江苏省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏行终1714号 上诉人（原审被告）如皋经济技术开发区管理委员会，住所地在江苏省如皋市海阳北路799号。 法定代表人郝晓东，该管理委员会主任。 委托代理人贾根建，如皋经济技术开发区政法和社会建设局局长。 委托代理人吴迂，江苏冠华律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）张达龙，男，汉族，住江苏省如皋市。 上诉人如皋经济技术开发区管理委员会（以下简称开发区管委会）因与被上诉人张达龙行政强制一案，不服江苏省南通市中级人民法院（2019）苏06行初83号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院经审理查明，2016年3月，开发区管委会为顺利推进开发区产业园区项目建设，决定启动搬迁工作并设立了产业园区搬迁指挥部及数个搬迁推进小组，明确了指挥长及各推进小组组长、副组长，各推进小组成员除开发区管委会工作人员外，还有城管局、社区及联防队等单位的工作人员。同年3月6日，开发区管委会以产业园搬迁指挥部的名义向搬迁户发出搬迁序时进度表、搬迁须知、补偿安置政策解答、致广大搬迁户的一封信等材料，对搬迁的政策和要求等进行了宣传。张达龙户位于如皋市××××陈庄桥北侧的沿河房屋在搬迁范围内。 2016年4月20日，如皋市经济贸易开发总公司（以下简称经贸公司）与淮安市军珲拆除有限公司（以下简称军珲公司）签订房屋搬迁拆卸合同，将包括张达龙户在内的双龙社区5、15、17至22组共计144户的房屋交军珲公司拆卸。 2016年11月15日，经贸公司与张达龙签订如皋市房屋搬迁补偿安置协议，载明张达龙的房屋实测建筑面积499.69平方米，合法建筑面积296.6平方米。经贸公司支付张达龙补偿款合计1098302.54元，张达龙应于2016年11月25日前将房屋腾空交出。该协议上有张达龙、张业美夫妇的签字及经贸公司的公章。虽然经贸公司提供的张达龙夫妇签字的搬迁交房验收合格证显示，张达龙夫妇已于2016年11月25日18时将上述房屋及附属设施交军珲公司并经验收合格，但张达龙户仍正常居住于上述房屋内。 2018年8月6日，军珲公司向张达龙户发出《通知》，要求张达龙户在2018年8月12日前撤离拆卸现场，逾期将依法拆卸。 2018年8月17日上午，张达龙夫妇被带至开发区管委会办公室，其子陈林林在沿河道路西侧被××队员及公安民警设点阻拦。在张达龙家中无人且部分家具等财物未予搬离的情况下，张达龙户的房屋被强制拆除。陈林林两次报警，如皋市公安局柴湾派出所民警均以拆迁是开发区管委会所为、公安机关无权干涉为由未予处理。 2019年7月2日，一审法院实地查看被拆现场时，照片中的办公桌、空调等物品已不复存在，但仍然可见橱柜等物品被埋废墟中。鉴于开发区管委会提供的证据材料全部来源于经贸公司，一审法院要求开发区管委会通知经贸公司相关人员，以核实张达龙房屋被拆除情况。后在张达龙夫妇、开发区管委会政法和社会建设局局长贾思建在场的情况下，一审法院对经贸公司的丁佐根进行了调查并形成笔录。 丁佐根自称是经贸公司的副总经理，因法定代表人蔡建梅面临退休，其负责全面工作。案涉地块用于汽车产业园项目建设，开发区管委会与经贸公司订有合同，开发区管委会支付经贸公司搬迁费，经贸公司对被搬迁户实施搬迁，具体拆除事务则委托军珲公司完成。 一审法院要求丁佐根提供经贸公司分别与开发区管委会、军珲公司签订的合同，丁佐根称保管人员不在、要求稍后提供。后经贸公司仅提供了与军珲公司签订的房屋搬迁拆卸合同，未提供与开发区管委会签订的合同。一审法院于同年7月10日向开发区管委会、经贸公司分别发出（2019）苏06行初83号《通知书》，要求开发区管委会与经贸公司提供就案涉地块房屋搬迁事宜签订的协议。