北京市第三中级人民法院行 政 赔 偿 判 决 书（2021）京03行赔终14号上诉人（一审原告）石长发，男，1955年3月25日出生，住北京市平谷区。委托代理人石长才（上诉人之弟），1966年6月24日出生，住北京市平谷区。被上诉人（一审被告）北京市平谷区峪口镇人民政府，住所地北京市平谷区峪口镇峪新大街**。法定代表人齐立兴，镇长。委托代理人李永超，男，北京市平谷区峪口镇人民政府工作人员。委托代理人赵一凡，北京市方桥律师事务所律师。上诉人石长发因诉被上诉人北京市平谷区峪口镇人民政府（以下简称峪口镇政府）行政赔偿一案，不服北京市平谷区人民法院（2020）京0117行赔初7号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2021年1月19日公开开庭审理了本案，上诉人石长发及其委托代理人石长才，被上诉人峪口镇政府的委托代理人李永超、赵一凡到庭参加诉讼。本案现已审理终结。石长发诉至一审法院，请求法院判令峪口镇政府赔偿石长发各项损失，包括：1.砖混建筑面积1272.59平方米*1500元/平方米,合计190.8885万元；2.水泥地面、围墙、两个花池子、门垛、门（价值7000元-8000元）、线缆（价值3万元）共计43.4万元；3、两家企业搬家费用24.18万元。一审庭审中，石长发主张第一项诉讼请求金额变更为1500平方米*1500元/平方米,合计225万元，放弃第三项诉讼请求，并增加主张建筑残值损失。一审法院经审理查明，2003年4月7日，经中桥村村委会全体村民代表讨论通过，北京市平谷区峪口镇中桥村村民委员会（以下简称中桥村村委会）与石长发签订《土地租赁（使用）合同》，约定将位于该村工业区北侧东至陈术芳，西至陈海成，北至道南沟地边，南至道，南北长108米，东西宽50.60米，均含四周0.30米滴水，共8.20亩，租赁给石长发从事国家允许生产、经营、开发的工业项目，租期50年，从2002年6月1日至2052年5月31日。2002年5月，石长发在中桥村北工业小区开始建设厂房，2002年底竣工。2011年，中桥村村委会向石长发颁发房屋产权证明，证明中桥村阳光路3号房屋面积500平米的房屋产权属石长发所有，不是违章建筑，该房屋属于私企，已经周边四邻同意该企业在此经营，不受影响。2012年4月13日，峪口镇政府向北京绿谷宏业贸易有限公司出具企业住所使用证明，说明中桥村阳光路3号属（工业）用地，东至陈述芳，南至路，西至陈海山，北至距阳光路50米，建筑面积1500平方米，为中桥村村委会所有，不属于违章建筑，符合村庄规划，同意北京绿谷宏业贸易有限公司在此开展经营活动。2019年8月1日，石长发、石长才与峪口镇政府签订拆除委托书，拆除了中桥村阳光路3号的北院。2019年12月24日，北京市规划和自然资源委员会平谷分局（以下简称规自平谷分局）致函峪口镇政府，内容为经市执法队验收发现，峪口镇管辖范围的大棚房另案处理项目未整改到位（图斑号为PG00004），请峪口镇严格按照图斑范围进行整改，并务必于2019年12月底前整改到位。2019年12月25日，峪口镇政府对石长发位于中桥村工业区北侧所建建筑物，未能出示乡村规划许可证，可能违反《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）第四十一条第三款规定的情形，建议立案调查。2019年12月25日，峪口镇政府对中桥村工业区北侧所建建筑物进行现场检查、现场勘查，制作笔录，拍照取证，经查，上述地点建筑物为石长发所建，属砖混结构，经执法人员测量，建筑物总面积1272.59平方米。2019年12月25日，峪口镇政府向规自平谷分局发送案件协查通知单，要求认定中桥村工业区北侧石长发所建建筑物是否取得乡村建设规划许可证。