浙江省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）浙行终1122号上诉人（原审原告）钟建锋，男，1956年5月6日出生，汉族，住慈溪市。委托代理人钟烨（系上诉人儿子），男，1984年12月4日出生，汉族，住慈溪市。委托代理人曹星，北京京平律师事务所律师。被上诉人（原审被告）宁波杭州湾新区开发建设（浙江慈溪出口加工区宁波杭州湾经济技术开发区宁波杭州湾产业集聚区）管理委员会，住所地宁波市杭州湾新区兴慈一路**。法定代表人杨**，主任。委托代理人许王斌。委托代理人郭治年，浙江海泰律师事务所律师。被上诉人（原审被告）宁波市人民政府，住所地宁波市鄞州区宁穿路**。法定代表人裘东耀，市长。委托代理人毛莹、钱文虎。被上诉人（原审第三人）宁波杭州湾新区征地安置办公室，住所，住所地慈溪市庵东镇勤建路**div>法定代表人沈红军，副主任。委托代理人郭治年，浙江海泰律师事务所律师。钟建锋诉宁波杭州湾新区开发建设管理委员会（以下简称杭州湾管委会）、宁波市人民政府、第三人宁波杭州湾新区征地安置办公室拆迁行政批准及行政复议一案，浙江省宁波市中级人民法院于2020年5月12日作出（2019）浙02行初288号行政判决。钟建锋不服，向本院提起上诉。本院立案受理后依法组成合议庭进行了审理。因案涉补偿安置且案情较为复杂，本院依法组织调解并向最高人民法院申请延长了本案审理期限。因各方调解意见差距较大，调解未果。本案现已审理终结。原审法院经审理查明，2019年5月，原审第三人向杭州湾国土局提出的集体土地上房屋征收申请，杭州湾国土局审核第三人提交的浙土字Ａ［2012］-0571《浙江省建设用地审批意见书》、慈政发［2013］24号《慈溪市人民政府公告》《七二三大街南延涉及慈庵东Ⅲ201203＃地块拆迁红线图》《资金落实证明》《安置用房落实证明》以及拟定的《实施方案》等申请资料，于2019年5月28日作出甬新规建土拆听告字［2019］第1号《听证告知公告》，告知拆迁范围内的被拆迁人和利害关系人有对《实施方案》进行听证的权利。《听证告知公告》向慈溪市庵东镇元祥股份经济合作社进行送达并在拆迁范围内进行张贴。2019年5月30日，原告提出听证申请。同年6月20日，杭州湾国土局在慈溪市××镇××楼××室举证了听证。同年7月11日，被告杭州湾管委会作出甬新管发［2019］14号《关于印发〈七二三大街南延涉及慈庵东Ⅲ201203＃地块征收集体所有土地房屋拆迁实施方案〉的通知》，批准了《实施方案》，主要内容为，根据依法批准的集体所有土地征收方案（浙土字［2012］-0571）、拆迁规划红线图和相关法律法规，结合宁波杭州湾新区实际，制定该实施方案。包含拆迁范围、补偿安置的对象和条件、不予补偿安置的情形、分户析产的规定、补偿安置的方式和标准、拆迁奖励、几种特殊情况的拆迁安置补偿规定、补偿安置资金预算和落实、安置用房的安排、最后搬迁期限以及其他事宜等事项。原告不服被告杭州湾管委会批准《实施方案》的行为，向宁波市人民政府提起行政复议。2019年11月7日，宁波市人民政府作出甬政复决字［2019］215号行政复议决定，维持被告杭州湾管委会的上述批准行为。原告不服复议决定，提起行政诉讼。原审法院另查明，原告于1993年购得涉案楼房（共8间）并于1996年登记取得《房屋所有权证》。原告于1997年就西侧3间相关土地进行登记取得《集体土地建设用地使用权证》，2000年原告以其登记设立的个人独资企业慈溪市八达视像配件厂就东面5间房屋相关土地经登记取得《国有土地使用证》，该5间房屋已经列入2020年度慈溪市国有土地上房屋征收计划上报宁波市住房和城乡建设局审批。原审法院认为，根据《宁波杭州湾新区条例》第十二条第一款和《宁波市征收集体所有土地房屋拆迁条例》（以下简称《拆迁条例》）第九条第一款的规定，被告杭州湾管委会具有作出被诉《实施方案》批准行为的法定职责。《中华人民共和国行政复议法》第十五条第一款第一项规定，对县级以上地方人民政府依法设立的派出机关的具体行政行为不服的，向设立该派出机关的人民政府申请行政复议。