河南省平顶山市中级人民法院行 政 判 决 书（2021）豫04行终24号上诉人（原审被告）平顶山市新华区西市场街道办事处，住所地：平顶山市西市场**院，统一社会信用代码：11410402005462319G。法定代表人王占杰，主任。出庭应诉负责人弓晓旭，该办事处党工委政法委员。委托代理人王鑫，河南平胜律师事务所律师。被上诉人（原审原告）李国庆，男，1965年10月1日生，汉族，住河南省平顶山市新华区。委托代理人刘旦枝，女，1974年3月2日生，汉族，住河南省平顶山市新华区。委托代理人杨小燕，北京市凯诺律师事务所律师。原审第三人平顶山市新华区西市场街道张泉庄村村民委员会，住所地：平顶山市新华区西市场街道张泉庄村。负责人张国利，该村民委员会支部委员、临时负责人。上诉人平顶山市新华区西市场街道办事处（以下简称西市场街道办）因解除行政协议一案，不服河南省平顶山市新华区人民法院（2020）豫0402行初60号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。被诉行政行为：西市场街道办于2020年4月20日对李国庆作出《解除协议通知书》，内容为：“西市场街道办2017年5月14日与李国庆签订的编号为ZQZ-416《安置补偿协议》，2019年9月-12月陆续接到张泉庄村民举报李国庆在该村存在多处宅基地，且已经安置补偿，本协议中的‘宅基地’是集体的空白土地。经西市场街道办核实，李国庆与西市场街道办签订的编号为ZQZ-416《安置补偿协议》中表述的‘宅基地’未经村委会同意或批准，系私自占用的集体土地。另查明：李国庆在该村有其他宅基地并已签署安置补偿协议。依据相关法律规定，继续履行本协议将严重损害国家利益，现依据规定通知李国庆：双方签订的编号ZQZ-416《安置补偿协议》从即日起解除。”原审查明，李国庆系平顶山市新华区西市场街道张泉庄村村民，2017年5月14日其作为被征收人（乙方）与征收实施单位（甲方）西市场街道办、认定方张泉庄村委会签订了编号为ZQZ-416的《安置补偿协议》，该协议载明：“经甲、乙双方协商同意，就乙方位于新华区西市场街道张泉庄村的X结构房屋，征收补偿安置事宜订立如下条款，共同遵守。第一条补偿安置方式及标准一、货币补偿1、乙方同意甲方根据《新华区平安大道西环路周边区域土地收储征迁补偿安置方案》，一次性支付货币房屋补偿款192㎡×3300元/㎡=633600元（大写：陆拾叁万叁仟陆佰圆）。2、乙方同意甲方根据《平顶山市人民政府关于印发平顶山市征地及地上附属物补偿标准的通知》（［平政2012］12号）文件，一次性支付附属物补偿费用人民币785元（大写柒佰捌拾伍圆）（含垃圾减量费）。……4、甲方一次性支付乙方土地（非宅基地面积）补偿款192456元（大写壹拾玖万贰仟肆佰伍拾陆圆）。以上合计826841元（大写捌拾贰万陆仟捌佰肆拾壹圆）。二、产权调换1、乙方同意甲方拆除乙方的上述房屋，甲方根据《新华区平安大道西环路周边区域土地收储征迁补偿安置方案》按照1：1.2的比例向乙方以房补房，甲方应向乙方补偿的安置房建筑面积为120㎡。……4、甲方支付乙方过渡期安置费1500元／月，过渡期安置费每半年支付一次。以上合计人民币9000元（大写玖仟圆整）。第二条奖励1、自确认签约之日起，2017年5月14日前完成签约，并向甲方交付腾空的房屋及房屋钥匙、房产证、房产契约的奖励人民币26000元。……第五条附则一、本协议自甲方、认定方、乙方三方签字之日起生效。……”该协议甲方签章处加盖有西市场街道办的公章，认定方签章处加盖有张泉庄村委会的公章，乙方签章处签有李国庆的名字并按有指印。后因西市场街道办未履行上述协议，李国庆向宝丰县人民法院提起行政诉讼，要求西市场街道办履行该协议，宝丰县人民法院作出一审判决后，西市场街道办不服提起上诉，平顶山市中级人民法院以“原审遗漏应当参加诉讼的当事人即张泉庄村委会，违反法定程序”为由，撤销原判，发回重审。目前该案正在宝丰县人民法院审理中。后西市场街道办称“2019年9月至12月西市场街道办陆续接到张泉庄村村民举报称李国庆在张泉庄村有多处宅基地且已经安置补偿，西市场街道办与李国庆签订的编号为ZQZ-416的《安置补偿协议》中的‘宅基地’是集体的空白土地。经西市场街道办核实，其与李国庆签订的上述协议中表述的‘宅基地’未经村委会同意或批准，系私自占用的集体土地，且李国庆在该村有其他宅基地并已签署安置补偿协议。”