浙江省温州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）浙03行终632号上诉人（原审被告）瑞安市自然资源和规划局，住所地浙江省瑞安市万松东路146号。法定代表人陈哲，局长。委托代理人蔡永年，该局工作人员。委托代理人陈**，浙江玉海律师事务所律师。被上诉人（原审原告）陈小林，男，1966年11月9日出生，汉族，住浙江省瑞安市。被上诉人（原审原告）陈玉妹，女，1935年10月18日出生，汉族，住浙江省瑞安市。两被上诉人共同委托诉讼代理人阮再岳，浙江合一律师事务所律师。上诉人瑞安市自然资源和规划局（以下简称瑞安市资规局）因陈小林、陈玉妹诉其单方变更行政协议及行政处理一案，不服浙江省瑞安市人民法院（2020）浙0381行初47号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年10月15日受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。2019年4月3日，被告瑞安市资规局作出《履行行政协议决定书》（瑞资规发〔2019〕15号），认为瑞安市大地房地产开发有限公司（以下简称大地房开公司）按照约定履行交纳超出计6765㎡的土地出让金953.47万元，及以泥城路20号地块成本折抵的土地出让金460万元差价，合计应交纳土地出让金计1413.47万元。按照双方签订的《国有土地使用权出让合同》第七条、第八条、第九条、第二十一条及有关土地管理法律法规规定，由于该公司已注销，要求作为注销时的企业股东陈玉妹、陈小林在收到决定之日起十五日内履行交纳1413.47万元土地出让金的合同义务。原判认定：1999年12月27日，瑞安市仪表厂与大地房开公司签订《协议书》，约定瑞安市仪表厂将泥城路20号和解放中路9号的厂区转让给大地房开公司，转让款为965万元。2001年1月18日，双方又达成两份补充协议，一份是就泥城路20号多余土地面积0.31亩及厂房内的变压器以45万元予以转让，一份是就解放中路9号948.46㎡的原国有代管房以320万元予以转让。2001年2月26日，根据市政府专题会议纪要精神，泥城路20号地块由浙江天元置业股份有限公司（以下简称天元置业公司）开发建设，大地房开公司与天元置业公司签订协议，约定大地房开公司将泥城路20号地块及地上建筑物以460万元转让给天元置业公司开发。之后，天元置业公司依约向大地房开公司支付了460万元。2003年2月10日，瑞安市发展计划局作出《关于市区东塔一组团商住楼改建项目建议书的批复》（瑞计基〔2003〕39号），同意市区东塔一组团商住楼进行改建，拆除旧房面积23138㎡，新建总建筑面积59440㎡，其中安置住宅21048㎡，安置商业用房2090㎡，商品住宅13552㎡，商业用房12㎡，写字楼13000㎡，综合用房2412㎡，停车房1360㎡，物业用房376㎡，地下室（停车、设备）5590㎡，选址原仪表厂旧址，用地规模26亩。2003年4月21日，瑞安市土地估价事务所应瑞安市旧城建设管理办公室委托对东塔组团地价作出评估报告[瑞土价字（2003）11号]，评定单位地价为1873元/平方米，总地价为1524万元。瑞安市国土资源局于同日以瑞土价[2003]11号文件批复确认评估结果。2003年6月6日，瑞安市人民政府办公室发出瑞政办抄〔2003〕74号文件抄告单，主要内容为：一、关于仪表厂团块出让手续问题。该团块经土地评估后，具体出让手续由市国土资源局依法按程序给予办理。二、关于经济运行方式问题。仪表厂团块依法收回，重新进行出让，对该范围内地块的土地出让金，由市国土资源局会同旧城办以市场价进行重新评估结算后确定。