浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）浙行终902号上诉人（原审被告）衢州市人民政府，住所地浙江省衢州市柯城区三江东路28号。法定代表人汤飞帆，市长。出庭应诉负责人王顺大，副市长。委托代理人朱爱斌。委托代理人徐兴。上诉人（原审第三人）衢州智造新城管理委员会（原衢州绿色产业集聚区管理委员会），住所地浙江省衢州市世纪大道677号。法定代表人刘根宏，主任出庭应诉负责人郑剑亮，副主任。委托代理人吴巩华。委托代理人郭超，浙江天册律师事务所律师。上诉人（原审第三人）衢州市国土整治和征收储备中心（原衢州市土地储备中心），住所地衢州市柯城区西区三江东路30号行政中心3号楼。法定代表人杨水荣，主任。出庭应诉负责人袁岳清，副主任。委托代理人卢礼成，浙江**风律师事务所律师。被上诉人（原审原告）张烛仙，女，1962年12月15日出生，汉族，住浙江省衢州市衢江区。委托代理人张银龙，男，1964年12月7日出生，汉族，住浙江省衢州市衢江区，系张烛仙丈夫。衢州市人民政府（以下简称衢州市政府）、衢州智造新城管理委员会（以下简称智造新城管委会）、衢州市国土整治和征收储备中心（以下简称土储中心）因张烛仙诉其土地使用权收购合同一案，不服衢州市中级人民法院（2019）浙08行初43号行政判决，向本院提出上诉。本院于2020年5月12日受理后，依法组成合议庭审理了本案，并于2020年6月18日公开开庭审理了本案。上诉人衢州市政府的出庭应诉负责人王顺大、委托代理人朱爱斌、徐兴，上诉人智造新城管委会出庭应诉负责人郑剑亮、委托代理人吴巩华、郭超，上诉人土储中心出庭应诉负责人袁岳清、委托代理人卢礼成，被上诉人张烛仙的委托代理人张银龙到庭参加诉讼。因当事人申请调解，调解期间两个月不计入审理期限。经最高人民法院批准，本案依法延长了审理期限。本案现已审理终结。原审法院经审理查明，2017年5月10日，衢州市商务局、衢州绿色产业集聚区管理委员会（以下简称绿色集聚区管委会）等八部门联合发布《关于农市路周边市场停止运营的通告》，告知自2017年7月10日零时起，农市路周边衢州农贸城和果品批发等市场停止运营。2017年9月22日，原衢州绿色产业集聚区组织五家评估机构及部分拟收储产权户代表通过摇号程序选定衢州中瑞华房地产评估有限公司为农市路两侧市场收储项目房地产评估机构。2017年11月14日，绿色集聚区管委会印发衢集管〔2017〕91号《农市路两侧市场土地收储补偿方案》，规定为促进城市有机更新，优化城市功能布局，决定对农市路两侧市场参照市区国有土地上房屋征收政策实施收储。方案确定收储范围为衢州市农市路两侧的部分区域。收储部门为衢州市土地储备中心，实施单位为绿色集聚区管委会。签约期限截止到2017年12月31日。以摇号方式随机确定一家作为评估中介机构，由公证机构现场公证。被收储资产的评估时点为2017年5月10日。收储补偿价格包括房屋价值补偿、因收储造成的搬迁、临时安置、停产停业损失的补偿，相关补偿标准与配合收储调查、评估奖励等奖励按照衢州市区国有土地上房屋征收补助和奖励标准的有关规定执行。方案还规定，土地收储尊重土地使用权人的真实意思表示，遵循自愿原则，签约期限结束后，无法达成土地收储补偿协议的，土地收储项目中止。2017年11月21日，衢州市政府办公室作出衢政办发函〔2017〕24号《关于农市路两侧市场收储工作的复函》函复绿色集聚区管委会，为进一步巩固农市路两侧农贸市场关停成果，同意绿色集聚区管委会对该地块进行收储的意见，由衢州市土地储备中心担任业主，绿色集聚区管委会负责项目具体实施。2018年7月10日，绿色集聚区管委会与衢州市土地储备中心填写《土地收购（回）补偿方案呈报表》，向衢州市国土资源局及衢州市政府申报农市路两侧市场土地收储项目。衢州市国土资源局作出同意报市政府审批的审核意见，衢州市政府作出同意的审批意见。