湖南省怀化市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）湘12行初9号原告湖南佳兴商贸连锁股份有限公司，住所地怀化市鹤城区天星路**。法定代表人肖云华，董事长。被告怀化市鹤城区人民政府，，住所地怀化市鹤城区金海路**法定代表人梁志平，区长。委托代理人蒲俊均，怀化市鹤城区人民政府法制办公室公职律师。原告湖南佳兴商贸连锁股份有限公司（以下简称佳兴公司）诉被告怀化市鹤城区人民政府（以下简称鹤城区政府）履行征收补偿职责及行政赔偿一案，于2020年1月23日向本院提起行政诉讼。本院2020年2月20日受理后，依法组成合议庭，于2020年6月8日公开开庭审理了本案。原告佳兴公司法定代表人肖云华，被告鹤城区政府的委托代理人蒲俊钧，到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2018年12月21日被告鹤城区政府发布鹤政函[2018]143号《关于怀化市城中村棚户区改造项目二期工程三角坪电影院片区范围内国有土地上房屋征收补偿决定的公告》。2020年2月5日被告鹤城区政府发布鹤政函[2020]8号《关于中止三角坪电影院棚改项目征收的公告》。原告佳兴公司诉称，一、1、《项目》启动以来，被告、原告及该《项目》有关的职能部门依法出具了各种的相关法定文件和证明材料；2、在《项目》推进期间，被告、原告及该《项目》有关的职能部门依法完成了各自相关的法定职责；3、被告仅与该《项目》部分被征收人签订了补偿协议。二、被告不依法履行《征收决定》法定职责，原告的合法权益遭到严重损害。三、被告应实事求是地依法履行《征收决定》规定的法定职责：1、被告应保证被征收款项足额到位；2、被告不履行《征收决定》法定职责应承担相应法律责任；3、被告依法履行《征收决定》法定职责是双赢。故请求法院1、判令被告履行《征收决定》法定职责，依法向原告作出征收补偿决定，支付原告征收补偿、奖励及补助等款项，共计金额为：39401133.00元；2、判令被告依法给予原告损害赔偿，共计金额为：971.098万元。原告佳兴公司向本院提交了以下证据材料：证据1、关于湖南省佳兴商贸连锁有限公司申请我委信息公开有关事项的答复；证据2、怀发改函[2018]4号）关于证明怀化市城中村棚户区改造项目二期工程符合国民经济和社会发展规划的函；证据3、（怀发改投资[2018]5号）关于怀化市城中村棚户区改造项目二期工程可行性研究报告的批复；证据4、【怀自然资信告（2019）28号】湖南怀化市自然资源和规划局政府信息公开告知书；证据5、（20180606）关于怀化市城中村棚户区改造项目二期工程三角坪电影院片区符合土地利用总体规划的复函；证据6、（怀规函[2018]115号）《关于出具怀化市城中村棚户区改造项目二期工程三角坪电影院片区符合怀化市城乡规划和专项规划证明的报告》的复函；证据7、怀化市国有土地上房屋征收办公室《关于申请信息公开事项的答复》；证据8、（怀房征任字[2018]4号）国有土地上房屋征收与补偿任务交办书；证据9、怀化市保障性安居工程建设工作领导小组办公室证明；证据10、怀化市国有土地上房屋征收办公室文件关于公布2018年度怀化市国有土地上房屋征收评估机构备选库的公告；证据11、怀化市住房和城乡建设局关于湖南佳兴商贸连锁有限公司政府信息公开申请书回复；证据12、（湘建保[2018]18号）湖南省住房和城乡建设厅等五部门关于下达2018年保障性安居工程建设计划和项目的通知；证据13、（附件2）2018年湖南省城镇棚户区改造项目表；证据1-13共同拟证明：根据（国务院590号令）《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条“依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。制定国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，应当广泛征求社会公众意见，经过科学论证”的规定。（鹤政函[2018]143号）怀化市鹤城区人民政府关于《怀化市城中村棚户区改造项目二期工程三角坪电影院片区范围内国有土地上房屋征收决定》的合法性。证据14、（鹤建发[2018]56号）怀化市鹤城区住房和城乡建设局国有土地上房屋拟征收公告，拟证明在《征收收决》前6个月：被告告知原告的房屋在“征收范围内”，公告第六条被告告知原告从本公告发布之日起，任何单位和个人不得在本项目房屋征收范围内实施新建、扩建、改建房屋、改变房屋用途以及突击进行室内（外）装修等不当增加补偿费用的行为，相关部门暂停办理相关手续；证据15、（鹤建发[2018]57号）关于怀化市城中村棚户区改造项目二期工程三角坪电影院片区国有土地上房屋征收补偿方案（征求意见稿）的公告；证据16、（附件）怀化市城中村棚户区改造项目二期工程三角坪电影院片区国有土地上房屋征收补偿方案（征求意见稿）证据15-16共同拟证明被告告知征收原告房屋的征收目的、征收机构、法律依据、协议签订期限、计户依据、房屋性质认定、征收补偿及方式、安置事宜、奖励及补助、搬迁事项、法律救济及未尽事宜；证据17、（鹤建发[2018]58号）关于国有土地上房屋征收选择评估机构的公告，拟证明被告告知征收原告房屋选择以下评估机构：湖南诚成房地产评估有限公司、湖南长城房地产土地估价有限公司、湖南经典房地产评估咨询有限公司怀化分公司；证据18、（鹤建发[2018]59号）关于怀化市城中村棚户区改造项目二期工程三角坪电影院片区范围内国有土地上房屋调查登记的公告，拟证明被告告知征收原告房屋要求原告予以积极配合被告进行入户调查登记；证据19、（鹤建发[2018]113号）关于