浙江省温州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）浙03行终270号上诉人（原审被告）龙港市人民政府，住所地浙江省龙港市镇前路195号。法定代表人何宗静，市长。委托代理人余乃盛、黄立磐，浙江法之剑律师事务所律师。被上诉人（原审原告）苍南方泰置业有限公司，住所地浙江省龙港市龙金大道金田集团办公室408室，统一社会信用代码91330327052800325M。法定代表人章加楼，总经理。委托代理人林礼涨，浙江望舟律师事务所律师。原审被告苍南县自然资源和规划局，住所地浙江省苍南县灵溪镇江滨路188号。法定代表人黄孟恒，局长。委托代理人李欢，该局工作人员。委托代理人陈立启，浙江正昌律师事务所律师。上诉人龙港市人民政府（以下简称龙港市政府）因苍南方泰置业有限公司（以下简称方泰公司）诉其及苍南县自然资源和规划局（以下简称苍南资规局）土地行政合同一案，不服浙江省苍南县人民法院（2019）浙0327行初16号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年4月23日受理后，依法组成合议庭审理了本案。因当事人申请庭外调解，调解时间3个月不计入审限。经浙江省高级人民法院同意，本案审限延长至2021年1月23日。本案现已审理终结。原判认定：2012年7月20日，原告通过公开挂牌出让方式竞得苍南县龙港镇咸园村六街地块的国有建设用地使用权。该宗地为带设计方案出让，出让面积11838平方米，土地用途为商业住宅，成交总地价款人民币5550万元。原告在缴清总地价款后，于同年10月12日与苍南县国土资源局（以下简称苍南国土局）签订《国有建设用地使用权出让合同》（苍土龙合字[2012]1号），合同第十四条约定：“……因该地块内部分用地用于拆迁安置，故本次出让地块带方案出让，竞得后开发单位必须按照龙港镇提供的已经审查的本项目总平面图和初步设计文本及有关说明等进行施工图设计，进行项目开发建设，要求竞得者在受让建成后，须无偿提供住宅建筑面积13200平方米，按建筑造价每平方米3100元回购一层商业面积3143平方米和二层商业面积300平方米，给龙港镇人民政府用于安置110户拆迁户，……土地取得方式为行政划拨，划拨用地面积按建筑面积分摊计算，其余为出让。”合同附件有原苍南县规划建设局作出的规划条件通知书（[2011]规划条件76号）、总平面图及用地红线图等相关材料。原告受让该宗地后，发现所带方案存在消防不符合国家强制性规定、安置套房面积设计不合理等情形，于2012年10月开始向原龙港镇政府、市和县级消防部门等单位申请调整优化。2012年12月10日，原龙港镇政府根据原告的申请，作出龙政[2012]201号《关于要求对龙港镇咸园村西六街安置地块建设方案进行优化的请示》，提出因原设计方案对安置房套型面积、柱网和层数的设计存在不合理并需要调整优化，而报请苍南县人民政府予以批复。2013年2月15日，温州市公安消防局也针对该方案提出书面意见，指出消防登高场地设计不符合要求，十九层的住宅每单元的安全出口不应少于2个，要求设计单位应依据国家规范要求，进一步完善、深化消防设计，确保该工程符合国家消防技术标准。2013年5月19日，经苍南县人民政府常务会议讨论同意对原方案进行调整。之后，苍南县规划建设主管部门多次召集相关人员对修改后的方案进行评审，并于2014年1月16日作出苍住建核[2014]6号批复。2014年7月6日，原告领取建设工程规划许可证。2015年8月27日，原龙港镇政府致函（苍龙政函[2015]137号）苍南国土局，称：因原方案存在问题，需报请审批调整，而耽误期间15个月，这属政府行为造成，建议给予延长竣工时间到2016年10月12日。2015年9月10日，原告与苍南国土局签订补充协议（苍土让补字[2015]108号），约定竣工时间为2016年10月12日。