湖南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）湘行终1396号上诉人（原审被告）：攸县人民政府。住所地：攸县发展中心**。负责人：何文龙，常务副县长。委托代理人：张友顺，湖南人信律师事务所律师。委托代理人：李阳顺，湖南人信律师事务所律师。上诉人（原审第三人）：攸县军旺机动车驾驶员培训有限责任公司。住所地：湖南省株洲市攸县谭桥街道谭桥社区**。法定代表人：刘礼，该公司执行董事兼总经理。委托代理人：徐晓颖，湖南五湖律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：攸县新通达机动车驾驶员培训有限公司。。住所地：攸县联星街道文化社区接官亭组**法定代表人：陈刘武。委托代理人：胡龙兵，该公司员工。被上诉人（原审原告）：攸县平安机动车驾驶员培训有限公司。住所。住所地：湖南省株洲市攸县联星街道高岭社区交通北路**div>法定代表人：吴香蓉。委托代理人：侯文湘，该公司员工。被上诉人（原审原告）：攸县金枫机动车驾驶员培训学校有限公司。住所地：。住所地：攸县上云桥镇枫岭村新屋组v>法定代表人：刘永新，该公司总经理。被上诉人（原审原告）：攸县岭顺机动车驾驶员培训有限责任公司。住所地：。住所地：湖南省株洲市攸县皇图岭镇皇图村湖丫塘组v>法定代表人：刘兴良，该公司执行董事。四被上诉人共同委托代理人：艾翔，湖南地博律师事务所律师。四被上诉人共同委托代理人：陈志洪，湖南地博律师事务所律师。上诉人攸县人民政府（以下简称县政府）及攸县军旺机动车驾驶员培训有限责任公司（以下简称军旺公司）因与被上诉人攸县新通达机动车驾驶员培训有限公司、攸县平安机动车驾驶员培训有限公司、攸县金枫机动车驾驶员培训学校有限公司、攸县岭顺机动车驾驶员培训有限责任公司（以下合称新通达等四公司）行政协议一案，不服湖南省株洲市中级人民法院作出的（2020）湘02行初62号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行审理。本案现已审理终结。湖南省株洲市中级人民法院经审理查明：2015年7月14日，县政府作出攸府阅（2015）32号《攸县人民政府关于机动车驾驶员考试中心项目有关问题的专题会议纪要》，7月9日，受县长龚红果委托，由副县长周文安主持，县政府办、国土资源局、环保局、商务局、规划局、交警大队、谭桥街道办事处等部门单位负责人和投资商参加，就机动车驾驶员考试中心项目建设召开专题会议。会议纪要认为，该项目既是攸县的产业招商项目，也是湘东汽贸城的配套项目，同时还是一个民生项目，对方便群众驾照考试和发展汽车商贸等具有重要作用，会议明确：一、投资商原则在2016年元月1日前，最迟在2016年3月20日前，要取得省主管部门同意在攸县开设机动车驾驶员考试中心科目二项目的批文，并力争取得科目三考试的批文。在批文取得后，投资商须在两个月内正式启动项目建设，建设标准须达到一等驾考中心的要求。二、县发改、国土、规划、环保、交警等部门要积极支持批文申报，在7月20日前为投资方办理申报所需的立项、用地预审、规划、环评等有关手续。投资方在办理相关手续前向县商务部门交纳30万元项目保证金。若投资方不能如期拿到上级部门批文，县商务局全额退回项目保证金（保证金不计利息），并收回所有政府及相关部门的资料，若投资方在拿到批文两个月内没有启动项目建设，保证金不予返还，并可实际终止该批文的效力。三、项目初步选址在谭桥街道汽贸城对面106国道旁，项目建设用地面积约为40亩左右，周边控制50亩左右用于今后发展，具体以县国土、规划部门审批为准。土地用地性质为商服用地，土地价格按不低于攸县工业用地成本价执行。项目用地不得从事房地产开发，项目落地建设须经规划、环保等部门审批同意。四、明确谭桥街道办事处为该项目招商落地的主体服务单位，为投资商协调处理相关事宜。2016年7月1日，攸县市场服务中心（甲方）与第三人（乙方）签订《机动车驾驶人攸县分考场项目建设投资协议》（以下简称《投资协议》），该协议约定：项目用地：项目用地约100亩、分两期出让，每期供地约50亩。项目土地用地性质为商服用地（用于机动车驾驶人考场及配套项目）。所有土地依法按程序出让。甲方权利与义务：甲方承诺本项目土地现状出让，价格按双方约定的15万元/亩的成本价格结算，高于约定价格的款项部分，甲方在项目用地依法出让后的10个工作日之内，将超过实际成本价格部分的土地价款以产业发展奖励资金的方式一次性奖励给乙方。