河南省郑州市中级人民法院行 政 判 决 书（2021）豫01行终91号上诉人（原审原告）石运河，男，1965年10月16日出生，汉族，住河南省中牟县。委托代理人汪兴，男，1988年7月3日出生，汉族，住中牟县。被上诉人（原审被告）中牟县大孟镇人民政府，住所地河南省郑州市中牟县大孟镇大孟村人民路01号，统一社会信用代码114101220052949925。负责人王振杰，镇长。出庭应诉行政机关负责人何涛，中牟县大孟镇人民政府党组成员兼中牟县大孟镇司法所所长。委托代理人陈超，河南天基律师事务所律师。委托代理人王桐艳，河南天基律师事务所律师。上诉人石运河因与被上诉人中牟县大孟镇人民政府（以下简称镇政府）行政协议争议一案，不服河南省中牟县人民法院（2020）豫0122行初119号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审审理查明：原告石运河系中牟县大孟镇大韩庄行政村小韩庄自然村村民，石某系石运河女儿。2015年大韩庄村因位于中牟县合村并城规划范围内而被整体拆迁。镇政府负责其辖区合村并城拆迁安置补偿工作。编号为X2-40的《村庄拆迁人口调查表》显示：户主姓名石运河，家庭成员石运河、石某1（长子）、王某（妻）、石某（长女）。编号为XXXX0的《大孟镇大韩庄村拆迁人口核实单》显示：兹有我村六组，户主石运河，总人口数为4人。上述表单均有石运河签字捺印。编号为XXXX0《大孟镇大韩庄村宅基地拆迁协议书》主要内容为：拆迁人：镇政府（甲方），被拆迁人：石运河（乙方）。一、1.乙方（被拆迁人）合法宅基地上三层以下（含三层）建筑物，按人均120㎡为有效面积。被拆迁人已建房屋小于人均120㎡的，据实补偿；不足人均120㎡部分，按400元／㎡的价格补足120㎡予以补偿；多出人均120㎡的部分不予补偿，按时拆迁的砖混结构给予平方米200元的拆工费。4.乙方（被拆迁人）安置政策按照人均70㎡执行，其中65㎡住宅（45㎡免费，20㎡按照2100元／㎡价格由被安置人购买）。二、1.按照补偿标准进行补偿：乙方人口4人，房屋补偿款330400元。拆工费222528元，搬家费2000元。2.按以上标准核算，乙方拆迁补偿款共计554928元。3.乙方选择购买4人80㎡平价房，应扣除购房款168000元。4.乙方实际应得补偿款共计386928元。签订时间：2015年8月19日。2015年8月19日，镇政府为甲方，石运河为乙方，签订《大孟镇大韩庄村拆迁安置协议》，主要内容为：依据《中牟县人民政府关于印发中牟县2012合村并城工作实施方案的通知》牟政文〔2012〕31号文件精神，甲乙双方就安置问题达成以下协议：一、居住用房安置：乙方人口4人，共选安置房2套，其中130㎡安置房2套。同日，石运河向被告支付平价购房款168000元，镇政府向石运河支付房屋拆迁补偿款554928元。2019年11月，石运河在《绿博2号二期大韩庄村回迁房源信息确认表》中签字确认，该表中显示石运河及其家庭成员妻子王某、长子石某1、儿媳王某1回迁房源总数为2套，首套选房户型为130㎡，剩余选房户型130㎡。2019年11月20日，石运河向镇政府账户汇入款项15600元。被告称，该笔款项计算方式为：石某在户籍迁出前作为石运河家庭成员按照680元／㎡的标准已享受到的房屋补偿款（680元／㎡×120㎡=81600元）与原告支付被告的一人份的平价房款（一人允许购买20㎡，优惠价2100元／㎡，2100元／㎡×20㎡=42000元）及实际上应按照200元／㎡标准支付石某房屋补偿款（200元／㎡×120㎡=24000元）相冲抵后（81600元－42000元－24000元=15600元）而得出。因石某与汪兴结婚后将户籍迁出大韩庄，其不再享有大韩庄村民待遇，故该笔款项原告应予退还。原告对被告取消石某在大韩庄村的拆迁安置资格的行为不服，于2020年5月18日以镇政府、中牟县人民政府为被告向郑州市中级人民法院提起行政诉讼，郑州市中级人民法院经审查，于2020年7月20日作出（2020）豫01行初531号行政裁定，认为中牟县人民政府非案涉协议签订主体，原告基于该协议纠纷而提起的本案之诉，系其与镇政府之间的行政争议，故裁定移送原审法院审理。另查明，石某与汪兴结婚后于2016年5月13日将户籍由中牟县刘集镇小韩庄村迁入中牟县刘集镇徐庄村。