山东省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2021）鲁行终105号 上诉人（原审原告）徐焕先，男，1976年7月15日出生，汉族，住山东省青岛市黄岛区。 委托代理人梁红丽，北京在明律师事务所律师。 委托代理人郑文婷，北京在明律师事务所实习律师。 被上诉人（原审被告）青岛市黄岛区人民政府，住所地山东省青岛市黄岛区长江中路**。 法定代表人周安，区长。 上诉人徐焕先因不服被上诉人青岛市黄岛区人民政府作出的青黄政字〔2020〕38号《关于的批复》一案，不服山东省青岛市中级人民法院（2020）鲁02行初454号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，向各方当事人送达了受理案件或者应诉通知书、合议庭成员告知书以及《二审行政案件诉讼要素表》，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。现已审理终结。 原审原告徐焕先诉称，一、原告系青岛市黄岛区珠海街道办事处刘家园村（以下简称刘家园村）村民，在该村有房屋一处。2018年11月左右，青岛市黄岛区珠海街道办事处刘家园村民委员会（以下简称刘家园村委会）通知，因重点项目建设需要，将包括原告房屋在内的刘家园村进行搬迁改造。2020年5月29日，被告作出了青黄政字〔2020〕38号《关于的批复》。涉案批复的作出直接确定了对刘家园村原村址范围区域内集体土地使用权的收回，对原告的权利义务产生了实质性影响，并非是针对内部组织的行为或行政组织内部权益进行划定、调整，故被告所作涉案批复具有外部性，符合具体行政行为的特性，具有可诉性。二、被告所作涉案批复于法无据，其依据刘家园村委会及青岛市黄岛区珠海街道办事处（以下简称珠海街道办）的申请作出涉案批复，未尽审查义务。根据原告调查，涉案项目并非属于公益事业及乡村公共设施的建设，而属于中化创新科技城的开发项目，显然不符合《中华人民共和国土地管理法》第六十六条之规定，亦不符合作出涉案批复的前置条件。根据黄岛区《关于印发的通知》规定，应由房屋所有权人根据区政府批准的改造方案拆除原有房屋、交回土地使用权，因此就应当在达成签订补偿安置协议之后，才能进行交回土地使用权，而非以村委会自治形式收回集体土地。涉案土地已经山东省人民政府批复征收，显然被告没有作出涉案批复的合法前提。本案中，虽然被告作出涉案批复是基于村委会以自治形式通过村民代表会议表决形成的决议而提出申请，但实际上村委会并不具备相应的实施权利，不能以自治行为来替代征收程序。为此，原告提起本案行政诉讼，请求：1.撤销被告作出的青黄政字〔2020〕38号《关于的批复》；2.诉讼费用由被告承担。鉴于原告诉状所列被告与诉讼请求不符，经原审再次询问，原告当庭撤回其对刘家园村委会的起诉，确认本案被告仅为青岛市黄岛区人民政府。 原审法院审理查明，1.原告徐焕先系刘家园村村民，在该村有宅基地一处，土地使用权证号为南集用（2013）第84150672号，证载地类（用途）为城镇住宅用地，土地使用权类型为拨用宅基地。2.为营造安居生活环境，提高村民生活质量，刘家园村委会拟开展村庄自主改造。通过民意调查摸底，刘家园村自2018年6月启动村庄搬迁改造。因在规定期限内，尚有部分村民未签订协议、未拆除房屋，刘家园村委会于2020年3月31日召开村两委会议，表决通过收回集体土地使用权、按照《青岛西海岸新区珠海街道办事处刘家园村搬迁改造安置补偿方案》的补偿方式对收回集体土地上的房屋及附着物进行安置补偿、刘家园村集体土地上尚未拆除房屋及附着物限期予以拆除及逾期不拆由村委会负责拆除的决议。同日，刘家园村委会召开村民代表大会，经表决形成如下决议内容：一、收回刘家园集体土地使用权；二、按照《青岛西海岸新区珠海街道办事处刘家园村搬迁改造安置补偿方案》的补偿方式对收回集体土地上的房屋及附着物进行安置补偿；三、刘家园村集体土地上尚未拆除房屋及附着物限期予以自行拆除，逾期不拆除的，由村委会负责拆除。该决议作出后，刘家园村委会将其在村内进行公示。随后，刘家园村委会向珠海街道办提交请示，申请对收回集体土地使用权的决议进行审核。3.2020年5月13日，珠海街道办向新区管委提报了青西新海处字〔2020〕28号《关于有关事项的请示》，申请批准收回刘家园村原村址范围区域内的集体土地使用权，并将刘家园村委会的《刘家园村庄改造收回集体土地使用权的决议》作为附件。2020年5月29日，被告就珠海街道办提交的包括上述请示在内的多份请示一并作出青黄政字〔2020〕38号《关于的批复》，主要内容为：经研究，同意该街道办事处的请示，并明确由该街道办事处指导刘家园村委会等依据《中华人民共和国土地管理法》第六十六条之规定，收回刘家园村等原村址区域内的集体土地使用权，由自然资源局办理不动产注销手续。庭审时，原、被告均认可原告涉案宅基地在被告所作上述批复收回的刘家园村原村址土地范围内。4.2020年6月8日，刘家园村委会对原告作出《办理安置补偿告知书》，次日对原告作出《限期交回集体土地使用权通知书》，告知原告：根据《中华人民共和国土地管理法》第六十六条、青黄政字〔2020〕38号批复及《刘家园村庄改造收回集体土地使用权的决议》，原告位于刘家园村405号（土地使用证号为南集用（2013）第84150672号）区域内的房屋及附着物，经评估公司入户测量和评估，将按照《珠海街道办事处刘家园村庄改造安置补偿方案》进行安置补偿，请原告及时到村委会办理安置补偿手续（选取安置房户型、领取补偿款）；根据上述批复及决议等，原告应于2020年4月3日前拆除前述区域内的房屋及附着物，交回集体土地使用权，但原告至今仍未交回土地使用权，严重损害了村集体和大多数村民的利益，请原告务必于2020年6月13日前执行决议，逾期将依据决议内容收回集体土地使用权并拆除地上房屋及附着物。