浙江省温州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）浙03行终329号上诉人（原审原告）温州市鹿城区紫金园业主委员会，住所地浙江省温州市鹿城区南汇街道紫金园小区。负责人潘广铭，主任。上诉人（原审原告）王如长，男，1967年2月26日出生，汉族，户籍所在地浙江省临海市，现住浙江省温州市鹿城区。上诉人（原审原告）叶小芬，女，1957年11月20日出生，汉族，户籍所在地浙江省温州市鹿城区，现住浙江省温州市鹿城区。上诉人（原审原告）钟丽娟，女，1979年11月18日出生，汉族，住浙江省温州市鹿城区。上诉人（原审原告）朴银子，女，1980年1月25日出生，朝鲜族，住浙江省温州市鹿城区。以上上诉人的共同委托代理人卓予拉、朱显臣，浙江六和（温州）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）温州市自然资源和规划局，住所地浙江省温州市鹿城区惠民路856号。法定代表人冯金考，局长。委托代理人谢珺，该局工作人员。委托代理人黄雪巨，浙江大界律师事务所律师。被上诉人（原审被告）温州市人民政府，住所地浙江省温州市鹿城区绣山路321号。法定代表人姚高员，市长。委托代理人陈秋晨。被上诉人（原审第三人）温州市南郊城市投资有限公司，住所地浙江省温州市鹿城区温州大道洛河路10号。法定代表人黄海东，董事长。委托代理人全婷婷。上诉人温州市鹿城区紫金园业主委员会（以下简称紫金园业委会）、王如长、叶小芬、钟丽娟、朴银子因诉被上诉人温州市自然资源和规划局（以下简称温州市资规局）建设工程规划许可、被上诉人温州市人民政府（以下简称温州市政府）建设工程规划许可复议及规范性文件审查一案，不服温州市鹿城区人民法院（2019）浙0302行初463号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年5月27日受理后，依法组成合议庭进行了审理。经各方共同申请，本案扣除庭外协调期限5个月。本案现已审理终结。原审法院经审理查明：2018年12月11日，温州市南郊城市投资有限公司（以下简称温州南郊城投公司）向温州市资规局递交《申请表》、委托书、温州市鹿城区人民政府南郊街道办事处出具的《关于要求启动建设核心片区南塘单元东屿北路东延伸段道路工程的请示》（温鹿南郊办［2018］107号）、温州市鹿城区发展和改革局出具的《政府投资项目审批登记表》（温鹿发改审［2018］162号）、原温州市国土资源局出具的《关于温州市核心片区南塘单元东屿北路东延伸段道路工程的预审意见》（温鹿预审［2018］0302053号）及道路设计图等材料，申请对温州市核心片区南塘单元东屿北路东延伸段道路工程核发《建设工程规划许可证》。温州市资规局于当日受理该申请，于同日作出《建设工程规划批前公示》，载明建设项目基本情况、位置、走向等，并告知有重大利害关系人应在10个工作日内申报，登记为利害关系人，依法行使陈述、申辩以及申请听证等权利。该公示及附图已于当日在温州市资规局网站及建设现场公示。公示期间，有部分紫金园小区业主登记成为利害关系人。温州市资规局于2019年1月11日召开听证会，听取利害关系人的意见。2019年1月15日，经审核，温州市资规局核发建字第浙规证2019-030200009号《建设工程规划许可证》（以下简称被诉规划许可），主要内容如下：“根据《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称城乡规划法）第四十条规定，经审核，本建设工程符合城乡规划要求，颁发此证。建设单位：温州南郊城投公司。建设项目名称：温州市核心片区南塘单元东屿北路东延伸段道路工程。建设位置：东屿北路延伸段呈东西走向，西起现状支路，东至龙方路。建设规模：总用地面积2146㎡，道路长170.7m。附图及附件名称：与建设工程规划许可证编号一致。”同日，温州南郊城投公司领取了《建设工程规划许可证》；温州市资规局作出《建设工程规划批后公示》，将许可内容在其网站及建设现场公示。