河南省驻马店市中级人民法院民 事 判 决 书（2020）豫17民终4945号上诉人(原审被告)：王洪宇，男，1976年3月26日出生，汉族，住河南省驻马店市驿城区。被上诉人(原审原告)：驻马店市驿城区老街街道办事处白桥社区第三居民组。负责人：郭玉红，组长。委托诉讼代理人：张亚辉，北京德和衡（郑州）律师事务所律师。上诉人王洪宇因与被上诉人驻马店市驿城区老街街道办事处白桥社区第三居民组（以下简称白桥社区第三居民组）租赁合同纠纷，不服河南省驻马店市驿城区人民法院（2020）豫1702民初2600号民事判决，向本院提起上诉。本院立案后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。上诉人王洪宇，被上诉人白桥社区第三居民组责任人郭玉红及委托诉讼代理人张亚辉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。王洪宇上诉请求：撤销原判，改判《租赁合同书》、《王洪宇租赁白桥三组南猪场补充协议》有效，判令继续履行。事实和理由：一审依据行政处罚认定合同无效，错误；上诉人通过公开招租合法取得场地的使用权，未改变土地用途；案涉土地范围多年前已是城市规划区，不是农用地转为非农用地。驻马店市驿城区老街街道办事处白桥社区第三居民组答辩：一审认定事实清楚，适用法律正确，应依法予以维持。驻马店市驿城区老街街道办事处白桥社区第三居民组向一审法院起诉请求：1.确认原、被告于2010年11月6日签订的《租赁合同书》无效；2.确认原、被告于2016年3月15日签订的《王洪宇租赁白桥三组南猪场补充协议》无效；3.被告返还原告铁路南猪场土地和地上房屋七间。一审法院认定事实：2010年11月6日，原告白桥社区第三居民组（甲方）与被告王洪宇（乙方）签订《租赁合同书》一份，约定：甲方位于铁路南白桥社区三组居民区东侧猪场一个，因甲方无资金修建或改建该猪场，甲方为了解决该村民组劳保及各项费用，特将该猪场租赁给乙方，甲方同意乙方对该猪场的所有土地上的建筑物进行拆迁。所有拆迁费用由乙方承担。拆迁后，新建厂房、仓库等建筑物全归乙方所有，新建厂房和仓库等设施到租期后如乙方继续租赁，甲方可优先让乙方续租。如乙方不再续租，乙方所建房屋、仓库及设施可按合同到期的市场价作价给甲方。甲方愿意将该猪场产权或管理权租赁给乙方，双方经过充分协商，特定立本合同以便共同遵守。第一条、租赁原猪场的地址为白桥三组铁路南猪场。第二条、年租金为壹万元，税金由甲方承担。第三条、租赁期限。租期为肆拾年，从2010年11月6日至2050年11月6日止。第四条、租金交纳方法。乙方从租赁之日起须向甲方交清当年的租赁费用，若乙方一次性向甲方交清五年的租赁费，甲方同意给乙方优惠五年租金的20％，即4万元，甲方应出具正规发票，因发票所发生的费用，全部由甲方承担。第五条、甲方的责任。合同执行期间。甲方不得以任何理由增加租金，甲方必须保证乙方水、电、路三通，因以上所造成的损失由甲方承担。乙方在租赁期间如发生国家征用或开发拆迁等，除土地赔偿给甲方外，其余一切建筑及设施的赔偿归乙方所有，所缴未到期租金必须全部退还给乙方等条款。该协议落款处甲方一栏显示有郭丽云、徐春耀签名，并加盖白桥社区第三居民组加盖印章。2016年3月15日，原告白桥社区第三居民组（甲方）与被告王洪宇（乙方）签订《王洪宇租赁白桥三组南猪场补充协议》一份，约定：甲乙双方在原签订乙方租赁甲方小铁路南侧原养猪场院及房屋时，因未考虑到乙方租用时间长，甲方租金应随周边租金递增、减问题，现就该事项，甲乙双方签订补充协议。1、因原协议双方签字有效期为四十年，当时是一次性交租金20年，没有考虑到递增的情况，现根据周边租金每年递增的情况，经双方协商同意以后每年按优惠后的租金，逐年递增。递增幅度为上年的5％，递增金额从已交租金中冲减，递增时间从签订补充协议之日起等条款。后原告以诉称理由起诉来院，酿成纠纷。一、诉讼中，原告白桥社区第三居民组提交：①由原告村民代表签字的民主议定书一份，写明：“2010年11月6日，我们村民组代表郭丽云、徐春耀与王洪宇签订铁路南猪场租赁合同及补充协议，合同约定的租赁期限40年，年租金10000元。该租赁合同及补充协议未经我们全体村民代表签字同意，违反法律规定。