广东省中山市第一人民法院行 政 判 决 书（2019）粤2071行初2052号原告：梁益强，男，1970年2月5日出生，汉族，住广东省中山市*****************，公民身份号码440************595。委托代理人：杨驰，男，1967年11月12日出生，汉族，住安徽省安庆市潜山县***********，公民身份号码340************835,系原告梁益强所在单位推荐的公民。被告：中山市民众镇人民政府，住所地广东省中山市*******，统一社会信用代码114***********166E。法定代表人：黄声群，镇长。委托代理人：顾湛宽，该镇政府工作人员。委托代理人：何卉，广东凯行律师事务所律师。被告：中山市**********，住所地广东省中山市***************，统一社会信用代码124************915。法定代表人：李志勇，主任。委托代理人：梁曦，该中心工作人员。委托代理人：陈润，广东金丰华律师事务所律师。原告梁益强不服被告中山市民众镇人民政府（以下简称民众镇政府）、原中山市土地房屋征收管理办公室（以下简称原市土地房屋征管办）行政征收及要求行政赔偿，于2018年10月30日向本院提起行政诉讼。本院经审理后于2019年6月24日作出（2018）粤2071行初1161号行政判决。原告梁益强、被告原市土地房屋征管办均不服，提起上诉。中山市中级人民法院于2019年10月21日作出（2019）粤20行终1140号行政裁定，以事实查明不清为由裁定发回本院重新审理。根据中山编委[2019]15号《关于调整市自然资源局所属事业单位有关事项的通知》，原市土地房屋征管办更名为中山市**********（以下简称市土地房屋征管中心）。本院于2019年11月21日立案后，依法向被告民众镇政府、市土地房屋征管中心送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法另行组成合议庭，于2020年4月10日公开开庭审理了本案。原告梁益强及其委托代理人杨驰，被告民众镇政府的副镇长顾湛宽及委托代理人何卉，被告市土地房屋征管中心的委托代理人梁曦、陈润到庭参加诉讼。因各方当事人自愿协商调解，依各方当事人的共同申请，本案扣除审限2个月。本案现已审理终结。原告梁益强诉称，其于2001年10月9日购买了位于中山市******（大丰车围番中公路边）30.21亩土地的使用权，被告民众镇政府在《土地使用权合同权益转让书》上作为见证方盖章确认。土地使用权证号为中府国用（2003）第080358号。被告民众镇政府于2018年4月20日带领施工机械及多名工人，以征收名义将上述土地沿番中公路边（现称省道S111）强行占用了2342.6平方米土地。事后，其多次向被告民众镇政府表示未签订征收土地补偿合同就强行占用其土地进行施工是违法行为。被告民众镇政府口头告知，因省道S111（原番中公路）改建工程需要征用土地，补偿款可按评估公司估价价款进行补偿。其找评估公司进行估价，并于2018年6月中旬将《评估报告书》交给被告民众镇政府。被告民众镇政府口头告知评估结果价款过高，需通知评估公司当面质询《评估报告书》为由，不闻不理至今。被告民众镇政府未与其就土地征收补偿事项签订补偿合同以及支付相应补偿款，违反现行关于征收补偿的相关法律规定，违法征收，侵害其合法权益，应承担赔偿责任。因此，其起诉至法院，请求：1.确认被告民众镇政府、市土地房屋征管中心征收其2342.6平方米土地的行为违法；2.判令被告民众镇政府、市土地房屋征管中心共同赔偿其被征收土地价值6001893元；3.判令被告民众镇政府、市土地房屋征管中心承担2018年5月26日产生的评估费27800元；4.判令被告民众镇政府、市土地房屋征管中心承担本案诉讼费。被告民众镇政府辩称，1.其府系因公共利益需要依法收回涉案土地使用权符合法律规定，实施的土地征收行为也符合法定程序，不存在违法征收行为。中山市发展和改革局在2013年8月7日对外公布中发改审批[2013]183号《关于省道S111中山段（洪奇沥大桥－中山港大桥段）改建工程项目可行性研究报告的批复》，同意建设省道S111中山段的改建工程项目，该项目是为实现城市规划而实施道路建设改造工程，属于因公共利益需要使用土地，系公益性项目建设。