江苏省高级人民法院 行 政 赔 偿 判 决 书 （2020）苏行赔终1号 上诉人（原审原告）南京鼎峰建材厂，住所地南京市高淳区桠溪街道韩桥村。 法定代表人张雄强，南京鼎峰建材厂经理。 委托代理人刘伟民，江苏同盛律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）南京市高淳区人民政府桠溪街道办事处，住所地南京市高淳区桠溪街道永宁东街12号。 法定代表人陈长春，该街道办事处主任。 上诉人南京鼎峰建材厂（以下称鼎峰建材厂）因诉南京市高淳区人民政府桠溪街道办事处（以下简称桠溪街道办）行政赔偿一案，不服江苏省南京市中级人民法院（以下简称南京中院）(2019)苏01行赔初8号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定决定不开庭审理。本案现已审理终结。 原审法院认定，2015年3月20日，南京市环境保护委员会办公室下发《关于下达的通知》（宁环委办〔2018〕6号），收文单位为“各区人民政府、园区管委会”，该文件指出鼎峰建材厂存在粉尘污染，要求鼎峰建材厂在2015年11月底前关停。2015年5月27日，原南京市高淳区桠溪镇人民政府（以下称原桠溪镇政府）向鼎峰建材厂发出《通知》，要求其在2015年11月30日前自行关停，有关后续问题，将根据有关政策规定另行协商处理。2015年8月7日，南京市高淳区环境保护局（以下称高淳区环保局）作出高环罚字〔2015〕9号《行政处罚决定书》，认定鼎峰建材厂生产时有粉尘等大气污染物产生，需要配套环保设施，但鼎峰建材厂配套的环保设施未经验收合格，石灰生产项目即投入正式生产，责令其停止石灰生产并处以罚款人民币8万元。2015年11月25日，南京市高淳区人民政府（以下简称高淳区政府）及相关部门、原桠溪镇政府就鼎峰建材厂关停问题约谈鼎峰建材厂张雄强，要求其自行停产，张雄强表示支持关停工作，但要求做到应补尽补。2015年11月27日，高淳区政府向电力公司发出《关于对桠溪镇4家碳酸钙企业实施停电的函》（高政办发〔2015〕86号，以下称《实施停电函》），2015年11月30日，鼎峰建材厂被停止供电。 2016年3月14日，鼎峰建材厂向南京中院提起行政诉讼，要求确认高淳区政府及原桠溪镇政府关闭鼎峰建材厂而不予补偿行为违法，请求责令高淳区政府及原桠溪镇政府对鼎峰建材厂作出补偿决定。南京中院于2017年3月24日作出（2016）苏01行初124号行政判决，判决驳回鼎峰建材厂的诉讼请求。鼎峰建材厂不服，提起上诉，江苏省高级人民法院于2018年3月27日作出（2017）苏行终888号行政判决，判决确认原桠溪镇政府向鼎峰建材厂负责人张雄强发出《通知》的行为违法、确认高淳区政府要求高淳区供电公司停止向鼎峰建材厂供电行为违法。判决生效后，鼎峰建材厂为损失赔偿事宜，于2018年7月10日向原桠溪镇政府提出书面赔偿申请。同年9月5日，原桠溪镇政府作出《不予赔偿决定书》，以江苏省高级人民法院终审判决未支持鼎峰建材厂要求作出补偿决定的诉讼请求为由，决定对其提出的行政赔偿申请不予赔偿。鼎峰建材厂于2018年9月10日收到《不予赔偿决定书》后提起本案诉讼，请求判令桠溪街道办赔偿财产损失和经营损失合计人民币9123142元。 原审法院另查明，原桠溪镇政府于2019年3月更名为桠溪街道办。 原审法院认为，本案的争议焦点：一、本案是否系重复起诉；二、桠溪街道办是否应当承担赔偿责任及赔偿数额如何计算。 关于重复起诉问题，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零六条规定，当事人就已经提起诉讼的事项在诉讼过程中或者裁判生效后再次起诉，同时具有下列情形的，构成重复起诉：（一）后诉与前诉的当事人相同；（二）后诉与前诉的诉讼标的相同；（三）后诉与前诉的诉讼请求相同，或者后诉的诉讼请求被前诉裁判所包含。本案中，鼎峰建材厂的诉讼请求为赔偿其财产损失和经营损失，而2016年提起行政诉讼（前诉）时，鼎峰建材厂的诉讼请求为确认政策性关闭其企业的行政行为违法以及请求予以补偿。法院认为，行政赔偿与行政补偿分别属于不同性质的诉讼请求，不能视为“后诉与前诉的诉讼请求相同，或者后诉的诉讼请求被前诉裁判所包含”，故对于桠溪街道办提出的鼎峰建材厂系重复起诉的意见，法院不予支持。 关于桠溪街道办是否应当承担赔偿责任及赔偿数额如何计算的问题，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条规定，被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。