山东省德州市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)鲁14行终351号 上诉人（原审原告）德州华翔汽车驾驶员培训有限公司，住所地山东省德州经济技术开发区北园路。 法定代表人杨伟，董事长。 委托代理人刘晓刚，北京圣运律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）德州经济技术开发区管理委员会，住所地山东省德州市晶华路**。 法定代表人王**秀，主任。 委托代理人崔谷平，山东德衡（德州）律师事务所律师。 委托代理人刘书月，山东德衡（德州）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）德州经济技术开发区袁桥镇人民政府，住所地山东省德州市经济技术开发区袁桥村。 法定代表人司卫福，镇长。 被上诉人（原审被告）水利部海委漳卫南运河德城河务局，住所地山东省德州市德城区德兴中大道**。 法定代表人张金涛，局长。 委托代理人魏金辉，山东众成清泰（德州）律师事务所律师。 委托代理人冯瑞，山东众成清泰（德州）律师事务所实习人员。 原审第三人德州经济技术开发区袁桥镇尹庄社区齐桥村民委员会，，住所地山东省德州市经济技术开发区袁桥镇尹庄社区齐桥村内 法定代表人李天平，主任。 上诉人德州华翔汽车驾驶员培训有限公司（以下简称华翔驾校）因与被上诉人德州经济技术开发区管理委员会（以下简称经开管委会）、德州经济技术开发区袁桥镇人民政府（以下简称袁桥镇政府）、水利部海委漳卫南运河德城河务局（以下简称德城河务局）行政强制一案，不服山东省德州市德城区人民法院（2020）鲁1402行初90号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，向各方当事人送达了《二审行政案件诉讼要素表》，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。现已审理终结。 原审法院审理查明，2005年11月12日被告德城河务局取得德国用(2005)第185号土地使用权证，，地号207-1-381，地类用途)河流水面、水工建筑用地，使用权类型划拨。2016年1月1日原告与被告德城河务局签订《土地资源承包经营合同》，将涉案土地承包给原告，双方约定原则上不准建设建筑物和构筑物，如确实需要，必须经德城河务局同意后方可建设。2019年4月4日，被告德城河务局作出(漳德城)责改字[2019]第10号《责令改正水事违法行为通知书》，内容为：“经查，你(单位)在减河右岸公里桩号27+300河道管理范围内建设的建筑物、模拟隧道、铁丝网护栏、标杆，违反了《中华人民共和国水法》第三十七条第二款、《中华人民共和国防洪法》第二十二条第二款之规定，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条、《中华人民共和国防洪法》第五十六条、《中华人民共和国水法》第六十五条之规定，现责令你(单位)于2019年4月5日前改正。改正内容(措施)：你(单位)于2019年4月5日前改正，拆除建筑物模拟隧道、铁丝网护栏、标杆，恢复原状，逾期不拆除，不恢复原状的，强行拆除，所需费用由你(单位)负担。”现该《责令改正水事违法行为通知书》因程序与适用法律错误，被人民法院生效判决确认违法。2019年5月5日被告德城河务局以原告违反合同约定，解除了其与原告签订的承包合同，经德州经济技术开发区人民法院(2019)鲁1491民初1226号民事判决、山东省德州市中级人民法院(2020)鲁14民终141号民事判决确认该解除行为有效。2019年1月18日山东省人民政府发布关于印发山东省推动河长制湖长制从“有名”到“有实”工作方案的通知(鲁政字[2019]16号)，2019年2月27日山东省河长制办公室发布文件(鲁河长办[2019]6号)关于印发《全省河湖清违清障工作推进方案》的通知，在全省范围内开展河湖清违清障行动。按照上级人民政府的部署，2019年2月25日德州市河长制办公室发布德州市“深化清违整治、构建无违河湖”专项行动实施方案，在全市范围内开展集中整治专项行动。原告所涉模拟隧道、标志牌、铁丝护栏等在此次行动范围内。2019年4月6日德州经济技术开发区防汛抗旱指挥部向原告发出《通知》，主要内容为：德州华翔汽车驾驶员培训中心 (华翔驾校)，《中华人民共和国河道管理条例》第三十六条 规定……2019年4月4日德城河务局向你(单位)下达(漳德城)责改字[2019]第10号《责令改正水事违法行为通知书》，责令你(单位)于2019年4月5日前改正，拆除建筑物模拟隧道、铁丝网护栏、标杆，恢复原状，逾期不拆除，不恢复原状的，强行拆除，所需费用由你单位负担，但你单位未予拆除、恢复原状，现责令你单位于2019年4月6日下午6时前全部拆除。