贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）黔27行初160号 原告黄廷发，男，1972年11月15日生，汉族，住贵州省瓮安县。 委托代理人段明祥，贵州哲瀚律师事务所律师，特别授权代理。 被告瓮安县人民政府，住所地贵州省瓮安县行政新区政府大楼。 法定代表人黄桂林，该县政府县长。 出庭应诉负责人汪武，该县政府副县长。 委托代理人粟源林，一般授权代理。 被告瓮安县江界河镇人民政府。 法定代表人吴禹君，该镇政府镇长。 出庭应诉负责人吴昊，该镇政府副镇长。 委托代理人张敏，贵州恩邦律师事务所律师，特别授权代理。 委托代理人龚昌吉。 原告黄廷发诉被告瓮安县人民政府（以下简称瓮安县政府）、被告瓮安县江界河镇人民政府（以下简称镇政府）不履行划地安置职责一案，于2020年7月16日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案受理后，依法向被告送达了起诉状副本、应诉通知书和举证通知书，并依法组成合议庭于2020年10月23日公开开庭审理了本案。原告黄廷发及其委托代理人段明祥，被告瓮安县政府副县长汪武及委托代理人粟源林，被告江界河镇政府副镇长吴昊及委托代理人张敏、龚昌吉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告黄廷发诉称，1998年原告户共有承包地7.56亩。2003年时，该户退耕还林4.65亩，剩余耕地3亩。2012年，二被告在江界河镇撤乡设镇过程中，征用原告耕地1.6亩，剩余1.4亩，其人均剩余耕地比为31%，符合《江界河镇城镇建设征地农民安置方案》中规定的划地安置条件。原告先后向二被告提出划地安置申请，江界河镇政府于2020年4月10日送达了江府信复字（2017）10号《关于黄廷发同志信访事项的答复意见。原告对此意见不服，向瓮安县政府申请复查。2020年5月27日瓮安县政府作出了瓮府复字（2020）11号《关于黄廷发同志信访事项的复查意见书》，决定撤销江界河镇政府的前述答复意见，由江界河镇政府于30日内重新作出处理意见。至今为止，二被告未作出补偿安置决定。综上，因原告的涉案征地补偿事项属于二被告的法定义务，但在原告提出划地安置请求后，二被告却没有作出相应的处理决定，损害其合法权益。为此，提起诉讼，请求：判决被告瓮安县政府、江界河镇政府在60日内依法对原告的划地安置请求作出安置补偿处理决定，诉讼费由二被告承担。 为证明其主张，原告在法定举证期限内向本院提交了以下证据： 第一组证据：原告一家人的户口册、农村土地承包经营权、林权证、照片。拟证明：原告作为被告江界河镇撤乡设镇时的农民，原有耕管的土地、林地7.65亩，2003年退耕还林4.65亩，2012年又征用了1.6亩，剩余1.4亩，其人均剩余耕地比31%，符合划地安置条件。 第二组证据：原告的申请书、江府信复〔2019〕11号《江界河镇人民政府关于黄廷发同志信访事项的答复意见》、瓮府复字〔2020〕4号《瓮安县人民政府关于黄廷发信访事项的复查意见书》、江府信复〔2017〕10号《江界河镇人民政府关于黄廷发同志信访事项的答复意见》。拟证明：原告曾多次提出划地安置的申请、但二被告没有解决此事。 第三组证据：瓮府复字〔2020〕11号《瓮安县人民政府关于黄廷发信访事项的复查意见书》。拟证明：瓮安县政府撤销了江界河镇政府作出的江府信复（2017）10号答复意见，由该镇政府在30日内重新作出处理意见，但二被告至今没有作出新的处理意见。 第四组证据：租房合同、银行流水单、证实材料。拟证明：原告作为农民，至今没有得到划地安置的待遇，长期处于租房居住、在外打工谋生的困境。 证人黄某证明：江界河镇政府建镇时，黄廷发的土地占得多，又有退耕还林地，应该把耕地从林地扣除出来，其符合划地安置条件；黄廷发退耕还林土地不能种植庄稼；其估计江界河镇政府划地安置时有徇私乱做，但是说不出具体根据。 证人张某证明：第一期安置时证人所在坪子组只要占有土地就予以安置；第二期安置的刘光祥得到安置；黄廷发林地不能种植庄稼。 针对上述证据，被告瓮安县政府质证意见为：对户口册的三性无异议，对98年二轮土地承包经营权证三性无异议，对林权证真实性无异议，认为安置方案规定的承包土地面积是包括退耕还林的面积，认为房屋的照片与本案无关联性，对该证据的证明目的不予认可；对第二组证据三性无异议，原告以信访的方式提出划地安置请求，也只能以信访方式提出复查或复核，不能以信访方式提出划地安置申请；对第三组证据的证明目的不认可，认为瓮安县政府做出的复查答复书是要求江界河镇政府30日重新做出信访意见，而不是30日内对原告的征收划地安置请求做出处理决定，因为原告从未向政府正式的书面提出安置请求；对第四组证据三性均不予认可，且从证明目的来看也与本案无关联性；认为证人证言与本案没有关联性。 针对上述证据，被告镇政府质证意见与瓮安县政府质证意见一致。 被告瓮安县政府在法定期限内未提交书面答辩意见。 被告瓮安县政府在法定举证期限内向本院提交了以下证据： 第一组证据：《江界河镇城镇建设征地农民安置方案》。拟证明：对于镇区规划范围内划地安置的具体规定。 第二组证据：黄廷发户籍信息。拟证明：黄廷发户在征收时户籍登记人口为5人。 第三组证据：黄廷发户土地承包证。