浙江省宁波市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙02行终465号 上诉人（原审原告）方达一，男，1959年2月14日出生，汉族，住浙江省慈溪市。 委托代理人王小光、杜海亮（特别授权代理），浙江共业律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）慈溪市观海卫镇人民政府，住所地浙江省慈溪市观海卫镇卫前路**。 法定代表人俞其，镇长。 委托代理人林鑫（特别授权代理），浙江煜华律师事务所律师。 上诉人方达一因诉被上诉人慈溪市观海卫镇人民政府（以下简称观海卫镇政府）乡政府行政撤销一案，不服浙江省慈溪市人民法院（2020）浙0282行初64号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 慈溪市人民政府于2017年11月28日作出慈政处〔2017〕32号《慈溪市人民政府关于撤销观海卫镇方达一户建房批文的决定》（以下简称《32号决定》），撤销原慈溪市观城镇人民政府1997年10月28日批准方达一户建房的批文。 原审法院认定，方达一户于1993年11月15日获准予登记住宅房屋平屋2间，三层楼房2间，合计占地面积136.8平方米。1996年12月9日，方达一户以“住房困难”为由，申请新建三层楼房3间，合计占地面积110平方米，并于同月30日获原慈溪市观城镇人民政府（现观海卫镇政府）批准。1997年9月28日，原告户以“子女长大，住房困难”为由，申请新建二层楼房3间，合计占地面积100平方米。在方达一提交的《慈溪市私人建房用地申请表》中，方达一未填写“现有房屋”情况。方达一的该次申请于次月28日获原慈溪市观城镇人民政府批准。2017年3月25日，慈溪市人民政府作出《告知书》，告知方达一拟作出撤销决定的事实、理由、依据，并告知方达一陈述、申辩及听证的权利。方达一于2017年4月10日收到告知书后，提交了申辩意见。2017年6月22日，慈溪市人民政府组织了听证。经调查，慈溪市人民政府于2017年11月28日作出《32号决定》，认定方达一户于1997年10月28日获取原慈溪市观城镇人民政府批准的建房批文实际系方达一户隐瞒实际住房情况下取得，属于骗取批准行为，撤销了原慈溪市观城镇人民政府1997年10月28日批准方达一户建房的批文，并于2019年7月25日送达方达一。 原审法院认为，一、关于被告主体是否适格的问题。根据《中华人民共和国行政许可法》第六十九条规定，撤销行政许可的有权主体为作出行政许可决定的行政机关或者其上级机关。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定，行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。作出涉案建房用地批准行为的行政机关为原慈溪市观城镇人民政府。根据《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第六十二条第三款规定，2017年时，农村村民住宅用地审批权限已变更至县级人民政府，故慈溪市人民政府作为继续行使农村村民建房用地的批准机关，具有作出《32号决定》的法定职权。根据《中华人民共和国土地管理法》（2019年修正）第六十二条第四款规定，农村村民住宅用地，由乡（镇）人民政府审核批准。据此，农村村民住宅用地的审批职权现已由乡（镇）人民政府承担，故观海卫镇政府作为慈溪市人民政府建房用地审批职权的继受机关，系适格被告。慈溪市人民政府虽系观海卫镇政府的上级机关，但在2017年时其也是继受乡级政府农村村民住宅用地审批职权的机关，根据慈溪市人民政府行政答辩状所载，其系作为后者作出被诉撤销决定。故在宅基地审批职权依法变更至乡镇政府的情况下，撤销审批职权也发生相应移转，观海卫镇政府被告主体适格。二、关于《32号决定》是否合法的问题。首先，《中华人民共和国土地管理法》（1988年修正）第三十八条第二款规定，农村居民建住宅使用土地，不得超过省、自治区、直辖市规定的标准；《浙江省土地管理实施办法》（1994年修正）第四十三条第二款规定，严格限制宅基地面积。农村私人建房其宅基地面积标准（包括附属用房、庭院用地），大户使用耕地的最高不得超过125平方米，使用非耕地的最高不得超过140平方米。大、中、小户的划分和建房用地的限额标准，由县级人民政府根据当地实际情况，作出具体规定。《慈溪市人民政府关于印发〈慈溪市私人建房用地管理办法〉的通知》（慈政〔1992〕99号）第八条第二款规定，严格限制宅基地面积。农村私人建房用地限额：小户（一至三人）房屋占地面积（即房屋垂直投影占地面积，包括附属建筑设施和原有住房面积，下同）不超过七十五平方米；中户（四至五人）房屋占地面积不超过一百一十平方米；大户（六人及以上）房屋占地面积不超过一百二十五平方米。根据查明的事实，方达一户在1993年登记的农村住宅房屋合计占地面积136.8平方米。1996年方达一户申请建房，获批宅基地面积110平方米。方达一户的农村住宅用地已经超过法律规定的限额标准。方达一户于1997年又提出涉案建房用地申请不符合法定条件，应当不予批准。其次，根据2003年《中华人民共和国行政许可法》第六十九条第二款规定：“被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，应当予以撤销。”方达一于1997年提交《慈溪市私人建房用地申请表》时未填现有房屋状况；方达一儿子当时年仅11岁，方达一在原有达到标准的住房用地情况下，以“子女长大，住房困难”为由申请建房用地，与事实不符；根据听证（询问）笔录及询问笔录记载，方达一系因办厂需要申请建房用地，而非真正为了住房所需。