山东省青岛市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁02行终694号 上诉人（原审原告）青岛市李沧区湘潭路街道办事处南岭社区居民委员会，住所地青岛市李沧区，统一社会信用代码55xx6C。 法定代表人刘吉玮，主任。 委托代理人高海滨，山东德衡律师事务所律师。 委托代理人任婷婷，山东德衡律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）青岛市自然资源和规划局（原青岛市国土资源和房屋管理局），住所地青岛市市南区。 法定代表人姜德志，局长。 出庭负责人杨波，青岛市土地储备整理中心副主任。 委托代理人潘潍平，青岛市自然资源和规划局工作人员。 委托代理人丛凡力，北京大成（青岛）律师事务所律师。 原审第三人青岛中南世纪城房地产业投资有限公司，住所地青岛市李沧区，统一社会信用代码91xx2G。 法定代表人孙永刚，董事长。 委托代理人安良子，北京市中伦（青岛）律师事务所律师。 委托代理人张勇，北京市中伦（青岛）律师事务所实习律师。 上诉人青岛市李沧区湘潭路街道办事处南岭社区居民委员会（以下简称南岭居委会）因诉被上诉人青岛市自然资源和规划局、原审第三人青岛中南世纪城房地产业投资有限公司（以下简称中南世纪城）国有土地使用权出让合同一案，不服山东省青岛市市南区人民法院（2019）鲁0202行初115号行政判决，在法定期限内提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2020年12月1日在本院第27法庭公开开庭审理了本案。上诉人委托代理人任婷婷、高海滨，被上诉人负责人杨波及委托代理人潘潍平、丛凡力，原审第三人委托代理人安良子、张勇，到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审法院查明，涉案土地位于本市××××路街道办事处南岭社区，面积为53849.4平方米，规划宗地编号xx，地块编号xx，原属于南岭村集体土地。经山东省政府批准，青岛市人民政府（以下简称青岛市政府）于1992年4月作出批复，南岭村农业人口转为非农业户口，对现有剩余土地，由各区土地管理部门登记造册，统一管理，国家、集体需要用地时，由土地管理部门按照国家有关规定办理有偿划拨手续。 2008年9月27日,被告作出建设用地会审表，项目名称为南岭村庄改造，其中权籍管理处意见为：该宗地为南岭居委会“农转非”国有土地；国有土地管理处意见为：城中村改造，拟以项目招拍挂确定用地主体。 2008年9月27日，案外人青岛市统一征地办公室与原告南岭居委会分别签订青土征字[2008]123号、125号《青岛市征地安置补偿协议书》。协议约定：将包含涉案xx土地在内的建设用地依法征收后纳入政府储备，按规定实行出让变现，土地变现收益扣除有关税费后按规定予以返还；协议对征地补偿安置费用包括土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费进行了核算，并约定上述费用包含在被征土地补偿款总额内，不单独支付；南岭居委会自协议生效之日起30日内，将被收回土地范围内的土地房产权属证件办理注销登记，在办理注销后，将符合《土地交付条件》约定的土地交付青岛市李沧区人民政府（以下简称李沧区政府）；协议项下宗地的土地使用权出让后，如土地已交接，在土地使用权出让合同生效之日起90日内，青岛市统一征地办公室核算收回土地补偿款总额，双方签订补充协议，约定剩余款项的支付方式及各项费用明细。 2008年9月28日，被告向青岛市政府作出《关于呈报李沧区湘潭路街道办事处南岭社区居民委员会城中村（居）改造项目供地方案的请示》，李沧区南岭村改造是政府确定的2008年24个两改“重点项目之一”，该项目拟用土地原为南岭居委会“农转非”国有土地，现青岛市统一征地办公室已与南岭居委会签订了《青岛市征地补偿安置协议书》（青土征字[2008]122-129号），拟将上述土地进行收回补偿。对该项目，市规划局下发了《建设工程规划方案审查意见书》（青规规审字[2008]109号），同意实施南岭村庄改造。我局拟定了《青岛市国有建设用地使用权出让方案》（青土让字[2008]第72号），现将该出让方案与《青岛市征地补偿安置协议书》（青土征字[2008]122-131号）一并报请审批。 2008年10月17日，青岛市政府向被告作出青政地字〔2008〕323号《关于李沧区湘潭路街道办事处南岭社区改造项目供地方案的批复》：1.同意青岛市统一征地办公室与南岭居委会签订的包含涉案土地在内的青土征字[2008]122-131号《青岛市征地补偿安置协议书》，将相关土地进行征收补偿。2.同意李沧区政府对上述征收补偿土地实施项目招拍挂。项目建设用地使用权出让金总额包括项目拆迁安置总成本和政府土地收益，设定的项目招拍挂底价应高于项目拆迁安置总成本，并保证政府土地收益。3.同意被告拟定的《青岛市国有建设用地使用权出让方案》（青土让字〔2008〕第72号）。村庄改造补亏分摊用地，以项目招拍挂方式确定用地主体，建设用地使用权出让总价款全额上缴市财政，并按“收支两条线”的规定，出让总价款扣除有关税费后的90%返还李沧区政府，专项用于折抵安置补亏用地征地和村庄改造拆迁安置费用。其他分摊经济发展用地36645.8平方米纳入项目招拍挂，经济发展用地出让总价款按“收支两条线”的规定全额上缴市财政，扣除有关税费后的80%返还被征地单位，用于折抵征地费用，由被征地单位用于被征地单位农民的生产生活安置。 2009年7月3日，李沧区政府发布南岭、大枣园社区村庄改造项目招标公告，将南岭、大枣园社区两个社区综合捆绑式改造，旧村改造项目（包括拆迁、安置房代建、经济适用房代建）与社区范围内的国有土地（包含涉案土地）出让进行捆绑招标，招标出让地块的招标起始价确定为楼面地价的平均价。在南岭××村庄改造项目招标文件中载明“中标方应按照市规划局批准的修建性详细规划方案（青规规审字〔2008〕109号）进行建设”，并将该建设工程规划方案审查意见书作为招标依据，“项目内建设用地不超过三期供地，全部供地在2年内完成，招标出让地块的《国有建设用地使用权出让合同》于《项目协议书》签订后签订。”本项目标的额由区政府会同国土资源行政主管部门结合征地、拆迁补偿安置成本、市场态势和土地评估结果，确定项目招标起始价1498元每平方米与招标出让地块地上总建筑面积（涉案地块规划建筑面积为69174平方米）乘积，即697910710元。若实际地上总建筑面积大于本次招标出让建筑面积，中标方应按规定补交土地出让金，若实际地上总建筑面积小于本次招标出让建筑面积，土地出让金总额维持原数。 2009年7月23日，中南控股集团有限公司中标。青岛市李沧区人民政府（甲方）与中南控股集团有限公司（乙方）签订《南岭××村庄改造项目项目协议书》：对南岭××村庄改造项目范围内的拆迁工作、土地腾空、基础设施配套、原有房地产权属证书注销、拆迁安置补偿费用的支付、《国有建设用地使用权出让合同》的签订、土地出让金的缴纳、项目保证金的收缴与返还、办理《房地产权证》、安置用房与经济适用住房及商品房的开发建设等相关事宜，订立本协议书。第一条约定，乙方需在李沧区注册成立项目公司，以新成立的项目公司作为招标出让地块的国有建设用地使用权受让人并作为建设主体对整个项目实施开发建设。第十一条约定，招标出让地块的土地出让总金额697910710元（含涉案地块），于《项目协议书》签订后签订《国有建设用地使用权出让合同》，并按该合同约定缴纳土地使用权出让金。第十八条约定，乙方有下列行为的，视为违约：……3.不按时或不签订《国有建设用地使用权出让合同》的，……。第十九条违约责任约定第（二）项规定，具有下列情形之一的，取消乙方的中标资格，甲方有权解除《项目协议书》，其缴纳的投标保证金不予退还。如再次招标成交价款低于本次中标成交价款的，乙方应补足差额价款和再次招标费用：……2.在《项目协议书》规定时间内，乙方未与市国土局签订《国有建设用地使用权出让合同》的。据此，中南控股集团有限公司成立中南世纪城作为南岭社区旧村改造项目的开发建设主体。 