山东省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁行终1687号 上诉人（原审原告）李金烈，男，1940年4月19日出生，汉族，住菏泽市牡丹区。 上诉人（原审原告）李传民，男，1952年7月25日出生，汉族，住址同上。 上诉人（原审原告）李海军，男，1975年11月19日出生，汉族，住址同上，系李金烈之子。 上诉人（原审原告）李震，男，1994年12月28日出生，汉族，住址同上，系李海军之子。 四上诉人共同委托代理人朱坤刚，山东尚明律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）菏泽市牡丹区人民政府,住所地菏泽市东方红西街999号。 法定代表人张泽中，区长。 李金烈、李传民、李海军、李震因诉菏泽市牡丹区人民政府(以下简称牡丹区政府)房屋征收补偿决定一案，不服菏泽市中级人民法院于2020年9月17日作出的（2020）鲁17行初272号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明：2018年9月15日，被告牡丹区政府为实施棚户区改造，发布《关于牡丹区××号地块房屋征收决定书》，决定对牡丹区××号地块范围内国有土地上的房屋实施征收，菏泽市牡丹区住房和城乡建设局为房屋征收部门，房屋征收实施单位为菏泽市牡丹区城市开发征收服务中心，被告并发布了征收通告和补偿方案。同日，菏泽市牡丹区住房和城乡建设局发布《关于选定牡丹区××号地块房屋征收评估机构通告》。2018年9月16日，经菏泽市牡丹区南城街道办事处及其新兴社区居委会组织被征收人协商，同意选定菏泽信源房地产估价师事务所有限公司为评估机构。经评估，菏泽信源房地产估价师事务所有限公司于2018年9月24日出具菏信源牡2018-6估字第7-26号《房地产征收补偿估价报告》，该估价报告显示，原告李金烈等四人的实际房屋面积239.81平方米，实际土地面积266.46平方米，房屋用途为住宅，货币补偿额为1227051元，回迁安置补偿额为1308587元。2018年9月25日，房屋征收部门向原告送达了该估价报告。在规定期限内，原告未向房屋评估机构提出复核评估。房屋征收部门多次与原告进行协商，在规定的签约期限内，原告与房屋征收部门未能达成补偿协议。被告牡丹区政府于2020年1月14日对原告李金烈等四人作出菏区政征补字［2020］14号《房屋征收补偿决定书》，并进行了送达和公告。该《房屋征收补偿决定书》作出决定：一、被征收人李金烈等四人位于征收范围内的房屋，按照《牡丹区××号地块房屋征收补偿方案》的规定给予货币补偿或产权调换。二、被征收人如选择货币补偿，其应得的货币补偿数额合计为1227051元。三、被征收人如选择产权调换补偿，其应得的补偿数额合计为1308587元，并按《牡丹区××号地块房屋征收补偿方案》确定的安置地点，按照《牡丹区××号地块产权调换房屋挑选先后顺序的办法》依次选择安置房屋。四、限被征收人李金烈等四人自本决定书送达之日起十五日内与房屋征收部门办理完成房屋征收补偿等手续，并将房屋腾空移交给房屋征收部门，同时告知了行政复议和行政诉讼的权利等事项。原告不服，提起本案行政诉讼。诉讼中，原告主张证载土地面积与补偿决定面积不相符，经核实，原告提供李荣希的国有土地使用证证载土地面积大于案涉房地产征收补偿估价报告中载明的实际土地面积1.94平方米，原告认为房屋评估机构当时未索要该国有土地使用证，故在庭审时提供。对于估价报告中存在缺少的土地面积问题，被告同意将在征收补偿决定之外另行增补，原告对于被告另行增补的意见不持异议。 原审法院认为，牡丹区政府为落实城市规划，实施棚户区改造，作出涉案房屋征收决定，并发布房屋征收补偿方案。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条、第二十六条之规定，在房屋征收部门和被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议的情况下，牡丹区政府有按照征收补偿方案作出房屋征收补偿决定的法定职权。 