江苏省南通市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏06行终680号 上诉人（原审原告）南通市高仁广告有限公司，住所地如皋市如城镇绣品路**17商铺。 法定代表人范桂兵，总经理。 被上诉人（原审被告）如皋市综合行政执法局，住所地如皋市行政中心****。 法定代表人何福平，局长。 应诉负责人孙夏兵，副局长。 委托代理人缪卫华，如皋市综合行政执法局工作人员。 被上诉人（原审被告）如皋市人民政府，住所地如皋市解放路**。 法定代表人王鸣昊，代市长。 委托代理人徐晶，如皋市司法局工作人员。 委托代理人袁婷婷，如皋市司法局工作人员。 上诉人南通市高仁广告有限公司（以下简称高仁公司）因责令限期拆除并罚款一案，不服南通经济技术开发区人民法院（2020）苏0691行初614号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 一审法院经审理查明，2013年4月23日，高仁公司取得原如皋市城市管理局审批核发的皋城管（广）许字[2013]第155号《准许行政许可决定书》，准许高仁公司在如城镇东风房地产公司办公楼三楼西侧设置两块户外广告设施，朝西南长25米、高5米，朝北长5米、高5米，材质为钢架，许可期限为2013年4月23日至2016年4月22日，同时要求在设置期内定期检查安全性能、确保设施完全完好，到期应自行拆除，如需继续使用或变更应主动申请重新办理设置许可手续。高仁公司获取上述许可后，在指定位置按要求设立了户外广告设施。许可期限届满后，高仁公司未自行拆除，也未能获取新的许可手续。2018年8月15日，原如皋市城市管理行政执法局向高仁公司发出皋城综罚字（2018）第1875号《责令改正通知书》，认为高仁公司设置案涉户外广告设施涉嫌违反《城市市容和环境卫生管理条例》第十一条第二款的规定，要求高仁公司立即停止上述行为，于十五日内补办相关审批手续。高仁公司未能办理审批手续获得行政许可。2018年9月12日，原如皋市城市管理行政执法局再次就案涉广告设施在内的几处户外广告设施向高仁公司发出皋城综罚字（2018）第1882号《责令改正通知书》，认为高仁公司未统一规划，按照规定的要求和期限设置户外广告，涉嫌违反《江苏省城市市容和环境卫生管理条例》第十七条的规定，责令高仁公司立即停止上述行为，在二十日内补齐相关手续。后高仁公司仍未能重新申请获取新的行政许可。 2019年7月4日，如皋市综合行政执法局（以下简称如皋执法局）在巡查工作中就高仁公司设置的案涉户外广告设施向高仁公司的法定代表人进行了调查询问。7月9日，如皋执法局向高仁公司发出皋城综改字（2019）第3215号《责令改正通知书》，认为高仁公司设置的户外广告设施未按规定办理相关审批手续，涉嫌违反《江苏省广告条例》第三十条第一款的规定，责令高仁公司自收到该通知书之日起7日内自行拆除。后高仁公司未按通知要求自行拆除案涉广告设施。2019年10月21日，如皋执法局对高仁公司未按规定办理审批手续设置户外广告设施的行为正式立案。经现场检查、调查后，如皋执法局于11月4日向高仁公司送达皋城综听字（2019）第768号《行政处罚听证告知书》，告知查明的事实、拟作出的处罚、依据及高仁公司享有的陈述、申辩、申请听证的权利。根据高仁公司的听证申请，如皋执法局12月18日向高仁公司送达《行政处罚听证通知书》，听证程序结束后，如皋执法局于2020年1月3日进行集体讨论。 2020年1月10日，如皋执法局作出皋城综罚字[2019]第768号《行政处罚决定书》（以下简称768号处罚决定），查明高仁公司于2013年4月23日取得大型户外广告设施设置许可，在如皋市如城街道益寿路东风房地产有限公司办公楼裙楼西侧二楼楼顶设置大型户外广告设施，审批年限为2013年4月23日至2016年4月22日。该许可到期高仁公司未重新取得许可，也未自行拆除，一直设置至今。如皋执法局于2019年7月9日向高仁公司下发皋城综改字[2019]第3215号《责令改正通知书》，责令高仁公司限期改正，高仁公司至今未自行改正。高仁公司的行为已经违反了《江苏省广告条例》第三十条第一款、《如皋市户外广告设施和店招标牌设置管理办法》第八条第五项、《江苏省工程建设标准城镇户外广告设施和店招标牌设施设置技术规范》第3.1.2.4条之规定。依据《江苏省广告条例》第五十七条之规定，决定对高仁公司作出如下行政处罚：责令高仁公司自接到《行政处罚决定书》之日起七日内拆除上述户外广告设施，并处罚款人民币壹万元整。 