广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤行终170号上诉人（原审原告）：阳西县塘口镇横山村大河车经济合作社。住所地：广东省阳西县塘口镇横山村大河车经济合作社。负责人：刘仁山，该社主任。委托代理人：陈明扬，广东一粤律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：阳江市人民政府。住所地：广东省阳江市江城区东风二路60号。法定代表人：温湛滨，该市市长。委托代理人：陈章钢，黄柱衡，均为阳江市法制局工作人员。原审第三人：阳西县塘口镇横山村崖岭经济合作社（以下简称崖岭经济合作社）。住所地：广东省阳西县塘口镇横山村崖岭经济合作社。负责人：刘昌滚，该社社长。委托代理人：叶发展，广东真智律师事务所律师。原审第三人：阳西县塘口镇横山村桐岗经济合作社（以下简称桐岗经济合作社）。住所地：广东省阳西县塘口镇横山村桐岗经济合作社。负责人：刘昌许，该社社长。委托代理人：叶发展，广东真智律师事务所律师。原审第三人：阳西县塘口镇横山经济联合社（以下简称横山联合社）。住所地：广东省阳西县塘口镇横山村委会。负责人：陈华清，该社主任。上诉人阳西县塘口镇横山村大河车经济合作社（以下简称大河车经济合作社）因诉阳江市人民政府（以下简称阳江市政府）行政复议纠纷一案，不服广东省阳江市中级人民法院（2018）粤17行初3号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案，本案现已审理终结。原审法院经审理查明：崖岭经济合作社、桐岗经济合作社不服阳西县人民政府2007年11月19日作出的西府行决字（2007）15号《关于怀仔岭、松木桥大岭、白牛塘旱地和长岭林地权属争议的处理决定》（以下简称《处理决定》），于2017年11月14日向阳江市政府申请行政复议，阳江市政府受理后，依法通知阳西县人民政府作出答复和提交证据，通知大河车经济合作社和横山联合社作为第三人参加行政复议。2018年1月5日，阳江市政府通知各方当事人，对相关事实和证据进行核查，形成了《行政复议案件调查笔录》。复议审查期间，阳江市政府通知各方当事人对争议地进行了现场勘验。阳江市政府复议查明，阳西县人民政府《处理决定》存在如下程序违法和事实不清、证据的不足问题：（一）塘口镇人民政府《关于横山村怀仔岭、松木桥大岭土地权属纠纷的调处意见》（塘〔2002〕政字第9号）载明调处当事人有大河车经济合作社、崖岭村经济合作社、横山联合社，且该调处意见由当事人作为证据提供给了阳西县人民政府，《处理决定》未将崖岭经济合作社、桐岗经济合作社（原崖岭村经济合作社）列为调处当事人。（二）《处理决定》附图阳茂高速公路穿过争议地范围内怀仔岭顶。经现场勘验，1.《处理决定》附图争议地范围北至界限有少量桐岗经济合作社种植的桉树；2.屋背岭以西松木桥坑入红线图范围，崖岭经济合作社、桐岗经济合作社、大河车经济合作社均承认是崖岭经济合作社村民刘再发的屋地；3.大岭邻高速公路坑是现高速公路占用的地方，坑没有贯通松木桥坑和崩牛塘坑。行政复议期间，阳西县人民政府和大河车经济合作社均没有提供证据证明崖岭经济合作社和桐岗经济合作社何时知悉《处理决定》的事实。崖岭经济合作社和桐岗经济合作社2017年4月18日得知阳西县人民政府《处理决定》，并于2017年6月5日向阳江市中级人民法院提起行政诉讼，阳江市中级人民法院于2017年10月31日作出（2017）粤17行初9号行政裁定，以争议未经行政复议为由裁定驳回崖岭经济合作社和桐岗经济合作社的起诉。阳江市政府于2018年2月26日作出阳府行复[2017]27号行政复议决定认为，根据《中华人民共和国行政复议法》第九条“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算。”的规定，崖岭经济合作社、桐岗经济合作社于2017年4月18日得知阳西县人民政府的《处理决定》，提出行政复议的法定期限应从2017年4月18日开始计算。