济南铁路运输法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁7101行初620号 原告王建嫔，女，1974年3月11日出生，汉族，住山东省济南市天桥区。 委托代理人王立江，北京京平律师事务所律师。 委托代理人李玉，北京京平律师事务所律师。 被告济南市天桥区人民政府，住所地济南市天桥区堤口路**。 法定代表人亓伟，区长。 委托代理人董斌，男，济南市天桥区人民政府北园街道办事处工作人员。 委托代理人颜良，山东元序律师事务所律师。 原告王建嫔诉被告济南市天桥区人民政府（以下简称天桥区政府）拆迁行政强制一案，本院于2020年10月23日立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年12月7日公开开庭审理了本案。原告王建嫔及其委托代理人王立江、李玉，被告天桥区政府出庭负责人刘传利、委托代理人董斌、颜良到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告王建嫔诉称，原告系济南市天桥区北园街道边庄社区（原边庄村）村民，在边庄社区西区依法拥有房屋一处，现面临征收拆迁。原告房屋所在集体土地早于2011年便经鲁政土字[2011]1604号《山东省人民政府关于济南市天桥区2011年第二批次城市建设用地的批复》批准征收，且系“济南市天桥区北园街道边庄社区城中村改造项目”被实施征收拆迁。原告尚未就该房屋与征收方签订补偿安置协议，2020年4月17日，被告组织大批人员和机械对原告房屋所在楼实施整体拆除，原告合法权利遭受严重侵害。原告认为，根据《土地管理法》、《济南市人民政府关于进一步规范集体土地上住宅征收拆迁安置补偿工作的通知》（济政发[2017]33号）和《济南市人民政府关于加快推进城中村改造的意见》（济政发[2014]7号）的规定，各区为城中村改造的责任主体和实施主体。而根据《土地管理法实施条例》第四十五条之规定，如需强制执行征收拆迁的，需依法申请人民法院强制执行。因此，被告在实施房屋征收拆迁活动中无权实施强拆房屋等强制征收行为，其未经法定程序强制拆除原告房屋的行政行为违法。请求：1.确认被告2020年4月17日强制拆除原告位于济南市天桥区边庄社区西区房屋的行政行为违法；2.本案诉讼费用由被告承担。 原告王建嫔向本院提交了如下证据： 1.原告身份证； 2.原告家庭户口本； 3.案涉房屋的《村民购买楼房合同》及《楼房产权所有人变更登记表》、村民购买楼房的收款单； 4.原告祖母旧房拆除兑换购买楼房合同及收款单（案涉房屋之外的其他房屋）； 证据1-4证明原告系济南市天桥区北园街道边庄社区村民，在边庄社区拥有房屋。该房屋系1996年因拆除原告祖母的旧宅基地房屋兑换并补交差价款所得。 5.原告房屋被强制拆除前及拆除现场照片； 6.济天自然资源公开告知[2020]12号《政府信息公开告知书》； 7.《山东省人民政府关于济南市天桥区2011年第二批次城市建设用地的批复》（鲁政土字[2011]1604号）； 8.济南市天桥区2011年度第2批次第1-2宗城市建设用地勘测定界图； 9.《济南市人民政府征收土地公告》； 10.《济南市人民政府关于进一步规范集体土地上住宅征收拆迁安置补偿工作的通知》（济政发[2017]33号）； 11.济天政信复[2020]25号《政府信息公开告知书》； 12.《济南市人民政府关于加快推进城中村改造的意见》（济政发[2014]7号）； 13.《边庄片区土地房屋征收安置补偿意见》； 14.济南市公安局天桥区分局针对原告房屋强拆查处申请作出的《复函》； 15.济南市公安局天桥区分局作出的《行政答辩状》； 证据5-15证明原告房屋由被告负责实施征收拆迁，于2020年4月17日被强制拆除，被告主体适格，其强拆房屋的行为违法。 16.济南市国土资源局关于边庄社区居民委员会拟征收土地补偿安置方案，证明涉案房屋所在集体土地于2011年由济南市人民政府实施征收，，地上房屋住宅未进行征收拆迁由天桥区政府另外实施征收拆迁补偿； 17.《边庄社区城中村改造项目拆迁补偿安置公告》； 18.《边庄社区城中村改造项目集体经济组织成员和非集体经济组织成员安置政策》； 19.《关于边庄社区城中村改造项目集体经济组织成员及非集体经济组织成员货币安置补偿的意见》； 20.《边庄社区城中村改造项目村民住宅拆迁安置补偿协议》《边庄社区城中村改造项目村民住宅拆迁货币补偿协议》； 证据17-20证明原告所在边庄社区因北湖片区及边庄片区项目开发建设，进行“边庄社区城中村改造”，根据济政法[2014]7号文件并参照北湖片区相关政策制定拆迁补偿安置方案。