四川省乐山市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2021）川11行终15号 上诉人（原审原告）：余晓英，女，1968年6月10日出生，住四川省乐山市市中区。 委托诉讼代理人：胡政敏（系余晓英之夫），男，1982年1月10日出生，住四川省乐山市五通桥区。 被上诉人（原审被告）：乐山市自然资源局，住所地四川省乐山市市中区柏杨东路**。 法定代表人：毛先贵，局长。 委托诉讼代理人：潘建，四川齐天律师事务所律师。 委托诉讼代理人：陈思安，四川齐天律师事务所律师。 上诉人余晓英因诉被上诉人乐山市自然资源局（以下简称市自然资源局）确认《乐山市国有土地使用权出让合同书》（以下简称《出让合同书》）无效一案，不服四川省峨眉山市人民法院（2020）川1181行初157号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2021年1月7日受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院查明，2006年7月21日，中铁二十局集团有限公司乐山基地（以下简称乐山基地）取得乐城国用（2006）第65493号《国有土地使用权证》，载明：使用权性质划拨，地类用途住宅。同年8月16日，乐山市发展和改革委员会作出《企业投资项目备案通知书》，载明：乐山基地申请备案的乐山基地职工公寓楼（项目）经审核，准予备案。项目名称乐山基地职工公寓楼，资金来源业主自筹解决。 2007年4月25日，余晓英与乐山基地签订《购房协议》，载明：乐山基地将新建职工住宅楼7幢4单元402号住宅出售给余晓英，房价款114410元，此次职工购买住宅房实行实名制，购买住房属余晓英所有，不准进入市场交易，自房屋交付使用后180个工作日内，乐山基地办将办理权属登记需要提供的材料报产权登记机关办理产权登记。 2009年8月12日，余晓英与伏军签订《房屋买卖合同》，载明：伏军将坐落在乐山基地新建职工住宅楼7幢4单元402号房屋出售给余晓英，房屋用途“住宅”，成交价格185000元。 2019年2月14日，原乐山市国土资源局与乐山基地签订乐国土出书（2019）字第103号《出让合同书》，将位于乐山市市中区××路××号××幢××公寓分摊7560.69平方米土地由划拨转为出让，按500元／平方米计收土地出让金，共计3780345元。乐山基地于同日全额缴纳该笔费用。 2019年10月18日，余晓英向四川省自然资源厅（以下简称省自然资源厅）申请行政复议，请求确认市自然资源局协议出让乐山基地开发的11-17幢楼占用划拨土地的行为违法；责令市自然资源局解除于2019年2月14日与乐山基地签订的《出让合同书》；责令市自然资源局对乐山基地的11#-17#楼占用划拨土地的出让重新作出行政行为。省自然资源厅于2020年2月18日作出川自然资复［2019]136号《驳回行政复议申请决定书》，以余晓英没有利害关系驳回余晓英的行政复议申请。余晓英不服省自然资源厅作出的行政复议决定，向人民法院提起行政诉讼，经二审终审，最终驳回了余晓英的诉讼请求。 2020年12月8日，余晓英向原审法院提起本次诉讼，请求：1.依法确认市自然资源局2019年2月14日和乐山基地签订的划拨协议补办出让的乐国土出书（2019）字第103号《出让合同书》无效；2.判令市自然资源局限期对出让案涉商品住宅项目11#-17#使用国有划拨土地重新作出行政行为；3.本案诉讼费由市自然资源局承担。 原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起行政诉讼。首先，余晓英既非被诉《出让合同书》的行政相对人。其次，案涉土地使用权通过协议出让还是“招拍挂”出让，均不改变案涉土地使用权由划拨转出让的结果，被诉《出让合同书》未为作为购房人的余晓英增设义务或者减损权利。因此，余晓英不具有提起本案诉讼的余晓英主体资格，依法应当驳回其起诉。因余晓英不具有提起本案诉讼的余晓英主体资格，依法应当驳回其起诉，故对其在本案审理中提交的《调取证据申请》不予准许，在此一并回复。综上事实和理由，依照《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第六十九条第一款第一项、第三款之规定，裁定：驳回余晓英的起诉。案件受理费50元，退还余晓英。 上诉人余晓英上诉称，原审裁定涉嫌认定事实不清、认定事实错误，证据不足，适用法律错误，审判程序违法。一、上诉人并未于2007年4月25日与乐山基地签订《购房协议》，而是于2009年8月12日从非中铁二十局集团有限公司职工伏军处合法受让案涉未办理不动产首次登记和权属证书的预售商品房债权债务。二、职工公寓是案涉住宅项目的名称，案涉住宅项目为商品住宅，不能以行政协议的方式协议出让。三、上诉人是被诉行政协议的当事人（协议相对方），与被诉行政协议是否合法有效有行政法上的直接的利害关系。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条规定，行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法上第十二条第一款第十一项规定的行政协议。根据《城市房地产管理法》第四十二条规定，房地产转让时，土地使用权出让合同载明的权利、义务随之转移。乐山基地已经将从市自然资源局违法受让的土地全部违法转让给包括上诉人在内的380户购房人，市自然资源局为上述购房人违法办理了无效的商品房性质的不动产权证——上诉人基于和乐山基地之间的房屋买卖合同和不动产权证，依法已经成为被诉行政协议的当事人。四、原审认定未为作为购房人的上诉人增设义务或者减损权利属于认定事实错误，乐山基地基于行政协议将土地由划拨转出让，向被上诉人缴纳了涉案房屋6555元的土地出让金。