浙江省宁波市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）浙02行终502号 上诉人（原审原告）宁波市江北华银金属回收加工厂，住所地宁波市江**甬江镇甄隘村。 法定代表人岑银华，厂长。 委托代理人刘宏国，北京京平律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）宁波市自然资源和规划局，住所地宁波市和济街**（东部新城民安东路80－108）。 法定代表人孙义为，局长。 委托代理人劳高辉（特别授权代理）。 委托代理人徐文涛（特别授权代理），浙江海泰律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）宁波市人民政府，住所地宁波市鄞州区宁穿路**。 法定代表人裘东耀，市长。 委托代理人吕宪廷、毛莹（均为特别授权代理）。 宁波市江北华银金属回收加工厂（以下简称华银加工厂）诉宁波市自然资源和规划局（以下简称市资规局）、宁波市人民政府（以下简称宁波市政府）不履行查处土地违法法定职责及行政复议一案，不服宁波市鄞州区人民法院作出的（2020）浙0212行初228号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院经审理查明，2020年4月12日，华银加工厂向市资规局寄送《对江北区人民政府违法征收土地、占用土地行为的查处申请》，向浙江省自然资源厅寄送《对宁波市人民政府违法征收土地、占用土地行为的查处申请》。2020年4月13日，市资规局收到申请材料。同年4月16日，市资规局将该查处申请作为重复信访事项进行登记，办理方式为“存”，存的理由为“已多次答复，且已出具不予（再）受理告知单”，并于同日将申请材料移交给属地甬江街道办事处。2020年4月14日，浙江省自然资源厅收到华银加工厂的申请材料后，向市资规局作出《自然资源违法线索调查通知书》（2020－001），通知市资规局就华银加工厂提出的违法征收土地、占用土地的行为进行调查。2020年5月28日，市资规局向浙江省自然资源厅作出《关于宁波市江北华银金属回收加工厂举报事项调查情况的报告》。2020年6月4日，浙江省自然资源厅作出《告知书》，告知华银加工厂“经核查，你单位反映的北集建（1993）字第0285号《集体土地建设用地使用证》所载土地实为北集建（1992）字第0285号《集体土地建设用地使用证》所载土地，目前尚未办理土地征收手续，土地使用权人为甄隘村委会。该地块现状为空地，上述地块范围不存在违法征收土地和违法占地行为。”因未收到市资规局作出的查处结果告知书，华银加工厂向宁波市政府申请行政复议，请求依法确认市资规局行政不作为的行为违法，责令其依法履行法定查处职责，并将查处结果告知华银加工厂。宁波市政府于2020年7月2日收到华银加工厂提交的《行政复议申请书》。因提交的申请材料不全，宁波市政府于2020年7月3日向华银加工厂寄送了《行政复议申请材料补正通知书》，并于同年7月10日收到华银加工厂提交的补正材料。2020年7月13日，宁波市政府受理了华银加工厂的行政复议申请，并于同年8月28日作出甬政复〔2020〕155号《行政复议决定书》，以市资规局并不负有依据自然资源管理法律、法规对华银加工厂提出的查处事项予以处理的职责为由，驳回了华银加工厂的行政复议申请。2020年9月1日，宁波市政府向华银加工厂寄送了甬政复〔2020〕155号《行政复议决定书》，华银加工厂不服，提起行政诉讼。 另查明，2001年8月8日，华银加工厂（乙方）与宁波市江北区甬江镇甄隘村经济合作社（甲方）签订《协议书》，双方达成如下协议：“1.1995年甲方提供的土地面积为1094平方米折1.64亩，每亩作价5万元，共计8.2万元。2.1999年新转让的土地坐落于乙方厂区南端，系原来的牛舍和二间小屋的宅基地，具体包括牛舍84平方米、小屋二间64平方米、牛舍后面空地75.5平方米、围墙推出56.5平方米、大门推出44平方米，总面积32平方米折0.486亩。……今后，办理该土地转让的一切手续和全部费用均由乙方自负自理，二间小屋拆建也不予补偿，在这样的前提下每亩作价5万元，转让费为0.486亩×5万元＝24300元。”华银加工厂在上述甄隘村经济合作社提供的土地上建造厂房，建筑面积1960.31平方米，土地面积1094平方米。