贵州省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）黔行终1293号上诉人（一审原告）高尚，男，布依族。被上诉人（一审被告）望谟县人民政府，住所地贵州省望谟县华侨西路。法定代表人徐炼，县长。被上诉人（一审被告）望谟县住房和城乡建设局，住所地贵州省望谟县天马大道旁。法定代表人董云贵，局长。二被上诉人之共同委托代理人陆光伦，贵州天生律师事务所律师，特别授权代理。二被上诉人之共同委托代理人曾程，贵州天生律师事务所律师，特别授权代理。上诉人高尚因与被上诉人望谟县人民政府（以下简称望谟县政府）、望谟县住房和城乡建设局（以下简称望谟县住建局）房屋行政协议一案，不服黔西南布依族苗族自治州中级人民法院（2020）黔23行初4号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审经审理查明，2003年7月15日，原望谟县国土资源局作为甲方与案外人罗杰胜（乙方）签订的《国有土地使用权出让合同》约定，甲方将位于望谟县复兴镇宗地编号为王母桥东南面玖号、面积为83.63㎡的宗地出让给乙方作为住宅用地，并约定土地出让金为350元／㎡，总金额为29270.5元。2006年11月10日，案外人罗杰胜作为甲方与乙方王连孝（高尚之母）签订《宅基地转让协议书》，该协议书约定，甲方罗杰胜将上述宗地以30000元的价格转让给乙方王连孝，由甲方负责协助乙方办理土地过户手续，所需税费由乙方承担。2006年11月，望谟县政府为高尚颁发望府国用（2006）字第0473号《国有土地使用证》。之后，高尚在该土地上修建房屋，并取得望房权证复兴镇字第××号《房屋所有权证》，该证载明，房屋所有权人为高尚，房屋为共同共有，房屋坐落于复兴镇××路（王母桥南面），登记时间为2011年1月21日，房屋性质为私有，规划用途为住宅，建筑面积为347.62㎡，总层数3层，土地使用权取得方式为出让，并附记“该栋房屋于2007年修建，土地证号为2006-××3，土地使用权面积为83.63平方米，高尚与岑玮姓是夫妻关系”。2017年11月18日，望谟县政府办公室印发《望谟县城城市棚户区改造项目房屋及土地征收安置补偿方案》（望府办发〔2017〕273号文件），该安置补偿方案规定：“已缴纳土地出让金的私人自建房，按期签约并搬家腾房的，凭有效凭证按原缴纳土地出让金等额（无息）补偿后，并按原房建筑面积35元／平方米的优惠政策扣缴土地收益金。未按期签约的不享受此优惠政策。”2018年10月8日，望谟县政府办公室印发《望谟县城城市棚户区改造房屋及土地征收安置补偿方案的补充说明》，对上述安置补偿方案的部分条款进行了变更。2018年7月24日，望谟县政府作出望府发〔2018〕19号《望谟县人民政府关于望谟县城城市棚户区改造项目房屋及土地征收的决定》，决定对望谟县城棚户区改造范围内房屋及土地实施征收，对征收主体、征收范围、征收部门进行明确，并告知被征收人有行政复议或行政诉讼的权利。同日，望谟县政府发布〔2018〕2号《望谟县人民政府关于望谟县城城市棚户区改造项目房屋及土地征收决定的公告》，将上述征收决定进行公告，该公告载明征收主体为望谟县政府，征收部门为望谟县住建局和原望谟县国土资源局（现已更名为望谟县自然资源局），征收实施单位为望谟县城市棚户区改造指挥部，房屋及土地征收补偿标准按照上述安置补偿方案的标准执行，并载明“上述房屋被依法征收的，土地使用权同时收回”，并告知被征收人及利害关系人若对房屋征收决定不服，可以申请行政复议或提起行政诉讼。2018年11月18日，望谟县住建局作为甲方与高尚签订了安置补偿协议，该协议第五条约定：“（一）扣缴土地收益金：12804.4元。1.私人自建房扣缴土地收益金：面积365.84㎡×优惠政策扣缴单价35元／㎡=12804.4元……（四）已缴纳土地出让金的私人自建房，按原缴纳土地出让金等额（无息）补偿__元。”该协议第十二条约定：“（一）本协议签订时，乙方须将《房屋所有权证》《国有土地使用证》等相关权属证明手续交予甲方，统一办理注销手续。”