浙江省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）浙行终1963号上诉人（原审原告）潘瑞样，男，1963年6月30日出生，汉族，住浙江省苍南县。被上诉人（原审被告）苍南县人民政府，住所地浙江省苍南县灵溪镇人民大道555号。法定代表人张本锋，县长。委托代理人陈锡文。委托代理人陈立启，浙江正昌律师事务所律师。被上诉人（原审被告）温州市人民政府，住所地浙江省温州市鹿城区绣山路321号。法定代表人姚高员，市长。委托代理人叶盛。委托代理人蒲晶琰，浙江震瓯律师事务所律师。潘瑞样诉苍南县人民政府、温州市人民政府土地行政处理及行政复议一案，温州市中级人民法院于2020年9月4日作出（2020）浙03行初68号行政判决。潘瑞样不服，向本院提出上诉。本院于2020年11月16日立案后，依法组成合议庭审理了本案，并于2020年12月3日通过组织各方当事人进行了调查询问，上诉人潘瑞样，被上诉人苍南县人民政府的委托代理人陈立启、陈锡文，被上诉人温州市人民政府的委托代理人叶盛、蒲晶琰到庭参加。本案现已审理终结。原审法院经审理查明：1991年12月2日，原苍南县湖前镇人民政府作出镇府(91)17号《关于潘瑞盛等六户建私房宅基地的批复》，载明：“西桥村委会：你村为了解决村民潘瑞盛(北首第一间)、杨钦丰、周绍柱、苏仕源、吴春形、陈X烛的住房图难，为了充分利用空闲地，要求在木桥的晒场及原仓库作为该六户建私房的用地报告悉。经镇府研究，同意上述六户村民在该地各建私房一间，望接到本批复后，通知各建房户办理有关建房手续。”2019年6月6日，因原告潘瑞样提出土地权属争议处理的申请，苍南县自然资源和规划局以谈话方式听取了原告的陈述意见，原告一并提交的土地权属争议要求处理申请书中对其所要处理的请求事项描述为“请求苍南县人民政府查明事实，给予法律监督，对原湖前镇人民政府(1991)第17号‘关于潘瑞盛等六户建私房宅基地的批复’文件和西桥村委会出具的地基款收款凭证（白条）给予确认无效或作依法撤销，并责令西桥村委会将西桥十七队申请人的晒谷场、仓库和厕所作恢复原样，归还申请人，且对申请人造成的各项有关损失作依法赔偿，维护申请人合法权益”。2019年6月10日，苍南县自然资源和规划局拟定苍资规[2019]106号《土地权属争议案件不予受理建议书》并上报被告苍南县人民政府。苍南县人民政府经审查，于同年6月26日作出被诉不予受理决定。原告不服，向被告温州市人民政府申请行政复议。被告经审查，向原告出具补正行政复议申请材料通知书，经原告补正申请材料后，被告于同年9月29日以案情复杂决定延长审理期限30日，并于同年11月28日举行调查会听取意见，于2019年12月24日作出被诉温政行复[2019]166号行政复议决定。原告仍不服，于2020年１月８日通过挂号信向本院行政审判庭邮寄行政起诉状等相关材料，并于同年３月２日向本院立案庭邮寄补正后的行政起诉状，提起本案诉讼。原审法院认为，一、本案争议焦点是原告申请的涉案土地争议行政处理事项是否属于土地权属争议范围。根据《土地权属争议调查处理办法》第二条规定，本办法所称土地权属争议，是指土地所有权或者使用权归属争议。本案中，案涉土地已于1991年12月2日经原苍南县湖前镇人民政府镇府(91)17号《关于潘瑞盛等六户建私房宅基地的批复》，同意潘瑞盛等六户村民在该村木桥晒场及原仓库各建房一间，依据原告提交的土地权属争议要求处理申请书中对所要处理的请求事项的表述，其实质系要求被告苍南县人民政府履行法律监督职责，在查清事实的基础上对镇府(91)17号批复行为合法性作出确认并处理（撤销或确认无效）、并责令西桥村委会恢复原状归还原告等。