房屋征收部门菏泽市牡丹区住房和城乡建设局依照相关规定，由菏泽市牡丹区南城街道办事处及其新兴社区居委会组织被征收人协商，选定的评估机构为菏泽信源房地产估价师事务所有限公司，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十条的规定。涉案房屋征收片区的绝大多数被征收人依据选定的评估机构出具的评估报告已经签订房屋征收补偿安置协议的事实，也能印证本案选定的评估机构得到了绝大多数被征收人认可的评估机构。 经评估，菏泽信源房地产估价师事务所有限公司对于原告的被征收房屋出具了房地产征收补偿估价报告，并交代了申请复核评估的权利，房屋征收部门的工作人员向原告送达了该估价报告。按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条第二款的规定，原告对评估确定的房屋价值有异议，可以申请复核评估，再有异议，可以申请鉴定。而原告在房屋征收估价报告送达后，在规定期限内对估价结果并未提出复核评估或鉴定申请，其对该权利进行了放弃。原告李金烈等四人主张被告的房屋征收补偿价格明显低于被征收房屋价值的补偿，也低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格，显失公平，但原告无充分证据证明涉案征收补偿决定的补偿金额明显低于周围类似房地产的市场价格，也没有证据证明补偿决定存在显失公正的情形；原告认为被告按容积率0.9补偿于法无据，临时安置费每平米10元，明显过低，经审查，案涉房地产征收补偿评估报告采用基准容积率符合当地政府关于国有土地上房屋征收评估办法等规范性文件的规定，也不违反法律规定。原告认为被告应提供征收地块属于原告房地产权属的2004年房屋普查记录，但原告不能证明其房产在2004年的房屋普查记录等登记范围之内，被告对于2004年房屋普查记录登记范围之外的房产可以按照房屋征收补偿方案执行，并且对于被征收人执行的补偿标准是统一的，故被告根据征收补偿方案中的规定计算房屋补偿金额，并无不当。原告主张证载土地面积与补偿决定面积不相符，经核实，原告提供李荣希的国有土地使用证证载土地面积略大于案涉房地产征收补偿估价报告中载明的土地面积，菏泽信源房地产估价师事务所有限公司出具菏信源牡2018-6估字第7-26号《房地产征收补偿估价报告》对于该1.94平方米的实际土地面积未予评估，应属漏评。被告在作出被诉房屋征收补偿决定中亦没有该项内容，确有不当,存在违法之处。鉴于对于估价报告中存在漏评的土地面积问题，双方当事人均同意在征收补偿决定之外另行增补，故被告对此应当采取适当的补救措施。 牡丹区政府以案涉房屋征收估价报告为主要依据，并按照征收补偿方案要求而作出的被诉征收补偿决定，在认定原告的房屋面积以及相应的补偿价值等方面，事实基本清楚，证据充分。被诉房屋征收补偿决定保障了原告选择补偿方式的权利，决定给予原告货币补偿或者产权调换等方式，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条、第二十一条的规定，属于适用法律正确，也符合法定程序。 征收补偿是市县人民政府及其房屋征收部门与被征收人之间围绕被征收房屋补偿价值产生的法律关系，本案审查的是征收补偿决定的合法性。牡丹区政府作出的涉案房屋征收补偿决定，程序合法，证据充分，对被征收房屋价值的补偿总体上符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定及补偿方案的要求，但因遗漏1.94平方米的土地面积而作出的征收补偿决定，依法应予撤销。鉴于双方当事人均同意在征收补偿决定之外可以另行增补，为加快涉案片区改造进程，减少当事人讼累，依法确认牡丹区政府对李金烈等四人作出的菏区政征补字[2020]14号《房屋征收补偿决定书》，因遗漏部分土地面积而违法,但不予撤销，被告应当采取适当的措施予以补救。对于原告要求撤销案涉房屋征收补偿决定等诉求，依法不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项、第七十六条之规定，判决：一、确认牡丹区政府对李金烈等四人作出的菏区政征补字[2020]14号《房屋征收补偿决定书》因遗漏部分土地面积而违法,责令牡丹区政府自收到本判决书之日起2个月内针对李金烈等四人采取补救措施。