贵州省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）黔行终1264号上诉人（一审被告）毕节市人民政府，住所地贵州省毕节市七星关区南部新区行政中心**。法定代表人张集智，市长。委托代理人罗霄。委托代理人黄承龙。上诉人（一审被告）贵州省人民政府，住所地贵州省贵阳市中华北路**。法定代表人李炳军，代理省长。委托代理人艾达琴。被上诉人（一审原告）喻刚梅，女，汉族。委托代理人李春兰，北京新翰律师事务所律师。委托代理人谢媛，北京新翰律师事务所律师。被上诉人喻刚梅诉上诉人毕节市人民政府（以下简称毕节市政府）、贵州省人民政府（以下简称贵州省政府）不履行补偿安置职责及行政复议一案，贵州省贵阳市中级人民法院于2019年4月4日作出（2018）黔01行初1196号行政裁定，裁定驳回喻刚梅的起诉。喻刚梅不服，向本院提起上诉。本院于2019年11月12日作出（2019）黔行终1091号行政裁定，撤销一审裁定，指令一审法院继续审理。一审法院于2020年8月24日作出（2020）黔01行初104号行政判决，毕节市政府、贵州省政府不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。一审法院经审理查明，2020年1月18日，贵州百里杜鹃风景名胜区（以下简称百里杜鹃）普底乡人民政府、百里杜鹃城乡建设规划局、百里杜鹃林业环保局、百里杜鹃国土资源分局、百里杜鹃公安局联合下发《关于对功能区规划范围内各类建设行为进行规范管理的公告》。喻刚梅系百里杜鹃鹏程管理区大水村村民，于2012年在未取得建设审批手续的情况下在该功能区规划范围内修建案涉建筑物，2015年毕节市政府的派出机构百里杜鹃管理区管理委员会（以下简称百里杜鹃管委会）强制拆除前述案涉建筑物。喻刚梅于2018年4月向百里杜鹃管委会提交《拆迁补偿安置申请书》，以其系百里杜鹃鹏程管理区大水村的村民，成年后一直在外打工，直到孩子上学返乡。2012年在村内修建房屋2间及养殖场（申领有营业执照等），解决居住及一家生计。2015年12月26日其房屋及养殖场因花海文化城项目被百里杜鹃管委会强制拆除，至今未给予拆迁补偿安置为由，依据《土地管理法》等相关规定，请求：对其房屋及养殖场进行拆迁补偿安置，并对被强拆的房屋及毁损的财产进行赔偿、支付拆迁安置过渡费。百里杜鹃管委会经核查后，于2018年7月3日对喻刚梅作出《百里杜鹃管理区管理委员会关于喻刚梅户补偿申请的答复》（以下简称《答复》），该《答复》载明“喻刚梅：你户向百里杜鹃管委会提出对被拆除的房屋及圈舍进行补偿的申请，经核查核实，现就你申请事项回复如下：2010年1月18日，由百里杜鹃普底乡人民政府、百里杜鹃城乡建设规划局、百里杜鹃林业环保局、百里杜鹃国土资源分局、百里杜鹃公安局联合作出了《关于对功能区规划范围内各类建设行为进行规范管理的公告》。公告明确规定了在规划范围内停止一切建筑审批活动。自2010年1月起，百里杜鹃旅游服务功能区规划建设指挥部对规划范围内涉及征拆的房屋及附属物进行拍照、录像、数据丈量等基础资料固定。经核查，你户申请补偿的建筑物，是在2012年期间在百里杜鹃旅游服务功能区规划范围内修建的。该建筑未经申请和取得相关单位建设许可，属于违章建筑。百里杜鹃鹏程管理区先后于2013年2月21日、2015年11月19日两次下发了《违法违章建筑限期拆除通知书》，于2015年11月23日与百里杜鹃国土资源分局、百里杜鹃城管综合执法大队联合下发《违法违章建筑限期拆除通知书》。但直至2015年12月26日你户一直未自行拆除。根据《土地管理法》第八十三条，《城乡规划法》第六十五条、第六十八条及百里杜鹃管理委员会于2013年7月3日批复的《花海文化城控制性详细规划区内集体土地上房屋征收补偿安置办法》第四条‘公告发布后在花海文化城控制性详细规划区内修建的违法违章建（构）筑物和占用现有公用道路、桥梁修建的建（构）筑物，一律不予补偿’的规定，对你户提出的对房屋及养殖场进行补偿的申请事宜不予支持。”喻刚梅不服该《答复》，以毕节市政府为被申请人，向贵州省政府申请行政复议，请求对其房屋及养殖场进行拆迁补偿安置裁决。贵州省政府受理喻刚梅的行政复议申请后，经审查于2018年9月20日作出黔府行复决字〔2018〕88号《行政复议决定书》（以下简称88号复议决定），以毕节市政府是适格的被申请人。