河南省洛阳市中级人民法院行 政 判 决 书(2020)豫03行初487号原告郭东岳，男，汉族，1972年6月18日生，住址：河南省新安县。委托诉讼代理人郭林林，女，汉族，1992年11月30日出生，住址同上。特别授权。委托诉讼代理人尹炜，河南良承律师事务所律师。特别授权。被告新安县人民政府。住所地：河南省新安县新城黄河大道1032号。统一社会信用代码：114103230054111166。法定代表人王智，县长。应诉负责人赵宏峰，该县政府副县长。委托诉讼代理人刘鸿霄，新安县磁涧镇人民政府综治办主任。特别授权。委托诉讼代理人郑现龙，新安县垣法律服务所法律工作者。一般代理。第三人国网河南省电力公司新安县供电公司。营业场所：河南省新安县新城世纪广场西侧。统一社会信用代码：91410323MA40WDF85U。法定代表人刘方，总经理委托诉讼代理人陆东芳、雷会云，河南广文律师事务所律师。特别授权。郭东岳诉新安县人民政府、第三人国网河南省电力公司新安县供电公司行政强制断电行为违法及恢复供电一案，本院于2020年12月23日受理后，依法组成合议庭于2021年1月15日进行了公开开庭审理。原告郭东岳及其委托诉讼代理人郭林林、尹炜，被告新安县人民政府（以下简称新安县政府）的应诉负责人赵宏峰及委托诉讼代理人刘鸿霄、郑现龙，第三人国网河南省电力公司新安县供电公司（以下简称新安供电公司）的委托诉讼代理人陆东芳、雷会云到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告郭东岳起诉称，2007年8月份，原告在磁涧镇尤彰村的老宅子被尤彰村委以所谓的“上面政策要求治沟造地”为由强行拆除。实则并非治沟造地，而是村干部借着上面的政策将原告老宅子的土地卖了，为此，当时对原告采取了断电、断路等强制手段，原告无奈从老宅子搬出后在外漂泊了六年多。经过原告多次上访，被告县政府审批由磁涧镇政府处理，镇政府于2012年7月4日出具了《信访事项处理意见书》，新安县磁涧镇国土资源管理所和新安县磁涧镇尤彰村民委员会于2013年4月8日共同盖章出具了《证明》，均表示结合原告的实际情况，同意原告在协调地点上盖房子。2013年原告建成了房屋，并正常居住至2020年初。从2020年2月底开始，磁涧镇政府在没有合法拆迁手续的情况下，再次意欲达到拆迁目的，持续通过多种方式威逼、恐吓原告，原告多次要求镇政府提供拆迁的合法手续，其均以不作为的方式拒绝。在未见政府合法拆迁手续前原告拒绝拆迁，磁涧镇政府于2020年8月5日向原告下发了《自行拆除通知书》，以原告房屋属于违章建筑为由，要求自行拆除。原告不服，向被告县政府申请了行政复议，县政府为了达到没有合法手续而拆迁的目的，于2020年9月23日出具了维持镇政府行为的复议决定书。原告又将新安县政府和磁涧镇政府起诉至新安县人民法院，新安县人民法院于2020年12月9日进行了开庭审理。然而在判决尚未作出前，被告县政府于2020年12月21日要求第三人强行对原告及邻居家庭实施了断电措施。综上，被告对原告房屋进行拆迁没有合法手续，原告用电属于合法用电，被告欲达到违法拆迁的目的要求第三人对原告实施的断电措施严重违法，而且，不论被告有无合法的拆迁手续，被告及第三人对原告的断电行为均违法。本案被告及第三人的断电行为严重影响了原告及家人的正常生活，为原告造成了较大损失。诉讼请求：1、依法撤销被告向第三人签发的《新安县人民政府关于对磁涧镇尤彰村部分拆迁用户进行断电的通知》，并确认被告和第三人的断电行为违法；2、责令被告和第三人在三日内恢复供电；3、案件诉讼费由被告承担。为证明自己的主张，原告向本院提交了四组证据。第一组证据：证据1、《新安县人民政府关于对磁涧镇尤彰村部分拆迁用户进行断电的通知》及附件各一份；证据2、《国网新安县供电公司收文处理签》一份。