广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）桂行终1589号 上诉人（一审原告）覃玉祥，男，1944年10月6日生，壮族，住柳州市柳江区。 上诉人（一审原告）覃荣芳，女，1945年8月21日生，壮族，住柳州市柳江区。 上诉人（一审原告）覃小翁，女，1967年3月10日生，壮族，住柳州市柳江区。 上诉人（一审原告）覃小凤，女，1976年4月4日生，壮族，住柳州市柳江区。 上诉人（一审原告）覃小如，女，1979年4月21日生，壮族，住柳州市柳江区。 上诉人（一审原告）覃海对，男，1981年9月13日生，壮族，住柳州市柳江区。 上列六上诉人共同委托代理人陈新壮，广西超仁律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）柳州市柳江区人民政府，住所地：柳州市柳江区柳北路**。 法定代表人玉秋静，区长。 委托代理人张时骥，柳州市柳江区农村合作经济经营管理站工作人员。 委托代理人梁继叶，广西广正大律师事务所律师。 一审第三人覃玉荣，女，1956年11月11日生，壮族，住柳州市柳江区。 上诉人覃玉祥、覃荣芳、覃小翁、覃小凤、覃小如、覃海对（以下简称覃玉祥等6人）因其诉被上诉人柳州市柳江区人民政府（以下简称柳江区政府）农村土地承包经营权登记一案，不服柳州市中级人民法院（2020）桂02行初73号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，于2021年1月13日公开开庭审理本案，上诉人覃玉祥、覃海对及上诉人覃玉祥等6人共同委托代理人陈新壮，被上诉人柳江区政府委托代理人张时骥、梁继叶，到庭参加诉讼。一审第三人覃玉荣经本院合法传唤未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 柳州市中级人民法院一审查明：2016年，柳江区政府启动进德镇农村土地承包经营权确权登记颁证工作。在经过承包地块调查、农村土地承包经营权公示、农村土地承包经营权登记调查确认等工作后，柳州市柳江区进德镇琼林村民委员会枇杷屯（以下简称枇杷屯）作为集体土地发包方与覃玉荣于2017年7月22日签订合同书编号为450221108205010023J的农村土地承包合同，将其集体所有的5块地块，面积共8.76亩土地发包给覃玉荣耕种经营，其中包括地名为“张家地”的土地（案涉争议地）1.55亩，承包期限从1996年1月1日起至2025年12月31日止。该农村土地承包合同有发包方集体负责人和承包方署名，由琼林村民委员会盖印确认。其后，柳江区政府依据农村土地承包合同等材料为覃玉荣颁发了桂（2017）柳江区农村土地承包经营权第063515号《农村土地承包经营权证》（以下简称被诉承包经营权证）。覃玉祥等6人与覃玉荣对案涉争议地土地使用权发生争议，覃玉祥等6人认为该土地原属于其1995年承包合同“张老太”;地块的一部分应为其承包地，柳江区政府将属于其“张老太”承包地块中的一部分登记于覃玉荣的被诉承包经营权证上错误，遂提起本案诉讼，请求撤销被诉承包经营权证。 柳州市中级人民法院一审认为，根据2009年修正的《中华人民共和国土地承包法》第二十三条第一款“县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权”的规定，柳江区政府具有对土地承包经营权进行确认发证的法定职权依据。 本案的争议焦点是：柳江区政府颁发给覃玉荣的被诉承包经营权证是否合法。根据2003年3月1日施行的《中华人民共和国土地承包法》第十二条“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会发包”以及第二十二条“承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权”的规定，土地承包经营者自土地承包经营合同生效时取得土地承包经营权，县级以上人民政府为土地承包经营者发放相应的承包经营权证是对既有土地承包经营权的确认和对外宣告，属于行政确认行为，确认的基础是集体经济组织或者村民委员会与其成员签订的土地承包经营合同，因此，土地承包经营者是依据有效的土地承包合同而不是依据土地承包经营的行政确认取得土地承包经营权。