河南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）豫行终3056号上诉人（一审原告）邓州市金豆香食品厂。住所地河南省邓州市张楼乡大庄村。法定代表人杨显玲，该厂负责人。委托代理人刘振奇，该厂职工。委托代理人宋汉亭，河南世长律师事务所律师。上诉人（一审被告）邓州市人民政府。住所地河南省邓州市新华中路100号。法定代表人邓俊峰，该市市长。出庭应诉负责人顾理，该市常务副市长。委托代理人李楠，该市政府工作人员。委托代理人王瑞玲，河南大为律师事务所律师。邓州市金豆香食品厂（以下简称金豆香食品厂）诉邓州市人民政府行政征收补偿纠纷一案，双方均不服河南省南阳市中级人民法院（2020）豫13行初172号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人邓州市金豆香食品厂的委托代理人刘振奇、宋汉亭，被上诉人邓州市人民政府的常务副市长顾理，委托代理人李楠、王瑞玲到庭参加诉讼。本案现已审理终结。南阳市中级人民法院一审审理查明，2008年12月10日，邓州市人民政府为金豆香食品厂颁发了邓国用（2008）第0153号国有土地使用证，证载载明，坐落七里店南邓公路北侧、地类（用途）工业、使用权类型出让、使用权面积11388.3平方米。2010年9月29日，邓州市村镇建设管理局为金豆香食品厂颁发了建设规划许可证，许可金豆香食品厂建设综合楼。2010年12月28日，邓州市规划局为金豆香食品厂颁发了邓州市建设用地规划许可证，载明总用地面积6606平方米、使用性质商住。2012年3月10日，邓州市国土资源局与金豆香食品厂签订了国有建设用地使用权出让合同，载明出让土地总面积6607.46平方米、用途商住、出让价款4730900元。金豆香食品厂缴纳了该土地出让金4730900元。2012年5月28日，邓州市人民政府为金豆香食品厂颁发了邓国用（2012）第0045号国有土地使用证，载明坐落邓州市张楼乡大庄村（南邓公路北侧）、地类（用途）商住、使用权类型出让、使用权面积6607.46平方米。金豆香食品厂在此建综合楼时，因邓州市文新街的规划，该所建综合楼被迫停建并需要拆除。2015年2月13日，邓州市人民政府作出（2015）1号《关于金豆香食品厂建设有关问题的会议纪要》，“会议认为，因城市规划调整，金豆香食品厂17.08亩土地中的5.24亩土地和建筑面积9396平方米的综合楼主体框架处于新规划的文新街上，该部分土地属商住出让用地，且住建局村镇局为其办理了《建设工程规划许可证》，因此需予以用地调整和拆迁补偿。会议决定，1、对金豆香食品厂9396平方米的综合楼，由市征收办进行评估补偿后，依法拆除。2、对规划的文新街占用其5.24亩土地，经评估补偿后，收归国有，并在该厂以北、老南邓路以东、规划东西路以南的地块给予置换，严格按照土地商住出让所要求的程序缴纳土地出让金后办理供地相关手续。3、对该厂原7.13亩的工业用地，按照土地出让有关规定，缴纳土地出让金等相关费用后，依法依规转为商住用地。规划部门要对整个项目地进行统一规划设计，然后国土部门按程序依法依规办理相关土地手续，金豆香食品厂依法分步实施建设。”2016年3月22日，邓州市规划委员会作出（2016）1号《市规划委员会2016年第（一）次会体会议纪要》，原则同意金豆香食品厂（温馨家园）规划设计方案。2016年3月28日，金豆香食品厂向邓州市人民政府呈报《关于抓紧落实邓州市城建工作领导小组（2015）1号文件和邓州市规划委员会（2016）1号会议纪要的申请报告》，时任邓州市人民政府领导作出批示，请相关部门“研究落实城建小组1号文及规会纪要”。2016年7月13日，金豆香食品厂向邓州市人民政府呈报《请求对房屋停建所致损失给予补偿的报告》，时任邓州市领导再次作出批示，“请建宇按政府办公会议纪要意见就企业所提问题，召集规划、土地、住建、财政等部门进行研究，往前推进，具体账算清后提交研究。”