辽宁省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）辽行终841号上诉人（一审原告）：新民市金五台子乡鄢家窝堡村第六村民小组，所在地址新民市金五台子乡鄢家窝堡村。诉讼代表人：宋凤军，男，1956年3月11日出生，汉族，农民，住址新民市。诉讼代表人：陈俊林，男，1973年6月15日出生，汉族,农民，住址新民市金五台子乡鄢家窝堡村。诉讼代表人：任小松，男，1982年9月9日出生，汉族，农民，住址新民市。诉讼代表人：鄢长志，男，1967年2月1日出生，汉族，农民，住址新民市。被上诉人（一审被告）：新民市人民政府，所在地址新民市南郊路2号。法定代表人：张文哲，该市政府市长。委托诉讼代理人：郭海婷，该市司法局工作人员。委托诉讼代理人：刘伟华，辽宁良友律师事务所律师。被上诉人（一审被告）：沈阳市人民政府，所在地址沈阳市浑南区全运大街。法定代表人：姜有为，该市政府市长。委托诉讼代理人：宫理，该市司法局工作人员。委托诉讼代理人：郝书博，该市司法局工作人员。一审第三人：新民市金五台子乡鄢家窝堡村村民委员会（以下简称鄢家村委会），所在地址新民市金五台子乡鄢家窝堡村。负责人：王铁华，该村委会主任。一审第三人：新民市金五台子乡鄢家窝堡村第二村民小组（以下简称第二村民组），所在地址新民市金五台子乡鄢家窝堡村。一审第三人：新民市金五台子乡鄢家窝堡村第四村民小组（以下简称第四村民组），所在地址新民市金五台子乡鄢家窝堡村。一审第三人：新民市金五台子乡鄢家窝堡村第七村民小组（以下简称第七村民组），所在地址新民市金五台子乡鄢家窝堡村。新民市金五台子乡鄢家窝堡村第六村民小组（以下简称第六村民组）因诉新民市人民政府（以下简称新民市政府）土地确权及沈阳市人民政府（以下简称沈阳市政府）行政复议一案，不服沈阳市中级人民法院（2019）辽01行初235号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。一审法院经审理查明，鄢家窝堡村共有7个村民小组，原告与第二、第四、第七村民组是同村的不同村民小组。1987年，包括诉争滩地在内的金五台子乡（现为镇）鄢家窝堡村第四村民组及该乡皂角树村总计2936亩的辽河滩地被辽中说理街村村民抢占耕种。其后，鄢家村委会曾多次组织本村各村民组部分村民向辽中主张被抢占滩地的权利，并多次到有关部门上访。1993年4月2日，沈阳市土地管理局、沈阳市水利局按照沈阳市人民政府的要求作出《关于新民、辽中两县滩地纠纷问题的处理决定》，责令辽中对于1992年抢种新民的2936亩滩地给予经济补偿。同时明确：自1993年起按照划定后的地界由土地使用者耕种，两县要严格遵守所划定的界线，辽中方面不得干预。辽中退还滩地后，除属于皂角树村的110亩滩地归还皂角树村外，其余退还的滩地并未退还原所有权人第四村民组，而是由鄢家村委会按照全村七个村民组每个村民组100亩的面积发包各村民组，作为当年各村民组曾经出人、出力参与向辽中主张被抢占滩地权利的补偿。当时，原告取得100亩滩地的承包权。1993、1994年原告耕种上述滩地两年，1995年辽河发生洪涝灾害，大部分滩地颗粒无收。自此，原告及各村民组均放弃了对于上述滩地的承包权。1998年实行第二轮土地承包，第四村民组向鄢家村委会主张收回被弃耕的上述滩地所有权属。经与鄢家村委会协商，第四村民组同意拿出900亩滩地作为村里的机动地，由鄢家村委会经营管理行使发包权，其余滩地归还给第四村民组。此后，鄢家村委会将900亩机动滩地发包给本村村民。2001年，鄢家村委会将案涉土地抽出作为村机动地，发包给本村村民马庆良。2002年初，第二村民组、第七村民组以对该土地收回时出人、出力为由主张承包权，并于2002年4月10日向鄢家村委会交承包费20000元，后经鄢家村委会、乡政府调解，2002年第二村民组、第七村民组耕种堤里土地，马庆良耕种堤外土地。2003年，经新民市人民法院主持调解马庆良同鄢家村委会解除承包合同。2004年第四村民组对诉争土地主张所有权，并以第二村民组、第七村民组为被告诉至新民市人民法院，后经法院主持调解达成协议，形成（2004）新民合初字372号民事调解书：第四村民组同意将套堤里约200亩，套堤外南面200亩归第四村民组，套堤外滩地（冒烟滩）归第二村民组、第七村民组永久性耕种。