浙江省温州市龙湾区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙0303行初160号 原告李少云，男，1967年1月26日出生，汉族，住温州市龙湾区。 委托代理人周宁泽（特别授权），北京泰维律师事务所律师。 被告温州市龙湾区人民政府蒲州街道办事处，住所地温州市龙湾区蒲州街道蒲江北路67号。 法定代表人王颖，主任。 委托代理人陈豪、邵登忠（特别授权），浙江六和（温州）律师事务所律师。 第三人国网浙江省电力有限公司温州供电公司，住所地温州市鹿城区锦绣路（立交桥边）。 负责人张彩友，经理。 委托代理人林安定（特别授权）。 委托代理人徐登敏（特别授权），浙江嘉瑞成律师事务所律师。 原告李少云不服被告温州市龙湾区人民政府蒲州街道办事处（以下简称蒲州街道办事处）行政强制措施一案，于2020年7月13日向本院提起行政诉讼，本院于当日受理后，向被告及第三人送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年8月27日公开开庭审理了本案。原告李少云及委托代理人周宁泽，被告蒲州街道办事处的诉讼负责人徐友德及委托代理人邵登忠，第三人国网浙江省电力有限公司温州供电公司（以下简称温州供电公司）的委托代理人林安定、徐登敏到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告李少云诉称，原告有温州市××街道××村××路××弄××号的住房，原告2020年6月份准备回家居住，但是发现家中被断电，原告多次反映，供电未能恢复。2020年6月16日，原告从状元供电所处获知，断电行为是第三人温州供电公司配合蒲州街道办事处实施市政府城中村改造（房屋拆迁）项目的行政行为所致。原告认为，被告无权擅自对原告房屋合法用电实施断电行为，其目的是利用断电手段对原告进行施压，逼迫原告配合拆迁，被告的断电行为违反了国务院令590号第三十一条“采取暴力、威胁或者违反规定中断供水、供热、供气、供电和道路通行等非法方式迫使被征收人搬迁，造成损失的，依法承担赔偿责任……”，同时，温州供电公司未能履行自己做出的《国家电网公司供电服务“十项承诺”》及员工服务“十个不准”的制度，被告和第三人严重侵害了原告的合法权益，故请求判令：1.依法确认被告对原告位于××街道××村××路××弄××号的房屋实施断电的行为违法；2.责令被告对原告上述房屋恢复供电；3.诉讼费用由被告承担。 原告李少云向本院提交以下证据： 1.身份证，以证明原告身份。 2.蒲州街道办事处停电函，以证明停电事由。 3.温州市不动产登记信息查询记录，以证明房屋系原告所有。 4.电费明细、用电客户信息，以证明停电情况。 被告蒲州街道办事处辩称，1.被告不是本案断电行为的具体实施者，被告的通知停电行为不是行政行为。行政行为，是指具有行政权能的组织运用行政权，就特定的具体事项，针对行政相对人设定、变更或者消灭权利义务的行为。本案因案涉建筑物内存有消防安全隐患，故被告发现后向供电单位发函，希望得到供电单位的配合，以维护公共安全的目的。该发函行为不具有行政行为的实质要件，不是行政行为。同时，被告不是本案断电行为的具体实施者。故原告要求确认被告实施的断电行为违法，无事实和法律依据，应予驳回。2.被告负有落实消防安全的法定职责，在发现消防隐患后通知供电单位停电的行为并无不当。依据《浙江省消防条例》第九条的规定，街道办事处应当履行的消防工作职责有：建立健全消防安全组织，确定消防安全管理人员，落实消防安全网格化管理措施。故被告在自己辖区范围内负有落实消防安全的法定职责。案涉建筑物因未配置灭火器等消防器具，且电线裸露，未采用阻燃管进行保护，存在消防安全隐患。《龙湾区消防安全主体责任十条严管措施》第十条规定：对用电单位和个人超负荷用电、违规拉线拉电等可能引发火灾事故的行为，供电企业应当及时予以制止，电力运行管理部门依法一律中止供电。故在被告发现案涉建筑物内存在消防安全隐患的情况下，通知供电单位停电的行为并无不当。同时，在案涉建筑物内的消防安全隐患消除前，原告无权要求恢复供电。综上所述，被告认为，被告在发现消防安全隐患后通知供电单位停电的行为并无不当，且该通知行为不是行政行为，被告亦不是本案断电的具体实施者，原告的诉请无事实和法律根据，请依法予以驳回。 被告蒲州街道办事处向本院提交以下证据、依据： 1.居住出租房消防安全隐患督改单、居住出租房消防安全隐患复查单，以证明案涉建筑物内存在消防安全隐患。 2.