北京市延庆区人民法院行 政 判 决 书（2020）京0119行初107号原告北京市延庆区千家店镇李书玉养殖场，经营场所北京市延庆区千家店镇千家店村（朝阳寺西200米）。经营者李书玉，男，1963年8月11日出生，住北京市延庆区。委托代理人李书文，男，1956年2月25日出生，住北京市延庆区。委托代理人冯爱坤，北京京康律师事务所律师。被告北京市延庆区千家店镇人民政府，住所地北京市延庆区千家店镇后沟村32号。法定代表人卢石军，镇长。参加诉讼行政机关负责人范庆章，副镇长。委托代理人田专，北京市延庆区千家店镇人民政府工作人员。委托代理人马正军，北京京法律师事务所律师。第三人李淑香，女，1960年7月11日出生，住河北省唐山市开平区。原告北京市延庆区千家店镇李书玉养殖场（以下简称李书玉养殖场）与被告北京市延庆区千家店镇人民政府（以下简称千家店镇政府）行政协议一案，于2020年7月28日向本院提起行政诉讼。本院于当日立案后，在法定期限内向被告千家店镇政府送达了起诉状副本及应诉通知书。因李淑香与本案具有法律上的利害关系，本院依法通知其作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2020年12月7日、12月21日公开开庭审理了本案。原告李书玉养殖场的委托代理人李书文、冯爱坤，被告千家店镇政府的行政机关负责人范庆章及委托代理人田专、马正军，第三人李淑香到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。千家店镇政府（甲方）与李淑香（乙方）签订了《禁养区内养殖户退出养殖行业协议书》（以下简称《协议书》），载明：为改善我镇生态环境，减少畜禽养殖污染，根据《北京市延庆区畜禽养殖禁养区内养殖户退出养殖行业工作方案》（京农发〔2018〕21号）文件精神，鼓励我镇饮用水水源地；重点流域周边范围；风景名胜区；自然保护区；城镇居民区、文化教育科学研究院等人口集中区域；延庆区绿色发展需要划定范围和禁养区外其他易受养殖污染的生态环境、湿地和居民生活区域内的养殖户退出养殖行业。乙方李淑香养殖户位于上述方案中的关停区域范围区域内，自愿以拆除增绿方式退出养殖行业。为鼓励乙方退出养殖行业，经甲乙双方协商一致，现就给予乙方养殖户关停退出补助事宜签订如下协议：一、补助金额。按照《北京市延庆区畜禽养殖禁养区内养殖户退出养殖行业工作方案》的规定，经评估公司评估，乙方补助面积2875平方米，共计确定补助金额为人民币607576元。二、甲方责任。（一）负责组织对本辖区养殖户关停退出工作的监督、初验，并出具初验报告。（二）按照双方约定的付款时间，及时拨付补助资金。三、乙方责任。（一）按照承诺的时限和退出方式退出养殖行业。承诺关停退出方式，即养殖户自行清退畜禽，畜禽禁止在延庆区范围内出售或转移，拆除并清理所有与畜禽生产有关的设备，承诺拆除退出方式，即养殖户自行清退畜禽，畜禽禁止在延庆区范围内出售或转移，拆除并清理养殖圈舍、生活办公房、饲料储存间等直接用于养殖生产的房舍和生产设备，恢复地貌。（二）乙方承诺不在延庆区域内从事各项畜禽养殖活动。（三）在清理、拆除、运输过程中，要确保安全。（四）在规定时间内不关停退出养殖行业，依据有关法律法规强制关停，不给予任何补助。四、关停时限和拨付方式。2018年9月30日前乙方按约定时间完成关停工作，甲方组织验收，验收合格后在养殖户所在村进行公示，公示期满无异议后，申请兑现补助资金。五、其他。（一）本协议经双方法定代表人签字后生效。（二）本协议一式三份，甲乙双方各执一份，延庆区农业局备案一份，均具有同等法律效力。原告李书玉养殖场诉称，2018年，被告与第三人签订了协议书，原告是协议书中所涉养殖户真正的所有权人。原告认为，被告与第三人签订的协议书违反了相关法律规定，属无效协议。一、协议的成立条件不具备，第三人属于无权代理，原告不予追认，应当确认该协议无效。二、签署协议的依据不符合养殖场的实际情况，应当确认无效。三、签署协议的法定程序不符合文件要求，应当确认无效。四、本案是确认协议无效纠纷，不受诉讼时效的限制。