石某在刘集镇徐庄村征迁过程中，已以汪兴妻子身份享受到了相应补偿费用（含房屋补偿款、宅基地附属物补偿款及搬家补贴费）及安置房屋。2020年3月25日，中牟县刘集镇人民政府出具《关于徐庄村群众汪兴拆迁安置的情况说明》，载明：汪兴家庭成员：妻子石某、女儿汪某、儿子汪某1共四人，在2016年9月份，徐庄村整村拆迁时均享受刘集镇拆迁安置政策。……剩余未安置家庭成员石某、汪某1待后续安置房屋交付后另行分配。再查明，《中牟县人民政府常务会议纪要》〔2016〕13号文载明：三、关于明确合村并城社区安置相关政策的问题（二）关于享受安置政策的户口审核认定问题。1.在我县行政辖区范围内（区划调整后），已享受分配安置房或协议享受分配安置房的人员不得重复享受安置政策。原审法院认为：本案的争议焦点为原告女儿石某是否构成重复享受拆迁安置政策。根据编号为XXXX0《大孟镇大韩庄村宅基地拆迁协议书》中约定的内容，石某婚前作为石运河家庭成员，已在中牟县大孟镇大韩庄村享受到了一人份的房屋补偿款及平价房购买资格等拆迁安置利益。石某婚后于2016年5月13日将户籍由中牟县大孟镇小韩庄村迁入中牟县刘集镇徐庄村，并在徐庄村以汪兴家庭成员身份，再次享受到了房屋补偿款及平价房购买资格等拆迁安置利益。该现象违背了中牟县行政辖区范围内关于“已享受分配安置房或协议享受分配安置房的人员不得重复享受安置政策”的相关要求，破坏了“公平公正”的征迁补偿管理秩序。镇政府收回石某相应补偿利益，并无不当，且原告也已主动将15600元返还被告。故原告主张无事实根据和法律依据，不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告石运河的诉讼请求。案件受理费50元，由原告石运河负担。上诉人石运河不服，上诉称：1.依法改判被上诉人履行“征迁补偿安置协议书”中约定的给予上诉人女儿70平方米安置房的义务；2.依法改判被上诉人履行“征迁补偿安置协议书”中约定的给予上诉人女儿过渡费的义务；3.依法改判确认被上诉人收取15600元房屋补款的具体行政行为违法，并退还15600元及自2019年11月20日起至实际支付日止的银行同期存款利息；4.本案诉讼费由被上诉人承担。上诉理由：上诉人与被上诉人镇政府于2015年8月19日签订小韩庄村XXXX0号《征迁补偿安置协议书》。协议书中“拆迁协议书”部分第一条第4项约定：乙方（被拆迁人）安置政策按照人均70㎡执行，其中65㎡住宅（40㎡免费，20㎡按照2100元/㎡价格由被安置人购买），5㎡商业（免费）。第二条第3项约定：乙方选择购买4人80㎡平价房，应扣除购房款168000元。第四条约定：安置过渡期采取发放过渡费与建设临时过渡房相结合的方式进行过渡。从乙方房屋拆迁之日按每人每月300元的标准发放过渡费（按季度），过渡期为24个月，超过24个月的，按照每人每月400元的标准发放。要求政府安排过渡房的不再发放过渡费。协议书中“安置协议”部分第一条及第二条分别约定了上诉人家庭享受2套130㎡安置房及20㎡商务用房的权利。第三条约定：自该协议签订后，乙方安置人口出现变化的，在原人口基础上只增加不减少，但增加人口房源面积只能在原报户型基础上变动。2015年10月，被上诉人在支付拆迁款项时已经将4人共计16.8万元的购房款予以扣除。2019年11月被上诉人启动对小韩庄村民的回迁安置工作，被上诉人认为上诉人女儿的户口于2016年5月已经迁出，拒绝履行对上诉人女儿的安置房分配义务，并要求交纳房屋补款15600元，威胁取消上诉人家庭其他成员的选房资格。上诉人为了能够保证家庭其他成员正常的首选房权利，不得已于2019年11月20日交纳房屋补款15600元。根据牟政文〔2020〕31号文件，第三条合村并城规划范围规定可知，涉案宅基地及村庄集体用地均在中牟县2012年合村并城规划区域内。根据第二条政策规定可知，该区域合村并城适用土地管理法及实施条例，郑政文〔2011〕257号文件等法律法规政策文件。根据县政府〔2016〕13号会议纪要，第三条“原村庄宅基地被征收后”可知合村并城项目实质为土地征收。根据自然资源部土地交易市场信息可知原村庄用地已经转化为国有建设用地。根据刘集镇征迁补偿安置协议书第一条，甲方依法征用乙方所使用的土地，搬迁后所征用土地归中牟县人民政府所有，可知合村并城项目涉及到土地变性，实为土地征收。