浙江省杭州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙01行初327号 原告陈如芳，女，1943年7月22日出生，汉族，住浙江省桐庐县。 委托代理人姜泉，北京万典律师事务所律师。 委托代理人陈顺标，男，1945年11月9日出生，汉族，住浙江省桐庐县，系原告配偶。 被告桐庐县人民政府，住所地桐庐县城南街道迎春南路**。 法定代表人齐力，县长。 委托代理人彭红，浙江春江明珠律师事务所律师。 委托代理人王树军。 原告陈如芳不服桐庐县人民政府变更拆迁协议的行为，于2020年5月11日向本院提起诉讼，本院于2020年7月24日立案，并于同日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年11月20日公开开庭审理了本案。原告陈如芳的委托代理人姜泉、陈顺标，被告桐庐县人民政府的法定代表人齐力、委托代理人彭红、王树军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告陈如芳起诉称，一、原告系浙江省桐庐县江南镇窄溪村原陈庄村民，因江南镇陈庄村“城中村”改造项目，原告于2011年8月30日签订了调产安置协议一份，约定原告全家11口人，9人按优惠价指标购买360平方米安置房（每人40平方米）；2人按成本价指标购买120平方米；奖励面积180平方米，另外还有车库两个、储藏室一个。签订上述协议后，原告履行了搬迁义务，原告437.52平方米的原房屋被拆除。此后，相关安置房开始建设，并陆续分批开展分房安置工作。原告已选取现房240平方米、期房360平方米，尚余60平方米未选。2018年12月，桐庐县人民政府成立的桐庐县江南镇陈庄棚里自然村拆迁安置风险防范和化解处置工作组（简称县工作组）张贴公示，其中第2号公示将部分被安置人员列为非安置对象。随后，第6号公示又重新确定了村民的安置房面积，推翻了原拆迁安置协议，并委托桐庐滨江建设有限公司江南镇分公司重新安置，同时要求村民签订《安置房分配协议书》。其中，被告按照批准时间在拆迁安置协议签订之后的拆迁安置实施方案，以第2号公示的方式把原告三个儿子列为非安置对象，继而以第6号公示的方式将原告原协议约定的安置面积660平方米降低至270平方米。原告家原来437.52平方米的房屋，在任何时候都足以保证原告家11口人正常居住。被告单方面变更案涉协议后，不能保障原告一家人的居住条件，且该单方变更补偿安置协议行为没有任何依据。二、本案属于法院行政诉讼受理范围。为此，请求判决撤销桐庐县××号把陈如芳签订的《集体所有土地房屋拆迁补偿安置（调产安置）协议书》进行单方变更的行政行为。 诉讼中，原告认可案涉变更拆迁协议的行为通过桐庐县江南镇陈庄棚里自然村拆迁安置风险防范和化解处置工作组2018年12月10日发布第2号公示和2018年12月22日发布第6号公示体现。 原告向本院提交的证据有： 1、原告的身份证，拟证明原告的身份情况； 2、陈如芳签订的《集体所有土地房屋拆迁补偿安置协议书》，拟证明原告签订集体所有土地房屋拆迁补偿安置协议的情况； 3、县工作组2018年12月10日《公示（第2号）》； 4、县工作组2018年12月22日《公示（第6号）》，证据3、4拟证明被告单方变更集体所有土地房屋拆迁补偿安置协议，且没有法律依据； 5、桐庐县人民政府信访事项复查（复核）小组桐信复不字[2020]02号《信访事项复查申请不予受理决定书》，拟证明县工作组是桐庐县人民政府成立的临时机构； 6、桐庐县人民法院（2019）浙0122行初10号案《庭审笔录》，拟证明桐庐县江南镇人民政府在（2019）浙0122行初10号案件中作虚假陈述，耽误原告诉讼进程的事实； 7、浙江省桐庐县公证处2019年5月21日出具的《情况说明》，拟证明原告根据案涉协议约定进行选房的情况； 8、县工作组2018年12月26日发布的《通告》，拟证明《公示（第6号）》是决定性的行政行为； 9、陈炎标2019年1月7日签订的《江南镇陈庄、棚里区块多层公寓“窄溪、陈庄新苑”安置房分配协议书》，拟证明被告委托桐庐滨江建设有限公司江南镇分公司重新安置的事实。 被告桐庐县人民政府答辩称，一、桐庐县人民政府不是本案适格被告。