湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）湘行终1607号上诉人（原审原告）：胡魏高，男，1968年1月7日出生，汉族，住湖南省桃江县。被上诉人（原审被告）：桃江县人民政府。住所地：桃江县桃花江镇。法定代表人：黄劲，该县县长。委托代理人：胡可佳，该县司法局工作人员。委托代理人：陈奕怡，该县司法局工作人员。上诉人胡魏高因与被上诉人桃江县人民政府（以下简称桃江县政府）行政强制拆除及行政赔偿一案不服益阳市中级人民法院（2020）湘09行初24号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。原审查明：胡魏高被拆除的案涉房屋位于桃江县××镇××村××组××，于2013年11月7日办理了房屋所有权证（证号为：桃房权证大栗港镇字第7××5号），房屋总层数为1，建筑面积为111.18平方米。因酒泉至湖南特高压输电线路建设项目需要，胡魏高的案涉房屋被纳入了征地拆迁范围。2015年9月18日，桃江县酒湖线建设协调领导小组发布《关于公布甘肃酒泉至湖南湘潭800千伏特高压直流输电线路（桃江段）工程建设项目有关补偿标准的通知》（桃酒建发〔2015〕1号），明确征地、青苗、竹木补偿标准及迁坟补助费标准。2016年3月30日，桃江县酒湖线建设协调领导小组发出《关于印发的通知》，告知房屋拆迁安置奖励性补助的办法。同时，该领导小组还发布《关于酒湖线建设房屋拆迁补偿安置工作的有关规定》，以确保酒湖线建设顺利进行和保护被拆迁房屋所有权人的合法权益。2017年2月24日，桃江县政府批准该县国土资源局报送的《益阳桃江邱家仑风电场建设项目、桃江县灰山港汽车站及公交车站停保场建设项目、酒泉—湖南±800千伏特高压直流输电工程（桃江段）征地拆迁补偿安置方案》。该方案明确这些项目的征地和房屋拆迁的补偿按益阳市人民政府于2014年颁布的《益阳市集体土地征收与房屋拆迁补偿安置办法》规定的标准执行，其中房屋的拆迁补偿原则为：桃花江镇城镇规划区内的按“收购价”标准执行，其他区域的按“自拆价”标准执行。2015年10月19日，桃江县政府对胡魏高的案涉房屋及其他地上附着物进行了测量调查，制作了《酒泉—湖南±800千伏特高压直流输电线路工程（桃江段）房屋搬迁调查登记表》（桩号88），胡魏高的父亲胡美生作为户主在该登记表上签名。2016年11月4日，桃江县政府向胡魏高发送了《关于国家重点工程建设—酒湖线房屋拆迁工作胡魏高房屋拆迁问题意见征求书》，胡魏高在该意见征求书上签名并提出给予180万元、在姚家湾马路边安排地基以及支付因拆迁来回车费和误工费等要求。2016年4月1日，桃江县政府制作了酒泉至湖南特高压输电线路建设拆迁建（构）筑物及附着物补偿到户明细公示表，胡美生、胡魏高的各类房屋均按“自拆价”计算补偿款和补助奖励款，加上其他补偿款，共计补偿金额为256405.40元（含房屋拆迁安置奖励性补助115999.00元）。因胡魏高认为拆迁补偿标准过低，且补偿项目不全，拒绝与政府签订补偿协议及补助协议，拒绝拆迁其房屋。国家重点项目酒湖线特高压线路经过桃江县，在沾溪镇辖区共计需拆迁房屋49栋，至2017年8月已完成拆迁48栋，仅胡魏高户的房屋未拆迁。2018年1月，胡美生病逝，桃江县沾溪镇人民政府从民政渠道解决解困资金2000元、丧事所需大米5包；但胡魏高仍以酒湖线拆迁耽误其外出务工为由，拒办丧事，要求政府解决丧葬费并到县政府上访，经劝离后又前往益阳市信访局上访；为照顾胡魏高，沾溪镇政府垫资5万余元为其代办丧事。在案涉强拆之前，为安置胡魏高及其家人，沾溪镇政府出资建了新房，并进行了装修，购买了家具电器等生活用品，准备提供给胡魏高及其家人使用。2019年12月9日，沾溪镇政府作为申请人向湖南省桃江县公证处申请对胡魏高的案涉房屋内的财产进行清理并搬离的现场情况进行了公证，保全了证据。