拟证明：江界河镇政府在进行征收时黄廷发户承包土地基本情况。 第四组证据：原告户被征地丘块及补偿发放清册。拟证明：黄廷发户被征用土地面积、地块等情况。 第五组证据：1.省人民政府关于进一步做好被征地农民就业和社会保障工作意见；2.州人民政府关于进一步做好被征地农民就业和社会保障工作的通知；3.县人民政府办公室关于印发瓮安县被征地农民就业和社会保障实施办法的通知。拟证明：《江界河镇城镇建设征地农民安置方案》对人均剩余耕地比测算公式符合省、州文件的要求。 针对上述证据，原告质证意见为：认为第一组证据认为不合法，不能作为认定原告权利的依据，征地是2012年开始并在2013年发放补偿款，但该文件是2015年制定的，认为镇政府是没有权力制定安置补偿方案；对第二组到第五组证据三性没有异议。 针对上述证据，被告镇政府经质证均无异议。 被告镇政府在法定期限内未提交书面答辩意见。 被告镇政府在法定举证期限内向本院提交了以下证据： 1.《江界河镇城镇建设征地农民安置方案》拟证明：对于镇区规划范围内划地安置的具体规定。 2.黄廷发户户口簿复印件。拟证明：黄廷发户户口登记人数为5人。 3.《土地承包证》拟证明：黄廷发户承包土地基本情况。 4.江界河镇征地补偿发放清册拟证明：黄廷发户被征收土地面积、地块等情况。 5.江府信复〔2017〕10号文件拟证明：原告户达不到划地安置条件。 6.瓮府复字〔2020〕11号、瓮复查字〔2020〕5号文件。拟证明：江府信复〔2017〕10号文件被瓮安县政府撤销。 7.都匀市人民法院（2020）黔2701行初141号应诉通知书。拟证明：根据《信访条例》的相关规定，人民法院已立案管辖案件，信访不予受理，江界河政府未在规定期限内作出新的处理意见。 针对上述证据，原告质证意见为：对1至4号证据质证意见与县政府相同证据的质证意见一致，对其他证据真实性无异议，但不能证明原告不符合划地安置的条件。 针对上述证据，被告县政府经质证均无异议。 双方提交的前述证据，根据证据规则，本院认证如下：1.证人黄某、张某二人证实的黄廷发林地不能耕种的内容客观，与本案具有关联性，本院予以确认；该二位证人证实的其余内容缺乏客观性，且与本案无关，本院不予确认；原告提交的其他证据与本案具有关联性，能够证明相关事实，本院予以确认；2.二被告提交证据与本案具有关联性，能够证明相关事实，本院予以确认。 经审理查明：原告黄廷发属瓮安县江界河镇渡江社区吴兴坪组村民，该户以原告为户主在案涉土地被征收时共有在册人口5人，1998年11月8日瓮安县政府向原告颁发了农村土地承包经营权证，共承包耕地7.65亩（田3亩、土4.65亩）。2004年，该户承包证登记的煤产洞及黄泥湾土地（登记面积分别为2.65亩、2亩）进行了退耕还林，并办理了林权证。 2012年至2013年期间，因撤乡建镇建设需要，江界河镇政府征收了原告户土地，其中前述承包证登记的土地被征收1.6亩。之后，江界河镇政府征收了原告户未登记的坪子塘1块315.3㎡、地龙坡5块分别是570.13㎡、31.54㎡、248.36㎡、85.39㎡、14.61㎡。之后，原告户领取了前述被征收土地补偿款。2015年6月19日，为解决江界河镇城镇开发建设征地农户安置问题，江界河镇政府与江界河镇小城镇建设开发有限公司共同制定了《江界河镇城镇建设征地农民安置方案》，该方案共5条，第3条安置方式分为办理两个人的养老保险和在镇区规划范围内划地安置；第4条剩余耕地经测算公式：剩余耕地比=（土地承包证上的面积-被征用面积）÷户口册上人数除0.9×100%；第5条解释规定土地承包证上的面积包含退耕还林面积。庭审中，瓮安县政府陈述其认可该安置方案并由江界河镇政府具体实施。 2017年6月15日江界河镇政府作出江府信复（2017）10号《关于黄廷发同志信访事项的答复意见》。2020年5月27日瓮安县政府作出瓮府复字（2020）11号《关于黄廷发信访事项的复查意见书》，撤销江界河镇政府的前述答复意见，由江界河镇政府于30日内重新作出处理意见。此后，原告提起本案诉讼，请求如前所述。庭审中，经本院释明，原告明确其诉请为：要求瓮安县政府及具体实施机关对原告所提划地安置申请履行法定职责。 另查明：按照前述安置方案，江界河镇政府分别于2015年、2017年、2019年分为三批进行安置。 2011年7月31日贵州省人民政府作出黔府发〔2011〕26号《省人民政府关于进一步做好被征地农民就业和社会保障工作的意见》，该文件对被征地农民社会保障工作的基本原则、保障对象、社会保障方式、职责分工、组织领导、被征地农民身份认定程序和征地社会保障审核程序等作出了具体规定。2012年1月19日黔南州政府作出《关于进一步做好被征地农民就业和社会保障工作的通知》。2012年7月31日瓮安县政府作出瓮府办发（2012）125号《关于印发瓮安县被征地农民就业和社会保障实施办法的通知》。 本院认为，关于诉请履行划地安置职责是否以向行政机关提出申请为前提条件。根据行政行为启动机制的不同，可区分为依职权和依申请行政行为，前者行政机关依据其法定职权应主动作出，后者则是应行政相对人的申请作出。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条规定，涉及的行政行为应当是指依申请的行政行为。