浙江省绍兴市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙06行终514号 上诉人（原审被告）绍兴市柯桥区市场监督管理局。住所地绍兴市柯桥区瓜渚东路**。 法定代表人娄东寅，局长。 出庭行政机关负责人王国荣，副局长。 委托代理人刘吉舟，男。 委托代理人陈子平，浙江越光律师事务所律师。 上诉人（原审被告）绍兴市柯桥区人民政府。。住所地绍兴市柯桥区群贤路** 法定代表人赵如浪，区长。 委托代理人潘怡，女。 委托代理人鲁燕，女。 被上诉人（原审原告）于慧菁，女，1962年5月24日出生，汉族，住杭州市下城区。 上诉人绍兴市柯桥区市场监督管理局（以下简称“柯桥市场监管局”）、绍兴市柯桥区人民政府（以下简称“柯桥区政府”）因行政许可及行政复议一案，不服绍兴市上虞区人民法院（2020）浙0604行初114号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭，经阅卷、询问，本院不开庭进行了审理。上诉人柯桥市场监管局副局长王国荣及该单位委托代理人刘吉舟、陈子平，上诉人柯桥区政府的委托代理人潘怡到庭应询。被上诉人于慧菁经本院传票传唤，未按时到庭应询，不影响案件正常审理。本案现已审理终结。 原审法院审理查明，2020年5月12日，原告于慧菁向被告柯桥市场监管局递交撤销绍兴吉联寄售有限公司（以下简称“吉联公司”）行政许可申请的材料，以在原告本人不知情的情况下身份证被他人使用，办理公司变更登记手续成为吉联公司的法定代表人，本人从未参与过公司经营，也未与公司发生过相关业务往来，公司原法定代表人徐宏鑫、监事于杰都不认识为由，申请撤销核准吉联公司股东变更、法定代表人变更等变更登记。被告柯桥市场监管局于2020年5月22日作出《关于于慧菁申请撤销行政许可申请书的回复》，回复如下：根据杭州市江干区人民法院（2019）浙0104民初3270号民事判决书和杭州市中级人民法院（2019）浙01民终6576号民事判决书已确认事实，你本人曾在吉联公司2008年4月2日股权变更登记、法定代表人登记相应材料上签过字。故本局决定对申请撤销行政许可申请不予受理。原告不服，向被告柯桥区政府提起行政复议，被告柯桥区政府于2020年7月28日作出绍柯政复（2020）37号行政复议决定书，复议决定维持被告柯桥市场监管局于2020年5月22日作出的《关于于慧菁申请撤销行政许可申请书的回复》。另查明，原告曾于2019年4月起诉案外人周密要求返还股金30万元及利息［一审：杭州市江干区人民法院（2019）浙0104民初3270号］。杭州市中级人民法院（2019）浙01民终6576号民事判决书认定2008年4月2日吉联公司全部股权变更至原告于慧菁名下，办理股权变更登记手续的文件资料系于慧菁亲笔签名确认，结合证人田某证言等，认定周密抗辩的案涉债权已通过吉联公司的转让予以了抵偿。同时查明，吉联公司因未参加年检于2009年11月被吊销营业执照，并于2018年7月20日被注销。 原审法院审理认为，行政机关作出的行政行为应当事实认定清楚、适用法律法规正确，同时还应当符合法定程序。行政机关对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。本案中，被诉行政行为是被告柯桥市场监管局于2020年5月22日作出的《关于于慧菁申请撤销行政许可申请书的回复》，该回复是基于原告提出的申请撤销核准吉联公司股东变更、法定代表人变更等变更登记而作出。关于行政许可的撤销，《中华人民共和国行政许可法》第六十九条第一款、第二款规定“有下列情形之一的，作出行政许可决定的行政机关或者其上级行政机关，根据利害关系人的请求或者依据职权，可以撤销行政许可：（一）行政机关工作人员滥用职权、玩忽职守作出准予行政许可决定的；（二）超越法定职权作出准予行政许可决定的；（三）违反法定程序作出准予行政许可决定的；（四）对不具备申请资格或者不符合法定条件的申请人准予行政许可的；（五）依法可以撤销行政许可的其他情形。