浙江省绍兴市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙06行终560号 上诉人（原审被告）嵊州市自然资源和规划局，住所地嵊州市官河路**。 法定代表人王锦超，局长。 出庭行政机关负责人汤周，副局长。 委托代理人吴丹，浙江大丰律师事务所律师。 委托代理人李渊，浙江大丰律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）蒋初三，男，1954年9月29日出生，汉族，住嵊州市。 委托代理人蒋剑刚，男，1982年4月6日出生，汉族，住绍兴市柯桥区。 被上诉人（原审被告）嵊州市谷来镇人民政府，住，住所地嵊州市谷来镇振兴路**/div> 法定代表人陈洪涛，镇长。 出庭行政机关负责人韩裕春，副镇长。 委托代理人蔡柏顺，浙江世纪方正律师事务所律师。 上诉人嵊州市自然资源和规划局因规划行政许可一案，不服绍兴市上虞区人民法院（2020）浙0604行初75号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，经阅卷、询问，本院不开庭进行了审理。上诉人嵊州市自然资源和规划局副局长汤周及该单位委托代理人吴丹、被上诉人蒋初三的委托代理人蒋剑刚，被上诉人嵊州市谷来镇人民政府副镇长韩裕春及该单位委托代理人蔡柏顺到庭应询，本案现已审理终结。 一审法院审理查明，原告蒋初三欲对自己的老宅进行翻建，于2018年7月12日经所在舜源村向原竹溪乡人民政府递交翻建二层楼房三间的申请书。同年8月6日，原告蒋初三递交嵊州市农村村民建房用地呈报表，载明其申请用地地名为洋坑村，建造间为3间，层高二层，沿口高7米，并于同日取得由嵊州市竹溪乡人民政府发给的，盖有“嵊州市住房和城乡建设局竹溪乡农村村民建房规划审批专用章”编号为“乡字第330683201800018竹号”《乡村建设规划许可证》（证号为××）。案涉许可证载明：发证机关处盖有嵊州市住房和城乡建设局竹溪乡农村村民建房规划审批专用章，建设个人为蒋初三，项目名称为蒋初三村民建房（翻建），建设位置为嵊州市竹溪乡舜源村洋坑10号，建设规模为三层，用地面积133平方米，建筑占地面积133平方米，总建筑面积266平方米，前后檐口高度为10米。2018年10月，原告建房过程中存在地基移位的情形，原竹溪乡人民政府在要求原告整改的过程中发现案涉《乡村建设规划许可证》将建设规模由二层错写成三层，檐口高度由7米错写成10米，并当场口头告知原告该情况，要求其按照二层檐口高7米建造。2018年12月29日，原竹溪乡人民政府在实地核查中发现原告建房后墙超过7米的标准。原竹溪乡人民政府对原告蒋初三作出《责令限期拆除（整改）违法建筑通知书》，责令其在2019年1月5日前自行拆除（整改）完毕，逾期不拆除的，将予以强制拆除。2019年1月22日，原嵊州市竹溪乡人民政府作出《嵊州市竹溪乡舜源村洋坑蒋初三村民建房规划许可证变更的公告》，载明：“因原《乡村建设规划许可证》证号：××乡字第330683201800018竹号，建设规模数据错误，《乡村建设规划许可证需进行变更，具体变更内容如下：1.《乡村建设规划许可证》证号变更为ＮＯ332017036563乡字第330683201800018竹号；2.建设规模变更为：二层，用地面积133平方米，建筑占地面积133平方米，总建筑面积266平方米，前檐口标高7米，后檐口标高7米。”上述公告在2019年1月23日《今日嵊州》报纸上刊登和原告的建房现场、舜源村公告栏张贴。原嵊州市竹溪乡人民政府并未作出书面嵊州市竹溪乡舜源村洋坑蒋初三村民建房规划许可证变更的书面决定。2019年1月30日，原告看到在案涉房屋上张贴的上述公告。2019年3月22日，原嵊州市竹溪乡人民政府将原告蒋初三上述在建房屋部分进行拆除。2019年5月22日，原告蒋初三向嵊州市人民政府申请行政复议，要求撤销原嵊州市竹溪乡人民政府作出的《嵊州市竹溪乡舜源村洋坑蒋初三村民建房规划许可证变更的公告》。