嘉兴市秀洲区人民法院行 政 裁 定 书（2020）浙0411行初38号原告海盐县秦山街道新联村朱公桥村民小组，住所地浙江省海盐县秦山街道新联村朱公桥组。诉讼代表人查跃华，组长。委托诉讼代理人李永军，北京京润律师事务所律师。被告海盐县自然资源和规划局，住所地浙江省海盐县武原街道枣园西路**。法定代表人张正林，局长。出庭负责人王泷。委托诉讼代理人郭娟娟，浙江海威特律师事务所律师。第三人海盐县秦山街道新联村村民委员会，住，住所地浙江省海盐县秦山街道新联村/div>法定代表人吴利民，主任。委托诉讼代理人顾跃华、倪春月，浙江海威特律师事务所律师。第三人海盐县秦山街道新联股份经济合作社，住，住所地浙江省海盐县秦山街道新联村/div>法定代表人周忠伟，主任。委托诉讼代理人顾跃华、倪春月，浙江海威特律师事务所律师。原告海盐县秦山街道新联村朱公桥村民小组诉被告海盐县自然资源和规划局及第三人海盐县秦山街道新联村村民委员会（以下简称新联村村民委）土地行政登记，于2020年4月15日向海盐县人民法院提起行政诉讼。海盐县人民法院根据《嘉兴市法院一审行政诉讼案件异地管辖实施方案》之规定，于2020年4月16日作出《案件移送函》后移送至本院。本院于2020年4月27日受理，经审查后于2020年4月30日作出（2020）浙0411行初23号行政裁定，对原告的起诉不予立案。原告不服该裁定，提起上诉。嘉兴市中级人民法院于2020年7月31日作出（2020）浙04行终144号行政裁定，撤销本院裁定并指令立案受理。本院于2020年8月25日立案后，依法向被告及第三人新联村村民委分别送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年12月17日对本案进行了公开开庭审理。原告诉讼代表人查跃华及其委托诉讼代理人李永军、被告负责人王泷及其委托诉讼代理人郭娟娟、第三人新联村村民委委托诉讼代理人顾跃华到庭参加诉讼。2020年12月28日，本院依法追加海盐县秦山街道新联股份经济合作社（以下简称新联经济合作社）为第三人，并通知参加诉讼。2021年1月21日，本院对本案再次进行公开开庭审理。原告委托诉讼代理人李永军、被告负责人王泷及其委托诉讼代理人郭娟娟、第三人委托诉讼代理人倪春月到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告诉称，原告系隶属于海盐县××街道××村××组，自成立以来，一直持续拥有位于本组水田以西、官堂至丰山河道以东、海盐第二水泥厂以南约43.43亩集体土地使用权。自1980年开始，因建设联星水泥厂，租用该地，由联星水泥厂向原告支付租赁费，后来联星水泥厂倒闭，该地荒废。自2002年起持续至2009年，海盐县秦丰水泥厂（现更名为海盐秦山南方水泥有限公司）租赁该地，双方约定租赁费5.2万元／年，使用至企业关闭为止。因污染等方面原因，2018年海盐县环保部门关停、拆迁该地的工业用房，所以原告提出返还该地的要求，但第三人新联村村民委却拿出两本《集体土地使用证》，表明该地在2003年登记使用权人为海盐县秦山镇官堂村经济合作社，合计面积28930.00平方米（折合43.43亩），并且附图显示四至位置，与原告出租给海盐秦山南方水泥有限公司的土地面积、位置完全重合。为此，原告查询该土地档案，得知联星水泥厂在1986年向登记部门补充提供了1982年征用土地合同、1983年征用土地协议书，并据此将原告17.5亩土地征用（其余土地是否征用或变更登记，未见记载），但是原告对此深入核实，发现本组村民从未讨论或表决同意将该地出让，也从未有征用该地的行为发生，并且相关征用文件显示的乙方代表“林义”签字显系伪造，因为根本不是林义本人签名，反倒是很像甲方代表林水林书写。另外，从该地登记档案中，原告发现第三人所属海盐县秦山镇官堂村经济合作社（后更名为新联经济合作社，该合作社已经注销）在2003年以“原土地使用证丢失”为由，变更该地使用权人到自己名下。现在该经济合作社已经不存在，其权利义务应当由开办者第三人新联村村民委承继。第三人新联村村民委采取伪造征收文件等手段，欺骗被告获得案涉土地使用权登记，系违法、无效行为，应予撤销其土地使用证，恢复到1982年以前土地使用权人为原告的状态，即重新确认该地使用权归属原告，保护原告的合法权益。