浙江省绍兴市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙06行终450号 上诉人（原审原告）阮亚玲，女，1978年4月8日出生，汉族，住嵊州市。 上诉人（原审原告）石险峰，男，1973年6月23日出生，汉族，住嵊州市。 上诉人（原审原告）石磊，男，2001年11月25日出生，汉族，住嵊州市。 三上诉人共同委托代理人武惠惠，北京市京师律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）嵊州市三江街道办事处。住所地嵊州市三江街道杨港路**。 法定代表人章展波，主任。 出庭行政机关负责人李俊洁，副主任。 委托代理人裘沙泓，浙江三惟律师事务所律师。 被上诉人（原审第三人）阮国灿，男，1945年7月31日出生，汉族，住嵊州市。 被上诉人（原审第三人）嵊州市城中村改造投资有限公司。住。住所地嵊州市三江街道领带园一路**/div> 法定代表人谢岗，总经理。 委托代理人陈小林、任春君，浙江大丰律师事务所律师。 被上诉人（原审第三人）嵊州市城镇房屋拆迁有限公司。住所地。住所地嵊州市三江街道圳村黄泥桥综合楼**iv> 法定代表人张湘镇，董事长。 上诉人石险峰、阮亚玲、石磊因确认行政协议无效一案，不服绍兴市上虞区人民法院（2020）浙0604行初31号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭，经阅卷、询问，本院不开庭进行了审理。上诉人石险峰及三上诉人共同委托代理人武惠惠，被上诉人嵊州市三江街道办事处（以下简称“三江街道办”）副主任李俊洁及该单位委托代理人裘沙泓，原审第三人嵊州市城中村改造投资有限公司（以下简称“城中村改造公司”）的委托代理人任春君到庭应询。原审第三人阮国灿及嵊州市城镇房屋拆迁有限公司经本院传票传唤，无正当理由未到庭，依法不影响案件正常审理。本案现已审理终结。 一审法院审理查明，2017年5月2日，三江街道办为鉴证单位，城中村改造公司为甲方，嵊州市城镇房屋拆迁有限公司为乙方，第三人阮国灿（原告阮亚玲父亲）为丙方签订了编号323号的《协议书》。该协议安置人口包括阮国灿（本人）、陈爱香（妻子）、石险峰（女婿）、阮亚玲（女儿）、石磊（外孙），协议就房屋安置面积折算金额、房屋和装修及附属物的评估净值、搬迁补助费、被征收房屋超面积补助款、奖励、其他经营补助款、临时安置补助费等各项安置补偿事宜进行了约定。所涉安置补偿款合计3583683元（其中现金支付补偿总额2203945元，房票安置总额1379738元）已履行完毕。 一审法院审理认为，本案争议焦点有二，一是原告要求确认案涉协议无效是否受起诉期限限制，二是第三人阮国灿与城中村改造公司、嵊州市城镇房屋拆迁有限公司于2017年5月2日签订的《协议书》是否应认定为无效。原告要求确认案涉协议无效不受起诉期限的限制。重大且明显的违法行政行为即无效行政行为自始、绝对无效，不因时间的推移而具有合法效力，当事人可以随时对无效行政行为提起行政诉讼，但对2015年5月1日前作出的行政行为提起诉讼的，请求确认行政行为无效的，人民法院不予立案。本案为要求确认协议无效的起诉，且案涉协议签订于2017年5月2日，故不受起诉期限的限制。案涉协议性质为行政协议，既有行政性特征，也有合同性特征。因此，对涉案行政协议是否无效进行判定，既要适用行政法律规范中关于行政行为无效的规定，也要适用民事法律规范中关于合同无效的规定。首先，就行政性而言，根据《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国土地管理法》的规定，嵊州市人民政府具有征收集体土地的职权，也有对被征收人予以补偿的法定职责。嵊州市人民政府明确被告为涉案城中村改造项目的实施主体，被告据此委托嵊州市城镇房屋拆迁有限公司与被征收人签订房屋搬迁补偿协议尚不构成《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定的“不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形”。