浙江省嘉兴市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）浙04行终255号上诉人（原审原告）赵佳茹，女，1986年1月10日出生，汉族，住嘉兴市秀洲区。上诉人（原审原告）赵红萍，女，1990年8月27日出生，汉族，住嘉兴市秀洲区。上诉人（原审原告）张建英，女，1972年10月7日出生，汉族，住嘉兴市秀洲区。上诉人（原审原告）张兰英，女，1965年7月3日出生，汉族，住嘉兴市秀洲区。上诉人（原审原告）张培良，男，1984年2月27日出生，汉族，住嘉兴市秀洲区。五位上诉人的共同委托诉讼代理人王雷，北京市盛廷律师事务所律师。被上诉人（原审被告）嘉兴市自然资源和规划局，住所地嘉兴市洪兴路**。法定代表人沈金德，局长。委托诉讼代理人韩超，该局工作人员。委托诉讼代理人李亚伟，浙江群策律师事务所律师。被上诉人（原审被告）嘉兴市人民政府，住，住所地嘉兴市广场路**市行政中心**楼/div>法定代表人毛宏芳，市长。委托诉讼代理人郭超、冯晓丹。上诉人赵佳茹、赵红萍、张建英、张兰英、张培良因诉嘉兴市自然资源和规划局、嘉兴市人民政府履职意见答复及行政复议一案，不服海宁市人民法院作出的（2020）浙0481行初21号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。原审查明，原告赵佳茹、赵红萍系秀洲区洪合镇锦福村村民，原告张建英、张兰英、张培良系秀洲区洪合镇新美村村民。2019年1月23日，五原告向嘉兴市自然资源和规划局秀洲分局（以下简称秀洲分局）提出查处申请：五原告通过嘉兴市秀洲区人民政府（以下简称秀洲区政府）了解到××村××新美村的集体土地尚未征收，但××村××新美村（嘉兴军民合用机场项目占地）未经任何土地征收程序，却在两村范围内对宅基地上房屋进行拆除，对土地进行平整，实际已非法占有了××村××新美村的集体土地，存在非法占用土地的行为，应当予以立案查处并责令退还非法占用的土地。故请求秀洲分局依职权对××镇××村××新美村（嘉兴军民合用机场项目占地）违法征地、非法占地行为予以立案查处。秀洲分局收到该申请后，于2019年2月12日分别发函至××村××新美村村民委员会，问询该村是否存在违法占地、非法征收集体土地的行为。后××村××新美村两村村民委员会均复函村内不存在上述违法行为。2019年2月26日，秀洲分局工作人员前往两村查看现场、了解情况，未发现违法征地、占地的行为。秀洲分局遂于2019年3月20日向五原告作出履职意见答复书，答复：经调查，你们反映的区域不存在违法征地、违法占地的行为。五原告不服，于2019年3月29日向嘉兴市自然资源和规划局（以下简称嘉兴市自规局）提出复议申请。嘉兴市自规局于2019年5月24日作出复议决定，认为秀洲分局对违法线索的调查存在事实不清、证据不足的问题。根据《国土资源违法行为查处工作规程》规定，在接到违法线索之后，秀洲分局应当填写《违法线索登记表》，载明线索来源，并提出初步处置意见，报执法监察工作机构负责人签批。但秀洲分局仅派人进行现场踏勘，拍照取证，未就深入调查事实提供有力证据，故决定撤销秀洲分局制发的履职意见书，责令30个工作日内重新答复。秀洲分局于2019年5月27日补充制作了违法线索登记表，于2019年6月27日再次作出履职意见答复书，回复五原告：收到嘉兴市自规局撤销原履职意见答复书后，分局调查人员将违法线索经内部审批登记在案并对你们反映的违法线索再次进行进场核实和取证调查。经调查，你们反映的区域不存在违法征地、违法占地行为。五原告仍不服，经嘉兴市自规局释明后，根据行政复议制度改革精神，向秀洲区政府提出了复议申请。秀洲区政府于2019年9月6日作出行政复议决定，认定被申请人秀洲分局系嘉兴市自规局的派出机构，其作出查处答复于法无据，决定撤销秀洲分局于2019年6月27日作出的履职意见答复书并责令重作。2019年10月15日，嘉兴市自规局根据秀洲分局收集的证据等作出履职意见答复书，答复：“经调查，你们反映的区域不存在违法征地、违法占地行为。”五原告不服，于2019年11月20日向被告嘉兴市人民政府（以下简称嘉兴市政府）提出复议申请，嘉兴市政府于2020年2月18日作出复议决定，维持嘉兴市自规局作出的履职意见答复书。