天津市高级人民法院行 政 裁 定 书(2021)津行终38号上诉人（原审原告）环威投资有限公司，住所地香港特别行政区中环花园道**中银大厦**。法定代表人张赛娥，董事长。委托代理人张小娜，天津四方君汇律师事务所律师。上诉人（原审原告）天津南华房地产开发有限公司，，住所地天津市滨海新区塘沽经济开发小区法定代表人张赛娥，董事长。委托代理人张小娜，天津四方君汇律师事务所律师。被上诉人（原审被告）天津市滨海新区人民政府，，住所地天津市滨海新区大连东道**法定代表人杨茂荣，区长。委托代理人张树茂。委托代理人陈宝玉，天津睦宁律师事务所律师。上诉人环威投资有限公司（以下简称环威公司）、天津南华房地产开发有限公司（以下简称南华公司）诉被上诉人天津市滨海新区人民政府不履行法定职责一案，不服天津市第三中级人民法院（2020）津03行初22号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。环威公司、南华公司原审时诉称，1993年4月，环威公司作为外方股东与中方股东天津市塘沽区房地产开发股份有限公司（现更名为滨海集团投资有限公司）共同投资2000万元，注册成立了南华公司。1993年7月，环威公司依据中外股东签署的《关于联合开发新港四号楼金融贸易服务中心的合作协议书》增资1040万元，用于对中方名下的50万平方米土地支付了填垫工程费用。2003年6月，在环威公司不知情的情况下，中方股东将环威公司投资并由南华公司填垫的土地出让给天津城投滨海房地产经营有限公司。2004年4月，原塘沽区规划和国土资源局违法向天津城投滨海房地产经营有限公司颁发塘单国用（2004）第108-112号《国有土地使用证》，损害了二原告合法权益。自2003年7月起，二原告一直向市区两级政府反映土地权益被侵害的事实。为此，天津市人民政府责成天津市人民政府法制办公室（以下简称市政府法制办）组成专门调查组。2005年2月，市政府法制办出具《关于对香港南华公司土地纠纷的调查报告》，作出收回给天津城投滨海房地产经营有限公司颁发的土地证，由环威公司与滨海集团继续履行合作协议的结论。此后，原塘沽区政府虽召开过协调会，但未最终落实调查报告结论。2020年1月22日，二原告向被告邮寄《履行法定职责申请书》，请求被告“立即按天津市政府《关于对香港南华公司土地纠纷的调查报告》履行‘由塘沽区政府出面，收回颁发给天津城投滨海房地产经营有限公司的土地证’的法定职责”，但不知何故被告拒收。2020年2月19日，二原告重新向被告邮寄提交《履行法定职责申请书》，被告于2020年2月20日妥收后至今未作出任何答复，其行为已构成行政不作为。为维护原告合法权益，特提起行政诉讼，请求：1.确认被告行政不作为违法，应予纠正；2.判决被告立即按天津市政府《关于对香港南华公司土地纠纷的调查报告》履行“由塘沽区政府出面，收回颁发给天津城投滨海房地产经营有限公司的土地证”的法定职责。天津市滨海新区人民政府原审时辩称，1.二原告并非涉案土地的权利人，无权以自己名义提出收回该土地证的申请，被告对其申请是否答复，均不对其权益产生实质影响。（2001）高民终字第224号民事判决已经认定天津滨海新技术产业集团股份有限公司仍享有涉案土地使用权，二原告对该土地不享有权益。2.二原告提出申请依据的《关于对香港南华公司土地纠纷的调查报告》从形式上看只是市政府法制办向时任天津市长的调查汇报资料，客观上只反映了市政府法制办对二原告反映情况的一些调查内容，相关情况并不是经司法程序认定的确定事实。该报告只是一份机关内部公文，并不是行政决定或命令，不具有执行效力。且该报告的形成时间是2005年2月24日，二原告现在要求被告履行收回土地的程序，已超过保护时效，也已超过相关诉讼时效。3.2014年至2018年，涉案土地重新颁发了《房地产权证》或《不动产权证书》，原土地使用证在核发新证时已交回，现部分土地已开发建设房屋已出售，因此，二原告的申请已不具备履行条件。4.二原告就涉案土地已经过多次复议、诉讼及信访，被告收到本次申请后已经交天津市规划和自然资源局滨海新区分局依举报投诉程序处理。综上，被告认为二原告的诉讼请求无事实及法律依据，请求人民法院依法驳回其诉讼请求。原审法院查明，2020年2月19日，二原告向被告邮寄提交《履行法定职责申请书》，请求被告“立即按天津市政府《关于对香港南华公司土地纠纷的调查报告》履行‘由塘沽区政府出面，收回颁发给天津城投滨海房地产经营有限公司的土地证’的法定职责”，被告于2020年2月20日收到后转交天津市规划和自然资源局滨海新区分局处理。