四川省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）川行终1469号 上诉人（原审原告）杨洪良，男，1970年6月4日出生，汉族，住四川省苍溪县。 委托代理人杨雄，四川瀛卓律师事务所律师。 委托代理人喻维新，四川瀛卓律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）苍溪县人民政府。住所地：四川省苍溪县陵江镇解放路西段**。 法定代表人杨祖斌，县长。 委托代理人杨斌。 委托代理人黄建昌。 上诉人杨洪良因诉苍溪县人民政府行政允诺一案，不服四川省广元市中级人民法院（2019）川08行初2号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2021年1月14日公开开庭审理了本案。上诉人杨洪良及委托代理人杨雄，被上诉人苍溪县人民政府出庭应诉负责人苍溪县司法局副局长张尧，委托代理人杨斌、黄建昌到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 一审判决载明，杨洪良提出的诉讼请求是：1.确认原告享有与苍溪县龙源乡村大酒店所享有的市场平等主体地位；2.判令被告给予原告优惠政策待遇，参照龙源乡村大酒店所享有的优惠政策，给予原告旅游开发项目配套设施建设奖励资金177.1976万元。 一审法院经审理查明，2011年3月28日，原告杨洪良（乙方）与中共苍溪县委组织部（甲方）签订《项目投资协议书》，就原告自愿到苍溪投资乡村旅游酒店项目，达成建设意向性协议。第一条，项目名称：南天筑乡村旅游酒店，建设地址：苍溪县××镇××组，建设规模：项目总投资4000万元，主要修建酒店、旅游项目，投资方式：乙方自主投资。第二条，双方的权利义务（一）甲方的权利：3.甲方协助乙方落实省、市、县有关鼓励投资兴业的各项优惠政策。 2015年5月25日，苍溪县人民政府办公室转发《支持广元市旅游产业加快发展优惠政策》的通知，该政策涉及财政金融政策、收费优惠政策、项目用地政策、产业整合政策、奖励政策、人才培育政策、重大旅游项目扶持政策。该优惠政策未涉及土地出让金优惠政策，在财政金融政策中规定“总投资额5000万元以上的旅游项目由所在地政府给予贷款贴息，贴息标准一般在2%-3%，或者全额贴息，但不超过基准利率，贴息期限最长不超过2年”。原告杨洪良未举证证明其向被告或者其相关部门提出过贴息申请。 2016年7月4日，苍溪县城市行政执行局作出苍城执罚（2016）第60号行政处罚决定，认定杨洪良未取得《建设工程规划许可证》于2011年5月开工在陵江镇群岭四组建设房屋，共建房屋13幢，总建筑面积3145.72平方米。认为杨洪良的行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，对杨洪良处建设工程造价6%的罚款141557.40元，并责令杨洪良自收到该处罚决定书之日起6个月内补办《建设工程规划许可证》。2017年5月9日，该院作出（2017）川08行审复4号行政裁定，不准予强制执行苍城执罚（2016）第60号行政处罚决定。 2018年5月27日，苍溪县国土资源局作出苍国土资监字[2017]罚字第55号国土资源行政处罚决定，认定苍溪县花家坝大酒店（杨洪良）于2011年4月在未取得合法用地手续的情况下占用陵江镇群岭四组集体土地11626.56平方米酒店的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、四十四条的规定，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条和《四川省国土资源行政处罚自由裁量实施标准》（土地部分）的规定，决定：1.责令退还非法占用的11626.56平方米；2.没收在非法占用的11626.56平方米土地上新建的房屋和其他设施；3.处非法占用11626.56平方米土地每平方米25元的罚款共计290664元。 同时查明，2010年4月20日，案外人成都龙览天下旅游有限公司与苍溪县旅游产业发展领导小组办公室签订《龙源山庄五星级乡村酒店项目招商引资协议》，投资建设龙源山庄五星级乡村酒店。2012年1月8日，被告作出《关于旅游招商引资项目用地有关问题的会议纪要》，对龙源乡村大酒店等三个旅游招商引资项目（不含本案原告建设项目）具体奖励办法：龙源乡村大酒店项目用地按优惠价492.8万元挂牌，政府将高于成本价部分406.8万元作为项目配套设施建设奖励资金奖励给业主，采取先缴后奖的方式，在不超过30个工作日内将奖励资金406.8万元返还业主。 