2019年11月12日，沾溪镇政府将应支付给胡魏高及其家人的补偿款（共计256405.40元）扣除代办胡美生丧事的垫付款后的余款203424.40元转账支付给胡魏高，胡魏高还从沾溪镇政府领取了48000元赔偿款。2019年11月13日，沾溪镇政府组织人员按照工作方案将其房屋拆除，将胡魏高的家搬至政府为其新建的房屋居住，并现场进行了公证。房屋拆除后，沾溪镇政府安排了医护人员上门查看胡魏高母亲的身体状况。沾溪镇政府强行拆除胡魏高的房屋后，胡魏高于2020年1月15日提起本案诉讼，请求：1.确认桃江县政府强行拆除胡魏高所有的宅基地房屋的行为违法；2.判令桃江县政府将房屋恢复原状，如不能恢复原状，按照赔偿判决生效时周边类似房地产市场价格赔偿房屋价值损失1153350元，并保障胡魏高生活水平不降，长远生计有保障；3.赔偿违法强拆给胡魏高造成的屋内物品的损失22000元；4.赔偿违法拆迁导致胡魏高维权产生的费用24000元及误工费（按民工价计算）；5.按照赔偿判决生效时中国人民银行公布的一年期人民币整存整取定期存款基准利率计算从强拆之日至实际支付赔偿款之日的上述赔偿款项的利息；6.本案诉讼费用由桃江县政府承担。原审认为：《中华人民共和国土地管理法》（2004年8月28日修正）第四十六条规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款规定，征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施。由此可知，被征收土地所在地县级以上地方人民政府作为法定征收主体，是征收行为的组织者和实施者。本案中，案涉房屋位于桃江县政府确定的征收范围内，桃江县政府系本案诉争范围内的征地拆迁补偿安置工作的责任主体和实施主体，该县沾溪镇人民政府所进行的案涉拆迁补偿行为应视为受桃江县政府的委托而实施的行为，并且桃江县政府对其组织实施了案涉房屋的强制拆除行为也予认可。因此，桃江县政府是本案适格被告。一审争议的焦点是：1.桃江县政府对胡魏高的案涉房屋实施的行政强制拆除行为是否合法，其是否应当承担赔偿责任；2.如何确认案涉房屋的行政赔偿的方式、范围、标准和数额，胡魏高提出的行政赔偿请求是否应予支持。关于焦点1。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定：“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”同时，根据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十六、第三十七条、第三十八条和第五十三条之规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务；当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩；经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定；催告书、行政强制执行决定书应当直接送达当事人；当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内，依照规定申请人民法院强制执行。本案中，桃江县政府不具有强制执行的法定职权，其在未经土地行政主管部门作出责令交出土地行政决定，未依法进行催告，未依法制作并向当事人送达相关法律文书，未依法申请人民法院强制执行并由法院裁定执行的情况下，自行组织相关人员对案涉房屋实施强制拆除，其行为严重违反法定程序，依法应予撤销。但因案涉房屋已纳入国家重点工程建设项目征地拆迁的范围，被诉行政行为涉及国家利益、社会公共利益，案涉房屋已经被拆除，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项的规定，该强制拆除行为应不予撤销，而应当确认其违法。