现我们全体村民一致要求确认该协议无效，收回铁路南猪场”；②驻马店市驿城区老街街道办事处白桥社区居民委员会于2019年5月27日出具的证明一份，写明：“白桥社区三组2018年9月统计，以户为单位，共计有124户代表”。原告用以证明：1、原告的起诉符合法律条件，原告村民组共124户，有96户户代表在民主议定书上签名。2、租赁合同书及补充协议签订时，未召开村民会议，违反村民委员会组织法的强制性规定。被告的质证意见为：1、真实性无异议，但原告对外招租时，招租公告上显示：经小组会及党员会同意将该土地公开对外招租，因此原告签订该协议时是经过村民组代表同意后签订的，不违反村民委员会组织法的规定。2、原告系居民组，不适用村民委员会组织法的规定。为此，被告提交：①2010年5月6日《公开招租》（打印件），显示：“位于老街办事处白桥社区三组居民区东侧铁路南，原猪场一个场院。需对外招租，经小组会、党员代表会一致同意将该场院公开对外招租，请各家各户相互转告、互相通知，积极主动找租户，给组里创收入，有需要租赁者，请于白桥社区三组联系”，该《公开招租》右下方显示打印的字体为老街办事处白桥三组，同时还显示加盖有印章，但印章内容模糊不清无法识别；②署名为徐春耀出具的情况说明、徐春耀的身份证复印件及署名为郭丽云出具的情况说明、郭丽云的身份证复印件。原告的质证意见为：1、系打印件，真实性无法核实，也无法证明其招租公告发布与张贴，并经过村民委员会讨论通过。2、徐春耀、郭丽云二人未到庭，根据相关规定，其证言不应被采纳，同时情况说明仅能代表个人，不能代表原告的集体意见。二、诉讼中，原告白桥社区第三居民组提交照片六张。原告用以证明：被告租用土地后，建设洗浴中心用于非农建设，既违反了土地利用主体规划，又违反了土地合同约定的土地用途。被告的质证意见为：真实性无异议，但对其证明目的有异议，确实是现状，照片上的建筑物所占用的土地只是占用了一小部分，大部分还是建设厂房及仓库，并且建设洗浴中心是经过原告同意的，洗浴中心也属于集体建设土地上的构建物，属于合同约定的内容。2、被告租赁猪场时，猪场所占用的土地上有7间房屋，该7间房屋漏雨要倒塌，被告对7间房屋进行修补，重新在土地上建设有仓库，打了地坪。三、诉讼中，原告白桥社区第三居民组提交驻马店市驿城区国土资源局于2019年5月30日作出的行政处罚决定书一份，文号为驻驿国土罚决字（2019）第002-1号，显示：“我局对你居民组土地租赁一案进行立案调查。经查，老街办事处白桥社区第三居民组在2010年11月6日把该村办倒闭猪场租赁给王洪宇，面积4985.73平方米，该行为未经依法批准，违反了《中华人民共和国土地管理法》第六十三条。……依据《中华人民共和国土地管理法》第八十一条，决定对你作出如下处罚：一、没收160000元违法所得。二、对违法所得处于20％罚款，共计32000元”。原告用以证明：原告因违反土地管理法第63条非法出租给被告，被处以没收违法所得160000元并罚款32000元，原、被告之间的非法出租集体资产行为已经行政部门予以认可，罚款决定书已经发生效力。被告的质证意见为：真实性无异议，从该决定书来看过错方在原告，而不在被告，是原告违法出租，被告对其出租行为是否违法不知情，因原告是通过公开招租方式进行出租的，因此被告有理由相信出租合法。该决定只是对原告违法行为的处罚，但并不影响原、被告之间的合同效力，故诉争合同的效力应为有效，应继续履行。四、重审中，原告白桥社区第三居民组申请法院调取驻马店市驿城区国土资源局于2019年5月30日作出的行政处罚决定书一份，文号为驻驿国土罚决字（2019）第002号，显示：“……当事人：王洪宇……我局对你在老街办事处白桥社区三组租用土地建洗浴中心一案进行立案调查。经查，王洪宇2010年11月6日在老街办事处××桥社区××4985.73平方米土地建洗浴中心的行为，未经依法批准，已构成违法占地行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条之规定。……依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条，决定对你作出如下处罚：一、没收在非法占用的土地上建的建筑物和其他设施；二、处于对非法占用的土地每平方米5元的罚款，共计24928.65元整”。