贵州省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）黔行终1179号上诉人吴萍（一审原告），女，苗族。上诉人吴兴萍（一审原告），女，苗族。上诉人吴大尉（一审原告），男，苗族。上诉人石翠妹（一审原告），女，苗族。被上诉人（一审被告）松桃苗族自治县人民政府。地址：贵州省松桃苗族自治县东城新区。法定代表人龙群跃，县长。一审第三人龙燕琴，女，苗族。上诉人石翠妹、吴大尉、吴萍、吴兴萍因与被上诉人松桃苗族自治县人民政府（以下简称松桃县政府）及一审第三人龙燕琴土地行政登记一案，不服贵州省铜仁市中级人民法院（2020）黔06行初39号行政判决，向本院提起上诉，本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。一审经审理查明，石成沛（配）与吴桂仙（均已故）系夫妻关系，育有一女即原告石翠妹，原告石翠妹婚后生育原告吴大尉、吴兴萍和吴萍三个子女。1984年第一轮土地承包时，当时的团结十三队向石成沛（户主）发包了部分田土、荒山和责任山林木，承包证登记有6人，即石成沛、吴桂仙及四原告。1993年8月13日,原告吴萍迁出七组（又于2012年5月7日迁回）。吴大尉于1990年迁出七组（又于2012年5月7日迁回）。石翠妹于1995迁出七组，现属城镇户籍。吴兴萍迁出七组后，现属城镇户籍。因老来无靠，石成沛夫妇于1998初让住盘信镇茶元村原告的堂兄吴兴庆来到七组的家中共同生活，以赡养二老。1998年土地第二轮土地承包时，以石成沛为户主继续承包相关承包地，承包证登记为4人。2004-2006年，石成沛夫妇相继过世。2010年，吴兴庆与第三人龙燕琴结婚。2015年3月15日，松桃县政府办公室作出《关于印发松桃苗族自治县2015年农村土地承包经营权确权登记颁证工作方案的通知》（松府办发［2015］54号），该通知明确本次土地承包经营权确权登记颁证系将农村二轮土地承包地块、面积、空间位置、权属证书落实到户。2017年初，被告松桃县政府向吴兴庆（户主）颁发农村土地承包经营权证（代码：520628102215000192Ｊ），同年，吴兴庆去世。原告认为被告颁证行为侵犯其合法权益，向一审法院提起行政诉讼，请求：1、请求确认被告颁发户名为吴兴庆的农村土地承包经营权证书（证书编码：520628102215000192Ｊ）的行为违法，该证属无效证件；2、请求判令被告撤销名为吴兴庆的农村土地承包经营权证书（证书编码：520628102215000192Ｊ）；3、本案诉讼费由被告承担。一审法院认为，本案的争议焦点：一、原告是否具有诉讼主体资格；二、涉案第二轮土地承包证登记的4人的认定；三、被告的颁证行为是否损害原告的利益；四、被告的颁证行为是否合法。关于焦点一，原告四人曾经均登记在石成沛为户主的第一轮承包证上，现该承包证对应的部分土地被征收，而涉及的征收补偿款的发放对象是被告2017年颁证确定的第三人之夫吴兴庆。原告有理由认为自己的利益受损。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”。故原告具有本案诉讼的主体资格。关于焦点二，根据庭审中第三人提交的原告的户籍资料，可以认定，原告吴大尉、吴萍、石翠妹分别于1990年、1993年、1995年将户籍迁出**。吴兴萍的迁出时间未记载，原告一方主张吴兴萍是1998年迁出。1998年吴兴庆已与石成沛一家共同生活，对于石成沛夫妇而言，吴兴庆的到来是给二位老人养老送终，是以后朝夕相处的家庭成员，故在第二轮承包证登记上，不可能将吴兴庆排除在外，故有理由认定二轮承包证登记的是石成沛夫妇、吴兴庆、吴兴萍4人。至于吴兴庆在盘信镇××第二轮承包时以户主身份承包有土地。但农村土地承包是以户为单位，吴兴庆在茶元村承包证的户上登记共有4人，从1998年吴兴庆到定居后，已不在原户之上，自然丧失了在茶元村的土地承包资格。其原户上其余3人可以继续承包该土地。关于焦点三，被告2017年的颁证行为是否损害原告的利益，也即原告对涉案承包土地是否享有承包经营权。首先，石翠妹从1995年迁出石成沛户，现为城镇户口，不是农村集体经济组织成员，也未登记在石成沛户的第二轮承包证上，故不享有涉案承包土地承包经营权。其次，吴兴萍登记在石成沛户的第二轮承包证上，但已迁出该户，现为城镇户口，不是农村集体经济组织成员，《国务院办公厅关于妥善解决当前农村土地承包纠纷的紧急通知》第三条规定，“对外出农民回乡务农，只要在土地二轮延包中获得了承包权，就必须将承包地还给原承包农户继续耕作。”该条规定的执行须满足三个条件，1、在土地二轮承包时获得了承包权；2、外出时承包土地被发包方收回；3、农民回乡务农。现吴兴萍只满足第1个条件，案涉土地并未被发包方收回，吴兴萍不是农村集体经济组织成员，也没有主张回乡务农。故其对案涉承包土地没有承包经营权。第三，原告吴萍和吴大尉没有登记在石成沛户的第二轮承包证上，现已迁回原址。