浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）浙行终1871号上诉人（原审原告）娄树葱，男，1955年7月21日出生，汉族，户籍地浙江省温州市龙湾区。被上诉人（原审被告）温州市龙湾区人民政府，住所地浙江省温州市龙湾区行政管理中心大楼**。法定代表人夏禹浆，代区长。委托代理人余隐，北京京师（温州）律师事务所律师。委托代理人施明强，北京京师（温州）律师事务所律师。娄树葱诉温州市龙湾区人民政府（以下简称龙湾区政府）不履行其他法定职责一案，温州市中级人民法院于2020年9月23日作出（2019）浙03行初940号行政裁定。娄树葱不服，向本院提出上诉。本院于2020年10月23日立案受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。原审法院经审理查明：原告娄树葱有房屋坐落于温州市龙湾区××街道××村××路××号，温州市人民政府于1999年11月向其颁发温集用（99）字第16044号集体土地使用证。2017年4月10日，浙江省人民政府作出浙土字Ａ〔2016〕-0403号建设用地批准意见书，批准温州市本级城镇低效用地再开发2016年度第二十五批次建设用地，征收永中街道双何村集体土地168.2955亩，原告房屋所涉土地在征收范围内。2017年6月27日，原告与永中街道办事处就涉案房屋补偿及搬迁相关事宜签订编号为ｓｈ-117的《住宅用房货币补偿协议书》。2018年6月27日，温州市人民政府作出温政土征龙〔2018〕19号《关于龙湾区永中街道双何村征地补偿安置方案的批复》。2019年8月30日，原告向被告龙湾区政府邮寄提交《未登记房屋调查认定申请书》，申请被告组织人员对其涉案房屋进行未登记建筑调查认定。被告收到后未对原告的上述申请作出答复。原告认为被告未予答复的行为已构成行政不作为，故提起本案诉讼，请求确认龙湾区政府未依法履行对未登记房屋进行调查认定的法定职责违法，并责令其依法作出调查认定。原审法院认为，涉案房屋系集体土地上房屋。温州市人民政府温政发〔2013〕101号《关于规范温州市区征收集体土地涉及房屋补偿工作的实施意见》第二条、第三条规定，征收土地公告发布后，各区房屋征收机构参照《温州市区国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》（市人民政府令第126号）等有关规定，公布房屋补偿范围、组织房屋情况调查等；征收集体土地涉及房屋补偿方式、补偿标准、奖励和补助，参照《温州市区国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》和温政发〔2012〕19号《温州市区城市建设房屋征收城中村改造农房集聚建设补偿实施办法的通知》等有关规定执行。据此，温州市集体土地上房屋在征收补偿程序中涉及未登记建筑的，可参照国有土地上房屋进行调查认定。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十五条规定：“房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，被征收人应当予以配合。调查结果应当在房屋征收范围内向被征收人公布。”《温州市区征收国有土地上未登记房屋认定办法》第三条第一款规定：“征收范围内的未登记房屋，由房屋所在地的区人民政府（或功能区）组织城乡规划、国土资源、城管与执法、房屋征收等部门及所在地街道办事处（乡镇政府）进行认定。”《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”结合上述条款的规定，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条第二款有关“依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理”职责，一般应依法属于市、县级人民政府确定的房屋征收部门以及县级以上地方人民政府城乡规划主管部门等的法定职责，而被告作为县级政府，并不负有对未登记房屋合法性直接作出认定的职责。故原告要求对涉案房屋合法性作出认定，可依法向相关职能部门主张。且被告庭后亦已提交温州市龙湾区综合行政执法局作出的立案审批表，主张职能部门已经对涉案房屋是否属于违法建筑决定立案调查。原告主张被告龙湾区政府负有直接对涉案房屋合法性作出认定的职责，缺乏事实和法律依据，不予采纳。综上，原告娄树葱的起诉不符合法定起诉条件，依法应予驳回。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十三条第二款之规定，裁定驳回原告娄树葱的起诉。娄树葱上诉称：上诉人位于温州市龙湾区××街道××村××路××号的房屋总建筑面积约306.64平方米，建房时都提交了相关的用地审批手续，后期也获得了土地使用权证书，在拆迁过程中被上诉人负有对未登记房屋合法性进行认定的职责。原审裁定认定事实、证据和适用法律均存在错误。1.本案的核心和关键是被上诉人是否具有对未登记房屋进行调查、认定的法定职责，而不是被上诉人是否负责集体土地的征收与补偿。原审法院不依法认定，以“在温州市范围内，由温州市人民政府负有集体土地的征收与补偿”为由判定上诉人提起本案诉请缺乏事实和法律依据，存在根本错误。2.根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条第二款“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。”根据《温州市人民政府办公室关于印发温州市区征收国有土地上未登记房屋认定办法的通知》（温政办［2012］74号）“对未登记房屋的初步认定结论、复查结论及复核结论均应公示。各环节认定结论生效后，均应出具由区人民政府（或功能区）未登记房屋认定机构统一制作的未登记房屋认定书，并由所在地街道办事处（乡镇政府）或建设项目牵头单位送达当事人。”