河南省洛阳市中级人民法院行 政 赔 偿 裁 定 书（2020）豫03行赔终29号上诉人（原审原告）洛阳市伊滨区诸葛镇腾飞耐火材料厂。住所地：洛阳市伊滨区诸葛镇西山张村**。统一社会信用代码：91410300697332784X。法定代表人李社武，厂长。委托诉讼代理人谢春红，河南诤研律师事务所律师。特别授权。上诉人（原审被告）洛阳伊滨区诸葛镇人民政府。住所地：洛阳市伊滨区诸葛镇诸葛大道**。统一社会信用代码：114103000054021725。负责人白军周，镇长。应诉负责人张峰强，诸葛镇政府党委委员、人大主席。委托诉讼代理人范利好，河南大鑫律师事务所律师。一般代理。上诉人洛阳市伊滨区诸葛镇腾飞耐火材料厂（以下简称腾飞耐火材料厂）与上诉人洛阳伊滨区诸葛镇人民政府（以下简称诸葛镇政府）行政赔偿一案，不服河南省洛阳市洛龙区人民法院（2020）豫0311行赔初10号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人腾飞耐火材料厂法定代表人李社武及委托代理人谢春红，上诉人诸葛镇政府的应诉负责人张峰强及委托代理人范利好到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院审理查明，李社武系伊滨区诸葛镇西山张村村民，1999年10月1日李社武作为乙方，与诸葛镇西山张村民委员会（甲方）签订《荒沟租赁协议》，将南沟1号井废地4亩租赁给李社武建厂使用。承包金额为每年每亩25元，共计3000元。协议约定乙方在合同期内，有管理权、自主权。双方在协议上签字盖章、按印。同年10月10日，李社武向诸葛西山张村民委员会一次性缴纳承包费3000元，后在该场地上建设厂房，设立偃师市诸葛镇腾飞耐火材料厂，生产石英砂。厂房建设没有办理建设许可和变更用地手续。2017年6月，腾飞耐火厂环保不达标被停止生产。后因企业私自生产，2017年12月19日，镇政府向原告下发《自行拆除通知书》，内容为“偃师市诸葛镇腾飞耐火材料厂（李社武）：你单位未办理乡村建设规划许可证，擅自在诸葛镇社区占地约2亩建厂，此行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条之规定，属违法建设行为。根据《城乡规划法》第六十五条之规定，限你单位在收到本通知后三天内将该违法建筑自行拆除，逾期不拆除，本机关将组织力量对该违法建设依法强行拆除，由此引起的一切经济损失和法律责任概由你承担。”2018年12月7日，伊滨区环境污染防治攻坚战领导小组办公室下发《关于对诸葛镇干法生产石英砂企业关停取缔工作实施重点督办的通知》，对诸葛镇干法生产石英砂企业关停取缔工作进行督办，限诸葛镇政府、镇党委2018年12月底对腾飞耐火厂等石英砂企业按照“两断三清”（断水断电、拆除设备、清除原料、清除产品）标准关停取缔到位。2019年5月9日，诸葛镇政府作出诸政通[2019]07号《关于拆除偃师市诸葛镇腾飞耐火材料厂（李社武）》违法建筑通告，内容为“偃师市诸葛镇腾飞耐火材料厂未办理乡村规划许可证，擅自在诸葛镇西山张村占地2亩建厂（现石英砂加工生产）。违反《城乡规划法》第四十一条规定，属违法建设行为。诸葛镇政府已于2017年12月19日向其下达《自行拆除决定书》，要求其于2017年12月22日前自行拆除违法建筑，但偃师市诸葛镇腾飞耐火材料厂（李社武）至今仍未拆除。依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条的规定，经研究，决定对偃师市诸葛镇腾飞耐火材料厂（李社武）所建的违法建筑实施强制拆除。”2019年6月15日，诸葛镇政府组织人员将腾飞耐火厂内的9米高的钢架结构厂房强制拆除。