广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤行终1154号上诉人（原审原告）：梁文怀，男，汉族，1968年7月6日出生。上诉人（原审原告）：梁清怀，男，汉族，1965年7月1日出生，住广东省广州市。委托代理人：梁文怀，男，汉族，1968年7月6日出生，加拿大护照号码HM606005,系梁文怀的弟弟。被上诉人（原审被告）：佛山市市场监督管理局。住所地：广东省佛山市禅城区汾江中路219号。法定代表人：李灿，局长。委托代理人：黄静，广东群豪律师事务所律师。上诉人梁文怀、梁清怀诉被上诉人佛山市市场监督管理局（原佛山市工商行政管理局）对其投诉事项不履行法定职责案，不服广东省佛山市中级人民法院（2018）粤06行初157号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院认为，《中华人民共和国反不正当竞争法》第三条第二款规定：“县级以上人民政府的工商行政管理部门对不正当竞争行为进行监督检查；……”第二十三条规定：“公用企业或者其他依法具有独占地位的经营者，限定他人购买其指定的经营者的商品，以排挤其他经营者的公平竞争的，省级或设区的高的监督检查部门应当责令停止违法行……”原佛山市工商行政管理局作为设区的市的工商行政管理部门，就梁清怀、梁文怀的举报有查处的职权。诉讼中因机构改革，原佛山市工商行政管理局不再保留，故其诉讼主体资格由佛山市市场监督管理局承继。本案争议的焦点是：1.梁文怀、梁清怀是否具有提起本案诉讼的主体资格；2.原佛山市工商行政管理局对梁文怀、梁清怀的投诉举报所作的处理是否全面，其作出的被诉佛工商处告字[2018]12号《处理举报线索告知书（二）》（以下简称被诉《处理举报线索告知书（二）》）是否合法。关于争议焦点1，根据梁文怀、梁清怀提供的发票、《定购墓穴、墓碑及其它服务委托书》、《墓穴使用证书》等证据，可以认定梁文怀、梁清怀向佛山市南海华侨永久墓穴管理公司（以下简称华侨墓园公司）购买墓穴、墓碑产品等，而梁文怀、梁清怀是举报华侨墓园公司有违法行为的投诉人，且原佛山市工商行政管理局对华侨墓园公司涉嫌存在违法行为的查处与华侨墓园公司销售墓穴、墓碑产品等行为相关，故梁文怀、梁清怀与原佛山市工商行政管理局的查处结果有法律上的利害关系，对查处结果不服可以提起行政诉讼。原佛山市工商行政管理局认为梁文怀、梁清怀不具有提起本案行政诉讼的主体资格的主张不成立，原审法院不予支持。关于争议焦点2，即原佛山市工商行政管理局对梁文怀、梁清怀的投诉举报所作的处理是否全面，其作出的被诉《处理举报线索告知书（二）》是否合法的问题。根据庭审中梁文怀、梁清怀对其举报事项的确认，本案诉讼主要涉及五项内容是否履责的问题，即被举报人欺诈消费者、销售墓碑质次价高、虚假宣传、订立合同条款有违法行为、出售的墓地违反国家规定的面积。对此原审法院作如下分析：首先，关于被举报人华侨墓园公司是否存在虚假宣传、订立合同条款有违法行为的问题。经查，原佛山市工商行政管理局于2015年12月25日向华侨墓园公司出具佛工商处字[2015]152号《行政处罚决定书》，认定其存在虚假宣传违法行为，依法具有独占地位的经营者，限制竞争的违法行为，并对其进行了行政处罚。梁文怀、梁清怀对此不服提起了行政复议及诉讼，生效判决驳回了梁文怀、梁清怀的该项诉讼请求。故原佛山市工商行政管理局作出被诉《处理举报线索告知书（二）》对上述两项举报事项予以告知，处理并无不当，原审法院予以支持。其次，关于被举报人华侨墓园公司是否存在欺诈消费者、销售墓碑质次价高的问题。经查，梁文怀、梁清怀举报华侨墓园公司欺诈消费者的各种情况，其目的是为了证明华侨墓园公司销售墓碑应定性为质次价高。梁文怀、梁清怀主张华侨墓园公司销售没有晒瓷相服务的墓碑为不合格产品的理由不成立，政府指导价不应被视为墓碑的质量标准，华侨墓园公司额外收取“镶瓷相”的费用等，不能得出其墓碑产品是不合格产品的结论。同时，根据物价局的收费批复，23号墓碑的最高限价为15725元，华侨墓园公司销售墓碑售价为15680元，另加上额外收取100元的“镶瓷相”费用后总价15780元，其销售价格并未明显高于通常的市场价格。因此华侨墓园公司销售的墓碑不符合《侵害消费者权益行为处罚办法》第五条“经营者提供商品或者服务不得有下列行为：……（七）在销售的商品中掺杂、掺假，以假充真，以次充，以不合格商品冒充合格商品；……”规定，故华侨墓园公司销售的墓碑不构成欺诈消费者的行为。另外，佛山市南海区发展规划和统计局已经对华侨墓园公司涉嫌价格违法行为进行处理，原佛山市工商行政管理局据此回复梁文怀、梁清怀被举报人不存在销售的墓碑建造时间慢，质次价高的情况，该处理并无不当。再次，关于梁文怀、梁清怀举报华侨墓园公司出售的墓地违反国家规定面积的问题。