江西省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）赣行终542号上诉人（原审原告）南昌万达城投资有限公司，住所地江西省南昌市红谷滩新区宜春大道777号南昌万达城c区S6-106号，统一社会信用代码：9136010006973941XM。法定代表人王迎佳，系该公司执行董事。委托代理人吴岳雄，系该公司员工。被上诉人（原审被告）南昌市人民政府，住所地南昌市红谷滩新区新府路118号。法定代表人黄喜忠，该市市长。委托代理人陈金强，南昌市司法局工作人员。委托代理人李虹辰，江西豫章律师事务所律师。上诉人南昌万达城投资有限公司因其诉南昌市人民政府行政复议一案，不服南昌铁路运输中级法院（2020）赣71行初49号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院认定，2018年5月起，万达文化旅游城N区商铺数名业主多次向南昌市、红谷滩新区信访部门集体信访，反映南昌万达城投资有限公司欺诈消费者，虚假宣传销售不实商铺问题。2018年6月1日，南昌市生态环境局下属红谷滩分局向信访人作出《关于南昌市红谷滩新区万达文化旅游城N区商铺业主反映：N区商铺业主反映万达城虚假宣传餐饮商铺，至今开发商无法提供环保部门的验收报告信访事项答复意见书》（红谷滩环〔2018〕11号）（以下简称《信访答复意见书》），答复称“1.红谷滩新区万达文化旅游城N区项目由南昌市环境保护局于2015年8月24日出具《关于南昌万达城投资有限公司南昌万达城B区、N区地块项目环境影响报告表的批复》（洪环审批〔2015〕160号）批复中指出：商业楼中的商业用房在出售或招租时应告知购买者或租赁者，不得经营KTV、机修等有污染的经营项目。本项目商业用房若引进餐饮，餐饮项目应集中设置，并预先建设餐饮油烟专用烟道，餐饮项目须满足《饮食业环境保护技术规范》（HJ554-2010）等相关要求，经油烟净化后的油烟排放口与周边环境敏感目标距离不应小于20米，餐饮单位边界与环境敏感目标边界水平间距不应小于9米，其厨房与其上下相邻的环境敏感目标之间应有不小于3米的隔层。但是万达N区商业楼的实际情况是并没有安装暗烟道，也无法满足《饮食业环境保护技术规范》等相关要求，但万达城在出售店铺时，对外宣传可以开设餐饮店，存在欺诈行为，请工商、执法、市场监督等部门对万达城的行为进行严格核实。2.由于万达N区商业楼不满足《饮食业环境保护技术规范》（HJ554-2010）等相关要求，没有预先设置专用暗烟道，故红谷滩新区环保分局予以万达N区开设餐饮店的网上备案不通过。关于业主提出的环保部门的验收报告，由于该项目是由南昌市环保局2015年批复，环评验收工作由南昌市环保局负责。如不服本处理意见，可自收到本办理答复意见书之日起30内向上一级行政机关提出复查申请，逾期不申请复查，本办理答复意见即为该信访的终结意见。如仍然以同一事实和理由提出投诉请求，依照《信访条例》第三十五条之规定，以后不再受理。”信访人就该答复意书向南昌市生态环境局申请复查，2018年7月17日，南昌市生态环境局作出《信访事项复查意见书》，复查答复称“一、复查请求事项。1.N区商铺能否引进餐饮业，是否符合餐饮业规范要求；2.若不符合餐饮业规范是否能通过整改达到环保的要求。二、复查认定情况。我局已于2015年8月24日出具《关于南昌万达城投资有限公司南昌万达城B区、N区地块项目环境影响报告表的批复》（洪环审批〔2015〕160号），其中明确指出：商业楼中的商业用房在出售或招租时应告知购买者或租赁者，不得经营KTV、机修等有污染的经营项目。本项目商业用房若引进餐饮，餐饮项目应集中设置，并预先建设餐饮油烟专用烟道，餐饮项目须满足《饮食业环境保护技术规范》（HJ554-2010）等相关要求，经油烟净化后的油烟排放口与周边环境敏感目标距离不应小于20米，餐饮单位边界与环境敏感目标边界水平间距不应小于9米，其厨房与其上下相邻的环境敏感目标之间应有不小于3米的隔层。三、复查意见。