贵州省桐梓县人民法院 行 政 判 决 书 （2020）黔0322行初59号 原告：习水县温水镇娄底村新建组。住所地：习水县温水镇娄底村新建组。 负责人：赵历清，该组组长。 原告：习水县温水镇娄底村飘扬组。住所地：习水县温水镇娄底村飘扬组。 负责人：穆仁财，该组组长。 被告：习水县人民政府。机构地址：习水县西城区行政中心四楼。 负责人：陈钊，该县县长。 委托诉讼代理人：陈彦宇，习水县自然资源局确权股股长。 委托诉讼代理人：陆定国，习水县自然资源局公职律师。 被告：遵义市人民政府。机构地址：遵义市新浦新区府前路。 负责人：黄伟，该市市长。 委托诉讼代理人：付全齐。 委托诉讼代理人：廖方圆，贵州文熙律师事务所律师。 第三人：穆会荣，男，汉族，1957年12月25日生，贵州省习水县人，住习水县。 第三人：穆仁容，女，汉族，1953年2月12日生，贵州省习水县人，住习水县。 第三人：习水县温水镇娄底村红旗组。 负责人：韦中太，该组组长。 原告习水县温水镇娄底村新建组（以下简称“娄底村新建组”）、习水县温水镇娄底村飘扬组（以下简称“娄底村飘扬组”）与被告习水县人民政府、遵义市人民政府，第三人穆会荣、穆仁容、习水县温水镇娄底村红旗组（以下简称“娄底村红旗组”）土地权属确权一案，本院于2020年8月11日受理后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，通知第三人到庭参加诉讼，并依法组成合议庭公开开庭审理。原告娄底村新建组的负责人赵历清、原告娄底村飘扬组的负责人穆仁财，被告习水县人民政府的委托诉讼代理人陈彦宇、陆定国，遵义市人民政府的委托诉讼代理人付全齐、廖方圆到庭参加诉讼。第三人穆会荣、穆仁容、娄底村飘扬组经本院依法传唤后拒不到庭参加诉讼，本案现已依法缺席审理终结。 2019年11月11日，习水县人民政府作出习府处﹝2019﹞19号《行政处理决定书》，决定：申请人穆会荣与被申请人娄底村新建组、娄底村飘扬组争议的“石梁埂”土地，四界为：东抵赵小登开荒地，南抵飘扬组穆仁容土，西抵新建组田以河沟为界，北抵新建组田以河沟为界。由申请人穆会荣、第三人穆仁容各占二分之一。申请人穆会荣所占部分，所有权属第三人娄底村红旗组，管理使用权属申请人穆会荣；第三人穆仁容所占部分，所有权属被申请人娄底村飘扬组，管理使用权属穆仁容。穆仁容不服该处理决定，向遵义市人民政府申请行政复议，遵义市人民政府受理后，于2020年3月25日作出遵府行复﹝2020﹞50号《行政复议决定书》，决定：维持习水县人民政府作出的习府处﹝2019﹞19号《行政处理决定书》。 原告娄底村新建组、娄底村飘扬组向本院提出诉讼请求：1、请求撤销习水县人民政府作出的习府处﹝2019﹞19号行政处理决定书与遵义市人民政府作出的遵府行复﹝2019﹞50号行政复议决定书。2、请求确认习水县温水镇位于飘扬组、新建组“石梁埂”土地归二原告共同所有并管理、使用。3、诉讼费由被告承担。事实与理由：第三人因与原告的土地纠纷向习水县人民政府申请处理，习水县人民政府作出习府处﹝2019﹞19号《行政处理决定书》，穆仁荣不服，向遵义市人民政府申请复议，遵义市人民政府作出遵府行复﹝2019﹞50号《行政复议决定书》，维持了习水县人民政府作出的行政处理决定，因该涉案土地权属在习水县《行政处理决定书》中已经确认所有权归二原告，原告认为，该土地应由二原告（集体）进行管理、占有，而不是第三人管理、占有，该处理决定是错误的，理由是：涉案土地位于娄底村飘扬组、新建组交界处，在2014年就已经进行协议调解，明确由原告共同所有，各占一办，第三人自称对涉案土地进行开荒耕种，但一直以来涉案土地都没有耕种过，第三人耕种的实际上是何志刚的土地，并非“石梁埂”土地，与涉案土地没有任何关系，第三人穆仁容持有的《土地承包经营证》记载的四界与涉案土地并不相符，且习水县人民政府的《行政处理决定书》已经确定了权属是属于二原告，第三人也认可涉案土地是二原告所有，既然权属是归二原告所有，就应该由原告集体进行管理，第三人没有任何法律依据进行管理、占有，为维护原告集体的权益，特向贵院提起诉讼，要求依法裁判。 原告娄底村新建组、娄底村飘扬组未向本院提交证据。 被告习水县人民政府辩称：一、答辩人作出的处理决定程序合法。