浙江省高级人民法院 行 政 裁 定 书 (2020)浙行终1839号 上诉人（原审原告）赵玉平，女，1975年1月15日出生，汉族，住浙江省天台县。 委托代理人张璋，北京广盛律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）湖州市南浔区人民政府，住所地湖州市南浔区南浔镇向阳路601号。 法定代表人温建飞，区长。 委托代理人李明智。 委托代理人王会，北京隆安（湖州）律师事务所律师。 赵玉平诉湖州市南浔区人民政府（以下简称南浔区政府）不履行法定职责一案，湖州市中级人民法院于2020年9月18日作出（2020）浙05行初5号行政裁定，驳回赵玉平的起诉。赵玉平不服，向本院提出上诉。本院于2020年10月19日立案受理后依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，原告赵玉平与案外人签订《便民路文化中心大楼房屋租赁合同》，承租位于南浔区××镇××路××号××室进行经营，该合同显示租赁期限至2017年4月30日届满。2016年7月5日下发的《湖州市南浔区人民政府专题会议纪要》载明，将“南浔镇文化中心所有的南浔镇中心文化站（便民路15号）等5处产权无偿划转至湖州南浔旅游投资发展集团有限公司（以下简称旅发集团）”。原告经营的水乡浴室在无偿划转的范围之内。2019年8月10日，旅发集团对水乡浴室采取断水断电措施。同年11月18日，原告向被告邮寄《查处申请书》，认为断水断电行为严重侵害了其合法权益，请求“依法对湖州市南浔区南浔镇旅游开发项目中发生的违法行为进行查处；将查处进展及处理结果书面告知申请人”。被告于次日收到后，批示“请南浔镇会同旅发集团阅处”，并于同年12月3日通过信访系统转送旅发集团调查处理。旅发集团于同月10日作出《信访事项受理通知书》邮寄送达原告，于同月31日作出《信访事项处理意见书》（浔旅信访复字〔2019〕7号）邮寄送达原告。原告认为被告未向其告知查处的结果，也未同其进行沟通，故认为被告未按照相关规定行使查处职权的行为侵害了其合法权益，遂提起本案诉讼。 原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项规定，“提起诉讼应当符合下列条件：……（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第九项规定的，“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（九）行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为。”本案中，原告向被告邮寄查处申请，要求被告对其经营的水乡浴室被断水断电的行为进行查处。在案证据显示，本案不存在征收拆迁，水乡浴室属国有资产，并因无偿划拨于2016年7月份被划转至案外人旅发集团。原告认为旅发集团实施的断水断电行为系因被告作出的案涉划转纪要所致，由此申请被告履行查处职责。但从原告的查处申请内容来看，被告并不具有基于申请享有的法定职责，故被告将案涉申请按信访处理，依法不属于人民法院行政诉讼的受案范围，原告提起本案诉讼不符合法律规定，依法应当予以驳回。据此，依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项之规定，裁定驳回原告赵玉平的起诉。 赵玉平上诉称：一、被上诉人南浔区政府是南浔古镇范围内相关国有资产产权划拔项目的责任主体，上诉人提交的查处申请书是申请对湖州市南浔区南浔镇旅游开发项目中发生的违法行为进行查处，保护其合法权益，要求其履职的行为，并非信访申请，符合受案范围。依据被上诉人印发的《关于南浔古镇范围内相关国有资产产权划拨的专题会议纪要》，为做大做强旅发集团，经研究同意将南浔镇文化中心所有南浔镇中心文化站划拨给旅发集团，并要求区法院、区检察院、区财政局、区市场监管局、区机关事务管理局、旅发集团、城发集团、区公安分局、区国土局、南浔镇政府等单位做好产权办理的相关工作。因此南浔镇中心文化站涉及的国有资产划拨是由被上诉人主导的国有资产转移项目。被上诉人是该项目的责任主体，对该项目进行过程中存在的违法行为具有查处职责。上诉人承租的房屋在2019年8月9日被旅发公司断水断电。依据产权登记的信息，截止2020年9月10日南浔镇中心文化站的产权仍未转到旅发集团名下，该国有资产划拨仍在进行中。