贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）黔27行初141号 原告韦仁义，男，1972年3月24日生，水族，住贵州省三都水族自治县。 委托代理人潘英才，男，1952年12月26日生，水族，住贵州省三都水族自治县，一般授权代理。 委托代理人潘奉生，男，水族，1993年7月15日生，住贵州省三都水族自治县，一般授权代理。 被告三都水族自治县人民政府，住所地贵州省三都水族自治县县府西路。 法定代表人杨显龙，该县政府县长。 委托代理人杨顺含，一般授权代理。 第三人三都水族自治县中和镇人民政府，住所地贵州省三都水族自治县中和镇中和村**。 法定代表人周凤乾，该镇政府镇长。 委托代理人蒙炳魁，一般授权代理。 第三人韦国雄，男，1970年12月16日生，水族，住贵州省三都水族自治县。 第三人韦国智，男，1972年11月6日生，水族，住贵州省三都水族自治县。 原告韦仁义诉被告三都水族自治县人民政府（以下简称三都县政府）、第三人三都水族自治县中和镇人民政府（以下简称中和镇政府）、第三人韦国雄、韦国智土地行政确认及行政复议纠纷一案，原告向本院提起行政诉讼。本院于2020年7月3日立案后，依法向被告及第三人送达起诉状副本、应诉通知书及举证通知书，并依法组成合议庭于2020年9月3日公开开庭进行了审理。原告韦仁义及其委托代理人潘英才、潘奉生，被告三都县政府委托代理人杨顺含，第三人韦国雄、韦国智到庭参加诉讼，经本院合法传唤，第三人中和镇政府未到庭。本案现已审理终结。 第三人中和镇政府于2020年1月17日作出的中和处字〔2020〕1号《三都水族自治县中和镇人民政府关于韦国雄、韦国智与韦仁义“姑丙”山土地权属争议的行政处理决定书》（以下简称1号处理决定），第三人韦国雄、韦国智不服该决定，向被告三都县政府申请行政复议，被告三都县政府于2020年6月12日作出三府行复决字〔2020〕6号《行政复议决定书》（以下简称6号复议决定），决定撤销上述处理决定。原告不服，提起本案诉讼。 原告韦仁义诉称，本案争议地“姑丙”一直是原告管理、使用，第三人韦国雄、韦国智私自使用与原告发生纠纷，争议地范围内无其他人承包土地。原告与第三人韦国雄、韦国智所在集体于1982年第一轮承包后进行延长，并没有收回土地重新发包。原告承包姑丙在先，第三人韦国雄、韦国智后来在原告的土地内改变土地用途并于1998年私自填证。至今姑丙存在一地两证状态。根据《最高人民法院关于审理农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第20条规定的登记在先可以优先的原则，原告先依法承包纠纷地并取得承包证，原告享有优先承包权。本案争议地不能有两个物权同时存在，已经存在的物权具有排斥其他物权再行成立的效力，故第三人韦国雄、韦国智在纠纷地的承包不合法。被告作出的复议决定适用法律错误。被告适用的《土地管理法》第三十九条是鼓励开发利用土地，保护合法开发者的权利。第三人韦国雄、韦国智在原告已承包土地改变土地用途，属于不法行为，不受法律保护。《土地权属争议处理办法》第三条规定处理纠纷优先适用法律，本案纠纷应严格依照法律作出行政行为，是羁束行政行为，不存在自由裁量，不存在合理之说。综上，请求：1.撤销三都县政府于2020年6月12日作出的三府行复决字〔2020〕6号《行政复议决定书》；2.依法确认中和镇政府作出的中和处字〔2020〕1号《三都水族自治县中和镇人民政府关于韦国雄、韦国智与韦仁义“姑丙”山土地权属争议的行政处理决定书》合法，判决争议地管理、使用权归原告；3.本案诉讼费由被告承担。 为证明其主张，原告在法定举证期限内向本院提交如下证据： 1.原告韦仁义身份证复印件拟证明：原告本人的身份信息。 2.《集体山林管理证》拟证明：原告依法承包纠纷地“姑丙”。 3.《退耕还林还草合同书》拟证明：原告于2003年与人民政府就“姑丙”签订《退耕还林还草合同书》，纠纷地一直是由原告承包管理、使用、收益。 4.《争议地说明》拟证明：1.