贵州省织金县人民法院 行 政 判 决 书 （2020）黔0524行初18号 原告徐宁,男，1981年4月29日生，汉族，户籍地贵州省纳雍县，现住贵州省凯里市。 委托代理人（一般授权）申鑫，北京京师律师事务所律师。 委托代理人（一般授权）曾海情，北京京师律师事务实习所律师。 被告纳雍县自然资源局，单位住所地：贵州省纳雍县经济开发区同心园****。 法定代表人肖斌,该局局长。 委托代理人（一般授权）唐明晋，贵州贵翔律师事务所律师。 委托代理人（一般授权）简忠贵。 原告徐宁诉被告纳雍县自然资源局行政强制一案，于2020年12月7日向本院提起行政诉讼。本院于2020年12月10日立案后，于同日向被告送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书。本院依法组成合议庭，于2020年12月28日、2021年1月27日公开开庭审理了本案。原告徐宁及其委托代理人申鑫、曾海情，被告纳雍县自然资源局的委托代理人唐明晋、简忠贵，被告纳雍县自然资源局副局长颜雨峰作为被诉行政机关出庭应诉负责人到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2020年11月13日，被告纳雍县自然资源局对原告徐宁作出纳自限拆〔2020〕第073号限期拆除违法建筑通知书，载明徐宁在纳雍县进行房屋修建，未经城乡规划主管部门批准，擅自修建，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，属违法建筑，被告纳雍县自然资源局根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，责令徐宁自收到该通知书之日起3日内自行拆除违法建筑，逾期未拆除的，该局将依法强制执行。 原告徐宁诉称，原告徐宁的房屋位于征收范围内，因补偿标准偏低，原告未与相关征收部门达成补偿安置协议。2020年11月13日被告向原告下发（纳自限拆〔2020〕073号）《限期拆除违法建筑通知书》（以下简称“违法通知书”），限原告自收到通知书之日起3日内自行拆除。被告的执法目的不是为了严格土地的管理使用，而是为了避开法定的征收程序，以拆违的形式逼迫拆迁。其行为违反《中共中央纪委办公厅监察部办公厅关于加强监督监察进一步规范征地拆迁行为的通知》第四条、《国务院办公厅关于进一步严格征地拆迁管理工作切实维护群众合法权益的紧急通知》第四条中关于不得逼迫搬迁的相关规定，属于滥用职权，严重侵害了原告的合法权益。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条和《最高人民法院关于适用的解释》第一条，该涉案通知书属于行政诉讼受案范围，且直接针对原告徐宁，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，原告徐宁有权提起本诉。且涉案通知书认定事实不清，主要证据不足，适用法律法规错误，现请求撤销被告于2020年11月13日作出的（纳自限拆〔2020〕073号）《限期拆除违法建筑通知书》，并承担本案诉讼费。 原告为支持自己的主张，向本院提交了如下证据： 第一组证据：原告身份证复印件，用以证明原告徐宁的诉讼主体资格适格。 第二组证据：纳雍县自然资源局《限期拆除违法建筑通知书》（纳自限拆〔2020〕073号），用以证明被告实施了被诉行政行为，被告主体资格适格。 第三组证据：贵州省人民政府政府信息公开申请答复书（黔府办公开复函〔2020〕72号）、贵州省人民政府关于纳雍县2011年度第二批次城镇建设使用土地的批复（黔府用地函〔2011〕131号），用以证明原告徐宁的房屋已经被列入征收范围，被告作出的限期拆除通知书明显以拆违促拆迁，执法目的不当。 第四组证据：耕地占用税完税证明，用以证明原告修建的房屋交付了耕地占用税，房屋具有合法性，符合相关法律规定。 被告纳雍县自然资源局辩称，根据《贵州省人民政府关于纳雍县县城总体规划的批复》（黔府函〔2006〕66号）及附图《纳雍县城总体规划（2003-2020）土地使用规划图》，纳雍县文昌街道松林社区米厂组属于纳雍县城市规划区范围内。通过2019年5月航拍影像和2011年5月19日91卫图显示，原告涉案房屋所在位置为空地。2011年5月19日之后，原告未经城乡规划主管部门批准，擅自在该空地处修建165.9平方米的活动板房，属违法建设行为。被告依据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条和第六十四条的规定，于2020年11月23日作出《限期拆除违法建筑通知书》（纳自限拆〔2020〕073号），责令被答辩人自收到本通知书之日立即停止违法建设，并自收到通知书之日起3日内自行拆除违法建筑，逾期未拆除的，将依法强制拆除，还告知了原告提起行政复议、行政诉讼的权利、期限和途径，并将该《限期拆除违法建筑通知书》送达原告徐宁，但徐宁未在规定的期限内自行拆除违法建筑。