重庆市高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）渝行终835号 上诉人（一审原告）余志清，男，汉族，住重庆市万州区。 委托诉讼代理人闫晓丽，北京京益律师事务所律师。 委托诉讼代理人关舸，北京京益律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）重庆市万州区人民政府，住所地重庆市万州区江南大道**。 法定代表人聂红焰，区长。 余志清因诉重庆市万州区人民政府（简称万州区政府）国有土地上房屋征收决定一案，不服重庆市第二中级人民法院（2020）渝02行初12号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，审理了本案。本案现已审理终结。 一审法院查明，2017年5月14日，万州区政府办公室制发《重庆市万州区人民政府办公室关于印发重庆市万州区城市黑臭水体整治工作方案的通知》(万州府办发﹝2017﹞44号)，将龙宝河纳入黑臭水体整治范围。次年5月24日，重庆市万州三峡平湖有限公司向原重庆市万州区国土资源和房屋管理局（简称原万州区国土房管局）提出《关于将龙宝河黑臭水体整治工程纳入国有土地上房屋征收项目的申请》，申请将龙宝河黑臭水体整治工程涉及房屋纳入国有土地上房屋征收范围。同月28日，原万州区国土房管局会同万州区发改委、万州区城乡建委、万州区环保局等进行会审，认定龙宝河黑臭水体整治项目符合“十三五”国民经济和社会发展规划、《重庆市万州城市总体规划（2003-2020）-2011修改》、万州区土地利用总体规划、环境保护专项规划，同意确定该项目为国有土地上房屋征收项目，并出具书面会审意见。2018年6月8日，万州区政府对原万州区国土房管局《关于确定龙宝河黑臭水体整治工程国有土地上房屋征收项目的请示》（万州国土房管文﹝2018﹞149号）制发《房屋征收项目批复》，同意确定该项目为国有土地上房屋征收项目。 原万州区国土房管局于2018年7月2日将征收范围内房屋的权属、用途等情况的调查登记结果进行公示，且在征收范围内发布《万州区国土房管局国有土地上房屋征收选择评估机构公告》(万征选估字﹝2018﹞第5号)。7月5日，原万州区国土房管局发出《关于暂停办理有关手续通知书》(编号﹝2018﹞3号），通知万州区工商行政管理局、万州区不动产登记中心对龙宝河黑臭水体整治工程涉及的国有土地上房屋在一年内暂停办理有关手续。7月9日，原万州区国土房管局组织被征收人通过投票方式确定重庆铂码评估公司为龙宝河黑臭水体整治项目房屋征收评估机构并将结果予以公示。 2018年8月15日，重庆铂码评估公司提交《龙宝河黑臭水体整治项目国有土地上的房屋征收项目被征收房屋价值预评估报告》[渝铂预评(万)﹝2018﹞第003号]，原万州区国土房管局于8月18日拟定《龙宝河黑臭水体整治项目国有土地上房屋征收补偿安置方案（征求意见稿）》报万州区政府审批后于2018年9月10日在征收范围内公示。 受万州区房屋征收中心委托，重庆华川土地房地产估价与资产评估有限责任公司于2019年6月28日作出《龙宝河黑臭水体整治工程国有土地上房屋征收社会稳定风险评估报告》，认定该项目风险程度为低风险。 2019年7月17日，万州区住建委作出《关于暂停办理有关手续延期的通知》(编号﹝2019﹞3号)，延长暂停办理工程涉及房屋有关手续期限一年。 2019年8月21日，第五届万州区人民政府第39次常务会议审议并原则同意《关于龙宝河黑臭水体整治工程(双河口片区)国有土地上房屋征收的决定（送审稿）》。同年9月10日，万州区政府作出《关于龙宝河黑臭水体整治工程（双河口片区）国有土地上房屋征收的决定》（万州府﹝2019﹞110号）并于同日发布《房屋征收公告》（万州府公﹝2019﹞94号）。 余志清在万州区龙宝镇龙华街X号拥有住房一套，所占土地使用权性质为国有出让土地，属于本次房屋征收对象。在房屋征收公告发布后，余志清认为房屋征收决定制定程序违法，本次征收目的是为商业开发，不是为了社会公益，与龙宝河黑臭水体整治项目无关，该征收决定违法。遂提起本案诉讼。 一审法院认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条规定：“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：(三)由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要。”