银川铁路运输法院   行政判决书   （2020）宁8601行初497号   原告于巧珍，女，1991年5月20日出生，回族，住宁夏回族自治区银川市金凤区。   委托代理人王鹏（原告丈夫），男，1990年8月24日出生，回族，住宁夏回族自治区银川市金凤区，特别授权代理。   委托代理人林明杰，北京东环律师事务所律师，特别授权代理。   被告银川市金凤区良田镇人民政府，住所地：宁夏回族自治区银川市金凤区良田镇兴源村二队。   法定代表人南峰，该镇镇长。   委托代理人杨雨潇、许宝贵，宁夏兴业律师事务所律师，特别授权代理。   原告于巧珍诉被告银川市金凤区良田镇人民政府单方解除房屋征收补偿协议一案，于2020年9月2日向本院提起行政诉讼。本院同日立案后，于2020年9月4日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2021年1月19日通过互联网形式在线上法庭公开开庭进行了审理。原告委托代理人王鹏、林明杰，被告金凤区良田镇人民政府（以下简称良田镇政府）副镇长马文博及其委托代理人杨雨潇、许宝贵到庭参加诉讼。本案现已审理终结。   被告于2020年4月16日作出的《关于解除于巧珍与金凤区良田镇人民政府签订的〈良田镇“生态美丽回乡”项目征收补偿协议〉（编号：J-01-015）决定书》。   原告诉称，2020年4月16日，被告在与原告撤销涉案协议一案诉讼过程中，被告作出解除涉案协议的决定书，并书面告知银川铁路运输法院，但事后被告未直接向原告送达该解除协议决定书。法院据此裁定驳回，同时告知对被告解除涉案协议一事，原告可另行诉讼。原告认为被告对解除决定的作出，在程序和内容上均不符合法律规定。理由如下：首先，被告作出涉案决定程序不合法。被告在作出涉案决定之前，应当事先通知原告，同时与原告协商并听取原告的陈述和申辩，故被告擅自解除的行为剥夺了原告的陈述和申辩权。其次，解除协议决定的内容不属实。该解除协议决定书关于“原告取得房屋、土地及地上附着物补偿款7209元”的内容与事实不符。原告经营的门面用房于2019年4月份遭到被告强拆，至今没有给原告任何货币补偿。被告在没有给予原告货币补偿的情况下，在解除协议的内容上虚构货币补偿的事实，并以此为由要求原告返还，其行为违法，有损政府诚信和公信力。第三，被告擅自解除协议的行政行为，不具有合法性和合理性。本案涉案协议不存在解除的法定事由或约定事由，协议落款并非原告本人所签，该协议对原告不产生约束力。因涉案协议系关于土地征收的项目补偿，而据被告出具解除协议上的内容来看，并不存在土地征收一事，既然被告承认不存在土地征收，则政府无权签订涉案协议，即征收协议存在无效的情形，本案涉案协议无效的情况下，政府作出解除协议决定书的行为不符合法律规定。   综上所述，原告认为被告在另案中擅自单独作出解除协议决定书的行政行为，程序违法、内容失实，依法应当予以撤销。同时，根据涉案协议的内容，该协议是在没有土地征收的情况下签订，违背了法律规定，属无效协议。现原告诉至法院，请求依法判令：1.请求法院撤销被告2020年4月16日作出的《关于解除于巧珍与金凤区良田镇人民政府签订的良田镇“生态美丽回乡”项目征收补偿协议（J-01-015）决定书》；2.本案诉讼费由被告承担。   原告于巧珍向本院提交了以下证据：   证据一、《关于解除于巧珍与金凤区良田镇人民政府签订的良田镇“生态美丽回乡”项目征收补偿协议（J-01-015）决定书》。证明目的：该证据来源于另案送达材料时拍摄照片，被告作出解除协议决定的行政行为程序违法，未依法直接向行政相对人即本案原告送达。   证据二、被告和原告签订的《征收补偿协议》。证明目的：被告与原告签订的《征收补偿协议》的事实依据是征收案涉土地，而根据政府所述事实以及政府解除协议所陈述的事由来看，本案并不存在土地征收之事，因此双方签订的涉案《征收补偿协议》无效，被告无权擅自解除无效的协议。   