江西省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）赣行终545号上诉人（原审原告）祝兰花，女，1957年2月23日出生，汉族，江西省德兴市人，住江西省德兴市。委托代理人程洪金，江西民信律师事务所律师。被上诉人（原审被告）德兴市人民政府，住所地江西省德兴市银城街道德兴大厦。法定代表人杨秀福，系该市市长。委托代理人汪金财，江西立凭律师事务所律师。被上诉人（原审被告）德兴市自然资源局，住所地江西省德兴市南门新区金山大道国土大厦，统一社会信用代码11360881MB168132XE。法定代表人马发亮，系该局局长。原审第三人德兴市龙头山乡暖水村民委员会，住所地江西省德兴市龙头山乡暖水村。法定代表人俞秋香，系该村委会主任。祝兰花诉德兴市人民政府、德兴市自然资源局征收土地行为及行政赔偿一案，祝兰花不服上饶市中级人民法院（2020）赣11行初27号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行审理。现已审理终结。原审法院经审理查明，祝兰花系德兴市龙头山乡暖水村民委员会（以下简称暖水村委会）的村民，在暖水村集体承包经营了1.95亩的土地（《农村土地承包经营权证》编号为361181027694）。2011年5月14日，第三人暖水村委会作为甲方与乙方祝兰花签订《征地协议》，协议注明：为发展暖水经济，甲方需征用乙方的水田面积2.723亩，用于建设汽车客运站，双方协商一致补偿金额为58,381.12元，乙方在下一轮土地承包分配时，放弃承包同等面积的土地。第三人暖水村委会在协议中盖章确认，祝兰花的妹夫程礼成在协议上签字确认，并在补偿费发放表中签字领取了58,381.12元的补偿款。后涉案土地未用于建设，在被建成道路及绿化前，仍由祝兰花继续耕种。2020年1月16日，第三人暖水村委会作为甲方与乙方原告祝兰花签订《征地协议书》，协议注明：2019年因建设高铁连接线绿化项目，需征用农户旱地，甲乙方协商达成一致协议，征用地类旱地1.68亩，补偿金额（含青苗附着物补偿）1,680元。第三人暖水村委会在协议中盖章确认，村委会主任俞秋香签字确认，祝兰花的儿子孙**在协议中签字确认。2020年3月2日，第三人暖水村委会作为甲方与乙方祝兰花签订《协议书》，协议注明：2019年因龙头山乡暖水村防洪堤建设项目需要，需征用农户林地，甲乙方协商达成一致协议，征用地类林地1.404亩，补偿金额20,818.5元（含青苗附着物补偿4,212元）。第三人暖水村委会在协议中盖章确认，村委会主任俞秋香签字确认，祝兰花的儿子孙**在协议中签字确认。上述协议的补偿款均已支付到位。祝兰花认为德兴市人民政府征收集体土地违法，于2020年3月27日向该院提起诉讼。另查明，2018年11月26日，德兴市人民政府召开德兴市火车站连接线工程建设协调会，会议内容包括新岗山火车站连接线绿化工程红线内征地面积49.39亩及青苗补偿费用，由国土局对征用面积和地类进行认定后，签订征地补偿协议。2019年4月10日，德兴市人民政府作出德土征地（2019）63号《德兴市人民政府关于德上高速龙头山出口至德兴高铁站沿线景观绿化工程项目地块征收土地告知书》，拟征收暖水村委会地块范围内的集体土地3.98亩，征收土地规划用途为公路用地，告知期限自2019年3月10日至3月20日。2019年4月10日，德兴市自然资源局制定了《德兴市德上高速龙头山出口至德兴高铁站沿线景观绿化建设征地拆迁补偿方案》。2019年4月28日，德兴市自然资源局与第三人暖水村委会签订《征收土地协议书》，协议中载明征收土地3.98亩，征地补偿合计130,342.89元，工作经费11,940元，青苗、附着物补偿5,810元，共计补偿费用148,092.89元。同时，协议双方约定本征收土地自依法批准之日起三个月内一次性支付征收土地补偿费用，属于农户或其他权利人的补偿款由暖水村委会负责支付。第三人暖水村委会对征收土地权属、地类面积的现场调查结果及地上青苗、附着物现场调查结果盖章确认。原审法院认为，祝兰花提起本案诉讼不符合法定起诉条件，理由如下：一、祝兰花不具有原告主体资格。根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条、第四条之规定，对征地公告等直接影响所有权的行为不服，村民委员会或者相应农村集体经济组织可以作为原告提起行政诉讼；村民委员会或者农村集体经济组织不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起行政诉讼；土地使用权人（即承包经营权人）或实际使用人（即宅基地等使用人）对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。