湖南省常德市鼎城区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）湘0703行初32号 原告曾凡海，男，1970年11月7日出生，汉族，住湖南省常德市鼎城区。 委托代理人徐德林，湖南保协律师事务所律师，代理权限为特别授权代理。 委托代理人向阳，湖南保协律师事务所律师，代理权限为一般授权代理。 被告常德经济技术开发区城市管理行政执法局，住所地常德经济技术开发区德山大道。 负责人熊德政，该局局长。 委托代理人曾庆华，该局副局长，代理权限为一般授权代理。 委托代理人高小红，湖南半毫米律师事务所律师，代理权限为一般授权代理。 被告常德市城市管理和综合执法局，住所地常德市武陵区滨湖路西中段**。 负责人李雨初，该局局长。 委托代理人周桂莲，湖南广慈律师事务所律师，代理权限为一般授权代理。 第三人朱小平，男，1961年12月17日出生，汉族，现在德山监狱服刑。 第三人常德市德山塑料厂，住，住所地常德经济技术开发区德山镇五一居委会**/div> 负责人朱小平，该厂厂长。 原告曾凡海不服被告常德经济技术开发区城市管理行政执法局（以下简称区城管局）作出的常经城管限拆[2019]5311101号《违法建设限期拆除决定书》以及常德市城市管理和综合执法局（以下简称市城管局）作出的常城管复决字[2020]1号《行政复议决定书》，于2020年3月12日向本院提起行政诉讼。本院于2020年3月12日立案后，于2020年3月18日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，于2020年3月23日向第三人朱小平送达了起诉状副本及参加诉讼通知书，本院依职权追加常德市德山塑料厂（以下简称塑料厂）为本案第三人，于2020年4月15日向塑料厂送达了起诉状副本及参加诉讼通知书。因新冠疫情影响，监狱开庭受限，本院依法扣除审限。本院依法组成合议庭，于2020年11月24日公开开庭审理了本案。原告曾凡海及其委托代理人徐德林、向阳，被告区城管局委托代理人曾庆华（负责人）、高小红，被告市城管局委托代理人周桂莲，第三人朱小平、第三人塑料厂负责人朱小平到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2019年12月20日，被告区城管局以朱小平为当事人、曾凡海为利害关系人作出常经城管限拆[2019]5311101号《违法建设限期拆除决定书》（以下简称《限期拆除决定书》），认定在德山街道（原德山镇莲心1组）邻近塑料厂办公楼与石长铁路中间（地理（地理坐标为北纬28°′33″，东经111°42′17″）的厂房系朱小平修建，该厂房未经规划部门许可，占地面积约1350㎡，建筑面积1350㎡。2015年7月1日，朱小平将该厂房以人民币92万元整的价格卖给现实际使用人曾凡海。朱小平修建该厂房的行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）第四十条第一款和《湖南省实施办法》第二十六条和第二十八条之规定，故依据《城乡规划法》第六十四条、《湖南省实施办法》第四十七条以及《常德市城市管理行政处罚自由裁量权实施基准》第三十三条第（二）项之规定，经研究决定：限当事人朱小平自收到本决定书的次日起5日内自行拆除或者委托他人拆除该新建的厂房（占地面积和建筑面积均为1350㎡）。逾期不拆除，将组织相关部门强制拆除。