河南省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）豫行终2228号 上诉人（原审原告）郑州健达房地产有限公司，住所地：河南省郑州市洁云路8号。 法定代表人贾长贵，该公司董事长。 委托代理人王菊仙。 委托代理人高建军，山西慧科律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）郑州市人民政府，住所地：河南省郑州市中原区中原西路233号。 法定代理人王新伟，市长。 委托代理人吴燕平。 委托代理人魏勇强，河南荟智源策律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）郑州市自然资源和规划局，住所地：河南省郑州市中原区淮河西路22号。 法定代理人孙建功，局长。 委托代理人邵景卫。 委托代理人魏勇强，河南荟智源策律师事务所律师。 上诉人郑州健达房地产有限公司（以下简称健达公司）因与被上诉人郑州市人民政府、郑州市自然资源和规划局请求履行行政补偿纠纷一案，不服河南省郑州市中级人民法院（2020）豫01行初42号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人健达公司的委托代理人王菊仙、高建军，被上诉人郑州市人民政府的委托代理人吴燕平、魏勇强，被上诉人郑州市自然资源和规划局的委托代理人邵景卫、魏勇强到庭参加诉讼，本案现已审理终结。 健达公司一审诉讼请求：1.判令郑州市人民政府、郑州市自然资源和规划局履行对收回健达公司的7815.06平方米（约11.722亩）国有土地予以补偿；2.判令郑州市人民政府、郑州市自然资源和规划局承担案件的全部诉讼费用。 一审法院查明：2004年3月3日，原郑州市城市规划局做出（2004）郑城规址字第0025号《建设项目选址意见书》，建设项目基本情况栏载明：建设单位名称为健达公司，建设单位拟选位置为××路××西，建设规模为26883.00平方米；城市规划行政主管部门选址意见栏载明：建筑密度28%，容积率1.7。 2004年5月18日，健达公司与原郑州市国土资源局签订郑用（2004）030号《国有土地使用权出让合同》，约定该合同出让的Ａ845号宗地位于××路××西，面积26883.6㎡。 2004年8月11日，健达公司缴纳土地出让金相关费用合计59.5851万元。 2004年8月31日，健达公司取得国有土地使用证，证载土地坐落于××路××西，使用权面积为26883.6平方米。 2012年11月30日，原郑州市城乡规划局做出郑规件字第[410100201212309]号《建设用地规划设计条件通知书》，被通知单位名称为郑州市国土资源局，项目地点为化工路南、清照路东，地块面积为19068.562㎡，建筑密度 2013年11月26日，原郑州市国土资源局高新技术开发区分局委托郑州豫华土地评估咨询有限公司，对健达公司案涉地块土地规划利用条件变更补缴地价款项目的土地使用权价格进行评估，以为其补缴地价款会审提供客观、公正的价格参考。 2014年3月15日，郑州豫华土地评估咨询有限公司提交依法评估后的完整《土地估价报告》，报告载明有如下内容。 《土地估价报告》第一部分“摘要”之四、估价基准日：估价基准日确定为2013年11月26日。 《土地估价报告》第一部分“摘要”之六、地价定义：1、原容积率1.7规划利用条件下土地使用权价格内涵。待估宗地位于郑州市××路××，……待估宗地证载使用权面积为26883.6平方米，证载用途为住宅用地，参照《土地利用现状分类》，设定用途为城镇住宅；待估宗地土地使用权类型为出让，土地使用权终止日期为2074年8月31日，至估价基准日，已使用9.2年，剩余土地使用年限为60.8年，结合本次评估目的，本次评估土地使用权类型按出让设定，土地使用年期按剩余土地使用年期60.8年设定……，设定原规划容积率条件下的容积率为1.7，建筑密度28%。评估价格是指在上述设定用途、开发程度、使用权类型、剩余年期、容积率、建筑密度及绿化率等土地规划利用条件下，于估价基准日2013年11月26日正常市场条件下的价格。2、新容积率3.5规划利用条件下土地使用权价格内涵。待估宗地位于郑州市××路××，……待估宗地新测量使用权面积为19068.54平方米，规划用途为住宅用地，参照《土地利用现状分类》，设定用途为城镇住宅；待估宗地土地使用权类型为出让，土地使用权终止日期为2074年8月31日，至估价基准日，已使用9.2年，剩余土地使用年限为60.8年，结合本次评估目的，本次评估土地使用权类型按出让设定，土地使用年期按剩余土地使用年期60.8年设定……，设定新规划容积率为1.7，建筑密度28%。