陕 西 省 高 级 人 民 法 院 行 政 裁 定 书 （2021）陕行再5号 再审申请人（一审原告、二审上诉人）：吴鑫，男，1991年4月18日出生，汉族，住西安市长安区黄良镇西湖区。委托诉讼代理人：吴买社，男，1966年8月11日出生，汉族，住西安市长安区黄良镇西湖区，系吴鑫之父。委托诉讼代理人：白娟，北京京平律师事务所律师。被申请人（一审被告、二审被上诉人）：西安市长安区王曲街道办事处。住所地：西安市长安区。负责人：张亚林，主任。被申请人（一审被告、二审被上诉人）：西安市自然资源和规划局。住所地：西安市。法定代表人：冯涛，局长。委托诉讼代理人：姬武平，该局工作人员。委托诉讼代理人：张晗，陕西云德律师事务所律师。再审申请人吴鑫因诉被申请人西安市长安区王曲街道办事处（以下简称王曲街办）、西安市自然资源和规划局（以下简称西安市自规局）责令限期拆除一案，西安铁路运输中级法院（2020）陕71行终1050号行政裁定已经发生法律效力。吴鑫不服向本院申请再审，本院于2020年12月2日作出（2020）陕行申582号行政裁定，提审本案。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。一审法院查明：王曲街办和西安市国土资源局长安分局王曲国土资源所于2018年1月29日向贾里村十五组04号吴鑫作出一份《违法用地拆除通知》，内容为：“经查实，你单位（个人）使用的土地未办理相关用地审批手续，按照程序下发《违法用地拆除通知书》，限期在2018年2月1日前自行拆除，逾期不拆者将进行强制拆除”。王曲街办的工作人员于2018年1月29日将该《通知》送达给吴鑫父亲。吴鑫不服，于2019年5月13日向法院提起本案诉讼。西安铁路运输法院作出（2019）陕7102行初1886号行政裁定，以“西安市长安区王曲街道办事处和西安市国土资源局长安分局王曲国土资源所于2018年1月29日向贾里村十五组04号吴鑫作出一份《违法用地拆除通知》，仅是对原告使用的土地未办理相关用地审批手续，限期在2018年2月1日前自行拆除的通知，并将逾期不自行拆除拟采取的措施予以程序性的告知，属于实施拆除程序中的过程性告知和督某某行为，不具有强制约束力和执行力，且原告已对后续的拆除行为提起诉讼，被告作出通知的行为对原告吴鑫的权利义务不产生实质性影响，不属于行政诉讼的受案范围”为由，裁定驳回吴鑫的起诉。吴鑫不服提起上诉，西安铁路运输中级法院于2019年12月2日作出（2019）陕71行终941号行政裁定，认为原审法院关于案涉《违法用地拆除通知》属于实施拆除程序中的过程性告知和督某某行为不具有强制约束力和执行力的认定是错误的。吴鑫虽已就拆除行为另行起诉，但拆除行为与《违法用地拆除通知》实施主体、法律责任未必一致，拆除行为不能吸收《违法用地拆除通知》行政行为，为避免对吴鑫的其他合法权益产生影响，应当对《违法用地拆除通知》行政行为的合法性作出评价。裁定撤销西安铁路运输法院（2019）陕7102行初1886号行政裁定，指令对本案继续审理。另查明：吴鑫于2019年5月13日就本案《违法用地拆除通知》涉及的房屋被强制拆除行为，向法院已另行提起行政诉讼，要求确认王曲街办和西安市自规局于2018年2月6日强制拆除其房屋的行政行为违法。西安铁路运输法院作出（2019）陕7102行初1887号行政判决，确认西安市长安区王曲街道办事处2018年2月6日强制拆除吴鑫位于西安市长安区XX街道办事处XX村房屋等建筑物的行政行为违法。该判决已发生法律效力。一审法院认为：行政诉讼起诉期限是指法律规定的当事人不服某一行政行为向法院请求司法救济的时间限制。行政诉讼起诉期限制度的价值是多元的，一方面尊重长期存在的事实状态，维护社会秩序特别是公法秩序的稳定；另一方面可以敦促当事人及时启动权利救济程序，及早解决行政纠纷，使不确定的行政法律关系尽快确定，从而提高行政管理和公共服务的效率。本案案涉《违法用地拆除通知》作出时有效的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年”；而2018年2月8日施行的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款将该规定修订为“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年”。