江苏省高级人民法院 行 政 判 决 书 (2019)苏行终1740号 上诉人（原审原告）李爱忠，男，汉族，户籍地在江苏省盐城市亭湖区，现住江苏省常州市钟楼区。 被上诉人（原审被告）江苏省自然资源厅，住所地在江苏省南京市建邺区水西门大街58号。 法定代表人刘聪，该厅厅长。 委托代理人严正伟，江苏省自然资源厅工作人员。 委托代理人张毅，江苏德擎律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）江苏省人民政府，住所地在江苏省南京市鼓楼区北京西路68号。 法定代表人吴政隆，该省省长。 上诉人李爱忠因与被上诉人江苏省自然资源厅（原江苏省国土资源厅，以下简称省自然资源厅）、江苏省人民政府（以下简称省政府）政府信息公开及行政复议一案，不服江苏省南京市中级人民法院（2019）苏01行初195号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院经审理查明，李爱忠通过网站向省自然资源厅申请政府信息公开，李爱忠所需信息内容描述为“江苏省盐城市亭湖区城西新村八区76号李爱忠户房屋所在地块的集体土地征为国有的批准文件及与其对应的一书三方案【1.建设用地呈报说明书及其附件。附件如下：1)县级国土资源部门关于批次建设用地的报告；2)建设项目用地情况汇总表；3)年度计划批复或指标账册复印件；4)实地踏勘表（一个批次一张，涉及违法用地的，应记录违法用地情况）；5)设区市国土资源局的审查意见表;6)县（市、区）国土资源局的呈报意见表；7)城市规划部门选址意见；8)相关部门意见汇总表；9)建设项目压覆矿产资源储量登记书和地质灾害危险性评估报告备案登记书（无压覆重要矿产和不在地质灾害易发区的不需提供）；10)标明用地范围的万分之一土地利用现状局部图（报国务院项目须提供万分之一标准分幅土地利用现状图）。2.农用地转用方案及其附件。附件如下：1)市、县农用地转用审查意见表；2)标明用地范围的乡级土地利用总体规划局部图。3.补充耕地方案及其附件。附件如下（适用使用计划指标的项目，使用其他指标的仅须在方案的相关栏目中填写“使用****指标，补充耕地任务已经完成”）：1)垦造耕地项目验收意见；2)垦造耕地项目立项文件；3)易地委托补充垦造耕地合同；4)垦造耕地项目现状图；5)垦造耕地项目竣工图；6)标明补充耕地范围的万分之一土地利用现状局部图（报国务院项目须提供万分之一标准分幅土地利用现状图）。4.征地方案及其附件。附件如下：1)草签的征地补偿协议；2)村民（代表）会议纪要（到会人员签名）；3)听证告知书及送达回执；4)县级政府关于被征地农民基本生活保障资金落实情况的说明，被征地农民社会保障措施落实情况说明表；5)县级国土部门出具的未收到听证申请的情况说明（申请听证的提供听证会笔录和听证会纪要）；6)依法使用集体土地的提供《使用集体土地补偿安置表》；收回利用国有土地的提供《收回国有土地补偿安置表》；7)勘测定界报告及勘测定界图（统一标注80坐标系，经县级国土资源局盖章确认，农民建房批次可不提供勘测定界图）。】”2018年11月10日2018年11月29日，原省国土厅通过网站告知李爱忠“经我厅有关负责人同意，对你的信息公开申请延长答复期限，最长不超过15个工作日。”2018年12月11日，省自然资源厅作出《信息公开告知书》，答复李爱忠“1.你申请公开的‘江苏省盐城市亭湖区城西新村八区76号李爱忠户房屋所在地块的集体土地征为国有的批准文件及与其对应的一书三方案’政府信息，经查，现将《关于批准盐城市2010年度第4批次城镇建设用地的通知》(苏政地[2010]479号）及其对应的一书三方案，文件复印附后，请查收。2.你申请公开的‘1.……1)县级国土资源部门关于批次建设用地的报告；2)建设项目用地情况汇总表；3)年度计划批复或指标账册复印件；4)实地踏勘表（一个批次一张，涉及违法用地的，应记录违法用地情况）；……6)县（市、区）国土资源局的呈报意见表；7)城市规划部门选址意见；8)相关部门意见汇总表；9)建设项目压覆矿产资源储量登记书和地质灾害危险性评估报告备案登记书（无压覆重要矿产和不在地质灾害易发区的不需提供）；10)标明用地范围的万分之一土地利用现状局部图（报国务院项目须提供万分之一标准分幅土地利用现状图）。2.……1)市、县农用地转用审查意见表；2)标明用地范围的乡级土地利用总体规划局部图。3.……1)垦造耕地项目验收意见；2)垦造耕地项目立项文件；3)易地委托补充垦造耕地合同；4)垦造耕地项目现状图；5)垦造耕地项目竣工图；6)标明补充耕地范围的万分之一土地利用现状局部图（报国务院项目须提供万分之一标准分幅土地利用现状图）。4.……1)草签的征地补偿协议；2)村民（代表）会议纪要（到会人员签名）；3)听证告知书及送达回执；4)县级政府关于被征地农民基本生活保障资金落实情况的说明，被征地农民社会保障措施落实情况说明表；5)县级国土部门出具的未收到听证申请的情况说明（申请听证的提供听证会笔录和听证会纪要）；6)依法使用集体土地的提供《使用集体土地补偿安置表》；收回利用国有土地的提供《收回国有土地补偿安置表》；7)勘测定界报告及勘测定界图（统一标注80坐标系，经县级国土资源局盖章确认，农民建房批次可不提供勘测定界图）’政府信息，依据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条第（三）项：依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式。