浙江省杭州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）浙01行初424号 原告王崇华等14人（名单附后）。 诉讼代表人王崇华，男，1955年12月4日出生，汉族，住杭州市上城区。 诉讼代表人王可渊，男，1977年7月25日出生，汉族，住杭州市拱墅区。 诉讼代表人陈超燕，女，1982年10月24日出生，汉族，住杭州市下城区。 诉讼代表人陆慧红，女，1968年8月11日出生，汉族，住杭州市拱墅区。 诉讼代表人蔡苇，女，1954年2月15日出生，汉族，住杭州市拱墅区。 原告共同委托诉讼代理人袁裕来、冯英飞，浙江之星律师事务所律师。 被告杭州市人民政府，住所地杭州市解放东路**。 法定代表人刘忻，市长。 委托诉讼代理人黄江艳、钟鼎文。 原告王崇华等14人因不服杭州市人民政府（以下简称市政府）作出的杭政复[2020]280号行政复议决定，于2020年9月11日向本院提起诉讼。本院于同月16日立案并向被告发送起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。本院于2020年10月19日公开开庭审理了本案。原告王崇华等14人的诉讼代表人王可渊、陆慧红、陈超燕、蔡韦、王崇华及其委托诉讼代理人袁裕来，被告市政府的委托诉讼代理人黄江艳、钟鼎文到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 市政府于2020年9月3日作出杭政复[2020]280号行政复议决定，认为杭州市拱墅区人民政府（以下简称拱墅区政府）作出的案涉[2018]10号《拱墅区人民政府常务会议纪要》第七项内容未对王崇华等14人的权利义务产生实质影响，王崇华等14人提出的行政复议申请不属于《中华人民共和国行政复议法》第二条、第六条规定的行政复议受案范围，不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定的行政复议受理条件。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项之规定，决定驳回王崇华等14人的行政复议申请。 原告王崇华等14人起诉称，一、行政行为是否属于行政复议的受理范围不是取决于名称、形式，而是取决于其内容对于当事人有没有产生实际影响。就会议纪要来说，取决于是否已经外化，本案[2018]10号《拱墅区人民政府常务会议纪要》第七项已经通过拱墅区住房和城市建设局（以下简称拱墅区住建局）的行为外化。拱墅区住建局拱住建简复[2019]6号公文处理简复单明确记载[2018]10号《拱墅区人民政府常务会议纪要》是其根据。尤其是根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十三条规定：“下级行政机关依照法律、法规、规章规定，经上级行政机关批准作出具体行政行为的，批准机关为被申请人。”本案毫无疑问应该以拱墅区政府为被申请人。二、[2018]10号《拱墅区人民政府常务会议纪要》明确：“会议听取了区住建局关于拱宸桥亲仁里危旧房处置工作情况的汇报，并进行了认真讨论，会议原则同意该建议方案，要求根据会议意见修改完善后抓好推进落实。”显然，拱墅区住建局上述建议方案的内容是本案的主要事实，被告却未予审查，行政复议决定也未就主要内容进行认定。三、原告对于启动应急预案的决定行为即府办简复2018年54号公文简复单和施工许可确认意见即拱住建简复[2019]6号公文处理简复单已经申请行政复议，也不应成为理由。府办简复2018年54号公文简复单针对的是拆房行为，本案是针对建房行为，而拱墅区住建局拱住建简复[2019]6号公文处理简复单是[2018]10号第七条的外化。