广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤行终1158号上诉人（原审原告）：陈静，女，1960年2月10日出生，汉族。委托代理人：李敬韶，女，1966年3月26日出生，汉族。上诉人（原审原告）：周幸燕，女，1968年2月20日出生，汉族。被上诉人（原审被告）：广州市越秀区人民政府。住所地：广州市越秀区越华路**。法定代表人：苏佩，区长。委托代理人：黎绮文，该府工作人员。委托代理人：曾绍金，北京大成（广州）律师事务所律师。陈静、周幸燕诉广州市越秀区人民政府（以下简称越秀区政府）房屋征收决定案，陈静、周幸燕不服广州铁路运输中级法院（2019）粤71行初870号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院经审理查明：2015年6月16日，广州市发展和改革委员会作出穗发改〔2015〕129号《广州市发展改革委关于市第一人民医院整体扩建项目立项的复函》，同意广州市第一人民医院整体扩建项目立项，项目地址位于广州市XX区XX路XX号。2017年3月8日，广州市国土资源和规划委员会出具穗国土规划预审字〔2017〕25号《广州市建设项目用地预审意见》，同意通过用地预审面积73396平方米，全部为建设用地。2017年9月15日，广州市国土资源和规划委员会颁发穗国土规划地证〔2017〕452号《建设用地规划许可证》，确认广州市第一人民医院整体扩建项目（用地位置：广州市XX区XX路XX号，用地性质：医疗卫生用地，用地面积73386平方米）符合城乡规划要求。2018年4月13日，广州市越秀区房屋征收与补偿办公室在拟征收地段现场张贴及政府门户网站公布《广州市第一人民医院整体扩建项目国有土地上房屋征收补偿方案（征求意见稿）》，公开征求对涉案补偿方案的意见，征求意见期自2018年4月13日至2018年5月12日。同日，广州市越秀区房屋征收与补偿办公室在拟征收地段现场张贴及政府门户网站发布《关于邀请房地产价格评估机构的公告》，公开征集评估机构。2018年7月26日，广州市国土资源和规划委员会作出穗国土规划业务函〔2018〕4447号《关于申请延期使用的复函》，同意穗国土规划地证〔2017〕452号《建设用地规划许可证》有效期延长至2019年3月15日。2018年8月16日，广州市发展和改革委员会作出穗发改〔2018〕704号《广州市发展改革委关于广州市第一人民医院整体扩建项目可行性研究报告的复函》，同意《广州市第一人民医院整体扩建项目可行性研究报告》，项目投资方式为政府直接投资，全部由广州市基本建设统筹资金安排，项目实施条件总体可行。2018年8月至2019年7月期间，广州市财政局分期将广州市第一人民医院扩建项目的征收拆迁安置费转账支付给该项目征收实施单位广州市道路扩建工程办公室。2018年9月，广东省建筑设计研究院出具《广州市第一人民医院整体扩建项目征拆工程社会稳定风险分析报告》，认为该项目采取措施后社会稳定风险等级低。2018年9月26日，广东国众联行资产评估土地房地产估价规划咨询有限公司出具《房地产价值咨询意见书》，针对拟征收范围内住宅房地产作出了估价咨询结果。2018年12月29日，被告作出越府征房〔2018〕6号《广州市越秀区人民政府关于征收国有土地上房屋的决定》，决定征收广州市XX区XX路XX号用地范围内的国有土地上房屋，用以建设广州市第一人民医院整体扩建项目，并载明具体征收范围、征收房屋地点、征收实施单位、征收补偿方案、被征收人的权利救济途径等内容，附件包括《建设用地规划许可证及建设用地规划红线图》《广州市第一人民医院整体扩建项目房屋征收补偿方案》《广州市第一人民医院征拆界线图》，该决定在政府门户网站、广州日报、香港商报等媒体公告，并在被征收地段现场张贴。同日，广州市越秀区房屋征收与补偿办公室将《广州市第一人民医院整体扩建项目房屋征收征求意见及补偿方案修改情况的公告》《关于协商选定房地产价格评估机构的公告》一并在被征收地段现场张贴，公告对补偿方案征求意见的情况和修改情况、参评机构名单、被征收人协商选择评估机构的权利等。原告陈静所有的广州市XX区XX路XX号XX房、XX路XX号XX房以及原告周幸燕所有的广州市XX区XX路XX号XX房XX位于上述被征收范围内。原告陈静、周幸燕不服上述房屋征收决定以及其他相关行政行为，于2019年6月24日向原审法院提起行政诉讼，原审法院作出（2019）粤71行初565号行政裁定，以两原告的诉讼请求不明确为由裁定不予立案。两原告提起上诉，广东省高级人民法院于2019年9月27日作出（2019）粤行终959号行政裁定，撤销上述裁定，指令原审法院立案受理两原告对越府征房〔2018〕6号《广州市越秀区人民政府关于征收国有土地上房屋的决定》的诉讼，驳回两原告的其他起诉。原审法院认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款规定：“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。”