山东省沂水县人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁1323行初56号 原告吕清全，男，1959年4月6日出生，汉族，居民，住沂水县。 委托代理人林兴春，山东天达星律师事务所律师。 被告沂水县综合行政执法局，住所地沂水县长安南路**。 法定代表人刘太安，局长。 委托代理人王进德。 委托代理人苗雨，山东廷峰律师事务所律师。 原告吕清全诉被告沂水县综合行政执法局（以下简称执法局）城市管理行政处罚一案，本院于2020年8月28日立案受理后，依法组成合议庭，于2020年11月17日、2021年1月15日公开开庭进行了审理。原告吕清全及其委托代理人林兴春、被告执法局委托代理人王进德、苗雨到庭参加诉讼，被告执法局副主任科员李业伟出庭应诉。本案现已审理终结。 2020年6月18日，执法局以吕清全于2020年2月3日在沂水县××路××村路段，未办理审批手续擅自侵占城市绿化用地213平方米为由，作出沂执法行处字［2020］第0112号行政处罚决定书，认为吕清全违反了《山东省城市绿化管理办法》第十五条之规定，依据《山东省城市绿化管理办法》第二十六条、参照《沂水县综合行政执法行政处罚裁量基准》之规定，责令吕清全停止侵占城市绿化用地，15日内清除预制混凝土地面，恢复城市绿化用地原貌，决定给予罚款60000元的行政处罚。原告吕清全不服，于2020年8月28日提起本案诉讼。 原告吕清全诉称，原告系沂水县远征制鞋厂法定代表人，2020年2月3日，原告根据经营需要，将其厂沿街前面土地进行平整、硬化。被告于2020年6月18日以原告未办理审批手续擅自侵占城市绿化用地213平方米为由作出沂执法行处字[2020]第0112《行政处罚决定书》；对原告作出罚款60000元的行政处罚，原告认为该处罚缺乏事实依据，处罚错误，具体理由如下：该地块不属于城市绿化用地范围，应属沂水县远征制鞋厂的合法用地范围。1999年11月20日沂水县远征鞋厂(现沂水县远征制鞋有限公司)与沂水县公路管理局签订《公路两侧红线外设施门前一低三化协议书》取得该位置土地使用权，沂水县公路管理局给原告方颁发编号为2800788的增设平交道口许可证。因此原告有权对该地块根据协议要求使用。被告的处罚缺乏事实依据，该处罚决定完全错误。为维护原告的合法权益，特提起此诉，请求法院：1、依法撤销被告作出的沂执法行处字[2020]第0112号《行政处罚决定书》；2、判令被告返还原告已经缴纳的罚金60000元；3、本案诉讼费用由被告承担。 原告吕清全为支持自己的诉讼请求，向本院提交了以下证据： 证据一、身份证复印件，证明原告的主体适格。 证据二、行政处罚决定书，证明被告作出的处罚决定的情形。 证据三、增设平交道口许可证，证明原告对所作出处罚的地块具有使用权。 证据四、山东省非税收入通用票据，证明原告已缴纳60000元罚款。 证据五、基本农田使用许可证，证明原告所拥有的沂水远征制鞋厂在1996年12月16日取得了该位置1332平方米的土地使用权。 被告执法局辩称， 一、被告具有法定职权依法查处沂水县城市规划区域内园林绿化违法行为。根据山东省人民政府法制办公室、山东省机构编制委员会办公室关于做好相对集中行政处罚权工作推进综合行政执法体制改革的通知(鲁府法发[2017]24号)、省委办公厅、省政府办公厅关于深化放管服改革进一步优化政务环境的意见(鲁办发[2017]32号)、沂水县人民政府沂政发(2016)44号沂水县人民政府关于组建整合沂水县综合行政执法局的通知、沂政发(2017)79号沂水县人民政府关于在综合行政执法领域开展相对集中行政处罚权工作方案。原沂水县城市管理行政执法职责已整体划转沂水县综合行政执法局统一行使。被告具有查处沂水县区域内园林绿化违法行为执法职责。依据《山东省城市绿化管理办法》查处原告涉案园林绿化违法行为符合法律规定。 二、原告吕清全侵占的土地和苗木为园林绿化用地和园林绿化苗木。 三、原告吕清全具备本案被处罚人主体资格。本案查处过程中，查明原告原经营的沂水县远征制鞋厂已转租他人经营。破坏绿化用地和损坏绿化苗木行为均为吕清全本人个人所为，调查过程中，原告均予以认可。 