中华人民共和国最高人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）最高法行申2322号 再审申请人(一审原告、二审上诉人)游玉喜，男，1967年10月11日出生，汉族，住福建省莆田市秀屿区东庄镇秀屿村秀屿**。 委托代理人王才亮、朱效顶，北京市才良律师事务所律师。 被申请人(一审被告、二审上诉人)福建省莆田市秀屿区人民政府。住所地：福建省莆田市秀屿区笏石镇大丘村市政中心。 法定代表人张伯松，区长。 委托代理人胡金利，莆田市秀屿区人民政府工作人员。 委托代理人郑爱美，福建众益律师事务所律师。 原审第三人莆田东方医院。住所地：福建省莆田市城厢区荔城南大道**。 法定代表人郑丹丹，院长。 委托代理人林鹏洪，该院工作人员。 再审申请人游玉喜因诉被申请人福建省莆田市秀屿区人民政府(以下简称秀屿区政府）未按约定履行行政协议一案，不服福建省高级人民法院于2018年6月5日作出的(2017)闽行终739号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行审查，并于2020年10月13日上午巡回审判，在福建省高级人民法院组织询问。再审申请人游玉喜及其委托代理人朱效顶，被申请人秀屿区政府的委托代理人胡金利、郑爱美，原审第三人莆田东方医院的委托代理人林鹏洪，均到庭参加询问活动。案件现已审查终结。 福建省宁德市中级人民法院一审查明，游玉喜系福建省莆田市秀屿区东庄镇秀屿村人，2011年10月17日，秀屿区政府(甲方)与游玉喜(乙方)签订《协议书》，该协议主要内容为:“为发展我区医疗事业，经乙方申请拟利用东庄镇营边村秀屿区交通运输站的闲置站房作为乙方医疗研发中心，甲、乙双方经协商达成以下协议: 一、甲方同意将坐落在东庄镇营边村秀屿区交通运输管理站的闲置房及土地通过公开方式予以出让。 二、乙方必须参加该宗地出让活动，并通过竞标方式取得该宗土地。 三、根据莆田市人民政府莆政[1998]土126号关于秀屿交通运输管理站站房项目建设征用土地的批复，征用土地面积为4000平方米(含配套用地，本次出让土地面积、范围以国土部门的确认为准)。土地性质为国有居住用地。甲方同意土地每亩出让价格为70万人民币(以实际出让的面积计算，含办公楼、围墙、绿化等所有地面物);若土地出让价格每亩低于70万元(实际面积低于4000平方米的按实际面积计算，出让金额按每亩70万元乘以面积，下同)，按每亩70万元计算;若土地出让价格每亩高于70万元，高出部分甲方同意全额返还乙方，作为奖励乙方科技研发资金。 四、乙方需按照国土、规划有关部门根据相关法律法规规定的条件进行规划建设。 五、该宗土地及地上物的所有债权债务由甲方承担，在乙方取得该宗土地使用权后，甲方保证该宗土地没有抵押、没有租赁，四邻权属没有争议，如有争议，甲方必须协调解决。 六、甲方双方协议签订后，甲方牵头有关部门在三个月内完成办理该宗土地出让手续，乙方应积极配合。 七、甲乙双方要密切配合，信守本协议，确保本协议的顺利实施。若甲乙双方中有一方没有履行上述条款，视为违约，违约方应承担违约造成的经济损失，并承担法律责任。 八、未尽事宜由甲乙双方协商解决，并订立补充协议。 九、本协议一式二份，双方各执一份，并自签字之日起生效。” 游玉喜、秀屿区政府双方分别在该协议书上签字、盖章，莆田东方医院亦在乙方一栏中盖章。后秀屿区政府未按期履行协议。2016年11月2日，游玉喜提起本案行政诉讼，请求确认秀屿区政府不履行与其于2011年10月17日签订的《协议书》违法;判令秀屿区政府立即履行2011年10月17日签订的《协议书》。 福建省宁德市中级人民法院（2016）闽09行初191号行政判决认为，本案双方当事人争议的主要焦点问题是:1.游玉喜的起诉是否符合起诉条件；2.游玉喜要求秀屿区政府履行行政协议是否有事实及法律依据。 