河南省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2021）豫行终189号 上诉人（一审原告）季毅伟，女，1981年7月5日出生，汉族，住三门峡市湖滨区。 委托代理人刘建庄，河南建庄律师事务所律师。 委托代理人吕旭华，河南建庄律师事务所实习律师。 被上诉人（一审被告）三门峡市湖滨区人民政府。住所地：三门峡市河堤北路。 法定代表人周建文，区长。 一审第三人张万学，男，1972年9月23日出生，汉族，住三门峡市湖滨区。 上诉人季毅伟因行政侵权一案，不服三门峡市中级人民法院（2020）豫12行初111号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 季毅伟一审诉称，2010年9、10月份，张万学、朱孝润等人准备成立湖滨区小额贷款有限公司，先后由张万学、陈安忍等六人出资。为了发展，张万学以筹建的湖滨区小额贷款有限公司筹集的资金投资“灵宝城市之星”项目。后湖滨区小额贷款有限公司增资扩股，季毅伟在陈安忍推介鼓动下，于2011年6月29日向张万学转款50万元，作为出资人投给欲成立的湖滨区小额 贷款有限公司。出资两个月左右，季毅伟听说湖滨区小额贷款有限公司还没有被批下来，就向张万学提出全额退款要求，经多次催要，于次年的6月，张万学返还季毅伟出资款10万元。后张万学以公司投资的灵宝“城市之星”项目未收回款项暂时无钱为由，一直未能实际返还其余的40万元资金。2011年7月12日，张万学、陈安忍等私自从湖滨区小额贷款有限公司资金中拿出100万元，注册成立三门峡市诚信投资有限公司，张万学任董事长，陈安忍任法定代表人。2012年7月20日，张万学等人私自注册成立了“河南沃百利实业有限公司”，季毅伟未在上述公司担任职务，不是这些公司股东，未参加过包括欲成立的湖滨区小额贷款有限公司在内公司的内外管理和经营事务，未分得过出资收益，甚至连欲成立湖滨区小额贷款有限公司之后发生的一切变化均丝毫不知。2013年10月，张万学等人以涉嫌非法吸收公众存款犯罪被刑事立案。2015年12月，三门峡市湖滨区人民法院作出（2014）湖刑初字第404号、第00020号、第00127号刑事判决，对张万学等人判决构成非法吸收公众存款罪，判处有期徒刑并处罚金，并确认本案不存在公司犯罪。季毅伟及其他出资人于2014年7月12日、2015年12月16日等多次向三门峡市“处非办”提出信访请求，要求保护其出资款项，2017年11月27日，被其告知已转交三门峡市湖滨区人民政府（以下简称湖滨区政府）设立的三门峡市湖滨区打击和处置非法集资工作领导小组办公室处理，该部门于2018年6月8日向季毅伟进行答复“不能参与 集资群众的清退、兑付；建议信访人与张万学之间的债务关系走法律途径解决”。季毅伟认为其仅仅是筹建的湖滨区小额贷款有限公司的出资人之一，投资的公司最终未设立，张万学等人当时就应该将其投资全额退还。季毅伟40万元的出资属其合法财产，应受法律保护。这笔投资被张万学等人投向了“灵宝城市之星”项目，在投向上已经同其他群众的集资款项混同，政府在拍卖此项目房产时，应该将季毅伟的这笔40万元投资剥离出来归还季毅伟。然而，湖滨区政府却在拍卖“灵宝城市之星”的房产时，连同季毅伟的投资一并拍卖没收，在履行兑付集资参与人的款项时，未将季毅伟的出资从中剥离归还，事实上侵害了季毅伟的合法财产权利。湖滨区政府及张万学应依法返还季毅伟的出资款项。季毅伟遂提起诉讼，一审请求：依法判决湖滨区政府停止2019年11月25日公告向张万学非法集资案件集资参与人兑付集资款的侵权行为，并与张万学共同承担返还季毅伟出资款的义务。 三门峡市中级人民法院一审认为，季毅伟以湖滨区政府于2019年11月25日公告向张万学非法集资案件集资参与人兑付集资款的行为构成侵权为由，提起本案诉讼，其诉讼请求实质上为两个：一是判决湖滨区政府停止2019年11月25日公告向张万学非法集资案件集资参与人兑付集资款的侵权行为，二是判决湖滨区政府与张万学共同承担返还季毅伟出资款的义务。根据季毅伟第一项诉讼请求判决湖滨区政府停止向张万学非法集资案件集资参与人兑付集资款的侵权行为，并不能必然引起季毅伟第 二项诉讼请求判决湖滨区政府与张万学共同承担返还季毅伟出资款的义务，该两项诉讼请求实质上为两个不同的行为，即一是要求湖滨区政府停止兑付集资款的侵权行为，二是要求湖滨区政府与张万学共同承担返还季毅伟出资款的义务。