高仁公司不服，于2020年3月11日向如皋市人民政府（以下简称如皋市政府）申请行政复议，如皋市政府于3月13日受理，于3月16日向如皋执法局送达《行政复议答复通知书》。如皋执法局在法定期限内提交答复书及证据。如皋市政府认为案情复杂，决定延长审查期限三十日，至2020年6月10日前审结本案。如皋市政府于2020年6月8日作出[2020]皋行复第23号《行政复议决定书》（以下简称23号复议决定），决定维持如皋执法局作出的768号处罚决定。 高仁公司仍不服提起诉讼，请求撤销如皋执法局作出的768号处罚决定及如皋市政府作出的23号复议决定。 一审法院认为，《江苏省广告条例》第三十条第一款规定，建造用于发布户外广告的专用设施，应当符合户外广告设置规划，并按照法律、法规的规定办理相关审批手续。该条规定户外广告设施应当符合规划要求、应当办理审批手续，并非高仁公司所理解的仅针对“建造”这一短期内的行为，而是要求广告设施持续设置存在均应当合法。户外广告设施作为广告内容的有形载体，其设置目的系在于后续使用，由于该有形载体的存在，就必然要求户外广告设施应当满足城市、镇区的规划要求，符合城市、镇区的空间运行安全和街景建设品质的要求，因此，户外广告设施设置的管理会随着城市、镇区的发展以及规划的调整而有所变化，行政主管部门就户外广告设施设置核发许可时，也依法规定了相应的许可期限，权利人在许可期限内依法享有权利，在期限届满前应当依据《中华人民共和国行政许可法》等法律法规的要求向行政主管部门提交延期申请，行政主管部门将依据现行规划要求等作出准予或不准予许可的决定。本案中，高仁公司设置的户外广告设施于2013年4月23日获得行政许可，许可期限至2016年4月22日届满，高仁公司应当在有效期届满三十日前向如皋执法局提出延续申请，但高仁公司陈述其仅向如皋执法局的工作窗口进行过咨询了解，并未提交正式的延续申请。在原行政许可有效期届满，高仁公司未获取延续许可的情况下，案涉户外广告设施就应当视为无审批手续，虽然案涉户外广告设施在有效期届满后也曾用于发布公益广告，但并不能改变该广告设施缺乏合法审批手续的客观事实。因此，如皋执法局认定高仁公司设置的案涉户外广告设施违反《江苏省广告条例》第三十条之规定，认定事实清楚、适用法律正确。 《江苏省广告条例》第五十七条规定，违反本条例第三十条第一款规定设置户外广告设施的，由有关审批部门责令设置者限期改正或者拆除，并依照有关法律、法规的规定予以处罚；法律、法规没有规定的，有关审批部门可以处以一万元以上五万元以下罚款。设置者拒不拆除的，由有关审批部门依法强制拆除或者申请人民法院强制拆除。对于当事人的违法行为，行政机关在予以处罚时首先需要考量能否采取补正措施，在无法采取补正措施消除违法情形的情况下，再行考虑责令拆除。如皋市政府于2018年8月27日发布的《如皋市户外广告设施和店招标牌设置管理办法》第八条第五项规定禁止利用建筑物的屋顶和外立面（城市商业综合体墙面规划预留广告位除外）设置户外广告设施。2020年7月17日，如皋市政府对上述管理办法进行修改后印发的《如皋市户外广告设施设置管理办法》第二十四条第五项亦作了同样的规定。结合到本案，如皋执法局对于高仁公司设置的案涉户外广告设施进行查处时，根据如皋市政府的规定，案涉户外广告设施所在位置已经被列入禁止设置广告设施的区域，显然高仁公司无法通过补办审批手续以消除违法情形，如皋执法局在此情况下作出责令高仁公司限期拆除案涉户外广告设施、并处罚款壹万元的处罚，量罚并无不当。 综上，如皋执法局作出的768号处罚决定及如皋市政府作出的23号复议决定在程序、实体上均符合法律规定。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决驳回高仁公司的诉讼请求。 高仁公司不服一审判决，向本院提起上诉称，1.本案的焦点在于高仁公司设置的广告牌是“非法”还是“合法”的许可性质，本案应当依据《中华人民共和国行政许可法》相关条款作出判决，而一审判决认定高仁公司违反《江苏省广告条例》第三十条之规定，属于适用法律错误。案涉广告牌由如皋执法局依法向高仁公司作出准予许可设置，高仁公司属于合法取得设置，许可期为三年。2016年4月22日许可到期前，高仁公司已至行政审批窗口申请续批，并同时咨询了审批程序，如皋执法局对于高仁公司的申请一直未有“准予或者不准”明确答复。只要行政许可部门在许可期届满时，未主动向被许可人行使通知告知义务，明确不再准予许可要求限期拆除，即可视为行政许可部门默认延续许可，高仁公司即享有自然延续的权利。2.一审法院认为高仁公司在2016年4月22日许可期届满前，只是向如皋执法局的工作窗口进行过咨询了解，并未提交延续申请，认定事实错误。