贵州省毕节市中级人民法院行 政 裁 定 书（2021）黔05行审复2号复议申请人（原申请执行人）纳雍县自然资源局，住所地：贵州省纳雍县经济开发区同心园****，统一社会信用代码：11522426MB15554469。法定代表人肖斌，该局副局长。委托代理人简忠贵，该局职工。被申请人（原被执行人）纳雍县水东乡加油站，住所地：贵州省毕节市纳雍县居仁街道办事处路尾坝社区，统一社会信用代码91520525MA6J85889Q。投资人许晓华。复议申请人纳雍县自然资源局不服贵州省纳雍县人民法院（2020）黔0525行审30号行政裁定，向本院提出复议申请。本案现已审查终结。纳雍县自然资源局向原审法院申请强制执行称：1、责令被申请执行人立即停止违法行为；2、没收被申请执行人在贵州省毕节市纳雍县非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施746.76平方米（办公楼：共计两层，砖混结构，266.06平方米；大棚：钢结构，367.5平方米；油罐区设施：113.2平方米）。3、执行费用由被申请执行人承担。事实与理由：2019年5月，被申请执行人在纳雍县非法占用2102平方米土地新建建筑物和其他设施746.76平方米（办公楼：共计两层，砖混结构，266.06平方米；大棚：钢结构，367.5平方米；油罐区设施：113.2平方米）。申请执行人于2019年10月15日对被申请执行人的占地建设行为进行调查，经查，被申请执行人建设行为未经批准，属非法占地违法行为。违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十四条的规定。申请执行人依法向被申请执行人送达了《责令停止违法行为通知书》、《行政处罚告知书》、《行政处罚听证告知书》、被申请执行人未申请听证。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条的规定，申请执行人于2020年1月10日作出《行政处罚决定书》，作如下处罚：1、责令立即停止违法行为；2、没收非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施；3、对符合土地利用规划的2020.6平方米土地按照5元／平方米处以罚款共计10103元，对不符合土地利用规划的有条件建设区81.4平方米按照9元／平方米处以罚款733元，合计罚款10826元。被申请执行人未申请行政复议，未提起行政诉讼，于2020年4月27日缴纳了罚款，但未履行处罚决定书中第1项和第2项义务。特申请人民法院强制执行。原审法院经审查查明：2019年10月14日，纳雍县自然资源局对水东加油站未经批准在纳雍县居仁办事处路尾坝社区中窑组大梁子非法占用土地建加油站立案调查。当日，纳雍县自然资源局向水东加油站送达《责令停止违法行为通知书》，告知水东加油站立即停止违法行为。2019年10月21日，纳雍县自然资源局对现场进行了勘验，测量图载明允许建设区面积为2020.6平方米，有条件建设区面积为81.4平方米，限制建设区面积为0平方米。2019年12月31日纳雍县自然资源局向水东加油站送达《行政处罚告知书》及《行政处罚听证告知书》，告知拟对其作如下处罚：1、责令立即停止违法行为；2、没收非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施；3、对符合土地利用规划的2020.6平方米土地按照5元／平方米处以罚款共计10103元，对不符合土地利用规划的有条件建设区81.4平方米按照9元／平方米处以罚款733元，合计罚款10826元。并告知水东加油站有陈述、申辩和要求听证的权利。水东加油站未申请听证。2020年1月10日，纳雍县自然资源局作出纳自然资罚字［2019］106号《行政处罚决定书》，认为水东加油站未经批准于2019年5月开始在在纳雍县非法占用2102平方米土地建加油站的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十四条的规定，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条的规定，作出如下处罚：1、责令立即停止违法行为；2、没收非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施；3、对符合土地利用规划的2020.6平方米土地按照5元／平方米处以罚款共计10103元，对不符合土地利用规划的有条件建设区81.4平方米按照9元／平方米处以罚款733元，合计罚款10826元。被申请执行人于2020年1月10日签收。在法定期限内被申请执行人未申请行政复议，也未提起行政诉讼。2020年4月27日被申请执行人向申请执行人缴纳了罚款。纳雍县自然资源局于2020年7月21日催告被申请执行人十日内履行《行政处罚决定书》中的第1项和第2项，因当事人未履行提出强制执行申请。另查明，水东加油站所在位置占采矿用地面积427.5平方米，其他草地面积1674.5平方米，该加油站的修建未取得用地审批手续。原审法院认为，行政处罚决定是行政行为，具有确定力、拘束力和执行力等法律效力，因此，合法的行政行为必须具有明确、具体、可执行的内容。纳雍县自然资源局作出的纳自然资罚字［2019］106号《行政处罚决定书》第一项处罚为责令立即停止违法行为。申请执行人称应为停止经营，本案纳雍县自然资源局处罚的事实及法律依据为水东加油站未经批准，非法占用土地修建建筑物和其他设施，与经营行为是否合法是不同的行政法律关系，申请执行人作出责令停止违法行为，未明确为何种违法行为，处罚不明确，不具有可执行性。对纳雍县自然资源局作出的纳自然资罚字［2019］106号《行政处罚决定书》第二项处罚，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十七第一款“未经批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”的规定可知，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的应限期拆除，对符合土地利用规划的没收实物。