浙江省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）浙行终1865号上诉人（原审原告）黄纪森，男，1964年5月18日出生，汉族，住浙江省瑞安市。委托代理人王越华，浙江坚定律师事务所律师。被上诉人（原审被告暨复议机关）浙江省人民政府，住所地浙江省杭州市省府路8号。法定代表人郑栅洁，省长。委托代理人谢伟。委托代理人夏远声。原审第三人瑞安市锦湖街道西门股份经济合作社，住所地浙江省瑞安市锦湖街道西门村红旗工业区1号楼。法定代表人夏小锋。黄纪森因诉浙江省人民政府（简称省政府）土地行政批准及土地批准行政复议一案，不服温州市中级人民法院于2020年8月11日作出的（2020）浙03行初33号行政判决，向本院提出上诉。本院于2020年10月22日立案受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理认定：为实施城市规划，瑞安市人民政府拟申请瑞安市2019年度计划第五批次建设用地2.8340公顷。为此，需征收集体土地2.7332公顷，使用国有土地0.1008公顷。该批次建设用地中瑞安城西团块改造项目补征地块、瑞安城西团块改造项目地块等2个地块需征收锦湖街道西门村集体土地合计0.8806公顷，涉及原告黄纪森使用的集体土地（住宅用地）。根据《瑞安市土地利用总体规划局部图（2006-2020年）》，上述地块规划用途均为建设用地。2019年4月11日，西门村召开村民代表会议，讨论征收滨江大道三期团块西门村土地共27.34亩等事宜。2019年4月23日、5月27日，瑞安市自然资源和规划局（以下简瑞安资规局）、瑞安市锦湖街道办事处（以下简称锦湖街道）共同作出《征地告知书》（瑞征告字[2019]33号、瑞征告字[2019]55号）并送达西门村村民委员会（以下简称西门村委会），瑞安资规局分别作出《征地听证告知书》（瑞土征听告字[2019]33号、瑞土征听告字[2019]55号）并送达西门村委会，以上告知书同时在西门村村务公开栏张贴公示。2019年4月30日、6月3日，温州大地测绘有限公司分别对涉案地块进行勘测后出具《土地勘测定界技术报告书》。西门村委会对涉案土地予以确认后在土地勘测定界图和土地权属界线认定书上盖章。2019年5月5日、6月5日，瑞安市征地事务所与西门村委会、锦湖街道签订《征地补偿安置协议书》（瑞土征协字[2019]33号、瑞土征协字[2019]55号），对征地面积、地类、位置予以确认，并对征地补偿费用、安置等事项作出约定。2019年5月8日、5月28日，瑞安资规局工作人员分别对涉案地块土地进行实地踏勘，确认项目申请地块界址清楚、权属明确，用地选址符合土地利用总体规划，未发现未批先动工和违法用地现象。2019年6月27日，瑞安资规局编制《建设用地呈报材料“一书三方案”》（建设用地项目呈报说明书、农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案），经瑞安市人民政府、温州市人民政府审核同意后上报。2019年7月18日，省政府作出《浙江省建设用地审批意见书》（浙土字〈330381〉A[2019]-0007号）（以下简称7号审批意见）。原告黄纪森不服，于2019年10月29日向省政府申请行政复议，请求撤销7号审批意见。省政府次日收件后，于10月31日发出《行政复议申请材料补正通知书》，要求原告补充提供土地承包证、宅基地使用权证等能够证明与涉案批文有利害关系的证明材料。省政府于11月6日收到原告补充提交的材料后，于11月8日向原告发出《行政复议案件受理通知书》，通知原告已受理其行政复议申请。经审理，省政府于2019年12月23日作出浙政复[2019]545号《行政复议决定书》（以下简称545号复议决定），决定维持涉案审批意见批准涉及征收瑞安市锦湖街道西门村集体土地0.8806公顷的建设用地审批行为，并于2020年1月1日邮寄送达原告。原告不服，提起本案诉讼。原审法院认为，一、关于本案审理范围暨原告诉讼请求问题。根据原告黄纪森提供的证据来看，其只与被告省政府作出7号审批意见批准征收瑞安市锦湖街道西门村集体土地0.8806公顷（瑞安城西团块改造项目、瑞安城西团块改造项目补征地块）的行政行为存在利害关系，7号审批意见批准征收其他地块的行政行为及其他内容与原告黄纪森无关，该院不作审查。二、关于7号审批意见批准征收案涉地块行为的合法性。《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）（以下简称土地管理法）第四十五条第一、二款规定：“征收下列土地的，由国务院批准：（一）基本农田；（二）基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；（三）其他土地超过七十公顷的。征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》（以下简称实施条例）第二十条第一款规定：“在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内，为实施城市规划占用土地的，按照下列规定办理：（一）市、县人民政府按照土地利用年度计划拟订农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案，分批次逐级上报有批准权的人民政府。