辽宁省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）辽行终1321号上诉人（一审原告）：梁绍勤，男，1944年3月6日出生，锡伯族，住址沈阳市于洪区。委托诉讼代理人：梁濬（系梁绍勤儿子），男，1965年1月25日出生，满族，住址沈阳市于洪区。委托诉讼代理人：王丹，北京创为律师事务所律师。被上诉人（一审被告）：沈阳市于洪区人民政府，所在地址沈阳市于洪区黄海路**。法定代表人：高政威，该区政府区长。委托诉讼代理人：陈艺文，该区政府工作人员。委托诉讼代理人：王晓溪，辽宁同方律师事务所律师。被上诉人（一审被告）：沈阳市人民政府，在所地址沈阳市浑南区沈中大街206号。法定代表人：姜有为，该市政府市长。委托诉讼代理人：孙晨普，沈阳市司法局工作人员。委托诉讼代理人：郝书博，沈阳市司法局工作人员。梁绍勤因诉沈阳市于洪区人民政府（以下简称于洪区政府）征收补偿决定及沈阳市人民政府（以下简称沈阳市政府）行政复议决定一案，不服沈阳市中级人民法院（2020）辽01行初187号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，并组织双方当事人进行了询问。梁绍勤的委托诉讼代理人梁濬、王丹，于洪区政府的委托诉讼代理人陈艺文、王晓溪，沈阳市政府的委托诉讼代理人孙晨普、郝书博到庭参加询问。本案现已审理终结。一审法院经审理查明，2011年11月14日，辽宁省人民政府作出《关于沈阳市实施市级规划批次用地的批复》（辽政地字[2011]1948号），同意将于洪区造化街道旺牛村共计31.7545公顷集体土地征为国有，作为沈阳市实施市级规划用地。2011年11月15日，于洪区政府发布《征收土地方案公告》，2011年11月20日，沈阳市规划和国土资源局于洪分局发布《征地补偿安置方案公告》，以上二公告均载明：造化街道旺牛村为VI类区片，按区片价格56.25万元/公顷补偿，该地区居民及企业动迁补偿标准比照国有土地拆迁标准执行。2017年12月8日，于洪区政府针对旺牛村剩余的约60户被征收户发布《征收公告》［沈于政征公字（2017）第（097）号）］及《旺牛村屯（五彩阳光城）项目征收补偿安置实施细则》。原告梁绍勤于年2008年5月22日取得房屋所有权证，房屋建筑面积125平方米；2009年2月18日取得另一处房屋所有权证，房屋建筑面积51平方米。2018年7月7日，于洪区造化街道办事处以原告之子梁俊作为被征收人作出《集体土地上房屋（附属物）征收补偿安置初步意见书》（编号：021）。2018年12月14日，于洪区政府以原告之子梁俊作为被征收人作出《集体土地上房屋（附属物）征收补偿安置最终意见书》（沈于政集补[2018]第036号），补偿意见具体内容为：“一、有证房补偿安置（产权调换）：有证房产权调换可拆分为60㎡一套，45㎡一套，其中45㎡需交房屋差价款24,577.8元。[（225㎡-176㎡×1.2）×1,781元/㎡]（现有蒲河湾小区回迁楼可供回迁使用，房屋选取方式为摇号回迁）。二、无证房货币补偿款141,648元[（28㎡+81.86㎡+67.2㎡）×800元/㎡]。三、附属物综合补偿金额20,000元。四、、住宅搬迁补助补偿金额2000元（2证×1,000元/证）。五、过渡期补助补偿金额6,000元（2证×3个月×1,000元/证/月）。六、控违奖励依据会议纪要（区政府104号文件）补偿金额45,470元[（444㎡-28m2-81.86㎡-67.2㎡-125㎡-51㎡）×500元/㎡]。合计补偿金额215,118元（二+三+四+五+六）。”原告梁绍勤不服于洪区政府作出的《集体土地上房屋（附属物）征收补偿安置最终意见书》，以补偿意见违反法定程序以及补偿安置不合理为由，向沈阳市政府提出行政复议申请，申请撤销该意见书。沈阳市政府于2020年3月25日作出沈政复字﹝2019﹞12号行政复议决定，决定维持于洪区政府作出的《集体土地上房屋（附属物）征收补偿安置最终意见书》。原告对该复议决定不服，提起了本次诉讼。一审法院认为，《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第四十六条规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”《关于沈阳市实施市级规划批次用地的批复》（辽政地字[2011]1948号），同意将于洪区造化街道旺牛村共计31.7545公顷集体土地征为国有，原告的宅基地在征收范围内，被告于洪区政府具有作出被诉《集体土地上房屋（附属物）征收补偿安置最终意见书》的职权。