2018年12月29日，衢州中瑞华房地产评估有限公司对涉案房屋作出衢瑞房评字［2018］502-048号《房地产估价报告》，估价方法为市场法，评估时点（价值时点）2017年5月10日，被收储房屋评估金额1329275元，装修及附属物评估金额17557元。2018年12月30日，收购部门衢州市土地储备中心（甲方）、实施单位绿色集聚区管委会与张烛仙（乙方）签订一份编号2018113《收购合同》，约定收购张烛仙所有的位于衢州市××房自南往北第3间的一间商业用房（房产证号衢房权证衢州市字第3××9号），房屋建筑面积47.99㎡，收购补偿依据为《农市路两侧市场土地收储补偿方案》等文件并结合房地产价格评估报告。各类补偿及奖励合计1658266元，包括：房屋（含土地）补偿1329275元，装修及附属物补偿17557元，搬迁费、临时安置费、停产停业损失补偿、配合调查、评估奖励、按期腾空搬迁奖励、完全签约奖励、货币化安置奖励等合计311434元。因履行协议发生争议协商不成的，依法向衢州市柯城区人民法院提起诉讼。协议自甲、乙双方签字盖章后成立，经市政府批准后生效。乙方承诺认可甲方经衢州绿色产业集聚区公共资源交易中心依法选定的评估公司作为本次收购的不动产价值评估机构。协议签订后，张烛仙与衢州城市房屋拆迁有限责任公司办理了房屋移交手续，衢州市土地储备中心向张烛仙支付了各项补偿及奖励费用1658266元。另查明，衢州市土地储备中心向衢州市规划局征询农市路两侧市场收储项目地块的用地意见，衢州市规划局出具意见认为，根据衢州市城市总体规划，该地块的土地规划用途为商业。张烛仙提起本案诉讼，经法院释明，其诉讼请求变更为：1.撤销衢州市政府采用胁迫欺诈手段与张烛仙签订的《收购合同》；2.对张烛仙案涉房屋确定新的评估时点，依法选定或指定新的评估机构，并依法设定案涉房屋为衢州市政府胁迫收储前旺盛市场环境下作评估依据；3.请求依法判令衢州市政府采取下列补救措施：（1）衢州市政府依据《农市路两侧市场土地收储补偿方案》的各项补偿奖励政策，结合新的评估报告，足额确定案涉房屋的房地产补偿价值，并限期与张烛仙签订新的行政协议，进行赔付结算。（2）衢州市政府采取的补救措施，不得低于或减损张烛仙受胁迫欺诈时，而无奈已取得的低价补偿价款。衢州市政府赔偿因收储而实施的违法关停所造成的其他相关衍生损失；4.请求确认造成张烛仙长达20个月10天的房地产收益损失，依法判决衢州市政府赔偿张烛仙18个月的临时安置补偿及停产停业损失，依据《农市路两侧市场土地收储补偿方案》的规定，随房屋价值同时进行损失结算赔偿；5.案件诉讼费用及相关补救评估等费用由衢州市政府承担。原审法院认为，结合各方的诉辩意见，本案的主要争议焦点为：一、涉案《收购合同》是否属于行政协议，本案是否属于行政诉讼受案范围；二、衢州市政府作为本案被告是否适格；三、涉案《收购合同》签订时是否存在欺诈、胁迫的情形；四、如涉案《收购合同》签订时不存在欺诈、胁迫的情形，则涉案《收购合同》是否应当予以撤销。关于争议焦点一，行政协议是行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。涉案《收购合同》由行政机关绿色集聚区管委会、衢州市土地储备中心与张烛仙签订，签约的目的是为促进城市有机更新，优化城市功能布局的行政管理目标，合同文本根据《衢州市土地储备办法》及市政府批准，参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》《衢州市区国有土地上房屋征收与补偿办法》等相关规定而制定，收购的补偿及奖励均参照市区国有土地上房屋征收政策执行，合同内容具有行政法上的权利义务内容。另外，最高人民法院在（2018）最高法行申2624号行政裁定书中也认为，将此类参照房屋征收补偿政策的收购协议纳入行政诉讼审查范畴，有利于加强对地方政府行为的监督，防止行政机关滥用“收购”代替征收，规避司法审查监督。