云南省元谋县人民法院行 政 判 决 书（2020）云2328行初68号原告永仁丽石石材工贸有限公司。统一社会信用代码：9153232755775554XK。住所地：永仁县永武高速路出入口入城段南侧。法定代表人刘柏华，总经理兼执行董事。委托诉讼代理人陈芳名，上海行仕律师事务所律师，代理权限为特别授权。被告永仁县自然资源局。统一社会信用代码：11532327MB1567666A。住所地：永仁县永定镇永桥路**。法定代表人孙礼英，局长。委托诉讼代理人包明，云南振宇律师事务所律师，代理权限为特别授权。被告楚雄州自然资源和规划局。统一社会信用代码：11532300MB157783XD。住所地：楚雄市开发区永安路**法定代表人胡友刚，局长。委托诉讼代理人王玉学，楚雄州自然资源和规划局副总督察，代理权限为特别授权。委托诉讼代理人邵玮，云南聂宗林律师事务所律师，代理权限为特别授权。原告永仁丽石石材工贸有限公司（以下简称“丽石公司”）诉被告永仁县自然资源局（以下简称“县资源局”）、楚雄州自然资源和规划局（以下简称“州资源和规划局”）征缴土地闲置费及行政复议一案，于2020年8月3日向本院提起行政诉讼。本院当日立案后，依法由审判员刘绍丽、人民陪审员易艳、甘萌组成合议庭，于2020年10月27日适用普通程序公开开庭进行了审理。原告丽石公司法定代表人刘柏华及其委托代理人陈芳名，被告县资源局副局长曹彩志及委托诉讼代理人包明，被告州资源和规划局委托诉讼代理人王玉学、邵玮等到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告丽石公司诉称：原告系永仁县政府招商引资进入永仁县的一家拥有独立法人资格与建设资质的企业。2008年，原告与永仁县政府签订《招商引资项目协议书》，永仁县政府承诺通过挂牌出让方式出让土地300亩作为原告开发建设“中国苴却石艺城”的项目用地，后双方又于2013年签订《永仁苴却石艺城项目补充协议书》，确定出让土地面积变更为270亩。协议签订后，原告于2013年在楚雄州公共资源交易中心通过挂牌出让方式竞得案涉YR2013-0-1号宗地，面积90122平方米，并于2013年7月15日与被告一签订《国有建设用地使用权出让合同》，合同约定案涉土地出让价款1937.623万元，原告应于2013年8月31日之前开工，2015年8月31日之前竣工。合同签订后，原告于2016年5月25日领取国有土地使用权证，证号：永国用第（2016）235号，后双方于2017年5月31日签订《延期开工补充协议》，约定延期开工时间为2018年5月31日，竣工时间为2020年5月31日。补充协议签订后，原告积极履行合同义务，开展和办理开发所需的证件和手续，但因政府及政府部门原因导致证件办理久拖未决，案涉项目迟迟无法动工。2020年2月18日，县资源局未充分听取原告的意见，在未保障原告申请听证的权利的情况下径自作出永自然资闲认定01号《闲置土地认定书》，并以此为据于2020年4月24日作出永自然资决5号《征缴土地闲置费决定书》，要求原告缴纳土地闲置费387.5246万元。原告对县资源局征缴土地闲置费的决定不服，向州资源和规划局申请行政复议，州资源和规划局于2020年7月15日作出楚自然资行复决字第3号决定书，维持了县资源局的征缴土地闲置费决定。原告认为一、两被告忽略案涉项目的实际情况，机械认定土地闲置的客观状态，对政府行为或非开发企业自身的原因导致土地无法动工开发的免责事由不予审查。2013年至2016年期间，县资源局土地交付不符合合同约定的“三通”条件，且原告在进行场地平整施工过程中屡遭行政部门叫停，导致第一次开工期限截止前场地还不具备开工条件；2017年以后，土地开工须证照齐全，而证照办理、审批期限冗长，故补充协议重新约定的开工期限不具合理性虽然2017年5月31日原告与县资源局又重新签订《延期开工补充协议》，将开工时间延长至2018年5月31日，但这一开工日期并非双方根据现实情况经过科学、合理论证后协商确定的日期，延长后的开工日期不具备合理性，未给予原告充分的开工准备时间。