浙江省桐乡市人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙0483行初25号 原告贺小芬，女，1962年2月13日出生，汉族，住嘉善县。 委托诉讼代理人方炉生，男，1960年8月1日出生，汉族，住嘉善县××街道××路××号，系原告贺小芬配偶。 被告嘉善县住房和城乡建设局，住所地嘉善县魏塘街道解放西路**，统一社会信用代码：113304210025547871。 法定代表人朱军,局长。 出庭负责人林山峰。 委托诉讼代理人陈娜,工作人员。 委托诉讼代理人卞含菁,浙江卢军律师事务所律师。 原告贺小芬诉被告嘉善县住房和城乡建设局（以下简称嘉善住建局）房屋拆迁管理（拆迁）行政征收纠纷一案，向本院提起诉讼。本院于2020年6月23日立案受理后，依法组成合议庭，本院于同年8月19日召开庭前会议,于同年12月7日公开开庭审理了本案,贺小芬委托诉讼代理人方炉生,林山峰及委托诉讼代理人陈娜、卞含菁到庭参加诉讼。本案经合议庭评议，现已审理终结。 原告贺小芬起诉请求判令：撤销原告与被告签订的《嘉善县国有土地上房屋征收产权调换协议》（编号×××12）。事实与理由：原告自1985年起在嘉善县××街道××路××号经营嘉善县大众旅馆。经营用房产权登记面积为145.79平方米，土地用途为住宅用地，使用面积99平方米，未经产权登记面积14.49平方米（已确认合法建筑面积2.51平方米），尚余11.98平方米未得到确认。旅馆经营至今营业执照、特种行业许可证、卫生许可证、税务登记证齐全。旅馆一直连续经营，合法合规，中途未申请注销登记。2019年原告房屋（大众旅馆）列入棚户区拆迁，原告在未经产权登记面积11.98平方米确认补偿和160.28平方米营业面积未得到“住改商”全额补偿的情况下，于2019年12月15日仓促与被告签下了协议，对照《嘉善县国有土地上房屋征收涉及未经产权登记建筑等问题调查和处理办法》第六条第二款和第八条（一）的规定，致使原告经济损失七十万左右，明显属于“因重大误解订立的”行为，所以请求予以撤销。 被告嘉善住建局答辩称：一、被告具有与原告签订《嘉善县国有土地上房屋征收产权调换协议》的法定职权；二、被告与原告签订涉案协议履行了相应的法定职责、程序合法、适用依据正确，所签订的涉案协议合法有效；三、原告的行政诉讼请求无事实和法律依据，请求依法驳回。原告所称“在未经产权登记面积11.98平方米未得到确认补偿和160.28平方米营业面积未得到“住改商”全额补偿的情况下与被告签订涉案协议，致使其经济损失七十万元左右”没有事实和法律依据。涉案协议及《房屋征收产权调换明细清算表》中亦明确了原告的被征收房屋的所有补偿内容和具体金额，原告及其委托代理人作为具有完全民事行为能力的自然人，应当可以理解签订相应补偿协议的法律后果，在此基础上与被告签订涉案协议，亦不存在重大误解。 原告贺小芬向本院提交如下证据： 一、房产证和国有土地使用证，证明了房屋归原告所有，具有主体资格； 二、经营的嘉善县大众旅馆营业执照、特种行业许可证、卫生许可证、税务登记证，证明了原告合法连续持续经营没有中断； 三、《嘉善县国有土地上房屋征收产权调换协议》、公示、老火车站征收地块未登记建筑调查认定结果复核公告，证明双方之间签订了产权调换协议，在征收过程中原告对公示面积提出异议，但被告未作出决定内容，也没有给原告书面答复及告知救济途径，公告原告提出异议，现依据复核公告对认定的面积提起诉讼； 四、大众旅馆特种行业许可审批档案材料5页(来源于嘉善县公安局治安监督管理大队档案室)、开业经营情况的说明1份，证明了大众旅馆自1985年、1986年开始营业至今，仅是代表人变更，其余没有变化； 五、原告开设大众旅馆的证人证言3份，计留安（风雷旅馆老板），刘建生（大众旅馆老板的儿子），陈荷弟（大众旅馆的邻居），证明了大众旅馆开设的时间、经过以及未认定的房屋面积也在旅馆开业审批时已经建造完成； 六、大众旅馆奖状、聘书等10页，证明大众旅馆在1990年4月1日之前已经开业； 七、个体工商户开业登记申请书以及并更申请登记材料共4页（来源于嘉善县市场监督管理局），根据法院调查令调取，证明大众旅馆1985年6月28日成立开业。 