湖南省岳阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）湘06行初145号原告：吴大军，男，汉族，1972年6月6日出生，住岳阳县。委托代理人：王辉，湖南湘杰律师事务所律师。被告：岳阳市岳阳楼区人民政府，住所地：岳阳市巴陵中路**。法定代表人：白再兴，区长。委托代理人：任灿煌，岳阳楼区人民政府东茅岭办事处工作人员。委托代理人：唐苗，湖南金骏律师事务所律师。第三人：岳阳市铁山建筑工程有限公司，住，住所地岳阳楼区求索东路金阳巷**/div>法定代表人：刘铁壮，董事长。委托代理人：周果，湖南昌言律师事务所律师。原告吴大军诉被告岳阳市岳阳楼区人民政府（以下简称岳阳楼区政府）、第三人岳阳市铁山建筑工程有限公司（以下简称铁山建筑公司）确认强制拆除行为违法及行政赔偿纠纷一案，本院于2020年11月3日受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告吴大军的委托代理人王辉，被告岳阳楼区政府的委托代理人任灿煌、唐苗，第三人铁山建筑公司的委托代理人周果到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告吴大军认为被告岳阳楼区政府强制拆除原告占有、使用的步行天桥行政行为违法，导致原告巨大经营损失，故起诉至法院请求确认岳阳楼区政府强拆天桥行为违法并依法予以补偿。原告吴大军诉称，2012年8月6日原告与第三人铁山建筑公司签订了《铁山商城承包合同》,合同约定原告承包第三人铁山商城的一、二楼层门面内所有商铺、临街门面及范围内一切资产(其中包含被被告强制拆除的步行人行天桥),承包期限为12年,自2013年1月1日至2024年12月31日止。2019年12月5日,被告发布了《岳阳市岳阳楼区人民政府巴陵大桥市场拆除和安全隐患整治通告》（以下简称《岳阳楼区政府巴陵大桥拆除整治通告》）及《巴陵大桥市场拆除和安全隐患整治项目奖补方案》（以下简称《巴陵大桥拆除整治奖补方案》）,被告也委托物价评估部门就原告二楼商场内的装饰装修及附属设施进行了评估,评估价为682991元。后被告在未与原告签订奖补协议的情况下,于2020年6月23日强制拆除了原告唯一进入二楼商场的连接巴陵大桥的人行天桥,造成原告至今只能将该二楼商场关闭歇业。原告认为，原告租赁第三人的商场有正式的合同和相关协议,第三人也同意按照与原告的协议内容将被告拆除人行天桥后奖补方案中的奖补款全部支付给原告,被告拆除的人行天桥有合法的报建手续,属于合法建筑,受法律保护。但被告在没有与原告签订奖补协议的情况下即违法拆除原告占有、使用的步行天桥,拆除行为明显程序违法,并且给原告造成了不可挽回的损失，严重侵犯了原告的合法权益，为维护自身权益，特向法院起诉，请求：1、依法判决确认被告强制拆除原告占有、使用的步行天桥的行政行为违法；2、判决被告按巴陵大桥市场拆除和安全隐患整治项目奖补方案中的奖补标准第2至6项，支付原告补偿、奖补费共计6437591元；3、由被告承担本案诉讼费。原告为证明其主张，向本院提交了证据：第一组证据：证据1、《铁山商城承包合同》，拟证明原告于2012年8月6日与铁山建筑公司签订门面、商铺承包合同，合同约定，原告承包的门面、商铺为铁山商城的二楼内所有资产(其中包含被被告强制拆除的步行人行天桥)；第二组证据：证据1、步行天桥设计图纸三张，证据2、被告向第三人发的《关于拆除依托巴陵大桥设置的连接铁山商城的步行天桥相关事宜的函》，证据3、第三人铁山建筑公司及岳阳市铁山供水工程管理局向被告出具的回函，拟共同证明:1、原告承包的第三人的商场二楼有天桥连接到巴陵大桥上，该人行天桥是经过合法报建的合法建筑。