浙江省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）浙行终1818号上诉人（原审原告）邱立成，男，1949年9月20日出生，汉族，住杭州市富阳区。被上诉人（原审被告）杭州市富阳区人民政府，住所地杭州市富阳区桂花路25号。法定代表人吴玉凤，区长。邱立成不服杭州市富阳区人民政府（以下简称富阳区政府）信息公开申请答复一案，杭州市中级人民法院于2020年9月14日作出（2020）浙01行初105号行政判决。邱立成不服，向本院提出上诉。本院于2020年10月15日立案受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。2019年9月23日，富阳区政府向邱立成作出富政信开［2019］17号信息公开申请答复，答复内容为：一、关于你申请的第1项内容，富阳区秦望区块有机更新项目采用的是协议搬迁的形式，属民事行为，而非行政行为，无需上级政府批准，故你申请的“富阳区秦望区块搬迁决定公告前征收土地、房屋搬迁经上级政府批准文件”的政府信息不存在。二、关于第2项内容，杭州市富阳区××区块有机更新指挥部系本机关设立的临时机构，现本机关向你公开杭州市富阳区××区块有机更新指挥部的成立文件（详见附件一）。三、关于第3项、第4项内容，该项目搬迁人为杭州富阳城市建设投资集团有限公司，搬迁实施单位为杭州市富阳区人民政府富春街道办事处、杭州市富阳区人民政府春江街道办事处、杭州市富阳区场口镇人民政府。上述搬迁人、搬迁实施单位已在《富阳区××区二房屋搬迁公告》及其附件中予以明确，本机关并未制作独立的授权文件、任命书、承诺书。故你申请的“杭州富阳城市建设投资集团有限公司为搬迁人的授权决定文件”“杭州市富阳区人民政府春江街道办事处为搬迁实施单位授权决定书、派出机关任命书、实施搬迁不得营利为目的承诺书”的政府信息不存在。另外，本机关向你公开《富阳区××区二房屋搬迁公告》及其附件《富阳区××区二房屋搬迁补偿安置方案》（详见附件二）。四、关于第5项内容，该有机更新项目集体土地住宅房屋的权属认定标准为：房屋实际所有人为宅基地使用权人的，以宅基地或建房批准手续为认定依据，房屋实际所有人为非宅基地使用权人的，以联建协议、析产协议、赠与协议、买卖合同、拍卖文件等材料为认定依据。以上内容本机关未制作单独的决定书，但在杭州市富阳区××区块有机更新指挥部制作的《秦望区块有机更新政策宣传手册》“热点问答”之第18项问答内容中已经明确，现向你公开《秦望区块有机更新政策宣传手册》“热点问答”有关内容（详见附件三）。五、关于经补正的第6项内容第①点所述（春江富源01组）（02-02-101）264号协议，本机关未查到符合该编号的协议。结合第②点所述（春江富源01组）（02-02-101）264号户主为来金富，本机关查到编号为（春江富源02组）（Ｂ-02-33-101）的协议被搬迁人为来金富，搬迁房屋位于××路××号××室，故向你公开被搬迁人来金富编号（春江富源02组）（Ｂ-02-33-101）的房屋搬迁产权调换协议（详见附件四）。第②点表述为“……为什么春江办事处不履行联建协议的补偿”，在性质上属于咨询，不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》调整的范畴。关于第③点“要求提供不予认定补偿与安置的依据（2017）一份，搬迁主体：杭州市富阳城市投资有限公司，实施单位派出机关春江街道办事处授权委托书一份”的申请，请见本机关上述答复之第三项和第四项。6.经补正的第7项内容涉及多个房屋搬迁货币补偿协议和房屋搬迁产权调换协议。具体如下：编号（春江富源01组）（Ｂ-02-02-502）的协议为房屋搬迁产权调换协议，被搬迁人为包光来；未查到符合“桂民权编号（春江富源01组）（02-02-201）”的协议，查到编号（春江富源01组）（Ｂ-02-01-201）协议的被搬迁人为桂民权；未查到符合“叶福祥编号（02-02-301）”的协议，查到编号（春江富源01组）（Ｂ-02-02-302）协议的被搬迁人为叶福祥；未查到符合“朱英编号（02-20-401）的协议，查到编号（春江富源01组）（Ｂ-02-01-401）协议的被搬迁人为赵东明，赵东明的妻子是朱英；未查到符合“章金娟编号（02-02-402）”的协议，查到编号（春江富源01组）（Ｂ-02-02-402）协议的被搬迁人为华泽枫，华泽枫的母亲是章金娟；未查到符合“钟陆高编号（02-02-501）”的协议，查到编号（春江富源01组）（Ｂ-02-01-501）协议的被搬迁人为钟陆高；未查到符合“包光来编号（02-20-502）”的协议，查到编号（春江富源01组）（Ｂ-02-02-502）协议的被搬迁人为包光来；未查到符合“应君旭编号（02-02-601）”的协议，查到编号（春江富源01组）（Ｂ-02-01-601）协议的被搬迁人为应君旭；查到章宪斌为被搬迁人的协议编号为（春江富源01组）（Ｂ-02-02-602）。