云南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）云行赔终64号上诉人（一审原告）普朝兰，女，汉族，1954年11月26日生，住云南省昆明市东川区。上诉人（一审原告）李兴华，男，汉族，1954年5月5日生，住址同上。被上诉人（一审被告）昆明市东川区人民政府。住所地：云南省昆明市东川区市府街**。法定代表人陈江，区长。委托诉讼代理人杨松。代理权限：特别授权代理。上诉人普朝兰、李兴华因诉被上诉人昆明市东川区人民政府（以下简称区政府）行政赔偿一案，不服昆明铁路运输中级法院作出的（2020）云71行赔初1号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院于2020年12月9日立案受理后，依法组成合议庭，经过阅卷，调查询问当事人并当面听取双方当事人意见陈述，本案现已审理终结。普朝兰、李兴华起诉称，2017年10月，铜都街道办紫牛村委会以普朝兰、李兴华侵占集体土地为由，向东川区人民政府申请土地确权，区政府于2018年5月10日作出土地权属争议案件决定书，确定争议地块原是普朝兰家的自留地，土地使用权归紫牛村委会，由村集体安排使用。区政府作出决定后，东川区绿茂派出所的副所长李建红于同年5月13日上午现场宣读该决定书。以肖天龙为首的紫牛村委会随即宣布争议地块归村集体所有，并在争议地块自留地上强行栽上2根电杆。因普朝兰、李兴华反对，肖天龙及其他人员将普朝兰头部、胸部等部位打伤，李兴华肘部扭伤。经鉴定普朝兰属轻微伤。随后，普朝兰向昆明铁路运输中级法院提起行政诉讼，2019年3月14日，昆明铁路运输中级法院作出（2018）云71行初18号行政判决，以区政府土地确权决定主要证据不足，适用法律错误为由，判决撤销该决定及相关复议决定书。普朝兰、李兴华依据生效判决向区政府请求行政赔偿，区政府于2020年2月11日作出东政行赔决字〔2020〕第1号行政赔偿决定书，认为涉案地块的决定书从始至终没有生效，肖天龙等人打伤普朝兰、李兴华与此无关，普朝兰、李兴华的赔偿主张无相应证据支持，故决定不予赔偿。普朝兰、李兴华认为其受到伤害与区政府放任肖天龙等人有法律上的因果关系，要求追究打人者的刑事责任。区政府至今不愿承认昆明铁路运输中级法院判决，妄图以行政决定否定司法判决，区政府列举的理由不能成立。根据国家赔偿法第三条的规定，区政府应依法赔偿其违法行为给普朝兰、李兴华造成的损失。综上，普朝兰、李兴华提出以下诉讼请求：1.撤销区政府做出的东政行赔决字〔2020〕第1号行政赔偿决定书；2.判决区政府赔偿自2018年5月10日作出行政处理决定造成的损害共计500万元。一审法院经审理查明，2017年10月25日，昆明市东川区铜都街道办紫牛村委会针对紫牛村街心小组村民普朝兰住宅西侧187.5平方米地块以及南侧25平方米地块向区政府提出土地确权申请，区政府于2018年5月10日作出东政行决字〔2018〕1号《昆明市东川区人民政府关于铜都街道办紫牛村委会与普朝兰土地权属争议案件决定书》，决定涉案两个地块的土地所有权及使用权归属紫牛村委会，由村集体安排使用。普朝兰不服向昆明市人民政府申请行政复议，昆明市人民政府于2018年7月27日作出云昆政行复决字〔2018〕第15号《行政复议决定书》，维持了区政府的确权决定。普朝兰不服向该院提起行政诉讼，该院于2019年3月14日作出（2018）云71行初18号行政判决，以涉案确权决定主要证据不足，适用法律错误为由，判决撤销上述确权决定及行政复议决定。后，普朝兰、李兴华以申请人的名义通过邮寄的方式向区政府提交行政赔偿申请书，区政府于2019年12月19日收到该申请书，并于2020年2月11日作出东政行赔决字〔2020〕第1号《行政赔偿决定书》并送达了申请人。普朝兰、李兴华向区政府申请赔偿的请求为：由昆明市人民政府及区政府赔偿申请人因错误确权行为导致申请人身体健康、名誉损失及精神损失合计500万元。理由为：1.确权行为违法且被法院判决撤销。2.肖天龙伪造证据确权。3.肖天龙及相关人员打伤申请人。区政府经审查认为：1.涉案确权决定已被法院判决撤销，从始至终没有生效，未对争议地块的使用权属产生实质影响，不应当承担行政赔偿责任，普朝兰、李兴华认为确权决定书损害了其经济利益的主张没有法律依据。2.区政府与普朝兰、李兴华在申请书中提及的肖天龙伪造证据确权及打伤申请人的事项无关，普朝兰、李兴华在申请书中提出的各项损失与确权决定无关。3.两个争议地块及确权决定的相对人是普朝兰，与李兴华无关，李兴华无权提出行政赔偿申请。4.申请人普朝兰、李兴华未就其主张行政赔偿申请事项提供任何证据，没有相应证据支持其请求事项。