重庆市第五中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）渝05行终632号 上诉人（一审原告）陈奇，男，1985年5月1日出生，汉族。住址：重庆市江津区。 被上诉人（一审被告）重庆市綦江区人力资源和社会保障局。住所地：重庆市綦江区通惠街道通惠大道**。 法定代表人郑仕全，该局局长。 被上诉人（一审第三人）重庆公路运输（集团）有限公司綦江分公司。。住所地：重庆市綦江区文龙街道孟家院** 代表人谭春云，该公司经理。 上诉人陈奇因诉被上诉人重庆市綦江区人力资源和社会保障局（简称綦江区人社局）、重庆公路运输（集团）有限公司綦江分公司（简称重庆公路运输綦江分公司）工伤保险资格或者待遇认定一案，不服重庆市綦江区人民法院（2020）渝0110行初15号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年10月19日受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。 一审法院审理查明，重庆公路运输綦江分公司系2003年5月19日经工商登记注册成立的国有控股有限责任公司分公司。2013年9月23日，重庆公路运输綦江分公司出资购买了渝BR**号重型罐式货车，次日登记在其名下。2017年1月4日，重庆公路运输綦江分公司与余德福签订《货车租赁经营合同》，约定：余德福租赁重庆公路运输綦江分公司的渝BR**号重型罐式货车从事机动车货物运输业务；租赁期限从2017年1月4日起至车辆的国家法定报废之日止；租赁金总额为13万元，由余德福于合同签订之日一次性缴清；车辆参加交强险并实行企业安全统筹，交强险费按国家规定执行，由重庆公路运输綦江分公司统一代收，安全统筹由双方协商约定，以重庆公路运输綦江分公司告知余德福为准，由重庆公路运输綦江分公司统一收取，交强险和安全统筹费按年计算，先交后用；余德福在经营过程中自主雇工，自主经营，自负盈亏，自理一切经营成本，自担一切经营风险等。陈奇后被余德福聘请为驾驶员，负责驾驶渝BR**货车运输货物。2018年3月27日，陈奇在运输货物过程中检查货车时因手拉的铁杆断裂导致摔倒受伤，后被送往医院治疗至2018年4月27日出院。 2019年3月26日，陈奇以重庆公路运输綦江分公司为工作单位向綦江区人社局提出工伤认定申请。2019年4月3日綦江区人社局向陈奇制作《工伤认定申请补正材料告知书》，其中告知陈奇：陈奇提交的申请经綦江区人社局审查缺少下列材料：1、陈奇与重庆公路运输綦江分公司签订的劳动合同或是否存在劳动关系的生效的仲裁裁决或法院判决文书，2、冷江伟证人证言原件，3、陈奇的受伤部位及全身5寸彩照各一张，4、陈奇认为是工伤的其他证明材料；要求陈奇于收到该通知书之日起15日内向綦江区人社局补正，綦江区人社局收到补正材料后再决定是否受理陈奇的工伤认定申请。綦江区人社局通过邮政特快专递于次日向陈奇邮寄送达了《工伤认定申请补正材料告知书》。陈奇逾期未向綦江区人社局提交补正材料，也未作任何说明。 2019年5月31日，陈奇以重庆公路运输綦江分公司为被申请人提出确认劳动关系争议一案的仲裁，请求确认与重庆公路运输綦江分公司之间自2017年3月起存在劳动关系。在綦江区仲裁委开庭审理的过程中，陈奇的委托代理人提出了《货车租赁经营合同》名为租赁合同实为挂靠合同的主张。2019年7月31日綦江区仲裁委作出渝綦劳人仲案字〔2019〕第337号《仲裁裁决书》，其中“经审理查明”部分对《货车租赁经营合同》的主要内容作了客观表述；在“本委认为”部分的裁决理由主要包括：《货车租赁经营合同》证明重庆公路运输綦江分公司已于2017年1月4日将渝BR**号重型罐式货车租赁给余德福，陈奇与重庆公路运输綦江分公司并无劳动关系；陈奇陈述、重庆公路运输綦江分公司答辩及证人的当庭证言能相互印证，可证实重庆公路运输綦江分公司并未实际招用陈奇且未对陈奇进行管理及发放劳动报酬，陈奇与重庆公路运输綦江分公司并不符合《关于确立劳动关系有关事项的通知》第一条规定的劳动关系成立所应具备的条件；陈奇请求确认与重庆公路运输綦江分公司从2017年3月起存在劳动关系缺乏有效证据证明，綦江区仲裁委不予支持；裁决结果为驳回陈奇的仲裁请求。