浙江省嘉兴市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）浙04行初91号原告嘉兴秀兴燃气有限公司，住所地嘉兴市秀洲区油车港镇栖真集镇油瓶湾**。法定代表人陈旭，执行董事。委托诉讼代理人李军民，北京炜衡（杭州）律师事务所律师。被告嘉兴市人民政府，住所地嘉兴市广场路**。法定代表人毛宏芳，市长。委托诉讼代理人郭超。被告浙江省人民政府，住所地杭州市省府路**。法定代表人郑栅洁，省长。委托诉讼代理人余红彬、郑景蝉。原告嘉兴秀兴燃气有限公司（以下简称秀兴燃气）不服被告嘉兴市人民政府、浙江省人民政府履行法定职责及行政复议决定一案，于2020年7月21日向本院提起行政诉讼。本院于2020年7月27日受理后，即向被告嘉兴市人民政府、浙江省人民政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年11月27日公开开庭审理了本案。原告秀兴燃气的委托诉讼代理人李军民，被告嘉兴市人民政府委托诉讼代理人郭超、浙江省人民政府委托诉讼代理人余红彬、郑景蝉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。浙江省人民政府于2020年7月3日作出浙政复[2020]218号行政复议决定，内容为：2020年1月17日，秀兴燃气向嘉兴市人民政府邮寄《履行法定职责申请书》，申请事项为“申请贵单位履行因修改城乡规划给申请人合法权益造成损失的行政补偿职责”。上述申请书载明的事实理由主要为:2013年11月，嘉兴市秀洲区油车港镇液化气站因经营不善转让给秀兴燃气。秀兴燃气于2013年12月提交《浙江省瓶装燃气经营许可申请表》，2015年7月11日，嘉兴市人民政府下发《嘉兴市人民政府关于同意的批复》(嘉政发(2015)48号)。秀兴燃气提出燃气经营许可申请至2015年11月，原嘉兴市秀洲区住建局和嘉兴市建委等单位一直在办理秀兴燃气上述许可事项，也并未将新的《嘉兴市区燃气规划》告知申请人。2016年9月，原嘉兴市建委向嘉兴市秀洲区消防大队发函表明其同意申请人增加液化气总储量。2016年12月19日，嘉兴市公安消防支队秀洲区大队向申请人回复《建设工程消防验收意见书》，综合评定申请人消防验收合格。2018年8月3日，嘉兴市南湖区人民法院确认原嘉兴市城乡规划建设管理委员会作出《不予行政许可决定》(嘉建燃许不决[2017]1号)违法，确认申请人经营地址已取消瓶装液化气经营布点的事实。至申请人提交履职申请时，申请人因液化气站累计投入17343311.76元。因此，申请人根据《中华人民共和国城乡规划法》第五十条和《中华人民共和国行政许可法》关于行政机关依法变更或撤回已经生效的行政许可给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿等相关规定，请“贵单位”履行因修改城乡规划给申请人合法权益造成损失的行政补偿职责。申请书结尾载明“此致嘉兴市自然资源和规划局、嘉兴市人民政府”。嘉兴市人民政府于2020年1月18日收到上述申请，未向申请人作出处理答复。另查明，申请人曾向嘉兴市自然资源和规划局提出因修改城乡规划要求行政补偿的申请，嘉兴市自然资源和规划局于2020年2月25日向申请人作出《其他法定途径处理意见书》(嘉自然资规法处(2020)005号)，主要内容为:燃气规划属于市政公用基础设施专项规划，由嘉兴市住房和城乡建设局拟定市政公用事业的发展规划、指导全市燃气等市政公用基础设施管理工作，因此根据《城镇燃气管理条例》和相关规定，请申请人向嘉兴市住房和城乡建设局咨询。2017年8月1日，原嘉兴市城乡规划建设管理委员会(根据嘉兴市机构改革方案更名为嘉兴市住房和城乡建设局)作出《不予行政许可决定书》(嘉建燃许不决[2017]1号)，认定根据新的《嘉兴市区燃气规划》，申请人的瓶装液化气经营布点已取消，其燃气经营许可证申请已不符合法定条件，故不予核准。2020年2月27日、4月11日，嘉兴市住房和城乡建设局分别收到申请人邮寄的《履行法定职责申请书》，请求嘉兴市住房和城乡建设局履行因修改城乡规划给申请人合法权益造成损失的行政补偿职责。2020年4月26日，嘉兴市住房和城乡建设局作出《履行法定职责申请答复书》，认为申请人提出的履行法定职责申请及主张的内容，不符合《中华人民共和国行政许可法》第八条和《中华人民共和国城乡规划法》第五十条规定的情形，对申请人主张的损失不予补偿。申请人不服上述答复，向浙江省住房和城乡建设厅申请行政复议。