济南铁路运输法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁7101行初530号 原告赵岭，女，1979年10月28日出生，汉族，住山东省济南市历城区。 原告方某。 法定代理人赵岭，女，1979年10月28日出生，汉族，住山东省济南市历城区，系方某之母。 二原告共同委托代理人李学增，山东国曜律师事务所律师。 被告济南高新技术产业开发区管理委员会，住所地山东省济南市高新区舜华路**。 法定代表人王宏志，主任。 委托代理人薛贵宾，男，济南高新技术产业开发区管理委员会工作人员。 被告济南高新技术产业开发区章锦街道办事处，，住所地山东省济南市高新区港源二路** 法定代表人张坚，主任。 委托代理人刘明娟，山东鲁舜律师事务所律师。 二被告共同委托代理人兰孝青，山东鲁舜律师事务所律师。 原告赵岭、方某与被告济南高新技术产业开发区管理委员会（以下简称高新管委会）、济南高新技术产业开发区章锦街道办事处（以下简称章锦街道办）不履行行政补偿职责一案，于2020年9月2日向本院提起行政诉讼。本院于9月3日立案后，于9月9日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于10月20日公开开庭审理了本案。原告赵岭及其与方某的共同委托代理人李学增，被告高新管委会委托代理人薛贵宾，被告章锦街道办副主任刘道慧及二被告共同委托代理人兰孝青到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告赵岭、方某诉称，赵岭与章锦村苗凤瑞于2017年6月结婚，其与前夫所生女儿方某于2017年7月20日将户口迁入章锦村。赵岭娘家系齐河县马集乡西朱庄村，其前夫系历下区姚家街道姚家庄村人，赵岭在娘家和前夫所在村均未享受过安置房待遇。在此次拆迁安置中，二被告以苗凤瑞前妻已经安置为由，对赵岭及方某不予安置。自2020年7月以来，二原告多次向济南市人民政府及二被告提出安置请求，均未果。二被告作为济南市人民政府确定的城中村改造责任主体，未对二原告进行安置，侵害了其依法享有的房屋安置权利，导致其至今无房可住，特诉至法院，请求判令二被告履行房屋安置补偿职责，与其他村民同等分配安置房。庭审中经本院释明，二原告明确诉讼请求为判令二被告按照每人47㎡的标准向其履行补偿安置职责。 原告赵岭、方某向本院提交了如下证据、依据： 1.《关于章锦片区拆迁安置补偿实施方案》（济综筹发[2014]1号），证明二原告符合安置人员的条件； 2.章锦村村民委员会（以下简称章锦村委会）出具的证明，证明二原告符合分配安置房的条件和资格； 3.章锦街道办、章锦村委会《致章锦村村民的一封信》，证明二原告符合过渡期间新增人员的安置条件； 4.姚家街道姚家村村民委员会、齐河县马集乡西朱村村民委员会出具的证明各一份，证明二原告在娘家和前夫所在村均未享受过房屋安置； 5.章锦村委会、苗元荣、章锦街道办事处（筹）签订的《章锦村拆迁安置补偿协议》，证明安置人员并不包含二原告； 6.《济南市人民政府关于加快推进城中村改造的意见》，证明高新管委会系城中村改造的主体，是本案适格被告； 7.《中华人民共和国妇女权益保障法》，证明二被告不对二原告进行安置行为与法律相抵触； 8.户口本、结婚证，证明赵岭与苗凤瑞于2017年6月13日登记结婚，方某及赵岭的户口分别于2017年7月13日、2018年11月30日迁入章锦村； 9.济南农村商业银行交易明细，证明赵岭及方某按月领取章锦村发放的生活费，二人是该村集体经济组织成员。 被告高新管委会辩称，一、原告诉讼请求不明确，不符合行政诉讼法第四十九条第三项的起诉条件，请求法院依法驳回其起诉。二、原告提起本案诉讼，其实质系对涉案《济南综保区筹委会关于章锦片区拆迁补偿安置的实施方案》（济综筹发[2014]1号文）及《致章锦村村民的一封信》中所涉及的补偿安置标准持有异议。