福建省福州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）闽01行终753号 上诉人(原审被告)福州市自然资源和规划局，住所地福州市仓山区南江滨西大道********。 法定代表人吴建青，局长。 委托诉讼代理人岳江涛。 委托诉讼代理人王晓昉，国浩律师（福州）事务所律师。 上诉人（原审第三人）福州市不动产登记和交易中心，住所，住所地福州市鼓楼区福屿路**div> 法定代表人林京洪，主任。 委托诉讼代理人翁忻。 委托诉讼代理人陈俊明。 被上诉人（原审原告）陈季中，男，1952年11月23日出生，汉族，住福建省福州市鼓楼区。 上诉人福州市自然资源和规划局、福州市不动产登记和交易中心因被上诉人陈季中诉上诉人福州市自然资源和规划局不履行法定职责一案，不服福州市仓山区人民法院（2020）闽0104行初63号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 原审法院经审理查明，1951年4月6日，原告父亲陈英坤就其所有的坐落于福州市仓山区盖山镇霞湖村迎安井的房屋向福州市人民政府申请办理产权登记，福州市人民政府在编号为00023号《发给土地房产所有证申请书》上予以收件盖章。2018年间，原告以遗失编号为00023号《土地房产所有证》需要复印原始档案为由，通过12345投诉平台、省长信箱等信访投诉渠道要求福州市人民政府及其各职能部门对上述档案采取补救措施，但未果。后原告向福建省莆田市中级人民法院提起诉讼，要求福州市人民政府履行法定职责，依法对上述档案采取补救措施。2019年1月30日，福建省莆田市中级人民法院作出（2019）闽03行初86号行政裁定书，以被告主体不适格为由驳回原告的起诉。原告不服，上诉至福建省高级人民法院。2019年7月16日，福建省高级人民法院作出（2019）闽行终275号行政裁定书，认为“原告请求查询的‘土改土地房产档案’属于不动产登记原始资料，由县级以上不动产登记机关负责保存和管理”，驳回上诉，维持原裁定。后原告以福州市不动产登记和交易中心为被告诉至福州市鼓楼区人民法院，2020年3月5日，福州市鼓楼区人民法院作出（2020）闽0102行初41号行政裁定书，以福州市不动产登记和交易中心主体不适格为由，不予立案。2020年3月13日，原告提起本诉。 另查明，原告父亲陈英坤于1970年11月21日死亡。 原审法院认为，根据《不动产登记资料查询暂行办法》第二条“本办法所称不动产登记资料，包括：（一）不动产登记簿等不动产登记结果；（二）不动产登记原始资料，包括不动产登记申请书、申请人身份材料、不动产权属来源、登记原因、不动产权籍调查成果等材料以及不动产登记机构审核材料。不动产登记资料由不动产登记机构负责保存和管理”、第三条“县级以上人民政府不动产登记机构负责不动产登记资料查询管理工作”和第七条第一款“查询不动产登记资料，应当在不动产所在地的市、县人民政府不动产登记机构进行，但法律法规另有规定的除外”之规定，被告作为福州市人民政府的不动产登记机构，具有对不动产登记资料的保存、管理、查询等职责。原告在其父亲陈英坤死亡后，以继承人的身份向福州市人民政府及其各职能部门查询档案，在查询档案无果的情况下，要求被告履行法定职责对原始档案采取补救措施，被告至本案受理之日尚未作出相应行政行为，已构成不履行法定职责，原告的此项诉讼请求原审法院予以支持。至于原告要求被告在采取补救措施后书面通知原告查档复印，因不动产登记资料的查档复印有其相应的实体和程序要求，且应由不动产登记机构对此进行首次判断，原告的此项诉讼请求原审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决如下：一、责令被告福州市自然资源和规划局于本判决生效之日起两个月内对福州市人民政府编号为00023号《发给土地房产所有证申请书》的原始档案采取补救措施；二、驳回原告的其他诉讼请求。 