浙江省杭州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙01行初28号 原告冯关仁，男，1951年3月18日出生，汉族，住杭州市西湖区。 委托代理人冯轶俊，男，1979年10月21日出生，汉族，住址同上，系原告之子。 委托代理人王艺，女，1984年1月24日出生，汉族，住址同上，系原告儿媳。 被告杭州市江干区人民政府，住所地杭州市江干区庆春东路**。 法定代表人楼建忠，区长。 委托代理人董震宇。 委托代理人江旭，浙江几丰律师事务所律师。 原告冯关仁不服杭州市江干区人民政府（以下简称江干区政府）作出的《关于冯关仁来信来访事项的回复》，于2020年1月16日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，向被告发送起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年5月14日公开开庭审理了本案。原告冯关仁及其委托代理人冯轶俊、王艺，被告江干区政府的负责人范朝辉及委托代理人董震宇、江旭到庭参加诉讼。经浙江省高级人民法院批准，本案的审理期限延长至2021年1月16日。本案现已审理终结。 2019年12月9日，江干区政府向冯关仁作出《关于冯关仁来信来访事项的回复》，答复内容为“经核查，你持有大王庙路39号国有土地使用证，但该土地证地上房屋实际并未建成，故不存在依照《七堡单元E-R22-04地块居住配套服务用房、E-R22-06地块36班小学、E-R24-02地块小区绿化工程项目国有土地上房屋征收补偿方案》（以下简称房屋征收补偿方案）做出补偿决定之情形。” 原告冯关仁起诉称：原告于2019年11月5日通过邮政快递方式向被告递交了《关于要求作出补偿决定的申请》，现在已超过法定二个月期限，被告没有作出答复。被告于2017年8月9日作出杭江政征字（2017）第002号房屋征收决定。原告享有的价值427.147万元的宅基地、构筑物、建筑物在征收范围内。房屋征收决定第六条规定“签约交房期限发布征收决定公告之日起90天内实施”，然而，从征收决定公布至原告起诉时，已过二十九个月，被告没有派人与原告协商征收补偿事宜，也没有按房屋征收补偿方案第十条项规定作出补偿决定，远远超过该房屋征收决定第六条规定的90天内的签约期限。依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条规定，被告未能在自己制订的房屋征收决定规定的90日内，即2017年11月9日前与原告达成补偿方案，也未在法定期限内作出补偿决定，属不履行法定职责。原告享有的相当于154平方米房屋的宅基地、构筑物、建筑物价值427.147万元，这一事实有1971年、1981年房屋土地税缴纳发票、户籍登记表、原杭州市江干区彭埠镇人民政府（以下简称原彭埠镇政府）和原杭州市江干区彭埠镇七堡居民委员会（以下简称原彭埠镇七堡居民委员会）出具的证明、国有土地使用证、原彭埠镇政府和原彭埠镇七堡居民委员会对《危房翻修报告》的同意批文、原告及家属的户籍材料、公证书和杭州市江干区人民法院（1996）江行初字第09号行政裁定书可以证实。原告房屋建起了地基、地梁，五孔水泥预制板已备齐，但因原杭州市规划局同意办理私房翻建审批手续，并核发规划工程许可证，但至今未发，致使房屋未建成。请求：1、判令被告对原告于2019年11月5日通过EMS中国邮政快递方式向被告递交的《关于要求作出补偿决定的申请》作出答复；2、判令被告对原告享有的价值427.147万元及相当于房屋154平方米的宅基地、构筑物、建筑物作出补偿决定；3、判令被告补偿原告427.147万元拆迁款；4、诉讼费用由被告承担。庭审中，原告变更第1项诉讼请求为撤销被告作出的《关于冯关仁来信来访事项的回复》，并要求被告按照原告的诉求作出补偿决定，同时撤回第3项诉讼请求。 原告在法定期限内向本院提供的证据有：1、原告身份证复印件，证明原告的身份情况；2、房屋征收补偿方案，证明原告主张的地址位于征收范围内；3、1971年、1981年案涉房屋土地税缴纳发票，证明原告房屋的合法性；4、杭州市擅自搭建房屋登记申请书、杭州市房屋四至墙界申报表、七堡居民委员会的证明、杭州市房地产平面图外业测绘调查情况表及附页，证明当时原告房屋是合法住宅，所使用的土地也已经国家确认；5、国有土地使用证，证明原告的房屋有国有土地使用证；6、危房翻修报告，证明原告的房屋经过核准是危房，原彭埠镇政府和原彭埠镇七堡居民委员会同意危房翻修；7、原告及家属身份证和户口本复印件，证明原告及家属户籍位于大王路**；8、杭州市江干区人民法院（1996）江行初字第09号行政裁定书，证明原告的危房被拆除之后，因原杭州市规划局不作为，原告提起诉讼，该案中原杭州市规划局同意原告继续危房翻修并同意发证，但至今未发证；9、（2002）杭证民字第49号公证书，证明案涉房屋系由原告合法继承，原告系合法诉讼；10、《关于要求作出补偿决定的申请》及附件，证明原告的申请情况；11、邮件交寄单（收据），证明原告于2019年11月5日通过中国邮政快递邮寄申请材料。 