同时，该协议第九条约定：“以上条款相互冲抵后，甲方补乙方结算款共计1390182.96元”。2018年12月20日，望谟县住建局作为甲方与高尚签订了《望谟县2018年城市棚户区改造项目房屋征收补充协议》，根据该补充协议，高尚享受提前签约奖、提前搬家奖共计31500元。2019年1月25日，高尚领取补偿款共计1421682.96元。案涉房屋被拆除后，高尚因认为安置补偿协议第五条第四项和第十二条第一项的内容损害了其合法权益，遂提起诉讼，请求：一、依法确认高尚与望谟县住建局签订的安置补偿协议第五条第四项和第十二条第一项的内容无效，确认安置补偿协议的其他条款有效；二、由望谟县政府、望谟县住建局承担因高尚起诉产生的过路费、油费、诉讼费等各种损失。一审法院认为，本案的争议焦点为：一、本案的适格被告如何认定；二、安置补偿协议第五条第四项和第十二条第一项的内容是否存在无效情形。关于争议焦点一，本案适格被告的问题。第一，《最高人民法院关于适用的解释》第二十五条第一款规定：“市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作过程中作出行政行为，被征收人不服提起诉讼的，以房屋征收部门为被告。”本案中，望谟县住建局作为《望谟县人民政府关于望谟县城城市棚户区改造项目房屋及土地征收的决定》（望府发〔2018〕19号）明确的棚户区改造项目的征收部门，其具有被告的主体资格；第二，本案高尚诉请的是安置补偿协议的效力问题，而与其签订安置补偿协议的主体是望谟县住建局，根据合同相对性原则，望谟县住建局为本案适格被告。同时，望谟县政府虽为本次征收项目的征收主体，但其并不是安置补偿协议的签订方，其不是本案适格被告。关于争议焦点二，诉争安置补偿协议第五条第四项与第十二条第一项的内容是否存在无效情形。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二条“公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：（一）政府特许经营协议；（二）土地、房屋等征收征用补偿协议……”之规定，本案中的安置补偿协议为行政协议。该司法解释第十二条规定：“行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效。”由此可知，因行政协议兼具行政性与协议性，人民法院审查行政协议是否有效，要以《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条的规定为基础，并结合相关的民事法律规范进行综合认定。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效”，《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”根据上述规定可知，行政协议在依法行政与保护相对人信赖利益、诚实信用、意思自治等基本原则之间进行利益衡量，只有在行政协议存在重大且明显违法、违反法律的强制性规定、损害国家利益、公共利益及他人合法权益时，才能确认无效，否则应当认可行政协议的效力。而上述规定中的“重大且明显违法”也是指行政机关的违法情形已经重大且明显到任何有理智的人均能够判断的程度。就本案而言，诉争协议条款是否存在上述法律规定的无效情形，具体分析如下：第一，该协议第五条第四项约定：“已缴纳土地出让金的私人自建房，按原缴纳土地出让金等额（无息）补偿__元”，原告认为该条款无效的主要理由是：望谟县住建局在对高尚房屋征收时只是退还高尚之前缴纳的土地出让金而不是按照现在的市场价对其土地使用权进行补偿，违反法律的强制性规定。对此：一是根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条“作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括：（一）被征收房屋价值的补偿；（二）因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿；（三）因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。”