浙江省温州市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）浙03行初480号原告叶张义，男，1982年3月8日出生，汉族，住浙江省永嘉县。委托代理人李刚，北京泰维律师事务所律师。被告永嘉县人民政府，住所地浙江省永嘉县城南街道县前路94号。法定代表人林万乐，区长。委托代理人陈凯。委托代理人朱裕丽，浙江嘉瑞成（永嘉）律师事务所律师。原告叶张义诉被告永嘉县人民政府（以下简称永嘉县政府）不履行未登记建筑调查认定职责一案，于2020年7月29日向本院提起诉讼，本院于2020年8月4日立案受理后，依法组成合议庭，于2020年12月14日公开开庭审理了本案。原告叶张义及其委托代理人李刚，被告永嘉县政府的委托代理人陈凯、朱裕丽到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告叶张义起诉称：原告合法拥有位于永嘉县××街道××街××号的房屋，其中约21.04平方米面积因历史原因未办理登记手续。上述房屋现涉及征迁，却未经调查认定。为此，原告先后于2020年5月19日向被告邮寄未登记房屋调查认定申请书，请求被告对原告房屋组织调查认定并对原告的申请事项进行书面答复，但被告至原告起诉时也未履行相应职责，构成行政不作为。综上，请求判决确认被告未依法履行对原告未登记房屋组织调査认定职责的行政不作为违法，责令被告对原告未登记房屋作出调查认定。原告叶张义向本院提供了如下证据：1.叶张义房屋调查登记表；2.涉案房屋照片，证据1-2，以证明原告房屋存在未登记建筑及未登记房屋的情况；3.未登记房屋调查认定申请书；4.邮寄凭证及查询结果，证据3-4，以证明原告于2020年5月19日向被告邮寄未登记建筑调查认定申请书，要求被告履行法定职责；5.永嘉县人民政府永政发〔2020〕145号《关于同意实施瓯北街道王家坞-前牌村城中村改造征收集体土地涉及房屋补偿安置方案的批复》，以证明涉案房屋已列入征收范围。被告永嘉县政府答辩称：1.被告并非征收范围内未登记建筑的调查认定责任主体。涉案房屋系集体土地上未登记房屋，《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国土地管理法实施条例》《国有土地上房屋征收与补偿条例》等相关法律法规并未对被征收集体土地上未经登记房屋的调查认定和处理作出具体规定。参考《温州市区国有土地上房屋征收与补偿办法》第十七条以及《温州市区征收国有土地上未登记房屋认定办法》第三条、第七条的规定，未登记房屋的调查认定责任主体是区人民政府（或功能区）未登记房屋认定机构。同样参考《永嘉县未登记权属房屋调查认定办法》第二条规定，未登记房屋的调查认定责任主体是属地实施单位认定办公室。故被告既不属于法律、法规等明确规定的未登记房屋认定责任主体，也不属于上述办法确定的责任主体。原告认为被告未履行未登记房屋调查职责，缺乏法律依据。2.原告未按照规定程序提出未登记房屋调查认定申请。参考上述办法的规定，原告提出未登记权属房屋认定申请，应当提供申请表、权属证明等相应材料，由当地村委会汇总后统一向实施单位认定办公室提出，而原告在2017年至2018年房屋征收过程中，并未按照上述规定向其所在村委会和街道提出申请。原告于2020年5月18日将申请书邮寄被告，也未提供土地批准文件和权属来源证明等资料，被告遂将该申请以信访件形式移交信访处理。而瓯北街道办事处因原告相关案件已在法院审理过程中，依据《信访条例》作出不予受理的回复，并送达原告。涉案房屋被拆除前瓯北街道办事处已经委托相关机构进行过具体的测绘和记录，作出房屋调查登记表，原告仍可按照相应流程申请认定。3.原告起诉本案不具有诉的利益，应裁定驳回起诉。涉案房屋的拆除行为已被法院判决认定违法，原告可以就最终的行为进行救济。涉案申请事项系过程性行为，原告申请对涉案未登记房屋调查认定已不具有诉的利益，被告是否对涉案未登记房屋调查认定，不影响原告的合法权益。4.目前涉案房屋因涉嫌系违法建筑，永嘉县综合行政执法局已经立案，后续将作出认定书。如原告对上述认定处理不服可提出异议，如对相关补偿条件不服，也可针对补偿行为寻求救济。综上，请求裁定驳回原告的起诉。被告永嘉县政府向本院提供了如下证据及依据：1.房屋调查登记表；2.永嘉县瓯北街道城中村改造项目（王家坞村）未登记房屋建设时间认定处理表；3.航拍图，证据1-3以证明涉案未登记房屋在征收时已经进行测量以及初步认定，其是否属于合法未登记权属房屋应当由原告根据规定流程提出申请；4.《永嘉县人民政府办公室关于印发永嘉县未登记权属房屋调查认定办法的通知》，以证明被告并非未登记权属房屋调查认定责任主体，不属于适格被告；5.