广西壮族自治区高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）桂行终1531号 上诉人（一审原告）金秀县恒安电力开发有限责任公司，住所地：金秀瑶族自治县金秀镇功德路（金武招待所四楼）。 法定代表人周乐，执行董事兼总经理。 委托诉讼代理人林林，广西南国雄鹰律师事务所律师。 委托诉讼代理人梁爽，广西南国雄鹰律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）金秀瑶族自治县人民政府，住所地：金秀瑶族自治县金秀镇功德路37号。 法定代表人兰向东，县长。 委托诉讼代理人苏敏军，该县司法局干部。 上诉人金秀县恒安电力开发有限责任公司（以下简称恒安电力公司）因其诉被上诉人金秀瑶族自治县人民政府（以下简称金秀县人民政府）单方解除开发经营协议及继续履行一案，不服来宾市中级人民法院（2020）桂13行初40号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2020年12月7日公开开庭审理了本案。上诉人恒安电力公司的委托代理人林林、梁爽，被上诉人金秀县人民政府的委托代理人苏敏军到庭参加诉 讼。本案现已审理终结。 来宾市中级人民法院一审查明：为充分利用金秀县长垌河及周边自然资源，发展金秀县的旅游业，2004年4月2日，金秀县发展和改革局作出金发改字〔2004〕79号《关于金秀县长垌河梯级水电站工程项目建设立项的批复》，同意恒安电力公司对金秀县长垌河梯级水电站工程项目的立项报告。2004年10月20日，金秀县人民政府与南宁市安居房地产开发有限公司签订了《金秀县红壶圣水旅游景区开发经营协议书》，由南宁市安居房地产开发有限公司对金秀县红壶圣水旅游景区进行开发，协议主要内容：1.开发的范围为位于距金秀县城30公里的长垌河峡谷风景区内；2.经营年限为40年，从2004年12月15日起至2044年12月31日止；3.建设规模，按自治区旅游局评审通过的“金秀红壶圣水旅游景区开发详细规划”所规划的具体内容进行建设，项目计划总投资人民币4000万元，其中第一期投资约3000万元，项目按国家3A景区标准规划建设，全部项目投资由乙方自筹解决。协议还约定：项目在开发建设与经营过程中，水电项目必须服从于旅游项目；项目建设工期为18个月；乙方自2011年起至2044年止，每年向甲方缴纳资源补偿费，自2011年1月1日至2020年12月31日每年缴纳10万元，2021年1月1日至2030年12月31日每年缴纳15万元，2031年1月1日至2040年12月31日每年缴纳18万元，2041年1月1日至2044年12月31日每年缴纳20万元。对于违约责任，双方约定：任何一方违约，除支付另一方违约金20万元人民币外，还要赔偿对方由此造成的损失，守约方有权要求继续履行或单方终止协议；另外双方还约定有下列情形之一的本协议自行失效：1.乙方逾期未能支付征地费用的；2.乙方逾期未能进场开工的；3.甲方逾期未能完成征地手续的。因乙方原因造成协议失效的，其损失乙方自行负责，因甲方原因造成协议失效的，甲方必须向乙方赔偿已支付的征地费、规划设计费（含评审费）。 2004年12月26日，金秀县人民政府作出金政函〔2004〕91号《关于同意实施金秀河红壶峡谷旅游区详细规划的批复》；2005年8月23日，金秀县人民政府作出金政函〔2005〕34号《关于同意金秀河红壶峡谷旅游区及长垌河梯级水电站项目开发权变更的批复》，将该旅游区及梯级水电站的开发权，由南宁市安居房地产开发有限公司变更为金秀县恒安投资有限公司（后更名为金秀县恒安电力开发有限责任公司）。