2009年9月16日，青岛衡元德地产评估策划有限公司经李沧区人民政府委托，出具土地评估报告，根据《南岭、大枣园社区村庄改造项目中标通知书》及青规规审字[2010]102号《建设工程规划方案审查意见书》等文件，对包含涉案土地在内的李沧区大枣园、南岭村片区土地在2008年9月24日的土地使用权价格进行评估，其中涉案xx地块，面积53849.4平方米，土地单价2309.2元每平方米，楼面地价1797.6元每平方米，土地总价为124349034元。 2010年5月，青岛市政府召开“关于2010年‘两改’项目和保障性住房建设工作专题会议”（〔2010〕第42号会议纪要），该会议纪要载明，涉案李沧区大枣园、南岭改造项目，建设单位对原意向单位所做的规划方案进行了优化调整，鉴于调整后该项目容积率、总规划建筑面积未发生改变，且对住宅调减、商业调增更有利于完善小区功能布局，同意对该项目规划方案进行调整，按调整后的规划方案实施，不再另行组织招拍挂，供地方案不再另行报批。2010年6月17日，青岛市规划局作出青规规审字[2010]102号《建设工程规划方案审查意见书》，根据上述会议纪要，原则同意项目调整后的规划布局结构，并提出具体意见。 2010年11月29日，李沧区政府与第三人中南世纪城签订《南岭、大枣园社区村庄改造项目项目协议书补充协议》：第一条供地条件约定，项目每期供地须在拟供地范围内的建筑物和构筑物全部拆除且原土地证全部注销的基础上进行；第二条供地方式中“招标出让地块”约定，将包含涉案xx地块的国有建设用地使用权出让给第三人；第三条供地周期约定，其中xx地块供地于2011年7月23日前完成；第四条约定，项目内建设用地分别于每期供地时限签订《国有建设用地使用权出让合同》或签发《国有建设用地划拨决定书》。 2010年11月30日，案外人青岛市统一征地办公室、原告南岭居委会、案外人李沧区政府签订《征地补偿安置补充协议书》（青土征字[2008]122-129、146号），依据〔2010〕第42号会议纪要、青土资房发〔2010〕610号等，对第三人村庄改造征地协议进行调整，订立本补充协议。协议约定对于本案争议的53849.4平方米招拍挂经济发展用地，按规定进行出让变现，土地变现收益扣除有关税费后的80%返还原告，用于折抵征地补偿安置等费用，并由原告按规定直接用于被征地农民的生产生活安置。 2011年10月20日，原市国土局李沧国土资源分局向中南控股集团有限公司等四家公司作出《关于抓紧办理已招标项目出让土地供地手续的紧急通知》：你单位通过招标方式获得南岭、大枣园等的村庄改造项目的开发建设权，目前还存在着部分招标土地尚未签订《出让国有建设用地使用权合同》的问题，现通知如下：必须确保2011年底前完成供地任务；拓宽融资渠道，搞好资金筹措，确保未供地块按时签订《出让国有建设用地使用权合同》；积极主动协调相关部门、街道办事处和社区，打好拆迁攻坚战，按时完成拆迁及房地产权属证书的注销工作；若2011年底不能完成供地，造成已招标出让土地由市政府收回，重新组织土地招拍挂实施净地出让所造成的损失由各中标单位自负。 2012年10月2日，被告向原山东省国土资源厅提交《关于未通过土地市场动态监测与监管系统发布公告公示的“两改”遗留项目有关情况的报告》：按照2012年7月市十五届人民政府第3次常务会精神，对于由于拆迁、产权注销等原因未签订出让合同的“两改”项目用地，在拆迁补偿安置等手续，达到“净地”条件后，于2013年6月底前与我局签订土地出让合同。但包含涉案土地在内的“南岭、大枣园社区村庄改造项目”实施项目招拍挂，未通过土地市场动态监测与监管系统发布公告，无法通过系统签订土地出让合同，现向省国土资源厅申请协调解决。2013年7月5日，被告再次向原山东省国土资源厅提交报告，称原报部备案项目竞得人为中南控股集团有限公司，后根据项目协议书约定，中南控股集团有限公司在李沧区注册成立了本案第三人中南世纪城，现签订《国有建设用地使用权出让合同》主体应为中南世纪城。 2013年6月15日，李沧区政府与本案第三人中南世纪城签署的关于xx地块的土地交接单：地块现状为原地面附着物和建筑物已拆除、原房地产权证已注销，双方对涉案土地以现状条件实施交接。当月，李沧区政府向被告原市国土局致《关于南岭、大枣园社区村庄改造项目xx地块实施供地的函》，称该项目中xx地块为招标出让地块，目前该地块内的原房地产权属证书均已注销，地面附着物及建筑物全部拆除完毕，已形成净地，达到供地条件，请贵局尽快办理该地块的供地手续，与项目中标方中南世纪城签订该地块的出让合同。李沧区政府承诺，大枣园、南岭社区旧村改造项目内地块在供地后，因原房地产权证注销和原地面附着物及建筑物拆除原因引发的一切法律纠纷或群众上访事项由我区负责承担和解决。 2013年8月7日，原国土资源部土地利用管理司向原山东省国土资源厅作出《关于解决青岛市部分“两改”遗留调整项目的函》，认为报告中26个项目属于2012年山东省国土资源厅报送青岛“两改”遗留部分项目，为2011年12月31日之前的历史遗留问题，符合补录条件，同意补录。 2016年4月25日，李沧区政府向被告致《关于“两改”项目招拍挂遗留项目有关情况的函》，其中包括本案争议的大枣园、南岭社区旧村改造项目中xx地块函称该地块属于李沧区“两改”项目招拍挂遗留项目中，已纳入国土资源部备案用地范围内尚未供地的一宗土地，该宗土地已完成拆迁补偿安置，原房地产权属证书均已注销，不存在法律纠纷、抵押、信访问题，地面附着物及建筑物全部拆除完毕，已形成净地，达到供地条件。请贵局尽快办理该项目地块的供地手续，与该项目的中标方中南世纪城签订该地块的出让合同。李沧区政府承诺，大枣园、南岭社区旧村改造项目内地块在供地后，因原房地产权证注销和原地面附着物及建筑物拆除原因引发的一切法律纠纷或群众上访事项由我区负责承担和解决。为解决李沧区历史遗留问题，恳请贵局协调国土资源部对我区符合条件的宗地的土地出让合同予以电子备案，继续签订土地出让合同。 2016年8月10日，青岛市政府向原国土资源部报请《关于申请补录38宗历史遗留“两改”项目用地的函》：2012年1月起，我市因未发布公告公示而无法签订合同的“两改”项目用地，报贵部核准补录，2012年9月，贵部同意对26个“两改”遗留项目用地进行补录。2013年6月，我市将26个“两改”遗留项目中用地中的40宗用地报贵部补录，其中22宗已完成补录，另外18宗因贵部土地出让收支和耕地保护情况审计，暂停办理。据了解，目前审计工作已结束且对此问题无异议。恳请贵部同意对该等历史遗留“两改”项目宗地（包含涉案土地在内的“南岭、大枣园社区村庄改造项目”）予以补录。 2016年11月21日，被告与第三人中南世纪城签订合同编号青岛-01-2016-0021《国有建设用地使用权出让合同》（电子监管号：xxxx），约定被告向第三人出让位于本市××××路街道办事处南岭社区面积为53849.40平方米的涉案国有土地使用权，每平方米2309.20元，出让价款为124349034元。并约定合同项下宗地内主体建筑物性质为城镇住宅，建筑总面积地上69174平方米，其他土地利用要求以青岛市规划局青规规审字[2010]102号文件要求为准。2016年11月23日，第三人缴纳上述土地出让金124349034元。 原告主张，至起诉时尚未收到涉案地块的征地补偿款。 原审法院认为，原告起诉的根本原因是对征地补偿工作不满，认为未及时支付征地补偿款导致利益受损，对此，法院认为，涉案诉讼不能根本解决原告征地补偿问题，原告已就征地补偿问题签订协议，其中约定，待涉案国有土地出让后，双方再签订补充协议对“剩余款项的支付及各项费用明细”进行约定，故原告的征地补偿问题可根据协议另行依法主张权利。 该案的争议焦点有二，一是原告主体资格问题，二是涉案国有建设用地出让合同是否无效。 关于争议焦点一，原告诉讼主体资格问题。《行政诉讼法》第二十五条规定“行政行为的相对人及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”，本案南岭居委会并非行政协议的一方当事人，其本案是否具备诉讼主体资格关键是看其与涉案行政协议是否有利害关系。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》（法释〔2019〕17号）第五条第（三）项规定：“下列与行政协议有利害关系的公民、法人或者其他组织提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：（三）其他认为行政协议的订立、履行、变更、终止等行为损害其合法权益的公民、法人或者其他组织。” 