浙江省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）浙行终1916号上诉人（原审原告）章国灿，男，1951年4月11日出生，汉族，户籍住所地浙江省绍兴市上虞区。现住浙江省绍兴市上虞区。委托代理人章益江，男，1976年7月5日出生，汉族，户籍住所地浙江省绍兴市上虞区，系章国灿之子。被上诉人（原审被告）绍兴市上虞区人民政府。住所地浙江省绍兴市上虞区百官街道市民大道987号。法定代表人金进富，代区长。委托代理人魏水良。委托代理人陈芳芳。原审第三人绍兴市上虞城中村改造投资开发有限公司。住所地浙江省绍兴市上虞区百官街道王充路407号。法定代表人徐军烽，总经理。原审第三人绍兴市上虞区房屋征迁一所。住所地浙江省绍兴市上虞区百官街道王充路407号。法定代表人毛泉浩，主任。上述两原审第三人的共同委托代理人沈国标。上述两原审第三人的共同委托代理人陈芳芳。上诉人章国灿因诉被上诉人绍兴市上虞区人民政府（以下简称“上虞区政府”）、原审第三人绍兴市上虞城中村改造投资开发有限公司（以下简称“城中村改造公司”）、绍兴市上虞区房屋征迁一所（以下简称“征迁一所”）拆迁行政协议一案，不服浙江省绍兴市中级人民法院于2020年9月27日作出的（2020）浙06行初64号行政判决，向本院提出上诉。本院于2020年11月3日立案受理后，依法组成合议庭审理了本案。案经阅卷审查及召集当事人进行调查询问，现已审理终结。原审法院经审理查明：原告章国灿户系百官街道头甲居委征迁改造项目被拆迁户。2007年11月12日，杭州中意房地产评估咨询有限公司受上虞市房屋拆迁安置所委托，对章国灿户房屋（建筑面积376.53平方米，用途居住）价值进行评估，并形成中意房估拆（2006）字第百官头甲444号《章国灿房地产拆迁评估报告书》，确定涉案房屋估价时点（2006年9月26日）价格为753293元。2013年6月20日，城中村改造公司作为拆迁人（甲方）、征迁一所作为受委托拆迁单位、章国灿作为被拆迁人（乙方）签订《房屋拆迁产权调换协议书》，其中第二条约定“乙方服从城市建设需要，同意将坐落于百官街道头甲村的房屋，证件名称：产权认定联系单，证件号266-2，建筑面积42.9平方米，……，用途：住宅，交给甲方拆除”，协议同时约定房屋货币补偿金额为72501元，住宅搬迁补助费为1200元，补偿总金额73701元，同时，第三条约定甲方将坐落于头甲公寓套型为C型的现房1套作为乙方安置用房。安置用房为现房，住房面积90平方米，总价款计186900元。综上，各方约定乙方应找给甲方金额为人民币113199元。协议同时对临时安置补助费、奖金等进行约定。上述《房屋拆迁产权调换协议书》经浙江省绍兴市上虞公证处公证，并出具（2013）浙虞证内民（征）字第776号《公证书》。2019年2月19日，城中村改造公司与绍兴市上虞区百官街道办事处向原告出具《限期腾空通知书》，明确原告户于2013年6月20日与城中村改造公司签订的3份《房屋拆迁产权调换协议书》［公证号编号分别为（2013）浙虞证内民（征）字第776、777、778号］已生效，经与原告户多次对接未果，根据协议精神，要求原告户于2019年2月20日24时前搬迁腾空并交由甲方拆除，逾期甲方视为已搬迁腾空，将采取拆除房屋行为，所造成的损失均由原告户自行承担。2019年2月20日，城中村改造公司与绍兴市上虞区百官街道办事处联合向章国灿户制发《告知书》，告知该户于2019年2月20日15时前到城改办6楼6007室办理相关安置结算手续等事项。同日，城中村改造公司作为甲方、征迁一所作为受委托拆迁单位、章国灿作为乙方签订《补充协议书》1份，约定将原协议书第二条内容变更部分为“其中房屋货币补偿金额72501元、住宅搬迁补助费1200元、临时安置补助费3600元、资金1716元共计总金额人民币79017元”。原协议书第三条内容变更为：“甲方将坐落于头甲公寓17幢103室，套型为C型（90）的现房1套作为乙方的安置用房，安置房总价款人民币为139173元，扣除补偿总金额人民币79017元，乙方应找给甲方人民币60156元”，协议第四条约定本协议书与原协议书不一致的，以本协议书为准。上述《补充协议书》经浙江省绍兴市上虞公证处公证，并出具（2019）浙绍虞证内民（征）字第106号《公证书》。后案涉房屋被拆除。2019年5月10日，涉案安置房进行了结算。2019年7月23日，城中村改造公司就原告自选百官街道头甲公寓17幢103室C套型的拆迁安置房1套出具《安置书》。原告章国灿对案涉补充协议不服，曾以城中村改造公司为被告提起民事撤销之诉，绍兴市上虞区人民法院于2020年1月10日立案受理后，于2020年2月18日作出（2020）浙0604民初544号民事裁定，以涉案协议属于行政协议，不属于人民法院民事诉讼受案范围为由，裁定驳回原告的起诉。后原告遂向原审法院提起本案行政诉讼。