浙江省绍兴市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）浙06行终587号 上诉人（原审原告）高立军，男，1960年7月30日出生，汉族，住嵊州市。 委托代理人程玉军、殷玉航，北京京润律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）嵊州市三江街道办事处。住所地嵊州市三江街道杨港路**。 法定代表人章展波，主任。 出庭行政机关负责人王国桥，其他分管负责人。 委托代理人裘沙泓，浙江三惟律师事务所律师。 被上诉人（原审第三人）嵊州市城镇房屋拆迁有限公司。住。住所地嵊州市三江街道圳塍村黄泥桥综合楼**/div> 法定代表人张湘镇。 被上诉人（原审第三人）高立超，男，1964年2月7日出生，汉族，住嵊州市。 上诉人高立军因诉被上诉人嵊州市三江街道办事处（以下简称“三江街道办”）确认城中村改造房屋征收补偿安置协议无效一案，不服新昌县人民法院（2020）浙0624行初56号行政裁定，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭，经阅卷、询问，本院不开庭进行了审理。上诉人高立军及其委托代理人程玉军、殷玉航，被上诉人三江街道办其他分管负责人王国桥及该单位委托代理人裘沙泓到庭应询。原审第三人高立超、嵊州市城镇房屋拆迁有限公司经本院传票传唤，无正当理由未到庭应询，依法不影响案件正常审理。本案现已审理终结。 上诉人高立军于一审时起诉称，原告之父高德富与母亲赵玉芹生育两子一女，长子高立军、次子高立超、女儿高雅君。原告和原告父母亲、高立超在嵊州市××街道××村分别拥有三处合法住宅，其中原告户与原告父母亲户住房在嵊州市××街道××村××号，居住至违法强拆。高立超户住房在××村××号。138号房屋系世居房，于1992年3月25日房屋普查时登记在母亲赵玉芹名下，有三本《集体土地建设用地使用证》，嵊集建（92）字第344号，地，地号5-9-1-87-3地面积64.83平方米；嵊集建（92）字第343号，地，地号5-9-1-87-2地面积17.1平方米；嵊集建（92）字第342号，地，地号5-9-1-87-1地面积15.77平方米。建筑面积为853.19平方米。经分家析产，马桥村138号住房中393.02平方米房屋归原告户所有，嵊州市城南新区（三江街道）桥南社区居民委员会及三江街道办事处证明已确认属原告高立军单独拥有的份额。原告符合《嵊州市城中村房屋征收补偿安置实施办法（试行）》有关解释性说明第7条关于“被征收人原系本村（社区）集体组织成员，后因升学、兵役、就业、服刑等正常户籍迁移，户籍已迁出本村（社区），但在本市范围内的，其在改造区域内的合法住房的征收，……予以认定”的规定，原告应获安置补偿。2015年3月12日嵊州市人民政府发布了嵊政（2015）15号文件，印发了《嵊州市城中村房屋征收补偿安置实施办法（试行）》，原告及第三人高立超的房屋均在此“城中村改造”项目范围内，上述两处住宅均被拆除。2015年10月30日，被告三江街道办委托拆迁公司，未经原告同意，将138号房屋的拆迁安置相关事宜强行并入高立超户，与高立超签订安置补偿协议，并以原告非村集体组织成员，高德富是在册人口、安置人员但已享受过二万五千多元住房补贴为由，没有对原告138号住房作出安置补偿，存在失误、过错、违法情形。绍兴市中级人民法院分别对高立军、高德富作出（2016）浙06行初83号、85号判决，确认嵊州市人民政府所作房屋征收行为违法，浙江省高级人民法院对上述判决予以维持。因此，高立超签订的21号补偿安置协议书涉及原告房屋的约定内容应依法认定无效。根据嵊政（2015）15号文件附件2的规定，原告与高立超已经分户，被告将原告和高立超并在一起与拆迁文件的规定不符，上述剥夺原告财产权益的行为应当确认无效。原告认为，本案138号房屋系原告和父母亲合法拥有，被告及第三人拆迁公司未经房屋所有权人同意、授权、委托，无权擅自处分，其违法行为事后也未得到原告追认。综上，请求法院判决：确认被告与高立超于2015年10月30日签署编号为21号《城中村改造房屋征收补偿安置协议书》中涉及原告房屋的约定内容无效。 一审法院审理查明，高德富、赵玉琴系夫妻，育有子女高立军、高立超、高雅君。赵玉琴名下有三本土地使用证，证载地址：中爱乡马桥村，地，地号5-9-1-87-1、5-9-1-87-2、5-9-1-87-3计用地面积97.72平方米。