北京市第一中级人民法院行 政 判 决 书（2021）京01行终28号上诉人（一审原告）丛志波，男，1975年5月26日出生，汉族，住北京市丰台区。被上诉人（一审被告）北京市丰台区市场监督管理局，住所地北京市丰台区菜户营东街**。法定代表人李广隆，局长。被上诉人（一审被告）北京市市场监督管理局，住所，住所地北京市海淀区苏州街**div>法定代表人冀岩，局长。被上诉人（一审第三人）天津阿兴食品有限公司，住所地，住所地天津市静海区独流镇莲花工业园莲花二支路**iv>被上诉人（一审第三人）北京隆隆商贸有限公司，住所地，住所地北京市丰台区草桥欣园****楼**1-102iv>上诉人丛志波因举报答复及行政复议一案，不服北京市海淀区人民法院（2020）京0108行初283号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。一审法院经审理查明：2019年11月1日，北京市丰台区市场监督管理局（以下简称丰台区市监局）收到丛志波的投诉举报。丛志波投诉称，在京客隆草桥便利店购买了分分鲜香松面包，该食品配料表食品添加剂有食用玉米淀粉，玉米淀粉作为食品添加剂使用必须标注其具体名称，否则不但不符合《预包装食品标签通则》（GB7718-2011）问答（修订版）的规定，而且涉嫌超范围使用食品添加剂，属于不符合食品安全标准的食品，要求查处，如果处罚要求书面回复并要求举报奖励，同时提交了购物小票及涉案食品照片。2019年11月4日，丰台区市监局对北京隆隆商贸有限公司（以下简称隆隆公司）进行现场检查，并制作现场笔录。同时，隆隆公司向丰台区市监局提交了隆隆公司的营业执照副本复印件、食品经营许可证副本复印件、授权委托手续、情况说明、生产商天津阿兴食品有限公司（以下简称阿兴公司）的营业执照副本复印件、食品生产许可证副本复印件、食品经营许可证副本复印件、送货单、涉案产品检测报告、食品进货台账、销售台账等材料。2019年11月8日，丰台区市监局向涉案产品生产商阿兴公司所在地天津市静海区市场监督管理局（以下简称静海区市监局）发送协助调查函，请求协助调查食用玉米淀粉的实际用途、通用名称等事项。2019年11月22日，静海区市监局作出《关于协助调查天津阿兴食品有限公司生产面包标签问题的回复》，主要内容为：“1.天津阿兴食品有限公司取得了营业执照和食品生产许可证；2.协查函中所示的北京隆隆商贸有限公司销售的分分鲜琪芝香香松面包（生产日期20191022，保质期7天）是天津阿兴食品有限公司生产；3.经查，涉案产品外包装标签配料表食品添加剂项中食用玉米淀粉实际用途非食品添加剂。该公司在生产过程中使用复配食品添加剂，该复配食品添加剂标签标示‘原料辅料：α-淀粉酶、维生素C、磷酸三钙、食用玉米淀粉’。调查过程中，天津阿兴食品有限公司称，在产品标签中将复配食品添加剂中原辅料一一标示，忽略了食品添加剂项中辅料不进行标示一事。”同时附阿兴公司营业执照、食品生产许可证及复配小麦粉面粉处理剂照片。2019年11月20日，丰台区市监局经审批对隆隆公司涉嫌超范围使用食品添加剂案延长立案15个工作日。2019年12月5日，丰台区市监局经调查认为丛志波举报的违法事实不能成立，经审批不予立案。同日，丰台区市监局通过电话向丛志波反馈投诉举报办理结果，并于次日向丛志波作出书面的《投诉举报办理情况告知书》（以下简称被诉举报告知）。该告知书的主要内容为：经调查，被举报产品分分鲜松香面包配料表食品添加剂项中的食用玉米淀粉实际用途为复配食品添加剂中的辅料。该复配食品添加剂的原料辅料：α-淀粉酶、维生素C、磷酸三钙、食用玉米淀粉。根据《食品安全国家标准复配食品添加剂通则》（GB26687-2011）“2.1复配食品添加剂为了改善食品品质、便于食品加工，将两种或两种以上单一品种的食品添加剂，添加或不添加辅料，经物理方法混匀而成的食品添加剂”和“2.2辅料为复配食品添加剂的加工、贮存、溶解等工艺目的而添加的食品原料”。《预包装食品标签通则》（GB7718-2011）问答（修订版）“三十二、关于复配食品添加剂的标示：应当在食品配料表中一一标示在终产品中具有功能作用的每种食品添加剂。”