同时，考虑到仪表厂团块开发是旧城改造遗留工程，对开发公司与仪表厂达成的土地出让价格原则上予以确认，并在重新测算确定的土地出让金中给予折抵。三、关于东塔纠偏保护问题。东塔纠偏保护所需资金由开发单位负担。四、关于配套设施建设问题。仪表厂团块征地范围内的道路及广场等配套设施由开发公司负责建设。2003年8月1日，大地房开公司与瑞安市城市粮油供应有限公司签订补充协议，约定大地房开公司在拆迁补偿协议书的基础上给予一次性补偿335111元。2003年11月27日，大地房开公司与瑞安市环卫管理处签订补充协议，其中约定大地房开公司给予安置1000㎡办公写字楼，以后者房产土地补偿费2218050元作为对价，不再找补。2003年10月29日，瑞安市规划建设局以瑞建复〔2003〕211号文件对改建工程初步设计作出批复：对于建设规模，核准地上总建筑面积60615㎡，其中多层住宅13514㎡，高层住宅39512㎡，商业用房3234㎡，商业辅助建筑面积1829㎡，办公用房2096㎡，物业用房430㎡，另地下室面积5567㎡。对于总图设计，核准建筑密度33.6%，容积率3.52，绿地率25%。2004年1月16日，大地房开公司与瑞安市国土资源局签订了《国有土地使用权出让合同》，约定瑞安市国土资源局出让位于东塔组团地块8996㎡的土地给大地房开公司用于商住项目建设，土地出让金总额1524万元，净土地出让金已折抵。在该土地使用条件中明确主体建筑物性质为商住，总建筑面积不超过60615㎡（不含地下室）。同日，瑞安市国土资源局以瑞土让[2004]4号发出《关于向瑞安市大地房地产开发有限公司出让国有土地使用权的通知》，同意收回的国有土地使用权0.8996公顷以协议方式出让给大地房开公司。在瑞安市国土资源局上报审批材料附件《关于东塔组团商住楼改建工程地价情况》中提到，该地块总面积15867㎡（23.8005亩），出让面积8996㎡（13.494亩），经评估的综合地价（出让金）为1524万元，因折抵成本965万元、企业用地收购价格3675951元、有关土地规费314167元、配套设施费2294380元四项合计金额为15934498元，故净土地出让金已被折抵。2015年8月26日，瑞安市国土资源局向大地房开公司发出《关于限期缴纳土地出让金的通知》，认为上述地块出让地价进行评估时的总建筑面积为59440㎡（其中包括地下室5590㎡），而办理供地审批手续时，该地块的总建筑面积已经原规划建设局调整为60615㎡（不包括地下停车场及配套），超出所评估缴纳地价建筑面积6765㎡，经测算少缴土地出让金953.47万元，另在出让金抵扣时多抵扣了460万元，要求补缴土地出让金1413.47万元。2017年7月21日，瑞安市国土资源局发出《履行合同义务催告通知书》，要求大地房开公司于2017年8月3日之前补缴上述款项。2018年8月24日，大地房开公司因股东决议解散而注销登记。2019年3月26日，经被告主要负责人审批，该局决定大地房开公司股东陈玉妹、陈小林交纳1413.17万元土地出让金。同年10月3日，被告作出告知书，责令大地房开公司股东陈玉妹、陈小林履行交纳土地出让金1413.17万元义务。催告通知书和告知书均载明如有异议，在收到之日起三日内提出陈述和申辩。同年12月1日，被告作出涉案履行行政协议决定书。同年12月23日，被告在瑞安日报公告送达决定书，原告于2020年5月份发现后向原审法院提起诉讼，请求撤销被诉的《履行行政协议决定书》。另查明，2019年1月，瑞安市机构改革，组建了瑞安市自然资源和规划局，将瑞安市国土资源局职责并入，不再保留瑞安市国土资源局。