湖北省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）鄂行终882号上诉人（原审被告）：武汉市武昌区人民政府。住所地：湖北省武汉市武昌区中山路**。法定代表人：余松，区长。委托诉讼代理人：邓晨蕾，湖北得伟君尚律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：欧阳亚兵，男，1976年3月9日生，汉族，住湖北省武汉市武昌区。被上诉人（原审原告）：陈聪，男，1981年8月26日生，汉族，住湖北省武汉市武昌区。被上诉人（原审原告）：陈军，男，1979年6月15日生，汉族，住湖北省武汉市武昌区。被上诉人（原审原告）：欧阳文锋，男，1977年4月4日生，汉族，住湖北省武汉市武昌区。被上诉人（原审原告）：柳望芝，女，1957年5月7日生，汉族，住湖北省武汉市武昌区。被上诉人（原审原告）：刘思全，男，1963年8月20日生，汉族，住湖北省武汉市武昌区。被上诉人（原审原告）：张开，男，1990年2月11日生，汉族，住湖北省武汉市武昌区。被上诉人（原审原告）：庞荣华，女，1963年1月23日生，汉族，住湖北省武汉市武昌区。被上诉人（原审原告）：陈燕翼，男，1956年8月9日生，汉族，住湖北省武汉市武昌区。被上诉人（原审原告）：陈燕国，男，1963年12月25日生，汉族，住湖北省武汉市武昌区。被上诉人（原审原告）：陈燕钢，男，1962年3月3日生，汉族，住湖北省武汉市武昌区。被上诉人（原审原告）：陈满容，女，1958年9月28日生，汉族，住湖北省武汉市武昌区。被上诉人（原审原告）：陈慧贤，女，1995年9月4日生，汉族，住湖北省武汉市武昌区。被上诉人（原审原告）：陈玉华，女，1947年3月29日生，汉族，住湖北省武汉市武昌区。被上诉人（原审原告）：陈明，男，1988年2月25日生，汉族，住湖北省武汉市武昌区。被上诉人（原审原告）：柳静，男，1989年3月7日生，汉族，住湖北省武汉市武昌区。被上诉人（原审原告）：张磊，男，1980年9月8日生，汉族，住武汉市武昌区。被上诉人（原审原告）：张祥法，男，1946年9月10日生，汉族，住湖北省武汉市武昌区。被上诉人（原审原告）：刘建枝，女，1949年10月26日生，汉族，住湖北省武汉市武昌区。被上诉人（原审原告）：周建军，男，1976年8月1日生，汉族，住贵州省独山县。被上诉人（原审原告）：付烈文，男，1973年9月16日生，汉族，住湖北省汉川市。被上诉人（原审原告）：陈善银，女，1954年2月12日生，汉族，住湖北省武汉市武昌区。被上诉人（原审原告）：张云华，男，1954年6月24日生，汉族，住湖北省武汉市武昌区。诉讼代表人：欧阳亚兵，男，1976年3月9日生，汉族，住湖北省武汉市武昌区。诉讼代表人：陈聪，男，1981年8月26日生，汉族，住湖北省武汉市武昌区。诉讼代表人：陈军，男，1979年6月15日生，汉族，住湖北省武汉市武昌区。上列被上诉人共同委托诉讼代理人：杨帆，北京盈科律师事务所律师。原审原告：刘焕珍，女，1962年7月5日生，汉族，住湖北省武汉市武昌区。原审原告：周曦，男，1987年2月9日生，汉族，住湖北省武汉市武昌区。上诉人武汉市武昌区人民政府（以下简称武昌区政府）因与被上诉人欧阳亚兵等23人、原审原告刘焕珍、周曦确认行政行为违法一案，不服武汉铁路运输中级法院（2020）鄂71行初58号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。欧阳亚兵等23人一审诉称，其系武汉市武昌区风光村村民，在风光村享有宅基地使用权，并建有合法房屋。现风光村范围内，所有房屋因武汉市武昌区珞珈山风光村综合改造项目被纳入拆迁范围。2019年1月3日，风光村综合改造领导小组发布《武昌区珞珈山街风光村综合改造安置补偿实施方案》，称该方案系经2019年1月3日风光村第九届村民代表大会第1次会议通过，但实际村民对该次会议均不知情。