山东省无棣县人民法院 行 政 赔 偿 判 决 书 (2020)鲁1623行初28号 原告杨风凯，男，1966年10月20日出生，汉族，住无棣县。 委托代理人宋克成、张恺歆，山东布朗律师事务所律师，代理权限为特别授权。 被告无棣县海洋发展和渔业局，住所地：无棣县海丰十七路水务大厦。 法定代表人孙殿平，该局局长。 出庭负责人邵洪武，副局长。 委托代理人冯建新，山东正鉴律师事务所律师，代理权限为特别授权。 委托代理人葛军，代理权限为特别授权。 原告杨风凯因与被告无棣县自然资源和规划局行政赔偿一案，于2020年7月16日向本院提起行政诉讼。本院于2020年7月17日立案受理后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。根据无棣县自然资源和规划局的答辩和原告的申请，行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使职权的行政机关是被告。无棣县人民政府已于2020年5月21日以棣政字[2020]7号行文组建成立无棣县海洋发展和渔业局，原无棣县海洋与渔业局的职责职权由组建后的无棣县海洋发展和渔业局承担，因此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款之规定，决定无棣县自然资源和规划局退出本案诉讼，无棣县海洋发展和渔业局为被告参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2020年11月19日公开开庭进行了审理。原告杨风凯及其委托代理人宋克成、张恺歆，被告无棣县海洋发展和渔业局负责人邵洪武、委托代理人冯建新、葛军，到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告诉称，原告系无棣县村民，1991年为响应无棣县政府的号召，退掉自己家的责任田，办理了农转渔的手续，经政府批准，由农业户口变成渔业人口。合法承包了102.834公顷滩涂从事海域养殖，并依法取得了水域滩涂养殖证，缴纳海域使用金。2018年10月29日，被告在未履行任何的补偿程序的情况下，违法拆除原告经营几十年的养殖池，侵犯了原告的合法利益，给原告造成了重大损失。依据《国家赔偿法》《行政诉讼法》的相关规定，依法判令被告赔偿原告设备款、经营损失和补偿款合计暂定300万元（待鉴定后变更诉讼请求）。 为证实自己的主张，原告向法庭提交了以下证据： 证据一：1、无棣县人民政府1991年5月15日发布的（棣政发【1991】23号）《关于大口河棘家堡子（旺子）农转渔的暂行办法》；2、中共无棣县委办公室、无棣县人民政府办公室1991年10月25日发布的（棣办法【1991】46号）《大河口开发现场办公会议纪要》；3、中共无棣县委办公室、无棣县人民政府办公室1992年6月1日发布的（棣办法【1992】17号）《大河口开发现场办公会议纪要》。 以上证据证明原告由“农业人口“到”渔业人口”的转型是经过批准的，原告在涉案区域从事海产养殖的行为是合法的。 证据二：1、无棣县海洋与渔业局颁发的【2015】第00005号水域滩涂养殖证；2、无棣县海洋与渔业局颁发的【2015】第00006号水域滩涂养殖证；3、无棣县海洋与渔业局开具的原告缴纳海域使用金的收据。 以上证据证明原告系对行政机关权威的尊重和信赖，从事的生海产养殖既合乎法理亦合乎情理，依法应当受到法律保护。 证据三：山东省滨州市中级人民法院作出的（2019）鲁16行初22号行政裁定书，证明无棣县自然资源和规划局认可无棣县海洋与渔业局组织实施了强制拆除行为，且该诉讼可以证明原告的水域滩涂养殖证系被动注销，被告强制注销原告的水域滩涂养殖证后实施了强制拆除行为。 被告无棣县海洋发展和渔业局辩称，无棣县海洋发展和渔业局案涉的行政事实行为，合法正确。原无棣县海洋与渔业局系海洋渔业行政主管部门，根据相关规定，有权对杨风凯的违法行为依职权作出限期强制拆除等行政行为，且根据《中华人民共和国行政强制法》有关代履行的规定，有权委托有关单位代为拆除。因机构改革，原无棣县海洋与渔业局的职责经转移至无棣县海洋发展与渔业局，被告作为涉案海洋行政主管部门，有权行使相关职权。 一、涉案对杨风凯养殖设施拆除，事实清楚，证据充分，程序合法。众所周知，生态文明建设是关系中华民族永续发展的根本大计，全国生态环境保护大会对新时代推进生态文明建设确立了重大原则，在实践中须严守“三大红线”，即：生态文明建设要严守生态保护红线；生态文明建设要严守环境质量底线；生态文明建设要严守资源利用上线。