崖岭经济合作社、桐岗经济合作社向法院起诉，法院作出裁定的这段时间属于耽误法定申请期限的正当理由。崖岭经济合作社、桐岗经济合作社提出行政复议申请未超出法定期限。《处理决定》未将崖岭经济合作社、桐岗经济合作社列为调处当事人，遗漏必要当事人，不能保障崖岭经济合作社、桐岗经济合作社的陈述、申辩等权利，程序违法。争议地范围内有崖岭经济合作社村民刘再发的屋地，位于屋背岭以西松木坑，《处理决定》错误将部分没有争议的申请人方的土地进行了裁决，附图阳茂高速公路位置标志错误、与现场不一致，事实不清，证据不足。阳江市政府决定，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项第1、3目的规定，撤销阳西县人民政府于2007年11月19日作出的《处理决定》（西府行决字（2007）15号），责令阳西县人民政府按法律、法规、规章的规定重新作出具体行政行为。原告大河车经济合作社不服，起诉请求：1、撤销阳府行复[2017]27号行政复议决定；2、本案诉讼费用由阳江市政府承担。原审法院认为，《中华人民共和国行政复议法》第九条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算。”由于阳西县人民政府没有将《处理决定》送达崖岭经济合作社、桐岗经济合作社，且阳西县人民政府和大河车经济合作社均不能提供证据证明崖岭经济合作社和桐岗经济合作社何时知道该处理决定，依法应采信崖岭经济合作社和桐岗经济合作社关于2017年4月18日知道该处理决定的事实主张。崖岭经济合作社和桐岗经济合作社2017年6月5日在未经行政复议的情况下直接向人民法院提起行政诉讼，导致提起行政复议的时间延后，是由于其对法律的认识错误造成的，并非其怠于保护自己的合法权利，该次行政诉讼耽误的期间属于因正当理由耽误的申请期限。在被人民法院裁定驳回起诉后，崖岭经济合作社和桐岗经济合作社及时向阳江市政府申请行政复议，阳江市政府认定崖岭经济合作社和桐岗经济合作社申请行政复议没有超过申请行政复议期限符合法律规定。阳江市政府经现场勘验，查明争议地界限内有桐岗经济合作社种植的桉树，有崖岭经济合作社村民刘再发的屋地。阳江市政府还查明《处理决定》存在阳茂高速公路位置标示错误的情况。阳江市政府上述事实认定证据确凿，证明《处理决定》主要事实不清、证据不足。另外，在争议范围内存在第三方林木和屋地的情况下，阳西县人民政府没有通知该第三方参加行政处理程序，违反了行政行为的正当程序。阳江市政府阳府行复[2017]27号行政复议决定适用《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项第1、3目的规定，决定撤销阳西县人民政府2007年11月19日作出的《处理决定》，责令阳西县人民政府按法律、法规、规章的规定重新作出具体行政行为，适用法律正确。原告大河车经济合作社主张崖岭经济合作社和桐岗经济合作社申请行政复议已超过时效期限，阳西县人民政府作出处理决定符合法定程序，阳江市政府行政复议决定认定事实错误。大河车经济合作社上述主张没有事实依据，不予采纳。大河车经济合作社主张其在确权后依法行使林地使用权达十年之久，已向周边村民和组织宣示权利。由于对争议林地的实际使用和权利宣示并不是阻却行政复议的合法理由，大河车经济合作社是否长期使用争议林地以及是否宣示权利，不影响阳江市政府依法对行政复议案件的审理。综上所述，阳江市政府阳府行复[2017]27号行政复议决定证据确凿，适用法律正确，符合法定程序。大河车经济合作社起诉请求撤销该行政复议决定的理由不成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回阳西县塘口镇横山村大河车经济合作社的诉讼请求。案件受理费50元，由阳西县塘口镇横山村大河车经济合作社负担。上诉人大河车经济合作社不服原审判决，上诉请求：撤销原审判决、被诉的复议决定书。