浙江省温州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）浙03行终458号上诉人（原审原告）刘正爽，男，1958年1月7日出生，汉族，住浙江省龙港市。委托代理人包崇安，浙江横阳律师事务所律师。上诉人（原审被告）龙港市人民政府，住所地浙江省龙港市镇前路195号。法定代表人何宗静，市长。出庭应诉负责人杨义坛，副市长。委托代理人余乃盛，浙江法之剑律师事务所律师。被上诉人（原审第三人）方建寿等73人（具体名单附后）。刘正爽诉龙港市人民政府（以下简称龙港市政府）建房行政批复一案，浙江省苍南县人民法院于2020年4月24日作出（2019）浙0327行初207号行政判决，刘正爽、龙港市政府不服，向本院提起上诉。本院于2020年8月11日受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。原判认定：1988年间，刘正爽在××镇××村××北岸龙巴公路西首创办白沙水泥预制厂，未经行政主管部门审批使用龙港镇刘南村集体土地。2013年，原苍南县龙港镇人民政府（以下简称原龙港镇政府）下达给刘南村个人建房指标5亩，刘南村将建设用地指标选址在龙巴公路以西，以“刘南村新农村建设项目”于苍南县2013年计划第四批次办理农转手续，并报温州市人民政府批复。2015年，刘南村经村民代表大会讨论同意，上报吴光新等73户无房户办理该地块供地手续，拟建28间六层公寓式住宅，并按规定流程办理。2015年7月16日，原龙港镇政府作出龙政地〔2015〕4号《关于同意刘南村吴光新等73户28间个人建房用地的批复》（以下简称被诉用地批复），同意方建寿等73户使用集体土地个人建房2幢28间（公寓式），用地总面积为3293.8平方米，建筑占地面积1377.146平方米，建筑层数6层，总建筑面积不大于8758.65平方米，土地坐落于龙港镇刘南村龙巴公路西侧。以上土地经批准后，土地性质与拆建前保持不变，建房户只有使用权，不得擅自改变用途，不得买卖和非法转让土地。刘正爽因认为原龙港镇政府未征求其意见，在涉案建筑物尚存在的情况下于2015年7月16日作出上述批复，缺乏事实和法律依据，程序违法，严重侵害了刘正爽的合法权益，向原审法院提起行政诉讼，请求法院依法予以撤销。另经调查，《浙江省人民政府关于撤销苍南县龙港镇设立县级龙港市的通知》（浙政发[2019]19号），于2019年9月25日撤销苍南县龙港镇，设立县级龙港市。参照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第三十八条的规定：“有管辖权的人民法院受理案件后，不得以行政区域变更为由，将案件移送给变更后有管辖权的法院。”因此，原审法院依法确定龙港市政府为本案适格被告。原判认为：一、根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案中，被诉用地批复作出时，刘正爽在涉案土地上建造的相关建筑仍然存在并使用，刘正爽与被诉用地批复具有利害关系，其有权就此提起诉讼。二、根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定：“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”本案中，原龙港镇政府作出被诉用地批复时并未告知刘正爽起诉期限，且该批复改变了涉案土地的使用权，属于前述法律规定的因不动产提起诉讼的案件。被诉用地批复的有效期并不影响该使用权的变动，刘正爽提起诉讼并未超过起诉期限。龙港市政府主张刘正爽的起诉超过六个月的起诉期限没有事实和法律依据，原审法院不予支持。三、龙港市政府提交的《建设用地审查意见表》及被诉用地批复的相关内容可以表明，被诉用地批复系涉案建房用地审批的最后环节，且未提交其他证据证明其作出的批复还需经过其他后续审批。故龙港市政府主张被诉用地批复属于过程性行为，原审法院不予采信。