苏州市吴中区人民法院 行 政 判 决 书 (2020)苏0506行初22号 原告苏州上美摄影文具有限公司,住所地苏州市吴中区石湖西路****。 法定代表人梁丽红，董事长。 委托代理人李三才、李圣凡，该公司员工。 被告苏州市吴中区人民政府长桥街道办事处，住，住所地苏州市吴中区长兴街**/div> 负责人徐敏，该办事处主任。 委托代理人孙坚，江苏吴中益律师事务所律师。 第三人苏州众氏物业管理有限公司，住所地，住所地苏州市吴中区长桥街道石湖西路**iv> 法定代表人袁晓岚。 委托代理人夏觉伟，该公司工作人员。 原告苏州上美摄影文具有限公司（下称上美公司）诉被告苏州市吴中区人民政府长桥街道办事处（下称长桥街道办事处）、第三人苏州众氏物业管理有限公司（下称众氏物业公司）行政协议一案，本院于2020年8月3日立案受理。本院依法组成合议庭，于2020年10月21日公开开庭审理了本案。原告委托代理人李三才、李圣凡，被告委托代理人孙坚，第三人委托代理人夏觉伟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告上美公司诉称，2015年5月12日，其与第三人众氏物业公司签订《房屋租赁合同》（合同编号：租20150508-02北），约定第三人承租其位于苏州市吴中区××号的厂房、土地及设备，租赁面积约4432平方米，租赁期为15年，从2015年8月1日起至2031年1月31日止，免租期为租期前6个月，双方还约定了其他事项。2020年6月12日，其在2020苏05行初72号诉吴中区政府的案件中发现第三人以承诺书与被告私下签订《吴中区城区征收（拆迁）补偿协议书》的行为蓄意损害其合法权利：1、2015年12月23日，第三人及案外人苏州安达金融咨询有限公司（下称安达公司）在其不知晓的情况下，擅自伪造二份房屋买卖合同，挂牌讯息编号为201512230280、201512230292，未经其同意擅自将房屋变卖并将合同备案上传至苏州市存量房买卖系统，严重侵害其合法权利，其已另案起诉。2、2019年12月23日，第三人虚构事实向被告作出虚假承诺书，同时提及第三人与被告在2019年10月21日签订《吴中区城区征收（拆迁）补偿协议书》，被告与第三人严重侵害其身为产权人的合法权利。其因而起诉，请求判令：1、被告与第三人签订的《吴中区城区征收（拆迁）补偿协议书》的行政行为违法；2、撤销2019年10月21日签订的《吴中区城区征收（拆迁）补偿协议书》；3、被告承担本案诉讼费用。审理中，原告称根据行政诉讼法第七十五条、行政诉讼法司法解释第九十条及合同法关于合同无效的规定，法院审理中发现行政协议符合无效行政行为情形时，应当判决协议无效，而本案的行政协议属于无效协议。 原告向本院提交以下证据： 1、众氏物业公司2019年12月23日给长桥街道办事处开具的承诺书复印件1份，证明众氏物业公司的违法犯罪行为，众氏物业公司以违法手段将合同上传至苏州市存量房买卖网上管理系统，侵害其合法权益，以虚假陈述对长桥街道办事处开出承诺书，因此该承诺书为无效承诺书，其已另案起诉，案号为（2020）苏0506民初5470号。 2、其与众氏物业公司、夏觉伟的房屋租赁合同复印件1份，附房屋平面图1张、授权委托书复印件1份、房产证、土地证，证明其是涉案房屋所有权人，2015年5月12日双方签订房屋租赁合同，其将案涉房屋出租给第三人。 3、众氏物业公司、夏觉伟付款明细1张、发票复印件11张，证明第三人自2015年起向其支付租金、税金，双方至今仍维持房屋租赁关系。 4、苏州市存量房买卖网上管理系统截图打印件2份，一份是1421.99平方米，另一份是3001.68平方米，证明众氏物业公司、夏觉伟及安达公司等以违法犯罪手段将上美公司的财产上传至苏州市存量房买卖网上管理系统，侵害上美公司的合法权利，必须付出法律代价。该两份存量房买卖合同备案后经吴中区房管局撤销。 5、2020年7月22日长桥街道办事处政府信息公开申请答复书1份，证明长桥街道办事处与众氏物业公司确实签订《吴中区城区征收（拆迁）补偿协议书》，但拒绝依法公开，其已另案起诉，案号为（2020）苏0506行初26号。 