浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）浙行终1888号上诉人（原审原告）郦某，男，2012年5月16日出生，汉族，现住诸暨市。上诉人（原审原告）暨郦某的法定代理人何海芳，女，1987年6月5日出生，汉族，现住诸暨市。系郦某之母。上述两上诉人的共同委托代理人石铁锋，浙江月白律师事务所律师。被上诉人（原审被告）诸暨市人民政府。住所地诸暨市暨阳街道东一路**。法定代表人胡华良，市长。委托代理人徐雷勇、金家树。原审第三人诸暨市新城投资开发集团有限公司。。住所地诸暨市陶朱街道文种南路**法定代表人屠建江，董事长。委托代理人汤立挺，浙江羲明律师事务所律师。原审第三人诸暨市永兴房屋拆迁服务有限公司。住。住所地诸暨市暨阳街道东旺路**/div>法定代表人钱可宇。郦某、何海芳诉诸暨市人民政府（以下简称“诸暨市政府”）、第三人诸暨市新城投资开发集团有限公司（以下简称“新城开发公司”）及诸暨市永兴房屋拆迁服务有限公司（以下简称“永兴服务公司”）不履行房屋拆迁管理（拆迁）特定职责一案，绍兴市中级人民法院于2020年9月23日作出（2020）浙06行初63号行政裁定。郦某、何海芳不服，向本院提出上诉。本院于2020年10月27日立案受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。原审法院认定，案外人郦超原拥有诸暨市陶朱街道马湖村诸暨集用（2004）第803－905号、地号、地号803－47－0－77的宅基地131方米。2010年3月25日，城西管委会办公室发布诸新城办（2010）3号《诸暨市城西工业新城征收集体土地和房屋补偿安置实施细则》，其中第五条规定：征收集体所有土地和房屋的补偿安置实行货币补偿、产权调换两种安置方式，被征收房屋的所有权人可任意选择一种。第八条规定：被征收人属农居混居户，因其家庭成员不可分割的居民，无其他住房的，按农民办法予以补偿，不可分割指的是：夫妻、未成年子女。第九条规定：农民房屋征收补偿安置：（一）农业安置人口的确定。农业安置人口以征收公告公布之日的在册常住人口为准。1.有下列情形之一的，可以增加一个农业安置人口：（1）房屋所有人中有独生子女的（独生子女已婚的除外）……3.新婚夫妇持准生证，可按独生子女家庭标准安置。5.在公寓房安置前自然增加（婚娶、出生的人口），经审核后按相关规定重新计入安置人口。……（三）产权调换公寓房安置。1.公寓房的安置标准：农业安置人口按人均建筑面积75㎡标准安置。如被征收人为一人户，被征收房屋合法建筑面积在200㎡以上的（包括200㎡），可适当放宽安置标准至建筑面积150㎡公寓房一套或建筑面积75㎡的公寓房二套；如被征收人为二人户，被征收合法建筑面积在350㎡以上的（包括350㎡）、被征收人为三人户，被征收房屋合法建筑面积在425㎡以上的（包括425㎡）、被征收人为四人户，被征收房屋合法建筑面积在500㎡以上的（包括500㎡），均可再增加安置一套面积100㎡以内的（含100㎡）的公寓房。……第十条，居民房屋征收补偿安置。……（二）产权调换公寓房安置。1.被征收人选择产权调换的，按照“拆一还一补差”、就近套型的原则安置……。同年4月28日发布诸新城办（2010）6号《城西工业新城征收集体土地和房屋补偿安置若干问题的处理办法》，其中第四条规定，整村征收的在册农业人口，在本村无合法房产的，由其本人申请，村或社区证明，经征收部门调查核实、征迁领导小组同意后，可按“无房户”安置公寓房。