河南省郑州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫01行初1253号原告张保安，男，1964年2月10日出生，汉族，住郑州市。委托代理人回忆，河南豫和律师事务所律师。委托代理人肖正，河南豫和律师事务所律师。被告郑州市二七区人民政府，住所地河南省郑州市**政通路**。法定代表人苏建设，区长。委托代理人刘涛，郑州市马寨镇人民政府工作人员。委托代理人朱红群，河南千业律师事务所律师。第三人张保国，男，1966年10月2日出生，汉族，住郑州市。委托代理人郭海燕，北京华泰（郑州）律师事务所律师。委托代理人李老铁，河南华融律师事务所律师。原告张保安诉被告郑州市二七区人民政府（以下简称区政府）行政协议争议一案，于2020年11月25日向本院提起行政诉讼。本院于2020年11月26日立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年12月18日公开开庭审理了本案。原告张保安的委托代理人回忆、肖正，被告区政府的委托代理人刘涛、朱红群，第三人张保国及委托代理人郭海燕、李老铁到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告张保安诉称：1.请求依法确认郑州市二七区马寨镇水磨村拆迁改造项目指挥部（以下简称指挥部）与原告签订的原编号为：MXX4的《马寨镇水磨村合村并城拆迁安置补偿协议书》（以下简称194号协议）无效；2.诉讼费用由被告承担。事实和理由：指挥部于2020年发现与原告签订的194号协议存在安置面积不符等违反法律法规的情形，决定重新与原告签订新的拆迁安置补偿协议。因原拆迁安置补偿协议将第三人张保国的房屋面积错误计算在原告张保安名下，为防止国有资产流失，切实维护各方的合法权益，指挥部于2020年1月15日向原告送达关于变更张保安拆迁安置补偿协议的决定，原告同意并与指挥部于2020年1月20日签订了新的编号为：MXX4-改的《马寨镇水磨村合村并城拆迁安置补偿协议书》（以下简称194改协议）。原协议变更为新协议时，原协议已失去合同效力，但被告未对194号协议作废或无效予以确认。现原告与被告签订新的拆迁安置补偿协议后，原告的拆迁安置补偿面积已经重新计算正确，并将指挥部按照原协议多发放的安置补偿款退还60万元，还有327634.98元未退还，原告194改协议已经不涉及第三人张保国的房屋面积与其他权益，第三人应当与指挥部签订新的安置协议来保障自己的合法权益，但指挥部迟迟未与第三人签订新的安置协议，第三人张保国仍依据194号协议发生的生效判决在二七区人民法院执行原告已退还给指挥部的款项。第三人张保国还在执行原告已退还给国家的款项，妄图侵占国家利益据为己有，但指挥部却无动于衷，这将导致国有资产流失。望判如所请，以维护原告的合法权益以及防止国有资产流失。原告张保安向本院提交了以下证据、依据：第一组证据：1.关于变更张保安拆迁安置协议的决定；2.194号协议。证明目的：指挥部根据群众反映，原告张保安存在安置面积不符等违反法律法规和拆迁安置方案的情形，于2020年1月15日向原告张保安出具变更张保安拆迁安置协议的决定，原告张保安收到变更决定后同意政府决定。第二组证据：1.194改协议；2.郑州银行现金缴款单。证明目的：原告张保安与指挥部于2020年1月20日重新签订194改协议，原告张保安于2020年5月17日按照194改协议已向指挥部退还60万元补偿款。原告张保安已经按照194改协议履行义务，但194号协议效力未示明，原告张保安承担两份协议义务，对原告张保安不公平。被告区政府辩称：194号协议已经被新协议所代替。1.本案的基本事实。原告张保安与第三人张保国系兄弟关系，原告家庭户所在涉案的老宅院（编号为NO.00XX93）登记在张某名下，证载面积0.6亩，张某去世后，经家人及村民代表同意，涉案老宅院由周某（张某儿媳、张保安与张保国母亲）使用。