海南省琼海市人民法院 行 政 判 决 书 （2020）琼9002行初60号 原告：海南荣华工业发展有限公司。住所地：海南省海口市龙昆北路华阳新村**楼。 法定代表人：曹振杰，该公司总经理。 委托代理人：石峰，海南众品律师事务所律师。 委托代理人：王绍寻，该公司职员。 被告：琼海市自然资源和规划局。住所地：琼海市嘉积镇金海北路**。 法定代表人：陈剑华，该局局长。 委托代理人：陈熙，该局政策与法规室主任。 委托代理人:王海敏，该局开发利用室科员。 原告海南荣华工业发展有限公司(下称荣华公司)因认为被告琼海市自然资源和规划局（下称琼海市资规局）不履行土地颁证和土地补偿法定职责，于2020年8月6日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于2020年9月3日向被告琼海市资规局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年10月19日公开开庭审理了本案。原告荣华公司的委托代理人石峰、被告琼海市资规局的委托代理人陈熙和王海敏等到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告荣华公司诉,1995年，荣华公司与琼海市政府在新加坡签订招商引资合同，按规定缴纳全部出让金后取得位于琼海市塔洋镇联先彩风山和孟里三牛六坡段150亩工业用地，并办理了土地使用权登记手续，核发了国有土地使用权证[海国用(95)字第1180号]。琼海市政府在收取荣华公司土地出让金后，未依据法律规定落实被征用土地权属单位孟里村集体及村民的三牛六坡地段78亩的土地补偿，造成荣华公司持有土地中的78亩土地使用权客观上无法使用，导致荣华公司对土地无法如期开发建设，并严重阻碍了正常的经营活动。2011年7月4日，琼海市政府常务副长符传富主持召开市长办会议，研究处理海南荣华(新加坡)工业有限公司塔洋孟里村用地遗留问题，议定：(一)荣华公司同意放弃位于塔洋孟里村海国用(95)字第1180号国有土地使用证中尚未补偿给孟里村民的77.8亩(约78亩)土地使用权，对该公司放弃土地使用权给予适当补偿，补偿包括：投资本金、本金利息、经济补偿(可按该地块工业用地评估价格给相应予补偿)。(二)同意对荣华公司海国用(95)字第1180号国有土地使用证中72.12亩(约72亩)国有土地从工业用途变更为二类居住用途，由市规划建设局按规定办理规划调整手续，出具技术经济招标，土地变性出让金由市国土环境资源局按规定向荣华公司收取。(三)由市国土环境资源局按会议精神拟与荣华公司签订解决以上土地历史遗留问题的协议书。2011年12月13日，为妥善解决以上土地历史遗留问题，琼海市国土环境资源局与荣华公司依据《琼海市人民政府办公会议纪要》(第10期)精神签订了《协议书》。2012年，琼海市政府对嘉积主城区控制规划进行修编，以上72亩土地所处的先锋片区规划进行了调整，该地由于控制规划调整道路占用，支离破碎，致使项目无法开发。据此，荣华公司向琼海市政府提出土地置换请求。2014年2月12日，琼海市政府副市长邢远飞主持召开市长办公会议，研究荣华公司土地遗留问题，即针对荣华公司所提置换地--金海北路海桂学校对面市政府储备地中约163亩土地[地[地籍编号2一(2)**行研究，议定：(一)与市文化体育公园用地没有存在重叠部分，建议提交琼海市城乡规划委员会开会研究，将该地块用途由体育馆用地变更为城镇住宅用地。(二)该地块规划调整后，由市国土环境资源局将该地块列入年度土地供应计划，待嘉积镇政府完善该土地征收补偿安置相关手续后，依法依程序办理供地手续。