和“三十三、关于食品添加剂中辅料的标示：食品添加剂含有的辅料不在终产品中发挥功能作用时，不需要在配料表中标示。”被举报产品中食用玉米淀粉不在终产品中发挥功能作用时，不需要在配料表中标示，但相关要求也未禁止标示。被举报产品配料表中食用玉米淀粉作为复配食品添加剂的辅料进行标示并不违反相关规定。综上，因举报内容违法事实不成立，依据《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》第十七条第一款的规定，丰台区市监局决定不予立案。2020年1月8日，丛志波不服该被诉举报告知，向北京市市场监督管理局（以下简称北京市市监局）提出行政复议申请。2020年1月10日，北京市市监局向丰台区市监局作出行政复议答复通知书。同年1月19日，丰台区市监局提交行政复议答复书及相关证据材料。2020年3月2日，北京市市监局作出京市监复〔2020〕024号行政复议决定书（以下简称被诉复议决定），认为丰台区市监局告知丛志波其举报内容违法事实不成立，不予立案，认定事实及适用法律并无不当，被诉举报告知认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，决定维持丰台区市监局作出的被诉举报告知。丛志波亦不服，向一审法院提起行政诉讼。2020年11月11日，一审法院作出判决认为，根据《中华人民共和国食品安全法》（以下简称食品安全法）第六条及《食品药品投诉举报管理办法》第五条、第七条、第九条的规定，丰台区市监局作为区县一级食品药品监督管理部门，对其行政区域内的食品安全违法行为具有接受举报投诉、调查并作出处理的职责。同时，依据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称行政复议法）第十二条规定，北京市市监局作为丰台区市监局的上一级主管部门，依法负有相应的行政复议职责。根据《食品药品投诉举报管理办法》第十五条规定：“食品药品投诉举报机构或者管理部门收到投诉举报后应当统一编码，并于收到之日起5日内作出是否受理的决定。食品药品投诉举报机构或者管理部门决定不予受理投诉举报或者不予受理投诉举报的部分内容的，应当自作出不予受理决定之日起15日内以适当方式将不予受理的决定和理由告知投诉举报人，投诉举报人联系方式不详的除外。未按前款规定告知的，投诉举报自食品药品投诉举报机构或者管理部门收到之日起第5日即为受理。”第十九条规定，投诉举报承办部门应当对投诉举报线索及时调查核实，依法办理，并将办理结果以适当方式反馈投诉举报人。第二十条规定，投诉举报承办部门应当自投诉举报受理之日起60日内向投诉举报人反馈办理结果；情况复杂的，在60日期限届满前经批准可适当延长办理期限，并告知投诉举报人正在办理。办结后，应当告知投诉举报人办理结果。第三十八条规定，本办法规定的投诉举报受理、办理等期限以工作日计算，不含法定节假日。《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》第十七条规定，市场监督管理部门对依据监督检查职权或者通过投诉、举报、其他部门移送、上级交办等途径发现的违法行为线索，应当自发现线索或者收到材料之日起十五个工作日内予以核查，由市场监督管理部门负责人决定是否立案；特殊情况下，经市场监督管理部门负责人批准，可以延长十五个工作日。法律、法规、规章另有规定的除外。检测、检验、检疫、鉴定等所需时间，不计入前款规定期限。本案中，丰台区市监局收到丛志波的投诉举报后，对被举报的隆隆公司进行现场检查，取得了销售商隆隆公司、生产商阿兴公司的资质证照、涉案产品进销货台账、检测报告等材料，同时向生产商阿兴公司住所地的天津市静海区市场监督管理局发送协助调查函，取得了天津市静海区市场监督管理局的回函。丰台区市监局根据其调查情况，认定被举报产品配料表食品添加剂项中的食用玉米淀粉实际用途为复配食品添加剂中的辅料，根据《食品安全国家标准复配食品添加剂通则》（GB26687-2011）、《预包装食品标签通则》（GB7718-2011）问答（修订版）的规定，被举报产品中食用玉米淀粉不在终产品中发挥功能作用时，不需要在配料表中标示，但相关要求也未禁止标示，被举报产品配料表中食用玉米淀粉作为复配食品添加剂的辅料进行标示并不违反相关规定，丛志波举报内容违法事实不成立，决定不予立案。