福建省泉州市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020）闽05行终435号 上诉人（原审原告）晋江雅晟再生资源回收有限公司，住所地福建省晋江市安海镇前埔工业区，统一社会信用代码91350582310635917P。 法定代表人许天祥，执行董事兼总经理。 委托代理人朱振宇、杨东纬，福建志立律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）晋江市应急管理局，住所地福建省晋江市青阳街道文华路**，统一社会信用代码11350582743825281G。 法定代表人施金钟，局长。 委托代理人吴捷克，该局工作人员。 委托代理人李文宏，福建天衡联合（泉州）律师事务所律师。 上诉人晋江雅晟再生资源回收有限公司（以下简称雅晟公司）因诉被上诉人诉晋江市应急管理局安全生产监督管理行政处罚一案，不服南安市人民法院（2019）闽0583行初281号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭,对本案进行了审理,现已审理终结。 原审判决查明，原告是经批准从事生产性废旧金属再生资源的回收、加工处理、销售、运输经营活动的单位。2019年1月26日13时4分许，原告公司的驾驶员驾驶闽Ｃ5××××重型自卸货车，至永和镇马坪灯控路口，与冉茂海驾驶普通二轮摩托车发生碰撞，造成冉茂海、严克斌当场死亡、摩托车损坏的交通事故。事故发生后，晋江市人民政府授权被告晋江市应急管理局组织事故调查组进行调查。2019年1月28日，晋江市应急管理局的工作人员到原告公司进行现场检查，并制作了现场检查记录。2019年2月19日，晋江市应急管理局的工作人员到安海国梁停车场进行现场检查，并制作了现场检查笔录。且被告分别对原告的法定代表人许天祥、副经理许天量、车辆调度员王文场、安全领导小组办公室主任柯荣权、安全领导小组副组长鲍真真、合伙人王友表、王文举、驾驶员任继洪进行调查。2019年4月4日晋江市人民政府作出批复，原则同意被告晋江市应急管理局作出的《晋江市人民政府关于晋江市永和镇社马路马坪灯控路口“1.26”道路运输事故调查报告的批复》，该报告认定：本案事故的性质是一起一般生产经营性道路运输安全责任事故。原告作为车辆管理单位，落实企业安全生产主体责任不到位，日常对车辆和驾驶员的管理不到位，安全生产管理不到位，属于造成事故的间接原因。该调查报告建议由晋江市应急管理局依法对原告予以行政处罚。2019年4月30日，被告晋江市应急管理局对该起事故进行立案。2019年5月15日，被告晋江市应急管理局进行集体讨论。同月16日，被告作出《行政处罚告知书》，并于5月17日送达原告，告知原告拟作出行政处罚的事实、理由和依据，并告知其有陈述、申辩及申请听证的权利。2019年5月23日，被告作出晋应急（2019）罚书字第14号《行政处罚决定书》，决定给予原告罚款人民币35万元，并于同日送达原告。原告不服， 于2019年9月20日诉至法院，请求判决：撤销被告晋江市应急管理局作出的晋应急（2019）罚书字第14号《行政处罚决定书》。 原审判决认为，根据《中华人民共和国安全生产法》（以下简称安全生产法）第九条的规定，县级以上地方各级人民政府安全生产监督管理部门依照本法，对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理，被告具有作出本案行政处罚的法定职责。一、被告作出本案行政处罚认定事实清楚。