二、驳回李金烈等四人的其他诉讼请求。案件受理费50元，由牡丹区政府负担。 李金烈、李传民、李海军、李震不服原审法院判决提起上诉，请求撤销原审法院判决，并依法改判。主要理由如下：1.原审法院认定事实不清。被上诉人在作出房屋征收补偿决定之前，应当对被征收房屋进行调查，认定和处理，但被上诉人没有进行调查和认定，上诉人合法房产为2003年建造，共333.08平方，而被上诉人认定被征收房屋面积为239.81平方，明显不当。原审法院对此没有查明和认定，明显错误。2.涉案《房屋征收补偿决定书》作出程序违法。评估机构的范围并没有征求被征收人的意见，被上诉人也没有提交任何可以证明涉案征收片区的街道办事处和社区居委会组织被征收人参与选定评估机构的证据。选定评估机构由被上诉人组织，其结果有可能是征收人刻意控制的。被上诉人这一评估机构的选定程序不合法。3.被上诉人出台的补偿标准明显低于法定的“类似房地产的市场价格”，显失公平，依法应当撤销被上诉人作出的涉案征收补偿决定。4.被上诉人由于自身原因未能及时作出补偿决定，现作出补偿决定仍以征收决定发布之时为计算评估时点，有失公平、公正。 被上诉人牡丹区政府在二审期间未向本院提交书面答辩意见。 双方当事人在原审中提交的证据和依据已经原审法院庭审质证并随案卷移送本院，本院二审认定的事实与原审法院基本一致。 二审另查明，《牡丹区××号地块房屋征收补偿方案》在“被征收房屋价值的确定办法”部分规定：“被征收房屋的建筑面积和用途，以房屋权属证书和房屋登记簿的记载为准。房屋权属证书与房屋登记簿记载不一致的，除有证据证明房屋登记簿确有错误外，以房屋登记簿为准。对未经登记的房屋以其他可确权书证或者2004年房屋普查记录为依据认定房屋面积。对没有权属证书、可确权书证或者2004年房屋普查记录的住宅房屋，严格按基准容积率认定合法面积；其中高出基准容积率部分按成本法结合房屋结构、成新等因素给予补偿。对认定为违章建筑、突击搭建的房屋不予补偿。被征收房屋的容积率为基准容积率（0.9）的，按房屋评估价值给予货币补偿或者房屋产权调换。”对于“房屋产权调换方式”规定：“产权调换的房屋在本项目建设范围内。”“与合法被征收房屋等面积部分产权调换住宅房屋的平均结算价格为每平方米3960元。”“凡选择房屋产权调换的，只发给搬迁费、临时安置费、停产停业损失费，其他征收补偿费暂不发放，作为核算产权调换房屋价值的费用，该费用在过渡期间按银行同期存款利率计息。” 本院认为，本案争议的焦点是被上诉人作出的涉案征收补偿决定是否合法，综合上诉人的诉讼请求、上诉理由及原审法院判决，二审主要针对以下问题进行评析： （一）关于评估机构的选定是否合法 《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十条第一款规定：房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定，具体办法由省、自治区、直辖市制定。《菏泽市国有土地上房屋征收与补偿办法》第四十四条规定：超过半数的被征收人共同签字认可的房地产价格评估机构，视为共同协商选定。本案中，根据牡丹区南城街道办事处及其新兴社区居委会出具的《确定评估机构意见书》，二者通过组织被征收人协商，统计被征收人意见的方式，根据多数意见选定菏泽信源房地产估价师事务所有限公司作为评估机构，并不违反上述规定。涉案片区的绝大多数被征收人依据该评估机构出具的评估报告签订房屋征收补偿安置协议的事实，也能佐证选定的评估机构得到了绝大多数被征收人的认可。对上诉人关于评估机构选定程序违法的主张，本院不予支持。 （二）关于被征收房屋合法面积的认定 涉案房屋征收补偿方案规定，对没有权属证书、可确权书证或者2004年房屋普查记录的住宅房屋，严格按基准容积率认定合法面积，对高出基准容积率部分按成本法结合房屋结构、成新等因素给予评估补偿；被认定为违法建筑的不予补偿。本案中，上诉人的被征收房屋没有上述证书或记录，经测量的实际土地面积为266.46平方米。评估机构按照0.9的基准容积率计算合法房屋面积为239.81平方米，对此面积运用市场比较法确定货币补偿价值为1227051元,对超出该合法面积的93.27平方米房屋按照成本法予以评估，符合相关补偿方案的规定，也符合《菏泽市国有土地上房屋征收评估办法》的相关规定，亦不违反法律规定。