山东省潍坊市中级人民法院 民 事 判 决 书 （2020）鲁07民终7567号 上诉人（原审被告，反诉原告）：潍坊美和牧业有限公司，住所地：潍坊市寒亭区高里街道北潍九路以东（223省道东邻）。 法定代表人：邢霞，总经理。 委托诉讼代理人：屠建东，山东翎鼎律师事务所律师。 被上诉人（原审原告，反诉被告）：潍坊市寒亭区人民政府高里街道办事处，住所地：潍坊市寒亭区冯南路298号对面，统一社会信用代码：11370703004291183E。 负责人：季丽霞。 委托诉讼代理人：张华亮，山东鸢都英合律师事务所律师。 上诉人潍坊美和牧业有限公司（以下简称美和牧业）因与被上诉人潍坊市寒亭区人民政府高里街道办事处（以下简称高里街道）土地租赁合同纠纷一案，不服山东省潍坊市寒亭区人民法院人民法院（2020）鲁0703民初160号民事判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。 美和牧业上诉请求：撤销一审判决，依法改判或发回重审；诉讼费由被上诉人承担。事实和理由：一审认定事实不清、《租赁土地协议书》中所约定的土地面积并非为上诉人实际使用的面积，以及上诉人应交纳的土地租赁费应依1231.86亩的实际面积予以计算。2017年之后的涉案土地租赁费应适用情势变更原则，应予以调整。 高里街道未提交书面答辩意见。 高里街道向一审法院起诉请求：1、美和牧业公司支付租赁费4361239.25元，并支付利息；2、美和牧业公司支付违约金500000元；3、诉讼费用由美和牧业公司承担。 美和牧业向一审法院反诉请求：1、确认双方签订的《租赁土地协议书》已于2013年5月份解除；2、判令高里街道退还美和牧业2013年租赁费358228元及利息、2042年的租赁费1035705元及利息；3、高里街道退还美和牧业土地复垦保证金1261590元及利息；4、高里街道赔偿美和牧业损失约500000元；5、诉讼费用由高里街道承担。 一审法院认定事实：2012年6月15日，高里街道作为甲方与美和牧业作为乙方，签订《租赁土地协议书》，约定乙方租赁高里街道土地进行种植、养殖，并达成协议如下：1、经甲乙双方协商，乙方租用甲方土地1083.33亩，水面391.16亩，该土地位于潍坊市寒亭区××街道××路××东，引黄济青以北与寿光边界相邻。2、租赁期限为30年，自2012年5月29日至2042年5月28日止。3、土地租赁费与每年每亩同年度6月30日1000斤小麦市场价等同；水面租赁价格为200元／亩／年。4、合同签字后，乙方在3日内将2012年和2042年的土地及水面租赁费，共计2539790元一次性付清。自2013年开始，每年的7月5日前将当年土地和水面租赁费付给甲方，每延迟一天，乙方需向甲方交纳租赁费5‰的滞纳金。超过30天，甲方有权解除合同，地上附着物归甲方所有。同时，乙方需按规定缴纳1474490元土地复垦保证金。……6、为了保证协议落实，甲乙双方任何一方违反协议所规定的内容而导致协议无法履行时，守约方有权解除合同。若一方违约，则违约方向对方支付500000元违约金。7、租赁期内因国家政策或人力不可抗力的原因致使本合同不能完全履行时，不视为双方违约，双方均不负担任何违约责任。因国家政策或政府归还需占用此土地时，按有关规定予以适当补偿，其中土地补偿归甲方，地上附着物归乙方。 双方签订上述协议后，2012年10月，相关部门对双方签订的承包合同的地块进行了测量，测量出的具体面积为：净用地面积822672平方米，其中寒亭区高里镇沈家营村面积407185平方米，姜马营村面积50458平方米，党家营村面积365029平方米。 