2016年马寨镇水磨社区进行拆迁改造，经原告家人及村民代表同意，并由原告母亲周某出具委托书，委托张保安前往指挥部全权办理拆迁改造工作相关事宜。2016年10月26日，张保安与指挥部就涉案宅院签订194号协议，其宅基地内三层以下（含三层）共计安置面积1310平方米。其中选择货币安置面积610平方米，选择货币安置的面积按3000元/平方米的标准予以货币补偿，货币补偿金额共1830000元。上述拆迁补偿款项已发放到位。张保国就其名下新宅0.25亩与指挥部另行签订拆迁安置补偿协议进行安置。在上述协议签订不久，张保国与张保安就内部纠纷提起民事诉讼，郑州市二七区人民法院作出（2019）豫0103民初26号民事判决书。后张保安将该判决书送往指挥部，指挥部才知道张保安与张保国就涉案的老宅院签订过内部分家协议，张保安和张保国对其爷爷张某名下的六分宅院（涉案老宅院）各占3分，因此张保国向法院提起诉讼要求张保安支付老宅院货币补偿款。在此基础上，张保安要求指挥部就涉案老宅院分别与张保安和张保国重新签订协议。2.基于上述的事实，张保安先后两次向郑州市中级人民法院提起诉讼要求撤销涉案协议。后经郑州市中级人民法院释明，指挥部就涉案老院重新与张保安签订194改协议，对其就老院的一半面积（0.3亩）进行安置，该协议即为原涉案协议的替代协议，协议签订后，老协议权利义务即自动终止。3.由于张保国已就自己的新宅院进行安置，根据“一户一宅一证”的法律及政策性规定，对其就老宅院剩余面积的安置应按照附属物补偿方式进行。区政府已多次通知第三人张保国就涉案老宅院签订协议，但第三人拒绝签订。区政府并无任何不当。同时需要说明，张保国与张保安的民事诉讼目前已经进入到执行阶段。综上，区政府请求在查明本案事实的前提下，公正审理，依法判决。被告区政府向本院提交了以下证据、依据：第一组：《马寨镇水磨社区拆迁（二期）补偿安置实施方案》。证明目的：涉案村庄的安置政策依照“一户一宅一证”。第二组：1.张保安于2019年9月26日提交的行政起诉状；2.张保安于2019年11月20日提交的行政起诉状；3.郑州市中级人民法院准许张保安撤回起诉的（2019）豫01行初813号《行政裁定书》。第三组：1.登记名字为张某的《宅基地使用证存根》；2.水磨社区出具的显示周某系张某儿媳的《证明》；3.水磨社区出具的显示周某与张保安为母子关系、涉案宅基地由张保安使用的《证明》；4.记载涉案宅基地信息的《宅基地证明》；5.周某出具的委托张保安办理手续的《委托书》；6.记载原告家庭户成员信息的《水磨社区家庭人口及宅基地基本情况统计表》。第四组：1.张保安与指挥部签订的194号协议；2.张保安与指挥部签订的《货币安置协议书》；3.《水磨村合村并城拆迁安置补偿结算单》；4.指挥部出具的并由张保安签收的《关于变更张保安拆迁安置协议的决定》；5.张保安与指挥部签订的194改协议、《水磨村合村并城拆迁安置补偿结算单》；6.郑州市二七区人民法院（2019）豫0103民初26号民事判决书。证明目的：194号协议已经由原告与指挥部签订的194改协议所替代。第三人张保国述称：一、194号协议合法有效，该协议的双方为协议所涉宅基地使用权人，周某与指挥部，该协议经河南省郑州市二七区人民法院（2019）豫0103民初26号民事判决书，郑州市中级人民法院（2019）豫01民终5800号民事判决书，郑州市中级人民法院（2019）豫01民申1573号民事再审裁定书确认有效，并且上述判决、裁定均已生效，且已经进入强制执行阶段。二、194改协议系指挥部滥用职权与张保安串通签署的，该协议严重侵犯了实际权利人周某、张保国的权益，并且协议的内容明显与事实不符。首先，协议所涉宅基地的使用权人为周某，张保安并非该宅基地的使用权人，其仅是受周某的委托代理签署拆迁补偿安置协议书。该协议的主体是周某与指挥部，而非原告张保安。2016年10月25日，周某委托张保安代理签署拆迁安置补偿协议书，该协议已于2016年10月26日签订完毕，委托事项已经完结，张保安的委托权限也已终止。