具体到集体土地征收与补偿，2004年修正的《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一、第三款确立了市县人民政府及其土地管理部门在代表国家负责征收与补偿工作中的具体职责；市县人民政府有权代表国家组织实施征收，也负有确保被征收人通过签订协议或以补偿决定等形式获得公平补偿的义务。《中华人民共和国土地管理法》第四十七条规定了征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。从前述规定来看，并未将被征收人依法应获得的法定补偿内容的安置补偿程序设定为依申请才能启动的程序。对于上述法定的补偿内容，在与被征收人达不成补偿协议的情况下，市县人民政府或其土地管理部门依法应当及时以书面形式作出补偿安置决定或者以行为的方式直接履行补偿安置职责。否则，被征收人可以依法申请其履行补偿安置职责。《中华人民共和国物权法》第四十二条第二款规定，市、县人民政府征收集体土地时负有安排被征地农民社会保障费用的法定职责。《省人民政府关于进一步做好被征地农民就业和社会保障工作的意见》（黔府发〔2011〕26号）的规定，瓮安县政府具有被征地农民社会保障安置职责系本案适格的被告，原告将江界河镇政府一并列为被告无事实依据和法律依据，本院不予支持。而就原告要求被告履行的划地安置职责，既非前述法律规定的市县政府的法定安置补偿内容，亦非贵州省人民政府作出的黔府发（2011）26号号文件规定的社会保障安置内容，并且本案中原告作为被征收人已经在案涉土地被征收后领取了相应的土地补偿费用，根据当地实际，二被告制定了案涉方案并规定划地安置方式，方案虽未明确规定是否需要被征收人提出申请，但从该方案相关规定可知只有符合相应条件的被征收人才能得到划地安置，换言之，并非所有的被征收人均属于划地安置对象，在此情况下，要求二被告对被征收人中可能符合条件的非特定人员主动作出是否予以划地安置的补偿决定既缺乏法律依据，客观上亦难以操作，而应当由相关被征收人通过行政程序先提出申请，再由二被告予以审核，本案原告认可其仅以信访方式提出申请且明确其诉讼请求与二被告对作出的信访答复及复查意见无关，因此在原告未通过行政程序提出申请的情况下，原告直接提起诉讼要求二被告对其划地安置请求作出书面补偿决定缺乏事实依据，不符合起诉条件，依法应驳回其起诉。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第一款、第四十九条第三项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项之规定，裁定如下： 驳回原告黄庭发的起诉。 一审案件受理费50元，退还原告黄廷发。 如不服本裁定，可在本裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省高级人民法院。 逾期不上诉，则本裁定发生法律效力。 审 判 长  刘玉冰 审 判 员  冉 玲 人民陪审员  广家雍 二〇二〇年十一月三日 法官 助理  周 洪 书 记 员  张曼予 附:本裁判适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第三十八条在起诉被告不履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据。但有下列情形之一的除外： （一）被告应当依职权主动履行法定职责的； （二）原告因正当理由不能提供证据的。 在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。 第四十九条提起诉讼应当符合下列条件： （一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织； （二）有明确的被告； （三）有具体的诉讼请求和事实根据； （四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》 第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的； （二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的； （三）错列被告且拒绝变更的； （四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的； （五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的； （六）重复起诉的； （七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的； （八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的； （九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的； （十）其他不符合法定起诉条件的情形。 前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。 人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。