安徽省亳州市中级人民法院行 政 判 决 书（2021）皖16行终16号上诉人（一审被告）蒙城县楚村镇人民政府，住所地安徽省亳州市蒙城县楚村镇凤凰街**。法定代表人王政，镇长。未到庭。出庭负责人：王琳，副镇长。委托代理人：卢健，江苏融鼎律师事务所律师。特别授权。被上诉人（一审原告）王丙付，男，1972年3月6日出生，汉族，住安徽省蒙城县。委托代理人：蒋龙俊，安徽万舟律师事务所律师。特别授权。委托代理人：李阳阳，安徽万舟律师事务所律师（实习）。未到庭。原审被告蒙城县交通运输局，，住所地安徽省亳州市蒙城县庄子大道**社会信用代码113416220031783819。法定代表人胡春雨，局长。未到庭。出庭负责人：孙继红，党组成员。委托代理人：牛坤，法制股股长。特别授权。委托代理人：郭健，安徽淮中律师事务所律师。特别授权。原审被告蒙城县水利局，住所，住所地安徽省亳州市蒙城县茨河路**社会信用代码：113416220031784457。法定代表人：陈朝伟，局长。未到庭。委托代理人：孙昱，蒙城县水利局水政水资源股股长。特别授权。委托代理人：卢健，江苏融鼎律师事务所律师。特别授权。原审被告蒙城县港航管理处(蒙城县地方海事处)，住所地，住所地安徽省亳州市蒙城县李庵巷**iv>负责人唐宗水，处长。委托代理人：邓凤军，政务科科长。特别授权。上诉人蒙城县楚村镇人民政府（以下简称楚村镇政府）因被上诉人王丙付诉其拆除行为违法一案，不服蒙城县人民法院（2020）皖1622行初19号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭,对本案进行了审理。本案现已审理终结。一审法院查明，原告王丙付是2006年12月8日成立的法人公司，从2007年开始原告筹资兴建“席楼码头”，于2012年开始经营。2017年12月8日，涡阳县水务局向原告下达了涡水通字【2017】53号沿涡河码头限期拆除通知书：“限三日内拆除码头及相关设施，逾期不拆除的，强制拆除，所需费用由违法单位或者个人承担。”2018年6月15日，涡阳县环境保护委员会办公室向涡阳县原涡北街道办事处下发了河道水污染问题移交单和涡环保督察[2018]140号环保督察问题交办单，要求其对所在辖区内的沙场、码头等要做到复垦复绿，码头嘴子要清理彻底。其中就包括原告的码头。2018年7月2日，涡阳县水务局、涡阳县城市管理行政执法局和涡阳县人民政府天静宫街道办事处组织人员对原告的案涉码头进行了拆除。原告不服，于2018年12月6日向本院提起行政诉讼，请求依法确认三被告对原告“席楼码头”的强制拆除行政行为违法并承担本案的诉讼费用。另查明，案涉码头未办理《港口经营许可证》，码头建设也没有办理合法准建手续。一审法院认为，码头建设不仅需要水行政主管部门审查同意，还需要经城市规划、建设、国土资源、发改委、航运等相关部门办理许可、批准手续，本案因原告未能充分举证，故对其主张案涉码头建设合法，本院不予采信。《中华人民共和国水法》第三十八条规定：在河道管理范围内建设桥梁、码头和其他拦河、跨河、临河建筑物、构筑物，铺设跨河管道、电缆，应当符合国家规定的防洪标准和其他有关的技术要求，工程建设方案应当依照防洪法的有关规定报经有关水行政主管部门审查同意。第六十五条规定：在河道管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物，或者从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动的，由县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构依据职权，责令停止违法行为，限期拆除违法建筑物、构筑物，恢复原状；逾期不拆除、不恢复原状的，强行拆除，所需费用由违法单位或者个人负担，并处一万元以上十万元以下的罚款。涡阳县水务局系水行政主管部门，对于码头违法建筑物、构筑物的拆除，具有法定职责。《中华人民共和国行政强制法》第四条：行政强制的设定和实施，应当依照法定的权限、范围、条件和程序。《中华人民共和国行政强制法》第八条：公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政强制，享有陈述权、申辩权；有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼；因行政机关违法实施行政强制受到损害的，有权依法要求赔偿。