广东省佛山市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤06行终811号上诉人（原审原告）邝锐委托代理人李南江，湘阴县文星法律服务所工作人员。被上诉人（原审被告）佛山市自然资源局，住所地广东省佛山市禅城区玫瑰东路**。法定代表人杨小晶，局长。委托代理人罗皓，该局南海分局工作人员。委托代理人王海菊，广东法品律师事务所律师。被上诉人（原审被告）佛山市南海区狮山镇人民政府，住所地广东省佛山市南海区狮山镇中心城区。法定代表人黄伟明，镇长。委托代理人邓剑锋，该府工作人员。委托代理人谭建彬，广东雅越律师事务所律师。原审第三人佛山市南海区狮山镇罗村社区居民委员会，住所地广东省佛山市南海区城中路**。负责人颜铭坤。委托代理人郝书青，广东律顺律师事务所律师。委托代理人麦家如，广东律顺律师事务所律师。原审第三人白胜祥上诉人邝锐因诉被上诉人佛山市自然资源局、佛山市南海区狮山镇人民政府（以下简称狮山镇政府）行政强制执行及行政赔偿纠纷一案，不服广东省佛山市顺德区人民法院（2020）粤0606行初627号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：1996年开始，白胜祥向佛山市南海区狮山镇塘头油北股份经济合作社（以下简称油北经济社）租赁了该经济社的水圳岗林地。2017年2月18日，白胜祥与邝锐签订一份合作协议书，双方约定对水圳岗地块合作建房，白胜祥以出让土地作为出资金额，邝锐以货币形式出资，白胜祥占股45%，邝锐占股55%，合作时间自2017年2月18日至2047年2月18日，合作协议时间内经营利润及日后拆迁补偿按此股份分配。之后，在未经批准，未取得建设工程规划许可证的情况下，水圳岗林地出现了违法建筑。2017年9月8日，白胜祥在接受南海区国土城建和水务局询问时承认，在2017年8月起，其自行出资约400万元在水圳岗地块开始动工建设9栋综合楼，在当年9月，其收到狮山国土部门下发的《责令停止整改通知书》。当日，佛山市南海区狮山国土管理所（罗村）到现场进行了勘验，查明水圳岗地块已建成1栋1层、8栋2层的综合楼。2017年12月27日，白胜祥在接受原南海区农林渔业局调查时承认，其个人未经林业部门的批准，在水圳岗地块上进行了铺水泥硬底化建房。2018年3月16日，原南海区农林渔业局作出南农（林）罚决字[2018]第3号《林业行政处罚决定书》（以下简称《林业行政处罚决定书》），认为白胜祥从2017年年初开始，擅自在水圳岗地块铺设水泥路和修建房屋，擅自改变林地用途的森林类别为一般用材林，面积为654平方米。经查，白胜祥施工前未办理征用、占用林地相关行政许可，该行为属于擅自改变林地用途。原南海区农林渔业局根据《中华人民共和国森林法》第十八条第一款、《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条第一款、《佛山市农业局行政处罚裁量标准（林业）》第9条，作出行政处罚如下：1.责令当事人自处罚决定书生效之日起三个月内恢复被改变用途的林地原状；2.并处非法改变用途林地每平方米11元，即7194元的罚款。收到《林业行政处罚决定书》后，2018年，白胜祥自行拆除了1栋违法建筑物。之后，涉案地块上继续出现违法建设建筑物的行为，至2019年已建成违法建筑物11栋。2019年11月19日，佛山市自然资源局向白胜祥作出《行政处罚告知与听证告知书》，认为白胜祥从2017年8月至今未经批准擅自占用水圳岗地段的土地，用作建设综合楼及休闲房屋，违法占地面积1532.25平方米。上述地块在佛山市南海区土地利用总体规划（2010年至2020年）中用途为林业用地地区；上述地在佛山市南海区2016年度土地利用现状数据中地类为建设用地113.5平方米，农用地1436平方米。上述行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条，拟作出罚款29855元；责令拆除水圳岗地段上占用农用地且不符合土地利用总体规划部分的1436平方米范围内新建的综合楼及休闲房屋，立即恢复土地原状，不得进行建设；责令白胜祥退还非法占用的土地给油北经济社的处罚事项，如白胜祥需要陈述申辩或要求听证的，需在期限内向佛山市自然资源局提出。