山东省济南市历下区人民法院 行 政 判 决 书 (2020)鲁0102行初600号 原告杨某某，男，汉族，1972年出生，住湖北省钟祥市。 委托代理人刘传军，山东鲁中宏正律师事务所律师。 被告济南市生态环境局，住所地济南市。 法定代表人侯翠荣，局长。 出庭负责人孟克非，济南市生态环境局党组成员、总工程师（副局级）。 委托代理人杨洪发，济南市生态环境局工作人员。 委托代理人巩忠，山东聚轩律师事务所律师。 原告杨某某不服被告济南市生态环境局作出的济环罚字[2019]第J084号《行政处罚决定书》，向本院提起诉讼。本院于2020年10月26日立案后，依法向被告济南市生态环境局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2021年1月5日公开开庭审理了本案。原告杨某某的委托代理人刘传军,被告济南市生态环境局的出庭负责人孟克非、委托代理人杨洪发、巩忠到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告杨某某诉称，一、被告作出的济环罚字[2019]第J084号《行政处罚决定书》认定事实错误。2020年1月19日，被告作出济环罚字[2019]第J084号《行政处罚决定书》，认为山东九色花塑料包装有限公司的塑料包装制品生产项目需要配套建设的污染防治设施未建成即投入生产，属于认定事实错误。山东九色花塑料包装有限公司配套建设的污染防治设施已经于2018年12月份建成，并于2018年12月25日由验收组出具《塑料包装制品生产项目竣工环境保护验收意见》，验收合格。至处罚时并非生产项目需要配套建设的污染防治设施未建成即投入生产。二、被告作出的济环罚字[2019]第J084号行政处罚决定书适用处罚的依据不符合法律规定。济环罚字[2019]第J084号行政处罚决定书认定：“原告行为违反了《建设项目环境保护管理条例》第十九条第一款。依照《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款，参照《山东省环境保护厅行政处罚裁量基准》第252项之规定，决定对原告罚款70000元。”依照《中华人民共和国行政处罚法》第十三条规定：“省、自治区、直辖市人民政府和省、自治区人民政府所在地的市。尚未制定法律、法规的，前款规定的人民政府制定的规章对违反行政管理秩序的行为，可以设定警告或者一定数量罚款的行政处罚。罚款的限额由省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会规定。”只有省、自治区、直辖市人民政府和省、自治区人民政府制定的规章可以在法律、法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内作出具体规定。《山东省环境保护厅行政处罚裁量基准》并不是政府规章，被告参照该规定给原告作出处罚70000元的决定，不符合《中华人民共和国行政处罚法》的规定，应予撤销。原告的诉讼请求：1.依法判决撤销被告作出的济环罚字[2019]第J084号《行政处罚决定书》；2.诉讼费用由被告承担。 原告杨某某向本院提交如下书面证据即：1.济南市生态环境局作出的济环罚字[2019]第J084号《行政处罚决定书》;2.《统计上大中小微型企业划分办法》（2017）;3.山东九色花塑料包装有限公司2016年申报环评给第三方缴纳环评费收据;4.莱环报告表[2018]08231号;5.青岛衡立监测有限公司出具的监测报告HL-20181017-003C;6.《产品购销合同》及按装完毕投入使用图片;7.2020年8月5日青岛衡立环境技术研究院有限公司出具的《检测报告》。 被告济南市生态环境局辩称，一、济环罚字[2019]第J084号《行政处罚决定书》所认定的违法事实清楚，证据确凿。2019年10月24日，答辩人执法人员对山东九色花塑料包装有限公司进行现场检查时发现，该公司塑料包装制品生产项目未进行项目竣工环境保护验收，需要配套建设的污染防治设施活性炭吸附装置也未建成，该建设项目于2016年4月即投产使用。