根据郑政文〔2011〕257号文件第十条和第十四条的规定，中牟县人民政府是实施征收的合法主体，对合村并城工作中的拆迁补偿安置负总责，其负有监督执行拆迁安置补偿协议的责任和义务。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施，可知县级人民政府才是土地征收的责任主体。小韩庄村XXXX0《征收补偿安置协议书》由拆迁协议、安置协议两部分组成，系双方公平协商达成的合意，是双方的真实意思表示，没有违背法律及行政法规的强行性规定，是真实有效的。行政协议一经签订，应当具有公信力和既定力，被上诉人应切实完全履行。协议书签订时间为2015年8月19日，《中牟县人民政府常务会议纪要》〔2016〕13号成文时间为2016年10月份，协议中拆迁部分约定的我方拆迁行为及政府方补偿于2015年已经履行完毕，形成事实，且双方无异议，被上诉人不能依据后来制定的政策文件侵犯公民之前享有的合法权益。政府如果不认可拆迁部分协议，是否要给上诉人恢复原有宅基地及地上房屋权属状态。《中牟县人民政府常务会议纪要》〔2016〕13号是内部性、过程性行政行为，并不具备公开性，行政机关不能以内部行政行为的形式作出影响行政相对人实质权利的行为。上诉人女儿依法享有的拆迁部分利益以及安置部分利益的资格不受影响。即使具备法律效力，该文件第三条在中牟县行政辖区范围内，已享受分配安置房或协议享受分配安置房的人员不得重复享受安置政策，也仅仅说明了安置部分政策的问题，并不涉及拆迁部分，上诉人女儿当然具有享受拆迁待遇的资格，不存在退还拆迁利益一说。牟政文〔2012〕31号第五条安置工作第二款人口界定第一项拆迁公告发布之日24小时内，在公安部门登记在册的享受村民待遇的农业人口，享受住房安置政策，已经对被安置人的条件进行了规定。小韩庄村XXXX0《征收补偿安置协议书》正是依据牟政文〔2012〕31号文件对上诉人家庭的拆迁利益及安置待遇进行了明晰。上诉人也正是基于合法有效的文件及行政协议方才签署了行政协议。被上诉人不能基于无溯及力法律效力的会议纪要拒绝完全履行安置部分行政协议，更不能撕毁拆迁部分的协议约定。被上诉人在小韩庄村XXXX0《征收补偿安置协议书》中安置协议部分第三条自该协议签订后，乙方安置人口出现变化的，在原人口基础上只增加不减少，但增加人口房源面积只能在原报房源户型基础上变动。上诉人女儿的户口发生变化，理应适用此条规定。小韩庄村XXXX0《征收补偿安置协议书》中拆迁协议书部分对符合被拆迁补偿的人员、待遇、购房款、过渡费均进行了约定。安置协议部分对符合安置条件的人员、安置方案及安置人口出现变化的情况均进行了明确约定。被上诉人应切实完全的继续履行合同。上诉人女儿依法具有享受拆迁政策的资格以及享受安置政策的资格不应该被违法剥夺。《中牟县人民政府常务会议纪要》〔2016〕13号第三款“原村庄宅基地被征收后，政府通过建设国有产权安置房对被拆迁村民进行安置，新的安置区按照国有土地出让办理手续”。郑政文〔2011〕257号文件第四款第十七条规定“国有土地的安置房应办理房屋所有权证，可作为二手房上市交易”。《中华人民共和国土地管理法》第六十二条规定：农村村民一户只能拥有一处宅基地。农村村民出卖、出租、赠与住宅后，再申请宅基地的，不予批准。被上诉人认为上诉人女儿不符合“一户一宅”，且拒绝对上诉人女儿分配安置住房。2015年8月19日，上诉人签订小韩庄村XXXX0《征收补偿安置协议书》，宅基地被国家依法征收后上诉人女儿已经没有了宅基地且其并不是因为出卖、出租、赠与，而是因为国家征收行为而被收回，所以上诉人女儿婚迁后成为徐庄村村民，仍然符合宅基地“一户一宅”原则。2016年9月，徐庄村民土地依法被中牟县人民政府征收，自此上诉人女儿方才失去宅基地。“一户一宅”仅指一户拥有一处宅地基，法律并不禁止拥有多处住宅，这种现象是完全被允许的。政府基于行政协议给予上诉人女儿国有土地上安置住宅的待遇，并非重新申请获得宅基地，并没有违反宅基地一户一宅原则的问题。即使被上诉人认为上诉人构成重复安置，小韩庄村XXXX0《征收补偿安置协议书》中约定45平方为免费安置，但是另外20平方系上诉人用42000元购买所得，为何购买后政府方违约不交付亦不退还购房费用，反而违法收缴补偿款15600元。综上所述，望判如所请。被上诉人镇政府辩称：石某不符合大韩庄村的拆迁安置条件，且已享受中牟县刘集镇徐庄村拆迁安置补偿。因此，石某不得重复享受大韩庄村拆迁安置利益。