故从原告的请求事项上看，并不属于《土地权属争议调查处理办法》第二条规定的“土地权属争议”处理范围，被告苍南县人民政府据此认定不属于土地权属争议并作出被诉不予受理决定，认定事实清楚，适用法律正确。二、《浙江省土地权属争议行政处理程序规定》第十六条第一款第(二)项规定，申请人向土地管理部门提出争议处理申请的，土地管理部门应当按照下列规定处理：......(二)认为不符合受理要求不予受理的，应当提出不予受理意见，报本级人民政府决定；不予受理决定应当自收到申请之日起10日内作出，并在作出之日起5日内送达申请人。被告温州市人民政府应原告申请对被诉不予受理决定进行审查后，认为苍南县人民政府作出被诉不予受理决定及送达的期限不符合上述规定，进而认定苍南县人民政府作出的被诉不予受理决定违反程序规定，并鉴于上述程序违法未对原告的实体权益产生实际影响，依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项第3目规定，决定确认苍南县人民政府作出的被诉不予受理决定行为违法，并无不当。三、关于被告苍南县人民政府提出的起诉期限问题。被告温州市人民政府于2019年12月24日作出被诉温政行复[2019]166号行政复议决定，原告于同年12月26日收到被诉复议决定书,其于2020年１月８日通过挂号信向该院行政审判庭邮寄行政起诉状等相关材料，提起本案诉讼，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十五条规定的起诉期限。综上，原告在复议决定已经确认被诉不予受理决定行为违法的情况下，请求撤销被诉不予受理决定及复议决定，缺乏事实和法律依据，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告潘瑞样的诉讼请求。潘瑞样上诉称：1.西桥村第九和十七生产队上诉人等队员在2000年前与西桥村委会发生晒谷场、仓库土地使用权争议，上诉人等人认为该土地使用权属于上诉人等队员所有，西桥村委会认为该土地使用权属于村集体所有，因此，后经双方当事人一直协商不成。根据《土地权属争议调查处理办法》《浙江省土地权属争议行政处理程序规定》等有关规定，上诉人于2011年1月24日通过书面邮寄方式将土地权属争议调查处理申请报告等材料邮寄给苍南县国土资源局，该局于2011年1月27日负责人签收，邮件编号：×××33；同日申请报告材料邮寄给苍南县国土资源局湖前国土站，该站收信负责人于2011年1月31日签收，邮件编号：×××33；同日申请报告材料邮寄给苍南县国土资源龙港国土分局负责人，该局收信负责人于2011年1月28日签收，邮件编号：×××33；2011年1月26日将申请报告等有关材料邮寄给苍南县信访局，该局于2011年1月28日签收，邮件编号：×××33。苍南县自然资源和规划局将该土地使用权争议的调查处理期从2011年1月无正当理由拖到2019年6月6日才向上诉人询问，并要简单描述小部分情况，上诉人在谈话笔录中告诉苍南县自然资源和规划局，上诉人土地使用权来源事实证据和被申请人两次土地使用权的去向情况及案件其他线索实况。因此，其应当对被申请对象西桥村委会的土地使用权两次来源进行调查，对本案更多知情人进行调查，对上诉人土地使用权去向进行调查，其至今未作调查错误。在其未作审核调查的情况下，也没有任何证据材料能证明涉案土地从1976年至约1993年期间不是上诉人等人使用的前提下，上诉人于2019年6月10日又将《关于申请人晒谷场、仓库、厕所的土地使用权来源说明书》邮寄给案件经办人林华，又增加了请求事项，要求确权登记颁发证书，更明确的表述案情实况。而苍南县自然资源和规划局不但对上诉人上述事实情况不作全面调查核实，反而在2019年6月11日后作出2019年6月10日（时间假的）苍资规（2019）106号《土地权属争议案件不予受理建议书》错误上报被上诉人苍南县人民政府，并不出具证据材料收件清单给上诉人，且少掉了上诉人主要证据材料15份。