江苏省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏行终98号 上诉人（原审原告）张松年，男，汉族，住江苏省启东市。 被上诉人（原审被告）启东市汇龙镇人民政府，住所地在江苏省启东市汇龙镇人民中路288号。 法定代表人龚健，该镇镇长。 被上诉人（原审被告）启东市人民政府，住所地在江苏省启东市汇龙镇世纪大道1288号。 法定代表人葛志娟，该市市长。 上诉人张松年因与被上诉人启东市汇龙镇人民政府（以下简称汇龙镇政府）、启东市人民政府（以下简称启东市政府）土地行政管理及行政复议一案，不服江苏省南通市中级人民法院（2018）苏06行初81号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院经审理查明，1998年4月，启东市政府向张松年颁发《农村集体土地承包经营权证书》，载明张松年承包土地（耕地）面积为2.28亩。 2017年7月24日，汇龙镇政府作出《关于圩北村张松年土地承包权问题的答复意见》（以下简称《答复意见》），主要内容为：张松年主张的0.35亩承包地的所有权为张松年所在村民组集体所有，该地块的承包经营权未发包到户，故张松年要求汇龙镇政府确认其享有0.35亩土地承包经营权的依据不足。张松年如有异议，可通过仲裁或诉讼途径解决。 2017年12月6日，张松年通过邮寄方式向启东市政府提出行政复议申请，要求启东市政府责令被申请人汇龙镇政府确认张松年享有位于汇龙镇光荣村0.35亩土地的承包经营权。启东市政府收悉后，经通知申请人补正，被申请人答复，延长审查期限等法定程序后，于2018年3月12日作出〔2017〕启行复第101号《启东市人民政府行政复议决定书》（以下简称《复议决定》），并已送达张松年。张松年不服，提起本案诉讼，请求依法确认张松年享有位于启东市汇龙镇××村0.35亩土地的承包经营权。 一审法院认为：一、关于汇龙镇政府作出的《答复意见》内容是否合法问题 《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条第一款规定，因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。第二款规定：当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。第五十三条规定，任何组织和个人侵害承包方的土地承包经营权的，应当承担民事责任。根据上述法律规定，如果承包人认为其土地承包经营权受到侵害，既可以采取双方协商的方式解决争议；亦可以通过请求村民委员会或者乡镇人民政府调解解决的方式处理；还可以采取申请仲裁方式解决；并可以直接向人民法院提起民事诉讼。本案中，张松年通过信件方式向汇龙镇政府反映其位于光荣村0.35亩走脚田承包地的权属问题，汇龙镇政府经调查后作出《答复意见》认为，张松年所反映的0.35亩承包地的所有权为其所在村民组集体所有，该地块的承包经营权未发包到户，故张松年要求确认0.35亩土地承包经营权的依据不足。一审法院认为，启东市政府于1998年4月发放给张松年（户主）的农村集体土地承包经营权证书上载明的承包土地面积为2.28亩，该面积并不包括张松年主张的0.35亩承包地。因此，汇龙镇政府在《答复意见》中认为张松年要求确认0.35亩土地承包经营权的依据不足，认定事实清楚。此外，张松年要求汇龙镇政府确认其享有0.35亩土地承包经营权，在法律性质上显然不是土地使用权确权，而是属于农村土地承包经营权确权。根据上述法律规定，针对农村土地承包经营权纠纷，汇龙镇政府不具有对此类纠纷进行处理的法定职权。故汇龙镇政府在《答复意见》中告知张松年，如有异议，可通过仲裁或诉讼途径解决，内容合法。 二、关于启东市政府作出的《复议决定》认定事实是否清楚，适用法律法规是否正确，程序是否符合法律规定问题 《中华人民共和国行政复议法》第十七条规定，行政复议机关收到行政复议申请后，应当在5日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定驳回，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。