安徽省亳州市中级人民法院行 政 判 决 书(2021)皖16行终5号上诉人（一审原告）苏标，男，1991年9月24日出生，回族，住安徽省亳州市谯城区。委托代理人周黎明，北京京师（亳州）律师事务所律师。被上诉人（一审被告）亳州市人力资源和社会保障局。法定代表人陈长安，局长。出庭负责人王肩华，工伤科科长。委托代理人李寒波，安徽王岩律师事务所律师。一审第三人亳州市安鑫劳务派遣有限公司，住所地安徽省亳州市经开区汤王大道与紫苑路交叉口西一百米。统一社会信用代码913416003487280438。法定代表人王桂胜，总经理。上诉人苏标因与被上诉人亳州市人力资源和社会保障局（以下简称亳州市人社局）工伤认定一案，不服安徽省亳州市谯城区人民法院作出的（2020）皖1602行初73号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。一审法院查明，原告苏标系第三人亳州市安鑫劳务派遣有限公司派遣到亳州市司法局工作的员工。2019年6月25日17时45分左右，原告苏标骑电动车从亳州市司法局下班回家到临漳家园小区。18时5分左右，行至谯城区西马园北街路段时电动车刹车突然抱死，原告苏标当场摔倒在地受伤。原告被送往亳州市人民医院治疗，原告的伤情被诊断为右髌骨骨折、右侧股骨上段外侧踝骨皮质骨折、右膝及右肘皮肤挫裂伤，原告当时未报警。2019年7月11日，用人单位亳州市安鑫劳务派遣有限公司向被告亳州市人力资源和社会保障局申请工伤认定，并附劳动合同书、苏标身份证复印件、诊断证明书、授权委托书等。被告经审查符合受理条件，于当日受理该申请。在调查核实后，被告于2019年8月30日作出亳认20190529号不予认定工伤决定，认定苏标受到的伤害，不符合《工伤保险条例》第十四条、第十五条规定，决定不予认定或者视同工伤，并按规定分别向用人单位和苏标送达了亳认20190529号不予认定工伤决定书。原告不服该不予认定工伤决定申请行政复议，亳州市人民政府以被告没有交警部门认定或者自行认定事故属于原告主要责任为由，直接作出不予认定或视同工伤明显不当，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十五条的规定，于2019年11月20日作出亳复字〔2019〕120号行政复议决定，决定撤销被告作出的亳认20190529号不予认定工伤决定书，并责令在法定期限内重新作出具体行政行为。2019年12月11日，被告亳州市人力资源和社会保障局以作出工伤认定需要以交警部门的道路交通事故责任认定结论为依据，作出工伤认定程序中止通知书并向原告送达。后被告收到原告提供的亳州市公安局交通警察支队二大队于2019年12月18日出具的事故证明，该证明的主要内容为：“2019年12月11日接苏标报案，称其在2019年6月25日17时45分左右驾驶两轮电动车，在下班回家路上行至西马园中心街北路光华东路过减速带时，其电动两轮车后闸线被减速带地钉挂住，导致自已摔伤，因事故时间至今久远，监控视频数据丢失，责任无法认定。”2020年3月6日，被告对原告提供的事故证明到亳州市公安局交通警察支队二大队予以核实，交通警察支队二大队称事故经过为原告自述。2020年3月17日，被告作出工伤认定程序恢复通知书并向第三人亳州市安鑫劳务派遣有限公司送达。2020年3月24日，被告对原告进行调查核实。2020年3月27日，被告重新作出亳认20200078号不予认定工伤决定，认定苏标受到的伤害，不符合《工伤保险条例》第十四条、第十五条规定，决定不予认定或者视同工伤，并按规定分别向用人单位和苏标送达了亳认20200078号不予认定工伤决定书。原告苏标不服不予认定工伤决定向本院提起行政诉讼。一审法院认为，根据《工伤保险条例》第五条的规定：县级以上地方各级人民政府社会保险行政部门负责本行政区域内的工伤保险工作，被告亳州市人力资源和社会保障局具有作出认定工伤决定的法定职权。《工伤保险条例》第十四条第(六)项规定:“在上下班途中，受到非本人主要责任的交通事故或者城市轨道交通、客运轮渡、火车事故伤害的，应当认定为工伤。”据此，职工在上下班途中，若在交通事故中承担非本人主要责任的，应当认定为工伤。