安徽省高级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)皖行终1266号 上诉人（一审原告）李成明，男，1950年12月18日出生，汉族，住安徽省太和县。 委托代理人李克伟，男，汉族，1979年1月16日出生，住安徽省太和县，系李成明之子。 被上诉人(一审被告)安徽省人民政府,住所地合肥市中山路**。 法定代表人李国英，省长。 上诉人李成明因诉安徽省人民政府行政复议一案，不服安徽省合肥市中级人民法院(2020)皖01行初160号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 李成明向一审法院起诉称，原告通过政府信息公开才知道原告部分承包地被被告作出的皖政地（增减挂钩）[2016]6号《关于太和县2015年第3批次（增减挂钩）城镇建设用地的批复》（以下简称6号《批复》）批准征收，原告不服被告作出的该批复，于2020年2月向被告安徽省人民政府邮寄了本案复议申请书，被告于当月10日收到，后于2020年4月9日以“……该行政复议申请明显超过行政复议期限，不符合行政复议受理条件”为由，作出皖行复[2020]70号《驳回行政复议申请决定书》（以下简称70号《决定书》）。原告认为：一、复议机关认定事实不清、适用法律错误。由于太和县人民政府在征地报批前未将涉案地块拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径告知被征地农户，对拟征土地现状的调查未经被征地农户确认，征地机关未对被征地农户就涉案土地的权属、地类、用途及地上附属物调查，未征集被征地农户意见，未依照有关规定组织听证，未履行征地报批前的法定程序；涉案《批复》作出后，太和县人民政府未依法公告，所涉及的被征地农户毫不知情。涉案《批复》违反了《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号）的相关规定，侵害了原告及被征地农户的知情权、确认权等合法权益,故请求人民法院判决确认6号《批复》违法。70号《决定书》以“……申请人2020年2月10日才向本机关申请行政复议，该行政复议申请明显超过行政复议期限，不符合行政复议受理条件”为由，作出被诉复议决定，认定事实不清，适用法律错误。原告并不知道被告作出此行政行为，被告也未提供原告知道其作出行政行为的证据,不存在原告超过复议期一说。二、复议程序违法。本案复议程序中，被告违反《中华人民共和国行政复议法实施条例》第三十五条规定，未给原告提供阅卷的必要条件、未让原告阅卷。被告更违反了《中华人民共和国行政复议法》第一条“为了防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益，保障和监督行政机关依法行使职权”、第三条“依照本法履行行政复议职责的行政机关是行政复议机关……（三）审查申请行政复议的具体行政行为是否合法与适当，拟订行政复议决定”、第四条“行政复议机关履行行政复议职责，应当遵循合法、公正、公开、及时、便民的原则，坚持有错必纠，保障法律、法规的正确实施”之规定。综上所述，原告请求：1.撤销安徽省人民政府作出的70号《决定书》，判令被告依法重新审理并作出正确的复议决定；2.由被告承担本案原告为主张权利所产生的包括、但不限于律师代理费等一切诉讼费用。 安徽省人民政府一审辩称，一、作出70号《决定书》程序合法。原告对《批复》不服，申请行政复议，请求确认6号《批复》违法并予以撤销。被告于2020年2月10日收到申请并予以受理，在规定期限内通知省自然资源厅提出书面答复。2020年4月9日，被告作出70号《决定书》，以行政复议申请超过法定期限为由予以驳回，并于当日将70号《决定书》邮寄送达原告。综上，被告在行政复议申请的接收与受理、通知书面答复、在法定期限内作出行政复议决定、有关法律文书送达等方面，符合法律规定，行政复议程序合法。二、被告作出70号《决定书》事实清楚、证据充分、适用依据正确。