浙江省温州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）浙03行终654号上诉人（原审原告）温州市茶山园林绿化有限公司，住所地温州市瓯海区茶山街道卧龙路520号。法定代表人李成聪，董事长。委托代理人李志听，男，1977年8月10日出生，汉族，住温州市瓯海区。委托代理人张坤，北京在明律师事务所律师。被上诉人（原审被告）温州市瓯海区人民政府茶山街道办事处，住所地温州市瓯海区茶山街道梅泉路101号。法定代表人林国锋，主任。应诉负责人王强，副主任。委托代理人陈晓明，浙江开盛律师事务所律师。上诉人温州市茶山园林绿化有限公司（以下简称茶山园林公司）因诉被上诉人温州市瓯海区人民政府茶山街道办事处（以下简称茶山街道办事处）城建行政协议一案，不服浙江省温州市鹿城区人民法院（2020）浙0302行初185号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年10月22日受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。原判认定：茶山园林公司有房屋坐落于温州市××工业区××路××号。2019年12月16日，茶山园林公司的法定代表人李成聪与茶山街道办事处签订《单位拆迁临时协议书》，协议的主要内容为：甲方（被上诉人）因茶山街道茶山梦想小镇一期（茶山工业区片）建设需要，需征收乙方（上诉人）坐落在梅泉路280号的厂房。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》及相关法规政策规定，经双方协商订立拆迁临时协议如下：一、被征收企业概况。1、乙方被征收范围内土地总面积216.53㎡（计0.3248亩），其中合法出让用地面积216.53㎡（计0.3248亩）。无合法手续土地面积-----㎡（计-----亩）。2、乙方被征收范围内房屋建筑面积共计817.36㎡，其中合法建筑面积817.36㎡，无合法手续建筑-----㎡，棚-----㎡。二、房屋搬迁腾空时间。乙方同意在2019年12月16日前搬迁腾空征收范围内的全部房屋并交甲方验收。三、其他事项。1、因乙方的征收补偿内容需要核对，先签订单位拆迁临时协议，待补偿内容核实确认后再签订单位补偿安置正式协议书。2、房屋征收前的用水、用电、通信有关费用由乙方自行和相关部门结算清楚，并办理相关迁移或注销手续。3、乙方的债权债务及职工安置，由乙方自行理清与甲方无涉。四、本协议经双方签字、盖章后生效。本协议一式贰份，甲、乙双方各持一份。协议签订后，茶山园林公司提起本案诉讼，请求确认双方签订的《单位拆迁临时协议书》无效，并由茶山街道办事处承担诉讼费用。原判认为：茶山街道办事处和茶山园林公司的法定代表人就茶山园林公司名下厂房的土地及房屋基本情况、自愿腾空房屋时间等事项经协商达成《单位拆迁临时协议书》，并未违反法律、法规的强制性规定。茶山园林公司主张茶山街道办事处威逼利诱，迫使其违背意愿签订《单位拆迁临时协议书》，缺乏事实依据，不予支持。该协议并非法律规定的征收国有土地上房屋的补偿协议，不产生征收补偿的法律后果，亦不能作为强制腾空和拆除房屋的依据。如茶山园林公司拒绝按协议约定搬迁腾空，政府需要对涉案房屋实施强制腾空和拆除的，仍应依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》等相关法律的规定履行法定程序。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回茶山园林公司的诉讼请求。案件受理费50元，由茶山园林公司负担。上诉人茶山园林公司诉称：原判认定事实不清，适用法律错误，依法应予以撤销，具体理由如下：一、对上诉人提交的《股东会决议》应当予以采信。《股东会决议》虽在被诉协议之后形成，但表明股东会不认可被诉协议，也说明了股东会事先是不知情的。被上诉人对詹美娟、李志听的股东身份并未提出异议，原判却以股东身份没有证据材料和《股东会决议》形成时间在被诉协议签订之后为由对该证据不予采信，认定不当。