被告对证据一真实性、合法性及关联性认可，对证明目的不认可。被告依法向原告送达该份决定书，不存在违法送达，原告称是在另案中从法院调取，于巧珍也是另案的原告。   对证据二真实性、合法性及关联性认可，对证明目的不认可，涉案协议不属于征收补偿协议，而是房屋拆迁安置补偿协议，该协议是有效协议，被告有权依据行政协议司法解释单方予以解除。   被告良田镇政府辩称，一、被告作出涉案解除协议决定书认定事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律正确、处理得当。2019年1月25日，金凤区检察院与金凤区全面推行河长制办公室联合发布《关于印发〈“携手清四乱保护母亲河”专项行动实施方案〉通知》（银金河长办发〔2019〕3号）对金凤区辖区河湖管理范围内乱占、乱采、乱堆、乱建等“四乱”突出问题进行整治。经宁夏西干渠管理处工作人员确认，案涉建筑在黄河支流西干渠五十米河道管理范围内，修建房屋等生活设施既没有办理过任何规划审批手续，也没有经行政主管部门审查同意，属于违法建筑。2019年3月19日，被告联合银川市国土资源局金凤分局作出《责令限期拆迁通知》，并张贴在涉案房屋大门。后原告与被告联系，称该建筑系其建造。2019年4月15日，双方协商一致，决定拆除原告涉案违法建筑，但出于人道主义考虑，给予原告一定的补偿。因此，被告与原告签订《良田镇“生态美丽回乡”项目征收补偿协议》（编号：J-01-015），由被告拆除原告房屋及地上附着物，被告向原告补偿162090元。后原告从被告处领取补偿款7209元。该《征收补偿协议》签订后，原告诉至银川铁路运输法院，请求撤销该协议，被告也认为不应当为原告的违章建筑进行补偿，故2020年4月16日，被告作出涉案解除协议决定书。二、原告的诉讼请求没有事实和法律依据，有关事实和理由均不能成立，应当依法予以驳回。被告有权解除案涉《征收补偿协议》，其为合法有效的行政协议。该协议的履行系财政对原告违法建筑进行补偿，继续履行可能出现严重损害国家利益、社会公共利益的情形。被告有权根据实现行政管理目的的需要单方变更和解除行政协议。作出涉案决定为内部纠错，可以防止公共利益受到影响，同时实现公平、公正的补偿安置政策。综上，被告行使行政优益权，解除案涉《征收补偿协议》的具体行政行为并无不当。原告的诉讼请求不能成立，应当驳回其全部诉讼请求。   被告良田镇政府向本院提交了以下证据：   证据一、金凤区人民检察院金凤区河长办关于印发《“携手清四乱保护母亲河”专项行动实施方案》的通知（银金河长办发〔2019〕3号）、遥感图。证明目的：涉案被拆除房屋系违章建筑。   证据二、《良田镇“生态美丽回乡”项目征收补偿协议》（编号：J-01-015）。证明目的：2019年4月15日，原、被告一致同意订立《征收补偿协议》，由被告拆除原告房屋及地上附着物，由被告向原告补偿162090元。通过证据一、二可知原告知晓其被拆迁房屋系违章建筑，双方订立《征收补偿协议》，该协议形式上是“征收补偿协议”，实质上为“拆迁补偿协议”。另外，原告已从被告处领取补偿款7209元，故原、被告对拆迁房屋以及补偿金额均予以认可，系双方真实意思表示。因此，《征收补偿协议》系有效协议。   证据三、《关于解除于巧珍与金凤区良田镇人民政府签订的〈良田镇“生态美丽回乡”项目征收补偿协议〉（编号：J-01-015）决定书》。证明目的：1.2020年4月16日，被告基于公共政策考虑，进行内部纠错，解除与原告签订的《征收补偿协议》；2.该决定书中载明了解除案涉《征收补偿协议》的法律及事实依据；3.该决定书中载明了救济途径，向原告履行了告知义务。   原告对证据一真实性、合法性及关联性不认可，其认为该文件没有任何盖章，也没有相关部门盖章补充说明，工作协调小组上面并没有被告，且与本案行政协议无关，故不予认可。