2010年4月28日，城西管委会办公室发布诸新城办（2010）6号《城西工业新城征收集体土地和房屋补偿安置若干问题的处理办法》第十三条规定，征收区域内，被征收房屋的产权持证人为居民户口，其配偶为征收区域所在村在册农业户口，允许该户选择居民“拆一还一”类型安置或农民类型按人口安置（任选一种），如该户选择居民“拆一还一”安置的，其为农业人口的配偶应书面承诺放弃享受“农民”安置的权利。2011年10月29日，诸暨市国土资源局发布《诸暨市房屋征迁公告》，决定自2011年10月29日起至2011年12月9日止对诸暨市陶朱街道红联新村马湖自然村房屋实施征迁。同日，诸暨市经济开发总公司、永兴服务公司发布《房屋征迁通知书》。2011年12月8日，诸暨市国土资源局、诸暨市人民政府陶朱街道办事处发布《诸暨市陶朱街道红联新村房屋征迁第二号公告》，明确自公告之日起，《房屋征迁补偿安置协议》正式生效。2012年12月29日，郦超与诸暨市经济开发总公司、永兴服务公司签订《诸暨市房屋征迁补偿安置协议（产权调换）》，约定了相应补偿款项并明确郦超按居民类型安置，安置人口结构组成为郦超，按“拆一还一”安置，安置面积合计450㎡，安置房套型构成150×1，75×2（具体以房屋测绘机构实测结果为准）。安置地点红泰小区。同日，郦超母亲黄燕平与诸暨市经济开发总公司、永兴服务公司签订《诸暨市房屋征迁补偿安置协议（产权调换）》，就相应房屋征迁补偿进行了约定。2018年2月城西管委会、诸暨市人民政府陶朱街道办事处作出《陶朱街道红泰小区安置户择房通知书》，2018年2月12日郦超与新城开发公司签订《诸暨市城西工业新城房屋征收安置房现金回购协议（红泰小区）》，按“拆一还一”现金回购安置公寓建筑面积150㎡，原告何海芳作为委托代理人在该协议上签名确认。2017年11月23日，原告何海芳向诸暨市经济开发区管委会、拆迁安置工作领导小组报请给予两原告150平方米住房。另查明，原告何海芳（农业人口）与郦超（居民人口）于2011年2月15日结婚，2012年5月16日郦某出生（农业人口）。2013年7月30日何海芳、郦某户口从诸暨市××镇××村××号迁至××街道××村××号黄燕平农业家庭户（郦某为农业人口）。2017年11月23日何海芳与郦超协议离婚并登记。再查明，城西管委会及其党工委由诸暨市委决定建立。原告为此提起诉讼，请求判令被告及第三人依照城西管委会相关文件规定确定两原告享有在本市陶朱街道红泰小区安置225平方米安置房的权利（其中何海芳75平方米、郦某150平方米），判令被告和第三人直接与原告方签订225平方米安置房屋的征迁补偿安置协议。原审法院认为，根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十一条“当事人对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构作出的行政行为不服提起诉讼的，以该开发区管理机构为被告；对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构所属职能部门作出的行政行为不服提起诉讼的，以其职能部门为被告；对其他开发区管理机构所属职能部门作出的行政行为不服提起诉讼的，以开发区管理机构为被告；开发区管理机构没有行政主体资格的，以设立该机构的地方人民政府为被告”之规定，因被告并未能提交证据证明涉案城西管委会由国务院或省级人民政府批准设立的证据，故诸暨市政府作为本案被告，主体适格。职权法定是判断行政机关是否依法履行职责的基本原则。公民、法人或者其他组织起诉要行政机关履行法定职责，应当以被诉行政机关负有相应的法定职责为前提。本案中，根据原告郦某、何海芳的诉请，其明确是要求被告及第三人依照城西管委会相关文件的规定给予两原告房屋征迁安置补偿。