山东省济南市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)鲁01行终1189号 上诉人（原审原告）高洪祥，男，1957年6月12日出生，汉族，住济南市。 上诉人（原审原告）孟光香，女，1958年4月29日出生，汉族，住济南市。 上诉人（原审原告）高文国，男，1983年1月16日出生，汉族，住济南市。 上诉人（原审原告）郭进，女，1981年6月11日出生，汉族，住济南市。 上诉人（原审原告）高冬妮妮，女，2010年12月31日出生，汉族，住济南市。 上诉人（原审原告）高安奇，女，2014年12月18日出生，汉族，住济南市。 上诉人高冬妮妮、高安奇法定代理人高文国（身份信息同上诉人高文国）。 上诉人高洪祥、孟光香、郭进共同委托代理人高文国（身份信息同上诉人高文国）。 被上诉人（原审被告）济南市历城区人民政府港沟街道办事处，住所地济南市。 法定代表人孙云奎，主任。 委托代理人于乐天，该单位工作人员。 委托代理人张元峰，山东昌平律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）济南市历城区港沟街道神武村民委员会，住所地济南市。 法定代表人王圣国，主任。 委托代理人王兴忠，山东泺源律师事务所律师。 上诉人高洪祥、孟光香、高文国、郭进、高冬妮妮、高安奇（以下简称高洪祥等六人）诉被上诉人济南市历城区人民政府港沟街道办事处（以下简称港沟街道办）、济南市历城区港沟街道神武村民委员会（以下简称神武村委会）行政协议一案，不服济南市历城区人民法院（2020）鲁0112行初252号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院经审理查明，2013年10月12日，济南市历城区港沟街道片区建设指挥部（以下简称指挥部）下发《关于神武村旧城村改造拆迁安置补偿实施方案》，该方案过渡安置费的制定依据为鲁价发（2008）178号文件，实施方案相关内容如下：第七条，根据现实情况，过渡安置费按每人300元/月，一人户500元/月执行。过渡安置费自被安置人签订拆迁安置补偿协议之日起按年发放。第十一条，回迁时间定为三十六个月（自签订拆迁安置补偿协议之日算起），若逾期不能回迁，超出回迁时间的过渡安置费加倍发放。 2013年11月29日，甲方指挥部与乙方神武村委会签订《委托书》，委托乙方与被拆迁人签订《安置补偿协议》以及做好《实施方案》的宣传解释工作等。 2013年11月19日，甲方神武村委会与乙方高洪祥签订《安置补偿协议》以及《拆迁安置奖励补助协议》，相关内容如下：甲方为乙方提供住宅安置房，并保证房屋符合国家规定的设计规范和质量标准。乙方家庭共有人口5人，其中符合房屋安置的有5人。……神武村拆迁过渡期为36个月，起算时间为2013年12月1日，过渡费每年发一次，按政策标准乙方每人300元/月…… 2018年11月9日，甲方神武村委会再次与乙方高洪祥签订《拆迁安置补偿协议》以及《拆迁安置奖励补助协议》，相关内容如下：乙方家庭原有人口5人，其中符合房屋安置的有5人，后因新生合法，新增人口高安奇……神武村拆迁过渡期为36个月，起算时间为2013年12月1日，过渡费每年发放一次，按政策标准每人300元/月。若逾期不能回迁，超出回迁时间的过渡安置费加倍发放。 后高文国因涉案小区的消防验收未通过，拒绝接收房屋并多次就小区消防验收不合格、综合验收未通过、安置费逾期发放等问题向政府部门反映，具体如下： 2019年4月30日，高文国向区政府反映涉案小区未通过消防验收就交付村民使用。同年5月6日，港沟街道办答复称目前涉案小区30栋楼均已通过济南市历城区工程质量与安全生产监督站验收，根据《山东省房地产开发项目竣工综合验收备案办法》，安置房项目可以不经过综合验收交房，但水、电、暖等设施需正常使用。2019年5月10日，高文国向区政府反映拖欠房屋租金，未按照协议发放房租问题，同年5月14日，港沟街道办再次答复称过渡安置费已发至2月份，3月底开始交房，3、4月份的过渡安置费已打报告。消防验收情况与5月6日答复一致。2019年6月4日，高文国向区政府反映消防验收以及5月份房租的问题，港沟街道办的答复与5月6日答复一致。同年6月10日，高文国再次向区政府反映小区消防验收未通过以及5月份房租的问题，港沟街道办的答复与5月6日答复一致，同时称神武百姓已领钥匙入住，5月份的租房费不再发放。