重庆市高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）渝行终865号 上诉人（一审原告）卢勇，男，汉族，住重庆市綦江区。 上诉人（一审原告）黎红，女，汉族，住重庆市綦江区。 委托诉讼代理人卢勇（系黎红之夫），男，汉族，住重庆市綦江区。 上诉人（一审原告）黎廷树，男，汉族，住重庆市綦江区。 委托诉讼代理人卢勇（系黎廷树女婿），男，汉族，住重庆市綦江区。 被上诉人（一审被告）重庆市人民政府，住所地重庆市渝中区人民路**。 法定代表人唐良智，市长。 委托诉讼代理人曾静，重庆市司法局工作人员。 委托诉讼代理人王爱华，重庆市司法局工作人员。 卢勇等三人因诉重庆市人民政府（简称重庆市政府）行政复议决定一案，不服重庆市第五中级人民法院（2020）渝05行初189号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院审理查明，2017年4月1日，重庆市政府作出渝府地〔2017〕369号《关于綦江区土地征收的批复》（简称《369号批复》），同意綦江区上报的征收土地方案，同意征收文龙街道瀛溪村六社等两个社集体农用地37.0732公顷（其中耕地31.2741公顷）、集体建设用地4.0694公顷、集体未利用地0.4280公顷，以上共计批准征收土地41.5706公顷；鉴于文龙街道瀛溪村6社、7社的土地全部征收，人员全部安置，拟撤销文龙街道瀛溪村6社、7社建制，纳入城镇管理。2017年4月10日，重庆市綦江区人民政府（简称綦江区政府）作出綦江府告〔2017〕147号《綦江区政府关于征收文龙街道玉龙村、瀛溪村、思南村、新兴村部分社集体土地的公告》（简称《147号征地公告》），载明：一、经渝府地〔2017〕363、365、367、369、385、388号文件批准，同意征收文龙街道玉龙村10社、瀛溪村5社、6社、7社，思南村包家湾社、上后湾社、下屋基社、皂角湾社、新兴村垭口上社、金家湾社、松林湾社部分集体土地；二、征地补偿标准及安置办法，按照《重庆市土地管理规定》（市政府令第53号）、《重庆市征地补偿安置办法》（市政府令第55号）、《重庆市政府关于调整征地补偿安置政策有关事项的通知》（渝府发〔2008〕45号）、《重庆市政府关于进一步调整征地补偿安置标准有关事项的通知》（渝府发〔2013〕58号）和《綦江区政府关于印发綦江区征地拆迁补偿安置实施办法的通知》（綦江府发〔2016〕16号）的规定办理。该宗地的征地补偿安置方案由綦江区国土资源和房屋管理局制定，并在征地范围内公示后报綦江区政府批准实施。三、被征收土地范围内的所有权人、使用权人对征地范围内的土地、附着物、构筑物、青苗等补偿，请持土地权属证书、房屋产权证书等合法证件，于公告之日起十日内自行到綦江区土地房屋征收中心或文龙国土资源管理所办理征地补偿登记手续。逾期未办理征地补偿登记手续，其补偿内容以綦江区国土资源和房屋管理局的调查结果为准。四、本公告自发布之日起，区级相关部门停止办理征地范围内的户口分户和迁入登记、新建项目建设审批等相关手续。禁止征地范围内的土地所有权人、使用权人以转包、出租、互换、转让等方式流转土地承包经营权或擅自延长流转年限。对违反本公告规定的相关责任人，将依法追究相关责任。本公告自发布之日起，抢搭抢建的建（构）筑物、抢栽抢种的附着物一律不予补偿。重庆市政府举示了重庆市綦江区东部新城管理委员会出具的《关于渝府地〔2017〕369号文件征地公告、补偿安置方案张贴公示的情况说明》（简称《张贴说明》）证明已经张贴了《147号征地公告》，《张贴说明》载明：2017年4月1日，重庆市政府发布《369号批复》，2017年4月10日，綦江区政府发布《147号征地公告》，该公告于2017年4月11日在登瀛社区居委会附近进行了张贴，张贴人杨胤、周雨樵（綦江区东部新城管委会工作人员），见证人有罗勇（瀛溪村村委会书记）、高华勇（綦江区土地房屋征收中心工作人员）。项目实施单位为綦江区东部新城管委会。2017年4月22日，原綦江区国土资源和房屋管理局发布了《关于征收文龙街道玉龙村、瀛溪村、思南村、新兴村集体土地及房屋拆迁补偿安置方案》（征求意见稿），该文件于2017年4月22在登瀛社区居委会附近进行了张贴，张贴人为艾志国（綦江区东部新城管委会工作人员），见证人有高华勇（綦江区土地房屋征收中心工作人员）。2017年5月12日，綦江区政府发布了《关于同意征收古南街道、文龙街道、扶欢镇部分村社集体土地及房屋拆迁补偿安置方案的批复》（綦江府〔2017〕44号），该文件附件3为《关于征收文龙街道玉龙村、瀛溪村、思南村、新兴村部分集体土地及房屋拆迁补偿安置方案》。该文件于2017年5月13日在登瀛社区居委会附近进行了张贴，张贴人艾志国、周雨樵（綦江区东部新城管委会工作人员），见证人有高华勇（綦江区土地房屋征收中心工作人员），特此说明。2020年2月11日，卢勇等三人向重庆市政府提出行政复议申请，请求确认《369号批复》违法无效并予以撤销。重庆市政府于2020年3月9日受理后，经审理，于2020年4月28日作出渝府复〔2020〕152号《驳回行政复议申请决定书》（简称《152号复议决定书》），认为：一、2017年4月1日，重庆市政府作出《369号批复》后，綦江区政府于2017年4月10日作出《147号征地公告》，并于2017年4月11日对《147号征地公告》进行了张贴，公告了《369号批复》及内容。