被告宁波市人民政府作为设立杭州湾管委会的地方人民政府，具有对杭州湾管委会作出被诉《实施方案》批准行为作出复议决定法定职责。根据《宁波市征收集体所有土地房屋拆迁条例实施细则》（以下简称《实施细则》）第五条规定，“征收集体所有土地房屋拆迁实施方案审批时，拆迁人应提交以下资料：（一）征收土地方案批准文件；（二）规划红线图；（三）房屋拆迁实施方案；（四）拆迁补偿安置资金或安置用房、安置用地落实证明文件”。第三人按照报批程序规定，向杭州湾国土局报请审核涉案实施方案时，提交了浙土字A[2012]-0571《浙江省建设用地审批意见书》、拆迁红线图等相关材料。因本案系七二三大街南延实施的征收，道路施工需要仅需对原告房屋进行拆迁，且原告房屋在经省人民政府批准的征收范围内，故《实施方案》确定拆迁范围仅为原告的250平方米集体土地上的建筑，并无不妥。原告主张的国有土地上房屋已列入2020年度慈溪市国有土地上房屋征收计划，因被告及第三人确认涉案房屋的实际拆除工作不早于原告主张的国有土地上房屋的拆除，故本案所涉集体土地上房屋可实现与国有土地上房屋一同拆除。原告认为《实施方案》影响其国有土地上房屋使用价值，没有事实依据，其要求在其国有土地上房屋征收之后才能批准《实施方案》的主张，原审法院不予支持。根据《拆迁条例》第九条第三款规定，补偿安置资金应当根据预算专户确认、储存，安置用房和迁建用地可以折价计入。被告杭州湾管委会提供的《资金落实证明》及《安置用房落实证明》，虽不能充分证明补偿安置资金已经予以落实，但结合案件审理中被告杭州湾管委会提交的补强证据，可以认定相关安置资金和安置用房已经落实到位。原告虽提出质疑，但未能举证证明安置资金和安置用房无法满足其拆迁需要，故对原告认为涉案拆迁安置资金未到位，安置用房未落实的主张，不予采信。《实施方案》根据涉案项目已经确定了安置用房，而原告认为的近处安置用房并非用于本案拆迁项目的安置，故原告主张要求就近房屋用于安置的主张，缺乏事实和法律依据。根据《实施细则》第二十四条之规定，实行迁建安置补偿的前提具有符合土地利用总体规划、城市规划、村庄和集镇规划的迁建安置地点。本案拆迁地块属于《宁波杭州湾新区征收集体所有土地房屋拆迁若干规定（试行）》第十九条规定的实行多（高）层调产安置或货币安置区域。因此《实施方案》未规定迁建安置并无不当。实施方案对补偿安置对象、可补偿安置面积的认定、拆迁奖励补助等内容亦无不当。被告依杭州湾国土局请示作出被诉实施方案批准行为，符合《拆迁条例》第九条规定。《拆迁条例》第十条规定，土地行政管理部门在审核集体所有土地房屋拆迁实施方案时，应当公开告知被拆迁人和其他利害关系人有要求听证的权利，但在集体所有土地征收方案批准前已经对房屋拆迁实施方案听证的除外。被拆迁人和其他利害关系人申请听证的，土地行政管理部门应当及时组织听证。本案中拆迁听证公告，已于2019年5月28日送达慈溪市庵东镇元祥股份经济合作社，并在被拆迁人所在村公告。原告申请参加听证，杭州湾国土局也在2019年6月20日举行了涉案房屋拆迁实施方案的听证会。实施方案得到批准后，杭州湾国土局发布征收集体所有土地房屋拆迁公告，公告内容符合《拆迁条例》第十一条的规定。因此，被告杭州湾管委会批准实施方案程序合法。被告宁波市人民政府在复议程序中依法履行了受理、决定、送达等职责，符合《中华人民共和国行政复议法》的相关规定。综上，被诉拆迁行政批准及行政复议决定认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法。原告要求撤销被诉拆迁行政批准及行政复议的理由不足，不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告钟建锋的诉讼请求。钟建锋上诉称：原审判决认定事实不清、适用法律法规错误。一、案涉方案认定拆除建筑面积约250平方米，缺乏依据。