吉林铁路运输法院 行 政 判 决 书 （2021）吉7102行初14号 原告栾景荣，男，汉族，1934年9月8日出生，住吉林省吉林市昌邑区。 委托代理人张丹丹，北京市京师律师事务所律师。 原告崔仙玉，女，汉族，1950年10月13日出生，住吉林省吉林市昌邑区。 委托代理人张丹丹，北京市京师律师事务所律师。 被告吉林市房屋征收经办中心，住所地吉林省吉林市船营区。 法定代表人任玉林，该中心主任。 委托代理人宋智荟，吉林钟言宇德（吉林）律师事务所律师。 第三人吉林市吉昌房屋征收服务中心，住所地吉林省吉林市昌邑区。 法定代表人肖红光，该中心主任。 委托代理人李学武，该中心工作人员。 委托代理人段春红，吉林吉泽律师事务所律师。 原告栾景荣、崔仙玉要求履行与被告吉林市房屋征收经办中心（以下简称征收中心，原为吉林市人民政府国有土地上房屋征收与补偿管理办公室）签订的产权调换协议，以吉林市人民政府、吉林市吉昌房屋征收服务中心（以下简称吉昌中心）为被告，于2020年9月15日向吉林市中级人民法院提起行政诉讼。案件审理过程中，原告栾景荣、崔仙玉于2020年11月24日申请变更被告为征收中心，并撤回对吉林市人民政府的起诉，同时变更诉讼请求为要求解除与征收中心签订的产权调换协议。吉林市中级人民法院于2020年12月21日作出（2020）吉02行初33号之一行政裁定，将该案移送本院审理。本院于2021年1月5日立案后，依法于2021年1月6日向被告征收中心、第三人吉昌中心送达了起诉状副本及应诉（参诉）通知书等相关材料。本院依法适用简易程序于2021年1月27日公开开庭审理了本案。原告栾景荣、崔仙玉及其委托代理人张丹丹，被告征收中心的委托代理人宋智荟，第三人吉昌中心的委托代理人李学武、段春红到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原吉林市人民政府国有土地上房屋征收与补偿管理办公室（甲方）与崔仙玉（乙方）于2013年12月4日签订产权调换协议，约定因造纸厂B区项目改造建设，乙方同意将其所有的坐落于昌邑区农园街10号的房屋（房屋所有权证编号为S1200706XX，建筑面积112.28平方米，用途为办公）交给甲方拆除，甲方补偿乙方住宅搬迁补助费1000元、奖励金8000元。甲方为乙方提供产权调换房屋为期房，建筑面积为121.28平方米，双方互不结算差价，房屋总共33层，安置地点为原地回迁。同时约定，乙方保证于2013年12月15日前搬迁腾空被征收房屋，甲方保证在拆迁工作结束之日起30个月内将产权调换房屋交付给乙方。 原告栾景荣、崔仙玉诉称，二人系夫妻关系，其所有的原房屋坐落于吉林市昌邑区农园街10号，产别为私有房产，建筑面积为112.28平方米，用于商业经营。2012年10月26日，吉林市人民政府作出吉市政房征[2012]21号房屋征收决定，上述房屋及院落被纳入征收范围。2013年12月4日，崔仙玉与征收中心（原为吉林市人民政府国有土地上房屋征收与补偿管理办公室）及吉昌中心签订产权调换协议书，约定征收中心及吉昌中心为栾景荣、崔仙玉提供的产权调换房屋为一层网点期房，建筑面积121.28平方米，并保证在搬迁工作结束之日起30个月内交付产权调换的房屋，同时约定了安置地点、过渡费、搬迁费和奖励金等内容。协议签订后，征收中心至今未按照约定交付安置房屋，亦未支付过渡费、搬迁费、奖励金、停产停业损失等补偿。栾景荣、崔仙玉依法诉至吉林市中级人民法院，庭审中吉林市人民政府表示回迁房何时建设不能确定且没有相关文件。栾景荣、崔仙玉认为征收中心不能按期按约提供回迁安置房，已经构成根本违约，合同目的无法实现，栾景荣、崔仙玉拥有法定解除权，且征收中心应赔偿一切损失。故起诉要求，第一，解除崔仙玉与征收中心签订的产权调换协议；第二，征收中心赔偿栾景荣、崔仙玉损失暂计272.88万元及利息；第三，征收中心支付过渡费暂计33.6万元（自2013年12月4日至2016年6月4日，每月3000元，共计30个月，合计9万元；自2016年6月4日至实际履行之日止，继续支付过渡费每月6000元，暂计至2020年11月4日，共计41个月，合计24.6万元）；第四，征收中心支付停产停业损失暂计41万元（自2016年6月4日起至实际履行之日止，每月1万元，暂计至2020年11月4日，共计41个月，合计41万元）；第五，征收中心支付住宅搬迁补助费1000元；第六，征收中心支付奖励金8000元；第七，案件受理费、评估鉴定费由征收中心承担。 