7月15日，开发区管委会及经贸公司分别提交回复函，内容基本相同。开发区管委会在回复函中称“因贵院来调查时，经贸公司负责人未参加会议，相关工作人员在会议上提到了该公司与本管委会签订了委托搬迁的相关协议。会后，本管委会及经贸公司均查阅了各自的档案，并进行了了解，确认本管委会未与经贸公司签订相关书面协议，该公司相关人员所讲的委托搬迁协议是错误的。” 一审法院认为，根据当事人的诉辩意见，本案的争议焦点集中在开发区管委会是否实施了对张达龙房屋的强制拆除行为，如何评价被诉强制拆除行为的合法性两个方面。 关于开发区管委会是否实施了对张达龙房屋的强制拆除行为的问题。现行法律对利用集体土地进行项目建设规定了一系列严格的程序，但基于各种因素的考虑，实践中出现了以基层政府为主导的协议搬迁现象，其本质是基层政府通过协商一致的方式给予被搬迁人相应的补偿安置利益，被搬迁人自愿交出房屋及相应土地。这种方式虽然规避了集体土地征收法定程序的束缚，能够达到高效利用土地的效果，但却带来了协商程序不规范、补偿安置标准执行不统一、达成协议的效力缺乏保障、不能达成协议时没有强制执行依据等问题。这些问题如不能得到妥善处理，往往就会出现侵犯被搬迁人合法权益的情形，本案的情况就较为典型。 任何人都应当对自己的行为承担相应的责任，对于行政机关来讲更是如此。行政机关应当对自己作出的决定和实施的行为承担相应的法律责任，这既是依法行政的应有之义，也是保护行政相对人合法权益的必然要求。根据以下几个方面的分析，应当认定开发区管委会实施了被诉强制拆除行为。 首先，案涉地块的搬迁工作由开发区管委会组织实施，对案涉房屋的拆除行为，应当首先推定为开发区管委会的行为。虽然项目建设用地的协议搬迁工作没有履行集体土地征收的相关审批程序，但基本的操作程序，如补偿安置标准的确定、评估、协商和搬迁等，仍然是参照集体土地征收程序进行。通常情况下，无论是集体土地征收还是协议搬迁，组织实施的主体均为案涉地块的基层人民政府。本案发生的背景是如皋经济技术开发区2016年度产业园区建设项目的协议搬迁工作，开发区管委会不仅以产业园区搬迁指挥部的名义对被搬迁户发出了公开信，还制定了补偿安置政策解答，并明确了不同地块负责推进工作的人员。这些基本事实足以认定，案涉地块的搬迁工作是由开发区管委会组织实施。 在协议搬迁中，由于本身存在着法律依据的先天不足，在被搬迁人拒绝交出房屋的情形下，虽然明知没有任何法律规范授权行政机关可以实施强制拆除行为，但仍有行政机关通过组织相关部门、委托其他主体等方式部署实施强制拆除行为，在引发行政复议或行政诉讼后，又以各种理由来推卸强制拆除的责任，导致当事人告状无门。行政诉讼的根本目的在于解决客观存在的行政争议，监督行政机关依法行使职权，保护当事人的合法权益。基于此，人民法院对此类案件的审理应当确立一个基本的规则，这个规则就是，除非组织实施者能够提供证据或者作出合理解释，否则应当推定协议搬迁工作的组织实施者对强制拆除行为承担责任。其中的道理并不复杂，既不能没有承担责任的主体，更不能将责任推诿到民事主体身上。本案中，既然开发区管委会组织实施了案涉地块的协议搬迁工作，就应当对协议搬迁工作中的相应行为承担责任，特别是要对张达龙房屋被强制拆除的后果承担责任。 其次，开发区管委会对否认作出强制拆除行为的主张未能提供有效证据，也未能作出合理的解释。本案中，张达龙虽然在2016年11月15日与经贸公司签订过如皋市房屋搬迁补偿安置协议，但因对补偿安置结果不满，张达龙拒绝交房并一直居住在案涉房屋内。结合张达龙提供的拆除现场照片、视频资料，足以认定并不存在张达龙自愿将房屋交由军珲公司拆除的事实，张达龙的房屋被强制拆除是一个无须争辩的事实。开发区管委会为了否认自己作出强制拆除行为的主张，主要提供了经贸公司与张达龙签订的如皋市房屋搬迁补偿安置协议、经贸公司与军珲公司签订的房屋搬迁拆卸合同、军珲公司向张达龙户发出的限期撤离现场的通知等证据材料，以此说明张达龙是在达成搬迁补偿安置协议后，将房屋交由军珲公司拆除，被诉强制拆除行为与开发区管委会无关。