四川省乐山市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）川11行终1号 上诉人（原审被告）：夹江县自然资源局，住所地四川省夹江县漹城镇迎春东路**。 法定代表人：季孟伦，局长。 委托诉讼代理人：徐永强，四川坤宏律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）：童飞，男，1989年6月2日出生，住四川省夹江县。 委托诉讼代理人：王金龙，北京在明律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）：李太白，男，1954年10月5日出生，住四川省夹江县。 委托诉讼代理人：王金龙，北京在明律师事务所律师。 原审第三人：夹江县土地储备中心，住，住所地四川省夹江县漹城镇迎春东路**/div> 法定代表人：宋界，该中心主任。 委托诉讼代理人：王群，该中心工作人员。 上诉人夹江县自然资源局（以下简称县自然资源局）因被上诉人李太白、童飞（以下简称李太白等二人）诉其继续履行行政协议一案，不服四川省乐山市市中区人民法院（2020）川1102行初120号行政判决，向本院提起上诉。本院于2021年1月5日受理本案后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院查明：李太白系户主，该户家庭成员2人（李太白、何玉珍）。 2006年12月31日，四川省人民政府作出川府土〔2006〕761号《关于夹江县2006年第一批城市建设用地的批复》载明，同意征收包括工农村3、5、6、7组在内的33.5770公顷农用地转为建设用地，征收为国家所有，作为夹江县2006年第一批城市建设用地。同意将被征地单位960名农业人口依法登记为城镇居民。2007年1月8日，夹江县人民政府和原夹江县国土资源局（简称原县国土局）分别发布《征收土地公告》和《关于2006年第一批城市建设用地征地补偿安置公告》。李太白在上述批复范围内修建有房屋等建(构)筑物。 2011年8月15日，原县国土所与四川省夹江县漹城镇工农村（简称工农村）5社签订了《征用土地协议书》。 2012年7月20日，夹江县征地拆迁统建安置指挥部发出的《拆迁公告》载明：工农村5社集体土地统征范围内的村民房屋拆迁补偿安置按夹府发〔2010〕30号《关于印发〈夹江县征地补偿搬迁安置暂行办法〉的通知》（简称夹府发〔2010〕30号文件）规定执行，拆迁期限时间为30天，即拆迁时间从2012年8月8日至2012年9月7日止，在拆迁期限内拆迁完毕的，按夹府发〔2010〕30号文件规定享受奖励政策。 2014年7月25日，原县国土所（拆迁单位，甲方）与李太白（被拆迁人，乙方）签订《征地拆迁补偿安置协议书》（简称《人员安置协议》），该协议约定：甲方对乙方建、构筑物和附属物的搬迁补偿费为141136元（含过渡费、搬迁费，详见调查情况表和补偿结算清单）；根据拆迁公告所规定的拆迁时间，乙方于2014年8月25日前搬迁完建、构筑物和附着物（含墙体及附属设施），并清场交付宅基地的，经拆迁单位现场验收合格后，由拆迁单位按被拆迁的主体房建筑面积给予被拆迁人奖励，具体奖励办法按拆迁安置奖励相关规定办理；乙方房屋拆迁属于城市规划区范围内拆迁，安置方式为统建安置，具体安置办法按夹府发〔2010〕30号文件规定执行，乙方愿意服从统一规划和安置，甲方按规定支付给乙方过渡费用后，乙方房屋拆迁一律实行自行过渡。本协议自签订即生效，至乙方拆迁完毕，甲方付清费用后终止。同时，该协议第八条“其他”约定为“经指挥部研究同意，李太白该户按领养农业人口1人，合并计算该户共安置农业人口叁人”“经余泽华、薛怀军、梁胜等同志集中研究同意按此方案执行”。同日，李太白在《建筑物、附着物、拆迁安置补偿结算清单》（简称《结算清单一》）上签字确认。《结算清单一》中载明过渡费为10138元（211.2㎡×4元/㎡·月×12个月），合计金额：141136元。 