曾凡海不服该《限期拆除决定书》，向市城管局申请行政复议，市城管局于2020年2月26日以曾凡海为申请人、区城管局为被申请人作出常城管复决字[2020]1号《行政复议决定书》(以下简称《复议决定书》），认为区城管局将朱小平作为当事人并无不当，虽然《限期拆除决定书》没有写明曾凡海可以享受的行政复议权，存在瑕疵，但该瑕疵为可以补正且没有造成实质影响的行政瑕疵，实质上没有损害曾凡海的合法权利，故决定维持案涉《限期拆除决定书》。 原告曾凡海诉称，被告区城管局作出的《限期拆除决定书》及被告市城管局作出的《复议决定书》应当予以撤销，理由如下：一、《限期拆除决定书》以及《复议决定书》均将曾凡海购买的厂房认定为朱小平的个人财产，并将朱小平列为具体行政行为的当事人错误。塑料厂为集体所有制企业，主管部门为常德市德山经济科技开发区德山镇乡镇企业管理站，朱小平只是该厂的法定代表人。2015年4月7日，塑料厂与德山镇莲心居委会一组签订《土地协议》，租用莲心居委会一组1.8亩的土地修建厂房。2015年7月1日，原告与塑料厂签订《厂房出售协议》，塑料厂将其座落于××组××楼××路中间的厂房一栋出售给原告。上述《土地协议》和《厂房出售协议》均加盖塑料厂的公章，案涉厂房应认定为原告向塑料厂购买，并非向朱小平购买。朱小平修建厂房以及收取原告购房款的行为也应认定为代表塑料厂的职务行为。即使原告购买厂房后未办理相关产权手续，但该厂房的权利主体应认定为塑料厂，被告将厂房认定为朱小平个人财产，将其列为具体行政行为的当事人错误。二、《限期拆除决定书》以及《复议决定书》在程序上均违反了法律规定。被告作出案涉决定书时均未明确书面告知原告依法享有的行政权利（包括相应的行政救济），违反了法定程序。原告认为案涉《限期拆除决定书》以及《复议决定书》侵犯了其合法权益，故诉至法院，请求法院判决：1、撤销被告区城管局作出《限期拆除决定书》以及被告市城管局作出的《复议决定书》；2、两被告共同承担本案的全部诉讼费用。 原告曾凡海向本院提交了以下证据: 1、《土地租用协议》，拟证明案涉厂房占用的土地是塑料厂租用的德山镇莲心居委会的土地，并不是朱小平个人租用的土地； 2、朱小平出具的收条4份，拟证明以下事实：①原告已将购买案涉厂房的全部款项支付给了塑料厂的法定代表人朱小平；②朱小平收取款项的行为是代表塑料厂的职务行为； 3、《厂房出售协议》，拟证明以下事实：①案涉厂房是原告向塑料厂购买，不是向朱小平购买；②朱小平在协议上签字是代表塑料厂的职务行为； 4、《内资企业登记基本情况表》，拟证明以下事实：①塑料厂至今仍存在，未注销；②塑料厂是集体所有制企业，主管部门是德山镇企业管理站，朱小平只是法定代表人；③不能将塑料厂的财产认定为朱小平的财产； 5、《限期拆除决定书》，拟证明被告区城管局没有依法告知原告享有的救济权利和救济途径，行政程序违法的事实； 6、《复议决定书》，拟证明被告市城管局没有依法告知原告享有的救济权利和救济途径，行政程序违法的事实。 被告区城管局辩称，一、区城管局执法主体合法，依法享有对违反城乡规划法行为的执法权。二、朱小平作为案涉行政行为当事人主体适格，《厂房出售协议》及收条能够证明案涉违法建筑物是朱小平出售给曾凡海，曾凡海在行政程序中也陈述案涉违法建筑物系从朱小平手中购买，未提出过是从塑料厂购买的主张。朱小平作为违法行为的实施者，是适格的被处罚人。三、区城管局执法程序合法，区城管局在接到征拆指挥部的交办函后，进行了立案、调查、质证、听证、集体讨论、作出限期拆除决定并送达等程序，执法程序符合法律规定。在送达时告知了曾凡海、朱小平不服《限期拆除决定书》可以申请行政复议或提起行政诉讼，原告称被告未书面告知依法享有的行政救济权不符合客观事实，且原告已经或正在依法行使行政复议和行政诉讼权，其权利得到充分保障。综上，区城管局作出《限期拆除决定书》认定事实清楚、程序合法、法律依据充分，请求法院驳回原告的诉讼请求。 