浙江省高级人民法院行 政 判 决 书(2020)浙行终1835号上诉人（一审原告）杨崇连，男，1965年7月20日出生，住瑞安市。被上诉人（一审被告）瑞安市人民政府，住所地瑞安市万松东路**。法定代表人秦肖，市长。委托代理人林雷。委托代理人余心海，浙江玉海律师事务所律师。杨崇连因诉瑞安市人民政府宅基地审批一案，不服温州市中级人民法院（2020）浙03行初74号行政判决，向本院提出上诉。本院于2020年10月19日立案受理后，依法组成合议庭进行了审理。经阅卷和询问，本案现已审理终结。一审法院经审理查明：原告杨崇连系瑞安市驮山西爿村村民，因高山移民搬迁到瑞安市塘下镇原罗凤乡，享有移民安置建房指标。1994年，杨崇连与西爿村村委会签订《暂时借用土地协议书》，借用西爿村位于104国道线附近168平方米土地设立皮革加工厂。1995年，杨崇连交纳临时用地费4000元，由经办人出具“暂收”条。2000年，杨崇连等人与西爿村村委会签订《借用土地的协议书》，约定其在104国道线附近借用长14米，宽8米共计112平方米的抛荒土地。在上述协议借用土地上，杨崇连先后建成房屋建筑并创办罗凤东方制鞋厂和东方塑胶厂。2003年，原瑞安市国土资源局针对杨崇连的瑞安市塘下东方塑胶厂非法占用土地一案立案调查。2005年1月10日，原瑞安市国土资源局作出瑞土资监［2005］4号《土地违法案件行政处罚决定书》，认定杨崇连于2000年2月份未经依法审批擅自占用塘下镇西爿村集体耕地0.43亩，现已建成建筑物面积840平方米，作为东方塑胶厂生产用房。该地块不符合土地利用总体规划。故根据土地管理法第七十六条和土地管理法实施条例第四十二条的规定，限杨崇连自行拆除非法占用土地上新建建筑物及其他设施，恢复土地原状，退还非法占用的土地，并处罚款2866元整。杨崇连不服该处罚决定，向瑞安市人民法院提起行政诉讼。2005年7月4日，瑞安市人民法院作出（2005）瑞行初字第38号行政判决，维持该处罚决定。杨崇连仍不服提起上诉。2005年9月15日，温州市中级人民法院作出（2005）温行终字第199号行政判决，驳回上诉维持原判。该被处罚的房屋建筑后被拆除。2018年1月18日，原告杨崇连向被告瑞安市人民政府提交《履行职责申请书——返还高山移民宅基地补办手续》的材料，要求根据瑞政发〔2015〕71号关于历史遗留宅基地处置的办法，向被告“申请返还高山移民宅基地，履行职责补办宅基地手续”。被告收件后将材料转交塘下镇人民政府处理。塘下镇人民政府于2018年3月23日、6月6日分别向杨崇连作出答复、补充答复。其中，补充答复主要告知杨崇连申请补办手续的宅基地应当符合土地利用总体规划、村庄建设规划，由塘下住建分局、塘下国土分局审核确定；该宅基地所属西爿村地块的土地利用总体规划于2001年划归温州市瓯海区管辖，塘下国土分局无法确认是否符合，建议向瑞安市国土资源局提出申请，由瑞安市国土局向温州市瓯海区国土局发函确认“你申请补办手续的宅基地符合土地利用总体规划”。原告杨崇连对该补充答复提起诉讼。在诉讼期间，瑞安市人民政府于2019年11月15日撤销塘下镇人民政府作出的上述补充答复。经被告释明，原告杨崇连明确其提出的上述履职申请系要求补办曾被处罚并被强制拆除房屋的宅基地手续。被告瑞安市人民政府经调查后于2019年12月30日向原告杨崇连作出《关于的答复》，主要内容是：本机关于2018年1月22日收到你（杨崇连）邮寄的《履行职责申请书——返还高山移民宅基地补办手续》材料后，移交给塘下镇人民政府处理。塘下镇人民政府作出答复后又作出补充答复。本机关于2019年11月15日依法撤销了塘下镇人民政府的补充答复。经释明，你明确申请事项系要求对已被处罚且强制拆除的房屋补办宅基地建房手续。本机关经调查核实，现答复如下：你申请补办宅基地建房手续的用地位于瑞安市××镇××村，该宗用地由你于2000年2月份未经依法审批擅自占用西爿村集体耕地0.43亩，建成建筑物面积840平方米，作为东方塑胶厂生产用房。原瑞安市国土资源局依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条等规定，于2005年1月10日以瑞土监资［2005］4号《土地违法案件行政处罚决定书》对你处罚拆除在非法占用的土地上新建的建筑物及其他设施，恢复土地原状，退还非法占用的土地，并处罚款2866元。该处罚决定已由瑞安市人民法院裁定准予执行，并已执行到位。本机关认为，瑞政发〔2015〕71号《瑞安市人民政府关于印发瑞安市历史遗留宅基地处置暂行办法的通知》及浙政办发〔2014〕46号《浙江省人民政府办公厅关于规范农村宅基地管理缺失破解农民建房难的意见》等规范性文件规定的历史遗留宅基地补办手续系针对农村宅基地管理的规定，而你申请的原被土地管理部门已经处罚的违法占地行为并不涉及农村宅基地，而是擅自占地建设用于生产经营用房，该类情形不属于历史遗留宅基地补办手续范围。