湖南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）湘行终1612号上诉人（原审原告）：隆回蓝本投资置业有限公司。住所地：隆回经济试验区。法定代表人：周鹏飞，该公司董事长。委托代理人：李颂光，湖南天润人合律师事务所律师。委托代理人：游宇，湖南天润人合律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：隆回县人民政府。住所地：隆回县桃洪镇桃洪中路**。法定代表人：刘军，该县县长。委托代理人：袁明，隆回县司法局工作人员。委托代理人：杨子固，湖南志涛律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：邵阳市人民政府。住。住所地：邵阳市大祥区城北路**/div>法定代表人：刘事青，该市市长。委托代理人：戴志，邵阳市司法局工作人员。委托代理人：危慧妮，湖南方廉律师事务所律师。上诉人隆回蓝本投资置业有限公司（以下简称蓝本公司）因与被上诉人隆回县人民政府、邵阳市人民政府会议纪要及行政复议决定一案，不服湖南省邵阳市中级人民法院（2020）湘05行初211号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行审理。本案现已审理终结。湖南省邵阳市中级人民法院经审理认为：《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条规定“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（五）行政机关作出的不产生外部法律效力的行为；（八）上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为”。本案中被诉的会议纪要内容，属隆回县人民政府听取隆回县自然资源局的相关工作汇报后，作出的督促隆回县自然资源局履职的内部行为，虽然邵阳市人民政府对上述会议纪要内容作出了复议决定，但隆回县人民政府作出的上述会议纪要内容依法不属人民法院行政诉讼的受案范围，对该被诉行为，依法不应当受理。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第十项之规定，裁定如下：驳回蓝本公司的起诉。本案原审案件受理费50元，由原审法院退还给蓝本公司。蓝本公司不服上述裁定，向本院提起上诉称：1.被诉会议纪要已经产生外部法律效力。该会议纪要明确要求“重新认定基础容积率”、“重新评估土地出让金”、“蓝本花园以外的61.69亩土地协商收回”，内容具体，指向明确，已经严重侵害其合法权利。该会议纪要是隆回县自然资源局作出隆自然资决字〔2020〕1号《补缴土地出让价款决定书》的关键依据和理由，并提交给上诉人。隆回县自然资源局已经就《补缴土地出让价款决定书》申请强制执行。2.湖南省人民政府已经认定被诉会议纪要效力外化，众多知名行政法学家亦持此观点。请求：撤销一审裁定，责令邵阳市中级人民法院继续审理本案。隆回县人民政府口头答辩称：涉案会议纪要系内部督促行为，不直接产生法律效力，对蓝本公司没有行政约束力、确定力和执行力，不属于行政诉讼受案范围。蓝本公司认为涉案会议纪要已经发生法律效力，是对会议纪要内容的错误理解，会议纪要的内容仅是对自然资源局工作的指导和安排，对其不产生外化法律效力。本案中只有隆回县自然资源局的相关决定才具有约束力，但该决定的依据并非会议纪要，而是相关法律法规。会议纪要即使系隆回县自然资源局补缴决定的依据，也仅是过程性行为，不具有可诉性。湖南省人民政府的复函和专家论证意见均不能作为本案参考依据。请求：驳回上诉，维持原裁定。邵阳市人民政府答辩称：1.原裁定认定事实清楚，涉案会议纪要属于行政机关之间的内部行为，对外不产生法律效力的行为。2.原裁定适用法律正确，本案不属于行政诉讼受案范围。请求：驳回上诉，维持原裁定。双方当事人在本案原审中提交的证据已随案移送本院，经审查，原审采信的证据可以作为认定本案事实的依据。在二审过程中，蓝本公司提交如下新证据：1.湖南省人民政府湘府复责受字〔2020〕1号责令受理通知书及湘府复函〔2020〕73号关于申请行政复议监督的复函；2.邵阳市自然资源和规划局《不予受理行政复议申请告知书》（邵自然资规复不受字〔2020〕1号）。以上证据1拟证明涉案会议纪要的相关内容效力已经外化，对蓝本公司的权利义务产生实际影响；证据2拟证明涉案补缴决定不具有可强制执行力，蓝本公司已无法通过对该补缴决定提起复议或诉讼来救济权利。隆回县人民政府对以上证据的质证意见为：对证据1的真实性予以认可，对其合法性和关联性不予认可，对证据2的证据三性均予以认可。以上两份证据不能达到蓝本公司的证明目的。邵阳市人民政府对以上证据的质证意见与隆回县人民政府的质证意见一致。本院的认证意见如下：以上证据反映了蓝本公司针对被诉会议纪要及涉案补缴决定维护自身权益而申请复议或诉讼的真实过程，与待证事实相关联，且来源和形式符合法律规定，应予采信。