根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款、《中华人民共和国物权法》第四十二条、《中华人民共和国城市房地产管理法》第六条、《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第二款等规定，其府有权因公共利益需要收回土地以及房屋。其府多次与原告梁益强以及原告梁益强的租户进行开会讨论、协商商讨征收事宜，也告知原告梁益强收回国有土地使用权决定的事实、理由和依据，听取了原告梁益强的陈述和申辩，并不存在原告梁益强所称的不知土地征收情况以及方案，原告梁益强一直不同意征收补偿标准。其府已根据正当程序原则以及相关法律规定，履行了相关程序。2.原告梁益强提交的评估价格不符合相关规定。其府收回上述国有土地使用权而提出的拆迁补偿事宜是严格按照有关规定依法进行。中府[2016]8号《中山市人民政府关于中山市公益性项目建设征收补偿的实施意见》明确规定了由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设需要的公益性项目建设征收补偿标准，其府也曾多次就征收补偿方案跟原告梁益强进行沟通，已履行相关义务，涉及同一项目其他被征收人也接受了由其府提出的补偿方案且已经获得相应补偿，而原告梁益强一直不同意征收补偿方案，本案并非是其府故意不补偿。本案涉及征收项目是公益项目，并非是商业行为，如果因达不到原告梁益强的高额补偿标准没有支付相应款项而认为其府存在程序违法，无疑是助长了“钉子户”的歪风邪气，不利于当地政府开展任何公益性项目，且对于已收取了补偿的被征收人严重不公平，引起新一轮的矛盾。针对本案情况，其府已依法查明原告梁益强被征收土地的面积为1458.3平方米，经依法评估被征收土地及地上附着物价值为1277625元，原告梁益强不认可该补偿款项标准，属于对征地补偿标准有异议。依据中府(2016)8号《中山市人民政府关于中山市公益性项目建设征收补偿的实施意见》第四条第（二）项的规定“（二）征地补偿标准争议处理。对征地补偿标准有争议的，先由属地镇人民政府协调，协调不成由市人民政府协调，再次协调不成的，由批准征地的人民政府裁決。被征收人在指定时间内不领取补偿款，或对征地补偿、安置仍有异议的，不影响征地方案的实施”。其府就涉案土地的征地补偿标准多次与原告梁益强进行沟通、协商，原告梁益强均未予认可，也没有向批准征地的人民政府申请裁决，责任在于原告梁益强。其府积极协调，在符合工作原则及补偿标准的情况下由此至终愿意与原告梁益强进行谈判协商，符合行政合理性原则。最后，即便原告梁益强认为其府行政行为违法要求赔偿损失，根据《中华人民共和国国家赔偿法》的规定，行政赔偿原则是采取直接损失原则，即对已经取得利益的丧失进行赔偿，不包括可得利益的损失。原告梁益强所主张的租金损失是预期利益损失，评估费也不属于法定赔偿范围，该主张无法律依据，应当不予支持。3.其府对涉案土地上的建筑物及附着物平整并非强占原告梁益强土地进行施工的行为。根据原告梁益强的诉讼请求以及陈述内容，原告梁益强认为其府侵权行为的对象是涉案土地，并非是地上建筑物以及附着物。其府针对本案征收项目涉及原告梁益强的土地并没有实施强占施工行为，未进行围蔽、硬化等处理，原告梁益强对于涉案土地仍有绝对控制的权利。同时，其府己针对地上建筑物的补偿、搬迁问题与原告梁益强的租户达成了补偿协议，其府只是在达成了补偿协议的情况下针对地上部分建筑物进行处理，并没有对原告梁益强的涉案土地进行施工。另根据原告梁益强提供的《评估报告书》可知，被征收的土地无厂房作为标的物，且884.3平方米土地是没有土地证的，地上建筑物没有履行报建审批等手续，早在2013年10月就被中山城市管理行政执法局认定部分建筑物为违章建筑，也就是说即便有地上建筑物也是违章建筑，需要清拆。综上，原告梁益强的诉讼请求没有事实依据和法律依据，请求法院依法予以驳回。被告市土地房屋征管中心辩称，1.