河南省郑州市中级人民法院行 政 判 决 书（2021）豫01行终83号上诉人（原审被告）郑州市金水区城市综合执法局，住所地郑州市金水区群办路**，统一社会信用代码11410105MB1827106J。法定代表人王延军，局长。委托代理人丁奇，该单位工作人员。委托代理人邱静静，河南亚太人律师事务所律师。上诉人（原审被告）郑州市金水区经八路街道办事处，住所地河南省郑州市金水区经八路**。负责人赵聪，主任。委托代理人郑梦赫，郑州市金水区经八路街道办事处广电社区工作人员。委托代理人张岩，河南春秋律师事务所律师。被上诉人（原审原告）郑州市金水区一品襄味牛杂面馆，，住所地河南省郑州市金水区经五路**经营者杨砚峰，男，汉族，1981年11月23日生，户籍地郑州市金水区。委托代理人郭瑾，女，汉族，1980年11月8日生，户籍地郑州市金水区。上诉人郑州市金水区城市综合执法局（以下简称金水区执法局）、郑州市金水区经八路街道办事处（以下简称经八路办事处）因与被上诉人郑州市金水区一品襄味牛杂面馆（以下简称一品襄味面馆）行政强制行为一案，不服河南省郑州市金水区人民法院（2020）豫0105行初122号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审查明：2020年2月4日，河南省委机关文印中心出具证明，内容为我单位在经五路5号建有一幢家属楼，用于安置本单位干部职工，共计45户，属福利分房，并于2001年5月11日全部取得房产证。目前，该楼45户房屋性质为住宅。2020年3月2日，金水区执法局与经八路办事处向原告作出《关于限期纠正违法行为的通知》，主要内容为：按照市委、市政府关于推进“三项工程一项管理”改进城市管理与改善人居环境的工作安排，现全市正在开展城市道路综合改造工程。你（单位）位于经五路**-9的建筑原为住宅性质，现改变房屋使用性质或用途，此行为违反了《河南省房屋租赁管理办法》第十条之规定。现通知你（单位）自接到本通知之日起20日内进行自行整改，恢复房屋原使用性质或用途。二被告于2020年3月2日向原告送达了《关于限期纠正违法行为的通知》和《郑州市金水区违法行为风险防控提示书》，杨砚峰在送达回证上签字确认。2020年3月25日，原告的店铺门头被拆除并且该店铺被砖封住了大门。原审认为：位于郑州市金水区经五路**-9建筑的性质为住宅，原告在该建筑内经营面馆，改变了原房屋使用性质或用途。金水区执法局与经八路办事处向原告作出《关于限期纠正违法行为的通知》，实施了强制拆除店铺门头，并砖封该店铺大门。在此情况下，行政机关是否向原告送达限期拆除决定以及强制拆除是否按照《中华人民共和国行政强制法》第四章第一节规定的程序进行，是强制拆除行为是否合法的关键。本案中，二被告未提供在强制拆除前做出了有效的限期拆除决定的证据，亦未提供在强制拆除过程中其按行政强制法的规定向原告送达限期拆除决定的证据，应由其承担相应不利后果，故对原告请求确认二被告行政行为违法的诉讼请求，原审法院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条之规定，判决如下：确认被告金水区执法局、经八路办事处于2020年3月25日强制拆除原告一品襄味面馆店铺门头，并砖封该店铺大门的行为违法。案件受理费50元，由被告金水区执法局、经八路街道办事处负担。上诉人金水区执法局上诉称：一审法院查明事实不清，上诉人并未参与拆除被上诉人店铺门头也未参与砖封被上诉人大门，一审法院确认上诉人行为违法系错误判决。根据《中共金水区委办公室和金水区人民政府办公室关于印发等四个方案的通知》第六条第（二）款的规定，“住改商”整治工作的责任单位是各街道，区城市综合执法大队只是牵头单位，并不负责具体工作。在本案中，涉案店铺门头的拆除工作是经八路办事处组织拆除的，经八路办事处雇佣了工人并租赁了相关设备，并委派了工作人员现场组织拆除工作。