2019年3月28日，为加快拆迁进程，武昌区政府在风光村待拆迁区域外建造围墙。欧阳亚兵等人认为，武昌区政府在风光村外围建造围墙的行为违法，影响本人及其他村民的通行及经营，存在消防隐患，侵犯其合法权益，造成经济损失。故诉请：确认武昌区政府在武汉市武昌区风光村待拆区域外围建造围墙的行政行为违法；本案诉讼费用由武昌区政府承担。一审法院查明，2019年1月3日，武昌区风光村综合改造拆迁指挥部制定武昌区珞珈山街风光村综合改造拆迁安置补偿实施方案。2019年3月25日，武昌区风光村综合改造拆迁指挥部张贴如下通告：风光村综合改造项目将进入房屋拆迁阶段，为保证改造范围内的通行安全，将于近期对风光村沿街路段实施围墙施工工作。望沿街商户尽快搬离腾退，望未签约村民及其他被拆迁人抓紧时间协谈签约。2019年3月28日，武昌区政府责令武昌区风光村综合改造拆迁指挥部对拆迁区域进行打围工作，由武昌区城区改造更新局、武昌公安分局、武昌区建设局、武昌区城市管理执法局、武昌区卫生健康局等多部门联合实施。2019年7月23日，武汉市自然资源和规划局武昌分局作出昌土告字［2019］第2号《拟征收土地告知书》，载明：因武汉市武昌区土地储备整理中心用于城中村改造项目需要，拟征收武昌区风光村集体土地。一审法院认为，《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。本案中，欧阳亚兵等人提交的证据能够证明其合法所有的房屋被列入风光村城中村改造项目。武昌区政府以保障综合改造范围内的通行安全为由，在拟征收的城中村改造项目上，责令武昌区风光村综合改造拆迁指挥部对原告待拆迁区域房屋周边进行打围工作，并组织由武昌区城区改造更新局、武昌公安分局、武昌区建设局、武昌区城市管理执法局、武昌区卫生健康局等多部门联合实施。故武昌区政府作为该区域内的法定征收实施主体，具有依法组织实施征收行为的法定职权。并且，武政办［2009］36号《武汉市人民政府办公厅关于进一步加快城中村改造建设工作的意见》明确了城中村改造建设工作以区人民政府为责任主体。武政［2009］37号《武汉市人民政府关于进一步加快城中村和旧城改造建设等工作的通知》进一步明确区人民政府负责组织开展拆迁及安置工作等。故武昌区政府负有实施风光村城中村改造的主体资格，为本案适格被告。另根据被诉行政行为作出时，具有法律效力的原《征收土地公告办法》第十四条第二款规定，未依法进行征地补偿、安置方案公告的，被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人有权依法要求公告，有权拒绝办理征地补偿、安置手续。本案中，武昌区政府作为风光村城中村改造建设工作的责任主体，在一审庭审质证结束前并未提交征地批复、征地公告等证明涉案集体土地已被依法征收的相关证据，亦未提交在建造围墙前已与欧阳亚兵等人达成征收补偿协议或已依法对欧阳亚兵等人进行补偿的证据。在此情况下，武昌区政府在欧阳亚兵等人房屋外建造围墙的行为违反了法定程序。但是，欧阳亚兵等人房屋属于拟征收区域范围，有部分居民已经签约，建造的围墙目前能够起到保障疫情防控、环境卫生整治等需要，符合社会公共利益目的。综上，武昌区政府在武汉市武昌区风光村待拆区域外围建造围墙的行政行为违法。欧阳亚兵等人的诉讼请求，予以支持。一审判决：确认武昌区政府对欧阳亚兵等23人的房屋外围建造围墙的行政行为违法。一审案件受理费50元，由武昌区政府负担。武昌区政府上诉请求：撤销一审判决，依法发回重审或改判驳回被上诉人的起诉；一、二审案件受理费由被上诉人承担。事实和理由如下：武昌区政府未组织实施或委托他人实施打围行为，一审法院推定武昌区政府责令风光村综合改造拆迁指挥部进行打围工作，缺乏有效的证据支持，属于事实认定不清。一审法院认为打围行为属于征地过程行为，以风光村综合改造尚未取得征地批复、征地公告为由认定打围行为违法，但打围行为作为临时性、过程性、程序性行为，不具有可诉性。