2019年11月19日，佛山市南海区狮山镇国土资源管理所向狮山镇查治办出具违法用地认定意见，认为白胜祥未经依法批准于水圳岗地段的土地进行建设综合楼及休闲房屋，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条、第七十六条、第七十七条规定，已构成违法用地行为，另上述违法用地为2018年2月26日前开始施工且尚未完工的情形，属于新增两违行为，根据有关规定，应对已建成的违法建筑物实施径行拆除并按规定复耕复绿。白胜祥收到《行政处罚告知与听证告知书》后未向佛山市自然资源局提出陈述申辩，亦未申请听证。2019年11月27日，狮山镇政府对涉案的11栋违法建筑进行了强制拆除。2020年6月，邝锐认为其合法权益受到侵害，向法院提起行政诉讼。原审法院认为：根据《中华人民共和国行政强制法》第四十四条、《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条、第六十八条、《广东省城乡规划条例》第八十七条第二款、《佛山市违法建设查处暂行办法》第二十六条第一款的规定，狮山镇政府拆除违法建筑物前，由城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人在法定期限内未申请行政复议、提起行政诉讼的，在依法履行了公告、催告等程序后，经本级人民政府批准，狮山镇政府才可实施强制拆除。邝锐是否具有提起诉讼的资格，对此，法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条的规定，虽然邝锐在诉讼中提交的与白胜祥所签订的合作协议书，对水圳岗地段合作开发的事宜约定较为简单，但佛山市自然资源局、狮山镇政府并没有证据推翻其真实性，诉讼中，邝锐的父亲邝德才的证言及微信聊天记录，可证实邝锐实际上参与了水圳岗地段违法建筑物的建设，邝锐与被强制拆除水圳岗地块的违法建筑物的行政行为具有利害关系，其可作为原告提起诉讼。佛山市自然资源局是否为适格被告，对此，法院认为，佛山市自然资源局虽作出《行政处罚告知与听证告知书》，但佛山市自然资源局并未参与涉案的水圳岗地块11栋违法建筑物的拆除工作，因此，故确认佛山市自然资源局不是被诉行政强制行为的实施主体。邝锐对佛山市自然资源局的起诉应当予以驳回。佛山市南海区狮山镇罗村社区居民委员会（以下简称罗村居委会）是否为涉案的第三人，诉讼中，从佛山市自然资源局、狮山镇政府提交的白胜祥的询问笔录2份、现场勘查笔录等证据可证实，涉案的水圳岗地块属于油北经济社所有，白胜祥向油北经济社租赁了水圳岗地块未经批准擅自进行建设，该行为与罗村居委会没有任何关联，因此，邝锐对罗村居委会的起诉应予驳回。狮山镇政府强制拆除涉案的水圳岗地块上的11栋建筑物的行为是否合法，是案件的争议焦点之一。根据邝锐与佛山市自然资源局、狮山镇政府提交的证据可认定，水圳岗地块上的11栋建筑物，属于未经批准，擅自改变用途的违法建筑物，但狮山镇政府在拆除前，并未按《中华人民共和国行政强制法》第四十四条、《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条、第六十八条、《广东省城乡规划条例》第八十七条第二款及《佛山市违法建设查处暂行办法》第二十六条第一款规定，在履行了相关行政程序后才进行拆除，且邝锐或白胜祥未按原南海区农林渔业局作出《林业行政处罚决定书》的处罚事项履行义务，执行单位亦非狮山镇政府，因此，狮山镇政府强制拆除水圳岗地块11栋房屋（包括综合楼、休闲房屋）的行政行为程序违法。狮山镇政府是否需向邝锐赔偿经济损失800万元，是案件的另一争议焦点。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，当事人请求行政赔偿应以其合法权益受到损害为前提。