2019年8月21日嵊州市人民政府作出嵊政复（2019）18号《行政复议决定书》，以蒋初三的行政复议申请已超过法定期限，其申请不符合《（中华人民共和国行政复议法》和《中华人民共和国行政复议法实施条例》的受理条件为由，驳回蒋初三的行政复议申请。原告于2019年9月2日向嵊州市人民法院提起诉讼，经本院指令由绍兴市上虞区人民法院管辖，要求判令：1.原嵊州市竹溪乡人民政府作出的《责令限期拆除（整改）违法建筑通知书》违法且无效；2.《嵊州市竹溪乡舜源村洋坑蒋初三村民建房规划许可证变更的公告》违法且无效。经该院释明后，原告撤回第2项诉讼请求，于2019年11月另案起诉，要求判令撤销《嵊州市竹溪乡舜源村洋炕蒋初三村民建房规划许可证变更决定》的同时依法撤销嵊州市人民政府作出嵊政复（2019）18号《行政复议决定书》。后嵊州市人民法院以原告超过起诉期限为由驳回原告的起诉，原告不服上诉，后经本院释明，以另行对其中《变更公告》单独提起行政诉讼为由撤回上诉。本院于2020年5月22日作出行政裁定书，准许蒋初三撤回上诉。原告蒋初三于2020年5月25日再次提起本案诉讼。另查明，原嵊州市竹溪乡人民政府作出的案涉《责令限期拆除（整改）违法建筑通知书》已被绍兴市上虞区人民法院作出的（2019）浙0604行初175号行政判决书确认违法，其于2019年3月22日对案涉房屋的部分拆除已被嵊州市人民政府作出的嵊政复（2019）18号《行政复议决定书》确认违法。再查明，撤销嵊州市竹溪乡人民政府已被撤销，继续行使其职权的为嵊州市谷来镇人民政府。嵊州市住房和城乡建设局规划相关的职权由被告嵊州市自然资源和规划局继续行使。 一审法院审理认为，本案主要争议焦点有三，第一是本案起诉是否超过起诉期限；第二是本案哪一被告主体适格；第三是案涉“嵊州市竹溪乡舜源村洋炕蒋初三村民建房规划许可证变更决定”是否应予撤销。第一，本案起诉并未超过起诉期限。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条的规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条的规定：“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。”本案中被告嵊州市谷来镇人民政府自认其并未作出书面的变更决定，仅在案涉公告中载明了决定的内容，但案涉公告并未载明起诉期限，被告嵊州市谷来镇人民政府亦未有证据证明其告知原告起诉期限，应视为其未告知原告起诉期限，故起诉期限应从知道或者应当知道行政行为内容之日起不超过一年。对原告知道案涉变更决定的时间，原告及被告嵊州市谷来镇人民政府陈述一致是原告看到张贴在案涉房屋上的公告之日，也就是2019年1月30日。而原告第一次于2019年9月2日起诉，经该院于2019年11月释明后于2019年11月再次另案起诉，被驳回起诉后经绍兴市中级人民法院释明，2020年5月22日被准予撤回起诉后，同年5月25日提出了本案的起诉。纵观本案原告的起诉过程，并不存在怠于行使诉讼权利的情形，2019年11月另案起诉被驳回至2020年5月22日被准予撤回上诉的过程并非其自身原因耽误起诉期限，被耽误的时间应予扣除。扣除该时间后，至其2020年5月25日提起本案诉讼距其知晓案涉变更公告的时间并未超过一年。被告嵊州市自然资源和规划局辩称本案起诉期限应适用《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第四十五条的规定，但原告蒋初三向嵊州市人民政府申请行政复议要求撤销案涉公告，嵊州市人民政府是以其申请不符合受理条件为由，驳回其申请。该种情形不属于行政机关维持原行政行为的情形，作出原行政行为的行政机关及复议机关并非必要共同被告，且原告在本案中未对复议决定提出异议，而是对原行政行为提出异议，故本案的起诉期限不应适用《中华人民共和国行政诉讼法》第四十五条的规定，而应适用《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条的规定，故对两被告陈述的原告起诉超过起诉期限的辩称不予采纳。