浙江省温州市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）浙03行初631号原告徐少珍，女，1966年9月11日出生，汉族，住浙江省温州市鹿城区，现住巴西联邦（ＲＵＡ.ＧＡＭＡＬＯＢＯ1217ＡＰ32Ａ,Ｓ？ＯＰＡＵＬＯ,ＢＲＡＳＩＬ）。委托代理人徐中强，系原告徐少珍哥哥，1964年5月4日出生，汉族，住浙江省温州市鹿城区。原告邵馨儒，男，1976年5月9日出生，汉族，住浙江省温州市鹿城区，现住意大利共和国（ＶＩＡ.ＶＩＮＣＥＺＯＤＡＦＩＬＩＣＡＩＡ34／12,59100ＰＲＡＲＯ,ＩＴＡＬＩＡ）。委托代理人邵阿光，系原告邵馨儒父亲，1949年7月24日出生，住浙江省温州市鹿城区。上述两原告的委托代理人纪召兵，北京诚略律师事务所律师。被告温州市鹿城区人民政府，住所地浙江省温州市鹿城区广场路188号。法定代表人白洪楞，区长。出庭应诉负责人全一凡，副区长。委托代理人杨绍概。委托代理人杨雪。被告温州市鹿城区人民政府广化街道办事处，住所地浙江省温州市鹿城区新桥头住宅区集美组团16幢。法定代表人王奔，主任。委托代理人黄雪巨，浙江大界律师事务所律师。第三人温州市市场开发管理有限公司，住所地浙江省温州市鹿城区鹿城路215号。法定代表人卢智旭。第三人温州市场开发实业公司，住所地浙江省温州市鹿城区鹿城路215号。法定代表人林玲玲。上述两第三人的委托代理人薄士坤，上海兰迪（温州）律师事务所律师。上述两第三人的委托代理人陈温柔，上海兰迪（温州）律师事务所律师。原告徐少珍、邵馨儒分别诉被告温州市鹿城区人民政府（以下简称鹿城区政府）、温州市鹿城区人民政府广化街道办事处（以下简称广化街道办事处）其他行政强制二案，本院分别于2019年8月1日、8月26日立案。因温州市市场开发管理有限公司（以下简称市场管理公司）、温州市场开发实业公司（以下简称市场实业公司）与本案被诉行政行为有利害关系，本院依法追加其作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2020年9月14日公开开庭进行了合并审理。原告徐少珍及其委托代理人徐中强、原告邵馨儒及其委托代理人邵阿光，两原告的共同委托代理人纪召兵，被告鹿城区政府的出庭应诉负责人全一凡及其委托代理人杨绍概、杨雪，被告广化街道办事处的出庭应诉负责人王奔及委托代理人黄雪巨，第三人市场管理公司的法定代表人卢智旭及两第三人的委托代理人薄士坤、陈温柔到庭参加诉讼。该两案的被诉行政行为实质系同一关停市场行为，依法必须合并审理，本院于2020年9月30日作出行政裁定，将原告为邵馨儒的（2019）浙03行初664号案件并入本案审理。本案现已审理终结。原告徐少珍、邵馨儒起诉称：原告在温州市鹿城区××商铺，系相关商铺的权利人。因项目建设需要，政府对原告的商铺实施征收，但因征收补偿安置不合理，原告没有与征收实施单位等达成征收补偿协议，至今未获得任何补偿。两被告于2018年10月1日起，指挥、组织工作人员，对包括原告商铺在内的黄龙商贸城实施了断电、查封、堵路、禁止人员货物进入等强制关停市场的行为，导致市场无法生产经营，逼迫原告搬迁。原告认为，两被告在无征收决定和房屋征收补偿方案的情况下，实施房屋征收，关停市场的行为违反“先补偿、后搬迁”的原则，严重侵犯原告的合法权益。综上，请求确认两被告组织实施断电、查封、堵路、禁止人员货物进入的强制关停市场的行政行为违法。被告鹿城区政府答辩称：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款、《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定，原告在提起诉讼时，应当提供相应证据证明被告实施了被诉行政行为。现原告提供的证据不能证明鹿城区政府对其商铺实施了断电、查封、堵路、禁止人员货物进入的强制关停市场的行政行为，鹿城区政府客观上也未实施上述行为，故鹿城区政府不是本案的适格被告。综上，请求驳回原告的起诉。被告广化街道办事处答辩称：一、被告没有实施行政强制行为。1.被告没有实施停电行为。涉案商贸城列入鹿城区征收范围，被告负责做好征收的前期工作，但是被告未协调、组织供电部门对该片区停止供电。据了解，原告所述的配电室拉闸停电行为发生在2018年11月1日，系两第三人作为业主单位实施。停电行为人为民事主体，该行为属民事行为，原告可通过民事诉讼等途径进行救济。2.征收前未封闭通行道路。为明确拟征收范围，被告在征收范围边界线上搭建简易构筑物，没有封堵通行路段。征收决定作出之前，业主、商铺经营者等均可以自由进出市场。原告提供的维护现场秩序的照片，系因2018年国庆假期期间，各商铺推出优惠营销活动，客流非常密集，被告为预防安全事故派员维护现场秩序。二、涉案争议不属于行政诉讼受案范围。原告商铺所在的商贸城（占地255.08亩）已经不动产登记，土地使用权归市场管理公司，应认定该公司为商贸城255.08亩土地及地上商铺的物权人。该公司从2018年9月起通过其微信公众号“温州商贸城”发布了《关于温州商贸城停车场关闭的通知》《关于商贸城的若干通知》《关于温州商贸城10月30日全面关闭的通知》等一系列通知，向各农民户、押金户、经营户发出关闭市场、停止供电等包含解除合同及腾空市场等意思表示的信息，并明确予以实施。