浙江省温州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）浙03行终409号上诉人（原审原告）中民能源（江苏）有限公司，住所地江苏省常州市新北区太湖东路9号创意产业园F-312室。法定代表人刘忠于，执行董事。委托代理人卢小龙，江苏致邦律师事务所律师。被上诉人（原审被告）平阳县应急管理局，住所地浙江省平阳县昆阳镇昆雅南路188号。法定代表人潘良东，该局局长。出庭负责人白锡德，该局副局长。委托代理人陈希俊，该局工作人员。委托代理人池方景，浙江九州大众律师事务所律师。被上诉人（原审被告）平阳县人民政府，住所地浙江省平阳县县前街10号。法定代表人黄慧，县长。出庭负责人陈朝晖。委托代理人黄进军。原审第三人平阳县水头客货运场站有限公司，住所地浙江省平阳县水头镇客运中心。法定代表人方培敏。上诉人中民能源（江苏）有限公司（以下简称中民能源）因诉平阳县应急管理局（以下简称平阳县应急局）、平阳县人民政府（以下简称平阳县政府）查封设施强制措施及行政复议一案，不服浙江省平阳县人民法院（2019）浙0326行初307号行政判决，向本院提出上诉。本院于2020年7月9日立案后，依法组成合议庭，于2020年9月25日公开开庭进行了审理。上诉人中民能源法定代表人刘忠于及委托代理人卢小龙，被上诉人平阳县应急局出庭负责人白锡德及委托代理人陈希俊、池方景，被上诉人平阳县政府出庭负责人陈朝晖及委托代理人黄进军到庭参加诉讼。原审第三人平阳县水头客货运场站有限公司（以下简称水头客货运公司）经本院传票传唤，无正当理由未到庭参加诉讼。本案经报浙江省高级人民法院批准延长审限三个月。本案现已审理终结。2019年5月28日，平阳县应急局对中民能源及水头客货运公司作出（平）应急查扣〔2019〕DD005号查封扣押决定，以中民能源及水头客货运公司涉嫌未取得危险化学品经营许可证从事危险化学品经营，无法保障安全生产为由，依据《危险化学品安全管理条例》第七条第一款第四项和《中华人民共和国行政强制法》第十八条的规定，决定查封撬装加油装置（两台92号汽油加油机，一台95号汽油加油机），行政强制措施的期限自2019年5月28日至2019年6月27日。中民能源不服，向平阳县政府申请复议，平阳县政府于2019年11月4日作出平政复决字〔2019〕45号行政复议决定，维持平阳县应急局作出的查封扣押决定。原判认定：原告于2018年7月13日取得危险化学品经营许可证，获准经营方式为“其他经营”，许可范围为“成品油：煤油、乙醇汽油、甲醇汽油、汽油，柴油[闭环闪点≤60℃]；石油原油；其他危险化学品：甲醇、煤焦油、石脑油、天然气[富含甲烷的]（限于工业生产原料等非燃料用途）、液化石油气（限于工业生产原料等非燃料用途）（经营场所不得存放上述所有危险化学品）（不含刷毒化学品、易制爆化学品、一类易制毒化学品、农药）（以上经营范围涉及行业许可的凭许可证件在有效期内经营）。***”。根据发证机关江苏省常州市安全生产监督管理局确认，原告经营方式为“无危险化学品储存从事批发贸易”。2018年5月，原告中民能源与第三人水头客货运公司签订自储自用加油装置项目合作协议，约定由第三人提供场地，原告提供加油装置及管理服务，双方合作在水头镇客运中心内设置集成式撬装加油装置。此后，温州市工业设计院、绍兴润和安全技术有限公司、浙江中一寰球安全科技有限公司先后通过了涉案加油装置的设计、安全预评价和安全验收评价，相关设计合同及评价报告均载明“仅为企业内部车辆提供加油服务”“仅供公司内部车辆使用，不对外营业”等相关内容。