江苏省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）苏行终968号 上诉人(原审原告)张贵林，女，汉族，住江苏省南京市秦淮区。 委托代理人徐小祥，江苏刘洪律师事务所律师。 委托代理人李有峰，江苏刘洪律师事务所实习律师。 被上诉人(原审被告)南京市秦淮区人民政府，住所地江苏省南京市秦淮区太平南路69号。 法定代表人张泰，该区代区长。 原审第三人南京秦淮房屋征收服务有限公司，住所地江苏省南京市甘雨巷22号。 法定代表人单劲波，该公司总经理。 上诉人张贵林因诉被上诉人南京市秦淮区人民政府（以下简称秦淮区政府）强制拆除房屋一案，不服江苏省南京市中级人民法院（2019）苏01行初693号行政裁定，向本院提起上诉。本院立案受理后,依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。 张贵林诉称，1996年经原红花村委会批准，董刀齐、张贵林夫妇在南京市××牌楼××自××1间，附属厨房、卫生间各1间（以下简称涉案房屋），总建筑面积36平方米。后一直由董刀齐、张贵林居住使用至今。2018年9月20日，秦淮区政府作出宁秦府征字[2018]20号征收决定（以下简称20号征收决定），征收包括涉案房屋在内的房屋及国有土地使用权。2019年9月，征收实施单位南京秦淮房屋征收服务有限公司（以下简称秦淮征收服务公司）在未与其签订征收补协议，未通知其的情况下违法拆除了涉案房屋，严重侵害其生存居住及财产权利。为维护其合法权益，依法提起诉讼，请求确认秦淮区政府拆除南京市秦淮区中牌楼东(以下简称中牌楼东)109号地上自建房屋（拆迁编号6-7-3)的行为违法。 秦淮区政府辩称，一、2018年9月20日，秦淮区政府依法作出20号征收决定，对中牌楼地块房屋实施征收并于当日予以公告。原秦淮区房屋征收管理办公室（以下简称原秦淮区征收办）为房屋征收部门，经机构改革变更为秦淮区住房保障和房产局。征收部门依法委托秦淮征收服务公司为涉案项目的实施单位，负责房屋征收与补偿的具体工作。涉案房屋系中牌楼东109号地块上的一间平房，属于征收范围内。二、经秦淮征收服务公司权属调查，中牌楼东109号门牌处有两幢楼房，产权人分别为张发宝与张红林、柏萍。2003年，南京市秦淮区人民法院（以下简称秦淮法院）作出（2003）秦民一初字第1116号民事调解书，确认：“原土地使用证为张红林名下的座落于中牌楼东109号-1(前面楼房）为张发宝所有；原土地使用证为张发宝名下的座落于中牌楼东109号-2(后面楼房）为张红林与柏萍共有”。涉案房屋与张红林、柏萍的中牌楼东109号-2房屋紧临。因中牌楼东109号房屋没有房产证，秦淮征收服务公司委托第三方对房屋建筑面积进行测绘，将平房纳入张红林、柏萍户的附属房一并进行了测绘。后秦淮征收服务公司与中牌楼东109号房屋的合法产权人张发宝和张红林、柏萍协商一致后，分别于2018年9月5日、2018年9月8日签订了交房协议。2018年9月8日，秦淮征收服务公司委托拆房队对中牌楼东109号房屋整体予以拆除。在此过程中，张贵林从未就涉案房屋主张过权利，张发宝、张红林、柏萍也未提出异议。秦淮区政府未实施违法拆除行为，被告主体不适格。三、根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条规定，对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿。涉案房屋未取得审批手续，没有土地使用证和房产证，应当属于违法建筑。涉案房屋仅有一人高，房屋内没有户口也没有人实际居住，张贵林要求秦淮区政府对其自建房进行征收补偿安置，无法律依据。综上，请求法院依法驳回张贵林的起诉。 秦淮征收服务公司在原审庭审中述称，秦淮征收服务公司作为涉案项目的征收实施单位，在征收过程中就中牌楼东109号房屋与产权人进行了协商，在与产权人签订了交房单后对房屋予以拆除。