2016年5月18日，原龙港镇政府又致函（龙政函[2016]81号）苍南国土局，建议再延长竣工时间一年。经苍南国土局查实，该宗地为闲置土地，系原方案进行调整及原龙港镇政府拆迁安置政策处理不到位导致，且其已于2016年5月10日向原告发出《闲置土地调查通知书》，目前已完成圈筑围墙和桩基施工阶段。基于上述事实，苍南国土局于2016年6月16日作出苍土资[2016]85号《关于苍南方泰置业有限公司重新约定竣工时间的请示》，报请苍南县人民政府批准延长竣工时间。2016年7月5日，苍南国土局与原告再签订补充协议（苍土让补字[2016]056号），约定原告必须在2018年1月7日之前完成项目竣工验收。至此，相比原合同约定的竣工期限延长了27个月。原告请求两被告赔偿因延长竣工期限而造成的土地出让金利息损失1798.2万元，商业房回购款利息损失468.5234万元，四类人工差价152.2127万元，延期开发期间土地使用税18.747万元，办公费增加200万元。另查明，涉案项目工期延长27个月所造成的人工差价经浙江科佳工程咨询有限公司鉴定为38.9684万元。原告针对鉴定材料中的工资表所涉人员的身份及职务作如下说明：工资表上载明的工作人员10人，包括公司法定代表人、工程部2人（其中工程师1人），销售部3人，出纳和会计各1人，办公室主任1人，清洁工1人。本案争议焦点为：（一）本案是否属于行政诉讼受案范围；（二）诉讼时效问题；（三）涉案工程延期开工（竣工）的责任承担；（四）原告主张的各项赔偿请求是否给予支持。原判认为：（一）本案是因涉案《国有建设用地使用权出让合同》约定的竣工期限延长所造成的经济损失提起诉讼。而《国有建设用地使用权出让合同》是土地管理行政机关为行使土地管理职责，代表国家与当事人签订的土地使用权出让合同，属于行政协议。故对该行政协议的履行行为提起诉讼，属于行政诉讼调整范畴。（二）国有土地使用权出让合同在性质上属于行政行为，但兼具协议性，人民法院在审理行政协议案件时，应参照民事法律规范的相关规定。合同履行的诉讼，对于诉讼时效应根据民法总则规定。根据民法总则第一百八十八条规定，向人民法院请求保护民事权利的诉讼时效期间为三年。诉讼时效期间自权利人知道或者应当知道权利受到损害以及义务人之日起计算。原告与苍南资规局最后签订的补充协议中约定的工程竣工时间为2018年1月7日，其诉讼时效应从2018年1月8日起算，原告于2019年3月5日起诉没有超过上述规定的诉讼时效。（三）关于延期开工（竣工）的责任承担。涉案宗地系带设计方案出让，所带方案是建设项目的初步设计方案，是为后续施工图设计提供规划设计条件的依据。从消防部门出具的意见及两被告作出的相关报批文件来看，原方案存在消防技术不符合国家标准以及其他不合理因素。现因原方案调整优化而造成工期延误15个月，以及原龙港镇政府对拆迁安置政策处理不到位，再次延误12个月，其责任均不在原告。龙港市政府系涉案宗地挂牌之前业主单位，是涉案项目拆迁安置单位，又是原设计方案的审核人和提供人，按照权利和义务对等原则，对该两次工期延误应承担相应责任。龙港市政府提出只承担延期15个月的相应责任，理由不足。苍南资规局根据原龙港镇政府提供的原设计方案等相关文件进行土地出让，没有审核工程建设规划设计条件的职能，也不是本案拆迁安置单位，故其没有责任。（四）原告主张的各项赔偿请求是否给予支持。原告请求的赔偿项目包括土地出让金和商业房回购款的利息损失、人工差价、办公费用损失，并要求按延期27个月计算。关于土地出让金和商业房回购款的利息损失。原告竞得该土地使用权后，已按约定支付土地出让金5550万元。由于建设期限延长，原告已支付的土地出让金得不到及时回收，必然产生相应的损失。该土地出让金因延期所产生的利息损失为直接损失，原告请求赔偿并按延期27个月计算，应予支持。