后高文国再次反映上述问题，街道办答复称3、4月份的过渡安置费已审批，5月份房租不再发放，已通知来电人办理交房手续，来电人不领钥匙，是来电人个人行为，不会给来电人发放5月份租房费。同年6月17日至9月24日期间，高文国就上述问题多次向区政府反映，街道办的答复均与前期作出的答复一致。 高文国关于涉案小区的信息公开申请情况如下：2019年8月20日，济南市住房和城乡建设局（以下简称济南市住建局）向原告提供“建设工程竣工验收消防备案检查不合格通知书”一份（该通知书编号为济建消验备〔2019〕第009号，落款日期为2019年7月5日），该通知书载明，神武村城中村改造村民安置房（除5号楼外）建设工程消防竣工验收备案检查不合格。同年11月1日，济南市住建局答复称涉案小区目前还未提出供热工程竣工验收的申请（济建复[2019]）C204号）。2019年11月15日，济南市行政审批服务局答复称未查询到涉案小区综合验收备案信息。同年10月24日，济南市发改委答复称涉案小区为临时电（2019年第88号）。 另查明，2013年8月30日，港沟街道办下发了关于成立港沟片区开发建设指挥部的通知，指挥部系港沟街道办的临时机构。同年9月2日，区政府办公室下发成立历城区旅游路片区建设指挥部的通知，旅游路片区建设指挥部系区政府的临时机构。 2017年5月26日，济南市城市更新局下发济更政字〔2017〕25号文（以下简称25号文），主要内容：在过渡期限内，征收住宅房屋每月临时安置费按被征收住宅房屋建筑面积30元/㎡计算……，因房屋征收部门的责任使被征收人延长过渡期限的，对自行解决周转用房的，从逾期之月临时安置费增加一倍支付。本通知自公布之日起施行，有效期5年。本通知公布前已公告实施的征收（拆迁）项目，仍在自行过渡安置的被征收（拆迁）人（含公有房屋承租人）和本通知公布之日后新作出过渡安置的被征收（拆迁）人，自本通知公布之日起，按本通知规定的标准执行。本通知公布之日前已作出征收决定的，尚在征收决定规定的签约期限内的征收项目，已经签订征收补偿协议的被征收人（含公有房屋承租人）按本通知规定的标准执行。 2017年12月18日，山东省国土资源厅和山东省财政厅联合下发383号文(鲁国土资字〔2017〕383号)（以下简称383号文），规定搬家费和过渡安置费补偿标准参照国有土地上房屋征收补偿标准执行。 另查明，原被告安置协议签订后，原告所在安置区域于2019年1月份开始组织选取房屋，至同年4月份，陆续向村民交付房屋，除高洪祥家庭以房屋不具备交付条件为由，拒绝接收房屋外，其余已经签订安置协议的家庭均已收房入住。原告家庭实际领取过渡费情况为：2013年5月至2015年4月按照400元标准发放5人，2015年5月至2016年11月30日按每人600元标准发放6人，2016年12月至2019年4月按每人1200元标准发放6人，上述款项原告家庭均已全部领取。 对本案有争议的事实，原审法院经审理认定如下： 一、涉案小区是否具备交房条件 1.关于涉案小区规划是否核实和涉案房屋是否应通过综合验收备案后交付使用； 港沟街道办提交《建设工程竣工规划核实合格证》1份，该时间为2019年10月24日。证实涉案小区建设工程已竣工规划核实合格。对于被告提供的《建筑工程竣工验收报告》，原告主张存在字迹一致，有多处空白的情况，认为涉案的工程没有经过竣工验收。原审法院认为，根据《城乡规划法》第四十五条规定，县级以上地方人民政府城乡规划主管部门按照国务院规定建设工程是否符合规划条件予以核实……建设单位应当在竣工验收后六个月内向城乡规划主管部门报送有关竣工验收资料。涉案的小区存在竣工验收在前，规划核实在后的实际情况，该情况根据《城乡规划法》第六十七条规定，建设单位所在地城市、县人民政府城乡规划主管部门责令限期补报或者处予罚款。被告提交的验收报告中存在落款处法人章和单位公章不齐全以及日期不明等问题，反映了涉案小区在竣工验收过程中，相关责任单位在验收工作中存在工作程序瑕疵，但不能以此证明涉案工程未经过竣工验收，验收报告中验收意见以及验收结论一栏中均已写明对涉案工程同意验收，济南市自然资源和规划局也已对涉案工程下发了《建设工程竣工规划核实合格证》。故涉案工程已经过规划核实。 涉案房屋是否应通过综合验收备案后交付使用。