被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，应当予以撤销。”根据国市监信（2019）128号《市场监管总局关于撤销冒用他人身份信息取得公司登记的指导意见》第三条规定“登记机关在调查终结或公示期满后作出调查结论，并据此作出撤销或不予撤销登记的决定……登记机关调查认定冒名登记基本事实清楚，或者公司和相关人员无法取得联系或不配合调查且在公示期内无利害关系人提出异议，登记机关认为冒名登记成立的，应依法作出撤销登记决定……有证据证明被冒用人对该次登记知情或事后予以追认，或者公示期内利害关系人提出异议经调查属实，登记机关认为冒名登记不成立的，应依法作出不予撤销登记决定……”根据上述规定可知，针对当事人提出的撤销行政许可请求，被告应当受理并进行调查，作出调查结论，并据此作出撤销或者不予撤销的行政决定。本案原告提出撤销请求后，被告以法院民事判决书已确认了相关事实为由，不启动调查程序而直接作出不予受理的决定。然，是否存在冒名签字？事后原告是否知情或曾追认？以及两份民事判决书内容的审查、对原告申请笔迹鉴定是否准许等均是启动调查程序后的实体上调查内容，而将本应实体调查的内容作为程序上作出不予受理决定的依据，存在不当。庭审中被告述称系参照《中华人民共和国行政许可法》第三十二条关于受理行政许可的规定而作出不予受理的决定，显然缺乏依据。综上，被告柯桥市场监管局作出的《关于于慧菁申请撤销行政许可申请书的回复》适用法律法规有误且程序不当，应当予以撤销，被告柯桥政府作出维持的复议决定书亦应当予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条，《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十六条第一款之规定，判决如下：一、撤销被告柯桥市场监管局于2020年5月22日作出的《关于于慧菁申请撤销行政许可申请书的回复》；二、撤销被告柯桥区政府于2020年7月28日作出的绍柯政复（2020）37号行政复议决定书。本案受理费50元，由被告柯桥市场监管局负担。 上诉人柯桥市场监管局上诉称：1.一审法院认为应先受理再作出是否撤销的决定的程序与现有规定相冲突。（1）先受理再启动调查核实必须有可撤销的理由存在。于慧菁以身份证被他人冒用为由申请撤销，但同时该理由又被其提供的法院生效判决所否认。本案不存在《市场监督管理行政许可程序暂行规定》及《中华人民共和国行政许可法》规定的应当调查核实或可以撤销行政许可情形。因此本案没有启动调查核实程序的理由。对于一审法院的两个疑问，即“然，是否存在冒名签字？事后原告是否知情或曾追认？”，上诉人认为，根据已经生效的法院裁判文书认定的事实即可找出两问的答案。对于第一问，不存在冒名签字，对于第二问，一审原告是知情的。（2）市场监管部门已有的程序规定均可对当事人的诉求在立案或受理前进行核查处理。行政机关不适用立案登记制，不是所有的申请或者举报都必须先受理或先立案，经过调查再出正式的决定。可以在收件之初对实体问题进行核查处理以判断诉求是否正当、是否有管辖、违法行为是否存在等，包括依据两份民事判决书内容对当事人诉求是否成立进行审查判断。参见《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》第十七条、《浙江省市场监督管理部门行政处罚程序规定（试行）》第十六条、《市场监督管理行政许可程序暂行规定》第十五条、《市场监督管理投诉举报处理暂行办法》第十五条等规定。本案在申请之初就知悉法院已确认没有冒名登记，当然不具有启动调查的前提。（3）对不满足进入调查核实条件的撤销申请，只能在受理阶段作出答复。首先，市场监管总局《关于撤销冒用他人身份信息取得公司登记的指导意见》第三条第三款“应依法作出不予撤销登记决定”适用于存在被冒用可能，需要登记机关启动调查程序的情形。