浙江省杭州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙01行初328号 原告陈国兴，男，1953年12月16日出生，汉族，住浙江省桐庐县。 委托代理人姜泉、王丽媛，北京万典律师事务所律师。 被告桐庐县人民政府，住所地桐庐县城南街道迎春南路**。 法定代表人齐力，县长。 委托代理人彭红，浙江春江明珠律师事务所律师。 委托代理人王树军。 原告陈国兴不服桐庐县人民政府变更拆迁协议的行为，于2020年5月11日向本院提起诉讼，本院于2020年7月24日立案，并于同日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年11月20日公开开庭审理了本案。原告陈国兴及其委托代理人姜泉、王丽媛，被告桐庐县人民政府的法定代表人齐力、委托代理人彭红、王树军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告陈国兴起诉称，一、原告系浙江省桐庐县江南镇窄溪村陈庄村民，因江南镇陈庄村“城中村”改造项目，原告于2011年8月7日签订了调产安置协议一份，约定安置原告户房屋360平方米和两个车库。另原告女儿陈超英因在拆迁前与原告达成分家居住的协议，故陈超英作单独一户签订协议，协议约定安置陈超英户房屋180平方米。协议签订过后，原告发现拆迁人遗漏户口本上在册的原告前儿媳吕晓娜的安置面积60平方米，原告即向拆迁人反映情况，得到的答复是，分房时再将该安置房补给原告。因此，原告户可得安置房面积共计420平方米，原告家庭可得安置房面积总计600平方米。协议签订后，原告及村民曾多次向被告及镇政府索要《补偿安置协议书》，政府却以“统一保管、全村都这样操作的、不会有问题的、要相信政府”等说辞，拒绝提供。2012年4月，江南镇陈庄村的房屋全部拆除，相关安置房开始建设，并陆续分批开展分房安置工作。在桐庐县公证处公证下，于2011年7月30日进行了第一次现房选房工作，2014年9月26日进行了第二次现房选房工作，2014年10月28日进行了期房选房工作，以上三次都有公证处进行了公证。2016年1月21日再次进行了现房选房工作。期房安置房全部建造完成并交付后，2018年12月，桐庐县人民政府成立的桐庐县江南镇陈庄棚里自然村拆迁安置风险防范和化解处置工作组（简称县工作组）单方面终止了原拆迁安置协议，变更安置房面积后，剥夺了陈超英儿子张志杭及其独生子女虚拟人口的安置面积共120平方米。原告认为，被告桐庐县人民政府拒绝履行交房义务，单方变更补偿安置协议违法，没有任何依据。二、因被告桐庐县人民政府及桐庐县江南镇陈庄棚里自然村拆迁安置风险防范和化解处置工作组试图通过公示的方式变更原告签订的《集体所有土地房屋拆迁补偿安置协议书》，且桐庐县江南镇陈庄棚里自然村拆迁安置风险防范和化解处置工作组是经桐庐县人民政府设立的工作机构，因此，桐庐县人民政府为适格被告。为此，请求判决撤销桐庐县人民政府通过公示6号把陈国兴家庭成员张志杭认定不属于安置对象的行政行为。 原告向本院提交的证据有： 1、原告的身份证，拟证明原告的身份情况； 2、陈国兴和陈超英各自签订的《集体所有土地房屋拆迁补偿安置协议书》，拟证明原告和陈超英签订集体所有土地房屋拆迁补偿安置协议的情况； 3、陈刚、陈超英2009年9月15日签订的分居协议，拟证明原告子女在案涉拆迁前已经分户的事实； 4、张志杭的《独生子女证》，拟证明张志杭符合当时的拆迁政策； 5、付款凭证两份，拟证明原告与子女已经分户，政府在拆迁时也认可的事实； 6、中共桐庐县纪律检查委员会、桐庐县监察委员会、桐庐县公安局、桐庐县江南镇人民政府2018年7月14日发布的《通告（第2号）》，拟证明被告单方变更集体所有土地房屋拆迁补偿安置协议，且没有法律依据； 