青海省西宁市中级人民法院行政判决书（2021）青01行终5号上诉人（原审被告）湟源县住房和城乡建设局，住所地青海省西宁市湟源县城关镇西小路**。统一社会信用代码：XXX。法定代表人王**，该局局长。委托诉讼代理人尚朝发，该局市政设施服务中心主任。委托诉讼代理人王满中，青海延辉（湟源）律师事务所律师。被上诉人（原审原告）罗铭元，男，XXX出生，汉族，住青海省西宁市湟源县。公民身份号码：×××。委托诉讼代理人毛尊超、赵亚莉，青海竞帆律师事务所律师。上诉人湟源县住房和城乡建设局（以下简称湟源住建局）因与罗铭元房屋征收协议一案，不服西宁铁路运输法院（2020）青8601行初92号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。原审法院查明，湟源住建局因湟源县城台四期（一期）棚户区改造项目建设需要，于2018年8月13日与罗铭元签订协议顺序为商-02号〔城台四期（一期）项目〕《国有土地上房屋征收与补偿协议书》，即《房屋征收协议》及《补充协议》。《房屋征收协议》约定，湟源住建局（甲方）征收罗铭元（乙方）座落于××座建筑，该二层建筑面积分别为334.985㎡，共计669.97㎡，用途为商业。罗铭元在《房屋征收协议》中选择1：1商铺产权的置换方式，安置地点为原区域即安置商铺从新建安置房靠近南大街第一间起始进行整体安置，交付时间最迟为2019年12月。同时双方在《补充协议》中约定，“若安置商铺由于政策性等原因无法在双方商定区域修建完成，甲方无条件的按市场价，按建筑面积一楼每平方米3.6万元、二楼每平方米1.5万元进行货币补偿于乙方……”。由于湟源住建局因相关原因至今未能且无法于双方约定的区域内建设安置商铺，罗铭元诉至法院。原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的……”《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条“行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议”及第四条第一款“因行政协议的订立、履行、变更、终止等发生纠纷，公民、法人或者其他组织作为原告，以行政机关为被告提起行政诉讼的，人民法院应当受理”的规定。首先本案属人民法院行政案件受案范围。其次湟源住建局具有与罗铭元签订《房屋征收协议》及《补充协议》的法定职权。且该房屋征收补偿协议是双方在平等、自愿、协商一致的基础上签订的，因此根据《中华人民共和国合同法》第七条“当事人订立、履行合同，应当遵守法律、行政法规，尊重社会公德，不得扰乱社会经济秩序，损害社会公共利益”的规定，应认定该协议真实、合法、有效，即双方当事人应按照协议内容履行义务。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十一条第二款规定“原告认为被告未依法或者未按照约定履行行政协议的，人民法院应当针对其诉讼请求，对被告是否具有相应义务或者履行相应义务等进行审查”。本案中，罗铭元在《房屋征收协议》中对湟源住建局征收的原商铺一、二层建筑面积分别为334.985㎡共计669.97㎡商铺，选择了1：1商铺产权置换，置换安置地点为原区域。在《补充协议》第一条、第三条中再次明确房屋置换地点位于原区域，且“安置商铺从新建安置房靠近南大街第一间起始进行整体安置”。但湟源住建局已明确无法在双方约定的原区域内建设安置商铺，使双方所签订的《房屋征收协议》及《补充协议》有关产权置换的内容履行不能。在双方协商无果的情况下，湟源住建局应按《补充协议》第四条“若安置商铺由于政策性等原因无法在双方商定区域修建完成，甲方无条件的按市场价，按建筑面积一楼每平米3.6万元、二楼每平米1.5万元进行货币补偿于乙方，补偿期限为30天，逾期每天按总补偿价的千分之一赔偿给乙方”的约定继续履行，给予罗铭元货币安置征收补偿款及货币安置征收补偿款逾期赔偿金。其中货币安置征收补偿款依据《房屋征收协议》《补充协议》中原商铺一、二层建筑面积分别为334.985㎡，一楼每平米按3.6万元、二楼每平米按1.5万元计算，应为334.985㎡×3.6万元＋334.985㎡×1.5万元=1708.4235万元，应予支持。因货币安置征收补偿款逾期赔偿金罗铭元在本案中未予诉求，不予评述。根据案涉《房屋征收协议》《补充协议》，已明确双方签订协议的初衷系1：1商铺产权置换方式，因此当湟源住建局在原区域商铺产权置换方式履行不能的情况下，罗铭元诉之法院即已依据《补充协议》第四条变更选择了货币安置征收补偿方式，此时《补充协议》第五条“安置房交付时间最迟为2019年12月，若超出约定交房时间，甲方按同等位置上的市场租金价进行赔偿”的约定无事实和法律依据，因此罗铭元请求判令湟源住建局因未能于双方约定时间交付房屋而产生的赔偿款360466.5元，不予支持。