宁夏人大是否授权检察院作出该文件也没有明确规定，合法性不认可。该实施方案看不出涉案房屋是违章建筑，故也无法证明原告房屋是违建。对证据二真实性、关联性无异议，合法性不认可，《征收补偿协议》中并没有写拆迁安置补偿协议，是被告理解错误，从法律上讲是无效协议。证据三是本案审查的协议，不属于证据。   本院对上述证据认证如下：经庭审质证，结合原、被告当庭陈述，原、被告提交的《关于解除于巧珍与金凤区良田镇人民政府签订的良田镇“生态美丽回乡”项目征收补偿协议（J-01-015）决定书》、《良田镇“生态美丽回乡”项目征收补偿协议》真实、与本案有关联性，但对其证明目的将在本院认为部分予以阐述。被告提交的金凤区人民检察院金凤区河长办关于印发《“携手清四乱保护母亲河”专项行动实施方案》的通知（银金河长办发〔2019〕3号）、遥感图与本案没有关联性，本院不予采信。   经审理查明，2019年4月15日，被告与原告签订了《良田镇“生态美丽回乡”项目征收补偿协议》，约定主要内容为：为改善群众居住环境，实施“生态美丽回乡”整村推进项目建设，征收原告房屋、土地及地面附着物；房屋231平方米，每平方米500元，计115500元；大门1座，计1000元；室外水泥地坪116平方米，每平方米40元，计4640元；厕所1个，计450元；手压井1眼，计500元；人口安置补助费，户籍人口2人，每人40平方米、每平方米补助500元，计40000元；总计162090元。符合政策性安置条件的以协议签订的时间顺序选择安置房类型。后依据该《征收补偿协议》原告通过抽签的方式抽中位于金凤区良田镇兴源中心村4区6-4-401号安置房。   2019年11月25日，原告诉至本院请求撤销上述《征收补偿协议》（案号为（2019）宁8601行初600号），在诉讼期间被告于2020年4月16日作出《关于解除于巧珍与金凤区良田镇人民政府签订的良田镇“生态美丽回乡”项目征收补偿协议（J-01-015）决定书》。主要内容为：“现因你个人原因，认为原、被告双方签订的《征收补偿协议》不符合法律规定并诉至银川铁路运输法院。经审查，被告认为原、被告双方确实不存在签订该协议的法律依据，且违反原告本人意愿，决定依法解除《征收补偿协议》。解除《征收补偿协议》后，请原告于15日内返还位于金凤区良田镇兴源中心村4区6-4-401号安置房及7209元补偿款，并指定了还款账户，告知原告进行复议及诉讼的途径”。该《解除协议决定书》作出后被告向法院进行了提交。原告在（2019）宁8601行初600号案件中得知该《解除协议决定书》后提起本案行政诉讼。   本院认为，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条规定：行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。本案中，被告作为国家行政机关，在实行行政管理过程中，拆除原告的房屋后，双方签订《良田镇“生态美丽回乡”项目征收补偿协议》，属于行政协议范畴。   行政协议的解除，是指行政协议成立之后，当事人在法定或约定的解除协议的条件成就时，依照法定程序使尚未履行完毕的行政协议丧失效力的法律行为。行政优益权是国家为确保行政主体有效地行使职权，切实履行国家职责，圆满地实现社会公共利益的目标，而以法律法规等形式赋予行政主体享有各种职务或物质上优益条件的资格。具体到行政合同，主要表现为较行政相对人优先的权利，如依法选择合同相对方的权利、对合同履行的指挥权和监督权、单方面变更和解除合同的权利、制裁权等。结合《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十六条第一款的规定，本案被告在履行行政协议过程中，认为继续履行协议可能出现严重损害国家利益、社会公共利益的情形时，有权作出解除协议的行政行为。   