综上所述，特提起诉讼，请求撤销市政府作出的杭政复[2020]280号行政复议决定，责令其重新作出行政复议决定。 原告王崇华等14人在法定期限内向本院提交了以下证据材料： 1.杭政复[2020]280号行政复议决定书，证明原告所诉的行政行为； 2.行政复议申请书、证据清单、[2018]10号《拱墅区人民政府常务会议纪要》第七项、拱墅区住建局拱住建简复[2019]6号公文处理简复单、行政复议答复书、行政复议证据清单、不动产权证复印件15份、门牌证（陆慧红）复印件各1份，证明原告申请行政复议的事实、提供的证据； 3.拱府纪要[2016]20号拱墅区政府专题会议纪要，证明拱墅区政府对外承担法律责任。 以上证据均为复印件。 被告市政府答辩称，一、市政府作出的行政复议决定，程序合法，并无不当。原告王崇华等14人请求撤销拱墅区政府作出的[2018]10号《拱墅区人民政府常务会议纪要》第七项内容，于2020年5月9日向市政府提出复议申请，市政府予以受理并进行了审理。经依法延期，原告于2020年7月24日申请调解，并同意调解期间（1个月）不计入复议审理期限。因调解不成，市政府于2020年8月24日恢复案件审理。市政府经审查后于同年9月3日作出杭政复[2020]280号《行政复议决定书》并邮寄给原告。市政府的行政复议审理程序，符合《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款、第三十一条第一款等规定，程序合法，并无不当。二、市政府作出的行政复议决定，事实清楚，于法有据。市政府经审查，查明相关事实（见复议决定）。市政府认为，本案的争议焦点在于原告提出的案涉行政复议申请是否符合行政复议受理条件，也即拱墅区政府作出的案涉[2018110号《拱墅区人民政府常务会议纪要》第七项内容是否属于行政复议受案范围。根据《中华人民共和国行政复议法》第二条、第六条规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为侵犯其合法权益的，可以依法提起行政复议。会议纪要作为行政机关通过会议方式就特定事项形成的内部意见或工作安排，通常情况下其效力限于行政机关内部，并不对行政相对人的权利和义务产生直接影响。如要落实会议纪要的内容或精神，一般仍需相关行政机关另行作出行政行为，对当事人合法权益产生实际影响的是后续的行政行为而非会议纪要。本案中，案涉会议纪要的主要内容为：“会议听取了区住建局关于拱哀桥街道亲仁里危旧房处置工作情况的汇报，并进行了认真讨论。会议原则同意该建议方案，要求根据会议意见修改完善后抓好推进落实。会议强调，要按照预设方案，第一时间实施治理改造，尽早消除安全隐患。一要加快搬迁速度……二要落实维修资金……三要严把施工质量……四要加强面上监管……”，该会议纪要属于行政机关就案涉亲仁里危旧房处置工作形成的内部意见或工作安排，未给原告的权利义务作出具体规定，亦未直接对外发生法律效力。对原告权利义务产生直接影响的是拱墅区政府、拱墅区住建局、街道办事处后续作出的行政行为。且，原告不服拱墅区政府作出的启动应急处置预案的决定行为（府办简复2018年54号《公文简复单》）及拱墅区住建局作出的给予施工许可确认意见《公文处理简复单》（拱住建简复[2019]6号）已分别提出行政复议。故拱墅区政府作出的案涉[2018]10号《拱墅区人民政府常务会议纪要》第七项内容未对原告的权利义务产生实质影响，原告就此向市政府提出的本行政复议申请不属于《中华人民共和国行政复议法》第二条、第六条规定的行政复议受案范围，不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定的行政复议受理条件。故市政府作出的驳回原告行政复议决定适用依据正确，程序合法，应予支持。