2017年，原告以本案三个村民组为被告提起民事诉讼，请求退还237亩滩地。新民市人民法院认为，诉争土地已经法院调解解决完毕，该案实质上是土地所有权权属纠纷，不属于人民法院受理民事诉讼的范围，故作出（2017）辽0181民初644号民事裁定，驳回原告起诉。原告上诉后，该院作出（2017）辽01民终8789号民事裁定，驳回原告上诉。2017年12月，原告以鄢家村委会为被申请人、案涉三个村民组为第三人向被告提出土地确权申请，申请确认案涉土地中的237亩土地归其所有。2017年12月27日，被告以原告申请不属于土地权属争议处理范畴为由作出不予受理决定，又于2018年3月27日自行撤销了上述不予受理决定，决定重新履行调查处理程序，并交由新民市规划和国土资源局进行调处。2018年6月，新民市规划和国土资源局对皂角树村和鄢家窝堡村其他村民组村民进行调查，期间四第三人出具不同意协调的书面意见。2018年9月21日，新民市规划和国土资源局出具土地权属争议调处意见书。2018年9月27日，被告作出新政土权决字［2018］2号土地权属争议处理决定，除认定该院审理查明的上述事实外，还认定如下事实：诉争滩地位于现××××段东岸，诉争土地237亩，涉及面积900亩。涉及面积的地块名称在第二、第七村民组《农村土地承包经营权证登记簿》中为“河东地”、“河滩地”，在第四村民组《承包土地登记台账》中为“河东堤里”“河东堤外”。其中争议涉及的900亩滩地，即已经《民事调解书》处理完毕、且已经登记、颁发《农村土地承包经营权证》的面积分别为：第二村民组302.7亩，第七村民组214.5亩，其余面积位于第四村民组62户《承包土地登记台帐》中的“河东堤里”、“河东堤外”地块面积之中。第四村民组原属金五台子乡皂角树村所辖。该村民组祖居在辽河行洪区内，1976年辽河清障整体搬迁到辽河堤外归由鄢家村所辖，其耕地全部为辽河滩地，与辽中区冷子堡镇说理街村的辽河滩地相邻，诉争及涉及的滩地为该村民组辽河滩地其中的面积。后上述土地分别颁发土地承包经营权证。此外，原告系祖居在辽河堤外鄢家窝堡村北段的一个独立自然屯，其耕地与位于辽河××××村最南端的诉争滩地相隔甚远并无任何关联，且在第一、第二轮土地承包时其各农户已经按照承包长期不变的政策在本村民组范围内分得了应该承包的土地。新民市政府认为，诉争滩地的权属原始即属于第四村民组农民集体所有，对此，原告并无任何证据能够否定。原告并不能提供任何证据能够证明1987年辽中强占滩地之前诉争滩地的权属曾经归属于原告集体所有或××土地局、水利局处理后，辽中退还被其强占滩地的权属曾经划归于原告集体所有。辽中退还滩地后，作为对当时各村民组曾经出人、出力主张被强占土地权利的补偿，鄢家村委会曾将其中可耕种的滩地平均发包给包括原告在内的各村民组，当时并未签订土地承包合同，并未约定承包期限，更未将补偿发包给各村民组的滩地权属依法确定为各村民组集体所有。鄢家村委会未经依法批准将辽中退还的本属于第四村民组权属所有的可耕种滩地平均发包给包括原告在内的各村民组，既打破了土地所有权属界线，又侵害了第四村民组农民集体的合法权益，违反了相关法律及政策的规定。此种情况下，尽管原告通过补偿取得了100亩滩地的承包权，但该承包权利的取得并非是土地所有权。鄢家村委会既不具有将一个农民集体权属所有的土地平均发包给其他农民集体的权力，更不具有将一个农民集体权属所有的土地确定给其他农民集体所有的法定权力。1995年辽河发生洪涝，大部分滩地颗粒无收。自此，包括原告在内的各村民组均放弃了对于补偿滩地的耕种权利。该项权利的放弃系属原告的自愿行为。其后，并无证据能够证明原告曾经主张过继续耕种的权利。1998年实行第二轮土地承包，第四村民组向鄢家村委会提出规划上述弃耕的大部滩地的权属归还给第四村民组，同时经第四村民组同意，从中拿出900亩滩地作为村里的机动地由鄢家村委会管理经营、行使发包权力。当时情况下，原告所具有的只能是平等竞价承包900亩机动滩地的权利，而不具有将其中的237滩地的权属据为己有的权力。同时，也并无证据证明原告曾对此提出过异议。