青海省高级人民法院行政判决书（2020）青行终112号上诉人（原审原告）郑永军，住青海省西宁市。被上诉人（原审被告）青海省人民政府。住所：青海省西宁市西大街12号。法定代表人信长星，省长。委托诉讼代理人王宁，青海省司法厅行政复议与应诉局工作人员。被上诉人（原审第三人）西宁经济技术开发区东川工业园区管理委员会。住所：青海省西宁经济技术开发区东川工业园区金桥路38号。法定代表人赵建文，该管委会主任。委托诉讼代理人蒲富华、严进宝，青海竞帆律师事务所律师。上诉人郑永军因与青海省人民政府（以下简称青海省政府）驳回行政复议申请决定一案，不服青海省西宁市中级人民法院（2020）青01行初23号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，经阅卷并调查、询问，依法决定不开庭审理。本案现已审理终结。原审法院经审理查明，原告郑永军位于乐家湾村64号宅基地上的房屋被列入西宁经济技术开发区东川工业园区旧村搬迁安置范围。2019年11月23日，原告向第三人东川管委会申请公开其房屋所在地块的征地批准文件、审批材料及征地红线图。因东川管委会未在法定期限内予以答复，原告向西宁市政府申请复议，西宁市政府作出宁复〔2020〕3号《行政复议告知书》，告知郑永军应向开发区管委会或青海省司法厅申请行政复议。2020年1月22日，郑永军向省政府申请复议，请求确认东川管委会未在法定期限内作出政府信息公开答复违法，并责令东川管委会履行政府信息公开职责。被告省政府受理后于2020年3月13日作出3号复议决定并向原告送达。该复议决定认为，东川管委会在开发区管委会的领导下依职责开展各项工作。郑永军对东川管委会的具体行政行为不服，应当向开发区管委会申请行政复议，向省政府提出行政复议申请，不符合受理条件。依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第二项的规定，驳回了郑永军行政复议申请。原告认为，3号复议决定认定事实不清，适用法律错误，向本院提起行政诉讼。另查明，2000年7月3日，国务院办公厅批准西宁经济技术开发区为国家级经济技术开发区。2000年9月27日，省政府批准成立开发区管委会，负责开发区的建设、运行和管理。2005年省政府对西宁地区各工业园区进行整合，成立了新的开发区管委会，其下辖的三个工业园设县级管委会，东川管委会为设立的管委会之一，在开发区管委会的领导下独立运行。一审法院认为，《中华人民共和国行政复议法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。”《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款规定：“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十一条规定：“当事人对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构作出的行政行为不服提起诉讼的，以该开发区管理机构为被告；对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构所属职能部门作出的行政行为不服提起诉讼的，以其职能部门为被告；对其他开发区管理机构所属职能部门作出的行政行为不服提起诉讼的，以开发区管理机构为被告；开发区管理机构没有行政主体资格的，以设立该机构的地方人民政府为被告。”本案中，开发区管委会系经省政府批准成立的经济技术开发区的管理机构，东川管委会在开发区管委会的领导下独立运行，依法具有应申请人的政府信息公开申请作出相应处理的法定职权。原告不服东川管委会的对其申请信息未予答复行为，应向实际行使同级人民政府管理职责的开发区管委会申请行政复议，其向省政府申请复议不符合上述法律规定。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款规定，有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：（一）申请人认为行政机关不履行法定职责申请行政复议，行政复议机关受理后发现该行政机关没有相应法定职责或者在受理前已经履行法定职责的；（二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的。本案中，被告省政府受理原告郑永军的行政复议申请后，经审查发现郑永军以省政府作为复议机关主体不适格，告知郑永军应向开发区管委会申请行政复议，并依据上述规定驳回郑永军的行政复议申请正确。综上，省政府作出的3号复议决定认定事实清楚，程序合法。原告关于省政府应为本案复议主体，被告在受理原告复议申请后又以不符合受理条件为由驳回原告申请系错误的诉讼理由不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告郑永军的诉讼请求。案件受理费50元，由原告郑永军负担。郑永军上诉称，一审法院认定事实不清、适用法律错误。理由如下：1、一审法院作出的针对第三人的复议申请，应向实际行使同级人民政府管理职责的开发区管委会申请没有法律依据。通过被上诉人提供的证据及一审法院查明的事实，被上诉人青海省政府批准成立开发区管委会，而开发区管委会下辖三个工业园区管委会，并在开发区管委会的领导下独立运营。显然，开发区管委会系被上诉人设立的派出机关，而对于该派出机关是否具有行政复议职责，显然没有相关证据予以证实，一审法院所谓的开发区管委会行使同级人民政府管理职责，故而具有复议职责，也系单方面推定，没有相关法律、行政法规予以支持；2、上诉人依法提起的复议申请，被上诉人应当予以受理。