江苏省高级人民法院 行 政 判 决 书 (2019)苏行终1569号 上诉人（原审原告）裴万新，男，汉族，户籍地在江苏省盐城市盐都区，住江苏省无锡市惠山区。 上诉人（原审原告）孙秀林，女，汉族，户籍地在江苏省盐城市盐都区，住江苏省无锡市惠山区。 被上诉人（原审被告）盐城市盐都区人民政府，住所地在江苏省盐城市盐都区新都路。 法定代表人王娟，盐城市盐都区人民政府区长。 委托代理人徐航波，盐城市盐都区农业农村局工作人员。 委托代理人汪学荣，江苏真法律师事务所律师。 原审第三人盐城市盐都区大冈镇抬头村村民委员会，住所地在江苏省盐城市盐都区大冈镇抬头村。 原审第三人蔡么荣，男，汉族，住江苏省盐城市盐都区。 上诉人裴万新、孙秀林与被上诉人盐城市盐都区人民政府（以下简称盐都区政府）、原审第三人盐城市盐都区大冈镇抬头村村民委员会（以下简称抬头村委会）、蔡么荣土地承包经营权行政登记一案，不服江苏省盐城市中级人民法院（2019）苏09行初13号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院认定，裴万新、孙秀林和蔡么荣均系盐城市盐都区大冈镇抬头村二组（原盐都县大冈镇抬头村一组，以下简称原抬头村一组）村民。讼争0.95亩土地坐落于原抬头村一组。1998年农村土地二轮承包时，同年9月10日制作的《盐都县大冈镇抬头村一组集体土地分户情况登记表》记载，涉案0.95亩土地登记在裴万新户名下。因裴万新自1997年起一直在外打工，涉案土地由其父亲裴长山实际种植。2001年2月13日，根据裴长山要求，原抬头村一组组长裴仕章代为书写了一份保证书，内容为“我裴长山将屋后承包田1.94亩给集体安排给裴万柏、蔡么荣种植，以后不向集体要田”，裴长山在该保证书上保证人处盖章。后抬头村委会将该块土地安排给蔡么荣户耕种至今。2004年10月30日，抬头村委会与蔡么荣签订一份《农村土地家庭承包合同》，将包含涉案0.95亩在内的7.56亩土地发包给蔡么荣经营。2015年8月29日，抬头村二组通过了《大冈镇抬头村（原抬头村一组）农村土地承包经营权确权登记颁证实施方案》，明确按2004年承包台账、合同和权属证书为依据，以现有的承包关系进行确权登记颁证工作。2016年11月10日，抬头村委会（原抬头村一组）与蔡么荣签订了包含涉案土地在内的6.66亩土地的《农村土地家庭承包合同》。同月15日，盐都区政府向蔡么荣颁发了农村土地承包经营权证书予以确认。2017年10月24日，裴万新向抬头村委会主张涉案0.95亩土地承包经营权时，知晓上述地块已被盐都区政府确权颁证给了蔡么荣。2018年2月，裴万新诉至原审法院，请求判令盐都区政府依法对裴万新承包的2.69亩土地确权颁证，并退还土地流转收益42912.00元。原审法院在该案庭审中当庭向裴万新释明：行政诉讼一案一行为，如果要变更诉讼请求，至少需要针对裴万柏0.85亩、蔡么荣0.95亩、裴万恒0.95亩三块土地起诉三个行政行为（盐都区政府给上述三人分别颁发土地承包经营权证的行为），将盐都区政府列为被告，并将该三人与抬头村委会列为第三人，并在2018年10月前起诉。裴万新经释明后向原审法院提交了撤诉申请书。原审法院于2018年5月18日作出（2018）苏09行初79号行政裁定书，准予裴万新撤回起诉。2018年6月13日，裴万新起诉盐都区政府，请求判决撤销抬头村与蔡么荣签订的土地承包合同，并赔偿土地流转损失47880元。原审法院于2018年6月19日作出（2018）苏09行初167号行政裁定书，对起诉人裴万新的起诉不予立案。裴万新不服提起上诉，本院于2018年11月27日作出（2018）苏行终1749号行政裁定，驳回上诉，维持原裁定。该裁定要求裴万新根据法院释明要求，修改诉状内容后另行起诉。2019年1月3日，裴万新向原审法院提起本案诉讼，请求：1.判令确认盐都区政府的行政过错行为；2.判令盐都区政府对裴万新尚在二轮承包期内的两块合计2.85亩土地履行确权登记颁证的职责和义务。后经原审法院释明，裴万新将诉讼请求明确为：1.撤销盐都区政府于2016年11月15日向蔡么荣颁发的涉案农村土地承包经营权证中的北匡0.95亩土地；2.盐都区政府将涉案北匡0.95亩土地承包经营权确权登记颁证给裴万新。 原审法院认为，一、裴万新的起诉未超过起诉期限。裴万新于2017年10月24日知晓被诉行政行为后，已于2018年2月1日提起过行政诉讼，并在诉状及庭审中主张盐都区政府将涉案地块确权给第三人侵犯其合法权益的事实，本案系裴万新根据原审法院及本院的法律释明，修改诉状后再次提起的行政诉讼。故裴万新认为其合法权益被侵害后积极寻求司法救济，并不存在怠于行使权利的情形，根据当时生效施行的《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条的规定，裴万新于2019年1月提起本案行政诉讼并未超过法定的起诉期限。盐都区政府提出裴万新至迟在2016年就知晓被诉行政行为的内容，但未能提供证据证实，不予采信。 