河南省平顶山市中级人民法院行 政 判 决 书（2021）豫04行终12号上诉人（原审被告）平顶山市新华区西市场街道办事处，住所地：平顶山市西市场**院，统一社会信用代码：11410402005462319G。法定代表人王占杰，主任。出庭应诉负责人弓晓旭，该办事处党工委政法委员。委托代理人王鑫，河南平胜律师事务所律师。被上诉人（原审原告）贾延军，男，1975年6月11日生，汉族，住河南省平顶山市新华区。委托代理人吕书华，女，1976年10月10日生，汉族，住河南省平顶山市新华区。委托代理人杨小燕，北京市凯诺律师事务所律师。原审第三人平顶山市新华区西市场街道张泉庄村村民委员会，住所地：平顶山市新华区西市场街道张泉庄村。负责人张国利，该村民委员会支部委员、临时负责人。上诉人平顶山市新华区西市场街道办事处（以下简称西市场街道办）因解除行政协议一案，不服河南省平顶山市新华区人民法院（2020）豫0402行初67号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。被诉行政行为：西市场街道办于2020年4月20日对贾延军作出《解除协议通知书》，内容为：“西市场街道办2017年5月13日与贾延军签订的编号为ZQZ-412《安置补偿协议》，2019年9月-12月陆续接到张泉庄村民举报贾延军在该村存在多处宅基地，且已经安置补偿。本协议中的‘宅基地’是集体的空白土地。经西市场街道办核实，贾延军与西市场街道办签订的编号为ZQZ-412《安置补偿协议》中表述的‘宅基地’未经村委会同意或批准，系私自占用的集体土地。另查明：贾延军在该村有其他宅基地并已签署安置补偿协议。依据相关法律规定，继续履行本协议将严重损害国家利益，现依据规定通知贾延军：双方签订的编号ZQZ-412《安置补偿协议》从即日起解除。”原审查明，贾延军系平顶山市新华区西市场街道张泉庄村（以下简称张泉庄村）村民，2017年5月10日其作为被征收人（乙方）与征收实施单位（甲方）西市场街道办、认定方张泉庄村委会签订了编号为ZQZ-381的《安置补偿协议》，该协议载明：“经甲、乙双方协商同意，就乙方位于新华区西市场街道张泉庄村的X结构房屋，征收补偿安置事宜订立如下条款，共同遵守。第一条补偿安置方式及标准一、货币补偿1、乙方同意甲方根据《新华区平安大道西环路周边区域土地收储征迁补偿安置方案》，一次性支付货币房屋补偿款132㎡×3300元/㎡=435600元（大写：肆拾叁万伍仟陆佰圆整）……4、甲方一次性支付乙方土地（非宅基地面积）补偿款3361.68元（大写叁仟叁佰陆拾壹圆陆角捌分）。以上合计438961.68元（大写肆拾叁万捌仟玖佰陆拾壹圆陆角捌分）。二、产权调换1、乙方同意甲方拆除乙方的上述房屋，甲方根据《新华区平安大道西环路周边区域土地收储征迁补偿安置方案》按照1：1.2的比例向乙方以房补房，甲方应向乙方补偿的安置房建筑面积为90＋90㎡。2、乙方同意甲方根据《平顶山市人民政府关于印发平顶山市征地及地上附属物补偿标准的通知》（平政［2012］12号）文件，一次性支付附属物补偿费用人民币270元（大写贰佰柒拾圆整）（含垃圾减量费）……4、甲方支付乙方过渡期安置费1500元／月，过渡期安置费每半年支付一次。以上合计人民币9270元（大写玖仟贰佰柒拾圆整）。第二条奖励1、自确认签约之日起，2017年5月10日前完成签约，并向甲方交付腾空的房屋及房屋钥匙、房产证、房产契约的奖励人民币30000元……。以上合计人民币30000元（大写叁万圆整）。第五条附则一、本协议自甲方、认定方、乙方三方签字之日起生效。……”该协议甲方签章处加盖有西市场街道办的公章，认定方签章处加盖有张泉庄村委会的公章，乙方签章处签有贾延军的名字并按有指印。后因西市场街道办未履行上述协议，贾延军向宝丰县人民法院提起行政诉讼，要求西市场街道办履行该协议，宝丰县人民法院作出一审判决后，西市场街道办不服提起上诉，平顶山市中级人民法院以“原审遗漏应当参加诉讼的当事人即张泉庄村委会，违反法定程序”为由，撤销原判，发回重审。