辽宁省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）辽行终1484号上诉人（一审原告）：秦皇岛宝域房地产开发有限公司。所在地址河北省秦皇岛市海港区文化里2栋4单元6号。法定代表人：曹维敏，该公司总经理。委托诉讼代理人：谭旭光，该公司经理。被上诉人（一审被告）：台安县人民政府，所在地址台安县梅园行政新区写字楼。法定代表人：刘广新，该县政府县长。委托诉讼代理人：肇倩，该县司法局工作人员。委托诉讼代理人：李想，辽宁仁锦合律师事务所律师。秦皇岛宝域房地产开发有限公司（以下简称宝域公司）因诉台安县人民政府（以下简称台安县政府）行政行为违法一案，不服鞍山市中级人民法院（2020）辽03行初24号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，并组织双方当事人进行了询问。宝域公司的法定代表人曹维敏及其委托诉讼代理人谭旭光，台安县政府的委托诉讼代理人肇倩、李想到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院经审理查明，2008年4月，原告以出让方式取得台安镇一街道南郊委19140平方米国有土地使用权，并取得该土地的使用证。2008年5月，原告取得该土地的建设用地规划许可证。2008年7月，原告取得宝域家园1-9号楼建设工程规划许可证。2008年8月，原告取得该工程项目的建筑工程施工许可证，而后原告取得该工程项目的商品房预售许可证。2010年3月，原告以出让方式取得台安镇一街道南郊委1905.5平方米国有土地使用权，并取得该土地的使用证。2010年3月，原告取得该土地的建设用地规划许可证。2010年4月，原告取得宝域家园10号楼建设工程规划许可证。2010年6月，原告取得该工程项目的建筑工程施工许可证，而后原告又取得该工程项目的商品房预售许可证。2014年11月至2015年6月刘力芹经手以雅澜公司名义与屈孝、吴永江、徐玲、张春红、赵洪海、王继红、宋伟光、孙立民、陈志、田国政、张国华、付恩荣、徐丽、赵桂芬、赵志永、刘志刚、刘国忠、范桂祥、王奎彦、李成羲、才福双、郭宏伟、李福良、杨宝良、李术环、靳晓丹、丁占海、陈素珍等28人签订《房屋征收（产权调换）与补偿协议书》，协议甲方为征收人雅澜公司，乙方为被征收人屈孝等人，协议的主要内容是，按照城市发展规划要求，经相关部门批准，甲方现对产权为乙方的房屋及附属物进行征收，依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》相关规定，甲乙双方就房屋征收与附属物补偿、过渡期安置达成如下协议：项目名称华阳小区，征收地址胜利东路三粮库路北。甲方将本征收区域内新建住宅楼作为对乙方房屋征收后进行产权调换的回迁房屋，乙方也可以按甲方提供的其他房源另行选择。上述协议乙方的回迁房中包括原告开发的宝域家园1号楼、8号楼及10号楼房屋。协议签订后，屈孝等人开始使用宝域家园的房屋。2016年8月至2017年1月，原告以屈孝等人为被告提起返还原物民事诉讼。台安县人民法院经审理认为，刘力芹在没有取得宝域公司同意的情况下，将屈孝等人回迁安置在宝域家园小区属无权处分。事后宝域公司对刘力芹的行为又不予追认，故屈孝等人占有讼争房屋属无权占有，应予返还。2016年12月至2017年4月台安县人民法院作出（2016）辽0321民初1478、1479、1480、1483、1484、1485、1490、1491、1492、1495、1496、1499、1500、1501、1503、1512、1505、1506、1513、1514、1515、1516、1517号、（2017）辽0321民初64、66、68、71、72号民事判决书，判决屈孝等人返还房屋给宝域公司，判决已发生法律效力。2017年4月至5月，台安县人民法院作出（2017）辽0321民初804号、992号民事判决，判决吴刚将占有的宝域家园10号楼1单元502室、判决张国华将占有的宝域家园3号楼1单元301房屋返还宝域公司。上述两份判决中没有关于雅澜公司签订安置协议书的事实。