山东省济南市长清区人民法院行 政 判 决 书（2020）鲁0113行初113号原告周广盈，男，1965年8月19日出生，汉族，居民，住济南市长清区。委托代理人殷培刚，济南长清诚业法律服务所法律工作者。委托代理人曲思宇，北京创为律师事务所律师。被告济南市长清区人民政府孝里街道办事处（原济南市长清区孝里镇）。住所地济南市长清区孝里镇政府驻地。法定代表人张广港，主任。委托代理人李友杰，山东从德律师事务所律师。委托代理人张慧，女，山东从德律师事务所律师。原告周广盈诉被告济南市长清区人民政府孝里街道办事处（下称孝里街道办事处）行政强制一案，由济南铁路运输法院移送我院管辖。本院受理后，即向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年11月26日、12月4日两次公开开庭审理了本案。原告周广盈及委托代理人殷培刚、曲思宇，被告孝里街道办事处的负责人周广利及委托代理人李友杰、张慧到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告周广盈诉称，2005年孝里街道广里店村委采取投标承包方式向外发包涉案预制件厂，投标基数为2万元一个标，20万元为10年承包期交款总额，原告周广盈以最高标取得承包资格，嗣后签订了自2006年1月1日起至2015年12月31日止的《预制件厂承包合同》，原告亦分别于2005年3月26日、4月1日交纳承包费20万元。2019年3月8日晚8时，广里店村委会召开村民代表会议，制作的《会议纪要》记载内容第二项为预制件厂延续承包问题，讨论决定是否同意延续原告周广盈与村委会签订的原承包合同的效力、是否用村委欠周广盈此前垫支款项抵扣承包费用，经讨论一致同意延续周广盈与村委会此前签署的原承包合同的效力，针对续约事宜于2019年12月11日签署《补充协议》，约定了承包的期限、费用等事项，续订承包合同有效期应为：2016年1月1日至2025年12月31日，涉诉协议尚在履行的有效期限内，且周广盈支付承包费的合同主要债务已经履行完毕，同时村委会签署涉诉协议的目的在于获得承包费用，该合同目的已经实现。自2005年首次合同签订后，周广盈就投入了大量的人力、物力、财力对该预制件厂进行改良，对涉案的土地具有合法使用权，孝里街道广里店村委会与原告周广盈订立的土地补充承包合同是建立在双方平等、自愿的基础之上，系双方真实意思表示，合同内容不违反法律、行政法规的强制性规定，承包合同依法成立。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第（一）项规定，涉案预制件厂使用权人、设施添附人、被损物品所有权人均为周广盈，故周广盈是本案的适格原告。长清区G220东深线长清陈庄至长清平阴××段拓宽改造项目需征用诉争预制件厂部分土地及建筑物，被告为该项目推进落实主体，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，作出行政行为的行政机关是被告，本案中，孝里街道办事处于2019年11月15日上午9时许组织50余部车辆前往事发场地具体实施了涉案强制行为，对此项事实2020年8月11日《情况说明》予以佐证，故孝里街道办事处系本案适格被告。合法实施的强制拆除行为，应当遵循《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十六条、第三十七条、第四十四条规定的法定程序。本案中，被告在未作出任何行政决定的情况下于2019年11月15日实施强制拆除涉案场地、平台、附属设施、室内物品部分被损毁，给原告造成了巨大的经济损失，其行为严重侵害了原告的合法权益，在被强制拆除前，被告并未就涉案财产签订相关拆迁补偿协议，且拆除平台也未获得相关权利人的同意，更没有履行行政征收应有的法定程序，并未按照前述条文的规定履行相应的催告义务、未作出行政强制执行决定，其实施的拆除行为明显违反法定程序。强制拆除涉案财产的行为亦违反行政正当程序原则，依法应确认违法。综上，行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务，催告应当以书面形式作出。当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当记录、复核。当事人提出的事实、理由或证据成立的，行政机关应当采纳。