浙江省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）浙行申1039号 再审申请人（一审第三人、二审上诉人）东阳市画水镇画溪三村。住所地：东阳市画水镇画溪三村。 村务负责人，王立新。 再审申请人（一审原告、二审上诉人）东阳市公安局画水派出所。住所地：东阳市画水镇画水派出所。 法定代表人胡伯承，所长。 被申请人（一审原告、二审被上诉人）东阳市画水镇画溪天天乐幼儿园。住所地：东阳市画水镇画溪三村富民路。 法定代表人朱方燕，园长。 原审被告东阳市人民政府。住所地：东阳行政中心。 法定代表人楼琅坚，市长。 东阳市画水镇画溪天天乐幼儿园（以下简称天天乐幼儿园）诉东阳市公安局画水派出所（以下简称画水派出所）、东阳市人民政府（以下简称东阳市政府）公安行政决定及行政复议一案，金华市婺城区人民法院于2020年2月3日作出（2019）浙0702行初505号行政判决。东阳市公安局画水派出所、东阳市画水镇画溪三村不服，分别提起上诉。金华市中级人民法院于2020年7月20日作出（2020）浙07行终336号行政判决。画水派出所、东阳市画水镇画溪三村仍不服，分别向本院申请再审。本院立案受理后依法组成合议庭审理本案。经阅卷，认为案件事实清楚，决定不开庭审理。现已审理终结。一、二审法院审理查明：原告天天乐幼儿园系朱方燕向第三人东阳市画水镇画溪三村（以下简称画溪三村）租用大楼开办。2014年1月23日，朱方燕以其姐姐朱文英的名义，与第三人签订房屋租赁合同，继续租赁画溪三村综合楼，用于开办幼儿园。合同约定租期五年，至2019年1月31日到期，约定租用到期后，除电器设备外，其余不得拆除，无偿归出租方所有，并约定到期后，承租方必须无条件按时归还房屋。之后，原告在房屋内部搭建轻质砖隔墙，间隔成多间教室使用。2018年12月6日，对案涉画溪三村综合楼的租赁事项，曾由画水镇人民政府主持进行投标，原告参与竞标，但该次招投标因故未能顺利进行。2019年1月16日、2月1日，第三人曾两次书面通知，要求朱文英限期腾空并搬离租赁房屋，但朱文英一直未搬离，并继续准备开园并进行春季招生。2019年2月18日中午，第三人东阳画水镇画溪三村为迫使幼儿园搬离，收回房屋，由村书记王民政召集村干部开会，商定去原告处将幼儿园隔墙敲毁。随后，王民政带领村干部及部分村民，携带钢筋等工具到原告处，在将教室内的桌椅等移至一旁放臵后实施敲墙。原告随即报案。12时33分，被告画水派出所接110指令称：在天天乐幼儿园处，有人闹事。接警后，画水派出所民警到现场出警，到达现场后发现天天乐幼儿园一楼、二楼教室内的部分隔墙被砸毁。同日，被告画水派出所受理案件，并开展调查，并于2月19日1时进行现场勘验，原告幼儿园系一幢三层砖混结构楼房，房屋一楼有四间教室，教室之间有轻质砖结构隔墙，三堵隔墙被破坏，一台立式空调内机下侧盖板和机身分离，但未见明显破损；二楼有四间教室，教室之间有轻质砖结构隔墙，三堵隔墙被破坏。上述现场勘验笔录上除民警及见证人外，无其他人签字确认。在进行调查后，2019年3月20日，被告画水派出所依据《公安机关办理行政案件程序规定》第二百五十九条第一款之规定，对画水所20190218朱方燕被故意损毁财物案作出东公（画）行终止决字[2019]50002号《东阳市公安局终止案件调查决定书》（以下简称终止案件调查决定），并于次日送达该决定。原 告对该决定不服，向被告东阳市政府提出行政复议，被告东阳市 政府受理并举行听证，在经延长复议期限后，于7月22日作出东 政复字[2019]第17号《行政复议决定书》（以下简称行政复议决 定），维持被告画水派出所终止调查决定，并邮寄送达行政复议决 定书。另查明，2019年3月13日，朱文英向东阳市人民法院就房 屋租赁事宜提起民事诉讼，认为其已获得超过三分之二村民同意 续租房屋五年，要求画水镇画溪村村民委员会以及第三人东阳画 水镇画溪三村将房屋交付其使用至2024年1月31日止。画水镇 画溪村村民委员会以及第三人东阳画水镇画溪三村提出反诉，要 求朱文英支付逾期搬离租金及赔偿损坏房屋设施26200元。东阳 市人民法院于6月10日作出（2019）浙0783民初3499号民事判 决，驳回双方诉讼请求。