乙方权利与义务：乙方签订本协议后7个工作日内，向甲方指定的银行账户缴纳200万元项目履行保证金（含已缴纳的30万元项目履约保证金），该项目履约保证金在乙方摘牌时结算退还（不计利息）。本项目包括科目二（场内）考试项目和科目三（场外）考试项目，乙方在第一期建设完成后,第二期建设启动前,必须及时完成科目三(场外)考试的行政审批手续,甲方依据乙方提供的科目三(场外)考试的行政审批手续供地,乙方在开始建设科目三(场外)项目。其他事项：乙方未按本协议的约定原则获取土地，放弃摘牌，本协议自行终止。2019年10月30日，县政府作出《攸县人民政府常务会议第41次纪要》，纪要明确听取了攸县市场服务中心有关机动车驾驶人攸县分考场项目有关情况汇报，原则按照攸府阅（2015）32号文件有关精神处理好机动车驾驶人攸县分考场项目相关遗留问题。原则同意继续建设科目三（场外）考试项目。2019年11月4日，县政府向株洲市公安局交通警察支队出具《关于建设科目三攸县分考场相关问题的说明函》，内容为：2015年7月，驾驶人科目二和科目三考场建设作为产业招商项目引进攸县。经与军旺公司多次洽谈协商，攸县与其签订了相关合作协议。根据2015年湖南省《机动车驾驶人考试工作规范》要求，各县建立驾驶人考试科目三考场前驾驶人科目二必须先开考。2017年，攸县已建成驾驶人科目二攸县分考场，并通过省、市两级验收。军旺公司自2018年元月份投入运营开考以来，严格按《机动车驾驶人考试工作规范》要求做好各项服务。恳请支持攸县申报驾驶人科目三考试项目。2019年11月25日，株洲市公安局交通警察支队对攸县人民政府出具《关于攸县人民政府来函商建攸县小型汽车驾驶人科目三考场的复函》，该函主要内容为：一、同意贵县建设小型汽车驾驶人科目三考场。二、考试场地、考试设备、考试系统和考试车辆必须符合公安部相关标准与规定，并经省公安厅交警总队验收合格，方可投入使用。三、根据有关驾考改革和落实“放管服”措施的工作要求，我支队将委托攸县公安局交通警察大队承担攸县小型汽车驾驶人科目三考场考试工作，请贵县予以大力支持。新通达等四公司不服，诉至该院。请求：1.确认2016年7月1日县政府与军旺公司签订的《投资协议》无效。责令县政府依法对机动车驾驶人攸县分考场的考试建设项目进行重新招投标。2.本案诉讼费由县政府承担。另查明，2020年3月18日，第三人与攸县自然资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》，取得了协议约定的土地使用权。再查明，该院于2020年5月7日开庭审理新通达等四公司诉县政府、株洲市公安局交通警察支队其他行政行为案中，新通达等四公司在县政府举证中获得了2016年7月1日签订的《投资协议》。因四公司等申请撤诉，该院作出（2020）湘02行初50号行政裁定，准予四公司等撤诉。湖南省株洲市中级人民法院认为：本案系行政协议案，争议的焦点为：新通达等四公司是否具有本案诉讼主体资格；县政府是否属本案适格被告；新通达等四公司对本案的起诉是否超过法律规定的起诉期限；攸县市场服务中心与军旺公司签订的《投资协议》是否合法，是否无效。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，新通达等四公司与第三人均为机动车驾驶员培训公司，与机动车驾驶人攸县分考场项目建设投资中具有利害关系，故新通达等四公司在本案中具有原告主体资格。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款规定，行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。本案中，《投资协议》虽系攸县市场服务中心与第三人签订，但从《攸县人民政府关于机动车驾驶员考试中心项目有关问题的专项会议纪要》以及《攸县人民政府常务会议第41次纪要》来看，攸县市场服务中心签订涉案协议的行为应属于县政府的行为，县政府系本案适格被告。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当从知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。本案中，新通达等四公司在2020年5月7日开庭审理（2020）湘02行初50号行政案件中，才知道攸县市场服务中心与第三人在2016年7月1日签订了《投资协议》。2020年5月14日，新通达等四公司向该院提起行政诉讼，没有超过法律规定的起诉期限。