7、县工作组2018年12月22日《公示（第6号）》，拟证明被告取消了张志杭的安置资格； 8、桐庐县人民政府信访事项复查（复核）小组桐信复不字[2020]02号《信访事项复查申请不予受理决定书》，拟证明县工作组是桐庐县人民政府成立的临时机构； 9、桐庐县人民法院（2019）浙0122行初9号案《庭审笔录》，拟证明桐庐县江南镇人民政府在（2019）浙0122行初9号案件中作虚假陈述，耽误原告诉讼进程的事实； 10、浙江省桐庐县公证处2019年5月21日出具的《情况说明》，拟证明原告选房的情况； 11、张志杭征兵体检工资发放清单，拟证明张志杭是陈庄村村民的事实； 12、陈炎标2019年1月7日签订的《江南镇陈庄、棚里区块多层公寓“窄溪、陈庄新苑”安置房分配协议书》，拟证明被告委托桐庐滨江建设有限公司江南镇分公司重新安置的事实。 被告桐庐县人民政府答辩称，一、桐庐县人民政府不是本案适格被告。案涉公示系以桐庐县江南镇陈庄棚里自然村拆迁安置风险防范和化解处置工作组名义作出，由桐庐县江南镇人民政府代章，旨在对外昭示该行为以江南镇人民政府为主体实施并承担责任。县工作组由县委研究成立，为指导、协调、支持、监督江南镇开展工作的临时性协调性组织。桐庐县人民政府既不参与安置人口数、安置面积的核定，也不是公示发布的主体，故不是本案适格的被告。二、被告了解本案情况如下：桐庐县江南镇窄溪村陈庄等区块集体所有土地房屋二期拆迁项目于2010年12月17日取得浙江省人民政府用地审批意见书。2011年7月30日，桐庐县拆迁领导小组办公室对安置方案复函同意。2011年9月30日，桐庐县江南镇新农村镇村建设有限公司（系江南镇人民政府出资设立的项目具体实施单位）取得桐土资拆许字（2011）第001号拆迁许可证，许可证载明拆迁人为桐庐县江南镇新农村镇村建设有限公司（简称江南镇新农村建设公司）。项目具体实施过程中，江南镇新农村建设公司将拆迁户人口核定、安置面积、补偿事项、协商谈判等事宜交由临时外聘人员张敏捷办理。张敏捷违反拆迁政策规定，通过修改拆迁评估报告、篡改协议、将不符合安置条件的人员列入安置对象等方式帮助或伙同他人骗取数额特别巨大的公共财物（张敏捷因此以诈骗罪被定罪量刑），导致陈庄区块拆迁出现大量违法安置情形，国有资产面临严重损失。老百姓信访、上访，强烈反映安置不公、补偿执行不公。对此桐庐县委、县政府高度重视，县委协调成立了由纪委等参与、江南镇人民政府具体实施的县工作组，专司指导、督促、协调、监督安置工作中的风险防范和化解。2018年12月22日，江南镇人民政府以公示6号的形式，公示原告户安置人口为7＋1。安置面积合计480平方米（比原协议减少60平方米）。三、公示6号中关于原告户内安置人口和面积的认定准确无误。原告户籍登记在浙江省桐庐县，户籍户号566004944，户内成员包括：原告（户主）、陈桂花（妻）、陈刚（子）、方炎珍（媳）、陈一南（孙）、陈超英（女，农嫁农人员）、吕晓娜（非亲属，陈刚前妻）、张志杭（外孙）,合计户内人口8人。其中原告及陈桂花、陈刚、方炎珍、陈一南为集体经济组织成员，享受全额村民待遇，故基本安置人员为5人，陈一南为独生子女，可虚拟计算1人；陈超英及吕晓娜根据作为其他安置人员，计为2人；张志杭不作为安置人员，原告户合计可安置人口为“7＋1”。张志杭不属于集体经济成员，不享有村集体经济组织成员全额待遇，该类人员不属于安置方案确定的安置对象。即使陈超英（外嫁女）作为基本安置人口，依安置方案规定外嫁人员的配偶子女不能作为基本安置人员，同时张志杭也不符合可以计算安置的人员或者其他人员的规定。