被告江干区政府答辩称：被告已就原告递交的申请依法作出答复。被告于2019年11月6日收到原告提交的《关于要求作出补偿决定的申请》，请求按照房屋征收补偿方案对原告享有的价值427.147万元，相当于房屋154平方米的宅基地、构筑物、建筑物作出补偿决定。经调查核实，案涉房屋并未建成，被告无作出补偿决定的法定职责。被告收该申请事项后，向杭州市江干区住房和城乡建设局（以下简称江干区住建局）及杭州市江干区人民政府彭埠街道办事处（以下简称彭埠街道办）了解情况，得知该事项已多次向原告户进行说明，故该申请实质上属于信访投诉。被告于2019年12月9日作出《关于冯关仁来信来访事项的回复》再次向原告进行说明，该回复已于2019年12月11日邮寄原告。被告对原告信访事项的处理行为，对原告行政法上的权利义务不产生实质影响，不具有可诉性。二、原告房屋客观上未建成，被告无法与原告户就房屋征收与补偿事宜达成补偿协议，亦无法就房屋补偿事宜作出补偿决定。案涉土地位于大王庙路39号，土地性质为国有，土地使用证号为杭江国用（95）字第1706号，土地使用者为原告父亲冯春和，证载用地面积43.9平方米。2017年8月7日，因七堡单元E-R22-04地块居住配套服务用房、E-R22-06地块36班小学、E-R24-02地块小区绿化工程项目建设需要，被告作出杭江政征字（2017）第002号房屋征收决定，案涉土地位于征收范围内。经向彭埠街道办及江干区住建局了解，原告诉称的“房屋”，因年久失修已坍塌，后因邻里纠纷等原因，未再新建，该土地上仅有建房前期的地基基础，并无任何房屋，对于房屋未建成这一客观事实，原告亦予以认可。故被告无法根据法律法规的规定，与原告户就房屋征收与补偿事宜达成补偿协议，亦无法就房屋补偿事宜作出补偿决定。原告关于被告未与其协商征收补偿事宜的陈述与事实不符。据了解，为推进征收工作，街道、社区、指挥部等单位多次与原告沟通并提出方案，但原告拒不接受。综上，被告就原告的信访投诉已依法作出答复，请求依法驳回原告的起诉。 被告江干区政府在法定期限内向本院提交的证据有：1、杭江政征字（2017）第002号房屋征收决定；2、房屋征收决定公告；3、杭江政征字（2017）第002号房屋征收决定项下之《七堡单元E-R22-04地块居住配套服务用房、E-R22-06地块36班小学、E-R22-02地块小区绿化工程项目国有土地上房屋征收补偿方案》；证据1-3证明案涉土地位于征收范围内；4、《关于要求作出补偿决定的申请》及所附材料，证明原告向被告提出履职申请；5、《关于冯关仁的情况报告》；6、《七堡大王庙路39号征收情况说明》；证据5-6证明案涉土地上并未建造房屋，各单位已多次与原告就补偿事宜进行说明并进行协商；7、《关于冯关仁来信来访事项的回复》及邮寄材料，证明被告就原告的申请已经作出回复。 庭审中，原告对被告的证据提出如下质证辩论意见：对证据5、6的真实性提出异议，对证据7的证明对象提出异议。被告对原告的证据提出如下质证辩论意见：对证据3-9的证明对象提出异议，认为不能证明案涉地址上建有房屋。 经庭审举证、质证和辩论，本院对证据认证如下：原、被告提供的证据，内容真实，来源和形式合法，与本案具有关联性，予以采信。 经审理查明：1956年7月，冯春和在杭州市江干区××庙路××号××层××间砖木机构房屋一处，建筑面积41.3平方米。1995年10月，杭州市土地管理局颁发杭江国用（95）字第1706号《国有土地使用证》，载明土地使用者为冯春和，地址江干大王庙**，用途住宅，用地面积43.9平方米。因房屋年久失修部分坍塌，冯春和之妻陈茶香于1995年提交危房翻修报告，杭州市江干区彭埠镇人民政府在其报告上签署同意意见并注明请区规划处办理。后陈茶香及其子女因未取得翻建房屋的建设工程规划许可及邻里矛盾等原因未能翻建房屋，原房已不存在。冯春和于1994年死亡，陈茶香于1999年死亡。经杭州市公证处公证，冯春和死亡后遗留的大王庙路39号房产由冯关仁一人继承。 2017年8月7日，江干区政府作出杭江政征字（2017）第002号房屋征收决定，大王庙路39号位于征收四至范围内。