经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。本案中孝里街道在强制拆除前没有向周广盈进行法定的催告、听取陈述申辩等程序。故孝里街道于2019年11月15日强制拆除涉案财产的行政行为违法，望法院依法确认被告济南市长清区人民政府孝里街道办事处于2019年11月15日强制拆除涉案预制件厂财产的行政行为违法。被告孝里街道办事处辩称，一、被答辩人不是本案适格原告。济南××清区孝里镇广里店村系本案所涉被拆除预制件厂的产权人。因涉案预制件厂在G220国道拓宽改造项目范围内，2019年5月28日孝里镇指挥部与涉案预制件厂产权人广里店村村民委员会签订拆迁安置补偿协议。被答辩人并非本案所涉预制件厂产权人，不是本案适格原告。二、镇指挥部拆除合法，并非违法拆除。答辩人作为G220国道拓宽项目实施主体，成立孝里镇G220拓宽项目建设指挥部，依法与广里店村村民委员会签订安置拆迁补偿协议，协议签订后，村委会将涉案预制件厂腾空并向镇指挥部交验空房后，由镇指挥部依法组织拆除队伍实施拆除。综上，请求法院依法驳回被答辩人的起诉。庭审时原告提交以下证据：1、2020年8月11日济南××清区孝里街道办事处出具的《情况说明》一份、8月24日济南铁路运输法院询问笔录一份、济南铁路运输法院（2020）鲁7101行初304号行政裁定书一份；证明原告周广盈涉案房屋由被告孝里街道办事处组织实施拆除，孝里街道办事处为独立的、能够承担法律责任的行政主体，系本案适格被告。2、视频资料光盘两张，照片12张；证明预制件厂一直由原告管理以及预制件厂拆除前的现状，2019年11月15日9时许长清区孝里街道办事处组织人员进行拆除。3、2005年周广盈与广里店村委会签订《预制件厂承包合同》一份、招标书一份、财产交接清单（2005年12月1日）、山东省农民承包费专用收据4张；证明周广盈于2005年通过投标承包方式取得承包资格与村委会签订承包合同并交纳承包费20万元。4、2019年12月11日周广盈与村委签订《补充协议》及2019年3月8日旧村提升预制件厂承包会议记录、关于周广盈承包预制件厂征求意见签字表9张、广里店村民信息公示28页；证明广里店村委会通过村民代表会议讨论通过延续周广盈与村委会此前签署的承包合同的效力并签订《补充协议》，有效期为：2016年1月1日至2025年12月31日。5、2019年3月3日现金缴款单、2012年4月11日周广盈集资、垫资款条及利息计算清单各一份、2005年1月28日村用材料结算情况一份；证明2005年广里店村因修建村南生产路、村内水泥路支出的费用均由周广盈替村委垫付，至今未偿还。2011年至2012年间，周广盈又陆续为村垫付款项，该款项村委会仅陆续归还本金，利息尚未偿还。周广盈向广里村支付的承包费远超出本应缴纳承包费的数额。6、广里店村周生银房屋测绘平面示意图、房屋面积一览表、2019年2月27日G220拓宽改造项目地上附属物清点表、地上附属物明细表各一份、周生银身份信息一份；证明G220拓宽改造项目在确权及填制产权人时最初均是以周广盈家庭成员周生银名义，后来与村委会签订《拆迁安置补偿协议》属隐瞒事实，实施违法拆除。同时证明G220东深线长清段拓宽改造项目需征用涉案预制件厂部分土地及建筑物，在被告与周广盈家庭成员周生银进行确权及填制产权人后，又于同年5月28日与广里店村委签订《拆迁安置补偿协议》，存有故意违法拆除行为。7、济南××清区广盈预制件厂营业执照一份；证明原告承包的预制件厂已合法登记注册，被告拆除行为侵犯了原告的合法权益。8、2006年5月9日产品供销合同一份，2020年8月6日周长东等五人共同出具的证明一份；证明原告承包预制件厂后购买设备并进行新建，以印证被告拆迁造成原告财物损失。庭审时被告向本院提交如下证据及依据：证据：1、房屋产权证明；证明预制件厂房屋产权人为孝里镇广里店村委会，被告与房屋产权人签订拆迁安置补偿协议符合法律规定。2、济南××清区孝里镇人民政府拆迁安置补偿协议、房屋测绘平面图、房屋及附属物补偿计算表、地上附着物明细表、拆迁房屋空房验收单。证明被告与广里店村委签订了拆迁安置补偿协议并根据协议内容和相关计算明细向村委支付货币补偿共计400452.40元，且房屋系在腾空并交指挥部验收后予以拆除。依据：G220长清区孝里段拓宽改造项目征地拆迁安置补偿实施细则。