浙江省金华市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙07行终87号 上诉人（原审原告）吴秀龙，男，1964年6月27日出生，汉族，住浙江省杭州市西湖区。 委托代理人史慧锋、胡球，北京炜衡（杭州）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）义乌市住房和城乡建设局，住所地浙江省义乌市宾王路**。 法定代表人厉声振，局长。 出庭行政负责人陈俊宇，副局长。 委托代理人赵巧娟，浙江现代阳光律师事务所律师。 委托代理人方宜圣，浙江现代阳光律师事务所实习律师。 原审第三人义乌市人民政府稠城街道办事处，住，住所地浙江省义乌市宾王路**/div> 法定代表人吴爽，主任。 委托代理人王英豪、王虎华，浙江纵伸律师事务所律师。 原审第三人义乌市建设集团投资有限公司（原义乌市城乡新社区投资建设集团有限公司），住所地，住所地浙江省义乌市诚信大道**iv> 法定代表人毛应斌，董事长。 委托代理人李黎明、施平平，浙江星耀律师事务所律师。 上诉人吴秀龙与被上诉人义乌市住房和城乡建设局（以下简称义乌市住建局）、原审第三人义乌市人民政府稠城街道办事处（以下简称稠城街道办事处）、义乌市建设集团投资有限公司（以下简称义乌市建投公司）房屋征收补偿协议一案，不服浙江省义乌市人民法院（2018）浙0782行初216号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。上诉人吴秀龙及其委托代理人史慧锋，被上诉人义乌市住建局的出庭行政负责人陈俊宇、委托代理人赵巧娟、方宜圣，原审第三人稠城街道办事处的委托代理人王英豪，原审第三人义乌市建投公司的委托代理人李黎明、施平平到庭接受询问。本院于2020年5月15日裁定中止本案审理。本案现已审理终结。 原审法院认定：原告吴秀龙继承取得义乌市稠城街道市场路7弄1-2号靠东2间垂直房屋。2017年11月10日，义乌市人民政府作出义政征字（2017）第002号房屋征收决定，原告吴秀龙所有的上述房屋位于征收范围内。 2017年12月26日，义乌市人民政府作出市场区块旧城区改建项目国有土地上房屋征收补偿协议生效通告。 2018年3月3日，浙江国信房地产土地估价咨询有限公司就义乌市市场路7弄1-2号靠东2间房屋出具浙国房估（2017）征字第7228号国有土地上房屋征收估价报告，载明：认定建筑面积272.43平方米，占地面积为59.68平方米。估价对象的价值为人民币3571796元整，其中房屋价值为3508434元整，装修价值为63362元整。同日，义乌市国有土地上房屋征收管理办公室（甲方）与原告吴秀龙（乙方）、第三人稠城街道办事处（丙方）、原义乌市城乡新社区投资建设集团有限公司（丁方）签订义乌市国有土地上房屋征收补偿协议（件袋号：J-SCQK-1216）。协议第二条被征收房屋载明：“乙方的房屋坐落于市场路7弄1-2号靠东二间，属于上述征收决定的征收范围。经确认，被征收房屋的房屋类型为垂直房，房屋用途为住宅，总建筑面积272.43平方米，其中主体建筑面积272.43平方米，附属建筑面积/平方米，土地类型未确认，土地面积59.68平方米。”第三条房屋评估载明：“经浙江国信房地产土地估价咨询有限公司评估，以2018年1月27日为评估时点，乙方的房屋评估总价值为3571796.00元，其中包括房屋评估价值、装饰装修评估价值、附属物评估价值（详见评估报告）。”第十三条协议生效载明：“本协议经甲乙丙丁四方签字或盖章后成立。本区块公共利益类型为旧城区改建，在2017年8月10日至2018年3月5日内（含起止日），房屋征收决定范围内签约户数达到被征收总户数的80%，本协议生效。本协议一式伍份，甲方执壹份，乙方执壹份，丙方执壹份，丁方执壹份，存档壹份。”该协议约定房屋总价值补偿为3571796元，住宅房屋综合补偿费为36704元，货币补助金额为714359元，奖励金额为76436元，合计4399295元。 2018年3月5日，原义乌市城乡新社区投资建设集团有限公司向原告吴秀龙支付3608500元，余款790795元3月14日付清，合计4399295元。同年3月14日，向原告吴秀龙支付重置成新价4373元、住改商90900元。均有原告吴秀龙在付款凭证上签字。原义乌市城乡新社区投资建设集团有限公司已更名为义乌市建投公司。 2018年3月12日，原告吴秀龙腾空案涉被征收房屋并交付给义乌市国有土地上房屋征收管理办公室。 另，原告吴秀龙诉请撤销义乌市人民政府于2017年11月10日作出的义政征字（2017）第002号房屋征收决定一案，本院于2019年2月28日作出（2018）浙07行初29号之一行政裁定书，裁定驳回原告吴秀龙的起诉。2017年7月3日，浙江省高级人民法院作出（2019）浙行终576号行政裁定书，裁定驳回上诉，维持原裁定。 原审法院认为，本案的争议焦点一是义乌市建投公司、稠城街道办事处的诉讼主体资格问题；二是案涉房屋征收补偿协议效力问题。