广西壮族自治区柳州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）桂02行初243号 原告黄汉议，男，壮族，1987年8月6日生，住柳州市柳江区。 委托代理人韦富景，广西涌流律师事务所律师。代理权限为特别授权。 委托代理人杨兆辉，广西辩维律师事务所律师，代理权限为诉讼代理。 被告柳州市柳江区人民政府（以下简称柳江区政府），住所地柳州市柳江区拉堡镇柳北路45号。 法定代表人玉秋静，区长 委托代理人梁继叶，广西广正大律师事务所律师，代理权限为特别授权。 委托代理人张时骥，柳州市柳江区农村合作经济经营管理站科员，代理权限为特别授权。 第三人黄连秘，男，壮族，1971年1月26日生，住广西柳州市柳江区。 原告黄汉议诉被告柳江区政府行政登记纠纷一案，于2020年5月13日向本院提起行政诉讼。本院于2020年5月13日受理后，于2020年6月22日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年10月15日公 开开庭审理了本案。原告黄汉议及委托代理人韦富景、杨兆辉，被告委托代理人梁继叶、张时骥，第三人黄连秘到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告柳江区政府于2018年10月10日颁发给第三人黄连秘桂（2018)柳江区农村土地承包经营权第044865号土地承包经营权证(以下简称044865号土地承包经营权证)。044865号土地承包经营权证登记承包方代表为黄连秘，承包方家庭成员为黎幸菊、黄崇洋、黄崇亨、黄崇紫懿，承包期限从1996年1月1日至2025年12月31日，承包地总面积26.24亩，承包地地块总数12块。其中地块代码为4502211092100901812号登记面积为8.9亩。 原告黄汉议诉称，原告的父母于1988年在柳江县“那屯”（地名）开荒种植农作物，在1988年至1994年期间主要种植红瓜和木薯。于1995年1月1日至1998年12月30日租给第三人黄连秘经营使用。租赁到期后第三人未如期归还给原告，因此，双方发生纠纷。原告于2008年7月18日向柳江县穿山镇人民政府申请土地权属确权。2011年1月7日柳江县穿山镇社会治安综合治理委员会作出《关于黄汉议与黄连秘土地权属纠纷的处理意见书》确认：柳江县“那屯地”使用权属于第三人黄连秘父亲黄志笑所有。之后原告申请行政复议，2011年7月19日，柳江县人民政府作出江政复决字［2011］4号《柳江县人民政府行政复议决定书》决定：责令被申请人柳江县穿山镇人民政府重新确权。2012年1月16日柳江县穿山镇人民政府作出《关于黄汉议与黄连秘土地权属纠纷的处理意见书》的通知：撤销2011年1月7日柳江县穿山镇社会治安综合治理委员会作出了《关于黄汉议与黄连秘土地权属纠纷的处理意见书》。原告于2012年3月5日向柳江县穿山镇人民政府申请土地权属确权。2012年7月23日柳江县穿山镇人民政府作出《权属纠纷调处申请受理通知书》，但柳江县穿山镇人民政府至今均未作出确权决定。 2020年1月8日，原告收到柳州市柳江区人民法院开庭传票后，才知道被告柳江区政府于2018年10月10日向第三人黄连秘颁发桂(2018)柳江区农村土地承包经营权第044865号《中华人民共和国农村土地承包经营权证》，其中有“那屯地”地块代码为4502211092100901812(面积8.9亩）系承包的土地，目前该地块权属仍处在争议纠纷处理当中。原告认为，被告将该土地承包经营权登记为第三人所有，明显是程序违法，登记错误，且其行为侵犯了原告的合法权益，依法应当撤销。综上所述，原告认为，被告柳江区政府颁发《中华人民共和国农村土地承包经营权证》桂（2018)柳江区农村土地承包经营权第044865号（地块代码为4502211092100901812号、面积为8.9亩）给第三人时未尽审慎义务，属于登记错误，且程序违法，依法应当撤销。为维原告的合法权益，原告依法提起行政诉讼，请求法院依法撤销被告柳江区政府颁发044865号土地承包经营权证中地块代码为4502211092100901812号、登记面积为8.9亩的土地承包经营权证。 