紫金园业委会、王如长、叶小芬、钟丽娟、朴银子不服，向温州市政府申请行政复议，要求撤销被诉规划许可，并在复议审查期间申请对《温州市人民政府关于印发温州市工程建设项目审批制度改革试点方案的通知》（温政办〔2018〕88号）第二点第（六）项工程建设许可阶段“可以以用地预审意见作为使用土地的有关证明文件办理工程规划许可证”进行合法性审查。温州市政府经延期、听证、中止等程序后，经审查于2019年８月６日作出温政行复〔2019〕37号《行政复议决定书》（以下简称被诉复议决定），内容如下：温州市资规局具有根据建设单位的申请及提供的文件向其核发建设工程规划许可证的行政职权。根据城乡规划法第四十条第一款、第二款，《浙江省城乡规划条例》第三十六条第三款，结合《国务院办公厅关于开展工程建设项目审批制度改革试点的通知》（国办发〔2018〕33号）第二点第（十二）项，《温州市人民政府办公室关于印发温州市工程建设项目审批制度改革试点方案的通知》（温政办〔2018〕88号）第一点第（六）项、第二点第（九）项的规定，温州南郊城投公司向温州市资规局提交的申请材料已符合上述规定。对紫金园业委会、王如长、叶小芬、钟丽娟、朴银子提出温州南郊城投公司非合法用地主体，要求温州市资规局组织规划交通影响评价、环境影响评价、地下人防工程现场勘查等意见，不予支持。被诉规划许可的作出符合《中华人民共和国行政许可法》和《浙江省城乡规划条例》关于核发建设工程规划许可的程序规定。被诉规划许可，认定事实清楚、适用依据正确、程序合法，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项规定，决定维持被诉规划许可。上诉人不服，向原审法院起诉请求撤销被诉规划许可及被诉复议决定。原审法院认为：1.城乡规划法第四十条第一、二款规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”“申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证。”《浙江省城乡规划条例》第三十六条第一、三、四款规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线以及其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门申请核发建设工程规划许可证，但依照本条例规定申请核发乡村建设规划许可证的建设项目除外。”“申请核发建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件和建设工程设计方案（房屋建筑工程的建设工程设计方案是指建筑施工图）等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门核发建设工程规划许可证。”根据以上法律规定，在城市规划区内建设建筑物的，建设单位应当申请办理建设工程规划许可证，并提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市人民政府城乡规划主管部门核发建设工程规划许可证。本案中，温州南郊城投公司申领涉案建设项目建设工程规划许可证时，已提供了申请表、委托手续、温州市鹿城区人民政府南郊街道办事处出具的《关于要求启动建设核心片区南塘单元东屿北路东延伸段道路工程的请示》、温州市鹿城区发展和改革局出具的《政府投资项目审批登记表》、原温州市国土资源局出具的《关于温州市核心片区南塘单元东屿北路东延伸段道路工程的预审意见》及道路设计图等材料，符合法律规定，温州市资规局经审查，认为该项目的功能、布局、经济技术指标等均符合规划条件，依法在其网站、涉案建设项目现场予以批前公示，组织听证后作出被诉规划许可，并将许可内容在其网站、涉案建设项目现场进行公布，事实清楚、适用法律正确、程序合法。上诉人主张批前公示不合法，缺乏法律依据。用地预审意见可以作为使用土地证明文件申请办理建设工程规划许可证，已有温州市政府在行政复议决定中详细论述，原审法院不再累述；上诉人提出涉案建设项目占用紫金园小区土地及该项目导致小区地下室漏水的主张，缺乏依据，原审法院不予支持。上诉人主张温州市资规局未对紫金园小区地下室进行现场查勘以及未做环境影响评价、未经市政工程、规划、公安交通等部门编制城市道路发展规划，作出被诉规划许可程序严重违法，缺乏法律依据，原审法院不予支持。