(三)荣华公司要按照相关法律法规参与竞买该地块，如果未竟得该地块的土地使用权，则按该公司原宗地土地使用权的现时评估价对其进行补偿；如果竞得该地块的土地使用权，则可在符合土地使用权出让金征收管理规定的前提下，以补偿金冲抵相应的土地出让金，差额部分，多退少补。至此，荣华公司本以为处理土地历史遗留问题的诉求及置换地块的有关事宜会有条不紊的进行。但是，客观情况却是由于琼海市政府有关领导人事变动等原因，上述土地历史遗留问题的解决始终处于停滞状态，并停滞时间长达4年之久。2018年5月，中纪委巡视组进驻海南，荣华公司直接向中央巡视组反映土地问题，要求巡视组责成琼海市政府解决土地问题。2018年7月24日，琼海市国土资源局发函给荣华公司，要求协商收回土地。荣华公司委派人员到琼海市国土资源局开会协商，陈述诉求并书面函告琼海市国土资源局：贵局于2018年7月24日发函本公司，函告贵局计划有偿收回海国用(95)字第1180号土地使用权。经公司董事会开会讨论并咨询权威法律专家，本公司认为150亩用地中的72亩不存在争议，且本公司已作为停车场正在使用中。因此，本公司同意放弃其中的78亩，剩余72亩土地按政府以前的相关文件继续开发使用，并恳请贵局完善72亩土地的相关用地手续。2019年1月24日，琼海市国土资源局同意荣华公司要求后发出缴款通知，要求本公司执行2011年签订的合同缴纳土地出让金3307.2524万元。由于上述通知送达时临近春节，但荣华公司仍积极筹措资金，并于2019年3月27日缴纳200万元土地出让金，在此期间，荣华公司多次询问政府收回约78亩土地的补偿款何时下发，是否可以先行补偿，但是，被告均未作任何表态。2019年6月11日，被告突然向本公司发函：琼海市自然资源和规划局《关于解除国有土地使用权出让合同和协议书的通知》，要求解除已经生效并正在履行的合同。综上所述，依据《合同法》第93条、94条、95条和《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》及相关法律法规之规定，被告解除《国有土地使用权出让合同》及《协议书》的行为无事实及法律依据，依法应属无效。为维护原告的合法权利，特依法向贵院提起诉讼，请贵院依法判决:1.责令被告对已完成征地手续的72亩土地颁发不动产权证书；2.责令被告对尚未完成征地手续的78亩土地依法予以补偿；3、请求依法判令被告承担本案全部案件受理费。 原告荣华公司提交了以下证据：1.海国用（95）字第1180号《国有土地使用权证》；2.2011年7月7日《市长办公会议纪要》；3.琼海市政府海府函（2011）304号《土地用途改变的批复》；4.协议书；5.琼海市政府海府函（2011）168号《关于海南荣华工业发展有限公司用地规划问题的批复》；6.《关于开发用地涉及琼海市2012年新控规的报告》；7.琼海市人民政府海府函（2013）433号《关于海南荣华工业发展有限公司开发用地若干问题的复函》；8.2014年3月21日《市长办公会议纪要》。证据1-8共同证明原告依法取得涉案国有土地，应当受到法律保护，并由于政府原因导致荣华公司至今未能顺利开发建设涉案地块；原告在此过程中不存在任何过错。9.《关于尽快处理土地历史遗留问题的报告》（2017年7月6日）；10.《关于尽快处理土地历史遗留问题的报告》（2018年5月12日）；11.《关于协商收回海国用（95）字1180号土地使用权相关事宜的通知》；12.《关于的回复》。证据9-12共同证明原告均按照琼海市委市政府的要求行为，涉案地块正是由于政府未能解决原告合法拥有土地的拆迁及土地置换等问题，导致原告至今未能开发建设涉案土地，并且给原告造成重大经济损失。13.2019年1月24日《海南省非税收一般缴款书》（回单）；14.2019年3月27日《海南省非税收一般缴款书》（回单）；15.《海南省非税收一般缴款书》（收据）。