涉案土地属于“农转非”国有土地，即因人口由农业转为非农业户口，土地收归国家统一管理，省政府还批复在使用土地时，再按有关规定办理有偿划拨手续。《土地管理法》第四十四条第三款规定，在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。原告主张其是涉案土地所有权人，于法无据。一般情况下，土地被依法征收后，原土地权利人与后续的土地出让行为再无利害关系，然而包含涉案土地在内的村庄改造采取的是项目招拍挂形式出让，且不论是青岛市政府的供地方案批复还是征地部门与南岭居委会签订的征地补偿安置协议，均载明招拍挂经济发展用地的土地变现收益扣除有关税费后的80%返还南岭居委会，因而涉案土地的变现收益与原告具有利害关系，故应认定南岭居委会具备原告诉讼主体资格。 关于争议焦点二，国有土地出让合同的效力问题。本案审查的是行政协议的效力，行政协议属于行政行为的一种，因而对于行政协议效力的判断应当适用行政诉讼法关于无效行政行为的规定，而行政协议较一般行政行为而言又具备“协议”的特性，故对其效力审查时可以适用民事法律规范中关于合同无效的规定。《行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十九条规定：“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的‘重大且明显违法’：（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形。”《合同法》第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。” 《城市房地产管理法》第十五条规定：“土地使用权出让，应当签订书面出让合同。土地使用权出让合同由市、县人民政府土地管理部门与土地使用者签订。”根据上述规定，被告作为本市土地管理部门，具有与土地使用者签订土地使用权出让合同的法定职权。根据上述法律规定，结合原告的主张，下面将从两个方面分析涉案协议是否无效。一是否存在重大且明显违法情形，二是是否存在恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益。 关于涉案协议是否存在重大且明显违法情形，从以下几个方面进行分析。 关于原告主张涉案土地出让无规划设计条件。《城乡规划法》第三十八条第一款规定：“在城市、镇规划区内以出让方式提供国有土地使用权的，在国有土地使用权出让前，城市、县人民政府城乡规划主管部门应当依据控制性详细规划，提出出让地块的位置、使用性质、开发强度等规划条件，作为国有土地使用权出让合同的组成部分。未确定规划条件的地块，不得出让国有土地使用权。”第三十九条规定，规划条件未纳入国有土地使用权出让合同的，该国有土地使用权出让合同无效。包含涉案土地在内的南岭社区旧村改造项目由规划部门2008年下发了青规规审字〔2008〕109号建设工程规划审查意见书，该规划审查意见作为项目招标依据，后又因部分规划调整作出青规规审字[2010]102号《建设工程规划方案审查意见书》，上述规划意见包含涉案地块位置、使用性质、容积率、建筑密度、绿地率等规划条件，已作为涉案土地使用权出让合同的组成部分由合同双方当事人签订，符合上述法律的强制性规定，原告主张无规划设计条件无事实依据，法院不予采信。另，原告主张青规规审字[2010]102号意见中载明“应在一年内办理有关手续，逾期应重新审核同意延期后方可作为有效文件”，对此，需要说明的是，青规规审字[2010]102号意见是对整个南岭社区旧村改造项目作出的修建性详细规划，对包含涉案地块在内的十余块土地分别列明规划条件，其中部分地块已办理建设工程规划许可手续，表明规划部门认该规划审查意见的效力，在未经有权部门作出相反认定的条件下，该审查意见书仍有效。 关于原告主张涉案土地出让合同背离合同实质内容。《招标投标法实施条例》第五十七条第一款规定：“招标人和中标人应当依照招标投标法和本条例的规定签订书面合同，合同的标的、价款、质量、履行期限等主要条款应当与招标文件和中标人的投标文件的内容一致。招标人和中标人不得再行订立背离合同实质性内容的其他协议。”《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第二十五条规定：“中标人、竞得人有下列行为之一的，中标、竞得结果无效；造成损失的，应当依法承担赔偿责任：（一）提供虚假文件隐瞒事实的；（二）采取行贿、恶意串通等非法手段中标或者竞得的。”根据上述规定，招投标后不得订立背离合同实质内容的协议的目的是为了防止通过不正当、非法手段竞标，影响招标行为的公平性，本案中履行期限的延长不会产生上述不良后果，不属于背离合同实质性内容。原告主张涉案土地出让合同的签订是对项目协议书中履行期限的实质变更，应属无效，法院不予支持。 关于原告主张涉案行政协议存在违反其他合同约定和有关政府部门的会议纪要、市政府文件（青政办发[2006]90号），因该等理由均非确定行政行为无效的法定事由，法院不予支持。况且，青政办发[2006]90号文虽规定“拆迁安置补偿腾地工作原则上应于《项目协议书》签订之日起一年内完成，最长不得超过两年。”青岛市政府会议纪要也对土地出让期限等问题作出过指示，但是涉案土地是经李沧区政府、青岛市政府作为历史遗留项目层层上报至原国土资源部，经系统补录后才得以签订出让合同，表明该两级政府对涉案土地出让期限是认可的。 关于原告主张涉案协议签订时，涉案土地非净地，对此，《闲置土地处置办法》（国土资源部令第53号）第二十一条规定：“市、县国土资源主管部门供应土地应当符合下列要求，防止因政府、政府有关部门的行为造成土地闲置：（一）土地权利清晰；（二）安置补偿落实到位；（三）没有法律经济纠纷；（四）地块位置、使用性质、容积率等规划条件明确；（五）具备动工开发所必需的其他基本条件。”根据上述规定，所谓净地往往是指权利清晰、安置补偿到位的土地，本案根据李沧区政府提交的情况说明及被告审核情况，涉案土地上的原房屋产权证已注销，原告仅提供涉案土地上存在建筑物的照片，不能证明涉案土地并非净地，本案对原告的上述主张不予认可。 关于原告主张涉案土地使用已经叫停的招拍挂方式出让违法及招拍挂程序违法问题。涉案项目属于青岛市“两改”遗留项目，根据青岛市《关于城中村（居）改造项目招拍挂工作有关问题的意见》，经青岛市政府批准采取项目招拍挂的方式将国有土地使用权一并捆绑出让，也经过原国土部备案、补录，项目招标出让后，原告还与青岛市统一征地办公室、李沧区政府又签订了征地补偿安置补充协议书，整个项目涉及多个地块的拆迁、安置（回迁房代建）、土地出让，历时数年，原告对上述事实知情且在此期间未提出异议，故原告以此主张合同无效，法院不予支持。 关于涉案协议是否存在恶意串通，损害国家、集体和第三人的利益。涉案旧村改造项目自2009年招标出让后，各方当事人签订了一系列协议履行，根据被告提交的证据，涉案土地从2012年开始向原国土部报备，后同意补录，直至2016年予以补录，导致涉案合同未能尽早签订，原告以此主张被告和第三人恶意串通，无事实依据，法院不予支持。综上，在涉案土地出让协议无重大且明显违法的情况下，也不存在原告主张的恶意串通的情形，原告要求确认协议无效于法无据，法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告青岛市李沧区湘潭路街道办事处南岭社区居民委员会的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由原告负担。 上诉人南岭居委会不服原审判决，上诉称，本案的根本原因不是“未及时支付征地补偿款”，而是“支付的补偿款数额不合理”，上诉人对签订的征地补偿协议中“剩余款项额支付方式”没有异议，而是对“剩余款项的计算基数”有异议，而该异议，只能通过该案诉讼方能得以解决。一审法院判决驳回上诉人诉讼请求的做法，严重损害了上诉人社区广大被拆迁群众的合法利益，应依法予以改正。一审法院没有从被上诉人订立、履行合同的行为是否有法定职权、是否滥用职权、适用法律法规是否正确、是否遵守法定程序，是否明显不当、是否履行相应法定职责进行合法性审查。