安徽省高级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)皖行终1265号 上诉人（一审原告）王钰，男，汉族，1987年10月23日出生，住安徽省合肥市包河区。 委托代理人王家好，男，汉族，1962年12月19日出生，住安徽省合肥市包河区，系王钰之父。 委托代理人殷玉航，北京京润律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）合肥市人民政府，住所地安徽省合肥市东流路**。 法定代表人凌云，市长。 委托代理人方仰勇，合肥市司法局工作人员。 委托代理人詹琼俐，安徽徽商律师事务所律师。 上诉人王钰因诉合肥市人民政府房屋征收补偿（安置）一案，不服安徽省合肥市中级人民法院(2020)皖01行初104号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 王钰一审起诉称，原告是合肥市包河区淝河镇××王××郢××栋（调查登记序号34号）房屋的所有权人。2015年，原告的上述房屋便被纳入征收拆迁范围，相关部门也针对原告的上述房屋及附属设施进行了丈量、登记，但原告一直未获得任何安置补偿，生活处于极不安定状态。《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第一款规定“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施”。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款亦规定“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施”。由此可知，被告合肥市人民政府是对原告进行征收安置补偿的法定义务主体。于是，2019年6月5日，原告向被告邮寄征收补偿安置申请书，要求被告依法对原告履行征收安置补偿义务。可时至今日，被告未对原告进行任何答复，亦未履行上述法定职责。请求依法判决被告针对原告的申请履行征收安置补偿职责；本案受理费由被告承担。 合肥市人民政府一审答辩称，一、原告提出的诉讼不属于行政诉讼受案范围。2016年3月，合肥市包河区人民政府作出（合［包］房征决［2016］第3号）房屋征收决定，征收范围为上海路（裕溪路-锦绣大道）道路工程项目包河区淝河镇范围内集体土地上的房屋、附属物及其构筑物。案涉房屋位于包河区淝河镇××王××郢××栋（调查登记序号34号），在征收范围内。根据最高院会议纪要等规定“地;地方性法规章未明确市、县人民政府为补偿安置义务主体，市、县人民政府也未依法组建具有独立承担法律责任能力的征收管理机构并赋予该机构补偿安置行政管理职能的，人民法院一般可根据《征收土地公告办法》第十一条有关‘征地补偿、安置方案经批准后，由有关市、县人民政府土地行政主管部门组织实施’的规定，确定市、县人民政府土地行政主管部门是补偿安置义务主体。规范性文件规定或者《征地补偿安置方案公告》规定由其他主体代表市、县人民政府土地行政主管部门签订补偿安置协议或者作出补偿决定的，可视为市、县人民政府土地行政主管部门委托实施，法律、法规、规章等另有规定的除外。”《合肥市集体土地上房屋征收与补偿暂行办法》（合政［175］号）第三条规定：“市国土资源行政主管部门会同市城乡建设行政主管部门负责集体土地上房屋征收与补偿的管理和监督工作……各区人民政府负责辖区内集体土地上房屋征收与补偿工作”。根据上述规定，被告不具有对案涉房屋给予安置补偿的法定职责，原告向被告发出的申请应属信访行为，不属于行政诉讼受案范围。二、案涉房屋的被征收人因征收安置行为享受安置补偿待遇，自2017年6月至今，一直在领取安置过渡费。综上，请求依法驳回原告起诉。 一审法院审理查明，因上海路道路工程建设，合肥市包河区人民政府根据《关于合肥市2015年第63批次城镇建设用地的批复》（皖政地［2015］871号）等，于2016年3月2日作出合（包）房征决［2016］第（3）号《合肥市包河区房屋征收决定》，载明的征收范围为上海路（裕溪路-锦绣大道）包河区淝河镇范围内集体土地上的房屋、附属物及其构筑物。原、被告均认为位于案××河区淝河镇××王××郢××栋（调查登记序号34号）房屋在该征收决范围内。原告使用的土地在批准用地范围内。原告以案涉房屋被拆除，但其一直未获任何安置补偿为由，向法院提起诉讼，请求判如所请。 一审法院另查明，2020年5月11日，原告王钰之父王家好向法院出具《情况说明》一份，载明“本人王家好，合肥市包河区淝河镇平塘王村王小郢片丈量号34，于2011年分家，将该房分给儿子王钰。”