2、被告对于原告占有、使用的步行天桥在拆除前未按照法定程序向人民法院申请强制执行便自行拆除步行天桥的行为程序违法。3、第三人明确向被告释明，如要拆除人行天桥，需对二楼商场的实际经营人原告进行奖补。第三组证据：证据1、《岳阳楼区政府巴陵大桥拆除整治通告》，证据2、《巴陵大桥拆除整治奖补方案》，证据3、被告委托湖南有朋房地产评估咨询有限公司出具的装修评估明细表，证据4、湖南公众资产评估有限公司出具的报告书。拟共同证明:1、被告于2019年12月5日即向原告及第三人出具了拆除通告和奖补方案，根据该奖补方案原告应得装修及设施设备费用补偿共计为682991元。2、原告二楼商铺面积共为1380平方米，因被告的拆除行为，导致原告不能再在二楼经营，被告应按奖补方案中第3至6项向原告支付拆除奖补费用5754600元；第四组证据：证据1、《租赁合同》和营业执照。拟证明：1、原告将该商场二层其中的460平方租给了汤尚书卖保健品及健身器材，租赁期限为2018年8月10日至2024年8月9日，从2020年8月10日后租金为每年160000元整。双方不能提前解除合同，否则需支付16万元赔偿金给对方。因被告的拆除行为导致原告可得租金利益损失611100元以及赔偿给汤尚书的违约损失160000元。2、原告自己本来在该商场二楼剩余920平方米的面积内经营家纺生意，因被告的拆除行为，导致原告现在将该经营部关门，给原告造成损失。被告岳阳楼区政府答辩称，一、本案诉争步行天桥属于巴陵大桥市场拆除和安全隐患整治项目的整治范围,依法应当予以整治拆除,答辩人并无任何程序违法行为。（一）答辩人实施整治拆除行为有事实与法律依据。2016年8月8日,湖南省政府办公厅发布了《湖南省人民政府办公厅关于对重大和区域性火灾隐患实施挂牌督办的通知》（湘政办明电[2016]118号)，明确将岳阳市岳阳楼区巴陵大桥市场群列为挂牌督办区域性火灾隐患单位。后相关部门多次对巴陵大桥市场群进行了多次调研及督办,但安全隐患并未消除。为进一步消除火灾安全隐患,保障群众生命财产安全,2019年6月19日,市委副书记、市长李爱武主持召开消防工作有关会议,制定取缔巴陵大桥市场方针。2019年7月18日,岳阳市人民政府安全生产委员会下达关于印发《巴陵大桥市场群区域性火灾隐患整治工作方案》的通知，明确由岳阳楼区政府牵头负责火灾隐患整治工作。2019年11月19日,岳阳市人民政府办公厅发布了《岳阳市人民政府办公室关于印发的通知》,要求依法采取各种措施,在2020年3月31日前,将巴陵大桥市场划定拆除范围内的所有门店和摊位全部拆除。根据《中华人民共和国消防法》第五十二条：“地方各级人民政府应当落实消防工作责任制，对本级人民政府有关部门履行消防安全职责的情况进行监督检查。县级以上地方人民政府有关部门应当根据本系统的特点，有针对性地开展消防安全检查，及时督促整改火灾隐患。”2019年12月5日,岳阳楼区政府依据相关事实及法律规定,并根据上述政府文件精神,发布了《岳阳楼区政府巴陵大桥拆除整治通告》，《通告》附件1《巴陵大桥市场拆除和安全隐患整治范围示意图》明确将依托巴陵大桥设置的连接铁山商城的步行天桥列入巴陵大桥市场拆除和安全隐患整治项目拆除范围内。(二)答辩人实施整治拆除行为并不存在程序违法之处。2019年12月5日,岳阳楼区政府发布了《岳阳楼区政府巴陵大桥拆除整治通告》，已明确将诉争天桥列入整治拆除范围,并对外进行张贴、公告。