陕 西 省 高 级 人 民 法 院 行 政 裁 定 书 （2020）陕行终782号 上诉人（原审原告）：杨培军，男，汉族。委托代理人：王麒舒，北京京平律师事务所律师。委托代理人：杨涛，男，汉族。上诉人（原审原告）：程来运，男，汉族。上诉人（原审原告）：赵雪峰，男，汉族。被上诉人（原审被告）：黄陵县人民政府。住所地：陕西省黄陵县。法定代表人：高勇，该县县长。委托代理人：张永强，黄陵县店头镇书记。委托代理人：张涵，陕西桥山律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：延安市人民政府。住所地：陕西省延安市新区为民服务中心。法定代表人：薛占海，该市市长。委托代理人：常荣，延安市司法局行政复议应诉科科长。委托代理人：白梓儒，北京市炜衡(延安)律师事务所律师。上诉人程来运、杨培军、赵雪峰诉黄陵县人民政府（以下简称黄陵县政府）、延安市人民政府（以下简称延安市政府）确认征收行为违法及不服行政复议决定一案，不服延安市中级人民法院（2020）陕06行初79号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原审法院查明：陕西黄陵煤化工有限责任公司位于黄陵县店头镇XX村，程来运、杨培军、赵雪峰均系该村民。陕西黄陵煤化工有限责任公司成立于2009年，该企业采用5.5米侧装煤固焦炉生产工艺，配套建设化工产品、甲醇、合成氨及热电技术。焦化、甲醇项目是2008年陕西省XX委以（陕发改工〔2008〕1306号）、延安市XX委以（延发改工〔2008〕923号）文件批复立项。陕西省环保厅分别于2008年、2009年以（陕环批复〔2008〕687号）、（陕环批复〔2009〕788号）文件，批复了项目环评报告书。2011年年底，首座焦炉联动试车；2013年11月20日经陕西省环保厅〔2013〕1030号《关于陕西黄陵煤化工有限责任公司（曹家峪）焦化甲醇工程建设变更有关问题的函》文件批复了焦化甲醇变更。2013年甲醇项目建成试生产；2014年，陕西省XX中心作出陕环评函〔2014〕143号《关于陕西黄陵煤化工有限责任公司甲醇驰放气综合利用制合成氨项目环境影响报告书技术评估报告的函》，合成氨项目化工投料试车。2016年12月30日，陕西省环保厅对该年生产200万吨焦化及配套年生产25万吨甲醇项目环保设施进行了竣工验收，并于2017年7月18日批复。2016年5月31日，黄陵县人民政府召开了专题会议，就陕西黄陵煤化工有限责任公司周边群众搬迁工作有关问题进行了专题研究。会议要求，黄陵煤化工有限责任公司周边群众搬迁征收范围要依据2013年11月20日省环保厅环评批复要求中规定的安全防护距离100米、卫生防护距离810米范围内的居民建筑物、构筑物、集体公用设施等地上附着物。具体搬迁征收范围以黄陵煤化工公司、店头镇政府、县环保局以及涉及村组共同委托的第三方中介测绘勘界机构实际测绘勘界成果报告为准。会议要求，搬迁征收工作要严格按照地企双方共同成立的黄陵煤化工有限责任公司周边群众搬迁工作领导小组的职责要求，由县政府、黄陵矿业公司统一领导负责搬迁工作的决策部署、方案审定、责任落实，店头镇政府、黄陵煤化工公司按照领导小组的安排部署具体负责组织实施。会议决定，搬迁工作按照“整体规划、分步实施，先近后远、先易后难”的原则进行，具体为：2016年6月份启动XX村安全距离内的群众搬迁；2016年8月份启动剩余的XX村、陈家沟组、曹家峪300米内卫生防护距离内的群众搬迁；2016年10月份启动秋林子组、曹家峪村卫生防护距离内剩余群众的搬迁。搬迁工作总体在2016年12月底前完成。店头镇、黄陵煤化工公司要根据分期分批实施搬迁的要求。在分批实施搬迁时签订具体的搬迁协议。会议提出，搬迁范围内的居民建筑物、构筑物、集体公用设施等地上附着物征收补偿价格的XX店XX镇、陕西黄陵煤化工公司、搬迁村组三方参照《陕西省国有土地上房屋征收房地产价格评估机构选定办法》（陕建发〔2012〕23号）共同委托具有相应资质的评估机构进行。店头镇、陕西黄陵煤化工公司务必于6月10日前完成首批XX村安全距离内的群众资产评估工作。关于安置选址有关问题，会议决定，搬迁群众的安置原则上全部采取货币化妥置方式进行。具体由店头镇政府负责安置工作并提供如下房源由被搬迁群众自愿选择：一是店头现已基本建成的寺湾新村、一品华城、雅荷家园、XX组XX房源；XX店XX镇张湾新区XX房；三是店头镇七丰市场安置区；四是根据搬迁村组多数群众意见，确需重新修建的，由店头镇政府负责在张湾新区选址修建。关于搬迁征收资金保障有关问题，会议决定，搬迁征收资金全部由黄陵煤化工公司负责筹集。