为了维护原告的合法权益，诉至法院，要求确认被告与第三人签订的协议书无效。原告李书玉养殖场向本院提交了如下证据：1、营业执照副本；2、经营者身份证明；3、经营者身份证，证据1-3证明涉案养殖场的名称为李书玉养殖场，注册日期为2011年7月25日，组成形式为个人经营，经营者为李书玉；4、北京市延庆区人民政府办公室关于印发畜禽养殖禁养区划定方案的通知（延政办发【2016】53号）；5、北京市延庆区农业局关于印发《延庆区畜禽养殖禁养区内规模养殖场（小区）关停工作方案》的通知（延农发【2016】39号），证据4-5证明涉案养殖场是依据重点流域周边范围2级河道流域无堤防段涉及洪水线或历史最高洪水线向外延伸50米范围确定属于禁养区，应当依据【2016】39号文进行相应的退养协议的签署，被告与第三人签署的涉案协议是属于被告工作的疏忽，没有调查实际情况，没有按照法定的依据；6、协议书，证明签署人是第三人李淑香，其不是适格的主体，该协议明确说明法定代表人签字后生效，该协议没有达到生效的条件，且第三人李淑香签署协议后没有经过经营者李书玉的追认，属于无效协议；7、2011年和2016年养殖场租地的费用收据，证明自2011年起均由李书玉交纳租地的费用，李书玉是实际经营人和使用权人。被告千家店镇政府辩称，一、千家店镇政府签署此协议具有法定职权。《畜禽规模养殖污染防治条例》第五条第五款规定：乡镇人民政府应当协助有关部门做好本行政区域的畜禽养殖污染防治工作。我镇政府具有签署协议的法定职权。同时，按照《北京市延庆区畜禽养殖禁养区内养殖户退出养殖行业工作方案》、《千家店镇畜禽养殖禁养区内养殖户退出养殖行业工作方案》，千家店镇政府签署协议也属于职权范围内。二、千家店镇政府签署协议履行了法定程序。千家店镇政府进行了登记、申报、核实、统计、初步验收、签订协议和承诺书，并进行了补助的发放等，符合法定程序。三、根据行政诉讼法的规定，本案已过诉讼时效。四、千家店镇政府和第三人签署的协议合法有效不存在无效情形。从千家店镇政府提交的证据可以证实，第三人系该养殖场的实际经营人，原告没有任何证据证实其为实际经营人。被诉协议是双方真实意思表示，经过双方签字盖章确认，不存在违背法律和行政法规的强制性规定，也不存在法律规定的其他无效情形，且已履行完毕。综上所述，被诉协议真实有效，原告提出的诉讼请求不应得到支持。被告千家店镇政府在法定期限内向本院提交了如下证据：1、北京市延庆区农业局关于印发《北京市延庆区畜禽养殖禁养区内养殖户退出养殖行业工作方案》的通知、千家店镇畜禽养殖禁养区内养殖户退出养殖行业工作方案，证明被告有权与第三人李淑香签订合同且被告按照法定程序与第三人李淑香签订合同；2、延庆县禽类养殖场户防疫巡查记录，证明被告按照规定对第三人李淑香的养殖场进行巡查，也证明该养殖场的实际负责人是李淑香；3、《协议书》，证明被告按照程序与第三人签订协议，该协议有双方签字盖章，是双方真实意思表示，不违反法律、行政法规的强制性规定；4、禁养区内散户退出乡镇初步验收表，证明协议签订后，第三人李淑香的养殖场已被拆除，经过验收协议已履行；5、退养承诺书，证明第三人已承诺退养，双方已履行协议；6、农户基本情况表（千家店镇），证明该养殖户的实际经营人是第三人李淑香；7、2018年畜禽禁养区退养统计表；延庆区畜禽养殖禁养区内养殖户退出养殖行业申报表；延庆区畜禽养殖禁养区内养殖户退出养殖行业申报台账，证明被告按照法定程序与第三人签订协议，该养殖户的实际经营人是第三人；8、千家店镇畜禽养殖禁养区内养殖户退出养殖行业补助资金明细表，证明被告已履行协议，第三人已按照协议领取了补助金。第三人李淑香陈述称，一、李书玉养殖场始建于2001年8月，原始投资人为李淑琴、李淑香、李淑兰、李书武、李书强，后经千家店镇、区农业局验收合格，享受当年政策补偿45000元，根本不存在被告所说违建一事。二、到2005年李淑琴、李书强先后退出经营，由其余三人继续经营到2011年7月底。从2011年8月1日起，由李淑兰的爱人李书玉独立经营，并在工商管理机关注册登记，以李书武与千家店村沟门生产队2001年7月签订的租地合同、李书武与李书玉2011年租地转让合同及营业执照为证。