海南省琼海市人民法院 行 政 判 决 书 （2020）琼9002行初123号 原告：文昌市东路镇大坡村民委员会大石村民小组。住所地：文昌市东路镇大坡村民委员会大石村。 法定代表人：刘石，该村民小组组长。 委托代理人：杨叶**，文昌市鸿圣法律事务所法律工作者。 被告：文昌市自然资源和规划局。住所地：文昌市文城镇清澜开发区白金路**。 法定代表人：文天光，该局局长。 委托代理人：马泽东，广东深天成（文昌）律师事务所律师。 委托代理人：符史敏，该局法规室科员。 第三人：文昌市东路镇大坡村民委员会大坡村民小组。住所地：文昌市东路镇大坡村民委员会大坡村民小组。 法定代表人：陈导，该村民小组组长。 第三人：文昌市东路镇大坡村民委员会雨坛村民小组。住所地：文昌市东路镇大坡村民委员会雨坛村民小组。 法定代表人：陈泽其，该村民小组组长。 第三人：文昌市东路镇大坡村民委员会葫芦铺村民小组。住所地：文昌市东路镇大坡村民委员会葫芦铺村。 法定代表人：陈泽瑜，该村民小组组长。 文昌市东路镇大坡村民委员会打银村民小组。住所地：文昌市东路镇大坡村民委员会打银村。 法定代表人：邢益壮，该村民小组组长。 原告文昌市东路镇大坡村民委员会大石村民小组（以下简称大石村小组）不服文昌市人民政府（以下简称文昌市政府）于2005年1月27日颁发给文昌市东路镇大坡村民委员会雨坛、大坡、打银、葫芦铺经济合作社（即文昌市东路镇大坡村民委员会雨坛、大坡、打银、葫芦铺村民小组）的文集有（2005）第×××A、B、C、D号集体土地所有权证（以下简称A、B、C、D号土地证），于2020年9月22日向本院提起行政诉讼。本院受理后，于2020年9月27日分别向被告文昌市自然资源和规划局（以下简称文昌市资规局）和四位第三人送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年11月30日公开开庭审理了本案。原告的法定代表人刘石及其委托代理人杨叶**，被告文昌市资规局的委托代理人马泽东、符史敏到庭参加诉讼。四位第三人经本院依法传唤未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 文昌市人民政府于2005年1月27日向文昌市东路镇大坡村民委员会雨坛、大坡、打银、葫芦铺经济合作社（即文昌市东路镇大坡村民委员会雨坛、大坡、打银、葫芦铺村民小组）颁发文集有（2005）第×××A、B、C、D号土地证。该证载明：土地所有权人为东路镇雨坛、大坡、打银、葫芦铺经济合作社，地址为东路镇大坡村委会，地号为09-05-010，图号为G048047、G048048，土地总面积为83.8330公顷。 原告大石村小组诉称，原告与四位第三人集体组织隶属同一个村民委员会即文昌市东路镇大石村民委员会。四位第三人集体组织分别持有的A、B、C、D号土地权证项下的位于灵文（琼文）公路文昌至海口方向东侧的一块地名为“昌岗坡”的宗地，面积约为24亩左右，土地四至为东至东路镇敬老院，南至琼文公路干线公路界桩，西至打银村界桩，北至东路北渠昌岗坡地希渠道边。该宗地原是原告集体组织的农用地，土地类别为旱地，从解放前一直由原告的村民耕作，用于种植花生、蕃薯等作物。而与涉案宗地相邻的土地则是四位第三人集体组织共有的旱地，由四位第三人耕作。直至上世纪90年代开始，各个村民小组逐渐不再在上述地块上种植作物，土地也渐渐荒芜，变成荒地。1993年，原告曾试图将涉案宗地长期出租给海南怡田房地产开发有限公司作为开发房地产用地，双方已经在合同书上签名盖章，文昌市东路镇人民政府、原大坡管理区（即现在的大坡村民委员会）均在合同书上盖章见证，但因当时的手续不完善，房地产开发事宜无法继续，故原告和海南怡田房地产开发有限公司的合同因无法实际履行而解除，而涉案宗地也一直荒芜至今。