山东省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁行终1885号 上诉人（原审原告）张田，男，1986年3月11日出生，汉族，住济南市市中区。 被上诉人（原审被告）山东省人民政府，住所地济南市历下区省府前街1号。 法定代表人李干杰，省长。 委托代理人张凡。 张田因诉山东省人民政府行政复议一案，不服济南市中级人民法院(2020)鲁01行初456号行政判决,向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院审理查明:原告原为济钢产能调整职工分流安置人员。2017年6月29日山东钢铁集团有限公司向山东省人力资源和社会保障厅报送《山东钢铁集团有限公司关于对济钢职工分流安置方案进行政策审核的请示》(山钢人字〔2017〕14号)，称依据职工提出的意见和建议，对比较集中的意见进行了认真分析、合理吸纳，修改形成了该《济钢集团有限公司产能调整职工分流安置方案(草案)》，拟提交职工代表大会讨论通过后实施。现将《济钢集团有限公司产能调整职工分流安置方案(草案)》呈报贵厅，请给予政策审核并出具政策审核意见书为盼。请示后附有《济钢集团有限公司产能调整职工分流安置方案(草案)》。山东省人力资源和社会保障厅对山东钢铁集团有限公司报送的《济钢集团有限公司产能调整职工分流安置方案(草案)》进行了政策审核，于2017年7月7日作出《关于济钢集团有限公司产能调整职工分流安置方案的审核意见》，原则同意济钢集团有限公司在这次产能调整过程中对职工分流安置采取的政策、措施和办法，要求企业按规定程序组织实施，并将实施情况报被申请人和济南市人力资源和社会保障局备案。 《济钢集团有限公司产能调整职工分流安置方案(草案)》之“分流安置渠道及政策”共有十四种安置渠道。其中（六）为“非国有控股企业安置”，（七）为“政府购买服务岗位安置”，（十三）为“服务输出”。2017年7月23日，原告与山东钢铁集团济钢板材有限公司签订《解除、终止劳动关系协议》，原告选择“（六）非国有控股企业安置（包含以劳务派遣形式使用的政府购买服务岗位）”。随后原告和其他济钢接受安置的职工在2017年08月01日与劳务派遣公司济南邦得人力资源有限公司签订了劳务派遣合同，并在2017年8月份陆续被安排到接收单位。 原告因认为劳务派遣安置方式不利于保障其生活需要，对安置方案不服，先向济南市劳动人事争议仲裁委员会申请仲裁、后向济南市历城区人民法院提起民事诉讼，均因不符合受理条件不予受理仲裁申请或驳回起诉。后，原告向中华人民共和国财政部申请政府信息公开，财政部作出《政府信息公开告知书》(财政公开告〔2020〕20号)告知原告，根据《政府购买服务管理办法》（财政部令第102号，2020年3月1日起施行），“不得将公益性岗位纳入政府购买服务范围”，“不得将劳务派遣方式用工纳入政府购买服务范围”，具体政策建议向人力资源和社会保障部门了解有关情况。原告认为山东省人力资源和社会保障厅批准山东钢铁集团有限公司报送的《山东钢铁集团有限公司关于对济钢职工分流安置方案进行政策审核的请示》，未对安置方案进行严格的政策审查，以劳务派遣的方式对其进行安置分流违反了有关规定，向山东省人民政府提起行政复议，请求撤销山东省人力资源和社会保障厅作出的《关于济钢集团有限公司产能调整职工分流安置方案的审核意见》，确认“政府购买服务岗位”安置渠道非法无效。山东省人民政府认为山东省人力资源和社会保障厅作出的《关于济钢集团有限公司产能调整职工分流安置方案的审核意见》是对《山东钢铁集团有限公司关于对济钢职工分流安置方案进行政策审核的请示》(山钢人字〔2017〕14号)作出的政策审核，是济钢集团有限公司产能调整职工分流安置工作中的一个环节和程序，而非最终结论。《济钢集团有限公司产能调整职工分流安置方案(草案)》最终须经济钢集团有限公司职工代表大会或者全体职工审议通过后才能公布实施。因此，山东省人力资源和社会保障厅作出的《关于济钢集团有限公司产能调整职工分流安置方案的审核意见》属于行政机关作出的不产生外部法律效力的内部程序性行为，并不直接对外创设权利义务，不针对外部相对人，亦不向外部相对人送达，对原告的权利义务不产生实际影响，原告提出的行政复议申请不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的行政复议范围，不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第(五)项所规定的受理条件，于2020年8月22日作出《驳回行政复议申请决定书》（鲁政复驳字〔2020〕341号,以下简称341复议决定），驳回原告的行政复议申请。原告不服，诉至法院。 原审法院认为:根据财政部、民政部、国家工商行政管理总局关于印发《政府购买服务管理办法（暂行）》的通知（财综[2014]96号）第三条的规定，“政府购买服务遵循以下基本原则：……（二）科学安排，注重实效。突出公共性和公益性……”。2020年3月1日起施行的《政府购买服务管理办法》（财政部令第102号）则规定，“不得将公益性岗位纳入政府购买服务范围”。《关于济钢集团有限公司产能调整职工分流安置方案的审核意见》系在2017年，即便出现了政府购买公益性岗位的条款，亦不违反当时的规定。 劳务派遣是劳动就业的一种方式，根据现行规定不能纳入政府购买服务范围。《政府购买服务管理办法》（财政部令第102号）已明确规定，“不得将劳务派遣方式用工纳入政府购买服务范围”。