安徽省滁州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）皖11行终156号 上诉人（一审原告）王俊贵，男，1956年12月28日生，回族，住安徽省明光市。 上诉人（一审原告）刘莉，女，1960年9月1日生，汉族，住安徽省明光市。 上述两位上诉人共同委托代理人王世峰，北京渊博律师事务所律师。 上述两位上诉人共同委托代理人刘可心，北京市炜衡（呼和浩特）律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）明光市城市管理行政执法局，住所地安徽省明光市龙山路**，统一社会信用代码113411826679314609。 法定代表人张正飞，该局局长。 出庭负责人龚定球，该局副局长。 委托代理人贺倩，该局法制股工作人员。 委托代理人马玉真，安徽马玉真律师事务所律师。 上诉人王俊贵、刘莉因与被上诉人明光市城市管理行政执法局（以下简称明光市行政执法局）房屋拆迁管理行政强制一案，不服安徽省明光市人民法院（2020）皖1182行初19号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院查明，王俊贵、刘莉于2000年前后在明光市双拥路188号，未经规划部门审批，擅自动工建设砖混、砖瓦、简易房结构面积共约807.78平方米的房屋。2018年9月7日明光市行政执法局对王俊贵、刘莉涉嫌违法建设案立案，并进行询问调查及现场勘验。2018年9月10日明光市行政执法局向原明光市城乡规划局发出协助调查函，同日，该局函告明光市行政执法局，经查阅档案，未查到该户办理双拥路188号《建设工程规划许可证》。2018年9月12日案件承办人作出调查终结报告，建议依法予以拆除；同日，明光市行政执法局对王俊贵、刘莉涉嫌违法建设案同意依法拆除；2019年10月11日，明光市行政执法局作出（明行执）限拆告字[2019]015号限期拆除事先告知书，同日向王俊贵、刘莉依法送达了该告知书。2019年11月9日，明光市行政执法局作出（明行执）限拆决字[2019]022号限期拆除决定书，同日向王俊贵、刘莉依法送达该决定书。该决定书认定：王俊贵、刘莉在明光市双拥路188号，未经规划部门审批，擅自动工建设砖混、砖瓦、简易房结构面积共约807.78平方米的房屋的行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定。同时依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，限王俊贵、刘莉在收到决定书之日起七日内自行拆除上述违法建（构）筑物，逾期不拆除的，将依法予以强制拆除。同日，明光市行政执法局作出（明行执）限拆公告字[2019]014号公告。王俊贵、刘莉对（明行执）限拆决字[2019]022号限期拆除决定书不服，提起行政诉讼。 一审法院认为，本案的争议焦点为:明光市行政执法局对涉案房屋是否具有行政处罚及作出强拆决定的职权，作出该决定所适用法律、法规是否正确，其行政行为的程序是否合法。首先，中共安徽省委、安徽省人民政府《关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的实施意见》（2016年10月31日）、明光市人民政府办公室《关于印发明光市城市管理行政执法局（市城市管理局）主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（明政办[2017]14号）；明光市行政执法局作为明光市行使城市管理相对集中行政处罚的机关，明确了其职责范围包括：住房城乡建设领域法律法规规章规定的全部行政处罚权。因涉案房屋位于明光市城市规划区范围内，明光市行政执法局依法对涉案房屋作出被诉行政行为属于其职权范围。其次，王俊贵、刘莉诉称，涉案房屋建成2005年之前，根据法不溯及既往的原则，不存在违法2008年1月1日实施的城乡规划法相关条款的情形。一审法院认为，根据《中华人民共和国城市规划法》第三十二条、《安徽省村镇规划建设管理条例》第十七条的规定，不论在城市规划区内，还是在村庄、集镇范围内，进行建设的单位或个人建设房屋均应依法申领建设工程规划许可证，未取得建设工程规划许可证所进行的建设即可认定为违法建设。如果违法建设一直未处理，存续至2008年1月1日《中华人民共和国城乡规划法》施行之后，对于此种情形，因违法建设的事实一直处于继续状态，故应依据《中华人民共和国城乡规划法》对未取得建设工程规划许可证的建设是否合法进行认定。