广东省广州市天河区人民法院民 事 裁 定 书（2020）粤0106民初787号原告：梁传顺，男，1971年12月17日出生，汉族，住广东省广州市天河区。原告：张建容，女，1973年7月27日出生，汉族，住址。两原告的共同委托诉讼代理人：区远雁，系广东华科律师事务所律师。被告：王勋业，男，1944年9月7日出生，汉族，住广东省化州市。被告：王**建（曾用名：王夏建），男，1980年12月5日出生，汉族，住址。两被告的共同委托诉讼代理人：查琴芳、罗志威，均系广东伯方律师事务所律师。原告梁传顺、张建容与被告王勋业、王**建农村房屋买卖合同纠纷一案，本院于2020年1月9日立案后，依法进行审理。原告梁传顺、张建容向本院提出诉讼请求：1.确认两原告与两被告于2003年1月15日签订的《房屋转让协议书》（以下简称《协议书》）无效；2.两被告将位于广州市天河区长湴新村西五街42号的房屋（以下简称案涉房屋）按现状交还给原告梁传顺及返还《长湴村新村住宅分配证明》（以下简称《分配证明》）原件；3.两原告将房屋价款492000元退还给两被告；4.本案诉讼费用由两被告承担。两原告于2020年5月22日的庭询中申请撤回第2项诉讼请求中要求两被告返还《分配证明》原件的诉讼请求。事实和理由：广州市天河区沙河镇长湴村民委员会（以下简称长湴村委会）统一规划建设长湴新村宅基地房屋。宅基地房屋由村民报建取得《建筑工程许可证》后，委托长湴村委会统一建设。原告梁传顺是长湴村的村民，凭《分配证明》认购长湴新村西五街42号房屋（占地面积118.01平方米，框架结构，楼高三层半，建筑面积约300平方米；马赛克外墙装修，配备入户铁门，配置各层防盗窗防盗网）（以下简称42号原房屋），依约应按231000元的价格支付建房款。42号原房屋于1996年由村集体统一规划，并以原告梁传顺的名义申请《建筑工程许可证》（批准42号原房屋的建筑面积为280.77平方米，楼高三层），具备合法的报建手续。42号原房屋于2002年建好，办妥相关手续并支付建房款后于2003年2月正式交付给原告梁传顺。两原告为夫妻关系，原告梁传顺当年在长湴村市场卖猪肉，后期外出打工，当年因为需要独立照顾卧床不起的父亲及三个年幼女儿，没有经济能力支付上述建房款，因此将42号原房屋出售给两被告。2003年1月15日，作为甲方的原告梁传顺与作为乙方的被告王勋业签订《协议书》，约定：原告梁传顺将42号原房屋及其所占宅基地约120平方米的所有使用权全部转让给被告王勋业永远使用；转让出卖费491000元；该款项分三期支付，2006年9月23日支付完毕最后一期款项等条款。原告张建容、被告王**建亦在《协议书》上签名确认。原告梁传顺已经收齐转让款。两被告将42号原房屋加建至五层、建筑面积400平方米左右（即案涉房屋）。宅基地属于农民集体所有，但两被告不是长湴村集体经济组织的成员。两原告将宅基地房屋出售给两被告，实际上是将农民集体所有的土地使用权转让给两被告，上述行为违反法律强制性规定，故《协议书》属于无效合同。42号原房屋位于长湴村内，两被告签订《协议书》时完全清楚房屋为宅基地性质，两被告对案涉房屋所占土地并无使用权。两被告于2003年2月接收42号原房屋后进行内部装修和加建，之后一直占有使用至今，长达17年之久，两被告已经收回本金且获得远超转让出卖费的收益和利益。两原告一直筹钱希望早日收回案涉房屋。2019年年底，原告梁传顺上门和两被告协商，表达按现状收回案涉房屋并适当补偿装修残值的意思；但两被告拒绝并将原告梁传顺赶出门。42号原房屋是两原告唯一的村民住宅。两原告在与两被告协商无果的情况下，提起本案诉讼。被告王勋业、王**建辩称：两原告未经行政主管部门对案涉房屋进行处理的前置程序径行提起诉讼违反法律规定，法院应裁定驳回两原告的起诉。《协议书》为有效合同，两原告主张《协议书》无效没有事实和法律依据。理由如下：一、案涉房屋未经过行政主管部门处理的前置程序，按照法律规定，人民法院不应受理，因此，法院应当驳回两原告的起诉。《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除……”。由此可见，对未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，应由规划主管部门根据不同的情形作出不同的处理，未经行政主管部门处理的，人民法院不予受理。