原告落实安全生产责任制不到位，未全员落实责任制、未明确安全生产责任制考核标准；对驾驶员管理不到位，未与肇事驾驶员任继洪签定劳动合同，未制定安全教育培训计划，对任继洪进行岗位培训不到位，没有记录岗前培训时间、内容和考核结果；隐患排查不到位，事故发生前，未建立生产安全事故隐患排查制度，未排查出公司车辆经常经过路段存在的道路交通安全隐患并告知驾驶员，上述事实有被告提供的调查询问笔录、现场检查记录、《道路交通事故认定书》《晋江市人民政府关于晋江市永和镇社马路马坪灯控路口“1.26”道路运输事故调查报告的批复》、原告公司的培训记录表、培训签到表、员工入职申请表、车辆挂靠协议书、企业交通安全管理责任状等证据证实，原告的上述行为违反了安全生产法第二十二条、第二十五条第一款和第四款、第三十八条第一款的规定，对本案事故的发生负有责任。二、被告作出本案行政处罚程序合法。被告提供的立案审批表、集体讨论记录、调查笔录、现场检查记录、行政处罚告知书、集体讨论记录、案件处理呈批表、文书送达回证等，证明被告在作出本案行政处罚时，依法履行了行政处罚法规定的立案、调查、告知、审批、送达等法定程序，程序合法。三、被告作出本案行政处罚适用法律正确。根据安全生产法第二条的规定，在中华人民共和国领域内从事生产经营活动的单位的安全生产，适用本法；有关法律、行政法规定对消防安全和道路交通安全、铁路安全、水上交通安全、民用航空安全以及核与辐射安全、特种设备安全另有规定的，适用其规定。安全生产法第一百零九条的规定，发生生产安全事故，对负有责任的生产经营单位除要求其依法承担相应的赔偿等责任外，发生一般事故的，由安全生产监督管理部门依照下列规定处以罚款二十万元以上五十万元以下的罚款。本案中，原告以盈利为目的，从事生产、运输、销售废品的经营活动，其属于从事生产经营活动的单位。原告所有的闽Ｃ5××××号重型自卸货车是在生产经营运输中发生的事故，该起事故造成2人死亡，系一起一般道路交通生产安全责任事故。由于《中华人民共和国道路交通安全法》（以下简称道路交通安全法）未对本案事故单位的行政处罚作出明确规定，因此，应当适用安全生产法的规定。故被告依据安全生产法第一百零九条第一项的规定对原告作出行政处罚，适用法律依据正确。原告作为从事生产、运输、销售废品经营活动的单位，其所属车辆在生产经营中发生事故，其交通事故责任与企业应承担的生产安全事故责任之间不具有排斥性，追究车辆驾驶员的刑事责任、公司的赔偿责任与追究事故单位的行政责任并不冲突。原告关于被告适用法律错误的主张，不予采纳。综上，被告作出本案晋应急（2019）罚书字第14号《行政处罚决定书》，事实清楚、证据确凿、适用法律正确、程序合法。原告的诉求没有事实和法律依据，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告晋江雅晟再生资源回收有限公司的诉讼请求。 雅晟公司上诉请求：撤销原判，改判支持其一审诉讼请求。事实和理由：一、被诉行政处罚决定程序违法。1.先调查取证，后立案。自2019年1月28日开始，被上诉人着手调查取证，并向上诉人调取了《道路运输经营许可证》《2018年9月-2019年1月安全生产会议记录》《2018年9月-2019年1月安全生产培训记录》等证据材料。2019年4月10日再次对上诉人法定代表人许天祥、许天量等进行补充调查取证。2019年5月5日再次进行了调查取证。但根据被上诉人提供的证据材料《立案审批表(晋应急(2019)立字第11号)》显示本案立案的时间为2019年4月30日，且承办机构的负责人批准时间为2019年的5月3日。因此，在立案之前，被上诉人实际已经开始进行了调查取证，是在案件已经调查完毕，才进行立案。按照《安全生产执法程序规定(安监总政法(2016)72号)》第二十六条规定：“对经初步调查认为生产经营单位涉嫌违反安全生产法律法规和规章的行为、依法应给予行政处罚、属于本部门管辖范围的，应当予以立案，并填写立案审批表。对确需立即查处的安全生产违法行为，可以先行调查取证，并在5日内补办立案手续”。自被上诉人开始着手调查取证之日至立案被批准之日，长达三个多月的时间，被上诉人实际已经调查取证完毕后，才进行立案，属于典型的“先调查取证，后立案”的程序违法行为。