吉林省洮南市人民法院 行 政 判 决 书 （2020）吉0881行初14号 原告：洮南市向雨家庭农场 法定代表人：赵向宇，系董事长。 委托诉讼代理人：刘浩，系吉林刘浩律师事务所律师。 委托诉讼代理人：赵洪林，系该农场经理。 被告：洮南市林业和草原局 法定代表人：高明，系该局局长。 委托诉讼代理人：陈月德，系副局长，特别授权。 委托诉讼代理人：王文君，系局法制办职员，特别授权。 原告洮南市向雨家庭农场（以下简称向雨农场）诉被告洮南市林业和草原局（以下简称洮南林草局）林业行政处罚纠纷一案，洮南市人民法院于2020年1月16日作出（2019）吉0881行初19号裁定书，向雨农场不服裁定上诉，白城市中级人民法院于2020年6月28日作出（2020）吉08行终10号裁定书，撤销洮南市人民法院（2019）吉0881行初19号裁定，指令洮南市人民法院继续审理。本院于2020年11月3日立案后，依法适用普通程序，另行组成合议庭于2020年12月8日、12月14日分别公开开庭进行了审理。原告向雨农场及委托诉讼代理人赵洪林、刘浩，被告洮南林草局的委托诉讼代理人陈月德、王文君到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 向雨农场向本院提出诉讼请求：一、请求依法确认洮南林草局于2019年8月20日对向雨农场1641.60平方米库房的强制拆除行为违法。二、请求依法判决洮南林草局赔偿向雨农场经济损失1313280.00元。事实和理由：向雨农场于2013年10月28日依法成立，并取得营业执照，2018年向雨农场依法取得乡字第2018001号乡村建设规划许可证，建设临时库房，建设规模面积为3000平方米，向雨农场建设完成1641.60平方米。2019年8月13日洮南市林业稽查大队陈曲、董福找到当时向雨农场的法人赵洪林进行询问，并制作了询问笔录，赵洪林已经表明其依法取得审批，有证据能够证明所建库房的合法性，事后洮南林草局于2019年8月20日在拆除人员和机械设备全部到场的情况下，通知赵洪林到场进行强行拆除。原告所建设的库房投资1313280元，被告的违法强拆行为给原告造成重大经济损失，为了维护原告的合法权利将起诉至本院，请求依法判决。 洮南林草局辩称：1.库房是在林地上建造的，我们有证据证明。2.向雨农场的建筑物是未经相关部门审批的非法建筑，不受法律保护。3.不同意向雨农场主张的赔偿请求。 根据向雨农场的诉求及洮南林草局的答辩，本案的争议焦点为：1.洮南林草局作出洮林罚字[2019]第011号林业行政处罚决定的合法性，即向雨农场要求确认洮南林草局2019年8月20日对其1641.60平方米库房进行强制拆除的行为是否违法。2.向雨农场要求洮南林草局赔偿经济损失1313280.00元是否予以保护。 洮南林草局向本院提交了下列证据：1.林班图一份，证明向雨农场建造库房的地点是林地。2.洮林罚书字[2019]第011号林业行政处罚决定书及作出处罚的相关证据材料一本，赵洪林擅自改变林地用途，依据《中华人民共和国森林法实施条例》第43条规定进行处罚。3.通榆县吉盛森林资源资产价格评估有限公司出具的鉴定评估报告书，证明涉案库房占用地是林地。4.赵洪林在洮南市国土资源局的申请一份，证明赵洪林申请建造的是临时库房。5.答复一份，白城市林业和草原局出具的答复证明涉案土地性质为林地。6.说明一份，白城市林业和草原局出具说明证明涉案土地性质为林地。 经质证，向雨农场对证据1有异议，认为该林班图的面积0.158832公顷，后面黑色字体标明安定镇四海村赵洪林大库占林面积，所以这个图是赵洪林占林面积的林班图，而不是原涉案库房的林班图，属于后制作的。且该林班图不能证明涉案库房土地属性为林地。对证据2有异议，认为该处罚决定违法，该决定书送达日期为2019年8月21日，标明的是拒绝签字，而被告作出强拆的行为是2019年8月20日。涉案库房的合法所有人为向雨农场，不是赵洪林，处罚的相对人错误。