北京市西城区人民法院行 政 判 决 书（2020）京0102行初398号原告张佳荣，女，1950年10月25日出生，汉族，住北京市朝阳区。委托代理人笪凤瑶，北京在明律师事务所律师。委托代理人夏奕露，北京在明律师事务所实习律师。被告北京市西城区人民政府房屋征收办公室，住所地北京市西城区西安门大街115号。法定代表人孔勇，主任。委托代理人崔丽莉，北京市西城区人民政府房屋征收办公室干部。委托代理人刘晋卿，北京市建诚律师事务所律师。第三人盛德平，男，1956年4月1日出生，汉族，户籍所在地北京市西城区。原告张佳荣诉被告北京市西城区人民政府房屋征收办公室（以下简称西城区征收办）、第三人盛德平无证房屋使用人补助协议一案，向本院提起行政诉讼。本院立案后，依法组成合议庭，并于2020年11月24日公开开庭审理了本案，原告张佳荣及委托代理人笪凤瑶、夏奕露，被告西城区征收办负责人孔勇、委托代理人崔丽莉、刘晋卿到庭参加诉讼，第三人盛德平经本院传票传唤未到庭参加诉讼，不影响案件审理，本案现已审理终结。原告张佳荣诉称，原告的房屋位于北京市西城区宏建北里37号，原告自1992年插队返京以来，原告依照相关国家政策落户并一直合法居住于此。2019年年初，被告电话与原告沟通告知原告所在地将征收。2019年5月初，原告返回宏建北里查看房屋情况时，在原、被告双方未签订任何书面安置补偿协议，也未出具任何合法手续的情况下，原告的房屋上述房屋已被拆除成一片废墟。为了维护自身权益，原告特向北京市第四中级人民法院提起行政诉讼，始知2019年5月21日第三人与被告擅自签订了《西城区光源里棚户区改造项目征收范围内无证房屋使用人困难补助协议》（以下简称《补助协议》），同时第三人盛德平在北京有固定居所的前提下还向政府相关部门提交了虚假承诺的《无证房屋补助申请书》。为了确定与第三人签订的《补助协议》的具体行政机关以及《无证房屋补助申请书》的真实性，原告特向北京市第四中级人民法院提起行政诉讼，2020年7月23日，北京市第四中级人民法院作出生效裁定，审理查明与第三人签订的《补助协议》的具体行政机关是本案被告。案涉协议存在民事法律规范规定的合同无效的法定情形。原告享有涉案房屋的所有权，被告与第三人签订协议时明显存在恶意串通的行为，在原告不知情的情况下，被告与第三人共同订立补助协议造成了原告的利益严重受损，属于违法行为，应当认定为无效。诉讼请求：1.请求确认被告与第三人于2019年5月21日签订的《西城区光源里棚户区改造项目征收范围内无证房屋使用人困难补助协议》无效；2.请求判令本案诉讼费用由被告承担。为证明自己主张，原告张佳荣向本院提交了以下证据：1.证明信三份、离婚协议一份、刑事裁定书一份、居委会证明一份；2.报警记录、与白纸坊派出所民警沟通录音；3.与拆迁办负责人短信、电话沟通记录；4.《补助协议》；5.《无证房屋补助申请书》；6.《交房验收单》；7.原告户口簿。被告西城区征收办辩称，原告不具有诉讼主体资格，原告所主张的房屋系位于北京市西城区宏建北里37号西侧的两间无证房屋，该两间无证房屋在征收时，系由第三人盛德平及家人刘福荣在现场居住使用。原告的户籍虽然在宏建北里37号，但户籍情况并非产权证明文件，不能证明该两间无证房屋系合法建筑，亦不能证明原告系该两间无证房屋的合法权利人。因此，被告与第三人就涉案房屋于2019年5月21日签订的《补助协议》不影响原告的合法权益。另外，涉案协议是合法有效的，不存在任何无效的情形。涉案房屋在征收时由第三人盛德平及家人刘福荣在现场实际居住，经盛德平提交《无证房屋补助申请》，在与征收部门协商一致的情况下，双方于2019年5月21日签订了涉案协议，同时，涉案房屋由盛德平自行拆除后，交征收指挥部。上述协议不存在违反《合同法》的规定，不存在无效的情形。被告西城区征收办在法定举证期限内向本院提交并当庭出示了如下证据：1.《补助协议》；2.《无证房屋补助申请书》；3.《交房验收单》。第三人盛德平未向本院陈述诉讼意见，亦未提供证据。经庭审质证，本院对上述证据认证如下：原、被告提交的《补助协议》系本案被诉行政行为的载体，不作证据使用。