广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤行终1818号上诉人（原审原告）：沈运强，男，汉族，1970年5月3日出生，住梅州市梅县区。委托代理人：刘璐、代业佳，均系北京在明律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：梅州市梅县区人民政府。住所地：梅州市梅县区宪梓南路13号。法定代表人：温助民，区长。委托代理人：杨春燕，广东客中梅律师事务所律师。委托代理人：韩璐，梅州市梅县区丙村镇人民政府工作人员。上诉人沈运强诉被上诉人梅州市梅县区人民政府（以下简称梅县区政府）房屋征收补偿案，不服广东省梅州市中级人民法院（2020）粤14行初21号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院经审理查明：案涉《房屋征收补偿决定书》涉及原告沈运强的房屋在广东省人民政府粤府土审（01）〔2018〕215号《关于梅州市梅县区2018年度第九批次城镇建设用地的批复》、梅县区府公〔2018〕37号《征收土地公告》和梅县区府公〔2019〕6号《关于房屋征收决定的公告》的征收范围内。2018年12月1日，房屋征收实施单位梅州市梅县区丙村镇人民政府（以下简称丙村镇政府）和房屋征收部门梅州市梅县区土地房屋征收安置中心（以下简称房屋征收安置中心）公告确认经被征收人票选确定广东国众联行资产评估土地房地产估价规划咨询有限公司为此次房屋征收的评估机构。2018年12月30日，丙村镇政府、房屋征收安置中心、梅州市政宇地理遥感科技有限公司、广东国众联行资产评估土地房地产估价规划咨询有限公司的工作人员对涉案房屋进行现场勘查，因沈运强对测绘方法不认同，对测绘结果不确认，2019年3月9日，丙村镇政府、房屋征收安置中心书面通知沈运强，要求准时参加2019年3月12日对涉案房屋进行现场的测绘、评估。2019年3月12日，丙村镇政府工作人员、房屋征收安置中心、梅州市政宇地理遥感科技有限公司、广东国众联行资产评估土地房地产估价规划咨询有限公司相关工作人员再次对涉案房屋进行现场测绘、拍照和录像。沈运强未按通知要求到现场配合。梅州市梅县公证处公证员对现场测绘包括测绘数据、拍照、录像等进行了证据保全公证。2019年3月20日，丙村镇政府书面告知沈运强核对2019年3月12日的测绘评估数据，沈运强未书面提出异议。2019年5月14日房屋征收安置中心对包括涉案房屋在内的被征收房屋的权属、结构、用途和面积在梅州日报上进行公示。2019年7月17日丙村镇政府向沈运强送达了广东国众联行资产评估土地房地产估价规划咨询有限公司于2019年6月13日对涉案房屋出具的粤国众联估字〔2019〕第MZ－7106045号、〔2019〕第MZ－7106032号《房地产估价报告》，并书面告知其如对《房地产估价报告》有异议，应于十日内向评估机构申请复核。沈运强未申请复核。因与沈运强未达成补偿协议，梅县区政府于2019年9月10日作出前述《房屋征收补偿决定书》。2020年2月26日沈运强以前述事实理由提起行政撤销诉讼，请求撤销被告梅县区政府作出的《房屋征收补偿决定书》。原审另查明：1.梅县区政府在发布房屋征收决定公告前，以票选的方式选定了评估机构。2.广东国众联行资产评估土地房地产估价规划咨询有限公司作出的评估报告是以征收土地公告之日即2018年12月21日为评估时点。3.评估师黎忠彬未参加2019年3月12日的实地勘查，但评估报告显示：“注册房地产估价师黎忠彬于2019年3月12日进入估价对象现场并于当日完成实地查勘。”4.评估报告中“房前屋后的空地、余地及简易房占地，按113元/㎡进行补偿”，是按征收水田的标准75000元／亩进行补偿的，即按水田征收前三年平均产值的18倍进行补偿的。该补偿标准高于广东省征地补偿保护标准38133元／亩。5.评估报告按重新购建价格评估涉案被征收房屋的价值（评估范围包括房屋、房屋装饰装修、地上附着物，不包括房屋占地）。根据涉案被诉的征收补偿决定，对房屋占地的补偿，被征收人可选择货币补偿，也可选择1：1划地安置，原告沈运强选择划地安置。对房屋价值的补偿，评估报告采用重新购建价格为估价对象价格（包括对房屋、房屋装饰装修、地上附着物）。原审法院认为：本案为房屋征收补偿决定纠纷。争议焦点是被告梅县区政府作出的涉案《房屋征收补偿决定书》是否合法。