浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）浙行申600号再审申请人（一审原告、二审上诉人）陈则东，男，1975年2月6日出生，汉族，住浙江省瑞安市。再审申请人（一审原告、二审上诉人）林建光，男，1966年1月31日出生，汉族，住浙江省瑞安市。再审申请人（一审原告、二审上诉人）林光权，男，1967年3月9日出生，汉族，住浙江省瑞安市。再审申请人（一审原告、二审上诉人）蔡银红，女，1964年11月5日出生，汉族，住浙江省瑞安市。再审申请人（一审原告、二审上诉人）陈洪象，男，1957年9月4日出生，汉族，住浙江省瑞安市莘塍街道菜市。被申请人（一审被告、二审被上诉人）瑞安市自然资源和规划局，住所地浙江省瑞安市安阳街道万松东路146号。法定代表人陈哲，局长。委托代理人余心海，浙江玉海律师事务所律师。再审申请人陈则东、林建光、林光权、蔡银红、陈洪象（以下简称陈则东等五人）因与瑞安市自然资源和规划局（以下简称瑞安市资规局）土地征收一案，不服温州市中级人民法院（2020）浙03行终116号行政裁定，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，本案现已审查终结。陈则东等五人申请再审称：一、一审法院严重违反法律规定的诉讼程序，影响公正审判；原裁定认定基本事实的主要证据不足；认定事实和适用法律确有错误；原裁定确有错误。（一）《中华人民共和国行政诉讼法》第四十三条第二款规定：“人民法院应当按照法定程序，全面、客观地审查核实证据。对未采信的证据应当在裁判文书中说明情况。”本案中，一审法院针对再审申请人提交的证据1-8和被申请人提交的证据经过质证后，没能按照法定程序，全面、客观地审查核实，也没能对未采信的证据在裁判文书中说明情况，严重违反法定的诉讼程序，影响公正审判。（二）《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十三条规定：“人民法院裁判行政案件，应当以证据证明的事实为依据。”第五十四条规定：“法庭应当对经过庭审质证的证据和无需质证的证据进行逐一审查和对全部证据综合审查，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验，进行全面、客观和公正地分析判断，确定证据材料与案件事实之间的证明关系，排除不具有关联性的证据材料，准确认定案件事实。”本案中，一审法院未按上述规定要求审查证据，就径直对“基本事实”作出认定，明显缺乏证据支持，原裁定认定事实的主要证据不足。（三）原裁定认定事实和适用法律确有错误。依照《浙江省国土资源厅关于开展征地阳光工程建设的意见》（浙土资发〔2012〕22号）第二条规定的公开征地拆迁工作程序：1、告知征地情况；2、确认征地调查结果；3、组织征地听证；4、草签征地协议；5、公开征地批准事项；6、落实征地补偿安置方案。所谓落实征地补偿安置方案，是指征地补偿安置方案经批准公布后，国土资源部门要及时将征地补偿费直接支付给被征地集体经济组织，并按照安置方案，由当地乡镇人民政府组织被征地集体经济组织落实被征地农民基本生活保障工作。涉及安置留地的，国土资源部门要按照有关政策和规定，及时为集体经济组织落实安置留地。补偿安置工作到位后，集体经济组织和农民要及时将被征土地移交国土资源部门。依照《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十八条第（三）项规定，已经依法证明的事实，法庭可以直接认定。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（五）项规定，公民、法人、其他组织对征收、征用决定及其补偿决定不服提起的诉讼的，属于人民法院行政诉讼受案范围。本案中，一审法院经审理查明原瑞安市国土资源局所属的瑞安市土地储备中心将征地补偿费6492825元人民币和回购款44634088元人民币拨付给被征地单位莘塍街道董八村股份经济合作社，且董八村已于2019年3月向村民发放上述相应款项；依照浙土资发〔2012〕22号文件第二条第6项规定，上述已经落实征地补偿安置方案的事实足以证明涉案征地补偿安置方案已经批准公布、足以证明涉案征地补偿安置方案对再审申请人权利义务产生实际影响，足以证明属于终局性行政行为、足以证明已经落实到位的涉案征地补偿安置方案，本质上即为征地补偿决定。