浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）浙行终1897号上诉人（原审原告）顾世荣，男，汉族，1939年10月24日，住嘉善县。委托诉讼代理人顾亚萍，女，汉族，1967年5月1日出生，住址同上。系上诉人女儿。被上诉人（原审被告）嘉善县人民政府，住所地嘉善县罗星街道嘉善大道126号。法定代表人徐鸣阳，县长。委托诉讼代理人邱雅敏、徐碧贤。原审第三人嘉善县农业农村局，住所地嘉善县罗星街道人民大道1508号。法定代表人徐智华，局长。顾世荣因诉嘉善县人民政府、嘉善县农业农村局政府信息公开行政复议决定一案，不服嘉兴市中级人民法院（2020）浙04行初50号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2020年10月28日立案受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。原审法院经审理查明，据不完全统计，顾世荣（委托诉讼代理人均为顾亚萍）因认为第二轮土地承包比第一轮土地承包面积减少2.802亩一事，自2016年10月至2020年6月向干窑镇政府、嘉善县农业农村局、嘉善县公安局、嘉善县人民政府等多个行政机关申请政府信息公开、要求履行法定职责，继而就答复内容申请行政复议或提起行政诉讼，共提起一审、二审、再审行政案件37件。顾世荣申请政府信息公开、要求履行法定职责的主要事项概述如下：1.要求公开第二轮土地承包比第一轮土地承包少了2.802亩土地的去向、土地承包经营权证发放亩数的法律依据和具体事实；2.要求公开1998年签订二轮土地承包权的土地承包方案；村民代表大会和村民大会签字会议记录；对新星村上报二轮土地承包权所有审批材料、权证合同、土地承包经营权证登记簿的材料；3.要求公开1998年8月28日，顾世荣户签订《申请书》的地点、村委会领导参加签名的相关人员名单，1998年9月12日，由新星村经济合作社签署“同意放弃”及加盖公章的地点、村委会领导参加签名的相关人员名单以及签署“同意放弃”及加盖公章的批准人，1998年9月14日顾世荣户与新星村经济合作社签订的《干窑镇第二轮土地承包权自愿放弃协议书》《嘉善县土地承包合同》的地点、参加签名的人员名单。4.要求公开1983年第一轮土地承包权证台账及1998年第二轮土地承包权证台账，1995年至2017年村委会班子成员选举票数结果，担任工作职责，报酬，村民召开会议记录时间、地点，1983年至2007年时间段会计名单。5.要求对顾世荣家庭户3人第一轮土地承包6.122亩土地承包经营权再次确权；6.要求追究新星村村民委员会伪造《自动放弃申请书》和《申请书》违法责任和刑事责任，对相关人员进行处理；责令新星村村民委员会立即将被非法侵占的2.802亩土地承包地予以追缴，无条件返还并赔偿损失；7.要求公安机关公开其就新星村经济合作社及村干部伪造顾世荣签名，冒名撩手印，涉嫌合同诈骗向公安机关报案后形成的调查笔录、执法记录仪视频、手印鉴定结果，办案公安民警姓名、职务、联系方式等。顾世荣于2018年11月以嘉善县干窑镇新星村村民委员会、嘉善县干窑镇新星村经济合作社为被告向嘉善县人民法院提起土地承包经营权民事诉讼，要求确认被告收回一轮土地承包中的2.802亩承包地违法，确认被告与原告签订的二轮《嘉善县土地承包合同》《申请书》《干窑镇第二轮土地承包权自愿放弃协议书》无效。嘉善县人民法院审理后于2019年5月8日作出（2018）浙0421民初5943号民事判决，驳回顾世荣的诉讼请求。顾世荣上诉后，原审法院于2019年8月27日作出（2019）浙04民终1486号民事判决，驳回顾世荣的上诉。生效判决确认《申请书》《干窑镇第二轮土地承包权自愿放弃协议书》及《嘉善县土地承包合同》已经成立且不存在无效情形。2019年11月27日，顾世荣向嘉善县农业农村局申请公开对新星村上报顾世荣户和吴钦达户的二轮土地承包权审批材料、权证合同、土地承包经营权证登记薄的审核、批准材料及上述材料的事实和法律依据。