2.内部审批程序违法，事后补充程序材料。(1)根据被上诉人提供的《立案审批表(晋应急(2019)立字第11号)》显示本案承办人办理立案审批的时间为2019年4月30日，但是领导审批的时间为2019年5月3日。且审批的方式均为直接打印，并无本人实际签字及标注时间。且2019年5月3日属于法定节假日，很显然，该立案审批表是一体打印，根本不存在内部审批流程，属于事后补充程序材料，程序违法。 (2)根据被上诉人提供的《案件调查终结报告》显示结案时间为2109年5月5日，而承办机构、法制机构、领导审批时间均为2019年5月5日，且全部“签名”及时间备注均为打印，并无实际签字，内部审批流程实际并不存在，属于事后打印补充程序材料，程序违法。3.立案即结案。根据被上诉人提供的《立案审批表》显示承办机构、法制机构、领导审批的时间为2019年5月3日，但是《案件调查终结报告》的时间为2019年5月5日，中间只有两天时间，且2019年5月3日至5月4日属于国家五一假期，故被上诉人根本不存在调查行为，而是直接调查结案，即立案即结案(调查终结)，内部审批流程缺失。二、被诉行政处罚决定适用法律错误。1.上诉人作为车辆的管理单位，第一时间赶赴现场处理该事故，配合有关部门调查，积极赔偿受害人家属的损失，除了保险公司的保险理赔款，上诉人另补偿两受害人家属共计237761元，补偿款已于2019年3月份实际支付给受害人家属，并取得受害者家属的谅解。事故车辆年检均达标、也具有合法有效的行驶证，事故车辆驾驶员也取得相应驾驶证及从业资格证。该事故发生在公共道路，系一起意外事故，已由晋江市公安局交通警察大队出具道路交通事故认定书，认定双方的事故责任，并对事故车辆驾驶员作出吊销驾驶证及对上诉人作出罚款1500元的行政处罚。首先，安全生产法第二条明确将道路交通安全规定为法律法规“另有规定的，适用其规定”范围，涉及道路交通事故处理的应当适用道路交通安全法。安全生产法与道路交通安全法应属于普通法和特别法的关系，该起交通事故应适用道路交通安全法。其次，道路交通安全法对“专业运输单位”的法律责任已有原则性规定，应由公安交警部门依法处理。在该起事故中，交警部门已对上诉人进行行政处罚。根据“一事不再罚”基本原则，其他行政部门也无权再进行行政处罚。最后，根据《最高人民法院关于安监部门是否有权适用及对道路交通安全问题予以行政处罚及适用法律问题的答复》（〔2010〕行他字第12号)（以下简称〔2010〕行他字第12号答复），其中明确了运输企业违反安全生产法第二十一条规定的，安监部门可以适用安全生产法第八十二条第三款予以处罚。未履行安全生产教育和培训义务不是发生交通事故直接原因的，安监部门适用《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十七条对相关运输企业实施行政处罚不妥。未履行安全生产教育和培训义务不是发生交通事故的直接原因，该起交通事故作为一场意外事故，有多种因素结合导致。上诉人已尽到相应的管理职责，确保驾驶员有证行驶、车辆安全上路。同时在道路上岀现交通事故亦不属于上诉人的管理范围。安监部门不能以上诉人未履行安全生产教育和培训义务为由对上诉人进行处罚。另外，上诉人作为运输企业也并未违反安全生产法第二十一条规定，安监部门无权对上诉人进行处罚。2.被上诉人适用安全生产法第109条规定，对上诉人处于35万元罚款，适用法律错误。按照《罚款处罚暂行规定》第十四条规定：“事故发生单位对造成3人以下死亡，或者3人以上10人以下重伤(包括急性工业中毒)，或者300万元以上1000万元以下直接经济损失的事故负有责任的，处10万元以上20万元以下的罚款。”故被上诉人处罚上诉人35万元，已经超出了法律规定范围，适用法律错误，严重侵害了上诉人的合法权益。 晋江市应急管理局辩称，一、被诉处罚决定合法。