被告对杨风凯实施的行政行为，正是基于杨风凯存在违法及超越这“三条红线”等行为而实施的拆除杨风凯养殖设施的行政行为。山东省滨州市无棣县汪子岛及周围滩涂处于滨州贝壳提岛与湿地国家级自然保护区（下称“自然保护区”）的核心区内，杨风凯的养殖设施也位于自然保护区核心区中，省环保督查组针对汪子岛滩涂养殖问题已经提出明确的整改要求。且杨风凯自2016年起没有缴纳海域使用金，已不存在合法使用该争议海域的情形。对此，可由国务院、省人民政府作出的相关文件等证据证实，事实清楚，证据充分。 二、拆除杨风凯养殖设施的行政事实行为，适用法律正确。《中华人民共和国自然保护区条例》第二十七条规定“禁止任何人进入自然保护区的核心区……自然保护区核心区内原有居民确有必要迁出的，由自然保护区所在地的地方人民政府予以妥善安置”及第三十条规定“在自然保护区的核心区和缓冲区内，不得建设任何生产设施”。该规定中的自然保护区核心区的原居民自然应当是在自然保护区建立以前的居民，原居民虽然在自然保护区建立之前就已经在此居住（包含生产、生活等事项），但在自然保护区建立且在核心区内，确有必要时，也应当搬迁（自然也应当停止在自然保护区核心区内的生产、生活）。因此，虽然杨风凯称在1991年开始从事渔业生产，并在2001年开始交纳海域使用金，其时间虽然早于自然保护区的建立，但因汪子村及周围滩涂在自然保护区的核心区内，在自然保护区建立后，在确有必要时，应无条件搬迁，并禁止在核心区进行生产经营。在2018年的环境督查中，省环保督查组就涉案的自然保护区内的汪子村及其滩涂养殖等情况提出了督查意见并要求限期整改，要求必须对汪子村的滩涂养殖限期进行清理，已经完全符合“确有必要”拆除条件。杨风凯的海域使用权由于已经终止，其终止后应当按照《中华人民共和国海域使用管理法》第二十九条的规定，拆除用海设施和构筑物，而杨风凯却一直没有拆除其养殖设施，且在2018年经原无棣县海洋与渔业局通知拆除后仍拒不拆除。根据《中华人民共和国海域使用管理法》第四十七条规定，海洋管理主管部门有权委托有关单位直接实施拆除。因此，本案拆除杨风凯的养殖设施，适用法律正确。 综上所述，被告行政行为合法正确，不存在违法行为，杨风凯主张本案强制拆除其养殖设施的行政行为违法及行政赔偿，没有事实和法律依据，请求依法驳回杨风凯的诉讼请求。 被告无棣县海洋发展和渔业局为证实自己的主张，向法庭提交了如下证据： 一、山东省人民政府《关于建立无橡贝壳堤岛与湿地系统省级自然保护区的批复》(鲁政字[2002]34号)等9个文件，证明滨州贝壳堤岛与湿地国家级自然保护区成立过程及范围。 二、中共滨州市委、滨州市人民政府《关于印发的通知》(滨委[2018]100号)，证明滨州贝壳堤岛与湿地国家级自然保护区核心区内养殖项目应逐步退出，其范围涉及名称为杨风凯的水产养殖区。 三、《无棣县关于省环保督察组反馈滨州贝壳堤岛与湿地国家级自然保护区核心区海水养殖项目退出整改验收台账》一份，证明案涉保护区核心区养殖应予退出及拆除的相关规定、文件，包括退出及拆除的过程及后果等。 四、《核心区、缓冲区盐田制卤及养殖活动对滨州贝壳堤岛与湿地国家级自然保护区生态影响专题报告》摘要，证明山东鲁北化工股份有限公司制卤区对滨州贝壳堤岛与湿地国家级自然保护区的生态系统结构、生物多样性等没有新增影响等事项，印证证实案涉养殖退及拆除是依法进行的，并无不当。 五、无棣县人民政府《关于同意注销杨风凯水域滩涂养殖证的批复》，证明案涉养殖证注销情况。 六、对杨风凯收取使用海域费用的票据，证明案涉养殖区域的收费情况，杨风凯对案涉争议海域已不享有使用权，由此杨风凯也应予退出并拆除设施。 经审理查明，原告杨风凯于1991年办理了农转渔的手续，在无棣县承包滩涂从事海产养殖。原告起诉称承包面积102.834公顷。自2001年始，杨风凯向原无棣县海洋与渔业局缴纳海域使用金，至2016年止。2015年6月，原无棣县海洋与渔业局为杨风凯颁发了涉案养殖证两本，分别为鲁无棣县府（海）养证（2015）第00005号和鲁无棣县府（海）养证（2015）第00006号，期限为2015年6月29日至2020年6月28日。2018年10月25日，县政府作出批复，同意原无棣县海洋与渔业局注销杨风凯的涉案养殖证。 2002年1月25日，山东省人民政府（鲁政字[2002]34号）文件批准建立“无棣贝壳堤岛与湿地系统省级自然保护区”；2004年2月27日，山东省人民政府（鲁政字[2004]86号）文件批准“无棣贝壳堤岛与湿地系统省级自然保护区”更名为“滨州贝壳堤岛与湿地系统省级自然保护区”；2006年2月21日，经《国务院办公厅关于发布山西五鹿山等22处新建国家级自然保护区名单的通知》（国办发[2006]9号）文批准“滨州贝壳堤岛与湿地系统自然保护区”为国家自然保护区。