被告嘉善住建局向本院提交如下证据： 一、1.嘉善县人民政府关于魏塘街道老火车站地块国有土地上房屋征收决定、征收决定的公告（附老火车站地块征收范围红线图及征收补偿方案）；2.房屋征收决定公告照片、报纸、网站；3.征收部门事业单位法人证书及法定代表人身份证明、征收实施单位事业单位法人证书及法定代表人身份证明，以上证据均证明嘉善县人民政府作出老火车站地块房屋征收决定并于2019年9月23日进行公告，确定了该项目的征收部门、征收实施单位、征收范围及征收补偿方案；征收部门、征收实施单位的主体情况及具有相应的法定职权； 二、关于魏塘街道老火车站地块国有土地上房屋征收评估机构确定的公告及照片，证明确定的该地块征收活动中的房地产价格评估机构； 三、1.被征收房屋产权证书、国有土地使用证；2.老火车站地块未登记建筑认定结果公示及照片、未经产权登记建筑调查复核结果公告及公示照片、认定材料；3.“住改商”《公示》及照片、调查材料，以上证据证明原告被征收房屋的权属及未登记建筑认定情况,符合《嘉善县国有土地上房屋征收涉及未经产权登记建筑等问题和处理办法》（善政发【2018】35号）第八条第二项规定情况及相应的公示情况； 四、1.被征收房屋初评结果公示；2.《国有土地上房屋征收评估分户报告》（浙和征评第：2019-善站-×××12）、××镇××路××号贺小芬房屋“住改商”价格说明的更正说明；3.老火车站征收项目相关资料领取明细表，以上证据证明被征收房屋的评估价格及评估报告送达被征地人的情况、“住改商”一次性货币补助价格的情况； 五、1.产权调换凭证（ＮＯ：2019第0261号）；2.产权调换房屋评估报告；3.《嘉善县国有土地上房屋征收产权调换协议》（编号×××12）、房屋征收产权调换明细清单、房屋征收产权调换安置房结算清单，以上证据证明原告选择的产权调换房屋情况、产权调换房屋价格、签订涉案协议的内容及产权调换明细清算表内容； 六、老火车站地块签约率公告及公示照片，证明该地块的签约期内签约率达到90%以上，征收决定生效，签订的征收补偿协议生效； 七、被征收人身份证复印件、户口薄复印件、结婚证复印件、授权委托书，证明被征收人身份情况、家庭情况及授权委托情况。 被告嘉善住建局向本院提交如下法律依据：《国有土地上房屋征收补偿条例》、《浙江省国有土地上房屋征收补偿条例》、《嘉善县国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》、《国有土地上房屋征收评估办法》、《嘉善县国有土地上房屋征收涉及未经产权登记建筑等问题调查和处理办法》，说明签订涉案协议的法律依据。 质证意见： 对原告贺小芬提交的证据，被告嘉善住建局质证认为，对证据一，无异议；对证据二，真实性无异议，但该组证据只能证明原告经营的旅馆时间最早为2003年6月9日，也证明不了原告所说的连续经营；对证据三，涉案产权调换协议无异议，系双方真实意思表示具有法律效力。对公示的真实性无异议，对其证明目的不予认可，虽然原告对面积提出过意见，但由于其无法提供有效的证明材料来作证据，因此其异议不能成立，而且工作人员也有对其做出当面解释，最后原告也是认可了该结果后与征收部门签约。对复核公告真实性无异议，后来签订的产权调换协议表明对房屋认定面积表示认可；对证据四，真实性无异议，但不能证明原告的待证事实，从许可证颁发时间看1995年4月，性质为个体，不存在法人代表的变更，原告实质为注销后原告重新开业；对证据五，不予认可，不符合证人证言的证明形式；对证据六，真实性无异议，关联性有异议，这个奖状与聘书跟原告无关联，从证明力看其内容，无法证明大众旅馆当时已经开业；对证据七，真实性无异议，关联性有异议，当时的大众旅馆与现在的大众旅馆不是一个主体，经营者也有变更。 