二、案涉土地系属“中国苴却石艺城”项目整体规划用地中的一个地块，在签订关于打造“中国苴却石艺城”的《招商引资项目协议书》时永仁县人民政府即要求原告需对项目土地实行整体规划、利用、开发，却对案涉项目土地最终颁发了四份《国有土地使用权证》，因此，认定案涉土地到底是否构成闲置土地，应当以“中国苴却石艺城”整体规划项目用地面积、投资情况及建设状况来判断，而不应仅以分宗登记发证后的宗地来认定。三、县资源局在闲置土地认定、闲置土地处置的过程中调查程序违法。县资源局在向原告送达《闲置土地调查通知书》《闲置土地认定书》前未履行调查核实义务；在2019年7月25日组织对现场进行勘测、拍照等调查行为时并未告知原告、也没有通知原告陪同，测绘不全面，勘测结果不可信；2020年2月24日在疫情期间通过通讯软件送达《听证权利告知书》，实质上剥夺了原告申请听证的权利，送达程序违法。原告不服，遂向本院提起本案诉讼，请求：1.撤销被告二作出的楚自然资行复决字第3号《行政复议决定书》；2.撤销被告一作出的永自然资决5号《征缴土地闲置费决定书》；3.本案诉讼费由两被告承担。针对诉讼主张，原告向本院提交如下证据：一、1.楚自然资行复决字（2020）第3号《行政复议决定书》，2.永自然资决5号《征缴土地闲置费决定书》，3.永自然资闲认定（2020）01号《闲置土地认定书》。二、1.国有建设用地使用权出让合同，2.永国用（2016）第××号国有土地使用权证；欲证实1号土地于2013年7月15日签订《国有建设用地使用权出让合同，丽石公司于2016年5月25日取得该地块的《国有土地使用权证》。三、1.招商引资项目协议书、永仁苴却石艺城项目补充协议书、中国苴却石艺城项目修建性详细规划（部分图纸），2.建设用地批准书，3.民用建筑防空地下室建设许可证，4.建设用地规划许可证，5.建设工程规划许可证；欲证明：1.原告与永仁县政府签订的招商引资协议以及关于“中国苴却石艺城”项目开发协议中，永仁县政府均要求原告需按照项目整体规划、建设、开发；2.永仁县政府各部门在建设用地批准、防控建设许可、建设用地规划许可、建设工程规划许可的审批上均是以“中国苴却石艺城”项目作为整体批准用地和建设开发的，县资源局以案涉土地使用权证所载的单宗土地来认定土地闲置不当；3.原告分别于2016年8月25日、2016年12月13日取得案涉宗地的《建设用地规划许可证》《建设工程规划许可证》，原告还需办理《施工许可证》才能开工，而办理《施工许可证》需经过地质勘验、审图、设计等层层审批，审批机制冗长，补充协议约定的2018年5月31日前开工建设不具合理性。四、1.永仁县人民政府关于永仁丽石石材工贸有限公司重大地质灾害安全隐患责令限期治理的通知书，2.永仁县水务局关于责令云南丽石石材工贸有限公司办理项目建设涉水行政许可审批事项的通知，3.永仁县水务局责令改正违法行为通知书，4.永仁县住房和城乡建设局停工（检查）通知书，5.永仁县住房和城乡建设局停工整改通知书；欲证明：原告在开展土地平整工作过程中，因项目土地上存在一条排洪沟箐，且土地地质彭胀容易导致地质灾害，一施工即遭永仁县政府、水务局、住建、住建局等各行政管理部门的叫停原告无法施工，场地不具备开工条件。五、云南省住房和城乡建设厅关于对“中国苴却石艺城”项目有关政策咨询的复函，欲证明中国苴却石艺城项目是一个整体建设的项目，可以根据原告的施工建设进度来分别办理施工许可证。被告县资源局辩称：一、县资源局作出的征缴土地闲置费决定书事实清楚，证据确凿。2013年7月4日，原告公司在楚雄公共资源交易中心进得坐落于永仁县永武高速公路连接线南侧，YR2013-C-1号宗地的国有建设用地使用权，用途为工业用地，面积90122㎡，出让价款1937.62万元。