被上诉人已就风光村综合改造征地行为的合法性向湖北省武汉市中级人民法院起诉，案件已进入二审阶段，本案打围行为作为过程性行为，其合法性不应在个案中进行审查，被上诉人提起本案诉讼不符合法定受理条件，不应做实体审理。被上诉人欧阳亚兵等人答辩称，涉案房屋于2019年因城中村改造项目涉及征收，应适用2004年修正的《中华人民共和国土地管理法》规定的征收程序。武昌区政府实施征收程序包括审批、备案、公告、补偿、安置、实施等，涉及不同级别行政机关及多个部门，涉案房屋外围建造围墙的行为，损害了相对人的合法权益，与未办理审批手续而征收的行为之间不存在关联，不能简单笼统地被违法征收行为所吸收。本院二审查明，一审查明的事实属实，依法予以确认。二审另查明，欧阳亚兵等人不服土地征收行为，以武昌区政府为被告、武汉市武昌区风光村村民委员会（以下简称风光村委会）为第三人，于2019年7月9日向湖北省武汉市中级人民法院提起诉讼，该案经湖北省武汉市中级人民法院一审，认定风光村委会作出风光村“城中村”综合改造房屋拆迁还建补偿行为系受武昌区政府委托，所实施的拆迁行为法律责任由武昌区政府负担，并以武昌区政府在未办理农用地转用审批的情况下，对涉案房屋实施拆迁违反法定程序为由，确认武昌区政府对欧阳亚兵等23人的房屋实施征收的行政行为违法。本院于2020年10月28日作出（2020）鄂行终542号行政判决，维持了该一审判决。本院认为，案涉被诉土地征收及建设围墙行为发生于2019年，根据《中华人民共和国土地管理法》及武汉市人民政府关于城中村改造的相关文件，武昌区政府具有依法组织实施辖区内土地征收的法定职权，负有风光村城中村改造项目所涉拆迁、安置等工作的职责。而武昌区风光村综合改造拆迁指挥部曾就拆迁路段实施围墙施工工作发布通告，并由武昌区城区改造更新局、武昌公安分局、武昌区建设局、武昌区城市管理执法局等多部门联合实施，上述公告及实施行为系对征收拆迁的实施行为，指挥部及区政府其他职能部门的参与应视为接受委托的行为，相应的法律责任应由负有法定征收义务及城中村改造建设、拆迁、安置工作责任的武昌区政府承担。故武昌区政府关于武昌区风光村综合改造拆迁指挥部的通告及打围行为系村集体经济通过自愿拆迁方式自行组织实施的房屋拆迁行为的上诉理由不能成立。根据欧阳亚兵等人的诉请内容，本案审查对象为武昌区政府对欧阳亚兵等人房屋外围建造围墙的行为，即通常所说的征收拆迁过程中的打围行为。武昌区政府在一审庭审结束前未提供涉案村中村改造项目的征地批复、征地公告等土地被依法征收的相关证据，也未提交在建造围墙前已与被围拦的欧阳亚兵等提起本案诉讼的相关权利人达成征收补偿协议或依法进行补偿的证据，根据2004年修正、2019年仍有效的土地管理法的相关规定，一审认定该打围行为违反法定程序，并无不当。土地征收行为与拆迁过程中的打围等事实行为是两类不同的行为。虽然土地征收过程中包含采取打围、强制拆除等行为，可以在审查征收行为合法性时一并涵盖相关的打围强拆行为是否合法，但是，就本案而言，欧阳亚兵等人对征收行为及拆迁打围行为不服分别提起诉讼，另案生效判决系对风光村委会代为进行的征收补偿行为予以审查，并以武昌区政府未取得征地批复及未进行征地公告的情况下实施土地征收行为违反法定程序为由确认征收行为违法，在征地缺乏合法性的前提下，相关职能部门仍然实施的建设围墙的拆迁打围行为，已经超出了《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第六项规定的行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为的范围。故武昌区政府以此主张案涉打围行为属于临时性、过程性、程序性行为不具有可诉性，理由不能成立。综上，一审认定事实清楚，适用法律正确，处理结果适当。武昌区政府的上诉理由不能成立，其上诉请求依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由武汉市武昌区人民政府负担。本判决为终审判决。审判长  魏开发审判员  张思化审判员  王志荣二〇二一年一月二十日书记员  董晓晗