浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）浙行终1890号上诉人（原审原告）童有明，男，1971年4月18日出生，汉族，住浙江省杭州市萧山区。上诉人（原审原告）杨彩平，女，1972年1月2日出生，汉族，住浙江省诸暨市。上诉人（原审原告）童俊，男，2000年2月4日出生，汉族，住浙江省杭州市萧山区。上诉人（原审原告）童友泉，男，1959年10月10日出生，汉族，住浙江省杭州市萧山区。上诉人（原审原告）童有荣，男，1962年10月12日出生，汉族，住浙江省杭州市萧山区。五上诉人共同委托代理人姚友谊，浙江瀛高律师事务所律师。被上诉人（原审被告）杭州市萧山区人民政府，住所地浙江省杭州市萧山区金城路**。法定代表人章登峰，区长。委托代理人杨立威。委托代理人王蓥，浙江王建军律师事务所律师。被上诉人（原审被告）杭州市萧山区人民政府新塘街道办事处，住，住所地浙江省杭州市萧山区南秀路**/div>法定代表人邵意丽，主任。委托代理人马丹丹。委托代理人胡桂红，浙江法君律师事务所律师。童有明、杨彩平、童俊、童友泉、童有荣诉杭州市萧山区人民政府（以下简称萧山区政府）、杭州市萧山区人民政府新塘街道办事处（以下简称新塘街道办）房屋行政强制与行政赔偿一案，杭州市中级人民法院于2020年9月14日作出（2020）浙01行初106号行政裁定。童有明等五人不服，向本院提出上诉。本院于2020年10月28日立案受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。原审裁定载明：原告童有明等五人起诉称：2018年，萧山区政府作出《关于下达萧山区2018年第一批城中村（棚户区）改造及户的通知》，对包括原告房屋在内的金家浜社区进行城中村改造。2018年4月20日，新塘街道办向原告童有明户发放拆迁通知，告知房屋因城中村改造进行征迁。为配合征迁工作开展，原告童有明户按照通知要求搬离房屋。新塘街道办此前已存在违法强制行为且经法院确认。2018年6月6日，新塘街道办公布已完成全部拆迁签约工作，但一直拒绝与原告户就拆迁安置进行协商并签署拆迁安置补偿协议。2019年6月22日，原告童有明户书面向萧山区政府反映，一直未得到答复。2019年12月12日晚，两被告在未与原告户签署拆迁安置协议、未通知原告户、未办理拆迁安置补偿手续情况下，将房屋及附属设施全部拆除，造成房屋、附属设施、家具、其他物品灭失。原告户房屋坐落于萧山区××街道××号，由童炳水于1993年经萧山区政府同意并取得萧集建（11）字第130163号集体土地建设用地使用证。至2018年4月拆迁通知搬迁之日，该房屋一直由童炳水、徐月文、童有明、杨彩平、童俊共同居住。经法院判决确认，童有明继承享有房屋70%的份额，童友泉、童有荣、童有奎各继承享有10%的份额。公民合法财产应受法律保护，被告强制拆除房屋及附属设施违法，且未与原告签署拆迁安置补偿协议导致原告损失，应按照不低于调产安置补偿标准承担全部赔偿责任。请求：1、判决确认两被告对位于萧山区××街道××号房屋及附属设施进行强制拆除的行为违法；2、判决两被告对强制拆除的位于萧山区××街道××号房屋及附属设施、房屋内装饰、家具、其他物品等向原告赔偿各项损失800万元或等同价值房屋；3、本案诉讼费用由两被告共同承担。被告萧山区政府答辩称：一、本案诉讼主体错误，萧山区政府并非适格被告。由原告的诉讼请求可知，原告诉争的对象是萧山区××街道××号房屋及附属设施的强制拆除行为，萧山区政府并非实施主体。由原告的诉状及证据可知，原告已明确具体的实施主体，故萧山区政府作为本案被告主体不适格，原告的起诉不具有法律依据。二、萧山区政府未实施侵犯原告合法权益的行为，无需承担赔偿责任。