根据湾头区域总体规划实施计划和方案，华银加工厂的非住宅被列入湾头开发区块项目房屋拆迁范围，2009年华银加工厂与甬江街道拆迁办达成《非住宅拆迁货币补偿协议》，协议约定华银加工厂拆迁补偿金为12923293元，华银加工厂在2009年7月10日前腾空房屋并移交拆迁单位，还可计发提前搬迁奖励费328923元。甬江街道拆迁办已按约定向华银加工厂足额支付拆迁补偿款。华银加工厂在北集建（1992）字第0285号《集体土地建设用地使用证》所载地块上搭建面积为576平方米的建筑。2014年7月3日，江北区城管局向原宁波市规划局江北分局发函，要求确认华银加工厂在涉案地块上的建设行为办理建设工程规划许可手续情况。2014年7月24日，原宁波市规划局江北分局作出函复，明确上述建设行为必须申领建设工程规划许可证，该建设行为未领取过建设工程规划许可证。华银加工厂的法定代表人岑银华亦在江北区城管局所作的调查笔录中自述，“2001年华银加工厂从江北甬江街道原甄隘村经济合作社购买0.486亩土地用以开办企业，并建有房屋。2012年因湾头征收拆迁而拆除。因拆迁补偿问题未解决，华银加工厂又于2014年5月在未取得规划许可的前提下原址重新建造。”2014年8月14日，江北区城管局对华银加工厂作出（2014）甬北二决字第15号《行政处罚决定书》，认定华银加工厂未经规划部门审批，擅自在江北区原甄隘牧场南面道路旁边搭建二层砖混结构建筑物，违法建筑面积575平方米，该处用地单位并非华银加工厂，华银加工厂的上述搭建行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条之规定，责令华银加工厂在接到处罚决定书后3日内自行拆除违法建筑，恢复原状。2017年12月19日，甬江街道下设的“三改一拆”办公室以现场张贴的方式向华银加工厂送达《责令停工通知书》，责令华银加工厂停止装修等行为，并于同年12月28日向华银加工厂送达了《强制拆除公告》，要求华银加工厂自公告发布之日起五日内（2018年1月1日前）自行拆除上述违法建筑。因华银加工厂未自行拆除建筑，2018年1月3日甬江街道办事处对上述建筑物实施了强制拆除。华银加工厂认为上述强制拆除行为违法，向江北区政府提出行政复议申请。江北区政府于2018年4月15日作出北区政行复〔2018〕1号《行政复议决定书》，以甬江街道办事处未履行法定催告义务程序违法为由，认其2018年1月3日实施的强制拆除行为违法，但未支持华银加工厂提出的行政赔偿请求。2018年4月28日，华银加工厂不服江北区××号《行政复议决定书》，向宁波市江北区人民法院（以下简称江北法院）提起行政诉讼。2018年10月15日，江北法院作出（2018）浙0205行初31号行政判决，确认甬江街道办事处于2018年1月3日对华银加工厂实施强制拆除的行为违法，同时认为涉案建筑所占土地为村集体土地，华银加工厂在搭建涉案建筑时未按规定办理相应的规划许可手续，在诉讼过程中亦未提供其他证据佐证涉案建筑的合法权属来源，故判决驳回华银加工厂要求撤销江北区××号行政复议决定及赔偿的诉讼请求。华银加工厂不服，上诉至宁波市中级人民法院，该院于2018年12月26日作出（2018）浙02行终401号行政判决，判决驳回上诉，维持原判。 一审法院认为，华银加工厂系认为其合法所有的房屋和土地使用权在没有任何安置补偿的情况下，江北区政府直接实施征收，显属违法，故要求市资规局对江北区政府违法征收土地、占用土地的行为进行查处，并将查处结果告知华银加工厂。但根据本案查明的事实，华银加工厂在涉案土地上搭建的房屋已于2018年1月3日被强制拆除，并经法院生效判决确认为违法建筑不予赔偿，且北集建（1992）字第0285号《集体土地建设用地使用证》载明涉案土地的使用权人为甄隘村委会，华银加工厂提交的证据尚不能证明其系涉案土地的合法使用权人。如认为涉案土地被违法占用，应当由村委会或者集体经济组织提出主张；如村委会或者农村集体经济组织不起诉的，依据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一款规定，“过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼”，因此，华银加工厂并不享有诉权，不具有原告主体资格。此外，因涉案土地尚未被征收，亦无证据证明江北区政府有非法占用涉案土地的行为，华银加工厂就此提起诉讼缺乏具体的事实根据，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项规定的起诉条件。