故再审申请人不服征地补偿决定提起行政诉讼的，属于人民法院行政诉讼受案范围。虽然再审申请人陈则东事实上亦提出听证申请，但是被申请人没能依法组织听证；况且再审申请人提供的上述证据8完全能够证明被申请人信访答复董八村村民林中兴认定董八村就该征地项目放弃听证的事实存在，原裁定依法应当认定却没能予以认定，属于原裁定严重违反法定程序，影响公正审判。原裁定以再审申请人陈则东事实上亦提出听证申请为由，认为被诉征地补偿安置方案并非终局性方案，属于相关征地行为的阶段性行为，不属于行政诉讼的受案范围，属于认定事实和适用法律确有错误。二、二审法院严重违反法律规定的诉讼程序，影响公正审判，认定事实的主要证据不足，认定事实和适用法律确有错误。（一）再审申请人二审上诉状中载明新的事实和理由，二审法院接到再审申请人提出新的事实和理由后没能开庭审理就径直作出第二审裁定，明显违反了《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条关于“人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理”的规定，诉讼程序违法，影响公正审判。（二）二审法院没能依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十七条规定，对一审裁定没能履行认证职责的合法性问题进行全面审查，系严重违反法律规定的诉讼程序，影响公正审判。（三）一审裁定认定基本事实缺乏证据支持，二审裁定认为原裁定认定的事实有相应的证据证实并予以确认，属于认定事实的主要证据不足，认定事实确有错误。（四）原瑞安市国土资源局于2017年11月28日作出的瑞土征听告字〔2017〕238号《征地听证告知书》中叙明：“根据《国土资源听证规定》，被征地集体经济组织及相关权利人对征地补偿安置方案有申请听证的权利。”足以证明《征地听证告知书》是被诉《征地补偿安置方案》的附件，至于《征地听证告知书》是否属于土地征收中的一个程序性行为与本案没有关联性。二审裁定认为：“征地补偿安置方案是征地听证告知行为的附件，征地补偿安置方案非终局性的行政行为，不会对当事人的权利义务产生实际影响，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。”属于认定事实和适用法律确有错误。综上，再审申请人依法提起本案行政诉讼符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的起诉条件，原一审裁定驳回起诉，二审予以维持，存在错误，损害了再审申请人合法权益，侵犯了国家法律尊严。请求撤销原一、二审裁定，指令一审法院继续审理。瑞安市资规局答辩称：一、被诉《征地补偿安置方案》是土地管理部门报批征地之前的准备性行为，并非终局的行政行为，不会对当事人的权利义务产生实际影响。《国土资源听证规定》第十九条规定，拟定征地项目的补偿标准和安置方案在报批前，应当书面告知当事人有权申请听证。瑞安市莘塍街道拆迁安置项目拟征收董八村集体土地之前，答辩人按规定程序在报批前拟定补偿标准和安置方案，并依法告知当事人听证。但该《征地补偿安置方案》并非最终的报批方案，仅是处于征求意见过程中的方案，不会对当事人的权利义务产生实际影响。因而，一、二审法院裁定驳回再审申请人的起诉，符合法律规定。至于在征地报批之前先行向被征地单位支付土地补偿费，仅是为后续征地行为作准备，并不代表本案被诉《征地补偿安置方案》已是最终的补偿方案，最终的征地补偿安置方案需待省级人民政府批准征收后，经县级人民政府批复后再予公布。截至本案再审期间，案涉土地尚未组件报批征收。同时，因土地管理法修订原因，案涉土地征地程序需重新启动，届时，答辩人将按照新的征地程序重新拟订征地补偿方案，待有权机关批准土地征收，并由县级人民政府批复后公告。二、关于原审证据问题。因本案不涉及对行政行为的实体审查，且被诉行政行为不属行政诉讼受案范围，原审法院未采信再审申请人提供的证据，并无不当。综上，再审申请人的再审理由依法不成立，请求驳回其再审申请。