2019年8月5日，原告以诸葛镇政府为被告向洛阳市老城区人民法院提起行政诉讼，请求确认诸葛镇政府实施的强制拆除原告厂房的行政行为违法。2019年10月30日，老城区法院作出（2019）豫0302行初61号行政判决书，认为诸葛镇政府拆除原告厂房的行政行为事实不清，程序违法，确认被告诸葛镇政府拆除原告腾飞耐火厂厂房的行政行为违法。被告诸葛镇政府不服，上诉至洛阳市中级人民法院，洛阳市中级人民法院作出（2020）豫03行终30号行政判决书，维持（2019）豫0302行初61号行政判决书。2020年5月8日，原告向诸葛镇政府申请赔偿，诸葛镇政府未予回复。现原告诉至法院，请求依法判令被告赔偿因违法强制拆除给原告造成的损失共计2399800元。被告诸葛镇政府以腾飞耐火厂没有办理规划许可及建设用地转用手续等为由，认为拆除的建筑物系违法建筑，不应给予行政赔偿。说明事项：1、2002年3月，李社武办理个体工商户营业执照，2009年11月改制为个人独资企业，经营地点为涉案土地上建筑物内。2、2009年5月25日，腾飞耐火厂向诸葛镇政府财政所缴纳耕地占用税6670元，应税面积1334㎡，征税标准5元/㎡。3、2017年12月，偃师市诸葛镇腾飞耐火材料厂变更为洛阳市伊滨区诸葛镇腾飞耐火材料厂。一审法院认为，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第四条、第三十六条第(四)项、第(八)项之规定,行政机关侵犯公民合法权益造成损害的,公民有取得国家赔偿的权利;应当返还的财产灭失的,行政机关应给付相应的赔偿金;对财产权造成其他损害的,按照直接损失给予赔偿。诸葛镇政府强制拆除原告洛阳市伊滨区诸葛镇腾飞耐火材料厂行为,已经生效判决确认违法，诸葛镇政府因违法拆迁对腾飞耐火厂造成的合法经济损失应当依法予以赔偿。本案中，李社武作为本村村民与诸葛镇西山张村民委员会签订《荒沟租赁协议》，缴清租金后，向诸葛镇西山张村民委员会申请建设高9米左右钢构厂房，村委会同意并加盖公章。2002年3月办理个体工商户营业执照，2009年11月改制为个人独资企业，厂房建成时间不详。原告主张涉案厂房是在1999年建设，《城乡规划法》是在2008出台，建设厂房时尚未有法律规定需要办理规划许可证等审批手续，《城乡规划法》对其出台之前的行为不生效。法院认为，根据1999年1月1日施行的《中华人民共和国土地管理法》第四十四条规定：建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。第五十九条规定：乡镇企业、乡（镇）村公共设施、公益事业、农村村民住宅等乡（镇）村建设，应当按照村和集镇规划，合理布局，综合开发，配套建设；建设用地，应当符合乡（镇）土地利用总体规划和土地利用年度计划，并依照本法第四十四条、第六十条、第六十一条、第六十二条的规定办理审批手续。以及1993年3月1施行的《村庄和集镇规划建设管理条例》第二十六条规定：乡（镇）村企业、乡（镇）村公共设施、公益事业等建设，在开工前，建设单位和个人应当向县级以上人民政府建设行政主管部门提出开工申请，经县级以上人民政府建设行政主管部门对设计、施工条件予以审查批准后，方可开工。农村居民住宅建设开工的审批程序，由省、自治、直辖市人民政府规定。第三十七条规定：在村庄、集镇规划区内，未按规划审批程序批准或者违反规划的规定进行建设，严重影响村庄、集镇规划的，由县级人民政府建设行政主管部门责令停止建设，限期拆除或者没收违法建筑物、构筑物和其他设施；影响村庄、集镇规划，尚可采取改正措施的，由县级人民政府建设行政主管部门责令改正，处以罚款。