浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2021）浙行终50号上诉人（原审原告）郭月中，男，1954年7月5日出生，汉族，住浙江省磐安县。委托代理人郭俊萍，男，1982年11月16日出生，汉族，住浙江省杭州市西湖区，系上诉人之子。被上诉人（原审被告）磐安县人民政府，住所地浙江省磐安县安稳街道龙山路1号。法定代表人金艳，县长。委托代理人周黎阳。委托代理人陈永平，浙江天潮律师事务所律师。郭月中诉磐安县人民政府（以下简称磐安县政府）未登记建筑调查认定一案，浙江省金华市中级人民法院于2020年11月27日作出（2020）浙07行初257号行政裁定。郭月中不服，向本院提出上诉。本院于2021年1月12日立案受理后，依法组成合议庭，并于2021年1月26日组织双方当事人进行了调查、询问。本案现已审理终结。原审裁定载明：郭月中起诉称，原告于1995年合法取得磐安县××街道××街××号两间国有划拨土地地基的使用权，并建造两间六层砖混结构房屋，后附辅房两，原告夫妻依法对振兴街44号的土地使用权及其上房屋所有权享有相应的权利。被告磐安县政府于2018年5月31日作出磐政房征决字（2018）2号《磐安县政府关于安文街道大田畈区块国有土地上房屋征收的决定》，振兴街44号在该次征收范围内。因征收人征收目的和程序违法、补偿不公平等原因，双方一直未达成征收补偿协议。2019年11月20日，被告作出磐政征补（2019）1号《磐安县政府国有土地上房屋征收补偿决定》，决定征收原告磐安县××街道××街××号房屋。原告不服，于2020年1月14日向金华市人民政府申请复议，要求依法撤销磐政征补（2019）1号《磐安县政府国有土地上房屋征收补偿决定》。金华市人民政府依法受理，案号为金政复（2020）5号。2020年3月13日，原告到金华市行政复议局申请查阅磐安县政府的复议答复书及答复证据材料。此时，才发现被申请人于2018年12月31日前对振兴街44号申请人房屋进行了房屋确权认定。随后，原告查询了磐安县政府房屋征收拆迁相关公开公示渠道，发现磐安县政府于2018年2月14日发布《关于公布安文街道大田畈区块国有土地上房屋征收范围的公告》后，于2018年5月31日发布《关于安文街道大田畈区块国有土地上房屋征收的决定》直至2018年12月20日公布《大田畈区块国有土地上房屋征收初步评估结果公示》。从2018年2月14日至今，磐安县政府和磐安县住房和城乡建设局均未公布关于安文街道大田畈区块国有土地上房屋征收房屋确权认定调查结果的信息。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条第二款规定市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。案涉房屋属未登记建筑，且被列入征收范围。原告于2020年3月13日才从磐瑞（2018）ＧＺ第ＤＴＦ（ＺＸＪ）-30号《房屋征收补偿分户评估报告》中得知被告曾对案涉未登记建筑作出过认定。原告认为该认定行为主要证据不足、适用法律错误、违反法定程序，严重侵害了原告的合法权益。请求：1.依法撤销被告对磐安县××街道××街××号两间未登记建筑的认定行为；2.本案诉讼费用由被告承担。原审法院经审理查明：2018年5月31日，被告磐安县政府发布《磐安县政府关于安文街道大田畈区块国有土地上房屋征收的决定》，原告郭月中所有的位于磐安县××街道××街××号的案涉房屋被纳入上述征收决定确定的征收范围。2018年12月21日，被告召集磐安县大田畈区块拆迁改造指挥部、磐安县政府安文街道办事处、磐安县综合行政执法局、磐安县规划局、磐安县国土资源局、磐安县住房和城乡建设局等部门对案涉房屋进行了确权认定。2019年11月20日，被告就案涉房屋向原告作出了磐政征补（2019）1号房屋征收补偿决定。原审法院认为：《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条第二款虽规定了“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理”，但该调查、认定和处理系为房屋征收补偿创造条件，并通过补偿安置协议或征收补偿决定产生相应法律效果，其本身并不对征收补偿法律关系产生终局性影响，不在行政机关与被征收人之间直接设定行政法上的权利义务关系，因而不属于行政诉讼的受案范围。事实上，被告已就案涉房屋对原告作出了房屋征收补偿决定，原告完全可以通过对该房屋征收补偿决定提起复议或诉讼时寻求救济。综上，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回原告郭月中的起诉。郭月中上诉称：一、原审裁定认定事实错误。被上诉人一审提交的“大田畈区块国有土地上房屋确权认定结果汇总表（垂直房）”只是内部汇总表并非未登记建筑认定文书，只能证明其未对案涉房屋作出调查认定和处理或者证明其调查认定处理行为违法。该材料调查认定处理行政行为的主体错误，并非由被上诉人作出；认定事实错误，认定面积明显少于实际面积和部分同等情形的其他拆迁户的房屋面积，显失公平；适用法律错误，明显超越职权；认定依据错误，未经调查，仅以会议纪要和磐安县建设局文件作为依据，以审核方式作出认定；调查认定处理程序错误，在征收决定作出之后进行调查认定处理，严重违法；认定处理结果未经事先告知，侵犯了上诉人对调查结果的陈述申辩权；调查认定结果未送达、未公示，侵犯了上诉人对调查结果的救济权，严重违法；磐安县安文街道、磐安县国土资源局、磐安县综合行政执法局和磐安县市场监督管理局实际并未参与认定，材料中公章系补盖；认定的测绘面积缺乏依据。