后2020年6月1日,巴陵大桥市场拆除整治和综合协调指挥部（以下简称巴陵大桥整治协调指挥部）向铁山商城所有权人市铁山供水工程管理局致函,通知拟定于2020年6月23日对依托巴陵大桥设置的连接铁山商城的步行天桥实施拆除。2020年6月4日,岳阳市铁山供水工程管理局复函,并未对步行天桥拆除提出任何异议,只请求对商城经营承包人吴大军进行奖补。但经巴陵大桥整治协调指挥部与吴大军多次协商,均不能就奖补金额达成一致意见,故答辩人基于消除安全隐患,将该天桥拆除。综上,答辩人实施整治拆除行为符合法律规定,且无程序违法之处，被答辩人主张答辩人行政行为违法无任何依据。二、被答辩人主张奖补金额过高,请求人民法院依法予以认定、判决。2019年12月5日,岳阳楼区政府已发布《巴陵大桥拆除整治奖补方案》，该《奖补方案》制定主体、程序、内容均合法,且巴陵大桥市场拆除和安全隐患整治范围内的门店、摊位、摊点均是按照《巴陵大桥拆除整治奖补方案》的标准进行奖补，恳请人民法院依据相关事实依法进行认定、判决。被告岳阳楼区政府为证明其主张，向本院提交以下证据：证据1、《湖南省人民政府办公厅关于对重大和区域性火灾隐患实施挂牌督办的通知》、《岳阳市人民政府安全生产委员会关于印发的通知》、《岳阳市人民政府常务会议纪要》、《岳阳市人民政府办公室关于印发的通知》，拟证明巴陵大桥市场因存在火灾隐患，由湖南省人民政府实施挂牌督办，岳阳市人民政府已决定对巴陵大桥市场进行火灾隐患拆除和整治，将巴陵大桥市场划定拆除范围内的所有门店和摊位全部拆除，并决定由岳阳楼区政府负责具体组织实施巴陵大桥市场拆除和整治工作；证据2、《岳阳楼区政府巴陵大桥拆除整治通告》、照片，拟证明本案诉争天桥系依托巴陵大桥设置的连接铁山商城的步行天桥，属于本次整治拆除的范围，岳阳楼区政府已就整治拆除范围及奖补政策发布了通告，并进行了公示，该《通告》明确整治时间为2019年12月5日至2020年3月31日；证据3、巴陵大桥整治协调指挥部《关于拆除依托巴陵大桥设置的连接铁山商城的步行天桥相关事宜的函》，拟证明2020年6月1日，巴陵大桥整治协调指挥部已向该天桥的产权单位再次发函，明确将于2020年6月23日对该天桥实施拆除。第三人铁山建筑公司陈述，一、根据《铁山商城承包合同》约定,第三人不应承担吴大军的任何损失。2012年8月6日,第三人与吴大军签订了《铁山商城承包合同》,约定第三人铁山建筑公司将铁山商城一、二楼层面内所有商铺、临街门面及圈定范围内的一切资产(地下室(地下室除外原告。租赁期限为2013年1月1日至2024年12月31日止。且第10.2条约定,因国家政策需要拆除或改造商城的房屋,甲乙双方互不承担责任。如被纳入政府拆迁范围内的,属于乙方所有的有关装修、改造投入及其他依法应由乙方所得的补偿金由乙方享受。因此,根据该约定,第三人不应承担吴大军的任何损失。二、本案所涉天桥系巴陵大桥整治协调指挥部基于巴陵大桥市场安全隐患整治拆除,不是第三人铁山建筑公司实施,吴大军的损失不是由第三人造成,第三人不应承担任何责任。2019年12月5日,岳阳楼区政府发布巴陵大桥市场拆除和安全隐患整治通告,明确将人行天桥纳入拆除范围并制订了相关奖补标准。2020年6月1日,巴陵大桥整治协调指挥部向第三人的上级主管单位岳阳市铁山局出具《关于拆除依托巴陵大桥设置的连接铁山商城的步行天桥相关事宜的函》,指挥部明确拟于2020年6月23日将该天桥拆除。2020年6月19日,指挥部明确巴陵大桥市场拆除和安全隐患整治范围内的涉公资产不予奖补。因此,本案所涉天桥系巴陵大桥整治协调指挥部基于巴陵大桥市场安全隐患整治拆除,不是第三人铁山建筑公司实施,吴大军的损失不是由第三人造成,第三人不应承担任何责任。