江苏省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）苏行申1785号再审申请人（一审原告、二审上诉人）无锡市银洋大酒店有限公司，住所地无锡市梁溪区塘南三支路**。法定代表人金瑛，该公司董事长。委托代理人陶若晨，江苏致邦律师事务所律师。委托代理人杨亦亦，江苏致邦律师事务所实习律师。被申请人（一审被告、二审被上诉人）无锡市自然资源和规划局，，住所地无锡市观山路**市民中心**楼法定代表人席永清，该局局长。委托代理人阳丹、刘梦蛟，该局工作人员。再审申请人无锡市银洋大酒店有限公司（以下简称银洋公司）因诉原无锡市国土资源局（以下简称原无锡市国土局）征缴土地闲置费决定一案，不服江苏省无锡市中级人民法院（2018）苏02行终196号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。原审法院经审理查明：2011年12月29日，原无锡市国土局与无锡市银洋大酒店（以下简称银洋大酒店）签订合同编号：3202032011CR0077国有建设用地使用权出让合同，出让人原无锡市国土局，受让人银洋大酒店。合同主要载明：本合同项下出让宗地编号为1-008-009-170，宗地总面积2309.9平方米，其中出让宗地面积为2309.9平方米；出让宗地坐落于无锡市新区××西南××、金海里小学北侧；用途为商业金融用地；出让人同意在2011年12月31日前将出让宗地交付给受让人，出让人同意在交付土地时该宗地场地平整达到宗地内建构筑物拆成自然平整，周围基础设施以现状为准；国有建设用地使用权出让价款为人民币3300万元；定金为人民币660万元，定金抵作土地出让价款；受让人同意本合同项下宗地建设项目在2012年6月30日之前开工，在2014年6月30日之前竣工等内容。该出让合同附有宗地图、XDG-2011-79号地块规划图、地块规、地块规划设计要点及要求202032011CR0077号无锡市国有建设用地使用权出让合同的补充协议。同日，银洋大酒店签署了国有建设用地使用权出让合同重要条款备忘录。2011年12月31日，原无锡市国土局新区分局与银洋大酒店共同签署锡国土（经）2011-109（XDG-2011-79）号地块现场交付纪要，主要载明：2011年12月31日，由出让人、受让人和有关单位现场核实，将地块交付给银洋大酒店。银洋大酒店在地块现场交付纪要上签字确认并加盖公章。2012年10月19日，原无锡工商行政管理局新区分局作出公司准予变更登记通知书，其中主要变更事项中包括原企业名称银洋大酒店，现企业名称银洋公司。2013年4月26日，原无锡市国土局（甲方）和银洋公司（乙方）签订关于3202032011CR0077号国有建设用地使用权出让合同的补充合同，对原出让合同进行调整。其中载明，现接乙方申请，因地块内有居民区道路通过、线路未及时迁移及项目立项部门变更等因素，经无锡市新区江溪街道办事处（以下简称江溪街道办）确认并承诺在2013年6月30日前解决修建居民通行便道及线路迁移问题，报经新区管委会批准，并经双方协商，将原出让合同调整如下：１、原出让合同第十六条第一款“受让人同意本合同项下宗地建设项目在2012年6月30日之前开工，在2014年6月30日之前竣工”调整为“受让人同意本合同项下宗地建设项目在2014年1月1日之前开工，在2015年12月31日之前竣工”。乙方未能按照本补充合同约定日期竣工的，每延期一日，应向甲方支付相当于国有建设用地使用权出让价款总额1‰的违约金。2、原出让合同其他条款内容及要求均不变。2013年11月12日，银洋公司向原无锡市国土局新区分局提出关于申请XDG-2011-79号地块项目延期开工的报告，称由于其对建筑工程的建设程序和办理相关手续的流程不熟悉，造成工程建设前期工作的延误，工程没有如期开工建设，申请将开竣工日期适当予以调整，向后推迟18个月，即自2015年7月1日至2017年6月30日。原无锡市规划局新区分局在该报告上签署了“涉及规划审批情况内容属实”的意见，并加盖了原无锡市规划局新区分局业务专用章。江溪街道办也在该报告加盖公章。