现该《通知》已被法院生效判决确认合法、有效。原告在2019年4月6日下午6时前并未自行拆除。德州经济技术开发区防汛抗旱指挥部于同日向被告袁桥镇政府发出《关于及时清除河障的通知》，要求袁桥镇政府在原告逾期整改不到位时，由袁桥镇政府根据《中华人民共和国水法》《中华人民共和国防洪法》《中华人民共和国河道管理条例》的相关规定及省、市河长制办公室的要求，组织人员于2019年4月8日前将该河障清除并恢复原状。被告袁桥镇政府于2019年4月7日拆除了涉案建筑物、构筑物。原告不服该强制拆除行为，提起本案之诉。另查明，德州经济技术开发区防汛抗旱指挥部由被告经开管委会设立。 原审法院认为，涉案训练场地上模拟隧道、铁丝护栏、标杆等为原告所建，上述建筑物、构筑物被强制拆除，对原告的 权利产生影响，原告有提起行政诉讼的权利。本案的争议焦点为：一、三被告是否均为本案适格被告；二、被诉强制拆除行为是否合法。一、关于被告袁桥镇政府、德城河务局、经开管委会的主体问题。本案原告诉请确认涉案强制拆除行为违法，经本院审理查明，涉案强制拆除行为是被告袁桥镇政府在收到被告经开管委会向其下达的《关于及时清除河障的通知》后。 组织工作人员实施的。原告认为其建筑物、构筑物被拆除与 三被告均具有直接关系，被告经开管委会向其作出的《通知》 是根据被告德城河务局的《责令改正水事违法行为通知书》。 三被告均参与了涉案强制拆除行为。首先，关于被告经开管委会的主体资格。《中华人民共和国河道管理条例》第三十六条规定，对河道管理范围内的阻水障碍物，按照“谁设障，谁清除”的原则，由河道主管机关提出清障计划和实施方案，由防汛指挥部责令设障者在规定的期限内清除。逾期不清除的，由防汛指挥部组织强行清除，并由设障者负担全部清障费用。《中华人民共和国防洪法》第四十二条第一款规定，对河道、湖泊范围内阻碍行洪的障碍物，按照谁设障、谁清除的原则，由防汛指挥机构责令限期清除；逾期不清除的，由防汛指挥机构组织强行清除，所需费用由设障者承担。德州经济技术开发区防汛抗旱指挥部系地方人民政府设立的防汛指挥机构，有权依据上述法律规定责令原告限期拆除涉案建筑物、构筑物，在原告逾期不拆除的情况下，有权组织强行清除。德州经济技术开发 区防汛抗旱指挥部对原告作出涉案《通知》有上述法律规定作为依据，该《通知》的作出并非依据被告德城河务局的《责令改正水事违法行为通知书》，因此对于原告主张被告经开管委会是依据被告德城河务局的上述通知作出的观点，本院不予认可。同时，德州经济技术开发区防汛抗旱指挥部作为被告经开管委会组建的临时性机构，其不具备独立承担法律责任的能力，根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十条第一款的规定，应当以组建该机构的行政机关，即经开管委会为被告，因此被告经开管委会主体适格。其次，关于被告袁桥镇政府的主体资格。涉案强制拆除行为是被告袁桥镇政府组织实施的，根据《中华人民共和国河道管理条例》第三十六条规定，上述违法建筑物、构筑物应当由德州经济技术开发区防汛抗旱指挥部组织强制拆除，而非本案被告袁桥镇政府。但2019年4月6日德州经济技术开发区防汛抗旱指挥部向被告袁桥镇政府下达《关于及时清除河障的通知》，被告袁桥镇政府按照上级政府的通知于2019年4月7日组织强制拆除。德州经济技术开发区防汛抗旱指挥部向被告袁桥镇政府下达上述通知没有法律、法规或者规章作为依据。根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十条第三款规定，没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。本案被告经开管委会与被告袁桥镇政府之间就强制拆除行为形成委托关系。被告袁桥镇政府作为委托的对象，其实施的强制拆除行为应当由被告经开管委会承担法律责任，原告不服该强制拆除行为应当以委托机关，即本案被告经开管委会为被告，因此被告袁桥镇政府被告主体不适格。再次，关于被告德城河务局的主体资格。被告德城河务 局虽然对原告作出了《责令改正水事违法行为通知书》，但并未对原告的涉案建筑物、构筑物实施进一步的拆除行为，且根据原告提供的照片、视频证据中也无法证明被告德城河务局参与了涉案强制拆除行为，在被告袁桥镇政府明确表示，其在被告经开管委会的指派下拆除涉案建筑物、构筑物的情况下，结合各方诉辩意见及相关证据，可以认定被告德城河务局与本案强制拆除行为无关，被告德城河务局主体不适格。二、涉案强制拆除行为是否合法。