四川省成都市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）川01行终1319号 上诉人（原审被告）成都市青羊区规划和自然资源局。住所地：四川省成都市青羊区浣花北路8号。 法定代表人王康乐，局长。 委托代理人陈玫，四川华晨律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）青羊区香槟花园第二届业主委员会。住所地：四川省成都市青羊区瑞联路33号。 负责人巩杰，主任。 委托代理人王俊蓉，青羊区香槟花园第二届业主委员会副主任。 委托代理人肖建华，四川泰常律师事务所律师。 原审被告成都市规划和自然资源局。住所地：四川省成都高新区蜀绣西路69号。 法定代表人唐晓东，局长。 委托代理人喻雷，国浩律师（成都）律师事务所律师。 委托代理人肖瑞鹏，国浩律师（成都）律师事务所律师。 原审第三人兰琼和，女，1967年2月19日出生，汉族，住四川省成都市武侯区。 原审第三人田小慧，女，1970年12月3日出生，汉族，住四川省成都市武侯区。 以上二原审第三人共同委托代理人王文璞，四川坤弘律师事务所律师。 上诉人成都市青羊区规划和自然资源局（以下简称青羊区规划和自然资源局）因与被上诉人青羊区香槟花园第二届业主委员会（以下简称香槟花园业委会），原审被告成都市规划和自然资源局（以下简称市规划和自然资源局），原审第三人兰琼和、田小慧建设工程规划许可及行政复议一案，不服四川省成都高新技术产业开发区人民法院（2020）川0191行初45号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院经审理查明，2015年2月25日，成都市青羊区香槟花园小区（以下简称香槟花园小区）15位业主代表提交《香槟花园修建围墙及岗亭报建申请》，申请在小区南侧用地红线上修建围墙、门卫室。2015年3月20日，原成都市规划管理局就“香槟花园业主代表申请修建小区南侧临街围墙（包含门卫室）规划行政许可有关事项”召开听证会。2015年4月16日，原成都市规划管理局作出成规工程函〔2015〕0086号《成都市规划管理局规划管理函复意见书》（以下简称86号函复意见书），根据《中华人民共和国行政许可法》第四十七条和第四十八条，《中华人民共和国物权法》第八十四条，《中华人民共和国城乡规划法》第五十条，《成都市城乡规划条例》（2012年版）第三十八条以及听证会笔录，认为小区业主代表申请修建围墙及门卫室事宜改变了原规划许可，形成了利害关系，商铺业主对围墙及门卫室的修建提出反对意见，且双方未达成一致意见，故对香槟花园小区南侧修建围墙及门卫室事宜决定不予行政许可。2015年9月14日，四川省住房和城乡建设厅作出川建〔2015〕复决规字第18号《行政复议决定书》（以下简称18号复议决定），维持了86号函复意见书。（2017）川0191行初464号行政判决撤销了86号函复意见书和18号复议决定，并责令原成都市规划管理局对香槟花园小区南侧围墙的报建申请在法定期限内重新作出处理。2019年3月26日，本院作出（2019）川01行终28号行政判决，维持了（2017）川0191行初464号行政判决。依照2019年3月31日印发的成委厅〔2019〕69号《中共成都市委办公厅成都市人民政府办公厅关于印发的通知》，2019年5月18日下发的成自然资函〔2019〕150号《成都市规划和自然资源局转发的通知》，青羊区规划和自然资源局等11个规划和自然资源局作为市规划和自然资源局的直属行政机构，主要职责是负责辖区内建设项目规划实施工作，承担建设工程规划许可证的审批等。2019年9月2日，青羊区规划和自然资源局对香槟花园小区业主拟在小区南侧修建围墙及门卫室的申请，作出《成都市青羊区规划和自然资源局函复意见书》（以下简称函复意见书），决定对香槟花园小区南侧修建围墙不予行政许可，维持原审定的规划总平面图不变。2019年11月4日，市规划和自然资源局收到香槟花园业委会提交的行政复议申请材料，于2019年11月11日向香槟花园业委会作出并邮寄成自然资复〔2019〕221号《行政复议受理通知书》（以下简称受理通知书）。同日，市规划和自然资源局向青羊区规划和自然资源局作出成自然资复〔2019〕第221号《行政复议答复通知书》（以下简称答复通知书），并于2019年11月12日将答复通知书和《行政复议申请书》副本一并送达青羊区规划和自然资源局。