江苏省南通市中级人民法院 行 政 赔 偿 判 决 书 （2020）苏06行赔终22号 上诉人（原审原告）启东市苏海红生猪养殖场，住所地启东市东海镇协兴闸闸南。 经营者苏海红，男，1967年12月26日生，住启东市。 被上诉人（原审被告）启东市东海镇人民政府，住所地启东市东海镇新丰街**。 法定代表人陈卫东，镇长。 上诉人启东市苏海红生猪养殖场(以下简称苏海红养殖场)因行政赔偿一案，不服南通经济技术开发区人民法院（2020）苏0691行赔初18号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 一审法院经审理查明，1995年10月19日，启东市人民政府作出《关于调整滩涂使用权属的通知》，案涉滩涂位于启东市协兴港闸区域内，滩涂的使用权归属于原东海乡人民政府。该滩涂原由启东市黄海滩涂开发有限公司（以下简称黄海公司）实际经营管理。2000年12月21日，苏海红与黄海公司订立租赁合同，合同约定苏海红有偿使用面积为4.5亩的滩涂十年（期限为2001.1.1至2010.12.30）。2001年12月22日，苏海红又与黄海公司订立租赁合同，合同约定苏海红有偿使用面积为2亩的滩涂十年（期限为2002.1.1至2011.12.30）。2011年1月1日，苏海红又与黄海公司订立租赁合同，合同约定苏海红有偿使用面积为8亩（含前述合同面积）的滩涂一年（期限为2011.1.1至2011.12.30），并约定因渔业生产建造临时码头、临时用房及其他一切临时设施，若遇政府及有关部门因建设发展需要拆迁，须无条件服从，有补偿的，归苏海红所有，无补偿的，苏海红不得无理取闹。合同到期后双方未再续签。2013年左右，苏海红对原渔用码头及相应滩涂进行改造及新建（未办理审批手续），建成主要用于养殖生猪的养殖场。2015年1月23日，个体工商户苏海红养殖场正式登记成立。 2018年1月23日，启东市人民政府颁发《关于进一步加强协兴港闸区域畜禽养殖专项整治的通告》（以下简称《专项整治通告》），决定由属地政府及相关部门对协兴港区养殖户进行清理。2018年2月24日，启东市“263办”、启东市“控违办”发布了《限期拆除养猪棚舍通告》，决定对协兴港闸区域养猪棚舍进行拆除。2018年2月至3月间，启东市东海镇人民政府（以下简称东海镇政府）组织了数次拆除活动，对协兴港闸区域内的养殖场及养殖设施进行了拆除清理。拆除时，启东市“263办”、启东市“控违办”、当地的村委会有人员在场。东海镇政府于2018年2月6日、2月28日、3月13日、3月30日组织对苏海红养殖场所进行拆除，拆除房屋面积为2000多平方米。在拆除过程中，部分屋顶是人工拆除的，墙体是用挖掘机推倒。在强制拆除前，苏海红养殖场已将案涉房屋内能搬走的财物均搬离，剩余的仅为固定的无法搬离的部分物品。 2018年6月6日，苏海红养殖场提起行政诉讼，请求确认启东市人民政府、东海镇政府共同实施拆除其养猪场、附属物及相关配套设施等财产的行为违法，并请求对《专项整治通告》进行规范性文件审查。本院将该案移送一审法院管辖，一审法院经审理于2019年6月28日作出（2019）苏0691行初19号行政判决，确认东海镇政府强制拆除苏海红养殖场位于启东市协兴港闸区域内养猪场的行为违法，驳回苏海红养殖场的其他诉讼请求。苏海红养殖场不服，上诉至本院，本院经审理维持一审判决。 2020年3月4日，东海镇政府收到苏海红养殖场的赔偿申请。同年4月26日，东海镇政府作出《不予赔偿决定书》，认为在此次强拆过程中，东海镇政府组织相关人员采取人工拆除的方式对苏海红养殖场建筑物实施了拆除，已尽了谨慎拆除的注意义务，未超过必要的限度，对苏海红养殖场建筑材料也未造成不必要的损失。东海镇政府已尽到对苏海红养殖场合法财产的合理注意和保护义务，并无侵害苏海红养殖场合法权益的情形。依据《中华人民共和国国家赔偿法》第十三条之规定，决定对苏海红养殖场不予赔偿。苏海红养殖场不服提起诉讼，请求：1.撤销东海镇政府作出的《不予赔偿决定书》；2.