河南省周口市中级人民法院行 政 判 决 书（2021）豫16行终6号上诉人（一审原告）朱叶，女，汉族，1990年10月20日生，住河南省周口市川汇区。委托代理人黄晓丽，北京在明律师事务所律师，一般代理。被上诉人（一审被告）周口经济开发区管理委员会。法定代表人刘涛，该管委会主任。被上诉人（一审被告）周口经济开发区太昊路办事处。法定代表人徐方，该办事处主任。上诉人朱叶因强制拆除房屋一案，不服周口市川汇区人民法院（2020）豫1602行初93号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院查明，朱叶在河南周口经济开发区太昊路办事处韩营村二组拥有房屋一处并在此居住，直至房屋被拆。2020年3月19日，河南周口经济开发区太昊路办事处韩营居民委员会、周口经济开发区房屋征收中心共同作出《周口经济开发区韩营居委会集体土地房屋征收与补偿安置方案》，朱叶家的涉案房屋被列入棚户区改造范围之内。2020年6月16日，河南周口经济开发区太昊路办事处组织人员对原告的涉案房屋进行了强制拆除。原告不服该强制拆除行为于2020年8月3日以河南周口经济开发区管理委员会为被告提起行政诉讼。河南周口经济开发区管理委员会答辩称，朱叶主张的涉案房屋系河南周口经济开发区太昊路办事处组织人员进行的强拆，对河南周口经济开发区太昊路办事处强拆朱叶涉案房屋的行为，河南周口经济开发区管理委员会既未委托又未授权。2020年8月21日，朱叶向一审法院提出追加河南周口经济开发区太昊路办事处为共同被告的申请，河南周口经济开发区太昊路办事处答辩称，朱叶家的涉案房屋是朱叶母亲刘艳芝签订安置补偿协议后，办事处进行的拆除，该拆除行为不属于强拆。另查明，韩营居委会二组（C组）宅基地及建房第一榜公示名单显示，“朱青叶”房屋的评估编号为“5”。2020年4月22日，周口经济开发区韩营城中村改造征迁指挥部对朱青叶作出《韩营城中村二期项目选房排号单》中显示，“二组被征迁户朱青叶，评估编号005，在本项目安置房选房顺序为121号”。朱叶发现自己的名字被登记错误后，向太昊路办事处领导反映情况，太昊路办事处领导告诉朱叶，名字登记错误应找朱叶所在村组的组长解决。同日，周口经济开发区韩营城中村改造征迁指挥部对朱叶母亲刘艳芝作出的《韩营城中村二期项目选房排号单》中显示，“二组被征迁户刘艳芝，评估编号006，在本项目安置房选房顺序为120号”。2020年4月22日，刘艳芝与周口经济开发区韩营城中村改造征迁指挥部签订了周口市中心城区房屋征收补偿安置协议。一审法院认为，周口经济开发区太昊路办事处系周口经济开发区管理委员会的派出机构，独自实施对涉案房屋拆除行为时并未取得法律、法规或者规章的授权，依法应由周口经济开发区管理委员会作为本案被告承担法律责任，但由于2020年6月1日起施行的河南省高级人民法院《关于依法准确确定行政案件被告的指导意见（试行）》第一条第（十）项“街道办事处以自己名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，以街道办事处为被告”的规定，再加上周口经济开发区管理委员会答辩时已明确涉案房屋的强拆主体系周口经济开发区太昊路办事处，周口经济开发区太昊路办事处也承认系办事处独自实施的拆除行为，在此情况下，上诉人完全能够辨明涉案房屋的强制拆除行为主体是周口经济开发区太昊路办事处，而不是周口经济开发区管理委员会，为了推动社会矛盾纠纷诉源治理，发挥人民法院实质性化解行政争议，认定周口经济开发区太昊路办事处为本案适格被告并无不当。无论是以房屋征收或是违法建筑的强制拆除，都应当按照《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、三十六条、三十七条、三十八条、四十四条的规定履行催告、听取当事人陈述和申辩、作出强制执行决定（征收的则申请人民法院强制执行）、送达、公告。纵观本案整个强拆过程，周口经济开发区太昊路办事处并未履行以上法定程序，即便是对违章建筑进行的强拆，也应有事实根据并依据法定程序进行。太昊路办事处以拆除“违法建筑”的名义将上诉人的房屋强制拆除，缺乏事实根据。该涉案房屋占用的土地是集体土地，依据《中华人民共和国土地管理法》规定，对集体土地上附着物的拆除应在依法进行补偿的情况下进行拆除，即使要强制拆除，也要依法申请人民法院强制拆除，太昊路办事处没有强制拆除的职权。综上，太昊路办事处实施强制拆除上诉人房屋的行为，缺乏事实和法律依据，程序违法且超越职权，因该拆除行为系事实行为无可撤销内容，应确认该强拆行为违法，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（三）项、第（四）项、第七十四条第二款第（一）项之规定，判决一、确认周口经济开发区太昊路办事处2020年6月28日对朱叶涉案房屋组织实施的强制拆除行为违法。