河南省郑州市中级人民法院行 政 判 决 书（2021）豫01行终133号上诉人（原审原告）李红军，男，1974年6月25日出生，汉族，住河南省新郑市。委托代理人李美芳，女，1973年8月4日，汉族，住址同上。被上诉人（原审被告）新郑市观音寺镇人民政府，住所地新郑市观音寺镇楼李村。法定代表人赵金聚，镇长。委托代理人杨军锋，河南亚银律师事务所律师。委托代理人刘茜，河南亚银律师事务所律师。上诉人李红军因诉新郑市观音寺镇人民政府（以下简称观音寺镇政府）行政协议无效一案，不服河南省新郑市人民法院（2020）豫0184行初121号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。原审查明：原告系新郑市观音寺镇前河刘村村民。因“南水北调中线新郑市观音寺调蓄工程”需要，被告拟对新郑市观音寺镇5个行政村（太清村、沟冯村、夏庄村、前河刘村、姚张村）、4个自然村（辛庄村、小赵庄村、鲁姑店村、南场村）进行拆迁。被告组织工作人员对原告需拆迁建筑物、构筑物进行调查并制作《建筑物构筑物调查登记表》，并依据该登记表制作《观音寺镇前河刘村3组建筑物核算表》，原告配偶李美芳均予签字确认。2020年3月20日，被告发布了《关于征收南水北调中线新郑市观音寺镇调蓄工程项目区域房屋的通告》及《南水北调中线新郑市观音寺调蓄工程拆迁安置方案》。2020年4月20日，原告的配偶李美芳与被告依据前期的《建筑物构筑物调查登记表》、《观音寺镇前河刘村3组建筑物核算表》，签订《南水北调中线新郑市观音寺调蓄工程拆迁补偿协议》及《空房交接单》。2020年5月19日，被告通过银行转账支付原告配偶李美芳账户搬家费4,000元，过渡安置费16,740元、奖金40,000元，共计60,740元。该银行存折由前河刘村领后,因李美芳未领取，该银行存折一直在村里保管。原审认为：关于李美芳是否有权代原告签订涉案《南水北调中线新郑观音寺调蓄工程拆迁补偿协议》。因李美芳作为原告配偶，有权代原告从事处分家庭财产等事务，李美芳在该协议上的签字效力及于原告，故李美芳有权代原告签订该协议。根据《中华人民共和国土地管理法》（2019年修正）第四十五条、第四十七条规定，由政府组织实施的能源、交通、水利、通信、邮政等基础设施建设需要用地的，属于公共利益，政府可以依法实施征收；由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。本案征收拆迁系“南水北调中线新郑市观音寺调蓄工程”，属于国务院重点水利工程，故项目所在地的县级以上地方人民政府即新郑市人民政府有权组织实施征收拆迁。被告提交的〔2020〕2号《新郑市人民政府常务会议纪要》显示会议原则同意观音寺镇提出的南水北调观音寺调蓄工程涉及村庄拆迁安置方案；观音寺政府《关于印发的通知》也明确载明该方案报经新郑市人民政府研究同意；2020年7月新郑市人民政府向市人大所作《政府工作报告》也显示要开建南水北调中线观音寺调蓄工程，即该工程系新郑市人民政府的行政管理决策和意志，并被新郑市人民政府授权作为甲方与被征收人签订涉案《南水北调中线新郑观音寺调蓄工程拆迁补偿协议》。因此，原告所称被告无权与村民签订拆迁补偿协议的理由不能成立，不予采纳。关于原告所称涉案征收活动目前并未取得合法审批手续，必然导致由此而发生的安置补偿行为无效的理由。被告辩称被诉《拆迁补偿协议》是按照新土地管理法规定的拟征地程序与上诉人签订《拆迁补偿协议》。根据《中华人民共和国土地管理法》（2019年修正）第四十七条规定，与拟征收土地的所有权人、使用权人就补偿、安置等签订协议等相关前期工作完成后，县级以上地方人民政府方可申请征收土地。因此，原告该项理由与现行法律规定不符，不予支持。被告经新郑市人民政府同意制定并公开发布了《南水北调中线新郑市观音寺调蓄工程拆迁安置方案》，原告是在充分知悉该拆迁安置方案及其规定的拆迁安置补偿政策的前提下，自愿选择与被告签订涉案《拆迁补偿协议》，故原告现主张该协议无效的理由不能成立。原告称《拆迁补偿协议》内容显失公平；其在《拆迁补偿协议》上签字并非本人真实意思表示，被告存在虚假宣传、欺诈情形，因被告对征收情况及征收安置方案已进行公示告知，原告对相关补偿安置标准、程序是知悉的，规定奖励措施有利于涉案南水北调相关工程的推进，并不违反相关法律、行政法规的规定，因此其该项理由不予采纳。被告履行涉案协议的合法性与原告所诉涉案协议的效力判断不属同一法律关系范畴，被告如不履行涉案协议，原告可依法另行主张。另，原告提出补偿标准过低问题，亦不影响涉案协议的效力。