安徽省宿州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 (2021)皖13行终17号 上诉人（一审原告）刘钦怀，男，1970年05月20日生，汉族，住安徽省宿州市萧县。 被上诉人（一审被告）萧县青龙镇人民政府，住所地安徽省宿州市萧县青龙镇青龙村，统一社会信用代码11341322003196424K。 法定代表人徐佩，该镇镇长。 出庭负责人蒋永，萧县青龙镇人民政府武装部长。 委托代理人郝朝礼，安徽徽都律师事务所律师。 上诉人刘钦怀因其诉被上诉人萧县青龙镇人民政府（以下简称青龙镇政府）履行行政允诺一案，不服安徽省萧县人民法院于2020年10月29日作出的（2020）皖1322行初50号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2021年1月4日受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 一审法院查明，2013年12月10日，甲方萧县青龙镇路口村民委员会与乙方刘钦怀签订了《房屋拆迁补偿协议》（以下简称2013年拆迁协议），约定：一、权利、义务。1.甲方按照省、市、县要求，在镇党委政府领导下，成立由党员、群众代表参加的空心村整治工作组，工作组本着“群众的事，群众办”的原则，统筹做好对乙方关于空心村整治方面的宣传、组织、规划、补偿、拆迁、安置和复垦土地利用等方面的工作。2.甲方负责对乙方所有主要建筑物按年限及有无地上土地使用权证予以补偿。其中：2007年元月1日前（后）自建平房及主房94.5平方米，每平方米补偿220元，计20790元；自建砖瓦配房32平方米，每平方米补偿160元，计5120元；自建砖结构院墙57.5平方米，每平方米补偿50元，计2875元；树木5棵，每棵5元，计25元，合计29140元。3.乙方确保在指定日期前自行去除现占有土地上的建筑物及其他一切地上附属物。甲方按拆迁进度发给乙方补偿金，必须做到“早拆早补，多拆多补，没拆不补”。乙方逾期不予自行拆迁或不能自行拆迁的，行政村可成立拆迁工作队拆迁，经费从乙方补偿金中支付。4.甲方按照上级规划，科学制定安置方案，安置方案一经村民代表大会等合法形式通过，乙方必须遵守。5.除与第三方调换外，复垦土地承包使用权归乙方所有，但为集中经营，甲方可将所有新增复垦耕地统一发包给村民代表认可的经营者，乙方有权按份收益。二、违约责任。甲乙双方如有违约，影响全村村民的利益，除受全体村民谴责，还将受到法律、政策的追究。本协议一经签字即有效。一式五份，甲乙双方各执一份，镇“空心村”整治领导组一份，镇财政所一份，国土所一份。刘钦春于2013年12月28日打总条收到刘钦友扒房款25000元（含刘钦怀于2011年11月1日领款20000元），刘浩于2016年10月20日收拆房款1140元，刘凯于2015年8月21日代领拆房款3000元，合计29140元。2013年拆迁协议涉及的需要拆除的房屋已拆除，相关房屋补偿款已发放领取完毕。对刘钦怀未作出土地补偿未做书面约定，未补签协议。2017年7月，为贯彻县委、县政府全县增减挂工作再发动再动员会议精神，破解“空心村”治理工作难题，推进房屋拆迁工作的需要，协助村委会为群众的利益进行的“空心村”改造工作，青龙镇政府经镇党政联席会议研究决定成立路口村小刘庄“空心村”治理工作领导组，组成人员名单：组长徐佩，副组长蒋永，成员沈红军等人。领导组下设办公室，蒋永兼办公室主任，具体负责路口村小刘庄“空心村”治理工作。2018年7月17日，路口村小刘庄“空心村”治理工作领导组副组长兼办公室主任蒋永以“空心村”治理工作小组之名并加盖萧县青龙镇人民政府印章的形式为刘钦怀出具内容为“空心村治理小组将按规定将刘钦怀住房南侧的生活路建好，在2018年底之前建好，否则赔偿刘钦怀人民币拾万元。”的书面保证，但逾期路未修。为此，刘钦怀数次向青龙镇政府提出修路请求，均无果。直到2019年8月中旬，宿州市脱贫攻坚工作开展督查期间，刘钦怀向有关部门反映了上述情况后，中共萧县纪律检查委员会、萧县监察委员会介入调查，于2019年9月11日对有关负责人就其反映的问题对该政府负责人及相关人进行了谈话提醒，指出事实，同时向青龙镇政府提出对群众反映的问题要予以解决等具体要求。