吉林省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）吉行终193号 上诉人（原审原告）张文刚，男，汉族，住吉林省前郭尔罗斯蒙古族自治县。 委托代理人张美玲，女，汉族，住吉林省前郭尔罗斯蒙古族自治县。 被上诉人（原审被告）前郭尔罗斯蒙古族自治县人民政府，住所地：松原市前郭县乌兰大街**。 法定代表人卓日格，县长。 委托代理人邵义奎，前郭尔罗斯蒙古族自治县人民政府司法局政治处主任。 委托代理人王子清，吉林巨石律师事务所律师。 上诉人张文刚因与被上诉人前郭尔罗斯蒙古族自治县人民政府（以下简称前郭县政府）土地征收补偿一案，不服吉林省松原市中级人民法院（2019）吉07行初2号行政判决，向本院提起上诉。本院作出（2019）吉行终337号行政裁定书，裁定发回重审。吉林省松原市中级人民法院重审后，作出（2019）吉07行初63号行政判决，张文刚亦不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 原审经审理查明，2014年12月31日，吉林省国土资源厅下发用地批复（吉国土资耕函[2014]483号），前郭县政府2014年第18批次建设用地经省政府批准农用地转用及土地征收。被征收土地为吉林前郭经济开发区红星村集体土地，面积3.1643公顷，其中耕地2.9449公顷、建设用地0.2194公顷，征收土地用于公共管理与公共服务用地项目建设。后用于修建前郭县哈达小学，现已建成并投入使用。2014年9月10日，前郭县政府发布关于拟征收土地的通告（前政发【2014】86号），通告了拟征地用途、拟征地面积及位置、拟征收土地补偿标准、农业人员安置途径及其他告知事项。2015年3月26日，前郭县政府发布关于征收土地的通告（前政发【2015】17号），通告了征地及征地补偿的相关事项，并将征地补偿安置方案作为附件同时发布。张文刚承包土地在被征地范围内，其被征收土地面积0.2768公顷，全部为耕地，属于张文刚二轮土地承包责任田。前郭县政府已支付张文刚土地补偿费及安置补助费432439元，张文刚实际已领取该款项。土地被征收时，张文刚被征收土地上建有2654.51平方米大棚、一口水井以及51.41平方米操作间，没有青苗。经询问，张文刚自称其大棚的建设总投入44万元，水井花费1100元。经向相关鉴定机构询问，张文刚51.41平方米的大棚操作间价格为65000元，张文刚拒绝对大棚和操作间进行鉴定。2014年6月，前郭县查干湖房地产开发有限公司（以下简称查干湖公司）与张文刚签订了《拆迁房屋回购协议》，主要内容如下：甲方因查干湖学府小区项目建设需要，于2014年6月12日拆迁征用乙方所属土地及地上附着物，给予乙方回迁安置，共计面积960平方米（拆迁协议书为010号）。现就乙方回迁楼给予回购，回购价格为每平方米2500元整，合计房屋总价人民币240万元整。此协议签订后乙方不得以任何方式或理由将以上房屋转让或出售。甲方在此项目主体封闭并取得《商品房预售许可证》的30日后，于2015年8月末甲方开始按总款项每月10%的比率分10次付清全部回购款。2014年11月1日，查干湖公司与张文刚签订了《房屋补偿安置协议书》，主要内容如下：一、乙方服从城市建设需要，同意将自有地上附属物交给甲方。二、甲方给予乙方安置，安置地点为查干湖小区。安置面积为880平方米，产权调换房屋交付时，如建筑面积发生变动，按实际面积结算差价，超出安置面积部分按市场价格收取。协议书中另行标注:此协议于2014年11月1日补签。原回购面积为960平方米，安置面积960平方米，后经崔总同意，把其中80平方米面积变卖，更名为于淑英。现面积为880平方米。届时回迁面积按实际支付面积为准，多退少补。在案件审理过程中，前郭县政府自认其应为征收主体，是为了加快工程建设，其与房地产开发公司协商，由房地产开发公司进行征收地上物的补偿。现开发企业与被征收人签订的地上物补偿协议无法履行。张文刚提起行政诉讼，请求前郭县政府承担地上物的补偿责任。 