浙江省温州市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）浙03行终655号上诉人（原审原告）刘娟娥，女，1963年8月25日出生，汉族，住浙江省文成县。委托代理人杨桂林，北京安博（上海）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）文成县百丈漈镇人民政府，住所地浙江省文成县百丈漈镇百丈漈路119号。法定代表人夏青云，镇长。出庭负责人陈增国，党委副书记。委托代理人赵国柱，浙江海昌（文成）律师事务所律师。上诉人刘娟娥因诉被上诉人文成县百丈漈镇人民政府（以下简称百丈漈镇政府）不履行法定职责一案，不服温州市瓯海区人民法院（2020）浙0304行初83号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2020年10月22日受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。原审法院经审理查明：原告一家五口，原居住在文成县百丈漈镇外大会村一间房屋。2017年2月2日，发生“2·2外大会民房倒塌事件”，造成外大会村多处房屋倒塌，七人死亡、二人重伤的严重后果。事故中，原告房屋倒塌，其丈夫陈建南、女儿陈慧静死亡，本人严重受伤构成肢体三级残疾。事发后，被告向原告户支付了救助款等37万元。原告以被告不主动履行法定职责违法为由，提起本案诉讼，请求确认被告未依法及时履行《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条第（三）项规定的乡镇人民政府保护辖区内公民人身、财产安全的职责的行政不作为的行为违法。原审法院认为：公民、法人或者其他组织起诉行政机关的不履行法定职责行为，应当基于行政机关对该行政行为相对人承担的具体法定职责，而不是抽象、普遍意义上的职责。根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条规定的“乡、民族乡、镇的人民政府行使下列职权：…（三）保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利”，乡镇人民政府保护辖区内公民人身、财产的安全的职责并非具体的法定职责，而是抽象、普遍意义上的职责。据此，原告诉称要求被告履行的职责并非具体的法定职责，不属于行政诉讼受案范围。《中华人民共和国矿产资源法》第十一条规定“国务院地质矿产主管部门主管全国矿产资源勘查、开采的监督管理工作。国务院有关主管部门协助国务院地质矿产主管部门进行矿产资源勘查、开采的监督管理工作。省、自治区、直辖市人民政府地质矿产主管部门主管本行政区域内矿产资源勘查、开采的监督管理工作。省、自治区、直辖市人民政府有关主管部门协助同级地质矿产主管部门进行矿产资源勘查、开采的监督管理工作。”《浙江省矿产资源管理条例》第七条规定“县级以上人民政府地质矿产主管部门负责本行政区域内矿产资源的勘查、开发利用和保护的管理、监督工作。”根据上述规定，管理、监督非法采矿行为的职能部门是县级以上人民政府地质矿产主管部门，并非被告。原告诉称因非法采石炸石行为致使房屋倒塌而遭受重大损失，该损失与其所诉百丈漈镇政府是否履行法定职责行为之间并不形成特定的职责义务关系。综上，原告提起的本案诉讼，应予驳回。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十三条第二款之规定，裁定驳回原告刘娟娥的起诉。案件受理费依法免收。刘娟娥上诉称：一、原审裁定认定事实不清，证据不足，自相矛盾，应予撤销。1.原审裁定已经查明发生“2·2外大会民房倒塌事件”的事实，应当继续查清如此重大事件发生的主要原因，以及该行政区域内有无相关国家机关、人员应对该重大事件的发生承担相应法律责任，这样才能防范此类重大事件再次发生。2.被上诉人辩称自己作为基层人民政府，对该事件从未推脱责任，及时对受灾户帮扶重建，并向上诉人支付了救助款，则其保护辖区内公民人身、财产安全的职责不应是抽象、普遍意义上的职责，而是具体的法定职责。3.被上诉人辖区内发生重大房塌人亡事件，应反思事前是否与相关部门一起采取了相应有效的防范措施，对事件的发生应承担法律责任，不能由受害群众自行承担全责。二、原审裁定适用法律错误，应予撤销。本案应适用《中华人民共和国宪法》第一百零七条、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条、《中华人民共和国防震减灾法》第四十四条、《中华人民共和国矿产资源法》第三条，《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条的规定。原审裁定既然认为管理、监督非法采矿行为的职能部门是县级以上人民政府地质矿产主管部门，应当告知上诉人变更被告。三、上诉人的诉讼请求有充分事实根据和法律依据，依法应予支持。综上，请求撤销原裁定，依法改判。百丈漈镇政府答辩称：一、原审裁定认定事实清楚，证据采信正确，适用法律正确，程序合法，应予维持。二、上诉人的上诉理由不能成立。1.上诉人错误理解突发事件应急处置后的帮扶工作的法定职责。被上诉人作为基层人民政府，在突发事件发生后，应按照《中华人民共和国突发事件应对法》第五十九条等规定，进行事后恢复与重建，对受灾百姓进行救助帮扶。但不能因此认为基层人民政府具有保护辖区内人民财产安全的具体法定职责。2.上诉人将不同部门法予以堆砌，没有区分原则性规范与规则性规范，没有全面理解具体法律条文，导致法律适用错误。综上，请求驳回上诉，维持原裁定。二审期间，各方当事人均没有提交新的证据。本院经审核当事人向原审法院提供的证据，对原裁定认定的事实予以确认。本院认为：《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条第（三）项规定，乡、民族乡、镇的人民政府行使下列职权：（三）保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利；第五十九条第（六）项对县级人民政府职权亦作同样规定。前述规定的地方人民政府职权是宏观意义上的管理职权，不针对具体的行政领域，具体职责应由哪一级政府履行、如何履行，仍需法律、法规或规章的具体规定。属于行政诉讼受案范围的不履行法定职责行为，是指行政主体在行政管理活动中，基于特定的事实和条件应为一定行为的具体法律义务，行政主体不履行相应义务的，将直接导致特定相对人合法权益受到损害。针对此类具体职责，法律、法规或规章一般均明确规定了具体履行职责的内容及方式，相对人亦应据此主张权利救济。在没有相关具体规定的情况下，笼统地根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条第（三）项规定要求人民政府履行特定职责，不符合行政诉讼起诉条件。本案中，上诉人刘娟娥系因其家庭在“2·2外大会民房倒塌事件”中遭受巨大损失，认为被上诉人百丈漈镇政府未根据前项规定在事件中依法及时履行保护辖区内公民人身、财产安全的职责，据此起诉要求确认被上诉人不作为行为违法，但该职责实际上内容宽泛，涉及公民生产、生活的各方面，系通过各行政职能部门履行治安、工商、自然资源等等不同管理领域的具体法定职责来实现。退一步而言，根据本案查明的事实，被上诉人在事件发生后已经对上诉人予以救助帮扶，上诉人如认为救助协议上签字非其真实意思表示，或对救助协议内容有异议等，可依法另行寻求救济。关于原审法院是否应当释明变更被告，上诉人系依据前项规定的镇人民政府职权提起本案不履职之诉，该项规定并未指向其他行政机关，不存在应当释明引导变更被告之必要，原审法院未告知上诉人应变更被告，并在裁定书中根据上诉人诉称的非法采石炸石行为向其阐明相关职能部门，并无不当。综上，上诉人提起本案诉讼，不符合法定起诉条件，原审法院裁定驳回其起诉正确，本院予以维持。上诉人的上诉理由不能成立，对其上诉请求，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长 许旭东审 判 员 章宝晓审 判 员 戴华斌二〇二一年一月二十二日代书记员 沈奇峰