此外，2015年12月15日，合肥市国土资源局和市人社局作出合国土包征案[2015]37号征地补偿安置方案公告，将征地补偿标准等内容进行了公示。 一审法院认为，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。国土资源部《征收土地公告办法》第十一条规定，征地补偿、安置方案经批准后，由有关市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。 另，本案涉及集体土地上房屋征收补偿争议，生效的（2017）皖01行初234号行政判决认定“根据《中华人民共和国土地管理法》的规定，征收土地的，涉案的房屋作为地上附着物，已随土地一并被征收为国有，土地征收部门按照被征收土地的原用途给予补偿。征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。其中，被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。但到目前为止，涉案房屋所在地安徽省政府尚未出台具体的附着物补偿标准。在此情况下，为规范本地区征收集体土地补偿行为，统一附着物补偿标准，维护被征收人的合法利益，合肥市人民政府根据集体土地上房屋的特殊属性，参照国有土地上房屋征收补偿办法，制定了合肥市集体土地上房屋补偿标准，符合《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国土地管理法实施条例》的立法精神，亦与《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款的规定相适应。同时，使本地区的集体土地上房屋补偿具有规范性、可操作性，让补偿争议更好的得到解决。合肥市人民政府制定的合政（2014）175号《合肥市集体土地上房屋征收与补偿暂行办法》不具有违法性。” 上述《合肥市集体土地上房屋征收与补偿暂行办法》第三条规定“市国土资源行政主管部门会同市城乡建设行政主管部门负责集体土地上房屋征收与补偿的管理和监督工作。各区人民政府（包括受市政府委托的高新技术产业开发区管委会、经济技术开发区管委会、新站综合开发试验区管委会，下同）负责辖区内集体土地上房屋征收与补偿工作。”在集体土地征收过程中，市、县人民政府及其职能部门根据法律、行政法规等规范性文件的规定在不同阶段分别承担和履行不同的职能，并非所有事务和职责均由市、县人民政府全部承担，在市、县级人民政府土地行政职能部门制作的征地补偿安置方案被批准公告之后，法规及规章均规定由土地行政职能部门负责本辖区内集体土地征收安置补偿相关事务。对于合肥市市辖区范围内集体土地上房屋的征收和补偿，《合肥市集体土地上房屋征收与补偿暂行办法》明确规定由区级政府负责。本案中，合肥市国土资源局和合肥市人力资源和社会保障局就征地补偿标准的内容作出《征地补偿安置方案公告》，合肥市包河区人民政府就涉案集体土地上房屋征收作出了房屋征收决定。此外，对于案涉上海路项目集体土地上房屋征收工作，合肥市包河区政府已经对该项目中其他地块有关安置人员作出了房屋征收补偿决定，具体落实上述房屋征收决定以及安置方案的要求。安置补偿工作应采用统一标准有序、稳定的开展，不宜由多个主体分别承担。原告直接向合肥市人民政府提起安置补偿要求，有违上述法规、规章以及规范性文件的规定，也与合肥市集体土地征收工作的实际情况不相符合。 综上，涉案房屋的补偿安置职责不应由合肥市人民政府承担，原告要求被告对其依法履行案涉房屋安置补偿职责的理由不成立，该院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九之规定，判决驳回原告王钰的诉讼请求。案件诉讼费用50元由原告王钰负担。 王钰上诉称，一审行政判决认定事实不清，适用法律错误，依法应予纠正。理由如下:一、集体土地及地上附属物征收的法定主体是被上诉人。《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第一款规定:国家征收土地，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府公告并组织实施。结合《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款，对上诉人的宅基地及地上房屋征收的法定征收主体是合肥市人民政府。二、被上诉人的法定职责不因具体事务的交办而转移。