本案中，2011年第三人暖水村委会为发展暖水经济征用祝兰花的水田，经协商一致，第三人暖水村委会与祝兰花签订补偿协议，对祝兰花承包经营的土地给予了58,381.12元的补偿。同时，双方约定祝兰花在下一轮土地承包分配时，放弃承包同等面积的土地。依据协议约定的内容，该份协议实为第三人暖水村委会为收回集体土地承包经营权，与祝兰花协商一致后签订的补偿协议。故，在协议履行到位后，第三人暖水村委会作为集体土地所有人已实际收回土地承包经营权，对祝兰花亦丧失土地承包经营权。虽然，涉案土地在补偿之后仍由祝兰花进行耕种，但其并不能因为耕种行为而取得法律意义上的土地使用权。故，祝兰花已非承包经营权人，其针对征收土地行为提起诉讼不具有原告主体资格。祝兰花主张协议并非本人签订，故补偿协议不发生法律效力。该院认为，对于祝兰花妹夫代为签订协议时是否接受有效的授权委托、祝兰花妹夫是否构成表见代理、协议是否有效或应当被撤销，均不属于本案审查范围，在协议未被认定无效或被撤销之前，仍可作为认定案件事实的依据。二、德兴市人民政府作出的《征收土地告知书》不属于行政诉讼受案范围。祝兰花提起诉讼时列明的诉请为要求确认德兴市人民政府行政征收行为违法，经该院释明，祝兰花当庭明确其诉请为要求确认德兴市人民政府作出的《征收土地告知书》违法。德兴市人民政府作出的《征收土地告知书》中载明，德兴市人民政府经研究拟征收暖水村委会地块范围内的集体土地，该份告知书系启动征收程序前的预告，并非《中华人民共和国土地管理法》及《征收土地公告办法》中规定的“县级以上人民政府在征收土地方案获得审批后应当发布的征收土地公告”。该份告知书系征收集体土地程序中的过程性行为，不具有终局性，对被征收人的权利义务不产生实际影响。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第（十）项之规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。因此，祝兰花针对《征收土地告知书》提起本案诉讼，不属于行政诉讼的受案范围。综上，祝兰花提起诉讼不符合法定起诉条件，应当不予立案，已经立案受理的，应当裁定驳回起诉。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条，《最高人民法院关于适用的解释》第一条、第六十九条第一款第（一）、（八）项之规定，裁定驳回祝兰花的起诉。祝兰花不服一审裁定，向本院提起上诉，请求：1．撤销一审裁定，指令一审法院继续审理上诉人的起诉；2．本案诉讼费由被上诉人承担。其主要事实和理由是：1．一审法院认定第三人与上诉人协商一致，第三人将上诉人的土地承包经营权收回，进而认为上诉人丧失了案涉土地的承包经营权，从而认定上诉人不享有原告主体资格，系认定基本事实不清。（1）2011年第三人征用上诉人的案涉水田并未与上诉人协商一致，也未经上诉人同意，便将涉案土地承包经营权收回，2011年第三人签订“征地协议”的主体系案外人程礼成（上诉人妹夫），并非上诉人本人，经过一审法院开庭审理，被上诉人亦未提供证据证明程礼成享有委托代理权限。（2）2011年第三人并非收回集体土地行为，而是被上诉人行政征收行为。（3）第三人村委会无权收回上诉人土地，更无权向案外人程礼成签订协议进行收回上诉人的承包地。根据《中华人民共和国农村土地承包法》的相关规定，只有法律意义上的“绝户”，发包方才可在土地第二轮承包时予以收回，本案没有法定收回集体土地情形。上诉人系集体经济组织成员，对涉案土地享有合法的承包经营权，并有国家机关颁布的土地承包经营权证，被上诉人违法征收行为直接损害了上诉人的承包经营权，上诉人系案件的利害关系人也是违法征收行为的直接行政相对人，上诉人具体起诉主体资格。2．一审法院认定被上诉人作出的《征收土地告知书》不属于行政诉讼法受案范围，该行为对上诉人的权利义务不产生实际影响，与事实不符。案涉土地目前已被被上诉人填土施工，无法继续耕种。3．依据法律规定政府实施征收过程应当先补偿后征收。被上诉人一未得到省政府批复，二未按照土地管理法的相关规定实施土地征收，前后两次征地均严重违法，依法应当判决确认违法，并责令其采取补救措施，保护被征收人的合法权益。德兴市人民政府答辩称，一、一审裁定认定事实清楚、适用法律准确。2011年，答辩人并无所谓的“德兴市汽车站”建设项目，更未向上诉人所在村集体征收土地。上诉人所谓的2011年答辩人向其征收2.723亩土地的行政行为并不存在。2011年5月14日，暖水村委会与祝兰花签订“征地协议”该份协议虽然名为“征地协议”，但从签约主体、协议内容看，属于第三人村委会为发展本村集体经济，与上诉人协商一致后签订的收回集体土地承包经营权协议。该份协议全面履行到位后，暖水村委会作为集体土地所有权人已经实际收回了土地承包经营权，上诉人则相应丧失了对该土地的承包经营权。