江苏省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2018）苏行终1364号 上诉人（原审原告）张国庆，男，汉族，住江苏省丹阳市。 上诉人（原审原告）高庆云，女，汉族，住江苏省丹阳市。 两上诉人共同委托代理人金荣，江苏金荣恒顺律师事务所律师。 两上诉人共同委托代理人曹建国，江苏金荣恒顺律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）丹阳市人民政府，住所地在江苏省丹阳市兰陵路8号。 法定代表人黄万荣，该市市长。 委托代理人陈思寒，该市司法局副局长。 委托代理人卢震，江苏沪宁律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）丹阳市自然资源和规划局，住所地在江苏省丹阳市丹桂路29号。 法定代表人潘云兴，该局局长。 被上诉人（原审被告）丹阳市公安局，住所地在江苏省丹阳开发区齐梁路100号。 法定代表人陈俊，该局局长。 原审第三人江苏省交通工程建设局，住所地在江苏省南京市秦淮区石鼓路69号江苏交通大厦18-24号。 法定代表人蒋振雄，该局局长。 委托代理人徐祥，江苏金银河律师事务所律师。 委托代理人张田，江苏金银河律师事务所律师。 原审第三人丹阳市交通运输局，住所地在江苏省丹阳市运河西路88号。 法定代表人汤建俊，该局局长。 委托代理人杨玉，江苏荣誉祥律师事务所律师。 上诉人张国庆、高庆云因与被上诉人丹阳市人民政府（以下简称丹阳市政府）、丹阳市自然资源和规划局（以下简称丹阳市资源局）、丹阳市公安局、原审第三人江苏省交通工程建设局（以下简称江苏工程建设局）、丹阳市交通运输局（以下简称丹阳市交通局）确认强制拆除违法一案，不服江苏省镇江市中级人民法院（2017）苏11行初43号行政裁定，向本院提起上诉，本院立案受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院经审理查明：张国庆、高庆云系夫妻，通过土地承包经营权流转承包丹阳市埤城城中村部分集体土地，2010年10月在相关土地上经营丹阳市高老庄蔬菜专业合作社（以下简称高老庄合作社）。泰州至镇江高速公路镇江新区至丹阳（以下简称镇丹高速）工程以及连云港至镇江（以下简称连镇铁路）工程项目须使用高老庄合作社部分土地。 2014年12月16日丹阳市政府办公室作出《关于调整镇丹高速公路建设指挥部成员的通知》，指挥部下设办公室，负责组织协调日常工作，办公室地点设在丹阳市交通局。2016年3月18日江苏省人民政府作出苏政地[2016]129号《江苏省人民政府关于泰州至镇江高速公路镇江新区至丹阳工程农用地转用的批复》。2016年7月18日原国土资源部向江苏省人民政府作出国土资函[2016]382号《国土资源部关于泰州至镇江高速公路镇江新区至丹阳工程建设用地的批复》。2016年8月12日原江苏省国土资源厅作出苏国土资函[2016]664号函，将国土资函[2016]382号文转发给镇江市人民政府。2016年9月7日，丹阳市政府对涉案征用土地方案及苏政地[2016]129号批复进行公告。2016年9月28日，丹阳市资源局对征地补偿、安置方案进行公告。张国庆、高庆云在公告告知期限内未对青苗、地上附着物补偿进行登记。2016年9月丹阳市镇丹高速公路建设指挥部委托镇江仁和永信资产评估有限公司对张国庆、高庆云、高老庄合作社在镇丹高速项目所涉青苗、地上附着物进行评估。2016年10月24日，丹阳市资源局向张国庆、高庆云及高老庄合作社发出关于领取青苗、地上附着物作价收购资金的通知，张国庆、高庆云未予领取，也未交出土地。丹阳市资源局于2016年11月8日作出丹国土资责交［2016］01号责令限期交出土地决定书，并送达给张国庆、高庆云及高老庄合作社。丹阳市资源局未申请人民法院强制执行。 2015年9月22日丹阳市政府办公室作出《关于成立丹阳市铁路建设指挥部的通知》，指挥部下设办公室，负责组织协调日常工作。2015年12月7日原国土资源部办公厅作出《关于新建连云港至镇江控制性工程先行用地的复函》。2016年6月14日，镇江市铁路建设领导小组办公室、镇江市铁路建设指挥部作出《关于督促推进连镇铁路丹阳市境内征地拆迁工作的函》，由于丹阳市未能完成境内征地拆迁任务，造成连镇铁路丹阳市境内全面停工，严重制约了国家和省重大基础设施工程建设进度，要求丹阳市加强协调，务必在2016年6月25日前完成丹阳市境内连镇铁路征地拆迁任务。2016年9月丹阳市铁路建设指挥部委托镇江仁和永信资产评估有限公司对张国庆、高庆云、高老庄合作社在连镇铁路所涉青苗、地上附着物进行评估。2017年5月8日丹阳市政府提交新建连云港至镇江铁路（××）建设用地项目呈报说明书。该项目征地补偿程序尚未完成。 2016年10月，丹阳市交通局委托丹阳市滨江新市镇建设发展有限公司对高老庄合作社涉及镇丹高速、连镇铁路项目苗木实施移栽。2016年12月15日丹阳市滨江新市镇建设发展有限公司将上述移栽业务委托给丹阳市晶山苗木专业合作社。 2016年12月16日丹阳市公安局依据《中华人民共和国刑事诉讼法》决定对张国庆、高庆云涉嫌诈骗案立案侦查，当日传唤张国庆、高庆云。 