2016年8月1日，邓州市财政投资评审中心、邓州市人民政府房屋征收办公室作出《专项费用投资评审报告》，“项目建筑面积9396平方米，九层，框架结构。造价构成主要包括工程建设费、前期手续费、三通一平、中途停止损失费用”。评审结构为金豆香食品厂综合楼拆除补偿费用所需资金为777.12万元。2016年12月25日，金豆香食品厂收到该777.12万元补偿款。邓州市人民政府没有对占用金豆香食品厂的该土地予以置换或进行补偿。双方认可对金豆香食品厂予以置换的土地仍为空闲地。邓州市人民政府庭审中称对金豆香食品厂该土地的置换应依法依规逐步实施，如不能置换土地同意予以评估后补偿。金豆香食品厂于2020年9月1日提起行政诉讼，请求：1、依法判令邓州市人民政府限期依法征收补偿金豆香食品厂的5.24亩商住用地及地上建筑物；2、依法判令邓州市人民政府赔偿金豆香食品厂投资款的利息损失（按照金豆香食品厂投资1301.9万元，自2013年3月7日起至赔偿款付清之日止按同期同类银行贷款利率计付损失赔偿）；3、请求人民法院依法判令邓州市人民政府限期“置换”6606平方米商住用地（即限期另行出让给金豆香食品厂6606平方米商住用地）用于其建设相对应数量的房屋交付给原购房户。南阳市中级人民法院一审认为：一、金豆香食品厂依法取得本案所涉土地的使用权并进行建设，其合法权益应当受到法律的保护，邓州市人民政府为了城市建设和城市道路规划的改变，需要收回金豆香食品厂该土地的国有土地使用权，应当依法对金豆香食品厂的该土地作出置换或予以补偿，并对该国有土地上的附着物作出补偿，按照会议纪要内容等正确履行职责，落实会议纪要内容和时任邓州市人民政府领导的批示。本案诉讼中，邓州市人民政府没有向法院提供证据按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定对金豆香食品厂的该土地进行了征收，但事实上邓州市人民政府已对金豆香食品厂的该土地予以收回，并已对金豆香食品厂在该土地所建的综合楼予以评估后进行了补偿。金豆香食品厂认为该补偿是依据的定额评估报告，没有按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定进行补偿，认为补偿过低，对补偿有异议。本案中，金豆香食品厂的行政起诉状的诉讼请求对其所建综合楼补偿问题并没有明确提出且没有提出证据证实其具体投资支出费用远远高于补偿数额的证据依据，金豆香食品厂对该补偿标准数额有异议，可另行主张解决，对此不予审理。二、金豆香食品厂称其诉请中1301.9万元是指所建综合楼的投资款和所缴的土地出让金两部分。对金豆香食品厂诉请综合楼投资款利息问题，因邓州市人民政府已对综合楼作出评估并予以补偿，金豆香食品厂应当在领取该款时主张利息问题，且金豆香食品厂对其投资款数额有异议，何时开工建设、何时停工、建设各阶段的资金投入数额问题，金豆香食品厂没有提供有效证据证实，在金豆香食品厂所说的投资数额不确定的情况下，利息也无法计算，本案中本院对金豆香食品厂该诉请部分不予支持。金豆香食品厂所说所缴土地出让金利息问题，金豆香食品厂为取得该土地使用权而缴纳土地出让金，无论行政机关对其土地予以置换，或者作出评估补偿时，均不存在支付土地出让金利息问题，其该诉请不能成立，不予支持。三、邓州市人民政府对金豆香食品厂的该5.24亩土地予以收回，并以会议纪要的形式决定予以置换，时任邓州市人民政府领导也批示请相关部门予以落实，庭审中邓州市人民政府也表示依法予以落实。现该土地仍为空闲地，具备置换条件，邓州市人民政府应当及时依法为金豆香食品厂予以置换商住用地。但土地置换审批交付等变数较大，为了有效化解行政争议，公正、合理地依法解决问题，如若邓州市人民政府不能将该空闲地或其他地方土地予以置换，邓州市人民政府应当按照被收回的土地区域内商住地评估时的现有市场价格进行评估后予以补偿。