第二，本案的适格被告应为嵊州市自然资源和规划局。依照《浙江省城乡规划条例》第三十八条的规定：“在乡、村庄规划区内使用集体所有土地进行农村村民住宅建设的……由城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。……城市、县人民政府城乡规划主管部门可以委托乡（镇）人民政府核发本条规定的乡村建设规划许可证。”第四十一条的规定：“建设单位或者个人应当按照建设工程规划许可证或者乡村建设规划许可证的许可内容进行建设。确需变更许可内容的，应当经原审批机关批准。变更许可内容违反规划条件的，不得批准。”《嵊州市城乡规划管理办法》第二十三条规定：“主城区范围内村民建房规划许可由市建设局负责，乡镇村民建房规划许可由市建设局委托属地政府负责。”《嵊州市人民政府办公室关于农村村民建房审批有关权限委托下放的若干意见》第一条第一点规定：“除四个街道辖区范围外，其他区域内建设用地上的农村村民建房规划审批由市建设局委托属地政府实施。”《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款、第六款的规定：“行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。”城市、县人民政府城乡规划主管部门有核发乡村建设规划许可证的职权，也可以委托乡（镇）人民政府核发乡村建设规划许可证，确需变更许可内容的，应当经原审批机关批准。案涉《乡村建设规划许可证》系原嵊州市竹溪乡人民政府核发，故变更上述许可证也应由其批准实施，但该职权由嵊州市住房和城乡建设局委托其实施，应由委托的机关为被告，因现相关职权已划归嵊州市自然资源和规划局，故本案适格被告应为嵊州市自然资源和规划局，原告对嵊州市谷来镇人民政府的起诉，依法应予驳回。第三是案涉“嵊州市竹溪乡舜源村洋炕蒋初三村民建房规划许可证变更决定”应予撤销。本案中，原嵊州市竹溪乡人民政府虽未作出书面的变更决定，但案涉公告中已经明确变更的具体内容，应视为已作出了相应的变更决定。依照《浙江省行政程序办法》第五十二条第一款、第三款的规定：“行政机关作出对当事人不利的行政执法决定前，应当书面告知当事人拟作出行政执法决定的事实、理由、依据和决定内容，以及其享有的陈述权、申辩权。……行政机关应当充分听取当事人的陈述和申辩，对其提出的事实、理由和证据予以记录、复核并归入案卷。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。但是，当事人书面表示放弃陈述、申辩的或者逾期提出的除外。”第五十七条规定：“行政机关应当以书面形式作出行政执法决定，但法律、法规和规章另有规定的除外。行政执法决定一般载明下列事项：（一）当事人的基本情况；（二）作出决定的事实、依据、理由和履行程序的情况；（三）决定内容；（四）履行方式和期限；（五）救济途径和期限；（六）行政机关名称、印章与决定日期；（七）应当载明的其他事项。”本案中，实施机关原嵊州市竹溪乡人民政府对案涉乡村建设规划许可证的变更前，并未书面告知当事人拟作出变更决定的事实、理由、依据和决定内容，以及其享有的陈述权、申辩权，更未充分听取当事人的陈述和申辩，程序违法。且原嵊州市竹溪乡人民政府并未以书面形式作出决定，仅以公告的形式明确了决定的内容，且公告中并未载明作出决定的事实、依据和理由，认定事实不清，证据不足；亦未告知原告救济的途径和期限，明显不当。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款、第六款，第七十条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条之规定，判决撤销变更嵊州市竹溪乡舜源村洋坑蒋初三村民建房规划许可的决定；驳回原告蒋初三对被告嵊州市谷来镇人民政府的起诉。本案受理费50元，由被告嵊州市自然资源和规划局负担。 上诉人嵊州市自然资源和规划局上诉称：1.本案适格被告应为被上诉人嵊州市谷来镇人民政府。