河南省平顶山市中级人民法院行 政 判 决 书（2021）豫04行终25号上诉人（原审被告）平顶山市新华区西市场街道办事处，住所地平顶山市西市场**院。统一社会信用代码11410402005462319G。诉讼代表人王占杰，主任。出庭应诉负责人弓晓旭，该办事处党工委政法委员。委托代理人王鑫，河南平胜律师事务所律师。被上诉人（原审原告）赵春勤，女，1973年4月2日生，汉族，住河南省平顶山市新华区。委托代理人杨小燕，北京市凯诺律师事务所律师。原审第三人平顶山市新华区西市场街道张泉庄村村民委员会，住所地平顶山市新华区西市场街道张泉庄村。统一社会信用代码54410402681798600D。负责人张国利，该村民委员会支部委员、临时负责人。上诉人平顶山市新华区西市场街道办事处（以下简称西市场街道办）因解除行政协议一案，不服河南省平顶山市新华区人民法院（2020）豫0402行初61号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭,对本案进行了审理，现已审理终结。被诉行政行为：西市场街道办于2020年4月20日对赵春勤作出《解除协议通知书》，内容为：“西市场街道办2017年5月13日与赵春勤签订的编号为ZQZ-412《安置补偿协议》，2019年9月-12月陆续接到张泉庄村民举报赵春勤以私自占用的集体土地签订安置补偿协议的情况。经西市场街道办核实，赵春勤与西市场街道办签订的编号为ZQZ-412《安置补偿协议》中表述的‘宅基地’未经村委会同意或批准，系私自占用的集体土地。依据相关法律规定，继续履行本协议将严重损害国家利益，现依据规定通知赵春勤：双方签订的编号ZQZ-412《安置补偿协议》从即日起解除。”原审查明，赵春勤系平顶山市新华区西市场街道张泉庄村村民，2017年5月13日其作为被征收人（乙方）与征收实施单位（甲方）西市场街道办、认定方平顶山市新华区西市场街道张泉庄村村民委员会（以下简称张泉庄村委会）签订了编号为ZQZ-412的《安置补偿协议》，该协议载明：“经甲、乙双方协商同意，就乙方位于新华区西市场街道张泉庄村的X结构房屋，征收补偿安置事宜订立如下条款，共同遵守。第一条补偿安置方式及标准一、货币补偿……2、乙方同意甲方根据《平顶山市人民政府关于印发平顶山市征地及地上附属物补偿标准的通知》（[平政2012]12号）文件，一次性支付附属物补偿费用人民币130元（大写壹佰叁拾圆整）（含垃圾减量费）。……4、甲方一次性支付乙方土地（非宅基地面积）补偿款25827元（大写贰万伍仟捌佰贰拾柒圆）。以上合计25957元（大写贰万伍仟玖佰伍拾柒圆）。二、产权调换1、乙方同意甲方拆除乙方的上述房屋，甲方根据《新华区平安大道西环路周边区域土地收储征迁补偿安置方案》按照1：1.2的比例向乙方以房补房，甲方应向乙方补偿的安置房建筑面积为312㎡。……4、甲方支付乙方过渡期安置费1500元／月，过渡期安置费每半年支付一次。以上合计人民币9000元（大写玖仟圆整）。第二条奖励1、自确认签约之日起，2017年5月13日前完成签约，并向甲方交付腾空的房屋及房屋钥匙、房产证、房产契约的奖励人民币27000元。……第五条附则一、本协议自甲方、认定方、乙方三方签字之日起生效。……”该协议甲方签章处加盖有西市场街道办的公章，认定方签章处加盖有张泉庄村委会的公章，乙方签章处签有赵春勤的名字并按有指印。后因西市场街道办未履行上述协议，赵春勤向宝丰县人民法院提起行政诉讼，请求西市场街道办履行该协议，宝丰县人民法院作出一审判决后，西市场街道办不服提起上诉，平顶山市中级人民法院以“原审遗漏应当参加诉讼的当事人即张泉庄村委会，违反法定程序”为由，撤销原判，发回重审。目前该案正在宝丰县人民法院审理中。后西市场街道办称“2019年9月至12月西市场街道办陆续接到张泉庄村村民举报称赵春勤以私自占用的集体土地签订安置补偿协议的情况。经西市场街道办核实，赵春勤与西市场街道办签订的编号为ZQZ-412《安置补偿协议》中表述的‘宅基地’未经村委会同意或批准，系私自占用的集体土地。”西市场街道办认为继续履行该协议将严重损害国家利益，故于2020年4月20日对赵春勤作出《解除协议通知书》，通知赵春勤双方签订的编号为ZQZ-412的《安置补偿协议》从即日起解除。该《解除协议通知书》中未载明所适用的法律依据。现赵春勤对该《解除协议通知书》不服，提起本案行政诉讼，请求撤销该通知书。