河北省沧州市中级人民法院 民 事 裁 定 书 （2021）冀09民终122号 上诉人（原审原告）：刘爱敏，女，1964年10月12日出生，汉族，住黄骅市。 上诉人（原审原告）：冯健云，女，1988年9月27日出生，汉族，住黄骅市。 上诉人（原审原告）：冯健莹，女，1990年5月1日出生，汉族，住黄骅市。 上诉人（原审原告）：冯健月，男，1991年10月19日出生，汉族，住黄骅市。 被上诉人（原审被告）：沧县兴济镇町瞳村村民委员会。 法定代表人秦风敏，职务，主任。 被上诉人（原审被告）：秦景华，男，1955年4月13日出生，汉族，住沧县。 被上诉人（原审被告）：秦风树，男，1955年12月9日出生，汉族，住沧县兴济镇町瞳村。 被上诉人（原审被告）：冯裕章，男，1971年3月10日出生，汉族，住沧县。 上诉人刘爱敏、冯健云、冯健莹、冯健月因与被上诉人沧县兴济镇町瞳村村民委员会、秦景华、秦风树、冯裕章土地承包经营权纠纷一案，不服河北省沧县人民法院（2020）冀0921民初291号民事裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理。 上诉人刘爱敏、冯健云、冯健莹、冯健月上诉请求：1.撤销一审裁定，对本案进行实体审理，支持上诉人在原审中的全部诉讼请求。2.全部诉讼费用由被上诉人承担。事实和理由：一、原审裁定适用法律错误、损害了上诉人合法的土地承包经营权益。1、本案系农村土地承包经营权纠纷属于人民法院民事诉讼受案范围，原审法院根据《土地管理法》有关规定，裁定驳回起诉，属于适用法律错误。《中华人民共和国农村土地承包法》第五十五条明确规定，“因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉”。《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》第二条规定“农村土地承包经营纠纷调解和仲裁，适用本法。农村土地承包经营纠纷包括：（一）因订立、履行、变更、解除和终止农村土地承包合同发生的纠纷；（二）因农村土地承包经营权转包、出租、互换、转让、入股等流转发生的纠纷；（三）因收回、调整承包地发生的纠纷；（四）因确认农村土地承包经营权发生的纠纷；（五）因侵害农村土地承包经营权发生的纠纷；（六）法律、法规规定的其他农村土地承包经营纠纷。第四条规定“当事人和解、调解不成或者不愿和解、调解的，可以向农村土地承包仲裁委员会申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉”。《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题司法解释》一、受理与诉讼主体，第一条规定下列涉及农村土地承包民事纠纷，人民法院应当依法受理：（一）承包合同纠纷；（二）承包经营权侵权纠纷；（三）承包经营权流转纠纷；（四）承包地征收补偿费用分配纠纷；（五）承包经营权继承纠纷。集体经济组织成员因未实际取得土地承包经营权提起民事诉讼的，人民法院应当告知其向有关行政主管部门申请解决。集体经济组织成员就用于分配的土地补偿费数额提起民事诉讼的，人民法院不予受理。第二十条规定“发包方就同一土地签订两个以上承包合同，承包方均主张取得土地承包经营权的，按照下列情形，分别处理：（一）已经依法登记的承包方，取得土地承包经营权；（二）均未依法登记的，生效在先合同的承包方取得土地承包经营权；（三）依前两项规定无法确定的，已经根据承包合同合法占有使用承包地的人取得土地承包经营权，但争议发生后一方强行先占承包地的行为和事实，不得作为确定土地承包经营权的依据”。《河北省农村土地承包条例》第三十九条规定“土地承包合同或者土地承包经营权流转合同被确认为部分无效、无效或者被撤销后，县级人民政府应当根据当事人或者利害关系人的申请，以及生效的裁决或者判决等相关材料，依法变更、收回或者注销按照该合同所颁发的土地承包经营权证或者林权证等证书。土地承包合同被确认无效或者被撤销后，因该合同取得的土地应当予以返还。返还土地的时间应当在当季农作物收获期结束后或者下一耕种期开始前”。基于上述规定，上诉人在本案中完全具备提起民事诉讼的权利，所请求的事项也是人民法院民事诉讼受案的范围。也只有依法确认了被上诉人之间承包合同无效后，上诉人才能向人民政府要求撤销被上诉人的承包经营权证书，这是法律明确规定的法定程序。但原审法院以当事人双方都存在土地承包经营权证书为由认为应适用《土地管理法》的有关规定需要先由人民政府处理后才能起诉的认定是极其错误，严重混淆了土地承包经营权和土地使用权的概念。土地承包经营权，指公民、集体对集体所有或国家所有由全民所有制或集体所有制单位使用的国有土地的承包经营权，权利内容由合同约定。土地使用权，是指国家机关、企事业单位和农民集体等凡具备法定条件者，依照法定程序或依约定对国有土地或农民集体土地所享有的占有、利用、收益和有限处分的权利。