被告越秀区政府有作出被诉房屋征收决定的职权，是本案的适格被告。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条规定：“为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人（以下称被征收人）给予公平补偿。”第八条规定：“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：……（三）由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要……”第十二条规定了作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估，房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。第十三条规定了作出房屋征收决定后应当及时公告及公告应当载明的事项。第十五条规定了房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记并公布调查结果。第十七条规定了对被征收人给予的补偿范围。《广州市国有土地上房屋征收与补偿实施办法》（穗府规〔2017〕18号）第十条规定：“市、区人民政府作出国有土地上房屋征收决定，应当满足下列条件：（一）为了公共利益的需要；（二）征收范围确定，且征收项目依照广州市申请使用建设用地规则的要求取得发展改革部门出具的立项批文、国土规划部门出具的规划意见和用地审查意见；（三）已进行社会稳定风险评估，形成风险评估报告并提出可实施的建议；（四）对拟征收范围内的房屋相关情况进行摸底调查并确定征收补偿方案。征收范围按照国土规划部门出具的规划意见红线范围确定。征收项目涉及被征收人数量达100户以上（含100户）的，或者存在其他重大复杂情况的，市、区人民政府作出房屋征收决定前，应当经本级人民政府常务会议讨论决定。”第十二条第一、二款规定：“房屋征收补偿资金应根据房屋征收补偿工作和安置用房购买、建设的进度足额到位。财政拨款投资的征收项目，房屋征收部门应会同财政部门按照财政资金拨付的有关规定实施管理。”第十六条规定：“房屋征收部门应当组织有关部门对拟定的征收补偿方案进行论证，并将拟定的房屋征收补偿方案在政府门户网站公布，在房屋征收范围内显著位置公告，公开征求公众意见，征求意见期限不得少于30日。被征收人需提交意见的，应持本人身份证明和房屋权属证明在征求意见期限内以书面形式提交。”本案中，首先，被告越秀区政府作出被诉房屋征收决定目的是用于广州市第一人民医院整体扩建，为公众提供更为高效高质的医疗服务，符合为了促进国民经济和社会发展等公共利益的需要而征收国有土地上房屋的条件。其次，被告越秀区政府在作出被诉房屋征收决定前，已取得了相关部门的立项批复、规划意见、用地审查意见，征收范围明确。再次，被告越秀区政府对涉案整体扩建项目进行了社会稳定风险评估，评估结论风险为低等级，依法调查核实了拟征收范围内房屋情况，在此基础上拟定征收补偿方案，并在法定期限内向公众征求意见，及时公布了公众反馈意见和采纳情况，征收补偿方案已依照有关规定明确了补偿范围、相关补助和奖励等情况。最后，涉案整体扩建项目为政府直接投资，全部由广州市基本建设统筹资金安排，可以保障补偿安置费用足额到位。因此，被告越秀区政府在完成上述相关工作后，作出被诉房屋征收决定并予公告，符合前述法律法规规定，并无不当，予以支持。两原告主张被告越秀区政府作出被诉房屋征收决定程序违法的主张，缺乏事实和法律依据，不予支持。关于两原告主张被诉房屋征收决定作出前，涉案建设用地规划许可证已过期的问题。经审查，广州市国土资源和规划委员会在《关于申请延期使用的复函》中已明确同意广州市第一人民医院的延期申请，将涉案建设用地规划许可证有效期延长至2019年3月15日，被告越秀区政府亦在该期限之前作出了被诉征收决定。因此，对于原告的该项主张，不予支持。关于两原告主张被告依据《房地产价值咨询意见书》代替房地产价值评估报告，制定的征收补偿标准不合法的问题。经审查，首先，被告越秀区政府在作出征收决定及涉案征收补偿方案前，组织有关部门对被征收房屋状况进行摸查了解，对拟定征收补偿方案进行咨询、论证，征求公众意见后对拟定征收补偿方案进行修改并公告，在此基础上确定涉案补偿方案符合法律规定，并不是仅依据《房地产价值咨询意见书》而确定。其次，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条规定，如果对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定，涉案征收方案中的货币补偿价格并非最终的补偿价格，被征收人对补偿价格仍享有申请复核、鉴定的权利。因此，对于原告的该项主张，不予支持。