庭审时，原告称刘家园村委会将其作出的上述材料向原告进行了送达，原告未签订补偿协议，亦未领取相关补偿费用，原告涉案房屋现仍存在。另查明，原告因不服刘家园村委会对其作出的涉案《限期交回集体土地使用权通知书》，已经以该村委会为单独被告向青岛市黄岛区人民法院提起行政诉讼，要求撤销该通知书，该案现在一审审理中。再查明，原审于2020年9月27日作出的（2020）鲁02行终430号行政裁定书认定，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十四条第一款规定，村民委员会依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责的行为，属于行政诉讼的受案范围。该案被告村委会根据《中华人民共和国土地管理法》第六十六条第一款对原告作出的《限期交回土地通知》（主要内容为：要求原告于收到通知之日起5日内自行搬离大荒庄所建房屋内的自有物品并将房屋附属物予以拆除，将侵占的集体土地交回村委会），收回其所占集体土地，系依据上述法律的授权履行行政管理职责的行为，故该案属于行政诉讼受案范围。 原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：……（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”本案中，根据现已查明的事实可知，刘家园村自启动村庄改造后，仍存在部分村民未按时签订协议并拆除房屋的情形，刘家园村委会由此认为该情况将影响村民按时回迁，为此先后召开村两委会议、村民代表会议，形成收回该部分集体土地使用权的决议，并逐级层报到原集体土地使用权的批准机关即被告处进行批复。在被告作出涉案批复后，刘家园村委会对原告作出《限期交回集体土地使用权通知书》《办理安置补偿告知书》等行为，对涉案批复范围内所涉宅基地权利人即本案原告作出具体行为，明确其相应权利和义务。因此，对原告权利义务产生直接影响的是刘家园村委会所作的上述限期交回集体土地使用权的通知等行为，且原告已就该限期交回集体土地使用权的通知行为另案提起行政诉讼，原审生效裁判文书亦将村委会所作限期交回集体土地、拆除房屋等事项的通知行为纳入行政诉讼受案范围。鉴于此，被告对珠海街道办提交的《关于有关事项的请示》进行批复的行为属于上下级行政机关之间的内部审批行为，并未直接对外发生法律效力，亦未对原告的权利义务产生直接影响。因此，根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（五）行政机关作出的不产生外部法律效力的行为；……（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”的规定，被告所作涉案批复的行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。根据《中华人民共和国行政诉讼法》的上述规定，原告本案起诉不符合行政诉讼的起诉条件，依法应予裁定驳回。至于原告庭审时主张对涉案宅基地上房屋的补偿安置有异议，不属于本案的审查范围，原告可另寻合法途径予以主张。综上，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项、第八项之规定，原审法院裁定驳回原告徐焕先的起诉。案件受理费人民币50元，予以退还。 徐焕先不服原审法院裁定，上诉请求:1.撤销原审行政裁定，并在查清事实后依法改判；2.判令被上诉人承担本案的诉讼费用。事实与理由：1.本案符合行政诉讼的起诉条件，且不存在依法不予受理的情形，原审法院应当依法受理并审查本案，原审裁定驳回上诉人的起诉没有法律依据。涉案批复的作出直接确认了对刘家园村原村址范围内集体土地使用权的收回，显然对上诉人的权利产生实际影响。该批准行为系被上诉人在其职权范围内作出的具体行政行为，并以上诉人名义发布公告，该内部行为已经外部化，符合具体行政行为的特征，具有可诉性。2.原审法院未严格审查重要基本事实，认定事实不清。被上诉人未尽审查义务，所作涉案批复于法无据。涉案项目并非属于公益事业及乡村公共设施的建设，故涉案批复无合法前提。涉案土地已经山东省人民政府批复征收，应当在签订补偿安置协议之后，才能交回土地使用权，而非以村委会自治形式收回集体土地。 双方当事人在原审中提交的证据已经原审法院庭审质证并随案卷移送本院，本院二审认定的事实与原审法院一致。 本院认为，刘家园村委会与上诉人协商未果，向上诉人送达了《限期交回集体土地使用权通知书》。刘家园村委会作出《限期交回集体土地使用权通知书》的行为与上诉人存在直接的利害关系，影响了其权利义务。上诉人因不服该行政行为，以刘家园村委会为单独被告向青岛市黄岛区人民法院提起行政诉讼，要求撤销上述通知书，该案已经另行审理。上诉人可在该案中就刘家园村委会要求其限期交回集体土地等事项依法进行主张，维护其合法权利。被上诉人对刘家园村委会在村庄改造过程中要求收回部分集体土地使用权的请示予以批复，仅属于上下级行政机关的内部审批行为，并未直接对外作出具体行政行为，故该批复与上诉人不存在直接的利害关系。所以，该批复不属于《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款规定的人民法院行政诉讼的受案范围，上诉人提起本案诉讼要求撤销该批复，不符合行政诉讼的起诉条件。原审裁定驳回上诉人的起诉，并无不当，本院依法予以确认。 综上，原审法院裁定适用法律正确，依法应予维持。上诉人徐焕先的上诉理由不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  刘晓华 审判员  公韶华 审判员  张晓宁 二〇二一年一月二十九日 书记员  牛聪颖