被告区城管局在法定期限内向本院提交了以下证据、依据： 1、《国务院办公厅关于常德德山经济开发区升级为国家级经济技术开发区的复函》； 2、《湖南省人民政府办公厅关于在常德市开展相对集中行政处罚权试点工作的通知》； 3、常德市人民政府办公室关于印发常德市城市管理行政执法局等单位《理顺城市管理体制改革实施方案》的通知； 4、《常德市人民政府关于进一步深化城市管理体制改革的意见》； 5、《湖南省城市综合管理条例》 证据1-5拟证明被告享有城乡法律法规规章规定的行政处罚权； 6、常德市公安局樟木桥派出所出具的朱小平户籍证明、曾凡海出具的身份证复印件，拟证明当事人的身份信息； 7、见证人康某、陈某的身份说明一份，拟证明见证人的身份情况； 8、城乡居民违法建设与违法占地情况调查表，拟证明原告房屋的基本情况； 9、对原告调查询问笔录，拟证明原告所购房屋未办理相关审批手续的事实； 10、厂房出售协议及收条，拟证明案涉违法建设为原告向朱小平购买的事实； 11、建筑物现场照片一张，拟证明原告房屋的外貌情况； 12、常德市国土资源局德山分局出具的《关于对德山街道莲花池社区一组曾凡海所属的房屋性质认定意见函》，拟证明原告所购房屋所用土地未办理建设用地审批手续，属于违法用地的事实； 13、《关于确认土地属性的函》，拟证明原告所购买房屋未取得《建设工程规划许可证》； 14、行政执法立案审批表，拟证明立案的情况； 15、行政处罚告知书，拟证明作出决定前履行处罚告知的情况； 16、行政处罚案件听证告知书，拟证明作出决定前履行听证告知的情况； 17、行政执法文书送达回证，拟证明向原告及朱小平送达行政处罚告知书、行政处罚案件听证告知书时两人拒签，原告拒签有视频证实其收到文书，朱小平拒签有狱警陈某，康某见证的事实； 18、曾凡海陈述与申辩记录，拟证明原告陈述、申辩该建筑物不是由其修建，是其从朱小平处购买的事实； 19、质证笔录，拟证明相关证据已由原告进行质证，原告在笔录上签字的事实； 20、听证通知书及送达回证，拟证明被告根据原告的申请同意组织听证的事实； 21、听证签到表及听证笔录，拟证明被告组织听证会的情况； 22、听证报告，拟证明召开听证会后，形成对本案处理意见的事实； 23、法制审核意见表、会议讨论记录，拟证明对该案的处理经过了法制审核以及集体讨论的事实； 24、违法建设案件处理呈报表，拟证明对该案的处理履行了内部审批程序； 25、限期拆除决定书，拟证明被告对违法建筑物作出的处理决定； 26、行政执法文书送达回证； 27、送达文书视频； 证据26、27拟证明送达限期拆除决定书的情况； 28、《城乡规划法》第四十条第一款、第六十四条，《湖南省实施办法》第二十六条、第二十八条、第四十七条，拟证明被告对本案处理的法律依据。 被告市城管局辩称，一、本案复议主体合法。市城管局作为区城管局的上级主管部门，对区城管局执法案件具有行政复议职责。二、认定朱小平为本案当事人证据充分。案涉违法建筑物是朱小平出售给曾凡海，区城管局认定朱小平为被处罚人正确。三、本案行政复议程序及行政执法程序均合法。四、复议决定内容合法。区城管局作出的《限期拆除决定》合法，市城管局依法作出维持的决定，并无不当。综上，请求法院驳回原告的诉讼请求。 被告市城管局在法定期限内向本院提交了以下证据、依据： 1、《湖南省城市综合管理条例》； 2、（常编发[2007]56号）中共常德市委机构编制委员会《关于增加市城市管理行政执法局职能的通知》； 证据1、2拟证明市城管局对区县城管局办理的行政执法案件有行政复议职能； 3、行政复议答辩通知书及送达回证； 4、复议决定书； 5、行政复议决定书送达回执两份。 