评估价格是指在上述设定用途、开发程度、使用权类型、剩余年期、容积率、建筑密度及绿化率等土地规划利用条件下，于估价基准日2013年11月26日正常市场条件下的价格。3、原容积率1.7规划利用条件下出让时地价进行期日修正到估价基准日的土地使用权价格内涵。……由原出让时对应的单位面积地价推算估价基准日地价，评估价格是指在原容积率下出让时地价进行期日修正到估价期日后于估价基准日2013年11月26日正常市场条件下的价格。4、配建公共租赁住房分摊土地部分土地使用权价格内涵。待估宗地位于郑州市××路××，……该宗地需配建公共租赁住房面积不低于3433平方米，……配建公共租赁住房部分对应的土地按划拨方式供应……评估价格是指在上述设定用途、设定开发程度、使用权类型、设定年期等土地规划利用条件下，于估价基准日2013年11月26日正常市场条件下的国有划拨土地使用权权益价格。 《土地估价报告》第一部分“摘要”之七、估价结果：1、原容积率1.7规划利用条件下土地使用权价格。土地面积：26883.6平方米，楼面地价：1433元/平方米。2、新容积率3.5规划利用条件下土地使用权价格。土地面积：19068.54平方米，楼面地价：966元/平方米。3、原容积率1.7规划利用条件下出让时地价进行期日修正到估价基准日的土地使用权价格。土地面积：26883.6平方米，楼面地价：393元平方米。4、配建公共租赁住房分摊土地部分土地使用权价格。分摊土地面积：980.86平方米，单位面积地价：894元/平方米。根据《国土资源部办公厅关于发布的通知》（国土资厅发〔2013〕20号），“调整容积率的，需补缴地价款等于楼面地价乘以新增建筑面积。楼面地价应评估测算以下内容后择高确定：新容积率规划条件下评估期日的楼面地价、原容积率规划条件下评估期日的楼面地价、原容积率下出让时楼面地价进行期日修正后在评估期日的正常市场价格”，“因其他土地利用条件调整需补缴地价款的，参照上述技术思路评估”。因估价对象土地面积、容积率、建筑密度、建筑限高、绿地率等发生变化，且新规划利用条件中需配建公共租赁住房（划拨方式供地），本次测算分两步计算补缴地价款：Ⅰ配建公共租赁住房分摊土地部分、Ⅱ出让方式供地商品房分摊土地部分。Ⅰ、配建公共租赁住房分摊土地部分补缴地价款：补缴地价款=分摊的土地面积×单位面积地价=980.86×894=87.69万元。Ⅱ、出让方式供地商品房分摊土地部分补缴地价款：①新增商品房部分建筑面积。新增总建筑面积=新测量定界图面积×新规划容积率-证载使用权面积×原容积率=19068.54×3.5-26883.6×1.7=21037.77平方米，则新增商品房部分建筑面积=新增总建筑面积-配建公共租赁住房面积=21037.77-3433=17604.77平方米。②择高楼面地价。经对比三个楼面地价，择高楼面地价为1433元/平方米。③补缴地价款=新增商品房部分建筑面积×择高楼面地价=17604.77×1433=2522.76平方米。Ⅲ、建议补缴地价款=Ⅰ+Ⅱ=87.69+2522.76=2610.45万元，即，建议补缴地价款为2610.45万元。 2014年3月，原郑州市国土资源局作出郑国土资文〔2014〕145号文，提请郑州市人民政府《关于健达公司土地使用权变更处置方案（郑国土资利用审批第2014005号）的请示》，该请示载明：该局于2014年2月20日召开局集体会审领导小组会议，初步审议通过了健达公司土地使用权变更处置事宜。该请示附有处置方案一份，附件载明：（一）相关资料。评估价格：抽签选中的五家评估单位（郑州豫华土地评估咨询有限公司、河南昭源土地与房地产评估有限公司、河南省中土地产房地产评估有限公司、郑州光华土地评估有限公司、河南世纪地产评估有限公司）以2013年11月26日作为估价基准日进行评估，结果如下（估价设定年限60.8年，新增建筑总面积21037.777㎡，其中出让部分建筑面积17604.77㎡，划拨保障房部分建筑面积3433㎡），……最接近评估平均值的评估结果为郑州豫华土地评估咨询有限公司2610.45万元。（二）土地使用权变更处置方案建议。权利人：健达公司；位置：化工路南、清照路东，使用权面积19068.54平方米；宗地用途不变，终止日期不变；使用权办理类型：出让。土地出让金按局集体会审确定的按郑州豫华土地评估咨询有限公司评估的楼面地价核算的2610.45万元收取。 2014年5月20日，郑州市人民政府作出郑政函［2014］132号文对上述请示予以批复，同意依法按程序办理相关土地手续。 2014年7月1日，健达公司与原郑州市国土资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》（合同补充条款1），该合同第一条约定，依规划，将郑用（2004）030号《国有土地使用权出让合同》中宗地面积由26883.6平方米变更为19068.54平方米。