山东省鄄城县人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁1726行初88号 原告申建军,男,1966年5月1日出生,汉族,住菏泽市牡丹区,现住菏泽。 委托诉讼代理人王树志，北京市旷博律师事务所律师。 被告菏泽市牡丹区住房和城乡建设局，住所地菏泽市牡丹区东方红西街二所嘉苑。 法定代表人屠博宇，局长。 出庭应诉负责人钱瑞成，副局长。 委托诉讼代理人李忠顺，住单位。 原告申建军因请求确认菏泽市牡丹区人民政府行政行为违法一案，于2020年8月10日向菏泽市中级人民法院提起行政诉讼。在审理过程中，原告申建军同意将菏泽市牡丹区住房和城乡建设局列为被告，菏泽市中级人民法院作出（2020）鲁17行初326号行政裁定书，本案移送鄄城县人民法院管辖。本院于2020年11月3日以行政强制及行政赔偿案由立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年12月21日公开开庭进行了审理。原告申建军及其委托诉讼代理人王树志，被告菏泽市牡丹区住房和城乡建设局的负责人钱瑞成、委托诉讼代理人李忠顺到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 原告诉称，2017年3月24日，菏泽市牡丹区人民政府发布《关于牡丹区2017-1号地块房屋征收通告》。原告仅有的位于菏泽市××号楼××单元××室在此公告征收范围内。被告是具体负责该项工作的实施单位，并派员与原告协商拆迁补偿安置事宜。因原告房屋内墙壁有不可移动字画藏品需要鉴定评估，双方协商一致同意请鉴定机构进行评估，然后签订《拆迁补偿安置协议》。鉴定机构经鉴定评估，室内墙壁字画价值160万元，被告未提出任何异议。但由于被告迟迟不给鉴定部门出具正式委托书，致使鉴定部门无法出具正式评估报告。原告多次找被告协商签订《拆迁补偿安置协议》，被告却以等待研究为借口拖延时间，迟迟不予答复，致使原告自2017年3月至今在外租住房屋，租金达7万余元。 此间，被告在未通知原告及其他拆迁户，就单方指派施工人员强行拆除楼中供暖设备及其他公共设施，部分单元的楼梯被锯掉，因原告所在单元有人居住，楼梯没有锯，破坏了整个居住环境。更为严重的是被告拆除供暖设备，造成原告地下室被水大量浸泡，不仅无法进入，更严重的是地下室价值20余万元的名贵字画、藏石、藏品被水浸泡损坏。由于被告违法拆迁，不仅给原告及家人精神上造成极大损害，同时造成更大经济损失。根据法律规定，由于被告违法拆迁，不依法依规履行职责，怠于签订《拆迁补偿安置协议》，给原告造成损失，应当承担法律责任，故提起诉讼，请求：1、确认拆除菏泽市××号楼的供暖设备违法。2、判令被告因违法拆迁给原告造成的字画、藏品损失价值180万元。3、请求判令被告赔偿原告自2017年4月至2020年4月租房租金7万元。4、判令被告按照征收公告中的房屋调换政策补偿安置费，原告要求选择产权调换，安置费该补偿的补偿。5、判令被告承担诉讼费用。 原告为证明其主张，向本院提交以下证据： 第一组证据，关于主体方面。 证据1、致牡丹区2017-1号地块房屋征收范围内被征收人的一封信。 证据2、牡丹区2017-1挑选产权调换房屋先后顺序办法。 证据3、关于牡丹区2017-1号地块房屋征收补偿方案（征求意见稿）的说明。 证据4、菏泽市牡丹区人民政府关于牡丹区2017-1号地块房屋征收通告。 证据1-4证明原告房屋在征收改造范围内。 证据5、签订协议须知，证明被征收人是与被告签订协议。 证据6、被告与原告同一栋楼居民李殷红签订的房屋征收产权调换协议书，证明被告是拆迁征收主体。 证据7、被告与原告同一栋楼居民祝国防签订的房屋征收产权调换协议书，证明被告是拆迁征收主体。 第二组证据，关于损害事实方面。 证据1、刘同美证言。 证据2、郑立红证言。 证据3、朱爱芹证言。 证据4、王瑞芝证言。 证据5、现场照片。 证据1-5证明被告违法拆除暖气设施。 第三组证据，关于损害赔偿方面。 证据1、赵弟波证言。 证据2、杨文斌证言。 证据3、卞新力证言。 证据1-3证明被告指派评估专家到现场进行评估，因未给评估单位委托书而没有出具评估报告。 被告菏泽市牡丹区住房和城乡建设局辩称，一、被告未参与实施原告诉称的房屋配套设施拆除行为。虽然被告是该区域的房屋征收部门，但根据《菏泽市牡丹区住房和城乡建设局职能配置》第三条第九项“拟定全区国有土地上房屋征收补偿中长期规划、年度计划并组织实施。