吉林省延边朝鲜族自治州中级人民法院民事判决书（2021）吉24民初24号原告：延吉市广厦房地产开发有限公司，住所地吉林省延吉市朝阳街解放路**。法定代表人：毕春海，该公司总经理。诉讼代表人：吉林华烁律师事务所，系延吉市广厦房地产开发有限公司破产管理人。委托诉讼代理人：金成俊，吉林华烁律师事务所律师。被告：延吉市小营镇东新村第二村民小组，住所，住所地吉林省延吉市小营镇东新村div>负责人：王宴财，该小组组长。委托诉讼代理人：付春玉，延吉市河南法律服务所法律工作者。原告延吉市广厦房地产开发有限公司（以下简称“广厦房地产公司”）与被告延吉市小营镇东新村第二村民小组（以下简称“东新村二组”）确认合同无效纠纷一案，向本院提起诉讼。本院于2021年1月6日立案后，依法组成合议庭公开开庭进行了审理。原告广厦房地产公司的委托诉讼代理人金成俊，被告东新村二组的委托诉讼代理人付春玉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。广厦房地产公司向本院提出诉讼请求：1.确认原、被告之间签订的《土地转让协议》无效；2.判令被告退还土地转让保证金10万元；3.案件诉讼费由被告承担。事实与理由：2013年2月5日，原告与被告签订《土地转让协议》，约定将延吉市小营镇东新村一、二、九队，总面积约为15万平方米的建设预留地，以每平方200元人民币的价格转让给原告。原告于2014年1月2日向延吉市小营镇农村经济管理服务中心支付被告的土地转让保证金10万元。根据法律规定，农民集体所有土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；土地使用权人未经有批准权的人民政府批准，与受让人订立合同转让划拨土地使用权的，应当认定合同无效。案涉土地属于农民集体所有的土地，转让也未经有批准权的人民政府批准，故原、被告之间签订的《土地转让协议》违反法律、行政法规的强制性规定，属于无效合同。现因被告拒不退还土地转让保证金，故诉至法院。东新村二组辩称：驳回原告诉讼请求。事实与理由：1.原告要求退还土地转让保证金10万元与客观事实不符。原、被告于2013年12月28日签订了《土地转让协议》，约定原告在东新村二组6万元平方米的建筑预留地上搞房地产开发。按照协议约定，原告向被告支付了订金10万元，不是保证金，被告没有向原告作过任何担保事项。2.原告存在违约情形。原告在签订协议时就对未履行协议订金不予退还作出了承诺。被告从召开村民代表会议通过协议内容，到村委会、小营镇政府以文件形式上报延吉市政府，争取批准在案涉区域内开发建设，做出了不懈努力，最终延吉市政府同意了东新村的棚户区改造项目由原告来投资建设，但原告到约定的开工日期却因没有资金而一再拖延，后悄无声息退出，自动放弃对协议的履行。同时，原告自签订协议之日即发出通知禁止农民在案涉区域内种地，仅2014、2015年两年，就给东新村二组和九组的村民造成了约四十余万元的损失。村民们曾多次到延吉市信访局、市委、市政府等相关部门反映情况，原告则一直拖延至今。3.原告的主张已超过法定的诉讼时效。原、被告协议第四条约定，原告必须在2014年6月30日前土地款总额到位，如原告未按协议执行，订金自动作废，不予退还。至今已长达七年之久，故已超过法定的诉讼时效。广厦房地产公司为证实自己的主张向本院提交2013年2月5日土地转让协议及收据一份，欲证明原、被告约定原告从被告处购买建设预留地即村民集体土地，约定交付订金10万元，该转让协议未经政府相关部门批准，违反法律强制性规定，应认定无效，被告应将所收取的款项退还给原告。东新村二组对证据的真实性无异议，质证称协议第四条约定，乙方（原告）必须在2014年6月30日前土地款总额到位，乙方未按协议执行，订金自动作废，甲方（被告）有权不予退还。