丰台区市监局根据上述核查情况，向丛志波作出处理告知书，将办理结果进行反馈，并无不当。北京市市监局在收到丛志波的行政复议申请后，履行了受理审查、通知、答复等法定程序，在法定期限内作出被诉复议决定并向丛志波进行了送达。北京市市监局所作被诉复议决定认定事实清楚，适用法律法规正确，程序合法。关于丛志波在庭审中提出的丰台区市监局未对其奖励申请予以处理的主张，法院认为，《食品药品违法行为举报奖励办法》第六条规定：“举报奖励应当同时符合下列条件：（一）有明确的被举报对象和具体违法事实或者违法犯罪线索；（二）举报内容事先未被食品药品监督管理部门掌握的；（三）举报情况经食品药品监督管理部门立案调查，查证属实作出行政处罚决定或者依法移送司法机关作出刑事判决的。”该办法第十二条规定，负责举报调查、作出最终处理决定的食品药品监督管理部门对举报立案查处完毕后，对于符合本办法规定奖励条件的，应当在15个工作日内向举报人反馈办理结果，并根据举报人奖励意愿启动奖励程序。依据上述规定，对于符合奖励条件的，才涉及奖励程序的启动。本案中，丰台区市监局经调查后，认定丛志波举报的违法事实不成立，决定不予立案，丛志波的举报不符合上述规定的奖励条件，丰台区市监局据此未启动奖励程序，并无不当。综上，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决驳回丛志波的全部诉讼请求。丛志波不服，上诉至本院，请求撤销一审判决，撤销被诉复议决定，撤销被诉举报告知，责令丰台区市监局对上诉人的投诉举报重新立案查处。其主要上诉理由为：首先，根据丰台区市监局在告知书中提到的“该食品添加剂的原料为α-淀粉酶、维生素C、磷酸三钙、食用玉米淀粉”，按照被申请人的逻辑，食用玉米淀粉属于辅料，α-淀粉酶属于酶制剂，该复配食品添加剂的主料就只有维生素C以及磷酸三钙。《食品安全国家标准复配食品添加剂通则》（GB26687-201l）“2.1复配食品添加剂为了改善食品品质、便于食品加工，将两种或两种以上单一品种的食品添加剂，添加或不添加辅料，经物理方法混匀而成的食品添加剂。”也就是说，复配食品添加剂是将两种或者两种以上单一品种的食品添加剂混合而成。磷酸三钙作为食品添加剂，主要有水分保持剂、膨松剂、酸度调节剂、稳定剂、凝固剂、抗结剂等功能。而维生素C作为食品添加剂主要有面粉处理剂、抗氧化剂的作用。因此，磷酸三钙和维生素C作为食品添加剂的功能是完全不一样的，所以也就不可能构成复配食品添加剂。因此，丰台区市监局认定其属于复配食品添加剂没有任何事实依据。其次，假设该食品添加剂属于复配食品添加剂，根据《食品安全国家标准复配食品添加剂通则》（GB26687-201l）“3命名原则，3.1由单一功能且功能相同的食品添加剂品种复配而成的，应按照其在终端食品中发挥的功能命名。即‘复配’+‘GB2760中食品添加剂功能类别名称’，如：复配着色剂、复配防腐剂等。”因此，如果该食品添加剂属于复配食品添加剂应该标注为复配XX剂（α-淀粉酶、维生素C、磷酸三钙、食用玉米淀粉），但是该食品配料表复配食品添加剂没有按照该强制性标准标注，本身就违反该强制性国家标准，而且也误导了消费者，让消费者无法辨别该配料属于食品添加剂还是属于复配食品添加剂的辅料。最后，《预包装食品标签通则》（GB7718-2011）问答（修订版）“三十二、应当在食品配料表中一一标示在终产品中具有功能作用的每种食品添加剂。三十三、关于食品添加剂中辅料的标示，食品添加剂含有的辅料不在终产品中发挥功能作用时，不需要在配料表中标示”。从该条文中可以明确看到，在终产品中具有功能作用的每种食品添加剂应当也就是必须标注出来。辅料不在终产品中发挥功能作用时不需要，也就是不应当标示出来。但是认定其为复配食品添加剂却把辅料标注出来也不符合7718的规定。