湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）湘行终1415号上诉人（原审原告）：蒲桂秀，女，汉族，1936年11月26日出生，住怀化市鹤城区。上诉人（原审原告）：陈洪，男，汉族，1970年9月20日出生，住怀化市鹤城区。以上两上诉人共同委托代理人：陈军，男，汉族，1971年2月20日出生，住湖南省怀化市鹤城区，系蒲桂秀儿子。以上两上诉人共同委托代理人：范双云，湖南远达律师事务所律师。被上诉人(原审被告)：怀化市鹤城区人民政府。住所地：怀化市鹤城区金海路**。法定代表人：梁志平，区长。委托代理人：蒲俊均。上诉人蒲桂秀、陈洪因与被上诉人怀化市鹤城区人民政府（以下简称鹤城区政府）房屋征收补偿决定一案，不服湖南省怀化市中级人民法院（2020）湘12行初24号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。湖南省怀化市中级人民法院审理查明：2018年9月12日，鹤城区政府发布鹤政函［2018］95号《怀化市鹤城区人民政府关于老城区棚户区改造项目7号地块（沿河路东侧区域）范围内国有土地上房屋征收决定的公告》载明，“征收项目名称：老城区棚户区改造项目7号地块（沿河路东侧区域）；征收范围：沿河路东侧区域原南华储运公司，占地面积约259.67亩。涉及国有土地上房屋被征收人约197户，约49000平方米房屋及附属物；房屋征收部门：怀化市鹤城区住房和城乡建设局；房屋征收实施单位：老城区棚户区改造项目7号地块（沿河路东侧区域）项目协调服务指挥部。签约期为：自本征收决定公告之日起60日内”。该征收公告同时附《老城区棚户区改造项目7号地块（沿河路东侧区域）房屋征收项目国有土地上房屋征收补偿方案》。该房屋征收签约延期公告及在征收地范围内公告。陈传富（系蒲桂秀的丈夫、陈洪的父亲，已故）的房屋坐落于××路××号，位于本案征收范围内。怀化市房产管理局为陈传富颁发了怀房权证字第0×**号房屋所有权证。2018年8月13日，湖南省怀化市公证处对本案所涉的老城区棚户区改造项目7号地块的评估机构的选定进行了公证，陈传富户参加了评估机构的选定投票，经公证，最终选定湖南金源房地产咨询评估有限公司承担案涉项目的房地产评估。2018年11月1日湖南金源房地产评估咨询有限公司出具金源房估［2018］第2018030号怀化市鹤城区老城区棚户区改造项目7号地块（沿河路东侧区域）陈传富房地产价值分户报告，以2018年8月14日为价值时点，共计价值为499608元。该报告于2018年12月27日送达给蒲桂秀、陈洪，但并未在被征收区域张榜公示。房屋征收部门工作人员与蒲桂秀、陈洪协商征收补偿事宜，未能达成一致。2019年9月29日怀化市鹤城区住房和城乡建设局向鹤城区政府提请作出房屋征收补偿决定，鹤城区政府对此予以受理，并于同年10月10日作出鹤政征补决字［2019］007号房屋征收补偿决定（以下简称7号补偿决定）：1.对不动产权利证书号为0001178号房屋及附属设施实施征收。2.房屋征收补偿按以下方式之一履行：①被征收人选择征收补偿方式为货币补偿的，根据湖南金源房地产评估咨询有限公司怀化分公司《分户评估报告》中对房屋及装饰装修评估价值进行补偿，被征收房屋评估价值为人民币499608元（其中房屋补偿数额为384515元，搭建及柴棚补偿数额为69315元，装饰装修补偿数额45778元），搬迁补偿费4538.3元、临时安置补偿费4800元，以上合计人民币508946.3元。②被征收人选择房屋产权置换的，提供该项目区域“辰阳家园”小区3#楼2405号现房房屋予以置换，面积134.51平方米，征收部门支付被征收人搬迁补偿费4538.3元，临时安置补偿费4800元，被征收人需支付产权调换房屋差价241195.5元。3.