万州区政府为了实施龙宝河黑臭水体整治工程的公共利益需要，有权按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定对整治工程涉及范围内的房屋作出房屋征收决定。 《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条第一款规定：“依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。”本案中，万州区政府作出被诉的房屋征收决定前由原万州区国土房管局组织相关部门进行了项目会审，举示的证据能够证明案涉房屋征收项目符合《万州区“十三五”国民经济和社会发展规划》《重庆市万州城市总体规划(2003-2020)-2011修改》《万州区龙宝组团Ⅱ、Ⅴ管理单元控制性详细规划修改及新编》《万州区生态文明建设第十三个五年规划》，万州区政府作出的万州府﹝2019﹞110号《房屋征收决定》符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条第一款的规定。 原万州区国土房管局将房屋征收范围内房屋权属等调查登记结果进行了公示，并通知有关部门暂停办理相关手续，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十五条、第十六条的规定。在公证机关现场公证的前提下，原万州区国土房管局组织被征收人通过投票方式选出项目征收评估机构，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十条第一款的规定。原万州区国土房管局拟定房屋征收补偿安置方案报万州区政府审批后在征收范围内张贴公示，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条、第十一条的规定。房屋征收补偿安置方案提供了货币安置及就近地段房屋产权调换两种方式供被征收人选择，确定了装饰装潢及附属物补偿、临时安置及停产停业补偿等各项补偿标准，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》《重庆市国有土地上房屋征收与补偿办法(试行)》中有关征收补偿事项的规定。万州区政府作出被诉的房屋征收决定之前，经过了社会稳定风险评估，由万州区政府常务会议讨论决定征收，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条的规定。万州区政府所作房屋征收决定系为满足环保治理的社会公共利益需要，该决定认定事实清楚，程序合法。综上，万州区政府所作《房屋征收决定》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。余志清的诉讼理由不能成立，对其诉讼请求依法不予支持。一审法院遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回余志清的诉讼请求；案件受理费50元，由余志清承担。 余志清上诉称，第一，本案所涉征收决定明显存在借用“龙宝河黑臭水体治理”之名实质进行商业开发之实，该项目不属于因公共利益需要实施征收的情形，一审法院单纯依靠万州区政府提交的证据孤立作出事实判断，属于认定事实不清。第二，一审法院滥用举证规则允许万州区政府在诉讼过程中补充证据，导致余志清合法权益无法得到保障，程序违法。 万州区政府未向本院提交书面答辩意见。 万州区政府在法定期限内向一审法院提交并举示了以下证据、依据： 1.万州区政府办公室关于印发重庆市万州区城市黑臭水体整治工作方案的通知(万州府办发﹝2017﹞44号)； 2.万州区政府办公室关于进一步加强城市黑臭水体整治工作的通知（万州府发﹝2018﹞76号）； 3.万州三峡平湖有限公司关于将龙宝河黑臭水体整治工程国有土地上房屋纳入国有土地上房屋征收项目的申请（附龙宝河黑臭水体整治工程拟征收范围红线图）； 4.龙宝河黑臭水体整治工程国有土地上房屋征收范围图； 5.关于确定龙宝河黑臭水体整治工程国有土地上房屋征收项目的会审意见； 6.调查登记公示表及照片； 7.万州区政府关于确定龙宝河黑臭水体整治工程国有土地上房屋征收项目的批复（万州府土﹝2018﹞69号）； 8.原万州区国土房管局关于暂停办理有关手续的通知（﹝2018﹞3号）； 9.万州区住房和城乡建设委员会关于暂停办理有关手续延期的通知（﹝2019﹞3号）； 10.原万州区国土房管局国有土地上房屋征收选择评估机构公告（万征选估字﹝2018﹞第5号）及公告照片； 11.选评现场照片及选票； 12.选评结果公示及张贴照片； 13.选评确认书； 14.