山东省临沂市中级人民法院行 政 裁 定 书(2020)鲁13行终463号上诉人（原审原告）平邑县保太镇沈家武阳村民委员会，住所地平邑县保太镇沈家武阳村。法定代表人董菁，主任。委托代理人李华，山东至平律师事务所律师。被上诉人（原审被告）平邑县人民政府，住所地平邑县明德路中段路东。法定代表人陈士贤，县长。委托代理人廉勇，山东东蒙律师事务所律师。原审原告沈平，男，1962年8月20日出生，汉族，住平邑县。原审第三人平邑县保太镇徐家武阳村民委员会，住所地平邑县保太镇徐家武阳村委会。法定代表人徐长庆，主任。上诉人平邑县保太镇沈家武阳村民委员会因与被上诉人平邑县人民政府土地行政登记一案，不服临沂市兰山区人民法院(2019)鲁1302行初311号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。原审法院认定事实：2012年，在平邑县开展农村集体土地所有权登记发证工作中，经平邑县人民政府与平邑县保太镇徐家武阳村民委员会确权指界，双方签订《土地权属界限协议书》，明确了双方相邻边界四至范围。平邑县人民政府根据上述协议为第三人平邑县保太镇徐家武阳村民委员会颁发《集体土地所有证》。原告认为，被告平邑县人民政府的确权登记行为将原本原告所有的位于平邑县保太镇武阳联小前的0.64亩土地及第二原告使用的第一原告所有的平集用（2013）第229667号101.63平方米的土地所有权及六个武阳村所有的武阳联小、联小前的部分土地确权登记在第三人平邑县保太镇徐家武阳村民委员会名下属于违法，遂提起本案的行政诉讼。原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第四项规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源所有权或者使用权的决定不服的，属于人民法院行政诉讼受案范围。”《中华人民共和国行政诉讼法》第四十四条第二款规定：“法律、法规规定应当先向行政机关申请复议，对复议决定不服再向人民法院提起诉讼的，依照法律、法规的规定。”土地等自然资源的所有权或者使用权权属争议问题专业性强、涉及面广、权属复杂，行政机关所特有的土地专业优势、基层管理经验以及相对公正的立场为其迅速化解行政争议提供了可能。因此，《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。”根据上述规定，对于土地的所有权或者使用权权属争议，当事人对行政机关所作的确权决定不服，属于人民法院行政诉讼受案范围，但须经行政复议后，才可以向人民法院提起行政诉讼。本案中，被告平邑县人民政府作出的平集有（2012）第01613号《土地登记证书》系针对案涉土地的权属作出的行政确认，原告平邑县保太镇沈家武阳村民委员会对确权行为不服，应当先行申请行政复议，才可以向人民法院提起行政诉讼。原告平邑县保太镇沈家武阳村民委员会直接提起行政诉讼，不符合法律的规定，原告的起诉，依法应予驳回。依据《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款、最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第一款第一项之规定，裁定驳回原告的起诉。上诉人平邑县保太镇沈家武阳村民委员会上诉称，1.请求二审法院依法撤销（2019）鲁1302行初311号行政裁定书，依法改判为支持上诉人的诉讼请求或者发回重审；2.一、二审诉讼费用由被上诉人承担。事实和理由：1.一审法院认定事实错误。被上诉人的确权行为，是行政机关按照中央决定对全国各村土地的所有权及四至进行界定，不是被上诉人对权属争议所作的确权决定。对于争议地块，当事人未到现场指界，否则，不至于将沈平的房屋界定给原审第三人。2.一审法院适用法律错误。根据最高人民法院《关于适用〈行政复议法〉第三十条第一款有关问题的批复》（法释[2003]5号）、《最高人民法院行政审判庭关于行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证的行为是否属于确认行政行为问题的答复》（[2005]行他字第4号）的规定，只有双方当事人对九类自然资源的所有权或者使用权发生争议，争议双方要求人民政府处理，人民政府有关职能部门根据调查，对争议自然资源的所有权或者使用权作出确权决定，当事人对确权决定不服的，必须行政复议后提起行政诉讼。本案显然不属于复议前置的情况。上诉人在提起行政诉讼前，去国土局复议，国土局回复经过法院受理的案件，不予受理，可以直接起诉。该争议的土地，早在2010年时就经过临沂市中级人民法院审理，裁定双方是属于土地所有权争议，由人民政府处理。综上，一审法院认定事实错误，适用法律错误。被上诉人平邑县人民政府辩称，1.案涉颁发的土地使用权证书属于土地确权行为，而不属于行政处罚或行政强制。2.一审裁定适用法律正确。根据《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款的规定，明确规定了土地权属争议复议前置。上诉人引用《最高人民法院关于适用〈行政复议法〉第三十条第一款有关问题的批复》（法释[2003]5号），认为本案不适用《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款规定，但该答复内容明确行政相对人认为行政机关确认土地等自然资源的所有权或者使用权的行政行为，侵犯其已经依法取得的自然资源所有权或者使用权的，经复议后再提起行政诉讼，本案未涉及自然资源所有权或者使用权的行政处罚、行政强制措施。一审裁定及被诉行政行为事实清楚，证据确实、充分，适用法律法规正确，符合法定程序，依法应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，应予驳回。各方当事人在一审中提交的证据和依据已随案移送本院，上述证据在一审庭审中已经质证。本院认为，《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。《最高人民法院关于适用＜行政复议法＞第三十条第一款有关问题的批复》（法释[2003]5号）答复，根据《行政复议法》第三十条第一款的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的具体行政行为，侵犯其已经依法取得的自然资源所有权或者使用权的，经行政复议后才可以向人民法院提起行政诉讼，但法律另有规定的除外；对涉及自然资源所有权或者使用权的行政处罚、行政强制措施等其他具体行政行为提起行政诉讼的，不适用《行政复议法》第三十条第一款的规定。”。《最高人民法院行政审判庭关于行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证的行为是否属于确认行政行为问题的答复》称，最高人民法院法释[2003]5号批复中的“确认”，是指当事人对自然资源的权属发生争议后，行政机关对争议的自然资源的所有权或者使用权所作的确权决定。有关土地等自然资源所有权或者使用权的初始登记，属于行政许可性质，不应包括在行政确认范畴之内。据此，行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证书的行为不属于复议前置的情形。根据上述规定，《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款涉及的复议前置行为，主要是指行政机关确认土地、矿藏等自然资源的所有权或者使用权的行政行为侵犯已经依法取得的自然资源所有权或者使用权的行为。本案中，上诉人平邑县保太镇沈家武阳村民委员会、原审原告沈平起诉的是被上诉人平邑县人民政府为原审第三人平邑县保太镇徐家武阳村民委员会颁发土地登记证的行为，属于行政许可的性质，不包括在行政确权范畴之内。据此，本案上诉人及原审原告提起本案诉讼，不属于复议前置的情形。原审法院以本案属于复议前置的情形为由驳回上诉人及原审原告的起诉，适用法律错误，本院予以纠正。综上，原审法院裁定适用法律错误，依法应予以撤销。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定、《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第一百零九条第一款之规定，裁定如下：一、撤销临沂市兰山区人民法院作出的(2019)鲁1302行初311号行政裁定；二、本案指令山临沂市兰山区人民法院继续审理。审判长  孙诚霞审判员  王茂峰审判员  鹿文麒二〇二一年一月十九日书记员  姜良慧