综上，原告认为市政府驳回原告行政复议申请理由不能成立、适用法律错误等理由，依据不足，恳请人民法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告市政府在法定期限内向本院提交了以下证据材料： 1.杭政复[2020]280号《行政复议决定书》及邮寄凭证，证明市政府作出复议决定的具体内容及送达情况； 2.原告申请行政复议时提交的复议申请材料，证明原告向市政府提出了行政复议申请，及其所提交材料的情况； 3.拱墅区政府提交的复议答复书及证据清单、证据材料，证明查明案涉具体行政行为的情况以及依据。 以上证据均为复印件。 经庭审质证，原告对被告提交的证据发表以下质证意见：对证据1真实性无异议；对证据2三性均无异议；对证据3真实性有异议，认为无法确认，并且拱墅区政府提交的证据清单中的证据1-7与本案无关联性。被告对原告提交的证据发表以下质证意见：对证据1三性及证明目的均无异议；对证据2三性均无异议，但对证明目的有异议，[2018]10号《拱墅区人民政府常务会议纪要》第七项内容未对原告的权利义务产生实质影响；对证据3真实性、关联性均有异议，认为没有盖章。 本院对上述证据认证如下：原告提交的证据1-2，及被告提交的证据1-3均符合证据三性，能够证明待证事实，予以采信。原告证据3与本案没有关联性，不予采信。 经审理查明，原告王崇华等14人的房屋分布于亲仁里10幢、12幢，持有房屋所有权证。2018年8月31日，浙江中浩应用工程技术研究院有限公司（以下简称中浩公司）受杭州市拱墅区人民政府拱宸桥街道办事处（以下简称拱宸桥街道办）的委托，分别对亲仁里6、10、11、12幢房屋作出房屋安全鉴定报告，上述报告评定上述房屋危险性处于Ｄ级状态，承重结构已不能满足安全使用要求，房屋整体处于危险状态。建议及时采取人员疏散、搬离等安全措施，可进行整体加固或拆除重建等措施。 拱墅区住建局于2018年9月3日向上述房屋业主发送《督促解危通知书》，建议立即停止使用，房屋使用安全责任人及时撤离，并做好周边安全维护措施。并于同日在拱宸桥街道危治办门口张贴。同日，拱墅区住建局向拱墅区政府作出《提请对亲仁里危房采取应急处置措施的报告》，根据《浙江省房屋使用安全管理条例》第二十一条的规定，提请拱墅区政府采取应急处置措施。 2018年9月6日，拱墅区政府常务会议听取了拱墅区住建局关于拱宸桥街道亲仁里危旧房处置工作情况的报告，并进行了讨论。会议意见体现在2018年9月17日印发的[2018]10号《拱墅区人民政府常务会议纪要》第七项中，主要内容为：“会议原则同意该建议方案，要求根据会议意见修改完善后抓好推进落实。会议强调，要按照预设方案，第一时间实施治理改造，尽早消除安全隐患。一要加快搬迁速度。要加快亲仁里5幢涉改居民的搬迁工作，做细做实过渡期群众工作，争取群众理解参与，确保大局安全稳定。二要落实维修资金。要根据危旧房治理资金管理办法，由财政牵头做好资金保障。需要属地落实的部分费用，拱宸桥街道要做好与产权单位、业主和责任单位的沟通协调工作，确保项目资金落实到位。三要严把施工质量。拱宸桥指挥部要坚持‘标准化、规范化、程序化’作业，同时保障施工进度。要督促文明施工，将事故防范于未然。四要加强面上监管。区住建局要加强存量旧房动态监测，坚持边排查、边鉴定、边治理，对Ｄ级危房和涉及公共安全的Ｃ级危房，要第一时间制定处置方案，消除安全隐患”。该会议纪要发送单位和抄送单位为拱墅区政府各部门及区人大常委办公室、区政协办公室等单位。 2018年12月29日，拱宸桥街道办向拱墅区政府提交《关于启动房屋使用安全应急处置预案的请示》，请求立即启动房屋使用安全应急处置预案，对案涉五幢房屋组织剩余人员撤离并进行拆除。