案涉房屋占用的土地属于农用地，两原告并无证据证明案涉房屋已经办理宅基地房屋登记手续，也未举证证明案涉房屋已取得建设工程规划许可证，因此，案涉房屋的性质无法确定。两原告应先向行政主管部门申请对案涉房屋进行处理，待行政主管部门处理后，两原告才能就案涉房屋向法院提起诉讼，两原告经行政主管部门的前置处理程序，直接提起本案诉讼，不符合法院的受理条件，法院应当驳回两原告的起诉。案涉房屋占用的土地属于农用地。《广东省高级人民法院关于审理农村集体土地出让、转让、出租用于非农业建设纠纷案件若干问题的指导意见》（以下简称《广东高院指导意见》）第1条规定：“人民法院审理农村集体土地出让、转让、出租用于非农业建设纠纷案件，如果涉及的土地在起诉前没有被依法批准为建设用地或经行政主管部门依法批准补办了征用手续转为国有土地，仍属于农用地且当事人已在该地块进行非农业建设的，裁定驳回起诉，并告知当事人向行政主管部门申请处理。当事人在行政主管部门对涉及的土地及其地上建筑物、构筑物或其他设施进行处理后，可就因履行合同而发生的财产纠纷再向人民法院提起民事诉讼”，第2条规定：“人民法院审理农村集体土地出让、转让、出租用于非农业建设纠纷案件，如果涉及的土地在村庄、集镇规划区和城市规划区内，虽然农村集体土地在起诉前已被依法批准为建设用地或经行政主管部门依法批准补办了征用手续转为国有土地，但当事人未按规划审批程序批准，未依法领取建设用地规划许可证和建设工程规划许可证，或者违反建设工程规划许可证的规定，建筑建筑物、构筑物或其他设施的，裁定驳回起诉，并告知当事人向行政主管部门申请处理。当事人在行政主管部门对涉及的地上建筑物、构筑物或其他设施进行处理后，可就因履行合同而发生的财产纠纷再向人民法院提起民事诉讼”。两原告没有举证证明案涉房屋占用的土地在起诉前已经被依法批准为建设用地，也没有举证证明案涉房屋已经领取建设用地规划许可证，因此，按照《广东高院指导意见》的上述规定，两原告在起诉前应先向行政主管部门申请对案涉房屋进行处理，两原告未经行政主管部门对案涉房屋进行处理的前置程序径行提起民事诉讼，也违反《广东高院指导意见》的规定，法院应裁定驳回两原告的起诉。二、司法实践中，涉及与案涉房屋同地段同类型房屋的案件，法院已裁定驳回相关原告的起诉。（2014）穗天法民四初字第1877号原告梁启灵诉被告林梅容、林汉文及第三人梁启均、梁丽香、梁润兰、梁启焯确认合同无效纠纷一案（以下简称1877号案）中，梁启灵主张确认各被告与各第三人签署的关于广州市天河区长湴村的宅基地房屋的《购房协议书》无效及要求交还1877号案所涉房屋。广州市天河区人民法院经调查查明1877号案所涉房屋无宅基地的登记信息与房屋的报建资料，认定：“在此情况下，本院无法确定1877号案所涉宅基地房屋的性质，当事人应向行政主管部门申请对1877号案所涉房屋进行处理，在行政主管部门处理后方可提起民事诉讼”，裁定驳回梁启灵的起诉。梁启灵不服一审裁定，向广州市中级人民法院（以下简称广州中院）提起上诉，广州中院以（2016）粤01民终2136号案立案并裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。后梁启灵等人向广东省高级人民法院（以下简称广东高院）申请再审[案号为（2016）粤民申4630号]，广东高院认为：“本案再审审查的焦点问题是梁启灵的起诉是否符合《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条规定的受理条件。梁启灵诉请确认梁启均、梁丽香、梁润兰、梁启焯与林梅容、林汉文签订的《购房协议书》无效，并要求判令林梅容、林汉文将位于广州市天河区长湴西街……的宅基地及地上建筑物返还给梁启灵。……根据一审法院向广州市天河区房管部门、广州市天河区规划部门发函调查的情况，1877号案所涉宅基地房屋并无产权登记信息和规划报建资料。……一、二审法院根据本案目前查明的事实，认为无法确定1877号案所涉宅基地房屋的性质，应由当事人先向行政主管部门申请处理，一审裁定驳回梁启灵的起诉、二审裁定予以维持并无不当。