福建省龙岩市永定区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）闽0803行初61号 原告长汀县钟万兴豆制品坊，住所地福建省龙岩市长汀县汀州镇西内街正义巷**，注册号×××10。 经营者钟廷波，男，1981年5月1日出生，汉族，住福建省长汀县。 委托代理人饶如清，长汀县大同法律服务所法律工作者。 被告（原行政机关）福建省长汀县市场监督管理局，，住所地福建省长汀县汀州大道北路**统一社会信用代码11350821MB0224602A。 法定代表人李洪福，局长。 行政机关出庭负责人陈天英，副局长。 委托代理人马宗鑫，福建古进律师事务所律师。 被告（复议机关）长汀县人民政府，住，住所地福建省长汀县汀州镇兆征路**一社会信用代码113508210041008696。 法定代表人马水清，县长。 委托代理人曾昭模，男，1962年10月15日出生，汉族，住长汀县。 委托代理人梁佛金连，女，1995年9月8日出生，汉族，住长汀县。 原告长汀县钟万兴豆制品坊（以下简称“钟万兴豆制品坊”）诉被告福建省长汀县市场监督管理局（原行政机关，以下简称“长汀县市监局”）行政处罚及被告长汀县人民政府（复议机关，以下简称“长汀县政府”）行政复议一案，于2020年10月9日向本院提起行政诉讼。本案立案后，于2020年10月21日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2021年1月13日公开开庭审理了本案。原告钟万兴豆制品坊的经营者钟廷波及其委托代理人饶如清，被告长汀县市监局行政机关出庭负责人陈天英及委托代理人马宗鑫，被告长汀县政府的委托代理人曾昭模、梁佛金连到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被诉行政行为：被告长汀县市监局（原行政机关）于2020年7月6日作出（汀）市监执罚〔2020〕12号《行政处罚决定书》，认定：2019年1月9日，龙岩市产品质量检验所对你单位生产的豆腐干（生产日期2019-01-02，规格25g∕包）进行抽样检验，检验结果显示“山梨酸及其钾盐”为1.36g∕kg（国家标准是≤1.0），被判定为不合格。你单位于2月13日向龙岩市市场监督管理局提出了复检申请，龙岩市市场监督管理局委托福建省产品质量检验研究院进行复检，2月28日，福建省产品质量检验研究院出具编号为（2019）MJHY-B70014的《检验报告》，报告显示“山梨酸及其钾盐”为1.19g/kg，依旧不符合GB2760-2014《食品安全国家标准豆制品》要求。另查明，你（单位）只办理《营业执照》，未获得《食品生产加工小作坊核准证书》，构成了“未经核准擅自从事食品生产加工小作坊食品生产经营活动。”你（单位）上述行为违反了《中华人民共和国食品安全法》第三十四条第一款第（四）项和《福建省食品安全条例》第五十四条的规定。依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条的规定，责令你单位改正上述违法行为；依据《中华人民共和国食品安全法》第一百二十四条，《福建省食品安全条例》第一百一十一条的规定，对你（单位）的违法行为，决定“择一从重处罚”原则，仅对第一种行为处罚，同时考虑到你（单位）能积极配合市场监管部门调查，如实陈述违法事实并主动提供证据材料，且本案涉案货值金额较小，具有从轻或减轻的情节，决定对你（单位）给予减轻（对工具和设备等不予没收）的行政处罚：罚款人民币伍万元，上缴国库。原告钟万兴豆制品坊不服，向被告长汀县政府申请行政复议，被告长汀县政府于2020年9月14日作出汀政行复〔2020〕28号《行政复议决定书》，认为长汀县市监局作出的行政处罚事实清楚、适用法律正确、程序合法、裁量适当，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十三条之规定，决定：维持被告长汀县市监局作出的（汀）市监执罚〔2020〕12号《行政处罚决定书》。 原告钟万兴豆制品坊诉称，请求：1.判决被告长汀县市监局于2020年7月6日作出的（汀）市监执罚〔2020〕12号《行政处罚决定书》无效，并予以撤销；2.判决被告长汀县政府于2020年9月14日作出的汀政行复〔2020〕28号《行政复议决定书》无效，并予以撤销；3.本案诉讼费用由被告负担。主要理由：2014年间，钟廷波的父亲钟逢亮为了传承其祖传的“长汀豆腐干”这一传统工艺，特意叫在外地务工的钟廷波回汀向工商行政管理部门申请营业执照。经福建省长汀县工商行政管理局审批许可，钟廷波于2014年10月22日依法取得名称为“长汀县钟万兴豆制品坊”营业执照，注册号为×××10，类型为个体工商户，经营场所为福建省龙岩市长汀县汀州镇西街正义巷**，组成形式为个人经营，经营范围为：零售预包装食品；加工豆制品（依法须经批准的项目，经相关部门批准后方可开展经营活动）。由于钟廷波常年在外务工，“长汀县钟万兴豆制品坊”登记的经营者虽为钟廷波，但该小作坊一直由掌握“长汀豆腐干”传统生产工艺的钟廷波的父亲钟逢亮在生产。与此同时，该小作坊由于地处偏僻小巷且钟逢亮年老体弱而无法对外开展经营，所以钟逢亮所生产的“豆腐干”靠左邻右居平时自己想食用时买一点。龙岩市食品药品执法支队2019年1月9日对原告生产的豆腐干进行产品安全监督抽检，并于2019年2月1日向原告钟万兴豆制品坊发出检验报告编号为（2019）ＬＪＳＰＪＤ0061号《食品安全监督抽检结果通知单》，告知检验结果为不合格（“山梨酸及其钾盐”为1.36ｇ∕ｋｇ）。