被征收人应在本决定书送达之日起10日内以书面方式向房屋征收部门明确所选择的补偿方式，被征收人在限期内不作选择的，视为同意按货币补偿方式进行补偿。4.被征收人应当在本决定书送达之日起15日内与老城区棚户区改造项目7号地块（沿河路东侧区域）项目协调服务指挥部办理房屋移交手续，并将被征收房屋及附属设施腾空、搬迁。该房屋征收补偿决定告知了行政复议权和诉权，并于2019年10月18日直接送达给蒲桂秀、陈洪，陈洪签收。蒲桂秀、陈洪对该房屋征收补偿决定不服，提起本案诉讼，请求：确认7号补偿决定违法并予以撤销；赔偿因采取违法违规断水、断电手段强迫被征收人搬迁造成的所有损失。该院另查明，陈传富房产证面积83.15㎡，鹤城区政府在征收过程中通过入户实测，认定该房屋证载面积应为86.88㎡。本案所涉征收项目涉及被征收人共197户，目前仅4户未达成征收补偿协议。湖南省怀化市中级人民法院经审理认为，2018年9月12日，鹤城区政府发布鹤政函［2018］95号《怀化市鹤城区人民政府关于老城区棚户区改造项目7号地块（沿河路东侧区域）范围内国有土地上房屋征收决定的公告》，对相关国有土地上房屋进行征收，征收范围包括了陈传富的房屋。有征收必有补偿，涉案房屋被征收后依法应当获得相应补偿。故7号补偿决定是否合法成为本案争议焦点。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条第一款“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。”本案中，蒲桂秀、陈洪涉案房屋位于本案征收决定范围内，其在确定的签约期限内未能与房屋征收部门达成补偿协议。房屋征收部门报请鹤城区政府作出补偿决定，由此，鹤城区政府有权作出被诉房屋征收补偿决定。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条至第二十九条规定了国有土地上房屋征收与补偿的程序，规定了评估机构的选定程序、要求鹤城区政府对征收范围的房屋进行调查、认定和处理、对被征收房屋进行评估、将分户补偿情况在房屋征收范围内向被征收人公布、被征收人对评估报告有异议可以申请复核或鉴定、可以选择货币补偿或者房屋产权调换等。蒲桂秀、陈洪扩建的22.98㎡并没有办理房产证，其认为该房屋扩建部分应当按照合法建筑评估并补偿没有法律依据，现鹤城区政府依据评估对该部分房屋面积进行适当补偿并无不当。鹤城区政府对被征收房屋进行了入户调查；评估机构的选定由湖南省怀化市公证处公证，且陈传富户参与了评估机构选定的投票，其评估机构选定合法，但蒲桂秀、陈洪称未收到评估报告。评估报告系由鹤城区政府直接送达，陈洪在送达回证上签字，现蒲桂秀、陈洪委托代理人不认可，又未提出送达回证上并非陈洪签字的反证，该院对其主张未收到评估报告，被剥夺了复核与申请鉴定的权利的主张，不予支持。蒲桂秀、陈洪认为鹤城区政府剥夺了其对补偿方式的选择权。本案涉案的征收补偿决定中载明了蒲桂秀、陈洪可以对被征收房屋选择货币补偿或者选择房屋产权置换，在房屋产权置换一栏中，鹤城区政府对所置换的房屋的具体位置、面积和产权调换的差价作出了说明，但未对调换房屋的评估价值作出说明，导致蒲桂秀、陈洪无法在两种补偿方式中进行权衡选择，故鹤城区政府未实质保障被征收人对补偿方式的选择权。该院对蒲桂秀、陈洪的这一主张予以支持。蒲桂秀、陈洪称鹤城区政府未将分户补偿情况在征收范围予以公布。从鹤城区政府提交的证据看，鹤城区政府确未按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十九条的规定，将被征收人的分户补偿情况在房屋征收范围内向被征收人公布，程序违法。该院对该主张予以支持。