本案中，覃玉荣所在集体经济组织枇杷屯五组将包括案涉争议地在内的集体土地发包给覃玉荣承包经营，双方签订了农村土地承包合同。根据上述法律规定该土地承包合同自成立之日起生效，覃玉荣已取得土地承包经营权。柳江区政府即负有依法向其颁发土地承包经营权证的法定职责。故在柳州市柳江区和柳州市柳江区农业局依次完成报送材料、初审、审核、编制登记簿、报请颁证等程序后，柳江区政府向覃玉荣颁发被诉承包经营权证，事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律、法规正确。此外，需要说明的是，覃玉祥等6人所称的案涉争议地系其1995年承包地张老太中的一部分、其承包经营权受侵害的起诉理由，其实质属于覃玉祥等6人与覃玉荣间的土地使用权权属争议以及农村土地承包经营权纠纷，根据《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国农村土地承包法》的规定，应先通过土地权属纠纷调处确权程序以及民事诉讼的途径寻求救济。故，覃玉祥等6人在未解决基础法律关系前提下提起本案诉讼，要求撤销柳江区政府颁发给覃玉荣的被诉承包经营权证，缺乏事实根据，理由不成立，证据不充分，其诉讼请求法院难以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回覃玉祥等6人的诉讼请求。 上诉人覃玉祥等6人上诉称：一、1995年7月1日，覃玉祥作为承包方代表与发包方枇杷屯五组签订了《土地承包合同书》，合同书的承包地块登记表(一)明确记载了承包地块为4块水田及4块耕地，其中一块耕地的地名为张老太，其四至东西南北依次为爱抓地、大路、大路、朝文地。根据《柳江县延长土地承包登记表》(填表日期：1995年7月1日)的记载，覃玉荣除了承包枇杷屯五组的3块水田外，还承包了3块耕地，它们分别位于大岭下畲、水库下畲和烟山脚下，在地名为张老太处没有承包地。2018年10月10日，柳江区政府对覃玉祥户承包的土地进行确权颁证，其中第4502211082050102414号(以下简称第02414号)承包地块地名为张家地坐落四至依次为东至田埂、南至韦东串、西至覃加理、北至覃玉荣，对比覃玉祥户1995年承包合同地名为张老太的承包地块的界址线发现，原来北边界址线应该是北至韦朝文，在第02414号承包地块被确定为北至覃玉荣，因此，第02414号承包地块并不是覃玉祥户1995年承包的张老太地块的全部，仅仅是其中的一部分，而且覃玉荣被诉承包经营权证证载的坐落于张家地四至依次为东至田埂、南至覃海对、西至熊庆华、北至韦朝文承包地块完全包含在覃玉祥户1995年承包的张老太地块的范围内，即覃玉荣侵占覃玉祥户的承包地。柳江区政府颁发被诉承包经营权证给覃玉荣严重损害了覃玉祥户的合法权益。二、柳江区政府颁发被诉承包经营权证违反了法定程序。经过调查，在承包方为覃玉荣的《承包地块调查表》的指界签章一栏，并非覃海七、覃海对、韦红利、覃忠元、韦东范、韦明胜、韦超佩、黄廷福、刘庆明、韦金叶、肖尚托的亲笔签名及其真实手印，没有充分保障上诉人一方的知情权，该《承包地块调查表》存在弄虚作假，违反了法定程序。而且韦东范作为发包方代表，没有经过其审核签名，《承包地块调查表》是无效的。覃玉荣持有《土地承包合同》因合同双方没有到庭参加庭审，无法查明其签名、盖章的真实性，且不属于被上诉人颁发被诉承包经营权证应当收集的权属资料，不应对因该合同形成的承包关系进行调查，应按照1996年形成承包关系进行确权登记。农业部等六部门《关于认真做好农村土地承包经营权确权登记颁证工作的意见》(农经发〔2015〕2号)明确规定，农村土地承包经营权确权登记颁证是集中开展的土地承包经营权登记，要以现有承包台账、合同、证书为依据确认承包地归属，属于原承包地块四至范围内的，原则上应确权给原承包农户，要通过确权登记颁证，解决好承包地块面积不准、四至不清、空间位置不明、登记簿不健全等问题。