江苏省南通市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏06行终686号 上诉人（原审原告）王明华，男，1970年2月16日生，××族，住南通市崇川区。 委托代理人王大伟，北京泰维律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）南通市崇川区狼山镇街道办事处，住所地南通市世纪大道**。 负责人孙亚栋，主任。 委托代理人顾雄兵，南通市崇川区狼山镇街道办事处工作人员。 委托代理人周玉华，江苏通南律师事务所律师。 上诉人王明华因要求南通市崇川区狼山镇街道办事处（以下简称狼山镇街办）履行安置补偿法定职责一案，不服南通经济技术开发区人民法院（2020）苏0691行初668号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 一审法院经审理查明，王明华户籍地为南通市崇川区狼山镇街道××村××组××号。1986年11月30日，王明华父亲王继忠向原南通市郊区狼山乡人民政府申请建房，申请建房时该户人口为五人，分别为王步高（王明华祖父）、王继忠、陈秀芬（王明华母亲，已故）、王明华、王明祥（王明强，系王明华弟弟）。1986年12月13日，原南通市郊区狼山乡人民政府经研究后作出批准意见，内容为：“经研究同意该户原地翻建二底二楼一幢计58.5㎡，拆除现有老房壹间计20㎡，先拆后建，建房地点原地，请村到实地放样把关”。1987年宅基地和建筑占地面积清查登记表（即87底册）王继忠户登记人口数为四人（王继忠、陈秀芬、王明华、王明强），登记的住房为平房两间，建筑面积为44.5㎡，二楼二底建筑面积为60.5㎡。宅基地面积合计104㎡，其中厕所16.8㎡、棚舍14.6㎡、庭院为35.6㎡+37㎡。87底册显示的建房审批情况为文号86-790，批准面积为58.5㎡。1992年12月25日，原南通市崇川区土地管理局向王明华颁发了集体土地建设用地使用证，载明土地使用者为王明华，地址位于狼山镇××村××组，用地面积为63.4㎡，其中建筑面积为45㎡，其土地四至为东至袁宝生，南至承包地，西至自留地，北至王继忠。同日，原南通市崇川区土地管理局向王继忠颁发了集体土地建设用地使用证，载明土地使用者为王继忠，地址位于狼山镇××村××组，用地面积为100.7㎡，其中建筑面积为57.8㎡，其土地四至为东至袁宝生，南至路，西至王继余，北至联盟河。其中备注厕所12.5㎡。2002年12月9日，王明华户提交南通市崇川区民房建设申报审批表，该表载明常住人口情况为王明华、王芬、王诚。原宅基地面积63.4㎡，原建筑占地面积为45㎡，原建筑面积为45㎡，新宅基地面积为133㎡，东西用地总长13.3㎡，南北用地总长10㎡，新建平房建筑面积为48㎡，檐高3.4㎡。南通市规划管理局规划审批意见为：“该户老房86.12.13审批面积为58.50×2㎡，实建45×2㎡。经集体研究，同意该户保留老房45×2㎡，补空方40.60㎡”。南通市国土资源局国土审核意见为：“该户应使用宅地135㎡”。2002年12月9日，王明强户提交南通市崇川区民房建设申报审批表，该表载明常住人口情况为王明强、季成英、王鹏、王继忠（表上写为王纪忠）。原宅基地面积100.7㎡，原建筑占地面积为57.8㎡，原建筑面积为57.8㎡，新宅基地面积为133㎡，东西用地总长15㎡，南北用地总长8.9㎡，新建平房建筑面积为35.2㎡，檐高3.4㎡。南通市规划管理局规划审批意见为：“经集体研究，同意该户保留老房57.80㎡，补空方35.20㎡”。南通市国土资源局国土审核意见为：“该户应使用宅地135㎡”。 王明强于2019年4月4日向狼山镇街办信访，反映“2018年5月拆迁时，父亲王继忠87底册保留的房屋未得到补偿安置”，狼山镇街办于2019年6月30日作出狼山信访复〔2019〕27号关于王明强信访事项处理意见书，对王明强反映的问题详细进行了调查，并做如下答复：“经调查，您系狼山镇街道××社区××组居民，您户系2018年五山生态旅游配套服务项目搬迁户，现有家庭人口3人，分别是王明强，妻子季成英，儿子王鹏。您父亲王继忠户87-底册登记为4人(王继忠、王继忠妻陈秀芬、王夫妇长子王明华，王夫妇二子王明强)，登记面积为平房2间44.5㎡，楼房60.5㎡×2(两底两楼)。1992年发放土地使用证时，王继忠登记建筑占地面积平房3间57.8㎡，王明华登记建筑面积为楼房45㎡×2。2002年王明华、王明强分别申请建房。王明华与妻王某、子王诚3人审批为：“该户老房86年12月13日审批面积为58.5㎡×2，实建45㎡×2，同意该户保留老房45㎡×2，补空方40.6㎡。”经查，该审批中所称的“该户老房86年12月13日审批面积为58.5㎡×2，实建45m²×2，同意该户保留老房45㎡×2”与王继忠87底册中登记的楼房60.5㎡×2为同一处楼房。王明强与父亲王继忠、母亲陈秀芬(已故)、妻季成英、儿子王鹏5人审批为：同意该户保留平房57.8㎡(来源于王继忠92土地证，该证所登57.8㎡包含王继忠87底册平房面积44.5㎡)，补空方35.2㎡。