河南省安阳市中级人民法院行 政 赔 偿 判 决 书（2021）豫05行赔终3号上诉人（原审原告）刘土成，男，汉族，1959年3月13日出生，住河南省安阳县。委托代理人杨春学，大沧海律师事务所律师。被上诉人（原审被告）安阳县伦掌镇人民政府，住所地安阳县伦掌镇伦掌村。法定代表人郭伟，镇长。参加诉讼负责人路锋，副镇长。委托代理人刘宪强，河南兴邺律师事务所律师。被上诉人（原审被告）安阳市殷都区交通运输局，住所地安阳市殷都区梅东路北段。法定代表人刘雪峰，局长。参加诉讼负责人安晓，副局长。委托代理人刘智敏，安阳市殷都区交通运输局工作人员。委托代理人赵相昌，河南兴亚律师事务所律师。上诉人刘土成因诉被上诉人安阳县伦掌镇人民政府（以下简称伦掌镇政府）、安阳市殷都区交通运输局（以下简称殷都区交通局）行政赔偿一案，不服安阳县人民法院（2020）豫0522行赔初7号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2021年1月18日公开开庭审理了本案，上诉人刘土成及其委托代理人杨春学，被上诉人伦掌镇政府的副镇长路锋及委托代理人刘宪强，被上诉人殷都区交通局的副局长安晓及委托代理人刘智敏、赵相昌到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院查明：刘土成系安阳县伦掌镇当中岗村村民。1998年9月刘土成家庭承包该村耕地（水地）9.68亩，承包地块总数5块，承包期限为30年，并取得了土地承包经营权证。2017年1月3日,殷都区交通局向殷都区发展和改革委员会作出《关于S303安姚路、新S301、产业集聚区中轴线北延道路拓宽、新建、改建工程立项的请示》。2017年1月9日，安阳市殷都区发展和改革委员会作出《关于S303安姚路、新S301、产业集聚区中轴线北延基础设施道路拓宽、新改建工程立项的批复》,原则同意该基础设施道路建设项目,由政府筹集资金完成。2017年1月13日，安阳市殷都区国土资源局对殷都区交通局作出《关于S303安姚路、新S301、产业集聚区中轴线北延基础设施道路拓宽、新改建工程项目的初步审查意见》，建议把以上项目列为省或省以上重点(按单独选址项目用地)项目。2017年4月28日，安阳市殷都区人民政府作出中轴线北延、新S301道路用地附着物补偿工作方案。2017年5月6日，殷都区交通局向安阳市殷都区发展和改革委员会作出《关于新S301(翟庄一铜水快速通道)工程、中轴线北延（安姚路-众乐村)新建工程、省道303(北士旺村一林州交界）改建工程可行性研究报告批复的函》。2017年5月12日，殷都区国土资源局、殷都区道路交通建设指挥部向殷都区政府提出《关于中轴线北延和新S301道路工程拨付附属物补偿款的请示》。2017年5月19日,安阳市殷都区发展和改革委员会对殷都区交通局作出《关于S303安姚路、新S301、产业集聚区中轴线北延等基础设施道路拓宽、新改建工程可研报告的批复》,原则同意该项目可研报告,道路项目资金来源为上级补助和区政府自筹。安阳市殷都区人民政府专门成立了由殷都区交通局、伦掌镇政府等为成员的指挥部。殷都区交通局及伦掌镇政府均为上述道路的修路单位。经村委会、伦掌镇政府与被占地农户协商，由村委会与大多数被占地农户签订了《占地协议》，标准为：水地每亩每年1000元、旱地每亩每年800元。占地行为发生后，刘土成从当中岗村委会领取了青苗补偿费2860元，但未与当中岗村委会签订占地协议。2017年8月6日开始,伦掌镇政府组织人力及机械设备,殷都区交通局、伦掌镇政府对刘土成承包地及青苗进行强制占用及损毁。2018年3月7日，刘土成向林州市人民法院提起要求确认行政行为违法的行政诉讼。林州市人民法院于2018年9月28日作出（2018）豫0581行初35号行政判决，确认伦掌镇政府及殷都区交通局强制毁坏占用刘土成承包土地修建道路的行政行为违法。伦掌镇政府和殷都区交通局不服提出上诉，安阳市中级人民法院于2019年2月26日作出（2019）豫05行终3号判决，驳回上诉，维持原判。判决生效后，刘土成向伦掌镇政府和殷都区交通局提出赔偿申请，至刘土成起诉前伦掌镇政府和殷都区交通局未就申请作出答复。刘土成主张被占耕地面积为水地2.86亩，均为刘土成家庭承包经营权内的土地。诉讼中，对刘土成主张的2.86亩涉案土地面积伦掌镇政府、殷都区交通局无异议。另查明，安阳市西部骨干路网建设项目属于2018年河南省重点建设项目，该项目包含S303安姚路、新S301、产业集聚区中轴线北延道路拓宽、新建、扩建工程。上为本案事实。原审法院认为：《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定：国家机关和国家机关工作人员行使职权,有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形,造成损害的,受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。