江苏省高级人民法院 行 政 赔 偿 判 决 书 （2020）苏行赔终2号 上诉人（原审原告）南京鼎峰建材厂，住所地南京市高淳区桠溪街道韩桥村。 法定代表人张雄强，南京鼎峰建材厂经理。 委托代理人刘伟民，江苏同盛律师事务所律师。 上诉人（原审被告）南京市高淳区人民政府，住所地南京市高淳区淳溪街道镇兴路228号。 法定代表人刘伟，南京市高淳区人民政府区长。 委托代理人孔德敏，江苏镜湖律师事务所律师。 南京鼎峰建材厂（以下称鼎峰建材厂）因诉南京市高淳区人民政府（以下简称高淳区政府）行政赔偿一案，江苏省南京市中级人民法院（以下简称南京中院）于2019年12月23日作出(2018)苏01行赔初10号行政赔偿判决。鼎峰建材厂和高淳区政府均不服，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定决定不开庭审理。本案现已审理终结。 原审法院认定，2009年5月，鼎峰建材厂分别与原南京市高淳区桠溪镇人民政府（现为南京市高淳区人民政府桠溪街道办事处，以下称桠溪街道办）及桠溪街道韩桥村民委员会订立协议，举办轻质碳酸钙企业。2015年3月20日，南京市环境保护委员会办公室下发《关于下达的通知》（宁环委办〔2018〕6号），收文单位为“各区人民政府、园区管委会”，该文件指出鼎峰建材厂存在粉尘污染，要求鼎峰建材厂在2015年11月底前关停。2015年5月27日，桠溪街道办向鼎峰建材厂发出关停通知，要求其在2015年11月30日前自行关闭。2015年8月7日，南京市高淳区环境保护局（以下称高淳区环保局）作出高环罚字〔2015〕9号《行政处罚决定书》，认定鼎峰建材厂生产时有粉尘等大气污染物产生需要配套环保设施，配套的环保设施未经验收合格，石灰生产项目即投入正式生产，责令鼎峰建材厂停止石灰生产并处以罚款8万元。2015年9月1日，南京市环保委员会发出《关于落实2015年突出环境问题整治任务的督办通知》（宁环委办〔2015〕15号），指出高淳区政府已经明确桠溪街道办是整治工作的第一责任主体，桠溪街道办已经下达了关停通知书，高淳区环保局也下达了停产整治的行政处罚文书，但相关企业仍没有停产，要求高淳区政府督促桠溪街道办在规定时间内做好整治工作。2015年11月18日，高淳区环保局向鼎峰建材厂发出《履行行政处罚决定催告书》，要求鼎峰建材厂履行高环罚字〔2015〕9号《行政处罚决定书》确定的义务。2015年11月25日，高淳区政府办公室及相关部门、桠溪街道办、桠溪镇司法办就鼎峰建材厂的关停问题约谈鼎峰建材厂张雄强，高淳区环保局告知将于2015年11月30日前落实断电，张雄强表示支持关停工作，但要求做到应补尽补。2015年11月27日，高淳区政府向电力公司发出《关于对桠溪镇4家碳酸钙企业实施停电的函》（以下称《实施停电函》），2015年11月30日，鼎峰建材厂被停止供电。2015年12月22日，南京市高淳区环境保护委员会发出《关于进一步推进桠溪镇碳酸钙企业关停转型工作的实施意见》，对桠溪镇及区相关部门在关停转型工作中的具体职责进行了明确。 2016年3月14日，鼎峰建材厂向南京中院提起行政诉讼，要求确认高淳区政府及桠溪街道办关闭鼎峰建材厂而不予补偿违法，责令高淳区政府及桠溪镇政府对鼎峰建材厂作出补偿决定。南京中院于2017年3月24日作出（2016）苏01行初124号行政判决，驳回了鼎峰建材厂的诉讼请求。鼎峰建材厂不服，提起上诉，江苏省高级人民法院经审理认为，高淳区政府及桠溪街道办未经法律授权，分别实施了发送《实施停电函》及关闭鼎峰建材厂的通知，系超越职权，于2018年3月27日作出（2017）苏行终888号行政判决，确认桠溪街道办向鼎峰建材厂发送关停通知书及高淳区政府发出《实施停电函》的行为违法，对鼎峰建材厂提出的责令作出补偿决定的诉讼请求未进行处理。判决生效后，鼎峰建材厂为损失赔偿事宜，于2018年7月10日向高淳区政府书面提出赔偿申请。2018年8月30日，高淳区政府作出〔2018〕高行不赔第1号《不予行政赔偿决定书》，决定不予赔偿。鼎峰建材厂于2018年9月11日提起本案诉讼，请求判令高淳区政府赔偿其财产损失和经营损失合计人民币8853142元。 原审法院另查明，博文房地产评估造价集团有限公司（以下称博文公司）对鼎峰建材厂企业资产进行了评估并出具了报告：鼎峰建材厂设备的成新均为0.7，总价值为2993243元，其中窑的合价2549023元，其他设备的合价444220元，包括：输送机6台65170元、料罐3个64050元、电机2台11200元、控制柜2个2100元、钢升降1部20300元、料斗4个20020元、地磅2台49000元、鼓风机3个10500元、行车一台35000元、配电柜（大3、小2）21000元、行车断电器1个1680元、上船秤1台2100元、排风扇2台2800元、油罐1个6300元、变压器1台133000元。鼎峰建材厂与原高淳县桠溪镇韩桥村民委员会签订的《协议书》约定每年上缴管理费、协调费、房屋租金等共42600元。 原审法院再查明，鼎峰建材厂就桠溪街道办向其发出关停通知行为向南京中院提起行政赔偿诉讼，赔偿请求的内容与本案基本一致。 原审法院认为，《中华人民共和国国家赔偿法》（以下称《国家赔偿法》）第二条规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”该法第四条规定：“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（一）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的；（二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的；（三）违法征收、征用财产的；（四）造成财产损害的其他违法行为。”