怀化市城中村棚户区改造项目二期工程三角坪电影院片区国有土地上房屋征收选定房地产价格评估机构结果的公告，拟证明被告告知征收原告房屋已选定房地产评估机构的结果是：《湖南诚成房地产评估有限公司》是唯一房地产评估机构；证据20、（鹤建发[2018]115号）关于发布《怀化市城中村棚户区改造项目二期工程三角坪电影院片区国有土地上房屋征收补偿方案》征求意见及修改情况的公告；证据21、（附件）怀化市城中村棚户区改造项目二期工程三角坪电影院片区国有土地上房屋征收补偿方案；证据20-21共同拟证明被告告知征收原告房屋的征收目的、征收机构、法律依据、协议签订期限、计户依据、房屋性质认定、征收补偿及方式、安置事宜、奖励及补助、搬迁事项、法律救济及未尽事宜；证据22、怀化市城中村棚户区改造项目二期工程三角坪电影院片区建设项目社会稳定风险评估公众参与信息公示，拟证明被告告知被征收房屋的风险评估情况；证据23、鹤城区三角坪电影院棚户区改造项目国有土地上被征收房屋实物量入户调查结果公示说明（第一榜），拟证明被告告知被征收房屋的实物量入户调查结果；证据24、三角坪电影院棚户区改造项目入户测量面积公示（第一榜），拟证明被告告知原告被征收房屋的面积测量结果；证据25、怀化市三角坪电影院棚户区改造项目所属室内装饰装修及附属物公示表（第一榜），拟证明被告告知原告被征收房屋的室内装饰装修及附属物入户测量结果；证据26、怀化市鹤城区三角坪电影院棚户区改造项目国有土地上被征收房屋实物量入户调查结果公示说明（第二榜），拟证明告告知被征收房屋的实物量入户调查结果；证据27、三角坪电影院棚户区改造项目入户测量面积公示（第二榜），拟证明被告告知原告被征收房屋的面积测量结果；证据28、怀化市鹤城区三角坪电影院棚户区改造项目国有土地上被征收房屋实物量入户调查结果公示说明（第三榜），拟证明被告告知被征收房屋的实物量入户调查结果；证据29、三角坪电影院棚户区改造项目入户测量面积公示（第三榜），拟证明被告告知原告被征收房屋的面积测量结果；证据30、怀化市三角坪电影院棚户区改造项目所属室内装饰装修及附属物公示表（第三榜），拟证明被告告知原告被征收房屋的室内装饰装修及附属物入户测量结果；证据31、怀化市鹤城区三角坪电影院棚户区改造项目征收工作进度表，拟证明被告告知原告被征收房屋的进度情况；证据32、征收补偿公告，拟证明被告告知被征收人的征收补偿正在行行中；证据33、（鹤政函[2018]143号）怀化市鹤城区人民政府关于《怀化市城中村棚户区改造项目二期工程三角坪电影院片区范围内国有土地上房屋征收决定的公告》；证据34、（附件）怀化市城中村棚户区改造项目二期工程三角坪电影院片区国有土地上房屋征收补偿方案；证据33-34共同拟证明被告告知被征收人（原告），鹤城区政府下达【鹤政函[2018]143号】《征收决定》：就补偿方案、征收目的、法律依据、征收范围、评估时点、签约期限和法律救济及《征收决定》第七条“被征收人（原告）应当积极配合房屋征收工作，....。”第八条“房屋被依法征收的，国有土地使用权同时收回”等法定职责作了规定。根据（国务院590号令）《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十三条第三款“房屋被依法征收的，国有土地使用权同时收回。”根据《中华人民共和国物权法》第二十八条：“因人民法院、仲裁委员会的法律文书或者人民政府的征收决定等，导致物权设立、变更、转让或者消灭的，自法律文书或者人民政府的征收决定等生效时发生效力。”和根据【案例索引】（2017）最高法行申1164号行政裁定：一旦征收范围内的房屋被依法征收，该房屋所有权即转归国家所有，被征收人对其房屋不再享有所有权。由此证明：原告房屋所有权已转为被告所有；证据35、项目征收广告宣传照片，拟证明：被告把各种公告和宣传广告都贴在了原告的租赁商业经营区内，证明被告在广而告知所有人，这地方属于征迁的地方，严重引响原告的租赁和所有经营者的生产经营活动；证据36、请求怀化市鹤城区人民政府尽快完成关于怀化市城中村棚户区改造项目二期工程三角坪电影院片区范围内国有土地上房屋征收决定公告的申请书（20190522项目部），拟证明被告不履行《征收决定》法定职责，原告告知被告，因被告不履行《征收决定》法定职责，给原告造成损失和困难的事实；证据37、报告签收说明（20190603项目部），拟证明本证据编号为36号原告向被告呈送报告的签收情况；证据38、请求怀化市鹤城区人民政府尽快完成关于怀化市城中村棚户区改造项目二期工程三角坪电影院片区范围内国有土地上房屋征收决定公告的申请书（20190522鹤城区人民政府），拟证明因被告不履行《征收决定》法定职责，原告告知被告，因被告不履行《征收决定》法定职责，给原告造成损失和困难的事实；证据39、报告签收回执单（20190604区政府办），拟证明本证据编号为38号原告向被告呈送申请的签收情况；证据40、请求怀化市鹤城区人民政府尽快完成关于怀化市城中村棚户区改造项目二期工程三角坪电影院片区范围内国有土地上房屋征收决定公告的申请书（2019522鹤城区委），拟证明因被告不履行《征收决定》法定职责，原告告知被告，因被告不履行《征收决定》法定职责，给原告造成损失和困难的事实；证据41、报告签收回执单（20190604鹤城区委），拟证明原告向被告呈送申请的签收情况；证据42、关于请求鹤城区政府切实对《怀化市鹤城区人民政府关于怀化市城中村棚户区改造项目二期工程三角坪电影院片区范围内国有土地上房屋征收决定的公告》行政行为高度负责的报告（20190630鹤城区政府），拟证明因被告不履行《征收决定》法定职责，原告告知被告，因被告不履行《征收决定》法定职责，给原告造成损失和困难的事；证据43、报告签收说明（20190