根据《山东省房地产开发项目竣工综合验收备案办法》第二条的规定，凡在山东省城市规划区范围内，从事房地产开发经营的，应执行房地产开发项目竣工综合验收备案制度。涉案的小区属于旧城村改造回迁安置房屋，不同于商品房开发，该类房屋是否应通过综合验收备案，并无明确法律规定和地方政府的明确规定。2019年6月11日，济南市住建局以及财政局等四部门联合下发《关于进一步加快推进城中村改造的若干细则》，其中载明安置房完成单体验收并具备使用条件后应当尽快交付并组织分配。原、被告签订的安置协议中，关于交付标准的约定为，甲方为乙方提供安置房，并保证房屋符合国家规定的设计规范和质量标准。现房屋已经通过竣工验收，也已下发规划核实证书，消防抽检已整改合格，故涉案小区可以交付使用。 2.关于涉案房屋是否通过消防验收。《消防法》第十三条规定国务院住房和城乡建设主管部门规定……前款规定以外的其他建设工程，建设单位在验收后应当报住房和城乡建设主管部门备案，住房和城乡建设主管部门应当进行抽查……抽查不合格的，应当停止使用。本案的涉案小区属于消防抽查的建筑，2019年7月5日，济南市住建局下发了济建消验备（2019）第009号消防备案检查不合格通知书，该通知书载明神武村安置房（除5号楼外）建设工程……经资料审查，现场抽样检查及功能测试，不符合国家工程建设消防技术标准，不满足消防设计文件要求，综合评定建设工程消防竣工验收备案检查不合格。该通知下发后，经过被告方整改，同年9月18日，济南市住建局再次下发济建消竣复（2019）第53号消防复查意见书，其中载明前期需要整改的地方均已整改，合格。因涉案工程属于消防抽查的建筑，故根据前期消防抽查结果以及后期整改的情况，涉案小区的消防验收合格时间为2019年9月18日。 3.关于涉案小区临时水临时电等配套设施问题。原告提供2014年4月16日通知，主要内容为前期设计缺陷，目前验收不合格，需对每户安装漏电保护器……。2019年6月25日通知，主要内容为神武小区供水不足，采用临时分区供水……。证人韩声福的证言以及2019年第88号信息公开告知书，答复意见为涉案小区是临时电，证实涉案小区的临时水电问题。经查明，涉案小区目前供电方式为双电源供电，一路电源为神西线，一路电源为潘安线，供电公司总表管理，有物业管理到户。原审法院认为，涉案小区作为安置小区存在人员密集，用水、用电量需求大的客观情况，作为物业方或者管理单位临时分区供水亦符合常理，原告所陈述的不能自主网上缴纳电费等情况，系物业公司作为管理方尚未向供电部门进行移交，故电费的缴纳暂由物业代收。 二、关于过渡费的发放标准 原告陈述2019年3月份，在房屋没有通过综合验收的情况下，许多村民被要求收房。2019年4月份之后没有再向原告发放过过渡费，2017年12月1日至2019年4月30日，过渡费均是按照每人1200元/月发放。原告要求，自2017年12月18日起，按照383号文以及25号文规定，逾期过渡费按照每人每月47㎡×30元/㎡×2=2820元发放。被告认为，本案是旧城村改造安置房，不适用25号文的规定，25号文制定依据是国有土地征收，片区已经按照要求按1200元/月翻倍发放至2019年4月底，原告拒绝接收房屋，此后无权再主张过渡费。 原审法院审查认为，第一、过渡安置费为拆迁后给予被拆迁方的临时安置租房的费用，故过渡安置费的发放标准也是根据当时拆迁时在涉案片区周围实际租房费用而制定，标准也会随租房费用的上涨而进行相应调整。原、被告双方签订的协议中约定的过渡安置费为每人300元/月，若逾期回迁，逾期过渡费按照每人600元/月发放。原告家庭实际领取的过渡费发放标准均高于协议约定的标准。现原告家庭已经领取2019年4月份之前的全部过渡安置费用。双方签订的协议到期后，被告方一直向其支付过渡费直到2019年4月底，原告对前期领取的补偿标准一直没有提出异议，直至此次诉讼，请求按照383号文规定补发过渡费。第二、原告要求按照383号文规定补发过渡费，该文件规定的是搬家费和过渡安置费补偿标准参照国有土地上房屋征收补偿标准执行。原告提供的裁判案例，系涉案房屋被违法强制拆除之后，行政行为被确认违法后作出的行政赔偿案件，该类案件参照383号文标准以上判决支付过渡安置费，系对被强制拆除人的安置费补偿，也体现了对行政违法行为的惩处。