江苏省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）苏行终1119号 上诉人（原审原告）冯召贤，男，汉族，住江苏省徐州市云龙区。 被上诉人（原审被告）徐州市人民政府，住所地在江苏省徐州市新城区昆仑大道1号。 法定代表人庄兆林，该市市长。 委托代理人张锐，徐州市自然资源和规划局工作人员。 委托代理人胡远博，徐州市自然资源和规划局法律顾问。 原审第三人徐州市云龙区人民政府，住所地在江苏省徐州市和平大道66号。 法定代表人周天文，该区区长。 委托代理人刘峰，该区政府工作人员。 委托代理人王帆，江苏元封律师事务所律师。 上诉人冯召贤因与被上诉人徐州市人民政府（以下简称徐州市政府）、原审第三人徐州市云龙区人民政府（以下简称云龙区政府）土地行政登记一案，不服江苏省徐州市中级人民法院（2019）苏03行初25号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，1997年12月22日，原徐州市云龙区狮子山乡人民政府对徐州广山水泥制品厂进行产权转让改制工作作出批复（徐云狮[1998]第4号），同意对徐州广山水泥制品厂进行产权转让改制。1997年12月23日，原狮子山乡乡镇企业管理服务站（甲方）与冯召贤（乙方）签订了《徐州市狮子山乡广山水泥制品厂资产转让协议》并于1997年12月25日经徐州市云龙区公证处公证（[1997]徐云证经内字第41号）。协议约定：“一、经清产核资和资产评估确认广山水泥制品厂的总资产（不含土地）为371.9万元，总负债为252.93万元，净资产确认为118.97万元。在扣除沿街营业门面房和职工宿舍，再扣除退休职工的退休金及乡在册职工的买断工龄费用之后，另外再扣除有关费用，还剩净资产25万元。现作价为25万元，对外公开招标转让。乙方经过竞标以肆拾伍万元中标购买广山水泥制品厂的净资产。……七、企业所占的土地仍属乡集体土地，没有列入转让范围。乙方应每年向甲方交纳土地租赁费，乙方所占乡集体土地为22.8亩，每年每亩土地租赁费为6000元，合计每年土地租赁费为136800元。……十二、土地租赁期为贰拾年。即从1998年元月1日至2017年12月31日止。……租赁期内如遇国家规划占用企业场地，应服从国家规划。国家补贴的土地费用属甲方所有，地面上附属物赔偿属资产者所有。在对外交涉赔偿事宜时，可作为整体看待。国家占用土地后，使企业无法经营，甲、乙双方均不承担违约责任，如企业破产，土地不属破产范围之内，不能抵押和变卖。” 因原狮子山乡乡镇企业管理服务站未办用地手续，利用集体非耕地建设徐州市广山水泥制品厂，故于1998年4月向原徐州市国土资源局申请补办徐州市广山水泥制品厂15.46亩用地审批手续，并与原狮子山乡人民政府就占用集体非耕地15.46亩达成协议，约定了青苗补偿费、土地赔偿费等相关事宜。经云龙区人民政府、原徐州市国土资源局审核，于1998年4月15日同意原狮子山乡乡镇企业管理服务站补办徐州市广山水泥制品厂15.46亩违法占地用地手续。1999年11月12日徐州市广山水泥制品厂申报农村集体资产产权登记，申报出资人（集体经济组织）为乡经济合作联社，申报占用土地面积15199.85平方米。经所在县（区、市）农村集体资产管理办公室审定，于1999年12月22日对徐州市广山水泥制品厂占用土地面积进行了占有登记（编号：苏C99W37020），出资人为“乡经济合作联社”，占有单位为徐州市广山水泥制品厂，占有土地面积为15199.85平方米。 原狮子山乡广山水泥制品厂在2000年4月4日云龙区区划调整时被划为云龙区国有资产。2004年8月10日云龙区政府向原徐州市国土资源局就该情况进行说明，并于同日申请徐州市遗留建设项目用地补办手续审批。