2020年3月25日，原告有意将涉案宗地进行重新发包，委托文昌市信息与测绘服务中心对涉案宗地进行测绘，后到文昌市资规局测绘服务中心对涉案土地进行套合时，原告得知涉案土地已于2005年被确权登记给四位第三人，并且已经由文昌市人民政府给四位第三人颁发文集有（2005）第×××A、B、C、D号土地证。原告认为，A、B、C、D号土地证项下位于昌岗坡地段的土地，除了四位第三人的土地外，其中有一部分是原告集体组织的土地，这一点大坡村民委员会、东路镇人民政府的工作人员也均知情，但在2004-2005年海南省全省农村土地确权时，因确权前的调查事实不清，导致错误地将原告集体组织的土地全部确权给四位第三人共有，属于土地确权过程中事实调查不清的情形，故请求法院依法判决：撤销被告颁发给四位第三人即文昌市东路镇大坡村民委员会雨坛、大坡、打银、葫芦铺经济合作社共有的文集有（2005）第×××A、B、C、D号集体土地所有证。 原告大石村小组向本院提交的证据如下：1.土地房产所有证存根7份，证明1953年原广东省文昌县人民政府将位于涉案的昌岗坡地段的旱地确权登记给原告集体组织的部分村民，涉案土地从1953年由原告使用至今；2.征地合同书，证明从原告与海南怡田房地产开发有限公司签订的合同书中可以确定，文昌市东路镇人民政府、东路镇大坡村民委员会对于涉案土地是原告集体所有的事实完全知情；3.土地权属确权套图、现场指界位置图，证明被告于2005年将属于原告的涉案土地错误地确权给四位第三人共有。 被告文昌资规局辩称，一、原告的起诉已超过起诉期限，首先，颁发涉案土地证前，原文昌市国土环境资源局（以下简称原文昌市国土局)就四位第三人宗地的四至、面积及权属情况在东路镇大坡村民委员会进行了征询异议公告，原告同属大坡村委会，且其土地发证也一同公告，其应明知涉案颁证行为。其次，因为2003年至2005年是全省农村集体土地集中确权颁证，原告的土地也经前述情况一同进行的公告程序后，在同期取得土地证，其应当知道涉案争议土地已确权颁证给四位第三人的事实。因此，原告现就涉案土地证提起行政诉讼，已远超起诉期限。二、颁发A、B、C、D号土地证认定事实清楚、程序合法、适用法律正确。涉案土地证项下宗地位于文昌市东路镇大坡村民委员会，其四至为东至国有土地，西至国有公路，南至国有公路，北至国有水渠。土地面积为83.8330公顷，具体详见宗地图。2003-2005年全省农村集体土地确权期间，四位第三人申请对涉案宗地进行登记，原文昌市国土局依法对涉案土地的权属情况进行调查。为了确定涉案土地的四至、面积及权属等情况，因涉案土地四周为国有土地、公路、水渠，不存在土地相邻权人，原文昌市国土局依法召集四位第三人到土地现场进行指界，四位第三人依据土地使用情况确定界址点及界线走向，并在《土地权属界线核定书》上签章确认，原文昌市国土局依据界址点及界线走向确定涉案宗地的四至和面积。涉案土地所属的文昌市东路镇政府出具了《土地权源证明》，证明涉案土地长期由四位第三人管理使用。原文昌市国土局对涉案土地的权属、面积、地籍情况进行全面审核后，认为涉案土地的所有权归属四位第三人。而后，原文昌市国土局就本宗地的四至、面积及权属情况进行了征询异议公告，公告期间无人提出异议。原文昌市国土局经调查核实后作出准予登记的审核意见，经文昌市人民政府审批后向四位第三人颁发A、B、C、D号土地证。综上所述，被告给四位第三人颁发的A、B、C、D号土地证的行政行为认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。请求人民法院查明事实，依法驳回原告的起诉。 被告向本院提供作出被诉行政行为的证据如下：1.土地登记申请书，证明四位第三人向原文昌市国土局申请办理土地证。2.土地权属界线核定书；3.指界单位法定代表人、委托代理人身份证明。