浙江省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）浙行终1679号上诉人（原审原告）孙建荣，男，1956年1月26日出生，汉族，住上海市虹口区。被上诉人（原审被告）桐乡市人民政府，住所地桐乡市振兴东路600号。法定代表人于会游，市长。委托代理人颜卫国。委托代理人鲍琴利，浙江中锐律师事务所律师。孙建荣诉桐乡市人民政府房屋征收补偿一案，浙江省嘉兴市中级人民法院于2020年7月27日作出（2019）浙04行初79号行政判决。孙建荣不服，向本院提出上诉。本院于2020年9月16日立案受理后依法组成合议庭，于2020年12月1日组织双方当事人进行调查，并于2020年12月23日组织调解。上诉人孙建荣及被上诉人桐乡市人民政府的委托代理人颜卫国、鲍琴利参加。因本案属行政补偿案件，为解决行政争议，二审期间经双方当事人同意，本院依法组织1个月调解但未果。本案现已审理终结。原审法院经审理查明，桐乡市人民政府于2014年3月4日作出《关于濮院镇旧镇改建项目房屋征收的决定》（桐政发〔2014〕12号），对濮院镇中兴路、永乐路以东，濮院港以西，濮院大道以北，濮院丝业有限公司、紫金路以南区域内的房屋实施征收。房屋征收部门为桐乡市住房和城乡规划建设局，征收实施单位为濮院镇人民政府，签约期限为征收决定公告之日起7个月内。征收决定于2014年3月6日在征收范围内公告。同日，征收部门桐乡市住房和城乡规划建设局发布《关于协商选定濮院镇旧镇改建项目房地产评估机构的通告》，要求被征收人在3月15日之前从报名参与评估的5家评估机构中协商选定3家评估机构，并将选定意见以书面形式提交至濮院镇旧镇改建房屋征收服务中心，逾期未提交书面意见或提交的书面意见经汇总后未能得到所有被征收人同意的，视作不能协商选定，将采取随机方式抽取3家评估机构承担本项目房屋征收评估工作。由于被征收人未能协商选定评估机构，征收部门于2014年3月20日经桐乡市公证处公证通过抽签方式确定桐乡市正远房地产事务所有限公司、浙江经纬房地产评估有限公司、桐乡求真房地产估价有限公司承担濮院镇旧镇改建项目的房屋征收评估工作。孙建荣所有的濮院镇鸣凤街蚬子滩25号房屋在征收范围内，房屋面积为47.05平方米。2014年6月4日，濮院镇人民政府将濮院镇旧镇改建征收预评估结果分组汇总表在征收范围内公告，公布被征收房屋的初步评估结果，并告知被征收人对评估结果有异议的，可自收到评估报告之日起10日内向评估机构申请复核等权利。2014年9月16日濮院镇人民政府向孙建荣邮寄桐乡市征收国有土地上房屋安置补偿分户评估报告（浙经纬〔2014〕估字第ＰＳ204032号），对涉案房屋的价值评估为227154元，其中包括容积率补差价格2546元。2016年12月2日，征收实施单位到上海向孙建荣送达桐乡市征收国有土地上房屋安置补偿分户评估报告（浙经纬〔2014〕估字第ＰＳ204032号、浙经纬〔2014〕估字第ＰＳ204032-1号），对涉案房屋的价值评估为258194元。两份评估报告中均未告知孙建荣对评估结果有异议的救济途径。2017年4月17日，桐乡市住房和城乡规划建设局向桐乡市人民政府请示要求对濮院镇旧镇改建项目陈小官等被征收人的11处房屋作出补偿决定。2017年4月25日，桐乡市人民政府作出征收补偿决定方案告知书及孙建荣房屋征收补偿决定方案，方案中明确孙建荣如果选择产权调换，可安置面积为51.76平方米（按被征收房屋合法面积增加10%），由被征收人在面积相近的户型中按照规定选择。孙建荣起诉时提供一份桐乡市人民政府于2015年3月23日作出的桐乡市人民政府补偿决定方案告知书（桐府征补告〔2015〕041号）并附鸣凤街蚬子滩25号被征收房屋补偿决定方案，方案中明确若被征收人选择产权调换，可安置面积为65平方米（按安置房最小面积保底安置），由被征收人在面积相近的户型中按规定选择。2017年5月24日，在××镇××室内工作人员称向孙建荣送达文书，但未告知送达文书的名称及具体内容，孙建荣既没有查看文书内容也没有将文书带走。2018年1月9日，桐乡市人民政府作出房屋征收补偿决定（桐政补〔2018〕10号，以下简称10号征收补偿决定），主要内容为：被征收人孙建荣坐落于鸣凤街蚬子滩25号的房屋位于濮院镇旧镇改建项目房屋征收范围内，该房屋所有权证编号桐字第00051442号，建筑面积47.05平方米，房屋用途为住宅。经浙江经纬房地产评估有限公司采用市场比较法评估，被征收房屋价值（含装修附属物等价值）258194元。征收补偿方案确定的签约期限为自房屋征收决定公告之日起7个月内，即2014年3月6日至2014年10月5日。