浙江省绍兴市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙06行终474号 上诉人（原审原告）张文牛，男，1937年11月20日出生，汉族，住绍兴市柯桥区。 上诉人（原审原告）孙秋娟，女，1948年5月19日出生，汉族，住绍兴市柯桥区。 两上诉人共同委托代理人马芳，浙江计然律师事务所律师。 两上诉人共同委托代理人过学超，浙江计然律师事务所律师。 上诉人（原审被告）绍兴市柯桥区齐贤街道办事处。住所地绍兴市柯桥区齐贤街道大越北路**。 法定代表人胡伟炎，主任。 出庭行政负责人盛建方，其他分管行政负责人。 委托代理人骆孝龙，浙江越光律师事务所律师。 上诉人（原审第三人）绍兴柯桥经济开发区开发投资有限公司。住所。住所地绍兴市柯桥区柯北工业区div> 法定代表人蒋伏凉，董事长。 委托代理人朱文君，浙江越光律师事务所律师。 委托代理人章一帆，浙江越光律师事务所律师。 被上诉人（原审第三人）张利国，男，1973年8月5日出生，汉族，住绍兴市柯桥区。 上诉人张文牛、孙秋娟和绍兴市柯桥区齐贤街道办事处（以下简称“齐贤街道办”）、绍兴柯桥经济开发区开发投资有限公司（以下简称“柯桥开投公司”）因国有土地上房屋征收补偿协议一案，不服绍兴市越城区人民法院（2020）浙0602行初124号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年10月26日立案受理后，依法组成合议庭，经阅卷、询问，本院不开庭进行了审理。上诉人张文牛、孙秋娟的共同委托代理人马芳，上诉人齐贤街道办行政负责人盛建方及该单位委托代理人骆孝龙，上诉人柯桥开投公司委托代理人章一帆到庭应询。本案现已审理终结。 上诉人张文牛、孙秋娟一审时诉称，两原告系夫妻。1995年，两原告与原绍兴县土地管理局签订了国有土地使用权出让合同，受让了面积为34.2平方米的国有土地使用权。同年，张文牛办理了国有土地使用权证，证号为绍国用（GF-11-A）字第03184号，其中建筑占地面积为34.2平方米。后原告分两次在受让的国有土地上建造总面积为146.49平方米的房屋。2018年9月1日，柯桥开投公司与被告签订了《齐贤街道高泽居、阳嘉龙村旧村改造项目房屋拆迁委托合同》，9月3日，共同发布了拆迁公告。9月7日，被告制订该项目拆迁补偿安置方案，两原告的上述房屋在此次旧村改造项目范围内。2018年10月，两原告建造的面积为146.49平方米的房屋被柯桥开投公司全部拆除。经被告之前委托的浙江经纬房地产评估有限公司绍兴分公司评估，两原告的房屋面积为146.49平方米，其中混合结构房屋面积为87.68平方米，净值单价每平方米654.46元；简易结构房屋面积为20.59平方米，净值单价每平方米227.90元，砖木结构房屋面积为38.22平方米，净值单价每平方米455.80元。2019年7月25日，被告、柯桥开投公司及原告之子张利国签订了《住宅房屋拆迁整体货币化安置补偿协议》，协议确权建筑面积20.52平方米，总补偿款316346元。两原告认为，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》，被告无权发布房屋征收拆迁公告，且实施房屋征收应当先补偿，后搬迁，被告对原告征收拆除行为明显违法。从签订的安置补偿内容看，被拆除的房屋实际面积为146.49平方米，但协议只对其中87.68平方米房屋中的20.52平方米按市场价补偿，其余67.16平方米房屋只按净值单价补偿。根据补偿政策，原告被拆房屋价值金额为1833842.03元（含协议中被告认可的装修款11712元），搬迁补助费1325.43元，临时安置补助费13184.10元，合计1848351.56元，但协议中被告只补偿给原告316346元，内容显失公平。请求：1.法院撤销被告、柯桥开投公司与张利国于2019年7月25日签订的《住宅房屋拆迁整体货币化安置补偿协议》对案涉房屋的补偿内容；2.责令被告就案涉房屋对原告依法予以全面的安置补偿，扣除协议中已赔付的316346元，尚需支付原告补偿款1532005.56元。 一审法院审理查明，两原告系夫妻。1995年5月30日，原绍兴县土地管理局将宗地位于高泽墙门背后，面积为34.2平方米的国有土地使用权以协议方式出让给原告张文牛，土地出让金总额为6862元。