云南省昭通市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）云06行终229号上诉人（原审原告）唐顺付，男，汉族，1968年01月10日出生，云南省巧家县人，小学文化，农民，现住云南省曲靖市麒麟区（原户籍地：云南省巧家县）。被上诉人（原审被告）巧家县红山乡人民政府（以下简称红山乡政府）。住址：云南省巧家县红山乡红山社区红山社。法定代表人赵应彪，乡长。委托代理人张帮俄，云南长鸣律师事务所律师，代理权限：特别授权。上诉人唐顺付诉被上诉人红山乡政府不履行行政裁决职责一案，不服昭阳区人民法院（2020）云0602行初35号行政判决书，向本院提起上诉。本院于2020年10月22日受理后，依法组成合议庭审理了本案。被上诉人红山乡政府的委托代理人张帮俄向本院递交了书面代理意见。本案现已审理终结。原审法院确认的法律事实：原告唐顺付系巧家县红山乡牛栏村委会屋基村民小组村民。2008年，因溪洛渡水电站建设需要，巧家县红山乡的部分土地被确定为水库的淹没区。2008年7月26日，巧家县移民局进实物指标调查后制作了《溪洛渡水电站（巧家库区）实物指标符合调查表——土地分解到户表》。在该表中，将图斑号为1039的牛栏村小地名为“麻豪”处面积为6.05亩的花椒地登记于原告唐顺付名下。后在公示过程中，因牛栏村委会大树村民小组认为该土地属于大树村民小组所有提出异议，要求巧家县移民局将1039图斑的6.05亩花椒园的权属所有者更改为大树村民小组。自此，原告与红山乡牛栏村民委员会大树村民小组就案涉土地权属产生争议。2011年10月9日，巧家县红山乡牛栏村民委员会作出《关于大树社集体土地与屋基社唐顺付纠纷一事的决议》，该决议载明：“唐顺付侵占大树社集体土地6.05亩，图斑号1039归本村大树社集体所有”。2011年10月18日，被告红山乡政府向巧家县人民政府递交红政呈(2011)38号《关于请求对红山乡牛栏村大树村民小组溪落渡淹没土地的权属进行界定的请示》，载明“红山乡牛栏村大树村民小组与本村屋基村民小组唐顺付发生土地权属争议，乡村两级经多次协调，达不成一致意见，故报请县人民政府进行确权”。2011年12月12日，红山乡政府向巧家县移民局呈交了《关于红山乡牛栏村大树村民小组溪洛渡淹没土地权属界定的报告》，该报告载明：“因溪洛渡电站的修建，红山乡牛栏村大树村民小组与本村屋基村民小组村民唐顺付发生淹没土地权属争议，乡村两级多次召集双方当事人进行协商解决，均未能达成一致意见。为此，乡人民政府以《红山乡人民政府关于请求对红山乡牛栏村大树村民小组溪洛渡淹没土地的权属进行界定的请示》（红政呈[2011]38号）向县人民政府请示请求解决，县人民政府领导批示：‘村民小组与村民个人就某块地所有权申请确权在处理如何办请乡政府组织国土、林业商县移民局即可’。同时，大树村民小组组长及部分村民代表提交了有关土地权属证明材料。牛栏村委会也提供了《关于大树村集体土地与屋基社唐顺付纠纷一事的决议》，该决议决定6.05亩（图斑号[1039]）土地权属归大树村民小组所有，并相应冻结屋基村民小组村民唐顺付4个生产安置人口指标。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条中‘土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决，协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由县级人民政府或者县级以上人民政府处理’的规定，按照县人民政府领导批示及上述证明材料，红山乡政府同意上述土地权属归属一事。”2013年-2014年期间，原告唐顺付的其它被征收土地的征地补偿款补偿到账。后原告唐顺付因未得到该争议地块的土地补偿款向相关部门提出信访。被告红山乡政府在接到相关部门的转交信访件后于2019年5月17日作出了红政信复[2019]6号《红山乡人民政府关于对唐顺付信访事项的答复意见》。