708鹤城区政府），拟证明本证据编号为42号原告向被告呈送报告的签收情况；证据44、关于请求鹤城区政府切实对《怀化市鹤城区人民政府关于怀化市城中村棚户区改造项目二期工程三角坪电影院片区范围内国有土地上房屋征收决定的公告》行政行为高度负责的报告（20190708鹤城区委），拟证明证明因被告不履行《征收决定》法定职责，原告告知被告，因被告不履行《征收决定》法定职责，给原告造成损失和困难的事实；证据45、报告签收说明（20190708鹤城区委），拟证明本证据编号为44号原告向鹤城区委呈送报告的签收情况；证据46、关于恳请政府彻底纠正对省长、对政府、对人民不负责任的“信访事项处理意见书”的请求（20190728鹤城区政府），拟证明因被告不履行《征收决定》法定职责，原告告知被告，因被告不履行《征收决定》法定职责，给原告造成损失和困难的事实；证据47、报告签收说明（鹤城区政府）EMS1070337646632快递单；证据48邮政快递签收查询单EMS1070337646632（鹤城区政府）；证据47-48共同拟证明编号为46号原告向被告呈送报告的邮寄和签收情况；证据49、报告签收说明（项目部）及EMS1070337647032快递单；证据50、邮政快递签收查询单EMS1070337647032（项目部）；证据49-50共同拟证明原告向项目部呈送报告的邮寄和签收情况；证据51、报告签收说明（区委）及EMS1070337644932快递单；证据52、邮政快递签收查询单EMS1070337644932（区委）；证据51-52共同拟证明原告向鹤城区委呈送报告的邮寄和签收情况；证据53、报告签收说明（20190809区政府），拟证明原告向被告呈送报告的签收情况；证据54、关于请求鹤城区政府切实履行《怀化市城中村棚户区改造项目二期工程三角坪电影院片区范围内国有土地上房屋征收决定的公告》这一行政行为的报告。（20191030）鹤城区委、区政府，拟证明因被告不履行《征收决定》法定职责，原告告知被告，因被告不履行《征收决定》法定职责，给原告造成损失和困难的事实；证据55、报告签收说明（鹤城区政府办），拟证明本证据编号为54号原告向被告呈送报告的签收情况；证据56、请求怀化市鹤城区人民政府《征收决定》法定职责的信访报告和报告签收说明，拟证明因被告不履行《征收决定》法定职责，经原告与被告多次沟通和诉求后，双方达成一致，被告同意给原告进行补偿，原告催促被告签订补偿协议的事实。证明本证据编号为56号原告向被告呈送报告的签收情况；证据57、湖南省佳兴商贸连锁有限公司（营业执照)，拟证明原告的有效身份；证据58、湖南省佳兴公司(法人代表身份证复印件)，拟证明原告法定代表人的身份；证据59、内资企业工商登记基本情况表，拟证明原告身份的工商登记情况；证据60、（怀房权证字第0×**）房产证；证据61、怀国用2007第出516号土地证；证据62、（怀房房权证字第0×**）房产证；证据63、（怀国用2007第出17-7号）土地证；证据64、（怀房房权证字第0×**）房产证；证据65、（怀国用2007第出17-3号）土地证；证据66、（怀房房权证字第0×**）房产证；证据67、（怀国用2007第出17-5号）土地证；证据68、（怀房房权证字第0×**）产证；证据69、（怀国用2007第出17-1号）土地证；证据70、（怀房权房权证字第0×**房产证；证据71、（怀国用2005第出177号）土地证；证据72、（怀房权房权证字第0×**房产证；证据73、（怀国用2006第出976号）土地证；证据74、（怀房权房权证字第0×**房产证；证据75、（怀国用2007第出17-8号）土地证；证据76、（怀房权房权证字第0×**房产证；证据77、（怀国用2007第出17-2号）土地证；证据78、（怀房权房权证字第0×**房产证；证据79、（怀国用2007第出17-6号）土地证；证据80、（怀房权房权证字第0×**房产证；证据81、（怀国用2007第出17-4号）土地证；以上证据60-81共同拟证明原告提交给被告房产证、土地证复印件，证明原告被征收房屋所有权及土地使用权的情况；证据82、三角坪电影院项目被征收人意见调查表，拟证明因被告在本项目一期征收时就变成了烂尾项目，给被征收人造成严重的损害。为防止被告再次给被征收人造成损害，所以原告在填写被告提供的意见调查表时，在“对该项目改造有其他意见”栏目对被告的告知是：“本人同意并支持政府改造实施该项目，因该地段是属怀化的城市发源地和城市中心，应是怀化最好的名片，该项目地段所征收的房屋都很陈旧，当时的城建规划以不能与时俱进，且所建的房屋质量也不是很好，有的已是危房，如实行该项目，这是一个利国利民的的好事，是一个很好的民生工程；但是开弓没有回头箭，坚决反对半途而废，同时也相信政府应该有能力把这项目进行到底，如果出现半途而废，那么这就是做了一个损人不利已的坏事，会影响政府的形象和公信力，会给业主和经营户们带来不可估量的损失，政府应承担相应的责任。”