浙江省新昌县人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙0624行初110号 原告宋定浩，女，1934年2月12日出生，汉族，住浙江省海宁市。 委托代理人张勤华、张振，浙江峻德律师事务所律师。 被告绍兴市柯桥区华舍街道办事处，统一社会信用代码113306210025824381，住所地浙江省绍兴市柯桥区华舍街道兴华路**。 法定代表人张华兴，主任。 出庭行政机关负责人邱宏珍、李君，副主任。 委托代理人徐明刚、陈子平，浙江越光律师事务所律师。 第三人宋玉堂，男，1937年11月22日出生，汉族，户籍地浙江省绍兴市柯桥区，现住浙江省绍兴市柯桥区。 委托代理人喻磊、潘洋，浙江越光律师事务所律师。 原告宋定浩诉被告绍兴市柯桥区华舍街道办事处（以下简称“华舍街道”）行政强制及行政赔偿一案，于2020年10月10日向绍兴市柯桥区人民法院提起诉讼，同时申请异地管辖。绍兴市中级人民法院于2020年10月21日作出(2020)浙06行辖328号行政裁定，指定本院管辖本案。本院于2020年11月5日立案受理，次日向被告华舍街道送达起诉状副本、应诉通知书、举证通知书等诉讼材料。本院依法组成合议庭，于2020年11月25日、12月31日二次公开开庭审理了本案。第一次庭审中，原告宋定浩的委托代理人张勤华、张振、被告华舍街道副主任邱宏珍、委托代理人徐明刚到庭参加诉讼。因宋玉堂与被诉行政行为存在利害关系，本院通知其作为第三人参加诉讼。第二次庭审中，原告宋定浩的委托代理人张振、被告华舍街道副主任李君、委托代理人徐明刚、第三人宋玉堂的委托代理人喻磊、潘洋到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2019年12月16日，绍兴市柯桥区中心城建设投资开发有限公司、被告华舍街道与第三人宋玉堂签订《绍兴市柯桥区房屋拆迁补偿预签约协议》，约定拆迁第三人户位于××街道××村的房屋（确权建筑面积为149.96㎡），并给予补偿安置。协议签订后，第三人将房屋腾空交付被告拆除。 原告宋定浩诉称：原告原系原柯桥区管墅乡左一村（现××街道××村）村民，柯桥区土地管理部门于1991年3月22日为原告房屋占用土地面积为19㎡的宅基地进行权属登记（权证号：绍兴县集用［1990］字第**），于1991年8月27日为原告房屋占用土地面积为16.2㎡的宅基地进行权属登记（权证号：绍兴县：绍兴县集用［1991］字第**div> 2020年7月，原告获悉上述房屋因城中村改造和拆迁项目已由被告拆除。原告经查询了解，2018年4月4日，绍兴市柯桥区城建投资开发集团有限公司、绍兴市柯桥区轨道交通集团有限公司、被告联合在柯桥日报发布《房屋拆迁公告》，公告载明“根据区人民政府统一部署，按绍兴市柯桥区城中村改造和拆迁工作领导小组任务书（绍柯拆任7号）要求，对××街道××村城中村改造工程所涉的房屋及其附属物进行拆迁，本项目房屋拆迁事务由柯桥区华舍街道办事处承办”，原告的房屋在公告拆迁范围之内。但被告在对原告的房屋进行拆除前，既未告知原告拆迁事宜和房屋拆迁补偿安置方案，也未与原告签署拆迁补偿安置协议。原告通过网络查询，××街道××村城中村改造货币补偿价格平均可达16000元／㎡。 综上，原告认为，根据《房屋拆迁公告》，被告为房屋拆迁单位，在实施房屋拆迁过程中，未告知原告进行房屋补偿登记，未与原告签署拆迁补偿协议，未作出责令交出土地的情形下，即对原告的房屋进行拆除，行政行为违法，由此给原告造成的损失，应当承担赔偿责任。据此，请求法院判决：一、依法确认被告拆除原告房屋的行政行为违法；二、依法判令被告赔偿原告损失563200元；三、本案诉讼费由被告负担。 原告在开庭前提交并在庭审中出示了以下证据： 不动产查询证明一份、证明两份，证明原告在拆迁范围内拥有占有土地面积共35.2㎡的两处房屋，其中“宋定娥”即为“宋定浩”。 柯桥日报上的房屋拆迁公告、网上查询的招标公告，证明××街道××村区块的拆迁，被告是实施单位。 网页图片，证明涉案拆迁安置的平均补偿价格是16000元/㎡，从而证明原告损失为563200元。 