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款、《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条及《国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》之规定，行政机关的裁决是人民法院受理集体土地征收补偿标准案件的必要前置程序。本案中，原告径行向法院提起行政诉讼，不符合上述规定，应驳回其起诉。三、原告不是符合拆迁补偿安置政策规定的被安置人，依法不应予以安置。1.对集体经济组织成员的安置是以“户”为单位进行的；2.2014年3月16日，以“户”为安置单位的家庭成员已经确定；3.“过渡期间合法新增人员（指合法婚育）”是指家庭成员因合法结婚或新生人口而增加的人员，并不包括过渡期间离婚后再婚户籍迁入人员。具体到本案，2014年在签订协议时，苗元荣“户”中苗凤瑞前妻万玉彬作为“户”中家庭成员享受了安置政策，赵岭作为苗凤瑞现妻不能以家庭成员身份作为新增人员享受安置，方某不属于新生人员，亦不符合拆迁安置政策。综上，请求法院依法驳回原告的起诉或诉讼请求。 被告高新管委会向本院提交了如下证据、依据： 1.《关于章锦片区拆迁安置补偿实施方案》（济综筹发[2014]1号）、《致章锦村村民的一封信》，证明章锦村的拆迁补偿安置政策。 2.章锦村委会、苗元荣、章锦街道办事处（筹）签订的《章锦村拆迁安置补偿协议》；3.章锦村委会出具的《集体经济组织成员与非集体经济组织成员证明》；4.苗元荣户的章锦村选房登记表，证明万玉彬以苗凤瑞妻子身份作为苗元荣户家庭成员享受了章锦片区安置政策。 被告章锦街道办辩称，一、章锦街道办非本案适格被告。章锦街道办于2018年8月依法设立，并未参与2014年的拆迁补偿安置事项，不具有履行安置补偿的法定职责。二、其他答辩意见同高新管委会。 章锦街道办向本院提交了如下证据： 《济南高新区管委会关于济南高新区体制机制改革机构设置的通知》（济高发[2018]13号），证明章锦街道办于2018年8月设立，不是本案适格被告。 经庭审质证，各方当事人对他方证据均发表了质证意见： 对赵岭、方某提交的证据，高新管委会对证据1-3的真实性、合法性、关联性均无异议，对证据1、3的证明目的有异议，认为证据1、3仅能证明章锦片区的拆迁补偿安置政策，证据2,仅能证明二原告系章锦村集体经济组织成员，无法直接证明其应当享受章锦村拆迁补偿安置政策。对证据4的真实性及证明目的均无异议，但认为该证据与本案无关，高新管委会未对二原告进行安置系因其家庭户中存在重复安置现象。对证据5、6的真实性、合法性、关联性及证明目的均无异议，高新管委会确实未对二原告进行安置。对证据7，认为该法律规定无法达到二原告的证明目的。章锦街道办认为证据2能够证明章锦街道办并非本案适格被告，其他质证意见同高新管委会。对证据8的真实性无异议，但认为因苗凤瑞前妻万玉彬作为该户家庭成员已享受了安置政策，故二原告不符合章锦村拆迁补偿安置政策中规定的安置人员条件。对证据9的真实性无异议，但认为该证据不能证明二原告享受过渡费及章锦村集体经济组织成员待遇的事实。 对高新管委会提交的证据，赵岭、方某对证据1中《关于章锦片区拆迁安置补偿实施方案》的真实性、合法性及关联性均无异议；对《致章锦村村民的一封信》的真实性、关联性无异议，但对其中“过渡期间合法新增人员（合法婚育）是指家庭人员因合法结婚或新生人口而增加人员，并不包括过渡期间离婚后、再婚户籍迁入人员”的认定有异议，该解释与《中华人民共和国妇女权益保障法》第三十三条相抵触。对证据2未发表质证意见。对证据3的真实性、合法性无异议，关联性有异议。对证据4的合法性、真实性无异议，认为该证据恰能说明高新管委会未对二原告进行安置。章锦街道办对证据1-4的真实性、合法性、关联性及证明目的均无异议。 对章锦街道办提交的证据，赵岭、方某认为形成于2014年的《致章锦村村民的一封信》的落款单位是章锦街道办和章锦村委会，故对章锦街道办成立于2018年的主张不予认可。高新管委会对该证据的真实性、合法性、关联性及证明目的均无异议。 