西市场街道办认为继续履行该协议将严重损害国家利益，故于2020年4月20日对李国庆作出《解除协议通知书》，通知李国庆双方签订的编号为ZQZ-416的《安置补偿协议》从即日起解除。该《解除协议通知书》中未载明所适用的法律依据。现李国庆对该《解除协议通知书》不服，提起本案行政诉讼，请求撤销该通知书。西市场街道办为证明其对李国庆作出的《解除协议通知书》中核实的内容即“西市场街道办与李国庆签订的编号为ZQZ-416的《安置补偿协议》中表述的‘宅基地’未经张泉庄村村委会同意或批准，系私自占用的集体土地，且李国庆在张泉庄村有其他宅基地并已签署安置补偿协议”，提供了李国庆与刘旦枝的结婚证复印件、张泉庄村委会出具的王某英与李国庆系母子关系的证明、2017年3月28日填写的权属人为刘旦枝编号为XS1-030的新华区平安大道西环路周边区域城中村（棚户区）改造分户调查登记表（以下简称30号分户调查登记表）（表一、表二）、2017年3月28日填写的权属人为王某英编号为XS1-32的新华区平安大道西环路周边区域城中村（棚户区）改造分户调查登记表（以下简称32号分户调查登记表）（表一、表二）、编号为XS1-032的房屋及附属物分户核算明细表（以下简称32号分户核算明细表）、2017年5月13日王某英出具的将位于张泉庄村房屋测量时编号为XS-1-32的房屋产权人变更为李国庆的证明、2017年5月14日李国庆承诺在张泉庄村只有一处宅基地的承诺书、2017年5月14日户主姓名为李国庆测量编号为XS1-32的张泉庄村村民房屋（附属物）拆迁补偿结算单（以下简称32号拆迁补偿结算单）、2017年7月10日签订的户主姓名为李国庆的被拆迁房屋移交确认书。2017年3月28日填写的权属人为刘旦枝的30号分户调查登记表（表一）上显示房屋性质为住宅，房屋及建筑物一栏显示有砖混结构房屋及面积、楼梯及面积，树木一栏显示有杨树四棵、桂花树1棵、花椒树10棵、石榴树4棵，其他附属物一栏显示有地坪及面积、围墙及面积，调查人签字一栏显示有村组、镇办、分指挥部、调查人相关人员的签字，被调查人签字一栏由刘旦枝签字；该30号分户调查登记表（表二）上显示户主姓名为刘旦枝，家庭人口为3人，权属人家庭成员信息一栏显示有刘旦枝的丈夫李国庆、长女李某琪。2017年3月28日填写的权属人为王某英的32号分户调查登记表（表一）上显示测绘面积为23.5×15.2﹦357.2，房屋性质为宅基地，房屋及建筑物一栏、其他附属物一栏均为空白，树木一栏显示有25公分榆树3棵、杨树11棵、5公分榆树2棵，调查人签字一栏显示有村组、镇办、分指挥部、调查人相关人员的签字，被调查人签字一栏上王某英的签字系刘旦枝代签；该32号分户调查登记表（表二）上显示户主姓名为王某英，家庭人口为3人，权属人家庭成员信息一栏显示有王某英的孙女李某媛、孙女李某妍。河南正达房地产评估测绘咨询有限公司对32号分户调查登记表（表一）上显示的树木进行了核算估价，出具了32号分户核算明细表，显示树木价值共计785元。2017年5月13日王某英出具证明，将位于张泉庄村房屋测量时编号为XS-1-32的房屋产权人变更为李国庆。2017年5月14日李国庆出具承诺书，承诺在张泉庄村只有一处宅基地。2017年5月14日户主姓名为李国庆的32号拆迁补偿结算单上房屋状况一栏显示该宅基地占地面积357.2㎡，宅基地主房东西方向宽为23.5×15.2m，该房屋主房为6间门头，树木空格处显示有树；各项补偿金、补助费和奖金一栏显示树木的补偿共计785元，选择货币补偿应得总金额共计826056元，该户应得的安置补助费为9000元，应得奖金金额为26000元，以上合计861841元；备注一栏书写有我自愿选择120平方房子其余选择货币补偿；房主签字处签有李国庆的名字。同日，李国庆与西市场街道办、张泉庄村委会签订了编号为ZQZ-416的《安置补偿协议》，该协议中货币补偿合计826841元，过渡期安置费9000元，奖励人民币26000元，以上合计861841元，该金额与上述32号拆迁补偿结算单上各项补偿金、补助费和奖金的合计金额一致。2017年7月10日，刘旦枝签订了被拆迁房屋移交确认书，该确认书中载明其同意将上述合同编号为416的《安置补偿协议》中的住宅移交给西市场街道办全权拆除和处置。原审另查明，刘旦枝与王某英不在一个户口簿上，二人分别是各自户口簿上的户主。2017年5月6日，王某英作为被征收人（乙方）与征收实施单位（甲方）西市场街道办、认定方张泉庄村委会签订了编号为ZQZ-227的《安置补偿协议》，该协议载明：“经甲、乙双方协商同意，就乙方位于新华区西市场街道张泉庄村的砖混结构房屋，征收补偿安置事宜订立如下条款，共同遵守。