2002年末，就第四村民组主张收回900亩机动滩地的权属问题，经诉讼后法院调解，将其中的400亩滩地归还给第四村民组，剩余滩地归由第二、第七村民组永久性耕种，并形成了《民事调解书》。其后，鄢家村委会将调解成立的900亩分别发包量化到三个村民组的129个农户，并登记造册，颁发了《农村土地承包经营权证》，证明900亩机动滩地已经法院调解处理完毕，鄢家村委会发包900亩机动滩地的权力早已灭失。对此，并无证据证明原告曾提出过异议。此种情况下，原告仍主张由鄢家村委会及三第三人退还237亩滩地的所有权既不切合实际又无法律依据。2017年，原告以诉争滩地的权属为其所有为由提起诉讼，生效裁定驳回原告起诉。由于包括诉争涉及900亩在内的辽中退还的辽河滩地已经于15年前全部发包、处理完毕，并且申请人未曾提出过异议，现今已无土地可以处理，故不具备所谓的退还土地给原告的客观事实条件。按照《辽宁省土地权属确定和争议处理办法》第三十一条规定，原告提出申请之时，本应提供诉争滩地地块的具体范围及四至界线，但原告却不能且拒绝提供。上述事实表明，任何时期、任何情况下原告均未取得过诉争滩地的所有权属，故其提出将诉争滩地的所有权属确定为其所有不具有事实和法律依据。故决定：原告不具有诉争滩地权属所有的权利，对原告提出的将237亩滩地权属确定为其所有的请求不予支持，该决定于同月29日送达原告。原告不服新民市政府作出的上述处理决定，向沈阳市政府申请行政复议，请求撤销新民市政府作出的处理决定，确认237亩土地归原告所有，申请复议理由与起诉理由一致。2019年3月14日，沈阳市政府作出沈政复字﹝2018﹞256号行政复议决定书，认定的事实与土地处理决定基本一致。沈阳市政府认为，原告所主张的争议地所有权始终不归原告所有。根据《辽宁省土地权属确定和争议处理办法》第十五条规定，民事生效裁定认定涉案土地自1993年从辽中索回后，作为村里机动地由村里管理、发包。原告自涉案土地于1993年从辽中要回至2016年启动确权争议处理程序已超过20年，期间经历1993年村委会将涉案土地每组100亩发包给各组村民，1995年原告和各村民组放弃了对于上述补偿滩地的耕种权，1998年第二轮土地承包，2004年法院调处等程序，即使其当年享有所有权，也因长期放弃主张权利而丧失。新民市政府作出的处理决定结论正确，但对不同申请人作出相同文号的决定，属于文书文号瑕疵。决定：驳回原告的复议申请。原告不服，起诉来院。一审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定，被告新民市政府作为县级人民政府，具有作出被诉土地权属争议处理决定的法定职权。《土地权属争议调查处理办法》第十条规定：“申请调查处理土地权属争议的，应当符合下列条件：（一）申请人与争议的土地有直接利害关系；（二）有明确的请求处理对象、具体的处理请求和事实根据”；第十九条规定：“土地权属争议双方当事人对各自提出的事实和理由负有举证责任，应当及时向负责调查处理的国土资源行政主管部门提供有关证据材料；《辽宁省土地权属确定和争议处理办法》第三十一条规定：“土地权属争议处理申请书应当载明下列事项：（一）申请人的名称、地址、法定代表人或者负责人的姓名、职务，或者申请人的姓名、性别、年龄、工作单位、地址；（二）被申请人的名称（姓名）、地址（工作单位）；（三）争议土地的地址；（四）土地权属争议的具体事实和请求；（五）有关证据材料及其来源。”根据上述规定，申请确认土地权属争议的前提是对争议土地具有相应权利。本案中，原告申请确认237亩土地归其所有，其起诉状中自述“……1993年原告分得100亩土地；由于辽河下滩有水，有大约800亩土地没有分，如果分得话，原告应该分得237亩。因辽河水大，1995年，各个小组不再耕种，该争议土地作为村里的机动地由村里管理对外承包……”，即原告申请确权的理由是认为应分得237亩土地，而非已经享有的土地所有权被侵害，且未能指明所有权被侵害的土地四至。《中华人民共和国土地管理法》第十一条第一款规定：“农民集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权”；《中华人民共和国农村土地承包法》第十三条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会发包；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组发包。