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款、第十五条第一款之规定，萧山区政府未实施损害原告房屋及其他有价值财物的行为，萧山区政府与原告主张的财产损失之间不存在因果关系，且原告制作的赔偿清单不足以证明萧山区政府对其实施侵权行为，故原告应自行承担举证不利的后果。综上，萧山区政府并非本案适格被告，且未实施侵犯原告合法权益的行为，原告的诉讼缺乏事实和法律依据，请求依法驳回原告对萧山区政府的起诉。被告新塘街道办答辩称：拆房时金家浜社区均已腾房且无人居住，案涉房屋系在拆迁过程中被新塘街道办误拆。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条等规定，新塘街道办同意按照案涉房屋评估报告确定的价款给予相应补偿。原告提出的家具及其他屋内物品损失与真实情况不符。案涉房屋所在的金家浜社区在拆除前均已停水停电，无人居住，所有房屋均已腾空，案涉房屋内不存在有价值可移动的物品，故原告主张该部分财产损失无事实与法律依据，应予驳回。原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定了提起诉讼应当符合的条件，“有具体的诉讼请求和事实根据”是提起诉讼的必要条件。《最高人民法院关于适用的解释》第五十四条规定，原告在提起诉讼时应当提交“被诉行政行为或者不作为存在的材料”。本案中，原告童友明等5人主张萧山区政府实施了强制拆除原告房屋的行为，则原告应就这一主张提供初步证据。原告提供的证据未能证明萧山区政府在现场实施强拆，也不能证明萧山区政府组织或指派其他单位实施强拆。在新塘街道办自认其不慎实施了对原告房屋的拆除、萧山区政府辩称直至原告提起本案诉讼时才知道原告的房屋被拆除一事的情况下，原告未能提供初步证据证明其所指称的萧山区政府强制拆除房屋的行为的存在，故原告提起本案诉讼，请求确认萧山区政府强制拆除房屋违法并诉请赔偿，缺乏事实根据，不符合法定的起诉条件。本案应当是以新塘街道办为被告的第一审行政案件，应由杭州市萧山区人民法院管辖。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条一款第（一）项、《中华人民共和国行政诉讼法》第十四条、第十八条第一款、第二十二条、《最高人民法院关于适用的解释》第一百零一条第一款第（六）项之规定，裁定驳回原告童有明、杨彩平、童俊、童友泉、童有荣对杭州市萧山区人民政府的起诉；本案移送杭州市萧山区人民法院管辖。童有明等五人上诉称：1.本案是因征收集体土地引发的强制拆除行为，被上诉人萧山区政府系本次征收土地和拆迁补偿安置的法定主体，应对组织实施过程中的违法行为承担行政赔偿责任，一审裁定驳回起诉并移送管辖存在错误。2018年10月19日，案涉浙江省建设用地审批意见书及附件一书三方案载明，申请用地单位萧山区政府因“萧山区2018年度计划第三批次建设用地”项目征收集体土地及农用地，上诉人所有的半江陈50号住宅房屋在本次征收拆迁范围内。在建设用地审批前，萧山区政府作出杭州市萧山区城中村(棚户区)改造三年计划(2017-2019)通知和2018年第一批城中村(棚户区)改造计划的通知，明确采取整体拆迁方式对房屋征收拆除、政府各部门的职责分工、镇街负责辖区改造范围内城中村的征迁安置工作和安置房分配任务。因萧山区政府征收集体土地的具体行政行为导致上诉人房屋被拆除，且萧山区政府未依法对上诉人进行补偿安置，违反了土地管理法第四十七条、第四十八条规定的职责和义务。2019年6月22日，上诉人童有明已向萧山区政府寄出《关于新塘街道金家浜社区半江陈50号房屋拆迁情况反映》信件及材料，请求对拆迁工作进行关心和重视。