四、原告吕清全违反《山东省城市绿化管理办法》规定，未经审批擅自侵占破坏园林绿化用地和绿化苗木，违法事实清楚、证据确凿充分。本案调查笔录中原告对上述违法事实予以认可，并有现场勘验笔录、勘验照片以及园林绿化主管部门关于侵占绿地和损坏绿化苗木的认定等证据予以证实。 五、被告查处原告涉案违法行为执法程序合法，作出的处罚决定合法适当，处罚决定作出前已告知相关权利，无违法之处。 综上，被告执法主体、原告被处罚人主体资格均正确，原告涉案违法事实清楚、证据充分，作出的处罚决定合法适当，程序合法，请求法院依法驳回原告诉请。 被告执法局在法定期限内，向本院提交了以下证据： 证据一、沂水县人民政府关于整合组建沂水县综合行政执法局的通知[沂政发（2016）44号]，沂水县人民政府关于在综合行政执法领域开展相对集中行政处罚权工作方案[沂政发（2017）79号]，证实原沂水县城市管理行政执法局职责已划转沂水县综合行政执法局，具有查处园林绿化违法行为执法职责。 证据二、鲁府法发（2017）24号山东省人民政府法制办公室、山东省机构编制委员会关于做好相对集中行政处罚权工作推进综合执法体制改革的通知，山东省委办公厅鲁办发（2017）32号关于深化放管服改革进一步优化政务环境的意见。证明县综合执法局具有查处园林绿化违法行为执法职责。 证据三、被告对原告作出的行政处罚行政执法卷宗一册，证实吕清全未经审批侵占破坏城市绿化用地和损坏绿化苗木违法事实，县综合行政执法局根据《山东省城市绿化管理办法》依法作出行政处罚决定合法适当、程序合法，无违反法律规定之处。 因涉案远征制鞋公司外侧路段管理权限多次移交，为查明该路段管理权限，本院依职权向临沂市公路事业发展中心沂水县中心（原沂水县公路管理局）调取以下证据： 证据一、G233克黄线（原S227东红线）沂水绕城改线路段老路和G342日凤线老路移交协议。 原告在被诉行政处罚程序中未向被告提交其向本院提交的证据三增设平交道口许可证，为查明该许可证的真实性、使用期限及原告是否存在违法事实、被告是否对该违法行为具有处罚权，本院依职权向临沂市公路事业发展中心沂水县中心调取以下证据： 证据二、增设平交道口申请许可证； 证据三、路树砍伐申请许可证； 证据四、申请书； 证据五、勘查笔录； 证据六、“一低三化”协议书； 证据七、设置平交道口协议书； 证据八、平交道口平面图； 证据九、损坏公路设施赔（补）偿费收据（路政报查）两张； 证据十、结案登记表。 为查明原告损坏的绿化苗木所有权、被告是否对擅自占用城市绿化用地违法行为具有处罚权，本院依职权向沂水县园林绿化综合服务中心调取以下证据： 证据十一、沂水县园林绿化综合服务中心出具的关于长安南路远征鞋业门前绿化情况的说明、绿化竣工图、现场照片两张； 证据十二、沂水县综合行政执法局关于对城区园林绿化遥感调查资料的申请； 证据十三、山东省人民政府关于《沂水县县城总体规划（2016-2035年）》的批复、沂水县人民政府对沂水县规划局关于报请审批《沂水县中心城区绿地系统规划（2016-2035）》的请示的批复；沂水县中心城区绿地系统专项规划（2016-2035）及批后公告；沂水县县城总体规划（2016-2035年）；沂水县中心城区绿地系统专项规划（2016-2035年）。 被告对原告提供的证据发表以下质证意见： 对证据一、证据二、证据四无异议。对证据三许可证未载明有效期限，根据沂水县城市规划，原告所称的路段现不再属于东红公路，不再属于公路管理局管理的道路，现属沂水县市政道路，且沂水县城市道路详细规划已做调整，该许可证现应视为无效证件。园林绿地的规划监管以及占用审批属沂水县综合执法局下属园林绿化中心负责，具体审批事宜由沂水县行政审批服务局实施。原告涉案行为发生于2020年3月，因此，如需占用，应由审批部门予以审批，原告提供的平交道口许可证只是1999年原沂水县公路管理局对其当时经营的制鞋厂向原东红公路开设出口，并未载明当时占用的240平方米就是本案涉案地块，同时该许可证并未载明涉案地块所有权属和使用权属，另外许可证应附有占用土地的平面图。