案涉公示系以桐庐县江南镇陈庄棚里自然村拆迁安置风险防范和化解处置工作组名义作出，由桐庐县江南镇人民政府代章，旨在对外昭示该行为以江南镇人民政府为主体实施并承担责任。县工作组由县委研究成立，为指导、协调、支持、监督江南镇开展工作的临时性协调性组织。桐庐县人民政府既不参与安置人口数、安置面积的核定，也不是公示发布的主体，故不是本案适格的被告。二、被告了解本案情况如下：桐庐县江南镇窄溪村陈庄等区块集体所有土地房屋二期拆迁项目于2010年12月17日取得浙江省人民政府用地审批意见书。2011年7月30日，桐庐县拆迁领导小组办公室对安置方案复函同意。2011年9月30日，桐庐县江南镇新农村镇村建设有限公司（系江南镇人民政府出资设立的项目具体实施单位）取得桐土资拆许字（2011）第001号拆迁许可证，许可证载明拆迁人为桐庐县江南镇新农村镇村建设有限公司（简称江南镇新农村建设公司）。项目具体实施过程中，江南镇新农村建设公司将拆迁户人口核定、安置面积、补偿事项、协商谈判等事宜交由临时外聘人员张敏捷办理。张敏捷违反拆迁政策规定，通过修改拆迁评估报告、篡改协议、将不符合安置条件的人员列入安置对象等方式帮助或伙同他人骗取数额特别巨大的公共财物（张敏捷因此以诈骗罪被定罪量刑），导致陈庄区块拆迁出现大量违法安置情形，国有资产面临严重损失。老百姓信访、上访，强烈反映安置不公、补偿执行不公。对此桐庐县委、县政府高度重视，县委协调成立了由纪委等参与、江南镇人民政府具体实施的县工作组，专司指导、督促、协调、监督安置工作中的风险防范和化解。2018年12月10日，江南镇人民政府以公示2号的形式公示原告之子陈卫、陈勇、陈胜为非安置对象。2018年12月22日，江南镇人民政府以公示6号的形式，公示原告户内安置人口包括原告及原告配偶陈顺标2人，可安置面积为270平方米（原协议安置面积660平方米）。三、公示6号中关于原告户内安置人口和面积的认定准确无误。原告户系农业家庭户，户籍地为××村××组。案涉拆迁启动时户内无其他家庭成员。原告为陈庄村村民，享受村民待遇，系桐集建（90）字第10Ｈ144号集体土地建设用地使用证的证载权利人，属于基本安置人员。原告丈夫陈顺标2017年12月20日迁入陈庄村，非陈庄村村民，属于不享受村民同等待遇的非基本安置人员。原告之子陈卫、陈勇、陈胜户籍均不在陈庄村。2011年8月30日，原告签订安置协议，安置面积660平方米。根据案涉安置方案，原告系基本安置人员。同时，原告配偶作为基本安置人口未享受房改政策的非农户口配偶，属于可增加计算人员，安置面积均为60平方米，且原告作为基本安置人员，被拆迁合法住房面积超过基本安置面积，可扩面30平方米。以上两人可安置面积共150平方米。此外，原告夫妻无子女身边侍奉，结合桐庐本地相关项目形成的“留根”政策，另给予120平方米的安置面积。以上合计270平方米。原告之子陈卫、陈勇、陈胜户籍均不在陈庄村，非陈庄集体经济组织成员，不符合安置方案规定的基本安置人口、虚拟计算人员、增加计算人员、其他人员等任何一种情形。江南镇人民政府通过公示6号依法核定公示原告户的可安置人员及面积，符合实际。请求驳回原告的起诉。 被告桐庐县人民政府向本院提供了作出被诉行政行为的证据： 1、县工作组2018年12月22日《公示（第6号）》，拟证明原告户被县工作组核定安置人口及可安置面积的事实； 2、浙土字C[2010]-0078《浙江省城乡建设用地增减挂钩置换审批意见书》、桐庐县人民政府2010年第087号《征收土地补偿、安置方案公告》、桐庐县拆迁工作领导小组办公室2011年7月30日《关于江南镇窄溪村陈庄等区块集体所有土地房屋二期拆迁安置实施方案核查情况的复函》、《江南镇窄溪村陈庄等区块集体所有土地房屋二期拆迁补偿安置实施方案》、桐土资拆许字（2011）第001号《房屋拆迁许可证存根》、中共桐庐县委办公室县委办[2010]54号《关于明确桐庐县拆迁工作领导小组办公室职能配置人员配备的通知》，拟证明案涉土地经批准征收、征地补偿方案被批准、拆迁补偿安置实施方案的具体内容及拆迁补偿的主体为江南镇新农村建设公司的事实； 