第二条约定，依规划，该宗地的规划条件容积率由1.7调整为小于3.5，建筑密度由28%调整为小于25%。第三条约定，受让方同意因规划调整补缴土地出让价款。需补缴土地出让价款为2610.45万元。第六条约定，因履行本合同发生争议，由争议双方协商解决，协商不成的，按本条第（一）项约定的方式解决：（一）提交郑州仲裁委员会仲裁。 2015年2月12日，健达公司补缴土地出让金2610.45万元，并另外缴纳滞纳金329.1511万元。 2015年2月28日，健达公司向原郑州市国土资源局提交《土地登记申请书》，申请办理新的土地登记手续。 2015年3月10日，健达公司取得（郑国用（2015）第0038号）《国有土地使用证》，证载使用权面积：19068.54㎡，坐落：化工路南、清照路东。 2018年9月18日，健达公司就案涉宗地土地使用权变更处置后的补偿行为向原郑州市国土资源局提交《履行法定职责申请书》，请求提供收回11.722亩国有土地使用权的补偿方案并进行合理补偿。 2019年2月21日，郑州市自然资源和规划局对健达公司上述请求予以答复。 健达公司认为郑州市自然资源和规划局至今未向其履行补偿职责，侵害了其合法权益，遂提起诉讼。 另查明，2019年1月29日，郑州市自然资源和规划局挂牌成立，承继原郑州市国土资源局职责。 再查明，2019年5月21日，健达公司因与郑州市人民政府、郑州市自然资源和规划局行政协议及履行法定职责纠纷向河南省新乡市中级人民法院起诉，该院受理后，经审理于2019年10月15日作出（2019）豫07行初75号行政裁定书，以健达公司诉讼请求涉及多个不同的行政行为，不符合人民法院受理行政案件“一案一诉”的基本原则，且经释明，健达公司仍坚持其诉讼请求为由，依法裁定驳回健达公司起诉。 一审法院认为，关于郑州市人民政府、郑州市自然资源和规划局于答辩中所提案件不属于法院受理范围、不属于行政案件受案范围、违反一案一诉原则、已经超过行政案件起诉期限、郑州市人民政府不是适格被告等关于程序性问题的主张，依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十一条规定：“行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政协议。”原郑州市国土资源局与健达公司先后签订的《国有土地使用权出让合同》及《国有建设用地使用权出让合同》（合同补充条款1），是依法行使国家土地行政管理职权的行为，该合同应属行政协议；《中华人民共和国仲裁法》第二条规定：“平等主体的公民、法人和其他组织之间发生的合同纠纷和其他财产权益纠纷，可以仲裁。”而本案所涉行政协议并非平等主体之间订立的合同，即双方不能协议仲裁，且行政诉讼的目的之一是监督行政机关依法行使职权，行政机关在订立行政协议时不能协议排除对行政机关依法行使职权的监督，故本案行政协议中约定的仲裁条款为无效条款。2020年1月1日起施行的《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十八条第二款明确，2015年5月1日前订立的行政协议发生纠纷的，适用当时的法律、行政法规及司法解释。在行政协议司法解释出台以前，行政协议纠纷案件当事人有选择作为民事案件提起民事诉讼的，亦有选择作为行政案件提起行政诉讼的；法院有作为民事案件受理的，亦有作为行政案件受理的。本案所涉行政协议订立于2015年之前，在当时的法律、行政法规及司法解释并未明确规定此类协议属于民事诉讼受案范围，则法院应当尊重当事人对诉讼类型的选择权，故以行政案件受理本案并无不妥。另健达公司仅就行政机关变更处置土地使用权后的补偿行为提起诉请，并不违反行政案件一案一诉原则。郑州市人民政府、郑州市自然资源和规划局于2019年2月21日针对健达公司提交的《履行法定职责申请书》做出了回复意见，健达公司不服该意见而诉，并未超出行政诉讼时效期间。郑州市人民政府对原郑州市国土资源局的请示，履行其法定职责而做出的郑政函〔2014〕132号批复文同意原郑州市国土资源局拟定的案涉宗地土地使用权变更处置方案，即最终对外产生法律效力，客观上对行政相对人即原告的权益产生了直接影响，故郑州市人民政府作为适格被告亦无不妥。综上，郑州市人民政府、郑州市自然资源和规划局关于程序性问题的主张均不能成立。 就健达公司所提行政补偿的诉请，《中华人民共和国行政许可法》第八条规定，行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。