西安铁路运输中级法院 行 政 判 决 书 （2020）陕71行终1455号 上诉人（原审被告）咸阳市秦都区钓台街道办事处，住所地陕西省西咸新区。 负责人刘红兵，主任。 委托代理人程鹏飞，该单位工作人员。 委托代理人郭宁，陕西金镝律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）杨建军，男，汉族，居民身份证号码XXXXXXXXXX********，户籍所在地陕西省西咸新区，现住咸阳市秦都区楼XX。 委托代理人冯宁宁，北京来硕律师事务所律师。 原审被告陕西省西咸新区XX城管理委员会，住所地陕西省西咸新区交口东北角。 法定代表人刘宇斌，主任。 委托代理人王海亮，该单位工作人员。 委托代理人周秋烨，陕西德伦律师事务所律师。 杨建军诉咸阳市秦都区钓台街道办事处（以下简称钓台街办）、陕西省西咸新区XX城管理委员会（以下简称沣西管委会）行政强制一案，因上诉人钓台街办不服西安铁路运输法院（2020）陕7102行初703号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院审理查明，原告为陕西省西咸新区XX城XX街道XX村村民，原告在该村279号建有涉案房屋。2012年6月30日，陕西省人民政府作出陕政土批[2012]664号《关于西咸新区2012年度第二批统一征收集体建设用地的批复》称：“一、同意将咸阳市秦都区（XX城）土地利用XX街道办事处XX村XX组13.6867公顷集体建设用地依法征收为国有。二、同意将上述征收为国有的13.6867公顷土地用于城市建设。…”2018年6月21日，被告沣西管委会发布《征收土地公告》称：“…征收土地位置：钓台XX街道XX村，被征地村（组）及面积：XX街道办事处XX村集体建设用地，共计13.6867公顷（具体面积以测绘成果图、表为准）…”。2018年7月9日，陕西省西咸新区XX城国土资源与房屋管理局作出2018[01]号《征地补偿安置方案公告》，征收土地位置为钓台XX街道XX村。原告涉案房屋在征收范围内。2019年10月10日，陕西省西咸新区XX城住房保障管理局与被告钓台街办作出催告书称：“杨建军：…《事实方案》中规定了从2018年6月至2018年8月为协议签订期，但你户在规定的期限内未与实施单位签订补偿协议。现催告你户自本催告书送达之日起7日内，联系实施单位钓台街道办事处办理登记补偿，与实施单位钓台街道办事处签订《XX城钓台辖区文家村棚户区改造项目安置补偿协议》”，并于当日向原告送达。2019年10月21日，被告沣西管委会作出沣西征补字（2019）第5号《XX城征收补偿安置决定书》称：“现作出补偿安置决定如下：一、对你（户）坐落于咸阳市秦都区XX街XX村**的房屋实施征收，按照《XX城XX街道办事处XX村、南北季村集体土地上房屋及其附属物拆迁补偿安置工作实施方案》的规定给予补偿安置。二、具体补偿安置如下：1.房屋征收补偿款934989元；2.过渡费200元/人/月；3.安置人口2人；4.安置面积134㎡；5.安置房屋价格均价1800元/㎡;安置房位置沣润和园。三、限你（户）收到本决定书之日起15日内到钓台街道办办理房屋征收补偿安置手续，腾空并移交被征收房屋。如你（户）不服本决定，可自收到本决定书之日起60日内向陕西省西咸新区开发建设管理委员会申请行政复议，或者6个月内向西安铁路运输法院提起行政诉讼。”，并于2019年10月23日向原告进行送达。2019年11月7日，陕西省西咸新区XX城自然资源局作出自资限决字（2019）第4号《责令限期交出土地决定书》称：“（杨建军户）：…为保证沣河河堤路项目的建设进度，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条的规定，现作出如下决定：责令你（户）在收到本决定书之日起，15日内到钓台街道办事处办理房屋征收补偿安置手续，交回被征收房屋的集体土地使用权。