广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤行终1202号上诉人（原审原告）：佛山市三水区西南街道南岸村民委员会西黄村民小组，住所地：佛山市三水区西南街道南岸村委会西黄村。负责人：黄应宗，组长。委托代理人：文永传，广东尚义律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：佛山市三水区人民政府，住所地：佛山市三水区西南街道人民三路**。法定代表人：胡学骏，区长。委托代理人：李梓琪，佛山市三水区司法局工作人员。被上诉人（原审被告）：佛山市人民政府，住，住所地：佛山市禅城区岭南大道**/div>法定代表人：朱伟，市长。委托代理人：林彩燕，佛山市司法局工作人员。原审第三人：佛山市三水区西南街道洲边村民委员会一村村民小组，住所地，住所地：佛山市三水区西南街道洲边村委会一村iv>负责人：李韶胜。原审第三人：佛山市三水区西南街道洲边村民委员会二村村民小组，住所地，住所地：佛山市三水区西南街道洲边村委会二村iv>负责人：李锦辉。原审第三人：佛山市三水区西南街道洲边村民委员会，住所地，住所地：佛山市三水区西南街道洲边商业街**iv>负责人：李日甫。上诉人佛山市三水区西南街道南岸村民委员会西黄村民小组（以下简称西黄村）因诉被上诉人佛山市三水区人民政府（以下简称三水区政府）、佛山市人民政府（以下简称市政府）土地权属确权及行政复议行为案，不服佛山市中级人民法院（2019）粤06行初2号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院经审理查明：原告西黄村与第三人佛山市三水区西南街道洲边村民委员会一村村民小组（以下简称一村）、佛山市三水区西南街道洲边村民委员会二村村民小组（以下简称二村）、佛山市三水区西南街道洲边村民委员会（以下简称洲边村委会）争议土地位于佛山市XX区XX街道XX公路XX（土名），争议地东至大坑山塘（已推平）、西至塘九公路、南至山塘（已修一条道路）、北至厂房农民集体土地，（即三府〔2018〕19号《佛山市三水区人民政府关于西南街道塘九公路东侧“膳岗”（土名）68.55亩土地权属争议的处理决定》（以下简称19号《处理决定》）地块Y1）地块Y1-Y7），面积68.55亩，Y1、Y4、Y5、Y6、Y7实地为林地，Y2、Y3实地为厂房。2017年7月6日，原告就上述土地向三水区政府区调处办提出确权申请。该办于2017年7月10日作出《关于材料补正的通知》，要求原告补正材料。后于2017年7月20日作出《土地权属争议案件受理通知书》，并于同日向第三人一村、二村作出《答辩通知书》。2017年9月12日，区调处办分别在西南街道办、一村、二村、洲边村委会、西黄村、三水区西南街道南岸村民委员会、三水区西南街道南岸村民委员会张家村民小组、三水区西南街道南岸村民委员会东黄村公告涉案土地权属争议的有关内容。公告期间，洲边村委会提出争议地中约2.82亩的土地属于该村农民集体所有。区调处办故于2018年1月11日向西黄村、一村、二村、洲边村委会作出《关于增加土地权属争议案件被申请人的通知》并送达。2018年5月29日，区调处办向西南街道办征询解决涉案土地权属争议的意见。西南街道办提出由三水区政府根据实际情况依法处理涉案土地权属问题。2018年6月12日，区调处办向三水区不动产登记档案馆查询涉案土地历年的权属界线核定材料及原西南镇人民政府、原金本镇人民政府、原三水市勘界领导小组的处理意见。该馆于2018年6月13日回复没有涉案土地权属界线核定材料以及原西南镇人民政府、原金本镇人民政府、原三水市勘界领导小组对涉案土地权属的处理意见。2018年6月25日，区调处办向三水区公路局和三水区供电局查询涉案土地征用土地补偿情况。2018年6月27日，三水区公路局回复没有涉案土地有关土地补偿村集体的资料。同日，三水区供电局回复相关资料需向西南街道办调取。