证据3、4、5拟证明市城管局的复议程序合法。 第三人朱小平述称：一、2008年，原德山塑料厂拆迁，德山的领导要求先将厂房搬走，并指定一块地方让塑料厂先修建新厂房再办理相应手续，并形成了会议纪要；二、违章建筑只有在修建过程中才属于违章建筑，一旦修完并投入使用就不属于违章建筑；三、案涉厂房早已卖给原告，厂房现与朱小平无关，被告将朱小平作为相对人作出的决定违法；四、朱小平入狱后，德山镇政府就已将塑料厂的营业执照、税务登记证等相关资料收回，朱小平现已不是塑料厂的法定代表人，但是没有书面的撤职通知。 第三人塑料厂的述称意见同朱小平的意见。 第三人朱小平及塑料厂均未向本院提交证据。 经庭审质证，原告对被告区城管局提交的证据质证意见如下：对证据1—5的真实性、合法性无异议，对关联性有异议，认为是否为违章建筑应由规划部门确定，区城管局只具有行政处罚权；对证据6的真实性、合法性、关联性无异议；对证据7的真实性、合法性、关联性均有异议，认为没有见证人的身份信息，且证明应由德山监狱出具而非区城管局出具；对证据8、9的真实性、合法性、关联性均有异议，认为区城管局无权对案涉厂房是否违章进行调查，也不能证明厂房系朱小平的个人财产；对证据10、11的真实性、合法性无异议，对关联性有异议，认为不能证明案涉厂房系原告向朱小平购买；对证据12的真实性、合法性、关联性均有异议，认为载明的内容与事实不符，案涉厂房实际系塑料厂修建，且该函明确载明为内部意见，不对当事人作出，不对外产生法律效力；对证据13的真实性、合法性无异议，对关联性有异议，认为不能证明案涉厂房系朱小平的个人财产；对证据14、16、20的真实性、合法性无异议，对关联性有异议，认为不能证明整个行政程序合法；对证据15、17、26、27中对曾凡海作出的处罚告知书及送达回证的真实性、合法性无异议，对关联性有异议，认为不能证明整个行政程序合法，对朱小平作出的处罚告知书及送达回证的真实性、合法性、关联性均有异议，认为内容与客观事实不符，朱小平不是案涉厂房的修建人，且没有见证人的身份信息；对证据18、19的真实性、合法性无异议，对关联性有异议，认为不能达到其证明目的；对证据21—25的真实性、合法性、关联性均有异议，认为与客观事实不符；认为证据28为相关法律规定，不能作为证据提交。 原告对被告市城管局提交的证据质证意见如下：对证据1、2无异议；对证据3、5的真实性无异议，对关联性有异议，认为不能证明整个复议程序合法；对证据4的真实性、合法性、关联性均有异议，认为与客观事实不符，案涉厂房实际为塑料厂修建。 被告区城管局及市城管局对原告提交的证据质证意见如下：对证据1的真实性、合法性、关联性有异议，认为该证据系复印件，且加盖的塑料厂的印章与原告提交的证据3中的印章不一致，原告在行政执法程序中亦未提交该证据；对证据2、3的真实性、合法性无异议，对关联性有异议，认为不能证明原告将购房款支付给塑料厂，也不能证明朱小平的行为系职务行为；对证据4的真实性、合法性无异议，但认为与本案无关；对证据5、6的真实性、合法性无异议，对关联性有异议，认为原告的复议及诉讼权利已经得到充分保障。 第三人朱小平及塑料厂对原告提交的证据均无异议，对两被告提交的证据均不予认可。 本院对上述证据认证如下：原告提交的证据1虽为复印件，但与其他证据以及当事人的庭审陈述相吻合，本院对该证据予以采信；原告提交的其他证据被告对真实性均无异议，本院对真实性予以确认。被告区城管局提交的证据25为被诉行政行为，不能作为本案证据使用；证据28为法律依据，不属于证据范畴；被告区城管局提交的其他证据能够证明其在行政执法程序中认定事实以及履行程序的情况，本院予以采纳。