重庆市第五中级人民法院行 政 判 决 书(2020)渝05行终666号上诉人（一审原告）何玲，女，汉族，1986年2月7日出生。住址：重庆市江津区。现住址：重庆市南岸区。被上诉人（一审被告）重庆市规划和自然资源局。住所地：重庆市渝**龙山街道龙山大道**。法定代表人董建国，局长。一审第三人向海波，男，汉族，1980年11月23日出生。住址：重庆市南岸区。一审第三人周建奇，男，1987年6月5日出生。住址：重庆市长寿区。委托代理人宋邓，重庆坤源衡泰律师事务所律师。上诉人何玲因诉重庆市规划和自然资源局（简称市规划和自然资源局）房屋抵押登记一案，不服重庆市渝中区人民法院作出的（2019）渝0103行初75号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年10月22日受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。一审法院查明，何玲、向海波共有位于南岸区南坪街道玛瑙苑X房屋的所有权，各占50%的份额，并于2007年5月11日取得106房地证2007字第X号《房地产权证》。2017年6月8日，向海波与“何玲”以及周建奇作为申请人共同向原重庆市国土资源和房屋管理局（简称原市国土房管局）下属重庆市南岸不动产登记中心申请办理上述房屋的抵押登记，并提交了《不动产登记申请书》、《借款合同》、《房地产抵押合同》、106房地证2007字第X号《房地产权证》，以及向海波、何玲、周建奇三人的身份证原件。该登记中心的工作人员审核了申请办理房屋抵押登记的相关材料及申请人的身份证原件，留存了身份证复印件并加盖“本人到现场申报并核对复印件与原件内容一致”的印章。同日，该登记中心向申请人出具了《重庆市南岸不动产登记中心不动产登记受理通知单》。2017年6月13日，在周建奇按收费通知缴纳了“住宅类不动产登记费”后，该登记中心对上述房屋进行了抵押登记。在审理中，针对何玲诉称“向海波对其隐瞒抵押行为，在没有取得其同意的情况下，私自抵押该房屋属于无效抵押，不能发生抵押的法律效力”，一审法院曾向何玲释明按照《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第八条的规定，应先行解决民事争议；但何玲则明确表示本案并非依据《借款合同》、《房地产抵押合同》无效来主张抵押登记行为错误，而是市规划和自然资源局作出抵押登记行为所依据的证据材料不真实、虚假。一审法院根据何玲的申请，委托重庆市科正司法鉴定所对《不动产登记申请书》、《借款合同》、《房地产抵押合同》上“何玲”的签名及捺印是否系其本人签名及捺印进行司法鉴定。2020年7月4日，重庆市科正司法鉴定所作出渝科证[2020]文/痕鉴字第44号《司法鉴定意见书》，鉴定意见为：检材《不动产登记申请书》、《房地产抵押合同》、《借款合同》上“何玲”签字处的指纹均不是何玲本人所留。同日，重庆市科正司法鉴定所还作出渝科证[2020]文/痕鉴字第45号《司法鉴定意见书》，鉴定意见为：检材《不动产登记申请书》、《房地产抵押合同》、《借款合同》上“何玲”签名字迹均不是何玲本人所书写。一审法院认为，根据《不动产登记暂行条例》（国务院令第656号）第七条第一款关于“不动产登记由不动产所在地县级人民政府不动产登记机构办理，直辖市、设区的市人民政府可以确定本级不动产登记机构统一办理所属各区的不动产登记”的规定，原市国土房管局作为本市的不动产登记行政主管部门，具有对本案案涉房屋权属界线登记的法定职责与职权。《不动产登记暂行条例》（国务院令第656号）第十四条和第十六条规定，因买卖、设定抵押权等申请不动产登记的，应当由当事人双方共同申请，申请人对提交的申请材料的真实性负责。《不动产登记暂行条例实施细则》第六十六条规定，自然人、法人或者其他组织为保障其债权实现，依法以不动产设定抵押的，可以由当事人持不动产权属证书、抵押合同与主债权合同等必要材料，共同申请办理抵押登记。根据《不动产登记操作规范》第14.1.5规定，申请抵押权首次登记，应当提交的材料包括不动产登记申请书、申请人身份证明、不动产权属证明、主债权合同、抵押合同。据此，房屋登记机构对申请人提交的申请登记材料，只能进行形式审查，无权对民事合同的法律效力进行实质审查。本案中，原市国土房管局提交的证据能够证明，其在办理南岸区南坪街道玛瑙苑X房屋抵押登记时，对申请人提交的《房地产权证》、《借款合同》、《房地产抵押合同》等抵押登记材料予以了审查，同时也审核了申请人向海波、何玲及周建奇的身份证原件，已经尽到了审慎的注意义务。虽然前述《不动产登记申请书》、《房地产抵押合同》、《借款合同》上“何玲”签名字迹经司法鉴定确认均不是何玲本人所书写，“何玲”签字处的指纹经司法鉴定确认均不是何玲本人所留，但房屋抵押登记的效力应以相应的民事事实的合法性为基础进行判断。在抵押权登记设立的民事基础事实未被依法确认无效或撤销的情形下，仅以房屋抵押登记的相关材料上签名不真实主张排除抵押权登记是不能成立的；况且何玲在一审法院根据《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第八条关于“当事人以作为房屋登记行为基础的买卖、共有、赠与、抵押、婚姻、继承等民事法律关系无效或者应当撤销为由对房屋登记行为提起行政诉讼的，人民法院应当告知当事人先行解决民事争议”的规定向其释明，并建议其先行解决民事争议后，其明确表示本案并非依据《借款合同》、《房地产抵押合同》无效来主张市规划和自然资源局的抵押登记行为错误为由予以拒绝。