山东省德州市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)鲁14行终339号 上诉人（原审原告）王秀珍，女，1948年2月21日出生，汉族，住山东省德州市德城区。 委托代理人窦立国，男，1976年10月6日出生，汉族，住址同上，系上诉人王秀珍之子。 委托代理人刘洪宁，山东居高律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）德州市德城区人民政府，住所地山东省德州市德城区东方红西路**。 法定代表人王洪林，区长。 委托代理人张宁，北京市京师（德州）律师事务所律师。 委托代理人吴鲁晋，北京市京师（德州）律师事务所律师。 上诉人王秀珍因与被上诉人德州市德城区人民政府房屋行政征收补偿一案，不服山东省德州市陵城区人民法院（2020）鲁1403行初37号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，向各方当事人送达了《二审行政案件诉讼要素表》并告知合议庭成员、法官助理和书记员，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院审理查明，原告王秀珍与窦广德系夫妻关系，系德城区新华街道办事处堤岭村人，1990年11月10日，德州市人民政府为豆光德（与窦广德系同一人）颁发德集建字第90号《集体土地建设用地使用证》，载明：坐落位置位于于××××村，建筑占地208㎡，共有使用权面积333㎡。经核实，因行政区划调整，堤岭村从于官屯乡先划归新华街道办事处管理，现又划归广川街道办事处管理。2019年8月30日，被告作出德城政字[2019]29号《关于同意实施的批复》，同日，区房屋征收中心作出《关于公开征求意见的公告》，就补偿方案征求意见并进行公示。2019年9月30日被告作出德城政字[2019]37号《关于堤岭棚户区项目房屋实施征收决定》并公告，原告的房屋处在被征收范围内。2019年10月4日，德州市德城区广川街道办事处、德州市德城区新湖街道办事处、德州市德城区房屋征收中心共同作出《关于德城区堤岭棚户区项目房屋征收分户评估机构选定情况告知书》，2019年10月5日德州市德城区房屋征收中心作出《堤岭棚户区房屋征收项目被征收房屋分户初步评估结果公示》，并于2019年10月12日作出房地产评估报告。因原告未与被告达成补偿协议。被告于2020年2月9日作出德城征补[2020]2号房屋征收补偿决定书。原告对该补偿决定书不服，向法院提起行政诉讼。 原审法院认为，原告所持有的系集体土地使用证，可以认定原告房屋建造在集体土地上，被告虽辩称原告所在堤岭村在国土资源部门登记的是国有土地，土地性质已经改变，部分居民没有到国土部门去换证，这是一个普遍现象。但被告未提供涉案房屋所在土地系国有土地的任何证据，其不能证明涉案土地的性质发生了改变，涉案土地仍为集体土地。被告依据国有土地上房屋征收补偿程序对原告的房屋进行征收，其作出的房屋征收方案也是依据国有土地所作出，德城征补[2020]2号房屋征收补偿决定书是依据房屋征收方案补偿标准作出。被告依据国有土地的征收程序，以与原告未达成补偿协议为由，对原告作出德城征补[2020]2号房屋征收补偿决定书，其法律适用错误，程序违法，依法应予以撤销，但因该补偿决定书是依据国有土地上房屋征收标准进行的补偿，（国有土地上房屋征收补偿主要包括：被征收房屋价值补偿、因征收房屋造成的搬迁补偿、因征收房屋造成的临时安置补偿、因征收房屋造成的停产停业损失补偿。集体土地上房屋征收补偿主要包括：土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费。）国有土地的补偿标准不低于集体土地的补偿标准，被告对原告按国有土地上房屋征收补偿标准进行补偿，并未使原告的利益受到损害，同时该区域内的大部分房屋均已经被征收，大部分被征收人与被告均签订了征收补偿协议，撤销被告作出的德城征补[2020]2号房屋征收补偿决定会导致公共利益的损害，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项之规定：行政行为有下列情况之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会利益造成重大损害的。