甘肃省兰州市城关区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）甘0102行初34号 原告榆中陇盛茂业肉羊养殖专业合作社，住所地：甘肃省兰州市榆中县银山乡打磨沟村打磨沟社。 法定代表人刘伟莲，系该社总经理。 委托代理人张鸿，甘肃为公律师事务所律师。 被告榆中县人民政府，住所地：甘肃省兰州市榆中县城关镇兴隆路258号。 法定代表人刘学强，该县政府县长。 委托代理人张秀琼，系榆中县司法局干部。 委托代理人黄萍，甘肃春蕊律师事务所律师。 第三人盛国文，男，1960年5月15日出生，汉族，住甘肃省榆中县。 第三人榆中县马坡乡人民政府，住所地：榆中县马坡乡马坡村。 负责人马燕玲，系该乡政府乡长。 委托代理人陈晶，系该乡政府司法所所长。 第三人榆中县银山乡打磨沟村村民委员会，住所地：兰州市榆中县银山乡打磨沟村。 法定代表人石生万，该村委会主任。 原告榆中陇盛茂业肉羊养殖专业合作社因要求撤销被告榆中县人民政府为第三人盛国文颁发的农村土地承包经营权证，于2019年7月19日向本院提起行政诉讼，本院于2019年11月27日作出（2019）甘0102行初51号行政裁定书，裁定驳回原告榆中陇盛茂业肉羊养殖专业合作社的起诉。原告不服向兰州市中级人民法院提起上诉，二审法院于2020年3月26日作出（2020）甘01行终30号行政裁定书，裁定撤销本院作出的（2019）甘0102行初51号行政裁定书；指令本院继续审理。本院于2020年4月26日受理后，向被告榆中县人民政府送达了应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年11月12日公开开庭审理了本案。原告榆中陇盛茂业肉羊养殖专业合作社委托代理人张鸿，被告榆中县人民政府委托代理人张秀琼、黄萍，第三人盛国文、榆中县马坡乡人民政府委托代理人陈晶，榆中县银山乡打磨沟村村民委员会法定代表人石万生到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告榆中陇盛茂业肉羊养殖专业合作社诉称，榆中陇盛茂业肉羊养殖专业合作社是2013年由榆中县政府招商引资重点扶持农业项目的投资商，2016年12月12日原告与榆中县银山乡人民政府、榆中县银山乡打磨沟村村民委员会签订了设施农用地三方用地协议，流转了银山乡打磨沟村水干沟门集体土地4.8亩发展建设养殖基地，并将以上设施农用地在银山乡人民政府予以审核备案。后原告在备案流转的土地上建设彩钢养殖大棚，第三人在和原告签订设施农用地三方协议时，向原告保证该用地协议所约定流转的4.8亩土地不涉及和其他村民的土地所有权、使用权争议。原告所建设的彩钢羊舍大棚靠近荒地陡崖处有一废弃石灰窑，历来属打磨沟村所有，原告投入8万多元改造提升，使得该黄土陡崖地貌变成了可利用的斜坡地，原告在平整出来的斜坡地上修建了钢架羊舍大棚，带领合作社社员们开展肉羊养殖。第三人盛国文私自将其承包土地基本情况登记表上原记载的承包面积（亩）7.93改成了8.93，在该承包的块登记表最后一项“小沿子坡跟”一项为其私自增加了1亩地。被告榆中县人民政府在审核盛国文相关土地登记资料时审查不严，给第三人盛国文错误发放了农村土地承包经营权证书，将本不属于第三人盛国文而原本属于银山乡打磨沟村石灰窑前1亩地地块错误登记并确权给第三人盛国文。事发后，原告多次向第三人银山乡打磨沟村委会、银山乡人民政府反映，要求其出面调查争议土地事实，解决土地争议，第三人打磨沟村委会一再声明原告所平整、改造黄土陡崖所得的土地属于打磨沟村集体所有，不属于大滩村，被告发给第三人盛国文的土地承包经营权证错误登记确权地块（6201232042080100401）直接侵害了原告的合法权益。现原告提起行政诉讼，请求：1、依法撤销被告给第三人盛国文发放的农村土地承包经营权证书；2、本案诉讼费用由被告承担。 