广西壮族自治区武宣县人民法院 行 政 判 决 书 （2020）桂1323行初22号 原告：刘雪芳，女，1984年10月13日出生，壮族，农民，住广西武宣县。 原告：何国蔗，男，1978年11月10日出生，壮族，个体户，住广西武宣县。 原告：覃天脑，男，1965年7月6日出生，壮族，个体户，住广西武宣县。 原告：覃天兵，男，1975年6月13日出生，壮族，农民，住广西武宣县。 以上四原告的委托诉讼代理人：雷铨书，来宾市法律服务中心法律工作者。 被告：武宣县人民政府，地址武宣县武宣镇城东路**。 统一社会信用代码：11451323007804415M。 法定代表人：吴孝斌，县长。 委托诉讼代理人：韦国庆，男，武宣县司法局工作人员。 委托诉讼代理人：方管，男，武宣县司法局工作人员。 第三人：武宣县公安局，地址武宣县武宣镇政法新区。 统一社会信用代码：114513230078043945。 法定代表人：玉光，局长。 委托诉讼代理人：雷明，男，武宣县公安局法制大队大队长。 第三人：覃某1，男，2004年5月10日出生，壮族，学生，住广西武宣县。 法定代理人：覃某2（覃某1父亲），男，1974年10月1日出生，壮族，住广西武宣县。 法定代理人：覃某3（覃某1母亲），女，1975年6月20日出生，壮族，住广西武宣县。 委托诉讼代理人：樊超勇，广西思齐律师事务所律师。 原告刘雪芳、何国蔗、覃天脑、覃天兵不服被告武宣县人民政府作出的《武宣县人民政府行政复议决定书》（武政复决字〔2020〕14号）（以下简称《复议决定》），于2020年10月23日向本院提起行政诉讼。本院于2020年10月28日立案后，于2020年10月29日向被告武宣县人民政府送达了起诉状副本、应诉通知书、限期举证通知书等，并依法通知第三人武宣县公安局、覃某1参加本案诉讼。本院依法组成合议庭，于2020年12月9日公开开庭审理了本案，各方当事人均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告刘雪芳、何国蔗、覃天脑、覃天兵诉称：一、其对被告作出的《复议决定》有权提起行政诉讼。其分别是武宣县车站旁的莎浓羊奶专卖店、吉祥果蔬店、加加粉店的经营者及出租上述三家商店的房东，系本案火灾事故的受害者，武宣县公安局作出的武公行罚决字［2020］01420号《公安行政处罚决定》（以下简称《处罚决定》）涉及到其财产损害问题，按照《中华人民共和国行政复议法》第十条第三款“同申请行政复议的具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或者其他组织可以作为第三人参加行政复议”及《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”之规定，其有权提起本案诉讼。其就财产损失向武宣县人民法院提起民事诉讼，诉前调解时得知《复议决定》后才撤回起诉。依照《最高人民法院关于行政诉讼证据若干规定》第四条第三款之规定，被告认为原告起诉超过法定期限的，由被告承担举证责任。二、被告作出的《复议决定》适用法律错误。《中华人民共和国消防法》第五十一条规定，公安机关消防机构根据需要封闭火灾现场，负责调查火灾原因，统计火灾损失，火灾扑灭后发生火灾的单位和相关人员应当按照消防救援机构的要求保护现场，接受事故调查，如实提供与火灾有关的情况，消防救援机构根据火灾现场勘验，调查情况和有关检验、鉴定意见，及时制作火灾事故认定书作为处理火灾事故的证据。