本案系行政协议纠纷，按照383号文规定的是“参照”国有土地征收标准，而非“依照”该标准，在该权限范围内，行政机关在每人1200元/月范围内支付过渡费，已按照协议约定逾期翻倍的标准进行了发放。涉案小区消防验收合格之日为2019年9月18日，规划核实合格时间为2019年10月24日，在此之前被告交付房屋有违法律强制性规定，原告有权拒绝收房。 综上，被告神武村委会受被告港沟街道办的委托与原告家庭签订安置协议，其形成的权利义务应有委托人港沟街道办承担，故港沟街道办是本案适格的被告。本案争议的房屋是城中村改造项目，并非商品房开发和国有土地上的房屋征收安置房屋，涉案房屋建设在集体土地上，房屋安置标准是按照原被告合同约定标准，即符合国家规定的设计规范和质量标准。该标准是双方约定的交房标准，并不违背法律法规和地方规章的规定，是有效的，双方应当按照约定履行。原告主张的综合验收问题，2019年6月11日，住建局等四部门联合下发《关于进一步加快推进城中村改造的若干细则》，其中载明安置房完成单体验收并具备使用条件后应当尽快交付并组织分配。涉案房屋于2019年4月，经建设单位等五方组织验收，其虽然存在个别项目漏填、签字时间一致等程序性瑕疵，但不影响涉案小区房屋质量合格的认定。2019年10月24日，涉案房屋取得竣工规划合格证书。应当认定涉案房屋符合建设质量标准，符合原被告约定的交房条件。其未经核实即验收，系违反规划法管理性规范的行为，应有管理部门作出处理，其配套设施沿用了原有供应模式，在没有市政管网的现状下，地方政府应当积极推进，争取尽早推进完善配套设施。关于涉案房屋消防验收。根据《消防法》第十三条规定，涉案小区属于消防抽查的建筑，前期抽检中消防验收不合格，2019年9月18日，消防整改后验收合格。同年10月24日，通过规划核实，此时应当认定具备交房条件，故此前的过渡费应当补发。关于适用过渡费标准，25号文系国有土地征收的标准，按照383号文系参照标准，而非依照标准，原被告通过协议方式约定的标准，符合上述文件规定，且每人每月1200元的过渡费足以满足被拆迁人在同地段租赁同等面积和标准的住房。至2019年4月间，双方对此标准均无异议也已履行完毕并且该标准符合过渡费设立目的。故其要求补发差价和按照翻番标准发放过渡费不予支持，因六原告未实际接收使用所选取的房屋，故参照双方已履行的过渡费予以支付过渡费至2019年10月，自2019年5月1日至2019年10月24日止（共计6个月），合计1200元×6×6=43200元。此后涉案房屋符合合同约定交房标准后，被告可不予再行发放过渡费。 据此，原告部分诉讼请求成立，应予支持。经原审法院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项、第七十三条，最高人民法院《关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十一条，第二十七条之规定，判决：一、被告港沟街道办于本判决生效之日起十日内支付原告家庭过渡安置费共计43200元；二、驳回原告高洪祥等六人的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告港沟街道办负担。 上诉人高洪祥等六人不服原审判决提起上诉，请求：撤销原审判决，依法改判支持上诉人的原审诉讼请求；一、二审的律师费16000元由两被上诉人负担。事实和理由如下：一、原审判决认定事实有误。原审判决认定神武小区建设在集体土地上无依据，神武村回迁房是国有建设用地使用权。《建筑工程竣工验收报告》原件上没有竣工日期，法院不能用以证明具体竣工日期。原审判决认定除上诉人高洪祥等六人外，其余已经签订安置协议的家庭均已收房入住无事实根据。原审判决认定上诉人不能自主网上缴纳电费等情况系物业公司未向供电部门移交无相应证据证明。原审判决关于上诉人领取过渡费情况无证据证明。原审判决关于临时分区用水原因认定与事实不符。二、原审判决适用法律不当。综合《建设工程质量管理条例》第四十九条、《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第二条、第五条以及《山东省房屋建筑和市政工程质量监督管理办法》第三十四条、三十七条的规定，并结合涉案协议，综合验收（备案）以后交房才是达到交房条件。原审判决关于回迁房是否应通过综合验收备案并无明确法律规定和地方政府的明确规定的认定无法律依据。