原告榆中陇盛茂业肉羊养殖专业合作社在法定举证期限内向本院提交了以下证据： 第一组证据：1、榆中陇盛茂业肉羊养殖专业合作社用地协议。2、设施农用地审核备案表。证明原告基于和第三人签订的用地协议约定，在协议履行期内对流转所得属于马坡乡打磨沟村所有的4.8亩集体土地享有合法的用益物权的事实。 第二组证据：1、卫星图像。2、承包土地基本情况登记表。3、承包地块登记表。4、兰州市榆中县土地承包合同书。证明第三人盛国文申请确权的土地登记资料不符合土地确权相关法律的规定，其采取伪造、欺骗手段得到的土地承包经营权证不符合事实，被告依据不相符的资料给予盛国文发放土地承包经营权证的行为违法。 第三组证据：1、申请书。2、证明。3、国土资源违法后果预先告知书。证明第三人盛国文起诉原告所争议的位于打磨沟村石灰窑前地块是属于打磨沟村的集体土地，在原告未平整、改造石灰窑面黄土陡崖层地貌前根本不存在第三人诉称的土地，原告改造好的斜坡地属于打磨沟村所有、不属于大滩村所有的事实。 第四组证据：1、（2018）甘0123民初1544号民事判决书。2、民事上诉状。3、（2019）甘01民终745号民事裁定书。证明第三人盛国文恶意起诉原告土地侵权给原告造成直接妨害的事实，原告不服一审法院判决提起上诉维权的事实。 第五组证据：1、（2018）榆司法委字第111号测绘成果报告。2、农村土地承包经营权证。证明测绘报告的结论不属实，被告依据该测绘报告给第三人盛国文发放农村土地承包经营权证具体行政行为违法的事实。 第六组证据：1、（2019）甘0123民初1011号民事裁定书。2、（2019）甘01民终2432号民事裁定书。3、（2019）甘0123民初558号民事判决书。证明原告被第三人盛国文恶意起诉后单独提起民事诉讼维权的事实，原告本次提起的行政撤销诉讼也是因第三人盛国文恶意起诉引起的。 第七组证据：1、卫星云图。2、榆中陇盛茂业肉羊养殖合作社勘测定界图。证明养羊合作社进入涉案地块前，涉案土地根本不存在，该地块属于有争议的土地，被告对有争议的土地未经过确权径行的颁证行为违法。 被告榆中县人民政府辩称，本案不属于人民法院受案范围，被告的颁证行为对原告不产生实际影响，也未侵犯其合法权益。土地承包经营权的成立是自土地承包合同生效时，影响土地承包经营权的实际是土地承包合同，人民政府颁发土地承包经营权证的行为只是一个登记备案行为，对当事人的权益并不产生实际影响。盛国文承包的小沿子坡地块，地块面积1.26亩，该土地是银山乡大滩村村民委员会发包给盛国文的，土地所有权属银山乡大滩村村民委员会，原告的争议实质是土地所有权争议，首先应当向人民政府申请处理，再申请行政复议，对复议决定不服的，才能向人民法院提起行政诉讼，本案未经人民政府处理、行政复议前置程序，不符合法律规定。被告颁发土地承包经营权证完全符合法律规定，原告的诉讼请求没有事实根据和法律依据，故请求驳回原告的起诉。 被告榆中县人民政府在法定举证期限内向本院提交了以下证据： 第一组证据：1、土地承包经营权证书。2、鉴证书。3、土地承包合同书。证明榆中县人民政府向承包人颁发的土地承包经营权证书是基于发包人与承包人签订的土地承包合同，真正发生土地承包经营权效力的是土地承包合同，而不是榆中县人民政府颁发的土地承包经营权证书。 第二组证据：1、承包地块调查表。2、影像图。3、农村土地承包经营权公示结果归户表。4、农村土地承包经营权登记簿5、农村土地承包经营权证。证明农村土地承包经营权公示结果归户表颁证行为合法，不存在撤销情形。 第三人盛国文述称，其承包地（代码62012320422080100401）属于大滩集体所有，不属于打磨沟村，由大滩村委会在第二轮承包给其本人。2016年其承包地被榆中隆盛茂业肉羊养殖专业合作社侵占建设彩钢房，榆中县法院已经判决榆中隆盛茂业肉羊养殖专业合作社承担侵权责任，故第三人盛国文的承包经营权证合法有效，不应该撤销。 