广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤行终1248号上诉人（原审原告）：陆庆焘，男，1937年1月26日出生。被上诉人（原审被告）：广州市规划和自然资源局。住所地：广州市吉祥路80号。法定代表人：彭高峰，局长。委托代理人：王菊，该单位工作人员。委托代理人：李东伦，广东广信君达律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：广东省自然资源厅。住所地：广州市天河区体育东路160号。法定代表人：陈光荣，厅长。委托代理人：王燕军，该单位工作人员。委托代理人：蔡诗敏，广东金桥百信律师事务所律师。陆庆焘诉广州市规划和自然资源局、广东省自然资源厅房屋登记及行政复议案，陆庆焘不服广州铁路运输中级法院（2018）粤71行初501号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院经审理查明：1958年3月11日，原广州市房地产管理局就坐落于XX路XX里X号XX祖屋一间（使用土地面积174.289㎡，建筑面积219.36㎡）分别向房屋共有人陆文礼、陆庆发、何颂贞、何丽卿、冯妈利、陆庆焘、陆庆荣七人颁发《房地产共有权执照》，各占七分之一产权份额。2016年11月，原告曾向荔湾区房屋登记部门提出登记申请，要求登记机关按照《按份共有人房屋分配协议书》约定内容办理房屋登记。荔湾区房屋登记部门查看材料后，认为涉案安置补偿房屋的产权人没有到齐，故无法办理。2017年12月28日，原告向原广州市国土资源和规划委员会网上提交《已拖延16年的拆迁补偿房分割登记请求落实》。2018年2月27日，原广州市荔湾区国土资源和规划局作出荔国规信﹝2018﹞156号《信访事项处理意见书》。2018年3月22日，原告就该处理意见书向原广州市国土资源和规划委员会申请复查，被告广州市规划和自然资源局于2018年5月31日，作出穗国土规划业务函﹝2018﹞3373号《广州市国土资源和规划委员会关于申请回迁房产权登记事项的复函》，主要内容为：“……该业产权登记为7人，依据您提供的材料及反馈的信息，有数人已故或下落不明，所提供的《按份共有人房屋分配协议书》的各方继承权利尚需确认，故该协议书不符合法定形式。综上，按照尊重历史、实事求是的原则，您可单独或与部分其他产权人（或合法继承人）代全体共有人按2001年经广州市城市房屋拆迁管理办公室备案的《广州市城市房屋拆迁补偿协议书》确立的产权人申请回迁房产权登记……”原告对该复函不服，于2018年7月26日向被告广东省自然资源厅申请行政复议。被告广东省自然资源厅依法受理后经审查，于2018年9月19日依据作出粤国土行复﹝2018﹞175号《广东省国土资源厅行政复议决定书》，决定部分变更被诉复函，原告可单独或与部分其他产权人（或合法继承人）代全体共有人按2009年《广州市城市房屋拆迁补偿协议的补充协议》确立的产权人申请回迁房产权登记。原告不服，提起本诉。请求法院判定：1.依法撤销被告广州市规划和自然资源局作出的复函及被告广东省自然资源厅作出的复议决定；2.依据《按份共有人房屋分配协定书》的约定，责令被告广州市规划和自然资源局为原告办理XX街XX号XX房的房屋登记。另查明，1983年2月17日，广州市公证处出具（83）穗证内字第0258号《遗赠证明书》、（83）穗证内字第0259号《遗赠证明书》、（83）穗证内字第0260号《遗赠证明书》，分别对关系人何颂贞就涉案房屋的七分之一产权由承赠人陆文耀承受；被继承人陆文礼就涉案房屋的七分之一产权由继承人陆仲庭承受；被继承人冯妈利就涉案房屋的七分之一产权由继承人陆秀琼全部继承等遗赠、继承事项进行公证。