浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）浙行终1821号上诉人（原审原告）吴辉良，男，1971年11月24日出生，汉族，住浙江省衢州市柯城区。委托代理人姜泉、韩雷永，北京万典律师事务所律师。被上诉人（原审被告）衢州市人民政府，住所地浙江省衢州市柯城区三江东路28号。法定代表人汤飞帆，市长。委托代理人叶新政，该府工作人员。委托代理人汪钢，浙江达正律师事务所律师。被上诉人（原审第三人）衢州市柯城区人民政府，住所地浙江省衢州市柯城区荷三路28号。法定代表人蒋国强，区长。委托代理人吴芯羽，该府工作人员。委托代理人翁静，浙江达正律师事务所律师。浙江省衢州市中级人民法院审理原告吴辉良诉被告衢州市人民政府（以下简称衢州市政府）、第三人衢州市柯城区人民政府（以下简称柯城区政府）不履行补偿安置法定职责一案，于2020年8月31日作出（2020）浙08行初30号行政裁定。吴辉良不服，提出上诉。本院于2020年10月16日立案受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理。经阅卷，调查和询问当事人，认为案件事实清楚，决定不开庭审理。现已审理终结。原审法院经审理查明，原告吴辉良为浙江省衢州市柯城区××乡××村非农业家庭户人口。2018年6月27日，衢州市政府发布［2018］第15号《征收土地方案公告》，公告衢州市2018年度计划第一批次建设用地征收土地位置及范围、被征地村及土地面积、土地补偿安置标准、被征地人员安置办法等。2018年7月11日，原衢州市国土资源局发布《征收补偿安置方案公告》（〔2018〕第15-1号），明确了补充安置的内容、标准等。2020年1月9日，原告向柯城区政府寄送《履行法定职责申请书》，要求柯城区政府“依据《衢州市人民政府关于进一步推进衢州市区城中村改造加快农民市民化步伐的若干意见》《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）等规定对原告进行补偿安置。”柯城区政府收到申请后于2020年1月23日作出《关于吴辉良请求履行法定职责申请的复函》，并于次日送达原告。该复函告知原告“姜家山乡跃进新村9.2827公顷被征收土地补偿安置系由衢州市自然资源和规划局负责组织实施；……柯城区姜家山乡姜家山村等8个城中村搬迁改造项目系由姜家山乡人民政府具体组织实施”，并引导其向上述两单位提出履行法定职责申请等。同年2月26日，原告吴辉良将被申请人变更为衢州市政府，重新向被告衢州市政府提出同样的履职申请，申请请求同上。另查明，原告起诉状中所主张的“其在柯城区××乡××村（现为跃进新村）合法拥有”的房屋，登记于原告父亲吴古倪名下。针对该房屋，吴古倪作为该户户主已于2018年9月23日与姜家山乡人民政府签订《高铁新城城中村搬迁改造房屋征收补偿安置协议书》（协议编号：×××13）并已实际履行。该协议约定，甲方核定乙方安置人口为原告父亲、原告母亲2人。协议签订后，吴古倪户移交上述房屋权属证书、腾空房屋并移交拆除，选取了安置房及车位。原告吴辉良对未将其计算为安置人口，将其根据分家协议份额安置给其父亲吴古倪存有异议，提出案涉补偿安置申请，并以被告未依法履行职责违法为由提起本案诉讼，请求：1.确认被告不履行征收补偿安置法定职责违法。2.判令被告衢州市政府限期对原告作出安置补偿决定。原审法院认为，公民、法人和其他组织提起行政诉讼，应当具有诉的利益，其权利存在值得保护的必要性和可能性。本案中，原告诉请被告对其作出安置补偿决定。但据各方自认及现有证据证明，原告并非案涉项目安置对象，其所提供的户口登记信息明确载明其非农业人口，原告亦不能提供证据证明其符合案涉项目征收补偿方案中规定的其他安置补偿情形。在无证据证明其属于应予安置补偿人口的情形下，原告请求行政机关对其作出安置补偿决定，缺乏权益基础，不具有依法应予保护的诉的利益，被告亦不负有对其作出安置补偿的职责。且原告在向被告申请履职前，已向第三人柯城区政府递交同份申请，该区政府已书面告知原告“姜家山乡跃进新村9.2827公顷被征收土地补偿安置系由衢州市自然资源和规划局负责组织实施；……柯城区姜家山乡姜家山村等8个城中村搬迁改造项目系由姜家山乡人民政府具体组织实施”，并引导原告向上述两单位提出履行法定职责申请。