浙江省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）浙行终1719号上诉人（原审原告）绍兴洪宇模具有限公司。住所地绍兴市上虞区东关街道联星村。法定代表人王洪娣，执行董事。委托代理人顾乾，北京市京师律师事务所律师。委托代理人马苇苇，北京市京师律师事务所实习律师。被上诉人（原审被告）绍兴市上虞区人民政府。住所地绍兴市上虞区百官街道市民大道**。法定代表人徐军，区长。委托代理人王胜江。委托代理人沈国标，浙江舜杰律师事务所律师。绍兴洪宇模具有限公司不服绍兴市上虞区人民政府房屋拆迁管理（拆迁）行政补偿一案，绍兴市中级人民法院于2020年8月13日作出（2020）浙06行初51号行政判决。绍兴洪宇模具有限公司不服，向本院提出上诉。本院于2020年9月18日立案受理后，依法组成合议庭进行了审理。审理中，因发现本案须以本院审理的（2020）浙行终1629号绍兴洪宇模具有限公司诉绍兴市上虞区人民政府房屋行政征收一案的审理结果为依据，遂于2020年12月3日裁定中止本案诉讼，并于2021年1月20日恢复审理。现已审理终结。原审法院认定，原告绍兴洪宇模具有限公司原拥有位于绍兴市上虞区××街道××村工业用地6332.80平方米（地（地面积69260平方米，其中道路预留地350.40平方米和河道预留地243.10平方米不予确权）［上虞市国用（2010）第18198号］及地上房屋。因“杭绍台高铁建设项目”需要，被告绍兴市上虞区人民政府于2019年11月26日发布《征收决定》，决定对包括原告厂房在内的东至绍兴市上虞万**汽车轴承有限公司、南至104国道联星段、西至上虞永诚建筑机械有限公司、北至萧曹运河房屋实施征收。明确征收部门为上虞住建局，实施单位为东关街道办事处，征收补偿方案以附件的形式加以公告，并明确签约期限为2019年11月26日至2019年12月10日。同日，上虞住建局作出《关于投票确定杭绍台高铁上虞段东关街道联星村工业厂房地块国有土地上房屋征收项目的房地产评估机构的公告》，请被征收人在2019年11月26日至2019年12月5日下午16：00在三家具备法定资质的房地产评估机构中投票确定本次房屋征收项目的房地产价格评估机构，并明确，若逾期或未作出选择，则按相关规定由上虞住建局直接通过公证摇号方式确定本次征收项目的房地产评估机构。同日下午，东关街道办事处工作人员将《关于投票确定杭绍台高铁上虞段东关街道联星村工业厂房地块国有土地上房屋征收项目的房地产评估机构的公告》《国有土地上房屋征收房地产评估机构选票》送达原告。因原告在规定期限内未作选择，2019年12月6日经公证抽签随机确定，中意评估公司确定为本项目房地产价格评估机构。2019年12月5日，绍兴市上虞区铁路指挥部、上虞住建局作出《关于成立杭绍台高铁上虞段东关街道联星村工业厂房地块国有土地上房屋征收权属与用途联合认定工作小组的通知》，明确由上虞住建局、自然资源和规划局上虞分局、区铁路指挥部、东关街道办事处等指派专人组成，必要时可邀请其他相关部门和属地居委（村）干部参加。2019年12月12日，联合认定工作小组人员根据虞政发（2018）23号《上虞区国有土地上房屋征收与补偿实施办法（试行）》的相关规定，对征收范围内原告的产权证及地块上房屋建设审批资料进行审核，并形成《杭绍台铁路上虞段东关街道联星村工业厂房地块国有土地上房屋征收产权认定会议纪要》，确认原告征收范围内国有土地使用权面积为6332.80平方米，用途为工业用地，使用权类型为出让，使用权终止日期2032年4月9日；征收范围内房屋合法性、面积、用途为：依据上虞市房权证东关街道字第0×**号证载建筑面积847.09平方米、00206183号证载建筑面积1609.30平方米、00206184号证载建筑面积811.30平方米，按《上虞区国有土地上房屋征收与补偿实施办法（试行）》规定，对上述房权证相对应的房屋计3267.69平方米认定为合法，用途为工业；同时查阅该地块建造时相关建设许可审批资料，根据地块虞建规工程许字0230297号所许可工程建筑面积为3352平方米，房权证证载建筑面积3267.69平方米，根据现状建筑实际情况，同意对南侧厂房的84.31平方米按用途为工业的合法房屋进行补偿。同意厂区用地范围内的花木按市场评估价70%进行回购补偿。2020年1月2日，东关街道办事处向原告作出《关于调整〈杭绍台高铁上虞段东关街道联星村工业厂房地块国有土地上房屋征收〉项目签约、腾空期限的通知》，明确期限延期至2020年1月9日。并于次日与《房地产估价报告》一同送达给原告。