2020年1月20日张保安在没有任何委托代理权限的情形下，擅自与指挥部签订194改协议，属于无权代理，后果应由其自行承担。该协议对实际权利人周某不发生效力。另指挥部明知张保安非实际权利人，仍然与之签订协议，严重侵犯了实际权利人周某的权益。因此，194改协议无效，并且张保安与指挥部签订的194改协议并未通知实际权利人周某，也未通知权益相关人张保国，程序明显不合法。其次，案涉拆迁安置补偿协议所涉宅基地使用权证（郑郊宅字00XX93）明确显示宅基地面积为6分0厘0毫，指挥部却不顾事实情况滥用职权与张保安在协议中将面积擅自修改为0.3亩，严重侵犯了周某的权益，并且原协议是基于郑郊宅字00XX93号宅基地使用权证及地上附着物所进行的拆迁安置补偿。原告张保安及第三人张保国经过周某的同意均在该宅基地上建有建筑物，在拆迁安置时是基于宅基地及宅基地上的建筑物作为一个整体进行拆迁安置补偿。根据原告与第三人的分家协议，也从未将该宅基地分为独立的两部分。故194改协议直接将张保国的拆迁安置权益全部删除，严重侵犯了张保国的权利。再次，2019年7月15日，郑州市二七区人民法院已向指挥部送达（2019）豫0103执4442号协助执行通知书，并将该执行依据的郑州市中级人民法院（2019）豫01民终5800号民事判决书通知指挥部，指挥部置生效判决于不顾，仍旧滥用职权，违法与张保安签订194改协议。三、194改协议内容明显与事实情况不符，且因系指挥部滥用职权，应予撤销。194改协议第二条第三款，享受计生奖励政策多一人份安置房面积110平方米。根据郑州市二七区马寨镇水磨村拆迁改造指南，只有独生子女及双女户才享有多一人份110平方米的安置，而张保安与指挥部明知张保安家庭不符合该特殊情况补偿安置标准，仍恶意串通签署该协议，损害国家公共利益，故该协议内容无效。四、张保安明知194改协议违法，仍依据该协议提出虚假诉讼，浪费司法资源，给第三人带来了不必要的损失，如耗费时间、精力、律师代理费、交通费等，应当予以补偿。综上，194号协议合法有效，194改协议系无效合同。原告的诉讼请求没有任何事实及法律依据，应当予以驳回。第三人张保国向本院提交了以下证据、依据：1.宅基地使用证；2.分家协议；3.社区证明；4.委托书；5.194号协议；6.河南省郑州市二七区人民法院（2019）豫0103民初26号民事判决，郑州市中级人民法院（2019）豫01民终5800号民事判决，郑州市中级人民法院（2019）豫01民申1573号民事再审裁定书；7.和解协议；8.郑州市二七区人民法院（2019）豫0103执4442号协助执行通知书；9.194改协议；10.律师代理费发票。证明194号协议是合法有效的，并且经法院生效判决、裁定确认有效。194改协议系指挥部滥用职权与张保安恶意串通签署，且内容与事实严重不符，严重侵犯了周某与张保国的权利，应当予以撤销。另庭前提交了2020年12月3日张保国另案提起行政诉讼的相关材料，行政起诉状一份以及郑州市中级人民法院相关的受理案件通知书、权利告知书等法律文书一份。证明该案件已经另案起诉，应当以另案的诉讼结果为依据，应当中止审理。另提交2020年7月21日，郑州市人民检察院作出的郑检民监（2020）41010000090号中止审查决定书。证明张保安基于原一二审的民事诉讼，向检察院提起抗诉，检察机关根据案件情况将该案中止审查。经庭前交换证据，原告张保安对被告区政府提交的证据质证称：对证据的真实性无异议，证明目的有异议。被告与原告签订194改协议，符合法定程序，但未对原协议效力予以说明或新协议签订时原协议自动失效予以说明。第三人张保国质证称：对第一组证据的真实性无异议，证明目的有异议。关于涉案村庄的安置政策，依照一户一宅一证的补偿问题，郑州市中级人民法院生效的判决书已经对该事实问题予以说明。对第二组证据，张保安2019年9月26日提交的行政起诉状，该案件没有结果，11月20日提交的行政起诉状已经撤回起诉。对第三组证据的真实性无异议，证明目的有异议。该证据恰巧证明194号协议，签署程序是合法有效的，内容也是真实的。194改协议程序违法。