2017年8月至2018年6月期间，区调处办对争议地块开展了调查，询问了西黄村、一村、二村、洲边村委会及其村民，并向周边其他村村民进行了询问。同时开展了实地调查并制作调查笔录图。2017年8月18日佛山市三水区国土城建和水务局组织西黄村、一村及二村召开协调会，2018年6月27日，该局又组织西黄村、一村、二村及洲边村委会进行了调解，西黄村、一村、二村及洲边村委会就涉案土地权属未达成一致意见。2018年1月11日，因案情复杂，不能如期结案，区调处办申请延期至2018年6月30日结案。2018年7月20日，三水区政府作出19号《处理决定》，认为：争议地地块Y2、Y3由一村对外出租用于建设厂房已超过20年；地块Y4；地块Y4世纪80年代分别由一村、二村耕种管理，在2000年后将地块Y4、Y6给李远佳种植树木管理至今，期间管理使用已超过20年；地块Y1；地块Y1世纪80年代一直分别由一村、二村管理、耕种超过20年；从上世纪70年代末开始洲边村委会使用地块Y7开办林场至今超过20年；从上世纪80年代至2015年12月期间区调处办（佛山市三水区国土城建和水务局）未收到西黄村有关本争议地的争议申请；西黄村对争议地近三、四十年无耕作管理事实。为此，依照《中华人民共和国土地管理法》第八条、《确定土地所有权和使用权若干规定》第二十一条规定，三水区政府依法作出如下处理决定：现争议地68.55亩土地属于农民集体所有的土地，其中地块Y1、Y2、Y3、Y4（合计28.12亩）属于一村农民集体所有；地块Y5；地块Y5和Y6.61亩）属于二村农民集体所有；地块Y7；地块Y7亩）属于洲边村委会农民集体所有的土地，由洲边村委会经营、管理。”并告知复议的权利。西黄村不服该决定，于2018年9月4日向市政府申请复议。因案情复杂，市政府于2018年11月2日作出《延长行政复议审查期限通知书》，并于2018年11月29日作出佛府行复〔2018〕211号《行政复议决定书》（以下简称211号《复议决定书》），决定维持三水区政府作出的19号《处理决定》。西黄村仍不服，遂向原审法院提起本案诉讼，请求：1.撤销三水区政府作出的19号《处理决定》；2.撤销市政府作出的211号《复议决定书》；3.本案诉讼费用由三水区政府和市政府承担。原审另查明，因争议地块土地比较贫瘠，上世纪60年代末70年代初西黄村已经开始没有耕作了。上世纪50至60年代一村、二村在部分争议地耕作，种植农作物，上世纪70年代洲边村委会在争议地西南侧（地块Y7（地块Y7；一村在上世纪90年代为发展集体经济，将地块Y2、Y3分别出租给洲边四村村民李松开、李远佳长期使用，开办工厂至今；大约在2000年，为了工厂安全，李远佳经一村、二村同意后将分别属于一村、二村耕种的地块Y4和地块Y6土地用围墙围住，并种植树木管理至今。在上世纪80年代地块Y1至地块Y6分别由一村、二村分配给本村村民种植农作物。一村、二村和洲边村委会共同提交的《佛山市三水区西南街道洲边村民委员会、洲边村民委员会一村村民小组、洲边村民委员会二村村民小组土地分界图》将68.55亩争议土地分为3个地块，其中争议土地北侧地块（28.12亩）属于是一村主张的土地权属范围，争议土地南侧地块（37.61亩），是二村主张的土地权属范围，争议土地西南侧地块（2.82亩）是洲边村委会主张的土地权属范围。根据争议土地使用情况，三水区调处办为了便于调查，制作了《西南街道南岸村委会西黄村民小组与洲边村委会一村、二村村民小组权属争议调查图2》将一村主张的争议土地北侧地块（28.12亩）分成四个地块：地块Y1：地块Y1亩、现状为林地）、地块Y2、地块Y2亩、现状为厂房）、地块Y3、地块Y3亩、现状为厂房）、地块Y4、地块Y4亩、现状为被围墙围住的林地），将二村主张的争议土地南侧地块（37.61亩）分成两个地块：地块Y5：地块Y52亩，现状为林地）、地块Y6、地块Y69亩，现状为被围墙围住的林地），将争议土地西南侧地块（2.82亩，现状为林地）归入地块Y7。上世纪70年代初，原头小学师生在校长邓沛钟带领下开展“大办小农场”活动，在争议地大坑山塘附近种植过树木，绿化造林。