根据赵洪林的询问笔录（2019.8.13），赵洪林的身份是向雨农场的法人，赵洪林在接受询问时已经表明其所有的房屋和库房都有合法手续（询问笔录第二页），洮南林草局未让赵洪林继续向其出具相关手续，在没有审查的情况下，直接进行强拆库房。综上，该组证据不能证明洮南林草局的强拆行为合法。对证据3有异议，认为该鉴定评估报告书不能证明涉案库房占用的是林地，委托方是被告，委托目的是对林班毁坏面积进行评估鉴定，鉴定结果与委托目的无关，超出委托范围，而且是否是林地，鉴定机构不是确权单位，因此该鉴定报告不能作为证明涉案库房所占用的土地是林地的证据。证据4，对申请本身无异议，确实是赵洪林书写的，并且递给国土局的，但是该申请并没有被国土局受理，国土局答复赵洪林没有权利申请建设库房，只能由企业进行申请，所以该申请没有被依法批准。因此该申请不能证明洮南林草局待证的问题。证据5-6，对该两份证据的真实性、客观性、关联性均有异议，第一，洮南林草局的情况说明属于自证，不能作为本案的定案依据；第二，该两份证据不符合证据的形式要件，没有单位负责人或者业务主管签字，只有公章；第三，根据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第三十条第一款的规定，被告及其诉讼代理人在作出具体行政行为后自行收集的证据不能作为认定被诉具体行政行为合法的依据。根据最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十条第一款的规定，被告及其诉讼代理人在作出具体行政行为后或者在诉讼程序中自行收集的证据不能作为认定被诉具体行政行为合法的依据，该两份证据系2020年12月9日由洮南林草局自行收集的，且发生在诉讼程序中，因此不能作为认定本案具体行政行为合法的依据。 向雨农场向本院提交了下列证据：1.拆除明细一份，证据来源于郑文，系洮南林草局发包的拆房承包工程人于2019年8月20日出具的拆除明细，证明洮南林草局拆除的养殖场房建筑面积114米X14.4米=1641.60平方米。房屋梁主架38个，辅架12个（燕尾式房顶），房架14.40米×2.4米，墙体厚度40厘米，墙高4.5米，基础80厘米。正面前窗户：24个2.10米×2.10米；后面窗户12个1.80米×1.80米；正面前门3.95米×3.48米，推地门一个；3.20米×2.10米4个电动门；东西两侧3.20米×3.0米2个电动门；彩钢复合板厚度5厘米1791.45平方米；2.拆除现场照片20张，证明洮南林草局强拆现场的实际情况，在强拆过程中不仅将拆房工程对外发包，并雇佣了拆除机械设备和吊车，出动了大量工作人员和警务车辆。3.赵洪林与四海村土地承包合同书一份、洮南市人民法院2016年民初字第109号民事判决书一份、法律文书生效证明一份，证明涉案房屋建设土地为向雨农场原投资人赵洪林于2003年3月27日在安定镇四海村村民委员会承包，该合同书经法院判决合法有效，现该判决已经发生法律效力。4.营业执照副本一份、投资人赵向宇身份证复印件一份、准予变更登记通知书一份、赵洪林身份证复印件一份，证明本案原告向雨农场于2013年10月28日经洮南市市场监督管理局登记成立，于2019年11月20日经洮南市市场监督管理局准予变更登记，将投资人由赵洪林变更为赵向宇，同时证明赵洪林将其承包的造林地、耕地注册家庭农场经营。5.设施农用地村民代表意见一份、设施农业用地协议书一份、安定镇关于向雨农场项目设施农用地备案函安政发【2018】15号文件一份、设施农用地备案通知一份、设施农业用地备案表一份、测绘成果报告书一份、设施农用地证明一份、中华人民共和国乡村建设规划许可证乡字第2018001号一份，证明洮南市安定镇四海村民委员会于2018年将涉案拆迁库房建设用地经村民代表会议三分之二以上村民代表同意赵洪林利用该地建家庭农场；2018年4月1日向雨农场与洮南市四海村民委员会和安定镇政府签订设施农业用地协议书，2018年4月2日安定镇政府出具关于向雨农场项目设施农用地备案函安政发【2018】15号正式文件，拟申请使用土地3000平方米，拟建类型家庭农场项目，向雨农场依洮南市国土资源局设施农用地备案通知办理涉案库房土地备案手续，并由安定镇政府和安定镇四海村村民委员会向洮南市国土资源局出具设施农用地证明，证明涉案库房使用的土地为设施农用地。