2007年11月16日，金秀县国土资源局作出金国土资规〔2007〕1号《关于金秀瑶族自治县长垌二级电站建设用地预审的复函》，同意恒安电力公司的用地申请。2012年5月14日，金秀县人民政府作出金政纪要〔2012〕12号《关于加快我县已停建小水电站建设的会议纪要》（以下简称〔2012〕12号《会议纪要》），该会议纪要决定：根据广西壮族自治区水利厅《关于加强广西水能资源统一管理的暂行规定》第九条：取得水能资源开发使用权后，两年内未开工建设的或开工后停建超过一年的，应收回水能资源开发使用权。针对我县水电开发商的实际，我县决定对于手续齐全，开工后停建超过一年的，因资金不到位而停建的水电站，一个月内采取合法手段及时筹措资金开工建设或转让，否则收回水能资源开发使用权；对已开工建设，但手续不全的水电站，必须在半年内完善相关手续，否则收回水能资源开发使用权；收回水能资源开发权的水电站，将对其资产进行评估，交由有实力的开发商续建，原投资费用可由新的开发商给予适当补偿；对转让续建的水电站，新业主应按投资总额的10%缴纳投资保证金，在规定期限内办理相关手续及时开工建设。 2012年7月16日，金秀县水利局作出金水利〔2012〕109号《关于金秀瑶族自治县长垌二级水电站取水许可申请的批复》，同意恒安电力公司的取水申请。 2019年11月11日，金秀县人民政府向恒安电力公司发出《关于解除〈金秀县红壶圣水旅游景区开发经营协议书〉的通知》，以恒安电力公司未按期开工、未预付征地费，符合双方协议约定的协议自行失效的条件为由单方解除协议。2019年11月18日，恒安电力公司向金秀县人民政府作出复函，介绍项目现状，并提出金秀县人民政府来函解除合同的做法不妥。2019年12月24日，金秀县人民政府答复恒安电力公司，对政府解除上述协议有异议的，可在收到解除协议通知到达之日起三个月内向人民法院确认解除合同的效力。2020年3月26日，恒安电力公司提起本案诉讼，请求：1、确认金秀县人民政府于2019年11月11日 发出《金秀瑶族自治县人民政府关于解除〈金秀县红壶圣水旅游景区开发经营协议书〉的通知》解除协议的行为违法；2、判令金秀县人民政府继续履行《金秀县红壶圣水旅游景区开发经营协议书》；3、本案诉讼费用由金秀县人民政府承担。 另查明，庭审中，恒安电力公司称已经履行协议，对景区项目已经进行了修路、水电铺设等建设，已投资约2000多万元，但未向法庭提供相应证据；另，恒安电力公司所称项目施工拖延是因金秀县人民政府未能办理景区内水源林的变更手续，但也未能向法庭提供景区内水源林规划及图纸的相关证据，无法确定水源林是否存在及影响的区域。 来宾市中级人民法院一审认为，金秀县人民政府具有作出本案被诉行政行为的诉讼主体资格。行政协议是行政主体为了实现行政管理目的，维护公共利益而签订的。本案原、被告在签订协议后，应当按照双方协议约定的内容履行。恒安电力公司自签订协议后取得该旅游景区及小水电站的开发权至今已经10多年，投资项目一直处于闲置状态；恒安电力公司称在协议签订后其已经按协议约定进场施工，并修路、投资2000多万元等，但在庭审中并没有提交该方面的证据；恒安电力公司对协议内容的履行程度有多少，投资多少，均没有提供相关的证据证明其已经履行协议内容；恒安电力公司主张协议无法履行的原因是景区开发范围内存在有水源林，而政府对水源林变性问题没有解决，致使景区工程无法进行投资建设，但亦没有向法庭提供该景区的设计规划和图纸，无法确认该水源林的位置及面积。金秀县人民政府与恒安电力公司签订协议目的无法实现，其依照双方协议的约定，并行使行政机关的行政优益权，单方解除协议，是基于行政管理和公共利益的需要。 综上所述，恒安电力公司请求确认金秀县人民政府单方解除协议违法，未能提供相应的证据证明，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回恒安电力公司的诉讼请求。 