经协商，被征收人与房屋征收部门未能在征收补偿方案确定的签约期限内达成补偿协议。该机关于2017年4月25日依法作出《补偿决定方案告知书》并向被征收人送达，在法定的15日期限内，被征收人未提供书面选择意见。因该房屋无人居住，根据《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》第三十二条规定确定补偿方式为货币补偿。被征收人可获得的相关补偿如下：1.被征收房屋价值补偿（含装修附属物等价值）为258194元；2.搬迁补偿为2400元；3.临时安置补偿为4800元（被征收房屋合法面积47.05平方米按每月每平方米16元计算，不足800元时，按800元计算，一次性给予6个月）；4.货币补偿安置奖励为77458.20元（按被征收房屋价值的30%计算）。以上补偿金额合计342852.20元，由房屋征收部门支付给被征收人。被征收人须在收到本决定书之日起30日内与房屋征收部门办理房屋征收补偿安置手续，并在上述期限内将房屋腾空移交房屋征收部门，并将补偿决定邮寄给孙建荣，但邮件未妥投被退回。2018年5月24日，在××镇××室内工作人员称向孙建荣送达文书，但未告知送达文书的名称及具体内容，孙建荣既没有查看文书内容也没有将文书带走。2019年7月17日，桐乡市人民政府向浙江省嘉兴市中级人民法院申请强制执行10号征收补偿决定，后又以“需要对补偿方案进行调整”为由，申请撤回强制执行申请。该院于2019年8月12日裁定准许桐乡市人民政府撤回强制执行申请。2020年1月2日，桐乡市人民政府向该院提交《被征收人孙建荣产权调换补偿安置方案》，表示如果孙建荣要求房屋产权调换，同意提供位于濮院镇滨河景苑12幢1单元203室（建筑面积为106.58平方米）用于产权调换。2020年1月15日，桐乡市人民政府作出《关于撤销桐政补〔2018〕10号房屋征收补偿决定的决定》，自行撤销了10号征收补偿决定。另查明，濮钰树、濮钰生、左汉英、濮钰华、濮菊芬不服桐乡市人民政府作出的《关于濮院镇旧镇改建项目房屋征收的决定》，于2014年7月14日向浙江省嘉兴市中级人民法院提起行政诉讼，该院于2014年10月16日作出（2014）浙嘉行初字第13号行政判决，驳回原告的诉讼请求。原告不服向本院上诉，本院于2015年1月9日作出（2014）浙行终字第280号行政判决，判决驳回上诉，维持原判。孙建荣提起行政诉讼，请求撤销10号征收补偿决定。原审法院认为，桐乡市人民政府已经于2014年3月4日对包括原告孙建荣所有房屋在内的濮院镇旧镇改建项目国有土地上房屋作出征收决定。征收决定的合法性已由法院生效判决确认。因原告与房屋征收部门在签约期限内未达成房屋征收补偿协议，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条的规定，经桐乡市住房和城乡规划建设局报请，桐乡市人民政府具有作出房屋征收补偿决定的法定职权。本案的争议焦点是：10号征收补偿决定确定涉案被征收房屋价值的依据是否充分、程序是否合法、补偿方式是否符合公平补偿原则。一、10号征收补偿认定被征收房屋价值的依据问题。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条规定，被征收房屋的价值由具有相应资质的房地产评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。由于被征收人对房屋评估机构的选定未能协商一致，经桐乡市公证处公证通过抽签方式选定承担濮院旧镇改建房屋征收项目房屋评估的3家评估机构，评估机构的选定程序合法。浙江经纬房地产评估有限公司作为选定的评估机构之一，具有房地产评估资质，其依法作出的评估报告应当作为确定房屋价值的依据。根据《国有土地上房屋征收评估办法》第十七条规定，分户初步评估结果公示期满后，房地产价格评估机构应当向房屋征收部门提供委托评估范围内被征收房屋的整体评估报告和分户评估报告。房屋征收部门应当向被征收人转交分户评估报告。整体评估报告和分户评估报告应当由具有房屋征收评估资质的两名以上注册房地产估价师签字，并加盖房地产评估机构公章。本案中，孙建荣于2014年9月收到的桐乡市征收国有土地上房屋安置补偿分户评估报告与2016年12月房屋征收实施单位到上海送给孙建荣的桐乡市征收国有土地上房屋安置补偿分户评估报告均于2014年6月14日出具，均有评估机构浙江经纬房地产评估有限公司盖章并有评估人员签字盖章，但两份评估报告编号、评估项目、评估结果均存在不同。