《中华人民共和国行政复议法》第十三条规定：“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。对省、自治区人民政府依法设立的派出机关所属的县级地方人民政府的具体行政行为不服的，向该派出机关申请行政复议。”根据该规定，被告沈阳市政府具有作出被诉行政复议决定的职权。2017年12月8日，于洪区政府发布《旺牛村屯（五彩阳光城）项目征收补偿安置实施细则》，该补偿安置实施补充细则应当作为本次征收补偿的标准。本案中，被告于洪区政府以原告之子梁俊为被征收人作出的被诉最终补偿意见中，被征收人应为本案原告梁绍勤，鉴于原告梁绍勤对该被诉最终补偿意见提起行政复议继而提起行政诉讼，在复议及诉讼过程中对该被诉最终补偿意见认定的被征收人主体均未提出异议，仅对补偿内容、补偿标准、补偿程序提出异议，且在本案审理过程中提交情况说明其子梁俊为被征收房屋的实际使用人，视为对被诉补偿最终意见认定被征收人为梁俊的认可。关于原告有证房的补偿。原告两套有证房屋的面积分别为125㎡及51㎡，原告在庭审中对有证房面积认定问题表示无异议。被告于洪区政府为其进行产权调换，安置两套面积分别为60㎡及45㎡的房屋，由原告支付差价款24,577.8元。补偿安置实施细则规定采取产权调换方式安置的，除对有证房的面积补偿外，另给予被征收房屋建筑面积的20%的改善面积，此补偿标准与我市国有土地上房屋征收中产权调换方式的补偿标准相同。本案中，在原告未就有证房的补偿方式进行选择的情况下，于洪区政府以产权调换方式对原告有证房进行补偿的方式及标准，符合补偿安置实施细则的规定。关于原告无证房的补偿。原告三套无证房总面积177.06㎡，原告在庭审中亦表示对无证房面积认定无异议。被告于洪区政府按照800元/㎡的标准对原告无证房补偿141,648元。根据补偿安置实施细则的规定，对无证房按评估予以补偿。在被征收人不配合评估的情况下，被告于洪区政府依据《关于调整完善于洪区部分征收补偿政策的实施意见》（沈于政办发〔2017〕50号）确定无证房补偿标准为800元/㎡，且同区域的集体土地上无证房均按此标准进行补偿，故被告于洪区政府按800元/㎡对原告无证房予以补偿并无不当。此外，《集体土地上房屋（附属物）征收补偿安置最终意见书》中还对原告支付了附属物综合补偿、过渡期补助费、搬迁补助费及控违奖励，上述补偿金额的计算及标准均无不当。沈阳市政府作出的行政复议决定符合法律规定。原告撤销《集体土地上房屋（附属物）征收补偿安置最终意见书》及行政复议决定的诉讼请求均不能成立，本院不予支持。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告的诉讼请求。一审案件受理费50元由原告承担。梁绍勤上诉称，一、被上诉人作出的征收决定依据的批复文件失效，未履行法定的征收程序，征收决定程序违法。一审法院事实认定错误。被上诉人依据辽政地字【2011】1948号土地批件及沈政地字【2011】0520号（用地）文件的批复已经过了两年的有效期。根据国土资源部关于印发《关于完善农用地转用和土地征收审查报批工作的意见》的通知（国土资发[2004]237号）精神，由于上诉人案涉房屋所在地一直没有被征收，更没有得到任何安置补偿，辽宁省人民政府于2011年作出的批复文件已经过了2年的有效期。被上诉人于2017年作出的征收决定程序违法。二、一审法院对被上诉人沈于政征字（2017）第（097）号《征收公告》予以采纳，但是该《征收公告》存在违法之处，相关诉讼在辽宁省高院二审审理当中。三、被上诉人对上诉人作出的补偿安置不合理，违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》，没有比照国有土地拆迁标准执行，作出的补偿安置方案缺乏依据，证据严重不足，一审法院没有尊重事实依法作出合理的判决。1.剥夺了上诉人选择产权置换和货币补偿的权利。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。案涉房屋征收补偿安置最终意见书里直接对有证房给予产权调换，无证房给予货币补偿，剥夺了上诉人选择的权利。2.面积和项目认定不正确。