山东省潍坊市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)鲁07行初157号 原告崔文长，男，1970年12月4日出生，汉族，住山东省临朐县。 原告崔瑞花，女，1972年2月21日出生，汉族，住山东省临朐县。系原告崔文长之妻。 共同委托代理人贾国昌、谭朋涛，北京市炜衡律师事务所律师。 被告临朐县人民政府。住所地：临朐县民主路102号。 法定代表人田元君，县长。 委托代理人李卫涛。 委托代理人杨宪军，山东宇明律师事务所律师。 原告崔文长、崔瑞花与被告临朐县人民政府征收补偿一案，于2020年11月11日向本院提起行政诉讼。本院受理后依法组成合议庭，于2020年12月9日公开开庭审理了本案。原告崔瑞花及二原告的共同委托代理人谭朋涛，被告临朐县人民政府的委托代理人李卫涛、杨宪军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告临朐县人民政府于2020年9月17日作出临政征补［2020］10号房屋征收补偿决定。认定崔文长、崔瑞花的私有房屋在临朐县××路××号××号楼××单元，建筑面积104.19平方米，房产证号为鲁（2016）临朐县不动产第0004544号，房产用途为住宅。该房屋在征收范围内。自动员搬迁以来，房屋征收部门与被征收人多次协商征收事宜，未达成协议。根据国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征补条例》）等法律法规和临朐县《海岳新区项目房屋征收补偿方案》的规定，提出以下补偿安置方式，被征收人可以选择其中一种：一、货币补偿方式。根据国务院《征补条例》及相关法律法规，经山东卓越全程房地产评估有限公司评估，被征收房屋房地产评估价值为614684元，搬迁补偿费1000元，临时安置补偿费6000元，合计货币补偿款为621684元。二、房屋产权调换（房屋补偿）方式。根据国务院《征补条例》第二十六条、第二十七条规定，房屋征收部门提供海岳新区建筑面积约120平方米的房产一套，作为被征收人安置用房，待安置区建成回迁后，被征收人按规定结算差价款。房屋征收部门提供旺福家园4楼约127平方米房产一套，作为被征收人的临时周转用房。被征收人应自接到本补偿决定书15日内选择相应补偿安置方式，与房屋征收部门达成协议并完成搬迁。被征收人如对本补偿决定书不服，根据国务院《征补条例》第二十六条规定，可在决定书送达之日起60日内向潍坊市人民政府申请复议，或在6个月内向人民法院提起诉讼。 原告崔文长、崔瑞花诉称：原告于2020年9月18日收到被告作出的《房屋征收补偿决定书》（临政征补[2020]10号，下称：《补偿决定》），原告认为被告作出《补偿决定》违反法定程序，据以作出补偿决定的评估报告存在诸多违法情形，依法应当撤销。具体理由如下：一、被告至今未作出征收决定，在此情况下作出《补偿决定》违反法定程序，依法应当撤销。二、被告未提交征收房屋的各项建设活动符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划的证据，也没有提交社会稳定风险评估报告，依法应当确认违法。根据《征补条例》第九条第一款：“依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。”第十二条第一款：“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。”等规定，被告没有提交征收房屋的各项建设活动符合相应规划的证据，也没有提交稳定风险评估报告，依法应当确认违法。三、因被告没有作出征收决定，剥夺了原告针对房屋征收决定的救济权利，依法应当确认违法。根据《征补条例》二十三条：“市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。”、第十四条：“被征收人对市、县级人民政府作出的房屋征收决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。”之规定，被征收人对房屋征收决定不服的，可以依法申请行政复议或提起行政诉讼，但由于被告未作出征收决定，事实上剥夺了原告针对房屋征收行为的救济权利，依法应当确认违法。四、被告作出《补偿决定》所依据的评估报告严重违法，被告据此违法、错误的评估报告所作出的《补偿决定》依法应当撤销。原告于2020年8月22日收到山东卓越全程土地房地产评估有限公司作出的《临朐县海岳新区茂德南楼101崔文长、崔瑞花征收价值评估明细表》（下称：《评估明细表》），认为该《评估明细表》违法、错误，具体理由如下：第一，评估机构的选择方式不合法。