在目前法律、法规对农村集体土地上的房屋如何单独实行征迁安置补偿没有相应明确规定的情形下，各地结合实际，自行探索制订的不违反上位法规定的政策，可以作为房屋征迁安置补偿的依据。况且本案两原告的诉请亦为依照城西管委会相关文件的规定要求被告等履行相应房屋征迁安置补偿之职责，故本案应以城西管委会的相关文件规定作为依据进行审理。《诸暨市房屋征迁公告》规定，对涉案红联新村马湖自然村房屋征迁实行货币补偿、产权调换二种安置方式。《诸暨市城西工业新城征收集体土地和房屋补偿安置实施细则》第十条第（二）项第1目规定，居民房屋征收补偿安置被征收人选择产权调换公寓房安置的，按照“拆一还一补差”的原则安置。本案中，鉴于原告郦某父亲亦即原告何海芳的原丈夫郦超为居民户，且在涉案房屋征迁时选择的是产权调换安置方式，并于2012年12月29日签订了《诸暨市房屋征迁补偿安置协议（产权调换）》，2018年2月12日又由郦超及身为委托代理人的原告何海芳作为乙方共同与甲方新城开发公司签署了《诸暨市城西工业新城房屋征收安置房现金回购协议》。显然，郦超作为独立的户，其所有的房屋被征迁后，已获得了相应的征迁安置补偿，被告诸暨市政府等已履行了相应对郦超户的征迁安置补偿职责。原告郦某、何海芳诉称依照城西管委会相关文件规定，其享有安置225平方米安置房的权利，因根据《诸暨市城西工业新城征收集体土地和房屋补偿安置实施细则》第九条“农民房屋征收补偿安置：（一）农业安置人口的确定。农业安置人口以征收公告公布之日的在册常住人口为准。1.有下列情形之一的，可以增加一个农业安置人口：（1）房屋所有人中有独生子女的（独生子女已婚的除外）……3.新婚夫妇持准生证，可按独生子女家庭标准安置。5.在公寓房安置前自然增加（婚娶、出生的人口），经审核后按相关规定重新计入安置人口。……（三）产权调换公寓房安置。1.公寓房的安置标准：农业安置人口按人均建筑面积75㎡标准安置。如被征收人为一人户，被征收房屋合法建筑面积在200㎡以上的（包括200㎡），可适当放宽安置标准至建筑面积150㎡公寓房一套或建筑面积75㎡的公寓房二套；如被征收人为二人户，被征收合法建筑面积在350㎡以上的（包括350㎡）、被征收人为三人户，被征收房屋合法建筑面积在425㎡以上的（包括425㎡）、被征收人为四人户，被征收房屋合法建筑面积在500㎡以上的（包括500㎡），均可再增加安置一套面积100㎡以内的（含100㎡）的公寓房……”之规定，首先，该规定适用的对象为农业户安置方式，而非原告郦某父亲郦超（原告何海芳的原丈夫）为居民安置的相应规定；其次，原告何海芳作为农业人口并非征收公告公布之日的在册常住人口（《诸暨市房屋征迁公告》于2011年10月29日作出，而郦某、何海芳于2013年7月30日才将户口迁入），故亦不符合上述“农业安置人口以征收公告公布之日的在册常住人口为准”之规定；第三，原告郦某、何海芳将户口由诸暨市××镇××村××号迁入诸暨市××街道××村××号郦超母亲黄燕平户，亦不符合上述“在公寓房安置前自然增加（婚娶、出生的人口）……”之规定。故原告郦某、何海芳的诉请，并无相应规定。明显不属于被告的权限范围。至于原告郦某、何海芳诉称将户籍迁至黄燕平户内后如在本次征迁中得不到安置补偿，将造成两原告终身不再有被安置的机会，鉴于黄燕平就被名下征迁的房屋已于2012年12月29日签订了《诸暨市房屋征迁补偿安置协议（产权调换）》，针对上述户口迁移是否得当，并不属于本案审查范围，本院不予置评。综上，涉案房屋的安置补偿行为已经结束，原告郦某、黄燕平诉请被告诸暨市政府履行相应征迁安置补偿职责，明显不属于城西管委会相关文件规定的权限范围，其申请于法无据。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十三条第二款之规定，裁定驳回原告郦某、何海芳的起诉。