因此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十二）项、《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条、第二条之规定，涉案合同属于行政协议，本案属于行政诉讼受案范围。虽然涉案合同中约定双方平等协商、协议管辖等具有民事合同特征的内容，但是协议的性质不以当事人的特殊约定而改变，应当以签约双方的身份、协议的主要内容等确定协议性质。绿色集聚区管委会、衢州市土地储备中心辩称涉案合同系民事合同，本院不予采信。关于争议焦点二，《衢州市土地储备办法》第四条第二款规定，市土地储备中心受市政府委托，具体实施国有土地收购、储备和出让的前期开发准备等工作。衢州市政府办公室函复绿色集聚区管委会，同意绿色集聚区管委会对该地块进行收储，由衢州市土地储备中心担任业主，绿色集聚区管委会负责项目具体实施。衢州市政府对衢州市土地储备中心等单位申报的农市路两侧市场收储项目作出同意的审批意见。由此可见，衢州市土地储备中心担任收购项目业主，绿色集聚区管委会具体实施收储项目，均受衢州市政府委托而实施，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款规定，行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。因此，衢州市土地储备中心、绿色集聚区管委会受衢州市政府委托与张烛仙签订涉案收购合同，应当以衢州市政府为被告。而且，农市路两侧市场的关停与收购工作由衢州市政府下属的多个部门参与实施，另有衢州城市房屋拆迁有限责任公司、浙江汇盛投资集团有限公司等参与，以衢州市政府为被告，有利于防止行政机关相互推诿。故衢州市政府辩称其作为本案被告不适格的意见，本院不予采信。关于争议焦点三，张烛仙主张欺诈、胁迫的主要理由是市场被关停、房屋评估价格过低。而绿色集聚区管委会、衢州市土地储备中心认为，关停与收储行为无关。该院认为，市场关停与市场土地收储的实施主体虽有不同，但均有绿色集聚区管委会参与，而且市场关停后，市场土地收储工作随即实施。农市路两侧市场专项整治工作领导小组办公室发布的温馨提醒中也写明，在市场关停的同时，收储工作已报市政府审核报批，收储前期准备工作已启动落实。如果市场关停后不采取收储措施，市场内的商户难以接受。另外，房屋评估均以2017年5月10日即市场关停通告发布之日作为评估时点。所以，市场关停与市场土地收储目的相同，都是为了促进城市有机更新，优化城市功能布局，这是两个密不可分的行为。至于评估价格过低的主张，因评估价格是评估机构经评估而作出，与欺诈、胁迫并无直接关联。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第一百零九条规定，当事人对欺诈、胁迫、恶意串通事实的证明，以及对口头遗嘱或者赠与事实的证明，人民法院确信该待证事实存在的可能性能够排除合理怀疑的，应当认定该事实存在。张烛仙没有充分的证据证明签订收购合同时存在欺诈、胁迫的情形，相关证据的证明力未能达到排除合理怀疑的证明标准。而且在庭审中，张烛仙主张之前未签合同而现在选择签订合同的缘由是相关损失得不到赔偿，救济没有途径，这与其主张受欺诈、胁迫存在矛盾。当然，市场关停的确对签订合同造成一定影响，但主张欺诈、胁迫依据不够充分。关于争议焦点四，衢州市商务局等八部门发布关停市场通告，关停了农市路周边的市场，相关部门并对农市路进行路面改造，禁止机动车、非机动车通行。收储项目启动后，市场内的绝大多数商户搬出市场，涉案房屋的商业功能基本丧失。在此情形下，衢州市政府因自己的先行行为而产生了对张烛仙房屋进行征收并补偿的附随义务或者赔偿房屋价值的附随义务。衢州市土地储备中心等与张烛仙签订《收购合同》，也是履行赔偿房屋价值附随义务一种方式。