河北省沧州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2021）冀09行终22号 上诉人（原审原告）陈金立，男，1968年2月1日出生，汉族，农民，住所地海兴县。 委托代理人于涛，河北海岳（渤海新区）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）海兴县小山乡人民政府，住所地海兴县小山乡。 法定代表人臧海楠，乡长。 委托代理人张翼翔，副乡长。 委托代理人祁洪海，河北海之光律师事务所律师。 被上诉人（原审第三人）付占岗，男，1959年3月4日出生，汉族，农民，住所地海兴县。 委托代理人杨荣华，河北海之光律师事务所律师。 上诉人陈金立因建房行政许可一案，不服河北省海兴县人民法院（2020）冀0924行初20号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 原审法院认为，原海兴县国土资源局审核批准第三人付占岗在涉案土地上建房时间为2001年，而本院根据原告申请，查 —2— 明村委会收取原告空闲地使用费的时间是2017年，原海兴县国土资源局做出审核批准第三人付占岗在涉案土地上建房的行政行为时，原告没有证据证实侵犯了其合法的土地使用权，也没有侵犯原告其他合法权利，也就是说，原海兴县国土资源局审核批准第三人建房时，原告主张的权益不在其依法应考虑保护的范围内，因此原告与被告(原海兴县国土资源局）的行政行为没有利害关系，不具有行政诉讼原告主体资格，不符合起诉的法定条件。 原审法院遂裁定，驳回原告陈金立的起诉。 上诉人陈金立的上诉请求，撤销一审裁定，由原审法院继续审理。主要理由：一、上诉人对涉案宅基地具有合法的使用权。1、陈金立取得土地使用权的时间早于第三人取得补字007号《村民建房批准通知书》的时间，涉案宅基地系2008年10月村委会许可上诉人使用的，上诉人雇佣付振江、付振连翻斗车垫的土。该宅基地整理好后一直由上诉人管理、维护和受益。在本案起诉前村委会和第三人从未对涉案宅基地使用权提出过任何异议。第三人于2009年12月15日申请补发补字007号《村民建房批准通知书》系在上诉人陈金立取得合法使用权之后，故被上诉人在作出向第三人补发《村民建房批准通知书》的行政行为时，应考虑此时享有土地使用权的上诉人的合法权益。2、村委会收取上诉人土地保留使用费的事实，印证了上诉人在2008年已享有土地使用权。2017年12月2日付庄子 —3— 两委制定了《关于村民空闲宅基地的规定》，规定记载：土地为集体所有，因为村民没有建房，属村集体所有，不能乱占；凡是村民占用空闲地需向村委会缴纳每亩500元的占地使用费，村民房屋建成后为止。村委会经过会议讨论通过的该项制度，由村班子成员带领丈量土地，收取土地保留使用费，丈量涉案宅基地的人员为付祥国、付占明和付会亭三人，丈量完毕后上诉人交纳了220元使用费。该事实说明上诉人对涉案土地是经村委会许可使用的，是2008年允许使用情况下的延续。3、村委会2017年收取上诉人土地保留使用费进一步说明涉案土地不存在权属争议。《关于村民空闲宅基地的规定》中记载：凡是村民占用的土地及空闲地不管农户有没有宅基地准建证都为空闲地，如果村民需要建房，由村民写申请、村两委同意报土地部门批准方可建房，也就是说即便村民有宅基地准建证，该宅基地因未建房也属于村集体所有，想要建房再重新写申请经村两委同意，报土地主管部门批准。由此可见，第三人付占岗在取得的《村民建房批准通知书》后两年内因未建造房屋而作废，根据《河北省土地管理办法》第十二条的规定，涉案宅基地已收回集体所有，村委会允许陈金立向其交纳占地使用费取得使用权后，陈金立作为善意第三人有理由相信在该涉案土地上不存在权属争议。二、一审裁定适用法律错误。本案上诉人申请撤销的是2009年的《村民建房批准通知书》，而不是第三人取得的2001《村民建房批准通知书》，一审裁定依据付占岗取得 —4— 建房通知书的时间是2001年和上诉人交纳土地使用费的时间来认定被上诉人作出行政行为时是否在其应考虑保护范围之内，有没有侵犯上诉人的合法权益是错误的。基于陈金立取得合法涉案宅基地使用权的事实。结合《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第十二条的规定，可以证明被上诉人给第三人补发的《村民建房批准通知书》，直接侵犯了陈金立的合法权益，陈金立是本案适格的诉讼主体，一审裁定适用法律错误。 被上诉人海兴县小山乡人民政府辩称，1、上诉人对涉案宅基地不具有合法使用权，村委会不是批准宅基地使用的有权机关。