该公司的这一行为违反了《建设项目环境保护管理条例》第十九条第一款“编制环境影响报告书、环境影响报告表的建设项目，其配套建设的环境保护设施经验收合格，方可投入生产或者使用；未经验收或者验收不合格的，不得投入生产或者使用”。原告杨某某作为该公司的生产经理，对上述违法行为负有主要责任。以上事实有现场检查（勘察）笔录、调查询问笔录、现场照片、环评审批意见（莱环报告表[2018]08231号）等证据予以证实。二、基于上述违法行为，答辩人依法于2019年10月25日立案，于2020年1月10日向原告送达《处罚听证告知书》。原告在规定时限内未申请听证，但于2020年1月13日向答辩人提交了《环保行政处罚听证告知陈述申辩书》，依法进行了陈述申辩。经复核，答辩人认为其陈述、申辩意见不能构成免予处罚的理由，故未予采纳。2020年1月19日，答辩人依法作出处罚决定，并于2020年1月22日送达原告。综上，答辩人作出的行政处罚程序合法。三、原告所在公司的生产项目需要配套建设的污染防治设施未建成也未经验收即投入生产这一行为，违反了《建设项目环境保护管理条例》第十九条第一款之规定。原告作为该公司的生产经理，对该违法行为负有主要责任。答辩人依据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款之规定，参照《山东省环境保护厅行政处罚裁量基准（2018年版）》第252项，对其作出罚款柒万元的行政处罚，适用法律正确。综上所述，答辩人作出的《行政处罚决定书》（济环罚字[2019]第J084号）认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确且程序合法，请求法院依法驳回原告的起诉。 被告济南市生态环境局向本院提供了作出被诉行政行为的证据即：1.原告所在单位的营业执照；2.原告所在单位的法定代表人资格证明书；3.现场检查（勘察）笔录；4.现场检查照片；5.调查询问笔录；6.原告所在单位出具的授权委托书、原告作为受委托人身份证复印件；7.环评审批意见（莱环报告表[2018]08231号）;8.立案呈批表;9.调查终结报告；10.行政处罚听证告知审批表；11.行政处罚听证告知书；12.行政处罚听证告知书送达回执；13.环保行政处罚听证告知陈述申辩书；14.关于山东九色花塑料包装有限公司陈述申辩复核意见书；15.行政处罚决定审批表；16.行政处罚决定书；17.处罚决定书送达回执；18.处罚决定书送达视频光盘;19、执法人员执法证复印件。法律依据：《建设项目环境保护管理条例》第19条、第23条、《山东省环境保护厅行政处罚裁量基准》（2018年版）第252项。 经庭审质证，原告对被告济南市生态环境局所举证据1-3、5-15、19的真实性无异议,对证据4、16有异议，认为被告提交的现场检查照片不符合相应的执法程序，据此照片证据作出行政处罚，程序错误；对证据17、18有异议，认为送达程序违法；对证据18的视频和录音内容无异议。本院认为，被告济南市生态环境局所举证据1-19均系被告济南市生态环境局行政处罚过程中制作或收集的材料，本院对其真实性予以确认。被告济南市生态环境局对原告所举证据1、4的真实性均无异议，被告对证据2-3、5-7认为与本案没有关联性，不予认可。本院对证据1、4的真实性予以确认，对证据2-3、5-7不予评判。 经审理查明，2019年10月24日，《环境保护违法行为立案呈批表》记载：“案件来源为现场检查，案由为山东九色花塑料包装有限公司包装制品生产项目涉嫌需要配套建设的污染防治设施未建成建设项目投入生产案……。” 2019年10月24日，《济南市生态环境局现场检查（勘察）笔录》记载“被检查（勘察）单位名称：山东九色花塑料包装有限公司，现场负责人杨某某……现场情况：……2.该单位塑料包装制品生产项目2018年8月取得环评审批手续，未通过项目竣工环境保护验收。共建设三个生产车间，分别是吹膜车间、制袋车间、印刷车间。