其中附件中对于土地使用条件规定如下：主体建筑物性质为私人住宅，建筑容积率0.6，建筑密度0.6，建筑限高11米。当年，两原告在受让的国有土地上建造了两层房屋一处，原告张文牛还对该宗地办理了国有土地使用权登记，土地使用证号为03184，载明面积34.2平方米，其中建筑占地面积34.2平方米。2018年9月1日，柯桥开投公司与被告签订了《齐贤街道高泽居、阳嘉龙村旧村改造项目房屋拆迁委托合同》。9月3日，第三人柯桥开投公司与被告共同发布了拆迁公告，两原告的案涉房屋在此次旧村改造项目拆迁范围内。在拆迁调查中查明，两原告建造在该宗地上的房屋共有三处，拆迁编号分别为1、2、3，其中编号为1、2的房屋系三层楼屋，占地面积分别为28.88平方米、6.86平方米，建筑面积分别为87.68平方米（确权面积为20.52平方米）、20.59平方米；编号3的房屋系平屋，建筑面积为38.22平方米。编号为2、3处房屋均未予确权。2019年7月25日，被告、柯桥开投公司及原告之子张利国签订了《住宅房屋拆迁整体货币化安置补偿协议》。协议约定，确权的20.52平方米房屋，货币补偿款为258689元，其余67.16平方米确认为临时建筑，按净值价补偿计43954元，加上装修补偿款11712元，搬迁补偿费用计1991元，总补偿款为316346元，协议内容已履行完毕。因两原告认为，其被拆除的房屋实际面积为146.49平方米，但协议只对其中87.68平方米房屋中的20.52平方米按市场价补偿，其余67.16平方米房屋只按净值单价补偿，内容显失公平，遂向法院提起撤销之诉。 一审法院认为，根据被告提供的绍兴市柯桥区城中村改造和拆迁工作领导小组制定的《齐贤镇高泽居、阳嘉龙村旧村改造项目房屋拆迁任务书》及《关于申请调整“齐贤镇高泽居、阳嘉龙村旧村改造项目”业主单位和实施单位的报告》，可以确认齐贤街道办为本次拆迁任务的具体实施单位，庭审中原告对于被告具体实施安置补偿的资格也无异议，故被告具有对案涉范围内的拆迁房屋实施安置补偿的法定职责，其与拆迁范围内的房屋土地权利人签订拆迁安置补偿协议，双方主体适格。 对于国有土地上的房屋在城中村改造过程中，如不违反上位法的规定，同时遵循公平合理原则的前提下，在征地前先行补偿到位，一定程度上更能体现公共利益与被拆迁人合法权益的平衡保护，与土地征收补偿的保障性目的不冲突，故只要协议双方在协商一致，且不损害国家利益和他人合法权益基础上签订的行政协议，其效力可予确认。鉴于案涉行政协议涉及国有土地上房屋在城中村改造过程中的安置补偿问题，虽然《国有土地上房屋征收与补偿条例》对于征收补偿的程序及补偿内容有明确规定，但因本次房屋征迁范围中既有国有土地上的房屋，也涉及集体土地上的房屋（其中极大部分为集体土地上的房屋），且庭审中原告明确表示对于本次拆迁安置补偿适用的《齐贤街道高泽居、阳嘉龙村旧村改造项目拆迁补偿安置方案》等补偿标准均予以认可，故对于不违反上位法规定的补偿政策可以作为拆迁安置补偿的依据。 本案属于行政协议案件，人民法院审理行政协议案件可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。现原告请求法院撤销双方签订的行政协议，可以适用《中华人民共和国合同法》第五十四条规定：“下列合同，当事人一方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销：（一）因重大误解订立的；（二）在订立合同时显失公平的。一方以欺诈、胁迫的手段或者乘人之危，使对方在违背真实意思的情况下订立的合同，受损害方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销。”也就是说，案涉协议签订时是否存在重大误解或者显失公平的情形，被告是否采用了欺诈、胁迫的手段或者乘人之危，可以作为原告行使撤销权的法定事由。本案中，双方当事人签订协议前，原告对其户确权确户及拆迁房屋评估事项的结果均已知悉，协议约定的内容也基本符合《齐贤街道高泽居、阳嘉龙村旧村改造项目拆迁补偿安置方案》的规定，故不存在被告采用欺诈、胁迫的手段或者乘人之危签订协议的情形。双方当事人争议的主要焦点是协议将原告的拆迁房屋按0.6的容积率确认合法建筑面积并进行补偿是否显失公平。 案涉房屋宗地系原告通过协议出让方式取得，虽然1995年5月，该宗地出让时约定的土地使用条件中对于建筑容积率条件规定为0.6，但却又同时约定建筑限高为11米。