重庆市第二中级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）渝02行终18号 上诉人（原审原告）：李平琼，女，1947年1月17日出生，汉族，住重庆市奉节县。 委托诉讼代理人：何军，男，1974年5月1日出生，汉族，住重庆市奉节县，系李平琼儿子。 委托诉讼代理人：孟雷，北京楹庭律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：奉节县规划和自然资源局，住所地重庆市奉节县西部新区行政综合办公区4号楼,统一社会信用代码11500236008658528M。 法定代表人：杨前禄，该局局长。 委托诉讼代理人：邵颖，该局工作人员。 委托诉讼代理人：冯书国，重庆环法律师事务所律师。 上诉人李平琼因诉奉节县规划和自然资源局（以下简称县规资局）土地行政处理决定一案，不服重庆市奉节县人民法院(2020)渝0236行初234号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。 原审法院经审理查明，2017年11月9日，重庆市人民政府作出《关于奉节县实施城市规划建设农用地转用和土地征收的批复》（渝府地〔2017〕1628号），同意将奉节县永安街道香山社区4组等2个镇（街道）4个社区5个组集体农用地14.0851公顷（其中耕地2.6132公顷）连同集体未利用地0.0558公顷转为建设用地并予以征收，另征收集体建设用地1.6471公顷，共计批准建设用地15.7880公顷。李平琼位于奉节县永安街道魏家社区三社房屋及建构（筑）物所占用土地在批准征收的土地范围内。2018年8月9日，奉节县人民政府发布《关于城市规划项目建设征收西部新区魏家社区1、3组、清水社区4组、帽峰社区6组、永安街道香山社区4组部分集体土地的公告》（奉节府征公〔2018〕16号），并在魏家社区公示张贴。2018年8月29日，原奉节县国土资源和房屋管理局（简称原县国土局）拟订《关于城市规划项目建设征收西部新区魏家社区1、3组、清水社区4组、帽峰社区6组、永安街道香山社区4组部分集体土地补偿安置方案的公告》（奉国土房管公告〔2018〕26号），并在魏家社区公示张贴。2018年10月9日，奉节县人民政府作出《关于同意城市规划项目建设征收西部新区魏家社区1、3组、清水社区4组、帽峰社区6组、永安街道香山社区4组部分集体土地补偿安置方案的批复》（奉节府〔2018〕200号），同意原县国土局拟定的补偿安置方案。 2020年3月19日，县规资局向李平琼送达《关于签订补偿安置协议的通知》（奉节规资发〔2020〕19号），告知李平琼可选择的安置补偿方式、补偿金额，并告知逾期不签订补偿安置协议的，将暂按货币补偿安置方式将李平琼户的补偿安置款共计330943.8元提存于奉节县公证处账户。李平琼未在规定时间内选择补偿安置方式也未签订补偿安置协议。2020年3月30日，奉节县土地征收中心暂按货币安置方式将李平琼户的补偿安置款330943.8元提存到奉节县公证处账户（账号XXXXXXXX）。2020年4月1日，县规资局向李平琼送达《关于房屋安置补偿款到账通知》《关于交地的通知》，告知李平琼已将其户安置补偿款330943.8元提存到奉节县公证处的事实，并通知李平琼在收到通知之日起15日内拆除房屋，交出房屋使用的集体土地。李平琼未在通知规定时间内拆除房屋，交出土地。2020年6月8日，县规资局作出《行政处理及听证告知书》（奉节规资行听〔2020〕0652号），并于2020年6月10日送达给李平琼，告知李平琼拟将对其作出责令自行拆除占用集体土地修建的房屋及其他建（构）筑物，交出土地的行政处理决定的事实、理由和依据；并告知李平琼有陈述、申辩和要求听证的权利。李平琼收到告知书的同日向县规资局提交了听证申请书。2020年6月18日，县规资局向李平琼送达“听证通知书”，告知了李平琼听证会时间、地点，听证会人员等，并告知李平琼不按时参加听证会，视为放弃听证的权利。2020年6月30日，县规资局在李平琼家举行了听证会，由李平琼儿子何军陈述了意见。2020年7月8日，县规资局作出奉节规资监字〔2020〕65号《奉节县规划和自然资源局行政处理决定书》（以下简称《处理决定》），责令李平琼在15日内自行拆除占用西部新区魏家社区3组集体土地修建的房屋及其他建（构）筑物、交出土地。并于2020年7月10日向李平琼进行了送达。李平琼不服该《处理决定》，向一审法院提起行政诉讼，请求撤销县规资局的前述处理决定。 另查明，原重庆市奉节县国土资源和房屋管理局与原重庆市奉节县规划局于2019年2月15日合并为重庆市奉节县规划和自然资源局。 