如果该食品添加剂属于复配食品添加剂，应该标注为复配XX剂（α-淀粉酶、维生素C、磷酸三钙），更何况该食品添加剂不属于复配食品添加剂，因此在食品添加剂项里边直接标注食用玉米淀粉，消费者有理由认为该玉米淀粉属于食品添加剂的一种，查询《淀粉术语GBT12104》得知，淀粉分为原淀粉、变性淀粉、水解产品等。变性淀粉有的可以作为食品添加剂使用，有的作为化工原料是不能添加到食品里边的。因此，直接标注食用玉米淀粉，消费者有理由认为其属于化学变性淀粉的一种。但是没有标注具体是哪种化学变性淀粉，存在超范围使用食品添加剂的可疑，因此存在着一定的风险，属于不符合食品安全国家标准的食品。综上所述，被上诉人丰台区市监局认定“α-淀粉酶、维生素C、磷酸三钙、食用玉米淀粉”为复配食品添加剂没有任何事实依据，即使属于复配食品添加剂，其标注形式也不符合7718以及《食品安全国家标准复配食品添加剂通则》（GB26687-2011）的相关规定。被上诉人丰台区市监局、北京市市监局均同意一审判决，请求予以维持。一审第三人阿兴公司、隆隆公司未向本院提交书面意见陈述。在一审证据交换期限内，丰台区市监局、北京市市监局及阿兴公司均向一审法院提交了证据。其中，丰台区市监局提交了如下证据：1.举报登记表、举报材料、案件来源登记表，证明丰台区市监局收到丛志波的投诉举报；2.现场笔录、营业执照、食品经营许可证、授权委托书、身份证等，证明丰台区市监局对丛志波举报违法事项进行调查，核查被举报人的主体资质；3.供货商营业执照、食品生产许可证、食品经营许可证、送货单、情况说明、检测报告、食品进货台账、被举报产品销售台账等，证明被举报人提供涉案产品生产经营者的资料及进销存记录；4.协助调查函、复函、相关附件、邮寄凭单等，证明丰台区市监局向生产厂商所在地市场监管部门协查；5.延长立案审批表，证明丰台区市监局依法延长立案时间；6.食品安全类接诉即办协调工作会会议纪要，证明丰台区市监局认定事实的讨论；7.不予立案审批表，证明丰台区市监局作出不予立案决定；8.被诉举报告知、邮箱送达记录、更正告知书内容的函及邮箱送达记录，证明丰台区市监局作出被诉举报告知并应丛志波要求邮件送达；9.举报受理、检查告知、举报告知等的通话记录，证明丰台区市监局向丛志波电话告知投诉举报受理、举报检查及举报办理结果等情况；10.被诉复议决定，证明复议机关依法维持了丰台区市监局作出的被诉举报告知。同时，丰台区市监局提交并出示食品安全法、《食品药品投诉举报管理办法》《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》《食品安全国家标准复配食品添加剂通则》（GB26687-2011）、《食品安全国家标准预包装食品标签通则》（GB7718-2011）作为其职权依据及法律规范依据。北京市市监局提交了如下证据：1.丛志波于2020年1月8日提交的行政复议申请材料、信封封皮、邮件查询单、行政复议有关事项审批表，证明丛志波申请内容以及北京市市监局于2020年1月8日收到复议申请，并于同日依法受理；2.京市监复字〔2020〕024号《行政复议答复通知书》及送达回证，证明北京市市监局于2020年1月10日通知丰台区市监局对行政复议进行答复；3.丰台区市监局提交的《行政复议答复书》，证明丰台区市监局在法定期限内向北京市市监局提交复议答复材料；4.被诉复议决定、快递单、邮件查询单，证明2020年3月2日，北京市市监局作出被诉复议决定，3月4日寄送丛志波和丰台区市监局，丛志波和丰台区市监局分别于3月5日和6日签收。同时，北京市市监局提交并出示行政复议法作为其法律规范依据。阿兴公司提交了如下证据：1.中国裁判网下载的丛志波所起诉案件的行政、民事案件裁定书、判决书、撤诉书复印件，证明丛志波涉嫌以敲诈勒索食品生产厂商为目的，滥用行政诉讼权力；2.丛志波（寒雪飘飞）与李文宏（少林扫地僧）微信聊天截图，证明丛志波自述利用行政诉讼故意给丰台区市监局、北京市市监局找麻烦，即使一审败诉了继续上诉打二审，浪费行政机关公共资源，并敲诈勒索阿兴公司3000元人民币，涉嫌敲诈勒索、涉嫌滥用行政诉讼权力；3.