浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）浙行终1836号上诉人（原审原告）邱友康，男，1956年4月20日出生，汉族，住浙江省岱山县。舟山市政府（原审被告）舟山市人民政府，住所地浙江省舟山市新城海天大道681号。法定代表人何中伟，市长。邱友康因诉舟山市人民政府（以下简称舟山市政府）土地行政复议一案，不服舟山市中级人民法院（2020）浙09行初15号行政裁定，向本院提出上诉。本院于2020年10月19日受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。原审法院经审理查明，2020年3月30日，邱友康以岱山县人民政府（以下简称岱山县政府）为被申请人，向舟山市政府申请行政复议，要求依法确认岱山国用（2006）第3-4370号国有土地使用权证［岱国用（2012）第00302010号、岱国用（2012）第0××1号国有土地使用权证］无效，并责令岱山县政府重新颁发合法有效的国有土地使用权证。同年4月3日，舟山市政府作出舟政复〔2020〕12号行政复议不予受理决定，认为本案中邱友康应当以岱山县自然资源和规划局为被申请人提起行政复议，岱山县政府并非适格的被申请人，舟山市政府非受理本案行政复议申请的法定复议机关，遂依据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第一项规定，决定不予受理。同年4月9日，该行政复议不予受理决定书送达邱友康。邱友康不服，提起本案行政诉讼，请求撤销舟政复〔2020〕12号行政复议不予受理决定，并判决舟山市政府对邱友康的行政复议申请予以受理。另查明，1992年12月20日，原岱山县大巨锻件厂（以下简称大巨锻件厂）因企业转制，将所属的部分厂房卖予邱友康，并签订了房屋买卖协议。1993年7月17日，原岱山县土地管理局在《岱山县房屋宅基地转让审批表》中同意将大巨锻件厂面积为211.84平方米的土地转让给邱友康。2006年11月13日，岱山县政府根据浙江省高级人民法院（以下简称省高院）（2006）浙行终字第4号行政判决和舟山市中级人民法院（以下简称舟山中院）（2006）舟法执字第20号责令颁发土地使用权证通知书，向邱友康颁发了岱山国用（2006）第3-4370号国有土地使用证。2008年3月，邱友康、李梅菊夫妇以该土地证书确定的四至、面积等内容错误为由，以岱山县政府、原岱山县国土资源局为被告向舟山中院提起行政诉讼，要求确认两单位颁发岱山国用（2006）第3-4370号国有土地使用证的行为违法，判令撤销并责令其重新颁发。舟山中院于2008年6月16日作出（2008）舟行初字第6号行政判决：一、驳回原告邱友康、李梅菊对被告岱山县国土资源局的起诉；二、驳回原告邱友康、李梅菊要求确认被告岱山县人民政府颁发岱山国用（2006）第3-4370号国有土地使用证的行为违法，判令撤销并责令其重新颁发的诉讼请求。邱友康、李梅菊不服，提出上诉，省高院于同年8月27日作出（2008）浙行终字第60号终审行政判决，驳回上诉，维持原判。再查明，2012年7月，邱友康申请对岱山国用（2006）第3-4370号国有土地使用证进行分割登记，取得了岱国用（2012）第00302010号、岱国用（2012）第0××1号国有土地使用证，原证书被注销。原审法院认为，本案中邱友康向舟山市政府申请行政复议，要求确认岱山县政府颁发的岱山国用（2006）第3-4370号国有土地使用权证［岱国用（2012）第00302010号、岱国用（2012）第0××1号国有土地使用权证］无效，并责令岱山县政府重新颁发合法有效的国有土地使用权证。根据查明的事实，岱山国用（2006）第3-4370号国有土地使用权证所涉国有土地使用权，于2012年7月经邱友康申请，已经被分割登记为岱国用（2012）第00302010号、岱国用（2012）第0××1号国有土地使用权证，该土地使用权证书已被注销。邱友康以前述三证为复议标的申请行政复议，复议请求事项并不明确和规范。经该院询问，邱友康陈述其申请行政复议主要针对2006年岱山县政府颁发岱山国用（2006）第3-4370号国有土地使用权证的行为，因案涉国有土地使用权原先性质为国有划拨，原岱山县大巨锻件厂未经出让程序即转让给邱友康，违反法律规定，故岱山县政府颁发该土地使用权证的行为是无效的，后续分割登记的岱国用（2012）第00302010号和岱国用（2012）第0××1号国有土地使用权证亦应属无效，对于分割登记行为其并无异议。根据邱友康的陈述，其申请行政复议事项实质仍是对岱山县政府颁发岱山国用（2006）第3-4370号国有土地使用权证行为合法性有异议。