另查明，苍溪县委组织部于2017年11月1日向被告作出《关于处理花家坝乡村大酒店业主杨洪良有关诉求的请示》，苍溪县旅游局于2017年12月18日向被告作出《关于配套花家坝乡村大酒店项目建设补助资金的报告》。被告对上述请示、报告均未明确作出给予原告行政奖励的答复。 一审法院认为，行政奖励是指行政机关依照行政法律规范的规定，依其职权按照法定条件和程序，向符合条件的受奖励者给予奖励性权益的行政行为，行政奖励的依据是法律法规规章和规范性文件，或者是基于行政机关与行政相对方所达成的协议给予协议对方的奖励性权益。本案原告主张由被告给予旅游开发项目配套设施建设奖励资金177.1976万元，没有向法院提交其依法应当获得行政奖励依据的法律法规规章。原告所提供的苍溪县人民政府办公室转发《支持广元市旅游产业加快发展优惠政策》的通知未涉及旅游开发项目配套设施建设优惠政策，该优惠政策涉及贷款贴息，但原告未举证证明其向被告或者其相关部门提出过贴息申请。原告所提供的《项目投资协议书》系建设意向性协议，且该协议也没有明确约定给予原告旅游开发项目配套设施建设优惠奖励政策。原告所提供的其他报告、请示等文件中，被告均没有明确表示给予原告其所主张的行政奖励。至于原告所主张参照龙源乡村大酒店所享有的优惠政策，是被告“一事一议”后按照“先缴后奖”的方式针对案外人龙源乡村大酒店作出的行为，不是本案被诉行政行为。 综上，原告请求被告确认其享有的市场平等主体地位，参照龙源乡村大酒店所享有的优惠政策，依法判令被告给予原告旅游开发项目配套设施建设奖励资金177.1976万元的诉讼请求，既没有事实依据，也没有法律依据，该院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告杨洪良的诉讼请求。一审诉讼费50元，由原告杨洪良负担。 杨洪良不服，上诉称：1.一审判决认为《项目投资协议书》系意向性协议，该判断错误。2.一审判决认为被上诉人没有明确表示给予上诉人所主张的行政奖励，该判断错误，与事实不符。3.该类行政奖励已经存在，案外人成都龙览天下旅游有限公司同期享受有关优惠政策。4.一审判决遗漏了必须参加诉讼的第三人苍溪县委组织部等。请求二审法院撤销一审判决；改判由被上诉人给予上诉人优惠政策待遇，参照龙源乡村大酒店所享有的优惠政策，给予上诉人旅游开发项目配套设施建设奖励资金177.1976万元；一、二审诉讼费由被上诉人承担。 苍溪县人民政府答辩称：1.《项目投资协议书》是否系意向性协议，不是本案双方当事人争议的焦点，对该协议书性质的判断无助于本案的解决，也没有实质性意义。2.被上诉人与上诉人并未形成行政奖励的行政法意义上的法律关系，上诉人请求获得行政奖励，既无事实依据，也无法律根据。3.上诉人的酒店建设与其他建设项目的情况存在明显差异，不具备类比性。上诉人的项目用地还未通过招标挂牌等合法方式取得，至今未向国土部门缴纳任何土地出让金。4.原审当事人主体资格适格，中共苍溪县委组织部与双方争议的行政行为不具有利害关系，不存在漏列当事人的情形。一审判决查明事实清楚，适用法律正确，程序合法。请求二审法院驳回上诉，维持原判。 杨洪良向一审法院提交并经庭审质证的证据材料有： 第一组：2011年3月28日《招商引资项目协议》。 第二组：1.苍溪县旅游产业发展领导小组办公室苍旅产领办[2012]2号《关于御楼兰地毯基地等旅游招商引资项目情况的报告》；2.2012年1月8日的会议纪要；3.成都龙览天下旅游有限公司《关于兑现龙源乡村大酒店项目配套建设奖励资金的申请》；4.苍溪县旅游产业发展领导小组办公室苍旅产领办[2012]13号《关于兑付龙源乡村大酒店项目配套建设补助资金的请示》、说明。 第三组：1.四川省人民政府川府土[2015]1107号《关于苍溪县2015年第1批城市建设用地的批复》；2.苍溪县人民政府《关于调整苍溪县城市总体规划（2010-2030）局部用地性质的批复》、规划条件通知书。 第四组：1.诉求；2.苍溪县国土资源局《关于花家坝乡村酒店土地出让政策的函》；3.中共苍溪县委组织部苍组[2017]57号《关于处理花家坝乡村大酒店业主杨洪良有关诉求的请示》；4.苍溪县旅游局苍旅[2017]62号《关于配套花家坝乡村大酒店项目建设补助资金的报告》。 第五组：1.广元市支持旅游产业加快发展优惠政策；2.苍府办函[2015]59号文转发广元市《支持旅游产业加快发展优惠政策》的通知。 第六组：1.关于杨洪良反映花家坝大酒店相关信访事项的处理意见书；2.律师函。 除杨洪良已提交的相同证据材料外，苍溪县人民政府向一审法院提交并经庭审质证的其余证据材料有： 1.龙源山庄五星级乡村酒店项目招商引资协议；2.