重钙在加工生产中,方法和流程更简单,不会产生过多污染源,节约人力的同时保护了环境。上诉人已向一审法院完全陈述了上诉人的诉求之事实,且提供了证据。一审法院仍错误认为采矿业类的石灰石碾磨生产石粉(重质碳酸钙)就是石化类碳酸钙(轻质碳酸钙)生产。三、上诉人也明确向一审法院提供了国民经济行业分类代码目录,证明上诉人所从事的生产活动属采矿业B1011,属鼓励类项目。又举证了在产业指导目录中十二、建材10、矿石碎料,板材边角料加工石粉属鼓劢类项目。一审法院也认定了上诉人是石灰石碾磨石粉,又以石化化工类限制碳酸钙生产,支持了被上诉人的观点,于理不通,于法相悖。四、上诉人户县石扬重钙加工厂从事的石粉加工产业,是鄠邑区几十年的传统产业。鄠邑区相同产业、同类项目仍在大量生产,鄠邑区XX委都是如何给正在大量生产的石粉加工企业备案的？综上请求：1.撤销西安铁路运输法院(2020陕7102行初32号行政判决；2.判令被上诉人依法履行法定职责,给上诉人办理备案手续颁发备案确认书；3.一审、二审诉讼费由被上诉人承担。 被上诉人鄠邑区XX委二审答辩称：一、一审法院认定事实清楚、适用法律正确。二审法院应依法驳回上诉人的上诉请求,维持西安铁路运输法院(2020)陕7102行初32号行政判决。碳酸钙产业是以石灰石为主要原料经过机械破碎、粉磨后,形成干粉或湿粉等工序后,经过分级,形成符合不同粒度要求的产品,适合于造纸、塑料、橡胶、油墨、化学建材、密封材料、日化、食品、药品等诸多领域,所形成的碳酸钙产业链称之为碳酸钙产业。目前碳酸钙生产工艺分为两大类,一种是轻钙,一种是重钙。轻质碳酸钙的生产流程长,“三废”排放较多。而且生产过程中的粉尘污染严重,“青山裹银装,绿水变白粥”是轻质碳酸钙行业粉尘、废水污染的真实写照。重钙生产流程短,“三废”排放点少、排放量小,能源消耗低。但在粉磨过程同样易产生扬尘。实际上我国“新环保法”在2016年就已经开始对碳酸钙行业进行整顿,揭统计,截止2018年底,多家碳酸钙企业迫于环保风暴、矿山安全整顿和安全生产大检查等原因,被断电,关停。上诉人在上诉状中称户县石扬重钙加工厂购买桂林矿山机械有限公司GK1620磨某某机一套用其物理辗磨石灰石生产石粉(重质碳酸钙)。被上诉人认为不管上诉人的石灰石采用机械辗磨还是其他方法,碳酸钙已经被列入国家发展和改革委、商务部关于印发《市场准入负面清单》通知中规定《产业结构调整指导目录》中的石化化工限制类项目,这是不争的事实。被上诉人不给上诉人办理备案登记,只是认真履行国家产业政策,履行工作职责,至于上诉人提到的“不明白石灰石辗磨石粉(重质碳酸钙),咋能成了石化化工类”这个问题被上诉人只能说是国家政策,被上诉人无需过多解释。二、被上诉人已经依法履行了法定职责,不予给上诉人办理备案手续颁发备案确认书的行为正确。1.上诉人产业是限制类项目,不符合产业准入要求。上诉人提到的国民经济行业分类代码目录,《国民经济行业分类》(GB/T4754-2011)是经国家质量监督检验检疫总局、国家标准化管理委员会批准发布,该标准适用于在统计、计划、财政、税收、工商等国家宏观管理中,对经济活动的分类,并用于信息处理和信息交换。该分类代码目录并不是被上诉人现执行的产业结构调整目录,不是被上诉人办理备案的依据,而被上诉人按照《产业结构调整指导目录(2019年本)》限制类四、石化化工第5、新建三聚磷酸钠……碳酸钙……，又依据《企业投资项目核准和备案管理办法》第三十条，不予给上诉人办理备案手续颁发备案确认书的行为是正确的,是依法履行了法定职责。2.对于上诉人说鄠邑区相同产业、同类项目仍在大量生产，鄠邑区XX委都是如何给正在大量生产的石粉加工企业备案的,它们的备案都是如何取得的,在此被上诉人鄠邑区XX委不是照客下面。综上:一审法院认定事实清楚、适用法律正确,应予以维持。二审法院应依法驳回上诉人的全部上诉请求,维持西安铁路运输法院(2020)陕7102行初32号行政判决。 二审中各方当事人均未提交新的证据。 本院查明事实与一审法院查明事实一致，予以确认。 