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款、第六十九条，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十九条第一款的规定判决：湟源住建局继续履行协议顺序为商-02号〔城台四期项目〕《国有土地上房屋征收与补偿协议书》，在判决发生法律效力之日起90日内给予罗铭元征收安置补偿款1708.4235万元。二、驳回罗铭元要求湟源住建局支付因未能于2019年12月交付房屋而产生的赔偿款360466.5元的诉讼请求。案件受理费50元，由湟源住建局负担。宣判后，湟源住建局不服向本院提起上诉称，案涉《房屋征收协议》及《补充协议》约定，上诉人以原地安置的方式征收被上诉人所有的的位××县，如不能原地安置，其补偿标准为第一层3.6万元/平方米，第二层1.5万元/平方米。但是按市场价格计算，在同等条件下的建筑物的第一层市场价格为每平方米两万多元。《房屋征收协议》及《补充协议》所约定的价格已经大大超出了市场的正常价格，有违公平、等价有偿原则，显失公平。根据《中华人民共和国民法通则》第五十九条的规定，对重大误解或显失公平的民事行为，一方当事人有权请求人民法院或仲裁机构予以变更或撤销。故上诉人认为《房屋征收协议》及《补充协议》所约定的价格应予撤销。请求：1.撤销西宁铁路运输法院作出的（2020）青8601行初92号行政判决的第一项判决；2.本案所有诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人罗铭元答辩称，案涉《房屋征收协议》及《补充协议》系依据源房征决字〔20181〕01号《湟源县人民政府房屋征收决定》及补偿方案作出，上诉人在一审对协议中所有条款内容均予以认可，虽提出协议中关于补偿价款的约定显失公平，但未提交相应的证据予以证实，上诉人亦未依照法律规定在1年内行使撤销权。请求维持原审判决。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，在要求履行行政协议案件中，可将行政协议作为主要证据和依据进行审查。既要对行政协议的合法性进行审查，也要与保护相对人信赖利益、诚实信用、意思自治等基本原则进行利益衡量，只有在行政协议存在重大、明显违法，违反法律法规的强制性规定，损害国家利益、公共利益及他人合法权益时，相关条款才能确认无效，不作为履行行政协议的依据，否则应当认可行政协议的效力。行政协议兼具行政性和合同性，对行政协议效力的审查，既要适用行政法律规范，亦可在不违反行政法律规范的情况下适用民事法律规范。本案中，《房屋征收协议》及《补充协议》系上诉人湟源住建局为实现其行政管理目标，依法定职责与被上诉人罗铭元协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，该协议约定系公平协商达成的合意，是双方的真实意思表示，符合《中华人民共和国合同法》的有关规定，双方均应按照合同约定履行各自的义务。在上诉人因规划等问题不能对被上诉人进行原区域内商铺产权置换，被上诉人接受货币安置征收补偿方式的情形下，上诉人应按照协议约定的标准对被上诉人进行货币补偿。诚实守信是依法行政的基本要求，非因法定事由并经法定程序，行政机关不得撤销、变更已经生效的行政决定；因国家利益、公共利益或者其他法定事由需要撤回或者变更行政决定的，应当依照法定权限和程序进行。上诉人提出约定的一层商铺的补偿价格高于市场价格，但未提交事实依据及有效证据证明其主张，且上诉人负责案涉房屋的征收补偿安置工作，在协议签订过程中处于主导地位，应熟悉掌握相关政策、标准和依据，对协议约定的相应后果亦应有清楚的认识。上诉人提出如按协议约定进行补偿可能导致国家利益受损，但在案证据并未反映出被上诉人一方采取了欺诈、胁迫的手段订立合同或者双方恶意串通，该协议未违反法律、行政法规的效力性强制性规定，也无其他导致合同无效的法定情形。同时，在协议履行过程中，上诉人未行使单方变更或是解除该协议的行政优益权，其现以约定的货币补偿价格过高为由不履行补偿义务，违反了诚实信用原则，损害了被上诉人的信赖利益，故上诉人应当继续履行协议约定的货币补偿义务。综上，上诉人湟源住建局的上诉理由不能成立，应予驳回。原审判决认定事实清楚、适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人湟源县住房和城乡建设局负担。本判决为终审判决。审判长 金爱萍审判员 丁笑曦审判员 祁小芹二〇二一年一月二十八日法官助理 马 媛书记员 闫 玲