经查，梁文怀、梁清怀举报的此项行为不属于原佛山市工商行政管理局职能管辖范围，该局已答复佛山12345统一服务平台，建议转交相关部门处理。佛山12345统一服务平台显示，佛山市南海区民政局答复“经调查，清理整顿后，没发现华侨墓园新建墓位超过规定的情况”。因此，原佛山市工商行政管理局据此将处理结果告知梁文怀、梁清怀，其内容并无不当。综上，原佛山市工商行政管理局作出被诉《处理举报线索告知书（二）》，对梁文怀、梁清怀的上述投诉举报依法予以回复，并将处理结果告知梁文怀、梁清怀，已依法履行了法定职责。梁文怀、梁清怀认为原佛山市工商行政管理局对其举报投诉事项没有正确履行法定职责，并要求其重新作出回复的诉讼请求不成立，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回梁文怀、梁清怀的诉讼请求。梁文怀、梁清怀不服原审判决，向本院提起上诉称：一、原审违反审判程序，认定案件关键事实的上诉人和被上诉人双方的证据全部未经逐组或逐件举证质证，而且原审不合理地排除上诉人一审开庭前提交的证据，也未在一审判决书中说明原因，最终导致认定基本事实不清和错误，遗漏诉请1.在庭审证据质证阶段，法官仅让上诉人对被上诉人提供的证据作为一个整体发表意见，双方的证据全部未经逐组或逐件举证质证，上诉人根本无机会针对被上诉人的各项证据逐一清晰明确地表达意见。而且，原审不合理地排除上诉人开庭前提交的证据，没有进行质证，也未在判决书中说明原因，反而在判决书中将被上诉人提供的部分证据硬塞给上诉人，认为是上诉人在诉讼中提供。原审违反审判程序处理证据和质证，最终导致认定基本事实不清和错误。原审混淆了生效判决所审理的客观事实和支撑本案诉请的客观事实，支撑本案诉请的客观事实在之前的生效判决中从来没有审理过，是两种不同的客观事实，就虚假宣传而言，生效判决审理的是“占地超千亩”的虚假宣传，而支撑本案诉请的是虚构风水宝地影响墓穴消费者购买决定的虚假宣传，之前的生效判决对此从没实质性审理过，在本案判决书中对此也从没实质性审理过，同样的混淆事实的情形也发生在订立合同条款有违法行为的问题上。另一个未查清的关键基础事实是上诉人所举报的“骗取消费者晒瓷相费用而未提供晒瓷相服务。”这一基础事实是否真实客观存在是认定欺诈消费者行为是否存在的关键，上诉人在一审庭审和证据说明中提供了相关法律依据：《侵害消费者权益行为处罚办法》第五条第十项、第十六条第二款。从被上诉人提交的证据看，被上诉人从一开始就没有就这一关键基础事实是否真实客观存在展开调查和核实工作，违反《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第二十条“立案后，办案人员应当及时进行调查，收集、调取证据……”规定。被上诉人的《处理举报线索告知书（二）》也没有就“骗取消费者晒瓷相费用而未提供晒瓷相服务”的欺诈消费者行为是否成立作出确定的答复。2.原审遗漏诉请。上诉人在起诉状诉讼请求的第一项载明：“确认被告佛山市工商行政管理局执法上有遗漏，对欺诈消费者的举报没有依据《消费者权益保护法》及其配套法规作出具体明确的处理和回复，判令被告佛山市工商行政管理局完全彻底地履行其法定职责。”在一审庭审中也查明被上诉人没有对“骗取消费者晒瓷相费用而未提供晒瓷相服务”这一欺诈消费者的举报进行查处和答复，而上诉人在2016年9月28日向原佛山市工商行政管理局提交的《关于佛山市南海华侨永久墓穴管理公司欺诈消费者的补充举报函》（以下简称涉案《补充举报函》）第5页最后一段明确提出了查处欺诈消费者的具体请求，原审在判决书中遗漏这一诉请。二、原审适用法律错误，违反常识和常理关于华侨墓园公司是否存在欺诈消费者、销售墓碑质次价高的问题，原审在判决书第10页认为“经查，原告举报华侨墓园公司欺诈消费者的各种情况，其目的是为了证明华侨墓园公司销售墓碑应定性为质次价高。”这一观点没有事实根据，也违反常识和常理。上诉人举报华侨墓园公司欺诈消费者的各种情况，其目的是让行政机关查明欺诈消费者的基础事实，以便在相关民事诉讼中主张合法的消费者权益，这才合乎常识和常理。法律观点和立场可以有不同，但客观事实真相只有一个，无论举报人的目的是什么，行政机关在职权范围内对被举报的违法行为有法定的查明客观事实真相的义务，未查清的关键基础事实是上诉人所举报的“骗取消费者晒瓷相费用而未提供晒瓷相服务。”这一基础事实是否真实客观存在，是认定欺诈消费者行为是否存在的关键，相关的适用法律为《侵害消费者权益行为处罚办法》第五条第十项、第十六条第二款，原审适用法律错误。原审在判决书第10页认为：“原告主张华侨墓园公司销售没有晒瓷相服务的墓碑为不合格产品的理由不成立，政府指导价不应被视为墓碑的质量标准”这一观点没有事实根据，也违反常识和常理。