延安市宝塔区人民法院行政判决书（2020)陕0602行初35号 原告刘正富，男，汉族，1938年12月22日出生，小学文化，农民，延安市吴起县人，现住吴起县采油厂上洼，身份证号：610XXXXXXXXXXXXXXX。原告刘永军，男，汉族，1967年6月15日出生，延安市吴起人，文盲，农民，现住吴起县，身份证号：61062XXXX706150316。原告刘永生，男，汉族，1957年11月9日出生，延安市吴起人，文盲，农民，现住吴起县，身份证号：610XXXXXXXXXXXXXXX。委托代理人高玉瑞，男，汉族，1961年11月24日出生，中专文化，无业，现住延安市宝塔区，公民身份号码：61062XXXX111241219。被告吴起县自然资源局。住所地：吴起县刘渠子转盘土地局办公楼。法定代表人：侯景川，系该局局长。委托代理人：高万旗，陕西固本律师事务所律师。委托代理人：乔文，男，汉族，1983年2月6日出生，延安市吴起县人，大专文化，吴起县自然资源局干部，现住延安市吴起县才又一厂家属院，公民身份号码：61062XXXX302061017。第三人中国石油天然气股份有限公司长庆油田分公司第三采油厂（以下简称长庆采油三厂）。住所地：宁夏自治区银川市东郊石油基地长庆办公大楼。法定代表人:马世清，采油三厂厂长。委托代理人：朱克家，男，汉族，1983年4月8日出生，本科文化，系长庆油田公司第三采油厂企管法规科科员，现住银川市，公民身份号码：62210XXXX304080333。委托代理人：王柱，方和圆律师事务所律师。原告刘正富、刘永军、刘永生诉被告吴起县自然资源局及第三人长庆采油三厂不履行土地征收职责一案，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。原告及其委托代理人、被告委托代理人及第三人委托代理人到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原告诉称：2014年11月份，原告村民小组组长刘永凯通知原告，长庆采油三厂(以下简称三厂)要在原告村后梁修建新54转输油站，需征用原告承包地。之后，原告与村、街道办、自然资源局、三厂的来人一块对土地进行了丈量和登记，原告刘正富代表儿子刘永军、刘永生在《吴起县油气用地勘丈登记表》上签字。但在《长庆采油三厂在袁沟后梁建站占地明细表》少登记了刘正富0.31亩，刘永生0.012亩土地。随后采油三厂就在原告33.19亩土地上破土动工修建，致使土地已不能正常耕种。到2015年采油三厂不知为何突然放弃修建，将工程停了下来。停下后，既不再修建，也不谈土地赔偿之事。原告多方奔走县有关单位、三厂等有关部门，得到的答复就是互相推诿。到2015年10月份，采油三厂又开始动工修建。原告提出:先将征用土地的相关手续办齐，并将土地赔偿协议签订之后方可动工修建。当时吴起街道办负责石油协调的干部蔡永社在原告村上召开的全体村民大会表态，长庆油田搞开发是给老百姓造福，村民不能阻挡，阻挡开发是违法的。同时表示，2016年县上将实行新的补偿标准，地价会提高，因此今年不要签订征地协议，第二年再签。之后原告刘正富、干部蔡永社、组长刘永凯、会计芦正海和村民刘治建一块在吴起县城锦绣山庄进行协商，并达成口头协议，什么时候新地价来了，什么时候征地签协议，并以新地价执行土地赔偿。就这样三厂将新54（吴四）转输油站很快建成并投入了生产。到2017年3月份听说此土地款开始兑现，原告到吴起自然资源局询间此事，得到的回答是，征地协议已签订，賠偿款每亩14000元，青苗补偿不给。原告又询问了当时村主任刘某某和村民小组组长刘永凯，他们均表示不知情，也没在协议上签字，而原告更是既不知情也没签过什么协议。原告的土地被非法征用，既得不到说法又得不到赔偿的情况下，到市、县有关部门进行了走访和申诉。2019年8月5日，吴起县自然资源局给原告刘正富作出一份《关于刘正富信访事项的处理意见》。该意见存在明显问题， 1、关于“未批先建”问题，竟然张冠李戴，将原告申诉的袁沟后梁新54（吴四）转输油站的土地问题用所谓 “刘坪”脱水站的项目来搪塞。2、关于“补偿标准低”问题，吴起县自然资源局伪造临时用地补偿协议，伪造村委会主任刘某某在协议上签字。此协议乙方是袁沟组，而作为XX组长的刘永凯却没有出现在协议上，而关乎直接经济利益的各原告更是不知道此事，也没签过什么协议。关于地价问题，延安市人民政府办公室延政办发【2010】228号文件，《关于公布全市征地统一年产值及区片综合地价标准的通知》中明确规定，原告被非法征用的土地赔偿平均地价为49200元，年产值1434元。