原告提交的证据1中的刑事裁定书及证据2、证据3与本案所审查的《补助协议》是否无效的问题不具有直接的关联性，本院不予采纳。原、被告提交的其他证据材料符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》中关于证据形式的要求，本院予以确认。根据当事人的当庭陈述及举证、质证情况，本院确认如下事实：2019年5月21日，被告西城区征收办（甲方）与第三人盛德平（乙方）签订了编号为GYL-WZ-宏北37西的《补助协议》，载明：为保障“西城区光源里棚户区改造项目”征收与补偿工作的顺利进行，改善征收范围内无证房屋实际使用人的居住困难，在项目征收范围内，对符合现场实际长期居住，在北京市行政区域内有户籍且无其他正式住房，在征收范围内无被征收房屋且与其他被征收人无亲属关系等规定条件的无证房屋实际使用人给予困难补助。征收范围内无证房屋位于宏建北里37号西侧，房屋2间；无证房屋使用人盛德平、刘福荣；甲方一次性给予乙方困难补助费合计人民币270000元。另查，原告张佳荣户籍地址宏建北里37号的被征收人为案外人张金宝（原告张佳荣之弟），针对此地的被征收房屋，张金宝已于2016年与西城区征收办签订《房屋征收安置协议》。原告张佳荣于1992年自山西省长治市迁入宏建北里37号，并非该地址房屋的被征收人。涉案无证房屋由盛德平及家人居住使用至2019年5月21日，现已自行拆除。张佳荣未提供证据证明其系涉案无证房屋的实际居住使用人。再查，原告张佳荣之子倪卓尔与第三人盛德平之女盛美原系夫妻关系，2016年6月，倪卓尔与盛美协议离婚。本院认为，依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第二款规定，市、县级人民政府确定的房屋征收部门（以下称房屋征收部门）组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。第二十五条规定，房屋征收部门与被征收人依照本条例的规定，就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项，订立补偿协议。被告西城区征收办作为西城区房屋征收部门在其职权范围内有权签订相关协议。行政合同是行政机关为达到维护与增进公共利益，实现行政管理目标之目的，与行政相对人经过协商一致达成的协议。因其特有属性，在效力认定上存在两重审查标准即行政行为合法性审查和合同有效性审查。本案争议焦点为《补助协议》是否存在行政协议无效之情形。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的合同无效情形有：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。本案中，结合光源里棚户区改造项目申请困难补助的要求，对于符合现场实际长期居住，属本市户籍且无其他正式住房，亦无被征收房屋且与其他被征收人无亲属关系等条件的无证房屋使用人方可给予困难补助。该困难补助并非针对被征收房屋的补偿，亦非针对无证违法建筑的补偿。西城区征收办根据涉案无证房屋实际使用的情况，与第三人盛德平签订的《补助协议》未超越其法定职权，系双方当事人真实意思表示，亦不存在《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的合同无效之情形，不违反法律法规的规定，应属合法有效。综上，原告张佳荣的诉讼请求，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告张佳荣的诉讼请求。案件受理费50元，由原告张佳荣负担（已交纳）。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于北京市第二中级人民法院。审 判 长  刘 喆审 判 员  李建秋人民陪审员  卢成志二〇二一年一月八日法官 助理  周 瑾书 记 员  林 彤