因此，明光市行政执法局适用《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款、第六十四条的规定并无不当，对王俊贵、刘莉的该项诉称本院不予采信，明光市行政执法局作出强拆决定适用的法律、法规正确。再次，明光市行政执法局是在法定期限内履行了立案、调查、审批、调查终结、事先告知、公告等程序后，作出并送达了强制拆除决定书；故明光市行政执法局的上述一系列行政行为均符合法定程序。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决： 驳回原告王俊贵、刘莉的诉讼请求。案件受理费50元，由原告王俊贵、刘莉负担。 王俊贵、刘莉上诉称，1、涉案房屋,至少大部分房屋不存在违法情形,并非违法建筑,明光市行政执法局认定其807.87平方米的房屋全部为违法建筑,认定错误,一审法院,无视案件基本事实,偏听偏信,错误判决。其合法拥有并长期使用上述房屋,其于2004年在办理国有土地使用权证时,地,地籍调查表和土地登记申请审批表中明确表明004年该地块地上建筑（楼房）占地面积为296.72平米,相关房屋已得到当时的明光市国土资源和房产管理局的确认。并且其在1999年建房时也办理了相关房屋的建设用地规划许可证和建设工程规划许可证的申领手续,并且得到了有关部门的审批。1999年12月，其因超批准面积建设房屋,被明光市城市建设管理监察大队处以行政处罚,处罚结果为补办建房手续,其缴纳了办证费用和行政处罚保证金2000元整,相关违法行为已经消灭。2018年8月,明光市人民政府组织实施关于明光市年度第10批次城镇建设用地批复,并于2018年8月11日发布了《明光市蔬菜村周郢、明格路南段西侧地块企事业单位房屋征收补偿方案》。2018年8月底,根据北京华瑞行房地产评估咨询有限公司对被征收房屋土地的评估结果（其初实测被征收房屋694.44平米,后变更为722.36平米）和合肥立泰资产评估事务所对被征收房屋装潢及附属物补偿的评估结果,征收人明光市国土资源和房产管理局拟定了《企（事）业单位土地房屋征收补偿协议书》要求王俊贵签署,但鉴于王俊贵认为政府给予的补偿价格不合理未签署该协议。也就是说,其房屋已经在房屋征收过程中被明光市国土资源和房产管理局确认为合法建筑物的面积为722.36平米。不存在《限期拆除决定书》中所述的807.87平米全部为违法建筑的情形。诚实信用原则作为行政法上的最高原则,是行政机关在依法行政过程中应当遵守的首要原则,明光市国土资源和房产管理局在征收涉案房屋过程中已经将722.36平米的建筑物作为合法建筑予以确认,但此后为了逼迫其签署协议,又通过将其房屋认定为违法建筑,这本身就是对于诚实信用原则的侵犯。2011年实施的《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条之规定:市、县级人民政府作出房屋征收决定前,应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的,应当给予补偿;对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的,不予补偿。因此，对于被拆迁范围内的建筑是否属于违法建筑,应当在作出征收决定前予以认定。本案中,其所有的涉案房屋已经作为合法建筑被列入征收范围,明光市行政执法局在征收人与其就房屋征收无法达成房屋拆迁补偿协议情况下,为了达到逼签目的,采取以拆违代拆迁的做法,是对其合法财产的严重侵害,明光市行政执法局的该种行为严重违法。 2、本案中,明光市行政执法局不具备行使相关执法权的主体资格,无法定职权确认其房屋是否违法,更无权作出责令限期拆除违法建筑的决定,一审法院适用与法律、法规或规章相违背的非规范性法律文件认定被上诉人具备相关执法主体资格,法律适用错误。《中华人民共和国城乡规划法》第十一条规定：国务院城乡规划主管部门负责全国的城乡规划管理工作。县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。第六十四条规定：未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的,由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设;尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的,限期改正,处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款;无法采取改正措施消除影响的,限期拆除,不能拆除的,没收实物或者违法收入,可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。