本案中，被告在拆除原告房屋后，与原告签订涉案《征收补偿协议》，后原告依据协议抽取安置房，双方均履行了合同的相应内容，原、被告在《征收补偿协议》中没有约定协议解除条件。在协议履行过程中，因原告提起撤销《征收补偿协议》的诉讼，被告遂行使行政优益权作出涉案《解除协议决定书》。该《解除协议决定书》中载明解除理由为“双方确实不存在签订协议的法律依据，且违反原告本人的意愿”。在本案庭审中，被告陈述解除协议的理由为“原告的房屋系违法建筑，不应当进行补偿，如继续履行，将导致公共利益受到影响”。但被告在本案审理中没有提交有权行政机关认定原告房屋系违法建筑的证据，不足以证实《征收补偿协议》的履行将导致公共利益受到影响，故其作出的解除协议决定缺乏事实依据。同时，被告在涉案《解除协议决定书》中载明“原告应当返还领取的补偿款7209元”，但被告没有提交证据证实原告领取了该款项，故《解除协议决定书》该项内容无事实依据。原告选房的行为应视为对《征收补偿协议》的追认，故原告提出《征收补偿协议》并非原告本人签字，对原告没有约束力的意见，本院不予采纳。原告在提起本案诉讼时，起诉状中的诉请包含确认行政协议无效和撤销解除决定两方面内容，本院根据行政案件“一行为一诉讼”的原则向原告进行释明后，原告明确变更诉请为请求撤销《解除协议决定书》，对于变更后的现有请求，本院予以支持。   依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十条、第十六条第二款之规定，判决如下：   撤销被告银川市金凤区良田镇人民政府于2020年4月16日作出的《关于解除于巧珍与金凤区良田镇人民政府签订的〈良田镇“生态美丽回乡”项目征收补偿协议〉（编号：J-01-015）决定书》。   案件受理费50元，由被告银川市金凤区良田镇人民政府负担。   如不服本判决，可以在本判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，上诉于宁夏回族自治区银川市中级人民法院。   审判长 孙振华   审判员 李建明   审判员 沈丽颖     二〇二一年一月二十九日   法官助理 史 芳   书记员 刘 娜   附：本案适用的相关法律条文   《中华人民共和国行政诉讼法》   第十一条人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。   第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：   （一）主要证据不足的；   （二）适用法律、法规错误的；   （三）违反法定程序的；   （四）超越职权的；   （五）滥用职权的；   （六）明显不当的。   《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》   第十条被告对于自己具有法定职权、履行法定程序、履行相应法定职责以及订立、履行、变更、解除行政协议等行为的合法性承担举证责任。   原告主张撤销、解除行政协议的，对撤销、解除行政协议的事由承担举证责任。   对行政协议是否履行发生争议的，由负有履行义务的当事人承担举证责任。   第十六条在履行行政协议过程中，可能出现严重损害国家利益、社会公共利益的情形，被告作出变更、解除协议的行政行为后，原告请求撤销该行为，人民法院经审理认为该行为合法的，判决驳回原告诉讼请求；给原告造成损失的，判决被告予以补偿。   被告变更、解除行政协议的行政行为存在行政诉讼法第七十条规定情形的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以责令被告重新作出行政行为。   被告变更、解除行政协议的行政行为违法，人民法院可以依据行政诉讼法第七十八条的规定判决被告继续履行协议、采取补救措施；给原告造成损失的，判决被告予以赔偿。