西市场街道办为证明其对赵春勤作出的《解除协议通知书》中核实的内容即“赵春勤与西市场街道办签订的编号为ZQZ-412的《安置补偿协议》中表述的‘宅基地’未经张泉庄村村委会同意或批准，系私自占用的集体土地”，提供了一份张泉庄村委会于2020年4月1日出具的证明，该证明载明：“关于本村村民赵春勤2017年5月13日签订安置补偿协议经部分村民举报后，经村委核实相关具体情况。并经现场勘察了解，上述协议涉及的‘宅基地’东至吕学志，西至郭广，南至杨玲，北至张贯利范围地块属于村集体土地，我村从未将该地块确认为宅基地分配给村民使用。截止目前：该地块所有权、使用权等仍属于张泉庄村集体所有。”在本案庭审中，赵春勤对该村委会证明本身的真实性认可，但对其内容的真实性、合法性均不认可，认为2017年5月13日赵春勤与西市场街道办签订的安置补偿协议中由张泉庄村委会作为认定方加盖公章，该协议地块是否归属赵春勤使用是个事实问题，签订协议时张泉庄村委会就已经对此情况完全知悉，时隔三年之久且在历经赵春勤另案要求西市场街道办履行安置补偿协议诉讼后，张泉庄村委会才出具该证明，该证明不具备真实性，也没有村委会工作人员签字，不符合证据规则，系虚假证据。张泉庄村委会的委托代理人表示对该证明不清楚，称“张泉庄村原村委会主任因涉及刑事案件现不在村委会担任职务，出具该证明时其本人还没有担任张泉庄村临时负责人，其是今年5、6月份才在村里担任临时负责人的。”在本案庭审中，赵春勤称“《解除协议通知书》中所涉土地是张泉庄村分给其公公的宅基地，其公公20多年前将该宅基地分给赵春勤一家，后赵春勤一家在该宅基地上打了地基，但因当时没有钱未盖房子，十几年前，其准备在该宅基地上盖房子，说要开发，说盖不盖房子都给补偿，所以一直到签协议时也没有盖房。”对此，张泉庄村委会的委托代理人称其对赵春勤所说的“《解除协议通知书》中所涉土地是张泉庄村分给赵春勤的公公的宅基地，赵春勤的公公20多年前将该宅基地分给赵春勤一家”的情况不清楚，其也不清楚村里都给谁划分了宅基地。原审认为，行政机关作出的行政行为应当证据确凿，应当明确、准确地载明其作出行政行为所具体适用的法律条款，并且作出对行政相对人权益产生不利影响的行政行为时，必须遵循正当法律程序，应当事先告知行政相对人享有陈述和申辩的权利。本案，首先，赵春勤与西市场街道办于2017年5月13日签订的编号为ZQZ-412的《安置补偿协议》上由张泉庄村委会作为认定方加盖公章，而西市场街道办提供的张泉庄村委会于2020年4月1日出具的证明上显示“赵春勤2017年5月13日签订的安置补偿协议中涉及的‘宅基地’地块属于村集体土地，张泉庄村委会从未将该地块确认为宅基地分配给村民使用，截止目前该地块所有权、使用权等仍属于张泉庄村集体所有。”该证明与上述《安置补偿协议》中的内容相矛盾，西市场街道办仅依据张泉庄村委会于2020年4月1日出具的上述证明对赵春勤作出《解除协议通知书》，认定赵春勤与西市场街道办签订的编号为ZQZ-412的《安置补偿协议》中表述的“宅基地”未经村委会同意或批准，系私自占用的集体土地，证据不足。其次，西市场街道办在其对赵春勤作出的《解除协议通知书》中未载明具体适用的法律条款，其性质属于适用法律、法规错误。最后，西市场街道办在对赵春勤作出解除协议通知书时，未事先告知赵春勤享有陈述和申辩的权利，违反正当程序。综上，西市场街道办对赵春勤作出的《解除协议通知书》属于主要证据不足，适用法律、法规错误，违反法定程序，依法应予撤销。西市场街道办可在查清事实、证据确凿的基础上依法重新作出行政行为。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第二项、第三项，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十六条第二款的规定，原审法院判决：一、撤销被告平顶山市新华区西市场街道办事处于2020年4月20日对赵春勤作出的《解除协议通知书》。二、责令被告平顶山市新华区西市场街道办事处自本判决发生法律效力之日起60日内重新作出行政行为。一审案件受理费50元，由被告平顶山市新华区西市场街道办事处负担。上诉人西市场街道办上诉称,原审法院撤销西市场街道办作出的《解除协议通知书》错误。西市场街道办经向原安置协议的认定方张泉庄村委会核实，赵春勤与西市场街道办签订的安置补偿协议中所谓的宅基地是村集体的空白地，该地块一直属于村集体所有，并未划归任何人作为宅基地使用，截止诉讼时该地仍然是村集体的空白土地。在此次村民举报违规签订协议后，经向村委会核实确定，依法对赵春勤作出了解除协议通知书。因此，为避免继续履行该协议造成国家的巨额损失，西市场街道办在损失出现前依据调查的事实情况和相关法律规定及时纠正，依法解除双方协议的行为并无不当，人民法院对解除协议应当依法予以确认。