吉林省延边朝鲜族自治州中级人民法院民事判决书（2021）吉24民初25号原告：延吉市广厦房地产开发有限公司，住所地吉林省延吉市朝阳街解放路**。法定代表人：毕春华，该公司总经理。诉讼代表人：吉林华烁律师事务所，系延吉市广厦房地产开发有限公司破产管理人。委托诉讼代理人：金成俊，吉林华烁律师事务所律师。被告：延吉市小营镇东新村第九村民小组，住所，住所地吉林省延吉市小营镇东新村div>负责人：朱丽琴，该小组组长。委托诉讼代理人：付春玉，延吉市河南法律服务所法律工作者。原告延吉市广厦房地产开发有限公司（以下简称“广厦公司”）与被告延吉市小营镇东新村第九村民小组（以下简称“第九小组”）确认合同无效纠纷一案，本院于2021年1月6日立案后，依法适用普通程序，公开开庭进行了审理。原告广厦公司的委托诉讼代理人金成俊，被告第九小组的负责人朱丽琴及委托诉讼代理人付春玉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。广厦公司向本院提出诉讼请求：1.确认广厦公司与第九小组签订的《土地转让协议》无效；2.判令第九小组退还土地转让保证金10万元；3.本案诉讼费由第九小组负担。事实与理由：2013年2月5日，广厦公司与第九小组签订《土地转让协议》，约定将延吉市小营镇东新村一、二、九组的，总面积约为15万平方米的建设预留地，以每平方米200元的价格转让给广厦公司。广厦公司于2014年2月17日向延吉市小营镇农村经济管理服务中心支付第九小组的土地转让保证金10万元。根据法律规定，农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；土地使用权人未经有批准权的人民政府批准，与受让人订立合同转让划拨土地使用权的，应当认定合同无效。案涉土地属于农民集体所有的土地，被告转让于原告也未经有批准权的人民政府批准，故原、被告之间签订的《土地转让协议》违反法律、行政法规强制性规定，属于无效合同。现因被告拒不退还土地转让保证金，故诉至法院。第九小组辩称：驳回原告诉讼请求。事实与理由：1.广厦公司主张退还土地转让保证金10万元与事实不符，广厦公司按照约定向第九小组支付订金10万元，而非保证金，被告没有向原告作过任何担保事项。2.广厦公司违约且存在过错。原告在签订协议时就对未履行协议订金不予退还作出了承诺。被告从召开村民代表会议通过协议内容，到村委会、小营镇政府以文件形式上报延吉市政府，争取批准在案涉区域内开发建设作出了不懈努力，最终延吉市政府同意了东新村的棚户区改造项目由广厦公司开发建设，但广厦公司到约定的开工日期却因没有资金而一再拖延，后悄无声息退出，自动放弃对协议的履行。同时，原告自签订协议之日即发出通知禁止农民在案涉区域内种地，仅2014、2015年两年，就给东新村二组和九组的村民造成了约四十余万元的损失。村民们曾多次到延吉市信访局、市委、市政府等相关部门反映情况，原告则一直拖延至今。3.广厦公司的主张已经超过了法定的诉讼时效。原、被告协议第四条约定，原告必须在2014年6月30日前土地款总额到位，如原告未按协议执行，订金自动作废，不予退还。至今已长达七年之久，故已超过法定的诉讼时效。当事人围绕诉讼请求依法提交了证据，本院组织当事人进行了证据交换和质证。广厦公司为证明自己的主张提交2013年2月5日土地转让协议及收据一份。证明双方约定广厦公司从第九小组处购买建设预留地即村民集体所有地，约定交付订金10万元，该转让协议未经政府部门批准违反法律强制性规定，属于无效协议，因此广厦公司依据该协议交纳的相关保证金应由第九小组退还。第九小组对证据的真实性没有异议，质证称协议第四条违约责任十分明确，乙方广厦公司在2014年6月30日前必须将土地款总额支付到位，乙方广厦公司未按协议执行，则订金自动作废，甲方第九小组有权不予退还，因乙方广厦公司的土地款一直没有到位，向市政府缴纳的开工建设保证金也没钱交纳，广厦公司自动放弃了对该协议的履行。因双方当事人对证据的真实性无异议，对该组证据的真实性本院予以采信。第九小组为证明其主张提交如下证据：证据1：2013年12月28日土地转让协议、补充协议各一份。