张贵林并没有提供证据证明其系合法的被征收人，其诉讼请求没有事实和法律依据，请求法院驳回张贵林起诉。 原审法院认定，2018年9月20日，秦淮区政府作出20号征收决定，对中牌楼东部分房屋实施征收，并确定原秦淮区征收办为房屋征收部门，中牌楼东109号房屋位于征收范围内。2018年5月31日，原秦淮区征收办与秦淮征收服务公司签订《中牌楼地块棚户区改造项目征收委托协议书》，就原秦淮区征收办委托秦淮征收服务公司承担中牌楼地块棚户区改造项目实施征收补偿与安置工作约定了各方权利义务。根据该协议，由秦淮征收服务公司以原秦淮区征收办名义与被征收人协商安置补偿事宜、签订征收安置补偿协议、发放征收补偿补助款项，并在签订征收安置补偿协议后，拆除征收范围内的房屋及附属物。2018年3月29日，南京南房建设监理咨询有限公司受秦淮征收服务公司委托对中牌楼东109号张发宝户、张红林和柏萍户房屋建筑面积分别进行测绘，同日出具两份《房屋面积测绘报告》，测绘结果载明：中牌楼东109号（张发宝）房屋总建筑面积为134.90平方米，中牌楼东109号（张红林、柏萍）房屋总建筑面积为201.58平方米。张红林和柏萍《房屋面积测绘报告》所附图表显示，其中一层编号为3的建筑系砖木结构，建筑面积为25.74平方米，加上编号1、2、4的建筑及室外楼梯面积，总计201.58平方米。2018年9月5日，秦淮征收服务公司分别与张发宝、张红林和柏萍分别签订《中牌楼地块棚户区改造项目被征收人提前搬家交房协议》，张发宝、张红林和柏萍自愿将房屋清空向秦淮征收服务公司移交中牌楼东109号房屋，协议约定的交房时间为2018年9月8日。秦淮区政府提交的拆房任务单显示，张发宝、张红林和柏萍交房时间为2018年9月8日，张发宝拆房任务单载明的拆房面积为134.9平方米；张红林和柏萍拆房任务单载明的拆房面积为201.58平方米。 原审法院另查明，2003年10月10日，张红林因与张发宝、柏萍房屋权属纠纷诉至秦淮法院，2003年11月10日，秦淮法院作出（2003）秦民一初字第1116号民事调解书，确认：“原土地使用证为张红林名下的座落于中牌楼东109号-1(前面楼房）为张发宝所有；原土地使用证为张发宝名下的座落于中牌楼东109号-2(后面楼房）为张红林与柏萍共有”。 原审庭审中，张贵林述称，认可张红林和柏萍《房屋面积测绘报告》附图中编号为3的房屋是涉案房屋，但对面积不予认可；在诉状中写明由征收实施单位拆除涉案房屋是因为在整个拆迁过程中张贵林方一直在与秦淮征收服务公司联系，秦淮征收服务公司告知张贵林是其拆除的；涉案房屋2019年9月份才被拆除。秦淮征收服务公司述称，张红林、柏萍是2018年9月8日交房的，交房当天就交给拆房队拆除了；当天对中牌楼东109号包括张红林、柏萍、张发宝以及本案诉争的房屋一并整体进行了拆除；是将涉案房屋作为柏萍、张红林附属平房一并拆除的；委托协议的签订时间早于征收决定的作出时间，是因为在征收红线出来之后需要做一些征收前期的准备工作，在征收决定下来之后还负责具体的征收补偿工作。 原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款规定，行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。根据上述规定，不服受托的组织作出的行政行为而提起的诉讼，委托的行政机关是被告。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十五条第二款规定，征收实施单位受房屋征收部门委托，在委托范围内从事的行为，被征收人不服提起诉讼的，应当以房屋征收部门为被告。上述司法解释的规定进一步明确了在房屋征收过程中，征收实施单位受房屋征收部门委托，以房屋征收部门的名义开展房屋征收补偿方面的工作，其在委托范围内实施房屋征收补偿行为的后果由房屋征收部门承担。