2020年6月16日，浙江省住房和城乡建设厅作出《行政复议决定书》，认为并无嘉兴市住房和城乡建设局向申请人核发燃气经营许可证、选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证或乡村建设规划许可证的事实，也无因公共利益需要而变更或撤回已经生效的上述行政许可决定的事实，决定维持嘉兴市住房和城乡建设局于2020年4月26日作出的《履行法定职责申请答复书》。本机关认为，《中华人民共和国行政许可法》第八条第二款规定，行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可;由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。《中华人民共和国城乡规划法》第五十条第一款规定，在选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证或者乡村建设规划许可证发放后，因依法修改城乡规划给被许可人合法权益造成损失的，应当依法给予补偿。本案中，嘉兴市人民政府并未向申请人作出过上述行政许可决定。因此，嘉兴市人民政府没有根据《中华人民共和国行政许可法》第八条和《中华人民共和国城乡规划法》第五十条等规定对申请人的行政补偿申请进行处理答复的法定职责。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第(一)项规定，决定驳回申请人的行政复议申请。原告秀兴燃气起诉称，秀兴燃气前身系嘉兴市秀洲区油车港栖真液化气站，经合法取得一系列燃气工程项目所需许可手续并竣工验收合格后，栖真液化气站依法申请并获得了瓶装燃气经营许可。2013年7月，该液化气站被转让给原告。2013年12月，原告向原嘉兴市秀洲区住房和城乡规划建设局申请燃气经营许可证，并于2014年1月通过初审。原秀洲区住房和城乡规划建设局于2014年1月15日向原嘉兴市城乡规划建设管理委员会作出《关于秀洲区瓶装燃气企业换发及申请原告秀兴燃气提供以下证据：1.选址意见书、建设用地规划红线图，证明栖真液化气站（即原告前身）依法取得了选址、建设用地规划许可等相关手续，在其经营过程中始终符合规划要求，故原告自栖真液化气站处所受让的系合法的燃气经营设施及相关财产权益。2.资产转让协议书，证明2013年7月原告合法受让了栖真液化气站的全部资产及相关财产权益。3.《嘉兴市人民政府关于同意的批复》、嘉建燃许不决[2017]1号不予行政许可决定，证明2015年7月11日被告嘉兴市人民政府批准并组织实施了新的《嘉兴市燃气规划》，从而导致原告所在的经营地址被取消瓶装燃气经营布点，以致原告无法获得燃气经营许可。4.履行法定职责申请书、EMS邮寄凭证及物流信息，证明原告于2020年1月17日向嘉兴市人民政府以邮寄的方式提交履行法定职责申请书及相关证据材料，被告嘉兴市人民政府至今未对此作出处理、答复。5.行政复议申请书、EMS邮寄凭证及物流信息、浙政复[2020]218号行政复议决定书，证明原告于2020年5月7日向被告浙江省人民政府以邮寄方式提交行政复议申请书及相关证据材料，被告浙江省人民政府经审理于2020年7月3日作出行政复议决定。6.浙江省建设厅《关于同意庆元等地建设、扩建液化石油气储灌站的批复》、嘉兴市郊区计划经济委员会《关于同意嘉兴市栖真煤气服务站建造储配站的批复》、征用土地协议、嘉兴市郊区栖真液化气储配站竣工验收会议纪要、嘉兴市公安局建筑工程消防验收意见书、《嘉兴市秀洲区公安局易燃易爆化学物品消防安全审核意见书》、《关于同意栖真煤气服务站转制及更名的批复》、《关于公布市本级瓶装燃气经营许可企业名单的通知》，证明浙江省建设厅于1996年10月14日批复同意建造栖真煤气服务站。栖真煤气服务站经嘉兴郊区计划经济委员会同意建造，总储量200立方米、先实施100立方米，并确认2008年继续使用剩余储量。2009年嘉兴市住房和城乡建设局确认栖真液化气站已获得燃气经营许可。2013年11月5日剩余储量已经结转至原告，同意由原告继续使用。1998年栖真液化气储配站的设计和施工通过验收，嘉兴市公安消防支队于2013年11月13日确认该消防验收意见继续有效并获得了易燃易爆化学物品消防安全许可。7.