纠纷地“姑丙”一直系原告管理使用，2017年修建三荔高速公路征收，第三人韦国雄、韦国智才与原告发生纠纷；2.第三人韦国雄、韦国智在原告入伍期间私自在纠纷地“姑丙”改变土地用途后填写《土地承包经营证书》，第三人韦国雄、韦国智的行为没有经过集体依法发包，第三人韦国雄、韦国智在纠纷地“姑丙”缺乏承包权利来源基础。 5.中和镇政府1号处理决定、三都县政府6号复议决定拟证明：被告作出6号复议决定撤销1号处理决定。 针对原告举示的上述证据，被告三都县政府的质证意见为： 对1号证据无异议；认为2号证据记载内容存在矛盾之处，其真实性请法庭进行核实，认为原告以该集体山林管理证主张其对姑丙享有土地承包经营权的理由不能成立；3号证据的真实性由法庭进行核实；对4号证据真实性无异议，但对其证明目的不予认可，该份说明与该村集体组织与第三人签订的土地承包合同自相矛盾，不能达到原告的证明目的；对5号证据真实性、合法性无异议，但认为第三人镇政府作出的1号处理决定恰好证明了该处理决定在调查核实涉案当事人争议的事实和作出的处理结论之间存在自相矛盾之处。 针对原告举示的上述证据，第三人中和镇政府未发表质证意见。 针对原告举示的上述证据，第三人韦国智、韦国雄的质证意见为：对1号证据无异议；对2号证据真实性有异议，认为该山林管理证填写内容存在许多疑点；对3号证据真实性无异议，但不认可合法性；对4号证据不认可；对5号证据中镇政府的处理决定真实性不认可，对县政府的复议决定的真实性予以认可。 被告三都县政府辩称，一、6号复议决定事实清楚、证据确凿。争议地为“姑丙”又叫“供丙”，面积约6.645亩（其中修建高速公路已征用面积2.8亩，未征用部分面积3.845亩）。2016年4月，因三荔高速建设需征用该地，双方对争议地使用权的归属发生纠纷。第三人中和镇在调查过程中确认韦国雄、韦国智耕种管理的地块在第三人韦仁义持有的1993年《三都水族自治县集体山林管理证》记载的地块范围之内，且对于争议地块韦国雄、韦国智持有1998年土地承包经营权证书，其持有的1998年土地承包经营权证书记载的内容与三都县档案局留存的底册一致，并且韦国雄、韦国智已经在“姑丙”山部分范围内耕种已经20余年，而原告韦仁义持有1993午《三都水族自治县集体山林管理证》及2003年《退耕还林还草合同书》，亦有长期管理耕种“姑丙”山部分土地的事实，双方均在一定范围内存在对“姑丙”山地块开发管理的行为。根据《中华人民共和国土地管理法》第三十九及《土地权属争议调查处理办法》第三条、第二十条、第二十一条之规定，争议双方各自在“姑丙”山地块开发经营而产生的权益都应当得到尊重和保护，以便稳定现有生产关系，特别是争议地被政府征用的情况下，更应保护实际开发者的合法权益。第三人中和镇人民政府在处理第三人韦国雄、韦国智和韦仁义“姑丙”山土地权属争议时应当依据涉案当事人持有的权属凭证和对争议地块的管理事实明确双方在“姑丙”山地块的权益范围。第三人中和镇政府认可涉案双方持有权属凭证效力和对争议地的管理事实而又不依据权属凭证和管理事实作出裁决的行为既不合法也不合理，存在明显不当，损害了开发者的合法权益，依法应当予以撤销。根据第三人中和镇政府提交的证据和调查核实的事实，审查该具体行政行为的合法性、合理性和正当性，依法撤销1号处理决定确实做到事实调查清楚，证据确凿。二、其作出的行政复议决定书程序合法，内容适当。其收到第三人韦国雄、韦国智行政复议申请后，经初步审查，认为韦国雄、韦国智提出的申请符合行政复议的受案范围，依法予以受理，并在规定的时限内作出行政复议受理通知书、提出行政复议答复通知书及第三人参加行政复议通知书予以送达。通知书送达后，中和镇政府依法提交了答辩状和作出具体行政行为的相关证据材料。根据《中华人民共和国行政复议法》和《中华人民共和国行政复议法实施条例》之规定，其有权对中和镇政府作出的具体行政行为进行复议审查。其审查后，按照《中华人民共和国行政复议法》第二十八条，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十五条、第四十九条之规定，作出6号复议决定书并依法予以送达。