贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院 行 政 赔 偿 判 决 书 （2020）黔27行赔初6号 原告桑兴福，男，1962年1月17日生，汉族，住贵州省惠水县。 委托代理人杜社会，贵州民光律师事务所律师，特别授权代理。 委托代理人马玉前，贵州民光律师事务所实习律师，一般授权代理。 被告惠水县人民政府，住所地惠水县涟江街道县府路**。 法定代表人王文旭，该县政府县长。 委托代理人申进，一般授权代理。 委托代理人戴国忠，贵州华顿律师事务所律师，一般授权代理。 原告桑兴福诉被告惠水县人民政府（以下简称“惠水县政府”）土地行政赔偿一案，于2020年1月16日向本院提起诉讼。本院于同日立案受理后，依法向被告送达了起诉状副本，应诉通知书和举证通知书，并依法组成合议庭公开开庭审理了本案。原告桑兴福及委托代理人杜社会，被告惠水县政府委托代理人申进、戴国忠到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告诉称，2014年，被告发展经济作物五年规划，鼓励农民种植茶叶、药材等经济林木，原告种植药材亏损后，于2016年12月在惠水县块自留地上重新种植了大量经济林木。因都匀至香格里拉高速公路建设项目，被告于2017年8月22日发布《惠水县人民政府关于都匀至香格里拉高速公路（惠水段）项目征收公告》，决定对项目用地范围内的土地、房屋及其附属设施予以征收。征收时间自发布之日至2021年12月31日止。原告栽种林木的土地位于征收范围内，其林木也属于征收对象，被告理应进行补偿。但被告在严重不尊重上述事实的情况下，未履行法定程序，通过强制手段对原告栽种的林木进行铲除，且不按征收补偿标准进行补偿，导致原告遭受严重经济损失，被告应对其违法行为依法赔偿给原告造成的损失，故原告特依法提起诉讼，请求：判令被告依照其发布的征收补偿标准赔偿原告经济损失，并承担本案诉讼费用。原告明确其赔偿请求为：1.桂花2厘米，2150株，单价50元／株，金额107500元；2.紫金花，5至7厘米，金额2671680元；3.红豆杉（按紫金花赔偿标准计算）63株，单价80元／株，金额5040元；4.鹿茸角69360株，单价22元／株，金额1525920元，共计4310140元。 原告为支持其主张，向本院提交并举示了以下证据： 1.原告身份证复印件，用以证明原告主体适格。 2.《惠水县人民政府关于香格里拉高速公路（惠水段）项目征收公告》（〔2017〕第12号），用以证明被告于2017年8月发布征收公告，原告种植林木用地属于项目征收范围内，其应获得补偿。 3.摆金镇人民政府于2017年6月8日发布的《关于严禁非法抢栽抢种抢建等行为的公告》，用以证明原告于2016年种植林木不属于抢种行为，应获得征收补偿。 4.《摆金镇人民政府关于对桑兴福信访事项的处理意见》，用以证明原告林木被强制铲除后，摆金镇人民政府认定原告栽种的林木属抢种性质错误。 5.照片，用以证明原告在其土地上种植林木的事实。 6.惠水县高镇西景园艺场发货单及送货单，用以证明原告种植的林木系原告出资购买并为原告所有，并在征收前种植。 被告惠水县政府对原告桑兴福所举示证据的质证意见：对1—3号证据无异议，认为3号证据，公告的第一条已明确载明自公告下达起不能抢载抢种，已经栽种的自行清除；对4号证据的证明目的不予认可；对5号证据不予认可；对6号证据，认为该证据证明原告购买桂花树的时间为2017年2月之后，其栽种行为属于抢栽抢种。 被告惠水县政府辩称，一、原告提起本案诉讼的诉讼请求不明确，不符合法律规定。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条之规定，原告诉请的赔偿数额不明确，应当驳回其起诉。二、其实施的国家高速公路建设项目的行为合法。