被告未与原告协商确定评估机构，评估机构也不是通过多数决定、随机选定。根据《征补条例》第二十条第一款“房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定，具体办法由省、自治区、直辖市制定。”《国有土地上房屋征收评估办法》（建房[2011]77号）第四条：“房地产价格评估机构由被征收人在规定时间内协商选定；在规定时间内协商不成的，由房屋征收部门通过组织被征收人按照少数服从多数的原则投票决定，或者采取摇号、抽签等随机方式确定。具体办法由省、自治区、直辖市制定。”《山东省国有土地上房屋征收补偿房地产价格评估机构选定办法》第六条：“房屋征收范围确定后，房屋征收部门应当将拟征收项目的名称、范围、房地产价格评估机构选定方式等相关事项在征收范围内予以公告，并告知被征收人有协商选定房地产价格评估机构的权力。被征收人协商选定房地产价格评估机构的期限为15日。”第八条：“参与投票的被征收人占被征收人总人数比例过小的，房屋征收部门可以通过抽签、摇号等形式在公布的房地产价格评估机构名单中随机选定房地产价格评估机构。”第九条：“采取集中投票、抽签或者摇号等方式确定房地产价格评估机构时，房屋征收部门应当邀请被征收人、街道办事处、社区居委会代表等进行观场监督。”等规定，评估机构的选择违法错误。第二，评估价值时点错误。《评估》作出时间是2018年10月6日，本案至今未作出征收决定，根据《国有土地上房屋征收评估办法》（建房[2011]77号）第十条：“被征收房屋价值评估时点为房屋征收决定公告之日。”之规定，评估时点确定错误。第三，《评估明细表》确定的房屋价值地域周边类似房地产市场价值。根据2018年11月2日致被搬迁住户的公开信（五）第2项：“本次被搬迁的住宅房屋一律按照十成新确定。”原告房屋所在地周边类似房地产市场价格已经达到7500元-10,000元每平方米，《评估报告》所确定的房地产补偿标准严重低于房屋应有价值。本案至今未作出征收决定，违反了《征补条例》第十九条第一款：“对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。”原告的房屋价值、装修价值、储藏间价值与临朐县住房和城乡建设局2020年5月8日的《临朐县海岳新区项目房屋征收补偿方案》中产权调换房屋安置均价、装修价格、储藏室价格完全吻合，严重违反了《征补条例》第三条：“房地产价格评估机构、房地产估价师、房地产价格评估专家委员会（以下称评估专家委员会）成员应当独立、客观、公正地开展房屋征收评估、鉴定工作，并对出具的评估、鉴定意见负责。”之规定。第四，《评估明细表》未充分考虑原告实际居住条件，公共区域价值未依法进行评估。原告小区为公司自建房屋，拥有合法国有土地使用权证，小区公共区域为本小区居民实际占用使用，可供停车、休闲使用，《评估明细表》未充分考虑原告实际居住条件，公共区域价值未依法进行评估。根据《国有土地上房屋征收评估办法（建房[2011]77号）》第十四条第一款：“被征收房屋价值评估应当考虑被征收房屋的区位、用途、建筑结构、新旧程度、建筑面积以及占地面积、土地使用权等影响被征收房屋价值的因素。”等规定。第五，《评估明细表》评估方法错误。《评估明细表》采取了比较法，根据《国有土地上房屋征收评估办法》（建房[2011]77号）第十三条第二款：“被征收房屋的类似房地产有交易的，应当选用市场法评估；被征收房屋或者其类似房地产有经济收益的，应当选用收益法评估；被征收房屋是在建工程的，应当选用假设开发法评估。”之规定，评估方法选用错误。第六，《评估明细表》评估项目有遗漏。请求撤销被告作出的临政征补[2020]10号房屋征收补偿决定。 原告围绕诉讼请求提供了下列证据：1、被告针对原告作出的房屋征收补偿决定；2、被告关于海岳新区孙建军等12户作出征收补偿决定的公告；3、被告行政诉讼答辩状复印件；4、被告信息公开答复书复印件二份，证明没有作出征收补偿决定，程序违法；5、针对原告房屋的征收价值评估明细表复印件；6、海岳新区茂德家属楼评估价值汇总表复印件；7、临朐县海岳新区搬迁指挥部公开信复印件；8、临朐县住房和城乡建设局2020年5月8日的《临朐县海岳新区项目房屋征收补偿方案》复印件；9、原告申请复核评估申请复印件；10、申请复核评估申请的回复复印件；11、原告鉴定申请书复印件；12、鉴定申请咨询的录音及文字整理稿；13、原告身份权属证明复印件1套：（1）原告身份证、结婚证、户口簿复印件各一份；（2）房屋所有权证复印件；（3）国有土地使用证复印件；14、周边二手房交易价格网站查询打印件，证明周边交易均价是9000-10000元，被告作出征收补偿决定所依据的价格，明显低于周边二手房的交易价格。 