河南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2021）豫行终357号上诉人（一审原告）洛阳卓美广告有限公司。住所地：偃师市城关镇华夏路书香名邸**楼2门****。法定代表人张晓辉，总经理。委托代理人武高波、王洁萍，河南西亳律师事务所律师。被上诉人（一审被告）偃师市公安局交通警察大队。住所地：偃师市公安局大楼**。法定代表人李耀伟，大队长。被上诉人（一审被告）偃师市人民政府。。住所地：偃师市民主路**法定代表人何武周，市长。上诉人洛阳卓美广告有限公司（以下简称卓美公司）因诉被上诉人偃师市公安局交通警察大队（以下简称偃师市交警大队）、被上诉人偃师市人民政府（以下简称偃师市政府）行政协议纠纷一案，不服洛阳市中级人民法院（2020）豫03行初149号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。卓美公司一审诉称，2012年4月9日，卓美公司（乙方）与偃师市交警大队（甲方）签订《合同书》一份，约定甲方同意乙方在偃师市城区主干道各公交站点建设公交候车亭200座，分3期建成，并以候车亭的产权和经营使用权作为建设费用的合理回报，归乙方所有。经营期限20年，自每期公交候车亭建成之日起开始计算。合同签订后，卓美公司相继在偃师市建设公交站亭33处（33小74大候车亭箱体）。2018年由于百城提质建设原因，偃师市政府要求偃师市交警大队对先前卓美公司已建成的公交候车亭拆除进行升级改造。在此情况下双方于2018年2月28日又签订一份《关于拆除升级改造公交候车亭的约定》。协议签订后，偃师市交警大队开始对卓美公司建设的公交候车厅进行拆除改造。2019年6月份，偃师市政府将公交候车厅的所有权、经营权移交给市国资公司，偃师市交警大队遂以此为由拒绝了卓美公司续签合同的请求。卓美公司一审请求：判令偃师市交警大队、偃师市政府依据2012年4月9日及2018年2月28日偃师市交警大队与卓美公司签订的《合同书》、《关于拆除升级改造公交候车厅的约定》赔偿卓美公司合同履约损失30万元（暂定，具体数额待鉴定后另行确定）。洛阳市中级人民法院一审认为，本案卓美公司提起的系行政协议纠纷案件，卓美公司要求一审二被告按照2012年4月9日《合同书》及2018年2月28日《关于拆除升级改造公交候车厅的约定》赔偿其合同履约损失，但该两份行政协议均是卓美公司与偃师市交警大队签订的，虽然偃师市交警大队在该协议履行过程中向偃师市政府请示相关问题，偃师市政府亦在相关会议纪要中对公交站亭移交事宜作出工作安排，但该上述行为均系行政机关内部上下级的工作部署，偃师市政府的行为均未对外发生法律效力，亦不对卓美公司所诉行政协议履行问题产生法律上的利害关系，故卓美公司起诉偃师市政府没有事实及法律依据，依法应驳回其对偃师市政府的起诉。偃师市交警大队不属于县区人民政府，对其提起诉讼不属于一审法院管辖范围。根据《河南省高级人民法院关于调整行政诉讼案件管辖若干问题的意见》七、洛阳铁路运输法院继续管辖以洛阳市老城区、瀍河区、吉利区、偃师市、孟津县5县市区行政机关为被告（县市区政府为被告的除外）的一审行政案件之规定，本案应当由洛阳铁路运输法院管辖。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十二条、第四十九条第（四）项，《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，一审法院裁定：一、驳回洛阳卓美广告有限公司对偃师市人民政府的起诉；二、待该裁定生效后将本案移送至洛阳铁路运输人民法院审理。卓美公司不服一审裁定，向本院提起上诉称：一、城市区公交站台属于市政公用设施,其建设和经营属于市政公用事业特许经营范围。根据《市政公用事业特许经营管理办法》、国务院办公厅转发建设部等六部门关于优先发展城市公共交通意见的通知(国办发【2005】46号)及住建部《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》的规定，城市区内的公交候车厅站台属于公共交通场站和配套设施，城市公共交通属于市政公用行业特许经营范围。2012年4月9日上诉人与偃师市交警大队所签订合同书第一条第二款第二项明确卓美公司所建设的公交候车厅系公共交通设施。二、特许经营权的权利授予主体是偃师市政府,偃师市交警大队系受偃师市政府直接委托负责特许经营权的具体管理工作的市政公用行业主管部门。