浙江省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）浙行终1829号上诉人（原审原告）桑雅娟，女，1964年11月6日生，汉族，住浙江省海宁市。委托代理人王兰，北京圣运（天津）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）海宁市人民政府，住所地海宁市海州西路226号。法定代表人曹国良，市长。委托代理人汪勇。委托代理人王维斌，浙江潮乡律师事务所律师。桑雅娟诉海宁市人民政府（以下简称海宁市政府）土地政府信息公开一案，浙江省嘉兴市中级人民法院于2020年8月24日作出（2020）浙04行初70号行政判决。桑雅娟不服，向本院提起上诉。本院于2020年10月16日立案受理后，依法组成合议庭审理了本案。案经阅卷审查及召集双方当事人进行调查询问，现已审理终结。海宁市政府针对申请人桑雅娟的政府信息公开申请，于2020年4月30日作出（2020）第5号政府信息公开申请答复书（以下简称5号答复）称：1.经调查，敦庄路一期区块房屋征收项目是国有土地上房屋征收，未涉集体土地。2.本机关在政府信息公开答复件中（2020年第3号），根据你申请内容，己将敦庄路一期区块房屋征收项目的相关信息向你进行了公开。同时，将涉及你房屋所在地的征地相关信息向你进行了公开。故以上材料在本次答复中不再重复提供。3.你此次要求公开的“申请人位于浙江省海宁市××镇××村庙××弄的房屋因“敦庄路一期区块房屋征收”项目被征收（海政房征字［2013］第5号征收范围：东至护城河商品房、西至人民路、南至春熙路、北至敦庄路），为核实征收的合法性，特申请公开如下信息：房屋征收过程中对浙江省嘉兴市海宁市××镇××村××组××组成员的入户调查登记表、房屋评估报告表及安置补偿情况。”根据《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《信息公开条例》）第二十一条、第四十条的相关规定，请你携带有效身份证明，赴资料保存单位盐官镇人民政府进行查阅。（附联系人和联系电话此处省略）桑雅娟向原审法院起诉，请求撤销海宁市政府作出的5号答复并责令海宁市政府履行政府信息公开法定职责。原审法院经审理查明：桑雅娟2020年3月9日向海宁市政府邮寄政府信息公开申请表，称：申请人位于海宁市××镇××村庙××弄的房屋因“敦庄路一期区块房屋征收”项目被征收（海政房征字［2013］第5号征收范围：东至护城河商品房、西至人民路、南至春熙路、北至敦庄路）为核实征收的合法性，申请公开：房屋征收过程中对海宁市××镇××村××组××组成员的入户调查登记表、房屋评估报告表及安置补偿情况。邮政特快专递工作人员于2020年3月10日傍晚18时11分送达海宁市政府传达室，海宁市政府于次日出具政府信息公开申请收件回执。2020年4月8日，海宁市政府向桑雅娟邮寄《延期答复告知书》，告知桑雅娟将延期至2020年5月7日前作出答复。2020年4月30日海宁市政府作出5号答复并于2020年5月7日将该答复以邮寄方式寄送桑雅娟。原审法院认为：《信息公开条例》第二条规定，政府信息是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。桑雅娟申请公开的内容为“房屋征收过程中对海宁市××镇××村××组××组成员的入户调查登记表、房屋评估报告表及安置补偿情况”，因此，本案争议焦点在于上述内容是否由海宁市政府制作或保存。《信息公开条例》第十条第一款规定，行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开。第三十六条规定，对政府信息公开申请，行政机关根据下列情况分别作出答复：“……（五）所申请公开信息不属于本行政机关负责公开的，告知申请人并说明理由；能够确定负责公开该政府信息的行政机关的，告知申请人该行政机关的名称、联系方式；……”海宁市政府在集体土地征收中组织实施的法定职责，主要在于发布征地公告、批准征地补偿安置方案，海宁市政府已说明海宁市集体土地征收涉及房屋拆迁安置补偿的组织实施单位为征收土地所在乡镇人民政府或街道办事处。因此，海宁市政府指引桑雅娟赴海宁市盐官镇人民政府查询相关集体土地上房屋的补偿安置信息，具有事实依据。桑雅娟提交的申请表中（海政房征字（2013）第5号）“敦庄路一期区块房屋征收”项目，从项目名称和文号以及海宁市政府答复中的说明可知，该项目属于国有土地上房屋征收项目。但桑雅娟已在庭审中明确其申请的海宁市盐官镇盐官村第四村民小组的房屋所在土地属于集体土地。桑雅娟又认为其申请的信息根据《信息公开条例》第二十一条规定属于海宁市政府依法保存的政府信息且依法属于被告主动公开的信息。《信息公开条例》第二十一条规定，设区的市级、县级人民政府及其部门还应当根据本地方的具体情况，主动公开涉及市政建设、公共服务、公益事业、土地征收、房屋征收、治安管理、社会救助等方面的政府信息；乡（镇）人民政府还应当根据本地方的具体情况，主动公开贯彻落实农业农村政策、农田水利工程建设运营、农村土地承包经营权流转、宅基地使用情况审核、土地征收、房屋征收、筹资筹劳、社会救助等方面的政府信息。