浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）浙行申700号再审申请人（一审原告、二审上诉人）包德福，男，1959年3月25日出生，汉族，住浙江省绍兴市越城区。被申请人（一审被告、二审被上诉人）绍兴市越城区人力资源和社会保障局，住所地浙江省绍兴市北海街道马臻路**。法定代表人罗方远，局长。委托代理人吴亮，该局工作人员。委托代理人张伟，浙江越泽律师事务所律师。再审申请人包德福因与被申请人绍兴市越城区人力资源和社会保障局（以下简称区人社局）劳动、社会保障其他行政行为一案，不服浙江省绍兴市中级人民法院（2019）浙06行终298号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。包德福申请再审称：1.区人社局在一审书面答辩中未提出包德福并非绍兴市劳动局和绍兴市越城区人民政府制定的绍市劳〔1999〕77号、越政发〔1999〕35号《关于改革完善绍兴市越城区街道企业职工基本养老保险制度的通知》（以下简称《通知》）的政策适用对象的抗辩主张，区人社局是在一审庭审中才提出的。为此，包德福未能在一审判决前及时收集到针对该抗辩的反驳证据。一审判决后，二审审理前，包德福向案外人绍兴市印刷包装厂、王玲凌等收集了接轨费《收据》等证据材料并向二审法院提交。上述证据材料并非是包德福在第一审程序中无正当事由未提供而在第二审程序中提供的证据，二审法院不予接纳，显属适用法律错误。此外，包德福在二审庭询之后，在区人社局工作人员的帮助下在绍兴市人力资源和社会保障局养老保险档案室取得了王玲凌等65位职工当时办理养老保险接轨缴费手续的审批表和花名册，进一步印证了包德福前述证据的真实性，可以支持包德福有关《通知》在实际执行中的适用对象不限于街道企业“在册”职工的主张。事实上，存在职工虽然“在册”但因为留职停薪等原因并不实际“在职”等特殊情形。包德福属于《通知》的适用对象。2.在《通知》实际适用对象有所扩大的情况下，包括包德福在内的许多原街道企业职工，在政策发布当时并不能通过有效途径自企业获知《通知》规定的政策内容并及时依照办理。按照行政行为的合理性原则，《通知》规定的政策适用对象包括企业和职工，应当通过公开途径让利益切身的职工直接获知。《通知》的发布对象和途径不合理。《通知》规定的补缴时限从落款发文时间起算仅仅只有一个月，使类似包德福情况的职工不能及时知晓政策及办理补缴手续。《通知》设定的时限虽然没有直接违反上位法，但客观上极大限制了适用对象在办事时间上的周转余地。《通知》作为规范性文件，在发布方式和内容上均存在瑕疵，属于《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百四十八条中规定的规范性文件不合法的第三项、第四项情形。3.二审法官对于包德福提交的证据仅仅口头回复称会予以调查，但并未作出实质性答复。二审法院应当开庭审理但未开庭审理，既违反了法律规定的诉讼程序，也导致对二审新证据没有进行充分认证、对相关事实没有展开调查。综上，包德福依据《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第四项、第五项事由申请再审。区人社局答辩称：1.包德福不属于《通知》的适用对象。根据《通知》第一条规定，其适用对象为“1993年以来参加街道企业基本养老保险统筹的所有街道企业及其职工（系指99年12月底在册职工）和本通知下达前已列入基本养老金社会统筹并享受社保机构下拨额度的退休（保养）人员”。《通知》第五条、第七条规定的“在职职工”也与前述第一条的适用范围和对象相一致。包德福在一、二审阶段均明确其已于1998年9月离职，因此，包德福不是《通知》的适用对象，区人社局不予办理社保补缴，政策依据充分。2.《通知》作为规范性文件，没有违反上位法，没有减损行政相对人的合法权益。《通知》公开发布程序合法，可以作为区人社局信访答复的合法依据。首先，按照《中华人民共和国社会保险法》第七条第二款规定，原绍兴市劳动局（现绍兴市人力资源和社会保障局）作为负责本行政区域内社会保险管理工作的行政部门，有权对职工的基本养老保险制度事项作出规定。其次，《通知》是在特定历史条件下，针对街道企业职工基本养老保险的过渡性规定。在1999年前没有相关法律法规及政策规定对之前未参加社会统筹的街道企业职工基本养老保险可以补缴。