二、从行政法角度看，被诉协议没有法律和事实依据，被上诉人作为签约主体亦不适格，致使该行政协议不具有合法性，应认定无效。（一）通过协议征收，签订《单位拆迁临时协议书》没有法律依据，系行政违法，应确认无效。公法的基本原理是“法无授权不可为”，《土地管理法》和《国有土地上房屋征收与补偿条例》对征收进行了明确规定，除此以外的任何征收形式，包括本案的协议征收及其产物即案涉的《单位拆迁临时协议书》都是法律所禁止的。征收是关系到地方经济发展和被征收人切身利益的重大事项，故国家出台了《土地管理法》《国有土地上房屋征收与补偿条例》等相关法律和行政法规，从中规定了从征地批复、社会风险评估、征收决定和补偿安置方案的制定发布、评估机构的民主选取等等一系列强制的征收程序，其立法目的就是为了规范征收单位的征收行为，防止征收权力的滥用。同时相应的程序中，又设定了征收人知情权、申辩权、参与权、民主选择权、申请听证权等一系列基本权利，就是为了让征收人充分表达诉求、监督行政机关的征收行为、及时进行相应的权利救济。从这两方面来共同保证公权力的制衡，公共利益和个人利益的平衡。如果行政机关可以肆意绕开现行法律行政法规对征收活动的规范，那势必与现行法律、行政法规的立法目的和具体规定相违背，纵容征收权的滥用，被征收人的权益更是无从保证。所以案涉协议于法无据，属于违法行政。（二）签订临时协议没有合法的事实依据，应认定为无效。被上诉人主张其签订被诉协议是依据《拆迁与补偿实施方案》，但是，该拆迁与补偿实施方案的制作主体不合法。根据《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条的规定，拆迁与补偿实施方案应当由房屋征收部门制定，被上诉人不是房屋征收部门，无权制定，故其依据违法制定的《拆迁与补偿实施方案》开展签约工作，显然没有合法依据。案涉《单位拆迁临时协议书》中，约定了房屋面积、产权等情况，但根据征收的相关法律法规可知，房屋的基本情况，应由相关专业人员根据法定程序入户调查、予以公示，被征收人法定期限内没无异议，才可作为房屋基本情况应用于征收当中，但案涉协议中的房屋情况，未经法定程序确认，不具有合法性，不能作为签约的依据。根据“先补偿、后搬迁”的基本原则，必须在具有合法的征收项目和履行完法定的征收程序的前提下，在对被征收人实施了安置补偿义务后，行政机关才能赋予被征收人搬迁的义务，但案涉协议中要求被征收人限期搬迁，而被上诉人并没有证据证明补偿款已经专户存储、足额到位、专款专用及安置房已经确定无疑，说明其并没有达到法定的搬迁的条件，故约定搬迁条款，缺乏事实和法律上的依据。（三）被上诉人在无征收实施单位的合法主体资格下，与上诉人签订《单位拆迁临时协议书》，属于行政越权，构成行政违法。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定，征收的法定征收主体是区、县一级人民政府，然后由征收主体来确定房屋征收部门，房屋征收部门在委托征收具体的征收实施单位。但本案中的被上诉人作为街道办显然不是法定的征收主体，也不是房屋征收部门，更没有征收主体的授权或者房屋征收部门的书面委托，也就意味着没有依法以官方文件的形式，向被征收人公示其在案涉征收活动中的身份，故被上诉人与上诉人签订补偿协议，属越权行为，构成行政违法。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十条规定，被告对于自己具有法定职权、履行法定程序、履行相应法定职责以及订立、履行、变更、解除行政协议等行为的合法性承担举证责任。第十一条规定，人民法院审理行政协议案件，应当对被告订立、履行、变更、解除行政协议的行为是否具有法定职权、是否滥用职权、适用法律法规是否正确、是否遵守法定程序、是否明显不当、是否履行相应法定职责进行合法性审查。本案被上诉人未曾提交过证据证明自己具有法定职权、适用法律法规正确，因此，被上诉人与上诉人签订《单位拆迁临时协议书》，属于行政越权，构成行政违法。而且，一审法院一直在故意加重上诉人的举证责任，减轻被上诉人的举证义务，严重违背《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》。