山东省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2021）鲁行终113号 上诉人（原审原告）张妍玲，女，1971年7月17日出生，汉族，住莱西市。 被上诉人（原审被告）莱西市人民政府，住所地莱西市北京中路**。 法定代表人王清源，市长。 被上诉人（原审被告）青岛市人民政府，住，住所地青岛市市**香港中路**/div> 法定代表人赵豪志，市长。 委托代理人叶文、韩文超。 张妍玲因诉莱西市人民政府(以下简称莱西市政府)、青岛市人民政府（以下简称青岛市政府）行政批复及行政复议一案，不服青岛市中级人民法院（2020）鲁02行初309号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 原审查明： 1.原告张妍玲系沙旺庄村村民，在该村拥有宅基地房屋。 2.自2012年起，沙旺庄村开始启动旧村改造工作。沙旺庄村制定的《水集街道沙旺庄村旧村改造项目安置补偿方案》于2016年3月23日经莱西市旧城改造指挥部联审办批复同意。截止到2019年7月14日，沙旺庄村尚有部分村民未签订安置补偿协议、未交回土地使用权。为此，沙旺庄村委会于2019年7月14日召开村民户代表会议，就村两委会已经通过的《沙旺庄村旧村改造收回集体土地上使用权的决议（草案）》进行表决，在山东省莱西市公证处公证的情况下，与会代表经表决形成决议内容如下：一、收回杭州路东、义谭店村西、莱西一中北、村民二层楼区××村××区域内的集体土地宅基地使用权；二、按照《水集街道沙旺庄村旧村改造项目安置补偿方案》对收回集体土地上的房屋及附着物进行安置补偿；三、杭州路东、义谭店村西、莱西一中北、村民二层楼区××村××区内的房屋及附着物应于2019年7月21日前予以拆除。 3.2019年7月15日，沙旺庄村委会向水集街道办提交《关于审核的请示》，并将《沙旺庄村旧村改造收回集体土地使用权的决议》作为附件。经审核，水集街道办于同日向来西市自然资源局提交水办发〔2019〕127号《关于有关事项的请示》及附件《沙旺庄村旧村改造收回集体土地使用权的决议》，请该局予以审核，并转报莱西市政府批复。莱西市自然资源局经审核后亦于当日向被告莱西市政府提交西自字〔2019〕164号《关于申请批复的请示》，申请对《沙旺庄村旧村改造收回集体土地使用权的决议》内容进行批复，并将水集街道办《关于有关事项的请示》作为附件。经审查，被告莱西市政府于2019年7月15日作出西政字〔2019〕44号《关于的批复》，主要内容为：经研究，同意莱西市自然资源局的请示，并明确该局要会同水集街道办指导沙旺庄村委会，依据《中华人民共和国土地管理法》第六十五条之规定，收回沙旺庄村杭州路东、义谭店村西、莱西一中北、村民二层楼区××村××区域内的集体土地使用权。庭审时，原、被告莱西市政府均认可原告案涉宅基地在上述批复收回土地范围内。被告莱西市政府庭审时还称，在案涉批复作出后，沙旺庄村委会书面通知原告选择安置房源、办理安置补偿等，预留的安置房源均为现房，同时预留了地上附着物补偿资金，能够保证原告合法补偿权益的实现。 4.被告莱西市政府庭审后补充提交的沙旺庄村委会于2019年8月6日对原告作出的《限期交回集体土地通知书》《办理安置房手续、领取补偿款告知书》，告知原告：根据《中华人民共和国土地管理法》第六十五条（2004）、西政字〔2019〕44号批复及《沙旺庄村旧村改造收回集体土地使用权的决议》，其应于2019年7月21日前拆除位于杭州路东、义谭店村西、莱西一中北、村民二层楼区××村××区域内的房屋及附着物，交回集体土地宅基地使用权，至今仍未交回，故请原告务必于2019年8月9日前执行决议，逾期将依据决议内容收回土地并拆除地上房屋及附着物；就原告位于该收回土地使用权范围内的房屋及附着物，已经评估公司入户测量和评估，将按照《沙旺庄村旧村改造项目房屋安置补偿方案》进行安置补偿，原告可到村委会选取安置房屋、领取补偿款，办理安置补偿相关手续，并附有备选安置房明细。经与原告确认，其明确表示已收到沙旺庄村委会作出的上述材料，但未就《限期交回集体土地通知书》等主张权利，至今也未就案涉房屋签订补偿协议、未领取补偿款，案涉房屋亦未被拆除。 5.原告不服被告莱西市政府作出的案涉西政字〔2019〕44号批复，与另案段英明、张晓军及其他9人于2019年7月25日共同向被告青岛市政府提出行政复议申请，请求撤销莱西市政府作出的案涉西政字〔2019〕44号批复。被告青岛市政府于2019年9月30日作出青政复决字〔2019〕566号《行政复议决定书》，决定维持莱西市政府作出西政字〔2019〕44号《关于的批复》的行政行为。