原告于2020年5月18日向本院提起行政诉讼，请求：1.确认被告行政不作为违法，应予纠正；2.判决被告立即按天津市政府《关于对香港南华公司土地纠纷的调查报告》履行“由塘沽区政府出面，收回颁发给天津城投滨海房地产经营有限公司的土地证”的法定职责。原审法院认为，本案的争议焦点为二原告所请求履行的法定职责是否属于被告的权限范围。二原告请求被告“立即按天津市政府《关于对香港南华公司土地纠纷的调查报告》履行‘由塘沽区政府出面，收回颁发给天津城投滨海房地产经营有限公司的土地证’的法定职责”，经查，《关于对香港南华公司土地纠纷的调查报告》系市政府法制办制作的调查报告，该报告是为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报性质的过程性行为，并不对外发生法律效力，亦不具有执行效力，不能作为认定被告具有相关法定职责的依据。《最高人民法院关于适用的解释》第九十三条第二款规定，人民法院经审理认为原告所请求履行的法定职责或者给付义务明显不属于行政机关权限范围的，可以裁定驳回起诉。本案二原告所请求履行的法定职责明显不属于被告的权限范围，应当裁定驳回起诉。综上，依照《最高人民法院关于适用的解释》第九十三条第二款之规定，裁定驳回原告环威投资有限公司、天津南华房地产开发有限公司的起诉。案件受理费50元，退还二原告。环威公司、南华公司不服原审裁定，提起上诉，其上诉请求为：1.撤销(2020)津03行初22号行政裁定书；2.确认被上诉人行政不作为违法，应予纠正；3.判决被上诉人按照天津市政府《关于对香港南华公司土地纠纷的调查报告》履行“由塘沽区政府出面，收回颁发给城投滨海公司的土地证”的法定职责。上诉理由:一、原审认定事实不清。1.原审查明事实为“2020年2月19日二原告向被告邮寄提交《履行法定职责申请书》,被告于2020年2月20日收到后转交天津市规划和自然资源局滨海新区分局处理”,亦即被上诉人没有行政不作为，但被上诉人转交下属职能部门后,该部门至今未作出任何答复或异议,仍然属于被上诉人及下属部门共同不作为,即本案行政不作为事实存在。2.原审认定本案焦点为“二原告所请求履行的法定职责是否属于被告的权限范围”,但在未开庭审理及未质证下,认定市政府法制办调查报告属于过程性行为、不对外发生法律效力,完全不顾原塘沽区政府曾依据调查报告多次进行调解的事实。故原审应经实体审理并质证后才能依法确认原塘沽区政府未履行完毕的执行调查报告行为是否属于被上诉人的法定职责。二、原审适用法律不当。1.原审应首先对被上诉人行政不作为是否合法作出裁决。2.原审应依据《最高人民法院关于适用的解释》第九十一条作出裁决。被上诉人天津市滨海新区人民政府辩称，原审法院裁定事实清楚、适用法律正确。被上诉人于2020年2月20日收到申请书后转交天津市规划和自然资源局滨海新区分局处理。《关于对香港南华公司土地纠纷的调查报告》系市政府法制办制作的调查报告,是过程性行为，不对外发生法律效力，亦不具有执行效力,不能作为认定被上诉人具有相关法定职责的依据。上诉人上诉理由不成立，不应予以支持。各方当事人向原审法院提供的证据均已随案移送本院。本院经审理查明的案件事实与原审裁定认定的事实一致,本院予以确认。本院认为，本案的争议焦点是原审裁定驳回起诉是否正确。二上诉人依据天津市人民政府法制办公室《关于对香港南华公司土地纠纷的调查报告》，请求被上诉人履行“由塘沽区政府出面，收回颁发给天津城投滨海房地产经营有限公司的土地证’的法定职责”。经审查，上述报告系2005年2月24日天津市政府法制办关于对香港南华集团有限公司与塘沽滨海投资集团股份有限公司土地纠纷的调查报告，系准备、论证、研究、层报性质的过程性行为，不对外发生法律效力，亦不具有执行效力，不能作为认定被上诉人具有相关法定职责的依据。本案二上诉人所请求履行的职责明显不属于被上诉人的权限范围，原审法院依据《最高人民法院关于适用的解释》第九十三条第二款之规定裁定驳回起诉正确。上诉人的上诉请求和理由本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  方红审判员  张莉审判员  刘琳二〇二一年一月二十九日法官助理王会战书记员呼德昊附：本裁定适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；…