浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）浙行申986号再审申请人（一审原告、二审上诉人）吴根娱，女，1943年7月16日出生，汉族，住浙江省金华市婺城区。委托代理人张明，男，1970年6月2日出生，汉族，住浙江省金华市婺城区，系吴根娱儿子。被申请人（一审被告、二审被上诉人）金华市自然资源和规划局，住所地浙江省金华市婺城区双龙南街818号。法定代表人韦国潭，局长。委托代理人陆金才，浙江泽鉴律师事务所律师。被申请人（一审被告、二审被上诉人）浙江省自然资源厅，住所地浙江省杭州市西湖区西溪路118号。法定代表人黄志平，厅长。吴根娱因诉金华市自然资源和规划局（以下简称金华市资规局）、浙江省自然资源厅土地行政决定及行政复议一案，不服金华市中级人民法院（2020）浙07行终372号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。再审申请人吴根娱申请再审称：1.《双龙风景名胜区黄大仙景区控制性详细规划》显示被征地范围内的规划用途为村民建房用地。具体规划指标为规划后居民建筑层数不超过3层，控制建筑檐高为7.9米以下。因此，责令交地不具有合法性前提。2.违反了先补偿安置后拆迁的基本原则。（1）公证机构《领取补偿费通知书》所涉款项已经被退回到前庄头征迁指挥部；（2）前置文件《房屋征收补偿安置方案更正告知书》已经被浙江省人民政府撤销，征收部门至今未重新处理补偿事宜，未重新制作补偿安置方案。3.未依法制作补偿决定文件，严重违反法定程序。《金华市区集体所有土地上房屋征收与补偿实施意见（试行）》第九条规定：“在作出房屋征收与补偿决定前，应当按照《金华市重大决策稳定风险评估实施办法（试行）》有关规定，就房屋征收与补偿的合法性、合理性、可行性和可控性进行社会稳定风险评估，并制定相应的化解措施和应急预案。社会稳定风险评估结论应作为示范作出房屋征收与补偿决定的重要依据。”本案中，金华市资规局与相关房屋征收部门从未制作房屋征收与补偿决定，因此，金华市资规局作出的责令交出土地决定缺乏基本的前提条件。4.房屋征收补偿决定为金华市资规局必须履行的法定程序。已经有生效裁判文书，即金华市婺城区人民法院（2018）浙0702行初60号行政判决和金华市中级人民法院（2018）浙07行终379号行政判决确认金华市土地管理部门应当作出房屋补偿决定。5.村庄规划规定了村民建房用地，村民可以选择在本村回迁，案涉安置方式完全排除了本村回迁，明显违法。同时也明显违背村民意愿。6.评估明显违法。评估报告中的评估时点和评估标准无任何法律依据，不是《征地补偿安置方案》公告之日。根据《金华市集体所有土地上房屋征收与补偿实施意见（试行）》第二十条规定：“被征收房屋补偿金额由具体评估资质的评估机构按照建造房屋重置价结合成新评估确定，评估时点为《征地补偿安置方案》公告之日。评估机构的选择由双方按公开、公平、公正的原则确定。”7.吴根娱所在区域为国有土地，不能按照集体土地征收程序作出交地决定。金华市资规局等多部门参与制作的《前庄头村房屋应安置人口、有权属、无权属建筑认定表》中，吴根娱所在区域被认定为国有土地。8.被诉行政行为明显违反了《金华市集体所有土地上房屋征收与补偿实施意见（试行）》的相关规定。因此，原审判决认定事实、适用法律错误，特依据《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第三、四项的规定申请再审。金华市资规局提交意见称：一、原审判决认定事实清楚，证据充分。1.吴根娱违反土地管理法律法规规定，拒绝签订房屋征收补偿安置协议，阻挠国家建设征收土地。案涉房屋所在农村集体土地获浙江省人民政府批准征收，相应土地补偿款已于2017年5月23日发放到位。前庄头村全村305户中已有299户签订安置补偿协议。