浙江省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）浙行终1819号上诉人（原审原告）周爱琴，女，1963年5月12日出生，汉族，户籍地浙江省杭州市富阳区，现住杭州市富阳区。上诉人（原审原告）李志城，男，1982年1月12日出生，壮族，现住浙江省杭州市富阳区。共同委托代理人晏红霞，北京京平律师事务所律师。被上诉人（原审被告）杭州市富阳区人民政府，住所地浙江省杭州市富阳区桂花路25号。法定代表人王牮，代区长。委托代理人柴羽铭。委托代理人裘蓉芳，浙江五勤律师事务所律师。周爱琴、李志城诉杭州市富阳区人民政府不履行行政补偿职责一案，杭州市中级人民法院于2020年9月7日作出（2020）浙01行初65号行政判决。周爱琴、李志城不服，向本院提出上诉。本院于2020年10月15日立案受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。原审法院经审理查明：施潮荣、周爱琴原系夫妻关系，二人育有一子施泽安。2007年8月23日，施潮荣、周爱琴登记离婚并签订离婚协议，离婚协议中约定“位于受降镇施家园村20号的房子归男方所有，受降镇施家园村20号旁边未建成新屋归女方和儿子所有”。2008年9月10日，原富阳市银湖新区开发建设指挥部印发富银指发〔2008〕2号《关于印发〈农村多高层公寓建设的实施意见〉的通知》，对东坞山村施家园片等实施整体搬迁。银湖街道东坞山村施家园20号（原受降镇施家园村20号）房屋位于搬迁范围内。2010年8月25日，在平等、自愿、协商一致的基础上，富阳城投银湖分公司与施潮荣、周爱琴签订《富阳市银湖新区（村居改造）（东坞山）村房屋搬迁安置补偿协议》，协议约定了住宅房屋、停产、停业和其他补偿事项、过渡费及搬家费等费用、奖励措施和安置政策人口3人。2018年，上述房屋搬迁安置补偿协议中约定的补偿、费用、奖励款项已全部领取，人口已作安置，协议已履行完毕。李志城的户籍地在广西扶绥县东罗镇。2013年1月10日，周爱琴与李志城登记结婚。2019年12月9日，周爱琴、李志城向富阳区人民政府提交《申请书》，请求：1.按照富银指发〔2008〕2号《关于印发〈农村多高层公寓建设的实施意见〉的通知》向周爱琴与李志城补安置80平方米房屋；2.按照杭州市富阳区银湖街道办事处银湖办〔2015〕129号文件再向周爱琴与李志城安置80平方米房屋；3.向周爱琴与李志城支付自2013年1月10日至2018年1月7日关于李志城的过渡费31500元。富阳区人民政府调查后向周爱琴、李志城作出答复，认为富阳银湖新区（村居改造）（东坞山）开展房屋搬迁工作采取的是协议搬迁的方式，该区块搬迁主体为富阳城投银湖分公司，搬迁实施单位为杭州市富阳区人民政府银湖街道办事处，富阳区人民政府并非实施房屋搬迁补偿的主体，亦非实施房屋安置的主体，故不具有履行补偿安置义务的法定职责。周爱琴、李志城起诉要求：1.依法确认被告不履行补偿义务行为违法；2.依法判决被告按照富阳区银湖新区开发建设指挥部文件《关于印发〈农村多高层公寓建设的实施意见〉的通知》（富银指发〔2008〕2号）向原告补安置80平方米房屋；3.依法判决被告按照杭州市富阳区银湖街道办事处银湖办〔2015〕129号文件再向原告安置80平方米房屋；4.依法判决被告向原告支付自2013年1月10日至2018年1月7日关于原告李志城的过渡费31500元；5.本案的诉讼费由被告承担。另查明：周爱琴、李志城曾以富阳城投银湖分公司为被告，向杭州市富阳区人民法院提起民事诉讼，请求：1.确认周爱琴、李志城依据《关于农村多高层公寓建设的实施意见》享有高层安置面积160平方米；2.富阳城投银湖分公司依据《关于农村多高层公寓建设的实施意见》将未安置的80平方米安置给周爱琴、李志城。杭州市富阳区人民法院认为周爱琴、李志城提起的该诉讼不属于民事案件的受理范围，于2018年3月23日作出（2018）浙0111民初429号民事裁定，驳回起诉。