浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）浙行终1861号上诉人（原审原告）余杭市志合养殖联合公司，住所地杭州市余杭区仁和街道栅庄桥村莫家门9号。法定代表人李福根，总经理。被上诉人（原审被告）杭州市人民政府，住所地杭州市解放东路18号。法定代表人刘忻，市长。委托代理人金维中、曹士凡。余杭市志合养殖联合公司（以下简称志合公司）因诉杭州市人民政府（以下简称市政府）不履行解释、监督法定职责一案，不服杭州市中级人民法院（2020）浙01行初117号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2020年10月21日立案受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。原审裁定载明：2020年3月17日，市政府向志合公司作出《关于对余杭市志合养殖联合公司的回复》（以下简称《回复》），内容为：2010年7月，杭州永立工贸有限公司不服原余杭市人民政府1999年2月核发的余集用（99）字第121号《集体土地使用证》（权利人为志合公司），以杭州市余杭区人民政府（以下简称余杭区政府）为被申请人，向本机关申请行政复议，复议请求为“依法要求余杭区政府按照（98）余政地字第436号《关于同意征用土地的批复》认定余集用（99）字第121号《集体土地使用证》非法并予以撤销，并办理国有土地证”。该复议案件处理的是1999年2月原余杭市人民政府核发的余集用（99）字第121号《集体土地使用证》是否合法，实质问题是当时应核发《集体土地使用证》还是《国有土地使用证》。本机关受理后依法进行了调解，但未果。后本机关经审理，认定原余杭市人民政府核发上述《集体土地使用证》，事实不清，证据不足，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项第1目之规定，作出杭政复决[2012]62号《行政复议决定书》（以下简称62号复议决定），撤销了《集体土地使用证》，责令余杭区政府依法重新作出处理，并将该《行政复议决定书》依法送达各方当事人。至此，该复议案件处理完毕。经余杭区政府和有关行政机关依法重新处理，认为上述《集体土地使用证》所涉土地1999年2月应核发《国有土地使用证》，于2013年4月向志合公司核发了杭余国用（2013）第109-278号《国有土地使用证》，用途为工业用地，使用权类型为划拨。至此，62号复议决定履行完毕。志合公司认为案涉《回复》的结果将对其造成伤害，诉至原审法院，请求：1.判令撤销《回复》；2.判令被告仅将纠错更正到《国有土地使用证》违法；3.判令被告督促余杭区政府依法完成对错发的《集体土地使用证》纠错，并按照同一时间段的法律关系将该证纠正至合法、可用；4.由被告承担诉讼费用。原审法院认为：志合公司向市政府提交《要求市政府明确复议决定内容并督促履行》申请，是要求市政府对62号复议决定的处理结论作出解释，并要求市政府督促下级行政机关执行该复议决定。市政府给予的《回复》中，重申了62号复议决定的关键内容，并未改变62号复议决定的内容，未改变原有的权利义务关系，对公民、法人和其他组织的权利义务不产生实际影响。志合公司申请市政府督促下级行政机关执行复议决定，实质是要求市政府基于层级监督关系对下级行政机关督促履责，市政府在《回复》中对此作出了答复。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款规定，“上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为”及“对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”不属于人民法院行政诉讼的受案范围。志合公司不服市政府作出的《回复》提起本案诉讼，请求判决撤销重作，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回原告志合公司的起诉。志合公司不服原审法院行政裁定，向本院提起上诉，请求：1.判令《回复》对上诉人产生实质性伤害而可诉，并撤销原审行政裁定；2.撤销被上诉人的（要求市政府明确复议决定内容并督促履行）的《回复》；3.判令被上诉人仅将《集体土地证》纠错更正到《国有划拨土地证》违法；4.判令被上诉人对《要求市政府明确复议决定内容并督促履行》重新作出回复；5.