广东省佛山市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤06行终832号上诉人（原审原告）招翠，女，1970年9月5日出生，汉族，住佛山市禅城区张槎村头东区×××××，公民身份号码：440×××××××××××。委托代理人魏艳，广东阐博律师事务所律师。委托代理人区巧渝，广东阐博律师事务所律师。被上诉人（原审被告）佛山市高明区城市管理和综合执法局，住所地佛山市高明区××××××××××。法定代表人蔡子强，局长。委托代理人黄文军，该局工作人员。委托代理人许李产，广东佛明律师事务所律师。上诉人招翠因诉被上诉人佛山市高明区城市管理和综合执法局（以下简称高明区城管局）责令限期拆除一案，不服广东省佛山市顺德区人民法院（2020）粤0606行初574号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院经审理查明，2020年1月19日，佛山市自然资源局作出佛自然资明（认定）〔2020〕141号《关于招翠在杨和镇杨梅私家果园内违法建设行为的认定》（以下简称《认定》），认为招翠在佛山市高明区××××××委会杨梅私家果园（以下简称杨梅私家果园）***号地块建设房屋1幢，占地面积约为126平方米，建筑面积约为441平方米。招翠的上述建设行为没有办理合法的建设工程规划许可证，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，应认定为违法建（构）筑物，且属于无法采取改正措施的情形，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，应予以拆除。高明区城管局据此进行调查，经现场检查，高明区城管局于2020年2月10日作出《询问调查通知书》和《责令限期改正（停止）违法行为通知书）》，责令招翠于2020年2月13日前自行整改。2020年2月17日，招翠到高明区城管局处接受询问调查，并签署当事人送达地址确认书。2020年3月9日，高明区城管局作出明管（和）罚〔2020〕字第123号《行政处罚意见告知书》，告知招翠拟责令其七日内自行拆除上述违法建（构）筑物，该告知书于同年3月10日送达招翠。招翠于2020年3月12日向高明区城管局提交《陈述申辩意见》，提出申辩意见和听证申请。经审核，高明区城管局对招翠提出的申辩意见不予采纳，并于2020年4月24日作出明管（和）罚〔2020〕字第123号《限期拆除决定书》（以下简称《限期拆除决定书》），于同年4月26日送达招翠。另查明，招翠就案涉建筑物所在土地取得明国用（2003）第534号《国有土地使用证》。招翠在庭审中确认高明区城管局提交的《现场检查笔录》所附的照片反映的房屋为其建设。一审法院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”国法函[2001]200号《国务院法制办公室关于在广东省佛山市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》规定：“广东省人民政府可以在佛山市开展相对集体行政处罚权试点工作。”2004年2月26日，广东省人民政府发布粤府[2004]17号《广东省人民政府关于在佛山市开展相对集中行政处罚权工作的公告》，该公告明确佛山市各区城市管理行政执法局分别为各区人民政府负责集中行使行政处罚权的行政机关。高明区城管局作为佛山市高明区集中行使城乡规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权，其经调查作出《限期拆除决定书》具有职权依据。对于程序，招翠认为高明区城管局没有履行听证、集体讨论程序和送达程序违法，经查，高明区城管局在2020年2月10日作出《责令限期改正（停止）违法行为通知书》和《询问调查通知书》时，将该两份文书张贴在案涉房屋门口；2020年2月17日，招翠到高明区城管局处接受询问调查，并签署当事人送达地址确认书；2020年3月10日，招翠收到高明区城管局作出的《行政处罚意见告知书》并提出申辩意见。一审法院认为，《中华人民共和国民事诉讼法》第八十五条规定：“送达诉讼文书，应当直接送交受送达人。受送达人是公民的，本人不在交他的同住成年家属签收；受送达人是法人或者其他组织的，应当由法人的法定代表人、其他组织的主要负责人或者该法人、组织负责收件的人签收；受送达人有诉讼代理人的，可以送交其代理人签收；受送达人已向人民法院指定代收人的，送交代收人签收。