因此，向你公开以下协议和相关资料（详见附件四）：被搬迁人来金富，编号（春江富源02组）（Ｂ-02-33-101）房屋搬迁产权调换协议一份；被搬迁人桂民权，编号：（春江富源01组）（02-01-201）房屋搬迁货币补偿协议一份；被搬迁人叶福祥，编号：（春江富源01组）（02-02-302）房屋搬迁产权调换协议一份；被搬迁人赵东明，编号：（春江富源01组）（02-01-401）房屋搬迁产权调换协议一份，《集体土地房屋买卖调查分表》一份，载明朱英为赵东明妻子；被搬迁人华泽枫，编号：（春江富源01组）（02-02-402）房屋搬迁产权调换协议一份，《集体土地房屋买卖调查分表》一份，载明章金娟为华泽枫母亲；被搬迁人钟陆高，编号：（春江富源01组）（02-01-501）房屋搬迁产权调换协议一份；被搬迁人包光来，编号：（春江富源01组）（02-02-502）房屋搬迁产权调换协议一份；被搬迁人应君旭，编号：（春江富源01组）（02-01-601）房屋搬迁产权调换协议一份；被搬迁人章宪斌，编号：（春江富源01组）（02-02-602）房屋搬迁产权调换协议一份。原审法院认定：2019年7月15日，邱立成向富阳区政府提出政府信息公开申请，申请公开“1、富阳区秦望区块搬迁决定征收土地、房屋搬迁，经上级政府批准书批文号（2017.7.20），要求在公告前的批准文件；2、富阳区政府研究决定成立秦望区块搬迁指挥部文件；3、杭州富阳城市建设投资集团有限公司为搬迁人的授权决定文件；4、杭州市富阳区人民政府春江街道办事处为搬迁实施单位授权决定书、派出机关任命书、实施搬迁不得营利为目的承诺书；5、宅基地使用权、房屋所有权证不予补偿与安置的认定依据决定书，以联建协议、买卖协议为认定依据于补偿安置文件；6、西堤南路264号房屋土地使用权人来金富，房屋实际使用人村民徐爱云已故，双方签订联建协议101室房屋未予分文补偿，居住15年被占；7、申请人房屋土地使用权、房屋所有权人不予补偿与安置，其他人的以联建协议、买卖协议给予补偿与安置，要求实施单位春江办事处出具认定依据书、相关补偿与安置协议书涉及申请人的切身利益。”富阳区政府于2019年7月17日收到该申请，于2019年7月25日作出富政信补［2019］第1号《信息公开申请补正告知书》，要求邱立成确认其申请公开的第6项、第7项信息的表述，并提供该政府信息的名称、文号或者便于查询的其他特征性描述。2019年7月29日，富阳区政府收到邱立成的《信息公开补正申请》，明确申请公开的第6项信息为“①富阳区××区二住宅房屋搬迁产权调换协议（春江富源01组）（02-02-101）264号；②富阳区××区二住宅房屋搬迁货币补偿协议编号：（春江富源01组）（02-02-101）264号，户主来金富获得全部补偿，其中有我母亲徐爱云101室房子，是经联建协议约定的，本村村民另无宅基地和住房、分户，为什么春江办事处不履行联建协议的补偿；③要求提供不予认定补偿与安置的依据（2017）一份，搬迁主体：杭州富阳城市投资有限公司、实施单位派出机关春江街道办事处授权委托书一份”、第7项信息为“申请人房屋是富阳区××区二住宅房屋搬迁货币补偿协议编号（春江富源01组）（Ｂ02-02-502）片区一、片区住宅房屋搬迁产权调换协议编号（春江富源01组）（Ｂ02-02-502）。同时提供其他户主信息：富阳区××区二住宅房屋搬迁货币补偿协议、产权调换协议，户主姓名：桂民权编号是（春江富源01组）（02-02-201）、叶福祥编号（02-02-301）编号（02-02-302）、朱英编号（02-20-401）、章金娟编号（02-02-402）、钟陆高编号（02-02-501）、包光来编号（02-20-502）、应君旭编号（02-02-601）、章宪斌编号（02-02-602）以上户主为联建协议、买卖协议有效补偿依据”。经延期，富阳区政府于2019年9月23日作出富政信开［2019］17号信息公开申请答复，并向邱立成邮寄送达。邱立成不服提出诉讼，请求确认富阳区政府作出的富政信开［2019］17号信息公开申请答复内容违法，撤销该答复，并要求被告重新答复。原审法院认为：《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十六条规定“对政府信息公开申请，行政机关根据下列情况分别作出答复：……（二）所申请公开信息可以公开的，向申请人提供该政府信息，或者告知申请人获取该政府信息的方式、途径和时间；……（四）经检索没有所申请公开信息的，告知申请人该政府信息不存在；……”本案原告邱立成向被告富阳区政府共申请公开7项信息。