原审法院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款罗列了人民法院行政诉讼的受案范围，其中第十一项为“认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的”。政府在城市建设过程中为实现公共利益和行政管理目标，由国有公司与房屋所有权人签订《房屋搬迁安置补偿协议》，这一协议名义上签订主体是国有公司，但此种搬迁补偿安置本质上属于政府征收类行政职能的委托。本案案涉地块的改造项目明显系由富阳区人民政府推动和主导，案中富阳城投银湖分公司与周爱琴签订的《房屋搬迁安置补偿协议》，属于富阳区人民政府为实现新农村改造行政管理目标，在其法定职责范围内，委托富阳城投银湖分公司签订的行政协议。庭审中，富阳区人民政府认可富银指发〔2008〕2号《关于印发〈农村多高层公寓建设的实施意见〉的通知》、银湖办〔2015〕129号《银湖街道村居改造村（受降片）多高层公寓回迁安置工作实施方案》可视作《房屋搬迁安置补偿协议》的附件。《农村多高层公寓建设的实施意见》第三条第㈢项第1目之⑵、⑶中确定了无在册常住户口及新增人口的安置资格界定规则。周爱琴、李志城以富银指发〔2008〕2号《关于印发〈农村多高层公寓建设的实施意见〉的通知》、银湖办〔2015〕129号《银湖街道村居改造村（受降片）多高层公寓回迁安置工作实施方案》为依据提起本案诉讼，故本案为《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项所列履行行政协议之诉。富阳区人民政府是本案的适格被告。《农村多高层公寓建设的实施意见》第三条第㈢项之⑵“安置人口的界定”中规定了签约时在多高层公寓实施范围内无在册常住户口而可以计入安置人口的4种情形，并规定“多高层公寓实施范围内无常住户口且常年居住在该村（片）层其他情况，需要计入安置人口的，需经村支两委会审核、村民代表会议讨论通过，并报指挥部审批同意后，方可列入。”该第三条第㈢项之⑶“时间界定”中规定“安置人口按签订协议时的人口计算。交房前发生人口自然变动（仅指出生、婚嫁）、人口增加的应及时进行调整；死亡、婚嫁而发生人口减少的不作调整。具体时间节点，由银湖新区开发建设指挥部确定。”通过以上规定可知，协议搬迁中对安置人口的界定严谨而审慎。无常住户口的人员在协议签订时如需计入安置人口，尚需经村支两委会审核、村民代表会议讨论通过、并报指挥部审批同意的程序后方可列入，则无常住户口的人员在协议签订后因与获得安置的人员结婚而要求计入安置人口，当然也应当经村支两委会审核、村民代表会议讨论通过、并报指挥部审批同意的程序后方可计入。李志城是在搬迁范围内无常住户口的人员，周爱琴、李志城未经前述程序而诉请判决富阳区人民政府直接给予共计160平方米的安置房屋和过渡费，理由不能成立。对其诉讼请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告周爱琴、李志城的诉讼请求。上诉人周爱琴、李志城上诉称：上诉人1系杭州市富阳区银湖街道施家园村村民，2008年9月10日富阳市银湖新区开发建设指挥部文件关于印发《关于农村多高层公寓建设的实施意见》的通知规定（富银指发〔2008〕2号），将上诉人所在村实施整体搬迁。