贵州省镇宁布依族苗族自治县人民法院行 政 判 决 书（2020）黔0423行初134号原告普定县穿洞街道龙马新村新街村民小组，住所地贵州省安顺市普定县穿洞街道龙马新村。负责人邓发国，组长。委托代理人周勇进，贵州千马律师事务所律师。被告普定县人民政府，住所地贵州省安顺市普定县文明路。法定代表人赵开运，县长。委托代理人郭志龙，贵州定南律师事务所律师。原告普定县穿洞街道龙马新村新街村民小组诉被告普定县人民政府土地权属确权一案，于2020年6月11日诉至安顺市中级人民法院，安顺市中级人民法院于2020年6月17日作出（2020）黔04行终47号行政裁定书，裁定本案由贵州省镇宁布依族苗族自治县人民法院审理。本院于2020年7月29日立案后，于2020年8月3日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年12月25日公开开庭审理了本案。原告普定县穿洞街道龙马新村新街村民小组负责人邓发国及其委托代理人周勇进，被告普定县人民政府副县长王周山及其委托代理人郭志龙到庭参加诉讼，本案现已审理终结。原告普定县穿洞街道龙马新村新街村民小组诉称：一、被告向原告所作出的普定县土地权属争议调查处理决定书程序错误、适用法律不当。贵州省安顺市中级人民法院于2019年10月23日作出的(2019)黔04行初112号行政判决，第一项为撤销被告于2019年7月15日作出的普行复不字(2019)1号不予受理决定；第二项为责令被告对原告的的复议申请予以受理。2019年11月份生效后被告并未按照法院规定的时间作出受理，而是经原告多次催问后，于2020年5月20日作出对原告的申请事项不予受理的决定，不符合法律规定的程序规定。同时，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十一条规定：“人民法院判决被告重新作出具体行政行为的，被告不得以同一的事实和理由作出与原具体行政行为基本相同的行政行为”。因此，被告所作出的普定县土地权属争议调查处理决定书程序错误、适用法律不当。二、被告向原告作出普行复不字(2019)1号《不予受理决定书》，违反法律规定。原告与案外人中房生建江苏文化产业发展有限公司之间的土地权属争议，原告向被告请求调查处理的争议地，原告通过合法程序取得，并有相应的依据证明该争议地属于原告所有，后有关单位将其土地进行再次挂牌拍卖时，该土地并非净地，不能进行挂牌拍卖，案外人中房生建江苏文化产业发展有限公司取得争议地的过程存在程序违法情形，被告应将申请土地权属进行立案调查。根据《土地权属争议调查处理办法》第十三条之规定，被告在第一次就作出不予受理，现该具体行政行为已被法院依法撤销，判决生效后，再次作出相同的具休行政行为，不符合法律的规定。为此，特提出行政诉讼，请求：撤销被告作出的普定县土地权属争议调查处理决定书，并依法对原告的土地权属争议立案调查。原告向本院提交了以下证据：1、安顺市中级人民法院（2019）黔04行初112号行政判决书，证明原告对涉案的争议地具有合法的使用权，与本地块具有利害关系。2、《关于调整××原××号地块有关事宜的专题会议纪要》（普府专议〔2013〕32号），证明原告已经优先取得涉案土地的使用权。3、经济技术指标、普定县城关镇新街村预留地规划设计项目总平面图及设计图，证明普定县住房和城乡建设局委托设计院进行规划设计，原告依据相应的规划实际将该土地正在设计使用中。被告普定县人民政府辩称：一、原告曲解《中华人民共和国行政诉讼法》第七十一条的规定。事实和理由是否与原行政行为同一，标准是看主要事实和主要理由是否一致。只要主要事实和主要理由一致，就属于同一事实和理由；如果是次要事实和次要理由相同，主要事实和主要理由已经发生变化，则不属于同一事实和理由。是否与原行政行为相同，主要看两个行为的结果是否基本相同，如果仅是行为结果相同，但主要事实或者主要理由有改变的，不属于以同一事实和理由作出与原行政行为基本相同的情形。而且，在人民法院以违反法定程序为由，判决撤销被诉行政行为的，行政机关重新作出行政行为，不受此限。本案第一行政诉讼，虽然是针对被告的“不予受理”提起，但被告“不予受理”的理由是“普定县自然资源局的告知行为是一个程序问题，未涉及实体处理并告知原告的救济途径”。此次行政诉讼所针对的“不予受理”，被告已经对原告的申请事项作出事实上的认定和实体上的审查，认定案涉土地不存在争议。两次“不予受理”的事实和理由均不相同，故被告此次作出“不予受理决定”并无不当。二、案涉土地不存在权属争议。原告主张案涉土地的使用权，理由是被告在征收其集体土地过程中承诺给予其“预留地”，但其取得“预留地”的土地使用权仍应当按照土地的招拍挂程序取得，而不是无偿取得。土地征收过程中的“预留地”，只是一种权利，也就是被征收人在被征收的土地的招拍挂程序中对部分地块享有优先权，并不是直接将“预留地”确权给被征收人，否则就不会在相关的土地征收的会议纪要中明确“按土地招拍挂程序”取得。因原告从未对案涉土地存在过“国有土地使用权”，普定县自然资源局将案涉土地挂牌出让并无不当。三、原告名为“申请确权”，实为对被告将案涉土地进行出让有异议，认为被告已经承诺由原告有权“按照土地招拍挂程序”取得案涉土地的国有土地使用权，就不应当再将案涉土地出让给第三方的理由不能成立。被告虽承诺原告有权“按照土地招拍挂程序”取得土地使用权，但这个权利不能因原告不行使就将案涉土地闲置；其次，在此次的案涉土地的出让程序中，采取的是公开拍卖的方式，原告是有权参与竞标的，但原告并未报名参与，其行为就是“要无偿取得案涉土地”，这显然违背了“以净地依法挂牌出让的方式移交给新街村进行商业开发建设”的初衷。