安徽省淮南市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）皖04行终3号 上诉人寿县炎刘镇人民政府，机构地址寿县炎刘镇，统一社会信用代码113404220032343980。 法定代表人赵昀，任该镇镇长。 委托代理人孟德春，安徽孟德春律师事务所律师。 委托代理人周登峰，安徽孟德春律师事务所律师。 被上诉人吴化勇，男，1965年11月2日出生，汉族，户籍地及住所地安徽省寿县。 委托代理人顾承荣，安徽繁星律师事务所律师。 吴化勇诉寿县炎刘镇人民政府（以下简称炎刘镇政府）行政撤销一案，炎刘镇政府不服安徽省寿县人民法院（2020）皖0422行初22号判决，向本院提起上诉。本院于2021年1月4日受理后，依法组成合议庭进行了审理，本案现已审理终结。 一审法院经审理查明：（一）吴化勇系炎刘镇黄楼村村民，在该村牌坊村民组承包经营集体土地10.96亩，在该土地上建有住房一处，房前设有自用打谷场一处（俗称“稻场”）；其于1992年8月对所居住的房屋用地取得了寿县人民政府及其土地主管部门核发的《集体土地建设用地使用证》，于2016年8月对其承包经营的集体土地取得了寿县人民政府及其农业主管部门核发的《农村土地承包经营权证》，证载用地性质均不属“基本农田”。 该节涉案事实，有原告方当庭出示的《（寿广集建﹝92﹞字第02316号）集体土地建设用地使用证》、《（农地承包权〔2016〕第001650号）农村土地承包经营权证》予以证实。 （二）吴化勇于1995年在老宅基上对其原有房屋进行了翻建，后又将上述打谷场改造成混凝土地面。 该节涉案事实，有原告方当庭出示的刘从道等16位村民出具的《证明》、打谷场的照片予以证实。 （三）炎刘镇政府于2020年4月8日向吴化勇送达了《通知》，《通知》认定：吴化勇未经批准，擅自占用炎刘镇黄楼村基本农田，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条之规定；并依据该法第六十五条的规定限令吴化勇在2020年4月15日前自行拆除，逾期将组织强制拆除。 该节涉案事实，有原、被告双方当庭出示的《通知》予以证实。 一审法院认为：《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条规定“在乡、村庄规划区内进行农村村民住宅建设，不得占用农用地；确需占用农用地的，应当依照《中华人民共和国土地管理法》有关规定办理农用地转用审批手续后，由城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证；在取得乡村建设规划许可证后，方可办理用地审批手续”；该法第六十五条规定“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除”；寿县人民政府印发的《寿县违法占地和违法建设查处管理办法（试行）（寿﹝2018﹞15号）》中明确授权本行政区的乡（镇）人民政府对违法占地和违法建设行为行使监督检查权和处置权。由上述法律及规范性文件的授权可见，炎刘镇政府对违法占用农用地进行建设的行为具有监督检查权和处置权。 《中华人民共和国土地管理法》第四条规定“国家将土地分为农用地、建设用地和未利用地；农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等”。国务院于1994年制定的《基本农田保护条例》（已废止）中对“基本农田”定义为“是指根据一定时期人口和国民经济对农产品的需求以及对建设用地的预测而确定的长期不得占用的和基本农田保护区规划期内不得占用的耕地”。就本案而言：原告吴化勇于1995年利用其已经取得合法使用权的原宅基地翻建案涉房屋，其行为不仅符合当时施行的《中华人民共和国土地管理法（1988年修订）》第三十八条关于“农村居民建住宅，应当使用原有的宅基地和村内空闲地”及现行的《中华人民共和国土地管理法》第六十二条关于“农村村民建住宅，应当尽量使用原有的宅基地和村内空闲地”之规定，且不属“占用永久基本农田”或“占用农用地”之情形；案涉的打谷场与上述房屋紧邻，且在吴化勇合法承包的农村集体土地范围内，不属“基本农田”范畴，其将该打谷场改造为混凝土地面直接用于或服务于农业生产，应属农民从事粮食生产所必需的配套设施用地，所用土地虽属“农用地”，但按照国土资源部、农业部2014年9月下发的《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》的相关规定，此类配套设施用地不需要办理农用地转用审批手续。基于此，本院认为炎刘镇政府在案涉《通知》中所认定的“吴化勇未经批准，擅自占用在炎刘镇黄楼村基本农田”的事实不仅不明确具体，且不能成立，属认定事实错误。 从案涉《通知》载明的内容来看，其不仅具有“行政处罚决定”的属性，同时也具有“催告履行”的属性，且内容涉及吴化勇的较大财产性利益，但炎刘镇政府在作出该《通知》前未向吴化勇告知其享有的申辩权利，也未听取吴化勇的陈述或申辩，该《通知》作出的程序不符合《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条关于“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利”及第三十二条关于“当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核”之法律规定程序。 