浙江省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）浙行终1980号 上诉人（原审原告）张素平，女，汉族，1961年7月20日出生，住浙江省杭州市萧山区。 被上诉人（原审被告）杭州市萧山区人民政府，住所地杭州市萧山区金城路685号。 法定代表人章登峰，区长。 张素平因杭州市萧山区人民政府（以下简称萧山区政府）其他行政复议一案，不服杭州市中级人民法院于2020年11月3日作出的（2020）浙01行初323号行政裁定，向本院提出上诉。本院于2020年11月23日立案受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。 一审法院经审理查明：2020年4月29日，张素平向杭州市萧山区信访局提交《求助》信，反映“蜀山街道向阳村土地征收引发的一系列问题”，包括未批先征、暴力强拆、以及该户承包田和口粮田上的苗木、牲畜、农作物及土地附着物被损毁等事项。2020年5月6日，蜀山街道办事处针对《求助》信所反映问题作出《其他法定途径告知单》（×××44），告知“根据《浙江省信访条例》和《依法分类处理信访诉求工作规则》的相关规定，你反映的事项已转至我街道城市建设和管理办公室，按照法定程序办理”。2020年5月28日，萧山区蜀山街道城市建设和管理办公室作出《法定途径处理告知书》（×××44），主要内容为：经查，张素平你是××街道××区征迁户，在向阳社区集体土地上有承包土地约10亩，其中约1.2亩是你户口粮田，其余8亩多是向其他征迁户租赁的土地。2017年底在向阳社区城中村改造时，蜀山街道征迁指挥部对口粮田上的苗木、附属物及相关设施进行补偿……你户因对补偿金额不认可，未进行签约。2019年7月2日，杭州市萧山区征地拆迁办公室与杭州市萧山区××街道××区股份经济联合社签订了《杭州市萧山区征收集体土地经济补偿协议书》，对向阳社区范围内集体土地进行征收，并按照协议约定支付了补偿款，同时约定杭州市萧山区××街道××区股份经济联合社应无条件交地。2020年4月17日，蜀山街道办事处城中村改造征迁指挥部工作人员及向阳社区工作人员向你本人送达《通告》，通知你户在2020年4月21日之前完成苗木、相关设施的迁移工作，并明确告知逾期未迁移的将视作无主处理。4月22日，根据《通告》意见，蜀山街道办事处工作人员协助安置房建设单位对你租赁的8亩多土地上的苗木进行了集中处理。4月29日，对你户约1.2亩土地上的棚子等相关设施进行了集中处理。2020年6月3日，张素平向萧山区政府提交《行政复议申请书》，请求：1.撤销蜀山街道办事处《法定途径处理告知书》（×××44）；2.要求蜀山街道办事处对其所反映事项重新作出答复；3.书面告知查办结果。萧山区政府于2020年6月4日收到该行政复议申请后，因认为申请材料不齐全，于同年6月8日书面通知张素平补正提供蜀山街道办事处《法定途径处理告知书》（×××44）以及其向萧山区信访局反映情况时提交的材料。2020年6月13日，萧山区政府收到张素平寄送的补正材料。2020年6月19日，萧山区政府向张素平寄送《行政复议案件受理通知书》，向蜀山街道办事处寄送《行政复议答复通知书》。2020年7月7日，萧山区政府作出173号复议决定，并于同月9日寄送给复议当事人。 原审法院认为，原告张素平系因不服蜀山街道办事处所作《法定途径处理告知书》（×××44）而向被告萧山区政府申请行政复议。根据查明的事实，蜀山街道办事处作出《法定途径处理告知书》（×××44）系基于原告通过信访途径提出的《求助》信，该《求助》信的内容是原告认为蜀山街道向阳村土地征收过程中存在违法行为，向信访部门予以反映。蜀山街道办事处作出该《法定途径处理告知书》（×××44）的内容则是对××街道××区土地补偿、地上附着物拆除等过程进行说明，并未设定新的权利义务。据此，被告萧山区政府认定上述《法定途径处理告知书》（×××44）是蜀山街道办事处就原告所反映信访事项作出的说明告知，同时指引原告可就相关具体行政行为直接提起行政复议或者行政诉讼，上述认定和指引并无不当。