对证据五的效力有待于进一步认定，原因在于所载明的地块根据沂水县城市规划现已不再属于基本农田，而属于城市建设用地，其载明的1332平并未包括本案原告所违法侵占的地块，该1332平仅属于原告所建设的厂房办公室占用范围，同时应附有用地勘界图，因此该证据不能证实对涉案地块拥有使用权。 原告对被告提供的证据发表以下质证意见： 对证据一、证据二的执法权这一块没有异议，原告也认可被告具有相应的执法权。对证据三有异议，一是被告并没有证据表明该地块为城市绿化用地，并且因原告对该地块享有使用权取得相应的许可，因此被告的处罚缺乏事实依据，该行政处罚不合法，请求法庭予以撤销。 原告对本院依职权调取的证据发表以下意见： 对证据的真实性无异议，但是原告并不明白法院调取这些证据的证明目的是什么。本案为不服行政处罚案件，如果调取的这部分证据是想证明行政执法局的行政处罚合法正确，该部分证据应该在行政执法局作出行政处罚的具体行政行为时就应该收集，而不应该在作出行政处罚之后再补充作为行政处罚的依据。即使涉案路段的管理权限进行过变更，作为原告的远征鞋厂并没有收到有关部门的相关通知。另外，虽然双方签订的设置平交道口协议书期限为一年，但是这只代表协议书的效力，并不代表公路局颁发的增设平交道口许可证效力也为一年，该许可证上并没有记载有效期的截止时间，可以视为原告在合理期限内都有权利使用该平交道口，如果增设平交道口使用期限为一年的话，也不符合常理，因此请求法庭认可沂水县公路管理局给原告颁发的增设平交道口许可证的效力，在该许可证没有经法定程序撤销的情况下，原告有权对该地块享有使用权。 被告对本院依职权调取的证据发表以下意见： 根据法院调取的证据，可以证实原告吕清全原经营的沂水县远征制鞋厂与沂水县公路局1999年11月20日签订的增设平交道口协议书期限自1999年11月20日至2000年11月20日，到期后双方未续签，故增设平交道口许可证实际已失效，另证实了原沂水县远征制鞋厂1999年申请增设平交道口区域原为公路排水沟，在以后原羊临路（现为国道233线长安路段），改造过程中已不复存在，现状为道路路面及人行道和公共绿地区域。同时，根据沂水县中心城区绿地专项规划，该涉案路段道路单侧绿地控制范围不得小于三十米，本案原告吕清全侵占的区域为沂水县城区公共绿地范围，且该专项规划已向社会公示，包括原告在内的沂水县区域内居民未提出异议，原告对本案涉案区域不享有所有权和使用权。结合第一次庭审，被告执法局提交证据中，已调取沂水县园林管理中心关于涉案区域为城市公共绿地的证明，因此法院调取的证据更进一步证实了原告侵占城市绿地违法行为相关事实。根据法院调取的损坏公路设施，赔（补）偿收费收据单可以看出，原告仅支付了1999年的占用补偿费，在之后未缴纳占用补偿费，根据原告与沂水县公路局签订的设置平交道口协议书第六条、第七条的内容可知，原告应向公路局按年交纳补偿费，超过十日未交费的，视为自行毁约，因此通过上述证据可知，原告就案涉平行道口使用权已经自行毁约，不再享有许可证中的相关权利。 以上证据经庭审举证、质证，本院认证如下： 原告提供的证据一、证据二、证据四，被告提供的证据一、证据二，原、被告均无异议，本院对此予以确认。原告提供的证据三增设平交道口许可证、证据五基本农田使用许可证，原告在被诉行政处罚程序中没有向被告提出，经本院依职权调取证据核实，证据三增设平交道口许可证已超过许可使用期限，与被诉行政处罚行为无关联性，本院不予采纳；证据五基本农田使用许可证仅载明所在村庄及使用面积，未载明许可使用的具体位置，且该许可证批准的是远征制鞋厂使用基本农田用于厂房办公室建设，而本案被诉行政处罚行为涉及的是侵占道路绿化带硬化路面，原告未提供其他证据佐证该许可证与本案的关联性，本院对此不予采纳。被告提供的证据三来源于涉案被诉行政处罚程序中被告调查、制作的证据，本院对其真实性、关联性予以确认。 根据上述证据的认证及当事人的陈述，本院确认以下法律事实： 沂水县远征制鞋有限公司（原远征制鞋厂，以下简称远征制鞋公司）位于沂水县××路××村，原告吕清全系该公司的法定代表人。2020年3月16日，被告执法局在司家官庄村路段监督检查中发现，远征制鞋公司外侧绿化苗木被砍伐，绿化带被占用硬化。