浙江省杭州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）浙01行终785号 上诉人（原审原告）蒋慧英，女，1980年8月1日出生，汉族，住杭州市西湖区。 被上诉人（原审被告）杭州市城乡建设委员会，住所地杭州市江干区解放东路**市民中心**。 法定代表人楼建忠，主任。 委托诉讼代理人黄仁大。 委托诉讼代理人李阳，浙江金道律师事务所律师。 上诉人蒋慧英因诉杭州市城乡建设委员会履职申请答复一案，不服杭州市江干区人民法院（2020）浙0109行初92号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。 杭州市城乡建设委员会于2019年12月4日向蒋慧英作出《关于对履行法定职责申请书的回复》，内容为：“一、2018年12月11日，浙江省高级人民法院作出（2018）浙行再85、86、87号行政判决，分别确认本委作出的编号为31000620130416105号、31000620121110101号、31000620130416109号竣工验收备案行为违法，并责令本委采取补救措施。本委已经履行了上述判决，对竣工验收报告中缺少验收人员签字的问题，已落实相关验收人员进行补签；针对因特殊原因少数验收人员未进行补签的，参与验收的相关单位出具了情况说明，对竣工验收报告中验收人员签字责任予以追认。二、（2018）浙行再85、86、87号行政判决虽然确认上述竣工验收备案行为违法，但保留其效力，因此不需要重新组织竣工验收”。 原审原告蒋慧英诉至原审法院，请求：1.判决撤销杭州市城乡建设委员会于2019年12月4日作出的《关于对履行法定职责申请书的回复》；2.判决杭州市城乡建设委员会在一定期限内依法履行蒋慧英请求的法定职责，并重新回复；3.判决杭州市城乡建设委员会承担诉讼费用。 原审法院经审理查明，2012年11月10日，杭州市城乡建设委员会对西溪花园西区Ｃ5地块9＃楼工程作出编号为31000620121110101《竣工验收备案表》；2013年4月16日，杭州市城乡建设委员会对西溪花园西区Ｃ3-1标段10＃楼工程作出编号为31000620130416105号《竣工验收备案表》；2013年4月16日，杭州市城乡建设委员会对西溪花园西区Ｃ3-3标段13＃楼工程作出编号为31000620130416109号《竣工验收备案表》。蒋慧英对上述三个竣工验收备案行为不服，于2015年11月23日向浙江省住房和城乡建设厅申请复议，浙江省住房和城乡建设厅于2016年2月17日分别作出浙建复决［2016］5号、浙建复决［2016］6号、浙建复决［2016］7号行政复议决定书，维持杭州市城乡建设委员会作出的上述备案行政行为。蒋慧英对此仍不服，向杭州市上城区人民法院提起行政诉讼，杭州市上城区人民法院分别作出（2016）浙0102行初26号、（2016）浙0102行初27号、（2016）浙0102行初28号行政判决，驳回蒋慧英的诉讼请求。蒋慧英对此不服，向浙江省杭州市中级人民法院上诉。浙江省杭州市中级人民法院分别作出（2016）浙01行终527号、（2016）浙01行终528号、（2016）浙01行终529号行政判决，驳回上诉，维持原判。后蒋慧英向浙江省高级人民法院申请再审，浙江省高级人民法院对该三案作出行政裁定决定予以提审，后分别作出（2018）浙行再85号、（2018）浙行再86号、（2018）浙行再87号行政判决，撤销一、二审判决以及浙江省住房和城乡建设厅复议决定，确认杭州市××号××号××号××号××号××号的竣工验收备案行为违法，并责令采取补救措施。 2019年1月30日，浙江省高级人民法院向杭州市城乡建设委员会发送浙高法建[2019]7号《司法建议书》。