2017年7月27日，台安县政府办公室作出第18期县政府业务会议纪要，该会议决定第2项载明：三粮库对面地块的征收户上访问题，由县房屋征收管理局与开发企业对接，将开发企业未能安置的征收户，在四季花园、书香苑及美伦堡小区还迁，由县房屋征收管理局与三个小区的开发企业协调，提供相应房源。2017年9月12日，台安县房屋征收管理局向原告法定代表人曹维敏作出（2017）第1号《依申请公开政府信息告知书》，答复如下：现就你申请公开关于“提供台安县胜利路三粮库北蔬菜村房屋征收决定书、房屋征收补偿方案和公示时间”的相关事项答复如下：按照你所申请的内容，我局提供了三粮库蔬菜村房屋征收决定书，房屋征收补偿安置方案和公示时间。2017年9月28日，台安县房屋征收管理局向原告法定代表人曹维敏作出（2017）第2号《依申请公开政府信息告知书》，答复如下：现就你申请公开关于“1、提供台安县胜利路三粮库北蔬菜村房屋征收决定书、房屋征收补偿方案和公示时间和上述文件公示的方式。2、该处发生的拆除房屋行为，是不是由县政府负责的房屋征收行为”的相关事项答复如下：按照你所申请的内容，我局提供了三粮库北蔬菜村房屋征收决定书，房屋征收补偿安置方案和公示时间，并以醒目位置粘贴的方式公告。公示日期以后的，都是县政府房屋征收行为。另查，2019年12月31日，鞍山市千山区人民法院作出（2019）辽0311刑初67号刑事判决书，判决被告人刘力芹犯诈骗罪和寻衅滋事罪，决定执行有期徒刑十四年，并处罚金人民币七十五万元。判决书中关于刘力芹寻衅滋事的犯罪事实，认定如下：2012年起至2018年11月8日，被告人刘力芹在明知宝域家园小区房屋车库产权均归秦皇岛宝域公司所有的情况下，以其与秦皇岛宝域公司有经济纠纷为由，未经秦皇岛宝域公司同意，多次私自雇佣他人，更换台安县宝域家园小区住宅车库门锁以自己占用出租、出借出售、安置动迁户等方式，强占宝域家园小区房屋75套，车库28个。其中刘力芹自己占用房屋16套，私自出售4套，安置台安县三粮库道北动迁户55套。该判决已经发生法律效力。一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项规定，提起诉讼应当符合下列条件：（三）有具体的诉讼请求和事实根据。《最高人民法院关于适用的解释》第五十四条第一款第二项规定，依照行政诉讼法第四十九条的规定，公民、法人或者其他组织提起诉讼时应当提交被诉行政行为存在的材料。本案中，原告主张被告实施了“违法处分原告房屋用于产权调换的事实行为”，但原告向本院提供的证据不能证明被告实施了上述行为。第一、原告提供的雅澜公司与屈孝等28人签订的《房屋征收（产权调换）与补偿协议书》中，甲方为雅澜公司盖章，经办人为刘力芹，协议书中并没有被告的意思表示；第二、原告主张被告委托雅澜公司实施产权调换行为没有事实依据，原告提供的信息公开告知书、房屋征收决定、房屋征收补偿方案、会议纪要、台安县房屋征收管理局签订的安置协议、雅澜公司与高英伟等人签订的安置协议等证据均不能证明是被告委托雅澜公司使用宝域家园房屋进行产权调换；第三、本案相关民事判决和刑事判决已认定屈孝等人占用宝域家园房屋系刘力芹经手以雅澜公司名义作出的安置行为。综上，原告主张被告实施了房屋产权调换行为没有事实依据，原告的起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项规定的起诉条件。综上，依据《最高人民法院关于适用行政诉讼法>的解释》第六十九条第一款第一项规定，裁定如下：驳回原告秦皇岛宝域房地产开发有限公司的起诉。案件受理费50元本裁定生效后返还原告秦皇岛宝域房地产开发有限公司。宝域公司上诉称，上诉人一审诉讼请求是“确认被告违法处分原告房屋用于产权调换的事实行为违法”，上诉人的诉讼请求具有事实和法律依据，原审裁定适用法律错误，应依法予以改判。一、使用上诉人所有的房屋进行产权调换是被上诉人做出的行政事实行为，其责任应由被上诉人承担。二、雅澜公司与被征收人签订《房屋征收（产权调换）与补偿协议》用上诉人房屋安置被征收户的行为，应视为受被上诉人委托实施。1.一审裁定割裂了国有土地上房屋征收与补偿之间的关系，将产权调换这一政府职权行为认定为民事行为，遗漏了法定行政责任主体。2.