2019年5月27日，被告平阳县应急局对该加油点进行检查，5月28日，平阳县应急局认定涉案加油装置存在防撞栏、罩棚与设计要求不一致，现场未配备35kg推车式干粉灭火器，未提供安全设施设计，加油点对第三人公司以外车辆进行加油等问题，制作行政强制措施现场笔录，并以原告及第三人为违法嫌疑主体，以涉案加油点涉嫌未取得危险化学品经营许可证从事危险化学品经营，无法保障安全生产为由，依据《危险化学品安全管理条例》第七条第一款第（四）项和《中华人民共和国行政强制法》第十八条的规定，作出被诉查封扣押决定，对涉案加油装置（2台92号汽油加油机，1台95号汽油加油机）进行查封，强制措施期限自2019年5月28日至2019年6月24日。该查封扣押决定书由现场管理人员周燕来签收，并由社区干部现场见证。6月27日，因查封期限届满，平阳县应急局经审批后作出延长查封扣押期限决定，将扣押期限延长至2019年7月27日。7月26日，平阳县应急局经审批作出查封扣押处理决定，予以解除查封扣押。原告不服，于7月26日向被告平阳县政府申请行政复议，要求撤销平阳县应急局作出的查封扣押决定和现场处理措施决定。经平阳县政府通知补正，原告明确要求撤销被诉查封扣押决定。经立案、通知答复、复议期限延长等程序，平阳县政府于11月4日作出被诉2019-45号行政复议决定，维持被诉查封扣押决定并依法送达各方当事人。原告不服，提起本案诉讼。原判认为：《危险化学品安全管理条例》第七条第一款规定：“负有危险化学品安全监督管理职责的部门依法进行监督检查，可以采取下列措施：（一）……；（四）经本部门主要负责人批准，查封违法生产、储存、使用、经营危险化学品的场所，扣押违法生产、储存、使用、经营、运输的危险化学品以及用于违法生产、使用、运输危险化学品的原材料、设备、运输工具。”《中华人民共和国行政强制法》第十八条规定：“行政机关实施行政强制措施应当遵守下列规定：（一）实施前须向行政机关负责人报告并经批准；（二）由两名以上行政执法人员实施；（三）出示执法身份证件；（四）通知当事人到场；（五）当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径；（六）听取当事人的陈述和申辩；（七）制作现场笔录；（八）现场笔录由当事人和行政执法人员签名或者盖章，当事人拒绝的，在笔录中予以注明；（九）当事人不到场的，邀请见证人到场，由见证人和行政执法人员在现场笔录上签名或者盖章；（十）法律、法规规定的其他程序。”第二十四条规定：“行政机关决定实施查封、扣押的，应当履行本法第十八条规定的程序，制作并当场交付查封、扣押决定书和清单。查封、扣押决定书应当载明下列事项：（一）当事人的姓名或者名称、地址；（二）查封、扣押的理由、依据和期限；（三）查封、扣押场所、设施或者财物的名称、数量等；（四）申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；（五）行政机关的名称、印章和日期。查封、扣押清单一式二份，由当事人和行政机关分别保存。”第二十五条规定：“查封、扣押的期限不得超过三十日；情况复杂的，经行政机关负责人批准，可以延长，但是延长期限不得超过三十日。”《危险化学品安全管理条例》第三十三条第一款规定：“国家对危险化学品经营（包括仓储经营）实行许可制度。未经许可，任何单位和个人不得经营危险化学品。”本案中，被告平阳县应急局作为平阳县辖区内的危险化学品安全监督管理部门，有权对违法生产、储存、使用、经营危险化学品的场所进行查封，对违法生产、储存、使用、经营、运输的危险化学品以及用于违法生产、使用、运输危险化学品的原材料、设备、运输工具进行扣押。本案原告中民能源取得的危险化学品经营许可证中载明的经营方式为“其他经营”，即“无危险化学品储存从事批发贸易”“经营场所不得存放上述所有危险化学品”，但其与第三人水头客货运公司合作设置的涉案加油点向第三人公司以外的数十家企业车辆以办理会员充值、计量收费等方式提供92号、95号汽油加油服务，显然超出了其经营许可范围，涉嫌未取得危险化学品经营许可证从事危险化学品经营。