安徽省六安市裕安区人民法院 行 政 判 决 书 (2020)皖1503行初53号 原告李萍，女，汉族，1966年10月14日出生，住安徽省六安市金安区。 委托代理人江海俊、张成龙，安徽金亚太律师事务所律师。 被告六安市裕安区土地和房屋征收管理处，住所地安徽省六安市裕安区紫竹林安置小区2#商铺楼，统一社会信用代码12341403335634478B。 法定代表人程刚，该处处长。 出庭负责人秦宗成，副主任。 委托代理人崔景秀，安徽皋陶律师事务所律师。 原告李萍与被告六安市裕安区土地和房屋征收管理处单方变更房屋征收补偿安置行政协议纠纷一案，本院于2020年11月19日受理，依法向被告送达了起诉书副本、应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年12月18日公开开庭进行了审理。原告李萍及其委托代理人江海俊、张成龙，被告六安市裕安区土地和房屋征收管理处出庭负责人秦宗成（副主任）、委托代理人崔景秀均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2020年7月7日，被告六安市裕安区土地和房屋征收管理处对原告李萍作出《关于变更征收补偿安置协议的决定书》，要求原告于决定书送达之日起十日内返还多领取的补偿款557915.15元。 原告诉称，2019年5月20日，原告与六安市裕安区土地和房屋征收管理办公室签订了《六安市国有土地上房屋征收补偿安置协议书》，双方对补偿安置的相关内容进行了明确约定，房屋拆迁奖励金额按照2086.92元/m²计算。后被告按约定支付了补偿款。2020年7月7日，在原告毫不知情的情况下，被告作出《关于变更征收补偿安置协议的决定书》，强行对原协议内容作出变更。被告的变更行为没有事实和法律依据，程序严重违法，损害了原告的合法权益，且与行政信赖利益保护基本原则相悖。诉请：1.撤销被告于2020年7月7日作出的《关于变更征收补偿安置协议的决定书》；2.诉讼费用由被告负担。 原告举证如下：证据一、原告身份证复印件、原告签订的《六安城区国有土地上房屋征收补偿安置协议书》（复印件），证明2019年5月20日，原告与被告签订了协议，双方对补偿安置内容进行了明确约定，且被告方是在经过审核、审批等程序后加盖的单位印章等案件事实。 证据二、被告作出的《关于变更征收补偿安置协议的决定书》（复印件），证明被告的违法行为严重损害原告的合法利益等案件事实。 证据三、来自于裕安区人民政府网站的《水洗绒厂周边城市棚户区改造项目初评结果》。证明被征收范围内的房屋中，毗邻解放路、齐云路的房屋为商业用途，其中沿解放路的房屋一楼单价为23165元每平米，四楼和五楼房屋均为8108元每平米，原告的房屋即为沿解放路的房屋，位于四层，单价应为8108元每平米。评估价格一览表形成时间是2018年9月10日，该份证据第三项明确表述沿解放路房屋为商业用途，且附表中明确列明第四层、第五层的单价为8108元。 证据四、最高人民法院（2018）最高法行申8980号《行政裁决书》、最高人民法院《关于统一法律适用加强类案检索的指导意见》。证明本案行政机关单方变更行政协议不符合法律规定以及相关最高院判例。 被告六安市裕安区土地和房屋征收管理处答辩意见： 一、答辩人作出《关于变更征收补偿安置协议的决定书》具有事实依据。 2018年9月14日，裕安区人民政府发布了《关于对水洗绒厂周边城市棚户区改造项目国有土地上房屋征收的决定》，并同时发布了征收补偿方案。根据《六安城区国有土地上房屋征收补偿安置补充规定（试行）》第三条、《水洗绒厂周边城市棚户区改造项目国有土地上房屋征收补偿安置方案》的规定，被征收人选择货币补偿方式的，征收非住宅房屋，……在征收补偿安置方案规定的期限前20日签订征收补偿安置协议并腾空房屋交出钥匙的，按照被征收房屋评估价值10%给予安置奖励。原告李萍所有的房屋位于此次征收范围之内，此房屋属于办公用房，非住宅房屋，拆迁编号为Bl00-4，房屋面积378.73m²，评估单价为6138元／m²，总价值为2324645元。根据该项目征收补偿安置方案的规定，原告李萍可享受房屋拆迁奖励应为房屋评估价值的10%，即为613.8元／m²。 2019年5月20日，答辩人与李萍签订《六安城区国有土地上房屋征收补偿安置协议书》时，将李萍房屋按照住宅用房计算安置奖励，错误计算房屋拆迁奖励价格为2086.92元／m²，违反了《征收补偿安置方案》规定的安置原则。