关于游玉喜起诉是否符合起诉条件。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款规定:“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼:……（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的;……”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十一条规定:“行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第（十一）项规定的行政协议。”经审查，本案诉争《协议书》系秀屿区政府为了拆迁工作的顺利进行而签订的，为《秀屿区秀屿村整体搬迁征地拆迁补偿安置协议书》（以下简称《补偿安置协议》）的补充协议，该协议具有行政法上权利义务内容，符合行政协议的特征，属于行政诉讼受案范围。秀屿区政府认为诉争《协议书》属于民事协议，不属于行政诉讼受案范围的主张，缺乏依据，不予支持。本案诉争《协议书》抬头甲、乙方一栏分别为秀屿区政府、游玉喜，且在《协议书》的末尾也由秀屿区政府、游玉喜双方签字、盖章。莆田东方医院虽在协议书上盖章，但游玉喜及莆田东方医院均否认莆田东方医院与本案的关联性。故游玉喜作为行政协议的当事人，具有本案原告诉讼主体资格。秀屿区政府认为游玉喜并非本案行政协议当事人，不具有原告诉讼主体资格的主张，缺乏依据，不予支持。 关于游玉喜要求秀屿区政府履行行政协议是否有事实及法律依据。行政机关与公民之间自愿订立的行政协议，符合法律规定的，对当事人具有法律约束力，当事人应当按照约定履行自己的义务。经审查，本案协议具有实质履行内容的条款为协议的第一、二、三条。针对该协议的上述三个条款分析如下:《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第三条规定:“招标、拍卖或者挂牌出让国有建设用地使用权，应当遵循公开、公平、公正和诚信的原则。”第十四条规定:“对能够最大限度地满足招标文件中规定的各项综合评价标准，或者能够满足招标文件的实质性要求且价格最高的投标人，应当确定为中标人。”根据上述规定，参与土地竞拍，应当遵循公开、公平、公正及价格高者得的原则。而诉争《协议书》的第二、三条却对出让土地的价格进行了限定，约定游玉喜通过限定的价格竞拍取得土地，该约定限制了其他竞买者参与竞买的权利，违反上述规定，不具有履行的条件。但是诉争《协议书》的第一条约定秀屿区政府同意将案涉闲置房及土地通过公开方式予以出让。该条约定并未违反相关法律、行政法规的强制性规定，且庭审中双方当事人确认该宗土地未出让，该条款具有可履行的内容，故秀屿区政府作为政府应依法行政、按约办事、信守承诺，依照诉争《协议书》第一条的约定对该宗土地及建筑启动出让程序。至于游玉喜是否能通过竞拍获得诉争土地及建筑，则应依据相关法律、法规及竞拍程序、结果予以确认。同时诉争《协议书》的第六条约定履行该宗土地的出让手续时间为三个月，故秀屿区政府应在三个月内启动相应土地出让程序。 综上，秀屿区政府作为行政协议的当事人应依约履行协议规定的义务。虽然诉争《协议书》的第二、三条具有违法性，不具备履行的条件，但《协议书》的第一条具有可履行的内容，秀屿区政府应依约启动诉争土地的出让程序，履行该条约定，秀屿区政府未按期依约履行该约定违法。鉴于游玉喜提起本案诉讼的目的系要求秀屿区政府履行协议，故秀屿区政府应继续履行该条约定。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十五条第一款的规定，判令秀屿区政府在该判决生效之日起三个月内履行游玉喜游玉喜与其签订的《协议书》第一条的约定(2011年10月17日签订)；案件受理费40400元，由秀屿区政府负担。 