证据13-15共同证明2019年1月24日被告向原告送达涉案地块补缴土地出让金的通知后原告按照被告的通知要求于2019年3月27日缴纳土地出让金200万元，同时也证明原告积极应对被告提出的所有要求，并不存在涉案土地的闲置开发问题。16.琼海市自然资源和规划局《关于解除国有土地使用权出让合同和协议书的通知》，证明被告的行政行为无事实及法律依据，侵犯了原告的合法财产权利，应当依法判令无效。17.《涉政府产权纠纷问题线索登记表》，证明原告一直在积极主张自身的合法权益，同时证明涉案土地未能在合理期限内开发建设，是由于被告的行政行为导致，原告不存在任何过错。 被告琼海市资规局辩称：一、案件基本情况。（一）1994年10月8日，荣华公司与原琼海市土地管理局签订了4份《国有土地使用权出让合同》[合同编号：（1994）104-107号]，将位于琼海市塔洋镇原联新管区彩凤山地段的4宗地面积共计150亩出让给荣华公司，并办理了海国用（95）字第1180号《国有土地使用证》，土地用途为荣华工业区及配套办公综合区。（二）2011年12月13日，荣华公司与原琼海市国土环境资源局签订《协议书》，约定：（1）荣华公司放弃78亩土地使用权；（2）对放弃的78亩土地使用权给予适当经济补偿，合计1455.6072万元；（3）剩余72亩土地用途由工业用地改变为住宅用地，双方另行签订《国有土地使用权出让合同变更协议》，荣华公司按《变更协议》的约定缴交改变土地用途应补缴的土地出让金合计3307.2524万元。（三）2011年12月27日，荣华公司与原琼海市国土环境资源局签订《国有土地使用权出让合同》[编号：（2011）5号],将荣华公司名下海国用（95）字第1180号《国有土地使用证》中的72亩工业用地改变土地用途为城镇住宅用地，出让年限70年，出让金3307.2524万元。该《合同》第九条“荣华公司同意在合同签订之日30日内，一次性付清土地使用权出让金”，但荣华公司并未在该约定期限履行缴纳出让金义务。（四）2013年10月10日，琼海市人民政府以《关于海南荣华工业发展有限公司开发用地若干问题的复函》（海府函〔2013〕433号）明确答复荣华公司：必须先足额缴交72亩土地变更用途出让金，后市政府返还荣华公司放弃78亩土地使用权的本金、利息、补偿共1455.6072万元。即明确告知荣华公司应先履行改变土地用途的缴款义务，但荣华公司至今未足额缴纳3307.2524万元土地改变用途出让金价款。（五）按照省政府的统一部署，我市于2013年5月份开展了闲置土地专项清理工作。由于荣华公司名下海国用（95）字第1180号证证载宗地未动工开发，因此，该宗工业用地被我市认定为闲置土地，闲置原因为政府原因（政府未能净地供地导致）。为推进闲置土地处置工作，经与荣华公司初步协商，拟采取有偿收回的方式对该宗地进行处置。市政府于2014年7月30日作出《关于收回海南荣华工业发展有限公司国有工业使用权的决定》（海府〔2014〕82号），决定以共同委托评估公司评定的评估价格依法有偿收回荣华公司名下150亩国有土地使用权。由于被告与荣华公司对补偿金额无法达成一致意见，尚未与荣华公司签订收地协议，至今海国用（95）字第1180号土地证仍然登记在荣华公司名下。（六）2019年6月11日，被告作出《关于解除国有土地使用权出让合同和协议书的通知》，解除与荣华公司签订的《协议书》、《国有土地使用权出让合同》。二、被告解除与原告的合同符合法律的规定及合同的约定。（一）按照2018年1月10日海南省人民政府《关于进一步加强土地宏观调控提升土地利用效应的意见》（琼府〔2018〕3）第七条“（二十）严控土地用途改变。土地使用权人应严格按照土地有偿使用合同确定的用途开发利用土地。