根据该条规定，对于各级政府在公开过程中均可能涉及的土地征收、房屋征收、社会救助等政府信息，具体公开范围应根据相关人民政府管辖范围内具体情况确定，县级人民政府公开的土地征收信息系针对县域范围内征收整体情况，而非具体各户情况。而本案桑雅娟申请公开的是特定地块集体土地某个村民小组中每户的房屋补偿情况，海宁市政府在5号答复中告知桑雅娟海宁市盐官镇人民政府的联系人和联系电话应视为已履行政府信息公开法定职责。海宁市政府自2020年3月11日出具收件回执，于2020年4月8日作出《延期答复告知书》告知桑雅娟需要延长答复期限，并在2020年5月7日作出5号答复，在依法扣除法定节假日后，海宁市政府作出5号答复的期限符合《信息公开条例》第三十三条规定。综上，桑雅娟的诉讼请求缺乏事实和法律依据，不予支持。原审法院依照《信息公开条例》第二条、第十条第一款、第三十六条第（五）项、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回桑雅娟的诉讼请求。原审案件受理费50元，由桑雅娟负担。桑雅娟上诉称：一、海宁市政府作为市、县级人民政府，依法具有受理和处理桑雅娟提出的政府信息公开申请的行政职责，申请内容属于海宁市政府应公开的政府信息范围。《信息公开条例》第二十一条规定，除本条例第二十条规定的政府信息外，设区的市级、县级人民政府及其部门还应当根据本地方的具体情况，主动公开涉及市政建设、公共服务、公益事业、土地征收、房屋征收、治安管理、社会救助等方面的政府信息；乡（镇）人民政府还应当根据本地方的具体情况，主动公开贯彻落实农业农村政策、农田水利工程建设运营、农村土地承包经营权流转、宅基地使用情况审核、土地征收、房屋征收、筹资筹劳、社会救助等方面的政府信息。《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条规定，房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，被征收人应当予以配合；对未经产权登记和所有权人不明确的房屋，应当提请设区的市、县（市、区）人民政府组织有关部门依法进行调查、认定和处理。调查、认定结果应当在房屋征收范围内向被征收人公布。对认定为违法建筑的，不予补偿。可见，房屋征收部门应对征收范围内的房屋进行组织调查登记。结合本案的相关情况，桑雅娟被征收的土地性质虽为集体土地，但集体土地的征收可以参照国有土地征收的相关规定。且海宁市政府具有集体土地征收中组织实施的法定职责，因此桑雅娟所申请的入户调查登记表、房屋评估报告表及安置补偿情况属于海宁市政府依法保存。虽海宁市政府已说明海宁市集体土地征收涉及房屋拆迁安置补偿的组织实施单位为征收土地所在乡镇人民政府或街道办事处。但海宁市政府并没有提供相应的授权或者委托证据。桑雅娟有合理的理由认为其所申请的政府信息公开材料属于海宁市政府依法予以公开的范围。二、原审法院法律适用错误。根据以上第一点的论述，桑雅娟所申请公开的材料属于海宁市政府依法应当公开的范围，海宁市政府作出的政府信息公开答复违反法律规定。原审法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，驳回桑雅娟的诉讼请求，属于法律适用错误。综上，请求撤销原审判决，改判支持桑雅娟的全部诉讼请求或发回重审，案件诉讼费用由海宁市政府承担。海宁市政府答辩称：《信息公开条例》第十条第一款规定：“行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开。行政机关从公民、法人和其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开；行政机关获取的其他行政机关的政府信息，由制作或者最初获取该政府信息的行政机关负责公开。法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的，从其规定。”该规定确立了“谁制作谁公开、谁保存谁公开”的原则，即政府信息如果是行政机关制作，制作政府信息的行政机关负责公开；政府信息如果是从公民、法人或者其他组织获取的，则由保存该政府信息的行政机关负责公开；但政府信息如果是从其他行政机关获取的，原则上仍由制作该政府信息的行政机关负责公开。从桑雅娟对涉案政府信息的描述看，主要是指向相关征地房屋拆迁实施单位在组织实施补偿安置过程中形成的政府信息。2004年修订的《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定了“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施”，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定了“征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。”