济南铁路运输法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁7101行初529号 原告李某某，女，1979年10月15日出生，汉族，住山东省济南市历城区。 委托代理人李学增，山东国耀律师事务所律师。 原告冯某。 法定代理人李某某（冯某之母），女，1979年10月15日出生，汉族，住山东省济南市历城区。 被告济南高新技术产业开发区管理委员会，住所地山东省济南高新区舜华路**。 法定代表人王宏志，主任。 委托代理人薛贵宾，男，济南高新技术产业开发区管理委员会工作人员。 被告济南高新技术产业开发区章锦街道办事处，，住所地山东省济南高新区港盛大厦** 法定代表人张坚，主任。 委托代理人刘明娟，山东鲁舜律师事务所律师。 二被告共同委托代理人兰孝青，山东鲁舜律师事务所律师。 原告李某某、冯某诉被告济南高新技术产业开发区管理委员会（以下简称高新管委会）、济南高新技术产业开发区章锦街道办事处（以下简称章锦街道办）不履行行政补偿职责一案，于2020年9月2日向本院提起诉讼。本院于9月3日立案后，于9月9日向二被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于10月20日公开开庭审理了本案。原告李某某及其委托代理人李学增、被告高新管委会的工作人员薛贵宾、章锦街道办副主任刘道慧、二被告共同委托代理人兰孝青到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告李某某、冯某诉称，李某某与高新区章锦村（以下简称章锦村）村民田洪军于2020年4月结婚，李某某及与前夫婚生子冯某的户口，于2020年4月13日迁入章锦村。李某某娘家和前夫均在历城区港沟街道河东村，其在港沟街道河东村并未享受过安置房待遇。在此次拆迁安置中，二被告以田洪军的前妻已经享受安置为由，对李某某、冯某不予安置。自2020年7月份以来，李某某多次向济南市人民政府及二被告提出安置请求，但始终未果。二被告作为济南市人民政府确定的城中村改造责任主体，未对两原告进行安置，侵害了其依法享有的房屋安置权利，导致其至今无房可住，特诉至法院，请求法院判令二被告履行房屋安置补偿职责，与其他村民同等分配安置房。庭审中经本院释明，二原告明确诉讼请求为判令二被告按照每人47㎡的标准向其履行补偿安置职责。 原告李某某、冯某向本院提交证据、依据如下： 1.《关于章锦片区拆迁补偿安置的实施方案》（济综筹发【2014】1号），证明李某某、冯某符合安置人员的条件； 2.章锦村集体与非集体经济组织成员证明，证明李某某、冯某符合分配安置房的条件和资格； 3.章锦街道办、章锦村委会《致章锦村村民的一封信》，证明李某某、冯某符合过渡期间新增人员的安置条件； 4.历城区港沟街道河东村委会的证明一份，证明李某某在娘家和前夫所在村并未享受过房屋安置； 5.章锦村委会、田延忠（田洪军）、章锦街道办（筹）签订的《拆迁安置补偿协议》，证明安置人员并不包含李某某、冯某； 6.《济南市人民政府关于加快推进城中村改造的意见》，证明高新管委会系城中村改造的主体，系本案的适格被告； 7.《中华人民共和国妇女权益保障法》，证明二被告不对李某某、冯某进行安置与法律相抵触； 8.银行流水，证明李某某及冯某按月领取章锦村发放的生活费，二人是该村集体经济组织成员； 9.证明一份，证明李某某、冯某在章锦村领取生活费； 10.户口本、结婚证，证明李某某与田洪军登记结婚的时间及户口迁入的时间。 被告高新管委会辩称，一、原告诉讼请求不明确，不符合行政诉讼法第四十九条第三项的起诉条件，请求法院依法驳回起诉。二、原告提起本案诉讼，其实质为对涉案《济南综保区筹委会关于章锦片区拆迁补偿安置的实施方案》（济综筹发【2014】1号文）及《致章锦村村民的一封信》所涉及的补偿安置标准持有异议。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条、《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条、《国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》之规定，行政机关的裁决是人民法院受理集体土地征收补偿标准案件的必要前置程序。本案中，李某某、冯某直接向法院提起行政诉讼，不符合上述规定，应驳回起诉。三、原告不是符合拆迁补偿安置政策规定的被安置人，依法不予安置。1.对于集体经济组织成员的安置是以“户”为单位进行安置；2.2014年3月16日，以“户”为安置单位的家庭成员已经确定；3.“过渡期间合法新增人员（指合法婚育）”是指家庭成员因合法结婚或新生人口而增加的人员，并不包括过渡期间离婚后再婚户籍迁入人员。具体到本案，2014年在签订协议时，田洪军前妻孟某某作为“户”中家庭成员享受了安置政策，李某某作为田洪军现妻不能以家庭成员身份作为新增人员享受安置，冯某不属于新生人员，亦不符合拆迁安置政策。 