1993年3月22日，广州市地下交通发展公司与陆文耀签订了《房屋拆迁安置协议书》。1993年3月26日，陆秀琼手写出具《委托书》，委托陆文耀代为处理涉案房屋产权手续。1993年5月28日，陆庆焘手写书面委托材料，委托陆文耀代为处理涉案房屋征地拆迁、补偿，房屋产权交换及契证的登记等手续。1993年9月21日，陆永成（原名陆庆荣）出具《委托书》，委托陆文耀代表其处理涉案房屋登记、管理修缮、订立有关征地协议等。1996年1月22日，广州市荔湾区公证处出具（96）穗荔证内字第500号《证明书》，由何丽卿（陆庆发嫂嫂）、陆庆焘（陆庆发堂弟）代表陆庆发就涉案房屋的七分之一产权与广州市地下铁道总公司签订涉案房屋的产权交换协议和拆迁安置协议。2001年4月19日，广州市荔湾区公证处出具（2001）穗荔证内字第1717号《证明书》，由陆文耀（陆仲庭堂叔）代表陆仲庭（陆文礼儿子）所继承涉案房屋的七分之一产权与广州市地下铁道总公司签订涉案房屋的产权交换协议和拆迁安置协议。2001年4月25日，何丽卿出具《委托书》，全权委托陆文耀（何丽卿儿子）办理其个人及陆庆发份额的涉案房屋拆迁及产权交换等手续。2001年6月14日，广州市地下铁道总公司与陆文耀重新签订甲方为广州市地下铁道总公司，乙方为陆文礼、陆庆发、何颂贞、何丽卿、冯妈利、陆庆焘、陆庆荣的《广州市城市房屋拆迁补偿协议书》。2003年6月3日，广州市地下铁道总公司向原广州市国土房管局出具证明，主要内容为：“拆迁私房业主陆文礼（等柒人）原有房产面积219.36㎡，……现将我司位于XX区XX路XX街XX号XX房(产权面积53.70㎡)、XX房（产权面积70.74㎡）、XX区XX路XX街XX号XX房（产权面积53.70㎡）的房屋产权过户给被拆迁私房业主陆文礼同志（等柒人），总产权面积比应补偿安置面积减少了0.0088㎡，相关款项已结清。请给予办理有关手续……”。2006年1月2日，陆文耀、蔡子强（陆秀琼儿子）、陆庆焘、陆佑祥（陆庆荣儿子）代原共有人陆文礼、陆庆发、何颂贞、何丽卿、冯妈利、陆庆焘、陆庆荣签订《按份共有人房屋分配协定书》，对涉案房屋回迁房、永迁房的分配及补偿金额进行协商约定：“……陆文礼、陆庆荣、陆庆发长期在境外，从未在祖屋居住，在广州没有居住需求，何丽卿拆迁时即住在祖屋，他们四人仍按份共有华贵路回迁房70.9027㎡，每人各占四分之一；XX街三户所有人分别为冯妈利（XX号XX房）、何颂贞（XX号XX房）、陆庆焘（XX号XX房），并由陆文耀负责分户申请办理房产登记……”。2009年9月22日，广州市地下铁道总公司与陆文耀签订甲方为广州市地下铁道总公司，乙方为陆仲庭、陆秀琼、何丽卿、陆庆焘、陆庆发、陆庆荣、陆文耀的《广州市城市房屋拆迁补偿协议的补充协议》约定：“……第十四条、双方另行约定的其它事项：3、本协议自乙方提供有效的继承、委托代理等法律手续后方始发生效力。4、本协议生效前，甲方有权不为乙方办理房屋交付使用手续，并自通知回迁之日起停止发放临迁补助费，也有权不为乙方办理房屋过户手续，一切法律责任由乙方自行承担。5、若本协议第一条所述原产权地址房屋的其他共有人出现且不同意本协议内容，甲方有权要求陆文耀退还新建回迁房，待陆文耀与其他共有人协商一致后再与甲方协商，因此产生的一切法律责任由陆文耀自行承担。”2019年1月9日，中共广州市委、广州市人民政府印发穗字[2019]1号《中共广州市委广州市人民政府关于印发〈广州市机构改革方案〉的通知》，该通知要求将广州市国土资源和规划委员会的职责……等整合，组建广州市规划和自然资源局……不再保留广州市国土资源和规划委员会。