村集体经济组织或者村民委员会发包的，不得改变村内各集体经济组织农民集体所有的土地的所有权。国家所有依法由农民集体使用的农村土地，由使用该土地的农村集体经济组织、村民委员会或者村民小组发包”。根据上述规定，集体土地所有权的确认应由县级人民政府登记确认，对于已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理。本案中，原告未能证明案涉土地曾经确权归其所有，并由其村小组成员经营管理。综上，原告提出的确权申请不符合上述规定。《土地权属争议调查处理办法》第三条规定：“调查处理土地权属争议，应当以法律、法规和土地管理规章为依据。从实际出发，尊重历史，面对现实”；第二十七条规定：“调解未达成协议的，国土资源行政主管部门应当及时提出调查处理意见，报同级人民政府作出处理决定”。本案中，被告新民市政府提供的证据能够证明受理原告的申请后履行了调查等法定程序，按照从实际出发、尊重历史、面对现实的处理原则，根据案涉土地的历史使用情况及纠纷处理情况，认定原告从未对案涉土地享有所有权，并据此作出被诉处理决定，并无不当。根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款规定，被告沈阳市政府具有作出被诉复议决定的法定职权。其提供的证据能够证明被诉复议决定符合法定程序，适用法律正确。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告的诉讼请求。一审案件受理费50元，由原告负担。第六村民组上诉称，一、有新证据推翻一审判决。上诉人有新证据证明诉争土地在被辽中区村民耕种前有一大部分是村里的土地，而不是原来四组的土地，所以，重新确权并不能改变原来的权属关系。二、我们村的土地纠纷由来已久，新民市政府一直没有从根本上解决问题，是懒政的表现。针对辽河滩地土地纠纷问题，1993年，沈阳市土地管理局文件［沈土发（1993）21号］，该文件决定：1.“就河滩地纠纷处理意见和市政府办公厅综二字（1992）63号市长办公会议纪要……”而新民市政府没有一个政府的办公会议来解决我们村的问题，几任市长做了批示，但是问题始终没有公正解决。我们诉讼到法院后，新民市有关部门根本没有实地调查、测量，仅凭个别组的陈述做出决定。请求：一、依法撤销一审判决；二、改判撤销新政土权决字［2018］2号《新民市人民政府土地权属争议处理决定书》、撤销沈政复﹝2018﹞256号《沈阳市人民政府行政复议决定书》；三、判令被上诉人履行法定职责，依法确认237亩河滩地为第六村民组所有。沈阳市政府答辩称，沈阳市政府的职权依据合法，事实清楚，证据确凿。沈阳市政府具有作出行政复议的法定职权。被申请人经调查发现，上诉人所主张的争议地所有权始终不归上诉人所有，辽宁省土地权属确定和争议处理办法（1996.5.7辽宁省人民政府69号令）第15条规定，农村集体经济组织使用其他农村集体经济组织的土地，连续使用已满二十年并且在此期间一方未要求返还的，土地所有权性属于使用者。（2017）辽0181民初644号、646号、（2017）辽01民终8789、8790号民事裁定书认定案涉土地至1993年从辽中要回后，作为村里机动地由村里管理发包，上诉人自案涉土地于1993年从辽中要回至2016年启动确权争议处理程序已经超过20年，期间经历1993年村委会将案涉土地每组100亩发包给各组村民，1995年上诉人和各村民组放弃了对上诉人滩地的耕种权，1998年第二轮土地承包，2004年法院调处等程序。即便当年享有所有权，也因长期放弃主张权利而丧失。新民市政府作出的土地权属争议处理结论正确，对上诉人实体权利不产生新的影响，上诉人对案涉土地主张所有权，缺乏事实基础新民市政府没有职责将案涉土地中的237亩确认给上诉人。根据行政复议法实施条例第四十八条第一款第一项之规定，沈阳市政府作出驳回上诉人行政复议申请的决定，该决定程序合法，适用依据正确。新民市政府答辩称，同意沈阳市政府答辩意见，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。