浙江省温州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）浙03行终626号上诉人（原审原告）杨立愿，男，1977年7月21日出生，汉族，住浙江省苍南县。委托代理人金哲琼，上海兰迪（温州）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）苍南县望里镇人民政府，住所地浙江省苍南县望里镇镇前街14号。法定代表人金加簪，镇长。出庭负责人赖联同，副镇长。委托代理人董其博，浙江望舟律师事务所律师。被上诉人（原审被告）苍南县人民政府，住所地浙江省苍南县人民大道555号。法定代表人张本锋，县长。委托代理人陈锡文。委托代理人陈立启，浙江正昌律师事务所律师。上诉人杨立愿因诉苍南县望里镇人民政府（以下简称望里镇政府）、苍南县人民政府（以下简称苍南县政府）政府信息公开及行政复议一案，不服浙江省瑞安市人民法院（2020）浙0381行初23号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年10月13日受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。2019年11月14日，被告望里镇政府作出便函〔2019〕6号《关于杨立愿政府信息公开申请的答复函》（以下简称被诉答复），主要内容为：一、申请人提交的“要求依法公开神山村90年代以来相关农业补助资金及林业有关补助资金情况”的信息公开申请，经查找、检索，未找到相关的政府信息公开内容，建议你（单位）向相关职能部门（单位）咨询。二、申请人提交的“要求依法公开神山村土地、山地的流转情况及现实土地现状况”的信息公开申请，经查找、检索，未找到相关的政府信息公开内容，建议你（单位）向相关职能部门（单位）咨询。三、申请人提交的“要求依法公开90年代以来神山村退耕还林补助资金，依低减农业税相关领取和明细发放情况及文件资料”的信息公开申请，经查找、检索，未找到相关的政府信息公开内容，建议你（单位）向相关职能部门（单位）咨询。四、申请人提交的“要求依法公开神山村国家公益林及省公益林全村面积及补助资金情况及各自然村生产队国家公益林面积和资金补助领取明细情况”的政府信息，相关清册票据复印件已整理汇总，资料后附。五、申请人提交的“要求依法公开神山村1999年第一轮、第二轮土地承包所有合同以及土地面积等相关土地权属资料和文件”的政府信息，经过查找、检索，未找到神山村第一轮土地承包资料相关的政府信息公开内容，第二轮土地承包所有合同及土地面积该政府信息已调出，资料后附。2020年3月24日，被告苍南县政府作出苍政复决字〔2019〕122号行政复议决定书（以下简称被诉复议决定），内容为维持被告望里镇政府作出的被诉答复。原审法院经审理查明：2019年5月28日，原告杨立愿向被告望里镇政府申请政府信息公开，要求被告望里镇政府公开：1、神山村90年代以来相关农业补助资金及林业有关补助资金情况；2、神山村土地、山地的流转情况及现实土地现状况；3、90年代以来神山村退耕还林补助资金、依抵减农业税相关领取和明细发放情况及文件资料；4、神山村国家公益林及省公益林全村面积及补助资金情况，及各自然村生产队国家公益林面积和资金补助领取明细情况；5、神山村1999年第一轮、第二轮土地承包所有合同及土地面积等相关土地权属事实资料和文件。被告望里镇政府对上述申请分别作出便函〔2019〕1号至5号《关于杨立愿政府信息公开申请的答复函》。2019年8月2日，原告不服前述答复函，向被告苍南县人民政府申请复议。被告苍南县人民政府经复议审查，于2019年10月24日作出撤销前述答复函并责令被告望里镇政府重新作出处理的复议决定。2019年11月14日，被告望里镇政府重新作出本案被诉答复函，并于2019年11月18日将被诉答复函和查找到的政府信息资料一并向原告送达。原告向被告苍南县人民政府申请复议。被告苍南县人民政府于2019年12月31日受理。因新冠疫情影响，被告苍南县人民政府于2020年1月23日中止审理该案，后于2020年2月17日恢复审理。2020年3月24日，被告苍南县人民政府作出被诉复议决定，并于同月26日分别向原告与被告望里镇政府邮寄送达。原告向原审法院提起行政诉讼，请求撤销被诉答复及复议决定，责令两被告依申请公开原告要求公开的政府信息，并按照政府信息公开的内容和形式，限期对原告作出书面答复。原审法院认为：《中华人民共和国农业法》第九条规定，各级人民政府对农业和农村经济发展工作统一负责，组织各有关部门和全社会做好发展农业和为发展农业服务的各项工作。《浙江省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第三条第三款规定，乡（镇）人民政府应当按照土地管理法律、法规的规定，做好本行政区域内土地的管理和监督工作。《浙江省公益林和森林公园条例》第四条第二款规定，乡镇人民政府、街道办事处根据上级人民政府要求，做好公益林建设、保护和管理的具体工作。