因此，在本案复议期间，原广州市国土资源和规划委员会的职责由广州市规划和自然资源局继续行使。原审法院认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十四条第二款，被诉行政复议决定书部分变更、部分维持被诉复函内容，广州市规划和自然资源局和广东省自然资源厅应为本案共同被告本案争议焦点为：1.被诉复函是否对原告的权利义务产生实际影响；2.原告能否依据《按份共有人房屋分配协定书》申请将涉案房屋直接确权登记到个人名下。一、关于被诉复函是否对原告的权利义务产生实际影响。本案中，原告于2016年11月就涉案房屋的分割登记确权申请，登记机关认为原告的申请不符合办理条件，原告又向原广州市国土资源和规划委员会申请复查，原广州市国土资源和规划委员会以复函形式，对原告申请的依据文件《按份共有人房屋分配协议书》是否具备登记法定形式要件给出结论意见，该复函虽未直接对原告的分割登记确权申请作准予或不准予的决定，但原告实际上已经无法据此办理房屋登记，该复函实际上造成了原告权利义务的增减得失，属于对原告权利义务有实际影响的行政行为。被告认为广州市规划和自然资源局认为被诉复函仅是对原告提出问题的咨询性答复，对原告权利义务不产生实际影响的意见，不予采纳。二、关于原告能否依据《按份共有人房屋分配协定书》申请将涉案房屋直接确权登记到其个人名下。根据《不动产登记暂行条例实施细则》第十五条规定，登记机关受理申请后，应当查验不动产登记的权属来源材料与申请登记的内容是否一致。首先，原告申请登记的安置补偿房屋权利来源于2001年《广州市城市房屋拆迁补偿协议书》以及2009年《广州市城市房屋拆迁安置补偿协议的补充协议》，二份协议均由房屋共有人（继承人）的共同代理人陆文耀签订，效力及于全体共有人或继承人。上述协议的安置主体是全体共有人或继承人，并未直接约定安置房屋的具体归属。其次，2009年《广州市城市房屋拆迁安置补偿协议的补充协议》未对2006年《按份共有人房屋分配协定书》的内容进行吸收或确认，亦无证据证明该《按份共有人房屋分配协定书》是涉案房屋全部共有人的真实意思表示，在该《按份共有人房屋分配协定书》合法性未得到确认前，原告要求依照《按份共有人房屋分配协定书》直接确权登记到原告个人名下的依据不足，被告广州市规划和自然资源局处理正确，被告广东省自然资源厅复议维持正确，予以支持。广州市规划和自然资源局以2001年《广州市城市房屋拆迁补偿协议书》确立的产权人申请回迁房产权登记的认定，因之后发生继承、遗赠的实际情况，再次签订了2009年《广州市城市房屋拆迁安置补偿协议的补充协议》，故复议变更为以2009年《广州市城市房屋拆迁安置补偿协议的补充协议》确定的安置主体作为产权人申请回迁房产权登记，复议部分变更的处理正确，予以支持。被诉复函及复议决定程序合法。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告陆庆焘的诉讼请求。陆庆焘不服一审判决向本院提起上诉称：1、《民法通则》第七十八条规定，按份共有财产的每个共有人有权要求将自己的份额分出或者转让，本人为按份共有人之一，符合不动产登记的权属来源材料与申请登记的内容一致的要求，依法具有分割转移登记请求权。因补偿房交付时间拖延，被补偿方只有在2001年签订《拆迁补偿协议》之后，才能召集全体共有人或继承人会商安排补偿房分配事宜，因而在协议中未直接约定安置房屋的具体归属是正常的，不是问题。