一般情况下，申请人反映被冒名登记，行政机关认为存在这种可能，会对冒名登记调查中涉及到股东会决议、转让协议是否合法有效，委托代理是否有效，申请人是否在该公司从事过经营管理、当事人提供的笔迹鉴定结果、当事人是否知情、该公司存在哪些债权债务等外围证据取证并进行综合判断，总局出具该规范性文件是对证据认证等实体判断的一个指引，并不能直接适用于于慧菁的撤销申请。且其后生效的《市场监督管理行政许可程序暂行规定》第四十二条规定对“可能存在本规定第四十条、第四十一条规定情形的，参照《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》有关规定进行调查核实”，也就是说不是所有的申请都会进入调查程序。其次，对于撤销申请的处理流程，既然不能进入调查程序，那么只能在受理阶段进行答复。浙江省市场监督管理局、浙江省公安厅、国税总局浙江省税务局《关于开展冒用他人身份证信息办理公司登记行为专项清理整治工作的通知》也要求，对不符合受理条件的要做好解释说明工作。2.不予受理参照《中华人民共和国行政许可法》并无不当。首先，撤销登记的法律依据只在行政许可法、公司法、公司登记管理条例、市场监督管理行政许可程序暂行规定等中作了原则性规定，如果不参照行政许可法，受理或不受理都没有法律依据。其次，从保障知情权、回应当事人角度出发，应告知行政部门的决定内容。但是，目前对不符合启动调查的撤销许可申请如何答复，法律法规规章以及规范性文件均未有要求。上诉人参考行政许可法关于申请许可的回应方式，出具不予受理决定及时告知并送达被上诉人并无不当。3.上诉人不具有受理笔迹鉴定的行政管理职责，也没有进行笔迹鉴定的专业资质，于慧菁可以自行联系相应鉴定机构，且5月12日的撤销登记申请未提到鉴定内容，以此作为上诉人事实不清的理由超出了被诉行政行为审查范围。4.根据相关民事判决，于慧菁对自己成为吉联公司法定代表人一事在2008年就知情，并非起诉中声称的毫不知情、未签字，此部分为虚假陈述。于慧菁于2008年4月1日到我局进行工商变更登记，而于2020年8月7日才提起诉讼，明显超出法定起诉期限。同时，于慧菁在明知的情况下，多次提起民事诉讼，并于2020年5月12日再次向柯桥市场监管局反映，核心问题是要求撤销变更登记，目的是为了要回股金，系重复使用救济途径，且诉讼标的已经被生效裁判所羁束，应认定为信访件，不属于行政诉讼受案范围。此外，是否受理对于慧菁的权利义务不产生实质影响。综上，请求撤销一审判决，发回重审或改判驳回被上诉人诉讼请求。 上诉人柯桥区政府上诉称：1.吉联公司的法定代表人变更登记事实已经生效裁判文书确认，可以直接作为定案依据，柯桥市场监管局无需启动调查程序。《市场监管总局关于撤销冒用他人身份信息取得公司登记的指导意见》第三条适用于行政许可事实尚不清楚的情形。本案中，吉联公司的法定代表人变更登记事实已由（2019）浙0104民初3270号民事判决书和（2019）浙01民终6576号民事判决书予以确认，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七十条规定，生效的人民法院裁判文书或者仲裁机构裁决文书确认的事实，可以作为定案依据。故柯桥市场监管局根据已生效法院判决确定的事实，不经启动调查程序即作出不予受理决定，并无不当。在调查事实已经清楚明确的前提下，一审法院仍然要求柯桥市场监管局开展调查，属于浪费行政资源，缺少法律依据。2.本案诉讼标的已被生效民事判决所羁束，法院应当驳回起诉。根据《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（九）项规定，“诉讼标的已为生效裁判所羁束的”，应当不予立案；已经立案的，应当裁定驳回起诉。该条款所称“生效裁判”，既包括生效的行政裁判，也包括生效的民事裁判。本案中，虽然民事诉讼与行政诉讼两次诉讼标的不同，但两次诉讼标的存在承继关系，后诉的行政诉讼是对先诉的民事诉讼所确定事实展开的再度争执，行政诉讼的诉讼标的属于民事判决书的既判力范围，即两份民事判决书对于本案产生羁束效力，法院应当驳回起诉，而非撤销柯桥市场监管局作出的不予受理决定。柯桥市场监管局作出的不予受理决定和上诉人作出的维持复议决定事实清楚，适用法律法规正确，证据确凿，程序合法。