其中心委托被告民众镇政府实施征收工作，程序及实体内容均合法。其中心系中山市人民政府确定的土地房屋征收部门，因省道S111番中公路（民众段）改造工程项目需要征收涉案土地。2019年1月8日，其中心与被告民众镇政府签订《省道S111番中公路（民众段）改造工程国有土地上房屋征收与补偿工作委托合同》，约定因省道S111番中公路（民众段）改造工程建设需要，其中心委托被告民众镇政府承担民众镇行政区域内的土地房屋征收具体工作，符合中府[2008]76号《关于加快我市交通基础设施建设的若干意见》以及《国有土地上房屋征收与补偿条例》第五条的规定。2.原告梁益强的诉讼请求无事实及法律依据。原告梁益强要求赔偿租金6001893元，并提交《评估报告书》予以证实，但该《评估报告书》系原告梁益强单方委托，且其评估的内容系涉案土地2018年5月后未发生的租金损失，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条的规定，原告梁益强可以获取的补偿显然不可能包括未发生租金损失。综上，原告梁益强要求赔偿租金损失及支付评估费无事实及法律依据，请求法院依法予以驳回。经审理查明，2001年10月9日，李纯强（甲方）与梁益强（乙方）签订了《土地使用权合同权益转让书》，中山市民众镇房地产建设发展公司作为确认方在该转让书加盖公章，民众镇政府作为见证方在该转让书加盖公章。该转让书载明：“一、土地位置及土地面积：甲方根据乙方的建设需要，同意将本合同附件《土地使用权出让合同书》项下取得土地使用属即位于民众镇锦丰村大丰车围中番公路边现状土地一块（面积约30.21亩）及附属的权利、义务转让给乙方（详见合同附件附图，具体面积以国土部门测量为准）。二、土地用途及使用年限：1、土地用途：工业用地……四、土地开发的责任及费用负担：1、合同项下土地使用证手续办理由确认方负责为乙方办理，办理所需费用由乙方按国土部门收费支付……”。2003年7月8日，中山市人民政府向梁益强核发了中府国用（2003）第080358号国有土地使用证，该证载明：土地使用权人梁益强，土地座落中山市******，地类（用途）工业，使用权类型出让，终止日期2052年5月9日，使用权面积18907.6平方米。2013年8月7日，中山市发展和改革局作出中发改审批[2013]183号《关于省道S111中山段（洪奇沥大桥－中山港大桥段）改建工程项目可行性研究报告的批复》，同意建设省道S111中山段（洪奇沥大桥－中山港大桥段）改建工程项目，该项目建设地点为民众镇、三角镇，主要建设内容为省道S111中山段（洪奇沥大桥－中山港大桥段）改建，项目北起于洪奇沥大桥桥头，往南延伸到中山港大道，其中众安大道至中山港大桥段已改造完成，本工程范围为洪奇沥大桥桥头至众安大道路口段。2015年9月23日，民众镇政府作出《中山市************线中山段（洪奇沥至中山港大桥段）改建工程项目土地与房屋征收补偿实施方案》，载明改建工程项目涉及道路沿线的土地、房屋的征地拆迁补偿标准等。梁益强的部分土地在上述项目土地征收范围之内。因对补偿标准等持不同意见，民众镇政府与梁益强就征地补偿安置事宜一直未达成协议，梁益强亦未交出涉案被征收的土地。2018年4月20日，民众镇政府将涉案土地进行清理平整。梁益强认为民众镇政府在未达成补偿协议的情况下，强行占有其土地进行施工的行为违法，诉至本院，提出前述之诉讼请求。另查明，2019年1月8日，原市土地房屋征管办（甲方）与民众镇政府（乙方）签订《省道S111番中公路（民众段）改造工程国有土地上房屋征收与补偿工作委托合同》，合同载明：“因省道S111番中公路（民众段）改造工程（下称：项目）建设需要，甲方委托乙方承担民众镇行政区域范围内相关土地房屋征收的具体工作”。又查明，2014年11月28日，梁益强与罗润欢签订土地租用合同书，租赁期限为自2015年1月1日至2020年12月31日止，租用土地面积约120平方米，每月租金1200元。2015年10月1日，梁益强分别与陈少涛、林梓拼、彭云龙签订土地租用合同书，租赁期限为自2015年10月1日至2020年9月31日止，其中，陈少涛租用面积为600平方米，每月租金3000元，林梓拼租用面积为700平方米，每月租金3500元，彭云龙租用面积为720平方米，每月租金3600元。