江苏省高级人民法院 行 政 裁 定 书 (2020)苏行终659号 上诉人（原审原告）王国忠，男，汉族，住南京市秦淮区。 上诉人（原审原告）梁巧珍，女，汉族，住苏州市金阊区。 上诉人（原审原告）马立玲，女，汉族，住南京市鼓楼区。 原审原告夏咸坤，男，汉族，住常州市新北区。 被上诉人（原审被告）江苏省民政厅，住所地南京市鼓楼区中山北路277号。 法定代表人吕德明，江苏省民政厅厅长。 委托代理人吴磊，江苏省民政厅工作人员。 委托代理人王志燕，江苏博士达律师事务所律师。 上诉人王国忠、梁巧珍、马立玲与原审原告夏咸坤（以下简称王国忠等四人因诉江苏省民政厅（以下简称省民政厅）不履行民政监督行政管理职责一案，不服江苏省南京市中级人民法院（2019）苏01行初401号行政裁定，向本院提起上诉。本院立案受理后依法组成合议庭审理了本案，本案现已审理终结。 原审法院认定，2019年5月13日，王国忠等人向省民政厅邮寄《申请履行法定职责申请书》（以下简称《履职申请书》）称：“我们是江苏南京、常州、无锡、苏州四地近万名老年人，为响应党和政府提倡的民间资本投入养老产业的号召，并得知江苏省养老产业投资基金投资入股江苏云岫实业发展有限公司（以下简称云岫公司）共建云岫空港康养基地（以下简称空港基地）。2018年4月3日空港基地开工仪式上，省民政厅、江苏省养老产业投资基金、江苏省老龄产业协会等政府部门的官员都出席了开工典礼并发表了讲话。因此，老人们放心地与云岫公司及其代理公司以融资租赁床位合同书的法定形式，在空港基地预定了养老床位使用权。一期工程即将完工之时，2018年10月18日云岫公司法人王振刚突然失联，造成空港基地项目建设停摆至今，近万名老年人合法权益受到了严重损害，翘首期盼的养老床位交付使用却遥遥无期。根据国办发5号文中明确规定，民政部门及地方各级政府部门负有指导和监管养老产业的法定职责。根据依法行政、责权统一的基本原则，恳请省民政厅尽早贯彻落实其各项法定职责，督促相关部门尽快恢复空港基地建设，解决我们急需的养老床位问题……依据《中华人民共和国老年人权益保障法》（以下简称老年人权益保障法）第四十五条和第七十三条的规定，恳请省民政厅履行保护老年人合法权益不受侵害的法定职责，在法定期限内对我们老人的合法请求作出书面答复。”省民政厅于2019年5月14日收到《履职申请书》，厅长于2019年5月17日批转交办。2019年5月21日，王国忠等人再次向省民政厅邮寄内容相同的《履职申请书》。2019年6月3日和2019年7月23日，省民政厅养老服务处工作人员接待了王国忠等人，进行口头解释和答复工作。 2019年7月18日，王国忠等四人向原审法院提起行政诉讼，王国忠提供其于2017年11月14日与南京福缘居养老服务有限公司（以下简称福缘居公司）、南京金联源投资管理有限公司（以下简称金联源公司）签订的《养老基地众筹及床位租赁合同》；夏咸坤提供其于2018年4月29日与江苏百善健康产业管理有限公司（以下简称百善公司）、金联源公司签订的《养老基地众筹及床位租赁合同》；梁巧珍提供其于2018年6月12日与百善公司、金联源公司签订的《福缘居养老基地众筹及床位租赁合同》；马立玲提供其与百善公司签订的《养老基地众筹及床位租赁合同》，请求法院判如所请。 另查明，南京市公安局秦淮分局于2018年10月20日立案侦查百善公司南京分公司非法吸收公众存款案【编号：秦公（双）立字[2018]6251号】，百善公司南京分公司的实际控制人王振刚于2018年10月20日被刑事拘留，王振刚因涉嫌非法吸收公众存款罪于2019年1月24日被执行逮捕。 原审法院认为，老年人权益保障法第四十三条规定：“设立公益性养老机构，应当依法办理相应的登记。设立经营性养老机构，应当在市场监督管理部门办理登记。养老机构登记后即可开展服务活动，并向县级以上人民政府民政部门备案。”老年人权益保障法第四十四条规定：“地方各级人民政府加强对本行政区域养老机构管理工作的领导，建立养老机构综合监管制度。县级以上人民政府民政部门负责养老机构的指导、监督和管理，其他有关部门依照职责分工对养老机构实施监督。”行政机关应当依法履行法定职责，不履行法定职责的，应当承担相应的责任。但这并不意味着行政机关所有履行职责的行为都属于行政诉讼受案范围，也不意味着人民法院能够通过司法审查方式来监督行政机关履行所有其应尽的职责和义务。由于行政权的复杂性以及行政职责来源的多样性，人民法院对行政机关不履行职责行为是否应予司法监督和审查，要结合行政机关行使行政权力的性质以及相应职责的不同来源予以综合判断，同时要考虑当事人申请履行职责所保护的权利是否属于行政诉讼法的权利范围和权利种类。 本案中，王国忠等人两次向省民政厅邮寄《履职申请书》，请求省民政厅尽早贯彻落实其各项法定职责，督促相关部门尽快恢复空港基地建设，解决其急需的养老床位问题。在庭审中，王国忠等人陈述，还希望省民政厅帮他们去问一下空港养老项目做不做，以及后续处理情况，给他们一个答复。由此可见，王国忠等四人请求省民政厅履行法定职责、保障老年人的合法权益，但究其具体内容是向省民政厅反映其所投资的养老项目停摆、负责人王振刚失联的情况，希望省民政厅帮助其了解空港养老基地项目的进展情况，协调有关部门尽快恢复空港基地养老项目的建设，监督和督促相关企业解决与其签订的有关养老床位合同的履行问题，该诉请属于《信访条例》第二条第一款规定的公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向省民政厅反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。