吉林省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）吉行再4号 再审申请人（一审原告、二审上诉人）张江，男，满族，现住公主岭市河北街。 被申请人（一审被告、二审被上诉人）公主岭市住房和城乡建设局（原公主岭市房产管理局），住所地：公主岭市东正阳街588号。 法定代表人韩卫东，局长。 委托代理人张程，公主岭市房屋征收经办中心党支部书记。 委托代理人邹杰，吉林响铃律师事务所律师。 再审申请人张江因诉公主岭市住房和城乡建设局（以下简称公主岭市住建局）行政赔偿一案，不服吉林省四平市中级人民法院（2020）吉03行赔终2号行政判决，向本院申请再审。本院于2020年12月24日作出（2020）吉行申378号行政裁定，提审本案，并依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。 四平市中级人民法院（2020）吉03行赔终2号行政判决认为，《城市房屋拆迁管理条例》(1991年实施,2001年废止）第八条规定:“任何单位或者个人需要拆迁房屋，必须持国家规定的批准文件、拆迁计划和拆迁方案，向县级以上人民政府房屋拆迁主管部门提出拆迁申请，经批准并发给房屋拆迁许可证后，方可拆迁。房屋拆迁需要变更土地使用权的，必须依法取得土地使用权”。第十四条规定:“拆迁人与被拆迁人对补偿形式和补偿金额、安置用房面积和安置地点、搬迁过渡方式和过渡期限，经协商达不成协议的，由批准拆迁的房屋拆迁主管部门裁决。被拆迁人是批准拆迁的房屋拆迁主管部门的，由同级人民政府裁决。”本案中，被上诉人（原公主岭市房产管理局）依据当时的法规规定，享有作出裁决的职责。在公主岭市人民法院作出（2000）公行初字3号判决后，被上诉人（原公主岭市房产管理局）依照判决再次作出公房拆字（2000）第132号裁决，但其裁决被（2000）公行初字第14号判决撤销,其应当继续依照（2000）公行初字3号判决作出裁决。然而被上诉人未答复上诉人之后数次赔偿申请，一直未履行相应法定职责。2018年11月16日,经公主岭市人民法院再审确认，被上诉人未提供案涉房屋拆迁批准文件，公房拆字（1998）第57号裁决没有证据和法律依据，被上诉人的裁决违法。综上，被上诉人既未依法组织拆迁工作又未及时履行相应裁决职责，致使上诉人张江受到损害，其符合《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定的受害人有权获得赔偿的情形，被上诉人应当对上诉人进行赔偿。《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条规定:“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理:（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿”。本案中，上诉人的房屋已于1998年被拆迁，其财产损失应当按照房屋评估价格进行补偿，但案涉房屋已经灭失，无法评估，故一审法院从更好的保护张江的权益考虑,按照公主岭市现行的房屋征收补偿政策标准进行补偿安置并无不当。上诉人房照记载为住宅，应按住宅标准计算，其要求按照门市计算不符合上述房屋征收政策，其要求的其他损失于法无据，其上诉理由本院不予支持。综上，原审判决依照相应征收政策对上诉人的各项损失进行了准确的计算,其认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决：一、公主岭市住房和城乡建设局赔偿张江因房屋拆迁的各项损失（一）房屋补偿款677656.32元；（二）搬迁补助费500元；（三）临时安置补助费50400元；（四）冬季采暖补助费10500元；（五）营业面积补助费21000元；上款合计760056.32元(1998年8月—2019年8月计算)，由公主岭市住房和城乡建设局在本判决生效之日起六十日内赔偿。二、驳回张江的其他诉讼请求。 