2019年6月，原告向巧家县人民法院起诉征地补偿，因巧家县人民法院认为原告应当先找政府解决土地权属问题，故原告于2019年6月19日向巧家县人民政府邮寄了《确权申请》。巧家县人民政府于6月28日签收，于2019年7月22日批转给被告红山乡政府办理并于2019年10月11日联系红山乡政府，督促其尽快办理。2019年10月8日，原告唐顺付以巧家县人民政府对其提交的确权申请在法定期限内未答复为由向昭通市中级人民法院提起行政诉讼，昭通市中级人民法院作出（2019）云06行初243号《行政裁定书》，裁定驳回原告唐顺付的起诉。2019年11月28日，被告红山乡政府作出了《红山乡人民政府关于对唐顺付申请事项的回复》，载明：“一、您在申请中自述‘1997年至1998年任牛栏村屋基社社长期间，带领陈铭发、邹锡贵等人在麻豪对面的荒山上开荒’。经调查组调查，目前了解到的情况不属实。二、您在申请中自述争议地块是1997年至1998荒山开荒后种植花椒、药材等经济林木。经调查组调查，目前了解到的情况不属实。三、您在申请中自述争议地块原属8个社所有，通过查阅溪洛渡电站实物指标调查时图纸图斑，该争议地块在图斑上位于牛栏村大树村。通过调查组调查，目前了解到的情况不属实。综合移民实物指标调查以来的相关佐证资料，结合近期的调查情况已据实向县人民政府进行报告，现对您进行回复，2011年牛栏村委员会提供了决议，随即乡人民政府向县人民政府请示请求解决。并按要求向县移民局提交了报告。加之目前了解到的情况，原则上支持2011年乡村作出的土地权属归属的决定。”2019年12月17日向原告唐顺付进行了送达。原告唐顺付收到上述回复后认为与原信访回复一致，以被告未作出行政处理决定，系被告存在行政不作为为由，向原审法院提起诉讼，请求判令被告红山乡政府在一定期限内对原告唐顺付的6.05亩花椒土地使用权确权申请进行处理。原审法院认为：根据2004年修正的《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。”《土地权属争议调查处理办法》第九条规定：“当事人发生土地权属争议，经协商不能解决的，可以依法向县级以上人民政府或者乡级人民政府提出处理申请，也可以依照本办法第五、六、七、八条的规定，向有关的国土资源行政主管部门提出调查处理申请。”根据上述法律、规章的规定，乡级人民政府针对当事人之间的土地所有权和使用权争议具有作出行政处理的法定职责。本案中，2008年7月26日巧家县移民局制作了《溪洛渡水电站（巧家库区）实物指标符合调查表——土地分解到户表》。在该表中，将图斑号为1039的牛栏村小地名为“麻豪”处面积为6.05亩的土地登记于原告唐顺付名下。后在公示过程中，因牛栏村委会大树村民小组认为该土地属于大树村民小组所有提出异议，要求巧家县移民局就1039图斑的6.05亩土地权属的所有者改为大树村民小组进而与原告唐顺付就案涉土地权属产生争议。针对该争议，2011年10月9日巧家县红山乡牛栏村委员作出《关于大树社集体土地与屋基社唐顺付纠纷一事的决议》，该决议载明：“唐顺付侵占大树社集体土地6.05亩，图斑号1039归本村大树社集体所有”。被告红山乡政府根据该决议，向巧家县移民局递交了《关于红山乡牛栏村大树村民小组溪洛渡淹没土地权属界定的报告》，该报告中明确载明：“……按照县人民政府领导批示及上述证明材料，红山乡政府同意上述土地权属归属一事”。巧家县移民局根据被告红山乡政府的该报告，在核发原告的征地补偿款时未将争议土地的补偿款核发给原告，原告唐顺付在未领到案××争议土地征地补偿款××就已经××了××乡政府对案涉土地作出了确权决定。故原告唐顺付在2013年-2014年领取自己的其它征地补偿款时已明知被告红山乡政府已对案涉争议土地的权属问题进行了确权处理的情况下，仍然要求被告红山乡政府再次对同一问题进行重复处理于法无据。如苛以被告需再次启动调查程序，再次重复作出处理决定才视为履行了行政作为的义务，则实属浪费行政资源。