常州市金坛区人民法院行 政 判 决 书（2020）苏0413行初23号原告：金坛市圣诞灯厂，住所地常州市金坛区岸头集镇。法定代表人：徐月平，该厂负责人。委托诉讼代理人：姜履彬，江苏钟鸣律师事务所律师。被告：常州市自然资源和规划局，住所地常州市新**太湖东路****楼。法定代表人：贾金庚，该局局长。出庭行政负责人：潘政权，常州市金坛区自然资源和规划局副局长。委托诉讼代理人：蒋长卿，江苏剑群律师事务所律师。第三人：江苏金坛投资控股有限公司，住，住所地常州市金坛区金坛大道**/div>法定代表人：史荣生，该公司董事长。委托诉讼代理人：管晔。委托诉讼代理人：蒋超，博爱星（上海）律师事务所律师。原告金坛市圣诞灯厂（以下简称圣诞灯厂）诉被告常州市自然资源和规划局（以下简称自然资源局）及第三人江苏金坛投资控股有限公司（以下简称投资公司）撤销土地登记一案，本院于2020年7月15日立案后，在法定期限内向被告送达了诉状副本及应诉通知书、举证通知书，被告在法定期限内向本院提交了答辩状。本院在法定期限内将答辩状副本送达原告，并将诉状及答辩状副本送达第三人。本院依法组成合议庭，于2020年10月14日公开开庭审理了本案。原告的委托诉讼代理人姜履彬,被告的出庭行政负责人潘政权及委托诉讼代理人蒋长卿，第三人的委托诉讼代理人管晔、蒋超到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原金坛市人民政府于2015年5月21日向第三人颁发了坛国用（2015）第4××2号国有土地使用权证，坐落于原水北镇岸头村。原告向本院提出诉讼请求：1、确认被告的登记行为（坛国用（2015）第4××2号国有土地使用权证）违法；2、依法判决被告撤销坛国用（2015）第4××2号国有土地使用权证。事实和理由：2015年5月21日，被告颁发了坛国用（2015）第4××2号国有土地使用权证，使用权人为第三人，地址，地址为水北集镇岸头村为批发零售用地，使用权面积9112.7平方米。1997年12月31日，原金坛市规划国土管理局向原告颁发了坛国用（1997）字第2××7号国有土地使用证，用途为工业用地，用地面积为3184.5平方米。后原告得知，第三人办理的坛国用（2015）第4××2号国有土地使用权证中土地使用范围全部覆盖了原告的坛国用（1997）字第26007号国有土地使用权证的土地使用范围。原告认为，使用权人为原告的（1997）字第26007号国有土地使用权证至今合法有效，被告又颁发了坛国用（2015）第4××2号国有土地使用权证，被告的登记行为违法。被告的登记行为致使该土地上的5000多平方米标准化工业用房和办公用房被非法拆除殆尽，给原告造成了巨大损失。原告诉至法院，请求判如所请。原告向本院提交如下证据：1、坛国用（2015）第4××2号国有土地使用权证复印件1份，证明该登记的原产权人为本案的第三人，在该土地证上宗地图所包含的范围和原告所持有的国有土地使用权证所包含的范围相重合。2、坛国用（1997）第2××7号国有土地使用权证复印件1份，证明在该土地证上宗地图所包含的范围和第三人所持有的国有土地使用权证所包含的范围相重合。3、房产证、不动产登记信息查询结果复印件各1份，证明原告的房产证中所载明建设的厂房就建设在本案所讼争的土地上。4、现场照片复印件1组，证明厂房被非法拆除的事实。5、国家企业信用信息公示系统打印件1份，证明原告的主体资格，企业的性质名义上为集体所有制。6、2006年10月8日情况说明复印件1份，证明戴长新是金坛市收音机厂、金坛市圣诞灯厂和新达电子有限公司的实际投资人，涉案土地上的厂房、办公楼等建筑物均由戴长新出资建造。