贵州省黔西南布依族苗族自治州中级人民法院行 政 裁 定 书(2020)黔23行再1号再审申请人(一审原告、二审上诉人)黔西南州华美商贸有限公司，住所地贵州省兴义市清水河镇金星村工业园区。法定代表人守正美，董事长。委托代理人唐俊，贵州天生律师事务所律师。代理权限：特别授权。被申请人(一审被告，二审被上诉人)兴义市清水河镇人民政府，住所地贵州省兴义市清水河镇黔西村。法定代表人张祥，镇长。出庭负责人韦绍亮，党委副书记。委托代理人宋涛，贵州心达律师事务所律师。代理权限：特别授权。再审申请人黔西南州华美商贸有限公司(以下简称华美公司)与被申请人贵州省兴义市清水河镇人民政府（以下简称清水河镇政府）确认行政协议无效一案，贵州省安龙县人民法院于2019年7月31日作出（2019）黔2328行初18号行政裁定，驳回华美公司的起诉。华美公司不服提出上诉，本院于2019年11月21日作出（2019）黔23行终105号行政裁定予以维持。华美公司向贵州省高级人民法院申请再审，贵州省高级人民法院于2020年9月9日作出（2020）黔行申61号行政裁定，指令本院再审本案。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。一审法院查明，2015年11月19日，兴义市人民政府组织原告华美公司、案外人贵州兴义电力发展有限公司、黔西南州腾翼新型节能保温墙材有限公司、贵州兴电新型建材有限公司(以下简称兴电公司)筹备组相关人员、清水河镇政府人员等召开会议，专题研究清水河新型建材循环经济产业园规划区内华美公司的改拆迁综合解决方案，各方就原告华美公司的改拆迁问题形成如下意见：一、由兴电公司筹备组立即委托有资质的评估机构对华美公司（清水河华美洗煤厂）实物资产进行评估，根据评估结果由兴电公司对华美公司（清水河华美洗煤厂）土地、土建、建筑等资产进行收购，具体收购事宜由兴电公司与华美公司协商，2015年11月28日前必须完成评估工作，2015年12月10日前确保完成收购事项洽谈。二、华美公司（清水河华美洗煤厂）的资产质押、债权债务、劳务纠纷等由华美公司（清水河华美洗煤厂）自行解决，在收购合同（协议）签订时完成收购资产移交工作。三、收购合同（协议）签订后，由兴义电厂按照市场规律逐步消化华美公司（清水河华美洗煤厂）现有约5万吨洗中煤（发热量约3000千卡/千克），并确保于2016年1月上旬前收购完成。四、华美公司（清水河华美洗煤厂）完成改拆迁后，兴义电厂、清水河自备电厂根据市场价格在同等煤质、同等价格基础上，在一定时期内，优先考虑给拆迁重建后的华美公司新建洗煤企业一定量的煤炭收购配额。具体配额量及供煤期限待华美公司（清水河华美洗煤厂）资产评估完成后，兴电公司和华美公司（清水河华美洗煤厂）协商洽谈收购事宜时商定。五、收购合同（协议）签订且华美公司（清水河华美洗煤厂）向兴电公司提供完善、合法的相关证照、股权等资料后，兴电公司按双方签订的相关合同（协议）进行付款，最终完成收购。整个收购工作确保2016年1月底前完成。2015年12月5日，华美公司作为产权持有单位与案外人兴电公司作为委托方，向贵州中道资产评估有限公司出具资产评估委托方及产权持有单位《承诺函》，载明因兴电公司重组(收购)事宜，特委托该评估公司对华美公司申报的有关资产价值进行评估。2015年12月10日，贵州中道资产评估有限公司出具黔中道评报字〔2015〕第30号《评估报告》，载明华美公司的资产总额为23597355元。2016年2月16日，清水河镇政府作为甲方与作为乙方的华美公司签订《征用拆迁协议书》，载明：2016年2月15日至16日，清水河镇政府在党政联席会议室与乙方就涉及贵州兴电新型建材产业园建设用地事宜进行洽谈，根据相关法律法规的规定，经协商一致达成如下征用拆迁协议，供甲、乙双方共同遵守：一、甲方为建设新型建材产业园的需要，征用乙方厂区外围约13亩土地和相应范围内的地上设施，结合评估公司评估价标准，征拆补偿费共计4510000元，征拆土地及实物补偿清单附后。二、甲乙双方在签署本协议之日起，甲方即开始进行拆迁工作；甲方于2016年2月19日前将拆迁补偿费全额支付给乙方。三、乙方的电力、电子磅、油罐及加油机等设备的迁改，由甲方负责协调相关各方实施。四、甲方新建的产业园要保障乙方的生产经营道路畅通。