山东省青岛市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）鲁02行终748号 上诉人（原审原告）徐兆花，女，1961年3月14日生，汉族，住山东省诸城市。 委托代理人吴磊，山东天华律师事务所律师。 上诉人（原审原告）青岛崂山海港水产冷藏加工厂，住所地青岛市崂山区。 经营者徐兆花。 委托代理人吴磊，山东天华律师事务所律师。 上诉人（原审第三人）青岛高科技工业园海天水产有限公司，住所地青岛市崂山区。 法定代表人曲先宝，董事长。 委托代理人冷秀礼，山东传习律师事务所律师。 上诉人（原审第三人）曲先宝，男，1959年1月8日生，汉族，住青岛市崂山区。 委托代理人冷秀礼，山东传习律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）青岛市崂山区人民政府沙子口街道办事处,住所地青岛市。 法定代表人王孝友，主任。 出庭负责人于辉，建设发展中心主任。 委托代理人胡保刚，山东齐鲁（青岛）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）青岛市崂山区交通运输局，住所地崂山区。 法定代表人林丰收，局长。 委托代理人李博华，该局工作人员。 委托代理人胡保刚，山东齐鲁（青岛）律师事务所律师。 上诉人徐兆花、青岛崂山海港水产冷藏加工厂,上诉人青岛高科技工业园海天水产有限公司、曲先宝因诉被上诉人青岛市崂山区人民政府沙子口街道办事处（以下简称沙子口街道办事处）、青岛市崂山区交通运输局（以下简称崂山区交通运输局）行政强制及行政赔偿一案，不服青岛市市南区人民法院于2020年6月17日作出的（2020）鲁0202行初3号行政裁定，在法定期限内提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭于2021年1月7日公开开庭审理了本案。上诉人徐兆花及青岛崂山海港水产冷藏加工厂的委托代理人吴磊，上诉人青岛高科技工业园海天水产有限公司及曲先宝的委托代理人冷秀礼，被上诉人沙子口街道办事处的行政机关负责人于辉及委托代理人胡保刚，被上诉人崂山区交通运输局的行政机关负责人林丰收及委托代理人李博华、胡保刚，到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审经审理查明，本案原告徐兆花曾因与青岛高科技工业园海天水产有限公司、曲先宝返还原物纠纷一案，不服山东省高级人民法院作出的（2011）鲁民一终字第152号民事判决，向最高人民法院申请再审。最高人民法院于2012年12月26日作出（2012）民申字第1540号民事裁定，指令山东省高级人民法院再审。山东省高级人民法院于2013年10月31日作出（2013）鲁民再字第6号《民事判决书》，该判决查明，涉案房屋已于2012年5、6月份被当地政府拆除。徐兆花不服向检察机关申诉，最高人民检察院以高检民监[2014]241号民事抗诉书向最高人民法院提出抗诉，最高人民法院于2015年12月7日作出（2015）民抗字第28号《民事判决书》，维持了（2013）鲁民再字第6号《民事判决书》，原告称其于2016年1月份左右收到该判决。 原审另查明，2018年1月29日，被告崂山区交通运输局、沙子口街道办事处与原告徐兆花签订《协议书》一份，内容为：“甲方于2013年对崂山路一期工程所涉的被搬迁房屋、建筑物实施了搬迁补偿，根据（2009）青民一初字第34号《民事调解书》和有关会议确定事项，现就南姜社区范围内原小海天酒店被搬迁房屋、建筑物的搬迁补偿款的支付达成如下协议：一、本协议签订后三个工作日，甲方先行向乙方支付南姜社区范围内原小海天酒店被搬迁房屋、建筑物的搬迁补偿款人民币贰仟贰佰万元整（其中搬迁补偿款2177.5万元，利息22.5万元）。二、剩余补偿款待最终签订搬迁协议后按搬迁补偿协议执行；若甲、乙双方通过诉讼程序解决搬迁补偿款的问题，则根据生效司法文书确定的结果支付后续搬迁补偿款。三、本协议一式九份，自签订之日起生效。”原告徐兆花于当日领取了补偿款金额22000000元。 原审庭审中，原告向法院提交视听资料一宗（光盘），内容为涉案房产拆除前的照片及被拆除前后的视频资料，欲证明涉案房产占地12.9亩，被拆迁前被告未发布征收公告，履行法律规定的征收手续及程序，即安排警方强行拆除，给原告造成了巨额经济损失。 原审庭审中，被告提交代理意见称，涉案相关房产的评估发生于2012年，实际拆除于2013年，系通过协商谈判的方式，经曲先宝同意所进行的协议搬迁行为，属民事行为的范畴，而非行政征收或行政强拆行为。