浙江省温州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）浙03行终681号上诉人（原审原告）温州史丹利五金制品有限公司，住所地温州市洞头区北岙镇顶寮路10号301室。法定代表人郑建东，董事长兼总经理。委托代理人郑慧君，浙江浙合律师事务所律师。被上诉人（原审被告）温州市自然资源和规划局，住所地温州市鹿城区惠民路856号光明桥边。法定代表人冯金考，局长。委托代理人庄尔康，该局工作人员。委托代理人徐宝瑚，浙江新港律师事务所律师。上诉人温州史丹利五金制品有限公司（以下简称史丹利公司）因诉被上诉人温州市自然资源和规划局（以下简称温州市资规局）行政强制执行一案，不服温州市瓯海区人民法院（2020）浙0304行初82号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年11月12日受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。原审法院经审理查明：2007年12月30日，原洞头县国土资源局（甲方）与史丹利公司（乙方）签订洞土合字具（2007）015号《洞头县国有土地使用权出让合同（工业）》及《〈国有土地使用权出让合同〉补充条款〈工业建设项目〉》。其中，《洞头县国有土地使用权出让合同（工业）》约定，甲方出让给乙方的地块位于洞头县××工业区××号地块，面积为42163平方米，土地使用权出让年限为五十年，自合同签订之日起计算。土地用途工业，该地块的土地总额为1264.89万元。《〈国有土地使用权出让合同〉补充条款〈工业建设项目〉》第三条约定“受让人除按照出让合同第十三条约定日期动工建设外，同意2009年10月30日前完成项目竣工验收。受让人按照出让合同第十三条约定提出延建申请，并经出让人同意延建的，则其项目竣工验收日期按批准延建的时间相应顺延”。第九条约定“受让人未按照出让合同补充条款第三条第一款约定日期或第二款约定延建日期完成项目竣工验收的，须向出让人支付相当于土地出让金总额10%的违约金”。出让合同签订后，史丹利公司办理了国有土地使用权登记，并进行了动工建设，但至今未完成项目竣工验收。鉴于史丹利公司存在竣工违约行为，温州市自然资源和规划局洞头分局（以下简称洞头资规分局）于2019年3月8日作出《缴纳违约金通知书》，要求史丹利公司7日内缴纳竣工违约金126.489万元。史丹利公司拒绝签收通知书，洞头资规分局于2019年4月22日在洞头区人民政府官方网站上公告送达缴纳通知，并于同年7月22日作出温洞自规法字［2019］3号行政决定书，决定对史丹利公司收取竣工违约金126.489万元，限其收到本行政决定书7日内缴纳。史丹利公司不服，起诉请求确认该行政决定无效。另查明，因机构改革，原洞头县国土资源局的职能由洞头资规分局行使，2019年8月23日，中共温州市委机构编制委员会印发温市编[2019]84号《温州市自然资源和规划局洞头分局和基层管理所职能配置、内设机构和人员编制规定》，洞头资规分局是温州市资规局的派出机构。原审法院认为：行政协议是行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。原洞头县国土资源局与史丹利公司签订的《洞头县国有土地使用权出让合同（工业）》及《〈国有土地使用权出让合同〉补充条款〈工业建设项目〉》符合行政协议本质特征，属于行政协议范畴。案涉出让合同系双方真实意思表示，合法有效。针对出让合同土地受让方违约的情况，在2015年5月1日新行政诉讼法施行前，土地管理部门通常以提起民事诉讼的方式行使权利。在新行政诉讼法实施后，土地管理部门已无法以提起民事诉讼的方式主张权利，故对于2015年5月1日之前订立的行政协议，可纳入行政诉讼的受案范围，根据行政诉讼法的规定，行政机关不能成为行政诉讼的原告。基于以上现实，在史丹利公司未按照协议约定履行义务的情况下，洞头资规分局以行政决定书的形式向其收取竣工违约金，并无不当。行政协议作为一种行政手段，既有行政性又有协议性，人民法院审理行政协议案件，可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定。《中华人民共和国合同法》第一百一十四条第一款规定“当事人可以约定一方违约时，应当根据违约情况向对方支付一定数额的违约金，也可以约定因违约产生的损失赔偿额的计算方法”。本案中，史丹利公司至今未完成竣工验收事实清楚，温州市资规局根据协议约定向其收取违约金，符合法律规定及合同约定。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效”。被诉行政决定不存在法律规定的确认无效情形，史丹利公司要求确认协议无效，理由不足，应不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回史丹利公司的诉讼请求。本案受理费50元，由史丹利公司负担。史丹利公司上诉称：案涉合同涉及土地使用权出让，而建设用地使用权出让合同列入《民事案件案由规定》范围，涉案违约金基于该出让合同发生，属于民事纠纷，被上诉人以行政决定的形式单方强制要求上诉人缴纳，明显缺乏法律依据，应当通过民事途径解决。而且，本案实际系被上诉人提供的土地没有达到三通一平，导致上诉人无法打桩，违约责任在于被上诉人。上诉人诉请要求确认被诉行政决定无效，原判仅围绕案涉合同的效力进行说理，并认为上诉人要求确认协议无效，判非所请。综上，请求撤销原判，改判支持上诉人的诉讼请求。温州市资规局答辩称：一、上诉人签署的送达地址确认书确认裁判文书送达方式包括电子送达（手机和微法院）。原审法院于2020年8月15日通过移动微法院送达原审判决书，但上诉人于同月31日递交上诉状，且上诉状仅有代理人郑慧君签名，没有相关委托材料，即使事后经补充，均已明显超过15日上诉期限。