原告于2019年2月13日提出复检申请，复检结果为“山梨酸及其钾盐”为1.19ｇ∕ｋｇ。2019年5月9日，被告长汀县市监局作出（汀）市监执听告〔2019〕8号《长汀县市场监督管理局行政处罚听证告知书》，告知拟对原告罚款人民币50000元。原告及钟逢亮于2019年5月14日向被告长汀县市监局递交《申请书》，以经营收入低及实际生产者年老体弱病等客观情况为由，请求被告长汀县市监局减轻罚款数目。被告长汀县市监局于2019年5月20日发出（汀）市监法听通〔2019〕5号听证通知书，听证当日，钟廷波向被告递交了书面听证意见，认为被告长汀县市监局拟对原告作出5万元的行政处罚违反了行政处罚法“过罚相当”原则及公正原则。然而，被告长汀县市监局置经营者的正当申辩理由于不顾，仍于2019年7月15日作出（汀）市监执罚〔2019〕8号《行政处罚决定书》，认定原告生产不合格豆腐干的行为违反《中华人民共和国食品安全法》第三十四条第一款第（四）项的规定，对原告作出罚款人民币伍万元的行政处罚。原告不服被告长汀县市监局的前述处罚决定，特向长汀县政府提出行政复议申请，长汀县政府于2019年9月2日作出汀政行复〔2019〕7号《行政复议决定书》，以行政处罚事实不清为由，撤销被告长汀县市监局作出的（汀）市监执罚〔2019〕8号《行政处罚决定书》。事隔近一年之久，被告长汀县市监局于2020年7月6日再次以同样的理由及未获得《食品生产加工小作坊核准证书》，构成了“未经核准擅自从事食品生产加工小作坊食品生产经营活动”为由，作出（汀）市监执罚〔2020〕12号《行政处罚决定书》，仍对原告作出罚款人民币伍万元的行政处罚决定。原告不服被告长汀县市监局作出的（汀）市监执罚〔2020〕12号《行政处罚决定书》，向被告长汀县政府提出行政复议申请，被告长汀县政府于2020年9月14日作出汀政行复〔2020〕28号《行政复议决定书》，维持〔2020〕12号《行政处罚决定书》，原告于2020年9月16日签收该《行政复议决定书》。 原告认为，被告长汀县市监局所作出的（汀）市监执罚〔2020〕12号《行政处罚决定书》，事实不清、程序违法、适用法律错误、裁量不当，依法应予以撤销，进而长汀县政府作出的汀政行复〔2020〕28号《行政复议决定书》也应予以撤销。1.被告长汀县市监局作出（汀）市监执罚〔2020〕12号《行政处罚决定书》的程序违法。本案中，被告长汀县市监局存在对原告的同一违法行为作出两次罚款的行政处罚，即于2019年7月15日作出（汀）市监执罚〔2019〕8号《行政处罚决定书》，于2020年7月6日作出（汀）市监执罚〔2020〕12号《行政处罚决定书》，都对原告生产的豆腐干于2019年1月9日及2019年2月28日两次检测的“山梨酸及其钾盐”含量不合格，做出罚款伍万元的行政处罚。而根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条之规定“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。”《中华人民共和国行政复议法》第二十八条的规定，被告长汀县市监局也不得以同一的事实和理由作出与原具体行政行为相同或者基本相同的具体行政行为。因此，（汀）市监执罚〔2019〕8号《行政处罚决定书》被撤销后，被告长汀县市监局又于2020年7月6日作出（汀）市监执罚〔2020〕12号《行政处罚决定书》的程序违法。2.被告长汀县市监局作出的（汀）市监执罚〔2020〕12号《行政处罚决定书》事实不清。本案中，钟万兴豆制品坊的实际经营者是钟逢亮，钟廷波并未实际参与生产经营活动。被告长汀县市监局在未查清事实的基础上，便做出（汀）市监执罚〔2020〕12号《行政处罚决定书》，属事实认定不清。此外，被告长汀县市监局于2014年10月22日颁发给钟廷波的营业执照中的经营范围为：零售预包装食品；加工豆制品（依法须经批准的项目，经相关部门批准后方可开展经营活动），被告长汀县市监局的这一许可范围就是准许原告从事食品生产加工小作坊食品生产经营活动。因此，原告不存在“未经核准擅自从事食品生产加工小作坊食品生产经营活动”这一违法行为，被告长汀县市监局的处罚决定书认定事实错误。3.被告长汀县市监局作出的（汀）市监执罚〔2020〕12号《行政处罚决定书》适用法律错误。根据《中华人民共和国食品安全法》第一百二十七条“对食品生产加工小作坊、食品摊贩等的违法行为的处罚，依照省、自治区、直辖市制定的具体管理办法执行。”意即，对于原告生产的豆腐干中“山梨酸及其钾盐”含量不合格，以及未取得食品生产加工小作坊的核准证书的违法行为的处罚，应该依据的是省、自治区、直辖市制定的具体管理办法。而被告长汀县市监局于2020年7月6日作出的（汀）市监执罚〔2020〕12号《行政处罚决定书》，对原告处以罚款伍万元的行政处罚是按照“择一从重处罚”原则，只处罚原告生产的豆腐干中“山梨酸及其钾盐”含量不合格的行为，且依据的是《中华人民共和国食品安全法》第一百二十四条之规定“违反本法规定，有下列情形之一，尚不构成犯罪的，由县级以上人民政府食品安全监督管理部门没收违法所得和违法生产经营的食品、食品添加剂，并可以没收用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品；违法生产经营的食品、食品添加剂货值金额不足一万元的，并处五万元以上十万元以下罚款；货值金额一万元以上的，并处货值金额十倍以上二十倍以下罚款；情节严重的，吊销许可证：……(三)生产经营超范围、超限量使用食品添加剂的食品”。