据此，被上诉人作为县级人民政府负有对未登记房屋进行调查认定的法定职责。3.一审法院以温州市龙湾区行政综合执法局对上诉人房屋是否属于违法建筑进行立案为由裁定驳回上诉人起诉，没有法律依据和事实依据。违法建筑处罚程序不能替代未登记建筑认定程序，两个程序虽然事实相同，但角度不同。未登记建筑认定程序，是多部门联合对房屋进行综合评价，最终由区政府考虑房屋建造的历史成因以及过错程度，基于一户一宅制度结合建房家庭人口情况以及建造时的农村建房政策进行综合认定，以保障被拆迁人的合法利益。同时，也避免行政机关对于无证房屋都认定违法建筑的一刀切做法。城管部门仅是从城市管理的角度对无规划许可证的建筑进行认定，并无行政职权评价农村建房土地管理制度，也不会考虑建房人口一户一宅的情况。其逻辑非常简单，即便有农村土地使用权证，只要没有规划许可证，就是违法建筑，就应当拆除，这是简单机械的理解法律，与未登记建筑认定程序的目的相悖。综上所述，请求撤销一审裁定，指令温州市中级人民法院继续审理。龙湾区政府答辩称：一审裁定认定事实清楚、适用法律正确，上诉人娄树葱的上诉请求及相应事由均不成立。1.龙湾区政府不负有对未登记房屋合法性直接作出认定的职责。《关于规范温州市区征收集体土地涉及房屋补偿工作的实施意见》(温政发(2013)101号)第二条的规定：“征收土地公告发布后，各区(功能区)房屋征收机构参照《温州市区国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》(市人民政府令第126号)等有关规定，公布房屋补偿范围、通知相关部门暂停办理相关手续、组织房屋情况调查、拟定房屋补偿方案，开展房屋补偿方案的征求意见及听证等工作。市人民政府委托区(功能区)人民政府(管委会)批准房屋补偿方案，并予以公告。”根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十五条的规定：“房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，被征收人应当予以配合。调查结果应当在房屋征收范围内向被征收人公布。”《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条第二款的规定：“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给予补偿；对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿。”《温州市区征收国有土地上未登记房屋认定办法》第三条第一款的规定：“征收范围内的未登记房屋，由房屋所在地的区人民政府(或功能区)组织城乡规划、国土资源、城管与执法、房屋征收等部门及所在地街道办事处(乡镇政府)进行认定。”由此可见，龙湾区政府对于涉案未登记房屋合法性不负有直接作出认定的法定职责。2.上诉人娄树葱不具有原告主体资格。2017年6月27日，上诉人与征地房屋补偿实施单位温州市龙湾区永中街道办事处签订《住宅用房货币补偿协议书》。合同签订后，上诉人已将涉案房屋腾空、移交永中街道办事处，并且该房屋已于2017年11月被统一拆除。2017年8月4日、2018年9月15日，永中街道办事处按约向上诉人支付了补偿款938372元、403529元，《住宅用房货币补偿协议书》中约定的房屋征收补偿总价1340531元已经全额付清。另查明，2018年6月27日，温州市人民政府作出《关于龙湾区永中街道双何村征地补偿安置方案的批复》，批准征收涉案房屋所在土地及相应补偿安置方案。2018年6月6日，永中街道双何村村民委员会确认收到征地事务机构足额支付的征地补偿费用12521185元。因此，涉案房屋所在的土地已被征收为国有，涉案房屋已被依法征收并拆除，上诉人主张对涉案房屋所享有的物权已经灭失。故娄树葱不具有诉讼主体资格。综上所述，原审裁定认定事实清楚、适用法律正确，请求驳回上诉，维持原审裁定。经审查，本院对原审裁定认定的事实予以确认。本院认为，公民、法人或者其他组织提起履行法定职责之诉，应以该机关具有相应职责为前提。根据温州市人民政府温政发〔2013〕101号《关于规范温州市区征收集体土地涉及房屋补偿工作的实施意见》第二条、第三条之规定，案涉集体土地上房屋涉及未登记建筑的，可参照国有土地上房屋进行调查认定。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十五条规定：“房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，被征收人应当予以配合。调查结果应当在房屋征收范围内向被征收人公布。”《温州市区征收国有土地上未登记房屋认定办法》第三条第一款规定：“征收范围内的未登记房屋，由房屋所在地的区人民政府（或功能区）组织城乡规划、国土资源、城管与执法、房屋征收等部门及所在地街道办事处（乡镇政府）进行认定。”《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”综合上述规定，对征收范围内未经登记建筑进行调查、认定一般应属于市、县级人民政府确定的房屋征收部门以及县级以上地方人民政府城乡规划主管部门等的法定职责。被上诉人龙湾区政府不负有对案涉未登记建筑进行调查、认定的职责。且在本案审理期间，温州市龙湾区综合行政执法局已对案涉房屋是否属于违法建筑决定立案调查。故龙湾区政府对上诉人的申请未予答复，对上诉人的权利义务并不产生实际影响。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第十项规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。综上，原审裁定驳回起诉，并无不当，依法应予维持。上诉人提出的上诉理由不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 张 榆审判员 马良骥审判员 李竺娉二〇二一年一月四日书记员 吴 琳