山东省威海市中级人民法院行 政 判 决 书(2021)鲁10行终7号上诉人（原审原告）翟园园，女，1986年7月29日出生，汉族，住山东省齐河县。委托代理人张传军，山东海明达律师事务所律师。被上诉人（原审被告）威海市环翠区海洋发展局，住所地威海市渔港路**。法定代表人刘瑞宾，局长。出庭负责人焦鹏，副局长。委托代理人胡云川，山东威扬律师事务所律师。委托代理人顾晓波，山东威扬律师事务所律师。上诉人翟园园因与被上诉人威海市环翠区海洋发展局（以下简称区海洋发展局）渔业行政处罚一案，不服山东省威海市环翠区人民法院（2020）鲁1002行初60号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。原审法院认定，翟园园与王某某系夫妻关系，涉案渔船系翟园园及其配偶王某某所有，由王某某于2019年从河北购置。2020年3月21日，区海洋发展局接群众举报，称环翠区海域内有“黑船”停靠。接到举报后，该局执法人员于2020年3月24日前往合庆湾进行核实，发现悬挂“鲁威渔62418”船名牌渔船后，查验了该渔船档案登记情况，比对发现该渔船船型与档案记载的数据明显不符，决定将该船拖回远遥渔港进一步调查，并决定予以立案调查。2020年3月25日，区海洋发展局对涉案船舶进行现场检查，并制作现场检查（勘验）笔录，发现该船渔船标识情况为悬挂鲁威渔62418船名牌，无电子身份标签；无证书证件；木质拖网渔船，船型与档案登记情况不符；网具为2盘拖网。同日，该局对涉案船舶作出查封扣押现场笔录，并于3月26日作出鲁威（环）渔（渔政）封（扣）（2020）0010号《查封扣押决定书》，决定对涉案船舶进行查封扣押。2020年3月26日，区海洋发展局依职权对翟园园进行询问，并制作了询问笔录。翟园园在询问笔录中认可，其系悬挂鲁威渔62418船渔船所有人，该船船体材料木质，船籍港威海，拖网作业；区海洋发展局执法时发现的船上网具为船作业时使用，渔获卖给合庆鱼贩子；出海作业早上2-4点出海，下午2-3点回来；船上有3名船员。且在询问过程中翟园园向区海洋发展局出示的渔船捕捞许可证上登记的所有人为陈某某。后区海洋发展局于3月28日对陈某某进行调查询问，并制作了询问笔录。陈某某在询问笔录中陈述，其系鲁威渔62418船渔船持证人，但船早就卖了，一开始就是别人在使用，渔船捕捞许可证上并未过户；其并不知道该船的实际经营人。2020年3月31日，区海洋发展局对王某某进行调查询问，并制作了询问笔录。在该询问笔录中，王某某陈述，涉案渔船系其2019年9月在河北购买，花了40多万；鲁威渔62418船的证书证件是其买的，因其之前用的船就是鲁威渔62418，其买了涉案船舶后就把老船卖给别人，但证书没有卖，一直在用；涉案船舶没有经过船检检验，一直在合庆湾停靠，代理叫王某甲，渔获都基本卖给他；选择合庆湾停靠的原因是出海作业比较方便，出海率比较高，效率比较好。同时，王某某亦认可其知晓鲁威渔62418船证套在涉案船舶上是违法的。区海洋发展局于2020年4月7日在对案件调查终结后，针对翟园园的违法事实及证据进行了集体讨论，认为“鲁威渔”62418船未经检验下水，并从事渔业捕捞作业，实船无有效的船名船号、渔业登记证书和船检证书，拟作出没收该涉渔“三无”船舶的处罚。2020年4月22日，区海洋发展局作出《行政处罚事先告知书》，并向翟园园送达，告知其拟作出的处罚及依据，并告知其享有陈述和申辩、申请听证的权利。后翟园园向区海洋发展局提交申辩意见书，该局遂于2020年4月28日听取了翟园园的陈述申辩意见，并制作了陈述、申辩笔录。该局经审查翟园园提交的申辩意见，认为其所主张的事实和理由与在案证据不符，决定不予采纳。2020年4月29日，区海洋发展局作出涉案行政处罚决定书，并向翟园园送达。后翟园园不服，向一审法院提起诉讼。另查明，涉案船舶已被区海洋发展局予以没收，现吊至远遥中心渔港北面码头等待下一步处置。原审法院认为，本案系渔业行政处罚纠纷。