被告市城管局提交的证据4为被诉行政行为，不能作为本案证据使用；被告市城管局提交的其他证据能够证明其在行政复议程序中认定事实以及履行程序的情况，本院予以采纳。 经审理查明，案涉厂房修建于2014年，位于德山街道（原德山镇莲心**）邻近德山塑料厂办公楼与石长铁路中间（地理（地理坐标为北纬28°′33″，东经111°42′17″），建筑面积为1350平方米。2015年7月1日，朱小平（甲方）与曾凡海（乙方）签订《厂房出售协议》，协议约定甲方将案涉厂房出售给乙方，购买价格为人民币玖拾贰万元整，乙方购买后，甲方应保证乙方产权，应为乙方出具具有足够证明力的物权证明，出现产权纠纷由甲方负责。该协议由朱小平在甲方栏签字，加盖塑料厂的印章，曾凡海在乙方栏签字，常德市武陵区德山镇莲心居委会以及常德市武陵区德山镇莲心居委会第一居民小组在见证单位栏加盖印章。2019年11月20日，常德市规划局德山分局对常德经济技术开发区控违拆违领导小组办公室作出《关于对德山街道莲花池社区一组曾凡海所属房屋性质认定意见函》，载明“……经查阅相关卷宗资料，曾凡海所买钢构厂房未取得《建设工程规划许可证》。上述专业意见为内部意见，不对当事人作出，不对外产生法律效力。”2019年11月23日，区城管局以案涉厂房的实际使用人曾凡海为案件当事人、朱小平为第三人，对该案进行立案调查。2019年11月26日，常德市国土资源局德山分局对区城管局作出《关于区城管局的复函》，载明：“……经调查核实，并套合石长铁路项目建设报批红线，确认该厂房占用铁路国有土地0.93亩、莲心集体土地0.92亩，塑料厂国有土地0.14亩。”2019年12月4日，区城管局向曾凡海作出并送达常经城管罚告字[2019]5311101号《行政处罚告知书》及《违法建设案件听证告知书》，于2019年12月11日对朱小平作出并送达常经城管罚告字[2019]5311101—1号《行政处罚告知书》。因曾凡海申请听证，区城管局于2019年12月10日对曾凡海作出并送达常经城管听通字[2019]1号《行政处罚听证通知书》，并于2019年12月17日召开听证会。2019年12月20日，区城管局召开班子讨论会，会议决定：1、本案往后的程序中，将朱小平作为本案当事人，曾凡海作为案件利害关系人（第三人）；2、本案往后的程序中，将未纳入管辖占用铁路国有土地0.93亩的部分纳入管辖，同案一并处理；3、对本案违法建筑物（约1350㎡厂房）作出限期拆除的处罚决定书。2019年12月20日，区城管局以朱小平为当事人，曾凡海为第三人作出案涉《限期拆除决定书》，并于2019年12月25日送达给朱小平和曾凡海。曾凡海不服《限期拆除决定书》，向市城管局申请行政复议。2020年1月2日，市城管局向区城管局作出《行政复议答辩通知书》，并于次日送达给区城管局。2020年2月26日，市城管局以曾凡海为申请人、区城管局为被申请人作出案涉《复议决定书》并于次日送达给曾凡海和区城管局。 另查明，塑料厂系集体所有制企业，主管部门为常德市德山经济科技开发区德山镇乡镇企业管理站，法定代表人系朱小平，现在德山监狱服役。 本院认为，根据《中华人民共和国行政处罚法》第十六条以及《湖南省城市综合管理条例》、《湖南省人民政府办公厅关于在常德市开展相对集中行政处罚权试点工作的通知》、《常德市人民政府办公室关于印发常德市城市管理行政执法局等单位的通知》、《常德市人民政府关于进一步深化城市管理体制改革的意见》的相关规定，区城管局具有对常德经济技术开发区范围内违反《城乡规划法》的建设进行调查处理的法定职权。市城管局作为区城管局的上一级主管部门，具有对区城管局作出的《限期拆除决定书》进行复议并作出处理的法定职责。 本案的争议焦点是：一、区城管局作出的《限期拆除决定书》是否合法？