信访事项不予受理告知单、送达回证，以证明因相关系列案件已经在法院审理过程中，相关部门依据《信访条例》作出不予受理的回复；6.永嘉县综合行政执法局立案审批表，以证明永嘉县综合行政执法局已经就涉案房屋涉嫌未取得建设工程规划许可证进行建设进行立案。经审理查明：原告叶张义拥有位于永嘉县××街道××村××街××号的房屋，其中98.16平方米已经办理产权登记，证号为浙（2018）永嘉县不动产权第0011555号；另有21.04平方米未经产权登记。因瓯北街道王家坞-前牌村城中村改造，上述房屋被纳入城中村改造征收范围。2020年5月19日，叶张义向被告永嘉县政府邮寄提交《未登记房屋调查认定申请书》，请求永嘉县政府对上述房屋未登记部分进行调查认定并作出书面答复。永嘉县政府收到后转永嘉县信访局处理。2020年6月1日，永嘉县瓯北街道办事处作出信访事项不予受理告知单，并于当日向叶张义邮寄送达。叶张义认为永嘉县政府构成行政不作为，向本院提起诉讼。另查明，2020年10月16日，永嘉县综合行政执法局作出永综执立字[2020]第007-600号立案审批表，决定对涉案房屋立案查处。以上事实有原、被告提供的房屋调查登记表、未登记房屋调查认定申请书、申请书邮寄凭证、《关于同意实施瓯北街道王家坞-前牌村城中村改造征收集体土地涉及房屋补偿安置方案的批复》、信访事项不予受理告知单、信访事项不予受理告知单送达回证、永嘉县综合行政执法局立案审批表及双方一致陈述予以证实。本院认为：集体土地的征收及地上房屋的补偿是一个多环节、多阶段的综合性行政过程，对征地范围内未登记房屋的调查、认定和处理程序，相关法律和行政法规并无明确规定。因此，征地的市县人民政府可以在不与相关法律规定冲突的情况下，参照国有土地上房屋征收补偿相关法规规定并结合本地实际，制定具体的调查、认定和处理未登记房屋的程序，为房屋补偿安置准备条件。根据《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国城乡规划法》等相关法律规定，土地、规划等行政主管部门系调查未登记房屋是否存在违法建设并作出认定处置的法定职责主体。在没有法律对集体土地征收范围内未登记房屋调查、认定和处理的职责主体作出特别规定的情况下，参照的《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条第二款关于市县人民政府“组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理”的职责可以理解为，由市县人民政府组织有关土地、规划等职能部门对未登记房屋中涉嫌违法建设的部分依法作出调查和处置，负有补偿安置义务的政府部门根据职能部门的认定处置结论，即可通过后续的补偿协议或补偿决定、责令交地决定等对未登记房屋中可予补偿的部分作出补偿。在职能部门进行调查、认定和处理，且公民、法人或者其他组织可以依法寻求救济的情况下，不宜再认定市县人民政府具有对未登记房屋进行调查并以自己名义作出认定和处理的职责。退一步讲，即便征地的市县人民政府地方规范性文件规定负有另行以自己名义出具认定意见的职责或义务，但一般情况下，该认定意见也是为后续进行补偿工作所做的准备，其本身并不直接设定被征收人新的权利义务，不产生终局性的法律效果，没有单独给予诉讼的必要，不属于行政诉讼受案范围。被征收人可以针对相关职能部门作出的违法建筑认定处置结论寻求救济，也可依法对后续补偿决定进行救济，或者提起履行补偿安置法定职责之诉。本案中，原告叶张义的涉案未登记建筑系集体土地上的房屋，其在庭审中亦明确其诉称的要求被告永嘉县政府履行组织调查认定的法定职责即要求被告对涉案未登记建筑以自己名义直接作出调查认定。永嘉县综合行政执法局作为查处违法建筑的职能部门，已于2020年10月16日就原告涉案未登记建筑涉嫌违法建设进行立案调查。在此情况下，原告可就永嘉县综合行政执法局后续作出的认定决定寻求救济。原告如系对涉案房屋是否符合相关补偿条件和标准不服，亦可通过后续的补偿协议或补偿决定等行政行为予以救济。综上，原告主张被告负有直接对涉案未登记房屋作出调查认定的职责，而提起本案诉讼，缺乏事实与法律依据，不符合法定条件，依法应予以驳回起诉。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十三条第二款的规定，裁定如下：驳回原告叶张义的起诉。本案案件受理费依法免收。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省高级人民法院。审 判 长  张 存审 判 员  诸智影人民陪审员  戴艾位二〇二一年一月二十九日代书 记员  金雄风