广东省深圳市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤03行终495号上诉人（原审原告）陈水矿，男，汉族，1953年2月2日出生，身份证住址广东省陆丰市。委托代理人东方晓，广东合拓律师事务所律师。委托代理人张珊，广东合拓律师事务所律师。上诉人（原审被告）深圳市大鹏新区规划土地监察局，住所地广东省深圳市大鹏新区葵涌街道金业大道140号生命科学产业园A8栋3层。法定代表人焦明诚，系该局局长。出庭应诉负责人光晖，系该局副局长。委托代理人张弢，广东金地律师事务所律师。委托代理人姜迪，广东金地律师事务所律师。上诉人陈水矿、上诉人深圳市大鹏新区规划土地监察局因陈水矿诉深圳市大鹏新区规划土地监察局停止供电行为一案，均不服广东省深圳市盐田区人民法院（2019）粤0308行初2187号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审判决查明，陈水矿于2006年城市化转地后在大鹏新区水头社区龙××渔民村××号房屋附近建设4处临时建筑物，分别为1＃铁架帆布棚、2＃木架铁皮房、3＃铁皮房、4＃铁皮棚,占地总面积共199.93平方米，该建设项目未办理建设工程规划审批。2018年12月4日，深圳市大鹏新区规划土地监察局对该违建行为立案调查。经调查，深圳市大鹏新区规划土地监察局于2018年12月28日以“水头社区龙××渔民村××号”为违法地址，作出深鹏大鹏（2018）0000929号《限期拆除通知书》，其中限期拆除的时间为1日。2018年12月29日，深圳市大鹏新区规划土地监察局以“水头社区龙××渔民村××号”为违法地址，向大鹏供电局作出深鹏大鹏（2018）0003002号《停止供水（供电、出售预拌混凝土）通知书》，主要内容为停止供电。截至庭审辩论终结,双方确认涉案建筑物未被自行拆除或被强制拆除。另查明，2018年12月4日，深圳市大鹏新区规划土地监察局工作人员就“大鹏办事处水头社区龙××渔民村××号清理国有土地事宜”对陈水矿进行了调查询问，告知陈水矿其居住的2006年城市化转地前的房屋（70.4平方米砖墙铁皮顶工人宿舍和45.58平方米混合工人宿舍）已于2006年完成转地补偿,要求陈水矿搬离。陈水矿就补偿事宜已另行起诉。还查明，涉案地块建筑使用的是“水头社区龙××渔民村××号”的电表，断电决定事实上对陈水矿现居住的房屋也一并造成断电。原审判决认为，本案被诉的行政行为是深圳市大鹏新区规划土地监察局于2018年12月29日作出的对“水头社区龙××渔民村××号”停止供电的决定。《深圳经济特区规划土地监察条例》第三十八条规定:“规划土地监察机构在履行监察职责时，发现向违反城市规划或者土地管理法律、法规、规章的建设工程供水、供电或者出售预拌混凝土的，应当书面通知实施上述行为的单位或者个人停止供水、供电或者出售预拌混凝土。单位或者个人收到通知后未按要求配合执法的，处以每场所五万元罚款。”规划土地监察机构用停止供水（供电、出售预拌混凝土）的方式制止违建行为有法律依据，但一般适用于正在建设中的大型违建。涉案建筑为临时简易结构，在《限期拆除通知书》中规定的1日的自行拆除时间到期后，执法机关可以直接强制拆除，用停止供电的方式制止本案违建行为的必要性不足，行政行为有不当之处，考虑到涉案建筑至今仍未自行拆除，被诉行政行为不宜判决撤销，本案酌情判决确认违法。陈水矿的正常经营和生活因深圳市大鹏新区规划土地监察局的停止供电决定造成不便。为减少诉累，实质性化解涉案纠纷，深圳市大鹏新区规划土地监察局应继续履责，采取补救措施，尽快恢复对涉案建筑以外房屋的供电。深圳市大鹏新区规划土地监察局不当地作出停止供电决定后，陈水矿的正常居住受到影响，参考《深圳市市直党政机关和事业单位差旅费管理办法》中的住宿费350元／天的限额标准，按照处理涉案事项需10天计算，陈水矿的该部分损失本案酌定为3500元。陈水矿在停止供电的事实发生后，未将涉案违建自行拆除并联系深圳市大鹏新区规划土地监察局恢复供电，对此造成的扩大损失应自行承担。判决：一、深圳市大鹏新区规划土地监察局作出的深鹏大鹏（2018）0003002号《停止供水（供电、出售预拌混凝土）通知书》违法。二、责令深圳市大鹏新区规划土地监察局于本判决生效之日起三日内对上述停止供电的违法行为采取补救措施。三、深圳市大鹏新区规划土地监察局赔偿陈水矿人民币3500元。陈水矿不服原审判决上诉称，原审判决认定事实不清，没有证据证明被诉行为所指向的房屋是四处违法建筑物，停止供电行为仅适用于正在进行的建设工程，不适用于本案。原审判决仅赔偿10天的损失，明显错误关联，归责不当，缺乏理据。