对被告嘉善住建局提交的证据，原告贺小芬质证认为，对证据一、二、六、七、八，均无异议。对证据三中的第一组无异议，第二组证据有意见，与事实不符并已提出异议，另外对于其中一份1992年的测绘图想看下原件；第三组对“住改商”认定的房屋面积有异议，被告认定为27.67平方米，实质为约160.28平方米，一层27.67平方米是无法开旅馆的，只能开个杂货店而已，原告经营的旅馆在1990年4月1日城乡规划法施行前已改变房屋用途并延续使用至今，应当按照《嘉善县国有土地上房屋征收涉及未经产权登记建筑等问题调查和处理办法》第八条第一项的规定认定面积，原告看到公示之后，向被告口头及书面提出异议，被告不予理睬，接着原告要求被告作出行政决定，被告拒绝作出，原告认为被告剥夺了其司法救济的权利。对于改变用途房屋调查表中，改变用途时间为2003年6月9日有异议。对证据四中的第一组意见同上；第二组评估分户报告无异议，对更正说明有异议，原告拿到的与被告作出的评估前后的价格不一样，原告地址书写36号错误，应该为365号，被告有违行政诉讼法第三十五条的规定，事后取证结果未变；第三组无异议。对证据五中的第三组认为产权调换协议补偿少了应当撤销，该组其余无异议。对于法律依据，无异议。 认证意见： 原告贺小芬提交的证据一至三,符合真实性,形式和来源合法且与待证事实相关,予以认定;证据四、六、七，可以相互印证杨素珍于1983年开始经营大众饭店，于1985年变更为大众旅馆的事实；证据五，书面的证人证言，无法核实真实性，不予认定。 被告嘉善住建局提交的证据，符合真实性,形式和来源合法且与待证事实相关,予以认定。 本院经审理查明案件事实如下： 贺小芬于2003年2月21日取得了嘉善县车站北路365号房屋的所有权，房屋建筑面积为145.79平方米,2层,用途为住宅；于2003年7月2日取得了上述房屋所占地块的国有土地使用权证，土地用途为住宅用地，使用权面积为99平方米。2003年5月20日,贺小芬向魏塘工商所提交大众旅馆的开业申请书，并于2003年6月9日取得了大众旅馆的营业执照。贺小芬系从杨素珍夫妻处购买上述房产,杨素珍于1983年11月开始在上述房产处经营大众饭店，1985年变更经营为大众旅馆并一直经营。2003年6月2日,杨素珍经营的大众旅馆办理了注销登记,原因为歇业。 2019年9月23日，嘉善县人民政府决定对嘉善县魏塘街道老火车站地块国有土地上的房屋实施征收，并对房屋征收补偿方案予以公告，征收范围东至小寺桥港、西至居民楼（和兴家园）、南至居民楼（怡海花园）、北至沪杭铁路，征收部门为嘉善县住建局，征收实施单位为嘉善县嘉正房屋征收服务中心，签约期限自2019年11月15日起至2019年12月30日止；搬迁期限（补偿协议生效以后）自2020年5月4日起至2020年7月4日止。贺小芬所有的位于嘉善县车站北路365号房产在上述征收范围内。关于未登记建筑面积,2019年9月28日,嘉善县住建局、嘉善县自然资源和规划局及嘉善县嘉正房屋征收服务中心公示认定贺小芬的自建建筑14.49平方米为未登记建筑。后贺小芬提出异议，经复核并于2019年12月2日公告，贺小芬自建建筑14.49平方米中2.51平方米认定为合法建筑,11.98平方米为违法建筑。关于房屋用途性质,2019年10月15日经调查公示,贺小芬户改变用途时间为2003年6月9日,房屋第一自然开间27.67平方米符合住改非条件。2019年10月25日及12月3日,浙江和诚房地产估价有限公司出具《国有土地上房屋征收评估分户报告》,贺小芬所有的房屋中27.67平方米评估价为352331元（其中房屋275925元、装修物71658元、附属物4748元），118.12平方米的房屋评估总价为1209903元，2.51平方米的房屋评估总价为25401元。