苍溪县国土资源局2018年5月27日作出的苍国土资监字[2017]罚字第55号国土资源行政处罚决定书；3.苍溪县城市行政执法局2016年7月4日作出的苍城执罚[2016]第60号行政处罚决定书；4.苍溪县人民法院（2017）川0824行审8号行政裁定书；5.四川省广元市中级人民法院（2017）川08行审复4号行政裁定书。 苍溪县人民政府向一审法院提交的法律依据有：国务院国发[2001]15号《关于加强国有土地资产管理的通知》；《国有土地使用权出让收支管理办法》；四川省人民政府《关于规范土地出让行为防止国有土地资产流失的通知》、《关于进一步加强土地出让管理规定的通知》；国土资源部《节约集约利用土地规定》；国务院国发[2014]62号《关于清理规范税收等优惠政策的通知》。 一审判决记载了当事人对上述证据材料的质证意见。二审庭审时，双方当事人未发表新的质证意见。 二审庭审中，杨洪良又向本院提交了以下证据材料： 1.《土地流转合同》，证明杨洪良流转取得15亩土地的承包经营权，是先租后征；2.中共苍溪县委办公室《关于成立苍溪县招商引资工作领导小组的通知》，证明苍溪县委组织部签订协议是苍溪县委县政府的工作安排；3.苍溪县招商引资工作领导小组《关于成立招商引资分队的通知》；4.工程设计方案与批示；5.《卫生许可证》；6.《餐饮服务许可证》，证明酒店的经营活动，协议并非意向性的；7.《项目投资协议书》的批示；8.苍溪县国土资源局《关于花家坝乡村大酒店用地情况的报告》，证明无建设用地指标，政府方有违协议约定；9.苍溪县旅游局《关于苍溪县陵江镇花家坝乡村大酒店达标整改情况复核的报告》，证明酒店已达到四星级乡村酒店标准，杨洪良已履行了协议的主要约定；10.苍溪县公安消防大队《消防监督检查记录》，证明酒店的经营活动；11.苍溪县国土资源局《关于出具花家坝乡村酒店规划条件的函》，证明无法补办手续，责任不在上诉人；12.苍溪县城乡规划委员会2016年第3次会议纪要，同意对花家坝乡村大酒店用地性质进行调整；13.花家坝乡村大酒店占地情况；14.苍溪县土地房屋征收拆迁办公室《关于缴纳花家坝乡村大酒店项目相关费用的函》；15.苍溪县国土资源局《关于花家坝乡村酒店供地及土地优惠政策问题的回复》；16.苍溪县旅游产业发展领导小组办公室《关于对花家坝乡村旅游酒店业主杨洪良同志诉求情况的回复》；17.中共广元市委、广元市人民政府《关于加快旅游产业发展的决定》；18.苍溪县自然资源局《关于花家坝乡村大酒店用地的函》。 苍溪县人民政府质证认为：1.大部分材料都是复印件，对真实性表示怀疑。2.这些证据在一审程序中没有通过申请法院调取，不属于法定的二审中应当提交的情形。3.上诉人新提交的证据与诉讼请求没有关联性。4.部分证据属于内部行文及领导参批意见，没有注明来源。 经审查，杨洪良在二审中新提交的证据不符合最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条有关“新的证据”的规定，依照《最高人民法院关于适用的解释》第三十五条第二款“原告或者第三人在第一审程序中无正当事由未提供而在第二审程序中提供的证据，人民法院不予接纳”的规定，本院不予接纳。 根据一、二审庭审笔录及卷内证据材料，本院查明的事实与一审一致。按照2021年1月1日起施行的最高人民法院《关于行政案件案由的暂行规定》，本案的案由应为行政允诺。 本院认为，杨洪良要求法院判令苍溪县人民政府给予其旅游开发项目配套设施建设奖励资金177.1976万元，该诉讼请求是否成立，是本案的争议焦点。 按照《项目投资协议书》的约定，甲方协助乙方（杨洪良）落实省、市、县有关鼓励投资兴业的各项优惠政策，但没有明确约定给予杨洪良旅游开发项目配套设施建设优惠奖励政策。《广元市支持旅游产业加快发展优惠政策》“金融扶持政策”中虽然有贷款贴息的规定，但杨洪良未举证证明其曾向苍溪县人民政府或有关部门提出过贴息申请。苍溪县人民政府亦认为杨洪良尚未向国土部门缴纳任何土地出让金，花家坝乡村大酒店与其他建设项目不具备类比性。因此，杨洪良现提交的证据尚不足以证明苍溪县人民政府应给予其所主张的旅游开发项目配套设施建设奖励资金177.1976万元。《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求”。一审法院判决驳回杨洪良的诉讼请求，认定事实清楚，适用法律正确。杨洪良要求撤销一审判决的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人杨洪良负担。 本判决为终审判决。 审判长  王凤红 审判员  朱 珠 审判员  蒋 茜 二〇二一年一月二十日 书记员  周建秋