很明显地，原告在作出行政处罚时，适用法律错误。4.被告长汀县市监局作出（汀）市监执罚〔2020〕12号《行政处罚决定书》违反“过罚相当”及“公正”原则，其行政处罚裁量明显不当。本案中，2019年1月9日，原告生产的豆腐干经抽样检查“山梨酸及其钾盐”为1.36g/kg,2月28日经复检“山梨酸及其钾盐”为1.19g/kg，无论是初次检查还是复检，原告生产的豆腐干中山梨酸及其钾盐都只超过限定值的一点点，且现有证据并不能证明山梨酸及其钾盐是否对人体的身心健康造成损害。而且原告生产的豆腐干数量少，货值低(价值80元)，且未流入市场，并未给社会造成任何危害后果。“山梨酸及其钾盐”是一种国际公认安全(GRAS)的防腐剂，安全性很高。联合国粮农组织，世界卫生组织，美国FDA都对其安全性给予了肯定。山梨酸及其钾盐的毒理学评价如下：ADL是0-25mg∕kg，而LD50是10.5g/kg，属于GRAS级别，GRAS的意思是一般认为安全，是美国食品药物管理局的检验标记，证明食品安全可用。基于上述情况，网上很多“山梨酸及其钾盐”超标食品的案例，但对“山梨酸及其钾盐”超标的处罚也基本上是作出不处罚决定。 综上，根据《中华人民共和国行政处罚法》第四条第二款的规定“设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。”第五条“实施行政处罚，纠正违法行为，应当坚持处罚与教育相结合，教育公民、法人或者其他组织自觉守法。”第二十七条第二款规定，“违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。”以及第三十八条规定：“调查终结，行政机关负责人应当对调查结果进行审查，根据不同情况，分别作出如下决定：……(二)违法行为轻微，依法可以不予行政处罚的，不予行政处罚”，原告的行为属于违法行为轻微的情形，依法可以不予行政处罚，而被告却对原告作出罚款伍万元的行政处罚，违反了过罚相当及公正的原则，属于裁量明显不当。其处罚严重超出了原告可承受的能力范围之外，两被告均未考虑原告及经营者的经济状况（原告的生产工具价值不足10000元）、经济承受能力（经营者告务工维生，生产者钟逢亮又年老体弱多病)，也未考虑经营者的家庭经济状况，其处罚结果与行政为民、执法为民的法治理念相背道而驰!综上所述，原告所作出的（汀）市监执罚〔2020〕12号《行政处罚决定书》事实不清、程序违法、适用法律错误、裁量不当，依法应予以撤销，进而依据前述《行政处罚决定书》作出的汀政行复〔2020〕28号《行政复议决定书》也应予以撤销。 原告向本院提交的证据有：1.营业执照，证明原告的身份信息；2.食品安全监督抽检结果通知单，证明龙岩市食品药品执法中队于2019年1月9日对原告生产的豆腐干进行产品安全监督抽检，检验结果为不合格；3.行政处罚听证告知书，证明被告长汀县市监局告知原告拟对原告罚款50000元；4.福建省立医院出院小结、龙岩市第一医院疾病证明书、出院小结、福建省汀州医院门诊费用日清单，证明原告的实际经营者钟逢亮体弱多病，心脏病频发，花费毕生储蓄，现每天靠药物维持生命；5.申请书，证明原告以经营收入低及实际生产者年老体弱等客观情况为由，请求被告长汀县市监局减轻罚款数目并请求举行听证；6.长汀县市监局听证通知书，证明被告长汀县市监局就听证有关事项向原告发出通知；7.报告，证明原告向长汀县市监局递交报告，请求重新调查研究并给予合理合法的处理；8.（汀）市监执罚〔2019〕8号《行政处罚决定书》，证明被告长汀县市监局认定原告生产不合格豆腐干的行为违反《中华人民共和国食品安全法》第三十四条第一款第（四）项的规定，对原告作出罚款人民币伍万元的行政处罚；9.汀政行复〔2019〕7号《行政复议决定书》，证明原告不服（汀）市监执罚〔2019〕8号《行政处罚决定书》特向长汀县政府提出行政复议申请，长汀县政府以行政处罚事实不清为由，撤销被告长汀县市监局作出的（汀）市监执罚〔2019〕8号《行政处罚决定书》；10.（汀）市监执罚〔2020〕12《行政处罚决定书》，证明被告长汀县市监局认定原告生产不合格豆腐干，且未经核准擅自从事食品生产加工小作坊食品生产经营活动，对原告作出罚款人民币伍万元的行政处罚；11.行政复议申请书，证明原告不服（汀）市监执罚〔2020〕12《行政处罚决定书》，向长汀县政府提出行政复议申请；12.汀政行复〔2020〕28号《行政复议决定书》，证明被告长汀县政府作出复议决定维持（汀）市监执罚〔2020〕12《行政处罚决定书》；13.照片2张，证明长汀县政府作为传统手艺在长汀卧龙书院景点的宣传照片，照片上的人是钟逢亮。 被告长汀县市监局（原行政机关）及被告长汀县政府（复议机关）辩称，1.被告作出被诉行政行为的主体适格。（1）根据《中华人民共和国食品安全法》第六条的规定，长汀县市监局负责本行政区域内的食品安全监督管理工作。《福建省食品安全条例》第六条第（一）项规定，县级以上地方人民政府食品药品监督管理部门负责对本行政区区域的食品生产经营活动实施监督管理。据此，被告长汀县市监局作为县级市场监督管理部门有权对长汀县区域范围内的食品生产经营活动进行监督管理。（2）原告不服长汀县市监局对其作出的《行政处罚决定》，于2020年7月15日向长汀县政府申请行政复议。