本案中，《济钢集团有限公司产能调整职工分流安置方案(草案)》虽然出现了“政府购买服务岗位安置”，2017年7月23日，原告与山东钢铁集团济钢板材有限公司签订《解除、终止劳动关系协议》，也出现了“同意选择《安置方案》中的安置渠道‘（六）非国有控股企业安置（包含以劳务派遣形式使用的政府购买服务岗位）’”进行安置。前已述及，企业的安置方案及人力资源和社会保障厅的审核意见均发生在2017年，执行的是《政府购买服务管理办法（暂行）》的通知（财综[2014]96号），新的《政府购买服务管理办法》（2020年3月1日起施行）尚未实施。其次，原告与济南邦得人力资源有限公司签订劳动合同，接受济南邦得人力资源有限公司的劳务派遣到新的岗位工作，亦非政府购买服务的范畴。 山东省人力资源和社会保障厅、山东省发展和改革委员会、山东省经济和信息化委员会、山东省财政厅、山东省民政厅、山东省人民政府国有资产管理委员会、山东省总工会联合下发的《山东省化解钢铁煤炭行业过剩产能企业职工分流安置实施意见》（鲁人社发[2016]25号）明确规定，“职工安置方案应按规定报同级人力资源和社会保障部门进行政策审核”。本案中，山东省人力资源和社会保障厅对济钢集团有限公司产能调整职工分流安置方案进行政策审核，系鲁人社发[2016]25号文件规定、赋予的职责，山东省人力资源和社会保障厅履行政策审核职责是否到位，应当纳入行政复议的受案范围进行审查。但是，鲁人社发[2016]25号文件同时规定，经政策审核后的安置方案须“经职工代表大会或全体职工审议通过后公布实施。对职工安置方案不完善、资金保障不到位以及职工安置方案未经职工代表大会或全体职工讨论通过的，不得实施。”可见，职工代表大会或全体职工会议对审核意见不服的，可以提起行政复议，并可要求企业重新制定安置方案报人力资源和社会保障部门重新审核。本案中，经审核批准后的安置方案已经职工代表大会审议通过，原告作为职工个体，不具有对山东省人力资源和社会保障厅的审核批准行为提起行政复议的资格。原告的复议申请不符合受理条件，被告不予受理并无不当。为节约司法行政资源，减轻诉累，对山东省人民政府作出的341号复议决定予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告张田的诉讼请求。 张田不服原审法院判决提起上诉，请求撤销原审法院判决,撤销被上诉人作出的341号复议决定，责令被上诉人对上诉人提出的行政复议请求重新审理，并撤销原行政行为。主要事实和理由如下：1.原审法院审查上诉人在2017年选择安置岗位问题上存在疏漏。2.公益性岗位不属于政府购买服务、政府购买服务不可以使用劳务派遣方式等政策适用于2017年。根据财政部作出的两份政府信息公开告知书（财公开告〔2020〕20号、131号），已经明确将相关问题是否合法的时间点确定在2017年7月份，公益性岗位不属于政府购买服务，政府购买服务也不可以使用劳务派遣方式，并且政府购买服务不适合作为一种工作安置措施。 被上诉人山东省人民政府未提交书面答辩意见。 各方当事人在原审中提交的证据和依据已随案卷移送本院。经审理，本院同意原审法院查明的事实。 本院认为:本案争议焦点为山东省人民政府作出的案涉341号复议决定是否合法。山东省人力资源和社会保障厅、山东省发展和改革委员会、山东省经济和信息化委员会、山东省财政厅、山东省民政厅、山东省人民政府国有资产管理委员会、山东省总工会联合下发的《山东省化解钢铁煤炭行业过剩产能企业职工分流安置实施意见》（鲁人社发[2016]25号）规定，“职工安置方案应按规定报同级人力资源和社会保障部门进行政策审核”。该意见同时规定，经政策审核后的安置方案须“经职工代表大会或全体职工审议通过后公布实施。对职工安置方案不完善、资金保障不到位以及职工安置方案未经职工代表大会或全体职工讨论通过的，不得实施。”本案中，山东省人力资源和社会保障厅作出的《关于济钢集团有限公司产能调整职工分流安置方案的审核意见》是对《山东钢铁集团有限公司关于对济钢职工分流安置方案进行政策审核的请示》(山钢人字[2017]14号)作出的政策审核，该安置方案最终须经职工代表大会或全体职工审议通过后才能公布实施。由此可见，山东省人力资源和社会保障厅的政策审核行为，属于行政机关作出的不产生外部法律效力的内部程序性行为，对上诉人的权利义务不产生实际影响。山东省人民政府以上诉人的行政复议申请不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的行政复议范围，不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（五）项规定的受理条件为由，作出驳回行政复议申请决定，适用法律正确，程序合法，并无不当。原审法院认定山东省人力资源和社会保障厅履行政策审核职责是否到位，应当纳入行政复议的受案范围进行审查,以及上诉人作为职工个体，不具有对山东省人力资源和社会保障厅的审核批准行为提起行政复议的资格。原审法院上述裁判理由不当，应予纠正，但裁判结果正确，依法予以维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判决。 二审案件受理费50元，由上诉人张田负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  侯 勇 审 判 员  王修晖 审 判 员  李莉军 二〇二一年一月十九日 法官助理  王丽强 书 记 员  徐颖格