广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤行终1027号上诉人（原审原告）：黄展成。男，1976年6月28日出生，汉族，住广东省和平县。被上诉人（原审被告）：广东省通信管理局。住所地：广东省广州市越秀区执信南路3号。法定代表人：苏少林，局长。委托代理人：常艳娟，胡艳，均为该局工作人员。被上诉人（原审被告）：中华人民共和国工业和信息化部。住所地：北京市西城区西长安街13号。法定代表人：肖亚庆，部长。委托代理人：杨艳秋，该部工作人员。委托代理人：张童，北京市炜衡律师事务所律师。上诉人黄展成因诉广东省通信管理局（以下简称省通信局）、中华人民共和国工业和信息化部（以下简称工信部）投诉举报答复和行政复议纠纷一案，不服广州铁路运输中级法院（2019）粤71行初110号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：2018年7月2日、3日，原告黄展成向被告省通信局12300邮箱和信访邮箱提交举报材料，举报广东移动公司存在恶意降低电信服务质量、拒绝对用户提供电信服务、限定用户使用其指定业务等问题。被告省通信局受理后，经调查取证，于2018年8月30日作出（2018）297号《处理回复书》（以下简称《处理回复书》），该回复主要内容为：一、关于反映广东移动公司减少3G网络覆盖、降低服务质量、京溪街白灰场5巷3G网络被关闭问题。经查，广东移动公司工作人员于2018年7月5日到投诉点现场测试，结果显示投诉点3G无线环境较差，广东移动公司表示目前暂难以通过现网资源进行调整，据该局了解，广东移动公司移动通信技术正处于不断更新换代过程中，广东移动公司已确认新建基站不再运行3G网络，但原已建成使用的3G网络仍在运行，广东移动公司亦没有对3G网络进行限速。二、反映广东移动公司必须要先取消原先套餐并开通其所推广的4G套餐才能使用4G网络问题。原告的手机号码目前使用的是广东移动公司的动感地带20元无限量套餐，根据广东移动公司的业务规则，对于原已办理、目前仍使用20元无限量套餐的用户，可以继续使用原有套餐，亦可通过取消无限量套餐、选择开通4G套餐、更换4GUSIM卡和4G服务，广东移动公司并没有限制用户使用4G服务，用户可根据实际需要选择合适的套餐，对于20元无限量套餐升级至4G的问题，建议原告根据《中华人民共和国合同法》的规定协商解决或通过司法途径解决。被告省通信局于2018年8月31日向广东移动公司作出《提醒函》，提醒广东移动公司提供符合国家标准的电信服务，发生服务障碍或中断的，应及时修复、通知、免收相关费用，发生业务变动时应履行相应程序并做好用户善后工作。原告收到《处理回复书》后不服，于2018年10月24日向被告工信部提出行政复议申请。该部受理后于2018年10月29日向被告省通信局作出行政复议答复通知书。2018年12月24日被告工信部作出《延期审理通知书》，决定延期30日审理，并依法送达给原告。被告工信部经审查后，于2019年1月22日作出《驳回行政复议申请决定》，认为广东移动公司按2G还是3G网络向原告提供服务，涉及双方合同争议，应当通过协调和民事途径解决，被告省通信局在进行一系列调查处理工作的基础上，向原告作出答复，履行了法定职责，遂驳回了原告的行政复议申请。原告仍不服，诉至原审法院，请求：一、撤销被告省通信局作出的《处理回复书》和被告工信部作出的《驳回行政复议申请决定书》；二、判令被告省通信局限期对原告举报的事项重新作出查处；三、本案诉讼费由两被告承担。原审法院认为,本案争议的焦点是被告省通信局作出的被诉处理回复和被告工信部作出的被诉复议决定是否合法适当。《中华人民共和国电信条例》第三条的规定：“国务院信息产业主管部门依照本条例的规定对全国电信业实施监督管理。省、自治区、直辖市电信管理机构在国务院信息产业主管部门的领导下，依照本条例的规定对本行政区域内的电信业实施监督管理。”据此，本案被告省通信局对原告的投诉事项，被告工信部对原告的复议申请依法具有处理职责。