广东省清远市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤18行初104号原告：佛冈县高**镇长江村围肚村民小组（以下简称佛冈围肚村）。负责人：朱明芽，组长。委托诉讼代理人：朱光礼，男，1958年3月6日出生，汉族，住广东省佛冈县。系佛冈围肚村村民。被告：清远市人民政府。住所地：广东省清远市清城区人民二路。法定代表人：马正勇，市长。委托诉讼代理人：张念，清远市司法局干部。委托诉讼代理人：张宇坤，清远市林业局干部。第三人：英德市东华镇文南村民委员会盘龙围村民小组（以下简称英德盘龙围村）。负责人：蓝兴拥，组长。委托诉讼代理人：刘文静，广东相映红律师事务所律师。委托诉讼代理人：蓝兴省，男，1966年4月15日出生，汉族，住广东省英德市。系英德盘龙围村村民。第三人：何华权，男，1979年10月11日出生，汉族，住广东省深圳市福田区。委托诉讼代理人：陈香梅，广东相映红律师事务所律师。原告佛冈围肚村诉被告清远市人民政府改变原行政行为的行政复议决定一案，本院于2020年7月20日立案受理，并向被告及第三人送达了起诉状副本及举证通知书、应诉通知书等。本院依法组成合议庭，于2020年9月9日公开开庭审理了本案，原告佛冈围肚村的负责人朱明芽及其委托诉讼代理人朱光礼，被告清远市人民政府的委托诉讼代理人张宇坤，第三人英德盘龙围村的负责人蓝兴拥及其委托诉讼代理人刘文静律师、蓝兴省，第三人何华权的委托诉讼代理人陈香梅到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告佛冈围肚村起诉请求：1.判决撤销清远市人民政府作出的清府复决〔2020〕44号《清远市人民政府行政复议决定书》（以下简称《复议决定》）；2.恢复佛冈县人民政府作出的佛府〔2019〕58号《关于田罗圹（又称田螺塘）山林权属的处理决定书》（以下简称《处理决定》）的效力；3.本案诉讼费用由被告承担。事实和理由：一、原告提交的证据证明原旗岭下自然村在1964年已经分成上楼、下楼、围肚三个村民小组，且佛冈县人民法院1954年10月30日作出的一九五四年度民字第127号《民事调解书》（以下简称佛冈县法院1954年127号调解书）中的涉案山地分给原告所有，故被告撤销《处理决定》的理由不成立。二、被告认为根据佛冈县法院1954年127号调解书“由枫树伯公埂直至三峰（埂）顶（即麻子窝山）”可以确定，枫树伯公埂直至三峰（埂）顶（即麻子窝山）之间是由一条山脊线相连，但此处“直至”本身有歧义，被告做唯一解释是错误的。英德盘龙围村提供的走向是由枫树伯公埂逆至三峰（埂）顶（即麻子窝山），“直至”与“逆至”完全相反，故被告撤销《处理决定》的理由不成立。三、被告以不具有法律效力的原英德县人民政府颁发的英林证字№00080xx《山权林权所有证》为依据是错误的。涉案山场在行政区划上属于佛冈县行政区域，原英德县人民政府无权就佛冈县行政区域内的任何地块颁发任何证书。因此，英林证字№00080xx《山权林权所有证》不具有法律效力。综上，被告作出的复议决定应当予以撤销。原告佛冈围肚村向本院提供如下证据：1.《处理决定》，2.《复议决定》，3.《证明》。被告清远市人民政府答辩称：《处理决定》将争议林地确权归佛冈围肚村所有，属认定事实不清，证据不足，应予撤销，清远市人民政府作出《复议决定》撤销《处理决定》，并责令佛冈县人民政府对涉案林权争议重新作出行政裁决符合法律规定，适用法律法规正确，佛冈围肚村的诉求缺乏事实和法律依据，应予驳回。（具体理由如《复议决定》所述）被告清远市人民政府向本院提交如下证据、依据：1.行政复议申请书及证据材料，2.行政复议受理通知书、提出行政复议答复通知书、第三人参加行政复议通知书及送达回证，3.