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条、第十二条第一、二款规定，行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的人民法院应当确认行政协议无效。人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效。《中华人民共和国合同法》第五十二条第（五）项规定，违反法律、行政法规强制性规定的，合同无效。2004年修订的《中华人民共和国土地管理法》第五十四条规定，建设单位使用国有土地，应当以出让等有偿使用方式取得。第五十五条第一款规定，以出让等有偿使用方式取得国有土地使用权的建设单位，按照国务院规定的标准和办法，缴纳土地使用权出让金等土地有偿使用费和其他费用后，方可使用土地。本案中，《投资协议》虽系县政府招商引资项目，但该协议约定项目用地100亩因未按照土地管理法的相关规定的，国有土地使用权的出让应该经过“招、拍、挂”程序，非经该程序国有土地使用权不得出让的规定进行，因该约定系该行政协议的主要内容之一，且第三人在未经拍卖程序的情况下已经使用协议约定的土地，违反了法律规定，重大且明显违法，应确认无效。另，新通达等四公司提出的责令县政府对机动车驾驶人攸县分考场的考试建设项目进行重新招标，因系另一行政行为，不属本案审理范围，该诉讼请求本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条以及《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条第一款规定，原审判决如下：一、被告攸县人民政府与第三人攸县军旺机动车驾驶员培训有限责任公司签订的《机动车驾驶人攸县分考场项目建设投资协议》无效。二、驳回四原告其他诉讼请求。原审案件受理费50元，由县政府承担。县政府不服，向本院提起上诉称：1.原审对本案诉讼主体确认和法律关系认定错误，本案两项诉讼请求均指向第三人是否应取得驾驶人考场的经营资质，场地建设的土地使用权出让与被上诉人没有利害关系，新通达等四公司不具有原告主体资格。2.《投资协议》是双方共同建设驾驶人考场的一种契约，并不具有行政法上权利义务；协议内容未违反法律强制性规定；且第三人已公开摘牌合法取得土地使用权，导致协议无效的原因在一审法庭辩论终结前消除，人民法院应当认定为有效。3.驾驶人考场建设经营许可机关是株洲市公安机关交通管理部门，并不是县政府。请求：1.撤销原审判决，驳回新通达等四公司的起诉。2.本案一审、二审诉讼费由新通达等四公司负担。军旺公司亦不服原审判决，上诉称：1.新通达等四公司不具有本案的原告主体资格，其并非《投资协议》的签约主体，《投资协议》作为一份招商引资协议，与新通达等四公司并无法律上的利害关系。2.县政府不是本案的适格被告，本案《投资协议》的签约主体是攸县市场服务中心与军旺公司，攸县市场服务中心是经县政府批准设立的、授权主管全县市场营运管理工作的正科级事业单位，具有独立的财政预算，是独立的责任主体。3.原审认定事实错误，《投资协议》本身并未约定可以不经“招、拍、挂”直接使用土地，军旺公司未经拍卖程序使用协议约定的土地，并不导致《投资协议》本身违法。4.新通达等四公司的起诉已经超过起诉期限，《投资协议》于2016年7月1日签署，攸县分考场已经于2017年11月24日正式开考。新通达等四公司均组织了多名学员参加考试，应该知道军旺公司是该项目的投资人及签订《投资协议》一事，却直至2020年6月提起本案诉讼，远远超过了行政诉讼法规定的六个月起诉期限。5.军旺公司已经与2020年3月18日公开摘牌并合法取得了涉案国有土地使用权并签订了国有土地出让合同，根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条第三款的规定，《投资协议》是有效的。请求：1.撤销原审判决，驳回新通达等四公司的起诉或驳回其诉讼请求。2.本案一审、二审诉讼费由新通达等四公司负担。新通达等四公司答辩称：1.被上诉人是本案适格的原告，本案县政府直接将考场建设权授予军旺公司，损害了被上诉人的知情权与参与权，损害了被上诉人公平竞争的权利，根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条、第二条、第五条第（一）项的规定，被上诉人具有原告主体资格。2.上诉人县政府是本案适格被告，攸县市场服务中心是受县政府的委托才签订的涉案协议。3.