卢勇等三人于2017年4月11日应当知道《369号批复》及相关内容。根据《中华人民共和国行政复议法》（简称《行政复议法》）第九条“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外”的规定，卢勇等三人于2020年2月11日向重庆市政府提出对《369号批复》的行政复议申请，已超过法定期限，不符合《行政复议法》和《中华人民共和国行政复议法实施条例》（简称《行政复议法实施条例》）规定的受理条件。根据《行政复议法实施条例》第四十八条第一款第二项的规定，决定：驳回卢勇等三人的行政复议申请。卢勇等三人不服，提起诉讼。 证明上述事实的证据，除《张贴说明》以及相应的照片外，对其余证据的真实性，卢勇等三人均无异议。关于《147号征地公告》的张贴事实，重庆市政府举示了照片拟证明已经张贴了《147号征地公告》，部分照片上的图像显示，一男性工作人员正在“即时信息张贴栏”张贴《147号征地公告》（照片上载明的时间为2017年4月11日）。卢勇等三人不认可《张贴说明》和照片的真实性，认为照片没有提供载体，点开照片“属性”查看，看不出拍摄时间，没有周边建筑可以证明张贴地点在登瀛社区居委会，且《147号征地公告》与《369号批复》没有关联性。重庆市政府没有提交拍摄照片的载体，重庆市政府解释称，照片是当时工作人员用手机拍摄的，拍摄后导入电脑，工作人员已更换手机，不能提供照片的载体，关于《147号征地公告》与《369号批复》的关系，《147号征地公告》第一条已经载明《369号批复》等批文，卢勇等三人应当从《147号征地公告》中知道《369号批复》的内容。一审法院对此认为：重庆市政府不能提供拍摄照片时的设备（载体），鉴于张贴《147号征地公告》的事实发生于2017年，根据目前手机更新换代比较快的实际情况，手机使用人更换手机的可能性存在，重庆市政府的解释具有一定的合理性，故以现有照片的数码件结合《张贴说明》，认定《147号征地公告》的张贴事实成立。 一审法院认为，根据《行政复议法》第十三条第一款“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议”的规定，重庆市政府具有作出《152号复议决定书》的法定职权和相应职责。重庆市政府收到卢勇等三人行政复议申请后，在法定期限内作出《152号复议决定书》并依法送达，程序合法。 关于卢勇等三人的行政复议申请是否超过法定的申请期限的问题。《行政复议法》第九条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。”行政机关作出原行政行为时未告申请复议期限的，申请期限参照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条之规定，从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道复议期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。《中华人民共和国土地管理法》第四十八条规定：“征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定：“征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。”公告和公示也是行政机关告知被征地单位及人员有关征收集体土地补偿安置内容的方式，与一般行政行为不同，征收决定和征收补偿安置方案涉及众多人员和相关单位，内容又完全相同，如果要求行政机关对每一个被征地单位及人员送达相关征收决定和征收补偿安置方案，既浪费行政资源，又降低行政效率。法律和行政法规规定，对此类行政行为采取公告和公示方式送达，而不是采用一般行政行为的直接送达方式予以送达。行政机关依法在被征收范围内张贴公告，即视为送达被征地单位及人员。公告和公示之日起就应当视为被征地单位及人员已经知道公告的行政行为具体内容。 关于《147号征地公告》的张贴事实，前述的论证已经认定2017年4月11日张贴《147号征地公告》的事实成立，《147号征地公告》中，公告了《369号批复》及其内容，该项公示符合法律法规的规定，卢勇等三人从张贴《147号征地公告》之日起即应当知晓《369号批复》及其内容，卢勇等三人于2020年2月11日向重庆市政府申请行政复议，超过了《行政复议法》规定的法定行政复议期限和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条规定的期限。重庆市政府依据《行政复议法实施条例》第四十八条第一款第二项的规定驳回卢勇等三人的行政复议申请，并无不当。遂根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回卢勇等三人的诉讼请求；案件受理费50元，由卢勇等三人负担。 