江苏省高级人民法院 行 政 判 决 书 (2019)苏行终1426号 上诉人（一审原告）张梅，女，汉族，住仪征市。 委托代理人汤涛，男，汉族，住扬州市广陵区。 被上诉人（一审被告）扬州市人民政府，住所地扬州市文昌西路8号。 法定代表人张宝娟，该市市长。 委托代理人邹宇，该市司法局工作人员。 一审第三人徐能英，女，汉族，住扬州市邗江区。 一审第三人扬州市公安局蜀冈-瘦西湖风景名胜区分局，住所地扬州市扬子江北路226号。 法定代表人翟祥坤，该分局局长。 委托代理人季欣蔚，该分局工作人员。 上诉人张梅因诉扬州市人民政府（以下简称扬州市政府）改变原行政行为的行政复议决定一案，不服江苏省扬州市中级人民法院（2018）苏10行初49号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后依法组成合议庭，并依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定进行了书面审理。本案现已审理终结。 一审法院认定，1、2018年3月22日，扬州市公安局蜀冈-瘦西湖风景名胜区分局梅岭派出所（以下简称梅岭派出所）接到报警称“在梅岭矿务局门口，十几名家长围着一名老师，双方有纠纷，没有肢体冲突”。2018年3月23日，梅岭派出所作出蜀公（梅）受案字[2018]224号《受案登记表》，决定予以立案受理。2018年3月23日，扬州东方医院司法鉴定所受梅岭派出所委托，出具扬东方司鉴所[2018]临鉴字第340号《司法鉴定意见书》，鉴定意见为“被鉴定人张梅外伤致全身多处软组织挫伤，构成轻微伤”。2018年3月24日，上述《司法鉴定意见书》由梅岭派出所送达徐能英。2018年3月29日，江苏省苏北人民医院司法鉴定所受梅岭派出所委托，出具苏北人医司鉴所[2018]临鉴字第275号《司法鉴定意见书》，鉴定意见为“被鉴定人徐能英右侧顶枕部头皮挫伤伴皮下血肿，构成轻微伤”。2018年4月10日，梅岭派出所作出蜀公（梅）传唤字[2018]26号《传唤证》，传唤徐能英于当日15时到该所接受询问，后徐能英于当日15时到达，于当日18时传唤结束。2018年4月19日，经扬州市公安局批准，张梅被殴打一案延长办理期限30日。2018年5月21日，梅岭派出所作出蜀公（梅）行传字[2018]35号《传唤证》，传唤徐能英于当日12时30分到该所接受询问，后徐能英于当日12时15分到达，于当日22时15分传唤结束。2018年5月21日，扬州市公安局蜀冈-瘦西湖风景名胜区分局（以下简称景区公安分局）将拟作出行政处罚决定的事实、理由、依据告知了徐能英，并告知其依法享有的陈述和申辩权利。同日，景区公安分局向徐能英作出《陈述、申辩复核意见书》，认为徐能英提出的申辩理由不能成立。同日，景区公安分局作出蜀公（梅）行罚决字[2018]54号《行政处罚决定书》（以下简称《54号处罚决定》），根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第四十条第（三）项之规定，决定给予徐能英行政拘留五日，并处罚款人民币二百元的处罚。同日，景区公安分局将徐能英送扬州市拘留所执行行政拘留。同日，梅岭派出所将徐能英被执行行政拘留的期限、场所告知了其家属徐敏。2018年5月21日，景区公安分局将拟作出行政处罚决定的事实、理由、依据告知了江爱兰，并告知其依法享有的陈述和申辩权利。同日，景区公安分局作出蜀公（梅）行罚决字[2018]4号《不予行政处罚决定书》，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第四十条第（三）项、第十九条第（一）项、第（四）项之规定，决定对江爱兰不予行政处罚。 在治安案件办理期间，梅岭派出所分别于2018年3月24日、2018年4月10日、2018年5月10日及2018年5月21日对徐能英进行了调查询问，分别于2018年3月23日、2018年4月18日对张梅进行调查询问，还分别对江爱兰、窦顺林、王宏兰、孙玲章、徐仁杰、刘峰、尹霞等人进行了调查询问。 