浙江省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）浙行终1816号上诉人（原审原告）杨崇连，男，1965年7月20日出生，汉族，住瑞安市。被上诉人（原审被告）瑞安市人民政府，住所地瑞安市万松东路**。法定代表人秦肖，市长。委托代理人孙华峰。委托代理人林浩毅，浙江玉海律师事务所律师。杨崇连因诉瑞安市人民政府（以下简称瑞安市政府）土地行政批准一案，不服温州市中级人民法院（2019）浙03行初476号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年10月14日立案受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。经阅卷、调查，本案现已审理终结。原审法院经审理查明：杨崇连系驮山移民，享有高山移民搬迁指标。罗凤乡人民政府于1995年向杨崇连出具暂收款，收取其4000元费用。杨崇连于2018年1月18日向瑞安市政府提出《履行职责申请书——返还高山移民宅基地补办手续》，“申请返还高山移民宅基地，履行职责补办宅基地手续”。2018年1月25日，瑞安市政府向杨崇连作出《告知书》，称：“本机关已于1月22日收悉。……本机关根据《瑞安市历史遗留宅基地处置暂行办法》（瑞政办[2015]71号）……及《瑞安市政府关于委托下放农村村民住房建设审批权限的通知》之第一项‘原有瑞安市政府行使的农村村民住房建设审批权限，以委托方式下放给各镇人民政府、街道办事处行使’之规定，塘下镇人民政府受市政府委托负责宅基地审批工作。现本机关依据上述规定将该申请书及相关材料移交塘下镇人民政府依法办理，并责令塘下镇人民政府在收到之日起60日内将办理情况书面反馈申请人与市政府。”2018年3月23日，塘下镇人民政府向杨崇连作出《关于杨崇连向市政府申请履行职责事项的办理答复》（以下简称案涉答复），告知就杨崇连申请事项将在近期待4月份城建工作例会召开时协商处置，结果另行通知。2018年6月7日，杨崇连以塘下镇人民政府为被告，向瑞安市人民法院递交起诉状，要求判令塘下镇人民政府为其补办宅基地手续。2018年6月19日，塘下镇人民政府通过微信将《关于杨崇连向市政府申请履行职责事项的补充答复》（以下简称案涉补充答复）发送给杨崇连，内容如下：“一、《瑞安市历史遗留宅基地处置暂行办法》（瑞政发[2015]71号）第十二条规定，历史遗留宅基地补办用地、规划手续的审批权限，参照《瑞安市农村村民住房建设管理办法（试行）》执行。根据《瑞安市农村村民建房管理办法》（瑞政办[2017]53号）第三条‘农村村民住房建设应当符合土地利用总体规划、村庄建设规划’，第四条第—款‘乡镇政府（街道办事处）负责本行政区域内农村住房建设的规划编制和建设管理，并受市政府委托负责宅基地审批工作’，第二款‘市住建局、市国土资源局负责全市农村住房建设相关审批和监督管理工作，其基层所具体负责辖区内农村村民住房建设的申请受理、踏勘选址、公示、审核、备案、确权登记及日常建设监管等工作’，你所申请补办手续的宅基地应当符合土地利用总体规划、村庄建设规划，由塘下住建分局、塘下国土分局审核确定。二、你所申请的宅基地所属西爿村地块，土地利用总体规划于2001年划归温州市瓯海区管辖，塘下国土分局无法确认是否符合。建议你向瑞安市国土局提出申请，由瑞安市国土局向温州市瓯海区国土局发函确认你申请补办手续的宅基地符合土地利用总体规划。三、相关表格资料可到我单位镇村规划建设办公室领取。”该补充答复的落款时间为2018年6月6日。后瑞安市人民法院于2018年7月12日予以立案受理。经瑞安市人民法院释明，杨崇连变更被告为瑞安市政府。瑞安市人民法院将案件移送原审法院处理。庭审中，原告杨崇连明确罗凤乡人民政府在1995年收取其交纳的4000元即已经同意将案涉的宅基地作为高山移民搬迁宅基地指标落实，故本次申请不是要求落实移民指标，而是因原告至今未取得该宅基地的最终审批手续，故申请被告瑞安市政府为其补办该宅基地审批手续。另查明，2019年11月15日，被告瑞安市政府作出《关于撤销塘下镇政府〈关于杨崇连向市政府申请履行职责事项的补充答复〉的决定》（以下简称案涉决定），主要内容如下：“杨崇连：本机关于2018年1月22日收到你提交的《履行职责申请书——返还高山移民宅基地补办手续》后，于同年1月25日转交塘下镇人民政府处理。