浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）浙行终1918号上诉人（原审原告）杭州富阳区新登镇兴华塑料模具厂，住所地浙江省杭州市富阳区新登镇金城路99号。经营者方琴芝，女，1958年5月26日出生，汉族，住浙江省杭州市富阳区。委托代理人傅增强，北京京平律师事务所律师。被上诉人（原审被告）杭州市富阳区人民政府，住所地浙江省杭州市富阳区富春街道桂花路25号。法定代表人王牮，代区长。委托代理人柴羽铭。委托代理人董雯雯，浙江五勤律师事务所律师。被上诉人（原审被告）杭州市富阳区新登镇人民政府，住所地浙江省杭州市富阳区新登镇共和街55号。法定代表人汪孝君，镇长。委托代理人章火明，浙江秦望律师事务所律师。委托代理人傅文浓，浙江秦望律师事务所实习律师。杭州富阳区新登镇兴华塑料模具厂（以下简称兴华模具厂）诉杭州市富阳区人民政府（以下简称富阳区政府）、杭州市富阳区新登镇人民政府（以下简称新登镇政府）城建行政强制一案，浙江省杭州市中级人民法院于2020年10月22日作出（2020）浙01行初215号行政裁定。兴华模具厂不服，向本院提起上诉。本院于2020年11月5日立案后依法组成合议庭，并于2020年12月10日在本院对双方当事人进行了询问。上诉人兴华模具厂的经营者方琴芝及委托代理人傅增强，富阳区政府的委托代理人柴羽铭、董雯雯，新登镇政府的委托代理人章火明、傅文浓到庭参加询问。二审中，本院组织双方当事人协调化解案涉行政争议，但最终双方未达成和解协议，协调化解期间一个月不计入审理期限。本案现已审理终结。兴华模具厂诉称，该厂是依法成立的个体工商户，合法拥有位于杭州市富阳区新登镇金城路99号地块国有土地使用权和地上经营用房所有权，并长期在此生产经营。2019年7月10日，富阳区政府批准同意新登镇政府上报的《新登镇城镇有机更新登城北路三角区块项目企业拆除（收购）补偿方案》（以下简称《拆除补偿方案》），新登镇政府遂启动了新登镇登城北路三角区块城镇有机更新项目企业拆除工作，兴华模具厂被列为该项目需要拆除的企业之一。在前期的协商沟通过程中，因补偿太低，双方没有达成补偿安置协议。2019年12月20日，新登镇政府没有出示任何强拆法律文书，即组织大量人员强行控制兴华模具厂负责人等人后，强制拆除了兴华模具厂的经营用房，导致该厂停产停业，财产损失巨大。新登镇政府的强制拆除行为超越职权，没有事实和法律依据，程序严重违法，严重侵犯了兴华模具厂的合法权益。另外，富阳区政府负责主导全区城镇低效用地再开发工作，而城镇有机更新是低效用地再开发工作的一种形式。富阳区委、区政府在批准《拆除补偿方案》前，召开区委第10次会议对新登镇城镇有机更新工作进行专题研究和部署；《拆除补偿方案》批准后，富阳区政府一直在组织、监督、指导、考核方案实施工作。因此，违法强拆的责任理应由富阳区政府和新登镇政府共同承担。综上，请求依法确认富阳区政府、新登镇政府于2019年12月20日强制拆除兴华模具厂经营用房的行政行为违法。原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定，“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告”。据此，“谁行为、谁被告”是确定行政诉讼适格被告的基本原则。本案中，根据各方当事人的陈述及在案证据可以认定新登镇政府于2019年12月20日对案涉房屋实施了强制拆除，兴华模具厂以富阳区政府为被告提起诉讼属于错列被告，经该院释明后兴华模具厂拒绝更正，故兴华模具厂对富阳区政府的起诉应予驳回。被诉行政行为系新登镇政府实施的拆房行为，兴华模具厂关于富阳区政府曾同意备案新登镇政府案涉补偿方案，故富阳区政府为本案适格被告的诉讼理由不能成立。兴华模具厂诉新登镇政府房屋强制拆除一案，应由杭州市富阳区人民法院管辖。综上，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民人和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（三）项，《中华人民共和国行政诉讼法》第十四条、第十八条第一款、第二十二条之规定，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零六条第一款第（六）项之规定，裁定如下：一、驳回兴华模具厂对富阳区政府的起诉；二、兴华模具厂诉新登镇政府一案移送杭州市富阳区人民法院。兴华模具厂上诉称：一、《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第二十条第三款规定：“没有法律、法规或者规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该机关为被告。”