以及《国有土地上房屋征收评估办法》第十四条“被征收房屋价值评估应当考虑被征收房屋的区位、用途、建筑结构、新旧程度、建筑面积以及占地面积、土地使用权等影响被征收房屋价值的因素”之规定，在对国有土地及土地上的房屋进行征收时，基于“地随房走”的原则，在房屋与土地无法完全割裂的情况下，土地使用权的价值是评估房屋价值应当考虑的因素。因而，房屋评估机构结合被征收房屋的区位、用途、新旧程度、土地使用权等因素对房屋价值作出的总体评估自然也包含土地使用权的价值。同理，本案中，安置补偿协议约定的高尚案涉房屋的评估价格也已包含了其土地使用权的价值，高尚认为望谟县住建局未按照现在的市场价对其土地使用权进行补偿的理由不能成立。二是根据《望谟县城城市棚户区改造项目房屋及土地征收安置补偿方案》“已缴纳土地出让金的私人自建房，按期签约并搬家腾房的，凭有效凭证按原缴纳土地出让金等额（无息）补偿后，并按原房建筑面积35元／平方米的优惠政策扣缴土地收益金。未按期签约的不享受此优惠政策”之规定，高尚需提供其缴纳土地出让金的相关凭证才能获得土地出让金的补偿，而高尚在诉状中认可因其不同意诉争协议条款的内容，其并未向望谟县住建局提交该凭证，因此，在签订协议时，望谟县住建局没有依据上述补偿方案的规定对高尚的土地出让金进行补偿并无不当。第二，该协议第十二条约定：“（一）本协议签订时，乙方须将《房屋所有权证》《国有土地使用证》等相关权属证明手续交予甲方，统一办理注销手续。”高尚认为该条款无效的主要理由是：望谟县住建局未补偿高尚的土地使用权即收回其《土地使用权证》的行为违反法律的强制性规定，损害其合法权益。对此：一是《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十二条规定，国家对土地使用者依法取得的土地使用权不提前收回。在特殊情况下，根据社会公共利益的需要，国家可以依照法律程序提前收回，并根据土地使用者已使用的年限和开发、利用土地的实际情况给予相应的补偿。同时，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十三条第三款也规定，房屋被依法征收的，国有土地使用权同时收回。本案中，望谟县政府因棚户区改造项目建设，需征收高尚的房屋，望谟县住建局与高尚签订安置补偿协议，并按协议约定对高尚进行补偿后，收回其《国有土地使用证》符合上述法律规定。二是土地使用权的价值已包含在房屋的评估价格中，并不存在未补偿即收回其《国有土地使用证》情形。高尚认为该条款无效的理由不能成立。另，针对高尚请求确认除诉争条款以外的其他条款有效的问题，安置补偿协议系双方经协商一致签订的，且已实际履行完毕，本院对其效力不再审查。综上，高尚请求确认诉争条款无效，因缺乏事实和法律依据，依法不予支持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第二十六条、第九十四条之规定，判决驳回高尚对望谟县政府的起诉；驳回高尚的诉讼请求；案件受理费50元由高尚负担。上诉人高尚不服一审判决，向本院提起上诉称：1.上诉人的土地使用权是通过拍卖取得，享有《土地出让合同》规定的权利，望谟县政府在未补偿上诉人土地使用权和撤销《土地出让合同》的情况下，即收走上诉人案涉土地使用权证违法，违反了《土地出让合同》第四条、第十一条的约定。2.案涉项目的征收决定已被确认违法，由此签订的案涉安置补偿协议理应无效，望谟县政府以棚户区改造为名提前收回案涉土地使用权当然违法。请求：一、撤销黔西南布依族苗族自治州中级人民法院作出的（2020）黔23行初4号行政判决，并依法改判；二、判令望谟县政府承担本案全部诉讼费。被上诉人望谟县政府二审辩称：1.案涉安置补偿协议系行政协议，根据合同的相对性原则，望谟县政府并非本案适格被告。2.望谟县住建局对高尚的案涉房屋进行评估时，已将土地使用权和房屋进行综合评估，不存在未补偿土地使用权的情形。