……其请求撤销一、二审裁定，对本案进行再审的理由不能成立，本院不予支持”，广东高院于2016年10月21日裁定驳回梁启灵等人的再审申请。1877号案所涉土地位于天河区长湴西四街，案涉房屋占用的土地位于天河区长湴西五街42号；1877号案所涉《建筑工程许可证》的编号为（96）天建字沙农第2882号，本案两原告提供的《建筑工程许可证》的编号为（96）天建字沙农第2954号。本案和1877号案是相同地段的房屋纠纷，案涉房屋和1877号案所涉房屋一样没有办理合法报建手续，转让方均主张转让协议无效及要求返还房屋。广州天河区人民法院应当同案同判，裁定驳回本案两原告的起诉。三、案涉房屋已经进行加建，房屋面积和《协议书》签订时已完全不同，参考司法案例，法院也应当驳回本案两原告的起诉。案例一：（2016）粤民再488号案（以下简称488号案）。488号案中，广东高院认为：“……488号案所涉争议房屋为拆除农村宅基地上的旧房重新建设，在重建时没有办理报建手续，未经合法审批。……鉴于488号案所涉房屋正处于相关行政部门审查处理程序中，行政机关审查处理的结果不同，可能对合同效力的认定产生影响。故本案争议应待相关行政部门对488号案所涉房屋作出认定并处理后，再向人民法院起诉。在行政部门对488号案所涉房屋作出认定处理前，一、二审法院对488号案受理并进行实体审理，认定488号案所涉房屋买卖合同无效不当，检察机关的抗诉意见成立，本院予以支持”，再审裁判结果：“……二、驳回廖醒玉、廖静梅的起诉”。案例二：（2016）粤01民终5927号案（以下简称5927号案）。5927号案中，广州中院认为：“钟意华向李玉颜购买5927号案所涉房屋后对房屋进行了改建，5927号案所涉房屋现实际的面积大大超出钟意华向李玉颜购买的面积，也超出原宅基地使用权证记载的面积，且该超出部分没有重新核发宅基地使用权证，鉴于未有证据显示该超出部分房屋行政主管部门作出了处理，故在相关行政职能部门对上述建筑物进行处理前，原审法院驳回李玉颜的起诉并无不当，本院予以维持”。上述两个案例都是在签订转让协议后，当事人对原有房屋进行加建，出让方在行政部门未处理前起诉主张转让协议无效及要求返还房屋。根据两原告提供的《建筑工程许可证》可知，42号原房屋在规划范围内的楼层应为三层。42号原房屋转让后，两被告为居住需要自行加建两层，案涉房屋的现状为五层楼房，现行政主管部门尚未对42号原房屋特别是加建部分是否属于合法建筑的问题进行处理。两原告也是主张《协议书》无效及要求返还案涉房屋，本案情况和488号案、5927号案案情基本类似。根据《广东高院指导意见》第2条的规定及参考488号案和5927号案的裁判结果，因案涉房屋存在加建情况，两原告同样应先向行政主管部门申请对案涉房屋进行处理，待行政主管部门处理后，才能就《协议书》发生的财产纠纷向法院提起诉讼。现两原告未经行政主管部门处理的前置程序径行提起民事诉讼，明显不合法，法院应当裁定驳回两原告的起诉。四、不论法院是否应驳回两原告的起诉，《协议书》为有效合同，两原告主张《协议书》无效没有事实和法律依据。首先，两被告认为两原告未经行政主管部门处理的前置程序提起本案诉讼不合法，法院应当驳回两原告的起诉，因此，法院无需对《协议书》是否有效进行审理。其次，退一万步讲，不论法院是否驳回两原告的起诉，《协议书》是合法有效的协议。根据相关法律规定，宅基地属于集体土地，禁止转让，但宅基地房屋可以依法转让。宅基地房屋和宅基地使用权是两种独立的权利，本案转让的是房屋，并非宅基地。再次，两原告是长湴村集体经济组织的成员，两被告是化州市东冲下村集体经济组织的村民，即两被告不是法律规定不允许受让宅基地房屋的城镇居民。《协议书》属于集体经济组织成员向集体经济组织以外的农民转让房屋，相关法律、法规虽然禁止将农村宅基地使用权向本集体经济组织成员以外的人转让，但法律、法规对农村居民转让房屋所有权并无禁止性规定，也无禁止向本集体经济组织以外的农民出售房屋的规定，因此，对与案涉房屋类似的宅基地房屋买卖合同，只要符合《中华人民共和国合同法》关于有效合同的要件，就应依法认定为有效合同。最后，《协议书》由双方依法签订，是当事人的真实意思表示，合法有效。《协议书》不存在《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的合同无效的情形，因此，两原告主张《协议书》无效没有法律依据。