庭审之后，评估机构出具情况说明，说明系在2014年出具初评报告之后按照房屋实际情况对房屋评估价值进行修正，评估结果有所变化，以修正之后的评估结果为准。但本案中出现的两份评估报告均为分户评估报告，在2014年9月孙建荣收到前一份评估报告之后，征收实施单位及评估机构均未告知孙建荣评估报告需要修正。鉴于本案中出现的情况，使人难以信赖评估机构出具的评估报告，10号征收补偿决定确定被征收房屋价值依据不足。除评估报告外，本案中也出现了两份补偿决定方案告知书，两份告知书作出的时间间隔2年、补偿决定方案的内容也不同，说明桐乡市人民政府对被征收房屋作出的补偿决定方案也不够严谨。二、10号征收补偿决定程序是否合法。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条第二款规定，对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。评估机构作出评估报告时，应当告知被征收人如对评估结果不服提出异议的权利和途径。本案中，评估机构出具的评估报告中没有告知孙建荣可对评估结果提出异议的权利。濮院镇人民政府虽在征收范围内发布公示，告知被征收人可对评估结果提出异议的时间和途径，但由于涉案房屋被征收人孙建荣常年居住在上海，无法获知濮院镇人民政府在征收现场公示的内容，桐乡市人民政府提供的证据也无法证明通过其他途径告知过孙建荣对评估结果提出异议的权利。《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》第三十二条第二款规定，设区的市、县（市、区）人民政府应当对补偿决定方案进行审查，将补偿决定方案送达被征收人。被征收人应当自补偿决定方案送达之日起十五日内，提出意见并选择补偿方式。设区的市、县（市、区）人民政府送达补偿决定方案时应当书面告知被征收人，其逾期不选择补偿方式的，补偿方式由补偿决定确定。人民政府作出征收补偿决定后，应当将征收补偿决定送达被征收人，以确保被征收人明了征收补偿决定的内容并及时进行救济。桐乡市人民政府提供了视频以证明其向孙建荣送达征收补偿决定方案告知书及10号征收补偿决定，但根据视频显示内容，孙建荣与其他人员正在谈话过程中，工作人员将文书放在桌子上，既没有告知孙建荣送达文书的名称、内容，亦无法证明孙建荣离开时带走了文书，而孙建荣亦否认携带文书离开，因此，桐乡市人民政府提供的证据难以证明其送达程序合法，使孙建荣丧失了选择补偿方式的权利，并造成孙建荣在桐乡市人民政府向该院申请强制执行10号征收补偿决定之后才得知桐乡市人民政府已经作出征收补偿决定的事实，程序违法。10号征收补偿决定于2018年1月9日作出，由于桐乡市人民政府送达程序违法，导致孙建荣无法得知补偿决定的内容，其在获得10号征收补偿决定文本之后即于2019年7月29日向该院提起诉讼，没有超过起诉期限。三、10号征收补偿决定确定的补偿方式是否符合公平补偿原则。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条规定，为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人给予公平补偿。由于桐乡市人民政府未依法送达补偿决定方案告知书，孙建荣无法就补偿方式作出选择。桐乡市人民政府确定了货币补偿方式。濮院镇旧镇改建项目房屋征收决定于2014年3月作出，10号征收补偿决定于2018年1月作出，时隔近4年，期间桐乡市房价存在大幅上涨的客观情况。相比较于货币补偿，产权调换明显更能保障被征收人的财产权益，更符合公平补偿的要求。因此，桐乡市人民政府确定的补偿方式不符合公平补偿的要求。案件审理过程中，桐乡市人民政府向该院出具书面承诺，承诺可将补偿方式调整为产权调换，并于2020年1月2日向该院提交《被征收人孙建荣产权调换补偿安置方案》，同意提供濮院镇滨河景苑12幢1单元203室（面积为106.58平方米）用于产权调换，因此，对10号征收补偿决定确定补偿方式不当的问题仅予以指正。综上所述，10号征收补偿决定认定事实不清、证据不足，程序违法，适用法律错误，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（三）项的规定，应当判决撤销10号征收补偿决定。但桐乡市人民政府已经于2020年1月15日自行撤销了10号征收补偿决定，孙建荣仍要求确认原行政行为违法，据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（二）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第八十一条第三款之规定判决，确认桐乡市人民政府于2018年1月9日作出的桐政补〔2018〕10号房屋征收补偿决定违法。