原告质证称，该行政处罚决定书证明违反了1．原土地管理法第三十三条及三十四条的规定，2．该决定书经合法送达被告以后，被告未申请复议和提起诉讼，为生效文书，3．非法占用土地上建的建筑物和其他设施被依法没收。被告质证称，对决定书的真实性无异议，对原告主张的证明目的有异议，首先该处罚决定书是以王洪宇未经批准擅自建房为由作出行政处罚，并没有认定被告租赁原告的土地行为违法，同时也没有否定原被告之间租赁合同的效力，另外，处罚结果有两个一个是罚款一个是没收非法占用建筑物，根据管理法的七十六条对于符合土地整体规划的予以没收，对于不符合的限期拆除，处罚结果是没收，说明是符合土地整体规划，所以该处罚决定书不能作为认定租赁合同无效的证据和材料。五、诉讼中，被告王洪宇提交：①原告于2010年12月2日出具的收据一份，显示：原告收到铁路南猪场场地费5年40000元（8000元／年×5=40000元）；②原告于2016年2月25日出具的收据一份，显示：原告收到铁路南猪场场地费2015年11月6日至2035年11月5日计20年，每年8000元整，合计160000元。被告用以证明：合同签订后，在合同履行期间，被告按照合同约定支付了租金，租金已经交付至2035年11月5日，租赁合同及补充协议均在有效地履行。六、诉讼中，被告王洪宇提交：①原告白桥社区第三居民组与驻马店市驿城区老街街道办事处白桥社区居民委员会于2014年5月8日出具的《城中村改造申请报告》一份；②王洪宇于2016年6月26日出具的申请一份，写明：“我叫王洪宇，现租赁白桥社区三组铁路南猪场，当时组里承诺水桶、路通、电通，组里负责协调周边群众关系，通车走人，结果什么也没兑现，被逼无奈，我申请组里赔我损失退钱，否则我不租赁，经协商后，我要求南猪场以北，铁路以南修一条路，东西长150米、宽3米混凝土路面出行方面，关系我协调，修路费用暂时由我本人垫付，以后冲抵租金（如果组里不尽快兑现，政府拆迁赔偿归我个人所有）”，该申请下方加盖有白桥社区第三居民组加盖印章，同时还显示有郭丽云签名；③原告于2016年6月24日出具的证明一份，写明：“王洪宇，男，汉族，1976年3月26日出生，其在我白桥铁路南原猪场内租房使用，因该猪场建场已久，房屋破旧失修，多处漏水，现本人申请维修翻建”；④原告于2010年拍摄的照片八张；⑤驻马店市城市总体规划（2011-2030）及150G073001图纸各一张。被告用以证明：诉争的租赁场地自身状况、环境不好，需要进行改造；被告租赁本案的场地后，自行出资对承租的场地进行了翻建，以达到使用条件；诉争土地属于集体建设用地。原告的质证意见为：对①真实性无异议，但对其证明目的有异议，改造报告时间是2014年5月8日，租赁合同是在2010年11月6日签订，因此签订租赁合同无法证明是用来城中村改造的。2、对②、③真实性无异议，但该申请及证明系原告单方制作，未经村民会议讨论通过。3、照片拍摄时间是在2010年，且建筑已经毁损，真实性无法核实。4、对驻马店市城市总体规划真实性无异议，显示诉争土地是二类居住用地，非村集体建设用地，不能用来出租转让进行非农业建设，违反土地管理法第63条。对编号号为150G073001图纸真实性无法核实，原告不予认可。七、重审中，被告申请诉争合同经办人郭丽云出庭作证，郭丽云作证称：“2008年7月2018年9月我任原告组长，在我任组长时，原告已经改成居委会居民组。1．当时涉案场院是集体用地，当时上级部门说可以转为国有土地，但是当时组里没有资金，所以也一直没有改。2．同2019年6月2日我出具的情况说明。3．当时是被告找到组里要租这个地，当时涉案场地房屋已经倒塌，村民抢占，当时徐春耀也同意改建饭店，并承诺水电路三通，但是一直没有兑现”。郭丽云同时称出租时有十三四名村民代表开会，有会议记录，但是具体开会时间，时间太久，记不清了。并称会议记录是会计徐春耀管的这个事，听他说好像都移交了，还有清单。郭丽云还称被告申请改建猪场是其与会计徐春耀决定，没有召开村民会议，但都公示了。被告质证称，对证人证言无异议，原告质证称，对郭丽云说开会情况，老村民代表说没有开过会；在原一审中征求过群众的意见，三人之二的村民说没有公示过；对于会议记录，原告称以前的资料，郭丽云卸任组长后没有移交。八、原审中，原、被告双方均认可，诉争猪场出租时，猪场院墙全部倒塌，猪场的七间房屋漏雨要倒塌，猪圈全部倒塌。