浙江省新昌县人民法院 行 政 判 决 书 （2021）浙0624行初1号 原告新昌县益娜畜禽养殖专业合作社，统一社会信用代码93330624MA2898GR11,住所地新昌县东茗乡后金山村。 法定代表人倪竹洪，男，1967年9月7日出生，汉族，住新昌县。 被告新昌县东茗乡人民政府，统一社会信用代码1133062400258664XN,住所地新昌县东茗乡莒溪村。 法定代表人潘淼，乡长。 出庭行政机关负责人杨杰，副乡长。 委托代理人潘春雷、俞凯植，浙江瀛傲律师事务所律师。 原告新昌县益娜畜禽养殖专业合作社（以下简称“益娜合作社”）诉被告新昌县东茗乡人民政府（以下简称“东茗乡政府”）行政协议一案，本院于2021年1月5日受理后，于1月7日向被告邮寄送达了起诉状副本、应诉通知书、举证通知书等诉讼材料。本院依法组成合议庭，于1月19日公开开庭审理了本案。原告益娜合作社的法定代表人倪竹洪、被告东茗乡政府副乡长杨杰、委托代理人潘春雷、俞凯植到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2017年9月19日，原告益娜合作社与被告东茗乡政府应县委、县政府“五水共治”工作要求，签订《东茗乡门家田养殖场关停清养奖励协议书》一份。 原告益娜合作社诉称：我社于2017年1月10日经新昌县市场监督管理局批准，在东茗乡后金山村门家田新办养殖场。被告东茗乡政府于2017年9月19日威逼利诱我社签订《东茗乡门家田养殖场关停清养奖励协议书》一份。我社无奈，已遵照协议履行完毕。今得知该协议无效，即提起诉讼，请求法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条之规定，指令被告提交作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件，证明其具有协议强制关停企业的主体资格。如举证不能，则请求判决确认《东茗乡门家田养殖场关停清养奖励协议书》无效。 原告益娜合作社在开庭前向本院提交以下证据： 法定代表人证明，证明倪竹洪为原告益娜合作社法定代表人； 倪竹洪身份证，证明倪竹洪的身份信息； 营业执照副本，证明益娜合作社经依法审批； 农民专业合作社登记基本情况，证明益娜合作社在册； 《东茗乡门家田养殖场关停清养奖励协议书》，证明被告协议内容存在违法。 被告东茗乡政府经质证，对证据1-4三性均无异议；对证据5的三性无异议，但认为不能达到原告关于协议违法的证明目的，该证据恰恰反映出原、被告系自愿签订并履行协议，不存在任何无效的情形。 被告东茗乡政府辩称：一、本案原告的起诉已超过法定起诉期限，应当裁定驳回起诉。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定，提起行政诉讼应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。原告起诉状中称被告于2017年9月19日“威逼利诱”原告签署《协议书》，可知当时原告已经知晓。即使《协议书》签订于新司法解释发布之前，那么提起行政诉讼的时间最迟不得超过2019年2月8日，其也明显超过了起诉期限。二、退一步说，即使请求确认行政协议无效未超过起诉期限，原告主张确认《东茗乡门家田养殖场关停清养奖励协议书》无效也不能成立。1、被告根据新政办发（2016）63号文件有权与原告签订《协议书》，《协议书》不存在《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定的无效情形，合法有效。2、根据我国民法关于合同无效的相关规定，原告自愿与被告于2017年9月19日签订《协议书》一份。《协议书》内容表明，原告同意自行关停清养畜禽养殖场，关停后由被告奖励原告经费2万元，之后原告又按协议内容领取了2万元奖励经费，不存在任何无效事由。同时存在无效事由的举证责任在于原告，现原告没有提供任何证据的情况下并不能确认《协议书》无效。3、原告之前起诉被告的系列案件中，法院均已认可原告与被告自愿签订《协议书》，以及原告在协议签订后根据《协议书》约定如期关停养殖场，并领取了20000元奖励的事实。故《协议书》合法有效，不存在任何无效事由。综上，被告认为原告之诉超过法定起诉期限且缺乏事实根据，请求法院依法驳回原告起诉或诉讼请求。 