本案的关键审查点是，《收购合同》约定的补偿金额是否公平合理。《农市路两侧市场土地收储补偿方案》规定，签约期满后无法达成协议的，土地收储项目中止。但相关行政机关仍然于签约期满后依据该补偿方案与张烛仙签订《收购合同》，明显不符合该补偿方案的规定。且对于土地收储项目中止后，未签约的房屋如何处理，并无明确规定。涉案合同签订于2018年12月30日，但评估机构仍然依据该补偿方案确定的2017年5月10日作为房屋评估时点，没有考虑2017年5月10日与2018年12月30日两个时点的评估价格存在差异，可能侵害相对人的合法权益的情形。参考（2018）最高法行申2624号行政裁定书的观点，此种收购可以提高效率，给予房屋所有权人更充分的补偿安置，但也要尊重被收购人未签约的权利，不能无限制的延长签约期限，无原则的要求所有被收购房屋都采用同一评估时点。从2017年7月市场关停到2018年底签订《收购合同》，张烛仙的房屋在此期间已然无法正常使用，但相关行政机关仍然参照征收补偿政策规定的房屋价值5%作为停产停业损失补偿，未能充分弥补张烛仙因关停收购而导致的停产停业损失。房屋评估报告是确定涉案房屋价值的唯一依据，评估过程参照房屋征收规定进行，但相关部门在张烛仙签订《收购合同》之后才向其送达评估报告，没有保障张烛仙的知情和异议权利。综上，《收购合同》确定的房屋补偿金额并未依据合同签订时的市场评估价格而确定，衢州市政府未充分履行因先行行为而产生的赔偿房屋价值的附随义务，涉案合同显失公平，应当予以撤销。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十五条规定，行政协议无效、被撤销或者确定不发生效力后，当事人因行政协议取得的财产，人民法院应当判决予以返还；不能返还的，判决折价补偿。因被告的原因导致行政协议被确认无效或者被撤销，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，人民法院应当判决被告予以赔偿。因涉案收储项目地块的土地规划用途为商业，不具备启动征收程序的条件。而且，涉案房屋已丧失商业功能，不具备恢复原状及返还的可能，张烛仙也诉请赔偿损失，所以，在涉案合同撤销以后，衢州市政府应当采取补救措施，赔偿涉案房屋价值。原则上应当以当时当地同区位同类房屋的市场评估价作为基准，如房屋市场评估价因周边环境的巨大变化，给相对人造成不利影响，则应当以2017年启动收储以来的市场评估价就高确定标准。对于衢州市土地储备中心因履行涉案合同而支付的1658266元款项，衢州市政府可在赔偿程序中予以抵扣。另外，对于因关停和收储造成的损失赔偿问题，衢州市政府在作出赔偿时，应当一并予以考虑。综上，张烛仙主张涉案合同签订时存在欺诈、胁迫情形，依据不足。但涉案合同未依照合理评估时点确定市场评估价格进行公平合理补偿，违反了《中华人民共和国合同法》第五十四条第一款第（二）项之规定，应予撤销，对张烛仙撤销合同的请求，本院以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（六）项、《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十七条之规定，判决：一、撤销衢州市土地储备中心、衢州绿色产业集聚区管理委员会和张烛仙于2018年12月30日签订的编号2018113《衢州市农市路两侧市场土地使用权收购合同》；二、责令衢州市人民政府于本判决生效之日起三个月内对张烛仙所有的位于衢州市××房自南往北第3间的房屋价值（扣除已支付的1658266元）予以赔偿。案件受理费50元，由衢州市政府负担。衢州市政府上诉称：一、依照新法优于旧法的原则，本案应适用2017年10月1日施行的《民法总则》，而非《合同法》。因此，认定《收购合同》是否显失公平的依据应当是《民法总则》第一百五十一条。