2014年7月25日，原县国土所（拆迁单位，甲方）与李太白（被拆迁人，乙方）签订《征地拆迁补偿安置协议书》（简称《装修费安置协议》），该协议约定：甲方对乙方建、构筑物和附属物的搬迁补偿费为41000元（含过渡费、搬迁费，详见调查情况表和补偿结算清单）。同时，该协议第八条“其他”约定为“经指挥部研究同意，该户装饰按48号令一类装修，面积按205㎡计算”“经余泽华、薛怀军、梁胜等同志集中研究同意按此方案执行”。同日，李太白在《建筑物、附着物、拆迁安置补偿结算清单》（简称《结算清单二》）上签字确认。《结算清单二》中载明装饰装修费为41000元（205㎡×200元/㎡）。 2015年10月16日，原县国土所（拆迁单位，甲方）与李太白（被拆迁人，乙方）签订《征地拆迁补偿安置协议书》（简称《其他建筑物安置协议》），该协议约定：甲方对乙方建、构筑物和附属物的搬迁补偿费为24000元（含过渡费、搬迁费，详见调查情况表和补偿结算清单）。同时，该协议第八条“其他”约定为“该房屋系违章建筑，经指挥部研究同意，按48号令70%进行补偿，计算装饰装修，不计算搬迁费、过渡费（完）”。李太白2015年10月15日在《建筑物、附着物、拆迁安置补偿结算清单》（简称《结算清单三》）上签字确认。《结算清单三》中载明主体砖木21000元（50㎡×600元/㎡×70%），装饰装修3000元（30㎡×100元/㎡），合计24000元。 2015年10月16日，原县国土所向李太白出具的《付款通知书（存根）》载明：按照拆迁公告时间，你已将征地范围内所有建筑物、构筑物和附作物进行了拆除搬迁，并全部清场交付了宅基地，经现场验收合格，同意领取2014年7月25日签订的拆迁协议中补偿总额剩余的50%即70568元。 2014年7月28日、2015年10月19日，李太白分别领取111568元和109774元，共计221342元。县自然资源局陈述，县自然资源局支付的221342元包含有原县国土所与李太白签订的三份协议总金额为206136元及2015年7月至2016年7月的过渡费15206元（211.2㎡×6元/㎡·月×12个月）。同时，县自然资源局于2016年8月11日支付李太白2016年8月至2017年8月过渡费20275元（211.2㎡×8元/㎡·月×12个月）；2017年8月1日支付李太白2017年8月至2018年8月过渡费20275元（211.2㎡×8元/㎡·月×12个月）；2018年8月30日支付李太白2018年9月至2018年12月过渡费8448元，该费用为交付安置换房后补发4个月的过渡费。李太白等二人认可已领取前述所有款项，认可县自然资源局支付过渡费截至2018年12月，但县自然资源局从2019年1月起仍应继续支付过渡费至判决生效之日止。 2018年7月11日，原县国土局就工农5社在和谐叁号安置房源工作的安置方案向夹江县人民政府提交夹国土资〔2018〕150号《关于确定工农村5社在和谐叁号安置房源方案的请示》，该请示载明：和谐叁号地面建筑楼房16幢，共有门市191个（建筑面积10680.88㎡），住房1144套（建筑面积112513.55㎡）。住房在报建时已明确**内有**为安置永发机砖厂棚改安置房，安置面积为3241.08㎡，实际能用于安置的住房为1112套，建筑面积109272.47㎡，其中60㎡的房子180套（约占10%），90㎡的房子480套（约占40%），120㎡的房子484套（约占50%）。和谐叁号内第一批安置工农5社，安置总人口为302人，住房总面积约为21960㎡（已按夹江县人民政府2017年第35期纪要应还房面积上浮20%），门市总面积为5305㎡，和谐叁号房屋有多层和电梯，为了搭配合理，安置为：1幢1单元1、4列，6幢1单元4、5列，7幢1单元1－4列，8幢3单元1列，9幢3单元1列，10幢3单元1列，13幢1单元1－4列，15幢1单元1－4列。