禁止其他用途的土地改变为商品住宅开发”的规定，2018年1月10日起，全省范围内禁止办理其他用途的土地改变为商品住宅开发，荣华公司在2011年与原琼海市国土局签订的《协议书》和《国有土地使用权出让合同》至2018年省政府出台该政策禁止土地用途变更，已有7年之久，荣华公司迟迟未按约定支付土地出让金，是致使《协议书》、《国有土地使用权出让合同》无法履行的主要原因，现法律政策发生变动，《协议书》和《国有土地使用权出让合同》已无法再继续履行，责任在于荣华公司。（二）依据双方签订的《国有土地使用权出让合同》第三十一条“受让人不能按时支付出让金的，应当支付滞纳金，延期付款6个月以上的，出让人有权解除合同”的约定，荣华公司应依照合同的约定缴交土地改变用途价款，超过6个月未缴，甲方即具有单方解除权。荣华公司在2011年12月27日签订《国有土地使用权出让合同》后，第一次缴款的时间为2019年3月27日，缴款金额为200万元，余款至今没有支付。被告解除合同符合法律的规定及《合同》的约定。（三）合同解除后，双方相互返还财产，被告已退还原告2019年3月27日缴交的200万元退还给原告。三、由于上述海国用（95）字第1180号证载宗地中包含了已完成征地手续的72亩土地，该土地证至今仍然有效，因此无需再对已完成征地手续且已进行登记颁证的72亩土地重复颁发不动产权证书。综上，请人民法院查清案件事实，依法作出公正判决。 被告琼海市资规局提交了以下证据：1.《国有土地使用权出让合同》4份[合同编号（1994）104-107号]、海国用（95）字1180号《国有土地使用证》，证明1994年10月8日原告与原琼海市土地管理局签订了4份《国有土地使用权出让合同》，将位于琼海市塔洋镇原联新管区彩凤山地段的4宗面积共计150亩土地出让给荣华公司，并办理了海国用（95）字第1180号的《国有土地使用证》，土地用途为荣华工业区及配套办公综合区。2.协议书；3.《国有土地使用权出让合同》[编号（2011）5号];4.琼海市人民政府《关于海南荣华工业发展有限公司开发用地若干问题的复函》（海府函〔2013〕433号）;5.琼海市自然资源和规划局《关于解除国有土地使用权出让合同和协议的通知》。证据2-5共同证明2011年12月31日，荣华公司与原琼海市国土环境资源局签订《协议书》，约定荣华公司放弃78亩土地使用权，对放弃的78亩土地使用权给予经济补偿1455.6072万元，对剩余72亩土地用途由工业用地改变为住宅用地，双方另行签订《国有土地使用权出让合同变更协议》，荣华公司按《变更协议》的约定缴交土地用途改变应补缴的土地出让金合计3307.2524万元；2011年12与27日，荣华公司与原琼海市国土环境资源局签订《国有土地使用权出让合同》[编号：（2011）5号]，将荣华公司名下海国用（95）字第1180号《国有土地使用证》中的72亩工业用地改变土地用途为城镇住宅用地，出让金为3307.2524万元，荣华公司在合同签订之日30日内一次性付清土地使用权出让金；2013年10月10日，琼海市人民政府以《关于海南荣华工业发展有限公司开发用地若干问题的复函》（海府函〔2013〕433号）明确告知荣华公司应先履行改变土地用途的缴款义务,市政府才返还荣华公司放弃78亩土地使用权的本金、利息、补偿价款1455.6072元；2019年6月11日，被告作出《关于解除国有土地使用权出让合同和协议书的通知》，解除与荣华公司签订的《协议书》、《国有土地使用权出让合同》。6.海南省人民政府《关于进一步加强土地宏观调控提升土地利用效应的意见》（琼府〔2018〕3号），证明2018年1月10日海南省人民政府制定政策严控土地用途变更，土地使用权人应严格按照土地有偿使用合同确定的用途开发利用土地，禁止其他用途的土地改变为商品住宅开发。