2、2018年3月20日，徐某作为原告，以汤某、汤涛、张梅为共同被告，向扬州市邗江区人民法院提起人身损害赔偿民事诉讼，诉称“原告与被告汤某均系扬州市梅岭小学学生，2018年2月26日下午第二节课课间休息时，原告与同学在教室门口休息，被告要求原告与其单独玩耍遭拒后，将原告猛推至教室墙上，导致原告三颗牙齿缺损，后经医院诊断为牙冠折，该牙齿缺损为永久性不可逆伤害，只能种植人工牙齿，但原告目前牙床尚未发育完全，无法接受种植”，请求判令汤某、汤涛、张梅赔偿医疗费、营养费、护理费、交通费、后续治疗费等损失101900元并承担诉讼费、鉴定费。2018年8月27日，扬州市邗江区人民法院作出（2018）苏1003民初2264号《民事判决书》，认为汤某违背徐某的意愿，强行背起徐某与其玩耍，最终导致徐某受伤，汤某应负事故的全部责任，徐某在本次事故中没有过错，不应承担事故责任，并对汤某、汤涛、张梅提出的8岁孩子无所谓拒绝或同意、本次事故是意外无需承担赔偿责任的意见不予采纳。对于赔偿部分，该院认为，1、医疗费1340.4元，有徐某提供的门诊病历、门诊收费收据为证，予以认定；2、护理费，虽然医嘱并未表明徐某需要护理，但徐某牙冠折断，参照公安部《人身损害误工期、护理期、营养期评定规范》，酌定护理期为3天，护理标准参照扬州护工市场行情按每天100元计算，护理费计300元；3、营养费，参照上述规范标准酌定为营养期限为15天，按每天15元计算，营养费计225元；4、交通费，根据徐某治疗次数酌定为300元；5、后续治疗费，该费用尚未实际发生，数额无法确定，不予支持，徐某可待实际发生后另行主张。以上费用合计2165.4元，汤涛、张梅已支付的费用255.4元应从中扣减，扣减后汤涛、张梅还应赔付1940元。该院最终判决汤涛、张梅于该判决生效之日起十日内赔偿徐某损失1940元；驳回徐某的其他诉讼请求。后汤某、汤涛、张梅均不服，向江苏省扬州市中级人民法院提起上诉。江苏省扬州市中级人民法院于2018年12月14日作出（2018）苏10民终3177号《民事判决书》，认为原审判决认定的基本事实和证据无出入，依法予以确认，并认为徐某对其损害的发生没有过错，原审法院根据事故发生的原因及双方当事人有无过错等情况，认定汤某承担全部赔偿责任符合法律规定。江苏省扬州市中级人民法院最终判决驳回上诉，维持原判。 3、2018年6月4日，徐能英向扬州市政府申请行政复议，要求撤销景区公安分局作出的《54号处罚决定》。2018年6月5日，扬州市政府决定对徐能英提出行政复议申请予以受理，并于同日通知被申请人景区公安分局进行答复，通知张梅作为第三人参加行政复议。2018年6月10日，景区公安分局向扬州市政府提交了《行政复议答复书》。在行政复议期间，扬州市政府行政复议工作人员分别对徐能英、扬州市拘留所工作人员徐晖、梅岭小学党支部书记卜仁国、梅岭小学副校长徐爱萍、梅岭小学二（8）班班主任乔某、梅岭小学三（8）班副班主任尹霞进行了调查询问。2018年7月4日，扬州市政府作出[2018]扬行复第25号《行政复议决定书》（以下简称《25号复议决定》），根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项、第二十九条第二款之规定，决定撤销景区公安分局作出的《54号处罚决定》，责令景区公安分局自收到该复议决定之日起10日内返还徐能英人民币二百元。 一审法院认为，首先，《中华人民共和国行政复议法》第十五条第一款规定，对本法第十二条、第十三条、第十四条规定以外的其他行政机关、组织的具体行政行为不服的，按照下列规定申请行政复议：……；（二）对政府工作部门依法设立的派出机构依照法律、法规或者规章规定，以自己的名义作出的具体行政行为不服的，向设立该派出机构的部门或者该部门的本级地方人民政府申请行政复议；……。苏公厅[2002]677号文件规定，对城市公安分局作出的具体行政行为不服的，向主管该公安分局的地市级公安局或地市级人民政府申请行政复议。本案中，徐能英因不服景区公安分局作出的《54号处罚决定》而申请行政复议。因此，扬州市政府作为主管景区公安分局的扬州市公安局同级地市级人民政府，依法具有受理徐能英提出的案涉行政复议申请并作出《25号复议决定》的法定职权。 其次，扬州市政府作出的《25号复议决定》有相应的事实及法律依据。《中华人民共和国刑法》第二百三十八条规定，非法拘禁他人或者以其他方法非法剥夺他人人身自由的，处三年以下有期徒刑、拘役、管制或者剥夺政治权利。