都匀至香格里拉高速公路是国家高速公路网重要组成部分，由于都匀至安顺（黔南段）经过惠水县行政区划，被告为统筹协调工作，组织所属职能部门及乡镇政府成立指挥部，参与相关建设工作。2016年7月18日，被告委托中交第二公路勘察设计院完成建设区域的航拍。2016年10月，被告所属县国土局完成建设区域的航拍及栽桩放线工作。2017年6月8日，被告所属摆金镇政府按被告及县国土局的工作安排，印发《关于严禁非法抢栽抢种抢建等行为的公告》，并在各村组内张贴，明确告知拟对建设区域土地进行征收，要求广大群众不要在该建设区域抢栽、抢种地上附着物和青苗，征收土地时按照2016年10月航拍图现状予以补偿。原告知晓《关于严禁非法抢栽抢种抢建等行为的公告》及其内容，从未就《公告》及其内容提出过异议。三、案涉被移除的紫金花树属于违法抢栽、抢种的树木，被告的移除行为合法。案涉紫金花树种植地为法律严格保护的基本农田，根据《中华人民共和国土地管理法》第四章第三十六条“禁止占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼”之规定，该紫金花树的种植本身属于违反法律禁止性规定的行为，违法的行为不应受到法律的保护。根据国土资源部《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》(国土资发〔2004〕238号）“（九）告知征地情况。在征地依法报批前，当地国土资源部门应将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径等，以书面形式告知被征地农村集体经济组织和农户。在告知后，凡被征地农村集体经济组织和农户在拟征土地上抢栽、抢种、抢建的地上附着物和青苗，征地时一律不予补偿”的规定，案涉被移除的紫金花树应认定为违法抢栽、抢种的树木。被告依据《中华人民共和国土地管理法》及《实施条例》、国土资发〔2004〕238号文件等规定，依法移除案涉紫金花树的行为合法。综上，请求法院依法判决驳回原告的起诉。 被告惠水县政府在法定举证期限内向本院提交并举示了以下证据： 第一组证据：1.2016年12月2日国家发展和改革委员会作出的《国家发展改革委员会关于贵州都匀至安顺公路可行性研究报告的批复》（发改基础〔2016〕2530号）；2.2018年4月28日《自然资源部办公厅关于都匀至香格里拉高速公路（贵州境）都匀至安顺控制性工程先行用地的复函》（自然资办函〔2018〕170号）；3.2017年6月28日《交通运输部关于贵州都匀至安顺公路初步设计的批复》（交公路函〔2017〕473号）；4.2016年8月22日《省住城乡房建设厅关于都匀至香格里拉高速公路都匀至安顺建设项目选址意见》；5.2017年8月13日《黔南州人民政府关于都匀至香格里拉高速公路都匀至安顺（黔南段）建设项目征收补偿安置等方案的批复》及附件；6.《中共惠水县委办公室惠水县人民政府办公室关于调整和成立部分议事机构及领导成员的通知》（成立都匀至香格里拉高速公路惠水段征地拆迁指挥部）；7.《惠水县人民政府关于都匀至香格里拉高速公路（惠水段）项目征收公告》。用以证明：被告征收土地行为合法。 第二组证据：8.《关于贵州省都匀至安顺公路航拍地形图相关情况的说明》（2017年8月3日、2018年3月13日出具），以及涉案的相关航拍图；9.《关于严禁非法抢栽抢种抢建等行为的公告》；10.《都匀至香格里拉（惠水段）征地拆迁指挥部关于再次对红线规划范围内抢栽抢种抢建行为自行移除的通知》；11.《都香高速公路（惠水段）绿化（经济）苗木现状调查表》；12.征地资料（包括勘丈登记表、征地协议书、领条）；13.询问笔录。用以证明：原告抢栽抢种树木的行为不正当、不合法，被告移除案涉树木行为合法。 第三组证据：14.《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国土地法实施条例》；15.