浙江省永康市人民法院 民 事 判 决 书 （2020）浙0784民初3996号 原告：金华市天昊建设有限公司，住所地：浙江省金华市婺城区紫金南街**瑞唐国际商务大厦**。 法定代表人：杨剑波。 委托诉讼代理人：成奕，北京盈科（金华）律师事务所律师。 委托诉讼代理人：朱艳芬，北京盈科（金华）律师事务所律师。 被告：永康市溪湾周房产开发有限公司，住所地，住所地：浙江省金华市永康市城西新区上溪塘村溪湾周自然村办公楼iv> 法定代表人：周忠良。 委托诉讼代理人：楼朝有，永康市大众法律服务所法律工作者。 委托诉讼代理人：周杰马，男，1980年10月8日出生，汉族，住浙江省永康市。 原告金华市天昊建设有限公司（简称“天昊建设公司”）与被告永康市溪湾周房产开发有限公司（简称“溪湾周房产开发公司”）合同纠纷（立案案由为“招标投标买卖合同纠纷”）一案，本院于2020年7月2日立案受理后，依法适用简易程序，公开开庭进行了审理。原告天昊建设公司的委托代理人成奕、朱艳芬、被告溪湾周房产开发公司的法定代表人周忠良、委托诉讼代理人楼朝有、周杰马到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告天昊建设公司向本院提出诉讼请求：一、请求依法判令溪湾周房产开发公司立即向天昊建设公司退还保证金80万元整；二、请求依法判令溪湾周房产开发公司赔偿天昊建设公司因本案支付的公告费费用15400元、招标代理服务费62000元，律师案件代理费15000元以及利息损失16705.73元（以89.24万元为基数按全国银行间同业拆借中心公布的贷款市场报价利率自2020年1月19日计算至履行之日止）。案件审理过程中，天昊建设公司增加一项诉讼请求如下：请求确认溪湾周房产开发公司的涉案2020鼎峰招第006号招标行为无效。 事实与理由：2020年1月2日，溪湾周房产开发公司向社会公开招标，招标项目是永康市城西新区溪湾周村住宅项目。天昊建设公司多方筹集80万元投标保证金，于2020年1月19日将该保证金汇入招标文件指定的溪湾周房产开发公司在浙江永康农村商业银行股份有限公司城西支行开设的账户参与投标。天昊建设公司参与投标后了解到溪湾周房产开发公司的招标可能存在严重违法，可能导致项目无法开发建设，遂与溪湾周房产开发公司协商撤销投标，溪湾周房产开发公司同意撤销投标，但是提出如以溪湾周房产开发公司违法招标为由撤销投标，恐给溪湾周房产开发公司经办人造成不利影响，出于对溪湾周房产开发公司的理解，天昊建设公司采用溪湾周房产开发公司能够接受的方式撤销投标，于2020年3月2日向溪湾周房产开发公司发出《中标放弃函》，当时溪湾周房产开发公司并未发出《中标通知书》。溪湾周房产开发公司招标属于要约邀请，天昊建设公司投标属于要约，《中标放弃函》属于要约的撤销，《中标通知书》属于承诺。根据《合同法》第十八条规定“要约可以撤销。撤销要约的通知应当在受要约人发出承诺通知之前到达受要约人。”天昊建设公司于2020年3月2日发出《中标放弃函》，溪湾周房产开发公司于2020年3月9日才做出《中标通知书》，要约的撤销发生在承诺做出之前，故天昊建设公司的投标已经撤销。溪湾周房产开发公司于2020年3月9日违法做出《中标通知书》，天昊建设公司于2020年3月11日收到。天昊建设公司在收到《中标通知书》后，本着互相体谅的原则，希望溪湾周房产开发公司补齐、提供可以合法建设住宅项目的手续，在此前提下天昊建设公司一方面积极准备与溪湾周房产开发公司签署工程承包合同，一方面着手做施工前期准备工作。然在此期间，天昊建设公司进一步了解得知溪湾周房产开发公司名下无土地，无法进行住宅项目的开发建设，当时天昊建设公司认为土地性质为集体用地导致无法开发，遂天昊建设公司要求溪湾周房产开发公司及时提供其可以开发住宅项目的证明，溪湾周房产开发公司一直未能提供。2020年6月21日，天昊建设公司再次发函要求溪湾周房产开发公司提供签署《工程施工合同》所必要的手续，然溪湾周房产开发公司始终未能提供。