江苏省泰州市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)苏12行终338号 上诉人(原审原告)卞龙松，性别××年××月××日生，××族。 委托代理人刘永方，江苏纵联律师事务所律师。 被上诉人(原审被告)泰州市公安局，住所地江苏省泰州市海陵区凤凰东路**。 法定代表人陈金观，局长。 委托代理人蔡国伟，该局工作人员。 上诉人卞龙松因不予受理行政复议申请决定一案，不服江苏省泰州市海陵区人民法院(2020)苏1202行初113号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审查明，2019年12月13日，兴化市消防安全委员会办公室作出《关于戴南镇何姚不锈钢市场存在消防安全隐患的情况通报》（兴消委办[2019]15号），明确市公安局、应急管理局、消防救援大队联合兴化市戴南镇对何姚不锈钢市场进行了现场检查，发现该市场存在较多重大安全隐患，并通报相关情况，要求兴化市戴南镇人民政府牵头组织相关部门，共同研究消除何姚不锈钢市场安全隐患问题的具体办法，采取切实有效的整改措施，如无法整改，必须依法对该市场坚决予以关停，确保辖区消防安全形势稳定。2019年12月29日，兴化市戴南镇人民政府作出《关于整改何姚不锈钢市场消防安全隐患的通知》（戴政发[2019]220号），要求姜何村村民委员会按照属地管理原则，落实监管职责，切实消除安全隐患，保障人民群众生命财产安全，一旦发生事故，将依法追究相关责任人责任。2020年3月4日，兴化市戴南镇姜何村民委员会向何姚不锈钢市场经营户作出《通知》，称为了迅速消除隐患，保障广大经营户生命财产安全，经研究决定对市场进行关停拆除和规划重建，因受疫情影响，原定腾空时间延期。具体要求：1、市场经营户的租赁租金截止到2019年12月31日止；2、请各经营户积极配合在2020年3月25日之前腾空搬离；3、截止3月15日止，供电、供水部门将对何姚市场停电、停水；4、对逾期不腾空的经营户将依法强制腾空清理。2020年3月7日，兴化市公安局戴南公安分局（以下简称戴南分局）作出《警方提示》，称根据兴化市安委会、消委会关于隐患排查整改意见，以及安全生产专项督办要求，积极适应全镇不锈钢产业专项升级需要，进一步盘活何姚村集体土地潜能，打造全新的村庄环境，经研究决定对何姚不锈钢市场实施关停、拆除和新建。为服务和保障此项工作依法、有序推进，特作如下警方提示：1、凡恶意对抗或施用暴力阻碍工作组实施行政、行政执法作为的，一律依法予以打击处理；2、凡在网上或网下恶意制造谣言、蛊惑人心、破坏社会稳定的，一律依法予以打击处理；3、凡暗中串联从事非法聚集活动，影响社会稳定和疫情防控大局的，一律依法予以打击处理；4、凡挑头滋事、阻挠施工、阻碍交通和擅自破坏用电、用水、用气设施，或实施其他违法犯罪行为的，一律予以打击处理。 卞龙松于2020年3月20日向兴化市公安局提出政府违规拆迁，联名控告戴南分局参与政府拆迁，现要求查处的信访事项，兴化市公安局于2020年3月23日作出不受理事项告知书（化公[信]不受字[2020]019号），认为属于本机关按照法定程序办理的事项，依法应直接向戴南分局提出，不按信访程序受理。卞龙松不服，以兴化市公安局为被申请人提出行政复议申请，请求确认被申请人对何姚不锈钢市场实施关停、拆除和新建的行为违法，责令被申请人立即停止违法行为，赔偿给老百姓造成的损失，并依法追究相关责任人员的法律责任。2020年4月24日，兴化市人民政府将上述行政复议申请书转送给泰州市公安局，泰州市公安局经审查，于2020年4月28日作出泰公复不受字〔2020〕2号《泰州市公安局行政复议申请不予受理决定书》，该不予受理决定书载明：“经审查，本机关认为：兴化市公安局不是适格的被申请人。根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十七条、第二十八条第（一）项之规定，本机关决定不予受理你的行政复议申请。”卞龙松对上述行政复议申请不予受理决定书不服，诉至法院，请求法院依法撤销泰州市公安局作出的不予受理决定书，并责令泰州市公安局立即受理其行政复议申请。 原审另查明，卞龙松以兴化市戴南镇人民政府为被申请人向兴化市人民政府申请行政复议，请求确认兴化市戴南镇人民政府对何姚不锈钢市场的关停搬迁行为违法，责令兴化市戴南镇人民政府立即停止违法行为，赔偿损失并依法追究相关责任人员的法律责任。兴化市人民政府于2020年6月8日作出[2020]兴行复第14号行政复议决定书，认为何姚不锈钢市场的所有者和整改者均为戴南镇姜何村村民委员会，兴化市戴南镇人民政府并未对申请人作出行政行为，故申请人将兴化市戴南镇人民政府作为被申请人明显不适格，驳回申请人卞龙松的行政复议申请。 原审法院认为，本案的争议焦点是卞龙松的行政复议申请是否符合行政复议的受理条件。 《中华人民共和国行政复议法》（以下简称行政复议法）第一条规定，为了防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益，保障和监督行政机关依法行使职权，根据宪法，制定本法。第二条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称复议实施条例）第二十七条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益提出行政复议申请，除不符合行政复议法和本条例规定的申请条件的，行政复议机关必须受理。