云南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）云行终762号上诉人（一审原告）西双版纳联瑞矿业有限公司。住所地：云南省勐腊县城北路五办路口。法定代表人李辉，总经理。委托代理人杨雪婧，云南凌云律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。委托代理人徐悦，云南凌云律师事务所实习律师。代理权限：特别授权代理。上诉人（一审被告）西双版纳傣族自治州人民政府。住所地：云南省景洪市宣慰大道**。法定代表人罗红江，州长。委托代理人许安。代理权限：特别授权代理。上诉人（一审被告）勐腊县人民政府。。住所地：云南省勐腊县新城行政中心法定代表人岩拉，县长。委托代理人杨杰。代理权限：一般授权代理。委托代理人赵恩芙，云南方向律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。上诉人西双版纳联瑞矿业有限公司（以下简称联瑞公司）因与上诉人西双版纳傣族自治州人民政府（以下简称版纳州人民政府）、上诉人勐腊县人民政府行政补偿一案，不服云南省西双版纳傣族自治州中级人民法院（2020）云28行初6号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年12月8日立案后，依法组成合议庭，于2021年1月5日公开开庭审理了本案。上诉人联瑞公司的法定代表人李辉、委托代理人杨雪婧，上诉人版纳州人民政府的委托代理人许安，上诉人勐腊县人民政府的委托代理人杨杰、赵恩芙到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审判决认定，联瑞公司为勐腊县茅草山铜矿勘探的探矿权人，探矿权有效期限为2013年11月1日至2015年11月1日。联瑞公司在有效期限届满前向勐腊县国土资源局提交探矿权延续申请材料。2015年10月29日，勐腊县国土资源局作出受理通知，同意上报联瑞公司的探矿权年检，随后通过“三级联网”审批系统报送申请材料。2015年11月1日，勐腊县国土资源局向联瑞公司下发停工停产通知。2016年2月16日，版纳州人民政府作出批复，同意《西双版纳易武州级自然保护区总体规划》。2016年3月16日，云南省国土资源厅通过系统发出补件通知，载明：“州国土资源局会审中提出：该区块州级矿规中为曼腊乡公益林限制区，请勐腊局与林业部门协调，出具林业部门意见同意后，报省厅审批。对此，1.请州局进一步核实有关区块、提出明确具体的处置措施，并告知矿业权申请人；2.矿业权申请人应按州局提出的处置措施，调整、完善、补充申报资料，送州局审查，并通过三级联网补件；3.州国土资源局应对矿业权申请人提交的补件资料审查后，重新提交明确的审查意见。”2016年12月6日和14日，西双版纳易武州级自然保护区管护所、西双版纳傣族自治州林业局审查意见中明确，该探矿区涉及保护区的缓冲区和试验区，不符合保护区规划等，建议有关管理部门对采探矿点予以关停，不再办理延期探矿手续。2017年11月27日，勐腊县国土资源局向联瑞公司送达《关于云南省勐腊县茅草山铜矿勘探的情况说明》，其中写明根据云国土资〔2016〕131号文件精神，勐腊县国土资源局及时向勐腊县相关职能部门征求了矿业权涉及各类保护区情况的审查意见，在县林业局返回的审查意见表中对勐腊县茅草山铜矿勘探明确提出“通过矢量数据进行核查，探矿权范围均为国家一级公益林和易武州级自然保护区，不同意办理矿业权相关申请登记手续”。因林业部门出具了不同意的意见，勐腊县茅草山铜矿勘探不符合矿业权延续申请条件，勐腊县国土资源局不予受理该探矿权相关申请登记手续。2018年4月3日，版纳州人民政府办公室下发西政办函〔2018〕39号《西双版纳州人民政府办公室关于印发西双版纳州自然保护区内矿业权退出方案的通知》（以下简称〔2018〕39号《通知》），方案中明确联瑞公司的勐腊县茅草山铜矿勘探全部位于西双版纳易武州级自然保护区范围，不再办理探矿权延续登记手续，该探矿权已过有效期，不再予以延续。同时，在该方案的“价款退还和补偿资金拨付”事项中还明确“退出范围剩余资源储量、勘查及矿山建设投入核实等工作已按规定要求完成，并已经县级人民政府验收通过的在有效期内或在有效期内申请过矿业权延续（保留、变更）的矿业权，按照国家及省规定按程序向退出的矿业权人给予一定的经济补偿。”在“补偿方式及标准”事项中明确：待国家、省出台矿业权退出自然保护区补偿方式及标准后，结合我州实际，制定相应的补偿方式及标准。2018年8月2日，勐腊县政府办公室下发腊政办函〔2018〕275号《勐腊县人民政府办公室关于印发勐腊县自然保护区内矿业权退出实施方案的通知》，并附《勐腊县自然保护区内矿业权名单》，联瑞公司的勐腊县茅草山铜矿勘探在该名单内。