《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》（国土资法〔2004〕238号）。用以证明：被告的行为所依据的规范性文件。 原告桑兴福对被告惠水县政府所举示的证据发表的质证意见为：对第一组证据的真实性、合法性、关联性无异议，证明目的不予认可，认为该组证据只能证明被告征收行为具有合法依据，不能证明其征收行为合法；对第二组证据中8—10号证据不予认可，对11、12号证据的真实性认可，关联性及证明目的不予认可，认为调查表内容属实，对13号证据的真实性、合法性、关联性认可，认为第二组证据证明被告作出被诉强制行为时未履行法定程序，不能证明其行为合法；对第三组证据的真实性、合法性、关联性无异议，对证明目不予认可。 为了查明案件事实，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条：“人民法院有权要求当事人提供或者补充证据”的规定，本院当庭责令原告庭后补充提交栽种林木土地情况的相关证据材料，责令被告在庭后补充提交征收原告案涉紫金花、桂花树及所附土地勘察表、登记清单等相关证据。 原告庭后向本院提交了如下证据：1.《情况说明》4份；2.证人证言2份及身份证；3.企业信用信息公示报告。用以证明：原告栽种林木的土地承包人信息，及土地承包人认可案涉地上附着物属于原告所有。 被告庭后向本院提交了如下证据：1.《都香高速公路（惠水段）绿化（经济）苗木现状调查表》5份；2.航拍图2张；3.红线图2张；4.摆金镇立新村基本农田保护图1张。用以证明：案涉林木的登记情况及原告在基本农田内抢栽抢种的事实。 经组织补充质证，被告对原告庭后补充提供的上述证据无异议，认可案涉林木属于原告所有。原告对被告庭后补充提交的1号证据不予认可，认为即使案涉土地是基本农田，被告实施强制行为时也要遵循法定程序，该证据达不到被诉强制行为合法的目的；对2号证据的真实性认可，对证明目的不予认可；对3号证据不予认可；对4号证据的真实性、合法性认可，关联性及证明目的不予认可。 原、被告所举示的证据，经质证，与本案具有关联，且客观真实，能够认定本案基本事实，本院予以确认。 经审理查明：原告桑兴福系惠水县摆金镇立新村村民，其在该村七组拥有合法承包地，并租赁了案外人惠水县长青松香厂、桑兴仁、桑兴国、吴光奎的土地。之后，原告在其承包地及租赁的土地上栽种有林木。 2016年12月2日，国家发展和改革委员会作出《国家发展改革委关于贵州省都匀至安顺公路可行性研究报告的批复》（发改基础〔2016〕2530号），同意建设贵州省都匀至安顺公路。2017年5月2日，惠水县委办公室、惠水县政府办公室印发《关于调整和成立部分议事机构及领导成员的通知》，成立都匀至香格里拉高速公路（惠水段）征地拆迁指挥部，具体负责本区域内高速路段征地拆迁相关工作。2017年6月8日，惠水县摆金镇人民政府作出《关于严禁非法抢栽抢种抢建等行为的公告》，主要内容：一、本通告所指的抢栽、抢种、抢建行为，是指在都香高速（摆金段）红线建设范围内，自公告下达之日起，被征收单位或个人在征地拆迁范围内抢栽、抢种各种农作物和林果苗木及新增建（构）筑物的行为；二、征地通知或公告下达后，凡在拟征土地上抢栽、抢种、抢建的青苗和地上附着物等一律不予赔偿。所抢栽、抢种、抢建等违法行为必须立即停止，已经形成的地上附着物和青苗必须限期自行清除；逾期未清除的，由镇人民政府及相关部门联合清除……；本通告自发布之日起施行。2017年6月28日，交通运输部作出《关于贵州都匀至安顺公路初步设计的批复》（交公路函〔2017〕473号），同意贵州省交通运输厅《关于报请审批贵州都匀至安顺公路初步设计的请示》。