而2009年《拆迁补偿补充协议》只是2001年《拆迁补偿协议》其中期房交付时间及面积的微调协商文件，甲乙双方未将其内容进行吸收或确认，与《分配协定书》共有人补偿房分配的合法性无关，不应作为对《分配协定书》存疑的依据。2、2001年《拆迁补偿协议》、2009年《拆迁补偿补充协议》已确认其四套补偿房的产权所有人为：陆仲庭、陆秀琼、何丽卿、陆庆焘、陆庆发、陆庆荣、陆文耀七人。《房屋分配协定书》中，陆庆焘、陆文耀由本人签字；陆秀琼（广州）、何丽卿（广州）、陆庆荣（香港）三人因年老体衰（均80岁以上）由其子孙签字，是一种正常代理行为，符合民法通则第六十六条：……本人知道他人以本人名义实施民事行为而不作否认表示的，视为同意。失联的陆庆发、陆仲庭经何丽卿、陆庆焘、陆文耀办理公证代表后，已被确认为按份夫妻共有人，其经济和法律责任已转移至代表人。《房屋分配协定书》既有其代表人签字，又有其他共有人签字，足以代表二人的真实意思。七名按份共有人通过签订《分配协定书》，每人都获得了符合自己利益的相应份额所有权，各得其所。《房屋分配协定书》来源于2001年的《拆迁补偿协议》，该协议明确记载了原被征收的房产是七人按份共有一大间，而补偿房是七人按份共有四小套。原来一大间一份房产证，每名共有人在其中各自拥有一间独立封闭居住空间的占有权及共用活动场所的使用权；而四小套补偿房要办四套房产证，每套因面积小，每名按份共有人都不可能获得被征收老宅多年的居住条件。七名共有人只有四套补偿房，如上所述，每套条件均有差异，因而在取得补偿房之后首先必须通过协商，找出彼此都能接受的所有权分配方案，取代老宅历史形成的分配面积，这是确定每名按份共有人在各补偿房所有权份额的必经步骤。此协商过程必须有全部共有人参加，就自身份额利益与四套补偿房如何分配反复商讨、平衡，最后达成一致意见，由四套补偿房权利来源的2001年《广州市城市房屋拆迁补偿协议书》注记备案提供委托书或公证书并被确认为产权所有人及二名失联所有人的代表人本人或其子孙签字，《分配协定书》才能成立，各按份共有人才能在《分配协定书》确定的补偿房行使其所有权，否则，补偿房将不能投入使用。《分配协定书》至今已有十三年，所列的各按份共有人的权利义务均已完成，并无异议及纠纷。以上事实足以证明该《分配协定书》是全体七名按份共有人一致同意的真实意思表示的必然结果，是有效民事法律行为，不存在影响其他共有人利益的问题。3、被上诉人对《分配协定书》合法性及全体按份共有人真实意思的表示存疑，但并未提供任何一名共有人向有关单位提出维权主张的书面证据，因而不能成立。本案是因政府公益征收，未能按照原房产结构补偿一大间而补偿四小套，引起按份共有人为明确权责而依法申请分割转移登记的。政府征收部门有责任实事求是依法受理、审查及时办理。综上，上诉人补偿房申请分割转移登记于法有据，原审判决事实不清，适用法律错误。请求二审法院判决：1、撤销原判；2、被征收人提供的《按份共有人房屋分配协定书》合法有效，并据此由登记机构办理不动产登记；3、判定XX街XX号XX房权属人为陆庆焘并据此由登记机构办理不动产登记。4、本案上诉费用由被上诉人负担。被上诉人广州市规划和自然资源局二审辩称：1、本案争议焦点是上诉人能否依据《按份共有人房屋分配协定书》申请将涉案方案直接确权登记到个人名下。根据2001年《广州市城市房屋拆迁补偿协议书》以及2009年《广州市城市房屋拆迁安置补偿协议的补充协议》约定，安置的主体是全体共有人或继承人，并未直接约定安置房屋的具体归属。2009年《广州市城市房屋拆迁安置补偿协议的补充协议》未对2006年《按份共有人房屋分配协定书》的内容进行吸收或确认，亦无证据证明该《按份共有人房屋分配协定书》是涉案房屋全部共有人的真实意思表示。