河南省郑州市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）豫01行终813号上诉人（原审原告）程波，男，1971年8月21日出生，汉族，住郑州市中原区。被上诉人（原审被告）河南省市场监督管理局，住所地郑州市熊儿河路**。法定代表人马林青，局长。行政机关出庭应诉负责人王船起，二级巡视员。委托代理人张超，该局工作人员。委托代理人李铁辉，该局工作人员。上诉人程波因诉被上诉人河南省市场监督管理局不履行法定职责一案，不服河南省郑州高新技术产业开发区人民法院（2020）豫0191行初100号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。原审审理查明：一、2017年7月底，原告程波向原河南省工商行政管理局（以下简称原省工商局）邮寄了举报材料一份，举报案外人河南嵩宇农业科技有限公司在《大河报》上发布关于“羊肚菌”的种植广告涉嫌违法；2017年7月31日，该局对原告作出回复称：“你对大河报2017年6月6日发布的“黄金产业-羊肚菌”广告的举报材料已收悉。我们将按照有关法律法规进行调查处理。感谢您对河南广告工作的支持！”二、2017年8月9日，原告又向原省工商局举报案外人河南嵩宇农业科技有限公司在《河南商报》上发布关于“羊肚菌”的种植广告涉嫌违法；同日，该局对原告作出回复称：“你对河南商报2016年6月24日发布的“黄金产业-羊肚菌”广告的举报材料已收悉。我们将按照有关法律法规进行调查处理。感谢您对河南广告工作的支持！”三、2017年8月15日，原告再次向原省工商局举报案外人河南嵩宇农业科技有限公司在《东方今报》上发布关于“羊肚菌”的种植广告涉嫌违法；2017年8月23日，该局对原告共作出两份回复，第一份回复的主要内容为：“你对东方今报发布的“黄金产业-羊肚菌”广告的举报材料已收悉。我们将按照有关法律法规进行调查处理。感谢您对河南广告工作的支持！”第二份回复的主要内容为：“你对东方今报发布的“黄金产业-羊肚菌”广告的举报材料已收悉。我局已将你的投诉举报移交许昌市工商局管辖，关于此案件进展情况请直接与许昌市局相关办案人员直接联系。”在此份回复中，被告另附有联系人及联系电话。同日，该局将上述两份回复一并邮寄送达给原告。2017年8月2日，原河南省工商行政管理局向原许昌市工商行政管理局作出《移送管辖通知书》三份，主要内容为：“根据《工商行政管理机关行政处罚程序规定》（工商行政管理总局28号令）第十二条的规定，现将程波举报大河报、河南商报、东方今报发布的黄金产业-羊肚菌广告的投诉举报信移交你局管辖。请你局依法对广告发布者进行调查处理。”另查明，2019年4月29日，许昌市市场监督管理局对河南日报报业集团、河南商报社、东方今报社分别作出许市监工商罚字〔2019〕003、004、005号《行政处罚决定书》，对河南日报报业集团处以没收广告费用9,000元、罚款36,000元；对河南商报社处以没收广告费用1,800元、罚款7,200元；对东方今报社处以没收广告费用500元、罚款2,000元的行政处罚。又查明，2018年底，河南省人民政府实行机构改革，原河南省工商局被撤销，与其他行政机关合并，组建为河南省市场监督管理局；原河南省工商行政管理局的行政管理职责被整合，由新组建的河南省市场监督管理局承担。原审法院认为：关于本案的起诉期限问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定：“因不动产提起的诉讼案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理”。《最高人民法院关于适用的解释》第六十五条规定：“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的行政行为内容的，其起诉期限从知道或应当知道该行政行为内容之日起计算；但最长不得超过《行政诉讼法》第四十六条第二款规定的起诉期限。”本案中，原告程波先后向原河南省工商行政管理局邮寄了三份举报信，该局收到后虽向原告回复了三份举报材料的收悉情况，但仅向原告书面告知了其举报的《东方今报》涉嫌发布违法广告的案件移送处理情况，并未将原告举报《大河报》及《东方今报》的案件移送处理情况明确告知原告，致使原告不知道行政行为的具体内容，也无法及了解案件的后续处理情况；根据前述法律的规定，原告的起诉并没有超过最长的起诉期限。故对于被告称原告起诉超过起诉期限的答辩意见，本院不予采信。