辽宁省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）辽行终1320号上诉人（一审原告）：夏恩鹏，男，1965年3月22日出生，汉族，住址沈阳市于洪区。委托诉讼代理人：蒋强，辽宁名望律师事务所律师。被上诉人（一审被告）：沈阳市于洪区人民政府，所在地址沈阳市于洪区黄海路**。法定代表人：高政威，该区政府区长。委托诉讼代理人：赵凯，该区政府工作人员。委托诉讼代理人：刘舒，北京大成（沈阳）律师事务所律师。被上诉人（一审被告）：沈阳市人民政府，，所在地址沈阳市浑**沈中大街**法定代表人：姜有为，该市政府市长。委托诉讼代理人：孙晨普，沈阳市司法局工作人员。委托诉讼代理人：王佳，沈阳市司法局工作人员。夏恩鹏因诉沈阳市于洪区人民政府（以下简称于洪区政府）征收补偿决定及沈阳市人民政府（以上简称沈阳市政府）行政复议决定一案，不服沈阳市中级人民法院（2020）辽01行初200号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，并组织双方当事人进行了询问。夏恩鹏及其委托诉讼代理人蒋强，于洪区政府的委托诉讼代理人赵凯、刘舒，沈阳市政府的委托诉讼代理人孙晨普、王佳到庭参加询问。本案现已审理终结。一审法院经审理查明，2010年9月2日，于洪新城管委会发布《于洪新城防洪避险拆迁工程地块拆迁补偿安置实施细则》。2010年9月6日，沈阳市于洪区于洪新城管委会发布《拆迁通告》，决定对包括上沙村在内的房屋及地上构筑物实施拆迁，有证房屋依据沈阳市人民政府第31号令，住宅，住宅房屋可选择产权调换和货币补偿房屋按照《沈西工业走廊西部新城区防洪避险拆迁工程地上物补偿标准》进行补偿。2014年10月31日，沈阳市规划和国土资源局于洪分局发布《听证告知书》，告知上沙村相关权利人对《沈阳市于洪区2014年度第24批次实施方案征收土地补偿和安置方案》有要求举行听证的权利。2015年2月10日，辽宁省人民政府下发《辽宁省人民政府土地批件》（辽政地[2015]355号），同意将于洪区南阳湖街道上沙村38.5370公顷用地征为国有。2015年2月28日，被告发布《于洪区人民政府征收土地方案公告》，南阳湖街道上沙村为Ⅳ类片区，片区价格为135万元/公顷，实际按135万元/公顷补偿，该地区居民及企业动迁补偿标准比照国有土地拆迁标准执行。2018年9月19日，被告发布《于洪新城防洪避险拆迁工程征收补偿安置实施补充细则》。2019年3月5日，被告对原告作出《集体土地上房屋（附属物）征收补偿安置最终意见书》［沈于政集补（2019）第（019）号］，对原告的补偿意见为：“（一）房屋产权调换。1、有证房104㎡（安置三套45㎡，应交回迁安置房屋差价款为18360元）2、一次性搬家费：1000×1个房证＝1000元。3、过渡期补助费:1000元/月×4个月×1个房证＝4000元。（二）无证房、地上附属物综合补偿及控违奖励。1、无证房313㎡，补偿金额270180元。（详见预评估报告）2、地上附属物综合补偿：20000元。总计：房屋产权调换：安置三套45㎡，住宅，住宅应交回迁安置房屋差价款为18360元金额：295180元。”原告不服被告作出的《集体土地上房屋（附属物）征收补偿安置最终意见书》，向沈阳市政府提出行政复议申请，申请撤销该意见书。沈阳市政府于2020年4月1日作出行政复议决定［沈政复字〔2019〕79号］，决定维持于洪区政府作出的《集体土地上房屋（附属物）征收补偿安置最终意见书》。原告对该复议决定不服，提起了本次诉讼。另查明，在本院审理期间，被告于洪区政府于2020年6月10日作出《集体土地上房屋（附属物）征收补偿安置补充意见书》［沈于政集补（2019）第（019）-1号］：“对被征收人承包的1亩农用地地上物增加补偿内容如下：一、农用地地上物综合补偿。