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款，《最高人民法院〈关于行政诉讼证据若干问题的规定〉》第五条规定，在行政赔偿诉讼中，原告应当对被诉行政行为造成的损害提供证据。本案中，蒲桂秀、陈洪向该院提出要求鹤城区政府赔偿因其采取违法违规断水、断电手段强迫被征收人搬迁造成的损失，因蒲桂秀、陈洪没有就造成损失的事实提供证据，该院对该主张不予支持。综上所述，7号补偿决定程序违法，但本案所涉征收项目涉及被征收人共197户，仅4户未达成征收补偿协议，故本案所诉征收补偿决定因涉及重大公共利益不宜撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十四条第一款第（一）项之规定，判决：确认7号补偿决定程序违法，驳回蒲桂秀、陈洪的其他诉讼请求。蒲桂秀、陈洪不服上述判决，向本院提起上诉称：1.涉案征收项目并非基于公共利益的需要，被上诉人没有提供省、市、区关于老城区棚户区改造项目的国民经济和社会发展年度计划、项目立项审批或核准意见、土地利用总体规划等文件，涉案征收行为缺乏法律依据。2.征收补偿方案未公布、未召开听证会征求意见，程序违法。3.对上诉人作出的补偿决定房屋面积少认定了22.98平方米，该22.98平方米建筑是原怀化地区物资储运公司为照顾广大干部职工，于90年初在原房子的基础上统一集体扩建的，而非上诉人私自违法搭建，不属于违法建筑，也不是超过批准期限的临时建筑，应当按正常的住宅基准价4382元/平方米进行补偿，被诉补偿决定按1923元/平方米给上诉人补偿，上诉人受损56278.02元。4.与上诉人被征收房屋就近地段最近的万通滨江楼盘毛坯房同期均价7200元/平方米，上诉人房屋评估基准单价才4382元/平方米，补偿标准过低。5.评估机构选定程序违法，被上诉人未提供自2017年11月16日至2017年11月19日上门入户、现场签字、拍照留证等证据，无法确认评选工作的真实性。评估前，征收部门未对征收范围内的房屋组织调查登记并公示，分户评估报告未在征收范围内公示。评估时间点与补偿决定作出时间相差一年零二个月，损害了上诉人的合法权益。6.被上诉人对用于产权调换的辰阳家园小区房屋未进行评估，征收补偿决定认定置换房屋的价格5260元/平方米缺乏依据。7.被上诉人于2019年3月15日、19日先后采取断水断电的方式逼迫上诉人搬迁严重违法，违反了行政强制法第六十一条、国有土地上房屋征收与补偿条例第二十七条的规定，应当确认违法。上述违法行为造成了上诉人财产损失，应当赔偿。请求撤销一审判决，撤销7号补偿决定，确认被上诉人采取断水、断电等方式逼迫上诉人搬迁的行为违法并赔偿上诉人的经济损失。鹤城区政府答辩称，鹤城区政府因公共利益需要，依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条、第二十六条之规定，作出涉案房屋征收补偿决定。鹤城区政府对上诉人的房屋进行市场评估，送达了整体及分户评估报告，为上诉人提供了明确的产权置换房源，并明确了置换差价结算标准，上诉人未在规定期限内选择产权置换，应当按货币方式补偿。因此，涉案征收补偿决定认定事实清楚，依据充分，适用法律正确，符合法定程序。请求驳回上诉人的诉讼请求。当事人在一审中提交并质证的证据已随案移送本院。经审查，可以作为认定案件事实的依据。本院对一审查明的事实予以确认。在本院二审期间，鹤城区政府向本院提交了四组证据：第一组证据，怀化市发展和改革委员会《关于怀化市老城区棚户区改造项目（一期）可行性研究报告的批复》（怀发改投资〔2016〕36号）、怀化市规划局《关于出具老城区棚户区改造项目7号地块（沿河路东侧区域）改造符合城乡规划证明的复函》（怀规函〔2017〕73号）、怀化市国土资源局《关于老城区棚户区改造项目7号地块（沿河路东侧区域）符合土地利用总体规划的复函》、湖南省住房和城乡建设厅、湖南省财政厅《关于印发〈湖南省2017年城市棚户区改造项目信息备案表〉的通知》（湘建保〔2017〕18号）等十份证据，拟证明涉鹤城区政府就涉案沿河路东侧区域7号地块棚户区改造项目作出的征收决定合法。