浙江省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）浙行终1985号上诉人（原审原告）黄田旦，男，1977年10月3日出生，汉族，户籍地浙江省苍南县。被上诉人（原审被告）诸暨市人民政府，住所地浙江省诸暨市暨阳街道东一路19号。法定代表人胡华良，市长。黄田旦诉诸暨市人民政府（以下简称诸暨市政府）驳回行政复议申请决定一案，绍兴市中级人民法院于2020年10月9日作出（2020）浙06行初110号行政判决。黄田旦不服，向本院提出上诉。本院于2020年11月23日立案受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。原审法院经审理查明：2019年11月20日、11月22日、11月25日，原告黄田旦以诸暨华东国际珠宝城东大门入口到中心岛中间的摊位几条通道都合并到了摊位里、且比原摊位都高、违反了《中华人民共和国城乡规划法》并侵犯了其购买的华东国际珠宝城一商铺合法权益为由，通过浙江政务服务网统一政务咨询投诉举报平台分别向诸暨市自然资源和规划局、综合行政执法局、住房和城乡建设局递交了4封投诉举报信，要求对上述违法行为立即查处。诸暨市信访局对11月20日的举报于次日转送山下湖镇政府，对11月22日的举报以已反映过类似的问题为由明确不予受理，对11月25日的举报按存件处理（理由为“一信多投，正在办理中”）。2019年12月27日，山下湖镇政府通过平台告知原告“经调查，山下湖镇华东国际珠宝城按照诸暨市人民政府特色小镇创建要求，将此块区域作为精品街，同时结合市场发展实际出发，华东国际珠宝城对原有摊位进行调整，并未违反《中华人民共和国城乡规划法》，故不作处理”。2020年3月2日，原告又通过浙江政务服务网统一政务咨询投诉举报平台反映，要求信访督办上述向山下湖镇政府、诸暨市自然资源和规划局、诸暨市综合行政执法局、诸暨市住房和城乡建设局反映的问题，认为相关部门对其反映的问题至今未作出行政行为，要求对华东国际珠宝城的违法建筑依法作出行政行为。该督办请求再次经信访转交山下湖镇政府处理，山下湖镇政府于次日作出不再受理告知单并通过平台告知原告。原告认为其发出的四封举报信均未得到答复和处理意见书，诸暨市信访局的行为违反了《信访条例》，侵犯了其合法权益，遂于2020年3月17日以山下湖镇政府为被申请人向被告申请行政复议，要求其对诸暨华东国际珠宝城违法建筑依法作出行政行为。2020年4月28日，诸暨市政府作出诸政复〔2020〕20号《行政复议决定书》，以诸暨华东国际珠宝城用地为国有商业出让用地，并非位于山下湖镇政府所在村庄规划区内，就原告举报事项山下湖镇政府没有法定职责，山下湖镇政府是否依据《信访条例》作出受理、不予受理、不再受理或进行答复的行为，对原告不具有强制力，不属于行政复议受案范围，遂驳回了原告的行政复议申请。2020年5月13日，原告以诸暨市信访局为被申请人向被告提交了行政复议申请书，请求将举报事项转交有权处理的部门。被告经审查后，于2020年6月15日作出诸政复〔2020〕40号《行政复议决定书》，以中共诸暨市委诸暨市人民政府信访局属于市委工作机关序列、不是行政机关、不能成为行政复议适格的被申请人为由，驳回了原告的行政复议申请。原告不服，提起本案诉讼，请求依法撤销诸政复〔2020〕40号《行政复议决定书》，判令重作。另查明，根据2019年1月17日中共诸暨市委、诸暨市人民政府作出的市委（2019）3号《中共诸暨市委、诸暨市人民政府关于印发的通知》规定，市委市政府信访局为市委工作机关。原审法院认为，根据《信访条例》第二条第一款的规定，信访是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。《信访条例》第十四条第二款规定，对依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的投诉请求，信访人应当依照有关法律、行政法规规定的程序向有关机关提出。第二十一条第一款第（一）项还规定，对已经或者依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的，不予受理，但应当告知信访人依照有关法律、行政法规规定程序向有关机关提出。据此，对于能够通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的事项，信访途径是排斥的；基于同样理由，对于信访工作机构处理信访事项的行为、不履行《信访条例》规定的职责之行为，或者行政机关依据《信访条例》作出的处理意见、复查意见、复核意见和不再受理决定，行政复议和诉讼途径亦是排斥的。《信访条例》第三十四条、第三十五条规定，信访人对行政机关作出的信访事项处理意见不服的，可以自收到书面答复之日起30日内请求原办理行政机关的上一级行政机关复查。信访人对复查意见不服的，可以自收到书面答复之日起30日内向复查机关的上一级行政机关请求复核。信访人对复核意见不服，仍然以同一事实和理由提出投诉请求的，各级人民政府信访工作机构和其他行政机关不再受理。第四十一条还规定，县级以上人民政府信访工作机构对收到的信访事项应当登记、转送、交办而未按规定登记、转送、交办，或者应当履行督办职责而未履行的，由其上级行政机关责令改正；造成严重后果的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。