塘下镇人民政府于同年3月23日向你作出《关于杨崇连向市政府申请履行职责事项的办理答复》，告知你将于当年4月份协商处置。此后，塘下镇人民政府于6月6日作出《关于杨崇连向市政府申请履行职责事项的补充答复》，并以微信方式于6月19日送达。本机关在你起诉的（2019）浙03行初476号行政诉讼案应诉中发现，塘下镇人民政府《关于杨崇连向市政府申请履行职责事项的补充答复》的事实不清，现依照《浙江省行政程序办法》第九十二条第一款规定，本机关决定撤销塘下镇人民政府于6月6日作出《关于杨崇连向市政府申请履行职责事项的补充答复》，并在60日内由本机关对你的申请作出处理和答复。”该决定已送达原告。此后，被告瑞安市政府作出《关于〈履行职责申请书—返还高山移民宅基地补办手续〉的答复》，认为原告要求补办宅基地建房手续的申请不符合法定条件，决定不予办理。原告收到该答复后，已经另行提起行政诉讼，目前该案尚在审理中。原告诉至原审法院，请求判令被告瑞安市人民政府依法为原告补办宅基地审批手续。原审法院认为，本案的争议焦点主要在于原告的涉案申请是信访事项还是要求被告履行法定职责、原告要求判令被告对其申请事项作出批准行为的诉讼请求是否成立等问题。一、关于原告的案涉申请是否要求被告履行法定职责问题。从原告杨崇连向被告瑞安市政府提出的案涉申请内容看，其主要内容是要求根据《瑞安市历史遗留宅基地处置暂行办法》等规范性文件规定为其案涉的宅基地补办审批手续，虽然其申请宅基地使用权的前提或其权利来源涉及高山移民的身份及其是否已经享受过移民安置待遇，但均不影响该申请事项的实质系要求办理宅基地审批这一基本事实的判断。而被告瑞安市政府作为县级人民政府，依据《中华人民共和国土地管理法》（2004年修订）第六十二条第三款的规定，负有对农村村民住宅用地进行审批的法定职责，系原告申请事项的履职主体。《瑞安市历史遗留宅基地处置暂行办法》等规范性文件规定，涉移民安置等原因需要审批用地的，按照农村村民住房建设审批流程办理，并将法定权限下放到负责辖区宅基地审批工作的乡镇人民政府。根据该文件，可以视为被告瑞安市政府将原告的申请事项处理权委托给塘下镇人民政府，但这不影响其作为本案履行职责之诉的适格被告。虽然原告在本次申请之前也曾多次向被告的职能部门和下属乡镇人民政府提出落实移民安置宅基地指标等申请，但内容与本次申请并不完全相同，即便属于同一申请事项，包括被告在内的有关行政主体均未对其申请事项进行全面审查并作出终局性的处理行为，故不宜将原告的案涉申请纳入信访事项，而应理解为履职申请，有利于争议的实质性化解。因此，被告辩称原告的案涉申请属于信访事项，本案不属于行政诉讼受案范围的理由，原审法院不予采纳。二、关于原告要求判令被告对其补办宅基地审批手续的诉讼请求是否成立问题。根据本案查明的事实，被告瑞安市政府于2018年1月22日收到原告的案涉申请并转交给塘下镇人民政府处理后，塘下镇人民政府仅于同年3月23日作出案涉答复，告知原告将于当年4月份协商处置，但并未如期作出处置，且已经超过法定办理期限，构成不履行法定职责。塘下镇人民政府虽于2018年6月19日以微信方式向原告发送了一份落款时间为2018年6月6日的案涉补充答复，也仍然不能据此证明被告已经依法履行了法定职责。一方面，该补充答复并未对原告的申请事项是否符合《瑞安市历史遗留宅基地处置暂行办法》等规范性文件规定的补办条件，即能否补办案涉宅基地使用权审批手续这一实质性问题作出明确的结论性意见，不能视为被告已经对原告的申请作出最终的处理行为；且以“土地利用总体规划于2001年划归温州市瓯海区管辖，塘下国土分局无法确认是否符合”为由，要求原告自行获取并补交是否符合土地利用总体规划的相关材料，明显没有尽到履职义务。另一方面，该补充答复也已明显超过法定期限，行政程序也不具有合法性。因此，被告委托塘下镇人民政府所作的补充答复依法应当撤销，被告应当对原告的申请重新作出处理或答复。鉴于被告瑞安市政府已经在诉讼期间自行纠正错误，撤销了该补充答复，并对原告的申请已经重新作出答复；而原告也已经就该重新作出的答复另行提起行政诉讼，对于原告的申请事项是否应当予以支持，应在另案中对被告重新作出的答复进行合法性审查后才能判断，原告的合法权益也可以在该案中得到保障，故本案已无责令被告对原告的申请重新作出答复之必要。