第六十二条规定，有下列行为之一的，依照《中华人民共和国治安管理处罚法》的规定处罚：（一）违反有关消防技术标准和管理规定，生产、储存、运输、销售、使用、销毁易燃易爆危险品进入公共场所及第六十四条违反本法规定，有下列情形之一，尚不构成犯罪的，处十日以上十五日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：其中第（二）项过失引起火灾的，及第七十条本法规定的行政处罚，除应由公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚法》的有关规定决定之外，由住房和城乡建设主管部门、消防救援机构按照各自职权决定以及根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二条扰乱公共秩序，妨碍公共安全，侵犯人身权利、财产权利，妨碍社会管理，具有社会危害性，依据《中华人民共和国刑法》的规定，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成刑事犯罪的，由公安机关依照本法给予治安管理处罚。及第二十四条有下列行为之一，扰乱文化、体育等大型群众性活动秩序的，处警告或者二百元以下罚款；情节严重的处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：其中第（二）项违反规定，在场内燃放烟花爆竹或其他物品的。本案火灾事故发生在农历正月初一春节期间，民间张灯结彩、舞狮、游龙、放烟花爆竹都是中国传统文化娱乐方式，第三人覃某1虽然不在文化、体育大型群众性场所燃放烟花，但是其在市场公共场地内燃放烟花爆竹，引起相邻商店可燃物着火蔓延成灾，其行为有过失，根据上述法律规定，武宣县公安局有权根据调查的事实作出《处罚决定》，被告认为武宣县公安局无权作出《处理决定》适用法律法规错误。本案中，武宣县公安消防大队作出的《火灾事故认定书》认定起火原因是燃放烟花爆竹引燃莎浓羊奶专卖店铁皮棚内可燃物蔓延成灾，该《火灾事故认定书》经行政复议予以维持，其认定的事实已发生法律效力，根据武宣县公安局的现场勘验、调查询问证实，现场附近当晚只有覃某2家燃放烟花，视频调查证实，是覃某1燃放的最后一卷烟花引起莎浓羊奶店专卖店内冒出火花。虽然公安机关调查询问未成年人覃某1时没有监护人在场，但是处理案件更应该重证据和调查研究，不轻信口供，因此不能以调查询问未成年人时没有监护人在场而全盘否认案件事实。被告作出的《复议决定》认定《处罚决定》“认定事实不清，证据不足”没有事实和理由，复议期间没有通知受害人参加行政复议，遗漏当事人，也剥夺受害人的权利，违反法定程序。综上所述，请求人民法院判决撤销被告武宣县人民政府作出的《复议决定》，本案受理费由被告承担。 原告刘雪芳、何国蔗、覃天脑、覃天兵向本院提交如下证据： 1.武宣县消防大队作出的《火灾事故认定书》，拟证明案涉火灾原因、过火面积，人员伤亡及直接财产损失等情况； 2.来宾市消防救援支队作出的《火灾事故认定复核决定书》，拟证明案涉《火灾事故认定书》已发生法律效力； 3.《处罚决定》，拟证明武宣县公安局已经查明认定覃某1在吉祥果蔬店前燃放烟花爆燃的火花引燃莎浓羊奶专卖店内可燃物蔓延成火灾，造成加加粉店、莎浓羊奶店、吉祥果蔬店等三家店铺直接经济损失36万余元，该《处罚决定》有事实和法律依据，应受法律保护； 4.武宣县消防大队作出的火灾事故损失统计表，拟证明刘雪芳财产损失240,393元，何国蔗财产损失103,394元，覃天脑财产损失10,067元，覃天兵财产损失12,174元； 5.武宣县人民法院的《诉前调解笔录》《民事裁定书》及《复议决定》，拟证明其在民事诉讼过程中才得知武宣县人民政府作出《复议决定》，其提起本案诉讼并未超过起诉期限。 被告武宣县人民政府辩称：1.刘雪芳、何国蔗、覃天脑、覃天兵不是本案的适格原告，应驳回其起诉。根据《中华人民共和国行政诉讼法》以及最高法相关司法解释的规定，与撤销的具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织依法可以提起行政诉讼。