综上，原告认为涉案协议无效的理由不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告李红军的诉讼请求。案件受理费50元，由原告李红军负担。上诉人李红军不服，上诉称：一、上诉人未授权李美芳代为处分，也未对李美芳的行为进行追认，李美芳代上诉人签订补偿协议系无权处分行为，一审法院的认定缺乏法律依据。首先，涉案房屋的所有权人为李红军，被上诉人认定的被征收人亦是被上诉人，涉案房屋不属于夫妻共同财产。结合本案，没有证据证明上诉人以书面或口头形式授权李美芳签订拆迁补偿协议，即李美芳签订协议时没有代理权。签订拆迁补偿协议对一个家庭来说事关重大，不能依经常发生之事或习惯做法，李美芳在其所签订的补偿协议中签字处明确写明为代签字，其行为不具有使相关人相信其具有代理权，故该行为不构成表见代理，应属无权处分。其次，即使涉案房屋具备家庭财产的属性，据《婚姻法》相关规定夫妻双方对共同财产享有平等的占有、使用、收益和处分的权利。夫妻一方对共同财产的使用、处分，除另有约定外，应当的取得对方的同意之后进行。故涉案补偿协议应当予以无效。二、涉案项目应由新郑市人民政府组织实施。被上诉人在无授权的情况下无权代表新郑市人民政府实施征收补偿拆迁工作，其与上诉人签订的补偿协议违反了法律的强制性规定，应是无效协议。三、被上诉人未取得拟征收阶段的相关程序性文件，由此引发的补偿安置行为无效。上诉人经过申请信息公开得知，涉案项目目前未办理相关手续，立项、用地等手续均不存在，拟征收土地现状调查表也不存在，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十七条的规定。可见即使涉案项目处于拟征收阶段，且镇政府有权组织实施征收，那么镇政府等征收主体并未进行任何拟征收阶段的程序性工作，仅仅发布公告就实施征收补偿补偿，严重违反法定程序。而且在手续及其欠缺的情况下擅自与被征收人签订协议，进行补偿安置，也属于侵害国家利益的情形，所签协议应是无效协议。四、涉案《拆迁补偿协议》内容显失公平，被上诉人存在虚假宣传、欺诈、胁迫，损害国家利益情形，被上诉人与上诉人签订《拆迁补偿协议》的行为重大且明显违法，是无效行政行为，涉案《拆迁补偿协议》是无效协议。涉案《拆迁补偿协议》约定的对上诉人房屋征收补偿条件相当不合理，构筑物的单价也严重偏低，对上诉人享有的集体土地使用权没有进行任何补偿，未对安置房进行任何约定，如安置房的坐落、房型、被征收人应当享有的安置房面积、安置房交房时间等均未予以明确。另外，涉案补偿协议中约定征收补偿款在安置房分配时才统一核算，在被征收人交付房屋后仅能取得搬家费、过渡安置费，征收补偿款及安置房均不能到位，且时间无法预估，该补偿协议所确定的补偿标准、事项、内容明显不公平、不合理。违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十八条的规定，征收土地应当给予公平、合理的补偿，保障被征收农民原有生活水平不降低、长远生计有保障。上诉人签订涉案《拆迁补偿协议》后将会直接面临无房居住的状态，这样的补偿协议显然与国家土地征收制度设立的目的不符，不仅危害上诉人自身利益，更是对全体被征收人整体利益的侵害。综上，一审法院认定基本事实不清，适用法律错误，应当发回重审或依法改判支持上诉人的一审诉讼请求。本院二审经审理查明的事实与一审一致。本院认为：本案所涉“南水北调中线新郑市观音寺调蓄工程”，属于国务院重点水利工程，新郑市人民政府有权组织实施征收拆迁。被上诉人提交的证据能够证明该工程系新郑市人民政府的行政管理决策和意志。且被上诉人观音寺镇政府明确称其经新郑市人民政府授权与被征收人签订涉案协议，故被上诉人观音寺镇政府与相关权利人签订补偿协议，不存在不具有行政主体资格情形。李美芳作为上诉人配偶，其代上诉人签订涉案协议，代表该户利益，上诉人并没有提供任何证据证明李美芳签订协议时违背其意志，李美芳有权代上诉人签订涉案协议。涉案补偿协议系双方真实意思表示，不存在上诉人所称的欺诈、胁迫情形，没有损害国家利益。被上诉人先签补偿协议再履行申请征收报批手续，符合新修订的《中华人民共和国土地管理法》第四十七条的规定的土地征收程序法定要求，也不存在重大且明显的违法情形，故涉案补偿协议合法有效。一审认定事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律正确，本院予以维持。上诉人的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人李红军承担。本判决为终审判决。审判长  何信丽审判员  侯 贇审判员  刘紫娟二〇二一年一月二十五日书记员  马 鹏