三、第三人与吴大军就天桥拆除等事宜已达成协议。2020年7月28日以及2020年9月11日,第三人与吴大军就人行天桥拆除给吴大军造成的影响等相关事宜分别达成调解协议及补充协议,约定:如巴陵大桥整治协调指挥部给予第三人拆除奖补款(或赔偿款）的,全部由吴大军领受，如巴陵大桥整治协调指挥部或相关部门最终不给予第三人拆除奖补款(或赔偿款)的,吴大军不得以天桥拆除客流减少等任何理由要求第三人给予任何补偿或赔偿或调低租金或解除租赁合同。第三人为证明其主张，向本院提交如下证据：证据1、调解协议书；证据2、补充协议，证据1、证据2拟共同证明除天桥主体以外所有奖补资金有的话归原告所有，没有的话不得找第三人主张。经庭审质证，原告对被告提交证据的质证意见为：对证据1真实性无异议，对合法性有异议，原告使用的人行天桥具有合法手续，被告如要拆除应有合法的手续，对证据2无异议，对证据3无异议。原告对第三人提交的证据无异议。被告对原告提交证据的质证意见为：对第一组证据无异议，对第二组证据三性均无异议，对证明目的有异议，岳阳楼区政府在2019年12月5日发布整治通告，该通告明确将天桥列入拆除范围并明确整治时间，巴陵大桥指挥部向产权单位致函明确拆除时间，岳阳楼区政府拆除行为是合法的，对第三组证据三性均无异议，对证明目的有异议，具体奖补数额请求法院依法认定。对第四组证据三性均有异议，租赁合同真实性无法核实，被告实施整治范围没有包括商城，因此租赁合同与本案无关，原告主张的营业损失属于间接损失，不应支持。被告对第三人提交的证据无异议。第三人对原告提交证据的质证意见为：对第一组证据、第二组证据、第三组证据无异议，对第四组证据的质证意见与被告一致。第三人对被告提交的证据无异议。经过庭审举证、质证，本院对当事人提交的证据认定如下：原、被告及第三人提交的证据真实、与本案有关，本院予以采信，至于能否达到各方当事人的证明目的，本院将结合案件事实进行综合认定。本院经审理查明，2012年8月6日，原告吴大军作为承包方与出租方第三人铁山建筑公司签订了《铁山商城承包合同》,合同第一条第一款约定，租赁场地：铁山商城的一、二楼层面内所有商铺、临街门面及圈定范围内的一切资产(地下室(地下室除外铁山商城一楼层面发电机房及现有设备设施、设备等，具体见《财产移交清单》,承包期限为12年,自2013年1月1日至2024年12月31日止。涉案天桥建筑设计方案由岳阳市勘探设计院设计，岳阳市规划局在涉案天桥设计方案上盖章注明，经研究，同意铁山物资公司按图示红线范围修建一座铁山商城与大桥市场二层的连接钢制大桥，请先到市消防支队和工商局市场分局签署意见，经他们同意后再做方案设计，方案经组织评审通过后再办理有关报建手续。该设计方案1998年得到了岳阳市公安消防支队审核盖章并注明此方案符合消防通道的净宽和净高要求，岳阳市工商行政管理局市场管理局在该设计方案上盖章并注明同意按规划部门的设计施工。岳阳市规划局1998年在该设计方案上盖章并注明根据方案审查会意见，同意按此方案实施，但桥面宽度不少于四米，桥底净高由消防部门签署意见。2016年8月8日,湖南省政府办公厅发布《湖南省人民政府办公厅关于对重大和区域性火灾隐患实施挂牌督办的通知》（湘政办明电[2016]118号)，其中明确将岳阳市岳阳楼区巴陵大桥市场群列为挂牌督办重大火灾隐患和区域性火灾隐患单位。为落实湘政办明电[2016]118号通知要求，2019年7月18日,岳阳市人民政府安全生产委员会下达关于印发《巴陵大桥市场群区域性火灾隐患整治工作方案》的通知，明确由岳阳楼区政府牵头负责火灾隐患整治工作。