受送达人的同住成年家属，法人或者其他组织的负责收件的人，诉讼代理人或者代收人在送达回证上签收的日期为送达日期。”第八十六条规定：“受送达人或者他的同住成年家属拒绝接收诉讼文书的，送达人可以邀请有关基层组织或者所在单位的代表到场，说明情况，在送达回证上记明拒收事由和日期，由送达人、见证人签名或者盖章，把诉讼文书留在受送达人的住所；也可以把诉讼文书留在受送达人的住所，并采用拍照、录像等方式记录送达过程，即视为送达。”据此，行政机关送达文书时首先应采取直接送达方式送达，只有在受送达人或者他的同住成年家属拒绝接收诉讼文书时才能采取留置送达，案件中高明区城管局未能提供证据证明其采取了直接送达和受送达人或其同住成年家属拒绝签收的事实，故高明区城管局采取直接在案涉房屋门口张贴的送达方式违反了上述规定，但鉴于招翠于2020年2月17日到高明区城管局处接受询问调查，并于2020年3月10日收到高明区城管局作出的《行政处罚意见告知书》并提出了陈述申辩意见，故虽然高明区城管局的上述送达方式确有不当，但相关的执法行为已经为招翠知悉，不影响其相关权利的行使，故一审法院确认高明区城管局的上述送达属于程序瑕疵，予以指正。对于听证和集体讨论问题，《限期拆除决定书》属于行政命令，并非行政处罚，不适用《中华人民共和国行政处罚法》关于听证和集体讨论的规定，故高明区城管局在作出《限期拆除决定书》前没有根据招翠的听证申请组织听证和进行集体讨论并无不当。此外，对执法人员的执法资格问题，高明区城管局提交的黄文军、何希文、罗明的执法证上登记的单位为佛山市高明区城市管理和综合执法局，对其执法资格予以确认。而黄彬辉工作证上记载的单位为佛山市高明区交通运输和城市管理局杨和分局，谢伟聪执法证上记载的单位为佛山市高明区交通运输和城市管理局杨和分局。根据《佛山市高明区机构改革方案》，佛山市高明区城市管理行政执法权原由佛山市高明区交通运输和城市管理局行使，后因2019年行政机构改革，原佛山市高明区交通运输和城市管理局被撤销，原由其行使的城市管理行政执法权现由高明区城管局行使，结合佛山市实行区一级行政执法权下放至镇街的实际，故黄彬辉、谢伟聪参与案涉的执法工作并无不妥。根据佛山市自然资源局作出的《认定》，位于杨梅私家果园***号地块上建设的1幢房屋为未取得建设工程规划许可证进行建设，且不可以采取改正措施消除对规划实施影响的违法建筑物，并且招翠在行政执法和在诉讼中也没有提交证据证明该建筑物取得了建设工程规划许可证，故高明区城管局根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，作出《限期拆除决定书》符合法律规定，予以支持。招翠认为，案涉建筑物的建设得到了政府的许可和鼓励，并且案涉房屋属于农业附属设施，不需要办理建设工程规划许可证。同时，招翠的建设行为即使违法也超过了追诉时效，高明区城管局作出《限期拆除决定书》也违反了一事不再罚的原则。对此，一审法院认为，从房屋外观、结构及面积看，该房屋明显不属于农业附属设施。招翠确认案涉房屋为其所有，《限期拆除决定书》针对的是建设建筑物的违法行为而非土地，故《认定》所确认的土地范围是否正确不影响招翠违法建设案涉建筑物的事实。在时效方面，《中华人民共和国城乡规划法》自2008年1月1日起施行，在此之前施行的是《中华人民共和国城市规划法》。《中华人民共和国城市规划法》第四十条规定：“在城市规划区内，未取得建设工程规划许可证件或者违反建设工程规划许可证件的规定进行建设，严重影响城市规划的，由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门责令停止建设，限期拆除或者没收违法建筑物、构筑物或者其他设施；影响城市规划，尚可采取改正措施的，由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门责令限期改正，并处罚款。”该规定对未取得建设工程规划许可证违建房屋如何处理与现在施行的《中华人民共和国城乡规划法》对该情形的处理规定一致。因招翠所建房屋一直未办理建设工程规划许可证，其违法行为处于持续状态，高明区城管局向招翠作出《限期拆除决定书》时，《中华人民共和国城乡规划法》已经实施，并且招翠的上述主张实质是对《认定》的质疑，而《认定》作为有权机关作出的行政行为，除非有明显的事实依据或者经具有法律效力的文书所推翻，对此，招翠应承担举证责任，否则《认定》一经作出即具有公定力和执行力。