本案中,明光市行政执法局未经法律授权情况下并无做出确认上诉人涉案房屋是否违反《中华人民共和国城乡规划法》的法定职权,故《限期拆除决定书》违法,应予以撤销。本案中,明光市城乡规划局仅表明“该户未在我局办理双拥路188号房屋《建设工程规划许可证》”,但明光市城乡规划局并没有确认原告房屋违反了城乡规划法,明光市行政执法局在无法定职权情况下确认其房屋违法是属于越俎代庖。一审法院适用中共安徽省委、安徽省人民政府《关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的实施意见》(2016年10月31日)、明光市人民政府办公室《明光市城市管理行政执法局主要职责内设机构和人员编制规定》(明政办【2017】14号)等非规范性法律文件确认明光市行政执法局具备行政执法权,属于法律适用错误。同时,经查询中共安徽省委、安徽省人民政府《关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的实施意见》并未授权明光市城市管理行政执法局负责城市规划方面的执法工作,明光市人民政府办公室《明光市城市管理行政执法局主要职责内设机构和人员编制规定》无法通过公开渠道查询,但通过查询明光市城市管理行政执法局的法定职责,仅表明其具有“行使城市规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权,对擅自搭建妨碍公共安全、公共卫生、城市交通的建筑物、构筑物等违法行为实施行政处罚权。”也就是说仅授予了其在妨碍公共安全、公共卫生、城市交通领域的建筑物、构筑物等违法行为实施行政处罚权,并没有规定其对其他建筑物、构筑物具有行政处罚权。综上，一审判决认定事实不清、适用法律错误，请求：1、撤销一审判决并改判支持王俊贵、刘莉的诉讼请求；2、一、二审诉讼费由明光市行政执法局负担。 明光市行政执法局辩称，1、根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定，王俊贵、刘莉作为个人，在城市规划区内所建的明光市双拥路188号房屋没有向明光市人民政府城乡规划主管部门申请办理建设工程规划许可证，属于违法建设。2、根据中共安徽省委、安徽省人民政府《关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的实施意见》(2016年10月31日)、明光市人民政府办公室《明光市城市管理行政执法局主要职责内设机构和人员编制规定》(明政办【2017】14号)的规定，本案案件承办人陆二洋、华建兵、钱善军的行政执法证，充分证明明光市行政执法局有权对王俊贵、刘莉的违法建筑行为进行处罚。 王俊贵、刘莉向一审法院提举的证据、依据材料有：1限期拆除决定书，证明未履行法定送达程序，该限期拆除决定书对原告不具有法律约束力，明光市行政执法局认定违法建筑的事实不清，法律适用错误。2转让房屋坐落协议，该协议的补充协议，土地估价报告、土地使用权转让合同、国有土地使用权证以及地籍调查表、土地登记申请审批表、土地转让金专用票据，证明其房屋为合法建筑，部分房屋建成年代久远，为合法建筑，虽未取得产权证，但是根据国土部门所出具的证件，均可证明相关房产均系合法，未办产权证系历史遗留问题。3建设用地规划许可证申请表一、二。证明其房屋除一部分通过转让而来，另外部分是1999年通过申请合法建设所建，并非违法建筑。4身份证明，证明其主体资格。5责令停工通知书（明）建停字［99］第191号。办证费用及罚款暂收通知单（明）建暂收字［99］第12号。明光市城市建设管理监察大队出具的。证明其超批准面积建设房屋行为于1999年被明光市城市建设管理监察大队处以行政处罚，处罚结果为补办建房手续，维持其缴纳的办证费和行政处罚保证金2000元，相关违法行为已经消灭，其所建房屋为合法建筑。6安徽省自然资源厅关于王俊贵申请政府信息公开申请的答复，关于明光市年度第10批次城镇建设用地批复，明光市国土资源和房产管理局答复以及附件明光市年第10批次城镇建设用地勘测定界图二。明光市蔬菜村周郢、明格路南段西侧地块，企事业单位房屋征收补偿方案，房地产估计报告。证明其房屋，位于明光市第10批次城镇建设用地征收范围内，已经按照合法建筑列入征收对象，并有征收人委托的北京华瑞行房地产评估资源有限公司出具了评估报告，其房屋不属于违法建筑。 