被告经质证，对证据1中不动产查询证明的形式真实性无异议，但案涉房屋权利人是宋定娥，不是宋定浩，且宋定娥也仅仅是形式上的权利人，实际权利人为第三人宋玉堂；关于城北村民委员会和小赭村民委员会出具的证明三性不予认可，村委会不是公民身份认定的法定机关，无权就公民身份作出证明，不能达到原告证明目的。对证据2的真实性无异议，对证明目的有异议，该证据恰恰证明被告的拆迁行为经过法定程序，合理合法。证据3不能达到原告的证明目的。 第三人经质证，认为证据1不动产查询证明形式真实性无异议，关联性有异议，该证据仅能证明当时挂名的权利人是宋定娥，但宋定娥从来没有参与申报，所有资料都是宋玉堂提交，不能达到原告的证明目的。对于两村委会的证明三性有异议，仅有盖章，没有经手人或者负责人的签字，在形式上不具有证明效力，而且村委会不具有对公民身份认定的权利。从证明的本质来看是对不动产所有人的变更登记，对于不动产变更登记的权利在国土局或自然资源和规划局，小赭村没有权限做出该确认登记。从证明的内容来说，宋定娥和宋定浩的文字不具有相似性，不可能存在书写错误的情况，而且该证明所述的宋定浩的出生年月和宋定娥的出生年月信息差距较大，因此该证明与事实不符。证据2、3真实性无异议，能够证明涉案拆迁是通过公告的，但原告一直没有主张权利。 被告华舍街道辩称：一、本案原告主体不适格。原告诉称绍兴县集用(1991)字第00075号及绍兴县集用(1991)字第253号宅基地上房屋的权属归其享有，但根据其提供的不动产登记查询证明，上述两处土地登记权证号对应的权利人为宋定娥，并非原告。并且，根据第三人宋玉堂提供的资料显示，宋定娥与宋玉堂已经于1992年10月18日签订房屋买卖合同，将上述房屋转让给宋玉堂。根据合同，该房屋对应的权利应归宋玉堂享有。原告不是上述房屋的产权人，其无权就上述房屋拆迁事宜提起行政诉讼。另外，原告也没有举证证明被告对其所诉房屋进行了强制拆除，现原告就一个不存在的行政行为提起行政诉讼，其起诉明显不符合行政诉讼法第十二条规定的条件，原告也不是行政诉讼法第二十五条规定的适格原告。 本案被告的拆迁行为程序合法。2018年4月4日，被告与绍兴市柯桥区城建投资开发集团有限公司、绍兴市柯桥区轨道交通集团有限公司在柯桥日报刊登了房屋拆迁公告，按绍兴市柯桥区城中村改造和拆迁工作领导小组任务书（绍柯拆任［2018］7号）要求，对××街道××村城中村改造工程所涉的房屋及其附属物进行拆迁，项目房屋拆迁事务由被告承办。2018年8月，被告委托专业机构对小赭村拆迁范围内房屋进行了现场测绘确权。2019年9月6日，被告发布了××街道××村城中村改造项目房屋拆迁项目招标公告，就房屋拆迁项目进行公开招投标。2019年11月15日，被告在柯桥蓝天大剧院召开了拆迁动员大会，就拆迁政策、补偿方案、时间安排等拆迁相关事项向小赭村村民进行了详细告知。2019年12月，被告正式启动集中签约。拆迁过程中，第三人提出案涉房屋归其所有，并向被告提交了买卖合同等资料。2019年12月15日，第三人将相关房屋腾空。2019年12月16日，第三人与被告签订《绍兴市柯桥区房屋拆迁补偿预签约协议》，双方就案涉房屋等拆迁事宜达成一致补偿协议。被告已经就拆迁相关事宜进行了公告，对案涉房屋也依法进行了测量评估确权，与相关权利人签订了拆迁补偿协议，对案涉房屋的拆迁行为程序合法合规。 原告诉讼请求没有事实和法律依据。被告拆迁程序合法，原告在2018年至2019年近两年的拆迁过程中，既没有向被告提出权利主张，也没有对案涉房屋的测量评估确认提出意见，在房屋拆除过程中也没有提出异议。现原告要求被告赔偿563200元损失完全没有事实和法律依据。原告不是上述房屋的产权人，根据第三人提供的资料显示，宋定娥与第三人已经于1992年10月18日签订房屋买卖合同，将上述房屋转让给第三人。根据该房屋买卖合同，上述房屋对应的权利应归第三人享有，而第三人在2019年12月16日与被告签订《绍兴市柯桥区房屋拆迁补偿预签约协议》，双方就案涉房屋等拆迁事宜达成一致补偿协议。原告要求被告赔偿563200元损失，但没有提供相应证据证明该损失的存在，更没有证据证明被告的拆迁行为与其所谓损失之间的关系，其要求被告赔偿损失明显没有事实和法律依据，依法应予以驳回。 综上，本案原告主体不适格，被告没有对案涉房屋实施过强制拆除行政行为，原告没有举证证明被告拆迁行为违法，更没有举证证明被告实施了其所谓的强制拆除行为并造成了损失，其诉讼请求明显没有事实和法律依据，请求法院依法驳回原告的起诉。 