另查，五原告的住宅未拆除，原告张建英、张兰英、张培良的承包地仍在耕种。原审认为，《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正，以下简称《土地管理法》）第六十六条规定，县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。《国土资源行政处罚办法》第五条规定，国土资源违法案件由土地、矿产资源所在地的县级国土资源主管部门管辖，但法律法规以及本办法另有规定的除外。五原告就包括各自宅基地、承包地在内的集体土地被有关单位非法征收、非法侵占向秀洲分局提出查处申请，嘉兴市自规局作为秀洲分局的组建单位，具有查处土地违法行为的法定职责，故本案被告主体适格。本案的争议焦点之一为，五原告就案涉回复是否具有相应的诉权。《最高人民法院关于适用的解释》第十二条规定，有下列情形之一的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的“与行政行为有利害关系”……（五）为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的……。原告赵佳茹、赵红萍在锦福村具有宅基地与承包地，原告张建英、张兰英、张培良在新美村具有宅基地与承包地，其在查处申请的事实与理由部分虽然表述的是两村的集体土地存在被非法征地、非法占用的情形，要求查处；但集体土地当然包含五原告的宅基地与承包地。故五原告提出的申请既包括其各自作为土地使用权人对于有关主体侵犯其合法权益的“投诉”；又包含了与其本人合法权益没有直接关系的“举报”。现五原告在庭审过程中已经明确，其是对二被告就五原告各自宅基地和承包地部分的查处结果不服，而二被告的查处结果当然适用五原告的宅基地和承包地，故应当视为五原告与案涉回复具有利害关系，即五原告拥有法定诉权。本案的争议焦点之二为，被告嘉兴市自规局是否已经履行了法定职责。收到五原告的查处申请后，秀洲分局工作人员已赴××村××新美村进行调查并拍照取证，执法人员未发现当地有非法占用农用地进行建设的占地行为；同时，两村村民委员会亦出具书面复函回复不存在集体土地被征收的行为，故土地的所有权并未发生变更，被告嘉兴市自规局据此回复五原告两村不存在非法占地、非法征地的行为，有事实依据，应当视为其已经履行了法定职责。五原告认为被告嘉兴市自规局未履行法定查处职责的原因为，其一，两地有大量房屋被拆除，五原告的房屋虽然未被强制拆除，但一直有工作人员陈述当地被列入拆迁范围，要求五原告拆迁；其二，原告赵佳茹、赵红萍的承包地实际已经被平整；其三，被告虽然回复不存在非法征收、非法占地的行为，但未对五原告上述反映的房屋拆除、土地平整的情况进行说明，故无法说明被告已经尽职调查了事实。原告虽然提供了当地房屋被拆除、土地上有工程车工作的照片，但从现状来说，五原告仍在继续使用自己的宅基地，原告张建英、张兰英、张培良的承包地仍在继续耕种，当地也不存在征地公告等明确五原告的土地必然会被征收，也不存在强制行为，即五原告的宅基地以及原告张建英、张兰英、张培良的承包地不存在被非法征收以及非法侵占的情形。至于原告赵佳茹、赵红萍的承包地问题，二原告陈述其承包地早已在土地平整前流转给村委会，故相应的使用权系在村委会，则实施土地平整并未侵害二原告的权益，而现也没有证据证明其承包地上有建设行为，故也不存在二原告承包地被非法侵占的事实。就五原告反映的房屋拆除、土地平整的问题，二被告在庭审中解释，当地系存在农村土地综合整治项目并在整治过程中配合军民合用机场规划，这过程会存在宅基地、承包地调整。被告在回复时未就五原告所反映的房屋拆除、土地平整进行解释，该执法确有值得改进之处，但根据案涉证据和当事人陈述，五原告的土地确实不存在被非法征收与侵占的情形，故被告嘉兴市自规局的履职回复并无不当。关于程序合法性问题，被告嘉兴市自规局收到秀洲区政府于2019年9月6日作出的责令重作的复议决定后，核对秀洲分局制作和收集的违法线索登记表、勘查照片、回复函，于2019年10月15日作出案涉回复并依法送达五原告，并无不当。