2017年8月13日，黔南州人民政府作出《关于都匀至香格里拉高速公路都匀至安顺（黔南段）建设项目征收补偿安置等方案的批复》（黔南府函〔2017〕131号），同意都匀至香格里拉高速公路都匀至安顺（黔南段）征地拆迁指挥部《关于批准实施都匀至香格里拉高速公路都匀至安顺（黔南段）项目征收补偿安置方案及工作方案、征地工作方案的请示》（都香黔南批呈〔2017〕5号）。2017年8月22日，被告作出《关于都匀至香格里拉高速公路（惠水段）项目征收公告》（〔2017〕第12号），主要内容：一、项目名称：都匀至香格里拉高速公路（惠水段）项目；二、征收范围：岗度镇的岗度、本底、黄土、龙塘、龙泉、宁旺六个村；摆金镇的长新、立新、摆金、马道、单耙等（具体以规划红线图红线为准）；三、征收实施单位：都匀至香格里拉高速公路（惠水段）征地拆迁指挥部；四、征收时间：自征收公告发布之日起至2021年12月31日止；五、自本公告发布之日起，被征收人不得在征收范围内实施新建、扩建、改建房屋和改变房屋用途、突击装修、抢栽抢种等增加补偿费用的行为;违反规定的，不予补偿。2018年4月28日，自然资源部办公厅作出《关于都匀至香格里拉高速公路（贵州境）都匀至安顺控制性工程先行用地的批复函》（自然资办函〔2018〕170号）载明，经部会审会审议，都匀至香格里拉高速公路（贵州境）都匀至安顺已通过原国土资源部用地预审，国家发展改革委批准可行性研究报告，交通运输部批准初步设计，同意先行用地443.7025公顷（其中耕地219.6478公顷），其中，互通立交用地415.6263公顷，桥梁用地22.5096公顷，隧道口用地5.5666公顷。 因都匀至香格里拉高速公路（惠水段）项目用地，原告用于栽种林木的部分土地及部分林地被纳入征收范围内，被告分别对原告被征收的承包地、林地及栽种在征收范围内的地块及林木进行调查，并制作《惠水县（都香高速）建设征用土地勘丈登记表》、《都香高速公路（惠水段）绿化（经济）苗木现状调查表》及《都香高速公路（惠水段）零星林木调查表》。其中勘丈登记表载明原告的承包地为地块号2333的旱地一块，面积509.94平方米；地；地块号为1564-1的旱地一块积191.49平方米；地；地块号为1564旱地一块积443.70平方米；地；地块号为1593-1的林地一块积67.61平方米；地；地块号为1593林地一块积535.56平方米。苗木现状调查表载明林权所有者原告为地块号1545（桑兴仁地），树种紫金花，规格6.1厘米-10厘米，面积0.6534亩；地；地块号1564种紫金花，规格6.1厘米-10厘米，树种桂花，规格1.5厘米以下，面积共计0.6655亩；地；地块号1564-1种紫金花，规格6.1厘米-10厘米，树种桂花，规格1.5厘米以下，面积共计0.2872亩；地；地块号1732体的地），树种紫金花，规格6.1厘米-10厘米，面积2.4546亩；地；地块号1606兴国的地），树种桂花，规格1.5厘米以下，面积1.7261亩；地；地块号2359及地块号2333光奎的地），树种鹿茸角，规格为2厘米-3厘米，面积为243.05平米和0.1628亩。零星林木调查表将原告林地上的林木进行了登记。被告在实施征收过程中，由惠水县自然资源局与原告签订《都香高速公路（惠水段）征收补偿协议书》，双方就原告旱地、林地的土地补偿费、安置补助费、青苗补偿费的征收补偿达成协议，原告于2018年9月25日、2019年4月27日签字领取了相应征收补偿款。双方均确认前述紫金花树、桂花树、鹿茸角未进行补偿。被告分别于2019年4月10日、2019年11月-12月将前述紫金花树、桂花树及鹿茸角予以强制清除。原告不服遂来本院起诉请求确认被告实施的强制行为违法并一并提起本案诉讼，诉如前述。 