原告对所申请事项职能部门等相关事项已经明知，被告是否对原告申请作出答复不影响其权利义务，被诉行为亦不属于行政诉讼受案范围。另，据已查明事实，原告起诉状中主张的其在该村拥有的合法房屋，系登记于其父亲吴古倪名下的房屋。原告父亲作为该房屋产权人已代表该户签订安置补偿协议，协议已经实际履行，相关房屋补偿安置事项受协议约束。原告案涉安置补偿申请，实质上系对未将其确定为安置人口及相关被征收房屋权利主体的确定存有异议，相关异议可以通过就协议主张权益进行救济。原告在明显存有其他更为直接救济途径，且被明确告知案涉职能属于其他行政机关的情况下，拒不根据指引救济权益，而坚持更换被申请人后重复递交相同履职申请，有舍近求远、滥用申请权利之嫌。相关权益救济方式与《中华人民共和国行政诉讼法》旨在保护公民、法人和其他组织合法权益的立法目的相悖，既不利于解决实际诉求，亦浪费司法等公共资源。案涉申请权利不具有保护的必要性及实效性，原告不具有依法应予保护的诉讼利益，本案起诉缺乏法定要件，依法应予裁定驳回。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（八）项的规定，裁定驳回原告吴辉良对被告衢州市人民政府的起诉。吴辉良上诉提出：一、原审法院认定事实不清，适用法律错误。1、对于申请履职对象，上诉人按照相关规定及司法实践申请履行法定职责，符合法律规定，没有任何舍近求远、滥用申请权利的情形。原审法院认为“上诉人在明显存在有其他更为直接救济途径，且被明确告知案涉职能属于其他行政机关的情况下，拒不根据指引救济权益，而坚持递交履职申请，有舍近求远、滥用申请权利之嫌”的说法明显错误。2、原审法院认为“上诉人的相关权益救济方式与行政诉讼法立法目的相悖，既不利于解决实际诉求，亦浪费司法等公共资源。案涉申请权利不具有保护的必要性及实效性，原告不具有依法应保护的诉讼利益”错误。首先，原告在分家协议里面有分到房产，且该房产在征收范围内，相关政府部门并没有对上诉人作出补偿也没有作出征收补偿决定，上诉人希望通过申请履行法定职责的方式得到自己合理诉求，是认为该种方式简便、易行，不是原审法院认为的不利于解决实际诉求，浪费司法资源，上诉人在维护自身合法权利的方式上仅提出了一项履行法定职责申请，是第一次通过诉讼的方式维护自身权利，原审法院的说法让人难以接受。3、原审法院认为“上诉人主张的房屋系登记于其父亲吴古倪名下的房屋，上诉人父亲作为该房屋产权人已代表该户签订安置补偿协议，协议已经实际履行，相关房屋补偿安置事项受协议约束，上诉人案涉安置补偿申请，实质上系对未将其确定为安置人口及相关被征收房屋权利主体的确定存有异议，相关异议可以通过就协议主张权益进行救济”的说法上诉人也不认可。原审法院的这种说法才导致法律关系复杂化，那样的话根本不是一个诉能解决的，并且涉及到他人权利，现在上诉人仅仅要求对上诉人的合法权利进行救济。退一步讲，征地拆迁前政府有义务对相关权属调查清楚，至少应当讯问，对于已经分家或者有权属不清的，在签订协议时应当有所体现。本案上诉人父亲签订的安置补偿协议并未对上诉人的权益所有涉及，并且上诉人拥有单独的户口，并不能和上诉人父亲算作一户，故该协议与上诉人无关。对于一个不涉及上诉人内容的协议提起法律程序，无法保障上诉人合法权益。二、被上诉人作出涉案征收土地公告，具有向上诉人进行补偿安置的法定职责。1、根据《土地管理法》第四十七条：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款“征用土地方案经依法批准后，由被征用土地所在地的市、县人民政府组织实施，...征用土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付”之规定，市、县级以上人民政府具有实施征收土地方案之法定职责。衢州市政府发布《征收土地方案》公告，即对被征收人具有补偿安置之职责，而征收范围内的地上物所有人有权获得地上物补偿之权利，上诉人作为征收范围内的地上物所有人，有权获得衢州市政府给予的地上物即房屋以及房屋使用的土地之补偿安置，衢州市政府至今未给予上诉人任何补偿、安置。