另，两被告已经按照《协议书》的约定履行完毕所有付款义务，两原告现在因案涉房屋升值就主张《协议书》无效属于不诚信行为，其主张不应得到法院的支持。五、两原告没有任何证据证明《分配证明》的原件在两被告处，其要求两被告返还无任何依据。另，两被告不同意两原告关于案涉房屋是其唯一的宅基地房屋的陈述，案涉房屋早已经属于两被告所有，与两原告无关，且两原告于2003年收到两被告支付的转让出卖费后已经用上述款项建设两套房产，分别位于街××号。经审理查明：2003年1月15日签订的《协议书》的首部显示房屋转让方（甲方）为梁传顺、房屋买受方（乙方）为王勋业；约定：……一、转让房屋基本情况：现有梁传顺（下称甲方）将其位于广州市天河区长湴村新规划区第九期（百业队）第幢（注：此空格处没有填写内容）的楼高三层半整幢新屋（建筑面积约叁佰平方米及此屋所占的宅基地约壹佰贰拾平方米）的所有使用权，全部转让给王勋业（下称乙方）永远使用；转让出卖费492000元；其中1000元为装修房屋余泥押金，日后返还；二、付款方式：乙方在甲方参加抽签前，先付给甲方首期房款200000元，以支票支付（支票号码为：07325789），作为房屋转让的定金；甲方抽签选中房屋后，并于两天内协同乙方到公证处办理房屋转让公证等手续，如果公证处无法办理此公证手续，就以本协议为准；乙方付给甲方房款282000元，余款10000元，待甲方协助乙方办理完成房屋宅基地使用证及其相关证件后，一次性付清给甲方；如果贰年内都无法发放宅基地证及相关证件，就支付余款10000元给甲方；三、双方责任及义务：1.甲方责任：应全力协助乙方办理有关宅基地使用证等手续，协助乙方办理房屋产权公证等手续，协助乙方熟悉村中有关管理及治安等业务，并协助乙方协调邻里关系；该房屋所有证件全部交由乙方保管，日后如可办理房屋使用权转让等手续，甲方应第一时间协助乙方办理房屋宅基地证过户手续；2.乙方责任：甲方协助乙方办理完成各有关证件后，乙方严格按照协议条款规定，按时支付房屋余款给甲方；3.甲、乙双方应严格遵守执行以上协议，任何一方违反本协议所订任一条款，即属违约；如属甲方违约，即应退还乙方所付房款492000元给乙方外，并赔偿违约金50000元给乙方；如属乙方违约，即应赔偿违约金50000元给甲方；四、本房屋转让介绍费10000元，由乙方支付；五、以后办理房屋公证及过户等手续的费用由乙方负责；六、本协议未尽事宜，甲、乙双方另行协商解决；七、协议一式四份，甲、乙双方及担保人各执一份，具同等法律效力；甲、乙双方及担保人签名后，即时生效。《协议书》尾部“房屋转让方”签章处显示“梁传顺”“张建容”的手写签名及指纹各一枚等内容，“房屋买受方”签章处显示“王勋业”“王夏建”的手写签名及指纹各一枚等内容，“担保人”签章处显示“梁传和”“梁健群”的手写签名及指纹各一枚等内容。上述签章处下方还显示以下内容：“1.第一期房款200000元定金已付清”的打印内容及“梁传顺”的手写签名和一枚指纹；“2.第二期房款282000元”的打印内容及“已付清梁传顺2003年1月28日”的手写内容及一枚指纹；“3.第三期房款10000元”的打印内容及“已付清梁传顺2006年9月23日”的手写内容及一枚指纹。梁传顺、张建容还提供以下证据：1.长湴村委会于1996年12月5日作出的致梁传顺的《分配证明》（已出示原件。包括：经村委会核实，符合一九九五年八月村委会制定的新村宅基地建房分配方案；同意分配购买住宅壹间；……凭此证明前来村委会办理购买手续等内容）及广州市长湴经济发展有限公司于2020年5月20日作出的《证明》[已出示原件。包括：兹证明我村村民梁传顺……符合《长湴新村村民宅基地规划建设和分配方案》（1995年9月）有关规定，享有当年长湴新村（长湴新村西五街42号）住宅分配购买权等内容]。2.广州市天河区沙河镇建设委员会于1996年10月10日核发的编号为（96）天建字沙农第2954号的《广州市天河区建筑工程许可证》[已出示广州市天河区长兴街长湴股份合作经济联社盖章确认的复印件。载明：工程项目为住宅新建三层，工程地址为长湴西五街42号，报建单位（人）为梁传顺等内容]及广州市长湴经济发展有限公司于2020年7月7日作出的致本院的《关于长湴西五街42号房屋报建情况的情况说明》[原件已交由本院存档。