原审没有考虑一项重要和关键的证据，就是上诉人在开庭前提交的华侨墓园公司在其营业大厅公示的《服务公约》和《服务承诺》。按常理，一个正常理性的消费者购买价值数万元的昂贵商品和服务时，一定会考虑商家的具体承诺和约定，才会做出购买决定，因此华侨墓园公司悬挂在营业大厅公示的《服务公约》和《服务承诺》是影响消费者购买决定的重要因素之一，是合同的一部分，也是评价欺诈消费者行为是否存在的重要依据之一。这个《服务公约》和《服务承诺》对华侨墓园公司提供所有商品和服务作出了以下约定和承诺：《服务公约》中约定：“严格依法经营收费明码标价”，《服务承诺》中承诺：“l、……，依法经营，使客户利益有法律的保障……3、严格执行物价政策，认真实施物价审批标准……”且在其《价目表》罗列了其执行的物价批准文号。消费者拿着政府指导价及其对应的服务项目去验收墓碑并无不当，是依合同办事。墓碑缺少了瓷相，不符合严格执行物价政策、认真实施物价审批标准的合同约定，理所当然会被消费者认为是不合格产品。在墓碑是否属于质次价高的认定方面，在比较价格的时候，原审也犯了常识性错误，物价局审批的墓碑是包括晒瓷相和镶瓷相服务的，而华侨墓园公司售卖的的墓碑是不包括晒瓷相和镶瓷相服务的，被上诉人只将镶瓷相服务的价格加上去，而没有将晒瓷相服务的价格加上去就进行价格比较，两者的服务项目不对等，这样进行价格比较没有任何意义，犯了常识性错误。而且在晒瓷相和镶瓷相服务的数量上也犯了认知错误，每个墓穴是可以安放两位先人的，那么晒瓷相和镶瓷相服务的数量上是双倍计算的，只不过先人通常并非同时去世，消费者暂时只需要单张瓷相服务，但每个墓穴最终会需要两张瓷相，这样算起来，消费者实际付出的价格是明显高于政府指导价的最高限价，墓碑属于质次价高，原审认定基本事实不清和错误，适用法律错误。综上，原审认定基本事实不清和错误，适用法律错误，违反审判程序，遗漏诉请，请求二审法院按上诉请求依法判决。上诉请求：1.确认原审违反审判程序，遗漏诉请，请求依相关规定作出处理。2.撤销(2018)粤06行初157号行政判决。3.按一审原告起诉状的诉请依法判决。被上诉人佛山市市场监督管理局二审答辩称：原审判决认定事实清楚，适用法律法规正确，程序合法，梁文怀、梁清怀的上诉请求及事实、理由不成立，请求二审法院判决驳回上诉，维持原判。一、原审程序合法，不存在两上诉人提出的质证程序违反审判程序、不合理排除其庭前提交的证据的情形第一，原审质证程序合法。我局按照《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》提交证据，并注明证据名称、来源、证明内容、页码，原审法院已于庭前将我局的证据材料送达给两上诉人，两上诉人亦确认庭前收到上述材料，因此两上诉人有充足的时间准备质证意见。另外，两上诉人在原审法庭调查阶段已充分发表意见，不存在无机会逐一清晰明确表达意见的情况。第二，原审不存在不合理排除两上诉人开庭前提交的证据的情形。原审庭审中，审判人员耐心指导两上诉人举证，两上诉人举证后法庭亦多次提醒、询问是否有其他材料证明其举报事项以及案件审查的内容，我局均确认除庭审中明确提交的材料外没有其他证据材料提交，原审判决文书中已写明两上诉人确认提交的证据材料。因此，原审不存在不合理排除两上诉人庭前提交的证据的情形。第三，对于两上诉人在庭审中确认提交的证据，我局在庭审质证时对证明内容提出了异议和意见，并非两上诉人上诉称其提供的证据未经质证。第四，原审不存在硬塞给两上诉人部分证据的情形。经庭审询问，两上诉人在庭审中未能提供证据证明其具体投诉事项以及两上诉人与我局的行政行为有利害关系等，两上诉人为证明其主张，多次引用我局提交的材料，比如两上诉人庭前未提供证据证明其举报事项，而是在庭审中直接引用我局提交的证据。因此，原审法院以两上诉人在庭审中引用的证据作为其提交的证据，不存在将我局部分证据硬塞给两上诉人的情形。二、原审不存在两上诉人提出的基本事实认定不清和错误的情形第一，两上诉人认为原审未审查华侨墓园公司虚构风水宝地影响墓穴消费者购买决定的虚假宣传行为，该主张无事实和法律依据。原审庭审中已就该行为是否构成虚假宣传进行审理，并由双方发表意见。我局认为，根据《反不正当竞争法》第九条第一款、最高人民法院《关于审理不正当竞争民事案件应用法律若干问题的解释》第八条第三款的规定，华侨墓园公司的宣传行为不足以造成相关公众误解，不属于虚假宣传行为。另外，我局已对华侨墓园公司确实存在的其他虚假宣传行为进行了处理。结合我局调查结果，我局在被诉《处理举报线索告知书（二）》对该举报事项进行回复，具体内容为“经查明，你所举报的被举报人的宣传行为不足以造成相关公众误解，被举报人的行为不属于虚假宣传行为。”对此，原审法院认为我局对该举报事项予以告知、处理并无不当。