四、国务院2004年颁布的《全面推进依法行政实施纲要》中，已将“程序正当”列为依法行政的基本要求，并明确规定：“行政机关实施行政管理，除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私的外，应当公开，注意听取公民、法人和其他组织的意见；要严格遵循法定程序，依法保障行政管理相对人、利害关系人的知情权、参与权和救济权。”行政处罚法、行政许可法等法律、法规中也体现了对程序正当性的要求。程序正当原则要求行政机关在对当事人作出不利决定前，应当将不利决定所依据的事实、理由和根据告知当事人，并给予当事人陈述、申辩的机会。而本案中，龙港市政府没有提供证据证明在作出该行政批复前已听取刘正爽的陈述、申辩，在作出批复后也没有告知刘正爽享有陈述、申辩、提起诉讼等权利，未履行正当程序所要求的执法程序和义务，程序违法。五、根据《中华人民共和国土地管理法》（2004修正）第六十二条第三款的规定，农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准。浙江省政府办公厅于2014年3月27日作出浙政办发（2014）46号《关于规范农村宅基地管理切实破解建房难的意见》，其中规定农民建房供地的审批权限由县（市、区）政府以委托方式下放给乡（镇）政府、街道办事处。根据规定，行政委托的受托单位必须以委托机关的名义实施管理行为和行政职权，并由委托机关承担法律责任，对外也应以县政府的名义作出。原龙港镇政府以自已的名义作出被诉用地批复，显然没有职权依据。鉴于涉案第三人等依据原龙港镇政府的批复已经完成73户2幢28间个人建房建设并已经竣工，且有部分居民搬迁入住。因此，若撤销被诉用地批复将会给社会公共利益造成重大损失。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项的规定，判决如下：确认原龙港镇政府于2015年7月16日作出龙政地〔2015〕4号《关于同意刘南村吴光新等73户28间个人建房用地的批复》的行为违法；本案诉讼费50元，由龙港市政府负担。上诉人刘正爽上诉称：一、原判缺乏事实和法律依据。1.被诉用地批复批准的第三人均是有房户，部分人员是非法购买后冒用他人名义申请建房，原审法院以“社会公共利益”为由判决确认被诉用地批复违法，相当于支持了涉案第三人的违法建房行为。2.刘正爽诉原苍南县住房和城乡规划建设局准许第三人建房的建设工程规划许可案件中，原审法院没有认定存在“社会公共利益”并判决撤销许可，本案裁判标准与前案不一致。3.所谓“社会公共利益”是指不特定人的利益，应具有公共性、社会性，而被诉用地批复涉及的时违法购买土地的第三人，受益对象特定，不涉及公共利益。二、原判程序违法。中院于2019年6月25日指令原审法院继续审理本案，原审法院至2020年4月24日才作出判决，时间过长，且仍由同一名法官审理，程序违法。综上，请求撤销原判，改判撤销被诉用地批复。上诉人龙港市政府针对刘正爽的上诉答辩称：一、原审法院认定事实清楚。原审期间上诉人提供了部分证人证言，但是均不能反映所有第三人均有房产，原龙港镇政府审核个人申报建房时已经对第三人情况进行核实、公告，公告期间刘正爽及其他村民均没有提出异议。二、前案的规划许可行为因以被诉用地批复为依据作出而被撤销，被诉用地批复是过程性行为，之后经苍南县政府审核作出用地批复，符合土地法相关规定，规划许可被撤销不等于个人建房许可应被撤销。第三人房屋基本已经建好并搬入居住，如撤销被诉用地批复，会导致第三人利益被损害。三、因原审期间龙港镇撤镇设市，法定代表人尚未确定，须等法定代表人等确定后，才能恢复审理，原审审判程序合法。综上，请求驳回刘正爽的上诉。上诉人龙港市政府上诉称：一、刘正爽与被诉用地批复不具有利害关系。刘正爽既不是被诉用地批复的对象，也不是涉案土地的使用权人，其虽在承租的涉案土地上进行建设，但该建筑系违法建筑，依法不应予以保护，且刘正爽已另行提起行政赔偿诉讼，不应扩大认为其对用地审批享有相应权益。二、被诉用地批复属于过程性行为。