(一)2019年1月26日涉案事故发生后，晋江市人民政府组成了以答辩人牵头的事故调查组。因此，上诉人所称自2019年1月28日开始着手对上诉人进行调查取证，属于混淆概念，实则为答辩人作为事故调查组成员单位履行相关工作职责参与事故调查开展的相关工作，事故调查期间向上诉人调取的《道路运输经营许可证》等相关资料已附于事故调查卷宗，并非属于答辩人作为行政机关行使行政处罚案件调查的行为。(二)事故调查组成立后，通过现场勘察、调取监控、技术鉴定、查阅有关资料和多方调查取证，查清了事故发生的经过、原因和性质，并于2019年3月22日形成调查报告。晋江市人民政府于2019年4月4日作出批复，原则上同意事故调查组对该事故的原因分析、责任认定以及对相关责任者的处理意见。答辩人根据上述批复要求，于2019年4月30日对上诉人的违法行为进行立案，经调取事故调查卷宗中相关证据资料并经完成证据转移，足以认定上诉人作为车辆管理单位对事故的发生负有重要责任的违法事实。上诉人提到的2019年4月10日答辩人对上诉人所在单位法定代表人许天祥、许天量等进行补充调查取证，实则为答辩人于2020年5月5日在案件调查期间，通过证据转移的方式取得另案中(上述批复中有同时建议要对雅晟公司法定代表人许天祥进行行政处罚)相关证据资料予以旁证，并未违反《安全生产执法程序规定》(安监总政法(2016)72号)第二十六条的相关规定，并不存在“先调查取证，后立案”等程序违法行为。(三)上诉人在规定时限内未申辩，也未要求举行听证。二、答辩人通过执法平台实行网上案件办理，流程信息真实可靠，有源可溯，并未存在内部审批程序违法及事后补充程序材料等行为。根据晋江市法制办的部署要求，实行行政处罚案件网上办理，并采用账号和密码由执法人员独立管理的模式。根据行政处罚办案流程需要，由相关人员进行经办或审核，执法平台均有相关的流程信息可供查询，相关执法文书从平台导出时已包含相关人员的电子签名和办理时间，因所有流程办理均需由经办人员独立办理，即每一流程和步骤均为经办人员真实意愿的表达，故导出时未再由经办进行手写签名。2019年“五一”期间答辩人根据晋江市政府的要求取消休假，在此期间答辩人相关执法人员通过晋江市行政执法信息平台(安监局)对本案进行相关流程的办理，并不存在上诉人所称的事后补充程序材料、程序违法等问题。另外，处罚上诉人一案为事故罚，相关证据材料主要来源于调取事故调查相关卷宗资料，从立案领导审批的时间2019年5月3日，至案件调查终结报告的时间2019年5月5日，虽然只有2天时间，但只要完成事故调查卷宗相关材料提取的证据转移和事实认定等工作，即完成了案件调查程序的相关工作，并无不妥之处，故不存在“立案即结案”、内部审批流程缺失等问题。三、答辩人对上诉人作出的行政处罚决定所依据的事实与交警部门作出的行政处罚决定所依据的事实不一致，不适用“一事不再罚”原则。交警部门对其作出的行政处罚决定的事实是事故发生时车辆状态为超载，而答辩人对上诉人作出行政处罚的事实是上诉人作为车辆管理单位，二者系不同的违法行为。其次，由于道路交通安全法仅对超载行为的处罚作出规定，未对本案事故单位的行政处罚作出明确规定，因此，应当适用安全生产法的规定。四、上诉人未按规定对从业人员进行安全生产教育和培训，未建立安全生产事故隐患排查治理制度是发生该起事故的一个重要原因，无论系直接原因还是间接原因，违法事实确实存在，依法应当根据安全生产法规定对其作出行政处罚。国家安全监管总局办公厅关于《广东省汕尾市“4.4”较大道路交通事故行政处罚有关问题的复函》(安监总厅管二函〔2012〕205号)明确了“在安全生产事故调查中，直接原因是指是否当事人实施的、直接造成事故发生的原因，间接原因是指相关企业、单位和监管部门未全面履行职责而造成事故发生的原因，直接原因和间接原因都是造成事故发生的重要原因。因此，只要生产经营单位发生生产安全事故且负事故责任，就可以适用《条例》第三十七条规定对其进行处罚”。