经庭审质证合议庭评议，本院对证据作如下确认：对原告提交的证据，被告对证据1真实性无异议，认为询问笔录并非原告依法向铁路法院调取，来源不合法，对证明目的不认可；裁定书仅表述由长清区人民法院管辖，原告是否适格并未依法确认。不认可证据2的真实性及证明目的，认为无法证实系涉案预制件厂，亦无法证实系违法强拆。证据3-5、7的真实性无法核实。被告认为即使承包合同现实存在，根据合同相对性，承包合同中双方约定的补偿费归谁所有，应由双方自行协商，对于补偿款广里店村内部是否分配及如何分配与被告无关。2019年3月8日的会议记录，内容并未包含原告所谓继续承包问题，亦未加盖村委会公章，补充协议系指挥部与广里店村委会签订拆迁安置补偿协议后签订。对证据6的证明目的不认可，认为该组证据系原告方误导测绘人员形成，后经指挥部查实，对测绘图等一系列数据中的产权人进行修改，被告与产权人签订的安置补偿协议中的内容与测绘图等数据一致，原告系广里店村法定代表人，其上述行为系利用职务之便伪造。对证据8真实性不认可，认为合同乙方加盖的并非村委会公章，存在先盖章后签字的情况，不能证实原告系涉案预制件厂产权人；对五位证明人的身份无法核实，无法证实原告系预制厂产权人。本院认为，被告对证据1真实性无异议，本院予以采信。本院认可证据2-3、5-7的客观性。对证据4《补充协议》中的公章真实性被告提出鉴定申请，后又撤回，对证据4的真实客观性本院予以认可。证据8与本案无直接关联，本院不作认定。对被告提交的证据1，原告认为不具有物权的基本特性，被拆房屋的权益人是原告，并非广里店村委。原告不认可证据2的真实性，认为不能证实原告将涉案的房屋及生产平台及地上附属物腾空后主动交付被告拆除；补偿协议不具有合法性；房屋测绘图和一览表明显的字样记载为被告将“周生银”涂改变更为“广里店村委”，地上附着物明细表和补偿计算表所反映的项目名称、类别均属于原告所有，原告方持有的G220拓宽改造项目地上附属物清点表显示户主为周广盈（预制厂）并加盖有村委公章，且有清点小组、村委会成员、户主等人的签字确认；补偿表不能体现产权属村委会。空房验收单产权人是预制厂，而预制厂的承包经营者为原告且系经合法注册。本院认为，被告提供的产权证明虽加盖村委会公章，但系村委会单方出具，本院不作认定。本院认可证据2的客观存在性，但被告不能以此证明拆除涉案预制件厂的行为合法。经审理查明，原告周广盈系济南××清区孝里街道办事处广里店村村民。2005年原告与该村签订预制件厂承包合同，广里店村两委会为甲方，承包方系周广盈为乙方。合同约定：一、根据酝酿、需采取投包方式承包预制件厂。……。二、……交款方式，应按一年的基数2万元乘以包期十年得之20万元为交款总额，并首先当场一次性交足，方为有效。即从2006年1月1日起至2015年12月31日止。……。四、对集体固定资产（如房屋、机械、电器设备等）核实登记。……。五、承包期内甲方不承担任何经济责任，乙方用于维修所产的物品归甲方所有，承包期满（包括中断），必须保持机械的正常运转，所有集体物品一件不缺。六、合同十年终止时，延包可采取甲乙协商，……。九、土地属于集体所有，承包期间如遇上级指导下的工程所至的变动损失，甲方一律不管，由乙方承担，如遇上级征用土地，所征用的资金，以及征用时所损坏的厂内集体物品的资金，归甲方所有。……。甲方盖章，乙方签字并盖章。2006年3月13日，在该承包合同末端书写补充意见如下：“为强化生产经营，乙方要求自己投资新建予制厂台面，新台面建成后，如迂上级工程所至造成的损失属地上附属物补偿费应归乙方所有，土地补偿费归甲方所有”，加盖村委会公章为证。2019年12月11日，广里店村委会为甲方，周广盈为乙方签订《补充协议》。协议内容如下：甲乙双方2005年签订的《预制件厂承包合同》，于2015年12月31日到期后，双方未再签订合同，视为原合同的延续。2019年3月8日，村委会经征求村民代表及村民的意见，均一致同意乙方继续承包，并同意村委会欠乙方的款顶承包费。经甲乙双方充分协商，达成如下补充协议：一、原合同内容及2006年3月13日的补充意见不变。二、承包期为10年，即从2016年1月1日至2025年12月31日。……。另查明，为加快G220东深线长清区孝里段拓宽改造项目建设步伐，做好征地工作，妥善安置被拆迁人员，按照上级文件规定，结合孝里镇黄河滩区居民脱贫迁建工程的实际情况，济南××清区孝里镇G220拓宽改造项目建设指挥部于2019年2月18日，制订“G220长清区孝里段拓宽改造项目征地拆迁安置补偿方案实施细则”。