同时查明，原上虞市人民政府于2006年5月19日发布虞政发（2006）33号《上虞市人民政府关于公布2006年度上虞市城区及各建制镇建成区房屋拆迁货币补偿基准价及附属物等补偿标准的通知》。本案被诉补充协议书相关补偿标准系基于该通知确定。另查明，原告章国灿自1976年起承包娥江乡头甲村供销社供销商店（属上虞县百官娥江供销分社集体资产，房屋为头甲村集体所有），该店1986年前在头甲村集体房屋内经营，后因房屋另有他用，经协商由原告自建楼房三间用作营业和住宅。1986年原告经审批获得头甲村用地103㎡建造三间楼房，至1995年该房屋部分仍以百官供销社娥江供销分社形式存在。后部分房屋用以上虞市百官头甲国灿商店（个体经营）。再查明，在拆迁章国灿户房屋时，采取了分别签约的形式，章国灿及其子章益江、章益听共签订6份《房屋拆迁产权调换协议书》及相对应的《补充协议书》，三人已分别向原审法院提起诉讼，对应案号为（2020）浙06行初64-69号。本案中，章国灿向原审法院起诉请求：1.撤销原告、被告于2019年2月20日签订的(2019)浙绍虞证内民(征)字第106号公证书对应的《补充协议书》［针对(2013)浙虞证内民(征)字第776号《房屋拆迁产权调换协议书》］；2.判令被告就补偿价值重新与原告协商并签订不低于《补充协议书》所载补偿价值的协议；3.本案诉讼费由被告承担。庭审中，原告明确第一、第二项诉讼请求为撤销《补充协议书》并责令被告采取相应补救措施。原审法院认为：一、关于本案是否符合行政诉讼受理条件问题。首先，根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第八条规定，公民、法人或者其他组织向人民法院提起民事诉讼，生效法律文书以涉案协议属于行政协议为由裁定不予立案或者驳回起诉，当事人又提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。本案中，原告先行提起民事撤销之诉，被法院以不属于民事案件受理范围为由裁定驳回，继而才提起本案诉讼，符合司法解释规定的应予受理情形，被告及两第三人相关意见于法无据，不予采纳。其次，根据前述司法解释第二十五条规定，公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行行政协议提起诉讼的，诉讼时效参照民事法律规范确定；对行政机关变更、解除行政协议等行政行为提起诉讼的，起诉期限依照行政诉讼法及其司法解释确定。本案中，被诉行政协议签订于2019年2月20日，扣除原告此前民事诉讼期间，其于2020年3月17日提起本案诉讼，尚未超过1年起诉期限。第三，关于上虞区政府是否本案适格被告问题。虽被诉协议签约一方主体为城中村改造公司，但城中村改造工作具有服务社会公共利益、推动城市发展等管理目标，应认定为政府牵头组织实施的行为，区、县（市）政府作为本辖区区域发展工作的责任主体，对于相关征迁补偿工作具体落实单位具有举证证明和合理说明的义务，以便于行政相对人依法正确行使诉权。但本案中，上虞区政府未在法定举证期限内就2006年涉案城中村改造项目批复、签约依据、责任主体等情况提交证据，庭审中也未作出合理说明，结合被告上虞区政府庭审中关于2019年曾就章国灿户房屋安置补偿问题形成区政府专题会议纪要的陈述，本案中推定上虞区政府为适格被告并无不当。综上，本案原告根据现有证据，以上虞区政府为被告提起本案行政诉讼，符合法定受理条件。二、关于本案被诉《补充协议书》是否存在应予撤销情形。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十条第二款规定，原告主张撤销、解除行政协议的，对撤销、解除行政协议的事由承担举证责任。本案中，原告主张事由主要为协议签订前未经法定征收程序、协议存在明显不当及被胁迫情形。关于原告主张的第一项事由，目前我国法律对于集体土地上房屋补偿工作未作出明确规定，被告上虞区政府根据当地政策，通过协商一致的方式签约补偿，并无不当，原告关于征收程序违法的意见不属于本案审查范围。关于原告主张的第二项事由，原告庭审中明确为未按照营业用房标准予以补偿。且原告本人在庭审中明确陈述：用于经营的是三间二层楼房，二楼用于住人，一楼东、西各半间分别用于出售香烟、老酒及药水、化肥，即该楼房实际用于经营的仅约一间，而原告儿子章益江、章益听就整体房屋拆迁已分别得到一处营业房予以确认，并就补偿方式在补充协议中加以约定，故被诉《补充协议书》中原告选择住房标准予以补偿，并无不当。同时，关于原告提出的评估估价时点问题，案涉协议采用的是产权置换方式，对于被拆迁房屋及安置用房均按照拆迁当时的标准予以价值估算，并据此计算找补价格，并未侵害原告户合法权益。关于原告主张的第三项事由，2019年2月19日城中村改造公司与绍兴市上虞区百官街道办事处作出的《限期腾空通知书》中虽带有强制性用词，但因该行为系针对2013年签署的协议作出，而2019年的涉案补充协议书系由原告亲自签署，原告并未能提交证据证明系被迫而为之，故对原告的该主张不予采信。