腾飞耐火厂建厂之初仅向村委会提出申请，未办理农用地转用审批手续，亦未办理建设规划许可证，未经相关部门进行审批，不符合上述法律规定。在《城乡规划法》出台后，涉案厂房持续存在，原告亦未按照规定补办相关许可手续，只是在2009年缴纳占用耕地税，不足以说明涉案厂房系合法建筑。根据《国家赔偿法》第十五条规定：“人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。”原告未能举证涉案厂房经合法审批建造,且不能证明其曾提出申请，由于审批机关原因未取得规划、建设许可，或者由于政府长期停办等非个人原因未办理相关手续，故原告在租赁土地上建设厂房行为，未依法取得相关部门的规划许可手续，腾飞耐火厂被拆除的建筑物不能确认为依法取得的合法财产，补缴税款凭证只能说明纳税情况，不能说明原告厂房系合法建筑。未经审批、改变土地用途的违法建筑被强制拆除，诸葛镇政府的强折行为虽被确认违法，但因原告厂房不属于合法利益，其主张赔偿房屋价值损失，不予支持。但诸葛镇政府在拆除原告厂房时造成的合理建筑材料损失及室内物品损失应予赔偿。腾飞耐火厂主张拆除建筑物面积的计算，从原告提交完税证明显示应税面积为1334㎡，其主张拆除的厂房建筑面积2500平方米，没有事实依据，不予认可。根据查明事实及被告提交照片显示，耐火厂厂房为9米高钢架简易棚结构，计算材料损失参照同期拆除建筑物赔偿执行标准，即洛阳伊滨区管委会伊滨文[2014]37号《关于印发伊滨区征收集体土地和地上附着物拆(搬)迁补偿实施细则》的通知，建筑物补偿标准为单层铁皮、钢架、柱子、彩钢瓦为每平方120元，材料损失的计算为：1334㎡×120元/㎡=160080元。原告主张水泥地坪2500㎡，每平方米80元，共计200000元没有依据。按照伊滨文[2014]37号中规定的水泥地坪32/㎡，酌情补偿10000元。原告主张赔偿室内物品损失（室内物品有低压配电柜2套、自藕减压起动柜2套、电控箱2个、电柜1个），因诸葛镇政府在拆除房屋时未依法进行财产登记，根据其提交的照片不能清楚显示室内物品情况，原告主张应适当予以支持。原告提交收据显示低压配电柜每套3500元，3500元×2=7000元；自藕减压起动柜每套2500元，2500元×2=5000元；电控箱每个500元，500元×2=1000元；电柜的价格由于没有相应发票或收据，酌定800元。以上共计13800元，予以确认。原告主张赔偿库存石英砂300吨及树龄21年的香椿树一颗，没有证据予以证明，不予支持。综上，诸葛镇政府应赔偿因违法拆除腾飞耐火厂建筑物各项损失：建筑材料损失费160080元、地坪10000元、室内物品损失费13800元，三项共计183880元。依照《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第四条、第七条第一款、第三十六条第（四）项、第（八）项之规定,判决：一、被告洛阳伊滨区诸葛镇人民政府应于本判决书生效后三十日内赔偿因违法拆除洛阳市伊滨区诸葛镇腾飞耐火材料厂厂房造成的损失共计183880元；二、驳回原告洛阳市伊滨区诸葛镇腾飞耐火材料厂的其他诉讼请求。一审赔偿判决送达后，腾飞耐火材料厂与诸葛镇人民政府均不服，提起本案上诉。上诉人腾飞耐火材料厂上诉称：一、一审判决认定上诉人被拆除的建筑物不能确认为依法取得的合法财产系事实认定错误,被上诉人应当赔偿上诉人的房屋价值损失。首先，上诉人通过合法正当的途径租赁涉案土地，且一次性交清了租金，上诉人使用土地合法。李社武作为上诉人的投资人与偃师市诸葛镇西山张村民委员会签订了《荒沟租赁协议》，协议签订后，一次性付清了全部承包费，偃师市诸葛镇西山张村委会为其出具了《收到条》。