2009年9月12日，经高雅君鉴证，高德富、高立军、高立超共同订立《马桥村138号房产及北面平顶屋1间所有权使用权有关协议》，确认三方共同出资，于2009年3月翻建马桥村138号楼房三间共计5.5层，约定了三方对138号住房及北面平顶屋房产使用权分割。其中特别约定“今后房屋及土地被征用拆迁时的有关待遇、经济补偿款的分配：……兄弟俩人及父母按建房款投入比率分配……装潢赔偿款归各楼层装潢者所有……”。2012年4月，赵玉琴去世。2016年7月，高德富去世。2013年5月10日，嵊州市三江街道桥南村村民委员会提出《关于桥南村实施城中村改造的申请报告》。5月20日，嵊州市城南新区管理委员会作出《关于城南新区（三江街道）合新等村（社区）要求实施城中村改造的请示》报嵊州市人民政府审批。7月29日，嵊州市人民政府作出同意批复。2015年3月12曰，嵊州市人民政府作出嵊政（2015）15号《嵊州市城中村房屋征收补偿安置实施办法（试行）》及嵊政（2015）16号《嵊州市人民政府关于城中村改造房屋征收房票安置的实施办法（试行）》等规范性文件。3月20日，三江街道办将城南新区城中村改造项目中房屋和地上建筑物的具体征迁事务工作委托给拆迁公司承办。3月31日，嵊州市城南新区管委会（三江街道）发布《城南新区（三江街道）城中村改造房屋第一期房屋征收一号公告》《城南新区（三江街道）城中村改造房屋第一期房屋征收二号公告》，明确征收范围、政策依据、评估机构、拆迁服务机构等事项。嵊州市城南新区管委会于2015年9月26日起就《嵊州市城南新区（三江街道）马桥区块城中村改造待征收人口与房屋基本情况汇总表》公示五天，于2015年10月6日起就《嵊州市城南新区（三江街道）马桥区块第二批城中村改造确权联审结果汇总表》公示五天，于2015年12月3日公示《马桥区块第二批城中村改造房屋征收补偿安置结果汇总表》，其中涉及高立超户房屋总建筑面积1336.51平方米。2015年11月2日，嵊州市城南新区管委会发布《城南新区（三江街道）马桥区块城中村改造三号公告》，主要内容为：从2015年10月11日起至2015年10月31日止（争先签约期），本区块内预签订房屋征收补偿安置协议书的签约率已超过90%。即日起，所有房屋征收补偿安置协议书生效。根据协议书条款，自本公告之日起一个月内（以30天计）为该区块搬迁腾空期限，请各被征收人积极配合。2015年6月3日，杭州正望房地产评估有限公司以高立超为被征收人进行评估，评估总面积为1336.51平方米，房屋及装潢、附属物价值合计731102.00元。2015年10月30日、12月2日，以嵊州市城南新区管委会、嵊州市城中村改造指挥部为鉴证单位，拆迁公司为甲方，高立超为乙方，先后签订《城中村改造房屋征收补偿安置协议书》、补充协议。2015年11月9日、12月2日，高立超分两次共计领取房屋拆迁补偿款5699652元。之后，案涉房屋被拆除。 一审法院审理认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。《最高人民法院关于适用的解释》第十二条对“与行政行为有利害关系”的情形作了列举。在房屋征收补偿安置中，被征收房屋的所有权人为行政行为相对人，与行政行为存在利害关系，可以作为行政诉讼适格原告。本案中，根据《马桥村138号房产及北面平顶屋1间所有权使用权有关协议》约定，原告在父母健在时享有部分房产使用权，在房产被征收时享有安置补偿款分配权，在父母去世后享有约定份额的房产继承权。继承从被继承死亡时开始，但从协议中“父母百年后由儿子高立军、高立超平均各半分割所有”的约定看，继承当始于父母双双去世之时。因此，签署案涉《城中村改造房屋征收补偿安置协议书》的2015年10月30日，原告之父健在，原告尚未继承取得案涉房产。无效合同自始无效，审查案涉《城中村改造房屋征收补偿安置协议书》是否无效，应以协议签订当时的权利状态作为判断依据。而协议签订当时，原告并非行政行为的相对人，与行政行为不存在利害关系，故本案原告主体不适格。退一步讲，即使原告主体适格，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，原告提起行政诉讼也应当具有相应的事实根据。原告以“马桥村138号住房中393.02平方米房屋归原告户所有”作为事实根据，请求认定案涉协议涉及原告该房屋的约定内容无效，应当就此举证证明。