被告东茗乡政府在法定举证期限内提交以下证据： （2019）浙0624行初62号行政裁定书、（2019）浙06行终484号行政裁定书、（2020）浙行申422号行政裁定书，证明案涉协议书合法有效； 新政办发（2016）63号文件，证明被告与原告签订协议书合法合理； 领款凭证，证明原告已经履行协议义务，领取协议款项，进而证明原告自愿签订案涉协议。 原告益娜合作社经质证，对证据1三性无异议，但不能证明被告具有协议关停企业的资格；对证据2真实性、合法性无异议，对关联性有异议，该县委文件只针对新昌县生猪养殖的特定通知，不具备协议关停企业证明效力；对证据3真实性、关联性无异议，合法性有异议，领款凭证被涂改，应当提供原件，只能证明原告按照协议约定领取奖励，并不是关停企业的补偿经费。 本院对上述证据认证如下：原被告提交的上述证据，客观真实、合法有效，并与本案相关，本院均予以确认。 经审理查明，2017年1月10日，经新昌县市场监督管理局登记，原告益娜合作社成立。益娜合作社类型为农民专业合作社，成员五人，出资总额五万元整，业务范围为组织成员畜禽养殖、种植水果蔬菜、销售自产产品等。 2017年9月19日，原告益娜合作社（乙方）与被告东茗乡政府（甲方）应县委、县政府“五水共治”工作要求，签订《东茗乡门家田养殖场关停清养奖励协议书》一份。协议约定：一、乙方应在2017年9月30日前自行完成所有畜禽场关停清养（违章建筑在2017年9月20日前自行拆除）。二、乙方在限定时间内自行完成关停、清养后，由乙方向甲方提出书面验收申请，甲方组织验收后，上报县相关部门复核，复核完成后，发放关停清养奖励经费（具体金额见附表）。三、乙方在限定期限内未执行完成的，县有关部门联合开展强制关停清养，不再享受有关奖励政策……2017年10月10日，原告法定代表人倪竹洪领取了上述协议书约定的奖励经费人民币20000元。 另查明，自2019年5月起至本案受理前，原告益娜合作社先后十一次就案涉行政协议向我省三级人民法院提起一审、二审、再审诉求，被裁定驳回起诉、驳回上诉、驳回再审申请。其诉讼请求涉及确认责令停产停业行政行为违法、征用行为违法、认定违章建筑行为违法、案涉协议违法、撤销案涉协议、责令纠正、赔偿损失等等。 本院认为，本案的争议焦点，一是原告提起本案诉讼是否超过法定起诉期限，二是案涉行政协议是否存在无效情形。 关于起诉期限。无效行政行为自始无效，当然无效，没有公定力、确定力、拘束力。行政相对人可不受该行为的约束，不履行该行为确定的义务，并且对此种不履行不承担法律责任。行政诉讼法关于起诉期限的规定主要适用于撤销之诉，而确认无效之诉通常不受起诉期限的限制。对无效具体行政行为，当事人可以在任何时间向人民法院起诉请求确认无效，不受起诉期限限制。再者，基于地震、洪水等客观因素耽误起诉期限，或者基于对相关国家机关的信赖，等待国家机关就相关争议事项作出处理而耽误起诉期限，不属于原告自身原因耽误起诉期限，被耽误的时间不计算在起诉期限内。原告益娜合作社法定代表人倪竹洪系农民，不论文化基础还是法学素养均较法律从业人员存在较大差距，不能苛求其能精准理解和把握法律关系。原告自2019年以来，不间断地就案涉行政协议提起诉讼，因此耽误起诉期限，不能归结为原告自身原因。因此，从司法人文关怀的角度，也应认定原告之诉未超过法定起诉期限。 关于案涉行政协议是否无效。案涉行政协议，既有行政性特征，又有合同性特征。判定该协议是否无效，既要适用行政法律规范关于行政行为无效的规定，又要适用民事法律规范关于合同无效的规定。 从行政法律规范角度,主要考量行政行为是否存在重大且明显违法的情形。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定,行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形,原告申请确认行政行为无效的,人民法院判决确认无效。《最高人民法院关于适用的解释》第九十九条明确,有下列情形之一的,属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”:(一)行政行为实施主体不具有行政主体资格;(二)减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据;(三)行政行为的内容客观上不可能实施;(四)其他重大且明显违法的情形。