本案中，《拆除补偿方案》显示该方案中所列的拆除（收购）对象经过了富阳区政府的批准；该方案确定的拆除（收购）实施单位是新登镇政府，组织协调机构是新登镇城镇有机更新指挥部；该方案的主要内容是拆除企业。即作出拆除决定的单位是富阳区政府，新登镇政府只是政府文件规定的拆除实施单位。《拆除补偿方案》制定的依据是《关于拆除或搬迁工业企业补偿政策的实施意见（试行）》（富政函〔2011〕75号）。该文件的制定机关是富阳区政府，目前仍然有效。该文件通知执行的单位是“各乡镇人民政府、各街道办事处、市政府各部门、各直属单位”，文件规定了拆除或搬迁富阳区范围内的工业企业、收回土地使用权的实施对象、补偿依据、补偿标准、奖励政策和办理程序等内容。在“办理程序”中明确规定了拆除或搬迁企业的确定由有关实施主体按照相关规划和建设等要求提出拆除或搬迁企业名单，向富阳区政府提出年度拆除或搬迁企业计划申请。可见，富阳区政府才是批准和决定拆除上诉人经营用房的行为人。原审法院认定富阳区政府不是适格被告，事实不清，法律适用错误。二、新登镇政府不具有强制拆除他人经营用房的职权，故其实施的强制拆除行为应视为受行政机关的委托，相应法律责任应由委托机关承担。前述富政函[2011]75号文件就是对拆除或搬迁企业程序、如何补偿、谁来实施等事项的规定。《拆除补偿方案》是按照该文件作出的，并报请富阳区政府批准，该批准行为就是对拆除上诉人经营用房、拆除实施单位、组织协调机构、如何补偿等事项的批准。因此，原审法院基于新登镇政府自认单独实施强拆行为，就认为上诉人起诉富阳区政府没有事实根据，属于认定事实不清，适用法律错误。综上，请求撤销原审裁定，指令杭州市中级人民法院继续审理此案。富阳区政府答辩称：一、富阳区政府未曾实施涉案强制拆除行为。根据原审查明的事实，案涉房屋系新登镇政府强制拆除。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款之规定，作出行政行为的行政机关是被告，故原审法院认定上诉人以富阳区政府为被告提起诉讼属错列被告是正确的。二、富阳区政府未曾指示、委托新登镇政府实施涉案强制拆除行为。富阳区政府批准《拆除补偿方案》是对方案内容的审查把关，而不是批准新登镇政府对相关房屋强制拆除。同时，上诉人原审提交的《关于同意〈新登镇城镇有机更新登城北路三角区块项目企业拆除（收购）补偿方案〉备案的函》（富征办函〔2019〕16号）中明确要求新登镇政府在下一步的具体操作中，对于方案中没有涵盖或涵盖不全的一些个性化、特殊问题的处理意见应报区政府同意后实施，由此也可以看出富阳区政府对《拆除补偿方案》的批准不能推导出该府指示、委托新登镇政府实施了案涉强制拆除行为。富政函〔2011〕75号文件是富阳区政府针对辖内工业企业拆除或搬迁补偿的依据、标准等问题出台的实施意见，实施单位和工业企业在具体处理拆除（收购）事宜时在该意见基础上进行谈判并签订补偿等协议。该文件并没有明确实施单位可以此为依据对工业企业实施强制拆除。综上，请求驳回上诉人的上诉请求。新登镇政府答辩称：一、富阳区政府不是适格被告。案涉强制拆除行为系新登镇政府单独实施，富阳区政府既未组织也未参与。上诉人所称富阳区政府批准的《拆除补偿方案》并未涉及强制拆除上诉人厂房的内容。二、新登镇政府根据城镇有机更新的需要对新登镇城北路三角区块内企业实施整体搬迁。动迁开始后，评估公司对案涉土地及厂房进行详细评估，并由工作人员多次与上诉人协商，但均未果。案涉厂房拆除时有公证人员现场录音录像，对厂内财物进行核实造册，搬至统一堆放点并告知上诉人及时妥善保管。三、案涉厂房系违法建筑且存在重大安全隐患。案涉土地虽经批准但地上建筑物未办理任何审批手续，系违法建筑。另据调查，案涉厂房系“三合一”用途，且与该厂房连体的企业已整体拆除，案涉厂房存在极大安全隐患。综上，本案富阳区政府被告主体不适格。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”房屋拆除行为系事实行为，一般情况下作出该行为的行政机关是被告。本案中，上诉人起诉要求确认富阳区政府强制拆除其房屋的行为违法。富阳区政府否认参与实施上述行为，新登镇政府在本案诉讼中自认案涉房屋拆除行为由其单独实施。案涉《拆除补偿方案》虽经富阳区政府批准，但上述方案无法证明富阳区政府委托新登镇政府实施了案涉拆除行为。因此，在上诉人并未提交有效证据证明富阳区政府直接参与实施案涉房屋拆除行为的情况下，原审法院认定富阳区政府并非本案适格被告，并无不当。原审法院已就错列被告问题向上诉人进行了释明，但上诉人仍坚持以富阳区政府为共同被告。原审法院根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（三）项的规定，裁定驳回上诉人对富阳区政府的起诉正确。综上，上诉人提出的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  徐亮亮审判员  马国贤审判员  刘家库二〇二一年一月十三日书记员  张玉洁