具体支付步骤和时限为：一是完成分批搬迁群众资产评估并出具评估报告后，由黄陵煤化工有限责任公司负责5个工作日内支付店头镇人民政府该批群众搬迁资金的50%，并一次性支付该部分群众过度安置费。由店头镇政府负责支付给被搬迁群众；XX店XX镇与被搬迁群众签订搬迁协议后，由陕西黄陵煤化工有限责任公司负责10个工作日内向店头镇人民政府支付该批群众搬迁的剩余资金。该批群众完成搬迁并向陕西黄陵煤化工有限责任公司移交资产后，由店头镇人民政府负责向搬迁群众支付剩余搬迁资金；三是搬迁工作经费按照有关规定落实。会议要求，店头镇要建立搬迁征收资金专项账户，保障搬迁资金专款专用，不得挪用。关于责任分工有关问题，会议决定，店头镇人民政府负责涉及村组群众搬迁安置协议与实施方案的起草工作；参与组织搬迁群众的资产评估工作；负责依法组织实施涉及村组群众的搬迁征收安置工作；负责实施安置点建设工作；组织实施已征收房屋的搬迁和资产移交工作。黄陵煤化工有限责任公司负责全面参与房屋征收补偿和搬迁工作；负责按期足额筹集和支付征收补偿、搬迁奖励、工作经费等资金；负责按期支付安置房建设用地征收资金；负责缴纳房屋征收补偿安置工作中征收方应缴纳的各项税费；负责按期支付搬迁群众的过渡安置费。县环保局负责牵头组织搬迁范围的测绘勘界、搬迁工作的督促落实及相关协调工作。黄陵县工业园区管理委员会负责全程协调参与涉及村组房屋征收补偿和搬迁安置工作。搬迁征收涉及的XX组XX村组搬迁群众的房屋征收补偿、安置工作；负责群众思想教育、宣传引导，配合相关单位做好组织实施工作。黄陵县政府、黄陵矿业集团公司负责搬迁征收工作的组织领导、决策部署、方案审定、责任分解、资金保障、督促落实工作。确保搬迁工作按时限全面完成。2016年6月1日，黄陵县店头镇人民政府作出《店头镇焦化园区集贤区安全卫生防护距离搬迁安置实施方案》，实施方案对征收范围、征收时间、征收原则、征收主体、出资主体、出资办法、征收安置补偿方式、安置选址、征收补偿方式及标准、搬迁补偿、安置补偿、奖励办法、资金支付方式、各方责任、相关政策、争议的解决做出了进一步明确的规定。随后，店头镇人民政府又与陕西黄陵煤化工有限责任公司分别签订了《陕西黄陵煤化工有限责任公司安全、卫生防护区XX村群众搬迁安置协议(安全防护距离100米范围内)》和《陕西黄陵煤化工有限责任公司安全、卫生防护区XX村群众搬迁安置协议(卫生防护距离810米范围内)》。2016年12月2日，黄陵县店头镇人民政府又作出了《黄陵县店头镇焦化园区集贤片区(红矿对面、焦化北门)房屋安全卫生防护距离搬迁安置实施方案》。2016年9月2日，为了加快解决陕西黄陵煤化工园区卫生、安全防护存在隐患，黄陵县政府、黄陵县店头镇人民政府、黄陵矿业集团有限责任公司、黄陵煤化工有限责任公司签订了《陕西黄陵煤化工有限责任公司周边群众搬迁安置协议》，对搬迁范围、搬迁时限、双方责任、搬迁原则、搬迁补偿方式及标准、工作程序资金拨付等事项进行了详细约定。另查明，黄陵煤化工公司安全和卫生防护距离范围内村民搬迁工作共涉及XX村XX组（XX村、XX村XX组、XX村XX组、曹家峪村）597户2307人，其中安全和卫生防护距离范围内需搬迁432户1782人约11万㎡。2017年11月经延安市政府向省XX小组报告，将陕西黄陵煤化工公司卫生防护距离范围内村民搬迁时限延期至2018年6月底。2016年6月启动搬迁工作后，XX村是第一批搬迁的村组，评估公司对安全和卫生防护距离内及边缘房屋进行了丈量评估，XX村XX户不同意搬迁外，其他群众的搬迁工作已全部完成。根据评估公司测量结果：程来运（韩皎琴）整体房屋在810米卫生防护距离内，赵雪峰房屋在810米卫生防护距离边缘线上，杨培军房屋整体在810米卫生防护距离外边缘处。后店头镇政府未能与杨培军等三户就其房屋搬迁补偿事宜达成一致，未签订搬迁补偿协议，也未对其房屋进行搬迁拆除。杨培军等三户对此不服，向延安市政府提起行政复议。延安市政府复议后认为，黄陵县政府委托店头镇政府实施了协调陕西黄陵煤化工有限责任公司对周边安全和卫生防护距离范围内群众的房屋搬迁补偿工作，并没有实施房屋征收行为，故不存在房屋征收行为违法的问题，驳回了杨培军等三户的行政复议申请。杨培军等三户仍不服，故成诉。原审法院认为，本案争议的焦点为黄陵县政府是否实施了征收行为。本案中，现已查明涉诉的项目是经有权机关依法批准建设的，该项目属于化工类项目，黄陵县政府因为该项目存在对周边安全、环境的影响，从保护辖区内人民群众身体健康的公益角度考虑，实施了一系列宣传、协商安全区范围内的群众搬迁问题的行为，杨培军等三户认为黄陵县政府的行为属于征收行为，并认为该行为违法，但根据现有证据材料及各方当事人的陈述，可以证明不存在黄陵县政府自身征收或需要征收杨培军等三户房屋的事实，且环评批复中关于卫生防护距离主要是针对生产企业作出的，并不发生对黄陵县政府设立房屋征收和补偿职责的法律效果。