7、2016年8月10日情况说明复印件1份，证明戴长新将案涉土地上的厂房、办公楼等建筑物的施工发包给许荣生，工程款为戴长新个人支付。8、2016年9月3日关于原金坛市圣诞灯厂及收音机厂的情况说明复印件1份，证明原岸头乡未向原告出资，原告的出资人为戴长新个人。9、圣诞灯厂的房产登记具结书复印件1份，证明具结书上所记载的房屋产权实际所有人应当是戴长新，戴长新是房屋建设的出资人。10、集体企业国有资产产权界定暂行办法复印件1份，证明原岸头乡政府应当提供向原告出资的会计凭证。被告自然资源局辩称：案涉土地登记颁证行为对原告的合法权益明显不产生实际影响，应驳回原告的起诉。原告系原岸头乡人民政府开办的集体所有制企业，因经营不善倒闭，于2001年12月被工商机关吊销营业执照。原告诉被告的民事案件中有一件请求确认原水北镇人民政府与原金坛体育局的转让合同无效纠纷，该案已经由金坛区人民法院作出了生效判决，确认了转让合同的合法性。这更进一步说明原告对土地没有合法权益，被告登记行为明显对其权益不产生实际影响。被告作出的土地登记颁证行为事实清楚、证据确凿充分、程序合法、适用法律得当，请求法院查明本案事实，依法判决。被告向本院提交如下作出被诉行政行为事实和程序方面的证据：1、原告企业信息复印件1份，证明原告圣诞灯厂系集体所有制企业，所有人为原金坛县岸头乡人民政府，该企业已于2001年12月被吊销营业执照。2、《关于转让原金坛市收音机厂土地与建筑物协议书》复印件1份，证明原水北镇人民政府（原岸头乡合并到水北镇）为处理倒闭企业遗留问题，将案涉厂房、土地等资产处置给金坛市体育局，原告已非实际权利人。3、《国有土地使用权收购合同》复印件1份，证明案涉厂房、土地等资产已被收购，原告已非实际权利人。4、《国有建设用地使用权出让合同》复印件1份；5、第三人的营业执照、组织机构代码证、法定代表人身份证明书复印件各1份；6、地籍、地籍调查表图、界址标示复印件各1份；7、土地出让金缴款书、税收缴款书复印件各1份；证据4-7证明第三人申请不动产权利登记符合法定事实要件。8、土地登记申请书复印件1份；9、土地登记审批表复印件1份；证据8-9证明被告登记程序合法。10、坛政发（2000）第3号市政府关于乡镇行政区划调整方案的通知等，证明在区划调整后案涉金坛市圣诞灯厂的行政隶属已经归并到尧塘街道。11、工商档案中的资金来源证明复印件1份，证明资金来源为乡集体，该企业的资产实为集体所有。被告向本院提交如下作出被诉行政行为的职权和法律依据：12、《不动产登记暂行条例》第七条，证明被告具有在本行政区域内进行不动产登记的职权。13、《不动产登记暂行条例》第十六条、第十七条、第十八条、第二十条、第二十一条；《不动产登记暂行条例实施细则》第九条、第十五条、第二十条，证明被告在办理涉案房屋登记颁证中，适用法律准确得当。第三人投资公司述称：对于原告的第一项诉讼请求，确认被告登记具体行政行为违法，请求法院依法判决，因为第三人并未参与。对于第二项诉讼请求，判令被告撤销案涉土地使用权证。第三人认为，如果第一项诉讼请求确认合法的情况下，自然不存在撤销。即使是行政机关作出的行政行为违法，第三人认为也不应当撤销案涉土地使用权证。理由有三点：第一，第三人取得案涉土地使用权证，是通过合法的招拍挂程序取得，并支付了对价，符合物权法关于善意取得的所有客观要件，导致的结果是第三人善意取得案涉土地使用权，因此不应当撤销。第二，根据行政诉讼法相关规定，即使对被诉行政行为合法性作出否定评价的情况下，也存在着不改变行政行为所形成的法律关系结果的情况。在本案中，即使确认被告行政行为违法，也不应当撤销案涉登记在第三人名下的土地使用权。第三，根据最高院2016最高法行再2号行政裁定书认定，被诉房屋登记行为违法，但判决撤销将给公共利益造成重大损失，或者是第三人善意取得的，判定确认被诉行为违法，但是不撤销登记行为。