河南省南阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2021）豫13行终22号上诉人（一审原告）河南省万政置业集团有限公司。法定代表人毕生，任该公司董事长。委托诉讼代理人周会远，河南大统律师事务所律师。被上诉人（一审被告）南阳市城市综合执法局。法定代表人高峰，任该局局长。委托诉讼代理人关振明，该单位工作人员。委托诉讼代理人张源，河南梅溪律师事务所律师。上诉人河南省万政置业集团有限公司因与被上诉人南阳市城市综合执法局行政处罚纠纷一案，不服河南省南阳市卧龙区人民法院（以下简称一审法院）（2020）豫1303行初73号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定对本案进行了审理。本案现已审理终结。一审法院经审理查明：2020年4月29日，南阳市城市综合执法局因河南省万政置业集团有限公司建设的宛平小区地下车库项目未办理质量监督手续擅自施工建设对其立案调查，同日南阳市城市综合执法局作出宛综执罚责停字（2020)第1-28号《责令停止违法行为通知书》并向河南省万政置业集团有限公司进行了送达。2020年5月8日，南阳市城市综合执法局工作人员到宛平小区项目进行现场勘验，制作了勘验笔录，万政置业集团有限公司副总经理毕鹏现场接受检查并在勘探笔录和询问笔录上签字。2020年5月20日，南阳市城市综合执法局作出宛综执先告字（2020）第1-28号《行政处罚事先告知书》、宛综执听告字（2020）第1-28号《行政处罚听证告知书》，原告委托代理人毕鹏签收。2020年5月25日，被告作出宛综执罚决字（2020）第1-28号《行政处罚决定书》，认定原告“于2012年2月开工施工建设的位于南阳市南新路与雪枫路交叉口宛平小区地下车库项目，涉案建筑面积3416.91平方米，该工程目前主体已完工，实施了未办理质量监督手续擅自施工建设的违法行为。上述行为违反了《建设工程质量管理条例》第十三条‘建设单位在领取施工许可证或者开工报告前，应当按照国家有关规定办理工程质量监督手续。’的规定，已构成违法。其违法证据：1、案件调查询问笔录；2、现场检查（勘验）笔录、现场照片及现场平面位置图；3、当事人提供的资质证和营业执照等相关资料为证。根据你（单位）违法行为的事实、性质、情节、社会危害程度和相关证据，参照《河南省住房和城乡建设系统行政处罚裁量标准中》的《建设工程质量管理条例》行政处罚裁量标准，你（单位）的违法行为为轻微。”根据《建设工程质量管理条例》第五十六条“违反本条例规定，建设单位有下列行为之一的，责令改正，处20万元以上50万元以下的罚款：…（六）未按照国家规定办理工程质量监督手续的；”的规定。本机关拟对你（单位）作出：1、责令改正；2、处人民币贰拾万元整（￥200000元）的行政处罚。另查明，2014年3月，南阳市住房和城乡建设委员会作出宛质监罚决字（2013）第B0913号、第B0914号行政处罚决定，就宛平小区1#楼，2#楼未办理工程质量监督手续的违法行为作出处罚。一审法院认为：本案争议焦点有三：一是南阳市城市综合执法局是否有作出本案处罚的职权依据；二是处罚是否超过追诉时效；三是本案处罚是否违反一事不再罚规定。现评述如下：关于争点一，《中华人民共和国行政处罚法》第十六条规定：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”为了推进中央对行政体制改革的要求,河南省人民政府根据《中共中央、国务院关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》（中发[2015]37号）的规定，作出《中共河南省委河南省人民政府关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的实施意见》（豫发[2016]36号），南阳市人民政府根据中发[2015]37号、豫发[2016]36号意见作出《中共南阳市委、南阳市人民政府关于印发的通知》（宛发[2017]25号）和《中共南阳市委办公室南阳市人民政府办公室关于印发的通知》（宛办文[2019]67号），宛办文[2019]67号规定南阳市城市管理局挂南阳市城市综合执法局牌子。宛发[2017]25号第四条第二款规定“将下列执法职责划入城市管理和综合执法部门：1、住房城乡建设领域法律法规规章规定的全部行政处罚权”。因此，南阳市城市综合执法局有作出本案行政处罚决定的职权依据。