江苏省泰州市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)苏12行终309号 上诉人（原审原告）姚田华，性别××年××月××日生，××族。 委托代理人王宁，江苏天倪律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）兴化市自然资源和规划局，住所地兴化市长安中路**。 法定代表人方晓春，局长。 参与诉讼负责人丁杰，副局长 委托代理人夏振兴，该局工作人员。 委托代理人杨雨明，江苏兴华人律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）兴化市人民政府，，住所地兴化市拥绿园路** 法定代表人方捷，市长。 委托代理人徐刘鑫，该单位工作人员。 委托代理人徐建庆,江苏兴华人律师事务所律师。 上诉人姚田华诉被上诉人兴化市自然资源和规划局（以下简称兴化市自规局）、兴化市人民政府（以下简称兴化市政府）责令限期拆除及行政复议一案，不服泰州市海陵区人民法院（2020）苏1202行初81号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。 一审法院查明，2006年，姚田华向兴化市安丰镇新北郊村村民委员会申请住房，2010年2月10日向村委会缴纳了15000元的房基安排费，村、镇批准安排的主房是南北15米、东西10米，共150平方米。在姚田华地块南侧还有一宗同长度的地基安排给了村民张连强，由于采光问题，张连强放弃该地块，由村另行安排，姚田华与村委会协商并于2011年1月28日缴纳了20000元，村委会将该地块交其使用。后姚田华以个人的名义先后与四户村民协调了土地，于2011年开始扩建，并框入围墙，形成了大面积的自住房。经实地测量，该地块占地总面积为948.2平方米；；地块南侧为**附属用房作为江苏华安建筑劳务有限公司（以下简称华安公司）办公区域，法定代表人姚田华，占地面积73.7平方米；其余为院落（含景观池)，占地面积611.4平方米。姚田华主体房屋部分于2009年7月20日取得了兴化市农村（城镇）居民住宅建设用地批准书；2011年3月11日办理了集体土地使用权证，批准使用权类型为批准拨用宅基地，批准面积为150平方米；2013年1月16日办理了村镇房屋所有权证，登记建筑面积为240.8平方米。截止2019年9月26日，姚田华建设的住宅总面积为948.2平方米，扣除已办理主体建房150平方米的用地手续外，其余798.2平方米未取得用地手续。 2019年5月29日，兴化市自规局对姚田华非法占用土地的案件进行立案调查。2019年9月18日，兴化市自规局作出土地违法行为行政处罚及听证告知书。2019年9月26日，兴化市自规局作出兴自然资罚字[2019]26号行政处罚决定书，认定2009年8月，姚田华未经依法批准，擅自占用新北郊村集体土地超批准面积798.2平方米建设住宅，其行为违法《中华人民共和国土地管理法》第六十二条的规定。依据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条的规定，责令姚田华归还非法占用的798.2平方米集体土地，并对非法占用土地建设的行为作出如下行政处罚：限期拆除在非法占用的798.2平方米土地上新建的房屋。 姚田华不服向兴化市政府提起行政复议，兴化市政府于2019年12月19日依法受理，并通知兴化市自规局答复。2020年2月10日，兴化市政府出具作出中止审理通知书，2020年2月28日，兴化市政府作出恢复审理通知书。2020年3月4日，兴化市政府作出[2019]兴行复第68号行政复议决定书，维持兴化市自规局作出的兴自然资罚字[2019]26号行政处罚决定书。 一审庭审中，姚田华陈述对于案涉行政处罚决定书以及行政复议决定书相关程序方面、法律适用及事实都没有异议，但是由于拆除造成损失较大，应通过其他变通的行政手段来解决事情。姚田华遂诉至法院，要求撤销或变更处罚决定和复议决定，补办相关手续。 一审法院认为，本案的争议焦点为：兴化市自规局作出的行政处罚决定以及兴化市政府作出的行政复议决定书是否合法。人民法院对行政机关行政行为合法性的审查，应从行政职权、事实认定、程序依据以及适用法律等四个方面进行。 根据《中华人民共和国行政处罚法》第十五条、原《中华人民共和国土地管理法》第五条以及《国土资源行政处罚办法》第二条的规定，兴化市自规局作为县级国土资源管理部门，对辖区内的自然人、法人或者其他组织违反国土资源管理法律法规的行为具有行政处罚的职能。 原《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。第六十二条规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。第四十四条第一款规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。