重庆市第五中级人民法院行 政 判 决 书（2020）渝05行终798号上诉人（一审被告）重庆市九龙坡区住房和城乡建设委员会。住所地：重庆市九龙坡区直港大道**。法定代表人周云江，主任。被上诉人（一审原告）孙贵琴，女，汉族，1971年7月6日出生。住址：重庆市九龙坡区。上诉人重庆市九龙坡区住房和城乡建设委员会（简称区住建委）因与被上诉人孙贵琴变更行政协议一案，不服重庆市渝中区人民法院作出的（2020）渝0103行初164号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，本案现已审理终结。一审法院查明，2018年12月19日，重庆市九龙坡区人民政府（简称区政府）作出《关于白马凼片区旧城改建房屋征收项目（二、三片区）的征收决定》并发布相应的征收公告和补偿安置方案。孙贵琴原所有的九龙坡区石小路208号附3号非住宅房屋属征收范围。2019年1月3日，孙贵琴与原重庆市九龙坡区房屋管理局（简称区房管局，因机构改革，原区房管局的职能职责划归区住建委）签订《白马凼片区旧城改建房屋征收项目（二、三片区）货币补偿协议书》（编号：九征（2018）白马凼片区字第1068号）并领取了货币补偿款。同年1月18日，原区房管局与孙贵琴又签订了编号为九征（2018）白马凼片区字第1608号-补1的《国有土地上房屋征收补充协议》（简称《补充协议》）。《补充协议》载明的主要内容为：按照《白马凼片区旧城改建房屋征收项目（二、三片区）补偿安置方案》的要求及相关会议纪要，将征收补偿协议未尽事宜补充约定如下：一、区房管局补偿孙贵琴补偿奖励费共计55540元。二、本协议签订后，孙贵琴应按已签定征收补偿协议约定时间交房，区房管局在孙贵琴交房后十个工作日内支付给孙贵琴55540元。原区房管局制作的《国有土地上房屋征收补偿费用明细表》载明的费用名称为“装饰装修补偿费”，孙贵琴于同日领取了该款。2019年1月31日，机构改革后的区住建委以发现装饰装修补偿费标准错误为由，派工作人员到孙贵琴家，要求退还多余部分，未果。同年4月30日，区住建委向孙贵琴作出《区住建委关于变更〈国有土地上房屋征收补充协议〉的决定书》（简称《变更决定书》），《变更决定书》主要内容载明：经核实，白马凼片区旧城改建房屋征收项目（二、三片区）的征收签约期内，孙贵琴未就房屋装饰装修补偿申请评估。根据《区政府关于印发重庆市九龙坡区国有土地上房屋征收与补偿实施细则的补偿补助标准的通知》（九龙坡府办发〔2016〕288号）第八条的规定和实际情况，石小路208号附3号房屋应当参照1980年1月1日到1989年12月31日前建成的住宅房屋标准给予装饰装修补偿，即装饰装修补偿款为7683元（计算方式：300元/平方米×25.61平方米＝7683元）。原区房管局与孙贵琴签订的《补充协议》补偿标准有误。为确保征收补偿公平合理，现作出如下决定：一、变更原区房管局与孙贵琴签订的《补充协议》。具体变更情况如下：（一）“一、区房管局补偿孙贵琴补偿奖励费共计55540元”变更为“一、区房管局补偿孙贵琴装饰装修补偿费共计7683元”；（二）“二、本协议签订后，孙贵琴应按已签定征收补偿协议约定时间交房，区房管局在孙贵琴交房后十个工作日内支付给孙贵琴55540元”变更为“本协议签订后，孙贵琴应按已签定征收补偿协议约定时间交房，区房管局在孙贵琴交房后十个工作日内支付给孙贵琴7683元”；（三）国有土地上房屋征收补偿费用明细表（编号：九征2018白马凼片区字第1608号-补1）中数据为55540元的，均变更为7683元。二、限孙贵琴在收到本决定书后三个工作日内退回多领取的装饰装修补偿款47857元。逾期未退回的，区住建委将依法申请法院执行。如孙贵琴对区住建委作出的决定不服，可以在本决定书送达之日起六十日内向区政府或重庆市住房和城乡建设委员会申请行政复议，也可以在本决定书送达之日起六个月向法院提起行政诉讼。