安徽省高级人民法院 行 政 裁 定 书 (2021)皖行终28号 上诉人（一审原告）肥东苗苗食品有限公司，住所地肥东县店埠镇定光社区小郢组。 法定代表人姚文苗，执行董事。 被上诉人（一审被告）安徽省肥东县人民政府，住所地安徽省肥东县店埠镇龙泉路**。 法定代表人姚飞，县长。 委托代理人周英贤，肥东县司法局工作人员。 委托代理人程源，安徽美林师事务所律师律师。 被上诉人（一审被告）安徽省肥东县店埠镇人民政府，住所地肥东县店埠镇公园路**。 法定代表人吴刚，镇长。 委托代理人王家彩，安徽持优律师事务所律师。 肥东苗苗食品有限公司（以下简称苗苗公司）因诉安徽省肥东县人民政府（以下简称肥东县政府）、安徽省肥东县店埠镇人民政府（以下简称店埠镇政府）房屋强制拆除一案，不服安徽省合肥市中级人民法院(2020)皖01行初333号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 苗苗公司一审起诉称，2015年4月9日，原告依法注册登记成立，住所地在安徽省××店××光××郢组。原告成立以来，一直在此处经营。2019年下半年一些自称是政府拆迁办的工作人员,经常找原告就拆迁补偿事宜进行协商。原告让其出示相关政府拆迁文件,他们称就是政府让我们进行拆迁工作的,相关文件肯定都有。虽经多次协商,但由于给原告的补偿标准太低,一直没有谈妥。2020年4月30日，被告趁原告公司内无人，便组织人员驾驶大型机械强行破坏性的将原告房屋予以拆除，原告所有的财产也被掩埋砸坏。被告的强制拆除行为,严重地侵犯了原告的合法权益。为保护原告的合法权益,请求依法确认被告于2020年4月30日强制拆除原告房屋的行为违法；本案诉讼费用由被告承担。 肥东县政府一审辩称，一、本机关并不是本案的适格被告，原告起诉缺乏事实依据。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。在本案中，肥东县政府对案涉房屋没有作出房屋拆迁决定，也没有组织实施拆迁行为。从原告提供的证据看，被诉具体行政行为也与肥东县政府没有关联，肥东县政府不是本案适格被告。二、苗苗公司不是本案适格原告，建议驳回起诉。原告未依法取得案涉房产的所有权，也不能依法成为该房产的交易主体。案涉宅基地属于店埠镇小郢组，原告非店埠镇小郢组村民，其购买房产即便真实，也属于法律禁止的无效买卖，无效的买卖并不产生买受的民事法律行为结果。因此，原告对案涉行政行为不存在法律上的利害关系，其以出资购买房屋为由起诉于法无据。三、原告的起诉违反《中华人民共和国行政诉讼法》关于级别管辖的规定。本案应在肥东县人民法院起诉，原告错误将肥东县政府列为被告，目的是为了争取在合肥市中级人民法院起诉，规避级别管辖规定。请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。 店埠镇政府一审答辩称，一、案涉被拆房屋系违法建设。2011年2月，原告的法定代表人姚文苗及郑秋芳、孟卫东、孟凡新、孟凡东、唐琪等亲戚六人，以合伙形式购买了位于店埠镇定光社区小郢组王宏兵闲置的集体土地建房，该六人均不是该集体组织成员。姚文苗等六人购买该土地后，未经批准私建房屋面积565.7㎡。2019年10月29日，肥东县自然资源和规划局作出《关于韦小妹等175户房屋合法性的界定函》（东自然资规函【2019】183号），界定原告的案涉房屋未申请领取建设工程规划许可证，根据《中华人民共和国城乡规划法》第三十二条之规定，依法界定原告的案涉房屋为违法建筑。因此，原告的案涉被拆房屋属违法建筑，事实清楚、证据充分。二、原告与姚文苗、郑秋芳、孟卫东、孟凡新、孟凡东、唐琪六人签订的《房屋买卖协议》无效，并涉嫌虚假伪造。1、姚文苗、郑秋芳、孟卫东、孟凡新、孟凡东、唐琪所建的案涉被拆房屋本身就是违法建设。2016年9月23日，原告与上述六人签订的《房屋买卖协议》，将违法建设的房屋出售给非本村村民的原告。根据《物权法》规定，属于村民集体所有的土地和森林、山岭等，由村民集体经济组织或村民委员会代表集体行使所有权，农村宅基地所有权属于村集体，其使用权由集体按照法律规定的条件和程序划拨给村民使用。另外《中华人民共和国土地管理法》第六十二条规定，农村村民住宅用地由乡（镇）人民政府审核批准。因此姚文苗等六人将违法建设的房屋出售给非本村集体组织成员的原告，且该买卖行为一直未经所在村集体经济组织同意备案及乡（镇）人民政府批准，显然该出售房屋的行为无效。2、本案中，就案涉被拆房屋，原告虽然在形式上与姚文苗等六人签订了《房屋买卖协议》，协议约定交易价格754272元，但原告并未提供其已经实际支付房屋价款的证明。该协议涉嫌虚假伪造。三、原告与店埠镇政府强制拆除案涉房屋的行政行为没有利害关系，其不具有原告的诉讼主体资格。原告虽然与姚文苗等六人签订了《房屋买卖协议》，但案涉被拆房屋所占集体土地的的使用权人一直未变更转移，同时该《房屋买卖协议》至今未经生效的判决文书确定其效力。