湖北省襄阳市中级人民法院民 事 裁 定 书（2021）鄂06民终594号上诉人（原审原告）：枣阳市自然资源和规划局，住所地枣阳市人民路**。法定代表人:王昆,该局局长。委托诉讼代理人：杨卫伟，该局职工。委托诉讼代理人：张锐，湖北鸣天律师事务所律师。被上诉人（原审被告）:枣阳市正阳房地产开发有限公司，，住所地:枣阳市书院街**法定代表人:武堂斌,该公司总经理。委托诉讼代理人：吉锋，枣阳市中兴法律服务所法律工作者。上诉人枣阳市自然资源和规划局因与被上诉人枣阳市正阳房地产开发有限公司（以下简称正阳公司）建设用地使用权出让合同纠纷一案，不服湖北省枣阳市人民法院（2020）鄂0683民初3361号民事裁定，向本院提出上诉，本院于2021年1月7日立案后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。枣阳市自然资源和规划局上诉请求：撤销湖北省枣阳市人民法院（2020）鄂0683民初3361号民事裁定，指令湖北省枣阳市人民法院继续审理本案。事实和理由：1.上诉人与被上诉人于2011年4月14日签订的《国有建设用地使用权出让合同》系双方协商订立，二者系地位平等的民事主体；2.上述合同第十八条、第三十五条对容积率调整后双方应签订变更协议或重新签订合同有明确约定，本案属于民事纠纷受理范围；3.《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》将国有土地使用权合同定性为民事合同，《民事案件案由规定》亦将建设用地使用权出让合同纠纷列为合同纠纷的下级案由，因此本案应作为民事诉讼案件审理。正阳公司辩称，其已完全履行双方签订的2011年国有建设用地使用权出让合同的义务，上诉人与正阳公司并未签订土地出让金变更协议，上诉人以通知方式追缴土地出让金，该行为是明确的行政行为，其请求权的基础系基于作为国家行政机关而在法律授权范围内享有的土地行政管理职权，因此本案并非平等主体之间的民事纠纷，不属于民事案件受理范围，原审法院认定事实清楚，适用法律正确，请求二审驳回上诉，维持原裁定。枣阳市自然资源和规划局向一审法院起诉请求：1.依法判令被告向原告补缴土地出让价款372.49万元；2.本案诉讼费用由被告承担。一审法院认定事实：2011年4月14日，原枣阳市国土资源局（现枣阳市自然资源和规划局）与正阳公司签订了《国有建设用地使用权出让合同》，合同主要内容为：出让人枣阳市国土资源局，受让人正阳公司。本合同项下出让宗地编号为011015，宗地总面积为6527.9平方米，宗地坐落于枣阳市××路；本合同项下宗地的国有建设用地使用权出让价款为637500元，每平方米97.7元；付款时间为合同签订之日起15日内一次性付清；受让人在本合同项下宗地范围内新建建筑物、构筑物及附属设施的，应符合市（县）政府规划管理部门确定的出让宗地规划条件（见附件3）。其中：建筑总面积20367平方米，建筑容积率不高于3.12，建筑限高60米，建筑密度不高于30%，绿地率不低于35%；建设项目在2011年5月30日之前开工，在2012年5月30日之前竣工；受让人应当按照本合同约定的土地用途容积率利用土地,不得擅自改变。在出让期限内,需要改变本合同约定的土地用途的,双方同意按照本条第(二)项规定办理:(二)依法办理改变土地用途批准手续,签订国有建设用地使用权出让合同变更协议或者重新签订国有建设用地使用权出让合同,由受让人按照批准改变时新土地用途下建设用地使用权评估市场价格与原土地用途下建设用地使用权评估市场价格的差额补缴国有建设用地使用权出让价款,办理土地变更登记；建筑容积率建筑密度等任何一项指标高于本合同约定最高标准的,出让人有权收回高于约定的最高标准的面积部分,有权按照实际差额部分占约定标准的比例,要求受让人支付相当于同比例国有建设用地使用权出让价款的违约金。双方签订合同后，原枣阳市国土资源局交付了出让宗地的使用权，正阳公司缴纳土地出让价款637500元。