（二）有批准权的人民政府土地行政主管部门对农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案进行审查，提出审查意见，报有批准权的人民政府批准；其中，补充耕地方案由批准农用地转用方案的人民政府在批准农用地转用方案时一并批准。（三）农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案经批准后，由市、县人民政府组织实施，按具体建设项目分别供地。”瑞安市2019年度计划第五批次建设用地项目征收集体土地2.7332公顷，在被告省政府有权批准的范围内。瑞安市人民政府在呈报审批时，先由瑞安资规局依法填报了《建设用地呈报材料“一书三方案”》，即建设用地项目呈报说明书、补充耕地方案、农用地转用方案和征收土地方案，报批材料符合前述规定。在报批之前，西门村召开了村民代表会议就征地事宜进行了讨论，瑞安市有关部门已与西门村签订征地补偿安置协议，并履行了相关征地告知程序。温州市人民政府对“一书三方案”进行审核并予同意，最终由被告作出涉案审批意见，程序基本符合法律规定。但浙江省自然资源厅作为“有批准权的人民政府土地行政主管部门”，没有按照法律规定对“一书三方案”进行审查并出具审查意见存在不当，鉴于此种意见目的在于为省政府提供决策参考，不能因为没有此种意见而否定省政府审批行为的合法性，故对前述程序不当，该院予以指正。原告主张报批前未经“设区的市人民政府土地行政主管部门”审核，未听取被征地村民的意见，构成程序违法，且违法未对案外人《关于请求浙江省人民政府不要批准瑞安市人民政府报批的滨江三期的旧城改造征收我村集体土地的报告》指出的违法之处进行调查核实，缺乏事实和法律依据，该院不予采纳。原告还提出征收土地方案称“本批次征收涉及农村宅基0间，涉及0户农户拆迁，已征地被征地农户同意”，但至少原告有宅基地及房屋在征收范围之内，至今未予同意，鉴于被征地农户是否同意征地，并非被告决定批准征收集体土地的法定前置条件，被告在545号复议决定中已指出该项记载与实际情况不符。该院对原告据此要求确认涉案审批意见违法并予以撤销的请求不予支持。三、关于545号复议决定的合法性。被告省政府受理行政复议申请后，经审理查明如前事实，在法定期限内作出545号复议决定，并无不当。《中华人民共和国行政复议法》第二十三条的规定：“行政复议机关负责法制工作的机构应当自行政复议申请受理之日起七日内，将行政复议申请书副本或者行政复议申请笔录复印件发送被申请人。被申请人应当自收到申请书副本或者申请笔录复印件之日起十日内，提出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。申请人、第三人可以查阅被申请人提出的书面答复、作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料，除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私外，行政复议机关不得拒绝。”故原告有关其提交的补充证据材料未发送复议被申请人构成程序违法的主张，缺乏法律依据。至于原告提出被告未提供阅卷的问题，鉴于原告未提交其曾提出阅卷申请的证据，该院难以直接作出评判，但根据前述规定，对复议申请人的阅卷申请，行政复议机关原则上不得拒绝。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十二条、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第三十三条的规定，行政复议原则上采取书面审查的办法，对重大、复杂的案件，申请人提出要求或者行政复议机构认为必要时，可以采取听证的方式审理。原告虽主张其曾要求听证，但也没有提交相关证据，况且，是否采取听证的方式审理由行政复议机关决定，并非法定程序。因此，原告上述有关行政复议程序违法的主张，该院均不予采纳。综上，原告要求判决撤销545号复议决定、确认涉案审批意见违法并撤销的理由不能成立，该院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告黄纪森的诉讼请求。黄纪森上诉称：一、被征地块的征收流程完全错误，且违法。（一）2019年5月27日由锦湖街道、瑞安资规局出具的《征地告知书》（瑞征告字［2019］55号），同日由街道副主任沈晓光、村委许某签收并张贴在西门村村务公开栏玻璃窗外面，见证人也是沈晓光、许某两人，但除上述二人之外全村村民没有第三个人见过该公告。（二）上诉人通过信息公开方式取得的由瑞安资规局出具《土地勘测定界公告》（瑞土勘定告字［2019］55号）记载：瑞安城西团块改造项目补征地块拟征土地己经由瑞安市测绘地理信息研究院完成土地勘测定界，并将土地勘测定界成果予以公告，而实际上案涉的《土地勘测定界技术报告书》由温州大地测绘有限公司出具，委托时间为2019年5月24日，6月3日出具正式报告，原本是经过勘测之后，才能确定面积，确定面积之后再有征地告知，征地告知之后再有村民代表会表决程序。