而农村土地承包是以户为单位，其本质特征是以本集体经济组织内部的农户家庭为单位实行农村土地承包经营。家庭承包方式的农村土地承包经营权属于农户家庭，家庭的组成原则应以直系血亲、姻亲、收养作为纽带。虽然吴萍、吴大尉目前户籍迁回**，但显然不可能与原石成沛户现存的第三人龙燕琴组成家庭。故二人属于农村集体组织新增人口。其对原石成沛户承包的土地不享有土地承包经营权。如二原告要求回乡务农，根据《中华人民共和国农村土地承包法》第二十九条的规定，“下列土地应当用于调整承包土地或者承包给新增人口：（一）集体经济组织依法预留的机动地；（二）通过依法开垦等方式增加的；（三）发包方依法收回和承包方依法、自愿交回的。”吴萍、吴大尉可与本集体经济组织协商，将上述土地发包进行耕种。关于焦点四，根据《中华人民共和国农村土地承包法》第十九条、第二十条的规定，承包方案应当依法经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，承包工作小组依法拟订并公布承包方案，召开村民会议讨论通过承包方案并公开组织实施承包方案。本院根据被告提交的农村土地承包经营权调查信息公示表等相关证据并结合庭审查证，可以认定被告以各组承包户为单位填写调查表进行了审核，并将各承包户土地承包情况进行了公示，村组最终确认、再公示，确定没有异议并在各农户签订了土地承包合同后颁发了土地承包证书。其程序符合法律规定，并无不当，对其合法性予以确认。综上，原告吴萍、吴兴萍、吴大尉、石翠妹的诉讼请求不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回吴萍、吴兴萍、吴大尉、石翠妹的诉讼请求。案件受理费50元，由吴萍、吴兴萍、吴大尉、石翠妹负担。吴萍、吴兴萍、吴大尉、石翠妹不服一审判决，向本院提起上诉，请求撤销一审判决，改判被上诉人颁发户名为吴兴庆的农村土地承包经营权证书违法，一、二审诉讼费由被上诉人承担。事实与理由为：1.一审认定事实错误。吴兴庆是在1998年第二轮土地承包过后才到盘××镇与石成沛（配）一起生活，具体时间大约是在2004年，户籍迁移信息应有明确记载。来上诉人所在家庭前吴兴庆在原来所在村盘信镇茶元村已经承包了第一、第二轮集体土地。2.吴大尉、吴萍、石翠妹仍然是第二轮家庭承包成员之一。虽然第二轮土地延包时上诉人吴大尉、吴萍、石翠妹的户籍已经迁出，但当时村集体并没有收回其承包地，所以该三位上诉人始终是土地承包户中的合法成员。第二轮土地延包时承包证上人数从第一轮时的6人变成4人，是当时填写人员疏忽所致。3.被上诉人颁发案涉土地承包经营权证书违反法定程序。根据土地承包法规定，承包期内发包方不得调整承包地。被上诉人的颁证行为缺乏相关环节和行为。一审以所谓“公示”没有人反对视为已经开会取得三分之二成员或代表同意，显然完全错误，没有法律依据。4.村委会出具的证明不客观、真实。吴兴庆是在2004年左右才迁入盘××镇，具体迁入信息应以公安部门的记录为准，而不应听信村委会的不实之词。一审第三人龙燕琴二审陈述称，一审认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。理由为：1.四上诉人分别于1990年、1993年、1995年和1998年迁出盘××镇七组，现均为城镇户籍。2.由于石成沛、吴桂仙二人年事已高，没人照顾，石成沛和吴桂仙及吴求金、石翠妹于1997年共同协商叫吴兴庆来七组与石成沛、吴桂仙组成家庭，共同生活。1998年正月石成沛把吴兴庆接到家中。3.吴兴庆对石成沛、吴桂仙二位老人尽到了生养死葬的义务。吴兴庆1998年农历正月到××××、吴桂仙共同生活，对石成沛、吴桂仙尽到了养老送终的事实。按法律规定，谁尽到了对老人的生养死葬，谁就可以继承老人的财产和承包地。5.四上诉人不具备承包集体经济组织预留的机动地和依法开垦的土地条件。松桃县政府二审法定期限内未提交书面答辩意见。本院认为，颁发土地承包经营权证系对土地承包关系的确认。本案的争议焦点在于松桃县政府颁发案涉土地承包经营权证的行为是否合法。对于权属来源，松桃县政府颁发案涉承包经营权证，应以土地承包合同或者其他能证明土地承包关系的事实为依据。但本案缺乏相应的承包合同，或其他能证明承包关系的有力证据。故松桃县政府的颁证行为存在事实不清之处，应在核实清楚涉案土地的承包关系基础上进行发证。故案涉承包经营权证应予撤销，一审裁判结果不当。根据《中华人民共和国行政诉讼法》八十九条第一款第三项“人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；”之规定，判决如下：一、撤销贵州省铜仁市中级人民法院（2020）黔06行初39号行政判决；二、撤销松桃苗族自治县人民政府颁发给吴兴庆编号为520628102215000192J的农村土地承包经营权证；一审和二审案件受理费各50元由松桃苗族自治县人民政府承担。本判决为终审判决。审判长 马 竑审判员 徐海艳审判员 柏龙金二〇二一年一月二十九日法官助理杨官录书记员李振宇