二、案涉合同符合行政协议的本质特征，属于行政协议范畴。该协议系双方真实意思表示，合法有效，其中明确约定逾期竣工须向出让方支付相应违约金，且《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十七条第二款亦规定，未按合同规定的期限和条件开发、利用土地的，市、县人民政府土地管理部门应当予以纠正。因此，无论是合同约定还是法律规定，被上诉人均可以要求上诉人支付延期竣工违约金。三、涉土地出让合同的违约，在2015年5月1日施行的《中华人民共和国行政诉讼法》之前，土地管理部门可通过民事诉讼方式行使权利，此后该合同纳入行政诉讼受案范围，被上诉人不可能成为行政诉讼的原告，以行政决定的形式收取违约金，并不违反法律规定。综上，请求驳回上诉，维持原判。二审诉讼中，上诉人史丹利公司未向本院提供新的证据。被上诉人温州市资规局提供送达地址确认书、判决书、裁定书、调解书电子送达告知书以及原审判决书、行政上诉状微法院截屏，以证明本案上诉已超过上诉期限。本院认为，上述证据经上诉人质证真实性无异议，具有合法性，且与本案有关联，可以证明原审法院于2020年8月15日通过移动微法院向双方当事人送达原审判决书，上诉人于同月31日通过微法院提交本案上诉状，落款“上诉人温州史丹利五金制品有限公司”处没有单位盖章，“代理人”处有“郑慧君”签名，本院予以确认。至于本案上诉是否超过上诉期限，待后评述。本院经审核当事人向原审法院提供的证据，依法对原审判决认定的事实予以确认。另查明，上诉人史丹利公司于2020年8月17日签收原审判决书。上诉人的委托代理人郑慧君一审委托代理权限为特别授权，包括提起上诉。本院认为：根据双方当事人陈述和查明的事实，本案主要争议焦点如下：一、本案上诉是否符合法定条件。二、被诉行政决定是否合法。关于焦点一。原审法院于2020年8月15日通过移动微法院向双方当事人送达原审判决书，上诉人于同月17日签收，并于当月31日通过微法院提交上诉状，未迟于本案法定上诉期届满之日即2020年9月1日。同时，上诉人向原审法院提交的委托代理人郑慧君的代理权限为特别授权，其中包括提起上诉，其提供的上诉状落款“上诉人温州史丹利五金制品有限公司”处虽没有单位盖章，但“代理人”处已有“郑慧君”签名，已经上诉人合法授权，本案上诉已符合法定条件。被上诉人主张本案上诉未经上诉人授权以及已超过法定上诉期限，缺乏事实和法律依据，本院不予采纳。关于焦点二。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条、第二条第（三）项规定，行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议，如矿业权等国有自然资源使用权出让协议。案涉合同是市、县人民政府土地管理部门作为出让方将国有土地使用权在一定年限内让与受让方，受让方支付土地使用权出让金的协议，符合前述行政协议的特征，属于行政协议。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第四条规定，因行政协议的订立、履行、变更、终止等发生纠纷，公民、法人或者其他组织作为原告，以行政机关为被告提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。本案中，被诉行政决定系因双方在案涉合同的履行中发生争议，被上诉人为责令上诉人按照该合同的约定支付违约金而作出，故上诉人对被诉行政决定提起本案诉讼，系因行政协议的履行发生的纠纷，属于行政诉讼受案范围。上诉人主张案涉合同属于民事合同，以及被上诉人不能通过行政决定要求上诉人承担违约责任，缺乏事实和法律依据，本院不予采纳。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十八条规定，2015年5月1日后订立的行政协议发生纠纷的，适用行政诉讼法及本规定。2015年5月1日前订立的行政协议发生纠纷的，适用当时的法律、行政法规及司法解释。本案中，案涉合同于2007年即2015年5月1日之前签订，按第二十八条规定应当适用当时即2007年的法律、行政法规及司法解释，但当时对行政机关单方就行政协议作出执行决定的行为没有作出规定，也没有可以参照的，因此选择适用与2015年5月1日之后订立的行政协议相同的规定，并无不当。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十四条规定，公民、法人或者其他组织未按照行政协议约定履行义务，经催告后不履行，行政机关可以作出要求其履行协议的书面决定。公民、法人或者其他组织收到书面决定后在法定期限内未申请行政复议或者提起行政诉讼，且仍不履行，协议内容具有可执行性的，行政机关可以向人民法院申请强制执行。上诉人对案涉合同系双方经合意签订以及约定的违约金内容均无异议，被上诉人在上诉人违约且经催告仍拒不按约定支付违约金的情况下，根据前述第二十四条的规定单方作出被诉行政决定，责令上诉人限期依约支付违约金，亦无不当。上诉人主张案涉合同违约责任在于被上诉人，但未提供证据证实，且被上诉人不予认可，上诉人以此认为被诉行政决定无效，缺乏事实和法律依据，本院不予采纳。综上，原判判决驳回上诉人的诉讼请求，处理结果正确，依法应予维持，但原判表述“被诉行政决定不存在法律规定的确认无效情形，史丹利公司要求确认协议无效，理由不足，应不予支持”，系将上诉人诉请表述为“确认协议无效”，结合上下文属笔误，本院予以更正。上诉人史丹利公司的上诉理由均不能成立，对其上诉请求，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人温州史丹利五金制品有限公司负担。本判决为终审判决。审 判 长  来 敏审 判 员  章宝晓审 判 员  戴华斌二〇二一年一月二十八日代书记员  刘双旋