《中华人民共和国城乡规划法》第五十条规定，在选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证或者乡村建设规划许可证发放后，因依法修改城乡规划给被许可人合法权益造成损失的，应当依法给予补偿。即行政补偿是指国家对行政机关及其工作人员在行使职权过程中因合法行为损害公民、法人或者其他组织合法权益而采取的补救措施。行政补偿以当事人的合法权益损失为前提，无合法权益损失不能获得行政补偿。具体到本案，2004年8月31日，健达公司取得的案涉××路××西宗地使用权面积为26883.6平方米，规划利用条件为容积率1.7，建筑密度28%。后因规划调整，该宗地使用权面积调整为19068.54平方米，即减少7815.06平方米，但其规划利用条件亦进行了相应调整，容积率调高至3.5，建筑密度调整为小于25%。从事实认定部分引用的《土地评估报告》第一部分“摘要”之七“评估结果”可以看出，原使用权面积26883.6平方米及容积率1.7条件下的总建筑面积为45702.12平方米，调整后的使用权面积19068.54平方米及容积率3.5条件下的总建筑面积为66739.89，即新增总建筑面积21037.77平方米。考虑到该宗地新规划利用条件中需配建3433平方米公共租赁租房（划拨方式供地），又在该新增总建筑面积21037.77平方米中扣除3433平方米公共租赁租房面积，即新增商品房部分建筑面积为21037.77-3433＝17604.77平方米，健达公司仅就该17604.77平方米新增商品房部分建筑面积补缴了土地出让金，即健达公司该宗地的使用权面积虽有减少，但商品房总建筑面积在规划利用条件调整前后并未减少。原郑州市国土资源局在保持健达公司宗地商品房总建筑面积不变的前提下，对新增的建筑面积部分依照法定程序确定补缴地价款数额；通过抽签选中五家具备资质的评估单位，对该宗地规划利用条件调整前后的土地使用权价格进行依法评估，评估结果综合考虑设定用途、开发程度、剩余年期、土地面积、容积率、建筑密度、建筑限高、及绿地率等规划利用条件调整变化因素，并以最接近评估平均值的价格为最终结果，评估结果客观、公正；依据该评估结果形成变更处置方案，经该局集体会审领导小组审议，并报请上级人民政府批准后进行实施。综上所述，健达公司就案涉宗地规划利用条件调整前后不存在合法利益损失，其所主张的判令郑州市人民政府、郑州市自然资源和规划局履行对收回7815.06平方米（约11.722亩）国有土地予以补偿的诉请并无事实根据和法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回健达公司的诉讼请求。 健达公司不服一审判决，向本院提起上诉称，（一）一审法院审理重点偏移，导致判决错误。本案诉请是请求被上诉人履行自己法定职责，一审法院应当依法审查的重点是行政机关（被上诉人）是否有履行行政行为（收回补偿）的法定职责、有没有履行收回补偿的法定职责、履行收回补偿法定职责行为是否合法等问题。即本案应当审查被上诉人因规划变更收回上诉人7815.06平方米（约11.72亩）土地后是否有履行收回补偿国有土地使用权的法定职责，是否已经履行了相应职责，即对上诉人是否应当进行了收回补偿以及是否已经进行了收回补偿。（二）一审法院认定上诉人因7815.06平方米（约11.72亩）被收回合法权益没有受到损失错误。1.从上诉人2004年8月13日取得的26883.6平方米《国有土地使用权证》到2014年6月23日上诉人取得19068.562平方米《国有建设用地规划许可证》，历时十年，上诉人合法取得的国有土地一直因为市政府规划拟需变更导致闲置而无法使用。2.涉案土地为商品房开发用地，部分土地使用权收回后，必然引起开发体量、功能、品质的减少和下降，自然影响到消费群体和销售价格以及开发成本，从而影响到开发经营收益的变化，这是一笔巨额损失。一审判决认定土地使用权收回后，基于容积率增加规划建筑面积未减少，上诉人未受到损失缺乏依据。（三）一审判决将合同行为认定为行政履责行为缺乏法律依据。本案中，被上诉人依职权收回上诉人土地并进行补偿属于独立的行政行为，依法应履行法定征收程序，即被上诉人应当依法发布公告、拟定征收补偿方案，听取上诉人意见，组织听证会等一系列行政程序，最终签订《征收补偿协议》，然后足额补偿上诉人，方可收回上诉人的土地使用权。而《国有建设用地使用权出让合同》（合同补充条款1）是针对规划变更后土地出让金数额调整的约定，是双方平等主体间签订的民事合同，不能认定为被上诉人履行的行政行为。另外，在上诉人与被上诉人（2019）豫07行初75号行政协议及履行法定职责纠纷一案中，被上诉人明确承认尚未作出收回补偿等行政行为的事实，一审法院作出如此认定，违背事实和法律。（四）一审法院违反举证原则，采信伪造证据错误。上诉人持调查令调取的《土地评估报告》等材料，包含2004年《选址意见书》和2012年《建设用地规划设计条件通知书》，应作为案件证据。