《中华人民共和国农村土地承包法》第十二条第三款规定，乡镇人民政府负责本行政区域内农村土地承包经营及承包经营合同管理。故被告望里镇政府作为乡镇人民政府，其对其下辖的神山村有关农业、土地、公益林和土地承包各项工作负有相应的行政管理职能。被告望里镇政府在履行上述相关行政管理职能过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息，具有相应的政府信息公开职责。被告望里镇政府对原告申请的1-3项及第5项的神山村第一轮土地承包合同等信息通过到苍南县档案馆、钱库镇档案馆及被告处档案的查找，均未发现相关信息，其提供的证据可以证明其已经尽到了充分检索、查找的义务，故其答复原告杨立愿未找到相关信息即属于告知其该政府信息不存在的情形，符合法律规定，答复内容正确。原告认为被告望里镇政府应当保管有相关信息，但并未能提供相关线索，该抗辩意见不予采纳。原告如认为被告望里镇政府未保管相关信息侵害了其权利，可以通过其他合法途径主张权利。被告望里镇政府通过查找向原告提供其申请的第4项和第5项中的神山村第二轮土地承包资料信息，原告认为该信息不齐全，存在弄虚作假等情形，但其并未提供被告还保存其他信息的线索，也未举证证明存在弄虚作假等情形，故对该抗辩意见不予采纳。综上，被告望里镇政府作出的被诉答复内容正确，程序合法，被告苍南县政府对其予以维持的复议结果正确，程序合法。原告的诉讼请求应当予以驳回。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告杨立愿的诉讼请求。案件受理费50元，由原告杨立愿承担。杨立愿上诉称：1.根据《浙江省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》《浙江省公益林和森林公园条例》《浙江省森林生态效益补偿资金管理办法》的相关规定，以及上诉人提交的证据8、证据10，可以证实望里镇政府保存范围内存在涉案政府信息，但其拒绝公开。2.望里镇政府仅提供了部分材料，并非按上诉人的要求公开全部信息。关于第四项政府信息，上诉人收到的材料不齐全，存在弄虚作假，有的同一张复印了四五份、有一张复印不完整，账目明细不齐全，且未经相关村民签字及在全村范围公示。关于第五项政府信息，望里镇政府仅提供了神山新村9.598亩土地的承包合同等资料，未提供神山村整村土地的资料。3.望里镇政府未尽到充分检索、查找的义务。望里镇政府对下辖的神山村有关农业、土地、公益林和土地承包各项工作负有相应的行政管理职能，其仅提供向苍南县档案局、钱库镇档案馆、苍南县农业局、望里镇档案室查询的证据，不能证明已尽到合理的检索义务。4.望里镇政府举证证明已进行一定检索，不等于合理说明，其并未对政府信息不存在履行说明理由的义务，应承担不利的法律后果。综上，原审判决维持被诉答复及被诉复议决定，属认定事实不清，证据不足，适用法律错误，请求撤销原判，依法改判。望里镇政府答辩称：望里镇政府于2011年撤镇并到钱库镇，根据苍南县政府的文件要求，原有的档案材料并到钱库镇或移交苍南县档案馆，此后到2016年恢复望里镇建制。上诉人要求公开的是90年代以来的资料，望里镇政府根据上诉人的申请，专门查询了望里镇恢复建制以来的档案，也派工作人员去相关档案馆进行了查询，已经尽到检索的义务，所查询到的资料已经提供给上诉人，没有查到的信息也已经告知上诉人。因此，望里镇政府作出被诉答复合法，请求驳回上诉，维持原判。苍南县政府答辩称：一、被诉复议决定认定事实清楚，适用法律准确。望里镇政府根据《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《条例》）第三十六条的规定，经检索、查找后对上诉人的政府信息公开申请事项逐一答复，将查找到的政府信息予以公开，对不存在的信息告知该政府信息不存在。故望里镇政府作出被诉答复，事实清楚，适用依据正确，程序合法，被诉复议决定予以维持正确。二、苍南县政府行政复议程序合法。苍南县政府受理上诉人的复议申请后，通知望里镇政府答复意见，在法定期限内作出被诉复议决定，并送达双方当事人，程序合法。综上，请求驳回上诉，维持原判。二审期间，各方当事人均没有提供新的证据。本院经审核当事人向原审法院提供的证据，对原审判决认定的事实依法予以确认。另查明，上诉人杨立愿申请涉案政府信息公开用途描述为：“神山村土地确权还在开展，但因土地的权属来源、权属性质等尚不明确，为解决土地权属争议需要。”并要求以纸质方式提供。又查明，因苍南县部分行政区划调整，望里镇于2011年撤销建制，并入钱库镇，于2016年恢复建制。中共苍南县委办公室苍南县政府办公室苍委办〔2011〕74号《关于认真做好乡镇行政区划调整档案管理工作的通知》第一条第（一）项规定：“在区划调整中被撤销建制的乡镇，其档案原则上全部向县档案馆移交（具体内容范围附后），部分档案确因工作需要，经县档案馆同意，可由调整后其所在新建制镇代管；保留建制的12个乡镇，其原来形成的档案由该乡镇继续保管，并不得分散。”钱库镇人民政府出具《证明》称：“原望里镇档案并未移交钱库镇收存保管，而是统一移交至县档案馆。”