关于本案被告的诉讼主体资格问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定：“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。”本案中，原告最初递交举报材料的行政机关是原河南省工商行政管理局，后因河南省机构改革，原河南省工商行政管理局被撤销并与其他行政机关合并组建新的行政机关，由河南省市场监督管理局继续行使原河南省工商行政管理局的职权；因此，河南省市场监督管理局作为本案被告，主体适格。关于原河南省工商行政管理局对投诉举报事项处理的程序问题。《工商行政管理机关行政处罚程序规定》（自2007年10月1日施行、根据2011年12月12日国家工商行政管理总局令第58号公布的《国家工商行政管理总局关于按照〈中华人民共和国行政强制法〉修改有关规章的决定》修改，自2012年1月1日起施行）第十二条规定，上级行政机关认为必要时可以直接查处下级工商行政管理机关管辖的案件，也可以将自己管辖的案件移交下级工商行政管理机关管辖；第五十八条规定，工商行政管理机关对于投诉、举报、申诉所涉及的违法嫌疑人作出行政处罚、不予行政处罚、销案、移送其他机关等处理决定的，应当将处理结果告知被调查人和具名投诉人、申诉人、举报人。本案中，原河南省工商行政管理局于2017年8月2日将原告举报的事项移送至其下级机关原许昌市工商行政管理局（现许昌市市场监督管理局）处理，根据当时国家工商行政管理总局实施的行政处罚程序相关规定，该局的移送行为并无不当。但根据庭审查明的情况，原告在2017年7月至8月期间共向原河南省工商行政管理局邮寄了三份举报信，而该局在调查后仅向原告书面告知了其举报的《东方今报》涉嫌刊登违法广告的线索已移交至原许昌市工商行政管理局管辖的处理情况，对于原告举报的《大河报》及《东方今报》涉嫌刊登违法广告的情况，该局并未将其举报的这两份报纸涉嫌刊登违法广告线索也已移交至许昌市工商行政管理局管辖的处理情况书面告知原告。因此，该局在向举报人进行书面告知的程序中存在明显瑕疵。另外，因原告向其举报的是不同的三家媒体单位涉嫌刊登违法广告的问题，该局应当分别受理分别立案分别回复，而不是笼统的向举报人扎堆回复，这种不妥当的处理方式导致之后举报人到人民法院提起行政诉讼时没有明确的诉讼请求；正因为如此，本案原告在起诉时诉讼请求并不具体和明确，不符合“一案一行为”的诉讼原则，但鉴于上述原因，且案件又是从郑州市金水区人民法院移送过来的，故本院并未要求原告明确诉讼请求并分案诉讼。因此，上述情形，希望被告河南省市场监督管理局作为新组建的行政机关在之后的工作中引以为戒，予以改正。关于原告提起的诉讼是否属于行政诉讼受案范围的问题。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（十）项规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案系因举报引发的诉讼。我国法律赋予公民、法人和其他组织向相关行政机关投诉举报违法行为的权利，其初衷在于促使行政机关对于投诉举报事项依法启动行政监管的职权，如果行政机关启动了行政监管权并将调查处理结果告知投诉举报人，就属已经履行了其法定职责。同时，投诉举报人对违法行为的投诉举报，其作用主要是为行政机关依法查处相关违法行为提供线索或者证据，其目的在于维护公共利益或救济自身受损的合法权益。此时，行政机关对于投诉举报事项所作的处理结果，对投诉举报人的合法权益明显不产生实际影响，即不再设定新的权利义务。本案中，举报人程波向原河南省工商行政管理局举报《大河报》、《河南商报》、《东方今报》涉嫌发布违法广告的行为，原行政机关已经对其所举报的事项进行了处理回复，已保障了举报人程波基于其举报所享有的相应权益。据庭审查明，许昌市市场监督管理局已于2019年4月29日分别对河南日报报业集团、河南商报社、东方今报社三家单位已经作出相应的行政处罚，客观上，其举报的目的已经达到，只是许昌市市场监督管理局并未正式告知处理结果；行政机关对程波的回复程序虽有瑕疵，但对其权利义务并不产生实际影响。故该处理结果与程波并不存在法律上的利害关系，因此，其提起的诉讼依法不属于人民法院行政诉讼的受案范围。对于程波当庭提出许昌市市场监督管理局对涉案的三家新闻单位的行政处罚结果过轻的说法，因其本身并不是违法广告的实际受害者，也未向本院提交证据证明该结果侵犯到其何种权益，故对其说法，本院不予采信。