《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第一条规定:“人民法院审理工伤认定行政案件，在认定是否存在《工伤保险条例》第十四条(六)项‘本人主要责任’情形时，应当以有权机构出具的事故责任认定书、结论性意见和人民法院生效裁判等法律文书为依据，但有相反证据足以推翻事故责任认定书和结论性意见的除外。前述法律文书不存在或者内容不明确，社会保险行政部门就前款事实作出认定的，人民法院应当结合其提供的相关证据依法进行审查。”《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定:“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。”据此，社会保险行政部门对“非本人主要责任”进行判断时，即使在交警部门无法认定事故责任的情况下，其亦应依法进行调查并对相关事实进行认定，且应当提供认定所依据的证据。本案中，原告在发生交通事故时未报警，致使交通事故的责任无法认定，且原告向被告提供《事故证明》亦无法证明交通事故的责任，被告经调查核实后认定原告苏标是在下班途中自己摔伤，不符合《工伤保险条例》第十四条第（六）项的规定。被告作出的不予认定工伤决定的事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确，本院依法予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告苏标的诉讼请求。案件受理费50元，由原告苏标负担。苏标上诉称，被上诉人无充分证据认定上诉人对本次交通事故负全部或者主要责任，在此情况下，应结合《工伤保险条例》最大限度保护保障劳动者权益的原则，依法认定上诉人构成工伤。《道路交通事故处理程序规定》第67条规定，道路交通事故成因无法查清的，公安机关交通管理部门应当出具道路交通事故证明，载明道路交通事故发生的时间、地点、当事人情况及调查得到的事实，分别送达当事人。因为道路交通事故原因包括人、道路、车辆、环境、意外等多种因素，现实中完全可能存在因道路、行道树、市政设施等危险或者障碍因素导致发生单车事故的情形，因此不能简单判定单车事故受伤一概均由当事人承担全部或者主要责任。在无法查清交通事故成因的情况下，当事人申请工伤需要向公安机关提出要求出具道路交通事故证明，以证明存在道路交通事故且成因无法查清。《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第一条第二款规定，前述法律文书不存在或者内容不明确，社会保险行政部门就前款事实作出认定的，人民法院应当结合其提供的相关证据依法进行审查。《最高人民法院行政法官专业会议纪要（七）》第三条规定，公安交管部门未出具交通事故责任认定书或者交通事故责任认定书内容不明确，社会保险行政部门调查核实后，可根据是否存在交通事故、是否依法报案以及交通事故证明书内容等综合判断职工是否对交通事故负主要责任。经前述程序仍无法判断，工伤认定申请人请求社会保险行政部门结合《工伤保险条例》第十九条第二款，并依据该条例第十四条第六项规定认定职工所受交通事故伤害为工伤的，人民法院应予支持。本案中双方对是否上下班途中发生交通事故均无异议，问题在于没有事故责任认定书情况下，能否认定工伤。上诉人认为其行至西马园中心街北路过减速带时，电瓶车后轮闸线被减速带突出来的地钉挂住摔伤，上诉人作为一个普通行人，遵守交通规则，已尽到合理注意义务，根本无法预见当时路面减速带上有个地钉异常突起，事故发生后，上诉人去医院治疗，当时没有及时报警，不能因没有报警就认定是上诉人的责任，不予认定工伤，明显不当。根据行政诉讼举证责任倒置原则，上诉人已经提供现场照片，证人证言以及住院病历，交警二大队也为上诉人出具证明，该证明已经证实系减速带地钉导致上诉人摔伤，上诉人已经完成初步举证。县被上诉人仅以上诉人没有事故认定书不予认定工伤，并无充分证据证明上诉人在事故中承担主要责任或者全部责任，故该具体行政行为明显不合法。后补充上诉意见，一、一审判决回避认定事故责任，绕过责任认定直接不予认定工伤，违反程序，不符合事实；将没有视频监控资料作为认定事故责任的唯一证据，明显不当；将调查核实认定上诉人自己摔伤的事实，等同于被上诉人作出事故责任认定，混淆事实。