证据2-3证明原文昌市国土局依法对涉案土地的权属、界线等情况进行调查，对涉案土地的权属及界线进行现场指界，确认界线，界线内土地无争议，土地所有权应当归属于四位第三人，颁证行为认定事实清楚，程序合法。4.宗地地类及界址点成果表；5.农村地籍调查表。证据4-5证明原文昌市国土局经过土地地籍调查，形成界址点成果表和地籍调查表。6.土地权源证明，证明涉案土地所属的基层土地管理机关对第三人使用涉案土地的情况出具土地权源证明，颁证行为认定事实清楚，程序合法。7.公告，证明原文昌市国土局经过地籍调查，将结果进行公告，公告期间无人提出异议。8.土地登记申请审批表；9.土地登记卡；10.A、B、C、D号土地证。证据8-10证明根据涉案土地地籍调查成果核定的情况，公告无异议，经过逐级审批后，发证给四位第三人，颁证行为认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。 四位第三人均未提交答辩意见及相关证据。 经质证，原告对被告提交的证据1的真实性、合法性、关联性及证明内容均有异议，认为土地登记申请书中没有相关的材料证明涉案土地是四位第三人共有；对证据2、3的真实性、关联性没有异议，对其合法性及证明内容有异议，认为涉案土地证上的土地是原告和四位第三人共同共有的，在确权前没有原告在权属核定书上进行指界、核定，是不合法的；对证据4的真实性、合法性、关联性没有异议，对证据5的真实性、合法性、关联性均有异议，认为该证据中调查人员陈默、林春燕的签名字迹属于同一个人的笔迹，因此对证据4、5的共同的证明内容均有异议；对证据6的真实性、合法性、关联性和证明内容均有异议，认为土地权源证明里面只是写了雨坛等四位第三人名称，原告和四位第三人同属大坡村民委员会管辖，文昌市东路镇人民政府所出示的土地权源证明不能证实涉案土地是本案四位第三人从1962年前一直使用至今；对证据7真实性、合法性、关联性及证明内容均有异议，从公告栏上虽然可以看到模糊的权属征询异议公告，但并不能证明这些公告是针对涉案土地证颁证前的公告；对证据8、9、10的真实性、合法性、关联性和证明内容均有异议，认为从证据8审批表里面所载明的涉案土地证项下的土地四至和证据1中土地登记申请书上载明的四至范围不一致。 被告对原告提交的证据1的真实性无异议，对其关联性和合法性和证明内容均有异议，认为：1.该土地证已经失去了法律效力，不具有物权效力；2.该土地证上所记载的昌岗坡地段的土地不能证明和涉案土地存在关联；3.该系列土地证上昌岗坡的土地经过核算，仅有11亩，而原告主张的是23亩，两者并不一致；4.另外有一张“杨来*”土地证名称有涂改，不能辨别准确的名称。对证据2的真实性、合法性无异议，对其关联性和证明内容不予认可，认为该合同书虽然在正文开始部分写的是原告的名称但在落款处没有原告的盖章，不能确定和原告存在关联，而且该证据的四至和原告所主张的四至面积均不一致。对证据3的真实性、合法性、关联性无异议，对其证明内容有异议，认为该图系原告单方指界测绘所形成，并没有经过被告和第三人的确认，并不能成为原告拥有权属的依据，而且该测绘的结果是否与1953年的土地证、征地合同书一致也不清楚。 根据当事人庭审质证意见和对相关证据的审查，本院对被告在法定期限内提交的证据1-6,8-10和原告提交的证据2、3的真实性、合法性及关联性予以确认。对原告提交的证据1，因7份《土地房产所有证》均已失效，其证载内容无法证实证载的土地与案涉争议23.381亩土地相关，故对该证据本院不予采信。对被告提交的证据7，因其内容模糊，无法证实该公告张贴的时间、地点及内容，故对该证据本院不予采纳。 经审理查明，涉案土地位于文昌市东路镇大坡村委会,四至为东至国有土地、南至国有公路、西至国有公路、北至国有水渠。土地总面积为838330.07平方米（1257.50亩）。