2019年9月初，陈奇向綦江区人社局提交了前述《仲裁裁决书》和仲裁的《庭审笔录》等补正材料。綦江区人社局收到补正材料后于2019年9月16作出讼争决定书，2019年9月19日向陈奇进行了送达。陈奇不服讼争决定，于2020年3月2日提起行政诉讼。 另查明，陈奇不服渝綦劳人仲案字〔2019〕第337号仲裁裁决，于2019年8月12日另行提起了确认劳动关系的民事诉讼，在本案审理期间一审法院作出一审民事判决，驳回了陈奇的诉讼请求。该民事判决书中也未认定重庆公路运输綦江分公司与余德福之间是挂靠关系。陈奇仍不服提起上诉，现该案处于二审审理阶段。陈奇在向綦江区人社局提交补正材料时未将自己已另行提起民事诉讼、仲裁裁决尚未生效的事实告知綦江区人社局。 一审中，陈奇提交了在工伤认定阶段未提交的原告刘龙均、唐渝淑、唐文鑫与被告杨华强、重庆公路运输（集团）有限公司长寿分公司、余华丽等机动车交通事故责任纠纷一案的一、二审《民事判决书》，即重庆市沙坪坝区人民法院（2017）0106民初12584号《民事判决书》和重庆市第一中级人民法院（2018）渝01民终2232号《民事判决书》。两份判决书中查明的事实是：交通事故中渝BM**重型自卸货车登记为重庆公路运输（集团）有限公司长寿分公司名下，该公司与余华丽签订的《货车租赁经营合同》未约定租金；“本院认为”中的裁判理由包括：重庆公路运输（集团）有限公司长寿分公司主张其与余华丽为租赁关系，但双方在租赁合同中并未约定租赁费，这不符合常理，重庆公路运输（集团）有限公司长寿分公司在二审中提交的证据（证明、转账支票存根、机动车销售统一发票、注册登记信息）不能证明其与余华丽为租赁关系，故双方实为挂靠关系。重庆市长寿区人力资源和社会保障局根据前述两份判决书的内容于2018年9月6日认定渝BM**货车车主余华丽聘请的搬运工唐远成发生交通事故死亡为工伤，由重庆公路运输（集团）有限公司长寿分公司承担工伤保险责任。 一审法院认为，重庆公路运输綦江分公司是属于登记注册在綦江区的企业，綦江区人社局作为綦江区的县级社会保险行政部门，根据《工伤保险条例》第五条第二款、第十七条第一款、第二款的规定，具有对涉及辖区内用人单位（用工单位）——重庆公路运输綦江分公司的工伤认定申请作出相应认定的执法主体资格和相应职权。 本案当事人争议的焦点是：綦江区人社局作出不予受理工伤决定依据的主要事实证据是否确实充分，程序是否合法。一审法院对此综合评判如下： 一、关于綦江区人社局作出不予受理工伤决定依据的主要事实证据是否确实充分的问题 2011年1月1日起施行的《工伤保险条例》第十八条第一款规定，提出工伤认定申请应当提交下列材料：（一）工伤认定申请表；（二）与用人单位存在劳动关系（包括事实劳动关系）的证明材料；（三）医疗诊断证明或者职业病诊断证明书（或者职业病诊断鉴定书）。2011年1月1日起施行的《工伤认定办法》第六条规定，提出工伤认定申请应当填写《工伤认定申请表》，并提交下列材料：（一）劳动、聘用合同文本复印件或者与用人单位存在劳动关系（包括事实劳动关系）、人事关系的其他证明材料；（二）医疗机构出具的受伤后诊断证明书或者职业病诊断证明书（或者职业病诊断鉴定书）。从这些规定的条文看，在提出工伤认定申请时，提交申请人与用人单位之间存在劳动关系的证明材料是社会保险行政部门“受理”工伤认定申请的必要“条件”之一，不具备此证明材料，则不得受理。这里所指的存在劳动关系的证明材料仅是指基础证据，即申请人仅需提供此类证据即可，并不要求证据实体上必须达到能够证明劳动关系存在的程度。社会保险行政部门进行的是形式审查，而不是实质性审查，即仅审查申请人是否有此类证据，证据能否证明存在劳动关系是工伤认定申请“受理后”社会保险行政部门进行实体审查的问题。 2014年9月1日起施行的《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》（法释〔2014〕9号）第三条第一款第（四）项规定，用工单位违反法律、法规规定将承包业务转包给不具备用工主体资格的组织或自然人，该组织或自然人聘用的职工从事承包业务时因工伤亡的，用工单位为承担工伤保险责任的单位；第（五）项规定，个人挂靠其他单位对外经营，其聘用的人员因工伤亡的，被挂靠单位为承担工伤保险责任的单位。