青海省高级人民法院行政裁定书（2020）青行终134号上诉人（原审原告）杨生忠，住青海省西宁市。被上诉人（原审被告）西宁市城北区人民政府。住所：青海省西宁市城北区朝阳西路27号。法定代表人杨占仓，该区区长。委托诉讼代理人李涵，西宁市城北区人民政府小桥大街办事处副主任。委托诉讼代理人耿琳，青海立詹律师事务所律师。被上诉人（原审被告）西宁市城北区人民政府小桥大街办事处。住所：青海省西宁市城北区小桥大街1号永宁白金公寓西副楼。负责人程延磊，该办事处党工委书记。出庭负责人李涵，该办事处副主任。委托诉讼代理人刘彬，青海立詹律师事务所律师。被上诉人（原审被告）西宁市城北区小桥大街街道办事处小桥村民委员会。住所：青海省西宁市城北区海湖大道。法定代表人雷永军，该村村委会主任。委托诉讼代理人白成虎，系该村一社社长。上诉人杨生忠因诉西宁市城北区人民政府（以下简称城北区政府）、西宁市城北区人民政府小桥大街街道办事处、（以下简称小桥大街办事处）、西宁市城北区小桥大街街道办事处小桥村民委员会（以下简称小桥村委会）不履行法定职责一案，不服西宁市中级人民法院（2020）青01行初37号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人杨生忠，被上诉人城北区政府的委托诉讼代理人李涵、耿琳，被上诉人小桥大街办事处副主任李涵作为行政机关负责人及其委托诉讼代理人刘彬，被上诉人小桥村委会的委托诉讼代理人白成虎到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院经审理查明，杨生忠系西宁市城北区小桥大街街道办事处小桥村村民。1982年第一轮土地承包时，杨生忠在村办建筑队工作，未分配承包地。2016年3月7日杨生忠诉小桥村委会承包地征收补偿费分配纠纷一案，经城北法院审理于2016年5月5日作出（2016）青0105民初767号民事判决，驳回杨生忠要求小桥村委会支付征地补偿款97500元的诉讼请求，杨生忠不服该判决提起上诉，西宁中院于2016年9月9日作出（2016）青01民终736号民事判决书，判决驳回上诉，维持原判。杨生忠不服向青海高院申请再审，青海高院于2016年11月23日作出（2016）青民申317号民事裁定书，裁定驳回杨生忠的再审申请。2019年2月12日杨生忠向城西法院提起行政诉讼，请求：1.判令被告小桥村委会给付原告1.5亩承包地征地补偿款97500元；2.判令被告城北农业局履行农村土地承包管理的行政职责；3.请求法院判令被告小桥村委会支付原告从2009年到2018年承包地征收补偿款利息57915元。2019年7月15日城西区法院作出（2019）青0104行初7号行政裁定书，裁定驳回杨生忠的起诉。2020年6月17日，杨生忠提起本案诉讼，请求：1.判令被告城北区政府履行农村土地承包管理的行政职责；2.判令三被告确认原告1.5亩承包地征地补偿款97500元；3.判令被告小桥村委会支付原告从2009年到2020年承包地征收补偿款利息63706.50元。在立案阶段，本院已多次向杨生忠释明根据其诉讼请求，应当分别提起诉讼，但杨生忠仍然坚持其诉讼请求。一审法院认为，本案的争议焦点为：原告提起的本案诉讼是否符合法定起诉条件。一、“一案一诉”是人民法院受理行政案件的基本原则，对于当事人的诉讼请求涉及多个不同行为的，人民法院应当进行充分释明及指导，如经过充分释明当事人仍坚持其诉讼请求的，则应当裁定不予受理或者驳回起诉。本案中，原告起诉的行为包括要求被告城北区政府履行农村土地承包管理的行政职责、三被告确认1.5亩承包地征地补偿款及被告小桥村委会支付承包地征收补偿款及利息。其诉讼请求包含了数个行为及针对数个主体。杨生忠在立案阶段已被告知其应分别起诉的情况下，仍坚持上述诉讼请求，故杨生忠的起诉不符合“一案一诉”的基本原则。二、根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二条、第四条、第七条规定，县级以上人民政府在发包方与承包方签订承包合同，依法取得承包经营权后，依法定程序向承包方颁发农村土地承包经营权证。本案中，原告并未与小桥村委会签订承包合同，因此直接诉请政府确权于法无据。