原判认为，本案争议焦点有三，一是合同双方签订土地出让合同时对土地出让金的数额约定是否有误，被告要求补交土地出让金有无事实和法律根据；二是合同双方在计算土地出让金时，对抵扣数额的确定是否有误，大地房开是否存在多抵扣而应补交的情形；三是被告对两原告所作决定程序是否符合法律规定。一、根据被告作出的《履行行政协议决定书》内容来看，被告认为大地房开公司“应当按照约定履行交纳超出计6765㎡的土地出让金953.47万元”，但本案规划变更容积率调整在先，签订合同在后，出让合同第九条明确约定土地出让金总额为1524万元，且在该条以手写注明“瑞政办抄〔2003〕74号文件精神，净土地出让金已折抵完全”。另外，出让合同也没有因增加地上建筑面积而应当补交土地出让金的相关条款。在作为合同附件的国有土地使用条件中，总建筑面积要求是不超过60615㎡（不含地下室）。虽然该金额来源于计容建筑面积53580㎡（不包括地下室面积）条件下的估价报告，但也不排除合同双方同意在土地使用条件包括计容建筑面积进行调整之后仍按原土地出让金数额订立合同的可能。实际上，由于仪表厂团块开发是旧城改造遗留工程，所以在估价报告出具后，大地房开公司不仅与两个拆迁单位签订补充协议，增加了安置成本和费用，还根据〔2003〕74号文件抄告单内容另外承担了东塔纠偏保护所需资金和征地范围内的道路及广场等配套设施开发建设。即使上述情形与容积率增加无关，即不存在这种可能性，那也是当时负责签约的被告方工作人员过错所致，如构成重大误解，作为受损害方的被告只能在法定期间内依法行使撤销权。在合同签订十多年后且已履行完毕的情况下，被告以行使行政优益权享有单方变更合同权为由要求补交超出6765㎡建筑面积的土地出让金，没有事实和法律依据。二、关于原告转让泥城路20号地块给天元置业公司开发后是否存在多折抵460万元土地出让金的问题。原告转让泥城路20号地块给天元置业公司开发是根据瑞安市人民政府第190次专题会议纪要的要求，由市旧城办牵头召集于2001年2月26日签订了相关协议书，转让款项460万元也于同日支付完毕。此后，瑞安市国土资源局根据瑞政办抄〔2003〕74号文件抄告单精神，与大地房开公司签订国有土地使用权出让合同，并在合同第九条后注明土地出让金已完全折抵，该备注系基于团块开发属于旧城改造遗留工程、开发单位需要负担东塔纠偏保护所需资金、团块征地范围内的道路及广场配套设施由开发公司负责建设等事由对案涉具体抵扣事宜作出的最终处理意见，合同双方在履行合同时也是按此内容执行。因此，被告主张大地房开公司多抵扣460万元理由不能成立。三、《中华人民共和国公司法》第三条规定，公司是企业法人，有独立的法人财产，享有法人财产权。公司以其全部财产对公司的债务承担责任。有限责任公司的股东以其认缴出资额为限对公司承担责任；股份有限公司的股东以其认购的股份为限对公司承担责任。即使大地房开公司存在应当补缴土地出让金情形，但被告并没有具体指出作为公司股东的原告应当承担公司补缴义务的法定情形并形成相关材料，仅仅以两原告系大地房开公司股东为由要求其承受大地房开公司尚未缴纳的土地出让金补缴义务，明显缺乏法律根据。综上，被告作出涉案的行政决定事实与法律依据不足，依法予以撤销。据此判决：撤销被告瑞安市自然资源和规划局于2019年12月1日作出《履行行政协议决定书》（瑞资规发〔2019〕66号）的行政行为。上诉人瑞安市资规局诉称：一、关于地价评估时的土地利用条件与出让时的土地利用条件不一致时，行政机关是否有权单方变更土地出让金数额，原判未正确处理行政优益权在本案中的适用。本案土地出让合同约定的出让金数额，是依照瑞计基（2003）39号《关于市区东塔一组团商住楼改建项目建议书的批复》确定的土地利用条件，对地价进行评估后，并根据该地价评估结果作为出让金数额的依据。