具有殴打、侮辱情节的，从重处罚。犯前款罪，致人重伤的，处三年以上十年以下有期徒刑;致人死亡的，处十年以上有期徒刑。使用暴力致人伤残、死亡的，依照本法第二百三十四条、第二百三十二条的规定定罪处罚。为索取债务非法扣押、拘禁他人的，依照前两款的规定处罚。国家机关工作人员利用职权犯前三款罪的，依照前三款的规定从重处罚。《中华人民共和国治安管理处罚法》第四十条规定，有下列行为之一的，处十日以上十五日以下拘留，并处五百元以上一千元以下罚款；情节较轻的，处五日以上十日以下拘留，并处二百元以上五百元以下罚款：……；（三）非法限制他人人身自由、非法侵入他人住宅或者非法搜查他人身体的。依照上述法律规定，公民人身自由依法受到法律保护，刑法规定的对非法拘禁犯罪的惩处和治安管理处罚法规定的对非法限制他人人身自由的治安违法行为的处罚均是立法者设立的公民人身自由保护机制。基于此，尽管刑法中的非法拘禁犯罪与治安管理中的非法限制他人人身自由的治安违法行为在行为表现上存在一定区别，前者为非法拘禁或者用其他强制方法完全剥夺他人人身自由，后者为限制他人人身自由，将他人的人身自由控制在一定范围、一定限度之内，但仍可以将刑法有关非法拘禁罪的构成要件，作为判断是否构成非法限制他人人身自由的治安违法行为的标准。治安管理中的非法限制他人人身自由的违法行为是对被侵害人身体实施强制，并足以使被侵害人行动自由受到限制、尚不够刑事处罚的行为，而参照刑法有关非法拘禁罪的构成要件，这一违法行为的主观方面应为故意，并以限制他人人身自由为目的，客观方面为非法限制他人人身自由的行为，且该行为足以使得他人人身自由客观上处于被限制的继续状态。 本案中，根据景区公安分局在治安处罚程序中查明的事实，徐能英确于2018年3月22日对张梅实施了拖拽、拉扯等行为，但围绕上述行为是否构成非法限制他人人身自由的治安违法行为，各方当事人持有异议。扬州市政府及徐能英认为，徐能英系因其孙徐某与张梅之子汤某的民事纠纷未能解决，而找张梅讨要说法并与之发生拉扯，在主观上没有非法限制他人人身自由的故意，在客观上亦无非法限制他人人身自由的行为，并未限制张梅人身自由，故不应作为非法限制他人人身自由的治安违法行为予以治安处罚。相反，张梅及景区公安分局认为，为小孩之间的伤害纠纷讨要说法系徐能英对张梅采取拖拽、拉扯等行为的动机，而徐能英在明知自己的拖拽、拉扯行为阻碍了张梅自由意志支配下的人身活动自由，明显具备非法限制人身自由的主观故意，且徐能英的拖拽、拉扯等行为造成了张梅人身自由被非法限制的客观状态，故徐能英的上述行为确系非法限制他人人身自由的治安违法行为。对此，第一，参照刑法犯罪构成要件理论，犯罪主观方面是行为人对自己实施的犯罪行为以及犯罪结果的心理态度，而犯罪动机则是刺激行为人实施犯罪行为以达到犯罪目的的内在冲动或者内心起因。犯罪目的是目的犯的构成要件，而犯罪动机通常被作为量刑情节，但不影响定罪。根据本案事实，徐能英对张梅采取拖拽、拉扯等行为，其目的在于限制张梅活动、阻止张梅离开，而其动机则在于通过将张梅限定于特定区域内的方式，迫使其与己方商谈、解决双方之间的民事纠纷。同时，徐能英作为完全行为能力人，具有辨识、控制自身行为的完全能力，应当明知其实施上述行为后果，却依然实施了上述行为。因此，扬州市政府认为徐能英因民事纠纷未得到解决，意图向张梅讨要说法而拖拽、拉扯张梅身体，而不具有非法限制张梅人身自由的主观故意的观点，混淆了主观故意与行为动机，有失偏颇。第二，从治安管理中非法限制他人人身自由的违法行为的概念及客观方面来看，行为人实施的行为需达到足以限制他人人身自由的程度，而认定行为人实施的行为是否足以限制他人人身自由，应结合事情发生的前因后果、行为人的实施手段、当事人力量对比、行为发生的时间空间等因素综合考量，而不能孤立判断。根据本案事实，徐能英意图限制张梅行动的主要手段表现为用手推拽、拉扯张梅衣服、手臂等部位，而上述行为的发生地点位于梅岭××门口附近，属于人流密集的开放公共区域，发生时间在梅岭小学下午放学时间段，且持续时间仅10到15分钟左右。