浙江省绍兴市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）浙06行终540号 上诉人（原审原告）华宇波，男，1998年5月14日出生，汉族，住宁波市北仑区。 被上诉人（原审被告）中国银行保险监督管理委员会绍兴监管分局。住所地绍兴市延安路**。 法定代表人徐小平，局长。 出庭行政机关负责人潘湖滨，副局长。 委托代理人胡元长，浙江越泽律师事务所律师。 委托代理人何月华，浙江越泽律师事务所律师。 上诉人华宇波因其他行政行为一案，不服嵊州市人民法院（2020）浙0683行初90号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，经阅卷、询问，本院不开庭进行了审理。上诉人华宇波，被上诉人中国银行保险监督管理委员会绍兴监管分局（以下简称“绍兴银保监局“）副局长潘湖滨及该单位委托代理人胡元长、何月华到庭应询，本案现已审理终结。 上诉人华宇波于一审时起诉称，因北京银行绍兴分行未经原告同意，擅自向原告发送营销信息，原告为维护自身合法权益，遂向被告投诉该违规行为，要求予以查处。被告于2020年1月15日收到原告的投诉材料，于2020年2月3日受理，并于2020年3月4日作出被诉的答复意见书。该答复意见书载明：“经核查，2019年3月1日，您在北京银行绍兴分行开立了郁金香卡账户，您已阅读并充分了解和同意《北京银行郁金香账户章程》、《北京银行借记卡章程》及相关业务规定，并签字确认。2019年12月4日，该分行通过财富系统向您发送了京鹰联动四号产品宣传短信，发送信息中含有退订提示。目前该分行已将您的联系电话从财富系统短信平台予以删除。”原告认为，被告履行监管职责不合法，其答复意见认定事实不清、主要证据不足，未依法对被投诉人北京银行绍兴分行的违规行为作出处理属于明显不当，且受理程序违法，依法应予撤销并责令重作。理由为：―、答复意见认定事实不清、主要证据不足，处理结果明显不当。答复意见已经查明北京银行绍兴分行曾于2019年12月4日向原告发送过营销短信，该发送营销短信的行为确属违规，并严重侵犯了原告的契约自由权。其一，答复意见中所指的《北京银行郁金香账户章程》及《北京银行借记卡章程》的内容，原告并不知晓，更不存在答复意见所描述的原告“已阅读并充分了解和同意”一说。通过网络检索，原告方得知两章程中存在大量此前并不知悉的格式条款。《合同法》第三十九条规定:“采用格式条款订立合同的，提供格式条款的一方应当遵循公平原则确定当事人之间的权利和义务，并采取合理的方式提醒对方注意免除或者限制其责任的条款，按照对方的要求，对该条款予以说明。”第四十条亦规定：“格式条款具有本法第五十二条和第五十三条规定情形的，或者提供格式条款一方免除其责任、加重对方责任、排除对方主要权利的，该条款无效。”本案中，即使在开立郁金香卡账户时，被投诉人向原告出示过《北京银行郁金香账户章程》及《北京银行借记卡章程》，但由于两章程中可能涉及的授权条款及其他部分条款属于格式条款，作为银行业消费者，原告在交易中始终处于弱势地位，此时提供格式条款的一方应当对格式条款的内容进行必要的解释和说明。在提供格式条款的一方未尽充分提示和说明义务的情形下，两章程的内容对原告不产生约束力。而被投诉人北京银行绍兴分行在办理业务过程中，并未就上述格式条款的内容，尤其是发送商业短信的具体服务内容对原告加以提示和说明，严重侵害了原告的契约自由权，该格式条款对原告不发生法律效力。其二，我国《通信短信息服务管理规定》第十八条规定：“短信息服务提供者、短信息内容提供者未经用户同意或者请求，不得向其发送商业性短信息。用户同意后又明确表示拒绝接收商业性短信息的，应当停止向其发送。短信息服务提供者、短信息内容提供者请求用户同意接收商业性短信息的，应当说明拟发送商业性短信息的类型、频次和期限等信息。用户未回复的，视为不同意接收。用户明确拒绝或者未回复的，不得再次向其发送内容相同或者相似的短信息。基础电信业务经营者对通过其电信网发送端口类商业性短信息的，应当保证有关用户已经同意或者请求接收有关短信息。”本案中，被投诉人在向原告发送商业短信前，并未征得原告的同意，该行为违反了《通信短信息服务管理规定》第十八条以及《消费者权益保护法》的相关规定，损害了原告的合法权益。被告所作答复意见虽然认定被投诉人向原告发送商业短信的事实，但并未认定该行为违规，未对违规行为作出相应处理并纠正被投诉人的违规行为，该答复意见明显不当。原告从未授权或同意被投诉人向原告发送商业短信，被告未依法查明该事实，属于事实不清、证据不足。二、被告逾期受理原告申请事项，程序违法。《银监会机关银行业消费者投诉处理规程》（银监办发［2018］13号）第十四条规定：“银监会消费者权益保护部门应在接到投诉事项之日起2日内，以电话、短信或其他适当方式告知消费者相关投诉材料已收悉，投诉已进入处理程序；在接到投诉事项之日起5日内，做出是否受理该投诉的决定。对于消费者无明确诉求或未能提供投诉人信息、被投诉人信息、投诉事项事实和证据及授权委托文书等基本信息材料的，银监会消费者权益保护部门应向消费者发送《银行业消费者投诉事项补正告知书》通知补正事宜；消费者进行补正的，受理决定时限自收到补正材料之日起重新计算；消费者拒绝补正的，不予受理。”本案中，被告于2020年1月15日收到原告的投诉信息，却于2020年2月3日才作出《申请事项告知书》受理原告的投诉申请，严重超出法定受理期限，显属程序违法。综上所述，被告履行金融监管职责违法，其所作答复意见认定事实不清、证据不足，处理结果明显不当，且程序违法，依法应被撤销并责令重作。为此依法提起行政诉讼，请求：1.依法撤销被告于2020年3月4日作出的绍银保监申复［2020］6号《申请事项答复意见书》，并责令被告对原告的投诉事项重新依法处理；2.