贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)黔27行初206号 原告都匀市沙包堡办事处黄莺村六组。 主要负责人罗树梅，该组组长。 诉讼代表人王林祥，男，布依族，1972年6月22日生，住贵州省都匀市。 诉讼代表人蒙邦文，男，布依族，1972年11月15日生，住贵州省都匀市沙包堡辖区。 诉讼代表人潘发军，男，苗族，1980年10月28日生，住贵州省都匀市。 委托代理人王雯征，贵州义文律师事务所律师，特别授权代理。 委托代理人唐学军，贵州义文律师事务所律师，特别授权代理。 被告都匀市人民政府,住所地都匀市文明路**。 法定代表人张宗良，该市政府代理市长。 委托代理人胡昌文，一般授权代理。 被告黔南布依族苗族自治州人民政府，，住所地贵州省都匀市环东中路** 法定代表人吴胜华，该州政府州长。 委托代理人刘静穆，贵州匡大律师事务所律师，一般授权代理。 第三人都匀市沙包堡办事处黄莺村村民委员会。 主要负责人刘运龙，该村委会主任。 第三人都匀市沙包堡办事处黄莺村三组。 主要负责人罗树林，该组组长。 第三人都匀市沙包堡办事处黄莺村四组。 主要负责人田景全，该组组长。 第三人都匀市沙包堡办事处黄莺村五组。 主要负责人王学成，该组组长。 原告都匀市沙包堡办事处黄莺村六组（以下简称“黄莺村六组”）诉被告都匀市人民政府、黔南布依族苗族自治州人民政府（以下简称“黔南州政府”）及第三人都匀市沙包堡办事处黄莺村村民委员会（以下简称“黄莺村委会”）、都匀市沙包堡办事处黄莺村三组、四组、五组（以下简称“黄莺村三、四、五组”）林业行政裁决及行政复议争议一案，于2020年8月28日向本院提起诉讼，原告补正材料后本院于2020年9月21日立案受理。本院依法向二被告及第三人送达了起诉状副本、应诉通知书、参加诉讼通知书和举证通知书，并依法组成合议庭于2020年11月17日公开开庭审理了本案。原告黄莺村六组组长罗树梅、诉讼代表人王林祥、蒙邦文、潘发军及委托代理人王雯征、唐学军，被告都匀市人民政府委托代理人胡昌文，被告黔南州政府委托代理人刘静穆，第三人黄莺村委会主任刘运龙、黄莺村三组组长罗树林、四组组长田景全、五组组长王学成到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 都匀市人民政府于2020年3月10日作出匀府发〔2020〕2号《关于沙包堡办事处黄莺村委会与六组和三、四、五组“马老壳”处山林土地权属争议的处理决定》，黄莺村六组不服申请行政复议，黔南州政府于2020年8月12日作出黔南府行复决字〔2020〕119号《行政复议决定》，维持了都匀市人民政府作出的处理决定。 原告黄莺村六组诉称，第三人黄莺村委会于2018年4月13日向都匀市人民政府对案涉争议地提出确权申请。都匀市人民政府受理后于2020年3月10日作出匀府发〔2020〕2号《都匀市人民政府关于沙包堡办事处黄莺村委会与六组和三、四、五组“马老壳”处山林土地权属争议的处理决定》（以下简称“2号《处理决定》”）对案涉争议地进行了确权处理。其对都匀市人民政府作出的处理决定不服，于2020年5月10日向黔南州政府提出行政复议申请。黔南州政府于2020年8月12日作出了黔南府行复决字〔2020〕119号《行政复议决定书》（以下简称“119号《行政复议决定》”），维持了都匀市人民政府作出的2号《处理决定》。其认为，被告所作出的《处理决定》认定事实不清，作出决定针对的申请人主体不适格，适用法律错误，所作出的行政行为明显不当，侵害其合法权利。主要理由为：一、黄莺村委会作为申请确权的主体明显不当。案涉争议地是其与本村三、四、五组之间的争议，其与三、四、五组均属于黄莺村的组成成员，具有隶属关系，不是平等成员之间的关系。争议双方及村委会所提供的证据均显示，该争议地自1966年以来一直是其管理和使用，而不是黄莺村委会。被告将争议地权属确权归村委会，不利于争议的实际解决，同时损害了争议地实际管理和使用方的合法权益。二、被告所作决定认定的主要事实不清。其为了证明对争议地享有权属提供了6份证据，既有历史过程中关于该争议地权属的证明，也有现实中在争议地行使管理和使用权的痕迹，能够证实其对争议地享有权属。根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》[（1995）国土籍字第26号]第二十一条的有关规定，农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满二十年的，应视为现使用者所有。