2019年11月19日,岳阳市人民政府办公厅发布了《岳阳市人民政府办公室关于印发的通知》,要求依法采取各种措施,在2020年3月31日前,将巴陵大桥市场划定拆除范围内的所有门店和摊位全部拆除。2019年12月5日,岳阳楼区政府发布《岳阳楼区政府巴陵大桥拆除整治通告》及《巴陵大桥拆除整治奖补方案》,《通告》附件1《巴陵大桥市场拆除和安全隐患整治范围示意图》,明确将依托巴陵大桥设置的连接铁山商城的步行天桥列入巴陵大桥市场拆除和安全隐患整治项目拆除范围内。巴陵大桥市场拆除和安全隐患整治项目奖补方案，内容为：“一、商业门面。(一)奖补标准：1、建(构)筑物主体补偿:按评估机构的评估报告补偿；2、装饰装修及附属设施补偿:按评估机构的评估报告补偿；3、搬迁补助:按营业用房的合法建筑面积30元/平方米·次计算一次；4、停产停业损失补偿:按营业用房合法建筑面积的主体评估价格的7%/月计算6个月；5、按期签订拆除整治协议奖金:按营业用房的合法建筑面积300元/平方米给予奖金；6、拆除整治支持配合奖:在本方案通告之日起40日内签订拆除整治协议的,按营业用房的合法建筑面积3000元/平方米给于奖励。(二)认定条件：1、未办理相关权证或改变建(构)筑物用途,但建(构)筑物及经营认定为合法的,扣除房产和土地办证费各100元/平方米、商业报建费268元/平方米。2、装饰装修及附属设施不配合评估的不予补偿。3、在规定的时间内未搬迁的不予补偿搬迁补助。4、在规定的时间内未停止经营的停产停业不予补偿。5、未按期签订拆除整治协议的奖金不予补偿；6、在本方案通告之日起41日至70日内签订拆除整治协议的,按营业用房的合法建筑面积2000元/平方米给予拆除整治支持配合奖;在本方案通告之日起71日至100日内签订拆除整治协议的,按营业用房的合法建筑面积1000元/平方米给予拆除整治支持配合奖。2020年6月1日,巴陵大桥整治协调指挥部向岳阳市铁山供水工程管理局致函,通知拟定于2020年6月23日对依托巴陵大桥设置的连接铁山商城的步行天桥实施拆除。2020年6月4日,岳阳市铁山供水工程管理局复函,表示对巴陵大桥市场拆除和安全隐患整治项目坚决支持配合，并提出建议：1、铁山商城是我局下属企业铁山建筑公司的资产，该天桥修建于1998年，各项报建手续齐全，项目建设资金由企业筹集，请贵部对铁山建筑公司按照拆除奖补标准予以补偿；2、该桥作为商城附属设施用于商城二楼经营门面消防通道和方便市民进店消费，现商城整体租赁给吴大军经营，租赁年限12年（2012年—2024年），天桥拆除后，会在很大程度上对商城二楼的经营造成影响，请贵部根据巴陵大桥市场整治拆除奖补标准对商场经营承包人吴大军予以奖补，维护商场经营和社会稳定。2020年6月18日，铁山建筑公司向巴陵大桥整治协调指挥部出具《请求妥善处置拆除铁山商城步行天桥之前有关事宜的函》，称指挥部对铁山建筑公司的函未作出回复，故将吴大军在6月18日向铁山建筑公司提交的《关于申请解决跨街天桥拆除造成损失的报告》移交给巴陵大桥整治协调指挥部，请求巴陵大桥整治协调指挥部在6月20日前与吴大军直接协商。2020年7月31日，湖南公众资产评估有限公司出具《巴陵大桥整治协调指挥部棚改拆迁需要涉及的吴大军先生设备设施资产评估报告书》，该资产评估委托方为巴陵大桥整治协调指挥部，被评估方为吴大军的设备设施，评估目的为巴陵大桥整治协调指挥部因棚改拆迁需要涉及的吴大军设备设施资产提供作价参考，评估范围及对象为：铁山商城二楼设备设施，具体以资产占有方填报的资产清查评估明细表为基础，且与评估委托协议确定的资产评估范围一致。