原审又查明，解放后，原头由10多个生产队组成，其中第3、第5、第9生产队后来组成西黄村，第4、第7生产队后来组成东黄村，上世纪90年代，头大队改名头管理区，1997年头管理局改名头村民委员会；2004年机构改革，头村民委员会撤销，并入南岸村民委员会，头村和南岸村一直属于西南街道管辖。1980年原洲边大队由一村、二村、三村等构成，1987年洲边大队改名为洲边村民委员会，1989年洲边大队改名为洲边管理区，2004年机构改革，洲边管理区改名为洲边村民委员会，属原金本街道管辖范围。2003年，三水市撤市挂牌成立三水区，并进行镇级行政区划调整，撤销河口镇、金本街道办事处，将其行政区域并入西南街道办。原审还查明，2016年1月前西黄村没有向佛山市三水区国土城建和水务局部门申请过争议土地权属争议。原审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定，被告三水区政府作为县级人民政府，依法享有对本行政区域内土地权属争议作出处理的职权，其受理原告西黄村及第三人一村、二村、洲边村委会关于涉案土地的权属争议申请后，经调查并在组织调解不能达成协议的情况下作出本案所诉之19号《处理决定》，执法主体适格，程序合法，予以确认。被告市政府在收到西黄村的复议申请后，在法定期限内作出211号《复议决定书》，分别送达西黄村、一村、二村、洲边村委会和三水区政府，并告知西黄村诉讼的权利，符合《中华人民共和国行政复议法》及《中华人民共和国行政复议法实施条例》的相关规定，程序合法，亦予以确认。本案中，三水区政府根据西黄村、一村、二村和洲边村委会提交的证明材料及对相关证人进行询问后，根据调查后的证据对涉案土地的历史管理及耕作情况进行了认定。西黄村认为争议地块以倒水为界线东南边土地权属属于西黄村所有，自1950年初一直由西黄村使用争议地块，且1970年左右，头村小学师生曾到争议地块种植桉树等，进行植树造林，且在一村、二村及洲边村委会使用过程中，西黄村多次提出权属异议，并提交了《土地权属界线核定书》、《关于西南街道办事处头村委会与金本开发区周边村委会争议膳岗、饭盖岗、社绿岗的土地权属处理意见》等证据予以证明。经查，首先，根据原头小学校长的陈述可知，其带领师生到争议土地大坑山塘方向植树是学校开展“大办小农场活动”的公益活动，不能视为西黄村使用涉案争议土地的行为。其次，西黄村提交的1987年《土地权属界线核定书》只有原头村委会签字盖章确认，但原洲边村委会没有签名盖章，即该土地权属界线核定书是原头村单方意思表示，对原洲边村委会不具有法律约束力。故该《土地权属界线核定书》不能证明争议地块以倒水为界东南边土地权属属于西黄村。再者，1999年，原头村属于原西南街办事处，原洲边村委会属于金本街道办事处，因此，原西南街道办事处做出《关于西南街道办事处头村委会与金本开发区周边村委会争议膳岗、饭盖岗、社绿岗的土地权属处理意见》属于原头村上级政府单方处理意见；且三水区不动产登记档案馆回复没有查询到原西南街道办事处上报的有关争议土地的处理意见。即该处理意见亦不能证明争议地块以倒水为界东南边土地权属属于西黄村。最后，西黄村庭审中亦自认因争议地块土地比较贫瘠，上世纪60年代末70年代初西黄村已经开始没有耕作。综上，鉴于争议土地从上个世纪70年代分别由一村、二村和洲边村委会管理、使用至今及西黄村对涉案争议土地近三、四十年无耕作管理的事实，加之，2016年1月前西黄村亦没有向佛山市三水区国土城建和水务局部门申请过争议土地权属争议，并根据一村主张使用争议地块Y1、Y2、Y3、Y4，二村主张使用争议地块Y5、Y6，洲边村委会主张使用地块Y7等事实，三水区政府依照《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条的规定，在尊重土地现有状况，根据具体情况确定涉案土地的所有权，作出将地块Y1、Y2、Y3、Y4（合计28.12亩）属于一村农民集体所有；地块Y5；地块Y5和Y6.61亩）属于二村农民集体所有；地块Y7；地块Y7亩）属于洲边村委会农民集体所有的土地，由洲边村委会经营、管理的决定并无不当。