贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）黔27行初33号 原告桑兴福，男，1962年1月17日生，汉族，住贵州省惠水县。 委托代理人杜社会，贵州民光律师事务所律师，特别授权代理。 委托代理人马玉前，贵州民光律师事务所实习律师，一般授权代理。 被告惠水县人民政府，住所地惠水县涟江街道县府路**。 法定代表人王文旭，该县政府县长。 委托代理人申进，一般授权代理。 委托代理人戴国忠，贵州华顿律师事务所律师，一般授权代理。 原告桑兴福诉被告惠水县人民政府（以下简称“惠水县政府”）土地行政强制一案，于2020年1月16日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案受理后，依法向被告送达了起诉状副本，应诉通知书和举证通知书，并依法组成合议庭公开开庭审理了本案。原告桑兴福及委托代理人杜社会，被告惠水县政府委托代理人申进、戴国忠到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告桑兴福诉称，其于2016年12月在惠水县块自留地上种植了大量紫金花树。因都匀至香格里拉高速公路建设项目，被告于2017年8月22日发布《惠水县人民政府关于都匀至香格里拉高速公路（惠水段）项目征收公告》，决定对项目用地范围内的土地、房屋及其附属设施予以征收。征收时间自发布之日至2021年12月31日止。原告栽种林木的土地位于征收范围内，其林木也属于征收对象，被告理应进行补偿。但被告在严重不尊重上述事实的情况下，未履行法定程序，通过强制手段对原告栽种的林木进行铲除，且不按征收补偿标准进行补偿，导致原告遭受严重经济损失，原告特依法提起诉讼，请求：一、确认被告强制清除原告经济林木的行为违法；二、本案诉讼费由被告承担。 原告为支持其主张，向本院提交并举示了以下证据： 1.原告身份证复印件，用以证明原告主体适格。 2.《惠水县人民政府关于都匀至香格里拉高速公路（惠水段）项目征收公告》（〔2017〕第12号），用以证明被告于2017年8月发布征收公告，原告种植林木的土地为于项目征收范围内，其应获得补偿。 3.摆金镇人民政府于2017年6月8日发布的《关于严禁非法抢栽抢种抢建等行为的公告》，用以证明原告于2016年种植林木不属于抢种行为，应获得征收补偿。 4.《摆金镇人民政府关于对桑兴福信访事项的处理意见》，用以证明原告林木被强制铲除后，摆金镇人民政府认定原告栽种的林木属抢种性质错误。 5.照片，用以证明原告在其土地上种植林木的事实。 6.惠水县高镇西景园艺场发货单及送货单，用以证明原告种植的林木系原告出资购买并为原告所有，并在征收前种植。 被告惠水县政府对原告桑兴福所举示证据的质证意见：对1—3号证据无异议，认为3号证据，公告的第一条已明确载明自公告下达起不能抢载抢种，已经栽种的自行清除；对4号证据的证明目的不予认可；对5号证据不予认可；对6号证据，认为该证据证明原告购买桂花树的时间为2017年2月之后，其栽种行为属于抢栽抢种。 被告惠水县政府辩称，一、其实施的国家高速公路建设项目的行为合法。都匀至香格里拉高速公路是国家高速公路网重要组成部分，由于都匀至安顺（黔南段）经过惠水县行政区划，被告为统筹协调工作，组织所属职能部门及乡镇政府成立指挥部，参与相关建设工作。2016年7月18日，被告委托中交第二公路勘察设计院完成建设区域的航拍。2016年10月，被告所属县国土局完成建设区域的航拍及栽桩放线工作。2017年6月8日，被告所属摆金镇政府按被告及县国土局的工作安排，印发《关于严禁非法抢栽抢种抢建等行为的公告》，并在各村组内张贴，明确告知拟对建设区域土地进行征收，要求广大群众不要在该建设区域抢栽、抢种地上附着物和青苗，征收土地时按照2016年10月航拍图现状予以补偿。原告知晓《关于严禁非法抢栽抢种抢建等行为的公告》及其内容，从未就《公告》及其内容提出过异议。二、案涉被移除的紫金花树属于违法抢栽、抢种的树木，被告的移除行为合法。案涉紫金花树种植地为法律严格保护的基本农田，根据《中华人民共和国土地管理法》第四章第三十六条“禁止占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼”之规定，该紫金花树的种植本身属于违反法律禁止性规定的行为，违法的行为不应受到法律的保护。