未经实际权利人周某授权委托，系张保安本人擅自与指挥部恶意串通修改的，并且修改的协议的事实与实际事实严重不符。比如宅基地使用证标明使用面积为0.6亩，而194改协议使用面积仅仅是0.3亩，194改协议严重侵犯了实际权利人周某及张保国的合法权益。对第四组证据的真实性无异议，证明目的有异议。194号协议是合法有效的，并且已经法院生效判决确认有效。194改协议签署的程序违法，内容也不符合事实。张保安及张保国均在该宅基地上建有建筑物，在拆迁安置时是对该宅基地上的建筑物作为一个整体进行拆迁安置补偿的。张保安与张保国的分家协议也从未将该宅基地分为独立的两部分。而194改协议，直接将张保国的拆迁安置权益全部删除，严重侵犯了张保国的权利。该部分张保国已另案提起诉讼，要求撤销194改协议。被告区政府对原告向本院提交的证据质证称：对第一组证据的真实性、合法性、关联性无异议，证明目的有异议。并不是被告单方下发的变更决定造成，而是由于原告起诉和原告与第三人之间的诉讼，在查明事实的基础上进行的变更。对第二组证据的真实性无异议，证明目的有异议。因为194改协议签订以后，新协议已经对原协议进行了替代，194号协议自动作废，不存在效力的问题。第三人张保国质证称：对第一组证据的真实性无异议，证明目的有异议。关于变更张保安拆迁安置协议的决定，程序违法，没有经过实际权利人的授权委托，并且侵犯了相关权益人即张保国的合法权益。另外，对194号协议的真实性予以认可。因该协议已经经过生效判决确认有效。对第二组证据的真实性无异议，证明目的有异议。该协议程序违法，内容与事实不符，并且该协议的内容侵犯了实际权利人的权益。对于该协议对张保国权益的侵犯，张保国已经另案提起诉讼，本案应该以另案诉讼结果为依据。原告张保安对第三人向本院提交的证据质证称：对证据1、2、3、5、6、7、8、9的真实性无异议，证明目的有异议。第三人提交的证据恰恰说明张保国签订协议前与变更协议后完全知道其应当按照一户一宅政策补偿之后，在老家的宅基地上所盖房屋应当按照土地附着物补偿。其在原告张保安签订协议后，又向张保安主张顶格的3000元每平方补偿，违反了一户一宅的补偿政策，且严重违反公平原则。在张保安变更协议后，被告已多次通知张保国就涉案老宅院重新签订协议，第三人张保国始终拒绝签订，其以合法形式掩盖非法获取国家补偿款的目的。对证据4，周某系原告与第三人的母亲，第三人提交的委托书于2016年签订，且母亲周某长期跟随原告生活，第三人从未履行赡养义务，不存在侵犯周某权利的情形。故证据4与本案无关，不予质证。证据10与本案无关，不予质证。对第三人提交的另案起诉的材料真实性无异议，证明目的有异议。本案主张的是原协议无效，新协议是否应当撤销与本案主要法律关系关联性不足以导致本案中止审理。第三人隐瞒事实，中止审查决定书系郑州市人民检察院要去基层法院调卷，故暂时中止审查。中止审查的情形消除后，将恢复审查。被告区政府质证称：证据1、2是原告和第三人之间的分家协议，对其真实性不发表意见。对证据3-6的真实性无异议，证明目的有异议。因为涉案协议的签订是在周某的授权之下，由本案的原告签订。因此该协议签订以后，原告和第三人之间的分家析产协议是基于涉案协议存在的基础上进行的分家析产，而不是对涉案协议的效力进行审查判断，因此该判决书无法确认涉案行政协议的效力。其次，需要说明涉案协议的签订主体是本案的原告和被告，因此改签涉案协议也应当是被告与原告之间进行改签，而不存在针对其所谓的实际权利人之间的民事主体来进行改签。对证据7真实性不发表意见，同对证据1、2的质证意见。对证据8的真实性无异议，但是需要说明该协助执行是在涉案协议存在的前提下，对涉案协议中原告和第三人之间的拆迁补偿款予以查封冻结，而不是对涉案的行政协议进行查封冻结。因此，该协助执行通知书的存在并不能直接决定涉案的行政协议能否进行变更。对证据9的真实性无异议，证明目的有异议。该协议是经合法程序进行改签，而且是在原告和被告双方自愿的基础上进行的改签。至于改签的主体问题，被告已经示明。