虽然狮山镇政府强制拆除的行为被认定违法，违法的原因是由于狮山镇政府的拆除行为的强拆程序违法，但2017年9月8日，白胜祥在接受南海区国土城建和水务局询问时承认，其在2017年9月，白胜祥收到狮山国土部门下发的《责令停止整改通知书》；而在2018年3月16日，原南海区农林渔业局已向白胜祥作出《林业行政处罚决定书》，责令白胜祥自处罚决定书生效之日起三个月内恢复被改变用途的林地原状；之后，2019年11月19日，佛山市自然资源局亦向白胜祥作出《行政处罚告知与听证告知书》，拟对白胜祥作出的行政处罚决定，其中一项为责令拆除水圳岗地段上占用农用地且不符合土地利用总体规划部分的1436平方米范围内新建的综合楼及休闲房屋，立即恢复土地原状，不得进行建设；同时，邝锐提交的证人邝德才的证言可知，邝德才在参与建设水圳岗地段的11栋建筑物前，已从事建筑行业十多年，其应当知道进行房屋建设前需取得建设工程规划许可证、用地许可证等文件，因此，邝锐或白胜祥擅自进行建设，违反了《中华人民共和国森林法》第十八条第一款、《中华人民共和国土地管理法》第四十四条的规定，属于非法占用土地的行为，同时上述土地上建设的建筑物没有办理合法的建设工程规划许可证，违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，应认定为违法建筑物，且属于无法采取改正措施的情形，依照《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，应予限期拆除，故邝锐或白胜祥被拆除的建筑物属违法建筑物，不具有合法权益，不应得到赔偿，亦无需对涉案房屋进行评估以确定其价值。从狮山镇政府提交的涉案违法建筑拆除后现场照片可认定，狮山镇政府在实施强拆后，现场有多种未使用的建材，而邝锐亦承认涉案的11栋建筑物被拆除后，所购进行建材无法使用，才遗留在现场，因此，狮山镇政府进行强制拆除后，将钢筋等废弃材料遗留在现场，邝锐对此情况应该知悉，邝锐或白胜祥可行使对强拆后的钢筋等废弃材料占有、处分的权利，狮山镇政府对强拆涉案的水圳岗地块的11栋房屋的损失无需承担赔偿责任。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、第七十四条第二款第（一）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第（一）款第（一）项的规定，判决：一、驳回邝锐对佛山市自然资源局、罗村居委会的起诉；二、确认狮山镇政府于2019年11月27日对位于佛山市南海区狮山镇塘头社区油北经济合作社水圳岗地块上的11栋房屋的强制拆除行为违法；三、驳回邝锐的其他诉讼请求。案件受理费50元由狮山镇政府负担。上诉人邝锐上诉称：一、原审判决认定被上诉人佛山市自然资源局及原审第三人罗村居委会不是适格诉讼主体，驳回邝锐对佛山市自然资源局及罗村居委会的起诉错误。《中华人民共和国行政处罚法》规定告知是在作出行政处罚决定之前，佛山市自然资源局作出《行政处罚告知与听证告知书》之后委托被上诉人狮山镇政府强拆，佛山市自然资源局作为委托行政机关应承担法律责任。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》的规定，罗村居委会作为土地发包方明知原审第三人白胜祥承包土地的期限、土地用地，应当承担法律责任。二、原审判决认定狮山镇政府对强拆11栋房屋无需承担法律责任，驳回邝锐的诉讼请求错误。白胜祥合法承包罗村居委会土地，邝锐在合法土地上虽然未经许可违法建房，可不至于被佛山市自然资源局、狮山镇政府违法拆除。佛山市自然资源局于2017年9月第一次向白胜祥作出《责令停止整改通知书》，至2019年11月19日作出《行政处罚告知与听证告知书》，时隔两年。佛山市自然资源局至今未向邝锐作出行政处罚决定书，未采取任何措施，亦未查封邝锐的施工现场，该行为视为许可建设至邝锐11栋房屋全部竣工装修完毕。佛山市自然资源局故意纵容邝锐的行为发生，加重邝锐的损失，应承担赔偿责任。根据《中华人民共和国国家赔偿法》的规定，佛山市自然资源局应对其发现邝锐建设行为之后所建设的房屋承担赔偿责任。原审判决认为案外人南海区林业部门作出的处罚决定代替佛山市自然资源局作出处罚决定错误。根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十八条的规定，原审法院应当分别立案。既然是合并审理，应当组织邝锐与佛山市自然资源局、狮山镇政府进行调解。在佛山市自然资源局、狮山镇政府无任何证据证明拆除邝锐11栋房屋无损失的情况下，原审判决仅凭拆除后的钢筋证明邝锐无损失不予赔偿错误。三、如果邝锐自行拆除，11栋房屋砖头、瓦、窗户、门窗等材料可以变卖减少损失。因狮山镇政府强制拆除前未告知邝锐，导致相关房屋材料无法利用，损失较大。