贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）黔27行初163号 原告王金龙，男，1967年12月25日生，东乡族，住贵州省福泉市。 委托代理人钱利军，北京市京师律师事务所律师，特别授权代理。 委托代理人赵金凯，北京市京师律师事务所实习律师，特别授权代理。 被告福泉市人民政府马场坪街道办事处，住所地贵州省福泉市马场坪街道办事处三堡村乐岗安置区。 法定代表人叶丹，该办事处主任。 出庭应诉负责人杨新江，该办事处副主任。 被告福泉市人民政府，住所地贵州省福泉市金山街道办事处市政府行政大楼。 法定代表人曾薇，该市政府市长。 出庭应诉负责人董孝波，该市政府党组成员。 二被告共同委托代理人陈祖益，贵州煜众律师事务所律师，特别授权代理。 原告王金龙诉被告福泉市人民政府马场坪街道办事处（以下简称马场坪街道办）、福泉市人民政府（以下简称福泉市政府）土地行政征收一案，于2020年7月17日向本院提起诉讼，本院于同日立案受理后，依法向被告送达起诉状副本、应诉通知书及举证通知书，并依法组成合议庭于2020年10月20日公开开庭审理了本案。原告王金龙及其委托代理人钱利军、赵金凯，被告福泉市马场坪街道办出庭应诉负责人杨新江，被告福泉市政府出庭应诉负责人董孝波，二被告共同委托代理人陈祖益到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告王金龙诉称，其系贵州省福泉市黄丝镇鱼酉村桐油坪组村民，在该村拥有合法的《农村土地承包经营证》，承包期限为1994年1月1日至2043年12月31日，其对大转弯地块和丫叉田地块拥有合法权利。2020年6月6日被告未经任何法定程序，将原告上述土地违法强占，既未与原告签订征地补偿协议，也未向原告支付合理的补偿款，被告的占地行为给原告带来了巨大经济损失。原告认为被告强占原告土地的行为，超越法定职权，且未履行强制执行的法定程序，属于严重行政行为违法行为，应依法确认其违法。为此，特提起诉讼，请求：1.依法确认被告对原告的大转弯和丫叉田地块的占地行为违法；2.本案诉讼费用由被告承担。庭审中，原告将其诉讼请求明确为：确认被告对原告大转弯和丫叉田地块进行清表及占地的行为违法。 为支持其诉讼主张，原告王金龙在法定举证期限内向本院提交并当庭举示的证据如下： 第一组证据：《农村土地（耕地）承包合同》、《农村土地承包经营权证》。拟证明：原告对涉案土地拥有合法的权利，原告主体适格。 第二组证据：《告知书》、《福泉市凤山水库工程建设林木征收补偿协议书》。拟证明：被告马场坪街道办受福泉市政府委托处理征收补偿事宜，是主要实施单位，被告主体适格。 第三组证据：原告土地未被清表前的照片。拟证明：原告土地上附着作被强制清表前的状态。 第四组证据：原告土地上附着物被强制清表的照片。拟证明：被告未经法定程序将原告土地上的作物强制清表，给原告带来巨大的经济损失。 针对上述证据，二被告共同发表质证意见为：对第一组证据的真实性、合法性无异议；对第二组证据的真实性无异议，但不认可证明目的，告知书主要是针对原告采取挡工堵路的行为进行依法告知，征收补偿协议书恰好证明原告已经实际收到林木的征收补偿协议书，被告已经依法将协议书交给原告，原告没有进行签字，但并不影响被告按照有关规定依法进行先行用地；对原告出示的第三组、第四组证据三性均不认可。 二被告共同辩称，一、其对原告土地的行政征收行为合法，未侵犯原告合法权益。1.征收程序合法。原告被征收的涉案土地用于国家重大水电水利工程建设项目黔南州凤山水库工程，该工程已经于2018年12月21日通过国家发改委可行性研究报告批复，在土地征收前，省、州及市土地行政管理部门已对项目用地发布预征公告，同时组织征地范围内的群众召开村组代表大会，对征地范围、补偿标准等有关事项进行了依法告知。2.按水库的设计规划，涉案土地位于凤山水库枢纽区，该区域的土地已经取得福泉市自然资源局的审批手续，之后其组织人员多次到原告家中依法进行告知，并做好凤山水库征地征收的政策解释工作。说明原告对水库枢纽区征地政策是知晓并清楚的，并且已经签订了两份《征收补偿协议书》。3.其已组织凤山水库建设服务指挥部、村组代表、原告、施工单位及业主方对涉案土地征收补偿项目等情况进行了调查登记并已经原告签字认可，说明原告征用涉案土地是同意的，但后期因原告提出超出征地补偿标准发放征地补偿费用的不合理诉求，并拒绝签《征地补偿协议书》，且以此为由多次挡工堵路。