区政府遂依据《中华人民共和国国家赔偿法》第五条的规定，决定对普朝兰、李兴华不予赔偿。普朝兰、李兴华不服该决定，提起本案诉讼。一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定，提起行政诉讼应当符合有具体事实根据的起诉条件。提起行政赔偿的前提是存在相关行政行为，且该行为已经被确认违法。本案中，普朝兰、李兴华以肖天龙等相关人员到争议地块“栽电杆”引发冲突并导致其受伤造成损害为由，径行起诉要求区政府进行赔偿，但却未提交证据证明引发相关侵权行为是否是行政行为，以及该行为是否系区政府作出的行政行为且已被确认违法，故普朝兰、李兴华提出的这部分诉请事项，没有事实根据，不符合单独提起行政赔偿的起诉条件，不属于本案的审理范围，该院不予审查，且对普朝兰、李兴华提交的相关证据材料不予采信。关于普朝兰、李兴华以区政府涉案确权决定违法为由提请的其他赔偿事项，因该确权决定已被法院之前的判决撤销，且该判决现已生效，故符合单独提起行政赔偿诉讼的起诉条件。除去上述因打伤事件导致的损害事项，普朝兰、李兴华仅存在诉讼过程中产生的差旅费等损害请求事项。经查，普朝兰、李兴华上述赔偿请求事项缺乏国家赔偿法的明确依据，故不予支持，相关证据亦不予采信。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回普朝兰、李兴华的诉讼请求。上诉人普朝兰、李兴华上诉称，一、一审判决错误认定案涉侵权行为与被上诉人作出的、已被撤销的东政行决字[2018]1号《昆明市东川区人民政府关于铜都街道办紫牛村委会与普朝兰土地权属争议案件决定书》(以下简称“确权决定书”)之间的因果关系,导致对赔偿义务机关及赔偿范围的认定错误,适用法律错误。被上诉人违法作出“确权决定书”与依据该确权决定书实施相关土地使用行为的主体构成共同侵权。一方面,行政赔偿的本质为违法行政行为导致的侵权损害赔偿。根据侵权责任法第十条的规定,二人以上实施危及他人人身、财产安全的行为,其中一人或者数人的行为造成他人损害,能够确定具体侵权人的,由侵权人承担责任；不能确定具体侵权人的,行为人承担连带责任。同时该法第十二条亦明确规定,二人以上分别实施侵权行为造成同一损害,能够确定责任大小的,各自承担相应的责任；难以确定责任大小的,平均承担赔偿责任。国家赔偿法第七条第二款规定,两个以上行政机关共同行使行政职权时侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的,共同行使行政职权的行政机关为共同赔偿义务机关。根据一审查明事实,被上诉人于2018年5月10日作出确权决定书,决定涉案两个地块的土地所有权及使用权归属紫牛村委会,由村集体安排使用。2019年3月14日昆明铁路运输中级法院作出（2018）云71行初18号行政判决以被上诉人作出的确权决定书主要证据不足、适用法律错误为由撤销。据前可知,在争议地块强行栽电杆引发冲突的侵权事实是在被上诉人所作确权决定书有效期内发生,且以该确权决定书为主要依据,被上诉人属于共同侵权人,应承担连带赔偿责任。另一方面,对行政赔偿因果关系的判断,要合理的分析行政机关侵权行为与损害结果是否存在内在联系,既要防止过度归责的倾向,也要防止不当缩小责任范围,避免国家利益保护和私人利益保障在法律层面上失衡。土地管理法第十六条规定,土地所有权和使用权争议,由当事人协商解决；协商不成的,由人民政府处理。个人与单位之间的争议,由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。在土地所有权和使用权争议解决前,任何一方不得改变土地利用现状。结合被上诉人认可且一审法院采信的证据——东川区人民政府铜都街道办事处关于普朝兰信访事项处理意见书(铜处发〔2020〕47号),在调查核实情况中明确,2018年5月13日,紫牛村委会强行栽电线杆,确权决定书明确电杆移动的土地所有权及使用权归属紫牛村委会。可见,本案中紫牛村委会进行强栽电线杆的前提和基础即为被上诉人作出的确权决定书,确权决定书与紫牛村委会等相关主体的具体侵权行为共同导致了上诉人依法享有使用权的争议土地遭到破坏,上诉人在维护土地使用权过程中遭受人身伤害。一审法院未查明案涉侵权行为的具体实施情况,仅以上诉人未能提交证据证明损害结果的原因行为,对上诉人的赔偿请求不予审查,事实上排除了对损害结果起到实质作用的确权决定书,对于行政赔偿因果关系的认定错误,既可能使行政相对人得不到应有的行政赔偿,也为部分行政机关的侵权行为开脱责任,恳请予以纠正。二、一审法院在确认被上诉人作出的确权决定书被撤销的前提下,应当根据确权决定书被撤销的原因判定行政赔偿的范围,上诉人提出损失赔偿具有相应法律依据和证据支撑,一审判决适用法律错误。