如前所述，本案强制拆除行为的适格被告为经开管委会，经开管委会对原告作出《通知》并强制拆除了原告的涉案建筑物、构筑物，原告已针对该《通知》提起行政撤销之诉，经法院生效判决确认，该《通知》合法有效，驳回了原告的诉讼请求。被告经开管委会在原告未按照《通知》的要求拆除违法建筑物、构筑物的情形下，有权强制进行清除。原告主张涉案强制拆除行为系行政强制行为，被告应当按照《行政强制法》第三十四条、第三十五条、第三十六条、第三十七条、第三十八条的规定，履行催告、陈述、申辩、送达等程序，同时被告没有强制执行的权力，应当按照《行政强制法》第五十三条的规定向法院申请强制执行。《防洪法》作为防治洪水，防御、减轻洪涝灾害，维护人民的生命和财产安全，保障社会主义现代化建设顺利进行制定的特别法，在第四十二条第一款中明确赋予了防汛指挥机构对河道、湖泊范围内阻碍行洪的障碍物责令限期清除、逾期不清除强制清除的权力。被告经开管委会有权对原告违法建筑物、构筑物强制清除，涉案强制拆除行为不再适用《中华人民共和国行政强制法》的一般性规定。因此对于原告的主张，本院不予认可。综上，根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十条第一款、第三款、第六十九条第一款第（十）项、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，裁定一、判决二：一、驳回原告德州华翔汽车驾驶员培训有限公司对被告德州经济技术开发区袁桥镇人民政府、被告水利部海委漳卫南运河德城河务局的起诉；二、驳回原告德州华翔汽车驾驶员培训有限公司对被告德州经济技术开发区管理委员会的诉讼请求。案件受理费50元，由原告德州华翔汽车驾驶员培训有限公司负担。 上诉人华翔驾校不服原审判决，提起上诉，请求：1.依法撤销原审法院(2020)鲁1402行初90号裁定1并继续审理关于袁桥镇政府是否为适格主体；2.撤销或改判原审法院(2020)鲁1402行初90号行政判决书，支持上诉人原审诉求，确认二被告拆除涉案建筑物的行为违法；3.一、二审诉讼费用均由被上诉人承担。事实与理由：一、一审法院裁定驳回上诉人的起诉，以被上诉人袁桥镇政府作为受托单位为由，即使其参与了强制拆除行为，后果也由上级经开管委会承担，属于认定事实不清、 证据不足，适用法律错误，被上诉人参与拆除行为属于超越法定职权且严重违法。1.上诉人依法租赁位于德州经××路××北东岸河堤内国有划拨土地非耕地200亩，按照土地租赁合同合法进行驾校经营。2019年4月4日，一审被告德城河务局向上诉人送达了(漳德城)责改字[2019]第10号《责令改正 水事违法行为通知书》，责令上诉人限期拆除相关设施。原审法院已经查明被上诉人袁桥镇政府实际参与了拆除工作，同时，其拆除工作是依据上级指示，而上级指示即不属于法律职责，也不属于行政授权，应当属于被上诉人超越法定职权的违法行为；同时，即便是被上诉人袁桥镇政府是基于授权参与强拆。 那么，其具体实施了强拆行为，又是独立的诉讼主体，可以独立承担法律责任。因此，对于拆除行为其应当承担法律责任，是本案适格主体，原审法院以此驳回对袁桥镇政府的起诉，缺乏证据依据，认定事实及适用法律错误。2.原审法院查明被上诉人经开管委会以及袁桥镇政府均是基于被上诉人德城河务局向上诉人送达了(漳德城)责改字[2019]第10号《责令改正水事违法行为通知书》实施的拆除行为，即其执法依据为本案另一被上诉人作出的处罚，而德城河务局并未授权上述二被上诉人实施拆除行为，德城河务局作出的处罚原则上应当由其组织实施。因此，上述二被上诉人没有执法权且结合原审认定事实，德城河务局并不知晓拆除行为的发生。原审法院认为经开管委会下设的防汛指挥部作出的通知并非基于河务局作出的《责令改正水事违法行为通知书》，那么防汛指挥部作出的通知就涉及一事不再理原则，即违法行为已经由相应的具有职权的河务局作出处罚，其进行处罚显然属于重复处理情形。二、原审法院适用法律错误，其以适用特别法优于普通法的原则，不符合法律规定，即便是适用特别法也应该在特定情形下予以适用。 依据《中华人民共和国防洪法》第四十二条第一款规定，对河道、湖泊范围内阻碍行洪的障碍物，按照谁设障、谁清除的原则，由防汛指挥机构责令限期清除。上述内容确定的是必须是要对河道、湖泊范围内阻碍行洪的障碍物，才可以限期责令清除和拆除，逾期不清除的由防汛指挥机构组织强行清除，另依据行政诉讼中由被告对其行政行为负有举证责任的相关法律规定可知，被告在强拆前依法负有调查取证，证明上诉人所建构筑物确有碍于河道、湖泊范围内阻碍行洪，方可进行限拆和强拆，然被上诉人在未充分举证证明上诉人所建构筑物是否对行洪存在影响即强制拆除了涉案房屋，明显违反了上述法律规定。