浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）浙行终1833号上诉人（原审原告）张荣武，男，汉族，1965年11月2日出生，住金华市金**。委托代理人冯振兴，北京在明律师事务所律师。被上诉人（原审被告）金华市金东区人民政府，住所地金华市金**光南路**。法定代表人高峰，区长。委托代理人潘科。委托代理人金晓阳，浙江乔玥律师事务所律师。张荣武因金华市金东区人民政府（以下简称金东区政府）不履行土地行政管理法定职责一案，不服金华市中级人民法院于2020年8月14日作出的（2020）浙07行初204号之一行政裁定，向本院提出上诉。本院于2020年10月19日立案受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理认定：2008年4月1日，原告与发包方金华市金东区上古井村第四生产队（以下简称第四生产队）全体村民签订《承包协议》，由原告承包位于本生产队黄心塘及山坡地约30亩土地，承包期限为30年，自2008年4月1日至2038年4月1日。承包土地款按29400元／亩支付。原告陈述：2008年4月16日，原告向发包方全体村民支付了承包款项80万元。第四生产队全体村民经民主协商形成了“四队土地款分配方案”，由本生产队全体村民参与分配该土地款。之后，本队全体村民根据分配方案分别领取了原告的承包款项。但是，自原告依法取得案涉土地的承包权之后，金东区多湖街道上古井村村委会（以下简称村委会）多次组织人员阻止原告使用该土地，并多次破坏耕地和山地，倾倒建筑垃圾，在山坡地和耕地上挖土，将地上有耕种价值的肥土挖走。致使原告至今无法实际使用该土地。后原告向金华市金东区人民法院提起承包权经营纠纷诉讼，2018年11月27日，金华市金东区人民法院作出（2018）浙0703民初3106号民事裁定书，裁定驳回原告起诉。该院经审理后作出（2018）浙07民终6517号民事裁定书。该院以本案系因土地承包经营而产生纠纷，由于涉案的承包土地权属存在争议，土地权属争议应由人民政府处理，不属于人民法院受案范围为由裁定驳回上诉，维持原审裁定。浙江省高级人民法院也以相同的理由驳回了原告的再审申请。2019年12月19日，原告向被告金华市金东区政府递交了《履职申请书》，申请事项为：“请求你单位依法履行法定职责，依法确认申请人位于本市金东区××街道××村××队黄心塘及山坡地的承包土地（约30亩）的承包权。”2020年1月22日，被告金华市金东区政府交由金华市金东区多湖街道办事处作出信访答复，其主要内容为：张荣武：您于2019年12月23日反映的信访事项［张荣武，金华市金东区多湖街道上古井社区上古井村，135××××****，来信要求依法确认位于金东区××街道××村××队黄心塘及山坡地的承包土地（约30亩）的承包权］我们于2019年12月23日受理，并发出受理告知书。《中华人民共和国农村土地承包法》（以下简称土地承包法）第五十五条规定：因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。因土地承包权的确认涉及合同效力认定、争议事实裁决等，街道办事处没有直接确认土地承包权的法定职责。我街道在收到你的信件后，已分别于2019年12月26日，2020年1月19日组织你与上古井村进行协调，但无法达成一致。你与上古井村之间因确认土地承包权产生的争议，属于《农村土地承包经营纠纷调解和仲裁法》第二条规定的农村土地承包经营权纠纷。建议你按照《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》规定的程序处理相关争议事项。如不服本处理意见，可自收到本处理意见书之日起30日内向金东区政府提出复查申请。如逾期不提出复查申请，各级人民政府信访工作机构和其他行政机关不再受理。原审法院认为，涉案承包土地的权属有争议，这一事实已由生效裁判文书确认，原告或者其他权利人应当向被告金华市金东区政府提出对涉案土地权属进行处理的申请。原告向被告申请履职的事项为“请求你单位依法履行法定职责，依法确认申请人位于本市金东区××街道××村××队黄心塘及山坡地的承包土地（约30亩）的承包权”，根据土地承包法第五十五条“因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉”的规定，被告金东区政府没有确认土地承包权的权限。据此，依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十三条之规定，裁定驳回原告张荣武的起诉。