二、依据《民法总则》，认定显失公平需要符合以下两个要件，一是“一方利用对方处于危困状态、缺乏判断能力等情形”，二是“民事法律行为成立时显失公平”。一审判决以《收购合同》未依据合同签订时的市场评估价确定补偿金额认定合同显失公平，仅从结果角度认定合同显失公平，而未对第一个要件加以考虑。三、依据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十条第二款，本案原审原告主张撤销、解除行政协议的，应对撤销、解除行政协议的事由承担举证责任。具体而言，应为：1、合同当事人衢州市土地储备中心和绿色集聚区管委会具有“利用对方(张烛仙)处于危困状态、缺乏判断能力等情形”的行为;2、编号2018085《收购合同》约定的房屋补偿价值明显低于合同成立时的市场价值。张烛仙未提交相应证据应承担举证不能的责任。并且，从一审判决认定的事实也可以推断其对自己营业房价值损失的认识是明确而清晰的，并不缺乏判断能力。至于其认为的“救济没途径”，完全是主观臆断，也不能证明其处于危困状态。综上，一审判决主要证据不足、事实认定不清，适用法律错误，请求法院：撤销一审判决，依法改判驳回张烛仙的全部诉讼请求。智造新城管委会上诉称：一、案涉《收购合同》并非行政协议，本案不属于行政诉讼受案范围。首先，案涉收购合同不具备行政协议的主体要素。绿色集聚区管委会仅为实施单位，并非合同主体；而衢州市土地储备中心的性质是负责辖区内土地储备具体实施工作的事业单位，非行政机关，亦不符合主体要素。其次，案涉收购合同不具备行政协议的目的要素。收购合同并非为了实现行政管理目标，是单纯基于合同双方对于一方私有财产自由处分而成立的买卖行为，属于双方通过自愿协商达成的民事协议。再次，案涉收购合同不具备行政协议的内容要素。收购合同的签订不具有强制性，且收购合同中载明的各项权利义务均为双方自愿约定，因此协议内容不具有行政法上的权利义务内容。另外，本案与2624号裁定书在事实以及适用法律方面完全不一致，原审不应将该案作为参照。二、衢州市政府并非适格的被告主体。首先，衢州市土地储备中心行使土地收购职权是由前国土部通过部门规章赋予。其次，本案可参照适用最高院《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》中第五条“土地权利人认为土地储备机构作出的行为侵犯其依法享有的农村集体土地所有权或使用权的，向人民法院提起诉讼的，应当以土地储备机构所隶属的土地管理部门为被告”的规定。再次，衢州市土地储备中心未接受过衢州市政府的委托。因此，原审法院认定衢州市政府委托衢州市土地储备中心实施土地收购存在错误，衢州市政府并非适格的被告。三、案涉收购合同充分保障了张烛仙的各项权利，收购金额亦是经平等协商达成的合理金额，不存在显失公平情形，也没有侵害张烛仙的其他合法权益。首先，收购合同确定的收购金额是经双方平等协商达成，且已是双方都认可的案涉房屋的最大价值。其次，张烛仙或有的停产停业损失是基于关停行为所产生，与收购合同对应的法律行为无关。再次，收购合同的签订亦未损害张烛仙的其他合法权益。综上，原审法院对本案认定事实错误，适用法律不当，请求法院：依法撤销一审判决，驳回张烛仙的全部诉讼请求，或将案件依法发回一审法院重审。土储中心上诉称：一、原审判决将案涉《收购合同》认定为行政协议存在错误。首先，衢州市土地储备中心不属于行政机关；绿色集聚区管委会属于行政机关，但却不是收购的主体，仅仅是受衢州市土地储备中心委托，从事具体实施。因此，协议的一方不存在行政机关。其次，合同内容不具有行政法上的权利义务内容。收购行为缺乏强制性，不应视作行政行为。所以，案涉《收购合同》并非行政协议。二、原审判决对衢州市土地储备中心的主体身份认定错误。衢州市土地储备中心担任收购项目业主并非是受衢州市政府委托，而是依据国原土资源部发布的《土地储备管理办法》的规定履行相应职责。