湖南省郴州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）湘10行终5号 上诉人（原审被告）安仁县市场监督管理局，住所地湖南省安仁县永乐江镇行政中心****。 法定代表人刘亚新，该局局长。 出庭负责人谭雪平，该局副局长。 委托代理人吕贵华，男，1970年10月3日出生，汉族。 委托代理人贺福湘，湖南楚瑞律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）安仁县东南阳光发展有限公司，住所地湖南省安仁县龙海镇平山村井头组。 法定代表人阳凯华，该公司执行董事。 原审第三人阳凯华，男，1964年3月21日出生，汉族。 原审第三人阳凯民，男，1974年3月26日出生，汉族。 原审第三人张厚法，男，1959年9月14日出生，汉族。 原审第三人崔守红，男，1978年8月26日出生，汉族。 原审第三人崔守红、阳凯民、张厚法的委托代理人阳凯华，男，1964年3月21日出生，汉族。 原审第三人董洪莉，女，1967年4月2日出生，汉族。 原审第三人董洪辉，男，1969年10月30日出生，汉族。 原审第三人阳阳，女，1990年5月22日出生，汉族。 原审第三人董洪辉、阳阳的委托代理人董洪莉，女，1967年4月2日出生，汉族。 原审第三人李强，男，1967年7月29日出生，汉族。 原审第三人刘玉强，男，1952年5月25日出生，汉族。 原审第三人李光荣，男，1964年2月9日出生，汉族。 原审第三人李强、刘玉强、李光荣的委托代理人王希银，男，1966年7月31日出生，汉族。 原审第三人王希银，男，1966年7月31日出生，汉族。 原审第三人张伟，女，1962年1月27日出生，汉族。 原审第三人阳凯文，男，1959年10月11日出生，汉族。 原审第三人刘省华，男，1974年6月17日出生，汉族。 原审第三人刘明玉，女，1972年6月19日出生，汉族。 原审第三人田雪种，男，1965年9月16日出生，汉族。 原审第三人阳凯芳，女，1970年4月27日出生，汉族。 委托代理人田雪种，男，1965年9月16日出生，汉族。 上诉人安仁县市场监督管理局因行政处罚一案，不服湖南省资兴市人民法院（2020）湘1081行初23号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2021年1月14日公开开庭审理了本案。上诉人安仁县市场监督管理局出庭负责人谭雪平及其委托代理人吕贵华、贺福湘，被上诉人安仁县东南阳光发展有限公司（以下简称东南阳光公司）法定代表人阳凯华，原审第三人阳凯华、董洪莉、王希银、田雪种、刘省华、刘明玉，阳凯民、崔守红、阳凯民、张厚法的委托代理人阳凯华，原审第三人董洪辉、阳阳的委托代理人董洪莉，原审第三人李强、刘玉强、李光荣的委托代理人王希银，原审第三人阳凯芳的委托代理人田雪种到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 一审法院查明，东南阳光公司成立于2003年6月13日，经原安仁县工商行政管理局核准登记，企业类型为有限责任公司，法定代表人阳凯华，注册资本80万元，公司股东5人，其中阳凯华出资40万元、刘玉强出资10万元、张伟出资20万元、刘省华出资5万元、刘明玉出资5万元。2007年5月23日，东南阳光公司法定代表人阳凯华在未召开股东会及未经刘省华、刘玉强、刘明玉、张伟等四名股东授权的情况下制作了《安仁县东南阳光发展有限公司第四次全体股东会议纪要》、《安仁县东南阳光发展有限公司章程（增加注册资本修改方案）》等文件，并由阳凯华和公司会计刘艳兰代刘省华、刘玉强、刘明玉、张伟四名股东在上述文件上签字，于2007年6月21日向原安仁县工商行政管理局申请公司变更登记。2007年6月26日，安仁县工商行政管理局为东南阳光公司办理了工商变更登记，变更登记后的东南阳光公司注册资本为500万元，股东由阳凯华、刘省华、刘玉强、刘明玉、张伟5名股东变更为阳凯华、刘省华、刘玉强、刘明玉、张伟、董洪莉等17名股东。其中，阳凯华出资172.24万元、刘玉强出资41.92万元、刘省华出资8.64万元、刘明玉出资13.92万元、张伟出资62.64万元、董洪莉出资38.16万元、田雪种出资74.36万元、李强出资25.44万元、张厚法出资12.24万元、董洪辉出资5万元、阳阳出资11.04万元、刘艳兰出资10万元、徐冰雯出资10万元、王希银出资9.6万元、刘自然出资1.2万元、崔守红出资1.2万元、李光荣出资2.4万元。 2016年10月12日东南阳光公司对公司经营范围再次进行了变更登记。2016年12月16日，东南阳光公司进行股权变更登记，变更登记后的股东为阳凯华、张伟、刘玉强、刘省华、刘明玉、董洪莉、田雪种、李强、张厚法、董洪辉、阳阳、王希银、李光荣、崔守红、刘自然等15人。2017年3月，刘自然去世，股份由其子女阳凯华、阳凯文、阳凯芳、阳凯民继承，但未进行股权变更登记。 