江苏省盐城市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）苏09行终625号 上诉人（原审原告）：胡文武，性别××年××月××日出生，××族，居民。 上诉人（原审原告）：胡文水，性别××年××月××日出生，××族，居民。 上诉人（原审原告）：吴士宏，性别××年××月××日出生，××族，居民。 被上诉人（原审被告）：射阳县盘湾镇人民政府，住所地射阳县盘湾镇小街东首。 法定代表人：路胜宏，该镇镇长。 出庭负责人：尤玉楼，该镇矛盾调处中心主任。 委托代理人：倪亮，江苏理高律师事务所律师。 被上诉人（原审第三人）：射阳县盘湾镇盘西社区居民委员会，住所地射阳县盘湾镇盘西居委会**。 法定代表人：徐维祥，该居民委员会主任。 委托代理人：顾锋，射阳县盘湾法律服务所法律服务工作者。 上诉人胡文武、胡文水、吴士宏因与被上诉人射阳县盘湾镇人民政府（下称盘湾镇政府）、射阳县盘湾镇盘西社区居民委员会（下称盘西居委会）行政答复行为一案，不服东台市人民法院（2020）苏0981行初24号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2020年12月1日立案后，依法组成合议庭，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条规定进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，原告胡文武、胡文水、吴士宏系盘西居委会村民。2019年4月17日，原告胡文武、胡文水、吴士宏向被告盘湾镇政府邮寄一份《射阳县盘湾镇盘西居委会三户村民关于再次强烈要求政府实施土地确权的报告》（下称4.17土地确权报告），该报告的主要内容是：农村第一轮土地承包时，三户都按人口分得集体所有口粮田、责任田。耕种八、九年后，因种田收益难以维持生活，三户陆续将承包地委托村民小组长胡桂楼联系其他农户经营，自己外出谋生。近年三人年老力衰，打算回家拾起薄田再种，一直没有机遇。土地确权文件下达后，三户一直未得到所在村组通知，后于2018年1月底前后才得知此消息，随即向所在村组书面申请，要求对土地确认所有权，归还经营权，但村组干部用各种理由推诿搪塞，一直未能确权，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定，特具报告，请求县、镇二级政府在法定工作日内作出书面答复。 被告盘湾镇政府于2019年4月19日收到原告胡文武、胡文水、吴士宏的上述报告后，于同年5月18日作出《关于盘西居委会胡文武等3户要求政府处理确认所有权及归还经营权的行政处理意见书》（下称5.18处理意见），其主要内容为：“申请人胡文武、胡文水、吴士宏称农村第一轮土地承包，3户都按人口分得集体所有口粮田、责任田，耕种八、九年后，因种田收益难以维持生活，三户陆续将承包地委托村民小组长胡桂楼联系其他农户经营，自己外出谋生。今年打算回家种田，要求确认一轮承包时所承包土地的所有权及归还经营权。本府于2019年4月19日收到申请报告后，进行了调查了解，并帮助调解未果。现作如下处理意见：一、胡文武、胡文水、吴士宏等3农户要求确认其所申请土地所有权，依据我国《农村土地承包法》第13条，申请人胡文武、胡文水、吴士宏所要求确认的申请土地所有权依法属于村农民集体所有，故申请人提出的土地所有权××镇××西居委会所有。二、申请人胡文武、胡文水、吴士宏等3农户要求归还其申请土地经营权，本府收到申请报告后，进行了调查，申请人胡文武、胡文水、吴士宏所申请土地未取得土地二轮承包经营权，后帮助组织调解未果。依据我国《农村土地承包法》第55条之规定，申请人胡文武、胡文水、吴士宏可以向农村土地仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。”被告将5.18处理意见向原告胡文武、胡文水、吴士宏邮寄送达。原告胡文武、胡文水、吴士宏于2019年5月22日收到5.18处理意见后不服，向一审法院提起本案行政诉讼，请求：1.判决撤销被告作出的5.18处理意见；2.由被告承担本案诉讼费用。 一审法院审理本案过程中，原告胡文武陈述：“我们三个人的田都是委托胡桂楼让别人代种的，我自己的田现在是由李树友、徐桂荣、陈爱妹、王万秀种植，在96年的时候我与胡桂楼说把我的田先给别人种，等我们老了再回来种。”原告胡文水陈述：“我的土地被公路征用掉了，我们村里当时都没有通知我，我家人口多，家里的田98年二轮承包的时候就交给生产队长胡桂楼，请他让别人代种。98年之后到现在我都没有实际种植过该田，直到我的田被公路征用掉了，我才知道我的田是2.6亩。”原告吴士宏陈述：“第一轮土地承包分田时我就分到田了，我还缴纳了上缴，现在我没有田种了，我的田由村里给别人种了，大约二亩多田。” 一审法院认为，《中华人民共和国土地管理法》第九条第二款规定，农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有。第十四条第一款规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。《土地权属争议调查处理办法》第四条第一款规定，县级以上国土资源行政主管部门负责土地权属争议案件的调查和调解工作；对需要依法作出处理决定的，拟定处理意见，报同级人民政府作出处理决定。第十四条规定，下列案件不作为争议案件受理：（一）土地侵权案件；（二）行政区域边界争议案件；（三）土地违法案件；（四）农村土地承包经营权争议案件；（五）其他不作为土地权属争议的案件。《中华人民共和国农村土地承包法》第五十五条规定：“因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。”据此，土地所有权和使用权争议，由人民政府作出处理决定，但农村土地承包经营权争议不属于实质意义上的土地权属争议，不属于人民政府处理土地权属争议的受理范围。 根据《中华人民共和国农村土地承包法》第二十三条规定，承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条第一款、第二款规定，可以直接向人民法院起诉的土地承包民事纠纷包括：承包合同纠纷、承包经营权侵权纠纷、承包经营权流转纠纷、承包地征收补偿费用分配纠纷和承包经营权继承纠纷。