山东省青岛市市北区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁0203行初153号 原告青岛海泰镜业有限公司，住所地青岛市市北区萍乡路14号。 法定代表人郑鹏，职务总经理。 委托代理人刘佳佳，北京市京师律师事务所律师。 委托代理人王晓伟，北京市京师律师事务所律师。 被告青岛市市北区综合行政执法局，住所地青岛市市北区重庆南路7-2号。 法定代表人尹书浩，职务局长。 出庭负责人臧旭涛，职务分管法制工作负责人。 委托代理人王保东，该局工作人员。 委托代理人刘凯，山东华冠律师事务所律师。 原告青岛海泰镜业有限公司不服被告青岛市市北区综合行政执法局2019年6月3日至6月5日的强制拆除行为，向青岛市中级人民法院提起行政诉讼。青岛中院受理后，认为青岛市市北区人民政府并非本案适格被告，本案应由基层人民法院管辖，裁定移送本院管辖，本院受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年11月26日公开开庭进行了审理。原告青岛海泰镜业有限公司的法定代表人郑鹏、委托代理人刘佳佳、王晓伟，被告青岛市市北区综合行政执法局的出庭负责人臧旭涛、委托代理人王保东、刘凯到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告诉称，原告自1996年起向案外人大华实业总公司租赁萍乡××××号地块，1998年经批准搭建14号地块临时房屋进行使用，占地面积20亩，建筑面积1万余平方米。2019年5月8日，被告作出北综法强拆决字（2019）第5000180号强制拆除决定书，2019年5月20日原告就该决定书向青岛市市北区人民政府申请复议，请求撤销被告作出的强制执行决定。复议期间，2019年6月3日至6月5日，被告组织实施了对原告所有的萍乡××××号房屋强制拆除。依据《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国行政强制法》等相关法律有规定，被告的强制拆除行为违反法定程序，超越职权范围，严重侵害了原告的合法权益，故依据《中华人民共和国行政诉讼法》的相关规定，提其诉讼，请求法院判令：1、确认被告2019年6月3日至6月5日拆除原告所有的青岛市××路××号房屋的行为违法；2、本案诉讼费由被告承担。 原告向法庭提交以下证据： 证据1、强制拆除决定书,证明原、被告是本案适格诉讼主体。 证据2、行政复议决定书，证明原、被告是本案适格诉讼主体。 证据3、2019年6月3日-6月5日萍乡××××号现场拆除照片，证明被告违法行为。 证据4、强制拆除视频，证明被告实施强制拆除行为违法。 证据5、青岛市市北区人民政府政务信息，证明被告无权行使强制执行行政行为。 被告辩称，答辩人具有对涉案违法建筑予以强制拆除的法定职权。《青岛市城市管理相对集中行政处罚权条例》第五条第二项规定：“市和各区城市管理行政执法机关集中行使下列职权……（二）依照城市规划管理方面的法律、法规、规章的规定，查处有关违反城市规划管理规定的行为”。《青岛市中级人民法院、青岛市人民政府法制办公室关于第六十八条适用问题的联席会议纪要》规定，在本市行政区域内，市和各区（市）城市管理行政执法机关有权依照《城乡规划法》的有关规定，作出责令停止建设或者限期拆除的决定；并且对不停止建设或者逾期不拆除的当事人，有权依照《城乡规划法》第六十八条规定，采取查封施工现场、强制拆除等行政强制措施。2018年4月19日，青岛市市北区人民政府发布《青岛市市北区人民政府关于相对集中行政处罚权实施综合行政执法的公告》，公告规定：“根据《关于做好相对集中行政处罚权工作推进综合行政执法体制改革的通知》（鲁府法发[2017]24号）和《关于调整青岛市六区市综合行政执法机构相对集中行政处罚权范围的复函》（鲁府法函[2018]7号）的规定，青岛市市北区人民政府成立综合行政执法局，作为综合行政执法主体，自公告之日起在本行政区域内集中行使下列行政处罚权（含法律、法规、规章规定的相关行政强制权及执法监督检查权）：1.