且彼时，《行政诉讼法》尚未修订，亦无行政协议之规定，因此，本案原告以行政诉讼提起本案之诉，亦属不当。且退一步，假使本案拆除属行政行为，在徐兆花明知涉案房屋已拆除的情况下（见最高人民法院2015民抗字第28号民事判决书，该判决查明，山东省高级人民法院（2013）鲁民再字第6号民事判决书中已认定涉案房屋已被拆除，可以证明至少在2013年，本案原告徐兆花就已知悉房屋拆除一事），其未在法定期限内提起诉讼，早已超出起诉期限，不应得到支持。至于两被告与徐兆花在2018年所签订协议书，该协议书中明确约定相关款项属搬迁补偿款，并非征收补偿款，且在支付搬迁补偿款的同时向徐兆花支付了利息，既表明该行为属民事行为，又与曲先宝此前出具保证书中所明确的款项提存一说相印证。 原审庭审后，原告就起诉期限问题补充下列意见：原告一直在等待行政机关协调处理，查找征收补偿的合法批准手续，查找义务承担主体，而政府机关直到2018年1月才与原告签订了临时性的搁置争议、先行支付部分款项、剩余事项可以诉讼解决的意见。由于原告同被告就征收补偿款项多时不能达成一致，且原告通过青岛市中级人民法院（2018）鲁02行初199号行政判决书、崂山区人民法院（2018）鲁0212行初75号行政判决书所查明的事实，才知道两个被告应为义务承担主体而土地也刚于2018年5月才征收为国有土地，此后原告即提起诉讼，根本未过起诉期限。 原审法院认为,原告提起本案行政诉讼是否已过法定起诉期限，法院应对此予以审查。首先，从原告在庭审中提交的视听资料（光盘）来看，光盘中照片和视频显示的修改日期为2013年，其也未否认系其制作，原告作为视听资料的提供者，在2013年即应已知道涉案房屋被拆除，即便如原告所述其不知道涉案房屋系被政府拆除，根据山东省高级人民法院作出的（2013）鲁民再字第6号《民事判决书》查明的事实，涉案房屋已于2012年5、6月份被当地政府拆除，后该判决经最高人民法院作出的（2015）民抗字第28号《民事判决书》予以维持，原告称其于2016年1月左右收到该判决书，故原告最迟在2016年1月，即应知道涉案房屋被当地政府拆除的事实，根据当时施行的《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条第一款“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年”之规定，原告于2019年6月13日向山东省青岛市中级人民法院起诉确认涉案拆除行为违法已超过上述法律规定的2年起诉期限。其次，原告称，其在提起本案行政诉讼之前，一直在等待行政机关协调处理，直到2018年1月才达成《协议书》，该期间不应计入起诉期限，但原告并无证据证明行政机关在此过程中曾引导其暂不提起或阻止其提起相关行政诉讼，故原告与行政机关达成上述《协议书》的事实并不构成阻却其提起本案行政诉讼的正当事由，况且上述与行政机关达成的《协议书》与本案非同一法律关系，原告的该项主张难以成立，法院不予采纳。2018年2月8日起施行的《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行内容之日期最长不得超过一年……”，关于新旧法律起诉期限的衔接适用问题，最高人民法院《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈纪要》（法[2004]96号）第三部分规定了“实体从旧、程序从新”并有利于行政相对人的原则，即便如原告所述，从有利于保护原告诉权的角度，自新行政诉讼法解释施行之日即2018年2月8日起计算，原告于2019年6月13日起诉确认涉案拆除行为违法也已超过法定的1年起诉期限。原告还称起诉前才知道义务承担主体等，均缺乏事实与法律依据，法院亦不予采纳。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十三条第一款规定：“公民、法人或者其他组织在提起行政诉讼的同时一并提出行政赔偿请求的，其起诉期限按照行政诉讼起诉期限的规定执行。”原告提起行政赔偿，也已超过上述规定的起诉期限。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条“有下列情形之，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；”之规定，依法应予驳回原告起诉。