浙江省杭州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）浙01行初300号 原告杭州大明化工有限公司，住所地浙江省建德市新安江工业园区。 法定代表人吴秋明，执行董事兼经理。 委托代理人袁裕来、冯英飞，浙江之星律师事务所律师。 被告建德市人民政府，住所地浙江省建德市新安路**。 法定代表人朱欢，市长。 委托代理人方向。 委托代理人邵瑞青，北京德恒（杭州）律师事务所律师。 第三人北京东方雨虹防水技术股份有限公司，住所地北京市顺义区顺平路沙岭段**。 法定代表人李卫国，董事长。 委托代理人李盼兵。 原告杭州大明化工有限公司（以下简称大明化工公司）不服建德市高铁新区管委会与北京东方雨虹防水技术股份有限公司（以下简称东方雨虹公司）签订的《东方雨虹总部基地项目投资协议》，以建德市人民政府（以下简称建德市政府）为被告，于2020年7月3日向本院提起行政诉讼。本院2020年7月7日立案后，向被告发送起诉状副本和应诉通知书。因东方雨虹公司与本案行政协议有利害关系，本院依法通知其作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2020年11月5日公开开庭审理了本案。原告大明化工公司的法定代表人吴秋明及委托代理人袁裕来，被告建德市政府的负责人朱欢及委托代理人方向、邵瑞青，第三人东方雨虹公司的委托代理人李盼兵到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2017年9月24日，建德市高铁新区管委会与东方雨虹公司签订《东方雨虹总部基地项目投资协议》。 原告大明化工公司起诉称：2017年9月25日，被告在其门户网站发布标题为“我市与东方雨虹签订总部基地项目投资协议”的新闻，称“9月24日上午，我市与北京东方雨虹防水技术股份有限公司正式签订总部基地项目投资协议，这是双方在签订总部基地项目投资框架协议的基础上，进一步深化落实合作内容的具体体现”。经初步了解，用于建设东方雨虹总部基地项目的区域是原告北区所在地块。为进一步了解事实情况，维护自己的合法权益，原告向被告申请公开上述投资框架协议和投资协议。被告答复拒绝公开，原告提起行政诉讼，杭州市中级人民法院（2019）浙01行初676号行政判决撤销答复，责令其重新作出答复。2020年6月22日，被告重新作出《信息公开申请答复书》，公开了上述投资框架协议和投资协议。2016年11月1日，被告和第三人签订了《东方雨虹总部基地项目框架协议》，2017年9月24日签订《东方雨虹总部基地项目投资协议》。《东方雨虹总部基地项目投资协议》严重违法，依法应予撤销或者确认无效。一、原告享有案涉地块的部分土地使用权和房屋所有权。根据《东方雨虹总部基地项目框架协议》明确约定的“项目选址为建德市科技城（洋溪街道11-2、11-3地块）、用地约48亩”，该项目用地中包含了原告北区的土地约23亩（包括未办理土地使用证但由原告实际使用的国有土地约3.8亩）和房屋约4092.14平方米。投资协议签订后，为履行投资协议，被告借“保障性安居工程”建设之名征收原告北区的房屋，严重侵犯了原告的合法权益。二、被告和第三人串通招投标。案涉地块是商住用地，根据相关法律规定，必须通过招拍挂程序出让。对此投资协议亦予明确。但投资协议明确约定让第三人竞得，在协议“总部政策扶持”中，双方约定“若地块实际成交价超过挂牌价10%以上，双方另行协商扶持政策。”三、投资协议的约定不符合案涉地块的规划。建政征字[2018]第2号《建德市人民政府房屋征收决定》是以“保障性安居工程”建设为由征收原告北区的房屋，由此可见，案涉地块规划用途应是“居住用地”。四、结合投资框架协议和投资协议来看，案涉土地开发用途情况不明确，将严重损害公共利益。综上，原告享有案涉地块的部分土地使用权和房屋所有权，为履行投资协议，被告又以“保障性安居工程”建设之名征收原告北区的房屋，严重侵犯原告的合法权益，原告有权提起行政诉讼。根据法律的明确规定及司法实践，行政诉讼的利害关系应以行政行为作出时为基准进行判断。请求撤销被告和第三人于2017年9月24日签订的《东方雨虹总部基地项目投资协议》或者确认无效。 