山东省潍坊市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2021)鲁07行终16号 上诉人（原审第三人）李伟波，男，汉族，1971年7月8日生，住寒亭区。 委托代理人方明辉，山东求是和信律师事务所律师。 委托代理人路平，山东求是和信律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）潍坊市自然资源和规划局，住所地：潍坊市奎文区文化路1872号。 法定代表人刘建成，局长。 委托代理人臧晨光，山东求是和信（潍坊滨海）律师事务所律师。 委托代理人徐建文，山东求是和信律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）李桂香，女，1928年6月24日生，汉族，住寒亭区。 委托代理人常雅丽，山东潍滨律师事务所律师。 委托代理人党艳静，山东潍滨律师事务所律师。 原审第三人李德臣，男，1942年12月3日生，汉族，住寒亭区。 上诉人李伟波因与被上诉人潍坊市自然资源和规划局、李桂香，原审第三人李德臣土地行政登记一案，不服山东省潍坊市寒亭区人民法院（2020）鲁0703行初8号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院认定事实：1951年12月21日，潍北县人民政府为原告之父李在诚（又称李在成）颁发涉案房屋的《山东省土地房产所有证》。1987年3月8日,李在诚因赡养问题,在李家沿村原支部书记李月明、族人李**、第三人李德辰的见证下，由原告兄妹达成赡养协议，原告父亲由原告赡养，并在其父亲去世后，其父亲的上述房屋由原告继承。后原告将涉案房屋借给第三人李德臣使用。2010年11月16日，第三人李德臣之子即李伟波以自己的名义将涉案房屋向潍坊市国土资源局寒亭分局提交了《土地登记申请表》,2012年11月7日，潍坊市国土资源局寒亭分局为第三人李伟波颁发宗地号为0××6号集体土地使用证。因原告对被告的上述颁证行为不服，诉至法院，请求法院依法撤销被告为第三人李伟波颁发的宗地号0××6集体土地使用证。 一审法院认为，根据《土地登记办法》第九条“申请人申请土地登记，应当根据不同的登记事项提交下列材料：（一）土地登记申请书；（二）申请人身份证明材料；（三）土地权属来源证明；（四）地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标；（五）地上附着物权属证明；（六）法律法规规定的完税或者减免税凭证；（七）本办法规定的其他证明材料。”的规定，结合本案的实际，涉案房产为旧房，在申请土地登记时，应当“提交土地权属来源证明”、“地上附着物权属证明”后才能进行土地登记，从原、被告及第三人提供的证据看，均未有上述证据，因此，应当认定被告为第三人李伟波颁发的宗地号0××6集体土地使用证认定事实不清，主要证据不足，应予依法撤销。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第一项之规定，判决撤销被告为第三人李伟波颁发的宗地号0××6集体土地使用证。案件受理费50元，由被告负担。 上诉人李伟波不服一审判决上诉称，一、一审判决适用法律错误。一审法院在行政诉讼中应当审理一审被告行政行为的合法性。本案中，根据《行政许可法》第六十九条的规定，可以撤销行政许可情形：（一）行政机关工作人员滥用职权、玩忽职守作出准予行政许可决定的：（二）超越法定职权作出准予行政许可决定的：（三）违反法定程序作出准予行政许可决定的：（四）对不具备申请资格或者不符合法定条件的申请人准予行政许可的；（五）依法可以撤销行政许可的其他情形。被上诉人申请撤销的行政许可并不具备准予撤销的条件。一审被告行政许可机关既无滥用职权、玩忽职守，无超越职权，违反法定程序，也无对不符合条件的申请人准予许可的情形，更不具备可以撤销的其他情形，一审法院根据《土地登记办法》的第9条的规定，以应当提交“土地权属来源证明”、“地上附着物证明”为依据，作出撤销判决：明确属于错误认定，上诉人认为“土地权属来源证明”有一审被告提供的“寒亭区人民政府关于确认固堤街道宅基地使用权的批复”为依据，“地上附着物权属证明”有被告提交的“公示证明”为依据。上诉人作为一名老百姓，是严格按照土管部门当年的规定提交的申请批准手续，一审法院的撤销明显属于事实未查清，适用法律错误。二、被上诉人以涉案房屋借给一审第三人李德臣使用属于单方意见，并未得到确认。本案的实情是因买卖房屋产生的权属纠纷，并非被上诉人所述的借用关系。自1989年卖给一审中的第三人李德臣后，至今已达31年，现遇到村内拆迁，被上诉人提出异议。上诉人与被上诉人之间的纠纷应属于民事纠纷，不应适用行政诉讼法的规定进行审理。其所谓的遗嘱也未有其它继承人签字认可或经过法院确认，其效力无法得到认证。被上诉人所持遗嘱发生在其父亲将房屋卖给一审第三人李德臣之前，上诉人认为该遗嘱即使存在也已因买卖行为而无效。三、被上诉人申请撤销行政许可的理由不成立。1、本案中被上诉人与一审被告的撤销权争议，被上诉人并无明确的直接的证据证明自己对一审被告发放给上诉人李伟波的土地许可证的土地具有使用权，一审被告的发证行为存在错误。被上诉人提供的1952年12月2日政府发放的土地存根，对于该证据存根所盖单位证明章无单位负责人的签字认可，公章模糊不清无法确认，不符合法律规定的证据的形式要求，无法确认证据的真实性。自1952年以后，我国各地方政府又进行了多次土地确权，该证据早已因后期的确权而作废。