三、我与被告签订的协议书，但被告没有调查清楚经营状况，是被告找错了签字对象。合同法明确，与无权处理他人财产的人，事后也未经权利人追认的合同是无效合同。协议第五项第一款明确本协议经双方法定代表人签字后生效，李书玉养殖场的营业执照在办公室墙上挂了七年之久，被告竟不知道一个企业的法人是谁。被告提交巡查记录表，这是一般事务性签字，证明不了我签字就代表拥有了企业所有权。自2011年8月1日起，李书玉养殖场不论采取什么经营模式，都改变不了李书玉拥有企业合法产权的铁定事实，而我就是一个为老板打工人员。四、我与被告签订的协议，被告以欺骗和威逼的手段，告诉我们如果2018年不拆，那么2019年政府将强制拆除，到时候一点补偿也不会给，环保局还要进行罚款。主观上是不情愿的。签署协议是我茫然的签了字，处理了李书玉的养殖场，造成现在的后果，我也很后悔。李淑香未向本院提交证据。经庭审质证，各方当事人发表如下质证意见：对于原告李书玉养殖场提交的证据，被告千家店镇政府表示，证据1-3营业执照和身份证认可，经营证明不认可，没有法定代表人签字，证明目的不认可，不能证明实际经营者是李书玉；证据4-5与本案没有关联性，证明目的不认可；证据6真实性认可，协议书写的法定代表人签字后生效，指的是我单位的法人签字，原告是个体经营户没有法定代表人；证据7生产队没有权利把地租给个人，关联性、证明目的不认可。第三人李淑香表示1-3认可；证据4、5文件没有见过；证据6认可是其本人签字；证据7与我没关系。对于被告千家店镇政府提交的证据，原告李书玉养殖场表示证据1真实性认可，证明目的不认可，被告进行退养工作的时候没有按照该文件工作程序进行；证据2真实性、合法性、关联性不认可；证据3真实性、关联性认可，合法性不认可，应依据2016年相关文件开展，也没有按照文件程序开展，评估机构选择、评估结果公示都没有让养殖户参与和知情，没有法定代表人签字达不到协议生效的条件，应确认无效；证据4真实性不认可，该证据的签字与之前李淑香的签字明显不是一个人笔迹；证据5原告没有授权李淑香签字，李淑香属于无权代理，原告没有进行追认，对其签字的行为不认可，应确认无效；证据6真实性、证明目的不认可，不能证明李淑香是实际经营人，被告在调查基本情况时没有调查清楚，属于工作失职；证据7退养统计表没有任何盖章签字，真实性不认可；申报台账没有盖章没有签字，同时该表与本案没有关联性；申报表真实性不认可，没有单位盖章签字，对其畜禽建设面积不认可；证据8真实性不认可，不具有完整性，证明目的不认可，不能证明其已经履行该协议。第三人李淑香表示证据1我没有见过；证据2与本案没有关联；证据3我们害怕就稀里糊涂地签了；证据4不是我签的字；证据5是我签的字；证据6-8没有见过。上述证据经过庭审质证，本院在听取了各方当事人质辩意见并经评议后认证如下：原告李书玉养殖场提交的证据1-3具有真实性及本案的关联性，本院予以采信；证据4-5具有真实性，但无法达到其证明目的，本院对证明目的不予采信；证据6系本案被诉行政行为，不属于证据；证据7无法达到其证明目的，本院不予采信。被告千家店镇政府提交的证据3系被诉行政行为，不属于证据，其他证据具有真实性以及与本案的关联性，本院予以采信。本院根据以上有效证据及当事人当庭陈述认定以下事实：李书玉养殖场于2011年7月25日注册成立，组成形式为个人经营，经营者为李书玉，经营范围为养殖猪、家禽。李淑香与李书玉妻子李淑兰系姐妹关系。李淑香在李书玉养殖场负责对外工作已有多年。2018年3月，北京市延庆区农业局印发《北京市延庆区畜禽养殖禁养区内养殖户退出养殖行业工作方案》的通知（延农发〔2018〕21号），对退出范围和对象、退出养殖方式、补助奖励政策、工作程序等内容进行了规定。2018年3月28日，千家店镇政府为改善生态环境，减少畜禽养殖污染，促进畜牧业生态健康发展，根据延农发〔2018〕21号要求，制定《千家店镇畜禽养殖禁养区内养殖户退出养殖行业工作方案》。方案中工作程序规定：（一）宣传执法阶段（2018年3月15日前完成）。