云南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）云行终733号上诉人（一审原告）徐文军，男，彝族，1971年7月26日生，住云南省红河哈尼族彝族自治州弥勒市。被上诉人（一审被告）弥勒市人民政府。住所地：云南省红河哈尼族彝族自治州弥勒市行政中心。法定代表人李健，市长。徐文军因诉弥勒市人民政府、弥勒市自然资源局房屋行政强制及赔偿一案，不服昆明铁路运输中级法院于2020年8月3日作出的（2020）云71行初18号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2020年11月30日受理其上诉后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。徐文军起诉称，其于2014年在承包地上建盖了约610平方米的彩钢瓦房屋。2019年3月15日，弥勒市东风农场管理局对其作出《强制拆除违法建设告知书》，限期2019年3月19日清空物品，决定于3月20日对其建筑进行拆除。其彩钢瓦房屋于3月20日被弥勒市自然资源局及第三人弥勒市东风农场管理局拆除。弥勒市自然资源局、弥勒市东风农场管理局不具备实施强制拆除行为的法定职权，且强制拆除程序违法。请求：1.确认弥勒市人民政府、弥勒市自然资源局强制拆除其房屋的行为违法；2.判令弥勒市人民政府、弥勒市自然资源局赔偿其损失705060元；3.本案诉讼费用由弥勒市人民政府、弥勒市自然资源局承担。一审法院查明，2014年，徐文军在其承包的弥勒市东风农场国有农用地上占用农用地0.94亩，硬化地板并建设钢架彩钢瓦房。弥勒市自然资源局（原弥勒市国土资源局）于2015年对徐文军的上述行为立案进行了查处，但未强制拆除徐文军的上述彩钢瓦房。2018年，徐文军在其承包地上再次硬化地板扩建钢架彩钢瓦大棚，前后两次建设共计占用农用地2.067亩，用于出租和农副产品收购临时堆放存储。2018年，弥勒市自然资源局立案对徐文军的上述行为进行查处，对徐文军进行了询问，对其钢架彩钢瓦大棚进行现场勘测，对案件进行了审理，分别向徐文军送达了行政处罚告知书、听证告知书、行政处罚决定书、履行行政处罚决定催告书等，要求徐文军退还非法占用的土地，限期拆除在土地上建设的建筑物和其他设施，恢复土地原状。徐文军未按弥勒市自然资源局行政处罚决定的要求履行。2019年3月20日，弥勒市自然资源局和弥勒市东风农场管理局人员对上述徐文军建设的建筑物和其他设施进行了强制拆除，恢复了土地原状。一审法院认为，徐文军所诉行政强制拆除行为系弥勒市自然资源局（原弥勒市国土资源局）土地行政执法，以及弥勒市东风农场管理局协助土地行政机关执法所为。原弥勒市国土资源局现整合为弥勒市自然资源局，国土资源局的职权由自然资源局承继。弥勒市人民政府未参与上述强制拆除行为，徐文军起诉弥勒市人民政府没有事实根据。经释明徐文军坚持起诉弥勒市人民政府，本案依法应裁定驳回徐文军对弥勒市人民政府的起诉。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条（三）项，《最高人民法院关于适用的解释》第二十六条第一款、第六十九条第一款第（三）项的规定，裁定驳回徐文军的起诉。徐文军上诉称，1.弥勒市人民政府是本案适格被告。昆明铁路运输中级法院作出的（2019）云71行初26号行政判决认定：“弥勒市人民政府未能举出其是在法律、法规或规章规定的相应授权下，给予弥勒市东风农场管理局行使一定公共管理行政职权的法律依据，故弥勒市东风农场管理局对徐文军实施行政行为所引起的相应行政法律责任应由弥勒市人民政府承担。”云南省高级人民法院作出的（2019）云行终796号行政裁定在认可弥勒市人民政府系本案适格被告的基础上，要求昆明铁路运输中级法院追加弥勒市自然资源局、弥勒市东风农场管理局参与诉讼。2.