上诉人1于2010年日与富阳市银湖新区开发建设指挥部签订《富阳市银湖新区8月25（村居改造）（东坞山）村房屋搬迁安置补偿协议》，之后上诉人1与上诉人2于2013年1月10日结婚，依据上述《实施意见》第三条⑵安置人口的界定“夫妻双方一方为居民，且常年居住在村（片）内、未享受过房改房政策（购买房改房、集资房、经济适用房及货币分房）的，可凭市房改办证明按照所在村在册常住人口计算”及⑶时间界定“安置人口按签订协议时人口计算，交房前发生人口自然变动（仅指出生、婚嫁）、人口增加的应及时进行调整”的规定，及安置房交房时间为2018年1月7日，可知上诉人可以享受婚后关于上诉人2的80平米的安置待遇；另依据杭州市富阳区银湖街道办事处银湖办〔2015〕129号文件第八条㈠“已婚尚未有子女的可以增加一个安置人口”的规定，可知上诉人可再享受80平安置房屋，且上诉人所在村村民均按照上述《实施意见》及《文件》的规定己获得了相应安置面积，但上诉人至今仍未获得对应的160平米安置房，及上诉人应得的自2013年1月10日至2018年1月7日婚后关于上诉人2的过渡费31500元，上诉人认为此严重侵害了上诉人的合法权益，故于2019年12月19日向被上诉人提出书面申请，被上诉人于2019年12月11日签收，但至今未进行补偿，为了维护上诉人的合法权利，向杭州市中级人民法院起诉，并于2020年9月9日收到一审法院作出的（2020）浙01行初65号行政判决书，上诉人认为一审判决存在事实不清、证据不足，理由如下：1.一审法院对判决书中第五页上诉人提供的证据四《浙江省社会保险历年参保证明》的关联性不予认定，存在事实不清。上诉人结婚于2013年1月10日，婚前婚后一直在富阳工作，在富阳生活，其户口不能迁移至富阳是因为征地拆迁中的户口冻结所致，并非上诉人不办理，此点从征地公告的时间和拆迁安置房的交房时间上可以看出，上诉人在此期间不能办理户口，之后能办理户口迁移后，上诉人便办理了户口迁移，此点在上诉人提供的户口本办理迁移时间可以看出。退一步讲即便上诉人2的户口不办理迁移并不影响上诉人依据拆迁文件中规定的因婚嫁获得拆迁安置。2.一审法院对上诉人2的《准予迁入证明》关联性不予认定，存在事实不清。准予迁入证明恰能说明如上诉人结婚时不是因拆迁户口冻结不能办理户口迁移的话，上诉人的户口早就迁移至富阳了，对此村委会也是知晓和确认的。3.一审法院对上诉人提交的证据三真实性不予认定，缺乏事实依据，上诉人提供的《证明》虽然原件找不到，但是其内容是真实且盖有村委会章的，村委会印章是真实的，关于章的真实与否可以通过印章鉴定确认，且证明内容的真实性，已有上诉人提交的离婚协议，拆屋协议及依据《户口登记条例》的规定可以佐证上诉人1属于应合法安置的被拆迁入并非挂靠户。4.一审法院依据《农村多高层公寓建设的实施意见》第三条第三款之⑵中“安置人口的界定”中规定的“无在册人口安置需要村两委审核、村民会议讨论通过并经指挥部审批通过后方可列入”显然存在事实不清。一审法院的认定存在对象错误，从该文件规定的内容可以看出安置人口界定的是被征收房屋被拆迁人的资格界定，而并非依据政策结婚而获得安置的人员的界定，且案涉项目的其他村民已经按照该文件的规定因结婚而获得的安置资格取得相应安置面积，此有上诉人提供的录音和上诉人对此已经向申请法院调取其他家同样情况已经获得安置面积的村民安置情况可以证明，而一审法院没有事实和证据的情况下想当然的理解为因结婚获得安置的人员也需要该程序显然没有事实和法律依据，且不符合公平原则，对于上诉人2属于具有安置资格人员或者说是应有富阳户口的事实在区政府和街道办的信访答复中可以看出，其不给安置的原因只是上诉人1的户口挂靠问题，其他问题不存在。请求：1.请求撤销杭州市中级人民法院（2020）浙01行初65号行政判决书，并发回重审或依法改判；2.请求确认被上诉人不履行补偿义务行为违法；3.请求判决被上诉人按照富阳市银湖新区开发建设指挥部文件关于印发《关于农村多高层公寓建设的实际意见》的通知（富银指发〔2008〕2号）向上诉人补偿安置80平方米房屋；4.请求判决被上诉人按照《杭州市富阳区银湖街道办事处文件》（银湖办〔2015〕129号）再向上诉人安置80平方米房屋；5.请求判决被上诉人向上诉人支付自2013年1月10日至2018年1月7日关于上诉人2的过渡费31500元；6.本案全部诉讼费由被上诉人承担。被上诉人杭州市富阳区人民政府答辩称：1.