所以说，2019年6月6日苍南县自然资源和规划局对上诉人作出的《谈话笔录》不是土地使用权审核调查结果，不能作为土地权属争议案件作出是否受理决定的建议认定依据。综上所述，苍南县自然资源和规划局的权属争议已违反了《浙江省土地权属争议行政处理程序规定》第二十三条规定、《土地权属争议调查处理办法》第二十一条规定、《浙江省土地登记办法》第二十一条第一款规定、《土地登记规则》第十二条规定，该行政行为属于办理程序不到位错误或自然无效行为。根据上诉人提供的《土地权属争议要求处理申请书》描述，也属于土地权属争议受理解决的范畴，因为该申请书里面已有具体争议的事实，处理对象被申请人西桥村委会及合法的请求事项，如果按行政复议方式或其它法定途径来解决该土地使用争议问题，没有相关法律支持的。西桥村委会和原湖前镇府将该地块使用权同意出让给建房户（潘瑞盛、杨钦丰等）的行为与上诉人没有直接利害关系，只是该土地使用权有直接利害关系。再说被争议的对象是西桥村委会，西桥村委会也不是行政机关，原湖前镇政府（91）第17号批文是针对西桥村委会的，如果要提起行政复议，根据《行政复议法》等相关规定，上诉人是属于无法进入行政复议途径的。如果通过其它法定途径申请解决处理，也是没有相关法律支持的。苍南县自然资源和规划局如果认为上诉人提供的《土地权属争议处理申请书》内容表述不清的，在收到确权登记颁发证书的申请之日起10日内未要求限期补正，又不作出受理决定的。然而，被上诉人苍南县人民政府于2019年6月26日又作出《土地权属争议案件不予受理决定书》，因此，对本案土地权属争议调查处理申请的是否受理决定造成事实不清或办理程序错误。被上诉人苍南县人民政府在2019年6月26日前对苍南县自然资源和规划局2019年6月10日苍资规（2019）106号《土地权属争议案件不予受理建议书》的错误上报行为应当给予法律监督，确认无效，责令重作的，而没有给予法律监督确认无效，责令重作，系错误行为外，反而还要将上诉人等人的土地权属争议调查申请时间从2011年1月歪曲到2019年6月6日。那么，该案中的2019年6月6日谈话笔录也不是土地权属争议调查申请书，在没有任何证据能证明上诉人是2019年6月6日申请土地权属争议调查的前提下或上述错误行为前提下，于2019年6月26日被上诉人苍南县人民政府作出《土地权属争议案不予受理决定书》仍然系错误或无效行为。综上所述，能充分证明了被上诉人苍南县人民政府2019年6月26日作出的《土地权属争议案件不予受理决定书》已经违反了《浙江省土地权属争议行政处理程序规定》第十六条、《土地权属争议调查处理办法》第十三条规定，仍然系无效或错误行为。2.上诉人于2019年7月12日收到被上诉人苍南县人民政府2019年6月26日作出的《土地权属争议案件不予受理决定书》，因为对该决定书不服，2019年7月17日向被上诉人温州市人民政府申请行政复议，要求对被上诉人苍南县人民政府错误或无效行为给予法律监督，依法撤销被上诉人苍南县人民政府作出的《土地权属争议案件不予受理决定书》，并责令在一定期限内重新作出具体行政行为，而温州市人民政府无正当理由拒不监督，反而少掉了上诉人证据材料4份5页，并不出具《行政复议证据材料清单》。依据2019年6月温州市司法局《行政复议指南》第14页的规定，2019年12月24日被上诉人温州市人民政府作出温政行复（2019）166号《行政复议决定书》的行政复议行为属于办理程序不到位、认定事实错误或无效行为。3.一审判决错误。一审法院对两被上诉人的隐瞒和歪曲或错认土地权属争议调查申请时间、隐藏证据材料、办理程序错误或履行程序不到位、不履行法定职责、拖办推诿行为，应当给予法律监督、予以追责的，而拒不监督和追责，反而给予维持。