主要事实与理由如下：一、崖岭经济合作社在2002年与上诉人因林地发生争议，塘口镇人民政府进行调处后作出塘[2002]政字第9号《关于横山村怀仔岭、松木桥大岭土地权属纠纷的调处意见》，崖岭经济合作社没有进一步申请县政府进行处理，其自身与争议林地已经没有利害关系。在大河车经济合作社不服塘口镇人民政府2002年《调处意见》向阳西县政府申请调处的过程中，崖岭社的村民孙羡好等3人参与了《处理决定》、阳府复决字[2006]02号《行政复议决定书》的处理程序，崖岭社的村民刘再灼等10人于2002年出具《证明》、崖岭村刘再发等7人于2002年在《补充复议材料证明》上签字确认，因此，崖岭经济合作社和桐岗经济合作社早已知道上述《处理决定》。第三人崖岭经济合作社的成员刘再防等3人参与了2005年、2006年的林权争议调处和行政复议，权利得到了保障。且被上诉人在2006年作出的复议决定中确认“列第三人刘再防等3人为本案土地权属争议的主体，事实不清，证据不足”，并以此为理由之一，撤销了阳西县政府作出的2005年5号《关于怀仔岭、松木桥大岭、白牛塘旱地和长岭土地权属争议的处理决定》，因此，阳西县政府作出《处理决定》未列崖岭经济合作社为第三人，符合法律规定，亦符合被上诉人对阳西县人民政府的行政指导要求。《广东省森林林木林地权属争议调解处理办法》2006年12月1日才生效，其对调处机构应当列有利害关系的组织为第三人的程序要求没有追溯力。2007年的《广东省森林林木林地权属争议调解处理办法》未要求林权争议调处机构必须通知利害关系人参加调处，只是规定“可以”，阳江市政府和阳江市中级法院将其理解错误理解和适用。二、《复议决定书》认定事实错误，刘再发家庭在1958年前已经搬离，该屋地转由横山生产大队所有，生产大队在1962年将争议林地划给大河车经济合作社所有。刘再发在2002年10月10日向广东省平岗农场法律服务所蔡祥洲提供的调查笔录、2002年10月12日的联名证明、2004年3月2日现场勘验笔录多次签名确认案涉林地属大河车经济合作社。刘再发参与了2005年、2006年的处理及复议过程，其对上述决定书没有异议，表明刘再发认可相关决定，并不认为该处为其屋地。崖岭经济合作社、桐岗经济合作社在提交的《行政起诉状》明确“两原告对西府行决字[2007]第15号文中的怀仔岭、大岭和长岭属第三人享有使用权不再持异议……”表明崖岭经济合作社、桐岗经济合作社对该屋地所处地名属上诉人所有没有异议。附图高速公路位置标志错误属于笔误，可以通过调阅案卷材料予以纠正。高速公路标注错误并不影响各方当事人对地图的识别。附图中虽然高速路标注错误，但地形地貌、地理位置、经纬度、案涉林地的四至范围等均清晰正确，并不影响各方权利义务。被上诉人作出的《复议决定书》也出现了笔误。即使争议地交界处有桐岗经济合作社种植的桉树，也不能作为2007年处理决定被撤销的理由。作为历史遗留问题，不能够仅仅因为边界有零星树木就否认整个林权的效力，形成“一叶障目”的错误判决。被上诉人阳江市政府答辩称：一、答辩人依法受理、办理行政复议案件，符合法定程序。二、塘口镇人民政府《关于横山村怀仔岭、松木桥大岭土地权属纠纷的调处意见》（塘[2002]政字第9号）并不是争议林地林木的裁决决定，对各方当事人没有约束力，所谓将争议林地的使用权确认给横山联合社也没有法律效力，崖岭村经济合作社未申请调处并不表明该社放弃权利。崖岭经济合作社的成员刘再防、孙羡好、刘再发作为被申请人和第三人参与了2005年、2006年的林权争议调处和行政复议，这些个人并不能代表崖岭经济合作社和桐岗经济合作社，且阳西县人民政府明知个人不能享有林地所有权，本应通知却未通知个人所在的农村集体经济组织参加调处，明显违反正当法律程序。在林地林木的争议调处工作中，不管行政法律规范有没有规定，对于已知有可能是林地林木权属人的利害关系人均应参照民事诉讼法的规定通知其作为第三人参加调处。