湖北省武汉市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）鄂01行初657号原告湖北通世达交通实业有限公司，住所地武汉市硚口区建设大道**。法定代表人罗斌，总经理。委托代理人魏平，上海天尚（武汉）律师事务所律师。委托代理人喻智，上海天尚（武汉）律师事务所实习律师。被告武汉市硚口区人民政府，住，住所地武汉市硚口区沿河大道**/div>法定代表人苏海峰，区长。委托代理人杨红波，该区建设局工作人员。委托代理人易中华，湖北赞达律师事务所律师。原告湖北通世达交通实业有限公司诉被告武汉市硚口区人民政府（以下简称硚口区政府）不履行房屋征收补偿法定职责一案，于2020年10月30日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，于2021年1月6日公开开庭进行了审理。原告的法定代表人罗斌及委托代理人魏平，被告的委托代理人杨红波、易中华及行政负责人张智到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告诉称，2018年7月25日硚口区建设局及2018年11月5日硚口区重点城建项目指挥部均致函原告，告知原告所有的土地及房屋被纳入了征收范围，并积极敦促就征收事宜进行协商。经过多次协商，原告与硚口区房屋征收管理办公室签订了《企事业单位房屋预征收及土地收回货币安置协议书》。2019年2月4日，被告下达了房屋征收补偿决定和征收补偿方案，方案载明签约期为一个月。2019年12月10日原告收到评估报告，但评估金额太低，与被征收土地实际价值差距较大，原告认为双方已无协商达成一致的可能，故请求人民法院：1.依法判决被告履行法定职责，向原告作出房屋征收补偿决定；2.本案的全部诉讼费用由被告承担。原告向本院提交以下证据：1.企业法人营业执照及土地权属证件，证明原告的诉讼主体资格；2.征收决定及征收方案和红线图，证明原告合法的被征收人身份及诉讼主体资格；3.《企事业单位房屋预征收及土地收回货币安置协议书》，证明对原告的房屋土地仅是预征收行为，仅签订了预征收安置协议，未签订正式的安置补偿协议；4.鄂日晟行房估字[征2019]字第CP005号评估报告及送达回证，证明2019年12月10日原告收到评估报告；5.《关于加油站评估复核申请》的回复，证明评估公司复核意见最终确认了其评估结果就是最终的评估结果，并告知了申请鉴定的权利；6.《情况说明》，证明武汉市房地产估价师协会无法受理鉴定；7.武汉市中级人民法院（2019）鄂01行终779号行政裁定书，证明《企事业单位房屋预征收及土地收回货币安置协议书》仅明确双方正式签订安置补偿协议的意向，其中未规定具体待履行金额等事项；8.《移交协议》，证明征收实施单位在征收决定下达后依法未能与原告达成正式的补偿协议。同时协议第5条约定了对保留土地的办理安排，在正式安置补偿协议签订后约定，进一步证明双方对应当签订正式的安置补偿协议均认可；9.借条，证明土地使用证不是被告所说的移交，而是借用，同时证明了征收部门应当与原告签订正式的安置补偿协议。被告辩称，答辩人已经与原告签订安置补偿协议且履行完毕，原告要求答辩人做出房屋征收补偿决定于法无据。原告起诉前未向答辩人提出作出房屋征收补偿决定的申请，不符合法律规定的起诉条件。综上，请求法院依法驳回原告的起诉。被告向本院提交以下证据：1.市城建委关于解放大道江发路立交工程可行性研究报告（代项目建议书）的批复，证明2013年8月5日，武汉市城乡建设委员会批复案涉解放大道江发路立交工程可行性研究报告（代项目建议书）；2.江发路立交工程道路红线图，证明因解放大道江发路立交工程项目实施，需使用原告坐落于硚口区汉宜路的部分土地，纳入江发路立交桥项目红线的原告土地面积为964.1平方米；3.加油站征收安置补偿意见（2018年9月12日）、加油站征收安置补偿意见（2018年10月30日），证明预征收阶段，原告数次向房屋征收部门提出加油站征收补偿意见，要求对原告全部土地、房屋进行整体征收；4.《企事业单位房屋预征收及土地收回货币安置协议书》，证明涉案项目采用的预签约模式，双方约定收回土地面积为3558.19平方米；5.硚政征[2019]1号武汉市硚口区人民政府房屋征收决定书及补偿方案、征收范围图，证明被告于2019年做出征收决定，原告对征收及土地收回范围不持异议；6.土地使用权证，证明原告向征收实施单位移交土地使用权证；7.预征收补偿款收据，证明房屋征收实施单位已向原告支付预征收协议书约定的全部征收补偿款。经审理查明，2013年8月5日，武汉市城乡建设委员会做出武城建可研﹝2013﹞23号《市城建委关于解放大道江发路立交工程可行性研究报告（代项目建议书）的批复》，同意解放大道江发路立交工程可行性研究报告（代项目建议书）完成立项批复。