山东省潍坊市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)鲁07行终426号 上诉人（原审被告）潍坊市公安局交通警察支队奎文大队，住所地：潍坊市奎文区新华甲巷**。 负责人谭桂志，大队长。 委托代理人谭旭升，男，汉族，1973年3月8日出生,住潍坊市奎文区。 委托代理人翟丽娜，山东诚公律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）代继业，男，汉族，1966年3月3日生，住潍坊市奎文区。 上诉人潍坊市公安局交通警察支队奎文大队因与被上诉人代继业行政处罚一案，不服山东省潍坊市奎文区人民法院(2020)鲁0705行初58号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，审理了本案。本案现已审理终结。 原审法院认定事实：2019年11月18日22时10分，原告代继业驾驶鲁ＧＬ××××小型普通客车在东风街泰华商场步行街违反禁停标志停车，被交通技术监控设备抓拍。2020年5月7日，原告到被告处处理交通违法时，被告依据《中华人民共和国道路交通安全法》第九十条，对原告作出ＧＡＮｏ.3707051033199250山东省公安交通管理简易程序行政处罚决定书，给予原告罚款200元的行政处罚。 原审法院认为，原告对在道路上违反禁停标志停车的违法行为无异议。被告作出的行政处罚的职权、事实认定和程序均符合法律规定。原、被告双方争议的焦点问题，是被告对原告作出的行政处罚决定适用法律法规是否正确。原告认可其驾驶机动车违反禁停标志停车的违法事实，但主张被告应按照《山东省实施办法》第四十九条、第七十一条的规定，对原告作出处一百元罚款的行政处罚。根据《中华人民共和国道路交通安全法》第九十条的规定，“机动车驾驶人违反道路交通安全法律、法规关于道路通行规定的，处警告或者二十元以上二百元以下罚款。本法另有规定的，依照规定处罚”，第一百二十三条规定“省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会可以根据本地区的实际情况，在本法规定的罚款幅度内，规定具体的执行标准”，2008年11月27日，山东省人大常委会发布《山东省实施办法》，该办法第四十九条第一款第三项规定“机动车在道路上停放或者临时停车时，应当沿顺行方向靠边停放，并遵守下列规定：……（三）不得在禁止停车或者妨碍交通的地点停车”，第七十一条规定，“有违反本办法第十二条、第四十六条、第四十八条、第四十九条、第五十条、第五十一条、第五十二条、第五十三条规定行为之一的，处一百元罚款”。《山东省实施办法》作为地方性法规，在道路交通安全法规定的罚款幅度内，对违法停车的处罚幅度进行具体规定。被告针对原告违法停车事实的行政处罚，根据行政法的比例原则，应优先适用《山东省实施办法》第四十九条、第七十一条的规定，作出更有利于原告权益的行政处罚。综上所述，被告作出的行政处罚，适用法律法规错误，处罚幅度过重，应予以撤销。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定，判决：撤销被告潍坊市公安局交通警察支队奎文大队对原告代继业作出的GANo.3707051033199250公安交通管理简易程序行政处罚决定。 上诉人潍坊市公安局交通警察支队奎文大队上诉称，一、请求人民法院依法撤销奎文区人民法院作出的(2020)鲁0705行初58号行政诉讼判决书，依法改判或是变更。二、本案诉讼费用由被上诉人承担。事实与理由：《中华人民共和国道路交通安全法》第二十五条规定“全国实行统一的道路交通信号。交通信号包括交通信号灯、交通标志、交通标线和交通警察的指挥。”第三十八条规定“车辆、行人应当按照交通信号通行；遇有交通警察现场指挥时，应当按照交通警察的指挥通行；在没有交通信号的道路上，应当在确保安全、畅通的原则下通行。” 本案中涉及的道路为东风街泰华商场步行街路段，该路段属于市区繁华路段，人流量、车流量密集，在该路段停车，势必会严重阻碍交通，危及人们的生命、健康安全，因此，该路段禁止停车，并设置有全路段禁停标志。