《温州市征地房屋补偿协议书》，以证明协议约定原告在2017年10月25日前负有搬迁腾空房屋的义务，被断电前已实际腾空且无人居住，对于已签订补偿协议并腾空的建筑物，在拆除前，为确保安全性，需要对建筑物采取断电行为。 3.《中华人民共和国电力法》（节选）、《浙江省消防条例》（节选）、《龙湾区消防安全主体责任十条严管措施》（节选），以证明法律依据。 第三人温州供电公司述称，1.涉案房屋被断电行为，属于被告实施的具体行政行为，实施主体以及法律效果及其法律责任应由被告承担。被告不仅以发函的形式要求第三人予以配合，而且是断电行为的组织和指挥者。第三人依被告行政命令和指示予以配合，该行为不属于第三人的真实意思表示，其造成的法律效果和后果也不应由第三人承担，而应当由作出行政命令的行政机关承担。2.涉诉房屋能否恢复供电，恢复供电需要取得被告的恢复的手续，决定权不在第三人。涉诉房屋周边房屋已经被拆除，周边电线杆也已经拆除，如果恢复供电，存在技术困难和成本巨大开支。综上，我们认为第三人不应成为本诉讼案件的当事人。 第三人温州供电公司未向本院提交证据。 经庭审质证，被告蒲州街道办事处提交的证据，原告李少云对证据1三性有异议，原告并未收到这两份单据，单据的签收人和签收时间都是空白的，不能够证明被告对原告送达了相关文书，被告采用断电形式推进拆迁工作，街道办事处并不具备排除消防安全隐患的职能；对证据2的关联性、合法性不认可，原告虽签过协议，原告认为协议违法已经提起诉讼，目前在审理过程中，但原告未向被告腾空交付房屋，该证据不能免除被告违法断电的责任及恢复供电的义务。第三人温州供电公司对被告提交的证据1无异议，对证据2不知情，真实性由法院核实。 原告李少云提交的证据，被告蒲州街道办事处对证据1、3无异议；对证据2的停电函真实性和合法性没有异议，函中明确停电是因消防安全隐患，与拆迁无关；证据4电表查询单三性无异议，信息查询单显示原告电表在2020年3月22日已经注销，现原告再申请恢复，没有依据。第三人对原告提供的证据真实性无异议。 本院对上述证据认证如下：原告的证据，被告及第三人对真实性无异议，故本院予以采信。被告的证据1没有送达给原告，不能作为强制停电的依据，不予采信；被告的证据2，原告对真实性予以认可且未提供证据否定该协议效力，本院予以采信。 经审理查明，原告李少云涉案房屋坐落于温州市××街道××村××路××弄××号，已纳入蒲州街道屿田村城中村改造征收范围。2019年8月23日，被告蒲州街道办事处向第三人温州供电公司下属状蒲供电所发送《关于要求对存在严重火灾隐患的单位予以停电的函》，称：蒲州街道屿田村存在较大消防安全隐患，为了有效遏制消防违法行为，维护公共利益，安监中队、食安办、消防站对屿田行政村进行了消防安全和安全生产隐患大排查，发现屿田村庆丰路148弄57号……这143户存在有严重的安全隐患，因此我街道对这些存在安全隐患的单位及场所（后附电表明细）进行联合执法，请贵所派遣工作人员配合我街道的整治行动，对上述企业予以停电工作。如要求复电，由街道出具证明，才予以复电。2019年10月10日，原告涉案房屋被采取停电措施，至今未恢复。原告不服，遂诉至本院。 另查明，原、被告于2017年9月15日就涉案房屋签订《温州市征地房屋补偿协议书产权调换协议》（以下简称产权调换协议），约定原告应缴纳购房款570960元，并在2017年10月25日前搬迁腾空被补偿房屋；原告未按协议约定如期将房屋搬迁腾空交付被告的，被告有权取消本协议第三条第1-3项奖励补助。产权调换协议签订后，原告未按约搬迁腾空涉案房屋，未缴纳购房款。涉案房屋于2018年8月起至今无人居住，电表已于2020年3月22日销户。 本院认为，《中华人民共和国行政强制法》第二条第二款规定，行政强制措施，是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。停电即属于行政强制措施，被告抗辩其不是停电行为的具体实施者，通知停电行为不是行政行为，于法无据，本院不予采纳。《中华人民共和国消防法》第五十二条规定，地方各级人民政府应当落实消防工作责任制，对本级人民政府有关部门履行消防安全职责的情况进行监督检查。县级以上地方人民政府有关部门应当根据本系统的特点，有针对性地开展消防安全检查，及时督促整改火灾隐患。《浙江省消防条例》第九条第（一）、（二）项规定，乡（镇）人民政府、街道办事处应当履行下列消防工作职责：（一）建立健全消防安全组织，确定消防安全管理人员，落实消防安全网格化管理措施；（二）按照上级人民政府和有关部门的部署，组织开展消防安全专项治理和消防安全检查，督促消除火灾隐患。