贯彻落实国家、省、市有关房屋征收与补偿的法律、法规及政策，研究制定我区房屋征收与补偿的相关实施意见并组织实施”之规定，本单位的职权范围不包括具体的房屋拆除和配套设施拆除工作。在开展房屋征收与补偿工作中，对于签订协议的房屋拆除工作是由国资部门委托拆旧公司进行，被告不组织也不参与，对于这种未签订协议也未作出补偿决定的房屋拆除工作，被告更不会实施和参与该类房屋的拆除行为，所以，被告房屋征收部门的身份与原告诉称的拆除行为没有关联性。二、被告不是本案适格主体。虽然《最高人民法院关于适用的解释》第二十五条规定：“市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作过程中作出行政行为，被征收人不服提起诉讼的，以房屋征收部门为被告。征收实施单位受房屋征收部门委托，在委托范围内从事的行为，被征收人不服提起诉讼的，应当以房屋征收部门为被告。”但原告至今未签订征收补偿协议，涉案房屋亦未被拆除，本案被诉拆除行为更不属于房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作过程中作出的行政行为，被告即没有接到过区政府关于强制拆除的书面行政命令，也没有作出过该强制拆除行为的书面决定，也没有作出事实行为。所以不是本案适格被告，应当驳回原告对被告的诉请。另外原告在其本人提供的两名书证中，均详细描述了拆除单位系指挥部拆除人员和拆迁队所为，原告明知牡丹区住房和城乡建设局不是被诉行为主体还将其列为本案被告，更应驳回其诉请。三、如原告认为被告强拆原告房屋配套设施，应负初步证明责任。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。所谓有事实根据，是指诉讼标的能够固定，且能够被特定化或者被识别所需的最低限度的事实。一般情况下，起诉人要明确指出行政机关作出的行政行为，如果是针对行政机关作出的书面行政决定等行政行为，应当提供该书面决定，如果是针对行政机关的事实行为，则需要提供初步的证据证明行政机关实施了该事实行为。原告认为被告实施了拆除行为，应当提供初步的证据证明实施了该事实行为。原告认为对其合法财产造成的损失，也应由原告承担相应的举证责任。四、原告要求赔偿租金7万元没有法律依据。原告从涉案房屋搬离系个人自愿行为，由此产生的经济支出也应当由原告本人承担。综上所述，事实上，被告没有实施原告诉称的拆除行为，程序上，也不是本案的适格主体，原告提起起诉是没有事实根据及法律依据，应驳回原告起诉。 被告菏泽市牡丹区住房和城乡建设局未提交证据。 原告提交的证据均经庭审质证，各方的质证意见均记录在卷。 经庭审质证，本院对原告提交的证据作如下确认：对第一组证据，被告对其真实性无异议，本院予以确认。对第二组证据中的证人证言，因证人未出庭，该证据不符合证据规则的规定，本院不作为有效证据。对现场照片，能够反映客观情况，对其真实性本院予以认定。对第三组证据中的证人证言，因证人未出庭，该证据不符合证据规则的规定，本院不作为有效证据采信。 经审理查明，2017年3月24日，菏泽市牡丹区人民政府作出《牡丹区2017—1号地块房屋征收决定书》，决定对该项目建设范围内的房屋及其附属物进行征收，征收范围：大堤以东、中华路以南、天泽园以西、洙水河以北（以规划部门划定的征收红线为准），征收部门为被告菏泽市牡丹区住房和城乡建设局。签订协议期限为2017年4月8日至2017年4月14日。原告位于菏泽市××号楼××单元××楼东户的房产在征收范围内。因未对原告楼房及其附属物出具评估报告，原告未与被告达成拆迁补偿协议，原告的楼房未被拆除。 原告所居住的楼内有部分住户签订了补偿协议，搬离了该楼，楼内的部分取暖设备、公共设施被拆除。原告也于2017年11月份搬离了该楼。 另查明，涉案楼内住户李殷红与原告楼房面积相同，其中李殷红房屋征收产权调换协议书中的房屋建筑面积122平方米，36个月安置费为35136元。 本院认为，关于菏泽市牡丹区住房和城乡建设局是否是本案适格被告、是否实施了拆除行为问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款、第二款规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。《最高人民法院关于适用的解释》第二十五条规定：市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作过程中作出行政行为，被征收人不服提起诉讼的，以房屋征收部门为被告。