判令被上诉人督促区政府依法完成对错发的《集体土地使用证》纠错，并按照同一时间段的法律关系将该证纠正到合法、可用；6.由被上诉人承担诉讼费用。事实和理由：一、《回复》的结果对上诉人造成实质伤害，则依法可诉。1.若《回复》正确，则62号复议决定结果就违法，那么62号复议决定就可诉；2.若《回复》错误，则《回复》是行政乱作为，则依法可诉；3.若《回复》错误，市政府未督促下级履行也是行政乱作为，则依法可诉；4.本案明显不属于行政诉讼法和司法解释的受案范围，但却符合受案兜底条款；5.《回复》的实际后果将间接对上诉人造成实质性伤害，依法可诉。二、“依法处理”就是处理程序和结果都合法、合理。1.针对纠错程序和目标，政府职能部门早有合法且合理的操作模式；2.“依法处理”的行政纠错，必然是“程序、结果”合法且合理；3.纠错还必须消除行政错误带来的直接后果，并承担相应责任；4.恢复企业经营资格不是上诉人新的诉请，是另一种更好的纠错。三、《回复》和62号复议决定结论相互矛盾，两者必撤其一。1.《回复》与62号复议决定自相矛盾，《回复》属行政乱作为，应该被撤销；2.若“依法处理”只是更正到划拨，则62号复议决定因涉嫌违法而应该被撤销。四、两级政府纠错程序及目前的纠错结果都涉嫌违法。1.更正到国有划拨土地就是落实了62号复议决定一说不成立，且违法；2.余杭区政府拟按现在的规定办理土地出让，是对同一事件纠错采用双重标准。五、依法（纠错）处理程序及纠正同一错误的法律适用问题。1.“依法处理”纠错程序应该适用同一时间段的法律法规；2.上诉人要求余杭区政府将《集体土地使用证》纠错到合法、可用，既合法又合理。市政府答辩称：一、答辩人作出的《回复》不属于行政诉讼范围。原审法院根据查明的事实，依法作出驳回起诉的裁定，事实和法律依据充分，并无不当，应予支持。二、答辩人作出的《回复》事实清楚，并无不当。2020年3月，答辩人收到《要求市政府明确复议决定内容并督促履行》的申请后，依法进行了审查，并作出《回复》告知：就2010年7月杭州永立工贸有限公司不服原余杭市人民政府1999年2月核发的余集用（99）字第121号《集体土地使用证》，提出的行政复议申请，答辩人经审理认定原余杭市人民政府核发上述《集体土地使用证》，事实不清、证据不足，依法作出62号复议决定，撤销了该《集体土地使用证》，并责令余杭区人民政府依法重新作出处理，并将该复议决定书送达各方当事人，至此，该复议案件处理完毕。经余杭区政府和有关行政机关依法重新处理，认为上述《集体土地使用证》所涉土地1999年2月应核发《国有土地使用证》，于2013年4月向志合公司核发了杭余国用（2013）第109-278号《国有土地使用证》，用途为工业用地，使用权类型为划拨，至此，62号复议决定履行完毕。答辩人作出的该《回复》事实清楚，并无不当。综上，请求驳回上诉，维持原裁定。本院认为，《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款规定，下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（八）上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为；……（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。本案中，从志合公司向市政府提交的《要求市政府明确复议决定内容并督促履行》所载内容“依法要求杭州市政府对62号复议决定‘撤销被申请人作出的余集用（99）字第121号《集体土地使用证》，责令余杭区政府依法重新作出处理’的处理结论作出行之有效，具有可操作性的解释，并要求市政府督促下级行政机关遵照执行”可以看出，上诉人是要求市政府对62号复议决定的处理结论作出解释，并要求市政府督促下级行政机关执行该复议决定。市政府对此作出的《回复》也只是重申了62号复议决定的相关内容，并未对62号复议决定作出变更，即未改变原有的权利义务关系，故对上诉人的权利义务不产生实际影响。志合公司“要求市政府督促下级行政机关遵照执行”的请求，实质是请求市政府基于层级监督关系对下级行政机关督促履责。据此，依照上述规定，上诉人提起本案诉讼，不属于人民法院行政诉讼的受案范围，原审据此裁定驳回其起诉，并无不当。综上，上诉人志合公司的上诉理由不能成立，不予支持。原审裁定认定事实清楚，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  黄金富审判员  马惟菁审判员  王富新二〇二一年一月十九日书记员  朱胤佐