湖北省宜昌市中级人民法院行 政 判 决 书(2021)鄂05行终104号上诉人（原审原告）李锦会，女，1967年8月30日出生，汉族，住宜昌市夷陵区。被上诉人（原审被告）宜昌市夷陵区综合行政执法局。地址：宜昌市夷陵区黄金路**。统一社会信用代码11420521MB1605829G。法定代表人杨**，该局局长。委托诉讼代理人罗霁雯，该局工作人员。一般授权代理。委托诉讼代理人冯雷，湖北瀛沧律师事务所律师。特别授权代理。被上诉人（原审被告）宜昌市夷陵区人民政府。。地址：宜昌市夷陵区夷兴大道**统一社会信用代码11420521698024011Y。法定代表人邓玉华，区长。委托诉讼代理人张兴华，宜昌市夷陵区司法局工作人员。一般授权代理。委托诉讼代理人易青林，湖北龙禧律师事务所律师。一般授权代理。上诉人李锦会因诉被上诉人宜昌市夷陵区综合行政执法局（以下简称夷陵区执法局）、宜昌市夷陵区人民政府（以下简称夷陵区政府）责令限期拆除一案，不服宜昌市夷陵区人民法院于2020年11月19日作出的（2020）鄂0506行初16号行政判决，向本院提起上诉。本院于2021年1月7日立案受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原判认定：李锦会系宜昌市××区东城城乡统筹发展实验区新桥边村××组（以下简称新桥边村××组）村民。2015年6月4日，李锦会向宜昌市××区东城城乡统筹发展实验区新桥边村村民委员会（以下简称新桥边村委会）提出建房申请。新桥边村委会于2015年6月26日回复，内容为：根据夷政法[2013]12号第一条规定，新桥边村属于征地拆迁重点管控区域范围，不再受理新建、改建、扩建个人住宅的申请，一律停批个人住宅。同年9月30日，李锦会向宜昌市××区东城城乡统筹发展实验区管理委员会（以下简称东城管委会）提出建房申请。东城管委会回复，内容为：因生产需要建工具房，请区城管规划部门审批。2015年10月，李锦会在未经区城管规划部门审批，没有取得《建设工程规划许可证》的情况下，在新桥边村××组建造房屋共四处（以下简称案涉房屋）：分别为砖混结构一层房屋，面积76.26平方米；砖木结构一层房屋，面积40.16平方米；砖木结构一层房屋，面积65.08平方米；砖木结构一层房屋，面积105.78平方米。2019年5月23日，夷陵区执法局接到新桥边村征迁指挥部移交的案件线索，对李锦会位于新桥边村××组所建的案涉房屋进行了调查和实地查看检查，并于同年9月4日作出了夷综执告字[2019]第011546号《拟责令限期拆除告知书》。同年10月17日，将《拟责令限期拆除告知书》送达给李锦会。李锦会申请听证。夷陵区执法局于同年10月31日向李锦会送达《听证通知书》，并于同年11月11日举行了听证会。同年12月17日，夷陵区执法局作出夷综执拆决[2019]011546号《限期拆除决定书》，决定限李锦会七日内自行拆除位于新桥边村××组所建的案涉房屋。李锦会对该决定不服，在法定期限内向夷陵区政府申请行政复议。2020年6月18日，夷陵区政府作出夷政复决字[2020]7号《行政复议决定书》，决定维持夷陵区执法局于2019年12月17日作出的《限期拆除决定书》。李锦会不服，于2020年7月2日向原审法院提起行政诉讼。李锦会认为夷陵区执法局作出的《限期拆除决定书》明显违法。1.案涉房屋没有办证不可归责于李锦会。李锦会系新桥边村××组村民，有3.5亩耕地，没有住房、没有生产管理用房。因正常经营、生活所需而建房。与此同时，也有其他户申请获批。根据我国《物权法》、《土地管理法》等法律规定，李锦会作为集体经济组织成员，有权获得宅基地并修建住房。相关部门依据夷陵区政府文件而剥夺法律赋予公民的合法权利，明显违法。因此，案涉房屋没有办证不可归责于李锦会。夷陵区执法局不能把其他行政部门不作为的责任全部划给李锦会，且李锦会没有其他住房，案涉房屋是唯一住房，一旦被强制拆除，李锦会将居无定所，失去生存的基本条件，这与我国社会主义核心价值观违背。2.夷陵区执法局在执法过程中程序违法。