3、陈如芳户的户籍资料、陈如芳、陈顺标的结婚证、陈顺标的房改情况证明、陈卫、陈勇、陈胜的身份证、陈庄村经济合作社土地征收补偿费的记账凭证、陈庄村大礼堂赔偿金发放清单、江南镇窄溪村股份制改革公告（1号）、江南镇窄溪村股份制改革公告（2号）、江南镇窄溪村股份制改革公告（3号）、江南镇窄溪村股份制改革公告（第5号）及其附件《江南镇窄溪村股民登记表》、桐集建（90）字第10H143号《集体土地建设用地使用证》、桐集建（90）字第10H144号《集体土地建设用地使用证》、土地使用者为陈如芳的土地登记资料、土地使用者为陈顺标的土地登记资料、陈如芳与江南镇新农村建设公司签订的《集体所有土地房屋拆迁补偿安置协议书》、县工作组2018年12月10日《公示（第1号）》、中共桐庐县纪律检查委员会、桐庐县监察委员会、桐庐县公安局、桐庐县江南镇人民政府2018年7月14日《通告（第2号）》、县工作组2018年12月10日《公示（第2号）》、县工作组2018年12月21日《公示（第5号）》，拟证明原告户户内成员陈卫、陈勇、陈胜非陈庄村享受集体经济组织全额待遇的成员，非集体经济组织成员；原告户内成员享受集体土地建房的情况；原告基于其签订的集体所有土地房屋拆迁补偿安置协议取得安置房的情况；对原告签订的集体所有土地房屋拆迁补偿安置协议进行调整的情况； 4、桐庐县人民法院（2019）浙0122行初10号案《庭审笔录》，拟证明桐庐县江南镇人民政府是实施案涉集体所有土地房屋拆迁补偿安置协议调整行为的主体。 被告向本院提交的作出被诉行政行为的依据为：《杭州市征用集体所有土地房屋拆迁管理条例》；《桐庐县城征用集体所有土地房屋拆迁管理试行办法》。 经庭审质证，对被告提供的证据，原告认为，证据1、2，不具备合法性，不能证明被告欲证明的内容；证据3、4，不能证明被告欲证明的内容。 对原告提供的证据，被告认为，证据2，不具备合法性，不能证明原告欲证明的内容；证据3、4，不能证明被告是实施相关行为的主体；证据5、6，不能证明原告欲证明的内容；证据7，不具备合法性，不能证明原告欲证明的内容；证据9，与本案不具有关联性。 本院对本案证据认证如下：原告证据3、4，不能证明相关行为没有法律依据，但可以证明县工作组将原告的三个儿子确定为非安置对象并调整原告签订的拆迁补偿安置协议中房屋安置部分内容的事实，予以采信；原告证据6，不能证明原告欲证明的内容，不予采信；原告证据8，不能证明原告欲证明的内容，不予采信；原告证据9，与本案不具有关联性，不予采信。被告证据4，不能证明被告欲证明的内容，不予采信。本案其余证据，具备关联性、合法性、真实性，可以证明待证事实，予以采信。 经审理查明，因江南镇窄溪村陈庄区块“城中村”改造二期项目建设需要，浙江省人民政府于2010年12月17日批准同意征收项目范围内的集体土地。此后，桐庐县江南镇人民政府制定《江南镇窄溪村陈庄等区块集体所有土地房屋二期拆迁补偿安置实施方案》，并经桐庐县拆迁工作领导小组办公室审核通过。实施方案中“安置人口”部分有如下规定“在拆迁区块范围内有合法住房（以户为单位，有独立合法住房），未享受其它拆迁区块安置政策的下列人员计为安置人口，分为以下四类：1、基本安置人员。村实际在册并享受村全额待遇的人员，确定为基本安置人员，但下列情况除外：（1）外嫁人员的配偶及子女；（2）已出嫁、入赘到村外入户，户口迁回人员（包括随迁人员）；（3）机关事业单位正式在编人员。2、虚拟计算人口。（1）已领取有效独生子女证的未婚基本安置人员，可虚拟计算一人，凭证确定；（2）基本安置人员符合娶入（入赘）习俗登记结婚，且双方均无生育史的夫妻，可虚拟计算一人。3、增加计算人员。在拆迁区块范围内有独立合法住房的基本安置人员未享受房改政策的非农户口配偶（外嫁、入赘到拆迁区块以外人员的配偶除外）。4、法律法规规定安置的其他人员。”实施方案中“调产安置”部分有如下规定“被确定为安置人口的，每人安置60平方米的公寓房……被拆迁合法住房面积超过基本安置面积部分，允许拆迁户按综合成本价在安置点置换购买，但最多不得超过基本安置人员人均30平方米。” 2011年8月30日，原告因江南镇窄溪村陈庄区块“城中村”改造二期项目的集体土地上房屋拆迁事宜与桐庐县江南镇人民政府设立的江南镇新农村镇村建设有限公司签订集体所有土地房屋拆迁补偿安置协议一份，约定甲方（江南镇新农村镇村建设有限公司）应支付乙方（陈如芳户）款项合计424972元，乙方购房指标为：按优惠价购房指标为360平方米；按成本价购房指标为120平方米；奖励面积180平方米；另可购两个车位及1个储藏室等内容。