答辩人没有对二上诉人履行补偿安置义务的法定职责。经调查核实，富阳银湖新区（村居改造）（东坞山）开展房屋搬迁项目采取的是协议搬迁的方式，该项目搬迁人为杭州富阳城市建设投资集团有限公司银湖新区项目分公司（原富阳市城市建设投资集团有限公司银湖新区项目分公司）。《富阳市银湖新区（村居改造）（东坞山）村房屋搬迁安置补偿协议》系富阳城投银湖分公司与施潮荣、周爱琴基于自愿平等协商一致后签订，答辩人并非实施房屋搬迁补偿安置的主体，亦非合同当事人，没有履行二上诉人所申请的补偿安置义务的法定职责。另，如二上诉人对《安置补偿协议》的履行产生了异议，理应通过民事争议解决途径主张权益。对此，答辩人也已在《答复函》中明确。2.二上诉人的主张缺乏事实和法律依据。首先，周爱琴嫁给施潮荣时将户口迁入施潮荣户所在的富阳区银湖街道施家园20号（原受降镇施家园20号），于2007年和施潮荣离婚后户口一直未迁出，在此之后，相对于施家园20号，周爱琴的户口本身已属于挂靠户。这一性质不会因为后期更改户主而发生变化。周爱琴的户口虽然一直在施家园村，但是其本身不具有单独立户申请宅基地的资格，也无法单独立户安置。实际上，周爱琴也已和施潮荣、其子施泽安作为一户共同与富阳城投银湖分公司签订了《安置补偿协议》，进行了补偿安置。此情形下，李志城主张因其与周爱琴结婚而可以获得补偿安置缺乏事实和法律依据。其次，李志城为居民户口，于2013年1月10日和周爱琴登记结婚后也未将户口迁入施家园20号，更未在富阳区银湖街道施家园居住，不符合农村集体所有土地房屋搬迁安置补偿的主体条件，不能按照《关于印发〈农村多高层公寓建设的实施意见〉的通知》（富银指发〔2008〕2号）文件规定享受搬迁安置补偿。再次，《银湖街道村居改造村（受降片）多高层公寓回迁安置工作实施方案》（银湖办〔2015〕129号）第八条㈠的规定是对搬迁协议签订时被搬迁人户内安置人口界定条件的规定，周爱琴、李志城的情形不符合此规定。同时，李志城本身不符合搬迁安置补偿的主体条件，从这一层面来讲，二上诉人也不能按照银湖办〔2015〕129号文件的规定享受“已婚尚未有子女的可以增加一个安置人口”的政策。更何况，周爱琴已与施潮荣育有一子，本身也不符合“已婚尚未有子女的可以增加一个安置人口”的政策。请求驳回上诉，维持原判。原审期间双方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。经审理，本院对原审法院查明的事实予以确认。二审期间，上诉人通过移送微法院先后提交下列材料：⑴签有多个案外人姓名的《证明》，大致内容是“李志城在2013年1月份在紫云山庄通过房产中介分别与紫霞苑06-6楼102室、紫桂苑A6-4楼102室租房居住……原居住在紫云山庄村民可以作证”。⑵手写工资单一份，内容是2016年10月至2018年7月领取工资情况，但领取人不明。⑶户名是“李志城”的银行账户清单，其中从2016年10月至2018年7月有摘要为“工资”的进项，对方分别是杭州北秀保安服务有限公司、杭州市安保集团有限公司。⑷姓名是“李志城”的《浙江省社会保险历年参保证明》，内容是从2013年12月至2018年10月，浙江外企德科人力资源服务有限公司、浙江野风物业服务有限公司富阳分公司、浙江中通文博服务有限公司、北京天鸿尊逸物业管理有限公司富阳分公司、浙江绿城保安服务有限公司的缴费记录。参保累计年限2年5个月。以及该人员在北京天鸿尊逸物业管理有限公司富阳分公司参保的《浙江省社会保险参保证明（个人专用）》。⑸扶绥县房产管理局于2013年1月10日出具的《房地产登记资料查询结果书》，大致内容是该局房屋登记管理系统内没有李志城的房屋登记记录。⑹盖有东坞山村委会印章的《证明》，大致内容是周爱琴享受全额股份，不是挂靠户。⑺盖有东坞山村委会印章的《证明》，大致内容是周爱琴娘家人员情况。⑻《东坞山村村民代表选举村民务工补贴发放单》，上有周爱琴领取记录，以及《东坞山村第十一届村民代表成员选举结果单》等。