从以上概念可以看出，土地承包经营权与土地使用权是两个不同的概念，土地使用权是从土地所有权中分离出来的一种独立的权利，其权能是所有权的一部分，而土地承包经营权与《土地管理法》中规定的所有权、使用权、经营管理并非并列的一项权利，属于所有权的一项权能。根据《土地管理法》第11条的规定，农村集体土地所有权、农村集体土地建设用地使用权等4现权利，需要经过相关政府部门等级造册，核发证书予以确认，属于物权，而该条文中并没有列举土地承包经营权，说明立法的本意也未将土地承包经营权列入土地使用权中。实践中，土地承包经营权的设立和变更均是通过签订承包合同完成的，登记只是土地承包经营权设立、转让的对抗要件，非生效要件，是一种民事行为。本案中争议的焦点是农村土地承包经营权范围，是土地承包经营权的确认、侵权纠纷，并非土地使用权纠纷，故上诉人完全可以依照上述法律规定选择直接提起民事诉讼。2、贵院此前二审审理已经认定本案是农村土地承包经营权纠纷，原审人民法院应依法实体审理。本案系发还重审案件，发还裁定要求一审法院重审时应按照《农村土地承包法》第二十六条、第二十九条、《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题司法解释》第六条、第十条等规定要求一审法院应根据相关规定进一步审查原告是否自愿交回承包地或被告是否依法收回承包地、并在此基础上进一步审查被告村委会是否能够返还争议土地，争议土地现由谁耕种，如争议土地现由第三人耕种必要时应追加争议土地的实际耕种人为当事人。由此可以见，贵院做出的生效裁定己经确认了本案性质，也明确了本案属于人民法院民事诉讼受案范围，因此一审法院驳回上诉人的起诉是非常和极其不负责任的。假设本案由人民政府处理，但涉案承包经营权合同属于民事合同范畴，不确认合同的效力，政府无法处理，但对于民事合同效力的认定又是人民法院主管范围，势必又会存在告知上诉人需要先行民事诉讼的可能，由此上诉人必将陷入两难。二、上诉人对争议土地具有合法的土地承包经营权，被上诉人之间就涉案土地存在的土地承包经营合同无效。本案发还重审后，上诉人依法追加了争议土地的实际耕种人秦景华、秦风树、冯裕章为被告参加了诉讼，并增加了诉讼请求，要求法院确认上诉人对争议土地具有合法有效的承包经营权、被上诉人之间就争议土地存在的承包合同无效。1、上诉人对争议土地具有合法、有效的土地承包经营权。1999年上诉人及冯裕龙（2005年己故，系上诉人刘爱敏之夫、上诉人冯健云、冯健莹、冯健月之父）与被上诉人村委会就争议土地签订了农村土地承包经营合同，承包期三十年，自1999年1月至2028年12月31日，沧县人民政府颁发了土地承包经营权证书予以确认。被上诉人对此也无异议。依照《农村土地承包法》第一条、《物权法》第一百二十四条、一百二十五条、一百二十六条之规定，上诉人对争议土地存在合法、有效的承包经营权是铁定的事实，依法受到保护。1）、上诉人及家庭成员从未有过向被上诉人村委会自愿交回争议土地的意思表示。被上诉人村委会称，上诉人原家庭成员冯裕龙生前曾向其表示交回承包地，并提供了所谓证人出庭作证，但这都是子无须有，纯属捏造。假设冯裕龙真有过交回土地的想法，其一，他的意思不能代表全体上诉人，因为我国农村土地承包形式是家庭联产承包责任制。其二，不符合自愿交回土地的法定程序。承包期内自愿交回土地的必须采取书面形式，且须提前通知发包方。《农村土地承包法》第三十条、《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题司法解释》第二十九条、《河北省农村土地承包条例》第三十四条第一项等对此有明确规定。被上诉人称上诉人己经自愿交回争议土地的说法与事实不符，更与法律相悖。2）、被上诉人村委会承包期内调整土地、收回争议土地的行为违法、无效。被上诉人村委会称，由于村里人口等原因发生变化，曾多次调整过承包地，并把争议的土地收回另行发包给了其他三名被上诉人。上诉人认为，被上诉人村委会的行为是严重违法和违背党中央农村土地政策的。《农村土地承包法》第二十八条明确规定“承包期内，发包方不得调整承包地。承包期内，因自然灾害严重毁损承包地等特殊情形对个别农户之间承包的耕地和草地需要适当调整的，必须经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府和县级人民政府农业农村、林业和草原等主管部门批准”。本案争议土地承包期内，并未发生重大自然灾害情形，村委会所谓的调整土地行为更并未按照法定程序报请政府批准，因此该行为是非法和无效的。被上诉人村委会非法调整和收回争议土地的行为，《农村土地承包法》第五十七条、《物权法》第一百三十条、第一百三十一条、《河北省农村土地承包条例》第四十六条、《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题司法解释》第五条、第六条等有关法律、法规、司法解释均明确规定了法律后果和需要承担的法律责任。3）、上诉人一家迁入现居住地，不违反土地承包法收回承包经营权的规定。