东海镇政府赔偿因违法强拆案涉养猪场造成的损失3903824元（猪场2711.47平方米*600元/平方米=1626882元，母猪产床54张*3800元/张=205200元，母猪定位栏135个*1900元/个=256500元，饲料机2台*110**元/台=22000元，化粪池330立方米*250元/立方米=82500元，拖车6辆*550元/辆=3300元，冰箱2台*25**元/台=5000元，地，地磅1台*21**元/台=2100元井2口*8000元/口=16000元，水泵3台*13**元/台=3900元，水空调8台*40**元/台=32000元，母猪损失180头*1000元/头=180000元，保育房地暖23间*9500元/间=218500元，大小猪损失1620头*500元/头=810000元，改造面积未拆部分817.71平方米*200元/平方米=163542元，自来水、供电、冲洗管道、排污管道200000元，道路240平方米*150元/平方米=36000元，屋顶排风设备90只*60元/只=5400元，公猪房、采精房及3头公猪等其他损失35000元）。 另，在（2019）苏0691行初19号苏海红养殖场诉东海镇政府强制拆除行为违法一案中，一审法院至现场进行了实地查勘。 一审法院认为，《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（一）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的；（二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的；（三）违法征收、征用财产的；（四）造成财产损害的其他违法行为。第三十六条规定，侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：（一）处罚款、罚金、追缴、没收财产或者违法征收、征用财产的，返还财产……（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。从上述规定可以看出，行政机关及其工作人员在行使职权时，侵犯公民合法财产权益的，对其直接损失予以赔偿，且行为与后果之间应当具有法律上的直接因果关系。本案中，苏海红养殖场所主张赔偿的猪场（含未拆部分）、产床、定位栏、化粪池、深井、保育房地暖、自来水设施、供电设施、冲洗及排污管道、道路、屋顶排扇等均属苏海红养殖场非法建设的建筑物及其附属组成部分，并非苏海红养殖场合法权益，不在行政赔偿范围之列。东海镇政府拆除案涉建筑物时，采取拆除的方式和手段并未超过合理限度，拆除的建筑材料留置在拆除现场由苏海红养殖场自行处理，东海镇政府并未予以占据，苏海红养殖场主张上述赔偿无事实和法律依据。另外，在强制拆除前苏海红养殖场已将案涉房屋内能搬走的财物均搬离，故苏海红养殖场在本次诉讼中主张饲料机、拖车、冰箱、地、地磅等可移动物品的损失亦无事实和法律依据外，苏海红养殖场主张的提前售卖大小肥猪、母猪及公猪的损失并非拆除猪舍导致的直接损失，亦不属于本案行政赔偿的范围。综上，东海镇政府作出案涉《不予赔偿决定书》，实体处理并无不当。《中华人民共和国国家赔偿法》第十三条规定，赔偿义务机关应当自收到申请之日起两个月内作出是否赔偿的决定。本案中，东海镇政府于2020年3月4日收到苏海红养殖场的赔偿申请，于4月26日作出《不予赔偿决定书》并于次日寄交苏海红养殖场，行政程序亦合法正确。 综上，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决驳回苏海红养殖场的诉讼请求。 苏海红养殖场不服一审判决，向本院提起上诉称,1.东海镇政府对苏海红养殖场的养猪场、养猪设备设施、附属设施等财产实施的强制拆除行为已被确认违法，东海镇政府依法应当承担赔偿责任。本案是先有养殖场所，政府后开展集中整治，政府划定禁养区应当给予补偿，赔偿标准不应当低于补偿标准，苏海红养殖场的养猪场得到政府鼓励、支持，是基于对政府的信任进行的养殖，东海镇政府实施强拆违反信赖利益保护原则。2.一审法院不能代替行政机关对养猪场作出违法的认定，苏海红养殖场的养猪场不属于违法建筑，养猪场没有办理手续不等于违法。3.苏海红养殖场的赔偿请求应当得到支持。电力设备、供水系统、化粪池、排污管道等是苏海红养殖场养殖所必备的设施设备，且是与建筑物分开单独购买的物品，应当赔偿。即使苏海红养殖场的养猪场被认定为违法建筑，也应当赔偿养猪场建造的成本，东海镇政府强拆行为导致的苏海红养殖场养猪的损失属于直接损失，也应当赔偿。综上，请求二审法院撤销一审判决，改判：1.