前述规定的精神实质是，转包关系中的用工单位与聘用职工、挂靠关系中的被挂靠单位与聘用人员之间不存在真实的劳动关系，但应当从有利于职工的角度出发，不以是否存在真实劳动关系为前提，认定由违法转包的用工单位和被挂靠单位承担工伤保险责任。这是对《工伤保险条例》将劳动关系作为工伤认定前提的一般规定之外的特殊规定。从2014年9月1日起，申请人申请工伤认定时应当提交的材料也从仅提供与用工单位存在劳动关系的证明材料，扩展到还可以提交用工单位存在违法转包、分包行为，申请人属于违法转包人、分包人聘用的职工证明材料，或者提交个人挂靠其他单位对外经营，申请人属于该个人聘用人员的证明材料。申请人只要提交了前述证明材料中的一种，都符合社会保险行政部门受理工伤认定申请的前提条件。 本案中，陈奇向綦江区人社局提交的证明陈奇与重庆公路运输綦江分公司之间关系的证据包括《机动车行驶证》、《货车租赁经营合同》、綦江区仲裁委的《庭审笔录》和《仲裁裁决书》，这些证据均不能证明陈奇与重庆公路运输綦江分公司之间存在劳动关系（包括事实劳动关系），也不能证明重庆公路运输綦江分公司与余德福之间存在挂靠关系。即使是陈奇委托代理人在綦江区仲裁委庭审过程中提出了《货车租赁经营合同》名为租赁合同实为挂靠合同的主张，綦江区仲裁委在《仲裁裁决书》中不仅无租赁合同为挂靠合同的事实认定（只对租赁合同的主要内容作了客观表述），在“本委认为”部分也认为《货车租赁经营合同》证明的是重庆公路运输綦江分公司“租赁”货车给余德福（而没有名为租赁实为挂靠的说理），甚至全文没有任何地方提及过“挂靠”一词。《仲裁裁决书》应当是陈奇提供的证明陈奇与重庆公路运输綦江分公司之间关系的最为重要的证据，其中完全没有能够证明陈奇与重庆公路运输綦江分公司之间存在劳动关系、重庆公路运输綦江分公司与余德福为挂靠关系的内容。綦江区仲裁委作出《仲裁裁决书》的时间是2019年7月31日，陈奇提交《仲裁裁决书》给綦江区人社局是在之后的一个多月。陈奇明知自己已对《仲裁裁决书》另行提起民事诉讼，该裁决书还未生效，但未对綦江区人社局作任何说明，綦江区人社局在此情况下完全有理由相信该裁决书已是生效法律文书。綦江区人社局根据陈奇申请工伤认定时提交的证明材料，认定陈奇没有提交符合《工伤保险条例》第十八条第一款第（二）项、《工伤认定办法》第六条第（一）项、《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第三条第一款第（五）项规定的证据材料，证据确实、充分，事实清楚。 即使是在本案审理中，陈奇也未提供证明重庆公路运输綦江分公司与余德福之间为挂靠关系的充分证据。陈奇提交的有关判例中查明的事实是《货车租赁经营合同》未约定租赁费，其他法院以此约定不符合常理为由明确在判决书中认定租赁合同的双方名为租赁关系实为挂靠关系。而本案《货车租赁经营合同》中有明确的租赁费，与前述判例查明的事实不同，仅凭合同内容并不能得出名为租赁合同实为挂靠合同的结论，陈奇也未提供其他证据证明。故该判例对本案事实的认定不具参考意义。重庆市长寿区人力资源和社会保障局认定唐远成死亡为工伤、由重庆公路运输（集团）有限公司长寿分公司承担工伤保险责任，是以前述生效判决书明确认定的“挂靠关系”的内容为依据作出的，本案中并无此类文书，故该工伤认定对本案的法律适用也不具参考意义。重庆公路运输綦江分公司购买货车的时间为2013年9月23日，与余德福签订《货车租赁经营合同》的时间为2017年1月4日，与一般的挂靠经营方式不同。因此，即使是根据陈奇在本案中的举证和本院查明的事实，也不能认定綦江区人社局在讼争决定作出时存在事实认定错误、证据不充分的问题。故陈奇认为綦江区人社局认定证据不足的诉称不成立，本院不予支持。 