浙江省嘉兴市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）浙04行终261号上诉人（原审原告）王晓明，女，汉族，1969年8月2日出生，住台州市黄岩区。委托诉讼代理人刘馨远，天津全唐律师事务所律师。被上诉人（原审被告）嘉兴市住房和城乡建设局，住所地嘉兴市中环南路花园路口**。法定代表人应志敏，局长。委托诉讼代理人万磊，该局工作人员。委托诉讼代理人李亚伟，浙江群策律师事务所律师。被上诉人（原审被告）嘉兴市人民政府，住，住所地嘉兴市广场路**市行政中心**楼/div>法定代表人毛宏芳，市长。委托诉讼代理人郭超、袁佳宁。王晓明因投诉举报答复及行政复议一案，不服海宁市人民法院于2020年9月23日作出的（2020）浙0481行初24号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2020年10月27日受理后，依法组成合议庭审理了本案。原审经审查查明：2013年7月21日，王晓明与桐乡市世贸中心置业有限公司（以下简称桐乡世贸公司）签订《商铺使用权出让合同书》，合同约定：王晓明愿意受让桐乡世贸公司开发建设的桐乡世贸中心二期项目市场区内1层10366号商铺的使用权，受让价格为440148元，设计用途为商服，建筑面积共18.36平方米，使用权期限自2013年10月28日起至2052年1月4日止，王晓明已于2013年7月21日前交付全部价款。庭审中，嘉兴市住房和城乡建设局确认上述项目至今尚未进行竣工验收备案。原审认为，本案中王晓明申请嘉兴市住房和城乡建设局查处桐乡世贸公司在开发建设桐乡世贸中心二期项目中超过预售许可证的许可范围违法销售、未依法与业主签订商品房预售合同、未办理商品房预售合同登记备案手续的行为及原桐乡市住房和城乡规划建设局对上述项目违法准许变更预售许可的行为，嘉兴市住房和城乡建设局收到申请后，组成调查组进行调查处理，并将调查结果书面答复王晓明，已履行了法定职责。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。《最高人民法院关于适用的解释》第十二条规定，有下列情形之一的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的“与行政行为有利害关系”：……（五）为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的。所谓“利害关系”应限于法律上的利害关系，不宜包括反射性利益受到影响的公民、法人或者其他组织。同时，行政诉讼乃公法上之诉讼，上述法律上的利害关系，一般也仅指公法上的利害关系；除特殊情形或法律另有规定，一般不包括私法上的利害关系。本案中，王晓明与桐乡世贸公司签订的是《商铺使用权出让合同书》，而非《商品房预售合同》或《商品房买卖合同》，包含案涉商铺所在的桐乡世贸二期项目至今未办理竣工验收备案手续，王晓明对案涉商铺享有的是基于使用权出让合同产生的对未来商铺使用权的期待利益，而非对预售商铺所有权的期待利益，桐乡世贸中心的预售行为、预售合同签订行为及办理预售合同备案手续等行为，并不会直接涉及王晓明作为使用权人对所受让商铺的合法权益。故嘉兴市住房和城乡建设局针对王晓明申请查处的第1、2项内容作出的答复行为与王晓明之间不具有行政法上的利害关系，所作答复对王晓明的合法权益明显不产生实际影响。王晓明申请查处的第3项内容，其实质是要求嘉兴市住房和城乡建设局履行对桐乡市住房和城乡建设局的内部层级监督职责，属于行政机关的内部层级监督行为。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（八）项规定，上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。故王晓明申请查处的第3项内容依法不属于人民法院行政诉讼的受案范围。综上，王晓明不具备提起本案诉讼的主体资格。同时，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十六条第七款规定，原行政行为不符合复议或者诉讼受案范围等受理条件，复议机关作出维持决定的，人民法院应当裁定一并驳回对原行政行为和复议决定的起诉。故依法一并裁定驳回王晓明对嘉兴市人民政府作出的行政复议决定的起诉。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第（一）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（八）项、第六十九条第一款第（一）项、第（八）项及第一百三十六条第七款的规定，裁定驳回王晓明的起诉。王晓明上诉称，上诉人与被诉行政行为之间具有利害关系，享有原告主体资格。上诉人与桐乡世贸公司签订了商铺使用权出让合同，购买了桐乡世贸公司开发建设的桐乡世贸中心二期商铺，上诉人已经按照合同约定支付了全部购房款。后上诉人发现桐乡世贸公司在预售桐乡世贸中心二期商铺时存在未办理商品房预售合同登记备案手续、未签订预售合同、桐乡市住房和城乡建设局违法准许变更预售许可的违法行为。