河南省安阳市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）豫05行终356号上诉人（原审原告）张彦彬，男。委托代理人彭诚，北京在明律师事务所律师。被上诉人（原审被告）安阳市自然资源和规划局，住所地安阳市文峰区富源街**。法定代表人宁红亮，局长。委托代理人王凤民，安阳市自然资源和规划局工作人员。委托代理人刘海山，安阳市自然资源和规划局工作人员。被上诉人（原审被告）安阳市人民政府，住所地文峰区文峰大道**。法定代表人袁家健，市长。委托代理人唐笑笑，安阳市人民政府工作人员。上诉人张彦彬因诉被上诉人安阳市自然资源和规划局土地监察答复及被上诉人安阳市人民政府行政复议一案，不服安阳市文峰区人民法院（2020）豫0502行初105号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。本案被诉行政行为：安阳市自然资源和规划局于2020年4月3日对张彦彬作出《关于申请查处事项的答复》。张彦彬不服该答复，向安阳市人民政府申请行政复议。2020年8月4日，安阳市人民政府作出安政复驳〔2020〕266号行政复议决定，驳回张彦彬的复议申请。原审法院审理查明：2015年4月20日，河南省人民政府作出《关于汤阴县2014年度第五批乡镇建设征收土地的批复》（豫政土〔2015〕206号），同意汤阴县征收城关镇等2个镇李孔村等5个农村集体经济组织集体耕地34.9599公顷、其他农用地1.5068公顷，共计36.4667公顷（其中耕地34.9599公顷），作为汤阴县2014年度第五批乡镇建设用地。同意汤阴县国土资源局拟定的征收土地方案。2015年4月22日，汤阴县人民政府作出《汤阴县人民政府征收土地方案公告》（〔2015〕第6号），对河南省人民政府批准的《征收土地方案》的主要内容和事项予以公告。2015年4月22日，汤阴县国土资源局作出《汤阴县国土资源局征地补偿安置方案公告》（〔2015〕第6号），上述公告已由被征地村组于2015年4月23日进行张贴。张彦彬不服河南省人民政府作出《关于汤阴县2014年度第五批乡镇建设征收土地的批复》（豫政土〔2015〕206号），于2018年7月9日向河南省人民政府申请行政复议，河南省人民政府于2018年8月27日作出豫政复决〔2018〕525号行政复议决定书，驳回了张彦彬的行政复议申请。2020年1月11日，张彦彬通过外埠特快（EMS）1133061465078号快递向安阳市自然资源和规划局邮寄《查处申请书》，申请事项为：请求依法对被申请人汤阴县人民政府“以租代征”的违法强行征地行为进行查处，并书面回复查处结果。安阳市自然资源和规划局于2020年1月13日签收该《查处申请书》，于2020年4月3日作出《关于申请查处事项的答复》，并送达张彦彬。张彦彬不服，于2020年6月16日向安阳市人民政府申请行政复议。安阳市人民政府于2020年8月4日作出安政复驳〔2020〕266号行政复议决定，驳回张彦彬的行政复议申请。张彦彬不服，向原审法院提起行政诉讼。原审法院认为，《中华人民共和国土地管理法》第六十六条规定：“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。”本案中，安阳市自然资源和规划局收到张彦彬《查处申请书》后，对申请书中的申请事项进行调查核实，查明张彦彬反映的地块已经河南省人民政府《关于汤阴县2014年度第五批乡镇建设征收土地的批复》（豫政土〔2015〕206号）批准征收为国有建设用地，汤阴县人民政府发布了《征收土地方案公告》（〔2015〕第6号），汤阴县国土资源局作出《汤阴县国土资源局征地补偿安置方案公告》（〔2015〕第6号），征地补偿款已足额拨付到小摊村村委会。安阳市自然资源和规划局调查后，未发现张彦彬反映的汤阴县人民政府“以租代征”的违法行为，于2020年4月15日作出《关于申请查处事项的回复》。安阳市自然资源和规划局作出的该《关于申请查处事项的回复》无不当。安阳市人民政府作出的安政复驳〔2020〕266号行政复议决定书亦无不当。张彦彬本案诉请理由不能成立，不予支持。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回张彦彬的诉讼请求。案件受理费50元，由张彦彬负担。上诉人张彦彬上诉称：原审判决认定事实不清，证据不足，适用法律错误。理由如下：一、原审庭审中，法庭归纳了争议焦点，各方当事人也围绕争议焦点进行了举证、质证和辩论，但原审判决未对各方当事人提交的证据进行认定，未对争议焦点进行事实认定和法律问题认定。二、后小摊村收款单并不能证明汤阴县人民政府已经一次性足额支付了案涉土地的征地补偿费用。张彦彬提交的证据能证明相反的事实。原审判决未对该问题进行证据和事实的认定。三、河南省人民政府以超过复议申请期限为由驳回了张彦彬的复议申请，没有进行实体审理，并不能以此否认河南省人民政府作出的豫政土〔2015〕206号文件已经失效的事实。四、在征地批文已经失效，且未依据补偿安置方案进行一次性补偿安置的情况下，汤阴县人民政府强行组织征收张彦彬承包地，属于违法行政行为。请求：一、撤销原审判决；二、撤销安阳市人民政府作出的安政复驳〔2020〕266号行政复议决定；三、撤销安阳市自然资源和规划局于2020年4月3日作出的《关于申请查处事项的答复》，并责令其依法重新作出查处回复。被上诉人安阳市自然资源和规划局答辩称：张彦彬申请的事项不属于立案调查范围，安阳市自然资源和规划局作出的本案被诉回复符合法律规定。