贵州省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）黔行终1240号 上诉人（一审原告）王德强，男，汉族。 被上诉人（一审被告）贵阳市乌当区人民政府，住所地贵州省贵阳市乌当区行政中心。 法定代表人李成，区长。 王德强因诉贵阳市乌当区人民政府（以下简称乌当区政府）土地行政补偿一案，不服贵州省贵阳市人民政府作出的（2020）黔01行初167号行政裁定，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。 王德强一审诉称，其于1996年承包贵阳三联乳业有限公司36.5亩国有农用地经营，为公司奶牛业务发展服务。2014年乌当区政府对王德强的承包地实施了丈量，但未通知王德强领取相关补偿款。2019年10月，王德强发现自己的承包地被中天城投集团开发商实施开挖，报警后新天社区工作人员找王德强谈话，称乌当区政府已依法收回王德强的承包地，但事实上乌当区政府并未依法支付王德强承包地被收回的各项补偿费用。王德强认为乌当区政府应该按照贵阳市现行征地片价[2016]28号文件的规定支付王德强相应的补偿款，诉请：依法判决乌当区政府支付收回王德强承包地的土地补偿费、安置费等费用。 乌当区政府一审辩称，一、案涉土地原系国有农用地，土地使用权人为贵阳三联乳业有限公司，王德强不是三联乳业的职工，与三联乳业不具有劳动合同关系，不属于国有农用地收回的被补偿主体，故王德强不是本案适格原告；二、王德强未就本案诉讼请求向其提交书面申请材料，其诉乌当区政府行政不作为的事实不成立。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十八条及《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条，王德强应提交自身曾提起或相关申请的证据材料。经核实，乌当区政府从未收到王德强任何书面申请材料；三、王德强与三联乳业之间是否存在经营承包权权属关系，以及三联乳业是否应给予其补偿，王德强不具有本案原告主体资格，其诉请应该通过民事诉讼方式予以解决。请求:驳回王德强的起诉。 一审法院认为，公民、法人或者其他组织提起履职之诉应当具备以下前提条件：一、其向行政机关提出过书面履职申请，并且行政机关明确予以拒绝或者逾期不予答复；二、其所申请的事项具有实体法上的请求权基础；三、其所提履责申请是向一个具备相应行政职权的行政机关提出；四、其申请行政机关作出的履责行为应当是一个具体的、特定的行政行为；五、行政机关对于原告履责申请的拒绝，可能侵害原告的行政法上所保护的合法权利。本案中，王德强诉请乌当区政府依法支付收回其承包土地的补偿、安置等费用，属于要求履行职责之诉。但王德强在提起本案履责之诉前，并未向乌当区政府先行提出过书面履责申请，故其提起本案履责职责缺乏必要的前提条件，其起诉应予以驳回。据此，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉……（十）其他不符合法定起诉条件的情形……人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉”之规定，裁定驳回王德强的起诉。 上诉人王德强不服一审裁定，向本院提起上诉称:1.贵阳三联乳业有限公司国有农用地的使用权属其职工、职工家属和外来承包户所有，乌当区政府未向王德强支付承包地各项费用就将土地收回转让房开商，侵犯王德强的合法权益。2.王德强一审提交了大量证据材料，其中贵阳三联乳业有限公司出具的《证明》，证实王德强的承包证是三联公司于2004年收回审核时丢失，同时证明该证是与三联公司本地职工、职工家属、其他外来承包户的一致的事实；张应良的《土地承包证书》证明王德强的承包地是以家庭联产制方式承包；《土地丈量登记表》可证明王德强的承包地属二环四路奶牛场片区项目，且乌当区政府已对该承包地进行丈量以及承包地的数量；《乌当区自然资源局对王德强的答复》《政府信息不存在的告知书》，可证明乌当区政府收回土地违法；王朝亮《买房协议书》，可证明贵阳三联乳业有限公司行政上属贵阳市人民政府直管，其当时属于政府行政部门，有权将其国有农用地的承包经营权发包王德强；筑府发[2016]28号文件，可证明贵阳市新的征地片区价已调整，乌当区政府用旧标准收回王德强承包地违法。