龙港市政府在原审期间已经提交苍南县人民政府于2015年7月16日作出的苍政地（龙）〔2015〕4号《关于同意刘南村吴光新73户28间个人建房用地的批复》，该批复系对被诉用地批复的审核和确认，表明被诉用地批复属于过程性行为。三、被诉用地批复合法有效，审批程序合法，认定事实清楚。2013年，原龙港镇政府下达给刘南村个人建房指标5亩，选址在涉案地块，后经办理农转用审批、村民大会同意，上报吴光新等73户办理供地手续。经过名单公示、办理用地规划许可、用地审批并公示无异议后，原龙港镇政府作出被诉用地批复，符合法律规定。综上，请求撤销原判，改判驳回刘正爽原审诉讼请求。上诉人刘正爽针对龙港市政府的上诉答辩称：一、刘正爽与本案具有利害关系。刘正爽于1988年建房时经过乡政府同意，而非租赁村集体土地，没有办理后续审批手续，是历史遗留问题。刘正爽的厂房建于1994年前，当时还未实施规划，且1992年航拍图中已经有刘正爽的厂房，该厂房属于合法建筑。本案被指令继续审理时，法院认可被诉用地批复作出时，刘正爽房屋还在，有权提起诉讼。二、被诉用地批复不属于过程性行为。原龙港镇政府作出批复时并未说明还需经上级批复，原龙港镇政府是最后审批环节，显然是独立的行为，且用地批复、建设用地审查意见中也没有载明该批复是过程性行为。三、被诉用地批复缺乏事实和法律依据。涉案第三人并非无房户，原龙港镇政府未作审查；批复作出前，未告知刘正爽，刘正爽未行使申辩权，程序违法；原龙港镇政府无权审批。综上，请求驳回龙港市政府的上诉。被上诉人方建寿等73人在二审期间未提交答辩意见，亦未提供证据。各方当事人在一审诉讼中提交的证据均已随卷移送本院。二审期间，上诉人龙港市政府未向本院提供新的证据，刘正爽向本院提供如下证据：1.苍政办〔2014〕57号《苍南县违法建筑认定标准及有关处置办法》；2.（2018）浙03行赔终28号行政赔偿裁定书，证据1、2，以证明刘正爽厂房属于合法建筑；3.原审判决文书，以证明原审判决错误。经质证，本院认为，上诉人刘正爽提供的证据1、2在原审举证期限届满前均已形成，刘正爽无正当理由未予提供，不属于二审程序中的新证据，本院不予接纳；刘正爽提供的证据3，系原审判决，不属于证据，本院不作为证据接纳。经审查，本院对原判认定的事实予以确认。本院补充查明：2015年7月16日，苍南县人民政府作出苍政地〔2015〕4号《关于同意刘南村吴光新等73户28间个人建房用地的批复》，批复内容与被诉用地批复一致。本院认为：本案系刘正爽不服原龙港镇政府作出被诉用地批复而提起的诉讼，结合各方诉辩，争议焦点在于本案起诉是否法定起诉条件、被诉批复是否合法、原审程序是否合法。关于焦点一，龙港市政府以刘正爽与被诉用地批复不具有利害关系、被诉用地批复不属于受案范围为由主张本案不符合法定起诉条件，因本院作出的（2018）浙03行终586号已对相关起诉条件进行评判，并认定本案起诉符合法定起诉条件而指令原审法院继续审理，龙港市政府相关主张，本案不再重复评价，对其上诉理由本院不予采纳。关于焦点二，根据《中华人民共和国土地管理法》（2004修正）第六十二条第三款规定，农村村民住宅用地由县级人民政府批准。即使苍南县域范围内实行农村建房用地审批权限下放至乡镇政府，但该种形式属于行政委托，受委托的乡镇政府经审核后仍然应以委托机关的名义作出行政行为。原龙港镇政府经审核后以自己名义作出被诉用地批复，已超越职权，应当予以撤销。龙港市政府的上诉理由不能成立，本院不予支持。同时，因涉案建房用地事项既存在被诉用地批复，也有苍南县人民政府作出的用地批复，且两份用地批复内容一致，在此情况下，被诉用地批复与苍南县人民政府作出的用地批复效力冲突，不应继续保留其效力，故原审以涉及社会公共利益需要确认被诉用地批复违法，处理不当，本院予以纠正。关于焦点三，本案自本院指令继续审理后，原审法院于2019年10月16日重新立案。因龙港镇撤镇建市，新任法定代表人尚未确定，原审法院于当日裁定中止本案诉讼，并无不当。后原审法院于2019年10月24日恢复案件审理，于2020年4月24日作出原审裁判，未超过法定审理期限。