该判决现已生效。原告在隔墙墙体被砸 后，已将幼儿园搬离，案涉租赁房屋由第三人收回。2019年8月 5日，天天乐幼儿园提起诉讼，请求撤销画水派出所终止案件调查 决定；撤销东阳市政府行政复议决定。 一审法院认为，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》（以 下简称《治安管理处罚法》）的相关规定，被告画水派出所依法 负有对辖区范围内治安管理、保护公民人身权、财产权，以及预 防制止犯罪的法定职责。被告画水派出所在接到原告报案后，依 法立案调查，行为合法。《治安管理处罚法》第九十五条规定：“治 安案件调查结束后，公安机关应当根据不同情况，分别作出以下 处理：（一）确有依法应当给予治安管理处罚的违法行为的，根据 情节轻重及具体情况，作出处罚决定；（二）依法不予处罚的， 或者违法事实不能成立的，作出不予处罚决定；（三）违法行为 已涉嫌犯罪的，移送主管机关依法追究刑事责任；（四）发现违 反治安管理行为人有其他违法行为的，在对违反治安管理行为作 出处罚决定的同时，通知有关行政主管部门处理。”故公安机关 对于公民报案的案件，应在调查事实的基础上，根据不同的案件 情况作出相应的处理决定。本案中，案涉房屋原合同的租赁期限 虽已届满，但原告经第三人书面通知，仍拒绝搬离并组织春季幼 儿园招生，第三人认为原告侵犯其民事权益的，应通过合法途径 解决。即便其为减少损失采取自力救济，也应在合法范围内进行。 但其村干部以事先商定、组织多人携带工具至尚由原告管理并实 际使用的租赁房屋，意图通过损毁隔墙，达到让其自行搬离目的， 该行为已明显超过法律所允许的自行维权范畴，具有违法性。被 告画水派出所应当在进一步查清事实的情况下，对本案涉案行为 作出重新判定。现被告画水派出所作出没有违法事实，终止案件 调查的决定，明显不符合上述事实，缺乏依据，依法应予撤销； 被告东阳市政府作为复议机关，在复议审查过程中，未纠正被告 画水派出所错误认定，其作出维持的复议决定，该院一并予以撤 销。综上，原告的诉请合理有据部分，该院予以支持。据此，依 照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（一）、（三） 项、第七十九条之规定，判决撤销被告画水派出所终止案件调查 决定，责令被告画水派出所依法作出处理；撤销被告东阳市政府 行政复议决定；责令被告画水派出所重新对原告2019年2月19 日报案事项依法作出处理。 二审法院认为，本案的争议焦点是画溪三村村干部组织人员 损毁幼儿园隔墙的行为是否具有违法性。经审查，该隔墙系被上 诉人建造，虽然租用合同中约定“案涉房屋到期后除电器设备外， 其余由承租人自行添臵的均无偿归出租方”，但因双方就该合同 产生争议，在未经双方协商一致或经法院判决前，该隔墙尚属于 被上诉人的财产。上诉人画溪三村村干部组织多人携带工具损毁 被上诉人的隔墙，显然具有违法性。且即使该隔墙已属于上诉人 画溪三村所有，其以事先商定、组织多人携带工具至尚由被上诉 人管理并实际使用的租赁房屋，意图通过损毁隔墙，达到让其自 行搬离目的，该行为已明显超过法律所允许的自行维权范畴，具 有违法性。故上诉人东阳画水派出所作出没有违法事实，终止案 件调查的决定明显不当，依法应予撤销。原审被告东阳市人民政 府在行政复议审查过程中，未纠正画水派出所的错误认定，其作 出维持的复议决定应当一并予以撤销。综上，原审判决认定事实 清楚，适用法律正确。上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求 本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条 第一款第（一）项之规定，判决驳回上诉，维持原判。 画溪三村再审申请称：一、画溪三村拆除综合楼隔墙行为是 自由处分其财产行为，未侵害他人合法权益。根据申请人与案外 人朱文英签订的租赁合同第一、六、七、八条约定：承租人朱文 英承租案涉房屋的期限至2019年1月31日止，到期后除电器设 备外，其余由承租人自行添臵的均无偿归出租人所有，“到期后承 租人无条件按时将租赁房屋归还”，租期到期前申请人经村民代表 大会决定便明确告知被申请人天天乐幼儿园案涉房屋将收回用于 建造村文化礼堂而不再出租，那么从2019年2月1日起案涉房屋 的使用权已经回归申请人画溪三村，而房屋的隔墙根据合同约定 从此时也已经归出租人所有。