两原告在诉讼中提交撤诉申请，申请撤回对被告青岛市崂山区人民政府的起诉，法院予以准许。至于原告因与被告履行上述《协议书》所产生的争议，属于其他法律关系，本案不予处理，其可另行主张权利。综上，案经合议庭合议,依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第二项之规定，裁定驳回原告徐兆花、原告青岛崂山海港水产冷藏加工厂的起诉。案件受理费人民币50元,退还原告。 上诉人徐兆花、青岛崂山海港水产冷藏加工厂不服原审裁定，共同上诉称，一、本案上诉人在同原审第三人等长时间进行物权保护纠纷诉讼过程中，也一直在等待行政机关协调处理，而政府机关直到2018年1月才与上诉人签订了临时性的搁置争议、先行支付部分款项、剩余事项可以诉讼解决的意见。由于上诉人同被上诉人就征收补偿款项协商多时不能达成一致，且上诉人通过青岛市中级人民法院(2018)鲁02行初199号行政判决书、崂山区人民法院(2018)鲁2012行初75号行政判决书所查明事实，才知道两个被上诉人应为义务承担主体而土地也刚于2018年5月才征收成为国有土地，此后上诉人即提起诉讼，根本未过起诉期限。（一）上诉人直至2016年1月份左右收到最高人民法院判决，该判决查明，涉案房屋2012年5、6月份被当地政府拆除；但该判决并未明确具体拆除的政府机关名称和义务承担主体。（二）上诉人作为一个住在外地(诸城)的老人，一直未能确定实施主体、拆除补偿的法律依据。政府各部门都说是青岛宏泰建设劳务工程有限公司2013年4月对涉案房屋进行了拆除，也说属合法协议搬迁而非违法强拆，这些都给上诉人确定拆迁主体造成误解。二、根据上述时间节点情况来看，上诉人起诉根本不过起诉期限。根据行政诉讼法相关法律、司法解释条款，由于涉案房屋涉及多年诉讼、一直不能确定义务承担主体和房屋征收批准手续及补偿标准文件、上诉人长时间等待政府协调处理等等原因，直到青岛市中级人民法院(2018)鲁02行初199号行政判决书查明相关事实，上诉人才知道了具体的被上诉人义务主体、征收批准的时间、房屋补偿标准和数额(估价报告在本案诉讼过程中才举证提交)等相关行政行为的具体内容，上诉人知晓了被上诉人所主张的协议搬迁违法以后，由于与被上诉人协商处理无果就提起了诉讼，根本不过起诉期限，更不过20年的起诉期限。另外，就2018年1月上诉人与被上诉人签订的《协议书》来说，根据当时仍然有效的《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第41条规定，上诉人在该协议签订之后起诉也不过2年的起诉期限。三、上诉人提交的视听资料(光盘)，庭审过程中原审第三人已明确承认是其在上诉人查找拆迁主体的时候，由原审第三人提供给上诉人，时间大约在2018年，且上诉人从未表述该视听资料系自己制作，一审法院依据该视听资料而臆断上诉人于2012年就知晓拆迁时间及拆迁主体，不仅没有时间方面的事实依据，纯属主观猜测，不能用以作为行政诉讼是否已过法定起诉期限的判断标准。四、从上诉人起诉的被上诉人主体方面也可以看出，直至上诉人起诉之时，依然无法明确辨别拆迁主体，这符合我国行政诉讼法关于以“知道或者应当知道权利被侵害”作为起诉期限开始起算的相关规定。综上，一审法院关于起诉期限的认定没有事实和法律依据，不符合“程序从新、实体从旧”的轻程序重实体保护行政法律关系具体行政行为相对义务人合法权益的行政诉讼原则，依法应予撤销。因此，请二审法院依法撤销一审裁定，指令一审法院继续审理本案。 上诉人青岛高科技工业园海天水产有限公司、曲先宝不服原审裁定，共同上诉称，一、本案上诉人提交了崂山政务网打印有关崂山路改造的政务(崂山)要闻、视频要闻、工作(图片)信息、房屋拆迁、崂山区委外宣办发表的媒体聚焦等内容，证明崂山区人民政府是强拆主体，依据最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第二十条规定，政府委托的法律后果由委托人承担，依法本案应当由中级人民法院管辖，市南区人民法院对本案没有管辖权，市南区法院应当依法将本案移送青岛中院审理，而青岛市中级人民法院对上诉人于2018年9月提起的行政强拆及赔偿一案至今未依法审理，青岛中院也应当回避该案的审理，本案应当由最高人民法院或山东省高级人民法院指定管辖。