可见，原审法院对与虚假宣传相关的事实已全面审查，不存在两上诉人认为原审法院未审查的情形。第二，两上诉人提出原审法院未查清华侨墓园公司“骗取消费者晒瓷相费用而未提供晒瓷相服务”的基础事实，该主张无事实和法律依据。其一，原审法院对我局的行政行为进行了全面审查。两上诉人在《补充举报函》中提出“骗取消费者晒瓷相费用而未提供晒瓷相服务”，其目的是为了论证涉案墓碑因没有晒瓷相服务而不合格，华侨墓园公司此种“以不合格墓碑冒充合格墓碑”的行为，结合华侨墓园公司重复收取“镶瓷相”费的问题，推论出涉案墓碑质次价高。可见，“骗取晒瓷相费”并不构成独立投诉举报事项。因此，涉案墓碑是否质次价高、我局对此作出的行政行为是否合法是原审法院重点审查内容。原审法院对涉案墓碑是否质次价高的事实认定清楚。原审法院认为，两上诉人主张华侨墓园公司销售没有晒瓷相服务的墓碑为不合格产品的理由不成立，政府指导价不应被视为墓碑的质量标准，华侨墓园公司额外收取“镶瓷相”的费用不能得出其墓碑产品是不合格的结论。同时，原审法院认为涉案墓碑价格并未明显高于通常市场价格。我局认为，政府指导价是针对商品价格给出的基准和指导，不是商品的质量标准，原审法院对此认定正确。因此，原审法院认为华侨墓园公司销售墓碑不构成欺诈消费者的行为，我局回复两上诉人涉案墓碑不存在质次价高的情况，处理并无不当。其二，“骗取消费者晒瓷相费用而未提供晒瓷相服务”是两上诉人刻意套用《侵害消费者权益行为处罚办法》第五条“经营者提供商品或者服务不得有下列行为：……（十）骗取消费者价款或者费用而不提供或者不按照约定提供商品或者服务。”第十六条第二款“经营者有本办法第五条第（七）项至第（十）项、第六条和第十三条规定行为之一的，属于欺诈行为。”的规定。华侨墓园公司的具体行为应当由哪个职能部门处理、涉嫌哪种违法行为，应当严格适用正确的法律法规，而不是由两上诉人指定适用。根据《消费者权益保护法》第二条“消费者为生活消费需要购买、使用商品或者接受服务，其权益受本法保护；本法未作规定的，受其他有关法律、法规保护。”的规定，消费者权益保护受到各种法律的保护，而《消费者权益保护法》只是兜底性法律，有特殊法时，需要优先适用特殊法。本案中，华侨墓园公司销售的墓碑价格是政府指导价或政府定价，其对外公示的墓碑价格未包含物价部门批准的部分收费项目，涉嫌特定领域的价格违法行为，应当适用《价格违法行为行政处罚规定》第二条“县级以上各级人民政府价格主管部门依法对价格活动进行监督检查，并决定对价格违法行为的行政处罚。”第九条第十项“经营者不执行政府指导价、政府定价，有下列行为之一的，责令改正，没收违法所得，并处……：……（十）不按照规定提供服务而收取费用的；……”的规定，由价格主管部门处理。对此，原审法院已查明佛山市南海区发展规划和统计局已经对华侨墓园公司涉嫌价格违法行为进行处理。综上所述，原审法院对两上诉人举报华侨墓园公司“骗取消费者晒瓷相费用而未提供晒瓷相服务”的主张已进行了充分、全面审查，同时对我局的行政行为也进行合法性审查，事实认定清楚，不存在两上诉人主张的未查清事实的情形。三、原审不存在两上诉人提出的遗漏诉请的情形两上诉人认为其在《补充举报函》中有“请求工商行政机关严格依《消费者权益保护法》《工商行政管理机关行政处罚案件违法所得认定办法》执法，穷尽一切办法去查清其违法收入……”的请求事项，而原审法院遗漏了。我局认为，上述内容不能构成独立诉请，是对执法部门的执法依据、执法手段、执法方式的建议和意见，核心是针对“骗取晒瓷相价款”的欺诈消费者违法行为的举报事项，而对欺诈消费者的举报行为，我局已经依法作出了处理，原审法院已查清“骗取晒瓷相费用”相关事实，认为我局的处理并无不当。因此，原审法院已审查相关事实，且在判决文书中详尽表述，不存在遗漏审理的情形。四、原审法律适用正确，不存在两上诉人提出的法律适用错误的情形第一，两上诉人主张“骗取消费者晒瓷相费用而未提供晒瓷相服务”的行为应当适用《侵害消费者权益行为处罚办法》第五条第十项、第十六条第二款，实际是其错误理解法律法规。根据职能依据履职是依法行政的体现，行政机关在作出行政行为时首要判断是否为本机关职责。根据“特殊法优于普通法”的原则，本案中，两上诉人提出的华侨墓园公司“骗取消费者晒瓷相费用而未提供晒瓷相服务”的价格违法行为应当首先适用《价格违法行为行政处罚规定》，而非《侵害消费者权益行为处罚办法》，且职能部门为价格主管部门，另外，价格主管部门已就华侨墓园公司价格违法行为作出处理并回复给两上诉人。两上诉人认为应当适用《侵害消费者权益行为处罚办法》，是其错误理解法律法规的体现，两上诉人不清楚一般领域侵害消费者权益行为与特定领域侵害消费权益行为的职能主管部门不同。因此，原审法院适用法律正确。第二，两上诉人认为华侨墓园公司在《服务公约》中承诺“严格执行物价政策，认真实施物价审批标准”是华侨墓园公司销售的墓碑质量标准，无事实和法律依据。