山东省潍坊市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）鲁07行终23号 上诉人（原审原告）刘仁刚，男，1972年8月28日出生，汉族，住山东省潍坊高新技术开发区。 委托代理人原江，北京京尚律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）潍坊市人民政府，住所地：潍坊市胜利东街**，组织机构代码00428316-7。 法定代表人：田庆盈，市长。 委托代理人刘林。 被上诉人（原审被告）潍坊市国土资源局高新技术产业开发区分局，，住所地：潍坊市健康东街**组织机构代码495179689。 法定代表人：王清春，局长。 委托代理人王冠华，该局科员。 上诉人刘仁刚因与被上诉人潍坊市人民政府、潍坊市国土资源局高新技术产业开发区分局（以下简称高新国土分局）安置补偿方案、行政复议一案，不服山东省潍坊高新技术产业开发区人民法院（2020）鲁0791行初56号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。 刘仁刚向一审法院起诉请求：1.撤销高新国土分局作出的《关于西鲍庄村征收土地补偿安置方案》；2.撤销潍坊市人民政府作出的潍政复决字〔2019〕第483号行政复议决定。 原审法院认定事实：刘仁刚与刘洪兴系父子关系，均为潍坊高新区新城街道西鲍庄社区居民，刘洪兴户（共计八人）在西鲍庄社区依法承包土地4亩，承包期限为1999年3月20日至2029年3月20日，计30年。2014年，该地块被潍坊市人民政府纳入征收土地范围。2014年9月28日，潍坊市人民政府作出2014年第68号《潍坊市人民政府拟征收土地公告》，刘仁刚的承包在征收范围内。2014年10月14日，高新国土分局作出《关于西鲍庄村拟征收土地补偿安置方案》并予以公示，确定拟征收土地的位置、地类、、地类补偿标准及安置意见，并告知相关权利人听证权利。2014年10月21日，西鲍庄村村民委员会向高新国土分局出具放弃听证证明，证明载明“你局拟订的土地征收补偿安置方案于2014年10月15日在我村公示后，村委组织村民代表大会进行了认真研究，认为方案确定的征收土地面积、地类准、地类准确征收土地补偿标准符合省、市有关规定，提出的安置意见切实可行，同意征收土地，不再要求进行听证”，并有村集体经济组织负责人和群众代表签字。2015年2月10日，山东省人民政府作出鲁政土字〔2015〕370号《关于潍坊市2014年第5批次建设用地实施方案的批复》，同意潍坊市上报的农用地转用和土地征收实施方案。2015年2月16日，高新国土分局作出《关于西鲍庄村征收土地补偿安置方案》并公示，载明土地征收补偿安置费总计359.4098万元，由高新区财政局拨付到西鲍庄村，由村民代表大会研究分配方案；公示期为5天，自2015年2月16日至2015年2月20日。2015年2月26日，潍坊市人民政府作出2015年第4号《潍坊市人民政府征收土地公告》。2016年12月21日，刘仁刚收到补偿款112,651.76元。刘仁刚主张2019年其通过查询得知上述《关于西鲍庄村征收土地补偿安置方案》，认为该方案的拟订主体及程序违法而向潍坊市人民政府提出行政复议。潍坊市人民政府于2019年11月5日收到刘仁刚的行政复议申请材料，并通知刘仁刚补正材料。2019年11月11日，潍坊市人民政府收到刘仁刚补正材料后，于次日向高新国土分局发送提出行政复议答复通知书，高新国土分局于2019年11月19日提交行政复议答复书及证据材料。潍坊市人民政府根据双方当事人提交的材料和证据依据，进行了认真审查，于2020年1月9日作出维持上述《关于西鲍庄村征收土地补偿安置方案》的潍政复决字〔2019〕第483号行政复议决定书，并依法送达刘仁刚。刘仁刚不服提起行政诉讼。 原审法院认为，本案的争议焦点是刘仁刚的主体资格问题及高新国土分局和潍坊市人民政府作出的涉诉行政行为是否合法。首先，关于刘仁刚的主体资格问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”，本案刘仁刚是涉案承包户中的一员，土地征收对其权益有直接影响，应为行政行为的利害关系人，依法有权提起行政诉讼，故本案刘仁刚主体适格。 其次，高新国土分局作出的《关于西鲍庄村征收土地补偿安置方案》是否合法。（一）高新国土分局作出《关于西鲍庄村征收土地补偿安置方案》是否超越职权。