浙江省金华市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）浙07行终991号 上诉人（原审原告）杭州欧益明昇科技有限公司，住所地浙江省杭州市西湖区西苑二路******。 法定代表人马加德，总经理。 委托代理人杜晨东、邵燕芬，浙江方策律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）金华市生态环境局，住所地浙江省金华市双龙南街****。 法定代表人卢小珍，局长。 上诉人杭州欧益明昇科技有限公司因环境保护行政管理行政行为一案，不服金华市婺城区人民法院（2020）浙0702行初172号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，通过调阅一审卷宗等方式对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院认定：东阳市纳海环境科技有限公司成立于2019年12月4日。2020年6月15日，东阳纳海公司向金华市生态环境局申请3万吨／年固体废物处置与3万吨／年固体废物资源化利用项目的行政许可，并提交相关环评文件。同月28日，金华市生态环境局对《东阳纳海公司3万吨／年固体废物处置与3万吨／年固体废物资源化利用项目环境影响报告书》审查后，向东阳纳海公司作出金环建东（2020）98号文件，认为：根据环评报告书结论、技术咨询会专家组意见和浙江环能环境技术有限公司技术咨询报告，原则同意环评意见，环评中提及的污染防治和管理措施作为今后污染治理和环境管理的依据。同意该项目在东阳市南市街道××村茶园建设，购置相应生产设备，形成3万吨／年固体废物设置与3万吨／年固体废物资源化利用的生产能力。项目总投资40000万元，其中环保投资3000万元。并对项目设计、排放控制等方面作出规定。另查明，东阳市汉洁环保工程公司成立于2016年12月23日，经营地址位于南市街道××村。原告杭州欧益公司系东阳市汉洁环保工程公司股东。2018年，该公司开展的年利用6.6万吨工业固体废物资源化项目曾获得环保审批。2020年3月3日，东阳市汉洁环保工程公司向金华市生态环境局出具《项目实施终止情况说明》，载明该公司年利用6.6万吨固体废物资源化项目现改为由东阳纳海公司实施东阳市3万吨／年固体废物处置与3万吨／固体废物资源化利用项目。因此，在新项目实施后，原东阳汉洁公司年利用6.6万吨工业固体废物资源化项目即终止实施。 原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。具体到本案，涉案被诉环评审查意见系由金华市生态环境局针对东阳纳海公司作出，原告并非涉案行政行为的相对人。原告主张涉案被诉行为侵害了其享有股权的东阳汉洁公司的合法权益，但是，根据行政诉讼法司法解释规定，股份制企业的股东大会、股东会、董事会等认为行政机关作出的行政行为侵犯企业经营自主权，可以以企业名义提起诉讼。因此，即使东阳汉洁公司与涉案行政行为存在利害关系，原告杭州欧益公司也不具备以自身名义提起涉案行政诉讼的原告主体资格。综上，本案起诉应予驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、第四十九条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项、第三款等规定，裁定：驳回原告杭州欧益明昇科技有限公司的起诉。 杭州欧益明昇科技有限公司上诉称：原审法院裁定时遗漏重要事实，适用法律错误，依法应当撤销。一、原审法院认为上诉人“不具备以自身名义提起涉案行政诉讼的原告主体资格”适用法律错误，因涉诉行政行为导致东阳市汉洁环保工程有限公司利益遭受重大损失，严重影响了作为东阳市汉洁环保工程有限公司股东的上诉人的成本投入、投资回报和经济收益，上诉人对案涉行政行为亦具有利害关系；退一步讲，案涉项目为具有重大社会公共利益性质的环保项目，上诉人作为社会公众，亦有权提起诉讼。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。根据最高人民法院在（2019）最高法行申293号案件中持有的对利害关系人及诉求的观点，对利害关系的认定，既要看行政行为本身是否会侵犯法律保护的权益，也要看行政行为的实施是否必然会对当事人造成不利影响。因此，在行政行为必然或者极有可能给当事人造成不利影响，减损当事人权益且其他渠道便捷渠道救济的情况下，可参酌整个行政实体法律规范体系、行政实体法的立法宗旨以及作出被诉行政行为的目的、内容和性质进行判断，以便将法律保护的利益扩大到值得法律保护且需要法律保护的利益，从而认可当事人与行政行为存在“利害关系”，并承认其复议申请人资格和诉讼上诉人主体资格，以更大程度地监督行政机关依法行政。法院在行政诉讼过程中对利害关系的审查应当仅为初步的审查，在上诉人己提交初步证据证明利害关系存在时，上诉人即与案涉行政行为有利害关系，拥有起诉资格。利害关系人对利害关系的举证应当是初步的、表面成立的，而不能要求在申请阶段就必须证明其权利确实已经受到侵犯。至于起诉后上诉人的诉讼请求能否得到支持是两个不同层面的事情，承认上诉人的主体资格并不意味着其诉讼请求必然得到支持。