同年7月15日，县资源局与原告公司签订国有建设用地使用权出让合同，约定原告公司应于2013年8月31日前开工，2015年8月31日前竣工。合同签订后，由于原告公司无法按约定时间开工建设，经原告公司提出申请，2017年5月31日，县资源局与原告公司签订延期开工补充协议，约定延期开工时间为2018年5月31日前，竣工时间为2020年5月31日前，但延期开工补充协议签订后，原告公司仍然未按约定时间开工建设，县资源局遂于2019年2月28日，3月17日、4月26日、6月12日，4次向原告公司送达限期动工建设通知书并依法告知土地闲置的法律后果，但原告公司置若罔闻，县资源局在多次催建无效后，于2019年7月25日经过现场查勘，委托测绘服务有限公司，对原告公司2013-C-1号宗地现状进行测绘调查，根据测绘报告显示，该宗地面积90122㎡、场平面积24692.83㎡，房屋占地面积2454.92㎡，占宗地面积的2.7%。同年8月15日，县资源局按规定向原告公司发出闲置土地调查通知书，要求原告公司在法定期限内提供土地开发利用情况，闲置原因以及相关说明等材料，但原告公司仍然不予理睬。经县资源局调查核实，该宗地构成闲置土地，于2020年2月18日，向原告公司下达闲置土地认定书，并同时送达闲置土地处置听证权利告知书，但原告公司未提出听证申请。2020年4月9日，县资源局报请本级人民政府批准后，于同年4月24日向原告公司下达征缴土地闲置费决定书，按照土地出让价款的20%征缴土地闲置费。二、县资源局作出的征缴土地闲置费决定书适用法律法规正确。根据《城市房地产管理法》第26条及《闲置土地处置办法》第44条一项之规定，超过出让合同约定的动工开发日期满1年未动工开发的，按照土地出让价款的20%征缴土地闲置费。案涉土地出让价款为1937.62万元，应征缴土地闲置费为387.524万元。三、县资源局作出的征缴土地闲置费决定书，符合法定程序。县资源局在发现原告公司建设用地涉嫌构成闲置土地后，开展调查核实，向原告公司发出闲置土地调查通知书，要求其提供土地开发利用情况，闲置原因以及相关说明材料。经调查核实，该宗建设用地构成闲置土地后，向原告公司下达闲置土地认定书。县资源局向原告公司下达征缴土地闲置费决定书之前，书面告知原告公司有申请听证的权利，并报经本级人民政府批准后，才作出的征缴土地闲置费决定书。请求人民法院依法判决驳回原告公司的诉讼请求。针对答辩主张，被告永仁县自然资源局提交如下证据材料：一、统一社会信用代码、行政机关负责人身份证明及身份证复印件，欲证明永仁县自然资源局诉讼主体资格及行政机关负责人身份情况。二、《挂牌出让成交确认书》及《国有建设用地使用权出让合同》，欲证明2013年7月4日，原告公司在楚雄州公共资源交易中心竞得坐落于永仁县宗地的国有建设用地使用权，同年7月15日，县资源局根据《挂牌出让成交确认书》与原告公司签订《国有建设用地使用权出让合同》。三、《国有建设用地使用权出让延期开工补充协议》，证明出让合同签订后，由于原告公司无法按约定时间开工建设，经原告公司提出申请，双方于2017年5月31日签订《延期开工补充协议》，约定延期开工时间为2018年5月31日前，竣工时间为2020年5月31日前。四、《限期动工建设通知书》及《法律文书送达回证》，欲证明《延期开工补充协议》签订后，原告公司仍然未按约定时间开工建设，被告单位遂于3月17日、4月26日、6月12日数次向原告公司送达《限期动工建设通知书》，并依法告知土地闲置的法律后果。五、《宗地现状建设测绘报告书》及ＹＲ2013-Ｃ-1号地块房屋照片，欲证明ＹＲ2013-Ｃ-1号宗地面积90122.38㎡、场平面积24692.83㎡，测绘范围内有11栋房屋，占地面积2454.92㎡，建筑物占地面积与宗地占地面积比为2.7%，属于闲置土地。