本案涉及的行政合同应为无效，该协议未经过招拍挂程序即将国有土地使用权授予给军旺公司，在军旺公司实际使用多年后才进行招投标，其形式意义大于实质意义，该协议还涉及路考将公共道路资源用于商业营运，违反法律强制性规定。综上，一审认定事实清楚，适用法律正确，判决符合法律规定。请求：驳回上诉人的上诉请求。当事人在原审中提交并质证的证据材料已随案移送本院。经审查，可作为认定事实的依据。本院对原审查明的事实予以确认。本院认为，本案二审的争议焦点为：1.涉案《投资协议》是否为行政协议，本案是否属于行政诉讼的受案范围；2.新通达等四公司是否具有提起本案诉讼的原告资格。第一，关于涉案《投资协议》是否为行政协议的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项以及《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条的规定，是否属于行政协议,应当从是否满足主体要素、目的要素、内容要素、意思要素等方面进行判断。本案中，就协议目的而言，招商引资是县政府的行政职责之一,其委托授权攸县市场服务中心与签订的涉案《投资协议》之目的,系基于对驾驶人考试场地及考试系统进行规范管理以及实现方便攸县群众就近参加驾考和发展汽车商贸之公共利益的需要。就协议内容而言，军旺公司进行投资,县政府承诺其可依法使用相关土地和享受相关优惠政策；同时确定了单方面终止协议的条件，即乙方未按约定获取土地、放弃摘牌，协议即终止,体现出行政机关变更和解除协议的优益权，协议内容并仅限于平等的民事主体之间的权利义务内容。因此，涉案《投资协议》系行政协议，属于行政诉讼受案范围。第二，关于新通达等四公司是否具有本案原告资格的问题。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第五条明确规定了行政协议外利害关系人的原告资格。根据该条规定，在行政协议案件中，具有原告资格的应是行政协议的订立、履行、变更、终止等行为损害其合法权益的公民、法人或者其他组织。从本案查明的事实来看，为解决攸县群众参加机动车驾驶员考试的需求逐年增大，到株洲市考试容易出现交通安全事故的问题，县政府决定在县城内建设机动车驾驶员考场。从资金要求来看，该项目包括科目二和科目三考试项目，建设标准须达到一等驾考中心的要求，项目总投资超过1500万，须投资商自筹资金、自负盈亏；从时间要求来看，投资商须在短期内取得省主管部门同意建设考场的批文，在两个月内正式启动建设。考虑到该项目投资大、要求高、风险大，县政府经综合比较后，未将新通达等四公司纳入考察范围，并无不当。并且，《投资协议》系县政府为招商引资，承诺通过相关优惠政策来吸引军旺公司在攸县投资建设驾驶人考场而签订的协议。根据协议内容和协议实际履行情况来看，《投资协议》对军旺公司在攸县建设驾考场地相关投资事宜进行的约定，仅系框架性、意向性的约定，其本身并非国有土地使用权出让协议，故新通达等四公司主张《投资协议》不符合《中华人民共和国土地管理法》规定的必须经过招标投标程序之主张，没有事实和法律依据。因此，就涉案《投资协议》而言，并未侵害新通达等四公司的公平竞争权，对其合法权益明显不产生实际影响，故其并不符合《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第五条规定的原告资格。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项及《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第（一）项、第（八）项的规定，本案应当驳回新通达等四公司的起诉。综上所述，上诉人县政府、军旺公司的上诉理由部分成立，本院予以支持。原审适用法律错误，处理结果不当，依法应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，裁定如下：（一）撤销湖南省株洲市中级人民法院作出的（2020）湘02行初62号行政判决；（二）驳回攸县新通达机动车驾驶员培训有限公司、攸县平安机动车驾驶员培训有限公司、攸县金枫机动车驾驶员培训学校有限公司、攸县岭顺机动车驾驶员培训有限责任公司的起诉。本案二审不收取案件受理费。本裁定为终审裁定。审判长  张坤世审判员  林 芝审判员  李俊颖二〇二一年一月二十一日法官助理鲁一帆书记员李雅雯附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；……