根据住建部《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》第四条第一款、《市政公用事业特许经营管理办法》第四条第三款规定,城市人民政府是特许经营权的授予主体,市交警队只是接受政府委托的特许经营权的具体管理部门。三、偃师市交警大队与上诉人签订合同系代表市政府的受托行为,其行为后果应由偃师市政府承担。2012年3月1日,偃师市交警大队根据政府工作安排拟更新市区公交候车厅,经与上诉人充分协商并在征得特许经营权授予方即偃师市政府同意的情况下于同年4月9日与上诉人签订了PPP模式的投资经营合同。工程建设完成后上诉人经营四年,在此期间偃师市政府并未有任何异议。2018年因“百城提质”需要对上诉人前期建设的公交站台进行升级改造,偃师市交警大队与上诉人进行协商拆除重建事宜。双方在协商一致的基础上又达成了《关于拆除升级改造公交候车亭的约定》，该协议当时亦得到了被上诉人偃师市政府的认同。四、偃师市政府在公交站台改建后将特许经营权转授给了国资公司,致使偃师市交警大队无法继续履行与上诉人之间的合同及协议,偃师市政府应承担违约责任。偃师市政府以（2019)2号偃师市政府常务会议纪要的形式将公交站台所有权和经营权转授给了市国资公司,同时要求市住建局和偃师市交警大队负责处理前期与社会化公司经营权纠纷并支付相关费用。至此,偃师市交警大队已无法与上诉人继续履行合同及补充协议,上诉人遭受的损失已成客观。因此，偃师市政府的行为直接导致了上诉人的经济损失,与上诉人存在直接的利害关系,偃师市政府应当是本案适格被告。一审法院认定事实及适用法律均错误，请求撤销一审裁定，发回重审。被上诉人偃师市交警大队、被上诉人偃师市政府均未提交书面答辩意见。本院认为，行政协议兼具公法和私法的属性，因此，确定行政协议的适格被告可以从公法和私法的角度综合判定。从公法角度讲，行政机关可以与公民、法人或者其他组织签订行政协议，从而实现行政管理或者公共服务目标。行政机关签订行政协议的行为也是履行其职责的一种方式，可以按照“谁行为，谁被告；行为者，能处分”的一般原则确定适格的被告主体。就行政协议而言，“能处分”就是签订行政协议的行政机关有能力履行协议所约定的义务。从私法角度讲，行政协议是行政机关与公民、法人或其他组织协商一致的结果，具有民事合同的属性，通常情况下亦应遵守合同的相对性原则，即行政协议主要在签订协议的各方当事人之间发生法律约束力，因签订、履行、变更、终止协议发生纠纷后，签订行政协议的公民、法人或者其他组织只能向签订协议的行政机关提起诉讼，而不能向协议相对方以外的其他行政主体主张。除非行政机关委托的组织订立的行政协议发生纠纷的，委托的行政机关才是被告。本案中，卓美公司依据2012年4月9日《合同书》及2018年2月28日《关于拆除升级改造公交候车厅的约定》要求二被上诉人赔偿其合同履约损失，但该两份行政协议均是卓美公司与偃师市交警大队签订，根据上述分析，偃师市交警大队分别是涉案两份行政协议的签订主体和相对方，卓美公司应向偃师市交警大队提起诉讼主张。虽然偃师市政府针对偃师市交警大队请示的相关问题研究后形成了相关会议纪要，但会议纪要系行政机关的内部行为，对外并不发生法律效力，亦不对涉案行政协议的履行产生法律上的约束力。一审法院以卓美公司起诉偃师市政府没有事实及法律依据，裁定驳回其对偃师市政府的起诉，事实清楚，适用法律正确。按照行政诉讼法关于级别管辖的规定，偃师市交警大队不属于县区人民政府，对其提起诉讼不属于中级人民法院管辖范围，一审法院根据《河南省高级人民法院关于调整行政诉讼案件管辖若干问题的意见》第七条规定，将本案移送至洛阳铁路运输法院审理并无不当。一审法院判项二误将“洛阳铁路运输法院”写作“洛阳铁路运输人民法院”，本院予以指正。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条规定：“人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。”二审时，合议庭经过阅卷，认为本案事实清楚，法律适用明确，决定不开庭审理本案，并依法维持一审裁定。卓美公司的上诉理由不能成立，本院对其上诉请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持一审裁定。本裁定为终审裁定。审判长 马 磊审判员 马传贤审判员 蒋跃峰二〇二一年一月二十八日法官助理刘月华书记员王贺霞