证明：1、双方于2013年12月30日签订一份土地转让协议，约定由广厦公司在小营镇东新村九组2.5万平方米（2.5公顷）土地面积上搞投资建设，土地价款为每平方米200元，广厦公司支付定金十万元，约定的开工日期为2014年6月30日，后又延长至9月30日。2、双方约定了各自的违约责任。放弃对该协议的履行是导致本协议不能履行的主要原因。广厦公司对证据的真实性没有异议，质证称因双方签订的转让协议性质上属于征地征用，签订当时双方均未取得政府相关部门的批件，且无法履行该协议的主要原因为签订的协议内容无效，广厦公司无法按协议约定的内容取得土地，因此该协议未实际履行。因双方当事人对证据的真实性无异议，对该证据的真实性本院予以采信。证据2：延小政发[2013]24号《关于小营镇东新村进行整体开发的请示》、延小政发[2013]93号《关于小营镇东新村进行棚户区改造的请示》各一份。证明延吉市小营镇政府于2014年4月17日和12月23日先后两次以政府文件的形式上报延吉市政府，为涉案项目建设做了保障工作。广厦公司对证据的真实性无异议，质证称该两组文件属于第九小组村棚户区改造的请示，根据法律规定棚户区改造需要相关土地的征收征用，农用地改为建设用地、征地补偿等一系列政府批件手续，双方在未取得该手续的情况下先行签订的协议无效，且该两份文件属于相关政府部门的相关请示，是否获得批准均不明确。因双方当事人对证据的真实性无异议，对该组证据的真实性本院予以采信。证据3：会议记录一份，证明第九小组于2013年2月6日召开了村民会议，讨论通过了本村机动地和住宅以每平方米200元价款征地改造，为广厦公司开发建设提供保证。广厦公司对召开会议的真实性无异议，质证称根据法律规定棚户区改造需要相关土地的征收征用，农用地改为建设用地、征地补偿等一系列政府批件手续，双方在未取得该手续的情况下先行签订的协议无效，且履行协议需要按政府部门的名义征收征用，故协议无法履行，属于无效合同。因双方当事人对证据的真实性无异议，对该组证据的真实性本院予以采信。证据4：《关于在2014年市政府对东新村棚改立项目的说明》、2015年12月29日延吉市小营镇东新村村民委员会出具的证明各一份。证明延吉市小营镇东新村村主任代表东新村参加市政府关于小营镇东新村棚改项目考虑由广厦公司承建的联席会议，最终确定由广厦公司承建东新村棚改工程。广厦公司对证据的真实性有异议，质证认为根据法律规定棚户区改造需要相关土地的征收征用，农用地改为建设用地、征地补偿等一系列政府批件手续，双方在未取得该手续的情况下先行签订的协议无效，且履行协议需要按政府部门的名义征收征用，故协议无法履行属于无效合同。该立项及证明均属于被告村的单方行为，项目立项需要规划部门、发改委部门的相关批件，不能以村委会的名义立项。因双方当事人对证据的真实性有异议，对该组证据本院将结合其他证据予以综合参考。证据5：损失说明一份。证明东新村村委会根据台账计算了东新村九组实际面积2.5万平方米（2.5公顷）、东新村二组的实际面积5.5万平方米（5.5公顷），合计8公顷。因2014、2015年两年未耕种，导致村民经济损失多达四十余万元。广厦公司对证据的真实性有异议，质证认为：据广厦公司了解虽然双方签订了土地转让协议，但后期第九小组仍使用该块土地，未发生第九小组主张的荒废情形，且主张的损失无相关事实和法律依据。因双方当事人对证据的真实性有异议，对该组证据本院将结合其他证据予以综合参考。证据6：延吉市国土局勘测的东新村一、二、九队土地概况图一份。证明案涉土地为建设预留地。广厦公司对图纸的真实性没有异议，质证认为：对集体用地的土地性质不能以勘查地图中的表示为建设预留地认定土地性质，在未办理征收、征用，未取得政府相关部门批件情况下土地性质仍为集体农用地。因双方当事人对证据的真实性无异议，对该证据的真实性本院予以采信。证据7：2015年东新村棚户区改造部门联席会议纪要一份。证明在市政府召开的部门联席会议上，确定了东新村的棚户区改造项目由广厦公司承接，缴纳开工保证金后进入征地补偿阶段，由政府协调办理相关手续。广厦公司对该份证据的真实性有异议，质证认为：1、该会议的召集单位不明确；2、在原、被告双方未办理相关征地、征收情况下即使政府部门介入也无法改变土地性质仍为农用地的事实；3、在未取得相关批件的情况下，原告无权进行开工也无义务交付相关补偿费用；4、相关参会人员身份不明确。因该证据系手写形成，不符合会议纪要的形式，其真实性无法核实，故对该组证据本院将结合其他证据予以综合参考。