该细则第二条规定，征地拆迁安置补偿工作在济南市长清区人民政府的领导下组织实施，济南××清区G220拓宽改造项目建设指挥部（以下简称“区指挥部”）为协调领导主体，孝里镇为G220长清区孝里段实施主体，成立“孝里镇G220拓宽改造项目建设指挥部”（以下简称“镇指挥部”）为推进落实主体。2019年5月28日，被告孝里街道办事处与广里店村委会签订合同编号为GL0-jt-2的济南××清区孝里镇人民政府拆迁安置补偿协议[货币]，补偿费总价款合计400452.4元。2019年11月15日上午9时许，涉案预制件厂被拆除。原告不服，于2020年5月18日以济南市长清区人民政府为被告起诉至济南铁路运输法院。2020年8月31日济南铁路运输法院作出（2020）鲁7101行初304号行政裁定书，认为原告周广盈的涉案房屋由孝里街道办事处组织实施拆除，孝里街道办事处应为本案的适格被告，并将该案移送至本院。本院认为，本案的争议焦点（也即审理重点）有二，即1、周广盈是否具备本案的原告主体资格？2、被诉拆除行为是否合法？关于重点1,周广盈是否具备本案的原告主体资格？本院认为，虽涉案预制件厂归长清区孝里镇广里店村集体所有，但原告周广盈2005年与该村两委签订了《预制件厂承包合同》，并支付了承包费用。虽然合同到期后没有签订续签合同，但原告提交的2019年12月11日与孝里镇广里店村委会签订的《补充协议》载明，双方2005年签订的《预制件厂承包合同》于2015年12月31日到期后，双方未签订合同，视为原合同的延续。2019年3月8日，村委会经征求村民代表及村民的意见，均一致同意乙方（即原告）继续承包……承包期为10年，即从2016年1月1日至2025年12月31日。庭审时被告方虽对补充协议的真实性提出异议，并提出要求对补充协议上加盖的村委会公章的真实性进行鉴定，但提交书面鉴定申请后又撤回，应视为对补充协议上加盖的“村委会公章”的真实性的认可。对于被告的上述观点，被告也无证据予以证实，故其主张不能成立。原告周广盈与被告广里店村委会就涉案预制件厂存在承包合同关系，涉案预制件厂在承包期内被拆除，原告与被诉的拆除行为有利害关系，故其具有提起行政诉讼的原告主体资格。关于重点2,被诉拆除行为是否合法？《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条明确规定“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。……。”本案中被告虽提交了“G220长清区孝里段拓宽改造项目征地拆迁安置补偿方案实施细则”（下称“细则”）及与孝里镇广里店村委签订的“拆迁安置补偿协议”，但并未提供被诉拆除行为的有效法律文件依据。“细则”第六条规定“涉及土地、房屋产权或债务纠纷的，由当事人在拆迁期限内自行协商解决，并根据其商定结果进行安置补偿。在拆迁期限内未得到解决的，由村委会提出处理意见，在被拆迁房屋经双方当事人和村委会确认并拆除后，将安置房屋和补偿费交由村委会代管。纠纷解决后，村委会将代管的安置房屋和补偿费移交给确定的房屋产权人或债权人。”根据上述规定，本案涉案被拆的预制件厂的发包方与承包方的纠纷尚未解决，被告即依据广里店村委会单方出具的产权证明并依据以此证明签订的“拆迁安置补偿协议”对涉案预制件厂进行拆除，违反了“细则”第六条规定的情形。原告所诉的被告的拆除行为，因系在未取得原告同意的情况下实施的拆除行为，从行为性质上看，应属行政强制执行行为，其行为就应当受《中华人民共和国行政强制法》的调整。被告孝里街道办事处作为一级政府，其行使行政职权应依法进行。被告在实施拆除涉案房屋行为时未按照《中华人民共和国行政强制法》第35条至38条规定的程序进行，显然程序违法。而拆除事实行为又属不可撤销的行政行为，故应当确认违法。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：确认被告济南市长清区人民政府孝里街道办事处于2019年11月15日拆除涉案预制件厂的行政行为违法。案件受理费50元，由被告济南市长清区人民政府孝里街道办事处负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省济南市中级人民法院。审 判 长  李朝霞人民陪审员  温少峰人民陪审员  房玉刚二〇二一年一月十四日书 记 员  董俊晓