天天乐幼儿园枉顾合同约定，企图 煽动村民家长签字强行续租，经二次催促仍拒不腾房，非法占有 集体财产。后在种种途径无法解决房屋租赁纷争情况下，画溪三 村派员拆除了综合楼隔墙，该行为既保护了天天乐幼儿园财产不 受损害，又保证了村文化礼堂建设施工合同的顺利进行。二、画 水派出所调查清楚上述事由后作出终止案件调查决定符合法定程 序且适用法律正确。画水派出所依据《公安机关办理行政案件程 序规定》第二百五十九条规定作出终止案件调查决定，是于法有 据的行政行为。三、一审认定事实不清，适用法律错误。其一， 认为画水派出所在未查清事实的情况下应当进一步查清事实，而 不应当作出终止调查的决定，该判决认为不符合客观事实。事实 上，画水派出所的终止案件调查决定系在查清全部事实的基础上 作出。其二，应当针对画水派出所终止调查决定的合法性进行审 查。本案的合法性依据是《治安管理处罚法》及相关的法律法规。 一、二审判决均未对终止调查决定是否有违《治安管理处罚法》 规定进行说理，反而引用租赁合同相关的民事规则进行说理，法 律适用错误。综上，请求撤销一、二审行政判决，维持画水派出 所终止案件调查决定及东阳市政府行政复议决定。 画水派出所再审申请称：一、画水镇画溪三村村干部组织拆 除隔墙行为是对自己所有财物的自行处分，不具有行政法意义上 的违法性。在租赁合同到期明确不再续租之时，涉案隔墙所有权 已经转移为画溪三村所有。即使对涉案隔墙权属没有约定或约定 不明，根据房屋租赁合同纠纷处理的一般原则，租赁到期对已形 成附合的涉案隔墙也应归出租方所有。二、再审申请人被诉案件 终止调查决定程序合法、适用法律正确。《公安机关办理行政案件 程序规定》第二百五十九条规定了“终止调查”程序。该条第一 款第（一）项规定“没有违法事实的”是指，违反公安行政管理 的违法事实，而非其他违法事实。该违法事实是指公安机关经过 程序上的低密度审查后认定的法律事实。结合本案，再审申请人 接警后，依法受案、现场勘验、询问相关涉案人员、调取相关书 证后查明，本案系租赁合同引发的民事纠纷，不具有公安行政违 法性，遂作出终止案件调查决定，行政程序合法、适用法律正确。 三、原审对事实定性不准，适用法律错误。1.本案系租赁合同引 发的民事纠纷，不具有行政违法性。2.原审适用法律错误。对行 政案件的审理应审查行政行为的合法性，而一、二审判决的释理 均围绕民事权益纷争展开，没有就如何违反治安管理处罚法进行 分析，且对拆除涉案隔墙行为既认定为系自力救济、自行维权， 又认定为该隔墙尚属天天乐幼儿园的财产，事实认定逻辑不清。 综上，画溪三村干部组织拆除隔墙行为系其处分所有的财物，虽 然处理形式上存在一定争议，但仍属民事范畴内的纷争，明显不 具备行政法意义上的违法性。原审判决的事实定性不当，适用法 律错误。请求撤销一、二审行政判决，维持画水派出所终止案件 调查决定及东阳市政府行政复议决定。 天天乐幼儿园答辩称：一、画溪三村打砸幼儿园的行为具有 违法性。（一）打砸毁损隔墙行为不能简单地认为系财产租用合同 中产生的纠纷。（二）打砸的不仅是隔墙，还有其他空调、黑板、 课桌等可移动物品。（三）打砸行为不仅侵害财产权，且属于严重 扰乱社会管理秩序的寻衅滋事行为，严重扰乱天天乐幼儿园的教 学管理秩序。（四）打砸行为并非出于公心，而是为了个别人的商 业利益。（五）打砸行为参与者亦自认其行为的违法性。二、画水 派出所被诉终止案件调查决定认定事实不清，适用法律错误。（一） 割裂事实，以偏概全，认定无违法事实明显与客观事实不符。（二） 适用法律明显错误。《治安管理处罚法》第二条规定，扰乱公共秩 序、妨害公共安全、侵犯人身权利、财产权利，妨害社会管理， 具有社会危害性的，尚不构刑事处罚的，由公安机关予治安管理 处罚。《治安管理处罚法》第二十六条第三项、第四项的规定，任 意损毁公私财物，或者有其他寻衅滋事行为，处五日以上十日以 下拘留，可以并处五百元以下罚款；情节较重的，处十日以上十 五日以下拘留，可以并处一千元以下罚款。