证明目的：1、证明2020年12月7日被告新安县政府向第三人出具断电通知一份，要求第三人于2020年12月12日上午八点前安排专人到现场配合，做好尤彰村部分用户停电拆除工作，该通知附件中部分用户涉及到原告。第三人于2020年12月8日签收该通知，由其工作人员邵博呈其领导黄卫铭批示，批示意见为由磁涧所落实办理。明细表中的郭东乐实为郭东岳，通过后续联系电话可以印证。2、证明被告和第三人有对原告进行断电的真实意思，被告县政府通知中明确其断电是为了拆迁拆除建筑物，拆除建筑物的目的是为了进行洛新快速通道建设及引热入洛管线施工等省市重点工程顺利推进。然而，众所周知，洛新快速通道已于2020年6月份左右建成并实现通车，原告家住房在扩路修建好的洛新快速通道五十米之外，热力管道紧挨洛新快速通道，距离原告家住房也有五十米左右，且热力管道在2020年12月前已经挖坑填埋好管线，表面坑已被平整好。原告住房所在位置既不属于洛新快速通道建设占用，也不在热力管道的工程范围内。被告县政府所述拆迁目的不成立，其更无权对原告进行断电。第二组证据：证据3、2020年12月21日被告和第三人指派人员到原告家附近准备实施断电措施的现场视频；证据4、2020年12月22日15时28分，原告家人向110报警反映原告家被断电的电话录音一份；证据5、2020年12月22日15时41分，磁涧镇政府致电原告家人落实报警断电拆迁一事的电话录音一份；证据6、2020年12月22日16时03分，原告家人再次致电110反映断电情况的电话录音一份；证据7、2020年12月25日，原告邻居与被告县政府安排的断电联系人师朝阳电话录音一份。证明目的：1、证明2020年12月21日被告指派师朝阳带领第三人安排的工作人员到原告家门口准备对原告及邻居家进行断电。2、证明2020年12月22日下午原告家人向110反映断电情况，110将原告反映的情况通知给磁涧镇政府，磁涧镇政府工作人员接到通知后致电原告家人落实情况，后告知需要向领导反映一下，自此之后，原告再未等到任何处理和回复。3、证明2020年12月25日原告邻居马占营妻子李慧珍向被告县政府安排的断电联系人师朝阳致电问询是否送电事宜，师朝阳告知是被告县政府的行为，房子征迁的事和算账的事和村委谈谈再说。4、以上事实充分说明2020年12月21日被告县政府对原告及邻居马占营家实施了断电措施，其断电目的是为了逼迫拆迁。第三组证据：证据8、新安县党政领导接待来访群众登记表一份；证据9、市110联动办公室关于拆迁的回复截屏一份。证明目的：1、证明原告家人于2020年12月28日到新安县信访局反映断电情况的事实，新安县信访局领导刘峥鹏批示：先解决群众用电，拆迁事项依法依规办理。然而，新安县信访领导批示至今未落实，截至目前，原告家仍处于断电状态，被告及第三人依旧不予送电。2、证明被告坚持采取断电措施的目的是为了逼迫原告同意进行拆迁。另外，原告早在2020年3月份已向市110联动中心反映新安县政府违法拆迁行为并请求出示合法拆迁手续，被告政府部门通过市110联动办公室回复的意见是：政府采取自愿拆除的方式，并捏造了一系列事实。第四组证据：证据10、通过新安县党政门户网站查询的新安县人民政府2019年11月14日《关于印发新安县2020年国土绿化提速提质行动实施方案的通知》新政（2019）14号文件一份；证据11、通过新安县党政门户网站查询的《群众咨询我县洛新快速通道建设情况》一份；证据12、原告住房与洛新快速通道周围环境的照片。证明目的：1、被告县政府绿化方案中，洛新快速通道廊道绿化工程范围为在洛新快速通道两侧高标准建设20米宽的绿色廊道800亩。原告家住房不在此廊道绿化20米范围内。2、原告住房所在位置与洛新快速通道建设廊道、绿化及热力管道施工均无关。被告的断电理由不成立。被告新安县政府答辩称，1、2013年7月，原告郭东岳在没有依法获得土地使用证、规划许可证的情况下。非法在位于新安县磁涧镇尤彰村磁涧二中对面建造房屋两层，建筑面积200多平方米已构成违法，该违法事实由原告其所在的村民组组长郭营、其妻吕红景、尤彰村村民委员会两委会议记录根据村民自治所作出决议为凭，并经行政复议后予以确认。