而且，根据现行的司法判例及最高人民法院的司法导向，在行政诉讼原告是否具备合法权益，是否存在合法权益被侵犯的可能性，与原行政行为是否存在利害关系，应当按照有利于人民群众通过行政救济或者司法救济渠道维护权益的角度来理解和把握。本案中，案涉审批项目东阳纳海环境科技有限公司“3万吨/年固体废物处置与3万吨/年固体废物资源化利用项目”用地红线覆盖了东阳市汉洁环保工程有限公司已经取得全套审批手续的“年利用6.6万吨工业固体废物资源化项目”的用地红线，导致东阳市汉洁环保工程有限公司无法再行开展项目建设，严重侵害了东阳市汉洁环保工程有限公司的合法利益，而上诉人作为东阳市汉洁环保工程有限公司的股东，无论从技术资源投入成本、投资回报还是经济收益的角度，均因此遭受影响，这些方面已足以体现与上诉人有行政法意义上的利害关系。退一步讲，案涉“3万吨/年固体废物处置与3万吨/年固体废物资源化利用项目”为具有重大社会公共利益性质的环保项目，根据《环境影响评价公众参与办法》的相关规定，该项目在审批过程中即应当经过多次的征求公众意见的程序，足以体现该项目对社会公众的影响，上诉人作为社会公众的一员，出于自然环境对自身影响的考虑，亦有权提起诉讼。综上所述，原审法院认为上诉人“不具备以自身名提起涉案行政诉讼的原告主体资格”系对“利害关系”的狭隘理解，适用法律错误。二、从另一层面上讲，一审法院遗漏了“东阳市汉洁环保工程有限公司及公章均已被大股东实际控制，公司无法进行起诉且事实上不存在起诉可能性”的重大事实，认定东阳市汉洁环保工程有限公司“可以以企业名义提起诉讼”系明知不可能而生硬要求，系对上诉人合法诉权的剥夺。上诉人作为东阳市汉洁环保工程有限公司的股东，现依据公司法第一百五十一条的规定提起股东代表之诉，具备起诉的原告资格。上诉人的代理人于2020年10月19日在一审法院庭询中曾陈述，东阳市汉洁环保工程有限公司受公司执行董事蒋贤明实际操控，具体表现为：1、上诉人多次主张要求起诉，公司大股东东阳市南市鼎泰红木家具厂（实际控制人为蒋贤明）、公司执行董事蒋贤明均不予配合公司起诉；2、东阳市汉洁环保工程有限公司已被实际出卖，在东阳纳海环境科技有限公司报送的环评审批文件中出现了东阳市汉洁环保工程有限公司放弃项目的说明，对上述情形公司未召开过任何股东会且上诉人并不知情，蒋贤明存在私自盖章的重大嫌疑；3、东阳市汉洁环保工程有限公司公章一直在蒋贤明手中，而蒋贤明又是东阳纳海环境科技有限公司的股东。所以，现实条件无法由东阳市汉洁环保工程有限公司起诉，只能由股东身份起诉。上述事实一审法院并未予以重视亦未在起诉主体的适格问题上予以考量。根据《中华人民共和国公司法》第一百五十一条第三款的规定，他人侵犯公司合法权益，给公司造成损失的，本条第一款规定的股东可以依照前两款的规定向人民法院提起诉讼。结合（2016）最高法行再91号案件的裁判精神，股东代表诉讼并不局限于民事诉讼范围内，公司股东亦有权提起行政诉讼。同时根据（2019）最高法民终1679号案件的裁判精神，在股东代表诉讼中，如果股东不存在向公司有关机关提出书面申请的可能性，则股东可以直接提起诉讼而无须经过前置程序。本案中，东阳市汉洁环保工程有限公司及公章均已被大股东实际控制，公司事实上不存在起诉可能性，且在本案起诉之前，上诉人就案涉审批程序已穷尽所有的救济途径（包括举报、信访等）后均无效果，故上诉人以自身名义提起诉讼符合相关法律规定和司法实践精神，理应受理。一审法院在案涉裁定中忽略了东阳市汉洁环保工程有限公司的现状及上诉人作为股东起诉的困境，排除了上诉人提起股东代表诉讼的合法权利，认定事实错误，适用法律错误。请求：1、依法撤销一审行政裁定，并指令金华市婺城区人民法院继续审理；2、本案一、二审诉讼费由被上诉人承担。 金华市生态环境局未向本院提交答辩意见。 经审查，本院对原审认定的事实予以确认。 本院认为，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十六条规定，股份制企业的股东大会、股东会、董事会等认为行政机关作出的行政行为侵犯企业经营自主权的，可以企业名义提起诉讼。本案中，上诉人主张被上诉人金华市生态环境局作出的金环建东（2020）98号函侵害了东阳市汉洁环保工程公司的合法权益，而其作为该公司的股东有权提起本案之诉。但被上诉人对东阳纳海环境科技有限公司做出的涉案环评审查意见，即便存在侵害东阳市汉洁环保工程公司合法权益的情形，该公司作为股份制企业，也应依照前述规定，由股东大会、股东会、董事会等以企业名义提起行政诉讼，上诉人以自己的名义提起本案之诉，不具有原告主体资格。因此，上诉人的起诉不符合法定起诉条件，原审法院裁定驳回杭州欧益明昇科技有限公司的起诉，并无不当。综上，上诉人杭州欧益明昇科技有限公司的上诉请求，本院不予支持。另，根据《最高人民法院关于适用中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第三款规定：“人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉”。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 冯少华 审 判 员 钟雪丹 审 判 员 虞 行 二〇二一年一月二十七日 代书记员 刘灵玲 8- 7-