百里杜鹃管委会对申请人的违法建设进行强制拆除，对申请人的违法建设补偿安置申请不予支持，符合《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城乡规划法》的相关规定为由，按照《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十三条之规定，决定：维持百里杜鹃管委会2018年7月3日作出的《答复》的具体行政行为。喻刚梅不服，遂诉至一审法院，诉请：一、撤销贵州省政府88号复议决定；二、撤销毕节市政府派出机构百里杜鹃管委会的《答复》；三、判令毕节市政府派出机构百里杜鹃管委会依法对喻刚梅被强拆的养猪场进行补偿；四、本案诉讼费用由一审被告承担。一审法院认为，喻刚梅向百里杜鹃管委会提交《拆迁补偿安置申请书》，百里杜鹃管委会对喻刚梅作出《答复》。喻刚梅不服《答复》向人民法院提起诉讼，根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十条第一款“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告”之规定，本案以百里杜鹃管委会的组建机关即毕节市政府作为被告符合法律之规定。贵州省政府就百里杜鹃管委会对喻刚梅所作《答复》作出了维持原行政行为的行政复议决定，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款“经复议后的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告”之规定，贵州省政府是本案适格的共同被告。百里杜鹃管委会就喻刚梅向其提交的《拆迁补偿安置申请书》所作《答复》，对喻刚梅的权利义务产生了实际影响，属于人民法院行政诉讼的受案范围。百里杜鹃管委会所作《答复》认定喻刚梅申请补偿的建筑物属于违章建筑，但毕节市政府并未向一审法院提交喻刚梅案涉建筑物经法定程序认定为违法建筑的相应证据，该《答复》证据不足。该《答复》以喻刚梅申请补偿的建筑物属于违章建筑为由，对其房屋及养殖场的补偿申请不予支持，缺乏相应的事实及法律法规依据，故毕节市政府的派出机构百里杜鹃管委会所作《答复》证据不足、适用法律法规有误，依法应当予以撤销。贵州省政府所作88号复议决定的行政行为，虽复议程序符合法律法规之规定，但作出维持百里杜鹃管委会所作《答复》的复议决定适用法律有误，依法应当一并予以撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第二项、第七十九条，《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十六条第一款、第三款之规定，作出如下判决：一、撤销毕节市政府派出机构百里杜鹃管委会于2018年7月3日作出的《答复》；二、撤销贵州省政府于2018年9月20日作出的88号复议决定；三、毕节市政府派出机构百里杜鹃管委会对喻刚梅的《拆迁补偿安置申请书》依法重新作出行政行为。案件受理费50元，由毕节市政府、贵州省政府共同负担。上诉人毕节市政府不服一审判决，向本院提起上诉，请求：一、撤销一审判决第一项和第三项，依法改判或发回重审；二、判令被上诉人承担本案一、二审诉讼费用。主要理由为：一、一审判决认定事实错误，百里杜鹃管委会作出的《答复》证据充分。二、一审判决适用法律错误，一审判决认定百里杜鹃管委会所作《答复》没有法律依据，事实上恰恰相反，《答复》有明确的法律依据。三、一审查明事实与判决结果大相径庭，判决结果并非建立在查明事实的基础之上。四、一审法院忽视上诉人所提交的证据，不以上诉人提交的证据及客观事实为依据，草率结案，严重违背人民法院审理行政案件的原则。五、一审判决存在事实不清、缺乏法律法规依据的情形，依法应当予以撤销。请求二审法院查明事实，依法支持上诉人的请求。上诉人贵州省政府不服一审判决，向本院提起上诉，请求：一、撤销一审判决；二、驳回被上诉人的诉讼请求；3.本案诉讼费用由被上诉人承担。主要理由为：一、一审法院已经认定喻刚梅未取得建设审批手续的情况下在规划范围内修建案涉建筑物，而百里杜鹃风景名胜区鹏程管理区属于城乡规划范围内，喻刚梅未取得建设审批手续即在该规划范围内修建案涉建筑物，实质上就是违章建筑。