2011年6月10日,原枣阳市国土资源局为正阳公司办理了枣国用（2011）第0631号《国有土地使用权证》。2017年6月6日，枣阳市城市管理执法局对正阳公司作出决字[2017］第060601号行政处罚决定书，对正阳公司虹景花园建设项目1#楼超建3999.56㎡,3#楼超建1174.55㎡，院内三层物业用房和一层车库建设面积670.23㎡责令立即补办《建设工程规划许可证》，并处2163590元罚款的行政处罚。正阳公司按处罚决定交纳罚款80万元，尚有136.359万元未缴清。2018年2月13日，枣阳市城市管理执法局向正阳公司发出催字[2018］第021301号行政处罚催告书。2018年5月28日，原枣阳市城乡规划局向原枣阳市国土资源局发出枣城规函[2018］48号《关于虹景花园项目追缴土地出让金的函》，主要内容为：1.该项目2宗土地均为住宅，实际3#楼建设为商住（注：商业面积为1850.3㎡），为后期办理不动产手续，应将土地变更为住宅配套商业。2.该项目原始容积率为3.12，实际容积率为5.06，请贵局依法追缴该公司的土地出让金。2020年5月6日，枣阳市自然资源和规划局作出枣自然追通字2号《土地出让金追缴通知书》，要求正阳公司补缴土地出让金554.85万元。经枣阳市自然资源和规划局委托，湖北金土地房地产估价咨询有限公司于2020年6月10日出具（鄂）金土地[2020］（估）字第065号《土地估价报告》，估价结果：虹景花园项目土地面积6527.9平方米，原建筑总面积25262.97平方米，新增建筑面积7768.2平方米，新容积率（5.06）新用途（商住）楼面地价517.7元/平方米，原容积率（3.87）原用途（住宅）楼面地价524.19元/平方米，建议补缴地价款372.49万元。由此产生纠纷，枣阳市自然资源和规划局诉至一审法院。还查明：根据湖北省委、省政府批准的《枣阳市机构改革方案》（襄文〔2019〕）12号，枣阳市国土资源局机构改革后的名称为枣阳市自然资源和规划局。上述事实，有原、被告当庭陈述，各自提交的证据材料及开庭笔录在卷证实。一审法院认为，该案争议焦点系原枣阳市国土资源局与正阳公司签订的《国有建设用地使用权出让合同》在各自履行后，正阳公司改变土地用途并超出合同约定容积率进行建设，后双方未再签订国有建设用地使用权出让合同变更协议或重新签订国有建设用地使用权出让合同,现枣阳市自然资源和规划局是否有权依据之前签订的《国有建设用地使用权出让合同》，以正阳公司违约为由请求其补缴土地出让金？《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款规定，“县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作”。第三十八条第二款规定，“以出让方式取得国有土地使用权的建设项目，在签订国有土地使用权出让合同后，建设单位应当持建设项目的批准、核准、备案文件和国有土地使用权出让合同，向城市、县人民政府城乡规划主管部门领取建设用地规划许可证”。第四十三条规定，“建设单位应当按照规划条件进行建设；确需变更的，必须向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出申请。变更内容不符合控制性详细规划的，城乡规划主管部门不得批准。城市、县人民政府城乡规划主管部门应当及时将依法变更后的规划条件通报同级土地主管部门并公示”。第四十五条规定，“县级以上地方人民政府城乡规划主管部门按照国务院规定对建设工程是否符合规划条件予以核实。未经核实或者经核实不符合规划条件的，建设单位不得组织竣工验收”。《国有土地使用权出让收支管理办法》第五条规定，“土地出让收入由财政部负责征收管理，可由市、县国土资源管理部门负责征收”。2011年10月26日，国土资源部对山西国土厅《关于房地产用地调整容积率后补缴地价款有关问题的函》中明确“《关于严格落实房地产调控政策促进土地市场健康发展有关问题的通知》规定，坚决制止擅自调整容积率行为。