原告栾景荣、崔仙玉在指定期限内向本院提交如下证据：1.产权调换协议书；2.吉市政房征[2012]21号国有土地上房屋征收决定；3.吉林市人民政府造纸厂B区改造项目征收补偿方案；4.结婚证；5.房屋产权证；6.个体户注销情况；7.C1房屋及附属物估价结果明细单；8.售房宣传册；9.补偿方案申请；10.吉昌中心出具的情况说明；11.信访情况说明；12.答复意见书。 被告征收中心辩称，栾景荣不具有原告主体资格，不是产权调换协议书的签订方，不是被征收人。征收中心不是本案适合被告。根据吉林市人民政府办公厅印发的文件，案涉征收和补偿工作由吉林市昌邑区征收经办中心负责。故答辩要求，驳回栾景荣、崔仙玉对征收中心的告诉。 被告征收中心向本院未向本院提交证据。 第三人吉昌中心述称，栾景荣不具有原告主体资格。产权调换协议应当继续履行。超额过渡费及停产停业损失不应支持。吉昌中心系征收实施单位，不应承担向原告的给付义务。故请求，驳回栾景荣、崔仙玉的诉讼请求。 第三人吉昌中心向本院提交了证明其主张的以下证据：1.吉市房征组[2013]2号文件；2.变更房屋征收实施单位的公告；3.房屋征收委托合同书；4.产权调换协议书；5.C1房屋及附属物估价结果分户报告；6.房权证。 经庭审质证，被告对原告提交的证据1、2、3、4真实性无异议；对证据6有异议，认为个体工商户的经营者并非原告；对证据7有异议，认为原告主张停产停业损失无法律依据；对证据8真实性、合法性、关联性均有异议；对证据9、10、11、12不予质证，认为不是其作出的，不知情。第三人对原告提交的证据1至证据8的质证意见同被告；对证据9、10的真实性无异议；对证据11的真实性、合法性、关联性均有异议；对证据12不予质证，认为不是其作出的。原告对第三人提交的证据真实性均无异议，但对证据1的证明目的有异议，认为该规范性文件对其不发生法律效力。被告对第三人提交的证据均无异议。 本院对上述证据认证如下：经审查，原告提交的证据1、2、3、4、5、6、7、9、12，以及第三人提交的全部证据符合真实性、合法性、关联性要求，具备证据效力，本院予以确认，并作为认定案件事实的根据。原告提交的证据8、10、11，本院无法确认其真实性，亦与本案不具备关联性，本院不予确认。 本院经审理查明，栾景荣、崔仙玉为夫妻关系。位于吉林市昌邑区农园街10号，建筑面积为112.28平方米的房屋建成于1985年。2007年6月1日，崔仙玉办理了上述房屋产别为私有房产的房屋所有权登记，原吉林市房地产管理局为其颁发了编号为吉林市房产证昌字第S1200706XX号的房屋产权证。上述房屋作为经营场所，于2009年6月18日获批成立了名称为“吉林市昌邑区天天超市”的个体工商户，并于2016年6月24日核准注销。 2012年10月26日，吉林市人民政府作出吉市政房征[2012]21号国有土地上房屋征收决定，对哈达湾区域改造项目（造纸厂B区）征收范围内的国有土地上房屋实施征收，房屋征收部门为原吉林市人民政府国有土地上房屋征收与补偿管理办公室，委托征收实施单位为吉林市阳光房屋拆迁有限公司。同日，吉林市人民政府作出国有土地上房屋征收决定公告。2012年8月13日，吉林市人民政府作出造纸厂B区改造项目征收补偿方案。崔仙玉所有的案涉房屋位于上述征收决定的征收范围内。吉林市天晟房地产评估咨询有限责任公司对崔仙玉所有的案涉房屋及附属物价值进行评估，并出具了估价结果分户报告及估价结果明细单，合计价值为399805元，估价时点为2012年10月26日。2013年7月19日，吉林市人民政府作出关于哈达湾区域改造项目（造纸厂B区）变更房屋征收实施单位的公告，将案涉项目房屋征收实施单位由吉林市阳光房屋拆迁有限公司变更为吉昌中心。2013年7月26日，吉林市昌邑区房屋征收经办中心与吉昌中心签订房屋征收委托合同书。 2013年12月4日，原吉林市人民政府国有土地上房屋征收与补偿管理办公室与崔仙玉签订产权调换协议，约定崔仙玉所有的案涉房屋交给征收中心拆除，征收中心补偿崔仙玉住宅搬迁补助费1000元、奖励金8000元。征收中心为崔仙玉提供产权调换房屋为期房，建筑面积为121.28平方米，安置地点为原地回迁。同时约定，崔仙玉保证于2013年12月15日前搬迁腾空被征收房屋，征收中心保证在拆迁工作结束之日起30个月内将产权调换房屋交付。双方于同日达成补充协议，约定征收中心从产权调换协议签订之日起，每月支付崔仙玉3000元过渡费，至回迁为止。