可见，《信访条例》对不服信访提供了充足救济途径，信访人穷尽救济途径或者自愿放弃救济，信访事项即告终结。本案中，原告黄田旦通过浙江政务服务网统一政务咨询投诉举报平台就同一内容向多个部门反映诸暨华东国际珠宝城存在违反《中华人民共和国城乡规划法》的行为并要求查处，诸暨市信访局将该投诉举报内容转交山下湖镇政府后，山下湖镇政府经调查作出了书面答复意见，并通过上述投诉举报平台将结果反馈给原告，故该信访事项已告终结。被告诸暨市政府针对原告以诸暨市信访局为被申请人提起的行政复议申请，依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条“有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：……（二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的。……”之规定决定不予受理，于法有据，且并不违反法律规定。当然，国务院颁布的《信访条例》作为行政法规已授权政府信访机构（信访局）承办信访事项，且信访局系由县级以上政府所设立，具有独立的法人资格，有自己的名称，有独立的财产，有单独的办公场所。但因诸暨市信访局为诸暨市委诸暨市政府信访局，诸暨市信访局行使党委信访局职责而作出的行为或不行为，行政机关无权干预。故被告仅以诸暨市信访局属于市委工作机关序列为由，决定不予受理原告的行政复议申请的理由存在不当，但因驳回原告的行政复议申请的结论正确，故予以指正。另，2020年5月13日原告以诸暨市信访局为被申请人向被告提交了行政复议申请书后。被告经审查后于2020年6月15日作出诸政复〔2020〕40号《行政复议决定书》并送达各方当事人。符合《中华人民共和国行政复议法》第三十一条“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。行政复议机关作出行政复议决定，应当制作行政复议决定书，并加盖印章。……”等之程序性规定。但被告自收到原告的行政复议申请后，未及时将受理通知书送达原告，为程序中存在的瑕疵，予以指正。综上，被告诸暨市人民政府作出的涉案《行政复议决定书》，并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告黄田旦的诉讼请求。黄田旦上诉称：其通过浙江政务服务网统一政务咨询投诉举报平台举报诸暨华东国际珠宝城东大门入口到中心岛中间的摊位擅自变更规划，将几条通道都合并到了摊位里，而且比原摊位都加高了，违反了《中华人民共和国城乡规划法》，侵犯了其购买的华东国际珠宝城商铺的合法权益。其于2019年11月20日、11月22日、11月25日分别向诸暨市规划局、诸暨市城市管理执法局、诸暨市建设局提交了4封举报信，均被转交到了山下湖镇人民政府办理，其始终没有等到办理结果告知书。上诉人于2020年3月17日向被上诉人提交了行政复议申请书，被上诉人于2020年4月28日回复称山下湖镇无管辖权。于是上诉人又于2020年5月13日重新向被上诉人提交了行政复议申请书，被上诉人于2020年6月15日以不是适格被申请人为由将其复议申请驳回。诸暨市政府有责任将其举报的案件转交至有权管辖部门处理，而不是将其申请驳回。一审判决适用法律错误。其举报信是直接写给受理的行政部门，应由有管辖权的行政部门直接受理，但被错误转向了信访局，并非是其要走信访程序，一审法院认定上诉人走信访程序是错误的。本案诉讼对象为行政复议行为，并非原行政行为。信访局乱作为，将举报信转交到无管辖权的山下湖镇人民政府处理，侵犯了上诉人的合法权益，上诉人将有独立法人资格的信访局列为被申请人符合行政复议法的相关规定。综上，请求撤销一审判决和被诉行政复议决定，并判令被上诉人依法重新作出行政复议决定。诸暨市政府答辩称：一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。上诉人的上诉理由缺乏事实和法律依据，依法不能成立。请求二审法院驳回上诉，维持原判。经审查，本院对原审判决认定的事实予以确认。本院认为，根据《中华人民共和国行政复议法》第六条及《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第五项之规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，可以向行政机关提出行政复议申请。提出行政复议申请的前提条件是申请人的行政复议申请事项属于行政复议受案范围。本案中，上诉人黄田旦向被上诉人诸暨市政府申请行政复议，请求将其举报事项转交有权部门处理并及时反馈，实质是因认为诸暨市信访局未正确履行《信访条例》规定的信访处理职责而提出的申诉，复议申请的对象仍属于信访事项，不属于行政复议受案范围。虽然诸暨市政府以诸暨市信访局非适格被申请人为由驳回行政复议申请，理由存在不当，但复议决定的处理结果并无不当，处理程序亦符合《中华人民共和国行政复议法》关于行政复议期限等规定。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。上诉人提出的上诉理由不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人黄田旦负担。本判决为终审判决。审判长 张 榆审判员 马良骥审判员 李竺娉二〇二一年一月二十日书记员 吴 琳