评估基准日为2020年7月25日，评估方法为成本法，评估结论为：对纳入本次评估范围内的资产，在评估基准日2020年7月25日的市场公允价值（净值）为人民币279860.74元，评估的项目包括，1、铁山商城二楼空调设施（商铺面积1380平方米），净值211869.98元，2、消防改造工程，净值19368.1元；3、生产设备设施工程1）设备搬迁费18719.7元；2）设备设施费29902.96元，净值共计279860.74元。根据湖南友朋房地产评估咨询有限公司出具的《装修评估明细表》，铁山商城二楼装修评估价合计为403130元。2020年6月23日，岳阳楼区政府将涉案天桥拆除，原告吴大军与被告岳阳楼区政府多次就天桥拆除后对原告的补偿事宜协商未果后，原告吴大军向法院起诉要求确认被告拆除行为违法并要求给予行政补偿。2020年7月28日，铁山建筑公司（甲方）与吴大军（乙方）签订《调解协议书》，内容为，“甲方于2013年1月1日与乙方签订了巴陵大桥铁山商城一楼至二楼的租赁合同,合同约定租赁期十二年。二0一九年底巴陵大桥实施消防安全隐患整治拆除,虽然铁山商城不在拆除范围之内,但该商城二楼与巴陵大桥相连的唯一通道—人行天桥拟被拆除,使二楼商场无法与外界相连,完全失去了商业功能,给乙方带来较大的经济损失,为了妥善处理由于拆除人行天桥产生的租赁纠纷,甲乙双方经充分协商,达成如下协议:一、甲方同意将人行天桥的拆除奖补款全部由乙方领受,并由甲方出面与巴陵大桥拆除指挥部协调,将因人行天桥拆除的奖补对象确定为乙方；二、奖补协议由乙方与指挥部直接签订,奖补款由乙方领取;三、人行天桥的奖补金额由乙方与巴陵大桥拆除指挥部协商,遵照巴陵大桥拆除指挥部综合乙方相关诉求评估审核形成的奖补金额执行。四、乙方与巴陵大桥拆除指挥部达成协议后,乙方不得因人行天桥的拆除而与甲方发生任何租赁纠纷;五、商场的后期租赁事宜甲乙双方另行协商。六、本协议经甲乙双方签字后生效。七、本协议一式四份,甲乙双方各执一份,铁山管理局一份,巴陵大桥拆除指挥部一份。2020年9月11日，铁山建筑公司作为甲方与吴大军作为乙方签订了《补充协议》，内容为，“甲、乙双方于2020年7月28日签订了《调解协议书》(以下简称原协议),鉴于铁山商城二楼与巴陵大桥相连的唯一通道—人行天桥已被巴陵大桥拆除指挥部拆除,为进一步明确相关事项,经甲、乙双方平等协商,达成补充协议内容如下:1、如巴陵大桥拆除指挥部就拆除该人行天桥给予甲方拆除奖补款(或赔偿款)的,全部由乙方领受,如巴陵大桥拆除指挥部或相关部门最终不给予甲方拆除奖补款(或赔偿款)的,乙方不得以任何理由要求甲方给予任何补偿或赔偿或调低租金，否则,由此给甲方造成的损失(包括但不限于甲方应诉支付的律师费、诉讼费等甲方为此支出的所有费用)全部由乙方承担。2、本协议签订后,甲、乙双方就人行天桥拆除的所有纠纷一次性处理完毕,甲、乙双方不再有任何纠纷。铁山商城一楼、二楼的租赁事宜仍按甲、乙双方于2013年1月1且签订的商城承包合同继续履行,乙方不得以人行天桥拆除客流受到影响等理由要求甲方减少租金、给予补偿(或赔偿)或解除租赁合同。3、本协议内容与原协议内容不一致的,以本协议内容为准。本协议自甲、乙双方签字盖章之日起生效。本协议一式两份,甲、乙双方各执一份具有同等效力。”另查明，2018年8月6日，原告吴大军（甲方）与汤尚书（乙方）签订一份《租赁合同》，吴大军将铁山商城二楼靠南面租赁给汤尚书使用，租赁面积460平方米，租赁期限自2018年8月10日至2024年8月9日，共6年，租金第一年12万，第二年14万，第三年16万，三年后不再递增到合同期为止。