2、被上诉人两个月内未对上诉人申请作出答复，上诉人提起诉讼符合法律规定。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条、第四十七条的规定，被上诉人未履行对申请人的补偿职责，也未作任何书面的答复行为，行政不作为明显违法，上诉人提起诉讼符合法律规定。三、关于要求履行补偿法定职责申请的具体对象问题。1、根据中华人民共和国最高人民法院(2018)最高法行再124号《行政裁定书》可知，市、县人民政府有权代表国家组织实施征收，也负有确保被征收人通过签订协议或者以补偿决定等方式取得公平补偿的义务。市、县人民政府可以结合实际需要，要求土地管理部门具体组织实施本行政区域的土地房屋征收补偿工作，或者委托乡镇人民政府、区(县)征地事务机构等主体从事具体的补偿安置事宜，但市、县人民政府不因此即免除法定补偿安置义务，在被征收人未签订补偿安置协议的情况下，市、县人民政府或其指定的土地管理部门依法应当以书面形式作出补偿安置决定，履行补偿安置义务。否则，被征收人可以依法请求市、县人民政府或其指定的土地管理部门依法履行补偿安置职责，要求依法作出包含补偿安置内容的补偿安置等决定。据此，上诉人完全可以申请被上诉人履行法定补偿职责。2、根据最高人民法院第一巡回法庭2018年7月23日关于行政审判法律适用若干问题的会议纪要：集体土地征收和国有土地上房屋征收中，被征收人起诉不履行征收补偿法定职责行为的，应当以依法享有作出征收补偿决定法定职权的县级以上人民政府为被告。当事人起诉不依法履行签订征收补偿协议义务行为的，应当以依法享有签订补偿协议法定职权的征收管理部门为被告。《最高人民法院关于适用的解释》第二十五条规定，房屋征收部门组织实施的行政行为，房屋征收部门为被告；征收实施单位受房屋征收部门委托实施的行政行为，以房屋征收部门为被告。根据该条规定并不能得出诉不履行征收补偿法定职责行为，适格被告是征收管理部门的结论。3、最高人民法院第三巡回法庭《农村集体土地征收补偿行政案件常见问题解答》：(二)农村集体土地征收补偿的基本步骤是，因未按照依法批准的征收土地方案和征地补偿、安置方案进行补偿、安置引发争议的，先由市、县人民政府协调，协调不成的，权利人认为市、县人民政府未依法进行安置补偿的，可以向地级市人民政府申请复议后(或者)直接提起诉讼，或者向人民法院提起行政诉讼。具体复议请求和诉讼请求可表述为：“请求履行补偿安置法定职责”。(四)引导起诉人针对直接确定补偿安置内容的补偿决定(补偿裁决、补偿内容告知书以及具有具体补偿内容的公告、告知书等)提起行政诉讼。地方政府或其土地行政主管部门既未签订补偿安置协议也未作出补偿性质决定的，当事人对补偿安置不服引发纠纷的，可以考虑统一确定案由为“请求履行补偿安置法定职责”，以市、县人民政府或其在“两公告”中确定的土地行政主管等部门为被告。四、根据《土地管理法》第四十八条的规定，土地、房屋征收，要对被征收人进行公平、合理补偿，保障被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障，以及保障被征收居住条件。综上所述，原审判决认定事实不清，适用法律错误，依法应予纠正。请求：1、依法撤销原审行政裁定；2、确认被上诉人衢州市政府不履行征收补偿安置法定职责违法；3、判令被上诉人衢州市政府限期对上诉人作出安置补偿决定。衢州市政府答辩称：一、一审法院认定事实清楚。(一)本案不具有依法应予保护的诉讼利益。根据现有证据和各方自认，被答辩人吴辉良确非案涉项目的安置对象，其提供的户口登记信息也明确载明其为非农业人口。被答辩人请求答辩人对其作出安置补偿决定，缺乏权益基础，不具有依法应予保护的诉的利益，故答辩人不负有对其作出安置补偿的职责。(二)本案不属于行政诉讼的受案范围。被答辩人先后向被上诉人(原审第三人)柯城区政府和答辩人重复提交内容相同的履职申请，区政府先前已书面复函告知相关事项，并引导其向案外其他两单位提出履职申请。在被答辩人对所申请事项职能部门等相关内容明知的情况下，答辩人是否对案涉申请作出重复答复实际上并不影响其权利义务，本案不属于行政诉讼的受案范围。(三)被答辩人可直接就协议主张权益分配。被答辩人案涉安置补偿申请，实质上系对未将其确认为安置人口及相关被征收房屋权利主体的确认存在异议。