其次，就合同性而言，行政协议本质上具有民法上的合同性特征，即强调合同双方当事人的意思表示真实。若不存在《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的“一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；以合法形式掩盖非法目的；损害社会公共利益；违反法律、行政法规的强制性规定”的无效情形，人民法院不应当认定为无效。本案中，协议中对房屋安置面积折算金额、房屋和装修及附属物的评估净值、搬迁补助费、被征收房屋超面积补助款、奖励、其他经营补助款、临时安置补助费等各项安置补偿事宜予以了明确约定，且阮国灿已领取补偿款，故被诉安置补偿协议应认定为双方真实意思表示，不存在合同无效之情形。原告及第三人虽称协议系被告强加，但并未提供相应证据证明该事实，对该陈述不予采纳。原告实质上是被告对原告的分户安置问题持有异议，但这并不成为案涉协议无效的理由。本案并不存在《中华人民共和国行政诉讼法》《中华人民共和国合同法》相关规定的涉及案涉协议无效的情形，对案涉协议的效力应当依法予以认可。综上，对原告要求确认本案《协议书》无效的诉讼请求不予支持。第三人嵊州市城镇房屋拆迁有限公司经法院传票传唤无正当理由拒不到庭参加诉讼，该院依法进行缺席判决。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第七十九条之规定，判决驳回原告的诉讼请求。本案受理费50元，由原告负担。 上诉人石险峰、阮亚玲、石磊上诉称：1.一审判决认定事实错误，依法应确认案涉协议项目无效。（1）上诉人石险峰有一兄，拆迁中母亲已经随兄作为一户安置，故上诉人石险峰作为另一成年儿子，应当按照《安置人口的认定办法》第七条第二款规定单独作为一户安置。被上诉人将石险峰户与阮国灿户强行并为一户安置与前述规定严重冲突。（2）被上诉人关于石险峰系入赘到阮国灿户的主张缺乏依据。（3）上诉人提交的证据能证明上诉人应作为单独一户安置。上诉人的户口系作为独立**存在，村集体发放补助款时，石险峰户与阮国灿户系各自作为独立户领取，《茶坊庄村区块面积汇总表》《茶坊庄村被拆迁房屋的在册人口情况汇总表》中显示上诉人三人是作为独立一户统计的。综上，被上诉人将上诉人户与阮国灿户合并安置无任何事实依据。2.被上诉人在案涉协议签订前，未按照实施程序要求进行公示，未保障上诉人异议权、参与权、知情权，程序严重违法。《茶坊庄村被拆迁房屋的在册人口情况汇总表》显示上诉人三人是作为单独一户统计的，但最后被上诉人胁迫阮国灿于当晚凌晨2点左右签订案涉协议，将石险峰户与阮国灿户合并安置。在认定安置户这一重要程序上未告知上诉人权利，也未依法进行公示。3.被上诉人无权在上诉人石险峰户未授权的情况下，与阮国灿签约处置上诉人的安置利益。即使合户安置，也应该根据《安置人口的认定办法》第七条规定，将阮国灿户合并到石险峰户，由石险峰作为户主签字。且本案涉及阮国灿户和石险峰户两户，其中一户签字应当取得另一户的授权。4.上诉人具有巨大实际利益损失，案涉协议具有被确认无效，并重新处理安置问题的必要。根据《嵊州市城中村改造征收集体土地所涉房屋安置补偿办法》第六条，《产权和安置面积认定办法》第七条、第八条，《安置人口的认定办法》第七条等规定，上诉人可获得360平方米的安置房。既然拆迁政策明确了上诉人可作为单独一户安置，即使存在模糊规定，也应该作出有利于被拆迁人的解释。5.人民法院应当对被诉协议进行全面审理，不应以程序性审理回避实体审理。（1）本案属于协议无效情形。根据前述论述，案涉协议具有无事实依据、未公示、未保障上诉人救济异议权利、阮国灿未经授权等重大且明显违法情形。（2）无论被诉协议属于应当撤销还是无效，人民法院应当进行全面审理并作出相应判决。根据《最高人民法院关于适用的解释》第九十四条，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条以及《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十四条等规定，被诉协议即使不属于无效情形，也是应当予以撤销的。