综上所述，两原告要求撤销被诉征收决定的理据不足，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告陈静、周幸燕的诉讼请求。陈静、周幸燕不服一审判决向本院提起上诉称：越府征房〔2018〕6号《广州市越秀区人民政府关于征收国有土地上房屋的决定》不合法，具体表现在以下几个方面：（一）6号文的征收地点列举错误，前后矛盾。6号文前面说征收范围是XX路XX号用地范围内的国有土地上房屋，用于建设广州市第一人民医院（以下简称市一医院）整体扩建项目，但后面所列的征收房屋地点只有“制剂楼、白兰楼、中心供应楼”属于XX路XX号大院内的房屋，其余所列房屋都在XX路XX号外，其中我们的房屋也在XX路XX号外,6号文错误地把我们的房屋列入征收房屋地点是不合法的。XX路XX号根本没有住宅用地。（二）利用市一医院外的民房来进行医院整体扩建不是必需的，医院自有土地足够用于扩建，应该遵守《中华人民共和国宪法》第十条的规定“一切使用土地的组织和个人必须合理利用土地”，不得未征求我们房屋业主的同意，擅自虚报资料乱申请用地。表面上申请扩建的建设用地地点是合法的XX路XX号，但其提交的红线图是错误的，在XX路XX号红线图中划的不是真实的XX路XX号的红线范围，而是擅自扩大了面积范围，侵犯了周边私有民房的合法权益。（三）区政府违反了国务院令第590号第一条规定，征收方要“保障被征收房屋所有权人的合法权益”、第二条“征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人给予公平补偿。”、第十九条“对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。”签订征收补偿协议的甲方不是法定的责任方。补偿协议的甲方是广州市道路扩建工程办公室（以下简称市道扩办），它与部分被征收户签订协议后，于2019年的下半年就消失了。如果日后回迁楼有问题被征收户不能实现原址回迁时，被征收户要维权就十分困难了，协议没有甲方违约责任条款，区政府、区征收办和申请用地单位市一医院都没有在甲方签名盖章，复建回迁房对被征收户来说没有任何保障。被征收户如果选择弃产补偿，每平方米才给3.8万元的补偿，明显低于市场价格，不公平，被征收户无法重新购置同地段同面积的新房屋，更达不到改善的目的。征收方违反了国务院令第590号第三条的规定“房屋征收与补偿应当遵循决策民主”的原则。作出征收决定前，征收方没有征得我们利害关系人的同意，补偿价格也没有友好协商过，损害我们的合法权益。市一医院整体扩建项目投入资金没有一次性到位。根据704号文的附件，项目的投资款是分期分批投入的，非一次性完成全部投入，风险非常大，违反了国务院令590号第十二条第二款“作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位”的规定。（四）征收程序不正当。区政府作出征收决定前，缺少了两份文件：一是区人民政府常务会议同意征收571户房屋的决议，二是客观真实有效的《社会风险评估报告》。（五）区政府没有做到对市一医院整体扩建项目的征收前置文件和条件程序进行全面审查，存在比较大的社会风险。环保部门项目的《环境影响评估报告》还没有批复同意，可见452号文的取得缺少了审批必备的前置条件，不合法。建设用地位于历史城区范围内，建设之前需在用地范围内进行考古调查，勘探和发掘工作，并涉及全国文物保护单位光孝寺的建设控制地带，有关建设需先征求相应文物主管部门同意意见，但复建回迁楼现在还没有文物主管部门的同意意见、没有光孝寺同意建设高度的同意意见。穗国土规划地证〔2017〕452号文已失效，穗国土规划选〔2016〕75号《建设项目选址意见书》也已失效，穗发改〔2015〕129号文2017年9月15日已失效。《房屋征收补偿方案》违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四条，制定和实施城乡规划，应当合理布局、改善生态环境、防止污染和其他公害、符合公共卫生、公共安全的需要。回迁楼的选址离外科大楼病房太近，影响公共人身安全，复建回迁楼的设计和选址都不合理不合法。（六）区政府公布6号文时，没有公布任何配套延期文件，视为没有任何配套延期批复文件，452号文于2018年9月14日已自动失效。区政府依据失效的452号文作出6号文征收决定，程序不正当。综上，上诉请求：撤销原判，撤销越府征房〔2018〕6号《关于征收国有土地上房屋的决定》，判令越秀区人民政府承担支付诉讼费用50元。被上诉人广州市越秀区人民政府二审辩称：越秀区政府依据广州市发展和改革委员会的《广州市发展和改革委员会关于广州市第一人民医院整体扩建项目可行性研究报告的复函》实施广州市第一人民医院整体扩建项目，依据广州市国土资源和规划委员会（以下简称广州市国规委）的《建设用地规划许可证》《关于申请延期使用的复函》及《广州市建设项目用地预审意见》，在进行社会稳定风险评估、确定征收补偿方案后作出征收决定，并及时在征收范围内、报纸、网站进行公告，公告载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等，征收决定适用法律依据正确、程序合法。