包括：兹有广州市天河区长湴西五街42号房屋领有编号为（96）天建字沙农第2954号的《广州市天河区建筑工程许可证》，发证机关为原沙河镇建设委员会；长湴西五街42号房屋属于天河区长湴新村房屋之一，长湴新村房屋由原长湴村委会于90年代向沙河镇建设委员会统一规划报建，因沙河镇于2002年已撤销，有关报建登记档案应移交至天河区有关部门等内容]。双方当事人还陈述如下意见：1.双方均确认王勋业、王**建于2003年2月接收42号原房屋（三层半房屋）后，自行加建两层，案涉房屋的现状为五层房屋。王勋业、王**建称其拆除半层房屋后加建了第四、五层房屋，且在一楼加建60平方米的房屋及在进出口处加建门楼，但均没有办理加建房屋的报建手续。2.双方当事人均称房地产管理部门尚未核发42号原房屋的权属证书。本院还向广州市规划和自然资源局天河区分局发函查询以下问题：广州市天河区长湴西五街42号房屋的产权和规划报建、规划验收情况如何？有无相应的权属证书、建设工程规划许可证及建设工程规划验收合格证？如有，请提供给本院。本院将上述编号为（96）天建字沙农第2954号的《广州市天河区建筑工程许可证》作为附件随函提供。广州市规划和自然资源局函复本院如下：经查系统，查无“广州市天河区长湴西五街42号房屋”的报建、验收信息和相关产权登记资料……核查时间：2020年6月11日等内容。本院经审查认为：本案纠纷是因双方当事人签订《协议书》转让42号原房屋及其占用的土地而产生的纠纷。从本院调查取证的情况看，广州市规划和自然资源局已函复称查无“广州市天河区长湴西五街42号房屋”的报建、验收信息和相关产权登记资料。双方当事人均称在42号原房屋交付给王勋业、王**建使用之后，王勋业、王**建已自行将原三层半房屋加建为五层房屋，且王勋业、王**建在本案中自认没有办理加建的报建手续。依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条关于“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款”的规定和《中华人民共和国民事诉讼法》第一百二十四条关于“人民法院对下列起诉，分别情形，予以处理：（一）依照行政诉讼法的规定，属于行政诉讼受案范围的，告知原告提起行政诉讼；（二）依照法律规定，双方当事人达成书面仲裁协议申请仲裁、不得向人民法院起诉的，告知原告向仲裁机构申请仲裁；（三）依照法律规定，应当由其他机关处理的争议，告知原告向有关机关申请解决；（四）对不属于本院管辖的案件，告知原告向有管辖权的人民法院起诉；（五）对判决、裁定、调解书已经发生法律效力的案件，当事人又起诉的，告知原告申请再审，但人民法院准许撤诉的裁定除外；（六）依照法律规定，在一定期限内不得起诉的案件，在不得起诉的期限内起诉的，不予受理；（七）判决不准离婚和调解和好的离婚案件，判决、调解维持收养关系的案件，没有新情况、新理由，原告在六个月内又起诉的，不予受理”的规定，对未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，应由规划主管部门根据不同的情形作出不同的处理，未经行政主管机关处理的，人民法院不予受理。因此，本案应在行政主管部门对案涉房屋处理完毕后，相关利害关系人方可提起民事诉讼，故梁传顺、张建容的起诉依法应予驳回。综上所述，本院依照《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条，《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条、第一百二十四条第（三）项、第一百五十四条第一款第（三）项及第二款的规定，裁定如下：驳回原告梁传顺、张建容的起诉。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院（立案庭）递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省广州市中级人民法院。审 判 长  陈晓琼人民陪审员  苏 琴人民陪审员  马 颖二〇二一年一月十四日法官助理罗小玲书记员李思婷邱莉晶