浙江省义乌市人民法院行 政 裁 定 书（2020）浙0782行初205号原告金兴荣，男，1967年12月17日出生，汉族，住义乌市。原告金洪弟，男，1950年5月5日出生，汉族，住义乌市。原告金正荣，男，1940年12月20日出生，汉族，住义乌市。三原告共同委托代理人燕晓静，北京诚略律师事务所律师。三原告共同委托代理人周涛，北京诚略律师事务所律师。被告义乌市自然资源和规划局，住所地：义乌市宾王路**。法定代表人鲍建平，局长。委托代理人余剑英。委托代理人赵杨根，浙江现代阳光律师事务所律师。第三人义乌市苏溪镇湾头下村民委员会，住，住所地：义乌市苏溪镇湾头下村/div>法定代表人金有龙，主任。委托代理人潘文植，北京盈科（义乌）律师事务所律师。原告金兴荣、金洪弟、金正荣为与被告义乌市自然资源和规划局（以下简称“市自规局”）、第三人义乌市苏溪镇湾头下村民委员会（以下简称“湾头下村”）征地补偿协议一案，于2020年7月1日向本院提起行政诉讼，于同年7月13日补齐材料。本院于同年7月21日立案受理后，于同年7月24日向被告及第三人送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年9月3日公开开庭进行了审理。原告金兴荣及三原告共同委托代理人燕晓静，被告的出庭行政机关负责人陈正强及其委托代理人余剑英、赵杨根，第三人的委托代理人潘文植到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告金兴荣、金洪弟、金正荣诉称，原告在义乌市合法拥有房屋，因义乌市苏溪镇湾头下村农村土地综合整治项目建设需要，原告的上述房屋及宅基地被纳入征收范围。因对补偿安置存在争议，原告尚未签订补偿安置协议。2020年5月11日，原告通过与金华市人民政府撤销行政复议决定纠纷一案中的证据材料得知义征字［2018］171号《征地补偿协议》。协议中被告下属单位义乌市统一征地办公室与第三人就所征收地块的青苗补偿费和地上附着物补偿费用作出了约定。原告认为，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条和《中华人民共和国合同法》第五十二条的规定，地，地上附着物及青苗补偿费应归其所有者所有案涉《征地补偿协议》中约定将上述费用直接支付给第三人湾头下村，显然违反了法律、行政法规的强制性规定，侵害了原告的合法财产权，应当依法确认无效。另外，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条及《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条的规定，义乌市统一征地办公室为被告市自规局的下属单位，其本身不具有行政诉讼被告主体资格，因此应当由其设立机关即市自规局作为被告。湾头下村作为签订该协议的另一方，与本案审理结果有利害关系，应当作为第三人参加诉讼。故诉请：依法确认被告下属单位义乌市统一征地办公室与第三人于2018年11月9日签订的《征地补偿协议》无效。三原告为证明其主张，向本院提交了如下证据：1、义集建（1992）字第20003号集体土地建设用地使用证复印件一份，2、义集建（1992）字第20019号集体土地建设用地使用证复印件一份，3、义集建（1992）字第20029号集体土地建设用地使用证复印件一份，4、土地证号2×**的土地登记卡复印件一份，5、土地证号2×**的土地登记卡复印件一份，证据1-5共同证明三原告在义乌市拥有合法土地，且属于案涉协议确定的土地范围内，原告与本案之间存在直接利害关系，有权提起本案诉讼。6、原告与金华市人民政府撤销复议决定一案中被告证据中的行政复议证据清单及证据快递签收信息复印件一组，证明原告于2020年5月11日在金华市人民政府提交的诉讼证据材料中得知案涉协议。7、被告政府信息公开专栏网页关于“义乌市统一征地办公室”信息截图一份，证明义乌市统一征地办公室为被告下属单位，以其设立机关为被告符合法律规定。8、义征字[2018]171号《征地补偿协议》复印件一份，证明该协议对青苗补偿费和地上附着物补偿费作出的约定，违反了法律、行政法规的强制性规定，应当依法确认无效。被告市自规局辩称，1、原告所在的义乌市苏溪镇湾头下村为了本村农村土地整治项目，于2018年召开村民代表会议，并形成了《村民（代表）会议纪要》，该纪要明确：同意义乌市国土资源局拟定的征收补偿标准和安置方式，同意放弃听证。