原告黄汉议向本院提交证据如下： 证据1、农村土地承包经营权证，证明登记违法错误。 证据2、承包土地合同书，证明涉案土地经营权属于原告所有。 证据3、证明。证明涉案土地经营权属于原告所有。 证据4、土地使用权确权申请书，证明涉案土地存在争议纠纷。 证据5、处理意见书。证明涉案土地存在争议纠纷。 证据6、行政复议受理通知书及决定书。证明涉案土地存在纠纷。 证据7、通知。证明撤销原决定书的事实。 证据8、权属纠纷调处申请通知书。证明撤销原告新申请确权。 证据9、图片。证明涉案土地测绘在原告名下。 证据10、情况说明。证明第三人提供虚假证据。 证据11、证明。 证据12、民事起诉状。 证据11-12证明2020年1月8日才知晓颁证事实。 证据13、情况说明。 证据14、证明。 证据13-14证明当时颁证时是为了登记组长及村代表签字并未是本人签，是为了登记完成任务是由工作人员代签。当时工作人员没有认真核对。登记存在错误。 被告柳江区政府辩称，本案涉案承包地为柳江区穿山镇木团村委下辖土地。位于木团××村屯、磨石屯之间，木团村委同一行政村内各屯组之间并无明确土地管辖界线划分，仅依群众公认明显标志进行简单化分，欧村、磨石两屯群众1995年所登记承包土地多处存在位于他屯传统管辖界线内的情况。2016年8月，柳江区政府（原柳江县人民政府）依照《自治区农村工作领导小组办公室关于印发自治区2016年农村土地承包经营权确权登记颁证工作方案的通知》（桂农办发（2016）2号）文件要求，正式启动穿山镇农村土地承包经营权确权登记颁证（以下简称“土地确权”）工作。土地确权工作目的是以二轮延包后现有土地承包合同、经营权证书和集体土地所有权确权登记成果为依据，查清承包地块的面积和空间位置，建立健全土地承包经营权登记簿，妥善解决承包地块面积不准、四至不清、空间位置不明、登记簿不健全等问题，把承包地块、面积、合同、经营权证书全面落实到户，依法赋予农民更加充分而有保障的地承包经营权。 按照《广西农村土地承包经营权确权调査技术细则》(以下简《技术细则》)规定，地确权测绘调査工作流程包括:发包方调确认、组建确权工作小组、承包方调査确认、制作调查工作底图、现场指界测量、制作勘测结果示意图并公示、对勘测结果进行纠正后重新示意图并公示、群众无异议后制成地块分布图并公示，填制公示结果归户表、完成承包合同书签订确定并执行承包关系。《农村士地承包经营权证书》制证颁证工作在土地确权测绘调工作全部结、承包合同书签订完成并生效后，由承包方代表填写《农村土地承包经营权证登记申请书》，经发包方、所在村民委员会、镇级人民政府、县区级农业主管部门、县级人民政府逐级审核审批通过后，由县区级农业主管部门依照五级审核审批结果、调工作成果及制作《农村土地承包经营权证》，由镇级人民政府组织发放在具体实施过程中，柳江区农业农村局(原柳江县农业局)组织地确权技术调査人员，在镇级人民政府监督下完成发包方调查工作，并由镇级人民政府及所在村委组织各发包方召开村民代表会议，拟定本发包方土地确权工作方案及确权工作小组人员组成，经全体村民成员(或者各承包户主代表)会议三分之二以上同意后予以公示，由发包方确权工作小组全程参与并监督土地确权调查工作流程执行情况。按照《关于印发く广西农村土地承包经营权确权调査技术细则＞等文本的通知》(桂农业发(2016)52号)等文件要求，调査人员依照土地确权调査工作流程开展承包地调查测绘工作，负责依照各环节工作成果制成相应表单及图纸，由发包方负责组织村民对各阶段成果进行审核，经承包方代表发包方代表审核签字后调查工作方可进行下一流程。调査工作中所形成的勘测结果示意图(又称一轮公示图)、纠正后勘测结果示意图(又称二轮公示图)、地块分布图(又称公示确认图)均需发包方审核后方可公示，每次公示期不少于7天。穿山镇土地确权2 工作于2016年8月启动，至2018年2月调查工作基本结，全面转入颁证阶段工作，全程历时一年半。