原审判决认定现场存在未使用的材料，并非狮山镇政府拆除的物品，系邝锐计划建设其他房屋的材料。房屋建设除钢材外，还有其他材料。四、白胜祥不是案涉11栋房屋的共有权人，无权处分邝锐的房屋，邝锐才系案涉11栋房屋的所有权人。原审判决仅凭土地承包使用权将案涉房屋定性为共有财产错误。综上，原审判决认定事实不清，适用法律错误。佛山市自然资源局、狮山镇政府强拆程序违法并造成邝锐财产损失，应予行政赔偿。请求二审法院撤销原审判决第一项和第三项，改判佛山市自然资源局、狮山镇政府赔偿邝锐的房屋损失800万元，本案诉讼费由佛山市自然资源局、狮山镇政府负担。被上诉人佛山市自然资源局辩称：上诉人邝锐的上诉主张不成立。1.邝锐提供的证据无法证明佛山市自然资源局曾作出过拆除涉案建筑物的行为，其将佛山市自然资源局列为被告缺乏依据。2.佛山市自然资源局仅是作出了《行政处罚告知和听证告知书》，尚未作出正式的处罚决定。涉案建筑物并非根据佛山市自然资源局的意志或作出的文件进行拆除。而且，根据《佛山市南海区查处治理违法用地违法建设共同责任制实施意见》的规定，具体履行拆除职责的机关不是佛山市自然资源局，佛山市自然资源局不可能也没必要超越职权及程序作出拆除行为。原审判决驳回邝锐对佛山市自然资源局的起诉正确。请求二审法院驳回上诉，维持原判。被上诉人狮山镇政府辩称，一、上诉人邝锐既非本案具体行政行为的相对人，亦非行政法上之利害关系人。邝锐就涉案土地及地上建筑物均不享有合法物权且无直接关联，不具备合法之直接权益，仅具有间接的合同权益（合同之债），此为反射性利益。邝锐以行政行为阻碍了其对涉案违法建筑物的经营权实现为由提起行政诉讼，其作为原告的诉讼主体不适格，依法应驳回其诉讼请求。1.本案行政行为系对原审三人白胜祥作出，并未指向邝锐。邝锐不是涉案行政行为的利害关系人。2.案涉合作协议书因违反法律法规强行性规定而无效，邝锐作为民事主体的违法权益不受法律保护。3.白胜祥明知自己侵占林地违法施工，仍故意抢建违法建筑，主观恶意尤其明显，违法情节极其恶劣。邝锐作为无效协议的相对人，其在明知房屋系严重违法并极有可能被强制拆除的情况下，仍执意继续履行合作协议书，其显然也非民事债权合同中的善意相对人。二、原审判决已依法认定涉案建筑物属于严重违法建筑物，邝锐对于依附在违法建筑物之上的非法利益不应受到法律保护，其提出的行政赔偿请求应予以驳回。狮山镇政府在原审诉讼程序中已经提供证据证明其在拆除案涉违法建筑物前已充分履行告知及提醒义务，多次告知白胜祥及现场看守人员，要求其妥善处理及保存个人合法财物。况且，根据邝锐的在原审诉讼程序中的自认信息，涉案违法建筑物被拆除后现场仍由邝锐实际管理并控制，邝锐仍将多种未使用的建材遗留在现场。可知，邝锐对于涉案建筑物拆除后的现场情况是清楚知悉的，并能实际控制管理，且对拆除后的建筑废料同样可以行使占有、处分等权利，不存在需依法赔偿的情形。邝锐及其证人作为建设方，从事建筑行业十多年，明知且应知房屋建设前需取得建设工程规划许可证、用地许可证等文件。此外，基于邝锐与白胜祥的合作关系，邝锐同样清楚涉案建筑多年来一直被佛山市南海区林业部门、镇街查治办多次要求停止继续建设、消除违法状态、恢复土地原状及案涉行政处罚决定书。若白胜祥一方持续其违法建设行为，对其全部损失，应当自行承担。至于邝锐，仅系与白胜祥存在民事债权合同关系，并不是本案行政行为相对人，也不是本案利害关系人，其诉请的赔偿不应得到支持。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判，以维护狮山镇政府的合法权益及社会公共利益。原审第三人罗村居委会辩称：涉案地块属于油北经济社集体所有，与罗村居委会没有任何关联。上诉人邝锐、原审第三人白胜祥与罗村居委会无任何法律关系、利益关系。对案涉违法建筑物作出强制拆除行政行为并非罗村居委会。罗村居委会不属于行政机关，没有对邝锐作出任何行为。白胜祥因租赁案涉地块未经批准擅自进行建设被依法处置导致的后果与罗村居委会无关。本案从事实层面和证据层面均清楚证实罗村居委会不是本案诉讼适格主体，然而邝锐仍要求罗村居委会作为本案诉讼主体并赔偿其损失800万元，给罗村居委会声誉造成了不利影响。请求二审法院维持原判，驳回邝锐对罗村居委会的起诉。原审第三人白胜祥二审期间未向本院提交书面答辩意见。