郦某、何海芳上诉称，一、一审认定郦超按照居民安置，上诉人就不具有农业户口安置的权利，上述认定与事实法律不符。1.上诉人认为上诉人安置权利与郦超的安置无关，本案郦超在与上诉人结婚和签订安置协议时，系居民单独户籍，上诉人何海芳系农村户籍（户籍在诸暨市××镇××村××号），上诉人何海芳与郦超并非同一户籍。郦超拆迁安置时提供土地使用证（登记时间2004年8月29日），依照婚姻法规定上述房屋系郦超个人婚前财产，上诉人不是上述房屋的安置对象。2.根据被上诉人及第三人提供的郦超诸暨市房屋征迁补偿安置协议（产权调换），安置人口结构组成仅为为郦超一人，没有上诉人，按照“拆一还一”安置，从协议其他内容可以看出系郦超个人安置，与上诉人无关，且签订协议的乙方为郦超一人，拆迁时郦超单独户籍。3.郦超拆迁安置签约时与何海芳为夫妻关系存续期间，但郦超与二第三人所签《诸暨市房屋征迁补偿安置协议》，按家庭成员人数享受“没有无批准手续建筑物工程奖励”时，当时，上诉人何海芳提出要求享受上述权利，第三人明确告诉上诉人何海芳并非同一户籍及安置对象，没有享受上述权利的资格，上诉人何海芳实际没有享受上述奖励。上述第三人的行为，可以明确第三人不承认何海芳与丽超是同一个家庭的成员，事后本案中又提出郦超享受居民安置，上诉人何海芳就没有安置权利，显然自相矛盾。4.按照郦超的安置协议的性质是产权调换，居民户口的产权调换是市场化的财产置换，根据三个拆迁安置政策文件，只有农业人口的产权调换才体现出多方面的政策优惠。郦超的产权调换是市场化的资产置换，没有得到被上诉人和第三人的优惠，更与上诉人的拆迁安置无关。5.上诉人认为根据《若干问题的处理办法》（诸新城办［2010］第6号）第13条规定，本案上诉人从没有放弃农民安置权利，被上诉人及第三人也从没有要求放弃。二、一审以上诉人何海芳作为农业人口并非征收公告公布之日的在册常住人口（2011年10月29日作出），系断章取义，没有结合文件其他规定，与事实不符。上诉人符合在公寓房安置前自然增加（婚娶、出生）的人口，应重新计入安置人口。三、一审认为上诉人不符合“在公寓房安置前自然增加（婚娶、出生）的人口”，无事实依据。1.拆迁安置文件中，关于新增人口（婚娶、出生）包含那几种情况，文件没有具体说明，本案上诉人何海芳提供新城派出所证明可以明确系婚迁，上诉人郦某系拆迁之后公寓房安置前出生的，故从时间上符合在公寓房安置之前的情形，结合上诉人的实际情形，上诉人应该符合被安置的条件。2.上诉人认为依照安置政策文件中对“户口迁往大、中专院校所在地的在校学生；原有正式户口，现正在劳动教养或拘役、服刑的”这些拆迁公告时户籍不在本村，将来也不一定迁回来的情形都进行了安置。上诉人认为从公平正义的角度，上诉人更应该得到安置。3.上诉人向一审法院提交了要求调取涉案区域相关被征迁村自然增加人口的安置情况，一审法院只在2020年8月3日开庭时表示没有批准调取相关证据，后上诉人提交了其他类似人员被安置的材料，上诉人认为自已于法于情于理都应得到安置。请求二审撤销一审判决，依法改判支持上诉人一审诉讼请求。诸暨市政府答辩称，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法；上诉人不具有原告主体资格；上诉人的起诉已超过起诉期限。请求驳回上诉，维持原裁定。新城开发公司答辩称，一、一审认定事实清楚，适用法律正确。上诉人要求诸暨市人民政府依照相关文件规定对其进行补偿安置，这既不属于诸暨市人民政府的权限范围，也没有相应的依据。二、从实体角度而言，上诉方也不属于安置对象。1.上诉方不属于征收公告公布之日的在册常住人口。根据《诸暨市城西工业新城征收集体土地和房屋补偿安置实施细则》第九条的规定，“农民房屋征收补偿安置：（一）农业安置人口的确定。