但一审法院却责令被上诉人重复提交《选址意见书》和《建设用地规划设计条件通知书》，且被上诉人提交的两份材料与上诉人调取的材料前后不一致，该材料上公章和签字显然是被上诉人事后制作，涉嫌伪造证据，一审法院采信此证据，明显错误。（五）一审判决将《土地评估报告》作为裁判依据错误。1.该报告属于被上诉人单方委托，非法剥夺了上诉人陈述、申辩、听证等权利，委托程序不合法。2.该报告出具的使用时效为半年，而本案中从评估基准日到合同签署超过半年。3.该评估报告的依据《选址意见书》既没有法定代表人的签字也没有公章，依据不合法。4.该报告明确目的是为了对涉案宗地的有关地价进行评估，为补缴地价款提供客观公正的价格参考，不得用于其他目的和用途，而被上诉人乃至一审判决将其作为回收补偿标准，显然缺乏合法依据。综上，请求依法撤销一审行政判决，并判决被上诉人履行补偿上诉人7815.06平方米（约11.72亩）国有土地使用权的法定职责；依法判令本案一、二审费用由二被上诉人承担。 郑州市人民政府辩称，（一）一审法院认定事实清楚，适用法律正确。2012年因郑州市二环十五放射生态廊道规划影响，郑州市城乡规划局通过了《郑州市第11-229-K01街坊控制性详细规划》评审，同年5月市政府批复了该详细规划，容积率由1.7调整为3.5，同时该公司原土地使用权面积减少了7815.06平方米。2013年11月26日为基准日对该宗地进行了评估，评估价为162.4万元/亩（折合楼面地价为1433元/平方米）。1.减少的7815.06平方米（11.72259亩）土地使用权，应当补偿的土地价格为：按照评估价162.4万元/亩×11.72259亩=1903.748万元。2.新增建筑面积=新规划实测面积×新规划容积率-新规划实测面积×原规划容积率=19068.54×3.5-19068.54×1.7=34323.372平方米，其中含公租房3433平方米；商品房30890.372平方米。商品房应补缴的土地价款为：30890.372平方米×1433元/平方米=4426.5903万元；公租房应补缴的土地价款为87.69万元；共计：4426.5903+87.69=4514.2803万元。3.折抵后实交土地价款为：4514.2803万元-1903.748万元=2610.5323万元，即该价款为补充合同约定的土地出让金数额。行政补偿以当事人的合法权益损失为前提，无合法权益损失不能获得行政补偿。本案中，上诉人不但没有损失，反而从中获利17604.77平方米的商品房，这不能成为上诉人主张补偿的事实依据。上诉人在上诉状中提到的损失及消费群体、销售价格、开发成本的变化并未实际发生，更未实际给上诉人造成损失，因此上诉人主张补偿的事实依据不存在。（二）涉案地块的批复程序合法。因涉案地块的控制性详细规划调整，经答辩人批复同意调整；根据前述批复，上诉人向高新技术产业开发区国土资源局申请办理国有土地使用权变更处置审批手续，高新区国土资源局制定《变更处置方案》，然后高新区国土资源局向郑州市自然资源和规划局请示上报变更处置方案；答辩人依法对郑州市自然资源和规划局上报的变更处置方案进行了批复。且上诉人也是按照该变更处置方案履行的补交土地出让金义务，也就是说上诉人是认可该处置方案的，即涉案地块的调整方法是得到上诉人同意的。 郑州市自然资源和规划局辩称，（一）一审法院认定事实清楚，适用法律正确。本案所涉地块，土地面积虽然减少了7815.06平方米，但规划的容积率由1.7调整为3.5，新增商品房面积17604.77平方米，即上诉人该宗地的使用权面积虽有减少，但商品房总建筑面积通过调整规划条件，反而增加了不少，上诉人没有损失，反而获利，而上诉人仅就新增商品房部分面积补缴了土地出让金。行政补偿以当事人的合法权益损失为前提，无合法权益损失不能获得行政补偿。本案中，上诉人不但没有损失，反而从中获利17604.77平方米的商品房，这不能成为上诉人主张补偿的事实依据。上诉人在上诉状中提到的损失及消费群体、销售价格、开发成本的变化并未实际发生，更未实际给上诉人造成损失，因此上诉人主张补偿的事实依据不存在。（二）补缴土地出让金时的土地评估行为是政府履行土地所有者的权益，其不同于国有土地上房屋征收与补偿时的评估行为。根据《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》（国发〔2001〕15号）第2条规定，因容积率改变补交土地差价款是符合国家政策要求的。关于土地差价的确定，应根据《国土部办公厅关于发布的通知》（国土资厅发〔2013〕20号）第1条规定执行，建设用地使用权出让时土地的定价以及确定补缴地价款时均是由国土资源部门代表国家委托评估机构进行土地价格进行评估，行使土地资源的定价权，未规定土地受让人或补给土地价款人需要参与土地评估机构的选择及参与到评估程序中。