山东省宁阳县人民法院行 政 判 决 书（2020）鲁0921行初101号原告宁阳县福安农家生态养殖园，住所地宁阳县堽城镇后望峰村**。经营者张伯峰，男，1951年6月25日出生，汉族，住宁阳县。委托诉讼代理人崔勇，山东华林律师事务所律师。被告宁阳县自然资源和规划局，住，住所地宁阳县县城西街**/div>负责人吕洪圣，该局局长。出庭负责人朱海龙，该局执法大队长，分管执法工作。委托诉讼代理人周永华，该局法规科科长。委托诉讼代理人曹阳，山东一山律师事务所律师。被告宁阳县堽城镇人民政府，住所地，住所地宁阳县堽城镇府前街**会信用代码11370921004349605T。负责人徐晓华，该镇副镇长。委托诉讼代理人马海锋，山东锦春律师事务所律师。委托诉讼代理人张雷，山东锦春律师事务所律师。原告宁阳县福安农家生态养殖园（以下简称福安养殖园）因要求确认被告宁阳县自然资源和规划局（以下简称自然资源局）、被告宁阳县堽城镇人民政府（以下简称镇政府）于2018年10月14日对原告位于宁阳县堽城镇小孔家庄村的蚂蚱棚作出的行政强制行为违法，于2020年12月1日向本院提起行政诉讼。本院于当日立案后，依法向两被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法适用简易程序，于2020年12月16日公开开庭审理了本案。经审理发现有不宜适用简易程序的情形，裁定转为普通程序，于2021年1月5日再次公开开庭审理了本案。原告福安养殖园的经营者张伯峰及其委托诉讼代理人崔勇，被告自然资源局的出庭负责人朱海龙及其委托诉讼代理人周永华、曹阳，被告镇政府出庭负责人徐晓华及其委托诉讼代理人马海锋、张雷，均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告福安养殖园诉称，2016年8月10日，原告租赁了宁阳堽城镇小孔家庄村孔祥安的2.5亩集体土地，投资建设了13个蚂蚱大棚。2018年10月14日，两被告（现在才知道实施强制拆除的行政机关为两被告）在没有任何通知、更未协商补偿的情况下，组织人员对原告的蚂蚱大棚实施了强制拆除，致使原告的13个蚂蚱大棚和蚂蚱种（蚂蚱幼虫）全部被损坏。后该租赁土地因董梁高速公路建设项目被占用。由于两被告在实施行政强制时没有履行相关法定程序，其对原告蚂蚱棚的强制拆除行为违法，给原告造成了巨大经济损失，严重侵害了原告的合法权益。为此，原告特提出诉讼请求，一、依法确认两被告于2018年10月14日对原告位于宁阳堽城镇小孔家庄村的蚂蚱棚实施的强制拆除行为违法；二、本案诉讼费用由两被告负担。原告福安养殖园向本院提交了以下证据：1、福安养殖园营业执照；2、土地租赁协议书；3、肥城市鸿飞昆虫养殖专业合作社出具的证明；4、中华人民共和国自然资源部官方网站公示的《宁阳国土资源局关于小孔家庄村拟征收土地补偿安置方案》截图4张；5、堽城派出所对束立伟询问笔录、宁阳县法院对苑利调查笔录、宁阳县法院对陈孝波调查笔录；6、宁阳县法院（2020）鲁0921民初215号民事裁定书、泰安市中级法院（2020）鲁09民终2724号民事裁定书。被告自然资源局辩称，我局未参与、未实施涉案拆除行为，原告向法院提交的公安机关对束立伟询问笔录，宁阳县法院对苑利、陈孝波调查笔录、泰安市中级人民法院（2020）鲁09民终2714号民事裁定书都已明确证实涉案拆除行为的实施主体，原告以系征收补偿安置主体为由主张我局实施了涉案拆除行为，没有法律依据，请求贵院依法驳回原告对我局的诉求。被告自然资源局未向本院提交证据、依据。被告镇政府辩称，一、福安养殖园（张伯峰）租赁小孔村民孔祥安承包土地及因董梁高速征用土地予以补偿的基本事实。1、1998年左右堽城镇小孔村村民委员会按照国家和地方政府关于第二轮土地承包的政策依法将3.12亩土地承包给了本村村民孔祥安，后孔祥安一家在该土地上发展种植。2、2016年8月10日孔祥安与张伯峰（不是小孔村村民）签订协议，张伯峰租赁孔祥安不足2亩菜地，承包期六年，年租金10000元，建13个棚养殖蚂蚱。该协议没有向小孔村报备；也未经过小孔村委会同意获批准。经孔祥安陈述：孔祥安在承包地内建了5个蚂蚱棚；张伯峰在承租地里建了13个蚂蚱棚。