原审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》的规定，县级以上人民政府是农村集体土地征收的主体，其应依法对被征收人予以补偿，且被征收人享有土地补偿费、安置补助费以及其他地上附着物和青苗等补偿费用的权利。本案中，前郭县政府组织实施征收前郭经济开发区红星村集体土地，用于公共管理与公共服务用地项目建设。张文刚承包的0.2768公顷土地在被征地范围内，其依法享有土地补偿费、安置补助、地、地上附着物补偿的权利前郭县政府已支付张文刚土地补偿费及安置补助费计人民币432439元，张文刚已实际领取，对于该部分的补偿已经完成。关于地上附着物的补偿，张文刚被征收土地上建有面积为2654.51平方米的大棚，一个面积为51.41平方米的操作间以及一口水井。该大棚、操作间、水井系被征收土地的地上附着物，前郭县政府作为征收主体应依法给予张文刚补偿。在行政补偿案件中，因前郭县政府的原因导致张文刚无法就损害情况进行举证的，应由前郭县政府就损害情况承担举证责任，前郭县政府在实施征收土地过程中，按照法律规定，应当对张文刚土地上的附着物进行评估或鉴定。现大棚、操作间、水井均已灭失，无法评估鉴定，应结合张文刚的主张和在案的证据酌情确定补偿数额。故本案张文刚地上附着物补偿数额应以其自述和合议庭询价确定补偿数额。张文刚自称大棚的建设总投入为人民币44万元，水井价值为人民币1100元。经合议庭向相关鉴定机构询问，面积为51.41平方米的操作间价格为人民币65000元，合计人民币506100元。以上土地附着物的补偿数额本院依法应予保护。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十三条之规定，判决：前郭县政府于判决生效后十日内支付张文刚地上附着物补偿款人民币506100元。并自2014年11月1日起到给付之日止，按照中国人民银行公布的同期同类贷款基准利率支付利息。案件受理费50元，由前郭县政府负担。 张文刚上诉称：前郭县政府对张文刚的地上物进行征收，其授意前郭县查干湖房地产开发有限公司与张文刚签订了《房屋补偿协议书》，后变更为《拆迁房屋回购协议书》，该协议应视为前郭县政府委托查干湖公司实施的行政行为，应由委托人前郭县政府承担法律责任。原审判决依据询价，违反《吉林省集体土地征收补偿条例》和《松原市城区集体地及地上附着物征收与补偿办法》规定，请求撤销原审判决第一项，改判由前郭县政府按照前土征信访字[2018]38号处理意见执行，即补偿楼房880平方米或现金给付220万元，维持原审判决第二项。 本院另查明：松原市中级人民法院（2019）吉07行初2号行政判决认定“张文刚已从查干湖公司领取了20万元补偿款”，但张文刚在松原市中级人民法院（2019）吉07行初63号案件庭审笔录中主张收到的20万元是从红星村借的。为查清案件事实，本院要求双方当事人提交该20万元的款项来源、支付凭证及收据等相关证据。前郭县政府提供了张文刚的收款收据，收据上注明为“收回购楼款”，付款人为崔永和薛小峰，分7笔给付，分别为2017年1月24日4万元，2017年4月22日1万元，2017年7月25日2万元，2017年10月24日5万元，2018年2月13日2.5万元，2018年9月17日5万元，2019年2月3日0.2万元，共计19.7万元。红星村村委会出具说明，证明张文刚自2017年至2019年2月从查干湖公司领取了19.7万元。张文刚对款项金额及付款人没有异议，承认崔永和薛小峰为原查干湖公司及现查干湖公司的法定代表人。之后，查干湖公司没有再继续履行协议。 本院经审理查明的其他事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”集体土地征收和补偿的主体为县级以上人民政府，张文刚承包的土地在征收范围内，前郭县政府应当对其地上物予以补偿。