原告土地款也没有到位，其自动放弃了协议履行。因双方当事人对证据的真实性无异议，对该组证据的真实性本院予以采信。东新村二组为证实自己的主张向本院提交如下证据：证据1：2013年12月28日土地转让协议书一份，欲证明原、被告于2013年12月28日签订土地转让协议，约定原告在小营镇东新村二组6万平方米土地面积上搞投资建设，土地价款为每平方米200元，原告支付了订金10万元，约定开工日期为2014年6月30日，后又延长到9月30日。同时，双方约定了各自的违约责任，导致协议无法履行的原因是原告放弃对协议的履行。广厦房地产公司对证据的真实性无异议，质证称原、被告间签订的土地转让协议属于征地征用，签订协议时双方均未取得政府相关部门的批件，且协议无法履行的主要原因是协议无效，原告无法按照协议约定取得案涉土地，故该协议未实际履行。因双方当事人对证据的真实性无异议，对该证据的真实性本院予以采信。证据2：延小政发[2013]24号《关于小营镇东新村进行整体开发的请示》、延小政发[2013]93号《关于小营镇东新村进行棚户区改造的请示》各一份，欲证明延吉市小营镇政府于2014年4月17日和12月23日先后两次以政府文件的形式上报延吉市政府，为案涉项目建设做了保障工作。广厦房地产公司对证据的真实性无异议，质证称该组文件属于棚户区改造的请示材料，是否获得批准不明确。根据法律规定，棚户区改造必须进行相关土地的征收征用等一系列审批手续，原、被告间在未取得审批手续的情形下先行签订的协议应属无效。因双方当事人对证据的真实性无异议，对该组证据的真实性本院予以采信。证据3：《关于在2014年市政府对东新村棚改立项目的说明》、2015年12月29日延吉市小营镇东新村村民委员会出具的证明各一份，欲证明延吉市小营镇东新村村主任代表东新村参加延吉市政府关于小营镇东新村棚改项目考虑由广厦房地产公司承建的联席会议，最终确定由广厦房地产公司承建东新村棚改工程。广厦房地产公司对证据的真实性有异议，质证称根据法律规定，棚户区改造必须进行相关土地的征收征用等一系列审批手续，原、被告间在未取得审批手续的情形下先行签订的协议应属无效。上述证明均系东新村的单方行为，没有相关部门的批件。因双方当事人对证据的真实性有异议，对该组证据本院将结合其他证据予以综合参考。证据4：损失说明一份，欲证明因2014、2015年两年未耕种，导致村民经济损失四十余万元。广厦房地产公司对证据的真实性有异议，质证称据原告了解，双方签订协议后被告方村民仍在使用该土地，未发生荒废情形，被告所主张的损失无事实与法律依据。因双方当事人对证据的真实性有异议，对该证据本院将结合其他证据予以综合参考。证据6：延吉市国土局勘测的东新村一、二、九队土地概况图一份，欲证明案涉土地为建设预留地。广厦房地产公司对证据的真实性无异议，质证称集体土地的性质不能以国土勘查图不标注为准，在未办理土地征收、征用，未取得相关部门审批的情况下其仍为集体土地。因双方当事人对证据的真实性无异议，对该证据的真实性本院予以采信。证据7：2015年东新村棚户区改造部门联席会议纪要一份，欲证明延吉市政府召开部门联席会，确定东新村棚户区改造项目由广厦房地产公司承接，缴纳开工保证金即可进行征地补偿，由市政府协调办理相关手续。广厦房地产公司证据的真实性有异议，质证称从证据无法看出会议召集单位，相关参会人员身份不明确。在未办理土地征收、征用和政府审批手续前，不能改变土地集体所有的性质。因双方当事人对证据的真实性无异议，对该证据的真实性本院予以采信。根据原、被告提供的证据，经庭审举证、质证，本院认定如下事实：2013年2月5日，广厦房地产公司（协议乙方）与延吉市小营镇东新村（协议甲方）签订《土地转让协议》一份，主要内容为：“一、乙方购买甲方建设预留地，地址，地址位于延吉市小营镇东新村一、二，具体范围：延边州财政局以东，延汪高速公路以北，东新村一、二、九队村民住宅区以南，二、九队沟以西（此区域内小营砖厂是小营镇下属企业，此地块由乙方与小营镇政府另行协商）。