浙江省绍兴市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙06行终451号 上诉人（原审原告）沈荣富，男，1943年2月5日出生，汉族，户籍地浙江省遂昌县，现住浙江省遂昌县。 委托代理人郦珊珊，浙江星脉律师事务所律师。 委托代理人陶宇，浙江星脉律师事务所律师。 上诉人（原审被告）绍兴市越城区东湖街道办事处，住所地绍兴市越城区越东南路**。 法定代表人赵建标，主任。 出庭行政机关负责人刘杰，副主任。 委托代理人沈锋标，浙江大公律师事务所律师。 上诉人沈荣富、上诉人绍兴市越城区东湖街道办事处（以下简称“东湖街道”）因房屋征收行政补偿一案，不服绍兴市越城区人民法院（2020）浙0602行初84号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，经阅卷、询问，本院不开庭进行了审理。上诉人沈荣富及其委托代理人郦珊珊、陶宇，上诉人东湖街道副主任刘杰及该单位委托代理人沈锋标到庭应询，本案现已审理终结。 一审法院审理查明，原告通过分家析产的方式取得东湖镇小皋埠村祖传平屋两间，并于1992年10月7日取得绍集建（皋北）字第3944号集体土地建设用地使用证，证载建筑占地面积51.7平方米。2014年9月，被告因越兴路南延工程东湖段建设工程的需要，需对原告房屋予以征迁。在征迁实施过程中，被告将原告房产归入案外人沈建中户，并于2014年9月25日与其签订拆迁货币补偿协议。原告在了解到上述情况后，于2017年向法院提起行政诉讼，经两级法院审理，确认被告与沈建中签订的拆迁货币补偿协议无效。2018年7月10日，被告对原告的信访作出答复，认为原告户房屋丈量面积72.41平方米，集体土地建设用地使用证证载面积51.7平方米，镇、村面积认定具结报告20.71平方米；基于区、市二级法院判决，现作如下处理：1、重新确权：原确权面积无误，给予认可并确权给原告。2、安置方式：根据《越兴路南延东湖段拆迁安置确权确户实施细则》（以下简称《实施细则》）第3条第2款，非在册又不常住的（除农转非外）原则上不作安置，仅只能货币补偿；原告户属于此规定类型，只能货币补偿，补偿款为107682元，重新签订协议将补偿款给原告。3、原补偿给沈建中的款项由被告负责追回。原告对被告在信访答复中提出的安置方案不予认可，于2020年1月通过EMS向被告寄送要求拆迁安置申请。被告收到申请后未答复，原告遂向本院起诉。 一审法院审理认为，原告的房屋被列入被拆迁范围后已被拆除，根据《越兴路南延工程东湖段集体土地上村民房屋拆迁补偿安置办法》（以下简称《安置办法》）与《实施细则》，被告作为具体组织实施机关，具有对原告进行拆迁安置补偿的职责。本案争议焦点在于对原告的安置补偿方式。《实施细则》第一条第（一）款第1项规定，确户原则按集体土地上农民建房政策原则。依据家庭在册常住人口结合拆迁认定占地面积，按规定标准予以确定；小户（3人以下含3人）使用耕地不得超过80平方米。第3项规定，按实际居住原则，非在册又不常住的（除农转非外）原则上不作安置。本案中，原告沈荣富虽因分家析产而拥有集体土地上房屋并领取了土地使用权证，但其自述于1964年考上大学后将户口从村里迁出，此后长期在外工作生活，故原告并非东湖镇小皋埠村集体经济组织成员，不符合集体土地上农民建房政策规定，不能按照上述《实施细则》安置宅基地建房。但被告将原告的合法房屋拆除，理应给予公平、合理的补偿。被告在信访答复中提出的补偿107682元明显不符合房地产市场行情，也无法律依据，而应按照有利于保障原告房屋产权得到充分补偿的原则，以在本判决生效后作出补偿时点的案涉房屋所在地周边类似房地产的市场价格为基准确定补偿款。同时，原告在正常征收补偿程序中依法和依据《实施细则》、《安置办法》等安置补偿政策应当得到的搬家补助费、过渡补助费等，也应由被告依法予以补偿。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条规定：“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。”被告在收到原告的履职申请后在法定期限内未予答复履职，故原告要求被告在法定期限内履行法定职责之诉请，应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决责令被告东湖街道在本判决生效后两个月内对原告沈荣富履行房屋拆迁安置补偿的法定职责。本案案件受理费50元，由被告东湖街道负担。 上诉人沈荣富上诉称：1.