延安市政府作出的行政复议决定认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法，予以支持。故杨培军等三户要求确认黄陵县政府征收行为违法及要求撤销复议决定的诉讼请求不能成立，不予支持。杨培军等三户还诉请“责令其采取措施，收拾残局，对杨培军等三户作出妥善安排”，该项请求实际上是要求黄陵县政府履行征收补偿法定职责，但该诉讼请求与本案争议的要求确认行政行为违法及不服复议决定并非同一行政行为，不符合行政诉讼“一行为一诉”的原则，且杨培军等三户是否提出了申请、行政机关是否拒绝履行，杨培军等三户并未提供证据证明，故杨培军等三户可在向黄陵县政府申请履行职责，黄陵县政府在法定期限内不履行或者履行不当的情况下再依法主张权利，本案中不予评判。综上，杨培军等三户诉讼请求明显不能成立，不予支持。遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告程来运、杨培军、赵雪峰的诉讼请求。案件受理费50元，由原告程来运、杨培军、赵雪峰负担。上诉人杨培军、程来运、赵雪峰上诉称，（一）上诉人的房屋均在卫生防护区范围内，一审判决认定事实错误。（二）黄陵县政府曾经作出过《关于店头镇XX村房屋征收的公告》《店头镇焦化园区集贤片区安全卫生防护距离搬迁安置实施方案》，且该补偿安置方案上明确载明黄陵县政府委托店头镇人民政府对XX村房屋实施征收。黄陵县政府实施的行为应当属于征收行为。（三）黄陵县政府对上诉人妥善安置属于本案的审理范围。（四）延安市政府作出行政复议决定实体程序均存在违法之处，应当依法被撤销。请求撤销延安市中级人民法院（2020）陕06行初79号行政判决，依法改判或者发回重审；诉讼费用由被上诉人承担。黄陵县政府答辩称，其没有对黄陵县店头镇XX村房屋进行征收，不存在违法行为。黄陵县政府为了保护群众利益，只是对搬迁的群众进行了相应的补偿和安置。请求驳回上诉，维持原判。延安市政府答辩称，一审法院认定事实清楚，适用法律正确。其已经依法履行了行政复议职责，复议程序合法。本院经审理查明，延安市政府作出的延政复决字[2018]42号《行政复议决定书》认为：黄陵县政府委托黄陵县店头镇政府实施了协调陕西黄陵煤化工有限责任公司对周边安全和卫生防护距离范围内群众的房屋搬迁补偿工作，并没有实施房屋征收行为，故不存在房屋征收行为违法的问题，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八第二项的规定，驳回了杨培军等人的行政复议申请。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款规定：“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告”，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十三条规定：“行政诉讼法第二十六条第二款规定的‘复议机关决定维持原行政行为’，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。”本案中，杨培军等人一审的诉讼请求为确认黄陵县政府征收行为违法并对其作出妥善安排；撤销延安市政府延政复决字[2018]42号《行政复议决定书》。根据查明的事实，延安市政府认为杨培军等人的行政复议申请不符合受理条件，依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八第二项的规定，驳回了杨培军等人的行政复议申请。延安市政府驳回杨培军等人的行政复议申请，不属于《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十三条规定的“复议机关决定维持原行政行为”的情形，属于该条规定的但书情形。原审法院既未查明延安市政府驳回杨培军等人申请行政复议的缘由，也未向当事人释明选择诉讼原行为或者诉讼复议决定，将黄陵县政府和延安市政府列为共同被告属事实不清，适用法律错误。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第（三）项的规定，裁定如下：一、撤销延安市中级人民法院（2020）陕06行初79号行政判决；二、发回延安市中级人民法院重审。    审  判  长    马小莉审  判  员    杨宗信审  判  员    涂道勇   二〇二一年一月十一日 书  记  员    李嘉钰1