上诉人关于应认定合法面积为333.08平方米，并按此面积进行评估补偿的主张，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。 （三）关于被诉征收补偿决定的实体权益保障 《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条第二款规定，对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。《国有土地上房屋征收评估办法》第二十条规定，被征收人或者房屋征收部门对评估结果有异议的，应当自收到评估报告之日起10日内，向房地产价格评估机构申请复核评估。申请复核评估的，应当向原房地产价格评估机构提出书面复核评估申请，并指出评估报告存在的问题。本案中，上诉人收到涉案房屋评估报告后，并未在法定期限内依法定程序申请复核评估，应视为对评估结果的认可。上诉人虽主张房屋征收补偿价格明显低于被征收房屋价值，也低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格，但并未提交证据证明，本院不予支持。上诉人还对评估时点提出异议。《资产评估执业准则--资产评估报告》第十条规定：“资产评估报告应当明确评估结论的使用有效期。通常，只有当评估基准日与经济行为实现日相距不超过一年时，才可以使用资产评估报告”。《房地产抵押估价指导意见》第二十六条规定：“估价报告应用有效期从估价报告出具之日起计，不得超过一年”。根据上述规定，房屋评估报告的有效期一般为一年。本案中，评估报告确定的补偿价格时点为2018年9月15日，即征收决定公告之日；而被诉房屋征收补偿决定作出的时间是2020年1月14日，二者相差一年以上，程序上确实存在瑕疵。但是，判断被诉房屋征收补偿决定是否能够保障被征收人获得公平的补偿，不能因评估报告超过一年而一律不予采信，需要结合具体情况予以认定。本案补偿决定的作出时间距评估报告满一年的间隔仅四个月，现并无证据证明当地房地产市场价格在此期间有大幅波动，且产权调换房屋位于被征收房屋同地块，平均结算价格为3960元/平方米，低于涉案房屋评估比准价格5120元/平方米；对于选择产权调换方式的，原房屋补偿费用在过渡期内还按银行同期存款利率计息。综合以上情况，被诉房屋征收补偿决定采信涉案评估报告，并未对上诉人的补偿安置权益造成不利影响。因此，对上诉人有关本案评估时点显失公平的主张，本院不予支持。同时，对于评估报告的有效期问题，被上诉人牡丹区政府在今后的征收补偿工作中应当予以注意，对于在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议的，应依法及时作出房屋征收补偿决定，确保行政权力依照法定程序行使。 被上诉人作出的涉案房屋征收补偿决定，程序合法，证据充分，对被征收房屋价值的补偿总体上符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定及补偿方案的要求，但因估价报告中存在对1.94平方米的实际土地面积漏评的问题，双方当事人均同意在征收补偿决定之外可以另行增补，为加快涉案片区改造进程，减少当事人讼累，原审法院确认被上诉人作出的菏区政征补字[2020]14号《房屋征收补偿决定书》违法,但不予撤销，并责令被上诉人对李金烈等四人采取补救措施，并无不当。对于上诉人关于撤销原审法院判决并依法改判的上诉请求，不予支持。 综上，原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，上诉人的上诉请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判决。 二审案件受理费50元，由上诉人李金烈、李传民、李海军、李震共同负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  陈 晖 审 判 员  韩 勇 审 判 员  蒋炎焱 二〇二一年一月十四日 法官助理  宋海东 书 记 员  孟 真