因针对信访事项的处理行为明显不属于行政复议和行政诉讼的受案范围，被告萧山区政府对该明显不符合受理条件的申请所作出的程序性驳回复议申请决定，亦不属于人民法院行政诉讼的受案范围。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回原告张素平的起诉。 张素平上诉称：四川省高级人民法院（2020）川行再10号行政裁定中本院认为载明：《最高人民法院关于进一步保护和规范当事人依法行使行政诉权的若干意见》明确，“当事人因投诉、举报、检举或者反映问题等事项不服行政机关作出的行政行为而提起诉讼的，人民法院应当认真审查当事人与其投诉、举报、检举或者反映问题等事项之间是否具有利害关系，对于确有利害关系的，应当依法予以立案，不得一概不予受理。”“要正确区分当事人请求保护合法权益和进行信访之间的区别，防止将当事人请求行政机关履行法定职责当作信访行为对待。”信访制度是与行政复议、行政诉讼制度相互独立、相互分离的权利救济制度。所谓“信访”，根据《信访条例》第二条第一款的规定，是指公民、法人或者其他组织采用信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况、提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。《信访条例》第十四条第二款规定：“对依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的投诉请求，信访人应当依照有关法律、行政法规规定的程序向有关机关提出。”该条例第二十一条第一款第一项还规定：“对已经或者依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的，不予受理，但应当告知信访人依照有关法律、行政法规规定程序向有关机关提出。”根据上述规定，对于应当通过诉讼，仲裁、行政复议等法定途径解决的事项，信访途径是排斥的。基于同样理由，对于信访工作机构处理信访事项的行为、不履行《信访条例》规定的职责的行为或者行政机关依据《信访条例》作出的处理意见、复查意见、复核意见和不再受理决定，行政复议和诉讼途径亦是排斥的。对于公民、法人或者其他组织的申请是否属于信访事项，不能仅凭其申请书的冠名，也不能仅凭行政机关是否将其行政行为自我定性为信访的处理，而应通过对公民、法人或者其他组织的特定申请与制度宗旨进行审查判断，以便对相关申请的性质作出准确认定，不能把公民、法人或者其他组织的特定申请事项错误归类为信访。公民、法人或者其他组织要求行政机关履行法定职责，对违法占地行为进行查处，依法不属于信访的范围。依据《物权法》、《中华人民共和国土地管理法》、《浙江省行政程序办法》等规定，本案依法不属于信访。街道办负有处理该问题的责任，且该告知书正是街道办基于其上述职责对上诉人做出的具体行政行为。综上，根据《最高人民法院关于统一法律适用加强类案检索的指导意见（试行）》、《最高人民法院关于完善统一法律适用标准工作机制的意见》（法发[2020]35号）等规定，参照上述案例要点，涉案行政行为程序严重违法。请求依法撤销一审裁定；撤销173号复议决定；判决被上诉人依法重新依法作出复议决定；诉讼费用由被上诉人承担。 萧山区政府答辩称：一、答辩人作出173号复议决定程序合法。答辩人于2020年6月4日收到张素平的行政复议申请材料，因材料不齐全，答辩人于同年6月8日书面通知申请人补正，同年6月13日收到补正材料。经审查后，答辩人决定立案受理，同年6月19日向蜀山街道办事处寄送《行政复议答复通知书》，蜀山街道办事处于6月22日收到答复通知书，6月29日向答辩人提交行政复议答复书及相关证据、依据材料等。经审理后，答辩人同年7月7日作出173号复议决定，并于7月9日邮寄给双方当事人。答辩人作出行政复议决定的程序合法。二、答辩人作出173号复议决定内容正确，原审法院作出（2020）浙01行初323号行政裁定正确。