2019年10月10日，被告青岛市政府向原告张妍玲等复议申请人邮寄送达该行政复议决定书。原告张妍玲、另案张晓军及段英明均不服，提起行政诉讼。在本案审理过程中，其他复议申请人均明确表示放弃参加本案行政诉讼的权利，依法予以准许。 另查明，青岛市中级人民法院于2020年9月27日作出的（2020）鲁02行终430号行政裁定书认定，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十四条第一款规定，村民委员会依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责的行为，属于行政诉讼的受案范围。该案被告村委会根据《中华人民共和国土地管理法》（2019年）第六十六条第一款对原告作出的《限期交回土地通知》（主要内容为：要求原告于收到通知之日起5日内自行搬离大荒庄所建房屋内的自有物品并将房屋附属物予以拆除，将侵占的集体土地交回村委会），收回其所占集体土地，系依据上述法律的授权履行行政管理职责的行为，故该案属于行政诉讼受案范围。 原审认为：根据现已查明的事实可知，沙旺庄村自启动村庄改造后，仍存在部分村民未按时签订协议并交回集体土地使用权的情形，沙旺庄村委会由此认为该情况将影响村民按时回迁，为此先后召开村两委会议、村民代表会议，形成收回该部分土地使用权的决议，并逐级层报到原集体土地使用权的批准机关即被告莱西市政府进行批复。在被告莱西市政府作出案涉批复后，沙旺庄村委会对原告作出《限期交回集体土地通知书》《办理安置房手续、领取补偿款告知书》等行为，对案涉批复范围内所涉宅基地权利人即原告作出具体的行为，明确其相应权利和义务。因此，对原告权利义务产生直接影响的是沙旺庄村委会所作的上述限期交回集体土地使用权的通知等行为，结合（2020）鲁02行终430号行政裁定书的认定意见，村委会作出的限期交回集体土地使用权的通知行为属于行政诉讼的受案范围，故原告可就沙旺庄村委会作出的限期交回集体土地使用权通知的行为另案单独主张权利。鉴于此，被告莱西市政府对莱西市自然资源局提交的《关于有关事项的请示》进行批复的行为属于上下级行政机关之间的内部审批行为，并未直接对外发生法律效力，亦未对原告的权利义务产生直接影响。因此，根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（五）行政机关作出的不产生外部法律效力的行为；……（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”的规定，被告莱西市政府所作案涉批复的行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。根据《中华人民共和国行政诉讼法》的上述规定，原告本案起诉不符合行政诉讼的起诉条件，依法应予裁定驳回。至于原告庭审时主张对案涉房屋的补偿安置等有异议，不属于本案的审查范围，原告可另行通过合法途径予以主张。 因被告青岛市政府所作被诉行政复议决定维持了莱西市政府作出案涉批复的行政行为，故根据《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十六条第七款的规定，在被告莱西市政府所作案涉批复行为因不符合行政诉讼受案范围应予裁定驳回的情况下，对被告青岛市政府所作被诉行政复议决定的起诉也应一并予以裁定驳回。 据此，裁定驳回原告张妍玲的起诉。 张妍玲不服，提起上诉，请求撤销原审裁定，指令继续审理。主要理由如下：1.莱西市政府作出案涉批复认定事实不清，程序违法，严重侵害上诉人的合法权益；2.上诉人对案涉复议决定不服，有权提起诉讼，原审裁定驳回上诉人的起诉认定事实不清，适用法律错误。 二审查明的事实与一审查明的事实一致。 本院认为：莱西市政府对莱西市自然资源局提交的《关于有关事项的请示》进行批复的行为属于上下级行政机关之间的内部审批行为，并未直接对外发生法律效力。案涉批复作出后，沙旺庄村委会对对案涉批复范围内所涉宅基地权利人作出限期交回集体土地使用权的通知等行为，上诉人可以另行主张权利。在莱西市政府所作案涉批复行为因不符合行政诉讼受案范围应予裁定驳回的情况下，原审对青岛市政府所作行政复议决定的起诉一并予以裁定驳回，并无不当。 上诉人张妍玲的上诉理由不能成立，不予支持。原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长  王 颖 审 判 员  李仲轲 审 判 员  朱毅伟 二〇二一年一月二十九日 法官助理  刘白鸽 书 记 员  徐颖格