2019年12月27日，市规自委复函，确认位于中桥村工业区北侧的建筑物未依法取得乡村建设规划许可证。2019年12月30日，峪口镇政府作出京平峪限拆字（2019）172号决定书（以下简称限拆决定）并向石长发送达，认定石长发在北京市平谷区峪口镇中桥村建有建筑物（构筑物），图斑号为PG00004，属砖混结构，建筑面积1272.59平方米，其行为违反了《北京市城乡规划条例》第二十九条的规定，依据《城乡规划法》第六十五条之规定，责令石长发于2019年12月30日24时前将上述违法建设自行拆除，恢复集体土地原貌。如逾期不拆除违法建设，峪口镇政府将依法予以强制拆除违法建设。强制拆除、回填违法建设及其安全鉴定的费用、建筑垃圾清运处理等费用由石长发承担。2019年12月31日，峪口镇政府强制拆除石长发位于中桥村工业区北侧1272.59平方米的建筑，并制作拆除（清除）物品清单。2020年6月4日，石长发向一审法院提起确认强制拆除行为违法之诉；2020年7月1日，石长发提起本案之诉，请求判决峪口镇政府赔偿强制拆除造成的砖混建筑（包括水泥顶和彩钢顶）、水泥地面、围墙、花池子、门垛、门、线缆、建筑残值等损失共计268.4万元。一审法院认为：《国家赔偿法》第二条规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有取得国家赔偿的权利。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条规定，原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。被告有权提供不予赔偿或者减少赔偿数额方面的证据。根据上述规定，取得国家赔偿的前提条件是公民、法人或其他组织的合法权益,在国家机关和国家机关工作人员行使职权过程中受到了侵犯，且原告应当对其合法权益受损害的事实承担举证责任。本案中，石长发未能提供证据证明被拆除建筑物取得了相关部门审批或备案，峪口镇政府提供的规划审批情况的函可以证明涉案建筑未依法取得乡村建设规划许可证，系违法建设，故石长发所建建筑不属于应予保护的财产，石长发要求峪口镇政府赔偿的砖混建筑（包括水泥顶和彩钢顶）、水泥地面、围墙、砖混花池、砖混门垛等属于建筑物本身及附属设施的价值损失的主张，没有法律依据，一审法院不予支持。但行政机关作出行政行为应当遵循法定程序，本案中，峪口镇政府未能提供证据证明其在作出强制拆除行为前，履行了听取当事人陈述申辩、作出强制执行决定、依法公告，在实施强制拆除时通知当事人清理有关物品、制作笔录、通知石长发自行处理拆除后建筑材料等义务，存在过错。本案中，石长发、峪口镇政府提供视频、照片证明了涉案建筑拆除前的情况，一审法院依据该视频、照片结合涉案建筑物的用途和生活常识，对铁艺门、及建筑残值损失等进行酌定，并确定由峪口镇政府承担赔偿责任。同时，石长发就其主张赔偿的线缆未提供证据证明受到强拆行为的侵犯，故石长发主张该部分损失没有法律依据，一审法院不予支持。综上，依照《国家赔偿法》第二条、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条、第三十三条之规定，判决峪口镇政府于判决生效之日起三十日内赔偿石长发经济损失八千元，驳回石长发的其他赔偿请求。石长发不服一审判决，上诉至本院，其事实和理由为：一、上诉人拆除的未整改到位的南院建筑物形成时间是2002年，被上诉人拆除时引用的《北京市城乡规划条例》是2019年2月28日期实行，《城乡规划法》是2008年1月1日起施行，根据法不溯及既往的原则，南院建筑形成时间先于法律法规的出台，一审法院认定错误。