本案诉讼费用由被告承担。 一审法院认为，投诉、举报权是我国法律赋予公民、法人或者其他组织依法享有的向有关行政机关举报违法行为的权利，但在行政诉讼中，当事人并不因投诉、举报行为而当然享有原告主体资格，还必须受到原告主体资格的限制。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款、第二十五条第一款的规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。对于利害关系的理解，应当限于法律上的利害关系，即具有实体法上的请求权基础，故不能简单理解为与被诉行政行为有关系的当事人都是利害关系人，特别针对当事人投诉举报则必须基于保护其自身的合法权益。本案原告主张北京银行绍兴分行向其发送产品宣传短信，严重侵害了原告的契约自由权，该权利不具有实体法上的请求权基础。被告绍兴银监局经调查、核实并将该投诉事项交北京银行绍兴分行交办后，北京银行绍兴分行已将原告的联系电话从短信平台删除；被告已将该情况书面答复原告。因此，被告对北京银行绍兴分行是否存在违规行为以及是否应当查处，调整的是银行保险监督管理主管部门与监管对象之间的法律关系，涉及到本案具体情况，并不直接对原告的权利义务产生影响，更不会减损其合法权益。综上，原告与被诉行为之间不具有法律上的利害关系，不具有提起本案诉讼的原告主体资格。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、第四十九条第一项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项、第（八）项、第三款的规定，裁定驳回原告华宇波的起诉。 上诉人华宇波上诉称：1.被诉行政行为与上诉人具有法律上的利害关系，一审法院认定事实错误。根据《全国人民代表大会常务委员会关于加强网络信息保护的决定》第七条、第八条、第九条、第十条第一款的规定，《通信短信服务管理规定》第八条的规定及《银行保险违法行为举报处理办法》第二条规定，上诉人依法享有个人信息受保护及不受商业性电子信息侵扰的实体法保护的权利。当该权利受到金融违法行为侵犯时，上诉人有权向具有监管职责的被上诉人举报，并要求查处。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，上述条文中的“利害关系”因限于法律上的利害关系。依据最高人民法院（2017）最高法行申169号行政裁定裁判要旨，原告主体资格问题与司法体制、法治状况和公民意识等因素密切相关，且判断是否具备原告主体资格的标准多重，并呈逐渐扩大和与时俱进态势。其实，保护规范理论将法律规范保护的权益与请求权基础相结合，具有较强的实践指导价值。本案中，法律法规赋予上诉人值得保护的实体法权益，且该权益存在受到侵犯的可能性。上诉人并非单纯从监督的角度进行金融违法行为举报或行使宪法赋予一般公民的监督权。而是维护自身合法权益向被上诉人进行举报，请求被上诉人履行法定职责。但被上诉人未依法履行金融监管职责，上诉人有权通过行政复议和行政诉讼途径救济自身权利。2.被诉行为违法。被诉行政行为认定事实不清，主要证据不足。被上诉人逾期受理上诉人申请事项，程序违法。综上，请求：1.撤销一审裁定，改判支持上诉人一审诉讼请求；2.本案上诉费由被上诉人承担。 被上诉人绍兴银保监局答辩称：1.被上诉人对于上诉人投诉举报的处理与上诉人自身合法权益没有直接关系，一审裁定驳回起诉正确。上诉人投诉事项涉及的是对商业银行的行政监督，适用的法律是《中华人民共和国银行业监督管理法》，但该法没有规定投诉举报请求权。上诉人提交的申请时间是2020年1月，适用的规范性文件是《浙江银监局信访工作实施细则》，依据该规范性文件，上诉人的投诉系信访范畴。2020年3月1日实施的《银行保险违法行为举报处理办法》规定，银行保险监督管理机构行使的是对银行保险机构的行政监督职责，受理举报主要是为行政机关对银行保险违法行为举报处理工作提供依据，该办法目的在于维护公共利益，并非直接保障举报人自身合法权益。2.被上诉人的答复认定事实清楚。被上诉人自受理投诉后即至北京银行绍兴分行进行核查，根据相关书面材料作出答复意见书，证据充分。3.被上诉人的行为程序合法。被上诉人在收到投诉后，在法定期限内作出处理并送达上诉人。综上，请求驳回上诉，维持原裁定。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”同时根据《最高人民法院关于适用的解释》第十二条第（五）项规定，为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或未作出处理的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的“与行政行为有利害关系”。故此类案件中，提起投诉举报等事项仅是判断原告主体资格的其中一个要件，原告主体适格应同时满足另一要件，即行政法关于投诉举报权所作相关规定系为保护投诉举报人自身合法权益。本案中，上诉人系以被上诉人未对北京银行绍兴分行的违规行为作出处理为由提起诉讼，然作为监管机构的被上诉人与监管对象北京银行绍兴分行之间的行政法律关系，并不会对上诉人本身的权利义务产生影响，上诉人不能据此获得行政诉讼原告主体资格。此外，在上诉人投诉后，北京银行绍兴分行已不再向上诉人发送商业广告短信，且该发送短信行为是否经上诉人同意尚未经民事判决确认，故一审裁定适用法律正确，应予维持。 综上，上诉人华宇波的上诉理由缺乏事实和法律依据，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长  蒋 瑛 审 判 员  张亚彬 审 判 员  范卓娅 二〇二一年一月七日 法官助理  张 明 书 记 员  谈亚红