2019年11月20日，青羊区规划和自然资源局作出《行政复议答复书》，并提交相关证据、依据。2019年12月25日，市规划和自然资源局依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项，作出成自然资复〔2019〕221号《行政复议决定书》（以下简称221号复议决定），维持了青羊区规划和自然资源局作出的函复意见书。香槟花园业委会不服，提起本案诉讼，请求撤销青羊区规划和自然资源局作出的函复意见书以及市规划和自然资源局作出的221号复议决定。 原审法院另查明，青羊区香槟花园第二次业主大会会议于2016年11月7日选举产生第二届业主委员会，任期至2021年11月6日止。按照成委发〔2019〕2号《中共成都市委成都市人民政府关于印发成都市机构改革方案的通知》，组建市规划和自然资源局继续行使原成都市规划管理局的职责。 原审法院认为，关于香槟花园业委会提起本案诉讼，以及青羊区规划和自然资源局作出被诉行政行为的主体是否适格的问题。首先，根据《最高人民法院关于适用的解释》第十八条第一款，业主委员会对于行政机关作出的涉及业主共有利益的行政行为，可以自己的名义提起诉讼。本案中，青羊区规划和自然资源局依据（2017）川0191行初464号行政判决、《香槟花园修建围墙及岗亭报建申请》等，作出的函复意见书，以及市规划和自然资源局维持函复意见书的221号复议决定，涉及香槟花园小区业主共有利益，香槟花园业委会以其名义提起本案诉讼，符合法律规定，具备原告主体资格。其次，根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定，同时依据成自然资函〔2019〕150号《成都市规划和自然资源局转发的通知》所载青羊区规划和自然资源局等规划和自然资源局的主要职责，对于（2017）川0191行初464号行政判决责令重新处理香槟花园小区南侧围墙的报建申请，青羊区规划和自然资源局具有依法处理，决定是否许可的法定职权。香槟花园业委会主张青羊区规划和自然资源局无行政审批权，超越职权作出被诉行政行为，原审法院不予支持。 关于青羊区规划和自然资源局作出被诉行政行为的合法性。首先，按照生效判决的要求，青羊区规划和自然资源局重新处理香槟花园小区南侧围墙报建申请的依据是香槟花园小区15位业主代表提交的《香槟花园修建围墙及岗亭报建申请》，故其以《香槟花园修建围墙及岗亭报建申请》的申请人为行政相对人作出函复意见书，并无不当，香槟花园业委会认为青羊区规划和自然资源局作出被诉行政行为对象错误，缺乏事实和法律依据。其次，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第一款和第七十一条，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件，人民法院判决被告重新作出行政行为的，被告不得以同一事实和理由作出与原行政行为基本相同的行政行为。（2017）川0191行初464号行政判决和（2019）川01行终28号行政判决认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第五十条第二款，原成都市规划管理局仅因商铺业主提出反对意见，且双方未达成一致意见为由决定不予许可，未对是否许可的合理性进行说明和提供证据，作出的不予许可决定主要证据不足；同时，针对修建南侧出入口、门卫室的申请，原成都市规划管理局于2015年5月4日作出予以许可的决定，故原成都市规划管理局未区分小区南侧围墙及门卫室的报建申请，直接对门卫室的报建申请不予许可，缺乏事实和法律依据，遂以认定事实不清，主要证据不足为由，依法撤销了86号函复意见书，并责令原成都市规划管理局重新处理小区南侧围墙的报建申请。本案中，青羊区规划和自然资源局作为负责辖区内建设项目规划实施工作，承担建设工程规划许可证的审批等工作的有权机关，其依据上述行政判决，在重新作出行政行为过程中，应依法履行调查职责，补充认定相关事实，完善决定作出行政行为的理由和依据。但从审理情况看，青羊区规划和自然资源局作出案涉行政行为仍然以2015年的听证会情况、公示的听证结果作为其不予许可香槟花园小区南侧修建围墙的依据，且未提交其重新处理香槟花园小区南侧围墙报建申请事项，认定申请修建围墙系修改原审定的建设工程设计方案的总平面图，以及决定不予行政许可的事实证据。