被告平阳县应急局在履行了《中华人民共和国行政强制法》第十八条、第二十四条规定的查封扣押程序后，以涉案加油点涉嫌未取得危险化学品经营许可证从事危险化学品经营，无法保障安全生产为由作出被诉查封扣押决定，对涉案加油装置（2台92号汽油加油机，1台95号汽油加油机）进行查封，在查封期限到期后，又根据《中华人民共和国行政强制法》第二十五条规定作出延长查封扣押决定，事实清楚，程序合法，适用法律法规正确。被告平阳县政府在收到原告行政复议申请后，依法作出被诉2019-5号行政复议决定，程序合法，结论正确。虽然涉案加油装置95号汽油加油机在平阳县应急局进行检查时未加注汽油，但该95号汽油加油机与92号汽油加油机与涉案加油装置为一整体，且该加油机在过去及未来存在对外提供加油服务的可能，平阳县应急局为避免重大安全事故的发生，对该95号汽油加油机一并采取查封措施并无不当。原告关于涉案加油装置为企业内部使用，加油装置内的油品均是各会员企业委托中迅能源采购，油品为会员企业所有，原告只是受托进行数字化安全管理，不构成对外经营，不需要取得危险化学品经营许可证，被诉行政强制行为程序违法等主张缺乏事实与法律依据，不予采纳；其要求撤销被诉查封扣押决定以及行政复议决定的诉讼请求，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告中民能源（江苏）有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告中民能源（江苏）有限公司负担。上诉人中民能源诉称：一、原判对明确的法律规定视若无睹，作出于法无据、违背法律规定的枉法判决。1.原判以上诉人没有取得危险化学品经营许可证从事经营危险化学品为由，认可被诉行政行为，于法无据。被诉行政行为依据的《危险化学品安全管理条例》第三十三条第一款的规定不能适用于本案企业自用撬装加油装置。根据《国家安全监管总局办公厅关于自用橇装式加油装置安全监管问题的复函》(安监总厅管三函〔2016)30号)规定：“企业自用橇装式加油装置为企业内部加油使用的(不对外经营)，不需要进行安全生产许可。企业应按照法律法规和有关标准的要求，认真落实安全生产主体责任，加强自用撬装式加油装置的安全管理工作。”根据该规定，上诉人的自用撬装式加油装置不需要取得危险化学品经营许可证。2.原判认可被上诉人认定橇装加油装置只能一家企业自用，不能多家企业自用，没有法律依据，任何法规都没有对企业自用作数量上的规定。3.中华人民共和国行政诉讼法第三十四条明确规定，被告对作出的行政行为应当提供作出该行政行为所依据的规范性文件。被上诉人以企业自用撬装式加油装置需要取得危险化学品经营许可，并对企业自用作数量上的限定，并没有提供任何规范性文件。被诉行政行为没有法律依据，是于法无据的违法行为。4.根据《国家安全监管总局办公厅关于自用橇装式加油装置安全监管问题的复函》(安监总厅管三函(2016)30号)规定，企业自用橇装式加油装置为企业内部加油使用(不对外经营)。故法律法规并没有对橇装加油装置企业自用作数量上的限定，而仅是禁止对外经营销售属危险化学品的汽油。橇装加油装置并不是危险化学品，法律法规没有禁止撬装加油装置的共享使用，设备共享使用符合国家产业政策。根据法无明文禁止即可为的原则，上诉人的企业自用橇装加油装置设备共享模式并不被法律明令禁止，因此这种模式的企业自用为合法行为。二、原判违反法定程序，是蔑视法律的枉法判决。1.原判违背法律规定，对没有采纳的上诉人提供的以下证据和意见只字不提，没有说明不采纳的理由：(1)证明撬装加油装置无需取得危险化学品经营许可证的《国家安全监管总局办公厅关于自用橇装式加油装置安全监管问题的复函》(安监总厅管三函[2016]30号)；(2)证明企业自用的管理费服务发票；(3)上诉人提出的被上诉人在2019年5月28日进行查封扣押时并未制作现场笔录，违反法定程序的异议；(4)上诉人提出的被上诉人既没有在查封、扣押期限内作出任何处理决定，也没有在查封、扣押期限届满后作出解除查封、扣押的决定，违反法定程序的异议；(5)上诉人提出的被上诉人从事行政处罚决定审核的人员是否具有国家法律职业资格的异议；(6)证明橇装加油装置可多家企业自用的浙江宁波北仑首个企业自用撬装式加油站挂牌启用的证据。