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款，对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门申请行政复议。长汀县市监局作为长汀县政府工作部门，故长汀县政府有权予以受理并作出行政复议决定。2.被告作出被诉行政行为程序合法。（1）《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》第十七条至第五十七条规定了行政处罚的程序是上级交办、核查、立案、调查取证、核审、权利告知、听取陈述、申辩或者听证、作出处罚决定。本案中，2019年1月9日，龙岩市产品质量检验所对原告生产的豆腐干（2019-01-02，规格25g/包）进行抽样检查，“山梨酸及其钾盐”为1.36g/kg，产品不合格，龙岩市食品药品执法支队将检验报告移交长汀县市监局处理，原告申请复检后，产品仍不合格。2019年3月7日，长汀县市监局进行了立案，并指派二名执法人员进行调查，2019年3月20日，案件调查终结后进行审核及开会审议，2019年5月9日，向原告送达了听证告知书，2019年5月29日组织了听证会，作出听证报告后开会进行审议，并于2019年7月15日作出行政处罚决定书，送达给了原告。2019年9月2日，长汀县人民政府复议决定撤销长汀县市监局作出的行政处罚决定，长汀县市监局开会审议后重新调查取证，案件调查终结后进行审核及开会审议，于2020年5月20日向原告送达了行政处罚听证告知书，并对听证事项进行了公告，2020年6月12日组织了听证，作出听证报告后于2020年7月3日开会审议，2020年7月6日作出了汀市监执罚〔2020〕12号行政处罚决定书，并于次日送达给了原告。长汀县市监局作出的《行政处罚决定书》程序符合《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》的规定，程序合法。（2）长汀县政府作出行政复议决定相关程序合法。根据《中华人民共和国行政复议法》《中华人民共和国行政复议法实施条例》规定，作出行政复议决定的程序是：初审、受理、审查、提出处理意见、送达。具体如下：原告于2020年7月15日向长汀县政府书面提出行政复议申请，经审查，该案符合《行政复议法》第六条的规定，长汀县政府于7月17日予以立案。立案之后，长汀县政府依法向长汀县市监局发出了《行政复议答复通知书》，在长汀县市监局提交答复意见书及作出行政行为的相关证据材料之后，承办人员通过查阅卷宗、核实材料等方式对该行政行为进行了审查。8月26日，承办人员提出案件审理报告，报县政府领导审批，9月14日作出行政复议决定书，之后对复议决定进行了送达。以上程序在立案、调查、审理、决定、送达等各环节严格遵守了《行政复议法》《行政复议法实施条例》的规定。3.被告作出被诉行政行为所依据的事实清楚、证据确凿、适用法律法规正确。2019年1月9日，龙岩市产品质量检验所对原告生产的豆腐干（2019-01-02，规格25g/包）进行抽样检查，“山梨酸及其钾盐”为1.36g/kg（国家标准≤1.0），产品不合格，原告申请复检，经福建省产品质量检验研究院检测，山梨酸及其钾盐为1.19g/kg，产品质量仍不符合要求。2019年3月7日长汀县市监局对原告进行立案查处。案件经调查、听证、案审后，长汀县市监局于2019年7月15日作出（汀）市监执罚〔2019〕8号《行政处罚决定书》，对原告处以罚款人民币伍万元整并送达相关法律文书。原告不服该处罚决定申请行政复议，因案件事实不清，长汀县政府于2019年9月2日作出汀政行复〔2019〕7号《行政复议决定书》撤销了上述行政处罚决定。2020年4月，长汀县市监局重启案件调查，经补充调查、听证后，作出（汀）市监执罚〔2020〕12号《行政处罚决定书》。另查明，原告于2014年10月22日办理《营业执照》，未获得《食品生产加工小作坊核准证书》。抽检产品为原告于2019年1月2日生产，该批次共生产100包，规格25g∕包外，其余产品均已被售出，每包售价0.8元。查明以上事实的证据有龙岩市产品质量检验所的检验报告、福建省产品质量检验研究院出具的检验报告、原告签字的现场笔录、询问调查笔录等证据。上述证据证明了原告没有办理《食品加工小作坊核准证书》及生产的豆腐干产品质量不符合要求。因此，认定原告生产的食品质量不符合要求，以及未经核准擅自从事食品生产加工小作坊食品生产经营活动，事实清楚、证据充分。《中华人民共和国食品安全法》第三十四条规定禁止在食品、食品相关产品中超范围、超限量使用食品添加剂，《福建省食品安全条例》第五十四条规定食品生产加工小作坊实行核准制。原告生产案涉豆腐干产品违反了《中华人民共和国食品安全法》及《福建省食品安全条例》的规定，生产行为违法。《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条：“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为”，《中华人民共和国食品安全法》第一百二十四条：“违反本法规定，有下列情形之一，尚不构成犯罪的，由县级以上人民政府食品安全监督管理部门没收违法所得和违法生产经营的食品、食品添加剂，并可以没收用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品；违法生产经营的食品、食品添加剂货值金额不足一万元的，并处五万元以上十万元以下罚款;货值金额一万元以上的，并处货值金额十倍以上二十倍以下罚款;情节严重的，吊销许可证：……（三）生产经营超范围、超限量使用食品添加剂的食品”，《福建省食品安全条例》第一百一十一条：“违反本条例规定，食品生产加工小作坊未取得核准证书或者生产经营禁止的食品的，由县级人民政府食品药品监督管理部门没收违法所得和违法生产经营的食品以及用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品；违法生产经营的食品货值金额不足一万元的，并处五千元以上三万元以下罚款”的规定，长汀市监局要求原告改正违法行为，并依据“择一从重处罚”原则，对原告罚款人民币伍万元并无不当。