湖北省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）鄂行终777号上诉人（原审原告）：唐四清，女，1966年10月8日出生，汉族，住湖北省恩施市。被上诉人（原审被告）：恩施土家族苗族自治州人民政府。住所地：湖北省恩施市舞阳大道1巷**。法定代表人：刘芳震，州长。被上诉人（原审被告）：恩施市人民政府。。住所地：湖北省恩施市市府路**法定代表人：苏勇，市长。第三人：恩施土家族苗族自治州公路管理局。住。住所地：湖北省恩施市土桥大道**/div>法定代表人：王**，局长。上诉人唐四清因与被上诉人恩施土家族苗族自治州人民政府（以下简称恩施州政府）、恩施市人民政府（以下简称恩施市政府）、第三人恩施土家族苗族自治州公路管理局（以下简称恩施州公路局）房屋征收补偿及行政复议一案，不服湖北省恩施土家族苗族自治州中级人民法院（2019）鄂28行初123号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。唐四清一审诉称，唐四清为恩施州公路局职工，于2015年退休。2003年，恩施州公路局将案涉房屋分配给唐四清，当时该房屋为仓库不具备居住条件，唐四清投入三万元进行改建装修后居住至今，时任公路局领导同意将改建装修款抵作购房款。因恩施州公路局未取得案涉房屋不动产所有权证，无法为唐四清办理购房手续，故允诺其可以终身居住。2019年6月，恩施市政府作出房屋征收补偿决定，将恩施州公路局作为房屋所有权人、被征收人给予征收补偿，将唐四清作为房屋借用人、利害关系人，仅给予室内装饰装修等补偿。唐四清不服，申请行政复议，恩施州政府予以维持。唐四清认为恩施州公路局是将案涉房屋分配给她，并非借用。唐四清改建装修的费用远超购买相应公房的费用，恩施州公路局实际上已同意将案涉房屋归唐四清所有，并将其列为户主，故该房屋的征收补偿权益应归唐四清。恩施市政府将恩施州公路局作为被征收人，超越职权且违反法定程序，补偿决定证据不足，适用法律错误，结论明显不当，严重损害唐四清合法权益，应予撤销。故请求：撤销恩施市政府作出的房屋征收补偿决定及恩施州政府作出的行政复议决定。一审查明，唐四清自1981年进入恩施州公路局二级单位恩施州恒通公司工作直至2015年退休。期间，唐四清分得恩施州路桥公司经济适用房一套。2007年10月18日，唐四清将分得的经适房出售给恩施州公路局职工张秋云，并签订《住房买卖协议书》。目前，该房仍登记在唐四清名下。后来，唐四清多次以离婚且无住所为由，请求恩施州公路局领导解决住宿困难，并提交《关于解决住宿困难的请求》，该局领导批示“请恒通公司作特别困难予以解决”，故恩施州恒通公司将案涉房屋安排给唐四清居住使用。唐四清居住期间，对该房屋进行了装修。2013年3月7日，恩施市政府发布恩市政规〔2013〕22号《关于施州大桥东片区改造工程国有土地上房屋征收的决定》，恩施州公路局及其二级单位的房屋被纳入征收范围，案涉房屋也在其中。在征收补偿协商过程中，恩施州公路局提供了恩市国用（2012）第010441号《国有土地使用证》，证明对案涉房屋的所有权，并出具《关于恒通公司院内仓库情况说明》，特别强调“院内职工房改房一楼仓库产权权属为州公路局”，但认可唐四清对案涉房屋进行装饰装修的事实。唐四清坚称案涉房屋已分配给她，要求将其作为房屋所有权人进行补偿。因多次协商未果，房屋征收部门申请恩施市政府作出房屋征收补偿决定。恩施市政府根据恩施市房屋土地征收管理办公室的申请，结合案涉房产登记情况、恩施州公路局提交的说明等资料，将恩施州公路局作为房屋所有权人、被征收人，将唐四清作为房屋借用人、利害关系人，作出案涉征收补偿决定。唐四清不服该补偿决定，申请行政复议，恩施州政府经复议予以维持。一审法院认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。恩施市政府作为市级人民政府，负责恩施市域内的房屋征收与补偿工作，是本案的适格被告。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条规定，为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人给予公平补偿。本案中，恩施市政府提交了恩施州公路局恩市国用（2012）第010441号《国有土地使用证》及恩施州公路局出具的《关于恒通公司院内仓库情况说明》，以证明恩施州公路局对案涉房屋的所有权，而唐四清虽亦主张对案涉房屋的所有权，却既未提交案涉房屋的物权凭证、购买案涉房屋的相关手续，亦未提交恩施州公路局将案涉房屋分配给其的相关材料等有效证据予以证实，故房屋征收部门将恩施州公路局作为房屋所有权人、被征收人，将唐四清作为房屋借用人、利害关系人，并无不妥。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条规定，房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。因唐四清坚持对案涉房屋享有所有权及征收补偿权益，房屋征收部门多次与其协商无果。恩施市房屋土地征收管理办公室遂依法向恩施市政府提出申请，请求作出房屋征收补偿决定。恩施市政府依申请作出案涉征收补偿决定，事实清楚，程序合法，处理适当。唐四清对装饰装修评估结果有异议，未在法定期限内书面申请复核。恩施州政府依据唐四清的申请，按照法定程序进行复议，保证了当事人的合法权利，其作出的复议维持决定亦属正确。