上海铁路运输法院行 政 判 决 书（2020）沪7101行初400号原告任春洪，男，1963年5月18日出生，汉族，户籍所在地上海市普陀区，住上海市嘉定区。原告任春玉，男，1960年4月7日出生，汉族，户籍所在地上海市普陀区，住上海市长宁区。两原告共同委托代理人王玲，上海秦兵律师事务所律师。两原告共同委托代理人崔恩娜，上海秦兵律师事务所律师。被告上海市普陀区规划和自然资源局，住所地上海市普陀区。法定代表人彭波。出庭应诉负责人郑荣全，上海市普陀区规划和自然资源局副局长。委托代理人陈涯翱。委托代理人高兴发，上海市信本律师事务所律师。第三人上海市普陀区建设用地事务所，住所地上海市普陀区。法定代表人笪顺林。委托代理人凤元鑫。原告任春洪、任春玉(以下简称两原告)不服被告上海市普陀区规划和自然资源局作出的责令交地决定，向本院提起行政诉讼。本院立案后，在法定期限内向被告送达了起诉状副本及应诉通知书等。因第三人上海市普陀区建设用地事务所与本案有利害关系，本院依法追加其作为第三人参加诉讼。本院依法组织证据交换，原告任春洪、任春玉，被告上海市普陀区规划和自然资源局的委托代理人陈涯翱、高兴发，第三人上海市普陀区建设用地事务所的委托代理人凤元鑫到庭发表意见。本院依法组成合议庭公开开庭审理了本案。原告任春洪、任春玉及两原告的共同委托代理人王玲、崔恩娜，被告上海市普陀区规划和自然资源局的负责人郑荣全副局长及委托代理人陈涯翱、高兴发，第三人上海市普陀区建设用地事务所的法定代表人笪顺林及委托代理人凤元鑫到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告于2019年12月25日作出沪(普)征地责令【2019】018号责令交出土地决定(以下简称被诉责令交地决定)，主要内容为：任春洪(户)(以下简称原告户)房屋坐落于云岭西路陆家厍58号，根据《农村宅基地使用证》以及《普陀区农村居民建房用地申请表》，原告户户主姓名为任春洪，房屋建筑面积为90.72平方米；经普陀区长征镇人民政府核定，该户符合非农户居住困难的人数为4人，即王秀英(亡)、任浩迈、王亚芳、任春玉，居住困难补贴0元；应安置建筑面积为90.72平方米。上海市普陀区人民政府(以下简称普陀区政府)规定该区域土地使用权基价为人民币3450元/平方米(以下币种均为人民币)，价格补贴系数为30%。房屋建安重置结合成新单价为楼房783元/平方米，房屋装修补偿款100元，房屋附属物补偿款3285元。真北村地块(二期)规定的签约期限为2012年11月17日至2013年1月21日。原告户未能在签约期内与第三人达成征地房屋补偿安置协议，第三人根据征地房屋补偿方案制定具体补偿方案，已于2019年9月23日送达原告户。具体补偿方案内容为征地房屋补偿款499,223.09元，非农户居住困难补贴0元，房屋装修补偿款100元，房屋附属物补偿款为3285元，无证建筑补贴材料费40,000元，副业棚补偿款2000元，家用设备移装费补贴款900元，产权调换房屋补贴金额866,691.84元，各项补偿、补贴款合计为1,412,199.93元。安置房源为真北路XXX弄XXX号XXX室，建筑面积为91.20平方米，供应价格为1,322,691.84元。上述各项补偿、补贴款与产权调换房屋的供应价格抵扣后，第三人应当支付原告户89,508.09元。因原告户无正当理由拒绝接受补偿，且拒不搬迁和交出土地，被告根据《上海市征收集体土地房屋补偿暂行规定》(以下简称暂行规定)第二十六条的规定，决定如下：责令原告户于收到决定书之日起十五日内搬离云岭西路陆家厍58号房屋，交出土地，搬至真北路XXX弄XXX号XXX室，并由第三人支付原告户各项补偿、补贴款与产权调换房屋供应价格抵扣后的差价款89,508.09元。