其提供的1992年1月15日与马鞍山林场签订的《土地权属界限协议书》、1982年10月18日《都匀县山林所有证》（林权字第0026号）及存根、1966年3月21日《有关山林权协议书》三份证据，均已超过20年的期限，能够有效证明该争议地权属应属申请人享有。而被告作出的决定仅凭《有关山林权协议书》而不顾历史客观事实，将争议地权属认定为第三人村委会享有，认定事实不清，与历史和现实状况严重不符。且，被告所认定的争议地117亩没有三方当事人的确认。三、被告作出的具体行政行为适用法律错误。被告根据《中华人民共和国土地管理办法》第十四条之规定，以该案涉争议地无发包、承包合同为由认定该争议地权属归村委会，属于适用法律错误。根据《土地权属争议调查处理办法》第二十条规定，争议双方当事人依法达成的书面协议等证据材料都可以作为认定权属的依据。案涉争议地权属认定的主要证据为1966年3月21日所签订的《有关山林权协议书》，本案争议地权属认定不应适用《中华人民共和国土地管理法》第十四条之规定，而应适用《林木林地权属争议处理办法》第七条的有关规定。综上所述，被告都匀市人民政府作出的2号《处理决定》及黔南州政府作出维持的119号《行政复议决定》，认定主要事实不清，适用法律错误，确权主体明显不当，依法应予撤销。为维护自身合法权益，其特提起本案诉讼,请求撤销被告都匀市人民政府作出的2号《处理决定》和被告黔南州政府作出的119号《行政复议决定》。 为证实其主张，原告黄莺村六组向本院提交并当庭举示了如下证据： 1.1966年3月21日《有关山林权协议书》；2.1982年10月18日林权字第0026号《都匀县山林所有证》及存根；3.1992年1月15日黄莺村六组与马鞍山林场签订的《土地权属界线协议书》。 1-3号证据拟证明：争议林地“马脑壳”区域自1966年以来一直是按协议约定由原告集体管理的林地。 4.2010年9月7日匀府函〔2010〕137号《都匀市人民政府对沙包堡办事处黄英（莺）村六组与国有马鞍山林场林权争议的调查报告的批复》；5.2010年7月16日黄莺村委会、黄莺村六组与都匀市国有马鞍山林场签订的《林地、林木权属调解书》。 4-5号证据拟证明：经调解，都匀市人民政府已批复《林地、林木权属调解书》，确认涉案争议地为原告管理的林地。 6.2015年3月19日《关于处理××土××黄莺村××庙××、××、××和××组土地纠纷的会议纪要》及会议签到册；7.《都匀市文兴弃土场新建项目征收土地补偿表（第七批）》；8.补偿土地款分配图。 6-8号证据拟证明：协议已生效并履行，该争议地已经协议处理并约定归黄莺村六组享有。 9.《关于黄莺村六组山林权属说明》，拟证明黄莺村村委会已确认争议地权属归原告享有，说明有当时的黄莺村村委会主任签字和盖章；10.争议地现状照片，拟证明争议地属于原告原协议约定的管理使用状况；11.争议地对比照片，拟证明原告一直在管理使用争议地；12.《公告》图片，拟证明原告有管理案涉争议地的事实，该公告有村委会盖章；13.原告当庭举示《黄莺村六组与三、四、五组“马脑壳”争议地示意图》，拟证明1966年协议约定原告使用的“煤坳大坡”在本案争议地范围内。 被告都匀市人民政府对原告黄莺村六组所举示的上述证据发表的质证意见为：对1、2、3号证据的真实性、合法性无异议，对其关联性及证明目的有异议；对4号证据无异议，但对其证明目的不予认可，认为都匀市人民政府批复的林地范围不包含本案争议林地；对5号证据的真实性认可，但对其关联性不予认可；对6、7、8号证据的真实性、合法性认可，但对其关联性及证明目的不予认可，认为会议纪要约定的土地已经被征收，土地权属已经发生变化，协议只是对补偿款分配的约定，不能作为确权依据；对9号证据不予认可，认为不能作为确权依据；对10号证据不予认可，认为该证据是否与争议地有关联性无法查证；对11号证据不予认可，认为没有具体坐标、参照物予以说明；对12号证据公告不予认可，认为只是对土地的管理并没有明确权属归属；对于当庭出示的13号证据《黄英村六组与三、四、五组“马脑壳”争议地示意图》中原告自己标注的位置认可，但是对于其合法性及证明目的不认可。 