2012年10月10日，高里街道向寒亭区人民政府出具关于潍坊美和牧业有限公司用地的请示，内容为“我街办刘新军拟建养殖场一处（潍坊美和牧业有限公司），该养殖场位于××镇××村××沈家营村以西，占用沈家营村407185平方米，姜马营村50458平方米，党家营村365029平方米，总面积822672平方米，生产设施用地820422平方米，附属设施用地2250平方米。经审查，该设施农用地用地符合国家有关政策，材料齐全，现申请办理用地审批手续”。 美和牧业主张潍坊市寒亭区人民政府对于2012年10月25日对上述文件出具批复，同意刘新军建设养殖场。 另查明，双方签订上述《租赁土地协议书》后，美和牧业已向高里街道交纳了2012年度、2013年度、2041年度的租赁费。 再查明，因潍日高速通过涉案土地，2015年5月17日，高里街道高里街道作为甲方与美和牧业美和牧业作为乙方，签订《拆迁补偿协议》，内容为：潍日高速建设工程规划路线穿过潍坊美和牧业有限公司，占用其部分地面附着物，同时因高速路建设给美和牧业公司经营造成一定损失，经协商，双方达成如下协议：1、地面附着物据实补偿。其中主线占地75.7亩，地面附着物评估金额为1032857元；隔离带（主线两侧各延伸50米）占地137.2亩，地面附着物评估金额1805499元。土地合计212.9亩，该部分土地美和牧业不再承包使用，所占地亩数从总承包地亩数中扣除；地面附着物评估合计2838356元。2、施工期间承包费给予适当减免。其中2013年5月29日至2015年5月28日数额为1020000元；2015年5月29日至2017年5月29日每年承包费各减免50%。3、返还主线及隔离带所占用土地已缴纳的复垦保证金212900元；退还主线及隔离带所占用土地已缴纳的2042年承包费234190元，共计447090元。以上共计4305446元，分两次付清。……双方签订上述《拆迁补偿协议》后，高里街道向美和牧业支付如下约定款项：1、高里街道于2015年5月17日支付隔离带占地的地面附着物评估金额1805499元；2、高里街道于2015年6月30日支付了主线占地的地面附着物评估金额1032857元；3、高里街道于2015年6月30日支付了复垦保证金212900元及2042年的承包费234190元，共计447090元。4、高里街道于2015年6月30日支付了减免承包费1020000元。综上，高里街道已按《拆迁补偿协议》向美和牧业支付完毕协议金额4305446元。 还查明，涉案土地现仍由美和牧业实际使用，在部分土地上进行养殖及种植。 再查明，2010年，潍日高速公路规划出台，规划方案通过诉争地块。 2011年，山东省出台《畜禽管理办法》，该办法中第九条规定了养殖禁区，并在第十一条中明确规定“畜禽养殖场、养殖小区选址应当符合下列要求：（一）符合城乡规划，地势、水源、土壤、空气符合相关标准，距村庄、居民区、公共场所、交通干线1000米以上；……”。 2017年5月31日，潍坊市寒亭区人民政府出具寒政办字（2017）24号关于印发寒亭区畜禽养殖禁养区、限养区和试养区划定方案的通知，将全区畜禽养殖区域划分为禁养区、限养区、试养区三类，其中畜禽养殖限养区是指按照国家法律、法规、行政规章等规定，在一定区域内限定畜禽养殖数量，禁止新建、扩建畜禽养殖的区域。限养区内现有的畜禽养殖场由所在街道（开发区）责令限期治理，到2020年底前粪污处理设施新建改建达到80%；无法完成限期治理的，由街道（开发区）负责搬迁或关闭。美和牧业租赁的涉案部分土地因处于潍日高速寒亭段两侧外延500米、省道两侧外延200米的范围内，属于养殖限养区。 再查明，2014年-2017年国家公布的小麦最低收购价格均为1.18元/斤；2018年最低收购价格为1.15元/斤。 