对被上诉人苍南县人民政府作出的《土地权属争议案件不予受理决定书》和被上诉人温州市府作出的温政行复（2019）166号《行政复议决定书》应当作依法撤销和责令重作的而没有撤销和责令重作，反而给予维持。综上，请求浙江省高级人民法院全面审查核实，给予法律监督：一、对上诉人潘瑞样从2011年1月至2019年5月23日向被上诉人苍南县人民政府申请土地权属争议调查处理的事实正确合法，并属于被上诉人苍南县人民政府作为土地权属争议调查处理的受理业务范畴，予以确认；二、撤销一审判决，并作依法改判；三、对被上诉人苍南县人民政府和被上诉人温州市人民政府隐藏证据的行为确认错误或违法，并予以依法追责，由被上诉人承担本案诉讼费，维护上诉人合法权益。被上诉人苍南县人民政府辩称：1、被答辩人申请的涉案土地争议行政处理事项不属于土地权属争议范围。根据《土地权属争议调查处理办法》第二条规定，本办法所称土地权属争议，是指土地所有权或者使用权归属争议。本案中，涉案土地已于1991年12月2日经原苍南县湖前镇人民政府镇府(91)17号《关于潘瑞盛等六户建私房宅基地的批复》，同意潘瑞盛等六户村民在该村木桥晒场及原仓库各建房一间。依据原告提交的土地权属争议要求处理申请书中对所要处理的请求事项的表述，其实质系要求被告苍南县人民政府履行法律监督职责，在查清事实的基础上对镇府(91)17号批复行为合法性作出确认并处理(撤销或确认无效)，并责令西桥村委会恢复原状归还原告等。故从原告的请求事项上看，并不属于《土地权属争议调查处理办法》第二条规定的“土地权属争议”处理范围。答辩人据此认定不属于土地权属争议并作出被诉不予受理决定正确合法。2、一审判决认定事实清楚，证据充分，适用法律正确。一审法院在认定上述事实的同时，认定答辩人在送达不予受理决定时存在不符合有关规定的情形，并认同复议机关鉴于该程序违法未对原告的权益未产生实际影响而决定确认答辩人作出的被诉不予受理决定行为违法的处理结果，答辩人也认同复议机关和一审法院的认定结论，认为该处理结果正确、合法，请二审法院予以维持。被上诉人温州市人民政府辩称：一、一审判决事实认定清楚、法律法规适用正确、程序合法，依法应予维持。案涉土地已于1991年12月2日经原苍南县湖前镇人民政府镇府(91)17号《关于潘瑞盛等六户建私房宅基地的批复》同意，由潘瑞盛等六户村民在该村木桥晒场及原仓库各建房一间。从上诉人提交的土地权属争议要求处理申请书来看，其所要处理的请求事项实质是要求被上诉人苍南县人民政府履行法律监督职责，在查清事实的基础上对镇府(91)17号批复行为合法性作出确认并处理(撤销或确认无效)、并责令西桥村委会恢复原状归还上诉人等。故从上诉人的请求事项上看，并不属于《土地权属争议调查处理办法》第二条规定的“土地权属争议”处理范围，据此，一审法院认定被上诉人苍南县人民政府认定上诉人的申请不属于土地权属争议并作出被诉不予受理决定，属于认定事实清楚，适用法律正确。在行政复议过程中，答辩人应上诉人申请对被诉不予受理决定进行审查后，认为苍南县人民政府作出被诉不予受理决定及送达的期限不符合上述规定，进而认定苍南县人民政府作出的被诉不予受理决定违反程序规定，但鉴于上述程序违法未对上诉人的实体权益产生实际影响，依据前述规定，决定确认苍南县人民政府作出的被诉不予受理决定行为违法。一审法院对答辩人的行为予以认定并无不当。综上，一审判决事实认定清楚、法律法规适用正确，依法应予维持。二、答辩人作出被诉复议决定书认定事实清楚、证据确凿，适用法律法规正确，程序合法。(一)被诉复议决定书认定事实清楚、证据确实充分，适用法律法规正确。