根据物权法、浙江省土地登记实施细则规定，原告提出土地更正登记申请，但是第三人新联村村民委不同意更正，被告只能在2020年4月7日予以不动产异议登记，并且在被告作出异议登记之日起15日内，原告应当提起诉讼，故原告提起撤销土地使用证登记之诉。现有本组十八周岁以上村民120人中74人签字（超过半数），同意并授权村民小组长采取诉讼方式维护本组合法权益。根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一款之规定，请依法受理并作出公正判决。请求撤销被告向第三人新联村村民委颁发的海盐集用（2003）字第14－1号和海盐集用（2003）字第14－2号《集体土地使用证》；责令被告登记案涉43.43亩集体土地使用权人为原告。原告在诉讼中将事实与理由中的74人签字更正为72人签字。被告辩称，一、依据原告第二项诉请，本案系不动产确权之诉，被告主体不适格。从案件形式上来讲，系行政确权问题，但实际上系原告与第三人新联村村民委就案涉土地的权属争议，系属于民事平等主体之间的权属纠纷而不是与行政单位的行政争议。不动产登记作为一种权利公示，登记机关并不是不动产权利的最终裁定者。因此，即便本案中撤销了案涉土地登记，也不能就此认定案涉土地的所有权者系原告，且在原告向被告申请后，被告已经作出了初步处理即异议登记，行政程序的障碍已经消除。案涉土地的权属是要通过确权来认定。物权的归属一旦确认，权利人可以凭借已确权的生效裁判直接向被告申请变更登记。因此，依据原告的诉请内容来看，本案系确权之诉，被告主体不适格。二、查跃华作为原告的组长及原告决定提起本案诉讼和推选诉讼代表人，均不符合法律规定，应予驳回起诉。村民委员会组织法第二十八条规定“召开村民小组会议，应当有本村民小组十八周岁以上的村民三分之二以上，或者本村民小组三分之二以上的户的代表参加，所作出的决定应当经到会人员的过半数同意。村民小组组长由村民小组会议推选。村民小组组长任期与村民委员会的任期相同，可以连选连任。属于村民小组的集体所有的土地、企业和其他财产的经营管理以及公益事项的办理，由村民小组会议依照有关法律的规定讨论决定，所作决定及实施情况应当及时向本村民小组的村民公布。”《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十四条第二款规定“不具备法人资格的其他组织向人民法院提起诉讼的，由该组织的主要负责人作为诉讼代表人；没有主要负责人的，可以由推选的负责人作为诉讼代表人。”第四十四条第一款第（四）项规定“有下列情形之一的，应当裁定不予受理；已经受理的，裁定驳回起诉：……（四）法律规定必须由法定或者指定代理人、代表人为诉讼行为，未由法定或者指定代理人、代表人为诉讼行为的；……”。原告提起本案诉讼应当经村民小组会议依照有关法律的规定讨论决定，并由主要负责人或者推选出负责人提起行政诉讼。原告属不具备法人资格的其他组织，其提起行政诉讼应由经选举产生的村民小组组长（主要负责人）或者经推选的负责人作为诉讼代表人。本案中，原告未提供查跃华系按照法律规定程序选举当选原告小组组长的相关证据。另外，原告提供的《村民会议决定书》未载明参加会议的人数，且原告提供的村民身份证复印件可证实参加会议表决的沈春观、富佳辉、康雪娟、沈花、林建生、沈利群均不属于原告组村民。原告提起本次诉讼的村民会议召开不符合村民委员会组织法第二十八条之规定。因此，原告提起本次诉讼的前置程序即村民小组会议不合法，应予驳回起诉。三、被告作出的案涉土地权属登记清楚，证据确实充分，程序合法。第三人新联村村民委于2003年1月9日向被告申请土地登记，并按照《浙江省土地登记办法》第十八条、第十九条等法律法规的规定提供土地登记申请书、身份证明、土地权属来源证明等相关材料。被告依据第三人的申请，并经过初审、审核、批准，依照《浙江省土地登记办法》第二十一条、第二十八条等等法律法规的规定为第三人新联村村民委颁发了《集体土地使用证》。被告的土地登记权属清楚，证据确实充分，程序合法。综上，原告提起本次诉讼的前置决议程序不合法，且诉讼请求也没有事实依据和法律依据，请依法驳回原告起诉或者驳回原告的诉讼请求。