第三人盛国文在法定期限内向本院提交了以下证据： 第一组证据：土地承包经营权证。证明土地属第三人盛国文。 第二组证据：1、（2018）榆司法委字第111号测绘成果报告。2、司法鉴定意见书。证明第三人盛国文的承包书没有问题，承包地块登记表没有篡改，原告侵占了给第三人盛国文确权的土地。 第三组证据：1、证明。2、关于盛国文承包土地的情况说明。3、卫星图片。证明涉案土地属于大滩村，承包给了第三人盛国文。 第四组证据：企业法人营业执照。证明石灰窑的土地是属于大滩村的。 第三人榆中县马坡乡人民政府述称，不应撤销第三人盛国文的农村土地承包经营权证书。 第三人榆中县马坡乡人民政府未在法定举证期限内向本院提交证据。 第三人榆中县银山乡打磨沟村村民委员会述称，不应撤销第三人盛国文的农村土地承包经营权证书，涉案土地属于大滩村，不是银山乡打磨沟村的。 第三人榆中县银山乡打磨沟村村民委员会未在法定举证期限内向本院提交证据。 经庭审质证，原告对被告所全部证据的真实性无异议，对证明目的有异议。第三人盛国文、榆中县马坡乡人民政府、榆中县银山乡打磨沟村村民委员会对被告所举全部证据均无异议。被告对原告所举第一组证据的关联性有异议。对原告所举第二组证据、第五组第2号证据的真实性无异议，证明目的有异议，对原告所举第三组证据的真实性、关联性、证明目的有异议，对原告所举第四组证据、第五组第1号证据、第六组证据的真实性无异议，证明目的、关联性有异议。对原告所举第七组证据的真实性、证明目的均有异议。第三人盛国文对原告所举第一组证据的真实性有异议，对原告所举第二组、第三组证据的真实性无异议，对证明目的有异议，对原告所举第四组、第五组、第七组证据中第1号证据的真实性无异议。对原告所举第六组证据无异议。对原告所举第七组第2号证据的关联性有异议。第三人榆中县马坡乡人民政府对原告所举第一组证据的真实性有异议，对原告所举第二组、第五组、第六组证据无异议。对原告所举第三组、第七组证据的真实性、证明目的均有异议。对原告所举第四组证据的真实性、关联性无异议。第三人榆中县银山乡打磨沟村村民委员会对原告所举第一组证据的真实性无异议，对原告所举第二组、第五组、第六组证据无异议。对原告所举第三组、第七组证据的真实性、证明目的均有异议，对原告所举第四组证据的真实性无异议。原告对第三人盛国文所举第一组证据的真实性无异议。对第三人盛国文所举第二组证据的真实性无异议，证明目的有异议。对第三人盛国文所举第三组证据的真实性、证明目的均有异议，对第三人盛国文所举第四组证据的真实性、合法性、关联性有异议。被告榆中县人民政府、第三人榆中县马坡乡人民政府、第三人榆中县银山乡打磨沟村村民委员会对第三人盛国文所举全部证据均无异议。 本院对上述证据认证如下:本案原、被告及第三人盛国文所提交的证据真实、合法，与本案具有关联性，本院均予以采纳。 经审理查明，1998年9月1日，第三人盛国文与银山乡大滩村村民委员会签订兰州市榆中县土地承包合同书，约定第三人盛国文承包耕地7.93亩，承包期限自1996年1月1日至2025年12月31日。同年12月30日，榆中县人民政府向第三人盛国文颁发甘肃省农村土地承包经营权证书，载明盛国文承包土地面积为7.93亩,不包括涉案小沿子坡根的1.26亩土地。2015年榆中县银山乡大滩村民委员会依据甘肃省人民政府办公厅下发《甘肃省人民政府办公厅关于印发甘肃省农村土地承包经营权确权登记颁证工作方案的通知》，对涉案小沿子坡1.26亩土地进行承包地块调查，确定该地块四至并制作承包地块调查表。2016年4月30日，榆中县银山乡大滩村民委员会制作农村土地承包经营权公示结果归户表，载明第三人盛国文承包地块总数为9块,总面积为15.05亩,包括涉案小沿子坡1.26亩土地，承包地归户公示结果审核意见为合格。