本案土地评估报告的估价基准日确定为2013年11月26日，根据《关于健达公司土地使用权变更处置方案（郑国土资利用审批第2014005号）的请示》（郑国土资文〔2014〕145号），郑州市国土资源局于2014年2月20日召开局集体会审领导小组会议，初步审议通过健达公司土地使用权变更处置事宜。至此，委托进行土地估价的目的已经达到，被上诉人使用的《土地评估报告》还在有效期内。因涉案地块在高新区管委会辖区，相应的土地规划建筑资料已经移交给了高新区国土规划住建局，所以被上诉人从高新区档案部门调取涉案地块的档案资料，即《建设项目选址意见书》《建设用地规划设计条件通知书》。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，2004年健达公司通过出让方式，取得26883.6m2国有土地使用权，后因该宗地土地利用规划条件发生变更，健达公司土地使用权面积中7815.06m2被规划为道路和街头绿地，健达公司认为郑州市人民政府、郑州市自然资源和规划局没有对其失去使用权的7815.06m2土地进行补偿，故提起本案诉讼要求补偿。根据当事人上诉及答辩意见，归纳本案的争议焦点为，郑州市人民政府、郑州市自然资源和规划局对7815.06m2土地是否进行了补偿以及补偿是否到位。 （一）关于涉案土地的收回问题。健达公司2004年5月18日与原郑州市国土资源局签订郑用（2004）030号《国有土地使用权出让合同》，在缴纳出让金相关费用后，健达公司2004年8月31日取得使用权面积为26883.6m2的国有土地使用证，土地用途为住宅。2012年，因实施郑州市二环十五放射生态廊道规划项目，该宗地中7815.06m2土地被规划为道路和街头绿地，用途发生改变。郑州市人民政府因公共利益需要使用健达公司已取得使用权的7815.06m2土地。2014年7月1日，健达公司与原郑州市国土资源局签订《国有土地使用权出让合同》（合同补充条款1），将郑用（2004）030号《国有土地使用权出让合同》中宗地面积由26883.6m2变更为19068.54m2，并约定郑用（2004）030号《国有土地使用权出让合同》中约定的责任和义务由健达公司继续承担。健达公司认为，郑州市人民政府、郑州市自然资源和规划局依职权收回其土地并进行补偿属于独立的行政行为，依法应履行发布公告、拟定征收补偿方案、听取上诉人意见、组织听证会等一系列法定征收程序，签订《征收补偿协议》并足额补健达公司后，方可收回土地使用权，《国有建设用地使用权出让合同》（合同补充条款1）是针对规划变更后土地出让金数额调整而签订的民事合同，不能认定为郑州市人民政府、郑州市自然资源和规划局履行的行政行为。健达公司7815.06m2土地被规划为道路和街头绿地，郑州市人民政府系为了公共利益需要使用健达公司已取得土地使用权的部分土地，原郑州市国土资源局已与健达公司协商一致，并签订补充协议《国有土地使用权出让合同》（合同补充条款1），健达公司已经依据该协议申请办理新的土地登记手续，取得使用权面积为19068.54m2的《国有土地使用证》，应当视为健达公司同意以协议方式收回其7815.06m2国有土地使用权，原郑州市国土资源局不需要履行发布公告、拟定征收补偿方案等法定征收程序，故健达公司上述主张不能成立。 （二）关于收回涉案土地使用权应予补偿的问题。当时有效的《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，为公共利益需要使用土地而收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十条规定：“国家对土地使用者依法取得的土地使用权，在出让合同约定的使用年限届满前不收回；在特殊情况下，根据社会公共利益的需要，可以依照法律程序提前收回，并根据土地使用者使用土地的实际年限和开发土地的实际情况给予相应的补偿。”健达公司与原郑州市国土资源局就收回7815.06m2国有土地使用权达成一致意见，本案争议的国有土地使用权收回属于协议收回，然而双方对收回7815.06m2国有土地使用权如何补偿并未进行约定，但健达公司的合法权益确因收回部分土地使用权遭受损失，郑州市人民政府、郑州市自然资源和规划局应当对收回健达公司7815.06m2土地使用权进行合理补偿。