上诉人的情况不符合土地管理法、河北省农村宅基地管理办法第八条、第十二条的规定，宅基地取得应当有合法程序，上诉人使用土地未经县级政府审批。2、根据行政诉讼法第二十五条的规定，上诉人未经合法土地使用权审批，对宅基地不具有合法使用权，上诉人与相应的行政行为不具有利害关系，因此不是适格原告。 被上诉人付占岗辩称，上诉人不是适格诉讼主体，涉案宅基地使用权人为付占岗，请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。 经审理查明，2001年原海兴县国土资源局为付占岗颁发了《村民建房批准通知书》，内容有：同意付占岗占用村规划内集体土地0.35亩建住宅使用。原海兴县国土资源局的农村宅基地 —5— 审批台帐记载：付占岗申请时间2001年12月2日，申请占地面积0.38亩，批准占地类别及亩数0.35亩，批复编号04218，批复日期2001年12月10日。后付占岗丢失该通知书，亦未建房。2009年12月15日，原海兴县国土资源局为付占岗补发了补字007号《村民建房批准通知书》，内容有：付占岗的宅基地用地申请，经海兴县人民政府海政集建(2001)04218号文件批准，同意占用村规划内集体土地233平方米建住宅使用。即2009年原海兴县国土资源局行政行为的内容与2001年行政行为内容相同。陈金立于2008年10月份雇佣付振江、付振连翻斗车在涉案土地上垫土，种植了树木、白菜、大蒜等农作物，此后一直使用涉案土地。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。根据上款规定，行政行为的相对人具有原告主体资格，利害关系人亦具有原告主体资格，但具有原告主体资格的应是行政行为作出时的相对人或利害关系人。陈金立不是2001年原海兴县国土资源局行政行为相对人，也不是该行政行为的利害关系人，对于此点陈金立亦认可，因此对于2001年的行政行为，陈金立不具有原告主体资格。 陈金立2008年在涉案土地上垫土，种植树木、白菜、大蒜等农作物，其确实在使用涉案土地。2004年8月28日修订的 —6— 《中华人民共和国土地管理法》 第六十二条 第三款规定：农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照 本法 第四十四条 的规定办理审批手续(2019年8月26日修订的《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第四款规定：农村村民住宅用地，由乡(镇)人民政府审核批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。)。《河北省农村宅基地管理办法》 第十六条 规定：农村村民的宅基地申请经县（市）人民政府批准后，应当自收到批准通知之日起三十日内，向县（市）土地行政主管部门申请办理集体土地使用权登记，由县（市）人民政府颁发《集体土地使用证》。 第十九条 规定：农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，或者超过县（市）人民政府依法批准的面积多占土地建住宅的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的住宅和其他设施；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。根据以上规定，合法宅基地使用权取得的时间以有权批准的人民政府批准的时间为准。本案因陈金立使用的相应土地未经有权批准的人民政府批准，因此陈金立未合法取得相应土地的使用权，其只是实际使用涉案土地。 《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第二条第二款规定：房屋登记机构作出未改变登记内容的换 —7— 发、补发权属证书、登记证明或者更新登记簿的行为，公民、法人或者其他组织不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。本案中，即使陈金立具有原告主体资格，因为2009年原海兴县自然资源局作出的是未改变许可内容的补发行为，参照上款规定，对于陈金立的起诉，人民法院亦不应受理。上诉人相应的上诉理由不能成立，本院不予支持。原审裁定认定事实清楚，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项的，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 孙树国 审 判 员 李艳华 审 判 员 苗萍萍 二〇二一年一月二十七日 法官助理 冯艳昭 书 记 员 兰明慧