浙江省高级人民法院行 政 判 决 书(2020)浙行终1834号上诉人（一审原告）李贤华，男，1953年6月25日出生，汉族，住浙江省乐清市。委托代理人王大伟，北京泰维律师事务所律师。被上诉人（一审被告）浙江省人民政府，住所地浙江省杭州市省府路**。法定代表人郑栅洁，省长。委托代理人金超、朱斌。被上诉人（原审第三人）乐清市城南街道南岸经济合作社，住所地浙江省乐清市城南街道南岸村，现住乐清市五环路。委托代理人周慧博，浙江嘉瑞成（乐清）律师事务所律师。李贤华因诉浙江省人民政府征收土地一案，不服温州市中级人民法院（2020）浙03行初66号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年10月19日立案受理后依法组成合议庭对本案进行了审理。经阅卷、询问，本案现已审理终结。一审法院经审理查明：为实施城市规划，乐清市人民政府拟申请乐清市2019年度计划第五批次建设用地43.8571公顷，其中存量建设用地43.4562公顷、耕地0.4009公顷。为此，需征收集体土地43.8571公顷。该批次建设用地中乐清市2019年35-1号地块（城南街道南岸村整村改造）需征收南岸村集体土地4.4033公顷（均为建设用地），原告李贤华的房屋在该地块范围内。根据2014调整完善版的乐清市中心城区（现城南街道）土地利用总体规划（2006-2020），上述地块规划用途为建设用地。2019年6月，浙江创业测绘有限公司对涉案地块出具《土地勘测定界图》。南岸经济合作社对涉案土地予以确认后在土地勘测定界图上盖章。同年8月5日，乐清市自然资源和规划局、乐清市城南街道办事处向南岸经济合作社送达《征地告知书》（2019-0061），告知拟征收地块的位置、面积、补偿标准和安置途径等内容。同年8月9日，乐清市自然资源和规划局向南岸经济合作社送达《征地听证告知书》（2019-0061）。以上告知书同时在南岸经济合作社公开栏张贴公示。2019年8月14日，南岸经济合作社召开社员（代表）会议，讨论征地事宜，并形成社员（代表）会议纪要。同年8月21日，南岸经济合作社出具放弃征地听证说明。当日，乐清市征地事务管理所与南岸经济合作社、乐清市城南街道办事处签订《征地补偿安置协议书》（2019-0061），对征地面积、地类、位置予以确认，并对征地补偿费用、安置等事项作出约定。2019年9月2日，乐清市自然资源和规划局编制《建设用地呈报材料“一书三方案”》（建设用地项目呈报说明书、农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案），经乐清市人民政府、温州市人民政府审核同意后上报。2019年11月28日，省政府作出《浙江省建设用地审批意见书》（浙土字A[2019]-0159），同意乐清市2019年度计划第五批次建设用地43.8571公顷（农用地转用0.4009公顷，已经温州市人民政府批准；征收集体土地43.8571公顷）。乐清市自然资源和规划局应原告申请，向其公开了涉案审批意见。原告李贤华不服，提起本案诉讼。一审法院认为：一、关于本案审理范围暨原告诉讼请求问题。被告及第三人明确，原告李贤华只与涉案审批意见批准征收乐清市2019年第35-1号地块（城南街道南岸村整村改造）集体土地4.4033公顷的行政行为存在利害关系，原告李贤华对此未提出异议。因此，涉案审批意见批准征收其他地块的行政行为及其他内容与原告李贤华无关，本院不作审查。二、关于涉案审批意见批准征收案涉地块行为的合法性。《中华人民共和国土地管理法》（2004修正）第四十五条第一款、第二款规定：“征收下列土地的，由国务院批准：（一）基本农田；（二）基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；（三）其他土地超过七十公顷的。征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十条第一款规定：“在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内，为实施城市规划占用土地的，按照下列规定办理：（一）市、县人民政府按照土地利用年度计划拟订农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案，分批次逐级上报有批准权的人民政府。（二）有批准权的人民政府土地行政主管部门对农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案进行审查，提出审查意见，报有批准权的人民政府批准；其中，补充耕地方案由批准农用地转用方案的人民政府在批准农用地转用方案时一并批准。（三）农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案经批准后，由市、县人民政府组织实施，按具体建设项目分别供地。”乐清市2019年度计划第五批次建设用地项目征收集体土地43.8571公顷（其中存量建设用地43.4562公顷、耕地0.4009公顷），在被告省政府有权批准的范围内。乐清市人民政府在呈报审批时，先由乐清市自然资源和规划局依法填报了《建设用地呈报材料“一书三方案”》，即建设用地项目呈报说明书、补充耕地方案、农用地转用方案和征收土地方案，报批材料符合前述规定。在报批之前，南岸经济合作社召开社员（代表）会议就征地事宜进行了讨论，乐清市有关部门已与南岸经济合作社签订征地补偿安置协议，并履行了相关征地告知程序。温州市人民政府对“一书三方案”进行审核并予同意，最终由被告作出涉案审批意见，程序基本符合法律规定。但浙江省自然资源厅作为“有批准权的人民政府土地行政主管部门”，没有按照法律规定对“一书三方案”进行审查并出具审查意见存在不当，鉴于此种意见目的在于为省政府提供决策参考，不能因为没有此种意见而否定省政府审批行为的合法性，故对前述程序不当，予以指正。本案征地报批过程中，已通过征地告知、召开社员代表会议、与村经济合作社签署补偿协议等方式保障被征地农民的知情权。