贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）黔27行初261号 原告李家明，男，布依族，1976年5月5日生，住贵州省都匀市。 被告都匀市人民政府，住所地贵州省都匀市文明路**。 法定代表人张宗良，该市政府代理市长。 出庭应诉负责人杨健荣，该市政府副市长。 委托代理人董智先，贵州行者律师事务所律师，特别授权代理。 委托代理人莫周易，特别授权代理。 原告李家明诉被告都匀市人民政府（以下简称都匀市政府）要求确认其他行政强制行为违法一案，于2019年12月13日向本院提起行政诉讼，本院立案后，于2020年6月3日作出（2020）黔27行初10号行政裁定书，驳回原告的起诉。原告不服，向贵州省高级人民法院提起上诉，该院于2020年9月25日作出（2020）黔27行终971号行政裁定书，指令本院继续审理。本院于2020年11月16日立案受理后，依法另行组成合议庭于2020年12月22日公开开庭审理了本案。原告李家明、被告都匀市政府副市长杨健荣及被告都匀市政府委托代理人董智先、莫周易均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告李家明诉称，2018年11月27日至2018年12月24日，被告组织市综合执法局、市消防大队等多个部门，对都匀市匀东镇附城村常家庄、上坝、老寨开展征拆工作，共拆除105户380000㎡土地上的房屋。在征拆过程中，挖毁原告回家的必经之路、断绝原告的生活用水和生活用电，致使原告无法正常生活。为维护原告的合法权益，特提起行政诉讼，请求判决确认被告于2018年12月征拆都匀市匀东镇附城村常家庄、上坝、老寨房屋时，对原告实施断水、断电、断路的行政行为违法。 为证明其主张，原告向本院提交了如下证据： 第一组证据：1.原告居民身份证；2.原告房屋的照片；3.原告房屋断水、断电、断路的照片。拟证明：原告被断水、断电、断路的事实存在。 第二组证据：4.“今日头条”截图。拟证明：被告是断水、断电、断路的责任人。 第三组证据：5.黔府行复决字〔2017〕54号《贵州省人民政府行政复议决定书》。拟证明：都匀市（太阳庙）水生态治理（一期工程）没有农用地转用审批手续，被告用地行为违法。 第四组证据：6.《自然资源部通报31个典型违法违规案件和问题》。拟证明：第四届中国绿化博览园项目违法用地、非法征地。 第五组证据：7.原貌的照片及现状。拟证明：被告实施断水、断电、断路事实存在。 被告对原告举示的上述证据发表质证意见为：对原告的身份证无异议，对原告出示的图片，只认可签署代理人名字的两页共五张，对其余照片不认可；对原告举示的其余证据，与本案无关，不能作为本案的其他证据使用；认为绿博园建设项目使用的土地，已经贵州省人民政府黔府用地函〔2019〕第244号、第245号、第246号文件批复。 被告都匀市人民政府辩称，一、其在匀东镇附城村实施国家重点建设项目（绿博园）建设合法有据。经全国绿化委员会、国家林业局、贵州省人民政府批准，国家重点建设项目中国第四届绿化博览会博览园选址位于都匀市匀东镇，被告作为该项目的征收主体，明确匀东镇政府作为项目的征收实施部门。匀东镇人民政府委托有关的公司具体负责征收工作。项目建设由有关的建设单位负责。因此，被告在匀东镇实施该项目合法有据；二、其未实施原告所称的断水、断电、断路行为，依法应予驳回。经向匀东镇人民政府和负责征收的公司核实，原告的房屋位于绿博园建设征收范围内，因原告不同意征收，现仍未达成协议。因该项目建设需要，有关的施工单位于2018年12月，对附城村征收范围实施断电、断水；2020年5月绿博园库区蓄水致水位上涨，淹没了附城村库区低水位部分道路但不是被告实施，不能因为原告不同意征收其房屋而停止绿博园项目的建设。原告无权就此国家重点建设项目提出诉讼，故对原告诉求应予驳回。 为证明其行政行为合法性，被告向本院提交了如下证据： 1.全国绿化委、国家林业局2017年8号《全国绿化委员会国家林业局关于确定贵州省黔南布依族苗族自治州承办第四届中国绿化博览会的函》。拟证明：全国绿化委、国家林业局确定黔南州承办第四届绿化博览会。 2.黔府函〔2018〕99号《省人民政府关于第四届中国绿化博览会绿博园总体规划的批复》，第四届绿化博览会博览园总体规划图。拟证明：贵州省政府批准第四届绿化博览会博览园总体规划。 3.都匀市人民政府公开信。拟证明：被告都匀市政府告知被征收户第四届绿博会需要征收土地、房屋。 原告对被告所举示的证据发表质证意见为：对上述三份证据的真实性认可，对其合法性及证明目的不予认可。 根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条之规定，本院责令被告补充提交如下证据：1.