被告在法定举证期限内向本院提交以下证据： 绍兴市柯桥区房屋拆迁补偿预签约协议、房屋测量简图，证明宋玉堂就案涉房屋与被告签订拆迁补偿预签约协议。 小赭村城中村改造房屋拆迁腾空验收单，证明宋玉堂将案涉房屋腾空。 房屋买卖合同、农村住宅买卖调剂宅基地使用权属变更认定表、土地审批相关材料，证明宋定娥与宋玉堂签订买卖合同，将案涉房屋转让给宋玉堂。 原告经质证，对证据1真实性认可，但原告不知情，恰恰证明被告拆迁行为违法。证据2原告不知情。证据3房屋买卖合同系伪造，对三性均有异议。1992年柯桥区华舍街道没有成立，当时不存在物业费、入网费、有线电视费，从笔迹看甲乙双方均为同一人签署。使用权属变更认定表，形式真实性认可，但是证明目的不认可，无法证明宋定娥和宋玉堂的买卖、权属变更的事实。到目前为止，登记的权属人仍然是宋定娥，也就是原告宋定浩。从认定表来看有违法成分，登记的宋定娥是1912年，2019年完成权属变更已经一百多岁了，被告没有核实过是否在世。对于审批表登记真实性认可，但是从这个过程来看即便是被告提供的证明恰恰可以证明宋玉堂只是一个代理人的身份。如果像第三人说的权属人是他，完全不需要进行代理。 第三人经质证，对证据1、2无异议，对证据3中的房屋买卖合同确实不是宋定娥和宋玉堂签订的，是村里的文书在确认房屋属于宋玉堂所有，一直由宋玉堂管理使用的情况下，为了简化程序打印签订的买卖合同。因为当时宋定娥已经不在了，没有办法要求宋定娥签字。对于权属变更认定表无异议，能够看出本案涉及宋定娥的只有106号的19㎡，并不涉及105号，宋定娥出生是1912年和本案原告完全不符，不可能存在笔误的情况。对于后附的审批材料，对真实性无异议，但从更改的笔迹可以看出是宋玉堂划掉，改成了宋定娥，实际当时是宋玉堂去登记的，后由于农村一户一宅的规定村里面为了更正，所以改成了宋定娥，实际上宋定娥从来没有委托过宋玉堂去登记资料，一直都是宋玉堂自行登记的，房屋所有人是宋玉堂。 第三人宋玉堂述称：一、形式上涉案土地登记是宋定娥，不是原告宋定浩，原告不具有任何起诉资格。二、涉案土地系第三人之父购买而来，仅挂名在宋定娥名下，真实权利人是本案第三人，被告也是在经过社区的走访调查后才确认涉案房屋为第三人管理、居住，权利人为第三人。因此，原告不具有任何实体权利，请求法院依法驳回原告诉请。 第三人开庭前向本院提交以下证据： 土地房产所有证存根，证明涉案的土地属于宋小牛即第三人父亲所有，该土地存根上是案涉的三间房屋，面积是34㎡，证明案涉房屋是属于第三人的父亲所有。 卖契，证明1962年宋水堂将案涉房屋楼上的19㎡卖给宋玉堂所有。 收据一份，证明宋定娥的父亲宋纪德将楼下的19㎡抵押给宋金荣，后宋玉堂将该抵押的房屋回收。 廖之花、孟和美出具的证明，证明宋纪德在××村××住房，其中106号房屋一楼抵押给他人，二楼为宋水堂所有，1966年宋玉堂以宋定娥名义赎回。 宋明出具的证明，证明1989年宋玉堂为了申请建房，将106号房屋登记在宋定娥名下，但实际为宋玉堂所有。 绍兴县土地申报收费收据一份，证明虽然缴款人是宋定娥，但是实际费用由宋玉堂承担。 原告经质证，对证据1的真实性无异议，对证明目的有异议。从登记上看不出和本案的相关性，也是写宋玉堂代，宋玉堂和宋小牛之间约定是不是本案涉及的房屋不明确。证据2的真实性原告无法核实，载明的内容半间房屋和本案面积不符。证据3无法核实真实性，写了付款人宋定娥，没有原告签字也没有其他签字，对于第三人的证明目的，难以界定法律关系；证据4、5，合法性有异议，按照诉讼法规定证人证言需要到庭陈述并接受质证，载明的内容法律关系难以证明，先抵押后买卖，和其他证据不能印让，证人签字是否真实也不清楚，不予认可。对证据6的真实性认可，1989年交款人是宋定娥，确实是宋玉堂进行代理，不能证明第三人的证明目的，恰恰证明当时作物权登记还是以宋定娥名义登记的，并没提供卖契，所有权还是宋定娥，应以物权登记为准。 被告经质证，对上述证据的真实性无异议，可以证明案涉房屋的权利人不是本案原告，而是第三人，所以被告与第三人签订预签约协议，并根据协议进行案涉房屋的拆迁程序是合法的，不存在拆迁违法的行为。 