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条规定：“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。”第十九条第一款规定：“对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。”第十七条规定：“作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括：（一）被征收房屋价值的补偿；（二）因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿；（三）因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。”本案中，被告梅县区政府因征收集体土地而征收沈运强在该集体土地上的涉案房屋，依法取得了广东省人民政府的征地批复，并依法发布了《征收土地公告》《房屋征收决定公告》。在实施房屋征收的过程中，因原告不认同实地测绘的方法、数据，丙村镇政府、房屋征收安置中心组织测绘公司、评估公司相关工作人员再次对被征收房屋进行现场测绘、拍照和录像，梅州市梅县公证处公证员对现场测绘情况进行了证据保全公证。之后，公证测绘的结果即原告涉案房屋的权属、结构、用途和面积在梅州日报上进行了公示，原告未提出异议。广东国众联行资产评估土地房地产估价规划咨询有限公司根据现场勘查和公证测绘的结果作出的粤国众联估字[2019]第MZ－7106045号、[2019]第MZ－7106032号《房地产估价报告》已送达原告，并已书面告知原告可在收到该《房地产估价报告》十日内向评估机构申请复核评估。原告认为评估公司不合法，未申请复核。因房屋征收实施单位与被征收人无法达成征收补偿协议，被告梅县区政府根据《房屋征收补偿实施方案》《房地产估价报告》，依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条的规定作出涉案《房屋征收补偿决定书》，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条、第十九条的规定。关于原告主张其未在评估现场问题。被告梅县区政府在发布《征收土地公告》《房屋征收决定公告》后，房屋征收实施单位组织相关部门工作人员进场测绘勘查，被征收房屋的测绘数据和拍摄图像资料有相关人员签名认证。在被征收人不配合、不签名的情况下，再次组织人员进行公证丈量。征收部门相关工作人员第二次评估涉案房屋前发出了书面通知，公证处公证员对第二次评估进行了证据保全公证。原告直至提起诉讼始提出其未在评估现场问题异议，此一主张理由不充分，不予支持。关于评估程序问题。涉案征收拆迁项目以票选的方式选定评估机构广东国众联行资产评估土地房地产估价规划咨询有限公司。评估师实地勘查的目的是调查被征收房屋状况，拍摄反映被征收房屋内外部状况的照片等影像资料。涉案评估机构评估师黎忠彬虽未参加2019年3月12日的的公证测绘，但参加了2018年12月30日的实地勘查，且2019年3月12日评估机构有派出其他工作人员参加，并提供了拍摄反映被征收房屋内外部状况的照片等影像资料，实现了实地勘查目的。关于房地产估价报告以发布征地公告的日期作为估价时点问题。涉案征收项目发布征地公告的日期是2018年12月21日，发布房屋征收决定公告的日期是2019年2月26日，虽时隔两个多月，但该期间当地的房地产市场价格未发生明显波动，以发布征地公告的日期作为评估时点，对涉案房屋的估值未产生明显影响。综上所述，原告沈运强诉请撤销被告梅县区政府作出的《房屋征收补偿决定书》理由不成立，依法不予支持。案经原审法院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告沈运强的诉讼请求。沈运强不服原审判决向本院提起上诉称：一、本案选择评估公司的程序违法，评估报告存在重大违法瑕疵，不能作为补偿决定书的依据。上诉人及廖月宗等人的选票系伪造，上诉人未收到过关于选择评估公司的通知，也未提交过选票，被上诉人以伪造选票的形式选定评估公司剥夺了上诉人自行选定评估公司的权利，程序违法。上诉人并不知晓2019年3月12日的现场评估，被上诉人组织评估未告知上诉人，程序违法。