根据上述规定，行政复议法所规范的是行政机关的侵犯当事人合法权益的行政行为。本案中，卞龙松主张兴化市戴南镇人民政府实施了对何姚不锈钢市场的关停搬迁行为违法，向兴化市人民政府申请行政复议，且已被兴化市人民政府作出行政复议决定予以驳回。卞龙松同时主张兴化市公安局“对何姚不锈钢市场实施关停、拆除和新建”的行为违法，向泰州市公安局申请行政复议，进而提起了本案诉讼。卞龙松认为兴化市公安局实施相关行为的理由和证据是戴南分局2020年3月7日作出的《警方提示》，但从该提示内容看，其仅仅是戴南公安分局作出的对卞龙松的实体权利明显不产生实际影响的风险告知，不属于行政行为。行政复议法第六条详细规定了可以提出行政复议的十一种情形，本案卞龙松提出的复议事项，显然不属于该法第六条规定的可申请行政复议的情形，依法不属于行政复议的受案范围。 同时，根据复议实施条例第二十八条第一项规定，行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：有明确的申请人和符合规定的被申请人。故侵犯当事人合法权益的行政行为应当是由被申请人作出才符合受理条件。本案中涉案的风险告知行为显然不是兴化市公安局作出，兴化市公安局作出的是不受理信访事项告知书，故针对卞龙松的申请事项，泰州市公安局认定兴化市公安局不是适格的被申请人，符合上述规定。 行政复议法第十七条规定，行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。《公安机关办理行政复议案件程序规定》第二十七条规定，公安行政复议机构自收到行政复议申请之日起五日内应当分别作出以下处理：……不符合行政复议法规定的，决定不予受理，并制发《行政复议申请不予受理决定书》。行政复议法第三十一条规定，行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。本案中，泰州市公安局于2020年4月24日收到涉案的行政复议申请，于2020年4月28日作出行政复议申请不予受理决定书并送达当事人，程序合法。 综上，卞龙松要求撤销涉案行政复议申请不予受理决定的诉讼请求，法院依法不予支持。原审法院遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回卞龙松的诉讼请求。案件受理费50元，由卞龙松负担。 卞龙松不服，向本院提出上诉，请求撤销原审判决，并依法改判支持上诉人的诉讼请求。理由如下：1.上诉人提交的《警方通知》清楚地载明，戴南分局经研究决定对何姚不锈钢市场实施关停、拆除和新建。上诉人在何姚不锈钢市场内经营门店，戴南分局的该项决定严重侵害了上诉人的权利。2.戴南分局并无承担责任的主体资格，故兴化市公安局是案涉《警方通知》的责任主体，上诉人以兴化市公安局作为被申请人，向泰州市公安局申请复议，符合法律的规定。泰州市公安局理应受理上诉人的复议申请。 被上诉人泰州市公安局在二审中答辩称，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求法院依法驳回上诉人的诉讼请求。理由如下：上诉人提供的《警方提示》和《不受理信访事项告知书》均不能证明兴化市公安局系决定并实施关停、拆除和新建何姚不锈钢市场的行为主体。上诉人认为兴化市公安局决定并实施上述行为并以兴化市公安局为被申请人提出行政复议申请，无事实和法律依据。泰州市公安局在收到上诉人行政复议申请后的法定期限内，以兴化市公安局不是适格的被申请人为由作出不予受理决定，并送达相关法律文书，符合法律规定。 本院经审理确认原审查明的事实。 本院认为，本案的争议焦点为卞龙松的行政复议申请是否符合行政复议的受理条件。卞龙松之所以以兴化市公安局为被申请人，系其认为戴南分局未经法律、法规授权，对外以自己的名义作出了关停、拆除和新建何姚不锈钢市场的行政行为，上诉人对此行为不服，理应以设置该派出机构的兴化市公安局为复议被申请人。但根据本案已查明的事实可知，戴南分局的《警方提示》仅仅是一份风险提示，系戴南分局对因何姚不锈钢市场实施关停、拆除和新建而可能引发的违法行为所作的提醒和解释，并非行政行为，对上诉人的权利义务不产生任何影响。同时上诉人所提交的兴化市公安局作出的不受理信访告知书只是告知上诉人，其所投诉的事项不应该按照信访程序进行办理，亦不能证明戴南分局实施了关停拆除何姚不锈钢市场的行为。根据行政复议法第六条第十一项规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关具体行政行为侵犯其合法权益的，可以向行政机关提出行政复议申请。提出行政复议申请的前提条件是复议事项属于行政复议范围。本案因不存在侵犯上诉人合法权益的行政行为，不属于行政复议的受理范围，故泰州市公安局作出的行政复议不予受理结果并无不当。 据此，原审法院判决驳回卞龙松的诉讼请求并无不当，且程序合法，本院依法予以维持；上诉人的上诉请求不能成立，本院依法予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判决。 二审案件受理费50元，由上诉人卞龙松负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 刘春生 审 判 员 苏媛媛 审 判 员 蔡 鹏 二〇二一年一月十一日 法官助理 冯 露 书 记 员 周雪琴 附：本案适用法条 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；