栾景荣、崔仙玉于产权调换协议签订后即搬迁腾空了案涉房屋，该房屋随即被拆除。至今，征收中心未向栾景荣、崔仙玉交付约定的产权调换房屋，亦未支付过渡费、搬迁补助费及奖励金。 2020年9月15日，栾景荣、崔仙玉以吉林市人民政府、吉昌中心为被告，向吉林市中级人民法院提起行政诉讼，要求履行案涉产权调换协议，并支付过渡费、停产停业损失、搬迁补助费及奖励金。案件审理过程中，栾景荣、崔仙玉于2020年11月24日申请变更被告为征收中心，并撤回对吉林市人民政府的起诉。吉林市中级人民法院于2020年12月21日作出（2020）吉02行初33号之一行政裁定，将该案移送本院审理。吉林市中级人民法院开庭审理上述案件时，吉林市人民政府表示产权调换协议约定的回迁房至今未建设。 本院认为，第一，关于受案范围和诉讼双方主体资格的问题。本案案涉产权调换协议性质上属于房屋征收部门与被征收人订立的补偿协议，属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第（十一）项以及《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二条第（二）项规定的行政协议范畴，属于行政诉讼的受案范围。本案两名原告系夫妻关系，为被征收人，其中原告崔仙玉为案涉行政协议的一方当事人，因此，两名原告具备提起本案行政诉讼的主体资格。被告作为房屋征收部门，为案涉行政协议的另一方当事人，亦为本案适格被告。至于被告称根据吉林市房屋征收工作领导小组《关于房屋征收（拆迁）结转项目划转属地政府管理的意见》（吉市房征组[2013]2号）的要求，被告的职能已划转属地政府，即应由吉林市昌邑区房屋征收经办中心承担本案主体责任的主张。从行政行为的主体和合法性角度分析，行政机关之间的职能划转非出自法律、法规、规章的明确规定，对行政相对人不发生拘束力；从民事法律规范的合同相对性角度分析，类似于债务转让在未征得债权人同意的情况下，对其不发生效力。因此，被告仅以规范性文件为依据，在没有提供证据证明已经征得原告同意或者存在另外签订的协议的情况下，主张其不具有被告主体资格的理由，不能成立。 第二，关于协议解除的问题。行政协议是行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，是双方当事人的合意结果，体现了当事人对自身权利的处分，因此兼具行政性和合同性。对行政协议案件的审查，既要以《中华人民共和国行政诉讼法》行政行为合法性要件审查为基础，同时也要适用《中华人民共和国合同法》等民事法律规范的规定，在依法行政原则与保护相对人信赖利益、诚实信用、意思自治等基本原则之间进行利益衡量。本案中，原告作为协议一方当事人，要求解除被诉行政协议。对于解除权的行使，行政法律规范中并无明确规定。同时，解除权的行使往往涉及对当事人是否依法履行、按照约定履行协议的判断，为民事法律规范的典型领域，且与行政行为合法性要件审查规则并不匹配。因此，本案可以参照适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。《最高人民法院关于适用时间效力的若干规定》第一条第二款规定，民法典施行前的法律事实引起的民事纠纷案件，适用当时的法律、司法解释的规定，但是法律、司法解释另有规定的除外。《中华人民共和国合同法》第九十四条第（四）项规定，当事人一方迟延履行债务或者有其他违约行为致使不能实现合同目的，当事人可以解除合同。本案中，被诉行政协议的主要内容为对原告实施房屋产权调换，此也为被告应当履行的主要合同义务，而合同目的的实现则依赖于实际上有可用于产权调换的房屋。但经本院审查，被诉行政协议签订已有七年，但至今在协议约定的地点没有建设用于产权调换的房屋，被告亦未提出证据证明存在建设产权调换房屋的规划抑或可能。可见，被诉行政协议的合同目的不能实现，且系被告不履行合同义务的违约行为所致，非原告原因造成，符合协议解除的条件。同时，经审查，解除被诉行政协议不会对国家利益、公共利益和他人合法权益造成损害，不会有损社会秩序和法的安定性。相反，可以更加及时、有效的实现对行政相对人合法权益的保护。 第三，关于协议解除后果的问题。首先，协议解除并不意味着当事人的责任和义务予以免除，尤其对于违约一方当事人，更应负以其法律责任和义务，以填补合同解除给另一方当事人造成的损失。对此，无论是民事法律规范还是行政法律规范都有相关规定。