7.退款凭证，证明被告已退还原告2019年3月27日缴交的200万元。 经庭审质证，对原告荣华公司提交的证据1-17，被告琼海市资规局的质证意见：证据1-8的真实性、合法性及关联性均没有异议，对证明目的有异议。证据9-12的真实性、合法性及关联性均没有异议，对证明目的有异议。有相反证据证明原告未能按照市政府的要求缴纳3300万元土地改变用途的出让金。证据13-15的真实性没有异议，对合法性和关联性由法院予以认定。证据16的真实性、合法性及关联性均没有异议。证据17的真实性、合法性及关联性、证明内容均没有异议。 对被告琼海市资规局提交的证据1-7，原告荣华公司的质证意见：证据1的真实性、合法性及关联性均没有异议，对其证明内容不予认可。该证据证明了原告合法拥有150亩涉案土地，并依法取得了国有土地使用权证。该土地中78亩由于被告的原因在原告取得土地使用权证后至今仍未拆迁，导致原告权利受到极大损害。证据2-5的真实性、合法性及关联性没有异议，对证明内容不予认可。该份证据恰恰证明了被告在向原告出让了一块未完成拆迁补偿的土地，并且由于被告的原因，导致收回原告已取得土地证150亩土地面积中的78亩，同时被告仅仅表明给予适当经济补偿，但是从未向原告实际支付任何的经济补偿。此外，关于土地用途的变更，均是被告在不能完成土地拆迁的情况下所提出，原告作为行政相对人始终处于弱势地位，原告在涉案土地用途变更过程中不存在任何过错。被告所做的关于解除国有土地使用权的合同和协议书的通知没有事实及法律依据。证据6的真实性、合法性及关联性没有异议，对其证明内容不予认可。证据7的真实性、合法性、关联性及证明内容，被告没有异议，其由法庭根据查明的事实予以认定。 本院对上述证据认证如下：对原告提交的17份证据和被告提交的7份证据，对方当事人对其真实性、合法性和关联性均没有异议，本院对其三性予以确认，可作为认定本案有关事实的证据采信，其证明内容体现于本院认定的下述事实中。 经审理查明：1994年10月18日，原告荣华公司与被告前身单位原琼海市土地管理局签订了4份《国有土地使用权出让合同》[合同编号：（1994）104-107号]，将位于琼海市塔洋镇原联新管区彩凤山和孟里三牛六坡地段的4宗地块面积共计150亩出让给荣华公司，并办理了土地使用权登记手续，1995年6月5日被告向原告颁发了海国用（95）字第1180号《国有土地使用证》，土地用途为建设荣华工业区及配套办公生活综合区，使用期限70年（至2065年6月54日止）。琼海市政府在收取荣华公司土地出让金后，未能落实被征用土地权属单位孟里村集体及村民的三牛六坡地段78亩的土地补偿，造成荣华公司持有土地证中的78亩土地使用权客观上无法使用。2011年7月4日，琼海市政府常务副长符传富主持召开市长办公会议，研究解决荣华公司塔洋孟里村用地遗留问题，议定事项如下：一、荣华公司同意放弃位于塔洋孟里村海国用(95)字第1180号国有土地使用证中尚未补偿给孟里村民的77.88亩(约78亩)土地使用权，对该公司放弃土地使用权给予适当补偿，补偿包括：投资本金、本金利息、经济补偿(可按该地块工业用地评估价格给相应予补偿)。二、同意对荣华公司海国用(95)字第1180号国有土地使用证中72.12亩(约72亩)国有土地从工业用途变更为二类居住用途，由市规划建设局按规定办理规划调整手续，出具技术经济招标，土地变性出让金由市国土环境资源局按规定向荣华公司收取。三、由塔洋镇政府牵头处理以上72.12亩国有土地地上青苗及附属物，有关补偿费用由荣华公司负责。四、由市国土环境资源局按会议精神草拟与荣华公司签订解决以上土地历史遗留问题的协议书上报市政府，经批准后由市国土环境资源局与荣华公司签订。