综上，华银加工厂的该次起诉不符合立案条件，依法应当裁定不予立案；已经立案的，依法应当裁定驳回起诉。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一项和第三项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九第一款第一项的规定，裁定驳回华银加工厂的起诉。 华银加工厂上诉称：一、其与涉案地块具有法律上和实际上的利害关系。（一）华银加工厂持有转让协议，并不因未办理土地使用权证而丧失相应的土地使用权，更不应因缺乏合法土地使用权而认定不具有原告主体资格。《中华人民共和国土地管理法》第十条规定，国有土地和农民集体所有的土地，可以依法确定给单位或者个人使用。使用土地的单位和个人，有保护、管理和合理利用土地的义务。华银加工厂作为村民，当然依法取得使用权。最高人民法院《关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第八条规定，土地使用权人作为转让方与受让方签订土地使用权转让合同后，当事人一方以双方之间未办理土地使用权变更登记手续为由，请求确认合同无效的，不予支持。《中华人民共和国物权法》第十五条规定，当事人之间订立有关设立、变更、转让和消灭不动产物权的合同，除法律另有规定或者合同另有约定外，自合同成立时生效；未办理物权登记的，不影响合同效力。华银加工厂取得土地使用权后，在其权利受到侵犯时，当然有权要求职能部门依法履行法定职责。（二）宁波市政府认为涉案地块没有被征收与事实不符。涉案地块周边已经建成大批商品房用于出售，从土地使用的一般情况来看，不会单独留下涉案地块不予征收。在之前的诉讼中，宁波市江北区人民政府曾当庭陈述涉案地块已被征收。华银加工厂也能提供文件证明涉案地块已被征收。二、即使华银加工厂与涉案不具有利害关系，市资规局未作出答复属于行政不作为。市资规局在具有法定职责的情况下而不作任何答复，违法性是显而易见的。综上，华银加工厂具有涉案地块的土地使用权，具有原告主体资格，市资规局的不作为违法，请求二审法院撤销一审裁定，指令继续审理或者依法改判，支持其诉请。 市资规局辩称，其与一审答辩意见一致，请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。 宁波市政府辩称：一、根据《中华人民共和国土地管理法》第六十七条第一款、《浙江省土地监察条例》第三条、第二十一条、《自然资源行政处罚办法》第十二条第一款等规定，市资规局作为宁波市自然资源主管部门，具有对本行政区划内的违反土地管理法律法规的行为进行查处的职责。被举报的土地违法行为存在且应当追究法律责任，是自然资源主管部门依法履职的前提条件。本案中，涉案地块属于宁波江北区甬江街道甄隘村经济合作社集体建设用地，且目前尚未办理土地征收手续，现状为空地，华银加工厂所反映的该地块被违法征收或被非法占用的事实不存在，其诉请缺乏事实根据。宁波市政府作出驳回华银加工厂的行政复议申请的决定正确。二、被诉复议决定作出程序符合《中华人民共和国行政复议法》的相关规定，程序合法。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。 本院经审理查明的事实与一审法院认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，根据《中华人名共和国行政诉讼法》第二十五条、第四十九条第一项的规定，原告应当与被诉行政行为具有利害关系，具有原告主体资格是行政诉讼法定受理条件之一。本案中，华银加工厂提起的履职申请系要求市资规局对江北区政府违法征收土地、占用土地的行为进行查处，并将查处结果告知华银加工厂。根据查明的事实，涉案土地指向的是北集建（1992）字第0285号《集体土地建设用地使用证》证载的集体土地，且根据浙江省自然资源厅对华银加工厂的答复证实，涉案土地尚未办理土地征收手续，土地使用权人为甄隘村委会，现状为空地。据此，市资规局是否查处，与华银加工厂不具有利害关系，其不具有提起本案之诉的原告主体资格。被诉复议决定亦非本案审查范围。华银加工厂上诉理由不足，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长  贺 磊 审 判 员  贾红霞 审 判 员  孙 雪 二〇二一年一月二十二日 法官助理  尹婷婷 代书记员  周润民