张江申请再审称：1998年开发商未取得拆迁许可证的情况下，擅自实施房屋拆迁，依据当时的《吉林省城市房屋拆迁安置管理条例》第四十条规定，应由房屋拆迁行政主管部门（原公主岭市房产局）责令停止拆迁并对违法拆迁房屋的开发商作出相应的行政处罚。而房产局不仅没有履行这一法定职责，反而依据该条例第十五条、十六条的规定，对被拆迁人张江作出限期将房屋倒出交付拆扒的公房拆（1998）第57号裁决，并向法院申请强制执行。张江的营业用房自1998年8月2日被拆除后，其合法权益长达20年都无法得到弥补。在此期间因房产局准许开发商将张江用动迁费作定金，原址回购的商品门市房另行转卖，并给其核发产权证照，造成张江合法权益得不到解决。而原判决却以张江房屋已于1998年被拆迁，至今未得到合理补偿为由，判决公主岭市住建局按照公主岭市现行的房屋征收补偿政策对住宅房屋安置费进行补偿，同时判决驳回张江的行政赔偿诉讼请求，造成与已生效的公主岭市人民法院（2018）吉0381行再1号行政判决相违背，属枉法裁判。原审以涉案房屋已经灭失，无法评估为由，判决公主岭市房管局对张江履行给付补偿安置费的义务，违背事实和公主岭市现行的房屋征收政策，与已发生法律效力的（2000）公行初字第14号行政判决相违背。请求撤销一、二审判决，对该案提起再审，支持再审申请人的行政赔偿诉讼请求。 经再审查明，张江用自有的位于公主岭市河北街西四委16组的临街房屋开食杂店，并办理了营业执照，其中有照住宅房屋面积97.36平方米，无照房屋面积20平方米。 1998年6月刘荣生等三人合伙对该地段进行拆迁建设，拆迁人与被拆迁人张江未达成拆迁补偿安置协议，原公主岭市房产局对张江作出公房拆字（1998）第57号裁决，裁决：限张江于1998年7月28日前将房屋自行倒出，交付拆扒，并向公主岭市人民法院申请强制执行该裁决，公主岭市人民法院向张江下达限期执行通知后张江将房屋倒出交付拆扒。张江在倒出房屋前向原公主岭市房产局拆迁处提出用动迁费作定金原址回购64.446平方米门市房，在结算动迁费时因开发商拒绝按公房拆字（1998）第57号裁决认定的各项数额结算，并向张江下达书面通知，应得动迁费35542元，需补交122978.40元，过期不交将订购的房屋另行出售。因张江不同意补交差价款该房屋另行出售。 张江向原公主岭市房产局递交赔偿申请书，原公主岭市房产局未答复，张江诉至公主岭市人民法院请求确认公房拆字（1998）第57号裁决违法；判令赔偿张江190652.4元。公主岭市人民法院作出（2000）公行初字第3号判决，判决：一、公主岭市房产局对张江拆迁补偿安置问题未裁决是不履行法定职责的不作为行为。二、由公主岭市房产局在判决发生法律效力后三十日内对张江拆迁补偿安置问题依法作出裁决。三、驳回张江的其他诉讼请求。 原公主岭市房产局根据该判决作出（2000）公房拆字第132号裁决，裁决内容：对被拆迁人张江的房屋作价补偿和货币安置按1998年的标准共计34742元。张江不服该裁决诉至公主岭市人民法院，因原公主岭市房产局在法定期限内未答辩也未提供作出具体行政行为时的证据、依据，公主岭市人民法院作出（2000）公行初字第14号判决，判决：撤销原公主岭市房产局作出公房拆字（2000）第132号裁决书。张江、原公主岭市房产局对公主岭市人民法院（2000）公行初字第3号判决及（2000）公行初字第14号判决均未上诉。 因张江的拆迁补偿问题未能得到解决，张江于2000年11月27日向原公主岭市房产局递交了行政赔偿申请书，原公主岭市房产局在法定期限内未答复。张江于2001年2月20日向公主岭市人民法院起诉，请求原公主岭市房产局按公房拆字（1998）第57号裁决赔偿97.36平方米营业用房及补偿费67110.40元，其他补助费2368.80元，赔偿长期未得到安置经济损失每日243.40元，计243400元。公主岭市人民法院于2001年2月23日作出（2001）公行立字第2号裁定，认为属于重复起诉，裁定：对张江的起诉不予受理。张江提起上诉，四平市中级人民法院于2001年5月11日作出（2001）四行终字第18号裁定，撤销（2001）公行立字第2号裁定，由公主岭市人民法院立案审理。