同时对于改签协议的效力以及程序问题，不是本案的审查范围。对证据10的真实性、关联性、合法性均有异议，与本案没有关系。对于补充提交的另案诉讼的真实性没有异议，证明目的有异议。中止审查的文书，与本案不具有关联性。本院对上述证据认证如下：对原告张保安、被告区政府向本院提交的证据及第三人张保国向本院提交的证据1-9及补充提交的证据的真实性，予以确认；第三人张保国向本院提交的证据10与本案无关，不予采信。经审理查明，原告张保安与第三人张保国系兄弟关系，张保安、张保国的爷爷为张某。张某名下有编号为郑郊宅字NO.00XX93宅基地一处，面积0.6亩。张某去世后，该处宅基地由原告和第三人的母亲周某使用。张保安、张保国成家后，将上述宅基地分为东、西院，张保国居住在东侧，张保安居住在西侧。2011年1月6日，张保安、张保国在见证人段某、证明人周某1、周某2的见证下签订《保安、保国共同商议》，其中约定“东西院每人一半，按地亩册上说，现在大哥东墙一人一半，若以后孩儿们想建房，东墙任何人都不能拆除。”张保安、张保国均在该协议上签字确认。上述协议签订后，张保安、张保国按协议履行。2013年，张保国在上述宅基地的东院建房。2016年马寨镇水磨社区拆迁改造，因张某及原告的父亲张某1均已去世，故社区于2016年10月25日出具证明：周某系张某儿媳，张某名下编号为NO.00XX93宅基地经家人及村民代表同意，现归周某使用。同时还出具证明：张保安与周某系母子关系，证号为00XX93的宅基地经家人及村民代表同意，现归张保安使用。同日，周某出具委托书，委托张保安前往指挥部全权办理拆迁改造工作相关事宜。2016年10月26日，张保安（乙方）与指挥部（甲方）签订194号协议，约定的主要内容为：乙方在拆迁范围内的宅基地位于2组4号，家庭人口7人，其中有效安置人口7人、70周岁以上的老人和残疾人1人；宅基证号：00XX**（协议书上误写为00XX**），宅基地证载面积为0.6亩。乙方宅基地内三层以下（含三层）按1：1安置的建筑面积共1200平方米，其他建筑面积346.71平方米（详见房屋拆迁测量登记表，该表显示：西侧房屋面积为13.65米×21.01米×3层为860.36平方米，东侧房屋面积为砖混13.45米×9米×3层=363.15平方米+砖木10米×4.85米=48.5平方米）。乙方宅基地证载面积0.6亩，可计安置房面积为1200平方米；享受计生奖励政策多一份安置房面积110平方米（协议书上误写为1100），乙方共计安置面积1310平方米。其中选择货币安置面积610平方米，选择货币安置的面积按3000元/平方米的标准予以货币补偿，货币补偿金额共1830000元。选择货币安置的面积不再享有过渡费，实享有过渡费的安置面积（产权置换面积）700平方米。……结算：应享有安置房建筑面积共1310㎡。选择货币安置面积610平方米，货币补偿金额壹佰捌拾叁万元（￥1830000.00）；实有享有过渡费的安置面积（产权置换面积）700平方米。三层以上建筑物及宅基地证载面积外附着物及地下室补偿金额共42432.**元。协议签订奖励2000元。搬家补助费5000元。搬迁奖励10000元。第一期（半年）过渡费52025.81元。第一期老年人及残疾人安置补助费1200元。实际结算金额为1942658.51元。上述拆迁补偿款项已发放到位。后因张保安与张保国因对上述拆迁协议项下的财产权利分配产生争议，张保国以张保安及其配偶田富强为被告提起分家析产诉讼，要求判令张保安、田富强依据分家协议返还原告货币安置补偿款1830000元。经郑州市二七区人民法院判决：一、张保安于本判决书生效之日起十日内返还第三人张保国货币安置补偿款共计1178962.79元；二、驳回第三人张保国的其他诉讼请求。张保安、田富强不服该民事判决，向郑州市中级人民法院提起上诉，二审驳回上诉，维持原判。张保安、田富强不服二审判决，申请再审，被郑州市中级人民法院驳回再审申请后，现仍在申请抗诉。