上诉人福州市自然资源和规划局不服原审判决，向本院提起上诉称，一、原审判决仅以被上诉人的单方陈述便责令上诉人采取补救措施，认定事实不清。被上诉人仅能提供一份《发给土地房产所有证申请书》且模糊不清，无法清晰体现申请书的落款时间、内容及是否加盖福州市人民政府印章。被上诉人不能提交证据证明该申请已获得政府有关部门审批，已在颁证之后形成纸质原始档案。原审法院仅凭被上诉人单方陈述，便判决责令上诉人采取补救措施，属认定事实不清。二、原审判决责令上诉人采取补救措施，适用依据错误。原审法院援引《不动产登记资料查询暂行办法》的规定，认定上诉人系不动产登记机构，应对原始档案采取补救措施。但根据被上诉人提交证据材料可知，1951-1952年土改时期部分《土地房产所有证》，由市财政局移交市档案馆保存。《中华人民共和国档案法》第八条规定:“中央和县级以上地方各级各类档案馆，是集中管理档案的文化事业机构，负责接收、收集、整理、保管和提供利用各分管范围内的档案”、第十一条规定:“机关、团体、企业事业单位和其他组织必须按照国家规定，定期向档案馆移交档案”。根据上述规定1951-1952年土改时期的《土地房产所有证》档案材料，在已移交档案馆保存的情况下，已不属于不动产登记资料，其管理、利用，要按照《中华人民共和国档案法》、《中华人民共和国档案法实施办法》的相关规定办理。为此，原审法院援引《不动产登记资料查询暂行办法》作出判决，适用依据错误。三、被上诉人以提起履行法定职责之诉的形式重开行政程序以期改变本已稳定的行政法律关系，缺乏诉讼利益，不应予以支持。被上诉人之所以会提起履行法定职责诉讼，要求对其所述的《土地房产所有证》原始档案采取补救措施，其真正诉求仍是不服1992年便已经向案外人林永凤颁发的“榕郊集建(92)字第065622”及“榕郊集建(92)字第065675”号两本《集体土地建设用地使用证》，认为案外人林永凤违法将原属被上诉人父亲所有、体现在编号为00023号《土地房产所有证》土地房屋等登记、颁证于林永凤名下。在(2016)民申1683号《民事判决书》中，福建省高级人民法院经审理认定:“本案王叔铭、陈季中主张福州市仓山区仓山镇先农村迎安井8号房屋中的前披榭两间(面积约40平方米)系其父亲陈英坤的祖遗房产，并要求林永凤、郭敏秀停止侵权，向其归还该房产。但其提交的《发给土地房产所有证申请书》中载明的房产地址为“迎安村第二组”，且未提交证据证明该申请已获得政府有关部门的审批，故二审认定该证据不能证明陈英坤已取得案涉房产的权属，并无不当。”在(2017)闽01行终76号行政裁定书中，福州市中级人民法院经审理认为:“本案被诉的《集体土地使用权证》于1992年12月作出，至上诉人2016年8月向原审法院提起诉讼时已超过二十年的起诉期限且无正当理由，原审法院据此裁定驳回上诉人的起诉，并无不当。”由上述两个案件可知，被上诉人不服的《集体土地使用权证》，因颁发于1992年，超过了法定最长起诉期限而无法通过行政诉讼程序进行审查;被上诉人提起民事诉讼，要求案外人林永凤返还原物，又因无法提供有效的权属证明材料，诉讼请求得不到支持。因此，被上诉人提出所谓的履行法定职责之诉，其真正目的仍是为了规避法定最长起诉期限和民事诉讼的举证责任，在无充分佐证材料的情况下，以期通过重开一个对原始登记档案进行补救的行政程序，来改变本已经稳定下来的民事、行政法律关系，不仅对行政机关的合法权益造成损害，更直接对案外人林永凤产生了不利影响。基于此，被上诉人的履职之诉明显缺乏事实与法律依据，更无诉之利益，应依法予以驳回。四、原审判决认定上诉人构成不履行法定职责，缺乏事实与法律依据。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第一款规定:“在起诉被告不履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据。