游玉喜、秀屿区政府均不服一审判决，向福建省高级人民法院提起上诉。 福建省高级人民法院(2017)闽行终739号行政判决认为，根据《中华人民共和国民法总则》第一百八十八条第一款规定:“向人民法院请求保护民事权利的诉讼时效期间为三年。法律另有规定的，依照其规定。”本案中，《协议书》签订的时间是2011年10月17日，双方各执一份协议。该协议约定履行义务时间是签字后三个月内完成，即最终应当履行完毕是2012年1月17日，游玉喜直到2016年才提起诉讼，早已超出法定三年的诉讼时效期间，故秀屿区政府关于诉讼时效超期的上诉和抗辩理由成立，该院予以采信。一审判决不当，应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、第一百零一条、《中华人民共和国民法总则》第一百八十八条、《最高人民法院关于适用的解释》第九十条之规定，判决撤销一审判决;驳回游玉喜的诉讼请求；一、二审案件受理费各40400元，均由游玉喜承担。 游玉喜申请再审称，1.二审判决适用诉讼时效的规定，属法律适用错误。首先，秀屿区政府在一审答辩状和二审上诉状中均称游玉喜的起诉“超过法定起诉期限”，但起诉期限抗辩不等于对诉讼时效的抗辩。其次，二审主动适用“诉讼时效”的规定，违反“法不溯及既往”的基本原则及“人民法院不得主动适用诉讼时效的规定”的法律禁止性规定。再次，游玉喜签订案涉协议至今一直在主张权利要求政府方履行，本案存在诉讼时效中断重新计算的问题。最后，二审对双方上诉的案件未询问、未开庭审理，程序严重违法。2.秀屿区政府已将案涉土地及建筑交付游玉喜，但一直拖延按协议约定办理土地出让手续，游玉喜提起本案诉讼完全符合法律规定。3.一审判决秀屿区政府履行《协议书》第一条的约定，认定事实清楚、适用法律正确，应予维持；认定诉争《协议书》第二、三条内容具有违法性，认定事实及适用法律错误，应改判为秀屿区政府全面履行《协议书》。《协议书》不存在非法或不当利益，不论秀屿区政府是采取招标、拍卖，还是挂牌，该《协议书》均已约定游玉喜以最高价竞价所得到的权利保障。游玉喜能够获得出让的土地和科技研发资金奖励，系以牺牲个人利益配合拆迁和支付合理费用为对价。请求撤销一、二审判决；确认秀屿区政府不履行2011年10月17日签订的《协议书》违法；判令秀屿区政府立即全面履行2011年10月17日签订的《协议书》规定的义务；一、二审诉讼费用由秀屿区政府承担。 秀屿区政府答辩称，1.本案应适用起诉期限的规定。即使适用诉讼时效，游玉喜提供的证据不能证明存在诉讼时效中止、中断的法定事由。虽然二审以超过诉讼时效为由作出判决属适用法律错误，但起诉期限、诉讼时效都是程序法的规定，本案不具备重新再审的条件。2.案涉土地因权属问题，无法履行。该府为招商引资拟将案涉站房及土地出让给莆田东方医院作为医疗研发中心，但在签订《协议书》后经调查发现，该宗土地分别涉及国有土地和集体所有的农用地。农用地不属于该府规划区内农用地，如改为建设用地需福建省人民政府批准。3.《协议书》第八条规定，未尽事宜由甲乙双方协商解决，并订立补充协议。2011年12月20日，游玉喜与闲置站房及土地的所有权××××市交通运输局重新签订《房屋及场地租赁合同》，已对《协议书》进行变更。请求驳回游玉喜的再审申请。 莆田东方医院陈述称，该院与案涉协议没有任何关系，不应当被追加为本案第三人。 本院另查明，2011年10月18日，游玉喜、游玉成、游玉火、游玉太与秀屿区政府签订《补偿安置协议》，对拆迁房屋现状，被征迁房屋房屋补偿款、临时安置补助费、搬迁费、奖励金、安置房情况、安置房价款，安置房差价款、支付方式，安置房建设标准，违约责任等作出约定。