《中华人民共和国行政强制法》第三十四条：行政机关依法作出行政决定后当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。第三十五条：行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）履行义务的期限；（二）履行义务的方式；（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。第三十六条：当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或证据成立的，行政机关应当采纳。第三十七条：经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。强制执行决定应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）当事人的姓名或者名称、地址；（二）强制执行的理由和依据；（三）强制执行的方式和时间；（四）申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；（五）行政机关的名称、印章和日期。在催告期间，对有证据证明有转移或者隐匿财物迹象的，行政机关可以作出立即强制执行决定。第三十八条：催告书、行政强制执行决定书应当直接送达当事人。当事人拒绝接收或者无法直接送达当事人的，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》的有关规定送达。第四十四条：对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。本案中，三被告对原告码头实施强制拆除，未按法定程序进行催告、制作强制执行决定书、公告，同时剥夺了当事人依法享有的陈述权和申辩权，依法申请行政复议或者提起行政诉讼的权利，因该行政行为不具有可撤销性，故对原告要求确认三被告强制拆除具体行政行为违法的诉请，依法予以支持，经判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决，认被告涡阳县水务局、被告涡阳县城市管理执法局、被告涡阳县人民政府天静宫街道办事处于2018年7月2日，对原告“席楼码头”实施的强拆行为违法。案件受理费50元，由三被告承担。王丙付上诉称，一审法院认定事实错误，具体如下：一、一审法院在“本院认为：主张涉案码头建设合法，本院不予采信”部分系判决的内容，上诉人对此具有上诉权。二、一审法院对上诉人主张的“案涉码头建设合法不予采信”是错误的。（一）上诉人涡阳县起源港口有限公司系经涡阳县市场监督管理局依法核准注册的合法企业。上诉人与2006年12月8日经涡阳县市场监督管理局注册成立，住所即为案涉码头所在地，经营范围为货物装卸服务，该企业至今尚处于“存续“状态。上诉人自成立以来，依法组织建设、生产经营活动，至2017年12月8日涡阳县水利局向其下发《限期拆除通知书》之前，长达十多年之久上诉人一直正常建设、经营，从未有任何行政主管部门向上诉人提出异议即提出建设违章、环境整改等。（二）一审法院混淆了码头“建设”与运营这一基本事实，从而做出了”案涉码头建设合法不予采信”的错误判定。2012年12月23日涡阳县水利局涡水[2012]220号文件，该文件明确记载水利局审查研究后批复内容：案涉码头符合亳州市港口总体规划、满足洪水过流要求，在第四第五两条明确要求上诉人在码头施工过程中要注意的一些事项。清楚的表明涡阳县水利局对案涉码头的建设是明确同意的，只是同时批复明确工程竣工后要及时向县水利行政主管部门申请验收，经水利主管部门和有关部门共同验收后方可投入运营。关于案涉码头是否经城市规划、建设、国土资源、发改委、航运等有关部门办理许可、批准手续，这是作为水行政主管部门的涡阳县水利局，在作出码头“工程建设方案”审批同意意见之前之前应该审查的，既然涡阳县水利局作出涉案码头同意建设的审查意见，表明城市规划、建设、国土资源、发改委、航运等部门的审批手续或意见已经经过水利部门的审查认可，作为行政相对人的上诉人，有理由相信涡阳县水利局的同意建设审查意见具有公信力。（三）对于上诉人的涉案码头建设系招商引资的项目，减少行政审批程序是符合当时特殊情况的。涉案码头的建设不能排除政府为了招商引资，水利部门减免了规划、建设、国土资源、发改委、航运等部门的部分手续。