综上所述，其作出的6号复议决定认定事实认定清楚、证据确凿、适用法律正确、程序合法、内容适当，请求驳回原告的诉讼请求。 为证明被诉行为的合法性，被告三都县政府在举证期限内向本院提交了以下证据： 第一组：1.土地权属争议权属申请书；2.中和镇政府作出的1号处理决定。拟证明：第三人中和镇政府针对原告韦仁义及第三人韦国雄、韦国智姑丙山权属争议作出1号处理决定。 第二组：3.行政复议申请书、受理通知书、提出行政复议答复通知书、第三人参加行政复议通知书、行政复议案件延期审理通知书及送达回证；4.行政复议决定书、送达回证。拟证明：被告依法受理第三人韦国雄、韦国智的行政复议申请，依法向各方当事人送达文书，被告作出行政复议的程序合法。 第三组：5.韦仁义1993年《三都水族自治县集体山林管理证》、2003年《退耕还林还草合同书》。拟证明：原告以集体山林管理证和退耕还林还草合同书主张土地权属，中和镇政府对原告出示的证据进行调查核实。 第四组：6.韦国雄、韦国智1998年《土地承包经营权证书》、县档案局留存的《三都县土地承包经营权调查统计表》。拟证明：1.第三人韦国雄、韦国智持有的土地承包经营权证书与三都县档案局留存的三都县土地承包经营权调查统计表内容完全一致，第三人中和镇政府对该组证据的真实性予以认可；2.第三人韦国雄、韦国智对承包经营权证书所记载的地块享有土地承包经营权。 第五组：7.中和镇政府关于对三府行复受字〔2020〕3号行政复议答复通知书的书面答复。拟证明：1.第三人中和镇政府就涉案当事人争议范围予以确认；2.中和镇政府对原告和第三人持有的权属凭证合法性、真实性均予以认可；3.第三人中和镇政府对原告和第三人韦国雄、韦国智都存在对姑丙山土地管理事实认可；4.第三人中和镇政府调查核实第三人韦国雄、韦国智经营管理的争议地在原告韦仁义持有的1993年集体山林管理证记载土地范围之内；5.第三人镇政府在认可双方都持有合法权属证的情况下而未支持第三人韦国雄、韦国智的权属主张，其调查认定事实和作出的结论自相矛盾。 第六组：8.调查笔录。拟证明：第三人韦国雄、韦国智在姑丙山长期耕种管理土地。 针对上述证据，原告质证意见为：对第一至第三组证据无异议；对第四组证据的合法性、真实性有异议，认为三都县政府颁发的土地承包经营权证并不能证明第三人韦国雄、韦国智对姑丙享有合法的承包经营权；对第五组证据合法性认可，但对真实性不认可；对于第六组证据有异议，认为被告没有提供调查过程的同步录音录像，且调查对象只针对个别人，不具有全面性，是否与案件有利害关系不确定。 针对上述证据，第三人韦国雄、韦国智经质证均无异议。 针对上述证据，第三人中和镇政府未发表质证意见。 第三人中和镇政府未提交书面述称意见，亦未向本院提交证据材料。 第三人韦国雄、韦国智共同述称，一、中和镇政府作出的1号处理决定既不合法也不合理。韦仁义持有的1993年《三都县集体山林管理证》存在填写内容首尾不应、字迹有疑、无档案存根问题。开头填写是二幅山，而下表却填写了三幅并且最后一幅为争议的姑丙山。韦国雄、韦国智持有的1998年《农村土地承包经营权证书》所记载的丘数和面积、每块的四至与三都县档案馆底册一致，是合法有效的证据。二、1号处理决定程序违法。其向中和镇政府申请确权时，被申请人为韦仁义、韦廷恒，但中和镇政府在**处理决定中既未将韦廷恒作为权属争议的当事人，也未知理由，程序违法。综上，请求驳回原告的诉讼请求。 为证据其主张，第三人韦国雄、韦国智在法定举证期限内共同向本院提交并举示了下列证据： 第一组：1.韦国雄身份证复印件；2.《农村土地承包经营权证书》；3.三都县土地调查统计表；4.证明。 第二组：5.韦国智身份证复印件；6.《农村土地承包经营权证书》；7.韦国智的土地统计表；8.证明。 第一、二组拟证明：第三人韦国雄、韦国智的土地承包经营权证合理合法。 第三组：9.证明。拟证明：争议地姑丙是由第三人长期耕种。 第四组：10.韦仁义持有的集体山林管理复印件。拟证明：该证记载内容存在许多疑点，且县档案局没有存根，不具有合法性。 第五组：11.姑丙航拍图。拟证明：从航拍图没有看到此地存在山林，而是耕地和房屋。 