安徽省阜南县人民法院 行 政 判 决 书 （2020）皖1225行初63号 原告朱某，女，1950年10月1日生，汉族，住安徽省阜南县。 委托代理人李汉奎，河南正声律师事务所律师。 被告阜南县王堰镇人民政府，住所地安徽省阜南县王堰镇关堂街，统一社会信用代码113412250031811856。 法定代表人马晓庆，该镇镇长。 委托代理人张永略，该镇信访办工作人员。 委托代理人杨永胜，该镇党委委员。 被告阜南县人民政府，住所地安徽省阜南县鹿城镇阜前路8号，组织机构代码00318130-2。 法定代表人李云川，该县县长。 委托代理人余水乡，该县司法局工作人员。 委托代理人王文峰，安徽阜淮律师事务所律师。 第三人马某，女，1966年7月15日生，汉族，住安徽省阜南县。 第三人张某1,男,1965年4月8日生，汉族,住址同上,系马某丈夫。 第三人柳某,男,1954年7月8日出生,汉族，住安徽省阜南县。 第三人张某2,男,1963年8月20日生，汉族,住安徽省阜南县。 原告朱某诉被告阜南县王堰镇人民政府（以下简称“王堰镇政府”）、阜南县人民政府（以下简称“县政府”）撤销行政处理决定及行政复议决定一案，于2020年7月27日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于同年7月28日向二被告分别送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年9月10日公开开庭审理了本案。原告委托代理人李汉奎，被告王堰镇政府出庭负责人该镇副镇长臧伟及其委托代理人张永略、杨永胜，被告县政府委托代理人余水乡、王文峰，第三人马某到庭参加诉讼，第三人柳某、张某1、张某2经本院合法传唤无正当理由拒不到庭。本案现已审理终结。 被告王堰镇政府于2020年4月3日作出王政信【2020】18号土地权属处理决定书（以下简称“18号土地权属处理决定”）：王堰镇政府于2020年2月24日受理申请人马某、张某1与被申请人柳某、张某2、朱某土地使用权属争议案。经调查查明，被申请人建房的土地使用权来源，是当时无宅基地建房与申请人口头协商,由于2016年土地确权时有争议,故争议地块没有确权；三被申请人的建房是经过土地使用权人同意后才建设的；同时了解到三被申请人已从其他地方建有新房。并认为,该纠纷属于土地使用权纠纷，被申请人柳某、朱某、张某2三家建房时与申请人口头协商达成一致,同意三被申请人分别建房3间及4间,每年补偿申请人家60元至80元及100斤至130斤粮食。到2010年被申请人不在给予申请人补偿。另外被申请人三家在自家宅基上新建住房后,也没有履行承诺，被申请人三家在申请人位于xx村xx生产队“六亩地”的土地使用权应当归还给申请人。根据《中华人民共和国土地管理法》（以下简称“土地管理法”）第十六条、第六十二条，《中华人民共和国民法总则》（以下简称“民法总则”）第七条规定,作出如下处理决定:争议地块的使用权属于申请人张某1和马某所有。 第三人朱某不服，向阜南县人民政府申请行政复议。 被告县政府于2020年7月14日作出南复决字【2020】20号行政复议决定书（以下简称“20号复议决定”）。查明事实与王堰镇政府调查查明事实基本一致。另查明，根据王堰镇土地利用总体规划(2010-2020),涉案争议土地属于建设用地。在行政复议期间,经王堰镇关堂村委会调解,马某与张某2、柳某对相关争议达成协议。并认为,涉案争议土地属于建设用地,根据土地管理法第十四条，王堰镇政府对本案土地使用权权属争议具有处理职责，所作出的18号土地权属处理决定引用土地管理法第十六条适用错误,应适用2020年1月1日实施的修订后的土地管理法第十四条。依照《中华人民共和国行政复议法》（以下简称“行政复议法”）第二十八条第(一)项,《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称“行政复议法实施条例”）第四十七条之规定,决定如下:一、维持王堰镇政府作出的18号土地权属处理决定；二、变更18号土地权属处理决定适用的土地管理法第十六条为该法第十四条。 