吉林省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）吉行终19号 上诉人（原审被告）：梨树县人民政府。住所地：吉林省梨树县南迎宾街向阳街2号。 法定代表人：郭志勇，县长。 委托诉讼代理人：刘博，梨树县房屋征收经办中心副主任。 委托诉讼代理人：贾翀鹏，梨树县房屋征收经办中心法律顾问。 被上诉人（原审原告）：吕淑芳（曾用名吕淑杰），女，汉族，住吉林省梨树县。 委托诉讼代理人：吕泽涵，系吕淑芳长女，汉族，住吉林省梨树县。 委托诉讼代理人：苑海森，吉林辅民律师事务所律师。 原审被告：梨树县房屋征收经办中心。住所地：吉林省梨树县梨树镇。 法定代表人：林英超，主任。 委托诉讼代理人：刘博，梨树县房屋征收经办中心副主任。 委托诉讼代理人：贾翀鹏，梨树县房屋征收经办中心法律顾问。 原审第三人：霍静，女，汉族，住吉林省梨树县。 上诉人梨树县人民政府（以下简称梨树县政府）因与被上诉人吕淑芳、原审被告梨树县房屋征收经办中心（以下简称县征收办）、原审第三人霍静强制拆除房屋及行政赔偿、继续履行住宅房屋征收补偿协议一案，不服吉林省四平市中级人民法院（2020）吉03行初18号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人梨树县政府的委托代理人刘博、贾翀鹏，被上诉人吕淑芳及其委托代理人吕泽涵、苑海森，原审被告县征收办的委托代理人刘博、贾翀鹏，原审第三人霍静到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审经审理查明：吕淑芳和第三人霍静均系梨树县原种繁殖场职工。1998年4月，二人各承包梨树县原种繁殖场0.4公顷土地（国有农用地），承包期限30年，两块承包地为相邻状态。2008年5月10日霍静将其承包的0.4公顷土地租赁给吕双莲，约定每年租金为1000元，租赁时间至2028年年末止，同时还约定承租方可在地上修建建筑物或大棚、暖窖、搞种植养殖等，征收、征用时，其土地上的附属物、建筑物、养殖或种植的赔偿，出租方拥有相应补偿的40%，承租方享有其相应补偿的60%。吕淑芳、吕双莲在案涉承包地上修建了房屋、大棚等附属物。 2016年3月19日，梨树县政府确定县住建局为梨树镇行政区域内国有土地上房屋征收部门，负责本区域内房屋征收工作，县住建局委托县征收办负责梨树镇区域内房屋征收与补偿工作。2016年10月14日，梨树县发展和改革局作出梨发改投资〔2016〕84号《关于梨树县2016年-2017年棚户区改造建设项目可行性研究报告的批复》，同意建设梨树县2016年-2017年棚户区改造建设项目。2016年9月5日、6日、7日，梨树县国土资源局分别作出梨国土资规发〔2016〕12号、13号、14号《关于梨树县人民政府2016年第12批次建设用地预审的意见》《关于梨树县人民政府2016年第13批次建设用地预审的意见》《关于梨树县人民政府2016年第14批次建设用地预审的意见》，同意通过以上用地预审。2017年4月12日，梨树县政府作出《梨树县人民政府关于教育小区二期棚户区改造前进大街部分、林业小区棚户区改造西环路部分范围内国有土地上房屋实施征收的决定》，并于当日发布《梨树县人民政府关于国有土地上房屋征收决定的通告》，决定对教育小区二期棚户区改造前街大街部分、林业小区棚户区改造西环路部分范围内国有土地上房屋实施征收，通告该对征收部门（县住建局）、征收实施单位（县征收办）、签约期限（2017年4月12日至2017年5月2日）、被征收人行政复议、行政诉讼权利等事项进行公开告知。 梨树县原种繁殖场的国有农用地在本次征收范围内。在征收过程中，吕淑芳、霍静就承包地上财产分割问题意见不一致。经吕淑芳、霍静、吕双莲同意，2017年10月21日，县征收办与吕淑芳、霍静签订006号《住宅房屋征收补偿协议书》，该协议书约定吕淑芳、霍静将被征收房屋（正规房屋：经规划部门认定的正规房屋，建筑面积30.08㎡、67.24㎡、29.51㎡、27.30㎡，用途住宅；临时建筑：建筑面积52.71㎡、24.80㎡，用途住宅，建筑面积33.52㎡，用途住宅、用于营业）交给县征收办组织拆除。吕淑芳、霍静同意选择回迁安置在胜利小区房屋户型75㎡，天阳小区房屋户型75㎡、85㎡，剩余面积总金额11489.10元。协议还对搬迁补助费、过渡期间临时安置补助费、采暖补助费的计算方式及其他附属物的补偿金额进行了约定，但未对吕淑芳、霍静各自应分得房屋及补偿款金额或者份额进行约定。 2019年9月3日县征收办向吕淑芳下达《催告通知》，以吕淑芳在2017年10月21日签订产权调换协议书，并已经支付了部分补偿款（陆拾万元整）为由，催告吕淑芳搬迁，腾空房屋。 