因此，胡魏高请求确认桃江县政府于2019年11月13日实施的强制拆除案涉房屋的行政行为违法的理由成立，对其这一诉讼请求予以支持。关于焦点2。根据《国家赔偿法》第二条的规定，国家机关及其工作人员，违法行使职权，侵犯公民、法人和其他组织合法权益，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。本案中，桃江县政府违法强制拆除胡魏高的案涉房屋，如果造成了胡魏高及其家人的直接财产损失，应当依法承担赔偿责任。但由于案涉房屋属于集体土地上的房屋，并且已被依法纳入国家重点工程建设项目征地拆迁的范围，该房屋早就应当被拆除，强拆之前桃江县政府已对胡魏高及其家人进行了补偿和安置。因此，本案的赔偿方式、范围或项目、标准具有特殊性，存在行政赔偿项目、标准与行政补偿项目、标准相互融合的情形；对胡魏高提出的赔偿请求在法律政策的适用方面，既要适用国家赔偿法的规定，又要适用土地管理法及其实施条例、经湖南省人民政府批准的益阳市人民政府于2014年6月25日公布的《益阳市集体土地征收与房屋拆迁补偿安置办法》（益阳市人民政府令〔2014〕1号）的相关规定以及案涉征地项目实施中的有关优惠政策规定。首先，由于案涉房屋已经被列入酒泉至湖南特高压输电线路建设项目的征收范围，早就应被依法拆除，属于依法不能恢复原状或者返还财产的情形。因而，对胡魏高要求恢复房屋原状的赔偿请求，不予支持。同时，由于该房屋属于集体土地上的房屋，其所在地并非城市规划区，对其房屋只能按在征拆过程中登记并经胡魏高的家人确认的房屋种类和面积适用《益阳市集体土地征收与房屋拆迁补偿安置办法》（益阳市人民政府令〔2014〕1号）规定的相应补偿标准和案涉项目的相关优惠政策，计算房屋赔偿或补偿金额。因而，对胡魏高要求“按照赔偿判决生效时周边类似房地产市场价格赔偿房屋价值损失”的诉请不予支持。并且，桃江县政府已经按照《益阳市集体土地征收与房屋拆迁补偿安置办法》（益阳市人民政府令〔2014〕1号）以及《桃江县酒湖线建设房屋拆迁安置奖励性补助办法》等有关补偿文件的规定对胡魏高及其家人应得的房屋等项目的补偿款进行了计算和支付。如果胡魏高对此有异议，应当依照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款的规定，申请上级地方人民政府协调；协调不成的，申请批准案涉项目征地的人民政府裁决。因此，胡魏高对案涉房屋拆迁补偿标准的异议，应另行依法主张权利。其次，由于桃江县政府对胡魏高的房屋实施强制拆除违反法定程序，如果其违法行为的确给胡魏高及其家人的合法财产造成了直接损失，应当依法承担相应的赔偿责任。本案的违法强拆行为造成直接财产损失可能有两类：一是拆除案涉房屋时可能对具有再利用价值的建筑材料造成不必要的损坏；二是可能对房屋内物品造成不必要的损坏或者遗失。但这两类损失均需要有确凿的证据予以证明，并且应当首先和主要由胡魏高承担举证责任。对于前一类损失，胡魏高未提出单独诉请和证据，在本案不予审理；胡魏高可另行依法主张权利。对于第二类损失，从本案的事实来看，桃江县政府在组织人员对胡魏高的房屋进行强拆前，已通过公证方式对胡魏高的屋内物品进行了清点和制作财产清单并搬至他处进行保存；虽然胡魏高主张屋内物品损失22000元，但是其未就上述损失提供充分有效证据予以佐证，应依法承担举证不能的不利后果。另外，胡魏高还提出要求桃江县政府赔偿误工费、维权损失等费用。当事人在法律救济程序中支出的费用，不属于《国家赔偿法》第三十六条第八项规定的直接损失，胡魏高的该项赔偿主张没有法律依据，不予支持。综上，胡魏高的诉讼理由部分成立，对其诉讼请求依法应予部分支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款、第六十九条、第七十四条第二款第（一）项之规定，判决：一、确认桃江县政府于2019年11月13日强制拆除胡魏高案涉房屋的行政行为违法；二、驳回胡魏高的其他诉讼请求。