江西省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）赣行终552号上诉人（原审被告）抚州高新技术产业开发区管理委员会，住所地抚州市钟岭大道**。法定代表人曾月兴，主任。被上诉人（原审原告）陈国文，男，1968年1月9日出生，汉族，住抚州高新技术产业开发区。上诉人抚州高新技术产业开发区管理委员会（以下称抚州高新区管委会）因被上诉人陈国文诉其强制拆除房屋、设备一案，不服抚州市中级人民法院（2020）赣10行初2号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院认定，被上诉人陈国文系抚州市高新技术产业开发区钟岭街办张家村施坊陈家组村民。2007年8月15日，陈国文与同村村民陈华泉、陈绍基签订协议，取得猪婆山石场的股份、相关证照。2007年11月5日，陈国文获得猪婆山石料厂《采矿许可证》，该许可证载明：“采矿权人：陈国文；矿山名称：抚州市金巢区猪婆山石料厂；有效期限：2007年11月至2008年11月。”其后，陈国文获得《个体工商户营业执照》，营业执照载明：“字号名称：抚州市金巢区猪婆山石料厂；经营者姓名：陈国文；成立日期：2008年7月18日；执照有效期：至2011年12月31日”。2008年6月，陈国文与陈家村小组签订租赁合同，约定陈家村小组将猪婆山石场租赁给陈国文开采条石，租期5年。猪婆山石料厂从功能上分为采石区和碎石区两个区域。陈国文的《采矿许可证》在2008年11月到期后未获延期许可，其猪婆山石料厂从他处运原材料生产至2010年停产，陈国文的《个体工商户营业执照》在2011年12月31日期满后也未获延续许可。2011年3月28日，江西省国土资源厅作出《关于抚州金巢经济开发区2010年度第十一批次城市建设用地的批复》（赣国土资核〔2011〕460号）。2012年7月30日，抚州金巢经济开发区管理委员会依据赣国土资核〔2011〕460号等征地批复文件发布征收土地公告。2012年8月3日，抚州市国土资源局金巢分局发布征地补偿安置方案公告。猪婆山石料厂的采石区位于案涉土地征收范围内。2012年，抚州市国土资源局金巢分局土地储备交易中心与陈家村小组签订《征地协议书》，征地协议的补偿款仅包括土地补偿费和青苗补偿费。其后，陈国文多次要求抚州高新区管委会（前身为“抚州金巢经济开发区管理委员会”）给予征收补偿。2015年8月10日，抚州高新区管委会召开猪婆山石料厂收储补偿工作会议，形成《关于猪婆山石料厂收储工作会议纪要》。2016年8月29日，陈国文向原审法院提起财产损害赔偿纠纷民事诉讼，要求抚州市国土资源局高新技术产业开发区分局（前身为抚州市国土资源局金巢分局）赔偿其机器设备、建筑物等经济损失475.4253万元，停产停业损失545.0117万元，评估鉴定费用6.76万元；鱼苗成本损失8.5万元。诉讼中，陈国文申请就猪婆山石料厂建筑物、构筑物、机器设备、纯收益等事项进行评估鉴定。2018年3月7日，原审法院作出（2016）赣10民初92号民事判决，判决抚州市国土资源局高新技术产业开发区分局赔偿陈国文681.6985万元。双方当事人均不服，向江西省高级人民法院提起上诉。江西省高级人民法院审理认为，该案不属于民事诉讼受案范围，且行政机关尚未与行政相对人达成行政补偿协议，也未作出行政补偿决定，依法应由当事人先行向有权的行政机关申请裁决。2018年6月28日，江西省高级人民法院作出（2018）赣民终325号民事裁定，裁定撤销抚州市中级人民法院（2016）赣10民初92号民事判决，驳回陈国文的起诉。2018年8月2日，陈国文向抚州市人民政府申请行政复议，请求确认抚州高新区管委会、抚州市国土资源局高新技术产业开发区分局土地征收行为违法，并责令给予行政赔偿。抚州市人民政府认为陈国文申请行政复议已超过申请期限，于2018年11月1日作出抚府复字〔2018〕108号驳回行政复议申请决定，驳回陈国文的行政复议申请。