萧山区政府对此是知情的，其作为集体土地征收主体，未及时依法处理才导致房屋毁损后果。2019年12月12日晚，案涉房屋被强制拆除时，萧山区政府并未依法收回对镇街的征迁授权并作出公告，故仍应对授权征收范围内拆除房屋的违法行为承担主体责任。萧山区政府抗辩没有实施具体的强制行为，对案涉房屋拆除不知情，规避了其作为征收主体权限和应履行的法定职责，不具有正当目的。一审裁定存在认定事实和适用法律错误。2.新塘街道办依据萧山区政府公告授权方式具体实施征迁工作，其强制拆除案涉房屋的行为应依法确认违法并确认相应赔偿责任，是本案适格被告。2018年4月10日，萧山区新塘街道城中村改造征迁指挥部发出通知，上诉人房屋纳入本次征迁范围。萧山区新塘街道城中村改造征迁指挥部作为临时机构，不是法定的行政违法和赔偿责任主体。新塘街道办为加速拆迁实施强制拆除围墙的违法行为时，萧山区政府尚未取得建设用地审批手续。新塘街道办拆除房屋的行为违法，是本案适格被告。考虑到案涉房屋因集体土地征收的具体行政行为导致被拆除，负有法定职权的主体与具体实施主体并不一致，萧山区政府和新塘街道办均与案涉房屋被强制拆除存在利害关系，作为共同被告具有事实和法律依据。综上，请求撤销一审裁定，指令杭州市中级人民法院继续审理。萧山区政府答辩称：1.原审判决合理合法，应予维持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确。上诉人在房屋明确由新塘街道办不慎拆除的前提下，仍认为萧山区政府实施了强制拆除行为，却没有初步证据证明，理应驳回起诉。2.上诉人的上诉理由无事实与法律支撑。上诉人将几个行政行为揉在一起，以期达到提高审级的目的。但是行政诉讼遵循“一行为一诉”原则，本案针对的是2019年12月12日的拆除房屋行为，该行为萧山区政府是在收到应诉材料时才得知，更不可能提早授权新塘街道办去实施。萧山区政府不存在任何实施行为，不应成为本案被告。综上，请求依法驳回上诉人的上诉请求。新塘街道办答辩称：本案诉争对象是萧山区××街道××号房屋及附属设施的强制拆除行为，该房屋是答辩人在拆迁过程中误拆，萧山区政府并非实施主体，作为本案被告主体不适格，上诉人的起诉不具有法律依据。上诉人主张萧山区政府实施了强制拆除案涉房屋的行为，却未能提供萧山区政府强制拆除房屋行为存在的初步证据，应当承担举证不能的后果。综上，上诉人请求确认萧山区政府强制拆除房屋违法并诉请赔偿，缺乏事实根据，不符合法定的起诉条件。原审裁定事实认定清楚，法律适用正确，请求依法驳回上诉，维持原裁定。本院认为，本案的审理重点为被上诉人萧山区政府是否为本案适格被告。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定，公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应证据材料。本案中，上诉人童有明等5人要求确认萧山区政府、新塘街道办强制拆除其房屋的行政行为违法，但其提交的杭州市萧山区城中村（棚户区）改造三年行动计划（2017-2019）通知、萧政办发[2018]7号通知、浙土字A[2018]-0142号《浙江省建设用地审批意见书》等证据仅能反映萧山区政府部署、推进案涉城中村改造工作，不能据此得出其具体实施了或委托新塘街道办实施了被诉拆除行为的结论。且新塘街道办明确承认系其误拆了案涉房屋，萧山区政府并未参与。故原审法院认定萧山区政府并非本案适格被告，并无不当。综上，原审裁定驳回五上诉人对萧山区政府的起诉，并无不当，依法应予维持。上诉人提出的上诉理由不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 张 榆审判员 马良骥审判员 李竺娉二〇二一年一月四日书记员 吴 琳