贵州省高级人民法院行 政 赔 偿 判 决 书（2020）黔行赔终308号上诉人（一审原告）周贵华，男，汉族。委托代理人潘金忠，北京市盛廷律师事务所律师。委托代理人李笃振，北京市盛廷律师事务所律师。被上诉人（一审被告）盘州市人民政府，住所地贵州省六盘水市盘州市红果镇。法定代表人李令波，市长。委托代理人张怀伦。委托代理人秦开洪，北京市浩天信和（贵阳）律师事务所律师。一审被告盘州市房屋征收和补偿管理办公室，住所地贵州省盘州市团结东路**。法定代表人罗挺，主任。委托代理人张聪。委托代理人秦开洪，北京市浩天信和（贵阳）律师事务所律师。上诉人周贵华因诉盘州市人民政府（以下简称盘州市政府）、盘州市房屋征收和补偿管理办公室（现为盘州市房屋征收服务中心，以下统称房征办）行政赔偿一案，不服贵州省六盘水市中级人民法院（以下简称一审法院）（2019）黔02行赔初20号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。周贵华一审诉请：一、撤销房征办作出的《关于对周贵华房屋征收赔偿决定》；二、判令盘州市政府赔偿周贵华房屋价值及物品损失等5812344元，并给予周贵华90平方米商业门面房安置；三、本案诉讼费由盘州市政府、房征办承担。一审经审理查明，周贵华是盘州市双凤镇（原城关镇）豆腐坡村村民，在居住地有本村集体土地上的房屋。周贵华户、周贵华的大儿媳兰爱芹户、周贵华的二儿子周安波户共同居住于该房屋内。兰爱芹、周安波授权周贵华作为户主代表提起本案诉讼。2013年12月13日，盘州市政府制定了盘府办发〔2013〕212号《盘县城关镇古城改造房屋征收实施方案》（以下简称2013年212号方案），对城关××棚户区改造范围内的国有土地及集体土地上房屋征收补偿作出了规定。2015年3月5日，盘州市政府作出盘党办发〔2015〕15号《中共盘县委员会办公室、盘县人民政府办公室关于印发》（以下简称2015年15号通知），明确了对原盘县全县规划区范围内因城市城镇发展和项目建设，需要进行征收的房屋，均适用该通知，且对补偿方式、奖励政策、户数认定等作出了明确的规定。2015年6月6日，盘州市政府作出盘府发〔2015〕11号《县人民政府关于城关××棚户区改造房屋征收补偿标准有关事宜的通知》（以下简称2015年11号通知），主要内容为：城关××棚户区改造工作自2013年开始实施，按照“一个项目一个标准”的原则，城关××棚户区改造房屋征收补偿标准严格按照2013年212号方案执行，2015年15号通知不适用于城关镇范围内已实施的棚户区改造项目。2016年4月20日，盘州市政府作出《盘县人民政府关于双凤镇××棚户区改造房屋征收的决定》，周贵华房屋在征收范围内。2016年4月29日、5月12日，盘州市政府对周贵华房屋现状进行勘丈登记，同年7月13日，盘州市政府对周贵华居住的房屋现状、装修进行了勘测登记，在《房屋室内装修现场勘测记录表》中注明：“当事人拒绝签字，采用缺席丈量”。在《盘县城关镇房屋、附属物征收项目统计表》中载明：周贵华被拆除房屋主房面积为315.01㎡，房屋结构为砖墙钢混屋面；附房面积96.07㎡，其中空心砖墙瓦屋面5.38㎡，空心砖墙石棉瓦88.50㎡，雨棚（无维护结构）2.19㎡。附属物有：砖围墙、空心砖围墙、浆砌石堡坎、混泥土晒坝、人畜饮水池、水泥砂浆烘坑、精装院门、卫星电视接收器、两相电、自来水、热水器、宽带、空调、宅基地、院门顶。附属物价值48025.19元。后盘州市政府委托盘县大众房地产评估有限公司对周贵华房屋的室内装修进行了评估，评估价值为44545元。2016年7月29日，盘州市政府针对周贵华作出盘府征字〔2016〕44号《盘县人民政府征收补偿决定书》。2016年7月13日，盘州市政府强制拆除了周贵华的房屋。