原告朱某诉称，1、被告查明的事实与实际情况有遗漏。2011年,原告之所以没有向马某支付土地使用费,是因为当时村集体准备将集体土地统一收回后再分配承包,原告使用的土地也在此范围内。这一过程直接导致该土地的使用权处于未分配承包状态,也没有将该土地确权给马某,原告也就无义务向马某支付土地使用费。2、在二被告处理期间,原告都向两机关提供了王堰镇建设所于1997年3月8日向原告发放的《安徽省村镇建设工程规划许可证》,该许可证已经明确原告在该土地上合法建设房屋。根据房屋与土地一体不可分割的不动产法规的规定,该土地的使用权应优先归原告，二被告对该份证据只字未提,难以令原告信服。3、被告认为原告已经在xx村集体宅基地上新建一处住房,就无权再建设其他房屋是错误的。复议决定认为该土地属于建设用地,而不是村集体的宅基地,原告拥有该土地的使用权并不违反一户一宅的法律规定。被告适用该规定而做出的行政复议决定是错误的。原告认为,原告是经过合法的协议及相关手续取得了该地块的使用权,二被告的行政行为严重侵害了原告的合法权益。请求依法撤销县政府作出的20号复议决定及王堰镇政府作出的18号土地权属处理决定,并重新作出土地行政权属处理决定;由被告承担本案的诉讼费用。 原告向本院提交了以下证据：1-2、原告身份证（复印件）、18号土地权属处理决定及20号复议决定，证明原告的主体资格；3、《安徽省村镇建设工程规划许可证》，证明原告通过口头协议从马秀华家取得涉案土地使用权，已经行政部门通过行政许可的方式予以确认，原告一直享有该房屋所占土地的承包经营权及使用权。 被告王堰镇政府辩称：王堰镇政府对涉案土地使用权争议的处理具有法定职责；认定马某对争议土地具有合法使用权的事实清楚，并有相关证据证实；处理程序合法；朱某未能提供证明其对涉案土地有合法使用权的证据，且其在其他地点另有建房。为此，请求依法应驳回原告的起诉。 被告王堰镇政府在法定期限内向本院提交了以下证据和依据：（一）主体资格证据：1-2、统一社会信用代码、法定代表人身份证明、土地管理法第十四条。（二）事实和程序证据：1、受理告知书及送达回证；2、18号土地权属处理决定及送达回证；3、王堰镇自然资源所关于土地利用规划的有关证明、说明及地标图；4、关堂村委会出具的证明材料；5、对朱某、马某、柳某的调查笔录；6、证人张某3、张某4分别出具的证明；7、研究会议记录。（三）适用法律：土地管理法第十六条、第六十二条、民法总则第七条。 被告县政府辩称，县政府受理原告朱某的行政复议申请后，依法立案，进行认真审查，认为18号土地权属处理决定认定事实清楚，程序合法。该机关依法作出的20号复议决定，事实清楚，适用法律正确，程序合法。原告的诉求没有事实和法律依据，请求依法驳回原告的诉讼请求。 被告县政府在法定期限内向本院提交了以下证据和依据：（一）主体资格证据：1-3、组织机构代码证、法定代表人身份证明、《中华人民共和国行政复议法》（以下简称“行政复议法”）第三条。（二）事实及程序证据：1、行政复议申请书；2、行政复议答复书；3、被申请人提交的相关证据材料（对朱某的谈话笔录；2020年7月3日马某与柳某、张某2的调解协议等）；4、行政复议决定书；5-10、行政复议案件受理审批表；行政复议受理通知书；行政复议答复通知书；行政复议决定审批表；行政复议送达回证。（三）适用法律：行政复议法第二十八条第一款第（一）项。 经庭审质证：（一）原告对二被告分别所举部分事实和程序证据及适用法律有异议，认为：1、关于王堰镇政府提交的证据：对证据1-3、5无异议；对证据4有异议，只能说明第三人在1994年对涉案土地有使用权，不能证明在之后仍有使用权；证据6有异议，对证人的问话是被告作出处理决定之后补的，且没有证人身份证明；证据7真实性无异议，不能作为证据使用；适用法律有异议，无权处理村民之间的土地经营权，不能使用土地管理法第十六条、第六十二条，无权使用民法总则，应适用行政法。2、关于被告县政府提交的证据，对程序证据及适用法律无异议。对调解协议有异议，恰恰证明本案原告对涉案土地有使用权。 （二）二被告及第三人对原告异议反驳认为：1、证人证言是在行政复议期间依法作出的；镇政府有权针对建设用地作出处理，涉案土地是宅基地；民法总则是原则性法律。2、涉案土地属于建设用地，符合王堰镇政府建设规划；镇政府对涉案土地确权程序合法；原告不按时支付相关租金，存在不遵守民法总则关于诚实守信问题。 （三）二被告及第三人对原告提交部分证据有异议，认为：证据1、2无异议；证据3真实性有异议，不能证明土地使用权属于原告，许可证上显示建设者是张永忠，没有准许建房的位置、面积，显示用地面积为220平方米，不能证明涉案土地已被王堰镇政府批准为建房，达不到原告的证明目的。 （四）原告对二被告及第三人异议反驳认为，张永忠系原告丈夫，许可证系政府部门发放，可以证明涉案房屋是原告建设。 本院对二被告及原告提交的证据，结合全案综合分析认定如下：（1）对原告、二被告及第三人均无异议的证据，以及双方对对方真实性无异议的证据，本院均予以确认；2、关于被告王堰镇政府及县政府复议期间调查的事实及程序证据，可以证明原告与第三人争议土地的性质、具体方位、面积、用途，争议土地上所建房屋的经过、现状，发生争议的原因和处理情况，以及二被告分别受理、调查、集体会议研究后，依法作出18号土地权属处理决定及20号复议决定和送达等。其中，王堰镇政府提交的证据6系其作出被诉行政决定后调取，并提交复议机关，依法不可以作为王堰镇政府作出被诉行政决定的合法证据，但不足以否定二被告对被诉行政行为事实的认定。以上证据，除证据6外，均具备真实性、合法性及关联性，依法予以确认。（2）被告王堰镇政府于2020年3月24日受理原告和第三人土地权属争议前，曾对第三人马某提起的相关土地争议信访进行了调查，其根据已经调查的材料作为处理双方土地权属争议的证据及引用民法通则关于民事主体从事民事活动应当遵循诚实信用原则，并不违反相关程序规定；其适用土地管理法法条有误已被复议机关纠正。故原告上述异议不能成立。（3）关于原告提交的证据3，可以证明原告申请相关农村建房得到审批，但达不到证明涉案争议土地权属明确的证明目的。 经审理查明，原告朱某与第三人马某和张某1夫妇，以及第三人柳某、张某2均系阜南县王堰镇xx村村民。1994年土地二轮承包时,王堰镇村委会将涉案土地分给马某家庭使用,该涉案土地位于王堰镇村工商路北侧路边,地块名称“六亩地”,总面积约2.7亩,四至为北靠张永阔、南靠乡村路、西靠马秀华房屋、东靠张勤德。1997年前后,经时任关堂村支部书记张号德协调,马某家与朱某、柳某、张某2三家分别达成口头协议，马某家同意朱某、柳某、张某2在分配给其使用的土地上建房,其中，朱某在该地块靠东边建房四间,房屋占地约160平方米,每年补偿马某家小麦130斤,现金80元作为占地使用费;张某相邻朱某建房3间,占地约120平方米,每年补偿马某家小麦100斤,现金60元作为占地使用费;柳某相邻张某建房3间,占地约120平方米,每年补偿马某家小麦100斤,现金60元作为占地使用费。后期因使用费支付问题,马某与朱某、柳某、张某2发生纠纷。 2019年10月至2020年3月,马某及丈夫张某1向王堰镇政府信访，申请对争议土地使用权进行确权。2020年3月17日，王堰镇关堂村民委员会对马某信访事项向王堰镇政府作出信访处理意见。2020年3月15日,王堰镇政府对马某信访事项作出信访处理意见书。同年3月24日，王堰镇政府对马某、张某1申请与朱某、张某2、柳某土地使用权确权争议立案后，在对原告和第三人及关堂村民委员会等进行调查取证后，经集体会议研究，于2020年4月3日依法作出18号土地权属处理决定，并送达当事人。 朱某对该处理决定不服,申请行政复议。 被告县政府受理原告行政复议申请后，经依法受案、审查，于2020年5月29日作出南复决字（2020)20号行政复议决定。在复议期间另查明，朱某后来又在关堂村集体宅基上新建一处住房。根据王堰镇土地利用总体规划(2010-2020),涉案争议土地属于建设用地。