2011年8月7日,原告签订2份集体土地房屋拆迁补偿安置协议，分别载明：6个安置人口、1个虚拟安置人口，安置面积为480平方；1个安置人口，安置面积60平方。两份协议合计安置人口“7十1”，符合安置方案规定的可以安置人口的情形。因此，张志杭作为非安置对象在原告户签订协议时已经原告确认。公示6号中关于原告户内安置人口和面积的核定情况符合实际，并无不当。综上，原告主张张志杭作为安置对象应得到安置，既不符合原协议中原告户自认和确认的安置人员，也不符合安置方案。请求驳回原告的起诉。 被告桐庐县人民政府向本院提供了作出被诉行政行为的证据： 1、县工作组2018年12月22日《公示（第6号）》，拟证明县工作组对原告户在案涉拆迁中的可安置人口数、可安置面积进行核定并公示的事实； 2、浙土字C[2010]-0078《浙江省城乡建设用地增减挂钩置换审批意见书》、桐庐县人民政府2010年第087号《征收土地补偿、安置方案公告》、桐庐县拆迁工作领导小组办公室2011年7月30日《关于江南镇窄溪村陈庄等区块集体所有土地房屋二期拆迁安置实施方案核查情况的复函》、《江南镇窄溪村陈庄等区块集体所有土地房屋二期拆迁补偿安置实施方案》、桐土资拆许字（2011）第001号《房屋拆迁许可证存根》、中共桐庐县委办公室县委办[2010]54号《关于明确桐庐县拆迁工作领导小组办公室职能配置人员配备的通知》，拟证明案涉土地经批准征收、征地补偿方案被批准、拆迁补偿安置实施方案的具体内容及拆迁补偿的主体为江南镇新农村建设公司的事实； 3、陈国兴的户籍资料、陈庄村经济合作社土地征收补偿费的记账凭证、陈庄村大礼堂赔偿金发放清单、江南镇窄溪村股份制改革公告（1号）、江南镇窄溪村股份制改革公告（2号）、江南镇窄溪村股份制改革公告（3号）、江南镇窄溪村股份制改革公告（第5号）及其附件《江南镇窄溪村股民登记表》、桐庐县江南镇窄溪村陈庄自然村2019年3月29日出具的《证明》、桐集建（95）字第10H198号《集体土地建设用地使用证》、土地使用者为陈国申的土地登记资料、陈超英与江南镇新农村建设公司签订的《集体所有土地房屋拆迁补偿安置协议书》、陈国兴与江南镇新农村建设公司签订的《集体所有土地房屋拆迁补偿安置协议书》、县工作组2018年12月10日《公示（第1号）》、中共桐庐县纪律检查委员会、桐庐县监察委员会、桐庐县公安局、桐庐县江南镇人民政府2018年7月14日《通告（第2号）》，拟证明原告户户内成员8人；原告户内成员享受集体土地建房的情况；原告基于其签订的集体所有土地房屋拆迁补偿安置协议取得安置房的情况； 4、桐庐县人民法院（2019）浙0122行初9号案《庭审笔录》，拟证明桐庐县江南镇人民政府是实施案涉集体所有土地房屋拆迁补偿安置协议调整行为的主体。 被告向本院提交的作出被诉行政行为的依据为：《杭州市征用集体所有土地房屋拆迁管理条例》；《桐庐县城征用集体所有土地房屋拆迁管理试行办法》。 经庭审质证，对被告提供的证据，原告认为，证据1、2，不具备合法性，不能证明被告欲证明的内容；证据3、4，不能证明被告欲证明的内容。 对原告提供的证据，被告认为，证据2，不具备合法性，不能证明原告欲证明的内容；证据3，不具备合法性、关联性，且不能证明原告欲证明的内容；证据4，不具备关联性，不能证明原告欲证明的内容；证据5，不具备合法性、关联性，且不能证明原告欲证明的内容；证据6、7，不能证明被告是实施相关行为的主体；证据8、9，不能证明原告欲证明的内容；证据10，不具备合法性，且不能证明原告欲证明的内容；证据12，与本案不具有关联性。 