在拆除过程中，盘州市政府将周贵华部分室内物品搬出并存放于指定地点。此后，周贵华就盘州市政府作出的《盘县人民政府关于双凤镇××棚户区改造房屋征收的决定》、《盘县人民政府征收补偿决定》分别向毕节市中级人民法院提起行政诉讼，该院于2016年分别作出（2016）黔05行初146号、121号行政判决，撤销盘州市政府作出的房屋征收决定及房屋征收补偿决定。盘州市政府不服，向本院提起上诉，二审维持一审行政判决。2016年11月24日，周贵华就盘州市政府的强制拆除行为向一审法院提起诉讼，该院经审理作出（2016）黔02行初177号行政判决，确认盘州市政府强制拆除行为违法，盘州市政府不服向本院提起上诉，本院于2017年6月6日作出（2017）黔行终195号行政判决，驳回上诉，维持原判。判决生效后，周贵华提起行政赔偿诉讼。一审法院于2018年12月28日作出（2018）黔02行赔初28号行政赔偿判决，判决盘州市政府对周贵华依法给予全面赔偿。该行政赔偿判决生效后，周贵华申请强制执行，房征办于2019年7月31日作出《关于对周贵华房屋征收赔偿决定》，赔偿决定中明确了货币赔偿和产权调换两种赔偿方式。其中货币赔偿方式赔偿金额为717651.29元，包括：1、主体房为砖墙钢混屋面315.01平方米，单价1600元/平方米，价值人民币504016元。附房为空心砖墙瓦屋面5.38平方米，单价1070元/平方米，价值人民币5756.6元；空心砖墙石棉瓦屋面88.50平方米，单价780元/平方米，价值人民币69030元；雨棚（无维护结构）2.19平方米，单价150元/平方米，价值人民币328.50元。附房价值共计人民币75115.10元。附属物价值人民币48025.19元，装修评估费人民币44545元。2、征收过程物品损失赔偿人民币30200元。3、其他赔偿人民币15750.50元。以上共计717651.29元。产权置换方式为：安置到凤鸣新区，按照置换比例为1:1.3，可以置换房屋面积为409.51平方米，搬迁费按主体房面积50元/平方米补偿人民币15750.50元、附房补偿人民币75115.10元、过渡安置费按主体房面积6元/平方米/月（计发24个月）补偿人民币45361.44元、附属物补偿48024.19元、装修评估补偿人民币44545元、易变质食品补偿人民币2500元，家禽（牛、狗、猪）补偿人民币27700元，共计金额为258996.23元。其他物品（如沙发、床等）可以到临时安置点（原城关法庭办公楼）认领。周贵华于2019年8月2日收到该赔偿决定，盘州市政府于2019年11月4日将赔偿决定书中货币安置方式确定的金额转款至一审法院执行账户。周贵华认为盘州市政府作出的赔偿决定存在房屋面积认定错误、房屋价值及物品损失等赔偿标准过低、遗漏赔偿内容等问题，与其实际损失严重不符，遂提起本案诉讼。2020年3月13日，周贵华向一审法院提交关于行政赔偿方式的书面申请，请求以货币赔偿的方式作出赔偿判决。本案审理过程中，周贵华于2019年12月9日向一审法院申请对其相关财产损失予以司法鉴定评估。2019年12月16日，一审法院组织双方当事人对拆除周贵华房屋时搬出的物品进行了清理，并根据盘州市政府提交的《豆腐坡村房屋征收物品登记表》，对存放于盘县原城关法庭内的案涉物品进行了清点。经清点，周贵华部分物品已损坏，部分物品有登记无实物，部分物品有实物无登记。另查明，房征办向一审法院出具情况说明称，案涉项目涉及拆除房屋共2215户，按2013年212号方案签订房屋安置补偿合同的被拆迁户2201户，未签订房屋补偿安置合同14户（含周贵华）。本案争议的焦点为：周贵华所提各项赔偿请求是否有事实及法律依据。一审法院认为，盘州市政府因城镇建设需征收周贵华所有的房屋，在双方未达成征收补偿协议的情况下，违法拆除其所有的房屋，盘州市政府应当承担相应的赔偿责任。