上诉请求：变更原审判决第一项为确认停止供电行为违法并撤销；变更原审判决第二项为责令深圳市大鹏新区规划土地监察局立即停止停电行为并采取补救措施；变更原审判决第三项为赔偿从2018年12月29日起至不利后果排除日为止期间每个月1万元的经济损失；由深圳市大鹏新区规划土地监察局承担诉讼费。深圳市大鹏新区规划土地监察局不服原审判决上诉称，停止供电行为符合法律规定，一方面防治临时建筑物在后续拆除过程中可能产生的危险，另一方面制止相关违法行为人继续进行违法建设。原审判决查明事实有误。涉案地块已经于2006年通过城市化转为国有，陈水矿非法占有、使用至今属于违法侵占国有资产，原审判决责令赔偿损失没有法律依据，也不符合常理。上诉请求：撤销原审判决，驳回陈水矿的诉讼请求，诉讼费由陈水矿承担。各方当事人在一审程序中提交的证据材料均已移送本院。本院经审理查明，2006年城市化转地后在大鹏新区水头社区龙××渔民村××号地块存在若干建筑物。陈水矿居住的两栋建筑物共约116平方米已于2006年完成转地补偿。深圳市大鹏新区规划土地监察局认为该地块还有四栋临时建筑物属于违法建筑，针对该四栋（1＃约45.31平方米，2＃约7.6平方米，3＃约12.36平方米，4＃约134.66平方米，共约200平方米）于2018年12月4日启动立案调查程序，并于2018年12月28日以“违法行为人”为发文对象，“水头社区龙××渔民村××号”为违法地址，作出深鹏大鹏（2018）0000929号《限期拆除通知书》，主要内容为：“现依据《深圳经济特区规划土地监察条例》第三十五条通知你（单位）自收到本通知书后1日内自行拆除。逾期不拆除的，我局将对违法临时建筑物、构筑物、设施予以拆除”。2018年12月29日，深圳市大鹏新区规划土地监察局以“水头社区龙××渔民村××号”为违法地址，向大鹏供电局作出深鹏大鹏（2018）0003002号《停止供水（供电、出售预拌混凝土）通知书》，主要内容为停止供电。涉案地块建筑使用的是“水头社区龙××渔民村××号”的电表，断电决定事实上对陈水矿现居住的房屋也一并造成断电。本院认为，本案被诉的行为系深圳市大鹏新区规划土地监察局对水头社区龙××渔民村××号作出的停止供电行为。关于停止供水供电的规定，《深圳经济特区规划土地监察条例》共有两个条文涉及到,其中第三十八条规定，规划土地监察机构在履行监察职责时，发现向违反城市规划或者土地管理法律、法规、规章的建设工程供水、供电或者出售预拌混凝土的，应当书面通知实施上述行为的单位或者个人停止供水、供电或者出售预拌混凝土。单位或者个人收到通知后未按要求配合执法的，处以每场所五万元罚款。第四十八条规定，规划土地监察机构实施强制拆除时，应当根据实际需要，通知交通运输、公安、市场监管、城市管理、消防、医疗卫生等部门以及物业管理、通讯、供水、供电等单位派员到场协助实施强制拆除。有关部门和单位在收到协助执行通知书后，应当派员到场并按照规定履行各自的职责。结合上述两个条文，停止供水供电措施系规划土地监察执法中针对特别情形才可以采取的一种手段，并非是所有规划土地监察执法案件中针对所有涉嫌违法建筑均可以实施。其实施的目的或者是为了防止正在进行的违法建设行为进一步扩大，或者是确保强制拆除行为的安全进行。本案中，涉案建筑已经在立案之前完成建设行为，深圳市大鹏新区规划土地监察局对已经建成的建筑在还没有进行实施强制拆除的情形下，于2018年12月29日就作出停止供电行为，缺乏法律依据。原审判决确认该行为违法并责令深圳市大鹏新区规划土地监察局采取补救措施，本院予以确认。国家赔偿应以行政行为给行政相对人的合法权益造成直接损失为前提。本案中，深圳市大鹏新区规划土地监察局作出的停止供电行为并未给陈水矿的合法权益造成直接损失，陈水矿也未能提交证据证明其合法权益因停止供电行为造成的损失。故对陈水矿要求国家赔偿的诉讼请求，本院不予支持。原审判决酌定深圳市大鹏新区规划土地监察局赔偿陈水矿损失3500元，缺乏事实根据，本院予以改判。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十条第（一）项、第八十九条第一款第（一）、（二）项之规定，判决如下：一、维持广东省深圳市盐田区人民法院（2019）粤0308行初2187号行政判决第一项、第二项。二、撤销广东省深圳市盐田区人民法院（2019）粤0308行初2187号行政判决第三项。三、驳回陈水矿的其他诉讼请求。本案一审案件受理费人民币50元，由深圳市大鹏新区规划土地监察局负担。二审案件受理费人民币50元，由陈水矿负担。本判决为终审判决。审判长  王成明审判员  杨宝强审判员  伍建卿二〇二一年一月十一日书记员  林 艾