健达公司上诉称其历时十年才取得19068.54m2土地的国有建设用地规划许可证，其合法取得的国有土地因市政规划拟需变更导致闲置无法使用，造成大量人力、物力、财力损失，且部分土地使用权收回后，引起开发体量、功能、品质减少和下降，影响到其开发经营收益，健达公司该主张系因土地规划变更造成的损失，但健达公司提起本案诉讼的诉求为“判令郑州市人民政府、郑州市自然资源和规划局履行对收回健达公司的7815.06平方米（约11.722亩）国有土地予以补偿”，健达公司上述主张并非其一审诉讼请求内容，属于新增加的诉讼请求，不属于本案审理内容，健达公司可以通过其他渠道另行主张权利。 （三）关于19068.54m2土地增加容积率补缴土地出让金的问题。2004年8月31日，健达公司取得使用权面积为26883.6m2用途为住宅的国有土地。根据2004年3月3日郑州市城市规划局《建设项目选址意见书》（2004）郑城规址字第（0025）号，该宗地建筑密度28%、容积率1.7、绿化率30%。因实施郑州市二环十五放射生态廊道规划项目，2012年5月，郑州市执行经郑州市人民政府批准的《郑州市第11-229-K01街坊控制性详细规划》，2012年11月30日，郑州市城乡规划局作出《建设用地规划设计条件通知书》，对健达公司使用权面积为26883.6m2的国有土地减去规划为道路和绿地的7815.06m2国有土地实行新的规划条件，即19068.562m2土地容积率设计为小于3.5。《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》（国发〔2001〕15号）第二条规定，对出让土地，凡改变土地用途、容积率的，应按规定补交不同用途和容积率的土地差价。健达公司因原26883.6m2的国有土地规划利用条件变化，其实际取得使用权的土地由26883.6m2变为19068.54m2土地，容积率由1.7调整为3.5，那么，健达公司应按上述规定补交19068.54m2土地的出让金。当时执行的国土资源部办公厅《关于印发的通知（试行）》(国土资厅发〔2013〕20号)中附件《国有建设用地使用权出让地价评估技术规范（试行）》6.3.2.（2）规定“……调整容积率的,需补缴地价款等于楼面地价乘以新增建筑面积。楼面地价应评估测算以下内容后择高确定：新容积率规划条件下评估期日的楼面地价，原容积率规划条件下评估期日的楼面地价，原容积率下出让时楼面地价进行期日修正后在评估期日的楼面地价。”依据该规定，应按照“需补缴地价款=新增建筑面积×楼面地价”的公式计算健达公司需要补缴的土地出让金。 （四）对于收回涉案土地使用权是否已经进行补偿的问题。1.关于健达公司补缴土地出让金的问题。关于健达公司应当补缴的土地出让金数额。《土地评估报告》中土地估价结果一览表显示，1.7容积率规划条件下该宗地商品房部分单位面积地价为2436元/m2（162.40万元/亩），楼面地价为1433元/m2。健达公司被收回使用权的7815.06m2土地不存在因调整容积率补缴土地出让金的情形，而健达公司取得使用权的19068.54m2土地因调整容积率需要补缴土地出让金。19068.54m2土地原容积率为1.7，建筑面积为19068.54×1.7=32416.518m2土地，19068.54m2土地调整规划后容积率为3.5，建筑面积为19068.54×3.5=66739.89m2土地，建设公租房的面积为3433m2，故新增建筑面积（商品房）=66739.89-32416.518-3433=30890.372m2，健达公司取得使用权的19068.54m2国有土地需补缴土地出让金为：需补缴地价款=新增建筑面积×楼面地价=30890.372×1433=4426.59万元。关于健达公司实际补缴的土地出让金数额。依据《土地评估报告》的计算，健达公司实际补缴土地出让金为：新增建筑总面积=19068.54×3.5-26883.6×1.7=21037.77m2，新增商品房部分建筑面积=21037.77-3433=17604.77m2，补缴地价款=17604.77×1433=2522.76万元。从上述两组算式及数字可以看出，健达公司实际补缴的土地出让金比应当补缴的土地出让金少4426.59-2522.76=1903.83万元，该差额实际为7815.06×1.7×1433=1903.8267万元。 2.关于健达公司少补缴土地出让金1903.83万元的问题。2018年9月18日，健达公司向郑州市自然资源和规划局递交《履行法定职责申请书》，要求提供收回的7815.06m2土地使用权的补偿方案并进行合理补偿。2019年2月21日，郑州市自然资源和规划局向健达公司作出《回复意见》，该意见载明“……补缴的出让金是增加的建筑面积减去规划为道路和绿地上计算的建筑面积后计算出来的。规划为道路和绿地相对应的土地出让金为7815.06*1.7（13285.602）平方米*1433元/平方米=1903.8268万元。贵公司诉求规划调整为道路绿地的7815.06平方米（11.72259亩）土地要求补偿，按照评估价162.4万元/亩，收回应补偿的土地价格为11.722亩*162.4万元/亩=1903.748万元。