衢州市政府办公室的函复仅仅是对衢州市土地储备中心具体实施收购过程中的工作程序作出答复，并不导致委托的效果。且项目需要报批也侧面说明了本案不存在委托情形。因此，衢州市土地储备中心为案涉合同的实际主体。三、原审判决认定收购价格显失公平没有依据。案涉合同是双方自愿协商一致的基础上签订的，而且相关评估价格只作为收购价格的参考，并不具有最终的约束力。至于八部门的停业通告，与衢州市土地储备中心没有关联性，如果张烛仙认为八部门的通告损害了其合法权益，完全可以也只能通过其他程序主张权利，而不是在签订协议后再来主张显失公平。综上，原审判决不当，请求法院依法予以撤销，并驳回张烛仙对土储中心的起诉。张烛仙答辩称：一、原审法院适用《合同法》认定案涉合同显失公平并无不当。《合同法》与《民法总则》关于显失公平的规定并不存在冲突，因此本案可以适用《合同法》进行裁判。二、衢州市政府利用关停胁迫手段及不作评估或拒不出具评估报告，致使张烛仙处于危困状态，对评估价格缺乏判断，导致合同签订时严重显失公平，损害了张烛仙权益。衢州市政府关于张烛仙举证不能的说法不能成立。三、原审法院认定衢州市土地储备中心在适格被告衢州市政府委托之下，担任与张烛仙的签约业主并无不当。国土部门制定的《土地储备管理办法》也并无授权给各级土地收储事业单位有买卖经营土地的权力。《衢州市土地储备办法》是在《土地储备管理办法》的基础上的细化，也没有给予衢州市土地储备中心相关职权，而是明确规定“市土地储备中心受衢州市政府委托，具体实施国有土地收购、储备和出让的前期开发准备等工作。四、原审法院认定衢州市政府为适格被告，所签订的行政协议显失公平，符合法律规定。本案签订收购的行政协议所依据的《衢州绿色产业集聚区农市路两侧市场土地收储补偿方案》，严格限定了收储操作及奖励规范；收购价格的确定，是完全取决并依赖实施方委托第三方评估公司所出具的评估报告加以确定，而必须按评估价签订的行政协议，根本不可能存在突破相关规定的自由平等协商议价。组织实施单位绿色集聚区管委会依据衢州市政府授意，在亲自违法实施对张烛仙商铺进行强制关闭之后，紧接着又受衢州市政府委托实施对张烛仙房屋的收储。关停收储期间，违法操控评估不实报告并拒不出具张烛仙关乎重大利益的评估报告。而且原审庭审中，衢州市土地储备中心出庭的副主任及其特别授权代理人，均当庭承认衢州市土地储备中心并未参与任何收储工作，也未作委托对张烛仙房屋的评估，且收储资金也并非出自该中心，而是来自于衢州市级财政资金，仅是通过衢州市土地储备中心名义汇出收购资金而已等事实。综上，一审法院认定事实清楚，证据确凿，适用的法律准确。请求法院驳回上诉，支持一审判决，维持原判。经审理，对原审判决认定的事实，本院予以确认。本院另查明，根据浙编[2020]39号《中共浙江省委机构编制委员会关于衢州智造新城管理机构设置的批复》规定，衢州绿色产业集聚区等整合为衢州智造新城，设立衢州智造新城管理委员会，不再保留衢州绿色产业集聚区管理机构。根据衢市编[2020]20号《中共衢州市委机构编制委员会关于印发衢州市自然资源和规划局所属衢州市自然资源调查登记中心等16家事业单位机构编制规定的通知》规定，2020年3月18日起衢州市土地储备中心等整合组建衢州市国土整治和征收储备中心。原为衢州市土地储备中心等核定的机构编制事项不再有效。本院认为，本案系因土地使用权收购合同引发的诉讼，结合上诉、答辩理由，双方争议焦点集中在《收购合同》的性质、衢州市政府的被告主体资格及《收购合同》是否存在显失公平可予撤销的情形。1.涉案《收购合同》从签订主体一方为行政主体、签订协议目的系实现行政管理目的、协议内容具有行政法上的权利义务内容、协议双方当事人协商一致等四个要素而言，均符合行政协议的识别标准，显属《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十二）项、《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条、第二条规定的行政协议。