公主岭市人民法院于2001年8月15日作出（2001）公行初字第5号行政判决，驳回张江的诉讼请求。张江不服提起上诉，四平市中级人民法院于2001年10月29日作出（2001）四行终字第43号裁定，撤销（2001）公行初字第5号行政判决：发回公主岭市人民法院重审。2003年1月15日公主岭市人民法院作出（2002）公行重字第1号判决：驳回张江要求赔偿的诉讼请求。张江不服提起上诉，四平市中级人民法院于2003年4月21日作出（2003）四行终字第18号行政赔偿判决：驳回上诉，维持原判。张江提起再审，四平市中级人民法院于2008年11月24日作出（2008）四行再字第3号行政赔偿判决：驳回申诉，维持原判。张江向吉林省高级人民法院申请再审，2010年8月25日吉林省高级人民法院作出（2010）吉行监字第36号驳回再审申请通知书。张江向最高人民法院提起再审，2012年5月30日最高人民法院作出（2011）行监字第404号通知书，决定不对该案提起再审。 张江继续到各级部门上访。公主岭市人民法院经审查发现，认为公主岭市人民法院（2000）公行初字第3号判决没有确认原公主岭市房产局的行政行为违法和赔偿损失，判决确有错误，经院长发现程序决定再审。于2018年5月25日作出（2018）吉0381行监1号行政裁定，由公主岭市人民法院另行组成合议庭再审本案。 公主岭市人民法院于2018年11月16日作出（2018）吉0381行再1号判决，认为公主岭市住建局未提供作出行政行为的证据和法律依据，也未提供拆迁地段的批准文件，作出的公房拆字（1998）第57号裁决没有证据和法律依据，而且未对被拆迁人安置补偿问题进行裁决。因张江所有的涉案房屋已拆迁完毕，判决撤销公主岭市住建局作出的裁决已无实际意义，应当确认违法。原审判决没有确认违法，驳回张江的其他诉讼请求致使张江的其他权利无法得到救济，该判决应当撤销。张江的再审请求超出原审诉讼请求，张江可另行主张权利。判决：一、撤销公主岭市人民法院（2000）公行初字第3号判决。二、确认公主岭市住房和城乡建设局作出的公房拆字（1998）第57号裁决违法。 张江又向公主岭市住建局递交了赔偿申请书未果诉至公主岭市人民法院，即为本案诉讼。 另查明，公主岭市拆迁处交付被拆迁的房屋验收凭证记载：交房日期1998年8月2日，无照房屋面积20平方米，有照面积97.36平方米，营业面积105平方米。2019年12月13日，公主岭市房地产市场管理中心对五个房地产开发公司的商品房买卖合同进行随机抽查，商品房住宅的最高交易价为5260元/平方米。四平恒通房地产评估有限公司出具房地产询价单，住宅房屋的最高交易价亦为5260元/平方米。公主岭市住建局在再审审查过程中，提交了该市2015年至2019年三个地块的棚户区改造项目房屋征收补偿方案，其中“公园东秀”棚户区改造项目及“清真寺”棚户区改造项目补偿方案明确，临时安置补偿费按其合法住宅房屋面积每平方米6元的标准补偿；“蓝鹤西”棚户区改造项目补偿方案为每户200元/月。 本院认为，公主岭市住建局所作的公房拆字（1998）第57号裁决已经被生效的公主岭市人民法院（2018）吉0381行再1号行政判决确认违法。公主岭市住建局作出违法裁决后，张江的房屋被强制拆除，给张江造成了直接的财产损失。依据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定：“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利;（三）违法征收、征用财产的；（四）造成财产损害的其他违法行为。”该法第三十六条第（八）项规定，对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。公主岭市住建局应当对张江的财产损害承担赔偿责任，赔偿范围为张江的直接损失。 一、关于案涉房屋的产权性质问题 张江主张其房屋属于营业性用房，应按照营业用房的标准赔偿损失。