2020年12月22日新安县人民法院（2020）豫0323行初26号行政判决驳回原告诉讼请求。2、《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款规定：下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围（六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为；本案被诉的断电行为发生在原告违法建房过程中面临被拆房屋之前，处于安全方面的需要，断电是为强制拆除违建所做的必要的准备工作，断电是否为其造成不利影响将会被后续强制拆除违建行为吸收或覆盖，因此被诉的断电行为属于新安县人民政府为拆除违建而实施的过程性行政行为，不具有可诉性，不属于行政诉讼受案范围。该事实已由已生效的洛阳市中级人民法院（2019）豫03行初342号裁定书和河南省高级人民法院（2019）豫行终4076号裁定书所认定，并已驳回了原告起诉。综上所述，根据安全需要，涉诉断电是为拆除违建过程中的前期准备工作，该行为将会被后期的强制拆除的行政行为所吸收或覆盖，不具有可诉性也不属于人民法院行政案件受案范围，请求法院驳回其诉讼请求。新安县政府向本院提交了三份证据，1、新安县人民法院（2020）豫0323行初26号行政判决书；2、洛阳市中级人民法院（2019）豫03行初342号裁定书；3、河南省高级人民法院（2019）豫行终4076号裁定书。证明：1、原告涉案被停电的房屋已被确认为违法建筑。2、由于涉案房屋系违法建筑对于该房屋在拆除过程中所实施的停电行为是对拆除房屋前期的过程性行为，该行为被下一步就是将来拆除该违法建筑的行为所吸收或者覆盖。原告对本案提起诉讼不具有可诉性，也不属于人民法院行政案件的受案范围。请法院裁定驳回原告起诉。第三人新安供电公司答辩称，1、答辩人作为供电企业，接受人民政府的管理并服从人民政府的指令，是民事主体的法定义务。答辩人有义务予以配合人民政府的断电指令和要求。2、答辩人是按照新安县人民政府断电通知实施的断电措施。原告的涉案房屋被政府认定为违章建筑，要求其自行拆除。前述事项的查判职责属于政府，供电公司与该事项无涉，也无权决断。停止电力供应仅是遵从政府通知，相应的、被强制断电的后果承担也不在供电企业。原告诉请法院判决答辩人强制断电行为违法以及对原告恢复供电，依法不应支持。3、根据《电力法》、《电力供应与使用条例》、《河南省共用电条例》以及《供电监管办法》第24条之规定，答辩人实施停电措施具备合法性。综上，恳请法院判决驳回原告的诉讼请求。新安供电公司向本院提交了一份证据：新安县人民政府断电通知。证明原告的涉案房屋被政府认定为违章建筑，第三人作为供电企业，接受人民政府的管理并服从人民政府的指令实施断电措施。原告的诉讼请求依法不能成立。被告新安县政府对原告证据质证认为，对原告第一组证据中的证据1断电通知书没有异议。证据2，由于该文件处理文件是供电公司的内部工作程序与本案没有关系。对第二组证据中原告提供的六组录音，该录音不具有证据效力，请法庭不予采信。第三组证据中的证据8、9与本案没有直接关联性。第四组证据的10、11、12，尽管该项目涉及到绿化事业但作为原告所建房屋也没有依法取得土地使用证和规划许可证等有关文件，已构成违法建筑。磁涧镇人民政府并以此向原告签发了自行拆除通知书，而对本案原告的停电行为，主要涉及面临将要对其违法建筑的房屋实施拆除，而考虑到安全因素而予以断电，与项目绿化没有直接的关联性。第三人新安供电公司对原告证据质证认为，对第一组证据的真实性没有异议。该组证据的证明方向不认可。第一组两份证据能够证明是新安县人民政府为了基础建设、公共利益，实施行政管理，给第三人下发的协助通知。并不能够证明原告第二项证明目的或者说是证明方向。