2018年12月11日，东南阳光公司股东张伟、刘省华向原安仁县食品药品工商质量监督管理局举报东南阳光公司法定代表人阳凯华在2007年提供虚假材料取得公司变更登记违法行为。原安仁县食品药品工商质量监督管理局接到举报后，于2019年1月14日立案查处。经调查取证，于2019年3月7日向东南阳光公司作出安食药工商质量听字[2019]6号行政处罚听证告知书，告知东南阳光公司因提交虚假材料取得公司登记的行为，拟对其作出行政处罚，并交代陈述、申辩及听证的权利。东南阳光公司未在法定期限内提出陈述、申辩，也未要求听证。2019年3月13日，原安仁县食品药品工商质量监督管理局作出安食药工商质量局案字[2019]6号行政处罚决定书（以下简称6号处罚决定书），认定东南阳光公司提供虚假材料取得公司登记的行为违反了《中华人民共和国公司法》第五条、一百零三条及《中华人民共和国公司登记管理条例》第二条的规定，根据《中华人民共和国公司法》第一百九十八条和《中华人民共和国公司登记条例》第六十四条的规定，决定对东南阳光公司作出以下处罚：1.责令当事人立即改正；2.处罚款人民币50000元整；3.撤销2007年6月26日公司变更登记。并于次日将处罚决定书送达东南阳光公司。东南阳光公司不服安仁县食品药品工商质量监督管理局作出的行政处罚决定诉至湖南省资兴市人民法院，请求撤销安仁县市场监督管理局作出的6号处罚决定书。 另查明，因机构改革，2015年，原安仁县工商行政管理局撤并到原安仁县市场和质量监督管理局；2017年，安仁县市场和质量监督管理局撤并到安仁县食品药品工商质量监督管理局；2019年3月21日，安仁县市场监督管理局挂牌成立，不再保留安仁县食品药品工商质量监督管理局。 一审法院认为，本案争议的焦点：一是安仁县市场监督管理局是否是本案适格的被告；二是安仁县市场监督管理局作出的行政处罚决定是否符合法律规定。 关于安仁县市场监督管理局是否为本案适格的被告。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定：“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告”。本案中，因机构改革，安仁县食品药品工商质量监督管理局已整合为安仁县市场监督管理局，安仁县市场监督管理局作为继续行使其职权的行政机关是本案适格的被告。 关于安仁县市场监督管理局作出的行政处罚决定是否符合法律规定。本案中，东南阳光公司法定代表人阳凯华在未召开股东会及未经其他四名股东授权的情况下擅自制作了《安仁县东南阳光发展有限公司第四次全体股东会议纪要》《安仁县东南阳光发展有限公司章程（增加注册资本修改方案）》等虚假材料，并采用冒用他人签名的方式代其他四名股东在上述文件上签字，于2007年6月26日在安仁县工商行政管理局办理了股权变更登记，该行为违反了《中华人民共和国公司法》（2006年1月1日实施）第一百九十九条和《中华人民共和国公司法》（2018年修订版）第一百九十八条：“违反本法规定，虚报注册资本、提交虚假材料或者采取其他欺诈手段隐瞒重要事实取得公司登记的，由公司登记机关责令改正，对虚报注册资本的公司，处以虚报注册资本金额百分之五以上百分之十五以下的罚款；对提交虚假材料或者采取其他欺诈手段隐瞒重要事实的公司，处以五万元以上五十万元以下的罚款；情节严重的，撤销公司登记或者吊销营业执照。”《中华人民共和国公司登记管理条例》（2005修订）第六十九条和《中华人民共和国公司登记管理条例》（2016修订）第六十五条“提交虚假材料或者采取其他欺诈手段隐瞒重要事实，取得公司登记的，由公司登记机关责令改正，处以5万元以上50万元以下的罚款；情节严重的，撤销公司登记或者吊销营业执照”的规定，应予处罚。但依照《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。”“前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”之规定，从2007年6月26日东南阳光公司提供虚假材料办理股权变更登记到2018年12月11日安仁县市场监督管理局接到举报及2019年1月14日立案查处，期间超过了11年，即便认定该违法行为有连续或者继续状态，但东南阳光公司在2016年10月12日对公司经营范围进行了变更登记，该违法行为也已经终了，从该变更登记之日起算，也已经超过了法定的二年的处罚时限；且该处罚决定中第3项：“撤销2007年6月26日公司变更登记”，该登记已经随着东南阳光公司分别在2016年10月12日和2016年12月16日对公司经营范围、股权的变更登记已不复存在，显然处罚不当；另6号处罚决定中依据《中华人民共和国公司登记管理条例》第六十四条也属适用法律错误，应该适用的是该条例第六十五条。 综上所述，安仁县市场监督管理局作出的行政处罚决定违反法律规定的追罚时限，对已经超出处罚时限的违法行为继续作出处罚，属滥用职权。