广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2020）粤71行终2767号上诉人（原审被告）：广州市白云区水务局，住所地广州市白云区*******。负责人：李某军，局长。委托代理人：李某某，该局工作人员。委托代理人：陈某某，广东法制盛邦律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：曾某某，男，汉族，1955年8月8日出生，身份证住址广州市白云区*********，公民身份号码************。委托代理人：胡某某、邓某某，广东纵横天正律师事务所律师。上诉人广州市白云区水务局因被诉行政强制拆除与行政赔偿一案，不服广州铁路运输法院（2020）粤7101行初1512号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。原审法院经审理查明，1996年9月30日，广州市白云区竹料镇人民政府颁发的穗云竹字第NO.00XXX10号《农村（墟镇）宅基地使用证》载明：使用人姓名为曾某某，宅基地座落竹料镇流溪河大罗段，宅基地面积为320㎡，框架结构，贰层，建筑面积为640㎡，四至：东XX家具厂、南XXX、西XX路、北XX修理店(以下简称涉案建筑物)。2018年9月11日，被告向原告作出穗云水责改〔2018〕807号《责令限期改正通知书》，认为原告未经水行政主管部门审批，擅自在流溪河左干渠河道管理范围内所建的建筑（构）物，违反了《中华人民共和国水法》第三十七条第二款的规定。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条和《中华人民共和国水法》第六十五条第一款的规定，要求原告立即停止违法行为，并责令原告在2018年9月14日前自行拆除所建的建筑（构）物，恢复河道原状，逾期不拆除将由政府组织强制拆除，所需费用由当事人承担。原告对上述《责令限期改正通知书》不服，向广州市白云区人民政府申请行政复议。2018年10月31日，广州市白云区人民政府作出云府行复〔2018〕465号《不予受理行政复议申请决定书》，决定对原告的行政复议申请不予受理。2018年11月23日，被告作出《广州市白云区********、冯树华先生信访事项的答复意见》，答复原告：经核查，广州市白云区流溪河灌溉工程管理所已向白云区河涌两岸管理范围内违法建设拆除联席工作小组递交了你们的“一户一册”产权证资料，下一步该小组将进行资料审核确认，根据审核结果作出相关处理。2018年12月14日，被告向广从四路44号业主（曾某某）及租户作出《限期搬离通知》，通知内容为：“……现已逾期，我局将于2018年12月18日组织强拆。……”据被告提交的由原告于2018年12月14日签名的《左干渠出租物业房屋建筑面积等情况签认表》记载，承租方姓名为曾某某，房屋地址为广州市白云区*******，有产权证，产权证名称为宅基地使用证，产权证权属人姓名为曾某某，产权证号为00XXX10，现场实测占地面积“房屋320㎡棚241.08㎡（已自拆）”、现场实测建筑面积“房屋668.8㎡棚241.08㎡（已自拆）”。2018年12月18日，涉案建筑物被拆除。庭审中，被告称根据《左干渠出租物业房屋建筑面积等情况签认表》显示，涉案建筑物由原告自拆，不是由被告强拆，被告在原一审时未提交该证据是因为执法大队当时未提交该份证据给被告。原告则主张该证据不足以认定涉案建筑物由原告拆除，原告仅拆除了241.08㎡的棚，涉案建筑物并非原告自行拆除，原告对被告强制拆除涉案建筑物的行为不服，诉至原审法院。另查明，原告提供的深圳市国策房地产土地估价有限公司于2018年10月8日出具的估价编号为深国策评字FS[2018]100001号房地产估价报告载明，估价对象名称为广州市白云区竹料镇流溪河大罗段（广从四路44号）；用途为农村宅基地；权利人为曾某某；建筑面积为640㎡；评估单价为3980元/㎡；市场价值为254.72万元；估价方法为比较法；选择可比实例A、B、C的交易单价分别为3000元/㎡、3333元/㎡、3548元/㎡；比较因素修正系数表中，涉案建筑物容积率对可比实例A、B、C的系数分别为100/80、100/80、100/90，涉案建筑物装修等级对可比实例A、B、C的系数分别为100/95、100/95、100/100，涉案建筑物设备设施对可比实例A、B、C的系数分别为100/95、100/95、100/100，涉案建筑物完损程度对可比实例A、B、C的系数分别为100/105、100/105、100/105，其余对比系数均为100/100，涉案建筑物比准价格对可比实例A、B、C分别为3957、4397、3576，三个比准价格相差幅度不大，故采用三个比准价格的简单算术平均数作为评估结果，则评估单价为3980元/㎡。原审法院认为，关于涉案建筑物是否为被告强制拆除的问题。