被告黔南州政府对原告黄莺村六组所举示的上述证据发表的质证意见为：对1、2、3号证据的真实性、合法性、关联性无异议，但对其证明目的不予认可，认为该组证据仅能证明原告六组享有相应的权利，但其他组也享有该权利；对4-13号证据的质证意见与被告都匀市人民政府发表的质证意见一致。 第三人黄莺村委会对原告黄莺村六组所举示的上述证据发表的质证意见为：对1、3号证据无异议，但不予认可原告的证明目的，认为原告并没有管理；对2号证据认为林权证是合法的，但是登记林地已经超出原告的林地范围；对4-13号证据的质证意见与被告都匀市人民政府发表的质证意见一致。 第三人黄莺村三、四、五组对原告黄莺村六组所举示的上述证据发表的质证意见与第三人黄莺村委会的意见一致。 被告都匀市人民政府辩称，一、引发权属争议的原因及调处过程。文兴弃土场征用“马脑壳”（地（地名北处的山林土地时，原告黄莺村六组依据持有的1982年10月18日《都匀县山林所有证》（林权字第0026号）主张林地是其集体持证管理的林地，权属应归六组集体所有；黄莺村三、四、五组以该范围内有本组相关农户开荒种地，认为其荒山权属应归村集体所有，由相关农户管理使用；在调处过程中，第三人黄莺村委会以“马脑壳”以北处的林地（荒山）并未划分或承包给本村任何单位和个人，主张其权属仍归村农民集体共同所有，引发黄莺村委会与六组集体和三、四、五组集体山林土地权属争议。争议地点：沙包堡办事处黄莺村三、四、五组与六组交界处“马脑壳”（小地名）以北处的山林土地。四至范围：东抵断龙湾冲，南抵坡岭，西抵岭至花庙，北抵小路（详见《沙包堡办事处黄莺村委会与六组和三、四、五组“马脑壳”山林土地权属争议示意图》）。争议面积：约117.6亩（含已被征用的耕地、开荒地和未被征用的山林）。被告受理后经多次调查调处不成功，后于2020年3月10日作出2号《处理决定》。二、该争议地除部分为承包地外，其他均为荒山（三、四、五组农户的24丘10.549亩开荒地）和林地，均没有划分或承包给任何单位或个人，其土地权属仍为村农民集体所有。黄莺村委会是代表整个黄莺村的集体组织，为维护全村利益是有权提出权属诉求的。三、被告根据相关法律法规的相关条款将该争议地确权给黄莺村农民集体所有并无不当。该争议地除小部分承包地外，其他为荒山（10.549亩的开荒地）和林地，均属于村农民集体所有。根据《土地管理法》《土地承包法》相关规定，开荒地是没有权属的，其土地权属仍归原农民集体。黄莺村六组持有的《都匀县山林所有证》（林权字第0026号）权属范围是位于“马脑壳”山顶向南下坡方向的林地，争议地是“马脑壳”山顶向北下坡范围的林地或荒山、荒坡，二者是相邻关系，林权字第0026号山林所有证登记范围不包含该争议地。在确权处理过程中，被告已对原告所提交的6份证据和第三人提交的相关证据进行调查核实。综上，被告作出的《处理决定》认定事实清楚，引用法律条款得当，程序合法，结果正确，请求依法判决驳回原告的诉讼诉求。 为证明被诉《处理决定》的合法性，被告都匀市人民政府在法定举证期限内向本院提交并当庭举示了如下证据： 第一组证据：1.2号《处理决定》，拟证明被告已依法作出行政行为；2.2018年3月14日《沙包堡办事处黄莺村委会与六组和三、四、五组“马脑壳”山林土地权属争议示意图》，拟证明权属争议各方已签字确认争议地地点、四至范围和面积；3.送达回证，拟证明被告已将《处理决定》送达各方当事人；4.2016年5月25日《沙包堡办事处人民调解委员会关于黄莺村山林土地权属纠纷调处意见》，拟证明该山林土地权属纠纷已经沙包堡办事处调查调解处理；5.（匀林函〔2017〕280号）《都匀市林业局关于沙包堡办事处黄莺村六组与三、四、五组马垴（脑）壳区域林地权属争议的调查报告及处理意见》，拟证明原市调处办在收到（沙办报〔2016〕43号）及相关附件转交给市林业局，由市林业局作出了调查报告及处理建议。 第二组证据:6.2018年4月13日《确权申请书》，拟证明黄莺村委会已依法提交确权申请；7.《当选证书》及刘运龙的身份证复印件，拟证明刘运龙是黄莺村委会主任，是该村村民集体组织的法定代表人；8.2018年4月13日匀调通理字〔2018〕1号《都匀市山林土地水事权属争议纠纷受理通知书》，拟证明被告已按照法定程序受理该权属争议案件。 第三组证据:9.1966年3月21日黔南州林业局马鞍山试验林场与都匀县迎恩区迎恩公社黄鹰大队签订的《有关山林权协议书》，拟证明经四至比对，该证据可以作为确权依据，本争议地范围的林地（荒山）权属仍归现黄莺村农民集体共同所有。 