政府指导价并非商品合格与否的质量标准，未执行物价政策是涉嫌价格违法行为，两上诉人可以向价格主管部门行使权利，而非以此认定墓碑不合格。因此，原审法院认为两上诉人主张没有晒瓷相服务的墓碑为不合格产品的理由不成立。第三，两上诉人认为华侨墓园公司销售的墓碑质次价高，原审法院事实认定清楚且在判决书中已详细说明。根据物价局的收费批复，涉案墓碑的最高限价为15725元，而华侨墓园公司销售售价为15680元，另加上额外收取的100元“镶瓷相”费用后总价15780元，即使按照两上诉人镶两张瓷相费用计算，总价为15880元，并未明显高于通常市场价格。因此，两上诉人认为华侨墓园公司销售的墓碑质次价高不成立，原审法院认为华侨墓园公司销售价格并未明显高于通常的市场价格，认定事实清楚。综上，两上诉人因对法律法规的不理解而一再诉讼，我局对此表示理解，但两上诉人的行为确实给我局带来了诉累。恳请二审法院充分采纳上述答辩意见，驳回两上诉人的诉请。本院经审理查明：2016年9月5日，梁文怀、梁清怀通过12345热线向佛山市南海区市场监督管理局（以下简称南海区市场监督管理局）举报华侨墓园公司存在虚假宣传以及《墓穴使用证书》存在违法内容，要求该局对华侨墓园公司涉嫌利用封建迷信、虚构地理环境进行虚假宣传，以及《墓穴使用证书》存在违法内容（遗骨一经迁出或管理费逾期不再续交者，墓穴由本墓园无偿收回并撤销此证）的情况予以立案查处。南海区市场监督管理局立案审查后，于同年9月20日将该案移送原佛山市工商行政管理局处理。同年9月21日，原佛山市工商行政管理局对华侨墓园公司涉嫌不正当竞争、合同违法案进行立案查处。2016年9月28日，梁文怀、梁清怀向原佛山市工商行政管理局提交《补充举报函》，举报事项为：华侨墓园公司在销售墓碑过程中，不但隐瞒丧属对墓碑供应商和施工队的自主选择权，误导和限定消费者购买其墓碑，而且骗取消费者晒瓷相费用而不提供晒瓷相服务，以不合格的墓碑冒充合格墓碑，实施了欺诈消费者的违法行为；对确实需要瓷相而自带瓷相的消费者重复收取瓷相安装费，消费者实际为墓碑付出的价格已经明显高于物价局批准的墓碑政府指导价的最高限价，按国家工商行政总局对质次价高的解释，华侨墓园公司的墓碑应定性为质次价高。2016年11月7日，原佛山市工商行政管理局决定将佛山市顺德区人民法院（2016）粤0606行初186号行政判决要求该局继续作出处理的梁文怀、梁清怀投诉华侨墓园公司“销售质次，价高，建造时间慢（6个月）的墓碑”事项合并到上述案件中进行补充调查。2017年5月11日，原佛山市工商行政管理局对梁文怀、梁清怀的投诉举报事项调查终结，作出《案件调查终结报告》，认定：（一）华侨墓园公司存在利用格式条款排除消费者权利的合同违法行为。（二）梁文怀、梁清怀其他举报投诉事项不存在违法行为。2018年1月25日，原佛山市工商行政管理局根据调查结果向华侨墓园公司作出佛工商检责改字[2018]1号《责令改正通知书》，认定华侨墓园公司提供给客户的《墓穴使用证书》有“五、客户所购墓穴，不得私自转让、出租、拆毁和改建。遗骨一经迁出或管理费逾期不再续交者，墓穴由本墓园无偿收回并撤销此证。”的内容，根据《合同违法行为监督处理办法》第十一条的规定，华侨墓园公司的行为属于利用格式条款排除消费者权利的合同违法行为，依法应当受到处罚，华侨墓园公司上述合同违法行为没有违法所得。鉴于该局于2015年12月25日根据佛工商处字[2015]152号《行政处罚决定书》，对华侨墓园公司使用的《墓穴使用证书》存在合同违法行为已作出认定，认定华侨墓园公司违反了《合同违法行为监督处理办法》第十一条的规定，是合同违法行为，并已对华侨墓园公司处以3000元罚款的行政处罚。而华侨墓园公司自2015年12月26日起没有再销售墓穴，也没有再向客户派发《墓穴使用证书》，两次合同违法行为实际指向的是同一批《墓穴使用证书》。根据《合同违法行为监督处理办法》第十二条以及《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条、二十四条的规定，责令华侨墓园公司15日内改正利用格式条款排除消费者权利的合同违法行为，不对该公司作出罚款的行政处罚。2018年2月2日，原佛山市工商行政管理局向梁文怀、梁清怀作出被诉《处理举报线索告知书（二）》，该告知书内容为：一、关于你举报“佛山市南海华侨永久墓穴管理公司”（以下简称“被举报人”）涉嫌虚假宣传及合同违法一事，我局经过立案调查，案件已经调查终结，现将你上述举报的处理结果告知如下：（一）你举报被举报人存在虚假宣传行为。经查明，你所举报的被举报人的宣传行为，不足以造成相关公众误解。被举报人的行为不属于虚假宣传行为。（二）你举报被举报人有合同违法行为。