陕 西 省 高 级 人 民 法 院 陕 西 省 高 级 人 民 法 院 行 政 裁 定 书 （2020）陕行终649号 上诉人（原审原告）：郭建军，男，汉族，住陕西省宝鸡市。委托诉讼代理人：宋玉成，北京市中盾律师事务所律师。上诉人（原审原告）：张拴垂，男，汉族，住陕西省宝鸡市。委托诉讼代理人：张海斌，男，住陕西省宝鸡市。委托诉讼代理人：宋玉成，北京市中盾律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：宝鸡市陈仓区人民政府。住所地：陕西省宝鸡市陈仓区。法定代表人：马霄，该区区长。委托诉讼代理人：朱少华，该区政府工作人员。委托诉讼代理人：吴智丰，陕西永佳律师事务所律师。郭建军、张拴垂诉被上诉人宝鸡市陈仓区人民政府（以下简称陈仓区政府）征收土地案，不服宝鸡市中级人民法院（2020）陕03行初22号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。原审法院查明：原告郭建军、张拴垂系宝鸡市陈仓区XX镇XX村村民，张拴垂在该村拥有宅基地并建有房屋，郭建军在其父亲郭某某的宅基地上建有房屋并居住。2020年3月9日，陈仓区政府发布宝陈政公[2020]1号《宝鸡市陈仓区XX户区改造拆迁公告》（以下简称1号拆迁公告），该公告第一条项目名称载明：“宝鸡市陈仓区XX户区改造项目。”第二条拆迁范围载明：“根据市规划局《关于虢磻路扩宽改造规划设计条件的函》（宝市建规便字（2011）21号），本次拆迁范围为：XX街道东XX村XX户村民宅基地及村集体土地上的建构筑物。”第三条拆迁安置补偿标准载明：“按照《宝鸡市陈仓区XX户区改造拆迁安置补偿方案》（以下简称《拆迁安置补偿方案》）执行。第四条载明：“被拆迁范围内的构建筑物所有权人、使用权人，请在本公告发布之日起七日内，持所有权证书或者其他有关证明材料，到XX户区改造工作领导小组办公室办理登记。”同日，陈仓区政府办公室以宝陈政办发〔2020〕12号文件发布《拆迁安置补偿方案》。原告郭建军、张拴垂的房屋在上述公告及补偿方案载明的拆迁范围红线内。另查明，截至目前，拆迁范围内的73户被拆迁人中，除原告郭建军、张拴垂外，其余71户被拆迁人已经与被告陈仓区政府签订安置补偿协议，被告已对签订安置补偿协议的71户被拆迁人宅基地上的建构筑物进行了拆除。原审裁定认为：陈仓区政府作为县级地方人民政府，因公共利益需要，可以经法定程序批准后，对征收土地予以公告并组织实施。但征收集体土地应依据《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）规定的程序进行。结合双方当事人的诉辩意见，本案争议的焦点为原告所诉宝鸡市陈仓区XX号拆迁公告是否为可诉的行政行为。《土地管理法》第四十七条规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。县级以上地方人民政府拟申请征收土地的，应当开展拟征收土地现状调查和社会稳定风险评估，并将征收范围、土地现状、征收目的、补偿标准、安置方式和社会保障等在拟征收土地所在的乡（镇）和村、村民小组范围内公告至少三十日，听取被征地的农村集体经济组织及其成员、村民委员会和其他利害关系人的意见。多数被征地的农村集体经济组织成员认为征地补偿安置方案不符合法律、法规规定的，县级以上地方人民政府应当组织召开听证会，并根据法律、法规的规定和听证会情况修改方案。拟征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持不动产权属证明材料办理补偿登记。县级以上地方人民政府应当组织有关部门测算并落实有关费用，保证足额到位，与拟征收土地的所有权人、使用权人就补偿、安置等签订协议；个别确实难以达成协议的，应当在申请征收土地时如实说明。相关前期工作完成后，县级以上地方人民政府方可申请征收土地。”根据本条规定，征地程序主要有土地利用现状调查、社会稳定风险评估、土地征收公告、听证程序、补偿登记、签订安置补偿协议、申请征地批复、批复同意后由县级以上人民政府公告并组织实施。故在集体土地征收过程中有两个公告即“预征地公告”和“征地公告”。本案原告所诉公告是被告在申请征收土地前期为保障征地农民知情权对征收范围、土地现状、征收目的、补偿标准、安置方式等在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公示告知行为，是征收土地申请前期准备工作，这种公示告知行为对被征收人的权利义务不产生实际影响，不属于人民法院受案范围。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款（十）项、第六十九条第一款（一）项之规定，裁定驳回原告郭建军、张拴垂的起诉。案件受理费50元，退还原告郭建军、张拴垂。上诉人郭建军、张拴垂上诉称:（一）本案立案时原审法院依法进行了审查，认为上诉人起诉符合法律规定的起诉条件，才予以立案受理，后又裁定驳回起诉错误。（二）上诉人起诉的对象是1号拆迁公告，《拆迁安置补偿方案》是公告的附件，在案涉公告作出后，被上诉人已经按照公告内容实施了拆迁工作，大部分被拆迁户按照公告中的《拆迁安置补偿方案》签订协议并搬离，且政府工作人员在拆迁过程中强调，必须按照公告中的补偿方案进行安置补偿。因此，被诉的1号拆迁公告对上诉人的权利义务产生影响，属于可诉的行政行为。请求：撤销原裁定，指令继续审理。被上诉人陈仓区政府答辩称：（一）对公民、法人或者其他组织的权利义务不产生实际影响的行政行为，不属于行政诉讼的受案范围。