第三人述称，一、第三人系案涉土地使用权人，被告颁发的海盐集用（2003）字第14－1号和海盐集用（2003）字第14－2号《集体土地使用证》合法有效。案涉43.43亩土地使用权原分属海盐县官堂乡联星水泥厂及海盐县官堂水泥厂，两企业的出资者为官堂乡官堂村经济合作社。海盐县官堂乡联星村水泥制品厂于2000年3月注销，海盐县官堂水泥厂于1996年10月歇业，1998年7月注销。上述两企业的债权债务均由出资人官堂乡官堂村经济合作社处理，资产由出资人承继。后由于撤乡并村，官堂乡官堂村与官堂乡新光村合并为秦山街道新联村。因此，第三人承继案涉土地使用权合法有效。二、被告无权撤销向第三人颁发的案涉两个《集体土地使用证》，并登记原告为集体土地使用权人。我国物权法第十九条规定：“权利人、利害关系人认为不动产登记簿记载的事项错误的，可以申请更正登记。不动产登记簿记载的权利人书面同意更正或者有证据证明登记确有错误的，登记机构应当予以更正。不动产登记簿记载的权利人不同意更正的，利害关系人可以申请异议登记。登记机构予以异议登记的，申请人在异议登记之日起十五日内不起诉，异议登记失效。异议登记不当，造成权利人损害的，权利人可以向申请人请求损害赔偿。”本案被告已按该规定进行了异议登记，履行了法定义务。该规定的起诉为民事起诉即不动产确权之诉。被告系土地登记机构非确权机构，无权对原告与第三人之间的土地使用权进行确权。原告应当向不动产所在地法院提起民事不动产确权之诉。三、查跃华作为原告小组长及原告决定提起本案诉讼和推选诉讼代表人，均不符合法律规定，应驳回原告起诉。原告未提供查跃华系按照法律规定程序选举当选原告小组组长的相关证据。原告提供《村民会议决定书》未载明参加会议的人数，且原告提供的村民身份证复印件可证实部分人员不属于原告组村民。因此，原告提起本次诉讼的前置程序村民小组会议不合法，应予驳回原告起诉。经审理查明，1988年12月24日，海盐县官堂乡联星水泥制品厂、海盐县官堂联星水泥厂分别向海盐县土地管理部门申报土地使用权登记，申报的土地均座落于官堂村朱公桥。1991年10月7日，海盐县土地管理部门经审核并经海盐县人民政府审核同意发证，准予登记的用地面积分别为10600平方米（合15.9亩）、18330平方米（合27.5亩），并分别颁发了（91）字130501号、（91）字130502号土地使用证。海盐县官堂联星水泥厂（海盐县官堂水泥厂）由海盐县官堂乡官堂村开办，于1996年10月31日申请注销，于1997年1月2日经工商行政管理机关审批同意注销。海盐县官堂乡联星水泥制品厂由海盐县官堂乡官堂村开办，于2000年3月13日申请注销，于2000年3月28日经工商行政管理机关审批同意注销。2002年11月3日，原告（乙方）与海盐县秦丰水泥厂（甲方）就原联星水泥厂、联星预制场范围内的所有土地租赁使用的土地租赁、噪音、粉尘污染以及与原官堂村签订合同中有关土地及上下河费等事项签订《协议书》一份，约定甲方项目建成投产后，考虑到企业所在地，承包组（乙方）与原联星村所涉及的原有历史遗留下来的土地就业，生产期间可能产生的设备噪音、粉尘污染及按土地征用时有关约定的上下河及其他一切费用等，通过双方协商并经所在村同意，甲方同意按每年52000元补偿支付给乙方。双方还在《协议书》中就土地租赁范围、付款开始时间、付款办法、协议履行期限等作了约定。协议签订后，原告每年从村里领取海盐县秦丰水泥厂支付的52000元。2003年1月8日，海盐县秦山镇官堂村经济合作社在《海盐日报》上刊登（91）字130501号、（91）字130502号土地使用证的遗失声明，声明作废。2003年1月9日，海盐县秦山镇官堂村经济合作社就遗失的（91）字130501字、（91）字130502号土地使用证所涉土地向海盐县土地管理部门申请办理土地使用权变更登记手续。海盐县土地管理部门对（91）字130501字、（91）字130502号土地使用证予以注销，同时颁发了海盐集用（2003）字第14－1号和海盐集用（2003）字第14－2号《集体土地使用证》。该两本《集体土地使用证》均载明，土地座落于秦山镇新联村，土地使用者为海盐县秦山镇官堂村经济合作社，土地所有者为秦山镇新联村村民委，土地用途为工业用地，1号、2号的土地使用权面积分别为10600平方米、18330平方米。