因此依法应对德城征补[2020]2号房屋征收补偿决定书确认违法。综上，被告德城区政府依据国有土地上房屋征收程序，作出的德城征补[2020]2号房屋征收补偿决定书程序违法，但撤销对房屋征收补偿决定书会损害社会公共利益。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项之规定，判决确认被告德州市德城区人民政府作出的德城政字[2020]2号《德州市德城区人民政府房屋征收补偿决定书》违法。案件受理费50元，由被告德州市德城区人民政府负担。 上诉人王秀珍不服原审判决，向本院提起上诉。请求：1.依法撤销山东省德州市陵城区人民法院作出的（2020）鲁1403行初37号行政判决书，并依法改判支持上诉人的诉讼请求；2.一、二审诉讼费用由被上诉人承担。事实和理由：上诉人是德州市德城区新华办事处堤岭社区居民。在该社区新华路南平房区拥有合法房屋，门牌号为××。被上诉人在2020年2月9日作出德城征补字[2020]2号《德州市德城区人民政府房屋征收补偿决定书》，要对上诉人房屋所在区域进行征收。被告在征收过程中没有遵守决策民主、程序正当、结果公开的原则，作出的房屋征收决定严重违法。一审中对被上诉人作出的涉案征收补偿决定的程序、结果等是否符合法律规定未给予审查认定，仅依据所谓的被上诉人依据国有土地上房屋征收补偿高于集体土地上房屋征收补偿作出一审判决，明显与上诉人起诉主张、事实不符，违反法律规定。一审判决明显存在事实认定不清，法律适用不当的情况。一、涉案房屋所在位置土地属于集体土地，一审判决中也认可了这一事实。根据法律规定，对集体土地征收依法应当经省级以上人民政府批准征收，被上诉人并未依法进行征收，其无权直接按照棚户区改造的方式对集体土地进行征收。被上诉人在作出《房屋征收决定》之前没有对征收范围内的房屋调查登记和公示，没有对未经登记的建筑进行调查、认定和处理，《房屋征收决定》程序明显违法。二、被上诉人作出的《征收补偿决定》事实依据不足，程序违法，补偿标准不合理。根据《山东省国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，对被征收房屋的补偿价格应当按照《房屋征收决定》公告之日被征收房屋所处区位新建普通商品住房市场价格，由房地产价格评估机构评估确定。但是被上诉人作出的评估标准严重低于周围商品房市场价格，补偿标准严重不合理。同时根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定，上诉人已经对被上诉人作出的房屋征收决定提起诉讼，在此期间被上诉人无权对上诉人作出征收补偿决定。针对该事实一审判决中并未进行查清，更未作出认定，明显违法。三、上诉人房屋作为经营使用的营业房，其安置补偿标准应高于普通住宅，一审法院对该事实也未进行查实作出认定。一审判决第十页法院作出的“国有土地的补偿标准不低于集体土地的补偿标准，被告对原告的利益受到损害……”其明显未从本案全案涉案内容综合作出认定，仅针对补偿标准的单独认定明显不符合事实，也违反法律规定。更不能仅依据该认定和损害公共利益为由俟作出确认违法的判决，涉案补偿决定是被上诉人针对上诉个人作出的，并不涉及损害任何公共利益，其明显针对上诉人个人权益的侵害，因此一审法院仅作出确认违法判决明显违法，应予撤销。综上所述，一审法院事实认定不清，法律适用错误，上诉人为维持自身的合法权益，依法向贵院上诉，望贵院查明事实，判如所请。 被上诉人德州市德城区人民政府辩称，被上诉人虽然未对一审判决提出上诉，但是被上诉人认为征收决定虽被确认违法，但未撤销，保留其效力。一审法院直接据此判决补偿决定违法是不妥当的。上诉人提出的上诉理由与一审起诉的理由完全一致，一审法院未认定补偿决定作出的程序违法，并且一审时上诉人也未提供证据证明补偿决定作出程序违法。上诉人的上诉请求没有事实和法律依据，应依法驳回。 本院审理查明事实与原审法院查明事实一致。 