2019年5月6日，区住建委工作人员到孙贵琴家中送达《变更决定书》，孙贵琴未在家，孙贵琴之夫拒签。同月8日，区住建委工作人员通过EMS邮政快递向孙贵琴邮寄送达《变更决定书》，邮件被退回，退回原因“收件人名址有误”。同月24日，区住建委在《重庆晚报》刊登公告，向孙贵琴公告送达《变更决定书》。2020年3月20日，孙贵琴按区住建委通知前去签收《催告书》时称没有收到《变更决定书》，区住建委在向孙贵琴送达《催告书》的同时向其送达了一份《变更决定书》（复印件）。孙贵琴于2020年3月25日提起行政诉讼。另查明，重庆华西资产评估房地产土地估价有限公司于2018年1月10日作出《九龙坡区石小路210号附3号的装饰、烟道价值咨询意见书》，载明：“四、咨询结果：烟道：24140元、装修：31400元，咨询总价：55540元。”2019年1月21日，原区房管局与九龙坡区石小路210号附3号房屋被征收人签订了《国有土地上房屋征收补充协议》，约定其补偿奖励费为55540元。孙贵琴一审诉称，2019年1月18日，孙贵琴与原区房管局签订《白马凼片区旧城改建房屋征收项目（二、三片区）》货币补偿协议书（编号：九征2018白马凼片区字第1068号）和《补充协议》，约定由原区房管局征收孙贵琴位于九龙坡区石小路208号附3号非住宅房屋并支付孙贵琴被征收房屋的补偿、补助费1414932.25元、补偿奖励费（装饰装修补偿费）55540元。前述协议签订后，孙贵琴依约腾空房屋交付给原区房管局。后区住建委（此时已完成机构改革）单方面作出《变更决定书》，将装饰装修补偿费由协议约定的55540元变更为7683元，要求孙贵琴退还相应款项。孙贵琴于2020年3月20日在区住建委领取了《变更决定书》。区住建委违反协议约定的行为给孙贵琴造成了重大损失，请求法院依法判决撤销《变更决定书》。区住建委一审辩称：一、案涉征收项目征收程序合法。二、孙贵琴的起诉超过了法定期限，应当驳回起诉。区住建委于2019年4月30日作出了变更决定书》，告知了孙贵琴提起复议和诉讼的权利及期限。征收工作人员于2019年5月6日到孙贵琴家中送达《变更决定书》，孙贵琴拒绝在送达回证上签字，区住建委于同年5月8日以特快专递的方式送达，又于2019年5月24日以刊登报纸方式再次向孙贵琴进行公告送达。有效的送达于2019年7月24日完成。孙贵琴直至2020年3月20日才提起行政诉讼，已经超过了六个月的法定起诉期限，应依法驳回起诉。三、区住建委作出《变更决定书》主体适格、程序合法、依据充分：首先，因机构改革，原区房管局的职责职能整体划归区住建委。对于原区房管局和孙贵琴签订的行政协议，区住建委在发现存在错误的情况下有权作出变更决定；其次，由于孙贵琴房屋门牌号和另一被征收房屋门牌号相似，征收工作人员错误按照另一户的装饰装修标准和孙贵琴签订了协议，孙贵琴也领取了所有款项，根据补偿安置方案及《重庆市九龙坡区国有土地上房屋征收与补偿实施细则的补偿补助标准》，在孙贵琴未申请对房屋装饰装修补偿进行评估的情况下，孙贵琴房屋的装饰装修应当按照每平方米300元的标准补偿。征收工作人员在发现以上问题后主动找孙贵琴退还多领取的费用，讲解了相关政策，孙贵琴拒绝。鉴于此，区住建委作出《变更决定书》并依法向孙贵琴进行送达。请求法院依法驳回孙贵琴的起诉。一审法院认为，原区房管局的职能职责因机构改革整体划归区住建委。区住建委作为九龙坡区的国有土地上房屋征收与补偿的实施部门，具有与被征收人签订房屋征收补偿协议以及依法变更、解除协议的职权。关于孙贵琴的起诉是否已经超过法定起诉期限的问题。区住建委作出《变更决定书》后，在到孙贵琴家中直接送达未果和邮寄送达又因“收件人名址有误”被退回的情况下，又进行了公告送达，在孙贵琴居住地明确能够进行直接送达的情况下采用公告方式送达不符合相关法律规定，孙贵琴按区住建委通知于2020年3月20日前去签收《催告书》时称没有收到《变更决定书》，区住建委在向孙贵琴送达《催告书》的同时送达了《变更决定书》（复印件）。