经依法批准调整容积率的，市、县国土资源主管部门应当按照批准调整时的土地市场楼面地价核定应补缴的土地出让价款。征收应补缴的土地出让价款……”。从上述的各项规定中，可以明确国有建设用地的出让过程中虽以市、县人民政府土地管理部门作为出让主体，但是涉及到土地使用容积率的标准，则由同级城市规划部门审查确定，同时，也规定了容积率在土地出让合同签订后，发生变更的审查批准主体及程序规定。上述规范性文件也明确了国有土地部门对超出容积率的土地出让金的“征收”职责，亦属明确的行政行为。《中华人民共和国民事诉讼法》第三条规定，“人民法院受理公民之间、法人之间、其他组织之间以及他们相互之间因财产关系和人身关系提起的民事诉讼，适用本法的规定”。该条规定的财产关系，按照民法的内涵，指的是不包括具有纵向行政隶属关系的财产关系，只包括平等主体之间的财产关系。本案枣阳市自然资源和规划局的诉讼请求是要求正阳公司补缴土地出让金，其请求权的基础系基于其作为国家行政机关而在法律授权范围内享有的土地行政管理职权。综上所述，该案并非平等主体之间因财产关系和人身关系而引发的民事纠纷，不属于民事纠纷的受案范围，应依法驳回起诉。据此，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第三条、第一百一十九条第一款第四项、第一百五十四条第一款第三项以及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第二百零八条第三款规定，裁定：驳回原告枣阳市自然资源和规划局的起诉。案件受理费（减半收取）18300元予以退回。二审中，上诉人枣阳市自然资源和规划局提交了2013年3月27日与正阳公司签订的《国有建设用地使用权出让合同补充协议》，拟证明双方系平等民事法律关系，曾就变更容积率补缴土地出让金问题达成了上述补充协议。正阳公司对该证据不持异议。本院审查认为一审法院对该证据所证事实已作确认，不属于二审新证据。被上诉人正阳公司提交了三份不动产权证复印件，拟证明正阳公司已履行全部合同义务，所建项目已办理相关手续和证件。枣阳市自然资源和规划局对该组证据的真实性和证明目的均提出异议，认为为业主办理不动产权证是枣阳市政府为化解矛盾所实行的查办分离措施，办理不动产权证不能说明补缴了土地出让金。本院亦认为该组证据材料无法达到正阳公司的待证目的。经二审审理查明，原审裁定认定的事实属实，本院依法予以确认。本院认为，《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第八条规定：“土地使用权出让是指国家以土地所有者的身份将土地使用权在一定年限内让与土地使用者，并由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为”；第十一条规定：“土地使用权出让合同应当按照平等、自愿、有偿的原则，由市、县人民政府土地管理部门与土地使用者签订”。本案所涉《国有土地使用权出让合同》中，原枣阳市国土资源局代表国家以土地所有权人的身份与土地使用人正阳公司订立合同，是以民事主体的身份与其他民事主体从事交易行为，双方之间发生的法律关系属于平等主体之间的民事关系，因合同产生的纠纷属于民事合同纠纷。一审法院以本案不属于民事案件受理范围而驳回枣阳市自然资源和规划局的起诉，属于适用法律错误。综上，枣阳市自然资源和规划局的上诉请求成立，予以支持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第二项、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第八条、第十一条规定，裁定如下：一、撤销枣阳市人民法院（2020）鄂0683民初3361号民事裁定；二、指令枣阳市人民法院对本案进行审理。审判长  王淑青审判员  张耀明审判员  李 青二〇二一年一月二十八日书记员  车国玉