河南省商丘市中级人民法院行 政 裁 定 书（2021）豫14行终26号上诉人(一审原告）王素花，女，汉族，1938年10月4日出生，住河南省郑州市郑东新区。委托代理人杨培柯，河南仟问律师事务所律师。委托代理人赵雁冰，男，汉族，1964年8月15日出生，住河南省郑州市金水区。与关系。被上诉人（一审被告）虞城县医疗保障局，住所地河南省虞城县嵩山路东段，统一社会信用代码11411425MB1553790Q。法定代表人王照华，职务局长。行政负责人郭强，职务副局长。委托代理人田军章，该局职工医疗保险中心主任。被上诉人（一审被告）虞城人力资源和社会保障局，住所地河南省虞城县嵩山路中段北侧，统一社会信用代码11411425005846953J。法定代表人朱明，职务局长。行政负责人袁建中，职务副局长。委托代理人刘丹，该单位工作人员。二被上诉人共同委托代理人王青春，河南福聚律师事务所律师。上诉人王素花因其诉被上诉人虞城县医疗保障局、虞城县人力资源和社会保障局行政不作为一案，不服虞城县人民法院（2020）豫1425行初39号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2021年1月13日立案受理后，依法组成合议庭，于2021年1月26日公开审理了本案。上诉人王素花委托代理人赵雁冰、杨培柯，被上诉人虞城县医疗保障局行政负责人郭强及委托代理人田军章，被上诉人虞城县人力资源和社会保障局行政负责人袁建中、刘丹及二被上诉人共同委托代理人王青春到庭参加诉讼。本案现已审理结束。一审法院认为,王素花1992年从单位退休后,享受公费医疗待遇,2010年10月份虞城县人力资源和社会保障局按照国务院文件精神进行虞城县医疗体制改革，从医疗体制改革开始王素花知道或者应当知道本人不再享受公费医疗待遇，也不享受职工医疗保险待遇，时间长达20年之久没有主张过权利，虽然王素花称多次向二被告申请享受医疗保险待遇被其拒绝，但在法定期限内没有向法院提起过行政诉讼。王素花本次起诉已经超过起诉期限，王素花家人2020年8月31日通过信访方式向国家医疗保障局反应问题，商丘市医疗保障局作出回复。王素花在丧失诉权后以信访途径寻求救济，要求二被告履行法定职责，存在利用一个新的诉讼种类规避起诉期限的情形，对此法院不予支持。一审法院遂裁定驳回王素花的起诉。上诉人王素花上诉称，一审裁定认定事实不清，并以此裁定驳回上诉人的裁定错误。第一，上诉人是在2020年9月23日收到国家医保局的回复意见时才知道自己的合法权益受到侵害，本案起诉未超出起诉期限。商丘市从2000年10月开始实行职工医疗保险制度，由于上诉人不了解相关政策，其在发现自己没有享受职工医疗保险后，一直在与被上诉人进行咨询与沟通，并按照被上诉人的指示寻求解决途径。但被上诉人及相关部门均以各种理由互相推诿，且从来没有明确表述上诉人不能享受职工医疗保险待遇，也未向上诉人释明不为上诉人办理职工医疗保险的原因。由于上诉人年龄大了，退休之后一直和子女在外地居住，行动不便，无法了解国家的医保政策和相关法律、法规，只能按照二被上诉人的意思被动等待。在上诉人通过信访渠道了解到国家政策的情况下，被上诉人仍以财政困难没钱、原单位仍欠缴保险费等借口拒不办理。上诉人无奈，才提起行政诉讼。第二，根据《城镇职工基本医疗保险条例》的相关规定，二被上诉人作为社会保险经办机构为上诉人建立基本医疗保险档案并发放基本医疗保险证件。自2002年国务院有关部委均已经下发文件，明确要求解决困难企业退休人员的医疗保险待遇。2009年5月27日，人社部等部委《关于妥善解决关闭破产国有企业退休人员等医疗保障有关问题的通知》明确要求在2009年底前将未参保的关闭破产国有企业退休人员纳入当地城镇职工基本医疗保险。