江苏省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）苏行申1910号再审申请人（一审原告、二审上诉人）王福驹，男，汉族，住江苏省扬州市广陵区。再审申请人（一审原告、二审上诉人）王福林，男，汉族，住江苏省扬州市邗江区。再审申请人（一审原告、二审上诉人）王玉田，男，汉族，住江苏省扬州市邗江区。被申请人（一审被告、二审被上诉人）扬州市邗江区槐泗镇人民政府，住所地在江苏省扬州市邗江区槐泗镇振兴路**。法定代表人黄莹，扬州市邗江区槐泗镇人民政府镇长。再审申请人王福驹、王福林、王玉田与被申请人扬州市邗江区槐泗镇人民政府（以下简称槐泗镇政府）拆迁行政协议一案，不服江苏省扬州市中级人民法院（2019）苏10行终292号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行审查，现已审查终结。王福驹、王福林、王玉田申请再审称，1.王福驹、王福林、王玉田三人的户口均位于包家村××组，王玉田与王福驹、王福林均为该组村民，应享有同样的村民待遇，王玉田还分配到王福驹没有分配到的库房款和田亩征收补偿款，一、二审法院确认王福田的户籍在九井组，不享受和王福驹同样的拆迁权益。2.案涉房屋登记在包家村××号，为王福驹、王福林、王玉田三人共有，三人并未分家析产，持有一本权属证书，未分家析产不影响王玉田单独主张权利。3.案涉房屋面积达780平方米左右，完全可以按照三户各确权230平方米。槐泗镇政府仅为王福驹、王福林各确权230平方米，没有给王玉田确权。4.槐泗镇政府与王福驹、王福林分别签订了《扬州市房屋征收（拆迁）补偿安置协议书》《协议书》（以下简称案涉协议），却未与王玉田签订任何协议，将王玉田排除在外，明显损害了王玉田的合法权益。王兴梅并非案涉房屋的所有权人，无权处分案涉房屋；即使王兴梅受王福林的委托，应经全体共有人同意，但王兴梅签订案涉协议时，并未告知王玉田，事后王玉田也未追认其签约行为。一、二审法院应当根据《中华人民共和国合同法》第五十一条的规定，认定该协议无效。5.本案一审庭审日期为2019年7月16日，同意征收案涉房屋所在土地的批复于2019年8月2日作出，案涉协议无效的原因在一审法庭辩论终结前并未消除。案涉协议于2016年11月15日签订，并不适用修订后于2020年1月1日起施行的《中华人民共和国土地管理法》，原审法院参照该法认定案涉协议有效，极大损害了申请人的合法利益。综上，请求对本案依法再审。一、二审法院经审理查明，王福驹、王福林系扬州市邗江区槐泗镇××组村民，王玉田户籍在九井组**。王福驹、王福林系兄弟关系，王玉田系王福驹、王福林的叔叔。案外人王兴梅系王福林之女，何艳系王福驹之妻。2017年5月17日，扬州市邗江区拆迁管理办公室（以下简称邗江区拆管办）向槐泗镇政府下发扬邗集拆字（2017）第4号《扬州市邗江区集体土地房屋拆迁补偿方案批准通知书》（以下简称4号批准通知书），批准槐泗镇镇区改造酒甸社区、包家村棚户区项目三期房屋拆迁补偿安置方案，槐泗镇政府为拆迁责任单位和实施单位，扬州市江阳房屋征收服务有限公司、扬州市苏中房屋征收服务有限公司及扬州市明欣房屋征收服务有限公司（以下简称明欣公司）等为服务单位。案涉房屋在拆迁范围内。拆迁公告发布后，槐泗镇政府委托评估机构对被拆迁房屋进行了评估。2017年7月4日，王福林签署《签约承诺书》，载明“户主王福林房屋在槐泗镇××组，因槐泗镇片区改造项目，经家庭成员共同商议，由直接亲属王兴梅签约，并承诺王福林户签约后，如家庭内部关于房屋拆迁有所矛盾和争议，与政府和拆迁公司无关，一切责任由签约人王兴梅负责”。