被告经现场勘验，确认沂水县许家湖镇司家官庄村村西“远征制鞋有限公司”外侧经现场测量，硬化绿化带：东西长15.8米、南北宽13.5米，面积213平方米。经调查询问，原告承认上述行为系吕清全个人于2020年2月3日实施。被告于2020年3月16日向原告作出责令停止违法行为通知书和责令限期改正通知书，责令原告立即停止上述违法行为，并于2020年3月19日前到沂水县综合行政执法局园林市政中队接受处理；责令原告自行拆除硬化路面，恢复城市绿化用地原貌。原告于2020年5月12日向被告缴纳了损坏绿化苗木的赔偿款，但未拆除硬化路面，恢复城市绿化用地原貌。被告经立案，审批，告知陈述、申辩、听证权利，回复吕清全陈述、申辩意见等程序，于2020年6月18日作出沂执法行处字［2020］第0112号行政处罚决定书，以吕清全于2020年2月3日在沂水县××路××村路段，未办理审批手续擅自侵占城市绿化用地213平方米为由，认为吕清全违反了《山东省城市绿化管理办法》第十五条之规定，依据《山东省城市绿化管理办法》第二十六条、参照《沂水县综合行政执法行政处罚裁量基准》之规定，责令吕清全停止侵占城市绿化用地，15日内清除预制混凝土地面，恢复城市绿化用地原貌，决定给予罚款60000元的行政处罚。被告于2020年6月18日将该行政处罚决定书送达原告，原告于2020年6月29日向被告缴纳罚款60000元。2020年8月28日，原告吕清全对该行政处罚决定不服，提起本案诉讼，请求：1、依法撤销被告作出的沂执法行处字［2020］第0112号《行政处罚决定书》；2、判令被告返还原告已经缴纳的罚金60000元；3、本案诉讼费用由被告承担。 诉讼中，原告吕清全向本院提供（1999）临沂平交字第34号增设平交道口许可证（复印件）一份，证明原告对被告作出处罚的地块具有使用权。该许可证载明：单位沂水县远征制鞋厂，法人代表吕清全，增设地点东红线193K+300M，道口宽度30M，占用公路及公路用地面积240M2，发证机关沂水县公路管理局，有效期未填写。因原告在被诉行政处罚程序中未向被告提交该增设平交道口许可证，为查明该许可证的真实性、使用期限及原告是否存在违法事实，本院依职权向临沂市公路事业发展中心沂水县中心（原沂水县公路管理局）调取增设平交道口卷宗一份。卷宗中，原沂水县公路管理局与原远征制鞋厂签订设置平交道口协议书一份，约定：一、远征制鞋厂于1999年11月20日申请在东红线193km300m设置平交道口一处，占用公路边坡边沟、公路用地长30m、宽8m，合计占用路产240㎡……六、双方本着互助互利的精神，远征制鞋厂需向沂水县公路管理局每年缴纳占用补偿费700元，所设置的平交道口一切费用由远征制鞋厂承担。七、远征制鞋厂必须于合同生效之日，以年为单位逐年缴纳，每超一天沂水县公路管理局向远征制鞋厂收取1%的滞纳金，超过10日，视为自行毁约，沂水县公路管理局按有关规定处理。八、本协议自1999年11月20日始至2000年11月19日止。卷宗中，附有远征制鞋厂于1999年11月20日缴纳的损坏公路设施赔（补）偿费收据两张（一张为平交道口补偿费、一张为砍伐行道树费用）。原告吕清全自认，原远征制鞋厂向原沂水县公路管理局缴纳了1999年、2000年两年的占用补偿费，此后原沂水县公路管理局没有向原远征制鞋厂收取费用，原远征制鞋厂也没有再缴纳。 另查明，涉案远征制鞋公司外侧路段管理权限多次移交，为查明该路段管理权限及原告损坏的绿化苗木的所有权，本院依职权向临沂市公路事业发展中心调取临沂市公路事业发展中心（原沂水县公路管理局）与沂水县人民政府签订G233克黄线(原S227东红线)沂水绕城改线路段老路和G342日凤线老路移交协议一份，查明：2020年4月27日，临沂市公路事业发展中心（原沂水县公路管理局）与沂水县人民政府签订G233克黄线(原S227东红线)沂水绕城改线路段老路和G342日凤线老路移交协议，具体事宜协议如下：“一、移交路段：1、克黄线老路。G233克黄线(原S227东红线)沂水绕城改线段原S227东红线路段，即以下路段：（1）……(2)东方瑞海国际温泉度假村路口——许家湖镇快堡村西(南三环与克黄线相交处)克黄线绕城改建段终点。两段老路全长18.5公里，交由县政府管养。