被告高新管委会提交证据、依据如下： 1.《关于章锦片区拆迁补偿安置的实施方案》（济综筹发【2014】1号文）、《致章锦村村民的一封信》，证明章锦村的拆迁补偿安置政策； 2.《章锦村拆迁安置补偿协议》； 3.章锦村委会出具的集体经济组织成员与非集体经济组织成员证明； 4.章锦村选房登记表； 证据2-4证明孟某某以田洪军妻子身份作为家庭成员享受章锦片区安置政策。 被告章锦街道办辩称，一、章锦街道办非本案适格被告。章锦街道办于2018年8月依法设立，并未参与2014年的章锦村拆迁补偿安置事项，章锦街道办不具有安置补偿职责。二、其他答辩意见同本案被告高新管委会一致。 被告章锦街道办提交证据如下：《济南高新区管委会关于济南高新区体质机制改革机构设置的通知》（济高发【2018】13号），证明章锦街道办于2018年8月才设立的事实，其不是本案适格被告。 经庭审质证，各方当事人均对他方证据发表了质证意见： 原告对被告高新管委会提交的证据1中济综筹发【2014】1号文的真实性、合法性、关联性无异议，对《致章锦村村民的一封信》的真实性、关联性无异议，但对被告在答辩状中对“过渡期间合法新增人员”的解释有异议；对证据2未发表质证意见；对证据3的真实性、合法性无异议，对关联性有异议；对证据4的合法性、真实性无异议，认为该登记表恰能说明并不包含原告在内。对被告章锦街道办提交的证据，认为2014年2月9日作出的《致章锦村村民的一封信》的落款就是章锦街道办和村委会，故对章锦街道办成立于2018年不认可。 被告高新管委会对原告提交的证据1、3的真实性、合法性、关联性无异议，对证明目的有异议，认为该份证据只能证明章锦片区的拆迁补偿安置政策；对证据2的真实性、合法性、关联性无异议，但只能证明原告系章锦村集体经济组织成员，不能直接证明原告应享受章锦村拆迁补偿安置政策；对证据4的真实性、证明目的无异议，但认为与本案无关联性，本案中并非因为原告以前未享受过安置，而是因为整个家庭成员当中存在重复安置现象，才不予安置；对证据5、6的真实性、合法性、关联性均无异议，确实未对原告进行安置；证据7系法律规定，不能达到原告的证明目的；对证据8的真实性无异议，仅能证明田洪军家庭享受3人安置费的事实，田洪军与其前妻、女儿亦是三口人，如二原告享受了集体经济组织成员待遇，安置费的单月发放标准应为3000元，该证据无法证实二原告享受安置费，恰能证明二原告实际未享受章锦村集体经济组织成员待遇；对证据9的真实性有异议，该证明既无村委会公章也无经办人的签字，不能作为证据使用；对证据10的真实性无异议，因田洪军前妻已享受安置，二原告不属于安置人员。对被告章锦街道办提交的证据无异议。 被告章锦街道办对原告提交的证据的质证意见同被告高新管委会的质证意见，证据2恰能说明章锦街道办非本案适格被告。对被告高新管委会提交的证据无异议。 本院对上述证据认证如下：原告提交的证据8仅能证明田洪军户按月领取章锦村发放的生活费，但是否包含李某某和冯某，并无其他证据予以佐证，故对该证据的证明目的，本院不予认可；原告提交的证据9，既无村委会公章也无经办人的签字，不符合证据的形式要件，不能作为本案证据使用。原告提交的其他证据与二被告提交的证据，均客观真实，与本案具有关联性，可以作为本案证据使用。 经审理查明，2014年1月29日，济南综合保税区建设管理筹建委员会发布《济南综保区筹委会关于章锦片区拆迁补偿安置的实施方案》（济综筹发【2014】1号），对章锦片区范围内集体土地上房屋拆迁补偿安置事宜作出了规定。根据该文件精神，2014年2月9日，高新管委会设立的临时机构章锦街道办事处（筹）和章锦村委会共同作出《致章锦村村民的一封信》，对章锦村整体拆迁项目的安置补偿实施方案作出了具体说明，其主要载明：“一、拆迁时间确定为2014年3月16日至2014年3月30日。……三、:按照每人建筑面积47平方米的标准予以安置，…。十一、按照相关政策给予安置的人员应符合以下条件：（一）被安置人口为被征地拆迁村集体经济组织成员，在该村有合法房产且长期生活居住的人员。……十五、安置人员界定时间截止日为2014年3月16日，过渡期间合法新增人员（指合法婚育）可享受安置房分配，但不享受过渡费；……” 2014年2月22日，田洪军签名确认了《章锦村选房登记表》，选房人口为3人，包括妻子孟某某和女儿田某某。2014年2月28日，章锦街道办事处（筹）作为丙方与甲方章锦村委会，乙方田延忠（田洪军）签订了《章锦村拆迁补偿安置协议》，协议载明：“经审核确定田延忠（田洪军）家庭共有人口7人，其中符合安置政策按300元/平方米购买的有7人，合计329平方米”。后田洪军与孟某某离婚,于2020年4月9日与李某某登记结婚。同年4月13日，李某某与冯某（李某某与前夫所生之子）母子将户口迁入章锦村。李某某、冯某要求二被告按照每人47平方米的标准向其履行补偿安置职责，二被告以不符合安置标准为由未对其进行安置。 另查明，章锦村委会出具证明，证实该村田延忠户，房屋坐落于章锦村，李某某、冯某二人为集体经济组织成员，该证明未签署日期。