2004年8月20日，原徐州市国土资源局向云龙区政府作出《行政处罚决定书》（徐国土资遗罚字[2004]第111号），对云龙区政府未经批准违法占地10341.9平方米建设徐州市广山水泥制品厂的行为处罚人民币15512.85元。经徐州市政府、原徐州市国土资源局审核，于2004年12月28日同意云龙区政府划拨用地15.51亩。 2015年1月30日，因东三环快速路建设土地征收，徐州市云龙区发展改革与经济局与冯召贤达成协议，就地面附属物及房屋一次性补偿40万元整。冯召贤签字领取了该款项。 冯召贤称其于2018年2月、3月、5月向原徐州市国土资源局就涉案土地性质、土地变更档案、广山水泥制品厂项目等申请政府信息公开，原徐州市国土资源局向其公开涉案遗留建设项目用地补办手续审批表后才获知涉案土地性质变更情况。 原审法院另查明，2018年8月6日，冯召贤以原徐州市国土资源局为被告向徐州铁路运输法院起诉，诉请撤销2004年12月28日作出的同意云龙区政府申请补办徐州市广山水泥制品厂所在土地用地手续。经徐州铁路运输法院释明，冯召贤同意变更被告为徐州市政府。徐州铁路运输法院遂以应由徐州市中级人民法院管辖为由，裁定驳回冯召贤的起诉。 原审法院再查明，2017年5月27日，徐州市云龙区城市管理局、徐州市云龙区黄山街道办事处作出《违法建设拆除告知书》，主要内容为：冯召贤在三环东路东侧广山路2号无规划部门审批手续，属于违法建设。请于2017年5月28日前自行拆除该违法建设，逾期未拆除，将依法予以强制拆除，拆除造成的损失自行承担。2017年5月31日，徐州市云龙区黄山街道办事处依据徐州市规划局徐规监存违认〔2017〕535号《存量违法建设认定意见》，拆除了位于黄山办事处辖区内冯召贤建设的砖混房、钢结构棚等建筑物及构筑物，建筑面积约9218.19平方米。冯召贤以该强制拆除行为违法为由提起行政诉讼，经徐州铁路运输法院一审、原审法院二审，判决确认徐州市云龙区黄山街道办事处拆除冯召贤位于徐州市××东路东侧××山路××号部分建筑物及构筑物的行为违法。 原审法院认为，关于冯召贤提起本案的诉讼主体是否适格的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。基于该规定，有权提起行政诉讼的主体必须与被诉行政行为具有法律上的利害关系。从已经查明的案件事实来看，1997年12月23日，原云龙区狮子山乡政府乡镇企业管理服务站（甲方）与冯召贤（乙方）签订的《徐州市狮子山乡广山水泥制品厂资产转让协议》明确约定“企业所占的土地仍属乡集体土地，没有列入转让范围。……土地租赁期内如遇国家规划占用企业场地，应服从国家规划。国家补贴的土地费用属甲方所有，地面上附属物赔偿属资产者所有。”故徐州市政府补办涉案土地的用地手续之前，涉案土地仍属乡集体土地，冯召贤并非涉案土地的所有权人，其仅是以土地租赁方式占用涉案土地的使用人。因此，与补办涉案土地的用地手续有利害关系的应是原土地所有权人而非冯召贤。即使冯召贤以资产转让的方式购买了涉案土地上的房屋，亦不当然的取得涉案土地的所有权。2015年1月30日东三环快速路建设土地征收，徐州市云龙区发展改革与经济局与冯召贤达成的协议亦仅就地面附属物及房屋进行了补偿，冯召贤亦领取了补偿款。故，不管涉案土地的性质如何，国家征收土地，均会依法就其所购买的房屋进行补偿安置，并不会影响其补偿安置的合法权利。冯召贤在庭审中也认可其对涉案土地系租赁使用，使用期间未曾申请办理土地使用权审批手续，对土地上的房屋建设亦未办理规划审批手续，涉案土地上的房屋即使被认定为违法建筑，也非徐州市政府的行政行为所致。况且，涉案土地上的房屋已经被拆除，冯召贤对此已经起诉并经生效判决确认该强制拆除行为违法，冯召贤可就此另行主张赔偿。可见，徐州市政府的土地审批行为不会对冯召贤的合法权益造成不利影响。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一条第二款第（十）项规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。