尽管非法限制他人人身自由可以表现为捆绑、关押、扣留身份证件不让随意外出或者与外界联系等多种手段，限制人身自由的场所是否具有开放性与非法限制人身自由能否成立之间亦无当然关联，但徐能英在人流密集的开放公共区域，采取用手推拽，拉扯衣服、手臂等手段，相较于在偏僻、封闭场所采取捆绑、关押等手段，并考虑到徐能英相较张梅年长近25岁，显然不足以达到完全限制张梅人身自由的程度。因此，景区公安分局以《中华人民共和国治安管理处罚法》第四十条第（三）项认定徐能英构成非法限制他人人身自由的治安违法行为，适用法律确有不当。扬州市政府认为徐能英的行为客观上不足以限制张梅人身自由的主张能够成立，依照《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项、第二十九条第二款之规定，作出《25号复议决定》于法有据。 张梅认为，扬州市政府在《25号复议决定》中认定的徐某与汤某之间的民事纠纷内容与事实严重不符。对此，因徐能英不服景区公安分局作出的《54号处罚决定》向扬州市政府申请行政复议，扬州市政府在相关行政复议案件中审查的主要内容应当是《54号处罚决定》的合法性，且有关徐某与汤某之间的民事纠纷经过已由人民法院生效法律文书予以认定，认定内容与《25号复议决定》中认定的相关情节并无出入。因此，对张梅的上述主张依法不予采纳。 需要指出的是，本案所涉事件发生于2018年3月22日，而此时，徐某已经以汤某、汤涛、张梅为共同被告，向扬州市邗江区人民法院提起人身损害赔偿民事诉讼。在此情况下，各方当事人本应通过法律途径解决双方争议。然而，在民事诉讼期间，徐能英却采取在张梅工作单位梅岭小学附近，以拖拽、拉扯张梅手臂、衣服的方式进行私力救济，显属不当，对此予以批评。 最后，《中华人民共和国行政复议法》《中华人民共和国行政复议法实施条例》对行政复议机关办理行政复议案件的程序予以了明确规定。本案中，扬州市政府于2018年6月5日决定对徐能英提出的案涉行政复议申请予以受理，并于同日通知被申请人景区公安分局进行答复，通知张梅作为第三人参加行政复议，后经调查于2018年7月4日作出《25号复议决定》，并分别送达了各方当事人，符合法律、法规规定的有关复议程序。 综上所述，扬州市政府作出的《25号复议决定》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。张梅提出的诉讼请求无事实及法律依据，应予以驳回。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回张梅的全部诉讼请求。 张梅上诉称：被上诉人扬州市政府对汤某与徐某之间的民事纠纷进行调查并认定没有法律依据，严重干扰法院正常民事诉讼活动。第三人徐能英主观上违法故意明显，客观上实施了违法行为并造成张梅受伤，且挑头、聚众对张梅围攻、伤害、恐吓以及采取拉扯、拖拽的方式限制张梅的人身自由，严重扰乱了正常的教学管理秩序和社会公共秩序，产生恶劣的社会影响，应当接受法律的追究。被上诉人扬州市政府在复议调查中未听取景区公安分局和张梅的意见，复议程序违法，作出撤销景区公安分局的处罚决定错误。请求本院撤销一审判决，撤销扬州市政府作出的《25号复议决定》。 扬州市政府答辩称：第三人徐能英既无非法限制他人人身自由的故意，亦无非法限制他人人身自由的行为，景区公安分局以非法限制他人人身自由对徐能英作出行政拘留五日、罚款二百元的治安行政处罚，属认定事实错误、适用依据错误，依法应予撤销，并应返还罚款。扬州市政府作出的《25号复议决定》认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法。一审法院认定事实清楚，审判程序合法，法律适用正确。上诉人的上诉理由不成立。请求本院驳回上诉，维持原判。 上诉人张梅上诉后，一审法院已将各方当事人在一审中提交的证据材料随案移送本院。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，依法予以确认。 本院认为，根据《中华人民共和国行政复议法》第十五条第一款“对政府工作部门依法设立的派出机构依照法律、法规或者规章规定，以自己的名义作出的具体行政行为不服的，向设立该派出机构的部门或者该部门的本级地方人民政府申请行政复议”规定以及《江苏省公安厅江苏省人民政府法制办关于不服公安派出所和城市公安分局作出的具体行政行为申请行政复议问题的通知》（苏公厅[2002]677号）“对城市公安分局作出的具体行政行为不服的，向主管该公安分局的地市级公安局或地市级人民政府申请行政复议”规定，徐能英不服景区公安分局作出的《54号处罚决定》，向扬州市政府提起行政复议，扬州市政府具有依法审查并作出相应处理的法定职权。 