浙江省绍兴市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)浙06行初109号 原告诸暨中诚珠宝检测中心有限公司。住所地诸暨市山下湖镇华东国际珠宝城C1315-1316。 法定代表人孙卫伟，总经理。 委托代理人周红敏，北京炜衡（杭州）律师事务所律师。 被告诸暨市人民政府。住所地诸暨市东一路**。 法定代表人胡华良，市长。 出庭行政机关负责人楼闯，副市长。 委托代理人石仲广，男。 原告诸暨中诚珠宝检测中心有限公司（以下简称“中诚公司”）不服被告诸暨市人民政府行政复议决定，向本院提起行政诉讼。本院于2020年7月23日立案受理后，于法定期限内向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年9月9日公开开庭审理本案，原告中诚公司的委托代理人周红敏，被告诸暨市人民政府的副市长楼闯及该单位委托代理人石仲广到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告诸暨市人民政府于2020年6月29日对申请人中诚公司作出诸政复〔2020〕30号《行政复议决定书》，主要认为：首先，被申请人诸暨市山下湖镇人民政府（以下简称“山下湖镇政府”）主张其只是协助被申请人诸暨市市场监督管理局（以下简称“诸暨市市场监管局”）进行执法检查活动，并未实施申请人所称的有关行为，且现有证据亦无法证明山下湖镇政府实施了申请人所称的有关行为，故其作为本案被申请人主体不适格。申请人针对山下湖镇政府提出的行政复议申请不符合行政复议受理条件，该申请依法应予驳回。其次，关于申请人主张两被申请人实施了行政处罚行为且违法问题。本案中，被申请人诸暨市市场监管局制作了《先行登记保存证据通知书》，且明确其系根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条第二款的规定实施先行登记保存证据，故申请人关于两被申请人的行为系作出行政处罚决定的主张，缺乏事实和法律依据。第三，申请人主体资格问题。申请人中诚公司的法定代表人系孙卫伟，而在诸暨市市场监管局于2019年6月14日进行现场检查时，孙卫伟在现场并在询问笔录中承认其以蔡陈平名义办理了诸暨美信珠宝信息技术服务中心（以下简称“美信珠宝”）营业执照，并由其负责经营活动，故对被申请人诸暨市市场监管局认为申请人主体不适格的主张，不予采信。第四，申请人申请行政复议的期限问题。本案中，现有证据无法证明申请人知悉涉案行为的具体时间，故被申请人诸暨市市场监管局主张申请人申请行政复议超过法定期限，缺乏事实依据，不予采信。第五，本案中，被申请人诸暨市市场监管局的执法人员在执法检查过程中，认为存在证据可能灭失或者以后难以取得的情况，在履行了经行政机关负责人批准程序后，采取了先行登记保存证据措施，该先行登记保存行为是行政机关在收集证据过程中的调查取证措施，并不是独立的、完整的、终局性的行政处理行为，不是成熟的具体行政行为，对当事人的权利义务不产生实际影响，故不属于行政复议受理范围。申请人针对被申请人的先行登记保存证据行为申请行政复议，不符合行政复议受理条件，该申请依法应予驳回。鉴于申请人的行政复议申请应当依法予以驳回，故其请求返还财物和申请赔偿的请求，亦不予支持。至于申请人主张被申请人诸暨市市场监管局实施涉案行为违法的问题，申请人可在后续被申请人诸暨市市场监管局最终作出行政处罚决定或者行政处理决定后进行主张。综上，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，决定驳回申请人的行政复议申请。 原告中诚公司起诉称：2019年6月19日，诸暨市市场监管局和山下湖镇政府在事前没有对原告作出任何告知的情况下，由诸暨市市场监管局山下湖分局局长戚中圻带队，浙江省珍珠行业协会非法参与，前往原告经营所在地即诸暨市山下湖镇华东国际珠宝城一期市场Ｂ08栋Ｂ0808，在原告的负责人孙卫伟、陆娟娟不在场的情况下，对原告进行了查抄，将原告公司的财物扣押带走，并用锁具锁住原告公司的大门，导致原告停业至今。