撤销东海镇政府作出的《不予赔偿决定书》；2.判决东海镇政府赔偿因违法强拆案涉养猪场造成的损失3903824元。 被上诉人东海镇政府辩称，苏海红养殖场没有取得建设行政许可审批手续和房屋所有权证等，苏海红养殖场擅自搭建的违法建筑物依法应予拆除。东海镇政府拆除案涉建筑物的行为并未超过合理限度，拆除的建筑材料留置在现场由苏海红养殖场自行处理。东海镇政府依法作出《不予赔偿决定书》并向苏海红养殖场送达，实体处理适当，处理程序合法。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，根据一审法院所作判决及双方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点是，苏海红养殖场的赔偿请求能否得到支持。 根据本院（2019）苏06行终551号行政判决认定，苏海红养殖场在案涉滩涂上建设猪棚舍等建筑物、构筑物用于生猪养殖，明显不符合协议约定的用于“渔业生产”目的且明显超期，苏海红养殖场也没有取得建设行政许可审批手续和房屋所有权证等产权权利证书，且没有依照《畜禽规模养殖污染防治条例》第十二条有关“新建、改建、扩建畜禽养殖场、养殖小区，应当符合畜牧业发展规划、畜禽养殖污染防治规划，满足动物防疫条件，并进行环境影响评价”规定精神，提供相应环境保护许可审批手续。因此，对于苏海红养殖场建设的养猪场及附属用房属于未取得审批手续的违法建筑这一问题，在上述案件中法院已经予以了评判。本案审理的是苏海红养殖场的赔偿请求能否得到支持，故苏海红养殖场在上诉状中提及的一审法院代替行政机关认定养猪场系违法建设的问题，不再作为本案审理的范围。 《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定，在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。本案是因东海镇政府强制拆除苏海红养殖场违法建筑而引发的行政赔偿诉讼，判断苏海红养殖场的赔偿请求能否成立，关键看东海镇政府有未采取保护性拆除措施，是否造成苏海红养殖场的违法建设之外的合法财产的损失，进而确定东海镇政府的赔偿责任。 关于苏海红养殖场主张赔偿的不动产及附属设施损失。由于苏海红养殖场建设的养猪场及附属用房属于未取得任何审批手续的违法建筑，故苏海红养殖场要求东海镇政府对其建造养猪场及附属用房而投入的建筑成本进行赔偿，缺乏事实根据和法律依据。违法建筑本身不受法律保护，但组成建筑物的原材料属于相对人合法财产，如果行政机关采用不合理的方式强制拆除违法建筑，造成不当损害的，应当承担赔偿责任。对于依附于建筑物的其他构筑物、附属设施，在被拆除时难以避免损坏，甚至丧失其原有的利用价值，故亦不能依照其原有价值进行赔偿。东海镇政府于2018年2月6日、2月28日、3月13日、3月30日对苏海红养殖场的养殖场所组织拆除，在拆除过程中，部分屋顶由人工拆除，墙体由挖掘机推倒，拆除前猪舍已经清空，建筑物内可移动的物品已搬离，且东海镇政府将拆除后拆卸下的建筑材料留置现场由苏海红养殖场自行售卖处理，故能够认定东海镇政府拆除方式合理，未超过必要限度，苏海红养殖场主张的化粪池、自来水、供电、冲洗管道、排污管道、道路、屋顶排风设备、深井等附属设施损坏的损失，不能得到支持。 关于苏海红养殖场主张赔偿的动产损失。根据一审庭审笔录，两台饲料机及生猪在强拆前被移走变卖，苏海红养殖场主要是认为饲料机及生猪因强拆行为导致贱卖而产生了损失。由于苏海红养殖场主张的上述损失均非强拆行为导致的直接损失，且苏海红养殖场建设养猪场的行为系未经审批的违法建设行为，故其主张的因养猪场被强拆而导致的机器、生猪贱卖产生的损失，缺乏法律依据，不能得到支持。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予维持。苏海红养殖场的上诉请求不能成立，本院不予采信。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本判决为终审判决。 审判长  郭德萍 审判员  仇秀珍 审判员  张祺炜 二〇二一年一月二十六日 书记员  丁雯雯 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。