原审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定，行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条的规定，违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地……。县规资局继续行使原县国土局的职权，作为本县的土地行政主管部门，具有依法作出责令交出土地行政处理决定的法定职权。 县规资局提交的《重庆市人民政府关于奉节县实施城市规划建设农用地转用和土地征收的批复》（渝府地〔2017〕1628号）、《奉节县人民政府关于城市规划项目建设征收西部新区魏家社区1、3组、清水社区4组、帽峰社区6组、永安街道香山社区4组部分集体土地的公告》（奉节府征公〔2018〕16号）、奉节县永安街道魏家社区三社李平琼房屋与渝府地〔2017〕1628号征地范围结合图等证据，证明李平琼所有的位于奉节县西部新区魏家社区3组的房屋及建（构）筑物所占用的集体土地在被征收的土地范围内。征收土地通告上已明确告知被征收土地范围内的被征地拆迁单位及个人，限于2018年9月1日前自行到魏家社区、清水社区、帽峰社区以及永安街道征地拆迁办公室办理补偿登记，李平琼在限期内未办理补偿登记。县规资局向李平琼送达了《关于签订补偿安置协议的通知》，将可选择的安置补偿方式、补偿标准、金额通知了李平琼，李平琼在规定期限内仍没有签订征地补偿安置协议。奉节县土地征收中心暂按货币补偿安置方式将李平琼户的安置补偿款提存于奉节县公证处账户，县规资局向李平琼送达了《关于房屋补偿安置款到账通知》《关于交地的通知》，告知了李平琼安置补偿款金额和提存账户，并告知李平琼自收到通知之日起15日内拆除房屋并交出土地，李平琼在收到该通知后，未领取安置补偿款，也未交出土地。县规资局向李平琼送达《处理及听证告知书》（奉节规资行听〔2020〕0652号），告知李平琼拟将对其作出行政处理决定的事实、理由和依据，并告知其有陈述、申辩和申请听证的权利，县规资局根据李平琼的申请在李平琼家举行了听证会。后县规资局根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条之规定作出《处理决定》。县规资局作出的《处理决定》认定事实清楚、程序合法，适用法律正确。 李平琼提出的其丈夫何明俊死亡后，房屋由李平琼及三位子女继承，涉案房屋的所有权系李平琼及其三位子女所有的意见。一审法院认为，李平琼在本案中举示的“奉节县农村建房用地许可证”、“村镇规划许可证”载明的建设者均为李平琼，李平琼未举示房屋系何明俊所有的证据，且在庭审中认可至今未对涉案房屋进行分家处理。故李平琼的该意见一审法院不予采纳。 李平琼提出的县规资局剥夺其选择安置权、安置补偿标准过低、未将何军列为安置补偿对象、县规资局公示程序违法的问题。一审法院认为，李平琼在县规资局多次宣传解释征迁政策、发出“签订补偿安置协议通知”后，仍拒不签订“房屋补偿安置协议”，县规资局才暂按货币补偿安置方式将李平琼户的补偿安置款进行提存。李平琼最终的补偿安置方式需等待李平琼签订补偿安置协议时，根据征地范围内的征地政策确定。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，……对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决……，征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。《重庆市征地补偿安置争议协调裁决办法》（渝府办发〔2016〕98号）第七条规定，……对安置对象的认定有争议的，由异议人申请协调和裁决……。本案审查对象为县规资局作出的《处理决定》，李平琼对安置补偿标准和安置补偿对象的异议可通过协调程序予以解决，不属于本案审查范围。对县规资局的公示程序是否违法问题亦不属于本案审查范围。故李平琼的上述意见一审法院不予采纳。 综上，县规资局作出的奉节规资监字〔2020〕65号《处理决定》认定事实清楚、证据充分，适用法律、法规正确，符合法定程序。李平琼请求撤销的理由不能成立，依法应驳回其诉讼请求。为保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行政，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回李平琼的诉讼请求。 李平琼不服，提起上诉称,1.