在该《按份共有人房屋分配协定书》合法性未得到确认前，上诉人要求依照《按份共有人房屋分配协定书》直接确权登记到上诉人名下的依据不足，答辩人作出的处理正确。答辩人以2001年《广州市城市房屋拆迁补偿协议书》确立的产权人申请回迁房产权登记的认定，因之后发生继承、遗赠的实际情况，再次签订了2009年《广州市城市房屋拆迁安置补偿协议的补充协议》，故复议变更为以2009年《广州市城市房屋拆迁安置补偿协议的补充协议》确定的安置主体作为产权人申请回迁房产权登记，广东省自然资源厅复议部分变更的处理正确。2、上诉人的上诉请求无事实理由和法律依据，应予以驳回。2001年《广州市城市房屋拆迁补偿协议书》以及2009年《广州市城市房屋拆迁安置补偿协议的补充协议》约定安置的主体是全体共有人或继承人，结合继承、遗赠、委托，经市房屋拆迁管理办公室备案的《广州市城市房屋拆迁补偿协议书》等材料，以及上诉人反映情况，答辩人认为上诉人单独或与部分产权人（或合法继承人）共同按照原被拆迁房屋按份共有的产权情况申请办理上述永迁、回迁房产的产权登记，不影响其他产权人（或合法继承人）的合法权利，因此，同意上诉人单独或与部分产权人（或合法继承人）代全体共有人申请共有产权登记。但，对于上诉人要求依照《按份共有人房屋分配协定书》直接确权登记到上诉人名下的请求，目前是不能得到支持的。根据上诉人所述，《按份共有人房屋分配协定书》上陆秀琼（广州）、何丽卿（广州）、陆庆荣（香港）三人因年老体衰（均80岁以上）由其子、孙签字，依照《不动产登记暂行条例实施细则》第十二条第三款规定“自然人处分不动产，委托代理人申请登记的，应当与代理人共同到不动产登记机构现场签订授权委托书，但授权委托书经公证的除外”，第四款规定“境外申请人委托他人办理处分不动产登记的，其授权委托书应当按照国家有关规定办理认证或者公证”，陆秀琼、何丽卿、陆庆荣三人如果年老不能到不动产登记机构现场签订授权委托书的，应当提供经公证的授权委托书，仅由其子、孙签字不能代表权利人真实意思。由此可见，《按份共有人房屋分配协定书》不能作为上诉人申请直接确权登记到其名下的依据。综上所述，我局作出《广州市国土资源和规划委员会关于申请回迁房产权登记事项的复函》(穗国土规划业务函﹝2018﹞3373号）及广东省自然资源厅复议决定(粤国土行复﹝2018﹞175号）对复函作出部分变更的处理正确，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。被上诉人广东省自然资源厅二审辩称：我厅作出的行政复议决定查明事实清楚，适用法律正确。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。请求二审法院驳回上诉，维持原判。本院二审经审理查明的事实与原审相同，对原审判决查明的事实，本院予以确认。本院认为：本案为诉房屋登记及行政复议案，二审争议焦点为被上诉人广州市规划和自然资源局作出的复函及广东省自然资源厅作出的复议决定是否合法。《不动产登记暂行条例》第十六条第一款规定：“申请人应当提交下列材料，并对申请材料的真实性负责：（一）登记申请书；（二）申请人、代理人身份证明材料、授权委托书；（三）相关的不动产权属来源证明材料、登记原因证明文件、不动产权属证书；（四）不动产界址、空间界限、面积等材料；（五）与他人利害关系的说明材料；（六）法律、行政法规以及本条例实施细则规定的其他材料。”