重庆市第五中级人民法院行 政 判 决 书(2020)渝05行终676号上诉人（一审原告）郑成燚，男，汉族，1989年1月17日出生。住址：重庆市綦江区。委托代理人郑元林，上诉人之父，汉族，1966年1月27日出生。住址：重庆市綦江区。被上诉人（一审被告）重庆市綦江区东溪镇人民政府。住所地：重庆市綦江区东溪镇新建路**。法定代表人安显锋，镇长。出庭行政机关负责人谭灿，副镇长。委托代理人廖中平，重庆市綦江区东溪法律服务所法律工作者。上诉人郑成燚因诉重庆市綦江区东溪镇人民政府（简称东溪政府）行政回复一案，不服重庆市江津区人民法院作出的（2020）渝0116行初81号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年11月2日受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。一审法院查明：2019年2月14日，郑成燚向东溪政府提出申请登记办理位于綦江区东溪镇上书村十组房屋的房屋产权证。同年2月19日，东溪政府向郑成燚送达《关于郑成燚申请办理农村房屋产权证的一次性告知书》，告知需补交的材料。同年3月4日，郑成燚再次提交补证申请。同月13日，东溪政府作出处理意见，以房屋系郑元林所建，郑成燚不符合申报范围为由，决定不进行公示及后续环节审查。郑成燚不服该处理决定，向重庆市綦江区人民政府申请行政复议，同年6月13日，重庆市綦江区人民政府作出綦江府复[2019]15号《行政复议决定书》，撤销上述处理意见，责令东溪政府在60日内重新作出处理。2019年8月5日，东溪政府经重新调查取证后，作出东溪府发〔2019〕112号《关于郑成燚申请办理农村房屋产权证的处理意见》，认为东溪政府无职权就郑成燚提出的办理农村房屋产权证的申请作出处理，只有办理乡村建设规划许可证的职权，且就该房屋办理乡村建设规划许可证的行政行为已经中级人民法院判决，驳回了当事人父亲郑元林就该房屋申请的诉讼请求；因綦江区人民政府办公室于2019年6月3日废止《重庆市綦江区人民办公室关于解决农村宅基地及房屋确权登记发证遗留有关问题的通知》，东溪政府就当事人提出按照已废止的文规定办理农村房屋产权证的申请不能开展相关工作。东溪政府决定，对郑成燚提出的按该文件办理农村房屋产权证的申请决定不予办理。郑成燚不服该处理意见，在法定期限内提起行政诉讼。一审法院认为：依据《不动产登记暂行条例》第七条第一款规定，不动产登记由不动产所在地的县级人民政府不动产登记机构办理；直辖市、设区的市人民政府可以确定本级不动产登记机构统一办理所属各区的不动产登记。本案中，郑成燚申请办理农村房屋产权证，属于不动产登记，东溪政府并非綦江区不动产登记机构，无权办理房屋产权登记。关于郑成燚认为东溪政府作出的东溪府发〔2019〕112号处理意见与原处理意见相同，违反法律规定的意见。首先，重庆市綦江区人民政府作出的綦江府复[2019]15号《行政复议决定书》，责令东溪政府重新处理的问题并未在东溪政府的职权范围之内；其次，东溪政府作出的两次处理决定的证据、事实、理由、结果均不相同，不属于《行政复议法》第二十八条规定的“同一的事实和理由作出与原具体行政行为相同或者基本相同的具体行政行为”，故郑成燚的该项意见，一审法院不予采纳。关于郑成燚认为东溪政府应当依据国土资源部国土资发〔2016〕191号文件第六条、第十条规定予以办理的意见。经查，国土资源部国土资发〔2016〕191号《关于进一步加快宅基地和集体建设用地确权登记发证有关问题的通知》，并未规定镇人民政府有权办理房屋产权登记，郑成燚的该项意见，一审法院不予采纳。