该法第十四条第二款规定，赔偿请求人对赔偿的方式、项目、数额有异议的，或者赔偿义务机关作出不予赔偿决定的，赔偿请求人可以自赔偿义务机关作出赔偿或者不予赔偿决定之日起三个月内，向人民法院提起诉讼。本案中，江苏省高级人民法院（2017）苏行终888号行政判决确认高淳区政府要求供电公司停止向鼎峰建材厂供电的行为违法。判决生效后，鼎峰建材厂向高淳区政府申请行政赔偿，高淳区政府于2018年8月31日作出〔2018〕高行不赔偿第1号《不予行政赔偿决定书》，决定不予赔偿。根据上述规定，鼎峰建材厂有权向人民法院提起诉讼。鼎峰建材厂在（2016）苏01行初124号行政诉讼案件中的诉讼请求是请求人民法院判令高淳区政府作出补偿决定，行政补偿与行政赔偿并非同一法律关系，且（2017）苏行终888号行政判决对鼎峰建材厂的行政补偿请求亦未予以处理，故（2017）苏行终888号行政判决结果并不能阻却鼎峰建材厂在本案中的行政赔偿请求。 《国家赔偿法》第三十六条第八项规定，对公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照直接损失给予赔偿。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条规定：“原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。被告有权提供不予赔偿或者减少赔偿数额方面的证据。”本案中，鼎峰建材厂请求判令高淳区政府赔偿其财产损失和经营损失合计人民币8853142元，其中设备评估2993243元（鼎峰建材厂提出本项损失的数额为2993234元与评估表不一致，系表述错误），经营损失500万元，需要支付的租金187908元，企业看管维护人员工资672000元。对此，法院认为，根据庭审中查明的事实，鼎峰建材厂被关闭后并未向桠溪街道办和韩桥村民委员会支付租金，经营损失和企业看管维护人员工资也不属于《国家赔偿法》规定的直接损失，故对于鼎峰建材厂的上述请求内容不予支持。本案中，双方当事人均向法院提交了博文公司对鼎峰建材厂企业资产进行评估后出具的评估报告，鼎峰建材厂设备的评估总价值为2993243元，其中窑的合价2549023元，其他设备的合价444220元。鼎峰建材厂提出高淳区政府的违法停电行为造成窑体损坏，高淳区政府未能提供不予赔偿或者减少赔偿数额方面的证据，故高淳区政府应当承担窑体损坏的赔偿责任。因停电行为不会造成油罐、变压器等其他设备的损坏，对于鼎峰建材厂提出的其他设备的损失共444220元的赔偿内容不予支持。据此，本案应当以窑的合价2549023元作为赔偿基数。至于赔偿责任的承担比例问题，《最高人民法院关于适用的解释》第九十七条规定：“原告或者第三人的损失系由其自身过错和行政机关的违法行政行为共同造成的，人民法院应当依据各方行为与损害结果之间有无因果关系以及在损害发生和结果中作用力的大小，确定行政机关相应的赔偿责任。”因高淳区环保局已经于2015年8月作出行政处罚决定，责令鼎峰建材厂停止生产。桠溪街道办也于2015年5月27日向鼎峰建材厂发出要求关停的通知。2015年11月25日，高淳区各部门就鼎峰建材厂的关停问题约谈鼎峰建材厂经理张雄强，张雄强表示支持，但随后并未按照要求关停鼎峰建材厂。2015年11月30日，高淳区供电部门应高淳区政府的通知停止供电。因此，鼎峰建材厂对于因停电行为致窑体损坏所造成的损失应当承担主要责任，综合本案的情况，法院酌定按照窑的合价的25%予以赔偿，即赔偿数额为2549023×25%＝637256元。 综上，原审法院依照《国家赔偿法》第二条第一款，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条，《最高人民法院关于适用的解释》第四十七条第三款、第九十七条，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十九条之规定，判决高淳区政府赔偿南京鼎峰建材厂637256元。 上诉人鼎峰建材厂上诉称，上诉人的损失是高淳区政府和桠溪街道办的共同违法行政行为造成的，原审分别立案审理缺乏法律依据；上诉人提出的赔偿请求8853142元有充分的法律依据和事实依据。请求本院撤销原审判决，改判高淳区政府和桠溪街道办共同承担连带赔偿其经济损失8853142元。 上诉人高淳区政府上诉称，鼎峰建材厂违法生产；原审判决认定鼎峰建材厂“窑体损坏”而判决其承担赔偿责任缺乏事实根据和法律依据；“窑体损坏”与停电行为没有因果关系，且“窑体损坏”程度不明；鼎峰建材厂未提出“窑体损坏”赔偿请求，也未举证证明。请求本院撤销原判，驳回鼎峰建材厂的诉讼请求。 鼎峰建材厂和高淳区政府均未向本院提交书面答辩意见。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，《国家赔偿法》第二条第一款规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。该法第四条规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（一）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的；（二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的；（三）违法征收、征用财产的；（四）造成财产损害的其他违法行为。