被告临朐县人民政府答辩称：一、答辩人作出征收补偿决定于法有据。2020年3月6日，本案原告认为答辩人未履行作出征收补偿决定职责而向潍坊市中级人民法院提起行政诉讼。2020年6月28日，潍坊市中级人民法院作出(2020)鲁07行初9号行政判决书，告知双方如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内上诉于山东省高级人民法院。截止目前，答辩人未收到原告就该判决书提起的上诉请求，证明原告承认该判决书的判决效力。答辩人根据该判决书作出征收补偿决定于法有据。二、答辩人在法定期限内作出的征收补偿决定程序合法。2020年7月2日，答辩人收到该判决书，要求答辩人在两个月内作出征收补偿决定，截止2020年7月17日，原告行政救济权利法定期限届满。自2020年7月18日至2020年9月17日，答辩人作出征收补偿决定，未超过判决书规定的两个月的期限。2020年7月21日，答辩人开始组织房屋征收部门入户评估。2020年7月24日，山东卓越全程土地房地产评估有限公司(以下简称评估公司)入户丈量，2020年8月22日，该评估公司出具了评估报告，该评估报告已于同日送达原告等被征收户，同日进行了公示。2020年8月26日，公示期间，原告对房屋评估结果申请复核，2020年8月27日，评估公司对包括原告在内的12户的评估报告复核申请进行答复，除谭树国户增加1台空调搬迁补助外其它各户维持原评估，并告知原告对复核结果不服的，可以申请专家委员会鉴定，并告知其期限。直到2020年9月12日临朐县海岳新区指挥部未收到专家委员会关于原告等户的有关信息，后询问得知原告等人放弃申请专家委员会鉴定。2020年9月12日，房屋征收部门向原告在内的12户送达了“关于签订协议、腾空验收致被征收户的通知”，明确：在2020年9月14日17：00前签订征收补偿协议，并于2020年9月15日17：00前腾空房屋经验收合格并办理交接手续的奖励10000元，2020年9月14日17：00后签订征收补偿协议的，不再予以奖励。期限期满，被征收户没有签订协议。2020年9月17日，答辩人对原告等12户作出征收补偿决定，9月18日送达被征收户，并进行公告。三、评估公司符合海岳新区房屋征收工作的实际情况，是大多数住户的选择，原告对此在实际房屋征收工作中已经予以默认。海岳新区原先属于搬迁改造工程，需搬迁非宅基地住户655户，企业及经营业户32家。2018年9月开始协议搬迁，目前，638户非宅基地住户已签订安置补偿协议，占比97.4%，剩余17户未签订协议，其中茂德楼房2幢涉及13户，原告等12户提起行政诉讼。为保持搬迁(征收)的稳定统一，房屋评估工作一直由该评估机构公司负责。在搬迁(征收)过程中，特别是答辩人作出房屋征收补偿决定前，原告等被征收人对评估公司主体资格提出异议后，房屋征收工作实施单位通知其可以申请专家委员会鉴定，并告知其期限。原告等人未申请专家委员会鉴定，视为对评估公司鉴定资格的默认。综上，答辩人的作出房屋征收补偿决定于法有据并无不当。请求依法驳回原告的起诉。本案诉讼费用由原告承担。 被告临朐县人民政府围绕行政行为合法性提供了下列证据：1、潍坊市中级人民法院（2020）鲁07行初9号行政判决书；2、关于原告复核评估申请书的回复及送达回证；3、入户调查的光盘；4、临朐县人民法院行政判决书；5、房地产征收评估报告。 庭审中，双方当事人分别对对方提供的证据发表了质证意见。 被告对原告提供的证据发表了如下质证意见：对证据1、2因为是本案所诉行政行为，无异议；对证据3、4真实性无异议，对证明目的有异议，被告是依据潍坊市中级人民法院（2020）鲁07行初9号行政判决作出的补偿决定；对5-12证据真实性无异议，对证明目的有异议，不能证实评估报告价值过低和评估补偿项目有遗漏。对证据13真实性无异议；对证据14，网站打印的复印件不认可，与原告所在的拆迁片区没有可比性，不能证实评估报告价值过低。 原告对被告提供的证据发表如下质证意见：对证据1，不认可证明目的，因为判决书是要求被告履行法定职责，并不能作为被告违背法定程序作出补偿决定的依据，判决书本身不能代替征收决定。对证据2，合法性、真实性不认可，从回复内容看未对原告提出的复核申请依法作出答复，且该证据并非被告自有证据，而是在诉讼过程中收集的证据。对证据3，只是对另案原告安立祯家作出的入户调查，与其他原告无关联，评估的价值是明显低于周边市场价格，对合法性不予认可。对证据4，被告作出相应的行为，应当以法律规定作为准绳，其他被征收人对此未提出异议，并不能作为被告不依法选择评估机构的理由，在本案中被告并未提交曾经与原告就评估机构选定进行协商或随机选定评估机构的证据，根据行政诉讼法第34条规定，被告对于作出的行政行为负有举证责任，被告未提交相应证据，应承担不能举证后果。