同日，上虞住建局发布《〈杭绍台高铁上虞段东关街道联星村工业厂房地块国有土地上房屋征收〉项目房地产评估结果公示》，就中意评估公司对原告房地产征收评估价格进行公示。2020年1月7日，原告对该评估报告提起复核申请，2020年1月15日，中意评估公司作出《关于对评估报告复核申请书的回复》，认为评估程序合法、评估方法选用正确、评估结果确定合理，明确对上述估价结果不变。因原告未在规定期限内与相关部门达成征收补偿安置协议，2020年1月14日被告向原告作出《关于杭绍台高铁上虞段东关街道联星村工业厂房地块国有土地上房屋征收项目上虞洪宇模具有限公司补偿方案》，将货币补偿与土地置换补偿方案送达给原告，并明确于2020年1月31日前可提出意见并作出选择，逾期不选择补偿方式的，补偿方式由补偿决定确定。并于次日送达给原告。2020年1月31日，被告作出（2020）1号《补偿决定书》，决定：1.被征收人绍兴洪宇模具有限公司（原上虞洪宇模具有限公司）被告货币补偿，补偿被征收房地产评估价值8857684元，房屋装修及附属物价值1522487元，设备评估价值205971元，小计105866142元。2.被征收人货币补偿后可享受房地产评估价值28%的货币补贴（不含装修、附属物、设备等），计2480151元。3.补偿被征收搬迁费按房屋可确权建筑面积80元／平方米计算，计268160元；4.补偿被征收人停产停业损失、过渡费按房地产评估价值与设备评估价值之和的8%计算，计725092元。上述补偿款合计14059545元以公证提存的方式向绍兴市上虞区公证处办理公证提存手续。5.被征收人应当自本决定书送达之日起立即搬迁，腾空征收范围内房屋，交于征收实施单位验收后拆除。征收人如不服本决定，可在本决定书送达之日起60日内依法向绍兴市人民政府申请行政复议，或在本决定书送达之日起6个月内，依法向人民法院提起诉讼。并于同日以手机彩信及将原件送达至原告门卫室，并以短信告知原告的相应工作人员。2020年2月5日，浙江省绍兴市上虞公证处作出（2020）浙绍虞证提字第6号《提存证明书》及（2020）浙绍虞证通字第6号《提存通知书》，载明应支付给原告的涉案补偿款共计14059545元的提存于浙江省绍兴市上虞公证处，要求原告自行至浙江省绍兴市上虞公证处领取。原告不服提出诉讼，请求：1.依法撤销被告作出的（2020）1号《补偿决定书》；2.本案诉讼费用由被告承担。另查明，原告诉请撤销被告于2019年11月26日作出的《房屋征收决定》一案，已由原审法院2020年8月7日作出的（2020）浙06行初49号行政判决确认，被诉房屋征收决定认定事实清楚，适用法律正确，程序基本合法，判决驳回原告的诉讼请求。原审法院认为，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。”第八条“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：……（二）由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要；……。”第十七条第一款“作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括：……。”第二十六条第一款“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告”之规定，被告绍兴市上虞区人民政府具有对原告绍兴洪宇模具有限公司国有土地上房屋实施征收并作出《补偿决定书》的法定职权。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十五条第一款规定：“房屋征收部门与被征收人依照本条例的规定，就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项，订立补偿协议。”第二十六条第二款规定：“补偿决定应当公平，包括本条例第二十五条第一款规定的有关补偿协议的事项。”被告作出的涉案（2020）1号《补偿决定书》中包含上述事项，符合条例的规定。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条第二款规定：“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给予补偿；对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿。”