2、一审被告发放给上诉人李伟波的土地使用权属证书，与被上诉人要求撤销主张的并不一致，被上诉人与一审第三人李德臣存在争议的老房登记面积为163平方米，而上诉人李伟波使用面积为194.2平方米。上诉人李伟波的土地使用权属证书是通过申请，村集体批准，经过严格审批程序后发放的，在批准的公示过程中并无人员提出异议，该宅基地现为该村集体组织批给上诉人李伟波一家四口的唯一一处宅基地。上诉人获得使用权后已从头重新翻盖，原先从被上诉人父亲处购买的四间土胚房早已不存在。被上诉人现为寒亭区安固村开元街道安固二村村民，其在安固二村已享受国家规定的村民待遇，己拥有国家规定的宅基地使用权。被上诉人并非第三人村民委员会的集体成员，根据法律规定，一个公民只能拥有一处宅基地，其不具备拥有寒亭区固镇李家沿村的集体土地使用权的权利。四、撤销土地使用证的行为并不解决民事纠纷。一审法院撤销上诉人的土地使用证属于行政争议，上诉人与一审被告之间的发证行为并无争议，在土地使用权仍归上诉人所有的情形下，该撤销行为无形中给上诉人增加了重新办证的负担。而且该土地使用证并不影响上诉人与被上诉人之间的民事权益纠纷。民事纠纷中本案被上诉人的父亲已于生前将1952年拥有的地上房屋出卖给了第三人李德臣，并在村委和土地管理所办理了变更登记，李德臣又重新交纳了土地使用费。根据法律规定，集体土地的所有权属于集体，经集体决定，政府批准，土地的使用权自1989年已归一审中的第三人李德臣使用，2012年经批准归上诉人李伟波使用。期间按政府规定已经过了两次使用权确权登记。一审法院以未查明的民事纠纷为依据，以行政机关未按规定登记，事实不清，该撤销行为显属不当。综上，一审判决超出了行政诉讼的审理范围，撤销事实不清，证据不足，适用法律错误，请求二审法院撤销一审判决，发回重审或依法改判；本案的上诉费用由被上诉人承担。 被上诉人潍坊市自然资源和规划局二审书面答辩称，一审法院根据《土地登记办法》第九条，申请人申请土地登记，应当提交土地权属来源、地上附着物权属证明等，认为原被告及第三人均未提供上述证据，认定答辩人为第三人李伟波颁发宗地号0××6集体土地使用证认定事实不清、主要证据不足，依法予以撤销，属认定事实错误。在一审庭审中，答辩人已依法提交2012年11月寒亭区人民政府关于确认固堤街道宅基地使用权的批复，在该批复中，寒亭区人民政府经研究，同意确认固堤街道李家沿村李伟波宗地号0××6、宗地面积194.2平宅基地权属来源并予以公示。原潍坊市国土局寒亭分局根据寒亭区人民政府上述批复进行登记，事实清楚。请求二审法院撤销原判、依法改判。 被上诉人李桂香二审未提交书面答辩意见。 原审第三人李德臣二审未提交书面陈述意见。 各方当事人在一审中提交的证据和依据已随电子案卷移送本院，上述证据和依据在一审庭审中已经质证。二审中，当事人均填写了二审行政案件诉讼要素表，上诉人提交了李家沿村村民李德胜、李德尧的证明一份，内容为：“我是李家沿村村民，与李伟波系邻居，于2012年在我村已倒塌的土胚房基上，篓了现在的砖瓦房。”落款时间为2020年5月10日。经审查，该证据不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七条第二款及《最高人民法院关于适用的解释》第三十五条第二款的规定，即：“原告或者第三人在第一审程序中无正当事由未提供而在第二审程序中提供的证据，人民法院不予接纳。”故对该证据，本院不予接纳。经审理，本院同意一审法院对当事人提交证据和依据的分析认定，对一审法院查明的事实予以确认。 本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条的规定：“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查”。本案的涉诉行政行为为土地使用权证的行政审批行为。本案的审理重点是潍坊市自然资源和规划局为李伟波颁发的集体土地使用证是否合法。 首先，颁发土地使用证的行为是一种行政登记行为，而非行政许可行为，上诉人认为应适用《行政许可法》的有关规定的上诉理由不能成立，本院不予采纳。其次，对于李伟波申请涉案土地使用证时是否提交了“土地权属来源证明”、“地上附着物权属证明”的问题，李伟波及潍坊市自然资源和规划局虽都主张“2012年11月寒亭区人民政府关于确认固堤街道宅基地使用权的批复及公示”即为“土地权属来源证明”和“地上附着物权属证明”，但根据《土地登记办法》第九条第三款的规定：“申请人申请土地登记，应当如实向国土资源行政主管部门提供有关材料和反映真实情况，并对申请材料实质内容的真实性负责。”本案中，李伟波在申请土地使用证时，在明知其房屋是在李桂香老房屋地基上翻建的情况下，未如实向土地登记机关提供土地权属来源的真实情况，致使土地登记机关以“批准拨用宅基地”作为土地权属来源，为李伟波颁发了涉案土地使用证。一审判决认定“涉案土地登记行为事实不清，证据不足，违反《土地登记办法》第九条”，认定事实和适用法律正确。上诉人认为一审判决认定事实不清的上诉理由不能成立，本院不予采纳。再次，李伟波与李桂香之间是否存在的房屋权属纠纷，并不影响对涉案土地登记行为合法性的审查，故一审判决并未超出行政诉讼范围。上诉人的该上诉理由不能成立，本院不予采纳。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。上诉人的上诉请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人李伟波负担。 本判决为终审判决。 审判长  周建明 审判员  李长明 审判员  林少华 二〇二一年一月二十六日 书记员  赵 倩