浙江省温州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）浙03行终401号 上诉人（原审原告）叶进前，男，1961年11月26日出生，汉族，住温州市鹿城区。 委托代理人潘崇国，浙江金土地律师事务所律师。 委托代理人詹少将，浙江金土地律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）温州市鹿城区人民政府广化街道办事处，住所地温州市鹿城区新桥头住宅区集美组团16幢。 法定代表人王奔，街道办事处主任。 出庭负责人章生良。 委托代理人黄雪巨，浙江大界律师事务所律师。 委托代理人邵柏瑜，浙江大界律师事务所律师。 上诉人叶进前因诉被上诉人温州市鹿城区人民政府广化街道办事处（以下简称广化街道办事处）履行补偿安置协议一案，不服浙江省温州市瓯海区人民法院（2019）浙0304行初579号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年7月9日立案受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。审理期间，双方当事人申请实质化解行政争议，期限三个月，届期未能达成一致意见。本案现已审理终结。 原判认定：涉案房屋位于鹿城区××街道××路××号,未经产权登记。2017年5月28日叶进前签署《叶进前户“四份表”真实性承诺书》，主要内容为“叶进前系广化街道黄龙村村民，有房屋坐落于××街道××村××路××号（具体以图件所示位置为准）。该房子建于1988年，经温州市鹿城区城郊乡人民政府批准建造，有叶进前户“四份表”一份，编号：温城郊（房）017号，批准占地面积85.6平方米，用途为住宅，至今未办理土地确权登记。因广化街道黄龙片区改造工程项目建设需要，现申请对叶进前户“四份表”合法性进行调查认定。以上情况全部属实，如果该“四份表”属虚假或不是房屋的用地审批文件，本人愿意承担一切法律责任”。同日，原告提交“四份表”合法性调查认定申请书，要求对上述黄龙路14号房屋进行合法性认定。2017年6月1日，原告叶进前在档案号为ＨＬ190的《温州市鹿城区房屋征收（征地房屋补偿）住宅用房产权调换协议书》上签字，该协议的甲方为广化街道办事处，乙方为叶进前，协议约定的房屋坐落于黄龙路14号，合法宅基地面积85.6平方米，合法宅基地审批手续类型为“四份表”。协议对补偿安置事项等作出规定。2017年8月20日，广化街道办事处向叶进前出具《置换房腾空优先顺序证》（编号：×××08），载明“被置换户叶进前已于2017年8月20日腾空，经验收合格，凭此序顺号参加摸文”。原告涉案房屋已被被告拆除。因被告认为原告提供的四份表不具有真实性，不同意签署产权调换协议书，原告提起本案行政诉讼，请求：1.判令被告立即补偿原告354.97平方米的安置房［78.66×3＝235.98＋（235.98×0.25×系数＝58.99）＋10套型差＋50户增面积］；2.判令被告立即支付原告78.66平方米房屋的临时安置费（自2017年8月21日开始至实际交付房屋后六个月内，按每平方米20元计算；如交付房屋超过36个月，则按标准的二倍计算）及二次搬迁费。 原判认为：《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十七条规定“人民法院审理行政协议案件，应当适用行政诉讼法的规定；行政诉讼法没有规定的，参照适用民事诉讼法的规定。人民法院审理行政协议案件，可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定”。《中华人民共和国合同法》第三十二条规定“当事人采用合同书形式订立合同的，自双方当事人签字或者盖章时合同成立”。本案中，原告虽已在《温州市鹿城区房屋征收（征地房屋补偿）住宅用房产权调换协议书》上签字，但由于被告认为原告提供的“四份表”不具有真实性而不同意在产权调换协议书上签字、盖章，故该调换协议尚未成立。原告认为原被告已签订房屋征收补偿安置协议书，证据不足，本院不予采纳。原告起诉要求被告依协议约定履行补偿职责，本院不予支持。国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条第二款规定“市县人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理”。本案原被告对涉案房屋是否属于合法建筑存在争议，应由有关部门依法进行调查、认定。对原被告的争议，被告应及时与原告协商签订补偿安置协议，在双方不能协商达成协议的情况下，应依法及时报请有关部门作出决定。