第四组证据:10.匀调通答字〔2018〕1号《答辩通知书》，拟证明被告受理该权属争议案件后，已按法定时限通知被申请人黄莺村六组进行答辩并出示相关证据；11.《答辩状》，拟证明被申请人黄莺村六组已进行答辩和提交相关证据。 第五组证据:12.林权字第0026号《都匀县山林所有证》及存根，拟证明登记范围位于争议地之外，该证据不能作为被申请人确权的依据；13.1992年1月15日《土地权属界线协议书》，拟证明争议地没有明确到组，争议地应归黄莺村所有；14.《都匀市人民政府对沙包堡办事处黄莺村六组与国有马鞍山林场权属争议的调查报告的批复》（匀府函〔2010〕137号），拟证明约定黄莺村六组管理的林区范围不在本案争议林地范围内，该组证据不能作为确权依据。 第七组证据：15.《关于处理××土××黄莺村××庙××、××、××和××组土地纠纷的会议纪要》及会议签到册，拟证明该《会议纪要》虽是在沙包堡办事处、黄莺村委会共同组织调解下争议双方达成的协议，但是没有各方当事人签字确认，仅有会议签到册，此约定并未生效执行，该《会议纪要》中的“土地”指的是本争议地范围内的林地、荒山（开荒地），已确定该土地权属归黄莺村六组所有。 第八组证据：16.《关于黄莺村六组山林权属说明》，拟证明该证据不能作为确权依据。 第九组证据：17.《答辩通知书》（匀调通答字〔2018〕1号），拟证明被告受理该权属争议案件后，已按法定时限通知黄莺村三、四、五组；18.《关于沙包堡办事处黄莺村委会与六组和三、四、五组“马垴（脑）壳”区域林地权属争议的调查报告及处理建议》（2019年3月12日质证调解用稿），拟证明被告已按照调查调解程序拟写调查报告及处理建议并准备组织争议三方召开质证调解会议；19.2019年3月13日《质证调解会议通知书》，拟证明被告已按照程序书面通知权属争议三方召开质证调解会议；20.《会议签到册》《会议记录》，拟证明被告已组织争议三方召开质证调解会议，因有部分事实没有调查清楚还需补充调查；21.2019年6月24日《工作签到册》及《工作记录表》，拟证明被告工作人员、原征地测绘人员及权属争议三方代表共同到争议地指认被征用开荒地和林地范围；22.《都匀市建设项目征（占）用土地丈量登记表》，拟证明争议地范围内有2小幅林地，面积分别为9.875亩、6.58亩，共计16.455亩；23.《都匀市文兴弃土场新建项目征收土地补偿表》（第七、八批），拟证明争议地范围内被征用的24丘10.549亩50%（含附属物）253104.42元的补偿款已按照2015年3月19日的《会议纪要》议定兑现给三、四、五组相关农户，另50%的补偿款252068.42元已兑现给六组集体；24.《关于沙包堡办事处黄莺村委会与六组和三、四、五组“马垴（脑）壳”区域林地权属争议的调查报告及处理建议（2019.11.1质证调解用稿）》，拟证明被告经2019年3月14日的质证调解、2019年6月24日的现场调查及补充收集相关证据后再次召开质证调解会议；25.2019年10月31日《质证调解会议通知书》，拟证明被告已按照程序再次书面通知权属争议三方召开质证调解会议；26.2019年11月1日《会议签到册》及《会议记录》，拟证明被告再次组织争议双方召开质证调解会议，因各方诉求差异较大，调解不成功；27.2020年1月6日《都匀市自然资源局关于对沙包堡办事处黄莺村委会与六组和三、四、五组“马脑壳”处山林土地权属争议作出处理决定的请示》及相关附件，拟证明被告按照法定程序请示印发处理决定。 原告黄莺村六组对被告都匀市人民政府所举示的上述证据发表的质证意见为：对1、3、5号证据的真实性、合法性认可，对2号证据不予认可，认为与原告2017年12月20日得到的争议地示意图上的时间及签字均不一致；对4号证据不予认可，认为其并没有收到；对**证据认为黄莺村委会不是适格的申请人；对7、8号证据无异议；对9号证据无异议，认为该证据恰恰可以证明自1996年以来原告就对本案山林进行了管理使用；对10、11号证据无异议；对12号证据无异议，认为林权证中登记的“马脑壳”林地范围与1966年山林权协议中的第七小队用柴林区第三小点的范围一致；对13号证据无异议；对14号证据无异议，认为该证据所指的四至范围与1966年第七小队用柴林区第一小点是一致的，但没有包含1966年协议中约定的第二小点“煤坳大坡”；对15号证据无异议，但认为本案诉争土地是六组和三、四、五组发生的争议，而不是三、四、五、六组与村委会发生的争议，且该份证据部分内容已经履行，可以作为林地确权的依据；对16-27号证据无异议。 