浙江省台州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙10行终278号 上诉人（原审原告）三门广厦房地产开发有限公司，住所地三门县海游街道健康路**滨江花园**楼。 法定代表人章禹炀，执行董事。 委托代理人吴善巧，浙江持正律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）三门县自然资源和规划局，住，住所地三门县海游街道湫水大道**/div> 法定代表人陈剑，局长。 应诉负责人林日旺，副局长。 委托代理人任益民，浙江金威律师事务所律师。 上诉人三门广厦房地产开发有限公司诉被上诉人三门县自然资源和规划局责令缴纳土地出让违约金一案，不服三门县人民法院（2020）浙1022行初4号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明：2007年10月18日，原告通过挂牌出让方式以20100000元成交价竞得三门县大湖塘新区C-20地块4146平方米国有建设用地使用权（含地上建筑物价款），并与三门县国土资源局签订了《挂牌成交确认书》、《国有土地使用权出让合同》。出让合同第八条约定：本地块出让金分三期缴付。第一期：在双方签订《成交确认书》后当日，竞得人的1600000元保证金自动转抵土地出让金；第二期在双方签订《国有土地使用权出让合同》1个月内缴付地上建筑物出让价款人民币11864160元，直接支付给海游镇黄埠突村村民委员会；第三期竞得人在2008年2月底前付清全部剩余土地出让金人民币6635840元。第三十二条约定：受让人不能按时支付土地使用权出让金的，自滞纳之日起每日按迟延支付款项的3‰向出让人缴纳滞纳金……。同年10月25日，双方又签订了一份《补充合同》，约定在2007年11月20日前支付土地出让金额2520000元和地上建筑物出让价款11864160元，余款5715840元必须在2008年2月底付清。原告在签订《成交确认书》当日以1600000元保证金自动转抵土地出让金，2007年10月29日缴付了土地出让金920000元以及其他款项，最后一期应缴出让金5715840元于2009年6月11日缴付。2011年12月20日，三门县国土资源局作出《建设用地出让滞纳金催缴通知书》，要求相关企业在收到通知书7日内，将《国有建设用地出让滞纳金收缴审核表》填写报送三门县国土资源局，然后上报至县政府统一处置。后原告填写了《国有建设用地出让滞纳金收缴审核表》，并向三门县国土资源局提交《关于要求免缴大湖塘C-20地块滞纳金的请求》。2012年8月27日，三门县人民政府作出（2012）4号《县长办公会议纪要》，该会议纪要载明：“由县国土资源局会同海游镇对三门广厦房地产开发有限公司的大湖塘新区C-20地块国有建设用地出让金延期缴纳的原因作进一步调查研究,并形成意见提交常务副县长审核，如审核通过，原则同意免除三门广厦房地产开发有限公司的大湖塘新区C-20地块出让金延期缴纳所产生的滞纳金”。2019年8月12日，被告向原告作出《缴纳土地出让违约金告知书》，认为原告逾期468天缴付土地出让金5715840元，根据《关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》、《国有土地使用权出让收支管理办法》规定，以按日加收违约金额1‰计算，需缴纳延期缴付土地出让金违约金2675013元。2019年8月21日，被告向原告作出《责令缴纳土地出让违约金决定书》，要求原告缴付上述违约金。2020年3月17日，被告向该院申请强制执行《责令缴纳土地出让违约金决定书》，该院认为案件尚未超过起诉期限，裁定不予强制执行。 原审法院认为，《国有土地使用权出让收支管理办法》规定：市、县国土资源管理部门具体负责土地出让收入征收工作，故被告三门县自然资源和规划局享有向原告三门广厦房地产开发有限公司征收土地出让违约金的职权。本案的争议焦点在于：一、被告作出《责令缴纳土地出让违约金决定书》是否超过了诉讼时效。该院认为，诉讼时效制度适用于公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行协议提起诉讼或者其他因行政协议提起诉讼的案件，诉讼时效制度限制的对象是行政相对人一方，并非行政机关。