二、按照省委、省政府的有关文件要求，凤山水库建设工程应当在2019年年底完成前期准备工程项目建设，需提前征收凤山水库左、右岸上坝路、生产生活营区及弃渣场土地，以便提供施工用地。为此，原告自2019年5月份以来组织凤山水库建设服务指挥部工作人员、村干部及网格员等对群众采取开院坝会及入户的方式开展宣传，水库前期准备工程建设设计50余户基本全部签订《征收补偿协议书》，其中原告先后于2019年6月23日、10月22日签订了两份《福泉市凤山水库工程建设用地征收补偿协议书》，涉及的补偿费用已经全部支付完毕。三、对于原告主张的大转弯和丫叉田地块的土地，该地块前期经原告同意，其对涉案的地块进行据实测量登记并已经按补偿标准对补偿款的发放进行造册。但原告认为补偿标准过低，经其多次做解释工作仍不签订补偿协议，导致该地块的征地部分费用无法进行发放，但其已经将涉案地块的征地补偿款费用提存在福泉市公证处，原告可到福泉市公证处办理相关手续后依法支取。因此原告认为其侵占该地块违法无事实依据，而且目前其并未实质性的使用涉案的地块，只是采取相应措施对做好征用前的准备工作，并未在该地块修建永久性工程，也尚未改变土地的原貌及地形，因此原告称其违法侵权涉案土地无事实依据。四、原告以标准过低为由多次到现场阻扰该项目建设施工，导致项目建设工期延误近两个月，给凤山水库建设带来了极大的损失。原告想通过行政诉讼手段，无限制拖项目工期，从而达到倒逼被告同意超出标准之外给予原告征地补偿费的无理诉求。综上所述，其对凤山水库建设工程用地手续、用地程序合法，且并未实际侵占涉案地块，同时其已将涉案地块的征地补偿费用采取提存公证的形式发放给原告，请求驳回原告的诉讼请求。 为证明被诉行政行为的合法性，被告福泉市马场坪街道办、被告福泉市政府在法定举证期限内向本院提交了以下证据： 第一组证据：1.统一社会信用代码；2.法定代表人身份证复印件。拟证明：二被告及其法定代表人信息。 第二组证据：3.国家发改委关于贵州省黔南州凤山水库工程可行性研究报告的批复；4.国土资源部、国家发改委、水利部、国家能源局关于加大用地政策支持力度促进大中型水利水电工程建设的意见。拟证明：1.黔南州凤山水库项目建设的合法性；2.四部门对先行用地进行了相应的规定并出台相应的文件予以支撑。 第三组证据：5.省林业局关于贵州省黔南州凤山水库控制性单体工程先行使用林地的批复。拟证明：原告的涉案土地范围已经经过省林业局先行使用林地的批复，说明二被告使用涉案土地程序合法，并有相应的文件予以支撑。 第四组证据：6.黔南州生态移民局关于印发《黔南州2020年大中型水利水电工程移民安置工作方案》的通知；7.省人民政府办公厅关于禁止在黔南州凤山水库淹没区及工程建设区新增建设项目和迁入人口的通知。拟证明：二被告实施的黔南州凤山水库工程项目程序合法，并对征收范围进行了确定和发布了有关通知。 第五组证据：8.福泉市自然资源局关于贵州省黔南州凤山水库工程项目临时用地的批复。拟证明：凤山水库项目全部临时用地已经取得了福泉市自然资源局的批复许可，说明项目用地的合法性。 第六组证据：9.福泉市人民政府关于执行新的征地统一年产值标准和征地片区综合地价的通知。拟证明：涉案土地的征收补偿标准。 第七组证据：10.福泉市凤山水库建设服务指挥部关于王金龙父子挡工堵路的情况说明。拟证明：原告多次挡工堵路扰乱凤山水库项目建设。 第八组证据：11.福泉市凤山水库工程建设项目土地（永久）征收补偿补偿付款清册；12.征收补偿协议书、勘测登记表及付款明细。拟证明：另外的两块土地已经与原告达成了征收补偿协议书，并且按照协议书上测定的征收范围和征收补偿款都已全部发放完毕，该两块涉案用地也是用于黔南州凤山水库的项目建设。 第九组证据：13.凤山水库枢纽区工程建设土地征收补偿及零星林木征用补偿付款清册；14.勘测登记表及林地及林木测量登记表；15.申请提存公证申请及相关材料和公证书。拟证明：1.涉案的土地在进行丈量时已经经原告签字认可，原告对涉案被征用土地的面积、四至界线均无异议；2.被告对该涉案土地的征收补偿款采用了提存公证的形式将征收土地补偿款全部发放给原告。 第十组证据：16.工作人员到王金龙户宣传凤山水库建设征地补偿政策图片。拟证明：在涉案土地被征用之前，二被告均组织相关的工作人员到原告家进行征地政策宣传和解释工作。 第十一组证据：17.