明光市行政执法局向一审法院提举的证据、依据材料有：一、现场检查勘验笔录；涉案房屋照片；明光市城管执法局协助调查函；明光市城乡规划局回复函；2018年9月8日刘莉的询问调查笔录；2018年10月26日王俊贵的询问调查笔录；对当事人进行询问调查的照片。证明：王俊贵、刘莉位于双拥路188号涉案房屋为砖混、砖木、简易结构，总面积807.78平方米，未办理《建设工程规划许可证》，属于违法建设，事实清楚。二、立案审批表；调查终结报告；案件处理审批表；（明行执）限拆告字[2019]015号限期拆除事先告知书；限期拆除事先告知书送达回证和送达照片；（明行执）限拆决字[2019]022号限期拆除决定书；限期拆除决定书送达回证和送达照片；限期拆除公告；张贴限期拆除公告的照片；送达限期拆除事先告知书、限期拆除决定书视频光碟1份。证明：1、依法履行了法律程序，程序合法。2、作出的决定书证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。三、中共安徽省委、安徽省人民政府《关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的实施意见》（2016年10月31日）；明光市人民政府办公室《关于印发明光市城市管理行政执法局（市城市管理局）主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（明政办[2017]14号）；案件承办人陆二洋、华建兵、钱善军的行政执法证。证明：1、明光市行政执法局作为集中行使行政处罚权的行政机关，有权行使住房城乡建设领域法律法规规章规定的全部行政处罚权，有权对违法建设行为进行行政处罚。2、适用《中华人民共和国城乡规划法》对王俊贵、刘莉进行处罚，适用法律正确。3、该案执法人员具有行政执法资格。四、1、《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款、第六十四条。2、《中华人民共和国行政强制法》第四十四条。证明：适用法律、法规正确。 上述证据均随卷移送本院。 二审中，王俊贵、刘莉向本院提交了如下证据：证据一、王俊贵房屋装潢及附属物补偿价格一览表及可移动资产明细表。证据二、企（事）业单位土地房屋征收补偿协议书。上述证据证明其房屋已经被作为被拆迁对象予以征收。证据三、房屋周边的现状。证明其房屋在2017年已经划入拆迁范围，已经经有关部门调查认定。明光市行政执法局质证意见，对三份证据的三性均不认可，证明目的不能成立。本院认证意见，证据一、二来源不明，真实性无法确定，证据三只是反映了房屋周边的现状，与涉案房屋是否属于违建无关。因此，本院对上述三份证据均不予采信。 经对一、二审中提交的证据及一、二审中陈述等情况的综合审查，一审对证据的审核认定符合法律和证据规则的规定，予以确认；本院查明的事实与一审查明的事实一致，故对一审查明的事实予以确认。 本院认为，综合双方当事人的诉辩意见，本案二审的争议焦点是：明光市行政执法局作出的（明行执）限拆决字[2019]022号《限期拆除决定书》是否合法，即认定事实是否清楚，法律适用是否正确,程序是否合法。 关于明光市行政执法局的行政主体资格问题。根据《中华人民共和国行政处罚法》第十六条，《中华人民共和国行政强制法》第十七条，《安徽省城市管理领域相对集中行政处罚权办法》第十二条，依据中共安徽省委、安徽省人民政府于2016年10月31日出台的《关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的实施意见》和明光市人民政府办公室于2017年9月19日印发的《明光市城市管理行政执法局主要职责内设机构和人员编制规定》(明政办【2017】14号)，明光市行政执法局是行使明光市城市管理领域相对集中行政处罚权及行政强制措施的行政机关，对其辖区范围内的违法建设依法定程序作出行政处罚及行政强制措施是其职责之一。王俊贵、刘莉提出明光市行政执法局不具有作出本案限期拆除决定的职权，作出主体违法，理由不能成立。 关于王俊贵、刘莉房屋违法状态问题。国务院于1993年6月29日发布的《村庄和集镇规划建设管理条例》第二条规定，制定和实施村庄、集镇规划，在村庄、集镇规划区内进行居民住宅、乡（镇）村企业、乡（镇）村公共设施和公益事业等的建设，必须遵守本条例；在城市规划区内的村庄、集镇规划的制定和实施，依照城市规划法及其实施条例执行。1989年12月26日发布的《中华人民共和国城市规划法》第三条规定，本法所称城市，是指国家按行政建制设立的直辖市、市、镇；本法所称城市规划区，是指城市市区、近郊区以及城市行政区域内因城市建设和发展需要实行规划控制的区域。