浙江省宁波市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）浙02行初223号 原告周伟国，男，1957年3月26日出生，汉族，住宁波市奉化区。 委托代理人刘济平（特别授权代理），浙江合创律师事务所律师。 被告宁波市奉化区人民政府，住所地宁波市奉化区锦屏南路**。 法定代表人胡永光，区长。 委托代理人钱黎明（特别授权代理），浙江和义观达律师事务所律师。 委托代理人王俐俐（特别授权代理），浙江和义观达律师事务所律师。 原告周伟国认为被告宁波市奉化区人民政府（以下简称奉化区政府）不履行被征地农民基本生活保障法定职责，向本院提起行政诉讼。本院于2020年11月20日受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 周伟国诉称，2019年12月26日，周伟国刑满释放。年关疫情爆发，交通阻断，周伟国回到自己住房时才知道即将被拆除。2020年4月25日，疫情缓解，周伟国向奉化区政府申请政府信息公开，2020年6月17日，周伟国收到奉化区政府信息依申请公开办理情况告知书，得知该土地系奉化区政府于2018年2月5日征收。经查阅依法公开的征地材料发现，奉化区政府未落实被征地农民即周伟国社会保障的法定职责。根据《中华人民共和国物权法》《中华人民共和国土地管理法》等相关法律法规规定，周伟国应该享有社会保障。综上，请求法院判令奉化区政府履行落实周伟国社会保障的法定职责。经本院释明，周伟国明确其诉讼请求为要求奉化区政府按照《浙江省征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》的规定发放基本生活保障金。 奉化区政府辩称：一、奉化区政府已依法履行了法定职责。（一）奉化区政府早已在其管辖的行政区域内建立了被征地农民养老等社会保障体系。《中华人民共和国土地管理法》（2019）第四十八条第五款规定：“县级以上地方人民政府应当将被征地农民纳入相应的养老等社会保障体系，被征地农民的社会保障费用主要用于符合条件的被征地农民的养老保险等社会保险费补贴。被征地农民社会保障费用的筹集、管理和使用办法，由省、自治区、直辖市制定。”故奉化区政府对被征地农民履行的社会保障法定职责是一种行政区域内的制度性、体系性安排的法定职责，而非对周伟国等特定对象直接履行社会保障的职责。事实上，奉化区政府早在2008年就已建立了被征地农民养老等社会保障体系，不存在不履行法定职责的情况。（二）包括周伟国在内的该村村民早在2012年就由奉化区政府批准参加被征地农民养老等社会保障体系。根据《奉化市人民政府关于同意溪口镇九个行政村失地农民参加被征地人员养老保险的批复》（奉政发〔2012〕127号）的规定，包括周伟国在内的溪二村全体失地农民均可以从2012年7月5日按规定参加被征地人员养老保险。另外，案涉的《宁波市奉化区人民政府关于征收土地方案的公告》（奉政告〔2018〕3号）第三条规定：“按照《奉化市人民政府关于印发市被征地人员养老保障实施办法的通知》（奉政发〔2008〕27号）和《宁波市奉化区人力资源和社会保障局、宁波市奉化区财政局关于调整奉化区被征地人员养老保障待遇和缴费标准的通知》（奉人社〔2017〕122号）规定执行采用货币安置、被征地人员养老保障安置等方式进行安置。”也证明奉化区政府已将该村全部被征地农民纳入养老、就业（用安置补助费等体现）等社会保障体系。二、周伟国要求奉化区政府直接履行社会保障的法定职责没有法律依据，也不符合事实。（一）被征地农民个体的养老等社会保障职责是由各个行政机关依法履职的。比如，《中华人民共和国土地管理法》第四十八条第二款规定“征收土地应当依法及时足额支付土地补偿费、安置补助费以及农村村民住宅、其他地上附着物和青苗等的补偿费用，并安排被征地农民的社会保障费用。”对于被征地农民的社会保障费用由市自然资源和规划局在拨付的征收土地费用中依法加以保障。案涉土地的征收补偿费用中，职能部门已安排了此项社会保障费用。又如，根据《浙江省征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》第四条第三款的规定，被征地农民养老保险和就业的行政职责是由社保部门依法履职的，且被征地农民是否参加被征地农民养老保险是由其自主决定并需要进行申请的。