综上，长汀县市监局作出的行政处罚事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律正确。长汀县政府根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十三条之规定，维持了长汀县市监局作出的（汀）市监执罚〔2020〕12号《行政处罚决定书》，请依法驳回原告的诉讼请求。 被告长汀县市监局（原行政机关）及被告长汀县政府（复议机关）向本院提交了证明原行政行为合法性的以下证据、依据： 第一组证据：1.龙岩市食品药品执法支队关于核查长汀县万兴豆制品坊不合格食品的函、2.食品安全监督抽检结果通知单、3.福建省食品安全抽检监测抽样单、4.龙岩市产品质量检验所出具的《检验报告》、5.送达回证，证明原告生产的豆腐干经龙岩市食品药品执法支队抽样检测，产品不合格，并于2019年2月14日向原告送达了检验结果通知单。 第二组证据：6.现场检验笔录、7.营业执照、公民身份证复印件，证明长汀县市监局执法人员于2019年2月14日对原告生产现场进行执法检查。 第三组证据：8.申请书、9.福建省产品质量检验研究院出具的(2019)MJHY-B70014《检验报告》，证明经原告申请复检，原告生产的产品重新检测后山梨酸及其钾盐含量1.19g∕kg，检测结果不符合产品质量安全标准。 第四组证据：10.案件来源登记表、立案审批表、11.询问调查笔录、12.案件调查终结报告、13.案件合议（研究）记录、14.行政处罚案件有关事项审批表（延长办案时限）、15.案件审核表、16.案审会记录（第一次）、17.行政处罚事先告知书、行政处罚听证告知书及送达回执、18.听证申请书及行政处罚听证授权委托书、19.听证通知书及送达回证、20.听证笔录、21.听证报告、22.案审会记录（第二次）、23.行政处理决定审批表、24.（汀）市监执罚〔2019〕8号《行政处罚决定》及送达回证、25.汀政行复〔2019〕7号《行政复议决定书》，证明长汀县市监局对原告涉嫌生产检验不符合规定产品进行了立案、调查、合议、延长办案时限、事先告知、听证、核审及案审会讨论、审批后于2019年7月15日作出（汀）市监执罚〔2019〕8号《行政处罚决定》，后经行政复议，长汀县政府于2019年9月2日作出撤销（汀）市监执罚〔2019〕8号《行政处罚决定》的复议决定。 第五组证据：26.案审会议记录（第三次和第四次），证明长汀县市监局经讨论决定对原告涉嫌生产经检验不符合规定的食品（豆腐干）一案待补充调查结束后重新作出处罚决定。 第六组证据：27.询问通知书及送达回证、28.询问调查笔录、29.案件调查终结报告，30.案件审核表、31.案件合议（研究）记录、32.案审会记录，证明长汀县市监局对原告进行调查询问并经审核、合议、案审会讨论。 第七组证据：33.行政处罚听证告知书及送达回证、34.申请听证报告、35.行政处罚案件有关事项审批表、行政处罚听证通知书及送达回证、听证公告、听证笔录、听证报告，证明长汀县市监局向原告送达了听证告知书并经原告申请组织听证会。 第八组证据：36.案审会记录、行政处理决定审批表、37、行政处罚决定书及送达回证，证明长汀县市监局经集体讨论、审批后于2020年7月6日作出被诉的（汀）市监执罚〔2020〕12号《行政处罚决定书》并在次日送达给原告。 第九组依据：《福建省食品安全条例》（节选）、《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》、《中华人民共和国行政处罚法》（节选）、《中华人民共和国食品安全法》（节选），证明被诉行政行为的法律、法规依据。 被告长汀县政府（复议机关）向本院提交了证明复议程序合法性的以下证据、依据：1.原告递交的行政复议申请材料，证明收到原告的复议申请；2.立案审批表、受理通知书、答复通知书，证明长汀县政府立案受理，依程序通知长汀县市监局答复；3.行政复议答复书及材料，证明长汀县市监局作出答复意见及依据；4.案件审理报告、公文处理单、行政复议决定及送达回证，证明长汀县政府依职权于2020年9月14日作出被诉复议决定并依法送达。 经庭审质证，原告对被告长汀县市监局提交的证据的真实性均无异议，但认为第一组、第三组证据被告已在2019年7月15日作出的行政处罚决定中引用，而该行政处罚决定已在2019年9月2日被长汀县政府作出了撤销的行政复议决定，故该证据不能在本案被诉行政处罚决定中引用；第五组证据的合法性、关联性有异议，会议讨论的案由是原告涉嫌经检验不符合产品已经在之前作出处罚，会议没有对原告违法事实进行讨论认定，被诉行政处罚决定涉及没有取得核准证书，与会议的议题不一致；第六组、第七组证据的合法性、关联性有异议，其中调查笔录还是针对原告涉嫌生产检验不符合规定的产品，没有涉及到许可证，且从钟逢亮的笔录中有提到已经申请核准证书但没有批下来，被告没有进行调查核实，案件调查终结报告不能作为本案行政处罚的依据；第八组证据合法性有异议，原告早在2016年就申请办理了相关的许可，但被告没有深入调查，属事实不清。