3、董梁高速公路建设需占用小孔村部分土地，包括孔祥安承包的该宗土地。董梁高速公路宁阳段的建设主体是“山东齐鲁宁梁高速公路有限公司”。2017年5月25日宁阳人民政府发布了宁征公告[2017]8号《宁阳人民政府拟征收土地公告》，征收土地的范围包括堽城镇小孔村委会的集体所有的土地；同时规定了土地补偿标准及其他事项。宁阳因此成立了“宁阳高速公路建设项目推进工作领导小组”，负责宁阳域内董梁高速公路的征地拆迁等工作。根据县工作小组的方案，进行了勘测定界和调查清点地上附着物工作后，又按照补偿标准予以补偿。建设主体于2018年将土地补偿费等支付到小孔村委会，小孔村委会转付给孔祥安，孔祥安又根据与张伯峰签订的协议将地上附着物补偿款付给了张伯峰，张伯峰主动找孔祥安领取了地上附着物补偿款。土地补偿费（包括地上附着物补偿）支付到位后，开始实施拆迁工作。2018年10月小孔村委会根据上级指示自行组织对拟征收的土地清理和拆迁工作（包括2018年10月14日小孔村委会对涉案土地的清理）。二、对涉案土地的清理（包括对地上附着物的拆除等）工作的实施主体是堽城镇小孔村村民委员会，且该村委会是依法进行的。按照土地管理法特别是《山东省土地征收管理办法》第十七条“土地征收补偿安置费、地上附、地上附着物和青苗补偿费足额支付后土地农村集体经济组织、农民和其他权利人应当在规定的期限内清理附着物，并移交土地”。小孔村委会领取补偿后，并按照承包合同将有关补偿支付给承包人孔祥安符合法律规定；由于孔祥安没有将与张伯峰签订的租赁协议告知村委会，属于无效协议，因此小孔村委会将该补偿直接支付给孔祥安而没有支付给张伯峰是正确的履行承包合同的行为。在拆除地上附着物的时间，是在小孔村委会和土地承包人等领取和支付相关补偿后进行的。小孔村委会作为被征收土地农村集体经济组织有统一移交土地的义务。在部分承包人或承租人不能及时或按照期限清理附着物的情况下，小孔村委会作为被征收土地农村集体经济组织、承包土地的发包人、集体土地的所有权人有权可以组织实施清理附着物的措施，以便统一移交土地。清理后，小孔村对清理的资产进行了妥善保管。三、堽城镇小孔村村民委员会对涉案土地的清理（包括对地上附着物的拆除等）工作不属于具体行政行为。小孔村委会作为依法成立的自治组织，依法行使土地所有权人的义务。特别是各种土地补偿足额领取并支付给权利人、权利人在规定时限内无力自行清理附着物时，于2018年10月14日统一组织、领导对被征地范围内的地上附着物予以清理，是依法行使村民委员会的权利。村委会不属于行政主体；且该行为也未取得法律授权或各级行政机关的委托，因此堽城镇小孔村村民委员会对涉案土地的清理（包括对地上附着物的拆除等）工作不属于具体行政行为。四、被告镇政府没有对涉案土地的清理（包括对地上附着物的拆除等）工作予以组织、指挥和参与，不能作为被诉主体。根据原告及小孔村委会在宁阳县人民法院（2020）鲁0921民初215号、泰安市中级人民法院（2020）鲁09民终2724号案件提交的证据和庭审中的陈述或抗辩，均认可或承认：被告镇政府未组织指挥和具体参与2018年10月14日小孔村委会对包括涉案土地的清理活动。原告也没有证据证实是被告镇政府与被告自然资源局共同行使涉案土地的清理活动。因此，不论原告提起民事诉讼，还是本案行政诉讼，被告镇政府均不能作为被告。五、原告已经超出了起诉的法定期限。涉案土地的清理行为事发于2018年10月14日，距离原告提起行政诉讼（2020年12月3日）长达两年之久，已经远超出6个月的法定期限。人民法院对此不应当受理；受理后，也应当驳回原告的起诉。六、原告滥用诉权，应当予以惩罚。涉案土地的清理行为是在原告领取地上附着物补偿后，在规定期限内不能自行清理后，小孔村委会依法行使村民委员会自治组织的权利、土地所有权人的权利和义务进行的清理活动。之后，原告数次提起民事诉讼，其请求均未获得支持。现又提起本案行政诉讼，以达到多获取补偿的非法目的。对其滥用诉权的行为，应当予以惩罚。综上，恳请法院依法驳回原告的起诉。