2020年5月18日，夷陵区执法局向李锦会下达了夷综执公字（2020）011503号《公告》，责令李锦会自公告发布之日起三日内自行拆除案涉房屋，逾期不履行，将依法强制拆除。根据《行政强制法》第四十四条规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。李锦会已按法律规定提起行政复议，夷陵区执法局下达该公告属于程序违法。综上，李锦会请求法院判决：1.撤销夷陵区政府作出的《行政复议决定书》、夷陵区执法局作出的《限期拆除决定书》；2.本案的诉讼费用由夷陵区执法局、夷陵区政府承担。另查明：1994年10月14日，湖北省人民政府办公厅发布鄂政办函[1994]104号《关于宜昌市城市总体规划的批复》，将原宜昌县小溪塔镇（现夷陵区小溪塔街道办事处）划为城市规划区范围。2013年2月6日，湖北省人民政府发布鄂政函[2013]18号《省人民政府关于〈宜昌市城市总体规划（2011-2030）的批复〉》，将夷陵区小溪塔街道办事处明确为城市规划区范围。同年7月29日，夷陵区政府将夷陵区小溪塔街道办事处管理的新桥边村整体交给东城管委会托管。原判认为，《行政处罚法》第十六条规定，国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以开展相对集中行政处罚权的工作。湖北省人民政府鄂政函[2018]80号《关于在宜昌市××区开展相对集中行政处罚权工作的批复》明确规定，授予城市管理行政执法部门对城市规划区内的违法建设行使行政执法权。因此，夷陵区执法局对其辖区城市规划区内的违法建设具有监督检查并作出行政处罚的职权。本案双方争议焦点为：一是案涉房屋没有办证的责任是否归责于李锦会；二是夷陵区执法局作出的《限期拆除决定书》及夷陵区政府作出的《行政复议决定书》是否合法以及是否应予以撤销。一、关于案涉房屋没有办证的责任是否归责于李锦会的问题。《城乡规划法》第四十条第一款规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物，道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当依法申办建设工程规划许可证。第六十四条规定，未取得建设工程规划许可证或者未按建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。根据上述规定，对在城市、镇规划区内未取得建设工程规划许可进行建设的，如属无法采取改正措施消除影响的,依法应责令限期拆除。经查，案涉房屋所在区域已纳入城市规划区内，李锦会于2015年10月所建房屋未办理建设工程规划许可证。《宜昌市禁止违法建设管理办法》第二十条第（一）项规定，未依法取得建设工程规划许可证或者城乡建设许可证，且不符合控制性详细规划的强制性内容或者超过规划条件确定的容积率、建筑密度、建筑高度的，属于无法采取改正措施消除对规划实施的影响的情形，查处机关应当依法作出责令限期拆除及其他处罚决定。案涉违法建设属于无法采取改正措施消除影响的情形。本案中，夷陵区执法局对李锦会未取得规划许可等相关建设手续建设房屋的行为立案调查,并依据调查情况依法作出《拟责令限期拆除告知书》和《限期拆除决定书》，上述事实清楚，证据确实充分。李锦会诉称“案涉房屋没有办证不可归责于李锦会”，因李锦会并没有提供相反证据进行印证，其诉称的理由缺乏事实和法律依据，且亦不能以“行政部门不作为”作为违法建造房屋“不可归责于李锦会”的理由。原审认为，夷陵区执法局对李锦会未经城市管理规划部门审批建造房屋的行为进行立案调查、作出限期拆除决定是在履行法律赋予夷陵区执法局的城市监管职能。李锦会若认为夷陵区执法局作出《限期拆除决定书》行为违法，应当提供相关法律依据和事实依据，不能以“其他行政部门不作为的责任全部划给李锦会”概而述之。故夷陵区执法局对李锦会没有取得《建设工程规划许可证》而建造的房屋进行立案、调查并作出《限期拆除决定书》，是法律赋予夷陵区执法局的法定职权，并无不当。二、关于本案程序是否违法的问题。