据此，义乌市统一征地办公室与第三人湾头下村订立义征字[2018]171号《征地补偿协议》。随后，本机关编制一书三方案及相关征地材料报省政府批准。2018年11月14日，省政府作出浙土整字（330782）[2018]0002号《浙江省农村土地综合整治项目审批意见书》，批准了该征收行为。2、对于原告起诉确认案涉协议无效。一方面案涉协议作为征地报批材料已由省政府审核并作出审批意见书，因此签订《征地补偿协议》系为后续实施征地报批准备的过程性行为，不具有可诉性，且当事人已对该审批意见书向省政府申请行政复议。另一方面，征地补偿协议羁束的标的包含在后续的义国土征告字[2018]第130号《征地补偿、安置方案公告（批后）》中，该方案才是本机关作出的征地补偿方案对外生效的行政行为。事实上，针对市政府批准该补偿安置方案的行为，原告已于2020年2月18日向金华市人民政府提起复议。因此，案涉协议已被上述后续行政行为所包含，在原告已对上述后续行政行为提起复议、诉讼的情况下，案涉协议已在上述案件中全面审查，本案没有再审查的必要。3、原告关于案涉协议就征收地块的青苗补偿费和地上附着物补偿费用约定直接付给第三人违反法律、行政法规的强制性规定的主张，是错误的。首先，协议约定征地补偿费用包括土地补偿费、安置补助费、青苗补偿费、地、地上附着物补偿费述款项系湾头下村总的征地补偿费用，具体发放农户青苗补偿费和地上附着物补偿费均由被征收单位具体实施。其次，征收是对土地所有者，使用者只是有权获得补偿。现有证据显示，案涉征地补偿费已支付给湾头下村，交地后，湾头下村也按村民实际使用土地情况如数发放青苗补偿费和地上附着物补偿费。故，案涉协议内容约定并没有对各农户权利义务产生实际影响，更没有违反法律、行政法规的强制性规定。综上，请求法院驳回原告的起诉。被告市自规局在法定期限内向本院提交了如下事实证据和法律依据。事实证据：1、浙土整字（330782）[2018]0002号《浙江省农村土地综合整治项目审批意见书》复印件一份，证明案涉征地协议中地块经省政府审批并已具体实施。2、村民（代表）会议纪要、会议纪录复印件一组，证明案涉征地经村民代表会议决策，到会人数符合法律规定。3、义征字[2018]171号《征地补偿协议》、收款收据复印件一组，证明订立协议并已按协议履行支付款项的事实。4、浙政复〔2020〕58号行政复议答复通知书、（2020）浙07行初238号行政判决书复印件一组，证明原告对案涉征地的浙土整字（330782）[2018]0002《浙江省农村土地综合整治项目审批意见书》和后续义国土征告字[2018]第130号《征地补偿、安置方案公告（批后）》提起行政复议和诉讼。法律依据：1、《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第四十四条、第四十五条、第四十六条、第四十七条。2、浙政发〔2002〕27号《浙江省人民政府关于加强和改进土地征用工作的通知》。3、义编〔2013〕28号《关于调整义乌市国土资源系统机构设置的批复》。第三人湾头下村述称，1、第三人代表全体村民与义乌市统一征地办公室签订案涉协议主体合法。村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，根据村民委员会组织法第八条规定，村民委员会有权代表全体村民与义乌市统一征地办公室签订案涉协议。2、案涉征地经村民代表会议决策，程序合法，且在村公开栏进行了张贴公告。3、案涉协议不具有合同无效的情形。原告可以依照相关法律规定向第三人领取其所主张的土地补偿费、安置补助费、青苗补偿费、地、地上附着物补偿费求法院驳回原告的诉讼请求。第三人湾头下村向本院提供如下证据：1、苏溪镇湾头下村土地综合整治建新区范围内各农户土地面积统计表复印件一份；2、湾头下村农户土地征用面积清单复印件一份；证据1、2共同证明原告对征收协议知情，且已经收到部分征收款项。本院对上述证据认证如下：对原告提供的证据。被告经质证，对真实性、合法性无异议，对证明目的有异议。其中证据6征地补偿公告于2019年3月12日张贴，行政复议决定书已明确征地行为的发生时间，原告至少应在2019年3月27日已经知道。证据7，义乌市统一征地办公室是由浙江省人民政府及义乌机构编制委员会指定的负责征收集体土地使用权的单位，有权签订案涉协议。证据8，补偿费统一补给村里，未违反法律、行政法规的强制性规定。第三人质证意见同被告。本院对上述证据的真实性予以确认。对被告提供的证据。原告经质证，对证据1的真实性、关联性无异议，合法性有异议，该审批意见原告已提起行政复议，目前尚未收到复议决定。