根据上述复函，即使上诉人未按规定对从业人员进行安全生产教育和培训，未建立安全生产事故隐患排查治理制度等行为是事故发生的间接原因，其也是本案发生的重要原因，对本案生产安全事故负有重要责任。同时，〔2010〕行他字第12号答复是针对运输企业违反安全生产法第二十一条规定的，而本案中上诉人不仅违反了安全生产法第二十一条（2014年修正为第二十五条），还违反了安全生产法(2014年修正)第三十八条规定。因此，本案不适用最高院的前述答复。《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十七条规定的内容，已经上升到更高位阶的法律中即安全生产法(2014年修正)予以规定。原安全生产法(2009年修正)中并无此条款内容。〔2010〕行他字第12号答复，是在法律没有明确规定的情况下，对适用行政法规《生产安全事故报告和调查处理条例》作出的解释，并不是对适用安全生产法(2014年修正)第一百零九条的解释。因此，上诉人的行为违反了安全生产法第二十二条、第二十五条、第三十八条的规定，并造成生产安全事故，依法应当根据安全生产法第一百零九条规定对其进行行政处罚。《生产安全事故报告和调查处理条例罚款处罚暂行规定》第十四条规定已经2015年4月2日《国家安全监管总局关于修改罚款处罚暂行规定等四部规章的决定》(国家安全生产监督管理总局令第77号)进行修改，并更名为《生产安全事故罚款处罚规定(试行)》，自2015年5月1日起施行，其中第十四条第一款已修改为“处20万元以上50万元以下的罚款”，与安全生产法第一百零九条第(一)项规定相一致，故答辩人经过集体讨论研究后对上诉人作出人民币35万元罚款的行政处罚决定合法合理、裁量得当。综上，请求驳回上诉，维持原判。 二审中，晋江市应急管理局提供如下证据：1.2019年手机短信截图1张，证明晋江市应急管理局根据晋江市人民政府部署安排取消2019年“五一”假期休假，正常上班；2.晋江市行政执法信息平台(安监局)截图2张，证明本案通过行政执法平台进行案件办理的有关内部审批流程情况和具体时间节点，而非上诉人指出的立案审批表为事后补充程序材料。雅晟公司认为，对上述证据是否属于新证据由法院认定，对证据1的真实性、合法性无异议，证据2的真实性、合法性由法院认定，上诉人提供的证据仍然无法证明其先调查取证后立案的合法性。经审查，本院对上述证据的真实性、合法性予以确认。 经审理查明，对一审判决查明的事实，双方当事人均无异议，本院予以确认。 二审争议焦点为：被诉处罚决定程序是否合法，适用法律是否正确。 本院认为，根据《生产安全事故报告和调查处理条例》第十九条第二款、第二十二条第二款、第三十一条、第三十二第一款、第二款的规定，一般事故由事故发生地县级人民政府负责调查，人民政府可以授权有关部门组织事故调查组进行调查；事故调查组由有关人民政府、安全生产监督管理部门、负有安全生产监督管理职责的有关部门、监察机关、公安机关以及工会派人组成，并应当邀请人民检察院派人参加；事故调查报告报送负责事故调查的人民政府后，事故调查工作即告结束；对一般事故，负责事故调查的人民政府应当自收到事故调查报告之日起15日内做出批复；有关机关应当按照人民政府的批复，依照法律、行政法规规定的权限和程序，对事故发生单位和有关人员进行行政处罚。本案属于一般事故，事故发生后，晋江市人民政府授权晋江市应急管理局组织相关部门成立的事故调查组依法经过调查，于2019年3月22日作出事故调查报告。该调查报告认定，雅晟公司对本案事故的发生负有重要责任，并建议由晋江市应急管理局对雅晟公司予以行政处罚。晋江市人民政府于2019年4月4日作出批复，原则同意上述调查报告对本案事故的原因分析、责任认定及相关责任者的处理意见。