直至本案起诉过程中溪湾周房产开发公司举证，天昊建设公司才发现溪湾周房产开发公司待开发住宅项目的土地为永康市城西新区溪湾周村股份经济合作社名下的工业用地。根据《中华人民共和国土地管理法》第四条“使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地”；第二十五条“经批准的土地利用总体规划的修改，须经原批准机关批准；未经批准，不得改变土地利用总体规划确定的土地用途”；《中华人民共和国城市房地产管理法》第十八条“土地使用者需要改变土地使用权出让合同约定的土地用途的，必须取得出让方和市、县人民政府城市规划行政主管部门的同意，签订土地使用权出让合同变更协议或者重新签订土地使用权出让合同，相应调整土地使用权出让金”；《工业项目建设用地控制指标》第四条“严禁在工业项目用地范围内建造成套住宅、专家楼、宾馆、招待所和培训中心等非生产性配套设施”的规定，本案涉案的工业用地无法开发住宅项目，否则违反国家强制性规定构成违法。根据《中华人民共和国民法总则》第一百五十三条“违反法律、行政法规的强制性规定的民事法律行为无效”的规定，溪湾周房产开发公司的全部招投标行为因违反国家强制性规定而无效。综上，溪湾周房产开发公司隐瞒事实，将他人名下的工业用地作为发包土地进行住宅项目的招标，因违反法律规定而无效，且造成天昊建设公司投标保证金利息、公告费费用15400元、招标代理服务费6.2万元、律师代理费15000元即预期利益等损失，溪湾周房产开发公司应承担赔偿责任。 被告溪湾周房产开发公司答辩称，一、溪湾周房产开发公司的项目是返还地项目，在招标的公告里有明确，在给天昊建设公司的招标文件中也有明确，另，天昊建设公司从来没有要求撤销投标；二、天昊建设公司已经中标；三、天昊建设公司的《中标放弃函》发送给溪湾周房产开发公司的时间是溪湾周房产开发公司发出《中标通知书》之后，且《中标放弃函》中写到放弃的理由是项目多人手不够，天昊建设公司在收到《中标通知书》后没有按照招标文件约定的时间和相关承诺向溪湾周房产开发公司交纳履约保证金，也没有在约定时间内和溪湾周房产开发公司签订工程承包合同；四、案涉开发的土地是国有建设用地，不是天昊建设公司陈述的集体土地，该土地经批准出让所得；五、虽然土地受让人是永康市城西新区溪湾周村股份经济合作社，但溪湾周房产开发公司是按照政府和永康纪委要求由永康市城西新区溪湾周村股份经济合作社全资创办，因为现在上级部门对经济合作社的财务要求很严格，必须要分开，并由溪湾周房产开发公司委托入围永康市城西新区代理公司目录的浙江鼎峰工程咨询有限公司进行招标，并不存在天昊建设公司在起诉状中陈述的将他人的土地进行开发的情况；六、本案案由不应该是招标投标买卖合同纠纷，因为买卖没有发生，应该是建设工程合同纠纷，虽然双方没有签订合同，但是双方发生纠纷的是工程施工合同纠纷；七、溪湾周房产开发公司是否需要返还保证金的问题，根据天昊建设公司所出具的《投标函》、《投标承诺书》及相关法律规定，天昊建设公司在中标之后弃标，且没有按照约定交纳履约保证金并签订施工合同，而溪湾周房产开发公司的所有程序都合法，依照相关法律规定，溪湾周房产开发公司完全有权没收天昊建设公司的保证金。综上，请求驳回天昊建设公司的诉讼请求。 原告天昊建设公司为证明其诉讼请求，依法向本院提交了以下证据材料： 一、天昊建设公司《营业执照》复印件一份、《法定代表人身份证明书》原件一份、溪湾周房产开发公司工商登记信息查询页面截图打印件一份，欲证明天昊建设公司、溪湾周房产开发公司的主体资格。 