第一条补偿安置方式及标准一、货币补偿1、乙方同意甲方根据《新华区平安大道西环路周边区域土地收储征迁补偿安置方案》，一次性支付货币房屋补偿款187.92㎡×3300元/㎡=620136元（大写：陆拾贰万零壹佰叁拾陆圆整）。……第二条奖励……3、80岁以上的老人（附证件），一次性发放搬迁奖励人民币1人数×3000元／人﹦3000元。……第五条附则一、本协议自甲方、认定方、乙方三方签字之日起生效。……”该协议甲方签章处加盖有西市场街道办的公章，认定方签章处加盖有张泉庄村委会的公章，乙方签章处签有王某英的名字并按有指印。在本案庭审中，李国庆称“合同编号为ZQZ-416的《安置补偿协议》上所涉土地是村里给其划的宅基地，其在20年前下了地基，当时没有钱盖房，后来说要拆迁开发说盖不盖房一样补偿，就没有再盖直到签订该安置补偿协议。王某英签订的《安置补偿协议》（合同编号为ZQZ-227）上所涉土地是王某英的宅基地。权属人为刘旦枝的30号分户调查登记表上登记的内容显示有建筑物，实际上应该是王某英的房屋，权属人为王某英的32号分户调查登记表上所登记的事项事实上应当是李国庆的宅基地（打有地基，未建房屋）上的情况，该登记表上显示仅有树木没有建筑，这是当时调查登记时工作人员误以为有房屋的是李国庆的宅基地，没有房屋的是王某英的宅基地，但事实上没有房屋的是李国庆的宅基地，有房屋的是王某英的宅基地，所以才出现了王某英于2017年5月13日出具的证明，证明将位于张泉庄村房屋测量时编号为XS-1-32的房屋产权人变更为李国庆，该证明是调查登记时工作人员弄错宅基地权属后让王某英出具的，但并不影响宅基地使用权事实上归谁的事实，所以在分户调查登记表上被调查人签字时也没有在意，在签订安置补偿协议时，与李国庆签订的协议上仍然是没有房屋的宅基地，与王某英签订的协议上仍然是有房屋的宅基地，协议上的签订人与协议上的宅基地是相对应的，与事实相符。户主姓名为李国庆的32号拆迁补偿结算单上结算的内容是对没有房屋的宅基地进行补偿的结算，该结算单上显示的6间门头指的是该宅基地占地有6间门头大小。”西市场街道办称其在对李国庆作出的《解除协议通知书》中所查明的李国庆在张泉庄村有其他宅基地并已签署安置补偿协议，指的是王某英这一处宅基地。原审认为，行政机关作出的行政行为应当证据确凿，应当明确、准确地载明其作出行政行为所具体适用的法律条款，并且作出对行政相对人权益产生不利影响的行政行为时，必须遵循正当法律程序，应当事先告知行政相对人有陈述和申辩的权利。本案，首先，李国庆与西市场街道办签订的编号为ZQZ-416的《安置补偿协议》上由张泉庄村委会作为认定方加盖公章，而西市场街道办对李国庆作出的《解除协议通知书》中认定李国庆与其签订的上述《安置补偿协议》中表述的“宅基地”未经村委会同意或批准，系私自占用的集体土地，但其又未提供相关证据予以证明；在新华区平安大道西环路周边区域城中村（棚户区）改造中，对李国庆与王某英进行分户调查登记，并分别签订安置补偿协议，西市场街道办提供的证据尚不足以证明其对李国庆作出的《解除协议通知书》中认定的李国庆在该村有其他宅基地并已签署安置补偿协议。其次，西市场街道办在其对李国庆作出的《解除协议通知书》中未载明具体适用的法律条款，其性质属于适用法律、法规错误。最后，西市场街道办在对李国庆作出解除协议通知书时，未事先告知李国庆有陈述和申辩的权利，违反正当程序。综上，西市场街道办对李国庆作出的《解除协议通知书》属于主要证据不足，适用法律、法规错误，违反法定程序，依法应予撤销。西市场街道办可在查清事实、证据确凿的基础上依法重新作出行政行为。原审依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一、二、三项和《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十六条第二款之规定，判决：一、撤销被告平顶山市新华区西市场街道办事处于2020年4月20日对李国庆作出的《解除协议通知书》。二、责令被告平顶山市新华区西市场街道办事处自本判决发生法律效力之日起60日内重新作出行政行为。案件受理费50元，由被告平顶山市新华区西市场街道办事处负担。上诉人西市场街道办上诉称，原审法院撤销西市场街道办作出的《解除协议通知书》错误。