本案继续审理中审查的争议焦点为：前述新旧司法解释对于同一起诉期限作出了不同的规定，吴鑫在2018年1月29日收到《违法用地拆除通知》并知道涉案通知内容并于2019年5月13日提起本案诉讼，是否超出法定起诉期限。最高人民法院关于印发《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》的通知（法[2004]96号）第三部分规定了“实体从旧、程序从新”并有利于行政相对人的原则，对于发生在新法施行之前的行政行为应当从有利于保护行政相对人合法权益的角度选择法律及司法解释适用。在起诉期限属于程序性规定还是实体性规定尚有争议的情况下，此问题需要考虑以下因素：（1）是否有利于行政诉讼法宗旨的实现；（2）是否违反有利于行政相对人的法律适用原则，造成当事人客观上起诉不能；（3）是否违反了“法不溯及既往”原则，影响当事人对法律及司法解释的预期，损害其信赖利益。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》规定的起诉期限较长，从有利于保护当事人诉权的角度，应当适用该司法解释有关2年起诉期限的规定，即使不能，为保护当事人对法律及司法解释的法律预期，亦应自《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》施行后从施行日起重新计算1年起诉期限，而不能简单的适用新的司法解释。据此，本案中吴鑫的起诉期限应当从吴鑫收到《违法用地拆除通知》的2018年1月29日起计算，到《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》施行后从施行日起重新计算1年起诉期限，其截止日期应当为2019年2月7日。吴鑫于2019年5月13日向法院提起本案诉讼，已经超过法定起诉期限，且没有行政诉讼法第四十八条规定的情形。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（二）项的规定，裁定：驳回原告吴鑫的起诉。案件受理费50元，退还吴鑫。宣判后，吴鑫不服一审裁定，向西安铁路运输中级法院提起上诉称：《最高人民法院关于适用的解释》施行日期是2018年2月8日，而王曲街办和西安市自规局作出《违法用地拆除通知》行为的时间是2018年1月29日,显然是在上述司法解释施行之前。最高人民法院《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》(法〔2004〕96号)第三部分规定了“实体从旧、程序从新”并有利于行政相对人的法律适用原则,对于发生在新法施行之前的行政行为应当从有利于保护行政相对人合法权益的角度选择法律及司法解释适用。在本案中,起诉期限适用2018年2月8日新司法解释施行之前的2年的规定更有利于保护行政相对人即上诉人行使诉权。原审裁定认定事实严重错误。请求：1.撤销西安铁路运输法院(2019)陕7102行初1886号行政裁定；2.判令西安铁路运输法院继续审理本案；3.本案诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人王曲街办二审答辩称：一审裁定认定事实清楚,适用法律正确，程序合法。请求依法驳回吴鑫的上诉请求。被上诉人西安市自规局二审答辩称：一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。请求依法驳回吴鑫的上诉请求。二审中各方当事人均未提交新的证据。二审法院查明事实与一审法院查明事实一致。二审法院认为：法律关于起诉期限的规定，除了为保护当事人的诉讼权利之外，同时亦有让当事人及时行使诉讼权利，维护行政行为稳定性的目的。据此对发生在新司法解释之前的行为，原则上适用行为时的司法解释，但若从新司法解释实施之时起计算，其期限仍超过新司法解释规定的最长起诉期限的，则应按新司法解释规定的起诉期限执行。本案中，结合一审法院查明事实，以及吴鑫在上诉状中自述“2018年1月29日，收到王曲街办和西安市自然资源局长安分局下属的王曲国土所共同作出的《违法用地拆除通知》……。”