江苏省徐州市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)苏03行赔初18号 原告：曹兴玲，女，1964年9月25日生，汉族，住江苏省徐州市泉山区。 原告：石长宏，男，1958年10月10日生，汉族，住江苏省徐州市泉山区。 委托诉讼代理人：纪召兵，北京诚略律师事务所律师。 委托诉讼代理人：王泉。 被告：徐州市铜山区人民政府，住所地江苏省徐州市铜山区府前路**。 法定代表人：高建民，该区区长。 出庭应诉负责人：胡清华，该区政府党组成员。 委托诉讼代理人：杨伟。 委托诉讼代理人：李春芳，江苏元封律师事务所律师。 原告曹兴玲、石长宏诉被告徐州市铜山区人民政府（以下简称铜山区政府）行政赔偿一案，向本院提起行政诉讼。本院于2020年10月15日立案受理后，依法组成合议庭，在法定期限内向被告送达了起诉状副本等诉讼文书，后于2020年12月23日公开开庭审理了本案。原告曹兴玲、石长宏及其委托诉讼代理人纪召兵，被告铜山区政府的出庭应诉负责人胡清华及委托诉讼代理人杨伟、李春芳到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告曹兴玲、石长宏起诉请求：1.撤销被告铜山区政府作出的《行政赔偿决定书》；2.判令被告铜山区政府在同等区位安排原告曹兴玲、石长宏848平方米的经营性房屋或商品住宅房；3.判令被告铜山区政府赔偿因其违法强拆造成原告的物品、经营及其他损失共计120.8万元(详见物品损失清单)；4.判令被告铜山区政府按每月3000元的标准支付原告过渡费（或租房费），时间从2018年12月起至原告入住安置房屋之日止。事实和理由：原告在徐州市铜山区汉王镇马山村拥有合法房屋。因轨道交通一号线建设项目之需要，政府对原告的房屋实施征收，由于补偿标准不合理，原告没有与征收单位达成补偿安置协议，相关部门也未履行法定的征收程序。2018年12月28日，铜山区政府组织相关人员对原告的房屋实施强制拆迁，导致屋内大量物品被掩埋、损坏，给原告造成巨大经济损失。原告对被告的强制拆迁行为向徐州市中级人民法院提起确认强拆违法之诉，2019年7月16日，该院作出(2019)苏03行初50号行政判决书，判决确认铜山区政府强拆行为违法。后原告向被告提出行政赔偿请求，被告于2020年7月24日作出《行政赔偿决定书》，但原告的损失未能得到合理赔偿。根据《行政强制法》、《国有土地上房屋征收与补偿条例》等有关法律之规定，被告实施强制拆除行为没有事实和法律依据，违反法定程序，属于违法行政行为，根据《国家赔偿法》之规定，被告应当承担行政赔偿责任。原告为维护自身合法权益，特提起诉讼，请求判如所请。 原告曹兴玲、石长宏向本院提交以下证据： 1.集体建设用地使用证、江苏省村镇建设许可证、房屋所有权证及照片，该组证据均为复印件，原告陈述证书原件均已在房屋被强拆过程中灭失，证明：原告的房屋有合法用地、建设手续，且用于经营。 2.原告绘制的房屋草图、征收工作人员制作的测量表，证明：原告房屋实际面积为847.9平方米，征收工作人员制作的测量表记载面积为689.68平方米。 3.（2017）苏03行初558号、（2019）苏03行初50号行政判决书，证明：生效判决已经撤销了被告作出的房屋征收补偿决定，并确认被告拆除原告房屋的行为违法。 4.照片一组（共14张），证明：原告房屋被拆除前后的情况。 5.赔偿损失清单，证明：原告的损失情况。 6.租赁合同两份，证明：原告租房支出的费用。 7.专项法律事务代理协议及发票，证明：原告为维权所支付的律师代理费用。 8.火车票一组（20张），证明：原告为维权所支付的差旅费。 9.《行政赔偿决定书》，证明：被告作出了行政赔偿决定。 被告铜山区政府辩称：铜山区政府作出的《行政赔偿决定书》认定事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律、法规正确，本案应驳回原告的诉讼请求。1.原告房屋所在土地被依法征收。轨道交通一号线建设项目是徐州市“三重一大”工程，铜山段建设需征收铜山区汉王镇马山村、路窝村及北望村部分村民及企事业单位的房屋。根据上级批复，铜山区政府制定发布铜政发［2015］2号《铜山区人民政府关于印发〈徐州市轨道交通一号线铜山段房屋征收实施方案〉的通知》等公告，依法进行征收。2015年12月17日，国土资源部作出国土资函［2015］896号批复，批准徐州市人民政府呈报的徐州市城市轨道交通1号线一期工程建设用地。