实际应当赔偿地价49200元x33.19亩=1632948元，青苗补偿价1434元x33.19亩=47594.46元，非法征用土地五年而得不到赔偿的损失应是: 1434元x33.19亩 x5年=237972.3元，总计1918514.7元。而被告却以早应作废的标准(吴政发【2005】37号文件)执行。原告不能接受这样的事实。另外2016年吴华高速公路修建从原告村组土地上经过，征用了部分村民的土地，征用价格为每亩35000元，同样的土地，同样的时间，同样的政府，出现两种征地价格。综上，被告在新54转输油站的修建上严重违反了《中华人民共和国土地管理法》和原告的知情权参与权、监督权以及批前告知和批后公告的规定。致使各原告的经济利益和精神情感受到严重伤害，故向宝塔区人民法院提起诉讼，望人民法院能以事实为依据、法律为根本，依法支持被告诉讼请求：1、依法判令被告立即将非法征用原告土地的假协议补办为正式协议。2、依法判令被告与第三人共同赔偿非法征用原告土地给原告造成的全部经济损失总计1918514.7元。3、本案诉讼费由被告承担。原告提供证据如下，证据一、长庆三厂在袁沟后梁建站占地明细表，证明三厂占用土地的亩数。证据二，证明一份，证明政府干部蔡永社在袁沟组召开村民大会讲话的真实性。证据三、四，证明两份，证明1.三厂未批先建，2，证明被告吴起县自然资源局、吴起街道办、XX村委会，长庆三厂签订的《油气用地补偿协议》是伪造。证据五、吴起县自然资源局关于刘正富信访事项的处理意见，证明被告吴起县自然资源局张冠李戴、欺骗原告的事实及用刘坪脱水站顶替新吴四转输油站。证据六，油气补偿协议，证明由XX村委会、吴起街道办、采油三厂、吴起县自然资源局协定的此协议是伪造，原村主任证明其没签过字。证据七，延政办发（2010）228号文件，证明延安各县区征用土地价格变更是从2010年开始，各原告被征用土地是2014年，应在此条件范围内，即每亩平均价49200元，年产值价1434元。证据八、证明一份，证明吴起县政府、吴起自然资源局执行政策随意性，即同样的地同样的时间出现两种价格，给各原告赔偿14000元，高速公路征地却都是35000元。证据九、吴定高速公路补偿实施方案，证明2015年吴起同时期也是按照35000元向被征收土地农民进行补偿。证据十，村委会便函，证明征地款为村民个人所有。原告庭后提供照片两组，证明刘坪脱水站与新吴四转不是一个项目，二者相距约10公里。行政复议决定书一份，证明被告征用原告承包地没有履行合法手续。被告辩称，一、被告以临时用地审批程序先行批准石油天然气钻井及配套设施建设用地的行政行为符合法律规定。由于油气用地的特殊性，《国土资源部关于石油天然气行业钻井及配套设施建设用地的复函》(国土资函(1999)219号)、《自然资源部办公厅关于石油天然气用地政策的复函》(自然资办(2018)第1668号)均规定:石油天然气钻井及配套设施建设用地，在办理正式征地手续前可先由县级人民政府土地行政主管部门按临时用地批准使用。因此，被告根据上述规定作出的延吴国土资临字发(2014)129号《关于采油三厂刘坪脱水站建设项目临时用地的批复》，批准第三人使用土地符合法律的规定和政策的要求，并依据《吴起县人民政府关于在石油开发中执行有关政策的通知》(吴政发(2005) 37号)规定的标准对原告进行了用地补偿。因此，被告的行政行为不具有违法性。二、原告起诉被告，要求判令被告补办正式征地协议，属于被告不适格。原告要求补办正式征地协议，其实质是要求被告组织实施征地补偿行政行为，根据现行《土地管理法》第四十七条规定，申请征收土地的主体、征地组织实施主体均为县级以上人民政府。(2018)最高法行再124号行政裁定书在本院认为部分也阐明:现行集体土地征收制度的本质是国家基于公共利益需要实施征收，并由国家依法给予公平合理补偿的制度，市、县人民政府是代表国家负责具体征收与补偿的法定行政主体。被告作为政府的职能部门，不具有独立的征地组织实施职权，显然属于被告不适格。三、被告不存在非法征地行为，在按临时用地批准使用集体士地时，已经按照《油气用地补偿协议》足额向原告支付补偿费用，原告再次提出赔偿请求显然不能成立。四、《行政诉讼法》第四十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。三原告从知道被告对原告享有承包经营权的集体土地以临时用地审批程序先行批准第三人石油天然气设施用地，并与原告所在村民小组签订《油气用地补偿协议》的事实至起诉时已远远超过六个月，原告提起行政诉讼已经超过起诉期限。综上，请求人民法院依法驳回原告诉讼请求。