二、被上诉人不予工伤认定的程序错误，且以相同的理由，无证据的情况下，作出与原具体行政行为相一致的行为系严重违法。综上，即使该交通事故无第三方，但导致上诉人受伤是减速带的地钉，被上诉人应结合《工伤保险条例》第十九条第二款，并依据该条例第十四条第六项规定依法认定工伤。请求依法撤销一审判决，改判被上诉人亳州市人社局限期重新作出具体行政行为，一、二审案件受理费由被上诉人负担。上诉人苏标向一审法院提供证据有：1、原告身份证复印件一份，证明原告基本信息及诉讼主体资格。2、原告申请工伤认定所提交的证据材料一览表；3、原告现场拍摄的照片四份；4、原告住院病历一份，2-4号证据证明原告符合工伤认定受理条件；根据《工伤保险条例》第五条、第十七条、第十九条以及《工伤认定办法》第九条、第十一的规定，即使无交警部门事故责任认定，被告也有调查核实权；结合被告调查情况、现场照片以及证据9交警二大队出具的证明，原告系下班回家途中路过减速带时突然刹车闸线被减速带地钉挂着抱死摔倒。依据《中华人民共和国道路交通安全法实施条例》第九十一条之规定，原告不应承担主要责任，符合《工伤保险条例》第十四条第（六）项工伤认定标准；原告受伤部位为右髌骨骨折、右膝前及右肘皮肤挫裂伤，右侧股骨上段外侧，和工伤认定调查中受伤部位一致。5、亳认20190529号不予认定工伤决定书复印件一份；6、亳州市人民政府亳复字〔2019〕第120号行政复议决定书复印件一份，5-6号证据证明被告以无相关事故责任认定为由，于2019年8月30日作出亳认20190529号不予认定工伤决定书，复议机关认为被告在没有交警部门认定或自行认定该事故属于原告主要责任的情况下，直接不予认定明显不当，依法撤销并责令重新作出具体行政行为。7、被告做出的编号为20190529号工伤认定程序中止通知书；8、原告于2019年12月11日向交警部门申请事故责任认定的一份；9、亳州市交警二大队出具事故证明一份；10、亳认20200078号不予认定工伤决定书复印件一份，7-10号证据证明被告仍以需要交警部门的道路事故责任认定结论为由，中止工伤认定程序，原告积极配合被告向交警部门申请责任认定，交警部门事故证明核实系电瓶车后轮闸线被减速带地钉挂住摔伤，这和被告调查基本一致，被告没有充分证据证明原告应承担主要或全部责任，让原告承担全部责任明显不当，且作出和亳认20190529号相同的具体行政行为，系严重违法，故亳认20200078号不予认定工伤决定书应依法撤销。法律依据：《中华人民共和国行政诉讼法》第六条、第七十条、第七十一条；《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第一条；《工伤保险条例》第五条、第十四条、第十七条、第十九条；《工伤认定办法》第九条、第十一条；《中华人民共和国道路交通安全法》第一百一十九条；《中华人民共和国道路交通安全法实施条例》第九十一条；《道路交通事故处理程序规定》第六十条。被上诉人亳州市人社局辩称，一、被上诉人作出工伤认定的主体适格。根据《亳州市人民政府关于印发的通知》（亳政[2004]109号）第十二条“市劳动保障行政部门负责全市职工工伤认定工作”，我局作出工伤认定的主体适格。二、被上诉人进行工伤认定的程序合法。苏标系亳州市安鑫劳务派遣有限公司派遣到亳州市司法局工作人员，2019年6月25日17时50分左右苏标骑电动车从司法局下班回家，18时5分左右行至西马园北街路段时电动车刹车突然抱死，当场摔倒在地受伤。2019年7月11日用人单位向被告提交工伤认定申请，该申请符合受理条件被告当日受理该申请。在调查核实后，依据《工伤保险条例》第二十条规定，亳州市人社局于2019年8月30日作出不予认定工伤决定，依法不予认定苏标为工伤，并按规定分别向用人单位和苏标送达了亳认20190529不予认定工伤决定书。2019年11月20日，亳州市人民政府以被告没有交警部门认定，或者自行认定事故属于申请人主要责任为由，撤销被告作出的亳认20190529不予认定工伤决定书，并责令重新作出具体行政行为。被告经重新调查核实，于2020年3月27日重新作出亳认20200078不予认定工伤决定书，并按规定送达申请人和用人单位。