房屋的权属一般依附于宅基地使用权，而该宅基地使用权人系该集体经济组织成员王宏兵的闲置未用土地，在原告未能合法取得宅基地使用权的情况下，其并不必然取得享有案涉被拆房屋的所有权。因此，原告在没有任何证据确定其系房屋合法所有权人的前提下，其即与店埠镇政府拆除案涉房屋的强制拆迁行为之间没有利害关系，从而不具有本案原告的诉讼主体资格。更何况上述协议并无实际履行的证据，涉嫌虚假伪造。综上，请求人民法院依法驳回原告的起诉。 一审法院审理查明，2020年4月30日，原告诉称其位于肥东县店××光××郢组的房屋被拆除。诉讼期间，原告并不清楚实施拆除行为的主体，但认可拆除行为实施之前，店埠镇政府曾与其就补偿问题进行接触；店埠镇政府认可其组织实施了案涉房屋的拆除行为。 一审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款之规定“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”即行政诉讼的适格被告应当是作出行政行为的行政机关或其他法定的行政主体。结合本案，本案所诉为强制拆除行为，对于该行为的存在和行为的实施主体等基础信息应当由原告承担举证责任，但原告并未就此提供充分证据予以证实。从店埠镇政府与原告就案涉房屋补偿问题的前期接触以及店埠镇政府自认实施拆除行为的情况来看，对案涉区域有关拆除房屋行为均由店埠镇人民政府具体实施，并非由肥东县人民政府实施，故肥东县人民政府并非本案适格被告，对此该院亦经依法告知原告，但是原告仍然坚持起诉肥东县人民政府。根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十六条第一款之规定：“原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉。”故本案应当裁定驳回原告的起诉。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第三项之规定，裁定驳回原告肥东苗苗食品有限公司的起诉。 苗苗公司上诉称，一、被上诉人肥东县政府是本案的适格被告。当时参与强拆的人员既有一般行政工作人员，又有公安机关、城市管理局、120急救人员等参加，店埠镇政府无权调动公安机关、城市管理局、120急救人员参与强拆本案涉案房屋，由此推断出拆除涉案房屋的自治实施者只能肥东县政府。二、一审中，被上诉人店埠镇政府多次积极明示是其拆除了涉案房屋，恰恰说明这是下级政府对上级肥东县政府进行“背锅”的行为。三、一审法院适用法律错误。一审法院询问原告是否同意本案由肥东县法院审理，原告不同意。一审法院并未告知原告变更被告，原告不存在不同意的情形。综上，一审法院认定事实错误，适用法律不当，请求撤销一审行政裁定，指令一审法院继续审理。 肥东县政府答辩称，一、被答辩人不是涉案房屋的合法所有权人,与涉案房屋的拆除无利害关系,被答辩人诉讼主体不适格。案涉被拆房屋系被答辩人购买位于肥东县店埠镇定光社区小郢组集体土地后私自建造的,未经任何批准,也未获得房屋产权证书,属于违法建设。因此被答辩人不是案涉被拆房屋的合法所有权人,对于涉案房屋的拆除,被答辩人作为无权属利害关系人,根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条之规定,其无诉讼主体资格。二、答辩人非本案适格被告,被答辩人将答辩人列为被告起诉属诉讼主体错误。答辩人并未参与被答辩人诉称的强制拆除行为,既没有组织,也没有派员参加或参与具体实施对被答辩人的房屋进行拆除,不应对涉案房屋的拆除后果承担任何法律责任。被答辩人将答辩人作为被告起诉属于诉讼主体错误。一审法院已经查明,对案涉区域有关拆除房屋行为均由肥东县店埠镇人民政府具体实施,并非由答辩人实施。一审法院裁定驳回被答辩人起诉,适用法律正确,并无不当。基于以上事实与理由,一审裁定认定事实清楚,适用法律正确,请求对一审裁定予以维持。 店埠镇政府答辩称，一、案涉被拆房屋系违法建设。2011年2月份,被答辩人的法定代表人姚文苗及郑秋芳、孟卫东、孟凡新、孟凡东、唐琪等亲戚6人,以合伙形式购买了位于店埠镇定光社居委小郢组王宏兵闲置的集体土地建房,该6人均非店埠镇定光社居委小郢组集体组织成员。姚文苗等6人购买王宏兵的闲置集体土地后,未经批准私建房屋面积565.7平方米。2019年10月29日,肥东县自然资源和规划局作出《关于韦小妹等175户房屋合法性的界定函》(东自然资规函(2019)183号),界定被答辩人的案涉房屋未申请领取建设工程规划许可证,根据《中华人民共和国城市规划法》第三十二条之规定,依法界定被答辩人的案涉房屋为违法建筑。因此,被答辩人的案涉被拆房屋属违法建筑,事实清楚、证据确实充分。 二、被答辩人与姚文苗、郑秋芳、孟卫东、孟凡新、孟凡东、唐琪6人签订的《房屋买卖协议》属无效,并涉嫌虚假伪造。