被告提供证据如下：第一组证据:长庆采油三厂用地申请书、吴起县石油协调办《关于长庆油田采油三厂申请建设刘坪脱水站的审核通知》、吴起县国土资源局(现吴起县自然资源局)《关于采油三厂刘坪脱水站建设项目临时用地的批复》各一份。证明:经吴起县人民政府的同意和相关职能部门的审核，被告吴起县国土资源局(现吴起县自然资源局)对原告享有承包经营权的集体土地以临时用地审批程序先行批准第三人石油天然气钻井及配套设施建设用地的事实。第二组证据:《国土资源部关于石油天然气行业钻井及配套设施建设用地的复函》(国土资函(1999)219号)、《自然资源部办公厅关于石油天然气用地政策的复函》(自然资办(2018)第1668号)。证明:石油天然气钻井及配套设施建设用地，在办理正式征地手续前可先由县级人民政府土地行政主管部门按临时用地批准使用。被告对原告享有承包经营权的集体土地以临时用地审批程序先行批准第三人石油天然气钻井及配套设施建设用地符合法律的规定和政策要求。第三组证据:吴起县人民政府《关于在石油开发中执行有关政策的通知》吴政发(2005)37号、《油气用地补偿协议》、吴起县国土资源局转付用地补偿款的凭证，证明:被告批准临时用地时与原告所在村民小组、用地单位签订《油气用地补偿协议》、与三原告签订临时用地确认书面材料的事实，以及根据吴起县人民政府吴政发(2005)37号规定的补偿标准和《油气用地补偿协议》约定的拔付程序支付用地补偿款的事实。第三人述称：1、原告诉讼要求第三人及被告将假协议补办为正式协议，请求是错误的，原告诉求涉及问题是集体土地征收，第三人为企业，非适格主体。2、第三人认为本案土地征收已经完成，涉及征收协议合法有效，法院应对该协议予以维护。3、原告诉求重新征收不符合法律规定。4、涉案土地已于2015年经吴起县人民政府以国有土地使用权划拨给第三人使用至今。5、其他同意被告的答辩意见。第三人提供证据如下，证据一、征收补偿协议。证明目的：第三人建设所使用的土地已经经过了地方土地管理部门依法办理的征收手续。证据二、建设用地使用权划拨合同，证明目的：第三人现使用的原属于吴起县XX村集体土地在征收后由吴起县人民政府依法划拨给第三人使用。第三人现依法享有涉案土地的国有土地使用权。经庭审举证、质证，本院对本案证据与事实认定如下：2014年4月，吴起县石油协调办发文同意第三人长庆采油三厂在吴起镇XX村建设刘坪脱水站。XX村XX沟XX组。同年10月份，吴起县国土资源局作出《关于采油三厂刘坪脱水站建设项目临时用地的批复》，批准第三人临时占用XX村坡地22亩用于该井场道路建设项目。2015年4月5日，XX村XX组XX组草签了一份征借地协议，双方对拟征地进行了测量登记，共拟征借袁沟组土地64.27亩，建设吴十一转油站，其中三原告土地合计33.15亩（其中梯田地23.55亩，坡地9.6亩），但该协议没有对补偿价格进行约定。之后第三人即开始动工修建。原告提出先将征用土地的相关手续办齐，并将土地赔偿协议签订之后方可动工修建。街道办负责石油协调的干部表态，长庆油田搞开发是给老百姓造福，村民不能阻挡，阻挡开发是违法的。后第三人在该地块建成的项目名称为新吴四计量结转站。2015年11月8日，被告、第三人与吴起县吴起街道办、XX村委会签订了一份油气用地补偿协议，约定征收走马台袁沟组土地64.27亩用于建设吴十一转油站项目，补偿金额768331元。原告对该协议不知情。2017年3月，原告得知土地款开始兑现，经向被告询间此事，得到的回答是，征地协议已签订，补偿标准为坡地每亩补偿6107元（508.95元x12），梯田地每亩补偿14250元（1017.9元x14）。原告遂拒绝领取补偿款，并到市、县有关部门进行了走访和申诉。2019年8月5日，吴起县自然资源局给原告刘正富作出一份《关于刘正富信访事项的处理意见》。该意见主要包括两部分内容，一是第三人占用袁沟组农用地修建刘坪脱水站，至今未取得正式用地审批手续，其行为构成非法占地，故予以罚款处罚；二是吴起县2015年适用的是吴政发【2005】37号文件规定的标准，新标准尚未适用，故对原告的补偿正确。另查明，延安市人民政府办公室2010年12月27日发布《关于公布全市征地统一年产值及区片综合地价标准的通知》（延政办发【2010】228号），该通知明确提出，实施新标准是为了解决当前征地中存在的补偿标准偏低，区域不平衡等问题，维护被征地农民的合法权益；各县区应当认识实施新标准的意义，广泛宣传；各县区可根据实际情况对补偿标准进行适当调整。