2.最高人民法院关于加强和规范裁判文书释法说理的指导意见明确规定，判决不能未经分析论证而直接使用“没有事实及本院不予支持”之类的表述作为结论性论断。原判公然违背该规定，未经分析论证，直接使用“缺乏事实与法律依据，本院不予采纳”的表述。综上，请求撤销原判和被诉行政行为。上诉人中民能源补充提交了证明人分别为周燕来和梁世武的证明两份，以证明该二人在现场检查笔录中的签名时间为2019年5月28日17点5分，而非2019年5月27日17点5分，现场检查笔录不真实，查封程序违法。被上诉人平阳县应急局辩称：一、平阳县应急局系平阳县辖区内的危险化学品安全监督管理部门，依法负有对辖区内危险化学品进行安全监督管理的法定职责。依据《危险化学品安全管理条例》第七条的规定，负有危险化学品安全监督管理职责的部门依法进行监督检查，可以采取下列措施：（一）进入危险化学品作业场所实施现场检查，向有关单位和人员了解情况，查阅、复制有关文件、资料；（二）发现危险化学品事故隐患，责令立即消除或者限期消除；（三）对不符合法律、行政法规、规章规定或者国家标准、行业标准要求的设施、设备、装置、器材、运输工具，责令立即停止使用；（四）经本部门主要负责人批准，查封违法生产、储存、使用、经营危险化学品的场所，扣押违法生产、储存、使用、经营、运输的危险化学品以及用于违法生产、使用、运输危险化学品的原材料、设备、运输工具；（五）发现影响危险化学品安全的违法行为，当场予以纠正或者责令限期改正。平阳县应急局在对涉案撬装式加油点进行执法检查时发现，该加油点涉嫌未取得危险化学品经营许可证对外经营危险化学品，且该加油点相关设施存在重大事故隐患，为保障周边人民群众生命财产安全，履行法定的监督管理职责，避免重大安全事故发生，平阳县应急局依法作出查封扣押行为系履行法定职责。二、被诉行政行为认定事实清楚。2019年5月27日—28日，平阳县应急局依法对水头客货运公司内一处撬装式加油点进行执法检查。经检查发现，该加油点内的四台加油机处于开启状态，四台加油机分别为0号加油机一台、92号汽油加油机二台、95号汽油加油机一台；2019年5月23日至5月27日，该撬装式加油点对外来车辆加92号汽油630.25升，加油金额为3882.35元。对该撬装式加油点检查后，认定情况如下：一是撬装式加油装置周边安装的防撞栏与设计要求不一致；二是撬装式加油装置安装的罩棚与设计要求不一致；三是现场未配备35KG推车式干粉灭火器；四是未提供安全设施设计；五是该撬装式加油点对水头客货运公司以外的车辆加油。三、被诉行政行为程序合法。1.平阳县应急局基于现场检查情况，认定水头客货运公司的撬装式加油点涉嫌未经许可对外经营危险化学品且存在重大事故隐患，经分管局长批准，依据《危险化学品安全管理条例》第七条第一款第（四）项和《中华人民共和国行政强制法》第十八条的规定，决定对涉案撬装式加油装置进行查封（查封92号汽油加油机2台，查封95号汽油加油机1台）。涉案的95号汽油加油机虽在检查时未对外加油，但该加油机在检查时处于开启状态，且该加油机在过去及未来存在进行95号汽油加油服务的可能，基于合理怀疑和为了避免重大安全事故的发生，对该汽油机进行查封。采取行政强制措施时执法人员告知了上诉人采取行政强制措施的理由、依据及上诉人依法享有行政复议、行政诉讼等权利，同时向上诉人送达了查封扣押决定书及清单，并制作了行政强制措施现场笔录。2.2019年6月27日，因上述案件案情复杂，平阳县应急局依据《危险化学品安全管理条例》第七条第一款第（四）项和《中华人民共和国行政强制法》第二十五条第一款的规定，决定将行政强制措施的期限延长至2019年7月27日，并向上诉人送达了延长查封扣押期限决定书及清单。