第三人答复书、佛冈县人民政府行政答复书及证据材料，4.延长行政复议审查期限通知书、中止行政复议审查通知书、恢复行政复议审查通知书，5.《复议决定》及送达回证，6.相关法律法规。第三人英德盘龙围村陈述称：一、《复议决定》认定事实清楚，依据充分。争议双方均认可佛冈县法院1954年127号调解书，并同意按调解书的界线来处理。该调解书还包括佛冈县礼溪乡彭屋、旗岭下村群众，《处理决定》没有查明彭屋、旗岭下村与佛冈围肚村之间的关系，直接将旗岭下村认定为佛冈围肚村没有依据。佛冈围肚村提交的《证明》拟证明旗岭下村就是现在的佛冈围肚村，但该证明是在《复议决定》作出后提交的，不能作为依据。且该证明表明《处理决定》遗漏了上楼、下楼村作为当事人，理应撤销，虽然上楼、下楼村盖章表示该山地林地与其村民小组无关联，但并没有经办人、负责人签名，更没有召开村民会议。二、佛冈围肚村指认的地标物与佛冈县法院127号调解书不吻合，《处理决定》曲解了调解书的意思，而英德盘龙围村指认的分界线与调解书相吻合。按佛冈围肚村指认的三峰（埂），无法与枫树伯公后面的枫树伯公埂连成一条线，成了相对的两条埂。英德盘龙围村指认的分界线是一条由东往西的分界线，该分界线往南的林地分别属佛冈县的彭屋、旗岭下村集体所有，往北属英德盘龙围村所有。佛冈围肚村指认的分界线则是一条不规则的分界线，该分界线上没有彭屋村的林地，且“朱亚泽搭耕田寮”是作为分界线的一个地物标，但实际上调解书并未将该地物标作为分界线。三、英德盘龙围村持有的英林证字№00080xx《山权林权所有证》包括了争议地在内，从《杨屋坑界至图》可以看出，涉案争议山场只是占杨屋坑的一小部分，英德盘龙围村的杨屋坑林地南至界线是一条很长的界线，所以南至写了其中两个比较明显的地物标，麻子窝直埂那一片山，英德盘龙围村称麻子窝山，麻子窝山是麻子窝直埂与石关木塘埂间相邻，《处理决定》认为盘龙围的麻子窝与石关木圹两林地不相连也不相邻且距离较远是认定错误。另外，根据两县旧行政区划界线显示，涉案林地在1981年属于英德县，佛冈围肚村持有的《佛冈县山林权证》才是无效证件。四、《处理决定》程序违法，理应被撤销。佛冈县人民政府未对英德盘龙围村提交的权属凭证进行现场勘查、在处理时没有进行公示且存在遗漏上楼、下楼村的情况。佛冈县人民政府于2014年4月15日受理调处申请，直至2019年12月3日才做出《处理决定》，超过调处条例规定的期限。五、《处理决定》将英德盘龙围村的林木确权归佛冈围肚村所有，侵犯了英德盘龙围村的合法权益。英德盘龙围村持有的英府林证字（2009）第240xx号《林权证》包括涉案林地在内，因此英德盘龙围村在2011年将涉案林地发包给张前进种植松树合法合理。该林权证于2014年1月22日被判决撤销，张前进在2012年种植松树并不存在争议期间种植的情形。因此，《处理决定》认为争议山场上的松树是在发生争议后种植的并以此确权给佛冈围肚村理据不足。因张前进将涉案林地上的松树转让给何华权，故何华权是涉案林地上松树的所有者，同时，何华权还持有原英德市国土资源局颁发的《不动产权证书》。综上，《处理决定》认定事实不清，程序违法，《复议决定》撤销《处理决定》事实清楚，依据充分，请法院依法维持。第三人英德盘龙围村向本院提交如下证据：1.英林证字№00080xx《山权林权所有证》、杨屋坑界至图，2.127号民事调解书地名在现场的位置，3.合同协议、收据，4.佛府（2001）4号《关于报批的请示》、地形图2份。第三人何华权未提交书面答辩意见及证据材料，在庭审中表示其答辩意见与第三人英德盘龙围村一致。对原、被告及第三人提供的证据，本院组织了其他当事人进行证据交换和质证。对当事人没有争议的证据，本院予以认定；对于当事人提交的用于确权方面的证据的证明效力，在以下部分综合分析判断。