其次，本案诉争案由为行政强制行为，法律适用也应该适用《行政强制法》的相关规定。本案中，行政强制行为基于被上诉人河务局作出的通知，但上诉人本身占有使用土地行为是基于河务局的允许。同时，行政机关作出行政处罚和行政强制行为应当首先按照《中华人民共和国行政处罚法》和《中华人民共和国行政强制法》的一般规定进行。因此被上诉人经开管委会下设指挥部作出的通知违反一事不再理原则，也未对相关事实进行调查核实即实施了拆除行为，违反法律规定。原审法院认定事实不清、适用法律严重错误，一审判决依法应当予以撤销。三、原审法院作出的判决形式违法，同一判决中选用了两种裁判方式同时驳回诉讼请求又驳回起诉，不符合法律规定。综上，原审法院作出判决认定事实不清、证据不足，适用法律错误，应依法改判或撤销，望法院判如所请。 被上诉人经开管委会、袁桥镇政府、德城河务局及原审第三人德州经济技术开发区袁桥镇尹庄社区齐桥村民委员会均未提交书面答辩意见。 本院审理查明事实同原审法院认定事实一致。 本院认为： 首先，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款规定：“行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。”《最高人民法院关于适用的解释》第二十条第三款规定：“没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。”《中华人民共和国河道管理条例》第三十六条规定，对河道管理范围内的阻水障碍物，按照“谁设障，谁清除”的原则，由河道主管机关提出清障计划和实施方案，由防汛指挥部责令设障者在规定的期限内清除。本案中，被告袁桥镇政府按照德州经济技术开发区防汛抗旱指挥部作出通知的要求，具体实施涉案拆除行为，其与经开管委会之间形成强制拆除行为委托和被委托关系，依照上述规定其所实施强制拆除行为的法律责任应当由被告经开管委会承担。同时，被告德城河务局并未参与涉案强制拆除行为。原审法院据此裁定驳回上诉人对袁桥镇政府和德城河务局的起诉，符合法律规定，本院予以确认。 其次，《中华人民共和国行政强制法》第八条第一款规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政强制，享有陈述权、申辩权；有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼；……”第四十四条规定：“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”本案中，被上诉人经开管委会于2019年4月6日向上诉人发出责令整改通知，4月7日即组织人员对上诉人涉案建筑物、构筑物实施强制拆除，其在实施强制拆除行为前，未保障上诉人的陈述权、申辩权，未告知当事人依法享有的权利及救济途径，违反法定程序。该强制拆除行为已执行完毕，不具有可撤销内容，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，应判决确认该行为违法。上诉人经与被上诉人德城河务局签订《土地资源承包经营合同》使用涉案土地，也即上诉人经河道主管机关同意使用该土地进行相关经营，原审法院适用《中华人民共和国防洪法》第四十二条规定，排除适用《中华人民共和国行政强制法》相关规定，属适用法律不当，本院予以纠正。 再次，原审判决根据本案实际情况，对诉讼主体问题作出裁定，对查明的其他实体问题作出判决，符合法律规定。 综上，上诉人部分上诉理由成立，本院予以支持。原审法院适用法律不当，依法应予纠正。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、第八十九条第一款第（一）（二）项之规定，判决如下： 一、维持德州市德城区人民法院（2020）鲁1402行初90号行政判决第一项，即驳回原告德州华翔汽车驾驶员培训有限公司对被告德州经济技术开发区袁桥镇人民政府及水利部海委漳卫南运河德城河务局的起诉； 二、撤销德州市德城区人民法院（2020）鲁1402行初90号行政判决第二项，即驳回原告德州华翔汽车驾驶员培训有限公司对被告德州经济技术开发区管理委员会的诉讼请求； 三、确认被上诉人德州经济技术开发区管理委员会拆除上诉人德州华翔汽车驾驶员培训有限公司位于减河右岸河道管理范围内建筑物、模拟隧道、铁丝网护栏、标杆等设施的行为违法。 一、二审案件受理费各50元，均由被上诉人德州经济技术开发区管理委员会负担。 本判决为终审判决。 审判长  许本海 审判员  师延锋 审判员  宋冬梅 二〇二一年一月二十二日 法官助理杨晓婧 书记员李杨