该协议载明，被拆迁房屋主房建筑面积3606.27㎡，奖励增加面积260㎡；拆迁房屋安置建筑面积3866.27㎡，共计安置89.8㎡房屋31套，127—155㎡房屋6套，合计37套共3653.5㎡，另安置31—56㎡不等的工具间9间，合计388.54㎡。游玉喜在提起本案行政诉讼的同时，与游玉成、游玉火、游玉太作为共同原告提起另案行政诉讼，请求判令秀屿区政府履行《补偿安置协议》。2017年8月1日，宁德市中级人民法院作出（2016）闵09行初190号行政判决，认为秀屿区政府在规定的时间未履行交付安置房义务，违反协议约定，应继续履行协议，判决秀屿区政府继续履行《补偿安置协议》。该案双方当事人均未上诉，判决已生效。在本院询问过程中，游玉喜及秀屿区政府均认可《补偿安置协议》已履行完毕。根据莆田市秀屿区临港实业有限公司2018年11月27日出具的《秀屿村整体搬迁安置房结算通知》显示，实际交付安置房后，拆迁户游玉喜方经结算相抵后获得差价款3399176.44元。 2011年12月20日，原莆田市秀屿区交通局（甲方）与游玉喜（乙方）签订《房屋及场地租赁合同》，约定将案涉地块的办公楼一幢三层房屋及场地提供给乙方住宿及日常使用，租用期限为“自即日起至政府实施站房拍卖”，每月租金3000元，按月支付。 秀屿区政府向本院提交的材料显示，案涉秀屿区交通运输管理站的闲置站房及土地概况如下：秀屿区交通运输管理站站房位于秀屿区东庄镇营边村，1998年4月11日经莆田市政府莆政[1998]土126号文批准，同意征用耕地（旱地）3500平方米，非耕地500平方米，计征4000平方米，划拨给湄洲湾北岸交通能源局作为秀屿区交通运输管理站站房项目建设用地（含公路备用地800平方米），土地用途为综合项目用地。2019年6月27日，秀屿区交通运输管理局组织技术人员实地勘测，现有站房实际用地3771.18平方米，其中2431.17平方米在原批准的红线范围内，1340.01平方米超出原批准红线范围（未办理农转用手续）。秀屿区政府另提交莆田市涵江区大地测量有限公司于2020年11月3日出具的《秀屿交通运输管理站测绘报告书》，勘测结果显示案涉土地用地面积为4177.226平方米，其中1920.93平方米在原批准的红线范围内，2257.61平方米超出原批准红线范围。 本院经审查认为，游玉喜起诉请求确认秀屿区政府不按照约定履行被诉协议违法，一审认为被诉协议部分无效、部分应予履行，判决秀屿区政府履行被诉协议的第一条约定；二审则以超过诉讼时效为由，改判驳回游玉喜的诉讼请求。结合各方当事人的再审请求及答辩、陈述意见，本案现存争议的焦点问题有三，一是被诉协议的性质问题，二是有关诉讼时效的认定问题，三是被诉协议的效力问题。以下对三个问题分述之。 一、关于被诉协议的性质 《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十八条第二款规定，2015年5月1日前订立的行政协议发生纠纷的，适用当时的法律、行政法规及司法解释。根据2015年修改前的行政诉讼法的规定及司法实践，具有行政法上权利义务内容的行政协议如征收补偿协议等，属于行政诉讼受案范围。2015年修改后的行政诉讼法第十二条第一款及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十一条，对行政协议属于行政诉讼受案范围予以了明确。本案中，被诉协议签订于2011年10月17日，内容虽涉及土地出让，但实际上是双方当事人对土地出让方式及时间、出让价格及后续建设等事项的意向性约定，并非土地使用权出让合同。一审结合被诉协议与《补偿安置协议》的签订时间顺序、约定事项，以及游玉喜陈述的签约过程及诉讼请求，认定被诉协议系秀屿区政府为了拆迁工作的顺利进行而签订，属于《补偿安置协议》的补充协议，并无不当。