根据《农村土地承包法》第二十条之规定，国家保护进城农户承包经营权，且上诉人迁入的是不设区的黄骅市，被上诉人村委会亦无权收回争议的土地。2、被上诉人村委会与被上诉人秦景华、被上诉人秦风树、被上诉人冯裕章之间争议土地承包合同无效。被上诉人村委会违法将争议土地又发包给了被上诉人秦景华、被上诉人秦风树、被上诉人冯裕章，虽然该三户称已经取得了土地确权证书，但这不影响他们之间承包合同无效的事实。根据法律规定，土地确权的前提必须是发包方和承包方存在合法有效的土地承包合同。《河北省农村土地承包条例》第三十七条明确规定“有下列情形之一的，土地承包合同或者土地承包经营权流转合同无效：（一）以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家、集体或者第三人利益的；（二）发包方无权发包、未按照法定程序发包，以及未按照依法讨论通过的土地承包方案发包的；三）强迫承包方进行土地承包经营权流转的；（四）承包方违反法律、行政法规规定转让承包地的；（五）土地承包经营权以转包、出租、入股等方式流转后，受让方未经转出方同意再行流转且转出方不予认可的；土地承包合同或者土地承包经营权流转合同的无效，由当事人或者有利害关系的第三人提出确认申请，由农村土地承包仲裁委员会或者人民法院依法确认”、第三十九条规定“土地承包合同或者土地承包经营权流转合同被确认为部分无效、无效或者被撤销后，县级人民政府应当根据当事人或者利害关系人的申请，以及生效的裁决或者判决等相关材料，依法变更、收回或者注销按照该合同所颁发的土地承包经营权证或者林权证等证书。土地承包合同被确认无效或者被撤销后，因该合同取得的土地应当予以返还。返还土地的时间应当在当季农作物收获期结束后或者下一耕种期开始前”。《最髙人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题司法解释》第六条规定“因发包方违法收回、调整承包地，或者因发包方收回承包方弃耕、撂荒的承包地产生的纠纷，按照下列情形，分别处理（一）发包方未将承包地另行发包，承包方请求返还承包地的，应予支持；（二）发包方己将承包地另行发包给第三人，承包方以发包方和第三人为共同被上诉人，请求确认其所签订的承包合同无效、返还承包地并赔偿损失的，应予支持。但属于承包方弃耕、撂荒情形的，对其赔偿损失的诉讼请求，不予支持”基于本案事实、根据上述法律规定，上诉人认为原审裁定回避了本案属于农村土地承包经营权纠纷以及应适用农村土地承包法相关法律、法规、司法解释等事实，错误适用《土地管理法》将涉案纠纷排除在民事诉讼受案范围，损害了上诉人的合法权益，为此上诉人提出上述上诉请求，请二审人民法院支持。 一审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解決；协商不成的，由人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，才可以向人民法院起诉。本案中，原告主张被告返还其承包地，原告认为其拥有现有诉争地块的使用权，并提供土地承包经营权证等证据，被告村委会以及三被告秦景华、秦凤树、冯裕章亦均认为秦景华、秦凤树、冯裕章享有诉争地块的使用权，亦提供农村土地承包经营权证书等证据，因此在原告以及秦景华、秦凤树、冯裕章均认为对诉争土地具有使用权、诉争土地权属存在争议的情况下，应有由人民政府处理，四原告的起诉不符合起诉条件。一审裁定：驳回四原告刘爱敏、冯建云、冯健莹、冯健月的起诉。 本院认为，《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条规定：“起诉必须符合下列条件：（一）原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实、理由；（四）属于人民法院受理民事诉讼的范围和受诉人民法院管辖”。《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解決；协商不成的，由人民政府处理。个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。”本案中，上诉人与被上诉人在原审庭审中均提供了土地承包经营权证等证据证实双方均对案涉土地具有承包经营权，只有在土地权属具体明确的前提下，才会产生土地侵权的问题，本案实质是土地权属存在异议引起的土地确权之争，根据上述法律规定，应由人民政府处理。因此，本案不属于人民法院受理的民事案件的审理范围，上诉人的起诉不符合起诉条件。 综上，刘爱敏、冯健云、冯健莹、冯健月的上诉请求理据不足，不予支持；一审裁定正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项、第一百七十一条规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  温丽梅 审判员  王铁川 审判员  王济长 二〇二一年一月十八日 书记员  迟 薇