目前该案正在宝丰县人民法院审理中。后西市场街道办称“2019年9月至12月西市场街道办陆续接到张泉庄村村民举报称贾延军在张泉庄村有多处宅基地且已经安置补偿，西市场街道办与贾延军签订的编号为ZQZ-381的《安置补偿协议》中的‘宅基地’是集体的空白土地。经西市场街道办核实，其与贾延军签订的上述协议中表述的‘宅基地’未经村委会同意或批准，系私自占用的集体土地，且贾延军在该村有其他宅基地并已签署安置补偿协议。”西市场街道办认为继续履行该协议将严重损害国家利益，故于2020年4月20日对贾延军作出《解除协议通知书》，通知贾延军双方签订的《安置补偿协议》从即日起解除。该《解除协议通知书》中未载明所适用的法律依据。贾延军因对该《解除协议通知书》不服，提起本案行政诉讼，请求撤销该通知书。西市场街道办为证明其对贾延军作出的《解除协议通知书》中核实的“其与贾延军签订的上述协议中表述的‘宅基地’未经村委会同意或批准，系私自占用的集体土地，且贾延军在该村有其他宅基地并已签署安置补偿协议”的内容，提供了2013年8月6日张泉庄村委会作为甲方、贾延军作为乙方与作为丙方的平顶山市豫宏嘉业房地产开发有限公司签订的《拆迁补偿安置协议书》、贾延军签字确认的调查日期为2017年4月2日的新华区平安大道西环路周边区域城中村（棚户区）改造分户调查登记表（表一、表二）、房屋及附属物分户核算明细表、2017年5月6日张泉庄村委会出具的住宅认定书、2017年5月10日贾延军出具的承诺书、2017年5月10日张泉庄村委会出具的证明、张泉庄村村民房屋（附属物）拆迁补偿结算单。贾延军签字确认的调查日期为2017年4月2日的新华区平安大道西环路周边区域城中村（棚户区）改造分户调查登记表（表一）显示权属人为贾延军；测绘面积为13.5×18.60=251.10，13.5×1.95=26.33；房屋位置为东至张某琴，西至杜某梅，南至路，北至地；房屋及建筑物一栏为空白；林木一栏显示桃树1棵（15年）；其他附属物栏显示0.5m砖基础，83m；调查人签字一栏显示有村组、镇办、分指挥部、调查人相关人员的签字，被调查人处有贾延军的签字。2017年5月6日张泉庄村委会出具的住宅认定书、2017年5月10日张泉庄村委会出具的证明均陈述“贾延军与吕书华是夫妻，拥有一处宅基地，东邻张某，南邻路，西邻杜某梅，北邻地”。2017年5月10日，贾延军出具的承诺书内容为“贾延军承诺，在张泉庄村只拥有一处宅基地。如违反承诺，愿意承担相关法律责任。”2017年5月10日户主姓名为贾延军的张泉庄村村民房屋（附属物）拆迁补偿结算单上房屋状况一栏显示该宅基地占地面积260㎡，非宅基地占地面积为17.4㎡，树木为桃树；住宅安置一栏显示该户的安置房建筑面积为260㎡，该户共得的安置房建筑面积为312㎡；各项补偿金、补助费和奖金一栏显示树木的补偿共计270元，非宅基地上建筑的货币补偿共计3361.68元，选择货币补偿应得总金额共计435600元，该户应得的安置补助费为9000元，应得奖金金额为30000元，以上合计478231.68元；备注一栏书写有“我自愿选择180平方安置房，剩余面积人民币补偿”；房主签字处签有贾延军的名字。同日，贾延军与西市场街道办、张泉庄村委会签订了编号为ZQZ-381的《安置补偿协议》，该协议中货币补偿合计438961.68元，附属物补偿费及过渡期安置费9270元，奖励人民币30000元，以上合计478231.68元，该金额与上述拆迁补偿结算单上各项补偿金、补助费和奖金的合计金额一致。西市场街道办称其在对贾延军作出的《解除协议通知书》中所查明的贾延军在张泉庄村有其他宅基地并已签署安置补偿协议，指的是2013年8月6日张泉庄村委会、贾延军与平顶山市豫宏嘉业房地产开发有限公司签订的《拆迁补偿安置协议书》中所涉及的宅基地。