被告在原一审案件中确认是其对涉案建筑物进行了强制拆除，也提供证据证明其强拆行为的合法性，在本案诉讼中否认其实施强制拆除行为的依据仅为由原告签名确认的《左干渠出租物业房屋建筑面积等情况签认表》，但该确认表上记载的现场实测占地面积“房屋320㎡棚241.08㎡（已自拆）”、现场实测建筑面积“房屋668.8㎡棚241.08㎡（已自拆）”，“（已自拆）”仅标明在“棚241.08㎡”后，且原告称其仅拆除了241.08㎡的棚，涉案建筑物并非原告自行拆除。因此，《左干渠出租物业房屋建筑面积等情况签认表》不足以证明涉案建筑物是由原告自行拆除。被告在庭审中的陈述与原一审案件中的陈述相矛盾，又不能提供合理解释，因此，对被告否认其实施了对涉案建筑物强制拆除行为的主张，原审法院不予采纳。《中华人民共和国水法》第十二条第四款规定：“县级以上地方人民政府水行政主管部门按照规定的权限，负责本行政区域内水资源的统一管理和监督工作。”第六十五条第一款规定;“在河道管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物，或者从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动的，由县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构依据职权，责令停止违法行为，限期拆除违法建筑物、构筑物，恢复原状；逾期不拆除、不恢复原状的，强行拆除，所需费用由违法单位或者个人负担，并处一万元以上十万元以下的罚款。”根据上述规定，本案被告作为广州市白云区水行政主管部门，对辖区内违法建设妨碍行洪建（构）筑物的行为具有进行查处的职权。关于案涉强制拆除行为是否合法的问题。根据现行水法的规定，为了行洪安全，保障生命财产安全，确实应该拆除在河道管理范围内妨碍行洪的建筑物、构筑物，但涉案建筑物已取得《农村（墟镇）宅基地使用证》，被告应当妥善处理补偿后才予以拆除。此外，根据《中华人民共和国行政强制法》第三十四条、第三十五条、第三十六条、第三十七条的规定，行政强制执行机关在实施强制拆除前应履行催告、作出强制执行决定等程序。本案中，被告在作出《责令限期改正通知书》后即作出强制拆除行政行为，违反了上述规定。关于原告要求赔偿的问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”第四条规定：“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（一）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的；（二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的；（三）违法征收、征用财产的；（四）造成财产损害的其他违法行为。”第三十二条第一款规定：“国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。”第三十五条规定：“有本法第三条或者第十七条规定情形之一，致人精神损害的，应当在侵权行为影响的范围内，为受害人消除影响，恢复名誉，赔礼道歉；造成严重后果的，应当支付相应的精神损害抚慰金。”第三十六条规定：“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：……（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。”本案中，被告实施的强制拆除行为违法，由此给原告合法财产造成的损失应当依法承担赔偿责任。关于原告要求赔偿建筑物本身价值254.72万元，原告提供了房地产估价报告，虽然被告认为该估价报告包含地价且评估方法不合理，但鉴于涉案建筑物已被强制拆除，估价报告是评估机构根据委托人的委托,运用专业知识按照评估准则要求出具的书面专业意见，该估价报告可以作为赔偿依据的参考。在该估价报告中，比较因素修正系数最大的比较因素为容积率，但容积率是指一定地块内，总建筑面积与建筑用地面积的比值，通常适用在建设用地中，而对于宅基地，宅基地上能建设房屋的总建筑面积和层数即为宅基地证上标明的总建筑面积和层数，不存在对容积率的计算，因此，综合考虑估价报告的内容、房屋的建设时间等因素，酌情以3300元/㎡共211.2万元计算赔偿金额。至于重建成本、经营损失、家庭生活损失并非被告强制拆除涉案房屋所造成的损失，而精神损失不符合《中华人民共和国国家赔偿法》第三十五条的规定，因此原告请求上述两项赔偿的理由不充分，原审法院不予采纳。