关于争点二，《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定:“违法行为在二年内未被发现的,不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限,从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的,从行为终了之日起计算。”河南省万政置业集团有限公司于2012年2月至2020年4月29日期间施工建设宛平小区地下车库项目，至今未办理工程质量监督手续，其违法行为处于继续性状态，不存在违法行为终了的情形，南阳市城市综合执法局2020年4月立案调查并于2020年5月25日对其作出行政处罚未超过追诉时效。关于争点三，本案处罚是否违反一事不再罚规定。宛质监案罚决字（2013）第B0913号、第B0914号处罚决定就宛平小区1#楼，2#楼确实作出了处罚，但是本案宛综执罚决字（2020）第1-28号行政处罚决定处罚的是地下车库项目，三次处罚决定处罚的是不同的建设项目，不存在违反《行政处罚法》第二十四条“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚”规定的情形。南阳市城市综合执法局作出本案行政处罚依法履行了立案、调查取证、送达等程序，符合法定程序，其作出的宛综执罚决字（2020）第1-28号行政处罚决定书事实清楚，程序合法，适用法律正确。河南省万政置业集团有限公司的违法行为不存在《行政处罚法》第二十七条规定的应当从轻或者减轻行政处罚的情形，南阳市城市综合执法局作出的处罚决定不违反公平、合理原则。《最高人民法院适用的解释》第一百零四条规定：“适用简易程序案件的举证期限由人民法院确定，也可以由当事人协商一致并经人民法院准许，但不得超过十五日。被告要求书面答辩的，人民法院可以确定合理的答辩期间。”《中华人民共和国行政诉讼法》第三十六条第二款规定：“原告或者第三人提出其在行政处理程序中没有提出的理由或者证据的，经人民法院准许，被告可以补充证据。”第一百零一条规定“人民法院审理行政案件，关于期间、送达、财产保全、开庭审理、调解、中止诉讼、终结诉讼、简易程序、执行等，以及人民检察院对行政案件受理、审理、裁判、执行的监督，本法没有规定的，适用《中华人民共和国民事诉讼法》的相关规定。”依据上述该规定，本案适用简易程序审理，被告申请延期提交证据，法院准许，并无不当。被告当庭提交证据，原告不予质证系其自行放弃权利，不能据此否定行政处罚的真实性，原告认为被告没有提交证据的理由不能成立。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告河南省万政置业集团有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告河南省万政置业集团有限公司承担。上诉人河南省万政置业集团有限公司上诉请求：撤销一审判决，改判撤销宛综执罚决字[2020]第1-28号行政处罚决定书。事实与理由：一、一审判决审理程序违法。南阳市城市综合执法局2020年10月30日收到一审法院诉讼材料,在一审法院开庭前未提交相关证据材料,也未提交任何延期举证的书面申请,上诉人也未收到法院任何延期举证通知，导致河南省万政置业集团有限公司在一审中无法当庭进行质证。被上诉人逾期提交证据，应依法视为处罚没有相应证据做出判决。二、南阳市城市综合执法局无行政处罚权。南阳市城市综合执法局辩称其执法权的获得源于《中共河南省委河南省人民政府关于推进城市执法体制改革改进城市管理工作的实施意见》，但该实施意见系指导性文件,无权决定南阳市城市综合执法局有无处罚权。三、一审法院明知南阳市城市综合执法局“一事两罚”违法却判决支持。南阳市城市综合执法局在逾期提交的答辩状中载明，2014年即以河南省万政置业集团有限公司未办理质监手续为由,宛质监罚决字（2013）第B0913号、第B0914号行政处罚决定书，对上诉人宛平小区项目进行了行政处罚。但2020年，被上诉人再次以未办理质监手续为由，做出宛综执罚决字（2020）第1-28号行政处罚决定书，对上诉人以同一理由重复处罚。四、一审法院曲解“违法行为”，犯常识性错误。《行政处罚法》第二十九条规定，违法行为在二年内未被发现的,不再给予行政处罚。前款规定的期限,从违法行为发生之日起计算;违法行为有连续或者继续状态的,从行为终了之日起计算。判决书称:原告于2012年2月至2020年4月施工建地下车库,未办理工程质量监督手续，至今一直未办理,其违法行为处于继续状态,不存在违法行为终了的情形。