城市管理领域法律、法规、规章规定的全部行政处罚权……上述行政处罚权相对集中后，有关部门不得再行使……”对此，青岛市市北区人民法院在生效的（2019）鲁0203行初126号行政判决书中已经作出认定。因而，青岛市市北区综合行政执法局作为市北区城市管理行政执法机关有权对拒不自行拆除的违法建筑，采取强制拆除的措施。答辩人强制拆除涉案违法建筑程序合法《中华人民共和国行政处罚法》第四十五条规定：“当事人对行政处罚决定不服申请行政复议或者提起行政诉讼的，行政处罚不停止执行，法律另有规定的除外。”《中华人民共和国行政强制法》等法律也未规定复议或诉讼期间应停止《强制拆除决定书》的执行，因而，答辩人在2019年5月8日作出《强制拆除决定书》之后，于2019年6月3日至5日对涉案房屋予以强制拆除并未违反法定程序规定。生效判决已经认定答辩人针对涉案建筑作出的《限期拆除决定书》具有不可争力，作出的《强制拆除决定书》程序合法，适用法律正确。涉案强制拆除行为是对《限期拆除决定书》、《强制拆除决定书》的执行行为，未对被答辩人设置新的权利义务，不属于人民法院审查范围。2019年7月1日，被答辩人不服答辩人对涉案违法建筑作出的强制拆除决定书及青岛市市北区人民政府作出的复议决定书，向市北区人民法院提起诉讼，市北区人民法院于2019年12月9日作出（2019）鲁0203行初126号行政判决书，认定答辩人作出的《限期拆除决定书》具有不可争力，作出的《强制拆除决定书》程序合法，适用法律正确。2019年6月3日至5日，答辩人对涉案违法建筑予以强制拆除，是对《限期拆除决定书》、《强制拆除决定书》的执行行为，未对被答辩人设置新的权利义务，不属于人民法院审查范围。综上所述，答辩人作出强制拆除行为适用法律正确，程序合法，请求法院依法驳回被答辩人的诉讼请求。 被告向法庭提交以下证据和法律依据： 证据1、《询问(调查)笔录》，证明2018年6月1日，被告对原告法定代表人郑鹏做询问（调查）笔录，郑鹏认可萍乡××××号建筑物为原告所建，除一处为临时建筑外，其他皆未办理规划审批手续。 证据2、《现场勘验(检查)笔录》及附图两张、现场照片四张，证明2018年6月1日，被告对萍乡××××号的建筑物进行了现场勘验。 证据3、《责令限期拆除通知书》及送达回证，证明2018年6月1日，被告作出责令限期拆除通知书，告知陈述、申辩和申请举行听证的权利。 证据4、《关于协助提供萍乡××××号地块内相关建(构)筑物规划许可的函》、《关于协助提供萍乡××××号地块内相关建（构）筑物规划许可的函的复函》，证明青岛市规划局市北区分局确认，自1993年1月1日至今，无相关建构筑物的规划审批信息。 证据5、听证申请、听证通知及送达回证、回避申请、关于对回避申请的答复及送达回证、延期听证申请、不予延期听证的通知及送达回证、听证笔录、讨论笔录等，证明原告提出听证申请及回避、延期申请，被告作出了答复，并定于2018年6月19日举行听证。听证会中，原告未提交涉案建筑办理规划审批许可的证明材料。被告讨论后，认定原告违法事实清楚。 证据6、《责令限期拆除决定书》及送达回证、送达录像，证明2018年10月19日，被告作出《责令限期拆除决定书》，责令原告于2018年10月30日前拆除。 证据7、《限期拆除公告》及照片一张，证明2018年10月19日，被告将《限期拆除决定书》的内容制作成《限期拆除公告》，并张贴于违法建筑。 证据8、《强制拆除催告书》及送达回证、送达录像，证明2019年4月25日，被告作出《强制拆除催告书》，催告原告十日内自行拆除违法建筑，并进行送达。 证据9、《强制拆除决定书》及送达回证，证明2019年5月8日，被告作出《强制拆除决定书》，决定对涉案违法建筑予以强制拆除。 证据10、拆除录像，证明2019年6月3日至5日，被告将涉案违法建筑予以强制拆除。 