案件受理费50元，由胡魏高负担。胡魏高不服上述判决，上诉称：一、关于涉案房屋赔偿方面，原审法院判决错误。桃江县政府依据[2014]1号文件的补偿标准对2019年拆迁行为进行补偿，不能保障上诉人的合法权益；给上诉人的补偿实际低于该文件规定；遗漏了宅基地的土地补偿；没有给予上诉人调地安置及重建安置补助；不能强行给上诉人分配安置房；被诉行政行为是强制拆除，并非行政补偿，原审认为上诉人对补偿标准有异议应向上一级政府申请协调裁决错误。二、原审认为桃江县政府强拆前对屋内物品进行了清点并制作了财产清单，但该清单并未经过上诉人确认，有漏项。三、关于维权费用及误工费用，根据最高人民法院相关文件精神，应当适当予以支持。综上，原审认定事实错误、适用法律错误，请求撤销原审判决，发回重审或者支持上诉人的诉讼请求。桃江县政府答辩称：一、拆迁程序虽存在部分不到位，但系国家重点工程建设以及公共利益的需要。二、涉案房屋的补偿已经足额到位。三、拆迁程序虽然不到位，但并未给胡魏高造成损失。四、桃江县政府除了足额补偿外，还例外给胡魏高户建房并装修，购买家具电器，已做到仁至义尽。请求维持原审判决。当事人在原审中提交的证据已随案移送本院。经审查，原审采信的证据可以作为认定本案事实的依据。本院二审对原审查明的事实予以确认。本院组织双方调解过程中，桃江县政府同意将新建的安置房屋为胡魏高办理产权证，但胡魏高拒绝该调解方案。本院认为：本案二审争议的焦点是胡魏高提出的行政赔偿请求是否应予支持。《中华人民共和国行政赔偿法》第四条规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时违法，侵犯公民、法人或者其他组织合法财产权益的，受害人有取得赔偿的权利。第三十六条第（四）、（八）项规定，侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，应当返还的财产灭失的，给付相应的赔偿金；对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。在土地房屋征收过程中，行政机关未给予安置补偿即进行违法强制拆除造成被征收人房屋等相关财产损失的，参照土地征收补偿标准予以行政赔偿，确保被征收人因违法强制拆除行为造成损失获得的行政赔偿，不低于行政机关合法征收拆除房屋给予被征收人的行政补偿。本案中，胡魏高主张的合法财产权益为两部分，一是被拆除的案涉房屋，二是房屋内的物品。根据查明的事实，案涉房屋属于集体土地上的房屋，已被依法纳入国家重点工程建设项目征地拆迁的范围。强拆之前，桃江县政府已经按照相关程序及规范性文件的补偿标准对胡魏高进行了安置补偿，即胡魏高享有的案涉房屋的合法财产权益已经获得补偿。关于胡魏高主张屋内物品损失22000元，其未就该损失提供充分有效的证据予以佐证，原审法院不予支持并无不当。实际上，桃江县政府除了按照规范性文件的征收补偿标准给予胡魏高户补偿外，还在被拆除的房屋附近为其修建了新的房屋并配置了家俱电器等生活用品给予安置，胡魏高的母亲已经入住。胡魏高户的财产权益实际已经得到保障，并未因强制拆除行为受到损失。胡魏高要求按照周边类似房地产市场价格赔偿房屋价值损失1153350元等诉讼请求，没有事实和法律依据。综上，胡魏高的上诉理由和请求不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人胡魏高负担。本判决为终审判决。审判长  向黎丽审判员  黄山宁审判员  曾昊锋二〇二一年一月二十七日书记员  刘海涛附：相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：(一)原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……