本机关认为，刘雪芳、何国蔗、覃天脑、覃天兵在案涉火灾事故中享有赔偿请求权，而“法律上的利害关系”应当是对利害关系人的权利义务有直接、充分而不是间接的影响，本机关撤销原行政行为并未对刘雪芳、何国蔗、覃天脑、覃天兵的赔偿请求权产生实际影响，且根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第九条“行政复议期间，行政复议机构认为申请人以外的公民、法人或者其他组织与被审查的具体行政行为有利害关系的，可以通知其作为第三人参加行政复议”、“第三人不参加行政复议，不影响行政复议案件的审理”的规定，即使刘雪芳、何国蔗、覃天脑、覃天兵与本机关审查的行政行为有利害关系，也并非必须通知其作为第三人参加行政复议，且第三人不参加行政复议不影响案件的审理。本机关并未遗漏当事人和剥夺刘雪芳、何国蔗、覃天脑、覃天兵参加行政复议的权利。2.本机关作出的《复议决定》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。《中华人民共和国消防法》第五十一条第一款规定，公安机关消防机构有权根据需要封闭火灾现场，负责调查火灾原因，统计火灾损失。公安部《火灾事故调查规定》第五条第一款规定，火灾事故调查由县级以上人民政府公安机关主管，并由本级公安机关消防机构实施；尚未设立公安机关消防机构的，由县级人民政府公安机关实施。《广西壮族自治区实施〈中华人民共和国消防法〉办法》第十一条规定，公安消防机构应当履行下列消防职责：……（八）调查火灾原因，统计火灾损失，处理火灾事故和消防违法行为。公安部《火灾事故调查规定》第十二条规定，同时具有下列情形的火灾，可以适用简易调查程序：（一）没有人员伤亡的；（二）直接财产损失轻微的；（三）当事人对火灾事故事实没有异议的；（四）没有放火嫌疑的。《广西壮族自治区实施〈中华人民共和国消防法>办法》第十二条规定，公安派出所履行下列消防职责：……（五）维护火灾现场秩序，协助公安机关消防机构开展火灾事故调查，调查适用简易程序的火灾事故。根据武宣县消防大队对火灾事故的损失统计，本案火灾损失较大且当事人对火灾事故认定有异议，因此不适用简易调查程序，武宣县公安局及思灵乡派出所没有对案涉火灾事故进行调查并认定火灾事故原因的职权，应当由公安机关消防机构进行调查处理。综上，请求人民法院依法驳回刘雪芳、何国蔗、覃天脑、覃天兵的起诉或诉讼请求。 被告武宣县人民政府向本院提交如下依据： 《中华人民共和国消防法》第五十一条第一款、《广西壮族自治区实施〈中华人民共和国消防法〉办法》第十一条、第十二条，公安部《火灾事故调查规定》第五条第一款、第十二条，拟证明根据上述相关法律规定，第三人武宣县公安局没有处理本案火灾事故的职权，故应当撤销其作出的《处罚决定》。 第三人武宣县公安局辩称：2020年1月25日凌晨零时27分，其接到报警称思灵镇街上有房子起火，有人员被困，要求出警救助并处理。思灵派出所接警后迅速赶到现场，组织群众救火，将受困人员安全救出。根据思灵派出所的调查，其于2020年6月8日作出《处罚决定》）。2020年7月20日，覃某1对该《处罚决定》不服，向武宣县人民政府申请行政复议。2020年9月19日，武宣县人民政府作出《复议决定》，撤销其作出的《处罚决定》。其对《复议决定》没有异议。 第三人武宣县公安局没有向本院提交证据和依据。 第三人覃某1辩称：1.武宣县人民政府决定撤销武宣县公安局作出的《处罚决定》证据确凿，适用法律法规正确，符合法定程序，应予以维持。根据审理查明的事实，武宣县人民政府认为武宣县公安局思灵派出所无权对案涉火灾事故进行调查符合《行政复议法》第二十八条第一款第三项第3、4目之规定，其撤销武宣县公安局作出的《处罚决定》是正确的，体现了人民政府依法行政的原则。2.武宣县公安局认可武宣县人民政府作出的《复议决定》，并作出武公撤字［2020］00002号《撤销公安行政处罚决定书》，更加说明武宣县人民政府的行政行为正确、合法。人民法院应依照《行政诉讼法》第五十四条判决予以维持。3.刘雪芳、何国蔗、覃天脑、覃天兵不具备本案原告主体资格。根据《行政诉讼法》第二十五条的规定，行政行为相对人以及与其他行政行为有利害关系的人，才能提起诉讼。本案中，没有证据证明刘雪芳、何国蔗、覃天脑、覃天兵有损害事实；他们并不是《处罚决定》和《复议决定》的相对人或者利害关系人，在整个过程中他们也从未主张过权利；他们提起民事诉讼后又撤回起诉，该行为符合法律规定。