首先，被诉协议虽载明将闲置站房出让用于医疗研发中心建设，且有莆田东方医院的盖章，但莆田东方医院及游玉喜均否认该医院系协议当事人，秀屿区政府亦未提交任何证据证明案涉土地系用于何种医疗研发项目，故该合同目的明显不成立。其次，被诉协议签订的次日，游玉喜方即与秀屿区政府签订《补偿安置协议》。第三，被诉协议签订后，游玉喜已实际占有使用案涉站房及土地，用于个人居住。最后，游玉喜在一审起诉状中亦认可，被诉协议系《补偿安置协议》的补偿协议。综上，一审认定被诉协议属于行政诉讼受案范围，游玉喜系被诉协议的当事人，事实认定清楚，本院予以支持。 在本院询问过程中，秀屿区政府主张游玉喜与莆田市交通运输局2011年12月20日签订的《房屋及场地租赁合同》系对被诉协议的变更。但是，《房屋及场地租赁合同》仅约定案涉地块及房屋的租赁期限、费用等问题，且对租赁期限明确约定为“自即日起至政府实施站房拍卖”，该合同并非对被诉协议条款的变更。秀屿区政府的该项主张明显缺乏事实根据，本院不予采信。 二、关于二审对诉讼时效的判断是否正确 《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第十二条规定，公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行协议提起诉讼的，参照民事法律规范关于诉讼时效的规定；对行政机关单方变更、解除协议等行为提起诉讼的，适用行政诉讼法及其司法解释关于起诉期限的规定。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一百六十三条的规定，该解释自2018年2月8日起施行，该解释施行后，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》同时废止。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》自2020年1月1日起施行，其中第二十五条规定，公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行行政协议提起诉讼的，诉讼时效参照民事法律规范确定；对行政机关变更、解除行政协议等行政行为提起诉讼的，起诉期限依照行政诉讼法及其司法解释确定。虽然在2018年2月8日，《最高人民法院关于适用若干问题的解释》被废止，但该司法解释中有关诉讼时效适用的规则在其后的行政协议司法解释中被予以保留。本案二审判决作出时间为2018年6月，二审对行政机关未按照约定履行行政协议的案件适用诉讼时效规则，符合前后两个司法解释的相关规定，亦不违反法律的禁止性规定。 《最高人民法院关于适用的解释》第二百一十九条规定：当事人超过诉讼时效期间起诉的，人民法院应予受理；受理后对方当事人提出诉讼时效抗辩，人民法院经审理认为抗辩事由成立的，判决驳回原告的诉讼请求。《中华人民共和国民法总则》第一百九十三条规定，人民法院不得主动适用诉讼时效的规定。《最高人民法院关于审理民事案件适用诉讼时效制度若干问题的规定》第三条规定，当事人未提出诉讼时效抗辩，人民法院不应对诉讼时效问题进行释明及主动适用诉讼时效的规定进行裁判；第四条规定，当事人在一审期间未提出诉讼时效抗辩，在二审期间提出的，人民法院不予支持，但其基于新的证据能够证明对方当事人的请求权已过诉讼时效期间的情形除外。 本案中，秀屿区政府在一审答辩状和二审上诉状中并未提出超出诉讼时效的抗辩理由，其在二审上诉时提出的“起诉超过法定期限”，经本院询问，秀屿区政府也坚持并非对诉讼时效的误写或者转化。因此，秀屿区政府并未提出过诉讼时效的抗辩事由。根据上述规定，二审在秀屿区政府未提出诉讼时效抗辩，且没有新证据证明游玉喜的请求权已过诉讼时效期间的情形下，主动认定游玉喜超过诉讼时效，有违法定程序。而且，二审在未经询问、开庭等程序，未就游玉喜诉讼时效是否存在中止中断情形听取当事人意见，仅根据协议签订和提起诉讼两个时间点即判断游玉喜的起诉超过诉讼时效，系关键事实认定不清。