根据国土资源部《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》(国土资发〔2004〕238号）“（九）告知征地情况。在征地依法报批前，当地国土资源部门应将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径等，以书面形式告知被征地农村集体经济组织和农户。在告知后，凡被征地农村集体经济组织和农户在拟征土地上抢栽、抢种、抢建的地上附着物和青苗，征地时一律不予补偿”的规定，案涉被移除的紫金花树应认定为违法抢栽、抢种的树木。被告依据《中华人民共和国土地管理法》及《实施条例》、国土资发〔2004〕238号文件等规定，被告依法移除案涉紫金花树的行为合法。综上，请求法院依法判决驳回原告的诉讼请求。 被告惠水县政府在法定举证期限内向本院提交并举示了以下证据： 第一组证据：1.2016年12月2日国家发展和改革委员会作出的《国家发展改革委员会关于贵州都匀至安顺公路可行性研究报告的批复》（发改基础〔2016〕2530号）；2.2018年4月28日《自然资源部办公厅关于都匀至香格里拉高速公路（贵州境）都匀至安顺控制性工程先行用地的复函》（自然资办函〔2018〕170号）；3.2017年6月28日《交通运输部关于贵州都匀至安顺公路初步设计的批复》（交公路函〔2017〕473号）；4.2016年8月22日《省住城乡房建设厅关于都匀至香格里拉高速公路都匀至安顺建设项目选址意见》；5.2017年8月13日《黔南州人民政府关于都匀至香格里拉高速公路都匀至安顺（黔南段）建设项目征收补偿安置等方案的批复》及附件；6.《中共惠水县委办公室惠水县人民政府办公室关于调整和成立部分议事机构及领导成员的通知》（成立都匀至香格里拉高速公路惠水段征地拆迁指挥部）；7.《惠水县人民政府关于都匀至香格里拉高速公路（惠水段）项目征收公告》。用以证明：被告征收土地的行为合法。 第二组证据：8.《关于贵州省都匀至安顺公路航拍地形图相关情况的说明》（2017年8月3日、2018年3月13日出具），以及涉案的相关航拍图；9.《关于严禁非法抢栽抢种抢建等行为的公告》；10.《都匀至香格里拉（惠水段）征地拆迁指挥部关于再次对红线规划范围内抢栽抢种抢建行为自行移除的通知》；11.《都香高速公路（惠水段）绿化（经济）苗木现状调查表》；12.征地资料（包括勘丈登记表、征地协议书、领条）；13.询问笔录。用以证明：原告抢栽抢种树木的行为不正当、不合法，被告移除案涉树木行为合法。 第三组证据：14.《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国土地法实施条例》；15.《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》（国土资法〔2004〕238号）。用以证明：被告的行为所依据的规范性文件。 原告桑兴福对被告惠水县政府所举示的证据发表的质证意见为：对第一组证据的真实性、合法性、关联性无异议，证明目的不予认可，认为该组证据只能证明被告征收行为具有合法依据，不能证明其征收行为合法；对第二组证据中8—10号证据不予认可，对11、12号证据的真实性认可，关联性及证明目的不予认可，认为调查表内容属实，对13号证据的真实性、合法性、关联性认可，认为第二组证据证明被告作出被诉强制行为时未履行法定程序，不能证明其行为合法；对第三组证据的真实性、合法性、关联性无异议，对证明目不予认可。 为了查明案件事实，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条：“人民法院有权要求当事人提供或者补充证据”的规定，本院当庭责令原告庭后补充提交栽种林木土地情况的相关证据材料，责令被告在庭后补充提交征收原告案涉紫金花、桂花树及所附土地勘察表、登记清单等相关证据。 原告庭后向本院提交了如下证据：1.《情况说明》4份；2.证人证言2份及身份证；3.企业信用信息公示报告。用以证明：原告栽种林木的土地承包人信息，及土地承包人认可涉案地上附着物属于原告所有。 被告庭后向本院提交了如下证据：1.《都香高速公路（惠水段）绿化（经济）苗木现状调查表》5份；2.航拍图2张；3.红线图2张；4.摆金镇立新村基本农田保护图1张。用以证明：案涉林木的登记情况及原告在基本农田内抢栽栽种的事实。 