事后安定镇政府向原告依法发放乡字第2018001号中华人民共和国乡村建设规划许可证，许可向雨农场建设临时库房3000平方米。以上证据可以证明向雨农场建设库房的合法性，洮南林草局强拆的行为违法。6.工程施工合同一份，证明向雨农场依法获得临时库房建设许可后将库房建设工程承包给宋喜全，建设面积为1641.60平方米，800元/平方米，总造价1313280.00元，洮南林草局的违法强拆行为给向雨农场造成经济损失为1313280.00元。7.行政案件权利义务告知书一份、询问笔录一份，证明2019年8月13日洮南林草局林业稽查大队工作人员陈曲、董福向赵洪林送达了行政案件权利义务告知书，制作了询问笔录，向雨农场原投资人赵洪林在接受询问时已经表明其建设临时库房具有合法手续，洮南林草局在强拆过程中只对赵洪林送达了行政案件权利义务告知书进行了询问，在强拆当天只通知赵洪林到场，洮南林草局强拆的具体行政行为违反法定程序。 经质证，洮南林草局对证据1有异议，认为该明细是郑文自己书写，没有资质，不具有合法性。且行政处罚决定书下发日期为2019年8月21日，拆除库房行为发生在21日后。对证据3有异议，认为合同书恰能证明赵洪林承包的是林地，同时也能证明乙方建筑人就是赵洪林。洮南法院的判决书是赵洪林与安定镇政府之间的民事纠纷，并不影响行政违法处罚。对证据4有异议，认为该证据无法证明向雨农场在林地上的建筑是合法的。对证据5有异议，该组证据不是建造库房的必备要件，如果进行建地，必须经过省林业主管部门批准后，才能实施一系列审批手续，向雨农场不具备该一系列建地要件。对证据6有异议，认为工程造价证据不充分，合同没有标注日期，且宋喜全不具有相关资质。洮南林草局对证据2、7无异议。 本院对本案证据认定如下：向雨家庭农场提交的证据1拆除明细、证据2拆除现场照片、证据4营业执照、证据7行政权利义务告知书及洮南林草局提交的证据4赵洪林向洮南市国土资源局递交的申请，本院对以上证据的真实性予以确认。向雨家庭农场提交的证据6工程施工合同系复印件，合同工期、签订日期未标注，无法确认合同的真实性，本院对该证据不予采纳。洮南林草局提交的证据3、5、6系作出具体行政行为后形成的证据，依照《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》及《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》本院对以上三组证据不予确认。洮南林草局提交的林班图符合证据形式要件要求，与本案具有关联性，本院对该证据真实性予以确认，向雨农场认为该林班图是赵洪林占林面积的林班图，而不是原涉案库房的林班图，属于后制作的，不能证明涉案库房土地属性为林地。本院认为，洮南林草局的林班图经现场勘验、检查、测量核实，结合航拍图片辅助GPS实地勘测勾绘，勾绘过程中，对地块边界拐点位置实测定位，连接各边界拐点位置勾绘建筑物范围，对照2017年吉林省林地资源图，利用专业软件进行测算。因此，洮南林草局提交的赵洪林大库即涉案向雨农场库房占林面积林班图并无不当之处，向雨农场认为该林班图是后期制作，本院对其抗辩意见不予采纳。结合洮南林草局2019年8月14日现场鉴定报告的鉴定结论，可以确认向雨农场库房的具体位置坐标点：214581644996883，通过2017年吉林省林地资源一张图，对比向雨农场库房的具体位置可以得出该库房占用林地的事实。且向雨农场提交的该农场原投资人赵洪林与安定镇四海村村民委员会签订的合同书（2003.3.27）也载明了土地性质，即赵洪林承包的土地涉及林地。