两原告诉称，坐落于本市云岭西路陆家厍58号的原告户房屋(以下简称涉案房屋)，位于上海市人民政府2010年发布的沪府土〔2010〕649号征收批文的征收土地范围内。征收工作开始后，原告户和第三人未能达成协议。2019年12月25日，被告作出被诉责令交地决定，两原告不服，认为被告在作出决定的过程中存在诸多违法之处，如：征地房屋补偿方案和征地房屋补偿方案公告、《真北村地块(二期)征收集体土地居住房屋补偿实施办法》(以下简称补偿实施办法)均不包含对集体土地上非农户的补偿办法的规定，被告以居住困难补贴等同于对非农户的补偿无依据，也违背公平补偿的原则。涉案房屋所在基地属于已征未拆地块，且已被纳入城市规划区，原告户户口均系非农业户口，被告应当按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》进行补偿，且原告户申请建房人员有6人，该6人应作为产权人获安置，另有2人为在册人口应作为同住人进行安置。被告认定涉案房屋为产权房，却未对产权人及同住人进行认定，两原告认为，产权人不受已享受福利安置的人员不再进行安置补偿规定的限制。按照《上海市农村村民住房建设管理办法》第二十九条的规定，只有两种情况排除在用地人数计算标准之外，即他处已计入批准建房用地人数的人员和因宅基地拆迁已享受补偿安置人员，并未排除享受福利分房人员。任春洪系宅基地使用证的户主且是建房人之一，其获得的单位分房已经出售，且出售价格不足以自行安置住房，因此应对其进行安置。评估机构的确定程序违法。安置房屋的价格未经过评估，定价来源不明晰。估价师未对涉案房屋进行实地查看，也未要求原告户对查看记录进行签字认可，估价程序违法。涉案房屋的分户评估报告未包含估价方法、价值类型、估价依据、估价原则等，估价结果不合法；且分户评估报告作出时间距被诉责令交地决定作出时已超过一年，应重新评估。征地公告的作出程序违法。本次征收因签约期内签约率未达90%而失败，普陀区政府无权作出取消生效比例的批复。被告作出被诉责令交地决定认定事实不清，证据不足，适用法律错误。另，被告作出被诉责令交地决定的程序亦违法，且未尽协商义务，导致两原告因房屋征收而无经济来源，基本生活得不到保障。综上，请求判令撤销被告作出的被诉责令交地决定。被告辩称，根据暂行规定第十二条的规定，以合法有效的宅基地使用证对原告户进行补偿，原告户属于非农户，房屋来源是购买。集体经济组织成员的建房标准为建筑面积30平方米/人，而原告户提交的建房用地申请表中所列的6人无一人是集体经济组织成员；房屋翻建的原因亦系出于安全因素考虑，房屋是原拆原建，未增加用地面积。因任春洪曾享受过福利分房，据此认定原告户符合非农户居住困难的人员为4人，并无不当。补偿实施办法明确了非农户的补偿问题，两原告要求按照国有土地进行征收于法无据。其作出的被诉责令交地决定事实认定清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法，两原告诉请缺乏事实根据和法律依据。故请求法院驳回两原告的诉讼请求。第三人述称，同意被告的意见，请求法院驳回两原告的诉讼请求。经审理查明，涉案房屋坐落于本市云岭西路陆家厍58号该房屋的宅基地证载明：户主任春洪，房屋系平房，建筑面积39.2平方米，场地面积22.5平方米。1999年5月，原告户以房屋年久未修、子女长大居住困难为由申请翻建，申请表上申请人填写的在册人口有4人即王秀英及子女任春玉、任春洪、任春芳，在外人口有2人即朱戴云、任燕。经上海市普陀区长征镇人民政府批准，原告户获准建造建筑面积78.4平方米的二层楼房。2010年9月16日，涉案房屋所在集体土地由上海市人民政府批准征收。次日，普陀区政府公布《征收土地方案公告》，涉案房屋所在地块亦在征收范围内。当月25日，被告前身上海市普陀区规划和土地管理局(以下统称被告)发布《征地补偿安置方案公告》。