《中华人民共和国电信条例》第四十条规定：“电信业务经营者在电信服务中，不得有下列行为：（一）以任何方式限定电信用户使用其指定的业务；（二）限定电信用户购买其指定的电信终端设备或者拒绝电信用户使用自备的已经取得入网许可的电信终端设备；（三）无正当理由拒绝、拖延或者中止对电信用户的电信服务；（四）对电信用户不履行公开作出的承诺或者作容易引起误解的虚假宣传；（五）以不正当手段刁难电信用户或者对投诉的电信用户打击报复。”本案中，原告向被告省通信局投诉举报广东移动公司存在恶意降低电信服务质量、拒绝对用户提供电信服务、限定用户使用其指定业务等问题，请求被告省通信局对其进行查处。被告省通信局受理原告投诉后进行了调查，调查的情况显示：1、广东移动公司对投诉地点的无线网络现场测试的结果，该地点3G网络信号较差，但仍有信号，广东移动公司并未关闭3G网络通信基站；2、因通信技术升级调整，广东移动公司新建基站不再运行3G网络，原已建成使用的3G网络仍在运行，原告投诉举报地点3G网络信号差的问题暂无法通过现网资源进行调整；3、原告使用的是动感地带20元无限量套餐，该套餐仍可继续使用，是否开通4G套餐及原套餐是否可享用4G用务，属于原告与企业之间的合同约定范畴，原告可自行选择或通过与广东移动公司协商解决。根据调查的情况，被告省通信局认为未有证据显示广东移动公司存在违反前述《中华人民共和国电信条例》相关规定需进行处罚的情形，并将前述调查的情况向原告作出了答复，对于不属于其职权范围内的事项，向原告告知可协商解决或寻求司法途径解决。事后被告省通信局亦向广东移动公司发出了提醒函，提醒其提高电信服务质量。综上，被告省通信局已依法履行了监督管理职责，被诉的投诉举报处理答复认定事实清楚、适用法律依据正确、程序合法。被告工信部对原告的行政复议申请，经依法审查后在法定期限内作出维持的复议决定，并无不当。原告主张被诉处理答复及行政复议决定认定事实不清、适用法律错误、程序不当的理由，没有事实和法律依据，原审法院不予采信。综上所述，原告请求撤销被诉处理回复和复议决定的理由不能成立，其诉讼请求予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告黄展成的诉讼请求。本案受理费50元，由原告黄展成负担。上诉人黄展成不服原审判决，上诉请求：撤销原审判决、《处理回复书》、《驳回行政复议申请决定书》，依法判令省通信局重新对上诉人2018年7月2日、3日所举报的移动公司的事项作出查处，并限期处理完毕。事实与理由如下：一、原审认定事实的证据不足，省通信局没有证据证实对上诉人投诉现场进行过调查，对《广东省广州市白云区广州大道北京溪街白灰场5巷投诉分析报告》进行过查证，该报告明显是不合法的证据。《提醒函》作出于涉案行政行为完结之后，不是涉案行政行为的合法证据。同时，省通信局拒不依法制止、处罚移动公司损害用户合法权益的行为符合《中华人民共和国消费者权益保护法》第六十一条、《中华人民共和国行政处罚法》第六十二条、《电信服务质量监督管理暂行办法》第二十六条的情形，玩忽职守，对应当予以制止和处罚的违法行为不予制止、处罚。二、一审认定事实不清，适用法律法规错误。2016年以来，移动公司为强推其4G套餐，恶意降低电信服务质量，违背其2008年和2009年的公开承诺，称上诉人的套餐为“2G资费套餐”以免除其向上诉人提供3G服务和CMNET流量服务的义务，违反《中华人民共和国电信条例》、《工业和信息化部关于规范电信服务协议有关事项的通知》、《电信服务质量监督管理暂行办法》等规定履行法定职责查处移动公司，省通信局拒不适用应当适用的法规履行法定职责依法查处，而是以移动公司的企业意志代法认定上诉人的套餐为“2G资费套餐”。省通信局明显认定事实不清，适用法律法规错误，将审查和调查混为一谈。三、一审偏袒被上诉人，违背《中华人民共和国行政诉讼法》第五条以事实为根据，以法律为准绳的审理裁判原则。被上诉人省通信局答辩称：一、省通信局作出的处理回复程序合法。