2016年1月16日，江苏省国土资源厅以苏国土资函［2016］57号文件转发了国土资函［2015］896号批复。对于上述批复中需要征收的土地，涉及原告的房屋及附属物等。汉王镇政府与原告就涉案房屋的征收补偿问题进行了协商，但未能达成一致意见。2018年12月28日原告的房屋被拆除。2.铜山区政府对原告提出的行政赔偿申请依法作出了《行政赔偿决定书》。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”第四条规定：“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：…(四)造成财产损失的其他违法行为。”(2019)苏03行初50号判决已确认铜山区政府于2018年12月28日强制拆除石长宏涉案房屋的行为违法，故铜山区政府应当承担赔偿责任。根据《国家赔偿法》、《土地管理法》、《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《土地管理法实施条例》、《徐州市人民政府关于调整征地补偿标准的通知》、《铜山区人民政府关于印发〈徐州市轨道交通一号线铜山段房屋征收实施方案〉的通知》、《关于细化〈徐州市轨道交通一号线铜山段房屋征收实施方案〉合法面积认定标准调度会会议纪要》等法律、法规、文件规定，铜山区政府作出以下赔偿决定：1.被征收人选择货币补偿的，本人提供合法有效的证件情况下，其合法面积按照1800元/平方米补偿，合法面积之外的按照1500元/平方米补偿。2.被征收人选择产权调换的，被征收人在庄内无宅基地的可以安置一套120平方米的住房(120平方米在合法面积中进行抵扣，剩余的面积按照货币补偿标准进行补偿)。因被征收人目前尚无签约和选房意愿，暂不能确定安置房号，无法按产权调换结算差价，如实施单位与被征收人能够达成补偿协议，据实结算差价。综上所述，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告铜山区政府向本院提交以下证据： 1.徐政发［2011］60号《市政府关于调整征地补偿标准的通知》、铜政发［2015］2号《铜山区人民政府关于印发〈徐州市轨道交通一号线铜山段房屋征收实施方案〉的通知》、《铜山区轨道交通建设工程房屋征收丈量登记表》，证明：被告确定的赔偿或补偿标准符合文件规定。 2.《关于推进轨道一号线房屋征收工作调度会会议纪要》，证明：根据会议纪要，本村村民在市场内经营并居住，且在村里不曾有宅基地的，可以根据个人的申请，村委审核并公示，对无异议的，可照顾安置一套房屋，剩余建筑面积按其评估价进行货币补偿。 3.《铜山区轨道交通项目房屋征收评估分户报告》，证明：在房屋征收的价值时点2015年1月7日，原告房屋的评估单价为1500元每平方米。 经本院组织证据交换，各方当事人对其他当事人提供的证据均陈述了质证意见。对原告曹兴玲、石长宏提供的证据，被告铜山区政府经质证后认为：证据1原告未提供证书原件，其真实性无法确认，即便是真实的，也无法证明原告从事经营活动的事实；证据2原告自绘的草图中房屋面积不准确，且在征收工作开始后，原告存在加盖行为，丈量登记表显示登记的时间是2017年，但实际上对原告房屋进行丈量登记的时间是2014年2月21日；对证据3裁判文书无异议；证据4照片无法显示拍摄时间、拆迁编号等，对其真实性无法确认；证据5的真实性无法确认，对于拆迁给原告造成的符合日常生活需要的、有相应依据的室内物品损失，被告同意依法赔偿，但原告也应当实事求是地提供物品损失状况；对证据6—证据8真实性无异议，但与本案无关；对证据9无异议。对于被告铜山区政府提供的证据，原告曹兴玲、石长宏经质证后认为，对证据1合法性、关联性有异议，徐政发［2011］60号文件事关广大群众切身利益，根据正当行政程序原则，应当广泛征求公众意见，该文件是2011年制作的，不能作为2015年的补偿依据，更不能作为本案行政赔偿争议时的依据；铜政发［2015］2号文件不合法，该方案未经法定程序，不能作为对被征收人进行补偿安置的依据；《铜山区轨道交通建设工程房屋征收丈量登记表》不具有真实性、合法性，登记表未经原告及其家属签字确认，其他人员的身份及其签字的真实性也无法确认，房屋平面图、面积与事实不符，原告房屋的面积是847.9平方米，没有任何部分被有权机关认定为违法建筑。