6.原审第三人城中村改造公司、嵊州市城镇房屋拆迁有限公司无任何依据且不属于行政机关，无权签署案涉协议。7.案涉协议系被上诉人与原审第三人串通情况下签订，目的不具有正当性，严重损害了上诉人利益。8.一审对上诉人提交的证据4－6未予审查三性，事实认定不清。综上，请求撤销一审判决，依法改判或发回重审；本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人三江街道办答辩称，涉案行政协议兼具行政与合同的双重属性，故审查行政协议是否具有无效情形，既要适用行政法律规范，也要适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。结合本案，三江街道办委托的城中村改造公司、嵊州市城镇房屋拆迁有限公司与原审第三人签订的涉案协议，经过公示、确权等一系列合法程序，协议中对案涉房屋及人口的具体补偿项目都进行了约定。签约过程完全公平公开和自愿，不存在《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的合同无效情形，也不存在《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定情形。案涉协议已经履行完毕，不存在侵害上诉人合法权益的情况，法院基于继承法判决确认上诉人拥有八分之一的拆迁安置利益，故其完全可以通过分家析产的方式主张合法权益，上诉人诉请的实质是对安置方式的异议，尚不足以构成协议无效。三江街道办系辖区内城改实际实施者，其委托嵊州市城镇房屋拆迁有限公司及城中村改造公司，不存在重大违法情形，也不存在未依法履职的情况。综上，请求驳回上诉，维持原判。 原审第三人城中村改造公司述称，上诉人一家是自行搬迁，三上诉人的户口落户到原审第三人阮国灿户中，故阮国灿签约并无不妥。根据阮国灿的意见，我们已经支付了相应补偿款，履行了约定义务。案涉协议不存在无效情形。请求驳回上诉，维持原判。 原审第三人嵊州市城镇房屋拆迁有限公司、阮国灿经本院传票传唤，未到庭应询，也未提交书面陈述意见。 经审理，本院对一审法院认定的基本事实予以确认。 本院认为：被诉编号为323的《协议书》系行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，与阮国灿协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政协议，兼具行政性与契约性。对该协议是否无效应适用行政法律规范及相关民事法律规范予以判断。 首先，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”本案中，三江街道办作为嵊州市人民政府的派出机关，具备行政主体资格。根据《嵊州市城中村房屋征收补偿安置实施办法》第三条关于“街道办事处、开发委为辖区内城中村改造房屋征收实施单位”的规定，三江街道办委托的嵊州市城镇房屋拆迁有限公司与阮国灿户就房屋征收货币安置补偿签订协议，不存在重大且明显违法情形。其次，根据《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”本案中，阮国灿代表该户签署案涉协议并领取相关安置补偿款。上诉人关于协议系被胁迫签订的主张缺乏证据，本院不予支持。三江街道办与阮国灿户就案涉房屋征收货币安置补偿工作中征收房屋情况、安置人口情况、安置和补偿、其他约定等相关事项均已经协商达成一致，亦不存在恶意串通、违反法律、行政法规的强制性规定等其他法定合同无效情形。上诉人实质主张的分户问题不足以构成认定案涉协议存在重大且无效情形的事由，一审法院认为其提交的证据4-6不能达到其证明目的并无不当。 综上，上诉人石险峰、阮亚玲、石磊的上诉理由均缺乏事实和法律依据，其坚持确认案涉协议无效的主张不能成立，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人石险峰、阮亚玲、石磊负担。 本判决为终审判决。 审判长 蒋 瑛 审判员 张亚彬 审判员 范卓娅 二〇二一年一月十九日 书记员 王 烨