上诉人向嘉兴市住房和城乡建设局申请查处的违法行为均涉及到上诉人所购买商铺，与上诉人具有直接利害关系，原审认为上诉人不具有行政诉讼主体资格适用法律错误。一审混淆了法律上利害关系和行政法上的利害关系的法律概念。《最高人民法院关于适用的解释》第十二条规定的法律上利害关系所对应的法律并没有限制为行政法，并且法律的概念既包括行政法相关的法律，也包括民法相关的法律，因此一审法院直接将法律上的利害关系理解为行政法上的利害关系，缩小了行政诉讼法及司法解释规定的范围，限制和剥夺了行政诉讼中原告的诉讼主体资格。上诉人申请被上诉人监督查处事项关系到上诉人购买的房屋是否合法，上诉人能否如期获得桐乡世贸中心交付的房屋及办理房屋所有权证。因此，被诉具体行政行为是否合法，对上诉人的人身权和财产权造成影响，具有法律上的利害关系，根据行政诉讼法的规定，具有原告主体资格。行政机关对于与举报人有利害关系的举报仅作出告知性答复，未按法律规定对举报进行处理，不属于司法解释规定的不对相对人权利义务产生实际影响的行为，具有可诉性，属于人民法院受案范围。综上，一审法院认定事实错误，适用法律错误，请求撤销原审裁定，指令继续审理。被上诉人嘉兴市住房和城乡建设局辩称，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，请求维持原审裁定，驳回上诉。上诉人因签订购买桐乡世贸中心二期项目的商铺使用权出让合同而与桐乡世贸公司产生纠纷，没有按照纠纷本身的性质，通过民事诉讼途径维护自身合法权益，而是举报开发商存在的违法行为以及要求查处当地建设部门违法行政行为。被上诉人对上诉人的举报事项，及时组织调查人员到举报事项发生地，调查核实了涉案商品房预售许可从申请、审核到许可证颁发的全过程相关材料，询问了相关经办人员。经调查核实，查明当地建设部门作出的商品房预售许可行为和对许可变更申请的核准行为，符合相关法律规定。上诉人并没有与开发商签订商品房预售合同，双方签订的是商铺使用权出让合同，而此种仅出售商铺使用权的做法，类似于一定期限内的商铺出租行为，由于商铺所有权没有发生转移，不属于商品房预售行为，不在商品房预售管理的法定范围内。由于目前法律、法规没有对此类仅出售使用权的合同作出需要备案的规定，上诉人将商铺使用权出让合同没有备案的情况指控为违法行为，无法律依据。无论是从法律规定，还是实际客观衡量，商品房预售许可的审批行为不仅在时间上发生在预售行为之前，与发生在后的上诉人购买商铺使用权的行为并无关联，而且行政许可作出之后的法律义务承担者，只能是许可申请人即开发商，只有他们才是行政许可的相对人和利害关系人。虽然作为商铺的使用权人，与预售许可申请的核准行为之间，并不存在法律上的利害关系。行政诉讼法对原告身份有十分明确的规定，一审法院在查明被上诉人已经依法履行对举报事项的调查及对举报人进行回复的法定职责，同时也查明了上诉人与被诉行政行为之间不存在利害关系之后，依法作出驳回起诉裁定，适用法律正确。请求驳回上诉，维持原裁定。被上诉人嘉兴市人民政府辩称，嘉兴市住房和城乡建设局在收到上诉人提交的查处申请后，直接办理举报线索并回复王晓明，回复意见认定事实清楚。嘉兴市人民政府作出的行政复议决定程序合法。原审法院认为上诉人与举报事项之间不具有法律上利害关系，驳回了上诉人的起诉，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原裁定。本院认为，上诉人王晓明因认为桐乡世贸公司存在超过预售许可范围违法销售、未依法与业主签订商品房预售合同、未办理预售合同登记备案手续等行为以及桐乡市住房和城乡建设局对上述项目违法准许变更预售许可的行为，向嘉兴市住房和城乡建设局举报，要求进行查处。嘉兴市住房和城乡建设局收到查处申请后，经过调查并作出书面答复，答复内容为告知桐乡市住房和城乡建设局对桐乡世贸中心二期项目作出商品房预售许可及变更许可的经过，并向王晓明解释其与桐乡世贸公司并非签订商品房预售合同，并无办理备案手续的相关要求。嘉兴市住房和城乡建设局作出的答复并没有增加或减损王晓明的权利义务，对王晓明的权利义务明显不产生实际影响。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（八）项规定，行政行为对其合法权益明显不产生实际影响，已经立案的，应当裁定驳回起诉。同时，王晓明要求嘉兴市住房和城乡建设局查处桐乡市住房和城乡建设局违法核准桐乡世贸公司变更预售许可，实质是要求嘉兴市住房和城乡建设局履行对桐乡市住房和城乡建设局的内部层级监督职责，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（八）项规定，上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十六条第七款规定，原行政行为不符合复议或者诉讼受案范围等受理条件，复议机关作出维持决定的，人民法院应当裁定一并驳回对原行政行为和复议决定的起诉。原审裁定一并驳回对嘉兴市人民政府作出的行政复议决定的起诉正确。上诉人的上诉理由不能成立，上诉请求本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  李忠平审判员  许艳华审判员  李 平二〇二一年一月十九日书记员  王佳红