山东省东阿县人民法院行 政 判 决 书（2020）鲁1524行初125号原告：东阿县正大建筑安装有限公司。住所地：东阿县高集镇驻地。法定代表人：李四水，经理。委托诉讼代理人：鹿闪闪，山东胶城律师事务所律师。委托诉讼代理人：李**，东阿县正大建筑安装有限公司副经理。被告：东阿县综合行政执法局。住所地：东阿县曙光街**。负责人暨出庭负责人：刘明瑞，局长。委托诉讼代理人：朱士超，东阿县行政执法局法规科科长。委托诉讼代理人：高伟晓，山东慎远律师事务所律师。原告东阿县正大建筑安装有限公司（以下简称正大安装公司）不服被告东阿县综合行政执法局（以下简称县执法局）作出的东综执罚决字【2019】第12-56号《行政处罚决定书》，于2020年4月29日向本院电子诉讼服务平台提交立案材料，经行政争议审前和解中心和解未果，本院于2020年7月17日立案。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告正大安装公司法定代表人李四水及其委托诉讼代理人鹿闪闪、李**，被告县执法局负责人暨出庭负责人刘明瑞、委托诉讼代理人高伟晓、朱士超到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2019年11月4日，县执法局对正大安装公司作出东综执罚决字【2019】第12-56号《行政处罚决定书》，内容为，正大安装公司在东阿县文化街中段第一中学南邻建设的泰悦.博学苑商业楼项目在重污染天气预警期间存在拒不执行重污染天气应急措施的行为，违反了《中华人民共和国大气污染防治法》第九十六条的规定，依据《中华人民共和国大气污染防治法》第一百二十一条的规定，决定给予正大安装公司责令限期改正，并罚款10万元的行政处罚。原告正大安装公司诉称，1.2019年10月20日，因为位于县招待所的市政污水管道破裂，造成污水倒灌，我单位为避免因污水倒灌车库对工程质量的影响，紧急对破损的污水管道进行抢修，抢修期间，恰逢东阿县住建局陪同省“1+1+8”污染防治攻坚督察组检查，在我单位当场解释后,仍然认为我单位存在重污染天气预警期间拒不执行重污染天气应急措施的行为，并将本案移送被告处理，被告在明知我单位系紧急抢修、采取必要处置措施，且立即停止了现场作业的情况下，仍于2019年11月4日对我单位作出东综执罚决字【2019】第12-56号《行政处罚决定书》，且对原告罚款金额为顶格处罚，属于认定事实不清。2.涉案行政处罚决定书总计两项处罚内容，第一项为责令限期改正，第二项为罚款10万元整，被告在明知原告早已停止施工的情况下，仍作出第一项行政处罚，亦属于认定事实不清。3.在收到被告作出的行政处罚决定书后，我单位多次向相关部门反映真实情况，被告及相关部门对此事实明知且认可，也曾向上级部门反映处理，但被告至今仍未主动撤销该行政处罚。综上，被告作出的行政处罚决定书认定事实不清，请求人民法院：1.依法撤销被告作出的东综执罚决字【2019】第12-56号《行政处罚决定书》；2.本案诉讼费用由被告承担。正大安装公司向本院提交了以下证据：1.现场照片2张，内容为施工时现场情况。2.东阿县施工扬尘污染治理办公室（以下简称县扬尘办）呈报的《关于省“1+1+8”检查老招待所工地重污染天气应急响应土方施工问题的说明》，内容为：“县生态环境保护办公室：2019年10月20日，省“1+1+8”督导组检查博学苑（老招待所工地）发现未落实重污染天气应急响应措施，未停止土方施工。经调查核实，该项目当时为破损市政污水管道抢修，市政污水管道堵塞、破损，管道内污水外流倒灌进入车库。施工作业面较小，土方开挖仅限于管沟施工。