浙江省绍兴市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）浙06行终455号 上诉人（原审原告）沈炳祥，男，1950年1月11日出生，汉族，住绍兴市上虞区。 被上诉人（原审被告）绍兴市上虞区沥海街道办事处。住所地绍兴市上虞区沥海街道北门外海滨路**。 法定代表人王吉程，主任。 出庭行政机关负责人严玉峰，副主任。 委托代理人陈翀、陈芳芳，浙江舜杰律师事务所律师。 被上诉人（原审第三人）宋建华，男，1960年3月9日出生，汉族，住绍兴市上虞区。 委托代理人沈莲珍（原审第三人宋建华妻子）,女,1960年6月11日出生,汉族,住绍兴市上虞区 委托代理人张何为（原审第三人宋建华女婿），男，1986年10月7日出生，汉族，住杭州市江干区 上诉人沈炳祥因要求被上诉人绍兴市上虞区沥海街道办事处（以下简称“沥海街道办”）履行地基行政补偿职责一案，不服绍兴市上虞区人民法院（2020）浙0604行初71号行政裁定，向本院提起上诉?本院立案受理后，依法组成合议庭，经阅卷?询问，本院不开庭进行了审理?上诉人沈炳祥，被上诉人沥海街道办副主任严玉峰及该单位委托代理人陈翀、陈芳芳，原审第三人宋建华及其委托代理人沈莲珍、张何为到庭应询?本案现已审理终结? 上诉人沈炳祥于一审时起诉称，2020年4月9日，绍兴滨海新区管理委员会办公室发了《沥海街道南汇村集体土地上房屋征收实施细则》，并已由被告实施。原告是上虞区沥海街道南汇村村民，在2008年9月14日经申请取得建造90平方米两间二楼的批准文件，后因故未建。2018年原邻居因扩建房屋，将原告原批准的地方再次审批，经过有关部门批准后建造了房屋。根据《沥海街道南汇村集体土地上房屋征收实施细则》，被征收住宅房屋补偿面积认定的第12项规定，批而未建的，旧屋按批文意见处置，可安置面积按批准建筑面积确定。可是被告以原批准地方被他人建造为由，对原告的批文不予认定确权。根据《沥海街道南汇村集体土地上房屋征收实施细则》规定，这次拆迁安置面积都是按批准文件的建筑面积确定的，被告借口原告原批准地方被他人建造，对原告的批文不予认定确权的理由，没有法律依据，严重侵犯了原告的合法权益。故原告起诉，请求判令被告按照《沥海街道南汇村集体土地上房屋征收实施细则》对虞土新区字（2008）第624号私人建房呈报表所涉地基进行补偿。 一审法院审理查明，2008年9月，原告沈炳祥向原上虞市沥海镇南汇村村民委员会申请建房获批[上虞市私人建房呈报表虞土新区字（2008）624号]，该呈报表载明占地面积为90平方米，后与邻居第三人宋建华房屋间距11米。此后原告因故一直未建。2018年4月，宋建华申请建房获批[上虞市私人建房呈报表虞沥乡镇（街道）私建（2018）第59号]，该呈报表载明用地面积146平方米，其中建筑占地110平方米（长9.2米×宽12米）、道地（长3米×宽12米）。该呈报表中乡镇街道审批意见中现有房屋处理意见：全拆（原沈炳祥批文自动作废，土地调剂给本户）。另查明，被告提供的两份承诺书“南汇村委：本人沈炳祥原在村有宅基地审批过建房，现本人在沥海已买房，原宅基地不再建房，原批文申请注销，特此承诺。沈炳祥2018.5.28”“南汇村委：本人沈炳祥原在村宅基地因宋建华建房需要，同意土地互相调剂。沈炳祥2018.5.28”。经被告庭后核实，该两份承诺书并非由原告沈炳祥本人签字出具。原告认为被告应按照《沥海街道南汇村集体土地上房屋征收实施细则》对虞土新区字（2008）第624号私人建房呈报表所涉地基进行补偿，故成讼。 一审法院审理认为，原告提供上虞市私人建房呈报表虞土新区字（2008）624号批单，认为其是土地使用权人，并据此主张补偿权益。但根据第三人宋建华上虞市私人建房呈报表虞沥乡镇（街道）私建（2018）第59号批单内容结合私人建房乡村建设规划许可证附图（乡字第33060220180021号）可见，原告与第三人宋建华两份批单载明的用地位置存在部分重叠的情况，尽管庭审中两方均认为不存在重叠，但土地使用权有无存在争议应按批单载明内容结合附图来定性，而非单凭当事人陈述，况且在沈建华已经依批单建房并获取了房屋征迁补偿权益的情况下，现原告亦依据批单起诉主张补偿权益，应当认定双方之间就土地使用权存在争议。根据《中华人民共和国土地管理法》第十四条规定“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。……当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。……”原告与第三人之间就土地使用权存在的争议，根据土地管理法的上述规定，该争议应先由有关人民政府处理，对处理不服的才能提起诉讼。现上述土地使用权争议未经过人民政府处理的前置程序，原告径行起诉要求被告进行安置补偿，则不属于人民法院行政诉讼受案范围。