上诉人对该组证据中的部分证据的真实性和合法性不予认可，对关联性均不予认可。本院经审查认为，该组书证是行政机关对涉案棚户区改造项目进行研究、审批、备案所形成的相关文件、证明等材料，对此本院予以采信。第二组证据，《安置房源团购框架协议》、怀化市住房和城乡建设局出具的《网上签约信息系统查询结果证明》及记录、《商品房买卖合同》等四份证据，拟证明鹤城区政府提供的安置房源小区商品房同期销售均价低于被征收房屋的评估单价，提供给上诉人户的安置房屋价格5260元/平方米是按团购协议执行，低于真实的市场价格，鹤城区政府采取以面积换面积的方式对上诉人户进行产权置换，实质保障了上诉人的产权置换权利。上诉人对该组证据的三性均不予认可。本院经审查认为，虽然鹤城区政府对产权置换房源未采取评估的方式确定房屋价格，但该组证据反映的安置房源小区晨阳家园同期对外市场销售价格情况，可作为本案参考的依据。第三组证据，《怀化市区国有土地上房屋征收补偿协议书》四份，拟证明与上诉人被征房屋同栋的其他被征收户扩建部分面积均是按1923元/平方米进行补偿。上诉人对该组证据的三性均不予认可。本院经审查认为，该组证据客观反映了与上诉人被征房屋同栋的其他被征收户扩建部分的征收补偿价格，可予采信。第四组证据，《2019年销户报停名单》，拟证明怀化南华物资储运有限公司与征收部门签订补偿协议后，自行申请水电销户，如果因此造成损害的话，也应当由行为人承担责任。上诉人对该份证据的三性均不予认可。本院经审查认为，该份证据未加盖公章，被上诉人也未就其合法性来源作出说明，对此本院不予采信。本院认为，本案审查的是被诉7号补偿决定的合法性。根据二审双方当事人的诉辩情况，对双方争议焦点分述如下：一、涉案房屋征收决定是否可以作为被诉补偿决定的依据根据二审中鹤城区政府向本院提交的证据，涉案沿河路东侧区域7号地块改造项目符合土地利用总体规划、符合城乡规划总体要求，符合国民经济发展规划，列入了棚改专项计划，并报湖南省住房和城乡建设厅、湖南省财政厅备案。鹤城区政府作出的《怀化市鹤城区人民政府关于老城区棚户区改造项目7号地块（沿河路东侧区域）范围内国有土地上房屋征收决定的公告》（鹤政函〔2018〕95号）对征收范围、征收部门、征收实施单位、签约期限、征收补偿标准与安置方式等进行了明确，并在征收范围内进行了公示，符合法定程序。该征收决定的内容并无明显重大违法之处，可以作为7号补偿决定的前提依据。二、关于房屋补偿面积是否少算、补偿标准是否显失公平、评估时点是否合理、产权置换房屋定价是否缺乏依据的问题1.关于房屋补偿面积的问题。上诉人提出，其房屋面积少认定了22.98平方米，该22.98平方米建筑是原怀化地区物资储运公司为照顾广大干部职工，于90年初统一扩建的，而非上诉人私自搭建，不属于违法建筑，应当按正常的住宅基准价4382元/平方米进行补偿。对此，本院认为，上诉人房屋所扩建的22.98平方米建筑并未办理产权，上诉人认为该扩建部分应当按照合法建筑予以补偿缺乏法律依据，鹤城区政府统一按1923元/平方米进行补偿，并无明显不当。2.关于补偿标准是否显失公平的问题。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条第一款的规定，对被征收房屋价值的补偿，不低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。可能影响类似房地产价格的因素有房屋所处地段、交通状况、配套设施、建筑年代、建筑结构、朝向采光等。涉案项目依法选定的评估机构采用市场价值标准，运用比较法和成本法综合确定单元式住宅评估基准单价为4382元/平方米。