6、2020年1月17日夏觉伟与上美公司录音文字稿1份、光盘1张，证明众氏物业公司从未实施任何拆除围墙、保安室等行为，实际拆除房屋的人员另有拆房队，案件关系人姓钟，夏觉伟在录音中特别陈述，他根本不知道2020年1月17日谁拆除房屋，同时证明了被告与第三人合伙共谋违法行为并蓄意编造证据。 7、2020年8月10日夏觉伟与上美公司录音文字稿1份、光盘1张，证明众氏物业公司夏觉伟知晓网签合同造假，承诺书无效，同时证明被告与第三人合伙共谋违法的犯罪行为。 8、（2020）苏0506民初5470号开庭笔录1份，证明长桥街道办事处与众氏物业公司合伙共谋违法行为，存量房买卖合同及承诺书都是无效证据，众氏物业公司、夏觉伟承认自身伪造了存量房买卖合同，同时与长桥街道办事处共谋伪造承诺书,进行虚假陈述。 9、2020年7月16日关于政府信息公开征求意见函1份、征求意见函答复1份，证明：（1）长桥街道办事处涉嫌滥用职权，国有土地上房屋征收与补偿办法规定，征收决定发布后征收主体是市、区级政府，区级政府可委托实施机关履行征收行为，但直至本案开庭前，未见吴中区政府出示征收决定、征收公告及委托长桥街道办事处实施征收的法律文件。（2）上述（2020）苏0506行初26号案件的证据载明长桥街道办事处与众氏物业公司签订房屋征收协议，签订主体不是上美公司。但长桥街道办事处本案中提交的征收协议第一页乙方单位是上美公司及众氏物业公司，长街道办事处不具备任何法定资格，作为征收实施的行政主体，众氏物业公司只是一个承租户、二房东。长桥街道办事处滥用职权、徇私贪腐，侵害外商合法权益，是重大违法行为。（3）被告2020年7月16日认定该行政协议的签约主体是众氏物业公司，与被告提供的征收补偿协议前后矛盾。 10、撤销存量房买卖契约申请表2份、吴中区房管局电脑截屏1张，证明涉案存量房买卖协议被撤销。 被告长桥街道办事处辩称：1、原告主张违法并要求撤销的“吴中区城区征收（拆迁）补偿协议书”没有生效。其和第三人签订了吴中区城区征收（拆迁）补偿协议书，但明确要求第三人提供相应的房屋产权人的授权委托书，第三人一直未提供，双方的协议书未生效，没有任何法律效力。2、由于协议书没有生效，因此协议约定的条款，双方都没有履行。根据原告提供的证据，涉及协议内的相关无证建筑等都是由当事人自行拆除，与其无关。综上，原告仅仅是在其他诉讼案件中听说有“协议书”，但事实上协议没有生效也没有履行，不存在侵犯原告利益的问题。故请求法院裁定驳回原告起诉。 被告提交的证据是：《吴中区城区征收（拆迁）补偿协议书》，证明其和第三人签订该协议，该协议上有原告名称，当时要求第三人通知原告或者拿到原告授权第三人签订该协议的委托书，但第三人一直没有提供授权委托书，所以其未将该协议书作为生效协议看待，也没有履行协议所确定的义务。 第三人众氏物业公司述称，没有意见。事实上，涉案协议书没有履行。 第三人提交证据：2015年8月1日原告出具的授权委托书一份，证明其在委托期限内有权以原告名义向政府部门申报对该土地房产改变用途并代办相关手续，因此签订涉案协议书时其有委托权限。 经庭审质证，针对被告所举证据，原告认为：1、该协议书真实性、合法性均不认可，系无效行政协议。2、其是石湖西路136号的所有权人，长桥街道办事处和众氏物业公司签订征收拆迁协议的行为违法，必须被撤销。3、国有土地上房屋征收与补偿条例规定只有在发布征收决定后，经区政府委托的单位可以实施征收行为，长桥街道办事处无权担任签订征收协议的行政主体，涉嫌滥用职权、贪腐等违法行为。4、该协议与长桥街道办事处在（2020）苏0506行初26号案件中提供的证据自相矛盾。本案诉争协议第一页载明乙方上美公司，但长桥街道办事处在另案中主张协议的签约主体是众氏物业公司，因此长桥街道办事处提交的协议有可能经过伪造、变造和篡改。该协议未加盖骑缝章，第二页才有当事人签字和盖章，并且盖章处未预留上美公司签字和盖章位置，所以第一页完全就是经过电脑编修之后的结果，该协议属于伪造的证据。长桥街道办事处连谁才是合法产权人都不清楚的情况下擅自伪造文件，目的是为了掩盖其重大违法犯罪行为，必须由公检法机关介入调查。