另查明，2017年8月13日，黔南州人民政府批复同意的都匀至香格里拉高速公路都匀至安顺（黔南段）征地拆迁指挥部《关于批准实施都匀至香格里拉高速公路都匀至安顺（黔南段）项目征收补偿安置方案及工作方案、征地工作方案的请示》（都香黔南批呈〔2017〕5号）附件二《都匀至香格里拉高速公路（贵州境）都匀至安顺（黔南段）建设项目征收补偿安置方案》第五条第三款规定:“绿化（经济）苗木补偿按《都匀至香格里拉高速公路都匀至安顺（黔南段）建设项目绿化（经济）苗木规格、行间距及补偿标准》（附表3—3）执行”。该附表3—3《都匀至香格里拉高速公路都匀至安顺（黔南段）建设项目绿化（经济）苗木规格、行间距及补偿标准》载明：桂花、紫金花：1.规格（地（地径.5cm及以下，株行距（米）1×1,每亩最高密度（株）666株，补偿标准13320元/亩；2.规格（地（地径.1cm—10cm，株行距（米）2×2,每亩最高密度（株）167株，补偿标准33400元/亩。 再查明，被告强制清除原告案涉紫金花、桂花、鹿茸角的行政行为，已被本院（2020）黔27行初33号行政判决确认为违法。 本院认为，本案争议焦点为：1.原告栽种的紫金花、桂花、鹿茸角是否属于抢栽、抢种；2.原告的赔偿请求是否应予支持。 关于原告主张的涉案紫金花、桂花、鹿茸角是否属抢栽、抢种的问题。被告认为原告栽种的紫金花属抢栽、抢种。根据《国土资源部关于完善征地补偿安置制度的指导意见》第九条：“在征地依法报批前，当地国土资源部门应将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径等，以书面形式告知被征地农村集体经济组织和农户。在告知后，凡被征地农村集体经济组织和农户在拟征土地上抢栽、抢种、抢建的地上附着物和青苗，征地时一律不予补偿。”的规定，当地国土资源部门作出拟征收土地公告后，被征地农户在拟征土地上抢栽、抢种、抢建的地上附着物和青苗，即属抢栽、抢种、抢建。本案中，被告未提供证据证明当地国土部门依前述规定在案涉紫金花种植地发布了抢栽、抢种、抢建公告，虽其提供了摆金镇人民政府于2017年6月8日发布的《关于严禁非法抢栽抢种抢建等行为的公告》，用以证明案涉紫金花、桂花、鹿茸角系抢栽、抢种，但原告诉称其是于2016年12月完成案涉紫金花、桂花的栽种工作，在被告不能提供证据证明案涉紫金花、桂花、鹿茸角系上述《公告》发布之后栽种的情况下，被告主张涉案紫金花、桂花、鹿茸角属抢栽、抢种的理由不成立，本院不予采纳。 关于原告的赔偿请求应否支持的问题。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第六条第一款之规定，原告作为案涉土地上附着物的所有者，原告有权就被告因违法强制行为所导致其财产权益的损失获得赔偿，赔偿范围为案涉强制行为所造成的直接损失。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十二条、第三十六条的规定，国家赔偿以支付赔偿金方式为主，能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状；应当返还的财产损坏的，能够恢复原状的恢复原状，不能恢复原状的，按照损害程度给付相应的赔偿金；对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。本案系集体土地征收过程中引发的行政赔偿案件，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条第一款“地;地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有&rdquo《贵州省土地管理条例》第二十条“被征收土地上的建筑物、构筑物、树木等，按照有关规定或者双方约定的标准给予补偿；没有规定、约定或者约定不成的，由县级人民政府根据实际损失价值确定；”之规定，以及基于行政赔偿不低于征收补偿原则，原告因被告的强制行为所遭受的直接损失，可视为其在案涉土地被依法征收时作为地上附着物所有权人可享有的地上附着物补偿权益。 