根据生效判决，盘州市政府确定的房屋征收部门即房征办已作出《关于对周贵华房屋征收赔偿决定》。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条的规定，房征办具有组织实施本行政区域房屋征收与补偿工作的职责。鉴于本案系征收过程中违法强拆引起的行政赔偿诉讼，故盘州市政府和房征办为本案共同赔偿义务机关。周贵华不服房征办作出的《关于对周贵华房屋征收赔偿决定》，提起行政赔偿诉讼，一审对周贵华提出的赔偿请求进行审查。首先，关于本案赔偿标准的适用问题。2013年12月13日，盘州市政府制定了2013年212号方案，对城关××棚户区改造范围内的国有土地及集体土地上房屋征收补偿作出了规定。虽然盘州市政府2015年3月5日作出2015年15号通知，明确对原盘县全县范围内因城市城镇发展和项目建设，需要进行征收的房屋，均适用该通知。但在该文件作出之后，盘州市政府于2015年6月6日作出2015年11号通知，确认城关××棚户区改造工作自2013年开始实施，按照“一个项目一个标准”的原则，城关××棚户区改造房屋征收补偿标准严格按照2013年212号方案执行，2015年15号通知不适用于城关镇范围内已实施的棚户区改造项目。对此，一审法院认为，2013年212号方案系依据六盘水市府发〔2012〕19号《六盘水市建设用地管理若干规定》（以下简称2012年19号规定）文件的规定，针对城关××棚户区改造项目作出，合法有效。在整个城关××棚户区改造中,所有被拆迁的众多安置户的征收补偿均适用该文件规定的补偿标准，考虑到对其他已经按2013年212号方案获得征收补偿的被征收人也应公平对待，按照“一个项目一个标准”以及不减损周贵华应得的拆迁安置补偿利益的原则，一审法院参照2013年212号方案作为本案赔偿方式和数额计算的主要依据。其次，关于应赔偿项目具体计算依据的问题。盘州市政府在实施案涉项目时，于2016年7月13日对周贵华的房屋、装修、附属设施进行了丈量登记，在盘州市政府提供的《盘县城关镇房屋现状堪丈登记表》、《房屋室内装修现场勘测记录表》中，注明：“当事人拒绝签字采用缺席丈量”。虽然周贵华否认丈量数据，但未提供证据证明其主张，故一审法院采信《盘县城关镇房屋现状堪丈登记表》、《房屋室内装修现场勘测记录表》中对周贵华房屋主体结构、面积、附属设施、装修等部分的丈量记载。第三、关于对周贵华所提赔偿项目及数额是否予以支持的问题。周贵华向一审法院申请以货币赔偿的方式作出赔偿判决。对周贵华主张的房屋损失，参照2013年212号方案确定的征收补偿标准予以计算，即：主体房为砖墙钢混屋面315.01平方米，单价1600元/平方米，赔偿人民币504016元。附房为空心砖墙瓦屋面5.38平方米，单价1070元/平方米，赔偿人民币5756.6元；空心砖墙石棉瓦屋面88.50平方米，单价780元/平方米，赔偿人民币69030元；雨棚（无维护结构）2.19平方米，单价150元/平方米，赔偿人民币328.50元。附房共计赔偿人民币75115.10元。主体房及附属房合计赔偿579131.1元。对周贵华主张的搬迁费，周贵华主张按200元/平方米计算为87000元及盘州市政府作出的赔偿决定中按50元/㎡计算为15750.50元均无相应依据。一审法院参照2013年212号方案第六条第一项确定的搬迁费计算标准，应按100元/㎡给予一次性货币补偿，周贵华被拆除房屋主体面积为315.01㎡，盘州市政府应赔偿周贵华搬迁费31501元。对周贵华主张的过渡安置费，因本案系盘州市政府违法拆除周贵华房屋引起的行政赔偿诉讼，盘州市政府违法拆除周贵华房屋后应给予周贵华相应的过渡费以保障其必须的生活条件，故一审法院对该项赔偿请求予以支持。