河南省洛阳市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）豫03行终414号上诉人（原审原告）:张迎春,女,汉族,1963年12月22日出生,住河南省宜阳县。委托诉讼代理人：吴安徽、陈浩杰（实习），河南益仟律师事物所律师。被上诉人（原审被告）：宜阳县韩城镇人民政府，住所地：河南省宜阳县韩城镇政府院内。法定代表人：陈建峰，镇长。委托诉讼代理人：张治卿、张军毅（实习），河南明耀律师事务所律师。第三人：宜阳县韩城镇西关村村民委员会，住所地：河南省宜阳县韩城镇西关村。负责人：赵平安，该村支部书记。上诉人张迎春因与被上诉人宜阳县韩城镇人民政府（以下简称韩城镇政府），原审第三人宜阳县韩城镇西关村村民委员会行政协议纠纷一案，宜阳县人民法院曾于2020年1月17日作出（2019）豫0327行初28号行政判决书，张迎春不服，上诉至本院。2020年4月27日本院作出（2020）豫03行终110号行政裁定书，撤销宜阳县人民法院作出（2019）豫0327行初28号行政判决并发回重审。宜阳县法院于2020年11月25日作出（2020）豫0327行初24号行政判决，张迎春不服，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。一审法院经审理查明：张迎春与赵成伟（已故）系夫妻关系，二人自2002年以后，因小城镇建设房屋被拆事宜信访，信访要求是为其解决两间门面房或补偿现金15万元。2006年11月30日，韩城镇政府对其信访事项作出处理意见：“为了大局稳定，经与信访人协商，在卖韩城综合厂商贸楼门面房时，给上访人弄两间，如期间上访人发生上访事件，韩城镇政府不予解决，卖商贸楼前提前通知上访人。”赵成伟同意上述处理意见。2007年9月18日，赵成伟再次到北京上访，要求在2006年11月30日签订的协议书（上述处理意见）上加盖政府公章。2008年7月20日，韩城镇政府与赵成伟签订协议一份，该协议载明：“2007年9月以来，赵成伟及其家属多次到北京上访，要求无偿给其解决两间门面房，修改补充原定协议，为保证社会大局稳定，经协商，补充如下：一、镇政府在解决综合厂门面房时，无偿给赵成伟两间，与其他购房户享受一样待遇。二、在2009年底前给予解决，如到期不能履行，从2010年起，每年底给赵成伟生活补助3000元。三、协议签订后，赵成伟不再上访告状，否则，协议无效。四、本协议应严格保密，在镇政府处理综合厂门面房前如因赵成伟泄密引起西关村第十一村民组和另外四户上访，此协议无效。”该协议落款处加盖“宜阳县韩城镇人民政府”的印章，有赵成伟的签名捺印。上述协议签订后，韩城镇政府未能在2009年底前为赵成伟解决二间门面房，从2010年起，每年年底给赵成伟生活补助3000元，该笔款项支付至2017年底，2018年以后，韩城镇政府不再支付。一审法院认为，韩城镇政府与赵成伟于2008年7月20日所签订协议系为解决赵成伟信访问题所签，并非被告韩城镇政府为了实现行政管理或者公共服务目标签订，该协议不能认定为行政协议，本案不属于行政案件的受案范围。且依照《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十八条“2015年5月1日后订立的行政协议发生纠纷的，适用行政诉讼法及本规定。2015年5月1日前订立的行政协议发生纠纷的，适用当时的法律、行政法规及司法解释。”之规定，因该协议于2008年7月20日签订，本案也不适用行政诉讼法。裁定：驳回原告张迎春的起诉。案件受理费50元，予以退回。张迎春上诉称，一审法院认为涉案协议不属于行政协议案件受案范围事实认定错误，法律适用错误。一、涉案征收补偿协议依法有效，涉案协议是上诉人房屋被违法强拆未得到合理、合法政府补偿情况下，依法行使法定上访权与被上诉人关于违法强拆行为达成的房屋征收补偿协议，涉案补偿协议签订实质上是被上诉人为维护社会和谐稳定、公共利益和实现行政管理职能的需要，在其职责范围内与上诉人达成的具有行政法上权利义务内容的协议。根据最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定第一条，行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内与公民、法人或者其他组织协商订立的，具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议，涉案征收补偿协议依法属于行政协议。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。第十二条，人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼，第五款“对征收、征用决定及其补偿决定不服的”、《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项，行政机关不依法履行，未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的，属于行政诉讼受案范围。