浙江省绍兴市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）浙06行终488号 上诉人（原审原告）王建凤，女，1975年4月4日出生，汉族，住绍兴市越城区。 委托代理人刘骁霄，上海秦兵律师事务所律师。 委托代理人陶亚鹏，上海秦兵律师事务所实习律师。 被上诉人（原审被告）中国银行保险监督管理委员会绍兴监管分局。住所地绍兴市越城区延安路**。 法定代表人徐小平，局长。 出庭行政机关负责人潘湖滨，副局长。 委托代理人胡元长、何月华，浙江越泽律师事务所律师。 上诉人王建凤因与被上诉人中国银行保险监督管理委员会绍兴监管分局银行业行政监督一案，不服绍兴市越城区人民法院（2020）浙0602行初195号行政裁定，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭，经阅卷、询问，本院不开庭进行了审理。上诉人王建凤的委托代理人刘骁霄、陶亚鹏，被上诉人中国银行保险监督管理委员会绍兴监管分局副局长潘湖滨及该单位的委托代理人胡元长到庭应询。本案现已审理终结。 上诉人王建凤于一审起诉时称，原告于2018年7月31日与绍兴久泰置业有限公司（以下称开发商）签订《浙江省商品房买卖合同（预售）》，购买其开发的绍兴市越城区“宸章府”39幢1单元1301室房屋，房屋性质为全装修住宅，合同约定开发商应于2020年9月30日前交付商品房。后原告与中国农业银行股份有限公司绍兴越城支行（以下称农行越城行）签订《个人购房借款合同》，贷款支付“宸章府”39幢1单元1301室部分房款。但原告了解到，农行越城行在原告所购房屋主体未封顶时就发放住房贷款，导致申请人提前还贷造成损失。上述违法情况，原告于2020年6月12日向被告邮寄违法查处申请材料，被告于2020年6月24日签收。后原告收到被告于2020年8月7日作出的绍银保监举复〔2020〕18号《银行保险违法行为举报调查意见书》，告知：“经调查，该分行‘宸章府’楼盘按揭项目相关档案中附有建设单位、监理单位、施工单位三方盖章出具关于宸章府39幢项目的结顶证明，但没有落款日期，现有证据不足以表明农行越城行在项目主体结构封顶前发放住房贷款。针对农行越城行存在的贷款‘三查’不审慎等问题，我分局将按照监管职责采取相关措施。”实际上，原告查询到2019年2月原告购买的房屋所在楼幢的工程进度显示，39幢楼八层结构完成，九层结构施工，而39幢楼总层数有18层。因此，被告在答复中所述的“现有证据不足以表明农行越城行在项目主体结构封顶前发放住房贷款”与事实不符，被告据此作出的举报调查意见书明显不当。请求法院：1.撤销被告作出的绍银保监举复〔2020〕18号《银行保险违法行为举报调查意见书》，并判令被告就原告提出的违法查处申请重新进行处理；2.本案诉讼费用被告承担。 一审法院审理认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”虽然投诉举报是公民、法人或者其他组织参与行政管理的重要途径，其在维护公民自身合法权益的同时，对于监督行政机关依法行使职权，弥补行政机关执法能力不足也发挥着积极作用。但对于公民、法人或者其他组织可以就何种事项向哪个行政机关投诉举报，取决于法律、法规或者规章的具体规定，与此相呼应，能否就投诉举报事项提起行政诉讼，也需要根据法律、法规或者规章对于投诉举报请求权的具体规定作出判断。通常情况下，对投诉举报人是否具有原告资格的判断，取决于以下方面：第一、法律法规或者规章是否规定了投诉举报的请求权；第二、该投诉举报请求权的规范目的是否在于保障投诉举报人自身的合法权益。就本案而言，具体涉及的是银保监会对商业银行的行政监督，涉用的法律和规章是《中华人民共和国银行监督管理法》和《银行保险违法行为举报处理办法》。《中华人民共和国银行监督管理法》没有规定相应的投诉举报请求权，而《银行保险违法行为举报处理办法》虽然规定银行保险监督管理机构应当履行受理对银行保险违法行为的举报、投诉，并将受理后的处理结果反馈投诉举报人的职责，但该法第一条规定制定本办法的目的是维护经济金融秩序，据此投诉举报的作用并非直接保障举报人自身的合法权益，主要是为行政机关对银行保险业的违法行为的举报处理工作提供依据。