本案中纳雍县自然资源局处以罚款时已明确区分水东加油站占地符合土地利用规划的面积为2020.6平方米，不符合土地利用规划的为81.4平方米，而本案申请执行人行政处罚决定第二项内容为没收非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，该处罚并未确定请求法院没收的建筑物和其他设施是否属于符合土地利用规划范围内，也未明确没收的种类、数量、面积等，对不符合土地利用规划上修建的建筑物，应当限期拆除而不是没收。纳雍县自然资源局申请没收的标的物不清，可执行内容不具体，不能执行。另申请执行人申请强制执行事项的基础为行政处罚决定书中载明的处罚事项，申请事项与行政处罚事项应一致。申请事项为没收被申请执行人在贵州省毕节市纳雍县非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施746.76平方米（办公楼：共计两层，砖混结构，266.06平方米；大棚：钢结构，367.5平方米；油罐区设施：113.2平方米）与行政处罚载明的处罚事项不一致，申请执行事项缺乏行政处罚结果依据。纳自然资罚字［2019］106号行政处罚决定第一项和第二项处罚尚不具备可执行性，对纳雍县自然资源局的申请，应不予准许。此外，本案是对行政处罚决定是否准许执行作出裁判，水东加油站不应因纳雍县自然资源局作出的纳自然资罚字［2019］106号行政处罚决定未准许执行，就认为未取得用地审批手续在纳雍县土地上修建加油站的行为合法。国家实行土地用途管制制度。使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。水东加油站在纳雍县土地上进行建筑物、构筑物建设，未取得用地审批手续，应主动采取措施消除对土地规划实施的影响。综上所述，依照《中华人民共和国行政强制法》第五十三条、五十八条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百六十条的规定，裁定：不准许强制执行纳雍县自然资源局的强制执行申请。纳雍县自然资源局不服,向本院提出复议申请称：一、一审法院认定事实部分不清。1、一审法院认定“申请人做出责令停止违法行为，未明确为何种违法行为，处罚不明确，不具有可执行性”的事实不清。被申请人在没有取得合法手续的情况下修建案涉加油站，其修建行为本身违法，既然修建行为违法，被申请人在未取得合法手续之前自然不能经营，故申请人所称停止违法行为明显就是停止继续违法修建和经营，虽然被申请人已经停止继续修建，但是其在违法修建的设施内继续实施经营活动，其经营行为至今为止还是持续的，故强制被申请人停止经营活动是具有可执行性的。2、一审法院认定“申请人申请没收的标的物不清，可执行内容不具体，不能执行”的事实不清。根据申请人查明的案件事实，案涉土地在规划范围内，被申请人只是在未得到批准的情况下修建了案涉加油站，被申请人占地符合土地利用规划的面积为2020.6平方米，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条第二款“对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款”的规定，申请人只能依法予以没收，该条规定并未明确可以采取没收之外的其他处罚措施。并且，没收的标的物很明确就是加油站的一切建筑物和设施，并不存在标的物不清，可执行内容不具体的情形。二、一审法院适用法律错误。基于上述事实，申请人所作的行政处罚决定事实清楚，处罚标的物清楚，并且申请强制执行的申请请求明确，一审法院应根据《中华人民共和国行政强制法》第五十五条、第五十七条的规定作出执行裁定，然而，一审法院却根据《中华人民共和国行政强制法》第五十八条的规定驳回申请人的强制申请请求，其适用法律明显错误。请求撤销纳雍县人民法院作出的(2020)黔0525行审30号《行政裁定书》，裁定支持申请人的强能执行申请请求。本院认为,根据《最高人民法院关于适用的解释》第一百五十五条第二款规定“行政机关申请人民法院执行，应当提交行政强制法第五十五条规定的相关材料。”《中华人民共和国行政强制法》第五十五条规定“行政机关向人民法院申请强制执行，应当提供下列材料：（一）强制执行申请书；（二）行政决定书及作出决定的事实、理由和依据；（三）当事人的意见及行政机关催告情况；（四）申请强制执行标的情况；（五）法律、行政法规规定的其他材料。”《国土资源行政处罚办法》第三十七条第一款规定“国土资源主管部门向人民法院申请强制执行，应当提供下列材料：（一）《强制执行申请书》；（二）《行政处罚决定书》及作出决定的事实、理由和依据；（三）当事人的意见及催告情况；（四）申请强制执行标的情况；（五）法律法规规定的其他材料。”本案中,复议申请人纳雍县自然资源局作出的纳自然资罚字［2019］106号《行政处罚决定书》第一项为责令立即停止违法行为,不明确不具体,不具有可执行性。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十七第一款“未经批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”的规定，本案中复议申请人处以罚款时已明确区分水东加油站占地符合土地利用规划的面积为2020.6平方米，不符合土地利用规划的为81.4平方米，而复议申请人作出的行政处罚决定第二项内容为没收非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，该项处罚并未明确没收的建筑物和其他设施是否全部属于符合土地利用规划范围内，也未明确没收的种类、数量、面积等，其申请事项与行政处罚事项不一致，其申请没收的标的物不清。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条的规定，调查终结，行政机关负责人应当对调查结果进行审查，对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。在行政机关负责人作出决定之前，应当由从事行政处罚决定审核的人员进行审核。复议申请人作出行政处罚前，未按上述规定进行审查及集体讨论等，程序违法。综上，纳雍县人民法院裁定不准予强制执行并无不当。复议申请人的理由无事实和法律依据，本院不予采纳。据此,依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百六十一条第一款第（二）项规定，裁定如下：驳回复议申请，维持原裁定。本裁定送达后即发生法律效力。审 判 长 张远忠审 判 员 赵 娟审 判 员 洪运佳二〇二一年一月二十六日法官助理 贾伟茜书 记 员 汪 进