关于争议焦点一，第三人义乌市建投公司、稠城街道办事处虽然作为案涉房屋征收补偿协议的丙、丁方在协议上签章，但是以房屋征收实施单位、建设活动组织实施单位的身份参与协议签订，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十五条的规定，义乌市建投公司、稠城街道办事处不是房屋征收部门，不应列为被告。关于争议焦点二，本案系行政协议纠纷，依法可适用除行政法律规范以外的不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定，有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。案涉案房屋征收决定已经法院生效判决确认合法有效。涉房屋征收补偿协议也并不存在违反法律、行政法规的强制性规定等导致合同无效之情形，且协议签订后双方均已按协议约定履行完毕。原告吴秀龙诉请与法不符，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条、《中华人民共和国合同法》第五十二条、第四十四条第一款之规定，判决：驳回原告吴秀龙的诉讼请求。案件受理费50元，由原告吴秀龙负担。 吴秀龙上诉称，一、原审程序违法。1、原审审理过程中，上诉人依法申请追加义乌市人民政府为被告，并提交了书面申请，原审对此未作出任何书面裁定或决定即作出判决，程序违法；2、本案应当追加义乌市人民政府为被告，应当由金华市中级人民法院一审。案涉征收协议第13条明确约定：本协议经甲乙丙丁四方签字或盖章后成立。义乌市城乡新社区投资建设集团有限公司（现更名为义乌市建投公司）作为丁方在合同上盖章，且案涉房屋土地征收后，实际也交由丁方开发建设。毫无疑问，义乌市建投公司系案涉征收协议的一方当事人，也应成为本案诉讼的被告。由于义乌市建投公司没有行政诉讼主体资格，其系义乌市人民政府组建的义乌市国有资本运营有限公司下属全资子公司，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条之规定：行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。本案应当列义乌市人民政府为被告。根据行政诉讼法第十五条第一项之规定，被告为县级人民政府的，应当由中级人民法院一审管辖。故原审法院对本案并无管辖权，本案应当由金华市中级人民法院一审。3、原审审理过程中，法庭未向上诉人释明，合同不存在无效情形，是否需要变更诉讼请求，不符合法定程序。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十四条第二款规定：“公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效，人民法院审查认为行政行为不属于无效情形，经释明，原告请求撤销行政行为的，应当继续审理并依法作出相应判决；原告请求撤销行政行为但超过法定起诉期限的，裁定驳回起诉；原告拒绝变更诉讼请求的，判决驳回其诉讼请求。”可见，对于原告起诉确认行政行为无效的案件，法院经审查认为不属于无效情形的，应向原告作出释明。原判未经释明即作出判决，显然不符合该规定。4、原审审理过程中，上诉人曾申请法院调取吴秀法房屋的征收补偿协议作为本案关键证据，而原审法院也曾责令被上诉人在7日内提供。但该证据法院并未调取，更未进行质证，显然程序违法。二、原审认定事实不清。1、原审中上诉人提供了证据3-10和证据15等一系列可以相互印证、足以证实案涉协议系在被非法拘禁、胁迫的情况下签订的，原判却对该事实没有认定。原审提交的证据1征收补偿协议中，协议明确写明上诉人是保留诉权的，这足以说明上诉人签订协议的时候是非自愿，是被迫的。2、原判对征收协议签订具体时间、对案涉房屋评估具体时间、评估报告送达时间等事实也都没有查明。而这些事实直接关系到被上诉人与上诉人签订征收协议的合法性。3、征收房屋前政府对市场路7弄1-2号四间房屋的产权人等事项没有进行认定调查和处理，并且上诉人还书面向征收部门提出异议声明书，他们置之不理。原审凭什么依据认定上诉人是房屋唯一继承人有资格签订补偿协议？三、原判适用法律错误。1、如上所述，义乌市建投公司系征收协议的一方当事人，系签订主体之一。但其并没有行政主体资格，也没有经依法授权，依法不得签订案涉征收协议。根据行政诉讼法第75条之规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，法院应判决确认无效。2、本案明显存在被上诉人以胁迫手段与上诉人签订合同的事实，被上诉人作为国家机关，其在实施胁迫手段的同时，就是在损害政府形象，损害国家利益。根据合同法第52条第一款第1项之规定：一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益，合同无效。