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、第七十六条以及《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（八）项的规定，判决：一、确认被告广州市白云区水务局于2018年12月18日强制拆除原告曾某某位于竹料镇流溪河大罗村段的农村（墟镇）宅基地上广从四路44号建筑物的行政行为违法；二、被告广州市白云区水务局于本判决发生法律效力之日起十五日内赔偿原告曾某某经济损失人民币211.2万元；三、驳回原告曾某某的其他诉讼请求。上诉人广州市白云区水务局不服原审判决，向本院上诉称：一、涉案建筑物属于违法建设。该建筑物建于1995年至1996年期间，建设位置位于钟落潭镇大罗村流溪河左干渠上，根据《中华人民共和国水法》第二十九条和第四十七条的规定，并结合1992年9月10日由广州市白云区人民政府印发《关于划定水利水电工程管理和保护范围的规定》中“二、工程管理和保护范围的划定”明确“流溪河灌区左右干渠管理范围外五米”为其保护范围的规定，涉案建筑物处于水工程保护范围内，必然危害流溪河灌区干渠的安全，被上诉人未经水行政主管部门审批，擅自建设涉案房屋，违反2016年7月2日开始实施的《中华人民共和国水法》第二十四条、第六十五条第一款规定，上诉人在调查核实基础上作出案涉责令限期改正通知，责令自行清拆违法建筑，恢复原状，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。二、上诉人在拆除涉案建筑物前曾调查询问过曾某某，并制作了《调查询问笔录》，告知其享有陈述、申辩权，后于2018年12月14日发出《限期搬离通知》，告知逾期未拆除的上诉人将组织强拆，依法进行催告。由于被上诉人未在指定限期内履行自行拆除义务，上诉人依法强制拆除，并无不妥，且上诉人强制拆除前，被上诉人已自行搬离物品，其主张赔偿各项经济损失缺乏事实和法律依据。三、被上诉人提供的涉案建筑物评估报告未考虑属于违法建设性质，该评估报告中亦包含了涉案建筑物屋所占地块价格，估价不合理，对此份证据应不予采信。综上，原审判决认定事实不清，适用法律错误，请求二审撤销原审判决，并驳回被上诉人的诉讼请求。被上诉人曾某某在二审期间未提交书面答辩意见。经二审审理查明，原审判决查明的事实清楚并有相应证据证实，本院二审予以确认。本院认为，本案争议焦点为上诉人强制拆除涉案建筑物是否合法。关于涉案建筑物性质认定。本案中，广州市白云区竹料镇人民政府在1996年9月30日向被上诉人核发涉案建筑物的宅基地使用证，占地面积为320㎡，建筑面积为640㎡。被上诉人对于在该宅基地上所建的涉案建筑物已依法取得所有权，在宅基地使用证未经法定程序认定违法或撤销前，上诉人不能以现行有效的建设要求否定以前建设行为的合法性。且被上诉人在1996年建成至2018年9月近20余年占有使用期间，政府主管部门亦未曾对此作出处理，被上诉人有理由相信涉案建筑物为合法建筑。上诉人以涉案建筑物位于流溪河灌区左右干渠上，在水工程保护范围内，违反《中华人民共和国水法》(1988年施行)第二十九条规定，危害流溪河灌区干渠河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪，涉及公共安全需要予以拆除，但亦应遵循公平有偿原则，保障上诉人的合法利益，给予合理补偿。现上诉人在2018年9月11日作出涉案《责令限期改正通知书》，认定涉案建筑物违反《中华人民共和国水法》第三十七条第二款和第六十五条第一款的规定，责令上诉人自行拆除涉案建筑物，恢复河道原状，在2018年12月18日以涉案建筑物属于违法建设为由，实施强制拆除行为，规避补偿程序，事实认定不清，适用法律错误，违反了信赖利益保护原则，也不符合依法行政原则，侵犯了被上诉人合法财产权益，原审判决认定上诉人实施的强制拆除行为违法，并无不当。上诉人主张涉案建筑物为违法建设可迳行予以拆除的理由，不能成立，本院不予支持。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条、第十五条、《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第四十七条规定，上诉人在采取涉案强制拆除行为的过程中造成被上诉人的合法财产损失理应赔偿。由于涉案建筑物系上诉人的合法财产，已被强制拆除且不能恢复原状，被上诉人亦提供了涉案建筑物估价报告，证明该房产市场价值为254.72万元，原审法院综合考虑该估价报告的内容、房屋的建设时间等因素，酌情以3300元/㎡计算赔偿金额为211.2万元，并无不妥。上诉人主张赔偿金额过高，但没有提供相应的证据证明，本院不予支持。综上所述，原审判决认定事实清楚，证据确实充分，程序合法。上诉人的上诉请求理据不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人广州市白云区水务局负担。本判决为终审判决。审 判 长 杨立志审 判 员 杨 芳审 判 员 彭铁文二〇二〇年十二月二十九日法官助理 汪姝丽书 记 员 陈土飞