被上诉人一审提交的“测绘报告”证明被上诉人实际未组织测绘单位对案涉房屋进行测绘，测绘报告面积错误，没有现场踏勘记录，测绘报告内容不完整，未送达给上诉人，剥夺了上诉人的救济权。二、被诉“磐安县政府对磐安县××街道××街××号两间未登记建筑的违法认定行为”认定事实错误，没有任何证据，程序违法，适用法律错误，显失公平。认定的面积明显少于实际面积，被上诉人调查程序、认定程序、处理程序和送达程序均违反法律规定，违反公平原则。三、被上诉人未提交任何证据证明其依法在征收决定作出之前对案涉房屋进行了调查、处理和认定。四、原审裁定没有事实和法律依据，与被上诉人一审提交的证据相矛盾。1.根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》及相关法律法规，在房屋征收与补偿过程中，依法对未经登记的建筑进行调查、认定和处理的行为是确权行政行为，与房屋征收补偿前的登记确权行为相同，具有同等法律效力，都是在行政机关与被征收人之间直接设定行政法上的权利义务关系，直接产生相应法律效果，当然具有可诉性。2.对未经登记的建筑进行调查、认定和处理的行政行为是直接关系到市、县级人民政府能否作出房屋征收决定的法定程序，对征收补偿法律关系产生终局性影响，任何人无权非法剥夺。3.调查、认定和处理系作出房屋征收决定前的法定程序、前置条件，并非为作出房屋征收补偿创造条件。4.原审裁定剥夺上诉人对被诉调查、认定和处理行为的诉讼救济权，没有法律法规依据。5.因被上诉人未依法履行“对未经登记的建筑进行调查、认定和处理”等行政行为，直接影响了上诉人在房屋征收过程中依法对自身合法财产权利进行维护的条件，与房屋征收依法必须遵守的公平公正公开原则相悖。原审裁定没有维护基本的程序正义原则，显失公平。五、原判适用法律、法规错误。被诉行政行为属于人民法院行政诉讼的受案范围。综上，请求撤销原审裁定，指令金华市中级人民法院继续审理，本案诉讼费用由被上诉人承担。磐安县政府答辩称：1.市、县人民政府组织有关部门依法对未经产权登记的房屋进行征前调查、认定和处理的行为系过程性、阶段性行政行为，不属于行政诉讼受案范围。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条第二款虽然规定“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理”，但该“调查、认定和处理”系为房屋征收补偿创造条件，是实施具体征收行为的过程性、阶段性行政行为，最终对上诉人利益产生影响的是双方签署的征收补偿协议或征收补偿决定。答辩人已于2019年11月20日对案涉房屋作出了征收补偿决定，上诉人对该征收补偿决定已向金华市人民政府提起了行政复议，该案正在复议中。2.即便属于受案范围，答辩人对案涉房屋的调查认定也是正确的。案涉房屋于2018年2月被列入征收范围后，因未办理产权登记，2018年12月21日，答辩人依法召集相关部门对案涉房屋进行了认定、处理。房屋征收部门委托测绘公司对案涉房屋面积进行了测绘，上诉人主张的“认定面积少于实际面积和部分同等情形的其他拆迁户的房屋面积”不能成立。2019年8月30日，房屋征收部门向上诉人转交了案涉房屋分户评估报告，记载了案涉房屋的面积等基本情况，上诉人未提出异议也未申请复核，说明答辩人认定的面积是正确的。3.上诉人所在征收区块共涉及被征收人135户，除上诉人一户外，其他房屋均已被征收、拆除。原审裁定认定事实清楚，证据确实充分，审判程序合法。请求驳回上诉，维持原裁定。经审理，本院对原审裁定认定的事实予以确认。本院认为，本案争议焦点系上诉人提起本案诉讼是否符合法定的起诉条件。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项的规定，提起诉讼应当属于人民法院的受案范围。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条第二款规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给予补偿；对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿。根据上述规定，市、县级人民政府对被征收房屋的调查认定程序是作出征收决定前应履行的一个环节，但是对被征收人权利义务产生直接影响的是征收决定。本案中，上诉人原审诉讼请求为依法撤销被上诉人对磐安县××街道××街××号两间未登记建筑的认定行为，该认定行为系作出房屋征收补偿决定前所履行的内部环节，并未对上诉人直接设定行政法上的权利义务关系，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。上诉人认为被上诉人认定错误，应通过对征收补偿决定提起行政复议或行政诉讼来寻求救济。综上，上诉人的起诉不符合法定条件，原审裁定驳回其起诉，并无不当。上诉人郭月中的上诉理由不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  李竺娉审判员  马良骥审判员  张 榆二〇二一年一月二十七日书记员  韦若莎1·8·