广东省惠州市惠城区人民法院行 政 裁 定 书（2020）粤1302行初120号原告：夏莉，女，汉族，1991年7月25日出生，公民身份号码：******************，住址：广东省惠州市惠城区******。被告：博罗县泰美镇人民政府，住所地：广东省惠州市博罗县*********。法定代表人：赵谊莉，镇长。出庭负责人：陈功儒，系该镇党委委员。委托代理人：余胜仿，广东金卓越律师事务所律师。委托代理人：李辉龙，广东金卓越律师事务所实习律师。原告夏莉诉被告博罗县泰美镇人民政府（以下简称“泰美镇政府”）土地行政处理一案，原告于2020年7月7日向本院提起行政诉讼。本院于2020年7月13日立案后，在法定期限内向被告送达了起诉状副本及应诉通知书等法律文件，并依法组成合议庭，于2020年9月17日公开开庭审理了本案。原告夏莉，被告泰美镇政府的出庭负责人陈功儒、委托诉讼代理人余胜仿、李辉龙到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2020年7月2日，泰美镇政府向夏莉作出《责令限期搬迁通知》，通知其在接通知5天内自行搬离位于泰美镇罗村村老围小组的5栋鸡舍。原告夏莉起诉称：一、原告的鸡场始建于2002年2月，是中国设施农业的先行者。2016年5月12日，原告与邹高桥签订鸡场租赁合同（鸡场业主聂智生授权委托邹高桥签订），将位于泰美镇罗村老围小组聂氏鸡场(长凹养殖场)转租于原告名下，用于发展经营养鸡业。该鸡场由广东温氏食品集团有限公司设计、规划，5栋鸡舍约3145平方米，于2002年2月建成投产。鸡场的峻工投产，标志着中国设施农业的诞生与崛起，受到各级政府的好评和推广。二、被告指控原告建养殖场违反了《中华人民共和国城乡规划法》是适用法律错误。《通知》称：“经调查，你租用的位于泰美镇罗村村老围小组的5栋鸡舍，建筑面积约3145平方米，该鸡舍未依法取得《乡村建设工程规划许可证》，属违法建设行为。现在我镇拟对上述建筑依法依规进行处理，现要求你在接通知5天内自行搬离。特此通知！”其指控是适用法律错误。理由如下：（一）《中华人民共和国城乡规划法》是专属城乡建设规划，而原告开办的规模养鸡场属设施农业，被告将原告养鸡场扯进《中华人民共和国城乡规划法》纯属胡来。（二）原告所租养鸡场的时间是2002年2月，有博罗县人民法院（2004）博法柏民初字第6号民事判决书为证，而《中华人民共和国城乡规划法》的施行时间是2008年1月1日，即便是原告有违，也只能按“法不溯及既往”对待。（三）有5部法律法规规定：建设规模养殖场用地按农用地管理，不需办理农用地转为审批手续，分别为《中华人民共和国畜牧法》第三十七条、《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十条、国土资源部、农业部国土资发[2007]220号第二条第二项、《国土资源部、农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》、国土资发[2010]155号第一、二条、《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》国土资发[2014]127号第一、二条。上述法律法规规定：兴办规模养殖场用地，按农用地管理，不需办理农用地转用审批手续。被告指控原告未依法取得《乡村建设工程规划许可证》是适用法律错误。三、被告向原告作出《责令限期搬迁通知》无法定授权及主体资格，侵犯养殖农民利益。《畜禽规模养殖污染防治条例》第三十七条规定：“违反本条例规定，在禁止养殖区域内建设畜禽养殖场、养殖小区的，由县级以上地方人民政府环境主管部门责令停止违法行为。拒不停止违法行为的，处3万元以下的罚款，并报县级以上人民政府责令拆除或者关闭。”《中华人民共和国行政强制法》第十七条规定“行政强制措施由法律、法规规定的行政机关在法定职权范围内实施，行政强制措施不得委托。”博罗县泰美镇人民政府以原告租赁鸡场违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条：未取得“乡村建设工程规划许可证”为由，违法向原告作出《责令限期搬迁通知》是公然违反法律规定，既无法定授权，又无法定主体资格。四、被告向原告作出的《责令限期搬迁通知》违反法定程序。《中华人民共和国行政处罚法》第十七条规定：“法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织可以在法定授权范围内实施行政处罚。”第二十七条规定：“行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。”第三十一条规定：“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实，理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。”第四十二条规定：“行政机关作出停产停业，吊销许可证或者执照，较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。被告向原告作出的《责令限期搬迁通知》，公然违反上述法律条文规定的程序，置原告应当依法享有的权利于不顾，侵犯原告的合法权益。五、被告向原告作出的《责令限期搬迁通知》违反法定补偿规定。原告租赁鸡场，已有18年的合法经营，被被告指控为“违建”，作出《责令限期搬迁通知》，只字不提补偿，严重违背《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条：“因畜牧业发展规划、土地利用总体规划、城乡规划调整以及划定禁止养殖区域，或者因对污染严重的畜禽养殖密集区域进行综合整治，确需关闭或者搬迁现有畜禽养殖场所，致使畜禽养殖者遭受经济损失的，由县级以上地方人民政府依法予以补偿”的规定，被告指控原告租赁经营了18年的规模养鸡场未取得“乡村建设工程规划许可证”，向原告作出《责令限期搬迁通知》，只字不提补偿事宜，侵犯原告合法权益。