对于黄展成上诉认为省通信局违反《通信行政处罚程序规定》的问题，因省通信局未发现移动公司存在被举报的违法事实，故没有适用《行政处罚法》及《通信行政处罚程序规定》符合法律规定。目前，我国对举报事项处理程序没有统一规范，通信行业内处理举报事项流程亦无明确规定。省通信局在收到黄展成的举报材料后，及时受理并进行调查，并在收到举报材料之日起60日内处理完毕和回复处理意见，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条第一款关于履行法定职责申请的期限规定。二、答辩人通过查阅、调取相关证据，核实：测试结果显示现场仍有3G信号，说明移动公司并未关闭3G基站，原有3G网络仍在运行，现有证据不能证明移动公司实施了黄展成举报的违法行为而应当受到行政处罚，黄展成在具体地点能否使用3G网络，受当地3G信号覆盖范围、信号强度、自然地理环境、手机终端条件等多种因素影响。另外，移动公司依然正常运营2G网络，黄展成没有主张也没有证据证明移动公司恶意降低了双方合同约定的2G服务质量。黄展成可以使用3G网络，并不意味着改变了移动公司基于2G网络向黄展成提供服务的约定。移动公司是否应使用3G网络向黄展成提供通信服务，涉及双方合同争议，应当通过民事法律途径解决，这一点省通信局也已在《处理回复书》中对黄展成作出建议。对于移动公司3G网络因设备老旧而常出故障等问题，省通信局已向移动公司发出《提醒函》，提醒移动公司规范经营，提升电信服务水平，保障用户合法权益。对黄展成举报移动公司拒绝为用户提供电信服务、限定用户使用其指定业务的问题，黄展成要求移动公司满足其以2G业务的资费享用4G网络的服务，超出了双方就该套餐在2005年签订的通信服务合同约定，属于黄展成单方要求变更合同。该纠纷黄展成可通过民事法律途径解决。另外，开通4G业务需要更换4GUSIM卡和支持4G网络的终端，移动公司并未限制黄展成使用4G业务，也没有限定黄展成只能使用4G业务。因此，黄展成认为移动公司拒绝为用户提供电信服务、限定用户使用其指定业务，并无事实依据。省通信局作出的行政处理回复事实清楚，内容适当，适用法律正确。三、一审法院作出的行政判决书认定事实清楚、适用法律正确，请求驳回上诉人的上诉请求。被上诉人工信部答辩称：一、工信部作出的《驳回行政复议申请决定书》程序合法。二、工信部在受理黄展成的行政复议申请后，即向有关组织和人员调查，查阅文件和资料，了解案件事实，审查省通信局的行政行为。经查，2018年7月2日，省通信局收到黄展成发送的《举报移动公司恶意降低电信服务质量、拒绝对用户的电信服务、限定用户使用其指定的业务》邮件，反映其手机号码在广州市白云区广州大道北京溪街白灰场5巷无法正常上网、广东移动公司关闭3G网络的问题。根据调查情况，省通信局于2018年8月30日作出《处理回复书》，将上述调查情况予以告知，同日通过电子邮件发送黄展成。2018年8月31日，省通信局向广东移动公司作出《提醒函》，提醒该公司应当提供符合国家标准的电信服务，发生服务障碍或者中断的应当及时修复、通知，发生业务变动时应当履行相应程序并做好用户善后工作。根据《中华人民共和国电信条例》第三条第二款的规定，省通信局作为广东省电信管理机构，具有对省内的电信业实施监督管理的法定职责。本案中，黄展成的手机号码为广州动感地带音乐卡，于2005年办理20元不限量流量月套餐，该套餐是基于2G网络推出的，中国移动当时并未获得第三代移动通信服务(3G)业务经营许可；广东移动公司向社会提供3G服务之后，并未与黄展成签署3G服务协议，黄展成可以使用3G服务，并不意味着改变广东移动公司基于2G网络向黄展成提供服务的约定。广东移动公司按照2G还是3G网络向黄展成提供服务，涉及双方的合同争议，应当通过双方协商或者民事途径解决。省通信局收到黄展成的举报后，对广东移动公司进行了调查，查明黄展成手机号码于2005年办理基于2G网络推出的“20元不限量流量月套餐”，未发现广东移动公司存在侵害黄展成权益的违法行为；广东移动公司在黄展成反映的有关地点2G和4G网络信号覆盖正常，由于3G无线环境差、覆盖不足导致3G信号差；同时，针对用户反映广东移动公司3G信号差的问题，省通信局责成该移动公司加强网络建设、保证电信服务水平、保障用户合法权益等。