山东省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁行终1787号 上诉人（原审原告）刘丽丽，女，1967年4月18日出生，住潍坊市青州市。 委托代理人车晴，北京市京师律师事务所律师。 委托代理人刀吉才让，北京市京师律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）青州市人民政府，住所地青州市范公亭西路1601号。 法定代表人宋伟伟，代市长。 委托代理人牟元磊。 委托代理人陈征，九州天衡律师事务所律师。 刘丽丽因诉青州市人民政府土地行政批复一案，不服潍坊市中级人民法院(2020)鲁07行初34号行政判决,向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院审理查明:1993年3月15日青州市云河乡西邢村散热器厂土地使用申请报告书中载明散热器厂申请用地亩数为1.1市亩。2002年8月18日，原告刘丽丽与云河乡西邢村签订协议书一份，云河乡西邢村把西邢村西，原“散热器厂”出让给刘丽丽，面积长44米宽35米，共计2.31亩。2002年11月1日，青州市规划与国土资源局对案外人刘伟出具行政处罚决定书，内容如下：当事人未经批准，于1993年3月占用本村耕地700㎡套院建房，违反了原土地管理法第39条的规定，决定处罚如下:1.没收在非法占用的土地上所建的建筑物；2.按每平方米1元罚款，共计700元。2002年11月4日，刘伟缴纳罚款700元。2002年11月7日，刘伟缴纳涉案土地出让金12677元人民币。2002年11月25日青州市人民政府作出《青州市人民政府关于补办征用集体土地并向任洪文等人出让国有土地使用权的批复》(青政复土字[2002]335号,以下简称335号批复)，其中包含“将云河乡西邢村集体土地700平方米征为国有土地使用权，出让给刘伟使用”的内容。2002年11月26日，青州市规划与国土资源局与刘伟签订《国有土地使用权出让合同》一份。刘伟于2003年3月6日提交《土地登记申请书》。根据同日所作的《地籍调查表》显示，刘伟申请的土地为长35米宽20米面积共700平方米的土地一块。2003年3月7日，青州市人民政府作出《土地登记审批表》，同意刘伟使用上述土地。 另外，刘伟在另案中，认可国有土地使用权证载明的700㎡土地没有在散热器厂经过审批的土地使用权1.1亩土地的范围内，而在散热器厂经过审批的1.1亩土地的南侧，刘伟所占700㎡土地与散热器厂经过审批的1.1亩土地两部分加起来是原告刘丽丽与西邢村委签订的协议书中的2.31亩土地。 原审法院认为:本案的焦点问题是被告作出的案涉335号批复是否违法。 为贯彻落实《国务院关于整顿和规范市场经济秩序的决定》（国发[2001]11号）和《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》（国发[2001]15号），山东省人民政府办公厅作出《关于开展城市房地产开发建设用地清理整顿工作的通知》（鲁政办发[2001]94号），其中要求“1995年1月1日《城市房地产管理法》施行以前的房地产开发违法用地，其用地四至清楚、土地权属没有争议的，办理建设用地和土地确权变更登记手续可以简化”，“利用集体土地进行房地产开发的，经依法处理，由房地产开发企业或者土地使用者在办理国有土地征用出让手续，补交出让金后，办理土地确权登记。”刘伟在未经审批的情况下，违法占地建房，经青州市规划与国土资源局处罚后，刘伟提交申请办理土地征用手续，被告作出335号批复，“将云河乡西邢村集体用地700平方米，征用国有土地使用权，出让给刘伟使用……”,符合上述规定。原告虽然认为2002年云河乡西邢村委向青州市规划与国土资源局出具的证明，内容为刘伟书写，以此主张被告作出涉案批复违法，但该证明盖有西邢村委公章，青州市规划与国土资源局依据此证明材料对违法占用集体建房的刘伟进行处罚，继而被告作出涉案批复，符合上述规定，该行政行为合法。被告青州市人民政府作出335号批复，认定事实的证据充分，适用法律正确，符合程序规定。