三类地1亩×110000/亩=110000元。增加货币补偿金额总计：110000元。”一审法院认为，《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第四十六条规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”辽宁省人民政府下发《辽宁省人民政府土地批件》，同意将于洪区南阳湖街道上沙村的相关用地征为国有，原告的宅基地在征收范围内，被告于洪区政府具有作出《集体土地上房屋（附属物）征收补偿安置最终意见书》的职权。《中华人民共和国行政复议法》第十三条规定：“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。对省、自治区人民政府依法设立的派出机关所属的县级地方人民政府的具体行政行为不服的，向该派出机关申请行政复议。”根据该规定，被告沈阳市政府具有作出被诉行政复议决定的职权。2018年9月19日，被告于洪区政府发布《于洪新城防洪避险拆迁工程征收补偿安置实施补充细则》，该补偿安置实施补充细则应当作为本次征收补偿的标准。本案中，于洪区政府于2019年3月5日对原告作出《集体土地上房屋（附属物）征收补偿安置最终意见书》［沈于政集补（2019）第（019）号］，于2020年6月10日作出《集体土地上房屋（附属物）征收补偿安置补充意见书》［沈于政集补（2019）第（019）-1号］。该补充意见书系于洪区政府针对漏列补偿项目作出的补充意见，其与最终意见书构成一个完整的补偿行为，因此，为一次性实质解决争议，本院对被诉最终意见书及补充意见书予以合并审查。关于原告房屋的补偿。补偿安置实施补充细则规定采取产权调换方式安置的，除对有证房的面积补偿外，另给予被征收房屋建筑面积20%的改善面积，对于无证房按评估补偿。本案中，原告对最终意见书中载明的有证房及无证房的面积无异议。被告于洪区政府对原告有证房以产权调换方式进行补偿，为原告安置三套45㎡房屋，原告交回迁安置房屋差价款为18360元；对原告的无证房按评估结果补偿270180元，于洪区政府的以上补偿符合补偿安置实施补充细则的规定。关于原告农用地地上物的补偿。原告主张其有3亩承包地，地上种植树木，但其提交的农村土地承包（租赁）合同书及土地承包经营权证证明其实际仅有1亩承包地，因此，被告于洪区政府按1亩确定原告农用地地上物综合补偿为11万元并无不当。此外，最终意见书中还补偿原告一次性搬家费1000元、过渡期补助费4000元及地上附属物综合补偿20000元，上述补偿的计算及标准并无不当。于洪区政府作出的最终意见书存在漏补事实，理应予以撤销，但于洪区政府以补充意见书的方式予以补正，对原告的补偿符合补偿安置实施补充细则，因此，不需要撤销最终意见书，应确认最终意见书违法。关于市政府作出的行政复议决定，虽然程序合法，但认定事实不清，应予撤销。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第七十四条第二款第二项的规定，判决：一、确认被告于洪区政府于2019年3月5日作出的《集体土地上房屋（附属物）征收补偿安置最终意见书》［沈于政集补（2019）第（019）号］违法；二、撤销被告沈阳市政府于2020年4月1日作出的行政复议决定［沈政复字〔2019〕79号］。一审案件受理费50元，由于洪区政府承担。夏恩鹏上诉称，一、于洪区于洪新城管委会2010年9月6日发布的《拆迁通告》违法。1.主体不适格，根据土地法规定应当由县级人民政府发布拆迁公告。2.2010年9月6日于洪区于洪新城管委会发布的《拆迁通告》，没有辽宁省人民政府征收土地的批复，同时缺少相关的法律文件，一审判决没有事实依据。3.被上诉人实施征收行为是未批先征，违法征收，征收目的系住宅用地。