该裁定同样适用于土地使用权。根据最高院关于统一法律适用加强类案检索的指导意见，本案应当同样适用，请求驳回原告的诉讼请求。第三人向本院提交如下证据：1、第三人公司的工商变更登记复印件1份，证明公司名称变更为江苏金坛投资控股有限公司。2、圣诞灯厂的工商登记资料复印件1份，证明圣诞灯厂的唯一股东为原金坛县岸头乡人民政府。经庭审质证，被告对原告提交的证据的质证意见为：对证据1没有异议。证据2中载明圣诞灯厂的用地面积为3180.5平方米，而4862号土地证载明的用地面积为9112.7平方米，两副宗地草图无法界定是否重复或覆盖，且金坛区人民法院在民事判决中对水北镇人民政府处置该厂房土地的协议的合法性予以了确认，之后的土地使用权证的登记颁发已对原告无任何的利益影响。对证据3真实性无异议，但对证明对象有异议。房产证的右上角产权属性是集体，鉴于上述事实结合圣诞灯厂的实际产权人为岸头乡人民政府，被告认为政府处置其自有的资产完全合法。对证据4的真实性没有异议，但对证明对象有异议。该厂房已被原水北镇人民政府依法处置。第三人在获取相应的土地使用权后，有权对该厂房进行处置。对证据5的真实性没有异议，对证明对象有异议。该企业登记信息证明了圣诞灯厂的所有制性质为集体所有，且其资金来源均为集体投入，故该厂的资产应归集体所有。对证据6-8的真实性有异议，从该企业的工商资料可以显示均为乡集体投入，并非是戴长新个人。除有权机构外，任何个人或组织无权界定集体企业的资产归个人所有。对证据9的真实性没有异议，但具结书上面戴长新签字仅为圣诞灯厂的经办人签字而已，并不代表该产权归戴长新个人所有。具结书所具结的内容为圣诞灯厂房产登记时所必备的内容，而非戴长新个人资产进行登记时的内容。对证据10的真实性没有异议，对证明对象有异议，被告认为集体资产的产权界定应当由有权部门进行界定，而非某个人或其他组织随意进行界定。第三人对原告提交的证据的质证意见为：同被告意见。对于证据7、8、10，第三人认为和案涉争议的行政行为登记是否违法没有关联性。也就是说在案涉土地上面是否存在建筑物，以及建筑物是谁出资建造，和土地使用权登记违法没有关系。原告对被告提交的证据、依据的质证意见为：对证据1不认可，岸头乡政府是原告的主管部门，但岸头乡政府不是原告的实际投资者，涉案的房屋和土地使用权人为原告。对证据2不予认可，合并后的水北镇人民政府无权处置原告的合法财产，该协议是无效的协议，且该协议是否有效并不影响本案的审理。对证据3真实性无异议，但是我方认为被告作为国家机关应该收储没有争议的土地，该土地权属有争议，不应该作为收储土地来收储，该合同应该是无效。对证据4的真实性予以认可，不认可其合法性，证据4的附件1能够证明本案中涉及的土地的范围，正好覆盖了原告实际使用的土地范围。对证据5-7的真实性予以认可，不认可其合法性。对证据8-9真实性认可，不认可其合法性。对证据10无异议。对证据11不认可其真实性，被告应当提供原岸头乡政府向原告出资的转账凭证或者会计凭证。对依据12无异议。对依据13中被告适用不动产登记暂行条例没有异议，但案涉土地前期转让的环节侵犯了原告的权利，原告认为被告的登记行为违法。对依据13中实施细则有异议，该细则自2016年1月1日起实施，但被告的登记行为发生在2015年5月份，不能适用尚未实施的法律法规。第三人对被告提交的证据及依据均无异议。原告对第三人提交的证据的质证意见为：对证据1的真实性无异议。对证据2的真实性无异议，但是该登记上并没有真实地反映出圣诞灯厂的实际投资人和产权性质。在80年代所有的个人独资企业都是以集体所有制企业冠名，岸头乡人民政府没有出资一分钱。