集体经济组织成员因未实际取得土地承包经营权提起民事诉讼的，人民法院应当告知其向有关行政主管部门申请解决。根据上述法律规定，由农村土地承包经营权引发的纠纷大体上可以分为两类：一类是因未实际取得土地承包经营权引发的纠纷，另一类是虽获得土地承包经营权，但因土地承包合同或土地承包经营权的流转等发生的纠纷。对农村集体经济组织成员因未实际取得土地承包经营权，而需确定其土地承包经营权的纠纷，应当向有关行政主管部门申请解决；对土地承包经营权不需确权，仅因侵害土地承包经营权发生的纠纷，可以直接向人民法院提起诉讼。 本案中，从原告胡文武、胡文水、吴士宏向被告盘湾镇政府提交的申请报告内容来看，其表述为要求被告盘湾镇政府“确认所有权，归还经营权”，但其实质是认为在土地一轮承包时，胡文武、胡文水、吴士宏已取得了土地承包经营权，后因外出务工，将土地委托所在村的村民小组长交由他人代种，现依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定，要求被告盘湾镇政府解决农村土地承包经营权争议，确认讼争土地的土地承包经营权归原告享有。通过上文分析，原告提出的该项请求并非土地所有权或者使用权归属争议，而是属于农村土地承包经营权争议纠纷，被告盘湾镇政府不具有对农村土地承包经营权权属争议进行确权的法定职权。 《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项规定，提起诉讼的案件应当属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（十）项规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。第六十九条第一款第（八）项规定，行政行为对其合法权益不产生实际影响的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。本案中，被告盘湾镇政府在收到原告胡文武、胡文水、吴士宏提交的申请后，作出了案涉5.18处理意见，告知原告调查了解的情况及寻求救济的途径等，该处理意见本身并不为原告增设义务，亦不对原告的权利义务产生实际影响。 据此，一审法院裁定：驳回原告胡文武、胡文水、吴士宏的起诉；案件受理费50元，于裁定生效后退给原告胡文武、胡文水、吴士宏。 上诉人胡文武、胡文水、吴士宏共同上诉称，1.农村集体土地归“农民集体”所有，而非归“农民集体组织”所有。故上诉人是农村集体土地所有权或使用权的法定主体，可以拥有农村集体土地所有权。2.土地管理法第十四条规定，农民集体所有的土地由集体经济组织的成员承包经营，上诉人是盘西居委会集体经济组织成员，有权享有盘西居委会范围内的土地的承包经营使用权。3.盘湾镇政府作出的涉案5.18处理意见，认为上诉人没有参加二轮土地承包，未取得土地承包经营权就不能确权，没有事实和法律依据。4.盘湾镇政府作出5.18处理意见的行为系行政行为，该行为将本该属于上诉人的农村集体土地所有权或使用权确定为盘西居委会所有，侵害了上诉人的合法权益，上诉人有权提起本案行政诉讼。因此，一审裁定驳回上诉人的起诉是错误的。请求二审法院撤销一审裁定，依法指令审理，支持上诉人在一审中提出的诉讼请求。 被上诉人盘湾镇政府答辩称，一审裁定认定事实清楚，适用法律及裁决结果正确，请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。 被上诉人盘西居委会答辩称，我方的意见与盘湾镇政府的意见相同。请求二审法院驳回上诉人的上诉，维持原裁定。 上诉人胡文武、胡文水、吴士宏提起上诉后，原审法院已将双方当事人在一审中提交的证据与法律依据随案移送本院。本院经审查，原审法院对证据的审核、认证符合法律规定。对原审裁定认定的事实，本院予以确认。 本院认为，本案胡文武、胡文水、吴士宏诉请判决撤销盘湾镇政府作出的涉案5.18处理意见。从5.18处理意见的内容看，实际是针对胡文武、胡文水、吴士宏提交的4.17土地确权报告中“对土地确认所有权，归还经营权”的请求给予的解释性答复。 《中华人民共和国土地管理法》第九条第二款规定，“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。”依据该规定，胡文武等三人作为农村集体经济组织的成员，其个人不享有农村集体土地的所有权。故盘湾镇政府在5.18处理意见中告知“申请人提出的土地所有权××镇××西居委会所有”，对胡文武等三人的合法权益不产生实际影响。 胡文武等三人向盘湾镇政府要求“归还经营权”，实际是要求归还农村土地承包经营权。从现有的证据看，其三人因未参加1998年的农村土地二轮承包而未取得本集体经济组织土地的承包经营权。故盘湾镇政府在5.18处理意见中告知“申请人胡文武、胡文水、吴士宏所申请土地未取得土地二轮承包经营权，后帮助组织调解未果。依据我国《农村土地承包法》第55条之规定，申请人胡文武、胡文水、吴士宏可以向农村土地仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉”，并无不当，对胡文武等三人的合法权益亦不产生实际影响。 《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第十项规定，“对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”不属于人民法院行政诉讼的受案范围。根据前述分析可见，涉案5.18处理意见对胡文武等三人的权利义务不产生实际影响。因此，胡文武等三人诉请撤销涉案5.18处理意见，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。一审裁定驳回其起诉，符合法律规定。 综上，胡文武、胡文水、吴士宏的上诉请求不能成立，应予驳回。一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长  李 村 审 判 员  周 和 审 判 员  时 云 二〇二一年一月二十九日 法官助理  范永龙 书 记 员  栾雪薇