3.2019年7月26日，因查封期限届满，平阳县应急局依据《中华人民共和国行政强制法》第二十八条第一款第（四）款的规定，决定解除查封，并向上诉人邮寄送达了解除查封扣押的决定书。上诉人诉称的部分事实理由与被诉行政行为无关。五、经过一审庭审，当事人双方已就相关证据进行了细致的举证、质证与辩论，原审法院在充分了解案情后，依据事实与法律作出判决，并未偏袒任何一方。综上所述，原判认定事实清楚，适用法律准确，程序合法，请求驳回上诉，维持原判。被上诉人平阳县政府辩称：一、原判认定事实清楚，证据确凿，法律适用正确。1.上诉人取得的《危险化学品经营许可证》不是其在水头客货运公司使用撬装式加油装置对外经营油品的合法依据。上诉人虽然于2018年向常州市应急管理局申领了《危险化学品经营许可证》，但因经营范围和场所的变更，上诉人未就新的经营状况重新申领许可证，不符合安全生产的相关规定。根据《危险化学品安全管理条例》第三十三条第一款规定：国家对危险化学品经营实行许可制度。未经许可，任何单位和个人不得经营危险化学品。经营危险化学品应该领取危险化学品经营许可证，在许可的范围内经营。根据常州市安全生产监督管理局《关于中民能源（江苏）有限公司危险化学品经营许可证相关问题的复函》，上诉人只能采用除储存设施经营、仓储经营、加油站经营三种模式以外的其他经营模式进行经营且经营场所不得存放危险化学品。由于涉案加油点对第三人以外的企业提供加油等服务，则该加油点已经成为实际经营场所，涉案加油点以橇装式加油装置为第三人以外的企业提供储存汽油、加油等服务显然超出了其许可范围。第三人与上诉人签订合作协议，提供经营场所，共同为会员企业提供加油服务，属违法经营主体。2.上诉人将企业自用的油品用于“会员共享”，理由不成立。首先，上诉人对“企业自用”存在重大误解。根据《汽车加油加气站设计与施工规范GB50156-2012（2014年版）》第3.0.3条橇装式加油装置可用于政府有关部门许可的企业自用、临时或特定场所的规定和安全预评价、设计、安全验收评价中仅为企业内部车辆提供加油服务的规定，涉案撬装加油装置应该仅为第三人企业内部车辆提供加油服务，为第三人外的其他会员企业提供加油服务不符合“企业自用”的要求，属对外经营行为。此外，“企业自用”含有内部性、排他性的含义，即限定在企业内部范围内使用。如果允许多家企业共享使用橇装式加油装置，那么上述国家标准就没必要明确规定“企业自用”了。其次，《中华人民共和国安全生产法》第十七条规定：“生产经营单位应当具备本法和有关法律、行政法规和国家标准或者行业标准规定的安全生产条件;不具备安全生产条件的，不得从事生产经营活动。”因此，安全评价报告所援引的国家强制性标准是有法律明文规定的，上诉人应当遵守。此外，上诉人以第三人“企业自用”的名义通过设计、安评预评价和安全验收评价，却在经营过程中擅自将“企业自用”变更为“会员共享”，这不仅违背诚信经营的行业道德，更是意味着经营管理风险的扩大升级，为企业生产经营管理埋下安全隐患。因此，上诉人将“企业自用”解释为多家企业共用，是对法律和国家标准的曲解和误读，于法无据。第三，涉案加油点对外经营事实清楚。关于“对外经营”，只需要认定该经营行为具有外部性和盈利性即可，而不论该经营方式是否为销售这一模式。本案中，涉案加油点为第三人以外的企业提供加油、存储油品等服务，并从中受益，即构成“对外经营”。根据大部分会员的谈话笔录等证据表明，将涉案加油点的经营行为评价为“销售”也符合大部分会员的认知，未尝不可。因此，上诉人及第三人对第三人以外企业提供加油等服务并获取收益的行为构成“对外经营”，依法可以认定为违法经营行为。第四，上诉人关于违法所得金额的理由并不成立。上诉人提供的管理费服务发票不能证明其经营范围属于企业自用这一事实。