江苏省南通市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏06行终695号 上诉人（原审被告）江苏省通州湾江海联动开发示范区综合执法局，住所地江苏省通州湾江海联动开发示范区金海路**。 法定代表人顾新彦，局长。 应诉负责人缪余生，副局长。 委托代理人丁连冲，江苏洲际英杰律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）沈辉，男，1964年2月25日生，××族，住南通市通州区。 委托代理人殷文忠，如东县求正法律服务所法律工作者。 上诉人江苏省通州湾江海联动开发示范区综合执法局（以下简称通州湾执法局）因责令限期拆除一案，不服南通经济技术开发区人民法院（2020）苏0691行初319号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 一审法院经审理查明，沈辉、张春花夫妇在原通州市北兴桥镇××村××组共同共有三层砖混结构楼房一幢，共15间，建筑面积314.05平方米。2019年4月10日起，沈辉未经规划许可即对自有房屋的三层前半部分进行改建，并翻建了住宅北侧房屋。5月22日，举报人拨打12345热线举报沈辉存在违法建设行为，通州湾执法局于5月24日至现场调查取证并向沈辉妻子张春花进行询问。同日，通州湾执法局向沈辉沈辉发出责令停工通知书，责令其立即停工。5月31日，通州湾执法局经负责人审批同意立案查处。6月5日，通州湾执法局向沈辉发出行政处罚事先告知书，告知违法事实、拟处罚的理由和依据、享受陈述申辩的权利等。6月12日，通州湾执法局作出通执滨罚字[2019]09号行政处罚决定书（以下简称9号处罚决定），对沈辉罚款3000元。6月13日，沈辉缴纳了上述罚款3000元。后通州湾执法局发现原处罚决定书有误，遂制发新的9号处罚决定并于6月28日送达给沈辉妻子张春花，该决定书除处罚内容（变更为处以3000元罚款并补办相关手续）与原处罚决定书不一致外，其他内容（包括文号、日期）均与原处罚决定书一致。9月3日，通州湾执法局向沈辉发出催告通知书，认为其于6月12日对沈辉作出了处罚决定，处以3000元罚款并补办手续，沈辉收悉后未办理相关手续，催告沈辉在收悉通知书后三十日内补办相关手续。同日，通州湾执法局向沈辉妻子张春花送达，张春花拒签。通州湾执法局于2019年10月10日向沈辉发出通执滨改字[2019]61号《责令改正通知书》，认定沈辉在通州湾示范区三余镇××村××组进行违法建设的行为，违反了《江苏省村镇规划建设管理条例》第十五条第二款的规定，根据《江苏省村镇规划建设管理条例》第三十一条第一款、第二款的规定，通州湾执法局于2019年9月3日向沈辉送达了催告通知书，要求三十日内补办手续。沈辉未在规定期限内办理好村镇工程建设许可证，违法影响未予消除。现责令沈辉在收到本通知书二十日内自行拆除违法建设的建筑物。如不拆除，将按法律规定组织拆除。沈辉不服提起诉讼，请求撤销通州湾执法局作出的责令改正通知书。 另查明，案涉房屋位于通州湾新区乡村规划区范围内。自南通滨海园区成立以来，三余镇与该园区实行区镇合一管理，三余镇相关职能由滨海园区管委会相关内设机构代为履行，其中关于农村违法建设的查处由园区综合执法局作为职能部门代为履行。2015年5月，江苏省人民政府批复同意《通州湾江海联动开发示范区总体方案》，同月江苏省编制委员会同意设立江苏省通州湾江海联动开发示范区管理委员会。 一审法院认为，如果某个过程性、程序性行为对相对人的权利义务产生了实际影响，且最终的行政行为又未作出，该过程性、程序性行为就应纳入行政诉讼受案范围。本案中，通州湾执法局先后作出了两次处罚决定、催告通知书、责令改正通知书，发出案涉责令改正通知书后，并未作出责令限期拆除决定书，处罚决定内容由第一次的罚款3000元变更为罚款3000元并补办手续，责令改正通知又要求沈辉自行拆除违法建筑。