浙江省温州市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）浙03行终599号上诉人（原审原告）潘德雷，男，1962年4月6日出生，汉族，住浙江省平阳县。委托代理人高明扬，北京圣运（上海）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）平阳县自然资源和规划局，住所地浙江省平阳县平阳大厦19-20楼。法定代表人陶孟载，局长。委托代理人王增匀，浙江嘉瑞成律师事务所律师。被上诉人（原审第三人）国营平阳县第一农场海涂分场，住所地浙江省平阳县海西镇海涂农场社区居民委员会对面。法定代表人缪建中。委托代理人吴继忠，浙江九凰律师事务所律师。上诉人潘德雷因诉被上诉人平阳县自然资源和规划局（以下简称平阳县资规局）、国营平阳县第一农场海涂分场（以下简称国营海涂分场）不履行征地农民基本生活保障职责一案，不服浙江省平阳县人民法院于2020年9月10日作出（2020）浙0326行初15号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2020年10月10日立案受理后，依法组成合议庭进行审理。本案现已审理终结。原审裁定认定：原告潘德雷原为国营海涂分场的职工。2003年9月30日，国营平阳县第一农场和原告签订了《关于终止国有职工身份的协议书》，约定：双方终止劳动关系，农场向原告发放职工安置费（包括失业金、医疗保险费、再就业培训费、最低生活保障金等）共计人民币39145元。改制完毕后，潘德雷继续有偿耕种国营农场农用地计4.156亩。2011年12月13日，平阳县人民政府作出平政发[2011]245号《关于同意收回平阳县人民政府招拍挂地块和平阳县农业技术推广中心国有农用地土地使用权的批复》，同意收回宋埠围垦区相关地块国有农用地使用权，收回补偿方案参照平政发[2008]215号文件执行，分别由万全镇人民政府和县农业局负责落实。上述收回地块包括原告所耕种的4.156亩农用地。后，万全镇政府和国营海涂分场签订了《收回国有土地补偿协议》，约定收回农用地48.72亩拟用于温州采泰塑胶有限公司建设，支付土地补偿费5.2万元/亩，青苗补偿费0.1万元/亩，共计258.216万元。地上附着物另行计算。2016年3月9日，平阳县万全镇人民政府作出会议纪要：“……3.因采泰项目建设需要，征收海涂分场70亩耕地，并对地面农作物进行补偿，具体标准如下：（1）前期大棚遗留政策处理情况，一是每亩按桔树120株计算，二是每株单价按45元计算，其中扣除人工成本15元，三是菜园和桔树园每亩补偿1200元；（2）桔树小株按45元/株，大株按实际情况计算；（3）大棚、晒砖场按实际情况补偿；（4）树木补偿以双方协商为准。下步要求相关科室对农作物数量进行清点核对。”2016年，平阳县部分乡镇行政区划调整，国营海涂分场所在的海涂社区划归平阳县海西镇。2016年8月23日，国营海涂分场公示了盖具海西镇政府印章的《海涂农场采泰企业落地地块农作物补偿清单》，清单显示：潘德雷于7号地块耕种的1.441亩土地，其农作物为柑桔250株，地上附着物及青苗补偿费共计12979.2元；潘德雷于9号地块耕种的2.715亩土地，其农作物为柑桔505株，地上附着物及青苗补偿费共计25983元。原告对地块上附着物的清点及补偿款的归属有异议，拒绝领取地上附着物补偿款及青苗补偿费。2019年4月22日，原告向被告寄送《征地农民基本生活保障申请书》，要求被告落实原告征地社会保障（包含将原告补报为基本生活保障对象并支付因未就业应当支付的生活补助费用）。被告未予答复。原告遂提起本案诉讼，请求确认被告对原告的征地农民基本生活保障申请不答复违法，判令被告对原告的征地农民基本生活保障申请作出处理。原审裁定认为：一、浙江省人民政府令第264号《浙江省征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》第十五条第一款规定，农民集体所有的土地被征收的，按照被征收土地的数量和对应的人员，确定参加基本生活保障的对象。本案中，原告有偿耕种的土地为国有农用地，故原告不属于《中华人民共和国农村土地承包法》规定的集体土地承包经营权人。原告主张享有被征地农民基本生活保障，于法无据，不予支持。二、国土资发[2008]202号《国土资源部、农业部关于加强国有农场土地使用管理的意见》规定：“因国家经济建设或地方公益性建设需要收回国有农场农用地的，需依法办理农用地转用审批手续，并参照征收农民集体土地的补偿标准进行补偿；……依法收回国有农场土地使用权，应给予经济补偿。