同时该处罚决定也存在适用法律错误和明显不当等情形，东南阳光公司诉请撤销被诉行政处罚决定，应予以支持。至于东南阳光公司股东之间的股权纠纷可以另行通过民事诉讼寻求解决，再由安仁县市场监督管理局根据民事判决作出相应的变更登记。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）、（五）、（六）项的规定，一审判决：“撤销被告安仁县市场监督管理局作出的安食药工商质量局案字[2019]6号行政处罚决定书。案件受理费50元，由被告安仁县市场监督管理局负担。” 上诉人安仁县市场监督管理局不服上述行政判决，向本院提出上诉称：一、上诉人对东南阳光公司的行政处罚并未超过法律规定的追罚时限。上诉人的违法行为处于继续状态，并未因办理变更登记而终了。即使因办理变更登记而终了，上诉人在2018年12月11日接到举报，并在同日登记受理，同时进行了询问调查，而被上诉人办理变更登记的最后时间为2016年12月16日，尚未超过二年，也未超过法定处罚时限。二、上诉人作出的该行政处罚决定适用法律正确。三、违法行为如不撤销或者纠正，将继续损害其他股东的合法权益，对公司变更登记予以撤销并无不当。综上，请求撤销一审判决，维持安仁县市场监督管理局作出的6号处罚决定书。 被上诉人东南阳光公司答辩称：一、6号处罚决定主要证据不足，且早已超过追诉时效。二、6号处罚决定明显不当。三、6号处罚决定适用法律错误。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应依法予以维持。请求驳回上诉人的上诉，维持一审判决。 原审第三人崔守红、阳凯民、张厚法、董洪辉、阳阳、阳凯芳、李强、刘玉强、李光荣、王希银、田雪种、阳凯华、董洪莉陈述意见称：一审判决认定事实清楚，适用法律正确，证据充分，依法应予以维持。6号处罚决定明显不当，上诉人作出行政处罚适用法律错误，请求驳回上诉人的上诉，维持一审判决。 原审第三人刘省华、刘明玉陈述意见称：根据有错必纠的原则，须撤销违法的公司变更登记，6号处罚决定认定事实清楚，适用法律正确，请求撤销一审判决，维持安仁县市场监督管理局作出的6号处罚决定。 二审经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案争议的焦点是安仁县市场监督管理局作出的6号处罚决定是否应予撤销。 国务院法制办在《对国家工商局关于公司登记管理条例适用有关问题的复函》（国法函[2006]273号）中已明确说明：“……虚报注册资本、提交虚假材料、虚假出资、抽逃出资等行为在工商行政管理机关查处前未纠正的视为违法行为的继续状态。如违法的公司纠正其违法行为，并达到公司法规定的条件，且自该纠正行为之日起超过两年的，则不应再追究其违法行为，这一理解是与行政处罚法的规定相一致的，我们没有意见”，该答复是针对公司设立登记时提交虚假材料而言,主要理由是虚报注册资本未纠正,在年检时仍然填报虚假注册资本,公司成立条件一直不具备,而公司成立条件涉及到公司经营资格,是公司年检是否吊销营业执照的条件之一，因此符合违法行为一直持续状态情形。而本案涉及的公司登记系变更登记而不是设立登记，如果不加区别的将违法行为持续状态适用于所有工商登记，等于宣告工商登记领域的行政处罚不受行政处罚法的约束。上诉人安仁县市场监督管理局之所以认为东南阳光公司于2007年6月26日工商变更违法行为系持续状态，其原因是将公司违法注册登记与公司违法变更登记概念相混淆，即公司提供虚假资本等进行违法注册公司设立登记在工商管理部门未发现其违法行为在纠正处罚之前处于持续状态，与公司成立后变更公司登记的违法行为已即时完成有着本质区别。《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。”本案中，由于被上诉人东南阳光有限公司于2007年6月26日违法变更登记之日其行为就已经结束，不存在连续或继续状态。上诉人于2019年1月14日对2007年6月26日的公司违法变更行为期限长达11年之久才立案查处，显然超过了行政处罚法规定的两年处罚时限，故上诉人安仁县市场监督管理局作出的6号处罚决定超过了法定处罚期限，该处罚决定不合法。至于股东之间的股权纠纷可以另行提起民事诉讼，根据生效的民事判决作出相应的变更登记。 综上，安仁县市场监督管理局的上诉请求不能成立，本院不予支持。一审法院判决认定事实清楚，审判程序合法，应予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元由上诉人安仁县市场监督管理局负担。 本判决为终审判决。 （本页无正文） 审 判 长 何文捷 审 判 员 施 云 审 判 员 王 洪 二〇二一年一月二十九日 法官助理 罗颖媚 书 记 员 李 谊 附相关法律条文： 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。