因此，该法律规范的目的在于维护公共利益，而非保障投诉举报人自身的合法权益。故行政机关对于投诉举报所作的处理，均与投诉举报人自身合法权益没有直接关系，由此投诉举报人也就不具备提起行政诉讼的原告资格。如原告认为商业银行的具体操作涉嫌侵犯其合法权益的，可以通过其他救济途经解决争议。综上，原告的起诉不符合规定，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第（一）项及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十二条第（五）项、第六十九条第一款第（一）项、第三款的规定，裁定驳回原告的起诉。 上诉人王建凤上诉称:1.《中国人民银行关于进一步加强房地产信贷业务管理的通知》第四条规定:“为减轻借款人不必要的利息负担，商业银行只能对购买主体结构已封顶住房的个人发放个人住房贷款”，因此银行在房屋封顶前提前放贷是违法，导致上诉人提前还贷，增加了上诉人不必要的利息负担。2.根据《银行保险违法行为举报处理办法》第二条第一款的规定，上诉人有权对银行损害其自身合法利益的违法行为进行举报，请求被上诉人予以查处。3.案涉行政行为属于被上诉人针对银行违法行为的处理，而该违法行为对上诉人的合法权益造成损害，因此案涉行政行为与上诉人之间明显存在利害关系，上诉人有权提起诉讼。4.一审法院认为“投诉举报的作用并非直接保障举报人自身的合法权益，主要是为行政机关对银行保险业的违法行为的举报处理工作提供依据，目的在于维护公共利益，而非保障投诉举报人自身的合法权益”，会使依据《银行保险违法行为举报处理办法》所提起的投诉举报陷入无法得到司法救济的境地，一审法院适用法律严重错误。综上，请求：1.撤销一审裁定，依法改判；2.诉讼费由被上诉人承担。 被上诉人中国银行保险监督管理委员会绍兴监管分局答辩称:1.上诉人举报事项涉及对商业银行的行政监督，适用的法律是《中华人民共和国银行监督管理法》，而该法没有规定投诉举报请求权。2.《银行保险违法行为举报处理办法》虽然规定银行保险监督管理机构应当履行受理对银行保险违法行为的举报、投诉，并将受理后的处理结果反馈投诉举报人的职责，但该法第一条规定制定本办法的目的是维护经济金融秩序，并非直接保障举报人自身的合法权益。因此，被上诉人对银行业金融机构行使行政监督职责所作答复，均与上诉人没有行政法上的利害关系。3.上诉人认为被举报人的行为损害其民事权益的，可以通过其他途径解决。4.一审法院认定上诉人不具有起诉的主体资格，适用法律正确。综上，请求：驳回上诉，维持原判。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”同时根据《最高人民法院关于适用的解释》第十二条第（五）项规定，为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或未作出处理的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的“与行政行为有利害关系”。故此类案件中，提起投诉举报等事项仅是判断原告主体资格的其中一个要件，原告主体适格应同时满足另一要件，即行政法对于投诉举报权所作相关规定系为保护投诉举报人自身合法权益。本案中，《银行保险违法行为举报处理办法》的立法目的是维护经济金融秩序，《中国人民银行关于进一步加强房地产信贷业务管理的通知》的立法目的是为落实房地产信贷政策，防范金融风险，促进房地产金融健康发展。故案涉投诉举报相关规定实质均系为保障相关金融秩序而非个人私益，上诉人不能据此获得行政诉讼原告主体资格，一审裁定适用法律正确，应予维持。 综上，上诉人王建凤的上诉理由缺乏事实和法律依据，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长  蒋 瑛 审 判 员  张亚彬 审 判 员  范卓娅 二〇二一年一月四日 法官助理  张 明 书 记 员  王雪莹