法律依据：《中华人民共和国城乡规划法》第40条1款、第64条、68条、《中华人民共和国行政强制法》第35条、36条、37条、38条、43条1款、《青岛市城市管理相对集中行政处罚权条例》第5条第2项、《青岛市市北区人民政府关于相对集中行政处罚权实施综合行政执法的公告》（青北政发[2018]12号）。 经庭审质证，原告对被告提交的证据发表如下质证意见：证据1合法性、关联性、真实性均不认可，依据法律规定，行政机关提供证据应当载明来源，该份证据没有相关行政机关印章，真实性不予认可，法律规定询问应由询问人、被询问人、记录人依次签名，该笔录未见询问人及记录人签字，合法性不予认可，该笔录并不能证明被告拆除行为合法性，关联性不予认可，证明目的不认可。证据2真实性不认可，质证意见同上。合法性不认可，依据法律规定勘验物证或者现场，勘验人必须出示证件，并要求当事人所在单位派人参加，该份证据记载的见证人身份不明确，不符合法律规定，该份勘验笔录内容未能提供合法手续，不符合勘验笔录内容的形式要求，内容不具有合法性，该份笔录见证人没有签字确认，不符合法律规定，证明目的不予认可，笔录所记载内容并不能证明对现场进行勘验，对于笔录所附照片真实性不予认可，附图出处不明确，该手绘图绘制时间为2018年5月18日，而勘验笔录时间为2018年6月1日，明显存在矛盾，合法性不予认可，该手绘图并不能证明手绘图所绘为原告所在地，测试人李玉国身份不确定，勘验笔录中没有该人员，对于照片没有来源，没有拍摄地点以及拍摄时间，真实性、合法性均不予认可，综上该组证据不认可，不能证明被告对原告所在地进行现场勘验。证据3真实性无异议，合法性不认可，是否为违法建筑应当进行法律认定，被告作出该通知书有法律依据，但没有事实依据，合法性不认可，从被告提供证据4来看，被告是在2018年7月11日向规划市北分局要求确认相关建筑物规划许可的函，晚于被告2018年6月1日作出责令限期拆除通知书时间，被告的行为明显程序违法，违反了行政处罚法第38条规定，同时该通知书在落款处有印章和指印，不符合行政机关公文的形式要件，该份证据恰好证明被告所做行政行为违法性。证据4真实性认可，合法性认可，证明目的不认可，该处建筑早于城乡规划法生效时间，无法确认规划审批信息是存在可能性的。证据5同原来质证意见。证据6真实性不认可，质证意见同上。合法性不认可，受送达人或者同住成年家属拒绝签收文书的，送达人可以邀请有关基层组织、或所在单位代表到场，该送达回证中见证人身份不明确。证据7三性均不予认可，被告提供的照片内容不清，无拍摄时间，拍摄地点不明确，也不能证明照片记载的内容。证据8真实性不认可，质证意见同上，合法性不认可，对于送达笔录没有签字，真实性、合法性、关联性均不予认可。证据9真实性无异议，合法性、证明目的不认可，关联性也不予认可，被告无权作出强制拆除决定，其未提供证据证明市北区人民政府责成作出强制拆除决定，送达回证上无见证人信息，送达地址也无法证明已经送达原告住所内，送达笔录上也没有见证人签名。证据10三性均不予认可，并且被告在拆除过程中未对现场物品进行清点，也未制作物品清单，并未通知原告到场。对法律依据有异议，被告的行为是行政强制行为，不是行政处罚行为，适用法律依据错误，《城乡规划法》实施时间是2008年，原告建筑物是在《城乡规划法》实施之前建筑的，根据法律不溯及既往原则，被告适用法律错误。 原告对被告提交的证据1真实性无异议。证据2真实性无异议，证明事项有异议，拆除行为是被告市北区综合行政执法局进行拆除的，市北区政府未参与。证据3真实性无异议，也能够证明拆除过程当中原告是在现场的。证据4真实性无异议，和被告提交的现场基本情况一致。证据5真实性无异议，证明事项有异议，涉案违法建筑是被告市北区综合行政执法局予以拆除，其他部门虽有协助参与，但并非拆除主体。 