区住建委辩称《变更决定书》2019年7月24日完成有效送达的理由不能成立，孙贵琴实际收到《变更决定书》的时间应当认定为2020年3月20日。孙贵琴的起诉没有超过法定起诉期限。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定，行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。最高人民法院《关于审理行政协议案件若干问题的规定》（简称《行政协议规定》）第十一条规定，人民法院审理行政协议案件，应当对被告订立、履行、变更、解除行政协议的行为是否具有法定职权、是否滥用职权、适用法律法规是否正确、是否遵守法定程序、是否明显不当、是否履行相应的法定职责进行合法性审查。区住建委以孙贵琴未就房屋装饰装修补偿申请评估、原《补充协议》补偿标准有误为由，对《补充协议》作出变更并制作成《变更决定书》。孙贵琴与原区房管局所签《补充协议》约定由原区房管局补偿孙贵琴的是补偿奖励费而并非装饰装修补偿费，约定的金额55540元没有计算明细，不能认定补偿标准有误；区住建委举示的《九龙坡区石小路210号附3号的装饰、烟道价值咨询意见书》等证据并不能充分证明“征收工作人员错误按照另一户的装饰装修标准和孙贵琴签订了协议”；《补充协议》已经实际履行完毕。《补充协议》是双方真实意思表示，不违反法律法规的禁止性规定，合法有效。区住建委在该协议已经实际履行完毕后作出《变更决定书》，主要证据不足，明显不当，应予以撤销。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（一）、（六）项的规定，判决：撤销区住建委于2019年4月30日对孙贵琴作出的《变更决定书》。区住建委不服，提起上诉，请求撤销一审判决，改判驳回孙贵琴的起诉。主要理由：一、一审认定孙贵琴的起诉未超期与事实不符，区住建委在《变更决定书》中已告知孙贵琴提起复议和诉讼的权利和期限，区住建委在向孙贵琴多次投递不成、配偶拒收且不配合留置送达的情形下，登报公告送达，并无不妥，公告期限届满之日为2019年7月23日，孙贵琴于2020年3月20日才向提起行政诉讼，明显超过六个月的法定期限，应当依法予以驳回。二、一审判决忽略了征补协议所依据的政策和补偿安置方案，导致未能查清案涉房屋装饰装修补偿标准。协议正文约定的“补偿奖励费”只是对征收补偿费用的统称，协议附件《补偿费用明细表》和《征收领款凭证》均明确“装饰装修补偿费”，没有“补偿奖励费”，金额和协议全文完全一致；在征补方案中也没有单独的“补偿奖励费”项目，证明原区房管局与孙贵琴签订的协议中约定的是对被征收房屋“装饰装修”的补偿。补偿金额55540元的具体构成和计算方式在协议中并未予明确，该协议为征收部门在履行征收补偿职责中和被征收人达成的一种行政协议，依据应当是征补安置方案，是对方案的进一步明确。征补方案和补偿补助标准第八条第三款规定：“实际用于经营、办公的非住宅房屋装饰装修标准可参照住宅房屋的标准执行。”在孙贵琴未申请对房屋装饰装修进行补偿评估的情形下，装饰装修应当按照每平方米300元的标准执行。55540元来源于与孙贵琴门牌号相似的案外人被征收房屋的装饰装修评估结果作出。行政协议约定的补偿费用的具体金额必须根据相关政策和征收补偿安置方案，并结合被征收房屋的具体情况得出结果，不能随意拟定，双方协商确定。虽然在区住建委作出《变更决定书》前，补偿协议已经履行完毕，但因协议存在明显错误，区住建委主动纠错，符合《行政协议规定》第十六条的立法精神。孙贵琴未向本院提交书面答辩状。经审查，上述证据均已在一审中进行了当庭质证，且已随案移送本院。本院审查认为，一审法院所作证据分析认定和采信正确，本院予以确认。