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第五十五条规定，因土地承包经营权发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。原告的诉求明确指向的是农村土地承包经营权，依法不属于人民政府的职责范围，亦不属于行政诉讼的受案范围。三、根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第九项规定，诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的，已经立案的，人民法院应当裁定驳回起诉。关于行政行为是否受生效裁判所羁束，不仅基于裁判理由和裁判结果的羁束，也基于案件认定事实的羁束。本案中，原告请求被告城北区政府履行行政职责、确认原告征地补偿款及利息与（2016）青0105民初767号民事判决等裁判文书的内容基本相同，其诉讼目的均是要求小桥村委会支付征地补偿款。因此，原告的诉讼请求实际上已经过人民法院的司法审查，并由生效裁判文书予以确认和羁束。四、根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零六条之规定：“当事人就已经提起诉讼的事项在诉讼过程中或者裁判生效后再次起诉，同时具有下列情形的，构成重复起诉：（一）后诉与前诉的当事人相同；（二）后诉与前诉的诉讼标的相同；（三）后诉与前诉的诉讼请求相同，或者后诉的诉讼请求被前诉裁判所包含”。原告请求判令小桥村委会支付1.5亩承包地征地补偿款97500元及利息的诉讼请求与城西法院（2019）青0104行初7号案件的当事人相同、诉讼标的相同、诉讼请求基本一致，亦属重复起诉。综上，原告提起的本案诉讼不符合法定起诉条件。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一、六、九、十项的规定，裁定驳回原告杨生忠的起诉。案件受理费50元退还原告杨生忠。杨生忠上诉称，1982年第一轮农村土地承包时,上诉人被村委会安排在本村建筑队工作,村委会为了村集体经济发展和村建筑队的工作需要承诺:“在建筑队工作的村民可以不承包土地,五年后可以自愿选择继续留建筑队干活,也可以承包土地”。村建筑队没有生存到五年就解散了，上诉人依据村委会的承诺向村委会申请要求承包土地,村委会在2004年6月29日研究决定,将村内机动土地(秋收打碾的旱场)中的1.5亩土地分配给了上诉人。2008年5月，上诉人的承包地与其他村民承包地统一被国家征用,其他村民的1.5亩土地补偿款97500元在2008年年底已经补发完毕,但上诉人的土地补偿款一直没有给付。上诉人一直主张自己的合法权益,不仅向几届村委会多次索要承包地补偿款,也向小桥办事处多次反映情况,而且根据城北区政府的职能部门的行政职责,多次到西宁市城北区农牧局及人民政府主张权利,要求他们履行《中华人民共和国农村土地承包法》规定的行政职责，但城北区政府没尽到法定职责。小桥村委会2008年将统一征用的承包地补偿款全部发放完毕,上诉人本应可以得到1.5亩承包地补偿款97500元,但从2008年至今没有支付此补偿款,按照法律规定，三被上诉人应当承担2009年银行同期贷款5.94%利率，至2018年底应支付上诉人10年利息63706.50元。因此，上诉人的起诉符合法定的起诉条件，一审法院以上诉人的起诉不符合起诉条件且不属于人民法院的受案范围为由驳回起诉属认定事实及适用法律错误，应当依法撤销。综上，请求本院撤销西宁市中级人民法院（2020）青01行初37号行政裁定，并判令三被上诉人履行法定职责和给付义务，确认上诉人的土地承包权，停止侵权，给付上诉人1.5亩承包地征地补偿款97500元及从2009年到2020年12月承包地征收补偿款利息69498元。城北区政府答辩称：一、上诉人的起诉状明确了三个诉讼请求：要求城北区政府履行农村土地承包管理的行政职责、三被上诉人确认1.5亩承包地征地补偿款97500元及被上诉人小桥村委会支付从2009年到2020年承包地征收补偿款利息63706.50元。