口头申请也是行政许可的申请形式之一，如皋执法局没有让高仁公司填写书面申请和在许可期届满前没有给予书面回复，是如皋执法局工作流程的原因，不能改变高仁公司已依法提出了申请续批的客观事实，此过错结果不应让高仁公司承担。3.如皋执法局为了达到拆除广告牌的目的，全然不顾2016年4月23日至2019年4月22日期间如皋执法局从未对高仁公司广告牌的合法性提出过质疑这一重要事实，且2017年如皋执法局还在广告牌上免费发布公益广告，广告牌能够完好保全至今，是如皋执法局默认依法顺延的结果，并且在顺延存续期内高仁公司根据如皋执法局管理要求，办理了存续所需的手续。综上，如皋执法局作出的768号处罚决定认定事实不清，适用法律错误。请求二审法院撤销一审判决，改判撤销如皋执法局作出的768号处罚决定及如皋市政府作出的23号复议决定。 被上诉人如皋执法局辩称，高仁公司认为其在广告设置许可到期后到城管局服务窗口口头咨询的行为应当视为许可的延期申请，该观点没有事实和法律依据。行政许可的生效需具备法定的形式要件和程序要件，高仁公司称的口头咨询、发布公益广告以及进行安全检测，不能说明行政许可能够当然生效。行政机关对高仁公司还没立案时，安全检测是一种必要的管理措施，这种管理措施并不能默认为是一种行政许可，高仁公司申请安全检测的行为，是申请行政许可前的准备行为，没有进入到行政许可程序中。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 被上诉人如皋市政府辩称，如皋市政府行政复议程序合法。根据如皋执法局提交的核查情况登记表以及2019年7月4日对范桂兵的调查询问笔录，范桂兵均陈述案涉广告牌没有续批。如皋执法局此前未对高仁公司进行查处以及发布公益广告，均不能改变高仁公司广告牌设置缺乏合法审批手续的客观事实。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，根据各方当事人的诉辩意见以及一审判决的内容，本案的争议焦点是，如皋执法局作出的768号处罚决定是否符合法律规定。该争议焦点主要集中在以下两个方面：一是高仁公司设置的户外广告设施是否处于行政许可的延续期；二是如皋执法局认定高仁公司设置的户外广告设施未办理审批手续应予拆除，是否具有事实根据。 《中华人民共和国行政许可法》第五十条规定，被许可人需要延续依法取得的行政许可的有效期的，应当在该行政许可有效期届满三十日前向作出行政许可决定的行政机关提出申请。但是，法律、法规、规章另有规定的，依照其规定。行政机关应当根据被许可人的申请，在该行政许可有效期届满前作出是否准予延续的决定；逾期未作决定的，视为准予延续。如皋市政府于2018年8月27日发布的《如皋市户外广告设施和店招标牌设置管理办法》第二十二条第一款规定，户外广告许可设置有效期限一般为3年。第五款规定，户外广告需要延续有效期的，应当在原许可有效期届满30日前向审批部门提出申请。根据上述规定，行政许可存在有效期的，被许可人应当主动在届满前向许可机关申请延续，行政机关没有主动询问被许可人是否延期的义务。 《江苏省行政程序规定》第三十九条规定，本规定所称行政执法，是指行政机关依据法律、法规和规章，作出的行政许可、行政处罚、行政强制、行政给付、行政征收、行政确认等影响公民、法人或者其他组织权利、义务的行政行为。第四十八条第三款规定，行政执法程序依法由行政机关依职权启动，或者依公民、法人和其他组织的申请启动。第四十九条规定，公民、法人和其他组织申请启动行政执法程序应当采取书面形式。申请书应当载明下列事项：（一）申请人的基本情况；（二）申请事项；（三）申请的事实和理由；（四）申请人签名或者盖章；（五）申请时间。申请人书写确有困难，或者没有必要以书面形式申请，以及在紧急情况下，可以口头申请，行政机关应当当场记录，经申请人阅读或者向其宣读，确认内容无误后由其签名或者盖章。行政执法行为是行政机关依照法律、法规规定的权限和程序，对具体事件进行处理并直接影响相对人权利义务的具体行政行为。因此，相对人申请行政机关启动行政执法程序也应当满足一定的条件和形式，以便于行政机关明确是否启动行政执法程序，行政执法的对象、方式和处理结果。否则，在相对人未提交材料，仅仅是进行口头咨询了解的情形下，即认为其提出了一个要求行政机关依法履行法定职责的申请，既有碍行政机关执法程序的正常开展，也不利于今后发生纠纷时证据和事实的固定。