因此，在《认定》已经确认案涉建筑物属于违法建设，且无法采取改正措施消除对规划实施影响的情况下，招翠所主张的政府许可和佛山市高明区杨和镇人民政府的备案并不能否认案涉建筑物没有取得建设工程规划许可证进行建设的事实，故招翠的主张缺乏理据，不予支持。关于高明区城管局是否违反了一事不再罚原则的问题。《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条规定：“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。”佛山市自然资源局高明分局作出的《关于限期改正杨和镇杨梅私家果园内非法占用土地进行违法建设行为的通知》所针对的是非法占用土地的违法行为，而高明区城管局作出的《限期拆除决定书》所针对的是招翠未取得规划许可证进行建设的违法行为，两者属于不同的法律关系，且并非两次以上罚款，故招翠的主张缺乏理据。招翠还提出，案涉建筑物建设在招翠拥有使用权的土地上，高明区城管局执法过程中并没有入户调查也没有委托有资质机构对房屋面积等进行测量。对此，一审法院认为，确定违法建（构）筑物面积的目的在于确定违法建筑的范围，以明确需要采取拆除措施的具体范围，而《限期拆除决定书》所指向的建筑物是房屋整体，并非是房屋某一部分，即使没有精确的数据对具体面积进行描述但仍具有清晰的指向，不会因此而导致理解或者执行错误。因此，一审法院认为在《限期拆除决定书》确定的义务内容明确，指向清晰的情况下，招翠以此为由要求撤销《限期拆除决定书》理据不足，不予支持。至于招翠提出的在未到《限期拆除决定书》确定的期限的情况下，高明区城管局即作出的《履行行政决定催告书》的主张。《履行行政决定催告书》属于《限期拆除决定书》作出后的行政行为，具有独立性，与对《限期拆除决定书》合法性的审查无关，故一审法院对此不予审查。综上，高明区城管局作出的《限期拆除决定书》事实清楚、证据确凿，适用法律、法规正确，虽然在送达程序方面存在瑕疵，但不影响合法性。招翠的诉讼请求缺乏事实和法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回招翠的诉讼请求。一审案件受理费50元，由招翠负担。上诉人招翠上诉称：一、一审法院对部分证据认定错误。一审法院对招翠提供的拟证明案涉房屋属合法建筑的部分证据不予采纳，认定有误。二、高明区城管局作出《限期拆除决定书》程序违法。1.根据《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条第一款和《广东省行政处罚听证程序实施办法》第五条的规定，行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、处以5000元以上的罚款，当事人有权申请听证。案涉房屋所涉及的利益远远大于5000元，更有听证的必要性。高明区城管局没有保障招翠听证的权利。2.高明区城管局作出《限期拆除决定书》之前应当由行政机关集体讨论决定，对此高明区城管局并未举证证明。3.高明区城管局没有审核佛山市自然资源局作出的《认定》就直接予以适用，程序违法。4.《现场检查笔录》没有通知招翠参加，也没有招翠的签名，也没有入户进行检查，该笔录不能作为证据使用。三、被诉《限期拆除决定书》认定事实错误。1.杨梅私家果园项目是政府的合法招商项目。涉案建筑物的建设符合法律、规范性文件规定及合同约定，得到了政府许可，根本不存在违法建设行为。2.案涉房屋属农业设施，无须办理建设工程规划许可证。根据《国土资源部、农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》以及《关于进一步严格规范私家果园附属设施用地行为的通知》的规定，果园内可以建设设施用房。案涉房屋是为了管理、利用果园而建设，服务于农业生产，其性质不同于非农建设，无须办理农用地转用审批手续，也无须办理建设工程规划许可证。3.高明区城管局作出《限期拆除决定书》没有核实案涉房屋的建设面积、用途、案涉土地的城镇建设总体规划、控制性详细规划等情况，处理有误。4.《限期拆除决定书》中所谓的案涉建筑物所在的***号地块是佛山市自然资源局认定地块编号，该编号是高明区城管局在其三维系统对所有地块的编号，并不是法定地号或法定国土证的编号。四、《限期拆除决定书》适用法律错误。1.《限期拆除决定书》属于行政处罚，一审判决认定为行政命令错误。