被告黔南州政府、第三人黄莺村委会、黄莺村三、四、五组对被告都匀市人民政府所举示的上述证据经质证均无异议。 被告黔南州政府辩称，一、其作出的《行政复议决定》程序合法。其于2020年5月12日受理原告的复议申请后，经过核实相关书面材料后在法定期限内依法作出《行政复议决定》，程序合法。二、其作出的复议决定认定事实清楚。1966年3月21日《有关山林权协议书》将争议地划分给黄莺村六组用材林区和放牧区，其他小队（现黄莺村三、四、五组）的用材林区和放牧区同样覆盖该争议地，且注明为队使用权属国有。原告黄莺村六组虽享有争议地块的使用权，但该权利并非独有、排他，是与其他争议组同等的权利。按照《贵州省林地管理条例》第十九条第四项、《林木林地权属争议处理办法》第七条第三项的规定，可以认定争议地权属归大队即黄莺村。原告黄莺村六组取得的1982年10月18日的《都匀县山林所有证》及存根，登记的“马脑壳”林地经四至比对，与争议地系南北相邻关系，不在争议地范围内。原告黄莺村六组持有的1982年至2010年的数份文件内容均是对1966年《有关山林权协议书》所约定权利义务的延续。2015年3月19日的《关于处理××土××黄莺村花苗××、××、××组土地纠纷的会议纪要》未经协议各方签字确认，仅有会议签到表。会议纪要记载的“争议地进花庙右侧土地确权为黄莺六组所有”，但未标明四至，无法明确土地范围。因此，不能认定黄莺村六组享有争议地的所有权。三、本案认定案涉土地权属正确。根据《中华人民共和国土地管理法》第十一条之规定，村农民集体所有的土地由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理，处理决定认定权属归黄莺村农民集体共同所有，并非将黄莺村委会作为直接的确权对象。四、其作出的《行政复议决定》适用法律正确。黄莺村六组提供的其他证据均系1966年《有关山林权协议书》约定权利的延续与确认，后续文书并未增设黄莺村六组的权利，无其他能够作为权属认定的直接依据。处理决定依据《有关山林权协议书》适用《土地权属争议调查处理办法》第二十条之规定，属适用法律正确。即使适用《林木林地权属争议处理办法》第七条之规定，亦无法将案涉争议地确权归黄莺村六组享有。综上，其作出的《行政复议决定》认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，请求驳回原告的诉讼请求。 为证明其作出复议决定程序的合法性，被告黔南州政府在法定举证期限内向本院提交并当庭举示了以下证据： 第一组证据：1.行政复议受理通知书；2.行政复议答复书；3.第三人参加行政复议通知书；4.送达回证；拟证明被告受理复议申请之后已经履行了对各方当事人的通知义务。 第二组证据：5.延期审理通知书及送达回证；拟证明被告认为案件较为复杂遂延期审理并告知各方当事人。 第三组证据：6.行政复议决定书及送达回证；拟证明被告已经向各方当事人履行了送达及告知义务，并且告知了相应的救济权利。 原告黄莺村六组、被告都匀市人民政府、第三人黄莺村委会、黄莺村三、四、五组对被告黔南州政府所举示的上述证据经质证均无异议。 第三人黄莺村委会述称，被告都匀市人民政府作出的2号《处理决定》及被告黔南州政府作出的119号《行政复议决定》，认定事实清楚，程序合法，引用法律法规条款得当，结果正确，主要理由与被告都匀市人民政府的答辩意见一致。故，请求判决驳回原告的诉讼请求。 第三人黄莺村三、四、五组未向本院提交书面述称意见，当庭陈述其意见与第三人黄莺村委会的意见一致。 第三人黄莺村委会、黄莺村三、四、五组在法定期限内未向本院提交任何证据。 经庭审举证、质证，并经本院审查评议，原、被告提交的上述证据均客观真实、来源合法，能证明本案基本事实，依法予以确认。 经审理查明，争议地“马脑壳”位于都匀市，系“马脑壳”以北处的山林土地，四至范围为：东抵断龙湾冲，南抵坡岭，西抵岭至花庙，北抵小路，争议地面积约117.6亩。文兴弃土场征用“马脑壳”以北处的山林土地时，原告黄莺村六组依据其持有的1982年10月18日林权字第0026号《都匀县山林所有证》主张争议地是其集体持证管理的林地、权属应归其集体所有，黄莺村三、四、五组以该范围内有本组相关农户开荒种地为由主张荒山权属应归村集体所有、由相关农户管理使用，引发原告黄莺村六组与第三人黄莺村三、四、五组对林地发生权属争议。