浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）浙行终1877号上诉人（原审原告）湖州吴兴日丽风和旅社，个体工商户，住所地浙江省湖州市吴兴区环城北路**。法定代理人潘忠平，经理。委托代理人王宏德，北京市高朋（泰州）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）湖州市人民政府，住，住所地浙江省湖州市行政中心**楼/div>法定代表人王纲，市长。委托代理人施小阳，该府工作人员。委托代理人施伟伟，浙江银湖律师事务所律师。原审第三人湖州市旅游投资发展集团有限公司，住，住所地浙江省湖州市吴兴区长兴路**湖州文化创意中心**/div>法定代表人姚世民，董事长。委托代理人周芳玄，浙江广诚律师事务所律师。浙江省湖州市中级人民法院审理原告湖州吴兴日丽风和旅社（以下简称日丽风和旅社）诉被告湖州市人民政府（以下简称湖州市政府）其他行政行为一案，于2020年9月28日作出（2019）浙05行初88号行政裁定。日丽风和旅社不服，提出上诉。本院于2020年10月26日立案受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理。经阅卷，调查和询问当事人，认为案件事实清楚，决定不开庭审理。现已审理终结。原审法院经审理查明：潘忠平为经营日丽风和旅社，于2008年9月18日与案外人谈方荣签订挂靠协议，约定由潘忠平投入资金购买设备、设施并进行装潢，营业执照等以谈方荣的名义出面办理等内容。日丽风和旅社于2007年6月7日注册成立，并向粮食公司租赁该公司于2000年通过拍卖取得的湖州市原环城北路23号原湖州面粉总厂的部分厂房用于经营。后湖州市原环城北路23号被变更为湖州市环城北路456号至环城北路468号，日丽风和旅社使用湖州市环城北路468号作为其门牌号。后湖州市政府拟对环城北路道路进行拓宽并对沿河景观进行改造，经前期征询东至河畔居二期西侧、南至环城北路、西至紫云路、北至龙溪港红线范围内103户的改建意愿后，湖州市房屋征收补偿管理办公室于2018年8月15日公告了环城北路道路拓宽及沿河景观改造项目前期征询意愿结果，案涉湖州市环城北路456号至环城北路468号（原环城北路23号）的房屋所有权人同意该项目。2018年12月28日，湖州市政府作出《关于环城北路道路拓宽及沿河景观改造项目国有土地上房屋征收的决定》（湖政函〔2018〕59号），决定征收东至河畔居二期西侧、南至环城北路、西至紫云路、北至龙溪港红线范围内的房屋，共有被征收人103户，《环城北路道路拓宽及沿河景观改造项目房屋征收补偿方案》为该决定附件。此次房屋征收主体为湖州市政府、征收部门为湖州住建局、征收实施单位为湖州市房屋征收补偿管理办公室，案涉房屋在此次征收范围内。因粮食公司已无实际经营，日常工作由第三人湖州市旅游投资发展集团有限公司（以下简称旅投集团）代管。2019年5月5日，湖州住建局与旅投集团对湖州市环城北路456号至环城北路468号（原环城北路23号）房屋征收补偿问题达成一致，并签订了《湖州市市区国有土地上房屋征收补偿协议书》（编号：×××99），对被征收房屋情况、补偿依据、补偿、补助及奖励的项目和金额等内容以及被征收房屋移交相关事宜作出约定。2019年8月2日，案涉房屋被腾空。日丽风和旅社因不能就其可获得的补偿款与粮食公司达成一致，于2019年7月25日通过其委托代理人王宏德向湖州住建局发出律师函要求履行补偿职责，但未果，后日丽风和旅社的实际经营者潘忠平于2019年9月23日通过其委托代理人王宏德向湖州市政府邮寄《纠错和履行作出补偿决定职责申请书》，要求湖州市政府作出补偿决定。湖州市政府于2019年10月23日针对潘忠平的申请作出《答复意见书》，告知潘忠平作为非住宅公房承租人不具备成为被征收人的主体资格，案涉房屋已由房屋征收部门与被征收人于2019年5月5日达成征收补偿协议，且相关货币补偿已到位，补偿协议的补偿款项已涵盖日丽风和旅社经营依法应得的相关损失，湖州市政府无需另行作出房屋征收补偿决定，潘忠平可依据与房屋出租人签订的房屋租赁协议，向其进行沟通解决。日丽风和旅社不服，提起本案诉讼请求：1.撤销湖州市政府于2019年10月23日作出的《答复意见书》；2.责令湖州市政府依法作出补偿决定；3.对《环城北路道路拓宽及沿河景观改造项目房屋征收补偿方案》进行合法性审查；4.判令湖州市政府承担本案诉讼费用。另查明，在本案审理过程中，日丽风和旅社以湖州住建局、旅投集团为被告，向安吉县人民法院提起行政协议诉讼，要求撤销《湖州市市区国有土地上房屋征收补偿协议书》（编号：×××99），安吉县人民法院依法已于2020年5月6日立案受理，目前该案仍在审理中。