因上述宗地存在超过约定开工时间满一年未动工建设的情况，涉嫌构成闲置土地，原无锡市国土局于2015年10月27日根据《闲置土地处置办法》的规定向银洋公司发出闲置土地调查通知书，对上述宗地进行调查，并要求银洋公司提供相关材料。2016年2月25日，原无锡市国土局经调查核实对银洋公司作出闲置土地认定告知书，告知认定上述宗地为闲置土地，闲置原因为银洋公司自身原因，应按照《闲置土地处置办法》的有关规定进行处置，以及有申请听证的权利等。银洋公司收到后，于2016年3月4日向原无锡市国土局提交闲置土地申请听证的报告。2016年3月29日，原无锡市国土局对闲置土地认定进行听证。2016年12月15日，原无锡市国土局作出锡新国土资闲认[2016]21号闲置土地认定书，载明根据调查结果和《闲置土地处置办法》的规定，认定上述宗地为闲置土地，闲置原因为银洋公司自身原因，应按照《闲置土地处置办法》的有关规定进行处置。银洋公司收到后于2016年12月21日再次向原无锡市国土局提出关于举行闲置土地认定听证会的申请，要求阐述理由和提供新的相关证明材料。2017年1月13日，原无锡市国土局对闲置土地认定再次进行听证。2017年4月1日，银洋公司提出解除合同申请，并向原无锡市国土局邮寄。同月10日，银洋公司不服原无锡市国土局作出闲置土地认定行为向无锡市人民政府（以下简称无锡市政府）提起行政复议。无锡市政府于2017年6月27日作出[2017]锡行复第64号行政复议决定书，决定维持原无锡市国土局作出的锡新国土资闲认[2016]21号闲置土地认定书。该行政复议决定书中查明，2011年12月31日，原无锡市国土局将上述宗地交付给银洋公司。从当时的卫星地图反映，该项宗地场地平整、有外通道路；复议机关认为，原无锡市国土局根据《闲置土地处置办法》第二十二条的规定及原无锡市规划局新区分局认可了“本案所涉宗地建设项目开工时间因建设规划审批原因推迟18个月”的事实，确定该宗地建设项目实际开工时间为2015年7月1日之前。银洋公司仍不服，向法院提起行政诉讼，在案件审理过程中银洋公司撤回起诉。2017年7月28日，原无锡市国土局就涉案地块等闲置土地处置方案向无锡市政府书面请示，处置建议为同意解除XDG-2011-79号地块合同，并按照该地块出让合同第三十一条的约定，扣除定金（出让价款的20%即660万元），并征收土地闲置费（出让价款的20%即660万元），将剩余的已付国有建设用地使用权出让价款退还受让人，其他未尽事宜由新吴区政府负责。后上述处置方案经无锡市政府批准。2017年8月29日，原无锡市国土局根据银洋公司的申请，就闲置土地处置举行听证。2017年9月11日，原无锡市国土局作出锡新国土资闲征[2017]1号征缴土地闲置费决定书并送达，向银洋公司征缴土地闲置费660万元。2017年10月12日，原无锡市国土局向银洋公司发出关于解除合同的通知。2017年12月11日，原无锡市国土局向银洋公司发出关于办理退款手续的通知。银洋公司收到上述通知后予以回复。银洋公司不服，提起本案诉讼，请求撤销原无锡市国土局作出的锡新国土资闲征[2017]1号征缴土地闲置费决定书。原审法院认为，根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条、《闲置土地处置办法》第十四条第一项的规定，国有建设用地使用权人因自身原因闲置土地的，国土资源主管部门有权按照土地出让或者划拨价款的百分之二十征缴土地闲置费。本案中，双方签订国有建设用地使用权出让合同及补充合同，明确约定合同项下宗地建设项目在2014年1月1日前开工。后因规划设计方案审查及调整，实际开工日期调整为2015年7月1日。但是至2016年12月15日原无锡市国土局作出认定时，银洋公司仍然未动工开发且超过实际动工开发日期满一年，已经构成《闲置土地处置办法》第二条第一款规定的闲置土地情形。据此，原无锡市国土局向银洋公司征缴土地闲置费660万元，符合规定。原无锡市国土局经调查核实、闲置认定、举行听证，听取了银洋公司的意见，报请无锡市政府批准后向银洋公司下达征缴土地闲置费决定书，符合《闲置土地处置办法》的相关程序规定。银洋公司认为土地闲置原因在于政府及相关部门未能按期开发长江北路延伸段、出让土地未达到净地交付标准，因此原无锡市国土局征缴土地闲置费没有依据。法院认为，从合同约定条款及履行过程来看，双方并未约定将长江北路延伸段开发作为签约、履约的前提条件。