再次，依据《中华人民共和国行政许可法》第四十二条关于行政机关作出行政许可期限的规定，本案中，本院于2019年3月26日作出（2019）川01行终28号行政判决，维持了（2017）川0191行初464号行政判决，青羊区规划和自然资源局于2019年9月2日作出函复意见书，与上述规定不符。因此，青羊区规划和自然资源局作出函复意见书，决定对香槟花园小区南侧修建围墙不予行政许可，维持原审定的规划总平面图不变的主要证据不足。 关于市规划和自然资源局作出221号复议决定的合法性。首先，依据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款的规定，市规划和自然资源局作为青羊区规划和自然资源局的上一级主管部门，对香槟花园业委会以青羊区规划和自然资源局为被申请人提起的行政复议申请，具有复议审查的职权。其次，依据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款和第二十三条第一款的规定，市规划和自然资源局于2019年11月4日收到香槟花园业委会提交的行政复议申请材料后，于2019年11月11日向香槟花园业委会作出并邮寄受理通知书，于受理当日向青羊区规划和自然资源局作出答复通知书，并于2019年11月12日将答复通知书和《行政复议申请书》副本一并送达青羊区规划和自然资源局，符合上述规定。依据《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款的规定，2019年12月25日，市规划和自然资源局作出221号复议决定的程序适当。再次，依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款关于行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，作出行政复议决定的规定，市规划和自然资源局受理案涉行政复议申请后，依法审查了青羊区规划和自然资源局提交的《行政复议答复书》及依据，并据此作出221号复议决定。但依据原审法院审理查明的内容，对于（2017）川0191行初464号行政判决责令重新处理香槟花园小区南侧围墙的报建申请，青羊区规划和自然资源局作出的主要证据不足。因此，市规划和自然资源局根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项作出的维持原行政行为的221号复议决定，应一并予以撤销。同时，市规划和自然资源局在221号复议决定第9页适用的《四川省城乡规划条例》第二十四条，与引用的法条具体内容不具有对应性，原审法院予以指正。依据《中华人民共和国行政复议法》第二十二条，行政复议原则上采取书面审查的办法，申请人提出要求或者行政复议机关负责法制工作的机构认为有必要时，可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人和第三人的意见；依据《中华人民共和国行政复议法》第二十三条第二款等行政复议规范性法律文件，申请人可以查阅被申请人提出的不涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的书面答复、作出行政行为的证据、依据和其他有关材料，行政复议机关不得拒绝。由此，向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人和第三人的意见，向申请人送达被申请人的书面答复等不是行政复议机关须遵守的法定程序和应履行的法定义务，行政复议规范性法律文件亦未明确规定行政复议机关须通知第三人参加行政复议，故香槟花园业委会以市规划和自然资源局未向其提供青羊区规划和自然资源局的《行政复议答复书》及证据，剥夺香槟花园业委会陈述、申辩、质证的权利，未询问、听证，应通知利害关系人作为第三人参加行政复议等为由，主张行政复议程序违法，诉请撤销221号复议决定，原审法院不予支持。原审法院遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项的规定，以及《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十六条第三款的规定，判决：一、撤销青羊区规划和自然资源局作出的函复意见书；二、撤销市规划和自然资源局作出的221号复议决定；三、责令青羊区规划和自然资源局在法定期限内对香槟花园小区南侧围墙的报建申请重新作出处理。案件受理费50元，由青羊区规划和自然资源局、市规划和自然资源局共同负担。 