案涉方案第一条关于拆迁范围载明拆除建筑面积约250平方米，但上诉人《房屋所有权证》证载面积568.31平方米，并未区分集体土地房屋和国有土地房屋。被上诉人认定集体土地部分的房屋面积约250平方米，但未提交任何证据证明该数据的来源，其认定缺乏依据。二、该方案一旦实施必定会侵犯上诉人的合法权益，不仅造成上诉人负担加重，更会造成上诉人无法正常生活。上诉人房屋所占的土地性质特殊，目前国有土地部分征收工作还没有消息，在此情况下，将上诉人房屋一分为二进行征收，看似是按照法律规定进行，实则对上诉人是灭顶之灾。如果该方案被认可，那么上诉人的整体房屋将被完全切割，如果国有土地部分迟迟不征，那么上诉人的房屋就会变成危房，其一家5口就会在半幢房屋中生活，就更不要谈及生活水平问题了。原审判决以被上诉人及第三人确认案涉房屋的实际拆除不早于国有土地上房屋的拆除为由，认为案涉集体土地上房屋可实现与国有土地上房屋一同拆除。但据上诉人了解，国有土地上房屋至今未正式进入征收程序，且上诉人的院落和其他房间、附属物在2017年11月25日就已经遭遇了庵东镇政府的强拆，上诉人也打赢了诉讼，提起了行政赔偿，慈溪市法院也判决镇政府限期作出行政赔偿决定，但至今无果。显然，行政机关的口头确认并无公信力、执行力，无法保障上诉人的合法权益。从最高院的相关司法判例可以看出，即使是在征收范围外的房屋，从有利于被征收人生活居住的角度出发，也要予以一并征收，这是行政机关对人民群众财产安全担当的责任表现。因此，建议行政机关合理的运用行政权力，协调其他部门妥善解决上诉人房屋的征收问题。该方案是针对上诉人一人作出的，并不对其他被征收人产生影响，因此，从法律角度出发，撤销该方案并不会对公共利益造成任何影响；如果该方案被司法机关维持，那么上诉人的房屋就等于变成了危房，不再具有生活和居住的基本功能。三、案涉方案不予就近安置，缺乏事实和法律依据。案涉方案确定的安置地点偏远，上诉人要求就近安置（距离本次被拆迁房屋20米处、七二三大街南延改造路段两旁即有两排已造好的安置房），但相关部门未予采纳，且不予采纳的理由并不充分。原审判决认为案涉方案已经确定了安置用房，近处安置房并非用于本案拆迁项目的安置，故不采信上诉人的主张。上诉人认为，安置房的确定是方案的组成部分，属于被诉行为合法性审查的范围，上诉人也正是因为安置房的确定不合理，才提起本案诉讼。因此，人民法院应当审查安置房的确定是否合理，而不能以方案内容来否定上诉人的主张，方案中关于安置房的确定结果并不能自证合法。原审判决称近处安置房并非用于本案拆迁项目的安置，这也是本案的争议所在，而被上诉人并未提交证据证明为何不能就近安置，也未提交证据证明近处安置房是用于哪些拆迁项目。实际上，该地块只有本案一个拆迁项目，并无其他项目；行政机关对外也一直宣称近处安置房为本案项目的安置用房，在与上诉人协商阶段也同意提供该安置房给上诉人。目前，近处安置房仍处于闲置状态，未经分配，完全可以用于安置上诉人。上诉人在听证程序中已提出就近安置的意见，听证的目的就是听取意见并采纳合理要求，如果一律按照既有方案不容变更，则与听证目的相违背。既然有就近安置房，就不应该舍近求远，就近安置是被拆迁人的正当权利，应当予以保障。请求撤销一审判决，被诉实施方案及行政复议决定。被上诉人宁波杭州湾新区开发建设管理委员会辩称，上诉人理由不成立。一、批准涉案实施方案是宁波杭州湾新区开发建设管理委员会根据《宁波市征收集体所有土地房屋拆迁条例》实施的具体地块上集体所有土地房屋拆迁工作的一个环节，并不直接涉及具体房屋的面积大小和产权认定，上诉人强调面积有误不属于本案审查范围。二、上诉人所称实施方案会侵犯其合法权益无依据。1.上诉人集体土地上房屋和国有土地上房屋按自然间划分，以砖墙相接；2.国有土地上房屋非上诉人个人所有而系上诉人个人独资企业慈溪市八达视像配件厂所有，且非上诉人居住而是由其经营。3.国有土地上房屋已列入宁波市2020年国有土地上房屋征收计划，上诉人所称只征迁集体土地上房屋而不对其他国有土地上房屋一并征收，无依据。三、上诉人称涉案方案不予就近安置缺乏事实和法律依据。