维持南昌市环保局红谷滩分局作出的《关于南昌市红谷滩新区万达文化旅游城N区商铺业主反映：N区商铺业主反映万达城虚假宣传餐饮商铺,至今开发商无法提供环保部门的验收报告信访事项答复意见书》（红谷滩〔2018〕11号），如对此复查意见不服,可以从收到之日起30日内向江西省环保厅提出复核申请。”。2019年3月21日，南昌市市场监督管理局作出《行政处罚决定书》（（洪）市管（公）罚决〔2018〕11号），以原告存在虚假宣传行为为由，对其决定：“1.对原告虚假宣传行为处以罚款人民币100万元；对原告在广告中使用引证内容不真实、不准确的行为处以罚款人民币7万元”。原告于2019年7月11日向被告提出了行政复议申请，请求撤销南昌市生态环境局下属红谷滩分局作出的《信访答复意见书》，被告于2019年7月16日向原告作出《行政复议申请受理通知书》，同时向南昌市生态环境局作出《行政复议答复通知书》。答辩人于2019年9月11日向原告作出《延期审理通知书》。后2019年9月29日，经原告提出行政复议中止申请，被告于2019年10月11日作出《中止行政复议通知书》。2020年4月13日，本案中止原因消除，答辩人作出《恢复审理通知书》恢复本案行政复议，并于同日作出《行政复议决定书》，被告认为南昌市生态环境局下属红谷滩分局依据《信访条例》相关规定向信访人（红谷滩新万达文化旅游城N区商铺业主）作出的信访答复意见，信访人就该信访答复意见已向南昌市生态环境局提出复查申请，经南昌市生态环境局复查处理后已作出了复查意见，信访人对复查意见不服还可以向复查机关的上一级行政机关请求复核。原告作为本案的非信访人，并以经过信访程序二次处理的信访答复书为由提出行政复议申请，要求撤销该信访答复书，显然不符合行政复议受理的条件，也不属于行政复议的受理范围。另，鉴于南昌市市场监督管理局已就原告涉嫌虚假宣传一案已作出了行政处罚，对原告权益产生实质影响的是南昌市市场监督管理局的行政处罚行为，原告如对该处罚不服，应当通过行政复议或提起行政诉讼的方式寻求救济。故被告作出驳回原告行政复议申请的复议决定。原告不服，诉至法院，请求判如所请。一审法院认为，本案的争议焦点有二：一、原告申请撤销的《信访事项答复意见书》是否属于行政复议受理范围；二、行政复议决定书认定事实是否清楚、程序是否合法、适用法律是否正确。根据《行政复议法》第六条有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议:（一）对行政机关作出的警告、罚款、没收违法所得、没收非法财物、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照、行政拘留等行政处罚决定不服的；（二）对行政机关作出的限制人身自由或者查封、扣押、冻结财产等行政强制措施决定不服的；（三）对行政机关作出的有关许可证、执照、资质证、资格证等证书变更、中止、撤销的决定不服的；（四）对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的；（五）认为行政机关侵犯合法的经营自主权的；（六）认为行政机关变更或者废止农业承包合同，侵犯其合法权益的；（七）认为行政机关违法集资、征收财物、摊派费用或者违法要求履行其他义务的；（八）认为符合法定条件，申请行政机关颁发许可证、执照、资质证、资格证等证书，或者申请行政机关审批、登记有关事项，行政机关没有依法办理的；（九）申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利的法定职责，行政机关没有依法履行的；（十）申请行政机关依法发放抚恤金、社会保险金或者最低生活保障费，行政机关没有依法发放的；（十一）认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的。本案中，原告非信访事项的当事人，且信访事项属于信访机关收到信访请求后，转送有权处理的行政机关处理的行为，故信访答复行为不属于具体行政行为。因此原告申请事项不属于上述十一类情形，不符合行政复议受理条件。