至于以上证据是否能达到蓝本公司的证明目的，仍需结合本案事实与法律规定综合分析。根据经过一审、二审质证的证据，本院二审查明事实如下：1996年11月25日，隆回县人民政府作出《关于紫金山庄、蓝本花园小区规划的批复》（隆政发［1996］85号），并下发给蓝本集团湖南隆回投资公司（蓝本公司前身）及相关单位、部门。作为该批复附件的《紫金山庄、蓝本花园小区规划》载明，蓝本花园的容积率为0.55，渡假村的容积率为0.30。1997年9月24日，隆回县国土管理局（甲方）与蓝本集团湖南隆回投资公司（乙方）签订《国有土地使用权出让合同》，约定：甲方将涉案土地（位于原四一八基地，面积为134460.0平方米）出让给乙方，用于建设蓝本花园等综合项目（其中蓝本花园140亩，其他土地61.69亩）。合同约定，合同附件《土地使用条件》是该合同的组成部分，与该合同具有同等法律效力，乙方同意按《土地使用条件》使用土地。该合同附件《土地使用条件》第二条对“建筑容积率（建筑面积密度）”的约定为：“按规划设计要求”。2010年1月26日，隆回县城乡规划管理局向蓝本集团湖南隆回投资公司作出隆规条字第100105号《隆回县规划局规划设计条件通知书》。该通知载明，“同意在该公司用地范围内按下列规划要求进行工程方案设计，……基地面积120488平方米……容积率≦2.6，建筑规模313270平方米”。2××7年12月31日，隆回县国土资源局与蓝本公司签订2××7土出补032号《国有建设用地使用权出让合同》，约定“本合同项下出让宗地编号为2××7土出补032号，宗地总面积83089平方米，其中本次出让面积9266.2平方米”，“受让人在本合同项下宗地范围内新建建筑物、构筑物及其附属设施的，应符合市（县）政府规划管理部门确定的出让宗地规划条件（见附件3）。其中：……建筑容积率1.58……”该合同签订后，隆回县城乡规划管理局《规划条件通知书》（隆规条字〔2××7〕23号）、隆回县城乡规划委员会会议纪要（隆规委〔2××7〕6-7号）以及隆回县人民政府〔2××7〕23号县长办公会议纪要对涉案土地使用条件再次作出调整，其中容积率调整为≦2.3。2018年1月22日，隆回县国土资源局与蓝本公司签订《国有建设用地使用权出让合同变更协议》，约定“容积率变更为小于或等于2.2”。2019年6月26日，隆回县人民政府召开第11次政府常务会议，对包括涉案项目“西城首府”和“东城一号”处置事项在内的相关事宜进行了议定。同年7月8日，隆回县人民政府作出《隆回县人民政府常务会议纪要》（第11次）。该会议纪要第五条载明：“会议议定：（一）1997年9月24日的《国有土地使用权出让合同》约定土地出让面积134460平方米（201.69亩），其中蓝本花园140亩（使用年限70年），其他土地61.69亩（使用年限50年）。同意按出让合同约定的140亩进行房地产开发。目前，我县已交付土地82896平方米（124.344亩），还需交付土地15.656亩。（二）‘西城首府’Ａ区已动工，规划面积83295.5平方米（124.94亩，其中有399.5平方米未交付）。根据《关于紫金山庄、蓝本花园小区规划的批复》（隆政发〔1996〕85号）重新认定基础容积率，其中66140平方米为0.55（建筑规模36050平方米），17155.5平方米为0.30（建筑规模5215平方米）。现行规划改变了原土地使用条件，根据国土资厅〔2018〕4号文件规定，以蓝本公司申请时间2××7年12月28日为估价期日重新评估补缴的土地出让金，2018年1月蓝本公司已补缴的3115.58万元可列抵。（三）蓝本花园以外的61.69亩土地协商收回，收回工作由县委常委、县委统战部部长杨卫东牵头，县自然资源局具体负责，抓紧时间依法依规与蓝本公司协商收回土地事宜，如协商不成，启动法律程序依法收回。城西指挥部具体负责15.656亩土地的交付工作。（四）‘东城1号’项目北边拆迁没有到位的问题，由县委常委、常务副县长贺永亮督促，城东指挥加快征拆进度，尽快交付土地。（五）［2××7］23号县长办公会议纪要与本次常务会议意见不一致的，以本次常务会议意见为准。”2020年1月6日，隆回县自然资源局作出隆自然资决字〔2020〕1号《补缴土地出让价款决定书》并送达蓝本公司。该决定书载明：“2019年6月26日，隆回县人民政府2019年第11次常务会议研究决定：你公司‘西城首府’项目Ａ区原使用条件应按《关于紫金山庄、蓝本花园小区规划的批复》（隆政发［1996］85号）重新认定，其中66140平方米容积率为0.55（建筑规模36050平方米）、17155.5平方米容积率为0.30（建筑规模5215平方米）。