本院经审理查明：一、争议山林的基本情况争议林地名为“田罗圹”，座落在现佛冈县高**镇长江村行政区域内，四至：东至羊屋坑上楼队田、南至黄竹角、西至洼沙圹、北至下斜，面积约145亩。现争议地上的松树是原承包人张前进在发生争议后，采伐完争议林地上的杉树和杂树后种植的。二、争议山林的纠纷处理过程2012年4、5月间，因原承包人张前进在争议林地上砍树及修建道路，引发佛冈围肚村与英德盘龙围村对“田罗圹”（又称“田螺塘”，英德盘龙围村称“杨屋坑”）林木林地的权属争议。因英德市人民政府核发给英德盘龙围村的英林证字（2009）第240xx号《林权证》记载的老农塘等山（面积：3825亩，四至：东至东坝山交界、南至与杨梅塘山埂为界、西至与高速公路为界、北至与吴屋段田为界，小地名包括：老农塘、杨屋坑、鸭公坑、门口山）包括了争议林地，佛冈围肚村向广东省英德市人民法院提起行政诉讼。2014年1月22日，广东省英德市人民法院作出（2013）清英法行初字第036号行政判决，撤销英德盘龙围村的上述林权证。2014年4月15日，佛冈围肚村向佛冈县人民政府提交《林木林地权属争议调解处理申请书》。佛冈县人民政府受理后，通知争议双方不得在争议林地进行生产性活动，并进行调查、核实和多次组织争议双方协商调解，但未能达成一致。2019年6月3日，佛冈县人民政府决定将处理期限延长六个月，后于2019年12月3日作出佛府〔2019〕58号《处理决定》。英德盘龙围村对此不服，向清远市人民政府申请行政复议。清远市人民政府受理后，通知佛冈围肚村及佛冈县人民政府提交答复和举证。2020年3月18日，清远市人民政府以需进一步核查有关证据材料为由，决定将审查期限延长30天。同年4月1日，清远市人民政府以出现其他需要中止行政复议的情形为由，决定中止审查本案。同年5月28日，恢复审查本案，并组织争议双方前往争议地进行现场勘验，对双方指认的四至地物标进行核对。2020年6月12日，清远市人民政府作出清府复决〔2020〕44号《复议决定》，并送达给当事人。三、《处理决定》的主要内容（一）佛冈围肚村持有佛冈县人民政府1981年10月18日颁发的《佛冈县山林权证》佛府（高**公社）山字第1005号第六栏，山名为“田罗圹至大李子角贵发烧炭角伯公树四水归原”，面积500亩，四至：东至羊屋坑上楼队田、南至黄竹角、西至洼沙圹、北至下斜。该栏四至范围在佛冈县行政区域内，发证程序合法，且经现场勘察包括了争议林地在内，应作为确定争议林地权属的依据。英德盘龙围村持有原英德县人民政府1981年12月30日颁发的《山权林权所有证》英林证字№00080xx号第六栏，山名为“杨屋坑”，面积300亩，四至：东至东坝分水埂、南至麻子窝直埂石关木圹埂咀、西至茜角圹尾埂橑角圹尾坑、北至坑口。英德盘龙围村指认的“麻子窝”与“石关木圹”两林地不相连也不相邻，且距离相距很远，与证载南至内容不符。该栏证四至范围包括不了争议林地，不能作为确定争议林地权属的依据。（二）双方提交的佛冈县法院1954年127号调解书是合法有效的证据，应作为确定争议林权的依据。该调解书记载争议双方分界线：“一、由枫树伯公埂直至三峰（埂）顶（即麻子窝山）、分水流入至石关木塘咀（即公王背埂第二条）分水为界止的山归佛冈礼溪乡旗岭下、彭屋农民所有。二、由枫树伯公埂直至三峰（埂）顶（即麻子窝山）、分水流出至石关木塘咀（即公王背埂第二条）分水流出为界止的山分水流出为界至的山归英德文南盘龙围农民所有。（现朱亚泽搭耕田寮背山亦是姓蓝的）”争议双方对调解书所载朱亚泽搭耕田寮和枫树伯公两个地名位置指认相同，其他位置指认不一致。经现场勘察查明，佛冈围肚村指认的三峰（埂）顶（即麻子窝山）、石关木塘（即公王背埂第二条）、朱亚泽搭耕田寮等位置与调解书所载内容意思相吻合；英德盘龙围村指认地名位置与调解书所载内容意思不相吻合。