《浙江省瓶装燃气经营许可申请表》《情况说明》《关于成立秀兴燃气的函》、嘉兴市秀洲区住建局《关于秀洲区瓶装燃气企业换发及申请的请示》、专家组对秀兴燃气储配站的审核意见、整改报告、秀兴燃气液化石油气储配站消防水量复核意见、嘉兴市建委《关于秀兴燃气建设液化石油气储配站的函》、《关于秀兴燃气液化气储配站项目环境影响报告表审查意见的函》、消防监督检查记录、《关于要求进一步明确秀洲建[2014]6号请示相关事项的请示》、嘉兴市建委《关于秀洲区秀兴燃气申请燃气经营许可的回复》、秀兴燃气根据（建委办函[2015]77号）文件提交的补充资料、《关于秀洲区秀兴燃气有关情况说明函》、浙江省嘉兴市南湖区人民法院（2018）浙0402行初100号行政判决书，证明原告于2013年申请燃气经营许可，秀洲区住建局对原告提供的资料以及原告的燃气经营设施进行初审，认为原告符合燃气经营许可申请的条件，并同意上报。嘉兴市住建局确认原告受让的场地符合燃气规划布点要求。嘉兴市住建局下属的行政审批处会同相关单位组成专家组对原告申报的液化气储配站进行现场审核，并提出审核意见，原告对照审核意见投入资金完成了整改并通过了消防验收、环评审批。但嘉兴市住建局对原告的燃气经营许可申请却做出不予许可决定，原告提起诉讼后南湖区人民法院确认嘉兴市住建局不予许可行为违法。8.原告厂房及燃气设施照片，证明原告所有的合法燃气设施的具体组成。被告嘉兴市人民政府辩称，2020年1月18日，嘉兴市人民政府收到原告邮寄的《履职申请书》，经调查，申请书内容涉及到城乡规划相关内容，申请书落款显示同时邮寄给了嘉兴市自然资源和规划局。被告在核对后，了解到嘉兴市自然资源和规划局也收到了相同内容的申请。经审查，该职能由市政府有关部门履行。1月20日，被告以电话形式要求嘉兴市自然资源和规划局依法处理申请人的《履职申请书》，由嘉兴市自然资源和规划局向申请人进行书面答复，并将结果反馈嘉兴市人民政府。2020年2月25日，嘉兴市自然资源和规划局作出了《其他法定途径处理意见书》，并于2月26日向原告进行了邮寄送达。2月27日，嘉兴市自然资源和规划局作出《关于对秀兴燃气＜履行法定职责申请书＞的处理情况报告》，并书面反馈嘉兴市人民政府办公室办理情况。原告在《履职申请书》中提到，因修改城乡规划给其合法权益造成了损失，要求行政补偿。根据《城镇燃气管理条例》第八条第二款“县级以上地方人民政府燃气管理部门应当会同有关部门，依据国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划、能源规划以及上一级燃气发展规划，组织编制本行政区域的燃气发展规划，报本级人民政府批准后组织实施，并报上一级人民政府燃气管理部门备案。”第九条规定“燃气发展规划的内容应当包括:燃气气源、燃气种类、燃气供应方式和规模、燃气设施布局和建设时序、燃气设施建设用地、燃气设施保护范围、燃气供应保障措施和安全保障措施等。”和《中共嘉兴市委办公室、嘉兴市人民政府办公室关于印发〈嘉兴市住房和城乡建设局职能配置、内设机构和人员编制规定〉的通知》之规定，由嘉兴市住房和城乡建设局进行市政公用基础设施管理工作。故嘉兴市自然资源和规划局作出的《其他法定途径处理意见书》中建议原告向嘉兴市住房和城乡建设局进行咨询，已按照原告要求，依法履行了法定职责。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条的规定，履职申请是作为行政相对人的公民、法人或者其他组织的人身权、财产权等合法权益受到侵害时向有关行政机关递交的请求行政机关履行法定职责的申请。按照法律规定，行政机关履行法定职责，必须具有相应的职权。本案中，嘉兴市自然资源和规划局按照嘉兴市人民政府要求，依法处理了原告的申请，对不属其职权范围内的履职申请，嘉兴市自然资源和规划局也作出了必要的答复和指导，引导原告寻找正确的申请事项处理部门。浙江省人民政府作出的驳回行政复议申请的复议决定认定事实清楚、适用法律正确。嘉兴市人民政府提供以下证据、依据：1.电话记录处理单，证明被告将原告的申请转送至嘉兴市自然资源规划局办理。2.《其他法定途径处理意见书》及送达回证，证明嘉兴市自然资源规划局进行答复。3.关于对秀兴燃气《履行法定职责申请书》处理情况报告，证明嘉兴市自然资源和规划局向嘉兴市人民政府汇报，完成答复。4.嘉兴市住房和城乡建设局三定方案，证明申请人申请事项应由嘉兴市住房和城乡建设局处理。5.《城镇燃气管理条例》第八、九条。被告浙江省人民政府辩称，《中华人民共和国行政许可法》第八条规定，行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可;由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。