第五十四条第一款规定，乡（镇）人民政府、街道办事处组织开展消防安全专项治理和消防安全检查时，有权进入有关单位和场所进行检查，调阅有关资料，向有关单位和人员了解情况；对检查中发现的消防安全违法行为或者火灾隐患，应当责令立即改正或者责令限期采取措施消除。根据以上法律规定，对检查中发现的消防安全违法行为或火灾隐患，街道办事处应当责令立即改正或者责令限期采取措施消除，督促消除火灾隐患。上述法律条款并未规定街道办事处对检查中发现的消防安全违法行为或火灾隐患，可以实施停电行为。另涉案房屋虽于2018年8月起无人居住，但原告未交付给被告，且产权调换协议并未约定被告在原告违约的情况下可采取断电措施。综上，被告蒲州街道办事处作出停电的行政行为，于法无据。因该行为属于事实行为，不具有可撤销内容，故应确认被告上述行为违法。 关于原告要求被告恢复供电的请求，考虑涉案房屋所在地已纳入征收范围，原、被告双方签订了产权调换协议，且涉案房屋在被告采取停电措施前实际已无人居住，并结合本院勘察涉案房屋现状较老旧等情况，如恢复供电可能有安全隐患，故本院认为，涉案房屋不具备恢复供电的条件，对原告该项诉讼请求不予支持。 据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下： 一、确认被告温州市龙湾区人民政府蒲州街道办事处于2019年10月10日对原告李少云坐落于××街道××村××路××弄××号房屋停电的行政行为违法； 二、驳回原告李少云的其他诉讼请求。 本案受理费50元，由被告温州市龙湾区人民政府蒲州街道办事处负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于温州市中级人民法院。 审 判 长  陈露露 人民陪审员  姜永开 人民陪审员  王汉文 二〇二一年一月十四日 法官 助理  王佳乐 书 记 员  李渝枋 ? 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为： （一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的； （二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。 行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法： （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的； （二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的； （三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。 《中华人民共和国行政强制法》 第二条本法所称行政强制，包括行政强制措施和行政强制执行。 行政强制措施，是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。 行政强制执行，是指行政机关或者行政机关申请人民法院，对不履行行政决定的公民、法人或者其他组织，依法强制履行义务的行为。 《中华人民共和国消防法》 第五十二条地方各级人民政府应当落实消防工作责任制，对本级人民政府有关部门履行消防安全职责的情况进行监督检查。 县级以上地方人民政府有关部门应当根据本系统的特点，有针对性地开展消防安全检查，及时督促整改火灾隐患。 《浙江省消防条例》 第九条乡（镇）人民政府、街道办事处应当履行下列消防工作职责： （一）建立健全消防安全组织，确定消防安全管理人员，落实消防安全网格化管理措施； （二）按照上级人民政府和有关部门的部署，组织开展消防安全专项治理和消防安全检查，督促消除火灾隐患； （三）根据当地经济发展和消防工作需要，建立专职消防队、志愿消防队； （四）指导、帮助村（居）民委员会开展群众性的消防安全宣传教育工作，普及家庭防火知识； （五）上级人民政府交办的其他消防工作。 第五十四条乡（镇）人民政府、街道办事处组织开展消防安全专项治理和消防安全检查时，有权进入有关单位和场所进行检查，调阅有关资料，向有关单位和人员了解情况；对检查中发现的消防安全违法行为或者火灾隐患，应当责令立即改正或者责令限期采取措施消除。 有关单位和个人应当对乡（镇）人民政府、街道办事处的消防安全专项治理和消防安全检查工作予以配合。 公安机关消防机构可以委托乡（镇）、街道符合法定条件的组织，对有关违反消防安全管理的行为依法实施行政处罚。