《通知》中有关补缴适当金额费用后对一定缴费年限予以认定的规定，是解决街道企业在转制特殊时期养老保险衔接问题的惠民措施。。地方政府制定这样的文件必然要综合考虑地方财政的承受力，这是在特定历史条件下所作出的有限度的惠民措施。最后，《通知》公开发布程序合法，文件均下发至各收文单位，即“市级有关部门、各街道企业”。因为我国的社保制度对在职职工均实行单位“代扣代缴”，相关社保业务的办理除没有单位的个人外均由企业与社保部门建立关系。3.二审法院以不开庭审理形式作出二审判决符合法律规定。二审法院对包德福提交的证据审查后，发现这些证据属于“在第一审程序中无正当理由未提供而在第二审程序中提供的证据”，故不予采纳。综上，请求驳回包德福的再审申请。本院经审查认为，包德福于1980年6月进入原绍兴市印刷包装厂有限公司工作，1993年在该企业参加基本养老保险统筹。1998年，绍兴市印刷包装厂有限公司进行了转制。1998年9月，包德福从该单位辞职后自谋职业。因国发〔1991〕33号《国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定》、国发〔1995〕6号《国务院关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》、国发〔1997〕26号《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》及浙政〔1997〕15号《浙江省人民政府关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的通知》等文件均未明确职工在参加基本养老保险社会统筹之前的工作年限如何接轨，在该特定历史条件下，为将改革红利惠及于民，绍兴市越城区人民政府与绍兴市劳动局在1999年发布了《通知》，对于特定群体补缴养老保险费等做了规定。包德福在2018年10月29日提出了按照《通知》补办接轨手续的要求，区人社局书面告知包德福“您反映的补办要求按现有政策无法实现”。案件审理重点在于包德福是否符合《通知》中补缴养老保险费的条件，就此，《通知》第一条明确了完善基本养老保险的范围与对象，即“凡一九九三年以来参加街道企业基本养老保险统筹的所有街道企业及其职工（系指99年12月底在册职工）和本通知下达前已列入基本养老金社会统筹并享受社保机构下拨额度的退休（保养）人员”。按照包德福1998年9月的辞职时间，其明显不属于《通知》第一条所规定的适用对象。就包德福二审提交的证据材料，本院亦做了相应审查。按照包德福的陈述，证据所涉案外人王玲凌的情况与包德福的情况并不一致，王玲凌不属于辞职等解除了劳动关系的情形。围绕案件审理重点，结合包德福的举证时间，二审法院以证据属于“原告或者第三人在第一审程序中无正当事由未提供而在第二审程序中提供的证据”为由不予接纳，具有相应依据。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百四十八条第二款规定，“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第六十四条规定的“规范性文件不合法”：（一）超越制定机关的法定职权或者超越法律、法规、规章的授权范围的；（二）与法律、法规、规章等上位法的规定相抵触的；（三）没有法律、法规、规章依据，违法增加公民、法人和其他组织义务或者减损公民、法人和其他组织合法权益的；（四）未履行法定批准程序、公开发布程序，严重违反制定程序的；（五）其他违反法律、法规以及规章规定的情形。”经审查《通知》发布的背景及当时的立法规定，《通知》不存在违法增加行政相对人义务或减损行政相对人合法权益的情形。《通知》的制定主体为绍兴市越城区人民政府和绍兴市劳动局，亦符合《中华人民共和国社会保险法》第七条第二款有关社会保险工作职责的规定。包德福有关《通知》不合法的申请再审理由不能成立。另，《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条规定，人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。包德福对二审法院审理程序的异议亦不能成立。综上，包德福的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：驳回再审申请人包德福的再审申请。审判长  马国贤审判员  刘家库审判员  樊清正二〇二一年一月二十二日书记员  刘 芳