《中华人民共和国城乡规划法》第五十条第一款规定，在选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证或者乡村建设规划许可证发放后，因依法修改城乡规划给被许可人合法权益造成损失的，应当依法给予补偿。本案中，嘉兴市人民政府并未向原告作出过上述行政许可决定。因此，嘉兴市人民政府没有根据《中华人民共和国行政许可法》第八条和《中华人民共和国城乡规划法》第五十条等规定对原告的行政补偿申请进行处理答复的法定职责。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第(一)项规定，浙江省人民政府作出行政复议决定，驳回原告的行政复议申请。浙江省人民政府于2020年5月7日收到原告提交的行政复议申请，于同年5月14日收到补正申请。经审理后，浙江省人民政府于2020年7月3日作出行政复议决定，并向原告邮寄送达行政复议决定书，符合《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款规定的程序。综上所述，被告浙江省人民政府所作行政复议决定认定事实清楚、适用依据正确、程序合法，请求依法驳回原告的诉讼请求。被告浙江省人民政府提供以下证据、依据：1.《行政复议决定书》，证明浙江省住房和城乡建设厅针对原告提出的相同申请于2020年6月16日作出《行政复议决定书》。2.行政复议申请材料及邮寄凭证，证明被告于2020年5月7日收到原告提交的行政复议申请。3.补正通知书及邮寄凭证，证明被告要求原告补正材料的事实。4.补正材料及邮寄凭证，证明被告收到原告提交的补正材料。5.《行政复议答复通知书》及邮寄凭证，证明被告要求嘉兴市人民政府提出书面答复并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。6.《行政复议决定书》及邮寄凭证，证明被告作出浙政复〔2020〕218号行政复议决定，并向原告邮寄送达。7.《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第(一)项。经庭审质证，原告秀兴燃气对被告嘉兴市人民政府提供的证据的真实性没有异议，但是对于证据1、2、3、4的合法性有异议，原告向嘉兴市自然资源和规划局和嘉兴市人民政府同时提交申请，嘉兴市人民政府作为批准规划以及实施专项规划的单位，对原告的申请应当单独作出处理决定。原告秀兴燃气对被告浙江省人民政府提供的证据的“三性”没有异议。被告嘉兴市人民政府对原告秀兴燃气提供的证据1的真实性、合法性予以认可，关联性不认可。对证据2的“三性”均不认可。对证据3、4、5的“三性”认可。对证据6、7的真实性、合法性认可，关联性不认可。对证据8的“三性”均不认可。浙江省人民政府同意嘉兴市人民政府的质证意见。被告嘉兴市人民政府对被告浙江省人民政府提供的证据没有异议。被告浙江省人民政府对被告嘉兴市人民政府提供的证据无异议。本院对上述证据认证如下：原告对被告嘉兴市人民政府提供的证据的真实性无异议，这些证据证明嘉兴市人民政府收到原告提交的《履行法定职责申请书》之后处理的过程，予以采信。原告对被告浙江省人民政府提供的证据的真实性无异议，这些证据证明浙江省人民政府收到原告提交的行政复议申请之后要求原告进行补正，通知嘉兴市人民政府进行答复并作出行政复议决定的事实，予以采信。对原告秀兴燃气提供的证据3、4、5、证据7中的嘉兴市南湖区人民法院（2018）浙0402行初100号行政判决书予以采信，其他证据与本案不具有关联性，不予采纳。经审理查明，原告秀兴燃气于2020年1月17日向嘉兴市人民政府、嘉兴市自然资源和规划局邮寄《履行法定职责申请书》，主要内容为要求嘉兴市人民政府、嘉兴市自然资源和规划局对因修改城乡规划给原告合法权益造成损失履行行政补偿职责。嘉兴市人民政府收到原告邮寄的《履行法定职责申请书》后，要求由嘉兴市自然资源和规划局负责办理并将处理结果报嘉兴市人民政府。2020年2月25日，嘉兴市自然资源和规划局作出《其他法定途径处理意见书》，告知原告秀兴燃气“燃气规划属于市政公用基础设施专项规划。根据中共嘉兴市委办公室、嘉兴市人民政府办公室《关于的通知》的规定，由嘉兴市住房和城乡建设局拟订市政公用事业的发展规划，指导全市燃气等市政公用基础设施管理工作。根据《城镇燃气管理条例》和相关规定，请你公司向嘉兴市住房和城乡建设局咨询。”2020年2月26日，嘉兴市自然资源和规划局将《其他法定途径处理意见书》邮寄原告。2020年2月27日，嘉兴市自然资源和规划局向嘉兴市人民政府办公室提交《关于对秀兴燃气处理情况报告》，报告对秀兴燃气提交的《履行法定职责申请书》的处理情况。