原告刘丽丽的诉讼请求，依法不能支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告刘丽丽的诉讼请求。 刘丽丽不服原审法院判决提起上诉，请求撤销原审判决,并予以改判或发回重审。主要事实和理由如下：一、一审法院认定事实不清，证据不足。1.上诉人通过与原青州市云峡河回族乡西邢村村民委员会签订协议获得涉案土地使用权以及地上附着物所有权，并自签订协议开始实际占用并使用涉案土地。案外人刘伟并未实际占有该涉案700平方米土地。2.一审法院认定2002年11月7日案外人刘伟缴纳涉案土地出让金12677元以及2002年11月26日青州市规划与国土资源局与案外人刘伟签订《国有土地使用权出让合同》，该事实认定不清，证据不足。3.被上诉人不具有作出涉案335号批复的法定职权，一审法院未全面审查被上诉人是否具有法定职权。4.一审法院并未审理被上诉行政行为是否违反法定程序，认定不清，证据不足。二、一审判决适用法律错误。一审判决所适用的《关于开展城市房地产开发建设用地清理整顿工作的通知》是由山东省人民政府办公厅作出的，不是法律、行政法规、地方性法规及自治条例和单行条例，根据相关法律规定，法院审理涉案行政行为的合法性不能参照该通知。 被上诉人青州市人民政府未提交书面答辩意见。 各方当事人在原审中提交的证据和依据已随案卷移送本院。经审理，本院同意原审法院查明的事实。 本院认为:本案争议焦点为青州市人民政府作出的案涉335号批复是否合法。 为贯彻落实《国务院关于整顿和规范市场经济秩序的决定》（国发[2001]11号）和《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》（国发[2001]15号），山东省人民政府办公厅印发了《关于开展城市房地产开发建设用地清理整顿工作的通知》，其中要求：“重点清理整顿1995年《城市房地产管理办法》实施以来各市和县城在旧城区与城乡结合部发生的各类房地产开发用地及其交易行为”，“清理整顿的基本原则是：尊重历史，实事求是，清查从严，手续从简，依法办事，边查边改”，“1995年1月1日《城市房地产管理法》施行以前的房地产开发违法用地，其用地四至清楚、土地权属没有争议的，办理建设用地和土地确权变更登记手续可以简化”，“利用集体土地进行房地产开发的，经依法处理，由房地产开发企业或者土地使用者在办理国有土地征用出让手续，补交出让金后，办理土地确权登记。”具体到本案中，根据青州市规划与国土资源局出具的（青规土）行罚字（2002）第35号行政处罚决定书，案外人刘伟因未经批准，违法占用耕地套院建房，被青州市规划与国土资源局处罚，后刘伟缴纳涉案土地出让金，并提交申请办理土地征用手续，青州市人民政府根据青州市规划与国土资源局请示，作出案涉335号批复，“将云河乡西邢村集体用地700平方米，征用国有土地使用权，出让给刘伟使用……。”本院认为，刘伟的占用耕地建房违法行为发生在1993年，经过依法处理，补交出让金，并办理了国有土地征用出让手续，符合山东省人民政府办公厅有关通知要求，青州市人民政府作出案涉335号批复符合相关规定。山东省人民政府办公厅有关通知虽属于规章以下其他规范性文件，但根据《最高人民法院关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》规定，行政机关制定的规章以下的其他规范性文件合法、有效并合理、适当的，在认定被诉具体行政行为合法时，应承认其效力。山东省人民政府办公厅有关通知是为落实国务院有关规定而制定的地方规范性文件，且不存在与上位法相冲突的情形，应认可其合法性和适用性。上诉人刘丽丽主张一审法院认定事实不清，证据不足，适用法律错误，缺少事实和法律依据，依法不予支持。原审法院判决驳回刘丽丽的诉讼请求，认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判决。 二审案件受理费50元，由上诉人刘丽丽负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  侯 勇 审 判 员  王修晖 审 判 员  李莉军 二〇二一年一月十九日 法官助理  王丽强 书 记 员  徐颖格