二、上诉人海天水产公司系涉案两宗集体土地及附属物的权利人，该两宗集体土地及附属物的权利人；上诉人提交的土地权属证书、最高人民法院(2015)民抗字第28号民事判决书等证据确证海天水产公司系涉案集体土地及附属物的唯一权利人，涉案土地的补偿权益和强拆赔偿应当全部归本案第三人所有，与徐兆花无关，对徐兆花非法取得的2200万搬迁补偿款应当依法归上诉人所有，一审法院虽然裁定驳回徐兆花的起诉，但未依法认定徐兆花无权取得涉案土地及附属物搬迁补偿款的事实，更未对上诉人要求依法处理徐兆花非法取得2200万搬迁补偿款的请求进行处理，应予以纠正。三、对涉案土地及附属物的征地程序严重违法，损害了上诉人海天水产公司的合法权利，与徐兆花无任何关联，被上诉人应承担不利的法律后果，应依法确认被上诉人行政强拆违法并依法给予上诉人赔偿，一审法院未依法对上诉人的诉讼请求进行审理，审判程序严重违法。四、徐兆花捏造事实，提起虚假诉讼，并涉嫌伪造人民解放军部队公章，一审法院未依法将发现的徐兆花违法问题移送公安，应予以纠正。综上所述，一审法院未依法将该案移送青岛市中级人民法院审理或申请最高人民法院或山东省高级人民法院指定管辖，一审法院未依法审理上诉人的诉讼请求，审判程序严重违法，一审法院更未对被上诉人的违法强拆行为进行确认。综上，请求二审法院：1、依法撤销青岛市市南区人民法院(2020)鲁0202行初3号行政裁定书。2、依法将该案移送青岛市中级人民法院审理或者依法审理上诉人的诉讼请求。3、依法将徐兆花涉嫌的伪造国家机关印章罪和虚假诉讼罪移送有权机关处理。 被上诉人沙子口街道办事处及被上诉人崂山区交通运输局共同答辩称，一、针对海天水产公司、曲先宝两人上诉请求与理由，崂山区交通局和沙子口街道办答辩如下：（一）曲先宝及海天水产公司无权再就本案主张诉权。首先，曲先宝及海天水产公司已于2014年撤回对原审两被告的起诉，其无权再就强拆及赔偿事实提起诉讼。其次，曲先宝及海天水产公司为无独立请求权第三人，其无权提起上诉。二、针对徐兆花、冷藏加工厂的上诉请求和理由，崂山区交通局和沙子口街道办答辩如下：（一）涉案房屋的拆除属于协议搬迁的民事行为，徐兆花及冷藏加工厂关于答辩人拆迁行为及赔偿的相关主张均不成立。一是本案两被上诉人并未对案涉房屋实施征收和强拆行为，对案涉房屋的补偿系协议搬迁补偿。据（2018）鲁0212行初75号行政判决书中查明，涉案房屋于2013年4月9日至4月20日，由青岛鸿泰建筑工程有限公司拆除；二是关于案涉房屋搬迁补偿款，两被上诉人与徐兆花在房屋拆除后签订了《协议书》，协议书对补偿款支付进行协议约定，同时明确约定相关款项属搬迁补偿款，并非征收补偿款。三是两被上诉人在向徐兆花支付搬迁补偿款的同时向其支付了利息，不仅表明该行为属民事行为，而且与曲先宝此前出具保证书中所明确的款项提存一说相印证。四是彼时《行政诉讼法》尚未修订，无行政协议之规定。因此，案涉房屋的拆除与补偿均属协议搬迁的民事行为，而非征收或行政强拆。本案徐兆花及冷藏加工厂关于两被上诉人拆迁行为的相关主张，均无事实和法律依据。（二）假使拆除涉案房屋行为属于行政行为，徐兆花及冷藏加工厂就本案提起行政诉讼也早已超过法定起诉期限。首先，徐兆花及冷藏加工厂自应当知道具体行政行为内容的时间至其提起本案行政诉讼已超过两年法定起诉期限。一是根据彼时尚在施行的《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条第一款之规定，本案中，根据徐兆花及冷藏加工厂在一审庭审中提交的视听资料，其显示时间为2013年，即徐兆花及冷藏加工厂至少在2013年就应知道案涉房屋被拆除。二是根据山东高院作出的（2013）鲁民再字第6号《民事判决书》已查明事实，案涉房屋已于2012年5、6月份被当地政府拆除，后最高院作出的（2015）民抗字第28号《民事判决书》予以维持前判决。徐兆花及冷藏加工厂称其于2016年1月收到最高院判决，因此其最迟在2016年1月知道案涉房屋被当地政府拆除的事实。因此，徐兆花及冷藏加工厂不论是2013年还是2016年1月知道或应知道案涉房屋被拆除的事实，其于2019年6月13日向青岛市中级人民法院提起确认拆除行为违法的诉讼，均早已超过两年的最长起诉期限。其次，关于徐兆花及冷藏加工厂在上诉状中就本案提起行政诉讼未超过20年起诉期限的主张，因其不是“因不动产提起的行政诉讼”，因此不能适用20年起诉期限的规定。（三）徐兆花对案涉地上房屋不享有物权，其仅依据债权无权主张赔偿本案中，原告徐兆花以强拆违法为由，主张强拆赔偿。（四）青岛崂山海港水产冷藏加工厂不具备诉讼主体资格。综上所述，徐兆花、青岛海港冷藏加工厂的上诉请求和理由均不成立，依法应予裁定驳回上诉；青岛高科技工业园海天水产有限公司、曲先宝无权就本案提起上诉，亦依法应予裁定驳回上诉。 