1、姚文苗、郑秋芳、孟卫东、孟凡新、孟凡东、唐琪所建的案涉被拆房屋本身即属违法建设。2016年9月23日,被答辩人与姚文苗、郑秋芳、孟卫东、孟凡新、孟凡东、唐琪6人就案涉被拆房屋签订了《房屋买卖协议》,将违法建设的房屋出售给非本村村民的被答辩人。依据《物权法》规定:属于村民集体所有土地和森林、山岭等,由村民集体经济组织或村民委员会代表集体行使所有权,农村宅基地所有权属于村集体,其使用权由集体按照法律规定的条件和程序划拨给村民使用。另外,《土地管理法》第六十二条之规定,农村村民住宅用地,由乡(镇)人民政府审核批准。因此,姚文苗、郑秋芳、孟卫东、孟凡新、孟凡东、唐琪将违法建设房屋出售给非本村集体组织成员的被答辩人,且该买卖行为一直未经所在村集体经济组织同意备案及乡(镇)人民政府批准,显然该出售房屋的处分行为而签订的依法应属无效。2、本案中,就案涉被拆房屋,被答辩人虽与姚文苗、郑秋芳、孟卫东、孟凡新、孟凡东、唐琪在形式上签订了《房屋买卖协议》,协议约定房屋交易价格达754272元,但被答辩人并未提供其已实际支付房屋价款等证明该《房屋买卖协议》以实际履行的证据,可见该《房屋买卖协议》涉嫌虚假伪造。 三、被答辩人与答辩人强制拆除案涉房屋的行政行为没有利害关系,其不具有原告的诉讼主体资格。被答辩人虽与案涉被拆房屋的违法建设人姚文苗、郑秋芳、孟卫东、孟凡新、孟凡东、唐琪签订了《房屋买卖协议》,但案涉被拆房屋所占集体土地的使用权人一直为变更转移,同时该《房屋买卖协议》至今未经生效的判决文书确定效力。答辩人认为,房屋的权属一般依附于宅基地使用权,而该宅基地使用人系该集体经济组织王宏兵的闲置未用土地,在被答辩人未能合法取得案涉被拆房屋的宅基地上使用权的情况下,其并不必然取得享有涉案被拆房屋的所有权。因此,被答辩人在没有任何证据确定其系涉案被拆房屋的合法所有权人的前提下,其即与答辩人拆除案涉房屋的强制拆迁行为没有利害关系,从而不具有本案原告的诉讼主体资格。更何况,本案被答辩人与姚文苗、郑秋芳、孟卫东、孟凡新、孟凡东、唐琪签订的《房屋买卖协议》,无实际履行的证据,涉嫌虚假伪造。请求驳回上诉，维持原裁定。 本院认为，在行政诉讼中，确定适格被告的依据是所谓法定主体原则，通常情况下，法定主体原则具体包括这样两个要件：第一，谁行为，谁为被告；第二，行为者，能为处分。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定，公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。也就是说，公民、法人或者其他组织提起行政诉讼，应当对其起诉是否符合法定条件，承担初步的证明责任。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定，提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。所谓“具体的诉讼请求和事实根据”，前提不仅要有明确的被诉行政行为，也要有被诉行政机关实施了该行为，提起行政诉讼时，应当初步证明被诉行政机关实施了被诉行政行为。本案中，上诉人苗苗公司认为肥东县政府组织人员对其涉案房屋进行强拆，但其提供的证据不能证明肥东县政府实施了上述行政行为。另，结合在案证据及一审法院查明的事实，案涉房屋系店埠镇政府将其拆除。上诉人认为店埠镇政府归肥东县政府管辖，所以认为肥东县政府是强拆涉案房屋的主体，该理由不能成立，故上诉人将肥东县政府列为本案被告，不符合法律规定，一审法院裁定驳回苗苗公司对肥东县政府的起诉并无不当。 被诉行政机关的层级是确定行政诉讼级别管辖的一个重要因素，如果有两个以上不同层级的行政机关作为共同被告，应当按“就高不就低”的原则，以级别最高的行政机关确定级别管辖。当共同被告中层级较高的行政机关在立案后经审查被认为不是适格被告时，应当向当事人释明，当事人坚持诉讼的，应当在裁定驳回针对较高层级的行政机关的起诉后，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十二条的规定将案件移送有管辖权的人民法院，而不应一并驳回起诉。一审法院一并驳回苗苗公司的起诉确有不当，本院依法予以指正。为了约司法资源、避免诉讼延宕、减轻当事人的诉累，本案不发回一审法院重审，但苗苗公司可持本裁定，就本案行政争议以店埠镇政府为被告向肥东县人民法院提起行政诉讼。 综上，一审裁定认定事实清楚，苗苗公司的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  张志强 审判员  钟祖凤 审判员  陈 默 二〇二一年一月二十八日 法官助理王春玲 书记员潘玉丹 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。 -12-