2017年1月19日，榆中县银山乡大滩村民委员会与第三人盛国文签订农村土地（耕地）承包合同（家庭承包方式），载明第三人盛国文承包土地总面积为15.05亩，包括涉案小沿子坡的1.26亩土地。2017年12月22日，被告榆中县人民政府向第三人盛国文颁发甘（2017）榆中县农村土地承包经营权第018971号《农村土地承包经营权证》，载明第三人盛国文承包地块总数为9块，包括涉案小沿子坡1.26亩土地，承包地确权面积为14.65亩。2019年4月10日，大滩村村民委员会及交换、增补涉案承包地的当事人、知情人出具《关于盛国文承包土地的情况说明》，载明涉案农村土地经营权证中1.26亩土地（地块代码6201232042080100401）在第一轮土地承包时其承包人为榆中县大滩村河沿社村民李永杰，1990年因榆中县银山乡大滩村石灰厂建设需要，第三人盛国文将自己位于小沿子坡的2.5亩承包地与李永杰的1亩承包地进行了置换（该1亩面积为手动丈量，后经卫星测量实际为1.26亩）。1998年第二轮土地承包时，因上述1.26亩土地被榆中县银山乡大滩村石灰厂占用，故1998年的土地承包经营权证未对小沿子坡根1.26亩土地的土地进行登记。2007年，榆中县银山乡大滩村石灰厂关停。2012年榆中县银山乡大滩村民委员会对第三人盛国文的承包土地进行增补，将涉案1.26亩土地登记到了1998年颁发的甘肃省农村土地承包经营权证书中。 另查明，2016年12月12日，原告榆中陇盛茂业肉羊养殖专业合作社与榆中县银山乡人民政府、第三人榆中县银山乡打磨沟村村民委员会签订《榆中陇盛茂业肉羊养殖专业合作社用地协议》，约定由原告使用位于打磨沟村水干沟门约4.8亩土地。后原告榆中陇盛茂业肉羊养殖专业合作社在上述土地修建彩钢羊舍，并占用第三人盛国文农村土地承包经营权证中所载的承包土地1.26亩（地块代码6201232042080100401）。2018年4月18日,榆中县银山乡大滩村民委员会出具证明,载明涉案1.26亩土地属于大滩村村所有，原告未经村委会和承包人同意进行占用。庭审中,第三人榆中县银山乡打磨沟村村民委员会当庭表示原告使用的位于打磨沟村约4.8亩土地与涉案1.26亩土地分属两个村集体,1.26亩土地属于大滩村，两地相距近100米,并非同一地块。 再查，依照《中共榆中县委、榆中县人民政府关于撤并来紫堡等三乡的决定》及《榆中县来紫堡等三乡撤并工作实施方案》，撤销来紫堡、三角城、银山乡三乡建制；将原银山乡所辖的高家湾、旋马滩、孙家湾、打磨沟、大滩、茨坪、斜路洼、小水子等8个行政村划归马坡乡管辖。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（七）项规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：(七)认为行政机关侵犯其经营自主权或者农村土地承包经营权、农村土地经营权的。”本案中，原告认为被告向第三人盛国文颁发的农村土地承包经营权证书的行为侵犯其合法权益，提起诉讼要求撤销第三人盛国文持有的农村土地承包经营权证书，因被告颁发土地承包经营权证的行为系对村民享有的土地承包经营权的确认行为，依据上述法律规定，认为行政机关侵犯其农村土地承包经营权的诉讼属于人民法院受理范围，故对被告辩称本案不属于人民法院受案范围的意见，本院不予采纳。《中华人民共和国农村土地承包法》第十六条第一款规定：“家庭承包的承包方是本集体经济组织的农户。”第三十三条规定：“承包方之间为方便耕种或者各自需要，可以对属于同一集体经济组织的土地承包经营权进行互换，并向发包方备案。”即本集体经济组织成员可以以户为单位享有土地承包经营权，承包方之间可以依法对土地承包经营权进行互换。本案中，第三人盛国文作为榆中县银山乡大滩村集体经济组织成员，在第一轮土地承包后，将自己享有承包经营权的土地在本集体组织内部进行互换，符合法律规定。