河南省人民政府2009年7月28日制定的《河南省2009年医药卫生体制改革实施方案》也要求“妥善解决关闭破产企业退休人员和困难企业职工医疗保障问题，要求在2009年底前将未参保的关闭破产国有企业退休人员纳入当地城镇职工基本医疗保险”。上诉人自1960年参加工作，至1992年11月退休，一直在虞城县商业局机关工作，为事业干部身份，但因工资关系挂靠在商业局下属副食品公司（后改名为虞城县糖酒公司）。上诉人已经连续工作33年，已达到有关法律规定的工作年限，并且不需要缴纳基本医疗保险费。上诉人退休前所在的虞城县糖酒公司隶属于虞城县商业局，工商登记资料显示其属于国有事业单位，目前已经停止经营，处于营业执照被吊销状态。上诉人多次到被上诉人处询问办理职工医疗保险事宜，被上诉人均以上诉人不符合办理条件为由，拒绝为上诉人办理职工医疗保险。无奈之下，上诉人向国家医保局信访，国家医保局转自商丘市医保局的处理意见，认为“当时的虞城县糖酒公司已经是不能正常经营的倒闭企业，但不是依法破产的国有企业，单位没有为职工缴纳医疗保险，故建议上诉人参加城乡居民医疗保险”。上诉人认为上诉人符合参加城镇职工医疗保险的条件，被上诉人拒不办理错误。上诉人请求撤销一审裁定，依法支持上诉人的诉讼请求。被上诉人虞城县医疗保障局答辩称，上诉人起诉已经超出起诉期限，一审裁定驳回起诉正确。上诉人自1992年从单位退休，享受公费医疗待遇。2000年10月，虞城县医疗保障局开始根据国家和省政府有关精神开始进行医疗保险体制改革，上诉人开始不再享有公费医疗待遇，至今已经20多年。其间不可能不知道医疗改革的情况。上诉人此次起诉已经超出起诉期限。第二，上诉人不符合享受职工医疗保险待遇的条件，不能为其办理职工医疗保险。被上诉人不存在不履行法定职责的情况。根据《城镇职工基本医疗保险条例》的规定，单位及其从业人员必须按照条例规定参加基本医疗保险，用人单位缴纳基本医疗保险费用的25%-35%用于建立退休人员和从业人员的个人账户。《河南省人民政府关于印发河南省建立城镇职工基本医疗保险制度实施意见的通知》也规定，全省所有用人单位及其职工都必须参加基本医疗保险。用人单位的退休、退职人员也必须参加基本医疗保险。对退休人员个人账户的计入金额予以适当照顾，由单位缴纳部分为其建立个人账户。商丘市人民政府也有类似文件规定。根据上述规定，职工个人参加职工医疗保险的前提是职工个人及其所在单位必须参加职工医疗保险，职工个人不能脱离单位单独参加职工医疗保险。《河南省解决关闭破产国有企业退休人员等医疗保障问题工作方案》第二条规定，2009年底前，将全省未参保的中央及中央下放地方政策性关闭破产国有企业、依法破产国有企业退休人员全部纳入当地城镇职工基本医疗保险体系。同时统筹解决包括关闭破产集体企业退休人员和困难企业职工等在内的其他各类城镇人员医疗保障问题。对解决确有困难的，由省辖市人民政府提出申请，经省人民政府批准可纳入城镇居民基本医疗保险。上诉人所在的单位虞城县糖酒公司属于困难企业，不属于破产企业，其单位没有为职工和退休人员缴纳职工医疗保险费，所以上诉人无法享受职工医疗保险。被上诉人请求驳回上诉，维持一审裁定。被上诉人虞城县人力资源和社会保障局答辩意见同虞城县医疗保障局，并称二审直接进入实体审理有违二审终审原则。一审各方当事人提供的证据均已随案卷移送本院。二审期间，各方当事人均未提交新证据。本院认为，国家建立城镇职工基本医疗保险制度是加快医疗保险制度改革，保障职工基本医疗，建立社会主义市场经济体系的客观要求和重要保障。