江苏省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）苏行终1924号 上诉人（原审原告）暨诉讼代表人杜飞，男，汉族，住江苏省。 上诉人（原审原告）暨诉讼代表人杜存中，男，汉族，住江苏省。 上诉人（原审原告）暨诉讼代表人郭思义，男，汉族，住江苏省。 上诉人（原审原告）怀龙贵，男，汉族，住江苏省。 上诉人（原审原告）姜红民，男，汉族，住江苏省。 上诉人（原审原告）邱聪，男，汉族，住江苏省。 上诉人（原审原告）杜勇，男，汉族，住江苏省。 上诉人（原审原告）邱一强，男，汉族，住江苏省。 上诉人（原审原告）怀井龙，男，汉族，住江苏省。 上诉人（原审原告）张朝阳，男，汉族，住江苏省。 上诉人（原审原告）杜存伍，男，汉族，住江苏省宁县。 上诉人（原审原告）张朝亚，男，汉族，住江苏省。 上诉人（原审原告）姜红春，男，汉族，住江苏省。 上诉人（原审原告）杜明，男，汉族，住江苏省。 上诉人（原审原告）杜永桂，男，汉族，住江苏省。 上诉人（原审原告）邱绍宇，男，汉族，江苏省。 上诉人（原审原告）杜存现，男，汉族，住江苏省。 上诉人（原审原告）杜存良，男，汉族，住江苏省。 上诉人（原审原告）杜军，男，汉族，住江苏省。 上诉人（原审原告）邱述翠，男，汉族，住江苏省。 上诉人（原审原告）邱军，男，汉族，住江苏省。 上诉人（原审原告）杜军胜，男，汉族，住江苏省。 上诉人（原审原告）杜荔芝，女，汉族，住江苏省。 上诉人（原审原告）邱述伦，男，汉族，住江苏省。 上诉人（原审原告）姜华，男，汉族，住江苏省。 上诉人（原审原告）邱硕，男，汉族，住江苏省。 上诉人（原审原告）怀龙杭，男，汉族，住江苏省。 上诉人（原审原告）张志伟，男，汉族，住江苏省。 上诉人（原审原告）杜梓源，男，汉族，住江苏省。 上诉人（原审原告）杜存建，男，汉族，住江苏省。 上诉人（原审原告）邱述贵，男，汉族，住江苏省。 被上诉人（原审被告）睢宁县人民政府，住所地在江苏省睢宁县行政办公中心。 法定代表人朱明泉，该县县长。 委托代理人王维，睢宁县自然资源和规划局工作人员。 委托代理人陈向东，江苏千秋业律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）睢宁县睢河街道办事处，住所地在江苏省睢宁县环宇大道88号。 负责人李慧，该办事处主任。 委托代理人赵从秀，江苏仁台律师事务所律师。 上诉人杜飞等31人因与睢宁县人民政府（以下简称睢宁县政府）、睢宁县睢河街道办事处（以下简称睢河街道办）土地行政管理一案，不服江苏省徐州市中级人民法院（2017）苏03行初353号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，杜飞等31人系睢河街道办邱洼村（现为邱洼社区）居民。2016年7月12日，江苏省人民政府作出苏政地[2016]4052号《关于睢宁县城乡建设用地增减挂钩建新区2016年第3批次（15挂）建设用地的批复》，将睢宁县境内包括邱洼社区在内的多个社区、村庄、农场的集体土地合计29.6409公顷集体土地征收为国有。依照该征地批复，睢宁县政府于2016年7月21日发布《关于征收土地的通告》，载明上述被批准征收的29.6409公顷集体土地中，涉及邱洼社区的土地为1.1163公顷，其中耕地1.0577公顷。杜飞等31人认为，睢宁县政府、睢河街道办依据苏政地[2016]4052号征地批复在实施土地征收活动中，少批多占，实际违法征收的土地达4200亩，涉及农户1762户，几乎将整个邱洼社区全部都纳入了征收范围，故提起本案诉讼，请求判令：1.确认睢宁县政府、睢河街道办少批多占土地行为违法，责令停止违法行为；2.责令睢宁县政府、睢河街道办明确被批准征收土地的具体位置。 原审法院另查明，2016年以来，因城乡建设特别是高铁及相关配套设施建设用地需要，睢宁县政府陆续拟定征收土地方案并上报审批。