第六组：12.2016年姑丙示图。拟证明：在高速建设即将征地时原告到第三人的土地上强行建房和种桃树引起纠纷。 第七组：13.2018年三荔高速经过姑丙示图。拟证明：三荔高速经过姑丙的事实。 第八组：14.2003年姑丙退耕还林示意图。拟证明：第三人在争议地有耕地，但并未看出原告有耕地在此处。 第九组：15.韦仁义退耕还林还草合同。拟证明：该合同不具备合法性。 第十组：16.本组村民《土地承包经营权调查统计表》。拟证明：板尧组的其他村民没有谁家的姑丙土地证与韦仁义的姑丙山证有接界，说明韦仁义的山不存在。 第十一组：17.韦光明《土地承包经营权调查统计表》。拟证明：韦光明姑丙土地与韦国智姑丙承包地相印证。 第十二组：18.韦仁德《土地承包经营权调查统计表》。拟证明：韦仁德姑丙土地与韦国雄姑丙承包地相印证。 针对第三人韦国智、韦国雄提交的上述证据，原告韦仁义的质证意见为：对第一组1号证据无异议，认为2号证据记载的耕地亩数与被告所认定已征收的面积相差太大，3、4号证据不能达到其证明目的；对第二组证据真实性有异议，认为该证颁发在后，不能达到第三人的证明目的；对第三组证据中证明韦国雄与韦国厷是同一个人无异议，认为不能直接证明韦国雄一直在管理和使用该地；第四组证据不能达到第三人证明目的；第五组证据证明原告在该地种植有经济作物及果树；对第六组证据真实性无异议，不能达到第三人证明目的；对第七组证据的三性无异议；认为第八组证据与本案没有直接关联性；对第九组证据的真实性认可；认为第十至十二组证据与本案无直接关联性。 针对上述证据，被告三都县政府经质证均无异议。 针对上述证据，第三人中和镇政府未发表质证意见。 前述各方当事人提交的证据，经庭审举证、质证，根据证据规则及当事人陈述，本院作出如下认证：1.原告提交的证据来源合法，能够认定本案相关事实，本院予以确认；2.被告提交的证据来源合法，能够认定本案相关事实，本院予以确认；3.第三人韦国智、韦国雄提交的第十至第十二组证据与本案不具有关联性，本院不予确认，其余证据能够认定本案相关事实，本院予以确认。 经审理查明，本案争议地为“姑丙”又叫“供丙”，其中修建高速公路征用部分，其余部分未征用。2016年4月，因三荔高速建设需征用该地，双方对争议地使用权的归属发生纠纷。之后，中和镇政府曾于2018年7月8日作出中和处字(2018)4号《处理决定》，三都县政府于2018年9月19日作出三府行复决字(2018)12号《行政复议决定书》撤销了4号处理决定。韦仁义不服，提起行政诉讼，本院作出(2018)黔27行初459号行政判决，驳回韦仁义的诉讼请求。2019年第三人韦国雄、韦国智将原告韦仁义及案外人韦廷恒列为被申请人再次向第三人中和镇政府提出确权申请，第三人中和镇政府于2020年1月17日作出中和处字〔2020〕1号《三都水族自治县中和镇人民政府关于韦国雄、韦国智与韦仁义“姑丙”山土地权属争议的行政处理决定书》，决定：申请人与被申请人争议的‘姑丙’面积为6.645亩（其中高速已征面积为2.8亩、未征部分面积为3.845亩）未征收面积四至为东至韦仁义山、南至韦仁义山、西至高速已征部分、北至韦仁得田的管理、使用权归被申请人韦仁义所有。之后，韦国雄、韦国智不服，向三都县政府申请行政复议。三都县政府受理之后依法通知韦仁义及中和镇政府参加行政复议程序。复议程序中，三都县政府作出行政复议案件延期审理通知书，并向各方送达了延期审理通知书，2020年6月12日作出三府行复决字〔2020〕6号《行政复议决定书》，认为1号处理决定不合法、不合理，存在明显不当，决定撤销1号处理决定。原告不服被告三都县政府作出的6号复议决定，遂向本院提起行政诉讼，诉如前述。 原告韦仁义持有1993年2月18日《三都县政府集体山林管理证》载明：为了管护好山林，现将三洞乡桥村村板尧组集体山林二幅，委托村民韦仁义代管，为责任山。该管理证在坐落地名和面积表的第三栏内登记有“姑丙”，四至为东至河、南至仁得、西至田、北至田。2003年2月28日，原告与三都县三洞乡政府签订《退耕还草还林合同书》，双方协议约定:原告自愿将“姑丙”的耕地共5块退耕，面积共8.71亩。