（四）案涉码头属历史遗留码头，对其建设的程序事项根据现行法律要求上诉人一方举证，是显失公平的，一审法院的认定有失偏颇。综上所述，请求二审法院撤销一审判决书中“本院认为，码头建设不仅需要水行政主管部门审查同意，还需要经城市规划、建设国土资源、发改委、航运等有关部门办理许可、批准手续，本案因因原告未能充分举证，故对主张涉案码头建设合法，本院不予采信”的事实判定部分；对涉案码头建设的合法性的证据予以盘踞认定。上诉人起源港口有限公司向一审法院提供以下证据：1.营业执照、法定代表人身份证明、身份证复印件，证明上诉人具有合法诉讼主体身份；2.三被上诉人的统一社会信用代码证，证明三被上诉人具有合法诉讼主体身份；3.项目环境影响报告表、防洪评价报告、可行性研究报告、项目备案报告，水务局〔2012〕220号文件以及一份证明，证明涉案工程的合法性；4.限期拆除通知书，证明被上诉人强制拆除具体行政行为程序违法；5.视频资料（拆除现场的视频资料）、天静宫街道办事处文件，证明被上诉人对涉案工程进行违法强制拆除的事实。涡阳县水利局上诉称：一审判决认定事实不清、证据不足，判决错误。一、涡阳县水利局没有对王丙付的席楼码头实施强拆行为，涡阳县水利局不是适格被告。二、尽管2017年12月8日上诉人向王丙付下达了涡水通字[2017]53号《涡阳县涡河码头限期拆除通知书》，但是因该拆除通知书中的被处罚主体与本案的王丙付不是同一个法律关系，其《涡阳县涡河码头限期拆除通知书》与2018年7月2日被上诉人的“王丙付”码头被强制拆除没有直接关系。三、由《环保督查问题交办单》可知，上诉人依属地原则已依法将具体事宜转交涡阳县人民政府天静宫街道办事处实施。所以，上诉人没有实施拆除行为，不是适格被告。综上原审判决错误，为了维护上诉人的合法权益，特提起上诉，请求依法公正审理。涡阳县水利局一审时在法定期限内向法院提交了以下证据：第一组证据：《统一社会信用代码证书》及《法定代表人身份证明》各1份，证明上诉人的主体身份；第二组证据：《关于涡河涡北段王凤景等七家码头捣毁取缔复耕复绿问题销号的报告》及《生态环保问题整改销号申请表》各1份，《环保督察问题交办单》2份，证明：1.上诉人没有对涉案码头实施拆除行为，涡阳县水利局主体不适格；2.涉案码头的扬尘、噪声大、污染环境，属于环保督察取缔对象，环保督察要求取缔是落实环保政策，不属于行政诉讼受案范围。被上诉人涡阳县城管局一审答辩称，一、答辩人没有对王丙付的“席楼码头”实施拆除，答辩人不是适格被告；二、王丙付所诉行为，属于环保政策行为，不属于人民法院受案范围；三、王丙付的诉讼请求不能成立，请求依法驳回。被上诉人涡阳县城管局一审时在法定期限内向法院提交了以下证据：第一组证据：《统一社会信用代码证书》及《法定代表人身份证明》各1份，证明涡阳县城管局的主体身份；第二组证据：《关于涡河涡北段王凤景等七家码头捣毁取缔复耕复绿问题销号的报告》及《生态环保问题整改销号申请表》各1份，《环保督察问题交办单》2份，证明：1.涡阳县城管局没有对涉案码头实施拆除行为，涡阳县城管局作为被告主体不适格；2.涉案的码头扬尘、噪声大、污染环境，属于环保督察取缔对象，环保督察要求取缔是落实环保政策，不属于行政诉讼受案范围。被上诉人天静宫街道办一审答辩称，一、被答辩人所诉行为，属于环保政策行为，不属于人民法院受案范围；二、答辩人没有对“席楼码头”实施拆除。答辩人没有对席楼码头作出拆除或实施拆除的行政行为，答辩人虽是涉案码头的主管部门，但答辩人没有参与拆除上诉人王丙付的“席楼码头”；三、案涉“席楼码头”没有履行法定许可设立程序，且不符合法定防洪标准，不受法律保护。被上诉人天静宫街道办一审时在法定期限内向法院提交了以下证据：第一组证据：《统一社会信用代码》、《法人证明》、法人身份证复印件，证明天静宫街道办的主体身份；第二组证据：河道水污染问题移交单、环保督察问题交办单2份，静街办[2018]195号文件、生态环保问题整改销号申请表，证明原告的码头环境污染大，环保督察要求取缔是落实国家环保政策，本案不属于行政案件受理范围，应驳回王丙付的诉讼请求；第三组证据：沿涡河码头拆除通知书4份，证明王丙付的席楼码头没有合法审批手续，环境污染大，违反《水法》及《防洪法》，依法应当予以拆除。上述证据一审法院均随卷移送本院。经庭审举证质证，各方当事人举证、质证意见同一审基本一致。一审对证据的认证基本正确，本院予以确认。本院经审理查明的事实与一审查明的事实基本一致。