广州铁路运输中级法院行 政 赔 偿 判 决 书（2020）粤71行赔终59号上诉人（原审原告)：李恩，男。委托代理人：宋嘉雯、钟韦妮，均系北京市中伦文德（广州）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：广州市白云区人和镇人民政府，住所广州市白云区鹤龙六路6号。法定代表人：黄海，镇长。委托代理人：刁路路，该府工作人员。委托代理人：范佳娜，广东金轮律师事务所律师。上诉人李恩因诉被上诉人广州市白云区人和镇人民政府（以下简称人和镇政府）行政赔偿一案，不服广州铁路运输法院（2020）粤7101行赔初30号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行审理，现已审理终结。原审法院经审理查明，2006年1月1日，人和镇横沥村西二经济合作社（甲方）与沈庶华（乙方）签订《土地承包合同书》，约定甲方将座落在横沥蛇厂对面牛角湾（土名），面积共14.70亩的土地发包给乙方作种植蘑菇之用，承包期限为2006年1月1日至2019年12月31日止。其后沈庶华将该地块交广州市***食用菌专业合作社作草菇种植基地使用，沈庶华为该社社员之一。2018年1月8日，广州市****草菇食用菌专业合作社出具《出资证明书》，注明李恩为该社成员，分别于2007年3月20日与2007年9月13日两次出资并担任该社法定代表人。李恩在该社经营草菇种植，经营地址为广州市白云区×××××××××××。2018年期间，人和镇政府对李恩草菇养殖场进行巡查，认为李恩草菇场排放废水与废气，对周边环境造成污染，遂要求李恩关停整改，因李恩未按要求关停，2018年1月17日，人和镇政府对李恩草菇养殖场菇房的门窗、屋顶等部分设施进行强制拆除。李恩不服该强制拆除行为，诉至原审法院，原审法院以（2019）粤7101行初394号案受理。因人和镇政府作为镇一级人民政府，对李恩草菇场的设施进行强制拆除，超越法定职权范围，且人和镇政府未能提供证据证实其在实施强制拆除行为前依法履行催告程序，亦无证据证实其告知李恩相应的陈述申辩权利，故其实施该案强制拆除行为的程序违法。2019年4月24日，原审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第(一)项的规定，作出（2019）粤7101行初394号《行政判决书》，判决确认人和镇政府于2018年1月17日对李恩位于广州市白云区××××××××××××的养菇场实施的强制拆除行为违法。该判决于2019年5月12日发生法律效力。2019年12月30日，李恩向人和镇政府邮寄提交《行政赔偿申请书》。申请人和镇政府赔偿其因上述强拆行为受到的损失3399000元。人和镇政府2019年12月31日收到后未作出赔偿决定。李恩于2020年3月26日向原审法院提起本案行政诉讼，请求判决人和镇政府赔偿其草菇场因人和镇政府实施强制拆除所造成的经济损失3399000元。诉讼中，李恩提供了广州市白云区××××××××经济合作社、广州市白云区××××××民委员会出具的《证明》，载明李恩从事草菇种植，并于2004年3月出资搭建共计268间简易菇房用于农用种植。上述菇房非框架性建筑，仅用于农业种植。2018年1月17日，因被相关部门强制拆除，导致李恩上述其中的143间菇房全部损坏，无法继续用于农业种植使用，上述菇房搭建成本为2.3万元/间。李恩提供了沙市区永兴废棉加工厂出具的《供货证明》，载明自2012年10月至2018年9月止，向李恩草菇场供应原材料（废棉渣）共计13820吨，平均单价为1080元/吨，平均每月供应量达192吨。李恩提供了案外人杨西胜出具的《供货证明》，载明自2012年10月至2018年9月止，向李恩草菇场供应原材料（废棉渣）共计9125吨，平均单价为1130元/吨，平均每月供应量达152吨。2020年6月19日，李恩提交了《损失赔偿明细表》，书面说明其主张的损失构成为：菇房损失23000元/间*143=328.9万元；物料（内料）损失769.23元/间（含705公斤左右废棉原材料，每公斤单价约1090元）金额为11万，总计3399000元。在本案诉讼期间，李恩未向原审法院提供其搭建草菇场的任何审批、备案证明。人和镇政府于庭后补充提交证据明确其拆除的菇房为13间。原审法院认为：《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”第三十六条规定：“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：……（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。”