若涉案的《补偿安置协议书》不予以变更的话，会给国家和社会公共利益带来损失，故答辩人单方行使行政协议变更权，将《补偿安置协议书》中约定的房屋拆迁奖励价格2086.92元／m²变更为613.8元／m²，该变更行为具有事实依据。 二、答辩人作出的《关于变更征收补偿安置协议的决定书》（简称《决定书》）程序合法。 根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条的规定，公民、法人或其他组织对政府变更、解除土地房屋征收补偿协议不服的，可以提起行政诉讼。该项规定也表明行政机关具有变更、解除安置补偿协议的行政职权。因此答辩人作为案涉征迁项目的实施主体，也是《六安城区国有土地上房屋征收补偿安置协议书》的一方签约主体，具备作出案涉《决定书》的主体资格。 在我国现行行政诉讼法律制度下，行政机关不能作为行政诉讼的原告，为解决行政机关不能起诉行政相对人的问题，在面对行政协议内容因某些正当理由，可能需要变更、终止甚至撤销时，法律允许行政机关享有一定的行政优益权，即当继续履行协议会影响公共利益或者行政管理目标的实现时，行政机关可以单方变更、解除行政协议，不必经过双方的意思一致。而且答辩人在作出案涉《决定书》已告知原告救济的途径，程序合法。 三、答辩人作出《关于变更征收补偿安置协议的决定书》的行为不违反行政信赖利益保护的基本原则。 信赖利益保护原则所保护的是合法的利益，要求行政相对人必须是善意的，即公民对行政行为的作出主观上善意并无过失，若信赖利益的成立由于行政相对人存在故意或过失等可归责于公民原因导致的，那么这种信赖利益是不值得被保护的。本案中，原告李萍明知自己房屋是非住宅用房，根据《征收补偿安置方案》的规定，只能享受房屋评估价值的10%拆迁奖励，但在签订协议时却按照住宅房享受房屋评估价值的34%的拆迁奖励，《补偿安置协议书》中约定的房屋拆迁奖励价格违反《征收补偿安置方案》的规定，其基于《补偿安置协议书》所获得的不合法的拆迁奖励不受法律保护，应予以返还。答辩人作出案涉行政行为正是依法行政的结果。 综上，答辩人系案涉项目的房屋征收部门，是作为行政法规授权的机关，行使对国有资产管理和处置的职权，故其对补偿安置房屋、补偿数额的认定均应符合法律、法规及该地块征收补偿方案的规定，不得超标准、超范围安置，否则会对国家财产利益及征收秩序这一社会公共利益造成侵害。答辩人与李萍签订的《六安城区国有土地上房屋征收补偿安置协议书》中约定的拆迁奖励违反征收补偿方案的规定，答辩人对拆迁奖励根据征收补偿方案予以变更有事实和法律依据，恳请贵院驳回原告的诉请。 被告举证如下：证据一、《关于区委区政府直属以及区委区政府部门所属事业单位设立的通知》，证明被告六安市裕安区土地和房屋征收管理处原名为六安市裕安区土地和房屋征收管理办公室。 证据二、《关于对水洗绒厂周边城市棚户区改造项目国有土地上房屋征收的决定》、《水洗绒厂周边城市棚户区改造项目国有土地上房屋征收补偿安置方案》，证明：1、2018年9月14日，裕安区人民政府发布了《关于对水洗绒厂周边城市棚户区改造项目国有土地上房屋征收的决定》并同时发布了征收补偿安置方案。2、根据征收补偿安置方案的规定，被征收房屋是非住宅用房的，被征收人选择货币补偿的，且在征收补偿安置方案规定的期限前20日签订征收补偿安置协议并腾空房屋交出钥匙的，按照被征收房屋评估价值10%给予安置奖励。 证据三、结婚证复印件、房屋征收验收、交房、履约凭证，确认书，证明：案涉房屋的交房时间是2018年9月12日，原告选择货币补偿。 证据四、《城市拆迁房屋权属登记证》、房屋征收分户评估报告、《六安城区国有土地上房屋征收补偿安置协议书》、对私定期存款批量开户结果清单，证明：1、案涉房屋用途为办公，建筑面积为378.73平方米，经评估，房屋价值为6138元／m²。2、2019年5月20日，被告六安市裕安区土地和房屋征收管理处与原告签订了《安城区国有土地上房屋征收补偿安置协议书》，原告已收到征收补偿款。 证据五、《关于变更征收补偿安置协议的决定书》、送达照片，证明：1、被告六安市裕安区土地和房屋征收管理处作出《关于变更征收补偿安置协议的决定书》后依法送达原告；2、《关于变更征收补偿安置协议的决定书》中告知了原告相关的救济途径。 法律依据：《中华人民共和国行政诉讼法》。 被告对原告所提交的证据一三性无异议，对原告房屋的评估补偿价格、奖励价格是分别计算的；对证据二三性无异议，证明目的有异议；对补充证据的证明目的有异议，原告房屋性质是办公用房，不是商业用房，且本案不存在第三方过错。