2018年11月30日，勐腊县政府作出腊政发〔2018〕36号《勐腊县人民政府关于依法退出自然保护区内矿业权的决定》，决定对联瑞公司的勐腊县茅草山铜矿勘探在内的5家探矿企业依法关闭退出。联瑞公司因至今尚未得到退出自然保护区的补偿款诉至云南省西双版纳傣族自治州中级人民法院。另查明，云南省国土资源厅于2016年9月9日、2016年11月25日分别下发云国土资〔2016〕131号《云南省国土资源厅关于涉及各类保护区矿业权管理有关问题的紧急通知》、云国土资矿〔2016〕72号《云南省国土资源厅关于矿业权涉及各类保护区办理登记有关问题的通知》，对涉及各类保护区、矿产资源规划禁止区和限制区的矿业权相关业务办理提出了要求，明确已有矿业权涉及各类保护区、矿产资源规划禁止区、基本农田保护区及建设项目压覆区依法不予办理，或申请办理缩减勘查区块范围或矿区范围变更和延续登记的，各类保护区主管部门不同意的，由各州（市）、县（市、区）国土资源局及时告知矿业权人按规定办理矿业权注销手续。一审法院认为，根据《西双版纳州自然保护区内矿业权退出方案》规定，版纳州人民政府为矿业权退出的责任主体，勐腊县人民政府为矿业权退出的实施责任主体，故版纳州人民政府、勐腊县人民政府均系本案适格被告。该退出方案中“退出程序”第（七）项明确规定“退出范围剩余资源储量、勘察及矿山建设投入核实等工作已按规定要求完成，并已经县级人民政府验收通过的在有效期内或在有效期内申请过矿业权延续（保留、变更）的矿业权，按照国家及省相关规定按程序向退出的矿业权人给予一定的经济补偿。”结合本案，联瑞公司的勐腊县茅草山铜矿勘探已在其有效期内向勐腊县国土资源局申请矿业权延续，并提交相关探矿权年检资料，勐腊县国土资源局予以受理并通过“三级联网”审批系统报送申请，在审批过程中系因西双版纳易武州级自然保护区划定，而勐腊县茅草山铜矿勘探的全部探矿权在该自然保护区内，故经最终审核后才不予同意其延续探矿权，联瑞公司符合方案中应给予补偿的条件。上述方案明确，补偿方式及标准需待国家、省出台矿业权退出自然保护区补偿方式及标准后，结合版纳州实际制定相应的补偿方式及标准。因目前国家、省相关补偿方式及标准尚未制定实施，联瑞公司所能获得一定补偿的数额需待补偿方式及标准明确后才能确定，故对联瑞公司请求给予补偿以及相应损失的诉讼请求，不予支持。联瑞公司要求版纳州人民政府、勐腊县人民政府支付其为维护权益支出的13万元律师费的诉讼请求，则于法无据，亦不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回了联瑞公司的诉讼请求。案件受理费50元，由联瑞公司负担。联瑞公司上诉请求：1.撤销（2020）云28行初6号行政判决；2.改判版纳州人民政府、勐腊县人民政府补偿联瑞公司退出自然保护区款项以及损失35,402,958元；3.改判版纳州人民政府、勐腊县人民政府承担联瑞公司为维护合法权益支出的律师费13万元。事实与理由：1.一审判决未对联瑞公司的实际损失进行审查，认定事实不清，导致判决错误。联瑞公司向一审法院提交的相关凭证，是证明联瑞公司在进行探矿开发中实际投入的直接证据，一审法院不应在没有查清的前提下，全部不予采信，且联瑞公司在相关行政部门告知因自然保护区划定事宜导致探矿权需退出后，也积极协调具备资质的评估机构对前期投入以及探矿权具备的价值进行评估，但因为自然保护区内的保护措施导致无法进入，且时间太长致使坑道坍塌等原因进而无法评估，无法进行准确评估的结果系因政府的不作为造成。2.一审法院适用法律错误，在法律法规有明确规定的情况下，不能仅仅依据无相关补偿标准作为判决的依据。根据环保部等十部门联合印发的《关于进一步加强涉及自然保护区开发建设活动监督管理的通知》（环发〔2015〕57号）明确提出：“对自然保护区设立之前已存在的合法探矿权、采矿权和取水权，以及自然保护区设立之后各项手续完备且已征得保护区主管部门同意设立的探矿权、采矿权和取水权，要分类提出差别化的补偿和退出方案，在保障探矿权、采矿权和取水权人合法权益的前提下，依法退出自然保护区核心区和缓冲区。”对于退出自然保护区的行政补偿事宜，应本着先补偿后退出的原则进行，但版纳州人民政府、勐腊县人民政府未能按照要求给出补偿方案，等待补偿标准出台只能造成联瑞公司损失扩大。根据《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第十五条“行政许可属于行政许可法第十二条第（二）项规定情形的（即有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等，需要赋予特定权利的事项），一般按照实际投人的损失确定补偿数额”的规定，已经明确了相应的补偿标准。版纳州人民政府上诉请求：1.