娄底村新建组、娄底村飘扬组与第三人穆仁容、穆会荣因“石梁埂”土地权属发生争议，第三人穆会荣向习水县人民政府申请处理。经交办县自然资源局进行调查，收集证据，进行现场勘验，形成处理建议报答辩人，答辩人经审查后依法作出处理决定，并向各方当事人进行送达，程序合法。二、答辩人作出的处理决定认定事实清楚、适用法律正确。首先，根据第三人穆仁容提供的1988年《土地承包经营证》上记载的四界为：东抵路介，南抵田坝介，西抵田坝介，北抵沟介。答辩人认为，因第三人穆仁容在争议地南界存在土地，其余三界与判断本案争议地权属关联性不大，故本案焦点在于其北界“沟”的确定。通过现场勘查，争议地内自东向西存在两条沟，即原小堰沟和河沟。如该证记载的土地以小堰沟为界，则包含部分争议地，如以河沟为界，则包含全部争议地。因无法确定具体指向，结合第三人穆会荣耕管事实，故答辩人将争议地各一半处理。其次，对于原告称“涉案土地一直没有耕种过，第三人穆会荣耕种的实际是何志刚的土地”，答辩人认为，根据走访调查以及现场勘查，均能认定第三人穆会荣对争议地进行耕种管理的事实，故答辩人对第三人穆会荣权属主张予以认可。综上所述，答辩人作出的习府处〔2019〕19号《行政处理决定书》程序合法，认定事实清楚，适用法律正确，请求人民法院依法判决驳回原告诉讼请求。 被告习水县人民政府在举证期限内向本院提交了下列证据： 证据一、习府处〔2019〕19号《行政处理决定书》、调查处理报告、确权申请书，拟证明本案依申请启动，经国土（自然资源）部门调查后报送，符合法定程序； 证据二、受理通知书、追加第三人通知书及送达回证，拟证明受理送达程序合法； 证据三、现场勘查笔录、争议现场草图及照片，拟证明争议地现场情况； 证据四、穆仁容持有的土地承包证，拟证明其上记载“石良子”土地包含部分争议地； 证据五、穆某、穆某4、穆某3、赵某、姜某、李某、穆某1、穆某2、赵某等人调查笔录、听证质证会笔录，拟证明当事人陈述的内容及穆会荣耕管的事实； 证据六、习府处﹝2017﹞8号《行政处理决定书》、遵府行复﹝2017﹞190号《行政复议决定书》、（2018）黔0321行初538号行政裁定书、习府处（2019）5号行政处理决定书，拟证明本案的处理经过以及相关过程； 证据七、关于娄底村新建组及飘扬组、穆会荣、穆仁容因“石梁埂”土地权属争议的处理意见，拟证明经组织调解未达成一致意见的事实。 被告遵义市人民政府辩称:一、行政复议程序合法。答辩人于2020年1月10日受理了原告的行政复议申请，因案情复杂，加之疫情的影响，答辩人于2020年3月9日延长审理期限至2020年4月10日前作出复议决定，答辩人于2020年4月9日作出遵府行复﹝2020﹞25号《行政复议决定书》，行政复议程序符合《行政复议法》第三十一条第一款之规定。二、被答辩人的第一项诉讼请求不能成立。第三人穆仁容提交的《土地承包经营证》只能证明其对争议地享有部分使用权，不能证明其享有争议地全部使用权。第三人穆会荣的陈述和证人李某、穆某3、赵某、穆某1、穆某2、赵某、穆某的《讯问笔录》只能证明其从上世纪90年代起在争议地开荒耕种至2014年止（即娄底工业园区征地时止）。结合第三人穆仁容的持证情况和第三人穆会荣的耕种情况，被告习水县人民政府依据《土地权属争议调查处理办法》第三条之规定，将争议地的使用权按照“双方各半”的原则均分给第三人穆仁容、穆会荣并无不当。因此，答辩人认为，被告习水县人民政府作出的习府处﹝2019﹞19号《行政处理决定书》符合法律规定，答辩人依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款之规定，作出维持的决定也无不当，故应驳回被答辩人的全部诉求。三、被答辩人提出的第二项诉讼请求不属于行政诉讼的受理范围，依法应当裁定驳回该项诉请。依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条之规定，土地确权属于政府的职权范围，法院无权处理土地权属，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项及《最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，应当驳回原告的第二项诉讼请求。