被告镇政府向本院提交了以下证据、依据：1、镇政府的组织机构代码；2、宁阳县人民法院（2020）鲁0921民初215号民事裁定书、泰安市中级人民法院（2020）鲁09民终2724号民事裁定书；3、宁阳县人民法院（2020）鲁0921民初215号民事裁定书卷宗材料，包括（1）张伯峰提交的证据，（2）小孔村委会提交的证据，（3）法庭调取的证据，（4）庭审笔录；4、张伯峰（福安养殖园）不服宁阳县人民法院（2020）鲁0921民初215号民事裁定书的上诉状；5、小孔村村民孔祥安租赁土地给张伯峰及支付土地补偿的情况，（1）孔祥安领取土地及地上附着物补偿的情况，（2）孔祥安支付给张伯峰地上附着物补偿的情况。根据当事人陈述和经审查确认的证据，本院认定事实如下：原告福安养殖园于2016年7月5日注册登记，类型为个体工商户，经营者张伯峰，经营范围为生态养殖、种植、正餐服务、垂钓服务。2016年8月10日，张伯峰与堽城镇小孔村村民孔祥安签订协议书，约定：甲方孔祥安，乙方张伯峰；1、甲方自愿把自己菜地租给乙方，乙方自己投资建棚，投种养殖蚂蚱，小路北5个棚，东3个，西2个，长25米，小路南8个，各长16米；2、乙方每年交给甲方租地费1万元，按4次，每次2500元交给甲方，即卖一次交一次（备注：看管另加2000元，乙方自己饲养）；3、如国家征用土地，土地补偿款归甲方，所有与乙方无关，如拆棚，拆迁补偿款归乙方所有，与甲方无关；双方信用执行，承包期6年，谁违约赔对方2万元。2017年6月18日，县指挥部、项目办、镇、村委会工作人员对原告的地上附着物进行清点，共有塑料、纱网大棚13个，张伯峰在产权人处签名摁手印。2018年7月10日，宁阳堽城镇小孔家庄村民委员会将原告13个蚂蚱棚的补偿款打入孔祥安的账户。2018年10月14日，原告的13个蚂蚱棚被强制拆除。2018年10月15日，宁阳堽城镇小孔家庄村民委员会将原告13个蚂蚱棚的第二次补偿款打入孔祥安的账户。2018年10月16日，张伯峰收到蚂蚱棚高速路补偿款66612元并向宁阳堽城镇小孔家庄村民委员会出具收据。2018年1月24日，宁阳高速公路建设项目推进工作领导小组下发通知，内容为“为加快推进宁梁高速征地报批工作，确保项目施工进度，拟于近期组织业主、施工单位、勘界公司和国土局工作人员到沿线各乡镇收集整理征地材料，请各乡镇组织沿线涉及到的村在征地图件、补偿协议、放弃听证等材料上签字盖章，同时对各村做好解释沟通工作，相关征地材料的签字盖章不影响附着物的补偿兑付，最终补偿数额以各村最后兑付数额为准”。2018年4月9日下午，在董梁高速（伏山镇）项目办三楼会议室召开董梁高速宁阳西段征地拆迁调度会，会议要求：一是落实征地拆迁的主体责任，沿线乡镇政府是征地拆迁协调工作的责任主体，负责本辖区内所有征地拆迁协调工作内容。2018年9月26日，宁阳高速公路建设项目推进工作领导小组、山东齐鲁宁梁高速公路有限公司下发董梁高速公路宁阳西段房屋拆迁工作奖励措施的通知，规定：一奖励对象，沿线有房屋拆迁工作任务的乡镇。2018年9月1日，被告自然资源局发布了2018年度小孔家庄村拟征收土地补偿安置方案公告，文号为[2018]15号。2018年10月18日，宁阳县公安局堽城派出所对宁阳公路局宁梁高速工程项目部的负责人束立伟进行调查，束立伟陈述“因为施工需要，张伯峰的蚂蚱棚碍事，前期的时候，因为拆蚂蚱棚，张伯峰要补偿，镇里和村里给他做了很多工作，但是具体怎么协商的，我们不是很清楚。10月14号上午，小孔村的孔主任给我打电话，我安排工人过去拆蚂蚱棚，这样我就安排了六个工人去找的孔主任。从14号下午开始拆，一直到15号拆完，那一片大约得有十几个大棚”。2020年1月8日，原告起诉宁阳堽城镇小孔家庄村民委员会、束立伟、山东东岳公路工程有限公司及本案被告镇政府财产损害赔偿纠纷一案，要求赔偿经济损失268722.40元，本院作出（2020）鲁0921民初215号民事裁定书驳回原告的起诉。原告不服提出上诉，泰安市中级人民法院于2020年8月19日作出（2020）鲁09民终2724号民事裁定书，认为“涉案土地已在修建董梁高速公路过程被占用，对此当事人均无异议，该事实结合当事人一审提交的宁阳高速公路建设项目推进工作领导小组2018年1月24日作出的通知、2018年4月9日的《董梁高速宁阳西段征地拆迁调度会议记录》、2018年9月26日的《关于下发董梁高速宁阳西段房屋拆迁工作奖励措施的通知》等证据，能够证实本案系修建董梁高速公路，在征收土地过程中，因补偿及强制拆迁而引起的纠纷，当事人之间亦未签订相应的拆迁补偿安置协议，本案并非平等民事主体之间所产生的民事纠纷，不属于人民法院民事案件的受理范围”，裁定驳回上诉、维持原裁定。