上诉人有权选择实物安置的方式进行拆迁补偿，一审法院以作出补偿时点的案涉房屋所在地周边类似房地产的市场价格确定补偿款的方式补偿上诉人没有政策与法律依据。（1）实物安置是涉案地块集体土地上房屋征收过程中对合法产权房唯一安置措施，货币补偿没有政策依据。涉案地块安置办法是就地安置，由安置人口结合确权面积确定安置面积，虽然采用农民自建房模式，但涉案地块2014年9月已协议拆迁结束，采用由东湖街道方统一征地、统一规划、统一设计、统一建设、统一结算，建成后依据拆迁合同按大、中、小户抽签取房，不需要拆迁户申请建房。对于未经产权认定的房屋，杂屋、附房才不做安置，予以货币补偿。对于一般住宅的拆迁，没有货币安置的具体细则。（2）对沈荣富进行实物补偿安置符合法律规定。沈荣富虽不是小皋埠村集体组织成员，但根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第四十八条、第五十一条的规定，非农户口居民和继承房产可以依法确定集体土地建设用地使用权，在房屋拆迁或政府依法实施规划重新建设时，可重新确定使用权。本案东湖街道在拆除沈荣富所有的房屋时，应结合政策与法律规定，另行为上诉人确定集体土地使用权。在涉案拆迁地块中，只有合法产权人占地面积达到30平方米以上，不分农非户口，全部实施实物安置。（3）《实施细则》规定，“一户两处、一处在线内一处在线外，且认定占地面积都在30平方米及以上，线内房屋可以考虑移建，移建标准为30平方米及以上，50平方米以下移建一间，50平方米及以上，95平方米以下移建小户，但只能给予乡镇人民政府证明”上述条款也应该包括外地有房而在本地遇到拆迁的人员。沈荣富符合移建小户的规定。（4）沈荣富1968年大学毕业后，支援山区建设，子女均不在身边，回到绍兴生活，原有旧房修理后可使用。根据物权法第四十二条规定，实物安置才是沈荣富基本退休生活的保证。2.东湖街道伪造范浩定户拆迁资料。特别是小皋埠村村委会出具《居住证明》，与范浩定户实际居住情况不符。东湖街道盗用村委名义，使用小皋埠村2018年2月已废弃并封存于东湖街道的废弃章，伪造证据。范浩定符合实物安置条件，沈荣富与范浩定均属于非农户口，未实际居住于小皋埠村，东湖街道不能提供范浩定缴纳的水电费记录，基于拆迁政策“一视同仁”的原则，沈荣富也应实物安置。请求撤销一审判决，改判支持沈荣富一审诉请，案件诉讼费用由东湖街道承担。 上诉人东湖街道上诉称：1.沈荣富的起诉不属于行政诉讼受案范围。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，当事人无论是因对经批准的征地补偿、安置方案所确定的补偿标准不服，还是因未按照依法批准的征用土地方案和征地补偿、安置方案进行补偿、安置引发争议的，均应由人民政府先行协调、裁决，不能直接向人民法院提起行政诉讼。沈荣富不认可东湖街道提出的安置方案，其提出的诉讼事项实质上属于对征地补偿标准的争议，未经协调、裁决，直接向人民法院起诉不符合法律规定。2.一审判决对补偿标准进行干预超出了人民法院行政诉讼的审查范围。3.一审法院根据行政诉讼法第四十七条之规定，认定东湖街道未依法履行法定职责，系适用法律错误。本案的争议焦点是沈荣富与东湖街道对征地补偿标准的争议，并不属于行政机关履行保护公民、法人或其他组织人身权、财产权等合法权益的法定职责的事项。请求撤销一审判决，改判驳回沈荣富的起诉，一、二审诉讼费用由沈荣富承担。 对上诉人东湖街道的上诉，沈荣富答辩称：1.沈荣富作为被征收房屋的合法权利人，在征收完成未依法取得补偿的情况下，要求东湖街道按拆迁补偿政策给予实物安置。沈荣富认可安置补偿标准而要求东湖街道履行补偿职责，从未对补偿标准本身提出异议。2.对于行政行为是否合法的审查包括程序合法性和内容合法性。一审法院对东湖街道主张的货币补偿金额进行审查显然属于对行政行为合法性内容审查的一部分，在审理过程中，东湖街道未对货币补偿款的组成作出合理说明，一审法院才根据实际情况对补偿金额进行了参照其他标准的调整。3.一审法院适用行政诉讼法第四十七条的规定正确。在××街道提出履职申请，但自2014年10月房屋被拆至今未获得合法补偿。请求驳回东湖街道的上诉请求。 对沈荣富的上诉，上诉人东湖街道答辩称：1.涉案地块上房屋拆迁安置按农民私人建房的审批流程进行，排除了沈荣富实物安置的可能性。沈荣富非小皋埠村集体经济组织成员。根据土地管理法第六十二条规定，宅基地因自然原因或征收而消灭的，非农村集体经济组织成员无权再申请新的宅基地。《安置办法》及《关于东湖镇越兴路拆迁安置房项目建设相关事宜协调会议纪要》（2015）46号明确，安置房实行就地安置、按农民建房审批标准建造，采用农民自建模式，小皋埠村代为集中建设，审批按农村私人建房的审批流程操作。