但周贵华主张按10元/月/平方米进行计算无依据，参照2013年212号方案第六条第二项第二款确定的标准，按6元/月/平方米计算，对超过过渡期2年的，应在原临时安置费基础上按3元/㎡/月增加临时安置费，自2016年7月13日周贵华房屋被拆除之日起至今已超过3年，周贵华在本案中主张36个月的过渡费，故对盘州市政府应赔偿周贵华的过渡费计算为6元×24月×315.01㎡+9元×12月×315.01㎡=79382.52元。对周贵华主张的附属物损失421114元，周贵华未提供证据证明具体的项目及数额。周贵华申请一审法院进行评估，但案涉房屋的附属物已灭失，不具备评估条件，盘州市政府已参照2012年19号规定对所丈量登记的附属物确定了赔偿金额为人民币48025.19元，一审法院对该赔偿金额予以确认。周贵华主张的装修费，盘州市政府已委托评估机构进行了评估，周贵华对此不予认可并申请一审法院进行鉴定，但案涉房屋的装修实物已灭失，不具备重新评估条件，一审法院按盘州市政府委托评估的价值确定赔偿金额。即盘州市政府应赔偿周贵华装修损失为44545元。对周贵华主张的易变质食品损失9165元，盘州市政府认可赔偿2500元，现双方均无证据证明具体损失数额，一审法院酌情支持2500元。对周贵华主张的强拆砸毁物品损失893255元，所列清单中的物品其未提供证据证明。虽然盘州市政府在拆除周贵华房屋时将周贵华室内物品搬入指定地点并制作了《豆腐坡村房屋征收物品登记表》，且通知周贵华领取而未领取，一审法院庭审中询问周贵华是否愿意领取时其仍表示不愿领取，但一审法院在审理过程中组织双方进行清点时，查明《豆腐坡村房屋征收物品登记表》中部分物品已损坏，部分物品有登记无实物，故一审法院酌情支持赔偿物品损失50000元。在周贵华所列强拆砸毁物品清单中，对家畜损失进行了主张，但未提供证据证明具体的损失数额。盘州市政府作出的赔偿决定中认可对周贵华的家畜（牛、狗、猪）补偿人民币27700元，一审法院予以确认。对周贵华主张的误工费1350000元，因无法律依据，不属赔偿范围，一审法院不予支持。对周贵华主张的遗漏农用地补偿841500元，因周贵华未提供证据证明有征收农用地未获补偿的情形，一审法院不予支持。对周贵华诉请给予90平方米商业门面房安置的请求，因2013年212号方案中无给予商业门面房安置的内容，不予支持。综上所述，盘州市政府应赔偿周贵华房屋（含主体房及附房）损失579131.1元，赔偿周贵华搬迁费31501元，赔偿过渡安置费79382.52元，附属物损失48025.19元，装修损失44545元，易变质食品损失2500元、物品损失50000元，家畜（牛、狗、猪）损失27700元，共计862784.81元。依照《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第四条、三十二条、三十六条第八项，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十九条、第三十二条之规定，判决：一、盘州市政府、房征办于本判决生效后60日内赔偿原告各项经济损失862784.81元；二、驳回原告周贵华的其他诉讼请求。周贵华不服一审判决，向本院提起上诉。上诉人周贵华上诉请求：1.撤销一审判决；2.判令盘州市政府赔偿周贵华房屋价值1942710元并给予30平方米商业门面安置，同时赔偿附属物损失421114元、过渡安置费156600元、搬迁费87000元、物品损失893255元、装修费111000元、误工费1350000元、易变质食品损失9165元、遗漏农用地补偿841500元。事实及理由：一、关于房屋赔偿计算及适用标准问题。其一，盘州市政府按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》相关规定作出征收、补偿决定，且被拆除房屋已纳入城市规划范围，房屋赔偿应当参照周边类似房屋市场价值确定。