2019年9月18日，梨树县政府向吕淑芳下发《通知》，载明：“依据《征收补偿协议》《梨树县房屋征收经办中心关于对吕淑芳等人房屋进行强制拆除请示报告》，你在2017年10月21日签订产权调换协议书，限期你在接到本通知书二日内腾空房屋。” 2019年9月24日，县征收办对吕淑芳、霍静承包地上未拆除的房屋及附属物予以拆除。当日10时17分，吕淑芳入住梨树县第一人民医院治疗，10月11日出院。2019年11月3日，吕淑芳再次入住梨树县第一人民医院治疗，11月19日出院。 另查明：案涉补偿协议签订后，吕淑芳、霍静因财产分割发生纠纷，多次找县征收办调解。县征收办于2018年9月21日、2018年10月29日两次组织吕淑芳、霍静进行调解，未能达成协议。县征收办又于2019年1月17日、2019年1月28日两次组织吕淑芳、霍静、吕双莲三方进行调解。在1月17日的调解中，县征收办提出两个解决方案：1.协商解决；2.原协议有效、提存，由法院判决分配，由县征收办找拆除公司将房屋及附属物拆除，并三方同意拆除。霍静不同意补偿金提存；吕淑芳同意原协议有效，资金提存，房屋拆除；吕双莲同意原协议有效，资金提存，房屋拆除。三方最终未达成协议。在1月28日的调解中，亦未达成协议。2018年8月至2020年5月，县征收办以借款的方式先后付给吕淑芳65万元、霍静30万元、霍静与吕双莲35万元。吕淑芳、霍静、吕双莲均出具《借据》。 2019年4月17日，吕淑芳以县征收办不履行法定职责为由，向梨树县人民法院提起行政诉讼。梨树县人民法院于2019年6月18日作出（2019）吉0322行初19号行政判决，以县征收办与吕淑芳、霍静签订《住宅房屋征收补偿协议书》时，因吕淑芳与霍静对补偿款分配发生争执，该协议未给吕淑芳及霍静送达，因而该协议未发生法律效力为由，判决驳回吕淑芳的诉讼请求。该判决现已发生法律效力。 2019年1月9日，梨树县城市管理行政执法局对吕淑芳作出梨执拆[2019]第3号《责令限期拆除违法建筑决定书》，认定吕淑芳未经依法履行县规划部门任何建筑审批手续，擅自在梨树镇师范中学东侧建设四处房屋，面积分别为：54.81㎡、59.28㎡、42.35㎡、32.94㎡，属于违法建筑，责令吕淑芳在接到决定书后3日内自行拆除违法建筑，逾期将强制拆除。吕淑芳不服该处罚决定，于2019年7月3日，向梨树县人民法院提起行政诉讼。梨树县人民法院于2019年7月31日作出（2019）吉0322行初29号行政判决，查明“1993年6月9日，梨树县原种繁殖场农业分厂（梨树县松源塑料厂）将原种场2号地北侧土地租赁给案外人曲立艳，后经转手其地上房屋已被吕淑芳购买用于营业及居住，吕淑芳购买上述房屋后一直以曲立艳的户名缴纳电费。1998年4月，梨树县原种繁殖场将其所有的土地0.4公顷承包给职工吕淑芳。吕淑芳在承包土地上建房屋（两处）、大棚等附属物。在征收过程中，梨树县城市规划管理处经房屋用途和登记房屋合法性认定组对吕淑芳未经登记的房屋分别认定：吕淑芳无照（正规）房屋：29.51平方米、67.24平方米、30.08平方米、27.30平方米（现已拆除），符合按照有照房屋征一还一的补偿条件；吕淑芳无照（临建）房屋：52.71平方米、33.52平方米（现已拆除），符合按有照房屋50%的补偿条件。”判决撤销梨树县城市管理行政执法局对吕淑芳作出的[2019]第3号责令限期拆除违法建筑决定书。该判决现已发生法律效力。 原审法院认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款、第二款规定：“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门（以下称房屋征收部门）组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。”第五条规定：“房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作…”第二十七条第一款规定：“实施房屋征收应当先补偿、后搬迁。”本案中，梨树县政府在其作出的案涉征收决定及发布的通告中，明确征收部门为县住建局，征收实施单位为县征收办。县征收办虽同吕淑芳、第三人霍静签订了《住宅房屋征收补偿协议书》，但已被梨树县人民法院生效裁判确认该协议没有生效，县征收办亦因吕淑芳与霍静、案外人吕双莲未就房屋及补偿金额分配问题达成一致而未履行按期回迁及足额支付补偿金的义务，这就导致了县征收办在没有协议、未支付补偿款而拆除案涉房屋的事实，该拆除行为违反法定程序。鉴于拆除案涉房屋属于事实行为，不具有可撤销内容，结合梨树县政府作为征收主体，应对县征收办实施的拆除行为承担法律责任，故确认梨树县政府拆除案涉房屋行政行为违法。 《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十五条规定：“房屋征收部门与被征收人依照本条例的规定，就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项，订立补偿协议。