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回原告沈炳祥的起诉。 上诉人沈炳祥上诉称：1.上诉人是上虞区沥海街道南汇村村民。2020年4月9日，沥海街道南汇村集体土地上房屋被实施征收，根据《沥海街道南汇村集体土地上房屋征收细则》关于被征收住宅房屋补偿面积认定的第12项规定，批而未建的，旧屋按批文意见处置；可安置面积按批准建筑面积确定。上诉人在2008年9月14日经过申请，取得在原老屋宅基地建造90平米两间二楼的批准文件，该批准文件是生效的许可证件，根据行政许可法规定，未经有权行政机关撤销，至今仍合法有效，被上诉人应该对上诉人进行补偿。2.如原审第三人宋建华是危房翻建，则其危房原地基南北深8.6米，加上与上诉人间隔11米，与上诉人批准地基相隔19米，宋建华按批准地基图建造南北深9.2米、东西宽12米的房屋，界限清楚，故上诉人批准地基与宋建华建房地基之间并无冲突，双方不存在土地使用权争议。如宋建华是146平米的耕地上新建，则房屋四至亦明确，上诉人所批宅基地在宋建华的前面，双方更无关联。3.本案一审法官枉法裁判。一审法官无视前述事实，故意对有充分证据证明的事实不予认定，而对上诉人与宋建华之间存在土地使用权争议这一没有证据的情况予以认定，进而裁定驳回上诉人的起诉，违反了法律原则，造成了上诉人经济损失一百多万元，其行为已构成枉法裁判罪，上诉人保留向上级司法机关控告的权利。综上，请求撤销一审裁定，依法改判或发回重审；认定上诉人的建房批准文件合法有效；依法对上诉人的建房批准文件进行补偿；本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人沥海街道办答辩称：1.在本次沥海街道南汇村集体土地上房屋拆迁项目中，根据原审第三人宋建华《私人建房呈报表》显示，沈炳祥之前申请的宅基地与宋建华进行了调剂，已由宋建华用于建房。其中，对于有关沈炳祥的承诺并非本人签字问题，应由第三人对材料真实性负责。关于宋建华建房情况已在2018年5月4日至5月10日期间进行批前公示，具体包括面积、四至等内容，沈炳祥在公示期内未提出异议，且从宋建华建房至征收，沈炳祥也从未提出异议。2.在特定规划范围内，有且只有一户可以建房，不存在两户均可建房的情况。根据沈炳祥当时的《私人建房村镇规划选址意见书附图》及宋建华《私人建房乡村建设规划许可证附件》对比可知，沈炳祥已经没有建房地块。综上，上诉人的诉请无事实与法律依据，请求驳回上诉，维持一审裁定。 原审第三人宋建华坚持一审述称意见，称上诉人申请建房的宅基地与原审第三人审批的宅基地无关联，根据被上诉人沥海街道办提供的证据显示，两户用地类型不同。根据2008年的规划、附图等，两户的宅基地相距11米，不存在重叠。原审第三人因征收享受的待遇均与上诉人无关，原审第三人也未对宅基地进行过调剂，与本案不存在利害关系。综上，请求撤销一审裁定。 经审理，本院对一审查明的基本事实予以确认。 本院认为，根据《最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释》第九十三条第二款规定，人民法院经审理认为原告所请求履行的法定职责或者给付义务明显不属于行政机关权限范围的，可以裁定驳回起诉。本案中，上诉人沈炳祥一审诉讼请求为“判令被告按照《沥海街道南汇村集体土地上房屋征收实施细则》对虞土新区（2008）第624号私人建房呈报表所涉地基进行补偿”，但在集体土地上房屋征收补偿中涉及形成行政协议、费用给付以及协议无法达成时如何处理等一系列问题，上诉人主张的补偿职责表述笼统、原则，因行政协议应基于双方协商一致自愿订立，故签约行为不属于可责令行政机关强制履行的职责范围，而至于无法达成协议情况下本案被上诉人沥海街道办是否具有作出补偿决定等职责，现有法律法规、规章及上诉人提及的规范性文件中均无相应规定。综上，根据现有证据材料，上诉人本案履职诉请缺乏基本的法定职责依据。此外，上诉人要求沥海街道办补偿所依据的虞土新区（2008）第624号私人建房呈报表已在其后原审第三人宋建华所取得的虞沥乡镇（街道）私建[2018]第59号私人建房呈报表中被认定“原沈炳祥批文自动作废，土地调剂给本户”，在后续批文被依法撤销前，上诉人径行以前一份批文为依据要求补偿，亦缺乏事实依据。 综上，上诉人的上诉请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。一审裁定认定基本事实清楚，结论正确，可予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长 蒋 瑛 审判员 张亚彬 审判员 范卓娅 二〇二一年一月十八日 书记员 俞银星 8 1