原告黄汉议所在穿山镇木团村磨石屯分别在2017年2月22至2月28日、4月29日至5月5日、6月6日至6月13日11月6日至1月2日分别进行确权方案公示，测绘结果一轮、二轮公示及确认公示，第三人所在穿山镇木团村欧村屯也分别在2017年2月17日至2月23日、5月15日至5月21日、6月6日至6月13日、11月6日至11月2日分别进行确权方案公示测绘结果一轮、二轮公示及确认公示，公示内容均已经发包方审核，且发包方代表也分别完成了确权调査测绘阶段所有表单核实签字工作。两屯土地确权调査测绘阶段工作成果符合相关技术标准及文件规定，承包地调查测绘成果合法、有效。2、根据《中华人民共和国农村土地承包法》(2009修正)第十二条“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的由村集体经济组织或者村民委员会发包;已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组发包。村集体经济组织或者村民委员会发包的，不得改变村内各集体经济组织农民集体所有的土地的所有权。国家所有依法由农民集体使用的农村土地，由使用该土地的农村集体经济组织、村民委员会或者村民小组发包。”，第二十二条“承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。”、第十二一条“国务院农业农村、林业和草原主管部门分别依照国务院规定的职责负责全国农村土地承包经营及承包经营合同管理的指导。县级以上地方人民政府农业农村、林业和草原等主管部门分别依照各自职责，负责本行政区域内农村土地承包经营及承包经营合同管理。乡(镇)人民政府负责本行政区域内农村土地承包经营及承包经营合同管理。”及《中华人民共和国土地管理法》(2004修正)第十条“农民集体所有的土地依法属于村农 民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理;已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理;已经属于乡(镇)农民集体所有的，由乡(镇)农村集体经济组织经营、管理。”、第十二条土地的所有权和使用权的登记，依照有关不动产登记的法律行政法规执行。依法登记的土地的所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。”，《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条“实行家庭承包的，按下列程序颁发农村士地承包经营权证:(一)土地承包合同生效后，发包方应在30工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情、地承包合同等材料一式两份报乡(镇)人民政府农村经营管理部门。(二)多(镇)人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由多(镇)人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请;材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。(三)县级以上地方人民政府农业行政主管部门对多(镇)人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证;申请材料不符合规定的，书面通知多(镇)人民政府补正。”等相关法律的规定，柳江区政府在开展土地确权工作中未对穿山镇木团村磨石、欧村屯行使发包权进行干涉，仅提供技术支持及工作指导对两电群众承包权行使落实结果予以维护。在承包合同生效后原告黄汉议、第三人黄连秘填写《农村土地承包经营证登记申请5664向柳江区政府提出颁证申请后，经核对所在发包方、行政村、镇、区业村局审批情后，依法对涉及土地的发包、承包材料选行庐，认为穿山镇板塘村磨石屯、欧村电土地确权调査程序合法效、调成果真实准确，相应发承包档案资料应原告及第三人颁发了新版《中华人民共和国农村土地承包经营权证》。