张荣武上诉称：一、原审裁定事实认定错误。（一）上诉人和村委会之间就本村第四生产队黄心塘及山坡地约30亩土地的土地使用权存在争议，且上诉人的合法权益明显受损。上诉人是上古井社区上古井村村民。2008年4月1日，上诉人与发包方第四生产队全体村民签订《承包协议》，由上诉人承包位于第四生产队黄心塘及山坡地约30亩土地，承包期限为30年，自2008年4月1日至2038年4月1日。承包土地款按29400元/亩支付。2008年4月16日，上诉人向发包方全体村民支付了承包款项80万元。第四生产队全体村民经民主协商形成了“四队土地款分配方案”，由本生产队全体村民参与分配该土地款。之后，本队全体村民根据分配方案分别领取了上诉人的承包款项。但是，自上诉人依法取得案涉土地的承包权之后，村委会多次组织人员阻止上诉人使用该土地，并多次破坏耕地和山地，倾倒建筑垃圾，在山坡地和耕地上挖土，将地上有耕种价值的肥土挖走。前述违法行为导致上诉人至今无法实际使用该土地。（二）生效裁判文书认定本案所涉上诉人和村委会之间的纠纷属于土地使用权权属争议，应由人民政府处理，不属于协调仲裁范围。2018年11月27日，金东区人民法院作出（2018）浙0703民初3106号民事裁定，认定双方因土地承包经营而产生纠纷，由于涉案的承包土地权属存在争议，土地权属争议应由人民政府处理，不属于人民法院受案范围为由裁定驳回起诉。金华市中级人民法院经审理后作出浙07民终6517号民事裁定，以相同的理由驳回上诉，维持原审裁定。浙江省高级人民法院经审理作出的（2019）浙民申1449号行政裁定也以相同的理由驳回了上诉人的再审申请。二、原审裁定适用法律错误。（一）本案所涉纠纷不属于裁决事项，如果属于调解仲裁事项范围的，也可以同时直接人民法院起诉。根据农村土地承包法第五十一条规定，因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。同时，根据《浙江省实施〈中华人民共和国农村土地承包法〉办法》第四十条规定：因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包纠纷仲裁委员会申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。根据前述规定可以明确，属于调解仲裁事项范围的，也可以同时直接人民法院起诉。现在人民法院生效裁判文书确认本案上诉人的争议事项不属于人民法院受案范围。因此，也确认本案争议事项也不属于调解裁决范围。综上，请求撤销一审裁定，指令一审法院继续审理。金东区政府答辩称：一、一审法院认定事实清楚，证据确实充分。上诉人要求答辩人履行法定职责，依法确认其土地承包经营权的请求，不属于答辩人的职权范围。上诉人在其《履职申请书》中明确要求确认其在第四生产队黄心塘及山坡地约30亩土地的承包权，依据农村土地承包法第五十一条、《浙江省实施办法》第四十条及《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》第四条的规定，因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包纠纷仲裁委员会申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。由此可见，解决承包经营权纠纷的方式有多种，由乡（镇）人民政府调解解决是其中一种解决方式。因此，就本案来说，上诉人理应向承包土地纠纷所在地的乡（镇）人民政府提出调解解决申请。该职责并不在答辩人的履职范围内。二、一审适用法律正确。一审法院在查明事实的情况下，确认答辩人没有确认土地承包的权限，依据《最高人民法院关于适用的解释》第九十三条第二款的规定，人民法院经审理认为原告所请求履行的法定职责或者给付义务明显不属于行政机关权限范围的，可以裁定驳回起诉。故一审法院适用法律正确。综上，一审认定事实清楚、证据确实充分，适用法律正确。请求驳回上诉，维持原判。经审查，对原裁定认定的事实本院予以确认。本院认为，本案系上诉人张荣武认为被上诉人金东区政府不履行法定职责所引发的诉讼，一审法院以被上诉人金东区政府没有确认土地承包权的权限为由驳回了上诉人的起诉。因此，金东区政府是否具有上诉人所称的法定职责是本案审查的重点。据上诉人张荣武提出履职申请时有效的2004年土地管理法第十六条第一、二款规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。