一、根据《国土资源部关于加强房地产用地供应和监管有关问题的通知》，就招拍挂程序确定国有建设用地使用权竞得人后，其不在规定期限内签订合同的，明确了“终止供地、不得退还定金”的法律后果。根据《山东省国有土地使用权招标拍卖办法》第三十六条的规定“中标人或竞得人未按规定与招标人或者拍卖人签订国有土地使用权出让权合同的，取消其中标或者竞得资格，所交付的履约保证金不予退还”；根据《招标拍卖挂牌国有土地使用权规定》第四条规定“……住宅商业用地……，应当采用招标、拍卖、挂牌方式出让”，第二十一条规定“中标人、竞得人应当按照成交确认书约定的时间，与出让人签订《国有土地使用权出让合同》”；根据《青岛市人民政府办公厅关于城中村（居）改造项目招拍挂工作有关问题的通知》第五部分规定“限时拆迁，严格控制建设周期拆迁安置补偿腾地工作原则上应于《项目协议书》签订之日起一年内完成，最长不得超过两年”。根据《中华人民共和国招标投标法》第四十五条规定“中标通知书对招标人和中标人具有法律效力。中标通知书发出后，招标人改变中标结果的，或者中标人放弃中标项目的，应当依法承担法律责任”。第四十六条规定“招标人和中标人不得再行订立背离合同实质性内容的其他协议”。第五十九条规定“招标人与中标人不按照招标文件和中标人的投标文件订立合同的，或者招标人、中标人订立背离合同实质性内容的协议的，责令改正；可以处中标项目金额千分之五以上千分之十以下的罚款。”第六十条规定“中标人不履行与招标人订立的合同的，履约保证金不予退还，给招标人造成的损失超过履约保证金数额的，还应当对超过部分予以赔偿；没有提交履约保证金的，应当对招标人的损失承担赔偿责任，中标人不按照与招标人订立的合同履行义务，情节严重的，取消其二年至五年内参加依法必须进行招标的项目的投标资格并予以公告，直至由工商行政管理机关吊销营业执照。”根据《中华人民共和国招标投标法实施条例》第五十七条规定“招标人和中标人应当依照招标投标法和本条例的规定签订书面合同，合同的标的、价款、质量、履行期限等主要条款应当与招标文件和中标人的投标文件的内容一致。招标人和中标人不得再行订立背离合同实质性内容的其他协议”。第七十五条规定“招标人和中标人不按照招标文件和中标人的投标文件订立合同，合同的主要条款与招标文件、中标人的投标文件的内容不一致，或者招标人、中标人订立背离合同实质性内容的协议的，由有关行政监督部门责令改正，可以处中标项目金额5‰以上10‰以下的罚款”。第八十二条规定“依法必须进行招标的项目的招标投标活动违反招标投标法和本条例的规定，对中标结果造成实质性影响，且不能采取补救措施予以纠正的，招标、投标、中标无效，应当依法重新招标或者评标”。综上，逾期不签署中标合同的行为或者订立背离合同实质性内容的协议，都是法律、法规、规章明确予以禁止的行为。据此，被上诉人应当在项目协议书约定的2年内与原审第三人签订土地出让合同（即2011年7月23日之前），逾期不签订，应当取消其中标资格，终止供地，没收投标保证金，不得再签署土地出让合同。但被上诉人不仅没有履行上述职责要求，反而在期限截止后第五年才与原审第三人签订土地出让合同，该行为属于“重大且明显违法”的行为，应当依法确认无效。另，2012年7月6日，为妥善解决“两改”遗留项目问题，青岛市十五届人民政府第3次常务会议确定：对于由于拆迁、产权注销等原因未签出让合同的，由各区政府抓紧时间协助相关单位完成项目的拆迁补偿安置等手续，达到“净地”条件后，于2013年6月底前与我局签订土地出让合同。逾期仍未签订土地出让合同的，将“净地”纳入土地储备，重新组织土地招拍挂出让，不得再以任何理由要求继续签订土地出让合同。根据该会议纪要可以看出，无论是因为政府的原因还是因为开发商的原因，只要是在2013年6月底之前不签署土地出让合同的，就应当将“净地”纳入土地储备，重新组织土地招拍挂出让，不得再以任何理由继续签订土地出让合同。被上诉人无视上述规定和会议纪要，径行与原审第三人签订土地出让合同的行为，属于“重大且明显违法”，应当依法确认无效。一审法院作出“招投标后不得订立背离合同实质内容的协议的目的是为了防止通过不正当、非法手段竞标，影响招标行为的公平性，本案履行期限的延长不会产生上述不良后果，不属于背离合同实质性内容”的认定存在严重错误，没有事实及法律依据。二、《中华人民共和国城市房地产管理法》第十八条规定“变更土地用途，需要重新签订合同或变更协议，调整土地出让金。”第二十二条规定“土地出让期届满，需要重新签订土地出让合同，按照规定缴纳土地出让金”。第二十六条规定“未如期动工开发的，在符合一定条件下需要缴纳闲置土地费”。青政发[2002]103号文件《青岛市人民政府关于经营性土地使用权出让有关问题的通知》规定“对经有批准权的政府批准土地出让方案并已签订土地出让合同的建设用地，由于出让、规划或配套等方面的原因，没有办理土地使用证并满两年没有开发的，须重新进行地价评估，并签订补充合同，补交新评估地价与原出让金的差价，否则，由政府收回该土地使用权，重新出让，出让后返还原土地受让人已缴纳的土地出让金”。本案中，原审第三人在仅获得中标资格，只缴纳定金的情况下，被上诉人就应当对土地价格进行地价重新评估，补交土地差价。但被上诉人以调整土地价格没有依据，直接按照七年前价格出让国有建设用地使用权的行为，属于“重大且明显”的行政行为。应当依法确认无效。三、南岭××村庄改造项目投标须知第19页明确“全部供地在2年内完成，招标出让地块的《国有建设用地使用权出让合同》于《项目协议书》签订后签订。”第31页明确“不按时或不签订《国有建设用地使用权出让合同》的取消其中标资格，不退还项目保证金，并由中标人承担违约相应的法律责任”。2009年7月23日，青岛市李沧区人民政府通知中南控股集团有限公司为李沧区南岭、大枣园两个社区综合捆绑式村庄改造项目中标人，中标通知书载明“不按期签订《项目协议书》和《安置房工程代建协议》或不按规定时间缴清项目保证金的，视为放弃中标资格”。同日，甲方青岛市李沧区人民政府与乙方中南控股集团有限公司签订的《南岭××村庄改造项目协议书》第四条的约定“项目建设用地不超过三期供地、全部供地在2年内完成，招标出让地块的《国有建设用地使用权出让合同》于《项目协议书》签订后签订”。第十九条的约定“在项目协议书规定时间内，乙方未与青岛市国土资源和房屋管理局签订《国有建设用地使用权出让合同》的，取消乙方中标资格，甲方有权解除项目协议书，其缴纳的投标保证金不予退还”。按照该项目协议书的规定，逾期签订国有建设用地使用权合同的结果是“取消其中标资格”，在取消其中标资格后，甲方有权选择解除项目协议书。由于本案是项目招拍挂，涉及数块地块，那该条的约定的正确理解应为，没有按期签订土地使用权出让合同的，丧失该地块的中标资格，甲方有权选择解除或者不解除“项目协议书”。可见取消中标资格是甲方的义务，是否解除项目协议书是甲方的权利。无论甲方是否解除项目协议书，都不改变乙方已经丧失中标资格这一事实。国务院办公厅《关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》规定“土地出让合同、征地协议等应约定对土地使用者不按时足额缴纳土地出让收入的，按日加收违约金额1‰的违约金。……。对违反本通知规定，擅自减免、截留、挤占、挪用应缴国库的土地出让收入，……依法追究有关责任人的责任；触犯刑法的，依法追究有关人员的刑事责任”。综上，被上诉人与原审第三人签署土地出让合同的行为，没有按照行政协议的要求，取消中标资格，导致国家利益白白流失，土地收益被原审第三人坐享，南岭社区广大村民的利益受损，被上诉人“减损权利的行为”没有合法有效的依据，属于“重大且明显”违法行为。四、根据《中华人民共和国城乡规划法》第三十九条规定“规划条件未纳入国有土地使用权出让合同的，该国有土地使用权出让合同无效”。本案诉争土地出让合同附的建设工程规划方案审查意见书（青规规审字2010【102】号）载明“本通知书与附图、附件一体方为有效证件。……。本通知书自发出之日起一年内办理有关手续，逾期办理，报我局重新审核，同意延期后方可作为有效文件”。但该附件没有附附图、附件，也已经过了一年的有效期，也没有获得延期同意，该土地出让合同就不是完整的土地出让合同，因欠缺法律规定的要件而无效。