综上，请人民法院驳回原告的诉讼请求。 第三人覃某1未向本院提交证据。 经质证，被告及第三人对原告证据的质证意见归纳如下： 被告武宣县人民政府表示，对证据1、2、4无异议；对证据3的三性无异议，对其证明目的有异议，《处罚决定》已被撤销；认为证据5的《诉前调解笔录》《民事裁定书》与本案无关，原告主张诉讼时效与其无关。 第三人武宣县公安局表示，对证据1、2、4、5无异议；认为证据3已经被撤销，对其证明事项不予认可。 第三人覃某1的委托诉讼代理人樊超勇表示，对证据1的真实性、合法性无异议，《火灾事故认定书》并未认定覃某1是火灾事故直接责任人，该证据与覃某1没有关联性；证据2也没有指出直接肇事者是覃某1，该证据与覃某1也没有关联性；证据3已经被撤销，不具有合法性，不能作为证据；证据4并没有认定造成损失的原因，与覃某1无关；对证据5的真实性无异议，认为原告申请撤诉以后就不该再提起行政诉讼。 根据最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》，对当事人提交的证据、依据，本院认定如下：对被告武宣县人民政府提供的相关法律法规予以认定。对原告提供的《火灾事故认定书》《火灾事故认定复核决定书》《处罚决定》《复议决定》的真实性、关联性予以认定，对其合法性不作认定；原告的其余证据与本案无关，本院不予认定。 经审理查明，刘雪芳、何国蔗、覃天脑分别租用覃天兵位于武宣县车站附近的房子，分别经营莎浓羊奶专卖店、吉祥果蔬店、加加粉店。 2020年1月25日0时许，莎浓羊奶专卖店发生了火灾。2020年2月20日，武宣县消防大队作出《火灾事故认定书》。该《火灾事故认定书》载明：火灾烧毁店内的奶粉、玩具、纸尿布、儿童自行车等物品一批；烧毁相邻吉祥果蔬商店内水果、蔬菜、冰箱、冷冻食品等物品一批；烧毁相邻加加粉店内椅子、桌子等物品一批。过火面积约为52平方米，无人员伤亡。经统计，直接财产损失为366,028元。经调查，对起火原因作如下认定：起火时间为2020年1月25日0时09分许；起火部位为莎浓羊奶专卖店前铁皮棚；起火点为莎浓羊奶专卖店铁皮棚内距东面铁皮门3.0m-3.5m，距南面加加米粉店铁皮墙2.6m-3.1m，距西面莎浓羊奶专卖店实体墙卷帘门2.5m-3.0m，北面吉祥果蔬商店铁皮墙1.0m-1.5m，距铁皮棚顶部0.0m-3.7m处；起火原因为燃放烟花、爆竹引燃莎浓羊奶专卖店铁皮棚内可燃物蔓延成灾。刘雪芳、何国蔗、覃天脑不服武宣县消防大队作出的《火灾事故认定书》，向来宾市公安消防支队申请复核。2020年4月2日，来宾市公安消防支队作出《火灾事故认定复核决定书》（来消火复字〔2020〕第0001号），维持原火灾事故认定。2020年5月12日，武宣县消防大队对该火灾事故损失统计如下：刘雪芳建构筑物及装修损失52,810元，设备及其他财产损失187,583元、240,393元；何国蔗建构筑物及装修损失6,649元，设备及其他财产损失96,745元、103,394元；覃天脑建构筑物及装修损失7,291元，设备及其他财产损失2,776元、10,067元；覃天兵建筑物及装修损失11,882元，设备及其他财产损失292元、12,174元。 武宣县公安局于2020年6月8日作出《处罚决定》，决定对违法行为人覃某1处以行政拘留十日的行政处罚，不执行拘留。覃某1不服该《处罚决定》，于2020年7月27日向武宣县人民政府提出行政复议申请。武宣县人民政府认为，根据《中华人民共和国消防法》第五十一条第一款，公安部《火灾事故调查规定》第五条第一款、第十一条、第十二条，以及《广西壮族自治区实施〈中华人民共和国消防法>办法》第十二条的规定，本案不适用简易调查程序，武宣县公安局及思灵乡派出所没有对本案火灾事故进行调查、认定的职权，应当由公安机关消防机构进行调查处理。2020年9月19日，武宣县人民政府以武宣县公安局作出的《处罚决定》认定事实不清，证据不足为由，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第三项第1目之规定，作出撤销武宣县公安局《处罚决定》的《复议决定》。 