现场施工负责人李四水当时已向督导组作了简单解释。县住建局当时依法对其采取了立即停工，待重污染天气应急解除后再进行施工的决定。2019年11月11日”。3.东阿县生态环境保护委员会办公室（以下简称县环委办）呈报的《关于撤销对老招待所施工工地未落实重污染天气应急要求问题罚款的请示》，内容为：“市环委办公室：……经实地调查，现拟撤销对该工地的罚款。现将有关情况说明请示如下：我县老招待所施工工地在重污染天气应急期间未停止土方施工，原因是当时市政污水管道破裂，造成污水倒灌，施工单位为避免污水倒灌车库对工程质量的影响，紧急对破损管道进行抢修。督察组在现场检查时，工地负责人已向督导组做了简单解释，再加上当时施工作业面较小，土方开挖仅限于管沟施工，未造成严重的扬尘污染。鉴于以上原因，我县拟撤销对该施工工地的罚款。当否，请批示。2019年11月13日”。4.聊城市生态环境保护委员会办公室（以下简称市环委办）作出的《关于对东阿县老招待所施工工地未落实重污染天气应急要求问题有关请示的函复》，内容为，要求东阿县结合实际调查结果，酌情进行处理。5.东阿县生态环境保护委员会办公室作出的《关于对省“1+1+8”检查老招待所工地重污染天气应急响应土方施工问题有关说明的函复》，内容为，要求东阿县施工扬尘污染治理办公室结合实际调查结果，酌情进行处理。6.县扬尘办工作人员范某的书面证言一份，内容为：“2019年10月20日，我跟随环保局及住建局领导陪同省“1+1+8”督导检查博学苑工地时，发现该工地未落实重污染天气应急响应措施，动用土方施工机械开挖土方。当时现场负责人李四水立即向省督导组及陪同人员说明施工原因（因突发前进路老化的市政管道污水堵塞，导致污水渗漏至博学苑工地已开挖的管井沟内，造成污水倒灌进入车库，为防止事故扩大，工地负责人立即组织专业人员，对市政管道进行紧急抢修）”。7.《关于成立东阿县施工工地扬尘污染治理办公室的通知》及《中共东阿县委东阿县人民政府关于成立东阿县生态环境保护委员会的通知》。以上证据证明原告施工系因市政污水管道破裂对车库倒灌进行抢修的行为，为紧急避险的事实。案件审理中，正大安装公司申请本院对时任县执法局执法中队中队长郭某进行调查。郭某陈述，2019年10月25日，县执法局接收了县住建局移送的反映原告在博学苑商业楼项目现场存在拒不执行重污染天气应急措施一案，他和王长青到现场进行勘察，因现场已灭失，两人对原告的工作人员李**进行了调查，形成了调查笔录，并据此制作了勘验笔录。郭某陈述记不清李**当时是否向其告知施工原因为管道破裂后进行抢修，调查2、3天后，李**向其提交了书面材料反映管道破裂的原因，郭某和王长青将李**提交的书面材料进行了上报。针对原告提供的范某的证言，本院对范某进行了调查，范某认可其证言的真实性，并对原告提供给本院的两张现场照片进行了确认。被告县执法局辩称，东综执罚决字【2019】第12-56号《行政处罚决定书》认定事实清楚，程序合法，并无不当。1.2019年10月25日，县执法局接到县住建局移送的第（201930）号建设工程违法违规案件移送表，移送反映原告在东阿县文化街中段第一中学南邻建设的泰悦.博学苑商业楼项目现场存在拒不执行重污染天气应急措施的行为，县执法局指派执法人员至现场进行了勘验，勘验查明该项目存在开挖管道土方作业的行为。同时，对原告代理人询问事发情况，其认可收到了重污染天气停止施工作业的通知书，且清楚重污染天气预警期间应采取应急措施的规定，对违法行为也未提出任何辩解和异议，县执法局便于当日向其下达《责令停止违法行为通知书》《责令限期改正通知书》。2019年10月28日，县执法局向原告下达了《行政处罚事先告知书》《行政处罚听证会告知书》，原告未在期限内申请听证。