根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第四十八条规定，沈荣富原宅基地房屋拆除后，应注销其土地登记，土地由集体收回，因其不具有申请新的宅基地新建房屋的主体资格，故不符合实物补偿安置的条件。2.沈荣富的情况与案外人范浩定等的安置情况不同。范浩定虽然户口不在小皋埠村，但实际在××村××;地房屋中居住符合安置条件。沈荣富不是农转非人员，一直在外工作，并未在小皋埠村居住。3.一审以判决生效后作出补偿时点房屋所在地周边类似房地产的市场价格为基准确定补偿款没有法律依据。根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地上行政案件若干问题的规定》第十二条第一款、《中华人民共和国物权法》第四十二条第二款、《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条第一款，《绍兴市区征收集体所有土地房屋补偿办法（试行）》第二十八条规定，对被征收房屋的价值补偿，应参考房屋征收决定公告之日相关标准，2020年的房地产市场价格显然无法适用2013年征收事项。请求驳回沈荣富的上诉请求。 上诉人沈荣富在二审阶段提交证据：1.范浩定证明、小皋埠村委印章文件二份；2.沈家湘户房屋照片及说明；3.浙江省人事局、浙江省财政局文件（浙人字（82）第102号）《关于退休干部回原籍安置住房困难补助标准的规定》、浙江省人事局文件（浙人字（82）第047号）《关于退休干部回农村原籍安家住房修建补助费审批手续的通知》；4.“农业农村部：允许返乡下乡人员和当地农民合作改建自住房”网页截图；5.中华人民共和国自然资源部对十三届全国人大三次会议第3226号建议的答复。本院经审查认为，上述证据与本案明显缺乏关联性，且根据《最高人民法院关于适用的解释》第三十五条第二款之规定，本院亦不需予以接纳。 经审理，本院对一审法院认定的事实予以确认。 本院认为，上诉人沈荣富所有的房屋因列入拆迁范围而被拆除，上诉人东湖街道作为具体组织实施单位，负有给予安置补偿的职责。上诉人沈荣富要求给予实物补偿并非基于对安置政策本身有异议，也并非对征地补偿标准有异议，上诉人东湖街道认为本案不属于行政诉讼受案范围的上诉理由缺乏事实和法律依据。本案的争议焦点在于一审法院确定的安置补偿方式和标准是否合理。上诉人沈荣富的房屋系集体土地上的房屋，对于集体土地上的房屋具体的安置补偿政策，国家法律法规尚未有明确规定。对此，对于上诉人沈荣富应当获得的拆迁利益，在不违反上位法强制性规定的前提下，应当尊重行政机关制定并已经公开实施的拆迁安置补偿政策。根据《实施细则》第一条第（一）款第1项规定，确户原则按集体土地上农民建房政策原则。依据家庭在册常住人口结合拆迁认定占地面积，按规定标准予以确定；小户（3人以下含3人）使用耕地不得超过80平方米。第3项规定，按实际居住原则，非在册又不常住的（除农转非外）原则上不作安置。上诉人沈荣富非涉案房屋在册人口，又非常住人口，按照上述政策，不能获得宅基地建房安置。一审法院对上诉人沈荣富主张的实物安置未予支持并无不当。涉案房屋在2014年被拆除，上诉人沈荣富至今未获得补偿，上诉人东湖街道对于涉案土地至今已经被征收为国有并无异议。参照《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款“征收农村集体土地时未就被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿，补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区，土地权利人请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的，人民法院一般应予支持，但应当扣除已经取得的土地补偿费。”的规定，同时考虑到上诉人沈荣富获得补偿的时间滞后于其他村民，一审法院以判决生效后作出补偿时点的案涉房屋所在地周边类似房地产的市场价格为基准确定补偿款亦合理合法。 综上，上诉人沈荣富、上诉人东湖街道的上诉理由均缺乏事实和法律依据，本院不予采信。一审判决认定事实清楚、适用法律法规正确，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人沈荣富、上诉人绍兴市越城区东湖街道办事处各负担25元。 本判决为终审判决。 审判长 蒋 瑛 审判员 张亚彬 审判员 范卓娅 二〇二一年一月十八日 书记员 谈亚红 10 9