原告黄莺村六组于2016年向被告都匀市人民政府申请对争议林地进行确权。在调处过程中，第三人黄莺村委会以“马脑壳”以北处的林地（荒山）并未划分或承包给本村任何单位和个人为由主张权属归村农民集体共同所有，引发本案黄莺村委会与黄莺村六组、三、四、五组集体山林土地权属争议。第三人黄莺村委会于2018年4月13日向被告都匀市人民政府提出《确权申请书》，请求将黄莺村六组与三、四、五组争议的案涉争议林地确权归村集体所有，都匀市山林土地水事权属争议调处办公室于同日受理了第三人黄莺村委会的确权申请。2019年3月14日，被告都匀市人民政府组织争议各方进行质证调解，调解未果。争议各方当事人在被告都匀市人民政府绘制的《沙包堡办事处黄莺村村委会与六组、和三、四、五组“马脑壳”山林土地权属争议示意图》（2019年3月24日）上签字确认。2019年6月24日，被告都匀市人民政府组织争议各方当事人到争议地“文兴弃土场”现场对弃土场征用土地地块位置进行现场指认，经争议各方当事人群众代表指认，弃土场征用争议的耕地或开荒地共计24丘10.549亩，争议的林地有2小幅共16.455亩（9.875亩、6.58亩）。2019年11月1日，被告都匀市人民政府再次组织争议各方当事人进行质证调解，建议各方按照“1.争议地范围内的林地权属归村农民集体所有；2.争议地范围已被征用的荒山（开荒地）为六组集体和三、四、五组相关农户共同管理和使用，各占一半。”签订调解协议书，第三人黄莺村委会同意签订，原告黄莺村六组要求确定未被征用林地归六组所有；第三人三、四、五组要求确定未被征用林地归三、四、五、六组共同所有，调解未果。2020年1月6日，都匀市自然资源局向被告都匀市人民政府递交《关于对沙包堡办事处黄莺村村委会与六组、和三、四、五组“马脑壳”山林土地权属争议作出处理决定的请示》。被告都匀市人民政府于2020年3月10日作出案涉2号《处理决定》，决定：一、争议地“马脑壳”以北处的林木林地（含被征用前的16.455亩林地和49.375立方米林木）的权属归黄莺村农民集体共同所有；二、争议地“马脑壳”以北处已被征用前的24丘10.549亩开荒地（荒山）其权属仍归黄莺村农民集体所有，由黄莺村六组集体和黄莺村三、四、五组相关农户共同管理和使用（双方各有一半的管理权和使用权）。原告黄莺村六组不服，向被告黔南州政府申请行政复议。被告黔南州政府于2020年5月12日受理后于2020年8月12日作出案涉119号《行政复议决定》，决定维持被告都匀市人民政府作出的案涉2号《处理决定》。原告黄莺村六组仍不服，向本院提起本案诉讼，诉如前述。 1966年3月21日，黔南州林业局马鞍山试验林场与都匀县迎恩区迎恩公社黄鹰大队签订《有关山林权协议书》约定“......1、第七小队（现黄莺村六组）用材林区：.....②煤坳大坡以东倒水，西抵土地庙（小路抵寨脚），东抵断龙湾沟，下抵小河属队用材林区。②大坡及小米万后冲是放牧区。2、第三小队（现黄莺村三组）用材林区：①龙冲沟下抵公路，上抵山顶、坡顶以西倒水，北抵大坡头属队用材林区；②石灰厂至梨头山岩脚属生产队放牧区。3、第一、二队（现黄莺村四、五组）用材林区：①北抵龙冲沟，南抵沙子湾，上抵老虎嘴岩脚以下水平，下抵公路属生产队用材林区。......4、上述划定的用材林区及放牧区为队使用权属国有。5、除上述划定的用材林区及放牧区外，凡属乙方范围内的所有荒山山林权属一律国有，现由甲方经营管理......”。1982年10月18日，原都匀县人民政府向原迎恩公社黄英（莺）大队第六生产队颁发林权字第0026号《都匀县山林所有证》，登记山林四幅，其中“马老壳”林地一幅，树种丛毛，四至为上抵坡顶、下抵龙井、左抵花庙、右抵沙土田。1992年1月15日，原告黄莺村六组与马鞍山林场签订《土地权属界线协议书》约定：“1.Ｊ（1）位于断龙湾山嵴往小米凹大坡顶、以山嵴为界，以西北倒水为（黄莺村）集体、以东为国营林场过梭落洞（河）到吴家坟（文）大坡顶、沿山嵴过吴家坟到马鞍崖、顺小路过后冲到Ｊ（2）。2、Ｊ（2）位于罗显章房背后的酒厂围墙东北角。注：一切使用权属均按1966年3月21日双方签订的《有关山林林权协议书》执行。”2010年7月16日，第三人黄莺村委会、原告黄莺村六组与都匀市国有马鞍山林场签订《林地、林木权属调解书》，达成以下调解意见：一、国有马鞍山林场与黄英（莺）村以及黄英（莺）村六组的林地权属界线仍然维持1966年期间原林场与黄英（莺）大队达成的《有关山林权协议书》所划定的林地权属界线。