如你（户）不服本决定，可自收到本决定书之日起60日内向陕西省西咸新区开发建设管理委员会申请行政复议，或者6个月内向西安铁路运输法院提起行政诉讼。你（户）不按规定的期限履行本处理决定，我局将依据相关规定，申请人民法院强制执行。”，并于2019年11月9日向原告进行送达。2019年11月22日，XX城城乡规划建设局、XX城城市管理综合执法局、XX城自然资源局、钓台街道办事处（以下简称四联合执法单位）联合作出《责令限期拆除通知书》并在原告房屋处张贴，内容为：杨建军，你单位（户）擅自建设的行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第41条、《中华人民共和国土地管理法》第59条、《陕西省实施办法》之有关规定，属于违法行为，…，限你单位（户）在七日内自行拆除在非法占用的土地上建设建筑物、构筑物和其他设施，恢复土地原貌。逾期不自行拆除，将组织相关部门依法予以强制拆除，并由你单位（户）承担引发的一切法律后果”。2019年11月29日，四联合执法单位作出《催告书》，并在原告房屋张贴，内容为：杨建军，你户未经批准占用位于XX街XX村集体土地上建设的混砖房的行为…，已于2019年11月22日向你户下发了《责令限期拆除通知书》，你至今尚未履行《责令限期拆除通知书》的有关规定，未对有关建筑物自行进行拆除，现催告你自觉履行。2019年12月2日，四联合执法单位作出《关于强制拆除违法建筑的公告》，内容为：“杨建军…现定于2019年12月6日组织强制拆除你位于XX街XX村多占的宅基地上的全部建筑物，请你于2019年12月5日18:00前自行处理建筑物内的所有物品，逾期造成的一切损失均由你自行承担。”2019年12月6日，涉案房屋被强制拆除，但原告与被告始终未能达成房屋征收补偿安置协议。因XX城城乡规划建设局、XX城城市管理综合执法局及XX城自然资源局、XX城住房保障管理局均为沣西管委会的内设机构，不具有承担法律责任的主体资格，故，原告将沣西管委会、钓台街办列为被告起诉至该院。另查明，原告杨建军于2020年4月13日分别就案涉《XX城征收补偿安置决定书》、《责令限期交出土地决定书》向法院提起诉讼。 一审法院认为，1.关于案涉房屋强制拆除的事实依据。原告认为涉案房屋为其建造的合法建筑，被告强制拆除涉案房屋的根本原因是由于其未在拆迁工作中达成安置补偿协议，被告强制推行征收实施工作所致，并非因原告房屋为违法建筑。经审查，涉案房屋属于原告所有，该房屋已建成数年，2018年6月21日，陕西省西咸新区XX城管理委员会发布《征收土地公告》后，原告房屋被纳入土地征收范围内。在此次拆迁过程中，本案二被告将涉案房屋认定为杨建军所有，并以杨建军没有办理规划手续、没有进行土地审批为由，认定涉案房屋为违法建筑，对涉案房屋进行了拆除，缺乏事实依据。2.关于被告实施的强拆行为程序是否合法问题。根据《中华人民共和国行政强制法》第三十四条、第三十五条、第三十六条、第三十七条及第四十四条的相关规定，行政机关作出强制执行决定前，应当进行催告，并保障当事人的陈述和申辩的权利；经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关应当以书面形式作出强制执行决定，并载明当事人的强制执行的方式和时间、申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限等事项；对于违法建筑的拆除行政机关作出限期拆除违法建筑的行政处罚决定，并予以公告；当事人在法定期限内不申请行政复议或提起行政诉讼，又不自行拆除的，行政机关可以依法自行强制执行或者申请人民法院强制执行。