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第七十五条规定，在一个审判程序中参与过本案审判工作的审判人员，不得再参与该案其他程序的审判。就本案而言，因本案系指令继续审理，与此前审理程序属于同一审判程序，故原审判人员继续参与本案审理，并不违反上述规定。刘正爽以上述理由主张原审审判程序违法，缺乏法律依据，本院不予采纳。综上，原审认定被诉批复违法正确，但裁判结果不当，本院予以纠正。上诉人刘正爽的上诉理由成立，本院予以支持。上诉人龙港市政府的上诉，缺乏依据，本院不予采纳。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（四）项、第八十九条第一款第（二）项、第三款的规定，判决如下：一、撤销浙江省苍南县人民法院（2019）浙0327行初207号行政判决；二、撤销原龙港镇人民政府于2015年7月16日作出的龙政地〔2015〕4号《关于同意刘南村吴光新等73户28间个人建房用地的批复》。本案一、二审案件受理费各50元，由上诉人龙港市人民政府负担。本判决为终审判决。审判长 张 存审判员 曾晓军审判员 诸智影二〇二一年一月八日书记员 金雄风?附：被上诉人方建寿等73人名单如下：被上诉人林华盖，男，1972年9月1日出生，公民身份号码330327197209××××，汉族，住浙江省龙港市刘南村423号。被上诉人方明佐，男，1966年9月22日出生，公民身份号码330327196609××××，汉族，住浙江省龙港市刘南村428号。被上诉人肖小引，女，1957年10月18日出生，公民身份号码330327195710××××，汉族，住浙江省龙港市刘南村356号。被上诉人刘正柱，男，1979年9月29日出生，公民身份号码330327197909××××，汉族，住浙江省龙港市刘南村30号。被上诉人尤秀勇，男，1976年8月23日出生，公民身份号码330327197608××××，汉族，住浙江省龙港市刘南村310号。被上诉人林纯足，男，1960年9月10日出生，公民身份号码330327196009××××，汉族，住浙江省龙港市刘南村476号。被上诉人黄开骏，男，1977年6月15日出生，公民身份号码330327197706××××，汉族，住浙江省龙港市刘南村61号。被上诉人刘正散，男，1982年5月2日出生，公民身份号码330327198205××××，汉族，住浙江省龙港市刘南村630号。被上诉人陈玲玲，女，1972年7月24日出生，公民身份号码330327197207××××，汉族，住浙江省龙港市刘南村63号。被上诉人林长料，男，1962年2月1日出生，公民身份号码330327196202××××，汉族，住浙江省龙港市刘南村747号。被上诉人吴光新，男，1967年12月18日出生，公民身份号码330327196712××××，汉族，住浙江省龙港市刘南村97号。被上诉人方建号，男，1966年4月3日出生，公民身份号码330327196604××××，汉族，住浙江省龙港市刘南村331号。被上诉人方明教，男，1970年6月1日出生，公民身份号码330327197006××××，汉族，住浙江省龙港市刘南村337号。被上诉人黄友媄，女，1955年7月30日出生，公民身份号码330327195507××××，汉族，住浙江省龙港市刘南村622号。被上诉人方崇飞，男，1961年9月15日出生，公民身份号码330327196109××××，汉族，住浙江省龙港市刘南村317号。被上诉人黄吉芬，男，1957年7月25日出生，公民身份号码330327195707××××，汉族，住浙江省龙港市刘南村124号。被上诉人刘际亮，男，1969年12月6日出生，公民身份号码330327196912××××，汉族，住浙江省龙港市刘南村364号。被上诉人吴爱芬，女，1960年12月26日出生，公民身份号码330327196012××××，汉族，住浙江省龙港市刘南村123号。被上诉人叶银香，女，1967年10月4日出生，公民身份号码330327196710××××，汉族，住浙江省龙港市刘南村635号。