诸暨市市场监管局和山下湖镇政府的执法人员在查抄原告财产时，没有佩戴执法记录仪，更没有出示执法证件，而是首先破坏了店铺楼上楼下的监控系统，然后对各种物品打包，用平板车拖走了6板车。据原告统计，被查抄、带走的物品至少价值22.2万元。查抄后，诸暨市市场监管局和山下湖镇政府还于2019年6月28日在“诸暨发布”发布微博，称原告“存在违反规程、违规发证的行为，破坏珍珠市场正常经营秩序”，并称原告“已停业整顿，相关涉案人员已由执法部门带走进一步调查。”上述事实说明，诸暨市市场监管局和山下湖镇政府于2019年6月19日实施的查抄、扣押原告公司的财产，并用锁具锁住原告公司大门等行为，没有任何事实基础和法律依据，严重违反法定程序，侵犯了原告的合法权益，明显违法。原告据此于2020年4月13日向被告提出行政复议申请，要求确认诸暨市市场监管局和山下湖镇政府2016年6月19日的行政处罚行为违法，并要求返还财产，赔偿损失。被告诸暨市人民政府决定驳回原告的行政复议申请属于认定事实不清，适用法律不当，应予纠正。1.诸暨市市场监管局和山下湖镇政府于2019年6月19日实施的行政行为不属于证据先行登记保存行为。（1）该行为的对象主要是珠宝等财物，超越了证据先行登记保存的范围。先行登记保存的实施对象是证据，而非财物。但是，诸暨市市场监管局在2019年6月19日查抄、扣押的主要是水晶手串、珍珠饰品、合金镶钻吊坠等珠宝，不是证据。需要说明的是，诸暨市市场监管局在复议过程中提交的证据10所列的《涉案物品清单》和实际被运走的物品不符，除了证书、电脑、照相机等物品外，前述珠宝没有体现在涉案物品清单上。另外，诸暨市市场监管局和山下湖镇政府在查抄前先行破坏了华东国际珠宝城Ｂ0808店铺的监控设备，这既是试图掩盖其违法执法行为，也是肆意破坏商户的合法财产。（2）本案未达到需要行政执法机关进行证据先行登记保存的条件，且诸暨市市场监管局没有提交本机关负责人批准的证据。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条第二款和《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》第三十条、第三十一条规定，只有在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，经行政机关负责人批准，才可以先行登记保存，并应当在七日内及时作出处理决定。但是，本案并不存在“证据可能灭失或者以后难以取得的情况”，诸暨市市场监管局复议过程中提交的证据1立案审批表上没有该机关负责人的签字。且诸暨市市场监管局也未在七日内对被扣押、运走的物品作出处理决定。财物被扣押、运走后，中诚公司法定代表人孙卫伟多次去诸暨市市场监管局和山下湖镇政府要求返还相关财物，但均被拒绝。直至孙卫伟被拘留，上述财物依然不知所踪。诸暨市市场监管局称孙卫伟未提出取回的要求，不是事实。（3）诸暨市市场监管局提交的证据显示，他们决定先行登记保存证据的是Ｂ0810室，但是他们实际实施行为的是中诚公司所在的Ｂ0808室。诸暨市市场监管局提交的证据表明其于2019年6月14日决定立案查处并进行现场调查，且2019年6月19日实施证据先行登记保存措施的是诸暨市山下湖镇华东国际珠宝城美信珠宝。但是，同时有证据表明，诸暨市市场监管局当日是对Ｂ0808室实施了现场查抄、扣押，将物品打包运走，并用锁具锁住Ｂ0808室大门。在现场笔录上，诸暨市市场监管局载明在商铺二楼发现了印章若干，其中有中诚公司的公章和发票专用章，并无美信珠宝的任何印章。中诚公司的法定代表人孙卫伟向杭州硕烁科技有限公司共租赁了Ｂ0808、Ｂ0810、Ｂ0812、Ｂ0814四个铺位。