如前所述，本案上诉人请求被上诉人苍南县人民政府对涉案土地权属争议进行处理，其实质系要求苍南县人民政府履行法律监督职责，在查清事实的基础上对镇府(91)17号批复行为合法性作出确认并处理(撤销或确认无效)、并责令西桥村委会恢复原状，将土地归还上诉人等。故从上诉人的实质请求事项上看，其并不属于《土地权属争议调查处理办法》第二条规定的“土地权属争议”处理范围，被上诉人苍南县人民政府据此认定不属于土地权属争议并作出被诉不予受理决定，认定事实清楚，适用法律正确。由于被上诉人苍南县人民政府作出被诉不予受理决定的送达时间已经超出法定期限，属程序违法。故答辩人作出被诉复议决定书认定事实清楚、证据确实充分，适用法律法规依据正确。但鉴于苍南县人民政府作出的该决定决定内容及结论正确，若撤销该决定并责令重作则无意义，徒增各方当事人程序负担，且故不予撤销而确认违法。因此，答辩人作出被诉复议决定书认定事实清楚、证据确凿、适用法律法规依据正确。(二)答辩人作出被诉复议决定书符合法定程序。根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款、第三十一条第一款、《行政复议法实施条例》第二十九条、第四十一条第一款第(八)项等规定，行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出;行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定;但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人;但是延长期限最多不超过三十日。行政复议申请材料不齐全或者表述不清楚的，行政复议机构可以自收到该行政复议申请之日起5日内书面通知申请人补正。补正通知应当载明需要补正的事项和合理的补正期限。无正当理由逾期不补正的，视为申请人放弃行政复议申请。补正申请材料所用时间不计入行政复议审理期限;同时，在出现需要中止复议的情形出现，影响行政复议案件审理的，行政机关可以决定中止行政复议。本案中，答辩人于2019年7月19日收到复议申请材料；经审查，该行政复议申请表述不清楚，答辩人于同月23日向上诉人作出《补正行政复议材料通知书》；经第一次补正后，该行政复议申请表述仍不清楚，答辩人又于同年8月1日向上诉人作出《补正行政复议材料通知书(2)》。2019年8月5日，上诉人第二次补正完毕，答辩人于同日受理了该行政复议申请，并于同年8月8日依法向苍南县人民政府送达《行政复议答复通知书》。2019年8月12日，苍南县人民政府收到《行政复议答复通知书》，其于同月21日向答辩人提交了《行政复议答复书》及相关证据材料。2019年9月29日，因本案案情复杂，答辩人根据《行政复议法》第三十一条第一款规定作出《行政复议审理延期通知书》并送达。2019年10月31日，因上诉人请求答辩人组织调解，答辩人决定对本案中止审理，遂作出《行政复议中止通知书》并送达上诉人。2019年12月23日，因上诉人与苍南县人民政府之间争议较大，答辩人终止调解并决定对本案恢复审理。2019年12月24日，答辩人作出被诉行政复议决定，并送达上诉人。故答辩人作出被诉复议决定书符合法定期限，程序合法。三、上诉人的相关主张不能成立，依法应予驳回。1.上诉人关于“温州市人民政府作出温政行复[2019]166号《行政复议决定书》的行政复议行为属于办理程序不到位、认定事实错误或无效行为”的主张不成立。如前所述，答辩人作出的被诉复议决定书认定事实清楚、证据确凿，适用法律依据正确，程序合法。2.上诉人关于答辩人“隐瞒和歪曲或错认土地权属争议调查申请时间、隐藏证据材料、办理程序错误或履行程序不到位、不履行法定职责、拖办推诿行为”的主张不能成立。如前所述，答辩人在查清案件事实的情况下，按时作出复议决定并确认苍南县人民政府不予受理决定行为超过法定期限而违法。