二、上诉人承租的是整体地块，整体地块土地性质发生变更，并未征询承租人即上诉人的意见，土地性质发生变更属于程序违法，在缺乏程序正当性的前提下，一审法院直接认定南院建筑为违法建筑，属于事实认定错误，对于京规自平函[2019]451号《关于峪口镇中桥村大棚房另案处理项目未整改到位一事处理建议的函》（以下简称451号函）的拆除范围问题，PG00004号范围应为北院农业用地上的建筑，并不包含南院工业用地上的建筑，一个图斑编号不可能产生两个土地性质。三、北京绿谷宏业贸易有限公司和天润阳光（北京）医疗用品有限公司在被强制拆除生产厂房及附属设施内实际合法经营18年，取得了合法执照、环评证书、国家电网接电手续等证据可以证明被上诉人确认了企业所在地块上的设施及企业存在合法性。否则，被上诉人的渎职行为给上诉人造成了误导和严重经济损失。四、涉案违法拆除行为造成两家企业无法生产经营、生产物料被填埋及丢失，急忙迁厂搬家等，这些损失均为直接损失，均应由被上诉人承担。对屋内物品、未来得及转移的部分生产原料、半成品、建筑残值等各项损失应该按照上诉人提交的财产损失清单予以赔偿。一审法院认定赔偿标准过低，损失范围与事实不符。五、与上诉人同时租赁被上诉人工业区的还有另外三家，在租赁地块上的建筑物与上诉人南院的建筑物均属于同一时期形成，租赁手续一致，他们三家也没有乡村建设规划许可证，多次被举报为违建，至今未被拆除，足以证明被上诉人对上诉人建筑物的拆除不仅是程序上的错误，实体处理上更是错误的。综上，请求二审法院撤销一审判决，改判峪口镇政府赔偿上诉人：1.砖混建筑面积1272.59平方米*1500元/平方米,合计190.8885万元；2.水泥地面、围墙、两个花池子、门垛、门（价值7000元-8000元）、线缆（价值3万元）共计43.4万元；3.两家企业搬家费用24.18万元，共计258.4685万元。石长发在法定期限内向一审法院提交了下列证据：证据1.土地租赁合同、村民代表会决议、交费收据、村委会证明一份，证明2003年4月石长发与中桥村村委会签订土地租赁合同，石长发取得涉案土地使用权，并且该合同内容经过峪口镇政府盖章确认合法性，石长发按期足额交纳了租赁费，承租涉诉地块，经村委会决议，陈某1、石长发、陈某2、陈某3四家承包村内工业用地，四家相邻，土地性质一致，建筑物建造时间相近，石长发于2002年建设建筑物，现只有石长发一家被拆除，系峪口镇政府未对涉诉建筑进行调查造成的错误结果；证据2.房屋产权证明，证明2011年村委会出具产权证明，证明中桥村阳光路3号院内房屋建筑物归石长发所有，不是违章建筑，用于企业经营；证据3.企业住所证明两份，证明自2011年开始，涉诉中桥村阳光路3号院内有两家企业注册经营，企业住所证明中均表述为涉案土地上的建筑不属于违法、违章建筑，并有峪口镇政府加盖公章予以确认，根据《北京市禁止违法建设若干规定》第二十一条规定，以违法建设为经营场所的，有关行政主管部门依法不得办理相关证照；证据4.拆除委托书，证明大棚房另案处理项目已由石长发与峪口镇政府达成协议，拆除面积是峪口镇政府定的，峪口镇政府自己拆的，石长发已经完全履行义务，未违反委托书的内容；证据5.证明及考勤打卡记录，证明2019年12月30日峪口镇政府送达限拆决定时石长发在上班，峪口镇政府送达决定书前并未与石长发联系过，峪口镇政府说石长发是拒签，明显是文书造假，峪口镇政府送达程序违法；证据6.限拆决定，证明该决定作出程序违法，12月30号送达，要求当日24时前拆除，并未给石长发留出救济权利，违反法律规定，根据《北京市禁止违法建设若干规定》第十七条强制拆除违法建设，应当提前5日在现场公告强制拆除决定，告知实施强制拆除的时间、相关依据、当事人的权利和义务等；证据7.