2019年11月4日，县执法局向原告作出涉案处罚决定。2.根据县执法局对原告所作的询问及对现场勘验，原告从未提起系为“避免因污水倒灌车库对工程质量影响，紧急对破损的污水管道进行抢修”，且原告也未申请听证告知存在“抢修”紧迫性，其现在起诉称存在“抢修”不过是其逃避责任的说辞。被告对原告作出的处罚也系在裁量幅度内作出，并未超过处罚标准。3.东阿县住房和城乡建设局于2019年10月20日便发现了原告的违法行为，直至2019年10月25日县执法局现场勘验时，原告仍未整改完毕，所以作出责令限期改正的处罚，原告称被告明知其“早已停工”没有事实依据。综上，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。被告县执法局在法定期间内提供了以下证据：东阿县建设工程违法违规案件移送表，行政处罚立案审批表，现场检查（勘验）笔录、调查询问笔录、现场照片，责令停止违法行为通知书及送达回证，责令限期改正违法行为通知书及送达回证，行政处罚事先告知书及送达回证，行政处罚听证会告知书及送达回证，案件调查终结报告，案件集体讨论记录，行政处罚决定审批表，行政处罚决定书及送达回证，公司授权委托书、营业执照、法定代表人身份证复印件、委托人身份证复印件。以上证据证明被告作出案涉行政处罚事实清楚、适用法律正确，程序合法。县执法局对正大安装公司提交的证据质证意见为：对证据1-5真实性无异议，但是在被告对原告进行调查时原告并未提出其系因抢修管道所进行的施工，并且被告在作出处罚的程序中也明确告知原告享有陈述申辩的权利，原告没有向被告表述属于抢修的问题，直到被告作出行政处罚决定后才提出，因此产生的不利后果，应当由其自行承担。对范某的证言，认为范某在调查笔录中陈述能从现场照片中看出有污水，但照片中仅仅只能显示有施工的现场，并未体现市政管道的维修；对郭某的调查笔录，认为郭某到现场时，施工现场已灭失，仅仅是原告自己陈述是管道破裂。对《关于成立东阿县施工工地扬尘污染治理办公室的通知》及《中共东阿县委东阿县人民政府关于成立东阿县生态环境保护委员会的通知》无异议。正大安装公司对县执法局提交的证据质证意见为：对其真实性无异议，但是对于被告提交的现场检查笔录、调查询问笔录内容有异议，在被告执法人员进行调查询问、勘验时，我公司副经理李**向执法人员明确告知了事情的原因，被告执法人员并未在笔录中全面记载；另被告适用大气污染防治法第121条第2款的规定对原告进行处罚，该规定的幅度是1万以上10万以下，被告未提供裁量基准文件。经审理查明，2019年10月20日为重污染天气，正大安装公司提前接到了停止施工的通知。该日，县住建局及县环保局陪同省“1+1+8”污染防治攻坚督察组检查时，发现正大安装公司在泰悦.博学苑项目施工。正大安装公司法定代表人李四水当场向住建局、环保局及省“1+1+8”督导组进行说明，施工的原因是因突发前进路老化的市政管道污水堵塞，导致污水渗漏至博学苑工地已开挖的管井沟内，造成污水倒灌进入车库，为防止事故扩大，工地负责人立即组织专业人员，对市政管道进行紧急抢修。2019年10月25日，县住建局将该案移交县执法局。2019年10月25日，时任县执法局执法中队中队长的郭某和王长青去现场对原告该项目负责人李**进行调查，李**认可存在挖掘地下管道的施工行为，郭某和王长青根据调查情况作出了勘验笔录，勘验笔录中认定正大安装公司存在开挖管道土石方作业的行为。据李**陈述，其当场向郭某说明了施工原因，由于笔录中未全面记载施工原因而拒绝签字，后执法人员告知这只是一个程序，在多次催促下才签了字；郭某陈述，其记不清当时李**是否向其说明施工原因，但两三天后李**向其提供了书面材料，郭某将上述材料进行了上报。