五、在原审程序中，上诉人于2020年12月11日向原审法院提交了一份调查取证申请书，原审法院未予准许，造成查明本案事实的主要证据不足。六、上诉人向原审法院提交的书面代理意见书中已经就案涉住宅项目涉嫌合同诈骗、涉嫌涉众型经济犯罪进行了论述，原审法院合议庭应当依法层报审判委员会讨论决定。综上所述，请求二审法院依法撤销峨眉山市人民法院（2020）川1181行初157号行政裁定书；依法指令峨眉山市人民法院继续审理本案。 被上诉人市自然资源局辩称，原审法院认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。理由：1.上诉人不是本案适格的主体。本案行政行为是市自然资源局与乐山基地签订的《出让合同书》，该行为主体为市自然资源局与乐山基地，上诉人不是本案行政行为的相对人，被诉出让行为不涉及上诉人的权利义务，也未侵犯上诉人的合法权益，且未对作为购房人的上诉人增设义务或者减损权利，故上诉人不是本案适格的主体。2.上诉人已就同一事项向省自然资源厅提起行政复议和向成都市青羊区人民法院提起行政诉讼，二者均对该事项进行了处理，本案应依法驳回起诉。综上，请求二审法院驳回上诉人的上诉请求，维持原裁定。 本院经审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”表明公民、法人或者其他组织提起行政诉讼的前提条件应为其合法权益受到侵犯。本案中，余晓英认为涉案建设项目不属于经济适用房而属于利用国有划拨土地开发的商品房，项目用地必须以“招拍挂”形式在土地有形市场公开出让，故请求确认市自然资源局与乐山基地签订的《出让合同书》无效。事实上，双方签订该《出让合同书》后，乐山基地补交了包含余晓英房屋（土地出让金6555元）在内的全部土地出让金，市自然资源局为购房人办理了不动产权证，故被诉《出让合同书》未为包括余晓英在内的购房人增设义务或者减损权利，余晓英也认可被诉行政行为未给其造成直接的损失。因此，余晓英提起确认《出让合同书》无效的本次行政诉讼无诉的利益，不具有相应的诉权，不符合起诉条件，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一项以及《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项的规定，应裁定驳回余晓英的起诉。 《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起行政诉讼。该“利害关系”是指直接的、必然的行政法上的利害关系，而非间接的、可能的一般意义上的利害关系。本案中，市自然资源局与乐山基地签订的《出让合同书》，其合同相对方为乐山基地，购房人与乐山基地签订的房屋买卖合同形成的是另一民事法律关系。该民事法律关系涉及房屋买卖合同的效力性及履约情况等民事债权债务关系。因此，被诉《出让合同书》直接影响的是所涉土地使用权由划拨转为出让的结果以及缴纳土地出让金等事项，对地上房屋的购房人只是一种间接影响，间接影响乐山基地能否按照房屋买卖合同履行相应的合同义务，购房人能否依法及时获得办理不动产权证等相应的合同权利。故作为购房人的余晓英与被诉行政行为非直接的、必然的行政法上的利害关系，不具有提起本案诉讼的原告主体资格，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一项以及《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项的规定，应裁定驳回余晓英的起诉。 综上所述，上诉人余晓英的上诉理由不能成立，对其上诉请求本院不予支持。原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，程序合。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  李亚莉 审判员  雷璐娜 审判员  刘 平 二〇二一年一月二十六日 书记员  李菲菲 附：本裁定适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第四十九条提起诉讼应当符合下列条件： （一）余晓英是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织； （二）有明确的被告； （三）有具体的诉讼请求和事实根据； （四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。 《最高人民法院关于适用的解释》 第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的； （二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的； （三）错列被告且拒绝变更的； （四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的； （五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的； （六）重复起诉的； （七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的； （八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的； （九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的； （十）其他不符合法定起诉条件的情形。 前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。 人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。