选评公证书； 15.龙宝河黑臭水体整治项目国有土地上的房屋征收项目被征收房屋价值预评估报告[渝铂预评（万）﹝2018﹞第003号]； 16.关于龙宝河黑臭水体整治项目国有土地上房屋征收补偿安置方案（征求意见稿）文件及公示照片； 17.重庆华川土地房地产估价与资产评估有限责任公司《龙宝河黑臭水体整治工程国有土地上房屋征收社会稳定风险评估报告》； 18.资金证明； 19.重庆市万州区第五届人民政府第39次常务会议纪要（万州府纪﹝2019﹞68号）； 20.龙宝河黑臭水体整治工程国有土地上的房屋征收价值评估报告及答疑照片； 21.万州区政府关于龙宝河黑臭水体整治项目（双河口片区）国有土地上房屋征收的决定（万州府﹝2019﹞110号）； 22.万州区政府关于龙宝河黑臭水体整治项目（双河口片区）国有土地上房屋征收公告（万州府公﹝2019﹞94号）及公告照片； 法律依据：23.《国有土地上房屋征收与补偿条例》； 24.《重庆市国有土地上房屋征收与补偿办法》； 25.市国土房管局关于印发《重庆市国有土地上房屋征收与补偿工作程序的指导意见》的通知。 以上证据、依据用以证明万州区政府是依照相关法律法规规定作出被诉的征收决定，作出该决定的原因是为社会公益，程序合法，应予维持。 一审法院依职权责令万州区政府补充提交如下证据： 1.重庆市人民政府关于万州城市总体规划(2011年修改)的批复（渝府﹝2011﹞87号）； 2.重庆市人民政府关于调整万州区52个乡镇（街道)土地利用总体规划（2006年-2020年）的批复（渝府地﹝2017﹞1943号）； 3.万州区国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要（万州府发﹝2016﹞5号）； 4.万州区生态文明建设第十三个五年规划（万州府发﹝2016﹞36号）； 5.万州区龙宝组团Ⅱ、Ⅴ管理单元控制性详细规划修改及新编； 6.万州区城市水体长制久清工作方案； 7.行政事业单位开立银行账户批复书、开户许可证、现金账户对账单、银行说明。 补充提交的证据用以证明被诉房屋征收决定涉及的龙宝河黑臭水体整治工程符合相应规划，资金足额到位。 余志清在法定期限内向一审法院提交并举示了以下证据： 1.国有土地使用权证、房屋所有权证、营业执照复印件； 2.房屋征收公告； 3.微信公众号文章《方案解读、龙宝水岸、万州印象》； 4.龙宝河与余志清房屋距离视频及文字说明； 5.龙宝河污水管道处理系统视频及文字说明； 6.龙宝河污水治理公示牌； 7.2018年万州区重点基础设施工程项目新闻截图。 以上证据用以证明余志清房屋在征收范围内，龙宝河污水早已得到整治，本次房屋征收目的是用于商业开发。 经一审庭审质证，余志清对万州区政府举示的1、2号证据的真实性、合法性不予认可，对3-20号证据的真实性、合法性、关联性不认可，且不能达到证明目的，21、22号证据不是证据，23-25号证据不能达到证明目的。对一审法院责令万州区政府补充提交的证据，余志清认为已超过举证期限且不能达到举证目的。万州区政府对余志清举示的1、2号证据无异议，3、4号证据不具有关联性，5-7号证据不能达到证明目的。 一审法院对经当事人质证的证据认证如下：万州区政府在举证期限内提交的证据均具有真实性、合法性、关联性，能够证明待证事实，予以采信。万州区政府补充提交的证据虽已超出其举证期限，但系人民法院为全面了解案件的真实情况，监督行政机关依法行政，保护国家利益、公共利益和他人的合法权益，依职权要求万州区政府补充提交的证据，具有真实性、合法性、关联性，能够证明待证事实，予以采信。余志清提交的1、2号证据具有真实性、合法性、关联性，予以采信，其余证据不能达到本次房屋征收系以商业开发为目的的证明意图，不予采信。 前述证据材料，已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的分析认定正确，其根据上述合法有效的证据认定的事实，本院予以确认。二审认定事实与一审无异。 本院认为，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：（一）国防和外交的需要；（二）由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要；(三)由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要；（四）由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要；（五）由政府按照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改造的需要；（六）法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。”