你申请的政府信息不属于我厅公开职责，请你向盐城市国土资源局申请或咨询（盐城市国土资源局地址：盐城市毓龙东路59号，联系方式：0515-88187502)”。该告知书于同日邮寄李爱忠。 李爱忠不服省自然资源厅作出的《信息公开告知书》，于2018年12月27日向省政府申请行政复议。复议请求为：“1.请求依法驳回被申请人，用过了时效的（苏政地[2010]479号）及其对应的一书四方案，作出的苏国土资公开告知[2018]388号。2.要求被申请人依法公开申请人申请的信息（注：有效时间内，全面，合法的信息公开）”。因李爱忠提供的材料不齐全，省政府于2019年1月2日作出《补正通知》，要求其补正相关材料。省政府于2019年1月14日收到李爱忠的复议申请书后，于2019年1月15日向李爱忠作出[2019]苏行复第19号《行政复议申请受理通知书》。同日，向省自然资源厅作出[2019]苏行复第19号《提出说明通知书》。省政府经审查认为，《信息公开告知书》程序合法，内容适当，根据《行政复议法》第二十八条第一款第(一）项规定，于2019年3月6日作出被诉复议决定，维持了省自然资源厅作出的《信息公开告知书》，并于2019年3月12日将《行政复议决定书》邮寄送达李爱忠。 原审法院另查明，省自然资源厅作出涉案答复的附件中的一书三方案即建设用地项目呈报说明、农用地转用方案、补充耕地方案（其中注明验收单位为盐城市国土资源局）。 原审法院再查明，根据江苏省机构改革方案，将原江苏省国土资源厅的职责与其他机关的相应职责整合，组建省自然资源厅作为省政府的组成部门，不再保留原原江苏省国土资源厅。 李爱忠在原审庭审中陈述，其是在2018年12月12日左右收到《信息公开告知书》，对省自然资源厅作出的信息公开答复的期限没有异议；其认可其申请公开的一书三方案的附件并不是省自然资源厅制作，在收到省自然资源厅的《信息公开告知书》后没有向原盐城市国土资源局申请公开相关信息，对于省政府作出行政复议决定的程序没有异议。 原审法院认为，本案的争议焦点为省自然资源厅作出的《信息公开告知书》是否合法及省政府作出的被诉复议决定是否合法。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第四条的规定，原江苏省国土资源厅作为省级人民政府工作部门，具有信息公开的法定职责。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定，因机构改革，原江苏省国土资源厅不再保留，省自然资源厅作为继续行使原省国土厅职权的机关，其应作为被告参加诉讼。根据《行政复议法》第十二条第一款的规定，省政府对李爱忠不服省自然资源厅的具体行政行为申请行政复议具有作出行政复议决定的法定职责。 《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十条第一款第（一）项规定，在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内，为实施城市规划占用土地的，由市、县人民政府按照土地利用年度计划拟订农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案，分批次逐级上报有批准权的人民政府。该条例第二十五条规定，征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在的乡（镇）、村予以公告。因此，李爱忠申请公开的建设用地承包说明书及其附件、农用地转用方案的附件、补充耕地方案的附件、征地方案的附件等信息非省自然资源厅制作。《中华人民共和国政府信息公开条例》第十七条规定，行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开。该条例第二十一条第（一）项、第(三）项规定，对申请公开的政府信息，属于公开范围的，行政机关应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径；依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式。政府信息公开条例第二十四条规定，行政机关收到政府信息公开申请，能够当场答复的，应当当场予以答复。行政机关不能当场答复的，应当自收到申请之日起15个工作日内予以答复；如需延长答复期限的，应当经政府信息公开工作机构负责人同意，并告知申请人，延长答复的期限最长不得超过15个工作日。本案中，李爱忠向省自然资源厅提交的政府信息公开申请，所需内容包含众多政府信息，省自然资源厅通过网站告知李爱忠“经我厅有关负责人同意，对你的信息公开申请延长答复期限，最长不超过15个工作日。”2018年11月29日2018年12月11日，省自然资源厅作出《信息公开告知书》，告知李爱忠将苏政地[2010]479号文及与其对应的一书三方案复印件提供给了李爱忠；对不属于其制作且不应由其公开的建设用地呈报说明书及其附件、农用地转用方案的附件、补充耕地方案的附件、征地方案的附件等信息，告知李爱忠可向原盐城市国土资源局申请或咨询并提供了联系方式；同日将该告知书向李爱忠邮寄送达，且李爱忠原审庭审中自认涉案相关信息的附件非省自然资源厅制作。故省自然资源厅应李爱忠的信息公开申请所作的涉案答复内容及程序均符合上述法律、法规的规定。 