被告方当庭提交的《寿县自然资源和规划局责令整改的土地违法行为通知书》，目的用于证明寿县自然资源和规划局也认为吴化勇有“未经批准，擅自占用基本农田”的行为，并通知吴化勇“自行拆除在基本农田上的构筑物及附属物、恢复土地原状”。一审法院认为：因寿县自然资源和规划局之后并未对此进一步作出生效的处罚决定，该通知书中载明的内容不足以证明炎刘镇政府作出的案涉《通知》内容的合法性。基于此，对被告方提交的该证据的证明目的本院不予采信。 关于被告方当庭提交的《炎刘镇2016年度土地利用现状图（局部）》、《炎刘镇土地利用总体规划图（局部）（2006-2020年）、卫星拍摄的影像一组证据。一审法院认为：首先，在《炎刘镇2016年度土地利用现状图（局部）》、《炎刘镇土地利用总体规划图（局部）（2006-2020年）中标注为“吴化勇”地块与案涉地块是否属同一地块问题无法据此确认；其次，卫星拍摄的影像不足以证明原告所建设的涉案房屋、打谷场处于农用地的“基本农田”规划区内。基于此，对被告方提交的该组证据的证明目的一审法院亦不予采信。 关于被告方所提出的“案涉附属物是吴化勇自行实施拆除的，属于自我纠正，炎刘镇政府未有强拆行为”一节辩述主张，因原告方在本案诉讼中未针对“拆除结果”问题提出具体诉讼请求，一审法院对该节事实不作判定。 综上，一审法院认为炎刘镇政府所作出的案涉《通知》内容证据不足、认定事实错误、结果明显不当、违反法定程序。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条的规定，判决：撤销被告寿县炎刘镇人民政府于2020年4月8日作出的案涉《通知》。 宣判后，寿县炎刘镇人民政府不服一审判决，上诉至本院称：一.原审判决认定上诉人行政管理行为属于行政处罚行为,导致案涉行政行为的性质错误。原审判决以案涉《通知》载明内容,判断具有行政处罚决定的属性,同时也具有催告履行”的属性,从而认定该《通知》属于行政处罚,未按照行政处罚法规定的程序实施,属于违反法定程序,应于撤销,属于认定行政行为性质错误。寿县炎刘镇人民政府根据《城乡规划法》第41条的规定,在乡村庄规划区内,建设单位或个人应当向乡镇人民政府提出申请,由乡镇人民政府报城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证,建设单位或个人取得乡村建设规划许可证后,方可办理用地审批手续。在寿县炎刘镇管辖范围内由镇政府管理辖区内城乡规划的实施,对被上诉人发出的《通知》是整改通知,属于行政管理行为,且《中华人民共和国城乡规划法》没有赋予乡镇人民政府对违反城乡规划的行政处罚权。寿县人民法院没有赋予寿县炎刘镇人民政府可以行使行政处罚权利。故原审法院认定该《通知》属于行政处罚没有法律依据,属于认定行政行为性质错误。二、原审判决认定事实错误。由于案涉土地以前属于村庄建设用地,随着村庄统一规划搬迁,该处已与现村庄用地置换,根据一调、二调上报,该处不属于村庄建设用地,属于农用地,并列入被上诉人的承包地范围。根据寿县人民政府为被上诉人发放的承包经营权证书,即可证实该地为承包耕地,不论是不是基本农田,未取得乡村规划许可证建设,即为违法建设,故原审法院认定事实错误。三、原审判决认为设施农用地可以不经备案审批使用,不符合国家政策。根据国土资源部、农业部《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》三、规范设施农用地使用:设施农用地使用者应与乡镇人民政府、农村集体经济组织和经营者签订协议,由乡镇人民政府按要求将用地协议与设施建设方案报县级国土资源部门和农业部门备案,不符合有关规定的,不得动工建设。故原审判决认为设施农用地可以不经备案审批使用,是不符合国家政策的。综上所述,请求:1、请求上级法院依法撤销寿县人民法院(2020)皖0422行初22号行政判决,并驳回原审原告诉求;2、案件诉讼费用由被上诉人承担。 一审证据已随卷移送本院。经审理查明，一审认证正确，二审对一审认定的事实予以确认。 本院认为，首先，一审已查明，案涉房屋系被上诉人吴化勇于上世纪90年代在其拥有合法使用权的宅基地上翻建，该建设有历史的原因，其距现在已久远，上诉人迟至2020年4月才作出案涉《通知》，认定案涉房屋为违法建设，要求限期拆除，显然未考虑历史的原因，也不符合客观实际，显示公平。其次，该《通知》实质上是行政强制中的催告书，依据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条的规定，催告书应表明当事人依法享有的陈述权和申辩权，这是法律为保障行政相对人的权益而对行政机关催告程序设定的义务，而《通知》并未表述上述内容，该《通知》不符合法律规定。 综上，一审判决认定事实清楚，判决撤销寿县炎刘镇人民政府于2020年4月8日作出的案涉《通知》正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本案二审受理费50元，由上诉人寿县炎刘镇人民政府负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 张德玉 审 判 员 王 伟 审 判 员 江 峰 二〇二一年一月二十八日 法官助理 刘舒婷 书 记 员 王清艳 附法律规定： 《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。