伦掌镇政府和殷都区交通局作为行政机关，理应严格依法行政，维护人民群众合法权益，却在未取得征地审批情况下对涉案土地强制清理占用，伦掌镇政府和殷都区交通局已经被人民法院生效判决确认违法，故刘土成依法享有向伦掌镇政府和殷都区交通局主张赔偿的权利。《中华人民共和国国家赔偿法》第三十二条规定：国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状。关于刘土成要求伦掌镇政府和殷都区交通局停止侵权、恢复原状的诉讼请求，伦掌镇政府和殷都区交通局基于公共利益需要占用涉案农户承包地修建道路，该道路项目属于2018年河南省重点建设项目，现案涉土地已经修建成道路，如若恢复原状会造成社会资源和财政资金的巨大浪费，恢复原状已不具备现实可能。故刘土成要求停止侵权、恢复土地原状及赔偿相关损失的诉讼请求，原审法院不予支持。《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（八）项规定，对财产权造成其他损害的,按照直接损失给予赔偿。关于刘土成主张的误工费、交通费、食宿费、文印费和律师费，原审法院认为上述费用不属于国家赔偿法规定的直接损失范围,刘土成的上述主张缺乏法律依据,原审法院亦不予支持。关于刘土成主张的土地补偿费、安置补助费和社会保障费，伦掌镇政府和殷都区交通局以及相关政府部门应当加快办理征地手续，待征收土地完善后按照相关法定标准支付刘土成，确保农户的合法权益得以维护。关于刘土成主张的产量损失费用问题。原审法院认为，刘土成涉案承包土地被占用后，导致其无法获得耕种土地产生的收益，结合本案实际，考虑到大部分村民在领取青苗补偿费后与伦掌镇当中岗村委会签订了占地协议，可比照其他村民签订的占地协议标准支付其占地费用。根据伦掌镇政府提供的青苗费补偿登记表显示被占耕地为2.86亩，刘土成领取了青苗补偿费，对此应视为刘土成对该占地面积认可，原审法院依法认定占地2.86亩。刘土成2017年至2020年产生的占地费，比照其他农户占地协议标准，按水地每年每亩1000元计算为每年2860元，四年合计11440元，由伦掌镇政府和殷都区交通局予以支付。对刘土成2021年以后的占地费应于每年的12月31日前按上述标准支付至补偿安置到位之日止。依据《中华人民和国国家赔偿法》第二条、第四条第四项、第三十二条、第三十六条第三项、第八项及《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定,判决如下:一、伦掌镇政府和殷都区交通局于该判决生效之日起十日内支付刘土成2017年至2020年（四年）的占地费11440元；二、伦掌镇政府和殷都区交通局于每年12月31日前支付刘土成当年占地费2860元（从2021年开始至补偿安置到位之日止）；三、驳回刘土成的其他赔偿请求。上诉人刘土成上诉称：原审判决认定事实不清，适用法律错误。理由如下：一、伦掌镇政府和殷都区交通局应停止侵害刘土成承包的耕地，恢复耕地原状，赔偿损失。伦掌镇政府和殷都区交通局强制毁坏占用刘土成承包土地修建道路的行政行为已被生效判决确认违法，并且至今未取得合法有效的农用地转用审批手续。伦掌镇政府和殷都区交通局提交的有关“请示”、“批复”不能作为农用地转用审批文件，不能改变其因修建道路占用基本农田的违法性。占用耕地修建的道路是否为省重点项目，不能作为不按法律规定办理农用地专用审批手续的理由，不能改变其违法占地的事实。伦掌镇政府和殷都区交通局应改正其违法行为，恢复耕地原状。二、刘土成诉求的各项费用合法有据，依法应予支持。《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第三项规定，应当返还的财产损坏的，能够恢复原状的恢复原状，不能恢复原状的，按照损害程度给付相应的赔偿金；该条第四项规定，应当返还的财产灭失的，给付相应的赔偿金。本案应首先判令伦掌镇政府和殷都区交通局恢复刘土成承包耕地，若伦掌镇政府和殷都区交通局不予恢复耕地原状，应按照损害程度给付刘土成相应的赔偿金，包括恢复耕地的费用，也包括刘土成为保护案涉土地支出的误工费用、到相关上级部门申诉反映的交通费、食宿费、文印费以及通过诉讼维护合法权益而支出的诉讼费用、律师代理费等。三、《占地协议》不能作为本案赔偿的标准。案涉《占地协议》系行政机关以“租赁土地”的方式，与农户签订占用耕地修建道路的协议，违反法律规定，应属无效协议。且随着土地产量收入提高，青苗费以一亩地1000元/年的标准赔偿明显不符合实际，刘土成的土地为水地，产量收入按1500元/年计算，符合实际情况，依法应予支持。请求：一、撤销原审判决；二、依法改判支持刘土成的诉讼请求。被上诉人伦掌镇政府答辩称：原审判决认定事实清楚，适用法律正确。理由如下：一、本案中道路已建成，不存在停止侵权可能，已经无法恢复耕地原状。中轴线北延、S301道路用地附着物补偿工作方案于2017年4月28日下发。接到上级通知后，伦掌镇政府积极与范围内的土地用户沟通处理土地补偿事宜，大部分农户签订了补偿协议，得到了补偿，道路修建顺利开展。该道路是为了社会公共利益建设的，符合绝大多数群众利益。二、刘土成所主张多项赔偿请求，于法无据。