本案庭审中，贾延军称“2013年8月6日其与张泉庄村委会、平顶山市豫宏嘉业房地产开发有限公司签订的拆迁补偿安置协议书中所涉及的房屋系其从父亲处继承的，其父亲已经去世约30年，其母亲还健在，他从父亲处继承该房屋时，该房屋并没有相关的产权证书，后期他办理了房产证，并将该房屋登记在其名下，房产证在该处房屋拆迁时已经上缴了。”原审另查明，西市场街道办提交的其单位于2020年4月20日对贾延军作出的《解除协议通知书》中显示2017年5月13日其单位与贾延军签订的《安置补偿协议》编号为ZQZ-381，贾延军起诉时向本院提交的西市场街道办于2020年4月20日对其作出的《解除协议通知书》中显示《安置补偿协议》编号为ZQZ-412。庭审中，贾延军称其与西市场街道办只签订了一份编号为ZQZ-381《安置补偿协议》，西市场街道办对此予以认可，西市场街道办称贾延军提交的《解除协议通知书》中显示的《安置补偿协议》编号为ZQZ-412系书写错误。原审认为，一、本案中，原被告双方在庭审中均认可2017年5月13日双方只签订了一份编号为ZQZ-381的《安置补偿协议》，且双方当事人在庭审中提交的《安置补偿协议》编号均为ZQZ-381，据此可以认定西市场街道办提交的《解除协议通知书》中显示其单位与贾延军签订的《安置补偿协议》编号为ZQZ-412系书写错误。二、行政机关作出的行政行为应当证据确凿，应当明确、准确地载明其作出行政行为所具体适用的法律条款，并且作出对行政相对人权益产生不利影响的行政行为时，必须遵循正当法律程序，应当事先告知行政相对人有陈述和申辩的权利。本案，首先，贾延军与西市场街道办签订的编号为ZQZ-381的《安置补偿协议》上由张泉庄村委会作为认定方加盖公章，而西市场街道办对贾延军作出的《解除协议通知书》中认定贾延军与其签订的上述《安置补偿协议》中表述的“宅基地”未经村委会同意或批准，系私自占用的集体土地，但其又未提供相关证据予以证明。其次，西市场街道办在其作出的本案被诉行政行为中亦未载明具体适用的法律条款，其性质属于适用法律、法规错误。最后，西市场街道办在对贾延军作出解除协议通知书时，未事先告知贾延军有陈述和申辩的权利。综上，西市场街道办对贾延军作出的《解除协议通知书》属于主要证据不足，违反法定程序，适用法律、法规错误，依法应当予以撤销。西市场街道办可在查清事实、证据确凿的基础上，依法重新作出行政行为。原审依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一、二、三项和《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十六条第二款之规定，判决：一、撤销被告平顶山市新华区西市场街道办事处于2020年4月20日对原告贾延军作出的《解除协议通知书》；二、责令被告平顶山市新华区西市场街道办事处自本判决发生法律效力之日起60日内重新作出行政行为。案件受理费50元，由被告平顶山市新华区西市场街道办事处负担。上诉人西市场街道办上诉称，原审法院撤销西市场街道办作出的《解除协议通知书》错误。西市场街道办经向原安置协议的认定方张泉庄村委会核实被举报的违规签订协议村民宅基地情况，并调取了相应的书面证据材料后，确定举报属实，依据法律规定作出了《解除协议通知书》。被上诉人庭审中对上诉人提供的证据真实性并没有提出异议，能够证明被上诉人存在一户多宅的情况。综合案件书面证据能够证明被上诉人违反了“一户一宅”的法律规定，也同时违反了双方签订原协议时的法律基础条件。因此，为避免继续履行该协议造成国家财产的巨额损失，西市场街道办依法解除双方协议的行为并无不当，人民法院对解除协议应当依法予以确认。解除行政协议并没有法定的固定格式，西市场街道办作出的解除协议通知从形式和内容均符合法律规定，贾延军也未对行政解除通知的格式提出异议，原审法院认定西市场街道办适用法律错误和没有告知被贾延军申辩和听证权没有法律依据，协议解除可以直接依据法律规定单方解除，该解除不是行政行为，而是协议。