2019年3月12日无法进入评估现场，两名评估师均未现场参与，2018年12月30日的测绘数据无法核实，评估报告存在瑕疵。评估报告的价值时点错误，原审法院认定时点错误不影响房屋价值，属于超越职权。二、被上诉人制定的安置补偿方案未经合法论证，其依据的《关于印发的通知》已经失效，涉案《房屋征收补偿决定书》没有合法依据，且安置土地具体信息不明，无法实现补偿目的。关于宅基安置地的方案不合理、不合法，无法保障上诉人的合法权益。综上，请求撤销原审判决，撤销梅县区政府作出的《房屋征收补偿决定书》。被上诉人梅县区政府二审答辩称：一、被上诉人作出被诉《房屋征收补偿决定书》所依据的征收补偿、安置方案合法，原审判决予以采信是正确的。首先，被上诉人根据修订前实施的《中华人民共和国土地管理法》四十八条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条及《征收土地公告办法》的相关规定，发布《关于听取梅州市梅县区2018年度第九批次城镇建设用地征收土地补偿安置实施方案意见的公告》及批准的《梅州市梅县区2018年度第九批次城镇建设用地征收土地补偿安置实施方案》；根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条、十三条的规定，发布《关于征求意见情况的公告》，并将《房屋征收补偿实施方案》作为房屋征收决定的附件进行了公告。由此可见，上述征收补偿、安置方案的制订符合法律法规规定。其次，根据梅州市梅县区人民政府《关于印发的通知》（梅县区府〔2019〕10号文），《房屋征收补偿实施方案》所依据的2015年1月30日印发的《关于印发的通知》的有效期己延续至2019年12月22日。因本案审查的是《房屋征收补偿决定书》的合法性，征收补偿、安置方案只作为该被诉行政行为的证据和依据进行审理，原审判决对该依据予以采信是正确的。二、被上诉人选定评估机构合法，评估程序合法，评估结果客观公平。1.根据《国有土地上房屋征收评估办法》第四条的规定，房屋征收安置中心通过组织被征收人按照少数服从多数的原则投票决定广东国众联行资产评估土地房地产估价规划咨询有限公司为本次土地房屋征收的评估工作，被上诉人一审出示了由被征收人签名选择评估机构的《梅县区丙村镇红光村政府储备用地项目房屋征收要约评估公司名单》予以说明评估机构的选定情况。至于上诉人认为被征收人沈运强、谢建强是他人冒名所签，但未有证据证实，名单中出现去世多年的“廖月宗”的名字，也是廖月宗三个子女一致同意的，上述《梅县区丙村镇红光村政府储备用地项目房屋征收要约评估公司名单》不存在虚假。2.根据《国有土地上房屋征收评估办法》第十二条的规定，估价师黎彬于2018年12月30日对上诉人的房屋进行实地查勘，制作了房地产现场勘查表，并提供了拍摄反映被征收房屋内外部状况的照片等影像资料，2019年3月12日进行公证测绘时评估机构亦派出工作人员参加。由此可见，评估机构已依法完成了实地查勘工作，至于黎忠彬是否参加2019年3月12日的公证测绘并不影响评估程序的合法性。3.房屋征收实施单位将《评估测绘通知书》及《征收房屋测绘数据核对告知书》含附件向上诉人本人送达，对此，被上诉人提供了《送达回执》予以证实，送达过程亦有村干部予以见证。4.涉案征收的是集体土地上的房屋，从修订后的《中华人民共和国土地管理法》第四十八规定的内容来看，涉案房屋的性质为地上附着物，因此，以发布征地公告日期作为估价时点并无不当。其次，评价机构是采用重置全新价值对上诉人的房屋价值进行评估，而发布征地公告与房屋征收决定的公告相隔两个多月，在此期间，建筑成本并未发生明显波动，以发布征地公告的日期作为评估时点，对上诉人房屋的估值未产生明显影响。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。本院二审经审查，对原审判决查明认定的事实予以确认。本院二审补充查明：2019年9月10日，梅县区政府对沈运强作出《房屋征收补偿决定书》，主要内容为：“被征收人沈运强的被征房屋（估价报告编号：粤国众联估字〔2019〕第MZ－7106045号）座落于梅州市梅县区，位于梅州市梅县区政府储备用地（2018年度第九批次城镇建设用地）红线范围内，房屋是砖混结构，建筑层数共三层，总建筑面积251.2812平方米，总建筑占地面积116.4787平方米，用途为住宅。