在上述调查处理工作的基础上，省通信局向黄展成作出答复，已履行法定职责。目前，我国对举报事项处理程序没有统一规定，《中华人民共和国电信条例》等对通信行业举报处理流程亦无相关规定，但行政机关仍应当在合理期限内履行职责。省通信局对相关事项进行调查后于2018年8月30日向黄展成作出答复，符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十六条第一款第（二）项关于行政机关应当自收到履行法定职责申请60日履行的规定和《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条关于行政机关应当于两个月内履行法定职责的精神，程序合法。因此，工信部根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（一）项的规定驳回黄展成的行政复议申请。综上，工信部作出的《驳回行政复议申请决定书》事实清楚、证据确凿、适用依据正确、程序合法，请求人民法院依法驳回黄展成的上诉。经审查，本院对原审法院经审理查明的事实予以确认。本院认为，本案为电信投诉举报和驳回行政复议申请决定纠纷，争议的焦点是被上诉人省通信局作出《处理回复书》和被上诉人工信部作出的《驳回行政复议申请决定》是否合法。《中华人民共和国电信条例》第三条规定：“国务院信息产业主管部门依照本条例的规定对全国电信业实施监督管理。省、自治区、直辖市电信管理机构在国务院信息产业主管部门的领导下，依照本条例的规定对本行政区域内的电信业实施监督管理。”第四十条规定：“电信业务经营者在电信服务中，不得有下列行为：（一）以任何方式限定电信用户使用其指定的业务；（二）限定电信用户购买其指定的电信终端设备或者拒绝电信用户使用自备的已经取得入网许可的电信终端设备；（三）无正当理由拒绝、拖延或者中止对电信用户的电信服务；（四）对电信用户不履行公开作出的承诺或者作容易引起误解的虚假宣传；（五）以不正当手段刁难电信用户或者对投诉的电信用户打击报复。”本案中，上诉人黄展成向省通信局投诉举报广东移动公司存在恶意降低电信服务质量、拒绝对用户提供电信服务、限定用户使用其指定业务等问题，请求省通信局对其进行查处。省通信局受理投诉后进行了调查，查明投诉地点3G网络信号较差，但仍有信号，广东移动公司并未关闭3G网络通信基站，因通信技术升级调整，广东移动公司新建基站不再运行3G网络，原已建成使用的3G网络仍在运行，原告投诉举报地点3G网络信号差的问题暂无法通过现网资源进行调整等事实，认为未有证据显示广东移动公司存在违反前述《中华人民共和国电信条例》相关规定需进行处罚的情形，向黄展成作出《处理回复书》，同时告知黄展成对于不属于省通信局职权范围内的事项，可协商解决或寻求司法途径解决。省通信局亦向广东移动公司发出提高电信服务质量的提醒函。原审法院经审理认定省通信局已依法履行了监督管理职责，作出被诉的《处理回复书》认定事实清楚、适用法律依据正确、程序合法，被上诉人工信部对黄展成的行政复议申请，经依法审查后作出《驳回行政复议申请决定书》并无不当。原审法院据此判决驳回上诉人黄展成的诉讼请求，并无不当，本院依法予以维持。上诉人黄展成上诉主张，涉案《处理回复书》、《提醒函》不合法，省通信局明知移动公司存在以“新建基站不再运行3G网络”为由中止中断电信服务，电信服务质量下降的情形而不处罚，原审判决认定事实不清，适用法律法规错误等，上诉请求撤销一审判决，撤销涉案《处理回复书》及《驳回行政复议申请决定书》，并判令省通信局重新就上诉人的投诉事项作出查处，因理据不足，本院不予采纳。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人黄展成负担。本判决为终审判决。审判长  林俊盛审判员  窦家应审判员  李婉鸣二〇二一年一月二十五日书记员  林欣玮