辽宁省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）辽行终1095号上诉人（一审原告）：杨维清，男，汉族，1959年8月29日出生，住辽宁省朝阳市龙城区。委托诉讼代理人：史艳波，朝阳市龙城区龙新法律服务所法律工作者。被上诉人（一审被告）：朝阳市龙城区人民政府。所在地址：辽宁省朝阳市双塔区中山大街二段8号。法定代表人：杨松涛，该区政府区长。委托诉讼代理人：张世磊，朝阳市龙城区龙泉街道办事处科员。委托诉讼代理人：李树轩，辽宁森盛律师事务所律师。被上诉人（一审被告）：朝阳市人民政府。所在地址：辽宁省朝阳市双塔区朝阳大街三段7号。法定代表人：谢卫东，该市政府市长。委托诉讼代理人：巩俊林，朝阳市司法局工作人员。委托诉讼代理人：朱峰，朝阳市司法局工作人员。杨维清因诉朝阳市龙城区人民政府（以下简称区政府）责令限期拆除和朝阳市人民政府（以下简称市政府）行政复议及行政赔偿一案，不服辽宁省朝阳市中级人民法院（2019）辽13行初104号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。一审法院查明，2009年11月17日，原告杨维清与曹亚平签订《下河首村北山果园转包合同》，朝阳市开发区龙泉街道下河首村委会盖章同意，杨维清承包案涉土地7亩。杨维清提出《关于兴建环境安全型菇房的申请》，2011年3月9日获得村委会、龙泉街道办事处、开发区农村事业发展局和开发区管委会同意。2017年，朝阳开发区杨家修配厂注册成立。2019年3月20日，区政府向杨维清下达《违建拆除告知书》，其主要内容为：经查，你位于下河首的建筑物（或构筑物）未能提供相关审批手续或证件，违反了《中华人民共和国城乡规划法》和《中华人民共和国土地管理法》的相关规定，请你于2019年3月23日前，自行拆除违法建筑及相关设施，恢复土地原貌。否则，龙城区人民政府将组织相关部门对你的违法建筑依法进行强制拆除，所产生的一切后果由你自行承担。2019年3月26日，龙城区人民政府组织人员将原告的案涉建筑物强制拆除。原告杨维清不服，于2019年7月1日向市政府提起行政复议。2019年8月9日，市政府作出朝政行复字〔2019〕第79号行政复议决定，认为：杨维清所建建筑未取得规划以及占地审批手续，属于非法建筑，依法应予拆除。区政府为落实上级政策，在规划部门无力实施此项工作的情况下作出《违建拆除告知书》并无不当，维持了区政府作出的《违建拆除告知书》。杨维清不服，于2019年8月26日提起行政诉讼。一审法院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定:“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款”。2019年3月20日，被告区政府以自己的名义对原告作出被诉《违建拆除告知书》，超越法定职权，应予撤销，但撤销该行政行为会给国家利益、社会公共利益造成重大损害，区政府作出的被诉告知行政行为应确认违法。被告市政府作出的被诉复议决定程序并无不当，但对上述问题未予查清即予以维持原行政行为，依法应予以撤销。关于原告杨维清要求审查朝自然资发〔2019〕22号文件的请求。经查，朝自然资发〔2019〕22号文件名称是朝阳市自然资源局《转发的通知》，是朝阳市自然资源局为落实上级机关关于查处整治违法违规占用农用地问题而转发的辽宁省自然资源厅文件。该文件的制定程序和相关内容并无不当之处，符合上级机关指示精神。原告杨维清另一项诉讼请求是赔偿损失。本案被诉违建拆除告知行为并未对原告的实体权利造成损害。由于强制拆除造成的财产损失，可在另行主张权利的同时一并申请赔偿。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十条第一项、第三项、第七十四条第一款第一项、第七十九条，《最高人民法院关于适用的解释》第一百四十五条的规定，一审法院判决：一、确认被告朝阳市龙城区人民政府2019年3月20日对原告杨维清作出的《违建拆除告知书》违法；二、撤销被告朝阳市人民政府2019年8月9日作出的朝政行复字〔2019〕第79号行政复议决定。三、驳回原告杨维清对朝自然资发〔2019〕22号文件审查的请求；四、驳回原告杨维清要求赔偿损失的诉讼请求。案件受理费50元，由被告朝阳市龙城区人民政府负担。杨维清上诉称，一、上诉人《关于兴建环境安全型菇房的申请》首先是向开发区土地局提出，该局收取了土地保证金，该行为是对上诉人进行建筑的认同和许可，是一种行政许可行为，但一审判决未予论述，属于认定事实不清；二、一审判决对上诉人赔偿损失的诉讼请求未予支持是错误的；三、一审判决对区政府的《违建拆除告知书》判令违法但未予撤销是错误的；四、一审判决未认定区政府的强拆行为违法是错误的。综上，请求对区政府的《违建拆除告知书》除确认违法外还予以撤销；对区政府实施的强制拆除行为确认违法并赔偿上诉人的损失。区政府辩称，上诉人的建筑物在集体土地上，没有履行批准手续，也没有用于农业用途，因此区政府在排查时下发了《违建拆除告知书》，上诉人的上诉理由不能成立。市政府辩称，上诉人是修配厂属于违法建筑，后期改为养殖不能证明其原来的建筑不属于违法建筑。一审判决认定事实正确。本院经审理查明，一审法院认定事实正确，本院予以确认。本院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定:“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款”。龙城区政府以自己的名义对上诉人作出被诉《违建拆除告知书》，超越法定职权，应予撤销，但根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；……”撤销被诉《违建拆除告知书》会给国家利益、社会公共利益造成重大损害，一审判决确认龙城区政府作出的被诉《违建拆除告知书》违法并无不当。关于杨维清起诉请求龙城区政府赔偿其损失的问题。因本案被诉违建拆除告知行为并未对其实体权利造成损害，而由于强制拆除行为给上诉人造成的财产损失，上诉人可以在另行主张权利时一并请求赔偿损失。上诉人自收到本判决之日起最迟应在六个月内另行提起确认强制拆除行为违法并赔偿之诉。此外，依据《最高人民法院关于适用的解释》第一百四十九条的规定，人民法院经审查认为行政行为所依据的规范性文件合法的，应当作为认定行政行为合法的依据。本案中，一审法院在裁判理由中阐明经审查认为朝自然资发〔2019〕22号文件合法后，又作出驳回杨维清对该文件审查请求的裁判结果不当，应予纠正。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项、第二项之规定，判决如下：一、维持朝阳市中级人民法院（2019）辽13行初104号行政判决第一项（即确认被告朝阳市龙城区人民政府2019年3月20日对原告杨维清作出的《违建拆除告知书》违法）、第二项（即撤销被告朝阳市人民政府2019年8月9日作出的朝政行复字〔2019〕第79号行政复议决定）、第四项（即驳回原告杨维清要求赔偿损失的诉讼请求）；二、撤销朝阳市中级人民法院（2019）辽13行初104号行政判决第三项（即驳回原告杨维清对朝自然资发〔2019〕22号文件审查的请求）。一、二审案件受理费各50元，共计100元由杨维清和朝阳市龙城区人民政府各自承担50元。本判决为终审判决。审判长  康宪雷审判员  张广军审判员  吴晓红二〇二一年一月十九日书记员  鞠 林