门市安置为：1幢1号至15号744.46㎡，2幢1号至9号388.49㎡，3幢1号至14号730.51㎡，4幢1号至23号1170.59㎡，5幢1号至28号1397.48㎡，6幢17号至29号900.6㎡。县自然资源局陈述工农村5社在和谐叁号安置房源的门市为92个。 2018年7月16日，原夹江县漹城镇人民政府和原县国土所就工农社区5组拆迁安置还房结算方案进行公告，该公告载明：根据夹府发〔2010〕30号文件和夹江县人民政府《关于印发的通知》（夹府发〔2011〕13号）及夹江县人民政府令第48号《夹江县征地补偿拆迁安置办法》（简称第48号令）的相关规定，现将工农社区**拆迁安置还房结算方案公告如下：安置对象为漹城镇工农社区**被拆迁人，安置地点为和谐叁号安置点，选房时间为2018年7月24日至26日，选房顺序按房屋拆迁验收时间先后（以天为单位）以两次抽签方式确定被拆迁人选房序号，并当场完善选房序号相关手续。选房方案：按住房最大面积在可供房源中从大到小选房；按门市最大面积在可供房源中从大到小选门市，可实行货币安置，按先拆先选的原则，可按安置1：3比例实行调换住房。县自然资源局陈述夹府发〔2010〕30号文件门市调换住房的比例为1：2即15㎡门市调换30㎡住房，第48号令门市调换住房的比例1：3即10㎡门市调换30㎡住房。 县自然资源局提交《漹城镇工农5队房屋安置验收时间排序表》载明:2012年8月8日至12月27日共103户，2013年1月10日至12月15日共3户，2015年4月17日1户，2015年10月19日1户，2015年12月9日2户，无房户5户。县自然资源局提交落款时间为2018年7月18日的“漹城镇工农社区5组安置还房户代表会”照片2张及落款时间为2018年9月18日的照片2张、和谐叁号1幢至10幢平面图10张。县自然资源局陈述，李太白户验收时间为2015年10月19日，县自然资源局于2018年7月18日召开了还房户代表会，确定了安置时间及选房范围，并于同年9月18日再次找李太白选房；因先于其选房户数较多，李太白户现已无门市可选，可以选择调换住房，县自然资源局为李太白户（李太白和何玉珍）预留和谐叁号的3号楼5楼1号（119.38㎡），3号楼5楼3号（91.01㎡）住）住房两套积是按夹府发〔2010〕30号文件规定将门市调换住房的比例加上优惠面积计算的。因为夹府发〔2010〕30号文件没有价购，所以门市不能价购，如果李太白户不愿意门市调换住房，县自然资源局可以参照第48号令规定按7500元/㎡支付门市价购款对门市进行货币安置。同时，即使李太白不同意只安置2人，亦可以先选择安置2人，其未搬迁到安置房，系李太白的过错，并非县自然资源局的过错，县自然资源局不应再支付过渡费。李太白认可其于2018年7月18日和9月18日确实参加了选房，对县自然资源局为其预留的和谐叁号的3号楼5楼1号（119.38㎡），3号楼5楼3号（91.01㎡）安置2个人是没有异议的，同意在没有门市的情况下，将门市按1：3的比例调换住房。 李太白提交落款时间为2014年6月2日的《赡养（收养）协议书》载明：被赡养人姓名李太白、何玉珍，赡养人姓名童飞，三人均在该协议上签字。李太白等二人均陈述，童飞就是《人员安置协议》中的“领养农业人口”，李太白、何玉珍和童飞就是《人员安置协议》第八条约定的安置人员3人。 原审审理中，李太白陈述，案涉的《人员安置协议》《装修费安置协议》《其他建筑物安置协议》所约定县自然资源局的义务，除县自然资源局未对李太白、何玉珍、童飞3人进行安置、未支付2019年1月后的过渡费及拆迁奖励费外，其余均已履行完毕。李太白等二人及县自然资源局均陈述，按照夹府发〔2010〕30号文件住房安置50㎡/人(含奖励10㎡/人），门市安置15㎡/人（含奖励7㎡/人）。李太白等二人认可在没有门市安置的情况下，将门市按1：3的比例调换住房。 李太白等二人于2020年7月8日向原审法院提起行政诉讼，请求：1.判令县自然资源局向李太白等二人交付150㎡的住宅和45㎡的门市（经营性用房）安置房；2.