吹膜车间未生产，建设了11台吹膜机，吹膜产生的有机废气经吹膜机安装的集气罩收集后经UV光氧处理设施经15米高排气筒（1#）排放。制袋车间正在生产，三台塑封机无废气收集处理设施。印刷车间共3台溶剂性油墨印刷机，1台印刷机正生产，有单独调墨间，调墨产生的挥发性有机废气、印刷产生的油墨烘干有机废气经印刷机上方集气罩收集后经UV光氧处理设施处理后经15米高排气筒（2#）排放，该工序无活性炭吸附装置。项目无废水产生。建设了一间危废暂存间，内存有部分废油墨桶、部分废活性炭。……”。该《现场检查（勘察）笔录》由杨某某在被检查（勘察）或现场负责人一栏签字。 同日，被告对杨某某的调查询问笔录记载：“……问:请问你的姓名、职务及负责的主要工作？答：我叫杨某某，我是山东九色花塑料包装有限公司经理，主要负责公司生产工作。……问：你公司塑料包装制品生产项目于何时建设？何时建成投产？答：我公司是租赁的厂房，该项目是2016年1月开始安装生产设备，2016年4月建成投产。问：你公司塑料包装制品生产项目是否取得环评审批手续？答：我公司2018年5月份委托第三方编制了建设项目环境影响报告表，于2018年6月份主动向莱芜市环境保护局递交了报告表，2018年8月，原莱芜市环境保护局出具了该项目审批意见。问：你公司该项目是否通过项目竣工环境保护验收？答：没有通过项目竣工环境保护验收。问：为什么没有进行项目竣工环境验收保护验收？答：2018年12月，我们进行了建设项目竣工环境保护验收监测，出具了监测报告，2018年12月开了专家验收会，没有出验收意见，还有一些问题需要整改，当时考虑整改完了再申请验收。……问：环评中要求印刷车间废气经UV光氧气处理设施处理后，再进行活性炭吸附处理，你公司印刷车间废气处理是否有活性炭吸附装置？答：没有。问：为什么没有按照环评要求在印刷车间废气处理时安装活性炭吸附装置？答：我们当时委托了蓝天嘉靖环保设备有限公司进行了设备安装，我们以为当时安装上了，生态环境局执法人员来检查时我们才知道没有安装活性炭吸附装置。问：你作为你公司生产经理，对你公司塑料包装制品生产项目未通过项目竣工环境保护验收即投入生产负有主要责任，你是否认可？答：我认可。……”。 2019年12月12日，《济南市生态环境局环境保护违法行为调查终结报告》记载：“……调查部门处理意见和法律依据：杨某某上述行为违反了《建设项目环境保护管理条例》第十九条第一款之规定，依据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款和《山东省环境保护厅行政处罚裁量基准（2018年版）》第252项之规定，该项目需要配套建设的污染防治设施未建成，建设项目即投入生产，属违法程度较重，建议责令改正，并处以罚款7万元。” 2020年1月8日，济南市生态环境局作出济环听告字[2019]第J084号《行政处罚听证告知书》，告知原告对其拟作出处以罚款柒万元整的行政处罚，原告有要求举行听证的权利。 2020年1月13日，原告提交《环保行政处罚听证告知陈述申辩书》，主要内容为“……1.贵局依法严格行政，对我公司给贵局造成的困扰深表歉意。……3.贵局执法人员在2019年10月24日现场检查中，发现活性炭设备未安装，我公司生产负责人杨某某在贵局执法人员杨洪发的询问下才知晓情况，之前一直认为环保设备已安装好，具备了环保要求。……5.我公司作为莱芜高新区招商引资的小微企业，对于贵局做出的对企业罚款四十万元整和企业负责人七万元整的罚款，我公司无力承受这么沉重的经济处罚……所以希望贵局能考虑做实体企业的艰辛，申请撤销对我公司的经济处罚，给予我们小微企业的生存空间。我公司保证在今后的生产经营中，把环保工作放在重中之重，严格按环保相关法律法规，合法合规绿色生产，以良好的经营业绩，回馈社会，为当地经济发展作出应有的贡献！”。 2020年1月15日，济南市生态环境局作出《关于山东九色花塑料包装有限公司陈述申辩复核意见书》，主要内容：“杨某某……经我局研究，你公司提出的陈述申辩意见不能构成免于处罚的理由，我局将维持原处罚告知。” 