2016年6月至8月期间，江苏省人民政府分别作出苏政地[2016]4052号、苏政地[2016]4054号、苏政地[2016]5011号、苏政地[2016]5010号、苏政地[2016]5015号、苏政地[2016]5016号征地批复，同意睢宁县政府的征收土地方案，上述征地批复所批准征收的睢宁县境内集体土地中均涉及邱洼社区的土地，睢宁县政府据此作出《关于征收土地的通告》，其中邱洼社区被征收的集体土地面积累计达74.2825公顷。 杜飞等31人在原审诉讼中陈述，其是对邱洼社区的集体土地及其本人的宅基地被非法征收不服而起诉的。依照杜飞等31人提供的证据，截至一审开庭前，31人中的杜飞、邱聪、杜军胜曾向原睢宁县国土资源局申请信息公开，原睢宁县国土资源局书面告知其宅基地不存在政府征地审批信息。原审诉讼过程中，杜飞等31人陈述杜（大）勇、杜存建、杜存现、邱述翠、姜华等人的宅基地已被拆迁，其余人的宅基地尚未被实际拆迁，但政府一直在做动员工作。睢宁县政府、睢河街道办原审陈述邱洼社区内有居民的宅基地处于征收范围之内，也有居民的宅基地不在征收范围之内，称政府依法推进征收工作，对于不在征收范围之内的农户不强制实施征收，已经实施征收的也是自愿达成协议并领取补偿。各方当事人认可邱洼社区下辖九个自然村，户籍人口有4000多人。 原审法院认为，杜飞等31人认为睢宁县政府、睢河街道办对邱洼社区的集体土地及31人的宅基地存在少批多占的违法征收行为，进而提起行政诉讼，要求确认少批多占土地行为违法，责令停止违法行为，并责令明确被批准征收土地的具体位置。但综合以下分析，杜飞等31人的起诉不符合法律规定： 首先，杜飞等31人无权对涉及邱洼社区集体土地的征收行为起诉。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条规定：“村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。农村集体经济组织成员全部转为城镇居民后，对涉及农村集体土地的行政行为不服的，过半数的原集体经济组织成员可以提起诉讼。”因此，对农村集体土地的行政行为不服的，原则上应当由村民委员会或者农村集体经济组织作为原告来起诉；如果村民委员会或者农村集体经济组织不起诉的，应由过半数村民以集体经济组织名义来起诉；如果农村集体经济组织成员全部转为城镇居民的，应由过半数的原集体经济组织成员起诉。邱洼社区的集体土地被征收后，该社区的村民委员会（居民委员会）或农村集体经济组织并未提起诉讼，现杜飞等31人对邱洼社区集体土地的征收行为不服并共同提起诉讼，但在邱洼社区有4000多名居民的情况下，杜飞等31人的起诉不符合法定的人数要求，况且，杜飞等31人以自己的名义起诉，也不符合上述司法解释所规定的“以集体经济组织名义提起诉讼”的要求。 其次，杜飞等31人共同对其宅基地“被征收”的起诉不符合法律规定。杜飞等31人是分属邱洼社区不同村民小组（自然村）的居民，在村内各有自己的房屋、住宅。从杜飞等31人提供的原睢宁县国土资源局作出的申请信息公开事项答复书、睢宁县政府提供的影像图及双方当事人的陈述等证据来看，杜飞等31人的宅基地有的处于批准征收的范围，有的则不在批准征收的范围，且有的宅基地睢宁县政府已经实际实施了征收，有的则尚未实施征收。可见，行政机关对于杜飞等31人的宅基地所作出的行政行为是不同的，且对于部分人而言，行政机关并未作出行政行为。即使其宅基地被征收，由于相关行为并不是同一行政行为，本着“一案一诉”的原则，也应当由各宅基地权利人分别对其宅基地的征收行为各自提起相应诉讼，杜飞等31人共同起诉，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的提起诉讼须符合诉讼请求应当具体这一条件。 最后，杜飞等31人起诉要求睢宁县政府、睢河街道办明确被批准征收土地的具体位置，不属于行政诉讼受案范围。