中诚公司于2018年11月29日注册成立时，工商登记的住所地就是华东国际珠宝城**，成立后也一直在该处经营。后为了扩大经营，中诚公司又承租了华东国际珠宝城Ｃ1315-1316室，并于2，并于2019年3月15日变更登记住所地至被查抄当日，Ｃ1315-1316尚未装修完成，中诚公司的实际经营地一直在Ｂ0808。此外，中诚公司承租华东国际珠宝城Ｃ1315-1316室的主要目的，是为了开展珠宝鉴定培训业务。但在中诚公司制作招牌后不久，就发生了查抄事件。诸暨市市场监管局查抄Ｂ0808室的目的之一，就是阻止中诚公司迁入新店开展珠宝鉴定培训业务。（4）诸暨市市场监管局从未向中诚公司送达《先行登记保存证据通知书》。2.诸暨市市场监管局和山下湖镇政府于2019年6月19日实施的行政行为是严重违反法定程序的行政处罚行为。（1）原告不存在“违反规程、违规发证、破坏珍珠市场正常经营秩序的行为”。原告于2018年11月29日成立后，一直依法经营。被告前述认定缺乏事实依据。（2）诸暨市市场监管局和山下湖镇政府作为行政机关，其共同向原告实施的行为要么是行政处罚，要么构成抢劫罪和故意毁坏财物罪。（3）诸暨市市场监管局和山下湖镇政府作出的行政处罚行为，严重违反行政处罚法、《浙江省行政程序办法》等规定的法定程序。（4）山下湖镇政府和浙江省珍珠行业协会不具备实施案涉行政处罚的权力，却参与了2019年6月19日的行为。3.诸暨市市场监管局和山下湖镇政府在本案中的行为实质就是不良势力借助公权力打击竞争对手，破坏公平竞争的市场环境。2019年6月19日查抄事件后，7月18日又发生诸暨市市场××镇××市场内的各家珠宝鉴定从业者加入浙江珍珠协会鉴定垄断机构的“强制收编”事件。中诚公司负责人孙卫伟已于2019年11月26日被刑事拘留，并于2020年1月1日以涉嫌合同诈骗罪被逮捕，现羁押于诸暨市看守所。两机关的行为不仅严重侵犯了中诚公司的合法权益，破坏了正常的珍珠市场经营和交易秩序，还严重损害了政府机关的权威和公信力。综上，请求1.撤销被告诸暨市人民政府所作诸政复〔2020〕30号行政复议决定书；2.判令被告履行行政复议机关职责，作出支持原告复议请求的复议决定，即：（1）确认诸暨市市场监管局和山下湖镇政府于2019年6月19日共同对原告作出的行政处罚行为违法；（2）由诸暨市市场监管局和山下湖镇政府限期返还所扣押的原告价值约22.2万元的全部财产；（3）由诸暨市市场监管局和山下湖镇政府共同赔偿因此给原告造成的包括停业损失和租金损失在内的全部损失约113888.92元（停业损失暂计算至2020年4月8日，以后可能会有新的损失产生，要求一并赔偿）；本案诉讼费用由被告负担。 原告中诚公司向本院提交如下证据： 1.诸政复〔2020〕30号行政复议决定书，证明被告于2020年6月29日作出复议决定，驳回了原告的复议申请； 2.行政复议决定书的邮寄和查询凭证，证明原告于2020年7月7日收到复议决定书； 3.行政复议申请书，证明原告于2020年4月13日向被告提出行政复议申请； 4.2019年6月19日的查抄视频， 5.视频截图， 证据4、5共同证明诸暨市市场监管局和山下湖镇政府共同查抄、扣押原告财产，实施了严重违反法定程序的行政处罚行为； 6.2019年6月28日“诸暨发布”微博内容，证明诸暨市市场监管局和山下湖镇政府自认2019年6月19日的查抄、扣押等行为是由于原告“存在违反规程、违规发证的行为。破坏珍珠市场正常经营秩序”，并称“原告已停业整顿，相关涉案人员已由执法部门带走进一步调查”； 7.诸暨市山下湖镇政府办公室录音（2019年7月18日），证明山下湖镇政府副镇长方武超对包括原告在内的商户进行威胁，进一步证明2019年6月19日对原告的查抄、扣押等行政处罚行为是诸暨市市场监管局和山下湖镇政府逼迫原告服从的一个重要手段，有利用公权力排除合法商业竞争之嫌； 8.浙江省珍珠行业协会登记信息，证明浙江省珍珠行业协会作为民间社团，无执法权，却参与了行政处罚行为，明显违法； 9.