2020年10月10日，刘雪芳、何国蔗、覃天脑、覃天兵分别以覃某1、覃某2、覃某3为被告同时向武宣县人民法院提起民事诉讼，要求赔偿财产损失。诉讼期间，刘雪芳、何国蔗、覃天脑、覃天兵得知武宣县人民政府已经作出《复议决定》，即于2020年10月28日向本院提起本案诉讼。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款规定，经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。本案中，原告及第三人对被告的行政主体资格均没有异议，本院亦予以确认。 本案的争议焦点如下： 1.关于刘雪芳、何国蔗、覃天脑、覃天兵的原告主体是否适格的问题。 《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。公民、法人或者其他组织提起行政诉讼，其原告资格中的利害关系应当以“可能性”为标准，只要原告的主张与被诉行政行为存在利害关系的可能性即具有利害关系。至于事实上是否存在利害关系则不属于原告资格的审查范畴，而是实体审查的范畴。事实上，刘雪芳、何国蔗、覃天脑、覃天兵的财产在本案火灾事故中遭受损失，他们与本案火灾事故认定及相关行政处罚均有利害关系，其提起本案诉讼符合上述规定。据此，本院认为，刘雪芳、何国蔗、覃天脑、覃天兵是本案适格的原告，被告及第三人主张刘雪芳、何国蔗、覃天脑、覃天兵的原告主体不适格于法无据，本院不予以采纳。 2.关于本案《复议决定》是否具有合法性的问题。 《中华人民共和国行政复议法实施条例》第九条规定，行政复议期间，行政复议机构认为申请人以外的公民、法人或者其他组织与被审查的具体行政行为有利害关系的，可以通知其作为第三人参加行政复议。行政复议期间，申请人以外的公民、法人或者其他组织与被审查的具体行政行为有利害关系的，可以向行政复议机构申请作为第三人参加行政复议。第三人不参加行政复议，不影响行政复议案件的审理。申请人以外的“利害关系人”可以根据行政复议机构的“通知”或向行政复议机构“申请”参加行政复议。“第三人不参加行政复议，不影响行政复议案件的审理”的情形是指，第三人接到行政复议机构的“通知”或者明知申请人申请行政复议而没有申请参加行政复议的。正如前述理由，刘雪芳、何国蔗、覃天脑、覃天兵的财产在本案火灾事故中遭受损失，他们与本案被审查的具体行政行为是有利害关系的，武宣县人民政府没有通知他们作为第三人参加行政复议，他们也不知道当事人覃某1申请行政复议而无法申请作为第三人参加本案行政复议。故本院认为，刘雪芳、何国蔗、覃天脑、覃天兵未能参加本案行政复议对其合法权益有直接影响。 另，武宣县人民政府根据相关规定认定武宣县公安局及思灵派出所没有处理本案火灾事故的行政职权，《处罚决定》依据的事实、证据即不具有合法性，不应予以认定，因此《复议决定》认定《处罚决定》所依据的事实不清、证据不足显然自相矛盾，其适用《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第三项第1目之规定显然是错误的。 综上所述，本院认为，被告武宣县人民政府作出的《复议决定》认定事实不清，适用法律法规错误，不具有合法性，应当予以撤销。 经本院审判委员会讨论决定，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条的规定，判决如下： 撤销被告武宣县人民政府于2020年9月19日作出的《武宣县人民政府行政复议决定书》（武政复决字〔2020〕14号）。 本案案件受理费50元，由被告武宣县人民政府负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广西壮族自治区来宾市中级人民法院。 审 判 长  韦 祺 人民陪审员  廖必专 人民陪审员  黄海花 二〇二一年一月二十日 法官 助理  肖大标 书 记 员  陈 露