二、永康市城西新区溪湾周村返还地建设工程2020鼎峰招第006号《招标文件》复印件一份、2020鼎峰招第006号《中标通知书》原件一份，欲证明以下事实：1、溪湾周房产开发公司公开招标以及中标后需要交纳公告费和招标代理费的事实，在招标文件第四页3.4.1、第7页1.0.2有明确约定；2、天昊建设公司中标的事实；3、溪湾周房产开发公司在招标文件中陈述本案招标的项目名称为住宅项目，招标单位应具备开发住宅项目的各项手续，在招标文件第四页1.1.4有明确约定；4、招标单位为溪湾周房产开发公司，溪湾周房产开发公司并非本案土地使用权人，也并不持有合法开发本案土地的任何手续（如住宅用地使用权证、规划许可证等），本案招标违法；5、经查，招标土地属于工业用地，根本无法开发住宅项目，此前提下无法开发、建设，溪湾周房产开发公司隐瞒该重要事实导致招标违法，并给天昊建设公司造成损失，应承担赔偿责任；6、天昊建设公司领取《中标通知书》前支付了公告费用15400元，招标代理服务费62000元。 三、《永康市国土资源局国有建设用地使用权出让成交确认书》复印件一份、《不动产权证书》照片打印件一份，欲证明以下事实：1、根据该证据显示案涉土地使用权人为永康市城西新区溪湾周村股份经济合作社，并非溪湾周房产开发公司，溪湾周房产开发公司不得作为招标单位进行招标；2、本案涉案土地性质为工业用地，无法进行住宅项目开发；3、溪湾周房产开发公司招投标时隐瞒重大事实，溪湾周房产开发公司招标行为违法、无效。 四、《中国建设银行网上银行电子回执》打印件一份、《催告函》原件一份、EMS中国邮政速递物流查询页面截图打印件一份，欲证明以下事实：1、天昊建设公司已按招标文件交纳保证金；2、天昊建设公司投标后了解到溪湾周房产开发公司因土地性质等问题无法开工建设，发函溪湾周房产开发公司要求提供符合开发住房项目的必要材料，溪湾周房产开发公司无法提供；3、因招标违法，无法开发建设，溪湾周房产开发公司应退还天昊建设公司保证金并赔偿损失。 被告溪湾周房产开发公司的质证意见：对证据一无异议；对证据二的证明目的有异议，《招标文件》明确是返还地工程，天昊建设公司认为已交纳公告费、招标代理费，但溪湾周房产开发公司从未收到该两笔费用，《招标文件》第2页投标人须知部分明确了天昊建设公司、溪湾周房产开发公司应该签订建设工程合同的时间是在收到《中标通知书》30日之内，而且在《中标通知书》发出后合同签订前，天昊建设公司要交纳合同价5%的履约担保金，本案预算是6200万元，按照6000万元来算，天昊建设公司也应缴纳300万元的履约保证金，《招标文件》第9页3.4.4也明确约定投标保证金不退还的情形，《招标文件》第12页7.3.2、7.4.1也有特别明确约定履约保证金交纳的时间和签订合同的时间；对证据三的证明目的有异议，溪湾周房产开发公司所开发的土地是国有建设用地，不是工业用地，《永康市国土资源局国有建设用地使用权出让成交确认书》上虽然记载案涉土地的竞得人为永康市城西新区溪湾周村股份经济合作社，但溪湾周村房产开发公司是为便于政府财务管理，由永康市城西新区溪湾周村股份经济合作社全资开办，溪湾周村房产开发公司的法定代表人就是永康市城西新区溪湾周村的书记；对证据四，溪湾周房产开发公司确实收到了保证金80万元，但《催告函》的时间是2020年6月21日，溪湾周房产开发公司认为与本案无关，因为溪湾周房产开发公司发出《中标通知书》的时间是2020年3月9日，按照《招标文件》的约定，天昊建设公司应该在2020年4月9日之前与溪湾周房产开发公司签订建设工程施工合同，天昊建设公司是在收到《中标通知书》的3月中下旬才提出弃标，溪湾周房产开发公司在2020年4月28日就向天昊建设公司发送了《取消中标资格函》，天昊建设公司的《催告函》对溪湾周房产开发公司没有任何约束力。综上，天昊建设公司提供的证据都不能证明其待证目的。 被告溪湾周房产开发公司为证明其抗辩主张，依法向本院提交了以下证据材料： A、《永康市国土资源局国有建设用地使用权出让成交确认书》原件一份、《不动产权证书》照片打印件一份，欲证明溪湾周房产开发公司建设用地合法的事实。 B、《招标公告》原件一份、永康市城西新区溪湾周村返还地建设工程2020鼎峰招第006号《招标文件》复印件一份、《永康市城西新区溪湾周村返还地建设工程中标公示》原件一份、《中标通知书》原件一份，欲证明以下事实：1、溪湾周房产开发公司的建设工程公开招标、在《浙江日报》进行了公示，程序合法；2、《招标文件》里明确约定了双方的权利义务以及工程保证金、履约担保金交纳、工程合同签订期限、工期期限及没有签订合同、没有按时交纳履约担保金，保证金不退还。 