该《通知》所附的全市综合地价表及统一年产值标准表显示，原告被征用地块（吴起县吴起镇XX村）的综合地价为每亩49200元，平均年产值每亩1434元，平均补偿标准为每亩41586元。被告所适用的《吴起县人民政府关于在石油开发中执行有关政策的通知》 (吴政发【2005】37号文件)发布于2005年5月，但一直未进行调整。该《通知》中关于征地补偿仅有各类土地的平均年产值，却没有补偿倍数的具体规定，存在不确定性。2017年7月1日，吴起县政府办公室发布《关于调整油气生产用地补偿政策的通知》（吴政办发【2017】56号）对补偿标准进行了调整，对各类土地的平均年产值进行了提高，并明确了补偿倍数为21倍。其中原告被征用地块的补偿标准调整为坡地每亩补偿16800元（800元x21），梯田地每亩补偿25200元（1200元x21）。原告认为，被告征收自己的承包地没有办理有关手续，不与其签订协议，而且其村组负责人也未在协议上签字。另外补偿的价格明显不合理，延安市政府2010年已发布新的补偿标准，被告却依然按照吴起县吴政发【2005】37号文件规定的早应作废的旧标准执行，侵犯了原告的合法权益。原告遂起诉。本院认为：《中华人民共和国土地管理法》第四十四条规定，建设占用土地涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。第五十七条规定，建设项目施工和地质勘查需要临时使用国有土地或者农民集体所有的土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门批准。临时使用土地期限一般不超过二年。同时规定，土地使用者应当支付临时使用土地补偿费。本案中，被告主张其依据《自然资源部办公厅关于石油天然气用地政策的复函》之规定，为第三人修建刘坪脱水站项目办理了临时用地手续。根据被告提供的《关于采油三厂刘坪脱水站建设项目临时用地的批复》，批准第三人临时占用XX村坡地22亩用于该井场道路建设项目。该地块的坐标为X36523635、Y4085993。被告称刘坪脱水站与吴十一转（也叫新吴四转）属于同一个项目。第三人提供的旗11转（吴11转）的坐标为4098210、36503634，与刘坪脱水站坐标并不相同；且第三人实际占用土地60余亩，明显大于批复的22亩地。根据被告提供的临时用地批复，该批复内容与原告被占用地块的位置、面积、项目名称、项目内容（道路建设）均不相符。因此被告在未办理用地相关手续的情况下将原告的承包地划拨给第三人进行油井建设，其行为明显违法。作为被占土地的实际使用人原告而言，其不知道协议内容，未在协议上签字，其始终对补偿价格不予接受。根据XX村委会证明，征地补偿款村组不参与提留，归村民个人所有。原告要求被告完善征地手续，并按照延安市人民政府办公室2010年12月27日发布的《关于公布全市征地统一年产值及区片综合地价标准的通知》（延政办发【2010】228号）规定的标准进行补偿。鉴于原告承包地已被占用五年，第三人已建成生产的实际现状，原告请求具有合理性。但本院认为，目前吴起县石油用地按照吴起县政府吴政办发【2017】56号文件的规定进行补偿，故应当按照该标准进行补偿，履行征收手续。第三人至今未取得用地审批手续，其行为构成非法占地。第三人从2015年违法占用原告承包土地，至今已5年有余，理应补偿原告五年来的农作物收益损失。根据吴政办发【2017】56号文件的规定，2017年7月1日之前原告承包地块儿平均年产值坡地每亩508.95元，梯田地每亩1017.9元， 2年计57714.93元； 2017年7月1日之后平均年产值梯田地每亩1200元，坡耕地每亩800元， 3年计110518元； 5年合计165534.93元。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决如下：一、被告吴起县自然资源局于本判决生效之日起三个月内履行完善原告刘正富、刘永军、刘永生被占用承包土地的用地相关手续，并按照吴起县人民政府吴政办发【2017】56号文件的规定进行补偿。二、第三人中国石油天然气股份有限公司长庆油田分公司第三采油厂赔偿原告刘正富、刘永军、刘永生被占用承包土地5年的农作物收益损失165534.93元。案件受理费50元，原告已预交，实际由被告负担50元。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于延安市中级人民法院。                     审  判  长    李 永 刚人民陪审员    张 小 燕人民陪审员    白    宇  二0二一年元月二十日  书  记  员    庞    源   1