《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定：“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第四十七条规定：“根据行政诉讼法第三十八条第二款的规定，在行政赔偿、补偿案件中，因被告的原因导致原告无法就损害情况举证的，应当由被告就该损害情况承担举证责任。对于各方主张损失的价值无法认定的，应当由负有举证责任的一方当事人申请鉴定，但法律、法规、规章规定行政机关在作出行政行为时依法应当评估或者鉴定的除外；负有举证责任的当事人拒绝申请鉴定的，由其承担不利的法律后果。当事人的损失因客观原因无法鉴定的，人民法院应当结合当事人的主张和在案证据，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验、生活常识等，酌情确定赔偿数额。”本案中，关于李恩主张废棉原材料损失的赔偿问题。人和镇政府将李恩菇房的门窗、屋顶等部分设施进行强制拆除，导致李恩菇房内合法所有的一次性使用废棉原材料无法继续使用，人和镇政府应赔偿李恩。由于李恩和人和镇政府双方对被拆除菇房数量各执一词，结合已生效的（2019）粤7101行初394号判决、李恩和人和镇政府双方提交的证据和当庭陈述，在人和镇政府没有证据证明其拆除的菇房为13间情况下，李恩在（2019）粤7101行初394号案中提供的经质证的视频材料能初步证明其所拆除的菇房不止13间，在本案中又提交了广州市白云区××××××××经济合作社、广州市白云区×××××××民委员出具的证明，因此，本案中采纳李恩的意见，以143间菇房中的废棉原材料作为赔偿对象，酌情支持赔偿李恩71500元。关于原告李恩主张的菇房赔偿问题。国土资发〔2010〕155号文《国土资源部、农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》第一条规定：“……设施农用地是指：直接用于经营性养殖的畜禽舍、工厂化作物栽培或水产养殖的生产设施用地及其相应附属设施用地，农村宅基地以外的晾晒场等农业设施用地……”。第三条第一款规定：“农业设施的建设与用地由经营者提出申请，乡镇政府申报，县级政府审核同意。申报与审核用地按以下程序和要求办理：（一）经营者申请。设施农业经营者应拟定设施建设方案，方案内容包括项目名称、建设地点、用地面积，拟建设施类型、数量、标准和用地规模等；并与有关农村集体经济组织协商土地使用年限、土地用途、补充耕地、土地复垦、交还和违约责任等有关土地使用条件。协商一致后，双方签订用地协议。经营者持设施建设方案、用地协议向乡镇政府提出用地申请。（二）乡镇申报。乡镇政府依据设施农用地管理的有关规定，对经营者提交的设施建设方案、用地协议等进行审查。符合要求的，乡镇政府应及时将有关材料呈报县级政府审核；不符合要求的，乡镇政府及时通知经营者，并说明理由。涉及土地承包经营权流转的，经营者应依法先行与农村集体经济组织和承包农户签订土地承包经营权流转合同。（三）县级审核。县级政府组织农业部门和国土资源部门进行审核。农业部门重点就设施建设的必要性与可行性，承包土地用途调整的必要性与合理性，以及经营者农业经营能力和流转合同进行审核，国土资源部门依据农业部门审核意见，重点审核设施用地的合理性、合规性以及用地协议，涉及补充耕地的，要审核经营者落实补充耕地情况，做到先补后占。符合规定要求的，由县级政府批复同意”。虽生效判决确认被告对涉案菇房实施的强制拆除行为违法，但是被告负有赔偿的责任应针对的是原告所受损的合法权益。诉讼中，原告并未提供证据证明其搭建的涉案菇房设施经过合法的审批或备案。因此，上述设施并非上述规定中的合法权益，故不属于国家赔偿范围。综上所述，依照《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（八）项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决广州市白云区人和镇人民政府于本判决生效之日起十五日内赔偿原告李恩71500元，并驳回原告李恩的其他赔偿请求。上诉人李恩不服原审判决，向本院上诉称：一、涉案草菇房未被有关部门认定为违章建筑前，属于上诉人的合法财产，有权获得赔偿。二、原审判决中对物料损失的赔偿标准过低，被上诉人在2018年1月17日拆除草菇房143间，原审认定的损失数额明显低于实际损失。综上，请求二审法院依法撤销原审判决并改判支持上诉人的全部诉讼请求，本案诉讼费由被上诉人承担。被上诉人人和镇政府二审答辩称：原审判决认定事实清楚，适用法律正确，上诉人的请求不能成立，请求二审予以驳回。经审理查明，原审判决查明的事实清楚并有相应的证据予以证实，本院予以确认。另查明，二审期间法院组织各方当事人及广州市白云区××××××委会(以下简称横×村委)到现场进行勘查，经各方当事人确认，上诉人在涉案土地上投资经营草菇食用菌基地，建设简易草菇房268余间，每排草菇房按朝向位置进行自编号，视占地面积差异每排包含12至20间房不等。