二、双方具体林地权属界线划分如：南从老洛坪新酒厂后山杨梅冲起顺冲沟至一小岔冲，向北顺冲上至岭岗，沿岭岗上至吴家坟（910.4米）再向北顺山脊至梭落河，顺河向东至小米万，再向北至沙土田，再折向西北顺小冲直抵段龙弯（943.9米）。这条界线西北面的林地归黄莺村六组集体所有。杨梅冲顺岭至吴家坟至梭落河东面林地权属仍归国有；小米万顺冲至沙土田至断龙湾东面林地权属仍维持原有权属关系不变。被告都匀市人民政府于2010年9月7日作出匀府函〔2010〕137号《对沙包堡办事处黄英（莺）村六组与国有马鞍山林场林权争议的调查报告的批复》，同意国有马鞍山林场与沙包堡办事处黄英（莺）村六组在2010年7月16日达成的《林地、林木权属调解书》，沙包堡办事处黄英（莺）村六组应根据调解书及附图申报办领林权证。后因与黄莺村三组存在争议，未办理林权证。2015年3月19日，在都匀市长及群众代表的参与下，召开了关于文兴弃土场花庙右侧土地三、四、五组和六组土地争议问题协调会，形成《关于处理××土××黄莺村××庙××、××、××和××组土地纠纷的会议纪要》，会议纪要议定：“......1、争议地进花庙右侧土地确权为黄莺六组所有；2、熟土、责任地归（相关）农户全权所有（管理和使用），文兴弃土场征地补偿费用归（相关）农户；3、花庙右侧土地开荒农户，经议定同意文兴弃土场征地补偿所有费用给予农户一半；4、以上各组如与黄丰村柳英组有土地、山林权属纠纷的地方，再进行协调处理；5、在花庙右侧范围内没有征用的熟土、责任地仍归耕种人所有；6、国家征用后，从2015年3月19日止，农户没有经过村、组同意又自行开荒的，如国家征用后一切补偿费归集体（六组）所有。”参加会议人未在该会议纪要上签到，同日的会议签到册有相关人员签字。文兴弃土场征用争议地范围内的熟图、责任地以及开荒地的征地补偿费用按照前述《会议纪要》议定的第2、3项“各一半”兑现给第三人黄莺村三、四、五组的相关农户，原告黄莺村的另一半补偿费用未领取，现提存于第三人黄莺村委会。 都匀市沙包堡办事处黄莺村六组在1966年时期为“迎恩区迎恩公社黄鹰大队第七小队”，1982年时期变更为“迎恩区迎恩公社黄鹰大队第六生产队”。都匀市沙包堡办事处黄莺村三组在1966年时期为“迎恩公社黄鹰大队第三生产队”，都匀市沙包堡办事处黄莺村四、五组在1966年时期为“迎恩区迎恩公社黄鹰大队第一、二生产队”。第三人黄莺村委会现辖七个村民小组，黄莺村一、二、七组与争议地没有争议。 经庭审询问，争议各方当事人对争议地位置及四至范围予以认可。被告都匀市人民政府明确1966年3月21日《有关山林权协议书》划定给原告黄莺村六组及第三人黄莺村三、四、五组的用材林区、放牧区覆盖案涉争议地。 本院认为，本案的争议焦点是被告都匀市人民政府作出的案涉2号《处理决定》及被告黔南州政府作出的案涉119号《行政复议决定》维持2号《处理决定》是否合法。 本案中，原告黄莺村六组与第三人黄莺村委会、黄莺村三、四、五组因涉案争议地“马脑壳”以北处土地发生所有权和使用权争议。被告都匀市人民政府作出案涉2号《处理决定》、黔南州政府作出案涉119号《行政复议决定》维持原行政行为。依照2004年修正的《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款、第二款：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。”《中华人民共和国森林法》第十七条：“单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府依法处理。个人之间、个人与单位之间发生的林木所有权和林地使用权争议，由当地县级或者乡级人民政府依法处理。”及《贵州省林地管理条例》第十八条：“林地权属有争议的，由当事人协商解决；协商不成的，按照以下规定处理：（二）单位之间发生的林地所有权、使用权争议，在县级行政区域内的，由县级人民政府依法处理；”之规定，被告都匀市人民政府具有处理本案土地权属争议的法定职权。依据《中华人民共和国行政复议法》第六条第（四）项、第十三条第一款的规定，被告黔南州政府具有受理涉案复议申请的法定职权。各方当事人对被告黔南州政府作出的案涉119号《行政复议决定》的程序合法性均无异议，依法予以确认。