孙建荣上诉称：一、原审判决采信被告证据，属于认定事实不清、认定事实错误。如关于“评估机构选定的合法性不属于本案审查范围”，“证据3为房屋登记机关颁发的房屋所有权证，予以采信。原告对房屋面积存有异议，认为应当实地复核测量缺乏法律依据，异议不成立”，“证据4证明征收部门将初步评估结果在征收范围内公示，评估机构对涉案房屋作出了评估报告，该评估报告与原告提供证据7中的评估报告均有评估机构浙江经纬房地产评估公司盖章及评估人员签字、盖章，但两份评估报告内容不同，本院均予以采信”等认证意见，均存在错误；二、原审判决审理查明认定事实不清，认定事实错误，适用法律错误。如被上诉人未提供合法的证据证明涉案房屋位于征收范围内，且未提供证据证明案涉房屋的土地属于“国有”。上诉人在一审庭审后得到的新证据（附件七）即通过政府信息公开途径获取的《拟征收房屋调查结果明细表》，可以确认涉案房屋不在征收范围内；三、原审判决本院认为认定事实不清，认定事实错误，适用法律错误。如认为“桐乡市人民政府已经于2014年3月4日对包括原告孙建荣所有房屋在内的濮院镇旧镇改建项目国有土地上房屋作出征收决定”等错误，实际上征收人已经不具有依据征收决定对涉案房屋作出《征收补偿决定书》的“法定职权”。综上，请求依法撤销原审判决；撤销全部涉案评估报告；撤销被诉补偿决定。此外，孙建荣于2020年11月30日以财产权受到严重损害等为由，向本院请求增加诉讼请求“请求判决桐乡市人民政府非法侵入桐乡市濮院镇蚬子滩25号涉案房屋，判决桐乡市人民政府将被损坏的房屋恢复（修复至）原状”；2020年12月10日，孙建荣又以其起诉桐乡市人民政府《征收决定》的案件被裁定受羁束为由，向本院请求增加诉讼请求“1.请求对《桐乡市人民政府关于濮院镇旧镇改建项目房屋征收决定的公告》的合法性一并进行审查；2.请求判决《桐乡市人民政府关于濮院镇旧镇改建项目房屋征收决定的公告》违法无效；3.请求判决撤销《桐乡市人民政府关于濮院镇旧镇改建项目房屋征收决定的公告》”。另外，孙建荣分别于2020年9月25日和10月1日向本院提出向桐乡市人民政府调查收集案涉征收决定案件中提交的全部证据、向中国农业银行股份有限公司桐乡濮院支行调查收集案涉征收专用账户资金到位情况“对账单”等凭证、向嘉兴市人民政府国有资产监督管理委员会调查收集部分市属国有房地产的资产划拨等相关文件、向桐乡市国有资产监督管理委员会调查收集部分市属国有房地产的资产划拨等相关文件、向浙江经纬房地产评估有限公司调查收集关于评估问题的《情况说明》等多份调取证据申请，责令评估单位相关评估人员出庭作证，并对桐乡市人民政府在原审中提交的《濮院镇旧镇改建项目国有土地上房屋征收范围图》等多份证据的真实性申请司法鉴定。被上诉人桐乡市人民政府辩称：一、关于评估机构选定问题。本案征收决定及评估机构选定涉及的所有证据均已在（2014）浙嘉行初字第13号、（2014）浙行终字第280号中进行举证质证，其属已为人民法院发生法律效力裁判所确定的事实，故征收决定及评估机构选定均合法有效；二、关于房产证记载面积问题。依据《国有土地上房屋征收评估办法》第九条第三款的规定“对于已经登记的房屋，其性质、用途和建筑面积，一般以房屋权属证书和房屋登记簿的记载为准；房屋权属证书与房屋登记簿的记载不一致的，除有证据证明房屋登记簿确有错误外，以房屋登记簿为准”，故对在有效房屋产权证的房屋无需重新测量；三、关于评估报告及其相关内容的问题。首先评估过程中所涉的勘察记录表、初步评估结果、分户评估报告等均由浙江经纬房地产评估有限公司制作，原件也在庭审中向法庭出示；其次，原审在本院认为部分已表明因存在前后两份不同结论的评估报告而认定本案房屋价值的依据不足；四、关于请示报告的问题。依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条，房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限达不成补偿协议，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，程序合法；五、关于上诉人房屋是否在征收范围内的问题。上诉人称涉案房屋不属于征收范围内，但依据本案征收决定中所附濮院镇旧镇改建项目国有土地上房屋征收范围图可知，上诉人的房屋位于征收范围内；六、关于存在未经产权登记房屋的问题。