西市场街道办经向原安置协议的认定方张泉庄村委会核实被举报的违规签订协议村民宅基地情况，并调取了相应的书面证据材料后，确定举报属实，依据法律规定作出了《解除协议通知书》。被上诉人庭审中对上诉人提供的证据真实性并没有提出异议，能够证明被上诉人存在一户多宅的情况。综合案件书面证据能够证明被上诉人违反了“一户一宅”的法律规定，也同时违反了双方签订原协议时的法律基础条件。因此，为避免继续履行该协议造成国家财产的巨额损失，西市场街道办依法解除双方协议的行为并无不当，人民法院对解除协议应当依法予以确认。解除行政协议并没有法定的固定格式，西市场街道办作出的解除协议通知从形式和内容均符合法律规定，李国庆也未对行政解除通知的格式提出异议，原审法院认定西市场街道办适用法律错误和没有告知被李国庆申辩和听证权没有法律依据，协议解除可以直接依据法律规定单方解除，该解除不是行政行为，而是协议。因此，西市场街道办作出的解除协议通知书并无不当。综上，上诉请求：一、依法撤销原审判决，确认西市场街道办作出的《协议解除通知书》合法有效，驳回李国庆的诉讼请求。二、本案上诉费用由李国庆承担。被上诉人李国庆辩称，一、李国庆对案涉协议涉及的宅基地享有合法的使用权，并且建有地基，西市场街道办提供的证据并不能证明李国庆违反一户一宅的原则。李国庆与西市场街道办签订的协议系张泉庄村村民委员会按照4加2工作法签订的。李国庆因为未在西市场街道办规定的期限内签订协议，还被扣除了部分奖励。西市场街道办作出的案涉解除协议通知没有法律依据，双方签订的合同不具备解除条件。《中华人民共和国民法典》第五百六十三条对合同的解除有明确的规定，本案涉及的协议并不属于可以解除的情形。因为案涉协议涉及的项目烂尾，西市场街道办缺乏资金，向李国庆所在的村庄众多村民提出修改协议的请求，要求村民放弃原合同的部分利益，重新签订协议，部分村民因为害怕遭到打击报复选择修改合同，本案中的李国庆因为不同意修改协议，西市场街道办就主张协议无效要求解除协议，如果西市场街道办与李国庆协议解除可以成立的话，在张泉庄村有众多村民与原告情况一致的协议也应解除。但是西市场街道办与村民修改了协议，签订了新的补偿协议。根据《中华人民共和国民法典》第五百六十四条的规定，解除权人应在一年内行使解除权，本案的西市场街道办已经丧失解除协议的权利，其权利已经消灭。原合同法并未规定一年期限，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民法典〉时间效力的若干规定》第二条的规定，适用民法典更有利于保护李国庆的合法权益。最后案涉协议属于行政协议应当是没有争议的，西市场街道办解除协议没有保障李国庆的知情权、陈述申辩、听证等权利，包括送达程序严重不合法，无论是程序还是实体都存在不合法。西市场街道办在上诉状中提到李国庆未对通知的格式提出异议，这是与事实不符的，李国庆正是基于不认可案涉通知所以才提起的诉讼，西市场街道办的上诉请求毫无依据应当驳回。原审第三人张泉庄村委会述称，同意西市场街道办的上诉意见。本院查明的事实与原审判决认定的事实相一致。本院认为，行政机关作出行政行为应当证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。本案，李国庆与西市场街道办签订的编号为ZQZ-416的《安置补偿协议》上由张泉庄村委会作为认定方加盖公章，而西市场街道办对李国庆作出的《解除协议通知书》中认定李国庆与其签订的上述《安置补偿协议》中表述的“宅基地”未经村委会同意或批准，系私自占用的集体土地，但其并未提供相关证据予以证明；作出案涉《解除协议通知书》也未载明具体的法律适用；同时，西市场街道办在作出对李国庆不利的解除协议通知书时，未事先告知李国庆享有的陈述、申辩权，违反正当程序。综上，西市场街道办作出的《解除协议通知书》属于主要证据不足，适用法律、法规错误，违反法定程序，依法应予撤销。原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，应予维持。上诉人西市场街道办的上诉理由不能成立，对其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人平顶山市新华区西市场街道办事处负担。本判决为终审判决。审判长  尹晓雯审判员  李新保审判员  张占帅二〇二一年一月二十二日书记员  何冬冬附相关法律规定：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。