原告营业执照，证明原告成立时间及经营范围； 10.原告被扣押财产清单，证明原告被扣押财产的情况； 11.原告损失清单，证明原告的损失情况。 被告诸暨市人民政府答辩称：1.答辩人所作行政复议决定认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确。经审理查明，蔡陈平系个体工商户，字号美信珠宝，登记经营场所诸暨市山下湖镇华东国际珠宝城B0810室，注册日期2017年8月14日。本案原告中诚公司成立于2018年11月29日，登记住，登记住所为诸暨市山下湖镇华东国际珠宝城C1315-1316表人孙卫伟。孙卫伟系蔡陈平之子。涉案B0808室与B0810室左右相邻且楼上相通。2019年6月14日，诸暨市市场监管局的工作人员对美信珠宝进行检查，发现有人正在从事珠宝检测鉴定业务，涉嫌无证出具鉴定证明行为，遂于当日立案，并进行了现场勘查、询问等调查取证工作。2019年6月19日，诸暨市市场监管局的工作人员对美信珠宝再次进行现场检查,蔡陈平未到场,孙永辉作为见证人在场。诸暨市市场监管局对孙永辉制作了询问笔录，其称系孙卫伟堂弟，仅在此休息，未参与鉴定活动。同日，诸暨市市场监管局经行政机关负责人审批同意后，决定采取先行登记登记保存措施，并制作涉案《先行登记保存证据通知书》和《涉案物品清单》，由孙永辉作为见证人签名。后诸暨市市场监管局将涉案物品保存在诸暨市山下湖镇宝兴路69号。同日下午，诸暨宝城物业管理有限公司用锁具锁住了B0808和B0810室。2019年6月30日，诸暨市市场监管局以孙卫伟涉嫌提供虚假证明文件和伪造公司、企业印章行为构成犯罪为由，将案件移送诸暨市公安局进行查处，同时将上述被先行登记保存的物品作为证据一同移送公安机关，目前该案正在侦查之中。答辩人认为原告的行政复议申请不符合受理范围。故根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项规定，决定驳回原告的行政复议申请。2.答辩人所作行政复议决定程序合法。2020年4月13日，申请人向答辩人寄送行政复议申请材料。2020年4月16日，答辩人通知山下湖镇政府进行答复。2020年4月22日，答辩人通知诸暨市市场监管局进行答复。2020年4月26日，山下湖镇政府提交书面答复意见。2020年4月30日，诸暨市市场监管局提交书面答复意见和证据材料。2020年6月10日，答辩人决定延期作出行政复议决定并通知各方。2020年6月29日，答辩人作出涉案行政复议决定后送达各方。3.本案争议焦点并非行政行为的正确与否，而是复议机关的不予受理决定是否正确，故原告关于案涉行政行为是否合法的陈述与本案无关联性。综上，请求驳回原告的诉讼请求。 被告诸暨市人民政府于法定举证期限内向本院提交以下证据： 1.诸政复〔2020〕30号行政复议决定书及送达材料，证明答辩人作出复议决定并送达的事实； 2.行政复议申请书及所附材料，证明原告申请行政复议的事实； 3.行政复议答复通知书及送达回证，证明答辩人通知山下湖镇政府进行答复的事实； 4.行政复议答复书，证明山下湖镇政府进行答复的事实； 5.行政复议答复通知书及送达回证，证明答辩人通知诸暨市市场监管局进行答复的事实； 6.行政复议答复书及有关证据材料，证明诸暨市市场监管局进行答复的事实； 7.答复意见书，证明原告进行书面质证的事实； 8.行政复议决定延期通知书及送达材料，证明答辩人延期作出行政复议决定的事实。 被告诸暨市人民政府同时明确《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条，《中华人民共和国行政复议法》第六条、第九条及《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项等系其作出被诉行政行为的规范性文件依据。 