公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。（一）、政府特许经营协议；（二）、土地、房屋等征收征用补偿协议；（三）、其他行政协议。涉案协议属于行政协议，该案件属于行政案件受案范围。二、宜阳县人民法院于2020年1月7日作出（2019）豫0327行初28号判决书认定涉案行政协议有效。被上诉人并未针对原一审判决书判决内容上诉，二审庭审时也认可原一审判决内容，认为涉案协议书合法有效。洛阳市中级人民法院2020年4月27日作出的（2020）豫03行终110号行政裁定书，以原判决认定事实基本不清为由撤销原判并发回重审。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十七条的规定，人民法院审理上诉案件，应当对原审人民法院的判决、裁定和被诉行政行为进行全面审查。全面审查的内容应当包括审查起诉是否符合法定条件。对于一审法院作出判决的案件，二审法院经审查认为不符合起诉条件的，可依据最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释，第一百二十三条第一项的规定，在裁定撤销一审判决的同时，迳行驳回起诉。二审法院经审查后，以原判决认定基本事实不清，发回重审的，即表明二审法院经审查认为该案符合起诉条件，原审法院重审时应当对案件进行实体审理，并重点针对二审法院指出的事实问题进行审查，而不能再以不符合起诉条件为由裁定驳回起诉。综上所述，涉案协议属于房屋拆迁补偿行政协议，该案件依法属于法院行政案件受案范围，为维护上诉人的合法权益，纠正一审错误，提起上诉，请求贵院依法公正审理。韩城镇政府辩称，一、本案涉及西关村大坑地，土地所有人为韩城镇西关村委集体所有。2002年西关村陈新喜等17户村民每人集资36000元，建成二层商贸楼，由该出资户使用，商贸楼所占土地是集体所有。有西关村村委出具的“关于韩城镇西关村九组赵成伟（张迎春丈夫）等五户在原西关大坑地私自搭建临时房处理情况的说明”可以证明。《土地管理法》第八条第二款规定，农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有，宅基地和自留地、自留山属于农民集体所有。本案中，原告张迎春、韩城镇政府对该集体土地均没有所有权、处分权。根据合同法第五十一条，无处分权的人处分他人财产，经权利人追认或者无处分权的人订立合同后取得处分权的，该合同有效。韩城镇政府当初迫于原告家人赵成伟不断信访产生的压力，与赵成伟签订协议一份。韩城镇政府多年来一直向原告支付金钱补偿，每年3000元，但该协议中韩城镇政府对集体土地不具有使用权和处分权，根本没有义务对赵成伟进行任何补偿，何况赵成伟去世后，原告代赵成伟继续领取经济补偿款，该协议没有经过西关村村委的签字盖章追认，且损害西关村村委的利益，依法应属无效，不产生任何法律效力。根据合同法第五十二条，有下列情形之一的合同无效。（四）损害社会公共利益。（五）违反法律、行政法规的强制性规定。二、原告张迎春在原一审中称，其在大坑地建造的房屋为其唯一住宅，而西关村村委出具的“关于韩城镇西关村九组赵成伟（张迎春丈夫）等五户在原西关大坑地私自搭建临时房处理情况的说明”，该处赵成伟所建为临时简易棚，属于违章建筑，临时简易棚根本不是住宅。该违章建筑所占用的土地属于西关村委集体所有，原告对其没有任何权益，拆除违章建筑符合法律及国家政策要求，被告韩城镇政府不需要，也没有义务对原告进行任何形式的经济补偿，并且原告基于无效的协议已经领取多年政府资金，损害被告利益，造成违约。被告所签订协议损害了第三人西关村委的集体利益，协议未经西关村委追认应属无效。三、一审判决书认为2008年7月20日，韩城镇政府迫于赵成伟信访问题而签订协议，不是为实现行政管理或公共服务目标，该协议不能认定为行政协议，不属于行政受案范围。依据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第28条，2015年5月1日后订立的行政协议发生纠纷的，适用行政诉讼法及本规定。2015年5月1日前订立的行政协议，发生纠纷的，适用当时的法律、行政法规及司法解释。依法裁定驳回原告起诉是正确的。综上所述，请求二审人民法院依法驳回原告上诉，维持原裁定。宜阳县韩城镇西关村村民委员会未到庭。二审经审理查明的事实与一审认定的相一致。本院认为，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。而本案所涉协议系韩城镇政府为解决赵成伟信访问题，而非履行行政管理职责或者公共服务目标，韩城镇政府签订案涉协议行为不属行政诉讼法调整范围，一审对此认定正确，本院予以维持。综上，上诉人张迎春上诉请求不能成立，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定,裁定如下:驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  吴爱国审判员  邢玉玲审判员  索如意二〇二一年一月二十七日书记员  王 音