然而，现有的证据表明，征地告知是在2019年5月27日，土地勘测定界委托是在2019年5月24日，定界结果是在2019年6月3日，流程是倒置，不合常理。（三）2019年4月11日《西门村村民代表会议签到册》签到人为69人，仅仅是签到，并非表决。2019年4月11日经村两委讨论研究决定递交村民（社员）代表大会通过：同意征收27.34亩，同意人数为53人，弃权1人。而53人中20人中为村书记、村长、委员的叔叔、兄弟、父亲（详见一审上诉人提交的证据6《村两委变成村代表人员关系表》）。2019年4月11日9时《西门村村民代表会议记录》记载：3、西门村撤村建居工作以集中方式组织投票表决，于本月23日在××村××室表决投票，但没有4月23日的召开村民代表会议资料。6月2日的《村民会议纪要》，没有召开村民代表会议资料，也没有放弃听证资料，而《征地听证告知书》明确听证截止日期为2019年6月3日，且《村民代表会议纪要》记载2019年6月2日在召开村代表会议，而村代表黄建波、陈增陆这天刚好在上班。二、原审法院认定“在报批之前，西门村召开了村民代表会议就征地事宜进行了讨论”，属错误。（一）征地事宜进行了讨论而没有表决，不符合法律关于村民会议召开、表决的法定强制性规定。《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条规定的是“讨论决定方可办理”，而不是“讨论”即可办理。《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十一条及第二十二条规定，召集村民会议，有详细的召开、表决程序，而不是原审法院说“召开了村民代表会议就征地事宜进行了讨论”就可以。（二）村民在征地告知书、勘察定界前的村民讨论，不符合征收流程。事实上，2019年6月2日的《村民代表会议纪要》，是为了审批资料的完整性，当地街道伙同原村委人员伪造了一份会议纪要。（三）村民们没有见到《征地公告》、《征地补偿安置方案》、《征地听证告知书》，是经办人为了凑审批资料摆拍的，并没有实际公告。根据《征用土地公告办法》（中华人民共和国国土资源部令第10号）第三条规定，征用农民集体所有土地的，征用土地方案和征地补偿、安置方案应当在被征用土地所在地的村、组内以书面形式公告。虽然本案被上诉人提供了西门村宣传栏粘贴的照片，但是该照片是粘贴在宣传栏玻璃外，没有粘贴在宣传栏里面。根据村民介绍，该宣传栏有专人管理，所有宣传内容均应粘贴在橱窗里面，而且宣传栏的管理人从来也没有见过征地补偿安置方案和征地听证告知书等内容。三、原审法院“鉴于被征地农户是否同意征地，并非被告决定批准征收集体土地的法定前置条件”的认定是错误的。（一）被征地农户是否同意征地的前提是被征地农户需要知道征地内容，而被上诉人所谓的进行了讨论，也仅仅代表几十人知道，现没有任何证据证明其它村民知道。（二）被征地农户不同意征地，是西门村多数村民的意愿，也是被上诉人作出审批的前置审查资料。《征用土地公告办法》第十条第二款规定，有关市、县人民政府土地行政主管部门将征地补偿、安置方案报市、县人民政府审批时，应当附具被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人的意见及采纳情况，举行听证会的，还应当附具听证笔录。上述规定说明农村集体经济组织的利益应当由农村村民决定。原审法院认为批准征收集体土地与否，不用考虑被征收农户的意见，是错误的。综上，上诉人认为一审法院认定的多项事实和适用法律错误。请求依法撤销一审判决，改判支持上诉人的一审诉讼请求；本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。省政府答辩称：一、答辩人作出7号审批意见事实清楚，适用法律法规正确，符合法定程序。二、答辩人作出545号复议决定程序合法。答辩人行政复议机构于2019年10月30日收到原告提交的行政复议申请材料，11月6日收到补正材料。经审理，答辩人于同年12月23日作出545号复议决定，并向上诉人邮寄送达行政复议决定书，符合《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款规定的程序。故请求驳回上诉，维持原判。经审查，对原审判决认定的事实本院予以确认。本院认为，根据一审审理情况及上诉人的上诉理由、被上诉人的答辩意见，本院作如下分析：关于案涉征收事宜是否经过村民代表会议讨论的问题。从被上诉人提交的《西门村村民代表会议签到表》、《西门村村民代表会议记录》、《村民代表会议表决材料》可以证明，2019年4月11日上诉人所在的西门村召开了村民代表会议，该次会议讨论同意征收滨江大道三期团块西门村土地共27.34亩，其中低效建设用地8.12亩，征地红线内3.93亩，其他剩余土地15.29亩。另从该会议记录记载内容的看，4月23日表决投票涉及的是西门村撤村建居的事项，故上诉人认为4月23日并未召开村民代表会议讨论征地事项的理由不能成立。