原青岛市国土资源和房屋管理局也已经意识到该文件存在问题，但是在没有获得原青岛市规划局的批复的情况下，仅凭原审第三人提交的说明，就回避了自己的监管职责，涉嫌严重违法，如果说合法有效，也应当是原青岛市规划局出具文件证明该意见书合法有效，而不是找行政行为的相对人去核实依据文件的有效性，因此，该土地出让合同本身就因缺少有效要件而无效。被上诉人没有核实、完善相应文件的行为，属于“重大且明显违法”的行政行为。五、《青岛市人民政府办公厅关于城中村（居）改造项目招拍挂工作有关问题的通知》与《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》等文相冲突，项目招牌挂行为违法无效。本项目为毛地出让，违反了土地出让需要净地出让的法律规定。与2007年9月8日施行的《国土资源部关于加大闲置土地处置力度的通知》（国土资电发〔2007〕36号）要求的“实行建设用地使用权‘净地’出让，出让前，应处理好土地的产权、补偿安置等经济法律关系，完成必要的通水、通电、通路、土地平整等前期开发，防止土地闲置浪费”相冲突。同时也与2007年9月30日施行的国土资源部关于认真贯彻《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》中“成片开发建设的土地应统一规划，统一进行基础设施建设，按‘净地’分块供应，以增加土地供应的宗数，防止房地产开发企业大面积‘圈占’土地”相冲突。青岛市人民政府施行的《青岛市人民政府办公厅关于城中村（居）改造项目招拍挂工作有关问题的通知》，规定了“项目招拍挂成交后，项目标的额全额收缴，收（征）地补偿或拆迁安置费用全额返还。”而《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》规定“土地出让收入由财政部门负责征收管理，可由国土资源管理部门负责具体征收。国土资源管理部门和财政部门应当督促土地使用者严格履行土地出让合同，确保将应缴的土地出让收入及时足额缴入地方国库。地方国库负责办理土地出让收入的收纳、划分、留解和拨付等各项业务，确保土地出让收支数据准确无误。对未按照合同约定足额缴纳土地出让收入，并提供有效缴款凭证的，国土资源管理部门不予核发国有土地使用证。要完善制度规定，对违规核发国有土地使用证的，收回土地使用证，并依照有关法律法规追究有关领导和人员的责任。已经实施政府非税收入收缴管理制度改革的地方，土地出让收入纳入政府非税收入收缴管理制度改革范围，统一收缴票据，规范收缴程序，提高收缴效率。任何地区、部门和单位都不得以“招商引资”、“旧城改造”、“国有企业改制”等各种名义减免土地出让收入，实行“零地价”，甚至“负地价”，或者以土地换项目、先征后返、补贴等形式变相减免土地出让收入”。李沧区人民政府采用项目招拍挂方式出让多宗“毛地”，违反国土资源部的关于“净地出让”和不得“变相减免土地出让收入”规定，其向原审第三人返还拆迁安置费用的行为，涉嫌严重违法，而且青岛市人民政府的90号文，按照新法优于旧法，上位法大于下位法的原则，也应属无效，李沧区人民政府采用项目招拍挂方式出让涉案地块并返还拆迁安置费用的行为，没有合法依据。《国土资源部关于严格落实房地产用地调控政策促进土地市场健康发展有关问题的通知》规定的“三、严格执行招拍挂出让制度和操作程序，规范房地产用地出让行为，省（区、市）国土资源主管部门要加强对市、县招拍挂出让公告的审查，对发现存在超面积出让、捆绑出让、‘毛地’出让、住宅用地容积率小于1、出让主体不合法等违反政策规定的出让公告，及时责令市、县国土资源主管部门撤销公告，重新拟定出让方案。违反规定出让的，应责令立即终止出让行为，并依法追究责任。”被上诉人不仅没有终止该出让行为，追究相应责任，反而在项目招拍挂7年之后，依据无效的项目招拍挂结果，签署土地出让合同的行为，属于“重大且明显违法”的行政行为，依法应属无效。六、被上诉人辩称涉案地块出让经市政府、省国土厅、国土资源部批准补录，与事实不符，于法无据，依法应属无效。综合证据来看，报告、请示、函复、承诺，不是法定的土地出让方式，既没有法定程序可依，也没有法律授权允许。国土资源部对下级行政机关是业务指导关系，国土资源部无权出让涉案土地，向没有出让权限的机关请示土地是否可以出让问题，不具有合法性。此外，相关机关请示的也是为了能够通过土地市场动态监测与监管系统发布公告公示，是否合法，还应由被上诉人实体、程序方面是否合法予以确定。被上诉人也没有提供省国土资源厅给国土资源部的报告，因此无法判断涉案土地是否在补录范围之内。而给省国土资源厅回函的是国土资源部土地利用管理司，而不是被上诉人声称的国土资源部，其仅仅于2013年8月7日以便函的形式回复，而不是规定的国土资源部进行核准或批复，这严重违反国土资源部的规定，且并未证明国土资源部是否核准补录、涉案土地是否包括在内，这也与被上诉人声称的“发函报部，由部核准补录”相矛盾。七、从2007年9月6日，青岛市人民政府《关于调整市内四区城镇土地级别与基准地价的通知》中涉案地块基准地价为655元/平方米。2014年11月21日，青岛市国土资源和房屋管理局颁布的《关于公布实施青岛市城区基准地价的公告》中涉案地块用地楼面地价为1600元/平方米。2016年12月7日，青岛市国土资源和房屋管理局颁布的《关于实施青岛市市内三区基准地价的公告》中涉案地块基准地价为3840元/平方米，楼面地价为2400元/平方米（基准日为2016年1月1日）。可见，在2007年至2016年的十年里，涉案土地在闲置的十年内，产生了巨额的土地增值收益，累以亿计。2011年11月20日，李沧国土资源分局下发的《关于抓紧办理已招标项目出让供地手续的紧急通知》第二条“下大力拓宽融资渠道，搞好资金筹措，确保未供地地块按时签订《出让国有建设用地使用权合同》”第四条“若2011年底之前不能完成供地，造成已招标出让土地由市政府收回，重新组织土地招拍挂实施净地出让造成的损失由各中标单位自负”“关于南岭、大枣园社区村庄改造项目xx地块实施供地的函”“地籍成果查询证明”“土地交接单”可见在合同具备履行条件之时，是原审第三人没有资金开发涉案土地，无法获得涉案土地的国有建设用地使用权。逾期签订土地出让合同的责任是由原审第三人造成的，且该行为也违反了《城乡规划法》、《招投标法》、《最高院关于当前形势下审理民商合同纠纷案件若干问题的指导意见》中的相应禁止性规定而无效。涉案土地的土地变现收益，是上诉人社区广大村民失去土地这一基础生产资料后的救命钱、养老钱，是用于被征地村民的生产生活安置是土地被征收征用之后，唯一的保障，无论是李沧区人民政府还是中南世纪城公司谁有对错，上诉人社区的广大村民都是无辜受害者的角色。被上诉人与原审第三人低价出让国有建设用地使用权的行为，严重损害了上诉人社区群众的合法权益。二审法院如不纠正一审法院的错误判决，势必影响人民群众对司法的认同，影响人民群众的获得感、幸福感，影响社区稳定。恳请二审法院在依法认定事实，准确适用法律的基础上，撤销一审判决，依法改判确认被诉《国有建设用地使用权出让合同》无效。 被上诉人青岛市自然资源和规划局辩称，一、上诉人对涉案的《国有建设用地使用权出让合同》，无法律上的利害关系。涉案土地属于农转非国有土地，不属于上诉人主张的集体土地。经山东省政府批准，青岛市人民政府于1992年作出批复，将上诉人处的全部农业人口转为非农业户口。2008年9月27日，青岛市统一征地办公室与上诉人签订《青岛市征地补偿安置协议书》，约定了涉案土地收回补偿事宜。2008年10月17日，青岛市人民政府作出青政地字〔2008〕323号《青岛市人民政府关于李沧区湘潭路街道办事处南岭社区改造项目供地方案的批复》文件，批复了上述土地收回协议及涉案土地的供地方案。根据《土地管理法》的规定，涉案土地权属已为国家所有，上诉人对涉案土地不再具有所有权，仅仅享有根据《青岛市征地补偿安置协议书》要求补偿的权利。因此，上诉人不是《国有建设用地使用权出让合同》的相对人，且该合同不存在恶意串通损害上诉人利益的情况，上诉人无权对该合同提出异议。二、上诉人主张涉案土地项目招拍挂违法，并进而主张被上诉人违法，无事实及法律依据。根据青岛市市委、市政府办公厅发出的《中共青岛市委办公厅、青岛市人民政府办公厅关于规范城中村（居）改造工作的意见》、《青岛市人民政府办公厅关于城中村（居）改造项目招拍挂工作有关问题的通知》，本案中招拍挂、项目合同签署、拆迁、土地交接等工作均系李沧区政府作出，并非被上诉人。