《行政诉讼法》第六条规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。本案中，夷陵区执法局接到新桥边村征迁指挥部移交的案件线索后立案受理，对李锦会位于新桥边村××组所建的案涉房屋进行了调查和实地查看检查。在作出《限期拆除决定书》之前，告知了李锦会作出限期拆除的事实、处罚理由及依据，并告知其依法享有听证的权利。夷陵区执法局在作出《限期拆除决定书》之后向李锦会送达。该决定书载明了相关权利救济途径，程序符合法律规定。至于李锦会诉称“李锦会已按法律规定提起行政复议，夷陵区综合执行法局下达《公告》属于程序违法。”《行政处罚法》第四十五条规定，当事人对行政处罚决定不服申请行政复议或者提起行政诉讼的，行政处罚不停止执行，法律另有规定的除外。行政复议法》第二十一条规定，行政复议期间具体行政行为不停止执行；但是，有下列情形之一的，可以停止执行：（一）被申请人认为需要停止执行的；（二）行政复议机关认为需要停止执行的；（三）申请人申请停止执行，行政复议机关认为其要求合理，决定停止执行的；（四）法律规定停止执行的。《行政强制法》第四十四条规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。从本案来看，2019年12月17日，夷陵区执法局作出《限期拆除决定书》；2020年3月23日，夷陵区执法局作出《履行行政决定催告书》；同年5月18日，夷陵区执法局向李锦会下达了《公告》，但在李锦会申请行政复议期间，夷陵区执法局并未实施强制拆除行为。故，李锦会诉称“李锦会已按法律规定提起行政复议，区综合执行法局下达《公告》属于程序违法”的理由不予支持。综上所述，夷陵区执法局根据《行政处罚法》第十六条授予的行政执法权，依据《城乡规划法》第四十条第一款、第六十四条规定，对李锦会作出的《限期拆除决定书》正确。夷陵区执法局在行政执法中履行了立案、调查、勘验、查询、事先告知、决定及送达等行政程序，程序合法。夷陵区政府作出的《行政复议决定书》，适用法律、法规正确，程序合法。李锦会的诉讼请求缺乏事实根据和法律依据，不予支持。据此，原审法院依照《行政诉讼法》第六十九条，《最高人民法院关于适用〈行政诉讼法〉的解释》第一百三十五条第一款、第一百三十六条第一款之规定判决:驳回李锦会的诉讼请求。案件受理费50元，由李锦会负担。上诉人李锦会不服原审法院的上述判决，向本院提出上诉称：1.原审判决遗漏了案件事实。即，2020年5月18日，夷陵区执法局在行政复议期间向李锦会下达了夷综执公字（2020)011503号《公告》，责令李锦会自公告发布之日起三日内自行拆除案涉房屋，逾期不履行，将依法强制拆除。2.原审判决适用法律错误。⑴夷陵区执法局在执法中存在程序违法。李锦会已按法律规定提起行政复议，夷陵区执法局还下达强拆《公告》属程序违法。⑵原审判决有违行政诉讼法的原则。《行政诉讼法》第一条明确规定，保护公民、法人和其他组织的合法权益。李锦会系新桥边村××组村民，有3.5亩耕地，没有住房、没有生产管理用房。根据《物权法》、《土地管理法》等法律规定，李锦会作为集体经济组织成员，有权利获得宅基地并修建住房，相关部门依据区政府文件而剥夺公民的合法权利，明显违法。综上所述，请求二审法院判决：1.撤销宜昌市夷陵区人民法院(2020)鄂0506行初16号行政判决，改判支持李锦会的诉讼请求或将本案发回重审；2.本案一、二审案件受理费由夷陵区执法局、夷陵区政府承担。被上诉人夷陵区执法局辩称：1.李锦会认为夷陵区执法局下达的《公告》属于程序违法明显缺乏法律依据。2.李锦会是在明知不能建房的情况下进行的违法建筑行为，其不利后果应由其本人自行承担。3.李锦会认为政府应该批准其建房而未批准，其应当通过合法的救济手段主张相关部门不作为的责任，而不是在明知违法的情况下进行建房。4.夷陵区执法局在查处李锦会的违法建设房屋时履行了所有的法定程序，保障了其享有的所有救济权利。夷陵区执法局作出的《限期拆除决定书》，认定事实清楚、证据充分、程序合法，适用法律法规准确。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，判处恰当。