本案中，原告所涉土地及房屋经上虞住建局、自然资源和规划局上虞分局、区铁路指挥部、东关街道办事处等指派的专人组成的联合认定工作小组对征收范围内原告的产权证及地块上房屋建设审批资料进行审核处加以确认，于法有据。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条第一款、第二款规定“被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。被征收人选择房屋产权调换的，市、县级人民政府应当提供用于产权调换的房屋，并与被征收人计算、结清被征收房屋价值与用于产权调换房屋价值的差价。”本案中，被告在向原告送达的《关于杭绍台高铁上虞段东关街道联星村工业厂房地块国有土地上房屋征收项目上虞洪宇模具有限公司补偿方案》中明确货币补偿与土地置换补偿方式供其选择，因原告未在确定就补偿方式作出选择的期限内进行选择，被告以货币补偿方式对被征收原告的涉案土地及房屋实行补偿，并无不当，亦与征收补偿方案确定的内容相符。涉案土地及房屋依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十条第一款之规定确定的房地产价格评估机构进行评估并确定价值，原告虽对评估报告提起复核申请，但经中意评估公司复核后，认为原评估程序合法、评估方法选用正确、评估结果确定合理，并明确对上述估价结果不变。鉴于原告并未就复核结果向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。故相应的评估结果应予认可。《补偿决定书》中确定根据房屋装修及附属物的评估结果就上述内容对进行补偿，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条确定的补偿范围，保障了原告的合法权益；确定原告应当立即搬迁，并无不当。综上，被告绍兴市上虞区人民政府作出的（2020）1号《补偿决定书》，认定事实的主要证据充分，适用法律正确，程序合法。原告绍兴洪宇模具有限公司的诉讼理由不能成立，其诉讼请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告绍兴洪宇模具有限公司的诉讼请求。绍兴洪宇模具有限公司上诉称，一、被上诉人作出的《房屋征收决定》违反相关规定，应当撤销。（一）本案征收项目属于PPP项目，由大量的民营资本运行，以盈利为目的，不符合公共利益的要求，违反“因公共利益需要征收”规定。（二）《房屋征收决定》违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》第9条关于“四项规划”的规定。被上诉人并没有提交建设活动符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划的证据。（三）被上诉人没有提交组织有关公部门对《征收补偿方案》进行论证的证据，《补偿方案》违反论证程序；被上诉人并未对《补偿方案》进行公布。公布一般在村务政务公开栏、官方网站、官方报纸上进行公布，被上诉人所提交的证据不能证明其对《补偿方案》进行公布，违反程序；《补偿方案》征求意见期限为29日，少于30日。实际的征求意见期限为29天（9月27日至10月25日），违反征求意见程序。被上诉人没有提交将征求意见情况及时公布的证据，违反公布征求意见情况程序；被上诉人没有将根据公众意见修改的情况及时公布，违反公布根据公众意见修改情况程序。（四）根据本案《稳评报告》综合评估结果，本案的项目属于高风险项目，即便是在落实相关风险防范措施后，仍是中风险项目，《稳评报告》也没有提交政府常务会议讨论决定。本次征收不能实施。（五）被上诉人所提交的证据无法证明作出房屋征收决定前，征收补偿费用足额到位、专户存储、专款专用。二、征收评估程序违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》等相关规定。（一）房地产评估机构的选任程序违法。本案评估机构并未按照法定程序先由被征收人协商选定，而是直接由征收部门组织投票；评估机构选定的具体办法由省、自治区、直辖市制定，而该公告却依据绍兴市和上虞区的相关规定；根据规定，被征收人享有10天的协商期。房屋征收决定是2019年11月26日制定，开始当天不计算在内，协商期间应当为2019年11月27日--2019年12月6日。