原告大明化工公司在法定期限内向本院提供的证据有：1、营业执照、法定代表人证明书、法定代表人身份证，证明原告的身份情况；2、《东方雨虹总部基地项目投资协议》《信息公开申请答复书》《东方雨虹总部基地项目框架协议》、杭州市中级人民法院（2019）浙01行初676号《行政判决书》，证明被诉行政行为、内容及原告获悉时间，原告的起诉未超过法定起诉期限；3、《房屋所有权证》《国有土地使用证》、建政征字[2018]第2号《建德市人民政府房屋征收决定》，证明原告享有案涉地块部分土地的使用权和房屋所有权，被告和第三人签订投资协议后，为履行协议，以“保障性安居工程”建设名义征收原告北区的房屋，严重侵犯了原告合法权益，原告有权提起行政诉讼；4、最高人民法院（2017）最高法行申827号《行政裁定书》，证明当事人与行政协议有无利害关系应以协议签订时为基准，原告与案涉投资协议具有利害关系。 被告建德市政府答辩称：一、大明化工公司并非本案适格原告。首先，《东方雨虹总部基地项目投资协议》系被告与第三人签订，根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十七条第二款及《中华人民共和国合同法》第五十四条的规定可知，只有合同的当事人在一定条件下可行使撤销权，原告并非协议的当事人，无权诉请撤销协议。其次，《东方雨虹总部基地项目投资协议》并未设定原告权利或义务，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条的规定可知，原告既非协议当事人，协议又未对其设定权利或义务，且该协议对其不具有强制力，显然其无权对该协议提起诉讼。再次，虽然《东方雨虹总部基地项目框架协议》第二条项目用地中约定的地块可能部分土地使用权属于原告，但该份协议的签订并不影响其权益。该协议仅约定“乙方（东方雨虹）通过挂牌方式受让上述项目用地土地使用权”，并未约定将案涉土地使用权直接归属于东方雨虹，也未否定原告对案涉土地及房屋的权益。协议签订后是否履行、能否履行并不具有确定性，由此可知，只有在被告为履行该协议对原告的土地进行征收时，才会涉及到原告的权益，协议本身并不涉及原告的权益。故协议的签订与原告无直接利害关系。大明化工公司并非本案适格原告。二、原告提起本次诉讼属于重复起诉。2018年被告作出建政征字[2018]第2号《建德市人民政府房屋征收决定》，对原告具有使用权的案涉土地进行征收，原告已就此提起诉讼并被驳回。本次诉讼与前次诉讼原、被告相同，且均是基于原告对案涉土地的使用权，虽然诉讼请求不尽一致，但实质标的均是对S-11-2、S-11-3地块中原告具有使用权的土地及房屋的权益进行主张。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条、第一百零六条的规定可知，原告提起本次诉讼属于重复起诉，应当裁定驳回起诉。三、被告与第三人签订的《东方雨虹总部基地项目投资协议》合法有效，不存在可撤销或无效的情形。1、原告既主张撤销该投资协议又要求确认无效，其诉讼请求自相矛盾。2、案涉投资协议不存在可撤销的情形。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十条第二款、第十四条的规定，案涉投资协议系被告与第三人自愿、友好协商签订，不存在上述可撤销情形，原告亦未举证证明存在可撤销的情形。且如前所述，请求撤销的主体只能是协议的一方。3、案涉投资协议不存在无效的情形。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”被告具有行政主体资格，签订投资协议亦在其法定职权范围内，该协议客观上可以实施，亦不存在重大且明显的违法情形。案涉投资协议不存在《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的合同无效情形。4、原告享有案涉地块的部分土地使用权和房屋所有权，并非协议撤销或无效的法定理由。被告与第三人并不存在串通招投标的行为。案涉投资协议尚未履行，被告并未就案涉地块进行招投标或挂牌，投资协议中约定“若地块实际成交价超过挂牌价10％以上，双方另行协商扶持”，可知第三人须与他人公开竞标，其能否获得土地及获得价格均系未知，且“协商”一词表明就“扶持政策”被告与第三人之间须作沟通，并未直接约定结果，最终能否达成一致具有不确定性，原告主张被告与第三人串通招投标无事实依据。洋溪S-11-2、S-11-3地块的规划为商住，既包括“居住用地”，也包括“商业用地”，案涉投资协议的约定符合案涉地块的规划。