该法第三十六条第八项规定，对公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照直接损失给予赔偿。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条规定，原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。被告有权提供不予赔偿或者减少赔偿数额方面的证据。本案中，江苏省高级人民法院（2017）苏行终888号行政判决已经确认高淳区政府要求供电公司停止向鼎峰建材厂供电的行为违法。鼎峰建材厂在本案中请求高淳区政府赔偿其财产损失和经营损失合计人民币8853142元，其中设备损失2993243元，经营损失500万元，需支付的租金187908元，企业看管维护人员工资672000元。 关于鼎峰建材厂主张的租金损失，根据原审庭审查明的事实，鼎峰建材厂被关闭后未支付租金，故该项损失不存在。关于鼎峰建材厂主张的经营损失和企业看管维护人员工资损失，不属于高淳区政府的要求停止供电违法行为造成的直接损失。故鼎峰建材厂的上述赔偿主张没有事实根据或法律依据，原审法院不予支持并无不当。 关于鼎峰建材厂主张的设备损失。鼎峰建材厂和高淳区政府在原审中均向法院提交了博文公司对鼎峰建材厂出具的评估报告，故该评估报告可以作为确定鼎峰建材厂设备价值的依据。评估报告载明，鼎峰建材厂设备的评估总价值为2993243元，其中窑的合价2549023元，其他设备的合价444220元。在原审庭审中，鼎峰建材厂和高淳区政府都承认2015年11月30日实施了停电，且当时窑正在生产过程中。由于停电行为不会造成油罐、变压器等其他设备的损坏，故原审法院对于鼎峰建材厂其他设备的损失不予支持并无不当。关于高淳区政府的违法停电行为造成的窑体损坏，属于直接损失，高淳区政府未能提供不予赔偿或者减少赔偿数额方面的证据，故高淳区政府应当承担窑体损坏的赔偿责任。原审法院将评估报告确定的窑的合价2549023元作为赔偿基数并无不当。 《最高人民法院关于适用的解释》第九十七条规定，原告或者第三人的损失系由其自身过错和行政机关的违法行政行为共同造成的，人民法院应当依据各方行为与损害结果之间有无因果关系以及在损害发生和结果中作用力的大小，确定行政机关相应的赔偿责任。本案中，2015年5月27日，桠溪街道办于向鼎峰建材厂发出要求关停的通知。2015年8月，高淳区环保局作出高环罚字〔2015〕9号《行政处罚决定书》，责令鼎峰建材厂停止石灰生产并处以罚款8万元。2015年11月18日，高淳区环保局向鼎峰建材厂发出《履行行政处罚决定催告书》，要求鼎峰建材厂履行《行政处罚决定书》。在原审庭审中，鼎峰建材厂陈述其收到了行政处罚决定和催告书，其未对行政处罚决定和催告书提起行政诉讼。2015年11月25日，高淳区相关部门就鼎峰建材厂的关停问题约谈鼎峰建材厂经理张雄强，张雄强表示支持，但并未关停。故在2015年11月30日实施停电前，鼎峰建材厂应当关停而未关停，处于生产过程中。因此，原审法院认定鼎峰建材厂对于因停电行为致窑体损坏所造成的损失应当承担主要责任并无不当。原审法院综合本案情况酌定按照窑的合价的25%予以赔偿，即637256元亦无明显不当。 综上，上诉人鼎峰建材厂和高淳区政府的上诉理由依法均不能成立，其上诉请求本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本判决为终审判决。 审判长 刘 军 审判员 张世霞 审判员 杨 述 二〇二一年一月二十九日 书记员 王雅露 书记员 张莹莹 附：本判决适用的相关法律依据 一、《中华人民共和国国家赔偿法》 第二条第一款国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。 第四条行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利： （一）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的； （二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的； （三）违法征收、征用财产的； （四）造成财产损害的其他违法行为。 第十五条第一款人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。 第三十六条侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理： （八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。 二、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》 第三十二条原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。被告有权提供不予赔偿或者减少赔偿数额方面的证据。 三、《最高人民法院关于适用的解释》 第九十七条原告或者第三人的损失系由其自身过错和行政机关的违法行政行为共同造成的，人民法院应当依据各方行为与损害结果之间有无因果关系以及在损害发生和结果中作用力的大小，确定行政机关相应的赔偿责任。 四、《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；