2.根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项规定，行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持。被上诉人温州市政府于2019年2月28日受理上诉人的行政复议申请后，依法追加复议第三人，对当事人提供的证据材料进行审查，经听证、延长复议期限、行政复议中止、恢复、行政规范性文件审查等程序，于2019年8月6日作出被诉复议决定，维持被诉规划许可，并将行政复议决定书送达各方当事人，符合法律规定。综上所述，被诉规划许可及被诉复议决定事实清楚，适用法律、法规正确，符合法定程序；上诉人要求撤销被诉规划许可及被诉复议决定的诉讼请求缺乏事实与法律依据，依法应予驳回。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回温州市鹿城区紫金园业委会、王如长、叶小芬、钟丽娟、朴银子的诉讼请求。案件受理费50元，由温州市鹿城区紫金园业委会、王如长、叶小芬、钟丽娟、朴银子负担。上诉人紫金园业委会、王如长、叶小芬、钟丽娟、朴银子上诉称：一、原判认定事实错误。温州南郊城投公司提交的《关于温州市核心片区南塘单元东屿北路东延伸段道路工程的预审意见》并不是城乡规划法第四十条规定的申请办理建设工程规划许可证应当提交的使用土地的有关证明，不能证明温州南郊城投公司有权使用涉案道路土地。二、被诉规划许可违法。1.温州市资规局提供的2017年修编的控制性详细规划图纸，图上未显示早在2015年1月已建好的紫金园小区，且图纸所列主路宽12米、两边退让各2米，该控规修编没有考虑到周边有居住区的事实。根据城市居住区规划设计规范，居住区道路红线宽度不宜小于20米；根据《城市道路工程设计规范》，城市道路由机动车道、人行道、设施带等组成，人行道最低宽度2米，涉案道路规划设计不符合上述条件。2.涉案规划道路穿越紫金园小区地下室和人防工程，涉及电网及各类地下管网，该道路的施工和开通将危及该区域地下室和人防工程的安全，温州市资规局未经现场勘察即认定涉案项目功能、布局、经济技术指标等符合规划条件，认定事实明显错误。3.《中华人民共和国环境影响评价法》第三条、第七条、第八条、第九条规定，交通规划必须进行环境影响评价；第十一条规定，规划编制机关对可能造成不良环境影响并直接涉及公众环境权益的规划，应当在规划草案报送审批前，举行论证、听证或采取其他方式征求意见。温州市资规局等相关部门作出被诉规划许可前，未按照上述规定征求包括上诉人在内的利害关系人的意见。三、被诉复议决定违法。1.温州市政府在对温政办〔2018〕88号文件作合法性审查时，以发布时间在后的国办发〔2019〕11号文件作为发布时间在前的温政办〔2018〕88号文件的合法性审查依据，认定事实错误。2.国办发〔2019〕11号文件和温政办〔2018〕88号文件均不属于法律、行政法规，无权对法律作出解释，因此在法律没有明确规定的情况下，两份文件规定“可以用用地预审文件作为使用土地证明文件的依据”，违反城乡规划法。综上，请求撤销原判，改判撤销被诉规划许可、被诉复议决定。被上诉人温州市资规局答辩称：一、原判认定事实清楚。1.温州南郊城投公司申请许可时已经递交用地预审意见证明其取得涉案土地的使用权。上诉人提交的租赁协议，不具有确认物权的法律效力，不能对抗土地部门的预审意见；上诉人主张涉案道路工程侵占小区用地红线，也无证据支持。故涉案地块土地使用权归属于温州南郊城投公司，并无争议。2.涉案控制性详细规划图纸已经标示紫金园小区，涉案道路用地已综合考虑周边小区、配套交通道路之间的空间关系，两个项目界线清晰，并无重叠。后续规划条件出具及被诉规划许可均依据控制性详细规划的要求作出，未违反规划，也不存在侵占紫金园小区用地。3.环境影响评价是建设项目立项、备案的前置程序，并非工程规划许可的前置程序，且温州南郊城投公司已经提交了发改委项目审批登记表，温州市资规局无需进一步审查该文件的前置程序的合法性。国办发〔2018〕33号、温政办〔2018〕88号等规范性文件，也已经取消环境评估作为项目立项、备案的前置程序。