综上，隐瞒现有住房情况，以不实理由申请建房用地，存在主观过错。《32号决定》认定方达一获取涉案建房批文的行为，属于骗取批准行为，根据《中华人民共和国行政许可法》第六十九条第二款的规定和有错必纠原则，作出被诉撤销决定，并无不当。方达一提出其仅填写了《慈溪市私人建房用地申请表》首页，其余内容并非其填写，其未隐瞒住房信息，不存在骗取审批问题，因涉案申请系方达一提出，方达一应承担相应法律后果，对方达一上述主张，不予采纳。方达一关于其户实际居住人口众多、住房困难的主张，应通过合法渠道解决，不影响对涉案行为的认定。最后，慈溪市人民政府虽履行了调查程序，并保障了方达一陈述、申辩和听证的权利，但其于2017年11月28日作出涉案撤销决定后，于2019年7月25日才送达方达一，送达时间过长且无正当理由，程序轻微违法，但对方达一权利不产生实际影响，故依法应确认违法。综上，被诉行政行为认定事实清楚，适用法律正确，但程序轻微违法，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第二项之规定，判决确认慈溪市人民政府作出《32号决定》的行政行为违法。 上诉人上诉称，上诉人没有虚构事实、伪造材料或者隐瞒情况的主观故意和行为。申请表除了首页名字外，均由行政机关工作人员填写。当时工作人员对上诉人原有批准用地情况清楚且有资料可查。行政许可法实施时间晚于涉案审批时间，慈溪市人民政府引用行政许可法撤销涉案批文违反法不溯及既往原则，适用法律错误。上诉人基于对审批行为的信赖，已投入大量资金建造和重建房屋，且已使用二十多年，该种信赖利益应当予以保护。另外，2015年原拆原建时，上诉人重新向观海卫镇政府申请报批过。宅基地审批权虽然下放，但撤销权未随之下放，慈溪市人民政府仍有权行使撤销权。慈溪市人民政府作出被诉行为时未标明其以宅基地审批机关名义还是以原审批机关的上级机关名义。但无论何种名义，慈溪市人民政府均有权作出被诉行为。因此，慈溪市人民政府是适格被告，本案错列被告。综上，被诉行为认定事实错误，适用法律错误，程序违法，原审认定事实、适用法律错误，确定被告存有争议，请求撤销原判和《32号决定》。 被上诉人辩称，无论申请书的内容是否由上诉人本人填写，申请书由上诉人提交，审批机关认定申请表内容为上诉人意思表示。建房审批不要求审批机关对申请人已有住房进行实质性审查。被诉行为是行政纠错行为，不违反法不溯及既往原则。综上，请求驳回上诉，维持原判。 本院对原审认定的事实予以确认。 本院认为，根据《中华人民共和国行政许可法》第六十九条规定，撤销行政许可的有权主体为作出行政许可决定的行政机关或者其上级行政机关。观海卫镇政府继受慈溪市人民政府的宅基地审批权后，撤销宅基地审批的有权主体也随之变更为观海卫镇政府及上级行政机关。按照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告”的规定，观海卫镇政府为适格被告。 根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第二项规定，行政行为适用法律、法规错误的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为。慈溪市人民政府作出《32号决定》未适用1997年时上诉人不符合申请宅基地条件的有关规定，属于遗漏必要法律规定。遗漏必要法律法规属于适用法律错误情形之一。因此，被诉《32号决定》适用法律错误，依法应予撤销。 根据《中华人民共和国行政许可法》第六十九条第二款规定，被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，应当予以撤销。原慈溪市观城镇人民政府在方达一于1993年申请宅基地的村庄地籍调查登记表上盖章，对方达一申请136.8平方米宅基地的事实予以确认；1996年，原慈溪市观城镇人民政府在《慈溪市私人建房用地申请表》上盖章，对方达一提出的110平方米宅基地的申请予以许可；1997年，原慈溪市观城镇人民政府又在《慈溪市私人建房用地申请表》上盖章，对方达一提出的100平方米宅基地的申请予以许可，被诉行政行为认定方达一在《慈溪市私人建房用地申请表》“现有房屋”一栏未填写内容为方达一骗取批准行为的事实，属认定事实错误，慈溪市人民政府作出《32号决定》依据不足。 根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第二项规定，行政行为适用法律、法规错误的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为。慈溪市人民政府未适用1997年时上诉人不符合申请宅基地条件的有关规定。遗漏必要法律法规属于适用法律错误情形之一。因此，被诉《32号决定》适用法律错误。 综上，被诉《32号决定》及原审判决认定事实不清，适用法律错误，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第二项，第八十九条第一款第二项的规定，判决如下： 一、撤销浙江省慈溪市人民法院（2020）浙0282行初64号行政判决； 二、撤销慈溪市人民政府于2017年11月28日作出慈政处〔2017〕32号《慈溪市人民政府关于撤销观海卫镇方达一户建房批文的决定》。 一、二审案件受理费各50元，合计100元，由被上诉人慈溪市观海卫镇人民政府负担。 本判决为终审判决。 审判长  陈碧儿 审判员  贺 磊 审判员  陈 凯 二〇二一年一月二十九日 书记员  王 静