对证据2真实性、合法性有异议，该证据无任何单位的盖章，也无任何人员的签字，来源不明，且该证据未履行法定程序，违反正当程序原则，不能作为补偿依据。证据3不具有合法性，评估机构的选定不合法，该报告也未依法向原告送达，评估的时点、房屋面积等也与事实不符。 本院认为，原告提供的证据1虽为复印件，但原告无法提供原件有正当理由，且被告未提供相反证据，故其真实性可以确认，能够作为认定案件事实的依据；证据2应当结合其他证据分析认定；证据3、证据4真实性可以确认，能够作为认定案件事实的依据；证据5系原告单方制作的物品清单，不能单独作为认定案件事实的依据；证据6-证据9真实性可以确认。被告提供的证据1、证据2真实性均可以确认；证据3房屋征收评估分户报告，依照《徐州市征收集体土地房屋补偿办法》第十一条规定：“征地范围内涉及房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构评估确定。国土资源管理部门应当在征地范围内公布评估机构名单，由被征收人自行协商选定；未在规定的期限内协商选定的，由征收机构组织以现场抽签方式确定，并由公证机关公证。”铜山区政府未提供证据证明涉案评估公司处于国土资源管理部门在征地范围内公布的评估机构名单中，本次评估未经原告等被征收人的自行协商选定程序，故该评估报告不具有合法性，本院不予采纳。 经审理查明，原告曹兴玲与石长宏系夫妻关系，两人在徐州市铜山区汉王镇马山村市场院内拥有一处房屋。依照原告提供的集体建设用地使用证、房屋所有权证（均为1994年8月16日颁发）等证据记载，涉案土地使用权人、房屋所有权人均登记为石兆芝（系石长宏父亲），其中土地用地面积为180平方米，用途为经营用地；房屋为5间，砖混结构，上下2层，建筑面积165平方米。原告曹兴玲、石长宏陈述集体建设用地使用证、房屋所有权证颁发后其曾对房屋进行扩建，房屋实际面积为847.9平方米，并利用该房屋进行居住和经营幼儿园。 2018年12月28日，原告的房屋被拆除。后原告石长宏向本院提起行政诉讼，要求确认铜山区政府、徐州市铜山区汉王镇人民政府（以下简称汉王镇政府）组织实施强制拆除其房屋的行为违法。本院经审理后于2019年7月16日作出（2019）苏03行初50号行政判决书，认为汉王镇政府不是该案适格被告，铜山区政府是该案适格被告，且其强制拆除原告石长宏房屋的行为违法，故判决：一、驳回石长宏对汉王镇政府的起诉；二、确认铜山区政府于2018年12月28日强制拆除石长宏房屋的行为违法。该判决已经发生法律效力。 2020年6月22日，原告石长宏向被告铜山区政府提出国家赔偿申请，请求：1.赔偿848平方米的经营用房或同等价值的居住用房；2.赔偿因违法强拆造成的物品、经营及其他损失1300672元；3.过渡费从2018年12月至问题解决结束每月3000元。铜山区政府于2020年7月24日向原告石长宏作出《行政赔偿决定书》，决定：1.被征收人选择货币补偿的，本人提供合法有效的证件情况下，其合法面积按1800元/平方米补偿，合法面积之外的按照1500元/平方米补偿。2.被征收人选择产权调换的，被征收人在庄内无宅基地的可以安置一套120平方米的住房（120平方米在合法面积中进行抵扣，剩余的面积按照货币补偿标准进行补偿）。因被征收人目前尚无签约和选房意愿，暂不能确定安置房号，无法按产权调换结算差价，如实施单位与被征收人能够达成补偿协议，据实结算差价。如不服本决定，可以自接到本决定书之日起三个月内向徐州市中级人民法院提起行政诉讼。后原告对该《行政赔偿决定书》不服，向本院提起行政诉讼。 以上事实，有双方当事人的陈述、集体建设用地使用证、房屋所有权证、生效裁判文书、行政赔偿决定书等证据为证，本院予以确认。 本院认为，《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第四项规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：……（四）造成财产损害的其他违法行为。第十三条规定，赔偿义务机关应当自收到申请之日起两个月内，作出是否赔偿的决定。赔偿义务机关作出赔偿决定，应当充分听取赔偿请求人的意见，并可以与赔偿请求人就赔偿方式、赔偿项目和赔偿数额依照本法第四章的规定进行协商。赔偿义务机关决定赔偿的，应当制作赔偿决定书，并自作出决定之日起十日内送达赔偿请求人。赔偿义务机关决定不予赔偿的，应当自作出决定之日起十日内书面通知赔偿请求人，并说明不予赔偿的理由。