诉求中包含数个行为及针对数个主体。其在上诉状中认为：在本案中上诉人只有一个具体诉讼请求，那就是“请求判决行政机关履行法定职责和给付义务”，明显与事实不符，其诉讼不符合行政案件“一案一诉”的基本原则。二、上诉人未取得农村土地承包经营权，其要求被上诉人履行行政职责没有法律依据，不符合行政诉讼的受案范围。首先，《中华人民共和国农村土地承包法》第十二条第二款规定“县级以上地方人民政府农业农村、林业和草原等主管部门分别依照各自职责，负责本行政区域内农村土地承包经营及承包经营合同管理。”第三条“乡（镇）人民政府负责本行政区域内农村土地承包经营及承包经营合同管理。”根据该规定，被上诉人的职责是负责本行政区域内农村土地承包经营及承包经营合同管理。该项职责只是对农村土地承包经营过程中合同的监督管理，该监督管理职责不能替代作为发包人小桥村民委员会履行其在农村土地承包经营过程中的权利和义务。其次，《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》规定，县级以上人民政府在发包方与承包方签订承包合同，依法取得承包经营权后，依法定程序向承包方颁发农村土地承包经营权证。作为被上诉人履行行政职责，前提条件是上诉人是承包土地的权利人。本案中，上诉人未与小桥村委会签订的书面土地承包合同，也没有其他证据证实其事实上履行了承包方义务，与小桥村委会建立了土地承包关系，故其未取得诉状中所称的1.5亩农村土地的承包经营权。有鉴于此，被上诉人如何履行法律规定的农村土地承包经营及承包经营合同管理职责？其直接诉请被上诉人确权于法无据。再次，《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：（六）申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的；”，结合本案，上诉人并未取得其所称的1.5亩土地的承包经营权，被上诉人不存在拒绝履行法定义务的情形。故，上诉人要求被上诉人履行农村土地承包管理的行政职责于法无据。三、上诉人认为“一审法院认定关于城北区法院（2016）青0105民初767号《民事判决书》裁判结果羁束问题，是瞎编乱造之词”的陈述，没有任何事实与法律依据。上诉人要求给付1.5亩土地征用补偿款97500元及利息63706.50元的诉求不属于行政诉讼管辖范围，且其相同诉讼请求经过了西宁市城北区人民法院、西宁市中级人民法院及青海省高级人民法院的判决，由生效裁判文书予以确认，依法应当驳回。四、根据一事不再理的原则，一审法院判决驳回上诉人的起诉符合法律规定。上诉人在2019年就该起事实已经将小桥村民委员会和西宁市城北区农业农村和扶贫开发局起诉至西宁市城西区人民法院，该院经审理做出了（2019）青0104行初7号《行政裁定书》，驳回了其起诉。上诉人提起的本次诉讼与该起案件的诉讼标的相同、诉讼请求基本一致，显属重复起诉。综上，一审法院认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确。请求本院驳回上诉，维持原裁定。小桥大街办事处答辩称：一、上诉人在一审的三项诉求分别涉及要求政府履行法定职责、认定征地补偿款、支付补偿款，该三项诉求不仅涉及不同的行政行为及法律关系，更涉及不同的行政主体，一审法院认定上诉人一审诉求违反一案一诉原则并无不当；二、上诉人请求被上诉人确认其享有的1.5亩土地征地补偿款的诉求没有事实及法律依据，该诉求更不属于被上诉人的行政职权范围。通过一审法院查明的案件事实来看，上诉人是否享有1.5亩土地的合法承包经营权尚无法确定，在此情况下其要求被上诉人确认该1.5亩土地的征地补偿款的诉求没有事实根据。更为重要的是，被上诉人作为城北区政府派出机构，不享有上诉人所主张的确认其土地承包经营权的法定职权；三、上诉人在本案中涉及的诉求事项已被（2019）青0104行初7号、（2016）青0105民初767号等多份人民法院生效裁判文书确认，故本案的起诉确系重复起诉。综上，一审法院认定事实清楚，证据确实、充分，适用法律正确。请求本院驳回上诉，维持原裁定。