广东省佛山市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）粤06行初180号原告唐光斌，男，汉族，1968年6月6日出生，住四川省南充市嘉陵区***********，公民身份号码：512************。委托代理人汤艳婷，广东商达律师事务所律师。被告佛山市南海区人民政府，住所地佛山市南海区*******。法定代表人顾耀辉，区长。委托代理人邓小晶，佛山市南海区司法局工作人员。委托代理人陆林邦，佛山市南海区司法局工作人员。第三人佛山市南海区住房城乡建设和水利局，住所地佛山市南海区**********。法定代表人叶新，局长。委托代理人周少琼，该局工作人员。原告唐光斌诉被告佛山市南海区人民政府（以下简称南海区政府）不履行法定职责纠纷一案，本院受理后依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原告唐光斌诉称：原告是2016年“418大沥跌伤事故调查报告”中所谓的“转包”人，是该事故案中受害人刘某珍的丈夫。该事故调查报告称：龙元建设集团股份有限公司（以下简称龙元公司）在承包涉案工程后，“将雅居乐御景豪庭4-5座刮白工程以8元/平方米分包给刘某鸿，刘某鸿将刮白工程以6.5元/平方米转包给唐光斌。”在龙元公司诉佛山市南海区人力资源和社会保障局的工伤认定行政诉讼一案中，佛山市南海区人力资源和社会保障局经调查认定，上述涉案工程系徐某贵挂靠在龙元公司名下承包的。可见，在涉案工程中龙元公司和刘某鸿、徐某贵等人之间存在违法分包和非法挂靠等行政违法行为。对于涉案工程中存在的行政违法行为，第三人佛山市南海区住房城乡建设和水利局（以下简称南海住建局）作为建筑行政主管部门，依法应当进行处理。但迄今为止，第三人并没有对涉案工程中存在的违法分包和非法挂靠等违法行为进行处理。2020年6月22日，违法行为人龙元公司污蔑原告转包了涉案工程中的刮白工程，并以追偿名义对原告提起民事索赔诉讼，企图将其对原告妻子承担的工伤保险责任转嫁给原告。上述事实证明：原告与违法行为人的行政违法行为之间存在利害关系。第三人的行政不作为已经侵害了原告的合法权益。为此，根据《广东省行政执法监督条例》的规定，原告于2020年8月18日向被告南海区政府投诉第三人，请求被告：1.认定第三人行政不作为；2.责令第三人履行法定职责，依法对涉案工程中存在的违法分包和非法挂靠行为进行调查认定和处理，还原告清白；3.对第三人不履行法定职责的行为进行追究。2020年9月9日，原告收到被告以“佛山市南海区法治政府建设领导小组办公室”名义于9月4日作出的《关于唐光斌投诉佛山市南海区住房城乡建设和水利局的答复书》（以下简称《答复书》）。原告不服被告作出的答复，曾向佛山市人民政府申请行政复议，但佛山市人民政府于2020年11月10日作出的佛府行复告（2020）40号行政复议告知书称：原告申请复议的事项不属于行政复议受案范围。原告认为被告作出的《答复书》，不仅证明其没有履行法定职责，而且严重违反法定程序，依法应当撤销；第三人拒不对涉案工程中存在的违法行为进行处理，属于行政不作为。理由如下：一、被告作出的《答复书》不仅违反法定程序，而且证明其没有履行法定职责，依法应当撤销；二、第三人拒不对涉案工程中存在的行政违法行为依法进行处理，属于行政不作为；其向被告进行自我开脱的理由不成立。综上所述，被告接到原告的投诉后，不仅没有履行法定职责，而且严重违反法定程序，并已对外造成了影响，侵害了原告的合法权益，其作出的《答复书》依法应当撤销；第三人向被告进行自我开脱的理由不成立。请求法院：1.撤销被告作出的《答复书》，认定被告未依法履行法定职责；2.判令被告在合理期限内履行法定职责，责令其依法向第三人发出《行政执法督察建议书》，并追究第三人的行政过错责任。被告南海区政府辩称：一、《答复书》不属于行政诉讼的受案范围，本案依法应裁定驳回原告的起诉。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（八）项的规定，上级行政机关基于内部层级监督关系，对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中，原告于2020年8月18日向被告提交投诉书等材料，申请对第三人南海住建局的行政不作为进行执法监督，责令第三人履行法定职责，对违法行为人龙元公司、刘某鸿、徐某贵在南海区大沥镇雅居乐御景豪庭1-7、10、11座、保安亭一、独立商铺及基坑支护工程中存在的违法分包行为进行调查、认定和处理。被告于同月21日将原告的投诉材料转交第三人处理，并于同年9月4日以佛山市南海区法治政府建设工作领导小组办公室的名义，将第三人的回复情况以《答复书》的形式转告原告。《广东省行政执法监督条例》第二条第一款规定：“本条例适用于本省行政区域内对行政执法主体执行法律法规的监督工作。”第四条规定：“县级以上人民政府对其所属行政执法部门、法律法规授权的组织以及下级人民政府，上级行政执法部门对下级行政执法部门的行政执法实施监督。”根据上述规定，原告提出的此次申请系要求被告行使对其所属行政执法部门的执法监督检查职责。本案中，对原告权利义务可能产生实际影响的是被投诉人的行政不作为行政行为，被告作出的《答复书》并未增减原告业已形成的权利和义务，对原告的合法权益不产生实际影响，不属于行政诉讼的受案范围。