电话录音及短信截屏，证明丛志波自述滥用利用行政诉讼过程，敲诈勒索阿兴公司3000元人民币，故意浪费、占用行政机关、司法公共资源，涉嫌敲诈勒索滥用行政诉讼权力；4.情况说明及食品包装图片，证明阿兴公司食品标签未违法，没有误导消费者。在一审举证期限内，丛志波及隆隆公司未向一审法院提交证据。上述证据经庭审质证，一审法院认证如下：丰台区市监局提交的证据8中的被诉举报告知以及证据10被诉复议决定系本案被诉行政行为，不能作为证据使用；丰台区市监局提交的其他证据形式上符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》中规定的提供证据的要求，与本案被诉行政行为具有关联性，法院予以采信。北京市市监局提交的证据4中的被诉复议决定系本案被诉行政行为，不能作为证据使用；北京市市监局提交的其他证据形式上符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》中规定的提供证据的要求，与本案被诉行政行为具有关联性，法院予以采信。阿兴公司提交的证据形式上符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》中规定的提供证据的要求，但与本案被诉行政行为不具有关联性，法院不予采纳。上述证据全部随案卷移送本院。经审查，本院同意一审法院关于证据的认证意见。本院经审查认定的事实与一审法院一致，对一审法院认定的事实本院予以确认。本院认为，本案的争议焦点为涉案产品在配料表食品添加剂一项中标示了食用玉米淀粉是否属于超范围使用食品添加剂，是否符合食品安全标准。根据食品安全法第六条并参照《食品药品投诉举报管理办法》第五条、第七条、第九条的规定，丰台区市监局负有对其行政区域内的食品安全进行监督管理，并对投诉举报进行处理的法定职权。依据行政复议法第十二条的规定，北京市市监局作为丰台区市监局的上一级主管部门，依法负有相应的行政复议职责。《食品药品投诉举报管理办法》第十九条规定，投诉举报承办部门应当对投诉举报线索及时调查核实，依法办理，并将办理结果以适当方式反馈投诉举报人。本案中，丰台区市监局收到上诉人的举报后，对销售商隆隆公司进行了现场检查，取得了该公司及生产商阿兴公司的营业执照、资质证书以及涉案产品进销货台账、检测报告等证据材料。同时，丰台区市监局还向阿兴公司住所地的静海区市监局发送协助调查函并取得了回函。根据静海区市监局的回函，被举报产品配料表食品添加剂项中的食用玉米淀粉实际用途非食品添加剂，而是复配食品添加剂中的辅料。根据《食品安全国家标准复配食品添加剂通则》（GB26687-2011）及《预包装食品标签通则》（GB7718-2011）问答（修订版）第三十二、三十三条的规定，复配食品添加剂是为了改善食品品质、便于食品加工，将两种或两种以上单一品种的食品添加剂，添加或不添加辅料，经物理方法混匀而成的食品添加剂。辅料为复配食品添加剂的加工、贮存、溶解等工艺目的而添加的食品原料。应当在食品配料表中一一标示在终产品中具有功能作用的每种食品添加剂。辅料不在终产品中发挥功能作用时，不需要在配料表中标示。本案中，涉案产品使用的复配小麦粉面粉处理剂可以使用食用玉米淀粉作为辅料，由于上述规定并未明确禁止标示作为复配食品添加剂的辅料，故涉案产品配料表中将食用玉米淀粉作为复配食品添加剂的辅料进行标示并未违反上述规定。因此，丰台区市监局作出被诉举报告知认定上诉人举报的违法事实不成立并无不当。丰台区市监局在办理该举报事项的过程中，依法履行了受理、调查、延长立案时限、告知、送达等法定程序，程序合法。北京市市监局在受理上诉人的行政复议申请后，依照法定程序作出对被诉举报告知予以维持的被诉复议决定亦无不当。综上，上诉人的上诉理由均缺乏事实和法律依据，对其上诉请求，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费50元，由上诉人丛志波负担（已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长  李 茜审 判 员  杨晓琼审 判 员  徐钟佳二〇二一年一月二十七日法官助理  张馨心书 记 员  张 英