经行政复议审理查明：被告于2016年2月3日作出6号《批复》，批准了太和县2015年第3批次（增减挂钩）城镇建设用地，同意太和县政府在太和县城关镇××、中原路村、椿樱社区，太和经济开发区唐路口村委会、友谊村，倪邱镇张路村用地范围内，征收挂钩项目区建新地块农民集体农用地29.2835公顷（其中耕地26.5162公顷）、集体建设用地0.8296公顷，合计30.1131公顷，用于城镇建设。原告使用的土地在6号《批复》批准的用地范围内。为了实施6号《批复》，原太和县国土资源局于2016年3月3日作出《太和县国土资源局征地补偿安置方案公告》（太国土资［2016］49号，以下简称49号《征地补偿安置公告》）。49号《征地补偿安置公告》载明了6号《批复》的批准机关、批准日期、文号，征地的位置、面积、用途，征地补偿及安置途径、征地补偿登记事项等，没有规定公告期限。2016年3月上旬，原太和县国土资源局城关国土资源所工作人员在申请人所在的樱椿社区公示栏张贴了49号《征地补偿安置公告》。《中华人民共和国行政复议法》第九条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请”。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第四项规定：“行政复议申请应当在法定期限内提出”。原国务院法制办公室《关于认定被征地农民“知道”征收土地决定有关问题的意见》（国法〔2014〕40号）规定，行政机关能够举证证明已经按照法律法规和规章的规定发布了征收土地补偿安置公告，且在公告中载明了征收土地决定的主要内容，经查证属实的，可以视为申请人自公告确定的期限届满之日起知道征收土地决定；公告没有确定期限的，可以视为申请人自公告张贴之日起满10个工作日起知道征收土地决定。本案中，原太和县国土资源局作出载有6号《批复》批准机关、批准时间、文号以及主要内容的49号《征地补偿安置公告》，并将49号《征地补偿安置公告》于2016年3月上旬在被征地集体经济组织公开栏张贴公示。据此，可以认定原告在49号《征地补偿安置公告》张贴之日起10个工作日，就应当知道被告作出了6号《批复》。而原告于2020年2月10日才向被告申请行政复议，该行政复议申请明显超过行政复议申请期限，不符合行政复议受理条件。据此，被告根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第二项的规定，驳回原告的行政复议申请，符合规定。综上，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。 一审法院审理查明，安徽省人民政府于2016年2月3日作出6号《批复》，批准安徽省太和县政府在太和县城关镇椿樱社区等用地范围内，征收集体土地30.1131公顷用于城镇建设。原告系安徽省太和县椿樱社区居民，该椿樱社区下辖六个自然村和5个居民小区，面积约2.5平方公里。为了实施6号《批复》，原太和县国土资源局于2016年3月3日作出了49号《征地补偿安置公告》，该49号《补偿安置方案公告》载明了案涉批复的批准机关、批准文号、文件名称、征地范围、安置补偿标准等内容。公告照片显示，49号《补偿安置方案公告》在“椿樱社区”公示栏张贴。太和县城关镇国土资源所和其工作人员出具的说明均载明，49号《补偿安置方案公告》于2016年3月上旬张贴于椿樱社区公示栏。 原告李成明向太和县自然资源和规划局申请政府信息公开，该局于2020年1月2日作出答复向其公开的政府信息包括案涉6号《批复》。原告对被告作出的6号《批复》不服，于2020年2月8日通过邮寄方式向被告申请行政复议，被告于2月10日收到申请。被告经审理认为，根据《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第四项、原国务院法制办《关于认定被征地农民“知道”征收土地决定有关问题的意见》（国法〔2014〕40号）规定，行政机关能够提供证据证明已经按照法律法规和规章的规定发布了征收土地补偿安置公告，且在公告中载明了征收土地决定主要内容的，可以认定申请人自公告确定的期限届满之日起知道征收土地决定；公告没有确定期限的，可以认定申请人自公告张贴之日起满10个工作日起知道征收土地决定。原太和县国土资源局作出载有6号《批复》的批准机关、批准时间、文号以及主要内容的49号《征地补偿安置公告》，并将49号《补偿安置方案公告》于2016年3月在被征地集体经济组织公开栏张贴公示。