但原告主张月利率按1.2%计算没有依据，应参照《最高人民法院关于审理民间借贷案件适用法律若干问题的规定》的规定，年利率应按6%（月利率0.5%）计算，该土地出让金的利息损失为749.25万元（土地总价款5550万元×延期27个月×月利率0.5%）。而商业房回购款，是涉案工程建成后，由龙港市政府回购部分商业房用于拆迁安置而支付原告的款项。按照原合同约定，涉案项目的开工和竣工时间分别为2013年4月12日和2015年10月12日，建设期限为30个月。而涉案宗地在2016年5月10日苍南国土局发送《闲置土地调查通知书》前还处于闲置状态，尚未投入相应资金进行开发建设。即便此后即开始建设，从2015年5月11日到最后补充协议约定的竣工时间2018年1月7日，其建设期限只有20个月，较原合同约定的建设期限还缩短10个月。可见，该建设资金的占用期限和商业房回购款的回收期限也都相应缩短，并不存在利息损失。原告该项赔偿请求，缺乏事实根据，不予支持。原告撤回对该商业房建设成本增加的赔偿请求，并无不当，应予准许。关于延期27个月人工工资差价损失应根据鉴定机构的鉴定结论38.9684万元予以赔偿。原告主张的办公费用损失，包括工作人员工资、办公场地和销售展厅的租金。1.对于工作人员工资损失，鉴定机构以原告提供的工资表所载明的每月工资总额3.444万元作为基数，按延期27个月计算，即92.988万元。鉴于涉案项目运行的实际情况，原告配置相应部门和人员从事相关事务工作，以及从工资表上载明的工资标准等情况来看并无不当，该鉴定结论予以采信，可以作为原告赔偿请求的依据。2.对于办公场地和销售展示厅租金损失的请求，因缺乏相应证据证实，不予支持。据此判决：一、被告龙港市人民政府于本判决生效后十日内赔偿原告苍南方泰置业有限公司因工程延期27个月所造成的土地出让金利息损失749.25万元、人工差价38.9684万元、工作人员工资损失92.988万元，共计881.2064万元。如被告龙港市人民政府未按本判决上述指定的期间履行赔付义务，以本判决确定经济损失额为基数按照每日万分之三点四二支付迟延履行期间的债务利息。二、驳回原告苍南方泰置业有限公司的其他诉讼请求。上诉人龙港市政府诉称：一、关于诉讼时效的问题。因被上诉人原审主张的诉讼请求中关于5550万元土地出让金利息损失的问题。该土地出让金的收回与竣工时间不存在任何关联，较为合理的判断是，应当自被上诉人收回土地出让金之日起开始计算诉讼时效。原审法院未查该清事实，被上诉人也并未举证证明自己可能预售的时间和实际预售的时间存在差距。二、关于延期竣工延期责任的问题。上诉人认为，第一次延期由原龙港镇政府发函确认因设计等原因延期15个月，实际仅准许延期12个月；第二次被上诉人与国土资源局签订《补充协议》延期15个月，但该延期并非由上诉人的原因造成。理由如下：首先被上诉人于2016年5月19日出具了书面的《承诺书》，认为系其自身工期的原因需要延期竣工，希望上诉人予以支持。在此前提之下上诉人综合考虑予以同意，但根据相关法律规定上诉人基于延期的唯一理由只能是政府原因（除政府原因外不得延期竣工）。实际上，上诉人是帮助被上诉人而出具的相关函件，不能作为上诉人承担责任的理由。原审法院对于上诉人的举证没有做实质性的审查和说明，致使认定责任期限错误。三、延期竣工与土地出让金收回之间是否存在必然联系。原审法院认为延期竣工27个月作为计算被上诉人土地出让金利息损失的期间存在不妥。土地出让金的回收不是在竣工之后，而是在被上诉人实际回收出让金的时间，不仅要确定时间，还应当考虑延后是否与上诉人之间有关联，是否与市场原因有关联，是否与被上诉人本身延期开发有关联等原因，进行综合判断，不能简单的以竣工延期时间作为界定的标准。原审中被上诉人并未提交相关联的证据，应当承当举证不能的后果。四、关于其他损失是否合理的问题。