二、市城管局作出的《复议决定书》是否合法？ 关于争议焦点一，1、程序方面，本院认为程序合法是行政法的基本原则之一，行政机关作出任何行政行为，均应按照相应的法定程序进行。根据《湖南省行政程序规定》第一百四十条的规定可知，行政机关举行行政执法听证会，应当在听证会举行7日前将听证会的事项书面通知当事人、利害关系人。本案中，经曾凡海申请，区城管局决定对以曾凡海为行政相对人、朱小平为第三人的违法建设案件举行听证会，但未书面通知朱小平参与听证，朱小平亦未实际参加听证会。本院认为，朱小平虽被判处有期徒刑在德山监狱服刑，但其合法权利并不因此减损或失去法律保障，区城管局应当依法书面通知利害关系人朱小平参加听证会，以保障朱小平的陈述、申辩权，现区城管局未按照上述规定书面通知朱小平，属于程序违法。且在听证会后，区城管局根据听证会的内容经集体讨论决定，将曾凡海和朱小平在行政案件中的法律地位调换，将朱小平作为行政案件的相对人、曾凡海作为行政案件的第三人作出案涉《限期拆除决定书》，故该听证会实际影响了案件的处理，影响了朱小平在行政案件中的法律地位和合法权益，属于程序重大违法。 2、实体方面，本院认为行政处罚、行政强制均是对违法行为人作出的影响其权利义务的负担性行政行为，行政机关在行政执法程序中应当依法准确确定违法行为人。本案中，案涉《厂房出售协议》中甲方栏由塑料厂的法定代表人朱小平签字并加盖塑料厂印章，该厂房亦位于塑料厂区域内，因此曾凡海在购买该厂房时有理由相信该厂房属于塑料厂的财产，其系从塑料厂处购得案涉厂房。被告区城管局在庭审中称案涉厂房系朱小平修建，故将其作为案涉《限期拆除决定书》的当事人，但区城管局未提供任何证据证明曾向朱小平本人或塑料厂调查该厂房的修建主体及物权归属问题，因此区城管局将朱小平作为行政行为的相对人属于认定事实不清、证据不足。 关于争议焦点二，市城管局在受理曾凡海的复议申请后，将曾凡海列为申请人，区城管局列为被申请人对案件进行审查，但未将朱小平列为复议程序的利害关系人，未通知朱小平参与行政复议程序，未向朱小平送达行政复议决定书，程序上存在瑕疵。且案涉《复议决定书》未载明当事人享有的诉讼权利，该瑕疵虽未实际影响曾凡海在法定期限内向人民法院提起行政诉讼，但行政机关在制作文书时应当严谨，应依法书面告知当事人对行政行为不服寻求救济的权利和途径，本院对此予以指正。同时，区城管局作出的《限期拆除决定》认定事实不清、程序违法，应当予以撤销，市城管局作出的被诉复议决定对此未予纠正，故案涉《复议决定书》应一并撤销。 综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项、第七十九条的规定，判决如下： 一、撤销常德经济技术开发区城市管理行政执法局作出的常经城管限拆[2019]5311101号《违法建设限期拆除决定书》； 二、撤销常德市城市管理和综合执法局作出的常城管复决字[2020]1号《行政复议决定书》。 案件受理费50元，由被告常德经济技术开发区城市管理行政执法局承担25元，被告常德市城市管理和综合执法局承担25元。 如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省常德市中级人民法院。 审 判 长  周元梅 人民陪审员  刘家闽 人民陪审员  陈 祥 二〇二一年一月十二日 法官助理陈阿妍 书记员王雅岚 附相关法条： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。 第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。