贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院 行 政 裁 定 书 (2020)黔27行审复41号 复议申请人（原申请执行人）福泉市综合行政执法局，住所地：贵州省福泉市马场坪街道办事处三堡村下乐岗组**。 法定代表人王国旗，该局局长。 被申请人（原被执行人）张应龙，男，1953年9月27日生，汉族，住贵州省福泉市。 复议申请人福泉市综合行政执法局不服福泉市人民法院（2020）黔2702行审31号行政裁定书，向本院提出复议申请。本案现已审查终结。 复议申请人向福泉市人民法院申请强制执行的申请事项及理由：张应龙于2019年5月28日，未依法办理获得林地占用手续，在福泉市沙子坳处擅自改变林地用途1119.70平方米，违反了《中华人民共和国森林法实施条例》第十六条的规定。对张应龙的违法行为，申请机关已于2019年12月6日以福行政执法罚决字［2019］第172号《行政处罚决定书》依法对其作出行政处罚决定。该处罚决定已于2019年12月6日由申请机关送达张应龙，申请机关并于2020年6月9日向张应龙送达催告书，但张应龙至今未履行处罚内容，在规定期限内既未申请行政复议，也未向人民法院提起行政诉讼。现申请对福行政执法罚决字［2019］第172号案件进行合法性审查。 福泉市人民法院经审查查明：2019年5月18日，福泉市综合行政执行局执法人员到太平村调查案件，途经金山街道办事处太平村川洞组沙子坳处时发现有人在川洞组沙子坳新挖了一条路。经了解，挖路人系张应龙，福泉市综合行政执法局认为张应龙擅自改变林地用途的行为违反了《中华人民共和国森林法实施条例》第十六条的规定，属违法行为，依照法定程序于2019年11月27日对张应龙作出福行政执法先告字［2019］第172号行政处罚事先告知书，拟对张应龙处以罚款11197.00元，并责令在收到本行政处罚决定书之日起六个月内恢复原状。该行政处罚事先告知书当日直接送达给张应龙，张应龙拒绝签字。张应龙在限定期限内未提出申辩、听证。之后，福泉市行政综合执法局于2019年12月6日作出福行政执法罚决字［2019］第172号《行政处罚决定书》，1、责令在接到本行政处罚决定书之日起六个月内恢复原状；2、处罚款人民币11197.00元。该决定书于当日直接送达给张应龙。在法定期限内，张应龙未申请行政复议，亦未向人民法院提起行政诉讼。2020年6月9日，申请执行人福泉市综合行政执法局向被执行人张应龙送达了福行政执法催字［2019］第172号《催告书》，被执行人张应龙仍未履行该处罚决定书。申请人福泉市综合行政执法局向该院申请对福行政执法罚决字［2019］第172号《行政处罚决定书》的合法性进行审查。 福泉市人民法院另查明，张应龙系退伍军人。2019年5月17日向福泉市金山街道办事处申请，该申请载明张应龙于1999年11月26日与天星堂村委会签订《承包荒山协议》，承包期限35年，在近二十年的承包期内，承包人在维护荒山植被及树木方面，花费了大量的人力和物力，现向办事处申请在枯死区域内再次改造：一、由承包人在不破坏森林的前提下，对已枯死的杂树、灌木等进行清理，清理费用由承包人自行承担；二、请批准承包人在承包范围内林下种植100亩油茶树。2019年5月17日，福泉市金山街道办事处太平村民委员会向福泉市林业局出具证明，该组村民张应龙1999年承包造林60亩，由于生长较密需要清理杂材，需要将杂材运输到龙昌加工，请贵单位核实并办理相关手续。之后，张应龙为方便运输肥料，便在原来小路的基础上，将路面挖宽，所挖森林类别为商品林，地，地类为乔木林地积为1119.7㎡,路面未进行硬化。 福泉市人民法院认为，张应龙在其所承包的林地内发展种植业，根据《中华人民共和国物权法》第一百二十五条规定“土地承包经营权人依法对其承包经营的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的权利，有权从事种植业、林业、畜牧业等农业生产。”张应龙为进行农业生产修建必要的设施，将原有小路扩宽，但未将路面进行硬化，亦未在该林地上实施建房、挖沙、采石等，未改变林地用途。福泉市综合行政执法局以擅自改变林地用途对张应龙作出福行政执法罚决字[2019]第172号《行政处罚决定书》，事实不清楚。据此，依照《中华人民共和国行政强制法》第五十八条之规定，裁定不予执行福泉市综合行政执法局作出的福行政执法罚决字[2019]第172号《行政处罚决定书》。 复议申请人福泉市综合行政执法局向本院申请复议，请求撤销福泉市人民法院作出的（2020）黔2702行审31号《行政裁定书》，准予执行福泉市综合行政执法局福行政执法罚决字［2019］第172号《行政处罚决定书》。事实和理由：一、复议申请人作出的福行政执法罚决字［2019］第172号《行政处罚决定书》认定被申请人的违法事实清楚，证据确实，处罚依据充分、程序合法。2019年5月28日，张应龙因占用林地挖路，未能提供使用林地审批手续。