四川省成都市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2021）川01行终124号 上诉人（原审原告）江茂军，女，1969年2月25日出生，汉族，住四川省成都市武侯区。 被上诉人（原审被告）成都市双流区规划和自然资源局。住所地：四川省成都市双流区东升街道棠湖西路一段**。 法定代表人纪昌发，局长。 委托代理人何燕，四川公生明律师事务所律师。 委托代理人侯海明，四川公生明律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）成都市双流区人民政府。住。住所地：四川省成都市双流区东升顺城街**/div> 法定代表人袁顺明，区长。 委托代理人李楷，北京观韬（成都）律师事务所律师。 委托代理人杨奉明，北京观韬（成都）律师事务所律师。 上诉人江茂军因诉被上诉人成都市双流区规划和自然资源局（以下简称双流区规划和自然资源局）、成都市双流区人民政府（以下简称双流区政府）其他行政行为及行政复议一案，不服成都市龙泉驿区人民法院（2020）川0112行初72号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 原审法院审理查明，2019年6月30日，成都市人民政府作出成府土2019年第291号《关于成都天府新区2018年第四十一批（双流区）城镇建设用地实施方案的批复》，该批复同意将双流区彭镇兴福村3组；东升街道永乐社区4、5、6组，清泰社区1组及社区集体，迎春桥社区7、9组及社区集体的集体农用地7.8775公顷转为建设用地。同时，将该批次申请的56.3054公顷集体土地征收为国家所有，作为成都天府新区2018年第四十一批（双流区）城镇建设用地。2019年8月20日，双流区政府作出2019年第26号《征收土地公告》，公告载明：经批准，成都市双流区彭镇兴福村3组；东升街道永乐社区4、5、6组，清泰社区集体、1组，迎春桥社区集体、7、9组，上述集体土地共56.3054公顷，合计844.581亩，作为成都天府新区2018年第四十一批（双流区）城镇建设用地。2019年9月2日，双流区规划和自然资源局作出2019年第26号《征收土地补偿安置方案公告》，《成都市双流区彭镇兴福村3组等建设用地征地补偿安置方案》（以下简称案涉征地补偿安置方案）作为该公告的附件。案涉征地补偿安置方案载明，本方案根据成都市人民政府2019年第291号《关于成都天府新区2018年第四十一批（双流区）城镇建设用地实施方案的批复》、双流区政府2019年第26号《征收土地公告》的内容，在此次征地范围内依法进行的征地补偿登记结果，依照原双流县人民政府2009年第30号《双流县征地补偿安置实施办法》及双流区政府2016年第3号《关于调整成都市双流区土地补偿费、安置补助费、青苗补偿标准的通知》的有关规定制定。一、土地补偿费、安置补助费、青苗补偿费按双府发〔2016〕3号规定执行。此次征地范围内实行城镇安置，应安置人员按双府发〔2010〕25号文件规定的办法和标准进行安置。二、房屋和其他地上附着物补偿安置按双府发〔2009〕30号规定执行。三、征地补偿安置方案经区政府批准后，由涉及镇（街道）组织实施。双流区规划和自然资源局将上述《征收土地补偿安置方案公告》及案涉征地补偿安置方案在东升街道迎春桥社区公示（告）栏进行了张贴。之后，江茂军向双流区政府申请行政复议，要求撤销案涉征地补偿安置方案。双流区政府于2020年3月31日作出（2020）第01号《行政复议决定书》（以下简称1号复议决定），维持双流区规划和自然资源局作出的案涉征地补偿安置方案，并将该复议决定进行送达。 原审法院另查明，2019年9月29日，双流区政府作出2019年第112号《关于同意成都市双流区彭镇兴福村3组等建设用地征地补偿安置方案的批复》，载明原则同意成都市双流区彭镇兴福村3组；东升街道永乐社区4、5、6组，清泰社区集体、1组，迎春桥社区集体、7、9组建设用地征地补偿安置方案。 原审法院认为，江茂军的诉讼请求为撤销双流区规划和自然资源局作出的案涉征地补偿安置方案及双流区政府作出的1号复议决定。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》（以下简称土地管理法实施条例）第二十五条第三款规定，市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案,在被征收土地所在地的乡(镇)、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。