再如，被征收的土地上有农民住房而需要住房社会保障，则是按照《宁波市征收集体所有土地房屋拆迁条例》的有关规定，由征收管理部门等履职的。故奉化区政府没有直接对周伟国进行社会保障的法定职责。（二）周伟国未向法定的社会保障机关提出履行法定职责申请，故不符合行政不作为的构成要件。根据奉政发〔2012〕127号文件规定，溪口镇溪二村全部失地农民可按奉化区被征地人员养老保障办法参加养老保险，故周伟国作为溪二村失地农民，在其服刑前后，均可以依据该文件参加奉化区被征地人员养老保险。根据上述文件规定，由于被征地人员一般以行政村为单位办理参保手续，并可根据自身情况自愿选择是否参保，故落实周伟国被征地人员养老社会保障属于依申请进行的行政行为。但是，不论是在服刑前还是服刑后，周伟国均未按照奉政发〔2008〕27号文件第六条的规定，向村、镇、社会保险经办机构等相关单位提出过要求参加被征地农民养老保险的申请或要求（虽然奉化区政府没有直接办理被征地农民养老保险的法定职责，但周伟国也同样从未向奉化区政府提出过此申请），更没有依规办理其他参保手续及交费。而且，在2020年6至7月期间，溪口镇征地办公室相关工作人员曾当面向周伟国重申了此政策，其早已知道可随时办理参保手续，但至今仍未提出申请。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第一款和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十三条第一款的规定，在起诉不履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据，原告未先向行政机关提出申请的，人民法院裁定驳回起诉。（三）周伟国服刑期间受到不能享受社会保障的限制性规定约束。《宁波市劳动和社会保障局关于〈宁波市被征地人员养老保障管理工作规程（试行）〉的补充通知》（甬劳社险〔2006〕208号）规定：“参保人员在待遇享受期间被判刑的，服刑期间停发养老保障待遇，刑满后重新享受养老保障待遇，停发的待遇不再补发。”奉政发〔2008〕27号文件也同样作出了服刑人员养老保障待遇的限制性规定。因此，被判刑人员在服刑期间不具有享受被征地人员养老保障待遇的资格。本案中，自2017年4月在溪二村公示《征地告知书》启动征地程序起，至2019年6月周伟国户征地补偿款支付到位止，周伟国已到享受待遇的年龄（男满60周岁），但一直处于服刑期间，没有办理参保手续的可能性，也不具有享受养老等社会保障的条件。综上，周伟国的起诉不符合法定条件，起诉理由明显不能成立，且奉化区政府不存在周伟国所述的行政不作为的情况，请求法院驳回周伟国的起诉。 本院认为，《浙江省征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》第四条第三款规定：“市、县人力资源和社会保障部门具体负责被征地农民基本生活保障资金的测算、参保业务办理和就业促进工作。”第十五条第一款、第二款规定：“农民集体所有的土地被征收的，按照被征收土地的数量和对应的人员，确定参加基本生活保障的对象。参加基本生活保障对象的名单，由被征地的农村集体经济组织依法确定，并经乡（镇）人民政府、街道办事处审查、公示、确认后，报当地人力资源和社会保障、国土资源部门。”根据上述规定，奉化区政府并非具体负责被征地农民基本生活保障金发放或办理参保业务的职能部门。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十三条第二款规定，人民法院经审理认为原告所请求履行的法定职责或者给付义务明显不属于行政机关权限范围的，可以裁定驳回起诉。综上，周伟国提起本次诉讼不符合法定起诉条件，已经受理的，应当裁定驳回起诉。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第十项的规定，裁定如下： 驳回原告周伟国的起诉。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省高级人民法院。 审 判 长 俞朝凤 审 判 员 孙 雪 审 判 员 贺 磊 二〇二一年一月二十一日 代书记员 周润民