上诉人针对第三人园区管委会行政不作为，先向西宁市政府申请复议，在西宁市政府释明告知应向被上诉人或开发区管委会提起复议申请，而后，上诉人首先向开发区管委会申请复议，被告知开发区管委会不具有行政复议职能，上诉人才向被上诉人提起行政复议申请。基于此，上诉人认为，被上诉人应当依法受理上诉人提出的复议请求。《行政复议法》第二十条规定，公民、法人或者其他组织依法提出行政复议申请，行政复议机关无正当理由不予受理的，上级行政机关应当责令其受理；必要时上级行政机关也可以直接受理。所以，被上诉人应当依法受理上诉人的复议请求或将该复议申请转应当受理的复议机关，而不是驳回上诉人的复议申请。综上，请求本院依法撤销一审判决并支持其上诉请求。青海省政府答辩称，西宁经济技术开发区是2000年经国务院批准设立的国家级经济技术开发区。同年，青海省政府批准成立开发区管委会，该管委会作为开发区的具体管理机构，负责开发区的建设、运行和管理。为理顺西宁地区各工业园区管理体制，省政府于2005年对西宁地区各工业园区按照“一区多园”的方式进行整合，成立了新的开发区管委会，东川工业园区为其下辖园区，在开发区管委会的领导下独立运行，开展各项工作。郑永军对东川管委会的具体行政行为不服，应当向开发区管委会申请行政复议，其向青海省政府提出行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法》的相关规定。青海省政府依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第二项的规定，驳回郑永军的复议申请正确。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求本院驳回上诉，维持原判。东川管委会述称，1.郑永军于2019年11月23日以邮寄方式向第三人申请信息公开，第三人依法进行审查并于2019年12月20日作出了《政府信息公开申请答复书》，电话通知郑永军前来领取未果后通过邮政快递方式向其寄送了《政府信息公开申请答复书》，郑永军再次向省政府申请行政复议无相应的事实依据。2.郑永军多次就同一内容向不同部门申请信息公开属于重复信访行为。其所涉及征地内容已经被人民法院生效法律文书查明并已确定。首先，郑永军多次向各方申请信息公开系重复信访行为。从2019年11月以来，郑永军先后分别向青海省自然资源厅、西宁经济技术开发区管委会、西宁市自然资源和规划局、西宁市城东区自然资源局、乐家湾镇政府、西宁经济技术开发区东川工业园区土地规划和建设局等部门申请信息公开，对于其申请的内容，各部门按照法律规定已经给予相应的答复；其次，2019年11月以来，郑永军先后向西宁市城北区人民法院、西宁市中级人民法院起诉乐家湾镇政府、东川工业园区管理委员会等部门，要求确认有关单位和其父亲郑贵章位于乐家湾村的住宅拆迁补偿行为违法。西宁市城北区人民法院（2019）青0105行初6号行政判决和西宁市中级人民法院青01行终59号行政判决就本次征地涉及的相关证据已经提交，并且经过人民法院组织质证。因此，其所申请公开的信息已经全部公开。3.青海省政府受理郑永军的复议申请后，按照行政复议法的相关内容进行了答复，所作出的3号复议决定认定事实清楚、适用法律正确。请求本院驳回上诉，维持原判。本院经审理查明的事实与一审法院认定的事实一致，依法予以确认。本院认为，本案应重点审查被上诉人青海省政府所作出的青府复驳字〔2020〕3号《驳回行政复议申请决定书》是否合法的问题。《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款规定：“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十一条规定：“当事人对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构作出的行政行为不服提起诉讼的，以该开发区管理机构为被告；对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构所属职能部门作出的行政行为不服提起诉讼的，以其职能部门为被告；对其他开发区管理机构所属职能部门作出的行政行为不服提起诉讼的，以开发区管理机构为被告；开发区管理机构没有行政主体资格的，以设立该机构的地方人民政府为被告。”本案中，开发区管委会系经省政府批准成立的经济技术开发区的管理机构，东川管委会在开发区管委会的领导下独立运行，依法具有应申请人的政府信息公开申请作出相应处理的法定职权。上诉人郑永军不服东川管委会的对其申请信息未予答复行为，应向实际行使同级人民政府管理职责的开发区管委会申请行政复议，其向青海省政府申请复议不符合上述法律规定。本案中，被上诉人青海省政府受理上诉人郑永军的行政复议申请后，经审查认为郑永军以青海省政府作为复议机关主体不适格，遂依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款规定，告知郑永军应向开发区管委会申请行政复议，并依据上述规定驳回郑永军的行政复议申请正确。综上，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。郑永军的上诉理由于法无据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本判决为终审判决。审判长 韩英俊审判员 吴晓良审判员 孔 菲二〇二一年一月十二日法官助理 牛燕萍书记员 郝 洋