吉林省长春市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2021）吉01行终1号 上诉人（原审原告）德惠市永盛兄弟房地产开发有限公司，住所地德惠市人民街与龙凤路交汇处。 法定代表人王**，经理。 被上诉人（原审被告）吉林德惠经济开发区管理委员会（原吉林省德惠经济开发区管理委员会），住所地德惠市松柏路。 法定代表人姜进生，主任。 上诉人德惠市永盛兄弟房地产开发有限公司（以下简称永盛兄弟公司）诉被上诉人吉林德惠经济开发区管理委员会（以下简称德惠经开区管委会）继续履行行政协议一案，不服长春市朝阳区人民法院（2020）吉0183行初16号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院审理查明，2010年6月2日永盛兄弟公司、德惠经开区管委会签订协议书一份“甲方：吉林省德惠经济开发区管理委员会、乙方：德惠市永盛兄弟房地产开发有限公司，关于位于德大路上新华街以西、育才街以东中间地段的烂尾楼拆除并重建高档楼房的请示已得到德惠市政府批准，现就请示批准内容，经甲乙双方协商并一致同意达成如下协议：一、此烂尾楼拆除费用由开发公司承担。二、由政府协调求法院办理该楼拆除事宜。三、烂尾楼拆除后，该地块归开发商开发建设，具体建设规模为总建筑面积为32640平方米的24层高层建筑并带地下负一层，地下负一层和地上1-4层做大型商场，地上5-24层做德惠市一流的商服宾馆和写字间办公楼。四、免除开发商的一切建设费用和税收，具体的开发建设费用和税收（即征即退）明细如下：开发建设费用:具体见德府发﹝2008﹞50号文件关于德惠市人民政府关于调整基本建设部分收费项目及标准的通知附件表。税收：1、动迁契税、2、土地使用税、3、建筑营业税、4、建筑城建税、5、建筑教育附加费、6、建筑企业所得税、7、建筑印花税、8、开发营业税、9、开发城建税、10、开发教育附加税、11、开发企业所得税、12、开发企业印花税、13、开发土地增值税；五、有关该楼土地出让金全征全退，非县级留用部分土地出让金（约为全部出让金的35%）以其它税收政策返还给龙凤翔城项目。此协议一式两份，甲乙双方各执一份，此协议具有同等法律效力，自双方签字并盖章后生效。甲方代表王成波签名并盖章，乙方代表王**签名并盖章，时间为2010年6月2日。”协议签订后永盛兄弟公司履行了双方约定范围内的烂尾楼拆除并承担了相关费用。同时，截止到2020年9月7日永盛兄弟公司已缴税费合计17565510.77元，其中包括建安税2194446.34元、销售不动产税费15186638.73元、土地使用税184425.7元。现永盛兄弟公司主张德惠经开区管委会给付的金额为17565510.77元。对于此协议书中关于免除开发商一切开发建设费用的约定，德惠经开区管委会已经依照约定履行，共计为原告免除各项开发建设费用人民币1121107.2元。 原审法院认为，永盛兄弟公司、德惠经开区管委会于2010年6月2日签订协议书一份，该份协议书是在《中华人民共和国行政诉讼法》2015年5月1日修改后被纳入行政诉讼受案范围，这就涉及到法律溯及力的问题，即新法对它生效以前所发生的事件或者行为可否加以适用的效力。无论是根据法理，还是行政审判中的普遍认识和做法，一般适用“实体从旧，程序从新”原则。对案涉协议纠纷是提起民事诉讼还是行政诉讼，关系到人民法院市理案件时所适用的法律、所选择的审判规则，以及所把握的裁判尺度和裁判思路等一系列问题，直接影响当事人的实体权利义务，属实体问题。据此，《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条的规定没有溯及力，当事人对2015年5月1日前签订的《协议书》提起诉讼，不属于行政诉讼受案范围，应驳回其起诉。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项规定，裁定驳回了永盛兄弟公司的起诉。 永盛兄弟公司提起上诉称：一、一审裁定认定事实不清。一审法院的裁定中未就双方争议的协议性质是否为行政协议，该行政协议是否具有法律效力，被上诉人作为行政机关是否应当履行行政协议，以及该行政协议的具体履行情况，双方争议的焦点是否包括行政协议履行情况等在裁定书中作出认定；二、因事实认定不清导致一审裁定适用法律不当。案件起诉适用哪个程序法规定属于立案条件问题，并不涉及实体审理，一审裁定考虑的一系列问题属于立案程序之后的实体审理问题。根据法〔2004〕96号《最高人民法院关于印发〈关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要〉的通知》规定，本案显然应适用“实体从旧、程序从新”的规定。