原审法院认为，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征补条例》）第二条“为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人（以下称被征收人）给予公平补偿”和第十七条“作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括：（一）被征收房屋价值的补偿；（二）因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿；（三）因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。市、县级人民政府应当制定补助和奖励办法，对被征收人给予补助和奖励”之规定，行政补偿及于被征收人。在湖州市市区范围内因征收国有土地上房屋，并对被征收人进行补偿的，适用《湖州市市区国有土地上诉房屋征收与补偿办法》（湖政发〔2018〕11号）的规定。该办法规定，被征收人是指市区范围内国有土地上单位、个人房屋的所有权人；因征收国有土地上单位、个人房屋的，由湖州市政府确定的房屋征收部门组织实施征收与补偿工作，有关具体工作由下设的房屋征收与补偿管理机构承担。涉案房屋在《湖州市人民政府关于环城北路道路拓宽及沿河景观改造项目国有土地上房屋征收的决定》（湖政函〔2018〕59号）确定的征收范围内。房屋征收部门湖州住建局、征收实施单位湖州市房屋征收补偿管理办公室、接管案涉房屋所有权人粮食公司的主体旅投集团已于2019年5月5日签订《湖州市市区国有土地上房屋征收补偿协议书》，就案涉房屋的征收补偿达成一致。日丽风和旅社作为案涉被征收房屋的承租人，在通常情况下与征收决定、征收补偿决定等行政行为没有利害关系，其无权直接向房屋征收人湖州市政府提出要求对征收实施行为纠错和履行作出补偿决定职责的申请，湖州市政府在收到日丽风和旅社实际经营者潘忠平的《纠错和履行作出补偿决定职责通知书》后，作出《答复意见书》，告知其“房屋征收部门与被征收人已于2019年5月5日达成征收补偿协议，且相关货币补偿已经到位……你申请人可依据与房屋出租人所签订的房屋租赁协议，向其沟通解决”，亦未对日丽风和旅社的合法权益产生实际影响。况且在本案审理过程中，日丽风和旅社已就《湖州市市区国有土地上房屋征收补偿协议书》对房屋征收部门湖州住建局和被征收人旅投集团另行提起行政协议诉讼，相关争议可通过该案予以审查，故本案之诉已无诉的必要性。本案依法应当裁定驳回起诉。综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第八项之规定，裁定驳回原告湖州吴兴日丽风和旅社的起诉。日丽风和旅社上诉称：一、一审法院程序违法。本案系补偿争议引起的履行作出补偿决定职责纠纷，属于履职之诉，湖州市住房和城乡建设局是本案关系最密切的第三人。原告提起行政诉讼时明确将其列为第三人，但一审法院未作出书面裁定，迳行将其排除在诉讼参加人之外，明显违法。本案审理遗漏了诉讼请求“对《环城北路道路拓宽及沿河景观改造项目房屋征收补偿方案》进行合法性审查”，补偿方案属于征收决定的一部分，根据行政诉讼“全面性审查”原则，一审法院明显违法。二、一审裁定事实不清。1.在庭审中，已查明最终形成的评估报告未送达上诉人，违反了《浙江省征补条例》的相关规定。但一审裁定对此只字不提。2.《环城北路道路拓宽及沿河景观改造项目房屋征收补偿方案》中规定：“......(四)停产停业损失补偿......生产经营者属承租、借用被征收房屋的，由被征收人与生产经营者自行依法解决对停产停业损失补偿费用的处理......”这些明显违反法律法规规定的事实未予查清。3.庭审过程中，法院总结的争议焦点，一审裁定只字不提。三、一审裁定适用法律法规错误。1.一审法院认为“湖州吴兴日丽风和旅社作为案涉被征收房屋的承租人，在通常情况下与征收决定、征收补偿决定等行政行为没有利害关系……”明显缺乏法律依据。补偿费用系国家征收对相关补偿对象的补偿，是法定的，不是民事法律关系中双方合意的结果，其纠纷属于行政机关裁决或者判断的对象。2.“……未对日丽风和旅社的合法权益产生实际影响……”明显不成立。在上诉人与征收部门就补偿问题存在争议，而不仅仅与出租人就补偿问题存在争议的情况下，对上诉人请求征收主体作出补偿决定，征收部门拒绝履职，明显违反了《征补条例》的相关规定，必然影响补偿对象的合法权益。3.“本案之诉已无诉的必要性”明显不符合法律逻辑。案涉补偿决定履职之诉解决的是补偿争议问题，另案协议撤销之诉解决的征收部门利用合法形式以达到其回避补偿争议目的的问题。两个案件虽然相关，但解决的是不同问题，而最终需要解决的是补偿争议问题。一审法院舍近求远，有故意降低管辖级别之嫌。如果上诉人不另行在一年期限内提起撤销协议之诉，则会被司法机关以协议已生效为由拒绝提供相关司法救济，所以相关两个案件提起诉讼都是必要的。综上，一审法院程序违法，一审裁定事实不清，适用法律错误，请求撤销撤销一审裁定、被诉《答复意见书》，责令被上诉人湖州市人民政府依法作出补偿决定，并对《环城北路道路拓宽及沿河景观改造项目房屋征收补偿方案》进行合法性审查。湖州市政府答辩称：一、答辩人向上诉人作出的《答复意见书》事实清楚、程序合法、适用法律正确，且对上诉人的合法权益未产生实际影响。