既然土地管理法规定了市、县政府是集体土地征收的法定主体单位，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，征地补偿安置方案经市、县政府批准后，由土地行政主管部门实施。可以反映出土地行政主管部门实施的仍是市、县人民政府履行法定征收工作中的具体事务。至于《合肥市集体土地上房屋征收与补偿暂行办法》第三条规定，将区政府推到一线负责征收与补偿工作，也并不因此视同被上诉人的法定职责产生转移。被上诉人在征收过程中，将相关征收的具体事务交由土地行政主管部门或区政府具体实施，该行为系行政委托行为，征收补偿安置职责仍应由合肥市政府承担。如按照一审逻辑，将征收法定职责层层下移，也必将立法法、物权法的规定相冲突，导致法律形同虚设，与法治精神背道而驰。综上，一审判决书认定事实不清，适用法律错误，应予纠正，请求撤销一审行政判决;依法改判支持上诉人的全部诉讼请求。 王钰向一审法院提交以下证据： 证据一、身份证复印件，证明原告符合行政诉讼起诉主体资格，是提起履职申请的申请人； 证据二、申请书，证明原告向被告提出履行职责要求，申请书援引的法律规定为土地管理法及实施条例； 证据三、EMS快递单及查询单复印件各一份，证明被告收到原告的申请。 合肥市人民政府向一审法院提供了以下的证据： 证据一、合（包）房征决[2016]第（3）号房屋征收决定、合（包）房征告[2016]第（3）号房屋征收决定公告。证明案涉房屋在上述征收决定的征收范围内；合肥市人民政府不具有对案涉房屋给予安置补偿的法定职责； 证据二、《上海路征迁户预支过渡费明细表》《记账凭证》《转款凭证》（2017年6月15日至2019年12月20日）。证明案涉房屋的被征收人王家好因征收安置行为享受安置补偿待遇，自2017年6月至今，一直在领取安置过渡费。 上述证据均已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定。对一审法院认定的案件事实，本院依法予以确认。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”据此，在行政诉讼中确定适格被告的遵循法定主体原则，通常情况下，法定主体原则具体包括这样两个要件：第一，谁行为，谁为被告；第二，行为者，能为处分。 集体土地征收系多阶段、多主体的行政行为，征收过程由申请征地、批准征地、发布征地公告、拟定征地补偿安置方案并予公告征求意见、批准征地补偿安置方案、签订征地补偿安置协议、支付补偿安置费用、责令交出土地、申请人民法院强制执行等一系列行政行为组成，不同阶段、不同的行政行为具体负责实施的行政主体并不完全相同。根据《中华人民共和国土地管理法》（修订前）第四十六条的规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。该规定所称“组织实施”并不等同于所有征地工作均由县级以上地方人民政府直接实施，而是指县级以上地方人民政府应履行组织、领导职责，根据其所辖职能部门、乡（镇）政府、街道办事处等各自法定职责，将征地过程中需完成的各项工作合理分工部署，交由相关职能部门、下级机关具体实施。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。根据该规定，具体负责组织实施征地补偿安置的是土地行政主管部门。土地行政主管部门可以将征地补偿安置中的补偿登记、土地房屋权属调查、补偿费用发放等具体工作，交由被征土地所在的乡（镇）人民政府、街道办事处等具体实施。本案中，合肥市国土资源局、合肥市人力资源和社会保障局就征地补偿标准的内容作出《征地补偿安置方案公告》，合肥市包河区人民政府就涉案集体土地上房屋征收作出了房屋征收决定。对于案涉集体土地上房屋征收工作，合肥市包河区政府对被征收人已经陆续作出了房屋征收补偿决定，具体落实上述房屋征收决定以及安置方案的要求。上诉人以合肥市人民政府为被告，要求其履行安置补偿职责，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定，一审法院判决驳回王钰的诉讼请求并无不当。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法。王钰的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人王钰负担。 本判决为终审判决。 审判长  张志强 审判员  陈 默 审判员  钟祖凤 二〇二一年一月十三日 法官助理王春玲 书记员聂鑫梅 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。