被上诉人有责任和义务处理该项目中存在的违法行为。上诉人提交的《查处申请书》是依据《关于南浔古镇范围内相关国有资产产权划拨的专题会议纪要》，申请被上诉人对湖州市南浔区南浔镇旅游开发项目中发生的违法行为进行查处。该会议纪要已经明确被上诉人在该项目中的责任义务，如以信访程序替代法定职责履行，上诉人有权通过行政复议、行政诉讼的方式进行权利救济。以北京市为例，北京市高级人民法院曾下发京高法发[2006]212号《北京市高级人民法院关于行政审判适用法律问题的解答》，其中第一条明确规定，“公民、法人或者其他组织申请政府职能部门履行法定职责，保护其合法权益的，行政机关以信访答复处理的，当事人不服，可以提起行政诉讼”。尽管该解答并非最高院的回复，但北京高院的回复也代表在省级高院的层面上，认识到在实际工作中存在以信访程序替代法定职责履行的情况，并以解答的形式对实际工作中属于履行法定职责还是信访答复认定中存在的争议，在立案层面作出了一个可诉认定，表示高级法院认为履行法定职责和提起信访需要辨析，认可这是两种不同的行为。第一，两者概念不同。根据《信访条例》第二条，是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。该概念将信访类型划分为批评、建议式信访和行政救济式信访。根据《行政诉讼法》第十一条第一款第五项的规定：“人民法院受理公民、法人和其他组织对下列具体行政行为不服提起的诉讼：（五）申请行政机关履行保护人身权、财产权的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的。”通过该条规定，可知公民要求行政机关履行法定职责必须符合三个条件:一是行政机关负有保护公民、法人或者其他组织人身权、财产权的法定职责；二是行政机关在公民、法人或者其他组织的人身权、财产权面临被侵害时能够履行法定保护职责；三是当事人已向行政机关提出符合法定条件的申请。第二，两者受理事项不同。根据《信访条例》第十四条规定，信访受理的事项主要是信访人对特定主体的职务行为进行反映情况，提出建议、意见，或者不服特定主体的职务行为而向有关行政机关投诉。而根据我国《行政诉讼法》的规定，行政诉讼的受案范围是涉及公民、法人或者其他组织的人身权、财产权的具体行政行为。其具有明确的职权指向，因为行政机关履行其职责，必须具有相应的职权。因此，法院对公民的起诉事项进行审查时，须审查申请的事项是要求履行行政管理职责，还是要求履行办理信访事项的职责。第三，两者价值定位不同。我国《宪法》第四十一条第一款规定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害”。其前半部分可对应于批评建议式信访，第二句可对应于行政救济式信访。对公民而言，信访权是一种兼具权利救济以及政治参与和监督双重属性的法律权利。而行政机关以作出影响行政相对人权利义务的具体行政行为的方式处理行政相对人的履职申请，是行政管理活动的具体运行，是其通过行政执法以制止危害公共利益、公民权益和维护行政管理秩序的行为。第四，两者职权依据不同。职权法定原则是行政法的重要原则之一，职权是职责的保障。行政机关处理信访人向其提出的信访事项，主要的法律依据是信访条例；而公民要求行政机关履行法定职责，其依据则是涉及特定行政管理领域的法律、法规或者规章。第五，两者的法定处理机关不同。信访条例规定，各级人民政府、县级以上人民政府工作部门须承担信访工作；县级以上人民政府信访工作机构是本级人民政府负责信访工作的行政机构；信访工作应当在各级人民政府领导下，坚持属地管理、分级负责，谁主管、谁负责的原则。而受理申请履行法定职责的行政机关，必须依照相关法律的规定，由具有法定职责的行政机关受理。公民的举报投诉是一种信访，还是履职申请，应根据具体内容才能确定。如公民举报投诉的事项属于行政机关的职责范围，公民与行政机关的履职行为具有法律上的利害关系，且其举报投诉请求内容明确，未超过法定期限，应作为履职申请来处理。因此上诉人提交的《查处申请书》应作为履职申请处理。二、南浔区旅游投资发展集团有限公司不是法律授权可以实施信访工作的行政主体。被上诉人将查处申请书交由信访处理属于不履行法定职责的行为。被上诉人将上诉人提交的《查处申请书》作为信访事项，交由南浔区旅游投资发展集团有限公司做信访处理。