本案中，二被告未提交证据证明其在拆除涉案房屋前向原告履行上述相关程序，保障原告的陈述和申辩权，也未提交认定涉案房屋为违法建筑的证据，同时未提交作出行政强制执行决定书的证据，被告拆除原告房屋的行政程序明显违法。综上，二被告强制拆除涉案房屋的行为违法，因涉案房屋已被拆除，强制拆除行为不具有可撤销内容。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决确认被告陕西省西咸新区XX城管理委员会、咸阳市秦都区钓台街道办事处强制拆除原告杨建军位于陕西省西咸新区XX城XX街道XX村XX组XX号房屋的行为违法。案件受理费50元，由被告陕西省西咸新区XX城管理委员会、咸阳市秦都区钓台街道办事处共同负担。 上诉人钓台街办上诉称：1.一审法院查明事实不清，认定错误，应当依法撤销原判。本案被上诉人在案涉文家村共有房屋两处，另一处房屋系违法建筑，但并不属于本案审查范畴。本案一审法院案件事实查明中，混淆被上诉人两处房屋，将案涉房屋认定为违法建筑，显属认定事实不清，认定错误。对于案涉279号房屋，上诉人以及一审被告均认可该处宅基及房屋的合法性，被上诉人因不配和征迁工作的顺利开展而导致纠纷的产生，而非因案涉房屋系违法建筑。一审法院审理查明部分，混淆行政机关对两处房屋作出的法律文书，错误认定案涉房屋为违法建筑无任何事实及法律依据。2.上诉人协助XX城管委会及相关部门实施拆除案涉房屋行为非自己独立行使职权的行为，故上诉人非本案适格的共同被告，依法应当驳回被上诉人对上诉人之起诉。综上，一审认定事实错误，应当依法撤销原判，改判驳回被上诉人对上诉人的起诉。故请求二审法院：依法撤销西安铁路运输法院作出的（2020）陕7102行初703号行政判决，改判驳回被上诉人杨建军对上诉人的起诉。 被上诉人杨建军辩称：1.被上诉人在涉案村只有一处房屋，上诉人称其有两处房屋是欲将其子女的房屋强安在其名下，后将其以违建的名义进行强拆。2.一审街办明确承认其与管委会联合下发了催告书，上诉人街办实际参与了强拆工作，本案没有证据可以证明其强拆是配合工作。既然是共同实施拆除行为，街办也应是本案适格被告，应当承担强拆责任。3.被上诉人对涉案房屋依法享有所有权，截至目前，被上诉人与征迁部门未达成任何协议，在此情况下上诉人没有权利进行强拆，上诉人强拆违法。综上，一审认定事实清楚，请求驳回上诉人上诉请求。 原审被告沣西管委会述称:其有权对案涉土地范围内实施征收行为，本案中管委会进行拆迁安置，其作出的行政行为程序合法。一审认定事实不清，适用法律错误。 本院二审经审理查明：被上诉人杨建军系陕西省西咸新区XX城XX街道XX村村民，其在该村279号建有涉案房屋。2012年6月30日，陕西省人民政府作出陕政土批[2012]664号《关于西咸新区2012年度第二批统一征收集体建设用地的批复》称：“一、同意将咸阳市秦都区（XX城）土地利用XX街道办事处XX村XX组13.6867公顷集体建设用地依法征收为国有。二、同意将上述征收为国有的13.6867公顷土地用于城市建设。…”2018年6月21日，原审被告沣西管委会发布《征收土地公告》称：“…征收土地位置：钓台XX街道XX村，被征地村（组）及面积：XX街道办事处XX村集体建设用地，共计13.6867公顷（具体面积以测绘成果图、表为准）…”。2018年7月9日，陕西省西咸新区XX城国土资源与房屋管理局作出2018[01]号《征地补偿安置方案公告》，征收土地位置为钓台XX街道XX村。被上诉人所有的涉案房屋在征收范围内。经请示，原审被告于2018年7月28日作出《关于实施的批复》，批复同意实施陕西省西咸新区XX城国土资源与房屋管理局上报的《关于实施的请示》。2019年10月10日，陕西省西咸新区XX城住房保障管理局与上诉人钓台街办作出催告书称：“杨建军：…《实施方案》中规定了从2018年6月至2018年8月为协议签订期，但你户在规定的期限内未与实施单位签订补偿协议。