第一组证据和原告证明目的的第二项没有关联性。对第二组证据有异议，认为不具备合法性，是为了取证而有意为之。另外也不能证明断电的理由和原因是原告自认的逼迫拆迁。关于证据3，如果确实是客观的视频录像，该份证据能够证明第三人在遵从政府指令实施断电前准备周全行为谨慎。对第三组证据有异议。该组证据只能证明原告对断电有争议，向有关部门进行过反映。但是其反映的内容与客观事实有偏差。因为在证据8里面登记表上显示反映电业局无故断电，所以原告反映的问题是跟客观事实有偏差的，是原告方的主观认识。对证据9认为与本案没有关联性。对第四组证据不认可。证据10是2019年的文件。证据11是2018年6月份的一个网上截屏。证据12是拍摄地点和拍摄人拍摄时间都不详细的照片打印件，不能证明原告方的主张说是不是在廊道建设范围。另外证据10和证据11也跟本案没有直接的关联性，并不能证明证据1断电通知事项的边界范围。原告对被告证据质证认为，对于证据1新安县人民法院（2020）豫0323行初26号行政判决书，该判决书尚未生效，同时原告已就该判决提起上诉，被告所述的证明目的不成立。同时该判决书落款日期为2020年12月22日，而本案被告于2020年12月21日即对原告实施了断电行为，明显被告不是依据该判决书对原告实施的断电行为。被告认定原告房屋为违法建筑的说辞不成立。对证据2被告对泷康冷饮公司的断电行为被认定为过程性行政行为与本案情形并不一致从该裁定书中可以看出被告对泷康公司断电当天即实施了拆除行为，故断电行为被拆迁行为所覆盖或吸收具有相关依据。而本案原告家住房至今未被拆除。被告的断电行为不属于过程性行政行为。对于证据3同证据2的质证意见。被告所提供的两份裁定书与本案事实不相符，不适用于本案。第三人对被告证据质证认为，对被告三份证据的合法性、关联性没有异议。证据1新安县人民法院（2020）豫0323行初26号行政判决书查明事实截止目前原告的房屋尚未进行拆除，认定磁涧镇政府和新安县政府对责令拆除行为的合法性予以确认。认定原告的涉案房屋属于违法建筑。证据2和证据3两份裁定书能够证明新安县人民政府本案抗辩的法律依据充分，断电行为本身不具备可诉性。原告对第三人证据质证认为，对第三人提交的证据真实性无异议，但对其证明目的不认可。根据第三人提交的断电通知可以证明被告对原告进行断电的理由为确保洛新快速通道廊道绿化建设、引热入洛、管线施工等省市重点工程顺利推进，而并非被告所述的原告房屋属于违法建筑的原因。该通知可以明确的证明被告对原告进行断电的具体原因和目的，同时原告对被告另案诉讼的案件于2020年12月9日在新安县人民法院开庭审理，而该通知的落款日期为2020年12月7日，也就是说一审法院尚未作出裁判前，被告就打算对原告房屋进行拆除且在之前要对原告实施断电。从该通知来看，被告庭审所述，因原告房屋为违法建筑进行拆除的理由完全不符合。被告对第三人证据质证认为，对第三人提交的证据无异议。涉案断电通知书签发的前提包含原告涉诉房屋因已构成违法建筑而准备拆除为前提，由此证明断电行为是对原告违法建筑的拆除过程性行为，不具有可诉性。本院根据当事人的起诉、答辩、陈述意见、举证质证情况，对本案事实认定如下：原告郭东岳系新安县磁涧镇尤彰村村民，2013年7月在磁涧二中对面建造一座两层房屋。2020年12月7日，被告新安县政府向第三人新安供电公司下发《关于对磁涧镇尤彰村部分拆迁用户进行断电的通知》:“国网新安供电公司:为确保我县洛新快速通道（廊道绿化）建设、引热入洛管线施工等省市重点工程顺利推进，将对磁涧镇尤彰村部分建筑物进行拆除。请你单位于2020年12月12日8：00前安排专人到现场配合，做好停电拆除工作，确保工程顺利推进，停电范围涉及磁涧镇尤彰村部分用户（详见附表）”。在附件《磁涧镇尤彰村限电用户明细表》中显示有郭东乐（岳）的名字。2020年12月21日，新安供电公司磁涧供电所工作人员对原告案涉房屋实施断电行为。