一审法院认为，高里街道主张其与美和牧业于2012年签订《租赁土地协议书》，美和牧业欠付2014年5月29日至2019年5月28日期间的土地承包费。美和牧业提出反诉主张，表示自2013年5月份开始，因潍日高速公路的建设，涉案租赁合同已不能实际履行，美和牧业的合同目的已不能实现，故双方签订的租赁协议已于2013年5月份解除，高里街道应退还美和牧业所交纳的2013年、2042年的承包费、土地复垦金，并赔偿美和牧业的损失。 一、结合双方的诉讼请求及庭审中提交的证据，先行对美和牧业的反诉请求进行处理，具体如下： 美和牧业主张因潍日高速建设，《租赁土地协议书》已于2013年5月份解除，但美和牧业并未提供证据证明其在2013年5月份向高里街道发出了解除合同的通知，履行了解除合同的相关法律程序，而美和牧业又在2013年7月份、8月份继续向高里街道交纳2013年度的土地承包费，并在2015年与高里街道达成《拆迁补偿协议》，约定美和牧业在2015年度、2016年度的承包费减免50%。同时，美和牧业还于2018年又在诉争土地上建设鸭棚，并至庭审时，美和牧业仍在涉案土地上进行养殖、种植，故认为双方签订的《租赁土地协议书》并未在2013年5月份解除，美和牧业仍实际使用土地，该合同至今仍在履行过程中。对美和牧业主张要求确认《租赁土地协议书》已于2013年5月份解除的诉讼请求，不予支持，因美和牧业一直实际使用诉争土地，故美和牧业要求高里街道退还2013年度、2041年度的租赁费及土地复垦保证金的主张，不予支持。 美和牧业提出寒亭区政府批准美和牧业在涉案土地上建设养殖场，美和牧业已全部按照养殖场的标准进行投资，现在寒亭区政府又不准许美和牧业继续建设养殖场，属于高里街道违约，应由高里街道赔偿美和牧业投资损失。对此，经审查认为，因美和牧业现仍实际使用土地进行种植、养殖，双方的租赁合同并未解除，而是在继续履行过程中，美和牧业的该项主张，本案中不予处理。原、美和牧业可以在涉案租赁合同实际解除后，对美和牧业主张的此部分，另行协商或另行诉讼处理。 二、关于高里街道主张的承包费的数额如何确定。 高里街道主张美和牧业应缴纳2014年度以来的承包费，对高里街道主张的承包费，因高里街道未举证证明每年度6月30日的小麦市场价格，而向法院提交了国家公布的小麦市场价格，故依据国家公布的小麦市场价格进行计算： ①2014年5月29日-2015年5月28日，承包费应为1356561.4元（1083.33亩×1180元/亩+391.16亩×200元/亩）2015年5月17日，双方因高速公路达成补偿协议，并将高速公路占地212.9亩的土地，从美和牧业承包土地中予以扣除。高里街道主张土地是扣除173.9亩，水面是扣除39亩，美和牧业表示，该212.9亩全部为土地。因高里街道未举证证明该212.9亩是土地还是水面，对美和牧业主张予以采信。确认双方签订补偿协议后，土地面积应为870.43亩，水面为391.16亩。 ②2015年5月29日-2016年5月28日，承包费应为1105339.4元（870.43亩×1180元/亩+391.16亩×200元/亩），因双方约定减半收取50%，故承包费应为552669.7元。 ③2016年5月29日至2017年5月28日，承包费应为1105339.4元（870.43亩×1180元/亩+391.16亩×200元/亩），因双方约定减半收取50%，故承包费应为552669.7元。 ④2017年5月29日至2018年5月28日，承包费应为1105339.4元（870.43亩×1180元/亩+391.16亩×200元/亩），对该部分承包费，高里街道主张不应该进行减免，但因计算失误主张成了减免，对高里街道少主张的承包费，高里街道另行主张，故仅对该年度一半的承包费先行认定，计算为552669.7元。 ⑤2018年5月29日至2019年5月28日，因国家发布的小麦价格为1.15元/斤，故计算该年度的承包费为1079226.5元（870.43亩×1150元/亩+391.16亩×200元/亩）。 以上共计4093797元。 对高里街道主张的承包费，美和牧业提出其承包涉案土地是为了进行养殖，并且按照养殖价格交纳承包费，但自2017年寒亭区政府发布《畜禽养殖方案通知》后，诉争土地大部分不能再进行养殖，美和牧业再按1000斤小麦/年/亩的标准交纳承包费，合同严重显示公平，高里街道属于违约，美和牧业应对养殖区按养殖标准交纳承包费，对种植区按种植标准交纳承包费。 美和牧业另外提出，美和牧业已经交纳2013年5月29日至2014年5月28日（2013年度）的承包费1378228元，而2014年5月29日至2015年5月28日（2014年度）的承包费为1020000元，而原、美和牧业在拆迁补偿协议中约定高里街道减免美和牧业在2013年度、2014年度的承包费1020000元，故美和牧业无需交纳2014年度的承包费。高里街道对此表示，高里街道是与美和牧业达成《拆迁补偿协议》后，先行向美和牧业支付了该两年的承包费减免费用，但美和牧业一直未交纳2014年度的承包费，故高里街道主张美和牧业应按协议约定支付2014年度承包费。 对美和牧业是否应交纳2014年度承包费，经审查认为，若按美和牧业所述美和牧业无需交纳2014年度承包费，美和牧业可以直接不用交纳2014年度承包费，无需高里街道向美和牧业支付1020000元，但双方签订《拆迁补偿协议》后，高里街道向美和牧业支付了1020000元，故美和牧业该主张与常理不符，美和牧业仍应按照约定向高里街道支付2014年度承包费。 对美和牧业主张承包费过高，应予调整的问题，经审查认为，因寒亭区人民政府是于2017年5月31日出台《畜禽养殖方案通知》，故对2017年5月31日之前的承包费2466442.8元，诉争土地上可以进行养殖及种植，该部分承包费不存在过高应予调整的问题。 对于2017年6月1日至2019年5月28日期间的承包费1627354.2元，对该段期间的承包费，是否能够调整，审查后认为，该段期间美和牧业在部分地块不能养殖的原因是因为被划定为养殖限养区，禁止新建、扩建畜禽养殖，系政策原因的变化导致此种情形发生，并非是合同中的违约情形，对于因政策原因引起的合同内容变更，应根据《最高人民法院关于适用若干问题的解释（二）》第二十六条有关情势变更的规定进行审查。 该条规定“合同成立以后客观情况发生了当事人在订立合同时无法预见的、非不可抗力的不属于商业风险的重大变化，继续履行合同对于一方当事人明显不公平或者不能实现合同目的，当事人请求人民法院变更或解除合同的，人民法院应当根据公平原则，并结合案件的实际情况确定是否变更或解除”。山东省政府于2011年发布的养殖管理办法已明确规定，畜禽养殖场、养殖小区选址应当距离交通干线1000米以上。该养殖管理办法是面向社会公布，美和牧业应对该项规定知情，养殖管理办法出台时间在前，双方签订合同在后，在此情况下签订租赁合同，美和牧业按照常理即应能了解到在涉案土地上签订养殖合同所应带来的可能后果。双方现在合同履行过程中，因政策规定，导致美和牧业租赁的部分土地列为养殖限养区，美和牧业不能再新建、扩建养殖区，但该情形不符合情势变更中的“在订立合同时无法预见的不属于商业风险重大变化”的要求，故不适用情势变更原则。另外，2017年5月31日寒亭区人民政府发布的《畜禽养殖方案通知》，将美和牧业的部分土地列为养殖限养区，若美和牧业已在此之前建立了养殖区，在符合粪污处理规定的情况下，可以继续进行养殖，其亦应按照原有《租赁土地协议书》的约定交纳承包费。