3.根据《征地拆迁的处理流程》及一审中补交的王文庆、王朝亮的催领土地补偿款的通知书，可证明收回承包地应是政府主动补偿，且与王德强类似的其他承包户均已得到。请求：一、撤销一审裁定，二、依法判决乌当区政府按照贵阳市现行征地片区价黔府发[2016]28号文件规定支付王德强承包地的土地补偿费、安置补助费等费用。三、本案一审、二审的诉讼费用由乌当区政府承担。 被上诉人乌当区政府二审法定期限内未提交书面答辩意见。 二审中，本院于2020年12月2日组织乌当区政府、王德强、贵阳市乌当区新光路街道办事处（以下简称新光路街道办）进行调查并对乌当区政府一审中提交的《乌当区新光路街道办事处关于王德强户土地补偿款相关情况的说明》进行质证。王德强的质证意见为：补偿金额无依据，丈量土地无事实，未电话通知领款，对该证据不予认可。本院的认证意见为：对该份证据的真实性、关联性、合法性予以认可。 调查中，王德强自认其系桐梓县风水乡木艾村村民。贵阳三联乳业有限公司是2014年交出案涉土地，因乌当区政府并没有马上用地，故其一直在案涉土地上耕种，种植的主要是包谷草等。其认为案涉土地被征收价格太低，应当按照贵阳市人民政府于2016年12月29日发布并于2017年1月1日正式实施的《贵阳市人民政府关于公布实施贵阳市征地统一年产值和征地区片综合地价补偿更新标准的通知》（筑府发[2016]28号）确定的最新补偿标准予以补偿。 本院认为：王德强系桐梓县风水乡木艾村村民，案涉土地原系国有农用地，土地使用权人为贵阳三联乳业有限公司，依据贵阳三联乳业有限公司2014年8月12日出具的《证明》，王德强系以与贵阳三联乳业有限公司签订承包合同的方式租赁案涉土地。根据贵阳市人民政府批复的《关于收回2009-17地块国有农用地使用权补偿安置方案》（以下简称补偿安置方案）载明的“补偿安置范围”和贵阳市乌当区新天经济发展局制作的“二环四路奶牛场片区收回国有农用地使用权丈量登记公示表（六期）”中关于王德强户的公示内容，乌当区政府就收回案涉国有农用地使用权对王德强负有补偿义务，且该职责属于乌当区政府主动履行的职责，一审关于该补偿安置职责属于依申请履行的职责属认定错误，本院予以指正。 乌当区政府对王德强负有主动履行补偿的义务，但依据新光路街道办出具的《关于王德强户土地补偿款相关情况的说明》，乌当区政府已将案涉土地的相应补偿款打到案涉土地所在的街道办事处，该办事处也已多次口头通知王德强领取，王德强均予拒绝。虽然乌当区政府及新光路街道办没有以书面的方式通知王德强领取补偿款存在一定形式上的瑕疵，但并不影响乌当区政府向王德强主动履行补偿职责的意思表示，且在本院组织调查中，乌当区政府亦再次明确告知王德强可随时凭其身份证到该街道办事处领取补偿款，王德强予以拒绝。故，乌当区政府并不存在怠于履行法定职责的情形，王德强的诉请无事实根据，一审裁定驳回其起诉并无明确不当。 此外，通过调查询问，王德强拒绝领取相应补偿款，主要系认为乌当区政府收回案涉土地使用权的补偿标准过低，其实质上是对案涉土地补偿标准存在争议，而根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款的规定，对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。虽然案涉土地补偿标准争议并非因征收集体土地而是因收回国有土地使用权而引发，但在法律法规尚无明确规定的情况下，针对补偿标准引发争议，原则上宜由有关行政机关先行处理。 综上，上诉人王德强的上诉理由不成立，本院不予采纳，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长 赵 敏 审判员 邱兴琼 审判员 谭华良 二〇二一年一月二十六日 法官助理王文婷 书记员汪杨