季毅伟在一个行政诉讼案件中，针对两个不同法律性质的行为提起诉讼，且该两个行为的法律基础并不相同，违反了“一行为一诉”的行政诉讼立案受理原则。同时，需要指出的是，季毅伟第二项诉讼请求判决湖滨区政府与张万学共同承担返还季毅伟出资款的义务，在季毅伟未提交张万学应当向季毅伟承担返还出资款义务法律依据的情况下，径行要求判决湖滨区政府与张万学共同承担返还季毅伟出资款的义务，实质上是通过行政诉讼审查张万学是否应向季毅伟承担返还出资款义务，违反了人民法院审理行政案件对行政行为是否合法进行审查的基本原则。本案中，湖滨区政府于2019年11月25日公告向张万学非法集资案件集资参与人兑付集资款，符合《河南省处置非法集资工作操作流程》（豫处非领［2012］7号）规定，季毅伟自认其不是张万学非法集资案件集资参与人，未提交其与湖滨区政府向张万学非法集资案件集资参与人兑付集资款行为具有利害关系的证据，季毅伟要求判决湖滨区政府停止2019年11月25日公告向张万学非法集资案件集资参与人兑付集资款的侵权行为并与张万学共同承担返还季毅伟出资款的义务，没有事实根据和法律依据，其提起本案诉讼不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的起诉条件。综上，依 照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项之规定，裁定：驳回季毅伟的起诉。案件受理费50元，待该裁定生效后予以退还。 季毅伟不服一审裁定，向本院提起上诉称：一、一审法院认定事实不清，适用法律错误，举证责任分配失当，上诉人与被上诉人向张万学等人非法集资案件集资参与人兑付集资款的行为具有利害关系。湖滨区“处非办”在取得张万学等人非法吸收公共存款犯罪涉案资产（资产包含包括灵宝城市之星和天地和集团项目）的处置权后，且资产包含包括灵宝城市之星和天地和集团项目，作为资产处置人应当对所有财产进行识别，并对上诉人的出资款具体用途出示证明，而不是简单的认定全部是非法集资案件集资参与人的集资款，上诉人同样也是该案件的受害人，其合法财产应当得到保护。被上诉人的每一次清退行为，对上诉人的财产都是一种侵害，与上诉人具有明显利害关系。被上诉人负责处置涉案资产，应当对处置涉案资产行为的合法性和合理性提供证据证明，对于被上诉人掌握和持有的会计资料，上诉人根本无法提供。二、上诉人的出资款与张万学等人非法吸收公众存款犯罪的涉案资产高度混同，被上诉人没有证据证明对该款项进行识别区分。被上诉人未出示任何证据证明对涉案财产进行识别并区分，而是将全部涉案资产作为非法集资案件的集资款来清退，致使上诉人的合法财产不能得到保护。上诉人多次信访，要求政府部门保护其合法财产，但均遭到拒绝。三、上诉人出资筹建的湖滨区 小额贷款有限公司自始未成立，其出资款投向了灵宝城市之星和天地和集团项目的运营中，但最终因湖滨区小额贷款有限公司审批不通过，自始未成立，且上诉人在其他涉案的公司未登记为股东，所以被上诉人将上诉人的身份认定为股东是对法律的认识错误，上诉人仅是公司出资人，并非股东，没有参与任何分红。但不可改变的是上诉人出资款投向了灵宝城市之星和天地和集团运营中的事实。综上，原判决事实认定不清，适用法律错误，请求撤销一审裁定，支持上诉人一审诉讼请求。 被上诉人湖滨区政府未提交书面答辩意见。 一审第三人张万学未提交书面答辩意见。 本院认为，地方政府处理的非法集资案件，具有高度的政策性，除非存在特殊的可保护权益及救济必要，一般不属于行政诉讼受案范围。季毅伟关于“停止兑付集资款”的诉讼请求，属于预防诉讼，不是行政诉讼法所规定的诉讼类型，应归属于诉讼请求不明确，不符合起诉条件，可驳回起诉，季毅伟关于“退还款项”的履行职责之诉，因其请求退还的是出资款，而出资款是否应当退还，首先需要出资人之间根据约定、出资比例、盈利亏损情况等依法解决，这明显不属于地方政府职责权限范围，依照《最高人民法院关于适用的解释》第九十三条第二款的规定，也应驳回起诉。一审裁定适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持一审裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长  王 松 审 判 员  马传贤 审 判 员  蒋跃峰 二〇二一年一月十三日 法官助理  袁 楠 书 记 员  玄晟颐