原告的拆迁奖励高于安置补偿办法是显示公平而损害国家和社会公共利益的，被告有权变更。 原告对被告所举证据一无异议；对证据二真实性无异议，对其证明目的有异议，被告对安置方案的理解混乱；对证据三真实性无异议，原告选择货币补偿，符合全部奖励条件；对证据四中房屋权属登记无异议；对《房屋征收分户评估报告》，应该对评估价格并不认可；对补偿协议真实性无异议，是双方协商结果，原告对房屋价格提出异议，被告通过奖励的方式进行调整，另对停产停业损失未进行补偿，原告认可协议已履行；对证据五真实性无异议，但程序违法，被告在作出行政决定之前应告知相对人，给予其陈述与申辩的机会。对法律依据不认可，行政诉讼法十二条不能作为被告行为的法律依据。 综合原、被告双方的质证意见，本院对证据的真实性均予以认定，对其关联性综合认定。 经审理查明： 2018年9月14日，六安市裕安区人民政府发布了《关于水洗绒厂周边城市棚户区改造项目国有土地上房屋征收决定的公告》，同时一并发布了《水洗绒厂周边城市棚户区改造项目国有土地上房屋征收补偿安置方案》。原告李萍所有的房屋（城市房屋拆迁权属登记证号为2019196610142221）位于此次征收范围之内，房屋性质为办公用房，建筑面积378.73平米。2019年5月20日，原、被告双方签订了《六安城区国有土地上房屋征收补偿安置协议书》，约定货币补偿款总计3115023.95元（其中评估补偿价格6138元/m²，奖励价格2086.92元/m²），最终结算金额为3244214元，该协议已实际履行，原告已领取了全部补偿款。2020年7月7日，被告作出《关于变更征收补偿安置协议的决定书》，认为原告被征收的房屋系非住宅房，按照规定应获得的奖励为613.8元／m²，但原补偿安置协议中错误地按照住宅房计算奖励为2086.92元/m²，决定变更与原告签订的征收补偿安置协议，变更后的内容如下：奖励价格变更为613.8元／m²，补偿款金额为2557109.21元，最终结算金额为2686298.85元，要求原告返还多领取的补偿款557915.15元。原告不服，遂诉讼来院。 本院认为：本案属行政协议纠纷。本案审查的重点是被告变更协议的行政行为的合法性。行政协议是指行政机关为了实现行政管理或者公共服务的目标，与行政相对人协商订立的具有行政法上权力义务内容的协议。行政协议兼具行政性与合同性。行政性在本案中主要体现在行政机关为了公共利益而进行的社会公共管理，合同性则体现合同自由原则以及诚实信用原则。被告辩称其行使行政优益权，单方对行政协议内容进行变更，但只能在国家法律政策和协议基础事实发生变化，履行协议会给国家利益或者社会公共利益带来重大损失的特定情形下才能行使。本案原、被告于2019年经充分协商签订的征收补偿安置协议已经实际履行完毕，现被告以计算错误为由单方对该协议内容进行变更，且无证据证明原告李萍对于补偿金额的计算存在任何主观上的故意或者过失。原告对政府的信赖利益值得保护。被告擅自单方变更协议内容，则会破坏诚实信用原则，破坏原告及公众对国家机关的信任，损害国家公信力。综上，被告单方变更行政协议的行为没有事实及法律依据，原告诉讼请求合法，本院予以支持。案经本院审判委员会讨论决定，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（一）项、第（二）项、最高人民法院《关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十六条第二款之规定，判决如下： 撤销被告六安市裕安区土地和房屋征收管理处于2020年7月7日对原告李萍作出的《关于变更征收补偿安置协议的决定书》。 案件受理费50元，由被告负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省六安市中级人民法院。 审 判 长  王世琼 审 判 员  胡晓霞 人民陪审员  李邦新 二〇二一年一月二十七日 书 记 员  齐 洁 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： (一)主要证据不足的; (二)适用法律、法规错误的; (三)违反法定程序的; (四)超越职权的; (五)滥用职权的; (六)明显不当的。 最高人民法院《关于审理行政协议案件若干问题的规定》 第十六条被告变更、解除行政协议的行政行为存在行政诉讼法第七十条规定情形的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以责令被告重新作出行政行为。