根据现有事实和证据，被答辩人并非可安置人口，名下也无合法产权房屋，不具有应予保护的安置补偿利益。答辩人主张其通过家庭内部协议分得案涉房屋，可直接就协议主张既得权益分配，实无必要舍近求远、增加诉累。二、一审法院适用法律、法规正确。一审法院认为案涉申请权利不具有保护的必要性及实效性，被答辩人不具有依法应予保护的诉讼利益，本案起诉缺乏法定要件，故对本案依法裁定驳回起诉，符合《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第(八)项的规定，适用法律、法规正确，并无不当。综上所述，一审法院认定事实清楚，适用法律法规正确，裁定驳回被答辩人对答辩人的起诉并无不当。请求依法驳回上诉，维持原裁定。柯城区政府答辩称：一、一审法院认定事实清楚。经柯城区姜家山乡人民政府核实，被答辩人是衢州市柯城区姜家山村吴家村(现跃进新村)非农业家庭户人口，并非案涉项目的安置对象。而被答辩人主张“合法拥有”的房屋，实际上登记于其父亲吴古倪名下。吴古倪已作为该房屋的产权人及该户户主签订房屋征收补偿安置协议，该协议也已实际履行。故被答辩人主张应将其纳入安置人口，并对其进行补偿安置，并无事实和法律依据。故本案并不具有依法应予保护的诉的利益，被上诉人(原审被告)衢州市政府亦不负有对其作出补偿安置的职责。同时，被答辩人在向衢州市政府申请履职前，已向答辩人提交内容相同的申请，答辩人也已书面复函告知相关事项，并引导其向案外其他单位提出履职申请。被答辩人已明知所申请事项职能部门等相关事项，衢州市政府是否对其作出答复并不实际影响其权利义务，被诉行为不属于行政诉讼的受案范围。一审法院认定事实清楚，并无不当。二、一审法院适用法律、法规正确。一审法院认为本案不具有依法应予保护的诉讼利益且起诉缺乏法定要件，并据此驳回被答辩人对衢州市政府的起诉，符合《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第(八)项的规定，适用法律、法规正确，并无不当。另，在案涉房屋已经得到补偿的前提下，被答辩人可直接就分家协议主张其家庭内部既得权益分配，实无必要舍近求远、徒增诉累。综上所述，一审法院裁定驳回被答辩人的起诉并无不当。请求依法驳回上诉，维持原裁定。本院经审理，对原审法院查明的事实予以确认。本院认为，本案上诉人吴辉良一审诉讼请求为判令被上诉人履行安置补偿职责，限期对其作出安置补偿决定。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。虽案涉地块的征收公告是衢州市政府所发，但《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。本案中，柯城区政府已经书面告知上诉人可向衢州市自然资源和规划局申请履职。在衢州市政府明显不具备履行该项职责的情况下，一审法院裁定驳回上诉人的起诉，并无不当。此外，上诉人所称其在该村拥有的合法房屋，系登记于其父亲吴古倪名下的房屋。鉴于征收补偿以产权登记为依据，吴辉良与家人签订的《分家协议》只是其家庭成员内部约定，仅属于债权，并不能直接产生对抗物权登记效力。吴古倪作为该房屋产权人已于2018年9月23日代表该户与姜家山乡人民政府签订《高铁新城城中村搬迁改造房屋征收补偿安置协议书》，并已实际履行。且柯城区政府也已经告知上诉人可向衢州市自然资源和规划局申请履职，衢州市人民政府对涉案房屋不具有另行补偿安置职责的情况下，原审法院裁定驳回上诉人的起诉，并无不当。本案上诉人提出的安置补偿申请，实质上系对未将其确定为安置人口及相关被征收房屋权利主体的确定存有异议。如上诉人认为依《分家协议》约定吴古倪所签订的房屋补偿安置协议中部分房屋系其所有，该部分房屋的安置补偿款应归其所有，其可另行向其父母就协议权益进行救济。综上，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。上诉人所提上诉理由均不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  蒋旭东审判员  黄 寒审判员  许 勤二〇二一年一月八日书记员  许亚芬1·1·