柳江区政府 作出的行政确认、登记颁证程序符合相关法律及广西壮族自治区人民政府颁布的土地确权工作相关规定，所依据的事实确凿分。对原告所提供证据中《承包土地合同书》的证据关联性、合法性不予认可，对2008年7月8日梁仁勇所具《证明》、200年7月13日兰思荣所具《证明》证据关联性、真实性、合法性不认可综上所述，柳江区政府的行政登记行为证据确凿充分，程序合法用法律正确，依法应予以维持。而原告的诉请既没有证据证实，有法律依据，请求法院依法予以驳回。 被告柳江区政府向本院提交证据如下： 证据1、穿山镇木团村磨石屯村民小组《发包方调查表》(含村民小组长户口簿复印件)。 证据2、《柳江县民委员会磨石屯村民小组农村七地承包经营权确权方案表决会议签到表》。 证据3、《柳江县委磨石屯村民小组农村土地承包经营权确权方案》。 证据4、《柳江县委磨石屯村民小组农村土地承包经营权确权方案》表决确认书。 证据5、《穿山镇木团村委磨石屯村民小组公示》(含公示图）。 证据6、地承包经营权承包地块勘测结果>公示》(含公示图片)。 证据7、穿山镇木团村委磨石屯村民小组《农村土地承包经营权调查信息公示表》(一轮公示)。 证据8、《穿山镇木团村委磨石屯村民小组二轮公示》(含公示图片)。 证据9、穿山镇木团村委磨石屯村民小组《农村土地承包经营权调查信息公示表》(二轮公示)。 证据10、穿山镇木团村委磨石屯村民小组《农村土地承包经营权确权登记前公示》(确认公示)(含公示图片)。 证据1-10证明穿山镇木团村磨石屯土地承包经营权确权登记程序符合相关规定，确权测绘成果合法有效。 证据11、穿山镇木团村磨石屯村民小组《发包方调查表》(含村民小组长身份证复印件)。 证据12、《柳江县民委员会欧村屯村民小组农村土地承包经营权确权方案表决会议签到表》。 证据13、《柳江县委欧村屯村民小组农村土地承包经营权确权方案》。 证据14、《柳江县委欧村屯村民小组表决确认书。 证据11-14证明穿山镇木团村欧村屯土地承包经营权确权登记程序符合相关规定，确权测绘成果合法有效。 证据15、《穿山镇木团村委欧村屯村民小组公示》(含公示图片）。 证据16、《穿山镇木团村委欧村屯村民小组公示》(含公示图片)。 证据17、穿山镇木团村委欧村屯村民小组《农村土地承包经营权调查信息公示表》(一轮公示)。 证据18、《穿山镇木团村委欧村屯村民小组二轮公示》(含公示图片)。 证据19、穿山镇木团村委欧村屯村民小组《农村土地承包经营权调查信息公示表》(二轮公示)。 证据20、穿山镇木团村委欧村屯村民小组《农村土地承包经营权确权登记前公示》(确认公示及公示图片)。 证据15-20证明穿山镇木团村欧村屯土地承包经营权确权登记程序符合相关规定，确权测绘成果合法有效。 证据21、《户主声明书》 证据22、《承包方调查表》 证据23、《承包地块调查表》 证据24、《农村土地承包经营权地块勘测结果公示确认书》。 证据25、《农村土地承包经营权公示结果归户表》 证据26、《承包地块示意图》 证据27、《农村土地（耕地）承包合同》 证据28、《农村土地承包经营权证登记申请》 证据21-28证明穿山镇木团村欧村屯黄连秘户己完成确权过程相关表单签字确认，并与发包方签署承包合同，承包关系确立并执行，符合颁证条件，应承包户要求予以颁证。 证据29、《户主声明书》 证据30、《承包方调查表》 证据31、《承包地块调查表》 证据32、《农村土地承包经营权地块勘测结果公示确认书》。 证据33、《农村土地承包经营权公示结果归户表》 证据34、《承包地块示意图》 证据35、《农村土地（耕地）承包合同》 证据36、《农村土地承包经营权证登记申请》 证据29-36证明穿山镇木团村欧村屯黄汉议户己完成确权过程相关表单签字确认，并与发包方签署承包合同，承包关系确立并执行，符合颁证条件，应承包户要求予以颁证。 第三人黄连秘述称，黄连秘认为原告起诉政府要求撤销颁给黄连秘的土地证是不对的，政府是依法颁证的，没有虚假。 经庭审质证，本院对以上证据作如下确认： 原告提交的证据真实、合法，与案件相关联，但不能证实其证明目的。 