本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，上诉人邝锐因认为其11栋房屋被强制拆除而提起本案确认违法及行政赔偿之诉。综合各方诉讼当事人的诉辩意见，本案争议焦点为被上诉人佛山市自然资源局、原审第三人罗村居委会是否为本案适格的诉讼主体以及邝锐的行政赔偿请求应否得到支持。关于被上诉人佛山市自然资源局、原审第三人罗村居委会是否为本案适格的诉讼主体。邝锐主张佛山市自然资源局作出《行政处罚告知与听证告知书》后委托被上诉人狮山镇政府实施房屋拆除行为，其作为委托行政机关应承担案涉建筑物被拆除的法律责任，且佛山市自然资源局故意纵容邝锐行为发生，加重了邝锐损失，应承担行政赔偿责任。经查，案涉建筑物由狮山镇政府实施拆除。虽然佛山市自然资源局曾就案涉建筑物作出了《行政处罚告知与听证告知书》，但并未有证据证明佛山市自然资源局参与拆除涉案建筑物，亦无证据证明佛山市自然资源局委托狮山镇政府实施案涉拆除行为。故佛山市自然资源局不是强制拆除行为的适格被告，邝锐将佛山市自然资源局作为强制拆除行为的被告提起诉讼错误，应予驳回。至于邝锐提出的罗村居委会作为案涉土地的发包方应对案涉土地被利用进行建设应当知情，故应承担法律责任的意见。经查，涉案的地块属于油北经济社所有，白胜祥向油北经济社租赁了该地块，案涉强制拆除行为与罗村居委会没有任何关联，因此，邝锐对罗村居委会的起诉亦应予驳回。原审判决驳回邝锐对佛山市自然资源局、罗村居委会的起诉，处理正确，本院予以确认。关于上诉人邝锐的行政赔偿请求应否得到支持的问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”即只有公民、法人或者其他组织的合法权益受到损害时,才有取得国家赔偿的权利。本案中，邝锐于2017年2月18日与原审第三人白胜祥签订《合作协议书》，双方约定在由白胜祥从油北经济社租赁的水圳岗林地上合作建房，之后在未取得相关用地许可，亦未取得建设工程规划许可等行政许可的情况下，未经批准于2017年至2019年期间修建了案涉11栋建筑物。邝锐对案涉11栋建筑物未取得相关用地、建设许可的事实无异议，其亦未提供相关证明涉案建筑物的合法性，且现有的《林业行政处罚决定书》《行政处罚告知与听证告知书》等证据足以证明该11栋建筑物属于未取得建设工程规划许可，擅自改变土地用途的违法建筑物，故不属于《中华人民共和国国家赔偿法》规定的可以取得行政赔偿的合法财产权益。邝锐主张因狮山镇政府强制拆除案涉建筑物前未告知邝锐，以致邝锐无法自行拆除案涉建筑物，未能利用相关建筑材料，损失较大，应予以赔偿。经查，2017年9月8日，白胜祥在接受南海区国土城建和水务局询问时承认其在2017年9月收到狮山国土部门下发的《责令停止整改通知书》；2018年3月16日，原南海区农林渔业局对白胜祥作出《林业行政处罚决定书》，责令恢复被改变用途的林地原状。2019年11月19日，佛山市自然资源局向白胜祥作出《行政处罚告知与听证告知书》责令拆除水圳岗地段上占用农用地且不符合土地利用总体规划部分的1436平方米范围内新建的综合楼及休闲房屋，立即恢复土地原状，不得进行建设。从上可知，在案涉11栋违法建筑物建设期间，多个行政机关要求白胜祥停止继续建设、消除违法状态、恢复土地原状。邝锐作为违法建设的参与方，应当知道进行房屋建设前应当取得建设工程规划许可、用地许可等行政许可，应当知悉违法建设的严重后果。虽然狮山镇政府未按照《中华人民共和国行政强制法》规定程序强制拆除案涉违法建筑物程序违法，但邝锐不遵守法律规定进行违法建设，未依执法部门的通知自行消除违法状态，才是其所谓损失产生的根本原因,且狮山镇政府对案涉11栋违法建筑采取相应行政强制执行措施实体上并无不当，相应的法律后果应由邝锐自行承担。邝锐就涉案违法建筑物要求行政赔偿没有事实和法律依据,原审判决驳回邝锐的行政赔偿请求正确，本院予以确认。综上所述，邝锐的上诉主张均理据不足，本院依法不予支持。原审法院判决认定事实清楚，适用法律法规正确，审理程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人邝锐负担。本判决为终审判决。审 判 长  周 刚审 判 员  潘华容审 判 员  何丽容二〇二一年一月八日法官助理  邓明锋书 记 员  黄 妍