另查明，涡阳县水务局于2012年12月23日作出涡水政〔2012〕220号《关于对起源货运码头工程防洪评价报告书的批复》，该批复载明起源货运码头符合亳州市港口总体规划。本院认为，结合上诉人王丙付、上诉人涡阳县水务局的上诉理由，本案的争议焦点是：1.一审认定事实是否正确；2.涡阳县水利局是否为本本案适格被告。关于一审认定事实是否正确，上诉人王丙付认为，既然涡阳县水务局作出涉案码头同意建设的审查意见，表明城市规划、建设、国土资源、发改委、航运等部门的审批手续或意见已经经过水务部门的审查认可。该主张系单方主观臆断，本院不予采信。另外，王丙付举证的涡阳县水务局涡水政〔2012〕220号文件，仅能证明其符合亳州市港口总体规划，且该批复针对的是防洪评价报告。根据《中华人民共和国水法》第三十八条第一款：“在河道管理范围内建设桥梁、码头和其他拦河、跨河、临河建筑物、构筑物，铺设跨河管道、电缆，应当符合国家规定的防洪标准和其他有关的技术要求，工程建设方案应当依照防洪法的有关规定报经有关水行政主管部门审查同意。”《中华人民共和国防洪法》第二十七条第一款规定：“建设跨河、穿河、穿堤、临河的桥梁、码头、道路、渡口、管道、缆线、取水、排水等工程设施，应当符合防洪标准、岸线规划、航运要求和其他技术要求，不得危害堤防安全，影响河势稳定、妨碍行洪畅通；其可行性研究报告按照国家规定的基本建设程序报请批准前，其中的工程建设方案应当经有关行政主管部门根据前述防洪要求审查同意。”《中华人民共和国河道管理条例》第十一条规定：“修建开发水利、防治水害、整治河道的各类工程和跨河、穿河、穿堤、临河的桥梁、码头、道路、渡口、管道、缆线等建筑物及设施，建设单位必须按照河道管理权限，将工程建设方案报送河道主管机关审查同意后，方可按照基本建设程序履行审批手续。”《河道管理范围内建设项目管理的有关规定》第三条：“河道管理范围内的建设项目，必须按照河道管理权限，经河道主管机关审查同意后，方可按照基本建设程序履行审批手续。”《中华人民共和国环境影响评价法》第二十二条规定：“建设项目的环境影响评价文件，由建设单位按照国务院的规定报有审批权的环境保护行政主管部门审批；建设项目有行业主管部门的，其环境影响报告书或者环境影响报告表应当经行业主管部门预审后，报有审批权的环境保护行政主管部门审批。”该法第二十五条规定：“建设项目的环境影响评价文件未经法律规定的审批部门审查或者审查后未予批准的，该项目审批部门不得批准其建设，建设单位不得开工建设。”综上，上诉人未举证证明其依法办理了相关审批手续。至于上诉人主张的涉案码头的建设不能排除政府为了招商引资，水务部门减免了规划、建设、国土资源、发改委、航运等部门的部分手续，无事实根据和法律依据，本院不予支持。关于上诉人涡阳县水利局是否为本案适格被告，《中华人民共和国行政强制法》第三十四条规定了行政机关依法作出行政决定后当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。《中华人民共和国水法》第六十五条规定，在河道管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物，或者从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动的，由县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构依据职权，责令停止违法行为，限期拆除违法建筑物、构筑物，恢复原状；逾期不拆除、不恢复原状的，强行拆除，所需费用由违法单位或者个人负担，并处一万元以上十万元以下的罚款。本案中，因案涉码头位于涡阳县水利局河道管理范围内，根据上述法律规定，结合上诉人等各方提供的照片及视频，以及生态环保问题整改销号申请表、环保督察问题交办单等证据可以反映出，涡阳县水利局、涡阳县城管局、天静宫街道办实施了被诉强制拆除行为，一审法院确认涡阳县水利局、涡阳县城管局、天静宫街道办实施了强拆行为，是本案适格的被告，并无不当。涡阳县水利局该上诉理由不能成立，本院不予支持。综上，上诉人楚村镇政府的上诉理由均不能成立，依法不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人楚村镇政府负担。本判决为终审判决。审判长  刘秋菊审判员  刘晓慧审判员  张继民二〇二一年一月三十一日法官助理卢丽娜书记员孟蕾附：本案适用的主要法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。