根据国家标准《城市道路交通标志和标线设置规范》GB51038-2015号6.11章节规定，“禁止停车标志”属于禁令标志，属于交通标志的一种，也属于交通信号的一种，被上诉人代继业违反禁停标志在该处停车的行为，违反了《中华人民共和国道路交通安全法》第三十八条“车辆、行人应当按照交通信号通行：遇有交通警察现场指挥时，应当按照交通警察的指挥通行：在没有交通信号的道路上，应当在确保安全、畅通的原则下通行。”的规定，应当从重处罚，上诉人依据《中华人民共和国道路交通安全法》第90条的规定，对其罚款200元，适用法律正确。《山东省交通违法行为代码》“13440”代码明确载明，机动车违反禁令标志指示的，罚200，扣3分，《山东省道路交通安全违法行为罚款处罚标准》第十七条第五项也规定，不按照交通信号通行，或者遇有交通警察指挥时不按照交通警察的指挥通行的，对机动车驾驶人处二百元罚款。因此，上诉人认为，上诉人对被上诉人违反禁停标志停车的行为罚款200元适用法律正确。 《山东省实施办法》第49条规定，“机动车在道路上停放或者临时停车时，应当沿顺行方向靠边停放，并遵守下列规定：...”。上诉人认为，第49条适用的前提是机动车在道路上停放或是临时停车的情形，而本案中，被上诉人代继业是将车辆停放在设有禁停标志的主干道上，该路段是不可以停放车辆的路段，因此本案并不适用《山东省实施办法》第49条的规定，一审法院适用法律、法规错误。 综上所述，上诉人对被上诉人作出的行政处罚适用法律正确，刑罚幅度适当，请求人民法院依法改判或是变更。 被上诉人代继业答辩称：被上诉人认真研读上诉状并对上诉状引用的《城市道路交通标志标线设置规范》GB51038-2015、《山东省交通违法行为代码》、《山东省道路交通安全违法行为罚款处罚标准》等法律文件进行检索学习，认为上诉人违反《中华人民共和国立法法》第五章确立的基本“法律适用原理”。 一、上诉人违反特别规定优先一般规定原则。上诉人认为被上诉人违反禁止停车标志的行为应当适用《中华人民共和国道路交通安全法》(以下简称道路交通安全法)第三十八条，并且应当依据《道路交通安全法》第九十条处罚。《道路交通安全法》第三十八条规定在第四章“道路通行规定”之第一节“一般规定”中，而“违法停车”第五十六条规定在第四章“道路通行规定”之第二节“机动车通行规定”中，很显然第三十八条是针对车辆和行人的一般通行规定，第五十六条是针对机动车的特别规定。如果按照上诉人适用法律的方法，《道路交通安全法》完全没有必要规定第四章第二节“机动车通行规定”、第三节“非机动车通行规定”、第四节“行人和乘车人通行规定”的内容，因为第三十八条“按照交通信号通行”可以包含所有的“道路通行规定”实际上《道路交通安全法》第五十六条、《道路交通安全法实施条例》第六十三条、《山东省实施办法》第四十九条，三个条文共同构成山东省“违法停车”法律规则的事实构成部分。 二、上诉人违反适用优先原则。适用优先原则是指下位法与上位法相一致时，由于下位法内容具体、操作性强应当优先援引适用。用一般理性人思维采用文义解释、体系解释的方法，《山东省实施办法》第四十九条第一款第三项已经包涵在设有禁停车标志道路违法停车的情形，那么《山东省实施办法》第七十一条就是山东省“违法停车”法律规则的法律结果部分。《道路交通安全法》第九十条规定20元至200元的罚款幅度，是一个裁量性条款。如果按照上诉人适用法律的方法，就没有必要制定更有操作性、更为具体的《山东省实施办法》第七十一条。 综上所述，希望中级人民法院对一审人民法院的判决和被诉行政行为全面审查，依法支持被上诉人的在一审中的诉讼请求。 当事人在一审中提交的证据，已经随电子卷宗移送本院，有关证据已经经过庭审质证。本院同意一审的认证意见和据此认定的案件事实。 本院认为，本案中，被上诉人存在违反交通法规的行为事实是清楚的，双方对此也均无异议。焦点问题是，上诉人依照道路交通安全法第九十条对被上诉人进行处罚，适用法律是否正确。审查本案涉诉行政行为适用法律是否正确，结合双方的诉辩意见，应当正确厘清两个问题，一个是涉案违法行为的性质，即案涉违法行为是违反“停车”规定还是违反“通行”规定；二是在厘清案涉违法行为的性质的基础上，如何使用法律进行处罚。 第一个问题，案涉“停车”行为的性质： 《中华人民共和国道路交通安全法》第二十五条规定：“全国实行统一的道路交通信号。