案涉投资协议第一条“总部项目投资规模及建设内容”已约定“其中商业部分约21.8亩（以国土部门挂牌出让为准），用于总部经济；住宅部分约26.3亩（以国土部门挂牌出让为准），主要用于员工生活配套”，故原告关于案涉土地开发用途情况不明的主张与事实不符。原告的起诉已超过法定起诉期限。综上，原告的起诉应予驳回。 被告建德市政府在法定期限内向本院提交的证据有：1、杭州市中级人民法院（2019）浙01行初107号《行政判决书》、浙江省高级人民法院（2019）浙行终1612号《行政判决书》，证明被告于2018年作出建政征字[2018]第2号《建德市人民政府房屋征收决定》，对原告具有使用权的案涉土地进行征收，原告就此已提起诉讼并被驳回，与本案诉讼标的实质一致，属于重复起诉；判决中认定被告征收原告北区的房屋，确系为了建设保障性安居工程，且符合公共利益，征收行为合法，原告利益未受损，其主体不适格；2、《说明》，证明案涉地块至今未启动招拍挂程序，故被告与第三人签订案涉协议的行为，没有直接处分原告享有的物权，该签订行为与原告没有法律上的利害关系；3、最高人民法院（2017）最高法行申826号《行政裁定书》、陕西省高级人民法院（2019）陕行再13号《行政裁定书》，证明签订协议行为并不代表否定原告对案涉地块相关权利，并不会直接对原告财物产生实质性影响。 第三人东方雨虹公司陈述称：本案应裁定驳回原告的起诉或者驳回原告的诉讼请求。一、裁定驳回原告起诉的理由包括四点：一是原告的主体不适格。原告不是案涉协议当事人，且案涉协议约定通过招拍挂的方式取得土地使用权，并未对原告的权利进行处分，原告与该协议没有直接利害关系，无权提出撤销或者无效。二是原告无正当理由超过起诉期限。原告自2017年9月25日已知该行政行为的作出，其于2020年起诉已超过诉讼时效，也超出了提出撤销的时限限制。三是案涉协议与原告的合法权益不存在直接关联，明显不会对其产生实际影响。四是原告重复起诉。原告此前已针对行政征收决定起诉被判决驳回，原告已经行使相关诉权，对其权利进行救济，本案原告的起诉实质仍然是对案涉地块主张权益，不仅构成重复起诉，且在明知与本协议无关联的情况下，属于滥用起诉权利，浪费司法资源。二、案涉协议不存在应当撤销或无效的理由，原告的诉讼请求应被驳回。一是案涉协议不应被撤销，案涉协议并不存在胁迫、欺诈重大误解、显失公平等情形，不存在法定的撤销情形。二是案涉协议不存在法定的应当确认无效的情形，不应当确认无效。被告具有签订本次协议的法定职权，系与第三人友好协商签订协议，且并不涉及对原告合法权益的处置，不产生行政征收的效果，与原告并无直接关联，且协议明确约定，通过招拍挂程序是否能够履行尚不确定，不存在恶意串通和损害国家集体或第三人利益的情形，因此不应当被确认无效。 第三人东方雨虹公司在法定期限内向本院提交的证据有：1、网页截图，证明被告于2017年9月25日已在其网站上公布了与第三人签订投资协议一事，原告早已知晓，但原告直至2020年7月3日起诉，已超过诉讼时效，也丧失了申请撤销的权利基础；2、《关于签订项目投资协议的公告》，证明虽然被告与第三人签订投资协议，但该公告中明确提示“资金能否按期到位存在不确定性”、“公司尚须通过招、拍、挂出让方式获得相关协议约定的项目宗地，可能存在无法在拟定地区取得建设用地的风险。此外，项目建设涉及立项、环保、规划、工程施工等有关报批事项，还需获得有关主管部门批复”，能够证明该协议是否能够实际履行并不确定，不会对原告产生实质影响，且事实上该协议至今并未履行；3、最高人民法院（2019）最高法行申119号《行政裁定书》；4、浙江省高级人民法院（2019）浙行终1280号《行政判决书》；证据3-4证明最高人民法院、浙江省高级人民法院的判例中认定，除协议各方当事人外，协议之外的第三人对行政协议提起诉讼时，应当考察该第三人的合法权益是否因行政协议的签订和履行受到了法律意义上的实际影响，如考察是否为案外人设定权利义务，对影响其实体权利的其他行政行为，应通过其他途径依法主张。 庭审中，原告对被告、第三人的证据提出如下质证辩论意见：对被告证据1、3的证明对象和证据2的关联性有异议，对第三人证据1-3的证明对象有异议。被告对原告的证据提出如下质证辩论意见：对证据2、3的证明对象及证据4的关联性和证明对象有异议。第三人对原告证据的质证辩论意见与被告意见相同。各方对其他证据均无异议。 