一般理解，对于限高11米的住宅房屋，通常是指可以建造三层以下的房屋，而容积率是指总建筑面积与净用地面积的比率。也就是说，该土地使用条件中，容积率条件与建筑限高条件存在一定冲突。如果只考虑0.6的容积率，假设当事人要建造三层楼屋，那么每层建筑面积只有6.84平方米，基本不具备楼房的居住功能。何况，在1995年，绍兴城区普通平房的每平方米的单价也仅几百元，如按被告所说只能建造20.52平方米的房屋，而原告要以6862元的对价受让该宗国有土地使用权显然偏高，也不符合当时农民建房的一般需求。由于国有土地使用权出让的概念和实践是在1990年5月《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》发布后才出现。作为一个新鲜事物，在之后的几年中，土地管理部门对于国有土地使用权出让一直在探索中前行，如以现在的国有土地使用权出让标准衡量当时约定的土地使用条件，显然不够客观，也不公正。更何况，原告建造二层房屋后，其土地登记时已确认的建筑占地为34.2平方米，该登记行为也可以视为对案涉房屋允许建筑占地面积的最终确认。且本案原告从1995年建房至拆迁前，20多年中无证据证明有关职能部门对于原告是否存在不符合国有土地出让条件的建房行为进行过查处，现案涉房屋进入拆迁安置补偿阶段，拆迁实施部门却要原告承担因出让条件中不明确的条款而引起的全部责任，显然不具有正当性。故，一审法院认为，原告受让的土地允许建造房屋的占地面积认定为34.2平方米更妥。鉴于原告第一次建造的二层楼屋在拆迁丈量时的占地面积为28.88平方米，未超过登记的建筑占地允许面积，其建造的二层楼屋高度也未超过11米的限高，故对于原告所建的一次成形的二层房屋可以视为已经土地登记的房屋，依据“房地一致”的不动产登记原则，原告的上述房屋面积属于有证房产面积。虽然，本次拆迁中原告知悉拆迁政策和确权确户状况，但双方签订的协议仅对原告房屋确权20.52平方米，与原告实际丈量的57.76平方米（编号1的一、二层）之间补偿差距巨大，可以认为显失公平。对于原告主张的编号1的第三层楼屋，因原告自述该层房屋系在土地使用权登记之后建造，且原告未能提供相应的建房审批文件，故该部分房屋应该视为未经审批的房屋，双方约定按净值补偿不违反拆迁政策及公平原则。对于原告主张的编号2、3的房屋共计58.81平方米的补偿请求，因该房屋属于原告未经审批自行搭建的房屋，协议中双方已协商一致不予补偿，不违反法律法规，原告之主张，该院不予支持。 一审法院认为，案涉协议系行政协议，在协议签订过程中，被告作为行政机关从某种程度上讲具有相对优势的地位，故协议虽然是协商一致签订，但被告对于拆迁政策的解读从一定程度上会影响被拆迁人对于是否签订协议的最终判断，且案涉协议的补偿款差额已涉及原告及第三人的巨大利益，应当视为协议内容显失公平，存在明显不当，原告诉请撤销案涉行政协议理由正当，该院予以支持。鉴于本案拆迁补偿的内容还须通过安置补偿协议或补偿决定予以重新确认，原告诉请直接给付补偿款的主张，理由不成立，该院不予支持。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十条第（六）项的规定，判决撤销被告齐贤街道办、第三人柯桥开投公司与第三人张利国于2019年7月25日签订的《住宅房屋拆迁整体货币化安置补偿协议》；责令被告齐贤街道办、第三人柯桥开投公司于本判决生效之日起两个月内，参照《齐贤街道高泽居、阳嘉龙村旧村改造项目拆迁补偿安置方案》的补偿标准，对原告张文牛、孙秋娟的案涉房屋重新进行安置补偿；驳回原告张文牛、孙秋娟的其他诉讼请求。本案案件受理费50元，由被告齐贤街道办负担。 上诉人张文牛、孙秋娟上诉称：一审法院认为，对上诉人主张的编号1的第三层楼屋，因上诉人未能提供相应的建房审批文件，故该部分房屋应视为未经审批的房屋，双方约定按净值补偿不违反拆迁政策及公平原则。对上诉人主张的编号2、3共计58.81平方米的补偿请求，因该房屋属于上诉人未经审批自行搭建的房屋，协议中双方已协商一致不予补偿，不违反法律法规，上诉人之主张，该院不予支持(在判决书第11-12页)。上诉人认为，绍兴市越城区人民法院的上述认定，无相应的事实和法律依据，明显错误，该认定已严重影响上诉人的合法权益，应予纠正，具体理由如下：首先，1995年，上诉人与原绍兴县土地管理局签订了国有土地使用权出让合同，受让了面积为34.2平方米的国有土地使用权。