2018年11月9日，陈国文向江西省人民政府申请行政复议，请求责令抚州市人民政府对猪婆山石料厂的征收作出补偿决定。2019年3月29日，江西省人民政府作出赣府复字〔2018〕231号行政复议决定，责令抚州市人民政府在六十日内依法履行对陈国文作出征收补偿决定的法定职责（评估所需时间不计期限）。2019年7月20日，江西省人民政府作出赣府复字〔2018〕231号责令履行行政复议决定通知，责令抚州市人民政府于2019年9月12日前履行。2019年11月，抚州高新区管委会工作人员与陈国文共同就猪婆山石料厂碎石区的建筑物、机器设备等财产进行清点。2019年12月4日，抚州高新技术产业开发区房屋征收补偿与安置工作领导小组办公室函告陈国文，其申请征收的猪婆山石料厂房屋建筑物、机器设备经江西寰宇房地产土地资产评估有限公司评估，并向陈国文送达评估结果汇总表、建筑物及其他辅助设施评估明细表、机器设备评估明细表。原审法院庭审中，陈国文自认其猪婆山石料厂采石区的建筑物、构筑物有“炸药仓库”“道路（碎石路基厚40cm）600m2”及“办公室2”。陈国文认为，抚州高新区管委会已对猪婆山石料厂进行征收，但一直未与其签订补偿协议，也未作出征收补偿决定，抚州高新区管委会擅自拆除猪婆山石料厂房屋及设备，非法使用猪婆山石料厂的场地，严重侵害其权利，遂于2020年1月14日向原审法院提起本案行政诉讼。原审法院认为，案涉争议集中在四个方面：一、陈国文对猪婆山石料厂征收补偿事项申请行政复议，其复议请求得到行政复议机关支持后，在行政复议决定尚未履行的情况下，陈国文能否以起诉强拆行为违法的形式主张权益，即陈国文能否起诉拆除行为违法的问题；二、关于抚州高新区管委会是否为适格被告的问题；三、关于陈国文提起本案行政诉讼，是否超过起诉期限的问题；四、关于抚州高新区管委会拆除行为是否违法的问题。分述如下：一、关于陈国文能否起诉拆除行为违法的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，陈国文诉请判令抚州高新区管委会拆除行为违法，该诉讼请求针对的是行政机关实施拆除的事实行为，而非行政机关作出书面行政复议决定的行政行为。该事实行为与行政复议决定并非同一性质的行政行为。陈国文在案涉行政复议决定尚未履行的情况下，认为其猪婆山石料厂未经补偿即被强行拆除，选择起诉拆除事实行为，并不违反一事不二理原则。抚州高新区管委会辩称陈国文起诉违反一事不二理原则，不能成立。二、关于抚州高新区管委会是否为适格被告的问题。2012年7月30日，抚州高新区管委会（时称抚州金巢经济开发区管理委员会）依据赣国土资核〔2011〕460号等征地批复文件发布征收土地公告，公告建设项目用地名称：金巢开发区建设，该公告上盖有抚州金巢经济开发区管理委员会公章。另据抚州高新区管委会答辩“2012年3月1日，为全面、有序开展台商综合园区生产项目承接工作，抚州高新技术产业开发区管理委员会成立开发区台商综合园区项目承接工作小组，下设信访维稳组、规划建设组、招商洽谈组、征地拆迁组和办公室。征地拆迁组主要负责综合园区和文昌大道拓宽改造规划红线范围内的土地征用、房屋拆迁以及农户补偿、安置工作。”因抚州高新区管委会系依法享有行政职权、独立对外承担法律责任的行政主体，具有以行政诉讼被告身份参与诉讼的能力，在被诉行为为事实行为，无其他行政机关及其工作人员自认实施拆除行为，而抚州高新区管委会发出的征收土地公告明确用地项目归属抚州高新区管委会辖区建设，受益人实际为抚州高新区管委会，抚州高新区管委会亦自认红线范围内的土地征用、房屋拆迁等工作由其成立的开发区台商综合园区项目承接工作小组中的征地拆迁组负责的情况下，应当推定抚州高新区管委会为本案被告。抚州高新区管委会辩称其非适格被告的意见，原审法院不予采纳。三、关于陈国文提起本案行政诉讼，是否超过起诉期限的问题。原审法院认为，2016年陈国文曾就猪婆山石料厂损失问题提起财产损害赔偿民事诉讼，后陈国文又向抚州市人民政府、江西省人民政府申请行政复议，但猪婆山石料厂的补偿问题至今未决。而本案被诉行政事实行为与土地征收行为具有一定的关联性。