湖北省宜昌市中级人民法院 行 政 裁 定 书 (2021)鄂05行终115号 上诉人（原审起诉人）柴春菊，女，汉族，1971年3月22日出生，住宜昌市西陵区。 上诉人（原审起诉人）陈华，女，汉族，1961年3月3日出生，住宜昌市西陵区。 上诉人（原审起诉人）李华，女，汉族，1967年12月26日出生，住宜昌市西陵区。 上诉人（原审起诉人）蔡红玉，女，汉族，1970年11月7日出生，住宜昌市西陵区。 上诉人（原审起诉人）曾庆霞，女，汉族，1971年12月23日出生，住宜昌市西陵区。 上诉人柴春菊、陈华、李华、蔡红玉、曾庆霞因诉宜昌市西陵区应急管理局（以下简称西陵区应急管理局）、宜昌市西陵区住房和城乡建设局（以下简称西陵区住建局）、宜昌市西陵区人民政府夜明珠街道办事处（以下简称夜明珠街办）公共安全整治专项行动公告一案，不服宜昌市西陵区人民法院（2020）鄂0502行初89号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2021年1月7日受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审起诉人称，2020年8月24日，宜昌市人民政府所属临时机构拆迁专班对平湖半岛实施违法暴力拆迁过程中，西陵区应急管理局、西陵区住建局与夜明珠街办联合发布《关于开展平湖半岛区域公共安全隐患整治专项行动的公告》（以下简称《公告》），《公告》依据宜昌市人民检察院于2020年7月23日发出的宜检六部行公建[2020]4、5、6号《检察建议书》，要求相关部门整改，彻底消除隐患。为确保人民群众的生命财产安全和社会公共利益不受损害，《公告》要求自8月29日开始启动限制进入，9月24日采取自行搬离和强制疏散清场等强制措施，并对逾期不联系者将根据《中华人民共和国突发事件应对法》的相关规定，对平湖半岛区域的房屋及财产依法予以处置。根据该《公告》，起诉人认为西陵区应急管理局、西陵区住建局和夜明珠街办联合执法行为明显属于违法和滥用职权。1.根据《中华人民共和国突发事件应对法》相关规定，日常管理责任主体均为区（县）以上人民政府负责，西陵区应急管理局、西陵区住建局与夜明珠街办无权依据突发应急预警对平湖半岛作出强制性行政行为，其行政行为不具有法律效力。该《公告》发布主体不具有相应的行政主体权力，故其行政行为应属无效行政行为。2.根据相关证据，上述行政机关为西陵区人民政府配合宜昌市人民政府所属拆迁专班有机组成部分，特别是夜明珠街办早在2010年已按照市委市政府和西陵区人民政府统一部署成立服务领导小组配合拆迁，并长期坚持不懈的致力于推进平湖半岛拆迁工作，故涉及平湖半岛拆迁期间发布涉案《公告》纯属以违法形式掩盖非法目的的行为。3.即便根据房屋安全管理相关规定，在房屋产权人或利害关系人未申请房屋安全鉴定，法定鉴定机构也未入户现场勘查的情况下，危险房屋鉴定结论从何而来，前述行政机关并未依法公示。该《公告》涉及的行政行为无任何实体和程序的合法性和合理性。相反，若平湖半岛区域房屋客观上属于“危房”级别，平湖半岛居民将依法保留向拆迁专班要求恢复原状、消除危险的权利。4.再进一步，根据《行政强制法》相关规定，涉案行政行为涉及公民基本财产利益和基本人身权利，西陵区应急管理局、西陵区住建局与夜明珠街办均不具有法定非诉强制执行权。若上述行政机关及第三人采取非法暴力及滥用职权等行为，以恶意制造“危房”为手段，以达其违法暴力强拆之目的，那么平湖半岛居民将依法行使无限正当防卫权，以保护含起诉人在内平湖半岛居民的生命和财产权利。基于以上，检察院本应对拆迁协调办的违法暴力行为实施监督并提出检察建议，但《公告》却是互相勾结，显属严重违法并滥用职权。同时，涉案行政行为系宜昌市人民政府拆迁专班为推进平湖半岛拆迁作出，属于典型滥用职权行为，严重亵渎我国地方政府形象和权威，其行政行为应依法确认无效。为维护含起诉人在内的平湖半岛居民合法权益，诉至法院，请求:1.依法确认西陵区应急管理局、西陵区住建局与夜明珠街办联合发布《公告》的行为无效；2.案件受理费由西陵区应急管理局、西陵区住建局与夜明珠街办及第三人承担。 原审认为，《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款规定，下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。因此，可诉的行政行为必须是行政机关作出的发生法律效果的行为，也就是对行政相对人的权利义务关系产生了调整作用。一般而言，通知行为属于不发生法律效果的事实行为，该类行为并没有影响到行政相对人的权利义务关系，所以并非可诉的法律行为。