江苏省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）苏行终256号 上诉人（原审原告）刘建军，男，汉族，住江苏省宜兴市。 被上诉人（原审被告）宜兴市人民政府，住所地在江苏省宜兴市宜城街道陶都路8号。 法定代表人王中苏，该市市长。 上诉人刘建军因与被上诉人宜兴市人民政府（以下简称宜兴市政府）土地行政征收一案，不服江苏省无锡市中级人民法院（2018）苏02行初57号行政裁定，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 刘建军一审诉称，2017年，宜兴市国际旅游度假区项目建设工作启动，宜兴市政府作为土地征收主体，开始了征地工作，征地范围包含宜兴市张渚××村（以下简称张渚××村）在内的房屋及土地。但在征收农用地的过程中，宜兴市政府并未发布公告，也从未征求过村民意见，更没有向村民公示本次征地工作是否得到国务院及省政府批准，就开始了征收，并安排村委会强制与村民签订土地收回协议。刘建军因为对缩减原有承包土地面积的先统后分政策以及过低的苗木补偿标准不满，拒绝与宜兴市张渚××村村民委员会（以下简称龙池村委会）签订土地收回协议。但宜兴市政府并未理会一个农民正常的诉求，而是安排龙池村委会按照其一厢情愿的统计数据和补偿标准，在没有签订任何协议的前提下，将刘建军承包的凤凰山林地的“款项”37414元强行打入账户，与此同时，安排人员强占了刘建军的耕地并进行建设，严重侵害了刘建军的合法权益。刘建军多次找龙池村委会、宜兴市政府反映问题，但最终均得不到任何回应。综上，请求法院确认宜兴市政府征收龙池村农用地行为违法。 宜兴市政府一审辩称，其根据《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）的相关规定，作征地调查，发布征地告知书，报江苏省人民政府批准后，依法公告了《征收方案》《征收补偿安置方案》，并依法补偿到位。经查，刘建军所在地块属于宜兴市2017年度第8批次中的地块9。刘建军所述的补偿标准争议，依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条，应由政府协调，协调不成的由批准征收土地的人民政府裁决。综上，宜兴市政府土地征收行为合法，刘建军的诉讼请求没有事实和法律依据，请求依法驳回。 一审法院经审理查明，2018年1月22日，江苏省人民政府向无锡市人民政府下达《江苏省人民政府关于宜兴市2017年度第8批次村镇建设用地的批复》（苏政地[2018]109号），同意将张渚××村等45.9166公顷集体农用地（其中耕地9.0551公顷）转为建设用地并征收为国有，同时将张渚××村等6.1184公顷集体建设用地、4.1831公顷未利用地征收为国有。2018年4月2日，宜兴市政府发布[2018]第109号《土地征收方案公告》，公告内容包括批准征地机关、批准文号、征收土地位置、面积。同日，宜兴市国土资源局发布[2018]第109号《土地征收补偿、安置方案公告》，公告内容包括土地补偿及安置费标准、地上附着物补偿费标准、青苗补偿费标准、农业人员安置办法。上述《土地征收方案公告》《土地征收补偿、安置方案公告》于2018年4月2日在张渚××村予以公示。 一审法院认为，本案的争议焦点是刘建军的起诉是否符合法定起诉条件。《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第四十六条第一款规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款规定：“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。”第三款规定：“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。”据此，县级以上地方人民政府根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条以及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定，依法发布征收公告的行为，仅仅是将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等批准事项，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公示告知的行为，对被征收人权利义务产生实际影响的是征收土地批复以及后续相关征收土地补偿等行为，而非征收公告行为。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款第（六）项规定：“对公民、法人或者其他组织的权利义务不产生实际影响的行政行为，不属于行政诉讼的受案范围。”因此，征收公告行为原则上属于不可诉的行政行为，而后续征收土地补偿行为等则属于可诉的行政行为。本案中，虽然刘建军的诉讼请求表述为请求法院确认宜兴市政府征收龙池村农用地行为违法，但其所述事实和理由实际上主要是针对征地补偿行为。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款的规定，集体土地征收和补偿一般由县级人民政府土地行政主管部门负责具体实施，县级人民政府并不负责具体的实施工作。对于征地补偿安置争议，刘建军应当起诉征地补偿安置具体实施单位，其直接起诉宜兴市政府，属于错列被告。本案审理过程中，一审法院对此进行了释明，但刘建军仍拒绝变更。因此，刘建军的起诉不符合法定条件，其所提诉讼应当裁定驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项、第（三）项之规定，裁定:驳回刘建军的起诉。 刘建军上诉称，1.刘建军申请政府信息公开显示，宜兴市政府是本次征收工作的实施主体，宜兴市国土资源局并非本案的适格被告。宜兴国际旅游度假区前期工作指挥部负责征收农民的宅基地，是由宜兴市政府临时组建成立。刘建军针对补偿标准向宜兴市国土资源局申请协调，最终出具一份《建议书》，认为应当向宜兴市政府申请协调。2.根据其他法院的案例也能够证明当地政府作为征收案件的被告，主体完全适格。综上，请求撤销一审裁定，改判支持上诉人的诉讼请求。 宜兴市政府未发表答辩意见。 本院经审理确认一审法院查明的事实。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的提起行政诉讼应当符合的条件之一就是“有具体的诉讼请求和事实根据”，而“具体的诉讼请求”是指原告向人民法院提出的要求保护的实体权利请求应当具体明确。本案中，上诉人的诉讼请求为“请求人民法院确认被告征收龙池村农用地行为违法”。集体土地征收行为包括审批、备案、公告、补偿、安置、实施等一系列行为，是由不同行政机关依照法定程序、先后组织实施的多个行政行为形成的复合性行政行为，人民法院无法在一个行政诉讼案件中就该多个行政行为一并作出合法性评价。上诉人在一审中坚持该诉讼请求不变更，因此，上诉人的诉讼请求不明确，本案起诉不符合行政诉讼法规定的起诉条件。一审法院裁定驳回起诉结果正确。由于上诉人诉讼请求不明确，故对于被上诉人是否属于适格被告，在本案中也不予评判。 对于上诉人在二审中提供的案例，并非最高人民法院发布的指导性案例，且与本案的案情并不相符，不属于可以参照的同类案例。 综上，刘建军的上诉请求及理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  刘建功 审判员  臧 静 审判员  吴晓玲 二〇二一年一月十五日 书记员  刘 妍