按照上述批复的要求，晋江市应急管理局于2019年4月30日对本案事故进行立案，且其二审提供的证据可以证明其履行了相应的立案审批手续，故其立案程序并无不当。晋江市应急管理局在本案立案前的调查行为，系其以事故调查组的授权组织者及成员的名义进行的调查行为，与本案立案后以其自己名义作出的调查行为明显不同。晋江市应急管理局基于其在本案事故中的特殊身份（授权组织事故调查组及调查组成员之一），根据以自己名义调取立案前事故调查组所作的相关证据材料后，经审批作出被诉处罚决定，该调查取证及结案程序并无不当。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条的规定，所谓“一事不再罚”是指行政机关不得以同一事实和同一依据，对当事人的同一个违法行为给予两次以上罚款的行政处罚。同一事实和同一依据系一事不再罚原则的共同要件，二者缺一不可。同一事实是指同一违法行为，同一依据是指同一法律依据。本案中，交警部门系以驾驶员存在超载、超速等违反道路交通安全法的行为对雅晟公司予以行政处罚。而被诉处罚决定系以雅晟公司存在未按规定落实安全管理制度、未尽安全生产教育培训义务及开展安全检查及隐患排查不到位等违反安全生产法的行为予以行政处罚。可见，本案事故的结果虽然相同，但原因不同，属于多因一果，致使两次行政处罚依据的违法事实及法律依据均不同，故被诉处罚决定不构成“一事不再罚”。根据安全生产法第二条的规定，对道路交通生产安全事故，适用道路交通安全法规定的前提系道路交通安全法对违法行为均已作了特别规定，即该法条并未排除对道路交通安全法未规定事项的管辖权，且《生产安全事故报告和调查处理条例》第二条规定的适用范围不仅未排除道路交通事故，还在该条例第十三条第二款及第二十条第二款的规定中将道路交通事故纳入事故调查范围。因此，在道路交通安全法并未对生产经营单位未按规定落实安全管理制度、未尽安全生产教育培训义务及开展安全检查及隐患排查不到位等违反安全生产法的行为作出特别规定，而安全生产法对上述违法行为明确规定了可予行政处罚的情况下，对道路交通安全法未特别规定的上述违法行为，应适用安全生产法的相关规定。〔2010〕行他字第12号答复系针对专门的运输企业未履行安全生产教育培训义务作出的答复，并未对未履行安全管理义务及未履行安全检查及隐患排查义务等违反安全生产法的行为作出答复。雅晟公司系从事生产、销售、运输废品等多种经营活动的单位，并非单一的运输企业，且其本案不仅存在未履行安全生产教育培训义务的违法行为，还存在未按规定落实安全管理制度及开展安全检查及隐患排查不到位等多个违法行为。另驾驶人的驾驶行为正是雅晟公司生产经营的外在表现形式。从安全生产的角度，交通事故的根源在于有关安全生产责任制度、安全生产培训教育制度、安全生产检查和隐患排查整改制度等未得到有效落实和执行。因此，应认定雅晟公司的上述违法行为与本案安全生产事故的发生存在因果关系，应当受到安全生产责任的处罚。故本案不符合〔2010〕行他字第12号答复的适用条件。《罚款处罚暂行规定》已于2015年4月2日被国家安全监管总局修订,对一般事故的罚款幅度,修订后的上述规章第十四条第一款规定与安全生产法第一百零九条第一项的规定相同,即均为“20万元以上50万元以下。”晋江市应急管理局根据本案实际情况，依照安全生产法第一百零九条第一项的规定，对雅晟公司的上述违法生产经营行为，给予35万元的罚款，适用法律正确，处罚并无明显不当。综上所述，雅晟公司的上诉请求,理由不成立，应予驳回；一审判决正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由晋江雅晟再生资源回收有限公司负担。 本判决为终审判决。 审判长 丰 兰 审判员 谢火生 审判员 邱旭锋 二〇二一年一月十八日 书记员 庄贞贞 附:本判决适用的法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。