（二）申报审核阶段（2018年4月30日前完成），由养殖户自愿向所在村委会申报，于2018年4月10日前，将延庆区畜禽养殖禁养区内养殖户退出养殖行业申请表报送至镇农服中心。镇农服中心将申请表报送至区农业局，由农业局组织相关业务单位到我镇开展现场审核，并于2018年4月30日前，确定可享受关停退出或拆除留绿补助政策的最终名单。（三）评估关停阶段（2018年6月15日前完成），由镇政府选定有资质的评估公司，根据评估标准，对已确认关停或拆除的养殖户进行现场测量评估，确定每户退出养殖补助金额，并组织实施退出工作。养殖户与镇政府签订退出养殖协议及退养承诺书，在完成存栏畜禽清理、养殖设备或设施拆除工作后，由镇政府进行初步验收。（四）验收兑现阶段（2018年11月底前）。镇政府完成初步验收后，向农业局申请联合验收。验收合格后，在养殖户所在村进行公示，公示期满无异议后，30个工作日内兑现补助资金。2018年，千家店镇政府与李淑香签订《协议书》，约定按照《北京市延庆区畜禽养殖禁养区内养殖户退出养殖行业工作方案》的规定，经评估公司评估，乙方补助面积2875平方米，共计确定补助金额为人民币607576元。协议中对甲乙双方的权利义务进行了约定。甲方负责组织对本辖区养殖户关停退出工作的监督、初验，并出具初验报告；按照双方约定的付款时间，及时拨付补助资金。乙方要按照承诺的时限和退出方式退出养殖行业。2018年9月30日前乙方按约定时间完成关停工作，甲方组织验收，验收合格后在养殖户所在村进行公示，公示期满无异议后，申请兑现补助资金。该协议落款处甲方为千家店镇政府盖章，乙方处为李淑香签名。2018年9月12日，李淑香签订《退养承诺书》，内容为：我承诺在2018年9月30日前，按照《北京市延庆区畜禽养殖禁养区内养殖户退出养殖行业工作方案》的要求以拆除增绿方式退出养殖行业。我承诺按政府规定合理合法利用退出养殖后的土地和房屋，今后不在延庆区域内从事各项养殖活动。如果违反上述承诺，我愿意承担所有法律责任。此后涉案养殖场被拆除。2018年10月31日，经千家店镇政府初验，涉案养殖场已经按承诺退出，初验合格。此后千家店镇政府将《协议书》项下的补助资金支付给李淑香。2020年7月28日，李书玉养殖场诉至本院，要求确认被告与第三人签订的《协议书》无效。本院认为，原告李书玉养殖场主张被告千家店镇政府与第三人李淑香签订的《协议书》系李淑香无权代理，应确认无效。根据《中华人民共和国合同法》的相关规定，行为人没有代理权、超越代理权或者代理权终止后以被代理人名义订立的合同，未经被代理人追认，对被代理人不发生效力，由行为人承担责任。本案李淑香系以其本人名义与千家店镇政府签订《协议书》，不属于无权代理情形。基于李淑香系李书玉妻子李淑兰的姐姐的身份关系，庭审中李淑香称拆除养殖场给予补助款事宜其曾与李淑兰协商告知，且协议双方已经按照协议书的内容履行完毕。原告现以其系养殖场的所有权人，李淑香非协议签订的适格主体为由要求确认协议无效，不属于合同无效的法定情形。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。本案中，原告并未提供充分证据证明诉争《协议书》存在《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条所规定的实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，或存在《中华人民共和国合同法》第五十二条所规定的合同无效之情形。故原告要求确认诉争《协议书》无效的理由不能成立，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告北京市延庆区千家店镇李书玉养殖场的诉讼请求。案件受理费50元，由原告北京市延庆区千家店镇李书玉养殖场负担（已交纳）。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出上诉状副本，上诉于北京市第一中级人民法院。审 判 长  张 晶人民陪审员  姜桂琴人民陪审员  张春菊二〇二一年一月二十一日法官 助理  王 芹书 记 员  杨 光