通过天眼查检索南浔区旅游投资发展集团有限公司，发现该公司的性质是有限责任公司，针对该公司的股权结构进行了股权穿透测试，发现南浔区旅游投资发展集团有限公司是由湖州市南浔区国有资产投资控股有限责任公司100%控股，而湖州市南浔区国有资产投资控股有限责任公司又是由湖州市南浔区财政局认缴2.2亿注册成立。因此南浔区旅游投资发展集团有限公司从性质上属于是湖州市南浔区财政局的控股子公司。依据《中华人民共和国公司法》第三条公司界定及股东责任“公司是企业法人，有独立的法人财产，享有法人财产权。公司以其全部财产对公司的债务承担责任。有限责任公司的股东以其认缴的出资额为限对公司承担责任；股份有限公司的股东以其认购的股份为限对公司承担责任。”得知南浔区旅游投资发展集团有限公司是企业法人。而《信访条例》第六条规定，“县级以上人民政府应当设立信访工作机构；县级以上人民政府工作部门及乡、镇人民政府应当按照有利工作、方便信访人的原则，确定负责信访工作的机构或者人员，具体负责信访工作。”有限责任公司无权作为处理信访事项的机关。从股权结构上看作为控股股东的湖州市南浔区财政局也无权参与信访工作。因此被上诉人将查处申请书转到南浔区旅游投资发展集团有限公司做信访事项处理，不论查处申请的性质是履行法定职责还是信访事情，其转交南浔区旅游投资发展集团有限公司让其以企业法人身份处理行政事务的行为本身就严重违法。该转交处理的行为本身没有法律上的意义，属于无效的法律行为。综上，被上诉人有履行查处的法定职责，且收到查处申请后作出了在法律上完全无效的后续行为。其形式上的表现和行为性质都完全符合不履行法定职责的定义。综上所述，被上诉人有责任纠正南浔区南浔镇旅游开发项目中涉及的国有资产划拨中存在的违法行为，符合行政诉讼法的受案范围。原审法院认定事实不清，适用法律错误，请求依法撤销原审裁定，指令原审法院继续审理本案。 南浔区政府答辩称：一、南浔区政府对于赵玉平邮寄的《查处申请书》不具有基于申请享有的查处法定职责。所以，一审裁定认定事实清楚。赵玉平在一审庭审中陈述，其申请南浔区政府履行查处职责的理由，是认为南浔区旅游投资发展集团有限公司(以下简称“旅发集团”)实施的断水断电行为系因南浔区政府作出的案涉资产划转纪要所致。而根据赵玉平2019年11月18日《查处申请书》的内容来看，赵玉平租赁的水乡浴室的房屋属于国有资产，因湖州市南浔区南浔镇旅游开发需要，2017年该房屋产权以无偿划拨的方式从南浔镇文化中心转移给了旅发集团，旅发集团表示该房屋不再出租，并于2019年7月要求赵玉平腾空房屋，且不给予任何补偿，赵玉平水乡浴室的房屋在2019年8月被停止供水供电，故请求南浔区政府依法对湖州市南浔区南浔镇旅游开发项目中发生的违法行为进行查处，并将查处结果书面告知赵玉平。据此，赵玉平实际上是因与旅发集团履行房屋租赁合同发生纠纷而向南浔区政府提出的查处申请。赵玉平与旅发集团因履行房屋租赁合同发生的纠纷，依法属于民事纠纷，应当按照《中华人民共和国民事诉讼法》的有关规定向人民法院提起民事诉讼，解决双方存在的房屋租赁合同纠纷，且赵玉平因承租水乡浴室的房屋租赁合同纠纷已在南浔区人民法院通过民事诉讼程序解决。而南浔区政府依法不具有解决民事纠纷的法定职权。所以，南浔区政府对于赵玉平邮寄的《查处申请书》不具有基于申请享有的查处法定职责。故赵玉平要求南浔区政府履行其申请的法定职责的理由不成立。二、南浔区政府对于赵玉平邮寄的《查处申请书》不具有基于申请享有的查处法定职责，将其《查处申请书》按信访处理，符合《信访条例》的规定。1.根据《信访条例》第二条规定：“本条例所称信访，是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。”第十四条规定：“信访人对下列组织、人员的职务行为反映情况，提出建议、意见，或者不服下列组织、人员的职务行为，可以向有关行政机关提出信访事项：(一)行政机关及其工作人员；(二)法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织及其工作人员；(三)提供公共服务的企业、事业单位及其工作人员；(四)社会团体或者其他企业、事业单位中由国家行政机关任命、派出的人员；(五)村民委员会、居民委员会及其成员。”如前所述，赵玉平是与旅发集团之间因房屋租赁合同发生纠纷而向南浔区政府反映情况进行投诉举报。而南浔区政府对于赵玉平邮寄的《查处申请书》不具有基于申请享有的查处法定职责。