关于向雨农场提交的设施农用地村民代表意见、设施农业用地协议书、安政发【2018】15号文件、设施农用地备案通知、设施农业用地备案表、测绘成果报告书、设施农用地证明及乡村建设规划许可证，本院对以上证据的真实性予以确认，向雨农场以此待证赵洪林经村民代表会议同意利用涉案库房占用土地及周边土地共3000平方米建设家庭农场，并由安定镇政府出具备案函在洮南市国土资源局进行设施农用地备案，同时取得了乡村建设规划许可证，从该组证据可以看出，赵洪林确实申请利用四海村境内面积3000平方米土地进行家庭农场建设，但以上证据未明示该3000平方米土地的具体四至，不能抗辩向雨家庭农场未经林业主管部门审批占用林地建设库房的基本事实，向雨家庭农场认为建设库房经过了合法的申请及备案手续，所涉行为合法，但其提交的证据不能证明赵洪林（向雨家庭农场）在安定镇四海村村委会、安定镇政府的申请用地与其最终建设库房占用的土地系同一地块。结合洮南林草局提交的林班图可以确认向雨农场建设库房占用林地未经林业主管部门审批，属于违法建筑。 经审理查明，2003年3月向雨家庭农场原投资人赵洪林在安定镇四海村村民委员会处承包一片林地及土地，具体位于四海渔场西北进水口坝西，东至渔场河沿边，南至姜兴林种地窝棚通榆边界，西至通榆边界，北至新光村边界。承包期限为三十年，期间赵洪林需要完成造林任务，对盐碱地、沙坑及碱坑可以改造成耕地或草地。2018年3月20日经安定镇四海村村民代表会议同意，赵洪林在承包林地及土地范围内申请3000平方米土地用于设施农用地建设，用途为家庭农场。向雨农场于2018年4月1日与安定镇四海村民委员会、安定镇政府签订设施农业用地协议书，并于2018年4月10日提交洮南市国土资源局备案，该建设项目内容：涉及粮食晾晒场和粮食农资临时存放场地（活动板房），即建设临时库房。2018年6月向雨家庭农场开始建设库房，已经完成面积1588.32平方米，所建库房为砖混结构。2019年8月13日，根据举报，洮南市林业稽查大队会同安定镇林业站，实地勘查发现向雨农场未经林业主管部门审批，占用了1588.32平方米林地建设库房，2019年8月21日洮南林草局下发（洮）林罚书字[2019]第（011）号林业行政处罚决定书：限期在2019年8月22日恢复能造林的状态并处擅自改变林地用途林地每平米30元即1588.32㎡×30元/㎡=47649.6元的罚款。该行政案件2019年8月16日由洮南市林业稽查大队立案，同年8月17日洮南林草局下发林业行政处罚事先告知书，同年8月21日下发林业行政处罚决定书，并对向雨农场库房进行拆除。 本院认为，向雨农场未经林业主管部门审批在林地建设库房的行为客观存在，《中华人民共和国森林法实施条例》第十七条规定：“需要临时占用林地的，应当经县级以上人民政府林业主管部门批准。临时占用林地的期限不得超过两年，并不得在临时占用的林地上修筑永久性建筑物；占用期满后，用地单位必须恢复林业生产条件。”本案中，向雨农场虽经合法手续承包了一片林地及土地，并向安定镇政府、安定镇四海村委会提出了利用范围内3000平方米土地建设家庭农场的申请，但库房所涉地块为林地，需经县级以上人民政府林业主管部门批准，向雨农场未经批准并建设砖混结构的永久性建筑物，该行为违反了法律规定，洮南林草局对其作出行政处罚的决定合法。向雨农场认为该决定的处罚主体错误，赵洪林只是农场的原投资人，行政处罚的相对人应为向雨农场。本院认为，赵洪林作为向雨农场的原投资人，家庭农场的相关申请及备案手续均由其办理，但涉案库房用于向雨农场建设，向雨农场系个人独资企业，有独立的民事主体资格，在本案中应作为处罚主体承担法律责任。《林业行政处罚程序规定》第二十四条第一款规定：“凡发现或者接到举报、控告、移送、上级交办、主动交代等违反林业法律、法规、规章的行为，应当填写《林业行政处罚登记表》，报行政负责人审批。对认为需要给予林业行政处罚的，在七日内予以立案；对认为不需要给予林业行政处罚的，不予立案。”第二十五条规定：“调查处理林业行政处罚案件不得少于二人。”