本案争议的关键是被告都匀市人民政府作出案涉2号《处理决定》，确定的争议林地权属归属是否合法。 根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十条第一款、《土地权属争议调查处理办法》第三条、《林木林地权属争议处理办法》第十三条、第十八条的规定，农民集体经济组织之间发生土地权属争议的，人民政府确定土地权属时，应当根据争议土地的管理使用情况，尊重历史，面对现实，充分考虑山林权证、划界协议、争议双方曾达成的协议以及实际管理使用状况的相互关系，实事求是作出处理，原则上应当将争议土地确权给长期管理使用争议土地一方的当事人。本案中，原告黄莺村六组持有的林权字第0026号《都匀县山林所有证》登记的“马老壳”林地范围经四至比对不在争议地范围内，被告都匀市人民政府不采信该证作为争议地权属确权的依据并无不当。对争议林地争议双方均不能提供权属凭证证明争议地在土改、合作化、“四固定”时期已确定权属。根据《贵州省林地管理条例》第十九条第四、五项的规定，尚未取得林权证或者对林权证有争议的，当事人之间依法达成的协议书以及争议各方所在地人民政府或者共同的上级人民政府处理争议的协议、决定和附图可以作为各级人民政府处理林地权属争议的证明材料。因文兴弃土场征用涉案争议地，争议双方于2015年3月19日在都匀市长及群众代表的参与下形成了《关于处理××土××黄莺村××庙××、××、××和××组土地纠纷的会议纪要》，虽该会议纪要上没有参与协调人签字，但各方当事人已经按照会议纪要议定的第2、3项对争议地范围被征用的开荒地补偿款分配方案实际进行了履行，可以证实会议纪要议定事项得到了各方当事人的认可，可以作为本案争议地确权的依据，被告都匀市人民政府、黔南州政府不予采信该证据不符法律规定。同时，被告都匀市人民政府作为确权依据的1966年黔南州林业局马鞍山试验林场与都匀县迎恩区迎恩公社黄鹰大队签订的《有关山林权协议书》，能证明当时按该协议划归给原告黄莺村六组及第三人黄莺村三、四、五组作为用材林区和放牧区使用的土地已覆盖了本案争议地，黄莺村村委会现辖七个小组，其中黄莺村一、二、七组与争议地并没有争议，被告都匀市人民政府作出的《处理决定》将争议地的林木林地权属确定归黄莺村农民集体所有，认定事实不清，证据不足。 林地权属争议包括所有权权属争议和使用权权属争议，人民政府作出权属处理时，应对争议林地的所有权和管理使用权作出具体、明确的处理，避免引发新的争议。本案争议各方对争议林地所有权、使用权均有争议，被告都匀市人民政府作出的《处理决定》笼统将争议地权属确定归黄莺村农民集体所有，未明确权属是所有权还是使用权，处理结果不具体、不明确。人民政府在处理土地权属争议过程中，应经过走访调查、组织争议当事人实地踏勘等方式查明争议林地的使用情况，在确定争议地权属时，除了依据权属凭证、处理协议等证据外，还应当充分考虑争议土地的实际管理使用情况，按照有利于生产生活、有利于经营管理、有利于社会和谐稳定的原则，既尊重历史，又面对现实，作出妥善处理。 综上所述，被告都匀市人民政府作出的2号《处理决定》认定事实不清,证据不足,依法应予以撤销。被告黔南州政府作出被诉119号《行政复议决定》维持被告都匀市人民政府作出的案涉2号《处理决定》，亦属认定事实不清，证据不足，依法亦应予以撤销。被告都匀市人民政府作为确权机关对争议各方当事人之间的土地权属争议应重新作出处理。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第七十九条之规定，判决如下： 一、撤销被告都匀市人民政府于2020年3月10日作出的匀府发〔2020〕2号《关于沙包堡办事处黄莺村委会与六组和三、四、五组“马脑壳”处山林土地权属争议的处理决定》； 二、撤销被告黔南布依族苗族自治州人民政府于2020年8月12日作出的黔南府行复决字〔2020〕119号《行复议决定书》； 三、被告都匀市人民政府在本判决生效之日起60日内重新作出行政行为。 案件受理费50元，由被告都匀市人民政府承担。 如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省高级人民法院。 逾期不上诉，本判决则发生法律效力。 审 判 长  马 丹 审 判 员  夏 永 人民陪审员  楼裕华 二〇二〇年十二月七日 法官助理蒲兴余 书记员甘运祥