重审中，原告称，房屋没有倒塌，围墙也没有倒塌，被告只是粉刷了一下。被告称，原来的七间确实是倒塌了，被告用原来的地基新建了三间房屋，其他全部是新建的。一审法院认为，原告白桥社区第三居民组将其位于铁路南猪场出租给被告王洪宇，双方并签订了《租赁合同书》及《王洪宇租赁白桥三组南猪场补充协议》各一份，原告白桥社区第三居民组与被告王洪宇之间系租赁合同关系。在合同签订时施行的《中华人民共和国土地管理法》（2004年8月28日施行）第六十三条规定，农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。本案中，原告白桥社区第三居民组将其集体所有的猪场出租给被告王洪宇，被告王洪宇即在猪场上建设并经营洗浴中心，违反了上述法律规定，且驻马店市驿城区国土资源局也以白桥社区第三居民组出租猪场的行为违反了上述法律规定为由对白桥社区第三居民组作出了行政处罚。综上，原告白桥社区第三居民组与被告王洪宇之间的《租赁合同》及《王洪宇租赁白桥三组南猪场补充协议》，违反了上述法律规定，且无证据显示被告王洪宇租赁诉争猪场符合法律规定的“符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业……”的例外情形，故均应为无效合同。现原告请求确认其与被告王洪宇之间的《租赁合同》及《王洪宇租赁白桥三组南猪场补充协议》合同无效，法院予以支持。合同无效后，因该合同无效取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿；有过错的一方应当赔偿对方因此受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。故原告请求被告返还位于白桥三组铁路南猪场所占用的土地，法院予以支持。依据目前证据，在实际使用期间，包含原告主张返还房屋在内的建筑存在一定程度翻新或新建，而行政处罚决定对非法占用的土地上建的建筑物和其他设施予以没收，在此情况下，诉争土地地上建筑目前以保持现状为宜，待行政处罚处理后，双方可依据合同无效的法律后果另行解决双方之间的纠纷。现原告请求被告返还位于白桥三组铁路南猪场所占用的土地地上房屋七间，法院不予支持。依照《中华人民共和国合同法》第五十二条第（五）项、第五十六条之规定，经法院审判委员会讨论决定，判决如下：一、确认原告驻马店市驿城区老街街道办事处白桥社区第三居民组与被告王洪宇于2010年11月6日签订的《租赁合同书》及双方于2016年3月15日签订的《王洪宇租赁白桥三组南猪场补充协议》无效。二、限被告王洪宇于判决生效后十日内向原告驻马店市驿城区老街街道办事处白桥社区第三居民组返还位于白桥三组铁路南猪场所占用的土地。三、驳回原告驻马店市驿城区老街街道办事处白桥社区第三居民组的其他诉讼请求。案件受理费7300元，由被告王洪宇负担。本院二审期间，上诉人王洪宇提交营业执照，显示其2017年办的浴池，拟证实双方合同有效。被上诉人质证称，证据真实性无异议，证明目的有异议，营业执照明确载明经营的是浴池，改变土地用途，该浴池建设没有取得土地使用、规划许可、施工许可等相关手续。本院认为，该证据不能够达到其证明目的，对于当事人二审争议的事实，与一审法院审理查明的事实一致，予以确认。本院认为，2004年8月28日施行的《中华人民共和国土地管理法》第六十三条规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。”本案中，被上诉人白桥社区第三居民组将其集体所有的猪场出租给上诉人王洪宇，王洪宇在猪场上进行建设并经营了洗浴中心，违反了《中华人民共和国土地管理法》的规定；另外，因本案猪场的租赁使用，白桥社区第三居民组及王洪宇均受到了当时的驿城区国土资源局的行政处罚，综上，一审法院认定双方签订的《租赁合同书》及《王洪宇租赁白桥三组南猪场补充协议》无效，并判决上诉人向被上诉人返还占用的土地，并无不当。上诉人王洪宇上诉请求不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费7300元，由王洪宇负担。本判决为终审判决。审判长  史凌云审判员  吴宏宇审判员  任蕴力二〇二一年一月二十八日书记员  王力帆