第三人称根据原告2015年8月1日的授权委托书，其有权签订该份协议。 针对原告所举证据，被告发表以下意见：证据１真实性没有异议，承诺书后半部分主要说明第三人明确将相应的房屋私自搭建部分自行拆除。证据2、3、4真实性不清楚，由第三人陈述。证据5真实性无异议。证据6、7真实性由第三人确认，从录音内容看，原告在电话中语言带有引导性和误导性，明显是误导、诱导夏觉伟，该证据由法院认定。证据8真实性无异议，请法庭注意第9页第4行，审判长询问签订拆迁补偿协议时街道有无告知你要上美公司签字，第三人回答通知了，当时没有和上美公司说。证据9无异议。证据10不清楚，具体由第三人确认。第三人发表以下意见：证据1-3、5、8-10真实性无异议。证据4真实性不清楚，两份合同是有个中介委托安达公司去弄的，现在已经撤销了。证据5无异议。证据6、7录音中是夏觉伟说的话。 针对第三人举证的授权委托书，原告认为，2015年8月1日的授权委托书，其委托众氏物业公司经营管理上美公司自有资产土地、房产并依据双方租赁合同对外转租，委托权限内容明确，基于众氏物业公司承租上美公司厂房，给予众氏物业公司向政府部门申报对该土地房产改变用途并代办相关手续的委托，没有一个字是委托第三人以承租人名义违法破坏财产，甚至签订拆迁补偿协议。被告和第三人认为只要有委托，就可以随意无止境的扩大委托权利，明显侵犯其合法财产权利。需要特别说明的是，夏觉伟在（2020）苏0506民初5470号案件中陈述，签订该协议时，他将该授权委托书出示给被告，被告也知道如果找其很难谈这件事情，所以从头到尾将其蒙在鼓里，以违法犯罪行为损害其合法财产权利。2020年1月16日、3月18日、5月9日、11日，有大量不明人士非法破坏其公司财产，其中可能有吴中城管局、吴中区综合执法局的人员，但破坏行为并非拆房队来实施的。其报警后没有任何立案证明，也就证明了从头至尾系被告与第三人破坏其合法财产权益的行为。 本院对上述证据认证如下：原告举证的证据6、7与本案无直接关系，本院在本案中不予认定。原告举证的其他证据及被告、第三人提供的证据均与本案存在关联性，本院予以确认。 关于原告于庭审后补充提交的照片、录音与视频资料、截图等证据材料，因部分未在法定举证期限内提交且无正当理由，同时不影响对本案基本事实的认定，故本院对原告补充提交的证据不予接纳。 经审理查明，原告上美公司系苏州市吴中区石湖路北侧、石湖西路136号的房屋所有权人及土地使用权人，其于1998年取得了吴县市国用（98）字第0018号国有土地使用证，土地总面积11亩，于2000年和2001年分别取得了吴房权证长桥字第××号房屋所有权证、吴房权证长桥字第××号房屋所有权证，房屋建筑面积分别为1421.99平方米、3001.68平方米。2015年5月12日，原告与第三人众氏物业公司签订《房屋租赁合同》一份，约定原告将位于苏州市吴中区××号的上述房屋出租给众氏物业公司，租赁房屋总面积约4432平方米（厂房两栋及辅房），房屋租赁期为15年，自2015年8月1日起至2031年1月31日止。2015年8月1日，原告与众氏物业公司签订《授权委托书》，委托项目地址为苏州市吴中区××号，原告委托众氏物业公司经营管理原告自有资产土地、房产，并依据原告与众氏物业公司的房屋租赁合同对外转租，委托期限为2015年8月1日至2031年1月31日，委托权限为在受托期限内以上美公司名义向政府相关部门申报对该土地房产改变土地、房产用途并代办相关手续，对实际承租单位（个人）办理必须要符合国家法规有关手续事宜，所有申请及使用的费用由众氏物业公司自行承担，所有申请如需上美公司协助，上美公司仅协助盖章事项。 2015年12月23日，苏州安达金融咨询有限公司通过苏州市存量房买卖网上管理操作系统，对原告上美公司上述房产，以上美公司作为出卖人、众氏物业公司作为买受人办理了网上签约备案手续，房屋买卖合同编号分别为201512230312、201512230319。经原告和第三人确认，该两份网签合同的备案已被行政机关注销。 