吉林省延边朝鲜族自治州中级人民法院行政判决书（2020）吉24行初78号原告：汪建堂，男，1946年7月6日出生，汉族，农民，住吉林省图们市。委托诉讼代理人：陈朝阳，北京万典律师事务所律师。被告：图们市人民政府，住所地吉林省图们市。法定代表人：赵永浩，市长。委托诉讼代理人：金光哲，图们市石岘镇镇长。委托诉讼代理人：王军有，北京市京师（延吉）律师事务所律师。第三人：图们市吉皖建设管理有限公司，住所地吉林省图们市。法定代表人：傅宏林，董事长。委托诉讼代理人：张功定，该公司财务总监。原告汪建堂因诉被告图们市人民政府（以下简称图们市政府）强制清除地上物一案，向本院提起诉讼。本院于2020年12月14日立案后，依法追加图们市吉皖建设管理有限公司（以下简称吉皖公司）为本案第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2021年1月21日公开开庭进行了审理。原告汪建堂的委托诉讼代理人陈朝阳，被告图们市政府委托诉讼代理人金光哲、王军有，第三人吉皖公司委托诉讼代理人张功定到庭参加诉讼。本案现已审理终结。汪建堂向本院提出诉讼请求：确认被告对原告位于石岘镇石岘村十二位承包地（0.37公顷）强制清表的行为违法。事实和理由：被告系图们市石岘镇石岘村十二委村民，在本村有合法承包地，图们市政府以建设“图们市石岘浆纸木质素化工循环经济特色工业园区”项目为由，要征用原告的承包地。原告配合被告对原告的承包地进行了测量，对地上的看护设施用房、李子树、钢架大棚、地温窖、围墙、水井等地上物进行勘查并拍照。后期，被告给原告送达了分户评估报告，但是始终没有与原告就补偿、养老安置等签订协议，被告也没有正式公告过原告所承包的土地经省政府批准征收的文件，被告也没有正式公告要实施征收。2020年6月30日，原告的儿子王照海发现承包地院子里的看护用房、大棚、树木等地上附着物都被清理了，承包地被推平了，遂报警。派出所找来了吉皖公司施工的工作人员，施工人员说他们已经把钱都给了政府，政府让其处理的。警方当日向原告的儿子出具了报警回执，而原告的另一处宅基地也存在被挖沟及推平大棚的情况，且警方发现都是吉皖公司所为，警方对原告另外财产被破坏的报警案件一直没有立案，于2020年9月18日向原告送达了不予立案通知书。原告认为，吉皖公司对原告承包地清表系受被告委托的行为，被告在没有与原告达成协议的情况下，强制清表行为违反法律的强制性规定，依法应予以纠正。1.被告在未与原告达成补偿协议，未支付地上附着物补偿款，未将征收农民纳入相应的养老的社会保障体系的情况下，被告无权对原告承包地实施清表。2.被告在没有依法要求原告交出土地的情况下，无权对原告的土地实施强制清表。3.被告连征收的基本公告都没有进行，就直接对原告的承包地进行清表，原告有权要求被告对承包地上的附着物恢复原状，原告有权继续使用。4.原告的起诉在法定的起诉期限内。图们市政府辩称，2017年11月1日，图们市政府作出《图们市人民政府土地征收预公告》，因项目建设需要，拟征收图们市石岘镇石岘村、春华村、东兴村等三个行政村部分国有、集体土地，并将该公告在被征收土地所在地予以张贴。案涉土地在上述拟征收范围内，原告已于2019年1月领取土地补偿款。2020年9月3日，吉林省自然资源厅作出吉自然耕函（2020）539号《吉林省自然资源厅关于图们市人民政府2020年第3批次农用地转用和土地征收的批复》，同意图们市政府农用地转用和土地征收15.5332公顷，批准为建设用地。目前，图们市政府按照上述批复内容组织实施土地征收工作，但未在原告主张的2020年6月30日实施对案涉承包地的强制清表行为。吉皖公司述称，1.吉皖公司是安徽水利开发有限公司与图们市政府就化工园区PPP项目而联合成立的公司，主要承担该项目与图们市政府有关的所有工程施工手续的办理及项目管理工作，该工程由安徽水利项目部负责施工。2.根据由政府合作的PPP协议约定，园区拆迁由政府方负责具体协调及拆迁，拆迁费用由我公司支付至政府授权方。3.化工园区建设项目是延边州“三早”重点项目，为了早日完成建设任务，我公司根据图们市政府的工作指示，一边办理相关手续，一边对施工现场具备条件区域提前进行场地平整等准备工作。场地平整前，由政府相关部门向我方划出了平整区域。在具体操作过程中，由于现场工作人员与施工人员对平整范围产生理解上的偏差，在对汪建堂部分地上物进行平整时，汪建堂予以制止，我公司将情况即时电话汇报给相关部门，并停止实施。4.我公司按政府要求即时支付相关征拆费用，政府方负责具体支付相关征拆补偿费用，因此石岘镇汪建堂家是否与图们市政府达成补偿协议一事，我公司与安徽水利工程项目部事先并不知情。本院经审理查明如下事实：2017年11月1日，图们市政府作出《图们市人民政府土地征收预公告》，并在被征收区域予以张贴。该公告载明：“因项目建设需要，图们市人民政府拟征收图们市石岘镇石岘村、春华村、东兴村等三个行政村部分国有、集体土地。为维护被征收土地权利人的知情权和参与权，现将拟征收土地相关情况公告如下：一、拟征收土地权属及范围。拟征收范围为图们市石岘镇石岘村、春华村、东兴村等三个行政村的部分国有、集体土地，共计250.32公顷，（拟征收土地范围详见附图）。二、征收土地补偿标准。参照《延边州人民政府关于实施全州征地区片综合地价标准的通知》（延州政函〔2017〕74号）文件的规定执行，与被征收土地集体协商后确定。三、被征收土地农民的补偿办法为货币补偿及其它法律法规规定的权利。四、本公告自发布之日起，被征收土地单位和个人抢栽抢种的农作物，抢建的建筑物、构筑物不列入青苗和附着物的补偿范围，必须无条件清理和拆除，其费用由当事人负责，并追究当事人相关法律责任。