征收决定项目用于广州市第一人民医院整体扩建，具有明显的公益性。建设用地规划许可证已在期限内办理延期使用手续,已经进行社会稳定风险评估，符合法律法规的规定。广州市第一人民医院整体扩建项目房屋征收补偿方案符合法律规定，征收补偿费用由市统筹资金全额安排，符合法律规定。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院予以维持。本院二审经审理查明的事实与原审相同，对原审判决查明的事实，本院予以确认。本院认为：本案为请求撤销房屋征收决定之诉，二审争议焦点为被上诉人越秀区政府作出的粤府征房〔2018〕6号《广州市越秀区人民政府关于征收国有土地上房屋的决定》是否合法。首先，关于被诉征收决定的合目的性问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条规定：“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：……（三）由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要；……”本案中，根据广州市发展和改革委员会作出的穗发改〔2015〕129号《广州市发展改革委关于市第一人民医院整体扩建项目立项的复函》，涉案房屋征收是为了实施广州市第一人民医院整体扩建项目，属于公共卫生事业的需要，因此被诉征收决定符合上述规定的公共利益目的。其次，关于被诉征收决定的作出是否符合法定条件的问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条第一款规定：“依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。”第十条第一款规定：“房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。”第二款规定：“市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。”第十一条第一款规定：“市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。”第十二条第一款规定：“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。”第二款规定：“作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。”根据上述法律规定，征收房屋决定的作出，应当具备以下条件：符合各项规划，拟定了征收补偿方案并听取了各方面意见，社会稳定风险评估已经完成，征收补偿费用已依法存储完毕。审视本案征收决定，被上诉人越秀区政府提供的广州市国规委颁发的穗国土规划地证〔2017〕452号《建设用地规划许可证》《广州市第一人民医院整体扩建项目房屋征收征求意见及补偿方案修改情况的公告》《广州市第一人民医院整体扩建项目房屋征收补偿方案》，以及广州市发展和改革委员会作出的穗发改〔2018〕704号《广州市发展改革委关于广州市第一人民医院整体扩建项目可行性研究报告的复函》，广东省建筑设计研究院出具的《广州市第一人民医院整体扩建项目征拆工程社会稳定风险分析报告》，广东国众联行资产评估土地房地产估价规划咨询有限公司出具的《房地产价值咨询意见书》等证据，可以证明越秀区政府作出被诉征收决定符合上述规划、征收补偿方案和资金落实、经过风险评估等前置条件，并未违反法律、法规的规定。第三，关于征收决定程序的合法性问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十三条第一款规定：“市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。”第二款规定：“市、县级人民政府及房屋征收部门应当做好房屋征收与补偿的宣传、解释工作。”第三款规定：“房屋被依法征收的，国有土地使用权同时收回。”被诉征收决定载明了具体的征收范围、征收房屋地点、征收实施单位、征收补偿方案、被征收人的权利救济途径等内容，附件包括了房屋征收补偿方案，决定也在政府门户网站、广州日报、香港商报等媒体公告，并在被征收地段现场张贴。据此，被诉房屋征收决定并未违反法律规定。基于上述事实和理由，被上诉人越秀区政府作出的越府征房〔2018〕6号《广州市越秀区人民政府关于征收国有土地上房屋的决定》事实清楚，程序合法，适用法律正确，原审判决驳回上诉人的诉讼请求并无不当，本院依法予以支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人陈静、周幸燕负担。本判决为终审判决。审判长  刘德敏审判员  王彩妃审判员  李永梅二〇二一年一月二十七日书记员  陈玲茹