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施”，据此规定，征收土地安置方案应由市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订。本案关键是看潍坊高新技术产业开发区管理委员会的管理权限。《国家高新技术产业开发区管理暂行办法》第八条第二款规定“开发区管理委员会作为开发区日常管理机构，可以行使省、自治区、直辖市、计划单列市人民政府所授予的省市级规划、土地、工商、税务、财政、劳动人事、项目审批、外事审批等经济管理权限和行政管理权限，对开发区实行统一管理”，《山东省高新技术发展条例》第二十条规定“省人民政府及其有关行政主管部门和设区的市人民政府应当授予高新区管理机构对高新区的管理职责。省人民政府及其有关行政主管部门和设区的市人民政府在各自的职责范围内，可以依法将高新区内经济管理、基本建设的相关行政管理以及其他管理事项授权高新区管理机构办理”，据此，潍坊高新技术产业开发区管理委员会的管理权限源于行政授权。结合潍政发〔2006〕16号《潍坊市人民政府关于进一步加快潍坊高新技术产业开发区发展的决定》第三条的有关内容可知，潍坊高新技术产业开发区管理委员会享有市级经济社会事务管理权限。高新国土分局作为潍坊高新技术产业开发区的土地行政主管部门，在辖区内征收土地时，有权拟订相关的征地补偿安置方案等文件，这与《中华人民共和国土地管理法实施条例》的规定并不冲突。故高新国土分局作出《关于西鲍庄村征收土地补偿安置方案》并不超越职权，符合相关规定。（二）《关于西鲍庄村征收土地补偿安置方案》的拟订程序是否合法。依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款的规定，拟订征地补偿、安置方案，是由市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订，并在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。本案中，2014年9月28日，潍坊市人民政府作出2014年第68号《潍坊市人民政府拟征收土地公告》，公告拟订征收含刘仁刚所在社区的承包地在内的系列土地。2014年10月14日，高新国土分局作出《关于西鲍庄村拟征收土地补偿安置方案》并予以公示，确定拟征收土地的位置、地类、、地类补偿标准及安置意见，并告知相关权利人听证权利。2014年10月21日，西鲍庄村村民委员会向高新国土分局出具放弃听证证明，表明了被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。2015年2月16日，高新国土分局作出《关于西鲍庄村征收土地补偿安置方案》并公示。综上，高新国土分局拟订补偿安置方案的程序符合法律规定。 再次，潍坊市人民政府作出的行政复议决定是否合法。潍坊市人民政府于2019年11月5日收到刘仁刚的行政复议申请材料，并通知刘仁刚补正材料。2019年11月11日，潍坊市人民政府收到刘仁刚补正材料后，于次日向高新国土分局发送提出行政复议答复通知书，高新国土分局于2019年11月19日提交行政复议答复书及证据材料，符合《中华人民共和国行政复议法》第二十三条“行政复议机关负责法制工作的机构应当自行政复议申请受理之日起七日内，将行政复议申请书副本或者行政复议申请笔录复印件发送被申请人。被申请人应当自收到申请书副本或者申请笔录复印件之日起十日内，提出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据和其他材料”之规定。潍坊市人民政府根据双方提交的材料和证据、依据进行了认真审查，于2020年1月9日作出潍政复决字〔2019〕第483号行政复议决定书，并依法送达刘仁刚，符合《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日”之规定。潍坊市人民政府行政复议决定程序合法，适用法律正确，故刘仁刚请求撤销该行政复议决定，理由不成立。 综上，刘仁刚主体适格，高新国土分局及潍坊市人民政府的被诉行政行为合法有效，据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回刘仁刚的诉讼请求。案件受理费50元，由刘仁刚负担。 上诉人刘仁刚上诉称，一、原判决认定《关于西鲍庄村征收土地补偿安置方案》批准主体合法，适用法律错误。原判决依据《山东省高新技术发展条例》第二十条认定潍坊高新区管委会对安置方案审批具有管理权限，属于理解错误造成的法律适用错误。