因此，原告要求撤销涉案审批意见的理由不能成立，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告李贤华的诉讼请求。案件受理费50元，由原告李贤华负担。李贤华上诉称：一、涉案征地没有具体建设项目，温州市政府没有批准0.4009公顷农转用的权限，农转用是否符合规划、土地质量的认定缺少证据佐证，也无法证明征地已实际占补平衡。二、乐清市综合区片地价未适时调整，不能保障原有居住条件和生活水平；审查报告缺乏客观证据佐证，报告称没有发生过信访事项，与实际不符。三、被征地农民社会保障措施落实情况说明不符合法定要求，乐清市人力资源和社会保障局没有最终的审核权，社会保障资金是否实际到位，也无证据予以证明，不符合国家人力资源和社会保障部《关于切实做好被征地农民社会保障工作有关问题的通知》(劳社部发[2007]14号)关于“需报省级政府批准征地的，上述说明材料由市(地、州)级劳动保障部门提出审核意见；需报国务院批准征地的，由省级劳动保障部门提出审核意见”的要求，且缺少农民社会保障费用落实凭证，无法证明被征地农民社会保障费用已落实，被上诉人不应批准征地。四、未依法履行征地前的“告知、确认、听证”程序，侵害了上诉人等被征地农民的知情权，被上诉人不应批准征地。根据《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》、《国土资源部关于完善征地补偿安置制度的指导意见》、《国土资源部关于进一步做好征地管理工作的通知》，当地国土部门要以书面形式将相关事项告知被征地农村集体经济组织和被征地农户。当地国土部门并没有以书面形式将相关事项告知被征地农户，没有实际张贴征地告知书，没有政府网站公告。五、征地补偿协议不合法，签约涉及村民重大利益，应召开全体村民会议讨论表决。所谓放弃听证的说明、社员会议纪要等，均是虚假的，与实际不符。综上，请求撤销一审判决；撤销浙土字A[2019]0159号《浙江省建设用地审批意见书》；诉讼费由被上诉人承担。浙江省人民政府及乐清市城南街道南岸经济合作社未提交书面答辩意见。一审期间各方当事人提交的证据材料，均由一审法院移送至本院。对一审判决认定的事实本院予以确认。本院认为，本案的审理重点系浙江省人民政府作出的浙土字A[2019]-0159号《浙江省建设用地审批意见书》涉及上诉人李贤华所在的乐清市2019年第35-1号地块部分行为的合法性问题。结合一审审理及二审询问情况，现就本案争议问题分析如下：一、关于上诉人提出的案涉征地没有具体建设项目、温州市人民政府没有0.4009公顷农转用批准权限，也无法证明征地已实际占补平衡等问题，本院认为，根据一审查明的事实，案涉征收审批决定涉及上诉人李贤华的为乐清市2019年第35-1号地块(城南街道南岸村整村改造)4.4033公顷集体土地，不涉及农转用地块，因此，一审法院将被诉行政行为界定为省政府批准征收该地块的行为，并无不当。上诉人提出的农转用行为的合法性等问题不属本案审理范围，本院不予审查评判。二、关于上诉人提出的乐清市综合区片地价未适时调整，不能保障原有居住条件和生活水平的意见，本院认为，尽管被诉审批意见的内容中包含有征地补偿安置的相关内容，但根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定，征地补偿、安置方案的具体标准最终应在被诉审批意见作出之后由市、县人民政府经过听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见等程序后批准确定。对补偿标准的救济亦应在此之后依法进行；三、关于上诉人提出的审查报告称没有发生过信访事项与实际不符的意见。本院认为，网友在乐清相关论坛发表的言论仅为关于南岸村征地的讨论，而非向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，并不属于信访范畴。上诉人提出的该一上诉理由不能成立，本院不予支持。四、关于上诉人提出的乐清市人力资源和社会保障局没有被征地农民社会保障落实情况审核权等意见。根据浙人社发[2013]134号《关于下放报国务院批准建设用地项目涉及有关被征地农民社会保障落实情况审核权限的通知》“从2013年7月1日起，需报国务院批准建设用地项目涉及有关被征地农民社会保障落实情况的审核权限，由省级人力社保部门下发至县级人力社保部门。设区市人力社保部门对报省政府批准建设用地项目涉及有关被征地农民社会保障落实情况的审核权限，也可根据实际情况作相应下放”之规定，以及温人社发[2013]275号《关于下放报省政府批准建设用地项目涉及有关被征地农民社会保障落实情况审核权限的通知》“从2013年8月1日起，我市范围内报省政府批准建设用地项目涉及有关被征地农民社会保障落实情况审核权限下放至县级人力社保部门”之规定，本案中，由乐清市自然资源和规划局出具《乐清市被征地农民社会保障措施落实情况说明表》明确已落实相关养老保险资金，由乐清市人力资源和社会保障局审核同意，符合前述规定。五、关于上诉人提出的征地程序不到位、村民委员会无权签订征地补偿安置协议以及放弃听证的说明、社员会议纪要等均为虚假等意见，本院认为，村民委员会系法律明确规定的村民自治组织，由其签订征地补偿安置协议，并不损害村集体经济组织的权益。一审时浙江省人民政府提交的征地告知书、征地告知书送达回执、现场张贴照片、征地听证告知书、征地听证告知书送达回执等证据表明，在本案征地审批前，乐清市自然资源和规划局和乐清市城南街道办事处已经送达《征地告知书》、《征地听证告知书》。南岸经济合作社亦召开了社员（代表）会议，就征地事宜进行了讨论。据此可以认定基本保障了被征地集体经济组织和村民的知情权等程序权利。上诉人提出的相关证据为虚假的意见，缺乏事实依据，本院不予采信。综上，上诉人李贤华提出的上诉理由均不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人李贤华负担。本判决为终审判决。?审判长  黄金富审判员  马惟菁审判员  王富新二〇二一年一月十八日书记员  陈 奥