经组织补充质证，被告对原告庭后补充提供的上述证据无异议，认可案涉林木属于原告所有。原告对被告庭后补充提交的1号证据不予认可，认为即使案涉土地是基本农田，被告实施强制行为时也要遵循法定程序，该证据达不到被诉强制行为合法的目的；对2号证据的真实性认可，对证明目的不予认可；对3号证据不予认可；对4号证据的真实性、合法性认可，关联性及证明目的不予认可。 原、被告所举示的证据，经质证，与本案具有关联，且客观真实，能够认定本案基本事实，本院予以确认。 经审理查明，原告桑兴福系惠水县摆金镇立新村村民，其在该村七组拥有合法承包地，并租赁了案外人惠水县长青松香厂、桑兴仁、桑兴国、吴光奎的土地。之后，原告在其承包地及租赁的土地上栽种林木。 2016年12月2日，国家发展和改革委员会作出《国家发展改革委关于贵州省都匀至安顺公路可行性研究报告的批复》（发改基础〔2016〕2530号），同意建设贵州省都匀至安顺公路。2017年5月2日，惠水县委办公室、惠水县政府办公室印发《关于调整和成立部分议事机构及领导成员的通知》，成立都匀至香格里拉高速公路（惠水段）征地拆迁指挥部，具体负责本区域内高速路段征地拆迁相关工作。2017年6月8日，惠水县摆金镇人民政府作出《关于严禁非法抢栽抢种抢建等行为的公告》，主要内容：一、本通告所指的抢栽、抢种、抢建行为，是指在都香高速（摆金段）红线建设范围内，自公告下达之日起，被征收单位或个人在征地拆迁范围内抢栽、抢种各种农作物和林果苗木及新增建（构）筑物的行为；二、征地通知或公告下达后，凡在拟征土地上抢栽、抢种、抢建的青苗和地上附着物等一律不予赔偿；所抢栽、抢种、抢建等违法行为必须立即停止，已经形成的地上附着物和青苗必须限期自行清除；逾期未清除的，由镇人民政府及相关部门联合清除……；本通告自发布之日起施行。2017年6月28日，交通运输部作出《关于贵州都匀至安顺公路初步设计的批复》（交公路函〔2017〕473号），同意贵州省交通运输厅《关于报请审批贵州都匀至安顺公路初步设计的请示》。2017年8月13日，黔南州人民政府作出《关于都匀至香格里拉高速公路都匀至安顺（黔南段）建设项目征收补偿安置等方案的批复》（黔南府函〔2017〕131号），同意都匀至香格里拉高速公路都匀至安顺（黔南段）征地拆迁指挥部《关于批准实施都匀至香格里拉高速公路都匀至安顺（黔南段）项目征收补偿安置方案及工作方案、征地工作方案的请示》（都香黔南批呈〔2017〕5号）。2017年8月22日，被告作出《关于都匀至香格里拉高速公路（惠水段）项目征收公告》（〔2017〕第12号），主要内容：一、项目名称：都匀至香格里拉高速公路（惠水段）项目；二、征收范围：岗度镇的岗度、本底、黄土、龙塘、龙泉、宁旺六个村；摆金镇的长新、立新、摆金、马道、单耙等（具体以规划红线图红线为准）；三、征收实施单位：都匀至香格里拉高速公路（惠水段）征地拆迁指挥部；四、征收时间：自征收公告发布之日起至2021年12月31日止；五、自本公告发布之日起，被征收人不得在征收范围内实施新建、扩建、改建房屋和改变房屋用途、突击装修、抢栽抢种等增加补偿费用的行为；违反规定的，不予补偿。2018年4月28日，自然资源部办公厅作出《关于都匀至香格里拉高速公路（贵州境）都匀至安顺控制性工程先行用地的批复函》（自然资办函〔2018〕170号）载明，经部会审会审议，都匀至香格里拉高速公路（贵州境）都匀至安顺已通过原国土资源部用地预审，国家发展改革委批准可行性研究报告，交通运输部批准初步设计，同意先行用地443.7025公顷（其中耕地219.6478公顷），其中，互通立交用地415.6263公顷，桥梁用地22.5096公顷，隧道口用地5.5666公顷。 因都匀至香格里拉高速公路（惠水段）项目用地，原告用于栽种林木的部分土地及部分林地被纳入征收范围内，被告分别对原告被征收的承包地、林地及栽种在征收范围内的地块及林木进行调查，并制作《惠水县（都香高速）建设征用土地勘丈登记表》、《都香高速公路（惠水段）绿化（经济）苗木现状调查表》及《都香高速公路（惠水段）零星林木调查表》。其中勘丈登记表载明原告的承包地为地块号2333的旱地一块，面积509.94平方米；地；地块号为1564-1的旱地一块积191.49平方米；地；地块号为1564旱地一块积443.70平方米；地；地块号为1593-1的林地一块积67.61平方米；地；地块号为1593林地一块积535.56平方米。