经审理查明，被告综合执法局在日常执法过程中发现市北区萍乡××××号建设有房屋多处，为原告公司1998年之后陆续建设，经向青岛市规划局市北分局函询，确认萍乡××××号地块（萍乡路南侧、宜阳路西侧、林语山畔小区北侧、4308厂东侧）内，青岛大华实业总公司、青岛四方新世界玻璃经营部、青岛海明镜业有限公司、青岛海泰镜业有限公司、郑鹏，自1993年1月1日至今，无相关建（构）筑物的规划审批信息。原告法定代表人郑鹏在接受被告综合执法局询问时也承认，萍乡××××号除有一处房屋为1998年审批的临时建筑外，其他均未办理规划审批手续。对于郑鹏所称的临时建筑，也未向综合执法局提交规划审批的临时建筑手续。2018年6月1日，被告综合执法局作出《责令限期拆除通知书》，责令原告三日内拆除萍乡××××号的违法建设。2018年10月19日，被告综合执法局作出《限期拆除决定书》，责令原告于2018年10月30日前拆除萍乡××××号的违法建设，并告知了原告复议、诉讼的权利及起诉期限。但原告在法定期限内未提起行政复议或行政诉讼。2019年4月25日，被告作出《强制拆除催告书》，催告原告于十日内自行拆除违法建设，因原告未自行拆除，2019年5月8日，被告作出《强制拆除决定书》，决定自2019年5月8日起对萍乡××××号的违法建设予以强制拆除。2019年6月3日至6月5日，被告综合执法局将萍乡××××号的涉案建筑拆除。原告对被告综合执法局2019年5月8日作出的《强制拆除决定书》不服，向被告市北区政府申请复议，市北区政府复议维持了原行政行为，原告仍然不服，诉来我院，2019年12月9日,我院作出(2019)鲁0203行初126号《行政判决书》，驳回原告诉讼请求，判决生效后，原告向青岛市中级人民法院申请再审，再审裁定驳回原告的再审申请。原告又以被告强制拆除行为违法为由，诉来我院，即为本案。 本院认为，本案系因被告强制拆除违法建筑过程中引起的纠纷，被告在行政执法过程中先后作出了《限期拆除决定书》和《强制拆除决定书》。其中，《限期拆除决定书》为被告认定涉案建筑为违法建筑，并责令原告限期拆除的最终处理决定，该决定书被告已经送达给原告，且告知了原告复议和诉讼的权利，但原告在法定期限内对于《限期拆除决定书》既未提起行政复议也未提起行政诉讼，该决定书已经具有不可争力。《强制拆除决定书》系因原告未自行拆除违法建筑，被告决定实施强制执行前的法律文书，被告亦已送达原告，原告对该《强制拆除决定书》不服，曾提起行政诉讼，但法院生效判决已经确认《强制拆除决定书》合法有效，故原告对于《限期拆除决定书》和《强制拆除决定书》所提的异议并非本案审查的范围。 从原告诉讼请求看，是对被告2019年6月3日至6月5日强制拆除青岛市××路××号房屋的行为不服。前已述及，被告强制拆除涉案建筑具有合法的依据，但具体实施强制拆除的行为与强制拆除的依据分属不同的行政行为，故本案审查的重点是被告具体实施强制拆除这一行政强制执行行为的合法性。 一、原告庭审中曾提出，被告2019年5月8日作出《强制拆除决定书》，6月3日即实施拆除，违反《行政强制法》第四十四条关于“当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除”的规定，属于程序违法。本院认为，原告系对该法条的误读，关于当事人在法定期限不申请行政复议或者提起行政诉讼，其复议和诉讼的对象应当是指行政机关作出的限期拆除的行政决定，还是指行政机关作出的催告通知或强制拆除决定？我们认为，这里的复议或者诉讼对象应当是指行政机关作出的限期拆除决定，只要对限期拆除行政决定未提出行政复议或诉讼，且未自行履行拆除义务，到期行政机关即可作出催告通知，依法进入行政强制执行程序。“如果行政机关作出强制执行决定，当事人对强制执行决定(强制拆除决定)不服，申请行政复议或者提起行政诉讼，依然应当不停止强制执行程序”。本案中，被告作出《限期拆除决定书》后，原告在法定期限内既未提起行政复议也未提起行政诉讼，被告到期后实施强制执行，并不违法。 