3、案涉征收补偿协议明显违反了合同法第三条、第四条，民法总则第117条；《国有土地上房屋征收补偿条例》第二条、第三条、第十九条之规定。根据合同法第52条第一款第5项之规定：违反法律、行政法规的强制性规定，合同无效。其中《国有土地上房屋征收补偿条例》第十九条规定：对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。但案涉征收补偿协议确定的补偿款远远低于市场价，且还在其所谓的市场价的基础上再扣除7%。被上诉人的行为显然违反了该条规定。此外，被上诉人在逼迫上诉人签订案涉协议时，未保障上诉人的货币补偿和产权调换选择权，也是违法的。综上所述，原审认定事实不清，适用法律错误，程序违法，依法应予撤销。四、关于评估报告的违法投诉案件仍在审理，评估报告是签订案涉征收协议的基础，那么评估报告的合法性正在另案审查过程中，本案应当中止审理，本案并未中止，程序违法。上诉请求：1、撤销原判，发回重审，将本案移交金华市中级人民法院一审；2、本案诉讼费用由被上诉人承担。 义乌市住建局答辩称，上诉人与征收部门签订的协议程序合法，意思表示清楚，并不存在无效的情形，故原审判决认定事实清楚，程序合法，请求驳回上诉，维持原判。 稠城街道办事处陈述称，一审认定事实清楚，程序合法，判决正确，上诉理由不能成立。针对上诉理由中关于诉讼主体与管辖的问题，应该适用行政诉讼法司法解释第四条的规定，以及按照最高人民法院（2016）最高法行申2719号行政裁定书的裁判宗旨确定。关于原审释明权的问题，根据法释第九十四条的规定，这是人民法院依职权选择判决方式的问题，上诉人以此质疑原审程序，不能成立。请求二审法院驳回上诉，维持原判。 义乌市建投公司陈述称，与稠城街道办事处的意见一致。 二审中上诉人向本院提交如下证据： 浙江省杭州市中级人民法院（2019）浙01行初591行政判决书，证明经该院一审判决，浙江省住房和城乡建设厅需要对案涉评估报告的合法性进行调查，也就是说本案评估报告还未得到确认，而评估报告是征收协议的基础，所以本案应当以评估报告合法性案件的处理结果为依据进行审理，也可证明上诉人不愿意签订案涉征收协议，是被迫签订的。 义乌市住建局质证认为，该证据并未否定评估报告的合法性。稠城街道办事处质证认为，对证据的真实性合法性均无异议，但是该案审理的是住建厅对上诉人投诉的问题是否要进行答复，对本案评估报告的合法性并未产生实际性影响。义乌市建投公司质证认为，与稠城街道办事处意见一致，该份证据并不能说明评估报告不合法。 经审查，本院对该证据真实性予以确认，但该判决并未否定评估报告的合法性，也无法证明上诉人系受胁迫签订协议。 义乌市住建局、稠城街道办事处、义乌市建投公司二审中均未提交新证据。 经审理，本院对原审认定的事实予以确认。 本院认为，《最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释》第二十五条规定：市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作过程中作出行政行为，被征收人不服提起诉讼的，以房屋征收部门为被告。义乌市人民政府义政征字（2017）第002号房屋征收决定确定，该次国有土地上房屋征收的征收部门为义乌市国有土地上房屋征收管理办公室，并由义乌市国有土地上房屋征收管理办公室作为甲方与上诉人吴秀龙签订案涉征收补偿协议，而义乌市国有土地上房屋征收管理办公室系义乌市住建局的下设机构，根据前述规定及合同相对性，义乌市住建局系本案适格被告。义乌市人民政府并非案涉协议的当事人，亦非征收部门，吴秀龙主张追加义乌市人民政府为本案被告缺乏依据，原审未予追加并无不当。针对案涉协议的效力，吴秀龙提出其系受胁迫签订协议，且签订协议时未提供产权调换安置方式供其选择，但其已经在货币化安置的征收补偿协议中签字确认，对其提出的事实亦未提供充分证据予以证明，应承担举证不能的法律后果。对于房屋价值，由有资质的评估机构进行评估后确定价值，从现有证据看评估报告的合法性亦未被否定，尚不足以认定存在评估价值远低于市场价值等对吴秀龙显失公平的情形。关于评估报告没有在协议签订之前提前送达的问题，案涉征收补偿协议及其附件中确定的项目及数额即评估报告所载的项目及数额，吴秀龙签订该协议也是对该内容的认可，不宜以评估报告未提前送达否定协议的合法性。关于吴秀龙提出原审未进行释明的问题，本院认为，在案件审理过程中，法院已经针对协议的合法性包括是否存在其提出的受胁迫、显失公平等可撤销情形进行全面审查。综上，案涉征收补偿协议由吴秀龙本人签字确认，亦不存在受胁迫、显失公平或行政诉讼法、合同法规定的合同无效等情形，原审判决驳回吴秀龙的诉讼请求并无不当，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人吴秀龙负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 单晓剑 审 判 员 虞 行 审 判 员 徐青雅 二〇二一年一月十四日 代书记员 刘灵玲