沈运强的被征杂屋（估价报告编号：粤国众联估字〔2019〕第MZ－7106032号）座落于梅州市梅县区，位于梅州市梅县区政府储备用地（2018年度第九批次城镇建设用地）红线范围内，杂屋是砖木结构，共一层，用地面积18.8482平方米，砖木杂房面积18.8482平方米用途为杂房。……现征收补偿方案确定的签约期限已过，为保证梅县区丙村镇红光村政府储备用地（2018年度第九批次城镇建设用地）的顺利进行，维护公共利益，根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条、第十七条、第十九条、第二十条、第二十一条、第二十二条、第二十六条的规定，作出房屋征收补偿决定如下：一、对被征收人沈运强使用的座落于梅州市梅县区的房屋实施征收，按照《梅县区丙村镇红光村政府储备用地（2018年度第九批次城镇建设用地）红线范围内房屋征收补偿实施方案》的规定，土地给予一次性货币补偿或划地安置，房屋给予货币补偿。二、被征收人的土地、房屋补偿方式：1.被征收人的土地安置方式，按照《梅县区丙村镇红光村政府储备用地（2018年度第九批次城镇建设用地）红线范围内房屋征收补偿实施方案》的规定，选择一次性货币补偿的，被征收人应得的货币补偿额为232957元（包括占地补偿、基础及“三通一平”建设补偿以及一次性货币补偿）；选择安置区划地安置的，按被征收住房首层占地面积1﹕1安置。被征收人在收到本决定书3日内没有作出选择的视为选择一次性货币补偿。2.房屋补偿方式，根据广东国众联行资产评估土地房地产估价规划咨询有限公司对其房屋及附属设施的评估和《梅县区丙村镇红光村政府储备用地（2018年度第九批次城镇建设用地）红线范围内房屋征收补偿实施方案》，被征收人应得的货币补偿额为：（1）房屋价值补偿是333352元；（2）地上附着物补偿是71962元；（3）装修补偿是63517元；（4）搬迁费是1508元；（5）租房过渡费是15077元，小计485416元。上述第一项土地补偿232957元及第二项房屋补偿485416元，合计718373元，全部提存至广东省梅州市梅县公证处。三、被征收人沈运强应当在接到本决定书之日起7日内搬迁完毕并将被征收房屋腾空交出。”同时告知沈运强相关的救济途径。本院认为，本案属请求撤销房屋征收补偿行为之诉。二审争议焦点是梅县区政府作出的被诉《房屋征收补偿决定书》是否合法。《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第四十七条规定：“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。征收耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍。但是，每公顷被征收耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前三年平均年产值的十五倍。征收其他土地的土地补偿费和安置补助费标准，由省、自治区、直辖市参照征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定。被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。征收城市郊区的菜地，用地单位应当按照国家有关规定缴纳新菜地开发建设基金。依照本条第二款的规定支付土地补偿费和安置补助费，尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以增加安置补助费。但是，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍。国务院根据社会、经济发展水平，在特殊情况下，可以提高征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准。”根据《征收土地公告办法》第四、七、九、十、十一条的规定，市、县人民政府在收到征收土地方案批准文件之日起10个工作日内进行征收土地公告。土地行政主管部门会同有关部门根据批准的征收土地方案，在征收土地公告之日起45日内以被征收土地的所有权人为单位拟订征地补偿、安置方案并予以公告。被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人对征地补偿、安置方案有不同意见的或者要求举行听证会的，应当在征地补偿、安置方案公告之日起10个工作日内向有关市、县人民政府土地行政主管部门提出。