2004年11月10日,文昌市东路镇大坡村委会雨坛、大坡、打银、葫芦铺经济合作社向文昌市政府申请对涉案土地进行登记。同日，原文昌市国土资源局依法对涉案土地的权属、界线等情况进行调查，召集了雨坛、大坡、打银、葫芦铺经济合作社的法定代表人对涉案土地的权属及界线进行现场指界，确认界线。雨坛、大坡、打银、葫芦铺经济合作社向原文昌市国土局提供了法定代表人身份证明,即雨坛、大坡、打银、葫芦铺经济合作社的时任法定代表人分别为陈德顺、郑声洪、邢福棕、陈玉美。经核定,原文昌市国土局制作了界线临时编号为L1的《雨坛、大坡、打银、葫芦铺经济合作社与国有地土地权属界线核定书》,确定了涉案土地的权属界线。界址点编号及坐标：J1[纵坐标（X）190289.747，横坐标（Y）234315.646]、J2[纵坐标（X）190489.298，横坐标（Y）235889.134]、J3[纵坐标（X）190142.333，横坐标（Y）236223.678]、J4[纵坐标（X）189530.858，横坐标（Y）235669.827]；地号：09-05-010；图号：G048047、G048048；土地总面积为838330.07平方米（1257.50亩)。雨坛、大坡、打银、葫芦铺经济合作社的法定代表人陈德顺、郑声洪、邢福棕、陈玉美均在该土地权属界定书中签名并加盖其集体经济组织公章。2004年11月10日，文昌市东路镇人民政府出具了《土地权源证明》，内容为“兹证明本镇（办事处）雨坛等四位经济社使用位于大坡村委会的土地，面积838330.07平方米，系雨坛等四位经济社从1962年一直使用至今，无异议。”原文昌市国土局经过地籍调查确认涉案土地的权属来源为原集体所有。同日，原文昌市国土局作出“来源合法，依据齐全，界址清楚无异议，面积准确，具备登记条件，拟颁发集体土地所有证”的初审意见，并于次日作出准予登记的审核意见。2005年1月27日，文昌市政府作出同意发证的批准意见，将涉案土地的所有权人登记为四位第三人即雨坛、大坡、打银、葫芦铺经济合作社，并于当日分别给四位第三人颁发了A、B、C、D号土地证， 1993年7月4日，原告大石村小组(甲方)与海南怡田房地产开发有限公司（乙方）签订《征地合同书》，双方约定乙方征用甲方位于琼文（实为灵文）公路干线东侧“昌岗坡”地块（四至：东至东路镇敬老院、西至打银村界桩、南至琼文公路干线公路界桩，北至东路北渠昌岗坡地段渠道边），面积为40亩，兴建怡田进口汽车修配中心；双方还约定了征地补偿费、生活安置费、坟墓搬迁费及土地用途等条款，原告大石村小组时任法定代表人杨纤万在合同书上签名但未盖章，海南怡田房地产开发有限公司、文昌市东路镇人民政府、当时的大坡管理区（即现大坡村民委员会）及其法定代表人均在合同书上签字盖章。后该合同因故未能实际履行，上述地块也一直未开发使用。2020年3月，原告得知涉案土地已于2005年被确权登记给四位第三人，并且已经由文昌市人民政府给四位第三人颁发了A、B、C、D号土地证。原告认为前述涉案土地中的23.381亩（15587.51㎡）土地是其集体所有土地,文昌市政府颁证给四位第三人的行政行为侵犯其合法权益,于2020年9月22日以文昌市资规局作为被告向本院提起诉讼。 另查明，2015年11月4日，文昌市机构编制委员会《关于印发文昌市不动产登记中心机构编制方案的通知》（文编〔2015〕39号），决定设立文昌市不动产登记中心，隶属文昌市国土局，负责承担不动产登记业务申请、受理、登簿及查询等工作。根据文昌市市委办公室、文昌市人民政府办公室于2019年3月22日印发《文昌市自然资源和规划局职能配置、内设机构和人员编制规定的通知》（文党办〔2019〕50号），文昌市资规局负责文昌市自然资源统一确权工作，原文昌市国土局、原文昌市规划委员会所属事业单位隶属关系，分别由隶属原文昌市国土局、原文昌市规划委员会调整为隶属文昌市资规局。