县规资局作出的处理决定主体认定错误。案涉房屋属李平琼与丈夫何明俊婚后出资建设，属夫妻共同财产。虽然李平琼提交的“奉节县农村建房用地许可证”、“村镇规划许可证”载明的建设者为李平琼，但并不能改变案涉房屋属于夫妻双方共同财产的事实。何明俊去世后，案涉房屋由李平琼及三子女继承，并一直在案涉房屋内生活，案涉房屋属于李平琼及其子女共同所有，县规资局在作出行政处理决定时，仅将李平琼列为行政相对人，主体认定错误；2.李平琼未获得合理的安置补偿，县规资局作出的处理决定程序违法。其理由为：首先，李平琼从未与征收机关签订征地补偿安置协议，县规资局作出案涉处理决定，明显违反有关规定。其次，奉节县土地征收中心直接将安置补偿款提存于奉节县公证处账户内，并不代表李平琼已经认可征收机关的行为。最后，即使认为李平琼认可了安置补偿协议，但征收机关确定的补偿标准过低，背离了土地征收应当确保被征地拆迁人居住条件有改善、生活水平不降低、长远生计有保障、发展权益不减少的基本要求，李平琼获得的安置补偿款难以保证李平琼获得公平合理的补偿。李平琼之子何军作为李平琼密切生活的家庭成员，依赖于农村集体土地作为生活保障为基条件，属于本集体经济组织成员，征收机关未将何军列为安置补偿对象，属事实认定错误；3.县规资局作出处理决定剥夺了李平琼选择产权调换安置方式的权利，一审认定事实错误。综上，案涉处理决定的实体和程序均违法，原审判决缺乏法律依据，请求二审法院撤销原审判决和被诉的处理决定，支持上诉人的上诉请求。 被上诉人县规资局答辩称，1.根据《重庆市征地补偿安置办法》第二十一条“征地批文下达之日前，持有房屋所有权证和集体土地使用权证的被拆迁房屋的征地农转非人员为住房安置对象”之规定，李平琼持有案涉房屋农村建房用地许可证，县规资局据此以李平琼作为行政相对人，针对李平琼作出责令交出土地的决定，认定李平琼为行政相对人是正确的。李平琼主张案涉房屋系李平琼与何明俊夫妻共同，何明俊去世后，由其子女继承共有的事实，没有法律和事实依据，其上诉认为处理决定主体错误的理由不能成立；2.县规资局虽未与李平琼达成补偿安置协议，李平琼拒绝补偿安置方式，但县规资局按照有关规定，从最有利于李平琼的补偿方式，保障了李平琼获得补偿安置的合法权利，将补偿款提存到奉节县公证处账户内，县规资局履行了职责。李平琼如认为补偿过低，可以申请裁决，但补偿安置争议不影响土地征收方案的实施，不能达成李平琼不拆除房、不交出土地的理由；3.李平琼的房屋系集体土地上的房屋，在拆迁、征收过程中没有产权调换，产权调换仅存于国有土地的征收。县规资局在一审中提交的证据，足以证明李平琼的房屋在征地批复内，县规资局按照相关文件进行征收，作出案涉行政处理决定合法。一审判决认定事实清楚，证据充分，程序合法，应予维持。 县规资局举证期限内提交，并在原审庭审中举示如下证据、依据：1.常住人口登记卡；2.重庆市奉节县西部新区魏家社区居民委员会出具的证明；3.奉府土（1991）NO.XXX号奉节县农村建房用地许可证、奉府土（2002）NO.XXX号农村建房用地许可证；4.拆迁房屋丈量原始记录表；5.《重庆市人民政府关于奉节县实施城市规划建设农用地转用和土地征收的批复》（渝府地〔2017〕1628号）；6.勘测定界图（四）；7.奉节县永安街道魏家社区三社李平琼房屋与渝府地〔2017〕1628号征地范围位置结合图；8.《奉节县人民政府关于城市规划项目建设征收西部新区魏家社区1、3组、清水社区4组、帽峰社区6组、永安街道香山社区4组部分集体土地的公告》（奉节府征公〔2018〕16号）;9.张贴奉节府征公〔2018〕16号公告的照片；10.重庆市奉节县西部新区魏家社区居民委员会出具的张贴奉节府征公〔2018〕16号公告的证明；11.《奉节县国土资源和房屋管理局关于城市规划项目建设征收西部新区魏家社区1、3组、清水社区4组、帽峰社区6组、永安街道香山社区4组部分集体土地补偿安置方案的公告》（奉国土房管公告〔2018〕26号）;12.张贴奉国土房管公告〔2018〕26号公告的照片；13.重庆市奉节县西部新区魏家社区居民委员会出具的张贴奉国土房管公告〔2018〕26号公告的证明；14.《奉节县人民政府关于同意城市规划项目建设征收西部新区魏家社区1、3组、清水社区4组、帽峰社区6组、永安街道香山社区4组部分集体土地补偿安置方案的批复》（奉节府〔2018〕200号）；15.《奉节县规划和自然资源局关于签订补偿安置协议的通知》（奉节规资发〔2020〕19号）;16.送达签订补偿安置协议通知的回证；17.中国农业银行网上银行电子回单；18.《奉节县规划和自然资源局关于房屋补偿安置款到账通知》；19.