其提交的红政办函〔2018〕52号文件、弥政办发〔2018〕184号《弥勒市人民政府办公室关于印发弥勒市开展“大棚房”问题专项清理整治行动坚决遏制农地非农化实施方案的通知》等材料能够证实弥勒市人民政府赋予了弥勒市东风农场管理局清理整治的主体责任。专项整治系弥勒市人民政府的具体行政行为，并将职权委托给了弥勒市东风农场管理局。弥勒市自然资源局对其作出行政处罚，与其房屋被拆除具有关联。其以弥勒市人民政府、弥勒市自然资源局为被告，将弥勒市东风农场管理局列为第三人提起本案诉讼并无不当。3.其以弥勒市人民政府为被告提起本案行政诉讼，系开远铁路运输法院释明，并有云南省高级人民法院生效裁定认定，弥勒市人民政府系本案适格被告。4.一审裁定认定其错列被告，裁定驳回其起诉，适用法律错误。请求：1.撤销一审裁定，改判支持其诉讼请求；2.本案诉讼费用由弥勒市人民政府、弥勒市自然资源局、弥勒市东风农场管理局承担。弥勒市人民政府答辩称，根据中央、省、州、市“大棚房”问题专项清理整治工作的有关规定，弥勒市东风农场管理局对其辖区清理排查，发现徐文军位于鸡街铺街道社区××居民小组的钢架彩瓦“南瓜、葡萄堆放临时仓库及其他经营性建设”属于未经过任何审批的违法建筑。弥勒市依法设立并具有执法权限对外独立承担责任的法人单位和有承担相应行政管理职权的部门向徐文军下发了《行政处罚告知书》《行政处罚听证告知书》《大棚房整治整改通知书》《强制拆除违法建设告知书》《履行行政处罚决定催告书》等文书，且在拆除前相关部门已按法律履行了全部法定程序。弥勒市人民政府在整个过程中既未下达过任何法律文书，也未作出过其他任何具体行政行为，弥勒市人民政府不是本案适格被告。请求：驳回徐文军的上诉，维持一审裁定。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（三）项规定，错列被告且拒绝变更，已经立案的，应当裁定驳回起诉。本案中，徐文军未经许可在其承包的国有农用地上修建钢架彩钢瓦房屋。弥勒市自然资源局先后对徐文军作出弥国土资停（土）〔2015〕73号《责令停止违法行为通知书》、弥国土资责改〔2015〕70号《责令改正违法行为通知书》、弥强催字（2015）第25号《弥勒市国土资源局履行限期拆除通知催告书》。徐文军未履行拆除义务，并再次未经批准扩建其钢架彩钢瓦房屋，共占用土地2.06亩。此后，弥勒市自然资源局再次对徐文军作出弥国土资责停〔2018〕95号《责令停止违法行为通知书》、弥国土资执告〔2018〕73号《行政处罚告知书》、弥国土资执听告〔2018〕73号《行政处罚听证告知书》、弥国土资执罚〔2018〕73号《行政处罚决定书》、弥国土资催字〔2019〕2号《履行行政处罚决定催告书》。2019年3月15日，弥勒市东风农场管理局对徐文军作出《强制拆除违法建设告知书》。2019年3月20日，弥勒市自然资源局、弥勒市东风农场管理局强制拆除了徐文军的涉案房屋。涉案房屋行政强制行为系基于弥勒市自然资源局作出的行政处罚决定而执行，弥勒市人民政府未对徐文军作出行政处罚决定或行政强制决定，也未作出具体房屋行政强制执行行为，弥勒市人民政府不是本案适格被告。经一审法院释明，徐文军拒绝变更不适格的被告，一审裁定驳回徐文军对弥勒市人民政府的起诉并无不当。云南省高级人民法院作出的（2019）云行终796号行政裁定查明弥勒市自然资源局、弥勒市东风农场管理局组织人员拆除了徐文军的涉案房屋后，认为（2019）云71行初26号行政判决遗漏诉讼当事人，审判程序违法，裁定撤销昆明铁路运输中级法院作出的（2019）云71行初26号行政判决，案件发回昆明铁路运输中级法院重审。（2019）云行终796号行政裁定并未认定弥勒市人民政府系本案适格被告，徐文军的上诉理由不能成立，本院依法不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  赵霁审判员  易文审判员  张导二〇二一年一月二十二日法官助理胡卿书记员林珊珊