宗地图中“长江北路”用途在于标明土地四至，规划设计要点及要求中“出入口限制：沿长江北路开设机动车出入口”是受让人利用土地进行建设必须遵循的规划要求，均不能表明原无锡市国土局负有开发建设长江北路延伸段的合同义务。同时，银洋公司参加了地块现场交付并签字确认，双方所签补充合同也考虑了地块内居民区道路通过、线路迁移等因素并相应延后了开工日期。因此，银洋公司未动工开发的原因应当归于正常商业风险，相关责任应由其自身承担。原审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回银洋公司提出的撤销锡新国土资闲征[2017]1号征缴土地闲置费决定书诉讼请求。银洋公司向本院申请再审称：原审判决认定事实错误，案涉土地闲置的根本原因是被申请人未履行向其交付合同标的地块的义务，被申请人和无锡市新吴区人民政府未推进长江北路建设是被申请人没有履行交付合同标的地块的直接原因，江溪街道办未履行案涉地块内建（构）筑物的拆除义务；原审判决适用法律错误，案涉土地闲置应当适用《闲置土地处置办法》第八条第一款第一项；申请人是案涉土地闲置的受害人。请求本院依法提起再审，撤销原审判决，撤销锡新国土资闲征[2017]1号征缴土地闲置费决定书。原审法院查明的事实，本院予以确认。本院另查明，因政府机构改革，原无锡市国土资源局的职权由无锡市自然资源和规划局行使。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款的规定，行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告，故本案适格被申请人是无锡市自然资源和规划局。本院认为，本案中，银洋公司的诉讼请求是撤销锡新国土资闲征[2017]1号征缴土地闲置费决定书。故本案争议焦点是锡新国土资闲征[2017]1号征缴土地闲置费决定书是否合法。《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条规定，以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的，必须按照土地使用权出让合同约定的土地用途、动工开发期限开发土地。超过出让合同约定的动工开发日期满一年未动工开发的，可以征收相当于土地使用权出让金百分之二十以下的土地闲置费；满二年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权；但是，因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的除外。《闲置土地处置办法》第二条第一款规定，本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。第五条第一款规定，市、县国土资源主管部门发现有涉嫌构成本办法第二条规定的闲置土地的，应当在三十日内开展调查核实，向国有建设用地使用权人发出《闲置土地调查通知书》。国有建设用地使用权人应当在接到闲置土地调查通知书之日起三十日内，按照要求提供土地开发利用情况、闲置原因以及相关说明等材料。第九条规定，经调查核实，符合本办法第二条规定条件，构成闲置土地的，市、县国土资源主管部门应当向国有建设用地使用权人下达《闲置土地认定书》。据此，国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同约定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地，属于闲置土地。市、县国土资源主管部门调查核实后，构成闲置土地的，应当向国有建设用地使用权人下达《闲置土地认定书》。本案中，2011年12月29日，原无锡市国土局与银洋大酒店签订国有建设用地使用权出让合同，约定原无锡市国土局在2011年12月31日前将出让宗地交付给银洋大酒店，银洋大酒店同意在2012年6月30日之前开工。2011年12月31日，原无锡市国土局新区分局与银洋大酒店共同签署地块现场交付纪要，银洋大酒店在交付纪要上签字确认并加盖公章。