投票公告确定的投票时间错误，变相剥夺上诉人选择权；三家评估公司中的“上虞天汇房地产评估顾问有限公司”就是“绍兴天汇房地产评估有限公司”，该评估公司是被上诉人内定评估机构，早在2019年9月16日征收决定作出前就对征收单价进行评估，实际只有2家评估公司，不符合候选房地产价格评估机构不得少于三家的规定；征收部门向上诉人送达的所有文件均没有上诉人的法定代表人签字，也没有上诉人加盖公章，被上诉人向上诉人送达的所有文件均是无效文件；（二）涉案《房地产评估报告》严重违法。漏评上诉人厂房面积。根据被上诉人另案提交的《绍兴市上虞区国有土地上房屋征收审批表》和《杭绍台高铁上虞段东关街道联星村工业厂房地块国有土地上房屋征收项目调查结果公告》显示：上诉人的厂房的面积为：5004.69平米，而《房地产评估报告》认定的面积是3352平米。涉案《房地产评估报告》漏评上诉人厂房面积。漏评上诉人空地面积。根据上诉人《国有土地使用权证》显示：上诉人的土地面积为：6926.3平米，减去厂房面积5004.69平米，仍有2496.61平米的空地，涉案《房地产评估报告》并没有将上述空地纳入评估范围，属于漏评上诉人土地面积，严重侵害上诉人合法权益。《房地产评估报告》适用的评估方法错误。涉案《房地产评估报告》适用的所谓的“标准调整法”，属于评估方法适用错误，变相的降低评估价格。本案中的《房地产评估报告》并没有根据上述规定对上诉人合法厂房、合法空余土地、地、地上附属物器设备进行合法合理的评估，而是变相地将评估价值压得极低，而且还通过“折旧率”的方式变相的将评估价值做的极低，变相的剥夺上诉人合法权益。本次征收仅针对上诉人一家企业，不需要两家以上评估机构进行评估，评估机构已经构成“转让或者变相转让受托的房屋征收评估业务”属于违法行为；另一家评估公司在没有经过法定的选任程序就对参与评估，也属于程序违法。三、涉案《补偿决定书》剥夺上诉人选择权，前后内容相互矛盾，没有履行公告程序。《补偿决定书》对同一项目，前后数额不一致，应当被撤销；涉案《补偿决定书》没有履行公告程序，程序违法。请求二审依法撤销本案一审判决，依法改判或发回重审；本案诉讼费用由被上诉人承担。绍兴市上虞区人民政府答辩称，一、被上诉人具有作出被诉补偿决定的法定职权。依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条的规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作，市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收和补偿工作。第二十六条同时规定，房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例规定，按照征收补偿方案作出补偿决定。本案中，上虞区政府作为区级人民政府负责上虞区范围内的国有土地上房屋征收与补偿工作，具有作出涉案补偿决定的法定职权。二、对上诉人房屋的征收符合公共利益的需要。一审所诉房屋补偿决定的作出是基于杭绍台铁路建设的需要，涉案的杭绍台铁路建设项目是国家规划的快速铁路网的重点组成部分。国家发改委、国土资源部、浙江省住房和城乡建设厅、浙江发改委等部门先后对杭绍台铁路的建设作出了相应的批复、审核、审查，该工程也是浙江省的重点工程。对上诉人房屋的征收正是基于铁路建设公共利益的需要，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定。三、被上诉人已依法作出房屋征收决定。一审所诉房屋补偿决定作出前，被上诉人已依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，依法作出对上诉人房屋的征收决定，该房屋征收决定合法有效，且已由（2020）浙06行初49号行政判决确认，认定房屋征收决定认定事实清楚，适用法律正确，合法有效。四、被诉房屋补偿决定认定事实清楚，程序正确，合法有效。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条规定，房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例规定，按照征收补偿方案作出补偿决定。本案中，因上诉人主观认为被征收房屋补偿较低，未在征收补偿方案确定的签约期限内签订补偿协议，故被上诉人依法作出了补偿决定。被诉补偿决定作出前，被上诉人组织相关部门依照法律规定开展了评估机构确定、产权认定、合法评估、作出补偿决定、补偿款提存等程序。所做补偿决定符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条规定，具备第二十五条第一款确定的内容，也给予了上诉人补偿方式的选择权，补偿决定作出后也告知了诉权。