其次，上诉人的建房行为经过了西山张村村委会的批准，并得到了当地政府的鼓励，根据当时的政策，政府对投资办厂的个人积极支持，上诉人建设厂房也得到了政府的认可、奖励（政府奖励上诉人一台大电视机），且政府在明知上诉人建厂的情况下，也未要求上诉人办理相关审批手续，甚至在厂房建成后长达20年的时间里也没有相关政府部门通知、要求上诉人补办建设规划许可证，而上诉人的投资人李社武作为普通老百姓根本无从知道需要办理相关证件。2009年5月25日，被上诉人要求上诉人缴纳税款后仍没有要求上诉人办理任何证件。另外，被上诉人也未提交过其作为政府机关履行行政管理职责要求上诉人办理审批手续的证据，足以证明造成拆除时上诉人一直未办理规划许可证不是上诉人个人原因导致的，并非是被上诉人或有关机关要求上诉人办理上诉人不办理，而是被上诉人对不办理规划许可证持默许态度，是被上诉人没有履行监管职责导致的未办理规划许可证，那么由此造成的损失就应当由被上诉人承担。一审法院却对被上诉人这种违反信赖保护原则、出尔反尔、不履职的行为予以纵容，判决上诉人主张的房屋价值损失不予支持，明显错误。最后，根据《荒沟租赁协议》，上诉人厂房占用的土地为荒沟性质，被上诉人也未提交该土地属于农用地的证据，一审法院认为需要办理农用地转用审批手续，没有任何依据。二、一审法院计算建筑材料损失时对被上诉人应赔偿的厂房面积、钢架面积认定错误，被违法拆除的厂房造成的材料损失不仅仅是钢构厂房，也存在砖混结构的车间、防盗门、防盗窗、卷帘门、活动板房、石棉瓦房、成品库等材料损失，一审法院仅仅对钢构材料予以计算，对砖混材料等其他损失没有计算，存在漏项。2017年被上诉人决定征收拆除上诉人房屋时，曾委托评估公司对房屋进行了评估，《资产评估结果汇总表》显示上诉人钢铁结构的厂房面积为1463㎡、高度为3米的砖混结构平房68.76㎡、防盗门2个、防盗窗3个、卷帘门2个、活动板房11.78㎡、石棉瓦房13.76㎡等、成品库301.1㎡，在钢铁结构厂房面积就达到1463㎡的情况下，厂房四周、房顶加起来的钢铁材料面积应远远大于1463㎡，一审法院依据占地交税面积1334㎡计算钢材料损失明显不当，一审法院在未去现场查看的情况下，对建筑材料损失的项目计算也存在漏项，二审应予纠正。三、一审法院对上诉人水泥地坪损失标准的计算错误，对水泥地坪的总面积计算也有错误。首先，上诉人厂房的拆除时间是在2019年6月15日，那么在计算损失时就应适用2019年的标准，即《洛阳伊滨区管委会关于印发伊滨区征收集体土地和地上附着物拆（搬）迁补偿实施细则的通知》（伊滨管〔2019〕10号），水泥地坪为37元/㎡。一审法院适用2014年的《洛阳伊滨区管委会关于印发伊滨区征收集体土地和地上附着物拆(搬）迁补偿实施细则的通知》（伊滨管〔2014〕37号），水泥地坪为32元/㎡明显落后，该文件己经被新文件代替，早已废止，一审法院予以适用明显错误。其次，根据被上诉人委托评估公司评估的《资产评估结果汇总表》显示建筑物面积为1463㎡，那么建筑物内水泥地坪的损失应为54131万元，该《资产评估结果汇总表》显示出另存在室外水泥道路、水泥路共182.63㎡，一审法院存在漏算，且一审法院酌定损失为10000元没有依据。四、上诉人主张的库存石英砂、香椿树是事实存在的，一审法院不予支持，该两项损失，属事实认定错误。上诉人作为生产石英砂的企业，厂房里库存石英砂实属正常，而香椿树在《资产评估结果汇总表》中也有明确列明，且该两项损失是由于被上诉人在拆除房屋时没有履行物品登记、公证等职责导致上诉人举证困难，根据法律规定，该后果应当由被上诉人承担，一审法院对此不予支持没有依据。