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十六条第一款规定，在履行行政协议过程中，可能出现严重损害国家利益、社会公共利益的情形，被告作出变更、解除协议的行政行为后，原告请求撤销该行为，人民法院经审理认为该行为合法的，判决驳回原告诉讼请求；给原告造成损失的，判决被告予以补偿。本案中，2015年8月19日，因中牟县大韩庄村进行合村并城改造，被上诉人与上诉人签订《大孟镇大韩庄村宅基地拆迁协议书》，补偿和安置人口为石运河、妻子王某、儿子石某1、女儿石某四口人。石某作为拆迁有效人口领取了拆迁补偿款81600元（680元／㎡×120㎡=81600元）。按照协议约定，石某作为拆迁人口之一，也享受70平方米的安置房。2016年5月，石某因结婚将户口从大孟镇大韩庄村迁入刘集镇徐庄村。因刘集镇徐庄村拆迁，刘集镇人民政府与石某丈夫汪兴于2018年9月12日签订《征迁补偿安置协议书》，该协议书拆迁安置对象为汪兴、妻子石某及其儿子、女儿共四口人。石某在该次拆迁中领取了拆迁补偿款（含房屋补偿款、宅基地附属物、搬家费、过渡费等），并于2019年10月分配安置房一套。根据《中牟县人民政府常务会议纪要》（〔2016〕13号）第三条规定，拆迁村庄占地不再重复补偿，已享受分配安置房的人员不得重复享受安置政策。农村集体土地属于村集体经济组织所有，安置资源是有限的，村民只能享受一次拆迁安置补偿利益，不得重复享受。婚前石某作为大韩庄村村民享受拆迁安置利益，婚后又作为徐庄村村民也获得了拆迁安置利益，石某获得了两个村的拆迁安置利益。上诉人与被上诉人签订的《大孟镇大韩庄村宅基地拆迁协议书》履行基础发生了重大变化，石某不具备大韩庄村的拆迁安置条件，若继续履行该协议，不仅违反中牟县行政辖区范围内的拆迁政策要求，而且侵害了拆迁安置补偿的公平性，损害国家利益、公共利益，进而导致这种不良风气蔓延。所以，被上诉人取消石某在大韩庄村享受的拆迁安置份额。上诉人也于2019年11月20日上交其应退还的石某拆迁补偿款15600元，并在该村回迁房源信息确认表中确认房屋安置家庭成员为其妻子、儿子、儿媳，不包括石某。上诉人对协议的变更也是认可且已履行完毕。并且如果继续履行协议也违反一户一宅政策规定。上诉人与被上诉人签订的拆迁安置协议是基于石运河家庭宅基地拆迁签订，另一协议系基于汪兴家庭占有使用另一宅基地事实而签订，是两个家庭对应的两块宅基地，其中这两个家庭成员出现重合，即石某基于两户两处宅基地享受两份拆迁安置利益，违反了一户一宅政策的规定。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应当予以维持。上诉人的上诉请求及理由没有事实根据和法律依据，应当予以驳回。上诉人石运河在二审期间提出新证据，即《郑州市人民政府关于合村并城工作的指导意见》（郑政文〔2011〕257号），证明县级人民政府是责任主体，安置房用地为国有建设用地，房屋为商品住宅。被上诉人镇政府质证称：1.上诉人在二审提交的证据，超过举证期限，该证据不应采信；2.对该证据真实性没有异议，但是大韩庄村的拆迁是新型农村建设，并不是土地征收，土地的性质没有改变，还是集体土地。而且具体签订拆迁安置协议的实施主体是镇政府，与县政府没有关系。本院对上述证据认证如下：该证据与本案没有直接关联，不予采信。本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，石某婚前作为石运河家庭成员，已在中牟县大孟镇大韩庄村获得了安置补偿利益；婚后将户籍迁入中牟县刘集镇徐庄村，又以汪兴家庭成员的身份，再次获得安置补偿利益。该情形违背了中牟县行政辖区范围内关于“已享受分配安置房或协议享受分配安置房的人员不得重复享受安置政策”的相关要求，且该情形严重损害国家利益、社会公共利益。故镇政府收回石某相应安置补偿利益，并无不当，且镇政府对相关安置补偿利益的核算，亦无不当。综上，上诉人的上诉请求无事实根据和法律依据，不予支持；原判认定事实清楚，适用法律、法规正确，应予维持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。案件受理费50元，由上诉人石运河负担。本判决为终审判决。审判长  吕家祥审判员  董正方审判员  郭凤彩二〇二一年一月二十六日书记员  乔梦龙