判令县自然资源局按夹府发〔2010〕30号文件规定向李太白等二人支付从2019年1月起计算至判决之日止的过渡费（以案涉房屋面积211㎡为基数，按8元/㎡·月的标准计算）；3.判令县自然资源局按夹府发〔2010〕30号文件规定向李太白等二人支付奖励款6336元；4.本案诉讼费由县自然资源局负担。 原审法院另查明：1.夹府发〔2010〕30号文件第二十四条规定：被征收土地集体经济组织范围内享有农村宅基地使用权利，并且参加农村集体经济组织利益分配的常住农村户口的村民，为征地搬迁安置对象，享受本办法规定的安置政策。第二十五条规定：征收土地范围内搬迁安置的户数及农业人口数量以征收土地公告之日，户口管理机关登记的户籍和乡（镇）、村、社认定的人口数为准。第二十九条规定：安置房选号按被搬迁人拆（搬）迁房屋经验收合格后的先后顺序领取。同时，在规定的时间内按领取序号在规定的同户型内选房，超过规定时间，序号顺延，责任自负。第三十六条规定：期房安置的按实际月数计算。对超过12个月过渡时间过渡费补助标准按本条规定的标准上浮50%执行。被搬迁安置户在搬迁安置单位通知的时限内未搬迁入住的，从安置通知时限届满之日起停发搬迁安置过渡费。过渡期的时间从搬迁补偿协议签订之日起计算。第三十九条规定：被搬迁人在搬迁安置公告的时限内（30日）搬迁完毕并清场，经搬迁人现场验收合格者，由搬迁安置单位根据被搬迁的主体房屋建筑面积按以下标准给予被搬迁人奖励：搬迁公告之日起十日内拆（搬）迁的，30元/㎡；搬迁公告之日起二十日内拆（搬）迁的，15元/㎡；搬迁公告之日起三十日内拆（搬）迁的，5元/㎡。 2.夹府发〔2017〕12号《关于印发中心城市规划区农村集体土地征收房屋货币安置实施标准的通知》载明：为加快我县中心城市规划区集体土地上征地拆迁还房安置工作，实行还房安置货币化。根据夹府发〔2010〕30号文件和第48号令，结合我县实际，制定本实施标准。选择按夹府发〔2010〕30号文件安置的，按农业人口住房50㎡/人，门市15㎡/人。货币还房价格，农业人口应安置门市面积对应支付价格为7500元/㎡，应安置住房面积对应支付价格为2800元/㎡，并扣除优惠购房价格单价（签订房屋拆迁协议时选取的征地补偿拆迁安置政策约定的单价）。过渡费从签订《征地拆迁货币还房安置协议》之日起，按照主体房面积原有过渡费标准，再计发3个月。 原审法院又查明，原县国土局的职能由县自然资源局承继，原县国土所的职能由原审第三人承继，县自然资源局认可原县国土局委托原县国土所与李太白签订的相关协议的权利义务由县自然资源局享有和履行。 原审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款中关于“征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施”的规定，县自然资源局具有依法对该县范围内的集体土地实施征收并给予补偿安置的职权。原县国土所受原县国土局的委托与李太白签订拆迁补偿安置协议不违反法律规定，相关的权利义务应由县自然资源局承担。 综合各方诉辩意见，就争议的焦点评判如下： （一）关于《人员安置协议》第八条约定的3人是否包括童飞的问题 县自然资源局提出童飞不符合《中华人民共和国收养法》第四条规定的被收养人条件，并非《人员安置协议》第八条约定的“领养农业人口1人”的主张。从《人员安置协议》第八条约定的“经指挥部研究同意，李太白该户按领养农业人口1人，合并计算该户共安置农业人口叁人”内容来看，该处系“领养”并非“收养”，协议未明确该“领养”的农业人员必须符合《中华人民共和国收养法》的收养条件；其次，李太白、何玉珍与童飞签订有《赡养（收养）协议书》，该协议书签订时间先于《人员安置协议》的签订时间，再结合庭审中李太白及童飞的陈述，《人员安置协议》中“领养农业人口1人”为童飞；再次，县自然资源局未提交证据证明该协议中“领养农业人口1人”另有其人或童飞系非农业人员。故童飞系《人员安置协议》第八条约定的安置人员之一。 （二）关于《人员安置协议》第八条约定童飞为安置人员是否合法的问题 《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定同时表明，经市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案是土地行政主管部门实施征地补偿安置行为的标准和依据。在未经有权机关和法定程序予以改变之前，补偿安置行为应当符合征地补偿安置方案的要求，才是合法的行政行为。案涉的《人员安置协议》中明确载明补偿安置协议系按照征地拆迁相关法律法规和夹府发〔2010〕30号文件的有关规定达成的，故该协议内容也应当符合夹府发〔2010〕30号文件的相关规定。从夹府发〔2010〕30号文件第二十四条规定来看，童飞并不属于该文件规定的征地搬迁安置对象。故该协议第八条约定关于“经指挥部研究同意，李太白该户按领养农业人口1人，合并计算该户共安置农业人口叁人”中的“李太白该户按领养农业人口1人”即童飞为安置人员，不符合法律规定。 （三）关于县自然资源局是否应当履行协议第八条约定对童飞进行安置的问题 信赖保护是行政法的实体性基本原则之一，其基本含义是政府对自己作出的行为或者承诺应守信用，不得随意变更、反复无常。它要求行政机关对行政相对人作出授益性行政行为后，事后即使发现有违法情形，只要违法情形不是相对人过错造成，行政机关也不得撤销或者变更，除非不撤销或者不变更会严重损害国家利益、社会公共利益。即便因保护重大国家利益和社会公共利益而撤销或者变更该违法行政行为，也应当对相对人因此而受到的损失给予赔偿。 从依法行政和法治政府建设的实践来看，早在2004年国务院国发〔2004〕10号通知印发的《全面推进依法行政实施纲要》就规定，诚实守信是依法行政的基本要求。非因法定事由并经法定程序，行政机关不得撤销、变更已经生效的行政决定；因国家利益、公共利益或者其他法定事由需要撤回或者变更行政决定的，应当依照法定权限和程序进行，并对行政管理相对人因此而受到的财产损失依法予以补偿。 如上所述，本案《人员安置协议》第八条中关于童飞为安置人口的约定不符合法律规定，可能导致政府多支出补偿资金而令国家利益受损，但是在案证据并未反映出李太白一方采取了欺诈、胁迫的手段订立合同或者双方恶意串通，该协议未违反法律、行政法规的效力性强制性规定，也无其他导致合同无效的法定情形。作为行政协议相对方的李太白在签订协议时并无过错，相反作为具有征地补偿安置法定职责的县自然资源局，理应熟悉掌握相关政策、标准和依据，但却作出了不符合征地补偿安置方案的意思表示，应当承担相应责任。即使该条内容被撤销或者解除，县自然资源局仍然应当赔偿协议相对方因此而受到的损失。况且，作为协议当事人的行政主体一方，县自然资源局仅口头告知童飞不符合农业人口安置的条件，其并没有依法作出撤销或者单方解除该协议第八条的行政纠错决定。因此，按照信赖保护原则和政府诚实守信的要求，县自然资源局应当履行协议第八条的约定。基于此，县自然资源局应按《人员安置协议》第八条约定对李太白、何玉珍及童飞3人按农业人员予以安置。 鉴于李太白等二人及县自然资源局均认可按照夹府发〔2010〕30号文件规定，农业人员安置标准为住房安置50㎡/人(含奖励10㎡/人），门市安置15㎡/人（含奖励7㎡/人），李太白等二人亦认可在没有门市安置的情况下，将门市按1：3的比例调换住房。因此，县自然资源局应对李太白、何玉珍及童飞每人分别安置住房面积50㎡和门市面积15㎡，如确实存在门市不足的情形，可每人安置住房面积95㎡（50㎡+15㎡ｘ3）。 （四）关于县自然资源局是否已对李太白、何玉珍进行了安置，县自然资源局是否还应支付过渡费的问题 根据李太白等二人及县自然资源局的庭审陈述，并结合县自然资源局提交的夹国土资〔2018〕150号《关于确定工农村5社在和谐叁号安置房源方案的请示》《关于工农社区五组拆迁安置还房结算方案的公告》《漹城镇工农5队房屋安置验收时间排序表》、落款时间为2018年7月18日的“漹城镇工农社区5组安置还房户代表会”照片2张及落款时间为2018年9月18日的照片2张、和谐叁号1幢至10幢平面图10张载明的内容来看，李太白户的拆迁时间在2015年10月19日，先于其拆迁的户数107户，门市仅为92个，存在门市不足的客观情形，李太白户亦未提交证据证明现尚存可安置门市；同时，李太白于2018年7月18日和9月18日确实参加了选房，对县自然资源局为李太白预留的和谐叁号的3号楼5楼1号（119.38㎡），3号楼5楼3号（91.01㎡）没有异议，且该预留房屋面积符合夹府发〔2010〕30号文件将门市按比例调换住房的规定。因此，李太白和何玉珍未搬迁入住系其自身原因导致，县自然资源局已对李太白和何玉珍进行了安置。 案涉房屋系李太白户房屋，过渡费亦是针对原房屋的过渡，如上所述，李太白和何玉珍为该户的人员在已被安置的情况下，过渡费应计算至安置时止，即2018年9月。审理中，李太白等二人及县自然资源局均陈述县自然资源局已支付过渡费至2018年12月，县自然资源局自认其交房后还应支付4个月的过渡费，并已实际向李太白支付了8448元（参照之前的标准应为211.2㎡×8元/㎡·月×4个月）。因此，根据夹府发〔2010〕30号文件第三十六条的规定，县自然资源局不应再向李太白户支付过渡费。 （五）关于县自然资源局是否应向李太白支付奖励费的问题 李太白提出《人员安置协议》约定的是搬迁期限不是拆除期限，县自然资源局应按被拆迁房屋面积支付李太白户奖励费6336元的主张。根据县自然资源局提交的《拆迁公告》载明的拆迁时间及奖励办法规定，拆迁时间从2012年8月8日至2012年9月7日止，在拆迁期限内拆迁完毕的，按夹府发〔2010〕30号文件规定享受奖励政策。同时，根据《人员安置协议》约定的搬迁时间为2014年8月25日前。本案李太白户未提交证据证明其在前述期间内已搬迁完毕，并经拆迁单位现场验收合格，相反，县自然资源局提交《付款通知书（存根）》载明的现场验收合格的时间为2015年10月16日。因此，根据夹府发〔2010〕30号文件第三十九条规定，本案李太白不符合搬迁奖励的条件，县自然资源局不应向其支付搬迁奖励费。 综上事实和理由，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条关于“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请县自然资源局履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求”，第七十二条关于“人民法院经过审理，查明县自然资源局不履行法定职责的，判决县自然资源局在一定期限内履行”的规定，判决如下：一、责令县自然资源局夹江县自然资源局于本判决生效之日起两个月内按照夹江县人民政府夹府发〔2010〕30号《关于印发的通知》规定的农业人口安置标准对童飞进行安置；二、驳回李太白、童飞的其他诉讼请求。案件受理费19621元，由李太白、童飞负担13080元，县自然资源局夹江县自然资源局负担6541元。 上诉人县自然资源局上诉称：原审判决认定事实错误，适用法律、法规错误。1.一审判决认定《人员安置协议》第八条约定的“经指挥部研究同意，李太白该户按领养农业人口1人，合并计算该户共安置农业人口叁人”中的“领养”并非“收养”属于认定事实错误。首先，“领养”不属于专业的法律术语；其次，现实生活中的“领养”与“收养”含义相同，没有实质性区别。因此，法院仅就表述不同就认定“领养”非“收养”属于认定事实错误。本案中，童飞在签订协议时已成年，不符合《中华人民共和国收养法》的被收养人条件，并且也未按规定在民政部门进行登记，在签订收养协议后也未将户口迁入李太白所在集体经济组织，其不属于工农村五社集体经济组织成员。故《人员安置协议》第八条约定违反法律的强制性规定，系无效条款。2.一审判决认定“被上诉人童飞为安置人员不符合法律规定，但根据信赖利益保护和城市信用原则，上诉人应对童飞按照夹江县农业人口安置标准进行安置。”