三、苏标在下班途中自己受伤的事实清楚。亳州市人社局调查核实：2019年6月25日18点5分左右，苏标从亳州市司法局下班骑电动车回家到临漳家园小区，行至西马园光华社区东路时自己摔伤。四、被上诉人作出的认定工伤决定适用法律正确。苏标在下班途中自己摔伤，不符合《工伤保险条例》第十四条、第十五条认定工伤或者视同工伤的情形。被上诉人依据条例规定作出的认定工伤决定适用法律正确。综上，被上诉人作出工伤认定的主体适格、程序合法、事实清楚、适用法律正确，请依法维持被上诉人作出的认定决定。被上诉人亳州市人社局向一审法院提交了以下证据、依据：1、工伤认定申请表；劳动合同书；苏标身份证复印件；诊断证明书；授权委托书；苏家成身份证复印件；工伤认定申请受理决定书；工伤认定申请材料清单，证明亳州市安鑫劳务派遣有限公司向亳州市人社局提交工伤认定申请，符合受理条件予以受理。2、司法局证明；凡淑华证明；苏标调查询问笔录；姜静静调查询问笔录及身份证复印件；纪杰调查询问笔录及身份证复印件；事故现场图片；不予认定工伤决定书；送达回证；行政复议决定书，证明经调查核实后，作出不予认定工伤决定，亳州市人民政府以被告没有交警部门认定，或者自行认定事故属于申请人主要责任为由撤销该不予认定决定。3、工伤认定程序中止通知书；交警队事故证明；事故证明调查核实报告；工伤认定程序恢复通知书；苏标调查询问笔录；不予认定工伤决定书；送达回证，证明被告经再次调查核实后，作出不予认定工伤决定，事实清楚，适用法律正确。法律依据：《工伤保险条例》第十四条、第十七条、第十八条、第二十条。上述证据一审法院均随卷移送本院。各方当事人举证及对证据的质证意见同一审。一审法院对证据的认证基本正确，依法应予确认。一审判决查明的案件事实基本正确，本院予以确认。本院认为，本案的争议焦点是1.被上诉人作出的不予认定工伤决定程序是否违法，是否予以撤销；2.一审判决是否正确。在事实认定及法律适用方面，上诉人苏标在发生交通事故时未及时报警，导致事故责任无法认定，其提供的《事故证明》无法证明交通事故的责任认定，在此情况下，根据《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第一条规定，被上诉人亳州市人社局有权就涉案事实进行认定。被上诉人亳州市人社局经调查、核实，认定上诉人苏标系下班途中不慎摔伤，不符合《工伤保险条例》第十四条第（六）项“非本人主要责任的交通事故”的规定，作出不予认定工伤的决定，其认定事实清楚，适用法律正确。在程序方面，被上诉人亳州市人社局在受理上诉人苏标的工伤认定申请后，审查了其依法应当提供的申请材料，经询问、调查等程序，作出《不予认定工伤决定书》，并依法送达上诉人及一审第三人，依法履行了行政程序。至于上诉人苏标提出亳州市人社局重新作出的《不予认定工伤决定书》与之前被亳州市人民政府撤销的《不予认定工伤决定书》相同，程序违法的主张。因亳州市人社局在被亳州市人民政府撤销的《不予认定工伤决定书》后，对案件的相关事实又进行了调查、核实，在此基础上作出《不予认定工伤决定书》，不属于《行政复议法》第二十八条第二款规定的情形，故苏标的该主张不成立。综上，苏标的上诉理由不能成立，本院不予支持。一审判决驳回其诉讼请求，认定事实清楚，适用法律正确，应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人苏标负担。本判决为终审判决。审判长  刘秋菊审判员  刘晓慧审判员  张继民二〇二一年一月二十九日法官助理卢丽娜书记员孟蕾附：本案适用的主要法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决.裁定认定事实清楚，适用法律.法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决.裁定；（二）原判决.裁定认定事实错误或者适用法律.法规错误的，依法改判.撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清.证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。