上诉人恒安电力公司上诉称：（一）一审判决认定事实错误。1.一审认定上诉人在案涉《金秀县红壶圣水旅游景区开发经营协议书》签订后项目一直处于闲置状态，与双方证据所能反映的情况及客观事实严重不符：上诉人与被上诉人提供的证据中案涉项目的各项审批文件及相关的会议纪要，均反映出案涉项目一直在推进解决遇到的问题，且上诉人一直在为项目建设做建设筹备，不存在案涉项目闲置的情况。且从现有资料来看，案涉景区项目的实施实际上必须以金秀瑶族自治县长垌二级水电站的水库蓄水完成为前提，只有当水库蓄水完成后，案涉地区才具备形成景区的旅游资源，即案涉景区项目建设的前提是金秀瑶族自治县长垌二级水电站的建成及库区的蓄水。在庭审过程中，被上诉人与上诉人对这一事实均予以认可。而从被上诉人提交的《关于金秀瑶族自治县长垌二级水电站取水许可申请的批复》可以看出，截至2012年，上诉人仍然在推进金秀瑶族自治县长垌二级水电站的建设和申请工作，而从《关于加快我县已停建小水电站建设的会议纪要》中可以明显看出，该水电站无法推进的原因系水源林的变性未得到批复，在水电站的建设无法得到推进的情况下，上诉人对于案涉项目的建设自然会陷于停滞，但并非一审认定的在案涉《金秀县红壶圣水旅游景区开发经营协议书》签订后项目一直处于闲置状态。2.一审法院对上诉人就案涉项目的投入不予认定，带有明显的主观判断。综合庭审过程中被上诉人的陈述，被上诉人对于上诉人就案涉项目中存在修路等事实是认可的，仅是对于上诉人投入的规模、造价存在争议。（二）一审法院对法律的理解和适用有误。1.举证责任分配错误。被上诉人提供的各项证据均不能证明其作出具体行政行为的合法性，其对于上诉人在案涉《金秀县红壶圣水旅游景区开发经营协议书》签订后怠于履行行政协议之义务、被上诉人就行政协议的履行向上诉人催告等均没有任何的证据予以证实，应当承担举证不能的不利法律后果；且一审判决认定应由上诉人提供的证明履行情况、水源林存在的证据等亦不属于法律明确规定的可以证明行政行为违法的证据，上诉人对此并没有法定的举证义务。另一方面，从证据的性质上看，水源林的分布资料属于行政机关保存的资料，应由被上诉人进行举证。2.适用法律错误。被上诉人做出具体行政行为的通知，是以上诉人未缴费、未按时完成工程为依据的，但在案件审理过程中，一审法院未对被上诉人需收取费用的程序、金额、事由是否合法进行审查，也未对工程未完成的原因进行论述，而最终以上诉人无法举证证实项目未推进的原因而驳回诉讼请求，导致结论错误。一审判决认定被上诉人因行政协议的目的无法实现，故被上诉人行使行政机关的行政优益权解除行政协议的行为合法。但综合被上诉人全案提供的各项证据中，没有任何证据能够反映行政协议的目的无法实现这一客观情况，恰恰相反，从现有证据看，目前案涉项目无法推进的原因主要是水源林的变性问题，只要被上诉人解决这一问题后，行政协议的履行将不存在任何的阻碍。且被上诉人在庭审、答辩过程中均未提出其解除合同系基于行政机关的行政优益权的行使，而是坚持认为本案属于民事纠纷，其所行使的是合同解除权，一审法院在被上诉人未作主张的情形下，直接代其作出总结和抗辩，具有明显的偏向，致使判决结果存在明显不当。综上，请求撤销一审判决，改判确认被上诉人于2019年11月11日发出《金秀瑶族自治县人民政府关于解除〈金秀县红壶圣水旅游景区开发经营协议书〉的通知》解除协议的行为违法。 被上诉人金秀县人民政府答辩称：（一）本案不属于行政诉讼受案范围。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》（法释〔2019〕17号）第二十八条第二款“2015年5月1日前订立的行政协议发生纠纷的，适用当时的法律、行政法规及司法解释”的规定，本案不适用行政诉讼法及前述规定进行审理。