结合原告政府信息公开申请的内容可知，原告申请公开的第1项、第3项、第4项信息为上级政府对富阳区××区二进行房屋搬迁的批准文件、决定杭州富阳城市建设投资集团有限公司为搬迁人的授权决定书、决定杭州市富阳区人民政府春江街道办事处为搬迁实施单位的授权决定书、派出机关任命书和实施搬迁不得以营利为目的的承诺书。本案中并无证据证明被告在该搬迁项目中制作或获取并以一定形式记录、保存了上述批准文件、授权决定书、任命书和承诺书，原告亦未提供线索指向上述信息的存在。《富阳区××区二房屋搬迁公告》中明确，搬迁人和搬迁实施单位系经被告研究决定。据此被告告知原告其申请公开的第1项、第3项、第4项信息不存在，并向原告提供上述公告及所附房屋搬迁补偿安置方案符合法律规定。原告申请公开的第2项信息为富阳区政府研究决定成立秦望区块搬迁指挥部的文件。该区块的搬迁指挥部系指杭州市富阳区××区块有机更新指挥部，被告将《杭州市富阳区人民政府办公室关于成立杭州市富阳区××区块有机更新指挥部的通知》向原告提供亦符合法律规定。原告申请公开的第5项信息为宅基地使用权、房屋所有权证不予补偿与安置的认定依据决定书、以联建协议、买卖协议为认定依据的补偿安置文件。这一项申请实质系要求公开案涉搬迁项目补偿安置中住宅房屋权属认定标准的载体。被告确认其未针对案涉搬迁项目补偿安置中住宅房屋权属认定标准制作认定依据决定书，本案中亦无证据证明原告主张的认定依据决定书存在。《秦望区块有机更新政策宣传手册》之“热点问答”一节载有案涉搬迁项目集体土地住宅房屋权属认定的标准，被告将该节内容向原告提供并无不当。原告申请公开的第6项信息含3点内容。第1点系要求公开案涉搬迁项目中编号为（春江富源01组）（02-02-101）264号的住宅房屋搬迁产权调换协议。在未查找到该编号协议的情况下，结合原告第2点中所述的该户户主为来金富的信息，被告将其保存的来金富户的住宅房屋搬迁产权调换协议予以提供，亦无不当。原告申请公开第2点及第3点中的“不予认定补偿与安置的依据”信息，其实质系对案涉搬迁项目补偿安置工作的质疑，并非《中华人民共和国政府信息公开条例》规制的政府信息公开申请，不属于政府信息公开案件的审查范围。第3点中要求公开“搬迁主体：杭州富阳城市投资有限公司、实施单位派出机关春江街道办事处授权委托书”的申请与原告第3项、第4项申请重复。原告在第7项中申请公开案涉搬迁项目中桂民权户、叶福祥户、朱英户、章金娟户、钟陆高户、包光来户、应旭君户和章宪斌户相应编号的住宅房屋搬迁货币补偿协议、住宅房屋搬迁产权调换协议。考虑到原告可能存在编号书写的误差，在未查找到原告所述编号相应协议的情况下，被告将其保存的桂民权户住宅房屋搬迁货币补偿协议、叶福祥户、钟陆高户、包光来户、应旭君户的住宅房屋搬迁产权调换协议及与朱英、章金娟相关的住宅房屋搬迁产权调换协议及集体土地房屋买卖调查分表向原告提供，已充分履行政府信息公开职责。“（春江富源01组）（Ｂ02-02-502）”为包光来户房屋搬迁产权调换协议的编号，故原告要求公开该编号协议的申请与上述公开包光来户协议的申请同一。“章宪斌编号（02-02-602）”的协议所指向的是章宪斌户的住宅房屋搬迁产权调换协议，本案被告已作提供。第7项中要求公开“以上户主为联建协议、买卖协议有效补偿依据”的申请，亦非《中华人民共和国政府信息公开条例》规制的政府信息公开申请，不属于政府信息公开案件的审查范围。被告在收到原告提出的政府信息公开申请后，要求原告作出补正。被告于2019年7月29日收到原告提出的补正申请，经延期于2019年9月23日作出案涉政府信息公开申请答复并向原告送达，程序符合《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十条、第三十三条第二款的规定。综上，原告的起诉理由不能成立，其诉讼请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告邱立成的诉讼请求。邱立成上诉称，上诉人不服案涉信息公开申请答复第一条内容是采用协议拆迁，民事行为，而非行政行为，无需上级人民政府批准的违法答复，而提起行政起诉，拆迁行政行为违法。征收集体土地房屋，必须取得省级人民政府的征地审批，否则就是违法征收。本案协议拆迁违反《土地管理法》第二条第四款国家为了公共利益的需要。被上诉人未经批准进行协议拆迁的行政行为违反《土地管理法》《土地管理法实施条例》等规定，本质就是违法拆迁。