浙江省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）浙行终1629号上诉人（原审原告）绍兴洪宇模具有限公司，住所地浙江省绍兴市上虞区东关街道联星村。法定代表人王洪娣，执行董事。委托代理人顾乾，北京市京师律师事务所律师。委托代理人任如伟，北京市京师律师事务所律师。被上诉人（原审被告）绍兴市上虞区人民政府，住所地浙江省绍兴市上虞区百官街道市民大道987号。法定代表人金进富，代区长。出庭行政机关负责人章颖芳，副区长。委托代理人王胜江。委托代理人沈国标，浙江舜杰律师事务所律师。绍兴洪宇模具有限公司（以下简称洪宇公司）诉绍兴市上虞区人民政府（以下简称上虞区政府）房屋行政征收一案，浙江省绍兴市中级人民法院于2020年8月7日作出（2020）浙06行初49号行政判决。洪宇公司不服，向本院提起上诉。本院于2020年9月16日立案受理后，依法组成合议庭审理了本案。在案件审理过程中，双方当事人向本院申请庭外和解期限一个月。庭外和解期间，本院敦促双方当事人就本案及（2020）浙行终1719号案件两案进行协调。本院在2020年10月13日召集双方当事人进行调查询问。之后，本院于2021年1月5日公开开庭审理了本案，上诉人洪宇公司的委托代理人顾乾、任如伟，被上诉人上虞区政府的出庭应诉负责人章颖芳，委托代理人王胜江、沈国标到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2019年11月26日，上虞区政府作出《绍兴市上虞区人民政府房屋征收决定》（附征收补偿方案，以下简称被诉房屋征收决定）并予公告，决定对《杭绍台高铁上虞段东关街道联星村工业厂房地块国有土地上房屋征收》项目规划红线范围内的房屋实施征收，明确了征收范围、征收部门、征收实施单位、签约期限等内容。洪宇公司向原审法院起诉称，被诉房屋征收决定实体及程序均违法，严重侵犯洪宇公司的合法权益。请求：1.撤销被诉房屋征收决定；2.案件诉讼费用由上虞区政府承担。原审法院经审理查明：2016年12月1日，国家发展和改革委员会作出发改基础[2016]2516号《关于新建杭州经绍兴至台州铁路核准的批复》，同意建设杭州经绍兴至台州铁路，对功能定位、主要建设项目和技术标准、投资估算、资金来源及建设安排、下一阶段工作等内容作出批复，并明确项目建设工期4年，核准项目的文件分别是国土资源部《关于新建杭州至绍兴至台州铁路项目建设用地预审意见的复函》（国土资预审字〔2016〕181号）、浙江省住房和城乡建设厅《新建杭州至绍兴至台州铁路建设项目选址审查意见》（浙规选字第[2016]096号）等。2017年、2018年，浙江省发展和改革委员会确定杭绍台铁路工程为当年省重点建设工程。2018年5月28日，浙江省发展和改革委员会作出浙发改设计〔2018〕34号《关于新建杭州经绍兴至台州铁路全线初步设计的批复》，明确了项目建设规模和内容、经济运量、运输组织、主要技术标准、线路和轨道、地质、路基、桥梁、隧道、站场、动车组设备、电气化、通信、信号、自然灾害监测、信息、电力、给排水和环境保护、房建、用地、施工组织、总概算等内容，其中绍兴地区建设内容包括杭甬客专上行联络线2.69公里，下行联络线2.696公里；东关动车存车场及走行线工程。2019年8月，绍兴市天马投资项目社会稳定风险评估有限公司出具《杭绍台高铁上虞段东关街道联星村工业厂房地块国有土地上房屋征收项目社会稳定风险评估报告》，评定为中风险。2019年8月15日，杭绍台铁路有限公司填写《绍兴市上虞区国有土地上房屋征收申请表》，请求征收5004平方米房屋。同年8月30日，绍兴市上虞区住房和城乡建设局上报《绍兴市上虞区国有土地上房屋征收审批表》，项目名称“杭绍台高铁上虞段东关街道联星村工业厂房地块国有土地上房屋征收”、征收目的“杭绍台高铁建设，需实施房屋征收”，发展和改革部门意见“已列入政府投资项目年度计划”，自然资源和规划部门意见“征收范围符合城乡规划和土地利用总体规划”，土地面积“6332.8㎡”，征收房屋建筑面积“约5004㎡”，征收户数“1户”，征收补偿费用“约1500万元”，征收补偿方案“原则上实行货币安置；补偿标准参照杭绍台铁路工程（上虞段）房屋征迁与补偿实施细则执行”，并载明“根据区发改、自然资源和规划部门出具证明，拟启动《杭绍台高铁上虞段东关街道联星村工业厂房地块国有土地上房屋征收》项目”，上虞区政府审批同意启动该项目。2019年9月16日，上虞区委办公室组织相关部门对杭绍台高铁上虞段东关街道联星村工业厂房地块国有土地上房屋征收项目采样评估结果进行论证并形成论证会议记录。同日，上虞区委办等部门对《杭绍台铁路上虞段东关街道联星村工业厂房地块国有土地上房屋征收补偿方案》进行论证并形成统一意见，形成《杭绍台铁路上虞段东关街道联星村工业厂房地块国有土地上房屋征收补偿方案》（征求意见稿）。2019年9月26日，上虞区政府发出《公告》，决定实施杭绍台高铁上虞段东关街道联星村工业厂房地块国有土地上房屋征收，并附征收红线图，洪宇公司的厂房及相应土地位于红线范围内。同日，上虞区政府发布《杭绍台高铁上虞段东关街道联星村工业厂房地块国有土地上房屋征收补偿方案征求意见公告》，征求公众意见。洪宇公司确认收到并知晓上述实施公告和征求意见公告，认为补偿过低，但未提交其已就上述方案提出书面意见的证据。