上诉人作为城市综合执法部门，具有日常巡查的职责，虽然有工作人员在现场，但是既没有组织拆除工作，也没有具体实施拆除，一审法院未查清该事实就草率判决确认上诉人行政行为违法，显然是错误的。故请二审法院依法驳回被上诉人对上诉人的诉请或将本案发回重审。上诉人经八路办事处上诉称：一、被上诉人在本案中不是适格主体，应依法驳回被上诉人的起诉。从一审的庭审可以显示，被上诉人当庭提交的材料并未显示其门头的存在及被拆除的事实，一审法院对此认定缺乏事实依据。庭审中上诉人认可的仅仅为帮助房屋的主人恢复了房屋初始的状况，并非为了封住被上诉人的大门而实施的。况且，该恢复房屋原状的行为仅仅涉及房屋主人的利害关系，被上诉人使用该房屋并不能否认房屋主人对该房屋享有的权利，也不代表该被上诉人因此就对该房屋产生相应的法律权利，因此上诉人的行政行为并未涉及被上诉人的任何合法权益，故上诉人的行为与被上诉人没有行政法上的利害关系。二、上诉人实施行政行为有政府文件支撑。本次上诉人与一审被告共同实施住改商整治工作，是受政府文件（一审时已提交）的要求而实施的，上诉人作为政府派出机构，执行政府文件是职责所在。政府文件对上诉人具有普遍的约束力，作为上诉人实施行政行为的依据和指导，在政府文件没有被撤销前，上诉人依据政府文件而实施的行政行为不能认定违法。综上，一审判决事实不清，适用法律不当，二审应予以改判，并支持上诉人的上诉请求。被上诉人一品襄味面馆答辩称：一、被上诉人一审所提交的执法全视频，清楚记录了整个拆除事件的参与人与全过程，事实特别清楚，过程特别详细，完全证实两上诉人全程参与与执法程序违法的事实；二、被上诉人一审所提交的房屋租赁协议，以及政府颁发的工商营业执照、更换门头的占地许可证，均可证实我方对店招的拥有事实及营业行为的合法性；三、被上诉人所诉为执法程序违法，二上诉人在不出示工作证，不持有强制执行决定书的前提下对合法经营的商户采取强制拆除店招的行为，违反了《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十六条、第三十七条、第三十八条的规定，与任何地方性文件无任何隶属或关联。综上，一审判决认证事实清楚，适用的法律条文准确，请求驳回上诉。本院二审经审理查明的事实与一审一致。本院认为：一、杨砚峰经营的一品襄味面馆是否有权提起本案诉讼问题。该面馆由杨砚峰个体经营，面馆门头被拆、大门被封堵，实际影响的是杨砚峰个体工商户的经营权益，与本案被诉行为有法律上的利害关系，杨砚峰有权以其经营字号名义提起本案诉讼，具有本案的原告资格。上诉人经八路办事处认为一品襄味面馆不是本案适格原告的理由不成立，本院不予支持。二、二上诉人联合拆除了杨砚峰经营的一品襄味面馆门头、封堵面馆大门，事实清楚，证据确凿。上诉人经八路办事处明确认可系联合执法行为，上诉人金水区执法局虽然否认其实施了拆除行为，但其并不否认全程在拆除现场，其仅以系日常巡查为由否认联合执法行为，证据不足，本院不予采纳其上诉意见。二上诉人实施涉案行为，不符合《中华人民共和国行政强制法》规定的法定程序，依法应予确认违法。上诉人经八路办事处称执行的是郑州市人民政府及郑州市金水区人民政府的文件因而不应确认违法，即便按照上述文件进行“住改商”执法活动，亦应当在法律法规、规章的范围内依法进行，况且前述文件均是要求行政机关依法进行改造，经八路办事处的该上诉理由明显没有事实和法律依据，本院不予支持。综上，一审查明事实清楚，实体处理适当，本院予以维持。二上诉人的上诉理由均不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人郑州市金水区城市综合执法局、郑州市金水区经八路街道办事处各承担25元。本判决为终审判决。审判长  何信丽审判员  侯 贇审判员  刘紫娟二〇二一年一月二十一日书记员  马 芮