2019年10月，被告长桥街道办事处（甲方）与众氏物业公司（乙方）签订《吴中区城区征收（拆迁）补偿协议书》（下称《补偿协议》）一份，载明因吴中区石湖西路东段拓宽改造工程项目建设需要，对影响道路拓宽改造红线范围内企业的房屋、土地、围墙、附着物实施征收（协拆）补偿，经甲乙双方友好协商，就乙方影响道路拓宽涉及的房屋、土地、附着物等进行协议补偿，本次协议涉及的房屋、土地的权利人均是上美公司，拆除乙方有证房屋28.24平方米、有证土地南至北9米、东至西73米。乙方同意对涉及红线范围内部分有证土地及有证房屋（28.24m2）不作补偿，拆除后由乙方自行出资在规定范围内拓进重建，由相关部门给予支持配合，对其余部分围墙、无证房屋（317.96m2）、装修、附着物、搬迁费用采用货币补偿方式进行补偿，该补偿款由乙方（众氏物业公司所得），上述房屋、产权归属乙方，乙方承诺无异议，否则由乙方承担相关经济与法律责任。甲方同意一次性补偿乙方449481元，该补偿款包括无证房屋重置价、装修费、附着物、搬迁费等。签约后，乙方于2019年12月31日内移交上述范围内房屋、土地，甲方在交房后15个工作日内一次性支付上述补偿款。在2019年12月31日，乙方未与甲方办理腾地交房手续，甲方可单方视作乙方交房，对留存物品等视作乙方弃物处理，甲方有权处置。甲方支付补偿款后，甲方可自主处置该土地。甲方用于石湖西路东段拓宽改造工程建设，今后如遇政府征收（拆迁），未作补偿部分土地、房屋待整体土地征收时按规定给予补偿。该协议书抬头部分乙方处除了载明众氏物业公司外，还有上美公司；尾部乙方处由众氏物业公司法定代表人袁晓岚签名，并加盖了众氏物业公司公章，落款日期为2019年10月21日；甲方处加盖了长桥街道办事处公章，落款日期为2019年10月31日。 2019年12月23日，众氏物业公司向第三人长桥街道出具承诺书一份，内容为:“位于苏州市吴中区××号厂房，原系苏州上美摄影文具有限公司所有，上美公司与本公司于2015年12月23日网签了一份《苏州市存量房买卖合同》，合同约定上美公司将上述房产转让给本公司。本公司在使用上述房产期间，自行在厂区范围内搭建了房屋、基础设施及地面附着物等无证建筑（范围详见评估报告）。为了配合政府对石湖西路拓宽工程的顺利进行，本公司与贵单位于2019年10月21日签订了《吴中区城区征收（拆迁）补偿协议书》，该协议约定本公司对石湖西路136号土地南至北9米、东至西73米实施腾退，腾退土地面积合计657m2，其中石湖西路136号土地范围内的有证房屋28.24m2，自行搭建的无证房屋317.96m2。为了确保征收补偿协议的履行，本公司承诺在未办理规划建设手续的情况下，自行拆除部分无证建筑，腾退自行占用的土地。对于石湖西路136号厂房范围内的门卫室（28.24m2）本公司自愿自行拆除，拓宽后本公司自行出资建造，如果今后在本次石湖西路拓宽改造项目中产生任何纠纷的，由本公司自行负责处理并自愿承担一切法律责任，一概与贵单位无关！” 另查明，针对第三人出具的承诺书，原告于2020年7月23日向本院提起诉讼，本院于2020年12月11日作出（2020）苏0506民初5470号民事判决，确认众氏物业公司向长桥街道办事处出具承诺书的行为无效。 经本院询问，被告表示，本案拆迁补偿协议书中涉及的石湖西路东段拓宽改造工程项目并没有进行征收，而是采取协议拆迁的方式进行，协议拆迁的前提是双方协商一致，如果乙方同意拆迁就不违法。按照协议抬头，原告肯定是协议乙方当事人之一。第三人向其出示过授权委托书，但其认为该委托权限不详细，没有表达清楚，希望第三人能够提供意思清楚的委托书或者有原告签字盖章。其通过第三人做工作，第三人和原告如何说的、结果如何一直未向其反馈，正是因为原告最终没有在协议上盖章，所以其认为该协议书没有生效。该协议实际未履行，其也未支付补偿款。第三人陈述，涉案拆迁补偿协议所约定的拆除范围即南北9米、东西72米，包括门卫房、有证房屋、无证房屋及大门门头，均由其叫工人拆除。拆除时间大概在2020年元旦前后，至于原告所说的2020年1月16日及3月、5月的拆除实际上是由拆迁队进行垃圾清理后将垃圾运走，并非拆除。因为所有拆除的无证建筑，包括围墙，由南向北推进9米后重建的费用需要其承担，所以协议约定由其取得围墙、无证房屋的装修、附着物及搬迁补偿。