2019年10月10日，绍兴市上虞区东关街道办事处发布《杭绍台高铁上虞段东关街道联星村工业厂房地块国有土地上房屋征收项目调查结果公告》，该项目被征收人为洪宇公司，房屋权证面积3267.69平方米；房屋用途工业；土地证使用面积6332.8平方米；土地用途工业；土地使用权类型出让；其他房屋面积约1737平方米。2019年11月26日，上虞区政府发布《关于杭绍台高铁上虞段东关街道联星村工业厂房地块国有土地上房屋征收补偿方案征求意见及修改情况的公告》。同日，上虞区政府作出被诉房屋征收决定并予公告，确定征收部门为绍兴市上虞区住房和城乡建设局，征收实施单位为绍兴市上虞区东关街道办事处等。截至2019年11月26日，绍兴市上虞区铁路指挥部在绍兴银行对公活期存款（基本户）的余额为84902317.55元。原审法院认为，案件的争议焦点为上虞区政府所作被诉房屋征收决定是否合法。《国有土地上房屋征收与补偿条例》对政府作出房屋征收决定时需要履行的程序和要求进行了规定。第四条规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。第八条规定，为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定。第十条规定，市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。第十一条规定，市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。第十二条规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估。作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。第十三条规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。本案中，上虞区政府提供的证据能够证明其已依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》中关于房屋征收决定的相关规定，履行了房屋征收的职责和相关程序，上虞区政府据此作出被诉房屋征收决定并无不当。关于洪宇公司提出的上虞区政府未提交涉案征收项目符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划的问题。该院认为，《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》第七条规定，发展和改革、国土资源、城乡规划主管部门应当向房屋征收部门提供建设活动符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划的证明文件。从绍兴市上虞区住房和城乡建设局2019年8月30日上报的《绍兴市上虞区国有土地上房屋征收审批表》内容看，已明确载明“根据区发改、自然资源和规划部门出具证明，拟启动《杭绍台高铁上虞段东关街道联星村工业厂房地块国有土地上房屋征收》项目”，并分别列明了发展和改革部门、自然资源和规划部门的意见，结合杭绍台铁路项目已获国家发展和改革委员会核准批复、国土资源部建设用地预审、浙江省住房和城乡建设厅建设项目选址及绍兴市自然资源和规划局建设用地规划许可的事实，可以认定被诉征收决定所涉建设项目符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划等规划要求。至于征收补偿费用有否专户存储、专款专用的问题。经审查，上虞区政府提供的征收补偿费用账户为绍兴市上虞区铁路指挥部名下的存款账户（基本户），且存在其它收入、支出的流水，未充分体现专户存储、专款专用，确有不当之处，鉴于该账户余额在征收决定作出前、作出后均高于预估的征收补偿费用，该院对此予以指正。另外，并无证据显示房屋征收决定所附征收补偿方案，存在违反法律法规规定的情形，该院予以认可。综上，被诉房屋征收决定认定事实清楚，适用法律正确，程序基本合法，洪宇公司要求撤销该决定的理由不足，不予支持。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回洪宇公司的诉讼请求。原审案件受理费50元，由洪宇公司负担。洪宇公司上诉称：一、被诉房屋征收决定违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条规定。本案征收项目属于PPP项目，由民营资本运行，以营利为目的，不符合公共利益需要。被诉房屋征收决定违反了“因公共利益需要征收”的规定。二、被诉房屋征收决定违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条有关四项规划的规定。首先，上虞区政府没有提交建设活动符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划的证据。其次，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条第二款规定，四项规划应当广泛征求社会公众意见，经过科学论证。上虞区政府没有提交相关证据。