梁绍勤对案涉有证房、无证房面积的认定没有异议，但是确定的单价过低。遗漏了棚子（结构有铁梁和彩钢板）共计90多平方米，还有园田150平方米，栽种的树。3.安置补偿不合理，没有参照周边房屋的市场均价，没有对涉案房屋进行评估，没有比照国有土地拆迁标准执行，违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》和被上诉人自行作出的《征收土地方案公告》和《征地补偿安置方案公告》。根据最高人民法院《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》（法释﹝2011﹞20号）第十二条第二款规定，被上诉人没有参照执行国有土地上房屋征收补偿标准，上诉人房屋周边的房屋均价都在每平方米10,000元以上，被上诉人给上诉人的补偿意见里有证房屋给予的置换房蒲河湾小区回签楼位置偏远，房屋质量严重不合格，已经安置的户一直不能办理房产证，小区管理混乱，面积也不是1:1的置换，上诉人还需要补房屋差价款，无证房每平方800元补偿，严重不合理的补偿标准直接降低了上诉人的生活标准，导致上诉人根本没有办法买房，基本的住房和生活保障不了。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。案涉《征收土地方案公告》和《征地补偿安置方案公告》，确定的补偿标准是2011年作出的，时间相差将近10年，房屋的市场价格也大大提高，无法满足上诉人现在的住房需要。四、一审法院适用法律不当，判决错误。请求：1.撤销一审判决；2.撤销于洪区政府［沈于政集体补（2018）第（036）号］《集体土地上房屋（附属物）征收补偿安置最终意见书》；3.请求撤销沈阳市政府沈政复字﹝2018﹞12号行政复议决定。4.由被上诉人承担二审诉讼费。于洪区政府答辩称，一、案涉征地批复并未失效。被上诉人在征地批复做出后的两年期限内，即2011年11月15日发布了《于洪区人民政府征收土地方案公告》，启动土地及地上物征收工作。在长达6年时间里与上诉人一直进行协商，为解决遗留问题，参照《沈阳市国有土地上房屋征收与补偿办法》（沈阳市政府6号令）于2017年发布《征收公告》。该公告在未被判决确认违法前应当合法有效。二、被上诉人作出的征收补偿实施细则已经考虑到了被征收土地已被批准为国有土地，案涉最终补偿意见书确定的补偿标准并不低于国有土地上房屋征收补偿标准。被上诉人在作出最终补偿意见书前，已经以初步意见书形式将货币补偿和产权调换两种补偿方式列明供上诉人选择，但上诉人并未明确意见。考虑到上诉人的居住利益，被上诉人作出产权调换的最终补偿意见，并未剥夺其选择权，并且另给予被征收房屋面积20%作为改善面积，符合沈阳市政府46号令第二十一条规定。对于房屋差价款，按照每平方米1,781元计付，该价款标准远低于安置房屋市场价格，也是对上诉人的一种补偿利益。关于无证房按照每平方米800元确定补偿标准，与同区域补偿标准一致，该标准公平合理、上诉人主张补偿标准低于周边房屋市场价格、未进行评估的观点，因上诉人放弃选择补偿方式的权利，故被上诉人对其进行产权调换，即以房换房，无须进行评估。关于搬迁补助金、过渡期补偿费的补偿标准均符合国有土地上房屋征收补偿标准。关于附属物综合补偿及控违奖励等均属于法定补偿项目之外的补偿，折算最终补偿标准甚至高于国有土地上房屋征收补偿标准。三、一审判决被上诉人具有作出补偿意见的职权并无不当。沈阳市政府答辩称，同意于洪区政府的答辩意见，其他答辩意见与一审答辩意见一致。本院经审理查明，2018年12月14日，于洪区政府以上诉人之子梁俊作为被征收人作出《集体土地上房屋（附属物）征收补偿安置最终意见书》，该意见书中载明的被征收人“梁俊”，应为“梁濬”，梁濬认可该意见书中的“梁俊”系书写有误。另查明，2018年12月14日，于洪区政府以原告之子梁俊（濬）作为被征收人作出《集体土地上房屋（附属物）征收补偿安置最终意见书》（沈于政集补[2018]第036号），补偿意见具体内容为：“一、有证房补偿安置（产权调换）：有证房产权调换可拆分为60㎡三套，45㎡一套，其中45㎡需交房屋差价款24,577.8元。……”一审法院认定“有证房补偿安置（产权调换）：有证房产权调换可拆分为60㎡一套，……”有误，本院予以纠正。再查明，2018年7月7日，于洪区造化街道办事处对梁俊（濬）作出《集体土地上房屋（附属物）征收补偿安置初步意见书》中载明：“一、有证房补偿安置（产权调换）：有证房产权调换可拆分为60㎡三套，45㎡一套，其中45㎡需交房屋差价款24,577.8元。