因该通知书本质是责令和限期原告改正违法行为，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为”的规定及《国务院法制办的复函》（国法秘研函〔2012〕665号）“经研究并商全国人大常委会法工委，现函复如下：根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条关于‘行政机关实施行政处罚时，应当责令改正或限期改正违法行为’的规定，责令改正或限期改正违法行为与行政处罚是不同的行政行为。因此，《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定的‘限期拆除’、第六十八条规定的‘责令限期拆除’不应当理解为行政处罚行为”的规定，被告作出的《限期拆除违法建筑通知书》（纳自限拆〔2020〕073号）不属于行政处罚行为。本案中，根据《中华人民共和国行政处罚法》规定的行政处罚无效、当事人享有知情权、要求听证权等行政处罚程序性规定不再适用，上述规定均是以行政机关的行政行为属于行政处罚行为为前提。故被告根据《城乡规划法》第六十四条作出的《限期拆除违法建筑通知书》（纳自限拆〔2020〕073号）的行政行为事实清楚、证据确实充分、适用法律正确、程序合法。请求人民法院依法驳回原告的起诉。 被告纳雍县自然资源局为支持自己的主张在举证期限内向本院提交了如下证据： 第一组证据：中共纳雍县委办公室纳雍县人民政府办公室关于印发《纳雍县自然资源局职能配置、内设机构和人员编制规定》的通知（纳党办发〔2019〕45号）、统一社会信用代码证书、《法定代表人身份证明书》、法定代表人肖斌身份证复印件，用以证明1.被告具有承担纳雍县行政区域内的城乡规划管理、执法工作的职能职责；2.被告主体适格。 第二组证据：《贵州省人民政府关于纳雍县县城总体规划的批复》（黔府函〔2006〕66号），用以证明原告修建房屋的位置在2006年4月20日已经属于城市规划区范围。 第三组证据：《违法违章建设查处档案》、2019年5月拍摄的航拍影像图、2011年5月19日91卫图，用以证明1.原告涉案房屋修建时间是2011年5月19日之后；2.被告依法履行执法工作职责的情况。 经庭审质证，原告对被告提交的证据质证意见如下：对第一组证据的三性予以认可，但对被告具有执法工作的职权有异议，该文件中仅仅标明了被告具有城乡规划管理职能，但没有赋予其拆除原告房屋的权利。对第二组证据三性予以认可，证明目的不予认可，规划的实施是动态的逐步实现的一个过程，但原告房屋所在位置长期以来并没有按照城市管理规划及限制，结合原告提交的2016年耕地完税证明，可以看出原告房屋占用土地，仍然按照乡村建设用地进行管理，而不是按照适用了城市规划管理办法对建设用地的管理规范。对第三组证据关联性认可，真实性及合法性、证明目的均不予认可，理由：1.原告撤销被告于2020年11月13日作出的《限期拆除违法建筑通知书》（纳自限拆〔2020〕073号），但被告提交的该组证据均是在11月23日制作；2.在该组证据中勘验人和送达人都有同一名工作人员，且制作时间一致，并且都没有原告的签字，对勘验及文件送达进行签字，可见被告并未进行实际的勘验，作出行政行为方式及送达方式均违反法律的规定；3.被告分别于11月13日、23日分别作出同一文号的拆除通知，且并未向原告送达，属于滥用职权的表现；4.结合答辩状中，被告的航拍图，被告在作出被诉行政行为时该航拍图并不能作为被诉行政行为的依据，结合证据的总体来看该违法违章建设查处档案均是在11月23日制作完成，具有严重作假的嫌疑。 经庭审质证，被告对原告提交的证据质证意见如下：对第一、二组证据三性及证明目的均无异议，但从原告的证明目的来看，原告也认可被告具有执法主体。对第三组证据真实性及合法性无异议，但与本案无关。对第四组证据三性无异议，但达不到原告的证明目的，该组证据进一步证明原告新建的房屋属于纳雍县城市规划区，应该按照城市建设管理规定纳入管理。对第五组证据真实性及合法性无异议，但与本案无关，达不到原告的证明目的，案涉房屋修建没有必要的手续，案涉房屋修建需要的手续很多，原告的耕地占用税不能证明原告房屋的合法性。 本院对原、被告提交的证据认证如下：原告提交的证据与本案的待证事实存在关联性，本院综合予以作为证据使用。被告提交的证据符合证据客观性、关联性、合法性的特征要求，各证据间能相互印证，根据《最高人民法院关于适用的解释》第四十二条的规定，依法应作为认定案件事实的依据。 