故对美和牧业要求减少承包费的主张，不予支持。 综上，美和牧业应向高里街道支付2014年5月28日-2019年5月28日期间的承包费4093797元，并支付利息（自高里街道起诉之日起即2020年2月27日起至实际还清欠款之日，按全国银行间同业拆借中心公布的贷款市场报价利率计算）。 三、关于高里街道主张的违约金的问题。 美和牧业自2014年5月29日起未向高里街道交纳承包费，其与高里街道于2015年5月17日签订《拆迁补偿协议》，约定由高里街道减免美和牧业在2013年度、2014年度的承包费1020000元，并约定高里街道减免2015年度、2016年度的承包费50%，双方达成上述《拆迁补偿协议》后，美和牧业未按约定交纳承包费。寒亭区人民政府于2017年5月31日发布《畜禽养殖方案通知》，将部分诉争土地列为限养区，但美和牧业在此规定发布之前的承包费2466442.8元，亦未按时交纳，应按合同约定向高里街道支付违约金500000元。 四、关于美和牧业主张合同签订亩数，与政府批文亩数严重不符，要求退回多交的承包费及复垦保证金的问题。 对此，经审查认为，双方于2012年签订合同，并在签订合同后进行了测量，如果美和牧业对合同中亩数持有异议，应及时提出进行更改，而美和牧业在2013年又按合同约定亩数交纳了承包费，且在2015年因高速公路通过时，与高里街道达成的《拆迁补偿协议》中，对占用土地亩数及减免承包费进行了协商确认，但未提及应按测量亩数更正合同中承包亩数的问题，应视为美和牧业认可2012年合同约定亩数，该合同已经实际履行多年，美和牧业未举证证明其向高里街道主张过要求更改承包地的亩数，对美和牧业现在提出更改合同亩数，高里街道退还多余承包费及土地复垦费的主张，不予支持。依照《中华人民共和国合同法》第六十条，《中华人民共和国民事诉讼法》第一百四十二之规定，判决：一、潍坊美和牧业有限公司向潍坊市寒亭区人民政府高里街道办事处支付承包费4093797元，并支付利息（以4093797元为基数，自2020年2月27日起至实际还清欠款之日，按全国银行间同业拆借中心公布的贷款市场报价利率计算），定于判决生效后十日内付清；二、潍坊美和牧业有限公司向潍坊市寒亭区人民政府高里街道办事处支付违约金500000元，定于判决生效后十日内付清；三、驳回反诉高里街道潍坊美和牧业有限公司的反诉请求。如未按判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。 二审期间，当事人未提交新证据。 经二审审理查明的事实与一审判决认定的事实一致。 本院认为，根据《中华人民共和国合同法》第六十条“当事人应当按照约定全面履行自己的义务”。上诉人与被上诉人于2012年签订《租赁土地协议书》、2015年签订的《拆迁补偿协议》均系双方的真实意思表示，且不违反法律和行政法规的强制性效力性规定，合法有效，双方均应按照约定行使权利、履行义务。关于双方协议是否早已解除、实际租赁费用数额的计算、实际租赁土地亩数以及是否适用情势变更等问题，一审法院已结合在案证据予以充分论证，本院予以支持，不再赘述。上诉人未按照合同约定履行义务按时足额支付租赁费,存在违约行为，因此一审认定上诉人应支付租赁费、利息及违约金，有事实和法律依据，并无不当。上诉人的上诉理由，未提供有效证据予以证明，本院不予支持。 综上所述，上诉人的上诉请求不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费61712元，由上诉人潍坊美和牧业有限公司负担。 本判决为终审判决。 审判长  宋宗明 审判员  李玉信 审判员  朱 峰 二〇二一年一月十九日 书记员  张瑞丰