现请你户自本催告书送达之日起7日内，联系实施单位钓台街道办事处办理登记补偿，与实施单位钓台街道办事处签订《XX城钓台辖区文家村棚户区改造项目安置补偿协议》。”，并于当日向被上诉人送达。2019年10月21日，原审被告沣西管委会作出沣西征补字（2019）第5号《XX城征收补偿安置决定书》，载明：“被征收人：张某某（杨建军户），……现作出补偿安置决定如下：一、对你（户））坐落于咸阳市秦都区XX街XX村**的房屋实施征收按照《XX城XX街道办事处XX村、南北季村集体土地上房屋及其附属物拆迁补偿安置工作实施方案》的规定给予补偿安置。二、具体补偿安置如下：1.房屋征收补偿款934989元；2.过渡费200元/人/月；3.安置人口2人；4.安置面积134㎡；5.安置房屋价格均价1800元/㎡;安置房位置沣润和园。三、限你（户）收到本决定书之日起15日内到钓台街道办办理房屋征收补偿安置手续，腾空并移交被征收房屋。如你（户）不服本决定，可自收到本决定书之日起60日内向陕西省西咸新区开发建设管理委员会申请行政复议，或者6个月内向西安铁路运输法院提起行政诉讼。”，并于2019年10月23日向被上诉人进行送达。2019年11月7日，陕西省西咸新区XX城自然资源局作出自资限决字（2019）第4号《责令限期交出土地决定书》，载明：“张某某（杨建军户）：……责令你（户）在收到本决定书之日起，15日内到钓台街道办事处办理房屋征收补偿安置手续，交回被征收房屋的集体土地使用权。如你（户）不服本决定，可自收到本决定书之日起60日内向陕西省西咸新区开发建设管理委员会申请行政复议，或者6个月内向西安铁路运输法院提起行政诉讼。你（户）不按规定的期限履行本处理决定，我局将依据相关规定，申请人民法院强制执行。”，并于2019年11月9日向被上诉人进行送达。2019年12月6日，涉案房屋被强制拆除。至此，杨建军尚未与钓台街办达成房屋征收补偿安置协议。 另，一审判决认定的证据，经过一审庭审示证、质证，二审亦予以确认。 本院认为，本案争议焦点有二，一是上诉人钓台街办是否系本案适格被告；二是被诉行政强制拆除行为是否合法。 关于焦点一，经查，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”本案中，在一、二审庭审中，对于涉案房屋系沣西管委会内设机构与钓台街办联合拆除一节，各方当事人均不持异议。但因沣西管委会的内设机构并不具有承担法律责任的主体资格，故被上诉人杨建军将沣西管委会与钓台街办作为被告向一审法院提起诉讼，并无不当。关于上诉人钓台街办主张其系协助沣西管委会实施行政强制拆除行为不应承担责任的意见，因缺乏相关证据予以证实沣西管委会依法委托钓台街办实施被诉行为，故对该意见，本院不予支持。 关于焦点二，即被诉行政强制拆除行为的合法性问题。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。因此，行政机关应对被诉行政行为的合法性承担说服责任，并应承担举证不能的法律后果。本案中，沣西管委会与钓台街办均未能向法庭提交证据证明其依据《中华人民共和国行政强制法》的相关规定，在对涉案房屋拆除前依法保障了当事人陈述和申辩的权利以及本案存在申请人民法院强制执行的情形，故被诉行政强制拆除行为缺乏法律依据。因涉案房屋已被拆除，其不具有可撤销的内容，故依法应确认被诉行政强制拆除行为违法。 据此，一审判决认定沣西管委会及钓台街办以涉案房屋系违法建筑为由而予以拆除一节，确有错误，本院二审予以纠正。但其结果正确，应予以维持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审诉讼费50元，由上诉人咸阳市秦都区钓台街道办事处负担。 本判决为终审判决。 审判长 张 博 审判员 蒋蒙蒙 审判员 侯 斌 二〇二一年一月二十一日 书记员 贺 宁 1