京平政复字（2020）26号复议决定书（以下简称复议决定）、受理通知书，证明对石长发复议理由未进行任何解释，未经过任何调查，完全是强行确认限拆决定内容，事实不清、程序违法，无事实及法律依据；证据8.平谷分区规划图，证明中桥村阳光路3号南院北院土地性质不同，南院土地性质与村民决议中涉及的其它三家土地性质一致，北院土地性质在石长发租赁该地块时系工业用地，在其不知情的情况下变更为农业用地；证据9.451号函、京规平执函（2019）247号文件，证明该两份文件的作出并未与石长发核实过涉案地块的建设情况；证据10.中桥工业小区俯视图，证明工业小区内共四户厂房建设顺序，石长发厂房南院和北院建厂时间、性质是不同的；证据11.光盘一张，证明涉诉地块被拆除以前的建设情况。补充证据：证据1.2012年7月9日京平峪拆字（2012）012号限期拆除通知书、2012年7月24日京平峪催字（2012）008号处催告通知书，证明拆除范围指的是北京俊伟金属制品厂内北侧范围内的建设房屋，从未包括限拆决定所指定的地块，2012年该地块未被拆除系因注册为中桥村农机修理部用房，符合政策；证据2.峪口镇政府谈话通知书，证明政府找石长发约谈的内容是中桥村农机用房，所指向的地块范围即2012年7月未被拆除的北京伟俊金属制品厂内北侧范围内的建设房屋,2019年8月1日石长发与峪口镇政府签订了拆除协议。峪口镇政府在法定期限内向一审法院提交以下证据：证据1.451号函，证明规自平谷分局要求峪口镇政府严格按照图斑范围进行整改；证据2.立案审批表；证据3.现场检查笔录；证据4.现场勘验笔录；证据5.中桥村村委会与石长发签订土地租赁（使用）合同、峪口镇中桥村民委会村民代表会决议；证据2-5证明峪口镇政府进行立案、现场检查、勘验和调取证据的情况；证据6.案件协查通知单及回函，证明峪口镇政府向平谷规自分局发出案件协查通知单，经查询石长发所建建筑未取得乡村建设规划许可证；证据7.限拆决定存根；证据8.限拆公告照片1张；证据9.送达回证；证据7-9证明在调查勘验基础上，峪口镇政府对案件进行了综合分析后依法作出限拆决定，依法进行公告，并向石长发送达；证据10.拆除（清除）物品清单；证据11.现场视频及照片。证据10-11证明2020年12月31日峪口镇政府进场拆除，因石长发拒绝在物品清单上签字，故由村委会工作人员签字确认，并将清单所列物品运至位于中桥村村委会指定的平谷区中桥村的北京奥星电器厂。一审法院依石长发申请调取了《关于抓紧推进“大棚房”问题清理整治专项行动另案处理项目整改工作的函》，石长发认为该证据说明了大棚房的名称、所有人、位置和占地面积的情况，该文件记载的占地面积与石长发后院拆除的面积是相符的，图斑上的建筑面积是3.5亩，北院的面积是1.5亩加上厕所是1.6亩，峪口镇政府拆除了1.6亩（厕所也拆除了），还剩下1.9亩，超出了文件要求拆除的范围，所以石长发认为拆除的是北院，南院是1.9亩，文件显示大棚房项目是清理占用农地的违法违规项目，与拆除石长发建筑物没有关系。峪口镇政府认为该证据的制作时间为2019年11月19日，而石长发北半部农用地上的建筑已于2019年8月拆除完毕，故该证据中所指未处理的建筑只能是石长发南院建设用地上的建筑物，同时根据451号函及所附卫片图斑，也可以看出规自部门要求进行整改的是涉案违法建设。一审法院对上述证据认证如下：石长发提供的证据1能够证明涉案土地的权利来源，但不能证明涉案建筑系合法建设，对此证明目的一审法院不予采纳；证据2真实，但村委会并非违建认定机关，对该证明的合法性一审法院不予采纳；证据3中天润阳光（北京）医疗用品有限公司企业住所（经营场所）证明没有证明单位公章，且使用期限已满，一审法院不予采纳；证据3中北京绿谷宏业贸易有限公司的企业住所使用证明真实，但系峪口镇政府出具的程序性证明，对涉案建筑的合法性未经调查核实程序及实体认定，不足以证明涉案建筑的合法性；证据4及两项补充证据与本案南院强拆行为的合法性审查不具有关联性，一审法院不予采纳；石长发提交的其他证据均系真实，但均无法证明涉案建筑系合法建筑。