案涉责令改正通知书所产生的影响无法被任何决定书所吸收和体现，对沈辉的权利义务产生了实际影响，不属于通常所述的过程性行为，理应纳入行政诉讼的受案范围，且“限期拆除”系违反规划而被科以处罚一种法定义务，案涉《责令改正通知书》性质上属于新的行政处罚，非单纯的告知行为。 “一事不再罚”原则适用于所有处罚种类而不仅限于罚款，换言之，对同一违法行为不得因同一事实给予两次或两次以上的处罚。本案中，针对沈辉的同一未取得规划行政许可即进行建设的行为，通州湾执法局前后作出两种判断和处罚。第一次作出的9号处罚决定以未按规划审批程序批准进行建设，影响村镇规划，尚可采取改正措施为由予以罚款并补办手续，第二次作出责令改正通知书以未按规划审批程序批准进行建设，严重影响村镇规划，不可采取改正措施消除影响为由责令在规定期限内自行拆除违法建筑。通州湾执法局对沈辉同一违法建设行为的两次不同评价看似理由不同，也似乎体现了执法人性化，但是，两种不同的理由实际上是因通州湾执法局对事实认定不清而作出的错误判断。沈辉未取得建设工程规划许可证而径行建设已是不争的事实，对该行为进行处罚时，通州湾执法局并未区分尚可采取改正措施消除对规划实施影响的情形和无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形而区别对待。从前述处罚到案涉通知书，沈辉均未取得建设工程规划许可证，亦未取得城乡规划主管部门的建设工程设计方案审查文件，该客观事实从未发生过变化。通州湾执法局在前后两次处罚过程中均未就案涉违法建设行为是否属于尚可采取改正措施消除对规划实施影响的情形函询属地规划主管部门，认为其可以采取改正措施消除影响对沈辉科以第一次罚款并补办手续的处罚，随后，通州湾执法局在未自行撤销前述处罚的情况下又作出更加不利于沈辉的处罚，且作出案涉处罚前未听取沈辉的陈述、申辩，侵害了沈辉的正当信赖，依法应予撤销。 综上，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第三项之规定，判决撤销通州湾执法局作出的《责令改正通知书》。 通州湾执法局不服一审判决，向本院提起上诉称，1.案涉《责令改正通知书》系通州湾执法局要求沈辉自行纠正违法建设行为，如不纠正，届时才按照法律规定组织拆除，而不是直接拆除。即责令改正通知书不具有强制拆除效力，仅是作出下一步行政行为前的告知程序，未对沈辉的权利义务产生实际影响。陕西省人民政府法制办“关于城乡规划法中责令限期拆除是否属于行政处罚”请示国务院法制办，国务院法制办经商全国人大法工委后答复认为责令限期拆除不应当理解为行政处罚行为。一审判决将案涉《责令改正通知书》定性为行政处罚错误，导致在该基础上作出的“一事不两罚”“禁止重复评价、未保障相对人陈述申辩权”等内容无事实基础。2.案涉《责令改正通知书》对沈辉权利义务未产生实际影响，不属于行政诉讼的受案范围，一审判决认为可诉，属于适用法律错误，且存在同案不同判情形。《责令改正通知书》发出后，沈辉既未对违法建设自行拆除，通州湾执法局亦未组织拆除，责令改正通知书并未对沈辉的权利义务产生实际影响。南通市中级人民法院作出的(2017)苏06行终624号裁定书认为，责令改正通知书是行政处罚阶段性行为，未对行政相对人的权利义务产生实际影响，不属于行政诉讼的受案范围，本案责令改正通知书的改正内容，与所上述案例性质、法理均相同。综上，请求二审法院撤销一审判决，改判裁定驳回沈辉的起诉。 被上诉人沈辉辩称，1.通州湾执法局作出责令改正通知书后，并未作出限期拆除决定书，责令改正通知书对沈辉的权利义务产生实际影响，属于行政诉讼受案范围。2.通州湾执法局在未自行撤销第一次处罚的情况下又作出更加不利于沈辉的处罚，应予撤销。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，根据双方当事人的诉辩意见以及一审判决的内容，本案的争议焦点是，1.