以上议定事项，琼海市政府办公室于2011年7月7日印发了《琼海市人民政府市长办公会议纪要》（第10期）。 2011年12月13日，为妥善解决以上土地历史遗留问题，经请示琼海市政府同意，原琼海市国土环境资源局（甲方）与荣华公司（乙方）依据《琼海市人民政府市长办公会议纪要》(第10期)精神签订了《协议书》，约定：一、乙方同意放弃在150亩宗地内南端未落实土地补偿给孟里村集体及村民的三牛六坡地段的78亩土地使用权。二、甲方同意对乙方放弃的78亩土地使用权给予适当经济补偿（退还本金、支付本金利息、经济补偿）1455.6072万元。三、市政府同意在乙方主动放弃78亩土地后，剩余能使用的位于联先彩凤山地段的72亩土地用途由工业用地改变为住宅用地。本协议签订后由甲方按国家规定程序给乙方办理土地用途改变手续，并由甲乙双方另行签订《国有土地使用权出让合同变更协议》，重新确定72亩土地面积及土地出让金，并由乙方按《变更协议》的约定缴交土地用途改变应补缴的土地出让金（以住宅用地估价减去原工业用地剩余年期的估价的差额）3307.2524万元。四、72亩土地地上青苗和附着物由塔洋镇政府负责牵头处理，费用由乙方支付。五、乙方同意在本协议签订之日起1年内在琼海市成立全资子公司对本协议项下的72亩土地进行开发建设，从甲方交付土地，为乙方办理土地登记发证，乙方取得土地使用权之日起1年内应动工开发建设，如超过2年时间未动工开发，乙方同意甲方按闲置建设用地处置的相关规定进行处理，因政府原因造成闲置的除外。六、在办理72亩土地用途改变手续，甲乙双方签订《国有土地使用权出让合同变更协议》，乙方按《变更协议》的约定缴交应补缴的土地出让金及相关税费后，在乙方申请办理72亩住宅用地《土地证》的同时，甲方收回乙方持有的海国用（95）字第1180号《土地证》原件并办理注销手续。2011年12月27日，荣华公司与原琼海市国土环境资源局签订《国有土地使用权出让合同》[编号：（2011）5号],约定原琼海市国土环境资源局将荣华公司名下海国用（95）字第1180号《国有土地使用证》中的72亩（48000.76平方米）工业用地改变土地用途为城镇住宅用地，出让年限70年，出让金3307.2524万元；荣华公司在合同签订之日30日内一次性向原琼海市国土环境资源局付清土地使用权出让金。合同签订后，荣华公司并未在该约定期限内履行缴纳出让金义务，原琼海市国土环境资源局也没有将荣华公司的72亩工业用地变更登记为城镇住宅用地。 2012年，琼海市政府对嘉积主城区控制规划进行修编，以上72亩土地所处的先锋片区规划进行了调整，该地由于控制规划调整道路占用，不利于项目开发建设。荣华公司向琼海市政府提出土地置换和72亩土地变性土地出让金的缴交与78亩工业用地返还补偿金的方式的请求。琼海市政府2013年10月10日对荣华公司作出《关于海南荣华工业发展有限公司开发用地若干问题的复函》，强调荣华公司必须先足额缴交该地块变更用途出让金3307.2524万元，再由市财政部门返还荣华公司放弃78亩土地使用权的补偿款1455.6072万元；荣华公司在完善改变土地用途手续及缴交有关税费后，准予荣华公司将该土地使用权过户登记在其子公司（琼海金荣华实业有限公司）名下。2014年2月12日，琼海市政府副市长邢远飞主持召开市长办公会议，研究荣华公司土地遗留问题，即针对荣华公司所提置换地--金海北路海桂学校对面市政府储备地中约163亩土地[地籍编号[地籍编号2一(2)**，议定：(一)与市文化体育公园用地没有存在重叠部分，建议提交琼海市城乡规划委员会开会研究，将该地块用途由体育馆用地变更为城镇住宅用地。(二)该地块规划调整后，由市国土环境资源局将该地块列入年度土地供应计划，待嘉积镇政府完善该土地征收补偿安置相关手续后，依法依程序办理供地手续。