被批准征收土地的具体位置属于行政机关在履行职责过程中制作并记录、保存的信息，如杜飞等31人不了解该信息的具体内容，应依法通过申请政府信息公开予以取得，杜飞等31人直接起诉要求明确被批准征收土地的具体位置，不属于行政诉讼受案范围。 综上，杜飞等31人的起诉不符合法律规定，依法应予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项、第（十）项之规定，裁定驳回杜飞等31人的起诉。一审案件受理费50元，由原审法院予以退回。 杜飞等31人上诉称：1.原审法院认定事实不清。上诉人起诉本村的土地征收，征收依据是苏政地[2016]4052号批文，在上诉人不知道其他文件的情况下，其他文件与上诉人没有关系，原审法院也未查清江苏省人民政府的其他文件涉及上诉人所在村的土地面积。上诉人所在地的土地包括在征收范围内。原睢宁县国土资源局出具的“不在征收范围之内”的证明，说明上诉人的土地并非被征收。原审法院混淆了行政行为包括的土地面积和上诉人提交的证据证明的事实之间的区别，认定上诉人的土地未征收错误。2.原审法院根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条，认为上诉人不具备起诉资格，适用法律错误。上述法条第四条还规定，土地使用权人或者实际使用人可以以自己的名义起诉。3.上诉人要求确认被征收土地的具体位置，符合行政行为的具体、明确的规定。原睢宁县国土资源局不明确上诉人是否在征收范围内，就侵犯了上诉人的合法权益。请求撤销原审裁定，依法支持上诉人原审诉求。 睢宁县政府、睢河街道办答辩称：1.在邱洼社区有4000多名居民的情况下，上诉人的起诉不符合法定人数要求，以自己的名义起诉，也不符合最高人民法院司法解释规定的“以集体经济组织名义提起诉讼”的要求。2.上诉人共同起诉，不符合“一案一诉”的原则。3.上诉人起诉要求被上诉人明确批准征收土地的具体位置，不属于行政诉讼的受案范围。请求驳回上诉，维持原判。 本院经审理确认原审法院查明的事实。 本院认为，《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条规定，村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。农村集体经济组织成员全部转为城镇居民后，对涉及农村集体土地的行政行为不服的，过半数的原集体经济组织成员可以提起诉讼。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条规定，土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。根据以上规定，对涉及农村集体土地的行政行为，应当由村民委员会或者农村集体经济组织作为原告来起诉；在村民委员会或者农村集体经济组织不起诉的情况下，过半数村民才可以以集体经济组织名义起诉；并且，只有在行政机关作出的行政行为涉及土地权利人或实际使用人自己使用或实际使用的集体土地时，相关权利人不服的，才能以自己的名义提起诉讼。本案中，针对邱洼社区集体土地的征收行为，该社区的村民委员会（居民委员会）或农村集体经济组织并未提起诉讼。在此情况下，应由过半数的村民以集体经济组织名义提起诉讼。邱洼社区有4000多名居民，杜飞等31人提起本案诉讼不符合上述规定的过半数的人数要求，并且杜飞等31人也不能以自己的名义起诉，而应当以集体经济组织的名义起诉。 杜飞等31人要求明确被批准征收土地的具体位置，依法可通过申请政府信息公开途径予以获取，不属于行政诉讼受案范围。 综上，原审裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 刘建功 审 判 员 臧 静 审 判 员 吴晓玲 二〇二一年一月二十五日 法官助理 刘小花 书 记 员 刘 妍