被上诉人黄光琴，男，1964年9月4日出生，公民身份号码330327196409××××，汉族，住浙江省龙港市刘南村647号。被上诉人方建克，男，1971年7月23日出生，公民身份号码330327197107××××，汉族，住浙江省龙港市刘南村436号。被上诉人钟刘两，男，1983年7月27日出生，公民身份号码330327198307××××，汉族，住浙江省龙港市刘南村241号。被上诉人刘际仇，男，1962年12月29日出生，公民身份号码330327196212××××，汉族，住浙江省龙港市刘南村499号。被上诉人方建段，男，1963年2月1日出生，公民身份号码330327196302××××，汉族，住浙江省龙港市刘南村435号。被上诉人李蔡燕，女，1976年8月17日出生，公民身份号码330327197608××××，汉族，住浙江省龙港市刘南村680号。被上诉人方建程，男，1959年2月1日出生，公民身份号码330327195902××××，汉族，住浙江省龙港市刘南村388号。被上诉人林彩央，女，1971年1月10日出生，公民身份号码330327197101××××，汉族，住浙江省龙港市刘南村247号。被上诉人刘崇养，男，1979年10月5日出生，公民身份号码330327197910××××，汉族，住浙江省龙港市刘南村515号。被上诉人倪少影，女，1972年10月23日出生，公民身份号码330327197210××××，汉族，住浙江省龙港市刘南村251号。被上诉人朱陈女，女，1975年2月10日出生，公民身份号码330327197502××××，汉族，住浙江省龙港市刘南村299号。被上诉人刘阿品，男，1986年3月16日出生，公民身份号码330327198603××××，汉族，住浙江省龙港市刘南村169号。被上诉人方明笋，男，1973年8月15日出生，公民身份号码330327197308××××，汉族，住浙江省龙港市刘南村333号。被上诉人林纯钏，男，1964年3月5日出生，公民身份号码330327196403××××，汉族，住浙江省龙港市刘南村475号。被上诉人刘崇结，男，1978年11月2日出生，公民身份号码330327197811××××，汉族，住浙江省龙港市刘南村511号。被上诉人刘际北，男，1973年5月1日出生，公民身份号码330327197305××××，汉族，住浙江省龙港市刘南村159-1号。被上诉人刘际浪，男，1970年11月30日出生，公民身份号码330327197011××××，汉族，住浙江省龙港市刘南村362号。被上诉人尤育仓，男，1970年4月5日出生，公民身份号码330327197004××××，汉族，住浙江省龙港市刘南村742号。被上诉人刘崇化，男，1961年1月28日出生，公民身份号码330327196101××××，汉族，住浙江省龙港市刘南村246号。被上诉人林宝相，男，1982年10月25日出生，公民身份号码330327198210××××，汉族，住浙江省龙港市刘南村137号。被上诉人陈素地，女，1955年3月15日出生，公民身份号码330327195503××××，汉族，住浙江省龙港市刘南村122号。被上诉人方明总，男，1976年8月31日出生，公民身份号码330327197608××××，汉族，住浙江省龙港市刘南村333号。被上诉人刘际忠，男，1967年12月23日出生，公民身份号码33032719671223747X，汉族，住浙江省龙港市刘南村358号。被上诉人黄德森，男，1969年1月15日出生，公民身份号码330327196901××××，汉族，住浙江省龙港市刘南村207号。被上诉人陈正矾，男，1963年11月17日出生，公民身份号码330327196311××××，汉族，住浙江省龙港市刘南村172号。被上诉人刘崇凯，男，1956年1月22日出生，公民身份号码330327195601××××，汉族，住浙江省龙港市刘南村419号。被上诉人林纯散，男，1964年4月4日出生，公民身份号码330327196404××××，汉族，住浙江省龙港市刘南村295号。