2018年3月至4月期间，中山市民众镇征地拆迁工作办公室分别与彭云龙、罗润欢、林梓拼、陈少涛达成青苗及地上附着物补偿协议，按第三方评估标准支付上述租用土地上青苗及地上附着物补偿款，租户已清地离场。其中，彭云龙补偿91367元、罗润欢补偿19116元、林梓拼41796元、陈少涛35218元。再查明，2018年4月20日，梁益强自行委托广东证诚价格评估有限公司对其被纳入征收范围内土地的价值进行评估，支付了27800元的评估费。广东证诚价格评估有限公司于2018年6月5日向梁益强出具了《评估报告书》。本案诉讼过程中，梁益强于2020年6月10日向本院递交《评估申请书》，请求对3342.6平方米土地（包括已办证的1458.3平方米土地、未办证的884.3平方米土地、退让控制区约1000平方米）的市场价值进行评估，并请求以2018年4月20日作为价值时间节点。因案件审理的需要，本院准许了梁益强要求对已办证的1458.3平方米土地、未办证的884.3平方米土地进行价值评估的申请。参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条第一款“对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格”的规定，应以土地收回决定公告之日为价值时间节点。因市土地房屋征管中心未发布合法有效的收回土地公告而实施土地收回，应当以土地被市土地房屋征管中心（民众镇政府）实际占用实施建设之日（即2018年4月20日）为征收土地的实际效果发生的时间点，故本院同意梁益强以2018年4月20日为价值时间节点的主张。在各方当事人的见证下，本院经摇珠确定由中山市中鑫房地产土地评估有限公司对上述已办证的1458.3平方米土地、未办证的884.3平方米土地分别进行价值评估。2020年11月19日，中山市中鑫房地产土地评估有限公司向本院出具《关于无法评估梁益强未办证土地的说明》，称估价对象为884.3平方米的土地未办证且无法查询到不动产登记档案，无法进行评估。本院依法向中山市中鑫房地产土地评估有限公司撤回对未办证的884.3平方米土地的价值评估委托。中山市中鑫房地产土地评估有限公司于2020年12月3日出具《评估报告》，并于2020年12月24日向本院提交。该《评估报告》载明：估价对象为梁益强位于中山市******的1458.3平方米被征收工业用地；价值时点为2018年4月20日；价值类型为价值时点的房地产公开市场价值，估价方法为比较法原理和假设开发法原理，最终确定估价对象的市场价值为1239555元。该《评估报告》附有公司资质备案证书以及评估人员资格证书。梁益强因对该《评估报告》的评估结果有异议，向本院请求撤销该《评估报告》并请求委托中山市辖区外的省、市评估公司重新进行评估。民众镇政府、市土地房屋征管中心对该《评估报告》的真实性、合法性、关联性予以确认，对评估结果没有异议。本案庭审及调查询问时，梁益强主张被强制征收占用的土地面积为2342.6平方米，具体包括：领取权属证书的1458.3平方米土地（该1458.3平方米土地在中府国用（2003）第080358号国有土地使用证的用地范围内）和未领取权属证书的884.3平方米土地。梁益强提出884.3平方米土地虽然未领取权属证书，但该土地的使用权属归其所有，依据就是该884.3平方米土地是在《土地使用权合同权益转让书》约定转让的30.21亩土地范围之内。梁益强并未向本院提交《土地使用权合同权益转让书》中载明的“合同附件附图”，无法核实该转让书约定转让“面积约30.21亩”土地的四至范围。民众镇政府、市土地房屋征管中心对于征收梁益强所有的中府国用（2003）第080358号国有土地使用证用地范围内的土地面积为1458.3平方米没有异议，但对梁益强提出的未办证的884.3平方米土地权属属其所有的主张不予认可，认为未办证的884.3平方米土地权属不明确。此外，梁益强于庭审中陈述涉案土地上的临时建筑物是由当时的租户临时搭建的，属于租户的，这些临时建筑物没有办理报建手续，也没有领取权属证书。