根据《中华人民共和国渔业法》（以下简称《渔业法》）第六条、《中华人民共和国渔业船舶检验条例》（以下简称《渔业船舶检验条例》）第三十八条之规定，区海洋发展局作为县级以上人民政府渔业行政主管部门，具有对渔业违法案件作出渔业行政处罚的法定职责。本案中，区海洋发展局在作出涉案行政处罚决定书前，依法履行了调查、送达、告知义务，程序合法，且翟园园对区海洋发展局作出涉案决定书的程序没有异议，对此一审法院予以确认。本案主要争议的焦点问题在于：区海洋发展局作出的涉案行政处罚认定事实是否清楚、证据是否充分、适用法律是否正确、处罚是否适当；翟园园是否为适格的被处罚主体。（一）关于涉案行政处罚认定事实是否清楚、证据是否充分的问题。《中华人民共和国渔港水域交通安全管理条例》第四条第三款规定，渔业船舶是指从事渔业生产的船舶以及属于水产系统为渔业生产服务的船舶，包括捕捞船、养殖船、水产运销船、冷藏加工船、油船、供应船、渔业指导船、科研调查船、教学实习船、渔港工程船、拖轮、交通船、驳船、渔政船和渔监船。《渔业船舶检验条例》第三十二条第一款规定，违反本条例规定，渔业船舶未经检验、未取得渔业船舶检验证书擅自下水作业的，没收该渔业船舶。根据上述法规规定，渔业船舶只要符合未经检验，未取得渔业船舶检验证书且擅自下水作业的，即应当予以没收。本案中，翟园园对于涉案渔业船舶系非法建造，用于捕捞，属于无船名船号、无船舶证书（无有效渔业船舶检验证书、船舶登记证书、捕捞许可证）、无船籍港的“三无”渔业船舶这一事实予以认可，但对涉案船舶是否下水作业存有异议，主张涉案船舶自购买后并未实际下水作业。原审法院认为，下水作业与实施捕捞行为的本质意义相同。区海洋发展局在对涉案渔船进行现场勘验时发现渔船上有渔网、存放渔获的箱子及箱中水渍、零星渔获残留、被褥炉灶等生活用品，后该局对翟园园所作的询问笔录中，翟园园述称区海洋发展局“执法时发现的船上网具为船作业时使用，渔获卖给合庆鱼贩子；出海作业早上2-4点出海，下午2-3点回来”。区海洋发展局于2020年3月31日对王某某所作的询问笔录中，王某某述称“该船购买于2019年，无任何证书证件且未经检验；所获渔获卖给代理人王某甲”。上述现场勘验情况与翟园园及王某某的询问笔录相结合，相互印证，能够证明涉案船舶进行下水捕捞作业的事实。退一步讲，即使如翟园园在《申辩意见书》中所述，“船上放置的网具是以前船卖掉之后的网具，该网具确实准备用于新渔船作业使用，现在放置在新船上没有使用。”亦不影响对其“下水作业”违法事实的认定。这是因为，行政处罚目的并不在于单纯对行政违法行为进行事后惩戒，更重要的目的在于保障行政机关有效实施行政管理，维护公共利益和社会秩序并通过实施行政处罚实现教育的作用。渔业捕捞是一个过程，包括捕捞准备行为及捕捞实施行为，捕捞准备行为系捕捞实施行为的必经阶段。通过实施行政处罚将违法行为遏制在捕捞准备阶段，更利于保护海洋渔业资源，维护公共利益和社会秩序，而不能要求执法部门对下水作业实施捕捞行为当场抓获时才能处罚。故即使涉案渔船未实际下水作业，但其从事非法捕捞的准备行为亦可认定为非法捕捞行为，即下水作业行为。综上，区海洋发展局根据其调查的事实，认定涉案渔船下水作业从事捕捞的事实并无不当。（二）关于涉案行政处罚适用法律是否正确，处罚是否适当。如上述所述，翟园园的涉案船舶属于渔业船舶，从事下水捕捞，依法应当申报初次检验，取得渔业船舶检验证书。但涉案渔船系三无船舶，且擅自下水作业，违反了《渔业船舶检验条例》第三十二条第一款之规定，区海洋发展局据此作出没收的行政处罚适用法律正确，处罚适当。对于翟园园提出处罚依据规定部分不当，应当适用《山东省农业行政处罚自由裁量权实施办法（2020）》，区海洋发展局对相近违法行为处罚差别很大的主张。原审法院认为，《山东省农业行政处罚自由裁量权实施办法（2020）》作为一般规范性文件，并非行政处罚所必须依据的法律、行政法规，只作为参照适用，区海洋发展局未援引该文件并无不当。且翟园园主张区海洋发展局对于相近违法行为处罚差别很大，但并未提出充分的证据予以证实，应当承担举证不能的法律后果。