二、本案属于人民法院行政诉讼受案范围。裴万新在1998年土地二轮承包时系涉案土地承包经营权人，其认为盐都区政府于2016年11月15日将涉案土地承包经营权确权颁证给蔡么荣的行为侵犯其合法权益，并提起本案行政诉讼，属于《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定的行政诉讼受案范围。 三、盐都区政府向蔡么荣颁发涉案农村土地承包经营权证合法。抬头村委会根据裴长山的保证书将涉案土地安排给蔡么荣种植，并在2004年10月30日以发包人的身份与蔡么荣就涉案土地签订了《农村土地家庭承包合同》。后该村二组于2015年8月29日经民主议定程序，决定按2004年时承包台账、合同和权属证书为依据进行确权登记颁证，并于2016年11月10日与蔡么荣重新签订了包含涉案土地在内的6.22亩土地的《农村土地家庭承包合同》。盐都区政府根据上述材料于当月15日向蔡么荣颁发涉案农村土地承包经营权证书，符合2002年修订的《中华人民共和国农村土地承包法》第二十二条、《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条的规定。原审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决：驳回裴万新、孙秀林的诉讼请求。案件受理费50元，由裴万新、孙秀林负担。 裴万新、孙秀林不服，上诉请求撤销原审判决，改判撤销《农村土地家庭承包合同》中位于北匡的0.95亩土地承包经营权证，依法确权颁证给裴万新、孙秀林。理由是：第一，裴万新、孙秀林在二轮土地承包时即取得了涉案土地的承包经营权，期限30年。抬头村委会在2004年10月30日将在二轮承包期内的涉案土地重新发包给蔡么荣并签订了《农村土地家庭承包合同》，侵害了裴万新、孙秀林的合法权益。第二，抬头村委会与蔡么荣签订的《农村土地家庭承包合同》中涉及的应属裴万新的承包地承包起止时间是1998年9月1日至2028年8月31日，明显造假。第三，裴万新父亲裴长山出具的保证书不应作为土地承包经营权流转的依据。 盐都区政府答辩称，2001年以来，裴万新一直没有耕种涉案土地，且明知涉案土地由他人耕种至今，但其至本案起诉前，从未主张过权利；抬头村委会于2016年进行土地确权公示时，裴万新应当知道涉案土地未确权至其名下，裴万新提起本案诉讼已经超过法定起诉期限。2015年，盐都区政府对农村土地确权登记工作进行完善。同年8月29日，抬头村二组通过了《大冈镇抬头村（原抬头村一组）农村土地承包经营权确权登记颁证实施方案》，即按2004年时承包合同和现有承包关系进行确权登记颁证工作。2016年11月10日，抬头村委会根据前述方案与蔡么荣签订《农村土地家庭承包合同》。抬头村委会将前述合同、2004年10月3日与蔡么荣签订的《农村土地家庭承包合同》、裴长山出具的保证书等材料上报大冈镇人民政府，大冈镇人民政府经初审后提交给盐都区政府，盐都区政府经审核向蔡么荣颁发土地承包经营权证，符合法律规定。综上，请求驳回上诉，维持原判决。 本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，关于裴万新的起诉是否超过起诉期限，原审判决予以了充分阐述，本院予以确认。关于盐都区政府向蔡么荣颁发的农村土地承包经营权证是否合法，本院认为，农村土地家庭承包的方式是以户为生产经营单位承包，也就是以一个农户家庭的全体成员作为承包方，与本集体经济组织或者村民委员会订立一个承包合同，享有合同中约定的权利，承担合同中约定的义务。颁发集体土地承包经营权证，系对村民依法享有的承包经营民事权利的确认。蔡么荣系抬头村集体经济组织成员，享有集体土地承包经营权。抬头村委会根据裴长山出具的保证书将涉案土地安排给蔡么荣种植，并在2004年10月30日以发包人的身份与蔡么荣就涉案土地签订了《农村土地家庭承包合同》，通过签订该合同，抬头村委会作为发包人与承包人蔡么荣就涉案土地设立农村土地承包合同关系。2015年8月29日，抬头村二组经民主议定程序，决定按2004年时承包台账、承包合同和权属证书为依据进行确权登记。抬头村委会于2016年11月10日与蔡么荣重新签订《农村土地家庭承包合同》，盐都区政府向蔡么荣颁发农村土地承包经营权证，只能以抬头村委会与村民之间签订的承包合同为基础，颁证程序亦符合法律法规规定。裴万新、孙秀林请求撤销盐都区政府颁发给蔡么荣的农村土地承包经营权证，依据不足。 综上，原审判决认定事实清楚，适用法律法规正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人裴万新、孙秀林负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 刘建功 审 判 员 赵 黎 审 判 员 臧 静 二〇二一年一月二十日 法官助理 杨 光 书 记 员 刘 妍