再次，上虞区政府在虞政信公告字2020第4号的信息公开告知书中回复确认，被诉房屋征收决定涉及的城乡规划和专项规划信息不存在。最后，本案自始至终没有专项规划出现。三、被诉房屋征收决定所附补偿方案违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条、第十一条规定。上虞区政府未对补偿方案进行论证，违反了论证程序。上虞区政府也未对补偿方案进行公布，违反了公布程序。补偿方案的征求意见期限为29日，少于30日的法定期限要求。上虞区政府没有及时将征求意见情况及时公布，违反了征求意见程序。上虞区政府没有将根据公众意见修改的情况及时公布，违反了根据公众意见修改的程序要求。上虞区政府应当就补偿方案经过论证、公布、征求意见、公布征求意见情况、公布修改情况以及程序的合法性进行举证证明。四、被诉房屋征收决定违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条第一款、《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条第二款的规定。按照《杭绍台高铁上虞段东关街道联星村工业厂房地块国有土地上房屋征收项目社会稳定风险评估报告》载明内容，该项目属于高风险项目，现阶段实施强制拆除程序法律风险较大，在落实了相关风险防范措施后，也仍属于中风险项目。该稳评报告也没有提交政府常务会议讨论决定。五、被诉房屋征收决定违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条第二款的规定。绍兴银行系一般银行，涉案账户为一般活期账户，相关款项并非专户储存。活期账户金额处于随时变动状态，无法证明补偿金额足额到位。该账户实际用于转账、汇款、发工资使用，无法证明款项专款专用。综上所述，被诉房屋征收决定在实体和程序上均存在明显重大违法，应当撤销。原审判决认定事实不清，适用法律错误。请求撤销原审判决，改判支持洪宇公司的原审诉讼请求。上虞区政府答辩称：一、依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，市、县人民政府负责本行政区域的房屋征收和补偿工作。本案中，上虞区政府具有作出被诉房屋征收决定的法定职权。二、被诉房屋征收决定的作出符合公共利益的需要。杭绍台铁路建设项目是国家规划的快速铁路网的重点组成部分，国家发改委、国土资源部、浙江省住房和城乡建设厅、浙江发改委等部门先后对该项目的建设作出了相应的批复、审核、审查，该项目也是浙江省的重点工程。对洪宇公司房屋的征收正是基于铁路建设公共利益的需要，符合法律规定。三、被诉房屋征收决定的作出符合法律规定的相关程序。在被诉房屋征收决定作出之前，已按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》等规定履行了拟定征收补偿方案、对方案进行论证和公告征求意见、进行社会稳定风险评估等程序，补偿费用也已足额到位。被诉房屋征收决定作出后依法进行了公告，并告知了洪宇公司相应的诉权。综上，请求驳回上诉，维持原判。原审期间当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审中，洪宇公司未向本院提交新证据材料。上虞区政府向本院提交了十份新证据材料：证据1绍兴市国民经济和社会发展第十三个五年计划纲要、证据2关于绍兴市上虞区2019年上半年国民经济和社会发展计划执行情况的报告、证据3上虞区人大常委会关于全区2019年上半年国民经济和社会发展计划执行情况的审议意见、证据4浙江省人民政府关于绍兴市上虞区土地利用总体规划的批复、证据5绍兴市上虞区土地利用总体规划（2016-2020）、证据6浙江省人民政府关于新建杭州至绍兴至台州（绍兴段）工程建设用地的批复、证据7浙江省土地利用总体规划修改（落实）方案申报表、证据8杭绍台铁路建设项目涉及土地利用总体规划局部图（调整前）（调整后）、证据9绍兴市城市总体规划（简本）（2011-2020）、证据10浙江省发改委、浙江省住建厅关于印发浙江省铁路网规划（2011-2030）的通知及浙江省××路网规划。其中，证据1-3待证被诉房屋征收决定符合国民经济和社会发展规划，证据4-8待证被诉房屋征收决定符合土地利用总体规划，证据9待证被诉房屋征收决定符合城乡规划，证据10待证被诉房屋征收决定符合专项规划。洪宇公司质证称上虞区政府在原审审理中及二审调查询问中均未提交上述证据材料，证据材料应属于逾期提交的证据。除此之外，因证据材料均属于政策性的证据材料，对证据合法性、客观真实性及关联性均予以认可，对证明目的予以认可。本院认为，行政机关对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。对于被诉房屋征收决定符合“四项规划”要求的待证事实，上虞区政府存在举证不规范、不及时的不当做法，本院予以指正。但同时，考虑到上虞区政府在原审中曾提供过载有发展和改革部门、自然资源和规划部门意见的《绍兴市上虞区国有土地上房屋征收审批表》，该十份证据能够印证被诉房屋征收决定作出时符合“四项规划”要求，本院对于上虞区政府在二审中逾期提交的证据材料作为补强证据予以认定。经审理，本院对原审判决认定的事实予以确认。