综上，东溪政府在收到綦江区政府要求重新作出行政行为的复议决定后，在指定的60日内重新作出东溪府发〔2019〕112号《关于郑成燚申请办理农村房屋产权证的处理意见》事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法。郑成燚的诉讼请求依法不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决驳回郑成燚的诉讼请求。上诉人郑成燚请求撤销一审判决并支持上诉人在一审中的诉讼请求，其主要理由是：1、上诉人的诉讼请求是东溪政府按照国土资发〔2016〕191号文件第六条、第十条规定重新依法作出新的行政行为；判令东溪政府依法给郑成燚的房屋申报登记，并协助办证办理房产证，并未要求被上诉人直接办证。2、上诉人是要被上诉人重新作出新的行政行为，没有要求上诉人为其办证的实体请求。3、上诉人该不该依法办理房屋产权证问题，根据国土资发〔2016〕191号文件第六条的规定，上诉人的房屋应由被上诉人依法补办乡村建设规划许可证后，上报至区房屋主管部门办理房屋产权证，上诉人提交的申请和相关资料符合綦江府办发〔2018〕67号文件申报主体资格和范围。被上诉人东溪政府辩称：1、重新处理过程中的执行依据。上诉人根据綦江府办发〔2018〕67号《重庆市綦江区人民政府办公室关于解决农村宅基地及房屋确权登记发证遗留有关问题的通知》的规定申请，该案在处理过程中经行政复议，要求重新作出处理。但在重新处理过程中，该67号文件被原发文机关綦江府办[2019]24号《关于废止〈重庆市綦江区人民政府办公室关于解决农村宅基地及房屋确权登记发证遗留有关问题的通知)》主动废止并明确要求在以后工作中不再将该废止文件作为执行依据。所以，上诉人以该废止的67号文件依据要求办理，显然不能得到支持。被上诉人作出的东溪府发[2019]112号处理意见，以綦江府办[2019]24号《关于废止〈重庆市綦江区人民政府办公室关于解决农村宅基地及房屋确权登记发证遗留有关问题的通知〉》规定作出，合理合法。2、该户户主郑元林（上诉人之父）曾以同一请求要求办理房屋产权证补办乡村规划许可证（办理房屋产权证）经过申请、复议、一审、二审、再审，均未得到支持。综上所述，上诉人以废止文件为依据要求办理，于法无据。上诉人父亲曾要求补办诉称房屋乡村规划许可证，未得到法院支持。一个没有法律法规支持的行为，上诉人一家强行要求被上诉人进行违法作为，于法无据。被上诉人作出的东溪府发[2019]112号处理意见是依据綦江府办[2019]24号《关于废止〈重庆市綦江区人民政府办公室关于解决农村宅基地及房屋确权登记发证遗留有关问题的通知〉的通知》规定，合理合法。各方当事人在一审中举示并经质证的证据已随案移送本院。二审期间，各方当事人均未提交新的证据材料。经审查，一审法院对各方当事人所举证据的认定正确，一审法院据此认定的事实本院予以确认。本院另查明：2015年3月，上诉人父亲郑元林向重庆市綦江区国土资源和房屋管理局（简称綦江土房局）提出房屋权属登记申请，綦江土房局随即指派工作人员前往现场勘验房屋、测量面积后，向郑元林作出书面答复，明确告知不能受理办证的原因以及注意事项。郑元林收到綦江土房局的书面答复后，没有补充提交相关资料再次申请办理房屋权属登记，即起诉要求綦江土房局履行法定办理房屋登记职责。重庆市南岸区人民法院作出的（2015）南法行初字第210号行政判决，驳回了郑元林的诉讼请求。郑元林提起上诉后，本院作出（2016）渝05行终字161号行政判决维持原判，驳回上诉。在二审中，本院组织了上诉人、被上诉人以及重庆市綦江区人民政府工作人员就上诉人争议问题进行了协调。