浙江省临海市人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙1082行初41号 原告:临海市电影发行放映公司，住所地:临海市崇和商城****，统一社会信用代码：91331082147960751X。 法定代表人：朱云辉，总经理。 委托诉讼代理人：林由撑,浙江崇和律师事务所律师。 委托诉讼代理人：孙文捷,浙江崇和律师事务所律师。 被告：临海市杜桥镇人民政府，，住所地浙江省临海市杜桥镇解放街**统一社会信用代码：1331082002675781T。 法定代表人：郎灵敏，镇长。 委托诉讼代理人：江志东,浙江海贸律师事务所律师。 第三人：临海市杜桥镇杜西村村民委员会，住所，住所地:临海市杜桥镇杜西村div> 法定代表人：潘选虎，主任。 原告临海市电影发行放映公司以被告临海市杜桥镇人民政府不依法履行关于置换杜桥电影院资产的协议，于2020年8月14日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于2020年8月20日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。在案件审理过程中，根据被告的申请，本院依法追加临海市杜桥镇杜西村村民委员会为第三人参加本案诉讼。本院依法组成合议庭，于2020年12月15日、12月31日二次公开开庭审理了本案。原告法定代表人朱云辉、委托代理人林由撑、被告法定代表人郎灵敏、委托代理人江志东、第三人临海市杜桥镇杜西村村民委员会法定代表人潘选虎到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告临海市电影发行放映公司诉称：原告系国有企业，主营电影发行放映，为丰富和满足群众文化生活需求，加强电影事业发展，按上级有关文件精神，经研究决定要求原告在杜桥设立电影院，1980年7月1日原临海县计划委员会【临计（1980）42号】，临海县财政局【临财预（1980）177号】，临海县文化局【临文（1980）16号】联合作出文件，关于杜桥区会堂的产权划归县电影站的通知，将杜桥区会堂（位于××镇××街××段××㎡，建筑占地面积1659.65㎡）划归原告所有，改为电影院，原告接收后出资对电影院进行翻新整改，一直经营、管理、使用，直到2011被告以为了提升城市形象和加快电影产业的发展，提出置换杜桥电影院资产的要求，经多次充分协商，于2011年11月23日双方签订关于置换杜桥电影院资产的协议，约定：原告电影院土地和建筑物无偿归被告所有，以购置杜桥镇杜西村位于××镇××路××路××（承包给台州万邦置业有限公司施工）即第三菜场第三层2960㎡，一楼一间70㎡的房屋予以置换，于2013年2月底前交付给原告。被告如果不能按时交接，每延期一个月，补偿给原告5万元（老电影院月收益远远大于补偿款），直到交接为止。随后于2012年5月14日被告与杜西村村民委员会签订杜桥电影院收储、置换及无偿划归杜西村协议书，约定被告将原告所有的杜桥电影院无偿获给杜西村抵作第三菜场返还出让金，被告购买菜场三楼3000㎡商业面积房屋用于置换给原告。现第三菜场包含三楼电影城的房屋建造完毕，第三菜场一、二层杜西村租赁给临海市金港农贸城。而被告不购置影楼，导致房屋无法交付给原告，现杜西村将影楼给菜场承租人办公使用。2013年2月到期后，原告多次催促，要求被告交付影城房屋和支付补偿款，被告一直来拖延搪塞不交付房屋，仅支付2013年3-8月仅6个月30万元的补偿款，2013年9月-2014年2月要求原告开具发票，被告方负责人贺先顺于2014年3月25日签字建议支付，但至今不予支付，自2013年9月起拖欠补偿款长达7年之久，预计较长时间不会交付房屋，被告行为造成原告收益减少不可估量巨大损失，故此原告先主张要求从2013年9月起算至2020年10月止计86个月按每月5万计算，计补偿款430万元，对于以后的补偿款及房屋置换另行处理。由于被告长期没有按协议约定赔偿逾期交房损失按每月5万元，属不履行法定义务。为此原告于2020年4月13日向法院提起民事诉讼，法院审理后认为原被告签订的协议系行政协议，作为行政案件受理，故此裁定驳回起诉，原告不服上诉于台州市中级人民法院，中院作出裁定驳回上诉维持原判，为此原告按行政协议主张权利，根据《行政诉讼法》的相关法律规定特提起行政诉讼。现请求责令被告履行行政赔偿的法定职责并请求判令被告赔偿原告自2013年9月起暂算至2020年10月的补偿款人民币4300000元（5万×86月）及利息，利息算至2020年7月31日止利息为758205元，再按全国银行间同业拆借中心公布的贷款市场报价利率计算自2020年8月1日起算至履行完毕止。在庭审中，原告对该请求中的“履行行政赔偿的法定职责”解释为，即按关于置换杜桥电影院资产的协议中第四条的约定，每延迟一个月支付给原告5万元补偿款。 原告向法院提交了以下证据材料： 1、原被告身份证明。拟证明原被告诉讼主体适格。 2、1980临海县计划委员会、临海县财政局、临海县文化局文件。