2019年11月26日，经浙江和诚房地产估价有限公司评估并出具说明，贺小芬所有的房屋中27.67平方米，按“以商业用房评估价（扣除相应的改变土地用途出让金）与住宅用房评估价的差价的70%，给予一次性货币补助”，金额为90531元。 2019年12月15日,嘉善县住建局、嘉善县嘉正房屋征收服务中心与贺小芬签订《嘉善县国有土地上房屋征收产权调换协议》（编号×××12），约定：3.贺小芬房屋坐落于××镇××路××号，建筑面积148.30平方米，用途为住宅，房屋所有权证编号为善字第00065087号，土地使用权证编号为善2003-1-3024，土地性质为划拨；4.双方一致同意对贺小芬被征收房屋采用房屋产权调换的补偿方式；5.贺小芬被征收房屋评估补偿金额为1511229元、装修及附着物补偿金额为83414元，签约奖励金额为40000元，其他补偿补助奖励金额110531元，上述金额相加后补偿总金额为1745174元；6.产权调换房屋之一位于××路××幢××单元××号,期房,预测建筑面积114.20平方米,用途为住宅,经评估价款为1291533.48元,代收费9620.42元;之二位于××路××幢××号,期房,预测建筑面积87.10平方米,用途为住宅,经评估价款为903124.22元,代收费7764.61元。产权调换房屋总价款为2212042.72元;7.经计算,被征收房屋与产权调换房屋得差价为700813.72元,该差价款项在贺小芬办理交房手续时付清。 本院认为,《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。《嘉善县国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》第四条规定，县住房和城乡规划建设部门组织实施本县行政区域内国有土地上房屋征收与补偿工作。本案中被告嘉善县住建局具有与被征收人原告贺小芬签订《嘉善县国有土地上房屋征收产权调换协议》的职权。 原告贺小芬以重大误解为由主张撤销涉案《嘉善县国有土地上房屋征收产权调换协议》，主要理由为：未登记建筑14.49平方米应得到补偿、房屋用途性质已改变应按照《嘉善县国有土地上房屋征收涉及未经产权登记建筑等问题调查和处理办法》第八条第一项的规定得到补偿。 关于未登记建筑。《嘉善县国有土地上房屋征收涉及未经产权登记建筑等问题调查和处理办法》第五条第二款规定，县人民政府组织相关部门对未经登记建筑调查、认定结束后，房屋征收部门应将调查、认定结果在征收范围内公告。被征收人对认定结果有异议的，应当在公告规定的期限内提供未经产权登记建筑的建造、居住使用的证明材料并出具具结书；逾期未提供的视为同意公告内容。房屋征收部门应当提请县人民政府组织相关部门对被征收人提出的异议以及相关证据材料进行复核，复核结果应当在房屋征收范围内公告。第六条规定，对认定为合法建筑的，房屋征收部门按照合法建筑进行评估补偿。对认定为违法建筑的，不予补偿。在1990年4月1日《中华人民共和国城市规划法》施行前建成的建筑，可视作合法建筑认定。在1990年4月1日《中华人民共和国城市规划法》施行后已取得建设工程规划许可证并已建成的建筑，建设工程规划许可证载明部分，可视作合法建筑认定。本案中，2019年9月28日经公示原告贺小芬房屋的自建建筑14.49平方米认定为未登记建筑。经调查复核，结合房产证、国有土地证、房地产分户平面图、1990年11月形成的嘉善县城区地形测绘档案等资料，认定原告贺小芬自建建筑中一层2.51平方米为合法建筑予以补偿,另二层11.98平方米为违法建筑，并于2019年12月2日进行了公告。