该条虽规定“省政府及其有关行政主管部门和设区的市人民政府在各自的职责范围内，可以依法将高新区内经济管理、基本建设的相关行政管理以及其他管理事项授权高新区管理机构办理”，但也规定了例外情形，“对法律、法规、规章规定不能授权的行政审批和管理事项，省和设区的市人民政府应当协调和组织有关部门统一办理、联合办理或者集中办理，提高办事效率”，因此高新区管委会并不当然取得高新区范围内所有行政管理和审批权，部分职权仍应由有权机关行使。《土地管理法实施条例》第二十五条第三款将补偿安置方案的批准主体明确为市、县人民政府。批准主体已经明确，批准事项也为行政审批事项。此为法定主体行使行政审批，因此也并非可授权事项。即使能授权，也应当由法律、法规、规章授权。《关于进一步加快潍坊高新技术产业开发区发展的决定》作为地方规范性文件，不能违反法律效力位阶，擅自授予《土地管理法实施条例》未予授权的事项。因此《关于西鲍庄村征收土地补偿安置方案》的批准主体应当依照《土地管理法实施条例》第二十五条第三款确定为潍坊市人民政府，而并非高新区管委会。原判决适用法律错误，补偿安置方案批准主体违法。二、原判决认定西鲍庄村村民委员会放弃听证，因而拟安置补偿方案程序合法，证据不足。放弃听证与否是确定本案安置补偿方案程序是否合法的重要事项。原判决仅以被上诉人提交的村委会放弃听证证明书，就认定放弃听证事项确实存在，证据不足。从证明角度看，现有证据不足以证明该会议及放弃决定是否真实存在。放弃听证这一事项仅有被上诉人提交的村委会证明书证明复印件，证明书上签字人员的身份也无从查证，该证明真实性存疑。此外被上诉人并未附上村委会制作的开会记录、参会人员、会议纪要等基本的会议证明材料，无从证明该会议的时间地点以及会议是否达到召开会议人数比例具有合法性。上诉人有理由认为被上诉人提交的村委会证明书属于事后补正的虚假证明，以达到修正被上诉人程序违法的目的。原判决未经实质调查，仅根据一个真实性存疑的村委会证明书就认定村民代表会议确实召开并放弃听证，证据不足。三、原判决认定《关于西鲍庄村征收土地补偿安置方案》已经公示且程序合法，证据不足。原判决未查明调查清单、公示等情形是否真实存在，就直接认定被上诉人补偿安置方案程序合法。根据《山东省土地征收管理办法》第八条至第十二条规定，被征地所在市、县人民政府应当在被征收人所属的农村集体经济组织所在地发布征收土地公告，市、县人民政府国土资源行政主管部门应当组织勘测定界，并制定土地征收勘测调查清单，该调查清单需由市、县人民政府国土资源行政主管部门、被征地村民委员会及被征地农户三方共同签字确认，自勘测调查结束之日起15个工作日内，拟定土地征收补偿安置方案，并在农村集体经济组织所在地进行公示。本案中，高新国土分局未举证证明其进行过勘测调查，未提交经上诉人签字的调查清单，也没有足够证据证明其在上诉人村内醒目位置发布过拟征地公告和征地公告，原判决未对上述未经证明的程序行为进行调查，就直接认定高新国土分局制定的安置补偿方案程序合法，事实认定错误，证据不足。四、原判决仅查明复议程序合法，未对复议实体内容作出准确判断。综合上述理由，《关于西鲍庄村征收土地补偿安置方案》制定主体和实施程序均存在明显违法，潍坊市人民政府应当对其方案予以撤销。潍坊市人民政府错误采信高新区国土分局提供的答辩材料，决定维持高新区国土分局作出的《关于西鲍庄村征收土地补偿安置方案》，显然潍坊市人民政府未依法履行行政复议职责，未纠正高新区国土分局的违法行为，未保障《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第(三)项规定的正确实施。综上，原判决事实认定错误，证据不足，适用法律错误，上诉人请求二审法院查明事实，依法判决：1.撤销（2020）鲁0791行初56号行政判决书；2.撤销潍坊市人民政府于2020年1月9日作出的潍政复决字（2019）第483号行政复议决定书；3.撤销潍坊市国土资源局高新技术产业开发区分局于2015年2月16日作出的《关于西鲍庄村征收土地补偿安置方案》。 被上诉人潍坊市人民政府、高新国土分局二审未答辩。 当事人在一审中提交的证据和依据均已制作电子卷宗移送本院，上述证据和依据在一审庭审中已经质证。二审中，各方当事人填写了诉讼要素表，均没有提交新的证据。经审理，本院同意一审法院对当事人提交证据和依据的分析认定，对一审法院查明的事实予以确认。上诉人虽对高新国土分局提交的放弃听证证明、公示照片等持有异议，认为是后补的，但未提交反驳证据，故一审对上述证据予以采信，并无不当。 