该协议附件为《清水河新型建材产业园涉及华美商贸有限公司部分征拆土地及实物补偿清单》，华美公司的法定代表人守正美在“黔西南州华美商贸有限公司(签章)”处签名按印并书写“同意”，案外人张学喜在“贵州兴电新型建材有限公司（签章）”处签名按印并书写“认可”，主要内容为华美公司将8667.47㎡土地、1个油库、1栋值班室磅房、围墙（空心砖）74.58m3、挡土墙（堡坎）761.516m3、1个大门、1道电动大门、地坪（煤场水泥地板）4343.62㎡、挖填方4343.62㎡、涵洞（承担82.68%）移交给兴电公司。2016年2月22日，兴义市清水河工业园区管理委员会向华美公司支付了300万元，相应领据中载明有“请工业园区在兴电新型建材项目征地拆迁补偿资金中列支叁佰万元……”的字样。2016年3月1日，兴义市清水河工业园区管理委员会向华美公司支付了151万元，相应领据中载明有“同意在兴电公司报来的征地款中列支壹佰伍拾壹万元……”的字样。2016年3月16日，案外人兴电公司与案外人贵州万峰电力股份有限公司签订《电力建设工程施工合同》，约定由贵州万峰电力股份有限公司对华美公司10kV电缆线路及250kVA变压器进行迁移安装，工期2016年3月16日至2016年3月30日。兴电公司为此支付了183200元。2016年5月31日，清水河镇政府组织华美公司的法定代表人守正美、案外人张学喜等人召开会议，针对华美公司修建厂房大门开口及1号堆煤场、2号堆煤场连接出入道路问题情况，达成以下意见：一、关于1号堆煤场和2号堆煤场道路连接问题，由新型建材园找设计单位在本星期内尽快拿出具体的施工方案，并与华美公司协商后实施(具体的连接点，6月1日由新型建材园与华美公司现场勘察后确定；建设一切费用由新型建材园负责)。二、关于华美公司大门问题，按照上级要求，原则同意华美公司在原协商大门开口处新建大门，不超过10米。大门建好后，华美公司在全省工业观摩会召开时，无条件配合清水镇政府实施临时处置措施。采取临时措施的费用由清水河镇政府承担，磅房到厂大门口路段的建设资金由新型建材园承担。三、华美公司于5月16日向清水河镇政府提交的《关于请求恢复洗煤场道路等设施并赔偿公司经济损失的请示》中第二、第三条涉及经济赔偿问题，经现场协调明确，华美公司与新型建材园双方保留各自意见，通过法律途径或其他方式解决。2016年9月13日，兴义市人民政府组织清水河镇政府、农业银行、黔西南州农信社、贵州兴义农村商业银行股份有限公司(以下简称兴义农商行)、兴义市兴能工贸有限公司（以下简称兴能公司）、华美公司等召开会议，就华美公司土地转让事宜达成以下意见：一、华美公司取得土地使用证的49亩（具体以土地使用证为准）土地由兴能公司按照评估价进行收购，市国土局负责办理相关转让手续。二、因华美公司的两宗土地使用证分别抵押在兴义农商行（抵押土地36亩，具体以土地使用证为准）、农行黔西南分行（抵押土地13亩，具体以土地使用证为准），兴义农商行同意华美公司偿还500万元贷款后解除土地抵押，农行黔西南分行同意华美公司偿还500万元后解除土地抵押。华美公司土地转让所得700万元，其中500万元用于偿还兴义农商行、200万元用于偿还农行黔西南分行。华美公司另筹集300万元偿还农行黔西南分行。三、由市政府用工业信息化专项资金给予华美公司先行安排330万元去产能补助（待上级资金到位后收回本级资金）。四、土地转让款由兴能公司交清水河镇，土地转让款和去产能补助款由清水河镇政府直接划拨给兴义农商行、农行黔西南分行，两家银行在划拨款项的同时将华美公司的土地使用证交清水河镇政府，清水河镇政府将两宗土地使用证报市国土局，市国土局将两宗土地使用权变更给兴能公司，涉及相关税费由兴能公司、华美公司依法缴纳。2016年9月23日，华美公司以政府安排转运煤炭为由从清水河镇财政所领取20000元。2016年10月，华美公司与兴义市上乘发电有限公司签订相应合同，约定由兴义市上乘发电有限公司购买华美公司燃煤，经双方于2013年11月23日结算，兴义市上乘发电有限公司共计购买华美公司煤炭30116.98吨，结算单价为每吨68元，结算金额为2047954.64元。2016年11月2日，清水河镇政府(甲方)与华美公司（乙方）签订《拆迁征用协议》，约定：一、甲方在已征用乙方14亩土地的基础上（451万元已付），需要再次征用乙方厂区约49亩土地及附属物（机械设备除外）作为甲方支持兴能公司的产业项目建设用地。二、拆迁征用费用计算方式：评估价2359万元加上新征用14亩土地费202万元减去兴电公司已支付451万元再减去设备费330万元等于1780万元，即2359＋202-451-330=1780万元。