同日，王福林的女儿王兴梅与明欣公司、槐泗镇政府签订案涉协议，约定补偿王福林1741466.2元，在聚福苑11号楼A15-1302室为王福林安置60㎡左右的小高层公寓一套；王福驹的妻子何艳签订案涉协议，约定补偿王福驹1747466.2元，在聚福苑11号楼A15-1303为王福驹安置60㎡左右的小高层公寓一套。王福驹、王福林亲属分别在各自《安置房户型确认表》上对安置房的户型及位置予以签字确认。王福驹的妻子何艳代王福驹在相应征收补偿结算表中签字确认，王福林的女儿王兴梅亦在相应征收补偿结算表中签字确认。此后，按照案涉协议约定的分期付款方式，王福驹户、王福林户分别于2017年8月21日、2017年10月25日、2018年1月17日在槐泗镇政府三次付款的领条上签字确认领取补偿款。2017年7月31日，王福驹妻子何艳代王福驹在《交房验收单》中签字，将房屋交付槐泗镇政府拆除。王福林家人亦在《交房验收单》中签字，将房屋交付槐泗镇政府拆除。2017年9月22日，王兴梅代王福驹在王福驹户《安置房发放凭证》中签字，确认交接安置房钥匙。同日，王福林女儿王兴梅在《安置房发放凭证》中签字，确认交接安置房钥匙。2017年3月23日，江苏省人民政府作出苏政地[2017]4026号批复，同意扬州市呈报的征收土地方案，将方巷镇钱冲村、槐泗镇包家村等19.6974公顷集体土地征收为国有，用于实施经苏国土资函[2017]70号文件批准的城乡建设用地增减挂钩规划。2019年8月2日，江苏省人民政府作出苏政地[2019]4199号批复，同意邗江区的征收土地方案，将位于槐泗镇××等地区的集体土地6.0912公顷征收为国有，用于城乡建设用地增减挂钩项目建设。2019年8月14日，扬州市人民政府发布（2019）第31号《征收土地公告》，将江苏省人民政府批准的《征收土地方案》内容和有关事项予以了公告，其中载明被征地村（组）及面积为“槐泗镇××组6.0912公顷，其中耕地3.3605公顷”。2019年9月3日，扬州市自然资源和规划局作出（2019）第31号《征地补偿、安置方案公告》，将《征地补偿安置方案》内容和有关事项予以了公告。2019年11月6日，江苏省人民政府作出苏政地[2019]4301号批复，同意邗江区的征收土地方案，将位于槐泗镇××、龙尾村，西湖镇俞桥村，杨寿镇宝女村等地区的集体土地21.2824公顷征收为国有，用于城乡建设用地增减挂钩项目建设。2019年11月19日，扬州市人民政府作出（2019）第84号《征收土地公告》，将经江苏省人民政府批准的《征收土地方案》内容和有关事项予以了公告。同日，扬州市人民政府发布（2019）第85号《征收土地公告》，将经江苏省人民政府批准的《征收土地方案》内容和有关事项予以了公告。同日，扬州市人民政府发布（2019）第86号《征收土地公告》，将经江苏省人民政府批准的《征收土地方案》内容和有关事项予以了公告。2019年12月9日，扬州市自然资源和规划局分别发布（2019）第84号、（2019）第85号、（2019）第86号《征地补偿、安置方案公告》，将有关《征地补偿安置方案》内容和有关事项予以了公告。王福驹、王福林、王玉田户的案涉房屋位于上述苏政地[2019]4199号批复确定的征收土地范围内。本院另查明，2019年11月5日二审法院组织的听证中，王玉田当庭陈述：“王玉田与其妻子结婚后，在其妻子的家的老宅基地上建了一处住房，后来不知道什么原因，该处宅基地登记到了王玉田名下。但事实上，该宅基地登记到王玉田名下时，王玉田是城镇户口，并不具备享有宅基地的条件。”