三、从民法角度看，被诉协议系在被上诉人威逼利诱、违背意愿的情况下签署的，应认定为无效。由于被上诉人的违法协议征收，迟迟未能促使被征收人与之签署安置补偿协议，被上诉人为了推进强拆，在2019年12月期间，多次组织上百人进入茶山工业园区，制造紧张气氛，并对王跃龙、戴秀花等拒不配合签约的被征收人的房产及设施进行暴力强拆，致使其他被征收人十分恐慌，人人自危。上诉人等目睹整个工业园区的强拆氛围，及被上诉人工作人员电话和入室的轮番威胁利诱下，违背意志签署了临时协议。根据合同法第五十二条的规定，以欺诈、胁迫的手段订立合同，应认定无效。上述威胁利诱情节，上诉人均提供影像资料予以证明，并在庭审中予以播放，上诉人也进行了解释和说明，庭后又按照一审法院的要求制作了《起诉临时协议案中被上诉人进行恐吓、胁迫的录像、录音、照片汇总表》及《录音、录像文字摘要》等资料，对提交的影响资料加以了进一步的介绍和说明，完全符合行政诉讼证据的举证规则，应依法予以采信。四、被诉协议因缺乏生效要件，应认定未生效。案涉协议第四条约定“本协议经双方签字、盖章后生效”，表明只有在签字和盖章同时具备的情况下，合同才能生效，缺少任何一方的签字或者盖章，合同都不能生效。根据最高人民法院在《浙江顺风交通集团有限公司与深圳发展银行宁波分行借款合同纠纷案》[（2005）民一终字第116号]一案中的观点，被诉协议因未同时具备双方签字和盖章的生效要件，应归于无效。综上，请求撤销原判，发回重审。被上诉人茶山街道办事处辩称：被诉协议真实有效，完全符合法律规定。该协议不存在行政诉讼法规定的重大且明显违法的情形，也不存在民法上无效或者可撤销的情形。国家法律没有禁止类似本案的国有土地上房地产收购补偿协议的签订，此类协议有利于提高征收工作的效率。被上诉人并未将被诉协议作为逼迫上诉人强行拆迁的依据，上诉人有权选择法定征收程序，且目前案涉地块已经进入法定征收程序。原判正确，请求予以维持。双方当事人在一审诉讼中提交的证据材料已移送至本院。二审诉讼中，被上诉人没有向本院提供证据，上诉人提交了国家企业信用信息公示系统查询记录，以证明詹美娟和李志听系上诉人公司股东。本院认为，上诉人在二审诉讼中提交的前述证据材料，并不影响本案的处理结果，本院不予审查认定。经审查，原判认定的事实有关相关证据印证，本院予以确认。另查明，温州市瓯海区人民政府于2020年4月26日作出征收决定，对包括案涉房屋的茶山梦想小镇一期范围内国有土地上房屋实施征收，被上诉人茶山街道办事处被确定为征收实施单位。本院认为：本案争议的焦点问题为被诉协议是否无效。被诉协议属于行政协议，当事人并无争议。对于行政协议效力的判断，因其兼具行政性和协议性之特性，故既要审查是否存在行政诉讼法规定的重大且明显违法而无效之情形，也要审查是否存在合同法规定的无效情形。被诉协议系在启动法定征收程序之前，被上诉人与上诉人就提前腾空搬迁所作出的约定，本身并不具有强制执行力，也不直接产生征收等改变物权的法律效果，故不宜对被上诉人作为签约的行政主体在职权依据方面作过于严苛的要求，或直接以其在签约时非法定征收实施单位而认定为重大且明显违法。更何况，温州市瓯海区人民政府在事后已经作出征收决定并确定被上诉人为征收实施单位，故上诉人主张被诉协议因重大且明显违法而无效，本院不予支持。同时，本案现有证据尚不足以证明被诉协议是上诉人在受胁迫的情况下订立，上诉人主张被诉协议符合合同法规定的上述无效情形，也缺乏事实根据。上诉人以被诉协议签订后的相关股东会决议不认可上诉人公司法定代表人签订该协议为由主张被诉协议无效，也缺乏法律依据。此外，案涉协议第四条约定“本协议经双方签字、盖章后生效”，如当事人当时约定该条款的真实意思是被诉协议须经当事人签字并盖章才能生效，缺少任何一方的签字或者盖章，导致的后果也是合同不能生效，而非无效。综上，上诉人要求确认被诉协议无效的诉讼请求，理由不足，原判予以驳回并无不当。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人温州市茶山园林绿化有限公司负担。本判决为终审判决。审 判 长  张 存审 判 员  郑 宇审 判 员  诸智影二〇二一年一月二十一日代书记员  祁森炜10-9-