首先,生效的（2018）云71行初18号行政判决已从根本上认定紫牛村委会对农村集体土地的所有权无事实根据,紫牛村委会对案涉土地没有所有权,也没有土地所有权人的使用授权。依据土地管理法及《土地权属争议调查处理办法》的规定,上诉人在争议解决前有权按照争议土地原状进行使用。因此,行政赔偿范围应当包括恢复争议土地原状,或恢复土地原状的相关费用,以及在确权决定书作出至土地恢复原状期间发生的停产、果树经济损失、误工、交通、差旅费等。其次,根据国家赔偿法第三条的规定,行政机关及其工作人员在行使行政职权时,以殴打、虐待等暴力行为或者唆使他人以殴打等暴力行为造成公民身体伤害,或存在造成公民身体伤害的其他违法行为,受害人有权要求取得赔偿。故上诉人有权依据该法第二十七条主张医疗费、误工费、残疾赔偿金等，以及根据侵权责任法第二十二条,侵害他人人身权益,造成他人严重精神损害的,被侵权人可以请求精神损害赔偿。一审判决以上诉人提起的财产损害部分缺乏国家赔偿法的明确依据不予支持,系事实认定错误且适用法律错误。三、一审法院未依法追加第三人查明案件关键事实,存在重大程序瑕疵。上诉人起诉状及一审判决中均提及案涉争议土地的侵权行为涉及紫牛村委会及相关人员（肖天龙）、东川区公安局绿茂派出所副所长李建红等主体。根据行政诉讼法第二十九条的规定,公民、法人或者其他组织同被诉行政行为有利害关系但没有提起诉讼,或者同案件处理结果有利害关系的,可以作为第三人申请参加诉讼,或者由人民法院通知参加诉讼。一审法院应当依职权追加紫牛村委会及相关人员、东川区公安局绿茂派出所副所长李建红,就争议土地上移动电杆的相关情况进行调查核实,未查明案件事实即作出驳回上诉人诉讼请求的判决,存在重大程序瑕疵。综上,一审判决认定事实错误,适用法律错误,且存在重大程序瑕疵,请求撤销一审行政赔偿判决,支持上诉人的全部上诉请求。被上诉人区政府答辩称，本案事实清楚，其不应承担行政赔偿责任。其在本案中仅是履行土地确权职责，该行为已被法院撤销，其未再实施其他行政行为，上诉人主张确权决定损害其经济利益无事实和法律依据。一审中上诉人提交的证据无法证实其赔偿主张成立，一审法院所作行政赔偿判决认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确。上诉人的上诉理由不能成立，请求二审法院驳回其上诉请求。双方当事人提交的全部证据材料均随案卷移送本院。一审对证据的质证、认证并无不当，本院予以确认。对一审认定的案件事实，本院予以确认。本院二审中，上诉人普朝兰、李兴华向本院提交东川区人民政府铜都街道办事处文件（铜处发〔2020〕47号）《东川区人民政府铜都街道办事处关于普朝兰信访事项处理意见书》复印件欲作为“新证据”。本院认为，该文件形成于2020年2月26日，且上诉人已在一审中作为证据提交了文件原件，故作为二审新证据提交，本院不予接纳。本院认为，《中华人民共和国国家赔偿法》第三条（三）、（四）项、第四条（四）项规定，行政机关及其工作人员有唆使、放纵他人以殴打行为造成公民身体伤害的，或者有造成公民身体伤害的其他违法行为的，或者有造成财产损害的其他违法行为的，受害人有取得赔偿的权利。本案中，上诉人普朝兰、李兴华提出肖天龙等人到争议地块“栽电杆”引发冲突造成其身体伤害，及对地上附着物造成损失要求赔偿的请求，但并无证据证实造成其身体伤害及地上附着物损失的侵权行为是区政府组织、指挥、授意或者安排实施，或者是区政府委托实施，或者是区政府唆使、放纵他人殴打造成，或者区政府的确权行为与造成其身体伤害及地上附着物损失有直接的、必然的因果关系，即普朝兰、李兴华主张的造成其身体伤害及地上附着物的损失与区政府的确权行为之间并无直接因果关系，对普朝兰、李兴华提出的该赔偿请求事项及与之关联的精神损害赔偿请求均应予驳回。因对行政事实行为造成损害诉请要求赔偿并不以行为已被确认违法为前提，一审判决对普朝兰、李兴华提出的因身体受到伤害的赔偿请求事项，认为因侵权行为未被确认违法，普朝兰、李兴华对此单独提起行政赔偿无事实依据不予审理不当，对此本院予以纠正。一审判决其余部分并无不当，本院予以维持。一审审判程序合法。综上，上诉人普朝兰、李兴华的上诉理由不能成立，对其上诉请求本院予以驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）、（二）项及《最高人民法院关于适用的解释》第一百零九条第四款的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本判决为终审判决。审判长  苏玉晶审判员  张宣平审判员  陈 璐二〇二一年一月二十六日书记员  宋 丹