本院认为，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第二款“市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作”的规定结合政府机构调整，区住建委承继原区房管局的职能职责，具有实施征地补偿、安置的行政职权。《行政协议规定》第四条规定：“因行政协议的订立、履行、变更、终止等发生纠纷，公民、法人或者其他组织作为原告，以行政机关为被告提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。因行政机关委托的组织订立的行政协议发生纠纷的，委托的行政机关是被告。”《变更决定书》由区住建委作出，区住建委是本案的适格被告。区住建委在孙贵琴居住地明确，能够进行直接或留置送达的情况下采用公告方式送达不符合相关法律规定。2020年3月20日，区住建委在向孙贵琴送达《催告书》的同时向孙贵琴送达了《变更决定书》（复印件），应当认定孙贵琴于2020年3月20日收到《变更决定书》。区住建委认为《变更决定书》在2019年7月24日经公告送达完成的上诉理由不能成立。一审关于孙贵琴起诉没有超过法定起诉期限的认定并无不当。《行政协议规定》第十条规定：“被告对于自己具有法定职权、履行法定程序、履行相应法定职责以及订立、履行、变更、解除行政协议等行为的合法性承担举证责任。”第十一条规定：“人民法院审理行政协议案件，应当对被告订立、履行、变更、解除行政协议的行为是否具有法定职权、是否滥用职权、适用法律法规是否正确、是否遵守法定程序、是否明显不当、是否履行相应法定职责进行合法性审查。”区住建委具有自行单方变更已作出补偿安置协议决定的职权，但协议变更权的行使应符合法律、法规和司法解释的规定，审慎作为，不能随意而为，区住建委以孙贵琴未就房屋装饰装修申请评估、误将他人装饰装修补偿发放给了孙贵琴为由对原《补充协议》作出变更，该《变更决定书》对孙贵琴的补偿权益造成实际影响，区住建委在拟作出不利于孙贵琴的决定前，未告知孙贵琴拟作出的变更决定的事实、理由、法律依据，也未告知孙贵琴对变更事宜的陈述、申辩以及举证的权利，不符合正当程序的要求，程序违法。包括《补充协议》在内的征补协议是协议当事人真实意思表示，内容不违反法律法规的禁止性规定。合同签订后，孙贵琴已经履行了交房的义务，并无再行申请装饰装修评估的义务，原区房管局也已经履行了支付补偿奖励费的义务，《补充协议》等协议已经实际履行完毕。《补充协议》约定的补偿奖励费55540元没有计算明细，《九龙坡区石小路210号附3号的装饰、烟道价值咨询意见书》等证据不能充分证明“征收工作人员误按照另一户的装饰装修标准和孙贵琴签订了协议”，即现有证据不能证明《国有土地上房屋征收补充协议》约定补偿标准有误，区住建委作出《变更决定书》的主要证据不足。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定，行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。《行政协议规定》第十六条规定：“被告变更、解除行政协议的行政行为存在行政诉讼法第七十条规定情形的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以责令被告重新作出行政行为。”一审判决撤销区住建委作出的《变更决定书》，并无不当。综上，区住建委的上诉理由不成立，对其上诉请求本院不予主张。一审法院认定事实清楚，适用法律正确，审理程序合法，判决驳回区住建委的诉讼请求并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案案件受理费50元，由重庆市九龙坡区住房和城乡建设委员会负担。本判决为终审判决。审 判 长 张小明审 判 员 应 禧审 判 员 张华荣二〇二一年一月二十九日法官助理 何小莉书 记 员 唐 吉