经济补偿参照征收农民集体土地的补偿标准计算，并安排相应的社会保障费用。国有农场因土地被收回而不具备失地职工基本安置条件的，各地应将失地职工纳入当地城镇职工再就业体系。具备安置条件的，在安排失地职工新的劳动岗位后，国有农场可将土地补偿费和安置补助费用于农场基本农田的建设保护和补充社会保障资金。”浙政发[2008]32号《浙江省人民政府关于加快推进现代国有农林渔场建设的若干意见》规定：“因国家建设需收回或使用国有农林渔场土地的，必须符合土地利用总体规划和城镇建设规划，涉及农用地转为建设用地的，应依法办理转用审批手续，并参照征收集体土地的补偿安置标准予以补偿，足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费、被征地职工社会保障等费用。”上列文件均规定因国家建设而收回国有农场土地的，需对农场的失地职工进行基本安置，包括安排相应的社会保障费用等。但原告潘德雷在国营海涂分场的农用地被收回时，已不再系农场的职工，故原告亦不享有国有农用地被收回后的失地职工社会保障待遇。三、《浙江省征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》第十五条第二款规定，参加基本生活保障对象的名单，由被征地的农村集体经济组织依法确定，并经乡（镇）人民政府、街道办事处审查、公示、确认后，报当地人力资源和社会保障、国土资源部门。即使参照集体土地征收社会保障安置的程序，国有农用地使用权被收回后被征地职工社会保障名单，亦应先由被收回土地单位确认上报，国土资源部门没有直接确定的职责。综上所述，原告潘德雷并不享有征地农民基本生活保障或失地职工基本生活保障的权益，被告亦不具有其诉请履行的法定职责。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（八）项、第九十三条第二款的规定，裁定驳回原告潘德雷的起诉。上诉人潘德雷诉称：一、上诉人系案涉土地的土地承包经营者，土地回收时依法享有相应的被征地农民基本生活保障权利。上诉人系国营海涂分场职工，2003-2004企业进行改制后上诉人仍在当地承包土地用于耕种，至2016年土地回收十年有余。根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第二十八条“土地使用权出租是指土地使用者作为出租人将土地使用权随同地上建筑物、其他附着物租赁给承租人使用，由承租人向出租人支付租金的行为”及第三十一条“土地使用权和地上建筑物、其他附着物出租，出租人应当依照规定办理登记”之规定，案涉土地为国有农用地，即国有土地，其出租是指地上附着物的出租，并要依法办理登记，而上诉人依法耕种的地块，地上附着物为上诉人种植，自给自足、自负盈亏，符合《中华人民共和国农村土地承包法》规定的土地承包的相应要件，且一审被上诉人及第三人均未出示相关证据证明进行过出租登记，故应认为上诉人对案涉地块的权利属于承包经营权。二、上诉人是基于土地承包经营权获得相应权利享受被征地农民基本生活保障，与其是否具有国有企业职工身份不具有关联性。根据国土资发[2008]202号《国土资源部、农业部关于加强国有农场土地使用管理的意见》第三项“因国家经济建设或地方公益性建设需要收回国有农场农用地的，需依法办理农用地转用审批手续，并参照征收农民集体土地的补偿标准进行补偿；需要收回国有农场建设用地的，参照征收农民集体建设用地的补偿标准进行补偿，保障农场职工的长远生计”及《浙江省征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》第三条“征收农民集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的基本生活，维护被征地农民的合法权益”之规定，上诉人具有参加被征地农民基本生活保障的资格，该资格系上诉人基于土地承包经营权而获得，与上诉人是否为国有企业职工、企业职工改制时是否领取过补偿款以及是否和第三人农场之间中止劳动关系无关联性，上诉人2003年领取的39145元系农场改制对于职工发放的失业金、培训费、在职期间及失业后的相关保障金等，与本案的土地补偿款、补助费等不是基于同一个法律关系，不能因为上诉人领取了企业改制补偿款就认为上诉人丧失因国有土地回收而应得的生活保障。