(三)荣华公司要按照相关法律法规参与竞买该地块，如果未竞得该地块的土地使用权，则按该公司原宗地土地使用权的现时评估价对其进行补偿；如果竞得该地块的土地使用权，则可在符合土地使用权出让金征收管理规定的前提下，以补偿金冲抵相应的土地出让金，差额部分，多退少补。上述市长办公会议议定事项因故没有落实。因原告没有按照《国有土地使用权出让合同》约定时间缴交土地出让金，被告没有为原告办理土地用途变更手续，造成涉案宗地没有开发建设，但至今海国用（95）字第1180号《国有土地使用证》仍然登记在荣华公司名下。2018年1月10日，海南省人民政府发布《关于进一步加强土地宏观调控提升土地利用效益的意见》（琼府〔2018〕3号），自2018年1月１0日起全省范围内禁止办理其他用途的土地改变为商品住宅开发。原告受让的国有工业用地因前述政策限制不能按照双方签订的《协议书》和《国有土地使用权出让合同》约定而变更为城镇住宅用地。 2018年5月，荣华公司直接向中央巡视组反映涉案土地问题，要求巡视组责成琼海市政府解决涉案土地遗留问题。2018年7月24日，原琼海市国土资源局发函给荣华公司，要求协商收回涉案土地使用权。荣华公司委派人员到原琼海市国土资源局开会协商，陈述诉求并书面函告琼海市国土资源局：“贵局于2018年7月24日发函本公司，函告贵局计划有偿收回海国用(95)字第1180号土地使用权。经公司董事会开会讨论并咨询权威法律专家，本公司认为150亩用地中的72亩不存在争议，且本公司已作为停车场正在使用中。因此，本公司同意放弃其中的78亩，剩余72亩土地按政府以前的相关文件继续开发使用，并恳请贵局完善72亩土地的相关用地手续。” 2019年1月24日，被告琼海市资规局同意原告荣华公司要求后发出缴款通知，要求荣华公司履行2011年所签合同的义务即缴纳土地出让金3307.2524万元。荣华公司于2019年3月27日缴纳200万元土地出让金。琼海市资规局认为荣华公司没有按照《协议书》和《国有土地使用权出让合同》的约定按时履行缴交土地出让金的义务，其有权收回土地，于2019年6月11日向荣华公司发出《关于解除国有土地使用权出让合同和协议书的通知》，要求解除2011年12月签订的《国有土地使用权出让合同》和《协议书》。2020年8月28日琼海市资规局向荣华公司退还了200万元土地出让金。 原告荣华公司于2020年8月6日以前述诉称理由向本院提起诉讼，请求依法判决：1.责令被告琼海市资规局对已完成征地手续的72亩土地颁发不动产权证书；2.责令被告琼海市资规局对尚未完成征地手续的78亩土地依法予以补偿。 本院认为，本案的诉讼争议焦点为被告琼海市资规局是否没有履行法定职责。 1994年10月18日，原告荣华公司通过与被告前身单位原琼海市土地管理局签订了4份《国有土地使用权出让合同》[合同编号：（1994）104-107号]，取得位于琼海市塔洋镇原联新管区彩凤山和孟里三牛六坡地段的4宗地块面积共计150亩的国有土地使用权，被告为其办理了土地使用权登记手续，颁发了海国用（95）字第1180号《国有土地使用证》，土地用途为建设荣华工业区及配套办公生活综合区，但由于琼海市政府未能落实被征用土地权属单位孟里村集体及村民的三牛六坡地段78亩的土地补偿，造成原告无法对受让土地进行开发建设，为了妥善解决原告受让土地的合理利用问题，2011年7月4日琼海市政府召开市长办公会议，议定荣华公司放弃没有完善征地手续的78亩土地，由被告进行补偿，另外72亩工业用地变更用途为城镇住宅用地，并由原告补缴土地变性的土地出让金。