通州湾执法局作出的《责令改正通知书》是否属于行政诉讼受案范围；2.通州湾执法局作出的《责令改正通知书》是否符合法律规定。 关于通州湾执法局作出的《责令改正通知书》是否属于行政诉讼受案范围的问题。《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第八项规定，行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。责令限期拆除通知书是否可诉不能一概而论，不能简单的根据这一行政行为的名称，作出责令限期拆除通知书可诉或者不可诉的结论，而是要根据个案中对相对人合法权益是否产生实际影响来判断。责令限期拆除通知书对相对人的合法权益产生实际影响，主要表现在对相对人的行为进行定性、未被最终的行政处理决定或强拆行为所吸收等。如果行政机关作出责令限期拆除通知书后，又作出行政处罚决定、限期拆除决定或者实施了强制拆除行为，此时责令限期拆除通知书被后续的行为所吸收，当事人应针对后续的行政行为提起诉讼，在审查后续行政行为的过程中，责令限期拆除通知书是程序审查的一部分。如果行政机关作出责令限期拆除通知书后，并未作出其他的与通知行为相衔接的后续行政行为，责令限期拆除通知书就成为了一个独立的行政行为，因而具有可诉性。 《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。该条规定的当事人在法定期限内申请行政复议或者提起行政诉讼的对象是行政机关作出的限期拆除行政决定，也只有在复议或诉讼期满后生效的限期拆除行政决定，才具有可执行性。《中华人民共和国行政诉讼法》第五十六条第一款规定，诉讼期间，不停止行政行为的执行。本案中，通州湾执法局于2019年10月10日向沈辉作出案涉《责令改正通知书》，责令沈辉在收到该通知书二十日内自行拆除违法建设的建筑物，如不拆除，将按法律规定组织拆除，且明确告知了沈辉救济的期限和途径。如果通州湾执法局认为《责令改正通知书》仅仅是过程性行为，而不是最终的限期拆除行政决定，那么就无需等待沈辉复议或者诉讼期限届满后，再作出后续的行政行为。但从上述通知书规定的期限届满直至沈辉于2020年4月提起诉讼时，通州湾执法局并未作出任何后续的行政行为，导致沈辉无法针对后续的行政行为寻求救济，故案涉《责令改正通知书》对沈辉权利义务的影响已经产生，是独立的行政行为，具有可诉性。 关于通州湾执法局作出的《责令改正通知书》是否符合法律规定的问题。《中华人民共和国行政处罚法》第八条规定了行政处罚的种类。《国务院法制办公室对陕西省人民政府办公室的复函》明确，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条关于“行政机关实施行政处罚时，应当责令改正或者限期改正违法行为”的规定，责令改正或者限期改正违法行为与行政处罚是不同的行政行为。因此，《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定的“限期拆除”，第六十八条规定的“责令限期拆除”不应当理解为行政处罚行为。一般而言，责令改正行为处于公权力介入后建立行政法律关系的最初阶段，是行政机关基于相对人第一性义务的违反所作出的一种令其自行改正的明示;而行政处罚则处于行政机关在相对人违反第一性义务后，基于调整破坏的法律秩序而为相对人设定第二性义务的阶段。本案中，通州湾执法局作出《责令改正通知书》后，并未作出后续行为，导致上述通知书系行政过程中的责令改正行为，还是最终的处罚行为无法明确，但案涉《责令改正通知书》属于行政诉讼受案范围，故无论其系何种性质，均不影响法院对其进行合法性审查。 《村庄和集镇规划建设管理条例》第三十七条规定，在村庄、集镇规划区内，未按规划审批程序批准或者违反规划的规定进行建设，严重影响村庄、集镇规划的，由县级人民政府建设行政主管部门责令停止建设，限期拆除或者没收违法建筑物、构筑物和其他设施；影响村庄、集镇规划，尚可采取改正措施的，由县级人民政府建设行政主管部门责令限期改正，处以罚款。