其二，即使按照现有补偿方案或规定赔偿，亦应参照2015年15号通知规定的补偿标准执行，更有利于保障周贵华的合法权利。其三，2012年19号规定颁布多年，其补偿标准已不能满足周贵华重购房屋的基本要求。其四，周贵华承包地、宅基地都被征收，按照2015年15号通知，应提供商业门面房屋安置。二、其他赔偿项目。案涉房屋及物品被盘州市政府突击强制拆除灭失，在盘州市政府未依法提供证据保全的情况下，法院应根据生活常识酌情认定附属物、装修费、物品、易变质食品等损失，不能采纳盘州市政府的自认。二审调查时，被上诉人盘州市政府辩称：一审判决认定事实清楚、适用法律及判决结果正确，应驳回周贵华的上诉请求。一、周贵华主张撤销一审判决核心理由是判决确定的赔偿标准低，并据此主张适用新的标准计算赔偿款，但事实上周贵华主张的新标准与一审判决确定的赔偿标准并无实质性差别，一审已充分考虑了周贵华的整体利益，并在赔偿标准基础上对部分赔偿项目做了适度调整，已充分保障了周贵华的合法权益，体现了“一个项目一个标准”的合理行政及公平公正原则。二、对周贵华的赔偿项目及赔偿金额的认定，一审法院已充分考虑到征收时的客观现状，并在现场勘验基础上作出了认定，其认定符合法律规定。三、周贵华在上诉状中并未对同为被告且一审判决共同承担赔偿责任的房征办提起上诉，视为其对于一审判决房征办承担责任的认可。二审调查时，一审被告房征办的陈述意见与盘州市政府的答辩意见一致。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致，本院予以确认。但一审认定“盘州市政府于2019年11月4日将赔偿决定中的货币安置方式确定的金额转款至一审法院执行账户”不当，应为：盘州市政府于2019年11月1日，将赔偿决定中的货币安置方式确定的金额转款至一审法院执行账户。二审另查明：一审庭审时，房征办自述其为盘州市政府的内设机构，受盘州市政府委托实施征收补偿工作，盘州市政府当庭认可。本院认为，关于房征办是否系适格被告的问题。《最高人民法院关于适用的解释》第二十条规定，行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。本案中，周贵华诉请撤销的《关于对周贵华房屋征收赔偿决定》，虽系房征办作出，但一审庭审时房征办自述其为盘州市政府的内设机构，受盘州市政府委托实施征收补偿工作，盘州市政府当庭予以认可。故房征办行为之法律后果，应由盘州市政府承担，且在周贵华诉行政机关拆除行为违法的行政诉讼中，生效判决亦确认的是盘州市政府行为违法。综上，本案行政赔偿责任适格被告为盘州市政府，房征办并非适格被告，一审法院认定房征办为适格被告并判决承担赔偿责任不当，本院予以指正。关于确定赔偿的基础数据问题。其一，盘州市政府对案涉房屋进行勘测，被拆迁人周贵华有配合之义务，据盘州市政府2016年7月13日《房屋室内装修现场勘测记录表》载明：“当事人拒绝签字采用缺席丈量”，周贵华未予配合应承担相应法律后果。其二，盘州市政府提供的《盘县城关镇房屋现状勘丈登记表》《房屋室内装修现场勘测记录表》，记载有被拆除房屋相关测量基础数据，并载有丈量人、勘测人员以及在场人员姓名，相关人员亦签字确认，虽周贵华不认可盘州市政府提供的前述丈量数据，但未提供其他证据证明其主张。鉴此，一审法院采信前述两份表所记载的丈量数据，作为本案赔偿的基础数据并无不当，二审应予确认。关于赔偿标准的确定问题。其一，盘州市政府制定2015年15号通知后，有权根据案涉项目征拆客观实际，对影响公共利益或者行政管理目标实现的项目内容及时作出调整。