被上诉人刘崇均，男，1963年11月8日出生，公民身份号码330327196311××××，汉族，住浙江省龙港市刘南村170号。被上诉人刘海欧，女，1992年12月14日出生，公民身份号码330327199212××××，汉族，住浙江省龙港市刘南村591号。被上诉人方明荣，男，1977年9月20日出生，公民身份号码330327197709××××，汉族，住浙江省龙港市刘南村342号。被上诉人刘崇干，男，1963年7月9日出生，公民身份号码330327196307××××，汉族，住浙江省龙港市刘南村101号。被上诉人梁世界，男，1977年8月4日出生，公民身份号码330327197708××××，汉族，住浙江省龙港市刘南村678号。被上诉人黄李芝，女，1963年7月13日出生，公民身份号码330327196307××××，汉族，住浙江省龙港市刘南村623号。被上诉人林香包，男，1964年4月13日出生，公民身份号码330327196404××××，汉族，住浙江省龙港市刘南村703号。被上诉人林开好，男，1963年1月16日出生，公民身份号码330327196301××××，汉族，住浙江省龙港市刘南村411号。被上诉人方明宽，男，1971年8月30日出生，公民身份号码330327197108××××，汉族，住浙江省龙港市刘南村566号。被上诉人陈正奉，男，1966年10月1日出生，公民身份号码330327196610××××，汉族，住浙江省龙港市刘南村674号。被上诉人罗明昌，男，1971年3月19日出生，公民身份号码330327197103××××汉族，住浙江省龙港市刘南村62号。被上诉人刘正共，男，1980年5月18日出生，公民身份号码330327198005××××，汉族，住浙江省龙港市刘南村684号。被上诉人刘际盈，男，1973年3月2日出生，公民身份号码330327197303××××，汉族，住浙江省龙港市刘南村474号。被上诉人刘崇存，男，1955年11月1日出生，公民身份号码330327195511××××，汉族，住浙江省龙港市刘南村153号。被上诉人刘际相，男，1957年10月27日出生，公民身份号码330327195710××××，汉族，住浙江省龙港市刘南村369号。被上诉人李少微，女，1968年8月19日出生，公民身份号码330327196808××××，汉族，住浙江省龙港市刘南村265号。被上诉人章满凤，女，1972年12月9日出生，公民身份号码330327197212××××，汉族，住浙江省龙港市刘南村702号。被上诉人黄开康，男，1976年7月8日出生，公民身份号码330327197607××××，汉族，住浙江省龙港市刘南村681号。被上诉人郑定双，男，1968年7月1日出生，公民身份号码330327196807××××，汉族，住浙江省龙港市刘南村3号。被上诉人刘万德，男，1974年5月3日出生，公民身份号码330327197405××××，汉族，住浙江省龙港市刘南村622号。被上诉人李甫柱，男，1968年5月23日出生，公民身份号码330327196805××××，汉族，住浙江省龙港市刘南村642-1号。被上诉人方建任，男，1968年5月23日出生，公民身份号码330327196805××××，汉族，住浙江省龙港市刘南村329号。被上诉人庄李竹，女，1966年11月18日出生，公民身份号码330327196611××××，汉族，住浙江省龙港市刘南村162号。被上诉人方建寿，男，1970年3月6日出生，公民身份号码330327197003××××，汉族，住浙江省龙港市刘南村330号。被上诉人章圣福，男，1989年8月10日出生，公民身份号码330327198908××××，汉族，住浙江省龙港市刘南村。被上诉人刘美钗，女，1972年3月6日出生，公民身份号码33032719720306750X，汉族，住浙江省龙港市刘南村681号。被上诉人刘春成，男，1975年12月15日出生，公民身份号码33032719751215739X，汉族，住浙江省龙港市刘南村423号。