确认（2020）云28行初6号行政判决认定联瑞公司符合补偿条件的事实部分错误，确认联瑞公司不符合行政补偿的条件；2.本案一审、二审案件受理费由联瑞公司承担。事实和理由：1.联瑞公司探矿权已经到期，不符合行政补偿条件。根据《矿产资源勘查区块登记管理办法》第十条规定，勘查许可证的有效期3年，需要延长工作时间的，探矿权人应当到登记管理机关办理手续每次延续时间不超过2年。由于联瑞公司探矿权于2015年11月1日已经到期，并停止探矿活动，后虽然申请过延期，但因2016年2月探矿范围被划入自然保护区，不符合条件，原省国土资源厅没有批准联瑞公司探矿权延期申请；联瑞公司的探矿权先到期，划定自然保护区在后，即使国土资源部门批准联瑞公司的探矿权延期，准联瑞公司也不能探矿。2.一审法院对退出方案理解错误。退出方案中在有效期内申请过矿业权延续的矿业权，是指在有效期内申请过延续，并经矿业主管部门批准同意继续保留或者变更的情形，联瑞公司不属于该种情形；联瑞公司虽然原告曾经在探矿有效期内申请过延续，但最终原省国土资源厅没有批准延续，且根据原云南省国土资源厅下发的《云南省国土资源厅关于涉及各类保护区矿业权管理有关问题的紧急通知》（云国土资〔2016〕131号）和《云南省国土资源厅关于矿业权涉及各类保护区办理登记有关问题的通知》（云国土资矿〔2016〕72号）文件规定，联瑞公司也不属于保留的对象。勐腊县人民政府上诉请求：1.纠正（2020）云28行初6号行政判决部分错误的事实认定，确认勐腊县人民政府不是本案适格的补偿义务机关和适格被告，确认联瑞公司不符合退出方案应予补偿的条件；2.本案一审、二审诉讼费用由联瑞公司承担。事实和理由：1.依据国家行政补偿制度，作出关停矿业的决定机关为补偿义务机关本案联瑞公司案涉探矿权在2015年11月1日期限届满后即被责令停工停产，未再被批准延续登记，其后也一直处于停工状态，作为探矿权所在地的勐腊县人民政府下达腊政办函〔2018〕275号、腊政发〔2018〕36号文，仅仅是按照上级要求对当地矿业进行整顿，不是对正常生产经营的矿业进行关停，勐腊县人民政府不是本案适格的补偿义务机关和适格被告。2.退出方案是一个计划性的方案，是否能够真正落实未知，该方案的法律约束力有待商榷，联瑞公司也不符合退出方案应当给予补偿情形，只有尚在有效期或者申请过延续登记的矿业，才属于该方案规定的补偿范围。针对联瑞公司的上诉请求、事实和理由，版纳州人民政府答辩称，联瑞公司不符合补偿条件，本案也不存在要进行行政赔偿的事实；联瑞公司对相关法律、司法解释、文件的理解错误。针对联瑞公司的上诉请求、事实和理由，勐腊县人民政府答辩称，同意版纳州人民政府的答辩意见，并认为联瑞公司一审提交的凭证不能证明联瑞公司的实际损失，本案不适用《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第十五条的规定。针对版纳州人民政府的上诉请求、事实和理由，联瑞公司答辩称，联瑞公司案涉探矿权在有效期内已向许可机关提出延期申请，许可机关未在法定期限内作出答复，根据《中华人民共和国行政许可法》第五十条的规定，视为同意延期，联瑞公司案涉探矿权在有效期内，且联瑞公司案涉探矿权也符合〔2018〕39号《通知》规定的补偿条件。针对勐腊县人民政府的上诉请求、事实和理由，联瑞公司答辩称，勐腊县人民政府发布了腊政办函〔2018〕275号，是本案适格被告，联瑞公司符合补偿条件，应当获得补偿。对版纳州人民政府的上诉请求、事实和理由，勐腊县人民政府无意见；对勐腊县人民政府的上诉请求、事实和理由，版纳州人民政府无意见。对一审认定的前述法律事实，各方当事人均未无异议，本院予以确认。二审中，各方当事人均无新的证据提交。本院认为，根据《探矿权采矿权转让管理办法》第三条第一款第一项规定，探矿权人有权在划定的勘查作业区内进行规定的勘查作业，有权优先取得勘查作业区内矿产资源的采矿权；探矿权人在完成规定的最低勘查投入后，经依法批准，可以将探矿权转让他人。因此，探矿权有其自身价值。联瑞公司案涉探矿权在有效期限内已提出延续申请，但因勘查作业区在后设立的西双版纳易武州级自然保护区范围内，未能得到延续，应当得到公平合理的补偿。一审法院以国家、省相关补偿方式及标准尚未制定实施为由，判决驳回联瑞公司的诉讼请求适用法律错误；未查清联瑞公司的相应损失，认定事实不清，应当发回重审。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第三项规定，裁定如下：一、撤销云南省西双版纳傣族自治州中级人民法院（2020）云28行初6号行政判决；二、发回云南省西双版纳傣族自治州中级人民法院重审。审判长 李年乐审判员张庆泽审判员苏静巍二〇二一年一月二十九日书记员 江             娜