嘉善县农业农村局于2019年12月18日作出政府信息公开申请答复，告知其申请的顾世荣户的信息已经于2019年1月25日作出答复，不再重复处理，要求公开的吴钦达户的信息经检索不存在。顾世荣就该答复向嘉善县人民政府申请行政复议，嘉善县人民政府认为顾世荣系以政府信息公开名义进行信访活动，不属于行政复议范围，驳回了顾世荣的行政复议申请，顾世荣遂提起本案诉讼，请求：1.请求撤销嘉善县人民政府作出的行政复议决定书；2.责令被告恢复对原告申请的行政复议案件的审理；3.依法判令因被告不履行行政复议的法定职责造成原告诉累产生的车费、误工费、邮寄费、诉讼费等费用。原审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权提起行政诉讼。因此，行政诉讼制度的目的是保护公民、法人或者其他组织的合法权益，如滥用诉讼权利，则不受司法保护。最高人民法院《关于进一步保护和规范当事人依法行使行政诉权的若干意见》第十五条规定，对于极个别当事人不以保护合法权益为目的，长期、反复提起大量诉讼，滋扰行政机关，扰乱诉讼秩序的，人民法院依法不予立案；第十六条规定，对于当事人明显违反《中华人民共和国信息公开条例》立法目的，反复、大量提出政府信息公开申请进而提起行政诉讼，或者当事人提起的诉讼明显没有值得保护的与其自身合法权益相关的实际利益，人民法院依法不予立案。根据《中华人民共和国农村土地承包法》规定，我国实行农村土地承包经营制度，承包人与发包人按照规定程序签订承包合同并取得土地承包经营权。该法第五十五条规定，因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。顾世荣认为第一轮土地承包时家庭户承包土地面积为6.122亩，但二轮土地承包时减少了2.802亩土地，因而产生纠纷。承包土地的调整属于农村土地承包中发包方与承包方之间的民事纠纷，本应通过民事诉讼途径予以解决，但顾世荣却通过政府信息公开、要求履行法定职责等形式要求行政机关提供涉及《嘉善县土地承包合同》《申请书》《干窑镇第二轮土地承包权自愿放弃协议书》的诸多细节性信息，或要求行政机关对其土地进行重新确权，退还土地，顾世荣与集体经济组织之间的土地承包经营权纠纷不能通过行政诉讼途径解决，顾世荣就此提起的行政诉讼也均被驳回诉讼请求或起诉。特别是在顾世荣与集体经济组织之间的土地承包经营权民事纠纷已经由人民法院作出生效判决后，顾世荣在已经提出过相同申请并获取相关信息的情况下，仍重复提出政府信息公开申请，滥用政府信息公开申请权。顾世荣利用政府信息公开申请、履责申请等行为进行缠讼，制造出大量行政诉讼案件的行为，不仅不解决实质争议，而且空耗司法资源，属于典型的滥用诉权，对其提起的相关诉讼显然不具有进行司法救济的必要性，应当依法予以限制。如今后顾世荣仍就第二轮土地承包减少面积一事提起类似政府信息公开或履责申请，行政机关可按照《政府信息公开条例》第三十九条规定，告知不作为政府信息公开申请处理或不作为履职申请处理，对其提起的其他政府信息公开申请，应当要求作出合理说明，不能做合理说明的，可不予处理。申请行政复议的，行政机关可在口头释明后作存档处理，也可以书面告知其申请不属于行政复议范围。提起行政诉讼的，可不予处理或不予立案。据此，依照最高人民法院《关于适用的解释》第六十九条第一款第（十）项、第三款之规定，裁定驳回原告顾世荣的起诉。顾世荣不服原审行政裁定，向本院提起上诉，请求：1.依法撤销原审行政裁定；2.由贵院依法改判或审理，支持上诉人原审时的诉请。事实与理由：原审行政裁定认定事实错误，属于枉法裁定。（一）上诉人之前提起的民事诉讼与本案信息公开之诉是完全不同的两个法律关系，原审把民事法律关系与信息公开法律关系混同，属于认定事实不清。在民事案件中，上诉人有证据证明案涉第一轮承包地亩数为6.122亩，而且提交了相关的证据予以证明，民事判决认定上诉人承包地亩数为6.122亩减去3.32亩余下2.802亩，缺乏事实和法律依据。