2013年4月26日，原无锡市国土局和银洋公司签订补充合同，原出让合同第十六条第一款“受让人同意本合同项下宗地建设项目在2012年6月30日之前开工”调整为“受让人同意本合同项下宗地建设项目在2014年1月1日之前开工”。据此，根据原无锡市国土局与银洋公司签订的国有建设用地使用权出让合同及补充合同，双方约定合同项下宗地建设项目在2014年1月1日之前开工。并且，案涉地块已经于2011年12月31日交付给银洋公司。原无锡市国土局于2015年10月27日向银洋公司发出闲置土地调查通知书，对上述宗地进行调查，并要求银洋公司提供相关材料。在调查过程中，原无锡市国土局听取并认可了银洋公司的意见，确认开工时间为2015年7月1日之前。2016年12月15日，原无锡市国土局作出锡新国土资闲认[2016]21号闲置土地认定书，认定上述宗地为闲置土地，闲置原因为银洋公司自身原因，应按照《闲置土地处置办法》的有关规定进行处置。2017年4月10日，银洋公司向无锡市政府申请行政复议。无锡市政府于2017年6月27日作出[2017]锡行复第64号行政复议决定书，决定维持原无锡市国土局作出的锡新国土资闲认[2016]21号闲置土地认定书。银洋公司仍不服，提起诉讼，在审理过程中银洋公司撤回起诉。故原无锡市国土局的锡新国土资闲认[2016]21号闲置土地认定书和无锡市政府的[2017]锡行复第64号行政复议决定书已经发生法律效力。《闲置土地处置办法》第十四条第一项规定，未动工开发满一年的，由市、县国土资源主管部门报经本级人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达征缴土地闲置费决定书，按照土地出让或者划拨价款的百分之二十征缴土地闲置费。土地闲置费不得列入生产成本。第十五条规定，市、县国土资源主管部门在依照本办法第十四条规定作出征缴土地闲置费、收回国有建设用地使用权决定前，应当书面告知国有建设用地使用权人有申请听证的权利。国有建设用地使用权人要求举行听证的，市、县国土资源主管部门应当依照《国土资源听证规定》依法组织听证。本案中，2017年7月28日，原无锡市国土局就涉案地块等闲置土地处置方案向无锡市政府书面请示，处置建议为同意解除XDG-2011-79号地块合同，并按照该地块出让合同第三十一条的约定，扣除定金（出让价款的20%即660万元），并征收土地闲置费（出让价款的20%即660万元），将剩余的已付国有建设用地使用权出让价款退还受让人，其他未尽事宜由新吴区政府负责。后上述处置方案经无锡市政府批准。2017年8月29日，原无锡市国土局根据银洋公司的申请，就闲置土地处置举行听证。2017年9月11日，原无锡市国土局作出锡新国土资闲征[2017]1号征缴土地闲置费决定书并送达，向银洋公司征缴土地闲置费660万元。原无锡市国土局经无锡市政府批准后下达征缴土地闲置费决定书，符合上述规定，并无不当。关于银洋公司提出案涉地块闲置原因是政府未能按期开发长江北路延伸段的主张，经查，原无锡市国土局与银洋公司签订国有建设用地使用权出让合同时，长江北路延伸段为规划道路，合同中未有涉及该道路建成与否以及该道路与合同履行的约定。2011年12月31日，银洋公司在地块现场交付纪要上签字确认。2013年4月26日，双方签订补充合同，就居民通行便道及线路迁移问题进行协商，并为此调整开竣工时间。2013年11月12日，银洋公司向原无锡市国土局新区分局提出关于申请XDG-2011-79号地块项目延期开工的报告，报告中称由于其对建筑工程的建设程序和办理相关手续的流程不熟悉，造成工程建设前期工作的延误，工程没有如期开工建设，申请将开竣工日期适当予以调整，向后推迟18个月，即自2015年7月1日至2017年6月30日。且出让合同约定周围基础设施以现状为准，并未约定长江北路延伸段的建成作为动工条件。故银洋公司在诉讼中提出案涉地块闲置原因是未能按期开发长江北路延伸段的主张没有事实根据，本院不予支持。原审法院判决驳回银洋公司的诉讼请求并无不当。综上，银洋公司的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下：驳回无锡市银洋大酒店有限公司的再审申请。审判长 刘 军审判员 张世霞审判员 杨 述二〇二一年一月二十九日书记员 王雅露书记员 张莹莹