所以，南浔区政府将赵玉平的《查处申请书》按信访处理，符合《信访条例》的上述规定。2.根据《信访条例》第二十一条第二款规定：“按照前款第(二)项至第(四)项规定，有关行政机关应当自收到转送、交办的信访事项之日起15日内决定是否受理并书面告知信访人，并按要求通报信访工作机构。”第三十二条第(三)项规定：“请求缺乏事实根据或者不符合法律、法规、规章或者其他有关规定的，不予支持。”第四十九条规定：“社会团体、企业事业单位的信访工作参照本条例执行。”本案中，南浔区政府在收到赵玉平的查处申请后及时转送旅发集团调查处理。旅发集团于2019年12月10日作出《信访事项受理告知书》并送达赵玉平，于2019年12月31日作出《信访事项处理意见书》(浔旅信访复字〔2019)7号)并邮寄送达赵玉平。所以，南浔区政府将赵玉平的《查处申请书》按信访处理，符合《信访条例》的上述规定。三、赵玉平提起本案诉讼实质上是对南浔区政府将其查处申请按信访事项处理，并依据《信访条例》的规定转送旅发集团调查处理的行为不服提起的诉讼。所以，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第九项的规定，赵玉平的起诉不属于人民法院行政诉讼受案范围，故一审裁定适用法律正确。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第九项的规定，行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中，赵玉平与旅发集团之间因履行房屋租赁合同发生纠纷而向南浔区政府反映情况进行投诉举报。而南浔区政府对于赵玉平的《查处申请书》不具有基于申请享有的查处法定职责。故南浔区政府在收到赵玉平的查处申请后将其按信访事项处理，并转送旅发集团调查处理，旅发集团于2019年12月31日作出《信访事项处理意见书》(浔旅信访复字(2019)7号)并邮寄送达赵玉平。赵玉平认为南浔区政府未对旅发集团不再出租房屋并采取断水断电的行为进行查处，实质上是对南浔区政府将其查处申请按信访事项处理，并转送旅发集团调查处理的行为不服提起的诉讼。所以，赵玉平的起诉不属于人民法院行政诉讼受案范围，故一审裁定适用法律正确。综上，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确。请求依法裁定驳回上诉，维持原裁定。 本院经审理认为，本案系原审法院以被上诉人南浔区政府不具有上诉人申请查处的法定职责而认为上诉人提起本案诉讼不属于行政诉讼受案范围，故本案的审查重点为被上诉人是否具有上诉人要求查处旅发集团对其经营的水乡浴室断水断电行为的法定职责。 上诉人赵玉平认为因被上诉人将案涉房屋无偿划拨给旅发集团，从而导致旅发集团不再与其续签租赁合同并采取断水断电的违法行为，故被上诉人应对旅发集团的违法行为具有查处的法定职责。在二审调查时又称旅发集团的违法行为发生在房屋征收过程中，按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定，被上诉人亦有查处的法定职责。但被上诉人否认案涉房屋已被征收的事实，上诉人亦未能提交证据证明案涉房屋已被当地政府征收的事实。故上诉人认为被上诉人具有《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的对旅发集团在征收过程中存在的违法行为进行查处的法定职责，显然缺乏事实依据。虽然被上诉人将案涉房屋无偿划拨给旅发集团后不再与上诉人续签租赁合同，但旅发集团是否与上诉人续签房屋租赁合同的行为并非行政机关在履行行政管理过程中的行为，而系民事行为，旅发集团据此采取的断水断电行为亦属于民事行为，故上诉人要求被上诉人对旅发集团的断水断电行为予以查处，缺乏相应的法律依据。综上，被上诉人并不具有上诉人要求对旅发集团所作行为进行查处的法定职责，无论被上诉人对上诉人提交的《查处申请书》如何处理，均对上诉人的权利义务不产生实际影响，原审法院认为上诉人提起本案诉讼不属于行政诉讼受案范围并据此驳回上诉人起诉，并无不当。上诉人提出“被上诉人是国有资产划拨的责任主体，具有查处职责”等上诉理由，缺乏相应的事实和法律依据，本院依法不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  唐维琳 审判员  王玉岳 审判员  楼缙东 二〇二一年一月四日 书记员  张 莹