江苏省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）苏行终1617号上诉人（原审原告）杨文，男，汉族，住东台市。被上诉人（原审被告）江苏省住房和城乡建设厅，住所地南京市草场门大街**。法定代表人周岚，该厅厅长。委托代理人石杰，该厅工作人员。上诉人杨文因诉江苏省住房和城乡建设厅（以下称江苏省住建厅）不予受理行政复议申请决定一案，不服江苏省南京市中级人民法院作出的（2020）苏01行初337号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院认定，杨文于2020年5月8日向无锡市住房和城乡建设局（以下简称无锡市住建局）邮寄《投诉书》，投诉无锡市锡山区住房和城乡建设局（以下简称锡山区住建局）在中大诺卡小镇E10号楼的工程竣工验收备案工作中，存在采用虚假证明文件办理竣工验收备案的违法行为，请求无锡市住建局依法予以查处。杨文因至2020年7月10日仍未能收到无锡市住建局对其投诉问题作出的处理答复，认为无锡市住建局对其投诉未进行处理违法，于2020年7月13日通过EMS邮寄的方式向江苏省住建厅提出行政复议申请。江苏省住建厅于2020年7月15日收到杨文的行政复议申请，经审查认为，杨文所作投诉是请求无锡市住建局对锡山区住建局在工程项目验收备案中的违法违规行为进行查处，属于要求上级行政机关启动对下级行政机关的内部层级监督管理，该层级监督管理行为系行政机关内部的层级关系，具有一定的内部性，不会对杨文的合法权益产生直接影响，明显不属于《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第六条规定的行政复议受理范围，决定不予受理，于2020年7月16日作出〔2020〕苏建行复（不）字41号《不予受理行政复议申请决定书》（以下称41号《不予受理决定书》），并于当日邮寄送达杨文。杨文于2020年7月18日签收后，不服41号《不予受理决定书》，于2020年7月21日提起本案行政诉讼。原审法院认为，《行政复议法》第十二条第一款规定：“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”本案中，杨文认为无锡市住建局不履行法定职责，向江苏省住建厅申请行政复议，江苏省住建厅作为无锡市住建局的上一级主管部门，具有对案涉行政复议申请依法进行处理的职责。《行政复议法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。”《行政复议法》第六条列举了属于行政复议范围的具体行政行为类型。据此可知，可以进行行政复议的行为的范围仅限于能够对公民、法人或其他组织产生实际影响的具体行政行为。如果具体行政行为不直接对当事人的合法权益产生影响，则不属于行政复议受理范围。本案中，杨文因认为锡山区住建局在××小镇××楼的竣工验收备案工作中存在不依法依规办理工程竣工验收备案的违法行为，向无锡市住建局邮寄《投诉书》，请求无锡市住建局对锡山区住建局的该违法行为进行查处。杨文所提出的投诉系要求作为上一级主管部门的无锡市住建局对作为下级行政机关的锡山区住建局履行监督职责，该职责属于行政机关上下级之间的内部层级监督，系行政机关上下级之间进行监督管理的内部事务，并不直接对外产生影响，亦不会直接设定当事人新的权利义务，不直接对当事人的合法权益产生实际影响，故无锡市住建局是否履行、如何履行内部监督管理职责，对杨文的合法权益均不会直接产生影响，因此，杨文认为无锡市住建局不履行内部监督管理职责，向江苏省住建厅申请行政复议，江苏省住建厅认为杨文提出的案涉行政复议申请不属于行政复议受理范围，决定不予受理并作出41号《不予受理决定书》送达杨文，符合行政复议法律、法规规定。杨文请求法院责令江苏省住建厅对无锡市住建局的行政不作为问题进行问责亦属于行政机关的层级监督问题，不属于本案审理范围，原审法院不予理涉。《行政复议法》第十七条第一款规定：“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。除前款规定外，行政复议申请自行政复议机关负责法制工作的机构收到之日起即为受理。”本案中，江苏省住建厅于2020年7月15日收到杨文的行政复议申请，于2020年7月16日作出41号《不予受理决定书》，并于当日向杨文邮寄送达，行政复议程序符合上述法律规定。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回杨文的诉讼请求。上诉人杨文上诉称：《行政复议法》未规定上下级内部层级关系不能申请复议。被上诉人未依法履行法定职责受理上诉人提出的行政复议申请。原审中，上诉人提交的证据未经被上诉人答辩，原审法院未审查确认，程序违法。请求本院撤销原审判决并依法重新审理本案作出公正判决。被上诉人省住建厅未提交答辩意见。本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，江苏省住建厅作为无锡市住建局的上一级主管部门，根据《行政复议法》第十二条第一款的规定，对不服无锡市住建局具体行政行为提出的行政复议申请，有依法处理的法定职责。《行政复议法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。根据该条规定，申请人认为行政机关的某项具体行政行为侵犯其合法权益的可以依法提出行政复议申请。故某项具体行政行为是否对公民、法人或其他组织的权利义务产生直接影响，是判断该项行政复议申请是否属于行政复议受理范围的条件。本案中，上诉人认为锡山区住建局未依法履行验收备案职责，向无锡市住建局投诉，要求无锡市住建局对锡山区住建局的违法行为进行查处，该投诉请求实际上是要求作为上一级主管部门的无锡市住建局对下级行政机关履行层级监督职责。该层级监督行为系上下级行政机关内部事务，并不产生外部效力，不直接对相对人的权利义务产生影响。故江苏省住建厅认为上诉人的投诉属于行政机关内部层级关系，不会对上诉人所诉求的权益产生直接影响，不属于《行政复议法》第六条规定的行政复议受理范围，进而作出41号《不予受理决定书》，决定对上诉人提出的行政复议申请不予受理，并无不当。原审判决认定江苏省住建厅作出的41号《不予受理决定书》符合行政复议法律法规规定，亦无不当。上诉人原审中提出的要求责令江苏省住建厅对无锡市住建局不作为的行为进行问责的诉讼请求，亦属于请求上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关进行层级监督的要求，原审法院未予理涉，符合《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（八）项关于上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为不属于人民法院行政诉讼受案范围的规定。综上，上诉人杨文的上诉理由和请求依法不能成立，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人杨文负担。本判决为终审判决。审判长  郑琳琳审判员  季 芳审判员  陆轶群二〇二一年一月二十六日书记员  钱伟红附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政复议法》第二条公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。第十二条第一款对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（八）上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为；