2019年5月29日，福泉市林业局出具《福泉市金山街道办事处太平村破坏林地调查报告》，认定张应龙破坏林地的范围森林类别为商品林，地，地类为乔木林地积为1119.7㎡，其未经林业主管部门审核同意挖路占用林地的行为违反了《中华人民共和国森林法实施条例》第十六条的规定，依据《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条第一款的规定，福泉市综合行政执法局于2019年12月6日向张应龙送达福行政执法罚决字［2019］第172号《行政处罚决定书》。张应龙收到《行政处罚决定书》后，在规定期限内既未申请行政复议，也未向人民法院提起行政诉讼，未履行处罚内容。二、关于张应龙在其所承包的林地内发展种植业挖路占用林地是否构成擅自改变林地用途行为并需要林业主管部门审核同意问题。擅自改变林地用途，是指未经县级以上人民政府林业主管部门审核同意，擅自改变林地用途、将林地转变为建设用地的行为。张应龙在林地上挖路，原有森林植被已被破坏，被破坏林地已不具备林地功能，属于将林地转变为建设用地行为。根据《中华人民共和国森林法》第十八条及《中华人民共和国森林法实施条例》第十六条的规定，张应龙挖路占用林地必须经林业主管部门审核同意。福泉市法院混淆了擅自改变林地用途的概念，否定了张应龙挖路将林地转变为建设用地是客观事实，同时否定了修建道路占用林地需经林业主管部门审核同意的法律法规规定。福泉市人民法院作出的（2020）黔2702行审31号行政裁定书，认定事实不清楚，不予执行福行政执法罚决字［2019］第172号《行政处罚决定书》不当。 本院经审查查明，2016年，因机构整合，福泉市林业行政处罚职权由福泉市综合行政执法局集中行使。 本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第四条规定，“……国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。……前款所称农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等；建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等；……”第四十四条第一款规定，“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”《中华人民共和国森林法》第十八条规定，“进行勘查、开采矿藏和各项建设工程，应当不占或者少占林地；必须占用或者征收、征用林地的，经县级以上人民政府林业主管部门审核同意后，依照有关土地管理的法律、行政法规办理建设用地审批手续，并由用地单位依照国务院有关规定缴纳森林植被恢复费。……”《中华人民共和国森林法实施条例》第十八条第一款规定，“森林经营单位在所经营的林地范围内修筑直接为林业生产服务的工程设施，需要占用林地的，由县级以上人民政府林业主管部门批准；修筑其他工程设施，需要将林地转为非林业建设用地的，必须依法办理建设用地审批手续。”根据上述规定可知，将林地改变用途作为建设用地使用时，依法应当办理土地转用审批手续。由于森林经营单位在所经营的林地范围内，占用林地修筑直接为林业生产服务的工程设施，只需经过县级以上人民政府林业主管部门的批准，无需如修筑其他工程设施一般，依法履行《中华人民共和国森林法》第十八条和《中华人民共和国森林法实施条例》第十六条规定的相应程序，将林地转为非林业建设用地，并办理建设用地审批手续。本案中，从福泉市综合行政执法局调查的情况来看，张应龙在其承包的林地内扩建道路便于运输肥料，属于修筑直接为林业生产服务的工程设施的行为，该修筑行为应不属于前述法律规定的改变土地用途的情形。福泉市综合行政执法局以擅自改变林地用途为由，作出被诉行政处罚决定属适用法律错误，依法应予以撤销。福泉市人民法院对福泉市综合行政执法局申请执行的事项不准予执行并无不当，应予以维持。综上，福泉市综合行政执法局的复议申请的理由不能成立，对其复议请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第九十七条及《中华人民共和国行政强制法》第五十三条、第五十八条第三款之规定，裁定如下： 驳回福泉市综合行政执法局的复议申请，维持原裁定。 本裁定送达后即发生法律效力。 审判长 冉 玲 审判员 刘玉冰 审判员 夏 永 二〇二〇年十一月九日 法官助理周洪 书记员薛亮 附：相关法律依据 1.《中华人民共和国行政诉讼法》 第九十七条公民、法人或者其他组织对行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行。 2.《中华人民共和国行政强制法》 第五十三条当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内，依照本章规定申请人民法院强制执行。 第五十八条人民法院发现有下列情形之一的，在作出裁定前可以听取被执行人和行政机关的意见： （一）明显缺乏事实根据的； （二）明显缺乏法律、法规依据的； （三）其他明显违法并损害被执行人合法权益的。 人民法院应当自受理之日起三十日内作出是否执行的裁定。裁定不予执行的，应当说明理由，并在五日内将不予执行的裁定送达行政机关。 行政机关对人民法院不予执行的裁定有异议的，可以自收到裁定之日起十五日内向上一级人民法院申请复议，上一级人民法院应当自收到复议申请之日起三十日内作出是否执行的裁定。