福泉市公安局受案登记表、行政处罚决定书及询问笔录。拟证明：原告多次到凤山水库项目建设工地挡工堵路，并被福泉市公安局行政拘留五日。 针对上述证据，原告质证意见为：第一组证据的1、2号证据只能证实马场坪街道办事处的信息，福泉市政府的身份信息由法庭进行核实；对第二组证据的合法性、关联性及证明目的不认可，真实性由法庭进行核实确认，不能证实先行收回土地的合法性；对第三组证据的真实性由法庭进行核实，合法性不认可；对第四组证据的真实性由法庭核实，合法性和证明目的不认可，只能证明项目的合法性，不能证实二被告强制征收土地的合法性；对第五组证据的真实性由法庭核实，合法性不认可；对第六组证据真实性由法庭核实进行确认，关联性不认可；对第七组证据认为不具备真实性、合法性，与本案无关联；对第八组证据协议上的地块与本案涉案地块不是同一地块，没有关联性；对第九组证据的合法性、关联性及证明目的不认可，认可土地的面积；对第十组证据的合法性及关联性及证明目的不认可；对第十一组证据的关联性不认可，认为原告的行为是否合法并不能代表被告方强制征收的合法性。 经举证、质证并经本院审查，对原、被告所举示的上述证据认证如下：1.原告提交的证据均客观真实，来源合法，且能够证明案件事实，依法予以确认；2.被告提交的10号、17号证据与本案不具有关联性，本院不予确认；被告提交的其余证据均客观真实，来源合法，能够证明案件事实，依法予以确认。 经审理查明：原告系贵州省福泉市黄丝镇鱼酉村桐油坪组村民，以原告为户主在该村承包有包括案涉大转弯和丫叉田（地名）在内的土地并办理了《农村土地承包经营证》。 2016年7月3日贵州省人民政府作出黔府办函（2016）144号《省人民政府办公厅关于禁止在黔南自治州凤山水库淹没区及工程建设区新增建设项目和迁入人口的通知》。国家发展和改革委员会于2018年12月20日作出发改农经（2018）1878号《国家发展改革委关于贵州省黔南州凤山水库工程可行性研究报告的批复》，原则同意凤山水库工程可靠性研究报告。2020年1月6日福泉市自然资源局作出福自然资（临）（2020）01号《福泉市自然资源局关于贵州省黔南州凤山水库工程项目临时用地的批复》。2020年3月25日贵州省林业局作出黔林资函（2020）106号《省林业局关于贵州省黔南州凤山水库控制性单体工程先行使用林地的批复》，同意凤山水库控制性单体工程先行使用福泉市范围内林地面积17.3131公顷。同日黔南州生态移民局作出黔南移发（2020）17号《黔南州生态移民局关于印发的通知》 原告承包的前述土地位于凤山水库建设项目范围内。2020年4月1日、7日原告、被告工作人员及业主代表共同对原告案涉土地进行了测量登记，具体为：图班号19TYP16-5、19TYP16-6、19TYP16-7、19TYP16-8分别为0.27亩、0.2亩、0.94亩、0.37亩，合计1.78亩，原告对上述面积无异议。因原告对补偿标准存在异议，双方协商未果，原告未领取补偿款。因涉案建设项目需要，2020年6月被告福泉市政府设立的凤山水库项目建设指挥部组织对原告涉案土地上附着物进行了清表并将前述土地用于凤山水库项目枢纽区建设。 另查明，2020年7月13日被告马场坪街道办向福泉市公证处申请将原告前述土地补偿及附着物补偿款共计89050.32元办理了提存公证。2015年12月31日黔南州政府作出黔南府函（2015）235号《黔南州人民政府关于都匀等县市征地统一年产值标准和征地区片综合地价调整方案的通知》。2016年3月17日福泉市政府作出福府发（2016）11号《福泉市人民政府关于执行新的征地统一年产值标准和征地区片综合地价的通知》 本院认为，本案争议的焦点为：一、被告主体是否适格；二、被诉行政行为是否合法。 一、关于被告的主体是否适格的问题。本案中，原告主张的案涉土地系集体土地，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十五条、四十六条，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定，具体建设项目需要使用土地的，必须依法定程序报批后，由被征收土地所在地的市、县级人民政府组织实施，征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由县、市人民政府土地行政主管部门组织实施。因此，市、县级人民政府是法定的征收主体。