邓州市人民政府收回金豆香食品厂土地并同意置换为5.24亩，金豆香食品厂诉请按6606平方米予以置换商住用地缺少依据，其诉请超出5.24亩置换土地部分不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、第七十三条、第六十九条之规定，判决：一、限邓州市人民政府于本判决生效后90日内为金豆香食品厂被占用的5.24亩土地按照（2015）1号《关于金豆香食品厂建设有关问题的会议纪要》第二项给予置换。届时不能置换，按照该被收回土地区域商住用地评估时的市场价格予以评估后进行补偿。二、驳回金豆香食品厂的其他诉讼请求。金豆香食品厂上诉称：（一）邓州市人民政府不作为事实清楚证据充分，邓州市人民政府应当及时按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》之规定对金豆香食品厂5.24亩商住用地及地上附属物依法统一评估、征收补偿。（二）一审判决对金豆香食品厂的诉讼请求支持不到位、不准确、不合法，依法应予纠正。一审判令邓州市人民政府给金豆香食品厂置换5.24亩商住用地于法无据，且与金豆香食品厂的诉讼请求不一致。一审把房屋和土地割裂开来区别对待不正确。邓州市人民政府单方的、非以法定程序的、委托无鉴定资质的机构进行的鉴定是不合法的，不能作为补偿的依据。一审对邓州市人民政府非法进行的投资成本评估、补偿认定为已补偿是错误的。一审判决让金豆香食品厂对建筑物补偿不服可另行主张解决错误，违反统一性原则且判非所请。综上，一审判决仅仅判令邓州市人民政府限期征收补偿金豆香食品厂5.24亩商住用地，判决不到位、不适当，应当判令邓州市人民政府及时按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》之规定对金豆香食品厂5.24亩商住用地及地上附属物按照市场价格，依法统一评估、征收补偿，而不应当将房屋与土地割裂开来区别对待，更不能认可邓州市人民政府按照“成本价”进行的评估补偿。因邓州市人民政府的长期行政不作为导致金豆香食品厂投资1500万元的55.5㎡商住用地及地上建筑物长期闲置损失，依法应予赔偿。请求二审依法予以纠正，判令邓州市人民政府限期按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》之规定，对金豆香食品厂的5.24亩商住用地及地上建筑物征收补偿（扣减已支付的补偿数额）；判令邓州市人民政府依法赔偿金豆香食品厂投资1500万元的房地产的闲置损失（自2013年3月7日起至2019年8月20日按同期同类银行贷款利率计付损失赔偿；2019年8月20日以后至赔偿款付清之日止按全国银行间同业拆解中心公布的贷款市场报价利率计付损失赔偿）。邓州市人民政府上诉称：（一）一审法院判决邓州市人民政府向金豆香食品厂给予置换是不对的，置换依法有具体流程，是一种结果，而不是行政手段，邓州市人民政府按照法定职权无法做到置换。（二）对金豆香食品厂被占用的5.24亩土地的收回补偿，应当是双方协商解决，如协商一致则不用评估，如协商不一致才会启动评估程序，一审判决以判决结果取代行政职能是错误的。（三）一审法院在未查清事实的基础上就草率作出判决明显对邓州市人民政府不公。综上，请求查清事实，依法撤销一审判决。本院认为，一审法院认定事实不清。金豆香食品厂的诉讼请求主要是请求对涉诉的5.24亩商住用地及地上建筑物进行征收补偿、赔偿其投资款的利息损失、限期置换等，但一审法院对金豆香食品厂要求征收补偿的诉讼请求判非所请，且对于涉诉土地有无收回，是否应当补偿及补偿标准，涉诉综合楼应否补偿及补偿标准，土地损失及建房损失是否存在，土地能否进行置换等，均未查清，应当发回重审对上述问题进一步查明。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第三项之规定，裁定如下：一、撤销河南省南阳市中级人民法院（2020）豫13行初172号行政判决；二、发回河南省南阳市中级人民法院重审。审判长  李继红审判员  王凤强审判员  卢 瑜二〇二一年一月二十五日法官助理王雨蒙书记员路明爽