三、乙方的两宗土地使用权证分别抵押在兴义农商行（抵押土地36亩，具体以土地使用权证为准）、中国农业银行股份有限公司黔西南分行（抵押土地13亩，具体以土地使用权证为准），兴义农商行同意乙方偿还500万元贷款后解除土地抵押，中国农业银行股份有限公司黔西南分行同意乙方偿还500万元贷款后解除土地抵押。四、拆迁及付款方式：（一）甲方征用乙方全部土地及其上面的附属物（不含机器设备和煤炭）总计为1780万元（土地开发整理及场平、地面硬化、土建及场地建筑物等费用），在协议签订后10个工作日内甲方代乙方（附委托书）先期支付兴义农商行500万元、支付中国农业银行股份有限公司黔西南分行500万元，乙方要确保在甲方打款之时将抵押在以上两家银行的土地使用权证交给甲方。（二）乙方在协议签订之日起2日内开始拆除机械设备、启动厂区内所有人员搬离工作，及乙方将抵押在银行的两个土地使用权证交给甲方后，10个工作日内，甲方支付乙方200万元，打到乙方指定账户。（三）乙方在协议签订之日起20日内将厂区全部土地上的所有附属物（包含机械设备及煤炭等）撤除并清理出场地（无任何遗留问题）及厂区内所有人员搬出，并将全部土地及地上附属物（机械设备及煤炭除外）交付给甲方后，10个工作日内，甲方再支付乙方200万元，打到乙方指定账户。（四）乙方将两个土地使用权证过户给兴能公司，以及所有手续处理完毕后，15个工作日内，甲方再支付乙方380万元及市级补助乙方去产能资金330万元，打到乙方指定账户……（八）乙方负责将两宗土地使用权证过户变更给兴能公司，涉及相关税费由兴能公司和乙方依法缴纳。2016年11月28日，华美公司向清水河镇政府出具《付款委托书》，要求将应支付给华美公司的拆迁补偿款提前支付2952045.36元给中国农业银行黔西南州支行、提前支付5000000元给兴义农商行，用于偿还相应贷款、拿回抵押的土地使用权证。2016年11月30日，华美公司向清水河镇政府出具《付款委托书》，要求将应支付给华美公司的拆迁补偿款提前支付2047954.64元到指定账户，用于偿还公司私人债务。2016年12月7日、12月29日，华美公司再次出具《付款委托书》，要求将应付给公司的拆迁补偿款提前支付2000000元、2000000元到指定的个人账户，用于偿还公司私人债务。2017年1月23日，华美公司出具《付款委托书》，要求将应支付给华美公司的市级去产能资金3300000元支付到指定个人银行账户。清水河镇政府均已支付。同时查明，案外人兴电公司成立日期为2016年1月4日，法定代表人为张学喜，其股东为贵州兴义电力发展有限公司、兴义市兴筑建材有限公司、黔西南州腾翼新型节能保温墙材有限公司、贵州省濮鑫源实业有限公司；案外人兴能公司成立于2006年10月25日，法定代表人为程正东，张学喜系该公司董事，其股东为贵州兴义电力发展有限公司。华美公司的相应土地权属证书原件在清水河××处。2016年2月16日《征用拆迁协议书》所涉及的款项系兴电公司支付至清水河镇政府账户中，2016年11月2日《拆迁征用协议》所涉及的款项系由兴能公司支付至清水河镇政府账户中。涉案土地现由兴能公司管理使用。庭审中，双方均陈述清水河镇政府尚有3800000元未支付给华美公司。一审法院认为，行政协议是指行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。本案中，第一，2015年11月19日的兴府专议〔2015〕308号《兴义市人民政府专题会议纪要》已载明，由案外人兴电公司对华美公司的土地、土建、建筑等资产进行收购，同时案外人兴电公司按照相关协议进行付款。从其后兴电公司与华美公司共同委托案外人贵州中道资产评估有限公司进行资产评估、2016年2月16日华美公司与清水河镇政府签订的《征用拆迁协议书》及其附件即部分征拆土地及实物补偿清单看，华美公司的相应资产系移交给兴电公司的负责人张学喜。第二，从2016年11月2日《拆迁征用协议》中第二条“……再减去贵州兴电新型建材有限公司已支付451万……”、第四条第四项“乙方将两个《土地使用权证》过户给兴能公司……”及第八项“乙方负责将两宗土地的《土地使用权证》过户变更给兴能公司，涉及相关税费由兴能公司和乙方依法缴纳”的约定看，也系兴电公司、兴能公司将相应款项支付到清水河××处，再由华美公司进行领取，而涉案土地权属证书也最终欲过户至兴电公司、兴能公司名下。