2012年8月27日，普陀区政府核发《关于长征地区新建多层商品住房土地使用权基价及价格补贴标准事项的通知》，明确长征地区新建多层商品住房的土地使用权基价为每平方米建筑面积3450元，价格补贴系数为30%。同年10月8日，被告核发涉案房屋所在地块的《征地房屋补偿方案公告》，征收范围包含涉案房屋所在的陆家厍。次月9日，普陀区政府批复同意真北村地块(二期)《征地房屋补偿方案》和补偿实施办法。《征地房屋补偿方案》和补偿实施办法均明确被告为征地房屋补偿组织实施单位，第三人为征地房屋补偿具体实施单位；产权调换房屋的房源及价格(一房一价)，以及签约期、协议生效条件的签约率等。补偿实施办法除了对征地房屋补偿的房屋建筑面积的认定及无证建筑补贴、产权调换房屋的补贴单价、家用设备移装费用补贴、签约期限作出规定外，对征地房屋补偿范围内的非农户居住困难的补贴也作出规定，即2012年5月21日前，户口在征地房屋补偿范围内，且未享受过福利分房、未享受动拆迁补偿安置和未享受过经济适用住房政策的人员，可认定为居住困难户人数。征收中，涉案房屋建筑面积经勘丈，核定为90.72平方米(其中批文建筑面积面积78.4平方米，阳台面积12.32平方米)，违章搭建面积12.25平方米。截止2012年5月21日，原告户在涉案房屋地址登记的户籍为2户，户别均为非农业家庭，在册人口合计为5人，分别为王秀英(2018年8月17日报死亡)、任春洪、任浩迈、王亚芳为一户，任春玉为另一户。其中，任春洪于1996年获单位增配北石路XXX号XXX室房屋(居住面积17.7平方米)。经普陀区长征镇人民政府核定，该户符合非农户居住困难的人数为4人，即王秀英(亡)、任浩迈、王亚芳、任春玉，居住困难补贴0元。上海涌力土地房地产估价有限公司以2012年10月8日为评估时点对涉案房屋进行评估并作出《上海市征收集体土地居住房屋补偿分户评估报告》(以下简称评估报告)，涉案房屋建安重置结合成新单价为楼房783元/平方米，房屋装修补偿款为100元，房屋附属物补偿款为3285元。上述评估报告于2012年11月5日向原告户送达。经核定，原告户家用设备移装费合计为900元。2018年6月27日，第三人向原告户送达涉案房屋的评估报告、告知书、征询评估报告意见的回执(空白)，告知原告户可在收到上述材料之日起5日内日提交对涉案房屋评估报告意见的回执，若到期未提交视为对评估报告无异议。因原告户与第三人未能达成补偿协议，第三人于2019年9月23日向原告户送达该户具体补偿方案，告知在收到该具体补偿方案之日起15日向第三人作出答复。同25日，被告组织原告户和第三人召开协调会议并事先通知原告户，原告户在会议上表示不能接受具体补偿方案。2019年10月11日和11月8日，第三人两次向原告户送达《实施具体补偿通知》，通知原告户到指定地领取具体补偿方案和安置房屋的入户通知单，原告户均未接受。2019年12月25日，被告作出被诉责令交地决定并向原告户送达。两原告不服，诉至本院。另查明，补偿实施办法第九条(征地房屋补偿范围内的非农户居住困难的补贴)规定：征地房屋补偿范围内的非农户，根据本办法规定补偿安置后，居住仍困难的，可按下列规定享受补贴：(一)、征地房屋补偿范围内的非农民户居住困难，享受补贴人数的认定——2012年5月21日前，户口在征地房屋补偿范围内，且未享受过福利分房、未享受过动拆迁补偿安置和未享受过经济适用住房政策的人员，可认定为居住困难户人数。(二)、.....。还查明，2013年9月18日，普陀区政府作出《关于同意取消真北村(二期)征地房屋补偿生效比例条款的批复》(以下简称取消生效比例条款批复)，取消了征地房屋补偿方案和补偿实施办法中“......在签约期限内，本征地房屋补偿范围内签约比例未达到90%的，《补偿协议》不生效。”