拟证明老电影院产权来源及原告享有所有权。 3、原被告于2011年11月23日签订关于置换杜桥电影院资产协议及杜桥电影院收储、置换及无偿划归杜西村协议书各一份。拟证明原被告及杜西村同意对老旧电影院房屋置换及交付时间，2013年2月底前被告未交付产权，每延期一个月支付原告补偿款5万元，直付至交付房屋为止。 4、发票八张及工行大额支付系统专用凭证(收账通知)。拟证明被告支付2013年3-8月6个月30万元补偿款，2013年9月至2014年2月6个月开具发票未付款。拟证明被告支付补偿款情况。 5、临海市人民法院民事裁定书一份，台州市中级人民法院民事裁定书一份。拟证明本案为行政案件。 6、中共临海县委文件（81）28号。 7、非公司企业法人登记基本情况（工商部门调取）。 6-7拟证明县电影站（县电影管理站）改称为县电影发行放映公司，撤县设市后，再改为现在临海市电影发行放映公司。县电影站就是原告变更前名称。 8、临海市文化和广电旅游体育局证明，拟证明置换协议已经向文广局报告过了。 被告临海市杜桥镇人民政府辩称：一、《关于置换杜桥电影院资产的协议》应属无效合同，原告无权要求被告支付补偿款及利息：《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条规定，“市、县人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。”第八条规定，“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县人民政府作出征收决定。”《中华人民共和国土地管理法》（2004）第五十八条规定，“有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：（一）为公共利益需要使用土地的；（二）为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的。”根据上述规定，对于国有土地上房屋的征收决定只能由市、县人民政府作出，在被告与原告签订该《协议》后，临海市人民政府未予批准并作出征收决定。故被告征收原告占用的××镇××街××段北侧电影院的国有土地和地上建筑物，违反了上述法律的效力性强制性规定。根据《合同法》第五十二条的规定，原、被告签订的《关于置换杜桥电影院资产的协议》应属无效合同，原告无权要求被告支付补偿款及利息。二、原告占用的××镇××街××段北侧电影院的国有土地权属不清：原告提交的证据二《关于将杜桥区会堂的产权划归县电影站的通知》无法证明原告依法享有××镇××街××段北侧电影院国有土地的使用权。被告从临海市自然资源和规划局调取的《国家机关厂矿企事业和社办企事业单位1979年1月1日以后未经批准（包括少征多用）占地建设调查登记表》载明，原告占用国有土地中有2.67亩系“未经批准或少征多用占地情况”。彼时的“临海县杜桥镇人民政府”和“临海县杜桥区公所”的处理意见均为“补办手续”，但“县清土领导小组”并未予以批准，故此，原告占用的××镇××街××段北侧电影院的国有土地权属不清。三、被告将组织相关当事方进行协调，妥善解决因合同无效带来的相关问题：《合同法》第五十八条规定，“合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。”因《关于置换杜桥电影院资产的协议》无效，原告无权要求被告支付补偿款及利息，但被告作为行政机关，仍将组织相关当事方进行协调：1.因杜西村实际占有原告交付的电影院资产及占用期间取得的房租等收益应当予以返还，以弥补原告的损失；2.原告依据《关于置换杜桥电影院资产的协议》而取得的补偿款应当返还给被告；3.被告与杜西村因涉及第三菜场等相关复杂问题，双方另行协商确定方案。综上，原、被告签订的《关于置换杜桥电影院资产的协议》违反了相关法律的效力性强制性规定，应属无效合同，且原告占用的××镇××街××段北侧电影院的国有土地权属不清，故此，原告无权要求被告支付补偿款及利息，请求法院在查清事实的基础上，依法裁定驳回原告的诉讼请求。被告作为政府机关，将以适当方式召集相关当事人进行协商，力求妥善解决因合同无效带来的相关问题。 被告临海市杜桥镇人民政府在举证期限内向本院提交了以下证据材料及法条依据： 一、证据材料： 1、《关于置换杜桥电影院资产的协议（2011.11.23）》。拟证明：原、被告于2011年11月23日签订《关于置换杜桥电影院资产的协议》。该协议约定，原告占有使用的涉案土地和建筑物无偿划给被告（即“无偿收储”)，被告在杜桥第三菜场三楼购买2960m2及一楼一间70m2的卖票房无偿划给原告（即“以产权调换方式予以补偿”)。这种“置换”方式，正属于国务院《国有土地上房屋征收和补偿条例》所规定的以“产权调换”方式对国有土地上房屋予以征收的情形。 2、《杜桥电影院收储、置换及无偿划归杜西村协议（2012.05.14）》《关于加快杜桥第三菜场建设协议书（2012.05.14）》《协议书（2014.09.05）》。拟证明：原告与被告约定的“置换”方式本质上是被告征收原告占用的××镇××街××段北侧电影院的国有土地和地上建筑物。