本案中的国有土地使用权出让合同属于行政协议，原告违约在先，因其违约行为导致违反了《国有土地使用权出让收支管理办法》、《关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》的规定，其违反上述规定的行为呈持续状态，应承担缴纳违约金的义务，所以被告作出责令缴纳土地出让违约金决定并无不当。二、县长办公会议纪要中关于审核免除原告土地出让金滞纳金的内容是否免除了原告的缴纳违约金义务。县长办公会议纪要载明：由县国土资源局会同海游镇对三门广厦房地产开发有限公司的大湖塘新区C-20地块国有建设用地出让金延期缴纳的原因作进一步调查研究，并形成意见提交常务副县长审核，如审核通过，原则同意免除三门广厦房地产开发有限公司的大湖塘新区C-20地块出让金延期缴纳所产生的滞纳金。但事后并未有审核结果，故该会议纪要并未对原告产生实际效力。且2006年出台的国办发[2006]100号《关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》以及财综[2006]168号《国有土地使用权出让收支管理办法》均对不按时足额缴纳出让金的违约金的收缴作出了明确规定，所以县长办公会议纪要并未免除原告的缴纳违约金义务。被告在作出《责令缴纳土地出让违约金决定书》前，已履行了告知原告陈述、申辩等相关权利的义务。土地出让金逾期缴付违约金按日加收违约金额1‰计算，符合《国有土地使用权出让收支管理办法》规定，且低于双方签订的《国有土地使用权出让合同》中对滞纳金按日加收3‰的计算标准。行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。原告要求撤销被告作出的决定书依据不足，该院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告三门广厦房地产开发有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告三门广厦房地产开发有限公司负担。 上诉人三门广厦房地产开发有限公司上诉称：一、一审判决书有关诉讼时效的观点是错误的。一审判决书认定，诉讼时效制度限制的对象是行政相对人一方，并非行政机关；上诉人未缴付土地出让金滞纳金的行为呈持续状态，故被上诉人作出责令缴纳土地出让违约金决定并无不当。一审判决书的上述观点是错误的。1、在行政协议中，诉讼时效制度对行政机关和行政相对人同等适用。上诉人与被上诉人签订的《国有土地使用权出让合同》及《补充合同》属于行政协议。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十四条第一款规定，“公民、法人或者其他组织未按照行政协议约定履行义务，经催告后不履行，行政机关可以作出要求其履行协议的书面决定......”。被上诉人正是基于这一规定作出《责令缴纳土地出让违约金决定书》的。对该行政决定的合法性审查应当包括行使行政职权的行政法律规范与签订行政协议所遵循的民事法律规范。从合同优先的角度，在行政协议有效的前提下，行政协议的约定及其所遵循的不违反行政法强制性规定的民事法律规范应当优先适用。被上诉人作出《责令缴纳土地出让违约金决定书》的原因是上诉人未依约全面履行《国有土地使用权出让合同》及《补充合同》约定的义务，亦即未依约全面履行行政协议。既然被上诉人是因上诉人未按照行政协议约定全面履行义务而作出书面决定，那么，上诉人自然有权依据民事法律规范的规定行使抗辩权。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十八条规定“当事人依据民事法律规范的规定行使履行抗辩权的，人民法院应予支持”。从权利义务对等的角度理解，被上诉人作出《责令缴纳土地出让违约金决定书》也应按照民事法律规范有关诉讼时效的相关规定。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十五条规定，“公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行行政协议提起诉讼的，诉讼时效参照民事法律规范确定”。