同年，上认人向原绍兴县土地管理局申请人办理了国有土地使用证，证号为绍国用(GF-11-A)字第03184号，其中建筑占地面积为34.2平方米。后上诉人分两次在受让的国有土地上建造起了总面积为146.49平方米的房屋。上诉人认为，案涉房屋系国有土地上房屋，上诉人已依法受让国有土地使用权，也支付了土地出让金，办理了国有土地使用证。上诉人建造的上述案涉房屋全部位于受让的土地范围内，楼房高度也未超过11米的限高，故上诉人建造的上述146.49平方米房屋均属于有证房产面积。其次，上诉人虽然是分二次建造的案涉房屋，但上诉人第二次建房行为并未超出当时审批的土地面积和房屋限高规定，没有法规定，上诉人第二次的建房行为仍要重新向有关部门进行审批。另外客观上，上诉人也无法再向相关部门办理审批手续，因为上诉人第二次的建房行为完全符合上诉人之前办理的手续，政府部门不可能进行重复审批、重复办证。一审法院以上诉人未能提供相应的建房审批文件，将该部分房屋视为未经审批的房屋，无相应的事实和法律依据，作出的认定明显错误。再次，面积为58.81平方米的其他房屋也系上诉人合法建造，理由同上，齐贤街道办应依法予以补偿，但齐贤街道办在案涉协议中未对上诉人作任何补偿，其行为明显违法。上诉人认为，上诉人方虽然在案涉协议上签名，但齐贤街道办在协议签订过程中处于非常强势的地位，上诉人并没有任何可以跟齐贤街道办讨价还价的余地，故上诉人方虽有签名，但不能认定为该协议内容是双方协商一致的结果。第四，自案涉房屋完全建成至拆迁前，有近二十年的时间，无任何政府部门对上诉人的建房行为进行查处，可以证明上诉人的建房行为完全合法。第五，生效判决查明的事实是免证事实，当事人在另一案件中可以直接援引，故一审判决本院认为部分内容能产生既判力的效果，该部分内容表述不当，将直接影响当事人的合法权益。故请求：1.依法纠正绍兴市越城区人民法院（2020）浙0602行初124号行政判决书第11页-12页中本院认为部分将上诉人建造的第三层楼房视为未经审批的房屋，将上诉人建造的58.81平方米房屋认定为未经审批自行搭建的房屋，双方已协商一致不予补偿等错误表述。2.本案上诉费由被上诉人齐贤街道办依法承担。 上诉人齐贤街道办和柯桥开投公司上诉称，一审法院认定案涉协议显失公平没有事实和法律依据。首先，一审法院以法律法规刚刚出台为由认为可以不遵守该规定，没有法律依据。一审法院认为《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》于1990年5月发布，故不能以现在出让标准来衡量当时约定的土地使用条件。上诉人认为，法律法规施行后，不能因为刚刚施行而可以不遵守，且该法规距离案涉土地使用权转让已五年之久，不再属于新鲜事物。因此，案涉土地转让中设定的条件应严格遵守。其次，一审法院以普通的土地使用权出让条件来比照本案特殊的土地使用权出让，进而否认土地出让条件，以司法权干涉主管部门的行政职权，没有法律依据。案涉土地使用权存在特殊性，系为集体土地上主房所配套使用附属用房的用地，故其设定较一般土地出让更为严格的条件。但其仍具备正常国有土地使用权转让应当具备的条件，即该国有土地上建筑应与其他建筑保持一定的建筑距离。作为行政主管部门的国土部门，系根据其行政职权，设定了与其他建筑的退让距离(即容积率)，系合法行使其行政职权。司法机关应当尊重其行政职权，在法律法规没有特别规定的情况下，无权任意改变其依照行政职权而作出的行政行为即其设定的土地出让(用地)条件。再次，一审法院以非职权部门依土地登记时房屋占地的现状记载，来作为权属确认依据，缺乏法律依据。案涉房屋土地使用权登记时，土管部门和房管部门属于两个独立的行政机关，分别行使土地登记和房屋登记职能。当时土管部门登记土地使用权时仅对当时房屋占地的现状进行记载，并非有权机关依照职权的法定登记行为。根据房屋主管部门原绍兴县城乡建设局对案涉房屋的建房审批资料即《农村个人建房定点通知书》，案涉房屋应当按规定建筑占地、建筑面积、檐高及间距，在定点红线图范围内建造，否则超建部分不能作为合法建筑确权。第四，一审法院以违法建筑未被处罚而认定其合法，没有法律依据。违法建筑不会因为未曾被处罚而合法化。第五，一审法院适用“房地一致”原则错误。一审法院认为案涉土地使用面积为34.2平方米，只要一次性建成的房屋未超过该面积，即可按“房地一致”原则予以确认合法。