退一万步说，即便与本案有关联性，上诉人第二轮承包地实际减少2.802亩的举证责任也应由被上诉人承担，但其对此并未提供证据予以证明。（二）中办发【1997】16号《关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》明确规定一轮基础上土地承包期再延长30年不变。该办法第三条还规定，承包土地“大稳定、小调整”的前提是稳定。做好“小调整”工作还应坚持以下几条原则：一是“小调整”只限于人地矛盾突出的个别农户，不能对所有农户进行普遍调整；二是不得利用“小调整”提高承包费，增加农民负担；三是“小调整”的方案要经村民大会或村民代表大会三分之二以上成员同意，并报乡（镇）人民政府和县（市、区）人民政府主管部门审批；四是绝对不能用行政命令的办法硬性规定在全村范围内几年重新调整一次承包地。原审第三人把上诉人所申请公开信息的公开职责推卸到干窑镇政府和新星村村民委员会，于法无据。嘉善县政府答辩称：上诉人顾世荣第二轮承包自愿放弃2.81亩（实际为2.802亩）承包权事宜多次向相关政府部门提出信访。上诉人顾世荣与嘉善县干窑镇新星村村民委员会、嘉善县干窑镇新星村经济合作社土地承包经营权纠纷已由嘉兴市中级人民法院作出生效判决，确认了《申请书》《干窑镇第二轮土地承包权自愿放弃协议书》《嘉善县土地承包合同》的效力。上诉人顾世荣在其土地承包经营权纠纷尘埃落定后，明知相关材料已移交嘉善县档案馆的情形下，仍重复地要求公开案涉信息，明显偏离了政府信息公开制度的宗旨，其实质是以政府信息公开名义进行的信访活动，不属于行政复议受案范围，亦不属于行政诉讼受案范围。答辩人作出驳回上诉人行政复议申请的行政复议决定，事实清楚、证据确凿、程序合法、适用依据正确。上诉人利用政府信息公开申请等进行缠讼，属于典型的滥用诉权的行为。综上，请求依法驳回上诉，维持原裁定。嘉善县农业农村局未提交书面答辩意见。经审理，本院对原审法院查明的事实予以确认。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权提起行政诉讼。最高人民法院《关于进一步保护和规范当事人依法行使行政诉权的若干意见》第十五条规定，对于极个别当事人不以保护合法权益为目的，长期、反复提起大量诉讼，滋扰行政机关，扰乱诉讼秩序的，人民法院依法不予立案；第十六条规定，对于当事人明显违反《中华人民共和国信息公开条例》立法目的，反复、大量提出政府信息公开申请进而提起行政诉讼，或者当事人提起的诉讼明显没有值得保护的与其自身合法权益相关的实际利益，人民法院依法不予立案。《中华人民共和国农村土地承包法》第五十五条规定，因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。顾世荣认为其第二轮承包土地面积比第一轮减少2.802亩，从而产生纠纷。根据上述规定，该纠纷属于农村土地承包中发包方与承包方之间的民事纠纷，应通过民事诉讼途径而非行政诉讼途径解决。但顾世荣却通过政府信息公开、申请履行法定职责等形式要求行政机关提供涉及《嘉善县土地承包合同》《申请书》《干窑镇第二轮土地承包权自愿放弃协议书》的相关信息，或要求行政机关对其土地进行重新确权、退还土地，其提起的相关行政诉讼也均被驳回诉讼请求或起诉。特别是在顾世荣与新星村村民委员会、新星村经济合作社之间的土地承包经营权民事纠纷已由嘉兴市中级人民法院于2019年8月27日作出（2019）浙04民终1486号生效判决、顾世荣之前已提出过相同申请并获取相关信息的情况下，仍重复提出政府信息公开申请，属于滥用政府信息公开申请权。据此，原审认定顾世荣利用政府信息公开申请、履责申请等行为进行缠讼，制造出大量行政诉讼案件，属于典型的滥用诉权，不具有进行司法救济的必要性，具有事实和法律依据，本院予以确认。综上，上诉人顾世荣的上诉理由不能成立，不予支持。原审裁定认定事实清楚，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  黄金富审判员  马惟菁审判员  王富新二〇二一年一月二十六日书记员  朱胤佐