因上述项目建设，需要使用原告坐落于硚口区汉宜路的部分土地。纳入江发路立交桥项目红线的原告土地面积为964.1平方米，土地原状为原告加油站及配套用房。2018年11月22日，原告与武汉市硚口区房屋征收管理办公室（以下简称区征收办）签订《企事业单位房屋预征收及土地收回货币安置协议书》，协议约定征收原告位于汉宜路的全部房屋1007.62平方米，江发路立交桥项目道路红线内土地面积964.1平方米，且双方同意将道路红线原告剩余土地面积全部收回，收回土地面积合计3558.19平方米。经武汉国新房地产资产评估有限公司评估，区征收办应支付原告的预征收补偿等费用共计6345.94万元。该预征收补偿费评估时点为2018年3月31日，待下达正式征收令之日起3日内，双方签订正式征收补偿协议，若征收令时点的土地评估价值高于每亩1080万元，则按最新评估结果计算补偿。其后，原告领取了全部预征收补偿费用。2019年1月4日被告做出硚政征[2019]1号《武汉市硚口区人民政府房屋征收决定书》（以下简称1号征收决定）并附《硚口区解放大道江发路立交工程项目房屋征收补偿方案》，决定征收硚口区解放大道江发路立交工程项目范围内国有土地上的房屋，同时收回土地使用权。区征收办为涉案项目的征收部门，武汉市硚口区建设局为实施单位（以下简称区建设局）。前述原告所有的位于硚口区汉宜路的案涉房屋和土地在征收范围内。2019年2月28日，湖北日晟行房地产评估有限公司以2019年1月4日为评估时点，对案涉项目的土地、建筑物、室内装饰装修价格、附属物价格及机器设备搬迁价格、停产停业损失等做出鄂日晟行房估字[征2019]字第CP005号《房地产价格初步评估报告》（以下简称《评估报告》），评估总价65038953.24元。2019年3月29日，区建设局与原告签订《移交协议》，约定移交时间为同年4月1日，在签订正式补偿协议之前，原告同意将加油站部分资产移交区建设局，腾出施工断面，用于安全施工建设。2020年7月9日，原告对《评估报告》申请复核，复核结果予以维持。因双方就补偿金额未能协商一致，原告提起本诉，诉请如前。以上事实有原、被告双方提交的证据予以证实。本院认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《条例》）第二条规定：“为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人给予公平补偿。”第二十五条第一款规定：“房屋征收部门与被征收人依照本条例的规定，就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项，订立补偿协议。”第二十六条规定：“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。补偿决定应当公平，包括本条例第二十五条第一款规定的有关补偿协议的事项。被征收人对补偿决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。”根据上述规定，被告对本行政区域内国有土地上房屋征收负有补偿安置的法定职责。本案中，被告做出1号征收决定，对硚口区解放大道江发路立交工程项目范围内国有土地上房屋实施征收，同时收回国有土地使用权。原告有涉案房屋和土地在此征收范围内，被告依法应对原告予以安置补偿。现被告关于其对原告纳入征收的涉案房屋土地具有征收补偿职责没有异议，但主张其已经与原告签订了安置补偿协议且已经履行完毕。本院认为，根据区征收办与原告签订的《企事业单位房屋预征收及土地收回货币补偿安置协议书》约定的内容看，该协议是在1号征收决定做出之前签订的预征收补偿协议。协议双方就被征收房屋和收回土地的面积、补偿安置的方式（货币补偿）、硚口区征收办应支付给原告的预征收补偿费用数额、预征收补偿费用支付方式和支付时间、被征收房屋搬迁腾退、人员撤离等内容进行了明确约定。该协议系双方真实意思表示，协议内容不违反法律规定，具有法律效力，对双方具有约束力。但是该协议第九条第1项约定，“经甲乙双方多次协商，一致同意本协议是在推进硚口区江发路立交项目建设，并保障乙方权益原则下，签订的预征收补偿协议，补偿费评估时点是2018年3月31日，待下达正式征收令之日起3日内，双方签订正式征收补偿协议，若征收令时点的土地评估价值高于每亩1080万元，则按照最新评估结果计算补偿”。同时区建设局与原告签订的《移交协议》也载明有“待双方确定最终的补偿标准并签订正式的征收补偿协议……”的内容。因此，原告与征收部门虽然签订了上述《企事业单位房屋预征收及土地收回货币补偿安置协议书》，征收部门也已经将预征收补偿款全部支付给原告，该预征收补偿协议已经履行完毕。