第三人韦国智持有1998年7月《土地承包经营权证》，其上载明地名为“姑丙”土二幅，其中面积为0.5亩的四至为东至河边、南至坡顶、西至右地、北至明田；面积为0.07亩的四至为东至河边、南至坡顶、西至路、北至路。第三人韦国雄持有1998年7月《土地承包经营权证》，其上载明地名为“姑丙”土四幅，其中面积为0.35亩的四至为东至辉地、南至坡、西至田、北至田；面积为0.05亩的四至为东至志地、南至辉地、西至田、北至田；面积为0.2亩的四至为东至坡顶、南至小堂田、西至田、北至本人地；又一面积为0.2亩的四至为东至本人田、南至志地、西至田、北至田。第三人韦国雄、韦国智分别持有上述土地承包经营权证书中所登记的6幅关于“姑丙”土的记载与《三都县土地承包经营权调查统计表》记载一致，其中，第三人韦国雄户的土地承包经营权调查统计表中还详细记载了因开荒新增田1.7亩、土1.05亩；并记载了“姑丙”田共3幅。 另查明，韦国雄、韦国智在确权处理时将韦仁义与韦廷恒列为被申请人，但中和镇政府作出的**处理决定未将韦廷恒列为被申请人，亦未说明原因。 本院认为，本案的争议焦点为被告三都县政府作出的6号行政复议决定是否合法。 程序方面，三都县政府受理韦国雄、韦国智的行政复议申请后，通知中和镇政府及韦仁义参加行政复议程序，依法延长审理期限并书面通知各方当事人，后在规定期限内作出被诉行政复议决定并送达各方，各方当事人对此亦无异议，本院予以确认。 在认定事实及适用法律方面。《土地权属争议调查处理办法》第三条：“调查处理土地权属争议，应当以法律、法规和土地管理规章为依据。从实际出发，尊重历史，面对现实。”第二十条：“国土资源行政主管部门在调查处理争议案件时，应当审查双方当事人提供的下列证据材料：（一）人民政府颁发的确定土地权属的凭证；……”第二十一条“对当事人提供的证据材料，国土资源行政主管部门应当查证属实，方可作为认定事实的根据。”之规定，本案中，各方当事人均认可韦国雄、韦国智耕种管理的地块在韦仁义持有的1993年《三都水族自治县集体山林管理证》记载的地块范围之内，一方面韦国雄、韦国智持有1998年土地承包经营权证书，该承包经营权证书记载的内容与三都县档案局留存的底册一致，并且韦国雄、韦国智已经在该地块长期耕种，另一方面原告韦仁义持有1993年《三都水族自治县集体山林管理证》及2003年签订的《退耕还林还草合同书》，亦有长期管理耕种“姑丙”山部分土地的事实，说明双方均在一定范围内存在对“姑丙”山地块开发管理的行为。在对涉案当事人持有的上述权属凭证均予以认可的情况下，依照前述规定，中和镇政府应当依据当事人持有的权属凭证和对争议地块的管理事实就争议地权属进行确认。故中和镇政府将争议地的使用权和管理权全部确认归原告韦仁义所有属于事实不清，证据不足。基于此情形，三都县政府复议撤销中和镇政府前述处理决定并责令其限期重做并无不妥。此外，韦国雄、韦国智向中和镇政府申请确权时，将韦廷恒列为被申请人，而中和镇政府在**处理决定中既未将韦廷恒作为被申请人，亦未说明原因，确权程序违法。综上所述，被告三都县政府于2020年6月12日作出的三府行复决字〔2020〕6号行政复议决定书认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法。原告的诉请缺乏事实和法律依据，本院不予支持。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告韦仁义的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告韦仁义承担。 如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省高级人民法院。逾期不上诉，则本判决发生法律效力。 审判长  刘玉冰 审判员  冉 玲 审判员  楼裕华 二〇二〇年九月十四日 法官助理周洪 书记员张曼予 附：本裁判文书适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。