综上所述，三水区政府所作出的19号《处理决定》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。复议机关市政府维持19号《处理决定》正确，予以确认。原告要求撤销该处理决定及复议决定的诉请，缺乏事实和法律依据，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告佛山市三水区西南街道南岸村民委员会西黄村民小组的诉讼请求。西黄村不服一审判决向本院提起上诉称：1、上诉人西黄村当时属于头大队，而原审第三人属于洲边大队。当时人民公社体制实行“以生产小队为基础，以生产大队统一核算”的集体经济管理模式。头小学师生在涉案争议土地种植桉树的事实，作为上诉人西黄村对该涉案争议土地拥有权属的历史渊源是完全成立的；2、《土地权属界线核定书》是当时三水县国土局组织西南镇头村和金本镇洲边村的代表，进行核实确定两村土地边界的政府行为，经过双方代表实地勘查，根据历史以来双方对该地方管辖耕种的情况，确认头村委会和洲边村委会在涉案争议地膳岗“以倒水为界”：倒水向洲边一方的土地属于洲边村委会及其下属的村民小组所有；倒水向头一方的土地属于头村委会及其下属的村民小组所有，参与核定人员张享华代表头村，邓沛英、麦超庆代表洲边村签名确认了该《土地权属界线核定书》。虽然洲边村委会没有盖章，但双方村民一直遵守这一确定的界线，多年以来一直相安无事。洲边村委会即使没有盖章，但也没有足够的证据能够否定这一历史事实；3、原三水市西南街道办事处作出的《关于西南街道办事处头村委会与金本开发区周边村委会争议膳岗、饭盖岗、社绿岗的土地权属处理意见》在尊重历史和现实的基础上，再次确认争议地膳岗以倒水为界，并没有改变双方代表确认的“以倒水为界”的权属界至。由于原三水市西南街道办事处对集体土地权属争议不具有裁决权，故须将这一《处理意见》报请原三水市政府作出决定，到底是当时西南街道办事处没有将该《处理意见》报送原三水市政府，还是已经报送但原三水市政府至今没有做出处理决定，相关人员应承担法律责任；4、由于争议地块土地比较贫瘠，上世纪60年代末70年代初西黄村已经开始没有耕作，这完全是事实。但我们村民和头小学师生当年种植的树木，现在依然还在。从上诉人提供的现场照片可以看到，整个争议地膳岗都早已经没有耕作的土地，只有人工种植的桉树和自然生长的杂树、荆棘和杂草。被上诉人三水区政府作出的《处理决定》仅以一村、二村共同提交的《关于塘九公路东侧牛轭岗（土名）68.55亩土地管理、使用事实的说明》及耕种村民签名图，以及调查笔录作出处理决定是罔顾事实，偏听偏信，有失公正。原审判决认定事实不清，判决错误。综上，请求二审法院：撤销原判，撤销三水区政府作出的处理决定，撤销佛山市政府作出的复议决定。被上诉人三水区政府二审辩称：1、我方受理上诉人西黄村及原审第三人一村、二村、洲边村委会关于涉案土地的权属争议申请后，审查了西黄村、一村、二村和洲边村委会提交的证明材料，对相关证人进行询问、组织开展实地调查，对涉案土地的历史管理及耕作情况进行了认定。在组织各方调解不能达成一致协议的情况下，依法作出了《处理决定》，合情合理合法。2、头小学师生在涉案争议土地种植桉树，是学校开展公益活动，不能视为上诉人西黄村使用涉案争议土地的行为，由于是公益活动，原审第三人等自然不会加以制止。3、上诉人西黄村提交的1987年《土地权属界线核定书》《关于西南街道办事处头村委会与金本开发区周边村委会争议膳岗、饭盖岗、社绿岗的土地权属处理意见》等不能视为涉案争议土地已被处理的依据。4、从西黄村村民黄志英等人的询问笔录可知，自上世纪60年代末70年代初，西黄村已经开始没有在涉案争议土地上进行耕作活动。同时，上诉人、原审第三人的村民、案外人的证言均证实涉案争议土地是由原审第三人一村、二村、洲边村委会实际使用和管理至今，利用、管理土地的行为包括耕作、种植农作物、开办林场、建立工厂等。