是否组织环境影响评估与被诉规划许可审批不具有关联性。二、原判适用法律正确。1.用地预审文件可以作为使用土地的证明文件。《中华人民共和国土地管理法》、城乡规划法等法律法规未规定使用土地的证明文件的名称、范围等，温州市资规局依照审批制度改革要求，将用地预审文件作为使用土地的证明文件，符合国办发〔2019〕11号第二条第（四）项的规定。2.涉案道路设计不违反国家强制性技术规范。涉案道路工程为城市支路，不属于城市居住区内的道路，故应适用《城市道路工程设计规范》（2016）的规定，且该规范表述为“宜”，表明即使涉案工程未完全按照以上设施配置功能区，也不违反强制性规定。涉案工程经温州市求是施工图审查咨询中心审查并出具审查专用章，在工程技术上符合相应国家规范，应予采信。3.涉案工程不违反人防保护要求。《中华人民共和国人民防空法》未规定地下室上方不得建设道路和其他建筑物、构筑物，按照温政办〔2011〕192号《温州市地下空间建设用地使用权管理办法（试行）》规定，政府鼓励地上结合地下室建设人防设施、人防场所，故无法推断地面上建设道路工程会直接损坏地下室的承重结构。三、被诉复议决定适用法律正确。温州市资规局将预审意见作为使用土地证明文件的依据是温政办〔2018〕88号文件，而该文件是依照国办发〔2018〕33号《国务院办公厅关于开展工程建设项目审批制度改革试点的通知》的授权而制定。为了厘清相关争议，推进行政审批制度改革，国务院办公厅又制定了国办发〔2019〕11号文件，明确用地预审文件的作用，对城乡规划法第四十条规定的“使用土地证明文件”作出解释。温州市政府据此维持被诉规划许可，适用法律正确。综上，请求驳回上诉，维持原判。被上诉人温州市政府答辩称：城乡规划法未明确规定“使用土地的证明文件”的形式，国务院国办发〔2018〕33号、国办发〔2019〕11号文件均明确规定用地预审意见可以作为证明文件。温政办〔2018〕88号文件是根据国办发〔2018〕33号授权而制定，按照国务院要求对相关审批制度进行改革，后在试点成功后，国务院又下发国办发〔2019〕11号文件，在全国范围内开展审批制度改革，温州市政府在规范性文件审查中引用国办发〔2019〕11号文件，更能明确温政办〔2018〕88号文件未违反法律规定，不存在错误。经复议审查，温州南郊城投公司提交的申请材料符合规定，温州市资规局经批前公示、组织登记、召开听证、批后公示等程序，符合法律规定。温州市政府复议予以维持正确，且程序合法。综上，请求驳回上诉，维持原判。被上诉人温州南郊城投公司同意温州市资规局、温州市政府的答辩意见，请求驳回上诉，维持原判。各方当事人在一审诉讼中提交的证据材料已移送至本院。二审诉讼中，各方当事人均没有向本院提供新的证据。本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为:本案系紫金园小区及业主不服被诉规划许可引发的争议，结合各方诉辩，主要争议如下。一、被诉规划许可事实依据是否充分其一，用地预审意见是否可作为使用土地的证明文件。城乡规划法第四十条第二款规定，申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。《浙江省城乡规划条例》第三十六条第三款亦规定，申请核发建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件和建设工程设计方案（房屋建筑工程的建设工程设计方案是指建筑施工图）等材料，对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门核发建设工程规划许可证。但上述规定中对“使用土地的有关证明文件”未作进一步明确，其他法律、法规、规章中亦未具体规定。一般情况下，土地使用权证、出让合同、用地批复等土地权属文件固然可以作为申请材料用于办理建设工程规划许可，但并不意味着“使用土地的证明文件”仅限于上述权证范畴。进一步而言，2018年国务院办公厅发布国办发〔2018〕33号《关于开展工程建设项目审批制度改革试点的通知》，实行工程建设项目审批制度改革试点，并将浙江省列为改革试点地区。