本院认为，国务院法制办公室《关于认定被征地农民“知道”征收土地决定有关问题的意见》的通知（法【2014】40号）规定，近来，一些被征地农民以征收土地决定作出时不知道、系事后通过申请政府信息公开等方式知道为由，就省级人民政府多年前作出的征收土地决定申请行政复议，大大超出了法定的60日申请期限。实践中，各地方对认定被征收农民知道征收土地决定问题把握标准不一致。为了保证被征地农民依法行使权利，确保有关行政复议申请期限法律规定的正确实施，提出以下意见：…第二、行政机关能够提供下列证据之一，经查证属实的，可以作为认定依法发布了征收土地公告的证据。（一）行政机关出具的在被征收土地所在地的村、组内张贴公告的书面证明及试听资料；。第四、行政机关不能提供发布征收土地公告或者征收土地补偿安置公告的证据，但是能够举证证明申请人在征收土地决定作出后有下列行为之一，经查证属实的，可以视为申请人自该行为发生之日起知道征收土地决定：…（三）已经领取补偿款或者收到征收土地补偿款提存通知的，自申请人领取征收土地补偿款或者收到征收土地补偿款的提存通知之日起。第六、行政机关在征收土地决定作出后，没有告知被征地农民申请行政复议的权利、行政复议机关或者申请期限的，行政复议申请期限参照《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条规定办理，即：行政复议申请期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道申请复议的权利、行政复议机关或者申请期限之日起计算，但从知道或者应当知道征收土地内容之日起最长不得超过2年。依据当时有效的《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条的规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。本案中，上诉人起诉针对的《关于西鲍庄村征收土地补偿安置方案》系高新国土分局于2015年2月16日作出并公示，公示期至2015年2月20日结束。上诉人自此应当知道《关于西鲍庄村征收土地补偿安置方案》的内容，鉴于《关于西鲍庄村征收土地补偿安置方案》未告知被征收人申请行政复议期限及起诉期限，依据上述规定，申请复议期限或提起诉讼的期限最长是2年。上诉人于2019年11月份申请复议，于2020年提起本案诉讼，已超过复议期限及起诉期限，复议机关及一审依法不应予以受理。即使从刘仁刚在2016年12月21日收到补偿款112,651.76元之日起计算，亦超出上述期限。 从实体上来看，上诉人对高新国土分局是否具有制定《关于西鲍庄村征收土地补偿安置方案》的职权及《关于西鲍庄村征收土地补偿安置方案》的制定程序提出异议。对此，本院认为，依据《国家高新技术产业开发区管理暂行办法》第八条第二款，《山东省高新技术发展条例》第二十条的规定，结合潍政发〔2006〕16号《潍坊市人民政府关于进一步加快潍坊高新技术产业开发区发展的决定》第三条的内容可知，潍坊高新技术产业开发区管理委员会享有市级经济社会事务管理权限。高新国土分局作为潍坊高新技术产业开发区的土地行政主管部门，在辖区内征收土地时，具有拟订相关的征地补偿安置方案等文件的职权。上诉人主张安置补偿方案的审批属于法定的禁止授权事项，未提交相应的法律依据，不予支持。高新国土分局制定《关于西鲍庄村征收土地补偿安置方案》之前就《关于西鲍庄村拟征收土地补偿安置方案》进行了公示，西鲍庄村村民委员会于2014年10月21日出具放弃听证证明，经山东省人民政府于2015年2月10日批复后，高新国土分局于2015年2月16日公示《关于西鲍庄村征收土地补偿安置方案》，公示期为5天。《关于西鲍庄村征收土地补偿安置方案》的制定、公示及审批符合《山东省土地征收管理办法》第十条、第十一条、第十四条以及第十五条的规定，程序合法。潍坊市人民政府经复议决定予以维持，并无不当。 综上，上诉人的上诉理由不成立，不予采信；上诉人申请行政复议及提起本案诉讼，均已超过法定期限，依法不应予以受理。但鉴于潍坊市人民政府及一审法院已进行实体审查，且结果正确，本院亦予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 案件受理费50元，由上诉人刘仁刚负担。 本判决为终审判决。 审判长  周建明 审判员  李长明 审判员  郭明明 二〇二一年一月二十九日 书记员  王巧贞