宣判后，上诉人青羊区规划和自然资源局不服，向本院提起上诉称，青羊区规划和自然资源局重新作出的函复意见书履行了正当程序，在此基础上查明事实并作出决定，不属于法律规定的“以同一事实和理由作出与原行政行为基本相同的行政行为”的情形，不违反《中华人民共和国行政诉讼法》第七十一条的规定。青羊区规划和自然资源局依据生效判决认定的事实，在重新作出函复意见书的过程中，履行了调查职责，补充了相关事实，完善了作出行政行为的理由和依据。青羊区规划和自然资源局重新作出的函复意见书，认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，作出不予许可的理由充分，依法应予维持。请求撤销原审判决，改判驳回被上诉人香槟花园业委会的诉讼请求，一、二审诉讼费由香槟花园业委会承担。 被上诉人香槟花园业委会答辩称，上诉人青羊区规划和自然资源局应当重新组织听证，香槟花园业主的申请并未改变原规划许可。青羊区规划和自然资源局没有作出修建围墙行政许可的法定职权，其作出函复意见书超过法定期限，程序违法，且依据相同的事实和理由作出，违反《中华人民共和国行政诉讼法》第七十一条的规定，依法应予撤销。原审判决认定事实基本清楚，适用法律和判决结果正确，应依法维持，请求驳回青羊区规划和自然资源局的上诉。 原审被告市规划和自然资源局在二审期间未向本院提交书面答辩意见。 原审第三人兰琼和、田小慧在二审期间未向本院提交书面陈述意见。 本院经审理查明的事实及采信的证据与原审一致，本院予以确认。 本院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款及成自然资函〔2019〕150号《成都市规划和自然资源局转发的通知》的规定，上诉人青羊区规划和自然资源局具有作出被诉函复意见书的法定职权。 根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第一款、第七十一条的规定，被告对其作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出具体行政行为的证据和依据的规范性文件，人民法院判决重新作出行政行为的，被告不得以同一事实和理由作出与原行政行为基本相同的行政行为。本案中，（2017）川0191行初464号行政判决以认定事实不清，主要证据不足为由，依法撤销了原成都市规划管理局作出的86号函复意见书，并责令其重新处理香槟花园小区南侧围墙的报建申请。本院于2019年3月26日作出（2019）川01行终28号行政判决，维持了（2017）川0191行初464号行政判决。但青羊区规划和自然资源局重新作出的函复意见书仍然以2015年的听证会情况、公示的听证结果作为其不予许可香槟花园小区南侧修建围墙的主要依据，且其提交的证据不足以证明修建围墙系改变原规划许可。同时，本院于2019年3月26日作出（2019）川01行终28号行政判决后，青羊区规划和自然资源局直至2019年9月2日才重新作出函复意见书，不符合《中华人民共和国行政许可法》第四十二条关于行政机关作出行政许可期限的规定。因此，青羊区规划和自然资源局作出的函复意见书主要证据不足且超过法定期限，依法应予撤销。 根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款的规定，原审被告市规划和自然资源局对被上诉人香槟花园业委会以上诉人青羊区规划和自然资源局为被申请人提起的行政复议申请具有复议审查的职权。本案中，市规划和自然资源局在受理行政复议申请后，在法定期限内作出221号复议决定并送达，程序合法。因青羊区规划和自然资源局作出的函复意见书主要证据不足，依法应予撤销，故市规划和自然资源局依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项的规定，作出221号复议决定维持函复意见书，亦属于主要证据不足，依法应当一并予以撤销。 综上，上诉人青羊区规划和自然资源局的上诉主张不能成立，本院不予支持；原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人成都市青羊区规划和自然资源局负担。 本判决为终审判决。 审判长 刘 静 审判员 雍卫红 审判员 蒋娜娜 二〇二一年一月十三日 书记员 罗 绝 附本案相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。