证明原告在房屋征收前就对被告作了特别的告知和提出了要求；证据83、湖南省佳兴商贸连锁股份有限公司在怀化三角坪棚户区改造项目工程范围内房产状况表（2018年10月18日），拟证明原告已经告知了被告，原告在征收范围内房屋的信息状况；证据84、怀化市城中村棚户区改造项目二期工程三角坪电影院片区国有土地上房屋征收选择评估机构调查表，拟证明原告已经告知了被告，同意选择湖南省诚成房地产评估有限公司作为评估机构；证据85、异议报告签收回执单（20191128-001），拟证明被告对原告提出装修及附属物测量有误的异议的签收；证据86、关于怀化市鹤城区三角坪电影院棚户区改造项目二期三组公示装修及附属物测量有误的异议（20181128-001），拟证明原告对被告的装修及附属物测量有误的情况提出了异议；证据87、异议报告签收回执单（20181127-8102）；证据88、异议报告签收回执单（20181124-8202）；证据87-88共同拟证明被告对原告提出房屋面积测量有误的异议的签收；证据89、关于怀化市鹤城区三角坪电影院棚户区改造项目二期三组公示测量面积有误的异议（NO：20181127-8202）；证据90、关于怀化市鹤城区三角坪电影院棚户区改造项目二期三组公示测量面积有误的异议（NO：20181127-8102）；证据89-90共同拟证明原告对被告的面积测量有误的情况提出了异议；证据91、关于保障我行对湖南佳兴商贸连锁股份有限公司抵押房地产优先受偿权的函，拟证明银行知道原告的抵押房地产属鹤城区政府被征拆的范围，因不能办理权属变更，而告知被告，银行对抵押房地产的补偿款有优先受偿权；证据92、关于《贷款（利息）催收通知书》回执的函，拟证明银行贷款到期因不能再办理抵押而造成无法续贷，及原告向银行说明鹤城区政府征拆的有关情况的事实；证据93、最高额抵押合同（鹤抵字20140122），拟证明原告被征收房屋在银行设有抵押权，抵押期限是从2014年01月22日至2019年01月21日止；证据94、最高额抵押合同（鹤抵字20140807），拟证明原告被征收房屋在银行设有抵押权，抵押期限是从2014年08月07日至2019年08月06日止；证据95、房屋抵押他项权证（怀房他证鹤城字第5××8号）；证据96、房屋抵押他项权证（怀房他证鹤城字第5××0号）；证据97、房屋抵押他项权证（怀房他证鹤城字第5××1号）；证据98、房屋抵押他项权证（怀房他证鹤城字第5××2号）；证据99、房屋抵押他项权证（怀房他证鹤城字第5××3号）；证据100、房屋抵押他项权证（怀房他证鹤城字第5××4号）；证据101、房屋抵押他项权证（怀房他证鹤城字第5××5号）；证据102、房屋抵押他项权证（怀房他证鹤城字第5××7号）；证据103、房屋抵押他项权证（怀房他证鹤城字第5××9号）；证据104、房屋抵押他项权证（怀房他证鹤城字第5××1号）；证据105、房屋抵押他项权证（怀房他证鹤城字第5××3号）；证据95-105共同拟证明原告被征收房屋在银行设有抵押，并办理了抵押他项权；证据106、请求督促怀化鹤城区政府切实对“三角坪电影院棚改项目《征收公告》行为负责的报告（20190618杜家毫书记），拟证明经原告向被告多次诉求后，被告仍不履行《征收决定》法定职责，原告向被告上级政府呈送的情况报告。说明给原告造成损失和困难的事实；证据107、报告签收说明（杜家毫书记）及EMS1002518454331快递单，拟证明本证据编号为106号原告向湖南省委呈送报告的邮寄和签收情况；证据108、查询单EMS1002518454331（杜家毫书记），拟证明本证据编号为106号原告向湖南省委呈送报告的邮寄和签收情况；证据109、请求督促怀化鹤城区政府切实对“三角坪电影院棚改项目《征收公告》行为负责的报告（20190618许达哲省长），拟证明经原告向被告多次诉求后，被告仍不履行《征收决定》法定职责，原告向被告上级政府呈送的情况报告。说明给原告造成损失和困难的事实；证据110、报告签收说明（许达哲省长）及EMS1002518452631快递单，拟证明本证据编号为109号原告向湖南省政府呈送报告的邮寄和签收情况；证据111、查询单EMS1002518452631（许达哲省长），拟证明本证据编号为109号原告向湖南省政府呈送报告的邮寄和签收情况；证据112、请求督促怀化鹤城区政府切实对“三角坪电影院棚改项目《征收公告》行为负责的报告（谢建辉省长），拟证明经原告向被告多次诉求后，被告仍不履行《征收决定》法定职责，原告向被告上级政府呈送的情况报告。说明给原告造成损失和困难的事实；证据113、报告签收说明（谢建辉省长）及EMS1002518450931快递单；证据114、查询单EMS1002518450931（谢建辉省长）；证据113-114共同拟证明本证据编号为112号原告向湖南省委政府呈送报告的邮寄和签收情况；证据115、请求督促怀化鹤城区政府切实对“三角坪电影院棚改项目《征收公告》行为负责的报告（20190618彭国甫书记）；证据116、关于请求督促鹤城区政府尽快履行棚改项目《征收决定》落实征收补偿的报告（20191111市委彭书记）；证据115-116共同拟证明经原告向被告多次诉求后，被告仍不履行《征收决定》法定职责，原告向被告上级政府呈送的情况报告。说明给原告造成损失和困难的事实；证据117、报告签收说明EMS1137128188578（市委彭书记）；证据118、查询单EMS1137128188578市委彭书记；证据117-118共同拟证明本证据编号为116号原告向怀化市委呈送报告的邮寄和签收情况；证据119、关于请求督促鹤城区政府尽快履行棚改项目《征收决定》落实征收补偿的报告（20191111市政府雷市长）；证据120、关于请求督促鹤城区政府尽快履行棚改项目《征收决定》落实征收补偿的报告（20191111市政府）；证据121、湖南省佳兴商贸连锁有限公司关于请求督促鹤城区政府尽快履行棚改项目《征收决定》落实征收补偿的报告（市人大）；证据1119-121共同拟证明原告向被告多次诉求后，被告仍不履行《征收决定》法定职责，原告向被告上级政府呈送的情况报告。说明给原告造成损失和困难的事实；证据122、报告签收说明（市人大），拟证明本证据编号为121号原告向怀化市人大呈送报告的签收情况；证据123、关于请求督促鹤城区政府尽快履行棚改项目《征收决定》落实征收补偿的报告（20191127市政协），拟证明经原告向被告多次诉求后，被告仍不履行《征收决定》法定职责，原告向被告上级政府呈送的情况报告。