属于适用法律、法规错误。根据行政诉讼法第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形的，人民法院判决确认无效。本案中夹江县人民政府制定了《夹江县征地补偿拆迁安置办法》即夹江县安置补偿政策的具体标准，该标准构成签订安置补偿协议的依据，而案涉《人员安置协议》中关于给予童飞的约定条款验证违反了安置补偿政策，应当视为该约定内容没有依据，属于无效情形。同时考虑到签订案涉协议的目的是为改善居民生活条件、实现社会公共利益，如果童飞依据严重违反拆迁政策的协议条款取得农业人员安置，势必增加政府在征地拆迁项目中的公共支出，侵犯整个征地拆迁的补偿安置秩序，损害社会公共利益。因此根据合同法第五十二条之规定，案涉争议条款关于给童飞予以安置的约定不符合协议目的，损害社会公共利益，亦应无效。故案涉协议中给予童飞安置的约定严重违法，人民法院应判决确认无效。综上，请求二审法院依法撤销原审判决中的第一项，本案一、二审费用全部由被上诉人承担。 被上诉人李太白等二人辩称：1.《人员安置协议》第八条的领养农业人口，不属于法律领养，是基于李太白夫妇年老且没有劳动能力，与上诉人签订的协议。按照三个人安置，其中领养一个有劳动能力的人为其赡养，签订协议时就是为了解决李太白夫妇年老后需要赡养的事宜。故上诉人将领养理解为收养法中的收养，属于错误理解。2.《人员安置协议》第八条按照三个农业人口进行安置并没有违反法律的强制性规定，也不构成欺诈胁迫等，故不存在无效的情形。且被上诉人是因为上诉人答应按照三个农业人口即对童飞安置的情况下，才签订的协议，拆除了房屋，基于对政府机关的信赖利益，应当受到法律保护。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，二审应予以维持一审判决结果。但一审判决中认定《人员安置协议》第八条约定的对童飞进行安置违反有关法律规定的认定错误，这个约定并没有违反相关法律及行政法的规定，在土地管理法及相关实施条例并没有对安置人口数进行限制。 原审第三人县土地储备中心述称：1.原县国土事务所的权利义务由县土地储备中心行使和承担。2.童飞不属于安置对象，其起诉依法无据。3.其他意见同县自然资源局的意见一致。请求二审法院撤销原审判决，驳回李太白等二人的全部诉讼请求。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款关于“征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施”的规定，县自然资源局具有依法对该县范围内的集体土地实施征收并签订补偿安置协议给予补偿安置的职权，其委托原县国土事务所签订的《人员安置协议》，协议签订主体适格，相关的权利义务应由县自然资源局承担。 关于县自然资源局是否应当按照约定继续履行对童飞进行安置问题，具体评析如下： 一、李太白等二人的第一项诉讼请求为：判令县自然资源局向李太白等二人交付150㎡的住宅和45㎡的门市（经营性用房）的安置房。因李太白于2018年7月18日和9月18日参加了选房，并对县自然资源局为其预留的和谐叁号的3号楼5楼1号（119.38㎡），3号楼5楼3号（91.01㎡）没有异议，且该预留房屋面积符合夹府发〔2010〕30号文件将门市按比例调换住房的规定，故县自然资源局已对李太白夫妇进行了安置，其诉讼请求实质是要求县自然资源局按照约定继续履行对童飞的安置。 二、《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》（以下简称行政协议解释）第十二条规定：“行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效。行政协议无效的原因在一审法庭辩论终结前消除的，人民法院可以确认行政协议有效。”