本院对本案证据认证如下：原告证据3，与本案不具有关联性，不予采信；原告证据4，不能证明原告欲证明的内容，不予采信；原告证据5，与本案不具有关联性，不予采信；原告证据6，不能证明原告欲证明的内容，但可以证明有关部门对××镇××村××庄××村××期项目的拆迁、安置情况进行调查并公示调查结果的事实，予以采信；原告证据7，不能证明原告欲证明的内容，但可以证明县工作组对原告签订协议的安置部分进行变更的事实，予以采信；原告证据9，不能证明原告欲证明的内容，不予采信；原告证据11、12，与本案不具有关联性，不予采信。被告证据4，不能证明被告欲证明的内容，不予采信。本案其余证据，具备关联性、合法性、真实性，可以证明待证事实，予以采信。 经审理查明，因××镇××村××庄××村××期项目建设需要，浙江省人民政府于2010年12月17日批准同意征收项目范围内的集体土地。此后，桐庐县江南镇人民政府制定《江南镇窄溪村陈庄等区块集体所有土地房屋二期拆迁补偿安置实施方案》，并经桐庐县拆迁工作领导小组办公室审核通过。实施方案中“安置人口”部分有如下规定“在拆迁区块范围内有合法住房（以户为单位，有独立合法住房），未享受其它拆迁区块安置政策的下列人员计为安置人口，分为以下四类：1、基本安置人员。村实际在册并享受村全额待遇的人员，确定为基本安置人员，但下列情况除外：（1）外嫁人员的配偶及子女；（2）已出嫁、入赘到村外入户，户口迁回人员（包括随迁人员）；（3）机关事业单位正式在编人员。2、虚拟计算人口。（1）已领取有效独生子女证的未婚基本安置人员，可虚拟计算一人，凭证确定；（2）基本安置人员符合娶入（入赘）习俗登记结婚，且双方均无生育史的夫妻，可虚拟计算一人。3、增加计算人员。在拆迁区块范围内有独立合法住房的基本安置人员未享受房改政策的非农户口配偶（外嫁、入赘到拆迁区块以外人员的配偶除外）。4、法律法规规定安置的其他人员。”实施方案中“调产安置”部分有如下规定“被确定为安置人口的，每人安置60平方米的公寓房……被拆迁合法住房面积超过基本安置面积部分，允许拆迁户按综合成本价在安置点置换购买，但最多不得超过基本安置人员人均30平方米。” 原告户籍登记在浙江省桐庐县，户籍户号566004944，户内成员包括：原告（户主）、陈桂花（妻）、陈刚（子）、方炎珍（媳）、陈一南（孙）、陈超英（女，农嫁农人员）、吕晓娜（非亲属，陈刚前妻）、张志杭（外孙）,合计户内人口8人，其中原告及陈桂花、陈刚、方炎珍、陈一南为集体经济组织成员，享受全额村民待遇，陈一南还系独生子女；张志杭不属于集体经济组织成员，不享有村集体经济组织成员全额待遇。 2011年8月7日，原告因××镇××村××庄××村××期项目的集体土地上房屋拆迁事宜与桐庐县江南镇人民政府设立的江南镇新农村镇村建设有限公司签订集体所有土地房屋拆迁补偿安置协议一份，约定甲方（江南镇新农村镇村建设有限公司）应支付乙方（陈国兴）房屋补偿款569082元；房屋附属物及青苗补偿款32198元；装修补偿款206006元；6人2次搬家补助费6000元；按自行过渡人口6人，以350元／人＊月的标准支付临时过渡费；签约腾空奖162000元；其他补助款42000元；乙方安置人数6人，虚拟计算1人，乙方购房指标为：可按优惠价指标购房280平方米；可按成本价指标购房60平方米；奖励面积140平方米；另可购车位2个等内容。 同日，陈超英因××镇××村××庄××村××期项目的集体土地上房屋拆迁事宜与江南镇新农村镇村建设有限公司签订集体所有土地房屋拆迁补偿安置协议一份，约定甲方（江南镇新农村镇村建设有限公司）应支付乙方（陈超英）房屋补偿款198752元；房屋附属物及青苗补偿款16590元；装修补偿款71572元；1人2次搬家补助费1000元；按自行过渡人口1人，以350元／人＊月的标准支付临时过渡费；签约腾空奖22000元；乙方购房指标为：可按成本价指标购房60平方米等内容。 