据此，冯召贤作为涉案土地的租赁使用人，与徐州市政府的用地审批行为并无利害关系，被诉审批行为也未损害冯召贤的合法权益，冯召贤并非提起本案的适格诉讼主体。 综上，冯召贤的起诉不能成立。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、第四十九条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（十）项、第六十九条第一款第（一）项、第（八）项之规定，裁定驳回冯召贤的起诉。冯召贤预交案件受理费50元，由原审法院予以退回。 冯召贤上诉称：1.其是涉案土地的实际使用人，与本案有利害关系。在1997年签订《徐州市狮子山乡广山水泥制品厂资产转让协议》时，原狮子山乡乡镇企业管理服务站并未取得涉案土地的使用权，广山水泥制品厂仍是非法使用土地状态。根据江苏省人民政府1998年2月19日发布的《省政府关于深化土地使用制度改革若干问题的通知》，原乡村集体企业未依法取得土地使用权的，在补办用地手续后，其土地使用权方可重新处理。因此，1997年原狮子山乡乡镇企业管理服务站在与上诉人签订资产转让协议时，并无权处置涉案土地。1998年，应当由上诉人作为涉案土地使用权人与原狮子山乡人民政府签订征收补偿协议，支付相应的征地补偿款，并申请补办土地手续。2.被诉土地审批行为对上诉人的权利义务产生重大影响，严重损害上诉人的合法权益。被上诉人提供的2015年1月30日徐州市云龙区发展改革与经济局和上诉人签订的补偿协议，只涉及到北边厂区的相关补偿，南边厂区的补偿一直未解决。如果被上诉人谨慎审查申报材料，并向上诉人了解相关情况，由上诉人依法补办用地手续，并取得国有土地使用权证，而不是将涉案土地划拨到云龙区政府名下，上诉人可以补办涉案土地上建筑物的房产证，在征收上诉人涉案土地上房屋时，会按照国有土地上有证房屋予以补偿。请求撤销一审裁定，指令原审法院继续审理。 徐州市政府未提交书面答辩意见。 原审第三人云龙区政府提交陈述意见称，冯召贤主体不适格。冯召贤是涉案土地的承租方，且租赁合同已经到期，涉案行政行为与其没有利害关系。云龙区政府补办用地手续合法。请求驳回上诉，维持原裁定。 本院经审理确认原审法院查明的事实。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。根据原审查明的事实，在原云龙区狮子山乡政府乡镇企业管理服务站（甲方）与冯召贤（乙方）于1997年12月23日签订的《徐州市狮子山乡广山水泥制品厂资产转让协议》中，第七条明确约定“企业所占的土地仍属乡集体土地，没有列入转让范围。……土地租赁期内如遇国家规划占用企业场地，应服从国家规划。国家补贴的土地费用属甲方所有，地面上附属物赔偿属资产者所有。”因此，冯召贤是以土地租赁方式占用涉案土地的使用人，并非涉案土地的所有权人。即使冯召贤以资产转让的方式购买了涉案土地上的房屋，并不能因此取得涉案土地的所有权。故，冯召贤与补办涉案土地的用地手续之间无利害关系。而且，根据原审庭审查明的情况，虽然涉案土地在2004年性质变更为国有土地，但冯召贤一直实际占有并正常使用，土地性质变更对其权益未产生影响。2015年1月30日东三环快速路建设土地征收时，冯召贤亦领取了地面附属物及房屋补偿款40万元。关于冯召贤主张的房屋被强制拆除，相关补偿尚未解决的问题，超出冯如贤一审诉讼请求，不属于本案审理范围，本院不予理涉。综上，原审法院裁定驳回起诉，并无不当。 综上，冯召贤的上诉请求及理由均不能成立，本院不予支持。原审裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长  赵 黎 审 判 员  臧 静 审 判 员  吴晓玲 二〇二一年一月二十二日 法官助理  刘小花 书 记 员  刘 妍