但涉案项目的全部征收补偿工作并未全部完成，因为预征收补偿协议并未将项目的补偿标准最终确定下来，而是约定在涉案项目征收决定作出之后以新的时点进行评估，评估结果出现上浮的，以最新评估结果计算补偿。因此，涉案征收项目的评估价格是不确定的，最终的征收补偿费用处于待定状态。被告根据前述预征收补偿协议确定的内容已实际支付的预征收补偿费用，只是被告履行涉案征收项目补偿职责的部分而已，并不是全部。故被告主张其与原告已经签订了征收补偿协议并支付了协议约定的全部补偿款，其征收补偿职责已经履行完毕的意见与事实不符，本院不予支持。现1号征收决定做出之后，区建设局委托的房地产价格评估机构依据征收决定做出之日（2019年1月4日）为评估时点对涉案房屋、土地等价值进行了评估，该评估价值与预征收补偿协议中以2018年3月31日为评估时点的预评估价值相比存在上浮，被告当庭陈述超过了预征收协议第九条第1项约定的每亩1080万元的上浮条件。对此，被告应当依照预征收补偿协议的约定，根据依法选定的房地产价格评估机构正式评估的被征收房屋、土地价值，确定最终的征收补偿数额，并依法向原告继续履行尚未完成的补偿职责。如前所述《条例》第二十六条之规定，在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议或者被征收房屋所有权人不明确的，市、县级人民政府应当作出补偿决定。通过协商达成协议或者作出征收补偿决定是实现补偿安置的两种基本方式。对于被征收人来讲，通过协商方式确定补偿安置内容是一项权利，而不是义务；但对于行政机关来讲，基于多种原因在协商不能的情况下，及时作出补偿决定是一项法定义务。行政机关不能怠于履行补偿职责，更不能以反复协商代替补偿决定，甚至以拖待变以致久拖不决，造成补偿纠纷长时间得不到解决。协商不成又不及时作出补偿决定的，既损害被征收人补偿安置权益，又增加安置补偿成本。本案中，原告与征收部门签订的预征收补偿协议约定“待下达正式征收令之日起3日内，双方签订正式征收补偿协议”。1号征收决定载明的项目签约期限为自被征收房屋评估结果公告之日起3个月。从湖北日晟行房地产评估有限公司出具的《评估报告》载明的作业日期看，涉案项目以作出征收决定的时间为评估时点于2019年2月作出了正式评估报告。本征收项目被征收人只有原告1户。被告当庭陈述在2019年2月到3月期间向原告送达过该评估报告。从原告提交的《送达回证》看，被告最迟在2019年12月9日也已经向原告有效送达了正式评估报告。但至原告2020年11月提起本案诉讼，被告还未完成最终的补偿。期间虽然经过了疫情，存在协商补偿工作的客观障碍。但在合理扣除疫情期间后，被告也已经超过了1号征收决定规定的3个月签约期限，一直未作出最终的补偿行为，既未与原告达成补偿协议，也未作出补偿决定，其履行补偿职责确实存在一定的迟延。为此，原告有权要求被告及时履行法定职责。关于原告提出要求本院判令被告对其直接作出补偿决定，因被告尚未完成对原告的安置补偿，故最终是通过协商还是作出决定的方式对原告的涉案房屋土地予以补偿安置仍系被告处理范畴，司法审判并不能代替行政职权，故对原告该请求，本院不予支持。关于被告提出的原告未向硚口区政府提出履行补偿职责的申请，应当依法裁定驳回原告起诉的观点。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第一款的规定“在起诉被告不履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据。但有下列情形之一的除外：（一）被告应当依职权主动履行法定职责的；（二）原告因正当理由不能提供证据的。”本案中，被告负有的征收补偿职责属于其应当依职权主动履行的法定职责，不属于依申请履行职责的情形，故被告的该意见明显是适用法律错误，本院不予支持。综上所述，被告对原告被征收的房屋、土地具有安置补偿职责。原告诉请被告及时对其履行安置补偿职责的理由成立，本院予以支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、《最高人民法院关于适用的解释》第九十一条的规定，判决如下：责令被告武汉市硚口区人民政府于本判决生效之日起两个月内对原告位于硚口区解放大道江发路立交工程项目范围的被征收房屋和收回土地履行征收补偿安置职责。本案案件受理费人民币50元，由被告武汉市硚口区人民政府负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖北省高级人民法院。审 判 长  陈 平审 判 员  沈 红人民陪审员  黄梦玲二〇二一年一月二十日法官助理王瀚书记员祁平