安徽省高级人民法院 行 政 裁 定 书 (2020)皖行终1261号 上诉人（一审起诉人）储可付，男，1965年12月17日出生，汉族，住安徽省阜阳市颍州区。 上诉人（一审起诉人）张林林，男，1984年5月14日出生，汉族，住安徽省阜阳市颍州区。 上诉人（一审起诉人）张怀正，男，1983年12月13日出生，汉族，住安徽省阜阳市颍州区。 上诉人（一审起诉人）李焱，男，1984年2月14日出生，汉族，住安徽省阜阳市颍州区。 上诉人（一审起诉人）王立才，男，1968年5月30日出生，汉族，住安徽省阜阳市颍州区。 上诉人储可付、张林林、张怀正、李焱、王立才因其他行政管理其他行政行为一案，不服安徽省合肥市中级人民法院(2020)皖01行初481号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 储可付、张林林、张怀正、李焱和王立才一审起诉称，2020年7月19日，起诉人通过邮政快递向安徽省人民政府邮寄了《规范性文件审查申请书》，请求对阜阳市人民政府于2011年2月18日作出的《关于印发阜阳市城市规划区内集体土地征收补偿安置暂行办法的通知》（以下简称阜政发[2011]7号）和阜阳市人民政府办公室于2015年9月29日作出的《关于进一步规范阜城集体土地上房屋征收补偿安置工作的通知》（以下简称阜政办[2015]30号）中关于房屋拆迁补偿安置有关规定的合法性、合理性进行审查。安徽省人民政府在收到起诉人邮寄的《规范性文件审查申请书》后，一直未按规定作出处理。起诉人对安徽省人民政府的行政不作为行为不服，将其诉至人民法院后，安徽省人民政府才于2020年10月9日作出皖司异复[2020]2号《规范性文件审查意见书》寄给起诉人。起诉人认为，集体土地征收中，房屋拆迁补偿安置办法的制定应具备三个条件：一、要有法律依据（根据哪些法律、法规和其他上位法的规定）；二、具有合理性（与被征地农村的客观实际情况相符合）；三、实施结果符合国务院规定的底线（即“确保被征地农民原有生活水平不降低，长远生计有保障”）。安徽省人民政府对阜阳市人民政府制定的房屋拆迁补偿安置办法，是否具备上述三个条件没有审查清楚的情况下，即作出皖司异复[2020]2号《规范性文件审查意见书》，其敷衍行为十分明显。请求：一、撤销安徽省人民政府作出的皖司异复[2020]2号《规范性文件审查意见书》；二、判令安徽省人民政府对起诉人申请审查的事项重新作出处理，并将处理结果告知起诉人；三、诉讼费用由安徽省人民政府承担。 一审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条第（二）项以及《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（十）项规定，当事人申请行政机关审查规章以下的规范性文件，行政机关作出的答复意见行为，仍然属于行政机关对规范性文件效力问题作出的行为，对当事人的权利义务不产生实际影响，不属于行政诉讼的受案范围。本案中，起诉人针对安徽省人民政府作出的规范性文件审查意见提起的诉讼，依法不属于人民法院行政诉讼受案范围。对此，已向起诉人进行了释明和告知，但起诉人坚持起诉，依照《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（十）项、《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条第（二）项、第四十九条第（四）项、第五十一条第二款的规定，裁定对储可付、张林林、张怀正、李焱和王立才的起诉不予立案。 储可付、张林林、张怀正、李焱、王立才上诉称，请求撤销一审行政裁定，指令原审人民法院依法立案。一、一审裁定不予立案确有错误。根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《安徽省行政执法监督条例》、《安徽省行政机关规范性文件备案监督办法》的规定，改变或撤销下级人民政府的不适当的决定、命令，保护公民的合法权益，对下级人民政府制定的规范性文件的合法性、适当性进行审查，是被上诉人的法定职责。阜政发[2011]7号和阜政办[2015]30号的通知中，关于房屋拆迁补偿安置的有关规定，没有法律依据，规范实施被征地农户明显吃亏，这完全突破了国务院关于要确保被征地农民生活水平不因征地而降低的底线。上诉人向被上诉人申请审查，以维护其合法权益。被上诉人在收到上诉人邮寄的规范性文件审查申请书后，并未依规进行审查处理，在上诉人对其不作为提起诉讼后，才敷衍作出皖司异复[2020]2号《规范性文件审查意见书》，审查意见对两规范性文件中不合法、不合理的规定仍未作出处理。被上诉人的行为明显违反上述法律规定。上诉人对被上诉人不依法履行职责的行为不服，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条的规定，提起行政诉讼，符合该法第四十九条及《最高人民法院关于适用的解释》第五十四条、第六十八条第一款第（一）项、第（二）项的规定，因此一审裁定不予立案明显错误。二、一审裁定不予立案适用法律错误。被上诉人对阜政发[2011]7号和阜政办[2015]30号的通知中明显存在的问题不进行处理，其行政不作为亦是对上诉人等被征地农民权益的损害。《最高人民法院关于适用的解释》第九十八条规定，因行政机关不履行、拖延履行法定职责，致使公民、法人或者其他组织的合法权益遭受损害的，人民法院应当判决行政机关承担行政赔偿责任。这一规定，明确了行政机关不履行法定职责与行政相对人之间的利害关系。因此一审关于:当事人申请行政机关审查规章以下的规范性文件，行政机关作出的答复意见行为，仍然属于行政机关对规范性文件效力问题作出的行为，对当事人的权利义务不产生实际影响，不属于行政诉讼的受案范围的认为明显错误。另，上诉人是对被上诉人不履行法定职责的行政行为不服提起的行政诉讼，不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条第（二）项规定的情形。故，一审法院适用法律错误。请求二审人民法院支持上诉人的上诉请求。 本院认为，《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（八）项规定，上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的行为，不属于人民法院行政诉讼受案范围。本案中，上诉人申请安徽省人民政府对阜政发[2011]7号、阜政办[2015]30号的合法性进行审查，安徽省人民政府审查后作出的答复意见，属于上级行政机关基于内部层级监督范畴，根据上述司法解释的规定，上诉人的起诉显然不属于人民法院行政诉讼受案范围。 《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条规定“人民法院不受理公民、法人或者其他组织对下列事项提起的诉讼：（一）国防、外交等国家行为；（二）行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令……”《最高人民法院关于适用的解释》第二条第二款规定“行政诉讼法第十三条第二项规定的‘具有普遍约束力的决定、命令’是指行政机关针对不特定对象发布的能反复适用的规范性文件。”第一百四十五条规定“公民、法人或者其他组织在对行政行为提起诉讼时一并请求对所依据的规范性文件审查的，由行政行为案件管辖法院一并审查。”据此，人民法院亦不受理单独对规范性文件提起的诉讼。具体到本案，安徽省人民政府的案涉答复意见，是对阜政发[2011]7号、阜政办[2015]30号合法性的判断，上诉人请求人民法院对安徽省人民政府答复意见进行审查，实质上是请求人民法院对阜政发[2011]7号、阜政办[2015]30号二个规范性文件合法性进行审查，不符合人民法院在行政诉讼中一并对所依据的规范性文件审查的规定。一审法院已经向上诉人释明，上诉人拒绝法院释明意见，仍然坚持诉讼，一审法院对上诉人的起诉不予立案并无不当。 综上，一审裁定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，储可付、张林林、张怀正、李焱、王立才的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  张志强 审判员  钟祖凤 审判员  陈 默 二〇二一年一月十三日 法官助理王春玲 书记员聂鑫梅 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。