2012年9月，原告小组村民向海盐县秦山街道新联村反映原海盐县官堂联星水泥厂地块权属问题。新联经济合作社于2012年9月19日作出《关于新联村朱公桥组村民反映原官堂联星水泥厂地块权属问题的答复》，认为该块土地权属清晰，不存在争议。一、该土地于1983年6月由海盐县官堂联星水泥厂与朱公桥承包组签订《征用土地协议书》，明确水泥厂向朱公桥承包组征用土地，以及约定了土地征用费、青苗费和劳动力安置等内容，因此该土地的使用权应属于海盐县官堂联星水泥厂。1986年4月，海盐县官堂联星水泥厂向相关土地管理部门申请补办了建设使用土地审批手续。1991年10月，经海盐县土地管理部门审定，认为该土地权源面积界限已清楚，符合发证条件，给予发证。因此，涉及该土地的用地手续合法、清楚，不存争议。二、海盐县官堂联星水泥厂原为官堂村经济合作社出资举办的集体企业，在行政区域调整后，原官堂村经济合作社管辖的区域归入目前的秦山街道新联村经济合作社管辖，因此，相应的权利当然也由新联村继承。2020年4月7日，查跃华、林良、林义作为原告推选的代表，就案涉1号、2号的土地使用权向被告申请异议登记，被告进行了异议登记。另查明，海盐县官堂乡官堂村因撤乡并村，变更为海盐县秦山镇官堂村后，最终变更为海盐县秦山街道新联村。2011年12月，新联经济合作社成立。2019年1月，海盐县因机构改革，将县国土资源局的职责，以及县住房和城乡规划建设局的城乡规划管理职责等，整合到新组建的县自然资源和规划局。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。第四十八条规定，公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。就本案而言，首先，海盐县官堂乡联星水泥制品厂、海盐县官堂联星水泥厂于1988年12月因案涉土地向海盐县土地管理部门申报土地使用权登记。海盐县土地管理部门审查后，经海盐县人民政府审核同意，于1991年10日分别颁发了（91）字130501号、（91）字130502号土地使用证。案涉的海盐集用（2003）字第14－1号和海盐集用（2003）字第14－2号《集体土地使用证》，系（91）字130501号、（91）字130502号土地使用证遗失并声明作废而被注销后，因所涉土地使用权人海盐县官堂乡联星水泥制品厂、海盐县官堂联星水泥厂的注销而变更为其承继者，但所涉的土地座落、面积并未变化。因此，案涉土地在海盐县官堂乡联星水泥制品厂、海盐县官堂联星水泥厂取得并使用，至迟在1991年（91）字130501号、（91）字130502号土地使用证颁发时，土地使用权就已不属原告，至原告起诉时早已超过二十年的起诉期限。其次，案涉《集体土地使用证》于2003年1月9日办理，且不论《协议书》中本就载明“按土地征用时有关约定的上下河及其他一切费用等”的内容，说明原告明知土地已被征用，即使原告认为所收取的52000元为土地租赁费，但在2012年时，原告小组村民曾向新联村反映原海盐县官堂联星水泥厂地块权属问题，新联经济合作社已作出书面答复，明确告知所反映地块的土地使用权人。新联经济合作社成立于2011年12月，在其2012年9月19日的书面答复中打印文字为“秦山街道新联村经济合作社”，但并不影响答复为其作出的事实，且加盖了公章，即使该公章为原告所称的2019年补盖，也不影响新联经济合作社以书面答复形式告知原告小组村民的事实。因此，至原告起诉之日也已超过法定起诉期限，且无行政诉讼法第四十八条规定的情形。再次，土地管理部门就案涉集体土地使用权证的登记，除对土地使用权人进行变更外，并未改变登记薄所载的其他内容，对于原告而言，并未对其设定新的权利义务。综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第二、十项之规定，裁定如下：驳回原告海盐县秦山街道新联村朱公桥村民小组的起诉。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省嘉兴市中级人民法院。审 判 长  沈宝庆人民陪审员  陈新花人民陪审员  吴晓亮二〇二一年一月二十八日书 记 员  莫梦琪