而至于五原告提出的违法线索登记表中未有初步处置建议以及缺少核查报告的问题，该问题系被告的内部程序，对五原告权利义务并不造成影响。被告嘉兴市政府于2019年11月21日收到五原告的复议申请后，于2019年11月25日将材料送达被告嘉兴市自规局，于2020年1月7日告知双方当事人决定延长复议期限，后于2020年2月18日作出案涉复议决定，程序合法。综上，被告嘉兴市自规局已依法履行了法定职责，被告嘉兴市政府作出的复议决定程序合法，对原告的诉讼请求，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告赵佳茹、赵红萍、张建英、张兰英、张培良的诉讼请求。案件受理费50元由原告赵佳茹、赵红萍、张建英、张兰英、张培良负担。赵佳茹、赵红萍、张建英、张兰英、张培良上诉称，一、上诉人提出查处申请，有充分的事实和法律依据，被上诉人应当进行查处，履行查处职责。违法占地人未经批准，违法占用上诉人的土地进行建设，是典型的违反《土地管理法》第四十四条至第四十六条规定的行为，按照第七十六条的规定，应当追究违法占地人未批先占的违法用地行为。上诉人提出的查处申请，符合该法第六条“任何单位和个人都有遵守土地管理法律、法规的义务，并有权对违反土地管理法律、法规的行为提出检举和控告”的规定，土地行政管理部门应当处理。上诉人作为涉案土地的合法使用权人，在土地被侵占时有合法诉权，也与上诉人提出的查处申请有直接利害关系，具备诉讼主体资格。二、上诉人向秀洲分局提出的查处申请，秀洲区政府的复议决定是责令由秀洲分局重新作出答复，而非被上诉人嘉兴市自规局。秀洲分局作为县级以上国土资源行政主管部门，按照上述法律规定具有对未经批准非法占用土地的行为予以查处的职权，同时秀洲区政府的复议决定责令秀洲分局重新作出答复，但嘉兴市自规局却向上诉人作出答复，程序错误。三、被上诉人嘉兴市自规局未严格履行法定查处职责，对违法行为未予立案调查处理，严重错误。违法占地人未经批准占用土地是事实，上诉人的土地被侵占未得到征地安置补偿，权益受到损害，嘉兴市自规局在既有行为人未批先占土地的情形下，不履行法定查处职责，构成行政不作为，应当被确认违法。嘉兴市自规局作出的履职答复未尽到查处职责，对上诉人当然产生直接影响，上诉人与此答复具有利害关系。四、被上诉人嘉兴市自规局未履行查处程序。根据《土地违法案件查处办法》第十六条规定，土地管理部门受理土地违法案件后，应当进行审查，凡符合立案条件的，应当及时立案查处。《国土资源违法行为查处工作规程》5.2、6.3也有具体规定。嘉兴市自规局提供的违法线索登记表，未按上述规定载明经办人员和负责人的初步处置建议。同时也无证据证实其曾指派工作人员到现场核查以及提出立案或者不立案的建议，其所作履职意见答复书明显于法无据。五、被上诉人嘉兴市自规局未针对上诉人依法使用的土地被占情况进行调查和处理，未履行法定查处职责。上诉人在查处申请书中明确了自己的承包地被违法人员非法强占，2018年5月份左右××村××新美村的村干部开始口头宣传两村被纳入嘉兴军民合用机场项目范围内，且2018年8月底之前必须拆迀完毕。2018年6月开始××村××新美村就有大量房屋陆续被强拆夷为平地，相关人员已实际征收并非法占有两村的集体土地，其中也包括上诉人依法使用的承包地，现场照片可以证明，但嘉兴市自规局未能履行法定查处职责。本案经过了多轮的行政复议程序，秀洲分局也作出了两次履职答复书，嘉兴市自规局作出了一次履职答复书。嘉兴市自规局曾以秀洲分局未填写《违法线索登记表》，未就深入调查事实提供有力证据为由，撤销了秀洲分局所作的第一次履职意见答复书。秀洲分局重新作出的履职意见答复书，其调查结果与第一次相一致，嘉兴市自规局作出的履职意见答复书也如此，均未履行现场查勘、核实和调查的相应义务，程序严重违法。六、一审法院以上诉人的宅基地上房屋未被拆除、承包地未被大机械挖掘为由，认定不存在违法占地情形进而驳回上诉人诉讼请求，实属荒唐。上诉人的房屋虽未被拆除，但相关非法占地征收行为已经开始实施，在非法占地行为并未完全实现的情况下，上诉人自知道违法拆迁行为开始，便寻求权力机关的合法救济，要求职能机关依法履行职责，对上诉人的合法权利进行保护，且违法占地行为又事实存在，上诉人依法要求被上诉人履行查处职责并无不当。