本院对上述证据认证如下：赵岭提交的证据9仅能证明苗凤瑞户有4人按月领取章锦村发放的生活费，但这4人中是否包含赵岭及方某并无其他证据予以佐证，故对该证据的证明目的，本院不予认可。赵岭、方某提交的其他证据与高新管委会、章锦街道办提交的证据，均真实、合法，且与本案有关联，可以作为本案证据使用。 经审理查明，2014年1月29日，济南综合保税区建设管理筹建委员会发布《济南综保区筹委会关于章锦片区拆迁补偿安置的实施方案》（济综筹发[2014]1号），对章锦片区范围内集体土地上房屋拆迁补偿安置事宜作出了规定。根据该文件精神，高新管委会设立的临时机构章锦街道办事处（筹）和章锦村委会于2014年2月9日共同作出《致章锦村村民的一封信》，对章锦村整体拆迁项目的安置补偿实施方案作出了具体说明，其主要载明：“一、拆迁时间确定为2014年3月16日至2014年3月30日。……三、按照每人建筑面积47平方米的标准予以安置，……十一、按照相关政策给予安置的人员应符合以下条件：（一）被安置人口为被征地拆迁村集体经济组织成员，在该村有合法房产且长期生活居住的人员。……十五、安置人员界定时间截止日为2014年3月16日，过渡期间合法新增人员（指合法婚育）可享受安置房分配，但不享受过渡费；……” 2014年3月22日，苗元荣户参与了安置房选房登记，确认其家庭户中符合安置条件的共有5口人，分别为苗元荣、李树会（苗元荣之妻）、苗凤瑞（苗元荣之子）、万玉彬（苗凤瑞前妻）、苗高宇（苗元荣之孙），李树会在《章锦村选房登记表》上签字捺印。同日，章锦村委会、章锦街道办事处（筹）与苗元荣签订《章锦村拆迁补偿安置协议》，协议载明：“经审核确定苗元荣家庭共有人口5人，其中符合安置政策按300元/平方米购买的有5人，合计235平方米”。后苗凤瑞与万玉彬离婚。2017年6月13日，苗凤瑞与赵岭登记结婚。同年7月13日，赵岭与前夫所生之女方某以“父母与子女相互投靠”名义，将户口由济南市历下区姚家庄**迁入历城区港沟镇章锦**。2018年11月30日，赵岭以“夫妻投靠”名义，将户口由山户口由山东省齐河县马集镇西朱村**迁入历城区港沟镇章锦**。某要求二被告按照每人47㎡的标准向其履行补偿安置职责，二被告以不符合安置标准为由未对其进行安置。 另查明，2017年7月20日，章锦村委会出具证明，证实章锦村村民苗凤瑞于2017年6月13日与赵岭登记结婚，为生活方便，赵岭与前夫之女方某随其一起迁入章锦村，赵岭与方某均系章锦村集体经济组织成员。2020年8月31日，赵岭娘家所在村齐河县马集乡西朱村村民委员会出具证明，证实赵岭未在该村享受过安置房待遇。同日，赵岭前夫所在村姚家街道姚家村村民委员会出具证明，证实赵岭与方某非该村集体经济组织成员，户口于2017户口于2017年7月13日迁出，安置分房。 再查明，2018年8月27日，中共济南市委济南高新技术产业开发区工作委员会、高新管委会共同印发《关于济南高新区体制机制改革机构设置的通知》（济高发[2018]13号），决定“临港街道办事处加挂章锦街道办牌子，代管舜华路街道办事处原代管章锦片区，舜华路街道办事处不再代管章锦片区”。 本院认为，本案的争议焦点为：一、被告主体是否适格；二、赵岭、方某要求被告按照每人47平方米的标准履行补偿安置职责应否予以支持。 关于焦点一，本案中，《致章锦村村民的一封信》和《章锦村拆迁补偿安置协议》均是以高新管委会设立的临时机构章锦街道办事处（筹）的名义公布和签订。而章锦街道办系高新管委会于2018年依法设立，其与章锦街道办事处（筹）并非同一单位，2014年高新管委会组织实施涉案片区征收安置补偿工作时章锦街道办尚未设立，故其并非本案适格被告。根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十条第一款的规定：“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义做出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。”