受上述通知、行为影响的当事人（如农民户、押金户、经营户等）认为第三人上述通知及实施行为影响其合法权益，应通过民事诉讼、仲裁等途径进行救济。上述通知只是行政征收引起的民事法律关系变更、解除，并不是行政机关的行政决定直接对权利义务关系的确定，故不能提起行政诉讼要求被告承担法律责任。综上，涉案停止供电、关闭市场等行为属于业主的民事行为，并非行政强制行为，原告所谓的查封、堵路等与事实不符，请求依法驳回原告的起诉。第三人市场管理公司和市场实业公司陈述称：商贸城商铺属国有资产，农民户不享有商铺所有权，市场管理方与各类经营户签订的摊位（商位）租赁合同，明确双方是租赁关系。农民户商铺系历史原因形成，补偿奖励亦已最大化，第三人不存在强制关停市场的行为。经审查查明：原温州黄龙商贸城255.08亩国资片区市场坐落于温州市鹿城区鹿城路，其国有土地使用权登记在第三人市场管理公司名下，市场内的地上建筑物即市场商铺未办理产权登记。原告徐少珍、邵馨儒，以及案外人胡克、陈继东等人均为该市场的商铺经营使用权人，原为鹿城区城郊乡广化村或九山村农民，因1992年间村集体土地被征收及后续村集体资产量化，取得涉案商铺经营使用权。原告徐少珍、邵馨儒，以及案外人胡克、陈继东等人不服广化街道办事处“关停市场行为”，分别提起行政诉讼，其中原告徐少珍、邵馨儒请求确认两被告组织实施断电、查封、堵路、禁止人员货物进入的强制关停市场的行政强制行为违法。案外人胡克、陈继东为原告的行政诉讼案件，浙江省永嘉县人民法院经审理，于2020年11月9日作出（2020）浙0324行初48号行政判决，判决如下：确认广化街道办事处于2018年10月间以参与实施限行、断电等方式强制关停胡克、陈继东等人经营使用的商铺所在的原温州黄龙商贸城255.08亩国资片区市场的行政行为违法；二、驳回胡克、陈继东等人的其他诉讼请求。胡克、陈继东等人不服，向本院提起上诉，现本院正在审理之中。本院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款、《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应证据材料。本案中，原告据以提出上述主张的“重要通知”系广化街道办事处、市场开发公司和市场实业公司共同发布，原告提供的“风采盘点”中有关14个部门参与关停的报道不能反映鹿城区政府成立专项工作组实施上述行为。虽然，鹿城区政府作为涉案项目征收主体，即使有指导监督属地执法、税务等行政机关在各自法定职责范围对涉案项目开展执法工作，亦属于行政机关上下级层级指导监督关系，不能据此认为该行为系被告鹿城区政府直接实施。鉴于原告提供的上述证据均不能证明被告鹿城区政府实施断电、查封、堵路、禁止人员货物进入的行政行为，鹿城区政府不是本案适格被告。经本院释明，原告仍坚持以鹿城区政府为共同被告，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（三）项关于“错列被告且拒绝变更的，已经立案的，应当裁定驳回起诉”的规定，对原告以鹿城区政府为被告提起的诉讼，依法应予驳回。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十二条规定，人民法院发现受理的案件不属于本院管辖的，应当移送有管辖权的人民法院。如上所述，本案驳回原告对被告鹿城区政府的起诉后，被告广化街道办事处即为本案唯一被告。原告徐少珍、邵馨儒均是中国国籍，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十四条的规定，本案应移送有管辖权的基层人民法院管辖。结合本院2020年12月30日《关于调整基层法院行政诉讼案件异地交叉管辖对应关系的通知》的规定，我市基层人民法院管辖的一审行政诉讼案件实行异地交叉管辖，原告可选择鹿城区、瑞安市、泰顺县人民法院管辖。经征询原告意见，其选择瑞安市人民法院，本院决定将本案依法移送瑞安市人民法院审理，但需待前述裁定驳回起诉事项生效后再执行移送。综上，原告以鹿城区政府系涉案项目征收主体、组织实施了被诉的“市场关停行为”为由主张其为本案适格被告，应由本院管辖，理由不能成立，本院不予支持。鉴于驳回起诉和移送管辖的案件均适用裁定，故本案一并制作行政裁定书，但根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零一条第二款，当事人仅可以对驳回起诉的裁定上诉。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十四条、第十八条、第二十二条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零一条第一款第（二）项、第（六）项的规定，裁定如下：一、驳回原告徐少珍、邵馨儒对被告温州市鹿城区人民政府的起诉；二、本案移送浙江省瑞安市人民法院审理。本案预缴的受理费依法退回原告徐少珍、邵馨儒。如不服本裁定第一项内容，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省高级人民法院。审 判 长  马永利审 判 员  杨贤斌人民陪审员  戴艾位二〇二一年一月二十六日件与原本本核对无异书 记 员  叶王彰