这项改革政策性强，涉及城镇职工切身利益。河南省自1999年开始陆续建立城镇职工基本医疗保险制度。根据《河南省人民政府关于印发河南省建立城镇职工基本医疗保险制度实施意见的通知》的规定，全省城镇所有用人单位及其职工，包括退休、退职人员，都必须参加基本医疗保险。基本医疗保险实行市地级统筹，费用由用人单位和职工共同缴纳，对属于参保范围的用人单位及其职工必须按时足额缴纳基本医疗保险费，对于拒不缴纳基本医疗保险费的用人单位，社会保险经办机构可冻结从统筹基金中向该单位的职工拨付保险费。破产，撤销单位退休人员的基本医疗保险费，由原单位按照当地退休人员人均医疗费一次性缴纳10年的基本医疗费用，由当地社会保险机构负责其基本医疗待遇。商丘市人民政府和虞城县人民政府建立基本医疗保险的文件也有类似规定。虞城县人民政府关于印发虞城县城镇职工基本医疗保险暂行规定的通知也规定，退休人员参加基本医疗保险，按照国发（78）104号文件等规定，经组织、劳动、人事等部门批准，退休、退职人员，个人不缴纳基本医疗保险费。用人单位和个人的基本医疗保险费由用人单位统一申报和缴纳。在职职工缴纳基本医疗保险费由用人单位从职工工资中代扣代缴。破产、撤销单位退休人员的基本医疗保险费，由原单位按本单位退休人员上年度人均医疗费为标准，一次缴纳10年的基本医疗保险费，由医疗保险经办机构负责其基本医疗保险待遇。本案中，上诉人王素花起诉要求确认被上诉人不为其办理职工医疗保险不作为违法，并为其办理职工医疗保险手续，享受退休职工医保待遇，但根据上述关于缴纳职工基本医疗保险费的政策规定及《中华人民共和国行政诉讼法》关于“起诉被告不履行法定职责，原告应当提供其向被告申请的证据”的规定，上诉人应当向法院提交证据证明其原退休单位已经为其按照上年度人均医疗费为标准，一次缴纳10年的基本医疗保险费，在没有证据证明原退休单位已经缴纳基本医疗保险费之前，上诉人的起诉理由不能成立，本院依法不予支持。同时，我国自1998年开始建立职工基本医疗保险制度，全国绝大部分地区已经实施基本医疗保险制度，医疗保险覆盖面逐步扩大。但如何妥善解决困难企业职工医疗保障问题，是各级政府面临的一大难题。为此，2002年原劳动和社会保障部办公厅作出（劳社厅发［2002］8号）《关于妥善解决医疗保险制度改革有关问题的指导意见》，2009年7月28日，河南省人民政府公布（豫政［2009］56号）《关于印发河南省2009年医药卫生体制改革实施方案的通知》，随后河南省印发了《河南省解决关闭破产国有企业退休人员等医疗保障问题工作方案》，对解决关闭破产国有企业退休人员等医疗保障工作作了规定。商丘市人民政府为了推进商丘市城镇基本医疗保险和生育保险制度建设，也于2011年制定了《商丘市人民政府关于印发商丘市城镇基本医疗保险和生育保险市级统筹暂行办法的通知》。上述国家、省及市级在较长时间跨度内出台关于建立和落实城镇职工医疗保险制度的规范性文件，结合上诉人的诉讼请求，说明关闭破产国有企业退休人员落实职工医疗保险待遇是一个政策性问题，是我国城镇基本医疗保险制度建立过程出现的的特殊情形，不属于被上诉人不履行法定职责造成，上诉人的诉请也并非一次司法诉讼所能实现，上诉人可另行寻求其他途径解决。一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法应予维持。上诉人王素花所提要求撤销一审裁定的上诉请求，缺乏事实根据和法律依据，依法应予驳回。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  何彬审判员  牛杰审判员  冯明二〇二一年一月二十八日书记员  崔璐