卢勇等三人上诉称，第一，綦江区政府已于2012年至2015年间组织相关部门对卢勇户土地及所在集体经济组织全部集体土地整体端队征收完毕，重庆市政府又于2017年4月1日作出《369号批复》及相关公告，违反土地管理法相关规定，缺乏正当程序，不具有真实性、合法性。第二，重庆市政府无事实依据和证据认定卢勇等三人至迟于2017年4月11日应当知道《369号批复》及相关内容。第三，重庆市政府公告《369号批复》及相关内容时，未告知卢勇等三人申请行政复议的权利和申请期限，应视为卢勇等三人不知道相关具体行政行为。卢勇等三人于2020年1月20日通过政府信息公开方知晓上述具体行政行为，遂于2020年2月11日申请行政复议符合行政复议受理条件。综上，一审判决认定事实错误，证据不足，适用法律错误，请求法院撤销一审判决，判决确认重庆市政府于2020年4月28日作出的《152号复议决定书》违法并予以撤销，责令重庆市政府在规定期限内受理行政复议申请并重新作出行政复议决定，判决确认重庆市政府承担本案全部诉讼费用。 重庆市政府向本院提交答辩意见称，第一，重庆市政府作出《152号复议决定书》认定事实清楚、证据充分、适用法律正确。第二，重庆市政府作出《152号复议决定书》程序合法。第三，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。综上，请求驳回卢勇等三人的诉讼请求。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案争议焦点在于卢勇等三人于2020年2月11日向重庆市政府提出对《369号批复》的行政复议申请是否超过法定申请期限的问题。 根据《中华人民共和国土地管理法》第四十八条“征地补偿安置方案确定后，由关地方人民政府应当公告”以及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条“征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施”等相关规定，公告和公示也是行政机关告知被征地单位及人员有关征收集体土地补偿安置内容的方式，与一般行政行为不同，征收决定和征收补偿安置方案涉及众多人员和相关单位，内容又完全相同，如果要求行政机关对每一个被征地单位及人员送达相关征收决定和征收补偿安置方案，既浪费行政资源，又降低行政效率。法律和行政法规规定，对此类行政行为采取公告和公示方式送达，而不是采用一般行政行为的直接送达方式予以送达。行政机关依法在被征收范围内张贴公告，即视为送达被征地单位及人员。公告和公示之日起就应当视为被征地单位及人员已经知道公告的行政行为具体内容。根据一审法院审理查明的事实可知，綦江区政府于2017年4月11日张贴《147号征地公告》，对《369号批复》及其相关内容予以了公示公告，履行了法定送达程序，符合上述法律法规的规定，卢勇等三人从张贴《147号征地公告》之日起即应当知晓《369号批复》及其相关内容。根据《行政复议法》第九条“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外”以及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。复议决定未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，适用前款规定”之规定，行政机关作出涉及他人权益的行为的同时有义务申明相对人享有的诉权和起诉期限，亦有义务申明相对人享有的复议权利和申请复议期限，以保障相对人及时获得救济的权利。行政机关在作出相关行政行为时未告知公民、法人或者其他组织申请复议的权利和申请复议期限的，可以参照《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条的规定，从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道申请复议期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。本案中，綦江区政府于2017年4月11日张贴《147号征地公告》，即使因上述公告未载明申请复议的权利和申请复议期限，卢勇等三人于2020年2月11日向重庆市政府申请行政复议，亦明显超过了《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条规定的法定申请期限，重庆市政府依据《行政复议法实施条例》第四十八条第一款第二项的规定，以卢勇等三人申请行政复议不符合法定受理条件为由驳回卢勇等三人的行政复议申请，并无不当。同时，重庆市政府收到卢勇等三人行政复议申请后，在法定期限内作出《152号复议决定书》并依法送达，程序合法。 综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。卢勇等三人的上诉请求缺乏事实及法律根据，其上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人卢勇、黎红、黎廷树负担。 本判决为终审判决。 审判长 许 鹏 审判员 邬继荣 审判员 龙贤仲 二〇二一年一月十二日 书记员 万 芳