安徽省淮南市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）皖04行终7号 上诉人（一审被告）潘集淮河河道管理局，住所地安徽省淮南市潘集区政务新区，统一社会信用代码123400004853868524。 法定代表人王碧海，该局局长。 委托代理人黄宝华，上海卓冉律师事务所律师。 被上诉人（一审原告）安徽恒运物流有限公司，住所地安徽省淮南市潘集区架河乡，统一社会信用代码9134040068813820XU。 法定代表人苏欣然，该公司总经理。 上诉人潘集淮河河道管理局（以下简称潘集河道局）因与被上诉人安徽恒运物流有限公司（以下简称恒运公司）强制拆除设施一案，不服安徽省淮南市潘集区人民法院（2020）皖0406行初18号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。 恒运公司一审诉称：原告所属安徽恒运码头系经各级政府职能部门依法批准建设并具有港口经营许可的合法码头。该码头于2017年5月下旬被潘集区人民政府强制拆除。该行为已被淮南市中级人民法院作出的(2018)皖04行初58号行政判决确认违法,并由淮南市中级人民法院作出(2018)皖04行赔初6号行政赔偿判决依法判决赔偿。该码头建设项目中的上堤路在潘集区人民政府作出的强制拆除行为中未被拆除,在该行为涉及的行政赔偿案件中亦未予以赔偿,仍属于原告的合法码头建设项目之一,原告仍享有对该上堤路的合法所有权。但2020年5月24日,被告在没有任何法律依据和事实依据,未经法定程序作出行政行为的情况下,对恒运码头上堤路实施违法强拆,对原告的合法权益造成了侵害,故向法院提起行政诉讼,请求依法确认被告潘集河道局强制拆除原告所属恒运码头上堤路行为违法,并承担本案诉讼费等相关费用。 一审法院查明：2017年5月下旬潘集区人民政府对恒运公司的恒运码头实施的强制拆除行为，已被安徽省淮南市中级人民法院（2018）皖04行初58号生效行政判决以程序违法为由确认违法；安徽省高级人民法院（2020）皖行赔终114号行政赔偿判决书认定，1992年淮南市信达贸易公司成立，营业执照上载明的经营范围包括“码头装卸”。2004年11月16日，安徽省水利厅向安徽省淮河河道管理局作出《关于淮南信达公司兴建煤运码头的批复》（皖水管函[2004]1047号），原则同意淮南市信达贸易公司兴建一座小型煤炭码头，码头拟建300吨级一个泊位，码头顺岸长80米，货场长80米，宽50米。码头建设应与原来的违章码头拆除同步进行。2005年4月22日安徽省淮河河道管理局向淮南市信达贸易公司作出《关于淮南市信达贸易公司煤炭码头工程申请开工的批复》（淮管水[2005]46号），同意按该公司所报施工图及施工组织设计开工建设。码头建成后，淮南市信达贸易公司取得了港口经营许可证。安徽恒运运输有限公司于2009年5月16日登记设立，2010年10月13日安徽省淮南市港航管理局将淮南市信达贸易公司的港口经营许可证变更登记在安徽恒运运输有限公司名下。2016年9月6日安徽恒运运输有限公司将企业名称变更登记为安徽恒运物流有限公司，2016年10月24日安徽省淮南市港航管理局将安徽恒运运输有限公司港口经营许可证变更登记在恒运公司名下。恒运公司港口经营许可证有效期至2018年12月31日。2017年5月下旬恒运公司码头被拆除，但码头所属上堤路并未拆除。2020年4月10日，被告潘集河道局作为发包人与承包人淮南市安抚商贸有限公司签订了《淮北大堤54+570、55+380违章上堤路拆除及护坡恢复工程》建设工程施工合同，该《合同书》的发包方处由潘集河道局加盖印章，并由该局工作人员杨军签字，具体约定如下：1、工程名称：淮北大堤54+570、55+380违章上堤路拆除及护坡恢复工程。2、工程地点：潘集区架河镇。3、工程立项批准文号：无4、资金来源：财政资金。5、工程内容：拆除54+570、55+380违章上堤路……合同计划开工日期为2020年4月10日，计划竣工日期为2020年6月8日。