签订协议时，因高尚未提供其缴纳土地出让金的凭证，故未退还其土地出让金，但仍按照35元/平方米的优惠扣缴其土地收益金，已充分维护了其合法权益。请求：驳回上诉，维持原判。被上诉人望谟县住建局二审辩称：1.案涉安置补偿协议不存在法定或约定的无效情形。2.高尚就案涉房屋已经获得了充分补偿，其合法权益已得到保护。请求：驳回上诉，维持原判。本院经审理查明的事实与一审判决认定的基本事实一致，本院予以确认。本院认为，依据《最高人民法院关于适用的解释》第二十五条第一款之规定，望谟县住建局作为望谟县政府明确的案涉棚户区改造项目的征收部门，其有权签订案涉安置补偿协议。本案中，高尚诉请确认案涉安置补偿协议部分条款无效，系属于行政协议之诉，依据合同的相对性原则，望谟县住建局为本案适格被告。望谟县政府虽为本次征收项目的征收主体，但其并非案涉安置补偿协议的签订方，非本案适格被告，一审裁定驳回高尚对望谟县政府的起诉并无不当。案涉安置补偿协议系行政协议，兼具“行政性”及“协议性”，同时具有私法和公法的特点，依据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条第一款、第二款之规定，对行政协议是否存在无效情形，应按照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条的规定或当时施行的《中华人民共和国合同法》（2021年1月1日废止）第五十二条关于合同无效的规定进行认定，只有在行政协议存在重大、明显违法，违反法律法规的强制性规定，损害国家利益、公共利益及他人合法权益时才能确认无效。本案中，高尚诉称案涉安置补偿协议第五条第四项和第十二条第一项的内容无效，但本案在案证据并不足以证明上述两条款存在无效的情形，一审判决驳回高尚的诉讼请求并无不妥。关于高尚上诉称其土地使用权系通过拍卖取得，被上诉人在未对于其案涉土地使用权进行补偿、未撤销《土地出让合同》的情况下，收走其案涉土地使用权证的行为违法的主张。首先，《土地出让合同》是高尚办理案涉土地使用权证的前提之一，也是望谟县住建局与其签订案涉安置补偿协议，并对其进行补偿的基础，对案涉土地及其上的房屋进行征收并不需要撤销该《土地出让合同》。其次，按照“房地一体”“地随房走”的原则，因公共利益需提前收回国有土地使用权的，应对土地及其上的房屋一并征收，并依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条及《国有土地上房屋征收评估办法》第十四条之规定，将国有土地使用权的价值作为房屋评估价格的重要组成部分，一并补偿。本案中，案涉安置补偿协议中的房屋评估价格已包含高尚所称的土地使用价值，并不存在征而未补的情形。故，本院对高尚的上述主张不予支持。关于高尚上诉称案涉项目的征收决定已被确认违法，由此签订的案涉安置补偿协议理应无效的主张。根据（2019）黔23行初256号行政判决，虽然案涉项目征收决定因存在程序瑕疵而被确认违法，但依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条之规定，该征收决定的效力仍然保留，且本案系行政协议之诉，行政协议是行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，是双方当事人的合意结果，体现了当事人对自身权利的处分。本案中，案涉安置补偿协议是高尚本人与望谟县住建局签订的，且已经实际履行，就协议自身条款内容而言，并不存在法律规定的重大明显违法，损害国家利益、公共利益或他人合法权益等无效情形，故，高尚以案涉项目征收决定违法为由，主张其所签订的案涉安置补偿协议无效，理据尚不充分，本院不予支持。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律错误，程序合法。上诉人高尚的上诉理由不成立，本院不予采纳，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元由上诉人高尚承担。本判决为终审判决。审判长 赵 敏审判员 邱兴琼审判员 谭华良二〇二一年一月十八日法官助理王文婷书记员汪杨