二、驳回朱叶对周口经济开发区管理委员会的起诉。上诉人朱叶不服一审判决上诉称，一、本案系周口经开区管委会组织实施的强拆行为,一审法院驳回上诉人对周口经开区管委会的诉请没有事实依据。案涉地正在实施以周口经开区管委会为责任主体的棚户区改造,2020年4月8日周口经济开发区管理委员会在村内张贴《关于对韩营棚户区(城中村)改造停电断电的函》、《关于对韩营棚户区(城中村)改造停水断水的函》和《关于对韩营棚户区(城中村)改造停止供应天然气的函》,告知上诉人在内的被拆迁人将于2020年4月20日8点停止供电、供水、供气。2020年4月21日被上诉人周口经开区管委会设立的周口经开区韩营城中村改造征迁指挥部发布《告知书》,告知上诉人在内的被拆迁人将拆除韩营棚户区改造(二期)区域内的房屋。2020年4月20日,上诉人房屋所在区域被断电、断水、断气。2020年6月份,上诉人房屋所在区域的房屋陆续被强制拆除。以上事实均可说明周口经济开发区管委会作为周口经开区内实施棚户区改造主体,组织实施了案涉房屋的拆除工作,且在一审中上诉人提供的强拆当日的视频,参与强拆的拆迁指挥部的工作人员告知和上诉人一起被拆的邻居刘文举涉案房屋强拆行为由管委会负责,可以证明周口经济开发区管委会具体实施强拆的主体。同时,即使周口经开区韩营城中村改造征迁指挥部、太昊路办事处参与了强拆,因为周口经开区韩营城中村改造征迁指挥部是周口经济开发区管委会设立的临时机构,其实施行为的法律后果应当由其承担,而太昊路办事处也没有强拆的职权,其是由管委会统一组织指挥下进行的,这些行为从法律上应当视为委托,应当由管委会承担责任。强制拆除房屋行为对公民的重大财产权利造成严重影响,故无论从法律上、政策上或是法律精神上,都应当至少由县级以上政府组织实施。从实施情况看,集体土地征收、国有土地上房屋征收、城中村改造、棚户区改造等,都在法律上和政策上由县级以上政府组织进行,而办事处、村委会在组织实施过程中的行为,都是县级政府统一组织指挥下进行的,这些行为从法律上应当视为委托,由县级政府承担责任。如果不这样认定,就会助长非法强制行为,也造成公民索赔的困难,也会影响社会管理秩序和社会稳定。且在一审中上诉人提供的在案证据已经可以证明被上诉人是本次强拆的主体,一审法院只追究太昊路办事处的法律责任,显然是舍本逐末,无法从根本上解决本案涉及的安置补偿问题。如此认定,不利于诉讼双方矛盾的实质化解决,有失裁判文书所具有的指引及教育的积极作用。因此,就本案而言,应当确认由周口经开区管委会来承担本案强拆违法的法律责任,从而更有利于诉争双方从根本上解决问题。二、一审法院忽略了太昊路办事处的法律性质,适用河南省高院《关于依法准确确定行政案件被告的指导意见(试行)》第一条第(十)项的规定,属于适用法律错误。关于被上诉人周口经济开发区太昊路办事处的法律性质,一审法院已经明确系周口经济开发区管理委员会的派出机构,独自实施对涉案房屋拆除行为时并未取得法律、法规或者规章的授权,依法应当由周口经济开发区管理委员会作为本案被告承担法律责任。根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十条规定,行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构,以自己的名义作出行政行为,当事人不服提起诉讼的,应当以组建该机构的行政机关为被告。因此,本案应当确认被上诉人周口经济开发区管理委员会强拆上诉人房屋违法,由其承担法律责任。而一审法院适用2020年6月1日起施行的河南省高级人民法院《关于依法准确确定行政案件被告的指导意见(试行)》第一条第(十)项“街道办事处以自己名义作出行政行为,当事人不服提起诉讼的,以街道办事处为被告”的规定,作为本案的裁判依据。一审法院忽略了一般意义的街道办事处与本案太昊路办事处存在的法律性质区别,从而适用法律错误。根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十八条第三款规定,市辖区、不设区的市的人民政府,经上一级人民政府批准,可以设立若干街道办事处,作为它的派出机关。因此,一般意义的街道办事处,其法律性质为派出机关,依法具有承担法律责任的行政主体资格,且是市辖区、不设区的市的人民政府方可设立。但在本案中,周口经济开发区管理委员会系河南省人民政府依法设立的派出机关,其设立的太昊路办事处,与河南省高级法院指导意见的街道办事处存在本质区别。综上,一审法院认定事实不清,本案是由周口经开区管委会设立的周口经开区韩营城中村改造征迁指挥部发布拆除案涉房屋的公告,周口经开区管委会组织实施了本案房屋的强拆,一审法院仅仅判决太昊路办事处承担此次强拆的责任适用法律不当。