说明给原告造成损失和困难的事实；证据124、报告签收说明EMS1137128131678（20191127市政协）；证据125、邮政查询单EMS1137128131678（市政协）；证据124-125共同拟证明原告向怀化市政协呈送报告的邮寄和签收情况；证据126、呈批件（20190809鹤城区政府），拟证明原告2019.07.28日对被告呈送的《关于恳请政府彻底纠正对省长、对政府、对人民不负责任的“信访事项处理意见书”的请求》，被告内部的呈批情况；证据127、请求报告（20190903鹤城区政府），拟证明因被告不履行《征收决定》法定职责，给原告造成损失和困难的事实；证据128、呈批件（关于请求城区政府切实履行《征收决定》）约定的报告，拟证明原告2019年10月30日向被告呈送的【关于请求鹤城区政府切实履行《征收决定》这一行政行为的报告】。被告内部的呈批情况；证据129、区住建局对关于湖南省佳兴商贸连锁有限公司【关于请求鹤城区政府切实履行《怀化市城中村棚户区改造项目二期工程三角坪电影院片区范围内国有土地上房屋征收决定的公告》这一行政行为的报告】有关情况向原告的汇报，拟证明原告2019.10.30日向被告呈送的【请求切实履行《征收决定》的报告】。鹤城区住建局就该项目的有关情况向被告作的汇报，向被告提出了建议意见：“建议对该项目及原告的房产进行征收完毕。”一是证明如该项目不征收完毕，不然今后会出现社会稳定、安全隐患等问题，”二是证明该项目政府以经耗资上亿，以对133户进行了征收补偿。三是证明该项目不能推进的原因是征收的资金链中断；证据130、《关于请求鹤城区政府切实履行〈征收决定的公告〉约定这一行政行为的报告》有关情况的汇报（向秀长区长批示），拟证明原告2019年10月30日向被告呈送的【请求履行《征收决定》的报告】。向秀亮区长对鹤城区住建局就该项目的有关情况的汇报作了如下批示：“一是请茂河、安伟同志牵头组织城投、住建局及项目指挥部就信访问题与上访人见面答复解释一次，二是就赔偿问题同意住建局的意见，三是如城投资金充足可优先考虑本项目征拆工作。”可见一是证明被告征拆资金的来源是鹤城区城投公司；二是证明被告在下达《征收决定》前的征收资金根本就没有足额到位。三是本棚改项目放在首位，就是要城投优先保证本项资金。由此证明：被告一是严重违反了（国务院590号令）《国有土地上房屋征收与补偿条例》第一十二条第二款“作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。”二是严重违反了（湖南省人民政府令第268号）《湖南省国有土地上房屋征收与补偿条例》第六条：“设区的市(自治州)、县市区人民政府在作出房屋征收决定前，（三）征收补偿资金和产权调换房源能否筹措到位”。三是严重违反了《怀化市区国有土地上房屋征收与补偿实施办法》（怀政发〔2016〕14号）第二十三条：“作出房屋征收决定前，征收补偿资金应当足额到位、专户存储、专款专用。市房屋征收部门应当加强对征收补偿资金的监管。”四是严重违反了《怀化市区国有土地上房屋征收补偿资金预存及拨付使用管理办法》（怀政办发〔2016〕25号）第一条：“为保障怀化市区国有土地上房屋征收工作的顺利进行，加强房屋征收补偿资金的管理，维护被征收人的合法权益，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（国务院令第590号）、《湖南省实施〈国有土地上房屋征收与补偿条例〉办法》（省政府令第268号）、（怀政发[2016]14号）《怀化市区国有土地上房屋征收与补偿实施办法》规定，结合实际，制定本办法。”第二条：“本办法适用于本市鹤城区行政区域内因公共利益需要进行国有土地上房屋征收所需补偿资金的归集、使用、管理和监督。”第三条：“市国有土地上房屋征收办公室对房屋征收补偿资金实行统一归集、足额存储、专人管理、专款专用、审核拨付制度。”第四条：“本办法所称房屋征收补偿资金是指对被征收房屋及其附属物给予补偿、安置所需的全部费用以及与房屋征收有关的经费。包括下列内容：（一）被征收房屋价值的补偿；（二）因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿；（三）因征收房屋造成的停产停业损失的补偿；（四）对被征收人的奖励和补助；（五）不可预见费；（六）房屋征收工作经费，含房屋测量费、强制执行费及征收入户调查、征收补偿评估、社会稳定风险评估、征收发动、协调和聘请人员工资等相关工作开支；（七）征收工作奖励基金；（八）被征收房屋拆除费。”的规定。被告保证征收补偿费用的足额到位，是保障房屋征收实施工作顺利进行的前提条件，也是保护被征收人利益的重要前提。由此被告应承担相应的法律责任；证据131、20191111雷绍业市长【关于请求督促鹤城区政府尽快履行《征收决定》落实征收补偿的报告】（雷市长和邓副市长的批示），拟证明雷市长和邓副市长对原告关于请求督促鹤城区政府尽快履行《征收决定》落实征收补偿的报告作出了重要批示，督促被告依法履行《征收决定》法定职责。证明上级政府对保护被征收人的合法权益十分重视；证据132、（20191111市政府）【请求督促鹤城区政府尽快履行《征收决定》落实征收补偿的报告（邓小健副市长的批示），拟证明邓副市长对原告【关于请求督促鹤城区政府尽快履行《征收决定》落实征收补偿的报告】作出的重要批示，督促被告依法加快履行《征收决定》法定职责。证明上级政府对保护被征收人的合法权益十分重视；证据133、【鹤建发[2018]60号】关于暂停办理相关手续的函，拟证明被告在没有下达《征收决定》6个月前就向化市房产局，国土局、规划局、住建局、工商局、国税局、地税、地税局局、各街道办事处下达了停止办理征收范围内单位和个人涉及的新建、扩建、改建、改变房屋用途、权属变更、工商登记、临时搭建、广告设置等相关手续。