关于征地告知是否进行过公告张贴及对征地补偿安置方案是否放弃听证的问题。据省政府一审时提交的落款日期为2019年4月23日、2019年5月27日的二份《征地告知书》及相关的二份《征地补偿安置方案》、《征地告知书回执》、《公告情况记录表》、《公告张贴照片》等证据证明，瑞安资规局及锦湖街道已将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径及可以申请听证等内容分别于2019年4月23日、5月27日在上诉人所在的村务公开栏进行张贴告知，故上诉人认为未进行过征地告知的理由不能成立。上诉人提出4月11日的村民代表大会并没有讨论放弃听证及6月2日的二份村民会议纪要造假的问题。经查，4月11日及6月2日的《村民会议纪要》，涉及放弃听证的事项是征地补偿安置方案。从4月11日的村民代表会议记录来看，讨论同意征收涉及西门村的土地，确实没有涉及到是否对补偿安置方案放弃听证事项，被上诉人并没有提交6月2日的村民代表会议记录，该两份证据不能作为放弃听证的证据，但从一审时上诉人并没有提交证据证明上诉人或其他被征收人在两份征地听证告知书规定的期限内提出过听证申请。故上诉人的该上诉理由也不能成立。关于征收是否以农户同意征地为前置条件。土地管理法第二条第四款规定，国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。上述规定明确了土地征收行为系单方的强制性行为，相关的法律、法规及政策性文件也仅规定了征地需告知、听取意见等程序，但被征地农户是否同意征地，并非批准征收集体土地的法定前置条件，故上诉人就此提出的上诉理由不能成立。关于土地勘测定界结果晚于村民代表会议和征地告知的问题。上诉人提出该理由主要是为了印证征收报批前的相关程序违法的事实。原国土资源部《关于完善征地补偿安置制度的指导意见的通知》（国土资发[2004]238号）对征地程序作了如下规定：……（九）告知征地情况。在征地依法报批前，当地国土资源部门应将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径等，以书面形式告知被征地农村集体经济组织和农户。……（十）确认征地调查结果。当地国土资源部门应对拟征土地的权属、地类、面积以及地上附着物权属、地类、面积以及地上附着物权属、种类、数量等现状进行调查，调查结果应与被征地农村集体经济组织、农户和地上附着物产权人共同确认。（十一）组织征地听证。……。本案涉及的两份勘测定界图，一份形成于2019年4月30日，涉及的征地面积对应的是0.8456公顷；一份形成于2010年6月3日，涉及的征地面积对应的是0.0260公顷，均后于征地告知。本院认为，从原国土资源部对征地程序的规定来看，其目的是保障被征地集体经济组织和农户的知情权，且从征地实际操作来看，征地工作开始后，为了加快征地速度，往往各种工作一并开始，但在案涉土地征收报批前相关工作都到位，且已经告知征地红线范围的情况下，顺序上的倒置属程序瑕疵，该瑕疵不足以导致7号审批意见被撤销。关于7号审批意见批准征收案涉地块行为的合法性。省政府在作出7号审批意见前，瑞安市征地事务处（甲方）、瑞安市锦湖街道办事处（丙方）于2019年6月5日与锦湖街道西门村（乙方）签订征地补偿安置协议，也履行相关征地报批前告知程序，被征地村召开了村民代表会议就征地事宜进行了讨论。在前述征地准备事项完成的基础上，原瑞安市国土资源局编制《建设用地项目呈报材料“一书三方案”》，经瑞安市人民政府同意后上报审批，温州市人民政府对“一书三方案”进行审核并予同意，省政府经审查后作出案涉审批意见并无不当。至于上诉人提出浙江省自然资源厅没有按照法律规定出具审查意见的问题。该问题涉及到近年来本省对征地报批程序的改革措施，浙江省自然资源厅的审核作为内部程序不再体现在“一书三方案”等外部材料上，但省政府在一审未提交内部审批表，存在不当，本院予以指正。关于545号复议决定的合法性。上诉人于2019年10月29日向省政府申请行政复议，省政府次日收件后，于10月31日发出《行政复议申请材料补正通知书》，要求上诉人补充提供土地承包证、宅基地使用权证等能够证明与涉案批文有利害关系的证明材料。11月6日省政府收到上诉人补充提交的材料后，于11月8日通知上诉人已受理其行政复议申请。经审理，省政府于2019年12月23日作出545号复议决定，并于2020年1月1日邮寄送达原告，符合《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款规定的程序。综上，省政府认为案涉征收符合因公共利益需要，作出7号审批意见，同意征收涉及西门村0.8656公顷土地，符合土地管理法第四十四条、第四十五条及实施条例第二十条规定的审批权限和程序。征地补偿及安置补助标准符合土地管理法第四十七条的规定。一审判决认定事实清楚，适用法律正确。上诉人提出的上诉理由均不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人黄纪森负担。本判决为终审判决。审 判 长 马惟菁审 判 员 沈 妙审 判 员 王富新二〇二一年一月十九日代书记员 陈 奥1·12·