混淆了行政事实行为与具体行政行为之间的界限，将有无“意思表示”作为认定事实行为的必备要件，未能运用事实、法律、逻辑对本案作出正确推定，属适用法律错误。3.将宝域家园房屋进行产权调换，被上诉人是此事件的唯一受益人。被上诉人通过雅澜公司的行为，实现了土地上的房屋拆迁和安置补偿，达到了房屋征收目的。目前，被上诉人无偿占有宝域家园房屋，致使被征收户居住已达5年之久，且至今没有解决。在党中央国务院特别强调保护民营企业家权益的背景下，台安县人民政府以如此恶劣的方式侵犯外来民营企业的合法权益，严重损害了当地营商投资环境，对政府形象造成恶劣影响。请求：1.依法撤销一审裁定；2.支持上诉人一审诉求，依法改判被上诉人使用上诉人房屋进行产权调换的事实行为违法；3.诉讼费用由被上诉人承担。台安县政府答辩称，1.本案《房屋征收决定》《征收补偿方案》未经先期调研、草拟征收决定、报请分管副县长审阅、稳定性评估、县政府会议通过等5项程序，违反法定程序，不存在政府征收意图，依法不具有效力。2.上述《房屋征收决定》《征收补偿方案》从未对外公示，不具有外部行政行为性质，不产生外部行政效力。3.案涉所谓的“房屋征收行为”系由刘力芹、雅澜公司、添隆公司以个人名义和公司所为，不能代表行政机关，也不具有行政效力。案涉数十份补偿协议均由刘力芹、雅澜公司、添隆公司与案涉地块村民签订并签名、盖章，从未获得被上诉人授权，系民事行为，不能代表行政机关，不能成立行政行为，不具有行政效力。4.政府没有在后续过程中以行政征收名义实施行政行为。2017年政府出于社会管理职责，不得已才介入该多方民事纠纷，以安置上访村民，该维稳处置行为不能成立行政征收的行政行为。自2008年上诉人与刘力芹、李光野合作开宝域家园项目起，其纠纷系民事纠纷，应当通过民事程序解决。5.上诉人提供（2017）最高法行再101号行政判决，与本案存在根本差别，不存在参照条件。该案例能够确认政府实施了征收行为。本案被上诉人未实施征收行为，刘力芹等个人行为不能直接推定为政府行为。一审裁定驳回上诉人起诉并无不当。被上诉人从未处置过上诉人的房屋。上诉人不具备原告主体资格，案涉房屋受侵害是个人和公司的民事侵权造成，请求二审法院依法驳回上诉，维持原裁定。本院经审理查明的事实与一审法院查明的事实一致，本院予以确认。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项规定：“提起诉讼应当符合下列条件：……（三）有具体的诉讼请求和事实根据；……。”《最高人民法院关于适用的解释》第五十四条第一款第二项规定：“依照行政诉讼法第四十九条的规定，公民、法人或者其他组织提起诉讼时应当提交以下材料：……（二）被诉行政行为或者不作为存在的材料；……。”上诉人起诉请求确认被上诉人违法处分上诉人房屋用于产权调换的事实行为违法，但上诉人向一审法院提供的证据不能证明被上诉人实施了上述行为。一是案涉雅澜公司与屈孝等28人签订的《房屋征收（产权调换）与补偿协议书》中，甲方（征收人）为雅澜公司盖章，经办人为刘力芹，协议书中并没有载明征收人为被上诉人，而是雅澜公司。二是被上诉人主张其并未委托雅澜公司签订该批产权调换补偿协议书。上诉人一审期间提供的信息公开告知书、房屋征收决定、房屋征收补偿方案、会议纪要、台安县房屋征收管理局签订的安置协议、雅澜公司与高英伟等人签订的安置协议等证据均不能证明是被上诉人委托雅澜公司使用宝域家园房屋进行产权调换。上诉人主张被上诉人委托雅澜公司实施产权调换行为没有事实依据。三是案涉相关民事判决和刑事判决已认定屈孝等人占用宝域家园房屋系刘力芹经手以雅澜公司名义作出的安置行为。根据上述法律规定，上诉人的诉讼请求没有事实依据，一审以其起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项规定的起诉条件为由裁定驳回起诉并无不当。综上，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。宝域公司的上诉请求无事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  康宪雷审判员  禹政一审判员  吴晓红二〇二一年一月二十五日法官助理赵玉瑾书记员鞠林