青龙镇政府接受诫勉，转变工作作风，随后督促该村于2020年3月份将刘钦怀住房西边南北向的水泥道路建成，将刘钦怀住房南面原4米宽，长约31.2米的土路增加了排水设备。路面地势低洼，雨季易积水的状况未解决。为此，刘钦怀于2020年2月24日提起诉讼，认为案涉承诺属于行政合同，请求判令青龙镇政府承担违约金赔偿责任。经实地勘验和调查了解，当地修建乡村生活路的费用标准不高于150元/平方，案涉土路长31.2米、宽4米，维修费用约需18720元。 一审法院认为，依据《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称行政诉讼法）第四十九条规定提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。行政诉讼法第十二条第一款（十一）项规定人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的。《最高人民法院关于适用的解释》第十一条第一款规定，行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条规定，行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。依据以上法律法规可知，可诉的行政协议须具备以下四要素：一是主体要素，即必须一方当事人为行政机关，另一方为行政相对人；二是目的要素，即必须是为了实现行政管理或者公共服务目标；三是内容要素，协议内容必须具有行政法上的权利义务内容；四是意思要素，即协议双方当事人必须协商一致。本案中，案涉承诺系青龙镇政府在推进空心村治理拆迁安置监督和配合工作过程中，因个别拆迁户对房屋拆迁补偿标准不满意，不接受拆迁规划，不接受土地调整，已拆迁户刘钦怀数年来未能落实土地面积补偿，对刘钦怀向其提出的限期修路逾期赔偿十万的要求，未经审慎审查，在无法律授权或委托情形下，擅自超越法定职权作出的行为。青龙镇政府意在通过解决刘钦怀的问题，顺利推进该村拆迁安置工作，落实空心村治理政策的行政管理目标，但案涉承诺并不符合行政协议的内容要素，青龙镇政府对承诺的标的和内容没有权利义务，其并非空心村治理中有权作出土地补偿和调整的主体，非严格意义上的拆迁主体，出具案涉承诺的行为并非在行使其法定行政职权、履行行政职责。为此，青龙镇政府已接受中共萧县纪律检查委员会、萧县监察委员会的调查、批评及诫勉谈话，工作作风已作出了一定整改。故，案涉承诺不符合法律、法规规定的行政协议的定义和可诉的条件，不属于行政诉讼的受案范围。综上，刘钦怀就案涉承诺对青龙镇政府提起的违约赔偿责任之诉不符合行政诉讼法第四十九条规定的起诉的条件，因已立案，应裁定驳回其起诉。依据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款（一）项、第一百零一条第一款（二）项之规定，裁定驳回刘钦怀的起诉。刘钦怀不服，提起上诉。 刘钦怀上诉称，一、一审裁定认定事实不清，适用法律错误，侵犯了刘钦怀的诉权。案涉承诺书系由青龙镇小刘庄空心村治理领导小组副组长蒋永报请镇长徐佩同意后，由青龙镇司法所工作人员书写，蒋永签字并加盖青龙镇政府的公章确认，承诺书内容是青龙镇政府的真实意思表示。空心村整治由青龙镇政府全权负责和统筹安排，其有权对小刘庄空心村治理作出具体规划和安置方案，故青龙镇政府对刘钦怀的承诺是为实现行政管理和公共服务目标，推进空心村治理进程，属于履行法定职责的行为。案涉承诺书约定的内容是为了解决刘钦怀院内遭水淹无法盖房的民生问题，是刘钦怀与青龙镇政府协商一致的情况下签订的，未侵犯他人合法权益。故案涉承诺书符合相关法律规定，属于行政诉讼受案范围。一审裁定对刘钦怀对证据的质证意见记录错误。青龙镇政府提供的2013年拆迁协议与本案无关联性。二、一审法院审理程序违法。根据法律规定，合议庭成员变更应以书面形式通知当事人，本案开庭时合议庭组成人员与庭前告知的合议庭成员有变更，一审法院未提前书面通知，其所变更的人员与本案是否具有利害关系，刘钦怀当庭无法确认，侵犯了刘钦怀的知情权。一审法院开庭审理时，审判人员存在限制刘钦怀发言的行为，致使刘钦怀未能充分发表意见。本案仅开庭审理一次，但刘钦怀却查到两次开庭记录，2020年9月2日的第二次开庭刘钦怀未收到通知。综上，请求撤诉一审裁定，裁定一审法院对本案进行实体审理。 