浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）浙行终1984号上诉人（原审原告）朱乾勇，男，1964年7月3日出生，汉族，住浙江省瑞安市。上诉人（原审原告）李彩绿，女，1970年9月13日出生，汉族，住浙江省瑞安市。两上诉人共同委托代理人张艳玲，北京美泰律师事务所律师。被上诉人（原审被告）温州市鹿城区人民政府，住所地浙江省温州市鹿城区广场路188号。法定代表人白洪楞，区长。委托代理人王小莉。委托代理人柯晓枫，浙江六和（温州）律师事务所律师。朱乾勇、李彩绿诉温州市鹿城区人民政府（以下简称鹿城区政府）不履行房屋调查认定职责及规范性文件审查一案，浙江省温州市中级人民法院于2020年10月22日作出（2019）浙03行初774号行政裁定。朱乾勇、李彩绿不服，向本院提出上诉。本院于2020年11月23日立案受理后，依法组成合议庭，并于2021年1月15日组织双方当事人进行了调查、询问。本案现已审理终结。鹿城区未经登记建筑认定领导小组办公室（以下简称鹿城区未经登记认定办）于2019年7月29日作出《关于对温州市××路××号朱乾勇户申请的回复》（以下简称被诉回复），内容如下：根据温鹿政办〔2017〕93号《温州市鹿城区人民政府关于进一步规范鹿城区征收改造范围内未经登记房屋调查认定处理工作的实施意见》（以下简称鹿城区实施意见）第四条第二款“未经登记房屋权利人在规定期限内未与属地街镇达成协议的：1.由属地街镇将不属于可视为合法建筑的未经登记房屋调查相关资料移交区综合行政执法局处理。2.未经登记房屋尚未灭失的，区综合行政执法局根据《温州市区违法建筑认定标准（试行）》等相关规定依法作出处理决定；未经登记房屋已灭失的，区综合行政执法局根据上述规定出具认定意见”，建议将该申请事项向属地街道提出。原审法院经审理查明：朱乾勇、李彩绿房屋坐落于鹿城区××路××号，总建筑面积（不含简易性质）2855.95平方米，其中未登记建筑面积587.61平方米；另有简易性质建筑面积634.2平方米，合计未登记部分1221.81平方米。2019年7月10日，鹿城区综合行政执法局作出温鹿综法限拆字［2017］第025-2001号《限期拆除决定书》并附测绘资料，于次日送达朱乾勇、李彩绿。上述《限期拆除决定书》认定朱乾勇、李彩绿上述房屋未登记部分属于违法建筑，且属于无法采取改正措施消除影响的情形，责令朱乾勇、李彩绿限期拆除上述违法建筑。2019年7月16日，朱乾勇、李彩绿向鹿城区政府邮寄《对建筑物进行调查认定和处理的申请书》，申请鹿城区政府对其房屋未登记部分作出调查、认定和处理的书面决定。2019年7月29日，鹿城区未经登记认定办作出被诉回复。朱乾勇、李彩绿不服，提起本案诉讼。请求判决：1.撤销被诉回复；2.被告对原告的申请重新作出答复；3.对被告作为依据的鹿城区实施意见的第四条第二款的合法性一并审查；4.本案诉讼费由被告承担。原审法院认为：本案系原告李彩绿、朱乾勇不服被告鹿城区政府作出的被诉回复并请求被告对其房屋未登记部分进行调查、认定和处理提起的诉讼。原告房屋所在土地属于国有土地，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十五条规定：“房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，被征收人应当予以配合。调查结果应当在房屋征收范围内向被征收人公布。”《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”结合上述条款的规定，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条第二款有关“依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理”职责，一般应依法属于市、县级人民政府确定的房屋征收部门以及县级以上地方人民政府城乡规划主管部门等的法定职责。本案中，作为相对集中行使规划行政处罚权的鹿城区综合行政执法局已对涉案房屋未登记部分是否属于违法建筑作出限期拆除决定，原告不服的，可另外寻求救济。综上，原告主张被告鹿城区政府负有对涉案房屋未登记部分调查、认定和处理的职责，缺乏事实和法律依据，原告提起本案诉讼不符合法定起诉条件，依法应予驳回起诉。鉴于本案应驳回原告的起诉，原告请求审查鹿城区实施意见第四条第二款规定的合法性，本院不再评判。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十三条第二款的规定，裁定驳回原告朱乾勇、李彩绿的起诉。朱乾勇、李彩绿上诉称：原审法院对案件事实认定错误，法律适用错误，应予撤销。一、原审法院对房屋征收程序中未登记建筑的责任主体和处理机关审查不清。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条第二款的规定，由市、县级人民政府组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。鹿城区房屋征收程序中，负责未登记建筑认定的机构为未经登记房屋调查认定处理领导小组，而非一审法院所认为的房屋征收部门以及城乡主管部门。按照《温州市区征收国有土地上未登记房屋认定办法》第三条的规定，未登记房屋的认定机构是征收程序中专门的处理机关，上诉人提交的《关于对温州市××路××号朱乾勇户申请的回复》也是被上诉人依法设置的内设机构鹿城区未经登记认定办作出的。原审法院以征收部门和规划部门取代未登记房屋认定机构的合法性，属于以司法权干涉行政权。二、设立鹿城区未经登记认定办的机关为被上诉人，被上诉人应当对认定办的行为承担法律责任，被上诉人亦是对未登记建筑认定的最终责任主体。三、无证建筑在房屋征收程序和一般违法建筑处理程序中的处理不同，原审法院以一般违法建筑处理程序替代房屋征收程序中对无证建筑的认定，严重违法。四、原审法院错误确定征收部门的职责权限，将无证建筑认定权和处理权认定为征收部门的职责，没有法律依据和事实依据。五、被上诉人负有对未登记建筑调查认定和处理的职责，是来源于《国有土地上房屋征收与补偿条例》的立法原则。原审裁定将调查认定和处理权限确认为征收部门或规划部门，有违人民法院纠正行政权、指导规范行政的司法职能。综上，上诉人认为被上诉人履职有明确的法律依据，请求撤销原审裁定，判决支持上诉人的一审诉讼请求。鹿城区政府答辩称：根据鹿城区实施意见第四条第（2）款第2项的规定，答辩人已组织有关部门依法对上诉人房屋进行了调查、认定和处理。上诉人提起本案诉讼缺乏事实和法律依据，不符合法定起诉条件，依法应予驳回。请求驳回上诉，维持原裁定。经审理，本院对原审裁定认定的事实予以确认。本院认为，本案争议焦点系上诉人提起本案诉讼是否符合起诉条件。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条第二款的规定，市、县级人民政府具有组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理的法定职责。《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条第一款规定，房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，被征收人应当予以配合；对未经产权登记和所有权人不明确的房屋，应当提请设区的市、县（市、区）人民政府组织有关部门依法进行调查、认定和处理。综合上述规定可见，区级人民政府具有对国有土地上未登记房屋进行调查、认定的法定职责。考虑到《温州市区征收国有土地上未登记房屋认定办法》第十一条规定各区人民政府（或功能区）可以结合当地实际制定未登记房屋认定规程，本案中温州市鹿城区综合行政执法局已对涉案未登记房屋作出认定并作出《限期拆除决定书》，上诉人已通过对温州市鹿城区综合行政执法局作出的《限期拆除决定书》提起行政诉讼的方式依法寻求救济，在此情形下，原审法院裁定驳回上诉人的起诉，符合本案实际。上诉人朱乾勇、李彩绿的上诉理由不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  李竺娉审判员  马良骥审判员  张 榆二〇二一年一月二十九日书记员  韦若莎1·6·