2020年1月15日，指挥部向张保安作出《关于变更张保安拆迁安置协议的决定》，以194号协议存在安置面积不符等违反法律法规和拆迁安置方案的情形，损害公共利益和集体利益为由，决定自本决定作出之日起，变更与张保安在2016年10月26日签订的194号协议，并送达了张保安。2020年1月20日指挥部与原告张保安签订194改协议，约定乙方张保安在拆迁范围内的宅基地证号为00XX93/分割（协议书上误写为00XX**），宅基地面积为0.3亩，有效安置人7人，70周岁以上的老人和残疾人1人。经双方审核认可，乙方宅基地内三层以下（含三层）按1：1安置的建筑面积为600平方米，其他建筑面积274.68平方米（详见房屋拆迁测量登记表）。该协议签订后，张保安向指挥部退还根据194号协议多获得的60万元拆迁补偿款。原告张保安向本院提起行政诉讼，请求确认194号协议无效；第三人张保国向本院提起行政诉讼，请求撤销194改协议。另查明：1.张保国于1997年4月15日曾向村里申请宅基地，村里给张保国批了面积为0.25亩的宅基地一处，在水磨村拆迁改造期间，张保国已与指挥部签订拆迁安置补偿协议并获得安置面积504平方米、计生奖励面积110平方米及其他补偿，张保国还出资购买未建满或家庭人均不足110平方米可购买面积156平方米，实有安置房面积共770平方米。2.马寨镇水磨社区拆迁补偿安置实施方案规定：按照“一宅一户一证”的原则，依据集体建设用地使用权（宅基地证），以合法宅基地上合法合规建筑物面积为产权置换或货币补偿的面积。3.194改协议不包括第三人张保国按照分家协议所分得的0.3亩宅基地使用权及在该宅基地上建筑的房屋。本院认为：一、张保国与原告张保安之间的民事诉讼，是以张保安与指挥部签订的194号协议为基础作出的判决，该判决结果不造成对194号协议的羁束。二、在履行行政协议过程中，可能出现严重损害国家利益、社会公共利益的情形，被告有权行使行政优益权，变更、解除协议。本案中，2020年1月15日，被告行使行政优益权向张保安作出《关于变更张保安拆迁安置协议的决定》。经查：1.第三人张保国所主张权利的基础在于其和张保安之间的民事协议，根据该民事协议，张保国对张某（已故）原取得的0.6亩宅基地中的0.3亩上享有使用权并建筑有房屋。张保国可以就上述房屋的拆除获取补偿利益。2.第三人张保国已经有一处宅基地获得安置补偿，对194号协议涉及张保国享有使用权的0.3亩宅基地及地上附属物的补偿没有考虑该情况。3.《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条第二款规定：“人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效。”《中华人民共和国民法典》第一百五十三条第一款规定，违反法律、行政法规的强制性规定的民事法律行为无效。194号协议涉及张保国享有使用权的0.3亩宅基地及地上附属物的补偿违反《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第一款的规定，即农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。该部分行政协议应归于无效，第三人张保国可以与被告区政府另行解决。综上，原告张保安请求确认194号协议无效的诉讼请求部分成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条的规定，判决如下：一、确认郑州市二七区马寨镇水磨村拆迁改造项目指挥部与原告张保安签订的编号为：MXX4的《马寨镇水磨村合村并城拆迁安置补偿协议书》涉及第三人张保国享有使用权的0.3亩宅基地及地上附属物的补偿部分无效。二、驳回原告张保安的其他诉讼请求。案件受理费50元，由原告张保安承担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状一式十份，上诉至河南省高级人民法院。审判长  吕家祥审判员  董正方审判员  郭凤彩二〇二一年一月二十八日书记员  乔梦龙