而根据查明的事实，岱山国用（2006）第3-4370号国有土地使用证系岱山县政府根据人民法院生效判决和执行通知所颁发，其合法性已被省高院（2008）浙行终字第60号生效行政判决所确认。现邱友康就已经生效司法裁判所确认的事项再次申请行政复议，继而针对复议决定提起行政诉讼，此种主张权利的方式明显违反法律对于行政复议和行政诉讼衔接的制度安排，有违行政争议救济途径的制度设计，故其提起本案诉讼不符合法定起诉条件，依法应予以驳回。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（十）项之规定，裁定驳回原告邱友康的起诉。邱友康上诉称：一、原审合议庭组成人员违反了《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第七十五条“在一个审判程序中参与过本案审判工作的审判人员，不得再参与该案其他程序的审判”的回避规定制度。二、根据原审裁定，本案争议焦点是省高院（2008）浙行终字第60号生效行政判决所确认的岱山国用（2006）第3-4370号出让国有土地使用权证合法有效，是否具有事实证据和法律依据。邱友康认为，岱山国用（2006）第3-4370号出让国有土地使用权证行为是否合法，应当依据原岱山县土地管理局的《岱山县房屋宅基地转让审批表》批准邱友康与原大巨锻件厂签订的房屋买卖协议并转让、受让取得其划拨国有土地是否符合实体行政法律、法规规定以及邱友康使用划拨国有土地建房是否属于依法使用土地的事实来确认，而不是仅根据人民法院生效判决和执行通知所颁发的司法程序事实来确认。三、根据省高院（2015）浙行再字第7号行政判决确认“原大巨锻件厂属大集体企业，其厂区范围内的土地系行政划拨的国有土地。国务院《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（以下简称《暂行条例》）第47条第1款规定：无偿取得划拨的土地使用权的土地使用者，因迁移、解散、破产或者其他原因而停止使用土地的，市、县人民政府应当收回其划拨土地使用权。据此，大巨锻件厂解散关闭时，其厂区范围内的国有土地使用权应由岱山县政府无偿收回，而不能由该厂自行转让。原岱山县土地管理局1993年7月17日审批同意转让涉案的国有土地使用权缺乏法律依据。虽然岱山县政府基于历史原因于2006年向邱友康颁发了涉案土地的使用权证，但不能以此否认原岱山县土地管理局向邱友康转让大巨锻件厂211.84平方米国有土地使用权及地上建筑物时缺乏法律依据的事实”。而（2015）浙舟行初字第27号行政判决确认，“经审理查明，邱友康主张岱山县国土局与其签订国有土地使用权出让合同的土地系其从大巨锻件厂处购买的房屋所占用的土地，原土地使用权类型为国有划拨。依照《暂行条例》第44条的规定，划拨土地使用权不得转让、出租、抵押，而根据《划拨土地使用权管理暂行办法》第12条、第14条的规定，应向土地管理部门提出书面申请，并与土地管理部门签订土地使用权出让合同的主体是房屋的转让方，即大巨锻件厂，邱友康应待其前手完成土地使用权出让程序后，再经转让获得土地使用权”。该判决由省高院（2015）浙行终字第300号行政判决维持。可见，原岱山县土地管理局1993年7月17日在《岱山县房屋宅基地转让审批表》对邱友康审批同意转让涉案的国有土地使用权缺乏法律依据，系非法批准国有划拨土地行为。据此，省高院（2008）浙行终字第60号生效行政判决确认岱山国用（2006）第3-4370号出让国有土地使用权证的合法性，缺乏证据和法律依据。四、依照《暂行条例》第44条的规定，划拨土地使用权不得转让、出租、抵押，同样也不得在受让的划拨国有土地上审批建房，故邱友康在原岱山县××镇××房也是无效的，属非法占用国有土地建房行为。因此人民法院生效判决和执行通知要求岱山县政府对邱友康颁发岱山国用（2006）第3-4370号出让国有土地使用权证，实质上是根本没有出让国有土地使用权的，是无效的。依据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七十条规定，生效的人民法院裁判文书或者仲裁机构裁决文书确认的事实，可以作为定案依据。但是如果发现裁判文书或者裁决文书认定的事实有重大问题的，应当中止诉讼，通过法定程序予以纠正后恢复诉讼。请求撤销原裁定，发回重审。舟山市政府答辩称：一、舟政复〔2020〕12号行政复议决定程序合法。