上述事实的认定是建立在我方组织各方到争议地开展实地调查，并对上诉人、原审第三人和周边其他村民约20多人进行询问调查的基础上作出的，并不存在上诉人所称的偏听偏信。综上，原审判决合法、合理，请求二审法院驳回上诉，维持原判。被上诉人佛山市政府二审辩称：我方坚持一审的书面答辩意见及庭审意见。佛山市三水区人民政府作出的处理决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，处理适当。我方作出的《行政复议决定书》证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院依法驳回上诉人的上诉请求。原审第三人一村、二村、洲边村委会二审未提出书面答辩意见。本院二审经审理查明的事实与原审相同，对原审判决查明的事实，本院予以确认。本院认为：本案为诉请撤销土地权属确权及行政复议行为案，二审争议焦点为被上诉人三水区政府所作出的19号《处理决定》以及被上诉人佛山市政府维持19号《处理决定》的211号《复议决定书》是否合法。《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十条第一款规定：“村农民集体所有的土地，按目前该村农民集体实际使用的本集体土地所有权界线确定所有权。”第二十一条规定：“农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满二十年的，应视为现使用者所有；连续使用不满二十年，或者虽满二十年但在二十年期满之前所有者曾向现使用者或有关部门提出归还的，由县级以上人民政府根据具体情况确定土地所有权。”本案中，争议各方对涉案土地均没有提供权属凭据，应当根据各方对涉案土地的实际使用管理情况进行确权。上诉人西黄村虽然1950年初对涉案土地进行了管理使用，但是其自认1960年代末、1970年代初开始没有再耕作涉案土地。而根据在案证据证明的事实，上世纪50至60年代一村、二村在部分争议地耕作，种植农作物，上世纪70年代洲边村委会在争议地西南侧（地块Y7（地块Y7；一村为发展集体经济，在上世纪90年代将地块Y2、Y3分别出租给洲边四村村民李松开、李远佳长期使用，开办工厂至今；大约在2000年，为了工厂安全，李远佳经一村、二村同意后将分别属于一村、二村耕种的地块Y4和地块Y6土地用围墙围住，并种植树木管理至今。在上世纪80年代地块Y1至地块Y6分别由一村、二村分配给本村村民种植农作物。由此可以认定，争议地Y1、Y2、Y3、Y4、Y5、Y6形成了一村、二村长期管理使用的事实，争议地Y7则由洲边村委会长期管理使用。反之，现有证据不能证明上诉人对争议地具有长期经营管理的事实。三水区政府根据调查核实的各方争议地使用管理的具体情况，依照《确定土地所有权和使用权的若干规定》的规定，作出19号《处理决定》，将地块Y1、Y2、Y3、Y4确权归一村农民集体所有，地块Y5，地块Y5和Y6确权归二村农民集体所有，地块Y7确权归洲边村委会农民集体所有根据，亦符合法律规定，并无不当。市政府作出211号《复议决定书》，维持19号《处理决定》，亦无不妥。上诉人提出的头小学师生曾经在争议土地种植桉树的活动，实际上属于当年开展的公益活动，不能也不足以证明上诉人对涉案土地具有长期经营管理的事实。上诉人提供的《土地权属界线核定书》没有洲边村委会的盖章确认；上诉人提供的《关于西南街道办事处头村委会与金本开发区周边村委会争议膳岗、饭盖岗、社绿岗的土地权属处理意见》，系原头村上级政府西南街道办事处的单方处理意见，且该意见在三水区不动产登记档案馆没有查询到。据此，原审法院不采纳上诉人提供的上述两份证据材料作为争议土地的确权根据，并无不当。基于上述理由，原审判决驳回上诉人的诉讼请求，事实和法律依据充分，本院依法予以维持。综上，上诉人的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人西黄村负担。本判决为终审判决。审判长  刘德敏审判员  王彩妃审判员  李永梅二〇二一年一月二十七日书记员  陈玲茹