道路交通信号包括交通信号灯、交通标志、交通标线和交通警察的指挥。……”；第三十八条规定：“车辆、行人应当按照交通信号通行；遇有交通警察现场指挥时，应当按照交通警察的指挥通行；在没有交通信号的道路上，应当在确保安全、畅通的原则下通行”，本条规定属于该法第四章“道路交通通行规定”第一节“一般规定”。第五十六条规定：“机动车应当在规定地点停放。禁止在人行道上停放机动车，但是依照本法第三十三条规定施划的停车泊位除外。在道路上临时停车的，不得妨碍其他车辆和行人通行”，该条属于本法第四章“道路通行规定”第二节“机动车通行规定”，可见该规定属于规范机动车通行的规定，不属于针对单纯停车行为的规定，或者说该条规定中所指“停车”属于道路通行范畴。《山东省实施办法》第四十九条规定：“机动车在道路上停放或者临时停车时，应当沿顺行方向靠边停放，并遵守下列规定：……（三）不得在禁止停车或者妨碍交通的地点停车。……”,该条属于本办法第四章“道路通行规定”，也属于规范通行行为的范畴。法律适用上，有法律规则的应当优先适用法律规则，没有法律规则的适用法律原则；有特殊规定的，应当优先适用特殊规定，没有特殊规定的，适用一般规定。可以看出《中华人民共和国道路交通安全法》第三十八条规定和第五十六条规定，都属于规范通行行为的条款，但第三十八条属于道路通行的一般规定，第五十六条属于道路通行的特殊规定。本案中被上诉人代继业驾驶鲁ＧＬ××××小型普通客车在东风街泰华商场步行街违反禁停标志停车，该行为的性质依法应当按照《中华人民共和国道路交通安全法》第五十六条和《山东省实施办法》第四十九条规定，认定为违反道路通行规定的违法停车行为。 第二个问题，关于如何使用法律进行处罚： 《中华人民共和国道路交通安全法》第九十条规定：“机动车驾驶人违反道路交通安全法律、法规关于道路通行规定的，处警告或者二十元以上二百元以下罚款。本法另有规定的，依照规定处罚”，第一百二十三条规定，“省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会可以根据本地区的实际情况，在本法规定的罚款幅度内，规定具体的执行标准”。山东省人大常务委员会根据《中华人民共和国道路交通安全法》等法律法规制定了《山东省实施办法》，该办法第七十一条规定，“有违反本办法第十二条、第四十六条、第四十八条、第四十九条、第五十条、第五十一条、第五十二条、第五十三条规定行为之一的，处一百元罚款”。《山东省实施办法》作为地方性法规，根据道路交通安全法的授权，在规定的罚款幅度内，对违反“道路通行规定”的停车行为处罚幅度，规定了具体标准。通过对以一个问题的分析，案涉“停车“行为违反了《中华人民共和国道路交通安全法》第五十六条和《山东省实施办法》第四十九条的规定，而《山东省实施办法》该办法第七十一条规定已经针对违反本办法第四十九条的行为，规定了具体处罚标准，上诉人应当据此作出处罚决定，而上诉人未依据该办法第七十一条规定，仅依据《中华人民共和国道路交通安全法》第九十条，裁量处罚款二百元，属于适用法律错误，依法应予撤销。 另外，上诉人在上诉中提出按照《山东省交通违法行为代码》和《山东省道路交通安全违法行为罚款处罚标准》的规定，其作出涉案处罚决定，不属于适用法律错误。对此上诉理由，本院认为，《中华人民共和国行政处罚法》第九条、第十条、第十一条、第十二条、第十三条、第十四条对行政处罚的有权设定机关和种类有明确规定，非法定机关在法定权限内不能设定行政处罚。上述两个规范性文件，是指导性和参照性文件，不属于法律、法规和规章范畴，不应直接作为作出行政处罚的依据。上诉人据此主张其依据《中华人民共和国道路交通安全法》第九十条作出的罚款二百元的处罚决定，适用法律正确，该上诉理由依法不能成立。 综上，一审判决撤销上诉人作出的GANo.3707051033199250公安交通管理简易程序行政处罚决定，认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人潍坊市公安局交通警察支队奎文大队负担。 本判决为终审判决。 审判长  周建明 审判员  李长明 审判员  郭明明 二〇二一年一月十二日 书记员  赵 倩