原审第三人开发该土地，是经过了正当合法程序进行。涉案项目未及时签订《国有建设用地使用权出让合同》，系因国家政策变更以及青岛市政府及各级机关将包含涉案土地在内的诸多历史遗留问题报请国土部补录所造成的，且根据《青岛市人民政府关于申请补录38宗历史遗留“两改”项目用地的函》载明，至2016年签订出让合同的原因系补录及耕地保护情况审计暂停办理，并非被上诉人或原审第三人恶意逾期。另外，且自招拍挂至起诉时，上诉人一直对此知情，若其有异议，完全可以在土地招拍挂时提出。其不但未提出异议，反而与青岛市统一征地办公室签订《青岛市征地补偿安置协议书》，可以说明上诉人是以此为借口，谋取不正当利益而故意挑起诉讼。因此，被上诉人仅依照李沧区政府申请，按规定办理完善手续。上诉人若主张招拍挂行为存在违法情况，应当另案向李沧区政府主张，无权通过本案向被上诉人主张。三、上诉人主张被上诉人不调整土地出让价格属于违法，不符合客观事实，无法律依据。涉案土地的价格系原审第三人参加李沧区政府组织的项目招拍挂而确定的。事实上，招拍挂后，原审第三人已经根据中标通知及与李沧区政府签订的《补充协议》开始了各项开发工作。被上诉人作为土地主管部门，与原审第三人签订出让合同，仅为拆迁完毕后，完善土地出让手续。对出让价格进行调整，没有法律依据。上诉人依据的青岛市政府的各项规定而主张被上诉人及原审第三人违法，明显不符合客观情况。被上诉人在本案中的各个行为，均是在市政府领导下，依法依规推进历史遗留项目，无违法行为。上诉人本次起诉，是基于地价客观上涨，而主张非法权益。按照这一思路，如果地价下跌，已经招拍挂后，再返还中标人出让金，明显没有依据。四、上诉人主张原审第三人丧失中标资格，被上诉人失职渎职，无事实及法律依据。原审第三人中标本涉案土地，系参加李沧区政府组织的项目招拍挂，并且因客观原因导致合同未能补录。项目招拍挂与土地出让合同系不同主体实施的不同行政行为，上诉人若主张原审第三人丧失中标资格，应当另案对李沧区政府主张，无权在本案中提出。上诉人主张的国务院办公厅《关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》不适用于本案。被上诉人按照中标结果，依法签订土地出让合同，依法报请国土部补录，不存在擅自减免的情况。五、本案的《国有建设用地使用权出让合同》的规划手续完整、合法、有效。涉案土地在征收时，依据的规划文件为《建设工程规划方案审查意见书》（青规规审字【2008】109号），报请单位为李沧区政府。该规划内容包含建筑、车位、管线、户型等详细内容，符合《城市国有土地使用权出让转让规划管理办法》的规定，且在一年内由李沧区政府组织了项目招拍挂。而本案《国有建设用地使用权出让合同》所附的青规规审字〔2010〕102号《建设工程规划方案审查意见书》系根据青岛市政府会议纪要（【2010】第42号）进行依法变更。在变更后的规划文件附图中，有详细的包含面积、容积率、建筑密度、绿地率、户数等详细信息，并非上诉人主张的缺乏必要数据，而规划违法。上诉人与原审第三人签订《国有建设用地使用权出让合同》时，将更新的青规规审字〔2010〕102号《建设工程规划方案审查意见书》作为附件进行装订，并无违法行为。上诉人主张规划文件没有附图、附件而无效，属于恶意混淆了完整的概念。实际上，涉案项目的规划，均有完整附图附件，只是没有在土地出让合同上装订。如果要求每一份国有土地出让合同签订时，都要将整套规划审批的卷宗装订在合同之后，明显没有可操作性，也没有必要性。上诉人主张规划作出后一年内未实施，不符合客观情况。涉案土地包含在整个项目中，而本案中的规划文件系对整个改造项目作出的文件，该项目分多个批次已经在法定期限内开工，并未超期。因此本案中涉案土地规划手续完善，且系依法依规变更，不存在规划违法问题。且规划手续与本案的土地出让合同，为不同行政行为，若其主张规划手续违法，应当另案提起诉讼，无权在本案中主张。六、涉案土地项目招拍挂，不违反当时的法律法规。上诉人在上诉状中主张项目招拍挂、毛地出让违法，依据的均是国务院、青岛市政府的文件。实际上，本次项目招拍挂依据的文件就是《青岛市人民政府办公厅关于城中村（居）改造项目招拍挂工作有关问题的通知》（青政办发【2006】90号），在当时，并不违反法律规定。且本次土地出让合同，青岛市政府及被上诉人均报请了原国土部进行补录，原国土部作为国务院的职能部门也已经同意补录，并出具电子监管号。因此，上诉人主张青岛市政府的规定与国务院的规定冲突，进而主张项目招拍挂违法，明显不符合客观情况，也没有其他法律法规支持。七、上诉人主张被上诉人将涉案土地出让合同报请市政府、原省国土厅、原国土部不具有合法性，无事实及法律依据。根据《国土资源部关于部署运行土地市场动态监测与监管系统的通知》，在2009年1月1日后，全国县级以上各级国土资源管理部门要全面运行监测监管系统。此外，《关于开展中国土地市场动态监测系统运行示范工作的通知》、《关于建立土地市场动态监测制度的通知》等文件，均有要求将出让合同上传系统的表述。因此，系统补录是签订国有土地使用权出让合同而需要的一个步骤，并非如上诉人所说无法律依据。上诉人主张涉案土地不在补录范围之内，明显不符合客观情况。根据《青岛市国土资源和房屋管理局关于未通过土地市场动态监测与监管系统发布公告公示的“两改”遗留项目有关情况的报告》、《青岛市国土资源和房屋管理局关于青岛市“两改”项目招拍挂遗留项目有关调整情况和办理意见的报告》、《青岛市人民政府关于申请补录38宗历史遗留“两改”项目用地的函》等证据中，均有土地或项目明细表，均包含涉案土地在内。上诉人若对土地利用管理司发函行为不服，或对原国土部补录行为不服，可以向相关部委主张权利。因此，涉案土地经过合法程序，层层审批，不存在违法违规问题。八、本案的《国有建设用地使用权出让合同》及签订过程，不存在违法情形。土地价格的客观变动，与本案无关。本案的《国有建设用地使用权出让合同》的签订时间，是由于复杂的客观原因造成的，既与被上诉人无关，也非被上诉人故意为之。而在此期间，土地价格的变动，属于正常的市场行为，基准地价的公布，也仅仅是作为一种参考或指导。本案中，上诉人由于市场价格的上升，就主张涉案合同违法，二者没有法律上的关联性。按照上诉人逻辑，如果地价下降，上诉人或李沧区政府，就要向原审第三人退还差价，明显法律没有依据。上诉人已经与青岛市统一征地办公室签订《青岛市征地补偿安置协议书》，一审驳回其诉讼请求，不影响其通过其他途径或诉讼，依法主张补偿权利。综上，被上诉人与原审第三人签订的涉案《国有建设用地使用权出让合同》，符合相关法律法规要求，内容合法，程序正当，不存在违法违规问题，依法有效。原审判决查明事实清楚，适用法律准确，应予维持。请求贵院依法驳回上诉人的上诉请求。 原审第三人中南世纪城陈述称，一、1991年12月16日，经青岛市政府请示，山东省政府作出《山东省人民政府关于将黄岛区前湾等11个村农民的农业户口转为城镇非农业户口的批复》，在此基础上，青岛市政府于1992年4月作出《市政府关于将黄岛区、沧口区、青岛市经济技术开发区十一个村农民的农业户口转为城镇非农业户口的批复》确定南岭村人口由农业转为非农业户口，对现有剩余土地，由各区土地管理部门登记造册，统一管理，国家、集体需要用地时，由土地管理部门按照国家有关规定办理有偿划拨手续。《土地管理法实施条例》第二条规定，涉案土地性质即已由集体所有变为国有，且上诉人已收到全部征收安置补偿金。上诉人对涉案土地已不享有法律上的权益，后续被上诉人出让涉案地块的行为与上诉人之间不存在利害关系，上诉人不具备诉讼主体资格。上诉人提起本案诉讼，实质上是对政府允诺的财政补贴的数额或发放时间不满，其应通过合理途径向政府主张其诉求而非提起本案诉讼。二、《最高人民法院第一巡回法庭关于行政审判法律适用若干问题的意见》第十七条明确“行政诉讼规定的起诉期限制度，是所有行政案件必须遵守的法定起诉条件，法律和司法解释均没有作出例外的规定。因此，请求确认行政行为无效，同样要受起诉期限的限制”。因此，上诉人提起本案诉讼应适用起诉期限的规制。