被告长汀县政府对被告长汀县市监局提交的证据均无异议。 原告对被告长汀县政府提交的证据的真实性均无异议，被告长汀县政府在被告长汀县市监局两次处罚决定有关联性的情况下仍作出行政复议不合法。被告长汀县市监局对被告长汀县政府提交的证据均无异议。 被告长汀县市监局、长汀县政府对原告提交的证据的真实性均无异议，但认为证据4、5、7与本案不具有关联性，证据13不能证明原告实际经营人是钟逢亮，与本案不关。 本院对上述证据认证如下：对原告提交的证据的真实性予以确认，其中证据4、5、13与本案不具有关联性，不予采信。对被告长汀县市监局、长汀县政府提交的证据的来源合法，内容真实，与本案相关联，予以采信。两被告所举法律依据与本案有关，作为审查依据。 经审理查明，原告长汀县钟万兴豆制品坊于2014年10月22日注册成立，类型：个体工商户，组成形成：个人经营，经营者：钟廷波，经营范围：零售预包装食品；加工豆制品。2019年1月9日，龙岩市食品药品执法支队对原告生产的豆腐干进行产品安全监督抽检，经龙岩市产品质量检验所对原告生产的豆腐干（2019-01-02，规格25g/包）进行抽样检查，经检验抽检豆腐干中“山梨酸及其钾盐”为1.36g/kg（指标要求≤1.0），产品不合格。龙岩市食品药品执法支队将检验报告移交被告长汀县市监局处置。被告长汀县市监局于2019年2月12日对原告进行检查，制作现场检查笔录，并将龙岩市产品质量检验所《检验报告》送达给原告的经营者钟廷波。原告于2019年2月13日提出复检申请，被告遂委托福建省产品质量检验研究院进行复检。2019年2月28日，福建省产品质量检验研究院出具的（2019）MJHY-B70014《检验报告》显示原告豆腐干中“山梨酸及其钾盐”为1.19g/kg（指标要求≤1.0），不符合GB2760-2014《食品安全国家标准食品添加剂使用标准》要求。被告遂于2019年3月7日予以立案调查，并于2019年3月11日对原告的经营者钟廷波进行调查询问，其陈述被抽检的豆腐干生产日期2019-01-02，规格25g∕包，该批产品共生产了100包，抽检样品用去30包，剩余的70包已经全部销售，没有生产、销售记录。经行政处罚告知、听证、案审讨论、审批后，被告于2019年7月15日作出（汀）市监执罚〔2019〕8号《行政处罚决定书》。原告向长汀县政府申请行政复议，长汀县政府于2019年9月2日作出汀政行复〔2019〕7号《行政复议决定书》，认为行政处罚事实不清，决定撤销长汀县市监局作出的（汀）市监执罚〔2019〕8号《行政处罚决定书》。被告长汀县市监局于2020年4月21日开会审议后决定重新调查，并于2020年5月8日、5月14日分别对原告的经营者钟廷波及委托代理人钟逢亮制作了询问调查笔录。钟逢亮陈述“长汀县钟万兴豆制品坊”只有《营业执照》，登记的负责人是钟廷波，有申请过食品生产加工小作坊核准证，但由于条件达不到办证要求，所以一直没有办下来。被告长汀县市监局经案件调查终结后进行审核及开会审议，于2020年5月20日向原告送达了《行政处罚听证告知书》，告知原告拟作出行政处罚的事实、理由、依据和处罚内容及其依法享有陈述、申辩和有权要求举行听证的权利。原告于2020年5月25日提出听证申请，被告长汀县市监局于2020年6月12日召开了听证会。经案审会讨论及审批后，被告长汀县市监局于2020年7月6日作出被诉（汀）市监执罚〔2020〕12号行政处罚决定。原告不服，于2020年7月15日向被告长汀县政府申请行政复议。被告长汀县政府于2020年7月17日受理，并将行政复议申请书副本及《行政复议答辩通知书》送达被告长汀县市监局，要求其在收到行政复议申请书副本之日起十日内提出书面答复，并提交当初作出行政行为的证据、依据和其他有关材料。被告长汀县政府收到被告长汀县市监局的答辩意见、证据材料后，经审查于2020年9月14日作出被诉的汀政行复〔2020〕28号《行政复议决定书》，决定维持长汀县市监局对原告作出的（汀）市监执罚〔2020〕12号《行政处罚决定书》。原告不服，遂提起本案行政诉讼。 本院认为，本案的争议焦点在于被诉的行政处罚决定及复议决定是否合法？ 一、职权方面。根据《中华人民共和国食品安全法》第六条，《福建省食品安全条例》第六条第一款第（一）项的规定，被告长汀县市监局作为长汀县食品监督主管部门，负责长汀县的食品安全监督管理工作，故被告长汀县市监局对本案原告作出被诉行政处罚决定具有合法的权力来源。同时根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款的规定，被告长汀县政府作为长汀县市监局的本级人民政府，其有权对被告长汀县市监局作出行政行为通过行政复议程序进行审查，故其作出被诉的行政复议决定具有合法的权力来源。原告钟万兴豆制品坊对两被告的执法主体资格均未提出异议，本院予以确认。 二、事实认定、法律适用方面。《中华人民共和国食品安全法》第三十四条第（四）项规定，禁止生产经营超范围、超限量使用食品添加剂的食品。第八十八条规定，复检机构出具的复检结论为最终检验结论。