第三，涉案土地系华美公司自行移交给清水河镇政府，相应土地权属证书也由清水河镇政府保管，涉案土地现虽由兴能公司管理使用，但至今为止涉案土地使用权仍登记在华美公司名下，华美公司提交的视听资料不能证明清水河镇政府对华美公司采取了相应行政强制措施。因此，清水河镇政府与华美公司签订的《征用拆迁协议书》及《拆迁征用协议》不具备行政法上的权利义务内容，同时无证据证明清水河镇政府对华美公司的相应资产进行了行政征收，双方因履行《征用拆迁协议书》及《拆迁征用协议》产生的争议，不应由行政诉讼的程序进行处理，当事人应通过其他途径予以解决。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条“提起诉讼应当符合下列条件：……（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的……”的规定，裁定如下：驳回华美公司的起诉。案件受理费50元，退还华美公司。二审法院认为《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼……(十一)认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的”。即行政诉讼法已将政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等行政协议纳入行政诉讼受案范围。而行政协议则是行政机关为实现公共服务或者行政管理目标，在行使职权履行职责的过程中与公民、法人或者其他组织协商订立的协议，因其兼具行政性与契约性的双重性质。是否属于行政协议的关键并非在于协议的名称本身，而是协议的内容是否具有行政协议的特征。与民事合同不同，行政协议主要有以下三方面的特征：一是签订行政协议的一方主体为行政机关；二是签订行政协议的目的是行政机关为实现公共服务或行政管理目标；三是行政协议约定的内容是行政法上的权利义务关系。本案中，虽然诉争《征用拆迁协议书》、《拆迁征用协议》的一方当事人为清水河镇政府，是行政机关，但从内容上来看，其一，诉争《征用拆迁协议书》、《拆迁征用协议》签订的目的是为案外人兴电公司、兴能公司建设产业项目提供支持；其二，根据诉争协议的约定，上诉人的土地使用权也是过户到案外人名下；其三，诉争协议并未有关行政责任的设定。综合全案，从2015年11月19日兴义市人民政府第一次组织华美公司、兴电公司、清水河镇政府召开会议的情况看，为了实施清水河镇新型建材循环经济产业园规划区的建设，需要对华美公司进行改拆迁，而采取的主要方式即使由兴电公司对华美公司的土地、建筑等资产完成收购。为了二公司的顺利收购，政府方面还协调了电厂等对华美公司名下洗煤厂的煤炭收购问题进行了处理。而讼争的两次协议，虽然名为征拆协议，但实质并非政府对华美公司土地房屋等启动了征收工作，而是由清水河镇政府作为兴电公司对华美公司并购工作的中间协调组织，帮助其处理并购中的各种需要协调的问题。至于收购款项、电线改迁等的费用均系由兴电公司承担。2016年2月16日签订的《征用拆迁协议书》中所附的《清水河新型建材产业园涉及华美商贸有限公司部分征拆土地及实物补偿清单》亦是有关华美公司与兴电公司之间物资移交事宜。据此，从协议实质内容看，诉争协议并未有关行政责任的设定。讼争协议不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定的行政协议。故，原审以不属于人民法院行政案件的受案范围为由，裁定驳回华美公司的起诉并无不当。综上，华美公司的上诉理由不能成立，本院不予支持。原审处理得当，本院予以维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第(一)项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。华美公司申请再审称一、《征用拆迁协议书》《拆迁征用协议》是典型的行政协议，原审法院对两个协议的性质认定错误。1.《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条规定，行政协议是指行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。诉争《征用拆迁协议书》《拆迁征用协议》完全符合行政协议的所有构成要件。