四、原告提出的起诉理由不成立。众所周知，我国实行“土地所有权与使用权相分离”原则。因此，集体享有土地所有权，并不当然享有土地使用权，故原告认为其当然享有争议地的使用权无事实根据和法律依据。综上所述，我府和被告习水县人民政府作出的行政行为证据确实充分，适用法律、法规正确，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，恳请贵院判决驳回原告的全部诉求。 被告遵义市人民政府在举证期限内向本院提交了下列证据：行政复议申请书、地址确认书、委托送达函、行政复议送达回证、答复书、延期审理通知书送达回证、延期审理通知书、行政复议决定书及回证、邮寄单，拟证明根据复议申请，在规定的期限内作出行政复议决定，事实清楚，程序合法。 第三人穆会荣、穆仁容、娄底村红旗组未答辩，未举证质证。 经庭审举证质证，本院对各方当事人提交的证据认定如下：对习水县人民政府提交的证据一至证据七，遵义市人民政府提交的所有证据的真实性和关联性予以认定，能够证明习水县人民政府处理争议土地的过程及作出涉案处理决定的事实及原告申请行政复议，遵义市人民政府作出行政复议决定的事实和过程。 根据上述证据和当事人当庭无争议陈述，本院确认事实如下：争议的“石梁埂”土地位于温水镇娄底村新建组与飘扬组交界处，四至界限为：东抵赵小登“开荒地”，南抵穆仁容土，西抵水沟、北抵水沟。因温水镇园区建设需征用该土地，原告及第三人遂对其权属发生争议。穆会荣向习水县人民政府申请确权，习水县人民政府受理后，追加穆仁容为第三人并向原告及第三人送达了追加第三人通知书，经过实地查看现场，询问当地群众等调查程序后，于2019年11月11日作出习府处﹝2019﹞19号《行政处理决定书》，查明并决定:“原告与第三人的争议地‘石梁埂’位于娄底村飘扬组、新建组交界处，四界为：东抵赵小登开荒地，南抵飘扬组穆仁容（何志刚之母）土，西抵新建组田以河沟为界，北抵新建组田以河沟为界。经现场勘查，争议地内有部分熟土，有开垦耕种的痕迹，与穆会荣所称自己开荒情况相符，但目前已弃耕；其余部分为石荒地，不具有耕地的特征。穆会荣、飘扬组、新建组、红旗组均未提交争议地的书面权属凭证。穆仁容为主张权利，提交了1998年《土地承包经营证》，其承包土地明细登记（表二）上记载‘石良子’土地一幅，四界为：东抵路介，南抵田坝介，西抵田坝介，北抵沟介。另查明：争议地原属石荒地，上世纪90年代，穆会荣通过口头提出申请，获得村委同意后，在争议地内开荒耕种，使争议地内部分土地具备了耕种条件，并耕种至2014年娄底工业园区征地时，原告与穆会荣因权属争议，穆会荣提起确权申请，本府于2017年4月18日作出习府处〔2017〕8号《行政处理决定书》，穆仁容不服，向遵义市播州区人民法院提起行政诉讼。在诉讼过程中，本府作出习府处〔2019〕5号《行政处理决定书》，以未能调查核实穆仁容其向法院提交了何华中名下的《土地承包合同书》是否包含争议地为由，自行撤销了习府处〔2017〕8号《行政处理决定书》，并重新追加穆仁容为本案第三人。本府认为：首先，根据原国土资源部颁发的《土地权属争议调查处理办法》第三条‘调查处理土地权属争议，应当以法律、法规和土地管理规章为依据。从实际出发，尊重历史，面对现实’之规定，本案中，第三人穆仁容持有的1998年《土地承包经营证》上记载‘石良子’土地，因第三人穆仁容在争议地南界本身存在土地，东、南、西界与判断本案争议地权属关联性不太，本案焦点在于第三人穆仁容‘石良子’土地北界“位置的确认。通过现场勘查，争议地内自东向西存在两条沟，即原小堰沟和河沟。如以小堰沟为界，则包含部分争议地；如以河沟为界，则包含全部争议地。通过第三人的土地承包登记，无法确认其‘石良子’土地具体指向，但至少能证明包含了一部分争议地。其次，结合申请人对争议地进行开垦，使其具备了耕种能力，争议地得到有效利用，土地价值得到提升的部分，在各方权利依据均不充分的情况下，本府依职权对申请人及第三人穆仁容对争议地的权属主张部分予以认可。第三，由于争议地已被纳入娄底工业园区征收土地范围，对界址的确认已无实际意义，故不再对争议各方分别管理的界衅作出确认。