综上所述，厂房没有办理规划许可证的原因并非上诉人原因导致，对于房屋价值损失应按照《洛阳市国家建设征收集体土地地上附着物补偿标准（2018）》中关于钢构厂房的标准对上诉人进行房屋价值赔偿。另外一审法院在计算建筑材料等损失时适用文件滞后，存在漏算、少算，希望二审法院查明案件事实，维护上诉人合法权益，改判支持上诉人一审全部诉讼请求。请求：1、依法撤销河南省洛阳市洛龙区人民法院（2020）豫0311行赔初10号《行政赔偿判决书》；2、依法改判支持上诉人一审全部诉讼请求或将该案发回重审。上诉人诸葛镇人民政府上诉称：一、一审认定事实不清，适用法律错误。上诉人的拆除行为并未侵犯被上诉人的合法权益，被上诉人无权主张国家赔偿。依据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条：国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。而被上诉人所诉的标的物明显属于违法建筑不应享受国家赔偿。首先，被上诉人与偃师市诸葛镇西山张村委会签订的《荒沟租赁协议》中租赁的土地用地性质为“耕地”，协议签订后，被上诉人没有到相关部门办理变更用地手续，就私自进行建设，改变了土地性质，明显违反了《中华人民共和国土地管理法》之规定；其次，根据《中华人民共和国土地管理法》、《村庄和集镇规划建设管理条例》等相关规定，被上诉人均应按规定办理农用地转用审批手续，也未办理建设规划许可证，未经相关部门进行审批，不符合上述法律规定。依据国务院《关于认真做好城镇房屋拆迁工作维护社会稳定的紧急通知》“……对于拆迁范围内由于历史原因造成的手续不全房屋，应依据现行有关法律规定补办手续”。被上诉人至今未办理相应的建筑许可证、规划证，也就违反了《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条的规定“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除”。而《城乡规划法》出台实施至今，各种配套政策法规已经非常完善，不存在任何无法办理规划手续的障碍，被上诉人至今仍未办理相关许可证。所以，被上诉人不能以历史原因来作为不办理相关许可证的抗辩事由。综上，被上诉人的案涉建筑属于违法建筑，上诉人的拆除行为并未侵犯被上诉人的合法权益，被上诉人无权主张国家赔偿。二、被上诉人即无主张权利的依据，也无明确证据证明存在损失，不应予以支持。一审法院认定根据被上诉人提供的照片不能清楚显示室内物品情况，被上诉人提供的照片、发票同样不能证明该物品系本案案涉损失，不能证明存在一审法院认定的损失，因此不应予以支持。被上诉人在企业经营期间，并未办理相应的环评手续，被上诉人使用的设备、产品原料等均是国家禁止的淘汰用品，违反了《中华人民共和国环境保护法》的规定。综上，上诉人对于上述不属于被上诉人合法权益的拆除行为，不应承担赔偿责任。被上诉人的起诉没有事实和法律依据，恳请法院驳回其诉讼请求。请求：1、请求依法撤销（2020）豫0311行赔初10号行政判决，依法改判驳回被上诉人全部诉讼请求或发回重审；2、本案一审、二审诉讼费均由被上诉人承担。上诉人诸葛镇政府对腾飞耐火材料厂的上诉答辩称：一、一审认定事实不清，适用法律错误。答辩人的拆除行为并未侵犯上诉人的合法权益，上诉人无权主张国家赔偿。依据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条：国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。而上诉人所诉的标的物明显属于违法建筑不应享受国家赔偿。