由于涉案企业百善公司南京分公司涉嫌非法吸收公众存款案已被公安机关立案侦查，该公司实际控制人王振刚已被南京市公安局秦淮分局执行逮捕，相关刑事案件正在侦查处理中，省民政厅无权干涉司法机关的侦查程序。省民政厅对王国忠等人所请求的“对养老服务活动例行日常监督管理”、“尽快恢复空港建设”、“解决涉案老年人的养老床位”或“了解项目进展情况”等事项进行了信访登记、交办处理。因此，王国忠等人向省民政厅两次邮寄《履职申请书》及其申请履职的行为，实际上属于信访行为。 公民、法人或者其他组织提起行政诉讼，应当符合《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称行政诉讼法）第四十九条规定的起诉条件，即：“（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（九）项规定，行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为不属于行政诉讼受案范围。因此，省民政厅在收到王国忠等人的《履职申请书》后，进行了登记、受理、交办、接待并做解释工作，本案王国忠等四人的起诉系对行政机关对信访事项作出的登记、受理、交办、处理等行为不服提起的诉讼，不符合行政诉讼法第四十九条第（四）项规定的起诉条件，根据《最高人民法院关于适用〈行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项规定，本案已立案，应裁定驳回王国忠等人对省民政厅的起诉。 综上，王国忠等人的起诉不符合行政诉讼的起诉条件，不属于人民法院行政案件的受案范围。据此，依据行政诉讼法第四十九条第（四）项，《最高人民法院关于适用〈行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项、第一百零一条第一款第（二）项之规定，裁定驳回王国忠等四人的起诉。 上诉人王国忠、梁巧珍、马立玲上诉称，在建的空港基地项目是南京市江宁区人民政府没有去省民政厅备案还是省民政厅不予备案，原审法院对此事实未予查明，认定事实不清；被上诉人既有保护老年人合法权益的义务，也有对全省养老服务活动进行监督的职责，原审法院认定上诉人要求履职行为属于信访行为，没有事实根据和法律依据；被上诉人行政负责人拒绝出庭应诉，违反行政诉讼法规定。请求本院撤销一审裁定，改判或发回重审；判令被上诉人依法履行对全省养老服务活动的监督、管理职责，对上诉人的履职申请作出书面答复。 被上诉人省民政厅未向本院提交书面答辩意见。 本院经审理查明的案件事实与原审裁定认定的事实一致，本院依法予以确认。 本院认为，虽然老年人权益保护法规定县级以上人民政府民政部门具有对养老机构的指导、监督和管理职责，但分级管理是行政权行使的基本原则，且具体的监督检查范围、形式等仍需要相应的法律、法规规定。本案的起因系王国忠等人与百善公司等养老服务代理机构以签订融资租赁床位合同的方式支持空港基地养老项目建设，并按合同约定获取租赁床位。后该项目因故停止建设，导致王国忠等人要求被上诉人省民政厅督促相关部门尽快恢复空港基地项目建设，解决其养老床位。据此，原审法院认为该请求实际是向省民政厅反映其所投资的养老项目停摆、项目负责人失联的情况，希望省民政厅帮助其了解项目的进展事宜，协调有关部门恢复空港基地建设，该请求属于《信访条例》第二条第一款规定的信访事项，并无不当。 被上诉人根据其所了解的百善公司等养老服务代理机构并未依照老年人权益保护法规定办理登记和备案手续，且因涉嫌非法吸收公众存款被公安机关立案侦查，百善公司南京分公司实际控制人王振刚已被刑事逮捕以及涉案项目系南京市江宁区人民政府引进等情况，依据《信访条例》第四条“属地管理、分级负责、谁主管、谁负责”的规定，批转南京市民政局处理，并告知王国忠等人其无权对公安机关的司法活动进行干预，对于其反映的解决养老床位、了解项目进展情况等问题的处理，亦进行了释明。王国忠等四人对被上诉人的信访意见不服，提起本案诉讼，原审法院根据行政诉讼法第四十九条规定及《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款规定，认定王国忠等人的起诉不符合行政诉讼受案范围，裁定驳回王国忠等人起诉，亦无不当。 涉案空港基地项目是南京市江宁区人民政府没有去省民政厅备案还是省民政厅不予备案，不属于本案审查范围，上诉人关于原审法院对此事实未予查明，认定事实不清的主张不能成立。 行政诉讼法第三条第三款规定，“被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。”本案一审庭前，被上诉人向法院提交了其负责人不能到庭参加诉讼的《情况说明》，并提交了授权委托书，委托其工作人员到庭参加诉讼，符合上述法律规定。上诉人关于被上诉人行政负责人拒绝出庭应诉，违反行政诉讼法规定的主张，缺乏事实根据和法律依据，该主张亦不能成立。 综上，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，上诉人王国忠、梁巧珍、马立玲的上诉理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长 齐 鸣 审判员 季 芳 审判员 陆轶群 二〇二一年一月二十九日 书记员 钱伟红 附：本裁定适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。