对于各方当事人提交的上述证据，本院认证如下： 原告提交的证据1中的不动产查询证明、证据2及证据3，被告及第三人对真实性无异议，本院对真实性予以认定。证据1中的柯桥区××街道××村民委员会、海宁市盐官镇城北村村民委员会出具的关于“宋定娥”即“宋定浩”的两份书证，被告与第三人对证据的证明力提出质疑。考虑原告确实缺乏进一步举证的能力，本院至海宁县××镇××村进行调查核实，听取了村民张鹿亭、王金法、史建兴的陈述。三村民称，宋定娥自幼随父（宋纪德）母自绍兴划小船至海宁县××镇××村定居，成家后生育二子一女。因绍兴方言“娥”字与海宁方言“浩”字发音相近，村里将其错误登记为“宋定浩”。根据调查核实结果，本院对柯桥区××街道××村民委员会、海宁市盐官镇城北村村民委员会出具的两份书证予以认定。 被告提交的证据1、2，本院对真实性予以认定；证据3中的房屋买卖合同，内容、形式均存在诸多矛盾且第三人确认并非原告与第三人所签，本院不予认定。农村住宅买卖调剂宅基地使用权属变更认定表系基于房屋买卖合同形成，本院对合法性不予认定。土地审批材料来自国土部门，本院对真实性予以认定。 第三人提交的证据1、6，原被告对真实性无异议，本院对真实性予以认定；证据2、3真实性无法核实，内容不明确，本院不予认定；证据4、5系言词证据，证人未经当庭质证又无其他证据佐证，本院不予认定。 根据各方当事人提交的证据及庭审陈述，本院查明以下事实：原告宋定浩原名宋定娥，原系原绍兴县××乡××村（现为××街道××村）村民，解放初期随父母至海宁县××镇××村定居并入籍。因绍兴方言“娥”字与海宁方言“浩”字发音相近，村里误将宋定娥登记为宋定浩，自此宋定娥改名为宋定浩。 1991年3月22日，原绍兴县土地管理机关作出绍兴县集用（1991）字第00075号土地登记，权利人为宋定娥，土地坐落于原绍兴县××乡××村，面积19㎡。1991年8月27日，原绍兴县土地管理机关作出绍兴县集用（1991）字第253号土地登记，权利人为宋定娥，土地坐落于原绍兴县××乡××村，面积16.2㎡。 2018年4月4日，被告华舍街道、绍兴市柯桥区城建投资开发集团有限公司、绍兴市柯桥区轨道交通集团有限公司在柯桥日报发布房屋拆迁公告，按绍兴市柯桥区城中村改造和拆迁工作领导小组绍柯拆任（2018）7号任务书要求，对××街道××村城中村改造工程所涉的房屋及其附属物进行拆迁，项目房屋拆迁事务由被告承办。2018年8月，被告委托专业机构对小赭村拆迁范围内房屋进行现场测绘确权。2019年9月6日，被告发布××街道××村城中村改造项目房屋拆迁项目招标公告，就房屋拆迁项目进行公开招投标。2019年11月15日，被告召开了拆迁动员大会，就拆迁政策、补偿方案、时间安排等拆迁相关事项向小赭村村民进行了详细告知。2019年12月，被告正式启动集中签约。拆迁过程中，第三人宋玉堂向被告提交了买卖合同等资料，主张对绍兴县集用（1991）字第00075号、绍兴县集用（1991）字第253号土地对应的房屋享有所有权。2019年12月15日，第三人将上述两处房屋腾空。2019年12月16日，被告与第三人签订《绍兴市柯桥区房屋拆迁补偿预签约协议》。协议约定，被告拆迁第三人户位于××街道××村的房屋确权建筑面积149.96㎡，按净值价补偿超占地、超建等面积113.68㎡，按结构价补偿面积39.76㎡，其中包含上述两处房屋，建筑面积分别为46.18㎡、22.63㎡。之后，被告将上述两处房屋拆除。 因原告宋定浩对绍兴县集用（1991）字第00075号、绍兴县集用（1991）字第253号土地对应的房屋主张权利，至本案开庭前被告华舍街道尚未向第三人宋玉堂支付相应补偿款。 本院认为，本案的争议焦点：一是本案原告是否适格，二是被告拆除案涉房屋的行政行为是否合法，三是原告的赔偿请求是否成立。 关于原告的主体资格。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，绍兴县集用（1991）字第00075号、绍兴县集用（1991）字第253号土地登记中的权利人均为宋定娥，而根据××街道××村民委员会、盐官镇城北村村民委员会出具的证明，以及本院调查核实的事实，宋定娥即为原告宋定浩。那么，原告与拆除案涉房屋的行政行为具有利害关系，有权提起行政诉讼，原告主体适格。 