江苏省常州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏04行终384号 上诉人（原审原告）常州市陈家塑料机械配件厂，住所地常州市武进区潞城陈家塘水墩上**。 投资人沈云芳。 委托代理人冯小军，北京市京师律师事务所律师。 委托代理人李昀泽，北京市京师律师事务所实习律师。 被上诉人（原审被告）江苏常州经济开发区管理委员会，，住所地常州市武进区东方东路** 法定代表人周永强，该管理委员会主任。 委托代理人章明栋。 委托代理人项寅，上海市海华永泰（常州）律师事务所律师。 上诉人常州市陈家塑料机械配件厂（以下简称陈家塑料厂）因诉江苏常州经济开发区管理委员会（以下简称经开区管委会）城市规划管理行政处罚一案，不服常州经济开发区人民法院（2019）苏0492行初34号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年11月18日立案后依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 一审法院经审理查明，2018年9月19日，经开区管委会对陈家塑料厂进行现场检查，发现该单位用地类型为集体土地，建设项目用途为厂房和办公楼，开工、竣工时间为2018年以前，现场检查情况为常州市武进区潞城街道陈家塘水墩上13号陈家塑料厂临时用地范围内外建设12处、均为一层、总建筑面积1442.57平方米的建筑物（现场检查时均已完工）。执法人员根据现场情况制作《现场检查笔录》，因陈家塑料厂投资人沈云芳拒绝签字，由现场见证人员签字确认。同日，因陈家塑料厂现场未提供上述建设行为的相关合法手续，经开区管委会执法人员向陈家塑料厂留置送达《限期提供合法手续通知书》一份，认为陈家塑料厂上述行为已涉嫌违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定，要求其自收到本通知书之日起3日内提供上述行为的相关合法手续；逾期不提供的，视作无合法手续，将依法查处。陈家塑料厂未按期提供合法手续。2018年10月16日，常州市规划局常州经济开发区分局出具《违法建设案件技术认定意见》（技认20183007号），认定前述项目在控规中用地性质为绿地、道路及居住用地，不符合规划要求。2019年11月23日，经开区管委会出具常经告字［2018］第20180552号《行政处罚听证告知书》，该告知书载明了其对陈家塑料厂进行现场检查的经过、查明的事实以及主要证据、拟作出的行政决定，告知了陈家塑料厂享有陈述和申辩的权利，并有权要求举行听证。陈家塑料厂收到该告知书，并在期限内申请听证。2018年12月20日，经开区管委会组织陈家塑料厂进行听证。2019年1月28日，经开管委会作出常经限拆字（2019）第20180552号《限期拆除决定书》，认定陈家塑料厂未取得建设工程规划许可证，擅自于2006年2月至2010年7月间在常州市武进区潞城街道陈家塘水墩上13号陈家塑料厂临时用地范围内、外建设了12处总建筑面积为1442.57平方米的建筑物的行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款、《江苏省城乡规划条例》第三十八条第一款之规定，根据常州市规划局出具的技术认定意见，陈家塑料厂建设的规划用地性质为绿地、道路及居住用地，不符合规划，属无法采取改正措施消除对规划实施的影响的情形；根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、《江苏省城乡规划条例》第六十二条规定，决定责令陈家塑料厂自收到决定书之日起限期十五日自行拆除上述违法建设。 一审法院认为，根据国法函【2001】230号《关于在江苏省常州市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》、苏府法函【2016】181号《省政府法制办公室关于江苏常州经济开发区开展相对集中行政处罚权工作的复函》、常政发【2017】39号《市政府关于在江苏常州经济开发区开展相对集中行政处罚权工作的决定》等文件的相关规定，经开区管委会有权集中行使辖区内关于城市规划管理方面、城乡建设管理等方面法律、法规、规章规定的行政处罚权，并可以实施法律、法规规定的与行政处罚权有关的行政强制措施，故经开区管委会具有作出本案争议的《限期拆除决定书》的具体职权。关于陈家塑料厂认为涉案争议的建筑属于乡村规划，乡镇政府具有该地区的规划管理职权的意见。根据《常州市城市总体规划（1996-2010）》、《常州市城市总体规划（2011-2020）》，陈家塑料厂所建建筑物所在地区属于城市规划区范围，故该意见不予采信。本案中，陈家塑料厂未取得建设工程规划许可证，擅自在常州市武进区潞城街道陈家塘水墩上13号陈家塑料厂临时用地范围内、外建设，而该建设又无法采取改正措施消除影响，违反了《中华人民共和国城乡规划法》、《江苏省城乡规划条例》的相关规定，经开区管委会据此作出《限期拆除决定书》，该决定认定事实清楚，证据充分，适用法律正确。经开区管委会根据发现的线索立案查处，经过受理、调查、告知以及送达等程序作出行政行为，符合法律、法规和规章的规定，程序合法。