对证据5，真实性、合法性不认可，不符合评估机构选定程序，评估时点错误，评估对象未考虑国有土地使用权的价值，也未包括防盗窗、双层窗、热水器等财物。 结合当事人的质证意见，本院对双方的证据认定如下：对原告提供的证据1-13，被告对其真实性无异议，予以确认；对原告提供的证据14，因系原告单方收集，与本案没有关联性，不能作为证明案件事实的证据。被告提供的证据1、4，系生效法院裁判文书，可以证明案件相关事实，确认为本案有效证据；证据2，系被告向原告作出的回复，可以证明案件事实的有关过程，确认为认定事实的证据；证据3，因系对安立祯一家作出的记录，不能作为认定案件事实的证据，不予确认；证据5，系被告作出案涉补偿决定确定补偿数额的依据，确认为有效证据。 根据以上有效证据以及双方庭审中无争议的当庭陈述，结合此前本院此前审理的原告诉被告未履行作出征收补偿决定法定职责案的审理情况，本院确认如下案件事实： 原告系被诉《补偿决定》所涉房屋的所有权人。2018年9月8日，临朐县住房和城乡建设局发布《临朐县海岳新区项目房屋征收补偿方案》，载明：为进一步改善群众居住条件和生活环境，根据《征补条例》等相关规定，制定本征收补偿方案。一、征收范围：县城兴隆路以北、华特路以南、骈邑路以东、弥河以西范围内国有土地上的房屋及其他附属物。第九条第（六）项权利救济途径：…在规定签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由临朐县住房和城乡建设局报请临朐县人民政府作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告，被征收人对补偿决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。原告的涉案房屋在上述征收范围之内。 2019年12月17日，原告向临朐县人民政府邮寄《作出补偿决定申请书》一份，要求临朐县人民政府依法对原告作出补偿决定。2019年12月20日，临朐县人民政府收到上述申请书后未作答复。 2020年2月28日，临朐县住房和城乡建设局发布《临朐县海岳新区项目房屋征收范围公告》，载明：一、征收范围：县城兴隆路以北、华特路以南、弥河以西、骈邑路以东及弥河路以北、栗山路以南、骈邑路以西、民主路以东地块上的国有土地上房屋及其他附属物。 2020年4月3日，临朐县住房和城乡建设局发布《临朐县海岳新区项目房屋征收补偿方案》（征求意见稿），载明征求意见期限自2020年4月3日至2020年5月3日。2020年5月5日，临朐县住房和城乡建设局公布关于《海岳新区改造项目房屋征收补偿方案》征求意见及修改情况的公告，决定对2020年4月3日发布的《临朐县海岳新区项目房屋征收补偿方案》不作修改。 期间，原告于2020年3月6日以临朐县人民政府未履行作出征收补偿决定的法定职责为由向本院提起行政诉讼，本院经审理于2020年6月28日作出（2020）鲁07行初9号行政判决，判令临朐县人民政府于判决生效之日起两个月内对原告作出补偿决定。 本院作出的（2020）鲁07行初9号行政判决生效后，征收实施单位临朐县海岳新区搬迁指挥部委托山东卓越全程土地房地产评估有限公司对原告房屋进行了评估，并于2020年8月22日向原告送达了案涉房屋《征收价值评估明细表》。原告认为该评估错误，于同年8月28日向评估机构山东卓越全程土地房地产评估有限公司申请复核评估。山东卓越全程土地房地产评估有限公司于同年9月1日书面作出复核回复，原告该复核回复违法，向评估专家委员会提出鉴定申请，后原告放弃鉴定。2020年9月17日，被告作出前述包括货币补偿和产权调换两种补偿方式在内供选择的案涉《补偿决定》向原告送达，并进行了公告。原告不服，提起本案诉讼。 另查明，案涉海岳新区征收项目涉及非宅基地住户655户。被告自2018年9月即开始通过协议搬迁的方式推进实施征收，至原告于2020年3月6日提起被告不履行作出征收补偿决定法定职责之诉时，已有638户签订安置补偿协议。 再查明，对案涉海岳新区征收项目被征收房屋的价值评估，均由临朐县海岳新区搬迁指挥部委托的具有评估资质的山东卓越全程土地房地产评估有限公司负责。 本院认为，本案争议焦点问题是被告作出征收补偿决定是否合法。对此，根据《征补条例》的规定，结合原、被告双方的诉辩主张，本院评判如下： 第一，关于被告作出案涉《补偿决定》内容是否合法的问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条第二款规定：“补偿决定应当公平，包括本条例第二十五条第一款规定的有关补偿协议的事项。”