《中华人民共和国合同法》第九十七条规定，合同解除后，尚未履行的，终止履行；已经履行的，根据履行情况和合同性质，当事人可以要求恢复原状、采取其他补救措施，并有权要求赔偿损失。《中华人民共和国民法典》第五百六十六条第一款以及《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十九条第一款亦作出同样或者类似规定。同时，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款规定，被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被告继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。因此，对于本案，本院依法判决解除被诉行政协议后，应当对被告因协议解除所需承担的责任作出相应判决。其次，如上述法律、司法解释的规定，行政机关在行政协议解除后，所要承担的法律后果主要是采取补救措施和赔偿，这里实际暗含了人民法院对判决方式的选择问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、第七十三的规定赋予了人民法院对裁判方式的选择权，即作出一般给付判决或履职判决。《最高人民法院关于适用的解释》第九十一条中规定，尚需被告调查或者裁量的，应当判决被告针对原告的请求重新作出处理。可见，一般给付判决作为履职判决的延展和深入，旨在时机成熟时，实质定纷止争，化解行政争议，减轻当事人诉累。但选择一般给付判决是有条件的，即请求给付的金额或标准已经明确，无需被告再行调查或者裁量，司法进行先期裁量的时机已然成熟。对于本案，被告对原告因协议解除所产生损失的弥补方式尚存多种选择，尚有裁量空间。比如，被告作为房屋征收部门，可以与原告就补偿事宜另行达成协议，选择相同价值的其他房屋进行产权调换；被告也可依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条第一款的规定，履行向吉林市人民政府的报请职责，以及时按照征收方案作出补偿决定，实现原告获得货币补偿的目的。因此，本院直接确认给付数额及标准的裁判时机尚不成熟，司法权仍需保持谦抑态度，不应代替行政权进行先期裁量，即本院应选择履职判决方式，将采取补救措施的裁量权交予被告。同时，原告诉请的搬迁补助费、奖励金、过渡费等款项，虽然在被诉行政协议中已有明确约定，但本着对原告救济的整体性原则，仍应当将这些款项的给付及标准问题交由被告在作出补救措施时一并予以回应。否则，司法的先期裁量有可能与行政的嗣后判断重合，甚至矛盾，引起不必要的纠纷。对于被告具体采取补救措施而形成的行政行为或者违法不作为，原告若不服，可另行主张权利。 另外需要指出的是，《最高人民法院关于适用的解释》第一百二十八条第二款规定，行政机关负责人出庭应诉的，可以另行委托一至两名诉讼代理人。行政机关负责人不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭，不能仅委托律师出庭。《最高人民法院关于行政机关负责人出庭应诉若干问题的规定》第十二条第一款第（三）项规定，行政机关负责人和行政机关相应的工作人员均不出庭应诉的，人民法院应当向监察机关、被诉行政机关的上一级行政机关提出司法建议。同时第二款规定，人民法院应当记录在案并在裁判文书中载明。本案中，被告仅委托一名律师出庭应诉，其负责人及相应工作人员均未出庭应诉，违反了上述司法解释规定，本院特此指出，并依法作出相应处理。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十七条、第十九条第一款的规定，判决如下： 一、解除被告吉林市房屋征收经办中心与原告崔仙玉于2013年12月4日签订产权调换协议。 二、责令被告吉林市房屋征收经办中心于本判决生效后六十日内对因产权调换协议解除给原告栾景荣、崔仙玉造成的损失采取补救措施。 三、驳回原告栾景荣、崔仙玉其他的诉讼请求。 案件受理费25元，由被告吉林市房屋征收经办中心负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于吉林省长春铁路运输中级法院。 审 判 员 杨峰 二〇二一年一月二十八日 法官助理 韩璐 书 记 员 关欣 （本件共12页，共印10份）