浙江省嘉兴市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）浙04行终264号上诉人（原审原告）胡根水，男，汉族，1954年10月26日生，住嘉善县。上诉人（原审原告）柯碧君，女，汉族，1983年1月25日生，住嘉善县。被上诉人（原审被告）嘉善县自然资源和规划局，住所地嘉善县罗星街道人民大道**。法定代表人郑利平，局长。委托诉讼代理人周波，北京炜衡（杭州）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）嘉善县人民政府，住，住所地嘉善县罗星街道嘉善大道**/div>法定代表人徐鸣阳，县长。委托诉讼代理人邱雅敏。委托诉讼代理人陈义同，浙江君度律师事务所律师。上诉人胡根水、柯碧君因不履行法定职责一案，不服嘉善县人民法院作出的（2020）浙0421行初37号行政判决，向本院提起上诉，本院于2020年10月28日立案受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。原判认定，胡根水、柯碧君向嘉善县自然资源和规划局（以下简称嘉善自规局）邮寄了一份落款时间为2019年12月3日的《未批先建先征查处申请书》，申请事项为对丁凝公路（西塘镇）项目建设存在“未批先建先征”的行为进行查处、责令停工。2020年1月10日，嘉善自规局作出《关于胡根水、柯碧君申请未批先建先征查处的答复意见》，称“经调查核实，现答复如下：1.你们所述‘因丁凝公路（西塘镇）项目建设被征迁’事项，涉及丁凝公路项目西塘镇星建村段建设用地，镇村正在做征地拆迁的有关前期工作，包括农户房屋的动员搬迁，你户原房屋所在地块及承包田至今仍为西塘镇星建村集体经济组织所有。待项目用地得到批准后，将依法依规实施征迁工作。2.你们反映的丁凝公路项目西塘镇星建村段建设用地，目前还处在项目报批阶段，实地未动工建设。综上，丁凝公路项目西塘镇星建村段建设用地，目前还处在项目报批阶段，实地未动工建设，不存在未批先建先征的行为，故你们反应的事实不成立。”。胡根水、柯碧君收到上述答复意见后不服，于2020年1月19日（落款时间）向嘉善县人民政府（以下简称嘉善县政府）邮寄一份《行政复议申请书》。嘉善县政府受理后，经审理于2020年4月13日作出嘉善政复〔2020〕10号行政复议决定（以下简称10号复议决定），认为申请人要求嘉善自规局履行未批先建先征查处职责，是要求对案外人存在的非法占用土地的行为进行查处。丁凝公路项目涉及西塘镇星建村段建设用地，西塘镇政府及星建村正在做征地拆迁的有关前期工作，包括农户房屋的动员搬迁。申请人胡根水自愿与嘉善宏达拆迁有限责任公司达成房屋补偿协议。申请人原房屋所在地块及承包田至今仍为星建村集体经济组织所有，丁凝公路项目西塘镇星建村段未动工建设。综上驳回胡根水、柯碧君的复议申请。复议决定书于2020年4月14日送达胡根水、柯碧君。胡根水、柯碧君不服，向嘉兴市中级人民法院提起行政诉讼，嘉兴中院认为应由县级人民政府管辖，裁定不予立案。胡根水、柯碧君同时写信给浙江省高级人民法院，要求撤销嘉善自规局的答复意见和嘉善县政府的复议决定，并责令查处。浙江高院告知其有关情况，并建议其向嘉善县人民法院起诉。另查明，2019年8月9日，胡根水与嘉善宏达拆迁有限责任公司签订《农村房屋征收补偿协议书》，协议书载明“因丁凝公路（西塘镇）项目建设的需要，经乙方自愿申请，甲方审核确认，就房屋征收补偿达成如下协议”。协议对房屋坐落、面积、补偿费及其他奖励的金额及支付方式作了相应约定。同日，胡根水填写《西塘镇农村拆迁户选择公寓房安置的申请确认表》，确认自愿选择多层公寓房安置，并主动配合做好各项安置工作。2019年11月11日前，胡根水向嘉善自规局申请政府信息公开，要求获取因丁凝公路（西塘镇）项目建设征用嘉善县西塘镇星建村土地的征收批复、红线图、一书四方案等信息。