据此，你要求本机关予以补办宅基地建房手续的申请事项不符合法定条件，本机关决定不予办理。杨崇连不服，提起本案诉讼，请求撤销被告作出的被诉答复，并责令其履行为原告宅基地补办手续（确权登记）的职责。一审法院另查明，原告杨崇连另于罗凤强民路164号建成1间房屋，该房屋于2005年经历史违章建筑清理，在交纳相关罚款后取得房屋和土地使用权登记，登记的土地使用权面积为50.9平方米，房屋面积286.69平方米。原告杨崇连不服塘下镇人民政府作出的上述补充答复所提起的行政诉讼，温州市中级人民法院于2020年5月8日作出（2019）浙03行初476号行政判决，驳回原告杨崇连的诉讼请求。在该案庭审中，原告杨崇连亦明确“罗凤乡政府在1995年收取其交纳的4000元即已经同意将案涉的宅基地作为高山移民搬迁宅基地指标落实，故本次申请不是要求落实移民指标，而是因原告至今未取得该宅基地的最终审批手续，故申请被告瑞安市人民政府为其补办该宅基地审批手续。”一审法院认为：一、《中华人民共和国土地管理法(2004修正)》第六十二条第三款规定：“农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。”可见，县级人民政府具有批准农村村民住宅用地的法定职责。本案中，虽然原告杨崇连明确其要求被告瑞安市人民政府补办宅基地手续的土地曾被行政处罚，但该事实并不影响杨崇连向被告提出的是补办农村村民住房用地手续的履职申请。依据上述法律规定，被告瑞安市人民政府作为县级人民政府，仍具有对杨崇连的履职申请事项进行调查、判断并作出相应处理的法定职责。因此，被告瑞安市人民政府针对原告履职申请作出的被诉答复显然对其权利义务具有直接影响。况且，被诉答复亦告知原告不服该答复的，有提起行政诉讼的权利，故被诉答复依法属于人民法院行政诉讼受案范围。被告以涉案争议属于地方政府土地管制政策和宅基地管理制度等公共政策事项为由主张被诉答复不应纳入行政诉讼受案范围，没有事实和法律依据，不予支持。二、根据《中华人民共和国土地管理法(2004修正)》第四条、第四十四条、第六十二条等相关规定，农村村民建住宅应当符合乡（镇）土地利用总体规划，尽量使用原有宅基地和村内空闲地。涉及占用农用地的，应依法办理农用地转用手续。本案中，原告杨崇连明确其要求被告补办手续的所谓宅基地位于2005年原瑞安市国土资源局作出的违法用地行政处罚范围内。而该瑞土资监[2005]4号《土地违法案件行政处罚决定书》已认定杨崇连未经依法审批擅自占用0.43亩集体耕地，且该地块用于生产经营不符合土地利用总体规划。也即，杨崇连要求被告补办宅基地手续的涉案地块已经生效且执行完毕的行政处罚决定认定为耕地被占用于生产经营，而非农村村民住房的建设用地，即杨崇连并非违法占用宅基地被行政处罚。故原告杨崇连要求补办手续的涉案地块并不属于《瑞安市历史遗留宅基地处置暂行办法》（瑞政发〔2015〕71号）第二条规定的历史遗留宅基地范畴，其要求依据该暂行办法以宅基地用途补办相关手续，不符合该文件规定的补办条件。在此情况下，被告瑞安市人民政府据此认定杨崇连提出的对曾被行政处罚过的部分土地补办宅基地手续的履职申请事项不符合条件，决定不予办理，并无不当。需要指出的是，原告杨崇连如据此认为其仍未享受到高山移民安置的宅基地指标，可另行通过其他途径寻求救济。瑞安市人民政府作为属地的人民政府也应本着实质化解行政争议的原则，就杨崇连诉称的争议问题进行全面调查并及时作出妥善处理，以免杨崇连再添诉累。综上，被诉答复并无不当，原告杨崇连的诉请不能成立，依法应予以驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告杨崇连的诉讼请求。本案案件受理费50元，由原告杨崇连负担。杨崇连上诉称：一、原判决认定事实不清。1.原处罚未将上诉人1994年合法取得的168平方米宅基地使用权和2000年向村委会临时租用的112平方米土地使用权进行区分，属认定事实不清。2.原判决将上诉人的住房认定为生产用房，属认定事实不清。3.原判决否认上诉人的宅基地符合土地利用总体规划的事实，属认定事实错误。二、有证据足以推翻原判决。1.上诉人经信访、政府信息公开、行政诉讼所获取的信息公开答复、行政诉讼的判决书，证实上诉人的宅基地所在的地块属于住宅用地，符合土地利用总体规划。2.塘下镇罗凤办事处于2014年4月25日，向瑞安市人民政府出具的关于杨崇连搬迁建房情况调查核实报告等证实了上诉人的宅基地使用权确实合法取得，因行政处罚程序干扰导致了延误办理。