二、关于綦江区人社局作出不予受理工伤决定的程序是否合法的问题 《工伤保险条例》第十八条第三款规定，工伤认定申请人提供材料不完整的，社会保险行政部门应当一次性书面告知其需要补正的全部材料，申请人按照书面告知要求补正材料后，社会保险行政部门应当“受理”；《工伤认定办法》第七条规定，工伤认定申请人提交的申请材料“符合要求”，属于社会保险行政部门管辖范围且在受理时限内的，社会保险行政部门应当“受理”；第八条第一款规定，社会保险行政部门收到工伤认定申请后，应当在15日内对申请人提交的材料进行审核，材料“完整”的，作出“受理”或“不予受理”的决定，材料不完整的，应当以书面形式一次性告知申请人需要补正的全部材料，社会保险行政部门收到申请人提交的“全部补正材料”后应当在15日内作出“受理”或“不予受理”的决定。 本案中，陈奇2019年3月26日提出工伤认定申请后，綦江区人社局鉴于陈奇提交证据材料不符合要求，在15天内的2019年4月3日就向陈奇制作《工伤认定申请补正材料告知书》并于次日予以送达，以书面形式一次性告知了陈奇需要补正的全部材料。陈奇在规定的15天之内既未提交补正材料，也未向綦江区人社局提出延期举证的申请。陈奇2019年9月初提交《仲裁裁决书》和仲裁《庭审笔录》等补正材料后，綦江区人社局又在15天之内的2019年9月16作出讼争决定书并予以送达，符合前述《工伤保险条例》和《工伤认定办法》规定的程序要求。陈奇关于綦江区人社局没有一次性告知补正材料就直接不予受理的陈述明显不成立。此外，《工伤保险条例》第十九条规定，社会保险行政部门“受理”工伤认定申请“后”，根据审核需要可以对事故伤害进行调查核实。该调查核实权指的是“受理”工伤认定申请“之后”才有的权利。本案中陈奇的工伤认定申请尚未被受理，所以陈奇认为綦江区人社局在受理前就应对陈奇与重庆公路运输綦江分公司之间的关系或事故伤害的实体内容进行调查核实不成立。綦江区人社局仅是认为陈奇没有提交工伤认定所需的基础证明材料，不符合受理工伤认定的条件，并不是在一个程序性的事项中对陈奇的工伤进行了实质性的认定。故陈奇认为綦江区人社局未予调查就作出讼争决定属于程序违法的主张也不成立，一审法院不予支持。因此，綦江区人社局作出的讼争决定程序合法。 如前所述，《工伤保险条例》第十八条第一款和《工伤认定办法》第六条对提出工伤认定申请应当提交的材料作了明确规定，提交符合规定的申请材料是“受理”工伤认定申请的必要“条件”之一。陈奇在规定期限内没有提交证明与重庆公路运输綦江分公司存在劳动关系的证明材料，或者提交证明余德福挂靠重庆公路运输綦江分公司对外经营的证明材料，则提交的申请材料不符合法律法规的要求，綦江区人社局据此作出不受理其工伤认定申请的决定适用法律正确。 综上所述，一审法院认为，綦江区人社局作出的不予受理决定事实清楚，证据确凿，适用法律法规正确，符合法定程序，不存在滥用职权，陈奇要求撤销的理由不成立，应予驳回其诉讼请求。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决驳回陈奇的诉讼请求。 上诉人陈奇不服一审判决，认为被上诉人綦江区人社局应当受理上诉人提交的工伤认定申请，上诉人向被上诉人提交的《仲裁裁决书》、《庭审笔录》等已达到了受理的基础举证义务；被上诉人即使不受理上诉人的工伤认定申请，理由也应当是材料不完整，而不应当对上诉人是否属于工伤进行实质性认定，被上诉人不予受理的理由是上诉人与重庆公路运输綦江分公司不存在劳动关系，且不属于挂靠承担用工主体责任的情形，系对工伤认定进行了实质性的认定，而实质性认定应当在受理后并经过调查作出，因此被上诉人綦江区人社局的不予认定工伤程序明显有误；上诉人已经就重庆公路运输綦江分公司与余德福之间关系进行举证，被上诉人应当对《货车经营租赁合同》的实质性法律关系进行认定，不能仅凭合同名称认定重庆公路运输綦江分公司与余德福的关系；一审法院在审理时未对《货车经营租赁合同》究竟是否名为租赁、实为挂靠进行认定；重庆公路运输綦江分公司与余德福签订的《货车经营租赁合同》名为租赁，实为挂靠，上诉人陈奇所受伤害依法属于工伤。请求对一审判决进行撤销并改判。 被上诉人綦江区人社局、重庆公路运输綦江分公司未向本院提交答辩状。 各方当事人向一审法院举示的证据经一审法院当庭质证，且已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的认定正确，本院予以采信。