根据《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》法释（2011）17号第一条第（5）项规定，行政机关在政府信息公开工作中的其他行政行为，侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织认为政府信息公开行政行为，侵犯其合法权益造成损害的，可以一并或单独提起行政赔偿诉讼。上述人提起行政诉讼要求确认协议拆迁违法的请求，符合法律规定。上诉人持有建房批准用地使用权，房屋所有产权证的全部登记，拆迁安置补偿理应归属产权所有者。被上诉人拆迁补偿认定依据是以联建协议，买卖合同为安置补偿依据进行拆迁安置补偿于法不符，侵犯了上诉人房屋合法权益。案涉信息公开申请答复的第一条内容违法，严重侵犯原告的合法权益。一审法院未经对协议拆迁合法审查和处理，反而支持被上诉人协议拆迁的行为为合法性，支持被上诉人信息答复第一条内容为合法性，要求上级法院依法予以撤销违法判决。请求二审撤销本案一审判决，改判支持原审诉讼请求。富阳区政府答辩称，一、被上诉人已经按照信息公开条例的规定予以及时答复，程序合法。2019年7月17日上诉人提出《关于集体土地征收、房屋搬迁征收信息公开申请》，2019年7月29日提出《信息公开补正申请》。2019年8月23日答辩人向上诉人送达《杭州富阳区人民政府信息公开申请答复延期告知书》，信息答复期限延长至2019年9月24日，答辩人于2019年9月23日作出了富政信开[2019]17号《杭州市富阳区人民政府信息公开申请答复书》并予以送达，信息公开程序合法，符合法律规定。上诉人提出的多项政府信息公开申请，答辩人按照《政府信息公开条例》的相关法律规定公开。二、本案信息公开所涉及的搬迁行为是否合法，上诉人是否已获得合法补偿，不属于政府信息公开是否合法的审查范围，上诉人应另案解决。政府信息公开案件审查的是政府针对信息公开申请作出的政府信息公开答复这一具体行政行为本身是否合法，政府信息公开答复亦是对政府信息是否客观存在以及是否属于公开范围进行的客观回复，依据《政府信息公开条例》的相关规定，对行政机关在履行行政管理职能过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息，应当公开的依法予以公开，对未制作、未保存的政府信息，告知申请人该信息不存在。上诉人上诉状中以大量篇幅提出的关于案涉政府信息所涉及的具体搬迁行为是否合法、补偿是否合法的质疑，并非政府信息公开答复应当进行审查或答复的内容，上诉人应当另行提出。请求驳回上诉，维持原判。经审理，本院对原审判决认定的事实予以确认。本院认为，《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十六条规定“对政府信息公开申请，行政机关根据下列情况分别作出答复：……（二）所申请公开信息可以公开的，向申请人提供该政府信息，或者告知申请人获取该政府信息的方式、途径和时间；……（四）经检索没有所申请公开信息的，告知申请人该政府信息不存在；……”本案中，根据查明事实，上诉人邱立成向富阳区政府共申请公开7项信息，富阳区政府作出的富政信开[2019]17号信息公开申请答复，均已经依据上述规定，对于所申请公开信息可以公开的，向申请人提供了该政府信息，或者告知了获取该政府信息的方式、途径和时间；对于经检索没有所申请公开信息的，告知了该政府信息不存在。原审判决结合上诉人邱立成政府信息公开申请的具体内容、富政信开[2019]17号信息公开申请答复内容，进行了明确的分析认定，对信息公开申请答复程序进行了审查，判决驳回上诉人诉讼请求，并无不当。根据上诉人提出上诉理由，上诉人实质系认为被上诉人相关拆迁补偿行为侵犯了其合法权益，但因本案系属于政府信息公开案件，并不属于本案审查范围，上诉人如存在异议应当对相应具体行政行为另行提出。政府信息公开系主要解决相应政府信息是否存在及应否公开等问题，富阳区政府作出富政信开[2019]17号信息公开申请答复中，其中“一、关于你申请的第1项内容，富阳区秦望区块有机更新项目采用的是协议搬迁的形式，属民事行为，而非行政行为，无需上级政府批准，故……”，相关表述超出信息公开答复范围，存在不当，予以指正。综上，原判认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。上诉人所提上诉理由不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人邱立成负担。本判决为终审判决。审判长  吕柏超审判员  马良骥审判员  张 榆二〇二一年一月五日书记员  韦若莎