2019年3月14日，杭州市城乡建设委员会对照该司法建议书中进行整改后，向浙江省高级人民法院作出杭建法反馈[2019]43号《关于对浙高法建[2019]7号司法建议书整改情况的反馈》。 2019年11月2日，蒋慧英向杭州市城乡建设委员会邮寄提交履职申请书，要求：“对西溪花园蒹葭苑2幢、蒹葭苑5幢、凌波苑14幢竣工验收备案缺少验收人员签署的竣工验收原始文件的问题采取补救措施；在案涉工程责任主体无法提交验收人员签署的竣工验收原始文件的前提下，杭州市城乡建设委员会需作出重新组织竣工验收的处理决定；对以上履职事项的结果书面答复蒋慧英”。2019年11月7日，杭州市城乡建设委员会作出《关于申请履行法定职责的告知函》，告知蒋慧英已受理其申请。2019年12月4日，杭州市城乡建设委员会作出《关于对履行法定职责申请书的回复》，答复蒋慧英：“2018年12月11日，浙江省高级人民法院作出（2018）浙行再85、86、87号行政判决，分别确认本委作出的编号为31000620130416105号、31000620121110101号、31000620130416109号竣工验收备案行为违法，并责令本委采取补救措施。本委履行了上述判决，对竣工验收报告中缺少验收人员签字的问题，已落实相关验收人员进行补签，针对因特殊原因少数验收人员未进行补签的，参与验收的相关单位出具了情况说明，对竣工验收报告中验收人员签字责任予以追认；（2018）浙行再85、86、87号行政判决虽然确认上述竣工验收备案行为违法，但保留其效力，因此不需要重新组织竣工验收”。并邮寄送达蒋慧英。蒋慧英对此不服，向原审法院提起行政诉讼。 原审法院认为，根据蒋慧英向杭州市城乡建设委员会提交的履职申请书内容，结合当事人陈述及庭审查明，本案蒋慧英提交的履职申请实质系对杭州市××号××号的西溪花园西区Ｃ5地块9＃楼（即西溪花园凌波苑14幢）竣工验收备案行为、编号为31000620130416105号的西溪花园西区Ｃ3-1标段10＃楼（即西溪花园蒹葭苑5幢）竣工验收备案行为、编号为31000620130416109号的西溪花园西区Ｃ3-3标段13＃楼（即西溪花园蒹葭苑2幢）竣工验收备案行为提出质疑。而杭州市城乡建设委员会作出的上述竣工验收备案行为已经过一审、二审、再审程序，并为生效判决所羁束。同时，根据浙江省高级人民法院作出的行政判决，认为上述竣工验收备案行为认定事实不清，鉴于涉案安置房建设工程已经交付并实际使用，如果撤销案涉备案行为会给社会公共利益造成损害，故确认违法保留其效力。在案涉竣工验收备案行为被生效裁判文书确认违法并保留效力的情况下，杭州市城乡建设委员会无法重新作出竣工验收备案行为，蒋慧英申请要求杭州市城乡建设委员会履行法定职责的前提不存在。综上，蒋慧英提起本案行政诉讼不符合法律规定的起诉条件，依法应当予以驳回起诉。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（十）项的规定，裁定驳回蒋慧英的起诉。 蒋慧英不服，上诉称，原审法院认定事实错误，适用法律错误。一、上诉人对案涉竣工验收备案行为不持异议，原审裁定认为上诉人系对案涉竣工验收备案行为提出质疑系其主观臆断，与上诉人真实意思不符。二、本案行政诉讼标的以及上诉人要求被上诉人重新作出组织竣工验收的处理决定的履职请求不为生效裁判羁束。（2018）浙行再85、86、87号判决的审查范围限于竣工验收备案文件的真实性和完备性，未对案涉工程质量责任主体就“验收人员签署的竣工验收原始文件”能否补交的问题进行审查判断，也未对工程建设单位在竣工验收过程中是否有违反国家有关工程质量管理规定行为进行审查与判断，也未对案涉工程是否应当重新组织竣工验收进行审查判断。参考（2018）最高法行再56号，上诉人认为未经法院审查并作出明确判断的内容以及未作为争议焦点进行审查并作出合法性判断的不能认定为诉讼标的已为生效裁判羁束。综上，(2018)浙行再85、86、87号案生效裁判不能对本案行政诉讼标的和履职请求形成有效对抗。