一是被申请人系行政机关，申请人系法人企业，符合行政协议的主体构成要件；二是签订协议的目的是为了实现推动新型建材产业园的建设的行政管理目标；三是协议签订后，被申请人向申请人支付补偿金和征收费用，申请人将被征收的土地和设施交给被申请人指定的人，双方之间产生了行政法上的权利义务关系。因此，诉争协议是典型的征收补偿行政协议；2.原审法院认定诉争协议不属行政协议的理由不能成立。一是被申请人为了实现行政管理目标对案外人的产业项目建设提供(行政)支持，被申请人的行为不是居间协调或者帮助处理并购问题，而是作为一方当事人与申请人签订协议；二是土地使用权过户到案外人名下是被申请人和案外人为规避缴纳土地出让金所作的违法行为，不能据此作为否定被申请人与申请人之间存在行政法上权利义务关系；三是诉争协议载明，被申请人须向申请人支付补偿金和征用费用，此乃被申请人作为行政机关签订协议后应负的行政责任，而补偿金和征用费用的来源并不影响被申请人承担行政责任的性质，且在当下，政府征收时由开发商提供征收补偿资金的现象屡见不鲜；四是兴义市人民政府的相关文件虽表明，由案外人兴电公司或兴能公司收购申请人的土地及地上设施，但被申请人未按照上级政府的文件规定由申请人与案外人签订收购合同。另，一审法院对兴电公司法定代表人张学喜所作的笔录证实，若发生争议，兴电公司或兴能公司应找清水河镇政府主张权利；五是被申请人采用限制申请人法定代表人人身自由、堵断申请人厂区大门、挖断出入道路等手段强迫申请人与其签订协议，该行为是严重违法的行政强制。二、被申请人通过签订协议的方式征收和收回申请人位于兴义市清水河镇金星村工业园区的62亩土地及地上设施，以支持兴能公司的产业园项目建设，其征收行为严重损害了申请人的财产权，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条及第八条的规定，只有县、市级以上的人民政府有权决定征收国有土地上的房屋，乡、镇级人民政府无权征收。另，申请人被征收的土地中有部分是集体土地，依照《中华人民共和国土地管理法》第四十五条的规定，乡、镇级人民政府亦无权征收集体土地。故此，被申请人作为镇级人民政府，无权征收申请人的房屋、地上设施及集体土地。被申请人的征收行为刻意规避法律法规规定的征收条件和程序要求，属重大且明显违法，依法应当认定无效。三、原审法院作出驳回申请人起诉的裁定确有错误，依法应当再审。被申请人通过签订《征用拆迁协议书》《拆迁征用协议》征收了申请人的土地和地上建筑物，并给予申请人相应补偿，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第（十一）项和《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条关于行政协议的规定，而一、二审法院错误认定协议性质，并认定本案不属行政诉讼受案范围，故作出驳回申请人起诉的错误裁定。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一第（一）项规定，人民法院应当再审本案，并撤销一、二审法院驳回申请人起诉的裁定，指令一审法院继续审理本案。清水河镇政府辩称，一、兴义市人民政府于2015年11月19日组织答辩人、被答辩人等召开会议，就收购被答辩人相关资产事宜进行磋商，被答辩人法定代表人守正美已在会议上充分发表自己的看法，同意被收购，经协商一致后才形成会议纪要。后兴电公司通过招投标的方法，确定贵州中道资产评估有限公司为评估机构，对被答辩人拟转让的财产进行市场化评估。在兴电公司、被答辩人及贵州中道资产评估有限公司的共同配合下，贵州中道资产评估有限公司作出的《评估报告》载明，被答辩人拟转让的财产经评估后资产净值为23597355元，同时该报告第七页载明，市场价值是指自愿买方和自愿卖方在各自理性行事且未受任何强迫的情况下，评估对象在评估基准日进行正常公平交易的价值估计数额。评估结果出来后，被答辩人与兴电公司多次洽谈均未成功签订协议，双方均表示不信任对方。至2016年2月16日，为推动收购事宜进程，经多次沟通后由答辩人与被答辩人签订协议，以答辩人的名义对被答辩人资产进行收购，第一份协议需收购的资产明细及总价是由被答辩人及兴电公司进行确认的，协议收购价款451万元是通过答辩人支付给被答辩人，被答辩人分两次将收购款项领走，兴电公司亦按照协议约定完成了电力、电子磅等设备的改拆迁事宜。后被答辩人法定代表人守正美于2016年9月13日又参加了专题会议，主要讨论其土地转让事宜，经协商参与人员达成一致意见并形成会议纪要。