C、《投标函》、《投标承诺书》、《中标放弃函》原件各一份，欲证明以下事实：1、天昊建设公司对涉及该建筑工程事项的工程保证金、履约担保金交纳、工程合同签订期限、工期期限及废、弃标后果等均已知晓并作出承诺的事实；2、天昊建设公司自愿弃标及弃标的理由，溪湾周房产开发公司收到《中标放弃函》的时间是在2020年3月中下旬，是溪湾周房产开发公司于2020年3月9日向天昊建设公司发送《中标通知书》之后。 D.《取消中标资格函》原件一份，欲证明该建筑工程因天昊建设公司违背承诺和约定而导致溪湾周房产开发公司于2020年4月28日取消其中标资格的事实。 E.《开工履约通知单》原件一份，欲证明案涉土地的开发建设经永康市国土资源局和溪湾周村股份经济合作社的许可，因天昊建设公司违背承诺和约定，导致溪湾周房产开发公司被永康市国土资源局警告、督促开工并受到需交纳每天500元违约金的处罚的事实。 原告天昊建设公司的质证意见：对证据A、B的真实性无异议，合法性有异议，根据该证据，土地使用权人为永康市城西新区溪湾周股份经济合作社，并非溪湾周房产开发公司，溪湾周房产开发公司不得作为招标单位进行招标，涉案土地的性质为工业用地，无法进行住宅项目开发，溪湾周房产开发公司招标时隐瞒重大事实，其招标行为违法、无效；对证据C，《招标函》、《投标承诺书》是基于溪湾周房产开发公司在《招标文件》中披露的工程信息所作出的，由于溪湾周房产开发公司隐瞒重要事实导致所有招标行为违法、无效，《招标函》、《投标承诺书》也无效，《中标放弃函》发出的背景已在事实与理由部分陈述，天昊建设公司于2020年3月2日发出《中标放弃函》，溪湾周房产开发公司于2020年3月9日才作出《中标通知书》，要约的撤销发生在承诺作出之前，故溪湾周房产开发公司的投标已撤销；对证据D的真实性无异议，合法性有异议，由于溪湾周房产开发公司隐瞒重要事实导致所有招标行为违法、无效，《取消中标资格》也属无效，溪湾周房产开发公司没收天昊建设公司保证金的理由为天昊建设公司未能与溪湾周房产开发公司签署合同，而按照《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（二）》第二条“当事人以发包人未取得建设工程规划许可证等规划审批手续为由，请求确认建设工程施工合同无效的，人民法院应予支持”，由于本案溪湾周房产开发公司根本不可能取得住宅项目的建设工程规划许可证等规划审批手续，故合同即使签署天昊建设公司也有权主张无效，天昊建设公司不签合同是为了防止因溪湾周房产开发公司的原因导致双方损失进一步扩大；对证据E的关联性有异议，本案土地性质属于“工业用地”，永康市城西新区溪湾周村股份经济合作社应依法建造工业用地，而非由溪湾周房产开发公司开发住宅项目，如有损失，应由溪湾周房产开发公司赔偿。 本院认证意见：天昊建设公司、溪湾周房产开发公司提交的证据经对方当事人质证后对真实性均无异议，本院对上述证据的真实性予以确认。 经审理，本院认定事实如下：2018年6月27日，永康市城西新区溪湾周村股份经济合作社竞得永康市城西新区玉桂路以东地块的国有建设用地使用权，不动产权证号为浙（2018）永康市不动产权第0××1号，权利类型为国有建设用地使用权，权利性质为出让，用途为工业用地，土地面积为6553.98㎡。2020年1月2日，溪湾周房产开发公司、浙江鼎峰工程咨询有限公司永康东城分公司发布《招标公告》，就上述土地建设工程向社会公开招标，并在《招标文件》中明确项目名称为“永康市城西新区溪湾周村住宅项目”。2020年1月17日，天昊建设公司向溪湾周房产开发公司发送《投标文件》进行投标，在《投标函》、《投标承诺书》中承诺“在投标有效期内不修改、撤销投标文件”，中标后不发生“无故放弃中标或不与招标单位签订合同”，并于2020年1月19日向溪湾周房产开发公司交纳投标保证金80万元。