被上诉人自称为防洪避险实施征收，但其提供的证据自相矛盾，无法自圆其说。被上诉人于2010年实施征收行为，却以2014年和2015年省、市政府的批复为依据，前后倒置，一审法院对案涉行政行为的程序和逻辑处理错误。二、2017年12月29日于洪区政府发布《房屋征收延期公告》违法。1.征收范围为：东至大堤路南林地；西至微山湖街；南至浑河；北至大堤路，该征收范围四至范围，至今没有辽宁省人民政府征收土地的批复，同时没有该征收范围相关的法律文件。2.被上诉人没有法定职权作出《房屋征收延期公告》，即区级人民政府没有权力作出该类公告。3.沈阳市于洪区于洪新城管委会土地征收办公室应当是被委托单位，而不是本次房屋征收部门。沈阳市于洪区南阳湖街道办事处产生二次委托行为，显然层层委托于法不合。三、被上诉人2019年3月5日作出的沈于政集补（2019）第（019）号《集体土地上房屋（附属物）征收补偿安置最终意见书》第二段尾部类别：（民宅），该处类别应是住宅用房（1990年之前开始使用）。四、沈阳市于洪区南阳湖街道办事处没有法定职权作出《集体土地上房屋（附属物）征收补偿安置初步意见书》，没有法定主体资格。办事处可以成为征地被委托单位，但其不是法定的房屋征收部门。该初步意见书应当由房屋征收部门作出，沈阳市于洪区南阳湖街道办事处作出初步意见书违法、无效，该初步意见书是沈于政集补（2019）第（019）号《集体土地上房屋（附属物）征收补偿安置最终意见书》的重要前置法律程序，应当是同一行政行为的两个步骤。因主体、程序错误导致行政行为违法。五、被上诉人2019年3月5日作出的沈于政集补（2019）第（019）号《集体土地上房屋（附属物）征收补偿安置最终意见书》第三段中部称房屋征收部门已报请被上诉人进行协调，现经协调不成，被上诉人作出最终意见书。被上诉人在此期间没有作出协调行为或协调工作，被上诉人进行了虚假陈述，省略、漠视法律要求行政机关应当作出的行政行为。六、被上诉人2019年3月5日作出的沈于政集补（2019）第（019）号《集体土地上房屋（附属物）征收补偿安置最终意见书》补偿意见结论明显低于国家法律规定。1.上诉人的被征收房屋是住宅用房，应当按照市场价格对房屋价值补偿，包括宅基地补偿、无证房屋按照有证房屋补偿（1990年之前建设、使用）等，被上诉人部分压低价格补偿，另外部分没有给予补偿。被上诉人在初步补偿意见中确定的有证房补偿的面积比最终补偿意见确定的有证房的面积多出一百多平方米，安置用房、过渡用房没有明确，具体方案不明。2.搬迁费、临时安置、过渡期补助费过低，无法满足上诉人的实际需求。3.上诉人承包土地为三亩，有承包合同和相关法律手续，上诉人的承包行为合法、有效，并实际种植了各种树木。政府在征收过程中，对于类似经济林木，应当按照实际情况，客观、全面地给予承包人征地补偿，但被上诉人在最终补偿意见书中未进行补偿。一审庭审后，被上诉人对上诉人作出补充补偿决定，但仅按一亩11万元的主观价格给予补偿，并没有按照三亩评估价格进行补偿。被上诉人征地的行政行为事实不清，征地活动混乱，不能全面、真实地反映出被征收人的客观、真实情况。根据行政诉讼法规定，行政机关作出具体行政行为后，不允许另行收集证据，重新另行作出行政行为。七、关于案涉土地征收目的是用于防洪避险工程，还是用于住宅建设用地的问题。一审对公共利益和房地产开发故意混淆，最终导致适用法律和判决错误。防洪避险工程建设或施工，早在若干年前已经执行完毕，该建设工程与本案诉争土地之间没有直接必然的联系，防洪避险工程没有占用被上诉人征收的土地。辽宁省人民政府《关于沈阳市2014年度第122批次实施方案用地的批复》及沈阳市人民政府《关于于洪区2014年度第24批次实施方案的批复》也不是对“防洪避险”的批复，明确写明是“住宅用地”的批复。上诉人的被征收地块是否有合法征收的批复和法律文件，上诉人至今没有看到。