本案中，根据上诉人提交的《关于明确南岭社区xx地块土地权属、保障南岭社区全体居民合法权益的声明》称“近期，我社区发现某房地产公司隐瞒事实、弄虚作假，将该地块作为其所属的国有建设用地向规划部门申请规划设计条件变更”，而该声明作出时间为2017年11月27日，也即上诉人最晚在此日期即已知道或应当知道涉案地块已出让的事实。而上诉人提起本案一审诉讼的时间为2019年6月24日，相隔时间近一年零七个月。因此，无论根据《行政诉讼法》第四十六条第一款适用“六个月”的起诉期限（知具体行为和诉权），还是根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款“一年”的起诉期限规定（知具体行为、不知诉权），上诉人的起诉均已超出法定起诉期限，理应驳回起诉。三、《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条规定，“行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效；人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效”只有行政协议存在重大且明显违法或民事行为无效事由的情况下，才可能会被认定为无效。结合《行政诉讼法》第七十五条及《最高人民法院关于适用的解释》第九十九条之规定，只有行政行为实施主体不具有主体资格、对行政相对人作出没有法律规范依据的减损其权利或增设其义务的行政行为以及行政行为内容客观上不可能实施的情况下才可被认定为无效。具体到本案，被上诉人具有土地管理职能，具备签署土地出让合同的主体资格，同时被上诉人依法履约进行供地，并不存在减损相对人权利或增设义务的情况，且供地协议具备可实施性，因此不存在行政协议在行政法上被认定为无效的事由。同时，上诉人与原审第三人均善意积极履约，不存在恶意串通、违背公序良俗、违反法律法规强制性规定等民事无效事由，在民事法律角度上亦为合法有效合同。上诉人随意引用规范性文件甚至是具体行政行为主张涉案协议无效，缺乏依据。四、签订国有土地出让合同是具体履行中标合同的环节和内容，其本身不属于中标合同。根据李沧区政府的招标文件，李沧区政府与原审第三人签订的《项目协议书》、《安置房工程代建协议》才属于中标合同，《国有建设用地使用权出让合同》的签订及国有土地出让属于具体履行《项目协议书》的内容和环节，而不构成中标合同本身。因此，上诉人援引《国家资源部关于加强房地产用地供应和监管有关问题的通知》、《山东省国有土地使用权招标拍卖办法》等部委和地方规章，主张因逾期不签订《国有建设用地使用权出让合同》属于“逾期不签订中标合同”而无效，缺乏事实与法律依。因涉案项目并非单纯国有土地出让，而属于旧村改造（土地拆迁、安置等）与国有土地出让捆绑招标。只有在土地完成拆迁征收，并符合供地条件的情况下，方可办理土地出让手续。因此，在满足供地条件后双方签订国有土地出让合同是积极履行中标合同内容的行为。在2016年下半年涉案土地符合供地条件并满足签订出让合同的条件后，被上诉人与原审第三人签订《国有建设用地使用权出让合同》，属于双方积极履行《项目协议书》的行为，而非上诉人所称“订立背离中标合同的协议”的行为。上诉人主张“逾期签订国有土地出让合同构成对中标合同的实质性背离”缺乏依据。五、涉案项目是捆绑招标项目，因供地条件和政策限制，青岛市政府在2016年完成“两改”项目宗地在国土资源部系统的补录后，原审第三人方能与被上诉人签订具备电子监管号的土地出让合同。另外，根据李沧区政府与原审第三人签订的《项目协议书补充协议》第一条也明确约定：“项目每期供地须在拟供地范围内的建筑物和构筑物全部拆除且原土地证全部注销的基础上进行。”在未达到供地条件情况下，根本无法进行土地实际交付。原审第三人为了帮助政府尽早达成供地条件，始终在积极提供拆迁和补偿资金。因此，原审第三人不涉及故意不签订出让合同的情况。原审第三人签订土地出让合同后，立即支付土地出让金并投入物力财力进行开发建设，也不涉及故意闲置土地不开发的情况。上诉人所引用的《城市房地产管理法》、《青岛市人民政府关于经营性土地使用权出让有关问题的通知》等规定，规定的均是在国有土地已签订土地出让合同而受让人闲置土地不开发的情况下，政府可以征收土地闲置费或收回土地，其目的在于督促受让人积极利用开发土地，防止土地闲置浪费。原审第三人作为善意相对方，始终在积极且善意地履行《项目协议书》，如果因完全不可归咎于原审第三人的事由而提高土地出让金，这显然对原审第三人不公平且有违诚信原则。再另外，涉案土地不属于毛地，所谓净地是指土地在法律层面无权属纠纷和其他障碍，而并非指土地在事实层面是否还有残存建筑物或构筑物。根据李沧区人民政府《关于“两改”项目招拍挂遗留项目有关情况的函》、《关于南岭、大枣园社区村庄改造项目xx地块实施供地的函》在涉案地块出让之前，李沧区政府已多次说明涉案地块原权属证书已注销，地上附着物及建筑物已全部拆除完毕，形成净地，达到供地条件。《合同法司法解释（一）》第四条明确规定“人民法院确认合同无效，应当以全国人大及其常委会制定的法律和国务院制定的行政法规为依据，不得以地方性法规、行政规章为依据”，而关于净地出让的规定均属于部门规章及以下级别的规范性文件，并不属于法律或行政法规，故根本不涉及违法问题，故即使非净地出让，亦不影响合同效力。综上，上诉人主张“涉案地块属于毛地出让”进而推论出“毛地出让违法无效”，缺乏事实与法律依据。六、从政府依法行政角度讲，规划条件已订入土地出让合同内容，土地出让行为有效，青岛市国土局与中南世纪城公司均依法善意履行合同，上诉人主张“青岛市国土局未取消中南世纪城中标资格属于违法”、“青岛市国土局未履行监管职责属于违法”缺乏依据。青岛市规划部门早在2008年即对包含涉案土地在内的南岭旧村改造项目下发了青规规审字〔2008〕109号《建设工程规划审查意见书》，并且该规划意见明确作为项目招标依据，且在后续规划调整后，青岛市规划部门又下发青规规审字〔2010〕102号《建设工程规划审查意见书》。且在签订涉案《国有建设用地使用权出让合同》中明确把上述规划条件作为合同内容，符合《城乡规划法》的规定。另外，被上诉人享有解除《项目协议书》并取消原审第三人中标资格的前提是原审第三人构成违约，而原审第三人始终善意履行中标合同，并非具备签约条件而不签约，被上诉人并无合同解除权，根据上诉人的观点，原审第三人未在《项目协议书》约定时间内签订《国有建设用地使用权出让合同》，被上诉人应当依约行使合同解除权，解除《项目协议书》并取消原审第三人中标资格。但上诉人忽略的是，被上诉人享有合同解除权的前提是原审第三人构成违约。而在本案中，并非原审第三人具备签约条件而不签约，而是因供地条件未满足且受政策限制而延后签约，故原审第三人不存在违约行为，被上诉人自然不享有合同解除权。退一步讲，不管青岛市国土局是否具有合同解除权、是否行使合同解除权，这都仅属于合同履行层面的问题，而不会上升至“违不违法”层面的问题，更不会影响合同的有效或无效。故，南岭居委会的上述主张缺乏事实与法律依据。规划条件已订入土地出让合同，土地出让行为合法有效，南岭居委会主张“规划条件失效且不完整，青岛市国土局未履行法定监管职责属于违法”缺乏事实与法律依据。《城乡规划法》（2015）第三十九条规定“规划条件未纳入国有土地使用权出让合同的，该国有土地使用权出让合同无效……”，该条立法目的在于将建设用地开发与城乡整体规划进行结合，从而实现对土地资源的利用进行宏观调整和优化配置。而在本案中，青岛市规划部门早在2008年即对包含涉案土地在内的南岭旧村改造项目下发了青规规审字〔2008〕109号《建设工程规划审查意见书》，并且该规划意见明确作为项目招标依据，且在后续规划调整后，青岛市规划部门又下发青规规审字〔2010〕102号《建设工程规划审查意见书》。在后续中南世纪城公司与青岛市国土局签订的《国有建设用地使用权出让合同》第十三条约定：其他土地利用要求以青岛市规划局青规规审字[2010]102号文件要求为准，明确把上述规划条件作为合同内容。因此，符合《城乡规划法》的规定。值得说明的是，将规划条件订入土地出让合同目的在于规范土地受让方的开发建设行为，使其与土地整体利用规划相协调，只要规划条件已订入土地出让合同，即已满足《城乡规划法》的要求。至于承载着规划条件的规划文件是否有效、是否完整，要从规划文件本身考察，而非从土地出让合同角度考察。