同日，拱墅区政府作出府办简复2018年54号公文简复单，主要内容为：“鉴于亲仁里6、8、10、11、12幢房屋有发生房屋安全事故的现实危险，为确保人民群众人身和财产安全，根据《浙江省房屋使用安全管理条例》第二十八条之规定，原则同意亲仁里6、8、10、11、12幢房屋启动房屋使用安全应急处置预案，组织剩余人员撤离，并对亲仁里6、8、10、11、12幢房屋进行拆除，以消除现实危险。具体工作由你街道负责实施。”原告不服该简复单，向市政府申请行政复议。 2019年10月29日，拱墅区住建局作出《公文处理简复单》（拱住建简复[2019]6号），主要内容为：“根据区政府会议纪要[2016]20号、[2018]10号文件精神，从尊重历史、尊重现实角度出发，按照三不原则，经研究，我局对亲仁里对6、8、10、11、12幢落架大修工程（抢修工程）项目给予施工许可确认意见”。2020年3月，原告就上述公文处理简复单向拱墅区政府提起行政复议申请。原告在查阅拱墅区住建局提交的行政复议答复材料时，获知案涉会议纪要，遂于2020年5月9日向市政府申请行政复议，请求撤销[2018]10号《拱墅区人民政府常务会议纪要》第七项内容。市政府经延期、组织调解、调解不成后，于2020年9月3日作出杭政复[2020]280号行政复议决定，认为案涉[2018]10号《拱墅区人民政府常务会议纪要》第七项内容未对原告的权利义务产生实质影响，原告提出的行政复议申请不属于行政复议受案范围，决定驳回原告的行政复议申请。市政府于次日将该行政复议决定书邮寄送达给原告。原告于2020年9月11日收到后，向本院提起行政诉讼。 本院认为，本案系因原告不服拱墅区政府作出的会议纪要相关内容，向市政府申请行政复议引发的行政诉讼案件。拱墅区政府作出的案涉《会议纪要》第七项内容，属于行政机关就案涉亲仁里危旧房处置工作形成的内部意见或工作安排，未对原告等人设定行政法上的权利义务，不属于行政诉讼的受案范围。就案涉危房处置工作，拱墅区政府、拱墅区住建局等有关行政机关已作出相应行政行为，原告如不服，可直接就上述行政行为寻求救济。综上，案涉《会议纪要》第七项内容不属于行政诉讼受案范围。复议机关对不属于人民法院行政诉讼受案范围的行为作出的驳回复议申请的决定，没有创设新的权利义务内容，对当事人的合法权益不产生实际影响，依法不属于人民法院行政诉讼受案范围。当事人对此类行政复议决定不服提起诉讼的，人民法院应当裁定不予立案；已经立案的，裁定驳回起诉。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回原告王崇华等14人的起诉。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，上诉于浙江省高级人民法院。 审 判 长  廖珍珠 人民陪审员  谌慧敏 人民陪审员  李 慧 二〇二一年一月十八日 书 记 员  毛艺斐 附：原告王崇华等14人名单 原告王崇华，男，1955年12月4日出生，汉族，住杭州市上城区 原告王可渊，男，1977年7月25日出生，汉族，住杭州市拱墅区 原告陈守彬，男，1976年10月10日出生，汉族，住杭州市余杭区 原告陈超燕，女，1982年10月24日出生，汉族，住杭州市下城区 原告陈惠萍，女，1958年12月27日出生，汉族，住杭州市拱墅区 原告裘荣富，男，1948年1月1日出生，汉族，住杭州市拱墅区 原告程弓，男，1970年5月23日出生，汉族，住杭州市拱墅区 原告郭毓青，女，1964年4月22日出生，汉族，住杭州市拱墅区 原告陆慧红，女，1968年8月11日出生，汉族，住杭州市拱墅区 原告蔡苇，女，1954年2月15日出生，汉族，住杭州市拱墅区 原告沈浩云，男，1976年6月28日出生，汉族，住上海市杨浦区 原告李培方，男，1952年12月9日出生，汉族，住杭州市拱墅区 原告吴锡娟，女，1956年4月23日出生，汉族，住杭州市拱墅区 原告钱朵，女，1978年2月9日出生，汉族，住杭州市上城区