本院认为，2019年11月26日，绍兴市上虞区人民政府作出被诉房屋征收决定并予公告，决定对《杭绍台高铁上虞段东关街道联星村工业厂房地块国有土地上房屋征收》项目规划红线范围内的房屋实施征收。洪宇公司作为被征收人向法院起诉请求撤销被诉房屋征收决定。本案审理重点在于被诉房屋征收决定是否符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条规定的公共利益的需要，及被诉房屋征收决定是否合法。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条规定，为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：（一）国防和外交的需要；（二）由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要；（三）由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要；（四）由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要；（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；（六）法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。被诉房屋征收决定系因杭绍台高铁建设需要而作出，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条中“由政府组织实施的交通等基础设施建设的需要”的法定情形。对于洪宇公司有关被诉房屋征收决定不符合公共利益需要的上诉主张，不予采纳。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条规定，依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》第七条规定，发展和改革、国土资源、城乡规划主管部门应当向房屋征收部门提供建设活动符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划的证明文件。本案中，上虞区政府未能向原审法院提交形式规范的国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划的证明文件。但是，在绍兴市上虞区国有土地上房屋征收审批表中载明了上虞区住房和城乡建设局意见为“根据区发改委、自然资源和规划部门出具证明，拟启动《杭绍台高铁上虞段东关街道联星村工业厂房地块国有土地上房屋征收》项目”，该审批表中还载明了“发展改革部门意见：已列入政府投资项目年度计划”和“自然资源和规划部门意见：征收范围符合城乡规划和土地利用总体规划”。原审法院结合杭绍台铁路项目已获国家发展和改革委员会核准批复、国土资源部建设用地预审、浙江省住房和城乡建设厅建设项目选址及绍兴市自然资源和规划局建设用地规划许可的事实，认定被诉房屋征收决定所涉建设项目符合“四项规划”要求。结合二审中上虞区政府围绕“四项规划”提交的十份补充证据的质证、认定情况，也考虑到上虞区政府有关其无法对杭绍台铁路建设进行专项规划以及撤市设区后规划编制纳入绍兴市级统筹编制的解释均具有一定合理性，本案尚不宜以缺乏规划证明文件为由认定程序违法。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条规定，市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。本案被诉房屋征收决定附有补偿方案，2019年9月26日，上虞区政府发布《杭绍台高铁上虞段东关街道联星村工业厂房地块国有土地上房屋征收补偿方案征求意见公告》，该补偿方案的征求意见期限“2019年9月26日至2019年10月25日”共计29日，存有不当，本院结合审理实际，对此予以指正。被诉房屋征收决定所涉被征收人仅为洪宇公司一人，洪宇公司在一、二审审理中不能提交其提出书面意见的证据。上虞区政府在2019年11月26日发布了征收补偿方案征求意见及修改情况的公告，对于洪宇公司有关未公布修改情况等上诉理由，不予采纳。按照洪宇公司所提具体上诉理由，本案没有证据显示被诉房屋征收决定所附征收补偿方案存在违反法律法规规定的情形，原审法院的定性准确。《杭绍台高铁上虞段东关街道联星村工业厂房地块国有土地上房屋征收项目社会稳定风险评估报告》载明的法律风险系针对“作出强制执行措施”而言，且本案不属于被征收人数量较多的情形，对于洪宇公司有关“提交政府常务会议讨论决定”等上诉理由，不予采纳。对于征收补偿费用专户储存、专款专用问题，原审法院评判正确，不再重复。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。上诉人洪宇公司提出的上诉请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人绍兴洪宇模具有限公司负担。本判决为终审判决。审判长  樊清正审判员  马国贤审判员  刘家库二〇二一年一月十一日书记员  刘 芳