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第四条第一款规定：“实行家庭承包经营的承包方，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。”第七条规定：“实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：（一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。（三）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正。”第十二条规定“乡（镇）农村经营管理部门和县级以上地方人民政府农业行政主管部门在办理农村土地承包经营权证过程中应当履行下列职责：（一）查验申请人提交的有关材料；（二）就有关登记事项询问申请人；（三）如实、及时地登记有关事项；（四）需要实地查看的，应进行查验。在实地查验过程中，申请人有义务给予协助。”本案中，涉案土地发包方榆中县银山乡大滩村民委员会提交的土地承包合同、承包方调查表、承包地块调查表、农村土地承包经营权公示结果归户表等材料，经乡人民政府农村经营管理部门初审，被告榆中县人民政府审核，最终由被告颁发甘（2017）榆中县农村土地承包经营权第018971号《农村土地承包经营权证》，该颁证行为经过了权属调查、审核公示等程序，对土地承包合同、承包方调查表、承包地块调查表等材料进行了审查，在实体及程序上并不存在违反法律规定的情形。另，原告虽主张其修建彩钢羊舍的1.26亩土地历来属于榆中县银山乡打磨沟村所有，该土地是原告改造、平整出来的，但经审理查明原告修建彩钢羊舍的1.26亩土地属榆中县银山乡大滩村所有，不在原告与第三人榆中县银山乡打磨沟村村民委员会签订的用地协议范围内，该块土地最初由榆中县大滩村河沿社村民李永杰承包，其后第三人盛国文与李永杰经过互换土地得到承包经营权，后在2015、2016年经榆中县银山乡大滩村村民委员会调查、公示，于2017年1月19日将该块土地写入与第三人盛国文签订的农村土地承包合同中，故原告的上述主张与事实不符，其诉讼请求欠缺法律及事实依据。关于原告提出的第三人盛国文与大滩村委会签订的土地承包合同载明承包亩数为7.93亩，承包土地基本情况登记表中的8.93亩及承包地块登记表中的小沿子坡根1亩土地系第三人盛国文私自修改、添加的意见，其并未向本院提供相关证据证实，且根据庭审中各方的陈述及大滩村村民委员会向本院出具的情况说明，第三人盛国文互换后的1.26亩土地在1998年被榆中县银山乡大滩村石灰厂占用，故该地未被登记在1998年向第三人盛国文颁发的甘肃省农村土地承包经营权证书中，该证承包地块登记表中的小沿子坡根1亩土地（后经卫星测量实际为1.26亩）由大滩村村民委员会于2012年增补在该表中，此外，被告的颁证行为经过了法定程序，也审查了2017年签订的土地承包合同、承包方调查表、承包地块调查表、农村土地承包经营权公示结果归户表等材料，并非仅依据原告提出异议的甘肃省农村土地承包经营权证书即径行作出了涉案颁证行为，故原告的上述意见与事实不符，不足以撤销涉案证书，本院不予采纳。综上，原告的诉讼请求欠缺事实及法律依据，被告的颁证行为不存在应予撤销的情形，据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告榆中陇盛茂业肉羊养殖专业合作社的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告榆中陇盛茂业肉羊养殖专业合作社负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于甘肃省兰州市中级人民法院。 审 判 长  张永玲 人民陪审员  李小花 人民陪审员  贾文杰 二〇二一年一月二十一日 书 记 员  马文山