《行政复议法》第十七条规定，行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。该法第三十一条规定，行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定。《行政复议法实施条例》第二十九条规定，行政复议申请材料不齐表述不清楚的，行政复议机构可以自收到该行政复议申请之日起5日内书面通知申请人补正。补正通知应当载明需要补正的事项和合理的补正期限。无正当理由逾期不补正的，视为申请人放弃行政复议申请。补正申请材料所用时间不计入行政复议审理期限。本案中，省政府于2018年12月27日收到李爱忠的行政复议申请，因其提供的材料不齐全，于2019年1月2日作出《补正通知》，要求李爱忠补正相关材料。省政府于2019年1月14日收到李爱忠的补正材料后，经过受理、通知、提出说明等程序，经审查，认为省自然资源厅作出的《信息公开告知书》程序合法，内容适当，并根据《行政复议法》第二十八条第一款第(一）项规定，于2019年3月6日作出涉案行政复议决定，维持省自然资源厅作出的《信息公开告知书》，并于2019年3月12日将《行政复议决定书》邮寄送达李爱忠。省政府作出的涉案行政复议行为程序合法。 综上，李爱忠要求撤销省政府作出的被诉行政复议决定、省自然资源厅的《信息公开告知书》并判令省自然资源厅依法全面真实公开政府信息的诉讼请求，缺乏事实和法律依据，原审法院不予支持。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回李爱忠的诉讼请求。案件受理费50元，由李爱忠负担。 李爱忠上诉称，审核批准的过程就是制作的过程，上诉人申请的信息公开内容全部是省自然资源厅审核的内容，就应当由省自然资源厅全部作出公开。本案信息公开内容是盐城市自然资源和规划局上报于省自然资源厅审核无误后并存档的内容，而非盐城市自然资源和规划局上报的初稿。综上，请求二审法院：1.撤销原审判决；2.驳回省政府作出的[2019]苏行复第19号行政复议决定；3.判令省自然资源厅重新全面公开上诉人申请的信息公开内容。 被上诉人省自然资源厅辩称：1.省自然资源厅已在法定期限内依法履行了告知义务，程序合法；2.根据“谁制作、谁公开”的原则，上诉人申请公开的一书三方案所涉附件材料不属于省自然资源厅公开职责，因此省自然资源厅告知上诉人向盐城市自然资源和规划局申请或咨询，并告知联系方式，符合政府信息公开的有关内容，省自然资源厅的告知内容并无不当。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 被上诉人省政府未向本院提交书面答辩意见。 本院经审理确认原审法院查明的事实。 本院认为，修订前的《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条的规定，政府信息是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的,以一定形式记录、保存的信息。第十七条规定，行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开；行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开。法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的，从其规定。根据上述规定可知，政府信息包括由行政机关职责的信息和从公民、法人或者其他组织获取的信息，前者由制作机关负责公开，后者由保存该信息的机关负责公开，前述中的“法人或其他组织”并不包含“其他行政机关”。本案中，省自然资源厅作出案涉《信息公开告知书》，将苏政地[2010]479号文及与其对应的一书三方案复印件提供给了李爱忠。由于上诉人李爱忠申请公开的建设用地呈报说明书及其附件、农用地转用方案的附件、补充耕地方案的附件、征地方案的附件等信息的制作机关是盐城市自然资源和规划局，省自然资源厅只是获取并保存了该文件，因此其并不具有公开该信息的法定义务，故省自然资源厅告知上诉人李爱忠向盐城市自然资源和规划局申请或咨询，并告知联系方式，并无不当。2018年12月11日，省自然资源厅将案涉《信息公开告知书》向上诉人李爱忠邮寄送达。因此，省自然资源厅已经履行了政府信息公开的法定职责，所作《信息公开告知书》内容符合法律规定，程序亦无不当。 省政府受理上诉人李爱忠提出的行政复议申请后，经审查认为省自然资源厅作出的《信息公开告知书》程序合法，内容适当，并根据《行政复议法》第二十八条第一款第(一）项规定，于2019年3月6日作出涉案行政复议决定，维持省自然资源厅作出的《信息公开告知书》，并于2019年3月12日将《行政复议决定书》邮寄送达李爱忠。省政府作出的涉案行政复议决定，内容符合法律规定，程序亦无不当。 综上，李爱忠的上诉理由和请求依法不能成立，本院不予支持。原审判决并无不当，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人李爱忠负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 刘建功 审 判 员 臧 静 审 判 员 赵 黎 二〇二一年一月二十七日 法官助理 潘云志 书 记 员 任子悦