鹤城区政府提交的怀化市住房和城乡建设局出具的《网上签约信息系统查询结果证明》及记录显示，同期晨阳家园商品房销售均价也仅为4410元/平方米。因此，鹤城区政府采信评估机构确定的评估价格进行补偿，并无明显不合理之处。3.关于评估时点的问题。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条、第十九条第一款、第二十六条第二款的相关规定，为确保对被征收人公平补偿，通常以征收决定公告之日作为房屋价值的评估时点。但如果行政机关作出补偿决定的时间距征收决定公告的时间相距较远，且房屋价格波动幅度较大，则难以体现公平补偿原则。如何确定一个合理的期限，法律并没有明确的规定，在此情况下，通常可参照《房地产抵押估价指导意见》第二十六条关于估价报告应用有效期不超过一年的规定，以一年作为合理的期限。本案中，评估时点为征收决定公告之日2018年9月12日，涉案7号补偿决定作出时间为2019年10月10日，稍微超过了上述估价报告应用有效期。上诉人主张“一年的时间，房地产的价格必然在上升，而不是降低，如果按一年前签的标准计算补偿价格，严重损害上诉人的合法权益”，却并未提供有效证据证明补偿决定作出时，涉案被征收房屋的市场价值已较征收决定公告之日的评估价格上涨并严重损害上诉人的合法权益。故上诉人的上述主张缺乏事实依据，本院不予支持。4.关于产权置换房屋价格的问题。上诉人提出，被上诉人对用于产权调换的辰阳家园小区房屋未进行评估，征收补偿决定认定置换房屋的价格5260元/平方米缺乏依据。鹤城区政府辩称，征收部门与开发商签订的《安置房源团购框架协议》约定了安置户购房的优惠政策及价格，7号补偿决定采取以面积换面积的方式进行产权置换，实质保障了被征收人产权置换选择权。对此，本院认为，根据《国有土地上房屋征收评估办法》的相关规定，用于产权调换房屋的价值通常应当评估确定。虽然鹤城区政府对提供的产权置换房源未采取评估的方式确定房屋价格，但在置换房源同期对外市场销售价格实质高于被征收房屋评估单价的情况下，鹤城区政府采取以面积换面积的方式进行产权置换，也并无明显不当。但鹤城区政府在作出7号补偿决定时未对产权置换房源的价格形成情况进行说明，一审法院认定被诉补偿决定程序违法，并无不当。三、关于涉案补偿决定是否应予撤销的问题一审法院确认7号补偿决定程序违法，但保留了该补偿决定的效力、未予撤销，而上诉人认为该补偿决定违法应当予以撤销。对此，本院认为，参考鹤城区政府在二审期间向本院提交的证据材料，鹤城区政府采取统一评估确定补偿基准单价、加扩建部分建筑补偿单价，再通过综合修正系数来分别确定各户补偿单价的方式，并不违反公平补偿原则。7号补偿决定采取以面积换面积，对置换房源面积超出的部分按照《安置房源团购框架协议》约定的价格进行结算，该种产权置换方式并未明显损害被征收人的实体利益。一审法院确认7号补偿决定程序违法，并无明显不当。四、关于被上诉人是否采取断水断电逼迫搬迁的问题上诉人提出，鹤城区政府于2019年3月15日、19日先后采取断水断电的方式逼迫上诉人搬迁，请求确认违法并赔偿损失。本院认为，根据本案在案证据，一审法院认为上诉人主张鹤城区政府采取了违法违规断水、断电手段强迫被征收人搬迁缺乏相应证据证明，并无不当。综上所述，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，处理结论并无不当，可予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人蒲桂秀、陈洪共同负担。本判决为终审判决。审判长  黄一凡审判员  赫荣生审判员  赵 旻二〇二一年一月六日法官助理刘威书记员刘威（兼）附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……