土储中心、智造新城管委会主张《收购合同》系民事合同，理由不能成立，本院不予采纳。2.《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款规定，行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第四条第二款规定，因行政机关委托的组织订立的行政协议发生纠纷的，委托的行政机关是被告。因此，在行政协议案件中如何确定被告，不仅要关注行政协议的契约属性而注意合同的相对性原则，同时也要关注行政协议的行政属性而遵循基本的行政诉讼被告确定理论。本案中，虽然《收购合同》由衢州市土地储备中心、绿色集聚区管委会与张烛仙签订，但根据相关法律法规及《衢州市土地储备办法》的有关规定和系列文件，纵观本案市场关停、收购的全过程，实际上衢州市土地储备中心担任收购项目业主、绿色集聚区管委会具体实施收储项目，均受衢州市政府委托而实施。因此，无论从行为的法定主体、实施主体与受益主体之角度，还是从便利于当事人诉讼与纠纷解决之角度，均应认定衢州市政府为本案适格被告更为妥当。同时，原审被告衢州市政府也未对其作为被告问题提出上诉。在此情况下，土储中心、智造新城管委会认为衢州市政府非适格被告，缺乏事实与法律依据，上诉理由不能成立，不予采纳。3.对于《收购合同》是否存在显失公平可予撤销的情形。现有证据显示衢州市土地储备中心与张烛仙签订《收购合同》之前未曾向张烛仙送达评估报告，明显违反法定程序，未能保障张烛仙的知情和异议权利，对此司法审查必须作出否定性评价。同时，涉案评估报告的评估时点为2017年5月10日，而《收购合同》签订时间为2018年12月30日，两个时点间隔较久，两者之间的评估价格可能存在差异，亦可能侵害张烛仙的合法权益。衢州市政府及相关职能部门本应对此予以妥善考量处理，以最大限度保护行政相对人的合法权益。为此，本院对衢州市政府及相关职能部门未能妥善考量及处理亦予以否定性评价。但原审法院对于张烛仙停产停业的具体时间以及是否依政府指引异地重新营业等事实未予查明，导致张烛仙因政府收储行为造成的实际损失这一基本事实不清，在此情况下原审直接依据《中华人民共和国合同法》第五十四条之规定认定《收购合同》显失公平予以撤销，应属认定事实不清、适用法律错误。此外，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十五条规定：“行政协议无效、被撤销或者确定不发生效力后，当事人因行政协议取得的财产，人民法院应当判决予以返还；不能返还的，判决折价补偿。因被告的原因导致行政协议被确认无效或者被撤销，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，人民法院应当判决被告予以赔偿。”本案张烛仙诉请撤销案涉《收购合同》，要求衢州市政府采取补救措施，重新评估并签订新的行政协议，并由衢州市政府赔偿其由此产生的相关损失。原审在理解张烛仙的诉讼请求方面存在偏差，在张烛仙明确要求政府采取补救措施、签订新的行政协议的情况下，未明确责令衢州市政府采取适当补救措施，直接判决衢州市政府赔偿张烛仙案涉房屋价值，不利于双方当事人继续协商，不利于行政争议的实质性化解。综合上述考量，本案发回一审法院重新审理，既有利于查清事实，也有利于纠纷的实质性化解，更有利于保护张烛仙的合法权益。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）项之规定，裁定如下：一、撤销衢州市中级人民法院（2019）浙08行初43号行政判决；二、发回衢州市中级人民法院重审。审判长  戴文波审判员  夏祖银审判员  董 东二〇二一年一月十一日书记员  朱胤佐1·16·