综上：关于停止办理新建、扩建、改建、改变房屋用途、临时搭建的手续，证明被征收房屋从2018年7月3日起在现有基础上不能作任何变动和装修。关于停止办理权属变更手续，证明被征收房屋从2018年7月3日起不能办理以下变更【1、初始登记:新建房屋竣工后，权利人申请初始登记;2、转移登记:房屋买卖、交换、赠与、继承、调拨、以房地产作价入股或者作为合作条件与他人成立法人或者其他组织、法人或者其他组织合并(分立)、以房地产清偿债务、以其他合法方式使房屋权属发生变更的，当事人申请转移登记;3、变更登记:房屋所有权人(共有权人)名称改变、房屋坐落的地址变更、房屋面积增加或减少、房屋登记状况变更的，权利人申请变更登记;4、他项权利(抵押权)登记:设定房屋抵押权，当事人申请房屋抵押登记。登记后抵押情况发生变更的，当事人申请抵押变更登记;5、注销登记:房屋灭失、抵押权终止、房屋权利灭失的，权利人申请注销登记;6、补证、换证登记:证书(证明)遗失的，申请补证登记;证书(证明)破损的，申请换证登记】。关于停止办理工商登记、广告设置的手续，证明被征收房屋从2018年7月3日起不能办理工商营业执照，招牌广告设置、制作和发布。由此证明被告完全限制了原告被征收房屋的租赁权、经营权、交易权、抵押权等全部权力，由此给原告造成严重损害；证据134、中国银行怀化分行出具的【单位存款证明】；证据135、中国银行怀化分行出具的【关于单位存款证明的补充说明】；证据136、怀化市国有土地上房屋征收资金到位征明；证据134-136共同拟证明被告提供的单位存款证明中，证明了被告在怀化市国库集中支付核算中心：580766688696的账号上的专项存款金额为：312263943.26元。证明该存款用途为：怀化市城中村棚户区改造项目二期工程三角坪电影院片区项目范围内国有土地上房屋征收补偿资金首批预存金额。专项用于项目征收补偿。但是区政府在本证据编号为129、130、134号材料上被告所简述的情况不一致，本证据编号为129号的证据证明只支付征收补偿款为6210万元，这意味着在专项存款户上还有余额:250163943.26元。本证据编号为130、134号被告所简述的要区城投筹措征收补偿款是不成立的，除非被告将原来2018年12月07日预存好的312263943.26元征收补偿资金款项挪作了他用，否则补偿资金链中断是不成立的。挪用专项征收补偿资金是严重的违法违纪行为；证据137、原告对关于湖南省佳兴商贸连锁有限公司《请求督促区政府履行的报告》向怀化市委的情况汇报，拟证明此报告证明被告在2018年9月9日前只付了28户被征收户的款，根据本征据编号为129号区住建局在2019年11月5日向被告的汇报材料是以支付被征收户款项133户；被告在9月9日至11月5日不到35个工作日内以支付了121户被征收户的补偿款，支付金额达6210万。由此可见项目正在进行中；证据138、原告对关于湖南省佳兴商贸连锁有限公司《请求督促区政府履行的报告》向怀化市人大的情况汇报，拟证明原告向市人大呈报的《请求督促区政府履行的报告》，鹤城区政府对人大的情况汇报。证明被告不与原告签订征收补偿协议的主要原因一是因被告资金链中断而无法与原告签订征收补偿协议，二是项目依然在推进，但是要等待鹤城区城投筹措资金的情况而定。由此证明被告在下达《征收决定》前的征收资金根本就没有足额到位。由此，被告严重违反了（国务院590号令）《国有土地上房屋征收与补偿条例》第一十二条第二款“作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用”等法律法规的规定；证据139、法院诉讼传票，拟证明《征收决定》生效后，原告被征收房屋所有权即转归为被告，原告被征收房屋不能再设定抵押而造成贷款逾期，引发银行诉讼，给原告造成信用受损，经济损失、心理生态环境损害等后果；证据140、房屋租赁合同，拟证明原告被征收房屋租赁情况；证据141、终止履行租赁合同的协议，拟证明因《征收决定》原因与承租户终止租赁合同给原告造成损失的事实；证据142、房屋租赁合同，拟证明原告被征收房屋租赁情况；证据143、终止履行租赁合同的协议，拟证明因《征收决定》原因与承租户终止租赁合同的情况；证据144、终止履行租赁合同的协议，拟证明因《征收决定》原因与承租户终止租赁合同给原告造成损失的事实；证据145、怀化市鹤城区三角坪电影院棚户区改造项目征收方案，拟证明因《征收决定》原因无法再租赁和续贷给原告造成损失的原因。被告鹤城区政府答辩称，1、答辩人依法中止征收决定，暂停与被征收人签订征收补偿协议，待条件成熟后，重新启动项目。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款规定，市、县级人民政府对涉及本行政区内的房屋具有征收与补偿的法定职权，但这种职权是行政机关主动性职权，是否启动征收程序并作出征收决定及对征收决定的变更，由行政机关根据法律、法规、政策及公共利益需要觉得，而不是根据行政相对人的申请决定。国有土地上房屋征收决定系具体行政行为，行政机关有权变更该行政行为。因国家政策变化，答辩人决定中止三角坪电影院棚改项目国有土地上房屋征收，并发布中止公告，因征收决定已经中止，在项目重启前，被答辩人无权要求答辩人履行对其房屋作出征收补偿决定的职责；2、答辩人中止该项目征收决定，未对被答辩人造成损失。答辩人项目征收系依据法律规定仅暂停相关手续办理，未要求被征收人停止生产或经营，也未要求被答辩人中止房屋租赁协议，并未对被答辩人生产、经营、租金收益造成影响。因答辩人与被答辩人未签订房屋征收补偿协议，被答辩人房屋权属及管理未受影响，其损失补偿要求应予驳回。