为此，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条之规定，本府决定：申请人与被申请人争议的‘石梁埂’土地，四界为：东抵赵小登开荒地，南抵飘扬组穆仁容土，西抵新建组田以河沟为界，北抵新建组田以河沟为界。由申请人穆会荣、第三人穆仁容各占二分之一。申请人穆会荣所占部分，所有权属第三人娄底村红旗村民组，管理使用权属申请人穆会荣；第三人穆仁容所占部分，所有权属娄底村飘扬村民组，管理使用权属穆仁容。”穆仁容对该处理决定不服，向遵义市人民政府申请行政复议，遵义市人民政府受理后，向穆会荣、娄底村新建组、娄底村飘扬组、组娄底村红旗组送达了参加行政复议通知书，向习水县人民政府送达了提出行政复议答复通知书，习水县人民政府在限期内提交了书面答复意见，遵义市人民政府于2020年3月25日作出的遵府行复﹝2020﹞50号《行政复议决定书》，决定维持习水县人民政府作出的习府处﹝2019﹞19号《行政处理决定书》。原告不服，提起本案诉讼，请求判决如前诉请。 本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第十六条：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。”之规定，习水县人民政府具有作出涉案处理决定的职权。 本案的争议焦点为：习水县人民政府作出的涉案处理决定是否合法。习水县人民政府认定穆会荣自上世纪90年代在争议的“石梁埂”土地上开荒耕种，使争议地内的部分土地具备耕种条件，以此决定争议的“石梁埂”土地的使用权由穆会荣、穆仁容各占二分之一，穆会荣所占部分，所有权属于第三人娄底村红旗组。但根据查明的事实，争议的“石梁埂”土地位于娄底村新建组与飘扬组的交界处，不在娄底村红旗组范围内，根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条：“农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满二十年的，应视为现使用者所有”之规定，农民集体连续使用其他农民集体所有的土地满二十年的，所有权才视为现使用者所有，这里的使用者是明确的农民集体而非农民个体，本案中，习水县人民政府认定的土地使用者为穆会荣，其系娄底村红旗组村民，不属于农民集体，也不属于娄底村新建组或者飘扬组村民，习水县人民政府以争议土地自上世纪90年代起由穆会荣耕种来认定其中的二分之一所有权属于第三人娄底村红旗组，认定事实不清，主要证据不足，适用法律错误，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；”及第七十九条:“复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判之规定，习水县人民政府作出的习府处﹝2019﹞19号《行政处理决定书》及遵义市人民政府作出的遵府行复﹝2020﹞50号《行政复议决定书》应当予以撤销。对于原告主张的第二项诉讼请求，确认土地权属属于行政机关的行政职权，故该请求不应得到支持。 第三人穆会荣、穆仁容、娄底村红旗组经本院依法传唤后无正当理由拒不到庭参加诉讼，根据《最高人民法院关于适用的解释》第七十九条第二款之规定，不发生阻止案件审理的效果。 综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条、第七十九条，《最高人民法院关于适用的解释》第七十九条之规定，判决如下： 一、撤销被告习水县人民政府于2019年11月11日作出的习府处﹝2019﹞19号《行政处理决定书》； 二、撤销被告遵义市人民政府于2020年3月25日作出的遵府行复﹝2020﹞50号《行政复议决定书》； 三、被告习水县人民政府在法定期限内重新作出处理决定。 案件受理费50元，由被告习水县人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省遵义市中级人民法院。 审 判 长  袁 静 人民陪审员  金祖志 人民陪审员  何文秀 二〇二一年一月二十八日 书 记 员  蒋永俐   书 记 员  梁红红