2020年1月20日，溪湾周房产开发公司、浙江鼎峰工程咨询有限公司永康东城分公司发布《中标公示》，天昊建设公司为第一中标候选人。2020年3月9日，溪湾周房产开发公司、浙江鼎峰工程咨询有限公司永康东城分公司向天昊建设公司发送《中标通知书》告知天昊建设公司被确定为中标单位。后双方并未签订合同。2020年4月28日，溪湾周房产开发公司向天昊建设公司发送《取消中标资格函》，载明因天昊建设公司中标后不按规定提交履约担保等原因取消天昊建设公司的中标资格，并没收本工程的投标保证金。2020年6月25日，天昊建设公司向溪湾周房产开发公司送达《催告函》，要求溪湾周房产开发公司于接函后3日内向天昊建设公司提供能够证明土地符合开发住宅项目要求的一切必要材料，逾期未提供，天昊建设公司有权解除与溪湾周房产开发公司的合作关系，并要求溪湾周房产开发公司赔偿损失。2020年7月2日，天昊建设公司向本院提起本案诉讼。 经审理，本案的争议焦点为本案招投标行为的效力。本院认为，确认民事行为或民事合同无效，应以效力性强制性法律、行政法规规定为法律依据。《中华人民共和国土地管理法》第四条规定“国家实行土地用途管制制度”、“使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地”；第二十五条规定“经批准的土地利用总体规划的修改，须经原批准机关批准；未经批准，不得改变土地利用总体规划确定的土地用途”；第五十六条规定“建设单位使用国有土地的，应当按照土地使用权出让等有偿使用合同的约定或者土地使用权划拨批准文件的规定使用土地；确需改变该幅土地建设用途的，应当经有关人民政府自然资源主管部门同意，报原批准用地的人民政府批准”。本案中，溪湾周房产开发公司在明知其土地用途为工业用地的情况下，仍将案涉土地以“永康市城西新区溪湾周村住宅项目”的项目名称进行招标，并向天昊建设公司发送《中标通知书》，该行为已违反《中华人民共和国土地管理法》关于土地用途的效力性强制性规定，应认定为无效。溪湾周房产开发公司理应向天昊建设公司退还其交纳的投标保证金，并赔偿损失。关于天昊建设公司主张的公告费、招标代理服务费、律师代理费等费用，因其并未提供相应的证据予以证明，且溪湾周房产开发公司不予认可，故对该请求，本院不予支持。关于利息损失，本案中，溪湾周房产开发公司改变土地用途进行招标是导致案涉招投标行为无效的原因，但是，天昊建设公司作为专业的建筑企业，亦有相应的审慎审查义务，其在本案中亦存在一定的过错，故本院认为利息损失自本案起诉之日即2020年7月2日起算为宜。综上，本院对天昊建设公司变更后诉讼请求中的合法有据部分予以支持。依照《中华人民共和国民法总则》第一百五十三条、第一百五十五条、第一百五十七条，《中华人民共和国土地管理法》第四条、第二十五条、第五十六条，《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条的规定，判决如下： 一、确认案涉“永康市城西新区溪湾周村住宅项目”招投标行为无效； 二、由被告永康市溪湾周房产开发有限公司立即退还金华市天昊建设有限公司投标保证金80万元并赔偿利息损失（利息损失从2020年7月2日起按全国银行间同业拆借中心公布的贷款市场报价利率计算至款项付清之日止）； 三、驳回原告金华市天昊建设有限公司的其他诉讼请求。 如果被告永康市溪湾周房产开发有限公司未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。 本案案件受理费5900元，由被告永康市溪湾周房产开发有限公司负担。 如不服本案本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院提交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，上诉于浙江省金华市中级人民法院。 审 判 员 朱蓓蕾 二〇二一年一月二十日 法官助理 李恒帆 代书记员 应海渟