被征收人对征收实施单位在委托范围内从事的征收补偿行为不服提起诉讼的，应当以房屋征收部门为被告。本案中，秦淮区政府作出的20号征收决定确定原秦淮区征收办作为中牌楼地块棚户区改造征收项目的房屋征收部门，原秦淮区征收办亦与秦淮征收服务公司签订了《中牌楼地块棚户区改造项目征收委托协议书》，委托秦淮征收服务公司承担涉案项目征收补偿与安置工作的具体实施，据此可以认定秦淮征收服务公司是涉案征收项目的征收实施单位。根据在案证据《房屋面积测绘报告》《中牌楼地块棚户区改造项目被征收人提前搬家交房协议》及《拆房任务单》，结合秦淮征收服务公司原审庭审陈述，可以认定涉案房屋是秦淮征收服务公司在开展征收补偿与安置工作过程中实施的拆除行为。张贵林认为涉案房产拆除行为违法，应以房屋征收部门为被告提起诉讼。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条第一款规定，张贵林所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉。原审法院受理张贵林的起诉后，在开庭审理前及庭审中已明确告知张贵林，其认为房屋征收过程中拆除涉案房屋行为违法，应以房屋征收部门为被告提起诉讼。张贵林经原审法院释明后仍拒绝变更被告，在未提交证据证明拆除行为系由秦淮区政府实施，且其在诉状中亦认为涉案房屋系由征收实施单位拆除的情况下，坚持以秦淮区政府为被告，缺乏事实和法律依据，依照上述司法解释的规定，对其起诉应当裁定驳回。综上，原审法院依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条第一款、第六十九条第一款第（三）项的规定，裁定驳回张贵林的起诉。 上诉人张贵林上诉称，秦淮区政府是涉案房屋征收与补偿工作的责任单位和义务主体，不因确定了房屋征收部门而免责，房屋征收部门违法组织实施征收行为产生的后果，应当由政府承担，故秦淮区政府是本案适格被告。原审裁定适用法律错误。请求本院撤销原审裁定，改判确认秦淮区政府拆除中牌楼东109号地上自建房屋（拆迁编号6-7-3)的行为违法。 被上诉人秦淮区政府未向本院提交答辩意见。 本院经审理查明的事实与原审裁定认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十五条第二款规定，征收实施单位受房屋征收部门委托，在委托范围内从事的行为，被征收人不服提起诉讼的，应当以房屋征收部门为被告。该司法解释第六十九条第一款第（三）项规定，错列被告且拒绝变更，已经立案的，应当裁定驳回起诉。本案中，根据20号征收决定，原秦淮区征收办为中牌楼地块棚户区改造征收项目的房屋征收部门。根据原秦淮区征收办与秦淮征收服务公司签订的《中牌楼地块棚户区改造项目征收委托协议书》，秦淮征收服务公司为受原秦淮区征收办委托承担涉案项目征收补偿与安置工作的征收实施单位。根据《房屋面积测绘报告》《中牌楼地块棚户区改造项目被征收人提前搬家交房协议》及《拆房任务单》，并结合秦淮征收服务公司在原审庭审中的陈述，涉案房屋系由秦淮征收服务公司在开展征收补偿与安置工作过程中组织人员拆除。根据上述司法解释的规定，张贵林认为涉案房屋拆除行为违法，应以房屋征收部门为被告提起诉讼。张贵林经原审法院释明后仍拒绝变更被告，在其提交的证据不能证明被诉拆除行为系由秦淮区政府实施，且其在诉状中亦认为涉案房屋系由征收实施单位拆除的情况下，原审法院依照上述司法解释的规定裁定驳回其起诉并无不当。 综上，上诉人张贵林的上诉理由和请求依法不能成立。原审法院裁判结果并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长 李 昕 审判员 苗 青 审判员 朱慧珺 二〇二一年一月十二日 书记员 郑梦鹤