苗木现状调查表载明林权所有者为原告的地块号1545（桑兴仁地），树种紫金花，规格6.1厘米-10厘米，面积0.6534亩；地；地块号1564种紫金花，规格6.1厘米-10厘米，树种桂花，规格1.5厘米以下，面积共计0.6655亩；地；地块号1564-1种紫金花，规格6.1厘米-10厘米，树种桂花，规格1.5厘米以下，面积共计0.2872亩；地；地块号1732体的地），树种紫金花，规格6.1厘米-10厘米，面积2.4546亩；地；地块号1606兴国的地），树种桂花，规格1.5厘米以下，面积1.7261亩；地；地块号2359及地块号2333光奎的地），树种鹿茸角，规格为2厘米-3厘米，面积为243.05平米和0.1628亩。零星林木调查表将原告林地上的林木进行了登记。被告在征收过程中，以原告栽种案涉前述紫金花树、桂花树及鹿茸角属抢栽抢种为由，于2018年12月26日向原告作出《关于再次对红线规划内抢栽抢种抢建行为自行移除的通知》，通知上备注原告当面拒签。之后，被告分别于2019年4月10日、2019年11月-12月将前述紫金花树、桂花树及鹿茸角予以强制清除。原告不服，遂向本院提起本案诉讼，诉如前述。 另查明，被告在实施征收过程中，由惠水县自然资源局与原告签订《都香高速公路（惠水段）征收补偿协议书》，双方就原告旱地、林地的土地补偿费、安置补助费、青苗补偿费的征收补偿达成协议，原告于2018年9月25日、2019年4月27日签字领取了相应征收补偿款。双方均确认前述紫金花树、桂花树、鹿茸角未进行补偿。 本院认为，本案争议焦点：被告对原告主张的案涉紫金花树、桂花树、鹿茸角实施的强制行为是否合法。 本案中，被告认可其因都匀至香格里拉高速公路（惠水段）项目建设需要分别于2019年4月10日、2019年11月-12月对原告主张的案涉紫金花树、桂花树、鹿茸角实施了清除行为，被告实施的该行政行为系行政强制执行行为。《中华人民共和国行政强制法》第十三条规定：“行政强制执行由法律设定。法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。”第三十四条规定：“行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定：“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”根据前述规定，被告对违反土地管理法律、法规、阻挠国家建设征收土地的，应在其土地行政主管部门作出责令交出土地决定后，在拒不交出土地的情形下依法申请人民法院强制执行。本案中，原告栽种紫金花树、桂花树、鹿茸角的土地属于集体土地，被告在未经土地行政主管部门作出责令交出土地决定，亦未申请人民法院强制执行的情况下，径行强制清除案涉紫金花树等苗木，明显超越职权。同时，即便按照被告辩称原告栽种的紫金花、桂花树、鹿茸角为原告抢栽抢种，其也应依照《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十六条、第三十七条、第三十八条、第四十四条规定的程序和步骤进行。而本案中，被告仅提供了对原告桑兴福送达的《关于再次对红线规划内抢栽抢种抢建行为自行移除的通知》，但并未提供证据证实其已按照前述规定作出了强制执行决定、履行了催告、公告等法定程序。故，被告实施的案涉强制清除行为亦违反了法定程序。 综上，被告对原告主张的案涉紫金花树、桂花树、鹿茸角实施的强制清除行为，超越职权，程序违法，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第三、四项的规定,理应予以撤销，但因被诉的强制清除行为已实施完毕,不具有可撤销内容,依法应确认为违法。为此,依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项之规定,判决如下: 确认被告惠水县人民政府对原告桑兴福主张的案涉紫金花树、桂花树、鹿茸角实施的强制清除的行政行为违法。 一审案件受理费50元，由被告惠水县人民政府负担。 如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于贵州省高级人民法院。逾期不上诉，本判决则发生法律效力。 审判长  林顺军 审判员  夏 永 审判员  金长虹 二〇二〇年十二月二十三日 书记员  肖年歆