一审法院认为，开发区管委会的上述主张尚不能推翻前述推定规则所得出的结论。这是因为：一是行政机关不仅要对自己行使职权的行为承担责任，也需要对受其权力支配的其他主体所作出的行为承担责任。正是因为如此，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十五条第二款规定，征收实施单位受房屋征收部门委托，在委托范围内从事的行为，被征收人不服提起诉讼的，应当以房屋征收部门为被告。本案虽然发生在协议搬迁的背景之中，但判断强制拆除行为主体的关键在于谁作出了强制拆除的决定，而不在于谁具体实施了拆除房屋的行为。开发区管委会是案涉产业园区建设项目的组织实施者，在张达龙拒绝交出房屋的情况下，认定开发区管委会作出了强制拆除的决定是一个符合常理的判断。二是行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第三款规定，没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托，当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。本案中，经贸公司的负责人在接受一审法院调查时称，开发区管委会和经贸公司就产业园区项目所涉地块的搬迁工作订有书面协议，虽然开发区管委会和经贸公司都否认双方签订了委托搬迁的书面协议，但足以说明开发区管委会事实上将案涉地块的搬迁工作委托给经贸公司负责具体实施。三是从强制拆除的实际情况来看，开发区管委会的主张有悖常理。张达龙提供的照片和视频资料显示，强制拆除当天，现场有多名公安民警、城管等城市管理工作人员，无论是经贸公司还是军珲公司，均没有能力组织如此规模的拆除行动。 关于如何评价被诉强制拆除行为的合法性问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条的规定，行政行为存在主要证据不足、适用法律、法规错误、违反法定程序、超越职权、滥用职权、明显不当情形之一的，人民法院应当作出认定被诉行为违法的判决。根据本案查明的事实，结合相关法律规定，一审法院认定被诉强制拆除行为存在以下违法之处。第一，强制拆除没有法律依据。法律之外无行政可言，行政机关作出剥夺他人合法权益的决定或行为时，必须要有明确的法律授权。《中华人民共和国土地管理法》对征收集体土地规定了批准、补偿、收回土地使用权等实施程序。由于开发区管委会选择的协议搬迁方式，缺乏利用现行法律提供强制力的保障，开发区管委会就应当尽力通过协商的方式解决问题，不能一方面绕开法定的程序实施协议搬迁，另一方面又期望参照适用相关法律的规定而当然获得强制执行的权力。根据《中华人民共和国行政强制法》第四条的规定，行政强制的实施应当依照法定的权限、范围、条件和程序进行，法律并没有赋予开发区管委会强制拆除他人房屋的权力。开发区管委会无视自己的职权界限，强制拆除张达龙房屋的行为严重违反了职权法定的基本原则。第二，强制拆除的方式明显不当，侵犯了张达龙的合法权益。强制拆除房屋是对当事人居住权利、财产权利、人身权利足以产生重大影响的行为，实施时需要慎之又慎。行政机关应当遵守比例原则，选择对当事人合法权益影响最小的方式，以避免造成不应有的损害。本案中，开发区管委会在实施强制拆除行为时，未对房屋内的物品进行清点登记，也未妥善安置和保管，致使张达龙的部分财产损毁。 需要特别强调的是，协议搬迁是行政机关在现行法律规定之外选择的一种搬迁方式，但是，在相对人对协议内容存在异议的情形之下，协议本身并不能成为行政机关直接实施强制拆除行为的依据和理由。这是因为，行政协议只不过是行政行为的一种表现方式，行政机关并不因此当然取得法律之外的权力。