安置房源是统一安排落实的，并不能由上诉人自行选择。宁波市上述条例所规定的“调产安置”是由拆迁人提供住宅用房作为产权调换，安置被拆迁人，只要求落实安置房源而未要求就近安置，且上诉人主张的近处安置用房并非本案项目的安置。请求驳回上诉，维持原判。被上诉人宁波市人民政府辩称：一、被上诉人依据《宁波杭州湾新区条例》的规定，作出行政复议决定主体适格。二、行政复议决定程序合法。2019年9月11日收到，同年9月16日受理并于11月7日作出后送达。三、上诉人诉请理由不成立。依据《宁波市征收集体所有土地房屋拆迁条例》第九条第一款、第二款等有关规定，宁波杭州湾管委会作出的被诉批准实施方案的行为，事实清楚、适用法律正确，程序合法。请求驳回上诉，维持原判。被上诉人宁波杭州湾新区征地安置办公室未向本院提交书面答辩意见。经审理，本院对原审法院查明的事实予以确认。原审判决第10页倒数第5行中“2018年5月”应系“2019年5月”，第11页第2行“同年4月1日”应系“7月11日”，2处笔误本院在此予以指正。本院认为，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条规定，人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法、地方性法规为依据。《宁波市征收集体所有土地房屋拆迁条例》作为地方性法规，第九条明确规定，拆迁人应当依据依法批准的集体所有土地征收方案、拆迁规划红线图和本条例有关规定，制定集体所有土地房屋拆迁实施方案，经县（市）、区土地行政管理部门审核后报本级人民政府批准。《宁波市征收集体所有土地房屋拆迁条例实施细则》第五条规定，征收集体所有土地房屋拆迁实施方案审批时，拆迁人应提交以下资料：（一）征收土地方案批准文件；（二）规划红线图；（三）房屋拆迁实施方案；（四）拆迁补偿安置资金或安置用房、安置用地落实证明文件。《宁波杭州湾新区条例》第四条明确，宁波杭州湾新区开发建设管理委员会是宁波市人民政府的派出机构，负责新区的开发、建设和管理工作；第十二条明确，新区管委会应当按照国家、省、市有关法律、法规规定，做好征收集体所有土地房屋补偿管理工作；第十三条规定，新区的建设活动确需征收国有土地上房屋的，由慈溪市人民政府依法作出房屋征收决定。本案中，因七二三大街南延工程需要，被上诉人宁波杭州湾新区征地安置办公室作为拆迁人提交了涉案征收土地方案批准文件、规划红线图、房屋拆迁实施方案，以及拆迁补偿安置资金或安置用房、安置用地落实证明文件等上述地方性法规明确要求的报批材料。宁波杭州湾新区规划建设国土局于2019年6月20日举行了涉案房屋拆迁实施方案的听证会。结合原审期间被上诉人提交的证据材料，可以印证，被上诉人杭州湾管委会作出的被诉批准行为具有相应的事实与法律依据，被诉审批行为程序亦符合《宁波市征收集体所有土地房屋拆迁条例》的有关规定。上诉人主张，涉案房屋建筑面积568.31平方米且未区分集体土地房屋和国有土地房屋，该主张与涉案8间房屋不动产权属证书记载内容明显不符，本院不予采信。上诉人另主张，其他5间房屋应当一并纳入此次征收范围，因该5间房屋系国有土地上房屋、被上诉人杭州湾管委会并不具有相应征收法定职权，本院难以支持。且被上诉人在原审期间业已承诺，不会早于该5间国有土地上房屋拆除前拆除涉案3间集体土地上房屋。被上诉人宁波市人民政府经行政复议后维持了涉案行政审批行为，符合《中华人民共和国行政复议法》的相关规定。原审法院鉴于原审中查明的上述情况，判决驳回上诉人要求撤销被诉审批行为以及行政复议决定的诉讼请求，结论正确。综上，原审法院认定事实清楚、适用法律正确，程序合法；上诉人提出的上诉请求，因缺乏相应的事实与法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人钟建锋负担。本判决为终审判决。审 判 长  管 征审 判 员  吕柏超审 判 员  李竺娉二〇二一年一月二十五日法官助理  朱秀华书 记 员  吴 琳1·10·