但有下列情形之一的除外:(一)被告应当依职权主动履行法定职责的;(二)原告因正当理由不能提供证据的”。本案中，被上诉人提交的所谓“履行法定职责”的证据，或为被上诉人在12345平台网站上提交的咨询申请，或为被上诉人提出的信访申请，而这些申请均不构成一份合法有效的履行法定职责申请书，且每一份咨询、信访申请都未附上相关证明材料，因此不能认定被上诉人已经向上诉人提交过书面的履行法定职责申请。在收到相关单位转办的被上诉人咨询、信访申请之后，上诉人均对其作出了答复，并不存在不作为情形。原审判决直接将被上诉人的咨询、信访事项认定为履行法定职责申请，明显缺乏事实与法律依据。五、被上诉人的原审起诉超过法定起诉期限，原审法院予以立案受理并作出判决，是错误的。根据本案被上诉人所提交的原审证据材料可知，其最后一份咨询、信访申请的提交时间为2018年12月4日，被上诉人直至2020年3月10日方才提起本案诉讼，明显超过了法定起诉期限。综上所述，原审判决认定事实不清，明显不当，请求：1、撤销原审判决，并依法裁定驳回被上诉人陈季中的起诉；2、判令被上诉人陈季中承担本案一、二审诉讼费用。 上诉人福州市不动产登记和交易中心不服原审判决，向本院提起上诉称，一、本案不属于行政诉讼受案范围。根据被上诉人提供的证据，被上诉人2018年起多次通过省信访局、省长信箱、领导留言板、12345服务平台提出信访诉求，要求补发仓山区盖山镇霞湖乡迎安村祖遗老宅权证，及反映00023号《土地房产所有权证》原始档案遗失的问题。现被上诉人因对上诉人福州市自然资源和规划局信访答复不服起诉，根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第(九)项“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围:(九)行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为”之规定，不属于行政诉讼受案范围。二、本案不符合起诉条件。被上诉人诉请原审被告及上诉人对福州市人民政府于1951年颁发的00023号《土地房产所有权证》原始档案采取补救措施。被上诉人应举证证明00023号《土地房产所有权证》真实存在。被上诉人仅提交了《发给土地房产所有证申请书》复印件，该份证据存在以下两点问题，不具有证明力：第一，被上诉人将其诉请补救的00023号《发给土地房屋所有证申请书》与本案无关的陈依松的《土地房产所有证》以拼接的方式缩印在同一张A4纸上。经过缩印，两份材料的字样均模糊无法辨认。开庭时被上诉人也未出示证据原件，上诉人无法判断该证据是否与本案有关。第二，《发给土地房屋所有证申请书》上侧的“00023原领证存根”及右下的“00022与00023属同一院落”字样均为人为添加。实际上该份材料仅为申请书，仅能证明被上诉人父亲陈英坤曾提出申请，但该申请是否递交土改管理部门，是否审批发证均无法证明。在被上诉人无法证明其诉求补救的颁证行为或土改档案存在的情况下，本案显然不符合起诉条件。三、两上诉人非本案适格被告。根据土地改革法第二十八条，在土地改革期间，县以上各级人民政府，经人民代表会议推选或上级人民政府委派适当数量的人员，组织土地改革委员会，负责指导和处理有关土地改革的各项事宜。第二十九条规定，乡村农民大会，农民代表会及其选出的农民协会委员会，区、县、省各级农民代表大会及其选出的农民协会委员会，为改革土地制度的合法执行机关。第三十条规定，土地改革完成后，由人民政府发给土地所有证。土改并非登记行为，而是动用国家机器打破旧有秩序的再分配行为。两上诉人非土改的指导机关、执行机关，也非土改契证的颁发机关，且土改系阶段性任务，土改完成后，法律并未授权上诉人承接土改中的再分配职能。