二审调查时，盘州市政府陈述该文件制定时未充分考虑案涉项目“人多地少”实际，征拆工作无法按2015年15号通知所涉商业门面标准执行，遂作出2015年11号通知，明确2015年15号通知不适用于案涉棚户区改造项目，盘州市政府明确表示，案涉项目不存在被拆迁户获得2015年15号通知所规定的商业门面安置的情形。周贵华亦未举证证明案涉棚户区改造项目实施过程中有被拆迁户获得门面安置的情况。故此，周贵华起诉请求盘州市政府按照2015年15号通知，给其90平方米的商业门面房安置，依据不充分，一审判决驳回该项诉讼请求并无不当。周贵华对此提出上诉，理由不充足，其该项上诉请求本院不予支持。其二，即使参照2015年15号通知规定，集体土地上的合法房屋征收补偿，亦按2012年19号规定执行。本案赔偿标准按照2013年212号方案及2012年19号规定执行，以确保案涉双凤镇棚户区改造项目征拆范围内被征收房屋补偿、赔偿适用统一标准，同等对待该项目的被征收户，体现征收补偿、赔偿之公平、公正性。故此，一审判决以2013年212号方案及2012年19号规定，作为本案行政赔偿标准，具有合理性，并无明显不当。同时，本案还应充分考虑周贵华权益受侵害至实际获赔之时间跨度、行政违法程度、物价上涨等因素，对所确定的赔偿金总额应当按银行同期存款利率计付利息，尽可能让周贵华直接损失获得赔偿。综上，盘州市政府所应承担的赔偿责任为：其一，一审判决按2013年212号方案及2012年19号规定确定的征收补偿相关标准，确定主体房及附属房损失合计579131.10元、搬迁费损失为31501元、过渡安置费损失为79382.52元、附属物损失为48025.19元、装修损失为44545元、易变质食品损失2500元、物品损失50000元，家畜（牛、狗、猪）损失27700元，前述赔偿总金额为862784.81元，经二审审查并无明显不当，本院予以确认。其二，银行同期存款利息以一审判决确定的赔偿金额862784.81元为基数，按照中国人民银行同期同类存款基准利率为标准，自2016年7月13日起计算至款项付清之日止。至于误工费、遗漏农用地补偿问题。周贵华所主张的误工费，不属于《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第八项规定的直接损失范围，一审未予支持并无不当。对遗漏农用地补偿部分，二审调查时，盘州市政府自述如征收有周贵华的部分农用地，承诺将会根据勘测登记实际情况并按有关规定予以补偿，经本院释明，周贵华表示不在本案中主张，系其权利的处分，应予尊重。综上，一审判决认定房征办系适格被告并判决其承担赔偿责任不当，应驳回周贵华对房征办的起诉。盘州市政府委托房征办作出的《关于对周贵华房屋征收赔偿决定》，所确定的赔偿项目及赔偿金额不当，应予撤销。周贵华上诉请求盘州市政府赔偿其各项损失1942710元，以及给予30平方米商业门面房安置，理由不充分、依据不充足，对其上诉请求不予支持。一审判决盘州市政府所承担的赔偿责任，结果不当，本院予以改判。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项之规定，判决如下：一、撤销贵州省六盘水市中级人民法院（2019）黔02行赔初20号行政赔偿判决；二、撤销盘州市人民政府委托盘州市房屋征收和补偿管理办公室于2019年7月31日作出的《关于对周贵华房屋征收赔偿决定》；三、驳回周贵华对盘州市房屋征收和补偿管理办公室（现盘州市房屋征收服务中心）的起诉；四、盘州市人民政府于本判决生效后60日内赔偿周贵华各项经济损失862784.81元及利息（利息计算方法：以862784.81元为基数，按照中国人民银行同期同类存款基准利率为标准，自2016年7月13日起计算至赔偿款实际支付日止。）五、驳回上诉人周贵华的其他诉讼请求。本判决为终审判决。审判长  陈显杰审判员  孟 婷审判员  柏龙金二〇二一年一月二十五日法官助理刘畅书记员冀凌馨