上述补偿决定经一审法院审查，认定事实清楚，程序正确，应是合法有效的。被上诉人认为，上诉人诉讼请求没有事实和法律依据，请求驳回上诉，维持原判。经审查，本院对原审判决认定事实予以确认。另查明，对于被上诉人作出的案涉《房屋征收决定》，上诉人另案提出诉讼，一审法院作出判决驳回诉讼请求后，本院于2021年1月11日作出（2020）浙行终1629号行政判决驳回其上诉。本院认为，本案争议焦点是被诉《补偿决定书》是否合法。1.判断房屋征收补偿决定是否合法，一般从依据、主体、程序、实体内容四个层面判断。首先，关于案涉征补决定作出的依据。根据上诉人一审期间所提交的证据，并经一审法院查证属实，能够证明案涉《关于杭绍台高铁上虞段东关街道联星村工业厂房地块国有土地上房屋征收项目上虞洪宇模具有限公司补偿方案》在公布前已经论证、评估社会稳定风险、征求意见、修订等法定程序，具备公布的法定条件。本案亦不符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的召开听证会之条件，故案涉房屋征收补偿方案作为被诉征补决定的依据合法有效。对此，本院已经作出（2020）浙行终1629号行政判决，也认定“本案没有证据显示被诉房屋征收决定所附征收补偿方案存在违反法律法规规定的情形”。其次，关于作出主体。本案中，上诉人与房屋征收部门在签约期限内未能达成补偿协议，按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条规定，被上诉人作为征收主体，具有依法作出案涉征收补偿决定的法定职权，对此各方也并无异议，二审可予确认。再次，从程序看。本案中根据在案被上诉人提供的书面材料、照片、公证材料等证据材料，被上诉人组织相关部门依照法律规定开展了评估机构确定、涉案房屋权属与用地认定、评估报告的作出与送达等程序，保障了上诉人参与选择房地产价格评估机构，对评估结果提出复核鉴定等权利，评估报告作出程序合法、内容并无不当，且已经评估机构复核维持，被上诉人以此评估报告为基础，作出征补决定，程序合法。最后，从实体权益保障看。本案中，案涉征收补偿方案明确了货币补偿或土地转换的两种方式供选择，因上诉人没有在规定期限内作出选择。被诉房屋征收补偿决定依照房屋征收补偿方案中确定的补偿办法，计算了货币补偿的数额，且该数额经过评估机构的评估及鉴定机构的鉴定，不存在显失公平的情形，亦未损害上诉人的实质利益。综上，可认定本案被诉《补偿决定书》合法。2.关于上诉人提出案涉《房屋征收决定》违反规定应当撤销，因生效判决已经明确驳回上诉人该诉讼请求，其以此为由在本案中提出相关主张不能成立。关于上诉人提出房地产评估机构的选任程序违法、房屋评估价值确定违法和评估方法错误、房屋评估报告存在漏评等问题，本案中根据在案材料，被上诉人对投票确定案涉房屋征收项目的房地产价格评估机构进行公告后，向上诉人送达了房地产评估选票及投票公告并公证，在上诉人未就选定房地产价格评估机构协商的情况下，被上诉人通过公证摇号随机方式选定房地产价格评估机构并公告，符合规定。评估机构作出《房地产评估报告》涉及对征收房屋和土地的面积认定，均系依据调查认定及权属登记材料作出，评估报告作出后及时进行了公证送达，对上诉人在规定期限内的申请复核，评估公司亦在规定时间内作出回复。被上诉人采用标准价调整法对被征收房屋进行评估，系根据绍兴市国有土地上房屋征收评估技术规程，以及《绍兴市上虞区人民政府关于公布上虞区基准地价更新结果的通知》[虞政发（2016）26号]、《关于公布绍兴市上虞区房屋重置指导价格的通知》[虞建（2017）27号文]、《上虞区国有土地上房屋征收与补偿实施办法（试行）》[虞政发（2018）23号]作出，具有明确依据，并不与上位法冲突。本院认为，本案上诉人并不能提交确实充分的证据证明评估报告存在程序违法、评估结论错误且应予撤销的情形，被上诉人已经作出合理解释，上诉人理由不能成立。至于涉案《补偿决定书》对同一项目补偿数额前后表述不一致问题，经查，前述的房屋装修及附属物1901194元系房地产评估价值，包含有对未登记建筑的补偿款；后述的房屋装修及附属物1522487元系实际补偿价值，未包含对未登记建筑的补偿款。上述同一项目前后表述不一致，虽实际意思并不产生冲突，但行文存在不严谨之处，予以指正。综上，原审判决适用法律正确，审判程序合法，结论正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人绍兴洪宇模具有限公司负担。本判决为终审判决。审判长  吕柏超审判员  马良骥审判员  张 榆二〇二一年一月二十一日书记员  韦若莎