该《通知》第二点第（十二）项“调整审批时序”规定：“落实取消下放行政审批事项有关要求，环境影响评价、节能评价、地震安全性评价等评价事项不作为项目审批或核准条件，地震安全性评价在工程设计前完成即可，其他评价事项在施工许可前完成即可。可以将用地预审意见作为使用土地证明文件申请办理建设工程规划许可证，用地批准手续在施工许可前完成即可……”，后温州市政府作出温政发〔2018〕88号文件《温州市工程建设项目审批制度改革试点方案的通知》，其中“工程建设许可阶段”明确“可以用用地预审文件作为使用土地的有关证明文件。”据此，温州市政府根据审批制度改革要求，在法律、法规、规章未限定的情况下，对城乡规划法第四十条规定的“使用土地的相关证明文件”作了进一步明确，并不违反城乡规划法等上位法的规定。上诉人主张的不能以用地预审意见作为使用土地的证明文件，缺乏法律依据。温州市政府在对上述温政发〔2018〕88号文件作规范性文件审查时，引用了在后的国务院国办发〔2019〕11号以印证温政发〔2018〕88号文件的规定合法，存在不当，但鉴于规范性文件审查时，审查的上位法依据为法律、法规、规章，并不包括上级规范性文件，故是否引用国务院的文件并不影响对温政发〔2018〕88号文件的审查。如上本院已述，温州市政府对该文件的审查结论正确，本院对其引用不当予以指正。因此，温州南郊城投公司提交用地预审意见作为申请材料，并无不当。另，上诉人认为温州南郊城投公司非项目用地主体，鉴于国务院文件、温政发〔2018〕88号文件已规定用地批准手续在施工许可批准前完成即可，且工程规划许可本身并不属于对土地权属的确认，该问题不属于本案审查范围。如上诉人确有证据证明涉案道路用地侵犯紫金园小区土地使用权的，可另行救济。其二，涉案项目是否符合规划条件、道路设计规范。根据2017年编制的涉案地块控制性详细规划，涉案道路设定宽度为12米、人行道宽度两边各2米，并明确了涉案道路的具体位置、走向等规划条件，现温州市资规局依据控制性详细规划、规划条件、涉案道路用地设计平面图等作出被诉规划许可，依据充分。上诉人以涉案地块控规图纸未考虑周边居住区情况、设定道路宽度不符合规范为由主张涉案道路规划设计不符合条件，但涉案地块控规图纸已经标明周边地块，且其设定的道路条件是否符合规范属于控制性详细规划编制、规划条件设定中应予审查的内容，在相应控规、规划条件未作调整的情况下，上诉人以此主张被诉规划许可违法，缺乏事实和法律依据。其三，是否需要环境影响评价、交通影响评价。根据《中华人民共和国环境影响评价法》第三条、第七条、第八条的规定，国务院有关部门、设区的市级以上地方人民政府及其有关部门，对其组织编制的土地利用的有关规划，区域、流域、海域的建设、开发利用规划，工业、农业、畜牧业、林业、能源、水利、交通、城市建设、旅游、自然资源开发的有关专项规划，应当在规划编制过程中组织进行环境影响评价。据此，环境影响评价是在规划编制过程中根据情况而进行，并不属于工程规划许可审查范围，上诉人主张涉案道路项目需提供环境影响评价办理工程规划许可，缺乏法律依据。同时，交通影响评价是针对新建项目或城市土地利用变更对交通的影响所做的评估，保证大型项目开发建设不导致开发对象周边交通服务水平下降的重要措施。涉案项目本身就是基于周边交通情况而进行的城市道路建设，上诉人主张在工程规划许可前应当进行交通影响评价，亦缺乏法律依据。二、被诉规划许可程序是否合法温州南郊城投公司申请办理被诉规划许可时提交了一系列申请材料，温州市资规局经受理、审查、批前公示、登记利害关系人、召开听证会听取意见，并在作出许可后进行批后公示，符合法律规定。上诉人以涉案项目建设影响紫金园小区地下室、人防工程为由主张应当进行现场勘察，依据不足。综上所述，被诉规划许可事实依据充分、作出程序合法、适用法律正确。温州市政府经受理、审查到作出维持的复议决定，处理结果正确，程序合法。故原审裁判驳回上诉人的诉讼请求正确，应予以维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人温州市鹿城区紫金园业主委员会、王如长、叶小芬、钟丽娟、朴银子共同负担。本判决为终审判决。审判长  诸智影审判员  章宝晓审判员  杨贤斌二〇二一年一月二十二日书记员  金雄风