本案中，姚田华未能提供证据证明其在进行建设前办理了前述手续，违反了法律规定，应当依法承担相应法律责任。兴化市自规局根据谈话笔录、农村（城镇）居民住宅建设用地呈报表、城镇规划选址意见书、集体土地使用权证、村镇房屋所有权镇、现场勘察平面图、测绘成果报告、总体规划图等认定行政处罚决定所涉事实，且姚田华对兴化市自规局提供的所有证据及行政处罚决定书认定的事实均无异议。故兴化市自规局认定姚田华非法占用土地，并无不当。 原《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款规定，未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。第七十七条规定，农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。超过省、自治区、直辖市规定的标准，多占的土地以非法占用土地论处。兴化市自规局作出的处罚决定，符合上述规定。 关于行政行为的程序，兴化市自规局对姚田华作出行政处罚前履行了立案、调查询问、现场勘测、告知、送达等程序，在查明上述事实后,作出被诉处罚决定,符合《中华人民共和国行政处罚法》的相关规定，且姚田华无异议，故案涉行政处罚决定，程序合法。 根据《中华人民共和国行政复议法》第三条、第十二条第一款的规定，依照本法履行行政复议职责的行政机关是行政复议机关，申请人对县级以上地方各级人民政府工作部门的行政行为不服的，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议。据此，兴化市政府是依法履行行政复议职责的行政复议机关，具有作出行政复议决定的法定职责，其在受理姚田华的行政复议申请后，依法进行书面审查，依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项之规定作出行政复议决定，并无不当。 综上，对姚田华要求撤销或变更兴自然资罚[2019]26号行政处罚决定书和[2019]兴行复第68号行政复议决定书的诉讼请求，依法不予支持。关于姚田华要求兴化市自然资源和规划局协助补办相关手续，无事实和法律依据，亦一并予以驳回。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回姚田华的诉讼请求。案件受理费50元，由姚田华负担。 姚田华不服一审判决，向本院提起上诉，请求撤销一审判决，判令兴化市自规局撤回或改变案涉行政处罚决定书；判令兴化市政府撤回或改变案涉行政复议决定书。事实和理由如下：案涉行政处罚决定书的处罚相对人错误，且遗漏多个当事人。该处罚决定书的处罚相对人是姚田华，但处罚决定书认定住宅南侧的一排附属用房是华安公司办公区域，应当将华安公司列入处罚当事人并作为调查对象，但处罚过程中忽视了华安公司作为实际使用人的权利。同样，住宅东西两侧系姚田华父母居住地，也没有将其列入处罚当事人，处罚过程中也没有充分考虑其权利，损害了公民的正当权利。2.案涉行政处罚决定书认定事实不清，适用法律错误。该处罚决定书认定姚田华未经依法批准，擅自占用集体土地超批准面积798.2平方米建设住宅，处罚依据是《中华人民共和国土地管理法》第六十二条，但实际上，案涉土地上不仅仅是住宅，还有空地及华安公司的办公区域，既然案涉土地上不仅仅是住宅，那么兴化市自规局及一审判决的依据都是不正确的，且“擅自占用”的说法不恰当，因为这些土地是从四户村民手中付款取得的使用权。3.案涉行政处罚及听证告知书下达程序违法。兴化市自规局2019年9月18日作出告知书，2019年9月26日就作出行政处罚决定书，间隔时间仅8天，姚田华根本来不及提出听证要求，也说明行政处罚决定书早就做好了，不管听证有没有进行，都不影响处罚决定的下达。4.一审法院未对起诉书中的“事实和理由”及证据3-6进行实际审理。证据3-6并非与本案不具有关联性，一审判决对此一语带过，也未对起诉书中提出的事实和理由进行审理，剥夺了姚田华诉讼权利。综上，一审判决事实认定不清，法律适用错误，请求二审法院支持姚田华的上诉请求，对本案进行全面审查并依法改判。 被上诉人兴化市自规局答辩称：一、上诉人未经依法批准，在未取得合法用地手续的情况下，擅自占用安丰镇新北郊村集体土地超批准面积建设住宅，截止处罚决定作出前，上诉人所占地块总面积为948.2平方米，除住宅主体房屋部分有150平方米取得用地批准外，其余798.2平方米土地未取得用地批准手续，已形成违法用地事实并处于持续违法状态。上诉人的上述行为违反了土地管理法第六十二条的规定，属于非法占用土地。兴化市自规局据此对上诉人作出案涉行政处罚决定。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，且程序合法，依法应予维持。二、上诉人所提上诉请求和理由，依法不能成立。