根据原、被告提供的证据，经庭审举证、质证，本院认定事实如下：2013年2月5日，广厦房地产公司（协议乙方）与延吉市小营镇东新村（协议甲方）签订《土地转让协议》一份，主要内容为：“一、乙方购买甲方建设预留地，地址，地址位于延吉市小营镇东新村一、二，具体范围：延边州财政局以东，延汪高速公路以北，东新村一、二、九队村民住宅区以南，二、九队沟以西（此区域内小营砖厂是小营镇下属企业，此地块由乙方与小营镇政府另行协商）。总面积约150,000平方米。二、土地价款：每平方米人民币贰佰元整。土地总价款在土地测量部门测量后计算。乙方另支付甲方人民币壹佰万元整作为所有地上物补偿款。乙方不再支付任何费用。施工手续办理费用由乙方承担。三、土地面积以土地测量部门实际测量为准。地面。地面上所有附属物由甲方自行处理须在乙方开工日期前的一个月内拆除完毕（地块（地块内有搅拌站一处拌站为租用东新村一队土地，租期截止于2013年12月30日，租期结束后，乙方与搅拌站自行协商搬家事宜）。如在此期限内未完成拆除工作，由甲方赔偿乙方工期顺延的所有损失。四、付款方式：乙方在协议签订之日，支付甲方订金人民币壹拾万元整。乙方正式施工之日支付甲方人民币壹佰万元整。剩余土地转让补偿款，按开工之日起六个月内结清（扣除冬季不能施工时间）。五、违约责任：在办理土地转让过程中，因甲方原因造成手续的停办或拖延，甲方应支付乙方土地总价款的20%作为赔偿。乙方如未按协议执行，则订金自动作废，甲方有权不予退还。乙方开工日期最迟不得超过2013年9月30日，如乙方在2013年9月30日前不能开工，甲方有权解除协议，乙方已交订金不予退还。因一切不可抗拒因素（如天气、政策、地理、地理灾害等开工顺延，乙方不承担任何违约责任。六、交付日期：本协议自签订之日起，甲方须协助乙方办理所转让土地的全部手续。七、……”金培成代表东新村一组、宛丽梅代表东新村二组、王喜柱代表东新村九组在该协议上签字。2013年4月17日，延吉市小营镇人民政府向延吉市人民政府提交《关于小营镇东新村进行整体开发的请示》，具体内容为：“小营镇东新村位于延龙路以东，铁路以南，春光小学以西，延汪高速公路以北，共有村民738户、2112人，村民住宅区总面积约40万平方米，耕地总面积约200万平方米。多年来，因村内暂寄住人口较多，且村民的住房都没有下水道，致使村容村貌、环境卫生非常差；加之老房比较多，路面多高于宅院，排水困难，每到雨雪天气给村民出行造成严重困扰；又因村民住房多年久失修，导致火灾频发，村民生命财产安全存在极大隐患，现村民强烈希望改判生产生活环境，根据村民要求，2012年村委会召开村民代表大会，一致同意通过招商引资方式对东新村进行整体改造，恳请市政府予以批准，并给予大力支持和帮助。”2013年12月23日，延吉市小营镇人民政府向延吉市人民政府提交《关于小营镇东新村进行棚户区改造的请示》，具体内容为：“小营镇东新村位于延吉市东北部，与建工街道紧邻，东村村1-9组民居由于规划不合理，且住房老化，每年发生多起因烧柴取暖、电线线路老化等原因引起的火灾事故。造成多名村民在火灾事故中伤亡。另外，东新村自来水管道年久老化，造成漏水现象严重，没有排水管道。外来暂住人口较多，村内卫生环境较差，特别是雨雪天，排水不畅，到处是积水，给村民生活及出行带来了极大不便。东新村全体村民多年来一直盼望改善居住条件和居住环境，几年来，通过村里多方努力，已与开发商达成一致意见，最大限度的满足村民的住房需求，为实现村民的愿望，特请示市政府批准东新村进行整体开发。”2013年12月30日，第九小组（协议甲方）与广厦房地产公司（协议乙方）签订土地转让协议，约定：“一、甲方（第九小组）转让乙方（广厦公司）建设预留地，地址，地址位于延吉市小营镇东新村九队范围：小营镇砖厂以东，延汪高速公路以北，东新村二、九队村民住宅区以南，东新二队承包地以西。土地总面积约为25000平方米。二、土地价款：每平方米人民币贰佰元整。土地总价款在土地测量部门测量后按实际面积计算。三、乙方在开发过程中，必须把甲方转让给乙方的土地与村民住宅同时开发动迁，所有动迁工作由乙方负责。甲方须配合乙方进行拆迁工作。被拆迁村民须优先安置。四、付款方式：乙方在协议签订之日，支付甲方订金人民币壹拾万元整。