工程价款为198961.96元。2020年5月下旬，淮南市安抚商贸有限公司按照施工合同约定对原告恒运公司码头上堤路实施了拆除。故原告恒运公司诉至法院，请求判如所请。 一审法院认为：2017年5月下旬恒运公司码头被拆除时，码头所属上堤路并未拆除。原告恒运码头上堤路仍是其合法财产。被告提出恒运公司不具备本案原告主体资格的辩解意见，不能成立；根据查明的事实，2020年4月10日，被告河道局作为发包人与承包人淮南市安抚商贸有限公司签订了《淮北大堤54+570、55+380违章上堤路拆除及护坡恢复工程》建设工程施工合同，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款规定，行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。被告河道局否认是本案的适格被告与事实和法律不符，该院不予采信；被告在委托施工单位强制拆除该码头前，未严格履行行政强制的催告义务，也无作出书面行政强制决定，属程序违法。被告辩解对恒运码头使用的上堤路整治是正常的对淮河大堤的维护修复行为,而非行政强拆行为，与事实相悖。该行政强制行为依法应予撤销，鉴于该行为已实际发生，涉诉的上堤路已被拆除，该行政行为不具有可撤销的内容，故应当依法认定该行政强制行为违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决确认被告潘集淮河河道管理局2020年5月下旬拆除原告安徽恒运物流有限公司恒运码头上堤路的行为违法。案件受理费50元，由被告潘集淮河河道管理局负担。 潘集河道局不服一审判决，向本院上诉称：一、一审判决认定2017年5月下旬恒运公司码头被拆除后恒运码头上堤路仍是其合法财产没有事实和法律依据。1、恒运码头上堤路如何形成，一审法院没有查清。恒运码头未设立之前，该上堤路系过去历史形成的村民通往河滩耕种的自然通道。该上堤路是依附淮河大堤迎水面堤坝而形成，淮北大堤堤坝及其附属物上堤路、内外侧护堤所有权属国家所有，上诉人具有管理职责，恒运码头营运期间仅使用了该上堤路。2、一审法院仅根据被上诉人在一审中提交的《淮南市信达贸易公司煤炭码头地形图》和自行委托的安徽求实工程建设咨询有限公司制作的《安徽恒运码头强拆时工程成本价评估鉴定报告》而认定恒运码头上堤路系其合法财产是没有客观事实依据的。3、2017年5月下旬，恒运码头被拆除后，恒运码头的上堤路自然丧失使用价值，不及时整治修复，不仅影响自然环境，同时严重威胁淮河大堤安全，而一审法院未予认定。4、恒运公司港口经营许可证有效期至2018年12月31日，则恒运码头上堤路的使用期限应属自然到期，一审未予认定。二、一审判决认定上诉人为行政机关（本案适格被告）系认定事实和适用法律错误。上诉人不是行政机关，上诉人系事业单位，根据安徽省机构编制委员会办公室皖编办（2008）265号文件，其设立宗旨和业务范围：负责淮南市潘集区境内淮河、茨淮新河防洪工程的管理、防汛、岁修任务。根据《中华人民共和国水法》第十二条第四款规定，潘集区水行政主管部门为潘集区水利局；根据《安徽省实施办法》第七条规定，潘集区河道主管机关为潘集区水行政主管部门，也即潘集区水利局。根据《中华人民共和国水法》第十二条第三款规定，潘集所在区域的流域管理机构为水利部淮河水利委员会。上诉人既不是地方水行政主管部门，也不属于河道主管机关，更不属于流域管理机构，仅为省淮河局的二级管理单位，属纯公益性事业单位。三、一审判决认定上诉人对恒运码头使用的上堤路整治修复是行政强制行为缺乏事实和法律依据。1、本案对被上诉人所属的恒运码头及附属设施的拆除决定是由潘集区政府下发的，且具体拆除工作是被上诉人自行配合潘集区政府完成的，同时，潘集区政府行政强制拆除行为已经淮南市中级人民法院（2018）皖04行初58号行政判决确认不可撤销的行政违法行为。2、恒运码头于2017年5月下旬被拆除，恒运码头对上堤路的使用权自然丧失，其上堤路不仅没有存在的必要，相反，不及时清理、修复对淮河大堤存在极大的防汛安全隐患。