除前款规定外，行政复议申请自行政复议机关负责法制工作的机构收到之日起即为受理。根据《中华人民共和国行政复议法》第三十一条的规定，行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂的，可以适当延长。 本案中，启东市政府在收到张松年以汇龙镇政府为被申请人的行政复议申请后，通知申请人补正相关内容，符合法律规定。在启东市政府收到张松年补正材料后，针对张松年提出的行政复议请求，结合汇龙镇政府相关答复材料的内容，根据《中华人民共和国行政复议法》的相关规定，经审查后认为汇龙镇政府并不具有对农村土地承包经营权进行确权的法定职权，故决定驳回张松年的行政复议申请，认定事实清楚，适用法律法规正确，程序合法。 综上，汇龙镇政府作出的《答复意见》认定事实清楚，内容合法；启东市政府作出的《复议决定》认定事实清楚，适用法律法规正确，程序合法。张松年的诉讼理由不能成立，一审法院对其诉讼请求依法不予支持。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回张松年的诉讼请求。一审案件受理费50元，由张松年负担。 张松年上诉称：1.被上诉人没有提供上诉人的承包地由2.63亩变更为2.28亩的证据。1997年9月5日圩北村第七村民组（以下简称圩北村七组）与圩北经济合作社订立的《协议》面积、经手人处空白，无合作社印章，内容是“愿意放弃种植”而非放弃经营权，且只有80%的农户放弃种植，包括上诉人在内的20%农户未予认可，故该《协议》不能作为收回上诉人承包地的合法依据。2.启东市汇龙镇圩北村村民委员会（以下简称圩北村委会）、启东市汇龙镇农业综合服务中心于2017年8月18日出具说明，证明二轮调整土地时未划田，延续了1997年的承包面积，该证据应予采纳。3.被上诉人所作复议决定认为土地承包经营权的确权并非政府法定职责是错误的。综上，请求撤销一审判决，调取上诉人承包土地由2.63亩变更为2.28亩的证据，返还由圩北村委会违法收回的0.35亩承包地，被上诉人承担本案诉讼费用。 汇龙镇政府、启东市政府均未发表答辩意见。 本院经审理确认一审法院查明的事实。 本院认为，启东市政府在一审中提供的1997年9月5日圩北村七组与圩北经济合作社签订的《协议》、1998年启东市农业承包合同兑现结算归户计算表（其中张松年户承包耕地面积为2.28亩）、1998年颁发的农村集体土地承包经营权证书，已形成完整的证据链，能够证明《答复意见》中载明的事实。张松年主张其承包地由2.63亩变更为2.28亩，实质上是张松年在1997年之前其享有0.35亩走脚田的承包经营权，后圩北村七组余户村民与圩北经济合作社签订《协议》，将路远、管理不方便的责任田放弃种植，交由圩北经济合作社对外发包，张松年虽然未在《协议》上签名，但张松年主张的0.35亩承包地已实际交由圩北经济合作社对外发包经营，且张松年亦承认已领取对外发包的收益。因此，张松年基于集体经济组织成员身份对于该土地的承包经营权，已根据对外发包合同转化为享有相应收益权，其实质性权益并未受损。 对于张松年要求法院调取其承包地由2.63亩变更为2.28亩证据的申请，不属于法院依职权调取证据的范围，且汇龙镇政府对此事实已进行了充分举证，故本院不予支持。汇龙镇政府所作《答复意见》以及启东市政府所作《复议决定》认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法。一审法院判决驳回张松年诉讼请求正确。 对于张松年提出圩北村委会应当返还其0.35亩承包地的诉讼请求，已经超出张松年一审诉讼请求范围，且圩北村委会并非本案当事人，亦不属于行政争议，本案不予理涉。 综上，张松年的上诉请求及理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人张松年负担。 本判决为终审判决。 审判长  刘建功 审判员  臧 静 审判员  吴晓玲 二〇二一年一月二十九日 书记员  刘 妍