另外，从法的安定性角度考量，亦不允许行政机关非因法定事由并经法定程序恣意撤销或者废止已经作出的行政行为。被告红山乡政府收到巧家县人民政府批转的原告唐顺付的确权申请后，已于2019年11月28日作出了《红山乡人民政府关于对唐顺付申请事项的回复》。该《回复》已明确告知了原告唐顺付：“原则上支持2011年乡村作出的土地权属归属的决定”。综上所述，被告红山乡政府针对原告2019年6月19日递交的《确权申请》，已于2019年11月28日作出了《红山乡人民政府关于对唐顺付申请事项的回复》，已履行了答复的义务，不存在行政不作为。原告唐顺付提出要求判决被告红山乡政府在一定期限内对原告唐顺付6.05亩花椒园土地使用权确权申请进行处理的诉讼请求不能成立，依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告唐顺付的诉讼请求。案件受理费五十元，由原告唐顺付负担。上诉人唐顺付上诉称，原审判决认定事实错误，部分证据认定错误。牛栏村委会非法作出决议，2011年红山乡政府没有作出决定，只是请求县政府进行土地确权。红山乡政府2019年11月28日的回复称原则上支持2011年乡村作出的土地权属归属决定，其回复不是土地确权处理决定，并未告知上诉人复议或提起行政诉讼的救济途径。故该回复属于对内救济不对外的回复。一审法院认定上诉人在未收到案涉争议土地补偿款时就应当知道红山乡政府对案涉土地作出了确权决定，缺乏证据。综上，红山乡政府的回复与信访答复内容一致，并未对争议土地进行确权处理，请求撤销原审判决，改判支持上诉人的诉讼请求。被上诉人红山乡政府答辩称，被答辩人提交的土地确权申请，答辩人已经作出回复意见并予以送达，已经履行了行政义务，并不存在不作为。关于本案争议土地权属争议，2011年已经作出了权属界定，被答辩人系重复申请土地确权，其上诉理由不能成立。被答辩人对2011年的土地权属界定持有异议，应当在知道该权属界定时依法申请复议或提起诉讼。综上，一审判决认定事实清楚、适用法律正确，被答辩人的请求无事实和法律依据；请求维持原判，驳回被答辩人的上诉请求。本院经审理查明的事实与原审法院认定的事实一致，本院予以确认。本院认为：本案争议土地权属已于2011年10月9日经红山乡牛栏村委会作出决议归大树社集体所有，巧家县政府批示由红山乡政府组织国土、林业商县移民局办理，红山乡政府向巧家县移民局递交《关于红山乡牛栏村大树村民小组溪洛渡淹没土地权属界定的报告》，红山乡政府同意决议的土地权属归属；巧家县移民局根据红山乡政府的报告未将该土地的征地补偿款发放给上诉人，上诉人系于2013年至2014年期间未领到案××土地补偿款××已××乡政府对争议土地的确权处理结果。上诉人又于2019年6月19日向巧家县政府申请确权，巧家县政府转批给被上诉人，被上诉人红山乡政府收到巧家县政府批转上诉人唐顺付的确权申请后，已于2019年11月28日作出了《红山乡人民政府关于对唐顺付申请事项的回复》，该回复明确告知上诉人“原则上支持2011年乡村作出的土地权属归属的决定”。虽然该回复不是规范的确权决定，但其已经明确了争议土地的权属归属。故针对上诉人重复提出确权申请的事项，被上诉人红山乡政府已经依法作出了回复并送达，该回复具有确权性质，对申请人具有法律约束力，其已依法履行了确权义务，并不存在不作为的行为。但被上诉人红山乡政府针对上诉人的确权申请作出回复有不规范之处，希望在今后的工作中予以重视并改正。综上所述，上诉人的上诉理由无事实和法律依据，本院不予支持；一审判决认定事实清楚、适用法律正确，依法应予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人唐顺付承担。本判决为终审判决。审判长  王金山审判员  吴蔚秋审判员  王 碧二〇二一年一月二十日法官助理欧继萍书记员张贵林附：本判决引用法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。