章锦街道办事处（筹）系由高新管委会组建并赋予行政管理职能，但不具有独立承担法律责任能力的机构，其行使职权发布《致章锦村村民的一封信》，制定补偿安置政策并与村民签订补偿安置协议，相应的法律后果应由其设立机关高新管委会承担，高新管委会系本案适格被告。 关于焦点二，《中华人民共和国土地管理法》第六十二条规定，“农村村民一户只能拥有一处宅基地”，“人均土地少、不能保障一户拥有一处宅基地的地区，县级人民政府在充分尊重农村村民意愿的基础上，可以采取措施，按照省、自治区、直辖市规定的标准保障农村村民实现户有所居”。由此可见，保障“户有所居”是行政机关安置补偿所应遵循的原则，避免被征收人居无定所也是行政机关应考虑的因素。对于赵岭、方某而言，在户口迁入章锦村户口迁入章锦村后，会因高新管委会实施征地拆迁受到影响。如确有受到影响，高新管委会有责任也有义务保障其基本居住权益不受侵害。因此，在处理赵岭、方某能否在章锦村获得安置补偿待遇这一民生保障问题上，根据最高人民法院、山东省高级人民法院类似案件的裁判情况，结合本案实际，本院认为应从以下几个方面予以综合考量：一是赵岭、方某户籍是否在章锦户籍是否在章锦村；是否履行了应尽的村民义务；三是赵岭、方某是否以章锦村村集体经济组织的土地为基本生活保障；四是赵岭、方某是否在其他农村集体经济组织享受了分配承包地等村民待遇；五是赵岭、方某是否在其他农村集体经济组织享受了宅基地分配使用、安置补偿，或在城镇中享受了福利性购房；六是章锦村村民会议、村民代表会议讨论决定的意见。 本案中，赵岭于2017年6月13日与章锦村村民苗凤瑞登记结婚。赵岭、方某分别于2018年11月30日、2017年7月13日将户口迁入章锦村户口迁入章锦村。马集乡西朱村村民委员会及其前夫所在姚家街道姚家村村民委员会亦分别出具证明，证实赵岭与方某未在该两村享受过安置分房。高新管委会虽以《致章锦村村民的一封信》中“过渡期间合法新增人员（指合法婚育）”并不包括“过渡期间离婚后再婚户籍迁入人员&户籍迁入人员”均系再婚，不符合“合法婚育”界定为由，主张赵岭、方某不应获得补偿安置。但在高新管委会未能举证证明赵岭与苗凤瑞的婚姻存在无效或可撤销情形下，不宜否认赵岭再婚婚姻的合法性，作出与法律相悖的认定。 《最高人民法院关于适用的解释》第九十一条规定，“原告请求被告履行法定职责的理由成立，被告违法拒绝履行或者无正当理由逾期不予答复的，人民法院可以根据行政诉讼法第七十二条的规定，判决被告在一定期限内依法履行原告请求的法定职责；尚需被告调查或裁量的，应当判决被告针对原告的请求重新作出处理。”本案中，高新管委会作为涉案片区的征收主体，相应的负有确保被征收人通过签订协议或作出补偿决定等方式获得公平安置补偿的义务。对于赵岭、方某的安置补偿请求，高新管委会应按照前述考量因素进行全面审查，在查清赵岭、方某具体情况的前提下，再履行补偿安置职责。具体而言，应作出补偿安置决定，决定是否给予赵岭、方某安置补偿。如决定给予补偿安置，还应参照《致章锦村村民的一封信》的相关规定，确保赵岭、方某获得的安置补偿不低于其他村民。 综上，章锦街道办并非本案适格被告，故赵岭、方某对章锦街道办的起诉，本院依法予以驳回。赵岭、方某的安置补偿请求尚需高新管委会调查核实，故对二人的请求，高新管委会应重新作出处理。依照《中华人民共和国土地管理法》第六十二条、《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款及《最高人民法院关于适用的解释》第九十一条之规定，判决如下： 一、驳回原告赵岭、方某对被告济南高新技术产业开发区章锦街道办事处的起诉； 二、被告济南高新技术产业开发区管理委员会于本判决生效之日起60日内对原告赵岭、方某的补偿安置请求作出安置补偿决定。 案件受理费人民币50元，由被告济南高新技术产业开发区管理委员会负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者诉讼代表人的人数提出副本，上诉于济南铁路运输中级法院。 审 判 长  蔡珂伟 审 判 员  张 宁 人民陪审员  谢良伟 二〇二一年一月七日 法官 助理  徐 洁 书 记 员  樊 璐