综上，原告关于案涉协议应当撤销的主张缺乏事实和法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告章国灿的诉讼请求。章国灿上诉称：原审判决认定事实不清。二审调查中上诉人进一步明确：被诉补充协议中关于安置房楼层价格的确定缺乏政策依据。安置房是有人住过的。综上，请求撤销原审判决，依法改判支持其原审诉讼请求，诉讼费用由被上诉人承担。上虞区政府辩称：原审判决认定事实清楚，适用法律正确。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十条第二款规定，原告主张撤销、解除行政协议的，对撤销、解除行政协议的事由承担举证责任。本案中，上诉人章国灿户位于上虞区××街道××居委征迁改造范围内。该户房屋由章国灿及其2个儿子章益听、章益江采取分别签约形式，自愿与相关部门共同签订6份《房屋拆迁产权调换协议书》并经公证。2019年2月20日，上诉人又自愿与相关部门签署了涉案补偿协议并经公证。双方通过协商一致的方式签订补偿协议书，协议系由各方自愿签署，并不存在被迫行为。涉案协议采用的是产权置换方式，对于被拆迁房屋及安置用房均按照拆迁当时的标准予以价值估算，并据此计算找补价格，协议内容公平、合理，并未侵害上诉人合法权益，即涉案协议系合法有效。因此，上诉人主张撤销涉案协议是没有事实和法律依据的，请求驳回上诉人的上诉请求，维持原审判决。二审调查中，上虞区政府补充陈述称“安置房有人住过”的理由在原审中没有提出过，这也不是撤销协议的法定事由。城中村改造公司、征迁一所的陈述意见与上虞区政府的答辩意见一致。二审中，上诉人向本院提交新证据材料水费清单复印件，待证头甲公寓17幢2单元103室有缴纳过水费，该房屋从2010年即有人居住。就上诉人提交的新证据材料，被上诉人质证称证据没有任何单位盖章确认，不认可真实性；退一步看，证据也不属于行政诉讼的二审新证据；证据内容不能证明房屋有人住过，即使有人住过，也不是协议撤销的法定事由。两原审第三人质证称对证据真实性有异议，且证据不是行政诉讼的二审新证据；即使从内容看，很多月份水费金额都是零，不能证明有人住过。房屋因其他原因产生水费也是正常的；即使有人住过，也与上诉人要求撤销协议没有关联性，因为房屋没有改变居住的基本功能。本院认为，上诉人提交的证据是复印件，被上诉人及两原审第三人对证据形式真实性所提异议成立。退一步看，即使证据是真实的，该证据内容显示的大多数月份的水费金额均为零，不排除因其他原因产生短期水费。综上，对上诉人提交的证据不予认定。其他各当事人未向本院提交新证据材料。经审理，本院对原审判决认定的事实予以确认。本院认为，本案争议的焦点是被诉《补充协议书》是否存在可撤销的情形。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十条第二款规定：“原告主张撤销、解除行政协议的，对撤销、解除行政协议的事由承担举证责任。”第二十七条第二款规定：“人民法院审理行政协议案件，可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定。”《中华人民共和国合同法》第五十四条第一款、第二款规定：“下列合同，当事人一方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销：（一）因重大误解订立的；（二）在订立合同时显失公平的。一方以欺诈、胁迫的手段或者乘人之危，使对方在违背真实意思的情况下订立的合同，受损害方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销。”本案中，城中村改造公司作为甲方，征迁一所作为受委托单位与上诉人章国灿于2013年6月20日签订了《房屋拆迁产权调换协议书》并经上虞公证处公证。后上述各方又于2019年2月20日签订被诉《补充协议书》并经上虞公证处公证。被诉《补充协议书》第三条具体列明了安置房的具体坐落、套型、安置房价格构成等信息。故上诉人作为完全民事行为能力人在签订被诉《补充协议书》时对安置房总价款及具体构成应当是明知的，上诉人亦未提交证据证明该计算方式违反涉案地块的安置补偿政策。据此，本案不存在上述《中华人民共和国合同法》第五十四条规定的可撤销情形。上诉人以此为由主张撤销被诉《补偿协议书》显然不能成立。至于上诉人在本院二审调查时口头提出的“安置房曾有人居住”的上诉理由，本院已结合上诉人的举证在前文证据认定部分做了详细分析，按照上诉人的主张及举证，尚不足以认定构成撤销协议的法定情形。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。上诉人提出的上诉请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人章国灿负担。本判决为终审判决。审判长  樊清正审判员  马国贤审判员  刘家库二〇二一年一月二十九日书记员  刘 芳