综上，本案本质上是原告主张优先权的问题，原告的首次申请中依据《最高人民法院》来主张权利，说明本案本质上是民事争议，即是否应当无限制的保证原告对案涉土地的有权购买权的问题，并无土地权属争议，故被告作出“不予受理决定”符合法律规定，应依法驳回原告的诉讼请求。被告向本院提交了以下证据:1、普定县人民政府组织机构代码、法定代表人身份证明，证明被告主体资格。2、《关于调整××原××号地块有关事宜的专题会议纪要》（普府专议〔2013〕32号），证明在2013年对原告所在地土地进行征收的时候同意对百分之八预留，同时明确原告需要通过招拍挂取得案涉地块，并非无偿取得，原告诉称2013年取得土地使用权不属实。3、土地权属处理争议调查处理申请书、普定县自然资源局告知书、普定县人民政府不予受理决定书、安顺市中级人民法院（2019）黔04行初112号行政判决书、普府行复决字［2019］10号行政复议决定书及送达回证，证明被告的处理程序合法。4、普定县土地权属争议调查处理决定书，证明被告作出本案被诉行政行为的情况。经庭审质证，原告对被告提交的证据质证意见为：证据1无异议，证据2的真实性无异议、证明目的有异议，证据3的真实性、合法性无异议，证据4的真实性无异议、合法性有异议。被告对原告提交的证据质证意见为：证据1、2的真实性无异议、证明目的有异议，证据3的真实性和证明目的有异议。经审理查明：2019年5月30日，原告普定县穿洞街道龙马新村新街村民小组向普定县自然资源局申请土地权属争议调查处理，要求确认普定县普翼新城1号路起点至安普城市干道20米控制线右侧地块中“普挂-48”“普挂-49”两幅国有建设用地使用权由原告享有。2019年6月27日，普定县自然资源局向原告作出《告知书》，认为原告的申请不属于土地权属争议，根据《土地权属争议调查处理办法》第十四条的规定，对原告的申请不作为争议案件处理。原告不服该告知书，向被告普定县人民政府申请行政复议，被告普定县人民政府于2019年7月15日作出普行复不字（2019）1号不予受理决定，认为《告知书》是一种告知行为，不属于行政复议的范围，对原告的复议申请不予受理。原告不服提起行政诉讼，业经安顺市中级人民法院于2019年10月23日作出（2019）黔04行初112号行政判决书，判决撤销被告普定县人民政府作出的普行复不字（2019）1号不予受理决定，责令被告普定县人民政府对原告的复议申请予以受理。被告普定县人民政府于2019年11月27日受理原告的行政复议申请后，又于2020年1月20日作出普府行复决字〔2019〕10号行政复议决定书，撤销普定县自然资源局于2019年6月27日作出的《告知书》，责令普定县自然资源局对原告的申请提出是否受理的意见。2020年5月20日，被告普定县人民政府作出《普定县土地权属争议调查处理决定书》，认为普定县自然资源局在收到普定县人民政府作出的行政复议决定后，依法审查了相关材料，查明“普挂-48”和“普挂-49”两幅土地在本次挂牌出让前，未出让给原告，原告也从未取得《国有土地使用证》或者《不动产权证》，故将上述两幅土地挂牌出让并无不当，根据《土地权属争议调查处理办法》第十四条的规定，原告的申请事项不应当作为土地争议案件受理，决定对原告的申请事项不予受理。本院认为：行政机关实施行政行为，应遵循法定的步骤、顺序、方式及时限。《土地权属争议调查处理办法》第十三条规定：“对申请人提出的土地权属争议调查处理的申请，国土资源行政主管部门应当依照本办法第十条的规定进行审查，并在收到申请书之日起7个工作日内提出是否受理的意见。认为应当受理的，在决定受理之日起5个工作日内将申请书副本发送被申请人。被申请人应当在接到申请书副本之日起30日内提交答辩书和有关证据材料。逾期不提交答辩书的，不影响案件的处理。认为不应当受理的，应当及时拟定不予受理建议书，报同级人民政府作出不予受理决定。当事人对不予受理决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。同级人民政府、上级国土资源行政主管部门交办或者有关部门转办的争议案件，按照本条有关规定审查处理。”本案中，被告作出的普府行复决字〔2019〕10号行政复议决定书载明：普定县自然资源局认为不应当受理原告的土地权属争议调查申请，应当及时拟定不予受理建议书，报同级人民政府作出不予受理决定，而不应直接向申请人作出《告知书》，普定县自然资源局出具《告知书》的行为属于程序违法，故决定撤销该《告知书》，并责令普定县自然资源局对原告的申请提出是否受理的意见。但被告未提交关于普定县自然资源局对原告的申请提出是否受理意见的相关依据，故被告作出的涉案不予受理决定违反法定程序。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第三项的规定，判决如下：一、撤销被告普定县人民政府于2020年5月20日作出的《普定县土地权属争议调查处理决定书》。二、责令被告普定县人民政府于本判决生效之日起六十日内重新作出行政行为。案件受理费50元，由被告普定县人民政府承担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省安顺市中级人民法院。审 判 长  张俊军审 判 员  胡 腾人民陪审员  粟 芳二〇二一年一月二十二日书 记 员  卢升雪