但是，土地出让合同实际约定的土地利用条件是依照复（2003）211号《关于市区东塔一组团商住楼改建工程初步设计的批复》确定，前后土地利用条件不一致，其地价必然是不一致的。增加建筑面积6765㎡计地价953.47万元未计入土地出让合同约定的出让金数额，实际损害了国家土地有偿出让制度，如不予变更，则会损害国家公共利益。原判认为（2003）74号文件抄告单内容确定大地房开公司承担了东塔纠偏保护等事由，增加容积率与大地房开公司增加安置成本和拆迁费用有关，或认为属上诉人工作人员过失所致，或认为如构成重大误解，应在法定期限内行使撤销权等裁判理由，实际上均不影响土地管理部门在土地出让金管理方面行使行政优益权的权利。《国有土地使用权出让收支管理办法》第十条规定：“任何地区、部门和单位都不得以‘招商引资’、‘旧城改造’、‘国有企业改制’等各种名义减免土地出让收入，实行‘零地价’，甚至‘负地价’，或者以土地换项目、先征后返、补贴等形式变相减免土地出让收入；也不得违反规定通过签订协议等方式，将应缴地方国库的土地出让收入，由国有土地使用权受让人直接将征地和拆迁补偿费支付给村集体经济组织或农民等”。大地房开公司经许可后在实施拆迁工程中承担东塔纠偏或部分市政设施建设，属于拆迁行为范畴，与土地出让金收支管理工作没有关联，且因土地出让金管理涉及国家土地管理制度，如出现增加容积率依法需要补缴土地出让金情形时，应赋予行政机关单方变更协议的权利，而不应通过重大误解等民事合同救济程序处理。二、泥城路20号地块实际已由大地房开公司转让给天元置业有限公司，转让价460万元己由天元置业公司在天成小区二期出让金中折抵460万元，在本案土地出让合同第九条结算中再次给予大地房开公司折抵460万元，属于重复折抵。因此，大地房开公司应当补缴重复折抵的460万元土地出让金。原判认定系基于大地房开公司承担东塔纠偏和市政设施建设费用的裁判理由与事实不符。三、关于两被上诉人应承担责任的依据问题。上诉人作出本案处理决定之时，大地房开公司已由两被上诉人申请注销，两被上诉人作为大地公司的股东，虽然以其出资对公司债务承担连带责任，但公司债务未清偿的情况下股东注销公司的，应由股东对公司债务承担责任。请求改判驳回被上诉人的原审诉讼请求。被上诉人陈小林、陈玉妹辩称：一、本案中上诉人并不享有行政优益权。本案涉及的行政协议在签订之前有关的计容面积的规划条件都已经进行了调整和确定，在此基础上确定了土地出让金是双方的真实意思表示，上诉人所谓的行政优益权不适用于本案。二、《国有土地使用权出让收支管理办法》规范上诉人等行政部门的内部管理文件，不能据此证明上诉人具有行政优益权。三、本案的土地出让金折抵原审判决陈述的十分清楚，是双方在事实的基础上进行的调整与确定。四、关于两被上诉人是否应当承担责任。案涉行政行为作出之时，大地房开公司已经注销，两被上诉人不存在清算过程中的故意或者重大过失，依法应当仅以出资额为限对公司债务承担责任。事实上，两被上诉人在大地房开公司清算时，也没有获取利益分配。综上，原判正确，请求驳回上诉，维持原判。二审诉讼中，上诉人向本院提交大地房开公司登记基本情况、准许注销登记通知书、全体投资人承诺书。本院认为，公司登记基本情况、全体投资人承诺书，被上诉人在一审诉讼中已经提交。上诉人二审诉讼中提交的准许注销登记通知书，不属于新证据，本院不予接纳。经审理，原判决认定的事实有随卷证据证实，本院予以确认。另查明，大地房开公司注销前，公司股东为被上诉人陈小林、陈玉妹。