据此，获得行政赔偿需要符合行政行为违法、造成损害后果、违法行政行为与损害后果之间有因果关系三个条件。本案中，原桠溪镇政府于2015年5月27日向鼎峰建材厂发出关停通知，2015年8月7日，高淳区环保局作出行政处罚决定，责令鼎峰建材厂停止石灰生产，但鼎峰建材厂并未实施关停。故虽然江苏省高级人民法院的生效判决确认桠溪街道办向鼎峰建材厂负责人张雄强发出《通知》的行为违法，但该《通知》仅是告知其必须在2015年11月30日前自行关停，未对不按期关停的后果进行明确，且鼎峰建材厂并未按照《通知》要求自行关停，桠溪街道办亦未对其实施任何强制行为，故鼎峰建材厂所主张的资产设备、租赁费用、人员工资、搬迁费用等损失与桠溪街道办发出《通知》的行为之间并无因果关系，根据上述规定，因桠溪街道办的行政行为违法但尚未对鼎峰建材厂的合法权益造成损害，故鼎峰建材厂请求桠溪街道办赔偿损失的诉讼请求，法院不予支持。 综上，桠溪街道办的行政行为虽然被人民法院确认违法，但未对鼎峰建材厂的合法权益造成损害。原审法院依照《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十九条、第三十三条之规定，判决驳回南京鼎峰建材厂的赔偿请求。 上诉人鼎峰建材厂上诉称，上诉人损失是高淳区政府与桠溪街道办的共同违法行为造成，南京中院分别立案审理缺乏法律依据。请求本院撤销原审判决，改判被上诉人和高淳区政府共同承担连带赔偿责任。 被上诉人桠溪街道办未向本院提交书面答辩意见。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。该法第四条规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（一）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的；（二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的；（三）违法征收、征用财产的；（四）造成财产损害的其他违法行为。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条规定，被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。本案中，原桠溪镇政府于2015年5月27日向鼎峰建材厂发出关停通知。该《通知》仅是告知鼎峰建材厂必须在2015年11月30日前自行关停，未对不按期关停的后果进行明确。并且，鼎峰建材厂未按照《通知》要求自行关停，桠溪街道办亦未实施强制行为。故桠溪街道办的《通知》行为未对鼎峰建材厂造成直接损害。鼎峰建材厂主张的损失与桠溪街道办的《通知》行为之间无因果关系。鼎峰建材厂关于桠溪街道办承担行政赔偿责任的诉讼请求没有事实根据和法律依据。原审法院判决驳回鼎峰建材厂的诉讼请求并无不当。 综上，上诉人鼎峰建材厂的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本判决为终审判决。 审判长 刘 军 审判员 张世霞 审判员 杨 述 二〇二一年一月二十九日 书记员 王雅露 书记员 张莹莹 附：本判决适用的相关法律依据 一、《中华人民共和国国家赔偿法》 第二条第一款国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。 第四条行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利： （一）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的； （二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的； （三）违法征收、征用财产的； （四）造成财产损害的其他违法行为。 二、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》 第三十三条被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。 三、《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；