但临海市人民政府未予批准并作出征收决定，故被告征收原告占用的××镇××街××段北侧电影院的国有土地和地上建筑物，违反了法律的效力性强制性规定。 3、电影院土地档案资料。拟证明：原告占用的国有土地中，有2.67亩土地可能存在“未经批准征收”“少征多用”以及“未批先建”的情形。 二、法条依据： 1、《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条规定，“市、县人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。”第八条规定，“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县人民政府作出征收决定。” 2、《中华人民共和国土地管理法》(2004)第五十八条规定，“有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：(一)为公共利益需要使用土地的；(二)为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的。” 3、《中华人民共和国合同法》第五十二条规定，“有下列情形之一的，合同无效：(一)一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；(二)恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；(三)以合法形式掩盖非法目的；(四)损害社会公共利益；(五)违反法律、行政法规的强制性规定。”第五十八条规定，“合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价赔偿。” 第三人未当庭陈述，也未向本院提供证据。 经庭审质证，被告对原告提供的证据材料1、6、7、8无异议。对证据材料2的真实性无异议，关联性有异议，被告认为这份文件不能证明原告的待证事实，文件中的相关部分，只是县级人民政府的下属部门，只有县级人民政府才有权划拨资产。对证据材料3的真实性无异议，但认为这两份协议是违反法律效力性强制性规定的。收储不动产应由县一级人民政府作出决定收储。对证据材料4，付款情况，付款确实前期有付，付了6个月，合计三十万，后期是没有付的。对于证据材料5没有异议。对于利息计算，原告所称补偿款原告是按照置换协议的第四条进行计算的，对于这个计算方式我们了解，但合同无效。在依据补偿款再计算利息没有法律依据，这个补偿款就是违约金，不能再计算利息。 第三人对原告提供的证据材料1、3、6、7、8无异议，证据材料2有异议，认为原告没有土地使用证，界址不清。对证据材料4、5，表示不清楚。 原告对被告提供的证据材料1、2、3，真实性没有异议，对证明对象有异议。证据材料1这份协议很清楚的表明原告所有的老电影院与被告向杜西村购买的新的电影院，是资产交换不存在收储征收问题。被告将收储和征收混为一谈，是法律概念弄错了，收储是有条件的，征收更为严格。这个不存在收储和征收。证据材料2，这三份证据从内容看也是资产的置换，这里写到收储，这只是原告的用词问题。这份协议我们认为证明对象有异议。证据材料3，电影院档案资料恰恰证明，旧的电影院系原告所有，分为两个部分，旧的会堂和新的，休闲棚和职工会所的，这个我们还有协议，凡是老电影院所属的四至介限都是原告所有的。 第三人对被告提供的证据材料1表示不清楚。证据材料2与其签的是真实的。证据材料3档案真实性无异议，认为超的地方都拿走了，界址不清。 本院作如下分析认定，因各方当事人对原、被告所提供的证据材料的真实性均未提出异议，对此本院予以确认，各方对证据材料待证事实的争议，系从不同角度对证据材料的理解，不影响证据材料的真实、合法、有效。结合各方当庭陈述一致的事实，本院认定以下事实。 2010年，被告与第三人签订了共同开发协议书，由政府征收、公开出让杜西村26余亩土地。后台州万邦置业有限公司中标。部分杜西村村民认为过于突出开发商利益，要求修改规划、返还土地出让金等，使该地块的开发拖延了近二年。为此，被告经多方协调，决定向第三人购买“第三菜场”三楼约3000平方米的商业用房（按电影院的要求建设）与原告置换原告位于杜桥镇解放街的杜桥电影院资产，然后将置换到的杜桥电影院资产无偿划给第三人。被告分别与原告、第三人、台州万邦置业有限公司签订了协议书。其中与原告签订的协议中载明“甲方（被告）为了提升城市形象和加快电影产业的发展，提出置换杜桥电影院资产的要求。乙方（原告）本着支持甲方旧城改造和文化强镇建设，在互利双赢、自愿平等的前提下，经甲乙双方友好协商，乙方同意置换杜桥电影院资产”，“一、乙方在××镇××街××段北侧电影院所有土地和建筑物（宗地面积1831.38ｍ2、建筑占地1659.65ｍ2、建筑面积3187.16ｍ2；附：《杜桥电影院宗地图》、《国家建设用地批准书》、《关于将杜桥区会堂的产权划归县电影站的通知》）无偿划给甲方，永远属甲方所有。