关于陈家塑料厂认为本案中的限期拆除决定不属于行政处罚，属于行政强制行为，经开区管委会按照行政处罚程序进行执法属程序违法的意见。一审法院认为，经开区管委会作出该行政行为时，参照《中华人民共和国行政处罚法》有关程序性规定，履行告知、听证等程序，有利于充分保障陈家塑料厂的合法权益，并不涉及程序违法，故对其该意见不予采信。关于陈家塑料厂认为涉案建筑最早于2000年开始建设，在《中华人民共和国城乡规划法》实施之前，不应溯及既往的意见。一审法院认为，违法行为处于持续状态的，应当适用违法行为终了时有效的法律，涉案建筑尚未拆除，仍属于违法行为持续状态，因此经开区管委会适用《中华人民共和国城乡规划法》进行处罚并无不当。遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回陈家塑料厂的诉讼请求。案件受理费50元，由陈家塑料厂负担。 上诉人陈家塑料厂上诉请求：撤销一审判决；撤销经开区管委会作出的常经限拆字（2019）第20180552号《限期拆除决定书》或将本案发回重审。事实和理由：1、被上诉人作出的《限期拆除决定书》载明上诉人有12幢建筑不符合规划，但被上诉人始终没有说明具体哪12幢建筑需限期拆除；判断案涉房屋是否违反规划应当以案涉房屋建设时的控制性详细规划内容为准，被上诉人未提供案涉土地具体的控制性详细规划，一审判决也未对此说明。故一审对基本事实认定不清。2、限期拆除决定依法明显不属行政处罚，被上诉人对上诉人采用行政处罚程序进行执法，一审对案涉行政行为属行政强制行为予以了认可，但一审又认为被上诉人对该行政强制行为参照行政处罚程序不涉及程序违法；案涉地区共有厂房24栋，建筑时间为2000年至2008年，一审法院认为建筑物状态持续至今即不受法律溯及既往之限制，但就被上诉人认定案涉地区仅有部分房屋属于违建予以了认定，一审对同一法律问题适用不同标准，裁决文书内容自相矛盾。一审判决应属适用法律错误。3、上诉人房屋系与当地村委会签订协议书、租赁案涉地块获得土地使用权，并已办理土地使用证，基于信赖保护原则，上诉人房屋合法合规。4、上诉人响应国家号召，在案涉地区签订相关协议，并办理用地手续后进行实业生产，被上诉人对上诉人的行政强制行为违反国务院《优化营商环境条例》要求。 被上诉人经开区管委会未作书面答辩。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的基本事实一致，本院对一审判决认定的事实予以确认。 本院认为，一审判决正确，应予维持。 理由如下： 一、根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、第六十八条规定，县级以上地方人民政府城乡规划主管部门具有城乡规划行政处罚权并可由建设工程所在地县级以上人民政府责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。根据国法函【2001】230号《关于在江苏省常州市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》、苏府法函【2016】181号《省政府法制办公室关于江苏常州经济开发区开展相对集中行政处罚权工作的复函》、常政发【2017】39号《市政府关于在江苏常州经济开发区开展相对集中行政处罚权工作的决定》的相关规定，常州市人民政府已授权经开区管委会行使经济开发区范围内的城市规划管理方面的行政处罚权，涉案房屋所在地属于经开区管委会的城乡规划行政管理职权实施的地域范围，因此，经开区管委会有权作出涉案限期拆除决定。二、本案被诉限期拆除决定依法应属行政处罚。经开区管委会接到相关单位移送案件反映后，经受理、立案审批、现场检查勘察、调查，向陈家塑料厂送达限期提供合法手续通知书、行政处罚听证告知书，进行听证，听取陈家塑料厂的陈述、申辩意见，且对涉案建设可否采取改正措施消除对规划实施的影响向规划部门征求意见，其在确认陈家塑料厂的涉案建设行为违法且无法采取改正措施的情形下作出的限期拆除决定，处罚程序符合正当程序原则。三、根据经开区管委会提供的有效证据，陈家塑料厂在一审中提供的情况说明及附图等证据，结合一审庭审笔录、本院听证笔录，经开区管委会在陈家塑料厂投资人不配合的情况下，经调查取证，认定陈家塑料厂未取得建设工程规划许可证，擅自于2006年2月至2010年7月间在常州市武进区潞城街道陈家塘水墩上13号陈家塑料厂临时用地范围内、外建设了12处总建筑面积为1442.57平方米的建筑物的事实清楚。陈家塑料厂涉案建筑持续存在，且至今该些建筑属于违法建设的性质未曾改变，经开区管委会适用《中华人民共和国城乡规划法》和《江苏省城乡规划条例》的相关规定对其进行处罚并不违反法律规定，综上，经开区管委会作出的限期拆除决定并无不当。一审判决驳回陈家塑料厂的诉讼请求正确。上诉人陈家塑料厂的上诉理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 上诉案件受理费50元，由上诉人常州市陈家塑料机械配件厂负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 王碧野 审 判 员 谢唯立 审 判 员 李连求 二〇二一年一月二十五日 法官助理 钟政旭 书 记 员 曹 颖