乙方办理完所有开发手续动工时，一次性付清所有土地款。五、违约责任：乙方在办理开发动迁过程中，甲方须配合乙方办理小队与村委会的相关手续。如甲方未尽协议责任，甲方应支付乙方土地总价款的20%作为赔偿。乙方如未按协议执行，则订金自动作废，甲方有权不予退还。乙方开工日期为2014年6月30日。如未能按期开工，甲方有权解除协议，乙方已交订金不予退还。六、本协议如有未尽事宜，双方可协商签订补充协议。七、本协议一式叁份，甲方、乙方、村委会各执一份。此协议自签订之日起生效。”2014年2月17日，延吉市小营镇农村经济管理服务中心为广厦房地产公司出具收据一份，载明收小组（东新村九组）土地转让保证金壹拾万元。2014年6月30日，第九小组与广厦公司达成补充协议，约定：“因延吉市市政府及相关开发建设职能部门近期对延吉市整体开发建设工作进行调整，导致乙方不能在约定时间内办理完成开发建设手续，致使不能如期开工。经甲乙双方协商，一致同意原协议内其他内容不变，协议内违约责任款项中，乙方开工日期一项，时间顺延，2014年9月30日前开工，否则视为违约，甲方有权解除合同。本协议为补充协议，与原协议具有相同法律效应。协议签字后生效。”由双方签字盖章。2019年9月17日，本院作出（2019）吉24破申3号民事裁定书，裁定受理了广厦房地产公司破产清算案件，并于2019年10月11日指定吉林华烁律师事务所、吉林冠宁律师事务所担任广厦房地产公司的管理人。本院认为：本案争议焦点为案涉土地转让协议效力及广厦房地产公司已交付的10万元“订金”应否返还的问题。案涉土地转让协议约定，第九小组将25000平方米土地转让给广厦公司，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第一款“建设占用土地,涉及农用地转为建设用地的,应当办理农用地转用审批手续”的规定，本案中，原、被告双方在未办理农用地转为建设用地行政审批手续的情形下,签订案涉土地转让协议，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第一款的规定,属于违反《中华人民共和国合同法》第五十二条:“有下列情形之一的,合同无效……(五)违反法律、行政法规强制性规定”的情形,且亦不存在办理用地审批的可能，案涉土地转让协议应认定无效。关于广厦房地产公司已交付的10万元“订金”应否返还的问题。依照《中华人民共和国合同法》第五十八条“合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。”本案中，广厦公司与第九小组协议约定案涉项目于2014年6月30日开工，后又将开工时间顺延至2014年9月30日，但到期后广厦公司并未能按时开工。对此，广厦公司认为其未能如期开工的原因系案涉土地没有得到相关部门批准变更土地性质为建设用地所致，但案涉土地现已由案外人进行开发建设，表明案涉土地审批手续并非不能办理，且作为具有从事房地产开发资质的企业，在协议签订时，理应对合同效力及由此可能产生的相应风险存在一定判断和预知，故其对案涉协议无效存在过错；第九小组将未办理建设用地审批手续的集体土地交由广厦房地产公司开发建设，亦存在过错。因广厦公司未能对案涉土地进行开发，造成第九小组的村民一定经济损失，在双方对于该部分损失的分担未予协商明确前，对向第九小组交付的10万元“订金”暂不宜予以返还。综上，依照《中华人民共和国土地管理法》第四十四条，《中华人民共和国合同法》第五十二条、第五十八条,《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第九十条之规定，判决如下：一、确认延吉市广厦房地产开发有限公司与延吉市小营镇东新村第九村民小组于2013年2月5日、2013年12月30日签订的《土地转让协议》无效；二、驳回延吉市广厦房地产开发有限公司的其他诉讼请求。案件受理费2300元，由延吉市广厦房地产开发有限公司负担1150元，由延吉市小营镇东新村第九村民小组负担1150元。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人或者代表人的人数提出副本，上诉于吉林省高级人民法院。审判长 池东波审判员 刘晓娟审判员 秦承兰二0二一年一月二十八日书记员 吴 迪