《中华人民共和国土地管理法》第八十三条已经明确将限期拆除行为定性为行政处罚行为，另外《中华人民共和国行政处罚法》将责令停产停业、吊销许可证或执照、罚款等属于行政处罚。而责令停产停业、吊销许可证或者执照产生的后果，与拆除建筑物所产生的后果基本相同，但基于建筑被拆除后的不可回转性，对行政相对人的影响更大。所以将限期拆除决定纳入行政处罚范围，更有利于保护相对人的合法权益。且高明区城管局是依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条规定作出相关文书，发出《行政处罚意见告知书》等材料。2.即使案涉建筑物属于非农建设未办理建设工程规划许可证，但根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第六十四条之规定，案涉建筑物也并不是必然要求拆除，高明区城管局并没有引用案涉建筑物不能改正必须拆除的相关规定。五、高明区城管局作出《限期拆除决定书》损害政府的公信力和信赖利益保护原则，缺乏合理性。案涉项目属于政府项目，案涉房屋的建设都是政府鼓励建设，符合高明区和杨和镇两级政府招商的需要。现高明区城管局作出《限期拆除决定书》，否定了以前所有的招商、登记发证等行为，明显违背诚信政府的要求，也损害了佛山市及高明区营商环境和社会经济的发展。即使案涉建筑物是非农建设，招翠也因高明区两级政府鼓励、支持果园建设用地的一贯态度而形成信赖利益，该利益也应得到充分保护。综上，一审判决认定事实不清，适用法律错误，判决错误。故上诉请求：1.撤销原审判决；2.改判支持招翠的全部诉讼请求；3.本案一、二审诉讼费由高明区城管局承担。被上诉人高明区城管局辩称：一、一审法院对案涉证据效力的认定合法正确。1.招翠在上诉状中列举的证据并不能证明取得建设规划许可证，不能证明符合农业设施用地的条件并合法办理了备案手续，不能证明案涉建筑的合法性。2.《认定》作为政府部门发布的公文，其真实性应当予以认定。3.现场检查笔录，高明区城管局已经提供原件，招翠确认是其所建房屋，该证据的真实性应予认可。现场检查笔录是对执法人员现场检查情况的记录，通知了居委会工作人员作为见证人，该笔录合法有效。4.工作人员的执法证在另案当中统一出示了原件，即使本案提交的是复印件，但执法证上均有二维码，可以查证证件的真实性。二、案涉建筑没有取得建设工程规划许可证，也没有进行合法的农业设施建设备案，属于违法建筑。根据《关于完善设施农用地管理有关问题的通知》《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》《自然资源部农业农村部关于设施农业用地管理有关问题的通知》以及《关于进一步严格规范私家果园附属设施用地行为的通知》等规定，案涉房屋不符合农业附属设施建设的条件和标准，也没有办理合法的农业设施用地备案手续。三、一审法院认定事实清楚。1.高明区城管局根据佛山市自然资源局的违法认定中的地块编号作出《限期拆除决定书》，所指向的违法建筑具体明确，不会产生歧义，并不影响招翠的权利，也没有对其进行自行拆除违法建筑产生任何影响。2.违法建筑的面积不影响违法建筑的认定，也不影响招翠自行拆除违法建筑，不属于必须测量的情况。四、高明区城管局依据市自然资源局作出的《认定》作出《限期拆除决定书》，合法有效。市自然资源局是认定违法建设的职权部门，由于招翠没有办理建设规划许可，认定为违章，由于土地性质是果园用地，属于不能采取改正措施消除影响的行为，事实认定清楚。五、被诉限期拆除决定适用法律正确。1.案涉房屋不符合农业设施用地的条件，也无法办理合法的备案手续。2.违法建设行为在新法生效之后仍然持续，属于新法生效以后的行为，故该行为应适用新法的规定作出处罚。且新法与旧法的规定一致，故高明区城管局根据《中华人民共和国城乡规划法》的规定作出处理适用法律正确。六、被诉行政行为程序合法。《中华人民共和国行政处罚法》没有将限期拆除决定作为应当听证的事项，也没有其他法律法规规定将限期拆除决定作为听证事项。另，集体讨论是内部程序，不需告知、送达上诉人。七、招翠的行为不适用信赖保护原则。政府只是鼓励发展果园经济，并非鼓励建设房屋。招翠的建设行为是明知违法而为之，不适用信赖保护原则。八、案涉房屋已经被拆除，不具有可撤销的内容，应驳回招翠的诉讼请求。综上，原审判决认定事实清楚、证据充分，适用法律正确。恳请二审法院驳回上诉，维持原判。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，高明区城管局针对招翠“未取得建设工程规划许可证进行建设，无法采取改正措施消除影响的”行为作出被诉限期拆除决定，此为本案审查范围。