被告鹤城区政府向本院提交以下证据材料：证据1、怀化市鹤城区人民政府《关于怀化市城中村棚户区改造项目二期工程三角牌电影院片区范围内国有土地上房屋征收决定的公告》，拟证明鹤城区人民政府于2018年12月21日发布三角牌棚改项目国有土地上房屋征收决定；证据2、怀化市鹤城区人民政府《关于中止三角坪电影院棚改项目房屋征收的公告》（鹤政函[2020]8号），拟证明因棚改政策调整及政府化解债务要求，鹤城区人民政府依法中止三角坪电影院棚改项目房屋征收，待条件成熟后重新启动，并予公告；证据3、公示照片，拟证明中止决定公告在项目范围内张贴，进行公示；证据4、怀化市鹤城区住建局《关于暂停办理相关手续的函》（鹤建发[2018]60号），拟证明1、证明房屋征收部门于2018年7月3日向有关部门发送公函，请求暂停办理相关手续，暂停期限一年，2019年7月3日暂停其届满，房屋征收部门未要求延期。2、证明相关暂停办理相关手续事项不影响原告的生产、经营及租金收益。经本院2020年4月13日组织各方当事人庭前交换证据并质证，原告佳兴公司对被告鹤城区政府提供以上证据发表如下质证意见：对证据1真实性无异议，关联性有异议，被告的征收决定下达后就具有法律效力，使原告房屋的物权、所有权产生了转移，土地所有权都归国家所有，原告不能再进行经营、买卖、过户、抵押。对证据2真实性、合法性有异议，没有法律依据；对证据3真实性、合法性有异议，照片原告现在也没看见过；对证据4在没有下发征收决定前就告诉了原告，且提供的证据14、133、145也提到了原告出租的房子不能办理工商登记，不能进行装修，与所有租户都要停止租赁关系，贷款到期后也不能办理抵押登记。被告鹤城区政府对原告佳兴公司提供以上证据发表如下质证意见：对证据1-34三性均无异议；对证据35真实性、合法性无异议，关联性有异议，不能证明该征收影响了原告的租赁和经营者的经营活动，被告并没有发出停产停业的通知，也没有对该区域进行封闭；对证据36-56中的一系列报告的真实性合法性无异议，关联性有异议，这些报告只是当事人的请求，并不能证明产生了损失；对证据57-81无异议；对证据82-83有异议，这些证据被告没有看见原件，是被征收人打印的表格，上面没有体现出时间，也没有调查人的签字；对证据84无异议；对证据85-90本身无异议，但证明目的有异议；对证据91三性均无异议；对证据92真实性、合法性无异议，关联性有异议，回函的内容将贷款逾期的原因归结于政府的征收这是不符合实际情况的，被告只是暂停了相关手续的办理；对证据93-105三性均无异议；对证据106-132真实性合法性无异议，关联性有异议，均属于原告自己的陈述不能作为证据使用；对证据133三性均无异议，这是被告发出的相关办理手续，函里所有的内容均不影响原告的经营，且时间只有一年；对证据134-135真实性、合法性无异议，关联性有异议，因为这两份证据是在国库支付中心，这是棚改支付资金，只能证明整体的支付情况；对证据136三性均无异议，但这里只是分批预存，这里所使用的资金就是刚才所说的大融资资金，这份资金不仅仅只用于本案的项目，而是怀化整个棚改项目的资金；对证据137-138三性均无异议；对证据139真实性、合法性无异议，关联性有异议，只看见了传票没有看见具体的案件情况；对证据140-144关联性有异议，停止履行签订的租赁合同是原告自行与租赁人签订的，并非与政府签订；对证据145真实性有异议，这套方案仅仅是一份复印件，没有公章也没有证据来源，不能达到原告的证明目的。经庭审质证，本院对证据作如下确认：（一）对原告佳兴公司提供的证据材料作如下确认：被告对证据1-34、57-81、84、91、93-105、133、136-138三性均无异议，本院予以采信。证据35-56、92、106-132、139与本案无关联性，本院不予采信。证据82-83、145不符合证据提交的形式要求，也无原件核对，本院不予采信。证据85-90系征收过程中的产权调查，本院予以采信。证据134-135系本案所涉的征收资金情况，本院予以采信。证据140-144系原告产权租赁情况与本案相关，本院予以采信。（二）对被告鹤城区政府提供的证据材料作如下确认：证据1系被告作出的征收决定公告，原告也提交了该证据，本院予以采信。证据2系被告作出的中止征收公告，与本案相关，本院予以采信。证据3被告并未向法庭提交该照片，本院不予采信。证据4系本案所涉征收的前期程序，与本案相关，本院予以采信。经审理查明，2018年7月3日怀化市鹤城区住房和城乡建设局作出鹤建发［2018］56号怀化市鹤城区住房和城乡建设局国有土地上房屋拟征收公告，同日，其一并作出鹤建发［2018］60号《关于暂停办理相关手续的函》，该函致市房产管理局，市国土资源局，市规划局，市住房和城乡建设局，市工商局，市国税局，市地税局，市公安局各街道办事处，要求上述单位依法暂停办理项目范围内单位及个人涉及的新建、扩建、改建、改变房屋用途、权属变更、工商登记、临时搭建、广告设置等相关手续，暂停期限至该函送达之日起一年。2018年12月21日被告怀化市鹤城区人民政府作出鹤政函［2018］143号《关于怀化市城中村棚户区改造项目二期工程三角平坪电影院片区范围内国有土地上房屋征收决定的公告》。该公告载明项目名称：怀化市城中村棚户区改造项目二期工程三角坪电影院片区；征收范围：位于怀化市榆市路三角坪电影院片区××路（原天星路），东南至三角坪电影院围墙，西南至鹤城区原电影公司、怀化市宏昊房地产集团有限公司的西南侧围墙，西北至怀化运输集团公司（原141车队）围墙与地块边线，占地面积约33亩，征收房屋约400户，房屋面积约35000平方米。签约期限：自本征收决定公告之起90日以内。原告佳兴商贸公司名下的房产属于本次征收范围内。被告发布征收决定后，原告积极配合征收工作，与其房屋承租人签订了解除房屋租赁合同协议。