《中华人民共和国治安管理处罚法》第五条第一款规定，治安管理处罚必须以事实为依据，与违反治安管理行为的性质、情节以及社会危害程度相当。该法第四十条第（三）项规定的非法限制人身自由行为，是指利用各种方法和手段，非法限制他人的人身自由，尚不够刑事处罚的行为。非法限制他人人身自由是一种严重剥夺公民身体自由的行为，其行为特征为：第一，行为人必须是故意的，并以剥夺他人人身自由为目的。第二，行为人实施了非法限制他人人身自由的行为。非法限制他人人身自由的手段是多种多样的，如捆绑、隔离、关押、扣留身份证件不让随意外出或者与外界联系等，其实质就是强制剥夺他人的人身自由。本案中，在卷的公安机关对徐能英、江爱兰、张梅、窦顺林、王宏兰、孙玲章、徐仁杰、尹霞等人的询问笔录以及现场视频、司法鉴定书等证据能够证明，第三人徐能英因其孙徐某与张梅之子汤某在学校发生伤害纠纷，于案发当天找张梅理论，因张梅急于离开，徐能英用手推拽、拉扯张梅衣服、手臂等部位，在此过程中，双方均有不同程度的受伤，经鉴定，徐能英、张梅均构成轻微伤。考虑上述行为的持续时间仅10到15分钟左右，且发生在人流密集的开放公共区域，徐能英的行为虽对张梅的行动有所限制，但未达到严重剥夺张梅身体自由的程度。因此徐能英的行为不构成非法限制人身自由的违反治安管理行为。景区公安分局以《中华人民共和国治安管理处罚法》第四十条第（三）项认定徐能英构成非法限制他人人身自由适用法律不当。扬州市政府据此作出《25号复议决定》，决定撤销《54号处罚决定》并责令景区公安分局返还徐能英人民币二百元并无不当。 《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款规定，行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。本案中，扬州市政府于2018年6月5日受理徐能英的行政复议申请，于当日通知被申请人景区公安分局进行答复，并通知张梅作为第三人参加行政复议，后对相关人员进行了调查询问，于2018年7月4日作出《25号复议决定》并依法向当事人进行了送达，行政复议程序合法。 《中华人民共和国行政复议法》第二十二条规定，行政复议原则上采取书面审查的办法，但是申请人提出要求或者行政复议机关负责法制工作的机构认为有必要时，可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人和第三人的意见。本案中，扬州市政府根据案件情况，在行政复议期间对相关人员进行了调查询问并不违反上述规定。且扬州市政府在复议期间通知被申请人景区公安分局进行答复，并通知张梅作为第三人参加行政复议，张梅并未提供证据证明其在复议期间要求复议机关对其进行询问，是否对其进行询问属于复议机关的裁量权范围。因此，上诉人张梅提出扬州市政府在复议调查中对民事纠纷进行调查以及未听取景区公安分局和张梅意见，构成复议程序违法的主张不能成立。在卷的扬州市邗江区人民法院（2018）苏1003民初2264号民事判决书及扬州市中级人民法院（2018）苏10民终3177号民事判决书显示，生效的民事判决对案件事实的认定不仅仅依据《25号复议决定》，且有在场证人万宣泽作证的视听资料、现场监控视频以及证人乔某,4的证言等证据证实，上诉人张梅认为扬州市政府干扰法院正常民事诉讼活动的主张无事实根据，本院不予支持。 综上，一审法院判决驳回张梅的诉讼请求正确。上诉人张梅的上诉理由不能成立，依法不予支持。一审判决认定事实清楚、适用法律正确、审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人张梅负担。 本判决为终审判决。 审判长 史 笔 审判员 张松波 审判员 张 静 二〇二一年一月二十九日 书记员 陈 晨 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；