因此，西市场街道办作出的解除协议通知书并无不当。综上，上诉请求：一、依法撤销原审判决，确认西市场街道办作出的《协议解除通知书》合法有效，驳回贾延军的诉讼请求。二、本案上诉费用由贾延军承担。被上诉人贾延军辩称，一、贾延军对案涉协议涉及的宅基地享有合法的使用权，并且建有地基，西市场街道办提供的证据并不能证明贾延军违反“一户一宅”的原则。上诉人认为贾延军在该村还有其他宅基地，并已经签署了安置补偿协议，但其提供的协议与本案无关，上诉人提供的协议并非是政府征收项目，补偿主体也并非上诉人，而是开发商，是一个民事补偿协议。另外当时虽然也是以贾延军的名义签订，但是这个协议是贾延军父母的房屋，系父亲去世后继承的，并不违反“一户一宅”规定，村委会当时也是予以认可并加盖公章的。二、西市场街道办作出的案涉解除协议通知没有法律依据，双方签订的合同不具备解除条件。《中华人民共和国民法典》第五百六十三条对合同的解除有明确的规定，本案涉及的协议并不属于可以解除的情形。因为案涉协议涉及的项目烂尾，西市场街道办缺乏资金，向贾延军所在的村庄众多村民提出修改协议的请求，要求村民放弃原合同的部分利益，重新签订协议，部分村民因为害怕遭到打击报复选择修改合同，本案中的贾延军因为不同意修改协议，西市场街道办就主张协议无效要求解除协议，如果西市场街道办与贾延军协议解除可以成立的话，在张泉庄村有众多村民与原告情况一致的协议也应解除。但是西市场街道办与村民修改了协议，签订了新的补偿协议。根据《中华人民共和国民法典》第五百六十四条的规定，解除权人应在一年内行使解除权，本案的西市场街道办已经丧失解除协议的权利，其权利已经消灭。原合同法并未规定一年期限，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民法典〉时间效力的若干规定》第二条的规定，适用民法典更有利于保护贾延军的合法权益。最后案涉协议属于行政协议应当是没有争议的，西市场街道办解除协议没有保障贾延军的知情权、陈述申辩、听证等权利，包括送达程序严重不合法，无论是程序还是实体都存在不合法。西市场街道办在上诉状中提到贾延军未对通知的格式提出异议，这是与事实不符的，贾延军正是基于不认可案涉通知所以才提起的诉讼，西市场街道办的上诉请求毫无依据应当驳回。原审第三人张泉庄村委会述称，同意西市场街道办的上诉意见。本院查明的事实与原审判决认定的事实相一致。本院认为，行政机关作出行政行为应当证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。本案，贾延军与西市场街道办签订的编号为ZQZ-381的《安置补偿协议》上由张泉庄村委会作为认定方加盖公章，而西市场街道办对贾延军作出的《解除协议通知书》中认定贾延军与其签订的上述《安置补偿协议》中表述的“宅基地”未经村委会同意或批准，系私自占用的集体土地，但其并未提供相关证据予以证明；作出案涉《解除协议通知书》也未载明具体的法律适用；同时，西市场街道办在作出对贾延军不利的解除协议通知书时，未事先告知贾延军享有的陈述、申辩权，违反正当程序。综上，西市场街道办作出的《解除协议通知书》属于主要证据不足，适用法律、法规错误，违反法定程序，依法应予撤销。原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，应予维持。上诉人西市场街道办的上诉理由不能成立，对其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人平顶山市新华区西市场街道办事处负担。本判决为终审判决。审判长  尹晓雯审判员  李新保审判员  张占帅二〇二一年一月二十二日书记员  何冬冬附相关法律规定：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。