第十七条第一款规定：“不动产登记机构收到不动产登记申请材料，应当分别按照下列情况办理：（一）属于登记职责范围，申请材料齐全、符合法定形式，或者申请人按照要求提交全部补正申请材料的，应当受理并书面告知申请人；（二）申请材料存在可以当场更正的错误的，应当告知申请人当场更正，申请人当场更正后，应当受理并书面告知申请人；（三）申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场书面告知申请人不予受理并一次性告知需要补正的全部内容；（四）申请登记的不动产不属于本机构登记范围的，应当当场书面告知申请人不予受理并告知申请人向有登记权的机构申请。”《不动产登记暂行条例实施细则》第十条第一款规定“处分共有不动产申请登记的，应当经占份额三分之二以上的按份共有人或者全体共同共有人共同申请，但共有人另有约定的除外。”第十五条规定：“不动产登记机构受理不动产登记申请后，还应当对下列内容进行查验：（一）申请人、委托代理人身份证明材料以及授权委托书与申请主体是否一致；（二）权属来源材料或者登记原因文件与申请登记的内容是否一致；……”根据上述规定，申请房屋所有权登记，应当提供合法有效的权属依据，涉及共有房屋的，应当按照法律规定的条件共同申请。本案中，上诉人依据陆文耀、蔡子强（陆秀琼儿子）、陆庆焘、陆佑祥（陆庆荣儿子）签名的《按份共有人房屋分配协定书》等材料，申请涉案房屋分割登记。但是，首先，《按份共有人房屋分配协定书》约定的基础是2001年的《广州市城市房屋拆迁补偿协议书》，但是《广州市城市房屋拆迁补偿协议书》中确定的拆迁安置对象是全体共有人或继承人，并未区分确定拆迁安置房屋的具体归属；其次，虽然《按份共有人房屋分配协定书》对涉案房屋回迁房、永迁房的分配及补偿金额进行了内部约定，其中约定上诉人为XX街XX号XX房所有人，但是，《按份共有人房屋分配协定书》记录的是陆文耀、蔡子强（陆秀琼儿子）、陆庆焘、陆佑祥（陆庆荣儿子）代原共有人陆文礼、陆庆发、何颂贞、何丽卿、冯妈利、陆庆焘、陆庆荣签订，其中约定内容是否是涉案房屋原全部共有人的真实意思表示，是否基于合法有效的继承权利和代理关系而签订，尚未能确定。实际上，2009年的《广州市城市房屋拆迁安置补偿协议的补充协议》已经另外约定，本协议自乙方（陆仲庭、陆秀琼、何丽卿、陆庆焘、陆庆发、陆庆荣、陆文耀）提供有效的继承、委托代理等法律手续后方始发生效力。也即，要执行《广州市城市房屋拆迁补偿协议书》和《广州市城市房屋拆迁安置补偿协议的补充协议》，需要全体共有人提供合法有效的继承、委托代理等法律手续，而更进一步，《按份共有人房屋分配协定书》中有关安置房屋分割的约定内容要得到执行，同样需要明确其约定的真实、合法和有效性，且须按照《不动产登记暂行条例实施细则》的规定共同申请。据此，在上述事实和法律问题尚未明确前，上诉人单独、直接要求将涉案房屋按照《按份共有人房屋分配协定书》的内容进行分割登记，不符合法律规定的条件。基于上述理由，广州市规划和自然资源局作出穗国土规划业务函﹝2018﹞3373号《广州市国土资源和规划委员会关于申请回迁房产权登记事项的复函》，未支持上诉人的登记申请，并未违反法律规定，广东省自然资源厅作出粤国土行复﹝2018﹞175号《广东省国土资源厅行政复议决定书》，认定上诉人可单独或与部分其他产权人（或合法继承人）代全体共有人按2009年《广州市城市房屋拆迁补偿协议的补充协议》确立的产权人申请回迁房产权登记，符合本案事实情况，亦有法律依据。基于上述理由，原审判决驳回上诉人的诉讼请求并无不当，本院依法予以维持。综上，上诉人的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人陆庆焘负担。本判决为终审判决。审判长  刘德敏审判员  王彩妃审判员  李永梅二〇二一年一月二十七日书记员  陈玲茹