峪口镇政府提供的证据均系其执法过程中收集、形成，能够证明案件来源、峪口镇政府进行现场勘验和检查及向规自部门函询涉案建筑建设的审批情况及回函情况，以及峪口镇政府作出限拆决定的情况，一审法院予以采纳，但不能证明峪口镇政府的强制拆除行为符合法律规定。一审法院依石长发申请调取的证据说明了“大棚房”问题清理整治行动中另案处理项目的基本情况、工作要求和项目明细，但峪口镇政府系依据451号函及PG00004图斑进行的涉案建筑的查处行为，系案件来源问题，一审法院对石长发的证明目的不予采信。上述证据均已随案移送本院，经审查，本院同意一审法院的认证意见并予以确认。二审庭审中，石长发提交京规自函（2019）2560号《关于抓紧推进“大棚房”问题清理整治专项行动另案处理项目整改工作的函》、1****电话录音光盘作为二审新证据。本院经审查认为，该项证据不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条的规定，不属于二审程序中当事人可以依法提供的新证据，故不予接纳。本院对一审法院经审理查明的事实予以确认。本院认为，《国家赔偿法》第二条第一款规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条规定：“原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。被告有权提供不予赔偿或者减少赔偿数额方面的证据。”据此，公民取得国家赔偿，应以其合法权益受到国家机关和国家机关工作人员行使职权行为的侵害为前提条件，且原告应当对其合法权益受损害的事实承担举证责任。本案中，石长发并未提交相应证据证明涉案建设取得了相关部门的规划审批，峪口镇政府提供的规划审批情况的函可以证明涉案建筑未依法取得乡村建设规划许可证系违法建设，因此涉案建筑本身及附属设施并不属于应予保护的合法财产。石长发主张赔偿砖混建筑（包括水泥顶和彩钢顶）、水泥地面、围墙、砖混花池、砖混门垛等属于建筑物本身及附属设施损失的主张，没有法律依据，一审法院未予支持，本院对此予以认可。行政机关实施强制拆除时应当遵循法定程序。本案中，峪口镇政府未能提供证据证明其在作出强制拆除行为前，履行了听取当事人陈述申辩、作出强制执行决定、依法公告，在实施强制拆除时通知当事人清理有关物品、制作笔录、通知石长发自行处理拆除后建筑材料等义务，存在过错。因此，对具有可再利用价值的铁艺门及建筑残值损失，峪口镇政府应当承担赔偿责任。一审法院依据峪口镇政府提供的证明涉案建筑拆除前情况的视频、照片，并结合涉案建筑物的用途和生活常识对赔偿数额进行酌定，并无不当，本院予以确认。关于石长发主张线缆损失的赔偿请求，因石长发未提供证据证明该项损失的存在，故一审法院未予支持石长发的主张，并无不当，本院予以认可。二审阶段，石长发又主张峪口镇政府赔偿其两家企业搬家费用24.18万元，对该诉请石长发并未提交证据证明相关损失的存在，且超出一审诉讼请求的范围，本院对此不予审查。综上，一审法院判决峪口镇政府于判决生效之日起三十日内赔偿石长发经济损失八千元，驳回石长发的其他赔偿请求，并无不当，本院应予维持。石长发的上诉理由不成立，对其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。本判决为终审判决。审 判 长 蔡英伟审 判 员 王 伟审 判 员 杨 旸二〇二一年一月二十七日法官助理 李露希法官助理 王小雪书 记 员 朱梦洁