二、关于原告认为被告适用法律依据错误，不应当适用《中华人民共和国城乡规划法》的意见，本院认为，《最高人民法院关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》第三条规定，行政相对人的行为发生在新法施行以前，行政行为作出在新法施行以后，人民法院审查行政行为合法性时，实体问题适用旧法规定，程序问题适用新法规定，但适用新法对保护行政相对人的合法权益更为有利的除外。根据《全国人大法工委对关于违反规划许可、工程建设强制性标准建设、设计违法行为追诉时效有关问题的意见》，违法建筑属于违法行为的持续状态，违法行为终了之日就是依法作出处理之日，因此，应当适用作出行政处罚时有效的《城乡规划法》。本案中，被告适用《城乡规划法》中有关执行程序的规定对原告强制执行，亦无不当。 三、关于原告提出被告在拆除过程中未对现场物品进行清点，也未制作物品清单，属程序违法。对该观点本院予以采纳，因为，根据正当法律程序和比例原则的要求，行政机关在履行职务过程中可能给公民、法人或者其他组织造成损害的，应选择对相对人权益最小侵害的方式进行，即使行政相对人违法在先，行政机关纠正违法行为也应当严格按照法定程序履行职责，在依法实施强制拆除行为时，强制拆除的对象是违法建筑本身，虽然违法建筑不是合法财产，但违法建筑内却可能存在当事人的合法财产，行政机关应当尊重当事人的合法财产权，负有对被拆除违法建筑内合法财产清点登记及妥善保管、移交之义务。从被告提交的拆除视频看，强制拆除开始后，原告办公室内尚有鱼缸、办公桌椅等物品，被告执法人员虽然口头告知原告工作人员自行找搬家公司搬离，但并无后续证据证明上述物品最终是由原告工作人员自行搬离还是由被告强制搬离。况且，强制执行开始后，被告即应当以公证、见证的方式，对强制执行现场的物品进行清点登记、制作现场笔录，然后让当事人将自行搬离的物品在清单上签字确认，即使当事人不配合签字，也应由见证人签字确认并写明拒签情况；如果属于被告强制搬离的物品，则应登记造册，妥善保管。本案中，被告未对强制执行现场的物品清点登记，属于程序违法。 四、原告还提出，被告未提供证据证明市北区人民政府“责成”其作出强制拆除决定，属程序违法。对此，本院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定：“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”《山东省城乡规划条例》第七十五条规定：“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，城乡规划主管部门应当向本级人民政府报告。本级人民政府应当自收到报告之日起七日内书面责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施，并依法作出处理”。本案中，被告作出强制拆除决定后、实施强制拆除前，确实应当向本级人民政府报告，并经本经人民政府书面“责成”，方可实施强制拆除措施，“责成”程序属于强制拆除过程中的法定程序，被告在举证期限内并未提交市北区人民政府责成其实施强制拆除行为的证据，应认定被告实施被诉强制拆除行为未经责成程序，属程序违法。 综上所述，原告认为被告强拆行为违法的部分理由正确，本院予以支持，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项条之规定，判决如下: 确认被告青岛市市北区综合行政执法局2019年6月3日至6月5日强制拆除青岛市萍乡路14号房屋的行为违法。 案件受理费50元，由被告承担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，缴纳上诉费，上诉于山东省青岛市中级人民法院。 审 判 长  田 麟 人民陪审员  何冬梅 人民陪审员  杨海霞 二〇二一年一月十八日 书 记 员  招立琛