浙江省嘉兴市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）浙04行终263号 上诉人（原审原告）王晓明，女，汉族，1969年8月2日出生，住台州市黄岩区。 委托诉讼代理人刘馨远，天津全唐律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）嘉兴市住房和城乡建设局，住所地嘉兴市中环南路花园路口**。 法定代表人应志敏，局长。 委托诉讼代理人万磊，该局工作人员。 委托诉讼代理人李亚伟，浙江群策律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）嘉兴市人民政府，住，住所地嘉兴市广场路**市行政中心**楼/div> 法定代表人毛宏芳，市长。 委托诉讼代理人郭超、袁佳宁。 王晓明因投诉举报答复及行政复议一案，不服海宁市人民法院于2020年9月25日作出的（2020）浙0481行初26号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2020年10月27日受理后，依法组成合议庭审理了本案。 原审经审查查明：2013年7月21日，王晓明与桐乡市世贸中心置业有限公司（以下简称桐乡世贸公司)签订《商铺使用权出让合同书》，合同约定：王晓明愿意受让桐乡世贸公司开发建设的桐乡世贸中心二期项目市场区内1层10366号商铺的使用权，受让价格为440148元，设计用途为商服，建筑面积共18.36平方米，使用权期限自2013年10月28日起至2052年1月4日止；王晓明已于2013年7月21日前交付全部价款。对于商铺使用权的经营方式，王晓明可自行选择自主经营或与桐乡世贸公司引进的商管公司桐乡市世贸中心商业经营管理有限公司签订承包经营合同，由其承包经营。同日，王晓明与桐乡市世贸中心商业经营管理有限公司签订《商铺承包经营合同》，王晓明同意将案涉商铺交由该公司承包经营，该公司按合同约定支付相应承包费用。庭审中，嘉兴市住房和城乡建设局确认上述项目至今尚未进行竣工验收备案。另，因政府机构改革，原桐乡市住房和城乡规划建设局的职能已由新组建的桐乡市住房和城乡建设局承担。 原审认为，本案中王晓明申请嘉兴市住房和城乡建设局查处桐乡世贸公司、桐乡市世贸中心商业经营管理有限公司在开发建设和经营管理桐乡世贸中心二期项目中存在的售后包租违法行为，嘉兴市住房和城乡建设局收到申请后，组成调查组进行调查处理，并将调查结果书面答复王晓明，已履行了法定职责。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。《最高人民法院关于适用的解释》第十二条规定，有下列情形之一的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的“与行政行为有利害关系”：……（五）为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的。所谓“利害关系”应限于法律上的利害关系，不宜包括反射性利益受到影响的公民、法人或者其他组织。同时，行政诉讼乃公法上之诉讼，上述法律上的利害关系，一般也仅指公法上的利害关系；除特殊情形或法律另有规定，一般不包括私法上的利害关系。本案中，王晓明与桐乡世贸公司签订的是《商铺使用权出让合同书》，而非《商品房预售合同》或《商品房买卖合同》，包含案涉商铺在内的桐乡世贸二期项目至今未办理竣工验收备案手续，王晓明对案涉商铺享有的是基于使用权出让合同产生的对未来商铺使用权的期待利益，而非对预售商铺所有权的期待利益，故嘉兴市住房和城乡建设局就王晓明申请查处内容所作答复，对王晓明自身的合法权益明显不产生实际影响，王晓明不具有提起本案行政诉讼的主体资格。此外，《商品房销售管理办法》第四十二条规定，房地产开发企业在销售商品房中具有该条列举的“采取售后包租或者变相售后包租方式销售未竣工商品房”等八种情形之一的，房地产开发主管部门处以警告，责令限期改正，并可处以1万元以上3万元以下罚款。根据本案查明的事实，一则案涉商铺系使用权出让，并未涉及销售，二则房地产开发企业桐乡世贸公司与承包经营企业桐乡市世贸中心商业经营管理有限公司分属两个不同的企业法人，现亦无证据证明两企业存在共同参与销售桐乡世贸二期商铺的行为，对于非房地产开发企业，不属于建设行政主管部门行政监管的权限范围。因此，根据《最高人民法院关于适用的解释》第九十三条第二款规定，人民法院经审理认为原告请求履行的法定职责，明显不属于行政机关权限范围的，亦可以裁定驳回起诉。同时，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十六条第七款之规定，王晓明针对嘉兴市住房和城乡建设局提起的诉讼已不符合行政诉讼受理条件，其就嘉兴市人民政府所作案涉复议行为提起的诉讼，也应一并裁定予以驳回。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项、第（八）项，第九十三条第二款及第一百三十六条第七款的规定，裁定驳回王晓明的起诉。 王晓明上诉称，上诉人与被诉行政行为之间具有利害关系，享有原告主体资格。上诉人与桐乡世贸公司签订了商铺使用权出让合同，购买了桐乡世贸公司开发建设的桐乡世贸中心二期商铺，上诉人已经按照合同约定支付了全部购房款。