经查明，被举报人存在利用格式条款排除消费者权利的合同违法行为，我局已责令被举报人改正该合同违法行为。（三）你举报被举报人销售的墓碑建造时间慢，且被举报人骗取消费者晒瓷相费用而不提供晒瓷相服务，以不合格的墓碑冒充合格墓碑，对于确实需要瓷相而自带瓷相的消费者，重复收取瓷相安装费，消费者实际为墓碑付出的价格已经明显高于物价局批准的墓碑政府指导价的最高限价，按照国家工商行政总局对于质次价高的解释，被举报人的墓碑应定性为质次价高。经查明，被举报人不存在销售的墓碑建造时间慢，质次价高的情况。（四）你举报被举报人有排除自身监管责任的行为。经查明，你所举报的被举报人的行为不属于免除经营者自身责任的行为。（五）你举报被举报人有隐瞒丧属对墓碑供应商和施工队的自主选择权，误导和限定消费者购买其墓碑，将墓穴和墓碑进行捆绑销售的违法行为。经查明，我局已于2015年12月25日根据佛工商处字[2015]152号《行政处罚决定书》，对被举报人的上述行为认定其属于依法具有独占地位的经营者限制竞争的违法行为，并对被举报人进行了行政处罚。被举报人被行政处罚后，没有继续实施利用独占地位限制竞争的违法行为。（六）你举报被举报人出售违反国家法律限定面积的墓地。由于被举报人的此项行为不属于我局职能管辖范围，我局已答复佛山12345统一服务平台，建议转交相关部门处理。佛山12345统一服务平台显示，佛山市南海区民政局答复“经调查，清理整顿后，没发现华侨墓园新建墓位超过规定的情况”。二、关于（2016）粤0606行初186号《行政判决书》中要求我局对梁文怀、梁清怀投诉的被举报人“销售质次，价高，建造时间慢（6个月）的墓碑”的事项继续作出处理一事。经查明，被举报人不存在“销售质次，价高，建造时间慢（6个月）的墓碑”的行为。梁文怀、梁清怀于2018年3月2日签收上述《处理举报线索告知书（二）》。梁文怀、梁清怀认为原佛山市工商行政管理局没有正确履行其法定职责，于2018年11月29日向原审法院提起本案履责之诉，请求法院依法撤销原佛山市工商行政管理局于2018年2月2日作出的被诉《处理举报线索告知书（二）》，判令其正确履行法定职责，重新作出具体行政行为。一审庭审过程中，梁文怀、梁清怀明确其要求原佛山市工商行政管理局履责的事项为以下五项内容：1.2016年9月28日提交的《补充举报函》，涉及华侨墓园公司欺诈消费者、销售墓碑质次价高两项内容；2.2016年9月28日的询问笔录可以反映梁文怀、梁清怀举报华侨墓园公司虚假宣传、订立合同条款有违法行为两项内容；3.2016年9月12345的答复，反映梁文怀、梁清怀举报华侨墓园公司出售的墓地违反国家规定的面积。另查明，2015年4月15日，梁文怀、梁清怀通过电话向原佛山市南海区工商行政管理局投诉，称其在华侨墓园公司处购买了一块墓地，但华侨墓园公司要求其签订格式合同，必须购买墓碑才销售墓地，墓碑价格远高于市场正常价格，其认为这是霸王条款，属于捆绑销售，违反不正当竞争法；格式条款最后备注“本公司保留对本规定的最终解释权”；该墓园公司只有400亩用地但广告宣传有1000亩用地，属虚假宣传，要求相关部门核查处理。随后，梁文怀、梁清怀向原佛山市南海区工商行政管理局提交投诉书反映：华侨墓园公司使用格式合同，设置霸王条款，排除公平市场竞争，强行销售捆绑销售质次、价高、建造时间慢（6个月）的墓碑，侵害消费者权益，牟取非法暴利，要求工商部门依法查处。2015年5月4日，原佛山市南海区工商行政管理局将梁文怀、梁清怀上述投诉移交原佛山市工商行政管理局查处。2015年12月25日，原佛山市工商行政管理局作出佛工商处字[2015]152号《行政处罚决定书》，认定华侨墓园公司实际使用面积442亩，但其供客户取阅的《服务指南》上“墓园介绍”中称“华侨墓园占地超千亩”，存在虚假宣传的违法行为，根据《中华人民共和国反不正当竞争法》第二十四条的规定，责令华侨墓园公司改正虚假宣传行为，对华侨墓园公司处以罚款20000元；认定华侨墓园公司的经营材料《墓穴认购规则》中有“本公司保留对本规定的最终解释权”条款，与客户签订的《订购墓穴、墓碑及其它服务委托书》中有“委托人自愿遵守本墓园在销售大厅公示的所有管理规定，包括《墓穴认购规则》，均为本委托书的必备附件。