六、《闲置土地调查通知书》及《送达回证》，欲证明被告单位于2019年8月15日按规定向原告公司发出《闲置土地调查通知书》，要求原告公司在法定期限内提供土地开发利用情况、闲置原因以及相关说明等材料。七、蒋洪涛《调查笔录》，欲证明县资源局向原告公司送达《闲置土地调查通知书》之后，又向其工作人员蒋洪涛进行调查核实。八、《闲置土地认定书》《闲置土地处置听证权利告知书》及《法律文书送达回证》，欲证明县资源局于2020年2月18日向原告公司下达《闲置土地认定书》，并同时送达《闲置土地处置听证权利告知书》，期限内原告公司未提出听证申请。九、“永政复［2020］8号”《永仁县人民政府关于征缴永仁丽石石材工贸有限公司土地闲置费的批复》，欲证明2020年4月9日，县资源局报经永仁县人民政府批准征缴土地闲置费。十、《征缴土地闲置费决定书》及《法律文书送达回证》，欲证明2020年4月24日，县资源局向原告公司下达《征缴土地闲置费决定书》，按照土地出让价款的20%征缴土地闲置费。被告州资源和规划局辩称：一、州资源和规划局作为永仁县自然资源局上一级主管部门，有权作出案涉复议决定。根据《行政复议法》第12条规定，对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门，申请行政复议。在本案中，原告向楚雄州自然资源局申请行政复议，楚雄州自然资源局对行政复议具有法定职权。二、楚雄州自然资源局在审查永仁县自然资源局行政决定的基础上作出的复议决定，认定事实清楚、证据确凿，适用法律正确。三、原告于2020年5月25日向楚雄州自然资源局申请行政复议，州自然资源局于当日予以受理，5月27日，向原告邮寄送达受理通知书，6月23日向原告直接送达行政复议，证据交换通知书，7月15日，州自然局作出行政复议决定书，并于7月21日向原告直接送达，充分保证了原告的复议权利，程序合法。州自然资源局行政行为证据确凿，适用法律法规正确，符合法定程序，请求人民法院驳回原告的诉讼请求。针对答辩主张，被告州资源和规划局提交证据如下：一、1.楚自然资行复（2020）3号行政复议受理通知书，2.行政复议文书送达回证，3.行政复议相关资料，4.行政复议申请书及附件材料；欲证明州资源和规划局作出案涉行政复议决定，认定事实清楚，证据确凿，程序合法。二、1.《中华人名共和国行政复议法》，2.《闲置土地处理办法》，欲证明楚雄州自然资源局作出行政复议决定，适用法律正确。经质证，二被告对原告提供的第一、二、三、四组证据三性无异议，不认可其证明目的；对第五组证据不予认可。原告丽石公司对被告县资源局提供的证据一、二无异议；对证据三不予认可，是县资源局以西南局土地调查为由要求丽石公司员工去盖的章；对证据四不予认可，当时正在开工，是县资源局故意的捣乱下发的通知；对证据五、六、七三性不予认可，测绘未通知丽石公司参与，原告一直在开工，但县资源局不停的向丽石公司发出各种通知扰乱工程进展；对证据八的合法性不予认可，其下发的时间处于疫情期间，原告公司员工未复工，原告公司实际上不具备申请听证的客观条件；对证据九的三性不予认可，原告也从未收到过这份文件；对证据十的合法性有异议，所以原告在收到后就即时像相关部门反映并提起本案诉讼。被告州资源和规划局对被告县资源局提供的证据均无异议。原告对被告州资源和规划局提供的证据的三性均无异议，不认可其证明目的；被告县资源局对被告州资源和规划局提供的证据均无异议。本院对上述证据认证如下：原告丽石公司提供的证据一、二、三、四经被告质证后对其三性均无异议，本院予以采信；证据五是云南省住房和城乡建设厅对丽石公司咨询的答复意见，与本案没有关联性，本院不予采信。对被告县资源局及州资源和规划局提供的证据来源合法、与本案有关联性，本院予以采信；对所采信证据的证明内容本院结合在案证据综合在审理查明内容中进行认定。经审理查明，2013年7月4日，原告丽石公司通过永仁县公共资源交易中心公开竞标，以1937.623万元公开竞得位于永仁县永定镇店子村委会石头房村民小组、永武高速公路连接线南侧YR2013-C-1号国有建设用地（以下简称“1号地块”）使用权，土地面积90122㎡。