补偿协议订立后，一方当事人不履行补偿协议约定的义务的，另一方当事人可以依法提起诉讼。”第二十六条第一款规定：“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。”本案中，案涉房屋、大棚及其他附属物均在本次征收范围内，县征收办应在查清事实、权属清晰的情况下，依据平等、自愿的原则同相关利害关系人签订补偿协议。如无法达成协议，应报请梨树县政府尽快做出补偿决定。鉴于案涉房屋已经灭失，利害关系人的权益应尽快得到保护，考虑到行政机关首次裁决权，县征收办应对吕淑芳的请求做出处理或依法报征收主体作出裁决。 《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”第三条第五项规定：“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯人身权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（五）造成公民身体伤害或者死亡的其他违法行为。”本案中，吕淑芳提交的证据不能证明其住院治疗与县征收办实施拆除案涉房屋的行为存在因果关系，故对于其要求梨树县政府、县征收办赔偿的诉讼请求，不予支持。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项、第六十九条的规定，判决：一、确认梨树县人民政府拆除案涉房屋行政行为违法；二、驳回吕淑芳的其他诉讼请求。案件受理费50元，由梨树县人民政府负担。 梨树县政府上诉称：原审判决错误，应当裁定驳回吕淑芳的起诉。吕淑芳提起的三个诉讼请求，既有请求确认强拆违法，又有履行行政协议之诉，违反一案一诉原则，法院应当进行释明，如经释明，当事人拒绝明确诉讼请求的，应当裁定驳回起诉。原审将吕淑芳两个涉及不同行政行为的诉讼请求合并审理，违反相关法律规定，应当予以纠正。综上，请求撤销原判，裁定驳回吕淑芳起诉，诉讼费用由吕淑芳承担。 吕淑芳答辩称：原审法院在庭审时已经进行释明，要求原告明确诉讼请求，吕淑芳坚持自己的诉讼请求，原审法院在全案审理后，判决确认强拆违法，同时驳回吕淑芳的其他诉讼请求并无不当。原审法院依法提出合理的司法建议正确，保护了利害关系人的合法权益。请求驳回上诉，维持原判。 本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，各方当事人在本院审理时均认可案涉房屋系梨树县政府组织拆除，故梨树县政府为实施行政行为的主体，为本案的适格被告。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十七条第一款规定：“实施房屋征收应当先补偿、后搬迁。”第二十八条第一款规定：“被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民法院依法申请人民法院强制执行。”案涉被拆除的房屋为被征收房屋，梨树县政府应当对被征收人进行补偿之后由被征收人搬迁后拆除，如被征收人不同意搬迁，梨树县政府应申请法院强制执行。而本案县征收办虽同吕淑芳、霍静签订了《住宅房屋征收补偿协议书》，但梨树县人民法院已于2019年6月18日作出（2019）吉0322行初19号生效的行政判决，确认该行政协议没有生效，驳回吕淑芳要求继续履行协议的诉讼请求。梨树县政府主张2019年1月17日吕淑芳、霍静、吕双莲已达成调解，同意拆除房屋，但根据该调解记录记载，三方经过协商后，没有达成一致意见，故不能证明梨树县政府拆除房屋是经被征收人同意。而梨树县政府于2019年9月24日组织强制拆除时，梨树县人民法院（2019）吉0322行初19号判决已经发生法律效力，认定征收补偿协议没有生效。综上，梨树县政府在没有协议、未支付补偿款的情况下，实施强制拆除房屋行为，既超越职权又违反法定程序，原审法院确认梨树县政府强拆行为违法并无不当。 梨树县政府上诉提出原审违反一案一诉的原则，因本案在梨树县政府违法强拆后，吕淑芳的征收补偿与请求赔偿权益竞合，吕淑芳在一并主张的情况下，原审判决确认强拆违法，该判决内容并无不当。故在此情况下，二审不宜再以一案一诉为由裁定驳回吕淑芳起诉，指导原审法院将两个诉请分别立案，重新审理，让双方的争议回到初始状态，这样裁判不仅不利于矛盾纠纷的化解，还浪费了司法资源。梨树县政府的上诉请求不能成立，本院不予支持。 综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由梨树县人民政府负担。 本判决为终审判决。 审判长 杜 鹃 审判员 吴先明 审判员 许家娟 二〇二一年一月二十八日 书记员 杨双璐