被告2020年4月立案调查并于2020年5月做出行政处罚未超过追诉时效。但该判决并未查明处罚对象地下车库何时施工、何时竣工。即无违法行为起始日和终了日的处罚，显系事实不清，依法应予撤销。综上,一审判决程序违法,事实不清，适用法律错误,应依法撤销一审判决,并撤销南阳市城市综合执法局的行政处罚。被上诉人南阳市城市综合执法局辩称：一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应当予以维持。一、本案不存在一事两罚的情形，河南省万政置业集团有限公司开发的宛平小区地下车库项目开工至今未按规定办理工程质量监督手续，违法行为持续至今，对其处罚合理合法。二、南阳市城市综合执法局具有行政处罚权。从国务院的指导意见到河南省的实施意见再到南阳市人民政府的具体实施方案，南阳市城市综合执法局有做出本案行政处罚决定的职权依据。三、南阳市城市综合执法局作出的行政处罚程序合法，适用法律正确。综上，南阳市城市综合执法局认为一审判决应予维持，应当驳回上诉人的上诉请求。本院二审查明的事实与一审查明的事实相一致。本院认为，《最高人民法院关于适用的解释》第三十六条规定：“当事人申请延长举证期限，应当在举证期限届满前向人民法院提出书面申请。”本案一审卷宗内可见2020年11月13日南阳市城市综合执法局向法院提交了延期举证申请书，另外一审庭审笔录中明确记载南阳市城市综合执法局举证后，一审法院要求河南省万政置业集团有限公司对证据发表意见，河南省万政置业集团有限公司的代理人拒绝质证。故对于上诉人主张的被上诉人未提交延期举证的书面申请导致其无法质证，一审判决程序违法的理由本院不予采信。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”中共南阳市委、南阳市人民政府作出《中共南阳市委、南阳市人民政府关于印发的通知》（宛发[2017]25号）其中第四条第二款规定“将下列执法职责划入城市管理和综合执法部门：1、住房城乡建设领域法律法规规章规定的全部行政处罚权；”且生效的行政判决已经确认南阳市城市综合执法局有对违反《中华人民共和国城乡规划法》的行为予以查处的执法主体适格。依据上述法律规定和通知精神南阳市城市综合执法局执法主体适格。《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条规定：“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。”第二十九条规定:“违法行为在二年内未被发现的,不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限,从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的,从行为终了之日起计算。”南阳市住房和城乡建设委员会作出的宛质监罚决字（2013）第B0913号、第B0914号行政处罚决定书处罚的是宛平小区1#楼，2#楼，而本案南阳市城市综合执法局作出的宛综执罚决字（2020）第1-28号行政处罚决定处罚的是地下车库项目，三次处罚决定处罚的是不同的建设项目，不存在违反《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条规定的情形。本案中，河南省万政置业集团有限公司至今未办理工程质量监督手续，如果按照上诉人对本案中的违法行为仅理解为违法建造行为,在实践中就会产生此类违法行为因超过处罚时效而免于处罚,违法行为的结果则一直存在,永远得不到纠正。故一审法院认定河南省万政置业集团有限公司违法行为处于继续性状态，不存在违法行为终了的情形并无不当。南阳市城市综合执法局在作出处罚决定前，依法对当事人进行询问，并书面告知河南省万政置业集团有限公司享有陈述、申辩和申请听证的权利。南阳市城市综合执法局作出处罚决定事实清楚、证据充分、程序合法。综上，河南省万政置业集团有限公司的上诉请求和理由不能成立，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律法规正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审诉讼费50元，由上诉人河南省万政置业集团有限公司负担。本判决为终审判决。审判长 刘 琳审判员 孙小刚审判员 刘旭东二〇二一年一月二十六日法官助理郭聪书记员杨宜静