经审理查明，根据《省人民政府关于纳雍县县城总体规划的批复》（黔府函〔2006〕66号）及附图《纳雍县城总体规划（2003-2020）土地使用规划图》，纳雍县属于纳雍县城市规划区范围内。通过2019年5月航拍影像和2011年5月19日91卫图显示，原告徐宁涉案房屋所在的纳雍县位置为空地。2011年5月19日之后，原告徐宁未经城乡规划主管部门批准，擅自在该空地处修建165.9平方米的活动板房，被告纳雍县自然资源局依据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条和第六十四条的规定，于2020年11月13日作出《限期拆除违法建筑通知书》（纳自限拆〔2020〕073号），责令原告徐宁自收到该通知书之日立即停止违法建设，并自收到该通知书之日起3日内自行拆除违法建筑，逾期未拆除的，将依法强制拆除，并以原告不在现场为由将该《限期拆除违法建筑通知书》张贴于原告修建的涉案活动板房上进行留置送达。原告徐宁认为被告作出的该通知书侵犯其合法权益，向本院提起行政诉讼，被告在举证期限内向本院提交了原告徐宁的违法违章建设查处档案，载明向徐宁下发的《限期拆除违法建筑通知书》（纳自限拆〔2020〕073号）及违法建筑勘验表均是2020年11月23日。 本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定:人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条之规定，被告纳雍县自然资源局系原告徐宁辖区内管理规划建设的行政主管部门，有权对本辖区内违法建设进行查处。本案中，原告徐宁未依法取得相关单位准予、许可在纳雍县修建165.9平方米的活动板房的行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》等相关法律的规定，属违法建设行为，依法应受到相应的查处。结合本案查明的事实，被告纳雍县自然资源局于2020年11月13日向原告徐宁下发了《限期拆除违法建筑通知书》（纳自限拆〔2020〕073号），但被告向法庭提交的违法建筑勘验表制作的时间为2020年11月23日，即被告在对原告作出该《限期拆除违法建筑通知书》时，未查明原告的违法事实是否存在。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十条“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实；违法事实不清的，不得给予行政处罚”之规定。被告纳雍县自然资源局于2020年11月13日对原告徐宁作出的《限期拆除违法建筑通知书》（纳自限拆〔2020〕073号）主要证据不足。且被告向原告送达《限期拆除违法建筑通知书》（纳自限拆〔2020〕073号）时，以原告不在现场为由将该《限期拆除违法建筑通知书》张贴在原告修建的涉案活动板房上进行留置送达，该送达方式不符合法律规定留置送达的条件及方式，送达程序违法，综上，被告作出的《限期拆除违法建筑通知书》（纳自限拆〔2020〕073号）主要证据不足，违法法定程序，应予撤销。对被告纳雍县自然资源局在答辩中提出其作出的《限期拆除违法建筑通知书》（纳自限拆〔2020〕073号）是过程性管理行为，不具有可诉性的问题，根据《中华人民共和国行政诉讼》第四十九条之规定，提起诉讼应当符合下列条件:“（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或其它组织；（二）有具体的诉讼请求和事实根据；（三）有具体的诉讼请求事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”本案中，被告纳雍县自然资源局作出的该限期拆除违法建筑通知书，其直接设定了原告徐宁的义务，对徐宁的合法权益已经产生了影响，并告知了法律后果、救济途径，依据《中华人民共和国行政诉讼》的相关规定，该行为不仅仅是行政处罚过程性管理行为，即具有可诉性，故被告提出的该行为属过程性管理行为的理由本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定，判决如下: 撤销被告纳雍县自然资源局于2020年11月13日作出的《限期拆除违法建筑通知书》（纳自限拆〔2020〕073号）。 案件受理费50.00元，由被告纳雍县自然资源局负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省毕节市中级人民法院。 审 判 长 过 霞 人民陪审员 郭 江 人民陪审员 李从珍 二〇二一年一月二十六日 书 记 员 陈婷婷