鄢家村委会述称，同意新民市政府答辩意见。第二、四、七村民组述称，同意鄢家村委会陈述意见。本院经审理查明的事实与一审法院查明的事实一致，本院予以确认。本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》（2019年修正）第十四条规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状。”新民市政府作为县级人民政府，具有作出被诉土地权属争议处理决定的法定职权。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款规定：“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”沈阳市政府作为新民市政府的上级行政机关，具有作出被诉行政复议决定的法定职权。根据《土地权属争议调查处理办法》第十条、第十九条、《辽宁省土地权属确定和争议处理办法》第三十一条规定，申请调查处理土地权属争议的，应当符合申请人与争议的土地有直接利害关系、有明确的请求处理对象、具体的处理请求和事实根据的条件；土地权属争议双方当事人对各自提出的事实和理由负有举证责任，应当及时向负责调查处理的国土资源行政主管部门提供有关证据材料；土地权属争议处理申请书应当载明：（一）申请人的名称、地址、法定代表人或者负责人的姓名、职务，或者申请人的姓名、性别、年龄、工作单位、地址；（二）被申请人的名称（姓名）、地址（工作单位）；（三）争议土地的地址；（四）土地权属争议的具体事实和请求；（五）有关证据材料及其来源等事项。上诉人申请确认案涉237亩土地归其所有的理由是，认为其应分得237亩土地，而非已经享有的土地所有权被侵害，且未能指明所有权被侵害的土地四至。《中华人民共和国土地管理法》（2004修正）第十一条第一款规定：“农民集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权”；《中华人民共和国农村土地承包法》（2018年修正）第十三条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会发包；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组发包。村集体经济组织或者村民委员会发包的，不得改变村内各集体经济组织农民集体所有的土地的所有权。国家所有依法由农民集体使用的农村土地，由使用该土地的农村集体经济组织、村民委员会或者村民小组发包”。根据上述规定，集体土地所有权的确认应由县级人民政府登记确认，对于已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组进行经营、管理。本案二审期间，上诉人未能提供有效证据证明案涉土地曾经确权归其所有，并由其村小组成员进行经营、管理。上诉人提出的确权申请不符合上述规定。《土地权属争议调查处理办法》第三条规定：“调查处理土地权属争议，应当以法律、法规和土地管理规章为依据。从实际出发，尊重历史，面对现实”；第二十七条规定：“调解未达成协议的，国土资源行政主管部门应当及时提出调查处理意见，报同级人民政府作出处理决定”。新民市政府提供的证据能够证明其受理上诉人的申请后，履行了调查等法定程序，按照从实际出发、尊重历史、面对现实的处理原则，根据案涉土地的历史使用情况及纠纷处理情况，认定上诉人从未对案涉土地享有所有权，并据此作出被诉处理决定，并无不当。沈阳市政府提供的证据能够证明被诉复议决定符合法定程序，适用法律正确，沈阳市政府作出驳回上诉人行政复议申请的复议决定并无不当。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。上诉人的上诉请求无事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由新民市金五台子乡鄢家窝堡村第六村民小组承担。本判决为终审判决。审判长  曹丽华审判员  谭 斌审判员  曹 弘二〇二一年一月二十五日法官助理杨智超书记员安康