同时，被告在本案诉讼期间作出撤销补充答复的决定，已经达到自行确认补充答复违法之效果，故原审法院亦无继续确认补充答复违法之必要。经原审法院释明，原告拒绝撤回起诉，且明确要求判令被告对其申请作出准予补办宅基地手续的批准行为，但本案证据尚不足以直接认定原告该主张理由成立，故对其诉讼请求予以驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告杨崇连的诉讼请求。本案原审案件受理费50元，由原告杨崇连负担。杨崇连不服原审法院行政判决，向本院提起上诉，请求：1.撤销原审行政判决；2.判令被上诉人履行职责为上诉人依法补办原宅基地审批手续；3.判决被上诉人不履行职责的行政行为违法。事实和理由：一、原审行政判决查明“杨崇连系驮山移民，享有高山移民搬迁指标，罗凤乡人民政府于1995年向杨崇连出具暂收款，收取其4000元费用”，并明确被上诉人未如期作出处理，且己经超过了法定办理期限，构成不履行法定职责。还明确对“要求原告自行获取并补交是否符合土地利用总体规划，明显没有尽到履职义务”。据此，原审法院应依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条“人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行”、第七十三条“人民法院经过审理，查明被告依法负有给付义务的，判决被告履行给付义务”的规定作出判决，但其未对上诉人原审提供的证据予以审查、采纳，亦未对相关事实予以认定，有所不当。二、上诉人在办理手续时，瑞安市国土局塘下分局对上诉人提供的土地利用总体规划与城镇规划拒绝审核，阻碍办理，塘下镇人民政府无法解决该阻碍，导致无法完成补办手续。被上诉人应该解决其下属机关无法办理的难题，因其是最终批准的行政机关。另，原审判决剥夺上诉人的诉讼权利与合法权益。三、瑞安市政府依照瑞政法（2003）51号文件对驮山五村搬迁宅基地的其他公民均己办理补办手续，而对上诉人的案涉申请存在严重行政不作为，该事实由原审行政判决予以证实，证据充分，事实清楚。瑞安市政府答辩称：坚持原审答辩意见。因被上诉人在本案诉讼期间自行纠正错误，撤销了案涉补充答复，并对上诉人的申请重新作出《关于〈履行职责申请书—返还高山移民宅基地补办手续〉的答复》，且上诉人亦已就该答复另行提起行政诉讼，故本案争议应在另案中解决，原审驳回上诉人的诉讼请求，并无不当。综上，请求驳回上诉，维持原判。经审理，本院对原审法院查明的事实予以确认。本院认为，《最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释》第八十一条第四款规定，原告起诉被告不作为，在诉讼中被告作出行政行为，原告不撤诉的，人民法院应当就不作为依法作出确认判决。杨崇连于2018年1月18日向瑞安市政府提出“申请返还高山移民宅基地，履行职责补办宅基地手续”的履职申请，瑞安市政府于2018年1月25日将该事项委托塘下镇人民政府依法办理，并责令其在收到移交的相关材料之日起60日内将办理情况书面反馈申请人。上诉人于2018年6月7日提起本案诉讼，虽然在本案诉讼期间，塘下镇人民政府于2018年6月19日向上诉人送达了其2018年6月6日作出的案涉补充答复，但是上诉人并未因此撤回本案起诉。故根据上述规定，原审法院应当对本案不履职行为继续审理，并依法确认被上诉人未依法履行法定职责违法。原审法院未对本案不履职行为进行审理并作出判决存在不当，本院予以指正。鉴于瑞安市政府于2019年11月15日撤销了案涉补充答复，此后又重新作出了《关于〈履行职责申请书—返还高山移民宅基地补办手续〉的答复》，且被上诉人已就该答复另案提起行政诉讼，考虑到上诉人权利救济可以在另案中得到实现，故本案不再改判确认瑞安市政府不履职行为违法。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人杨崇连负担。本判决为终审判决。审判长  黄金富审判员  马惟菁审判员  王富新二〇二一年一月十四日书记员  朱胤佐1·10·