民众镇政府回应称已对地上建筑物的租户进行了补偿，租户已清场搬离。梁益强还主张涉案土地上有部分的附着物如水管、电线杆、水泥地面等，属其所有，市土地房屋征管中心、民众镇政府对该部分附着物没有进行补偿。据梁益强提交的现场照片显示，涉案土地的地面大部分为沙碎石平整地，小部分为水泥地面；地面有若干水管。本院认为，本案为土地房屋征收违法及行政赔偿纠纷。根据原、被告双方的诉辩意见、举证质证情况以及庭审意见，本案主要争议焦点如下：1.法律责任承担主体的问题；2.征收梁益强涉案土地的行为是否合法问题；3.征收梁益强涉案土地的面积问题；4.具体赔偿问题。焦点1，关于法律责任承担主体的问题。涉案土地为国有建设用地，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第二款关于“市、县级人民政府确定的房屋征收部门（以下称房屋征收部门）组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作”及第五条关于“房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作……房屋征收部门对房屋征收实施单位在委托范围内实施的房屋征收与补偿行为负责监督，并对其行为后果承担法律责任”的规定，市土地房屋征管中心作为中山市人民政府确定的房屋征收部门，是涉案土地的征收部门，有权依法实施征收。民众镇政府受市土地房屋征管中心的委托，承担了征收、补偿的具体工作，因此，市土地房屋征管中心应对民众镇政府的征收行为以及后果承担法律责任。焦点2，关于征收梁益强涉案土地行为是否合法问题。《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第五十八条、《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条均规定了市、县级人民政府可根据能源、交通、水利等基础设施建设等公共利益需要收回国有土地或征收国有土地上房屋。市土地房屋征管中心据此主张有权基于重大交通项目建设征收涉案土地。但上述法律、行政法规及其他相关法律法规也规定了征收土地房屋应当遵循的法定程序，包括作出征收决定、拟订征收补偿方案并经公布、听证及审批、对征收范围内的土地房屋进行调查登记、对土地房屋的价值进行评估、签订征收补偿协议或作出补偿决定、进行补偿等。本案中，对于拟征收土地，市土地房屋征管中心未作调查登记、未依法与被征收人签订补偿协议或作出补偿决定，亦未实际进行补偿，而是在一直与被征收人进行协商补偿的情况下强制使用土地，显然属于违法。焦点3，关于征收梁益强涉案土地的面积问题。涉案的1458.3平方米土地已于2003年7月8日进行国有土地使用权的初始登记，梁益强是涉案的1458.3平方米土地登记的合法使用权人。同时，市土地房屋征管中心、民众镇政府对该1458.3平方米土地的面积以及权属人均予以确认，故梁益强主张其对涉案的1458.3平方米土地享有权益，理据充分，本院予以确认。至于另外涉案的884.3平方米土地权属问题。首先，涉案的884.3平方米不在梁益强的中府国用（2003）第080358号国有土地使用证的用地范围之内，目前没有不动产登记档案资料。其次，《土地使用权合同权益转让书》明确载明转让的土地面积约30.21亩，详见合同附件附图，具体面积以国土部门测量为准。梁益强并未向本院提交《土地使用权合同权益转让书》中载明的“合同附件附图”，无法确认约定转让“面积约30.21亩”土地的四至范围，也就无法核实涉案的884.3平方米土地是否在《土地使用权合同权益转让书》约定转让的“面积约30.21亩”土地范围之内。故梁益强仅凭《土地使用权合同权益转让书》来主张其对涉案的884.3平方米土地享有合法使用权属，依据不足，本院不予支持。若涉案的884.3平方米土地权属日后得以确定，确定的合法权属人可依法另行再主张权益。因此，本案中，本院确认市土地房屋征管中心征收梁益强涉案土地的面积为1458.3平方米。焦点4，关于违法征收梁益强1458.3平方米土地的赔偿问题。