山东省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁行终1639号 上诉人（原审原告）田群群，女，汉族，1983年5月6日出生，住山东省济宁市鱼台县。 上诉人（原审原告）常欢欢，男，汉族，1982年12月19日出生，住山东省济宁市鱼台县。 二上诉人共同委托代理人张新河，山东海洋（济南）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）鱼台县人民政府，住所地山东省济宁市鱼台县北环路。 法定代表人刘学圣，县长。 委托代理人李维奇。 委托代理人李红雷，山东英辩律师事务所律师。 上诉人田群群、常欢欢因与被上诉人鱼台县人民政府行政征收行为违法一案，不服济宁市中级人民法院作出的（2020）鲁08行初91号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，向各方当事人送达了受理案件或者应诉通知书、合议庭成员告知书以及《二审行政案件诉讼要素表》，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审原告田群群、常欢欢诉称，鱼台县人民政府2019年6月11日发布关于中医院片区棚户区改造项目房屋征收决定的公告，中医院片区棚户区改造户数是360户，为达到拆除金润家园小区的非法目的，被告假借棚户区改造名义将金润家园小区认定为棚户区改造项目，对金润家园小区整体实施国有房屋征收，而原告房屋位于金润家园小区内。2019年10月9日，（2019）鲁08行初265号刘兴梅等九原告诉被告鱼台县人民政府将金润家园小区认定为棚户区改造项目违法一案庭审中，因刘兴梅等九原告申请法院调取360户棚户区改造户数明细，而金润家园小区不在360户棚改户数之内，被告鱼台县人民政府亦当庭承认了金润家园小区不是棚户区改造项目，但又辩称对金润家园小区是单纯的国有土地上的房屋征收。因中医院片区实施的国有土地上的房屋征收，是以棚户区改造的政策实施的，被告的辩称不能改变其假借棚户区改造名义对原告房屋及金润家园小区整体征收的违法事实。综上，请求法院确认被告鱼台县人民政府借棚户区改造名义对原告位于金润家园小区房屋实施征收的行为违法。 原审法院经审理查明，2018年12月10日，鱼台县棚户区改造指挥部出具棚改项目核查报告载明，基于鱼台县滨湖街道办事处对位于鱼台县湖凌二路西，建设路南、湖凌三路东、西支河北的金润家园小区纳入棚户区改造项目的前期调查，鱼台县棚户区改造指挥部会同鱼台县发改局、财政局、自然资源和规划局、鱼台县住房和城乡建设局进行核查，金润家园小区建造于2010年，住户**。该小区莅临鱼台县中医院北的道路，年久未修复，交通不便，且小区南邻鱼台县西支河河堤，存在安全隐患，建设密度较大（密度﹥40%），小区排水不畅，污水、雨水不能分流，排放西支河中，市政设施不齐全，楼体外墙表皮已严重脱落，无幼儿园教育设施，无医疗卫生及社区服务设施，不符合《城市居住区规划设计规范》要求，确定纳入鱼台县中医院片区棚户区改造项目，按照规定完成立项手续。2019年2月12日，鱼台县滨湖街道办事处向鱼台县房屋征收补偿办公室作出《关于启动中医院片区房屋征收程序的报告》载明，中医院片区位于××路××路××路××，占地面积约为306亩……。特别是新民、新华居民房屋大多年久失修。金润小区未雨污分流，形成的黑臭水体排入小区西侧水沟内，同时该小区阻碍了城市排水系统，阴雨天造成大量积水，周边群众多次反映，严重影响了我县城市的整体形象。为改善居民生活环境，完善城市公共配套设施，提升城市品位，符合广大群众公共利益的需要，请启动房屋征收程序。2019年2月28日，被告鱼台县人民政府作出《关于启动中医院片区棚户区改造项目房屋征收程序的决定》。2019年3月1日，被告作出《关于中医院片区棚户区改造项目房屋拟征收公告》，并附有中医院片区拟征收范围示意图（包含金润家园小区），2019年4月8日，鱼台县房屋征收补偿办公室完成了对中医院片区内棚户区改造项目房屋的情况调查并将调查结果予以公示。2019年4月15日，被告作出《关于中医院片区棚户区改造项目房屋征收补偿安置方案的公告》（征求意见稿），载明征求意见自2019年4月15日至2019年5月14日。2019年6月11日，被告作出《关于中医院片区棚户区改造项目房屋征收决定的公告》，附《鱼台县中医院片区房屋征收补偿安置方案》，并予张贴公告。原告所在的金润家园小区的房屋位于征收范围内，原告认为鱼台县人民政府借棚户区改造名义对其房屋实施征收行为违法，诉至原审。另查明，2019年9月3日，案外人刘兴梅等九人向原审提起确认鱼台县人民政府将金润家园小区认定为棚户区改造项目违法一案，原审于2019年10月12日作出（2019）鲁08行初265号行政裁定书，驳回了刘兴梅等九人的起诉，山东省高级人民法院对上述裁定予以维持。还查明，2019年3月28日，山东省住房和城乡建设厅、山东省发展和改革委员会、山东省财政厅、山东省自然资源厅作出《关于公布2019年我省城镇棚户区改造等计划任务的通知》，确定鱼台县2019年度第一批棚户区改造中医院片区360户为我省2019年度棚户区改造的计划任务，并已上报住房城乡建设部等部委纳入国家计划。涉案《中医院片区棚户区改造项目房屋征收决定》所确定的征收范围，除上述360户外，还包括金润家园小区、舒美家园小区、新民、新华村居民小区、路边沿街的商业房、破产企业、三利公司等。 原审法院认为，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《条例》）第四条规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。第八条规定，为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，对于由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定。根据上述规定，被告鱼台县人民政府具有作出涉案房屋征收决定的职权。《条例》第九条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。制定国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，应当广泛征求社会公众意见，经过科学论证。第十条规定，房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。