请求二审法院撤销一审判决改判支持上诉人的上诉请求。二审经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，一、《最高人民法院关于适用的解释》第二十一条规定：“当事人对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构作出的行政行为不服提起诉讼的，以该开发区管理机构为被告；对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构所属职能部门作出的行政行为不服提起诉讼的，以其职能部门为被告；对其他开发区管理机构所属职能部门作出的行政行为不服提起诉讼的，以开发区管理机构为被告；开发区管理机构没有行政主体资格的，以设立该机构的地方人民政府为被告。”在该司法解释实施后，经国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构以及开发区所属职能部门均可以作为行政诉讼的被告，根据“谁实施、谁承担”的原则，各自承担所应承担的法律责任。周口经济开发区管理委员会系河南省人民政府批准设立的开发区管理机构，该管委会以及其下属职能部门均可以独立成为行政主体。周口经济开发区太昊路办事处系周口经济开发区管理委员会下属机构，其地位性质可以视同为周口经济开发区管理委员会所属职能部门，且其具有自己的名称、组织机构、住所、经费，能够独立承担相应的法律责任，可以作为行政主体成为行政诉讼中的被告。二、周口经济开发区管理委员会确系该开发区管辖范围内的土地房屋征收主体单位，征收工作由其主导实施。但征收工作纷繁复杂，由多机关、单位以及居委会参与，包括制定征收决定、制定补偿方案、调查核实房屋、签订补偿协议、作出补偿决定、拆除房屋等一系列的工作，这些工作不可能由周口经济开发区管理委员会独立完成，而是多家单位、机构各司其职，在其管委会的组织领导下完成。周口经济开发区管理委员会制定的《周口经济开发区韩营居委会集体土地房屋征收与补偿安置方案》中明确规定“在周口市旧城和城中村改造办公室及开发区管委会的领导下,由房屋所在地居委会作为补偿主体单位,由居委会所在办事处具体实施。”所以可以认定周口经济开发区太昊路办事处就是上诉人所在地房屋征收工作具体实施的机构，强制拆除上诉人房屋的行为也是由该办事处直接予以实施。强制拆除行为系行政事实行为，谁直接实施谁就应成为行政诉讼中的被告，没有直接参与而是以下发文件等形式进行组织指导的上级领导机关则不应成为的被告。上诉人并没有直接证据可以证明周口经济开发区管理委员会直接参与了强拆行为，该管委会也否认直接参与实施强拆行为，故周口经济开发区管理委员会不应成为本案的被告。一审认定系周口经济开发区太昊路办事处直接实施了强拆行为，并判决确认违法，本身就支持了上诉人的诉讼请求，保护了上诉人的合法权益。是周口经济开发区太昊路办事处承担强拆违法的法律后果还是周口经济开发区管理委员会承担强拆违法的法律后果，并不会影响到上诉人合法权益的保障和实现，上诉人对此予以担心可以理解，但实属没有必要。三、本案涉案土地房屋是集体所有土地，依据《中华人民共和国土地管理法》的规定，征收集体土地需要省级人民政府或者是国务院的批准。对地上附属物在依法进行补偿的情况下，方可进行拆除。达不成补偿协议，需要强制拆除，也要依法申请人民法院强制拆除，周口经济开发区太昊路办事处没有强制拆除的职权。上诉人户籍地在韩营居委会杨庄村并持有集体土地建设用地使用证，被上诉人并没有提供相关职能部门对上诉人房屋认定为违法建筑的法律文书，在现有证据情况下被上诉人称上诉人房屋为违法建筑的理由不能成立。即便是针对违法建筑的拆除，也要在相关职能部门对违法建筑进行认定，作出限期拆除决定，在法定期限内，相对人不申请复议、不起诉的情况下，才能启动强制拆除程序。强制拆除应当按照《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、三十六条、三十七条、三十八条、四十四条的规定履行催告、听取当事人陈述和申辩、作出强制执行决定、公告，在强拆时要对建筑物内物品制作物品清单，进行登记保全或者公正等法定程序。纵观本案对上诉人房屋的强制拆除不但没有作出相关违法建筑的认定，也未履行以上任何法定程序，故应当判决确认周口经济开发区太昊路办事处强制拆除上诉人房屋的行为违法。综上，一审判决认定事实基本清楚，虽阐述理由部分以河南省高级人民法院《关于依法准确确定行政案件被告的指导意见（试行）》为根据存在不当之处，但判决结果正确，上诉人的上诉理由不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人承担。本判决为终审判决。审判长  任成飞审判员  胡文建审判员  闫 政二〇二一年一月二十六日法官助理范帅印书记员贺媛媛