故对其该项主张，原审法院不予采纳。（三）关于翟园园是否为适格的被处罚主体问题。翟园园主张涉案船舶系其丈夫王某某于2019年9月购买，由王某某管理，其并非船只所有人，区海洋发展局作出的行政处罚认定的被处罚主体错误。原审法院认为，没收行为作为行政处罚的一种方式，针对的是渔船的所有权人，而非渔船的购买人、使用管理人等。本案中，根据庭审查明的事实，能够确认涉案渔船为翟园园与丈夫王某某所有，为家庭谋生工具，且区海洋发展局于2020年3月26日对翟园园所作的询问笔录中，翟园园自认其系悬挂鲁威渔62418船渔船所有人。区海洋发展局据此认定翟园园系涉案渔船的实际所有人，对其作出没收涉案渔船的处罚，并无不当。综上，涉案行政处罚决定认定事实清楚、证据充分、适用法律正确、程序合法。翟园园的诉讼请求理由不当，原审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回翟园园的诉讼请求。上诉人翟园园上诉称，被诉行政处罚决定书处罚主体错误，认定事实不清，处罚依据部分不当，原审判决事实认定错误。理由如下：一、翟园园不是适格被罚主体，原审判决对该部分事实认定不准确。1、上诉人只是一名家庭妇女，负责照顾两个孩子（一个未成年），四个老人，船只是上诉人丈夫王某某于2019年9月份购买，实际的船只都是王某某在购买、管理，上诉人只是作为王某某的妻子，大概知道一些情况，王某某只是大概的告诉上诉人买了一条船，带手续买的，看船时看过手续，去把船赶回来时又说手续被他人借走，等过段时间给，原来把船员也找好了，因为手续问题一直未能出海，为防船只丢失，王某某把自己原有的船号标到新购船上。上诉人在被上诉人调查时，将知道问题进行陈述，但不是船只所有人。2、从法律关系来讲，虽然翟园园与王某某是夫妻关系，是船舶的所有人之一，但是因为渔业主管部门要处罚的是真正的经营者，而经营者是王某某，王某某才真正了解船舶的购买经营情况。被上诉人通过翟园园了解的情况，并非真正的经营情况，上诉人仅仅是共有人之一，不能仅根据上诉人的描述对船舶的实际情况进行认定。故被处罚主体不当。二、被诉行政处罚决定依据事实不足。《渔业船舶检验条例》第三十二条没收船舶的规定是“三无”船舶和“下水作业”二者均具备才可以，而上诉人丈夫的船舶仅是因为购买过程中被欺骗，购买了“三无”船舶，但没有下水作业。被上诉人处罚依据两个规定，其中《山东省农业行政处罚裁量基准（2019）》明显不当，被上诉人对上诉人作出处罚是2020年，《山东省农业行政处罚自由裁量权实施办法（2020）》己于2020年1月开始实施，其中第十五条（二）项明确规定，不同当事人的违法行为相同或者相近，行政处罚不应处罚差别较大。被上诉人在2020年7月份至8月份相继抓获五十条左右“三无”船舶，禁渔期间下水作业，却无一没收。因此，被上诉人适用处罚依据不当，相近违法行为处罚差别很大。三、原审判决关于防止非法捕捞的认定不妥当。在相关的规定里要求“三无”渔船及下水作业，两者缺一不可。没有进行下水作业的“三无”船舶要进行罚款，下水作业的船舶要予以没收，没收是最严厉的处罚措施。本案涉及的船舶是新购买的船舶，原船舶的网具卖掉后，放置在新购买的船舶上，并没有证据证明船舶要非法捕捞。如要认定非法捕捞，应当提供进行非法捕捞的证据，因此上诉人认为本案应当采取罚款，不能采取没收，不能因为有网具就认定为非法作业而没收。综上所述，请求二审法院撤销原判，依法改判撤销被诉行政处罚决定。被上诉人区海洋发展局辩称，一、翟园园系适格的被处罚人。首先，《渔业船舶检验条例》第三十二条规定：“渔业船舶未经检验、未取得渔业船舶检验证书擅自下水作业的，没收该渔业船舶。”根据该规定，渔业船舶只要符合未经检验、未取得渔业船舶检验证书且擅自下水作业等条件，即应当予以没收；其次，“没收”这一行政处罚方式是指行政执法机关对违反行政法有关规定的相对人所采取的强制性无偿取得其财产所有权的具体行政行为，具体到本案，其所针对的是渔船的所有权人，而非渔船的购买人、驾驶人、使用人。