项目土地勘测表、举牌照片、征收协议书；2.情况说明、征地补偿款兑现表；3.黔府用地函〔2019〕246号、〔2019〕245号、〔2019〕244号、〔2018〕666号批复； 原告质证意见为：1.认为被告提供的批复并不是绿博园征地手续，不认可罗国富领取的补偿款，无法证明被告断水、断电、断路行为合法；2.认为罗国富不是村民推选的组长，其未曾委托罗国富领取，说明违法征收的事实存在。 庭审中，本院组织双方对本院于2020年5月19日依职权制作的原告案涉房屋照片进行质证。原、被告均认可案涉房屋系原告房屋。 上述证据及本院依职权制作的证据，经举证、质证及本院审查，根据证据规则，本院认证如下： 1.原告提交的5、6号证据，与本案没有关联性，本院不予确认；2.原告所举示的其余证据及被告所举的1-3号证据及本院责令被告补充提交的证据、本院依职权制作的证据，与本案具有关联性，能证明本案基本事实，本院予以确认。 经审理查明，2017年10月12日全国绿化委员会、国家林业局作出全绿字〔2017〕8号《全国绿化委员会国家林业局关于确定贵州省黔南布依族苗族自治州承办第四届中国绿化博览会的函》。2018年7月20日贵州省人民政府作出黔府函〔2018〕99号《省人民政府关于第四届中国绿化博览会绿博园总体规划的批复》。都匀市人民政府于2018年9月26日发布《至第四届中国绿化博览园广大被征收户的公开信》，对绿化博览园项目范围内土地、房屋启动征收工作。 2019年7月23日贵州省人民政府作出黔府用地函〔2018〕666号《省人民政府关于都匀市2018年度第六批次城镇建设使用土地的批复》。2019年7月23日贵州省人民政府作出黔府用地函〔2019〕244号《省人民政府关于都匀市2019年度第六批次城镇建设使用土地的批复》、黔府用地函〔2019〕245号《省人民政府关于都匀市太阳庙（东湖）水库建设项目使用土地的批复》、黔府用地函〔2019〕246号《省人民政府关于都匀市2019年度第八批次城镇建设使用土地的批复》。前述四个批复文件批准将匀东镇附城村相应集体土地转为建设用地并办理征收手续。 原告在都匀市匀东镇（原洛邦镇）附城村一组（原上坝小组）拥有房屋一处，位于第四届中国绿化博览会绿博园的征收范围内。因项目建设需要，该项目的征收实施单位匀东镇政府于2018年12月期间组织对原上坝小组所在区域房屋进行征收拆除，同时对该区域实施断水断电。庭审中，原告陈述其在本案中主张的断水断电断路行为是指在前述拆除过程中被告造成原告房屋断水、断电以及将该房屋前约20米的小路及通往该房屋的村民小组集体修建的道路进行挖毁的行为，并要求确认被告对原告实施的前述断水、断电、断路行为违法。至本案一审辩论终结时，原告前述房屋未被拆除，原告亦未在该房屋居住，该区域至今未通电。 另查明，就案涉行为，原告曾于2019年12月13日向本院提起行政诉讼，本院于2020年6月3日作出（2020）黔27行初10号行政裁定书，驳回原告的起诉。原告不服，向贵州省高级人民法院提起上诉，该院于2020年9月25日作出（2020）黔27行终971号行政裁定书，指令本院继续审理。 本院认为，本案争议焦点为：一、被告主体是否适格；二、被诉行政行为是否合法。 一、关于被告的主体是否适格的问题。原告主张的案涉土地系集体土地，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定，具体建设项目需要使用土地的，必须依法定程序报批后，由被征收土地所在地的市、县级人民政府组织实施，征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由县、市人民政府土地行政主管部门组织实施。因此，市、县级人民政府是法定的征收主体。本案中，都匀市人民政府认可原告主张的案涉土地位于被告作为征收主体的第四届中国绿化博览园建设项目征收范围内。综合原、被告双方提交的证据及陈述，可以认定被告因绿博园项目建设需要于2018年12月对原告房屋所在区域进行征拆并实施断电等行为,被告是该项目的推进者，亦是案涉绿博园项目建设的用地主体及法定征收主体，对于土地征收过程中相关部门或受委托单位对被征收人土地实施的被诉行政行为的法律后果，依法应由法定征收主体都匀市人民政府承担。因此，都匀市人民政府是本案的适格被告。 关于被诉行为是否合法的问题。就原告主张的断水、断电及断路等情形，系被告在集体土地征收过程中实施的行为，且案涉行为发生于2018年12月，应适用2004年修正的《中华人民共和国土地管理法》相关规定进行审查。根据该法第四十四条、第四十五条、第四十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条、第四十五条规定，具体建设项目需要使用土地的，必须经过严格的法定征收程序。