本院认为，再审申请人陈则东等五人一审诉请撤销瑞安市资规局2017年11月28日作出的瑞告征字〔2017〕238号《征地补偿安置方案》，实际为瑞土征补〔2017〕238号《征地补偿安置方案》（以下简称238号征补方案）。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。”之规定，征地补偿、安置方案需根据批准的征收土地方案拟定，经法定程序报市、县人民政府批准后才能组织实施。本案中，根据原审查明的事实，2017年11月28日，原瑞安市国土资源局作出的瑞土征听告字〔2017〕238号《征地听证告知书》上载明：“……我局已经拟定征地补偿安置方案，并已于2017年11月28日在村公开栏进行张贴、公示。根据《国土资源听证规定》，被征地集体经济组织及相关权利人对征地补偿安置方案有申请听证的权利。……附：瑞安市莘塍街道拆迁安置项目《征地补偿安置方案》（瑞土征补〔2017〕238号）”。上述文书于当日向瑞安市莘塍街道董八村村民委员会送达，并于同日在董八村村公开栏予以张贴。2017年12月5日，再审申请人陈则东就238号征补方案向原瑞安市国土资源局申请听证。而根据瑞安市资规局的答辩意见，案涉土地至今尚未组件报批征收，可见，238号征补方案尚未经市、县人民政府批准，并非终局性方案，属于征地过程中的阶段性行为，本不属于行政诉讼的受案范围。但结合2018年12月17日瑞安市土地储备中心向瑞安市莘塍街道董八村股份经济合作社拨付征地补偿费及回购款，2019年3月份董八村向村民发放相关款项等事实，在案涉土地一直尚未组件报批征收的情况下，可以认定238号征补方案已经开始组织实施，在一定程度上对再审申请人的土地补偿权利产生了实际影响。因此，在此特殊情形下，应当赋予再审申请人对该征补方案提起行政诉讼之权利，以保障行政相对人的救济权。但由于238号征补方案已在2017年11月28日在董八村村公开栏张贴、公示，且陈则东于2017年12月5日就238号征补方案申请听证，可以认定及推定陈则东和其他再审申请人最迟于2017年12月就知道了238号征补方案的内容。根据行政诉讼起诉期限的规定，当事人对行政行为不服的，应当在一定期限内及时起诉，否则会因怠于行使诉权导致诉权消灭。被诉征补方案作出当时有效的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《执行解释》）第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”但2018年2月8日起实施的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（以下简称《行诉解释》）第六十四条第一款规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”本案中，被诉征补方案未告知当事人起诉权利及期限。由于《执行解释》和《行诉解释》对行政机关未告知起诉期限情形下的起诉期限规定不一致，在涉及《执行解释》与《行诉解释》有关行政诉讼起诉期限衔接处理时，既要有利于保护当事人诉权，又要敦促当事人及时启动权利救济程序，使不确定的行政法律关系尽快趋于稳定。在《行诉解释》规定的起诉期限短于《执行解释》规定的期限时，对《行诉解释》施行前发生的行政行为的起诉期限按照行为时法律规定的起诉期限计算，但从《行诉解释》施行之时起超过1年的，截至《行诉解释》施行后1年时止，即遵循从旧兼从新原则。再审申请人已于2017年12月起知道238号征补方案内容，根据上述法律规定，其至迟应于2019年2月8日之前提起本案诉讼，其直至2019年7月方提起诉讼已经超过法定起诉期限。因此，一审法院裁定驳回再审申请人的起诉，二审法院裁定驳回上诉，结果并无明显不当。由于本案系驳回起诉的程序性案件，原一、二审法院未对与案件实体审理关联的证据进行认证，并无不当。综上，陈则东等五人的再审申请理由不能成立，其再审请求本院不予支持。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：驳回陈则东、林建光、林光权、蔡银红、陈洪象的再审申请。审判长  戴文波审判员  夏祖银审判员  董 东二〇二一年一月六日书记员  陈亦恒