本院认为，《企业投资项目核准和备案管理条例》第三条“对关系国家安全、涉及全国重大生产力布局、战略性资源开发和重大公共利益等项目，实行核准管理。具体项目范围以及核准机关、核准权限依照政府核准的投资项目目录执行。政府核准的投资项目目录由国务院投资主管部门会同国务院有关部门提出，报国务院批准后实施，并适时调整。国务院另有规定的，依照其规定。对前款规定以外的项目，实行备案管理。除国务院另有规定的，实行备案管理的项目按照属地原则备案，备案机关及其权限由省、自治区、直辖市和计划单列市人民政府规定。”第四条“除涉及国家秘密的项目外，项目核准、备案通过国家建立的项目在线监管平台（以下简称在线平台）办理。核准机关、备案机关以及其他有关部门统一使用在线平台生成的项目代码办理相关手续。国务院投资主管部门会同有关部门制定在线平台管理办法。”《企业投资项目核准和备案管理办法》第五条“实行核准管理的具体项目范围以及核准机关、核准权限，由国务院颁布的《政府核准的投资项目目录》（以下简称《核准目录》）确定。法律、行政法规和国务院对项目核准的范围、权限有专门规定的，从其规定。《核准目录》由国务院投资主管部门会同有关部门研究提出，报国务院批准后实施，并根据情况适时调整。未经国务院批准，各部门、各地区不得擅自调整《核准目录》确定的核准范围和权限。”第六条“除国务院另有规定外，实行备案管理的项目按照属地原则备案。各省级政府负责制定本行政区域内的项目备案管理办法，明确备案机关及其权限。”第七条“依据本办法第五条第一款规定具有项目核准权限的行政机关统称项目核准机关。《核准目录》所称国务院投资主管部门是指国家发展和改革委员会；《核准目录》规定由省级政府、地方政府核准的项目，其具体项目核准机关由省级政府确定。项目核准机关对项目进行的核准是行政许可事项，实施行政许可所需经费应当由本级财政予以保障。依据国务院专门规定和省级政府规定具有项目备案权限的行政机关统称项目备案机关。”本案中，上诉人石扬加工厂所申请立项备案项目为重质碳酸钙粉体生产线。重质碳酸钙的生产工艺流程目前主要有两种：1.湿法生产：先将细粉制成悬浮液置于磨机内进一步粉碎，经脱水、干燥后便制得超细重质碳酸钙。2.干法生产：从采石场运来的方解石、石灰石、白垩、贝壳等，以除去脉石；然后用破碎机对石灰石进行粗破碎，再用雷蒙（摆式）磨某某碎得到细石灰石粉，最后用分级机对磨某某进行分级，符合粒度要求的粉末作为产品包装入库，否则返回磨某某机再次磨某某。上诉人石扬加工厂认为其所申请备案项目属于《产业结构调整指导目录》中规定的鼓励类：十二、建材中第10、……矿石碎料和变拆边角料、石粉综合利用生产及工艺装备开发……。结合重质碳酸钙生产流程，应当认为上诉人所申请备案的项目，需要大规模获取特定的石材进行生产，而非属于矿石碎料和板材边角料、石粉综合利用生产。因此，其不属于《产业结构调整指导目录》中规定的鼓励类：十二、建材中第10所罗列的事项。针对碳酸钙的生产，在2011年或者2019年本的《产业架构调整指导目录》中均载明属于限制类：四、石化化工第5、新建三聚磷酸钠、六偏磷酸钠、三氯化磷、五硫化二磷、磷酸氢钙、氯酸钠、少钙焙烧工艺重铬酸钠、电解二氧化锰、碳酸钙、无水硫酸钠（盐业联产及副产除外）、碳酸钡、硫酸钡、氢氧化钡、氯化钡、硝酸钡、碳酸锶、白炭黑（气相法除外）、氯化胆碱生产装置。故被上诉人鄠邑区XX委依据《企业投资项目核准和备案管理办法》第三十条规定，“项目违反相关法律法规，或者不符合发展规划、产业政策和市场准入标准要求的，项目核准机关可以不经过委托评估、征求意见等程序，直接作出不予核准的决定”。向上诉人石扬加工厂作出不予立项备案的行为，并无不当。上诉人石扬加工厂的上诉请求，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。综上所述，一审判决事实清楚、适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判决。 二审诉讼费50元，由上诉人户县石扬重钙加工厂负担。 本判决为终审判决。 审判长 曹 伟 审判员 张 博 审判员 侯 斌 二〇二一年一月十四日 书记员 赵成园 1