本案所涉及的《金秀县红壶圣水旅游景区开发经营协议书》是《中华人民共和国行政诉讼法》2015年5月1日修改后被纳入行政诉讼受案范围，在此之前，一直属于民事诉讼受案范围，据此，《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条的规定没有溯及力，当事人对2015年5月1日之前签订的《金秀县红壶圣水旅游景区开发经营协议书》不服，应提起民事诉讼。（二）被上诉人向上诉人发出解除协议书的通知事实清楚。被上诉人与上诉人签订的《金秀县红壶圣水旅游景区开发经营协议书》载明上诉人必须在该景区规划评审通过并经被上诉人下文批准规划实施后按征租用地实际需要向被上诉人预付征租地费，上诉人必须在2004年12月15日前进场开工建设，上诉人不经被上诉人同意，不得将景区转包开发或经营，上诉人逾期未能支付征地费用、未能进场开工的，本协议自行失效等事项。上诉人开发建设红壶圣水旅游景区项目，经过了梯级电站工程项目立项、旅游景区项目立项、项目详细规划评审通过、同意建设用地预审、水能资源开发使用权许可。然而，上诉人却未能依约依法缴纳征地费用、未能按期进场开工建设、未能按取得水能资源开发使用权要求的期限进行建设等履行自己的义务，构成了事实违约。鉴于上诉人的违约事实，被上诉人于2019年11月11日向上诉人发出《关于解除〈金秀县红壶圣水旅游景区开发经营协议书〉的通知》，事实清楚。（三）根据《合同法》第九十三条第二款、第九十四条第一款第（四）项、第九十六条第一款规定，被上诉人向上诉人发出的解除协议书的通知，程序合法，适用法律正确。（四）上诉人提起的诉讼已超过起诉期限。被上诉人于2019年11月11日向上诉人发出《关于解除〈金秀县红壶圣水旅游景区开发经营协议书〉的通知》，上诉人于2019年11月18日向被告发出恒安函字〔2019〕11号《关于金秀瑶族自治县关于〈解除金秀县红壶圣水旅游景区开发经营协议书的通知〉复函》，上诉人于2020年3月6日向来宾市中级人民法院递交《行政起诉状》，已超过了《合同法司法解释（二）》第二十四条规定的时效，人民法院应当不予支持。（五）被上诉人与上诉人的涉案开发经营协议书已依法解除。鉴于上诉人的违约事实、资信能力、擅自转包立项项目及转让水能资源开发使用权等因素，以及根据广西壮族自治区水利厅《关于加强广西水能资源统一管理的暂行规定》第九条第一款规定，被上诉人与上诉人签订的《金秀县红壶圣水旅游景区开发经营协议书》已依法解除。综上，请求驳回上诉人的起诉。 本院认为，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十一条第一款规定，人民法院审理行政协议案件，应当对被告订立、履行、变更、解除行政协议的行为是否具有法定职权、是否滥用职权、适用法律法规是否正确、是否遵守法定程序、是否明显不当、是否履行相应法定职责进行合法性审查。一审判决没有查明被告订立涉案行政协议的行为是否合法，违反上述规定。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）项及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零一条第一款第（十三）项的规定，裁定如下： 一、撤销来宾市中级人民法院（2020）桂13行初40号行政判决； 二、本案发回来宾市中级人民法院重审。 上诉人金秀县恒安电力开发有限责任公司已预交的二审案件受理费50元予以退回。 审 判 长 周善能 审 判 员 黄碧辉 审 判 员 叶 坚 二〇二一年一月二十八日 法官助理 杜翰洋 书 记 员 许 青 书 记 员 巫萧萧