小桥村委会答辩称，我村自1982年第一轮土地承包后，承包地未再进行调整，村委会一直延续的是“增人不增地，减人不减地”的政策。在第一轮土地承包时，上诉人在施工队上班，自己不要承包地，到2004年其要求时任干部给他分配土地，但当时一来上级没有分配土地的政策，二来村内根本没有空余耕地进行二轮分配，所以未给杨生忠分配承包地。由于杨生忠坚持要承包地，当时由一社社长同意杨生忠耕种旱场地，但不能作为承包地。杨生忠于2015年向村委会提出了土地承包问题，时任村两委召开了村两委会，党员大会、村民代表会进行商议，党员及村民代表形成“按小桥村现行土地政策施行，不再给任何人（包括杨生忠）等分配土地”的决议。2016年5月16日，杨生忠将小桥村委会诉至西宁市城北区人民法院，要求给付承包土地1.5亩，经城北法院审理后判决杨生忠败诉。杨生忠不服向西宁市中级人民法院（以下简称西宁中院）提起上诉，二审杨生忠仍然败诉，2016年杨生忠继续诉至青海省高级人民法院（以下简称青海高院），青海高院驳回了杨生忠的再审申请。2019年2月12日杨生忠继续起诉至城西法院，城西法院裁定驳回了杨生忠的起诉。综上，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，杨生忠的上诉请求于法无据。请求本院驳回上诉，维持原裁定。本院经审理查明的事实与一审法院认定的事实一致，依法予以确认。本院认为，结合上诉人杨生忠的上诉请求及三被上诉人的答辩意见，本案应重点审查上诉人杨生忠的起诉是否符合法定起诉条件的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”根据以上法律规定，行政相对人或者利害关系人提起行政诉讼须符合法定的起诉条件后，人民法院方可对行政行为的合法性进行实体审查；如果提起的行政诉讼不符合法定的起诉条件，人民法院可依法驳回其起诉。首先，根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二条、第四条、第七条规定，县级以上人民政府在发包方与承包方签订承包合同，依法取得承包经营权后，依法定程序向承包方颁发农村土地承包经营权证。本案中，上诉人杨生忠虽然主张被上诉人城北区政府应当履行相关的行政职责，但在案证据尚无法印证证实杨生忠是否享有1.5亩土地合法承包经营权的事实，故其起诉要求城北区政府履行土地承包管理的行政职责无事实根据，且属于诉讼请求不明确、具体，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项规定的起诉条件；其次，上诉人杨生忠请求三被上诉人确认其1.5亩承包地征地补偿款，包含了数个行为及针对数个主体，其要求三被上诉人履行确认其1.5承包地征地补偿款职责缺乏事实根据且不符合“一行为一诉”的基本原则；最后，上诉人杨生忠所提判令被上诉人小桥村委会支付其1.5亩承包地征地补偿款97500元及从2009年到2020年12月承包地征收补偿款利息69498元的请求。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第九项规定，诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的，已经立案的，人民法院应当裁定驳回起诉。关于行政行为是否受生效裁判所羁束，不仅基于裁判理由和裁判结果的羁束，也基于案件认定事实的羁束。本案中，杨生忠所提被上诉人小桥村委会支付其承包地征收补偿款及利息的请求与（2016）青0105民初767号民事判决等裁判文书的内容基本相同，其诉讼目的均是要求小桥村委会支付征地补偿款。因此，其该项诉讼请求实际上已经人民法院由生效裁判文书予以确认和羁束。据此，一审法院以其起诉不符合法定的起诉条件裁定驳回起诉正确。综上，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。杨生忠的上诉理由均不能成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 韩英俊审判员 吴晓良审判员 孔 菲二Ｏ二一年一月三日法官助理 牛燕萍书记员 郝 洋