因此，第02414号承包地块应按覃玉祥户1995年承包合同地名为张老太的承包地块的坐落四至确定界址线及现在具有的实际面积，进行确权登记颁证。综上所述，柳江区政府颁发被诉承包经营权证认定事实不清、证据不足、程序违法。请求撤销一审判决；撤销被诉承包经营权证。 被上诉人柳江区政府庭审答辩称：一审认定事实清楚，适用法律正确，判决结果正确。请求驳回上诉，维持原判。 一审第三人覃玉荣未提交陈述意见。 经审查，本院确认一审判决认定的证据合法有效，可作为本案定案依据，据此本院确认一审查明的事实。 另查明，2016年农村土地承包经营权确权登记颁证工作中，覃玉祥户已与枇杷屯签订了农村土地承包合同，并取得了柳江区政府2018年颁发《农村土地承包经营权证》，证载的承包地与其农村土地承包合同项下承包地一致，均未包含案涉争议地。覃玉祥户2018年《农村土地承包经营权证》项下第02414号承包地块的北面约3/5与韦朝文承包地相邻，约2/5与案涉争议地相邻。第02414号承包地块面积5.9亩。覃玉祥户1995年承包经营权证证载的“张老太”;地块面积56亩。 本院认为，《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二条第一款规定,农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后,国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证。据此，颁发集体土地承包经营权证行为,系对村民依法享有的承包经营权的确认行为。本案中，覃玉祥等6人、覃玉荣均是枇杷屯集体成员，双方持有的承包经营权证与各自的《农村土地（耕地）承包合同》内容相符，覃玉荣与枇杷屯签订的《农村土地（耕地）承包合同》包含了案涉争议地，而上诉人覃玉祥等6人与枇杷屯签订的《农村土地（耕地）承包合同》没有包含争议地，覃玉荣户取得了案涉争议地承包经营权。覃玉荣取得被诉承包经营权证与覃玉祥等6人的承包经营权证证载内容相互印证，并未有交叉或重叠。在柳州市柳江区和柳州市柳江区农业局依次完成报送材料、初审、审核、编制登记簿、报请颁证等程序后，柳江区政府向覃玉荣颁发被诉承包经营权证，认定事实清楚，证据充分，适用法律、法规正确。 覃玉祥等6人主张柳江区政府颁发被诉承包经营权证违法的理由不成立。评析如下：首先，覃玉祥户1995年承包证没有附图，登记的面积为5.6亩，其户在2016年确权发证过程中，在对应地块取得承包地为5.9亩，已超出其户1995年的证载面积。且在2016年确权发证过程中，其户未取得案涉争议地承包权，其以1995年承包证证载的“张老太”;地块北接朝文为由主张韦朝文承包地以南部分均为其户所有理据不足，本院不予支持。其次，虽然覃玉祥等6人主张覃玉荣持有的《农村土地（耕地）承包合同》不真实，不合法,但枇杷屯集体及覃玉祥等6人至今并未就案涉争议地的承包经营权纠纷申请仲裁或提起诉讼,覃玉荣持有的《农村土地（耕地）承包合同》未经法定程序被撤销或解除,具有法律效力。即使否定覃玉荣持有的《农村土地（耕地）承包合同》的效力，由于覃玉祥等6人没有提供证据证明枇杷屯集体将案涉争议地发包给其户经营，亦属没有证据证明其承包经营权受到侵害。因此，覃玉祥等6人以覃玉荣持有的《农村土地（耕地）承包合同》不真实、不合法为由主张被诉颁证行为违法，侵犯其承包经营权，本院亦不予支持。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。上诉人覃玉祥等6人的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人覃玉祥、覃荣芳、覃小翁、覃小凤、覃小如、覃海对共同负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 周善能 审 判 员 黄碧辉 审 判 员 叶 坚 二〇二一年一月二十日 法官助理 游开军 书 记 员 何子怡