第三十二条规定，在城市规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施，必须持有关批准文件向城市规划行政主管部门提出申请，由城市规划行政主管部门根据城市规划提出的规划设计要求，核发建设工程规划许可证件。建设单位或者个人在取得建设工程规划许可证件和其他有关批准文件后，方可申请办理开工手续。2007年10月28日发布的《中华人民共和国城乡规划法》第二条规定，本法所称城乡规划，包括城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划。城市规划、镇规划分为总体规划和详细规划。详细规划分为控制性详细规划和修建性详细规划；本法所称规划区，是指城市、镇和村庄的建成区以及因城乡建设和发展需要，必须实行规划控制的区域。规划区的具体范围由有关人民政府在组织编制的城市总体规划、镇总体规划、乡规划和村庄规划中，根据城乡经济社会发展水平和统筹城乡发展的需要划定。第四十条规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。现行《中华人民共和国城乡规划法》第二条、第四十条规定内容与2007年发布的规定一致。根据上述法律规定，王俊贵、刘莉在建设涉案房屋时均需取得建设工程规划许可。王俊贵、刘莉称涉案房屋于2000年左右建设完成，无须办理建设工程规划许可的主张不能成立，本院不予支持。王俊贵、刘莉认为其房屋合法性可根据北京华瑞行房地产评估咨询有限公司对被征收房屋土地的评估结果、合肥立泰资产评估事务所对被征收房屋装潢及附属物补偿的评估结果及明光市国土资源和房产管理局拟定的《企（事）业单位土地房屋征收补偿协议书》予以证明，但上述证据不能证明其房屋建设是合法的，且没有法律依据，故对王俊贵、刘莉的此项上诉理由亦不予支持。 关于法律适用问题。王俊贵、刘莉主张其房屋是于2000年建成，当时城乡规划法还未实施，故明光市行政执法局适用法律错误。依据原《中华人民共和国城市规划法》第三十二条、第四十条规定，在城市规划区内新建、扩建、改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施，必须由城市规划行政主管部门核发建设工程规划许可证件，未取得建设工程规划许可证件进行建设的，严重影响城市规划的，可以责令限期拆除或者没收违法建筑物。本案中，王俊贵、刘莉在未取得建设工程规划许可证的情况下，于1999年建房，违反了原城市规划法，并且王俊贵、刘莉之后也未依法补办相关手续，故其违法状态一直持续至今，明光市行政执法局依据现行《中华人民共和国城乡规划法》的规定对王俊贵、刘莉的违法建筑物作出处理，并无不当。 关于程序的合法性问题。明光市行政执法局经过调查取证，认为王俊贵、刘莉的涉案建筑物应认定为违法建设，且该违法建设采取改正措施也无法消除对城市规划的影响，故向王俊贵、刘莉送达了《限期拆除事先告知书》、《限期拆除决定书》、《限期拆除公告》等法律文书，同时告知了救济途径，王俊贵、刘莉拒绝签收，上述拒绝签收的法律文书均由明光市行政执法局的工作人员采取留置方式送达，并采取了拍照、录像等方式记录送达过程，符合《中华人民共和国民事诉讼法》第八十六条关于留置送达的法律规定；且在制作询问调查笔录时，明光市行政执法局相关工作人员均已出示了执法证件，并记录有证件号码，程序合法。故王俊贵、刘莉认为明光市行政执法局作出的行政行为程序违法的上诉理由不能成立，本院不予支持。 关于王俊贵、刘莉提出的本案属于“以拆违代拆迁”的意见。本院认为,本案是对明光市行政执法局行使对于违法建筑查处的行政管理职权的合法性进行审查，并不涉及房屋征收补偿安置的问题，且根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条第一款的规定,违法建设行为本即应当依法处理,从该条第二款对未经登记的建筑进行“处理”的规定亦可知,对征收范围内未经登记的建筑进行甄别,并不禁止以违法建设行政处罚案件进行立案查处。故对王俊贵、刘莉的该上诉意见本院不予采纳。 综上，王俊贵、刘莉的上诉请求及理由均不能成立，本院不予支持。一审判决并无不当，本院应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人王俊贵、刘莉负担。 本判决为终审判决。 审判长  宋珺梅 审判员  王忠良 审判员  苏春琴 二〇二一年一月十三日 法官助理齐晓静 书记员施承文 附：本案适用法律条款： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。