因此，何玲请求撤销本案被诉房屋抵押登记行为的理由不能成立，对其请求依法应予驳回。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回何玲的诉讼请求。上诉人何玲不服一审判决，请求撤销一审判决并依法改判上诉来院。其主要理由：1、被上诉人作出的抵押登记行为所依据的证据材料系伪造、虚假的，所依据的基本事实不存在，应当予以撤销。2、一审认定事实不清，适用法律错误。被上诉人市规划和自然资源局、一审第三人向海波、周建奇未提供答辩意见。各方当事人在一审中举示并经质证的证据已随案移送本院。二审期间，各方当事人均未提交新的证据材料。经审查，一审法院对各方当事人所举证据的认定正确，一审法院据此认定的事实本院予以确认。本院根据一审庭审当事人陈述以及提供的证据另查明：何玲与向海波于2011年12月26日登记结婚。何玲于2019年1月3日提起本案诉讼，于同月9日与向海波登记离婚。本院认为,一审法院已对市规划和自然资源局抵押登记职权进行详细阐述，上诉人对此无异议，本院审查亦符合法律规定，不再赘述。对于本案上诉人提出的不动产抵押登记争议，本院评析如下：（一）《不动产登记暂行条例》（国务院令第656号）第十四条和第十六条规定，因买卖、设定抵押权等申请不动产登记的，应当由当事人双方共同申请，申请人对提交的申请材料的真实性负责。《不动产登记暂行条例实施细则》第六十六条规定，自然人、法人或者其他组织为保障其债权实现，依法以不动产设定抵押的，可以由当事人持不动产权属证书、抵押合同与主债权合同等必要材料，共同申请办理抵押登记。根据《不动产登记操作规范》第14.1.5规定，申请抵押权首次登记，应当提交的材料包括不动产登记申请书、申请人身份证明、不动产权属证明、主债权合同、抵押合同。据此，房屋登记机关在审查登记行为时无权对基础民事法律关系真实有效性进行审查，主要对申请材料是否完整和齐备、是否符合法定形式进行审查，对于相关材料的实质真实性、合法有效性，登记机关只能在职责范围内尽审慎的审查义务。具体到本案，被上诉人在办理本案被诉的抵押登记时，对申请人提交的不动产权属证书原件、《借款合同》、《房地产抵押合同》等抵押登记材料法定形式予以了审查，同时也审核了当事人双方的身份证原件，但无法对《借款合同》、《房地产抵押合同》合法有效性进行审查，即无法对抵押登记的基础民事法律关系是否真实有效进行审查，因此被上诉人已经在职责范围内尽到了审慎的注意义务。（二）不动产登记的内容是基于民事法律关系的不动产权属状况，依据法律规定产生权利公示公信的效果，其内容并非登记机关的意思表示，是根据权利人申请的意思表示进行记载和确认，其本身并不创设不动产权利。公民、法人或其他组织是否对不动产享有权利，根本上取决于相关的基础民事法律关系。同时，已经废止的《中华人民共和国物权法》第一百零六条以及2020年1月1日起实施的《中华人民共和国民法典》第三百一十一条规定了抵押权的善意取得制度，受让人善意取得抵押权的，所有权人无权追回。因此，《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第八条规定“当事人以作为房屋登记行为基础的买卖、共有、赠与、抵押、婚姻、继承等民事法律关系无效或者应当撤销为由对房屋登记行为提起行政诉讼的，人民法院应当告知当事人先行解决民事争议”；第十一条第三款规定：“被诉房屋登记行为违法，但判决撤销将给公共利益造成重大损失或者房屋已为第三人善意取得的，判决确认被诉行为违法，不撤销登记行为”。基于此，基础民事法律关系的定性决定房屋登记行为的废存，在基础民事法律关系存在争议时，处理行政争议的时机并不成熟；同时不动产物权的善意取得的情形则构成对撤销房屋登记的阻却事由。具体到本案，上诉人明确表示本案并非依据《借款合同》、《房地产抵押合同》无效来主张抵押登记行为错误，而是被上诉人作出抵押登记行为所依据的证据材料不真实、虚假。上诉人实际上是将本案抵押权的基础民事法律关系存在的争议因不动产登记的事实转移于登记程序中，并以申请登记资料虚假，登记机关审查不严导致登记错误为由，将民事争议转化为行政争议。根据前述，被上诉人无法对实质真实性、合法有效性进行审查，且已经在职责范围内尽到了审慎的注意义务。在办理本案被诉抵押登记时，上诉人与向海波属于婚姻存继期间，向海波提交了不动产权属证书原件以及上诉人身份证原件，被诉抵押登记的基础民事法律关系是否实质虚假以及有效性，在本案对登记行为合法性审查中无法作出判定。到场申请登记的“何玲”是由谁通知到场，本案根据现有证据也无法作出判断，因此抵押权人周建奇是否属于善意取得抵押权也无法判定。因此，本案《借款合同》、《房地产抵押合同》基础法律关系实质真实性、合法有效性成为对本案被诉抵押登记行为合法性进行评价的前提，在基础民事法律关系废存存在争议时，出于对维护交易安全和稳定的考量，上诉人应当先行解决民事争议，由民事审判对基础民事法律关系作出认定才能在根本上解决本案所涉抵押权争议。在一审法院向上诉人释明后，其仍坚持本案诉讼，一审法院判决驳回其撤销抵押登记的诉讼请求并无不当。上诉人的上诉理由不成立，对其上诉请求本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人何玲负担。本判决为终审判决。审 判 长 应       禧审 判 员 张小明审判员张华荣二〇二一年一月十三日法官助理 王   彦   波书 记 员 杨       柳