2020年1月19日，济南市生态环境局制作[2019]第J084号《环境保护行政处罚决定审批表》。同日，被告济南市生态环境局作出济环罚字[2019]第J084号《行政处罚决定书》，主要内容为：“被处罚人：杨某某……一、环境违法事实和证据。2019年10月24日，我局执法人员依法对山东九色花塑料包装有限公司进行现场检查时发现，该公司塑料包装制品生产项目需配套建设的污染防治设施未经验收投入生产，你作为该公司生产经理对该行为负有主要责任。……。二、陈述申辩（听证）及采纳情况。我局于2020年1月10日告知你单位违法事实、处罚依据和拟作出的处罚决定，并明确告知你单位有陈述申辩、听证的权利。你单位于2020年1月13日向我局提出陈述申辩，经复核，你（单位）的陈述申辩意见不能成为免除其应当承担法律责任的法定或正当理由……。三、行政处罚的依据、种类及其履行方式、期限。你的上述行为违反了《建设项目环境保护管理条例》第十九条第一款，依据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款和《山东省环境保护厅行政处罚裁量基准（2018年版）》第252项之规定，我局决定对你罚款柒万元整（70000.00元）。……”。 本院认为，关于被告济南市生态环境局作出涉案行政处罚决定书的程序是否合法问题。《环境行政处罚办法》第五十五条规定“环境保护行政处罚案件应当自立案之日起的3个月内作出处理决定。案件办理过程中听证、公告、监测、鉴定、送达等时间不计入期限。”本案中，被告于2019年10月25日立案后，已经履行现场检查，拍照取证，制作调查笔录、告知原告拟作出行政处罚的事实、理由及依据，并告知享有陈述、申辩、听证等权利的程序环节，至2020年1月19日作出《行政处罚决定书》止，也未超过规定的办理期限。被告济南市生态环境局作出涉案《行政处罚决定书》的程序合法。 根据《建设项目环境保护管理条例》第十九条规定“编制环境影响报告书、环境影响报告表的建设项目，其配套建设的环境保护设施经验收合格，方可投入生产或者使用；未经验收或者验收不合格的，不得投入生产或者使用。”、第二十三条第一款规定“违反本条例规定，需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者验收不合格，建设项目即投入生产或者使用，或者在环境保护设施验收中弄虚作假的，由县级以上环境保护行政主管部门责令限期改正，处20万元以上100万元以下的罚款；逾期不改正的，处100万元以上200万元以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他责任人员，处5万元以上20万元以下的罚款；造成重大环境污染或者生态破坏的，责令停止生产或者使用，或者报经有批准权的人民政府批准，责令关闭。”《山东省环境保护厅行政处罚裁量基准（2018年版）》第252项之规定，“……污染防治设施已动工建设尚未建成，主体工程投入生产或者使用的，处40万元以上60万元以下罚款；逾期不改正的处120万元以上140万元以下罚款；对直接负责的主管人员处7万元以上10万元以下罚款。……。” 本案中，山东九色花塑料包装有限公司塑料包装制品生产项目需要配套建设的污染防治设施未建成，该项目于2016年4月建成投产，原告作为该公司经理对该行为负主要责任，该行为违反了《建设项目环境保护条例》的规定，被告济南市生态环境局对原告作出罚款7万元的行政处罚，事实清楚，适用法律正确，裁量适当。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告杨某某的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告扬明杰负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于山东省济南市中级人民法院。 审 判 长  刘文 人民陪审员  李杰 人民陪审员  徐洁 二〇二一年一月三十一日 法官 助理  唐颖 书 记 员  李宇