就本案西陵区应急管理局、西陵区住建局与夜明珠街办联合发布的《公告》而言，该《公告》是针对平湖半岛区域相关住户的告知，即告知滞留户该区域将开展区域公共安全整治专项行动，无关人员严禁进入，并要求滞留户将财产搬离，逾期不搬者有关部门将依法采取强制措施进行疏散清场。无论从上述告知内容看，还是从与有关单位后续可能采取的强制措施比较来看，《公告》都只是对该区域将进行安全隐患整治有关事项的概括性告知，并不对行政相对人的权利义务产生实际影响。故《公告》不属于行政诉讼的受案范围，对柴春菊等五人的起诉，应予驳回。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十一条第二款、《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款之规定，裁定：对柴春菊、陈华、李华、蔡红玉、曾庆霞的起诉，不予立案。 上诉人柴春菊、陈华、李华、蔡红玉、曾庆霞不服，向本院提起上诉称:1.原审裁定对《公告》的性质定性错误，应依法予以撤销。根据《公告》载明的内容，其实际为启动强制措施的公告行为，并明确了启动强制措施的原因、具体方式和相关法律规定以及法律后果。西陵区应急管理局、西陵区住建局和夜明珠街办的联合公告行为属于典型的“行政强制措施”行为，只不过该行为实际系上述行政机关滥用行政职权，有辱党和政府的形象。2020年10月16日，上述行政机关与宜昌市平湖半岛棚户区改造及游轮中心项目拆迁协调办公室对平湖半岛平湖路60号、62号、81号、83号房屋采取“解危”行为，实际就是依据《公告》实施的违法强制措施行为。2.原审裁定适用法律错误，应依法予以撤销。本案《公告》已经明确限制了平湖半岛居民的人身自由并侵犯了其财产权益，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条之规定，《公告》显然属于行政诉讼的受案范围。但原审裁定排除上述法律规定中肯定式列举受案范围的相关规定，直接引用《最高人民法院关于适用的解释》中对《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条所作的否定式受案范围的解释，明显违反《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，显属枉法裁判。综上，请求依法撤销原审裁定，裁定由原审法院立案受理本案。 本院认为，五上诉人向原审法院提起行政诉讼，请求确认西陵区应急管理局、西陵区住建局与夜明珠街办于2020年8月24日联合作出的《公告》无效。原审法院以该《公告》不具有可诉性，不属于行政诉讼的受案范围为由，裁定对五上诉人的起诉不予立案。 根据五上诉人提交的证据材料显示，2020年8月24日西陵区应急管理局、西陵区住建局与夜明珠街办对“平湖半岛区域相关住户”联合作出《公告》，其中载明，“为确保人民群众的生命财产安全和社会公共利益不受损害，我们将开展区域公共安全整治专项行动，现公告如下：一、平湖半岛区域公共安全整治工作自8月29日正式启动，届时应急管理、住建、城管等部门将采取措施开展集中整治，无关人员严禁进出。二、请所有住户于9月24日24时之前自行搬离，逾期不搬者有关部门将依法采取措施进行疏散清场。三、我们为住户提供过渡房，确保住户尽快转移出安全隐患区域。逾期不联系者，我们将根据《中华人民共和国突发事件应对法》相关规定，对平湖半岛区域房屋及财产依法予以处置。”并告知了联系电话。从该《公告》的作出对象来看，其是针对“平湖半岛区域相关住户”作出，并非仅针对五上诉人作出；从该《公告》的内容来看，其是告知平湖半岛区域相关住户即将在该区域开展公共安全整治专项行动，无关人员严禁进入，并要求相关住户在期限内自行搬离，逾期不搬离者有关部门将依法采取措施疏散清场。由此看来，《公告》仅仅是对“平湖半岛区域相关住户”就该区域即将开展的公共安全整治专项行动内容的概括性告知，不具有处分性，并非最终对相关权利人的实体权利义务产生影响的行为。故五上诉人主张该《公告》属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（二）项、第（十二）项规定的行为，属于行政诉讼受案范围的主张，本院不予支持。原审法院依据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（十）之规定，裁定对五上诉人的起诉不予立案正确。 综上所述，原审裁定以《公告》不具有可诉性，不属于行政诉讼的受案范围为由，裁定对五上诉人的起诉不予立案正确。五上诉人的上诉理由不成立，对其请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本案按规定不收取诉讼费。 本裁定为终审裁定。 审判长 甘 杨 审判员 胡振元 审判员 胡建华 二〇二一年一月二十八日 书记员 吴 雪