2019年11月5日，冯关仁向江干区政府提交《关于要求作出补偿决定的申请》，请求事项为“要求贵府依照《七堡单元E-R22-04地块居住配套服务用房、E-R22-06地块36班小学、E-R22-02地块小区绿化工程项目国有土地上房屋征收补偿方案》对申请人享有的价值427.147万元，相当于房屋154平方米的宅基地、构筑物、建筑物作出补偿决定。”该申请所指向的补偿对象系原杭江国用（95）字第1706号《国有土地使用证》记载的权利。江干区政府在收到申请后向彭埠街道办和江干区住建局了解了案涉房屋情况，接反馈后于2019年12月9日向冯关仁作出《关于冯关仁来信来访事项的回复》，12月11日向冯关仁邮寄送达。 本院认为：根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十三条第三款规定，房屋被依法征收的，国有土地使用权同时收回。根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第二款规定，为实施城市规划进行旧城区改建以及其他公共利益需要收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。原杭江国用（95）字第1706号《国有土地使用证》项下的43.9平方米土地在杭江政征字（2017）第002号房屋征收决定确定的征收范围内，国有土地使用权已被收回。对土地使用权人冯关仁应作适当补偿。 原杭江国用（95）字第1706号《国有土地使用证》项下共43.9平方米土地，无地上建筑物。《国有土地上房屋征收与补偿条例》未涉及对此类土地权利的补偿。其他法律、法规亦未就房屋征收范围内此类土地权利的补偿设定具体规则。在此情况下,由作出房屋征收决定的人民政府参照作出房屋征收补偿决定的程序对土地使用权人作出补偿决定，既符合《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第二款的立法本意和正当程序原则，也更有利于实现补偿的及时性和公平性。江干区政府收到冯关仁提交的《关于要求作出补偿决定的申请》后作出《关于冯关仁来信来访事项的回复》，不违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定。但该回复未充分考虑对原土地使用权人的利益保护，行政行为存在明显的不适当。 依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（六）项之规定，判决如下： 一、撤销杭州市江干区人民政府于2019年12月9日向冯关仁作出《关于冯关仁来信来访事项的回复》； 二、杭州市江干区人民政府于本判决生效之日起两个月内就原杭江国用（95）字第1706号《国有土地使用证》项下的43.9平方米土地作出补偿决定。 案件受理费50元，由被告杭州市江干区人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，上诉于浙江省高级人民法院。 审 判 长 秦 方 人民陪审员 李 慧 人民陪审员 谌慧敏 二〇二一年一月十四日 法官 助理 李惠娴 书 记 员 寿 芳 附： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。 《土地管理法》 第五十八条有下列情形之一的，由有关人民政府自然资源主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权： （一）为实施城市规划进行旧城区改建以及其他公共利益需要，确需使用土地的； （二）土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的； （三）因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨的国有土地的； （四）公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的。 依照前款第（一）项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。 《国有土地上房屋征收与补偿条例》 第十三条市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。 市、县级人民政府及房屋征收部门应当做好房屋征收与补偿的宣传、解释工作。 房屋被依法征收的，国有土地使用权同时收回。 8