经庭审举证、质证和辩论，本院对证据认证如下：原、被告及第三人提供的生效裁判文书不属诉讼证据。原、被告及第三人提供的其他证据，内容真实，来源和形式合法，与本案具有关联性，予以采信，但第三人提供的证据1不能用以证明原告知道协议内容的日期。 经审理查明：2016年11月1日，建德市政府与东方雨虹公司签订《东方雨虹总部基地项目框架协议》，载明：东方雨虹公司拟在建德市地域成立杭州建德总部基地综合体项目，项目选址为建德市科技城（洋溪街道11-2、11-3地块），用地约48亩（以国土部门挂牌出让为准），东方雨虹公司通过挂牌方式受让上述项目用地土地使用权，签订《国有土地使用权出让合同》。2017年9月24日，在《东方雨虹总部基地项目框架协议》的签订基础上，建德市高铁新区管委会与东方雨虹公司签订《东方雨虹总部基地项目投资协议》，载明：该总部基地用地约48.1亩，建德市高铁新区管委会将地块按商住用地挂牌出让。该投资协议确定的用地位置与框架协议一致。大明化工公司于2009年2月4日取得洋溪街道朱池村（社区）21866.5平方米国有土地使用权。大明化工公司认为上述投资协议确定的用地涉及了其使用的国有土地，遂提起本案诉讼。 另查明：2018年9月10日，建德市政府发布建政征字［2018］第2号房屋征收决定，对建德市××街道××区房屋进行征收，征收范围内土地面积21886平方米。大明化工公司不服该房屋征收决定提起行政诉讼，本院于2019年7月31日作出（2019）浙01行初107号行政判决，驳回大明化工公司的诉讼请求；大明化工公司不服提起上诉，浙江省高级人民法院于2020年5月6日作出（2019）浙行终1612号行政判决，判决驳回上诉，维持原判。 本院认为：案涉《东方雨虹总部基地项目投资协议》以及作为其基础的《东方雨虹总部基地项目框架协议》主要内容是建德市政府、建德市高铁新区管委会与东方雨虹公司就该公司总部基地项目投资建设所作的约定。协议中虽提及项目用地选址，但仅约定了土地使用权的取得方式，并未处分大明化工公司的土地使用权。从建德市政府发布建政征字[2018]第2号房屋征收决定，对大明化工公司厂区房屋进行征收这一事实可知，案涉协议并未否定大明化工公司的土地权益，且协议本身没有对大明化工公司设定任何权利义务，对大明化工公司的权益明显不产生实际影响。大明化工公司诉请撤销建德市政府和东方雨虹公司于2017年9月24日签订的《东方雨虹总部基地项目投资协议》或者确认无效，不符合法定的起诉条件。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（八）项之规定，裁定如下： 驳回原告杭州大明化工有限公司的起诉。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省高级人民法院。 审 判 长 秦 方 人民陪审员 李 慧 人民陪审员 谌慧敏 二〇二一年一月六日 法官 助理 李惠娴 书 记 员 寿 芳 附： 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》 第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的； （二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的； （三）错列被告且拒绝变更的； （四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的； （五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的； （六）重复起诉的； （七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的； （八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的； （九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的； （十）其他不符合法定起诉条件的情形。 前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。 人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。