土地行政主管部门应当研究被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人对征地补偿、安置方案的不同意见，依照有关法律、法规和批准的征收土地方案进行修改。征地补偿、安置方案经批准后，由土地行政主管部门组织实施。本案中，经广东省人民政府批准，同意征收案涉集体土地。梅县区政府作出梅县区府公〔2019〕3号《关于梅州市梅县区2018年度第九批次城镇建设用地征收土地补偿安置实施方案的公告》及梅县区府公〔2019〕6号《梅州市梅县区人民政府关于房屋征收决定的公告》。房屋征收部门经组织被征收人投票，确定广东国众联行资产评估土地房地产估价规划咨询有限公司为评估机构。房屋征收部门于2018年12月30日组织广东国众联行资产评估土地房地产估价规划咨询有限公司的估价师黎忠彬、梅州政宇地理遥感科技有限公司的测绘人员对涉案房屋进行现场勘查及丈量登记，由于沈运强不认同测绘方法、数据，丙村镇政府、房屋征收安置中心于2019年3月12日再次组织测绘公司、评估公司的工作人员到现场查勘。之后，丙村镇政府书面告知沈运强核对测绘数据，房屋征收安置中心对案涉房屋的权属、结构、用途和面积在梅州日报上进行公示。广东国众联行资产评估土地房地产估价规划咨询有限公司根据涉案房屋实地查勘及测绘结果作出粤国众联估字〔2019〕第MZ－7106045号《房地产估价报告》、粤国众联估字〔2019〕第MZ－7106032号《房地产估价报告》，并送达给沈运强，同时书面告知沈运强如对《房地产估价报告》有异议，应于十日内向评估机构申请复核。沈运强未向评估机构申请复核。在规定的签约期限内，沈运强与征收管理部门未达成补偿安置协议，梅县区政府作出被诉《房屋征收补偿决定书》，决定土地安置给予一次性货币补偿或安置区划地安置，房屋给予货币补偿，同时给予沈运强选择土地安置方式的权利，并按照评估结果对土地、房屋及装修、地上附着物、搬迁费、租房过渡费等予以补偿。被诉《房屋征收补偿决定书》认定事实清楚，主要证据确凿、充分，符合法定程序。基于上述事实和理由，原审判决驳回沈运强的诉讼请求正确，本院依法予以维持。关于沈运强上诉提出评估机构的选定违法、评估报告违法的主张。本院认为，本案评估机构是房屋征收安置中心通过公开要约报名的方式，确定4家符合条件的评估公司，经被征收人投票确定得票率为96.5%的广东国众联行资产评估土地房地产估价规划咨询有限公司为评估机构，评估机构的选定程序合法。因此，即便如沈运强所述其本人及谢建强等人未参加选定评估机构的投票，亦不会对投票结果产生实际影响；评估师黎忠彬参加了2018年12月30日对涉案房屋的实地勘查，故黎忠彬虽未参加2019年3月12日第二次的实地勘查，但不能否认案涉房地产估价报告所依据数据的客观真实性，对案涉房地产估价报告的结果亦无实际影响。据此，沈运强提出评估机构的选定违法、评估报告违法的主张据理不足，本院不予采信。关于沈运强上诉提出梅县区政府制定的安置补偿方案未经合法论证且其制定的依据已失效的问题。本院认为，本案被诉行政行为是梅县区政府作出的被诉《房屋征收补偿决定书》，沈运强一审起诉时并未提出梅县区府公〔2019〕3号《关于梅州市梅县区2018年度第九批次城镇建设用地征收土地补偿安置实施方案的公告》及《梅县区丙村镇红光村政府储备用地（2018年度第九批次城镇建设用地）红线范围内房屋征收补偿实施方案》违法，根据《最高人民法院关于适用的解释》第七十条有关“起诉状副本送达被告后，原告提出新的诉讼请求的，人民法院不予准许，但有正当理由的除外”的规定，沈运强二审所提该主张不属于本案审查范围，沈运强如对梅县区府公〔2019〕3号《关于梅州市梅县区2018年度第九批次城镇建设用地征收土地补偿安置实施方案的公告》及《梅县区丙村镇红光村政府储备用地（2018年度第九批次城镇建设用地）红线范围内房屋征收补偿实施方案》有异议，应另循法律途径解决。综上，沈运强上诉提出撤销原审判决，撤销被诉《房屋征收补偿决定书》的请求，因据理不足，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人沈运强负担。本判决为终审判决。审判长  刘德敏审判员  王彩妃审判员  李永梅二〇二一年一月二十九日书记员  刘佳琪