经庭审质证，原告对于被告证据的三性均无异议，但认为被告未调查清楚事实，并认为案涉行为不属于《中华人民共和国行政处罚法》规定的证据先行登记保存行为。被告对原告证据1-5、9的三性均无异议，但对证据4、5的证明目的有异议，认为不能达到原告关于山下湖镇政府为实施主体之一的证明目的；对证据6的真实性、合法性无异议，但对关联性有异议；对证据7真实性无法核实，关联性有异议；对证据8关联性有异议；对证据10、11的三性均有异议，认为是原告单方制作的财产与损失清单，缺乏其他证据佐证，故应当以诸暨市市场监管局登记保存的为准。 本院对上述证据认证如下：因本案不审查被申请复议行为的合法性，故原告证据7、8与本案复议决定合法性审查无关联性，本院不予采信，原告证据6显示内容仅指向专项检查，无法体现与本案被申请复议行政行为的直接关联，故对前述原告三份证据不予采信。原、被告提交的其余证据，本院对真实性、关联性予以确认，能否达到各自证明目的将在本院认为中进行综合阐述。 经审理查明，2019年6月14日，诸暨市市场监管局对美信珠宝涉嫌未取得资质出具具有证明作用的数据、结果一案立案查处。2019年6月19日，诸暨市市场监管局对山下湖镇珠宝城Ｂ0808进行现场检查，由孙永辉作为见证人制作了现场笔录。同日，诸暨市市场监管局经审批，向美信珠宝作出诸市监先〔2019〕Ｊ1001号《先行登记保存证据通知书》（附件：《场所／设施／财物清单（文书编号：×××85）》），载明为调查其涉嫌无资质出具鉴定证明，决定对有关证据采取先行登记保存措施。先行登记保存的证据，存放在诸暨市山下湖镇宝兴路69号。该通知书同时载明该局将在七日内对先行登记保存的证据依法作出处理决定。逾期未作出处理决定的，先行登记保存措施自动解除。2020年4月22日，诸暨宝城物业管理有限公司出具《关于对孙卫伟店铺门锁的情况说明》，载明“2019年6月19日下午，诸暨市市场监管局对诸暨市山下湖华东国际珠宝城Ｂ0808、Ｂ0810孙卫伟经营的商铺进行检查之后，考虑到该商铺管理人员在配合行政执法人员进行调查，商铺现场无人看管，为保护经营户的利益，我物业协助对该商铺予以加锁，等候商铺前往处理。”2019年6月30日，诸暨市市场监管局将孙卫伟涉嫌提供虚假证明文件和伪造公司、企业印章一案移送诸暨市公安局并将涉案物品等移交该局。 中诚公司于2020年4月13日向诸暨市人民政府邮寄提交《行政复议申请书》，请求确认被申请人一诸暨市市场监管局和被申请人二山下湖镇政府于2019年6月19日共同对申请人作出的行政处罚行为违法；由两被申请人限期返还所扣押的申请人的全部财产，价值约22.2万元；由两被申请人共同赔偿因此给申请人造成的包括停业损失和租金损失在内的全部损失，约113888.92元（停业损失暂计算至2020年4月8日，以后可能会有新的损失产生，要求两被申请人一并赔偿）。诸暨市人民政府受理后，于2020年4月16日、2020年4月22日分别向山下湖镇政府、诸暨市市场监管局送达《行政复议答复通知书》，山下湖镇政府、诸暨市市场监管局分别于2020年4月26日、2020年4月30日作出答复。2020年6月10日，诸暨市人民政府作出延期通知书并送达各方。2020年6月29日，诸暨市人民政府作出诸政复〔2020〕30号《行政复议决定书》并送达各方，原告不服，遂起诉。 同时查明，美信珠宝系个体工商户，经营者为蔡陈平，注册于2017年8月14日，经营场所为诸暨市山下湖镇华东国际珠宝城**。根据孙卫伟在2019年6月14日询问时陈述，该店营业执照系用其母亲蔡陈平名义办理，实际由孙卫伟负责经营。中诚公司系有限责任公司（自然人独资），设立于2018年11月29日，法定代表人系孙卫伟，该公司，该公司设立时住所登记为诸暨市山下湖镇华东国际珠宝城B0808019年3月15日变更至诸暨市山下湖镇华东国际珠宝城C1315-1316。 另查明，诸暨市山下湖镇华东国际珠宝城B0810室及B0808室一楼相邻，二楼相通。 