现原告贺小芬主张11.98平方米亦应得到确认，但未能提供充分证据证明该部分建筑建成于1990年4月1日之前或者已取得建设工程规划许可证等，且2003年过户办理房屋所有权证时该部分建筑也未进行登记，故原告贺小芬上述主张依据不足不予支持。涉案《嘉善县国有土地上房屋征收产权调换协议》中认定贺小芬建筑面积148.30平方米合法有据，程序正当。 关于房屋用途性质。《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》第三十条规定，被征收房屋用途按照房屋登记记载的用途确定；房屋登记未记载用途或者经城乡规划主管部门依法批准改变用途但未作房屋用途变更登记的，按照城乡规划主管部门批准的用途确定。1990年4月1日《中华人民共和国城市规划法》施行前已改变房屋用途并以改变后的用途延续使用的，按照改变后的用途确定。《嘉善县国有土地上房屋征收涉及未经产权登记建筑等问题调查和处理办法》第五条第三款规定，改变用途的房屋，被征收人应提供房屋所有权证、土地使用权证、营业执照及其开展经营活动所需其他证照等证明，并出具具结书。第八条规定，房屋征收部门组织国土资源、综合执法、市场监督等部门对改变用途的房屋进行调查，并按照以下规定予以区分处理：（一）1990年4月1日《中华人民共和国城市规划法》施行前已改变房屋用途并以改变后的用途延续使用的，根据房屋所有权人申请和市场监管部门出具的改变用途延续使用的证明材料，按改变后的用途确定，按照改变后的用途补偿被征收人的，对被征收人给予的补偿中应当扣除被征收人依法应当补交的土地收益金。（二）1990年4月1日《中华人民共和国城市规划法》施行后未经规划、国土部门批准改变房屋用途的，按照原用途进行补偿。房屋产权登记用途为住宅，已领取合法有效营业执照及开展经营活动所需要其他证照，并连续经营至政府公告确定征收范围之日满2年（含）以上的，根据其沿街底层第一自然间房屋实际经营面积，以商业用房评估价（扣除相应的改变土地用途出让金）与住宅用房评估价的差价的70%，给予一次性货币补助。本案中原告贺小芬在征收过程中提交了2003年6月9日成立并经营嘉善县大众旅馆的营业执照及税务登记证、杨素珍经营大众旅馆时1995年与1999年的特种行业许可证及登记表、情况说明等材料。被告嘉善县住建局经调查、勘测等，认为原告贺小芬房屋改变用途时间为2003年6月9日,房屋第一自然开间27.67平方米符合住改非条件,并作为一次性货币补助的计算面积予以公示。原告贺小芬主张应按照《嘉善县国有土地上房屋征收涉及未经产权登记建筑等问题调查和处理办法》第八条第一项的规定进行补偿,并向本院申请调取证据，嘉善县市场监督管理局提供了关于杨素珍的个体工商户开业登记申请书以及并更申请登记材料，表明杨素珍在1990年4月以前就在该处经营大众饭店及之后的大众旅馆。本院认为,首先,原告贺小芬从杨素珍夫妻处购买涉案房屋后,在2003年办理房屋所有权证及国有土地使用权证时，同意按照住宅用途予以登记,此后亦未向规划、国土等部门申请改变房屋用途。其次，涉案行政协议签订前原告贺小芬对房屋经营旅馆的事实清楚，在征收过程中同意按照住宅性质予以补偿并签订协议，是双方充分协商的结果。且被告嘉善住建局结合被征收人实际经营的情况，通过额外一次性货币补助的性质对被征收人给予了权益保障，符合相关法律规定和客观实际。综上，原告贺小芬以存在重大误解为由请求撤销涉案行政协议，缺乏依据，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告贺小芬的诉讼请求。 本案诉讼费50元，由原告贺小芬负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于人民法院。 审  判  长  王红娟 审  判  员  陶永良 审  判  员  唐雪平 二〇二一年一月二十一日 （代）书记员  沈婷婷