（三）1970年佛冈围肚村出租“田螺塘”林地给原礼溪大队种植杉树，证明了佛冈围肚村对争议林地具有经营管护事实。何华权现承包英德盘龙围村林地，是原承包人张前进承包英德盘龙围村的林地，张前进与英德盘龙围村协商同意转让给何华权承包经营。何华权持有的英德市国土资源局2017年4月12日颁发的粤（2017）英德市不动产权第0009171号不动产权证书，是在发生争议且还在调处过程中及英德市人民法院（2013）清英法行初字第036号行政判决撤销英德盘龙围村持有的英林证字（2009）第240xx号《林权证》后颁发。因原承包人张前进在林地权属发生争议后在争议林地种植松树，违反处理林木林地权属争议的有关法律法规规定，故何华权要求取得原承包人张前进在争议林地种植的松树的林木所有权，不予支持，原承包人张前进在争议林地上种植的林木所有权应归处理后的林地权属所有人所有。（四）佛冈县人民政府根据《中华人民共和国森林法》第十七条及《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第三条、第四条、第九条、第十八条、第四十条、第四十九条、第五十四条的规定，决定将争议林地“田螺塘”内的林木林地所有权归佛冈围肚村所有。四、《复议决定》的主要内容《复议决定》查明基本事实与《处理决定》的基本一致。清远市人民政府认为，根据《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第九条、第十条第一款规定，本案争议双方均将佛冈县法院1954年127号调解书作为主张争议地权属的证据，该调解书的当事人为佛冈县第三区礼溪乡彭屋、旗岭下村群众和英德县十四区文南乡英德盘龙围村群众。佛冈县第三区礼溪乡彭屋、旗岭下村群众与佛冈围肚村的名称不相同，是否为同一主体，佛冈县人民政府并未查清，且本案未予以公告，可能存在遗漏当事人的情况，违反法定程序。根据调解书“由枫树伯公埂直至三峰（埂）顶（即麻子窝山）”可以确定，枫树伯公埂和三峰（埂）顶（即麻子窝山）之间是由一条山脊线相连的。争议双方一致认可枫树伯公的位置，由此可以认定枫树伯公背后的山埂即为枫树伯公埂，但佛冈围肚村指认的三峰（埂）顶（即麻子窝山）无法与枫树伯公埂以山脊相连，故佛冈县人民政府认为佛冈围肚村的指认与调解书内容意思相吻合，明显证据不足。英德盘龙围村向佛冈县人民政府提供其持有的1981年英林证字№00080xx《山权林权所有证》第六栏地名“杨屋坑”作为主张争议地权属的依据。由于1981年《山权林权所有证》受当时条件限制，只有文字记载，而没有附图或地形图标识，记载的权属四至范围和面积具有不确定性，需要组织当事人实地勘验指认《山权林权所有证》的四至范围，并勾绘在地形图上。根据清远市人民政府实地勘验和英德盘龙围村的指认，该栏证与争议地存在一定的关联性，佛冈县人民政府在未组织英德盘龙围村实地指认的情况下，简单地以“英德盘龙围村认定的‘麻子窝’与‘石关木圹’两林地不相连也不相邻，且距离相距很远，与该林权证记载的南至内容的意思不相符”为由，认为该证的四至范围不包括争议地，属认定事实不清，证据不足，应予撤销。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款和《广东省行政复议工作规定》第十七条的规定，决定：一、撤销佛冈县人民政府作出的《处理决定》；二、由佛冈县人民政府重新作出行政裁决。五、本院另查明的事实庭审中，佛冈围肚村表示行政复议程序没有异议。佛冈围肚村还陈述：“我方指认的两点直接的距离虽然不相连，但与客观事实一致，英德盘龙围村指认的界线和直至的意思相反。”