总面积约150,000平方米。二、土地价款：每平方米人民币贰佰元整。土地总价款在土地测量部门测量后计算。乙方另支付甲方人民币壹佰万元整作为所有地上物补偿款。乙方不再支付任何费用。施工手续办理费用由乙方承担。三、土地面积以土地测量部门实际测量为准。地面。地面上所有附属物由甲方自行处理须在乙方开工日期前的一个月内拆除完毕（地块（地块内有搅拌站一处拌站为租用东新村一队土地，租期截止于2013年12月30日，租期结束后，乙方与搅拌站自行协商搬家事宜）。如在此期限内未完成拆除工作，由甲方赔偿乙方工期顺延的所有损失。四、付款方式：乙方在协议签订之日，支付甲方订金人民币壹拾万元整。乙方正式施工之日支付甲方人民币壹佰万元整。剩余土地转让补偿款，按开工之日起六个月内结清（扣除冬季不能施工时间）。五、违约责任：在办理土地转让过程中，因甲方原因造成手续的停办或拖延，甲方应支付乙方土地总价款的20%作为赔偿。乙方如未按协议执行，则订金自动作废，甲方有权不予退还。乙方开工日期最迟不得超过2013年9月30日，如乙方在2013年9月30日前不能开工，甲方有权解除协议，乙方已交订金不予退还。因一切不可抗拒因素（如天气、政策、地理、地理灾害等开工顺延，乙方不承担任何违约责任。六、交付日期：本协议自签订之日起，甲方须协助乙方办理所转让土地的全部手续。七、……”金培成代表东新村一组、宛丽梅代表东新村二组、王喜柱代表东新村九组在该协议上签字。2013年4月17日，延吉市小营镇人民政府向延吉市人民政府提交《关于小营镇东新村进行整体开发的请示》，具体内容为：“小营镇东新村位于延龙路以东，铁路以南，春光小学以西，延汪高速公路以北，共有村民738户、2112人，村民住宅区总面积约40万平方米，耕地总面积约200万平方米。多年来，因村内暂寄住人口较多，且村民的住房都没有下水道，致使村容村貌、环境卫生非常差；加之老房比较多，路面多高于宅院，排水困难，每到雨雪天气给村民出行造成严重困扰；又因村民住房多年久失修，导致火灾频发，村民生命财产安全存在极大隐患，现村民强烈希望改善生产生活环境，根据村民要求，2012年村委会召开村民代表大会，一致同意通过招商引资方式对东新村进行整体改造，恳请市政府予以批准，并给予大力支持和帮助。”2013年12月23日，延吉市小营镇人民政府向延吉市人民政府提交《关于小营镇东新村进行棚户区改造的请示》，具体内容为：“小营镇东新村位于延吉市东北部，与建工街道紧邻，东村村1-9组民居由于规划不合理，且住房老化，每年发生多起因烧柴取暖、电线线路老化等原因引起的火灾事故。造成多名村民在火灾事故中伤亡。另外，东新村自来水管道年久老化，造成漏水现象严重，没有排水管道。外来暂住人口较多，村内卫生环境较差，特别是雨雪天，排水不畅，到处是积水，给村民生活及出行带来了极大不便。东新村全体村民多年来一直盼望改善居住条件和居住环境，几年来，通过村里多方努力，已与开发商达成一致意见，最大限度的满足村民的住房需求，为实现村民的愿望，特请示市政府批准东新村进行整体开发。”2013年12月28日，东新村二组（协议甲方）与广厦房地产公司签订《土地转让协议书》一份，主要内容为：“一、甲方将保护地转让给乙方，地址位于延吉市小营镇东新村**。具体范围：东新九组以东，延汪高速公路以北，东新村村民住宅区以南，东新砖厂以西。土地总面积大约为60,000平方米（以土地测量部门测量为准）。二、土地价款：每平方米人民币贰佰元整。土地总价款在土地测量部门测量实际面积后计算。三、付款方式：乙方在协议签订之日，支付甲方订金人民币壹拾万元整。乙方必须在2014年6月30日之前一次性结清剩余土地款。时间定为6月30日前。开发商结清土地款的同时，村民交出土地承包本。