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第（四）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（十）项之规定，裁定驳回原告程波的起诉。上诉人程波上诉称，上诉人于2017年7、8月份以信函的向河南省工商局广告处多次举报《大河报》《河南商报》《东方今报》为河南嵩宇农业科技有限公司打虚假广告一事。被上诉人共回复了一份，另两份至今无消息。回复的那一份告知上诉人转到了许昌市工商行政管理局，让上诉人同他们联系。上诉人在2017年举报，到2020年8月份一审开庭时才知道结果，达4年之久，违反《中华人民共和国广告法》第五十三条的规定，严重超期。许昌市工商局是在2020年5月23日告知查完了，打电话过来，让上什么网站去查，讲的非常快，上诉人再打过去不接，找律师查也没有找到，违反《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第十二条及第五十八条规定，没有将处理结果告知上诉人，未依法履行职责。《工商行政管理机关行政处罚程序规定》是工商总局的一个内部规定，不算行政法规。对查处时间根本没有规定。法规是由国务院总理签署的国务院令。下位法不得与上位法冲突，何况《工商行政管理机关行政处罚程序规定》连法规都不是，怎么能与《中华人民共和国广告法》抗衡，这些上诉人在一审庭审时都强调了，被上诉人拿不出国务院令和公报文本上的复印件，而行政诉讼是被告提供证据，被上诉人全拿不出来，上诉人不应该败诉。一审裁定书第8页倒数第10行明确该局在向举报人进行书面告知的程序中存在明显瑕疵。既然存在瑕疵，不还是认定被上诉人有错了吗？上诉人本案提起的是行政机关不依法履行、未按照约定履行的诉讼，属于《中华人民共和国行政诉讼法》规定的受案范围。一审是依据司法解释，而不是依据《中华人民共和国行政诉讼法》确立受案范围，程序上违反下位法不能与上位法冲突的原则。《中华人民共和国广告法》第五十三条并没有规定必须是实际受害者才可以举报。对于公民的控告，有关国家必须查清事实，负责处理。上诉人不是受害者，也同样可以举报。请求：一、撤销郑州高新技术产业开发区人民法院（2020）豫0191行初100号行政裁定书，确定河南省市场监督管理局行政乱作为。二、判决两审费用由河南省市场监督管理局承担。被上诉人河南省市场监督管理局答辩称：一、一审法院认定一审原告与答辩人的处理决定不存在法律上的利害关系，事实清楚，适用法律正确。二、上诉人一审起诉已超过法定期限，不符合法律规定、事实清楚、证据充分。综上，请求驳回原审原告的起诉。本院二审经审理查明的事实与一审一致。本院认为：《中华人民共和国广告法》第五十三条第一款规定：任何单位或者个人有权向市场监督管理部门和有关部门投诉、举报违反本法的行为。市场监督管理部门和有关部门应当向社会公开受理投诉、举报的电话、信箱或者电子邮件地址，接到投诉、举报的部门应当自收到投诉之日起七个工作日内，予以处理并告知投诉、举报人。就上述规定而言，之所以规定任何个人都有权投诉、举报，而未限定特定人员或单位享有投诉举报违法行为的权利，是基于行政机关自身的限制，并不足以发现所有的违法甚至犯罪行为，从而提高社会公众共同进行社会管理的覆盖面及参与度，提供更多的违法行为线索，以便市场监督管理部门根据上述违法线索，更好地打击违法行为，营造良好的广告发布及经营秩序。并不能仅仅由于相关人员向市场监督管理部门进行了投诉举报从而确认在两者之间形成行政法律关系。《中华人民共务国广告法》第五十六条第一款规定，违反本法规定，发布虚假广告，欺骗、误导消费者，使购买商品或者接受服务的消费者的合法权益受到损害的，由广告主依法承担民事责任。广告经营者、广告发布者不能提供广告主的真实名称、、地址和有效联系方式的消费者可以要求广告经营者、广告发布者先行赔偿。就本案而言，即使上诉人此前因其举报的《大河报》《河南商报》《东方今报》涉嫌发布违法广告的相应内容而购买了商品或服务，也应当按照上述规定寻求救济。原河南省工商行政管理局对其举报的事项进行处理回复，已保障了上诉人基于其举报所享有的相应权益，对上诉人的实体权利义务并不会产生实质影响，程波提起的本案诉讼不属于行政诉讼受案范围，一审裁定驳回其起诉并无不当，应予维持。上诉人程波的上诉请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 胡 涛审判员 耿 立审判员 付保东二〇二一年一月二十八日书记员 张 航