2018年1月被上诉人根据上级工作部署先后两次组织对该处草菇房进行部分强制拆除，对草菇房向外延伸的屋檐、门窗进行拆除，对房屋的屋顶造成一定程度的损坏，但没有破坏房屋的主体结构，上诉人对被损坏的草菇房已进行修复。2018年1月17日拆除情况经双方当事人确认，对自编号为中一、西一共25间草菇房被强制拆除没有异议，自编西二有12间草菇房、自编北一有20间草菇房，被上诉人和村委会认可分别拆了其中的8间和4间，经勘查，该两排的草菇房对外伸出屋檐已全部被拆除，屋顶有明显被重新修缮的痕迹。自编东一20间草菇房被上诉人、横×村委确认当天没有强制拆除，但上诉人主张予以拆除。以上事实，有2021年1月5日现场勘查笔录及各方当事人当庭陈述等证据予以证实。本院认为,《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。第三十二条规定，国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状。本案中，被上诉人超越法定职权、违反法定程序，对上诉人草菇食用菌养殖基地进行部分强制拆除，已经生效判决确认违法，被上诉人应当对上诉人造成的直接损失予以赔偿。关于涉案强制拆除草菇房数量的确定。2018年1月被上诉先后两次组织对上诉人涉案土地上建设经营的草菇房进行部分强制拆除，经现场勘查，双方当事人对2018年1月17日拆除自编号为中一、西一共25间草菇房没有异议，自编西二12间草菇房、北一20间草菇房，被上诉人认可只拆除其中的8间和4间，考虑到草菇房为连排建筑物，一排草菇房中的部分拆除也会对其他连接部分产生影响，且此两排草菇房的屋顶均有明显的修缮痕迹，从有利于相对人原则出发，对于自编西二、北一的32间草菇房均视为拆除。自编东一20间草菇房，被上诉人和横沥村委均确认当天没有对该处予以强制拆除，在上诉人没有相反的证据予以证明的情况下，本院不予确认。关于强制拆除草菇房造成直接损失的认定。根据《国土资源部、农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》（国土资发〔2010〕155号，2010年9月30日发布，2014年9月29日失效）规定，生产设施用地和附属设施用地直接用于或者服务于农业生产，其性质不同于非农业建设项目用地，依据《土地利用现状分类》（GB/T21010-2007），按农用地管理。农业设施的建设与用地由经营者提出申请，乡镇政府申报，县级政府审核同意。对于历史遗留的、尚未办理用地手续的设施农用地，各地应按照本《通知》规定要求予以妥善处理。根据《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发〔2014〕127号，2014年9月29日发布，有效期五年）的文件精神，农业生产设施用地采用备案制度，用地协议签订后，乡镇政府应按要求及时将用地协议与设施建设方案报县级国土资源部门和农业部门备案。本案中，上诉人2007年在涉案土地上投资建设草菇食用菌基地，搭建的草菇房在上述通知发布前已建设完成，属于农业生产用地上建设的直接用于农业生产设施用房。被上诉人在实施强制拆除前，对于此类历史上形成的农业生产用房是否符合申报、审核或者备案条件没有进行核实认定，在未予妥善处理的情况下，迳直采取的涉案强制拆除行为已经生效判决确认违法，由此造成上诉人的损失，应当予以赔偿。上诉人提供了广州市白云区农欣草菇食用菌专业合作社于出具的《证明》，证明涉案草菇房搭建成本为人民币2.3万元/间，被上诉人没有提供相反的证据予以否定，根据现场图片显示的草菇房建筑现状及面积，该搭建成本单价尚在合理范围，本院对此予以采信。鉴于涉案草菇房已经使用长达10余年，涉案拆除损坏的范围涉及伸出屋檐、屋顶、门窗及房内存放的废棉原材料，建筑主体完好，在双方当事人均未进一步提供证据证明损失金额的情况下，本院酌定以搭建成本的20%确定强制拆除对草菇房屋顶、门窗建筑物造成的损失，房内存放废棉原材料损失按每间500元计，即被上诉人向上诉人赔偿57间草菇房建筑损失26.22万元，原材料损失2.85万元，共计29.07万元。原审法院以涉案草菇房未经过合法的审核或备案不予赔偿的理由，适用法律错误，以上诉人主张的143间草菇房计算废棉原材料损失，处理不当，本院均予以纠正。综上所述，原审判决认定的事实清楚，但处理不当，本院依法予以纠正。上诉人李恩的部分上诉理由成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（八）项的规定，判决如下：一、撤销广州铁路运输法院（2020）粤7101行赔初30号行政赔偿判决；二、被上诉人广州市白云区人和镇人民政府于本判决生效之日起十五日内赔偿上诉人李恩57间草菇房损失290700元；三、驳回上诉人李恩的其他赔偿请求。本判决为终审判决。审 判 长 杨立志审 判 员 杨 芳审 判 员 彭铁文二〇二一年一月二十五日法官助理 汪姝丽书 记 员 陈土飞