第二十九条第一款规定：“林业行政执法人员对与违法行为有关的场所、物品可以进行勘验、检查。必要时，可以指派或者聘请具有专门知识的人进行勘验、检查，并可以邀请与案件无关的见证人和有关的当事人参加。当事人拒绝参加的，不影响勘验、检查的进行。”本案中，根据被告提交的《行政处罚立案登记表》《询问笔录》《林业行政处罚勘验、检查笔录》等证据可知，本案来源于群众举报，洮南林草局于2019年8月13日受案后经报行政负责人审批于同年8月16日立案，相关《询问笔录》中记载有两名林业行政执法人员，该局亦指派了具有专门知识的人员进行勘验调查。以上登记内容及调查程序符合上述规定中对于林业行政处罚的立案要求。第三十九条第二款规定：“被处罚人或者代收人拒绝接收或者签名、盖章的，送达人可以邀请其邻居或者其单位有关人员到场，说明情况，把《林业行政处罚决定书》留在其住处或者其单位，并在送达回证上记明拒绝的事由、送达的日期，由送达人签名，即视为送达。”本案中，洮南林草局向赵洪林送达处罚决定书的回执上只有送达人签名，未记载拒收的理由，也未能显示处罚决定书是否留在赵洪林住处，并且没有相关人员到场见证，洮南林草局的送达程序存在瑕疵。关于洮南林草局拆除向雨农场库房的程序问题，依照《中华人民共和国行政强制法》的强制执行程序规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先以书面形式向当事人进行催告，当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩，催告书应当直接送达当事人。当事人拒收的，可以邀请相关见证人到场，或者采用拍照、录像等方式记录送达过程。洮南林草局的行政处罚事先告知书送达未采用以上法律规定的方式，存在瑕疵。其次，行政强制法第四十四条规定：“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”本案，洮南林草局在对向雨农场库房进行强制拆除前未依法予以公告，且在《林业行政处罚决定书》送达后当事人行使行政复议及诉讼权利前即对向雨农场库房进行拆除，该行为阻碍了当事人行使依法享有的权利。但因向雨农场所建库房系违法建筑，非法占用林地，破坏自然资源，依法应当予以拆除，洮南林草局对该库房的强拆行为虽在程序上不当，然拆除决定并无不当，故本院对洮南林草局的强制拆除行为不予撤销。综上，洮南林草局对向雨农场的行政处罚决定及执行，适用法律正确，但强拆行为违反了法定的程序要求。 关于向雨农场主张的损害赔偿问题，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”本案中，洮南林草局对向雨农场库房进行拆除的程序缺失，但处罚决定的实体内容符合法律规定，向雨农场未经林业主管部门审批在林地上建设永久性建筑，破坏自然资源，该建筑属违法建筑，不受国家保护，洮南林草局的行政行为未侵犯向雨农场的合法权利，向雨农场提出的国家赔偿诉求本院不予保护。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第二项，《林业行政处罚程序规定》第二十四条第一款、第二十五条、第二十九条第一款、第三十九条第二款、《中华人民共和国森林法实施条例》第十七条、《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、三十六条、第三十八条、第四十四条、《中华人民共和国国家赔偿法》第二条的规定，判决如下： 一、确认被告洮南市林业和草原局对原告洮南市向雨家庭农场库房进行强制拆除的行政行为程序违法。 二、驳回原告洮南市向雨家庭农场的赔偿请求。 案件受理费50.00元，由原告洮南市向雨家庭农场负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于白城市中级人民法院。 审判长  季国明 审判员  邵永文 审判员  何 淼 二〇二一年一月二十七日 书记员  潘鑫磊