拆迁时，现状测绘图显示，王继忠、王明华、王明强共有楼房一幢85.08㎡×2(两底两楼)，其他平房141.21㎡。综上所述，根据王继忠、王明华、王明强户房屋历史演变情况，及相关建房审批情况来看，王继忠户87底册已没有保留的剩余面积”。 同年，王明华向狼山镇街办信访，信访事项同样为“2018年5月拆迁时，父亲王继忠87底册保留的房屋未得到补偿安置”，狼山镇街办于2019年12月31日作出山信告〔2019〕137号不再受理告知书，内容为：“经查，王继忠、陈秀芬夫妇生育两子，长子王明华，次子王明强。王明华反映的信访事项与王明强2019年4月4日反映的信访事项为同一信访事项。对该信访事项，我单位已于2019年6月30日作出答复。根据《信访条例》及相关规定，本单位决定不再受理。”王明华不服狼山镇街办作出的狼山信访复〔2019〕27号《关于王明强信访事项处理意见书》提起诉讼，请求撤销狼山镇街办作出的狼山信访复（2019）27号《关于王明强信访事项处理意见书》，并重新作出处理。 一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，王明强向狼山镇街办提出的信访要求，实质是认为在拆迁过程中，狼山镇街办未对王明华父亲王继忠在87底册中保留的房屋进行补偿安置，狼山镇街办作出的信访答复意见书，明确了王明华父亲87底册中无保留的面积，实质是拒绝了王明华要求对王明华父亲另行进行补偿安置的请求。这可能会影响到王明强户、王明华户以及王明华父亲的拆迁安置面积的最终确定。因王明华母亲已过世，故也存在可能影响到王明华的拆迁权益的情形，案涉信访答复意见书与王明华存在利害关系，故王明华有权提起本案诉讼。 关于狼山镇街办作出的信访答复意见书对其合法性如何进行评价的问题。首先，从王继忠户房屋的历史演变过程看，实质上王继忠87底册中已无保留面积。1986年12月13日王继忠户申请建房，编号为86-790的南通市郊区村民建房审批证书显示，原地翻建二底二楼占地58.5㎡，拆除现有老房20㎡。在1987年对宅基地和建筑占地面积清查登记时，王继忠户的87底册显示，房屋为平房二间44.5㎡，二底二楼占地60.5㎡，厕所16.8㎡，棚舍14.6㎡,87底册记载的建房审批情况中的文号86-790与1986年王继忠建房审批表的编号完全一致。1992年，南通市崇川区人民政府颁发给王继忠集体土地使用证，用地面积100.7㎡，建筑占地57.8㎡，宗地图显示建筑为三间平房，占地面积是57.81㎡，另有厕所12.5㎡。同年向王明华颁发集体土地使用证，用地面积63.4㎡，建筑占地45㎡，宗地图显示建筑为二底二楼，占地面积为59.8㎡。2002年王明华及王明强填报的补空方的审批表，其中王明强户补了35.2㎡空方，审批表记载全部保留的原宅基地面积100.7㎡，原建筑面积57.8㎡，来源于王继忠1992年的集体土地使用证所记载的用地面积和建筑占地面积，审批表记载房屋的四至与王继忠集体土地使用证所记载的完全一致。王明华户补空方40.6㎡，该表记载该户老房1986年12月13日审批面积58.5㎡×2，实际45㎡×2,对应的是王继忠1986年12月13日建房审批证书的审批日期。从王继忠户房屋的上述历史演变过程看，在1992年，原王继忠户应当进行了分家析产，分为王继忠户及王明华户，王继忠与王明强在同一户。92年的两本集体土地使用证，系从王继忠87底册登记的房屋分户而来，且能够相互对应，故实质上王继忠户在87底册中已无保留面积，其面积已分别转至王继忠、王明强户与王明华户。其次，从87底册、92年集体土地使用权证、2002年补空方审批表的记载看，前后房屋面积记载虽然存在不一致，但平房、楼房的间数等未有变化，其面积也应当以在后颁发的92年集体土地使用权证记载的面积为准，如王明华认为登记机关登记面积有误，应当通过其他合法途径解决。最后，狼山镇街办收到王明强的信访件后，经过调查核实，确认后给予答复，程序上并无不当。 综上，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回王明华的诉讼请求。 王明华不服一审判决，向本院提起上诉称,1.87底册所载明的房屋面积应该作为王明华户合法建筑面积，一审法院认定的王继忠无任何面积不是事实。根据87底册记载:王明华户合法拥有楼房60.5×2平方米，平房两间44.5平方米，及房屋16.8平方米，14.6平方米。后1995年经区政府部门确认:王明华01×××30证载:用地面积63.4平方米，建筑占地45平方米，宗地图面积59.8平方米。王继忠证载:用地面积100.7平方米，建筑占地57.8平方米，宗地图面积57.81+12.5平方米，王明华及王明强均结婚生子，王明华、王明强、王继忠分开生活，公安机关分别向三户颁发居民户口簿，一审法院认为王继忠目前已无面积没有依据。2.狼山镇街办认为王明华的信访事项与王明强2019年月4日反映的信访事项系同一事项为由不再受理错误。王明华是基于本身以及王继忠拆迁安置权益的最终确定而信访，与王明强所信访的并非同一事项，狼山镇街办不予受理，与法相悖。王明华是要求狼山镇街办履行法定职责，即对王明华补偿安置，但狼山镇街办却答复房屋的历史演变，答非所问。3.