据此，市、县人民政府土地行政主管部门拟定的征地补偿安置方案须经市、县人民政府批准后方才对外发生法律效力。本案中，双流区规划和自然资源局作出的案涉征地补偿安置方案并不直接对外发生法律效力，其对江茂军的权利和义务不产生直接影响，不属于行政诉讼的受案范围。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十六条第七款规定，原行政行为不符合复议或者诉讼受案范围等受理条件，复议机关作出维持决定的，人民法院应当裁定一并驳回对原行政行为和复议决定的起诉。据此，原审法院遂依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项的规定，裁定驳回江茂军对双流区规划和自然资源局和双流区政府的起诉。 宣判后，江茂军不服，向本院提起上诉称，双流区规划和自然资源局作出的案涉征地补偿安置方案并未听取被征收人意见等，且该方案已于2019年9月29日经双流区政府批准，已经对征收范围内的被征收人产生实际权利义务影响，原审法院实属认定事实不清，适用法律错误。请求撤销原审裁定并依法改判。 被上诉人双流区规划和自然资源局在二审中答辩称，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求予以维持。 被上诉人双流区政府在二审中答辩称，双流区政府作出的1号复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。上诉人江茂军的上诉理由无事实和法律依据。请求依法驳回江茂军的上诉请求。 本院经审理查明的事实与原审裁定认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，通常来讲，一项独立的、完整的行政行为多是要经过一系列程序性、过程性行为才能最终完成，当然，这些程序性、过程性行为也会对行政相对人的权利义务产生一定的影响，但相对于最终的行政行为来说，并没有独立的行政法律价值，对其合法性的审查可以在对最终的行政行为的合法性审查中予以一并审查。因此，当事人通常不能对程序性、过程性行为单独提起行政诉讼，这样不仅不利于当事人精准维权，也影响行政效率和效果，亦有违于行政诉讼实质化解行政争议的应有之义。具体到本案中，土地管理法实施条例第二十五条第三款规定，市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟定征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县级人民政府批准后，由市、县级人民政府土地行政主管部门组织实施。根据上述规定，拟定方案、公告方案、听取意见和报经审批都是作出最终征地补偿安置方案的过程性行为。本案被上诉人双流区规划和自然资源局是否对案涉征地补偿安置方案进行了公告以及是否听取了被征收人的意见，都属于作出最终的征地补偿安置方案过程中的行为，其法律效果最终都体现在最终的征地补偿安置方案中，对上诉人江茂军合法权益产生实质影响的是最终由双流区政府批准确定的征地补偿安置方案。 根据国务院原法制办公室国法〔2011〕35号《国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》的规定，即使上诉人江茂军对经过被上诉人双流区政府批准确定的征地补偿安置方案或者其补偿标准等具体内容不服，在程序上仍应当先向双流区政府提出，由其先组织协调，协调不成，再向双流区政府的上一级政府申请复议（裁决），后才可向人民法院提起诉讼。因此，本案双流区政府受理江茂军提出的复议申请不当，其作出的1号复议决定亦未对江茂军的权益产生实际影响，本院予以指出。 因此，原审法院认为双流区规划和自然资源局作出的案涉征地补偿安置方案并不直接对外发生法律效力，不属于行政诉讼受案范围的认定并无不当，同时依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十六条第七款规定，裁定一并驳回江茂军对双流区政府1号复议决定的起诉亦属正确。上诉人江茂军的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 二审案件受理费不予缴纳。 本裁定为终审裁定。 审判长  宋澄宇 审判员  曹 巍 审判员  盛 莉 二〇二一年一月二十八日 书记员  陈鑫逸 附本案相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。