以上事实，有当事人的诉讼状、提供的证据材料副本和本院庭审笔录等证实。本院认为，本案系改变原行政行为的行政复议决定纠纷，结合各方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点可归纳为：被告清远市人民政府作出的清府复决〔2020〕44号《复议决定》实体处理是否合法，现分述如下：关于佛冈县人民政府的执法程序是否合法的问题。经查，佛冈县人民政府于2014年4月15日受理了佛冈围肚村的调处申请，但直至2019年12月3日作出《处理决定》，均未将受理情况予以公告，违反了法定程序。况且，从佛冈县法院1954年127号调解书内容来看，权属划分的一方当事人是“佛冈县第三区礼溪乡彭屋、旗岭下村群众”，佛冈围肚村亦陈述原旗岭下自然村1964年分为现佛冈县高**镇长江村上楼、下楼、围肚三个行政村，说明现佛冈围肚村与“佛冈县第三区礼溪乡彭屋、旗岭下村群众”并非同一主体。在没有充分证据表明彭屋、上楼、下楼村放弃权利的情况下，佛冈县人民政府未通知其他利害关系人作为第三人参加调处，亦违反了法定程序。据此，《复议决定》认定原行政行为违反法定程序，并无不当，本院予以支持。佛冈围肚村在诉讼中提供的《证明》显示佛冈县高**镇长江村上楼、下楼村民小组与佛冈县法院1954年127号调解书中涉及的林地无关，但该证明仅加盖该两村民小组的印章，并无经办人、负责人的签名，难以核实真实性，不符合法定证据形式，且也没有彭屋村的意见，本院不予采纳。关于1981年林业三定证的审查认定问题。本案中，佛冈围肚村和英德盘龙围村均为其权属主张提供了1981年的林业三定证，并认为对方的证不包括争议林地。《处理决定》认定英德盘龙围村的1981年英林证字№00080xx号《山权林权所有证》第六栏记载的山场不包括争议地，但并未提供对该栏四至地物标的现场勘查图等证据予以证实，属主要证据不足。另外，登记机关超越行政管辖权限确权发证是林木林地权属证书不具有权属证明法定效力的情形之一。本案争议地位于佛冈、英德两地交界范围，双方提供的1981年林业三定证分别由所属原佛冈、英德县政府颁发，该两证是否存在越权发证影响效力的情形，佛冈县人民政府亦未在查清两县行政区划有无调整事实的基础予以判断，属认定事实不清。据此，《复议决定》认定《处理决定》此节认定事实不清、证据不足，并无不当，本院予以支持。关于调解书记载分界线的认定问题。佛冈围肚村和英德盘龙围村均认可佛冈县法院1954年127号民事调解书作为权属划分的依据，只是对其确定的界线部分地物标的指认并不相同。对此，行政机关应当忠实调解书记载的内容，结合地物标是否与实地相符、是否易于辨识、是否为当地群众周知等方面进行判断。从调解书文字描述来看，双方界线是以枫树伯公埂、三峰（埂）顶（麻子窝山）及石关木塘咀（公王背埂第二条）三个地物为标识，同时具有分水的特征，表明该分界线是由山脊组成，且枫树伯公埂与三峰（埂）顶（即麻子窝山）应在同一条山脊上。从佛冈县人民政府实地勘察的情况来看，双方对枫树伯公（埂）、朱亚泽耕田寮的位置无异议，但佛冈围肚村指认的三峰（埂）顶（麻子窝山）与枫树伯公埂之间并不能相连成山脊，与实际地形地貌不符，且不易于辨识分界。据此，《复议决定》认定《处理决定》认定佛冈围肚村指认的界线符合调解书的记载证据不足，并无不当，本院予以支持。佛冈围肚村主张其指认的两点虽然不能相连，但与客观事实相符，因理据不足，本院不予采纳。综上所述，《处理决定》违反法定程序，认定事实不清、主要证据不足；清远市人民政府经过受理、通知答复和举证、审查等基本程序后，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第三项的规定，作出撤销《处理决定》，并责令佛冈县人民政府重作的《复议决定》，认定事实清楚，适用依据正确，符合法定程序，本院予以支持。