综上，唐四清的诉请没有事实依据与法律依据，一审法院不予支持。据此，一审判决：驳回唐四清的诉讼请求。一审案件受理费50元，由唐四清负担。唐四清不服一审判决，上诉请求：1、撤销一审判决；2、撤销恩施市政府恩市政发（2019）43号《房屋征收补偿决定书》；3、撤销恩施土家族苗族自治州人民政府恩州政复决字（2019）32号行政复议决定书。事实和理由如下：1、本案征收补偿决定书所依据的2013年市政府房屋征收决定违法，项目征收部门、征收实施部门没有与唐四清进行沟通，没有依法进行评估，亦没有依法向唐四清送达评估报告，恩施市政府在征收决定规定的签约期限之后近6年才作出征收补偿决定，时间上严重迟延，恩施市政府怠于依法及时履行职务，不能认为其程序合法、处理适当。恩施市政府作出《房屋征收补偿决定书》时项目土地预审意见已过有效期，征收补偿决定不具有土地部门批准文件依据，亦属违法。2、一审判决未正确认定唐四清对于涉案房屋的权属。3、向唐四清送达补偿方案、造价评估报告、补偿决定书时进行谈话的工作人员沈云、廖兆元、廖光礼等人，既非征收部门的工作人员，也非实施部门的工作人员，没有上述机构的委托书，身份不明。4、征收补偿决定所依据的评估报告仅为《湖北恩施中盛行装饰工程造价评估有限公司定案汇总表》，没有资质证明、估价师签名等评估报告基本组成部分，不是合法有效的评估报告，且该评估公司不是本案征收工作中确定的评估公司，不具有出具评估报告的资格。5、一审认定唐四清对装饰装修评估结果未在法定期限内书面申请复核错误，《国有土地上房屋征收与补偿条例》及本案补偿方案中均未要求申请评估复核需以书面方式提出，恩施市政府提交的证据中涉及谈话记录记载了唐四清要求复核，工作人员沈云答应复评的内容，但未最终出具复核评估结果。故一审判决认定事实和适用法律错误，应予改判纠正。恩施市政府答辩称，1、本案被诉具体行政行为系补偿决定，并非征收决定，土地预审意见是作出征收决定的前置材料，其是否有效与补偿决定无法律上的关联。2、被征收房屋的所有权人系恩施州公路局，唐四清提交的《关于解决住宿困难的请求》可以证明此事实，恩施州公路局至今未放弃房屋所有权或将房屋所有权转移给唐四清。3、唐四清对借住房屋进行了装修改造，房屋征收部门依法对其装修改造投入、搬迁费等给予适当补偿，补偿数额根据《湖北省国有土地上房屋征收与补偿实施办法》的相关规定，由评估公司与唐四清逐一反复核实后会出具评估结果，该评估结论即是唐四清所主张的2018年12月26日谈话记录复评后的结果，唐四清收到该评估结果后，再未申请复核。4、唐四清坚持要求将单位公房视为其产权房屋进行补偿安置，造成房屋征收部门长期无法与之达成补偿协议，征收进度迟滞。5、根据财政部、国土资源部、中国人民银行、银监会《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》（财综[2016]4号，“土地征收、收购、收回涉及的拆迁安置补偿服务”属于政府购买社会化服务的范畴，唐四清所称廖兆元等人，是为房屋征部门提供社会化服务的机构工作人员，社会化服务机构接受房屋征收部门委托，协助实施征收，法律后果由房屋征收部门承担。故一审判决事实清楚，证据充分，适用法律法规正确，请求予以维持。本院二审查明，一审查明的事实属实，依法予以确认。本院认为，本案为房屋征收补偿引起的行政争议。案涉房屋属于征收范围，由恩施州公路局持有国有土地使用权证，该房屋属于单位公房，恩施市政府将恩施州公路局确定为被征收人，具有事实依据。唐四清主张其投入三万元对房屋进行改建装修，时任公路局领导同意将改建装修款抵作购房款等，但在一审中并未提供相应证据证明其主张，一审法院对此未予支持，并无不当。由于恩施州公路局对唐四清装饰装修房屋的事实并无异议，征收部门将唐四清列为房屋征收的利害关系人，并向其送达装饰装修评估的结果，符合法律规定。案涉征收项目发生于2013年，《国有土地上房屋征收与补偿条例》以及《国有土地上房屋征收评估办法》对被征收房屋价值的评估机构选定程序有明确规定，但对装饰装修价值的确定，规定由当事人协商，协商不成的，由评估机构确定，没有明确规定评估机构的选定程序和要求等。案涉房屋价值评估机构的选定按照上述法规和规章以及本案征收补偿方案的规定进行，装饰装修价值协商不成，由征收部门确定的具有装饰工程评估资质的评估机构予以评估，不违反当时的规定。唐四清对装饰装修评估结果也未在法定期限内依法申请复核。同时，由于房屋征收过程中，唐四清坚持其为房屋产权人，房屋征收部门在多次与其进行协商无果的情况下，依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条规定向恩施市人民政府申请作出涉案房屋征收补偿决定，对案涉房屋进行征收补偿，对唐四清作为借住的利害关系人给予室内装饰装修、热水器迁移、挂式空调迁移、搬迁费等货币补偿68171元，充分保障了其装修投入损失，事实清楚，程序合法。恩施州政府复议予以维持，亦符合法律规定。案涉房屋所在片区的征收由相关征收部门下达了征收决定，唐四清上诉所涉征收决定违法的理由不属于本案征收补偿审查范围。综上，一审认定事实清楚，适用法律正确，唐四清的上诉理由不能成立，对其上诉请求依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由唐四清负担。本判决为终审判决。审判长  魏开发审判员  张思化审判员  王志荣二〇二一年一月二十一日书记员  陈 希