3.塘下镇罗风办事处和西爿村民委员会于2012年10月28日出具的《证明》，证实了上诉人1995年取得的宅基地确实是根据县级人民政府文件批复落实分配的合法宅基地使用权。三、经审理查明：“1994年杨崇连与西爿村村委签订《暂时借用土地协议书》，借用西爿村位于104国道线附近168平方米土地设立皮革加工厂”，该事实认定不清。对于借用土地实际上西爿村委会并未同意，也未提供该协议给上诉人到行政机关办理生产用房审批手续，而是村干部陪同到乡政府办理搬迁建房用地，并交纳了土地使用费而建的住宅用房。四、“杨崇连要求被告补办宅基地手续的涉案地块己经生效且执行完毕的行政处罚决定为耕地被占用生产经营，而非农村村民住房的建设用地，即杨崇连并非违法占用宅基地被行政处罚”，该事实认定不清。该地是政府发文、批复同意搬迁落实的建房用地，上诉人合法取得的宅基地，而处罚没有区分处理认定为生产经营用地，政府发文批复同意搬迁建房用地与认定非农村村民住房的建设用地不相符，属认定事实不清。综上，请求：1.依法撤销温州市中级人民法院浙03行初74号判决；2.依法撤销瑞安市人民政府的被诉答复；3.依法判决瑞安市人民政府履行对己收取土地使用费的原宅基地补办手续（确权登记）职责。瑞安市人民政府答辩称：一、本案被诉行政行为是答辩人于2019年12月30日作出的《关于的答复》，与上诉人在(2019)浙03行初476号提起的履职申请之诉，分属不同的行政行为，不存在上诉人诉称的“一事二议”现象。二、关于上诉人要求补办手续的宅基地已被原瑞安市国土资源局作出的行政处罚决定认定为用于生产经营、不符合土地利用总体规划等事实，因受行政行为既决力约束，不属本案审查范围。对原瑞安市国土资源局作出的行政处罚决定，上诉人已依法行使救济权，原瑞安市国土资源局作出的行政处罚决定未被依法撤销之前，上诉人在本案中提出的关于其原非法占用的土地属农村居民住宅用地或符合土地利用总体规划等主张，依法不应采信。上诉人主张有新的证据足以推翻其原不服行政处罚决定而提起的行政诉讼判决，也不属本案审查范围，应另案处理。综上，上诉人申请补办手续的宅基地，实质上是上诉人未经审批擅自占用耕地用于生产经营的土地，且已被土地管理部门处罚，该类非法占用的土地明显不符合农村居民宅基地补办条件。据此，答辩人答复不予办理，符合法律规定，原判驳回上诉人的诉讼请求正确。请求二审法院驳回上诉人的上诉请求，维持原审判决。一审期间双方当事人提交的证据材料，均由一审法院移送至本院，对一审判决认定的事实本院予以确认。本院认为：一、当时有效的《中华人民共和国土地管理法》(2004年修正)第六十二条第三款规定：“农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。”据此，县级人民政府具有批准农村村民住宅用地的法定职责。二、根据《中华人民共和国土地管理法》(2004年修正)第四条、第四十四条、第六十二条等规定，农村村民建住宅应当符合乡（镇）土地利用总体规划，尽量使用原有宅基地和村内空闲地。涉及占用农用地的，应依法办理农用地转用手续。本案中，上诉人杨崇连明确其要求被上诉人补办手续的所谓宅基地位于2005年原瑞安市国土资源局作出的瑞土资监[2005]4号《土地违法案件行政处罚决定书》认定的违法用地范围内。该已生效的行政处罚认定杨崇连未经依法审批擅自占用0.43亩集体耕地，且该地块用于生产经营不符合土地利用总体规划。即杨崇连要求被上诉人补办宅基地手续的案涉地块已经生效且执行完毕的行政处罚决定认定为耕地被占用于生产经营，而非农村村民住房的建设用地。故杨崇连依据《瑞安市历史遗留宅基地处置暂行办法》（瑞政发〔2015〕71号）第二条有关历史遗留宅基地的规定，要求补办案涉地块的宅基地手续，缺乏事实和法律依据。被上诉人瑞安市人民政府据此认定杨崇连提出的对曾被行政处罚过的部分土地补办宅基地手续的履职申请事项不符合条件并决定不予办理，并无不当。对于杨崇连就案涉行政处罚决定认定事实等提出的异议，已经生效判决审查认定，不属本案审理范围。杨崇连就此提出的相关上诉理由均不能成立，本院不予支持。对于与案涉争议有关的杨崇连主张的其仍未享受到高山移民安置的宅基地指标问题，杨崇连可另行通过其他途径寻求救济。瑞安市人民政府作为属地的人民政府，亦应按照一审判决的要求，本着实质性化解行政争议的原则，就杨崇连诉称的争议问题进行全面调查并及时作出妥善处理，以免再添诉累。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人杨崇连负担。本判决为终审判决。审判长  黄金富审判员  马惟菁审判员  王富新二〇二一年一月十四日书记员  陈 奥