上诉人发现桐乡世贸公司存在违法分割销售的违法行为，向嘉兴市住房和城乡建设局投诉举报，嘉兴市住房和城乡建设局作出了答复，该答复违法。桐乡世贸公司、桐乡市世贸中心商业经营管理有限公司的投资公司、股东均为桐乡世贸公司，两者法人代表、注册登记地址均相同，两个公司之间存在高度的公司人格混同。《商品房销售管理办法》第十一条规定，房地产开发企业不得采取返本销售或者变相返本销售的方式销售商品房。房地产企业不得采取售后包租的方式销售未竣工商品房。到目前为止，涉案项目未取得竣工验收，因此，桐乡世贸公司、桐乡市世贸中心商业经营管理有限公司就涉案项目向包括原告在内的数万买受人以售后包租方式销售商品房，并收取了巨额购房款，属于严重的违法行为，与上诉人具有利害关系，上诉人对两被上诉人的行政行为提起诉讼，原审认为不具有原告主体资格有违事实。原审法院认为上诉人请求嘉兴市住房和城乡建设局履行的法定职责明显不属于行政机关权限范围。但上诉人与桐乡世贸公司签订合同后已按照合同约定支付购房款，作为房屋所属人，针对桐乡世贸公司在该项目中存在的涉及到自身利益的违法行为向行政机关进行投诉举报，与行政机关的举报投诉回复之间具有利害关系。一审混淆了法律上利害关系和行政法上的利害关系的法律概念。《最高人民法院关于适用的解释》第十二条规定的法律上利害关系所对应的法律并没有限制为行政法，并且法律的概念既包括行政法相关的法律，也包括民法相关的法律，因此一审法院直接将法律上的利害关系理解为行政法上的利害关系，缩小了行政诉讼法及司法解释规定的范围，限制和剥夺了行政诉讼中原告的诉讼主体资格。上诉人申请被上诉人监督查处事项关系到上诉人购买的房屋是否合法，上诉人能否如期获得桐乡世贸中心交付的房屋及办理房屋所有权证。因此，被诉具体行政行为是否合法，对上诉人的人身权和财产权造成影响，具有法律上的利害关系，根据行政诉讼法的规定，具有原告主体资格。行政机关对于与举报人有利害关系的举报仅作出告知性答复，未按法律规定对举报进行处理，不属于司法解释规定的不对相对人权利义务产生实际影响的行为，具有可诉性，属于人民法院受案范围。综上，一审法院认定事实错误，适用法律错误，请求撤销原审裁定，指令继续审理。 被上诉人嘉兴市住房和城乡建设局辩称，上诉人因购买桐乡世贸中心二期项目的商铺使用权而与桐乡世贸公司产生纠纷，没有按照纠纷本身的性质，通过民事诉讼途径维护自身合法权益，而是举报开发商存在的售后包租的违法行为。被上诉人对上诉人的举报事项，经过调查核实，查明举报人之所以认为开发商存在售后包租行为，是因为上诉人与开发商签订《商铺使用权出让合同》之后，又与桐乡世贸中心商业经营管理有限公司签订《商铺承包经营合同》，将购买的商铺使用权承包给该经营管理公司进行统一经营，自己只按照承包经营合同的约定收取经营利润。被上诉人调查后认为，由于上诉人与开发商签订的是商铺使用权出让合同，商铺所有权并不发生转移，不属于商品房预售行为，依法不存在商品房预售管理的法定范围之内。上诉人举报的售后包租难以成立。无论是从法律规定，还是实际客观衡量，上诉人购买商铺使用权以及再将购买的商铺使用权再承包经营给经营管理公司统一经营，都是当事人各方在自愿基础上达成的市场投资行为。被上诉人对上诉人举报的售后包租违法行为进行调查并将调查结果向上诉人作出书面回复的行为，并不会对上诉人的既有合法权益产生任何实际影响。行政诉讼法对原告主体资格有十分明确规定，一审法院查明上诉人已经履行对举报事项进行调查并对上诉人予以回复的法定职责，同时也查明了上诉人作为商铺的使用权人，与被上诉人调查和回复的行政行为之间并不存在法律上的利害关系，裁定驳回起诉正确。请求驳回上诉，维持原审裁定。 被上诉人嘉兴市人民政府辩称，嘉兴市住房和城乡建设局在收到上诉人提交的查处申请后，直接办理举报线索并回复王晓明，回复意见认定事实清楚。嘉兴市人民政府作出的行政复议决定程序合法。原审法院认为上诉人与举报事项之间不具有法律上利害关系，驳回了上诉人的起诉，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原裁定。 本院认为，上诉人王晓明因认为桐乡世贸公司在桐乡世贸中心二期项目中存在违法售后包租等行为，向嘉兴市住房和城乡建设局举报，要求进行查处。嘉兴市住房和城乡建设局收到查处申请后，经过调查并作出书面答复，答复内容为告知王晓明与其签订《商铺使用权出让合同书》和《商铺承包经营合同》的两个公司在法律上没有从属或控股关系，认定桐乡世贸公司存在售后包租行为没有根据。嘉兴市住房和城乡建设局作出的答复并没有增加或减损王晓明的权利义务，对王晓明的权利义务明显不产生实际影响。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（八）项规定，行政行为对其合法权益明显不产生实际影响，已经立案的，应当裁定驳回起诉。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十六条第七款规定，原行政行为不符合复议或者诉讼受案范围等受理条件，复议机关作出维持决定的，人民法院应当裁定一并驳回对原行政行为和复议决定的起诉。原审裁定一并驳回对嘉兴市人民政府作出的行政复议决定的起诉正确。上诉人的上诉理由不能成立，上诉请求本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  李忠平 审判员  许艳华 审判员  李 平 二〇二一年一月十九日 书记员  王佳红