2018年11月25日至12月5日期间，被告设立的怀化市鹤城区三角坪电影院彭造区改造项目指挥部。对原告的房屋进行了实物量入户调查，且进行了第一、二、三榜公示。2020年2月5日，被告怀化市鹤城区人民政府作出鹤政函［2020］8号关于中止三角坪电影院棚改项目房屋征收的公告，该公告载明自公告发布之日起，中止三角坪电影院棚改项目，房屋征收，该项目前段房屋征收的遗留问题继续由该项目协调指挥部处置解决，如今后条件成熟重新启动项目，另行公告（但该中止公告中未明确中止期限）；同时，该公告告知了行政复议权及诉权。庭审中，被告辩称中止公告系因棚改政策改变及政府化解债务需要而作出，但被告一直未向本院提交相关证明材料。原告为配合被告征收工作，于2018年7月8日，2019年1月5日分别与承租人签订了解除租赁协议。被告的征收工作由此给原告造成了损失。原告多次请求被告推进该项目的征收工作未果，于2020年2月20日，向本院起诉要求被告与其签订征收补偿协议，支付征收补偿款及要求被告赔偿损失。本院认为,《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定，人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：（六）申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的。第七十二条规定，人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。“法定职责”既包括法律、法规、规章规定的行政机关职责，也包括上级和本级规范性文件以及“三定方案”确定的职责，还包括行政机关本不具有的，但基于行政机关的先行行为、行政允诺、行政协议而形成的职责。征收决定系市县级政府作出征收补偿决定的先行行为，且征收决定一经作出，即具有确定力、拘束力和执行力，未经法定程序不得随意变更。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条规定，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人给予公平补偿。本案中，被告鹤城区政府于2018年12月21日作出鹤政函［2018］143号征收决定，原告所有的国有土地上的房屋，属于该征收决定列明的项目红线范围内。故非因合法合理的事由并经法定程序，被告应将征收决定中确定的职责履行完毕，即按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十五条、第二十六条之规定，依法签订补偿协议或者作出补偿决定。本案被告鹤城区政府未在征收决定公告中规定的签约期90天内与原告签订补偿协议，后又未依法作出补偿决定，其不履行征收决定公告中的职责行为违法。但需要指出的是，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条规定房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案中确定的期限内达不成补偿协议则由县级政府作补偿决定。而本案鹤城区政府于2020年2月5日发布鹤政函[2020]8号《关于中止三角坪电影院棚改项目房屋征收的公告》，暂时中止了该项目征收工作。故现原告要求被告对其作出征收补偿决定条件尚未成熟，本院不予支持。《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第一款第（八）项规定，侵犯公民，法人和其他组织的财产权造成损害的，按照直接损失给予赔偿。本案被告鹤城区政府下属行政机关怀化市鹤城区住房和城乡建设局作为房屋征收部门，于2018年7月3日向相关行政机关发函，要求暂停办理项目范围内的新建、扩建、改建、改变房屋用途、权属变更、工商登记等手续。原告因配合项目征收工作，与房屋承租人解除了租赁合同。由此，被告的征收工作对原告的生产经营活动造成了损失。被告应在原告直接损失范围内承担赔偿责任，但现有证据下，无法准确确定原告直接损失的具体数额，宜以鹤城区政府先行处理更为有利于争议化解，故应先由被告采取措施对原告租赁等直接损失进行核算、补救，其具体损失额将在补救措施中予以现。若原告对被告作出的补救措施不服，可另行提起诉讼。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十四条第二款第（一）项、第七十六条之规定，判决如下：一、确认被告怀化市鹤城区人民政府未在法定期限内对原告湖南佳兴商贸连锁股份有限公司作出征收补偿决定的行为违法；二、驳回原告湖南佳兴商贸连锁股份有限公司要求被告怀化市鹤城区人民政府作出征收补偿决定并支付补偿款、奖励及补助款的诉讼请求；三、责令被告怀化市鹤城区人民政府在30日内对原告湖南佳兴商贸连锁股份有限公司的因征收造成的租赁等损失采取补救措施。案件受理费50元，由被告怀化市鹤城区人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出上诉状副本，上诉于湖南省高级人民法院。审判长 谌 蔚审判员 王立志审判员 李容容二〇二一年一月十九日法官助理刘俊卿书记员曾晨附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。第七十四条行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的。第七十六条人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。