2019年11月26日，嘉善自规局答复称，因丁凝公路目前还处在项目报批阶段，批复等信息不存在，红线图、一书四方案等信息属于过程性信息，不予公开。当月，胡根水、柯碧君还向嘉善县政府申请公开“嘉善宏达拆迁有限公司接受嘉善县人民政府或者土地征收主管部门的代签《农村房屋征收补偿协议书》的书面委托复印件”信息，嘉善县政府答复“非本机关依法履职过程中产生的政府信息，未制作也未获取你所申请的相关信息”。原判认为，《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第六十六条第一款规定，县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。胡根水、柯碧君申请“对丁凝公路（西塘镇）项目建设存在‘未批先建先征’的行为进行查处、责令停工”，即要求嘉善自规局履行上述监督检查职责。首先，关于是否存在“未批先建”的情形，以及嘉善自规局对此答复是否合法。经审理查明，丁凝公路项目西塘镇星建村段外存在非法占用土地的行为，胡根水、柯碧君提出查处申请前，已由嘉善县综合行政执法局作出了相应行政处罚，履行了监督检查职责，但嘉善自规局的答复仅局限于该项目星建村段的情形，并未将星建村外的非法占地及行政处罚情形告知胡根水、柯碧君，存在不当，对此复议程序中已经指正，原审不作重复评判。其次，关于是否存在“未批先征”的情形，以及嘉善自规局对此答复是否合法。胡根水、柯碧君认为嘉善宏达拆迁有限责任公司与其签订《农村房屋征收补偿协议书》，属于“未批先征”的违法行为，该理解系胡根水、柯碧君认知偏差导致。法律并未禁止征地批复前进行相关前期工作，况且，在申请征收土地前，相关部门做好与拟征收土地的所有权人、使用权人就补偿、安置签订协议等前期工作，和新修正的《土地管理法》精神相契合。因此，嘉善自规局答复其正在做包括农户房屋动员搬迁的征地拆迁有关前期工作并无不当。胡根水、柯碧君请求撤销嘉善自规局的答复依据不足，原审不予支持。嘉善县政府的复议决定认定事实清楚，适用法律正确，复议程序并无不当，作出驳回申请人复议申请的决定正确。胡根水、柯碧君请求撤销被告嘉善县政府的复议决定依据不足，原审不予支持。但嘉善县政府在作出复议决定时援引法律条文存在笔误，将“《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（一）项”误写为“《中华人民共和国行政复议法》第四十八条第一款第（一）项”，未及时补正，原审予以指出。因并无证据证明丁凝公路（西塘镇星建村段）项目建设存在“未批先征”的行为，胡根水、柯碧君诉请责令嘉善自规局查处并无事实依据，原审不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回胡根水、柯碧君的诉讼请求。胡根水、柯碧君上诉称，丁凝公路存在“未批先征”的违法行为，属于违法用地。上诉人因丁凝公路（西塘镇）项目建设，土地于2019年8月9日被征迁，与嘉善宏达拆迁有限责任公司签订《农村房屋征收补偿协议书》，协议书按照西政[2018]63号关于印发《西塘镇集体土地上房屋征收管理办法（试行）》的通知、《中华人民共和国土地管理法》第六十二条给予上诉人补偿。2019年11月28日，上诉人通过编号：善土信答字（2019）第54号政府信息公开答复书，得知因丁凝公路目前还处在项目报批阶段，故“土地征收做出的批复文件、征用土地四至范围红线图、建设项目用地呈报材料‘一书四方案’”政府信息不存在，上诉人认为以上答复说明丁凝公路存在“未批先征”的违法行为。上诉人的房屋所在地块及承包田已经按照《农村房屋征收补偿协议书》被嘉善宏达拆迁有限责任公司征收去了，且西塘镇星建村的征迁户按照《农村房屋征收补偿协议书》置换西塘镇翠南新社区平川花苑楼盘的房屋都已经在交房中了。这个进度显然不是镇村正在做征地拆迁的有关前期工作。