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条规定,有下列情形之一的,行政复议机关应当决定驳回行政复议申请:……(二)受理行政复议申请后,发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的。本案中，原告以撤销信访答复书为由，提起行政复议申请，不符合上述法律规定的情形。故，被告南昌市人民政府，依法作出驳回原告行政复议申请的行政复议决定，并无不当。根据《中华人民共和国行政复议法》第三十一条规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。行政复议机关作出行政复议决定，应当制作行政复议决定书，并加盖印章。行政复议决定书一经送达，即发生法律效力。”。被告南昌市政府2019年7月12日收到原告的行政复议申请后,依法进行审查。期间，2019年9月11日.南昌市人民政府在规定期限内决定延期30日。2019年10月11日根据原告的申请，决定中止案涉行政复议审理。后南昌市人民政府因案涉行政复议中止的原因已消除，于2020年4月13日决定恢复案涉行政复议的审理，符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十一条的规定，在法定期限内作出涉案行政复议决定书并送达原告。故南昌市人民政府行政复议程序符合法律规定。综上，被告南昌市人民政府作出洪府复字（2019）309号《行政复议决定书》事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法。原告提出的诉讼请求，因缺乏事实和法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告南昌万达城投资有限公司的诉讼请求。南昌万达城投资有限公司不服，提出上诉称：1.请求撤销南昌铁路运输中级法院（2020）赣71行初49号行政判决，并判令被上诉人在法定期间内对原信访答复重新作出新的复议决定。2.案件一、二审受理费由被上诉人承担。主要事实和理由是：1.涉案《信访答复意见书》已作为了南昌市市场监督局认定上诉人虚假宣传的主要依据，并对上诉人权益造成了实质性影响，这是不可否认的客观事实；上诉人作为利害关系人依法完全有权申请行政复议予以撤销。一审法院在明知上述事实的情况下，仍武断并错误认定涉案信访答复行为不属于具体行政行为，进而认定其不符合行政复议的受理条件而驳回了上诉人的全部诉讼请求，存在明显事实认定及适用法律错误。2.涉案《信访答复意见书》明显存在事实认定及适用法律错误，被上诉人在未作任何实质审查的情况下予以驳回上诉人的行政复议申请，严重损害了上诉人的合法权益。一审法院在实际审理过程中仅仅只从被上诉人受理行政复议申请程序上予以审理认定，反而就被上诉人作出的《行政复议决定》在事实认定及适用法律上是否正确，完全只字不提，属于避重就轻，作出的判决明显对上诉人不公。3.基于涉案《信访答复意见书》存在明显事实认定及适用法律错误，被上诉人在长达1年的审理期间内，自始至终未对《信访答复意见书》的内容进行任何实质性审查，本身就属于典型的行政不作为。一审法院作为行政诉讼的受理机构，本应依法履行审查职责以还原事实真相，但事实上其径直驳回上诉人的诉讼请求，将直接导致上诉人求告无门，切身利益根本无法予以保障。综上，上诉人作为涉案《信访答复意见书》的利害关系人，在得知信访答复中的内容认定严重侵害自身权益的情况下，多次寻求各种救济途径予以维权，因自身并非信访人，在维权被各级信访部门拒绝的情况下，而被迫选择行政复议、行政诉讼的途径予以救济，目前的法律结果仍是认定涉案信访答复行为不属于行政复议的范围而被无情驳回。请求二审法院本着公平公正、合法合规的原则，依法对本案予以严格审查并作出公正裁决，望判如所请。南昌市人民政府答辩称：1.答辩人在2020年4月13日所作《信访答复意见书》认定事实清楚，适用法律正确。2018年5月起，万达文化旅游城N区商铺数名业主多次信访部门集体信访，反映原告欺诈消费者，虚假宣传销售不实商铺问题。后南昌市生态环境局下属红谷滩分局向信访人作出《验收报告信访事项答复意见书》，答复称“1.