一审法院未尽谨慎审查义务，认定事实不清，适用法律错误。请求撤销原审判决，发回重审或依法改判支持上诉人的一审诉讼请求。被上诉人嘉兴市自规局辩称，一、原判认定事实清楚，适用法律正确，请求依法维持。五位上诉人近二、三年来，因对所在村实施的农村土地综合整治涉及的农房集聚建设项目中的搬迁补偿不满意，便以所属××镇××村××新美村存在违法征地、非法占地为由，以申请信息公开或举报投诉等形式，向省、市、区政府及国土部门邮寄材料，再以对各行政机关作出的答复或履职意见不服为由，一次次的申请行政复议及提起行政诉讼。如刚开始上诉人对农村土地综合整治及新农村集聚区建设与土地征收之间区别不清楚，存在某些误解。但几经下来，上诉人在与各层级行政机关的沟通、解释及答复过程中，对不改变土地所有权的土地综合整治及农居集聚区建设，与改变土地权属的征收之间的区别，应该有所了解。但事实上，上诉人对复议决定及行政判决中查明的事实根本没有兴趣，继续用复议和诉讼对行政机关轮番“施压”，或许认为这种压力最终会传导到房屋搬迁补偿的让步上。一审法院对被上诉人调查上诉人的举报事项及予以答复的行政行为，进行了全面审查，查明了被上诉人及秀洲分局数次赴××镇××村××新美村进行现场勘查调查和五位上诉人的住宅未被拆除及上诉人张建英、张兰英、张培良的承包地仍在正常耕种，上诉人赵佳茹、赵红萍的承包地早在土地平整前就流转给村委会统一管理和耕作的事实，说明上诉人在举报、诉讼中指控的两村存在违法征地、非法占地的情形与客观事实不符，被上诉人作出的履职意见答复事实清楚，证据充分，程序合法。二、目前涉案两村虽未涉及土地征收，但已经上报国务院和中央军委审批的军用机场建设项目涉及的土地征收申报材料，已明确列为国家秘密，上诉人反复“缠讼”与该国防项目相关的用地行为，极不妥当。嘉兴军用机场改扩建项目的用地规划早已完成，涉及的土地征收申报材料已经呈报中央在研究审批过程中，待批准程序完成后相应的土地征收工作将全面展开。两年多来，××镇××村××新美村进行的土地调整和农户搬迁，属于当地村、镇结合嘉兴军用机场建设规划，实施的农村土地综合整治及农居集聚区建设工作，其土地权属仍属村集体所有。两村实施的土地调整和农户搬迁虽不涉及土地征收，但由于实施的结果有助于今后嘉兴军用机场的建设，故当地在实施土地综合整治及农房集聚区建设过程中，也将这些工作与今后军用机场建设项目相关联的情况向广大农户作了宣传动员。绝大多数农户积极配合村、镇工作，签订搬迁补偿协议，及时完成迁新居拆旧宅的工作，上诉人于一审中提供的不少农村住宅被拆除的照片，充分证明了这一事实。《土地管理法》第四十四条至第四十八条对农用地征收为国有建设用地有一系列的条件和程序规定，其中包括申报、审批后发布征地公告和征地补偿安置方案公告、签订土地征收补偿协议等一系列公开的行政行为，并由国土资源主管部门依法负责实施。但目前这些行政行为并未在××村××新美村发生，被上诉人的调查人员在两村进行现场踏勘调查中未发现违法征地、占地情况，且两个村委会也以书面形式确认本村没有发生这样的情况。上诉人举报违法征地、占地，但从未在复议和诉讼中提交存在土地权属发生改变及明确的违法占地行为人等证据。而《国土资源违法行为查处工作规程》对违法征地和违法占地等行为的查处，有明确的立案标准和程序要求。被上诉人经调查核实，查明上诉人举报的事项并不存在，向上诉人作出履职意见答复书，符合上述规程要求。此外，我国法律赋予公民对违法行为的举报权利，但并未赋予举报人可以要求行政机关按照其意愿追究、惩罚被举报人的权利。且上诉人也没有证据证明被上诉人作出的履职意见答复书已经损害或可能损害其合法权益。故请求驳回上诉人的上诉请求，维持原判。被上诉人嘉兴市政府辩称，一、被上诉人作出被诉行政复议决定事实清楚、程序合法、适用依据正确。五位上诉人不服嘉兴市自规局作出的履职意见答复书，于2019年11月21日向被上诉人申请行政复议，请求依法予以撤销并责令嘉兴市自规局查处非法占用集体土地的违法行为，并退还非法占用的土地。被上诉人受理后，依法进行了审查，于2019年11月25日通知嘉兴市自规局行政复议答复，嘉兴市自规局于2019年11月28日提交书面答复及作出行政行为的证据、依据及有关材料。