2020年3月30日，邱友康因不服岱山县政府土地行政登记一案，向舟山市政府提出行政复议申请，要求依法确认岱山国用（2006）第3-4370号《国有土地使用证》（岱山国用（2012）第0030210号《国有土地使用证》、岱山国用（2012）第0030211号《国有土地使用证》）无效，并判令重新颁发合法有效的出让国有土地使用权证。2020年4月3日，舟山市政府通过电话联系邱友康就其行政复议申请事项进行释明，并于同日作出舟政复〔2020〕12号行政复议不予受理决定，同年4月9日送达邱友康，且一并告知邱友康权利救济途径。上述复议案件办理流程符合《中华人民共和国行政复议法》第五条、第十七条等关于案件受理、维权途径告知的规定，程序合法。二、舟政复〔2020〕12号行政复议决定正确恰当。经查阅相关案卷，舟山市政府发现岱山国用（2006）第3-4370号《国有土地使用证》所涉行政行为的合法性已经被（2008）舟行初字第6号行政判决、（2008）浙行终字第60号行政判决所确认，岱山国用（2012）第0030210号《国有土地使用证》所涉行政行为的合法性亦被岱山县人民法院（2019）浙0821行初31号、32号行政判决，舟山中院（2019）浙09行终82号、83号行政判决所确认，但根据现有证据材料，未发现邱友康就岱山国用（2012）第0030211号《国有土地使用证》所涉行政行为进行过法定维权，故电话征求邱友康意见，是否仅就岱山国用（2012）第0030211号《国有土地使用证》所涉行政行为提起复议申请，遭拒。鉴此，舟山市政府认为，根据《不动产登记暂行条例》第六条、《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定，邱友康对不动产登记行为不服的，应以岱山县自然资源和规划局为被申请人，向岱山县政府提起行政复议申请，而非向舟山市政府提出。据此，舟山市政府根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第一项规定作出不予受理决定，并无不当。三、原审裁定审理程序合法，裁定结果正确。2020年4月12日，邱友康因不服舟政复〔2020〕12号行政复议决定向原审法院提起行政诉讼。该院于2020年4月15日立案受理后，在法定期限内向舟山市政府送达了起诉状（副本）及应诉通知书，并依法组成合议庭审理本案。2020年5月28日，原审法院作出驳回邱友康起诉的行政裁定，并依法送达舟山市政府。综上，舟政复〔2020〕12号行政复议决定事实认定清楚，适用法律正确，程序合法，结论正确恰当。原审裁定驳回邱友康的起诉，审理程序合法，裁定正确。请求依法驳回上诉，维持原裁定。经审理，对原审裁定认定的事实，本院予以确认。本院认为，上诉人邱友康向舟山市政府申请行政复议，要求依法确认岱山国用（2006）第3-4370号国有土地使用权证［岱国用（2012）第00302010号、岱国用（2012）第0××1号国有土地使用权证］无效，并责令岱山县政府重新颁发合法有效的国有土地使用权证。根据查明的事实，岱山国用（2006）第3-4370号国有土地使用权证所涉国有土地使用权，于2012年7月经邱友康申请，已经被分割登记为岱国用（2012）第00302010号、岱国用（2012）第0××1号国有土地使用权证，该土地使用权证书已被注销。邱友康以前述三证为复议标的申请行政复议，复议请求事项不具体明确。根据邱友康在一审法院的陈述，其申请行政复议主要针对2006年岱山县政府颁发岱山国用（2006）第3-4370号国有土地使用权证的行为，对于分割登记行为并无异议。在案证据显示，岱山国用（2006）第3-4370号国有土地使用证系岱山县政府根据人民法院生效判决和执行通知所颁发，其合法性已被本院（2008）浙行终字第60号生效行政判决所确认。邱友康就已经生效司法裁判所确认的事项再次申请行政复议，继而针对复议决定提起行政诉讼，其实质仍然是对岱山县政府颁发岱山国用（2006）第3-4370号国有土地使用权证行为合法性有异议。邱友康主张权利的方式明显违反法律对于行政复议和行政诉讼衔接的制度安排，有违司法最终性原则。舟山市政府作出舟政复〔2020〕12号行政复议不予受理决定，理由虽有不妥，但结果并无不当。邱友康就相同事项重复提起行政复议和行政诉讼，原审法院依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（十）项的规定，裁定驳回邱友康起诉的处理，并无不当。此外，原审合议庭组成人员合法，审判程序正当。邱友康的上诉理由不能成立，其上诉请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  戴文波审判员  夏祖银审判员  董 东二〇二一年一月十四日书记员  陈亦恒1·10·