2011年3月12日，《国务院办公厅关于调整辽宁蛇岛老铁山等3处国家级自然保护区的通知》（国办函[2011]22号文件）批准了滨州贝壳堤岛与湿地国家级自然保护区调整方案，调整后核心区面积为15547.28公顷。无棣县汪子岛及周围滩涂处于滨州贝壳堤岛与湿地国家级自然保护区的核心区内，杨风凯的养殖设施也位于保护区核心区的滩涂中。2018年6月8日，中共滨州市委、滨州市人民政府（滨委[2018]100号）文件关于印发《滨州市贯彻落实中央环境保护督查组督查反馈意见整改方案》的通知，要求滨州贝壳堤岛与湿地国家级自然保护区核心区内养殖项目要逐步退出，其中涉及杨风凯水产养殖1932亩。2018年3月19日，保护区管理局向杨风凯下达了《关于退出保护区核心区养殖的通知》，要求其限期退出养殖、拆除养殖设施；2018年3月28日，原无棣县海洋与渔业局向杨风凯下达了《无棣县海洋与渔业局关于退出保护区核心区养殖活动的通知》，但原告没有在通知的期限内自行拆除养殖设施，退出养殖。2018年10月、11月，杨风凯涉案滩涂养殖设施被拆除。 庭审中，原告提出申请，请求法院调查2017年后被告拒收海域使用金的情况。合议庭认为，该情况与本案被告收回行政许可不具有关联性，不予调查。 在本案诉讼中，原告提出的调解方案，要求被告赔偿2000万元。 另查明，本院于2020年11月15日作出(2020)鲁1623行初27号行政判决，确认被告拆除原告养殖池的行政行为违法。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。因此，原告认为被告的行政强制行为侵犯了其财产权益，有权提起行政诉讼，并要求被告赔偿。本案双方争执的焦点为，被告是否应该给予原告赔偿？ 合议庭认为，原告养殖场的养殖行为，不符合现行环境保护规定，退出保护区核心区养殖，有利于促进环境保护和国民经济和社会的发展，但因公共利益而退出，其中存在对政府的信赖利益和客观经营利益，关闭养殖场必然会有一定客观损失，故行政机关在养殖场不完全符合环保法律法规的情况下给予适当补偿，符合行政合理性原则。对此，政府应当履行补偿义务，制定补偿方案，明确补偿标准，尽量与当事人达成补偿协议或者作出补偿决定，充分保护当事人的合法权益。根据《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第十五条的规定，法律、法规、规章或者规范性文件对变更或者撤回行政许可的补偿标准未作规定的，一般在实际损失范围内确定补偿数额；行政许可属于行政许可法第十二条第二项规定情形的，一般按照实际投入的损失确定补偿数额。 原告调解主张赔偿其损失2000万元，但并未提供相关事实和证据证明计算赔偿的标准、计算方法和依据，各方当事人就补偿范围、标准等方面存在较大分歧，人民法院难以直接确定补偿数额。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十九条规定：“人民法院审理行政赔偿案件，就当事人之间的行政赔偿争议进行审理与裁判”。最高人民法院在（2020）最高法行赔申116号裁定中认为，关于人民法院审理后如何裁判的问题，如果认为确定赔偿内容的事实、证据均已明确，可以直接判决赔偿相应的损失；认为相关事实、证据尚不明确或者需要行政主体先行做出行政判断的，可以在明确相关赔偿内容、标准或者计算方法后，判决被告在一定期限内作出赔偿决定。 综上所述，人民法院直接判决赔偿数额的裁判时机并不成熟，本案宜由被告先行处理，如原告对被告后续的赔偿行为不服，可另行主张权利。据此，经调解无效，依照《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第四项、第三十六条第八项，《最高人民法院关于适用的解释》第九十五条，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》二十九条、第三十条、第三十五条之规定，判决如下： 被告无棣县海洋发展和渔业局于本判决生效后60日内对拆除原告养殖池造成的损失进行调查认定,并作出具体赔偿决定。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于山东省滨州市中级人民法院。 审 判 长  姜守华 人民陪审员  高维军 人民陪审员  于 建 二〇二一年一月十二日 书 记 员  杜 渐