三、关于过渡安置费应采取有利于上诉人的解释，应按照上诉人主张的每人每月2820元标准发放。原审法院没有根据上诉人的申请进行庭审直播，请求二审法院对本案进行庭审直播。 被上诉人港沟街道办、神武村委会均未提交书面答辩意见。 本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，《中华人民共和国建筑法》第六十一条第二款“建筑工程竣工经验收合格后，方可交付使用；未经验收或者验收不合格的，不得交付使用”。本案中，虽然涉案《建筑工程竣工验收报告》存在落款处法人章和单位公章不齐全以及日期不明等问题，但是验收报告中验收意见以及验收结论一栏中均已写明对涉案工程同意验收，并且济南市自然资源局和规划局对涉案工程下发《建设工程竣工规划核实合格证》，故原审判决认定涉案工程已经过规划核实，符合法律规定。又鉴于涉案房屋已经建设单位等组织验收，原审判决认定涉案房屋符合建设质量标准，并无不当。另外，根据济南市住建局在2019年9月18日下发的济建消竣复（2019）第53号消防复查意见书，能够证明涉案小区在前期消防抽查中被认定需要整改的地方均已整改，合格。故原审判决认定涉案小区的消防验收合格时间为2019年9月18日，符合法律规定。综合上述事实，原审判决认定涉案房屋取得竣工规划合格证书时，双方当事人约定的交房条件已经成就，并无不当。涉案小区水电是否正式移交水电部门的主张并不能用以否定涉案房屋不符合交房条件。 关于过渡安置费发放标准问题。根据25号文的规定，在过渡期限内，征收国有土地上住宅房屋每月临时安置费按被征收住宅房屋建筑面积30元/㎡计算。根据383号文的规定，征收中心城区集体土地需要安置的，过渡安置费补偿标准参照国有土地上房屋征收补偿标准执行。以人口为补偿依据的，按40㎡∕人计算补偿面积。综合上述规定，征收中心城区集体土地需要安置的，在383号文发布后，过渡安置费以人口为补偿依据的，按照每人每月1200元∕人∕月标准发放。383号文关于过渡安置费的规定是从保障民生角度出发，结合当前房屋租赁市场实际情况，为满足被征收人的基本居住需要，确保被征收人的生活质量对住宅房屋过渡安置费作出的调整。基于此，即使双方对过渡安置费的约定合法有效，在383号文发布后，行政机关也宜根据383号文的规定对过渡安置费的发放标准进行适当调整。在涉及房屋安置的补偿安置协议中，征迁双方通常会约定逾期交房后增加过渡安置费的规定，这是因为房屋安置一般涉及的周期较长，期间物价上涨的风险增大，增加过渡安置费的目的既有惩戒行政机关逾期交房的违约行为，更有保障被拆迁人不因物价上涨导致实际居住水平下降。在以383号文为依据变更补偿安置协议确定的过渡安置费标准情况下，再以逾期交房为由要求行政机关根据协议的约定增加过渡安置费，将导致行政机关实际支付的过渡安置费远超协议约定，不仅可能背离缔约双方在签订协议时的真实意思表示，也不符合383号文调整过渡安置费的目的。当然，如果根据协议约定逾期后过渡安置费金额高于383号文确定的标准，被安置方有权要求行政机关按照协议约定发放过渡安置费。本案中，根据原审判决查明的事实，上诉人实际领取的过渡费发放标准均高于协议约定的标准，其中在383号文发布后，上诉人领取的过渡费已经符合383号文确定的1200元∕人∕月。因此另外，对上诉人要求被上诉人港沟街道办以383号文规定的过渡安置费标准为基数翻倍支付过渡安置费的主张，原审法院不予支持符合法律规定。 关于上诉人要求二审法院开庭审理本案并进行庭审直播问题。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定，人民法院审理上诉案件并不必须要开庭审理。在本案二审程序中，本院向双方当事人发送了二审行政案件诉讼要素表，合议庭认为本案不需要开庭审理。因此，对上诉人关于开庭审理并进行庭审直播的要求，本院不予支持。 综上，上诉人高洪祥等六人的上诉请求不成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人高洪祥、孟光香、高文国、郭进、高冬妮妮、高安奇负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 孙宝林 审 判 员 陈 伟 审 判 员 胡一帆 二〇二一年一月十二日 法官助理 孙辉妮 书 记 员 常 玉