农业安置人口以征收公告公布之日的在册常住人口为准”，本案上诉人讼争的拆迁安置区域于2011年10月29日发布房屋征迁公告，当时何海芳与郦超已经结婚，而何海芳户口在诸暨市××镇××村××号，上诉人于2013年7月30日才将户口迁入诸暨市××街道××村××号，上诉人并非征收公告公布之日的在册常住人口，不属于安置对象。2.上诉人也不属于公寓房安置前自然增加的人口。（1）本案中郦某出生于2012年5月16日，系于黄燕平与第三人签订的《诸暨市房屋征迁补偿安置协议（产权调换）》之前出生，也是在郦超与诸暨市经济开发总公司、永兴服务公司签订《诸暨市房屋征迁补偿安置协议（产权调换）》之前出生。（2）根据《诸暨市城西工业新城征收集体土地和房屋补偿安置实施细则》第九条第一款第（五）项的规定，如果征迁对象在公寓房安置前自然增加（嫁娶、出生）的人口，经审核后按相关规定重新计入安置人口。该条规定适用的前提是产权调换方式中农业人口安置，而本案中何海芳的前夫丽超系城市居民户口，且其选择的是产权调换方式中“拆一还一”的方式，故不适用本条规定。（3）前述规定中自然增加（嫁娶、出生）的人口针对的是征迁对象因嫁娶、出生自然增加的人口，对应本案中应为黄燕平户内自然增加人口适用本条之规定，而本案中上诉人并非黄燕平户内的自然增加人口，且嫁娶、出生等事实均发生在拆迁安置协议签订前，故不适用本条之规定。请求驳回上诉人诉讼请求或裁定驳回起诉。经审查，本院对原审裁定认定案件事实予以确认。本院认为，本案争议焦点是被上诉人否具有相应的征迁补偿安置职责以及是否已经依法履行了相应的征迁补偿安置职责。1.《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第九十三条第二款规定，人民法院经审理认为原告所请求履行的法定职责或者给付义务明显不属于行政机关权限范围的，可以裁定驳回起诉。本案中，根据上诉人提出的一审诉请表述，其请求实质系属于要求被上诉人及第三人依照城西管委会相关文件的规定履行给予上诉人安置房屋的征迁补偿安置职责。上诉人相关诉求能否成立，有赖于被上诉人及第三人根据相关法律、法规、规章及规范性文件，是否具有相应的征迁补偿安置职责及是否已经依法履行了相应的征迁补偿安置职责。由于目前法律、法规对农村集体土地上的房屋如何单独实行征迁安置补偿没有相应明确规定，各地结合实际，自行探索制订的不违反上位法规定的政策，可以作为房屋征迁安置补偿的依据。本案中上诉人要求被上诉人及第三人依照城西管委会相关文件的规定履行给予上诉人安置房屋的征迁补偿安置职责，因2011年10月29日诸暨市国土资源局发布的案涉《诸暨市房屋征迁公告》时，城西管委会制定的相关安置文件规定并不明显违反相关法律法规的规定，可以作为安置依据进行审理。2.《诸暨市城西工业新城征收集体土地和房屋补偿安置实施细则》第五条规定，“征收集体所有土地和房屋的补偿安置实行货币补偿、产权调换两种安置方式，被征收房屋的所有权人可任意选择一种。”第八条规定，“被征收人属农居混居户，因其家庭成员不可分割的居民，无其他住房的，按农民办法予以补偿安置。不可分割指的是：夫妻、未成年子女。”第九条对“农民房屋征收补偿安置”类涉及的“农业安置人口的确定”、“货币补偿安置”、“产权调换公寓房安置”作了具体规定。第十条对“居民房屋征收补偿安置”类涉及的“货币补偿安置”、“产权调换公寓房安置”作了规定，其中对“产权调换公寓房安置”明确，“被征收人选择产权调换的，按照‘拆一还一补差’、就近套型的原则安置。安置公寓房与被征收房屋调换面积相等部分，按被征收房屋重置成新价与安置房重置价结合层次等因素结算差价。安置公寓房面积超出“拆一还一”部分按征收时公布的安置房市场优惠价结合层次等因素结算。