截止本院开庭审理前，案涉房屋仍没有被拆除。另查明，2020年8月5日，新安县磁涧镇人民政府向郭东岳下发《自行拆除通知书》，认为其建设房屋行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条的规定，属违法建设行为，限其在收到通知书后三日内将该违法建筑自行拆除。郭东岳对该通知书的内容不服，向新安县政府提出复议申请。新安县政府于2020年9月23日作出新政复决字［2020］17号行政复议决定书，决定维持磁涧镇政府作出的《自行拆除通知书》。郭东岳向新安县人民法院提起诉讼，请求撤销磁涧镇政府2020年8月5日作出的《自行拆除通知书》和新安县政府新政复决字［2020］17号行政复议决定。2020年12月22日，新安县人民法院作出（2020）豫0323行初26号行政判决，判决驳回原告郭东岳的诉讼请求。本院认为，新安县人民政府作为一级行政机关，具有相应行政管理职权。在拆迁工作中，停电、停水、停气等行为，属于拆迁工作的一部分，作为供电、供水、供气等企业做出终止相关服务的行为就是辅助和配合行政机关完成拆迁工作，其实施该行为不属于真实意思表示，造成的法律后果也不应当由其承担，而应由作出指示命令的行政机关来承担。在本案中，新安县政府向新安供电公司下发的《关于对磁涧镇尤彰村部分拆迁用户进行断电的通知》系该政府要求第三人对原告房屋实施断电行为而做出的过程性行为，对原告权利义务造成实际影响的是第三人对郭东岳案涉房屋实施的断电行为，故原告要求撤销该通知并无实际意义，被告签发的该通知已被强制断电的事实行为所吸收。第三人对原告实施的断电行为系受新安县政府的要求，该行为的法律后果应由新安县政府承担。《中华人民共和国行政强制法》第四十三条第二款规定，行政机关不得对居民生活采取停止供水、供电、供热、供燃气等方式迫使当事人履行相关行政决定。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十七条第三款规定，任何单位和个人不得采取暴力、威胁或者违反规定中断供水、供热、供气、供电和道路通行等非法方式迫使被征收人搬迁。为了促使原告拆迁，新安县政府要求供电企业对被拆迁对象房屋实施断电行为没有法律依据，因断电行为已实施终了，不具有可撤销性，依法应确认违法。故，原告要求确认被告新安县政府断电行为违法的诉讼请求，应予支持。断电行为客观上对原告的日常生活造成不利影响，原告关于责令新安县政府恢复供电的请求，符合法律规定，应予支持。被告新安县政府应当根据实际情况，采取补救措施，及时协调第三人恢复原告案涉房屋的电力供应。新安县政府辩称，断电行为不具有可诉性，将被后续对案涉房屋的拆除行为所覆盖或吸收，由于案涉房屋至本案庭审前仍未被拆除，本案审理的断电行为具有独立性，产生了独立的法律后果，具有可诉性，因此，其答辩理由不能成立。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十四条第二款第（一）项、第七十六条之规定，经合议庭评议，判决如下：一、确认被告新安县人民政府对原告郭东岳案涉房屋实施断电的行为违法；二、责令被告新安县人民政府在本判决生效之日起十五日内采取相应的补救措施，协调第三人国网河南省电力公司新安县供电公司恢复对原告郭东岳案涉房屋的电力供电。三、驳回原告郭东岳的其他诉讼请求。案件受理费50元由被告新安县人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省高级人民法院。审判长  王文朝审判员  叶乃君审判员  高 玲二〇二一年一月二十七日书记员  杨 欢附：本判决应用的法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。第七十六条人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施。