被告在有关职能部门未对涉案房屋作出认定，又未与原告签置房屋产权调换协议的情况下拆除涉案建筑，引发本案行政诉讼，其责任在于被告，被告应承担本案诉讼费。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告叶进前的诉讼请求。 上诉人叶进前上诉称：一、原判认定事实错误。1.本案合同已经依法成立。虽然被上诉人未在合同上签字、盖章，但被上诉人己经开始履行合同，即已经向上诉人交付实物凭证（置换房腾空优先顺序证），根据合同法第三十七条规定，采用合同书形式订立合同，在签字盖章前，一方已履行合同主要义务，对方接受的，合同成立。2.上诉人提供的《社员房屋原拆原建地基申请表》（即四份表）、《私人房屋补办宅基地申请表》，证明上诉人房屋建于1988年。被上诉人认为上诉人的房屋建造于1994年后，并没有提供有关部门的处理结果或认定意见，更没有提供基础地形图或航摄底片，证据不足。3.被上诉人不履行职责，不给予上诉人补偿的行为无事实和法律依据。被上诉人在作出征收决定前已对上诉人的房屋进行调查并认定为可视为合法建筑，并进行了公示，且对上诉人提供的《社员房屋原拆原建地基申请表》《私人房屋补办宅基地申请表》审核无误后，二次通知上诉人签署涉案协议，此后又经过两个多月的复查、审核，并验收房屋合格后出具置换房腾空优先顺序证，确认涉案未登记房屋可视为合法建筑。现被上诉人认为上诉人房屋的审批手续与何爱秋房屋审批手续重复等没有依据。二、上诉人的房屋已经认定为可视为合法建筑物，被上诉人并没有提供相反证据。一审法院对上诉人提供的《社员房屋原拆原建地基申请表》等证明涉案房屋已经审批并缴纳规费的证据，以及不动产测量报告不作审查是错误的。被上诉人提供的《温州市鹿城区综合行政执法局立案审批表》不能作为证据采纳，因涉案房屋不论是否合法，在房屋拆除二年后，假设该建筑物违法，行政机关也不应再立案处罚，且这是被上诉人事后取证。三、退一步说，假设上诉人的房屋建造于1994年后且无审批手续，因该房屋在温州市旧城区外，建造于城乡规划法颁布前，也应当给予适当补偿。请求撤销原判，改判支持其一审诉讼请求。 被上诉人广化街道办事处答辩称：一、原判认定事实清楚。1.涉案协议未签订。涉案协议因上诉人即将出国而单方先行签署，被上诉人经核实后无法确认上诉人提供四份表的真实性，故不予签署，因此上诉人要求履行补偿职责的基础不成立。2.涉案房屋不符合补偿条件。经调查涉案房屋未办理登记手续，面积356.67平方米，无1984段、1994段建筑，2000段面积201.43平方米、2000年后建筑面积155.24平方米，均可以认定建于1994年以后。上诉人提供的《社员房屋原拆原建地基申请表》与其妻子何爱秋作为办理土地使用权证的《社员房屋原拆原建地基申请表》，除申请人、签署年份外，其他编号、表格内容、审批面积、落款时间的月日均相同，且国土部门留档的何爱秋办证用的《社员房屋原拆原建地基申请表》没有原件。结合上诉人提供的四份表称老屋因倾倒拆建，而航测图中此处1988年不存在历史建筑物，何爱秋土地证档案材料显示现在上诉人所主张的涉案房屋的位置是空地。二、原审判决适用法律正确。本案不应适用合同法第三十七条，上诉人主张以其已交付涉案房屋即视为合同成立的理由不成立，本案不构成事实履行。涉案房屋属于未登记建筑，经查实不属于视为合法建筑物的情形，故不予补偿合法。请求驳回上诉，维持原判。 双方当事人一审期间提供的证据均已随案移送本院。二审期间，上诉人提供如下证据：1.上诉人所在经济合作社出具的证明，以证明其系该村在册常驻农户，涉案房屋所占土地系集体所有土地，一直由上诉人作为住宅用地使用。2.《私人房屋补办宅基地申请表》原件、温城郊（房）017号《社员房屋原拆原件地基申请表》原件（户主存档）、被上诉人工作人员出具的编号HL190《社员房屋原拆原件地基申请表收件回执》，以证明上诉人及其妻何爱秋在村里有两处房屋，均有相应土地审批手续，2017年6月1日在签署涉案协议时已向被上诉人提交。3.上诉人要求被上诉人提供的涉案房屋相应位置的1994年、1998年航摄片，以证明其房屋在1994年前就已经存在，应予以补偿。被上诉人对上诉人提供的证据质证如下：对证据1真实性没有异议，但认为不能据此证明房屋属于合法建筑；对于证据2真实性没有异议，但认为结合一审中其提供的何爱秋房屋办理土地证的材料及二审提供的1994年、1998年航摄片，说明这两份四份表不能证明上诉人户在1988年取得两处土地审批手续，也不能证明该四份表对应的就是上诉人涉案房屋的用地审批手续，这两份审批手续对应的应该是何爱秋申领了土地证的用地手续；对证据3，1984年航摄片显示相应位置没有建筑，1994年航摄片显示有一层建筑，但屋顶是简易，与涉案房屋在拆除时的现状不一致，说明涉案房屋建于1994年之后，不符合补偿条件。