农村土地承包法第五十五条规定，因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。《土地权属争议调查处理办法》第十四条规定，下列案件不作为争议案件受理：（一）土地侵权案件；（二）行政区域边界争议案件；（三）土地违法案件；（四）农村土地承包经营权争议案件；（五）其他不作为土地权属争议的案件。从上述规定可以明确，土地承包法系调整农村土地承包经营关系的法律规定，该法对农村土地承包法律关系中发包方和承包方的权利义务、承包的原则和程序、承包期限和承包合同、土地承包经营权的保护、土地承包经营权的流转、争议的解决和法律责任等进行了明确规定。而土地管理法则规定了市县级政府及乡镇政府处理土地使用权争议的职权。《土地权属争议调查处理办法》是对土地管理法的细化规定，该办法第十四条规定的立法意图应是农村土地承包案件涉及承包方、发包方意思自治，应当充分尊重当事人的真实意思表示，防止公权力对私权力进行不当干预，从而规定农村土地承包经营权争议案件不作为争议案件受理。本案中，金东区政府具备上诉人所称的法定职责，理由如下：首先，从上诉人向金东区政府提出的履职申请的理由看，上诉人认为其是基于2008年4月1日与第四生产队全体成员签订《承包协议》，承包了位于本生产队黄心塘及山坡地约30亩土地，并向发包方全体成员支付了承包款项80万元。故上诉人履职申请中请求“确认土地承包权”中所称的“土地承包权”实际上应是指其与第四生产队全体村民之间通过订立承租合同流转取得的土地使用权，并非村委会依据农村土地承包法的规定通过发包方式而取得的土地承包经营权。其次，上诉人在一审庭审时陈述“村委会在民事案件中提了证据说也打了80多万到第四生产队，所以村委会表示其享有该处土地的使用权，所以对土地使用权发生争议……”；金东区政府在一审庭时则认为陈述“原告从村小队流转了承包权，……关于这个承包权的归属和村委会发生争议”;在本院二审调查时金东区政府称“案涉土地的所有权和使用权归村里所有”、又称“案涉土地原承包给第四小组村民，后被村里征用收回，同时又称第四小组与上诉人签订的承包合同的真实性是不能确定的”。从一、二审时双方的陈述看，也是认为上诉人与村委会之间存在使用权纠纷。第三、上诉人曾于2018年6月以金华市金东区多湖街道上古井村股份经济合作社为被告向金东区人民法院提起民事诉讼，认为上古井村股份经济合作社侵犯了其合法权利，要求上古井村股份经济合作社30日内腾退位于本市金东区××村××队黄心塘及山坡地的承包土地（约30亩）。金东区人民法院审理后认为，位于第四生产队黄心塘及山坡地案涉的承包土地，权属不明，存在争议。根据土地管理法第十六条“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成，由人民政府处理”的规定，本案应由政府部门处理，不属本院管辖。据此，裁定驳回原告张荣武对金华市金东区多湖街道上古井村股份经济合作社的起诉。金华市中级人民法院作出的（2018）浙07民终6517号民事裁定以同样的理由驳回上诉，维持原裁定。本院作出的（2019）浙民申1449号民事裁定驳回了张荣武的再审申请。综上，虽然上诉人以履职申请的方式申请裁决，并在履职申请中“要求金区东政府确认案涉土地的承包权”的表述存在不妥之处，但其真实目的还是要求金东区政府对其与村委会之间的土地使用权进行裁定，并确认其对案涉土地享有使用权，且其在《履职申请书》中已经列明被申请人、请求事项、事实理由和法律依据，金东区政府也认可双方之间对使用权有争议，加之生效的民事裁定也已认定上诉人与上古井村委会之间实际争议的焦点系双方之间的土地权属存在争议，故金东区政府应根据2004年土地管理法第十六条第一、二款规定，就上诉人的履职事项进行处理，现金东区政府认为将该申请作为信访答复转至多湖街道进行处理并由多湖街道作出信访处理，存在不当。一审法院认为金东区政府无权处理承包土地经营权纠纷，也存在不当。至于金东区政府辩称上诉人与第四生产队之间的协议真实性存疑的问题，应是在其受理上诉人的申请后，应查证的相关事实。上诉人提出的上诉理由成立，本院予采纳。原审裁定以“金东区政府没有确认土地承包权的权限”驳回上诉人的起诉，存在不当，依法应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用解释》第一百九条第一款之规定，裁定如下：一、撤销浙江省金华市中级人民法院作出的（2020）浙07行初204号之一行政裁定；二、指令浙江省金华市中级人民法院继续审理。本裁定为终审裁定。审 判 长 马惟菁审 判 员 沈 妙审 判 员 王富新二〇二一年一月十一日代书记员 陈 奥1·10·