淮河大堤是国家列入一级防护工程，其大堤安全关于到淮南市及周边地区人民群众生命安全和国家财产安全，且2020年淮河汛期即将来临，面对中央和省政府的要求，潘集区政府及架河镇政府从淮河大堤维护专业性角度考虑并与上诉人协调，并委托上诉人从2020年水利工程运行维护费中支出费用对该上堤路进行清理和修复。3、上诉人系事业单位，其对淮河大堤的整治修复是其职责，如认定拆除恒运码头上堤路是违法行为，那么上诉人实施的也只是民事侵权行为。综上请求撤销一审判决，驳回被上诉人的诉讼请求。 被上诉人安徽恒运物流有限公司二审未作答辩。 上诉人潘集淮河河道管理局向一审法院提交的证据包括：1、事业单位法人证书；2、安徽省机构编制委员会办公室皖编办[2008]265号文件；3、潘集区架河镇通知；4、安徽省淮南市中级人民法院（2018）皖04行初58号行政判决书；5、安徽省高级人民法院（2020）皖行赔终114号行政赔偿判决书；6、恒运码头上堤路修复前照片。 被上诉人安徽恒运物流有限公司向一审法院提交的证据包括：1、安徽恒运物流有限公司营业执照、法人身份证明及法定代表人身份证复印件；2、《建设工程施工合同》、派出所视频、强制拆除时的现场照片；3、《淮南市信达贸易公司煤炭码头地形图》、安徽求实工程建设咨询有限公司制作的《安徽恒运码头强拆时工程成本评估鉴定报告》；4、淮南市中级人民法院作出的（2018）皖04行赔初6号行政赔偿判决书及该判决中采纳的安徽安建工程造价有限责任公司作出的《关于淮南恒运码头被强拆时建筑工程成本造价的评估鉴定意见报告》。 上述证据均已随卷移送本院，经审查，一审法院认证正确。本院二审对一审查明事实予以确认。 本院认为：行政机关作出具体行政行为，需认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法。案涉上堤路修建于恒运码头一侧，依附于淮北大堤而建，是码头连接对外运输的主要通道，在2017年5月下旬恒运公司码头被拆除时并未一并拆除，对此，上诉人虽认为原告对涉案上堤路不享有所有权，却未提供有效证据予以反驳，故该上堤路应属于原告码头的附属工程设施。上诉人潘集淮河河道管理局作为安徽省淮河河道管理局直属事业单位，负责淮南市潘集区境内淮河、茨淮新河防洪工程的管理、防汛、岁修任务。故潘集淮河河道管理局对淮河河道负有相应的行政管理职责。此外根据上诉人与淮南市安抚商贸有限公司签订的《淮北大堤54+570、55+380违章上堤路拆除及护坡恢复工程建设施工合同》，足以认定上诉人委托第三方实施了案涉强制拆除行为，是行使行政管理职权的行为。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定，行政机关委托的组织作出的行政行为，委托的行政机关为被告，故上诉人潘集淮河河道管理局是本案行政强制拆除的责任主体，是本案适格的被告。上诉人认为其不是本案适格被告的上诉理由本院不予采纳。《中华人民共和国行政强制法》规定，行政强制执行只能由经法律授权、依法享有行政强制执行权的行政机关行使；行政机关实施行政强制执行行为前，应当以书面形式催告当事人履行义务，并给予当事人陈述和申辩的权利；经催告当事人无正当理由逾期不履行的，行政机关应当作出书面强制执行决定并送达当事人。根据在案证据及查明事实，上诉人在委托第三方对原告所属涉案上堤路实施拆除前，并未履行相应的催告、听取当事人陈述及申辩和作出书面强制执行决定等程序，显然违反法律规定。鉴于该强制拆除行为已经发生，且不具有可撤销内容，故应当确认违法。 综上，上诉人潘集淮河河道管理局的上诉理由均不能成立。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人潘集淮河河道管理局负担。 本判决为终审判决。 审判长  张德玉 审判员  王 伟 审判员  江 峰 二〇二一年一月二十八日 书记员  魏 巍 附相关法律规定： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。