在2019年时被上诉人与“苏宁公司”达成投资意向，该公司投资建设“苏宁小镇”项目。被上诉人采取未批先征或批少征多的办法进行非法征地活动，依据《国土资源部办公厅关于严格管理防止违法违规征地的紧急通知》的规定，对违法违规征地、采取暴力方式征地等侵害农民利益行为，引发群体性或恶性事件的，要按照有关规定对有关责任人员严肃追究责任。八、省政府征地批文有效期只有两年。满两年未实施征地的，批文自动失效。九、被上诉人于2020年6月10日作出《集体土地上房屋（附属物）征收补偿安置补充意见书》后一年有佘的时间，在一审立案、开庭审理后，继续对原行政行为（最终意见书）继续补充、修改、增加内容，一审法院确认不应当撤销，认定具有合理性，突破了上诉人的认知，对于增加、补充、修改等后续行政行为，上诉人具有行政诉讼的诉权，一审不应当合并审理。被上诉人作出的补充意见书确定的补偿亩数是一亩，但是上诉人享有承包经营权的土地亩数是三亩，被上诉人少补偿的土地亩数是两亩。请求：一、依法撤销一审判决，或依法撤销该判决，发回重审。二、撤销于洪区政府（2019）第（019）号《集体土地上房屋（附属物）征收补偿安置最终意见书》。二、一、二审诉讼费由被上诉人承担。于洪区政府答辩称，一、根据《土地管理法》第四十六条规定，在省政府于2015年下发355号征收地批复后，于洪区政府作出案涉最终补偿意见书。上诉人主张《拆迁通告》和《房屋征收延期公告》违法不成立。二、关于征地批复两年是否过期的问题。案涉地块于2010年开始实施征收工作，上沙村征收部门一直与被征收人谈迁、协商，由于上诉人多年来坚持索要高于补偿政策的补偿款，导致征收补偿工作拖延至今。出于征收工作的前后连贯性，被上诉人于2018年出台了延期征收公告和征收补偿安置实施补充细则，继续对上诉人进行征收补偿，并依据征收补偿政策对上诉人被征收物作出最终补偿意见。上诉人关于征收批复失效、未进行协调的主张不成立、不属实。三、根据于洪区政府办公室2014年印发的《于洪区房屋征收补偿工作管理暂行办法》之规定，案涉地块属于南阳湖街道，于洪区政府委托南阳湖街道实施上沙村征收工作，南阳湖街道有权作出初步补偿意见。四、征收人员对上诉人被征收物进行现场核量、房产及土地核档后，作出最终补偿意见。对于上诉人的1亩农用地上物又作出了补充决定，与最终补偿意见构成一个完整的补偿。五、关于初步安置补偿意见确定的有证房面积比最终补偿意见确定的有证房面积多出一百多平方米的问题。经核档，在上诉人的宅基地上，除了上诉人的104平方米有证房外，还有其姐姐和妹妹的有证房，于洪区政府已经与上诉人的姐姐和妹妹分别签订了补偿安置协议，已经补偿完毕。因此最终安置补偿意见中确定的上诉人的有证房是104平方米。与一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。沈阳市政府答辩称，同意于洪区政府的答辩意见，其他答辩意见与一审答辩意见一致。本院经审理查明的事实与一审法院查明的事实一致，本院予以确认。另查明，本案二审期间经询问上诉人，上诉人明确表示同意对案涉被征收的有证房屋进行产权调换（要明确具体位置或原地回迁），对案涉无证房可以进行货币补偿。本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第四十六条规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”于洪区政府对案涉地块实施征收工作，具有作出《集体土地上房屋（附属物）征收补偿安置最终意见书》的职权。根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条：“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。