关于甲方的权利义务第3条约定，因甲方过错与一切无法正常营业需要提前终止合同的，甲方应依法补偿乙方装修、设备设施及改扩建的投入等费用及一年的房租违约金16万元整（具体标准双方协商，协商不成时以权威机构的鉴定为准）。经本院现场调查，涉案天桥直接连接巴陵大桥与铁山商城二楼，便于行人直接进入铁山商城二楼，同时涉案天桥也作为铁山商城二楼的主要运货、消防通道，吴大军租赁的铁山商城一、二层间有楼梯连接，但较为狭窄，在涉案天桥拆除后，吴大军租赁的铁山商城二楼整体未进行经营活动。本院认为，首先，关于被告岳阳楼区政府拆除涉案天桥的行政行为是否违法。根据《中华人民共和国消防法》第五十二条，“地方各级人民政府应当落实消防工作责任制，对本级人民政府有关部门履行消防安全职责的情况进行监督检查。县级以上地方人民政府有关部门应当根据本系统的特点，有针对性地开展消防安全检查，及时督促整改火灾隐患”之规定，县级以上人民政府负有督促整改火灾隐患的法定职责。本案中，2016年8月8日,湖南省政府办公厅发布《湖南省人民政府办公厅关于对重大和区域性火灾隐患实施挂牌督办的通知》（湘政办明电[2016]118号)，其中明确将岳阳市岳阳楼区巴陵大桥市场群列为挂牌督办重大火灾隐患和区域性火灾隐患单位，之后,岳阳市人民政府安全生产委员会在2019年7月18日下达关于印发《巴陵大桥市场群区域性火灾隐患整治工作方案》的通知，明确由岳阳楼区政府牵头负责火灾隐患整治工作。2019年12月5日,岳阳楼区政府发布《岳阳楼区政府巴陵大桥拆除整治通告》及《巴陵大桥拆除整治奖补方案》,《通告》附件1《巴陵大桥市场拆除和安全隐患整治范围示意图》,明确将依托巴陵大桥设置的连接铁山商城的步行天桥列入巴陵大桥市场拆除和安全隐患整治项目拆除范围内。在涉案天桥拆除前，巴陵大桥整治协调指挥部在2020年6月1日向岳阳市铁山供水工程管理局发出《关于拆除依托巴陵大桥设置的连接铁山商场的步行天桥相关事宜的函》，通知了天桥拆除事宜，涉案天桥的建设单位铁山建筑公司以及铁山建筑公司的上级主管部门岳阳市铁山供水工程管理局对涉案天桥的拆除并未提出异议，同意岳阳楼区政府对涉案天桥实施拆除，故本案涉案天桥的拆除不属于强制拆除，既不属于行政强制措施，也不属于行政强制执行，因此不适用《中华人民共和国行政强制法》规定的拆除建筑物、构筑物的行政强制程序，原告吴大军认为涉案天桥拆除未遵循《中华人民共和国行政强制法》的行政强制程序性规定，拆除行为程序违法的主张缺乏法律依据，本院不予支持。另外，铁山建筑公司以及铁山建筑公司的上级主管部门岳阳市铁山供水工程管理局对巴陵大桥整治协调指挥部只是提出因天桥拆除对吴大军租赁的铁山商城二楼经营产生影响，希望巴陵大桥整治协调指挥部对原告吴大军予以奖补，吴大军因拆除天桥造成损失的补偿问题可另行协商，双方是否达成补偿协议并不影响涉案天桥的拆除。岳阳楼区政府对涉案天桥的拆除行为有事实和法律依据，原告起诉要求确认被告岳阳楼区政府拆除涉案天桥行政行为违法的诉讼请求于法无据，本院不予支持。其次，岳阳楼区政府对吴大军是否负有行政补偿职责。本院认为，行政补偿是由于行政主体的合法行为造成的相对人权益损失或者因相对人为社会公共利益而受到的损失所给予的补偿。信赖利益保护原则基本含义就是政府实施行政行为必须诚实信用，行政机关不得随意撤销信赖利益，如果撤销就应当补偿其信赖利益损失。