被上诉人质证称，首先，第四组中《浙江省社会保险历年参保证明》、第六组、第七组《证明》已在一审期间提供，不再重复质证；其次，对其他材料的三性均有异议，这些材料均不属于二审新证据，也达不到上诉人的证明目的。另被上诉人也通过移动微法院提交了《信访事项处理意见书》（银湖街道访复字〔2018〕20号）、《信访事项复查申请不予受理决定书》（富信复不字〔2018〕14号）及相应的送达回证，其内容是相关部门对周爱琴反映李志城未获安置待遇的答复。上诉人质证称，该两份材料能证明被上诉人属于适格被告及街道办曾答复不给安置的原因是上诉人户口挂靠，不涉及其他事实，而一审法院却以上诉人未经村两委讨论不符合安置对象为由裁定，事实不清，证据不足，适用法律错误。本院认为：被上诉人在城市建设过程中为实现公共利益和行政管理目标，在其法定职责范围内，委托富阳城投银湖分公司以签订安置补偿协议的方式进行整体搬迁。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款的规定，被上诉人是本案的适格被告。上诉人向被上诉人提出的三项请求，据其递交的《申请书》及在二审调查时明确，分别是对李志城个人进行安置，因“已婚尚未有子女”增加一个安置人口，以及支付李志城的过渡费。这三项请求都是以李志城能作为安置人口为前提。一审判决认为上诉人未按照相关文件规定的程序进行申请而直接要求被上诉人交付安置房屋和过渡费的理由不能成立。一审判决尚未进入判断李志城是否具有安置人口资格的阶段，即以程序理由驳回了诉讼请求。故本案首先应审查在上诉人未按照相关文件规定的程序进行申请的情况下，被上诉人是否能应上诉人的请求直接交付安置房和过渡费。只有判断被上诉人具有相应的职责后，才需要进一步判断李志城是否具有安置人口资格。上诉人在二审期间提交的材料中，第四组中《浙江省社会保险历年参保证明》及第六组、第七组《证明》在一审期间已提供并经庭审质证，而第五组《房地产登记资料查询结果书》由李志城签收的时间是2013年1月10日，第四组中《浙江省社会保险参保证明（个人专用）》的打印时间是2017年12月7日，前述材料不属于《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条规定的“新证据”的范围，本院不予接纳。对于上诉人提交的其他材料，以及被上诉人提交的材料，均与本案二审审查的重点没有关联性，本院不予采信。上诉人以富阳市银湖新区开发建设指挥部《关于印发〈农村多高层公寓建设的实施意见〉的通知》（富银指发〔2008〕2号）为依据，认为李志城属于安置人口。经查，该文件规定交房前因婚嫁导致在册人口变动的，可对安置人口进行调整。但李志城在交付安置房前不属于多高层公寓实施范围内在册户籍人员。《农村多高层公寓建设的实施意见》第三条第三项第1目之⑵“安置人口的界定”中规定了签约时无在册常住户口而可以计入安置人口的四种情形，并规定“多高层公寓实施范围内无常住户口且常年居住在该村（片）层其他情况，需要计入安置人口的，需经村支两委会审核、村民代表会议讨论通过，并报指挥部审批同意后，方可列入”。在二审调查时上诉人周爱琴认可其尚未申请村支两委会审核及村民代表会议讨论。周爱琴辩解实际操作中并不需要经过前述程序，但其辩解与前述文件规定不符，也未提供证据予以证明。故在上诉人尚未按照相关程序报请审核的情况下，其直接要求被上诉人交付安置房屋和过渡费，缺乏事实和法律依据。综上，原审法院认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。上诉人提出的上诉理由均不能成立，不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人周爱琴、李志城共同负担。本判决为终审判决。审判长 黄 寒审判员 许 勤审判员 蒋旭东二〇二一年一月七日书记员 许亚芬