原审判决认定事实清楚，适用法律正确。请求：驳回上诉，维持原判。被上诉人安阳市人民政府答辩称：安阳市人民政府作出的本案被诉行政复议决定认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确。原审判决认定事实清楚，适用法律正确。请求：驳回上诉，维持原判。经本院审理查明：2020年1月11日，张彦彬向安阳市自然资源和规划局邮寄《查处申请书》，申请事项为：请求依法对被申请人汤阴县人民政府“以租代征”的违法强行征地行为进行查处，并书面回复查处结果。申请的理由为：一、被申请人未按照〔2015〕第6号《征地补偿安置方案公告》的补偿标准对申请人进行补偿，而是以极低的标准以租代征，侵犯了申请人在征地过程中依法应得到的补偿权益。二、河南省人民政府作出的《关于汤阴县2014年度第五批乡镇建设征收土地的批复》（豫政土〔2015〕206号）已经自动失效，被申请人不得再以该文件进行征地。三、被申请人在未与申请人签订征收补偿协议的情况下，多次以违法的手段想要强行征地。安阳市自然资源和规划局于2020年1月13日签收该《查处申请书》，于2020年4月3日作出《关于申请查处事项的答复》，内容为：“张彦彬：你申请我局依法查处汤阴县人民政府“以租代征”的强行征地行为的《查处申请书》收悉，现答复如下：一、关于被申请人未按照〔2015〕第6号《征地补偿安置方案公告》的补偿标准对申请人进行补偿，而是以极低的标准以租代征，侵犯了申请人在征地过程中依法应得到的补偿权益。（经查：）你反映的地块已经《河南省人民政府关于汤阴县2014年度第五批乡镇建设征收土地的批复》(批准文号豫政土〔2015〕206号）批准征收为国有建设用地，汤阴县人民政府发布了《征收土地方案公告》（〔2015〕第6号），汤阴县自然资源局发布了《征地补偿安置方案公告》（〔2015〕第6号），于2015年12月25日已将征地补偿费按征地区片综合地价标准对后小滩村进行了补偿，征地补偿费已足额拨付到小滩村村委会。汤阴县人民政府征用你反映的地块不属于“以租代征”行为，你的申请查处事项不符合《国土资源违法行为查处工作规程》规定。根据《河南省人民政府办公厅关于规范农民集体所有土地征地补偿费分配和使用的意见》（豫政办〔2006〕50号）文件规定:征地补偿费分配方案要经农村集体经济组织成员大会或成员代表大会批准。二、关于河南省政府作出的豫政土〔2015〕206号文件已经自动失效，被申请人不得再以该文件进行征地。（经查：）你于2018年7月14日就豫政土〔2015〕206号文件已经失效问题向河南省人民政府申请过行政复议，河南省人民政府于2018年8月27日已出具行政复议决定书（豫政复决〔2018〕525号），驳回了你的行政复议申请。三、关于被申请人在未与申请人签订征收补偿协议的情况下多次以违法的手段想要强行征地。（经查：）根据《河南省人民政府办公厅关于规范农民集体所有土地征地补偿费分配和使用的意见》（豫政办〔2006〕50号）文件规定：征地补偿费分配方案要经农村集体经济组织成员大会或成员代表大会批准。具体分配方案由村集体经济组织决定。”张彦彬不服该答复，于2020年6月16日向安阳市人民政府申请行政复议。安阳市人民政府于2020年8月4日作出安政复驳〔2020〕266号行政复议决定，依照《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第一项之规定，驳回张彦彬的行政复议申请。张彦彬不服，向原审法院提起行政诉讼。本院认为：公民、法人或者其他组织如果认为某行政机关的行政行为侵犯其合法权益，应该通过申请行政复议或提起行政诉讼的途径予以解决。任何一个行政机关都没有职权对另外一个行政机关的行政行为进行处理，除非是上级行政机关基于层级监督关系对下级行政机关履职情况进行内部监督。但是，行政机关基于层级监督关系作出的行政行为，如果没有直接变更或撤销下级行政机关作出的行政行为，仅仅是责令下级行政机关自行改正，则该层级监督行为由于没有直接改变原行政行为和原有的行政法律关系，对相对人的权利、义务没有产生实际影响，不属于行政诉讼受案范围。如果下级行政机关基于上级机关的要求变更了原行政行为，相对人或者利害关系人可以对下级行政机关的变更行为提起行政诉讼。在我国目前的土地管理法律规范中，并没有任何一个法律条款规定上级土地管理部门可以直接撤销或变更下级土地管理部门的行政行为，安阳市自然资源和规划局根据张彦彬的申请，对汤阴县人民政府及其土地管理部门在集体土地征收过程中是否存在违法行为进行调查，并对张彦彬做出答复，属于典型的内部层级监督行为。依照《最高人民法院关于适用的解释》第二款第八项之规定，上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。依照最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项和第一百三十六条第七款之规定，应当裁定驳回张彦彬对本案被诉答复和行政复议决定的起诉。原审判决对不属于行政诉讼受案范围的行政行为进行了审查，属于适用法律错误，应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项之规定，裁定如下：一、撤销安阳市文峰区人民法院（2020）豫0502行初105号行政判决；二、驳回上诉人张彦彬的起诉。张彦彬预交的一、二审案件受理费各50元，予以退还。本裁定为终审裁定。审判长  程晓丽审判员  王 霞审判员  阎丽杰二〇二一年一月七日书记员  李 阳