2020年5月6日，秀兴燃气向浙江省人民政府申请行政复议。5月9日，浙江省人民政府要求秀兴燃气对行政复议申请进行补正，明确行政复议请求。5月12日，秀兴燃气提交补正材料，将行政复议请求明确为针对嘉兴市人民政府未依法对其提交的履行法定职责申请进行处理答复。2020年5月18日，浙江省人民政府向嘉兴市人民政府发出《行政复议答复通知书》，要求嘉兴市人民政府提交作出行政行为的证据、依据和其他有关材料。2020年7月3日，浙江省人民政府作出浙政复[2020]218号行政复议决定，认为嘉兴市人民政府没有根据《中华人民共和国行政许可法》第八条和《中华人民共和国城乡规划法》第五十条等规定对秀兴燃气的行政补偿申请进行处理答复的法定职责，驳回了秀兴燃气的行政复议申请（具体内容如前所述）。另查明，嘉兴市南湖区人民法院于2018年8月3日作出（2018）浙0402行初100号行政判决，确认以下事实：2017年8月1日，原嘉兴市城乡规划建设管理委员会对秀兴燃气的燃气经营许可申请作出不予行政许可决定，以《嘉兴市区燃气规划》已经取消秀兴燃气申请的瓶装液化气经营地点，在原址申请燃气经营许可不符合法定条件为主要理由对秀兴燃气的燃气经营许可证申请不予核准。原嘉兴市城乡规划建设管理委员会作出的不予许可决定因程序违法被嘉兴市南湖区人民法院作出的（2018）浙0402行初100号行政判决确认违法，该判决已经生效。本院认为，秀兴燃气向嘉兴市人民政府提交的《履行法定职责申请书》的诉求为要求嘉兴市人民政府对因修改城乡规划给原告合法权益造成损失履行行政补偿职责，从申请书的具体内容看，主要是认为嘉兴市人民政府于2015年7月11日批复同意《嘉兴市区燃气规划》，取消了秀兴燃气原经营地址瓶装液化气经营布点，要求嘉兴市人民政府依据《中华人民共和国城乡规划法》《中华人民共和国行政许可法》《浙江省行政程序办法》的规定以及信赖保护原则的要求给予补偿。要求行政机关履行行政补偿职责，必须具有明确法律依据。《中华人民共和国行政许可法》第八条第二款规定，行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可;由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。《中华人民共和国城乡规划法》第五十条第一款规定，在选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证或者乡村建设规划许可证发放后，因依法修改城乡规划给被许可人合法权益造成损失的，应当依法给予补偿。《浙江省行政程序办法》第八条规定，行政机关应当诚实守信；非因法定事由并经法定程序，不得擅自撤销、撤回、变更已经生效的行政行为。行政机关撤销、撤回、变更已经生效的行政行为，造成公民、法人和其他组织合法权益损失或者损害的，应当依法予以补偿或者赔偿。但本案并不存在嘉兴市人民政府针对秀兴燃气作出过行政许可的事实，更不存在嘉兴市人民政府变更或撤回已经生效的行政许可等行政行为的事实，因此，秀兴燃气要求嘉兴市人民政府履行行政补偿职责缺乏法律依据。秀兴燃气同时向嘉兴市人民政府、嘉兴市自然资源和规划局提交相同内容的《履行法定职责申请书》，由于嘉兴市人民政府不具有对秀兴燃气进行行政补偿的职责，其要求工作部门嘉兴市自然资源和规划局负责处理并无不当。嘉兴市自然资源和规划局经过调查后向秀兴燃气作出了《其他法定途径处理意见书》，并将处理结果报告嘉兴市人民政府。嘉兴市人民政府已经对秀兴燃气提交的《履行法定职责申请书》进行了处理。浙江省人民政府受理秀兴燃气的行政复议申请后直至作出行政复议决定的程序合法，适用《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（一）项规定，驳回秀兴燃气的行政复议申请，适用法律正确。秀兴燃气要求撤销被告浙江省人民政府作出的行政复议决定，责令嘉兴市人民政府对原告提交的履行法定职责申请作出处理并答复的诉讼请求不能成立。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告嘉兴秀兴燃气有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告嘉兴秀兴燃气有限公司负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省高级人民法院。审判长  许艳华审判员  李 平审判员  蔡永英二〇二一年一月二十日书记员  王佳红书记员  高奇佳