农村居民未经批准或者违反规划的规定建住宅的，乡级人民政府可以依照前款规定处罚。《江苏省村镇规划建设管理条例》第三十一条规定，违反本条例规定，未按规划审批程序批准或者违反规划的规定进行建设，严重影响村镇规划的，由县级人民政府建设行政主管部门责令停止建设，限期拆除或者没收违法建筑物、构筑物和其他设施；影响村镇规划，尚可采取改正措施的，由县级人民政府建设行政主管部门责令限期改正，处以罚款。对单位的罚款幅度为土建工程造价的百分之三以上百分之十以下，对个人的罚款幅度为土建工程造价的百分之一以上百分之五以下。村（居）民未经批准或者违反规划的规定建住宅的，由乡（镇）人民政府依照前款的规定处罚。根据上述条例规定可见，对于村庄、集镇规划区内的违法建设，只有严重影响规划的才需要责令限期拆除，而对于其他情形，则可以采取责令限期改正、处以罚款等措施。但是，两种处罚方式是选择关系，对于相对人实施的同一起违法建设行为，行政机关不可能同时适用上述两种处理方式。 行政行为一经作出，行政机关及相对人就应当受到行政行为的约束，虽然在特定条件下，经相对人申请或者行政机关决定，可以在法律救济程序之外撤销或者废止行政行为，但无论是从维护行政行为的安定性，还是基于保护相对人信赖利益的角度，行政机关对重开行政程序均应持谨慎态度。行政程序的重开受到严格限制，除非作为行政行为根据的事实或法律状态发生变化，或者行政行为作出后出现了足以推翻原行政行为的新的证据等。对于违法建设的查处而言，行政处罚决定是对违法行为进行定性的最终处理决定，处罚决定一经作出，行政机关及相对人就应受到处罚决定认定事实和处理结果的约束。因此，行政机关在查处违法建设过程中，可以依照《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条规定的“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为”，先通过责令改正的方式，要求行为人采取补办手续等改正措施，在无法采取改正措施的情况下，作出限期拆除的处罚决定；反之，如果行政机关已经作出了要求行为人采取改正措施并罚款的处罚决定，在该处罚决定无法履行的情况下，行政机关对相对人实施新的查处行为，就相当于改变了原行政处罚决定所设定的行政法上的权利义务内容，属于行政程序重开，应当受到严格限制。 本案中，2019年6月，通州湾执法局作出9号处罚决定，对沈辉处以罚款3000元并补办相关手续的处罚。由此可见，在该次处罚程序中，通州湾执法局已经认定了沈辉的违法建设属于影响村镇规划，尚可采取改正措施的情形，而不是应当限期拆除的情形。在此情况下，通州湾执法局后作出的《责令改正通知书》形式上是催告沈辉补办手续未果后，责令沈辉自行拆除违法建设的建筑物，实质上是通过行政程序重开的方式，推翻了9号处罚决定的处理结果。通州湾执法局对沈辉作出9号处罚决定后，沈辉的违法建设行为客观上并未发生任何变化，在9号处罚决定未经法定程序撤销，通州湾执法局亦未提交充分证据的情况下，通州湾执法局径行又以同一事实和理由，作出责令沈辉限期拆除违法建筑物的通知，缺乏事实根据，不符合行政程序重开的前提条件，应予撤销。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予维持。通州湾执法局的上诉请求不能成立，本院不予采信。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人江苏省通州湾江海联动开发示范区综合执法局负担。 本判决为终审判决。 （此页无正文） 审 判 长 郭德萍 审 判 员 仇秀珍 审 判 员 张祺炜 二〇二一年一月二十八日 法官助理 王博然 书 记 员 丁雯雯 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。