……（现有回迁楼可供回迁使用，房屋选取方式为摇号回迁）。方案2（货币补偿）：有证房货币补偿款为376,147.2元……。二、无证房屋货币补偿款141,648元……。被征收人自收到本征收补偿安置初步意见书之日起30日内，针对本意见书载明的征收补偿意见作出书面答复。答复期限届满后，被征收人未作出答复或答复不同意见的，由房屋征收部门报请于洪区人民政府进行协调。协调不成的，由于洪区人民政府作出房屋（附属物）征收补偿安置最终意见书。被征收人的补偿安置内容以于洪区人民政府作出的房屋（附属物）征收补偿安置最终意见书为准”。本院经审理查明的其他事实与一审法院查明的事实一致，本院予以确认。本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第四十六条规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”于洪区政府对案涉土地实施征收行为，其具有作出被诉《集体土地上房屋（附属物）征收补偿安置最终意见书》的职权。根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条规定：“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。对省、自治区人民政府依法设立的派出机关所属的县级地方人民政府的具体行政行为不服的，向该派出机关申请行政复议。”沈阳市政府具有作出被诉行政复议决定的职权。案涉地块于2011年经辽宁省人民政府批准，由于洪区政府组织实施征收工作。因上诉人与被上诉人一直就征收补偿事宜未达成协议，且案涉地块一直处于实施征收过程中，故不存在案涉地块征收审批文件两年失效的情形，上诉人该项上诉请求不能成立，本院不予支持。2017年12月8日，于洪区政府发布《旺牛村屯（五彩阳光城）项目征收补偿安置实施细则》，该补偿安置实施细则应当作为本次征收补偿的标准。二审期间，上诉人委托其儿子梁濬全权办理相关事项及出庭，对于办理上述事项签署的有关事宜，上诉人均予认可，并承担相应的法律责任。梁濬亦认可被诉《集体土地上房屋（附属物）征收补偿安置最终意见书》中的“梁俊”系书写有误。故一审判决关于上诉人提交情况说明其儿子梁俊（濬）为被征收房屋的实际使用人，应视为对被诉补偿最终意见确定被征收人为梁俊（濬）的认定并无不当。关于有证房屋的补偿问题。补偿安置实施细则规定采取产权调换方式安置的，除对有证房的面积补偿外，另给予被征收房屋建筑面积的20%的改善面积，此补偿标准与沈阳市国有土地上房屋征收中产权调换方式的补偿标准相同。上诉人的有证房屋占地面积为176㎡。根据《集体土地上房屋（附属物）征收补偿安置初步意见书》可知，被上诉人向上诉人送达了该初步补偿意见书，上诉人在收到该初步补偿意见书之日起30日内未予答复，被上诉人于2018年7月7日、7月26日、8月6日与上诉人进行协商均未果。在上诉人未就有证房的补偿方式进行选择的情况下，于洪区政府从更加有利于上诉人的角度考虑，为其有证房屋进行产权调换，安置三套60㎡、一套45㎡房屋，差价款24,577.8元，由梁绍勤支付。该有证房面积补偿的方式及标准，符合补偿安置实施细则的规定，并未损害到上诉人的权益。上诉人的该项上诉请求不能成立，本院不予支持。关于无证房的补偿问题。根据补偿安置实施细则的规定，对无证房按评估予以补偿。在被征收人不配合评估的情况下，于洪区政府依据《关于调整完善于洪区部分征收补偿政策的实施意见》（沈于政办发〔2017〕50号）确定无证房补偿标准为800元/㎡，且同区域的集体土地上无证房均按此标准进行补偿，于洪区政府按800元/㎡对其无证房予以补偿并无不当。被诉《补偿安置最终意见书》中还给付上诉人附属物综合补偿、过渡期补助费、搬迁补助费、地窖补偿款及控违奖励，一审对上述补偿项目的计算及标准予以认定并无不当。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。上诉人的上诉请求无事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人梁绍勤承担。本判决为终审判决。审判长  康宪雷审判员  张广军审判员  吴晓红二〇二一年一月七日法官助理赵玉瑾书记员鞠林