以及第九条“依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。制定国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，应当广泛征求社会公众意见，经过科学论证。”之规定可知，国家基于特定公共利益的需要可以征收国有土地上的公民、法人或者其他组织的房屋。但与此同时，由于公共利益属于“不确定法律概念”范畴，其概念的内涵和外延很难有一个确切的界定，因此上述条例第八条列举了启动征收的公共利益基本类型，第九条从程序上明确了符合征收公共利益的各项建设活动必须“合规划性”，以便于司法机关对征收行为是否符合公共利益需要进行合法性审查。本案中，万州区政府办公室制发《重庆市万州区人民政府办公室关于印发重庆市万州区城市黑臭水体整治工作方案的通知》(万州府办发﹝2017﹞44号)，将龙宝河纳入黑臭水体整治范围。后万州区政府办公室又制发《重庆市万州区人民政府办公室关于印发重庆市万州区城市水体长制久清工作方案的通知》(万州府办发﹝2018﹞43号)，明确提出本区城市水体治理工作目标为2020年底前，全面完成龙宝河、五桥河黑臭水体整治工作，并建立健全长效机制，实现长制久清。万州区政府为切实加大本区城市黑臭水体整治力度，改善水环境质量，保障水生态安全，作出本案被诉征收决定具有明显的公共利益的目的，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第三项规定的情形。同时，万州区政府作出被诉的房屋征收决定前由原万州区国土房管局会同万州区发改委、万州区城乡建委、万州区环保局等进行会审，认定龙宝河黑臭水体整治项目符合“十三五”国民经济和社会发展规划、《重庆市万州城市总体规划（2003-2020）-2011修改》、万州区土地利用总体规划、环境保护专项规划，同意确定该项目为国有土地上房屋征收项目，并出具书面会审意见。万州区政府向一审法院提交并举示的证据以及一审法院依职权责令万州区政府提供的证据足以证明本案被诉征收决定符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条规定的国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，具有“合规划性”，因此，万州区政府于2019年9月10日作出《关于龙宝河黑臭水体整治工程（双河口片区）国有土地上房屋征收的决定》（万州府﹝2019﹞110号）符合相关法律法规的规定，一审法院据此对该征收决定予以维持，判决驳回余志清的诉讼请求，并无不当。 关于余志清所称“一审法院滥用举证规则允许万州区政府在诉讼过程中补充证据，程序违法”的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条规定：“人民法院有权要求当事人提供或者补充证据。”人民法院审查被诉行政行为的合法性应当从两个方面审查，既应保护行政相对人的合法权益，又应保护国家利益、公共利益和他人的合法权益。根据上述规定，人民法院为了全面了解案件的真实情况，监督行政机关依法行政，保护国家利益、公共利益和他人的合法权益，有权要求当事人提供或者补充证据。本案中，万州区政府为切实加大本区城市黑臭水体整治力度，改善水环境质量，保障水生态安全，作出本案被诉征收决定，既涉及本区域内环境和资源保护等公共事业的需要，又涉及广大市民的居住环境改善及身体健康需求，具有明显的公共利益的目的，故一审法院依职权要求万州区政府提供相关证据以便进行合法性审查，符合上述法律规定。余志清的该上诉理由依法不能成立，本院不予支持。 一审判决已经针对万州区政府作出征收决定的程序、内容等争议焦点问题，结合余志清的一审诉讼请求和主张详尽阐述了裁判理由，对此本院予以认可，故本判决适当简化该部分释法说理内容，不再赘述。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，本院应予维持。余志清的上诉请求缺乏事实及法律根据，其上诉理由不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人余志清负担。 本判决为终审判决。 审判长 许 鹏 审判员 邬继荣 审判员 龙贤仲 二〇二一年一月十四日 书记员 万 芳