2018年8月30日，罗店镇人民政府作为征收执行人向吴根娱户送达《告知书》及《房屋征收与补偿安置协议》，告知其在法定期限内签订协议，对安置方案作出选择，逾期未签订协议的，依法作出安置补偿，但吴根娱无正当理由拒绝签订协议。2.吴根娱可享受的征收补偿及安置权益已明确并得到相应保障。2018年8月30日，罗店镇人民政府书面送达的《告知书》及《房屋征收与补偿安置协议》中，《房屋征收与补偿安置协议》共有两份。该补偿安置协议根据《罗店镇前庄头房屋征收与补偿安置方案》关于安置方式的选择，提供给吴根娱进行选择签订，其中关于吴根娱所应当依法享受的房屋补偿相应的数额等均进行了明确。吴根娱户补偿款依法公证提存，相应补偿款项进行明确，并由浙江省公信公证处在2018年9月26日书面告知，通知吴根娱领取。2018年9月29日，金华市资规局依法作出并邮寄送达《责令交出土地事先告知书》，该书对吴根娱应当依法享受的各项补偿补助费再次重申并明确。吴根娱收到该事先告知书后提出听证申请。3.2018年10月16日，金华市资规局举行了听证会，充分听取吴根娱等陈述的事实及理由，保障了其陈述、申辩的权利。4.金华市资规局依法作出《责令交地决定书》。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地;拒不交出土地的，申请人民法院强制执行”之规定，金华市资规局在被征收人无正当理由不签订《房屋征收与补偿协议》，拒绝接受补偿，且拒不交房的，在其征收补偿及安置权益明确并得到相应保障的情况下，依法作出《责令交地决定书》，并无不当。原审法院经审理查明，认定上述事实，依法作出判决，合理合法。二、吴根娱提出的申请再审的事实与理由均不能成立。1.关于规划问题。浙江省高级人民法院（2017）浙行终1619号行政判决对于规划问题已经进行审查，审查后认为本次征地符合婺城区罗店镇土地利用总体规划、婺城区域镇、村庄建设规划。吴根娱提供的《双龙风景名胜区黄大仙景区控制性详细规划》是前庄头城中村改造前即2014年前出来的，仅是基于农村建设用地的情况所提出的合理规划意见。2016年，前庄头村进行城中村改造，集体土地征收为国有土地，在用地性质变更的情况下，规划用途势必要进行变更，征收后规划用途为旅游点建设用地符合黄大仙景区规划。2.本案责令交地符合“先补偿后交地”原则。对于吴根娱的安置权益及补偿款项已经在《告知书》及《房屋征收与补偿安置协议》中进行告知，后在《责令交出土地事先告知书》再次明确，吴根娱对于事先告知书进行了听证。相应的补偿款也依法进行了提存，保障其安置及拆迁补偿利益。虽然，《责令交地决定书》作出后，补偿款被退回前庄头征迁指挥部但并不影响吴根娱领取补偿款的权益。3.房屋征收与补偿决定并非作出责令交出土地决定的前提条件。金华市婺城区人民法院（2018）浙0702行初60号行政判决和金华市中级人民法院（2018）浙07行终379号行政判决在“本院认为”部分，仅仅认为金华市资规局有权依据涉案土地征收安置补偿方案作出安置补偿决定，并未对其是否属于作出《责令交出土地决定书》的前提条件进行认定。且该两判决已经被浙江省高级人民法院判决撤销。金华市资规局对于吴根娱合法有效的房屋征收与补偿决定内容中有关其安置权益及补偿款等，根据行政行为正当程序要求，在责令交地等前置性程序中进行告知，同时在《责令交出土地事先告知书》《责令交出土地决定书》等中进行明确。4.关于本村回迁问题。《国土资源部关于进一步做好征地管理工作的通知》（国土资发［2010］96号）第三条第八项第二款规定：“在城乡结合部和城中村，原则上不再单独安排宅基地建房，主要采取货币或实物补偿的方式，由拆迁农户自行选购房屋或政府提供的安置房。”前庄头村进行城中村改造，原则上不进行宅基地安置。且前庄头村于2016年8月11日召开村民代表大会，会上一致同意安置地点为二手车市场西边沿二环北路。