本案中案涉土地明显未获得省政府或国务院的征地批复，嘉善宏达拆迁有限责任公司可以代替法定职权的行政主体签订《农村房屋征收补偿协议书》明显违反了《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条的规定，人民法院应判决确认无效。原审判决适用法律不当，涉嫌滥用自由裁量权。嘉善自规局不履行查处违法用地的法定职责也属违法。上诉人请求撤销原审判决，改判支持原审上诉人的诉讼请求。被上诉人嘉善自规局辩称，上诉人的上诉请求无法律依据。从项目批准角度来看，涉案项目用地依法履行了报批手续，目前用地已获批。从监管角度来看，嘉善自规局已依法查处到位。丁凝公路在项目用地报批工程中涉嫌边报边建面积64.54亩，其中：天凝镇涉及43.37亩；西塘镇涉及21.17亩，发现此违法用地行为后，嘉善自规局依法履行监管职责，会同相关单位，迅速查明原因，进行实地勘测，并督促依法进行查处，分别于2019年5月14日和5月22日经县综合行政执法局批准立案查处。目前丁凝公路土地违法占地案件已全部查处到位。上诉人的上诉请求没有事实依据。从依法履职角度来看，嘉善自规局已履职到位。上诉人申请对丁凝公路（西塘镇）项目建设存在“未批先建先征”的行为进行查处、责令停工的要求，经嘉善自规局调查核实，丁凝公路在项目报批过程中，丁凝公路项目西塘镇星建村段建设用地实地未动工建设，不存在未批先建先征的行为，即使是丁凝公路项目涉及西塘镇除星建村以外其他村已动工的违法用地，也早已处理到位，没有发生新的违法用地。镇村与案涉地块村民签署协议、动员农户搬迁房屋等行为，实为开展征地前期工作，以便用地正式批复后减少征迁工作量，最大程度保障项目建设进度。在此过程中，上诉人及其他农户签署协议及搬迁房屋也是与镇村自愿协商一致的结果。嘉善自规局已按法定程序给予上诉人答复。被上诉人请求驳回上诉人的上诉，维持原判。被上诉人嘉善县政府辩称，嘉善县政府作出的10号复议决定，事实清楚、证据充分、程序合法、适用依据正确。上诉人于2020年1月20日提出行政复议申请，嘉善县政府依法受理并于2月3日向上诉人邮寄《受理通知书》，上诉人于次日签收。2月3日向嘉善自规局送达《行政复议答复通知书》，因案情复杂，延长审理期限三十日。经审理查明，丁凝公路项目西塘镇星建村段未开工建设。丁凝公路项目西塘镇星建村路段外存在非法占用土地的行为，上诉人提出查处申请前，嘉善自规局已将案件移送嘉善县综合行政执法局，嘉善县综合行政执法局业已作出了相应的行政处罚，嘉善自规局已经履行了法定职责。嘉善县政府于2020年4月13日作出10号复议决定，并送达给嘉善自规局、上诉人。原审判决认定事实清楚、程序合法、适用法律正确。上诉人的上诉理由缺乏事实和法律依据，请求驳回上诉人的上诉，维持原判。本院经审理查明的事实与原审认定的事实一致。本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第六十七条第一款规定，县级以上人民政府自然资源主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。被上诉人嘉善自规局对违反土地管理法律、法规的行为具有监督检查的法定职责。本案中，嘉善自规局接到上诉人投诉丁凝公路（西塘镇）项目建设存在违法土地管理法律的行为后，即依据上述法律规定进行了调查，并及时地对上诉人作出了回复，其回复内容具有相应事实证据和法律依据。嘉善自规局已依法履行了监督检查的法定职责。被上诉人嘉善县政府复议予以维持并无不当。上诉人自行解读其与嘉善宏达拆迁有限责任公司签订《农村房屋征收补偿协议书》时，所涉建设项目仍处上报审批阶段即属违法“未批先征”的上诉理由缺乏法律依据，不予支持。原审法院判决驳回上诉人的诉讼请求，依法应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人胡根水、柯碧君承担。本判决为终审判决。审 判 长 许艳华审 判 员 孙 军审 判 员 李 平二〇二一年一月二十六日法官助理 吴 伟书 记 员 俞连芳