本案中，上诉人“对外经营”的范围并不局限于买卖油品，已经包括油品存储、买卖、管理等其他服务。3.关于上诉人违法经营危险化学品的事实认定清楚。2018年5月，上诉人和第三人签订《自储自用加油装置项目合作协议》，约定由第三人提供场地，上诉人提供加油装置及管理服务，合作在水头客运中心的空地上设置撬装式加油装置，为“会员企业”提供加油服务。此后，涉案加油点以仅为第三人企业内部车辆提供加油服务的名义先后通过了该涉案撬装式加油装置的设计、预评价和安全验收评价后开始运营。2019年5月27日，平阳县应急局对水头客运中心乘客上车点附近空地的一撬装式加油点进行检查，发现案涉加油点涉嫌违法经营危险化学品，认为无法保障安全生产。5月28日，平阳县应急局制作了行政强制措施现场笔录，并依据《危险化学品安全管理条例》第七条第一款第（四）项和《中华人民共和国行政强制法》第十八条的规定，作出查封扣押决定（平应急查扣〔2019〕DD005号），对涉案加油点经营过程中的2台92号汽油加油机和1台95号柴油加油机予以查封。又因案情复杂，平阳县应急局于6月27日作出延长查封扣押期限决定（平应急延期〔2019〕35号）。7月26日，平阳县应急局作出查封扣押处理决定（平应急查扣处〔2019〕DD002号），对案涉的撬装式加油装置予以解除查封。以上行为认定事实清楚，证据充分，法律适用正确，程序合法。5.被诉行政复议决定程序合法。上诉人不服平阳县应急局所作的查封扣押决定（平应急查扣〔2019〕DD005号），于2019年7月26日申请行政复议。因行政复议申请材料不齐全，上诉人于8月6日予以补正。同日，平阳县政府予以立案。随后，向第三人寄送《参加行政复议通知书》，向平阳县应急局送达《行政复议答复通知书》《自查化解建议函》。8月22日，平阳县应急局答提交行政复议答复书及相关证据材料。因案情复杂，办案期限经批准延期至11月4日。11月4日，平阳县政府作出被诉行政复议决定，并依法送达。二、上诉人关于原判违反法定程序的理由不能成立。综上，原判认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，请求驳回上诉，维持原判。原审第三人水头客货运公司未向本院提交书面意见。经审理，原判已经对当事人双方的证据在判决书中予以认证并阐述理由，并不存在上诉人诉称的未经分析论证而直接作出结论性论断之情形。原判对《国家安全监管总局办公厅关于自用橇装式加油装置安全监管问题的复函》(安监总厅管三函[2016]30号)等证据的三性并未予否定，只是因该证据涉及对上诉人的案涉经营行为是否合法的评判，原判在裁判说理部分予以阐述，并不违法。上诉人在一审提交的证据目录中并无其所称的证明橇装加油装置可多家企业自用的浙江宁波北仑首个企业自用撬装式加油站挂牌启用的证据，即便其在一审已作为证据提交，该证据系对相关事实进行描述的新闻报道材料，本身并不涉及多家企业共用橇装加油装置行为合法性的判断，且该材料反映的内容系先确定企业数量和范围后再申请共用橇装加油装置的情形，与本案情形并不相同，不具有类比性，故该证据与本案没有关联，原判未予以采信并无不当。原判认定的事实有相应证据证实，本院予以确认。上诉人中民能源在二审补充提交的证明人分别为周燕来和梁世武的证明两份，结合被上诉人平阳县应急局在诉讼中所作的说明，可以认定被上诉人平阳县应急局在2019年5月27日下午发现案涉现场存在涉嫌违法经营行为，于2019年5月28日下午补做现场检查笔录，笔录上记载的时间2019年5月27日有误，对该事实本院予以确认。另查明，2018年11月29日，原平阳县安全生产监督管理局（2018年12月28日始，职责转由被上诉人平阳县应急局承受）已经以水头客货运公司涉嫌未取得危险化学品经营许可证从事危险化学品经营为由予以立案调查，至被上诉人平阳县应急局实施被诉行政强制措施时，尚未终结上述调查程序。