本案中，二被告认可原告主张的案涉土地位于被告作为征收主体的凤山水库建设项目征收范围内。综合原、被告双方提交的证据，可以认定被告因凤山水库项目建设需要对原告主张的案涉土地实施清表及占用的事实存在,被告福泉市政府是该项目的推进者，亦是案涉项目建设的用地主体及法定征收主体。对于土地征收过程中相关部门或受委托单位对被征收人土地实施的被诉行政行为的法律后果，依法应由法定征收主体福泉市政府承担。因此，福泉市政府是本案的适格被告，马场坪街道办不是本案适格被告，应驳回原告对马场坪街道办的起诉。 二、关于被诉行政行为是否合法的问题。因案涉行为发生于2020年，本案应适用2020年1月1日起施行的《中华人民共和国土地管理法》相关规定进行审查。根据该法第四十四条、第四十五条、第四十六条、第四十七条规定，具体建设项目需要使用土地的，必须经过严格的法律征收程序。应当办理农用地转用审批手续，制定征收土地方案并报经有权行政机关审批，依照法定程序批准后由县级以上人民政府公告并组织实施。2014年修订的《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条、第四十五条规定，安置对象对安置方案不服无法达成安置补偿协议的，不影响征收土地方案的实施。阻挠征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地，拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。本案中，原告主张的土地为集体土地，被告提供的证据仅能够证实其已对原告主张的案涉土地进行了测量登记并将相应的补偿款进行公证提存，除此之外，被告未提供任何证据证明其实施被诉行政行为时，是原告主动交出土地或其已按照前述法律规定履行了责令交出土地决定、申请人民法院强制执行等法定程序，在未经土地行政主管部门作出责令交出土地行政决定，亦未申请人民法院强制执行的情况下，被告径行实施清除原告涉案承包地附着物并占用该土地的行为违反法定程序，应依法确认为违法。 综上所述，被告福泉市政府对原告王金龙主张的案涉承包地实施的清表、占用行为违反法定程序，鉴于该行为已实施完毕，不具有可撤销内容，依法确认该行为违法。故原告诉请的理由成立，本院予以支持。为此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项及《最高人民法院关于适用的解释》第二十六条第一款之规定，判决如下： 一、确认被告福泉市人民政府对原告王金龙主张的位于福泉市黄丝镇鱼酉村桐油坪组案涉土地实施的清表及占用行为违法； 二、驳回原告王金龙对被告福泉市人民政府马场坪街道办事处的起诉。 案件受理费50元，由被告福泉市人民政府承担。 如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于贵州省高级人民法院。逾期不上诉，则本判决发生法律效力。 审 判 长  刘玉冰 审 判 员  冉 玲 人民陪审员  楼裕华 二〇二〇年十一月十七日 法官 助理  周 洪 书 记 员  张曼予 附:本裁判适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为： （一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的； （二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。 行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法： （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的； （二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的； （三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。 《最高人民法院关于适用的解释》 第二十六条原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉。 应当追加被告而原告不同意追加的，人民法院应当通知其以第三人的身份参加诉讼，但行政复议机关作共同被告的除外。