打砸行为毁损隔墙、 空调、变电箱等财物，严重扰乱幼儿园正常教学管理秩序，完全 符合上述第三项、第四项的规定，构成寻衅滋事，而画水派出所 却认定为无违法事实，显然属于适用法律错误。综上，恳请驳回 再审申请。 东阳市政府未提交答辩意见。 本院认为，本案系因被申请人天天乐幼儿园不服再审申请人 画水派出所终止案件调查决定和东阳市政府行政复议决定提起的 诉讼。因此，被诉终止案件调查决定和行政复议决定的合法性是 本案审查事项，而画溪三村村干部及部分村民携带工具损毁天天 乐幼儿园内隔墙建筑物等行为是否具有违法性，则是本案争议焦 点。《治安管理处罚法》第九条规定，“对于因民间纠纷引起的 打架斗殴或者损毁他人财物等违反治安管理行为，情节较轻的， 公安机关可以调解处理。经公安机关调解，当事人达成协议的， 不予处罚。经调解未达成协议或者达成协议后不履行的，公安机 关应当依照本法的规定对违反治安管理行为人给予处罚，并告知 当事人可以就民事争议依法向人民法院提起民事诉讼。”第九十 五规定，“治安案件调查结束后，公安机关应当根据不同情况，分 别作出以下处理：（一）确有依法应当给予治安管理处罚的违法 行为的，根据情节轻重及具体情况，作出处罚决定；（二）依法 不予处罚的，或者违法事实不能成立的，作出不予处罚决定；（三） 违法行为已涉嫌犯罪的，移送主管机关依法追究刑事责任；（四） 发现违反治安管理行为人有其他违法行为的，在对违反治安管理 行为作出处罚决定的同时，通知有关行政主管部门处理。”《公 安机关办理行政案件程序规定》第二百五十九条第一款规定，“经 过调查，发现行政案件具有下列情形之一的，经公安派出所、县 级公安机关办案部门或者出入境边防检查机关以上负责人批准， 终止调查：（一）没有违法事实的；（二）违法行为已过追究时 效的；（三）违法嫌疑人死亡的；（四）其他需要终止调查的情 形。”结合本案，画溪三村与天天乐幼儿园之间因天天乐幼儿园 续租画溪三村房屋举办幼儿园事宜产生纠纷，并曾引发民事诉讼。 尽管天天乐幼儿园在租赁期限已经届满情况下仍然为其续租房屋 事项进行交涉、拒绝腾退、搬离相关教学物品，但作为案涉房屋 出租方的画溪三村若主张其租赁房屋的所有权，仍应通过双方合 意或民事诉讼等合法途径予以维权。却采取由画溪三村村干部带 队与部分村民一起携带金属工具等，强行进入租赁房屋，损毁天 天乐幼儿园搭建的隔墙以迫使其自行搬离，且经画水派出所民警 的事后现场勘验，天天乐幼儿园租赁房屋内的一楼四间教室中三 堵隔墙被损坏、未见明显破损的一台立式空调内机下侧盖板和机 身分离；二楼四间教室中三堵隔墙被损毁。故画溪三村村干部及 部分村民的上述私力救济行为，明显超过其依法维权的必要限度， 具有违反治安管理的违法性，画水派出所理应根据《治安管理处 罚法》第九十五规定的情形作出相应的处理，却以《公安机关办 理行政案件程序规定》第二百五十九条第一款规定为由作出被诉 终止案件调查决定，与客观事实不符，适用法律错误。且根据《治 安管理处罚法》第九条规定，即使因民间纠纷引起的违反治安管 理行为，根据其情节较轻，亦不能得出可予作出被诉终止案件调 查决定的处理结论。东阳市政府受理复议申请后，未能甄别被诉 终止案件调查决定存在的事实认定、法律适用上的问题，却作出 予以维持的复议决定，亦存在明显不当。一、二审法院对此作出 判决，具备事实和法律依据，且审判程序合法，依法应予维持。 但一审判决主文第一、三款重复责令画水派出所针对天天乐幼儿 园报案事项依法作出处理存在不当，但鉴于该不当之处并不影响 画水派出所的实体权益，本院对此予以指正。两再审申请人提出 的再审申请缺乏事实和法律依据，本院依法不予采信。综上，再 审申请人画溪三村和画水派出所的再审申请不符合《行政诉讼法》 第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人 民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款之规定， 裁定如下： 驳回再审申请人东阳市画水镇画溪三村和东阳市公安局画水 派出所的再审申请。 审判长 惠 忆 审判员 许 勤 审判员 蒋旭东 二〇二一年一月二十一日 书记员 张 维