文昌市资规局现作为文昌市不动产登记机构，承继原文昌市人民政府行使的土地登记职权。2020年12月10日，文昌市东路镇人民政府出具《情况说明》，内容为“关于我镇2004年11月10日所出大坡村委会原雨坛等四位经济社土地权源证明雨坛等四位经济社使用位于大坡村委会的土地，面积838330.07平方米，实际为雨坛、葫芦铺、打银、大坡四位村民小组”。 在诉讼过程中，因四位第三人未到庭参加诉讼，为进一步查明相关事实，本院向各方当事人发出《现场勘验通知书》，通知各方当事人对原告主张的争议地块即灵文公路文昌至海口方向东侧（土地四至：东至东路镇敬老院，南至灵文公路干线公路界桩，西至打银村界桩，北至东路北渠昌岗坡地希渠道边）进行现场勘验。原告的法定代表人刘石及其委托代理人杨叶**、被告的委托代理人马泽东、第三人打银村小组的法定代表人邢益壮、第三人雨坛村小组的法定代表人陈泽其到现场参加勘验。根据原告提供的土地权属确权套图、大石村小组现场指界位置界线图，经到场的当事人现场勘查核对，均认可下列事实：涉案争议地块位于“昌岗坡”地段范围内，面积为28.381亩（15587.51㎡），四至为东至东路镇敬老院、南至灵文公路干线公路界桩、西至打银村界桩、北至东路北渠昌岗坡地希渠道边；四至坐标为：1.X2189793.520、Y468712.456，2.X2189656.532、Y468637.291，3.X2189718.401、Y468529.123，4.X2189801.360，Y468575.745；该地块目前已被平整，已修建围墙，围墙内靠南门口处有未建好的平顶房一间（约20平方米），除此以外地上无附着物；第三人打银村小组组长邢益壮和第三人雨坛村小组组长陈泽其在勘验过程中承认原告主张的争议地块23.381亩（15587.51㎡）在确权前由打银村小组、雨坛村小组及大石村小组共同使用。 本院认为，本案双方争议的焦点是：原告的起诉是否超过法定的起诉期限；文昌市政府于2005年1月27日向文昌市东路镇大坡村民委员会雨坛、大坡、打银、葫芦铺经济合作社颁发A、B、C、D号土地证的行政行为是否合法。 一、关于原告的起诉是否超过法定的起诉期限的问题。《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”本案中，被告虽然向本院提供了张榜公告的照片，但该照片因其内容模糊，无法证实该公告张贴的时间、地点及内容，不能反映出原文昌市国土局是否将该公告张贴及张贴公告的具体时间和地点。被告不能以土地登记公告的发布作为推定原告知道或应当知道涉案颁证行为的依据，而被告与四位第三人均未能提供充分的证据证明原告知道或应当知道涉案颁证行为。原告于2020年3月得知涉案土地已于2005年被确权登记给四位第三人，并且已经由文昌市政府给四位第三人颁发了A、B、C、D号土地证后，于2020年9月22日向本院提起诉讼，未超法定一年的起诉期限，也未超过《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定最长20年的起诉期限，原告提起本案诉讼并未超过法定起诉期限。因此，被告关于原告起诉已超过法定的起诉期限的主张，本院不予支持。 二、关于文昌市政府于2005年1月27日向文昌市东路镇雨坛、大坡、打银、葫芦铺经济合作社颁发A、B、C、D号土地证的行政行为是否合法的问题。《土地登记规则》第十条规定:“土地登记申请者申请土地使用权、所有权和土地他项权利登记,必须向土地管理部门提交下列文件资料:(一)土地登记申请书;(二)单位、法定代表人证明,个人身份证明或者户籍证明;(三)土地权属来源证明;(四)地上附着物权属证明”及第十一条“申请土地登记,申请者须向土地管理部门领取土地登记申请书。