针对上诉人徐兆花、青岛崂山海港水产冷藏加工厂的上诉，上诉人青岛高科技工业园海天水产有限公司、曲先宝答辩称，徐兆花及青岛崂山海港水产冷藏加工厂恶意提起本案诉讼，我方已对徐兆花涉嫌的违法犯罪为了进行举报，徐兆花作为城镇户口无权取得涉案集体土地，其捏造的事实及证据均不应予以采纳。 针对上诉人青岛高科技工业园海天水产有限公司、曲先宝的上诉，上诉人徐兆花、青岛崂山海港水产冷藏加工厂答辩称，同意本案被上诉人主张曲先宝、青岛高科技工业园海天水产有限公司无权主张本案诉权的意见。 各方当事人在原审中提供的证据已经质证，并已随案移送本院。经审查，本院同意原审法院根据证据确认的案件事实。 本院认为。 一、关于上诉人青岛高科技工业园海天水产有限公司、曲先宝的上诉请求。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条规定，“公民、法人或者其他组织同被诉行政行为有利害关系但没有提起诉讼，或者同案件处理结果有利害关系的，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。人民法院判决第三人承担义务或者减损第三人权益的，第三人有权依法提起上诉”。本案中，因青岛高科技工业园海天水产有限公司及曲先宝与本案有利害关系，法院在一审立案后依申请追加其为原审第三人。但原审法院一审以上诉人徐兆花及青岛崂山海港水产冷藏加工厂的起诉超过法定期限为由裁定驳回本案起诉，并未判决原审第三人承担义务或减损其权益。根据上述规定，上诉人青岛高科技工业园海天水产有限公司及曲先宝无权提起本案上诉，本院依法予以驳回上诉。上诉人青岛高科技工业园海天水产有限公司及曲先宝的上诉请求，可以通过其他合法途径予以主张。 二、关于上诉人徐兆花、青岛崂山海港水产冷藏加工厂的诉讼请求。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十三条第一款规定，“公民、法人或者其他组织在提起行政诉讼的同时一并提出行政赔偿请求的，其起诉期限按照行政诉讼起诉期限的规定执行”。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”根据上述规定，行政机关作出行政行为时未告知当事人起诉期限的，起诉期限应为一年，且起算点是当事人知道或者应当知道行政行为内容之日。本案中，山东省高级人民法院于2013年10月31日作出（2013）鲁民再字第6号民事判决，该判决查明，涉案房屋已于2012年5、6月份被当地政府拆除。上诉人徐兆花不服该民事判决向检察机关申诉，最高人民检察院以高检民监[2014]241号民事抗诉书向最高人民法院提出抗诉。可见，上诉人徐兆花最迟应当在2014年就应知道涉案房屋已被当地政府拆除的事实。另外，根据上诉人徐兆花与被上诉人沙子口街道办事处、被上诉人崂山区交通运输局于2018年1月29日签署的《协议书》，该协议书解决的就是涉案房屋的搬迁补偿问题。在二审庭审中，上诉人徐兆花认可此时知道两被上诉人参与拆除了涉案房屋。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十四第一款的规定，上诉人徐兆花于2019年6月13日向本院提起本案行政诉讼时已超过法定的1年起诉期限。因上诉人徐兆花是上诉人青岛崂山海港水产冷藏加工厂的经营者，其提起的本案诉讼同样超过了法定的1年起诉期限。上诉人徐兆花、上诉人青岛崂山海港水产冷藏加工厂主张其在提起本案行政诉讼之前，一直在等待行政机关协调处理，该期间不应计入起诉期限。但上诉人徐兆花、上诉人青岛崂山海港水产冷藏加工厂并无证据证明其有符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条规定的被耽误的时间可以不计算在起诉期限内的情形，上诉人的该项主张，本院不予采纳。因此，原审法院依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第二项之规定，裁定驳回上诉人徐兆花、上诉人青岛崂山海港水产冷藏加工厂的起诉，于法有据。 综上，原审裁定正确，依法应予维持。上诉人之上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  李国宁 审判员  蒋金龙 审判员  林 桦 二〇二一年一月十八日 法官助理管筱笛 书记员 赵洪峰 书记员 张淑杰