湖南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）湘行终1619号上诉人（原审原告）：程发第，男，汉族，1980年6月15日出生，湖南省道县人，住湖南省道县。委托代理人：王玲，北京万典律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：道县人民政府。住所地：湖南省道县濂溪街道寇公街**。法定代表人，李天明，该县县长。委托代理人：林世辉，该县行政复议办公室负责人。委托代理人：李柏东，该县行政复议办公室工作人员。上诉人程发第诉被上诉人道县人民政府行政复议一案，不服湖南省永州市中级人民法院（2020）湘11行初103号行政裁定，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。湖南省永州市中级人民法院经审理查明：程发第在道县××镇××村××房，在该村另建有一处三层新房。2005年程发第已搬入新房居住，旧房则一直处于闲置状态。2019年4月3日，中共道县县委办公室、道县人民政府办公室联合下达道办发【2019】13号文件《道县农村人居环境整治村庄清洁行动实施方案》，同日，道县农村人居环境整治工作领导小组办公室下达道农治办发【2019】2号《道县农村“空心房”整治行动实施方案》，要求对无保护价值的“空心房”、残垣断壁按规定全部清除，人畜混居进行有效治理，从而达到村庄绿化、美化大幅提升，农家庭院整洁卫生，村民清洁卫生文明的生活方式普遍形成。道县××镇水源头村村民委员会和支部委员会为了贯彻落实上述文件精神，2019年5月，对该村的“空心房”进行了调查摸底，认定程发第的祖业房属于“空心房”，并且是危房，存在安全隐患。2019年5月，水源头村村支两委多次开会讨论并最后一致同意对该村的“空心房”进行拆除。2019年6月6日，水源头村村委会以“通知”的方式在全村进行了公示，要求全体村民于6月6日起将“空心房”内有用的物品自行撤出。由于程发第未在规定的期限内自行拆除，2019年7月1日，水源头村遂组织对原告程发第的祖业房进行了强制拆除。程发第不服，2019年9月18日，程发第以道县××镇人民政府强制拆除其房屋的具体行政行为违法为由，向道县人民政府提出复议申请，请求：一、确认道县××镇人民政府的强拆行为违法；二、赔偿其经济损失200万元。2019年12月26日，道县人民政府向程发第下达了《行政复议受理通知书》，道县人民政府经审查，认为程发第的复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法》和《中华人民共和国行政复议法实施案例》规定的受理案件，遂于2020年5月8日作出道府行复【2020】15号驳回行政复议申请决定书，程发第仍不服，向该院提起行政诉讼，请求判决撤销道县人民政府作出的道府行复【2020】15号《道县人民政府驳回行政复议申请决定书》，责令道县人民政府对其复议申请重新处理。另查明，水源头村已支付两万元房屋拆迁补偿款给程发第，程发第已通过其亲属转入其名下。湖南省永州市中级人民法院认为，本案争议的焦点是涉案房屋拆除行为是否是道县××镇人民政府实施，原告提起的本案诉讼是否符合起诉条件。根据相关“空心房”治理工作的文件精神，是以“政府主导、群众自愿、村委实施、社会支持”为原则，村支两委为“空心房”整治工作的责任主体、村支书是第一责任人，镇政府只对“空心房”治理工作进行协调、指导、审查，并不介入到具体的治理工作和拆除中。本案中原告提交的证据不足以证明是被告寿雁镇人民政府实施了房屋拆除行为，且道县××镇水源头村自认实施了拆除行为。故原告程发第起诉认为是道县××镇人民政府实施了强拆的具体行政行为，缺乏事实依据。道县××镇水源头村村委会不是一级行政机关，是基层群众性自治组织，为贯彻落实道县县委两办及道县农村人居环境整治工作领导下小组关于清理“空心房”的指导精神而实施的行为，不是行政管理行为，不具有行政强制力，如果原告认为其行为侵害了其合法权益，可以通过民事诉讼或者其他途径予以救济。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条规定，行政机关受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和行政复议法实施条例规定的受理条件的，应当依法决定驳回行政复议申请。因拆除房屋的行为是由水源头村实施的，不属于行政行为。故原告要求撤销道县人民政府作出的驳回决定，诉请道县人民政府履行行政复议职责，明显不属于行政机关权限范围。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十三条第二款之规定，裁定驳回原告程发第的起诉。本案预收的案件受理费50元，于本裁定生效之日起十日内退还原告。程发第不服原审裁定，向本院提起上诉称:原审裁定遗漏对复议案件审理程序的审查，复议决定程序违法；复议决定认定事实错误，整治、拆除行为系具体行政行为，镇政府受道县人民政府委托的组织，是强拆行为的实施、参与主体；复议决定适用法律错误。请求：撤销原审裁定，撤销涉案复议决定，责令被上诉人对上诉人复议申请重新处理。被上诉人道县人民政府答辩称：该府受理上诉人的行政复议申请后，于2019年12月26日向各方当事人分别发送了有关受理程序性通知，寿雁镇人民政府及寿雁镇水源头村委会分别提交了书面答复和材料，因受新冠疫情影响中止审理。