本院审理查明的事实与一审法院查明的事实无异。 本院认为，根据《工伤保险条例》第五条第二款之规定，被上诉人綦江区人社局具有作出本案被诉《工伤认定申请不予受理决定书》的主体资格和职权。陈奇2019年3月26日提出工伤认定申请后，綦江区人社局告知了陈奇需要补正的材料，陈奇2019年9月初提交《仲裁裁决书》和仲裁《庭审笔录》等补正材料后，綦江区人社局在15天之内的2019年9月16作出讼争决定书并予以送达，程序合法。 《工伤保险条例》第十八条第一款规定，提出工伤认定申请应当提交下列材料：（一）工伤认定申请表；（二）与用人单位存在劳动关系（包括事实劳动关系）的证明材料；（三）医疗诊断证明或者职业病诊断证明书（或者职业病诊断鉴定书）。《工伤认定办法》第六条规定，提出工伤认定申请应当填写《工伤认定申请表》，并提交下列材料：（一）劳动、聘用合同文本复印件或者与用人单位存在劳动关系（包括事实劳动关系）、人事关系的其他证明材料；（二）医疗机构出具的受伤后诊断证明书或者职业病诊断证明书（或者职业病诊断鉴定书）。从这些规定的条文看，在提出工伤认定申请时，提交申请人与用人单位之间存在劳动关系的证明材料是社会保险行政部门受理工伤认定申请的必要条件之一，不具备此证明材料，则不得受理。除此之外，法律还规定了劳动关系和事实劳动关系之外的两种例外情形，即违法转包的用工单位和被挂靠单位承担工伤保险责任。根据《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》（法释〔2014〕9号）第三条第一款第（四）项之规定，用工单位违反法律、法规规定将承包业务转包给不具备用工主体资格的组织或自然人，该组织或自然人聘用的职工从事承包业务时因工伤亡的，用工单位为承担工伤保险责任的单位；第（五）项规定，个人挂靠其他单位对外经营，其聘用的人员因工伤亡的，被挂靠单位为承担工伤保险责任的单位。故申请人申请工伤认定时如无劳动关系（包括事实劳动关系）的证明材料，则需要提交用工单位存在违法转包、分包行为，申请人属于违法转包人、分包人聘用的职工证明材料，或者个人挂靠其他单位对外经营，申请人属于该个人聘用人员的证明材料。申请人只要提交了前述证明材料中的一种，都符合社会保险行政部门受理工伤认定申请的前提条件。本案中，陈奇向綦江区人社局提交的《机动车行驶证》、《货车租赁经营合同》、綦江区仲裁委的《庭审笔录》和《仲裁裁决书》均不能证明陈奇与重庆公路运输綦江分公司之间存在劳动关系（包括事实劳动关系），也不能证明重庆公路运输綦江分公司与余德福之间存在挂靠关系，上诉人陈奇提交的申请材料不符合法律法规的要求。 上诉人陈奇提出《货车租赁经营合同》名为租赁合同实为挂靠合同的主张，而綦江区仲裁委在《仲裁裁决书》中只对租赁合同的主要内容作了客观表述，而无租赁合同为挂靠合同的事实认定，甚至全文没有任何地方提及过“挂靠”一词。被上诉人綦江区人社局在收到上诉人陈奇的工伤认定申请后，先对提交的材料进行形式审查，《仲裁裁决书》对劳动关系予以了否定，且无挂靠关系认定，被上诉人綦江区人社局经初步审查认为陈奇没有提交工伤认定申请所需的基础证明材料，不符合受理工伤认定的条件，并无不当。 综上，上诉人陈奇没有提交证明与重庆公路运输綦江分公司存在劳动关系的证明材料，或者提交证明余德福挂靠重庆公路运输綦江分公司对外经营的证明材料，则提交的申请材料不符合《工伤保险条例》第十八条第一款和《工伤认定办法》第六条的要求，綦江区人社局据此作出不受理工伤认定申请的决定证据确凿，适用法律、法规正确。一审判决事实清楚、证据充分、审理程序合法，上诉人上诉理由不能成立，对其上诉请求本院依法不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本案二审案件受理费50元，由上诉人陈奇负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  封 莎 审 判 员  曾 平 审 判 员  龙晓波 二〇二一年一月十四日 法官助理  王俞环 书 记 员  赖晓玲