但《国有土地上房屋征收评估办法》第九条第三款规定：“对于已经登记的房屋，其性质、用途和建筑面积，一般以房屋权属证书和房屋登记簿的记载为准。”公主岭市人民法院（2018）吉0381行再1号生效的行政判决查明，张江自有住宅房屋有照面积97.36平方米，无照房屋20平方米，以此房屋开食杂店作为营业用房，房屋产权证照未变更。张江被拆迁的房屋产权性质为住宅用房，虽实际用于经营，但产权性质并未变更。张江主张应按照营业用房的标准进行赔偿的请求不能成立，原审法院按照住宅房屋的标准予以赔偿并无不当。 二、关于案涉房屋的赔偿标准问题 在涉案房屋已经灭失，委托评估客观条件已不存在的情况下，确定赔偿数额应坚持全面赔偿和公平合理的原则，既要体现对行政机关违法行为的惩戒，也要确保张江的合法权益得到充分保障。张江的房屋被拆迁后，至今没有得到安置，而自1998年至现在，当地房价出现的较大涨幅，按照拆迁时的房屋价格不能弥补张江的实际损失，原审按照判决时当地商品房住宅交易最高价，每平方米5260元的标准计算房屋价值，依照现行法律法规及征收补偿政策确定行政赔偿项目和数额，保证赔偿请求人张江所获得的赔偿数额不低于其可以获得的全部征收补偿权益，符合国家赔偿法的立法目的。 公主岭人民政府没有颁发国有土地上房屋征收补偿办法。公主岭市2015年至2019年三个地块的棚户区改造项目房屋征收补偿方案，其中“公园东秀”及“清真寺”棚户区改造项目的临时安置补偿费，按照合法住宅房屋面积每平方米6元的标准；“蓝鹤西”棚户区改造项目为每户200元/月。原审采用较低的标准，按照200元/月计算临时安置补偿费明显不合理，不能弥补张江的实际损失。公主岭市住建局主张该临时安置补助费是针对选择产权调换的被征收人制定的补偿政策，货币补偿不需要补偿该项目。本案张江为行政赔偿的相对人，其房屋从1998年被强制拆迁后，至今未能获得赔偿，因被申请人的裁决行为违法且未能及时赔偿，其租房损失是必然存在的，张江被拆迁的房屋位于公主岭市的城区，而原审认定200元/月的临时安置补助费明显过低，考虑张江的房屋从1998年拆除时至今二十余年，商品房的房价及租金均存在较大涨幅，且为逐年增长，参照公主岭市近年的“公园东秀”棚户区改造项目及“清真寺”棚户区改造项目补偿方案确定的临时安置补偿费，按其合法住宅房屋面积（97.36平方米＋20平方米×50%＝107.36平方米）每月每平方米6元的标准，为644.16元/月，从房屋被拆除1998年8月起计算至给付之日，对该赔偿项目予以调整，较为公平合理，能够最大程度的保护赔偿请求人基本居住条件。冬季采暖费500元/年，亦应从1998年计算至给付之日。 综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，但对临时安置补偿费一项的裁判明显不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（二）项、《最高人民法院关于适用的解释》第一百二十二条之规定，判决如下： 一、变更吉林省四平市中级人民法院（2020）吉03行赔终2号行政判决第一项“（一）房屋补偿款677656.32元；（二）搬迁补助费500元；（三）临时安置补助费50400元；（四）冬季采暖补助费10500元；（五）营业面积补助费21000元；上款合计760056.32元(1998年8月—2019年8月计算)，由公主岭市住房和城乡建设局在本判决生效之日起六十日内赔偿”为“公主岭市住房和城乡建设局于本判决生效之日起六十日内向张江支付赔偿款699156.32元（包括房屋补偿款677656.32元，搬迁补助费500元，营业面积补助费21000元）；支付临时安置补助费，按照644.16元/月的标准，从1998年8月计算至实际给付之日止；支付冬季采暖补助费，按照500元/年的标准，从1998年计算至实际给付之日止；” 二、撤销吉林省四平市中级人民法院（2020）吉03行赔终2号行政判决第二项； 三、驳回张江的其他诉讼请求。 本判决为终审判决。 审判长 杜 鹃 审判员 吴先明 审判员 许家娟 二〇二一年一月十二日 书记员 杨双璐