本案中，原告益娜合作社以被告东茗乡政府不具有行政主体资格作为主要抗辩理由，请求确认案涉行政协议无效。根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条的规定，乡政府是基层国家行政机关，行使本行政区的行政职能，除履行法定职责外，还应当办理上级政府交办的其他事项。被告根据“五水共治”要求，以及《新昌县人民政府办公室关于印发新昌县生猪养殖整治扩面工作方案的通知》（新政办发[2016]63号），按照该通知要求执行《新昌县农业局、新昌县环境保护局关于建立畜禽养殖污染三级网格化管控制度的通知》（新农[2016]47号）等文件，在与原告协商的前提下签订《东茗乡门家田养殖场关停清养奖励协议书》，未超越职权。行政协议是现代行政法上新型而重要的一种行政管理手段，有利于降低行政机关对个人进行单方命令的行政安排，以协商的方式提出要求和义务，便于相对人理解、接受、赞同，从而减少对立，化解矛盾，促进和谐。原告将被告的行政协议行为理解为行政强制行为，并认为被告不具有行政主体资格，系理解错误。 从民事法律规范角度,强调的是当事人意思自治。从案涉《东茗乡门家田养殖场关停清养奖励协议书》、《领（付）款凭证》，以及已经生效的本院（2019）浙0624行初62号行政裁定认定的由原告益娜合作社法定代表人倪竹洪签字认可的《新昌县2017年畜禽养殖户关停清统计表》，可以确认原告自愿与被告签订案涉协议，且双方均已履行完毕协议约定的义务。庭审中，原告也对自愿履行协议的事实予以认可。至于原告所称“威逼利诱”，并未提供证据证明。因此，从合同法角度分析，案涉协议也不存在无效情形。 综上，案涉《东茗乡门家田养殖场关停清养奖励协议书》不存在无效情形，原告益娜合作社关于确认该行政协议无效的诉讼请求不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告新昌县益娜畜禽养殖专业合作社的诉讼请求。 本案诉讼费50元，由原告新昌县益娜畜禽养殖专业合作社负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省绍兴市中级人民法院[在递交上诉状之日起七日内，预缴上诉案件受理费人民币50元，具体见绍兴市中级人民法院上诉案件交纳诉讼费用通知书]。 审 判 长  潘旭峰 审 判 员  张兆刚 人民陪审员  方黎伟 二〇二一年一月二十八日 法官 助理  张小玉 书 记 员  何 懿 附相关法律规定： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 第七十五条行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。 《最高人民法院关于适用的解释》 第九十九条有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”： （一）行政行为实施主体不具有行政主体资格； （二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据； （三）行政行为的内容客观上不可能实施； （四）其他重大且明显违法的情形。 《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》 第六十一条乡、民族乡、镇的人民政府行使下列职权： （一）执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令，发布决定和命令； （二）执行本行政区域内的经济和社会发展计划、预算，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法行政、计划生育等行政工作； （三）保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利； （四）保护各种经济组织的合法权益； （五）保障少数民族的权利和尊重少数民族的风俗习惯； （六）保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利； （七）办理上级人民政府交办的其他事项。 1