狼山镇街办所作答复针对的是王明强，且一审判决也认为案涉答复影响到王明强户、王明华户以及王继忠拆迁安置面积的最终确定，但一审法院未追加王明强为第三人，违反法定程序。综上，请求二审法院撤销一审判决，依法改判。 被上诉人狼山镇街办辩称，1.王明华要求狼山镇街办履行安置补偿职责，涉及对合法面积的认定，测绘面积不等于合法面积，合法面积要以87底册、建房审批报告以及集体土地使用权证等等法定文件的认定为准。狼山镇街办在信访答复的时候详细阐述了王继忠户房屋的建造和演变情况，说明王继忠户已不存在保留面积。2.行政行为具有相对性，狼山镇街办针对王明强作出的信访答复意见，王明强没有提出异议，也没有要求复查或提起诉讼。一审法院认为由于王明华、王明强的信访事由完全相同，王明强与答复意见有利害关系，狼山镇街办没有意见，但追加王明强作为第三人没有法律依据。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，根据一审法院所作判决及双方当事人的诉辩主张，本案的争议焦点是，1.王明华要求狼山镇街办对其父亲王继忠87底册保留的房屋进行补偿安置，理由是否成立；2.一审法院未追加王明强为第三人，程序是否合法。 关于王明华要求狼山镇街办对其父亲王继忠87底册保留的房屋进行补偿安置，理由是否成立的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定，在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。《江苏省行政程序规定》第三十九条规定，本规定所称行政执法，是指行政机关依据法律、法规和规章，作出的行政许可、行政处罚、行政强制、行政给付、行政征收、行政确认等影响公民、法人或者其他组织权利、义务的行政行为。第四十八条第三款规定，行政执法程序依法由行政机关依职权启动，或者依公民、法人和其他组织的申请启动。第四十九条规定，公民、法人和其他组织申请启动行政执法程序应当采取书面形式。申请书应当载明下列事项：（一）申请人的基本情况；（二）申请事项；（三）申请的事实和理由；（四）申请人签名或者盖章；（五）申请时间。 本案中，王明华要求狼山镇街办履行安置补偿法定职责，应当依照法定形式，对履职的事项和理由作初步的说明，并提交相应证据材料。王明华提出的申请是向南通市信访局信访后，南通市信访局转狼山镇街办处理。从信访件的内容来看，王明华反映“2018年5月拆迁时，父亲王继忠87底册保留的房屋未得到补偿安置”。对于该内容，王明华在一审中是认为是针对王明华父亲王继忠87底册中还有60.5平方米房屋没有安置的问题，二审中又认为是要求对王明华所有的房屋进行安置补偿。在王明华的申请本身并不明晰的情况下，狼山镇街办对王继忠户所建房屋的发展变化、87底册是否保留剩余面积进行答复，并无不当。从王继忠户房屋的87底册以及其后各自领取的集体土地使用证来看，在1992年，原王继忠户进行了分家析产，王明华为一户，王继忠与王明强在同一户。1992年的两本集体土地使用证，系从王继忠87底册登记的房屋分户而来，且能够相互对应，故实质上王继忠户在87底册中已无保留面积，其面积已分别转至王继忠王明强户与王明华户，对此一审法院已作了详细阐述，本院不再赘述。由于案涉地块涉及拆迁，王明华只能针对其个人的房屋向狼山镇街办主张安置补偿权益，并且应当明确申请的事实和理由等，而不是通过向狼山镇街办提出“父亲王继忠87底册保留的房屋未得到补偿安置”这样内容不明的请求，要求狼山镇街办履行相应职责，故王明华要求狼山镇街办履行职责的理由不能成立。 关于一审法院未追加王明强为第三人，程序是否合法的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条第一款规定，公民、法人或者其他组织同被诉行政行为有利害关系但没有提起诉讼，或者同案件处理结果有利害关系的，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。第八十九条第一款第四项规定，人民法院审理上诉案件，原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。本案中，虽然狼山镇街办作出的狼山信访复〔2019〕27号信访事项处理意见书是向王明强作出，但对于王明华的申请，狼山镇街办实质上是引用上述意见书的内容对王明华予以答复，故本案作为履行职责之诉，并不必须追加王明强为第三人，一审法院审理程序并无不当。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予维持。王明华的上诉请求不能成立，本院不予采信。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人王明华负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 郭德萍 审 判 员 仇秀珍 审 判 员 张祺炜 二〇二一年一月十八日 法官助理 王博然 书 记 员 丁雯雯 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。