以及《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称行政诉讼法）第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”因行政协议兼具“行政性”和“协议性”，对于行政协议的审查，不仅要考虑行政行为的合法性，也要考虑行政协议的合意性。如果行政机关的行政行为的违法性已经达到“重大且明显”的程度以及违反法律、法规的强制性规定等民事法律规范中的无效条件，自应依法确认行政协议无效，以维护法秩序的统一性。但是如果行政机关的行政行为没有达到“重大且明显”的程度，或者违法情节轻微的行政协议，则从维护信赖利益的保护以及维护行政协议应该遵守的原则基础上，继续赋予行政协议的效力，以维护社会正当管理秩序。特别是行政机关对行政相对人作出授益性行政行为后，根据信赖保护原则，即使事后发现有违法情形，只要违法情形不是相对人过错造成，行政机关不得撤销或者变更，除非违法情形已达到无效的程度。本案中，《人员安置协议》系县自然资源局与李太白协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。李太白、何玉珍与童飞签订的《赡养（收养）协议书》内容载明，童飞对膝下无子的李太白、何玉珍夫妇年老且没有劳动能力履行赡养义务，但未享有遗赠的相关权利，该协议实质是一份按照约定广义的扶养协议，此种履行扶养义务赡养老人又没有获得遗赠的行为显然不违反法律、法规的强制性规定，双方形成的扶养关系区别于狭义的法定抚养关系。但该份《赡养（收养）协议书》与县自然资源局的安置补偿没有必然的联系，然而《人员安置协议》第八条“其他”约定为“经指挥部研究同意，李太白该户按领养农业人口1人，合并计算该户共安置农业人口叁人”“经余泽华、薛怀军、梁胜等同志集中研究同意按此方案执行”。结合童飞明确表示放弃其户籍所在地涉及居住权方面的相应权利，该第八条协议内容系县自然资源局在法定职责范围内行使自由裁量权与行政相对人达成的协议，并不存在重大且明显违法情形；也不存在违反法律、法规的强制性规定等民事法律规范中的无效情形，其约定的内容应认可其效力。且县自然资源局也未提供证据证明李太白在签订该协议时采取了欺诈、胁迫的手段或者双方恶意串通订立协议，无民事法律规范中可撤销情形。作为行政协议相对方在签订协议时并无过错，根据信赖保护原则，县自然资源局应按照《人员安置协议》第八条约定的内容继续履行对童飞的安置。 三、县自然资源局认为《人员安置协议》第八条的约定与夹府发〔2010〕30号文件第二十四条规定不符，损害国家利益及社会公共利益，且“领养”不符合法律强制性规定，应确认为无效。本院认为，夹府发〔2010〕30号文件系政府管理的规范性文件，不能作为评价《人员安置协议》效力的法律、法规依据。县自然资源局主张“领养”系“收养”，与事实不符，结合2014年6月2日的《赡养（收养）协议书》内容可知，李太白与童飞并非收养关系，实质是广义的扶养关系，对县自然资源局的上述主张本院不予支持，原审法院对童飞的安置处理结果本院予以确认。 关于李太白等二人要求县自然资源局按夹府发〔2010〕30号文件规定向李太白等二人支付从2019年1月起计算至判决之日止的过渡费（以案涉房屋面积211㎡为基数，按8元/㎡·月的标准计算）以及奖励款6336元的其他诉讼请求，原审法院已进行了详细评析，本院予以确认，不再赘述。 综上所述，县自然资源局的上诉理由不能成立，对其上诉请求本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法，判决结果正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由夹江县自然资源局负担。 本判决为终审判决。 审判长  李亚莉 审判员  雷璐娜 审判员  刘 平 二〇二一年一月二十六日 书记员  李菲菲 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。