因此，即便陈国文未能及时提起行政行为违法之诉，亦并非其自身原因所致。故对抚州高新区管委会辩称陈国文起诉已超过起诉期限的意见，原审法院不予采纳。四、关于抚州高新区管委会拆除行为是否违法的问题。猪婆山石料厂从功能上可分为采石区和碎石区。陈国文主张抚州高新区管委会对其猪婆山石料厂进行征收，但一直未进行补偿，在此情况下，抚州高新区管委会对其猪婆山石料厂房屋及设备实施拆除，侵犯其合法权益。经查，采石区位于案涉土地征收范围内，碎石区不在案涉土地征收范围内，且本案被告的认定系基于其在案涉土地征收过程中的实施行为所进行的推定。故碎石区是否存在建筑物、构筑物、机器设备等因被拆除而造成损害的情形，并非本案审理范畴。陈国文主张抚州高新区管委会擅自拆除猪婆山石料厂房屋及设备。经查，陈国文在起诉状、2020年5月25日的问话笔录、2020年6月15日的庭审中称，采石区被拆除了“炸药仓库”及民工生活用房，采石区的设备搬到了碎石区，部分设备抚州高新区管委会未认可，其自行处理了，部分设备被偷盗了，故陈国文主张抚州高新区管委会擅自拆除猪婆山石料厂设备，缺乏证据支持。但是，在抚州市万国房地产估价有限公司评估报告所附“抚州安石资产评估有限公司房屋建筑物评估作业表”中，记录有“炸药仓库”“道路（碎石路基厚40cm）600m2”“办公室2”等建筑物、构筑物，陈国文在庭审中也自认采石区有以上建筑物、构筑物，该作业表中有相关行政机关工作人员、钟岭街办张家村委会代表、陈国文等人共同签字，该作业表的形成经过有（2015）21号抚州高新区办公会议会议记录摘要在案佐证，足以印证其真实性。抚州高新区管委会否认其拆除了“炸药仓库”“道路（碎石路基厚40cm）600m2”“办公室2”，但其委托江西寰宇房地产土地资产评估公司就碎石区评估所出具的“固定资产——建筑物及其他辅助设备评估明细表”中并无“炸药仓库”，且现采石区也已无“炸药仓库”。因此，应当认定抚州高新区管委会拆除了猪婆山石料厂采石区的“炸药仓库”。此外，原审庭审中，双方当事人均认可抚州安石资产评估有限公司房屋建筑物评估作业表中记载的“道路（碎石路基厚40cm）600m2”已被填埋，该道路在征收过程中并非陈国文单方清点，且系进入采石区的道路，陈国文铺设碎石基础亦符合生产需要之常理，抚州高新区管委会未提供相反证据证明该道路并非陈国文所有，故应当认定抚州高新区管委会填埋了该道路。此外，“办公室2”仍留存在采石区，未被拆除。综上，陈国文关于抚州高新区管委会拆除猪婆山石料厂房屋的主张部分成立。抚州高新区管委会未举证证明猪婆山石料厂采石区的建筑物、构筑物被拆除时，经过正当法律程序且陈国文已获足额补偿，故应当认定抚州高新区管委会拆除行为违法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（二）项之规定，判决如下：确认抚州高新区管委会拆除陈国文猪婆山石料厂采石区行为违法。案件受理费50元，由抚州高新区管委会负担。上诉人抚州高新区管委会不服一审判决，其提起上诉的主要理由是：炸药系高度危险品，采石区实施爆破作业，属于危险作业区，所以“炸药仓库”不可能在采石区，应当在碎石区。此外，填埋的“道路（碎石路基厚40cm）600m2”系公共乡村道路，不属于陈国文的专有财产。原审法院认定上诉人拆除了陈国文的“炸药仓库”以及填埋道路，属于事实认定错误。请求撤销抚州市中级人民法院作出的（2020）赣10行初2号行政判决，改判驳回被上诉人的诉讼请求。被上诉人陈国文答辩称：原审判决合情合法，请求驳回上诉，维持原审判决。双方当事人在一审程序中，向一审法院提交的书证等证据材料，已随本案卷宗一并提交本院，本院经审核，对上述证据效力予以确认。本院经审理查明的事实与原审法院认定的事实一致。本院认为，本案的争议焦点有三个。一是猪婆山石料厂的碎石区是否被列入2012年案涉地块的征收范围的问题。二是是否能推定抚州高新区管委会为猪婆山石料厂碎石区的财物毁坏行为的适格被告的问题。三是抚州高新区管委会拆除陈国文猪婆山石料厂采石区行为是否违法的问题。