本公司保留对本委托书的最终解释权”条款，《墓穴使用说明书》中有“本公司保留对本墓穴使用说明书的最终解释权”条款，违反了《合同违法行为监督处理办法》第十一条的规定，属合同违法行为，因华侨墓园公司合同违法行为没有违法所得，且存在主动减轻危害后果的行为，根据《合同违法行为监督处理办法》第十二条、第十三条和《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条的规定，责令华侨墓园公司改正合同违法行为，对华侨墓园公司处以罚款3000元；认定华侨墓园公司作为依法具有独占地位的永久性墓园经营者，将墓穴产品、墓碑和安装墓碑服务捆绑销售，对要求自带墓碑和自行安装墓碑的客户拒绝销售墓穴产品，违反了《广东省实施〈中华人民共和国反不正当竞争法〉办法》第十四条和《中华人民共和国反不正当竞争法》第二条第一款、第六条的规定，属于依法具有独占地位的经营者限制竞争行为，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条、《广东省实施〈中华人民共和国反不正当竞争法〉办法》第二十六条和《中华人民共和国反不正当竞争法》第二十三条的规定，责令华侨墓园公司改正限制竞争的违法行为，对华侨墓园公司处以罚款100000元。原佛山市工商行政管理局将上述《行政处罚决定书》送达华侨墓园公司，并将上述行政处罚作为对梁文怀、梁清怀投诉的处理结果告知梁文怀、梁清怀。梁文怀、梁清怀不服上述《行政处罚决定书》，于2016年3月3日向原广东省工商行政管理局申请行政复议。原广东省工商行政管理局于2016年4月15日作出粤工商复决字[2016]第23号《行政复议决定书》，维持原佛山市工商行政管理局作出的佛工商处字[2015]152号《行政处罚决定书》。梁文怀、梁清怀仍不服，于2016年4月28日向佛山市顺德区人民法院提起行政诉讼。2016年10月25日，佛山市顺德区人民法院作出（2016）粤0606行初186号行政判决，认定原广东省工商行政管理局对华侨墓园公司存在的虚假宣传、合同违法、限制竞争等三项违法行为进行了处罚，但没有对梁文怀、梁清怀提出的华侨墓园公司“销售质次，价高，建造时间慢（6个月）的墓碑”的举报事项进行处理，据此判决原佛山市工商行政管理局于法定期限内对梁文怀、梁清怀投诉的华侨墓园公司“销售质次，价高，建造时间慢（6个月）的墓碑”的事项继续作出处理，并驳回梁文怀、梁清怀的其他诉讼请求。梁文怀、梁清怀不服该一审判决向佛山市中级人民法院提起上诉。佛山市中级人民法院于2017年2月13日作出（2016）粤06行终561号行政判决，驳回上诉，维持原判。再查明，2016年2月5日，梁文怀、梁清怀向佛山市南海区发展规划和统计局举报华侨墓园公司在销售墓碑过程中存在价格违法行为。佛山市南海区发展规划和统计局予以立案查处，于2016年8月29日向华侨墓园公司作出南发改价检处[2016]5号《行政处罚决定书》，认定华侨墓园公司向客户收取“镶瓷像”费用的行为构成不执行政府定价，擅自设立收费项目收费的价格违法行为，决定对华侨墓园公司作以下行政处罚：1.责令立即纠正，不得再向客户收取“镶瓷像”费用；2.没收违法所得（逾期未退还部分）13800元；3.罚款15700元。2016年9月14日，佛山市南海区发展规划和统计局向梁文怀、梁清怀作出《关于南发改价举[2016]82号价格举报件处理结果告知书》，该告知书有“……经调查，墓碑石费包括晒瓷相费用，晒瓷相费用没有在墓碑石费外另外收取。对于安装瓷相（或“镶瓷像”）的收费问题，被举报人在提供公墓服务过程中，向需要在石碑上镶嵌瓷像的客户收取举报“镶瓷像”费用，违反了《中华人民共和国价格法》第十二条，构成不执行政府定价，擅自设立收费项目收费的价格违法行为。”的内容，同时将上述处理结果告知梁文怀、梁清怀。2017年1月16日，佛山市南海区发展规划和统计局向华侨墓园公司作出南发改价检处[2017]1号《行政处罚决定书》，认定华侨墓园公司在印制的《佛山市南海华侨永久墓园销售价目表》中没有将墓碑石费包含排版、晒瓷相的内容附注公示，公示内容不完整，构成违反明码标价规定的价格违法行为，决定对华侨墓园公司作以下行政处罚：1.责令立即纠正，按规定的内容公示；2.罚款1500元。又查明，因机构改革，原佛山市工商行政管理局不再保留，本案中，其诉讼主体资格由佛山市市场监督管理局承继。本院认为，本案属请求履行法定职责之诉，二审争议焦点为：原佛山市工商行政管理局对梁文怀、梁清怀的投诉举报所作处理是否全面，其作出的被诉《处理举报线索告知书（二）》是否合法。本案中，根据梁文怀、梁清怀在一审庭审过程中对其举报事项的确认，本案诉讼主要涉及五项内容是否履责的问题，即华侨墓园公司欺诈消费者、销售墓碑质次价高、虚假宣传、订立合同条款有违法行为、出售的墓地违反国家规定的面积。一、关于华侨墓园公司是否存在欺诈消费者、销售墓碑质次价高的问题。经查，梁文怀、梁清怀根据佛山市南海区发展规划和统计局《关于南发改价举[2016]82号价格举报件处理结果告知书》中告知其的调查结果，向原佛山市工商行政管理局提交《补充举报函》，举报华侨墓园公司在销售墓碑过程中，骗取消费者晒瓷相费用而不提供晒瓷相服务，以不合格的墓碑冒充合格墓碑，实施了欺诈消费者的违法行为；对于需要瓷相的消费者，消费者实际为墓碑付出的价格，已经明显高于物价局批准的墓碑政府指导价的最高限价，按国家工商行政总局对质次价高的解释，华侨墓园公司的墓碑应定性为质次价高。