根据《浙江省人民政府办公厅关于规范农村宅基地管理切实破解农民建房难的意见》（浙政办发（2014）46号）、《嵊州市人民政府办公室关于农村村民建房审批有关权限委托下放的若干意见》（嵊政办（2016）129号）及《嵊州市人民政府关于印发的通知》（嵊政（2017）34号）规定，涉案村民建房规划许可由属地政府，即被上诉人嵊州市谷来镇人民政府履行法定职责。审批权限委托下放后，村民建房审批有关权限委托下放后引起的纠纷、信访、诉讼等，均由被上诉人嵊州市谷来镇人民政府负责。2.一审法院认定公告已明确变更具体内容，应视为已作出相应的变更决定，系认定事实错误。结合本案证据，蒋初三在现有房屋建造之前已知道其取得的涉案许可证上层数及层高错误，后镇政府在监督核查中发现《乡村建设规划许可证》存在数据打印错误，及时予以更正。涉案许可证中载明的内容系对村民建房规划的整体性规定，如用地面积133平方米，建造面积266平方米，对应的就是二层层数。如是三层，总面积应为399平方米。显然蒋初三申请翻建的实际层数需求与许可证记载的规划要求不符。公告仅是谷来镇人民政府对许可证中数据打印错误依法进行的更正，更正后的内容与相关审批资料一致，并非是对许可证作出变更。请求撤销一审判决，驳回蒋初三的诉讼请求。一、二审诉讼费由被上诉人承担。 被上诉人蒋初三答辩称：一审判决认定事实清楚、适用法律正确，依法应予维持。上诉人主张许可证存在打印错误才更正的观点不成立。三层房屋也可以建造成建筑面积为266平方米的房屋，比如层高低于2.2米，或者飘窗、露台等不计入面积的情况存在。蒋初三目前建造的房屋建筑面积没有超过266平方米。请求驳回上诉，维持原判。 被上诉人嵊州市谷来镇人民政府答辩称：1.对于谁为适格被告，由法院确认。2.变更程序与审批程序不同，因工作人员疏忽大意，将原本因许可建造楼房二层错误填写成建造楼房三层。建房审批时当事人上报的申请就是二层，蒋初三对此明知。当本单位工作人员发现后，及时告知了蒋初三，蒋初三承诺会按照公示的图纸建造房屋，但之后没有依照图纸建造，本单位才做出了变更公告。《浙江省行政程序办法》第五十二条第一款、第三款的规定仅适用许可程序，不适用更正程序。请求：撤销一审判决，改判驳回蒋初三的诉讼请求。 经审理，本院对一审法院认定的事实予以确认。 本院认为，《浙江省城乡规划条例》第三十八条：“在乡、村庄规划区内使用集体所有土地进行农村村民住宅建设的……由城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。……城市、县人民政府城乡规划主管部门可以委托乡（镇）人民政府核发本条规定的乡村建设规划许可证。”的规定及嵊州市出台的相关政策均证明，乡、镇颁发乡村建设规划许可证的行为系受规划主管部门的委托。故镇政府做涉案规划许可证的变更公告行为也应当视为受上诉人嵊州市自然资源和规划局的委托。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款、第六款的规定：“行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。”一审法院确定上诉人系本案适格被告并无不当。涉案变更公告将原规划许可证中的层高三层变更为二层，将前、后檐高10米变更为7米，变更行为涉及了规划许可证两项重要规划数据，对当事人权利义务有直接影响。上诉人主张该变更仅系对数字打印错误的更正的理由缺乏事实依据。鉴于没有证据证明涉案变更公告做出之前，镇政府已经按照《浙江省行政程序办法》第五十二条第一款、第三款的规定履行相应法定程序，其以公告的形式做出变更决定亦明显不当，一审以程序违法为由判决撤销该变更决定并无不当。 综上，上诉人的上诉理由缺乏事实和法律依据，本院不予采信。一审判决认定事实清楚、适用法律法规正确，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人嵊州市自然资源和规划局负担。 本判决为终审判决。 审判长 蒋 瑛 审判员 张亚彬 审判员 范卓娅 二〇二一年一月八日 书记员 俞银星