上诉人认为，答辩人拒不监督且少掉上诉人4份5页的证据材料违反了温州市司法局行政复议指南第14条之规定。事实上，我国现行法律并未规定行政机关作出行政行为或者行政复议的同时必须向相对人提供证据材料清单，且上诉人提及的行政复议指南中，也并未规定复议机关必须向相对人提供证据材料，其要提供的是自身作出行政行为过程的材料以及证明该行为合法的依据，而该些材料与依据并不必须完全涵盖行政诉讼原告所提交的所有材料。另外，行政机关以及行政复议机关对案件的审理过程，也是其对相对人提供的材料以及自身形成或调取的材料的审查、筛选和认定过程，旨在更好地证明案件事实，并非刻意“省略”或“少掉”证据材料。故上诉人该部分主张缺乏事实和法律依据。四、上诉人针对答辩人作出的被诉复议决定书提起本案诉讼，不具有诉的利益。如前所述，针对上诉人的申请，答辩人在行政复议阶段已经作出被诉复议决定书确认苍南县政府作出的不予受理决定违法，其在实质上已经纠正了原行政行为，此时答辩人作出的被诉复议决定并未增设上诉人的义务负担或减损其实体权利上诉人的合法权益已经通过答辩人的行为得以保障。故上诉人针对答辩人作出的被诉复议决定书提起本案诉讼，不具有诉的利益。综上，一审判决事实认定清楚、法律法规适用正确、程序合法，依法应予维持。答辩人作出被诉复议决定书证据确凿、适用法律法规正确、符合法定程序。上诉人的上诉请求和事实理由均不成立，恳请依法驳回上诉人的诉讼请求。经审查，本院对原审认定的事实予以确认。二审中，上诉人潘瑞样提交了2011年以来其作为申请人的土地权属争议调查处理申请报告以及相关信访事项意见书等材料作为新证据。上述材料已经超过法定举证期限，不属于新证据，且与本案并无直接关联性，故本院不予作为新证据采信。本院认为：《土地权属争议调查处理办法》第二条规定，本办法所称土地权属争议，是指土地所有权或者使用权归属争议。本案中，涉案土地早在1991年12月2日便已经原苍南县湖前镇人民政府镇府(91)17号《关于潘瑞盛等六户建私房宅基地的批复》，同意潘瑞盛等六户村民在该村木桥晒场及原仓库各建房一间。同时，根据上诉人潘瑞样提交的《土地权属争议要求处理申请书》，其对所要处理的请求事项的表述为“请求苍南县人民政府查明事实，给予法律监督，对原湖前镇人民政府(91)17号《关于潘瑞盛等六户建私房宅基地的批复》文件和西桥村委会出具的地基款收款凭证（白条）给予确认无效或作依法撤销，并责令西桥村委会将西桥七队申请人的晒谷场、仓库、厕所作恢复原样，归还申请人，且对申请人造成的各项有关损失作依法赔偿，维护申请人合法权益。”从该申请书的内容来看，亦主要认为原湖前镇人民政府的批复行为和西桥村委会的出让行为均系错误或无效行为。因此，潘瑞样系要求苍南县人民政府履行法律监督职责，对镇府(91)17号批复行为的合法性作出确认并处理、并责令西桥村委会恢复原状归还原告等。故虽然从形式上看潘瑞样提出的是土地权属争议处理申请，实质上是要求苍南县人民政府履行层级监督职责，明显不属于《土地权属争议调查处理办法》第二条规定的“土地权属争议”处理范围。在此情况下，苍南县人民政府作出被诉不予受理决定，结论正确。温州市人民政府在复议中发现苍南县人民政府所作之不予受理决定送达的期限不符合《浙江省土地权属争议行政处理程序规定》第十六条第一款第(二)项的规定，据此作出复议决定确认被诉不予受理决定行为违法，并无不当。综上，一审判决驳回潘瑞样的诉讼请求正确，依法应予维持。上诉人提出的上诉请求，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人潘瑞样负担。本判决为终审判决。审判长  戴文波审判员  夏祖银审判员  董 东二〇二一年一月二十二日书记员  朱胤佐1·16·