本案不符合法定的起诉条件。二、原告与第三人是否处理其投诉事项并无法律上的利害关系，《答复书》对原告权利义务亦不产生实际影响，原告不具有提起本案行政诉讼的主体资格。从原告提交的投诉材料来看，其是对建筑工程施工违法分包行为进行举报。一般来说，如果举报人仅仅是以公民身份行使宪法、法律赋予公民的控告、检举或投诉举报的权利，而非为了自身合法权益对相关违法行为进行举报的，举报人与行政机关就其举报事项作出的处理或者不作为行为没有利害关系，本案即属该种情形。既然原告与第三人是否构成行政不作为没有法律上的利害关系。被告未改变第三人行为状态、所作的《答复书》自然也不会对原告的权利义务产生实际影响。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款的规定，原告不具有提起本案行政诉讼的主体资格，依法应裁定驳回原告的起诉。综上，请求法院依法裁定驳回原告的起诉。第三人南海住建局未陈述意见。经审理查明，2017年3月17日，“418”大沥跌伤事故调查组出具《“418”大沥跌伤事故调查报告》，该报告记载2016年4月18日下午5时左右，位于佛山市南海区大沥镇水头村潘村工业区***************的负一楼停车场工地上，工人刘某珍（原告唐光斌之妻）在进行刮白工作时，从门型架上跌落至地面导致受伤。该调查报告称，龙元公司将雅居乐御景豪庭4-5座刮白工程以8元/平方米分包给刘某鸿，刘某鸿将刮白工程以6.5元/平方米转包给唐光斌。2020年8月18日，原告唐光斌以第三人南海住建局为被投诉人，向被告南海区政府递交《关于佛山市南海区住房城乡建设和水利局不作为和龙元建设集团股份有限公司、徐某贵、刘某鸿违法分包建筑工程的投诉》，认为第三人是建筑行政主管和执法部门，没有对案涉工程中存在的违法分包建筑工程的行为进行处理，存在行政不作为。根据《广东省行政执法监督条例》第四条、第九条、第四十条的规定，向被告进行投诉。请求：1.认定被投诉人南海住建局行政不作为；2.责令被投诉人履行法定职责，依法对违法行为人在南海区大沥镇“”雅居乐御景豪庭1-7、10、11座、保安亭一、独立商铺及基坑支护工程”中存在的违法分包行为进行调查、认定和处理；3.依法追究被投诉人不履行法定职责的行为。被告南海区政府收到上述投诉材料后，于2020年8月19日交第三人南海住建局转办。第三人于2020年8月21日收到，于8月28日复函佛山市南海区司法局，经查2016年-2020年相关记录，第三人未有收到《“418”大沥跌伤事故调查报告》的记录，为此未对该事故相关违法行为进行处理。第三人根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚”的规定，不再对《“418”大沥跌伤事故调查报告》涉案公司及人员进行立案调查行政处罚。被告于2020年9月4日以佛山市南海区法治政府建设工作领导小组办公室的名义向原告作出《答复书》，将第三人的答复意见转告原告，并告知原告，如认为第三人的行政行为侵害原告的合法权益，可依法提起行政复议或行政诉讼。原告唐光斌不服被告南海区政府行政不作为，向佛山市人民政府行政复议委员会递交《行政复议申请书》以及相关材料。佛山市人民政府于2020年11月10日作出佛府行复告〔2020〕40号《行政复议告知书》，告知原告，其认为被告南海区政府不作为，要求被告向第三人南海住建局发出《行政执法督察建议书》，是要求行政机关行使内部监督职权，不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的行政复议受案范围，建议原告通过其他合法途径反映诉求。原告唐光斌遂于2020年11月25日以南海区政府、佛山市人民政府为共同被告，向本院提起行政诉讼。后经本院释明，原告又于2020年12月7日以南海区政府为被告重新提交起诉状。本院认为，本案审理的焦点是原告唐光斌提起本案诉讼所涉行政行为是否属于人民法院的受案范围。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（八）上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为；……”本案中，原告依据《广东省行政执法监督条例》向被告南海区政府投诉，要求被告责令第三人南海住建局履行法定职责。被告作为县级人民政府是否作出责令所属行政执法部门的第三人限期履责，系行政机关的内部层级监督行为，对当事人的权利义务不产生实际影响，属于不可诉的行政行为。故原告提起本案诉讼，不符合法定的起诉条件，应予驳回。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（八）项以及第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回原告唐光斌的起诉。本案诉讼费50元免予收取。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。审 判 长  郭 赟审 判 员  潘华容审 判 员  王 慧二〇二〇年十二月二十八日法官助理  张 靖书 记 员  王俏婷