该未经产权登记房屋曾另行处理，随同费赞莲坐落于蚬子滩25号内的房屋一并签订房屋征收补偿协议书进行补偿。庭审中上诉人提出该未经登记房屋系其所有，被上诉人已重新启动未登记房屋认定程序；七、关于撤销分户评估报告的问题。分户评估结果报告系评估机构基于专业知识所形成的专业意见，并非行政机关行使行政职权的行为，该请求不属于行政诉讼审查范围，且评估报告在本案中已对其效力进行了认定。综上，请求驳回上诉。原审期间各方当事人提交的证据材料，由原审法院移送至本院。二审期间，上诉人孙建荣向本院提交桐乡市住房和城乡建设局于2019年10月21日向其作出的政府信息公开答复告知书（桐建信公〔2019〕第89号）及所附《拟征收房屋调查结果明细表》等材料，主张作为新证据并用以证明案涉房屋不在征收范围内，同时在二审调查中陈述上述材料形成时间较迟，提交时间为原审组织证据交换之后庭审之前，但原审庭审中未作质证。本院经审查认为，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第三十五条规定，原告或者第三人应当在开庭审理前或者人民法院指定的交换证据清单之日提供证据。因正当事由申请延期提供证据的，经人民法院准许，可以在法庭调查中提供。逾期提供证据的，人民法院应当责令其说明理由；拒不说明理由或者理由不成立的，视为放弃举证权利。原告或者第三人在第一审程序中无正当事由未提供而在第二审程序中提供的证据，人民法院不予接纳。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条规定，“新的证据”是指以下证据：（一）在一审程序中应当准予延期提供而未获准许的证据；（二）当事人在一审程序中依法申请调取而未获准许或者未取得，人民法院在第二审程序中调取的证据；（三）原告或者第三人提供的在举证期限届满后发现的证据。原审法院于2019年10月23日举行庭前证据交换，并于2020年1月7日公开开庭审理，上诉人孙建荣拟作为新证据提交的政府信息公开答复告知书及所附《拟征收房屋调查结果明细表》等材料形成时间为2019年10月21日，在上诉状中明确该新证据系在一审庭审后得到，但在本院调查期间其又陈述该新证据提交时间为原审组织证据交换之后庭审之前，原审庭审中未组织质证，前后陈述不一。同时其在原审中提交的《2020年1月7日庭审后书面资料清单目录》，签字确认的提交日期为2020年1月11日。据此，孙建荣无正当理由于二审期间提交的政府信息公开答复告知书及所附材料，依法并不属于新证据。此外，上诉人孙建荣二审期间提出向桐乡市人民政府调查收集案涉征收决定案件中提交的全部证据等多个申请，显不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第二十四条规定以及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第三十九条等规定。经审理，本院对原审法院查明的事实予以确认。本院认为，二审期间，孙建荣无正当理由提出新的诉讼请求，不符合《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第七十条规定，本院依法不予准许。上诉人请求撤销全部案涉评估报告，但该评估报告不具有单独可撤销性；且原审法院已经认定其不足以作为被诉补偿决定确定被征收房屋价值的依据；对上诉人提出的该项请求，本院不予支持。本案审查重点为桐乡市人民政府所作被诉补偿决定是否合法。双方当事人对于被诉补偿决定认定事实不清、证据不足，程序违法，适用法律错误，并无异议，依法应当撤销。原审期间，因被上诉人桐乡市人民政府已经于2020年1月15日自行撤销了被诉补偿决定，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（二）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第八十一条第三款之规定，判决确认被诉补偿决定违法，依法有据。上诉人孙建荣再行请求撤销被诉补偿决定，缺乏相应的事实与法律依据。综上，原审判决确认被上诉人桐乡市人民政府于2018年1月9日作出的桐政补〔2018〕10号房屋征收补偿决定违法，认定事实清楚、适用法律正确，程序合法。上诉人孙建荣的上诉请求，事实与法律依据不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人孙建荣负担。本判决为终审判决。审 判 长  管 征审 判 员  吕柏超审 判 员  李竺娉二〇二一年一月十五日法官助理  朱秀华书 记 员  吴 琳1·16·