本院认为：行政机关公开政府信息，应当坚持以公开为常态、不公开为例外，遵循公正、公平、合法、便民的原则，既要切实保护公民、法人和其他组织依法获取政府信息的知情权，也不纵容权利滥用。本案中，上诉人杨立愿申请公开五项政府信息，内容涉及土地、山地、公益林、农林补助资金等多个方面，且时间范围均为90年代至今。本院对涉案政府信息公开申请合理性及被诉行政行为合法性具体述评如下：第一，涉案政府信息公开申请是否合理。根据《条例》第三十五条规定，申请人申请公开政府信息的数量、频次明显超过合理范围，行政机关可以要求申请人说明理由。行政机关认为申请理由不合理的，告知申请人不予处理；行政机关认为申请理由合理，但是无法在本条例第三十三条规定的期限内答复申请人的，可以确定延迟答复的合理期限并告知申请人。涉案申请所涉内容多、范围广、时间跨度长。据上诉人在依申请公开政府信息申请表中描述，其申请公开涉案政府信息，目的系为解决土地权属争议需要，以此明确土地的权属来源、权属性质等。故上诉人仅针对其存在权属争议的具体地块申请公开所需信息即可，且权属争议最终仍需通过裁决、诉讼等法定途径予以解决。因此，上诉人申请公开全村所有土地、山林等自90年代以来的相关资料，其申请的政府信息数量，明显超过合理需求范围。故被上诉人望里镇政府收到涉案申请后，应要求上诉人说明理由，并根据其说明的理由作出相应处理。望里镇政府未依据前述规定审查，本院予以指正。第二，涉案政府信息公开申请内容是否明确。根据《条例》第三十条规定，政府信息公开申请内容不明确的，行政机关应当给予指导和释明，并自收到申请之日起7个工作日内一次性告知申请人作出补正，说明需要补正的事项和合理的补正期限。答复期限自行政机关收到补正的申请之日起计算。申请人无正当理由逾期不补正的，视为放弃申请，行政机关不再处理该政府信息公开申请。上诉人要求公开“神山村土地、山地的流转情况及现实土地现状况”“神山村1999年第一轮、第二轮土地承包所有合同及土地面积等相关土地权属资料和文件”等，内容宽泛，指向不明确，行政机关难以确定所需政府信息的具体指向，亦无法据此确定准确关键词以使检索全面、到位。被上诉人望里镇政府未对上诉人予以指导和释明不当，鉴于其已经提供检索记录，证明其根据相关内容对苍南县档案馆、钱库镇人民政府档案、苍南县农业局档案进行尽量检索并作出答复，本院对此予以指正。第三，涉案政府信息公开申请内容是否属于政府信息公开范围。根据《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第七条第二款规定，政府信息已经移交各级国家档案馆的，依照有关档案管理的法律、行政法规和国家有关规定执行。浙江省暂行办法第三十条亦规定，行政机关制作或者保存的政府信息已移交国家档案馆和档案工作机构的，其公开依照有关档案管理的法律、法规和国家有关规定执行。结合《中华人民共和国档案法》第十九条第三款规定，中华人民共和国公民和组织持有合法证明，可以利用已经开放的档案。第二十条规定，机关、团体、企业事业单位和其他组织以及公民根据经济建设、国防建设、教学科研和其他各项工作的需要，可以按照有关规定，利用档案馆未开放的档案以及有关机关、团体、企业事业单位和其他组织保存的档案。据此，对已移交国家档案馆和档案工作机构的政府信息的查询问题，应根据上述规定进行查询获取。根据《条例》第三十六条第（七）项规定，所申请公开信息属于工商、不动产登记资料等信息，有关法律、行政法规对信息的获取有特别规定的，告知申请人依照有关法律、行政法规的规定办理。本案中，根据本院查明的事实，望里镇建制于2011年被撤并，相关档案依据规定移交苍南县档案馆。上诉人杨立愿申请公开90年代以来的相关政府信息，对于其中2011年之前的相关资料，望里镇政府应根据前述规定予以告知。望里镇政府未依法告知，直接向苍南县档案馆予以查询，并将查询所得结果向上诉人公开，虽为上诉人提供了便利，但与政府信息公开制度规定不符，本院亦予以指正。综上所述，望里镇政府作出被诉答复，对经检索不存在的信息告知未找到相关内容，并建议上诉人向相关职能部门（单位）咨询，对已经检索到的相关信息，以上诉人要求的纸质形式予以公开，处理过程虽存在不规范，但有利于上诉人，无确认违法或撤销之必要。被诉复议决定及原审判决予以维持，无明显不当。被诉答复落款未加盖望里镇政府公章，而是由苍南县望里镇党政综合办公室盖章，鉴于望里镇政府在诉讼中承认该答复由其作出，该瑕疵也不影响上诉人实体权益，本院予以指正，望里镇政府今后工作中应加以改进。上诉人以望里镇政府未经全面检索、未作合理说明、公开的信息存在虚假等为由主张被诉答复违法，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。据此，上诉人的上诉理由不能成立，对其上诉请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人杨立愿负担。本判决为终审判决。审 判 长 许旭东审 判 员 章宝晓审 判 员 戴华斌二〇二一年一月十三日代书记员 沈奇峰