李锦会的上诉理由不能成立，其请求不应支持。请求二审法院判决驳回上诉，维持原判。被上诉人夷陵区政府辩称：1.夷陵区政府作出的《行政复议决定书》认定事实清楚、证据充分、适用法律正确、程序合法。2.夷陵区执法局下达《公告》的行为并未导致李锦会的房屋被拆除，该程序性行为没有损害其实质权利。3.李锦会未取得规划许可等相关建设手续建设房屋与办理宅基地审批分属两个不同的法律关系。李锦会不能因为未获得宅基地审批而否定违建的事实。李锦会无视法律规定自行建房，其应当承担违建行为带来的后果。综上所述，李锦会的上诉理由不能成立，其请求不应支持。请求二审法院判决驳回上诉，维持原判。当事人向原审法院提交的证据已随案移送本院。本院经审查所认定的案件事实与原审相同。本院认为，本案的被诉行政行为是夷陵区执法局作出的《限期拆除决定书》和夷陵区政府作出的《行政复议决定书》。二审庭审中，李锦会明确表示其对夷陵区执法局作出《限期拆除决定书》以及夷陵区政府作出《行政复议决定书》的职权、认定的事实及程序无异议。本案当事人的争议焦点：1.夷陵区执法局作出的《限期拆除决定书》适用法律是否正确；2.夷陵区执法局下达强制拆除《公告》是否属于本案的审查范围。一、夷陵区执法局作出的《限期拆除决定书》适用法律正确。《城乡规划法》第六十四条规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。本案中，李锦会建造的案涉房屋在城市规划区范围内，且未取得建设工程规划许可证，不属于尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的情形，夷陵区执法局依据上述规定对其作出《限期拆除决定书》，决定限李锦会七日内自行拆除案涉房屋并无不当。对于李锦会建设的案涉房屋是否属于尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的情形，原审法院已作详细论述，本院不再赘述。李锦会认为其建设的案涉房屋属尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的情形的理由不能成立。故，夷陵区执法局作出的《限期拆除决定书》适用法律正确。二、夷陵区执法局下达强制拆除《公告》不属于本案的审查范围。拆违包含作出限期拆除决定、强制拆除等多个行政行为。本案审理的是夷陵区执法局作出的《限期拆除决定书》是否合法，夷陵区执法局作出的强制拆除《公告》，不属于本案的审查范围。李锦会认为其已按法律规定提起行政复议，夷陵区执法局再下达强制拆除《公告》属于程序违法的理由，本院不予支持。三、夷陵区政府作出的夷政复决字[2020]7号《行政复议决定书》合法。夷陵区政府在收到李锦会的行政复议申请后，于2020年3月24日作出《行政复议申请受理通知书》和《行政复议答复通知书》。3月27日，夷陵区政府向夷陵区执法局送达《行政复议答复通知书》。4月3日，夷陵区执法局提交《行政复议答复书》及相关证据。5月22日，夷陵区政府作出《行政复议延期通知书》并送达。6月18日，夷陵区政府根据李锦会、夷陵区执法局提交的证据，依据《行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，作出《行政复议决定书》并分别向李锦会、夷陵区执法局送达。由于夷陵区执法局作出的《限期拆除决定书》合法，夷陵区政府依据相关法律和程序作出的《行政复议决定书》合法。综上，夷陵区执法局作出的《限期拆除决定书》和夷陵区政府作出的《行政复议决定书》合法。李锦会的上诉理由不能成立，对其上诉请求不予支持。原审判决认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确，判处结论正确。依据《行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人李锦会负担。本判决为终审判决。审判长 甘 杨审判员 胡振元审判员 胡建华二〇二一年一月二十二日书记员 张 偲