首先，上诉人与偃师市诸葛镇西山张村委会签订的《荒沟租赁协议》中租赁的土地用地性质为“耕地”，协议签订后，上诉人没有到相关部门办理变更用地手续，就私自进行建设，改变了土地性质，明显违反了《中华人民共和国土地管理法》之规定；其次，根据《中华人民共和国土地管理法》、《村庄和集镇规划建设管理条例》等相关规定，上诉人均应按规定办理农用地转用审批手续，也未办理建设规划许可证，未经相关部门进行审批，不符合上述法律规定。依据国务院《关于认真做好城镇房屋拆迁工作维护社会稳定的紧急通知》“……对于拆迁范围内由于历史原因造成的手续不全房屋，应依据现行有关法律规定补办手续”。上诉人至今未办理相应的建筑许可证、规划证，也就违反了《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条的规定“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除”。而《城乡规划法》出台实施至今，各种配套政策法规已经非常完善，不存在任何无法办理规划手续的障碍，上诉人至今仍未办理相关许可证。所以，上诉人不能以历史原因来作为不办理相关许可证的抗辩事由。综上，上诉人的案涉建筑属于违法建筑，答辩人的拆除行为并未侵犯上诉人的合法权益，上诉人无权主张国家赔偿。二、上诉人即无主张权利的依据，也无明确证据证明存在损失，不应予以支持。一审法院认定根据上诉人提供的照片不能清楚显示室内物品情况，上诉人提供的照片、发票同样不能证明该物品系本案案涉损失，不能证明存在一审法院认定的损失，因此不应予以支持。上诉人在企业经营期间，并未办理相应的环评手续，上诉人使用的设备、产品原料等均是国家禁止的淘汰用品，违反了《中华人民共和国环境保护法》的规定。综上，答辩人对于上述不属于上诉人合法权益的拆除行为，不应承担赔偿责任。上诉人的起诉没有事实和法律依据，恳请法院驳回其诉讼请求。上诉人腾飞耐火材料厂对诸葛镇政府的上诉答辩称：材料厂的厂房属于腾飞耐火材料厂的合法权益，政府应当给予赔偿。2、腾飞耐火材料厂在一审时提供的证据可以证明其损失，因此法院应当支持其一审诉讼请求。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致，本院予以确认。本院认为，腾飞耐火材料厂在二审庭审中提交了新证据，即《洛阳伊滨区管委会关于印发伊滨区征收集体土地和地上附着物拆（搬）迁补偿实施细则的通知》（伊滨管〔2019〕10号），该文件系2019年1月出台，诸葛镇政府也对该证据的真实性无异议。上诉人腾飞耐火材料厂案涉厂房于2019年6月15日被上诉人诸葛镇政府拆除，上诉人腾飞耐火材料厂于2020年5月27日向一审法院提起本案行政赔偿诉讼，根据上述时间节点，本案应参照《洛阳伊滨区管委会关于印发伊滨区征收集体土地和地上附着物拆（搬）迁补偿实施细则的通知》（伊滨管〔2019〕10号）中规定的政策标准对腾飞耐火材料厂的损失予以计算，一审法院参照2014年《洛阳伊滨区管委会关于印发伊滨区征收集体土地和地上附着物拆(搬）迁补偿实施细则的通知》〔伊滨管〔2014〕37号）作出判决，认定基本事实错误，依法应予撤销。上诉人诸葛镇政府认为上诉人腾飞耐火材料厂系2017年12月19日被确认为违法建筑，故不应参考2019的文件计算赔偿数额之理由不能成立，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）项之规定，经合议庭评议，裁定如下：一、撤销洛阳市洛龙区人民法院（2020）豫0311行赔初10号行政赔偿判决；二、本案发回洛阳市洛龙区人民法院重新审理。本裁定为终审裁定。审判长  王文朝审判员  叶乃君审判员  高 玲二〇二一年一月十八日法官助理任晓敏书记员杨孟华