高明区城管局在答辩中提到招翠改变土地用途、案涉房屋不符合农业附属设施建设的条件等内容，不属于本案审查范围，本院不予置评。对于本案被诉之限期拆除决定的合法性，本院评析如下：关于限期拆除决定的性质。对于《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定的限期拆除的性质，理论界和实务界存在争议，有的认为属于行政强制，有的认为属于行政处罚，也有认为属于行政命令，不同的观点各有自己的依据和理由，尚未达成一致意见。因此，在国家立法机关和最高司法机关对该问题作出明确规定之前，一审法院认定限期拆除为行政命令并无不当。《国务院法制办公室对陕西省人民政府法制办公室的复函》（国法秘研函〔2012〕665号）明确：根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条关于“行政机关实施行政处罚时，应当责令改正或者限期改正违法行为”的规定，责令改正或者限期改正违法行为与行政处罚是不同的行政行为。因此，《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定的“限期拆除”，第六十八条规定的“责令限期拆除”不应当理解为行政处罚行为。招翠关于限期拆除决定属于行政处罚的上诉意见虽有一定道理，但是理据并不充分，本院不予支持。当然，不论限期拆除的属性是什么，作出限期拆除决定的行政行为都必须同样坚持正当程序原则，切实保障行政相对人的知情权，尊重行政相对人的陈述、申辩权利。关于职权依据。根据《关于在广东省佛山市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》（国法函[2001]200号）、《关于在佛山市三水、高明两区同时开展相对集中行政处罚权工作的批复》（粤府函[2003]381号）、《关于在佛山市开展相对集中行政处罚权工作的公告》（粤府[2004]17号）、《佛山市实施相对集中行政处罚权暂行规定》等文件，高明区城管局作为相对集中行使行政处罚权的行政机关，对辖区内违反规划管理的行为具有行政处罚的法定职权，又根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条的规定，具有行政处罚权的行政机关亦有作出责令改正或者限期改正决定的行政职权，即高明区城管局也具有对违法规划管理的行为作出责令改正或者限期改正命令的职权。故高明区城管局作出本案被诉之限期拆除决定的职权依据合法。关于程序。1.听证和集体讨论。听证和集体讨论均应依法进行，因《中华人民共和国城乡规划法》对于限期拆除未规定需要申请听证和集体讨论，故听证和集体讨论不是作出限期拆除决定的必经程序。招翠关于其依法有权要求听证以及高明区城管局作出决定之前需要集体讨论的上诉意见没有法律依据，本院不予支持。2.现场勘验程序。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第十五条规定：“根据行政诉讼法第三十一条第一款第（七）项的规定，被告向人民法院提供的现场笔录，应当载明时间、地点和事件等内容，并由执法人员和当事人签名。当事人拒绝签名或者不能签名的，应当注明原因。有其他人在现场的，可由其他人签名。法律、法规和规章对现场笔录的制作形式另有规定的，从其规定。”《中华人民共和国民事诉讼法》第八十条第一款规定：“勘验物证或者现场，勘验人必须出示人民法院的证件，并邀请当地基层组织或者当事人所在单位派人参加。当事人或者当事人的成年家属应当到场，拒不到场的，不影响勘验的进行。”本案中，高明区城管局提供的现场检查笔录载明了检查时间、检查地点和检查内容，且河西社区党群服务中心工作人员冯卫芬、冯惠勇、冯缕雄到场见证。上述现场检查笔录的制作符合上述法律规定，并无不当。故招翠对该份现场检查笔录的质疑，理据不足，本院不予支持。关于事实认定和证据依据。1.佛山市自然资源局出具认定函的效力。高明区城管局认定案涉房屋建设没有取得建设工程规划许可证且无法采取改正措施的主要证据是佛山市自然资源局出具的佛自然资明（认定）〔2020〕141号《认定》，该认定属于独立的行政行为，根据行政行为确定力、拘束力原理，该认定在依法被确认无效或者被撤销之前，具有法律效力。该认定文件在本案中属于证据，本案不宜对该认定行为的合法性进行全面的审查，只能对该认定文件的证据属性进行审查，只要该认定没有明显违法的情形，即可采信。