红谷滩新区万达文化旅游城N区项目由南昌市环境保护局出具的《关于南昌万达城投资有限公司南昌万达城B区、N区地块项目环境影响报告表的批复》，批复中指出：商业楼中的商业用房在出售或招租时应告知购买者或租赁者，不得经营KTV、机修等有污染的经营项目。本项目商业用房若引进餐饮，餐饮项目应集中设置，并预先建设餐饮油烟专用烟道，餐饮项目须满足《饮食业环境保护技术规范》等相关要求，经油烟净化后的油烟排放口与周边环境敏感目标距离不应小于20米，餐饮单位边界与环境敏感目标边界水平间距不应小于9米，其厨房与其上下相邻的环境敏感目标之间应有不小于3米的隔层。但是万达N区商业楼的实际情况是并没有安装暗烟道，也无法满足《饮食业环境保护技术规范》等相关要求，但万达城在出售店铺时，对外宣传可以开设餐饮店，存在欺诈行为，请工商、执法、市场监督等部门对万达城的行为进行严格核实。2.由于万达N区商业楼不满足《饮食业环境保护技术规范》等相关要求，没有预先设置专用暗烟道，故红谷滩新区环保分局予以万达N区开设餐饮店的网上备案不通过。关于业主提出的环保部门的验收报告，由于该项目是由南昌市环保局2015年批复，环评验收工作由南昌市环保局负责。如不服本处理意见，可自收到本办理答复意见书之日起30内向上一级行政机关提出复查申请，逾期不申请复查，本办理答复意见即为该信访的终结意见。如仍然以同一事实和理由提出投诉请求，依照《信访条例》第三十五条之规定，以后不再受理。”信访人就该答复意书向南昌市生态环境局申请复查，2018年7月17日，南昌市生态环境局作出《信访事项复查意见书》，复查答复维持南昌市环保局红谷滩分局作出的《验收报告信访事项答复意见书》。同时红谷滩新区管委员会信访办将南昌市红谷滩新区万达文化旅游城A区、N区商户联名投诉原告涉嫌虚假宣传的材料转交南昌市红谷滩新区市场和质量监督管理局受理。本案中，上诉人提出的行政复议请求事项，系南昌市生态环境局下属红谷滩分局依据《信访条例》相关规定向信访人（红谷滩新万达文化旅游城N区商铺业主）作出的信访答复意见，信访人就该信访答复意见已向南昌市生态环境局提出复查申请，经南昌市生态环境局复查处理后已作出了复查意见，信访人对复查意见不服还可以向复查机关的上一级行政机关请求复核。上诉人作为本案的非信访人，并以经过信访程序二次处理的信访答复书为由提出行政复议申请，要求撤销该信访答复书，显然不符合行政复议受理的条件，也不属于行政复议的受理范围。另，鉴于南昌市市场监督管理局已就原告涉嫌虚假宣传一案已作出了行政处罚，对原告权益产生实质影响的是南昌市市场监督管理局的行政罚行为，上诉人如对该处罚不服，应当通过行政复议或提起行政诉讼的方式寻求救济。综上，答辩人作出驳回原告行政复议申请的复议决定认定事实清楚，符合法律规定。二、答辩人行政复议程序符合法律规定。《中华人民共和国行政复议法》第十七条规定：“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查。”上诉人于2019年7月11日向答辩人提出了行政复议申请，答辩人于2019年7月16日向原告作出《行政复议申请受理通知书》，同时向南昌市生态环境局作出《行政复议答复通知书》。《行政复议法》第三十一条规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定，但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知原告和被告经开区城管局，但是延长期限最多不超过三十日”。答辩人于2019年9月11日向上诉人作出《延期审理通知书》。后2019年9月29日，经上诉人提出行政复议中止申请，答辩人根据《行政复议法实施条例》第四十一条规定决定中止行政复议，并于2019年10月11日作出《中止行政复议通知书》。2020年4月13日，本案中止原因消除，答辩人作出《恢复审理通知书》恢复本案行政复议，并于同日作出《行政复议决定书》。综上，答辩人所作出的《行政复议决定书》认定事实清楚，适用法律正确，同时履行行政复议职责符合法定程序。