根据上述协议，原告之子陈卫、陈勇、陈胜分别选取陈庄新苑2幢901室、5幢301室、2幢1001室的安置房。 因认为上述拆迁安置过程中存在公正性、补偿标准公平性等问题，2017年11月，桐庐县委、桐庐县人民政府成立桐庐县江南镇陈庄棚里自然村拆迁安置风险防范和化解处置工作组，就案涉拆迁工作中出现的问题展开调查。经审核相关集体所有土地房屋拆迁补偿安置协议、确认相关安置房选房、分配情况，2018年12月10日，桐庐县江南镇陈庄棚里自然村拆迁安置风险防范和化解处置工作组发布《公示（第2号）》，公示附陈庄区块核查结果（第一批）清单，清单第6、7、8项反应的核查结果为：陈卫、陈勇、陈胜系非安置对象。2018年12月22日，县工作组发布《公示（第6号）》，公示附陈庄区块核查结果（第三批）清单，清单第188项载明：陈如芳户，家庭成员陈顺标，可安置面积270平方米。 另查明，案涉集体所有土地房屋拆迁补偿安置协议签订时，陈如芳的户籍在案涉被拆迁房屋内，且系陈庄村实际在册并享受村全额待遇的人员；陈顺标系陈如芳配偶，非陈庄村村民，未享受房改政策；陈如芳的三个儿子陈卫、陈勇、陈胜的户籍不在陈庄村，不是村在册并享受村全额待遇的人员。 本院认为，本案被诉的行政行为是桐庐县江南镇陈庄棚里自然村拆迁安置风险防范和化解处置工作组在陈如芳已经就其所在户签订集体所有土地房屋拆迁补偿安置协议、该户取得产权调换的安置权利的情况下，认定陈卫、陈勇、陈胜为非安置对象，并单方取消陈卫、陈勇、陈胜安置权利，进而核定陈如芳户可安置面积的行为。上述工作组系桐庐县人民政府成立的临时机构，因此，该工作组实施的单方变更协议行为的后果，应由桐庐县人民政府承担。桐庐县人民政府系本案的适格被告。 对于协议的变更，根据行政法的一般原理，如果协议签订时的事实根据或法律依据发生重大变化或者协议违法对公共利益造成严重损害的，行政机关可以解除或变更该协议。1998年8月1日起施行，2015年5月1日被废止的《杭州市征用集体所有土地房屋拆迁管理条例》第五条规定“本条例所称……被拆迁人是指被拆迁房屋及其附属物的合法所有权人。”该条例第二十一条规定“安置人口按照被拆迁人家庭常住户口人数确定。……被拆迁人家庭成员在本市市区虽无常住户口，但属下列情形之一的人员，可计入安置人口：（一）结婚三年以上的配偶；（二）原户口在拆迁地现在部队服现役的军人（不含已在外结婚定居人员）；（三）原户口在拆迁地的大中专院校的在校学生；（四）在户口所在地无人赡养，并在拆迁范围内实际居住二年以上的被拆迁人双方父母；（五）原户口在拆迁地现在监狱服刑、劳动教养的人员；（六）法律、法规规定的其他人员。”由于本案原告三个儿子陈卫、陈勇、陈胜的户籍在案涉集体所有土地房屋拆迁补偿安置协议签订时不在陈庄村，并且也不享受陈庄村全额待遇，故其既不符合上述地方性法规关于安置人口的规定，也不符合《江南镇窄溪村陈庄等区块集体所有土地房屋二期拆迁补偿安置实施方案》确定的安置人口的条件。原告在此情况下代表其户签订集体所有土地房屋拆迁补偿安置协议，将陈卫、陈勇、陈胜作为户内安置人口并取得相应的安置权利，可以认为对公共利益造成了严重损害。被告据此将陈卫、陈勇、陈胜确定为非安置对象，并在此基础上根据原告系基本安置人员、其被拆迁合法住房面积超过基本安置面积、陈顺标虽非陈庄村村民，但系基本安置人员配偶，且未享受房改政策以及当地普遍认可的留根政策，对案涉协议约定的安置面积进行变更，并无不当。 综合上述意见，原告的诉讼理由不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告陈如芳的诉讼请求。 案件受理费人民币50元，由原告陈如芳负担。 如不服本判决，可在收到本判决书之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉至浙江省高级人民法院。 审 判 长 李 洵 人民陪审员 李 慧 人民陪审员 谌慧敏 二〇二一年一月二十一日 书 记 员 叶 嘉 附：《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。