安置房面积不足被征收房屋面积的部分，依照第五条第一款的规定补偿。”《关于城西工业新城集体土地和房屋征收与补偿中若干问题的处理办法》第十三规定，征收区域内，被征收房屋的产权持证人为居民户口，其配偶为征收区域所在村在册农业户口，允许该户选择居民“拆一还一”类型安置或农民类型按人口安置（任选一种），如该户选择居民“拆一还一”安置的，其为农业人口的配偶应书面承诺放弃享受“农民”安置的权利。故此，根据上述规定精神，对陶朱街道红联新村因本案所涉征迁安置事项，除根据被征迁人实际不同需求明确了“货币补偿、产权调换”两种可供选择安置方式外，还规定根据被征迁人身份不同情况，明确了“农民房屋征收补偿安置、居民房屋征收补偿安置”两类不同情形安置标准。“居民房屋征收补偿安置”系按照‘拆一还一补差’、就近套型的原则安置，并无相关“安置人口的确定”之规定条件，即与“安置人口”并不相关。被征收房屋的产权持证人为居民户口，其配偶为征收区域所在村在册农业户口，允许该户选择居民“拆一还一”类型安置或农民类型按人口安置。3.本案中，根据查明事实，诸暨市国土资源局、诸暨市人民政府陶朱街道办事处于2011年10月29日发布案涉《诸暨市房屋征迁公告》，明确征迁期限自2011年10月29日起至2011年12月9日止。上诉人何海芳（农业人口）与郦超（居民人口）于2011年2月15日结婚，2012年5月16日郦某出生（农业人口）。2017年11月23日何海芳与郦超协议离婚并登记。2012年12月29日，郦超与诸暨市经济开发总公司、永兴服务公司按居民类型安置方式签订《诸暨市房屋征迁补偿安置协议（产权调换）》，明确了相应安置补偿内容。2013年7月30日何海芳、郦某户口从诸暨市××镇××村××号迁至××街道××村××号黄燕平农业家庭户（郦某为农业人口）。2018年2月12日又由郦超及身为委托代理人的何海芳作为乙方共同与甲方新城开发公司签署了《诸暨市城西工业新城房屋征收安置房现金回购协议》。据此，根据上述查明案件事实，以及本案征迁项目相关安置规定，本案中因上诉人郦某父亲暨上诉人何海芳的前夫郦超系居民户，其作为案涉房主已经选择居民类型安置方式签订了《诸暨市房屋征迁补偿安置协议（产权调换）》，且上诉人何海芳与郦超于2018年2月12日又共同与新城开发公司签署了《诸暨市城西工业新城房屋征收安置房现金回购协议》，可认定郦超作为独立的户，其所有房屋已获得了相应的征迁安置补偿，被上诉人诸暨市政府等已履行了相应对郦超户的征迁安置补偿职责，并相应包含了两上诉人的相关安置利益。上诉人以自己属于“在公寓房安置前自然增加（婚娶、出生）的人口”为由提出本案诉求，系属于对涉案红联新村马湖自然村房屋征迁规定的“农民房屋征收补偿安置、居民房屋征收补偿安置”两类不同安置方式的不当理解，被上诉人及第三人本案中制定的征迁补偿安置规定中，也并无明显存在剥夺“外嫁女”安置利益的情形，上诉人上诉提出相关诉求和异议，缺乏充分明确的事实和法律依据，不能成立。申请法院调取证据需以申请调取的证据与审理案件有关，且符合当事人不能自行收集的情况为条件，上诉人提出《法院调取证据申请书》并不符合上述条件，本院不予准许。综上，本案实体上上诉人并不能获得诉求利益，判决驳回诉讼请求或裁定驳回起诉对上诉人实体权利并无实质影响，原审裁定以“原告郦某、黄燕平诉请被告诸暨市政府履行相应征迁安置补偿职责，明显不属于城西管委会相关文件规定的权限范围，其申请于法无据”为由，裁定驳回起诉并无明显不当，可予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  吕柏超审判员  马良骥审判员  张 榆二〇二一年一月十九日书记员  韦若莎