本案被诉公告是答辩人在征收土地前期为保障被征地农民知情权对征收范围、土地现状、征收目的、补偿标准以及安置方式公示告知的行为，没有强制力，对上诉人权利义务不产生实际影响。（二）《拆迁安置补偿方案》制定程序合法。2020年3月1日制定《拆迁安置补偿方案》征求意见稿，同年3月1日至3月4日，工作人员入户征求意见。2020年3月9日，汇总意见并修改后发布《拆迁安置补偿方案》，该方案对被拆迁人的利益给予最大化保护，亦切实维护了上诉人的合法权益。（三）案涉项目共涉及73户，其中71户已经按照《拆迁安置补偿方案》签订补偿协议，且71户房屋已经被拆除。案涉项目符合公共利益需要，且严格按照《土地管理法》相关规定实施。请求：驳回上诉，维持原裁定。                     本院二审查明：2020年3月1日，宝鸡市陈仓区东门十字二期棚改项目工作领导小组办公室发布《拆迁安置补偿办法》征求意见稿。2020年3月6日，对征求意见进行汇总。2020年3月9日，陈仓区政府修改完善后发布《拆迁安置补偿方案》。同日，陈仓区XX号拆迁公告，公告了项目名称、拆迁范围、拆迁安置补偿标准等，其中安置标准按照《拆迁安置补偿方案》执行。2020年12月16日，陈仓区政府向郭建军、张拴垂分别作出《房屋拆迁安置补偿决定书》，该决定书载明：“宝鸡市自然资源规划局陈仓分局已对拆迁范围内集体土地完成征用，施工单位已经进场组织施工。……为了维护公共利益，确保城市重点交通枢纽道路建设顺利进行，陈仓区东门十字二期棚改项目工作领导小组报请本机关作出房屋拆迁安置补偿决定。”郭建军、张拴垂不服该补偿决定向宝鸡市中级人民法院提起行政诉讼，目前正在审理中。本院二审查明的其他事实与原审裁定查明的事实一致,予以确认。本院认为：本案的争议焦点为案涉1号拆迁公告是否对上诉人的权利义务产生影响，是否为可诉的行政行为。《土地管理法》第四十七条规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。县级以上地方人民政府拟申请征收土地的，应当开展拟征收土地现状调查和社会稳定风险评估，并将征收范围、土地现状、征收目的、补偿标准、安置方式和社会保障等在拟征收土地所在的乡（镇）和村、村民小组范围内公告至少三十日，听取被征地的农村集体经济组织及其成员、村民委员会和其他利害关系人的意见。多数被征地的农村集体经济组织成员认为征地补偿安置方案不符合法律、法规规定的，县级以上地方人民政府应当组织召开听证会，并根据法律、法规的规定和听证会情况修改方案。拟征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持不动产权属证明材料办理补偿登记。县级以上地方人民政府应当组织有关部门测算并落实有关费用，保证足额到位，与拟征收土地的所有权人、使用权人就补偿、安置等签订协议；个别确实难以达成协议的，应当在申请征收土地时如实说明。相关前期工作完成后，县级以上地方人民政府方可申请征收土地。”根据上述规定，征收土地程序为：在拟征收土地之前首先进行征收土地现状调查和社会稳定风险评估，将征收目的、补偿标准等进行公告，听取被征地的农村集体经济组织及其成员、村民委员会和其他利害关系人的意见并对征地补偿安置方案进行修改。前期工作进行完毕，方可以申请征收土地。征地申请经依法批准后，县级以上地方人民政府再进行公告并组织实施土地征收。因此，本院认可原审裁定“在集体土地征收过程中有两个公告”的阐述。预征收公告的主要目的是保障利害关系人对征地补偿安置方案听证及提出意见的权利，相关部门可根据法律、法规的规定和听证会情况对安置补偿方案进行修改，预征收公告属于作出行政行为之前的过程性行为；征收公告的主要目的是将征收决定送达被征收人，以使征收决定对外发生法律效力，故上述两个公告一般情况下对当事人权利义务不直接产生影响，对当事人权利义务产生实际影响的应是依法批准后的征收决定。本案实际情况是，2020年3月9日，陈仓区政府发布《拆迁安置补偿方案》，被诉1号拆迁公告将《拆迁安置补偿方案》作为案涉项目的安置补偿标准予以公告。本案中，除上诉人外其余绝大多数被拆迁人均已按照上述补偿方案签订了安置补偿协议并移交房屋，且移交的房屋已经被拆除。即1号拆迁公告发布后，相关部门依据公告确定的拆迁范围、安置补偿标准已经开始组织实施土地征收工作。因此，1号拆迁公告并非为了征求意见而发布的预征收公告，其在性质上应为征收公告。同时，结合本院查明的事实，1号拆迁公告没有征收决定作为依据，故陈仓区XX号拆迁公告不仅仅是一个告知行为，而是直接对被征收人创设了权利义务，即成为独立可诉的行政行为。原审法院认定案涉公告系告知行为，对上诉人的权利义务不产生实际影响，不属于人民法院受案范围，系适用法律错误，依法应予纠正。综上，上诉人郭建军、张拴垂的上诉请求及理由成立，本院予以支持。原审裁定驳回郭建军、张拴垂的起诉，适用法律错误，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条的第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零九条第一款的规定，裁定如下：一、撤销宝鸡市中级人民法院（2020）陕03行初22号行政裁定；二、本案指令宝鸡市中级人民法院继续审理。   审 判 长  徐  炯审  判  员  杨宗信审 判 员  赵  婧              二〇二一年一月二十五日                               书  记  员    王文玥 1