原告佛冈围肚村请求《复议决定》，并恢复《处理决定》理据不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告佛冈县高**镇长江村围肚村民小组的诉讼请求。本案受理费50元，由原告佛冈县高**镇长江村围肚村民小组负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人或诉讼代表人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。审 判 长 范晓萍审 判 员 刘永戈审 判 员 林士嵛二〇二一年一月二十日法官助理 葛邵霞书 记 员 陈 熙附：相关裁判依据1.中华人民共和国行政诉讼法第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。2.中华人民共和国行政复议法第二十八条第一款第三项行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：（三）具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为：1.主要事实不清、证据不足的；2.适用依据错误的；3.违反法定程序的；4.超越或者滥用职权的；5.具体行政行为明显不当的。3.广东省林木林地权属争议调解处理条例（自2016年5月1日起施行）第九条《中华人民共和国林权证》《中华人民共和国不动产权证书》，是林权争议的处理依据。当事人未取得前款规定的证书的，1981年至1983年开展稳定山权林权、划定自留山、确定林业生产责任制工作时期县级以上人民政府颁发的山权林权所有证、自留山证，以及之后依法变更的林木林地权属证书，是林权争议的处理依据。第十条没有本条例第九条规定的处理依据的，下列材料可以作为调处林权争议的权属来源证据：……（五）各级人民政府作出的生效的处理决定书、行政复议决定书，人民法院作出的生效的裁定书、判决书和调解书；……（十）当事人管理使用林木林地的有关凭证和事实状况证明；……林权争议有关证据材料的效力，依照最高人民法院关于诉讼证据的有关规定认定。第二十二条第二款有下列规定情形之一的，原发证机关应当撤销所发出的林木林地权属证书，原发证机关已经变更或者撤销的，由继续行使原发证机关职权的行政机关行使该职权：（一）发证所依据的证据是伪造的，或者一方当事人隐藏、毁灭有关证据的；（二）有证据证明存在争议且未解决而颁发林木林地权属证书的；（三）发证机关超越行政管辖权限确权发证的；（四）林木林地权属证书附图绘制错误的；（五）违反法律规定和法定程序发放林木林地权属证书的；（六）林木林地权属证书登记的内容与实地无关联的；（七）法律法规规定的其他情形。第二十九条调处机构收到《林木林地权属争议调解处理申请书》和有关证明材料后，应当在三十日内进行审查，对符合受理条件的予以受理，出具加盖专门印章的受理通知书，并在林木林地所在地予以公告，公告期为三十日。第三十条当事人以外与林权争议有利害关系的公民、法人或者其他组织可以作为第三人申请参加调处。调处机构发现当事人以外的公民、法人或者其他组织与林权争议有利害关系的，应当通知其作为第三人参加调处。第三人接到调处机构通知后，明示或者默示不参加调处的，不影响调处机构正常调处。4.最高人民法院关于适用《中华人民共和国民事诉讼法》的解释第一百一十五条第一款单位向人民法院提出的证明材料，应当由单位负责人及制作证明材料的人员签名或者盖章，并加盖单位印章。人民法院就单位出具的证明材料，可以向单位及制作证明材料的人员进行调查核实。必要时，可以要求制作证明材料的人员出庭作证。