四、违约责任：乙方必须在2014年6月30日前土地款总额到位，乙方如未按协议执行，则订金自动作废，甲方有权不予退还。如甲方违约，甲方应支付给乙方土地总价款的20%作为赔偿。乙方开工日期为2014年6月30日，如未按期开工，甲方有权解除协议，乙方已交订金不予退还。五、土地必须和居民区住宅同时拆迁，乙方开工前应先安置好**村民。六、本协议自签订之日起，甲方须协助配合乙方办理所转让土地的全部手续。七、……”2014年1月2日，延吉市小营镇农村经济管理服务中心为广厦房地产公司出具收据一份，载明收小组（东新村二组）土地转让定金壹拾万元。2019年9月17日，本院作出（2019）吉24破申3号民事裁定书，裁定受理了广厦房地产公司破产清算案件，并于2019年10月11日指定吉林华烁律师事务所、吉林冠宁律师事务所担任广厦房地产公司的管理人。本院认为：本案争议焦点为案涉土地转让协议效力及广厦房地产公司已交付的10万元“订金”应否返还的问题。案涉土地转让协议约定东新村二组将6万平方米土地转让给广厦房地产公司，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第一款“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续”的规定，广厦房地产公司与东新村二组在未办理农用地转为建设用地行政审批手续的情形下，签订案涉土地转让协议，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第一款的规定，属于违反《中华人民共和国合同法》第五十二条：“有下列情形之一的，合同无效……（五）违反法律、行政法规强制性规定”的情形，且亦不存在办理用地审批的可能，故案涉土地转让协议应认定无效。关于广厦房地产公司已交付的10万“订金”应否返还的问题。依照《中华人民共和国合同法》第五十八条“合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。”本案中，广厦房地产公司与东新村二组约定案涉项目于2014年6月30日开工，后又将开工时间顺延至2014年9月30日，但到期后广厦房地产公司并未能按时开工。对此，广厦房地产公司认为其未能如期开工的原因系案涉土地没有得到相关部门批准变更土地性质为建设用地，但案涉土地现已由案外人进行开发建设，表明案涉土地审批手续并非不能办理，且作为具有从事房地产开发资质的企业，在协议签订时，理应对合同效力及由此可能产生的相应风险存在一定判断和预知，故其对案涉协议无效存在过错；东新村二组将未办理建设用地审批手续的集体土地交由广厦房地产公司开发建设，亦存在过错。因广厦房地产公司未能对案涉土地进行开发，给东新村二组村民造成了一定的经济损失，在双方对该部分损失的分担未予协商明确前，对广厦房地产公司已交付的10万元“订金”暂不宜予以返还。综上，依照《中华人民共和国土地管理法》第四十四条，《中华人民共和国合同法》第五十二条、第五十八条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第九十条之规定，判决如下：一、确认延吉市广厦房地产开发有限公司与延吉市小营镇东新村第二村民小组于2013年2月5日、2013年12月28日签订的《土地转让协议》无效；二、驳回延吉市广厦房地产开发有限公司的其他诉讼请求。案件受理费2300元（缓交），由延吉市广厦房地产开发有限公司负担1150元，由延吉市小营镇东新村第二村民小组负担1150元。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提供副本，上诉于吉林省高级人民法院。审判长 刘晓娟审判员 池东波审判员 秦承兰二〇二一年一月二十八日书记员 吴 迪