据此，可以认定原告自49号《补偿安置方案公告》张贴之日起满10个工作日就应当知道被告作出了6号《批复》。而原告于2020年2月10日申请行政复议，其行政复议申请显然超过了行政复议申请期限，不符合行政复议受理条件。被告遂于2020年4月9日依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第二项作出70号《决定书》，驳回原告行政复议申请，并于当日向原告邮寄送达。 一审法院认为，本案争议焦点为原告向被告提起的行政复议申请是否超过法定期限。《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请。”《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第四项规定，行政复议申请应当在法定申请期限内提出。原国务院法制办《关于认定被征地农民“知道”征收土地决定有关问题的意见》（国法[2014]40号）第三条规定，行政机关能够举证证明依法发布了征收土地补偿安置公告、且在公告中载明了征收土地决定主要内容的，可以视为申请人自公告确定的期限届满之日起知道征收土地决定；公告没有确定期限的，可以认定申请人自公告张贴之日起满10个工作日起知道征收土地决定。 虽然原告认为其是通过太和县自然资源和规划局于2020年1月2日作出的政府信息公开答复才知道6号《批复》，但原太和县国土资源局于2016年3月3日作出了《补偿安置方案公告》，该公告载明了案涉批复的批准机关、批复文号、征地范围、安置补偿标准等主要内容。有关《补偿安置方案公告》张贴照片、太和县城关镇国土资源所和其工作人员出具的《证明》等可以相互印证，上述《补偿安置方案公告》于2016年3月已经在被征收土地所在地的椿樱社区公示栏张贴。且原告系该社区居民，椿樱社区属于太和县城关镇管辖，下辖自然村，属于行政村级别的区划，有关土地行政主管部门在该社区公示栏将《补偿安置方案公告》张贴公告，符合《征用土地公告办法》的规定，被告安徽省人民政府根据国务院法制办公室《关于认定被征地农民“知道”征收土地决定有关问题的意见》的上述规定，认为原告自《补偿安置方案公告》张贴之日起满10个工作日就应当知道6号《批复》，并无不当。原告于2020年2月8日向被告安徽省人民政府申请行政复议，要求撤销6号《批复》，显然超过法定申请期限，不符合行政复议受理条件。 另，《中华人民共和国行政复议法》第二十二条规定，行政复议原则上采取书面审查的办法。被告在本案中根据上述证据认定事实后作出决定并不违反法律规定。原告称被告拒绝其阅卷，但原告未提供证据证明其向被告提出过阅卷申请。综上，被告依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，在法定期限内作出决定，驳回申请人（原告）的行政复议申请，并送达给原告，认定事实清楚、适用法律正确且程序合法。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告李成明的诉讼请求。 李成明上诉称，一、一审判决认定事实不清。上诉人通过政府信息公开才知道上诉人部分承包地被6号《批复》批准征收，上诉人不服，于2020年2月向被上诉人安徽省人民政府邮寄了本案复议申请书，该政府于2月10日收到行政复议申请书并受理，于2月14日作出行政复议答复通知书，安徽省自然资源厅3月12日才作出行政复议答复书，超过了法定的答复期限，是逾期答复。本案诉讼程序中，被上诉人虽然提供了书面证言等证据，但均与事实不符，属虚假证据，不能作为认定上诉人知晓案涉批复的依据。根据《征收土地公告办法》第三条、原国务院法制办公室《关于认定被征地农民“知道”征收土地决定有关问题的意见》（国法[2014]40号）第二条规定，被上诉人未提供合法有效的证据证明太和县政府已就案涉批复依法公告，不能证明上诉人已知晓该批复。一审法院未查清椿樱社区共有几个农民集体经济组织、上诉人所属集体经济组织是否为独立的农民集体经济组织等事实，作出本案一审判决，属认定事实不清。二、适用法律错误，一审判决违法。