第二十五条第一款规定，“房屋征收部门与被征收人依照本条例的规定，就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项，订立补偿协议。”本案中，从被告作出的案涉《国有土地上房屋征收与补偿条例》的具体内容来看，案涉《补偿决定》提供了货币补偿和产权调换两种方式供原告选择，并就货币补偿金额分项予以了明确，同时，从该《补偿决定》以及其适用的《临朐县海岳新区项目房屋征收补偿方案》关于“产权调换”的规定来看，对安置房的地点、户型和面积、过渡期限、价格、选房原则和办法、搬迁补偿费、临时安置补偿费等事项亦作了具体规定。因此，被告作出的《补偿决定》的内容符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十五条的规定。关于原告提出的“被告作出《补偿决定》所依据的评估报告严重违法，被告据此违法、错误的评估报告所作出的《补偿决定》依法应当撤销”的问题，从本案查明的事实来看，征收实施单位在通过协议搬迁方式开展案涉征收过程中，委托具有评估资质的山东卓越全程土地房地产评估有限公司对项目区内房屋价值负责评估，从已签约户数占比来看，绝大多数被征收人对该评估机构的评估结果予以认可并签订搬迁协议。在此情况下，被告在作出案涉补偿决定过程中，委托同一评估机构对原告房屋价值进行评估，有利于保持整个征收范围内评估标准的一致和评估结果的公平。评估机构作出案涉房屋《征收价值评估明细表》后，向原告进行了送达，并对申请复估及鉴定的权利进行了告知，后原告自行放弃申请鉴定，且在诉讼中原告也没有提交证据证明该评估结果明显不当。据此，被告依据评估结果作出的案涉征收补偿决定，不应撤销，原告所提该项诉讼主张不能成立，本院不予支持。 第二，关于被告作出案涉《补偿决定》的程序是否合法的问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条第一款规定：“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。”本案原告崔文长、崔瑞花此前曾以要求临朐县人民政府履行作出征收补偿决定的法定职责为由向本院提起诉讼，本院判决临朐县人民政府向原告作出补偿决定。被告临朐县人民政府履行法院生效判决确定的义务，对包括原告在内的未签订协议的12户居民，作出案涉补偿决定后予以送达，并进行了公告。从《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定看，房屋征收决定与补偿决定系两个行政行为，一般地，对国有土地上房屋进行征收，应先作出征收决定，对签约期限内达不成补偿协议的才作出补偿决定。但在本案案涉海岳新区项目内绝大多数住户早于2020年3月6日前即已经进行了协议搬迁的情况下，被告另行作出征收决定，并无现实意义，被告依据法院生效判决直接作出补偿决定，在补偿内容未损害原告的实体安置补偿利益的情况下，对原告所提被告未作出征收决定即作出案涉补偿决定违反法定程序应予撤销的诉讼请求，本院不予支持。原告所提被告未提交征收房屋的建设活动符合各项规划的证据、也未提交社会稳定风险评估等诉讼理由，系《国有土地上房屋征收与补偿条例》对于行政机关作出征收决定的要求，不属本案补偿决定合法性审查范围。 鉴于原告因未签订搬迁协议、获得补偿晚于项目片区内其他签订搬迁协议的住户，相较而言，在实际可得补偿利益上确有一定损失，原告在其诉讼请求中虽未明确要求增加补偿数额，但结合被告在庭后协调和解过程中表达的意愿，为最大限度填补原告可得的补偿利益，在征收补偿决定确定的补偿事项及内容之外，本院酌定由被告另行给予原告补偿30000元，以实现原告不低于同等情形之其他被征收人获得的补偿安置待遇这一要旨。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十七条第一款之规定，判决如下： 一、被告临朐县人民政府在《房屋征收补偿决定书》（临政征补[2020]10号）确定的补偿之外，于判决生效后十日内另行补偿原告崔文长、崔瑞花人民币30000元。 二、驳回原告崔文长、崔瑞花要求撤销被告临朐县人民政府作出的《房屋征收补偿决定书》（临政征补[2020]10号）的诉讼请求。 案件受理费50元，由被告临朐县人民政府负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。 审 判 长  周建明 审 判 员  林少华 人民陪审员  孙乐生 二〇二一年一月二十一日 书 记 员  赵 倩