《征补条例》第二十六条第一款规定，房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。本案中，上诉人不属于被征收人，不具有作出补偿决定的对象资格。且房屋征收部门已与旅投集团签订征收补偿协议书，不存在《征补条例》第二十六条第一款规定的房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议而报请市、县级人民政府作出补偿决定的前提条件。因此，答辩人不具有直接对上诉人作出补偿决定的法定职责。根据《征补条例》第二条规定的“为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人给予公平补偿”和《湖州市市区国有土地上诉房屋征收与补偿办法》(湖政发〔2018〕11号)规定，被征收人是指市区范围内国有土地上单位、个人房屋的所有权人；因征收国有土地上单位、个人房屋的，由湖州市政府确定的房屋征收部门组织实施征收与补偿工作，有关具体工作由下设的房屋征收与补偿管理机构承担。涉案房屋在《湖州市人民政府关于环城北路道路拓宽及沿河景观改造项目国有土地上房屋征收的决定》(湖政函〔2018〕59号)确定的征收范围内。房屋征收部门湖州市住房和城乡建设局、征收实施单位湖州市房屋征收补偿管理办公室、接管案涉房屋所有权人粮食公司的主体旅投集团已于20195月5日签订《湖州市市区国有土地上房屋征收补偿协议书》，就案涉房屋的征收补偿的全部事项达成一致。因此，上诉人作为案涉被征收房屋的承租人，无权直接向房屋征收人湖州市人民政府提出要求对征收实施行为纠错和履行作出补偿决定职责的申请。答辩人向上诉人作出的《答复意见书》告知其“房屋征收部门与被征收人已于2019年5月5日达成征收补偿协议，且相关货币补偿已到位。该补偿协议的补偿款项已涵盖旅社经营依法应得相应损失，征收人无需另行作出房屋征收决定。你申请人可依据与房屋出租人所签订的房屋租赁协议向其进行沟通解决”并无不当，且未对上诉人的合法权益产生实际影响。二、本案一审诉讼中，上诉人已就房屋征收部门湖州市住房和城乡建设局与被征收人旅投集团签订的补偿协议另行提起行政诉讼。答辩人认为系上诉人对于该行政协议中所涉其利益部分产生异议而诉，实质为其作为房屋承租人在房屋征收中的利益而主张。据此，一审法院认为本案之诉已无诉的必要性，合法正确。综上，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。请求依法驳回上诉人的上诉、维持一审裁定。原审第三人旅投集团答辩称：一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，请求依法维持原审裁定。经审理，本院对原审认定的事实予以确认。本院认为：关于一审法院审理程序。经查：上诉人在一审起诉时将湖州市住房和城乡建设局列为第三人。一审法院在立案审查时认为本案不宜将湖州市住房和城乡建设局列为第三人，并向上诉人作了口头释明，上诉人同意不将湖州市住房和城乡建设局列为第三人。且在原审庭审中，上诉人对一审法院未将湖州市住房和城乡建设局列为第三人并通知其出庭，亦无异议。在此情况下，一审法院未通知湖州市住房和城乡建设局作为第三人参加诉讼，并无不当。本案因上诉人提起本案诉讼不符合法定的起诉条件，原审法院据此裁定驳回其起诉。因此，原审法院对本案未作实体审理，并不违反法律规定。此外，本案从日丽风和旅社于2019年9月23日向湖州市政府寄交的《纠错和履行作出补偿决定职责申请书》内容来看，其系要求湖州市政府对其履行安置补偿职责。《征补条例》第二条规定：“为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人（以下称被征收人）给予公平补偿。”因此，在房屋征收补偿案件中，一般只有房屋所有权人才与征收行为、补偿行为有利害关系，可以针对征收行为或补偿行为提起行政诉讼。房屋的市场化承租人通常并不与补偿行为有利害关系，其可以通过民事诉讼解决其与房屋所有权人之间的房屋租赁合同纠纷，并按照法律规定和租赁合同的约定来解决所租赁房屋上的添附以及因征收而造成的停产停业损失的补偿或赔偿问题。本案中，湖州市住房和城乡建设局与旅投集团对湖州市环城北路456号至环城北路468号（原环城北路23号）房屋征收补偿问题达成一致，并签订了《湖州市市区国有土地上房屋征收补偿协议书》对被征收房屋情况、补偿依据、补偿、补助及奖励的项目和金额等内容以及被征收房屋移交相关事宜作出约定。因此，湖州市人民政府就日丽风和旅社主张的相关补偿利益不具有另行作重复补偿的职责。原审法院认定被诉《答复意见书》并未对日丽风和旅社的合法权益产生实际影响，并裁定驳回其起诉，并无不当。综上，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。上诉人湖州吴兴日丽风和旅社所提上诉理由均不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  蒋旭东审判员  黄 寒审判员  许 勤二〇二一年一月二十二日书记员  许亚芬