原告提供的《马桥村138号房产及北面平顶屋1间所有权使用权有关协议》与《征收马桥138号住房应属高立军户的证明》内容相悖，但前者系权利人之间的约定，效力明显强于后者。而且，在这一份证明中，三江街道办的证明侧重点在于“高立军、高立超两兄弟共同建造”的事实，而不在于房屋所有权。从“今后房屋及土地被征用拆迁时的有关待遇、经济补偿款的分配：……兄弟俩人及父母按建房款投入比率分配……装潢赔偿款归各楼层装潢者所有……”的约定看，也可以证明高德富、高立军、高立超未对138号住房进行所有权分割。综上，原告以自己的名义提起本案诉讼，主体不适格，又未就其诉讼请求提供相应的事实根据。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项、第（三）项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回原告高立军的起诉。 上诉人高立军上诉称：1.一审裁定书主观臆断，认定事实不清。上诉人以家庭财产分配协议为基础，具有涉案房屋所有权。上诉人在一审中提交了家庭财产分配协议、社区和街道的证明，证明对案涉房屋具有合法的所有权。该家庭协议本就是家庭财产的分配协议，协议中明显反映出“房屋使用权”即“房屋所有权”，与之相对应的社区和街道证明，也反映出案涉房屋属于上诉人所有。同时，家庭财产分配协议第一条约定了父母百年之后的继承问题，继承范围是指父母生前居住的138号住房的一楼套房及北面平房一间，而非138号全部房屋，协议中也未约定父母均百年之后才能继承。上诉人在父母一方去世后，即作为继承人之一对父母住房具有所有权，一审相关认定不当。且按照一审裁定逻辑，则高立超也无房屋所有权，亦无权签订协议。此外，社区证明内容可反映马桥138号的住房中，有393.02平方米房屋归属高立军所有，仅因市政府文件，上述房屋按照建筑成本价归属到原审第三人高立超户。2.上诉人与案涉协议具有利害关系，具备提起诉讼的主体资格。案涉协议属于行政协议，属于人民法院受案范围，上诉人作为相对人，在协议侵犯其合法权益时，依法有权提起诉讼。上诉人在协议签订之时，已经合法占有使用案涉房屋系事实。征收之时，上诉人针对补偿安置事宜也多次与实施单位交涉，村委会和街道办对产权归属于上诉人亦不持异议。从签约主体看，上诉人无论是基于协议取得房产，还是基于母亲去世而继承房产，或是实际占有使用房产，案涉协议的签订都将会导致上诉人丧失房屋的占有、使用、收益、支配等权利。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第五条规定，上诉人具备诉权。综上，请求撤销一审裁定，指令一审法院继续审理本案。 被上诉人三江街道办答辩称，一审裁定书认定事实清楚，依据充分，适用法律正确。首先，案涉协议书合法有效。其次，被答辩人并非协议相对方，与行政行为不具有利害关系，不具有原告主体资格，其主张因继承取得合法产权的房屋，但案涉协议签订时，上诉人之父尚在，并不符合继承条件。上诉人也无法提供证据进一步证明案涉协议中有其合法产权房屋。街道办工作人员出具的材料仅说明建造事实，且占有不等同于所有，本案不适用《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第五条规定。综上，请求驳回上诉，维持一审裁定。 原审第三人高立超、嵊州市城镇房屋拆迁有限公司经本院依法传唤，无正当理由未到庭应询，也未提交书面陈述意见。 本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，各方对于被诉《城中村改造房屋征收补偿安置协议书》中总建筑面积1336.51平方米、房屋和装修及附属物的评估净值总价2284092元中均包含了马桥138号房屋面积及价值以及上诉人高立军系该房屋共同建造人之一的事实均无异议，被上诉人就房屋签订的征收安置补偿协议涉及房屋价值认定及后续处置，应认定为与上诉人之间具有法律上的利害关系。一审迳行驳回上诉人的起诉，系认定不当，应予指正。上诉人相应上诉理由本院予以采纳。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用的解释》第一百零九条第一款之规定，裁定如下： 一、撤销新昌县人民法院（2020）浙0624行初56号行政裁定； 二、本案指令新昌县人民法院继续审理。 本裁定为终审裁定。 审判长 蒋 瑛 审判员 张亚彬 审判员 范卓娅 二〇二一年一月十八日 书记员 俞银星