被告对第三人提交的证据的质证意见为：对证据1、2均无异议。本院对上述证据认证如下：对当事人不持异议且与本案具有关联性的证据依法予以确认。原告提交的证据6-8缺乏其他有效证据予以佐证，不能证明其主张，本院不予采信。原告所提交的其他证据、被告及第三人所提交的证据符合证据的真实性、合法性、关联性，本院予以采纳。经审理查明：圣诞灯厂为原岸头乡人民政府开办，其经济性质为集体，厂址设于原金坛县收音机厂内，时任法定代表人为戴长新。之后，圣诞灯厂的法定代表人变更为徐月平。1996年9月13日，圣诞灯厂领取国有土地使用权证，土地证上载明用地面积为3184.5㎡，用途为工业用地。圣诞灯厂的营业执照于2001年12月2日被依法吊销。2005年12月22日，原水北镇政府与金坛市体育局签订《关于转让原金坛市收音机厂土地与建筑物协议书》一份，协议中约定将原金坛市收音机厂土地与建筑物全部转让给金坛市体育局，土地面积约15亩（指收音机厂围墙内的所有土地建筑物和西大门道路土地），因圣诞灯厂设厂于收音机厂内，所以本次转让包括了圣诞灯厂的相应土地及建筑物。2015年1月22日，金坛市土地收购储备中心与金坛市文化广电体育局签订《金坛市国有土地使用权收购合同》，主要载明收储中心根据相关法律政策规定收购金坛市文化广电体育局含案涉土地在内的资产。2015年4月2日，金坛市国土资源局与投资公司签订了《国有建设用地使用权出让合同》，主要载明金坛市国土资源局向投资公司出让包含案涉土地在内的宗地总面积9112.7平方米，出让价款14717000元，投资公司应按合同约定付清宗地全部出让价款后，持本合同和出让价款缴纳凭证等相关证据材料，申请出让国有建设用地使用权登记。投资公司已付清土地出让金14717000元并缴纳契税441510元。2015年4月29日，投资公司申请土地使用权登记。经过地籍调查，投资公司于2015年5月21日领取了土地使用权证书，证书载明土地用途为批发零售用地，使用权类型为出让。另查明，原岸头乡政府因行政规划调整，于1999年并入水北镇政府，后于2007年并入尧塘镇政府，2015年改为尧塘街道，金坛市体育局经行政规划调整为金坛市文化广电体育局。又查明，2019年5月6日，本院（2019）苏0413民初3424号立案受理圣诞灯厂诉被告常州市金坛区尧塘街道办事处（以下简称尧塘街道）、常州市金坛区文化广电体育局（以下简称文广体局）确认合同无效纠纷一案。圣诞灯厂起诉认为，2005年12月22日，原金坛市水北镇人民政府（后因规划调整并入尧塘街道）和原金坛市体育局（后因行政部门合并更名为文广体局）签订了一份协议，约定由金坛市水北镇人民政府将原金坛市收音机厂土地与建筑物全部转让给金坛市体育局，转让对价为50万元。双方签订转让协议属恶意串通，协议无效，因而起诉要求判决确认金坛市水北镇人民政府与文广体局签订的协议无效。本院经审理判决驳回了圣诞灯厂的诉讼请求。该判决已发生法律效力。2019年6月24日，本院（2019）苏0413民初4570号立案受理圣诞灯厂诉被告尧塘街道、文广体局、常州市金坛区土地收购储备中心、投资公司恢复原状纠纷一案。圣诞灯厂起诉认为：1996年9月13日，圣诞灯厂依法领取了岸头集镇金岸路东侧的证号为0××9号房产所有权证，房产面积3254.15平方米。1997年12月13日，圣诞灯厂依法取得了坐落岸头集镇地号为岸头-15-11的面积为3184.5平方米的国有土地使用权，并办理了登记，土地使用证号为坛国用（1997）字第26007号。2005年12月22日，原金坛市水北镇人民政府（后因行政区划调整并入尧塘街道）在圣诞灯厂不知情的情况下，通过协议将包括上述土地在内的土地使用权及地上厂房、办公用房等建筑物转让给金坛市体育局（后因行政部门合并更名为文广体局），2015年1月22日，常州市金坛区土地收购储备中心向金坛文广体局收购上述土地使用权及地上建筑物。