《广东省森林林木林地权属争议调解处理办法》第二十四条第二款的规定，当事人有选择是否申请参与调处的权利，所以法律规定为“可以”，但对于明知的利害关系人调处机构“必须”通知其作为第三人参加调处才能彰显程序正义，防止当事人之间恶意串通虚假调处占有他人的财产；《广东省林木林地权属争议调解处理条例》虽然对2007年的《处理决定》没有溯及力，但对于利害关系人已规定为“应当通知利害关系人参加”，才符合法律规定的精神。三、答辩人作出的复议决定、原审法院一审判决认定事实清楚、证据充分，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。原审第三人横山联合社答辩称：一、横山联合社对争议林地拥有经营和使用权，有权处分争议林地。1985年6月，横山联合社将1000亩林地发包给申正多承包管理使用。1989年终止与申正多签订的《承包林场合同》，并于同年6月将该林地（包含争议林地）发包给阳西县林业局用于林业科研，得到塘口镇人民政府的确认。可见，横山联合社对争议林地拥有经营和使用权。二、横山联合社尊重历史、事实以及裁决意见。本案争议林地虽然在土改时及“四固定”时期均未确权，但阳西县人民政府作出《处理决定》，将争议林地确认为国家所有，使用权归大河车经济合作社享有。作出处理决定时，横山联合社对于争议林地所有权属于国家所有没有异议。此外，根据现行有效的《村民委员会组织法》第二条的规定，横山联合社作为一个自治组织，对所属村民小组的山林土地没有处分权。因此，横山联合社对于争议林地不提出权属主张，遵从法院对争议林地确权裁决。原审第三人崖岭经济合作社、桐岗经济合作社均未提交书面意见。经审查，本院对原审法院经审理查明的事实予以确认。本院另查明：根据大河车经济合作社申请，阳西县政府就该合作社与横山联合社的林地权属争议于2007年11月19日作出《处理决定》：确定争议林地怀仔岭、松木桥大岭、白牛塘旱地和长岭（东至白牛塘田坑，南至松木桥屋背坑、白牛塘坑尾，西至松木桥杭旱地边，北至怀仔坑旱地边，总面积约300亩）的林地所有权属于国家所有，使用权（阳茂高速征用的部分除外）归大河车社享有。该《处理决定》未将崖岭经济合作社、桐岗经济合作社列为当事人，阳西县政府亦未将该《处理决定》送达崖岭经济合作社、桐岗经济合作社。本院认为，本案为行政复议纠纷，二审争议的焦点是阳江市政府作出被诉《复议决定》是否合法。《中华人民共和国行政复议法》第九条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算。”本案复议程序中，由于当事人提交的证据不能证明阳西县政府将《处理决定》送达崖岭经济合作社、桐岗经济合作社，亦不能证明崖岭经济合作社、桐岗经济合作社何时知道该《处理决定》的内容，因此，阳江市政府经审查认定崖岭经济合作社、桐岗经济合作社申请行政复议未超过行政复议申请期限，并无不当。原审法院经审理认定，崖岭经济合作社、桐岗经济合作社因未经行政复议直接向人民法院提起行政诉讼而耽误的期间属于因正当理由耽误，被人民法院裁定驳回起诉后，崖岭经济合作社、桐岗经济合作社及时向阳江市政府申请行政复议，故崖岭经济合作社、桐岗经济合作社申请行政复议没有超过行政复议申请期限，亦不无当。阳江市政府经审查认定涉案争议地内有桐岗经济合作社种植的桉树，有崖岭经济合作社村民刘再发的屋地，且《处理决定》中的阳茂高速公路位置标示存在错误，阳西县政府未通知有屋地在该涉案地内的崖岭经济合作社参加调处程序，违反正当程序的规定，并据此作出被诉《复议决定》，决定撤销上述《处理决定》，并由阳西县政府重作正确，原审法院判决驳回大河车经济合作社关于撤销被诉《复议决定》的诉讼请求，并无不当，本院依法予以维持。大河车经济合作社上诉主张，崖岭经济合作社与争议林地已经没有利害关系，《复议决定》认定事实错误，崖岭经济合作社、桐岗经济合作社对该屋地所处地名属上诉人所有没有异议等，上诉请求撤销原审判决、涉案《复议决定》，因理据不足，本院不予采纳。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人大河车经济合作社承担。本判决为终审判决。审判长  林俊盛审判员  窦家应审判员  李婉鸣二〇二一年一月二十九日书记员  刘桂宜