本案上诉人与王某某系夫妻关系，育有两名子女，案涉渔船购置于2019年9月份，出海捕捞后将渔获出售给鱼贩及代理，系上诉人家庭的谋生工具，该渔船系上诉人与其丈夫王某某的财产。故上诉人系案涉渔船的所有权人，是本案适格的被处罚人。二、对于上诉人“下水作业”的事实认定清楚，证据充分。首先，2020年3月26日，上诉人在询问中述称“船上网具为其作业时使用；所获渔获出售给合庆鱼贩子；作业期间一般为早上2-4点出海、下午2-3点回来”。2020年3月31日，王某某在询问中述称“该船购买于2019年，无任何证书证件且未经检验；所获渔获卖给代理人王运良”。前述供述与被上诉人经现场勘验所发现的渔船上的渔网、存放渔获的箱子及箱中水渍、零星渔获残留、被褥炉灶等生活用品足以证明捕捞作业事实。其次，上诉人在其提交的《申辩意见书》称“船上放置的网具是以前船卖掉之后的网具，该网具确实准备用于新渔船作业使用，但在旧船上作业使用过，现在放置在新船上没有使用”；其在行政起诉状中亦否认曾下水作业。被上诉人认为，即使前述情况属实，也不影响对本案“下水作业”的违法事实的认定。根据最高人民法院发布的《2019年全国海事审判典型案例》之(2018)浙行终1135号“陈某某诉中国海监渔政宁波支队、宁波市海洋与渔业局渔业行政处罚与行政赔偿案”的裁判要旨，即使认为案涉渔船未实际下水作业，根据船上的渔网渔具、生活物品及上诉人在《申辩意见书》中“该网具确实准备用于新渔船作业使用”的表述，从事非法捕捞的准备行为亦应当认定为非法捕捞行为。三、被诉行政处罚决定适用法律正确，处罚适当。上诉人的涉案船舶属于渔业船舶，从事下水捕捞，依法应当申报初次检验，取得渔业船舶检验证书。但涉案渔船系“三无”船舶，且擅自下水作业，违反了《渔业船舶检验条例》第三十二条第一款之规定，被上诉人据此作出没收的行政处罚适用法律正确，处罚适当。另外《山东省农业行政处罚自由裁量权实施办法(2020)》作为一般规范性文件，并非行政处罚所必须依据的法律、行政法规，只作为参照适用，被上诉人未援引该文件并无不当。综上所述，上诉人系案涉“三无”渔船的所有人，且案涉渔船存在《渔业船舶检验条例》第三十二条规定的违法行为，被诉行政处罚决定合法有效。请求二审法院驳回上诉，维持原判。原审证据已随案移送本院，经审查，本院同意原审判决对证据的认证意见。本院经审理查明的事实与原审判决一致。本院认为，《渔业船舶检验条例》第三十二条第一款规定，违反本条例规定，渔业船舶未经检验、未取得渔业船舶检验证书擅自下水作业的，没收该渔业船舶。本案中，上诉人对涉案船舶未经检验、未取得渔业船舶检验证书及该船舶系其和丈夫王某某在婚姻关系存续期间购买无异议，对行政处罚程序亦无异议。本案二审期间的争执焦点为：1、上诉人翟园园是否是本案适格的被处罚主体。2、被上诉人认定涉案船舶擅自下水作业的证据是否充分。关于第一个争执焦点，涉案船舶无船舶登记证书，系翟园园家庭的谋生工具，在行政程序中，被上诉人区海洋发展局对翟园园进行询问时，翟园园明确陈述其系涉案船舶所有人，被上诉人据此以翟园园为被处罚主体作出被诉行政处罚决定，上诉人主张其并非适格被处罚主体，本院不予支持。关于第二个争执焦点，被上诉人区海洋发展局在对涉案船舶进行现场勘验时，渔船上有被褥炉灶等生活用品、渔网及存放渔获的箱子，箱中有水渍、零星渔获残留，该现场勘验情况与上诉人翟园园及其丈夫王某某在询问笔录中的陈述相互印证，能够证明涉案船舶进行下水作业的事实。被上诉人针对涉案船舶进行现场勘验、调查取证，上诉人称其在被上诉人对其询问时陈述的是旧船并非涉案船舶的情况，明显不符合常理，其上诉理由，本院不予支持。涉案船舶未经检验、未取得渔业船舶检验证书擅自下水作业，被上诉人作出没收该船泊的行政处罚决定，符合上述法律规定。综上，原审判决正确，依法应予维持。上诉人的上诉理由不当，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人翟园园负担。本判决为终审判决。审判长  毕海燕审判员  李升臣审判员  宫晓燕二〇二一年一月二十五日书记员  汤静静