因认为上述拆迁安置过程中存在公正性、补偿标准公平性等问题，2017年11月，桐庐县委、桐庐县人民政府成立桐庐县江南镇陈庄棚里自然村拆迁安置风险防范和化解处置工作组，就案涉拆迁工作中出现的问题展开调查。经审核相关集体所有土地房屋拆迁补偿安置协议、确认相关安置房选房、分配情况，2018年12月22日，桐庐县江南镇陈庄棚里自然村拆迁安置风险防范和化解处置工作组发布《公示（第6号）》，公示附陈庄区块核查结果（第三批）清单，清单第189项反应的核查结果为：陈国兴户，户主陈国兴，家庭成员陈桂花、陈刚、陈超英、陈一南（独生子女增加虚拟人口一人）、方炎珍、吕晓娜，可安置面积480平方米。 本院认为，本案被诉的行政行为是桐庐县江南镇陈庄棚里自然村拆迁安置风险防范和化解处置工作组在陈国兴已经签订集体所有土地房屋拆迁补偿安置协议情况下，认定协议中对陈国兴户的可安置面积确定错误，并单方变更陈国兴户可安置面积的行为。需要说明的是：根据被告的答辩意见，案涉变更行为确定陈国兴户的可安置面积为480平方米，是按陈国兴户共有8个安置人口﹝陈国兴、陈桂花、陈刚、陈超英、陈一南（独生子女增加虚拟人口一人）、方炎珍、吕晓娜﹞，以每人安置60平方米公寓房的标准，确定了上述可安置面积。又由于本案中陈超英签订的拆迁补偿安置协议是以陈超英一人为安置对象，对其安置60平方米的公寓房，因此，案涉变更行为实际是对陈国兴签订协议中安置面积部分的变更。上述变更行为的实施主体县工作组系桐庐县人民政府成立的临时机构，因此，该工作组实施的单方变更协议行为的后果，应由桐庐县人民政府承担。桐庐县人民政府系本案的适格被告。 对于协议的变更，根据行政法的一般原理，如果协议签订时的事实根据或法律依据发生重大变化或者协议违法对公共利益造成严重损害的，行政机关可以解除或变更该协议。桐庐县江南镇人民政府为案涉拆迁制定的《江南镇窄溪村陈庄等区块集体所有土地房屋二期拆迁补偿安置实施方案》中“调产安置”部分规定，“被确定为安置人口的，每人安置60平方米的公寓房……”本案中，陈国兴签订的拆迁补偿安置协议确定的安置人数为6人，另虚拟计算1人，陈国兴在本案诉讼中认可该6人为陈国兴、陈桂花、陈刚、方炎珍、陈一南、吕晓娜（其中陈一南系独生子女另增加虚拟人口一人）。据此，根据上述拆迁补偿安置实施方案确定的“每人安置60平方米的公寓房”的安置原则，以陈国兴为代表签订的拆迁安置补偿协议可安置面积应为420平方米。案涉拆迁安置补偿协议约定案涉面积为480平方米，违反了上述拆迁补偿安置实施方案，可以认为对公共利益造成了严重损害。被告据此对案涉协议进行变更，并无不当。 关于原告提及的张志杭应当属于安置人口的问题，本院认为，根据本案查明的事实及原告在本案庭审中的意见，张志杭在原告及陈超英签订的拆迁安置补偿协议中，均未被确定为安置人口，故即便原告认为张志杭应当属于安置人口且在相关协议中有所遗漏，也不应在对被告作出变更拆迁协议提起的诉讼中提出，该诉讼意见不属于本案的审查范围。 综合上述意见，原告的诉讼理由不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告陈国兴的诉讼请求。 案件受理费人民币50元，由原告陈国兴负担。 如不服本判决，可在收到本判决书之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉至浙江省高级人民法院。 审 判 长 李 洵 人民陪审员 李 慧 人民陪审员 谌慧敏 二〇二一年一月二十一日 书 记 员 叶 嘉 附：《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。