浙江省高级人民法院（2019）浙行终1513号行政判决在“本院认为”部分对安置方式已经进行审查，认为由于本案涉及的系城中村改造过程中的房屋征收与补偿安置事宜，故金华市人民政府批准以公寓式或货币安置两种方式进行征收房屋补偿安置，符合国土资发［2010］96号文件规定。5.关于评估报告问题。评估公司具有评估资质，由村民代表大会选择确定。评估方法、评估时点是全村统一的。根据《国家房地产估价规范》对于重置价结合成新评估的计算公式为评估价值＝重置价×成新率（1-折旧率），房屋的折旧率随着使用年限的增加而增多，成新率随着使用年限的增加而降低。因此，本案以2016年9月9日为估价时点的成新率不低于2016年12月9日为估价时点的成新率，以2016年9月9日为估价时点的房屋评估价值不低于以2016年12月9日为价值时点的房屋评估价值，即评估时点并未实际影响吴根娱的合法权益，评估方法符合关于重置结合成新的估价方法规定。6.土地性质问题。《前庄头村房屋应安置人口、有权属、无权属建筑认定表》初步意见中出现“国有土地”系因工作人员操作失误出现的文字性错误。认定表中也有表述内容：房屋地址为××庄××村××路××号，婺集建用（1992）第29606号也可证明案涉房屋用地性质为集体土地。三、吴根娱所提再审申请不符合应当提起再审之情形，依法应当予以驳回。再审申请人以《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第三、四项规定提起本案再审申请，但其在事实与理由中，并未进行说明，不符合应当再审之情形。综上，原审法院判决事实清楚，证据充分，法律适用正确，吴根娱申请再审不符合提起再审情形，请求依法驳回再审申请。浙江省自然资源厅未提交书面意见。本院经审查认为，吴根娱主要针对金华市××号《责令交地决定书》的合法性提出再审申请，结合吴根娱提出的再审申请理由，分析如下：1.违反控制性详规问题。案涉征地是否符合土地利用总体规划是浙江省人民政府作出案涉征地审批意见时的审批条件，非本案审查范围。2.违反“先补偿后安置”问题。因为吴根娱未能与房屋拆迁部门就拆迁房屋的补偿安置达成一致意见，2018年8月30日，金华市婺城区罗店镇人民政府向其送达了《告知书》及相应的《房屋征收与补偿安置协议》，告知吴根娱限期对安置方案作出选择并签订协议，逾期将依法作出安置补偿。但吴根娱未如期作出选择，为此同年9月29日，原金华市国土资源局作出并送达了《责令交出土地事先告知书》，告知吴根娱其可以享有的补偿安置权利并要求其在法定期限内交出土地。吴根娱对该告知书不服，申请了听证。同年10月16日，原金华市国土资源局举行了听证会，并于11月1日作出了被诉《责令交出土地决定书》，且被诉决定书也明确记载了吴根娱可以享有的补偿安置权利。对于吴根娱享有的安置补偿款项合计80173.92元，前已于2018年9月26日提存至金华市公信公证处，金华市公信公证处也依法通知了吴根娱领取。至于后期非因行政机关原因金华市公信公证处将案涉款项银退回，并不影响案涉补偿前已经实际提存的事实，况金华市资规局也向本院出具说明，明确吴根娱的补偿款目前在“浙江金华山旅游文化投资发展有限公司”账户，保证该笔资金留存不动，吴根娱可以随时申请支取。因此，有关房屋拆迁部门已经依法履行了对吴根娱房屋的拆迁补偿安置义务，吴根娱的该点申请理由不能成立，不予支持。至于吴根娱提出的《房屋征收补偿安置方案更正告知书》已经被浙江省人民政府撤销的问题，但该撤销并不影响被诉《责令交地决定书》的程序合法性。3.未制作补偿决定问题。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定：“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十四条规定：“县级以上人民政府土地管理部门根据土地管理法实施条例第四十五条的规定，申请人民法院执行其作出的责令交出土地决定的，应当符合下列条件：（一）征收土地方案已经有权机关依法批准；（二）市、县人民政府和土地管理部门已经依照土地管理法和土地管理法实施条例规定的程序实施征地行为；（三）被征收土地所有权人、使用人已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿，且拒不交出土地，已经影响到征收工作的正常进行；（四）符合最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第八十六条规定的条件。”