该文件由规划行政主管部门作出，不存在超越职权、显失公正等明显违法情形，可以作为认定案件事实的依据。该函的附件《现场勘测图》记载：“案涉房屋结构、层数、建基面积信息通过有关部门提供的地形图和采集的三维实景模型综合分析得出，仅供内部参考。如作为相关争议处理依据，需按照要求实地入户调查并测量。”即该认定函旨在明确案涉房屋是否属于违法建筑以及该违法建筑的位置和具体范围。至于后续操作，仍有待相关部门依法实地入户调查和测量，确认案涉房屋结构、层数、建基面积等信息，并不会因该认定函的内容导致执行有误。故招翠认为该函认定案涉房屋的地块编号不是法定地号以及土地范围是否正确等违法情况的上诉意见，本院不予支持。2.现场检查笔录和相关证件的效力。高明区城管局提供了现场检查笔录、见证人的工作证、案涉房屋的现场照片以及执法人员的工作证以证实高明区城管局对案涉房屋的调查程序。经查，上述证据符合法定形式，且能与其他证据相互印证，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十五条之规定，一审法院对此确认其合法性，本院予以认可。3.招翠提交的宣传资料、佛山市高明区杨和镇杨龙物业管理有限公司作出的《通知》、案外人不动产登记信息以及拍卖公告等证据。招翠在一审阶段提供的上述证据与本案审查被诉限期拆除决定之间并无关联性，一审法院对此不予采纳，并无不当。关于法律适用。《广东省城乡规划条例》第八十条第二款规定：“有下列行为之一的，应当认定为前款规定的无法采取改正措施消除影响的情形：（一）超过建设工程规划许可证确定的建筑面积（计算容积率部分）或者建筑高度且超出合理误差范围的；（二）违反建筑间距、建筑退让道路红线、建筑退让用地边界等城乡规划管理技术规定或者控制性详细规划确定的强制性内容的；（三）侵占现状及规划确定的道路、消防通道、广场、公共绿地、河湖水面、地下工程、轨道交通设施、通讯设施或者压占城市管线、永久性测量标志等公共设施、公共场所用地的；（四）占用各级文物保护单位、历史建筑保护范围用地进行建设的；（五）擅自在建筑物楼顶、退层平台、住宅底层院内以及配建的停车场地进行建设的；（六）在已完成规划条件核实的建设工程用地范围内擅自新建、搭建建筑物、构筑物的；（七）其他无法采取改正措施消除影响的情形。”参照《佛山市违法建设查处办法》第二十二条第（一）项规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设，且属于《广东省城乡规划条例》规定情形的建筑部分，应当认定为无法采取改正措施消除对规划实施影响的违法建设。”本案中，案涉建筑物建成之后，一直未取得建设工程规划许可证，按照上述规定，该建筑物应当认定为无法采取改正措施消除对规划实施影响的违法建设。另外，招翠还认为本案应适用《关于进一步严格规范私家果园附属设施用地行为的通知》《国土资源部、农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》等文件，但该意见实质上是主张案涉房屋属于果园附属设施而属合法建筑，显然与查明的事实相悖，本院不予支持。综上，《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”本案中，根据高明区城管局提供的现场勘测图、现场检查笔录、询问笔录和《认定》等证据，足以认定招翠在高明区杨和镇河西居委会杨梅私家果园***号地块上建设的房屋没有办理合法的建设工程规划许可证。根据上述法律规定，高明区城管局作出被诉《限期拆除决定书》证据充分，法律适用正确。招翠上诉还称案涉建筑物所在杨梅果园项目系政府合法招商项目得到广东省国土厅合法审批。经查，项目建设均需依法进行，建设房屋不仅要获得用地审批，还要取得规划许可。广东省国土厅《关于高明市国土房产管理局征地并出让给高明市杨梅镇私家果园开发有限公司的批复》第四条明确：“上述土地限作农业用地。如需改作地用，必须依法办理报批，重新调整土地出让金及有关税费。”故不能以杨梅果园项目合法倒推杨梅果园之内建筑物的建设合法。本院对招翠的此项上诉意见不予支持。综上所述，高明区城管局作出案涉行政处罚决定职权依据合法，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人招翠负担。本判决为终审判决。审 判 长  郭 赟审 判 员  王 慧审 判 员  潘华容二〇二一年一月二十一日法官助理  张 靖书 记 员  王俏婷