三、被上诉人能否重新作出竣工验收备案行为与重新作出组织竣工验收的处理决定是不同的行政行为，不存在法律上的因果关系。原审裁定实质上否定《建设工程质量管理条例》第四十九条第二款的普遍约束力和对案涉工程建筑活动的法律约束力。四、原审裁定未列明本案不符合法定起诉条件的具体条款并加以释明，属事实认定错误，适用法律错误。综上，上诉人认为原审裁定认定事实错误，适用法律错误，特提起上诉，请求：1.撤销（2020）浙0104行初92号行政裁定；2.撤销杭州市城乡建设委员会2019年12月4日作出的《关于对履行法定职责申请书的回复》；3.判令杭州市城乡建设委员会在一定期限内依法履行蒋慧英请求的法定职责，并重新回复；4.由杭州市城乡建设委员会承担诉讼费用。 杭州市城乡建设委员会答辩称，一、从上诉人提交的履职申请书看，其系根据《建设工程质量管理条例》第四十九条第二款规定。根据起诉状以及上诉人当庭陈述，其所谓的违法行为是指案涉竣工验收原始文件无验收人员签名。根据浙江省高级人民法院（2018）浙行再85-87号行政判决认定，这一问题影响的是竣工验收备案文件的完备性，由此导致竣工验收备案行为违法，但与建设工程质量问题无关。即便从常理看，仅仅缺少签名也显然不会影响建设工程质量。据此，案涉履职申请明显不符合《建设工程质量管理条例》第四十九条第二款规定的前提条件，原裁定对此认定准确。二、原审法院裁定驳回起诉援引的是《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（十）项规定，即“其他不符合法定起诉条件的情形”，并未援引第（九）项规定，因此上诉人相应的上诉理由不符合事实。三、根据行政法基本原理，提起履行职责之诉的前提之一是行政相对人申请的事项具有实体法上的请求权基础。换言之，要求行政机关依照申请作出一个特定行政行为必须具有法定的权利依据。但本案中上诉人的履职申请明显不符合相关实体法规定，在此情形下，即便进行实体审理也毫无实益，上诉人缺乏诉的利益。《最高人民法院关于适用的解释》第九十三条第二款允许以裁定驳回起诉的方式处理类似履职案件，原裁定处理并无不当。综上，原裁定认定事实清楚，适用法律正确。请求驳回上诉，维持原裁定。 经审查，本院对原审裁定审理查明的事实予以确认。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；……” 本案系上诉人蒋慧英对被上诉人杭州市城乡建设委员会作出的《关于对履行法定职责申请书的回复》不服而提起的行政诉讼。蒋慧英要求杭州市城乡建设委员会对缺少“验收人员签署的竣工验收原始文件”的问题采取补救措施，实质是要求其履行浙江省高级人民法院再审判决。杭州市城乡建设委员会对该申请作出的回复，不属于行政诉讼受案范围。蒋慧英认为在确实无法提交“验收人员签署的竣工验收原始文件”的前提下，杭州市城乡建设委员会应当重新组织竣工验收。浙江省高级人民法院再审判决已对此进行认定，并保留了案涉竣工验收备案行为的效力。据此，该问题显然不属于可以依照《建设工程质量管理条例》第四十九条第二款规定，重新组织竣工验收的情形。蒋慧英提出的该项履职申请，实质上属于对上述行政判决确认备案行为违法并保留效力的异议。杭州市城乡建设委员会所作回复，属于对相关问题的解释说明，未创设新的权利义务，不属于行政诉讼受案范围。综上，被诉回复不属于行政诉讼受案范围，原审法院裁定驳回起诉的结论并无不当，应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，对其上诉请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长  秦 方 审 判 员  王银江 审 判 员  廖珍珠 二〇二一年一月二十八日 法官助理  郑 漩 书 记 员  毛艺斐