综上：被告向原告养殖场作出《责令限期搬迁通知》，既无法定授权，又无主体资格，同时《通知》违反法定程序，请求法院判如所请：一、撤销泰美镇政府作出的《责令限期搬迁通知》；二、被告承担本案的诉讼费。原告向本院提交以下证据：一、租赁合同；二、强制执行决定书；三、授权委托书；四、夏莉身份证；五、聂智生身份证；六、邹高桥身份证；七、（2004）博法柏民初字第63号《民事判决书》。被告泰美镇政府答辩称：一、答辩人在开展“两违”巡查工作过程中，发现夏莉未经批准，擅自使用案涉土地进行了硬底化建设并搭建了铁棚，为提醒、告知夏莉自行停止违法行为，避免受到相关职能部门的行政处罚或行政强制执行，答辩人向夏莉作出《责令限期搬迁通知》(以下简称“通知”)，该通知并未对夏莉的权利义务造成实际影响，因此不具有可诉性。根据《中华人民共和国行政诉讼法》的相关规定，判断一个行政行为是否可诉，是否属于人民法院行政诉讼的受案范围，要看该行政行为是否达到成熟状态、是否对相对人权利义务产生实际影响。如果一个行政行为尚未达到成熟状态，正处在行政程序的过程之中，不会对当事人的权利义务造成实际影响，也就不会侵犯当事人的合法权益，是不可诉的行为。本案中，从通知的内容来看，答辩人作出通知的行为并非行政处罚行为，亦不是行政强制执行行为，本质上只是一种告知、通知行为，仅告知夏莉如果不按相关法律规定停止违法用地行为就有可能受到相关职能部门对其实施行政强制执行的后果。事实上，答辩人也没有向夏莉作出进一步的行政处罚或者行政强制执行行为，并未对夏莉的权利义务造成实质影响。因此，答辩人作出的通知不具有可诉性。二、如上述第一点答辩意见所说，答辩人在调查核实相关情况后即向夏莉作出通知，并不需要如夏莉所说的需经过听取当事人陈述和申辩、听证等法定程序，所以不存在违反法定程序一说。三、夏莉作为案涉养殖场的经营者明知该养殖场在未办理相关用地、报建手续，且夏莉经营的养殖场未取得排污许可证，亦未逐年办理动物防疫条件合格证，其经营行为不合法。答辩人向夏莉作出通知书目的在于告知其自行改正违法行为，以达到避免、降低其损失的效果。四、退一步讲，即便认为夏莉经营的养殖场属于设施农业项目，其用地按农用地管理，不需要办理农用地转用审批手续，但是这并不意味着夏莉无需办理任何手续即可占用农用地开展建设行为。根据《国土资源部、农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》(国土资发[2010]155号)以及《国土资源部、农业部关于进步支持设施农业健康发展的通知》(国土资发[2014]127号)的相关规定，设施农用地在使用前需由经营者拟定相关建设方案、签订相关用地协议并办理相关审核备案手续，然而夏莉所建设、搭建的养殖场并未根据前述文件的规定完善相关手续，因而夏莉未经批准擅自开展案涉养殖场的行为当然属于违法行为。综上，答辩人向夏莉作出的通知不具有可诉性;答辩人作出通知不存在违反法定程序一说;夏莉经营的养殖场没有办理相关的证照，其养殖行为并不合法；退一步讲，即便按照设施农用地的相关规定，夏莉的用地手续亦不完善，该养殖场的建设行为属于违法用地。夏莉的起诉缺乏法律和事实依据，请求法院依法驳回夏莉的起诉。被告泰美镇政府在法定期限内向本院提交以下证据：一、《责令限期搬迁通知》；二、送达回证、图片。经庭审质证，对于当事人提交的证据、依据，相对方无异议的，本院予以确认；相对方有异议的，本院在查明事实时予以参考。经审理查明，泰美镇罗村村老围小组聂氏鸡场位于博罗县******老围小组长凹养殖场，有5栋鸡舍，面积约3145平方米，该鸡场尚未被拆除。2016年5月12日，原告夏莉与案外人邹高桥签订《租赁合同》，邹高桥将聂氏鸡场的5栋鸡舍、9间平房出租给夏莉，租赁期限为21年，从2016年5月12日至2037年5月30日止。2020年7月2日，被告泰美镇政府向夏莉作出《责令限期搬迁通知》。该《通知》载明：“经调查，你租用的位于泰美镇罗村村老围小组的5栋鸡舍，建筑面积约3145平方米，该鸡舍未依法取得《乡村建设工程规划许可证》，属违法建设行为。现在我镇拟对上述建筑依法依规进行处理，现要求你在接通知5天内自行搬离。特此通知！”原告夏莉不服上述通知，诉至本院，请求判如所请。本院认为，公民提起行政诉讼,其所诉请之事项须属于人民法院行政案件的受案范围。从内容上看,被告在《责令限期搬迁通知》中就位于泰美镇罗村村老围小组的5栋鸡舍将要进行的处理情况告知原告,并劝导在该鸡场上开展经营生产活动的原告在一定时间内予以搬迁,否则将承担不利的法律后果。从结果上看,原告所主张的位于泰美镇罗村村老围小组的5栋鸡舍并未因该通知而被强制拆除,而是继续保持原样。被告作出的《责令限期搬迁通知》属于不具备行政强制力的告知性行为,对于原告主张的泰美镇罗村村老围小组的5栋鸡舍的性质认定不产生实质性、最终性的影响,对原告的权利义务亦未产生实际影响,故该《责令限期搬迁通知》不属于人民法院行政诉讼案件的受案范围。综上,依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第(十)项、第六十九条第一款第(一)项之规定,裁定如下:驳回原告夏莉的起诉。本案受理费50元（原告已预交），本院予以退回。如不服本裁定,可在裁定书送达之日起十日内提起上诉,向本院递交上诉状,并按对方当事人的人数递交上诉状副本,上诉于惠州市中级人民法院。审 判 长  钟星亮审 判 员  黄 艳人民陪审员  杨苇苇二〇二一年一月十四日法官 助理  陈 婕书 记 员  黄 杏