而具体到规划文件，虽然青规规审字〔2010〕102号《建设工程规划审查意见书》中载明“应在一年内办理有关手续，逾期应重新审核同意延期后，方可作为有效文件”，但这属于规划部门的内控手段，督促相对人及时办理手续，防止因规划调整而造成矛盾，而本案中部分地块已按照该规划审查意见办理建设工程规划许可手续，这表明规划部门认可该规划审查意见的效力，且自中南世纪城公司取得涉案地块开发至今，房地产项目已近竣工，规划部门自始至终均未提出异议，这进一步表明规划部门仍然认可该规划审查意见的效力。故，上诉人所称规划条件失效且不完整，缺乏事实与法律依据。七、从合同角度讲，原审第三人作为《项目协议书》、《国有建设用地使用权出让合同》等协议的善意相对方，始终在积极完整履行合同义务，不存在恶意串通等任何合同无效事由，南岭居委会主张“合同因恶意串通、损害公共利益、违背公序良俗而无效”缺乏依据。本案项目不同于一般的国有土地直接出让项目，而是前期土地拆迁、安置及后期土地出让捆绑招标，只有在土地具备出让条件并能够依法签订出让合同时，涉案地块才可出让。原审第三人签订中标合同后，始终积极履行合同义务，垫付拆迁安置资金，使土地能够达到供地条件，尽早开发以实现资金回流。尽早实现供地符合中南世纪城公司、政府部门及社会公众的一致利益，上诉人主张的“通过恶意串通进行逾期供地”明显与行为逻辑和经济规律相矛盾，缺乏合理依据。另外，早在2008年9月27日，青岛市统一征地办公室就包含涉案地块在内的土地与上诉人签订《青岛市征地补偿安置协议书》（合同编号为青土征字[2008]123号及125号），上诉人已收到全部的征收安置补偿费，也即已取得土地征收的全部对价，上诉人对土地本身已不享有任何法律上的权益，故其主张国有土地出让损害社会公共利益缺乏依据，况且上诉人利益也并非社会公共利益。最后，所谓的“公序良俗”是指维护公共秩序和善良风俗。原审第三人在中标并签订中标合同后，随即投入大量资金，为李沧区政府垫付拆迁安置资金，目的就在于早日使土地满足供地条件，取得土地、进行开发、实现收益。因拆迁安置进度和政策限制，原审第三人不能早日取得土地开发获得收益，本身预期利益已受到重大损害，若如上诉人所言还要“提高土地出让价格”，这才属于违背公序良俗。八、从社会后果角度讲，招投标项目及方案经依法审批开展，原审第三人基于对政府之信赖始终善意且无过错地履行合同，若认定合同无效，将极大损害于青岛市政府法治形象，更有损于青岛招商营商环境；且涉案地块房地产项目已近封顶竣工，并已预售大部分商品房，若认定合同无效，房地产产权、投资资金均无从界定和处理，甚至会因交房问题造成尖锐的社会矛盾，影响社会安定。包含涉案地块在内的南岭旧村改造招投标项目及方案，均系经青岛市政府及其各政府部门依法审批同意而进行，与南岭项目相同的还包括大枣园等一批旧村改造项目，且山东高院已在（2018）鲁民初197/198/199号民事判决中认可该招投标项目及方案的合法性。原审第三人基于对政府之信赖始终善意且无过错地履行合同，若以南岭居委会毫无合理依据的理由认定合同无效，将极大损害青岛市政府“依法行政”的形象，更有损于青岛的整体招商营商环境。另外，自原审第三人取得涉案土地以来，已按照政府审批的规划条件投入大量资金进行开发建设，目前房地产项目已预售大部分商品房，如果认定合同无效，则土地、房地产项目的产权该如何界定，原审第三人投入的高额资金该如何处理，均无定论。甚至会因交房问题而造成大量的购房者上访、起诉等连锁反应，导致尖锐的社会矛盾，影响社会安定。综上，恳请二审法院驳回上诉人的全部上诉请求，维持原判。 关于原审法院审判程序问题。上诉人主张原审法院审理时间过长，未在法定期限内作出判决，且在举证期限之外又给了被上诉人举证期限并二次开庭，导致一审期限被无故拉长。经审查，本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第八十一条规定，“人民法院应当在立案之日起六个月内作出第一审判决。……。”《最高人民法院关于适用的解释》第八十七条第一款第七项规定“在诉讼过程中，有下列情形之一的，中止诉讼：（七）其他应当中止诉讼的情形。”《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条规定，“人民法院有权要求当事人提供或者补充证据。”本案中，上诉人于2019年6月24日向原审法院提起诉讼并予以受理立案，于同年11月28日作出了中止案件审理的裁定，并送达给各方当事人。另外，原审法院在第一次开庭审理结束后，因本案案情涉及面大，为了查明相关事实，要求被上诉人补充相关的证据材料，且其后又组织了各方当事人对被上诉人补充的证据材料进行了质证。根据上述法律规定，上诉人主张原审法院审判程序违法，本院不予支持。 各方当事人在原审提交的证据均经原审庭审质证，并移送本院。经审查，本院同意原审法院对证据的认证意见。原审法院判决第27页第八行查明的“2009年9月16日，青岛衡元德地产评估策划有限公司经李沧区人民政府委托”有误，应更正为“2010年9月16日，青岛衡元德地产评估策划有限公司经李沧区人民政府委托”。原审法院查明的其他事实成立。 本院认为，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条规定，“行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效。”《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十九条规定：“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的‘重大且明显违法’：（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形。”《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”本案中，一、上诉人社区在1992年已经批准为农转非，对其土地由各区土地管理部门登记造册后统一管理，需用地时按照国家有关规定办理有偿划拨手续。在2008年9月启动城中村改造时，上诉人与青岛市统一征地办公室签订《青岛市征地补偿安置协议书》、并经青岛市政府批准，涉案土地被依法征收并进行安置补偿。被上诉人作为本市土地管理部门，符合《中华人民共和国城市房地产管理法》第十五条的规定“土地使用权出让，应当签订书面出让合同。土地使用权出让合同由市、县人民政府土地管理部门与土地使用者签订”。具有与土地使用者签订土地使用权出让合同的法定职权，上诉人主张被上诉人无权签订《国有建设用地使用权出让合同》不能成立。二、上诉人社区为城中村，其改造项目属于青岛市确定的2008年24个“两改”重点项目之一，由李沧区政府作为主体，实施“项目招拍挂”以确定用地主体，拆迁补偿安置工作完成、原房地产权证全部注销，达到法定供地条件后，国土资源行政主管部门与项目竞得人签订《国有土地使用权出让合同》。因此，涉案项目土地出让并非单纯国有土地出让，而属于城中村拆迁安置与国有土地使用权进行捆绑招标出让。本案中的招拍挂、项目合同签署、拆迁、土地交接等工作均系李沧区政府作出，原审第三人经过正当程序中标。后因涉案地块拆迁工作滞后、国家政策变更，青岛市政府及各级机关将包含涉案土地在内的诸多历史遗留问题需报请国土部补录等问题，致使被上诉人与原审第三人于2016年11月21日才签订涉案地块《国有建设用地使用权出让合同》。因此，被上诉人与原审第三人并非恶意逾期签订涉案土地使用权出让合同。原审法院结合相关证据及法律依据，就上诉人主张涉案《国有建设用地使用权出让合同》的签订存在无效情形作出的阐述及认定并无不当，上诉人的主张不能成立，本院依法不予支持。 综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，本院予以维持。上诉人上诉理由缺乏事实及法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人青岛市李沧区湘潭路街道办事处南岭社区居民委员会承担。 本判决为终审判决。 审判长   李国宁 审判员   蒋金龙 审判员   林 桦 二〇二一年一月二十五日 法官助理 管筱笛 书记员 赵洪峰 书记员 张淑杰