对于土地占用具体的补偿方案在中轴线北延、S301省道用地附着物补偿规定方案中有明确规定，刘土成所主张赔偿标准没有法律依据。且刘土成主张的误工费、交通费、食宿费、文印费和律师费，不属于《中华人民共和国国家赔偿法》规定的直接损失范围,不应予以赔偿。请求：驳回上诉，维持原判。被上诉人殷都区交通局答辩称：原审判决认定事实清楚，适用法律正确。具体理由同伦掌镇政府答辩意见。请求：驳回上诉，维持原判。本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为：本案的争议焦点是刘土成的赔偿请求是否应予支持。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”第四条规定：“行政机关及其工作人员在行使职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：……（四）造成财产损害的其他违法行为……”本案中，林州市人民法院已生效的（2018）豫0581行初35号行政判决确认了伦掌镇政府及殷都区交通局强制毁坏占用刘土成承包土地修建道路的行政行为违法。根据上述规定，刘土成就伦掌镇政府和殷都区交通局强制毁坏占用承包土地的行为造成的合法财产损害有取得赔偿的权利。本案中刘土成的赔偿请求为“判令二被告停止侵害原告承包的耕地，恢复耕地原状，并赔偿原告损失，具体赔偿项目、数额为：粮食产量损失2.86亩25740元、误工费15722元、交通费5000元、食宿费7000元、文印费800元、律师费6000元，共计60262元。如无法恢复耕地、要求赔偿土地补偿费60900.84元、安置补助费101501.4元、社会保障费120692元、粮食产量损失2.86亩25740元、误工费15722元、交通费5000元、食宿费7000元、文印费800元、律师费6000元，共343356.24元。”针对刘土成主张的上述赔偿请求作如下分析和认定：一、关于刘土成主张“停止侵害原告承包的耕地，恢复耕地原状”的赔偿请求。从原审法院查明的事实以及本院庭审调查的情况看，案涉道路建设项目已经基本完成，恢复农用地原状会造成更大的公共利益受损,客观上已无法恢复该承包地的原状。故对于刘土成“停止侵害原告承包的耕地，恢复耕地原状”的主张，本院不予支持。二、关于刘土成主张“土地补偿费60900.84元、安置补助费101501.4元、社会保障费120692元”的赔偿请求。《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第三项规定,侵犯公民、法人或者其他组织财产权造成损害不能恢复原状的,按照损害程度给付相应的赔偿金。根据当时有效的《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第四十七条第二款规定，征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。需要注意的是，上述费用补偿的前提是土地已经被依法征收。本案所涉土地尚未被依法批复征收，征地机关也并未出台相应的具体补偿方案及补偿措施，在此情况下，司法权不能代替行政权进行先期裁量，应当由行政主体先行处理。也就是说，对于本案土地补偿费、安置补助费以及相应社会保障的落实，应待案涉土地被依法批复征收之后，由土地征收机关按照法律规定的程序和标准及时履行相关的土地补偿安置义务，对案涉土地尚未补偿的部分予以补偿到位。对于刘土成的上述赔偿请求，本院直接确定赔偿数额的裁判时机并不成熟，故对于刘土成该项赔偿请求，本院不予支持。若刘土成对土地征收机关作出的补偿安置行为不服，可另行主张权利。三、关于刘土成主张“粮食产量损失2.86亩25740元”的赔偿请求。刘土成主张的粮食产量损失属于案涉土地被非法占用所产生的直接损失，应由伦掌镇政府和殷都区交通局进行赔偿。鉴于众乐村村委会、伦掌镇政府与被占地农户已经过协商，确定了案涉地块的青苗补偿标准及水地、旱地的占地补偿标准，且大多数被占地农户已经依据上述标准签订了占地协议并实际领取了青苗补偿费及占地费。原审法院参照上述补偿标准，计算伦掌镇政府和殷都区交通局应予赔偿刘土成的青苗补偿损失及占地损失，亦无不当。四、关于刘土成主张“误工费15722元、交通费5000元、食宿费7000元、文印费800元、律师费6000元”的赔偿请求。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第八项规定，对财产权造成损害的，按照直接损失给予赔偿。刘土成主张的上述费用，不属于案涉强制毁坏占用刘土成承包土地修建道路的行为造成的直接损失，不属于行政赔偿范围，其该项赔偿请求本院不予支持。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。刘土成的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本判决为终审判决。审判长  程晓丽审判员  袁武明审判员  阎丽杰审判员  李建军审判员  武丽霞二〇二一年一月二十五日书记员  李 阳