我局根据《隆回县人民政府常务会议纪要》（2019年第11次）意见和《国土资源部办公厅关于印发《国有建设用地使用权出让地价评估技术规范》的通知》（国土资厅发［2018］4号）的规定，委托评估公司对你公司‘西城首府’项目Ａ区改变土地使用条件应补缴的土地出让价款重新评估，拟订出让方案并报县人民政府批准，核定你公司应补缴的土地出让价款为8491.69万元，核减已缴纳的3115.58万元，还应缴5376.11万元”，并决定：“一、限你公司在1个月内与我局重新签订《国有建设用地使用权出让合同变更协议》。二、在重新签订《国有建设用地使用权出让合同变更协议》后1个月内缴清下欠的土地出让价款5376.11万元。”另查明，2020年3月30日，蓝本公司就被诉会议纪要向邵阳市人民政府提出复议申请，邵阳市人民政府作出邵政复决字〔2020〕10号不予受理决定。蓝本公司不服，于同年4月7日向湖南省人民政府申请行政复议监督。湖南省人民政府于同月27日作出湘府复责受字〔2020〕1号责令受理通知书及湘府复函〔2020〕73号关于申请行政复议监督的复函，认为“隆回县政府的《会议纪要》第五点的相关内容效力已外化，对申请人的权利义务产生实际影响，该行政复议申请符合《中华人民共和国行政复议法》《中华人民共和国行政复议法实施条例》的规定，依法应当予以受理”。同年5月6日，邵阳市人民政府对蓝本公司的行政复议申请予以受理，并于同年7月31日作出邵政复决字（2020）15号行政复议决定书，决定：维持隆回县人民政府2019年7月8日作出的《隆回县人民政府常务会议纪要》（第11次）第五点“关于‘西城首府’和‘东城1号’整改情况”第（二）、（三）项内容的会议决定。蓝本公司不服，提起本案行政诉讼，请求：撤销隆回县人民政府2019年7月8日作出的《隆回县人民政府常务会议纪要》（第11次）第五点“关于‘西城首府’和‘东城壹号’整改情况”第（二）、（三）项内容的会议决定及邵阳市人民政府作出的邵政复决字（2020）15号行政复议决定书。本院认为，本案争议焦点为被诉《隆回县人民政府常务会议纪要》（第11次）是否为可诉的行政行为。根据《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发［2004］28号）、《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（国办发〔2006〕100号）和国土资源部《协议出让国有土地使用权规范（试行）》（国土资发[2006]114号）的相关规定，容积率系土地使用条件之一，与国有土地使用权出让或变更应当缴纳或补缴的土地价款数额密切相关，也是国有土地使用权出让或变更协议的重要条款。本案中，《隆回县人民政府常务会议纪要》（第11次）对“西城首府”和“东城1号”项目作为原土地使用条件的基础容积率进行了确认，即“根据《关于紫金山庄、蓝本花园小区规划的批复》(隆政发［1996]85号）重新认定基础容积率，其中66140平方米为0.55(建筑规模36050平方米），17155.5平方米为0.30(建筑规模5215平方米）”。对此，隆回县国土资源局并未针对涉案项目的基础容积率另行作出行政决定予以认定，而是将会议纪要的内容直接作为确定补缴国有土地出让金数额的依据在隆自然资决字〔2020〕1号《补缴土地出让价款决定书》中载明，并予以实施。故，被诉会议纪要的内容已为蓝本公司通过合法途径所知，且对蓝本公司权利义务产生实际影响，属于内部行政行为外部化情形，为不可诉情形的例外。原审认为被诉会议纪要属不产生外部法律效力的内部行政行为，不属人民法院行政诉讼的受案范围，并据此驳回蓝本公司起诉，系适用法律错误，应予纠正。综上所述，蓝本公司的上诉理由部分成立，对其成立部分予以支持。原审裁定适用法律错误，依法应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用的解释》第一百零九条第一款之规定，裁定如下：一、撤销湖南省邵阳市中级人民法院（2020）湘05行初211号行政裁定；二、本案指令湖南省邵阳市中级人民法院继续审理。审判长  谷国艳审判员  林 芝审判员  李俊颖二〇二一年一月二十五日法官助理薛珊珊书记员唐佳附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。《最高人民法院关于适用的解释》第一百零九条第二审人民法院经审理认为原审人民法院不予立案或者驳回起诉的裁定确有错误且当事人的起诉符合起诉条件的，应当裁定撤销原审人民法院的裁定，指令原审人民法院依法立案或者继续审理。第二审人民法院裁定发回原审人民法院重新审理的行政案件，原审人民法院应当另行组成合议庭进行审理。原审判决遗漏了必须参加诉讼的当事人或者诉讼请求的，第二审人民法院应当裁定撤销原审判决，发回重审。原审判决遗漏行政赔偿请求，第二审人民法院经审查认为依法不应当予以赔偿的，应当判决驳回行政赔偿请求。原审判决遗漏行政赔偿请求，第二审人民法院经审理认为依法应当予以赔偿的，在确认被诉行政行为违法的同时，可以就行政赔偿问题进行调解；调解不成的，应当就行政赔偿部分发回重审。当事人在第二审期间提出行政赔偿请求的，第二审人民法院可以进行调解；调解不成的，应当告知当事人另行起诉。