原告房屋所在实施项目由被告天桥区政府组织实施。 21.天桥区北湖片区开发工作领导小组作出的[2015]3号《会议纪要》; 22.与原告涉案房屋同一拆迁改造区域其他村民的《村民购买楼房合同》《边庄社区城中村改造村民住宅拆迁安置补偿协议》; 证据21-22证明在边庄社区城中村改造过程中，存在诸多与原告同样情况的被拆迁房屋，系历史上拆迁置换居委会统一开发建设的房屋，被告召开会议研究确定此种情况的补偿安置措施并委托具体工作单位落实。原告房屋位于被告组织实施的拆迁改造范围内，被告主体适格。 23.强拆现场视频及文字说明； 24.原告于强拆当天向居委会主任“赵怀辰”询问了解强拆情况的通话录音及文字说明、通话记录单、联系人电话及联通业务收据单、边庄社区居委会组织机构查询信息； 证据23-24证明2020年4月17日凌晨，被告组织各单位对包含原告房屋在内的建筑实施强拆的现场情况。 25.原告因涉案房屋被强拆另案起诉济南市公安局天桥分局履行职责一案二审判决书（济南市中级人民法院（2020）鲁01行终1168号），证明济南市中级人民法院二审判决认为原告有权对房屋被拆除毁损行为申请公安机关保护，公安机关经调查认定系政府拆迁行为。 被告天桥区政府辩称，原告诉称答辩人强制拆除其位于济南市天桥区边庄社区的房屋，并请求确认拆除行为违法。答辩人并未实施原告所诉的拆除其房屋的行为。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款之规定，原告诉请确认答辩人拆除行为违法，首先应当举证答辩人实施了拆除其房屋的行为，否则应当承担举证不能的法律后果。因城市发展需要，天桥区开展了滨河新区的开发改造，原告的房屋在改造范围内。案涉被拆除房屋系居委会开发的无证房屋。在改造过程中，对于该类房屋，由街道办事处牵头协调居委会通过回购的方式予以收回。经答辩人了解，在原告未能签约的情况下，边庄社区召开居民代表大会，决定收回未签约户的房屋，并向原告下达了收回房屋通知书，要求原告交回房屋。综上，答辩人并未实施拆除原告房屋的行为，不是本案的适格被告。请法院驳回原告的起诉。 被告天桥区政府向本院提交了以下证据： 1.边庄社区收回村民宅基地使用权居民代表大会决议，证明边庄社区通过召开村民代表大会的形式，研究收回未签约户的土地使用权，要求该部分村民搬迁； 2.收回无证房屋的通知，证明边庄居委会告知原告收回其房屋，要求原告搬迁交出房屋。 经庭审质证，对被告天桥区政府提交的证据，原告王建嫔对证据1的真实性、关联性、合法性均不予认可，认为案涉房屋强拆前原告未收到关于收回土地使用权的通知，以居民代表会议的形式代替依法征收的行为不具有合法性；对证据2的真实性、合法性、关联性均不予认可，居委会作出该收回通知无法律依据，居委会不具有实施强制拆除行为的职权，被告作为案涉房屋所在地房屋征收拆迁的责任主体，对被诉强拆行为负有直接责任，其未举证证明强拆系其他行政机关实施及强拆的合法性，应承担举证不能的法律后果。 对原告王建嫔提交的证据，被告天桥区政府对证据1-4的真实性无异议；对证据5的真实性有异议；对证据6-9的真实性无异议，对关联性不予认可，案涉房屋系原告购买的居委会开发的无证房屋，居委会是该类房屋的处置主体，在原告未能签约的情况下，居委会通知其交出房屋，逾期不交出将进行强制拆除；对证据10-12的真实性无异议，认为拆除行为是事实行为，原告房屋的处置主体不是被告，案涉无证房屋由居委会回购处置并拆除；对证据13的真实性无异议，对关联性有异议，案涉房屋不是原告家庭通过安置取得，不能适用该政策；对证据14-15的真实性无异议，公安机关的说明以及答辩意见未附有客观证据予以证实，不能单独作为定案依据，该两份证据中未明确指出是被告实施了拆除行为；对证据16的真实性无异议，对证明目的不予认可，原告不能证明其房屋在所涉征地批次内；对证据17-20的真实性、关联性和证明目的不予认可，原告房屋按照无证房的程序处理，与上述证据无关；对证据21的真实性无异议，但认为居委会是无证房的处置主体，由其负责收购处理；对证据22的真实性不予认可，但认可无证房由居委会与权利人签订收购协议并由居委会拆除；对证据23的真实性不予认可，视频不能证明由被告实施了房屋拆除行为；对证据24的真实性、证明目的不予认可，不能单独作为定案依据；对证据25的真实性无异议，对证明目的不予认可，不能证明被告实施了强拆行为。 本院对上述证据认证如下：原告提交的证据4、证据16、证据21与本案不具关联性，证据24真实性并无其他证据予以佐证，被告提交的两份证据均无原件，亦无证明来源的相关印章，本院对前述证据均不予采信。