另查明，被上诉人作出的堤岭棚户区项目房屋征收补偿安置方案规定：选择产权调换的，平房按土地证面积的97%（1平方米置换安置楼0.97平方米）进行安置；建房时规划为平房，后期接盖二层的，院落占地部分执行平房住宅的置换标准，第二层单层建筑面积部分按重置价格（由评估公司评估确定）进行货币补偿，不予安置；住宅用作营业的房屋，已取得营业执照、税务登记证并有纳税记录的，按实际营业面积在住宅基础上提高20%进行安置。被上诉人作出的德城征补[2020]2号房屋征收补偿决定书载明：上诉人如选择产权调换，被上诉人为其提供328.36平方米产权调换房屋，18个月临时安置补偿费和搬家费合计19000.00元，前述暂未包含住宅用作营业提高部分和接盖二层房屋评估价值。 本院认为，本案双方当事人争议的主要问题是被上诉人德城区政府作出的涉案征收补偿决定是否合法。 首先，为维护公共利益，保障被征收房屋所有权人的合法权益，目前，我国对于国有土地上的房屋实施征收过程中，主要依据的是《国有土地上房屋征收与补偿条例》，而对集体土地上的房屋实施征收时，主要依据《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国土地管理法实施条例》。二者主要区别在于集体土地被征收为国有土地过程中，应当对集体土地所有权人给予土地补偿费、安置补助费、失地农民社会保障等相应补偿。本案中，被上诉人德城区政府称上诉人房屋所在的涉案土地性质是国有土地，但未提供证据予以证明，也就不能证明已对原集体土地所有权人给予相应土地补偿安置。但从涉案房屋征收补偿决定内容看，所认定事实符合上诉人集体土地建设用地使用证所载明的房屋和土地使用等实际状况，也符合前述堤岭棚户区项目房屋征收补偿安置方案的规定，被上诉人对上诉人已明确安置补偿内容，并明确因被征收人不配合，拒绝评估测绘公司进行实地测量，导致无法准确界定对住宅用作营业提高部分和接盖二层房屋评估价值，上诉人王秀珍亦认可前述原因。故上诉人王秀珍称被上诉人没有对征收范围内的房屋进行调查登记和公示，没有对未经登记的房屋进行调查、认定和处理，作出的涉案房屋征收补偿决定未考虑其房屋作为营业用房的因素，其主张不能成立，本院不予支持。另外，在本案审理过程中，经本院协调，在上诉人王秀珍配合下，被上诉人德城区政府已组织评估公司对上诉人前述接盖二层房屋的面积进行了测量，上诉人王秀珍对房屋实测面积无异议，但认为应当按照实测面积对其进行安置。因该部分内容并未包含在本案被诉房屋征收补偿决定中，当事人可以另行主张。 其次，被上诉人在不能证明涉案土地性质是国有土地的情况下，直接依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》对涉案房屋作出征收补偿决定，属适用法律法规错误。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项规定，行政行为适用法律法规错误的，人民法院判决撤销或部分撤销。按照上述规定，本案被诉行政行为应予撤销。但依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项之规定，行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会利益造成重大损害的，人民法院判决确认行政行为违法，但不撤销行政行为。上诉人房屋所在区域大部分居民房屋已被征收，如果撤销该征收补偿决定会损害社会公共利益。同时，被上诉人依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》对涉案房屋作出补偿决定，其补偿标准不低于按集体土地上房屋补偿的标准，并未使上诉人的利益受到损害，故依照上述规定应确认被上诉人德城区政府作出该征收补偿决定的行为违法。 综上所述，上诉人王秀珍上诉请求不能成立，本院依法不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判决。 二审案件受理费50元，由上诉人王秀珍负担。 本判决为终审判决。 审判长  许本海 审判员  师延锋 审判员  宋冬梅 二〇二一年一月二十九日 法官助理杨晓婧 书记员周晓萌