二、甲方在杜桥第三菜场三楼购买2960ｍ2建筑面积及一楼一间70ｍ2的卖票房，无偿划给乙方，产权永远属乙方所有。由甲方负责办理房产所有权证、国有土地使用证，并支付税费等所有开支，土地使用权类型为出让，用途为商业”，“四、甲乙双方对杜桥电影院及第三菜场房屋交接时间定于2013年2月底。在此时间前乙方做好租用单位的租用期处理和居住在电影院住户的迁出工作。甲方如果不能按时交接，每延期一个月，补偿给乙方5万元，直到交接为止”。被告与第三人的协议约定：“杜桥电影院资产由甲方（被告）无偿收储，市电影发行放映公司于2013年2月底把杜桥电影院资产移交给甲方，在甲方接受电影院资产后，及时无偿地划拨给乙方（第三人），乙方不再提出第三菜场土地出让金的要求”。被告与台州万邦置业有限公司的协议书中约定：“经过复杂的政策处理工作，产生了2000多万元电影城的购置款，双方就如何处理电影城购置款作过多次沟通，乙方（台州万邦置业有限公司）认同甲方（被告）政策处理工作的复杂性，为加快工程进度，许诺承担1000万元，表示对甲方支持。”此后，原告按约交出杜桥电影院资产，第三人接收了杜桥电影院资产。 因被告未能按协议约定于2013年2月底前购买第三菜场三楼等房产交付给原告，被告按协议第四条约定支付了原告2013年3-8月的补偿款30万元。此后被告既未交付房产，也未支付约定补偿款。为此，原告于2020年4月13日向本院提起民事诉讼，本院审理后认为原、被告签订的协议系行政协议，应作为行政案件受理，故此作出(2020)浙1082民初2178号裁定，驳回了原告的起诉。原告不服，向台州市中级人民法院提起上诉，台州市中级人民法院经审理后作出(2020)浙10民终1671号裁定，裁定：驳回上诉，维持原裁定。 另查明杜桥电影院的资产系1980年7月1日，原临海县计划委员会【临计(1980)42号】，临海县财政局【临财预(1980)177号】，临海县文化局【临文(1980)16号】联合作出文件《关于将杜桥区会堂的产权划归县电影站的通知》划归原告的前身：临海县电影站所有。 目前，“第三菜场”（包含按电影院要求建设的房产）由第三人管业。 本院认为，原、被告所签订的《关于置换杜桥电影院资产的协议》，经台州市中级人民法院生效的(2020)浙10民终1671号裁定确认为行政协议。该协议系双方自愿、协商一致达成，不违反法律、行政法规的强制性规定，应属有效的协议，受法律保护。被告认为该协议属房屋征收协议，属无效合同。但从协议的内容来看，并不符合房屋征收协议的有关特征，故被告的该辩称与事实不符，本院不予采纳。原告依文件取得杜桥电影院资产在《中华人民共和国土地管理法》与《中华人民共和国城市房地产管理法》实施之前，对涉案房地产的权属，应尊重当时的历史客观情况。且在协议签订之时，各方对此情况都应当是明知的。因此，所谓的权属问题，对协议的法律效力并不产生实质性影响。协议签订后，原告已按约交出了房产，而被告并未在约定期间内完全履行相应的义务。原告要求被告按协议第4条每延期一个月，补偿给原告5万元约定，支付原告自2013年9月至2020年10月的补偿款的请求合法有理，本院予以支持。但原告要求被告支付补偿款利息，并无法律依据，本院不予支持。 综上，依照《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十七条第二款、第二十八条第二款的规定，参照《中华人民共和国合同法》第一百零七条的规定，经本院审判委员会讨论决定，判决如下： 一、被告临海市杜桥镇人民政府在本判决发生法律效力后二个月内支付给原告临海市电影发行放映公司2013年9月至2020年10月的补偿款人民币4300000元。 二、驳回原告临海市电影发行放映公司的其他诉讼请求。 案件受理费41200元，由被告临海市杜桥镇人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于浙江省台州市中级人民法院。 审 判 长 王志强人民陪审员戴秀宝 人民陪审员 董    伟    军 二〇二一年一月二十七日 代书 记员 董    芷    呈 附：本判决适用的相关法律依据 《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》 第二十七条人民法院审理行政协议案件，应当适用行政诉讼法的规定；行政诉讼法没有规定的，参照适用民事诉讼法的规定。 人民法院审理行政协议案件，可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定。 第二十八条2015年5月1日后订立的行政协议发生纠纷的，适用行政诉讼法及本规定。 2015年5月1日前订立的行政协议发生纠纷的，适用当时的法律、行政法规及司法解释。 《中华人民共和国合同法》 第一百零七条【违约责任】当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定的，应当承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等违约责任。