本案根据上诉人、蜀山街道办事处在复议期间提供的证据，可以证明下列事实：2020年4月30日，上诉人向萧山区信访局提交了《求助》信，反映蜀山街道办事处在××街道××区土地征地上引发的一系列问题，明确表示因对司法彻底丧失信心，迫于无奈向信访部门求助。后区信访局将该信访件转至蜀山街道办事处，蜀山街道办事处于2020年5月6日作出《其他法定途径处理单》（编号：×××44），同年5月30日作出《法定途径处理告知书》（编号：×××44）。上诉人不服该法定途径处理告知书，向答辩人申请行政复议。根据《中华人民共和国行政复议法》第二条、第六条规定，行政复议机关有权受理和审查的行政复议事项是行政机关作出的具体行政行为。本案中，上诉人提起行政复议申请要求撤销蜀山街道办事处作出的《法定途径处理告知书》并责令蜀山街道办事处重新答复。该法定途径处理告知书是蜀山街道办事处针对申请人的《求助》信所作的回复，而《求助》信的内容属于信访事项，不属于行政履职申请。蜀山街道办事处作出《法定途径处理告知书》的内容仅是对上诉人反映的问题进行解释，并未对上诉人创设新的权利义务，故该法定途径处理告知书并非具体行政行为，上诉人提起的行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法》及实施条例规定的受理条件，答辩人依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项之规定驳回张素平的行政复议申请，并提示申请人可依法就具体行政行为本身直接行政复议或提起行政诉讼，并无不当。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（十）项的规定裁定驳回张素平的起诉正确。综上所述，原审法院认定事实清楚，适用法律法规正确，请求依法驳回上诉，维持原裁定。 经审查，对原审裁定认定的事实本院予以确认。 本院认为，本案系上诉人张素平针对萧山区××号复议决定提起的诉讼，一审法院以不属于受案范围为由驳回了上诉人的起诉，故本案的审查重点应是上诉人的起诉是否符合法定的起诉条件。对此，本院作如下分析： 上诉人向萧山区政府申请行政复议的事项是萧山区蜀山街道城市建设和管理办公室2020年5月28日作出《法定途径处理告知书》（×××44），而蜀山街道城市建设和管理办公室之所以向上诉人作出该告知书，系因为上诉人于2020年4月29日向杭州市萧山区信访局提交《求助》信，反映蜀山街道向阳村土地征收中存在未批先征、暴力强拆以及其承包田和口粮田上的苗木、牲畜、农作物及土地附着物被损毁等事项，同时表示“本不想过来信访，响应国家号召走司法途径，但通过（2019）浙0109行初84号诉讼，使我们对司法丧失了信心……迫于无奈，我们向信访部门求助……”。该《求助》信是上诉人认为蜀山街道向阳村土地征收过程中存在违法行为，向信访部门予以反映。蜀山街道办事处收到信访部门转至的《求助》信后，针对《求助》信所反映问题作出《其他法定途径告知单》（×××44），告知上诉人其反映的事项已转至街道城市建设和管理办公室，按照法定程序办理。故蜀山街道城市建设和管理办公室作出的《法定途径处理告知书》，事实上是针对信访交办事项作出的答复。且从该告知书载明的内容看，是对××街道××区土地补偿、地上附着物拆除等过程进行说明，并未对上诉人设定新的权利义务。据此，萧山区××号复议决定认定上述《法定途径处理告知书》（×××44）是蜀山街道办事处就上诉人所反映信访事项作出的说明告知，不属于行政复议受案范围，并无不当。上诉人对萧山区政府该明显不符合受理条件的申请所作出的程序性驳回复议申请决定提出诉讼，亦不属于人民法院行政诉讼的受案范围。一审法院据此驳回上诉人的起诉，并无不当。上诉人提出的上诉理由均不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 马惟菁 审 判 员 沈 妙 审 判 员 王富新 二〇二一年一月二十七日 代书记员 陈 奥