本案中，岳阳楼区政府因为防范重大火灾安全隐患公共利益的需要拆除涉案天桥的行政行为合法，但涉案天桥作为连接巴陵大桥与原告租赁的铁山商城二楼的通道，涉案天桥由第三人铁山建筑公司建造，建造时经过了岳阳市规划局、岳阳市消防局、岳阳市工商管理局的审批，原告与第三人铁山建筑公司签订的商场租赁合同的租赁范围包括了涉案天桥，原告吴大军对涉案天桥具有信赖利益，事实上，涉案天桥作为铁山商城二楼客流及运输货物的主要通道，因岳阳楼区政府落实巴陵大桥整治文件将涉案天桥拆除，该拆除行为虽合法，但拆除行为确对原告吴大军的二楼商场经营造成了影响，直接导致铁山商城二楼的使用价值大为减损，对原告吴大军因拆除涉案天桥导致的信赖利益损失，被告岳阳楼区政府应予以补偿。本案中，岳阳楼区政府对拆除涉案天桥应予吴大军补偿亦无异议，只是双方对补偿标准未达成一致。再次，具体补偿标准如何计算。吴大军主张补偿设施设备及装修损失682991元以及按照巴陵大桥拆除整治奖补方案第三至第六项补偿吴大军奖补费用5754600元，本院认为，巴陵大桥拆除整治奖补方案针对的是门面商铺被拆除而导致物的灭失时的奖补标准，吴大军经营的铁山商城二楼并未被拆除，因此吴大军主张适用该奖补标准予以补偿缺乏依据，本院不予支持。关于补偿标准问题，本院认为，涉案天桥作为铁山商城二楼客流及运输货物的主要通道，岳阳楼区政府的拆除行为直接导致铁山商城二楼的使用价值大为减损，而使用价值的减损直接体现在租金损失上，结合吴大军与汤尚书2018年8月6日签订的《租赁合同》，约定租赁铁山商城二楼460平方米，租期6年（2018年8月10日至2024年8月9日），租期第三年及之后3年的年租金均为160000元，涉案天桥在2020年6月拆除后吴大军与汤尚书的租赁合同不能履行，该租赁合同还有4年多履行期，经本院现场查看，铁山商城二楼因涉案天桥拆除整体未再出租经营，故吴大军因涉案天桥拆除遭受的损失应为铁山商城二楼1380平方米4年（2020年8月10日至2024年8月9日）的租金损失，参照吴大军与汤尚书《租赁合同》约定的460平方米年租金160000元的租金标准，铁山商城二楼共计1380平方米商铺的4年（2020年8月10日至2024年8月9日）租金损失为1920000元，对此岳阳楼区政府应予补偿，吴大军在收到该补偿后如果在4年期间内（2020年8月10日至2024年8月9日）对铁山商城二楼租赁物有所收益，该相关收益应当交还给岳阳楼区政府，抵扣岳阳楼区政府应支付的1920000元补偿款。此外，对吴大军主张的二楼设施设备及装修损失共计682991元，该部分价值本来属于物的使用价值部分包含在本院认定的租金损失范围内，故对吴大军主张的二楼设施设备及装修补偿，本院不予支持。综上，原告吴大军起诉请求确认被告岳阳楼区政府拆除天桥行政行为违法缺乏事实和法律依据，本院不予支持，但请求岳阳楼区政府进行行政补偿的请求有事实和法律依据，本院予以支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十三条、第一百零一条，《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，判决如下：一、由岳阳市岳阳楼区人民政府在本判决生效之日起10日内补偿原告吴大军因拆除连接巴陵大桥与铁山商城二楼步行天桥对原告吴大军造成的损失共计1920000元；二、驳回原告吴大军的其他诉讼请求。如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。案件受理费50元，由被告岳阳市岳阳楼区人民政府负担。如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于湖南省高级人民法院。审判长  刘景镔审判员  许震鹏审判员  王延红二〇二一年一月二十二日书记员  夏语涵