2020年4月3日，审理（2020）鲁0921民初215号时，本院对堽城镇后望峰管理区书记苑利、陈孝波进行调查，苑利陈述“镇里开过董梁高速涉堽城镇推进协调会之后，我找了小孔村主持工作的孔令敢主任，让他挨家挨户做工作，尽快腾空土地，各家各户工作做下来之后，孔主任说拆迁大棚需要费用，村里没钱没设备，让我向镇里请示，请求支援。我向陈孝波（园区管理区副主任分管董梁高速建设）、刘长斌（公路办主任）汇报，汇报后，他们当天都向我回电话。要求我直接跟东岳公司的束立伟联系，派人派机械给帮忙。镇里已经和东岳公司协调好了，费用不用我们考虑，我和孔令敢联系之后，我又和束立伟打了电话。我所有的工作都是在落实加快董梁高速堽城镇的指示要求”，陈孝波陈述“当时，县里每周进行现场调度，为了尽快完成堽城境内的清理任务，堽城镇政府召开相关管理区、村清理工作调度会。会上要求落实属地责任，限期完成清理任务。通过望峰管理区和小孔村积极做工作，涉案地块地主同意清理，但管理区向我汇报反映，小孔村无机械、无人员，我协调东岳公司，东岳公司派人出机械协助小孔村完成清理，让管理区与东岳公司对接，帮助小孔村对地上附属物进行清理”。本院认为，关于原告的起诉是否超过起诉期限的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条规定，公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。原告起诉宁阳堽城镇小孔家庄村民委员会、束立伟、山东东岳公路工程有限公司及本案被告镇政府财产损害赔偿纠纷一案，对本案被诉行政行为提出异议，可视为其主张权利，符合第四十八条规定起诉期限扣除的法定事由。本案行政诉讼的起诉期限可从民事裁判文书生效之日重新计算。因此，原告的起诉未超过起诉期限。关于两被告主体是否适格的问题。结合宁阳高速公路建设项目推进工作领导小组下发的《通知》、《董梁高速公路宁阳西段房屋拆迁工作奖励措施的通知》及《董梁高速宁阳西段征地拆迁调度会记录》等文件的规定，沿线乡镇政府是征地拆迁协调工作的责任主体和奖励对象。原告的蚂蚱棚在被告镇政府的辖区内，原告的蚂蚱棚拆除工作的责任主体是被告镇政府，拆除原告的蚂蚱棚是被告镇政府的终极目的和结果追求。苑利、陈孝波作为被告镇政府的工作人员，安排束立伟组织机械、人员拆除了原告的蚂蚱棚。综合以上法律事实，运用逻辑推理和日常生活经验的法则，应认定被告镇政府是实施拆除行为的主体。虽然被告自然资源局发布了2018年度小孔家庄村拟征收土地补偿安置方案公告，被告自然资源局否认实施拆除行为，且原告亦未提供证据证明被告自然资源局实施了拆除行为，因此原告要求确认被告自然资源局的拆除行为违法，无事实和法律依据，依法应予驳回。关于被诉行政强制拆除行为是否合法的问题。依据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十六条、第三十七条、第四十四条的规定，行政机关实施行政强制时应履行催告、制定强制执行决定、公告等法定程序。被告镇政府实施强制拆除行为应当依照法定的程序进行并负举证责任，被告镇政府未提供作出被诉强制拆除行为法定程序的证据，应承担对自己不利的后果，据此，应认定被告对涉案蚂蚱棚实施强制拆除的行为程序违法。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：一、确认被告宁阳县堽城镇人民政府于2018年10月14日对原告宁阳县福安农家生态养殖园的蚂蚱棚实施强制拆除的行为违法。二、驳回原告宁阳县福安农家生态养殖园对被告宁阳县自然资源和规划局的诉讼请求。案件受理费50元，由被告宁阳县堽城镇人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省泰安市中级人民法院。审 判 长  刘元忠审 判 员  孙春华人民陪审员  马 敏二〇二一年一月十一日法官助理刘妍书记员汪冉冉