影响消除后，恢复审理，根据查明的事实，因水源头村委会拆除申请人“空心房”的行为不属于具体行政行为，道县××镇人民政府不是行政复议案件的适格被申请人，上诉人认为道县××镇人民政府实施了强拆行为，缺乏事实依据，该府依法作出复议决定书，并依法送达。上诉人认为强拆行为侵犯了其合法权益，应通过民事诉讼或其他途径予以救济。请求驳回上诉人的上诉，维持原裁定。原审法院采信的证据已随案卷移送本院。经审查，原审采信的证据可以作为本院认定事实的依据，对原审查明认定的事实本院予以确认。二审期间，上诉人提交了七组证据，分别是：1.上诉人与程号学、程保兴的通话音频；2.道县××镇副镇长唐邦在强拆现场视频及房屋图片；3.上诉人所在村村支书在2020年10月15日在××镇人民政府的通知；4.村支书程青龙与上诉人大姐的聊天记录；5.有关做好空心房整治工作的文件及村微信群聊天记录；6.上诉人房屋的集体土地建设用地使用证、宅基地证、山林承包使用证等；7.2020年10月17日镇政府发布的通知。拟证实其房屋被拆当天寿雁镇副镇长唐邦在现场，亲自组织参与了强拆；村委会没有强拆的职权，镇政府实际拆除了涉案房屋。上诉人的房屋系古建筑，被拆除的围墙不属于违法建筑。被上诉人质证对证据1的真实性、关联性不予认可，对其他证据的关联性均不予认可。本院经审查认为，上述证据均不能证明镇政府委托或者实际实施了涉案拆除行为。关于复议程序问题，被上诉人向本院提交了《道县人民政府行政复议办公室关于对程发第案行政复议受理程序的情况说明》。内容为，上诉人于2019年9月18日提交了复议申请书，因当时复议机构自身机构改革人事变动导致工作人员短缺，复议办公室于2019年12月26日予以受理，并分别通知相关当事人在该办办公室当场送达了《行政复议受理通知书》《行政复议答复通知书》《第三人参加行政复议通知书》。2020年1月6日，寿雁镇人民政府、水源头村向该办提交了行政复议答复书。1月23日后，因受新冠疫情影响，行政复议工作中止。2020年5月，恢复行政复议审理工作，5月8日作出了复议决定书。复议期间，上诉人多次通过电话或到该办办公场所与原办案人员唐泉交流案情，对案件受理及中止的事实是清楚的。二审调查中，上诉人程发第自认与原复议案件办案人员有过交流，并多次就案件进程进行了询问。对此，本院认为，被上诉人受理复议申请后，送达相关受理通知存在不规范，因新冠疫情影响而中止审理、中止原因消除后恢复审理均没有依法办理相关手续并告知有关当事人，审理程序中存在瑕疵，但并没有对复议申请人程发第的重要程序性权利产生实质性的影响。二审另查明：1.上诉人程发第在二审调查中陈述，房屋被拆除之前，道县××镇人民政府并未发布有关实施拆除房屋的文件，亦未发布对其房屋进行拆除的通知。2.道县××镇水源头村委会在复议过程中陈述该村根据上级文件精神，召开村党支部会议、村支两委会议、党员群众代表会议安排部署相关工作，在取得大部分党员群众代表同意后，村委会张贴拆除“空心房”通知。村委会所拆房屋符合“空心房”拆除标准，并已经给予上诉人相应补偿。本院认为，根据原审裁定内容并结合双方诉辩情况，本案的争议焦点为涉案行政复议决定是否合法。根据《中华人民共和国行政复议法》第二条及第六条之规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益申请行政复议的，行政复议机关依法受理其复议申请。因此，公民、法人或者其他组织在申请行政复议时，应提供相应证据证明该具体行政行为存在。根据中共道县县委办公室、道县人民政府办公室及道县农村人居环境整治工作领导小组办公室有关“空心房”治理工作的文件，该项治理工作以“政府主导、群众自愿、村委实施、社会支持”为原则，村支两委作为“空心房”整治工作的责任主体，具体负责，政府对“空心村”、“空心房”治理进行协调、指导、审查等工作，不介入具体的治理工作。经审查，涉案拆除行为系道县××镇水源头村委会自认组织实施，而上诉人程发第在申请复议过程中提交的证据不能证明拆除房屋行为系被申请人道县××镇人民政府及其工作人员组织参与实施，亦没有证据证明道县××镇水源头村委会实施的拆除行为系受行政机关的委托，其要求确认道县××镇人民政府实施具体行政行为违法并赔偿的申请缺乏事实和法律依据。道县人民政府经审查认定其行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法》关于受理范围的规定，作出驳回其行政复议申请的决定，符合法律规定。虽复议审理过程中存在程序瑕疵，但并未影响程发第的实体权利，本院予以指出。诉讼中，上诉人程发第主张寿雁镇人民政府人员在拆除过程中知情、并出现在拆除现场的行为，不能等同于行政机关直接实施或委托实施了拆除行为，现有证据无法证明道县××镇人民政府实施了涉案拆除行为，程发第的主张缺乏事实根据，本院不予采信。综上，上诉人程发第请求判决撤销涉案复议决定、责令道县人民政府重新处理的诉讼请求，缺乏事实和法律依据，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，应判决驳回上诉人程发第的诉讼请求，原审裁定驳回起诉对其实体权利并无影响，为避免程序空转，本院予以维持。上诉人程发第的上诉理由不能成立，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本案二审不收取案件受理费。本裁定为终审裁定。审判长 赵 旻审判员 张少波审判员 赫荣生二〇二一年一月二十八日书记员 庞亦芝附法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；