据此请求二审法院依法驳回上诉人的全部诉讼请求。双方当事人向一审法院提交的证据材料已全部向本院随案移送，本院经查证核实，对其证据效力，予以确认。本院查明的事实与一审认定一致。本院认为，结合上诉人南昌万达城投资有限公司的诉讼请求以及本案的卷宗材料来看，可以确定本案的争议焦点是：被上诉人南昌市人民政府在2020年4月13日作出的洪府复字〔2019〕309号《行政复议决定书》是否合法。《中华人民共和国行政复议法》第六条详细规定了属于行政复议范围的十一种情形，并逐一予以列举。由此可见行政复议范围确定的标准有三个：一是行政行为；二是违法不当；三是侵犯合法权益。《中华人民共和国信访条例》第三十四条规定，信访人对行政机关作出的信访事项处理意见不服的，可以自收到书面答复之日起30日内请求原办理行政机关的上一级行政机关复查。收到复查申请的行作出的政机关应当自收到复查请求之日起30日内提出复查意见，并予以书面答复。第三十五条规定，信访人对复查意见不服的，可以自收到书面答复之日起30日内向复查机关的上一级行政机关请求复核。收到复核申请的行政机关应当自收到复核请求之日起30日内提出复核意见。上述法规规定了信访人对信访答复不服，所享有的信访救济途径。本案中，上诉人南昌万达城投资有限公司提出的行政复议请求事项，系南昌市生态环境局下属红谷滩分局依据《信访条例》向信访人（红谷滩新万达文化旅游城N区商铺业主）作出的红谷滩环〔2018〕11号《信访事项答复意见书》，其所作信访答复的行为不属于具体行政行为。行政机关对信访处理中的复查、复核行为，对信访人的权利义务不产生影响。上诉人南昌万达城投资有限公司不是信访事项的当事人，上述信访答复并未直接侵害上诉人的合法权益。真正对上诉人的权益产生影响的是南昌市市场监督管理局在2019年3月21日作出的（洪）市管（公）罚决〔2018〕11号《行政处罚决定书》。上诉人如对该处罚决定不服，可依法提起行政复议或者行政诉讼。因此上诉人要求撤销上述信访答复，提出行政复议申请，依法不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条所规定的行政复议范围。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定，行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：……（二）申请人与具体行政行为有利害关系；……（五）属于行政复议法规定的行政复议范围。从上述分析可知，信访事项答复意见不是具体行政行为，自然与上诉人没有利害关系。第四十八条规定,有下列情形之一的,行政复议机关应当决定驳回行政复议申请:……(二)受理行政复议申请后,发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的。本案中，上诉人南昌万达城投资有限公司提起行政复议申请不符合行政复议受理条件，依法应驳回行政复议申请。因此南昌市人民政府作出案涉行政复议决定，驳回申请人的行政复议申请，于法有据。《中华人民共和行政诉讼法》第六十九条规定，行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。本案即属于此类情形，故一审法院判决驳回南昌万达城投资有限公司的诉讼请求，并无不当。综上，上诉人南昌万达城投资有限公司的上诉理由不能成立，本院不予支持。原审法院认定事实清楚，证据确凿充分，适用法律法规正确，审判程序合法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人南昌万达城投资有限公司负担。本判决为终审判决。审判长  方石清审判员  王丽君审判员  饶晓燕二〇二一年一月五日书记员  徐依沫附：本判决适用的相关法律依据1.《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；……人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。