应当办理农用地转用审批手续，制定征收土地方案并报经由有权行政机关审批，依照法定程序批准后由县级以上人民政府公告并组织实施。安置对象对拆迁安置方案不服无法达成安置补偿协议的，不影响征收土地方案的实施。阻挠征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地，拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。本案中，原告房屋作为该集体土地上的附着物，被告未提供任何证据证明其实施被诉行政行为时系原告主动交出土地或其已按照前述法律规定履行了责令交出土地决定、申请人民法院强制执行等法定程序。同时，现行土地管理法对集体土地征收过程中实施的断水断电等情形未作出明确规定，基于“法无规定不可为”原则，对案涉行为可参照适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》相关规定进行审查。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十七条第一款、第三款规定，实施房屋征收应当先补偿、后搬迁；任何单位和个人不得采取暴力、威胁或者违反规定中断供水、供热、供气、供电和道路通行等非法方式迫使被征收人搬迁；禁止建设单位参与搬迁活动。本案中，都匀市政府未与原告签订征收安置补偿协议，在实施征收拆迁时，扩大施工范围，对不具备拆除条件的原告房屋进行断水断电等行为，影响原告的正常生产生活，对原告的合法权益造成了不必要的侵害，违反“比例原则”，客观上构成前述行政法规所禁止的情形，因案涉行为已经实施完毕，不具有可撤销内容，应依法确认违法。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项之规定，判决如下： 确认被告都匀市人民政府于2018年12月对原告李家明位于都匀市匀东镇（原洛邦镇）附城村一组（原上坝小组）的房屋实施的断水、断电、断路行为违法。 案件受理费50元，由被告都匀市人民政府承担。 如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省高级人民法院。逾期不上诉，本判决则发生法律效力。 审判长  刘玉冰 审判员  冉 玲 审判员  金长虹 二〇二〇年十二月二十九日 法官助理周洪 书记员刘林枭 附：本判决所适用法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为： （一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的； （二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。 行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法： （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的； （二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的； （三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。 《最高人民法院关于适用的解释》 第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的； （二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的； （三）错列被告且拒绝变更的； （四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的； （五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的； （六）重复起诉的； （七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的； （八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的； （九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的； （十）其他不符合法定起诉条件的情形。 前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。 人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。