行政机关仍然必须受到职权法定原则的约束，不能通过强制的方式去执行一个存在争议的协议。如何解决相对人在协议签订后不履行的问题，对行政机关而言，确实是个难题。本院认为，《中华人民共和国行政强制法》第五十三条规定，当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，也不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内，依照本章规定申请人民法院强制执行。根据这一规定，行政机关可以有以下两个选项：一是在相对方对协议内容存在异议的情形下，告知相对人可以提起一个协议效力确认或者撤销之诉。二是若相对人既不申请行政复议或提起行政诉讼又不自觉履行协议，行政机关在履行自身义务的前提下，可以选择申请人民法院强制执行协议约定的交房条款，也可以根据协议作出一个限期交房的决定，并在限期交房决定生效后申请人民法院强制执行。 综上所述，案涉房屋强制拆除行为由开发区管委会所决定并实施，这一行为因超越职权而违法，也侵害了张达龙的合法权益。据此，一审法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项之规定，判决：确认开发区管委会于2018年8月17日对张达龙房屋所实施的强制拆除行为违法。一审案件受理费50元，由开发区管委会负担。 开发区管委会上诉称，1.原审法院对相关证据的认定错误。上诉人对被上诉人提供证据的真实性不予认可。对于法院依职权调取的证据未向当事人展示即要求发表质证意见。对被上诉人提供的证据未审核认定。2.原审法院对相关事实认定不当。拆除当天，被上诉人家中的家具已全部搬清，整个搬迁过程被上诉人夫妇均在现场，被上诉人将贵重物品自行收存。仅有不可拆卸的少数隔断。3.原审法院推定上诉人实施了强拆行为不当。综上，请求二审法院依法改判，撤销一审判决，驳回张达龙的诉讼请求。 被上诉人张达龙未提交答辩意见。 本院经审理确认一审法院查明的事实。 本院认为，本案争议焦点为上诉人开发区管委会是否为本案强拆主体。 一、关于证据认定问题 一审庭审中，开发区管委会对张达龙提供的照片真实性不予认可，但未能提供相反证据足以推翻张达龙房屋被强拆的事实，一审法院对该证据予以认定并无不当；对于张达龙提供的录音证据，开发区管委会当庭发表了质证意见，仅是对其证明内容、证明目的不予认可，未对该录音证据的真实性明确提出异议；对于一审法院依职权调取的证据，一审法院在庭审中向双方当事人当庭宣读了证据内容，也要求双方当事人发表质证意见。一审法院在证据的举证、质证、认证程序上，并不违法。 二、关于强拆主体认定问题 一审法院从两个方面进行论述，认定开发区管委会即为强拆主体，并无不当。第一，案涉地块的搬迁工作由开发区管委会组织实施；第二，开发区管委会虽否认实施强拆行为，但未能作出合理解释，也未能提供有效证据予以推翻。虽然张达龙与经贸公司签订了房屋补偿安置协议，但实际上并未按协议约定的时间自愿将房屋交付给经贸公司予以拆除，在此情形下，经贸公司可以通过提起履约诉讼的方式要求张达龙履行协议，迁让房屋，而不是以强制拆除张达龙房屋的方式。由于经贸公司与军珲公司之间签订有委托拆除协议，故军珲公司履行协议的法律后果应当由经贸公司承担，而经贸公司又系开发区管委会的全资公司，故应当由开发区管委会承担行政行为违法的法律责任。因此，一审法院认定开发区管委会为强拆行为主体，并无不当。至于强拆行为给张达龙造成的财物损失并不属于本案的审理范围，故本院不予理涉。 综上，开发区管委会的上诉请求及理由不能成立，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人如皋经济技术开发区管理委员会负担。 本判决为终审判决。 审判长 赵 黎 审判员 臧 静 审判员 吴晓玲 二〇二一年一月二十二日 书记员 刘 妍