原告提交的其他证据均具有真实性、合法性、关联性，本院均予以确认，对其证明力将结合所有证据和庭审调查作为认定案件事实的依据。 经审理查明，2012年1月21日，济南市人民政府发布济征公告[2012]83号《征收土地公告》，拟对天桥区北园街道办事处边庄居委会土地实施征收。2017年,济南市天桥区北园街道边庄社区城中村改造项目启动。同年6月，济南市天桥区滨河新区建设指挥部（以下简称滨河指挥部）发布《边庄片区土地房屋征收安置补偿意见》，载明：边庄片区开发建设范围为西至君逸左岸，东至水屯路，北至规划路，南至北园大街，范围内实施土地、房屋征收的按本意见执行；土地、房屋征收工作在天桥区政府的领导下组织实施，济南市滨河新区建设投资集团为土地熟化主体，滨河指挥部为推进主体，区直有关部门做好指导和配合工作。在项目实际开展中，对于社区范围内出售的无证房屋，采取收购方式，由边庄居委会按照高于周边地区无证房销售价格的原则与村民签订收购协议，边庄居委会向村民支付房屋收购款。 原告在边庄社区西区拥有一处房屋，该房屋系原告父亲王金海在原边庄村“旧房改造”项目中，于1996年4月19日购买的原边庄村委会开发的无证房，后赠与原告，并向边庄居委会进行了楼房产权所有人变更登记。原告该房屋位于前述边庄社区城中村改造项目实施范围内。但原告一直未与边庄居委会达成收购协议。2020年4月17日，原告房屋被强制拆除。同年5月18日，原告向济南市公安局天桥区分局提交《查处申请书》，请求对强拆案涉房屋的违法行为进行调查处理。5月28日，天桥区分局向原告复函，告知其申请查处事项涉及征地、拆迁事宜，根据相关规定，土地行政主管部门负责对土地的监督与管理工作，市、县人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作，对原告反映房屋被拆除问题，建议其向相关部门反映。 另查明，滨河指挥部系天桥区政府为实施滨河新区开发建设而成立。 本院认为，本案的审理焦点为：一、被告天桥区政府是否系原告房屋拆除的责任主体；二、对原告房屋的拆除行为是否存在违法。 关于原告房屋拆除的责任主体问题，经审理查明，原告房屋在边庄社区城中村改造项目范围内，该项目适用的《边庄片区土地房屋征收安置补偿意见》明确载明，边庄片区的土地、房屋征收工作在天桥区政府的领导下组织实施，滨河指挥部为推进主体，而滨河指挥部即为天桥区政府成立，亦系前述补偿意见的发布者。且根据济南市公安局天桥区分局的复函及在他案中的答辩意见，原告案涉房屋被拆除属于政府拆迁行为。因此，在无证据证明存在其他主体实施案涉强制拆除行为的情况下，应推定天桥区政府为原告房屋拆除的责任主体。天桥区政府辩称原告房屋为无证房屋，无证房屋采取边庄居委会与村民签订收购协议的方式处理，如达不成收购协议亦由居委会负责处理。但对于达不成收购协议的无证房屋的处理方式，天桥区政府并未出示任何证据证实其前述陈述，且根据边庄居委会与村民签订的无证房屋收购协议，及原被告当庭陈述，居委会收购村民无证房屋系边庄社区城中村改造项目房屋征收的一部分，只是针对无证房屋的特殊性采取的不同征收方式，并不是边庄居委会基于村民自治独立实施的行为。且根据我国现行法律规定，边庄居委会作为基层群众自治组织，并无实施强制拆除他人房屋的权力，被告亦未提交证据证实原告房屋系由边庄居委会实际拆除，因此，被告前述抗辩意见不能成立，本院不予采纳。 关于对原告房屋的拆除行为是否存在违法的问题，根据《中华人民共和国行政强制法》第十三条、第三十五条、第三十六条等规定，行政强制执行由法律设定，法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行；行政机关申请强制执行前，需履行作出行政决定、催告、听取当事人陈述和申辩等法定程序。本案中，被告天桥区政府并未提供证据证实履行了前述程序，显属违法，依法应予撤销，但因案涉房屋已被拆除，该强制拆除行为已不具有可撤销内容，故依法应当确认违法。 综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项之规定，判决如下： 确认被告济南市天桥区人民政府对原告王建嫔位于济南市天桥区北园街道边庄社区西区房屋的强制拆除行为违法。 案件受理费50元，由被告济南市天桥区人民政府负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于济南铁路运输中级法院。 审 判 长  徐 宏 人民陪审员  秦培馀 人民陪审员  孙淑琴 二〇二一年一月六日 法官 助理  赵 飞 书 记 员  罗 曼