故市、县人民政府及其土地行政主管部门通常是涉案相关政府信息的法定制作主体。但是，实践中也有一些市、县级人民政府结合本地开展工作的需要，将补偿安置工作交由乡（镇）人民政府或街道办事处具体组织实施。在此种情况下，乡（镇）人民政府或者街道办事处按照职责分工，有可能成为有关政府信息的制作主体。本案即属于此种情形。海宁市政府在原审答辩中已经明确，海宁市集体土地征收涉及房屋拆迁安置补偿的组织实施单位为征收土地所在乡镇人民政府或街道办事处，且涉案政府信息系由海宁市盐官镇人民政府保存。根据前述《信息公开条例》第十条第一款之规定，应由制作该政府信息的行政机关依法负责公开；同时，《信息公开条例》第二十一条也规定“乡（镇）人民政府还应当根据本地方的具体情况，主动公开贯彻落实农业农村政策、农田水利工程建设运营、农村土地承包经营权流转、宅基地使用情况审核、土地征收、房屋征收、筹资筹劳、社会救助等方面的政府信息。”因此，桑雅娟请求海宁市政府公开相关政府信息缺乏法律依据；海宁市政府指引桑雅娟前往海宁市盐官镇人民政府查询相关政府信息，并告知海宁市盐官镇人民政府的联系人和联系电话，符合《信息公开条例》第三十六条第五项“所申请公开信息不属于本行政机关负责公开的，告知申请人并说明理由；能够确定负责公开该政府信息的行政机关的，告知申请人该行政机关的名称、联系方式”之规定；原审法院以涉案政府信息不属于海宁市政府职责权限范围，以及海宁市政府已经履行政府信息公开法定职责为由判决驳回桑雅娟的诉讼请求，并无不当。综上，请求驳回上诉、维持原判。原审期间当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审中，双方当事人均未向本院提交新证据材料。经审理，本院对原审判决认定的事实予以确认。本院认为，《信息公开条例》第十条规定：“行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开。行政机关从公民、法人和其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开；行政机关获取的其他行政机关的政府信息，由制作或者最初获取该政府信息的行政机关负责公开。法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的，从其规定。”本案中，桑雅娟申请公开的信息内容为“房屋征收过程中对海宁市××镇××村××组××组成员的入户调查登记表、房屋评估报告表及安置补偿情况”，上述信息属于集体土地征收过程中的相关信息。虽然根据《中华人民共和国土地管理法》（2019年修订）第四十七条第一款及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款的规定，市、县人民政府及其土地行政主管部门通常是涉案相关政府信息的法定制作主体，但是实践中也有一些市、县级人民政府结合本地开展工作的需要，将补偿安置工作交由乡（镇）人民政府或街道办事处具体组织实施。在此种情况下，乡（镇）人民政府或者街道办事处按照职责分工，有可能成为有关政府信息的制作主体。本案中，桑雅娟并未提供证据证明海宁市政府制作了其申请公开的信息，海宁市政府根据当地集体土地征收工作分工安排及桑雅娟房屋所在地块征收实际情况，告知其向盐官镇人民政府进行查询并告知联系方式并无明显不当。桑雅娟主张涉案信息属于海宁市政府应当主动公开的范围，海宁市政府具有公开涉案政府信息的职责。对此，本院认为，《信息公开条例》第二十一条规定：“设区的市级、县级人民政府及其部门还应当根据本地方的具体情况，主动公开涉及市政建设、公共服务、公益事业、土地征收、房屋征收、治安管理、社会救助等方面的政府信息；乡（镇）人民政府还应当根据本地方的具体情况，主动公开贯彻落实农业农村政策、农田水利工程建设运营、农村土地承包经营权流转、宅基地使用情况审核、土地征收、房屋征收、筹资筹劳、社会救助等方面的政府信息。”根据该规定并结合《信息公开条例》第十条确定的政府信息公开原则，县级人民政府和乡（镇）人民政府主动公开的政府信息均包括涉及土地征收、房屋征收、社会救助等政府信息，但主动公开的前提是县级人民政府或者乡（镇）人民政府在履行各自职责过程中各自制作或保存的信息，要求县级人民政府重复公开乡（镇）人民政府需要主动公开的政府信息，既无必要，也不符合行政效率原则。故桑雅娟要求海宁市政府公开涉案政府信息缺乏法律依据。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。上诉人桑雅娟提出的上诉请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人桑雅娟负担。本判决为终审判决。审判长  樊清正审判员  马国贤审判员  刘家库二〇二一年一月十三日书记员  刘 芳