对于行政许可而言，如果相对人需要对某项已经取得的行政许可予以延期，其在向许可机关提出申请时，有义务说明相关事实和理由并提交相应材料，以表明其仍然符合行政许可的条件，而不是通过口头咨询、陈述，即要求许可机关作出是否准予延续的决定。 本案中，高仁公司设置的户外广告设施许可期限至2016年4月22日，高仁公司如认为其符合延期许可的条件且需要延期，应当按照《江苏省行政程序规定》的规定向许可机关提交相应的申请材料。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第一款规定，在起诉被告不履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据。高仁公司自称其在上述许可到期前后，到如皋市行政审批窗口进行了申请、咨询，但未提交相应证据予以证明。即使如高仁公司所称，其实施了上述行为，也只能认定该行为是高仁公司为办理延期许可所作的前期了解行为，不能视为高仁公司向许可机关提出的正式延期许可申请，故高仁公司所设置的户外广告设施于2016年4月22日许可期限届满后，属于未取得许可审批手续的户外广告设施。 《江苏省广告条例》第五十七条规定，违反本条例第三十条第一款规定设置户外广告设施的，由有关审批部门责令设置者限期改正或者拆除，并依照有关法律、法规的规定予以处罚；法律、法规没有规定的，有关审批部门可以处以一万元以上五万元以下罚款。设置者拒不拆除的，由有关审批部门依法强制拆除或者申请人民法院强制拆除。《如皋市户外广告设施和店招标牌设置管理办法》第三十二条第一款第三项规定，户外广告设施设置期限届满前停止使用的或户外广告设施设置期限届满，未取得延期设置审批许可的，设置人应当在10日内自行拆除。第三十三条规定，违反相关法律、法规的规定设置户外广告设施的，由城市管理和交通运输部门依照法律、法规的规定进行查处。对于违法建筑而言，其违法性不仅仅体现在建设这一动态的行为，其对规划的影响是一个持续的过程，如果经审批的临时建筑超过了审批期限后，其性质就与违法建筑并无二致，应当按照查处违法建筑的规定进行处理。 本案中，高仁公司取得的皋城管（广）许字[2013]第155号《准许行政许可决定书》事项要求的第5项明确，到期应自行拆除，如需继续使用或变更应主动申请重新办理设置许可手续。根据如皋执法局在行政程序中作出的核查情况登记表、现场检查笔录、询问笔录等可见，高仁公司设置的户外广告设施超过许可期限后未申请延期许可，也未办理新的审批手续，如皋执法局据此作出768号处罚决定，责令高仁公司七日内拆除上述户外广告设施，并处罚款人民币壹万元整，具有事实根据和法律依据。 违法建筑不因其持续存在未被行政机关查处而成为合法建筑。在违法建设普遍存在的情况下，要求行政机关同时对所有违法建设行为进行查处，或者相对人一经建设即予查处，既不现实，事实上也无法实现。高仁公司设置的户外广告设施从2016年4月许可期限届满至2018年8月如皋执法局向高仁公司发出《责令改正通知书》两年多期间未被查处，不能视为该户外广告设施就成为合法建筑，更不能就此认定如皋执法局对户外广告设施同意延期许可。行政机关在查处违法建设过程中，可以依照《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条规定的“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为”，先通过责令改正的方式，要求行为人采取补办手续等改正措施，在无法采取改正措施的情况下，作出限期拆除的处罚决定。2018年8月、9月，如皋执法局先后两次向高仁公司发出《责令改正通知书》，要求高仁公司补齐相关手续。高仁公司此后对户外广告设施实施的安全检测的行为，既是其采取改正措施、补齐手续的一部分，同时也是如皋执法局对户外广告设施安全方面的监督管理。不能因为此后如皋执法局作出了限期拆除的处罚决定，就反推之前的责令改正行为不具有必要性、违反法律规定。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予维持。高仁公司的上诉请求不能成立，本院不予采信。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人南通市高仁广告有限公司负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 郭德萍 审 判 员 仇秀珍 审 判 员 张祺炜 二〇二一年一月二十六日 法官助理 王博然 书 记 员 丁雯雯 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。