2020年8月25日，济南市历城区港沟街道河东村民委员会出具证明，证实李某某在该村未曾享受房屋安置等待遇。 再查明，2018年8月27日，中共济南市委济南高新技术产业开发区工作委员会、高新管委会共同印发《济南高新区管委会关于济南高新区体制机制改革机构设置的通知》（济高发[2018]13号），决定“临港街道办加挂章锦街道办牌子，代管舜华路街道办事处原代管章锦片区，舜华路街道办事处不再代管章锦片区”。 本院认为，本案的争议焦点是：一、被告主体是否适格；二、李某某、冯某要求被告按照每人47平方米的标准履行补偿安置职责是否应予支持。 关于焦点一，本案中，《致章锦村村民的一封信》和《补偿安置协议》均是以高新管委会设立的临时机构章锦街道办事处（筹）的名义公布和签订。而章锦街道办系高新管委会于2018年依法设立，其与章锦街道办事处（筹）并非一个单位，2014年高新管委会组织实施涉案片区征收补偿安置工作时，章锦街道办尚未设立，故其并非本案适格被告。根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十条第一款的规定：“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义做出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。”章锦街道办事处（筹）系由高新管委会组建并赋予行政管理职能，但不具有独立承担法律责任能力的机构，其行使职权发布《致章锦村村民的一封信》，制定补偿安置政策并与村民签订补偿安置协议，其相应的法律后果应由高新管委会承担，高新管委会系本案适格被告。 关于焦点二，《中华人民共和国土地管理法》第六十二条规定，“农村村民一户只能拥有一处宅基地”，“人均土地少、不能保障一户拥有一处宅基地的地区，县级人民政府在充分尊重农村村民意愿的基础上，可以采取措施，按照省、自治区、直辖市规定的标准保障农村村民实现户有所居”。由此可见，保障“户有所居”是行政机关安置补偿所应遵循的原则，避免被征收人居无定所也是行政机关应考虑的因素。本案中，原告李某某2020年4月与章锦村村民田洪军登记结婚，且于当月将自己和儿子冯某的户籍迁入章锦村，并提交证据证明自己未在原籍获得过安置补偿。被告高新管委会认为，“过渡期间合法新增人员（指合法婚育）”是指家庭成员因合法结婚或新生人口而增加的人员，并不包括过渡期间离婚后再婚户籍迁入人员。原告李某某和田洪军均为再婚，所以不符合“合法婚育”界定，因此不应获得安置补偿。但在高新管委会未能举证证明李某某与田洪军的婚姻存在无效或可撤销情形下，不宜否认李某某再婚婚姻的合法性，作出与法律相悖的认定。参照最高人民法院、山东省高级人民法院以及其他法院审理的类似案件的裁判情况，结合本案实际，对李某某、冯某能否在章锦村获得安置补偿待遇的问题，本院认为应从以下几个方面予以考量：（一）李某某、冯某的户籍是否在章锦村；（二）李某某、冯某是否履行了应尽的村民义务；（三）李某某、冯某是否以章锦村村集体经济组织的土地为基本生活保障；（四）李某某、冯某是否在其他农村集体经济组织享受了分配承包地等村民待遇；（五）李某某、冯某是否在其他农村集体经济组织享受了宅基地分配使用、安置补偿，或在城镇中享受了福利性购房；（六）章锦村村民会议、村民代表会议讨论决定的意见。《最高人民法院关于适用的解释》第九十一条规定，尚需被告调查或裁量的，应当判决被告针对原告的请求重新作出处理。本案中，对于李某某、冯某要求享受每人47平方米的安置补偿待遇，作为涉案片区补偿安置责任主体的高新管委会应按照前述考量因素对其请求进行全面审核，在查清具体情况的前提下，履行补偿安置职责。具体而言，应作出补偿安置决定，决定是否给予李某某、冯某安置补偿。如决定给予补偿安置，还应参照《致章锦村村民的一封信》的相关规定，确保李某某、冯某获得的安置补偿不低于其他村民。 综上，章锦街道办并非本案适格被告，故李某某、冯某对章锦街道办的起诉，本院依法予以驳回。李某某、冯某的安置补偿请求尚需高新管委会调查核实，故对二人的请求，高新管委会应重新作出处理。依照《中华人民共和国土地管理法》第六十二条、《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款及《最高人民法院关于适用的解释》第九十一条之规定，判决如下： 一、驳回原告李某某、冯某对被告济南高新技术产业开发区章锦街道办事处的起诉； 二、被告济南高新技术产业开发区管理委员会在本判决生效之日起60日内对原告李某某、冯某的补偿安置请求做出安置补偿决定。 案件受理费人民币50元，由被告济南高新技术产业开发区管理委员会负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于济南铁路运输中级法院。 审 判 长  蔡珂玮 审 判 员  张 宁 人民陪审员  谢良伟 二〇二一年一月七日 法官 助理  刘 笛 书 记 员  刘 洁