被上诉人指出，即使按照綦江府办发〔2018〕67号文件办理，上诉人提交的申报表依然缺少村民委员会、镇建设管理办公室、镇村建所、镇国土所签署的意见，上诉人直接向被上诉人申报也与规定不符。被上诉人表示将召开会议讨论后依据綦江府办发〔2018〕67号文件规定签署意见上报。本院认为：国土资源部国土资发〔2016〕191号《关于进一步加快宅基地和集体建设用地确权登记发证有关问题的通知》解决的是宅基地和集体建设用地确权登记发证的问题，其中第六条规定的是分阶段依法处理宅基地超面积问题，第十条规定的是规范没有土地权属来源材料的宅基地、集体建设用地确权登记程序；其中还规定开展农村房地一体权籍调查的主管部门为不动产登记机构（国土资源主管部门），负责将宅基地、集体建设用地和房屋的权属调查结果送达农村集体经济组织，并要求在村民会议或村民代表会议上说明，同时以张贴公告等形式公示权属调查结果；其中涉及乡镇人民政府的规定是：对于没有权属来源材料的宅基地，应当查明土地历史使用情况和现状，由所在农民集体或村委会对宅基地使用权人、面积、四至范围等进行确认后，公告30天无异议，并出具证明，经乡（镇）人民政府审核，报县级人民政府审定，属于合法使用的，予以确权登记。该文件规定的是不动产登记机构进行农村房地一体权籍调查以及对农村宅基地使用权调查确权登记等问题，并不涉及无证农村房屋的确权、处理以及登记的问题，也未规定镇人民政府对无证农村房屋的确权、处理以及登记负有相关职责。因此上诉人依据国土资发〔2016〕191号文件第六条提出其房屋登记办证系对该文件的错误理解，上诉人提出的请求于法无据。綦江府办发〔2018〕67号《重庆市綦江区人民政府办公室关于解决农村宅基地及房屋确权登记发证遗留有关问题的通知》将国土资发〔2016〕191号文件扩大到房屋确权登记的范围，且将镇人民政府确定为解决农村宅基地及房屋确权登记发证遗留问题承担主体责任，显然与国土资发〔2016〕191号文件规定不符，也与《不动产登记暂行条例》等法律法规规定房屋登记职权和规定不符。其实，綦江府办发〔2018〕67号文件系綦江区人民政府自行制定的在綦江区内执行的政策性文件，对行政机关采取的具有较多政策因素的处理行为，因其缺乏可以直接使用或者参照的法定标准，人民法院无法进行司法审查。《不动产登记暂行条例》等法律法规以及国土资发〔2016〕191号文件并未规定镇人民政府对无证农村房屋的确权登记中有申报登记并协助办证的职责或者义务，因此本院无法依据上述法律法规对上诉人提出要求被上诉人对其房屋申报登记并协助办证的请求进行司法审查。基于此，被上诉人依据綦江府办发〔2018〕67号文件对无证农村房屋的确权登记负有相关义务，对上诉人请求作出的处理意见并不属于人民法院的受案范围，应由綦江区人民政府依据自己制定的政策性文件予以解决。虽然綦江区人民政府将綦江府办发〔2018〕67号文件废止，东溪政府答复上诉人不能就其提出按照綦江府办发〔2018〕67号文件的规定办理房屋产权证的申请开展相关工作，但上诉人在该文件废止之前就已经提出了房屋登记的有关申请，对此上诉人应通过其他程序和方式向綦江区人民政府申请进行解决。综上，一审法院对国土资发〔2016〕191号文件规定的内容以及綦江府办发〔2018〕67号文件的性质并未解析明确，对上诉人提出的诉讼请求进行了实体审理，并未对上诉人的合法权益造成实际影响，本院予以维持一审判决结果。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人郑成燚负担。本判决为终审判决。审 判 长  应 禧审 判 员  张小明审 判 员  张华荣二〇二一年一月十三日法官助理  王彦波书 记 员  杨 柳