本院认为，本案诸暨市人民政府作为复议机关，符合《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款规定，主体适格。该复议决定作出程序符合《中华人民共和国行政复议法》及《中华人民共和国行政复议法实施条例》相关规定，原告亦予认可，本院不予赘述。 本案主要争议焦点为原告中诚公司提出的行政复议申请是否符合行政复议的受理条件。中诚公司的复议申请事项主要为诸暨市市场监管局和山下湖镇政府于2019年6月19日共同对申请人作出的行政处罚。对于处罚内容，其在复议申请书中进一步描述为当日对诸暨市山下湖镇华东国际珠宝城一期市场B08栋B0808申请人经营所在地实施的查抄行为，包括将申请人公司财物扣押带走，并用锁具锁住申请人公司大门等行为。本案庭审中，中诚公司再次确认系对2019年6月19日由山下湖镇政府和诸暨市市场监管局共同就B0808室实施的查抄锁门行为不服申请行政复议。首先，关于原告所称的“锁门”行为是否山下湖镇政府及诸暨市市场监管局共同实施问题，诸暨宝城物业管理有限公司已出具情况说明，认可系由物业公司加锁，原告提交的证据4、5中也仅出现诸暨市市场监管局工作人员，故原告将山下湖镇政府列为复议被申请人，违反《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（一）项关于行政复议申请应当有明确的申请人和符合规定的被申请人之规定。其次，关于原告所称的“查抄”行为是否属于行政复议范围以及与申请人中诚公司是否具有利害关系问题，根据《行政处罚案件有关事项审批表》《先行登记保存证据通知书》《涉案物品清单》等内容，应认定为原告所指当天发生的“查抄”行为系对美信珠宝实施的证据先行登记保存行为，作为证据保全措施，仅是行政执法中的一个过程性环节，一般不属于行政复议受理范围。至于案涉证据先行登记保存行为是否涉及中诚公司的水晶手串、珍珠项链手链、吊坠等财物问题，孙卫伟在2019年6月14日诸暨市市场监管局对美信珠宝所作询问笔录中自述该店系个体工商户，实际由其负责经营，并以该店工作人员的身份确认二楼工作间确有电脑、电印机、钢印机、标签机和塑封机、鉴定证书等相关物品，物品名称与《涉案物品清单》中的基本一致，虽中诚公司主张B0808室仍由其实际使用且当日被查抄的还有其相关物品，但并未就此提交任何证据，且美信，且美信珠宝经营住所B0810和****相通公司在登记保存当时其经营地址已实际发生变化，孙卫伟虽主张同时系美信珠宝实际经营人和中诚公司法定代表人，但两者系不同的法律主体，不能以此混同认定美信珠宝财物即为中诚公司财物，故其关于先行登记保存行为中包含了对中诚公司所作的强制性查抄行为的意见尚缺乏证据支持。综上，结合现有证据材料，中诚公司关于其申请复议行为属于行政复议法规定的行政复议范围和其与该行为具有利害关系的意见均不能成立，其复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项及第（五）项规定。 综上，诸暨市人民政府决定驳回原告的行政复议申请，认定基本事实清楚，适用法律及结论正确，可予维持。原告的诉讼请求尚缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告诸暨中诚珠宝检测中心有限公司的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告诸暨中诚珠宝检测中心有限公司负担。 如不服本判决，可在收到本判决书之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉至浙江省高级人民法院。在递交上诉状时，应预交上诉案件受理费50元至浙江省高级人民法院。在上诉期限届满之日起7日内仍不预交并且未在上诉时依法申请司法救助的，按自动撤回上诉处理。 审 判 长  王 建 审 判 员  范卓娅 人民陪审员  徐国云 二〇二一年一月二十二日 书 记 员  谈亚红 17