既然公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行行政协议提起诉讼的，诉讼时效参照民事法律规范确定，那么，公民、法人或者其他组织未按照行政协议约定履行义务，经催告后不履行，行政机关作出要求其履行协议的书面决定也应参照民事法律规范的规定。2、上诉人的违约行为并非处于持续状态。按照上诉人与被上诉人签订的《国有土地使用权出让合同》及《补充合同》的约定，上诉人应在2008年2月30日前缴清5715840元土地出让金，但上诉人逾期在2009年6月11日缴付了上述款项。应该说，至2009年6月11日止，上诉人的违约行为已经终了。二、《县长办公会议纪要》的出台，表明被上诉人放弃了追究上诉人延期缴纳土地出让金的违约责任。对上诉人违反行政协议约定的行为，三门县人民政府于2012年8月27日作出（2012）4号《县长办公会议纪要》，该会议纪要明确：“由县国土资源局会同海游镇对三门广厦房地产开发有限公司的大湖塘新区C-20地块国有建设用地出让金延期缴纳的原因作进一步调查研究，并形成意见提交邵全建常务副县长审核，如审核通过，原则同意免除三门广厦房地产开发有限公司的大湖塘新区C-20地块出让金延期缴纳所产生的滞纳金”。但该会议纪要出台后，被上诉人根本没有对上诉人延期缴纳的原因作进一步的调查研究，更谈不上将调研意见提交邵全建常务副县长审核。因此，上诉人有理由认为，被上诉人的行为表明其已经放弃了追究原告延期缴纳土地出让金违约金的权利。基于上述理由，请求二审法院撤销一审判决，依法改判撤销被上诉人于2019年8月21日作出的《责令缴纳土地出让违约金决定书》。 被上诉人三门县自然资源和规划局辩称：一、上诉人存在逾期缴纳土地出让金违约行为，依法应当缴纳违约金，被诉行政决定认定事实清楚，证据充分。二、上诉人要求免缴违约金不符合出让合同约定条件，被上诉人作出责令上诉人缴纳违约金符合相关规章规定和出让合同约定，被诉行政行为法律适用正确。三、被上诉人作出被诉行政行为程序合法。另，我国法律法规对行政强制追溯期限并无明确规定，没有追诉时效限制，上诉人称已超过诉讼时效缺乏法律依据，被诉行政行为程序合法。综上，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，请求驳回上诉人的上诉请求。 经审理，对原审法院查明的事实本院予以确认。 本院认为，上诉人三门广厦房地产开发有限公司提起本案诉讼，请求撤销被上诉人三门县自然资源和规划局于2019年8月21日作出的《责令缴纳土地出让违约金决定书》。根据查明的事实，2012年8月27日，三门县人民政府作出（2012）4号《县长办公会议纪要》，该会议纪要载明：“由县国土资源局会同海游镇对三门广厦房地产开发有限公司的大湖塘新区C-20地块国有建设用地出让金延期缴纳的原因作进一步调查研究,并形成意见提交常务副县长审核，如审核通过，原则同意免除三门广厦房地产开发有限公司的大湖塘新区C-20地块出让金延期缴纳所产生的滞纳金”。本院认为，根据该政府会议纪要的精神，在三门广厦房地产开发有限公司对涉案土地出让金延期缴纳的原因成立的情形下，且经常务副县长审核后，政府原则上同意三门广厦房地产开发有限公司免交涉案滞纳金。但三门县自然资源和规划局未提交证据证明其对三门广厦房地产开发有限公司延期缴纳出让金作进一步调查研究并得出结果，亦未提交证据证明其将调查研究的结果向常务副县长提交审核及审核的结果。故被上诉人在未对三门广厦房地产开发有限公司延期缴纳出让金的原因作进一步调查研究，并得出结论的情形下，作出涉案《责令缴纳土地出让违约金决定书》明显不当，应予以撤销。被上诉人应按照上述会议纪要的精神进行调查，并作出相应的决定。综上，上诉人提出的上诉理由成立，应予以采纳。原审判决适用法律错误，应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第七十条第（六）项之规定，判决如下： 一、撤销三门县人民法院（2020）浙1022行初4号行政判决； 二、撤销被上诉人三门县自然资源和规划局于2019年8月21日作出的《责令缴纳土地出让违约金决定书》。 一、二审案件受理费共计100元，由被上诉人三门县自然资源和规划局负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  张 燕 审 判 员  谢继红 审 判 员  蔡 超 二〇二一年一月二十六日 代书记员  马平波