对此，最高人民法院（2018）最高法行再1号行政裁定已经作出了指导性意见，对于《中华人民共和国行政诉讼法》于2015年5月1日修改前的行政协议纠纷，在2015年5月1日之后提起行政诉讼的，按照“程序从新”的原则，适用新的《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定。因此，一审裁定对《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条规定的适用明显不当，应予纠正。根据2020年1月1日起施行的《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》对于2015年5月1日之前行政机关和公民、法人或者其他组织签订的协议，应当根据当时的法律规定和人民法院处理此类纠纷的通常做法予以救济。本案中，案涉的协议书签订于2010年6月2日，协议中约定永盛兄弟公司为被上诉人解决烂尾楼拆迁和群众上访问题，还约定了为此给予永盛兄弟公司相应优惠政策，系行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第（十一）项规定的行政协议，且当时的法律、行政法规、司法解释并没有明确规定其他争议解决途径，永盛兄弟公司选择通过行政诉讼解决相关的争议，并不违反相关法律规定，依法应予支持。综上所述，请求撤销原审裁定；指令原审法院继续依照行政诉讼程序审理或改判支持上诉人全部诉讼请求；由被上诉人承担本案一、二审诉讼费用。 经审理查明，2010年6月2日，永盛兄弟公司、德惠经开区管委会签订协议书一份“甲方：吉林省德惠经济开发区管理委员会、乙方：德惠市永盛兄弟房地产开发有限公司。关于位于德大路上新华街以西、育才街以东中间地段的烂尾楼拆除并重建高档楼房的请示已得到德惠市政府批准，现就请示批准内容，经甲乙双方协商并一致同意达成如下协议：一、此烂尾楼拆除费用由开发公司承担。二、由政府协调求法院办理该楼拆除事宜。三、烂尾楼拆除后，该地块归开发商开发建设，具体建设规模为总建筑面积为32640平方米的24层高层建筑并带地下负一层，地下负一层和地上1-4层做大型商场，地上5-24层做德惠市一流的商服宾馆和写字间办公楼。四、免除开发商的一切建设费用和税收，具体的开发建设费用和税收（即征即退）明细如下：开发建设费用:具体见德府发﹝2008﹞50号文件关于德惠市人民政府关于调整基本建设部分收费项目及标准的通知附件表。税收：1、动迁契税2、土地使用税3、建筑营业税4、建筑城建税5、建筑教育附加费6、建筑企业所得税7、建筑印花税8、开发营业税9、开发城建税10、开发教育附加税11、开发企业所得税12、开发企业印花税13、开发土地增值税。五、有关该楼土地出让金全征全退，非县级留用部分土地出让金（约为全部出让金的35%）以其它税收政策返还给龙凤翔城项目。此协议一式两份，甲乙双方各执一份，此协议具有同等法律效力，自双方签字并盖章后生效。甲方盖章，甲方代表王成波签名，乙方盖章，乙方代表王**签名，时间为2010年6月2日。”上诉人主张该协议签订后，由于拆迁速度的影响和市场情况的变化,该处即龙凤翔城A区20号楼，直到2016年春才开始动工，并且变更规划为建设商住楼29层，规划总建筑面积为30767.05平方米，实际建筑面积为25068.23平方米，现在已缴税费合计18131170.45元，因上述已缴税费至今未退，故提起行政本案诉讼。 本院认为，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十八条规定：“2015年5月1日后订立的行政协议发生纠纷的，适用行政诉讼法及本规定。2015年5月1日前订立的行政协议发生纠纷的，适用当时的法律、行政法规及司法解释。”本案所涉及的协议是《中华人民共和国行政诉讼法》2015年5月1日修改后被纳入行政诉讼受案范围，在此之前，一直属于民事诉讼受案范围。故当事人对2015年5月1日之前签订的涉案协议不服，应提起民事诉讼。本案被诉的协议系2015年5月1日前签订的，不属于行政诉讼审理范围。另外，关于案涉协议纠纷适用的诉讼程序属实体问题，《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条的规定没有溯及力的问题，原审已论述清楚，本院不再赘述。综上，原审裁定结论正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、第八十六条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  亓晓鹏 审判员  姜 楠 审判员  厉 丽 二〇二一年一月二十九日 书记员  李艳华