2013年7月15日，蒋洪涛代表丽石公司与永仁县国土资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》，合同约定1号宗地用于工业项目建设、建筑容积率不低于1不高于1.6、建筑密度不高于45%、绿地率不低于15%不高于20%，1号地块宗地建设项目在2013年8月31日前开工、2015年8月31日前竣工。2017年5月31日，经丽石公司申请，永仁县国土资源局与丽石公司签订1号地块《国有建设用地使用权出让延期开工补充协议》，补充约定1号地块的开工时间为2018年5月31日前、竣工时间为2020年5月31日前。2019年2月28日、3月17日、4月26日、6月12日，被告县资源局四次向原告丽石公司下发《限期动工建设通知书》，要求丽石公司按照《国有建设用地使用权出让延期开工补充协议》的约定，对1号地块动工建设，并告知土地闲置的后果。2019年7月25日，被告县资源局委托永仁宇信测绘服务有限公司对1号地块进行测绘。经永仁宇信测绘服务有限公司测绘，1号地块宗地面积90122.38㎡、场平面积24692.83㎡，测绘范围内有11栋房屋，占地面积2454.92㎡，建筑物占地面积与宗地占地面积比为2.7%。2019年8月15日，被告县资源局向丽石公司送达《闲置土地调查通知书》，告知县资源局将依法对1号地块涉嫌构成闲置土地进行调查，并要求丽石公司提供土地权利证明文件、宗地是否闲置的原因说明、辅证材料及其他等材料。经过调查，2020年2月18日，被告县资源局作出永自然资闲认定（2020）1号《闲置土地认定书》，认定1号地块为闲置土地；当日，被告县资源局向丽石公司送达了该《闲置土地认定书》及《闲置土地处置听证权利告知书》，告知丽石公司将按照出让价款20%向征缴土地闲置费，及申请听证的权利。2020年4月9日，永仁县人民政府以永政复【2020】8号批复，同意县资源局根据《闲置土地处置办法》对丽石公司按照土地成交价款的20%征缴1号地块的土地闲置费。2020年4月24日，县资源局作出永自然资决【2020】5号《征缴土地闲置费决定书》，决定根据《城市房地产管理法》第二十六条、《闲置土地处置办法》第十四条第（一）款规定，按照1号地块出让价款的20%，向丽石公司征缴1号地块土地闲置费387.524万元，并告知复议及诉讼权利。当日，县资源局向丽石公司送达了该《征缴土地闲置费决定书》。2020年5月25日，丽石公司向州资源和规划局申请行政复议，州自然资源局2020年5月27日受理后，于6月1日向县资源局送达《行政复议答复通知书》、6月2日向丽石公司送达《行政复议受理通知书》。2020年6月5日县资源局作出书面答复并提交1号地块闲置土地处置相关证据材料。2020年6月23日，州资源和规划局将县资源局提交的书面答复意见及证据材料附件送达丽石公司，要求丽石公司十日内提交相关抗辩证据。2020年7月15日，州自然局作出楚自然资行复决字【2020】第3号《行政复议决定书》，维持县资源局永自然资决【2020】5号《征缴土地闲置费决定书》。2020年7月21日，州资源和规划局分别向丽石公司及县资源局送达楚自然资行复决字【2020】第4号《行政复议决定书》。丽石公司不服，于2020年8月3日向本院提起本案诉讼。本院认为，土地是不可再生的宝贵资源，土地闲置为我国法律所禁止，珍惜和合同利用每一寸是我国土地政策的根本。《中华人民共和国土地管理法》第三十八条规定：“禁止任何单位和个人闲置、荒芜耕地。已经办理审批手续的非农业建设占用耕地，一年内不用而又可以耕种并收获的，应当由原耕种该幅耕地的集体或者个人恢复耕种，也可以由用地单位组织耕种；一年以上未动工建设的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳闲置费；连续二年未使用的，经原批准机关批准，由县级以上人民政府无偿收回用地单位的土地使用权；该幅土地原为农民集体所有的，应当交由原农村集体经济组织恢复耕种。