第十二条规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估。作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。第十三条规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。本案中，根据鱼台县棚户区改造指挥部会同鱼台县发改局、财政局、自然资源和规划局、住、住房和城乡建设局进行的核查润家园小区建造于2010年，住，住户**小区莅临鱼台县中医院北的道路，年久未修复，交通不便，且小区南邻鱼台县西支河河堤，存在安全隐患，建设密度较大，小区排水不畅，市政设施不齐全，不符合《城市居住区规划设计规范》要求，影响城市的整体形象。为改善居民生活环境，完善城市公共配套设施，被告决定对包含金润家园小区在内的中医院片区实施征收并进行棚户区改造，符合公共利益的需要。且金润家园小区大多数被征收人已签订了补偿安置协议，说明征收行为符合大多数被征收人的利益。被告提交的证据能够证明涉案房屋征收行为符合“四规划、一计划”，符合公共利益。在被告作出房屋征收决定前，依法组织相关部门对涉案地块征收范围内的房屋进行入户登记调查，并将结果在征收范围内进行了公示。拟定了征收补偿方案（征求意见稿）并进行公告，广泛征求被征收人的意见和建议，征求意见的期限符合上述规定。进行了社会稳定风险评估，征收补偿费用足额到位，专户专储。综上，被诉房屋征收决定事实清楚，适用法律正确，符合法定程序。被告对金润家园小区实施的征收行为与山东省公布的鱼台县中医院片区360户棚改任务并不存在制约和冲突，对于原告诉称被告假借棚户区改造名义对原告房屋实施征收的行为违法的主张，缺乏事实根据和法律依据，原审不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，原审法院判决驳回原告田群群、常欢欢的诉讼请求。案件受理费50元，由原告田群群、常欢欢负担。 田群群、常欢欢不服原审判决提出上诉，上诉称，1.未列入棚户区改造年度计划的项目不得借用棚改名义实施。鱼台县中医院片区棚户区改造项目2019年年度改造计划是360户，金润家园小区不在360户棚改户数之内。被上诉人在一审答辩状、庭审调查中均予承认；2.被上诉人称对金润家园小区征收，是为了完善城市基础设施建设和公共利益，按照房屋征收的规定启动的房屋征收程序，但所提交的证据均是棚户区改造征收必备文件，没有文件证明是为了公共利益征收；3.金润家园小区181户，150户不同意拆迁；4.金润家园小区也不在2020年度棚户区改造计划内，棚户区改造项目全国已经结束，不再批准新的改造计划。请求撤销原判，确认鱼台县人民政府借棚户区××小区房屋实施征收的行为违法。 鱼台县人民政府辩称，1.依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条规定，答辩人对国有土地上的房屋征收具有法定职权。答辩人原审中提交的证据，足以证明对金润家园小区的房屋征收，未列入棚户区改造年度计划，更未借用棚户区改造名义实施房屋征收，对金润家园小区的房屋征收，符合“四规划、一计划”要求，完全按照法律规定实施征收；2.金润家园小区共计住户181户，已有161户居民签订补偿安置协议，完全符合该小区大多数被征收人的利益，上诉人主张150户不同意拆迁，没有事实根据。请求驳回上诉，维持原判。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，《中医院片区棚户区改造项目房屋征收决定》所确定的征收范围，除纳入到当年棚户区改造计划的360户房屋外，还包括金润家园等小区、企业房屋。鱼台县棚户区改造指挥部的棚改项目核查报告、鱼台县滨湖街道办事处的《关于启动中医院片区房屋征收程序的报告》等证据证实，该小区存在交通不便、存有安全隐患、建设密度较大、排水不畅、雨污未分流、市政设施不齐全等问题。被上诉人为改善居民生活环境、完善城市公共配套设施等目的，将该小区及其他小区、企业房屋，与纳入到当年棚户区改造计划的360户房屋，作为一个项目整体征收改造，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条五项对“基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要”，为了公共利益而征收房屋之规定。 基于依法行政的要求，即使为了公共利益的需要，房屋征收活动亦应依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的条件和程序进行。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条第一款规定，“确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划”。被上诉人提交的鱼台县发展和改革局出具的该改造项目符合《鱼台县国民经济和社会发展第十三五年规划纲要》相关条目的证明、济宁市人民政府关于鱼台县城市总体规划（2012-2030年）的批复（济政字[2012]120号）、鱼台县城市规划总体规划图（2012-2030年）、鱼台县中心城区土地利用规划图、关于鱼台县中医院片区改造项目规划情况的说明等证据，证明该项目符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。但被上诉人未提交相应的证据，证明该项目整体被“纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划”，因而作出征收决定的证据不足。原审认定被上诉人提交的证据能够证明房屋征收行为符合“四规划、一计划”，认定事实不清，应予纠正。 被诉房屋征收决定符合公共利益需要并已实施，金润家园小区大多数被征收人业已按照公布的征收补偿方案签订了补偿安置协议，且征收补偿费用足额到位，能够保证被征收人依法得到补偿和安置。为避免给国家利益、社会利益造成重大损失，本院确认被上诉人征收上诉人房屋的决定违法。 依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项、第八十九条第一款第二项之规定，判决如下： 一、撤销济宁市中级人民法院(2020)鲁08行初91号行政判决； 二、确认鱼台县××小区的房屋的决定违法。 一、二审案件受理费各50元，共计100元，均由被上诉人鱼台县人民政府负担。 本判决为终审判决。 审判长  刘晓华 审判员  公韶华 审判员  张晓宁 二〇二一年一月十九日 书记员  牛聪颖