第一百二十四条第一款第（三）项规定:“违反本法规定，有下列情形之一，尚不构成犯罪的，由县级以上人民政府食品安全监督管理部门没收违法所得和违法生产经营的食品、食品添加剂，并可以没收用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品；违法生产经营的食品、食品添加剂货值金额不足一万元的，并处五万元以上十万元以下罚款；货值金额一万元以上的，并处货值金额十倍以上二十倍以下罚款；情节严重的，吊销许可证：（三）生产经营超范围、超限量使用食品添加剂的食品……”。本案中，原告生产销售的案涉豆腐干经龙岩市产品质量检验所检验、福建省产品质量检验研究院复检，结论均显示豆腐干中“山梨酸及其钾盐”不符合GB2760-2014《食品安全国家标准食品添加剂使用标准》指标要求，检验结论均为不合格。以上事实有被告长汀县市监局提交的福建省食品安全抽检检测抽样单、龙岩市产品质量检验所出具的检验报告、福建省产品质量检验研究院出具的检验报告、现场检查笔录、原告营业执照、调查询问笔录等证据足以认定，原告亦不否认该违法事实，原告生产销售案涉豆腐干的行为已经违反了《中华人民共和国食品安全法》第三十四条第（四）项的规定。被告长汀县市监局针对原告的该项违法事实，依据《中华人民共和国食品安全法》第一百二十四条的规定，结合原告如实陈述违法事实并主动提供证据材料，且涉案货值金额较小，具有从轻或减轻的情节，决定对原告给予减轻，对工具和设备等不予没收，对原告处以罚款人民币伍万元，其适用法律正确，且充分考虑了本案的具体情况。原告主张其该项违法行为应适用福建省制定的具体管理办法，但《福建省食品安全条例》对超范围、超量使用食品添加剂的违法行为没有具体规定，而依照《福建省食品安全条例》第九十六条：“违反本条例规定的行为，法律、行政法规已有行政处罚规定的，从其规定；构成犯罪的，依法追究刑事责任”之规定，被告长汀县市监局依据《中华人民共和国食品安全法》第一百二十四条的规定对原告进行行政处罚，适用法律正确，故原告的该项主张，不予支持。 （一）关于原告主张被告长汀县市监局作出的处罚决定认定事实不清问题。（1）原告提出钟万兴豆制品坊的实际经营者是钟逢亮，钟廷波并未实际参与生产经营活动，被告长汀县市监局作出被诉行政处罚决定认定事实不清的主张。经查，依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十五条第二款规定：“个体工商户向人民法院提起诉讼的，以营业执照上登记的经营者为原告。有字号的，以营业执照上登记的字号为原告，并应当注明该字号经营者的基本信息。”本案原告的《营业执照》上写明字号为“长汀县钟万兴豆制品坊”，属于有字号的个体工商户，该字号的经营者为钟廷波。因此，被告长汀县市监局对“长汀县钟万兴豆制品坊”生产经营超范围、超限量使用食品添加剂的食品的违法行为进行行政处罚，注明该字号经营者钟廷波的基本信息，不存在认定事实不清以及确认主体不当等问题，原告的该项主张不予支持。（2）原告主张不存在未经核准擅自从事食品生产加工小作坊食品生产经营活动，但从钟逢亮的询问调查笔录等证据可证实原告未获得《食品生产加工小作坊核准证书》，故原告的主张不能成立，依法不予支持。 （二）关于原告主张被告长汀县市监局的处罚决定违反过罚相当及公正原则的问题。本院认为，民以食为天，食以安为先。食品安全关涉千家万户人民群众的身体健康和生命安全，事关社会安全稳定和重大公共利益。加强食品领域执法力度，惩处食品安全方面的违法行为，对于提升食品安全保障水平，保护群众生命健康有着重要的意义。这要求食品安全执法机关严格履行法定职责，加大对于有毒、有害食品生产经营行为的查处力度，从严把握执法尺度。被告长汀县市监局根据《中华人民共和国食品安全法》第一百二十四条规定的处罚裁量范围内，对原告生产经营超范围、超限量使用食品添加剂的食品的违法行为做出了最低限度的处罚，其作出的处罚行为并无不当。对原告的该主张，本院不予支持。 （三）关于原告主张被告对原告同一违法行为作出两次罚款的行政处罚属程序违法的问题。经查，《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条规定，对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上的罚款的行政处罚。但是，行政机关作出的罚款处罚由于法定事由被撤销，但根据违法行为的实际情况仍需要进行处理的，行政机关依法重新作出罚款的行政处罚则不受本条规定的限制。本案中，针对原告生产经营超范围、超限量使用食品添加剂的食品的违法行为，被告长汀县市监局于2019年7月15日作出的（汀）市监执罚〔2019〕8号行政处罚决定因行政处罚事实不清被长汀县政府于2019年9月2日作出的汀政行复〔2019〕7号行政复议决定予以撤销。但原告的违法行为仍需要进行处理，据此，被告长汀县市监局经进一步调查后重新作出本案被诉的（汀）市监执罚〔2020〕12号行政处罚决定。在作出新的处罚决定前，被告长汀县市监局依法向原告送达了《行政处罚听证告知书》，告知原告涉嫌违法的事实、拟作出的行政处罚决定、理由和依据，并告知原告有陈述、申辩、听证的权利，经举行听证、案审会讨论、审批后作出（汀）市监执罚〔2020〕12号《行政处罚决定书》，符合法定程序。在行政复议程序中，被告长汀县政府于2020年7月17日受理原告复议申请后，依法向被告长汀县市监局发出《行政复议答辩通知书》。在收到被告长汀县市监局书面答辩意见及证据材料后，被告长汀县政府经审查，依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十三条之规定，作出汀政行复〔2020〕28号《行政复议决定书》，维持了被告长汀县市监局对原告作出的行政处罚决定，被告长汀县政府作出的行政复议决定证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。