2016年12月16日，丹阳市交通局委托的丹阳市滨江新市镇建设发展有限公司组织丹阳市晶山苗木专业合作社对张国庆、高庆云经营的高老庄合作社涉及镇丹高速、连镇铁路建设的苗木及地上附着物实施强制拆除并移栽，相关土地已经用于镇丹高速、连镇铁路工程建设。 一审法院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定，提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第五十四条第一款第（二）项规定，依照行政诉讼法第四十九条的规定，公民、法人或者其他组织提起诉讼时应当提交被诉行政行为或者不作为存在的材料。本案中，根据现有证据，张国庆、高庆云所诉的2016年12月16日强制拆除行为，系丹阳市交通局委托实施，并非丹阳市政府、丹阳市资源局、丹阳市公安局实施，因此，张国庆、高庆云起诉请求确认丹阳市政府、丹阳市资源局、丹阳市公安局强制拆除行为违法缺乏事实根据，依法应当驳回起诉。张国庆、高庆云起诉请求丹阳市政府、丹阳市资源局、丹阳市公安局停止侵害、恢复原状的行政赔偿起诉亦缺乏事实根据，应一并驳回。 关于丹阳市交通局委托实施的强制拆除行为是否合法，张国庆、高庆云及高老庄合作社因强制拆除行为所受损失的补偿、赔偿等问题，张国庆、高庆云及高老庄合作社应依法向丹阳市交通局另行主张，本案不予理涉。 依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（一）项规定，公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。故2016年12月16日丹阳市公安局依据《中华人民共和国刑事诉讼法》对张国庆、高庆云等人进行的刑事侦查行为，不属于行政案件受案范围。 综上所述，一审法院依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十八条的规定，裁定：一、驳回张国庆、高庆云的起诉。二、驳回张国庆、高庆云的行政赔偿起诉。本案诉讼费50元，退还张国庆、高庆云。 张国庆、高庆云上诉称：1.一审法院违反法定程序，严重超审限，违法追加第三人，行政诉讼法中没有被告可以申请追加第三人参加诉讼的规定。限制张国庆、高庆云申请人证人出庭作证。2.一审法院适用法律错误。张国庆、高庆云提起本案诉讼完全符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定。3.一审法院认定丹阳市交通局实施强拆行为是错误的。丹阳市交通局没有能力组织协调那么多单位、机械及人员来实施强拆。即使丹阳市交通局自认强拆，也应当认定是丹阳市政府的行为，由丹阳市政府承担责任。请求二审法院依法撤销一审裁定，支持上诉人一审诉请。 被上诉人丹阳市政府答辩称，上诉人所诉的强拆行为并非由丹阳市政府、丹阳市资源局、丹阳市公安局实施，是原审第三人丹阳市交通局委托实施的苗木移栽工作。 被上诉人丹阳市资源局、丹阳市公安局均未提交答辩意见。 原审第三人丹阳市交通局述称，丹阳市交通局对镇丹高速、连镇铁路项目范围内的工程建设依法负有组织实施的职责，对上诉人位于项目范围内的苗木实施移栽系紧急情况下的代履行行为，对上诉人在诉讼中陈述的财物数额不予认可，请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。 原审第三人江苏工程建设局未提交陈述意见。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定，提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第五十四条第一款第（二）项规定，依照行政诉讼法第四十九条的规定，公民、法人或者其他组织提起诉讼时应当提交被诉行政行为或者不作为存在的材料。本案中，根据现有证据，张国庆、高庆云所诉的2016年12月16日强制拆除行为，系丹阳市交通局委托实施，并非丹阳市政府、丹阳市资源局、丹阳市公安局实施，因此，张国庆、高庆云以丹阳市政府、丹阳市资源局、丹阳市公安局为被告，请求法院确认其实施的强制拆除行为违法缺乏事实根据，依法应当驳回起诉。 《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条规定，公民、法人或者其他组织同被诉行政行为有利害关系但没有提起诉讼，或者同案件处理结果有利害关系的，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。本案中，丹阳市政府提出丹阳市交通局系被诉行政行为的实施主体，且提供了相关证据予以证明，故丹阳市交通局与本案的处理结果有利害关系，故一审法院通知其作为第三人参加诉讼，程序合法。张国庆、高庆云上诉主张一审法院追加丹阳市交通局为第三人违法的上诉理由不能成立。另外，张国庆、高庆云在一审庭审中申请三名证人出庭作证，其中一名证人待证事实与本案被诉行政行为没有关联，一审法院未予准许该名证人出庭作证，并不违反法律规定。张国庆、高庆云上诉主张一审法院限制其申请证人出庭作证的权利，本院不予采纳。 综上，张国庆、高庆云的上诉请求及理由均不能成立。一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  刘建功 审判员  臧 静 审判员  吴晓玲 二〇二一年一月十三日 书记员  刘 妍