五、被征收土地的单位和个人已按补偿方案领取征收土地补偿费后，仍拒不在土地征收协议上签字、盖章或拒不交出土地的，依法申请人民法院强制执行。六、土地征收及房屋拆迁的具体工作由图们市人民政府按有关规定组织落实。特此公告。图们市人民政府二〇一七年十一月一日”。2020年9月3日，吉林省自然资源厅作出《吉林省自然资源厅关于图们市人民政府2020年第3批次农用地转用和土地征收的批复》（吉自然资耕函〔2020〕539号），批复内容为：一、同意图们市将农民集体农用地1.6145公顷（全部为耕地）转为建设用地并办理征地手续，同时同意征收农民集体建设用地13.9187公顷。以上共计批准建设用地15.5332公顷，用于工矿仓储、交通运输项目建设。二、依法履行征地批后实施程序，按照征收土地方案及时支付补偿费用，落实安置措施，切实安排好被征地群众的生产和生活，保证原有生活水平不降低，长远生计有保障，维护社会稳定。征地补偿安置不落实的，不得强行使用土地。三、严格执行国家产业政策和供地政策，抓紧供应土地，并将供地情况及时报我厅备案。汪建堂系图们市石岘镇石岘村村民，《承包土地合同书》显示汪建堂承包土地面积为0.37公顷，分布在不同位置。2020年6月30日，汪建堂儿子汪照海向公安机关报警，《报警回执》显示报警内容为：“2020年6月30日14时30分，图们市公安局石岘派出所接到指挥中心转警称：我家院子被人拆了。”此后，汪建堂还发现另一处土地上存在地上物被强制清除情况，向公安机关报警，图们市公安局经审查认为没有犯罪事实发生，于2020年9月17日出具《不予立案通知书》。上述拆除行为是吉皖公司进行现场施工作业所致。在被制止后，吉皖公司停止作业。吉皖公司系根据图们市政府的委托开展场地平整工作，具体的施工区域由图们市政府划定，但在具体施工过程中没有图纸，系根据图们市政府现场工作人员指定区域的方式进行。认定上述事实的证据有：《图们市人民政府土地征收预公告》《吉林省自然资源厅关于图们市人民政府2020年第3批次农用地转用和土地征收的批复》（吉自然资耕函〔2020〕539号）、《报警回执》《不予立案通知书》《承包土地合同书》及各方当事人庭审陈述。本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第一款规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”第四十七条规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。县级以上地方人民政府拟申请征收土地的，应当开展拟征收土地现状调查和社会稳定风险评估，并将征收范围、土地现状、征收目的、补偿标准、安置方式和社会保障等在拟征收土地所在的乡（镇）和村、村民小组范围内公告至少三十日，听取被征地的农村集体经济组织及其成员、村民委员会和其他利害关系人的意见。多数被征地的农村集体经济组织成员认为征地补偿安置方案不符合法律、法规规定的，县级以上地方人民政府应当组织召开听证会，并根据法律、法规的规定和听证会情况修改方案。拟征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持不动产权属证明材料办理补偿登记。县级以上地方人民政府应当组织有关部门测算并落实有关费用，保证足额到位，与拟征收土地的所有权人、使用权人就补偿、安置等签订协议；个别确实难以达成协议的，应当在申请征收土地时如实说明。相关前期工作完成后，县级以上地方人民政府方可申请征收土地。”第四十八条第一款、第二款规定：“征收土地应当给予公平、合理的补偿，保障被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障。征收土地应当依法及时足额支付土地补偿费、安置补助费以及农村村民住宅、其他地上附着物和青苗等的补偿费用，并安排被征地农民的社会保障费用。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款规定：“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地和用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。”基于上述法律规定，图们市政府是土地征收的法定实施主体，是本案的适格被告。根据本院查明的事实，吉皖公司对汪建堂承包地上的附着物采取的强制清除行为，系受图们市政府委托的行为，因此应视为图们市政府的行为。图们市政府于2017年11月1日作出《图们市人民政府土地征收预公告》后，并未发布《征收土地方案公告》《补偿安置方案公告》，亦未与汪建堂达成安置补偿协议，且在取得农用地转用批复前就对汪建堂的地上附着物采取强制清除行为，明显程序违法，应当予以确认违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项规定，判决如下：确认被告图们市人民政府对原告汪建堂承包地上附着物采取强制措施的行为违法。一审案件受理费50元，由被告图们市人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于吉林省高级人民法院。审 判 长 李丽英审 判 员 李彩莲审 判 员 晏丽丽二〇二一年一月二十九日书 记 员 邢艺凡附相关法律规定：《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。