综上所述，贵公司诉求的规划为道路和绿地的用地补偿在计算新增建筑容量补缴出让金时已经进行了补偿。”结合健达公司实际补缴的土地出让金少于应补缴的土地出让金的事实可以看出，相关部门在计算健达公司因土地容积率调整补缴土地出让金的过程中，已经将收回健达公司7815.06m2土地使用权对应的土地价款予以了扣减。具言之，涉案《土地评估报告》中扣减的部分土地出让金为7815.06m2土地原容积率1.7规划条件下所对应的出让金，即7815.06×1.7×1433=1903.8267万元，该数额与依据土地地价计算出来的7815.06m2土地地价即7815.06×2436=1903.7486万元相一致（因计算楼面地价时取了整数，导致计算出1903.8276和1903.7486，可以忽略两者小数点后的差额），也就是说，涉案《土地评估报告》将对健达公司7815.06m2土地使用权的补偿与健达公司19068.54m2土地补缴出让金的问题一并进行了解决。因此，郑州市人民政府、郑州市自然资源和规划局认为其已经对收回健达公司7815.06m2土地使用权进行了补偿的主张，事实依据充分，依法予以支持。但在对7815.06m2土地使用权如何补偿未明确约定的情况下，郑州市人民政府、郑州市自然资源和规划局对收回国有土地使用权的补偿与补缴土地出让金两个行政行为混同在一起，不利于行政相对人对两种行政行为进行区分，易造成误解，在今后依法行政过程中，郑州市人民政府、郑州市自然资源和规划局应进一步规范其行政行为。 3.关于涉案《土地评估报告》是否可以作为裁判依据的问题。依据当时执行的国土资源部办公厅《关于印发的通知》(国土资厅发〔2013〕20号)第一条规定：“要进一步健全国有建设用地使用权出让的定价程序，地价需经专业评估，底价应由集体决策。在国有建设用地使用权出让前，市、县国土资源主管部门应当组织对拟出让宗地的地价进行评估，为确定出让底价提供参考依据。委托给土地评估中介机构的，应当采用公开方式。因改变土地使用条件、发生土地增值等情况，需要补缴地价款的，市、县国土资源主管部门在确定补缴金额之前，也应按照上述要求组织评估。”该规定对于出让国有土地使用权或者因改变土地使用条件需要补缴地价款的评估要求是一致的，因此，郑州市人民政府、郑州市自然资源和规划局依据涉案《土地评估报告》评估的土地地价计算对收回健达公司7815.06m2土地使用权的补偿数额，并无不当。根据前述，涉案《土地评估报告》已经将对健达公司7815.06m2土地使用权的补偿与健达公司19068.54m2土地补缴出让金的问题一并进行了解决，从计算算式（19068.54×3.5-26883.6×1.7-3433）×1433=（19068.54×3.5-19068.54×1.7-7815.06×1.7-3433）×1433=19068.54×3.5×1433-19068.54×1.7×1433-7815.06×1.7×1433-3433×1433=2522.76万元可以看出，在7815.06m2土地面积、容积率不变的情况下，扣减的补缴土地出让金数额7815.06×1.7×1433=1903.8万元只受楼面地价的影响，7815.06m2土地使用权所对应的土地价值7815.06×2436=1903.7万元只受单位面积地价的影响，根据相关计算公式，不管楼面地价、单位面积地价如何变化，扣减7815.06m2土地应补缴的土地出让金数额与7815.06m2土地使用权所对应的土地价值都是相等的。由于郑州市人民政府、郑州市自然资源和规划局系通过扣减应补缴的土地出让金的方式对收回健达公司7815.06m2土地使用权进行的补偿，而根据以上分析，涉案《土地评估报告》并不会影响对7815.06m2土地使用权的补偿，健达公司该权益不会因评估报告评估的土地地价或楼面地价受到影响，郑州市人民政府、郑州市自然资源和规划局所称的补偿方式能够达到对健达公司的补偿目的，不会损害健达公司的合法权益。健达公司认为因涉案《土地评估报告》系单方委托、超出半年使用时效、依据的《选址意见书》不合法，该评估报告系作为补缴地价款的价格参考不得作为回收补偿标准，故不应作为裁判依据的主张不能成立。健达公司如对补缴土地出让金数额不予认可，其可通过其他渠道解决。 综上，健达公司的上诉理由不能成立，依法不予支持，原审判决处理结果并无不当，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由郑州健达房地产有限公司承担。 本判决为终审判决。 审 判 长  杨 巍 审 判 员  荆向丽 审 判 员  王江** 二〇二一年一月二十五日 法官助理  王立威 书 记 员  金 硕