在案证据显示，案涉征地已经有权机关批准，有关部门也依法组织实施了征收，吴根娱的补偿安置权益已经依法认定并保障，吴根娱无正当理由拒绝接受安置补偿，故原金华市国土资源局作出被诉责令交地决定书有相应的事实和法律依据。吴根娱申请再审中提到的金华市婺城区人民法院（2018）浙0702行初60号行政判决和金华市中级人民法院（2018）浙07行终379号行政判决，是同一案件的一、二审判决，该案二审判决认为“在原告未能与房屋征收安置实施单位就涉案房屋征收达成安置补偿协议情形下，根据先补偿后交地原则，有权依法根据涉案土地征收安置补偿方案作出安置补偿决定。”该论述是对补偿安置决定作出权限的认定，并不是对国土管理部门必须作出补偿安置决定的认定，且前述判决已被本院再审判决撤销，故吴根娱的该再审申请理由亦不能成立。4.能否选择回迁本村问题。法律、法规并未对农村集体土地房屋拆迁安置方式作出明确规定。《国土资源部关于进一步做好征地管理工作的通知》（国土资发［2010］96号）第三条第八项规定：“住房拆迁要进行合理补偿安置。征地中拆迁农民住房应给予合理补偿，并因地制宜采取多元化安置方式，妥善解决好被拆迁农户居住问题。在城市远郊和农村地区，主要采取迁建安置方式，重新安排宅基地建房。拆迁补偿既要考虑被拆迁的房屋，还要考虑被征收的宅基地。房屋拆迁按建筑重置成本补偿，宅基地征收按当地规定的征地标准补偿。在城乡结合部和城中村，原则上不再单独安排宅基地建房，主要采取货币或实物补偿的方式，由拆迁农户自行选购房屋或政府提供的安置房。”在案证据显示，吴根娱所在的前庄头村属城中村改造，且本院生效判决（2019）浙行终1513号也明确认定“被上诉人（金华市人民政府）以公寓式或货币安置两种方式给予被征收户的被征收房屋补偿安置符合国土资发［2010］96号通知第三条第八项第二款规定”，故吴根娱要求回迁安置缺乏依据，不能予以支持。5.评估时点和评估标准问题。案涉被拆迁房屋的评估时点是2016年9月9日，吴根娱主张应该适用的评估时点是案涉《征地补偿安置方案》公告之日为同年12月9日，被征收房屋补偿金额是按照建造房屋重置价结合成新评估确定，估价方法是“成本法”，因此评估时点早则意味着成新率相对较高，亦无证据表明相差三个月会对房屋的建造成本造成很大影响，故金华市资规局抗辩认为评估时点的提前并未实际影响吴根娱的权益有一定依据。至于评估标准，案涉评估报告显示依据的是前庄头城中村改造的房屋征收评估政策，吴根娱也未提出评估标准不合法的具体依据，现也无证据证明被诉责令交地决定书中的补偿内容存在其他违反《金华市集体所有土地上房屋征收与补偿实施意见（试行）》规定的情形，故对该理由亦不予支持。6.案涉房屋所在土地是否系国有土地问题。吴根娱建房时的《农村村民住宅用地呈报表》表明，案涉房屋系宅基地审批用地，之前已有多起行政诉讼裁判明确认定案涉土地系经浙江省人民政府作出浙土字Ａ［2016］-0191浙江省建设用地审批书批准征收，其仅以《前庄头村房屋应安置人口、有权属、无权属建筑认定表》中登记的“国有土地”内容来主张其房屋所在土地为国有土地，不能予以支持。综上，再审申请人吴根娱的再审申请缺乏事实和法律依据，其也对行政复议程序未提出异议，故对其再审申请不能予以支持。吴根娱的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：驳回再审申请人吴根娱的再审申请。审判长  钱建军审判员  沈 妙审判员  夏祖银二〇二一年一月十四日书记员  朱胤佐1·11·