工人工资差价损失389684元，鉴定机构在价格上参考当地信息价，但是对于工人的量并没有明确的依据，不能作为定案的依据。关于员工工资部分，被上诉人的举证情况来看，并不能确定员工人数以及具体的工资数额和工资发放情况，对其真实性在鉴定报告中认为由法院予以确定。在案证据不足以证明被上诉人的实际工资支出情况。综上，原判认定事实不清，请求依法改判。被上诉人方泰公司辩称：1.原判以竣工时间作为时效起算点正确，应予维持。2.上诉人认为第二次延期系因被上诉人原因导致，缺乏证据证实。3.第一次延期后，真正开工时有预售许可，没有延期的话预售时间无法计算。因此，原判以延期的27个月计算损失公平合理。4.关于人工工资差价问题。法院采纳专业机构的鉴定结果并无不当，且一审时各方对此均无异议。请求驳回上诉，维持原判。原审被告苍南资规局同意上诉人的意见。经审理，原判决认定的事实有随卷证据证实，本院予以确认。另查明，因机构改革，原苍南国土局的职责由新组建的苍南资规局行使，原苍南国土局不再保留。2019年8月27日，经国务院批准，撤销苍南县龙港镇，设立县级龙港市。本院认为：一、《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十五条规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行行政协议提起诉讼的，诉讼时效参照民事法律规范确定；对行政机关变更、解除行政协议等行政行为提起诉讼的，起诉期限依照行政诉讼法及其司法解释确定。”行政协议作为一种行政手段，既有行政性又有协议性，应具体根据争议及诉讼的性质来确定相关的规则适用，在与行政法律规范不相冲突的情况下可以参照适用民事法律规范。本案系因被上诉人方泰公司认为上诉人龙港市政府、原审被告苍南资规局未按照约定履行协议提起诉讼的案件，应参照适用民事法律规范关于诉讼时效的规定。《中华人民共和国民法总则》第一百八十八条规定，向人民法院请求保护民事权利的诉讼时效期间为三年。诉讼时效期间自权利人知道或者应当知道权利受到损害以及义务人之日起计算。被上诉人方泰公司在与苍南资规局最后约定的工程竣工时间后，方有可能知道其权利受到损害的具体情况，故原判从2018年1月8日开始起算诉讼时效，并认为本案没有超出法定的诉讼时效，并无不当。二、涉案宗地系带设计方案出让，所带方案是建设项目的初步设计方案，是为后续施工图设计提供规划设计条件的依据。从消防部门出具的意见及龙港市政府、苍南资规局作出的相关报批文件来看，原方案存在消防技术不符合国家标准以及其他不合理因素。现因原方案调整优化而造成工期延误15个月，以及原龙港镇政府对拆迁安置政策处理不到位，再次延误12个月，其责任均不在方泰公司。龙港市政府系涉案宗地挂牌之前业主单位，是涉案项目拆迁安置单位，又是原设计方案的审核人和提供人，按照权利和义务对等原则，对该两次工期延误应承担相应责任。龙港市政府提出只承担延期15个月的相应责任，理由不足。三、被上诉人方泰公司竞得涉案土地使用权后，已按约定支付土地出让金5550万元。由于建设期限延长，方泰公司已支付的土地出让金得不到及时回收，必然产生相应的损失。原判按延期27个月计算上述损失，并无不当。四、方泰集团在一审诉讼中提供的涉案工程的商务标，已经明确载明涉案工程需要的人工数量，同时上诉人在一审诉讼中还提供了工作人员的工资表，鉴定机构据此计算工资差价损失及27个月的工资损失，并无不当。上诉人龙港市政府以上述损失没有依据为由，主张鉴定结论有误，缺乏证据证实，本院不予采信。综上，原判认定事实清楚、审判程序合法、适用法律正确，应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人龙港市政府负担。本判决为终审判决。审 判 长 林青青审 判 员 张 存审 判 员 曾晓军二〇二一年一月八日代书记员 闫 欢