三、被上诉人具有履行被征地农民基本生活保障的法定职责。首先，虽然平阳县人民政府以批复的形式确定万全镇政府和县农业局实施安置补偿，但由于万全镇人民政府和平阳县农业局未履行法定职责，现在国有土地收回已经完成，案涉土地已被建设成温州采泰塑胶有限公司，被上诉人作为国土资源行政主管部门，并且作为依法上报收回案涉土地使用权的行政机关，根据土地管理法及其实施条例相关规定属于安置补偿义务单位，应根据以上基本事实对上诉人履行安置补偿相关职责，包括本案的被征地农民基本生活保障职责。其次，根据《浙江省征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》第十五条第二款“参加基本生活保障对象的名单，由被征地的农村集体经济组织依法确定，并经乡（镇）人民政府、街道办事处审查、公示、确认后，报当地人力资源和社会保障、国土资源部门”之规定，本案上诉人未享受到被征地农民生活保障，系多部门怠于履行法定职责共同造成，其中第三人农场及海西镇人民政府不履行申报职责，未将上诉人列入参加基本生活保障的名单中；被上诉人系实际履行被征地农民基本生活保障职责的行政主管部门，作为最终确认并进行参保的部门未尽到注意义务，应及时补正并为上诉人履行相应职责。一审裁定认为被上诉人无法定职责属于事实认定错误。四、在以上事实认定有误的情况下，一审法院裁定驳回上诉人的起诉，属于法律适用错误。故请求撤销原裁定，发回重审或依法改判。被上诉人平阳县资规局辩称：一、上诉人不属于《中华人民共和国农村土地承包法》规定的集体土地承包经营权人，其主张享有被征地农民基本生活保障，于法无据。二、在国营海涂分场的农用地被收回时，上诉人已不再系农场的职工，故上诉人亦不享有国有农用地被收回后的失地职工社会保障待遇。三、国有农用地使用权被收回后的被征地职工社会保障名单，亦应先由被收回土地单位确认上报，国土资源部门没有直接确定的职责。请求驳回上诉，维持原裁定。被上诉人国营海涂分场述称：原审裁定认定事实清楚，证据充分，程序合法。上诉人的上诉理由缺乏事实和法律依据。请求驳回上诉，维持原裁定。各方当事人在一审诉讼中提供的证据均随卷移送本院。二审诉讼中，上诉人向本院提交以下证据材料：1.邮寄记录单，以证明上诉人于2019年4月22日向被上诉人寄送涉案申请，被上诉人已收件。2.职工粮食供应卡，证明上诉人是农业户口，依法享有农民口粮保障，但至今没有得到基本生活保障。上诉人另向本院邮寄提交证明2份、5名证明人身份证复印件各1页、潘德雷常住人口登记卡1页、职工粮食供应卡复印件2页（重复）。本院认为，上诉人以上证据材料系在二审中提交，且不影响本案处理结果，不予审查认定。经审查，本院对原审裁定认定的事实予以确认。本院认为：《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十三条第二款规定，人民法院经审理认为原告所请求履行的法定职责或者给付义务明显不属于行政机关权限范围的，可以裁定驳回起诉。本案中，上诉人请求被上诉人履责的事项为落实其征地社会保障（包含将其补报为基本生活保障对象并支付因未就业应当支付的生活补助费用），其主张被上诉人负有前述法定职责的法律依据为国土资发[2008]202号《国土资源部、农业部关于加强国有农场土地使用管理的意见》第三项、《浙江省征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》第三条及第十五条第二款的规定，但是，收回国有农场农用地有关失地农场职工生活保障权益，如原审裁定所述，上诉人无权提出主张，而就征收农民集体土地给予被征地农民基本生活保障的问题，《浙江省征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》第十五条第二款等规定，参加基本生活保障对象的名单，应由被征地的农村集体经济组织依法确定，并经乡（镇）人民政府、街道办事处审查、公示、确认后，报当地人力资源和社会保障、国土资源部门。上诉人也没有提供前述规定的一系列材料，其要求被上诉人直接将其补报为基本生活保障对象，与前述规定不符。综上，被上诉人不具有上诉人要求履行的法定职责，原审裁定驳回其起诉正确。上诉人请求撤销原裁定，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长  张 存审 判 员  郑 宇审 判 员  诸智影二〇二一年一月八日法官助理  胡瞻智代书记员  祁森炜