因案情复杂，不能在法定期限内作出复议决定，被上诉人于2020年1月17日分别向上诉人及嘉兴市自规局送达行政复议决定延期通知书。经审查，被上诉人认为嘉兴市自规局作出的履职意见答复书事实清楚，适用法律正确。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，于2020年2月18日作出行政复议决定并分别送达上诉人和嘉兴市自规局。二、一审判决认定事实清楚、适用法律正确。请求驳回上诉，维持原判。经审理，原判认定的事实清楚，且双方当事人均无异议，本院予以确认。二审中，上诉人提交了以下证据：1.《关于征收农民集体土地的通告》（第1号）、《关于“一房两评估”的政策说明》《关于号召加快评估签约进度的通知》，证明案涉地块涉及嘉兴军民合用机场项目，但没有合法的征地批准文件，存在违法占地的相应情况，嘉兴市自规局应当履行查处职责；2.洪合镇锦福村付9组土地征用及青苗补偿款分户明细表，证明案涉土地实际上确实存在村委会开始落实征地补偿款发放的事项，但征地补偿款发放并没有合法的征地批准文件以及征地补偿安置方案作为依据，案涉土地存在违法征地、非法占地的情形，嘉兴市自规局并未履行相应的查处职责。上述证据材料均为复印件，上诉人陈述称系于2021年1月10从同村村民处取得。经质证，被上诉人嘉兴市自规局认为上述证据材料不属于新的证据，并述称因土地征收的申报材料尚在国务院和国防部的审批过程中，对上诉人所在村的集体土地尚未实施征收，但将征收的情况告知了村民，一审时已阐述当地是按照土地利用总体规划进行农村土地综合整治，并结合了未来机场的建设。被上诉人嘉兴市政府同意嘉兴市自规局的质证意见。本院认为，上述证据材料均在2020年9月11日本案一审判决前已存在，上诉人未在一审程序中提交，不属于《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条所规定的新的证据，本院不予采信。本院认为，本案系上诉人赵佳茹等五人不服被上诉人嘉兴市自规局作出的履职意见答复书及嘉兴市政府的复议决定而引发的诉讼。五上诉人以其所在的秀洲区××镇××村××新美村（嘉兴军民合用机场项目占地）未经任何土地征收程序，对宅基地上房屋进行拆除，对土地进行平整，存在非法占用土地的行为为由，向秀洲分局提出查处申请，请求予以立案查处并责令退还非法占用的土地。秀洲分局两次作出的履职意见答复书，因事实不清和不具有执法主体资格，先后被嘉兴市自规局和秀洲区政府作出复议决定予以撤销。政府机构改革后，秀洲分局不再具有独立的执法主体资格，对于五上诉人的查处申请，依法应当由嘉兴市自规局作出处理。但嘉兴市自规局事先未向上诉人进行告知并说明情况，存在瑕疵，在此予以指正。嘉兴市自规局陈述其根据秀洲分局前期调查材料并会同秀洲分局调查人员到××镇××村××新美村现场查勘，并向两村村民委员会及当地政府进行调查核实，没有发现当地存在违法征地和占地行为。因此，嘉兴市自规局根据秀洲分局前期通过现场拍照及××村××新美村村民委员会的回复函所收集的证据，作出被诉履职意见答复书，并无不当。关于嘉兴市自规局提交的《违法线索登记表》上有经办人及执法监察工作机构负责人签名，无相应的初步处置意见及签批内容，不符合规范要求，应当予以指出，但不能据此认为嘉兴市自规局未履行查处程序。至目前，五位上诉人宅基地上的房屋未拆除，上诉人赵佳茹、赵红萍的承包地多年前已流转所在村集体经济组织统一经营；上诉人张建英、张兰英、张培良陈述自2018年由所在村村民委员会支付相应款项后，其承包地不让继续耕种，这属于农村土地承包经营合同的履行问题。至于上诉人赵红萍认为其户的生产用房系被强制拆除，可以依法寻求救济，而非申请查处。被上诉人嘉兴市政府受理五上诉人的行政复议申请后，经审查，作出被诉复议决定，亦无不当，且复议程序符合法律规定。原判认定事实清楚，适用法律正确。五上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人赵佳茹、赵红萍、张建英、张兰英、张培良负担。本判决为终审判决。审判长  许艳华审判员  孙 军审判员  李 平二〇二一年一月十九日书记员  盛丽娟书记员  赵婉沁