第十四条第二款规定，赔偿请求人对赔偿的方式、项目、数额有异议的，或者赔偿义务机关作出不予赔偿决定的，赔偿请求人可以自赔偿义务机关作出赔偿或者不予赔偿决定之日起三个月内，向人民法院提起诉讼。第三十六条第八项规定，对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。 本案中，被告铜山区政府拆除原告房屋的行为已为生效判决确认违法，其强拆行为对原告的合法权益造成损害，铜山区政府应当就其强拆行为对原告造成的直接损失予以赔偿。原告提出国家赔偿申请之后，被告铜山区政府于2020年7月24日作出涉案《行政赔偿决定书》，原告对该决定书不服，有权提起本案诉讼。被告作出的涉案《行政赔偿决定书》决定：“1.被征收人选择货币补偿的，本人提供合法有效的证件情况下，其合法面积按1800元/平方米补偿，合法面积之外的按照1500元/平方米补偿。2.被征收人选择产权调换的，被征收人在庄内无宅基地的可以安置一套120平方米的住房（120平方米在合法面积中进行抵扣，剩余的面积按照货币补偿标准进行补偿）。因被征收人目前尚无签约和选房意愿，暂不能确定安置房号，无法按产权调换结算差价，如实施单位与被征收人能够达成补偿协议，据实结算差价。”但一方面，从原告的申请来看，原告申请赔偿的项目不仅包括房屋损失，还包括因违法强拆造成的物品、经营及其他损失，以及过渡费损失，但涉案《行政赔偿决定书》仅对房屋损失作了处理，对于原告申请的其他损失则未作处理，故被告作出的涉案《行政赔偿决定书》存在遗漏当事人申请的问题。另一方面，即便是对于原告房屋损失的认定及赔偿，涉案《行政赔偿决定书》也存在基本事实认定不清、证据不足、法律法规适用不明且程序违法的问题。首先，按照法律规定，赔偿义务机关作出赔偿决定，应当充分听取赔偿请求人的意见，并可以与赔偿请求人就赔偿方式、赔偿项目和赔偿数额依照本法第四章的规定进行协商。但是，被告在作出涉案《行政赔偿决定书》之前，并未通过询问、谈话或听证等程序充分听取原告意见，也未就赔偿方式、赔偿项目和赔偿数额等依法与原告协商。其次，《行政赔偿决定书》第1项关于货币补偿的决定为“本人提供合法有效的证件情况下，其合法面积按1800元/平方米补偿，合法面积之外的按照1500元/平方米补偿。”但是，涉案《行政赔偿决定书》并未对什么是“合法有效的证件”作出认定。在本案诉讼中，尽管原告曾提供了石兆芝名下的集体建设用地使用证、江苏省村镇建设许可证、房屋所有权证等证件的复印件，但被告在质证时表示“原告未提供证书原件，复印件真实性无法确认”。与此同时，原告住宅“合法面积”是多少、“合法面积之外的”又是多少，该《行政赔偿决定书》均未加以确定。也就是说，按照目前的证据，涉案《行政赔偿决定书》关于货币补偿的决定是不确定且无法执行的。执行力是行政行为效力的重要方面，是实现行政行为内容的效力，鉴于涉案《行政赔偿决定书》对于货币补偿的内容不清、赔偿金额不明，故就货币补偿而言，该《行政赔偿决定书》不具备执行力。最后，《行政赔偿决定书》第2项关于产权调换的决定为“被征收人在庄内无宅基地的可以安置一套120平方米的住房（120平方米在合法面积中进行抵扣，剩余的面积按照货币补偿标准进行补偿）。因被征收人目前尚无签约和选房意愿，暂不能确定安置房号，无法按产权调换结算差价，如实施单位与被征收人能够达成补偿协议，据实结算差价。”但是，“安置一套120平方米的住房”依据是什么、“合法面积”及“剩余的面积”分别是多少、“货币补偿标准”是多少等，《行政赔偿决定书》均未加以明确；对于“被征收人目前尚无签约和选房意愿”的认定，被告也未提供相应证据。 综上，被告铜山区政府作出的涉案《行政赔偿决定书》遗漏原告的申请，且存在基本事实认定不清、证据不足、法律法规适用不明、程序违法等问题，依法应当予以撤销并限期重作。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第二项、第三项之规定，判决如下： 一、撤销被告徐州市铜山区人民政府于2020年7月24日对原告作出的涉案《行政赔偿决定书》； 二、责令被告徐州市铜山区人民政府于本判决生效后六十日内对于原告的国家赔偿申请重新作出赔偿决定。 本案不收取案件受理费。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江苏省高级人民法院。 审判长 赵 涛 审判员 李帅胜 审判员 周美来 二〇二一年一月二十九日 书记员 杜心舒