的条款。涉案房屋所在地块居民对取消生效比例条款批复提起行政诉讼，上海市普陀区人民法院(以下简称普陀法院)作出了(2014)普行初字第92号行政判决，认为普陀区政府作出上述批复的行为合法，判决驳回该案原告的诉讼请求，上海市第二中级人民法院(2015)沪二中行终字第394号行政判决维持了普陀法院的上述判决。审理中，两原告承认其户是居民户，但认为其户和农民户一样也取得了农村宅基地使用证；任春洪1980年10月高中毕业因招工参加工作，工作单位是上海染料化工一厂；任春玉之妻朱戴云、之女任燕的户口登记在本市长宁区中山西路XXX弄XXX号XXX室处，该房屋性质是公房。被告陈述，农村村民建房标准是人均30平方米，而原告户在申请建房时无一人是集体经济组织成员，相关部门批准在原址上翻建一层，批准的建筑面积不符合村民建房标准。本院曾主持案外协调，第三人提出，如原告(户)正常选房签约、搬迁，除责令交地决定已补偿原告户的一套房屋外，第三人愿增加一套房型为一室一厅的产权调换房屋提供原告户。因两原告坚持认为任春洪亦符合非农户居住困难户人员条件，属于安置对象，并要求第三人至少提供3套产权调换房屋。故征收双方协商方案差距较大，本案协调未果。后第三人出具情况说明，鉴于补偿给原告户的产权调换房屋的房型、需支付给原告户各项补偿、补贴款与产权调换房屋供应价格抵扣后的差价款及原告户符合非农户居住困难人员等情况，愿意在被诉责令交地决定互换产权房屋不变的情况下，另行提供武威东路XXX弄XXX号XXX室，建筑面积49.14平方米，供应单价为每平方米11,300元，总价555,282元的房屋补偿原告户，被诉责令交地决定中第三人应支付给原告户的89,508.09元予以充抵武威东路XXX弄XXX号XXX室房款。上述事实，有被诉责令交地决定书及送达回证、关于任春洪(户)具体补偿方案审查报告核验事宜的签报、原告户具体补偿方案、协调会会议通知及送达回证、会议签到单、征地房屋补偿争议协调记录、实施具体补偿通知及送达回证各2份、实施补偿情况记录及入户通知单各2份、《关于批准普陀区人民政府2010年第一批次建设项目征收土地的通知》《征收土地方案公告》《征收补偿安置方案公告》《征地补偿安置方案公告》《征地房屋补偿方案公告》及公告照片、《普陀区人民政府关于真北村地块(二期)征地房屋补偿的批复》、征地房屋补偿方案、补偿实施办法、公告照片、通知、安置房源调拨审批表及房源清单、第三人的事业单位法人证书、普陀一征所有限公司营业执照、《真北村地块(二期)征收集体土地居住房屋补偿工作宣传手册》目录、原告户农村宅基地使用证、普陀区农村居民建房用地申请表、征收集体土地居住房屋补偿登记表、征收集体土地居住房屋阳台建筑面积测算表、真北村地块(二期)非农户居住困难补贴证明、户口簿、户籍摘录单、住房调配单、房地产登记簿、离婚证、离婚协议书、独生子女证、非农户证明、《普陀区政府关于长征地区新建多层商品住房土地使用权基价及价格补贴标准事项的通知》、评估报告及送达回证、长征镇人民政府关于真北村地块二期征地房屋补偿估价机构选举结果的报告、公证书、确定估价机构公告、公告照片及选举选票统计表照片、评估委托书、家用设备移装清单，谈话笔录、工作人员身份证明、取消生效比例条款批复、告知书、回执、评估报告及送达回证、上海市房地产登记簿等证据及当事人陈述为证。本院认为,涉案房屋所在的地块属集体土地，普陀区政府经上海市人民政府批准于2010年9月17日对涉案房屋所在地块进行征收，截止2011年11月4日尚未实施房屋补偿，故符合暂行规定第二十八条规定的集体土地已征但房屋未拆、未补的情形。补偿实施办法虽规定了协议生效的条件，但该条款后被普陀区政府批复同意取消，虽有居民对该批复提起行政诉讼，但法院的生效判决确认普陀区政府作出的取消生效比例条款批复合法，故被告依法可以对涉案房屋进行征收补偿。