涉案土地被暖水村委会收回后，村集体原计划的汽车站建设项目因故未实施。被收回的土地仍由上诉人进行耕种。但是由于双方签订的“征地协议”未解除，上诉人也一直未退还所收取的补偿款，所以双方的协议仍继续有效，上诉人不能因为其继续耕种行为而取得法律意义上的土地承包经营权。二、2011年5月暖水村委会收回承包地，系土地发包方和承包方协商一致的结果。依据《中华人民共和国农村土地承包法》《中华人民共和国合同法》第九十三条规定，农村土地家庭承包法律关系中，在承包期限内，虽然禁止发包方单方面解除承包合同，但并不禁止发包方和承包方协议解除承包合同，征地协议事实上就是双方协商一致解除土地承包合同的协议，该协议的内容并不违反《中华人民共和国农村土地承包法》的相关规定。三、一审裁定认定《征收土地告知书》不属于行政诉讼受案范围符合法律规定。为了落实龙头山铁路建设规划，答辩人于2018年11月26日展开市长办公会议，决定启动“龙头山火车站连接线绿化工程”。2019年3月10日，答辩人向暖水村委会发布《征收土地告知书》，该《征收土地告知书》系启动土地征收程序前的预告性文书，不属于《中华人民共和国土地管理法》《征收土地公告办法》中规定的“土地征收公告”，不具有终局性，对被征收人的权利义务不产生实际影响，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案当事人向一审法院提交的证据材料均随卷移送本院，本院经审查核实，对一审裁定定案证据的效力予以确认。本院审理查明的事实与一审认定的事实一致。本院认为，本案争议焦点有二：一、祝兰花是否具有本案原告主体资格；二、本案是否属于行政诉讼受案范围。一、关于祝兰花是否具有本案原告主体资格的问题。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条规定：“土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。”因此，提起针对农村集体土地行政行为诉讼的前提条件需为农村集体土地使用权人或实际使用人。本案中，根据已查明的事实，2011年5月14日，第三人暖水村委会作为甲方与乙方祝兰花签订《征地协议》，该协议约定：“……五、乙方下一轮土地承包分配时，放弃承包同等面积的土地（荒滩除外）……六、……征用土地的使用权和所有权均归甲方……”该协议虽名为“征地协议”，但从以上协议内容来看，该协议属于暖水村委会为发展本村集体经济，与祝兰花协商一致后签订的收回集体土地承包经营权的协议。该协议签订后，祝兰花的涉案土地承包经营权已被第三人暖水村委会收回，不能因为其继续耕种行为而取得法律意义上的土地承包经营权。上诉人祝兰花主张2011年签订《征地协议》的主体系案外人程礼成（上诉人妹夫），不享有委托代理权限的问题，并非本案的审理范围，本院不予审查。因此，祝兰花针对征收土地行为提起诉讼不具有原告主体资格。二、关于本案是否属于行政诉讼受案范围的问题。《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第十项规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”本案中，祝兰花提起本案一审诉讼时所列明的诉讼请求为“确认行政征收行为违法”，经一审法院释明，祝兰花在一审庭审时明确其诉请为：“1．请求确认德兴市人民政府2019年的征收行为违法；2．要求德兴市人民政府归还土地并赔偿青苗补助费。”根据已查明的事实，2019年4月10日，德兴市人民政府作出德土征地（2019）63号《德兴市人民政府关于德上高速龙头山出口至德兴高铁站沿线景观绿化工程项目地块征收土地告知书》，拟征收暖水村委会地块范围内的集体土地3.98亩。因此，该《德兴市人民政府关于德上高速龙头山出口至德兴高铁站沿线景观绿化工程项目地块征收土地告知书》系启动征收程序前的预告，不具有终局性，对被征收人的权利义务不产生实际影响。根据上述法律规定，不产生实际影响的行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围，祝兰花提起本案诉讼，亦不属于行政诉讼的受案范围。因此，一审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条，《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第十项、第六十九条第一款第一项、第八项之规定，裁定驳回祝兰花的起诉，并无不当，本院予以支持。综上，上诉人祝兰花的上诉理由不能成立，本院不予支持。原审法院认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  古豪莉审判员  王丽君审判员  方石清二〇二一年一月十三日书记员  徐依沫