征收实施单位受房屋征收部门委托，在委托范围内从事的行为，被征收人不服提起诉讼的，应当以房屋征收部门为被告。该条是关于涉房屋征收与补偿等行政案件如何确定被告的规定，根据房屋征收补偿工作中不同阶段的责任主体，行政诉讼中的被告也有不同，被征收人对房屋征收决定、人民政府依法作出的房屋征收补偿决定不服提起诉讼的，应当以作出该决定的市、县级人民政府为被告；被征收人对征收补偿协议不服的，应当以与其签订协议的房屋征收部门为被告；被征收人对征收补偿过程中的强制拆迁、强制搬迁等行为不服的，也应当以具体组织实施征收补偿工作的房屋征收部门为被告。本案中菏泽市牡丹区住房和城乡建设局系该项目确定的房屋征收部门，原告对征收补偿过程中的强制拆迁行为不服，应以征收部门菏泽市牡丹区住房和城乡建设局为本案被告。因本案被告不能举证证明楼内共同设施确系在其不知情的情况下由相关民事主体违法强拆的，故本院推定被告实施了强制拆除行为。 关于拆除公共设施的行为是否违法问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十七条规定:“实施房屋征收应当先补偿、后搬迁。作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予补偿后，被征收人应当在补偿协议约定或者补偿决定确定的搬迁期限内完成搬迁。任何单位和个人不得采取暴力、威胁或者违反规定中断供水、供热、供气、供电和道路通行等非法方式迫使被征收人搬迁。禁止建设单位参与搬迁活动。”第二十八条第一款规定：“被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。本案中原告的房屋及附属物未评估，亦未能与被告达成征收补偿安置协议，牡丹区人民政府也未对原告作出补偿决定，被告在强制拆除被征收房屋法定条件不具备的情况下，拆除公共供暖设施，程序违法。供暖设施已拆除，综合考虑案涉整体楼房绝大多数住户已搬迁，不具有可撤销内容，依法应确认违法。 关于原告主张的损失能否支持问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利”。但对损失，原告应提供初步的证据证明其损失价值。对于原告主张的因暖气设备损坏造成水浸泡储藏室内的字画造成损失，因原告未提供初步证据，本院不予支持。对住房内墙壁上的字画，因其住房并未拆除，对住房内附属物并未造成损害，对原告该主张本案中不予支持。因住房楼内取暖设施及部分公共设施被拆除，造成楼内环境较差，楼内居民生活质量下降，原告不得已搬离租房居住，对于房租亦属于原告的损失，对此被告应当予以赔偿，数额参照同一栋楼内住户的临时安置费标准计算，暂计算36个月为35136元。 关于原告请求房屋安置及货币补偿问题。本院认为，房屋安置及货币补偿应以事实清楚、证据充分或者已经签订房屋征收补偿安置协议为基础。本案中，原告房屋尚未进行价格评估，其价值不确定，原告与被告亦未签订房屋征收补偿安置协议，原告直接请求房屋安置及货币补偿尚不具备条件，对其该请求本院不予支持，其可在具备条件后另行主张。现因被告拆除楼房的供暖设备等导致生活居住条件下降，对原告造成实质影响。被告应当采取积极补救措施，及时依法委托相关评估机构对原告的房屋进行评估，与原告协商签订房屋征收补偿安置协议。即使与原告达不成协议，被告也应报请菏泽市牡丹区人民政府及时作出征收补偿决定，以解决原告的安置和补偿问题。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项，《中华人民共和国国家赔偿法》第四条、第三十二条之规定，判决如下： 一、确认被告菏泽市牡丹区住房和城乡建设局拆除原告所居住的位于菏泽市电视台家属院3号楼的供暖设施的行为违法； 二、由被告菏泽市牡丹区住房和城乡建设局赔偿原告租金损失35136元（自2017年11月至2020年11月共36个月），于本判决生效后十日内履行完毕； 三、驳回原告的其他诉讼请求。 案件受理费50元，由被告菏泽市牡丹区住房和城乡建设局负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于山东省菏泽市中级人民法院。 审 判 长  李随兴 人民陪审员  樊庆德 人民陪审员  董东祥 二〇二一年一月八日 书 记 员  杨 旭