根据行政诉讼法有关规定，一审法院应当依法审查太和县政府是否依法公告、上诉人是否知晓案涉批复、被上诉人提供的证据是否合法有效、被诉行为是否合法等，但一审法院未对本案依法审查，属于适用法律错误。三、审判程序违法。一审法院未审查被上诉人提供的证据是否合法有效、太和县政府是否就本案征地行为依法公告，未审查被上诉人何时作出行政复议答复通知书、安徽省自然资源厅何时作出行政复议答复书、被诉复议行为是否合法等，径行作出以上判决，违反法律规定。在一审审理过程中，上诉人已对被上诉人出庭人员提出异议，审判人员未审查被上诉人出庭人员，违反法律规定。综上，请求二审法院依法撤销一审行政判决，判令安徽省人民政府依法对本案重新审理并作出正确的复议决定，该政府承担本案一、二审全部诉讼费用。 一审原告李成明向一审法院提供了以下的证据： 第一组证据：身份证、户口本。证明原告的自然状况、身份及主体资格和被诉具体行政行为与原告有直接利害关系。 第二组证据：《政府信息公开申请书》及《关于李成明申请信息公开的答复》、6号《批复》。证明原告得知涉案批复的时间及形式。被告作出了被诉批复的行为、内容及违法的事实。 第三组证据：70号《决定书》及《行政复议申请书》。证明原告向被告提起行政复议、被告作出70号《决定书》的具体内容及其行为违法的事实。 第四组证据：椿樱社区简介。证明原告所在的椿樱社区李营生产村第二生产队是独立的经济组织，对涉案土地及第二生产队的集体财产具有独立的所有权，椿樱社区无权代表第二生产队行使所有权。原告所在的集体经济组织不是椿樱社区。太和县人民政府以及太和县国土资源局未就本案征地依法公告，张贴公告的行为不符合法律规定，依法不能作为认定原告知道征地行为的依据。 一审被告安徽省人民政府向一审法院提交了下列证据： 证据一：1.行政复议申请书及邮寄凭证。2.行政复议答复通知书及书面答复。3.70号《决定书》。证明：行政复议程序合法。 证据二：4.6号《批复》。5.49号《征地补偿安置公告》。6.《征地补偿安置公告》张贴照片及相关证明材料。证明2016年3月上旬，原太和县国土资源局城关国土资源所工作人员在椿樱社区公示栏张贴了该《公告》，原告行政复议申请超过行政复议期限。 上述证据均已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定。对一审法院认定的案件事实，本院依法予以确认。 本院认为，安徽省人民政府作出的案涉6号《批复》属于集体土地征收决定。集体土地征收一般涉及人数较多，客观上难以将征收决定向被征收人逐一送达，故《中华人民共和国土地管理法》（修订前）第四十六条规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。即发布征地公告是将征地决定相关内容告知被征收人的一种法定送达方式，征地决定经依法公告的，即视为被征收人知道或者应当知道该征地决定的内容。本案中，原太和县国土资源局于2016年3月3日作出的《征地补偿方案公告》载明了6号《批复》的批准机关、批准文号、征地范围、补偿安置标准等主要内容，安徽省人民政府向一审法院提供的案涉《征地补偿安置公告》、张贴该《公告》的照片、张贴人及张贴人所在单位出具的张贴情况说明等证据相互印证，能够证明《征地补偿安置公告》已于2016年3月上旬在椿樱社区公示栏张贴，即6号《批复》在2016年3月上旬已经在被征收区域予以公告。上诉人李成明不服6号《批复》，至2020年2月才向安徽省人民政府申请行政复议，显已超过法定期限，安徽省人民政府驳回其复议申请，并无不当。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，依法应予维持。上诉人李成明的上诉理由不能成立，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人李成明负担。 本判决为终审判决。 审判长  张志强 审判员  陈 默 审判员  钟祖凤 二〇二一年一月十五日 法官助理张高英 书记员潘玉丹 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，判决撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。