2019年12月18日二审法院组织的听证中，王玉田的委托代理人当庭陈述：“王玉田的妻子户口位户口位于叶庄组，理土地证时，应当办理在王玉田妻子名下，不知什么原因，办理在了王玉田的名下”。王玉田的户籍信户籍信息显示，1年1月17日，王玉田的户口由户口由槐泗镇包家村叶庄组**迁到扬州市邗江区槐泗镇××组**。iv>本院经审查认为，案涉协议属于行政协议。行政协议是行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，是双方当事人的合意结果，体现了当事人对自身权利的处分，因此兼具行政性和合同性。对行政协议效力的审查，既要以《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条关于确认行政行为无效的规定为基础，同时也要适用《中华人民共和国合同法》第五十二条关于认定合同无效的规定，在依法行政原则与保护相对人信赖利益、诚实信用、意思自治等基本原则之间进行利益衡量。只有在行政协议存在重大、明显违法，违反法律法规的强制性规定，损害国家利益、公共利益及他人合法权益时才能确认无效，否则应当认可行政协议的效力。动辄将双方经磋商达成合意的行政协议退回原点，既阻碍行政协议功能的发挥，也有悖于行政协议当事人权利义务的及时有效实现。本案中，王福驹、王福林、王玉田主张案涉协议无效的再审申请理由不能成立，理由是：第一，房屋拆迁安置补偿系对权利人财产的重大处分，作为完全民事行为能力人，不仅会对相应的财产处分加以高度注意，而且不会做出明显损害家庭财产权益的决定。王福驹、王福林、王玉田均系案涉房屋权属证书上载明的共同共有人，三人主张何艳、王兴梅在三人不知情的情况下签订案涉协议，既不符合常理，亦未提供证据加以证明。何艳系王福驹的妻子，王兴梅系王福林的女儿，王兴梅签订案涉协议时，还提交了落款为王福林的《签约承诺书》。案涉协议项下的补偿款已全部发放，王福驹、王福林也领取了安置房钥匙并装修入住，案涉协议已经履行完毕。案涉协议虽然分别由何艳代王福驹、王兴梅受王福林授权签订，但应当视为就包家村××号户的整体补偿安置利益与有关单位达成的合意，对签约人以及包家村××号户的全体家庭成员具有约束力。第二，《中华人民共和国合同法》第五十一条规定的“处分”指处分行为，而非负担行为，即该条规定的处分仅指标的物物权的转移变更，不包括负担行为即处分合同在内。在出卖他人之物的情形，处分合同的效力应属有效；真正效力未定的是处分人履行合同的行为以及履行合同的结果。本案中，王玉田主张其对案涉协议签署情况不知晓，即使王玉田不知情，案涉协议效力也不因其不知情而无效。第三，案涉协议系双方自愿签订，且已经实际履行完毕，其内容并不存在前述法律规定的重大且明显违法，损害国家利益、公共利益或他人合法权益等无效情形。在诉讼过程中，有关农用地转用方案、征收土地方案等经有权批准机关批准且被诉案涉协议涉及的被拆迁房屋确实位于经批准的征收土地范围之内，可以视为批准机关对于市、县人民政府或相关实施单位先行开展的签订补偿安置协议等实施活动的追认。王福驹、王福林、王玉田以案涉土地征收尚未获得相关部门的批复为由，主张案涉协议因签订前相关征地程序不合法而无效，理据尚不充分，本院不予支持。综上，王福驹、王福林、王玉田的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款规定，裁定如下：驳回王福驹、王福林、王玉田的再审申请。审 判 长 刘建功审 判 员 赵 黎审 判 员 臧 静二〇二一年一月十三日法官助理 杨 光书 记 员 刘 妍