“房地一致”原则系“房随地走、地随、地随房走&rdquo押登记原则，并非不动产权属登记原则，土地使用权取得后，应当严格按照主管部门批准的建筑容积率等用地条件进行建造。本案中案涉房屋未按土地主管部门设定条件建造房屋，其超建部分当然不能作为合法建筑进行确权。综上，请求撤销绍兴市越城区人民法院作出的(2020)浙0602行初124号行政判决，依法改判驳回张文牛、孙秋娟的诉讼请求。一、二审诉讼费用由张文牛、孙秋娟负担。 各上诉人答辩意见均与其上诉意见基本一致，被上诉人张利国未提供书面答辩意见。 上诉人齐贤街道办于二审期间补充提交如下证据作为新证据：农村个人建房定点通知书（编号×××64），包含通知书和建房定点位置图各一份。证明上诉人张文牛、孙秋娟明知主管部门批准的建筑容积率等用地条件而未按照条件建造房屋，其超建部分不能作为合法建筑进行确权。上诉人张文牛、孙秋娟对该证据合法性有异议，认为该证据违反了行政诉讼法第三十四条、第三十五条之规定，未在一审中提交不能作为认定案件事实的证据。本院认为，上诉人齐贤街道办在二审期间提供的农村个人建房定点通知书不属于《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条规定的“新证据”范畴，对该证据不作为新证据予以接纳。 经审理，本院对一审法院认定的事实予以确认。 本院认为，本案属于行政协议案件，人民法院审理行政协议案件可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。现上诉人张文牛、孙秋娟请求法院撤销双方签订的行政协议，可以适用《中华人民共和国合同法》第五十四条规定：“下列合同，当事人一方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销：（一）因重大误解订立的；（二）在订立合同时显失公平的。一方以欺诈、胁迫的手段或者乘人之危，使对方在违背真实意思的情况下订立的合同，受损害方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销。”本案中，上诉人张文牛、孙秋娟主张案涉协议显失公平而要求撤销该协议，双方当事人争议的主要焦点是协议将上诉人张文牛、孙秋娟的拆迁房屋按0.6的容积率确认合法建筑面积并进行补偿是否显失公平。根据案涉《绍兴县国有土地使用权出让合同书》及其附件中记载的内容，张文牛受让土地时，明确宗地面积为34.2平方米，建筑容积率为0.6，齐贤街道办据此主张合法建筑面积应仅为20.52平方米（一层），本无不当。但本案中，张文牛其后取得的国有土地使用权证上却记载土地使用权总面积、独自使用权面积以及其中建筑占地面积均为34.2平方米，其中建筑占地面积明显大于前述根据容积率计算的结果，在相关行政职能部门就同一事项制作的材料记载内容出现不一致且历经多年仍未纠正的情况下，不宜由行政相对人承担由此带来的不利后果，关于房屋允许合法建造层数，张文牛、孙秋娟陈述土地使用权证颁发时房屋已实际建成两层，而齐贤街道办未提交充分相反证据，却迳行在案涉协议中仅对20.52平方米部分按照合法建筑面积进行认定，显然有失公平，一审判决撤销，结论并无不当。齐贤街道办和柯桥开投公司的相应上诉意见缺乏事实和法律依据，本院不予支持。 至于上诉人张文牛、孙秋娟主张的第三层楼屋，系在土地使用权登记之后加建，且未能提供相应的建房审批文件，故该部分房屋应该视为未经审批的房屋，双方约定按净值补偿不违反拆迁政策及公平原则。对于上诉人张文牛、孙秋娟主张的编号2、3房屋共计58.81平方米的补偿请求，因该房屋属于上诉人张文牛、孙秋娟未经审批自行搭建的房屋，协议中双方已协商一致不予补偿，不违反法律法规。故上诉人张文牛、孙秋娟相应上诉请求缺乏法律依据，本院不予支持。 综上，上诉人张文牛、孙秋娟和齐贤街道办、柯桥开投公司的上诉理由均缺乏事实和法律依据。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人张文牛、孙秋娟负担25元，上诉人绍兴市柯桥区齐贤街道办事处和绍兴柯桥经济开发区开发投资有限公司分别负担12.5元。 本判决为终审判决。 审 判 长  蒋 瑛 审 判 员  范卓娅 审 判 员  张亚彬 二〇二一年一月二十六日 法官助理  魏晓靖 书 记 员  俞银星