根据《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第五十八条第二款：“依照前款第（一）项、第（二）项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿”及《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利”、第四条第（三）项“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利……（三）违法征收、征用财产的；……”的规定，市土地房屋征管中心因道路扩建违法征收涉案1458.3平方米土地，应当赔偿因此给梁益强造成的损失。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十二条、第三十六条的规定，鉴于省道S111番中公路（民众段）扩建工程为公共利益需要且已在进行中，市土地房屋征管中心应以支付赔偿金的方式赔偿梁益强涉案1458.3平方米土地的财产损失。市土地房屋征管中心应以中山市中鑫房地产土地评估有限公司出具的《评估报告》所评估的市场价值1239555元予以赔偿。此外，梁益强提出涉案土地上的部分附着物如水管、电线杆、水泥地面等属其所有。市土地房屋征管中心在未进行相应补偿的情形下于2018年4月20日将涉案土地进行了清理平整，结合涉案土地的现场照片，对梁益强主张的地上附着物损失，本院斟定市土地房屋征管中心应赔偿80000元。因此，市土地房屋征管中心因违法征收梁益强涉案1458.3平方米土地合计应赔偿1319555元。关于梁益强主张要求赔付的评估费27800元。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”根据上述法律规定，公民、法人和其他组织所主张的给其合法权益造成损失的行政机关及其工作人员实施了相关违法行政行为，以及该违法行政行为与公民、法人或其他组织受到的损失之间具有直接的因果关系，是其获得行政赔偿的基本要件。本案中，梁益强支付的评估费27800元与涉案征收行为不存在因果关系，即该评估费用并非涉案征收行为直接导致产生，故梁益强主张该项损失的诉讼请求没有法律依据，本院不予支持。另，《评估报告》的评估机构中山市中鑫房地产土地评估有限公司是本院在各方当事人的见证下经摇珠所确定的，且该公司及评估人员都具备相应的资质要求。梁益强因对《评估报告》的评估结果有异议而请求撤销该《评估报告》并同时请求委托其他评估机构重新进行评估，缺乏依据，本院不予准许。综上所述，本院确认市土地房屋征管中心征收梁益强涉案1458.3平方米土地的行为违法，市土地房屋征管中心对违法征收梁益强涉案1458.3平方米土地共赔偿1319555元，对梁益强的其他诉讼请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项和《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款、第四条第（三）项、第三十二条第一款、第三十六条第（八）项以及《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下：一、确认被告中山市**********征收原告梁益强位于中山市**********.3平方米土地的行为违法；二、判令被告中山市**********于本判决生效之日起30日内赔偿原告梁益强财产损失1319555元；三、驳回原告梁益强的其他诉讼请求。案件评估费5599元（被告中山市民众镇人民政府预交），由被告中山市***********担（被告中山市**********于本判决生效之日起30日内迳付被告中山市民众镇人民政府）。案件受理费50元，由被告中山市***********担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于广东省中山市中级人民法院。审 判 长  刘香霞人民陪审员  何尤嘉人民陪审员  朱丽莹二〇二一年一月二十七日书 记 员  郭 倩程慕桦