……二、移交路段自本协议生效后，移交路段的路产、路权及管养责任等事宜全部交由沂水县人民政府……”移交路段包括长安南路远征制鞋公司外侧路段。 本院认为，《山东省城市绿化管理办法》第二条规定，本办法适用于本省城市规划区内种植和养护树木花草等绿化的规划、建设、保护和管理。第三条第二款规定，城市人民政府城市绿化行政主管部门主管本行政区域内的城市绿化工作。本案中，临沂市公路事业发展中心于2020年4月27日将G233克黄线(原S227东红线)沂水绕城改线段原S227东红线路段（包含涉案长安南路远征制鞋公司外侧路段）的路产、路权及管养责任等事宜移交沂水县人民政府。《沂水县人民政府关于在综合行政执法领域开展相对集中行政处罚权工作方案》(沂政发〔2017〕79号)规定：“新组建的综合行政执法局在县域内拟相对集中行使的行政处罚权范围：（一）城市管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权；……”执法局作为集中行使沂水县城市管理方面行政处罚权的行政机关，是沂水县城市绿化的行政主管部门，具有在本辖区内进行城市绿化的规划、建设、保护和管理等工作的法定职责。 本案争议的焦点是原告吕清全是否对远征制鞋公司外侧路段土地享有使用权。原告认为其向本院提供的增设平交道口许可证可以证明原告对该土地享有使用权。因该平交道口许可证未填写使用期限，本院依职权向临沂市公路事业发展中心沂水县中心（原沂水县公路管理局）调取卷宗一份。经核实，原远征制鞋厂对该平交道口的使用期限为1999年11月20日至2000年11月19日，之后原远征制鞋厂未向原沂水县公路管理局缴纳占用补偿费，根据设置平交道口协议书第七条规定，视为原远征制鞋厂自行毁约，原远征制鞋厂不再享有该平交道口的使用权。原告占用的道路绿化带是城市绿化用地的组成部分，原告认为涉案土地不属于城市绿化用地范围，应属远征制鞋公司合法用地范围的主张不能成立。原告吕清全损坏绿化苗木、擅自占用城市绿化用地硬化路面的行为被执法局发现后，经执法局现场勘验、调查询问、责令停止违法行为、责令限期改正等程序，原告缴纳了损坏绿化苗木的赔偿款，但未拆除硬化路面恢复城市绿化用地原貌，被告认定吕清全于2020年2月3日在沂水县××路××村路段，未办理审批手续擅自侵占城市绿化用地213平方米，认定事实清楚，证据充分。 《山东省城市绿化管理办法》第十五条规定，任何单位和个人不得擅自占用城市绿化用地；占用的城市绿化用地，应当限期归还。因建设或者其他特殊需要临时占用城市绿地的，必须经城市绿化行政主管部门批准，并按有关规定办理临时用地手续。第二十六条规定，未经批准，擅自占用城市绿化用地的，由城市绿化行政主管部门责令限期退还、恢复原状，并可处1万元以上10万元以下的罚款；造成损失的，应当承担赔偿责任。被告根据原告的违法情形，依据上述法律规定，参照《沂水县综合行政执法行政处罚裁量基准》，责令原告停止侵占城市绿化用地，15日内清除预制混凝土地面，恢复城市绿化用地原貌，决定给予罚款60000元的行政处罚，适用法律、法规正确。被告经现场勘验，调查询问，责令停止违法行为，责令限期改正，立案，审批，告知陈述、申辩、听证权利，回复吕清全陈述、申辩意见等程序，作出沂执法行处字[2020]第0112号行政处罚决定书并向原告送达，符合法定程序。且原告主动缴纳了损坏绿化苗木款及罚款。 综上所述，被告执法局作出的沂执法行处字[2020]第0112号行政处罚决定书认定事实清楚、证据充分，适用法律、法规正确，符合法定程序。原告吕清全请求撤销该行政处罚决定书并返还已缴纳的罚款60000元的诉讼请求不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告吕清全的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告吕清全负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省临沂市中级人民法院。 审 判 长  孙灵生 人民陪审员  刘 烨 人民陪审员  李富晓 二〇二一年一月二十二日 法官 助理  王云云 书 记 员  黄俊雅