土改档案也从未移交原审被告或上诉人管理。四、原审认定事实错误，适用法律法规错误。第一，《不动产登记资料查询办法》于2018年3月2日起施行。作为其制定依据的《中华人民共和国物权法》于2007年10月1日起施行，《不动产登记暂行条例》于2015年3月1日起施行。原审法院依据《不动产登记资料查询办法》，要求不动产登记机构对1951年发的土改契证进行补救，违反了法不溯及既往的法律适用原则。第二，土改契证的颁发、保管均不属于不动产登记机构职权范围。原审法院要求不动产登记机构对土改契证进行补救超出了不动产登记机构职权范围及能力范围。第三，现有证据无法证明被上诉人诉请补救的00023号《土地房产所有证》存在。本案中，根据被上诉人提交的证据，仅能证明其曾提出过申请，不能证明该申请是否经审核通过，不能证明是否形成了土改档案。在未明确被上诉人诉请补救的档案是否存在的情况下，原审法院要求原审被告及上诉人采取补救措施显属事实认定不清。五、本案判决内容无法履行。如前所述，原审被告及上诉人均未承接土改职能，也从未保管土改契证。而从被上诉人提交的档案来看，市档案馆经多番查找，均未在本馆的馆藏及各县市(区)档案馆、市财政局、市房管局、市建委等可能保管土改契证的单位中找到被上诉人诉求补救的土改契证。在无法找到，更无法确认该档案是否曾经产生的情况下，原审判决对被上诉人单方主张且无证据证实的所谓00023号土改档案进行补救，不具有履行的可能。且从被上诉人提交的证据二《发给土地房屋所有证申请书》来看，也无法辨认相关不动产的坐落及四至。被上诉人在庭审过程中也无法陈述相关不动产的具体位置。在相关不动产的坐落都无法确认的情况下，原审被告及上诉人根本无法对被上诉人主张的情况进行核实，更何论采取相应的措施进行补救。再者，上诉人也多次在信访答复中告知被上诉人，可通过补办不动产首次登记，以实现对涉案不动产权利的救济。但被上诉人予以拒绝。综上，请求：1.依法撤销原审行政判决，改判驳回被上诉人陈季中的起诉或驳回诉讼请求；2.依法判决被上诉人承担一、二审的案件受理费。 被上诉人陈季中向本院口头答辩称，上诉人将本案的诉讼标的土地房产所有权证权属档案错误地认为土地房产所有权证，以致对本案的法律关系、争议焦点、法规适用造成错误的认识，混淆了《不动产登记暂行条例》与《不动产登记资料查询暂行办法》的适用，才造成错误的认为原审法院援引《不动产资料查询暂行办法》，责令上诉人应当对原始档案采取补救措施。上诉人错误的认为原审法院适用依据错误，上诉人对诉讼标的认识错误。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”本案中，被上诉人诉请上诉人对福州市人民政府于1951年颁发的00023号《土地房产所有证》原始档案采取补救措施。被上诉人应举证证明00023号《土地房产所有证》真实存在，且相关档案保存于上诉人处。被上诉人于法定举证期限内仅提交了《发给土地房产所有证申请书》，该证据仅能证明被上诉人父亲向有关部门提出过发给土地房产所有证的申请，无法证明该申请已获得政府有关部门审批，且颁发了00023号《土地房产所有证》并形成纸质原始档案。在此情形下，被上诉人请求上诉人履行对00023号《土地房产所有证》原始档案采取补救措施，缺乏事实及法律根据。被上诉人的起诉不符合法定条件，应驳回其起诉。原审法院认定事实不清、适用法律错误，应予以纠正。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项规定，裁定如下： 一、撤销福州市仓山区人民法院（2020）闽0104行初63号行政判决； 二、驳回被上诉人陈季中的起诉。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 俞淑娟 审 判 员 郑 鋆 审 判 员 张厚磊 二〇二一年一月二十九日 法官助理 吴晓燕 书 记 员 张密儿