应当认定，吴鑫已于2018年1月29日知道该行政行为的存在。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年”。该司法解释规定自2018年2月8日起施行，从该司法解释实施之日，开始计算吴鑫的起诉期限，其亦应当于2019年2月7日前提起本案诉讼，但吴鑫却于2019年5月13日向一审法院提起诉讼，应当认定其诉讼确已超过起诉期限。一审法院据此裁定驳回吴鑫的起诉，符合法律规定。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定：驳回上诉，维持原裁定。吴鑫向本院申请再审称：二审裁定认定其于2019年5月13日提起诉讼超过法定起诉期限，该事实认定错误。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》的施行日期是2018年2月8日，而被申请人作出的《违法用地拆除通知》行为的时间是2018年1月29日，显然在该司法解释施行之前。最高人民法院《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会议纪要》（法〔2004〕96号）第三部分规定了“实体从旧、程序从新”并有利于行政相对人的法律适用原则，对于发生在新法施行之前的行政行为应当从有利于保护行政相对人合法权益的角度选择法律及司法解释适用，即起诉期限从2018年1月29日收到《违法用地拆除通知》之日起计算至2020年1月28日两年内。一、二审裁定认定事实和适用法律均错误，根据《行政诉讼法》第九十条之规定，请求：1、撤销西安铁路运输中级法院（2020）陕71行终1050号行政裁定；2、撤销西安铁路运输法院（2020）陕7102行初661号行政裁定；3、请求裁定西安铁路运输法院继续审理，或由最高人民法院提审。被申请人王曲街办答辩称：原一、二审裁定正确，应予维持。吴鑫申请再审不符合再审审理要求，依法应当驳回。违法用地拆除通知书不是具体行政行为，不属于行政诉讼受案范围。吴鑫未经依法批准擅自占用土地建房，在国家卫星监测的土地违法图片范围内，并且吴鑫没有提供任何经土地行政部门审批宅基地及房屋的材料。其依据长安区政府《2018年土地执法春雷行动工作方案》，配合西安市国土资源局长安分局王曲土地管理所，向吴鑫送达了违法用地拆除通知书，该通知书仅为行政指导性文件，不影响吴鑫实质性权利，因此，该行政行为不可诉。被申请人西安市自规局答辩称：最高人民法院行政诉讼法适用解释规定，起诉期限为一年，作为行政相对人吴鑫知道且应当知道该司法解释的施行时间。最高人民法院法〔2004〕96号通知，确定了实体从旧、程序从新并有利于行政相对人的原则，一审适用法律并无不当。请求驳回吴鑫的再审申请。本院认为，本案涉及的焦点是吴鑫起诉撤销《违法用地拆除通知》是否超过起诉期限。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（以下简称《行诉解释》）颁布实行前，当事人根据当时有效的司法解释规定，对于在两年内提起行政诉讼存有信赖利益，《行诉解释》对于当事人提起诉讼进行了不利的限缩，从保护当事人合法权益角度应当适用两年的期限。本案所涉被申请人作出《违法用地拆除通知》的时间是2018年1月29日，同日，向吴鑫之父送达了该通知，故吴鑫于2018年1月29日知道涉案行政行为的存在。根据当时有效的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。本案吴鑫最迟应在2020年1月28日前提起行政诉讼，而吴鑫于2019年5月13日提起诉讼，并未超过起诉期限。综上，一、二审裁定适用法律不当，应予撤销。依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百二十三条第一款第（三）项之规定，裁定如下：一、撤销西安铁路运输中级法院（2020）陕71行终1050号行政裁定；二、撤销西安铁路运输法院（2020）陕7102行初661号行政裁定；三、本案指令西安铁路运输法院审理。   审  判  长    王  勇审  判  员    张慧颖审  判  员    张安品   二〇二一年一月二十六日 书  记  员    贺  鑫 1