《奉节县规划和自然资源局关于交地的通知》；20.送达到账通知、交地通知的回证；21.《奉节县规划和自然资源局行政处理及听证告知书》（奉节规资行听〔2020〕0652号）；22.送达处理告知书的回证；23.听证申请书；24.奉节规资听通〔2020〕第9号听证通知书；25.送达听证通知书的回证；26.听证会笔录；27.奉节规资监字〔2020〕65号《处理决定》；28.送达《处理决定》的回证；29.光盘一份（内容为张贴奉节府征公〔2018〕16号公告、奉国土房管公告〔2018〕26号公告的照片）；30.李平琼在魏家社区3组房屋现状照片；31.《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条。 李平琼在原审庭审中举示了以下证据：1.李平琼身份证复印件；2.奉府土（1991）NO.XXX号农村建房用地许可证；3.村镇规划建设许可证；4.奉节规资监字〔2020〕65号《处理决定》；5.奉节规资发〔2020〕89号更正通知；6.《中华人民共和国国务院行政复议裁决书》（国复〔2018〕1939号）；7.渝府复〔2020〕432号中止行政复议通知书。 一审法院对上述经质证的证据认证认为，李平琼举示的证据1-4真实、合法，与本案具有关联性，予以采信；证据5-7的真实性县规资局无异议，一审法院对真实性予以确认，但与本案不具有关联性。县规资局举示的证据，真实、合法，与本案具有关联性，予以采信。 前述证据，已随案移送本院。经审查，一审法院认证意见正确，本院予以确认。本院查明事实与一审法院查明事实无异。 本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；……”的规定，县规资局作为奉节县人民政府的土地行政主管部门，具有依法作出责令交出土地行政决定的法定职权。 本案中，重庆市人民政府在2017年11月19日作出《关于奉节县实施城市规划建设农用地转用和土地征收的批复》（渝府地[2017]1628号）后，奉节县人民政府在2018年8月9日即发布征收土地公告并予以张贴。原县国土局在同月18日就该次征收土地的拟补偿安置方案予以公布并张贴。经县政府批准同意补偿安置方案后，原县国土局依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定，实施了征收土地的具体补偿安置工作。李平琼户房屋位于此次征收土地范围内，在县政府发布征收通告以后，县规资局及奉节县朱衣镇人民政府工作人员多次向李平琼宣传解释拆迁政策，但李平琼拒绝签订房屋补偿安置协议，拒不交出土地。奉节县土地征收中心遂将李平琼户房屋安置补偿款330943.80元提存于重庆市奉节县公证处账户，李平琼现仍拒不交出土地，构成了阻挠国家建设征收土地的行为。县规资局对李平琼作出责令限期交出土地的决定，符合《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条的规定。 李平琼提出其丈夫何明俊死亡后，房屋由李平琼及三位子女继承，涉案房屋的所有权系李平琼及其三位子女所有，处理决定主体错误的问题。根据《重庆市征地补偿安置办法》第二十一条“征地批文下达之日前，持有房屋所有权证和集体土地使用权证的被拆迁房屋的征地农转非人员为住房安置对象”的规定，李平琼在本案中举示的“奉节县农村建房用地许可证”、“村镇规划许可证”载明的建设者均为李平琼，县规资局据此以李平琼作为行政相对人，针对李平琼作出责令交出土地的决定，认定李平琼为行政相对人并无不当。 关于李平琼提出的县规资局剥夺其选择安置权、安置补偿标准过低、未将何军列为安置补偿对象的问题。本院认为，本案审查对象为县规资局作出的《处理决定》，李平琼对安置补偿标准和安置补偿对象的异议，可以根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条以及《重庆市征地补偿安置争议协调裁决办法》第七条的规定，通过协调程序予以解决，安置补偿争议不属于本案审查范围。故李平琼的上述理由不能成立，本院不予支持。 综上，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，审理程序合法。李平琼的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人李平琼负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 龙江莉 审 判 员 程鸿声 审 判 员 蒋乾巽 二〇二一年一月二十六日 法官助理 陈 辉 书 记 员 熊雨来