关于拆除案涉房屋行为的合法性。首先，土地管理法规定，土地的所有权和使用权的登记，依照有关不动产登记的法律、行政法规执行。依法登记的土地的所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。依法改变土地权属和用途的，应当办理土地变更登记手续。本案中，案涉两处房屋，未办理房屋所有权证，那么土地登记是唯一的不动产权利公示方式。被告华舍街道应当与土地登记权利人即原告宋定浩签订征收补偿安置协议，依法补偿后才能拆除。第三人宋玉堂主张已经取得案涉两处房屋所有权，应当得到原告确认，或者通过民事诉讼等法定程序确权。被告仅凭第三人提供的内容、形式均存在诸多矛盾的房屋买卖合同和权属变更认定表，迳行认定案涉房屋为第三人所有，与第三人签订预签约协议后拆除房屋，无事实和法律依据。 其次，集体土地上房屋征收与补偿应当遵照法定程序进行，“先补偿后搬迁”是房屋征收的基本原则。本案中，被告华舍街道在未签订房屋拆迁安置补偿协议、未先行补偿的情况下拆除案涉房屋，违背了上述基本法律原则。同时，本案涉及集体土地上房屋征收，根据当时有效的《中华人民共和国土地管理法》（2004年修订）第四十五条、第四十六条的规定，征收集体土地应当依照法定程序批准后，由县级人民政府予以公告并组织实施。案涉房屋拆除前未经法定征收批准程序，系程序违法。 关于原告的赔偿请求是否成立。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。可见，侵犯合法权益并造成损害，是国家赔偿的前提。本案中，原告宋定浩和第三人宋玉堂均提交了相关证据，用以证明各自对案涉房屋享有权利。但从现有证据分析，尚无法确切判断房屋权属，双方可通过民事诉讼等其他救济途径予以解决。且目前被告尚未向第三人发放拆迁补偿款项，如原告最终被确定为房屋权利人，其利益也能得到有效保障。因此，被告实施的行政行为是否侵犯原告合法权益并造成损害，暂无法确定。原告的赔偿请求，本院不予支持。 综上，被告华舍街道拆除案涉房屋的行政行为事实不清、程序违法，应予撤销，但不具有可撤销的内容，应当确认违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下： 确认被告绍兴市柯桥区华舍街道办事处拆除绍兴县集用（1991）字第00075号、绍兴县集用（1991）字第253号土地上对应房屋的行政行为违法； 驳回原告宋定浩的其他诉讼请求。 案件受理费50元，由被告绍兴市柯桥区华舍街道办事处负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省绍兴市中级人民法院[在递交上诉状之日起七日内，预缴上诉案件受理费人民币50元，具体见绍兴市中级人民法院上诉案件交纳诉讼费用通知书]。 审 判 长  潘旭峰 审 判 员  张兆刚 人民陪审员  方黎伟 二〇二一年一月二十一日 法官 助理  张小玉 书 记 员  何 懿 附相关法律规定： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为： （一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的； （二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。 行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法： （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的； （二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的； （三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。 《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》 第三十三条被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。