本院认为：《危险化学品安全管理条例》第六条规定：“对危险化学品的生产、储存、使用、经营、运输实施安全监督管理的有关部门（以下统称负有危险化学品安全监督管理职责的部门），依照下列规定履行职责：（一）安全生产监督管理部门负责危险化学品安全监督管理综合工作，……”第七条规定：“负有危险化学品安全监督管理职责的部门依法进行监督检查，可以采取下列措施：……（四）经本部门主要负责人批准，查封违法生产、储存、使用、经营危险化学品的场所，扣押违法生产、储存、使用、经营、运输的危险化学品以及用于违法生产、使用、运输危险化学品的原材料、设备、运输工具；……”根据上述规定，被上诉人平阳县应急局作为安全生产监督管理部门，有依法实施查封、扣押等行政强制措施的职权。《中华人民共和国行政强制法》第二条规定：“本法所称行政强制，包括行政强制措施和行政强制执行。行政强制措施，是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。”第十八条规定：“行政机关实施行政强制措施应当遵守下列规定：（一）实施前须向行政机关负责人报告并经批准；（二）由两名以上行政执法人员实施；（三）出示执法身份证件；（四）通知当事人到场；（五）当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径；（六）听取当事人的陈述和申辩；（七）制作现场笔录；（八）现场笔录由当事人和行政执法人员签名或者盖章，当事人拒绝的，在笔录中予以注明；（九）当事人不到场的，邀请见证人到场，由见证人和行政执法人员在现场笔录上签名或者盖章；（十）法律、法规规定的其他程序。”从行政强制措施的性质特点可以看出，作为一种暂时性控制的行为，行政强制措施一般是在行政机关对违法行为作出终局性处理行为之前实施，行政相对人是否确实存在违法行为，并不是实施行政强制措施的法定要件，只要涉嫌存在违法行为，有权机关即可依法实施行政强制措施。本案中，被上诉人平阳县应急局在作出被诉行政强制行为之前，已经就上诉人涉嫌存在违法经营行为进行立案查处，在此情况下，被上诉人平阳县应急局有权基于行政管理目的，依法实施行政强制措施。但是，被上诉人平阳县应急局没有提交证据证明其在进行现场检查以及实施行政强制措施当时已经通知上诉人及原审第三人的法定代表人或主要负责人到场，并听取其陈述和申辩，被上诉人平阳县应急局将在场负责加油服务的安全员认定为上诉人的主要负责人，缺乏事实和法律依据。被上诉人平阳县应急局在实施被诉行政强制措施时未依法通知上诉人的法定代表人或主要负责人到场，违反法定程序。该程序违法直接侵害或剥夺上诉人的程序参与权进而可能影响其实体权益，被诉行政强制措施依法应予以撤销。鉴于被诉行政强制措施已经因期限届满而由被上诉人平阳县应急局自行解除，不再具有可撤销内容，依法应确认违法。被上诉人平阳县政府经复议，作出维持被诉强制措施的行政复议决定，适用法律错误，依法应予以撤销。综上，上诉人主张被诉行政强制措施程序违法并要求撤销被诉行政行为的理由部分成立，原判驳回其诉讼请求，法律适用不当，本院予以纠正。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项、第七十四条第二款第（一）项、第八十九条第一款第（二）项及第三款和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十六条第一款的规定，判决如下：一、撤销浙江省平阳县人民法院（2019）浙0326行初307号行政判决；二、确认平阳县应急管理局作出的（平）应急查扣〔2019〕DD005号查封扣押决定违法；三、撤销平阳县人民政府作出的平政复决字〔2019〕45号行政复议决定。本案二审案件受理费50元，由被上诉人平阳县应急管理局、平阳县人民政府共同负担。本判决为终审判决。审 判 长 许旭东审 判 员 来 敏审 判 员 郑 宇二〇二一年一月八日代书记员 项炯量