上诉人主要认为被处罚主体有遗漏、姚田华所建案涉房屋有三户居住及华安公司使用、行政处罚及听证告知程序错误。1.一审中上诉人对兴化市自规局作出的案涉行政处罚决定和该处罚决定所依据的事实及证据、处罚程序、法律适用均无异议；2.案涉违法行为发生在2008-2009年期间，而华安公司于2016年登记设立，且上诉人在询问笔录中确认，所有占用土地建房均系其本人所为，华安公司未出资、未入账；3.上诉人的女儿女婿及父母在该村是否享有农村宅基地使用权，应按法定程序申请，与姚田华非法占用土地建房无关。综上，请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。 被上诉人兴化市政府答辩称：一、一审判决认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确，请求二审依法维持原判。二、上诉人在上诉状中提出的四点理由均不能成立：1.上诉人认为案涉行政处罚的相对人有遗漏。本案的被处罚人依法应为未经批准而违法占用土地进行建设的农村村民即上诉人，并非是建筑物的使用人，故不存在遗漏被处罚主体的问题；2.上诉人认为案涉房屋中有案外人的居住用房和公司办公用房，处罚决定书认定的非法占地面积事实不清。案涉房屋均为上诉人建设，其使用的土地中并没有经过合法批准的其父母、女儿女婿的宅基地，相关单位和个人使用上诉人建设的部分房屋，只是上诉人对其非法占用土地所建房屋的处置结果，并不影响对其非法占地建设行为的认定；关于“擅自占用”的问题，“擅自占用”是指未经合法批准而使用土地，上诉人是通过和四户村民私下买卖而取得土地，并非经过合法批准取得土地，认定其是“擅自占用”没有错误；3.上诉人认为处罚程序违法。兴化市自规局于2019年9月18日作出行政处罚及听证告知书，同月20日送达上诉人，上诉人没有陈述、申辩，也没有提出听证申请。兴化市自规局于2019年9月26日作出行政处罚决定书，符合相关程序规定；4.上诉人认为一审没有对上诉人部分证据进行审理。一审对上诉人的诉讼请求、事实和理由进行了全面审理，对上诉人所举证据当庭组织质证，并在判决书中作出认证，符合法律规定。综上，请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。 本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案双方争议的是被诉行政处罚决定及行政复议决定的合法性，焦点在于被诉行政处罚决定认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法。综合评判如下： 关于事实认定。当时有效的原《中华人民共和国土地管理法》第六十二条规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。”本案中，根据查明事实和现有证据可知，上诉人建设的房屋占地总面积948.2平方米，其中仅主体建筑有150平方米土地办理了合法用地手续，其余798.2平方米土地未取得用地审批手续。兴化市自规局据此认定上诉人未经批准非法占用村集体土地超批准面积798.2平方米建设住宅，并无不当；且一审中上诉人对被诉处罚决定的事实认定并无异议，故本院对上诉人认为被诉处罚决定认定事实不清的主张不予采信。 关于法律适用。当时有效的原《中华人民共和国土地管理法》第七十七条规定：“农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。超过省、自治区、直辖市规定的标准，多占的土地以非法占用土地论处。”本案中，上诉人未经批准非法占用村集体土地798.2平方米建设住宅，兴化市自规局依据上述法律规定作出被诉行政处罚决定，责令上诉人限期拆除在非法占用的798.2平方米土地上新建的房屋，并无不当；且一审中上诉人对被诉处罚决定的法律适用并无异议，故本院对上诉人认为被诉处罚决定适用法律错误的主张不予采信。 关于行政处罚程序及行政复议程序，一审判决对其合法性已作阐述和认定，且一审中上诉人对此并无异议，本院经审查对其合法性予以认可，不再赘述。 至于被诉行政处罚决定的相对人问题，根据前述法律规定，该土地违法案件的被处罚人应为未经批准而非法占用土地建设住宅的上诉人，而非上诉人所建房屋的实际使用人，故本院对上诉人认为被诉处罚决定遗漏多个相对人的主张亦不予采信。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法应予维持。姚田华的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判决。 二审案件受理费50元，由上诉人姚田华负担。 本判决为终审判决。 审判长  刘春生 审判员  苏媛媛 审判员  蔡 鹏 二〇二一年一月十八日 书记员  郭 程 附：本案适用法条 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； ……