根据暂行规定，被告作为本行政区域的征地房屋补偿工作组织实施部门，对征地事务机构与宅基地使用人在征地房屋补偿方案规定的签约期限内达不成补偿安置协议，宅基地使用人无正当理由拒绝接受补偿，且拒不交出土地的，有权作出责令交出土地决定。本案中，原告户未能在签约期内与第三人就补偿安置事宜达成一致意见，第三人遂制定具体补偿方案，向原告户送达，并向被告报送。被告在答复期限内进行协调，但协调未果。第三人两次向原告户送达实施具体补偿通知，通知原告户到指定地领取具体补偿方案和安置房屋的入户通知，原告户未予接受。在此情况下，被告作出被诉交地决定，执法程序符合暂行规定及《上海市征地房屋补偿争议协调和处理试行办法》的相关规定。涉案房屋宅基地使用证记载的户名为任春洪，被告以任春洪(户)为被诉责令交地决定的相对人，并无不当。暂行规定第十二条规定，征地房屋补偿应当以合法有效的宅基地使用证、房地产权证或者建房批准文件计户，按户进行补偿。房屋的用途和建筑面积，以宅基地使用证、房地产权证或者建房批准文件的记载为准。本案，原告户的宅基地使用证记载的建筑面积为39.2平方米，农村居民建房用地申请表反映原告户获准翻建二层39.2平方米，建后总建筑面积为78.4平方米，被告结合涉案房屋的勘丈数据、建筑面积测算表，核定涉案房屋建筑面积90.72平方米有利于原告户，并无不当。因任春洪于1996年获单位增配北石路XXX号XXX室房屋(居住面积17.7平方米)，故其不符合补偿实施办法第九条规定的居住困难户人数。被告根据原告户的户籍资料核定原告户符合居住困难户人数为王秀英(亡)、任浩迈、王亚芳、任春玉这4人正确。至于两原告认为原告户申请建房人员有6人，该6人应作为产权人获安置，另有2人为在册人口应作为同住人进行安置。本院认为，农村村民建房有人均建房的标准，因此农村居民建房用地申请表上需填写在册人口情况及在外直系亲属人口情况，以便批准机关核定批准建房的建筑面积，而原告户属居民户，因建房用地申请表是格式文本，其填写的人员情况仅反映该户的在册人员情况及亲属情况，并非批准农村村民建房建筑面积及安置人口认定的依据，故两原告的主张本院不予采信。根据暂行规定第二十四条第一款的规定，征地房屋补偿的评估时点，为征地房屋补偿方案公告之日。真北村地块(二期)的《征地房屋补偿方案公告》于2012年10月8日作出，以该日作为评估时点符合上述条款规定。被告提供的证据反映，涉案房屋评估报告送达原告户，该评估报告载明告知事项包含复估、鉴定的权利。原告未提供证据证明涉案房屋评估报告的结论有误，故两原告的主张本院不予采信，对涉案房屋评估报告的结论予以采纳。被告认定的涉案房屋的各类补偿款、补贴款等款项以及安置房屋的房款均有相应的证据予以佐证，且计算正确。被告依据暂行规定第二十六条之规定作出被诉责令交地决定认定事实清楚，证据充分，适用法律正确。第三人在诉讼中自愿在被诉责令交地决定确定的互换产权房屋之外，另行提供武威东路XXX弄XXX号XXX室一室一厅的房屋作为产权调换房屋提供给原告户，该方案有利于原告户的补偿安置，本院予以准许。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告任春洪、任春玉的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由原告任春洪、任春玉共同负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于上海市第三中级人民法院。审 判 长  汪霄云人民陪审员  胡官友人民陪审员  范丽蓉二〇二一年一月二十七日法官 助理  苏琬越书 记 员  陶 琳附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。