原告主张两被告重复作出被诉行政行为，程序违法，不予支持。 综上所述，被告长汀县市监局作出的被诉行政处罚决定和被告长汀县政府作出的被诉行政复议决定，认定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。原告的诉请缺乏事实与法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告长汀县钟万兴豆制品坊的诉讼请求。 本案受理费50元，由原告长汀县钟万兴豆制品坊负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于福建省龙岩市中级人民法院。 审 判 长  郭华珍 人民陪审员  郑日龙 人民陪审员  刘大辉 二〇二一年一月十九日 书 记 员  张丽燕 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 《中华人民共和国食品安全法》 第六条县级以上地方人民政府对本行政区域的食品安全监督管理工作负责，统一领导、组织、协调本行政区域的食品安全监督管理工作以及食品安全突发事件应对工作，建立健全食品安全全程监督管理工作机制和信息共享机制。 县级以上地方人民政府依照本法和国务院的规定，确定本级食品安全监督管理、卫生行政部门和其他有关部门的职责。有关部门在各自职责范围内负责本行政区域的食品安全监督管理工作。 县级人民政府食品安全监督管理部门可以在乡镇或者特定区域设立派出机构。 第三十四条禁止生产经营下列食品、食品添加剂、食品相关产品： （一）用非食品原料生产的食品或者添加食品添加剂以外的化学物质和其他可能危害人体健康物质的食品，或者用回收食品作为原料生产的食品； （二）致病性微生物，农药残留、兽药残留、生物毒素、重金属等污染物质以及其他危害人体健康的物质含量超过食品安全标准限量的食品、食品添加剂、食品相关产品； （三）用超过保质期的食品原料、食品添加剂生产的食品、食品添加剂； （四）超范围、超限量使用食品添加剂的食品； （五）营养成分不符合食品安全标准的专供婴幼儿和其他特定人群的主辅食品； （六）腐败变质、油脂酸败、霉变生虫、污秽不洁、混有异物、掺假掺杂或者感官性状异常的食品、食品添加剂； （七）病死、毒死或者死因不明的禽、畜、兽、水产动物肉类及其制品； （八）未按规定进行检疫或者检疫不合格的肉类，或者未经检验或者检验不合格的肉类制品； （九）被包装材料、容器、运输工具等污染的食品、食品添加剂； （十）标注虚假生产日期、保质期或者超过保质期的食品、食品添加剂； （十一）无标签的预包装食品、食品添加剂； （十二）国家为防病等特殊需要明令禁止生产经营的食品； （十三）其他不符合法律、法规或者食品安全标准的食品、食品添加剂、食品相关产品。 第八十八条对依照本法规定实施的检验结论有异议的，食品生产经营者可以自收到检验结论之日起七个工作日内向实施抽样检验的食品安全监督管理部门或者其上一级食品安全监督管理部门提出复检申请，由受理复检申请的食品安全监督管理部门在公布的复检机构名录中随机确定复检机构进行复检。复检机构出具的复检结论为最终检验结论。复检机构与初检机构不得为同一机构。复检机构名录由国务院认证认可监督管理、食品安全监督管理、卫生行政、农业行政等部门共同公布。 采用国家规定的快速检测方法对食用农产品进行抽查检测，被抽查人对检测结果有异议的，可以自收到检测结果时起四小时内申请复检。复检不得采用快速检测方法。 第一百二十四条违反本法规定，有下列情形之一，尚不构成犯罪的，由县级以上人民政府食品安全监督管理部门没收违法所得和违法生产经营的食品、食品添加剂，并可以没收用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品；违法生产经营的食品、食品添加剂货值金额不足一万元的，并处五万元以上十万元以下罚款；货值金额一万元以上的，并处货值金额十倍以上二十倍以下罚款；情节严重的，吊销许可证： （一）生产经营致病性微生物，农药残留、兽药残留、生物毒素、重金属等污染物质以及其他危害人体健康的物质含量超过食品安全标准限量的食品、食品添加剂； （二）用超过保质期的食品原料、食品添加剂生产食品、食品添加剂，或者经营上述食品、食品添加剂； （三）生产经营超范围、超限量使用食品添加剂的食品； （四）生产经营腐败变质、油脂酸败、霉变生虫、污秽不洁、混有异物、掺假掺杂或者感官性状异常的食品、食品添加剂； （五）生产经营标注虚假生产日期、保质期或者超过保质期的食品、食品添加剂； （六）生产经营未按规定注册的保健食品、特殊医学用途配方食品、婴幼儿配方乳粉，或者未按注册的产品配方、生产工艺等技术要求组织生产； （七）以分装方式生产婴幼儿配方乳粉，或者同一企业以同一配方生产不同品牌的婴幼儿配方乳粉； （八）利用新的食品原料生产食品，或者生产食品添加剂新品种，未通过安全性评估； （九）食品生产经营者在食品安全监督管理部门责令其召回或者停止经营后，仍拒不召回或者停止经营。 除前款和本法第一百二十三条、第一百二十五条规定的情形外，生产经营不符合法律、法规或者食品安全标准的食品、食品添加剂的，依照前款规定给予处罚。 生产食品相关产品新品种，未通过安全性评估，或者生产不符合食品安全标准的食品相关产品的，由县级以上人民政府食品安全监督管理部门依照第一款规定给予处罚。