对此，本院认为，华侨墓园公司销售的墓碑石费包括晒瓷相费用而不提供晒瓷相服务，不能得出其墓碑产品是不合格产品的结论，梁清怀、梁文怀主张华侨墓园公司销售没有晒瓷相服务的墓碑为不合格产品的理由不成立。另外，政府指导价不应被视为墓碑的质量标准，华侨墓园公司额外收取“镶瓷相”的费用等，也不能得出其墓碑产品是不合格产品的结论。同时，根据佛山市南海区物价局的收费批复，梁文怀、梁清怀购买的23号墓碑最高限价为15725元，华侨墓园公司销售该墓碑的价格为15680元，加上额外收取100元“镶瓷相”费用，总价为15780元，其销售价格并未明显高于通常的市场价格。因此，华侨墓园公司销售的墓碑不符合《侵害消费者权益行为处罚办法》第五条“经营者提供商品或者服务不得有下列行为：……（七）在销售的商品中掺杂、掺假，以假充真，以次充，以不合格商品冒充合格商品；……”的规定，不构成欺诈消费者的行为。而且，原佛山市南海区发展规划和统计局已经对华侨墓园公司涉嫌价格违法行为作出了处理。另外，关于梁文怀、梁清怀举报华侨墓园公司销售的墓碑建造时间慢的问题，经查，华侨墓园公司销售的墓碑是可以立即提供的，但等待墓穴适合放置墓碑需要半年时间，不能立即安装墓碑，并不存在墓碑建造时间慢的情况。原佛山市工商行政管理局据此回复梁文怀、梁清怀，华侨墓园公司不存在销售的墓碑建造时间慢、质次价高的情况，并无不当。梁文怀、梁清怀上诉主张原佛山市工商行政管理局没有对其投诉举报的华侨墓园公司“骗取消费者晒瓷相费用而不提供晒瓷相服务”的事实进行调查，没有就“骗取消费者晒瓷相费用而不提供晒瓷相服务”的欺诈消费者行为是否成立作出确定的答复，与本案查明事实不符，本院依法不予采信。二、关于华侨墓园公司是否存在虚构风水宝地影响墓穴消费者购买的虚假宣传问题。经查，华侨墓园公司通过设立官网及印制《服务指南》进行宣传，将园内景观命名为“海龙王水库”“龙山”“凤山”“福寿山”，使用“洞天福地”“峻岭”等词语描述园区景观，并不足以导致客户或消费者误解，根据《中华人民共和国反不正当竞争法》第九条第一款和《最高人民法院关于审理不正当竞争民事案件应用法律若干问题的解释》第八条第三款的规定，华侨墓园公司上述宣传行为不足以造成相关公众误解，不属于虚假宣传行为。原佛山市工商行政管理局据此回复梁文怀、梁清怀，华侨墓园公司不存在虚假宣传行为，并无不当。三、关于华侨墓园公司是否存在订立合同条款有违法行为的问题。经查，华侨墓园公司存在利用格式条款排除消费者权利的合同违法行为，依法应受到处罚，该合同违法行为没有违法所得。鉴于原佛山市工商行政管理局曾于2015年12月25日作出佛工商处字[2015]152号《行政处罚决定书》，认定华侨墓园公司使用的《墓穴使用证书》中存在合同违法行为，并对该公司处以3000元罚款的行政处罚，而华侨墓园公司自2015年12月26日起便没有再销售墓穴，也没有再向客户派发《墓穴使用证书》，两次合同违法行为实际指向的是同一批《墓穴使用证书》，原佛山市工商行政管理局遂于2018年1月25日作出佛工商检责改字[2018]1号《责令改正通知书》，责令华侨墓园公司15日内改正利用格式条款排除消费者权利的合同违法行为，不对该公司作出罚款的行政处罚。原佛山市工商行政管理局据此回复梁文怀、梁清怀，华侨墓园公司存在利用格式条款排除消费者权利的合同违法行为，该局已责令华侨墓园公司改正该合同违法行为，并无不当。四、关于梁文怀、梁清怀举报华侨墓园公司出售的墓地违反国家规定面积的问题。经查，梁文怀、梁清怀举报的此项行为不属于原佛山市工商行政管理局职能管辖范围，该局已答复佛山12345统一服务平台，建议转交相关部门处理。佛山12345统一服务平台显示，佛山市南海区民政局答复“经调查，清理整顿后，没发现华侨墓园新建墓位超过规定的情况”。原佛山市工商行政管理局据此将处理结果告知梁文怀、梁清怀，并无不当。基于上述事实和理由，原佛山市工商行政管理局作出被诉《处理举报线索告知书（二）》，对梁文怀、梁清怀的投诉举报事项依法予以回复，并将处理结果告知梁文怀、梁清怀，已依法履行了法定职责。梁文怀、梁清怀认为原佛山市工商行政管理局对其举报投诉事项没有正确履行法定职责，并要求其重新作出回复的诉讼请求不成立，原审判决驳回其诉讼请求并无不当，本院依法予以维持。综上，梁文怀、梁清怀上诉主张原审判决认定基本事实不清和错误，适用法律错误，遗漏诉请，请求撤销原审判决并予以改判，理据不足，本院依法予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人梁文怀、梁清怀共同负担。本判决为终审判决。审判长  刘德敏审判员  王彩妃审判员  李永梅二〇二一年一月二十九日书记员  温 瑜