虽然张文刚与查干湖公司签订了《拆迁房屋回购协议》及《房屋补偿安置协议书》，但查干湖公司为用地单位，集体土地的征收补偿工作仍由前郭县政府负责，前郭县政府承认因资金紧张，无力即时补偿，其授权查干湖公司与被征收人签订协议，由该公司垫资统一进行补偿，事后进行结算。根据《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第二十条第三款规定：“没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。”前郭县政府的授权查干湖公司签订补偿协议的行为没有法律、法规或者规章规定，前郭县政府为本案的适格被告，查干湖公司与被征收人签订补偿协议的行为，应当认定为受前郭县政府的行政委托，上述行为所产生的法律后果应当由前郭县政府承担。 因查干湖公司没有按照《房屋补偿安置协议书》的约定，向张文刚交付房屋，前郭县政府委托的事项未能完成，张文刚并未获得全部的地上物补偿，前郭县政府应当继续履行向被征收人补偿的职责。张文刚案涉地上物包括大棚、操作间、水井均已灭失，无法评估鉴定，原审法院结合张文刚的主张、现有证据以及向鉴定部门的询价等确定地上物的补偿数额为506100元，符合相关法律规定和客观实际。行政案件应当进行合法性和合理性审查，经审查，张文刚地上物的实际价值为506100元，而前郭县政府委托查干湖公司订立的《房屋补偿安置协议书》约定给付220万元补偿款，补偿数额明显超出张文刚地上物的实际价值，该行政协议存在明显不当，给国家利益和社会公共利益造成重大损害，应当确认无效。张文刚主张由前郭县政府按照《房屋补偿安置协议书》约定，补偿楼房880平方米或给付220万元，本院不予支持。张文刚地上物的实际价值506100元，扣除查干湖公司已给付张文刚19.7万元，前郭县政府应给付剩余的309100元补偿款。案涉的征地批复于2014年作出，被征收人张文刚在签订协议后即交出土地，前郭县政府至今一直未能全部履行安置补偿义务，致使被征收人的合法权益受损，原审判决由前郭县政府给付张文刚贷款利息，既体现对政府不履行补偿职责、不诚信的惩戒，又能最大程度的弥补被征收人的损失，本院予以维持，但应当按照已付款项的时间和金额分段计算贷款利息。 综上，原审判决适用法律正确，但认定事实及结论有不当之处，应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下： 一、撤销吉林省松原市中级人民法院（2019）吉07行初63号行政判决； 二、前郭尔罗斯蒙古族自治县人民政府于本判决生效之日起十日内支付张文刚地上附着物补偿款309100元及利息（以506100元为基数，自2014年11月1日起至2017年1月24日止，按中国人民银行发布的同期同类贷款利率计算；以466100元为基数，自2017年1月25日起至2017年4月22日止，按中国人民银行发布的同期同类贷款利率计算；以456100元为基数，自2017年4月23日起至2017年7月25日止，按中国人民银行发布的同期同类贷款利率计算；以436100元为基数，自2017年7月26日起至2017年10月24日止，按中国人民银行发布的同期同类贷款利率计算；以386100元为基数，自2017年10月25日起至2018年2月13日止，按中国人民银行发布的同期同类贷款利率计算；以361100元为基数，自2018年2月14日起至2018年9月17日止，按中国人民银行发布的同期同类贷款利率计算；以311100元为基数，自2018年9月18日起至2019年2月3日止，按中国人民银行发布的同期同类贷款利率计算；以309100元为基数，自2019年2月4日起至2019年8月19日止，按中国人民银行发布的同期同类贷款利率计算；以309100元为基数，自2019年8月20日起至实际给付之日止，按全国银行间同业拆借中心公布的贷款市场报价利率计算）； 三、驳回张文刚的其他诉讼请求。 一审案件受理费50元，由前郭尔罗斯蒙古族自治县人民政府负担；二审案件受理费50元，由张文刚负担。 本判决为终审判决。 审判长 杜 鹃 审判员 吴先明 审判员 许家娟 二〇二一年一月十三日 书记员 杨双璐