被告根据该办公会议议定的事项，于2011年12月13日与原告签订《协议书》，双方约定：原告同意放弃在150亩宗地内南端未落实土地补偿给孟里村集体及村民的三牛六坡地段的78亩土地使用权，由被告给予适当经济补偿1455.6072万元；琼海市政府同意在原告放弃78亩土地后，剩余的72亩土地用途由工业用地改变为住宅用地；本协议签订后被告给原告办理前述土地用途改变手续，并由双方另行签订国有土地使用权出让合同变更协议，重新约定由原告缴交土地出让金3307.2524万元；从被告交付土地并为原告办理土地登记发证，原告取得土地使用权之日起1年内应动工开发建设，如超过2年时间未动工开发，原告同意被告按闲置建设用地处置，因政府原因造成闲置的除外；在办理72亩土地用途改变手续，原被告双方签订国有土地使用权出让合同变更协议，原告按协议约定缴交应补缴的土地出让金及相关税费后，在原告申请办理72亩住宅用地《土地证》的同时，被告收回原告持有的海国用（95）字第1180号《土地证》原件并办理注销手续。由于琼海市政府对以上72亩土地所处的先锋片区规划进行了调整，不利于原告项目开发建设，原告向被告提出置换土地。为解决原告涉案土地的遗留问题，琼海市政府于2014年2月12日再次召开市长办公会议，同意以琼海市嘉积镇金海北路海桂学校对面市政府储备地中约163亩土地中与市文化体育公园用地没有重叠的部分进行置换，但后因故没有落实。造成原告无法对受让土地150亩进行开发利用的原因在于被告没有对其中的78亩土地完成征地手续，虽然原、被告于2011年12月签订《协议书》和《国有土地使用权出让合同》，约定原告放弃没有完成征用手续的78亩土地使用权，由被告对该地块给予补偿；被告为原告办理完成征用手续的72亩工业用地变更为城镇住宅用地，由原告补缴土地变性的土地出让金。又由于政府城镇控规对涉案72亩宗地的影响，原告未能开发使用土地，尔后原、被告双方均有置换土地的意向但因故没有落实。上述《协议书》和《国有土地使用权出让合同》签订后，原告没有依约缴交72亩土地变性的土地出让金，被告没有为其办理该宗地用途变更手续和对78亩土地（政府未完成征用手续，原告放弃）的补偿，至2018年1月10日海南省人民政府发布《关于进一步加强土地宏观调控提升土地利用效益的意见》（琼府〔2018〕3号），不允许办理其他用途的土地改变为商品住宅开发，双方约定对72亩工业用地变更为城镇住宅用地的条款已无法履行。现原告主张被告对已完成征地手续的72亩土地颁发不动产权证书，是对原告受让土地使用权法定登记手续的完善，依法应予支持；被告1994年将150亩国有土地出让给原告，收取了土地出让金并颁发了国有土地使用证，因其中78亩土地没有完成征地手续，无法实现合同目的，现原告同意放弃该宗地块的使用权，被告应当依法给予相应的补偿。原告的诉讼请求，有事实根据和法律依据，依法应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决如下： 一、责令被告琼海市自然资源和规划局在本判决书发生法律效力之日起一个月内，对原告海南荣华工业发展有限公司持有的海国用（95）字第1180号《国有土地使用证》项下的已完成征地手续的72亩国有土地依法颁发不动产权证书； 二、责令被告琼海市自然资源和规划局在本判决书发生法律效力之日起一个月内，对原告海南荣华工业发展有限公司持有的海国用（95）字第1180号《国有土地使用证》项下的尚未完成征地手续的78亩土地依法予以补偿。 案件受理费50元由被告琼海市自然资源和规划局负担。 如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于海南省第一中级人民法院。 审 判 长  陈星文 审 判 员  吴坤哲 人民陪审员  黄声婷 二〇二一年一月十八日 法官 助理  刘 畅 书 记 员  林 玉 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。