2015年5月，常州市国土资源局金坛分局在明知圣诞灯厂持有土地使用证、房产证的情况下，为投资公司办理了同块土地的有关权证，即同一块土地存在两个使用权证，后投资公司将圣诞灯厂的厂房、办公用房拆除殆尽。当事人就圣诞灯厂上述土地使用权及建筑物进行交易时，圣诞灯厂并不知情，后来圣诞灯厂发现自有厂房、办公用房等建筑物被拆除，便与上述当事人交涉，至今未有结果。当事人的行为严重侵害了圣诞灯厂的合法权益，现圣诞灯厂提起诉讼，要求判令将其坐落岸头集镇的厂房、办公用房恢复原状。本院经审理，判决驳回了圣诞灯厂的诉讼请求。圣诞灯厂对该判决不服，上诉于常州市中级人民法院。常州市中级人民法院经审理作出（2020）苏04民终3884号民事判决，驳回上诉，维持原判。本院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定：“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关为被告。”根据国务院《不动产登记暂行条例》第七条第一款规定，被告作为常州市人民政府的不动产登记机构，负责不动产登记工作，有对本辖区内的不动产进行登记的法定职权。因此，本案被告主体适格。圣诞灯厂经工商登记为集体企业，圣诞灯厂主张其实质为个人投资的私有企业，应当根据国家经贸委、财政部、国家税务总局1996年12月27日联合颁发《城镇集体所有制企业、单位清产核资产权界定暂行办法》规定的程序向相关政府部门申请产权界定，以确定圣诞灯厂的产权性质，该产权界定事项不属于人民法院的审查范围。在圣诞灯厂的产权未界定为戴长新个人投资所有的情况下，圣诞灯厂所涉民事案件二审认为认定圣诞灯厂为集体企业并无不当。本案圣诞灯厂的诉讼请求是要求确认被告作出的登记行为违法并要求予以撤销，双方的主要争议焦点是被诉行政行为是否违法。圣诞灯厂在营业执照被依法吊销后，开办单位原岸头乡人民政府作为投资人处置圣诞灯厂的资产，并不违反法律法规的强制性规定。圣诞灯厂的土地使用权经原岸头乡人民政府处置后，投资公司依照国有土地使用权出让程序依法取得了案涉土地的国有土地使用权，并实际支付了对价、缴纳了契税，且已按照法定程序依法申请办理了国有土地使用权登记，在无其他证据证明案涉国有土地使用权出让合同存在无效的情形下，投资公司构成善意取得，其合法权益应当受到法律保护，且案涉土地的所有权性质已发生了变更。被告根据投资公司的申请，经过调查后依法办理了涉案土地使用权登记，其已履行了审慎审查的义务，尽到合理审慎职责，故原告要求确认被告作出的国有土地使用权证登记行为违法并要求予以撤销的诉讼请求，缺乏依据，本院不予支持。针对原告的诉请，本案所审理的是诉争土地使用权登记行为是否违法的问题，至于原有土地使用权证是否应予注销，本案不予理涉。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决如下：驳回原告金坛市圣诞灯厂的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由原告金坛市圣诞灯厂负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，预交上诉案件受理费人民币50元，上诉于江苏省常州市中级人民法院。审 判 长  郭 影人民陪审员  芦卫民人民陪审员  王哲华二〇二一年一月十日书 记 员  李 敏附：本案适用的相关法律依据：《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。