2019年11月4日，县执法局根据调查笔录及现场检查（勘验）笔录查明的事实，作出了东综执罚决字【2019】第12-56号《行政处罚决定书》。2019年11月11日，县扬尘办向县环委办呈报《关于省“1+1+8”检查老招待所工地重污染天气应急响应土方施工问题的说明》，认定正大安装公司施工的原因为污水管道破裂，进行紧急抢修。2019年11月13日，县环委办向市环委办呈报《关于撤销对老招待所施工工地未落实重污染天气应急问题要求问题罚款的请示》，认定正大安装公司的施工原因为污水管道破裂，进行紧急抢修，并请示市环委办是否同意其拟作出的撤销对正大安装公司罚款的意见。2020年4月1日，市环委办作出答复，内容为东阿县结合实际调查结果，酌情处理。2020年4月27日，县环委办对县扬尘办作出答复，内容为县扬尘办结合实际调查结果，酌情处理。另查明，2018年7月6日，为加强对环境保护工作的领导，东阿县委、东阿县人民政府下发了《关于成立东阿县生态环境保护委员会的通知》，根据文件规定，决定成立东阿县生态环境保护委员会，下设办公室，县环委办设在县环保局，县政府分管环保工作的副县长兼任主任，县环保局主要负责人兼任常务副主任。2018年9月12日，东阿县人民政府办公室下发了《关于成立东阿县施工工地扬尘污染治理办公室的通知》，决定成立县扬尘办，县住建局局长担任主任，包括县执法局在内的县相关部门分管负责人担任副主任，县住建局抽调7名同志集中办公。本院认为，县执法局以正大安装公司在重污染天气存在开挖管道土石方作业的行为，依据《中华人民共和国大气污染防治法》第一百二十一条的规定对正大安装公司作出了罚款10万元的处罚决定。本案的争议焦点为，被诉行政处罚决定事实是否清楚，适用法律是否正确。首先，根据证人郭某、范某的证言，以及县扬尘办、县环委办的往来公文，可以确定正大安装公司施工的原因为市政污水管道破裂，进行紧急抢修，并非私自开挖管道进行作业，因此，县执法局认定事实不清。其次，《中华人民共和国大气污染防治法》第一百二十一条规定：“违反本法规定，擅自向社会发布重污染天气预报预警信息，构成违反治安管理行为的，由公安机关依法予以处罚。违反本法规定，拒不执行停止工地土石方作业或者建筑物拆除施工等重污染天气应急措施的，由县级以上地方人民政府确定的监督管理部门处一万元以上十万元以下的罚款。”根据该条规定，构成罚款的前提是“拒不执行停止工地土石方作业或者建筑物拆除施工等重污染天气应急措施的”，构成该条的违法行为在主观上表现为故意违反重污染天气应急措施，客观上表现为原有施工行为的持续。而正大安装公司施工的原因是紧急抢修行为，在主观上不具有恶意，在客观上是对突发事件的紧急应对行为，因此县执法局依据该条法律规定对正大安装公司进行处罚，属于适用法律错误。综上，被告县执法局作出的东综执罚决字【2019】第12-56号《行政处罚决定书》，认定事实不清，适用法律错误，依法应予撤销。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（二）项之规定，判决如下：撤销被告东阿县综合行政执法局2019年11月4日作出的东综执罚决字【2019】第12-56号《行政处罚决定书》。案件受理费50元由被告东阿县综合行政执法局承担。如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数递交副本，上诉于山东省聊城市中级人民法院。审 判 长  唐 明人民陪审员  杨承岭人民陪审员  赵 鹏二〇二一年一月十四日书 记 员  史宇晨