对省、自治区人民政府依法设立的派出机关所属的县级地方人民政府的具体行政行为不服的，向该派出机关申请行政复议。”沈阳市政府具有作出被诉复议决定的法定职权。案涉地块于2015年经辽宁省人民政府批准征收，由于洪区政府组织实施征收工作。因上诉人与被上诉人一直就征收补偿事宜未达成协议，且案涉地块一直处于实施征收过程中，故不存在案涉地块征收审批文件两年失效的情形，上诉人该项上诉请求不能成立，本院不予支持。2018年9月19日，于洪区政府发布《于洪新城防洪避险拆迁工程征收补偿安置实施补充细则》，该补偿安置实施细则应当作为本次征收补偿的标准。根据上诉人对案涉被征收房屋补偿方式的选择意见以及案涉有证房屋面积104㎡的情况，于洪区人民政府作出的最终补偿意见中，对其有证房屋进行产权调换，有证房104㎡（安置三套45㎡），差价款18360元由上诉人支付。于洪区政府对上诉人进行实物安置的方式与标准，符合补偿安置实施补充细则规定，一审法院予以支持并无不当。于洪区政府对案涉无证房屋进行了现场核量，并委托评估机构对上诉人无证房屋进行了评估，确定无证房313㎡，补偿金额为270180元。该评估结果不低于补偿安置实施补充细则规定的标准，应当予以支持。关于上诉人主张南阳湖街道办事处的初步安置补偿意见书确定的有证房面积比最终安置补偿意见书确定的有证房面积多出一百多平方米的问题，于洪区政府已经作出明确说明，经过进一步核档，即上诉人宅基地除上诉人的有证房104㎡外，另外还有登记在上诉人姐姐和妹妹名下的有证房，于洪区政府已经与上诉人的姐姐和妹妹分别签订征收补偿协议，并已经征收完毕，上诉人该项上诉主张不能成立本院不予支持。案涉最终补偿意见中还对上诉人支付了一次性搬家费、过渡期补助费、地上附属物综合补偿及控违奖励，上述补偿金额的计算及标准并无不当，应当予以支持。关于上诉人主张其承包的农用地为3亩的问题，虽然上诉人提交了承包经营权合同和承包经营权证证明其承包农用地为3亩，但是于洪区南阳湖街道上沙村民委员会出具了两份情况说明，证明上诉人承包的农用地面积是1亩，该村人多地少，而且没有将耕地打乱重分，除有实际地块的承包户为原承包地延包取得外，大多数承包户的承包合同只确定承包权，并没有实际落实承包地块。一审对上述情况组织对村委会主任等成员进行了询问，进一步核实了上述情况，村委会在核档时将案涉《于洪新城土地承包合同核档确认联系单》上第2行载明的上诉人承包2亩农用地的内容划掉了。一审法院曾经两次到上诉人承包的地块进行现场勘查，在上诉人不能明确指明其承包地块四至的情况下，基本可以确定上诉人承包的土地在1亩左右。根据上诉人所在的于洪区南阳湖街道村民委员会出具的情况说明以及对上诉人承包地的核档情况，结合一审法院到现场勘查等情况，一审判决认定于洪区政府作出《集体土地上房屋（附属物）征收补偿安置补充意见书》［沈于政集补（2019）第（019）-1号］，系于洪区政府针对漏列补偿项目作出的补充意见，其与案涉最终意见书构成一个完整的补偿行为，从一次性实质解决争议的角度考虑，一审法院对被诉最终补偿意见书及补充意见书予以合并审查并无不当。于洪区政府以补充意见书的方式对案涉最终补偿意见书予以补正，一审判决以不需要撤销案涉最终补偿意见书，并依法确认最终意见书违法并无不当。上诉人该项上诉请求，本院不予支持。一审法院以沈阳市政府作出的案涉行政复议决定，虽然程序合法，但认定事实不清为由，判决撤销该复议决定并无不当。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。上诉人的上诉请求无事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人夏恩鹏承担。本判决为终审判决。审判长  康宪雷审判员  张广军审判员  吴晓红二〇二一年一月四日法官助理赵玉瑾书记员鞠林