大地房开公司在申请公司注销时，被上诉人陈小林、陈玉妹作为公司投资人签署《全体投资人承诺书》，承诺：“公司申请注销登记前未发生债权债务或已将债权债务清算完结，不存在未结清清算费用、职工工资、社会保险费用、法定补偿金和未交清的应缴纳税款及其他未了结事务，清算工作已全面完结。……不存在正在被立案调查或采取强制措施、司法协助、被予以行政处罚等情形；……本企业全体投资人对以上承诺的真实性负责，如果违法失信，则由全体投资人承担相应的法律后果和责任……”本院认为：一、《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十六条第一款规定，在履行行政协议过程中，可能出现严重损害国家利益、社会公共利益的情形，被告作出变更、解除协议的行政行为后，原告请求撤销该行为，人民法院经审理认为该行为合法的，判决驳回原告诉讼请求；给原告造成损失的，判决被告予以补偿。根据上述司法解释规定，在履约过程中如果发生了不可抗力，或者法律、法规及政策的变动等客观原因导致合同无法履行时，行政主体出于公共利益的需要，有单方变更合同的权利。但这种单方变更必须具备以下条件：1.确属公共利益的需要；2.必须是出于情势变更等原因而导致的情形；3.没有其他手段可以代替；4.要对行政相对方给予补偿。本案中，上诉人瑞安市资规局认为其与大地房开公司在签订涉案土地出让合同时，对土地出让金数额的约定有误，要求上诉人补交出让金953.47万元，其实质是上诉人行使行政优益权对原协议予以单方变更。即便确实因为上诉人工作人员过错导致合同约定的金额有误，在合同签订十多年后且已履行完毕的情况下，上诉人以行使行政优益权为由要求被上诉人补交土地出让金，缺乏事实和法律依据。二、瑞安市仪表厂与大地房开公司签订《协议书》，约定瑞安市仪表厂将泥城路20号和解放中路9号的厂区转让给大地房开公司，转让款为965万元。此后，泥城路20号地块转让给天元置业公司开发建设，天元置业公司为此向大地房开公司支付了460万元转让款。瑞安市国土资源局按照965万元的土地成本予以折抵，确有错误。原判以开发单位需承担东塔纠偏和市政设施建设费用为由，认定本案不存在多抵扣的事实，与事实不符，本院予以纠正。但大地房开公司需要折抵的款项，按照上诉人原先认定的金额，要高于1524万元的土地出让价格。即便存在重复折抵，被上诉人是否需要按照460万元全额补交土地出让金，缺乏相应的计算方式和事实依据。上诉人直接按照460万元计算应补交的土地出让金，本院不予支持。三、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国公司法〉若干问题的规定（二）》第二十条规定，公司解散应当在依法清算完毕后，申请办理注销登记。公司未经清算即办理注销登记，导致公司无法进行清算，债权人主张有限责任公司的股东、股份有限公司的董事和控股股东，以及公司的实际控制人对公司债务承担清偿责任的，人民法院应依法予以支持。公司未经依法清算即办理注销登记，股东或者第三人在公司登记机关办理注销登记时承诺对公司债务承担责任，债权人主张其对公司债务承担相应民事责任的，人民法院应依法予以支持。被上诉人陈小林、陈玉妹作为公司股东在公司登记机关办理注销登记时承诺公司申请注销登记前未发生债权债务或已将债权债务清算完结，并承诺如有不实承担相应的法律后果和责任。因此，上诉人在大地房开公司已经注销的情况下，以被上诉人作为行政相对人，并无不当。综上，原判撤销被诉决定结果正确，应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人瑞安市自然资源和规划局负担。本判决为终审判决。审 判 长  郑 宇审 判 员  诸智影审 判 员  曾晓军二〇二一年一月十四日法官助理  戴雯雯代书记员  车 乔