原审法院认为该解除协议事实不清，适用法律错误与案件查明情况不符，系错误认定，应当予以纠正。解除协议并没有法定的固定格式，西市场街道办作出的解除协议通知从形式和内容均符合法律规定，赵春勤也未对行政解除通知的格式提出异议，原审法院认定西市场街道办适用法律错误和没有告知赵春勤申辩和听证权没有法律依据，协议解除可以直接依据法律规定单方解除，该解除不是行政行为，而是协议，西市场街道办作出的解除协议通知书并无不当。综上，请求依法撤销原审判决，认定西市场街道办作出的《协议解除通知书》合法有效，驳回赵春勤的诉讼请求。二、本案上诉费用由赵春勤承担。被上诉人赵春勤辩称，一、赵春勤对案涉协议涉及的宅基地享有合法的使用权，并且建有地基，西市场街道办提供的证据并不能证明赵春勤违反一户一宅。赵春勤并非西市场街道办所称的系私自占用，赵春勤签订的《安置补偿协议》上有村委会的公章，赵春勤在宝丰法院另诉的履行协议案件中，西市场街道办从未提出协议所涉及的宅基地系赵春勤私自占用的问题。协议签订三年之后，历经两次开庭，西市场街道办方才提出案涉土地不属于赵春勤的宅基地，与事实和常理不符。赵春勤与西市场街道办签订的协议系张泉庄村村民委员会按照4加2工作法签订的。赵春勤因为未在西市场街道办规定的期限内签订协议，还扣除了赵春勤的部分奖励。通过西市场街道办自己提供的协议可以看出，案涉拆迁并非是政府的征收项目，补偿主体也并非西市场街道办，而是开发商，是一个民事补偿协议。赵春勤并未违反一户一宅，村委会加盖了公章，当时也是认可的。二、西市场街道办作出的案涉通知没有法律依据，双方签订的合同不具备解除条件。《中华人民共和国民法典》第五百六十三条对合同的解除有明确的规定，本案涉及的协议并不存在可以解除的情形。因为案涉协议涉及的项目烂尾，西市场街道办缺乏资金，才向赵春勤所在的村庄众多村民提出修改协议的请求，要求村民放弃原合同的部分利益，重新签订协议，部分村民因为害怕遭到打击报复选择修改合同，赵春勤因为不同意修改协议，西市场街道办就主张协议无效要求解除协议。如果西市场街道办与赵春勤协议解除可以成立的话，在张泉庄村有众多村民与原告情况一致的协议也应解除。但是西市场街道办与村民修改了协议，签订了新的补偿协议。根据《中华人民共和国民法典》第五百六十四条的规定，解除权人应在一年内行使解除权，本案的西市场街道办已经丧失解除协议的权利，其权利已经消灭。原合同法并未规定一年期限，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民法典〉时间效力的若干规定》第二条的规定，适用民法典更有利于保护赵春勤的合法权益。最后案涉协议属于行政协议，应当是没有争议的，西市场街道办解除协议没有保障赵春勤的知情权、陈述申辩、听证等权利，包括送达程序严重不合法，无论是程序还是实体都存在不合法，西市场街道办在上诉状中提到赵春勤未对通知的格式提出异议，这与事实不符，赵春勤正是基于不认可案涉通知，所以提出的诉讼，西市场街道办的上诉请求毫无依据，应当驳回。原审第三人张泉庄村委会述称，同意西市场街道办的上诉意见。本院查明的事实与原审判决认定的事实相一致。本院认为，行政机关作出的行政行为应当证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。赵春勤与西市场街道办签订的《安置补偿协议》上张泉庄村委会作为为认定方加盖了公章，而西市场街道办对赵春勤作出《解除协议通知书》的依据仅为张泉庄村委会出具的证明，且无其它证据相印证，显属证据不足。案涉《解除协议通知书》也未载明具体适用的法律、法规及具体条款。同时，西市场街道办在作出对赵春勤不利的解除协议通知书时，未事先告知赵春勤享有的陈述、申辩权，违反正当程序。综上，西市场街道办作出的《解除协议通知书》属于主要证据不足，适用法律、法规错误，违反法定程序，依法应予撤销。原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，应予维持。上诉人西市场街道办的上诉理由不能成立，对其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人平顶山市新华区西市场街道办事处负担。本判决为终审判决。审判长  尹晓雯审判员  李新保审判员  张占帅二〇二一年一月二十二日书记员  何冬冬附相关法律规定：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。