二审中，被上诉人提供了其收取的温城郊（房）017号《社员房屋原拆原件地基申请表》原件（规划存档），以证明这份四份表与上诉人之妻何爱秋办理土地证时所用的四份表实际系同一份审批手续，何爱秋办理土地证时用此四份表进行了变造，何爱秋名下房屋已经予以补偿安置，故不应给予上诉人户两处房屋的补偿安置。上诉人对被上诉人提供的这一证据没有异议，但认为其提供的《私人房屋补办宅基地申请表》原件是对应何爱秋名下房屋的用地审批手续，温城郊（房）017号《社员房屋原拆原件地基申请表》原件是对应涉案房屋即的用地审批手续，表明上诉人户在1988年取得了两处用地审批手续，只是何爱秋2001年申领土地证时，一时找不到用地审批原件，就用叶进前名义的四份表进行改造后办理土地证。同时，二审中，被上诉人应本院要求提供了《鹿城区农村私人建房宅基地呈报表认定要求和程序》这一文件。本院审查认为：前述当事人二审期间提供的证据真实且与本案具有关联性，均予以确认，至于是否能够证明上诉人户在1988年取得两处用地审批手续，及上诉人2017年6月1日向被上诉人提交的温城郊（房）017号《社员房屋原拆原件地基申请表》是否对应涉案房屋，因牵连案外人何爱秋所申领土地证的相关手续，有待相关行政职能部门进一步核实。 原判认定的事实，双方当事人并无异议，本院予以确认。同时，根据二审中认定的前述证据及当事人陈述和一审证据，本院补充认定如下事实：2017年6月1日，被上诉人收取上诉人提交的四份表原件，但至今未对上诉人当时提出的四份表合法性调查认定申请作出认定意见，包括是否真实、是否属涉案房屋的用地审批文件，也没有提供证据证明其他行政机关对此作出了认定意见，并书面通知上诉人。温州市瓯海测绘工程院出具的1994年、1998年航摄片，显示1984年涉案房屋所在位置无建筑物，1994年存在一层建筑物，顶盖性质为简易，顶高约3.60米，建筑面积约为108.40平方米。2001年何爱秋办理土地证时，提交的是温城郊（房）017号《社员房屋原拆原件地基申请表》（规划存档联）变造的复印件，及相关行政处罚决定书，并领取了温集用（2001）字第1-28820号集体土地使用证，记载的位置坐落黄龙路14号，该处房屋以叶进前、何爱秋夫妇之子女的名义，于2017年6月1日与被上诉人签订了住宅用房产权调换协议书。二审中，双方当事人均明确上诉人提起本案诉讼是要求被上诉人履行涉案补偿安置协议。 本院认为：1.本案上诉人在一审中系主张其与被上诉人签订涉案征收补偿安置协议，被上诉人据此拆除涉案房屋后，却单方解除合同，不给予其补偿为由，从而提起诉讼，要求判令被上诉人立即补偿其相应面积的安置房及支付房屋的临时安置费等。二审中，双方当事人均明确本案上诉人提起的是协议履行之诉。2.2017年5月28日，上诉人签署《叶进前户“四份表”真实性承诺书》，并提交四份表合法性调查认定申请书。同年6月1日，上诉人在涉案住宅用房产权调换协议书上签字，该协议对涉案房屋补偿安置事项等作出规定。同年8月20日，被上诉人向上诉人出具《置换房腾空优先顺序证》，随后拆除了涉案房屋。虽然至今被上诉人未在涉案协议上签字盖章，但是《中华人民共和国合同法》第三十七条规定，采用合同书形式订立合同，在签字或者盖章之前，当事人一方已经履行主要义务，对方接受的，该合同成立。今年1月1日起施行的《中华人民共和国民法典》第四百九十条亦做了同样内容的规定。本案中，上诉人签署了涉案协议，被上诉人在两个多月后验收并拆除涉案房屋，同时向上诉人出具置换房腾空优先顺序证，载明上诉人凭此顺号参加摸文，上诉人予以接受。至此，涉案协议成立，被上诉人关于涉案协议未成立的抗辩，本院不予支持。3.如前所述，根据二审中当事人提供的新证据，上诉人2017年6月1日向被上诉人提交的温城郊（房）017号《社员房屋原拆原件地基申请表》是否真实或对应涉案房屋，被上诉人或相关行政职能部门负有作出认定意见、并书面送达上诉人的职责，但至今被上诉人未作出认定意见，也没有举证证明有关部门对此作出了认定。且因这一问题，牵连案外人何爱秋所申领土地证的相关手续，本院不宜在本案二审审理中径行作出判断，有待行政机关核查。综上，因为本案二审中出现新的证据，导致相关事实需进一步调查，原判驳回上诉人的请求，本院无法支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）项之规定，裁定如下： 一、撤销浙江省温州市瓯海区人民法院（2019）浙0304行初579号行政判决； 二、发回浙江省温州市瓯海区人民法院重审。 审 判 长 林青青 审 判 员 张 存 审 判 员 曾晓军 二〇二一年一月八日 代书记员 陈 敏 10- 9-