土地登记申请书应当载明下列基本事项,并由申请者签名盖章:(一)申请者名称、地址;(二)土地座落、面积、用途、等级、价格;(三)土地所有权、使用权和土地他项权利权属来源证明;(四)其他事项。”1993年6月22日施行的《城镇地籍调查规程》1.7条规定“本规程适用于全国城镇和独立工矿区。原则上也适用于集镇和村庄”;3.2.6条规定“界址的认定必须由本宗地及相邻宗地使用者亲自到现场共同指界。单位使用的土地,须由法人代表出席指界,并出具身份证明和法人代表身份证明书。法人代表或户主不能亲自出席指界的,由委托代理人指界,并出具身份证明及委托书。经双方认定的界址,必须由双方指界人在地籍调查表上签字盖章。有争议的界址,调查现场不能处理时,按《中华人民共和国土地管理法》第十三条的规定处理。”本案中，根据本院在现场勘验过程中打银村小组、雨坛村小组的法定代表人关于涉案争议地块23.381亩在确权前由打银村小组、雨坛村小组及大石村小组共同使用的陈述及原告提交的《征地合同书》，能够证实原告大石村小组在涉案颁证行为作出前对涉案争议地块23.381亩进行管理使用，因此，文昌市东路镇政府于2004年11月10日出具的《土地权源证明》称“雨坛等四位经济社使用位于大坡村委会的土地，面积838330.07平方米，系雨坛等四位经济社从1962年一直使用至今”没有事实依据。文昌市政府根据该份《土地权源证明》颁发涉案土地证,属于认定事实不清。根据《城镇地籍调查规程》的上述规定，原文昌市国土局在进行地籍调查时没有通知原告大石村小组的法人代表亲自到现场参加指界，并在地籍调查表上签字盖章，属于违反法定程序；此外，从文昌市资规局提交的公告来看,无法确认原文昌市政府在颁证前是否将该公告张贴及张贴公告的具体时间和地点,故文昌市政府的颁证行为程序上亦存在违法情形。 综上所述，文昌市政府于2005年1月27日向文昌市东路镇雨坛、大坡、打银、葫芦铺经济合作社颁发的A、B、C、D号土地证的行政行为,认定事实不清、程序违法,应予撤销。但因存在争议的23.381亩土地而撤销1257.50亩土地的颁证行为不利于行政机关土地权属登记工作的开展和社会和谐稳定,不宜整体撤销,应予部分撤销。撤销之后,对本案存在争议的23.381亩土地,文昌市资规局应当重新作出颁证行为。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第(一)项、第(三)项的规定，判决如下： 一、撤销文昌市人民政府于2005年1月27日向文昌市东路镇雨坛、大坡、打银、葫芦铺经济合作社（现文昌市东路镇大坡村民委员会雨坛、大坡、打银、葫芦铺村民小组）颁发的文集有（2005）第×××A、B、C、D号集体土地所有证中位于灵文（琼文）公路文昌至海口方向东侧“昌岗坡”争议土地23.381亩（15587.51㎡）[四至为:东至东路镇敬老院、南至琼文（灵文）公路干线公路界桩、西至打银村界桩、北至东路北渠昌岗坡地希渠道边；四至坐标为：1.X2189793.520、Y468712.456，2.X2189656.532、Y468637.291，3.X2189718.401、Y468529.123，4.X2189801.360、Y468575.745]的登记行政行为; 二、责令文昌市自然资源和规划局于本判决发生法律效力之日起三十日内依法对上述第一项判决中相关土地重新作出登记的行政行为。 案件受理费50元，由被告文昌市自然资源和规划局负担。 如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于海南省第一中级人民法院。 审 判 长 詹小红 审 判 员 陈星文 审 判 员 吴坤哲 二〇二一年一月二十二日 法官助理 刘 畅 书 记 员 林 玉 附相关法律条文: 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。