根据再审申请阶段游玉喜提供的证据材料来看，可以认定其在被诉协议签订后有持续主张权利的行为，存在诉讼时效中止中断情形。故二审主动审查诉讼时效且未审查是否存在中止中断等情形，并以此为由改判驳回游玉喜的诉讼请求，属事实认定不清，适用法律错误，影响当事人实体权益救济，本院予以指正。 三、关于被诉协议是否属于无效协议 根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条的规定，行政行为存在重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第五十七条第二款第三项规定，被诉具体行政行为依法不成立或者无效的，人民法院应当作出确认被诉具体行政行为违法或者无效的判决。人民法院审理行政协议案件，应当适用行政诉讼法的规定；行政诉讼法没有规定的，参照适用民事诉讼法的规定。由于行政协议兼具行政性与合同性，对于行政协议效力的审查，必然涉及到依法行政原则与保护相对人信赖利益原则之间的冲突与利益衡量。在行政协议存在重大明显违法，违反法律法规的强制性规定，损害国家利益、公共利益时，应当确认行政协议无效。 《中华人民共和国物权法》第一百三十七条规定，工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一土地有两个以上意向用地者的，应当采取招标、拍卖等公开竞价的方式出让。《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第三条规定，招标、拍卖或者挂牌出让国有建设用地使用权，应当遵循公开、公平、公正和诚信原则。本案中，游玉喜与秀屿区政府在案涉土地挂牌之前，签订被诉协议，确定了70万元/亩的交易底价，同时约定实际出让价格高出的部分全额返还给游玉喜，该约定实际上控制出让土地价格，以不正当方式强化了游玉喜的竞争优势，进而排挤并损害了其他竞买者参与竞买的权利。游玉喜与秀屿区政府在案涉地块土地使用权拍卖出让前以约定土地出让金返还的方式排除其他竞买者，违反了拍卖出让土地使用权应当遵循的公平公开原则。并且，双方约定的返还标的直接指向土地出让金，亦损害国家利益。被诉协议中对出让案涉土地的相关约定应为无效条款。一审认为被诉协议的第二、三条具有违法性，不具备履行的条件，本院予以认可。 一审认为，虽然被诉协议第二、三条具有违法性，不具备履行条件，但第一条具有可履行内容，秀屿区政府应依约启动案涉土地的出让程序，履行该条约定。本院认为，一审有关被诉协议第一条的履行问题观点有误。首先，对合同的效力应当进行整体判断，不能割裂条款之间的联系。游玉喜在询问过程中明确表示，其签订被诉协议的目的在于以固定价格拿地后进行建设，不接受超出协议约定价格的调解。被诉协议有关约定价格条款无效，则被诉协议签订的目的已经无法实现，此时仍要求秀屿区政府履行第一条约定的出让义务，无助于案涉地块争议的解决。其次，根据现行的相关法律规定，秀屿区政府作为地方政府，事实上确实具有对案涉土地使用权的拍卖有着相当的推动作用和影响力。但是根据秀屿区政府补充提交的证据，案涉土地有一部分不在征地红线范围内，事实上也不具备全部出让的条件。因此，被诉协议应当整体认定无效。一审判决适用法律错误，本院亦予以指正。 综上所述，被诉协议属于无效协议，应判决确认无效。鉴于本案系游玉喜一方提出再审申请，本院不应作出对其更为不利的裁判结果。二审理由虽有不当，但驳回诉讼请求的裁判结果可予维持，故本院不对本案予以再审。 综上，游玉喜的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下： 驳回游玉喜的再审申请。 审判长 于 泓 审判员 熊俊勇 审判员 杨科雄 二〇二一年一月十一日 书记员 耿丹阳