在城市规划区范围内，以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的闲置土地，依照《中华人民共和国城市房地产管理法》的有关规定办理。”《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条规定：“以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的，必须按照土地使用权出让合同约定的土地用途、动工开发期限开发土地。超过出让合同约定的动工开发日期满一年未动工开发的，可以征收相当于土地使用权出让金百分之二十以下的土地闲置费；满二年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权；但是，因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的除外。”本案中，原告丽石公司自2013年7月4日公开竞得1号地块国有建设用地使用权后，未按照与被告县资源局签订的《国有建设用地使用权出让合同》《国有建设用地使用权出让延期开工补充协议》中约定的开工期限（2018年6月30日前）开发土地，县资源局多次催建后仍未按照合同约定动工建设，经县资源局启动闲置土地调查程序调查后于2020年2月18日向丽石公司作出了关于1号地块的《闲置土地认定书》，丽石公司未针对该《闲置土地认定书》申请听证、提出异议及抗辩；县资源局委托永仁宇信测绘服务有限公司对1号地块进行测绘，结论为1号地块建筑面积与宗地面积占比为2.7%，该测绘结论与1号地块的客观状况相符，丽石公司未按照约定的2018年6月30日前开工建设至2020年2月18日作出《闲置土地认定书》时已超过一年，本院认可1号地块构成闲置土地，对原告丽石公司提出1号地块不属于闲置土地的意见本院不予采纳。《闲置土地处置办法》第十四条第一款第（一）项规定：“未动工开发满一年的，由市、县国土资源主管部门报经本级人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《征缴土地闲置费决定书》，按照土地出让或者划拨价款的百分之二十征缴土地闲置费。”被告县资源局报经永仁县人民政府批准后，向丽石公司下达《征缴土地闲置费决定书》，向丽石公司征缴1号地块出让价格20%的土地闲置费，主体适格、程序合法、适用法律正确，本院予以维持。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款规定：“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”本案中，被告州资源和规划局作为县资源局的上一级主管部门，是县资源局以自己名义作出的具体行为的适格复议机关，有权作出案涉的复议决定。被告州资源和规划局在收到丽石公司复议申请后，五日内决定受理后，依法进行告知、书面审查，并作出复议决定，符合《中华人民共和国行政复议法》第十七条、第十八条、第二十二条、第二十三条、第二十八条规定，程序合法、适用法律正确，本院予以维持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告永仁丽石石材工贸有限公司的全部诉讼请求。案件50.00元，由原告永仁丽石石材工贸有限公司承担（已交）。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于楚雄彝族自治州中级人民法院。审 判 长  刘绍丽人民陪审员  易 艳人民陪审员  甘 萌二〇二一年一月二十二日书 记 员  罗仕元