被告柳江区政府提交的证据均真实、合法，可以证明被告颁证行为合法，与案件相关联，本院予以确认。 第三人黄连秘向本院提交证据真实合法，与案件相关联，本院予以确认。 经审理查明，2017年11月17日，第三人黄连秘与柳江区穿山镇木团村民委员会欧村屯签订《农村土地（耕地）承包合同》，被告柳江区政府依据《农村土地（耕地）承包合同》，于2018年10月10日颁发给第三人黄连秘044865号土地承包经营权证。044865号土地承包经营权证登记承包方代表为第三人黄连秘，承包方家庭成员为为黎幸菊、黄崇洋、黄崇亨、黄崇紫懿，承包期限从1996年1月1日至2025年12月31日，承包地总面积26.24亩，承包地地块总数12块。其中地块代码为4502211092100901812号登记面积为8.9亩。 原告黄汉议认为其中地块代码为4502211092100901812号登记面积为8.9亩应属于原告所有。但被告柳江区政府颁发的044865号土地承包经营权证将此地块登记为第三人所有，未登记原告为所有，明显错误，故向本院起诉，请求法院判决撤销044865号土地承包经营权证。 本院认为，根据2009年修正的《中华人民共和国土地承包法》第二十三条第一款“县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权”的规定，被告柳江区政府具有对土地承包经营权进行确认发证的法定职权依据。 本案的争议焦点是：柳江区政府颁发《农村土地承包经营权证》给第三人黄连秘的行政行为是否合法。根据2003年3月1日施行的《中华人民共和国土地承包法》第十二条“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会发包”以及第二十二条“承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权”的规定，土地承包经营者自土地承包经营合同生效时取得土地承包经营权，县级以上人民政府为土地承包经营者发放相应的承包经营权证是对既有土地承包经营权的确认和对外宣告，属于行政确认行为，确认的基础是集体经 济组织或者村民委员会与其成员签订的土地承包经营合同，因此，土地承包经营者是依据有效的土地承包合同而不是依据土地承包经营的行政确认取得土地承包经营权。本案中，黄连秘所在集体经济组织将包括涉案争议地在内的集体土地发包给黄连秘承包经营，双方签订了农村土地承包合同。根据上述法律规定该土地承包合同自成立之日起生效，黄连秘已取得土地承包经营权。柳江区政府即负有依法向其颁发土地承包经营权证的法定职责。故在柳州市柳江区和柳州市柳江区农业局依次完成报送材料、初审、审核、编制登记簿、报请颁证等程序后，柳江区政府向黄连秘颁发《农村土地承包经营权证书》，事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律、法规正确。此外，需要说明的是，原告所称的涉案争议地系其父母1995年租赁给第三人耕种、耕种期满后第三人未将土地归还，其承包经营权受侵害的起诉理由，其实质属于原告与黄连秘间的土地使用权权属争议以及农村土地承包经营权纠纷，根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国农村土地承包法》的规定，应先通过土地权属纠纷调处确权程序以及民事诉讼的途径寻求救济。故，原告黄汉议在未解决基础法律关系前提下提起本案诉讼，要求撤销柳江区政府颁发给黄连秘的《农村土地承包经营权证书》，缺乏事实根据，理由不成立，证据不充分，其诉讼请求本院难以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告黄汉议的诉讼请求。 案件受理费人民币50元（已缴纳），由原告黄汉议负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于广西壮族自治区高级人民法院。 审 判 长  赖政权 人民陪审员  凌 林 人民陪审员  梁咏川 二〇二一年一月二十八日 法官 助理  此 兴 书 记 员  兰 岚