经王堰镇关堂村委会调解,马某与张某2、柳某达成协议:1、马某一次性付给张某23000元、付给柳某23000元作为地面附属物补偿;2、补偿款付清后,土地归还马某,地面上附属物归马某所有。双方签字后生效,此后永无纠纷。县政府认为，根据土地管理法第十四条,土地所有权和使用权争议,由当事人协商解决;协商不成的,由人民政府处理。单位之间的争议,由县级以上人民政府处理;个人之间、个人与单位之间的争议,由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。涉案争议土地属于建设用地,王堰镇政府对本案土地使用权权属争议具有作出处理决定的法定职责。关于争议土地使用权归属。王堰镇政府及争议土地集体组织关堂村委会经调查一致认定，1994年土地二轮承包时,马某家庭从关堂村委会取得涉案土地承包经营权及使用权,1997年前后,经时任关堂村支部书记张号德协调,马某家同意朱某、柳某、张某2分别在争议土地上建房,并支付数额不等的款物作为占地补偿使用费,后期因使用费支付问题,马某与朱某、柳某、张某2发生纠纷。关堂村委会作为农村集体土地的管理者,对争议土地使用权出具的意见,证明马某与朱某、柳某、张某2并没有就涉案土地使用权达成任何形式的流转协议。王堰镇政府作出的王政信(2020)18号土地权属处理决定引用土地管理法第十六条作为有权处理的法律依据存在适用错误,应适用2020年1月1日实施的修订后的土地管理法第十四条。依照《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第(一)项,《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十七条之规定,决定:一、维持阜南县王堰镇人民政府作出的王政信(2020)18号土地权属处理决定；二、变更阜南县王堰镇人民政府王政信(2020)18号土地权属处理决定书适用的《中华人民共和国土地管理法》第十六条为《中华人民共和国土地管理法》第十四条。 原告收到20号复议决定后不服，提起本案行政诉讼。 本院认为：本案争议的焦点是被告王堰镇政府作出的18号土地权属处理决定，主体资格是否适格，认定事实是否清楚，证据是否充分，处理程序及适用法律是否正确；被告县政府作出的20号复议决定，认定事实的依据是否清楚。 本案中，被告王堰镇政府根据《中华人民共和国土地管理法》第十四条规定,对马某和张某1与朱某、柳某、张某2个人之间争议的属于该镇建设用地的土地使用权权属争议，具有法定处理职责,其主体资格适格。王堰镇政府对受理由马某和张某1提起的与朱某、柳某、张某2确认争议土地使用权的申请后，经依法调查取证，履行法定程序，作出18号土地权属确认决定并送达，认定事实清楚，证据充分，其以党政会议的形式对该处理决定进行集体讨论后作出，其中参会人员包括主要负责人及行政负责人参加，其中研究事项包括涉案行政事项，并不违反相关程序规定；被告县政府在受理原告行政复议申请后，经依法受理、审查，在查明王堰镇政府作出18号土地权属处理决定认定事实、证据及依据时，对王堰镇政府适用法律条款错误之处依法予以更正，所依法作出的20号复议决定，认定事实清楚，证据确实，处理程序及适用法律正确。综上，原告请求撤销被告王堰镇政府作出的18号土地权属处理决定及被告县政府作出的20号行政复议决定的诉讼请求，没有事实及依据，依法应予以驳回。对二被告及第三人相关答辩意见，予以采信。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告朱某的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告朱某负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于安徽省阜阳市中级人民法院。 审 判 长  仕学虎 人民陪审员  祝 清 人民陪审员  亓培军 二〇二一年一月二十二日 书记 员代  开 慧 附相关法律条文摘录： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。