对证据2真实性、关联性无异议，合法性、证明目的有异议，村民（代表）会议的参会人员写明是实到24人，但根据会议纪录是22人签字，会议纪录可能涉嫌伪造，且没有达到被告写明的人数，参会人员的身份也无法确认是否为村民代表。会议纪要写明放弃听证剥夺了本村其他被征收人的听证权利，里面提到的农业人口9人与事实不符，且第三人以村民代表会议形式决定涉及集体土地征收补偿事项，超出了村民代表会议可以讨论决定的范围，系违法的。对证据3真实性、关联性无异议，合法性、证明目的有异议，该协议将地上附着物和青苗补偿约定支付给第三人，违反法律强制性规定，涉及安置农业人口也与事实不符；2019年7月3日的收款收据只写明拟同意并未证明其同意的事项及是否最终审批同意，收款方式是转账，如何转账及转账事实是否存在无法确认，收款人的身份及是否为本人签字无法确定；2013年4月11日的收款收据中确定的金额与案涉协议不符，款项有无实际支付无法确认，收款收据形成时间是2013年4月11日，远早于案涉协议的签订时间，两者之间是否存在款项交集无法确认。对证据4真实性、合法性无异议，关联性有异议，原告提起的相关行政复议及诉讼与被告、第三人签订协议并无关联性，属于不同的法律行为。第三人经质证没有异议。本院对上述证据的真实性予以确认。对第三人提供的证据。原告经质证，对真实性无异议，领取款项仅表明认可补偿数额，不能证明案涉协议的合法性，原告至今未同意地上附着物补偿方案，案涉协议关于地上附着物及青苗费用的约定违反法律强制性规定。被告经质证没有异议。本院对第三人提供的证据的真实性予以确认。经审理查明，原告金兴荣、金洪弟、金正荣均系义乌市苏溪镇湾头下村村民，在该村均各拥有集体土地使用权性质的房屋。2018年9月7日，原义乌市国土资源局作出义土听告字[2018]171号《听证告知书》，向义乌市苏溪镇湾头下村告知对征地补偿标准和安置方案有要求听证的权利，并于同日向第三人送达。2018年9月8日，第三人召开村民代表会议，同意原义乌市国土资源局拟定的征收补偿标准和安置方式，同意放弃听证。2018年11月9日，第三人向原义乌市国土资源局出具《放弃听证说明》。同日，第三人与义乌市统一征地办公室签订义征字[2018]171号《征地补偿协议》。2018年11月14日，浙江省人民政府作出浙土整字（330782）[2018]0002号《浙江省农村土地综合整治项目审批意见书》，批准义乌市苏溪镇湾头下村农村土地综合整治项目征收集体土地3.0707公顷。三原告所有的案涉房屋位于上述土地征收范围内。2018年12月13日，义乌市人民政府发布义征告字[2018]第130号《义乌市人民政府征地方案公告》，并于同日在义乌市苏溪镇湾头下村公开栏张贴了该公告。2018年12月28日，原义乌市国土资源局发布义国土征告字[2018]第130号《征地补偿、安置方案公告（批前）》，并于同日在义乌市苏溪镇湾头下村公开栏张贴了该公告。2019年1月18日，义乌市人民政府同意上述《征地补偿、安置方案公告》。2019年3月12日，被告市自规局发布义国土征告字[2018]第130号《征地补偿、安置方案公告（批后）》，并于同日在义乌市苏溪镇湾头下村公开栏张贴了该公告。三原告认为义征字[2018]171号《征地补偿协议》无效，向本院提起诉讼。另查明，义乌市统一征地办公室原系原义乌市国土资源局下属事业单位。根据中共义乌市委、义乌市人民政府义委发〔2019〕6号《关于印发〈义乌市机构改革方案〉的通知》，原义乌市国土资源局已于2019年1月18日被撤销，其职能由被告市自规局承受。本院认为，本案原告针对被告与第三人之间就义乌市苏溪镇湾头下村集体所有土地签订的征地补偿协议提起诉讼，根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条的规定，村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。现原告以其自己的名义提起本案诉讼，其原告主体不适格。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回原告金兴荣、金洪弟、金正荣的起诉。案件受理费50元，在本裁定生效后退还原告。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省金华市中级人民法院。审 判 长  王来来人民陪审员  朱丽利人民陪审员  杨 旭二〇二一年一月十五日书 记 员  陈 双10-