二、法律并未规定认定违章建筑需要何种程序，只规定了法律责任，即使在认定程序上存在瑕疵，也要区分是轻微瑕疵还是严重影响被上诉人实体权益的瑕疵，程序部分证据不足，并不能改变违章建筑的性质。三、《限期拆除通知书》等对案涉建筑进行了认定，实际上履行了相关程序，相关部门下达《限期拆除通知书》以及强拆后，喻刚梅并未采取法律途径予以救济，案涉建筑经认定为违章建筑的事实并未被推翻。四、在喻刚梅修建的建筑物是违章建筑的前提下，没有法律法规规定要对违章建筑进行补偿。《答复》事实清楚，证据充分，内容合法，上诉人进而作出的88号复议决定并无不当，请支持上诉人的上诉请求。被上诉人喻刚梅答辩称，一、其所在拆迁项目范围内所有建筑物都未取得建设用地使用证和规划许可证，但未取得上述两证的建筑并非都是违章建筑。二、即使属于被答辩人主张的违章建筑，应当依法定程序进行认定，没有法律上生效违章建筑认定书的，依法应当认定为合法建筑。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持，被答辩人的上诉请求依法应当予以驳回。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致，但一审认定《关于对功能区规划范围内各类建设行为进行规范管理的公告》的作出时间不当，应认定为2010年1月18日。本院认为，本案的争议焦点是喻刚梅申请毕节市政府履行补偿安置职责的理由是否成立。《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第四十六条第一款、第四十七条第一款规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。根据上述规定，县级以上地方人民政府负有补偿安置职责的前提，是实施征收行为，若未实施征收或征收已实施完毕，则不负有补偿安置职责。本案中，案涉建筑所占土地在案涉建筑修建之前，已经因百里杜鹃功能区建设被征收，征地补偿费用已于2011年10月足额支付给了喻刚梅之夫丁希国，毕节市政府基于征收案涉土地所负有的补偿安置职责，早已履行完毕。尔后，喻刚梅占用案涉土地修建案涉建筑，其既未取得使用案涉土地的批准文件，又未取得规划许可，明显属于违法建筑。喻刚梅虽于2014年6月办理营业执照，但自2014年1月1日起施行的《畜禽规模养殖污染防治条例》第十一条已明令禁止在风景名胜区内建设畜禽养殖场，喻刚梅仅凭营业执照主张案涉建筑系合法建筑不能成立。根据《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第七十六条第一款和《中华人民共和国城乡规划法》（2008年1月1日施行）第六十五条等法律规定，拆除违法建筑系行政相对人应当承担的法律责任，行政相对人拒不自行拆除而被强制拆除的，县级以上地方人民政府不因实施强制拆除行为而负有补偿安置职责，若强制拆除行为存在违法情形且对合法权益造成损害，受害人应当依据《中华人民共和国国家赔偿法》之规定主张赔偿,行政相对人因政府强制拆除违法建筑的行为而要求对违法建筑进行补偿，于法无据。百里杜鹃管委会拒绝喻刚梅提出的补偿安置申请，符合法律规定，并无不当。喻刚梅要求毕节市政府履行补偿安置职责的理由，明显不能成立，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求”之规定，依法应当驳回喻刚梅的诉讼请求。贵州省政府受理喻刚梅提出的复议申请后，依照法定程序、在法定期限内作出维持《答复》的复议决定，认定事实清楚，证据充分，适用法律法规正确，并无不当。综上，上诉人毕节市政府、贵州省政府的上诉理由成立，其上诉请求依法应予支持。一审判决认定主要事实清楚，审判程序合法，但适用法律错误，判决结果不当，依法应予改判。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第八十九条第一款第二项之规定，判决如下：一、撤销贵州省贵阳市中级人民法院（2020）黔01行初104号行政判决；二、驳回被上诉人喻刚梅的诉讼请求。一、二审案件受理费共计100元，由被上诉人喻刚梅负担。本判决为终审判决。审判长  陈显杰审判员  孟 婷审判员  柏龙金二〇二一年一月二十二日法官助理刘畅书记员冀凌馨