请求撤销一审判决，驳回于慧菁的起诉。 被上诉人于慧菁未按时到庭应询，庭后补充提交书面意见称：1.民事判决在后，错误登记在前，案涉错误登记导致被上诉人无法追回款项，被上诉人直至2019年开庭时才知晓该情况。2.2008年4月1日的工商登记并非被上诉人签字，其中的“慧”均为错别字，公司股份转让协议书及股东决定等均非被上诉人签订。3.被上诉人要求撤销营业执照并进行笔迹鉴定，要求追究相关工作人员的渎职责任。 经审理，本院对一审法院查明的基本事实予以确认。 本院认为：根据《中华人民共和国行政许可法》第六十九条第一款规定，具备法定情形之一的，作出行政许可决定的行政机关或者其上级行政机关，根据利害关系人的请求或者依据职权，可以撤销行政许可。本案中，被上诉人于慧菁于2020年5月12日以“本人在不知情的情况下身份证被他人使用，办理了公司变更手续成为吉联公司的法定代表人。本人从未参与过公司经营，也从未与公司发生过相关业务往来，吉联公司原法人徐宏鑫，监事于杰都不认识”为由，向上诉人柯桥市场监管局提交《撤销行政许可（处罚）申请书》，系依法提出的履职申请，属于行政诉讼受案范围，上诉人柯桥市场监管局于2020年5月22日作出《关于于慧菁申请撤销行政许可申请书的回复》，被上诉人于同年8月起诉，未超过法定起诉期限。综上，两上诉人关于本案应裁定驳回起诉的相关上诉意见，本院不予采纳。 关于被诉《关于于慧菁申请撤销行政许可申请书的回复》以不予受理决定方式作出是否合法问题。《中华人民共和国行政许可法》对利害关系人请求撤销后行政许可机关具体处理流程未作明确规定。《市场监督管理行政许可程序暂行规定》第四十二条规定“市场监督管理部门发现其作出的行政许可决定可能存在本规定第四十条、第四十一条规定情形的，参照《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》有关规定进行调查核实”，而《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》第三章中关于立案审批、调查、决定等处理流程已作一般规定，故本案中柯桥市场监管局先就是否符合立案受理条件予以审查，并无明显不当。同时，参照《浙江省市场监督管理部门行政处罚程序规定（试行）》第十六条规定，立案应符合下列条件：（一）有初步确认的违法嫌疑人；（二）有初步认定的违法事实；（三）属于本市场监督管理部门管辖的。柯桥市场监管局结合被上诉人申请理由，根据（2019）浙01民终6576号生效民事判决书中关于“被告周密拟以公司空壳资源的价值进行抵偿债务，与原告（于慧菁）、经办人田某共同至绍兴办理绍兴吉联公司股权变更至原告名下的手续”“办理股权变更登记手续的文件资料系于慧菁亲笔签名确认”“同时结合证人田某的证言，可以认定周密与于慧菁之间就吉联公司转让抵偿案涉债务达成口头协议的事实具有高度盖然性，一审法院对此予以确认并无不当”等认定，认定不存在被上诉人申请时所称的冒名违法事实，已尽相应调查核实职责，其据此决定不予受理，认定事实清楚，依据充分，并已对于慧菁申请事项作出实质回应。一审法院仅以不予受理的形式否定柯桥市场监管局已尽调查核实职责之实，并在已有生效民事判决认定的情况下重复要求柯桥市场监管局就“是否存在冒名签字”“原告是否知情或曾追认”等问题进行调查核实，系合法性审查不当，应予纠正。柯桥市场监管局在收到申请后十五个工作日内予以书面回复，符合正当程序要求。上诉人柯桥区政府经审查所作绍柯政复（2020）37号行政复议决定书亦无不当。综上，一审判决法律理解不当，两上诉人相应上诉意见本院予以采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下： 一、撤销绍兴市上虞区人民法院（2020）浙0604行初114号行政判决； 二、驳回于慧菁的诉讼请求。 本案一、二审诉讼费用各50元，由被上诉人于慧菁负担。 本判决为终审判决。 审判长  毕金刚 审判员  张亚彬 审判员  范卓娅 二〇二一年一月七日 书记员  俞银星