关于原告主张的案涉紫金花、桂花、鹿茸角栽种的土地面积、规格、赔偿标准、赔偿金额的确定问题。本案中，被告制作的《都香高速公路（惠水段）绿化（经济）苗木现状调查表》记载了原告主张紫金花、桂花、鹿茸角的面积及规格，且原告予以认可，故本院以被告制作的苗木现状调查表确认案涉紫金花、桂花、鹿茸角的栽种面积及规格。因地块号1564、1564-1分别栽种有紫金花和桂花，经询问，原告认可该两种树木栽种的株数相同，而被告在调查时备注该两种树木栽种的实际行距一致，故确认对该2宗地块上栽种紫金花和桂花的面积相同，因此认定原告栽种紫金花、桂花、鹿茸角的面积及规格具体为：紫金花0.6534亩+（0.6655亩÷2）+（0.2872亩÷2）+2.4546亩=3.58435亩，规格6.1厘米-10厘米；桂花（0.6655亩÷2）+（0.2872亩÷2）+1.7261亩=2.20245亩，规格1.5厘米及以下；鹿茸角0.3646亩（243.05平方米）+0.1628亩=0.5274亩，规格2厘米-3厘米。关于赔偿标准的确定，案涉项目相关标准已由《都匀至香格里拉高速公路（贵州境）都匀至安顺（黔南段）建设项目征收补偿安置方案》文件予以明确规定，并实际按此方案执行，且原告也请求按该补偿安置方案载明的标准进行赔偿，故确定本案的赔偿标准为参照《都匀至香格里拉高速公路（贵州境）都匀至安顺（黔南段）建设项目征收补偿安置方案》执行。根据本院查明的事实，案涉紫金花、桂花、鹿茸角系成片栽种，原告请求参照补偿方案中零星苗木补偿标准计算赔偿其损失的主张没有事实依据，本院不予支持。参照《都匀至香格里拉高速公路（贵州境）都匀至安顺（黔南段）建设项目征收补偿安置方案》附表3—3《都匀至香格里拉高速公路都匀至安顺（黔南段）建设项目绿化（经济）苗木规格、行间距及补偿标准》规定：桂花、紫金花：1.规格（地（地径.5cm及以下，株行距（米）1×1,每亩最高密度（株）666株，补偿标准13320元/亩；2.规格（地（地径.1cm—10cm，株行距（米）2×2,每亩最高密度（株）167株，补偿标准33400元/亩。故本院确定原告紫金花树的损失为119717.29元（3.58435亩×33400元/亩），桂花树的损失为29336.63元（2.20245亩×13320元/亩）。另，因被告制定的前述补偿方案中未载明鹿茸角的补偿标准，故本院综合该方案中相近附着物的补偿标准，结合原告陈述其是于2014年栽种鹿茸角，被告于2019年11月清除鹿茸角的情况，酌定参照《都匀至香格里拉高速公路（贵州境）都匀至安顺（黔南段）建设项目征收补偿安置方案》附表3—1《都匀至香格里拉高速公路都匀至安顺（黔南段）建设经济林补偿指导标准》载明的杜仲、黄柏产中期6600元/亩的补偿标准来确定鹿茸角的损失为2406.36元（0.3646亩×6600元/亩）。因此，原告的案涉紫金花、桂花、鹿茸角损失共计151460.28元。 综上所述，原告遭受的财产损失共计151460.28元，被告应为其违法行为承担相应赔偿责任。据此，依照《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第四条第（四）项、第三十二条第一款、第三十六条第（四）项、第（八）项及最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条之规定，判决如下： 一、被告惠水县人民政府于本判决生效之日起三十日内支付原告桑兴福赔偿金人民币151460.28元。 二、驳回原告桑兴福的其他赔偿请求。 本案不收取案件受理费。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省高级人民法院。逾期不上诉，则本判决发生法律效力。 审判长  林顺军 审判员  夏 永 审判员  金长虹 二〇二〇年十二月二十三日 书记员  肖年歆