青龙镇政府二审期间未提交答辩意见。 青龙镇政府在举证期限内向一审法院提交证据如下：1.《关于成立青龙镇路口村小刘庄“空心村”治理工作领导组的通知》的青政[2017]77号文件；2.案涉地点照片；3.（刘钦怀）2013年12月10日房屋拆迁补偿协议、（刘志强）2011年3月20日房屋拆迁补偿协议和刘钦春2.5万元收条、刘浩1140元收条、刘凯代领3000元拆房补偿款收条；4.萧县财政局于《关于进一步规范财政专项资金支付管理的通知》， 刘钦怀向一审法院提交证据如下：1.刘钦怀、刘琪身份证、户口簿；2.承诺书；3.通话录音光盘及主要谈话内容摘要；4.生活路现状照片；5.微信聊天内容截图；6.2017年6月21日政府信息公开网查询截图。 上述证据均已随案移送本院，本院予以确认。 经审理查明，一审裁定认定的案件事实清楚，本院予以确认。 本院认为，本案的争议焦点为刘钦怀的起诉是否属于行政诉讼受案范围。 一、根据《最高人民法院印发的通知》第三条之规定，人民法院应依法积极受理新类型行政案件，要依法积极受理行政给付、行政监管、行政允诺、行政不作为等新类型案件。本案中，青龙镇政府向刘钦怀出具的承诺书系青龙镇政府基于空心村治理的目的，就特定事项对刘钦怀做出的，在其完成相应行为时，保证给予相关利益回报的一种单方意思表示，系仅为其自身设定义务的单方行为，应属于行政允诺行为，属于行政诉讼受案范围。一审裁定认为案涉承诺不符合法律、法规规定的行政协议的定义和可诉的条件，不属于行政诉讼的受案范围不当，依法应予撤销。 二、关于刘钦怀提出的一审法院审理程序违法的问题。1、关于合议庭成员变更问题。根据一审庭审笔录记载，刘钦怀开庭时表示不申请回避，合议庭组成人员与庭前收到的告知不一致，无异议同意正常开庭。本院认为，一审合议庭组成人员虽与庭前告知不一致，但开庭时刘钦怀已得知合议庭人员发生变动，其对合议庭组成人员的变动并未提出异议，对变动后的合议庭组成人员也未申请回避，故刘钦怀认为该变动不符合法律规定，侵犯其知情权的上诉理由不能成立，本院不予支持。2、关于刘钦怀发言权的保障问题。庭审笔录显示，刘钦怀在一审中对相关证据充分发表了意见，庭后向一审法院提交了代理词，详细阐述了其观点，一审法院合议庭为保障庭审的顺利进行，在庭审中对刘钦怀发表的意见进行归纳总结，对其发表意见予以提示指导的行为，未侵犯其诉讼权利。故刘钦怀认为一审法院侵犯其发言权的上诉理由不能成立，本院不予支持。3、关于开庭记录的问题。根据卷宗材料显示，一审法院于2020年4月8日上午9时公开开庭审理了本案，刘钦怀及其子刘琪均到庭参加诉讼，2020年9月2日系一审法院组织双方进行调解，刘钦怀的胞兄刘钦标到庭参予了调解，一审法院不存在两次开庭行为，也不存在刘钦怀所称未通知其开庭的行为。4、关于质证意见的记录问题。经核对庭审笔录，一审裁定书对刘钦怀质证意见的记载与庭审笔录相同，不存在刘钦怀所称记录错误的问题。 综上，一审裁定认定事实清楚，但裁定驳回刘钦怀起诉不当，依法应予纠正。依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零九条第一款之规定，裁定如下： 一、撤销安徽省萧县人民法院作出的（2020）皖1322行初50号行政裁定； 二、指令安徽省萧县人民法院继续审理。 审判长 程 旭 审判员 郝菊香 审判员 庄明义 二〇二一年一月二十日 法官助理吴鹤 书记员魏丽娜 附法律条文： 《最高人民法院关于适用的解释》 第一百零九条第二审人民法院经审理认为原审人民法院不予立案或者驳回起诉的裁定确有错误且当事人的起诉符合起诉条件的，应当裁定撤销原审人民法院的裁定，指令原审人民法院依法立案或者继续审理。 第二审人民法院裁定发回原审人民法院重新审理的行政案件，原审人民法院应当另行组成合议庭进行审理。 原审判决遗漏了必须参加诉讼的当事人或者诉讼请求的，第二审人民法院应当裁定撤销原审判决，发回重审。 原审判决遗漏行政赔偿请求，第二审人民法院经审查认为依法不应当予以赔偿的，应当判决驳回行政赔偿请求。 原审判决遗漏行政赔偿请求，第二审人民法院经审理认为依法应当予以赔偿的，在确认被诉行政行为违法的同时，可以就行政赔偿问题进行调解；调解不成的，应当就行政赔偿部分发回重审。 当事人在第二审期间提出行政赔偿请求的，第二审人民法院可以进行调解；调解不成的，应当告知当事人另行起诉。