现分别论述如下。一、猪婆山石料厂的碎石区是否被列入2012年案涉地块的征收范围的问题。陈国文提交的抚州高新区管委会（2015）21号《关于猪婆山石料厂收储补偿工作会议纪要》载明，猪婆山石料厂的采石区已于2012年被政府征收，陈国文多次上访要求政府征收整个猪婆山石料厂，故抚州高新区管委会于2013年3月18日批复同意对猪婆山石料厂进行征收。在原审法院于2020年5月25日所作的问话笔录中，陈国文亦自认采石区2012年时标记在红线范围内，采石区的设备搬到了碎石区，部分设备抚州高新区管委会未认可，其自行处理了，部分设备被偷盗了。因此，应认定猪婆山石料厂的采石区属于2012年案涉地块的征收范围，而碎石区不在2012年案涉地块的征收范围。二、是否能推定抚州高新区管委会为猪婆山石料厂碎石区的财物毁坏行为的适格被告的问题。因抚州高新区管委会系依法享有行政职权、独立对外承担法律责任的行政主体，具有以行政诉讼被告身份参与诉讼的能力，在被诉行为为事实行为，无其他行政机关及其工作人员自认实施拆除行为，而抚州高新区管委会发出的征收土地公告明确用地项目归属抚州高新区管委会辖区建设，受益人实际为抚州高新区管委会，抚州高新区管委会亦自认红线范围内的土地征用、房屋拆迁等工作由其成立的开发区台商综合园区项目承接工作小组中的征地拆迁组负责的情况下，原审法院推定抚州高新区管委会为本案被告并无不当。如前所述，碎石区并不在2012年案涉地块的征收范围内，且陈国文并未提供充分证据证实碎石区的3根电线杆以及道路的毁损系抚州高新区管委会所为，因此，对猪婆山石料厂碎石区的财物毁坏行为不适用推定抚州高新区管委会为本案适格被告的情形。三、抚州高新区管委会拆除陈国文猪婆山石料厂采石区行为是否违法的问题。陈国文提交的抚州高新区管委会（2015）21号《关于猪婆山石料厂收储补偿工作会议纪要》载明，抚州高新区管委会曾于2013年3月25日组织相关行政机关工作人员、钟岭街办张家村委会代表、陈国文及安石评估公司工作人员现场共同对猪婆山石料厂的资产进行了清点、登记及评估，并形成了“抚州安石资产评估有限公司房屋建筑物评估作业表”。经查，该表中记录有“炸药仓库”、“道路（碎石路基厚40cm）600m2”、“办公室2”等建筑物、构筑物，陈国文在原审法院庭审中也自认采石区有以上建筑物、构筑物，该作业表中有相关行政机关工作人员、钟岭街办张家村委会代表、陈国文等人共同签字，足以印证其真实性。2019年，抚州高新区管委会委托江西寰宇房地产土地资产评估公司就碎石区的房屋建筑物及机器设备价值进行了评估。在该评估公司出具的“固定资产——建筑物及其他辅助设备评估明细表”中并无“炸药仓库”，且现采石区也已无“炸药仓库”，应推定“炸药仓库”在采石区。因此，抚州高新区管委会提出的“炸药仓库”不可能在采石区，应当在碎石区的主张不能成立。在原审法院庭审中，双方当事人均认可抚州安石资产评估有限公司房屋建筑物评估作业表中记载的“道路（碎石路基厚40cm）600m2”已被填埋，该道路系进入采石区的道路，陈国文因生产需要铺设碎石基础亦符合常理，抚州高新区管委会未提供相反证据证明该道路并非陈国文所有，故应当认定抚州高新区管委会填埋了该道路。此外，经现场勘查，“办公室2”仍留存在采石区，未被拆除。综上，陈国文关于抚州高新区管委会拆除猪婆山石料厂房屋的主张部分成立。抚州高新区管委会未提供充分证据证明猪婆山石料厂采石区的建筑物、构筑物被拆除时，经过正当法律程序且陈国文已获足额补偿，故应当认定抚州高新区管委会对猪婆山石料厂采石区的拆除行为违法。因此，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。上诉人提出的上诉理由因缺乏事实和法律依据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人抚州高新技术产业开发区管理委员会负担。本判决为终审判决。审判长  王丽君审判员  方石清审判员  饶晓燕二〇二一年一月二十八日法官助理吁坤书记员徐依沫