2016年11月2日，答辩人与被答辩人再次签订协议，转让被答辩人49亩土地及附属物(机械设备除外)，转让价款为1780万元，并约定了具体支付方式及合同履行顺序。协议签订后，被答辩人于2016年2月23日至2017年1月24日期间分六次领取第二次转让价款1730万元整（包含330万元去产能补助资金），以上转让价款均系兴能公司通过答辩人支付给被答辩人。后因被答辩人不履行土地使用权过户的先履行义务，故还剩余380万元转让价款兴能公司未支付。在完成上述收购事宜的同时，被答辩人所积压的煤炭也由兴义市上乘发电有限公司所收购，并全部支付价款。二、答辩人虽为行政机关，但仍可作为平等民事主体签订转让协议。诉争协议系双方真实意思表示，所转让的标的物属可转让的财产，协议亦未损害国家、集体及第三人的利益，未违反法律、行政法规的强制性规定，协议有效。且诉争协议是在召开专题会议的前提下签订的，虽说实际未依照会议纪要内容，由案外人与被答辩人签订收购协议，但不能仅因答辩人系行政机关就改变协议性质，答辩人保留追究被答辩人民事违约责任的民事权利。故，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用（中华人民共和国行政诉讼法）若干问题的解释》第三条的规定，应驳回被答辩人诉讼请求，告知其通过民事诉讼程序提起诉讼。三、答辩人与被答辩人之间签订两次协议的时间分别为2016年2月16日和2016年11月2日，如认定答辩人的行为系征收，则第一次征收的起诉期限截止时间为2016年8月16日，第二次征收的起诉期限截止时间为2017年5月2日，退一步说，即使答辩人未告知被答辩人起诉期限，其起诉期限应从被答辩人知道或者应当知道起诉期限之日起计算，本案起诉期限也应从协议签订之日起计算，而被答辩人于2019年2月才提起行政诉讼，已明显超过起诉期限。综上，请求人民法院依法驳回被答辩人的再审申请。本院认为，行政协议是指行政机关为实现公共利益或者行政管理目标在法定职责范围内与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。即行政协议的主体必须有一方是行政主体，签订协议的目的是为了实现公法上的目的，行政机关必须是在法定职责范围内签订的。区分行政协议与民事合同的标准主要在于协议内容是否具有行政法上的权利义务，一般应从是否行使职权和履行行政职责、是否为实现公共利益或行政管理目标等方面来判断。本案中，第一，清水河镇政府是行政法上所称的行政机关，其与华美公司签订诉争协议，表明华美公司此时乃行政行为的行政相对人，即诉争协议符合行政协议主体要素；第二，《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条第二项规定，镇人民政府行使的职权包括执行本行政区域内的经济和社会发展计划、预算，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法行政、计划生育等行政工作。即，清水河镇政府具有管理清水河镇经济发展的行政职责；第三，清水河镇政府虽称其与华美公司签订协议是为了对案外人与华美公司之间进行居中协调，从形式上来看，清水河镇政府与华美公司签订案涉协议的资金来源、土地使用权转移对象等也确为案外人，但清水河镇政府签订诉争协议的目的实际是为了开展新型建材产业园建设这一行政管理目标，其本质是为了促进地方经济项目发展即诉争协议符合行政协议目的要素;第四诉争协议约定，由清水河镇政府向华美公司支付土地使用权转让价款，华美公司则依约将土地交予清水河镇政府使用，该协议内容使协议双方之间产生了行政法上的权利义务关系。故此，清水河镇政府为实现行政管理目标在法定职责范围内签订了具有行政法上权利义务内容的协议，诉争协议属于行政诉讼受案范围。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第二项、《最高人民法院关于适用的解释》第一百零九条第一款、第一百一十九条第一款的规定，裁定如下：一、撤销黔西南布依族苗族自治州中级人民法院(2019)黔23行终105号行政裁定；二、撤销贵州省安龙县人民法院(2019)黔2328行初18号行政裁定；三、指令贵州省安龙县人民法院继续审理。审 判 长  陈 孝审 判 员  陈蕊丽审 判 员  罗 倩二〇二一年一月二十五日法官助理  余芳晶书 记 员  潘天燕