正因为原告没有签字盖章，所以长桥街道没有履行该份协议，其没有拿到一分钱。 关于第三人的陈述，原告认为是虚假的，因为根据录音材料，现场施工人员并不知道是谁委托的，否则，在原告报警后，拆房破坏的工人就会指出是众氏物业公司要求的；同时，2019年12月底第三人所谓的拆除只是进行内部的违章搭建，2020年1月16日、3月18日、5月9日、11日均是违法拆除、破坏其合法财产的行为，而且行为主体并非第三人，被告和第三人蓄意以虚假陈述的方式由第三人进行背锅。 本院认为,本案的争议焦点为涉案《补偿协议》是否为无效行政协议。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条第一款、第二款规定:“行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的,人民法院应当确认行政协议无效。人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效。”行政协议作为一种特殊的行政行为，兼具“行政性”和“合同性”。一个有效的行政协议，必然是既符合行政法律法规的规定，同时又符合合同法等民事法律规范的规定。本案中，被告长桥街道办事处与第三人众氏物业公司签订的《补偿协议》上，虽然将原告上美公司列明为乙方，但被告未通知原告签名盖章，也无证据证明原告知晓并参与了协议的订立和磋商过程，因此，原告实际上未成为《补偿协议》的签约主体。一般来说，征收拆迁补偿协议是征收人、拆迁人与被征收人、被拆迁人为明确征收、拆迁补偿安置中的权利义务而订立的协议，与行政机关签订协议的一方即被征收人、被拆迁人必须是合法的产权人，或者是有权代表产权人签订协议的主体，并且协议内容必须公平公正合理。就本案《补偿协议》来说，第一，第三人众氏物业公司并非合法的产权人，也并非原告的代理人或受托人，无权以其或原告名义签订协议。第三人与原告仅发生租赁合同关系，《补偿协议》所涉房屋、土地使用权自始至终归属于原告，即使双方存在房屋买卖合同关系，也未完成过户登记，况且，事实上，所谓网签买卖合同也因违法而被撤销；另外，第三人持有的2015年8月1日的授权委托书并未授权其代原告与行政机关就房屋征拆安置补偿事宜进行谈判并签订补偿协议。在这种情形下，被告仍然与第三人直接签订《补偿协议》，属于事实明显不清、依据明显不足，其订约行为损害了原告作为产权人的合法权利。第二，第三人仅是涉案房屋的承租人，协议却约定由第三人取得相应的补偿款，而对于拆除的有证房屋、退出的有证土地等合法财产，却不作任何补偿，仅约定待将来遇政府征收（拆迁）时整体给予补偿，违背了公平合理的补偿原则。若依照该协议履行，将损害原告的合法权益。因此，涉案《补偿协议》签约主体违法且严重损害原告的合法财产权利，属于重大且明显违法的情形，依法应认定为无效。被告辩解《补偿协议》未生效，但本案不存在合同成立未生效的法定情形，且与其政府信息公开征求意见函及答复书上上美公司并非签约主体的意见相互矛盾，故其该辩解意见，本院不予采纳。鉴于行政协议本身具有的行政行为特性，既然该《补偿协议》已被确认无效，本院不再单独对被告与第三人签订《补偿协议》的行为进行评价。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条，《最高人民法院关于适用的解释》第九十四条第一款，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条之规定，判决如下： 确认被告苏州市吴中区人民政府长桥街道办事处与第三人苏州众氏物业管理有限公司于2019年10月签订的《吴中区城区征收（拆迁）补偿协议书》无效。 案件受理费人民币50元，由被告苏州市吴中区人民政府长桥街道办事处负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于江苏省苏州市中级人民法院。同时按照国务院《诉讼费用交纳办法》规定向江苏省苏州市中级人民法院预交上诉案件受理费。 审 判 长  周 宏 人民陪审员  董文玲 人民陪审员  陆丽丽 二〇二一年一月二十二日 书 记 员  彭讴文