济南铁路运输中级法院 行 政 判 决 书 （2021）鲁71行终33号 上诉人（原审原告）闫玉玲，女，1948年7月11日出生，汉族，住青岛市四方区。 委托诉讼代理人马传贞，北京正山律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）青岛市市北区发展和改革局，住所地山东省青岛市市**延吉路**。 负责人隋朋铎，局长。 委托诉讼代理人陈美虹，山东博论律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）青岛市市北区人民政府，，住所地山东省青岛市市**延吉路** 负责人张永国，区长。 委托诉讼代理人林思萌，女，该单位工作人员。 委托诉讼代理人赵清树，山东诚功律师事务所律师。 上诉人闫玉玲因诉被上诉人青岛市市北区发展和改革局（以下简称市北发改局）、青岛市市北区人民政府（以下简称市北区政府）政府信息公开及行政复议一案，不服青岛铁路运输法院（2020）鲁7102行初206号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，2018年8月，市北区政府启动郑州路两侧改造项目房屋征收工作。张业俊等21人于2020年5月9日向被告市北发改局邮寄了《青岛市政府信息公开申请表》，申请公开的政府信息为“关于郑州路两侧征收改造项目的立项、审批文件”。被告于2020年5月11日签收，于2020年5月28日向张业俊等21人作出《告知书》并告知张业俊等21人，经核实，其所申请的信息非被告制作，不属于被告负责公开的信息。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《政府信息公开条例》）第三十六条规定，予以告知。建议向青岛市棚户区改造工作领导小组办公室咨询申请，并告知了联系方式及复议和诉讼的权利。被告认可原告闫玉玲在申请政府信息公开的张业俊等21人范围内。 原告对被告作出的案涉《告知书》不服，于2020年6月4日向被告市北区政府申请行政复议。被告市北区政府于2020年6月9日收到并受理了原告的申请，于2020年6月12日向被告市北发改局作出《行政复议答复通知书》。被告市北发改局于2020年6月15日签收了《行政复议答复通知书》，于2020年6月17日作出《答复意见书》并提交了相关的证据、依据材料。被告市北区政府于2020年7月30日作出《行政复议决定书》，认定被告市北发改局作出的告知答复行为，事实清楚，程序合法，符合《政府信息公开条例》的要求，根据《行政复议法》的规定，决定维持被告市北发改局于2020年5月28日作出《告知书》的行政行为。原告对被告市北发改局作出的《告知书》和被告市北区政府作出的《行政复议决定书》不服，遂提起本案诉讼。 另查明，《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定：市、县级人民政府负责本行政区域内的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域内的房屋征收与补偿工作。《青岛市国有土地上房屋征收与补偿条例》规定：市、区（市）人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。人民政府的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。人民政府有关部门应当依照法律、法规和本条例的规定，做好房屋征收与补偿的相关工作。《青岛市人民政府关于加快棚户区改造工作的意见》规定：青岛市棚户区改造工作领导小组负责指导我市棚户区改造工作，制定有关政策和计划，决定棚户区重大改造事项。 原审法院认为，依据《政府信息公开条例》第十条第一款的规定、第三十三条第二款规定、第三十六条第（五）项之规定。本案中，市北发改局收到张业俊等21人政府信息公开申请后，经核实，确认所申请公开的政府信息并非其制作或获取，其并非公开主体，建议向相关部门咨询申请，并告知了联系方式和权利救济的途径，在法定期限内向张业俊等21人作出并送达《告知书》，证据确凿，程序合法，适用法律、依据正确。关于原告认为申请公开的“关于郑州路两侧征收改造项目的立项、审批文件”属于被告市北发改局应当制作或保存的政府信息的主张，一审法院认为，根据被告市北发改局提交的证据，以及相关法律法规等依据，可以证明房屋征收与补偿工作由市、县级人民政府负责，由市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施。案涉郑州路两侧征收改造项目属征收项目，不属于被告市北发改局立项、审批的范围，被告市北发改局不是原告所申请公开政府信息的制作或保存机关，原告申请公开的政府信息不属于被告市北发改局负责公开。故，原告的该主张没有事实及法律依据，一审法院不予支持。被告市北区政府在受理原告的行政复议申请后，依法进行了审查，在法定期限内作出的《行政复议决定书》适用法律、法规正确，程序合法。关于原告认为被告市北区政府参照2019年施行的《政府投资条例》适用法律错误，应当予以撤销的主张。一审法院认为，原告申请公开的案涉项目发生在2018年，被告市北区政府在论述“政府投资项目”时参照该《政府投资条例》，对“政府投资”的规定予以说明，虽欠妥当，但该《政府投资条例》并非其作出案涉《行政复议决定书》的依据，不属于适用法律、法规错误，对该欠妥当之处，一审法院予以指正。故，原告的该项主张无法律依据，一审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条和第七十九条的规定，判决驳回原告闫玉玲的诉讼请求。 上诉人闫玉玲不服一审判决，向本院提起上诉，请求撤销青岛铁路运输法院作出的（2020）鲁7102行初206号《行政判决书》并发回重审，事实和理由：一、根据市北区政府作出的《市北区郑州路两侧改造项目房屋征收决定》，征收人是市北区政府，征收部门是市北区房屋征收安置管理办公室，没有被上诉人市北发改局提到的青岛市棚户区改造工作领导小组办公室，因此，被上诉人提到的青岛市棚户区改造工作领导小组办公室与本征收项目没有关系。因此，上诉人认为，“郑州路两侧征收改造项目的立项、审批文件”应当属于被上诉人市北发改局的职责范围。二、《青岛市人民政府关于加快棚户区改造工作的意见》中提到，资金来源主要为财政资金和金融机构贷款，属于政府投资项目，因此，进行的房屋征收所涉的资金应当为政府承担，该项目应当属于政府投资的项目，适用2004年施行的《国务院投资体制改革的决定》，一审法院作出的《行政判决书》认定事实错误，严重侵害了上诉人的合法权益，应当依法撤销。三、被上诉人市北区政府参照2019年施行的《政府投资条例》适用法律错误。郑州路两侧改造项目发布征收决定的日期为2018年，《政府投资条例》施行日期为2019年，根据法不溯及既往的原则，被上诉人市北区政府在行政复议决定书中参照《政府投资条例》的规定，属于适用法律错误，应当予以撤销，而不是进行指正。四、上诉人认为郑州路两侧改造项目属于政府投资项目，需要进行立项审批，法律对此有明确的要求。因此，征收所涉的资金应当是由政府承担，在征收资金的到位和发放，就已经就该项目进行了投资，而且属于不动产的投资。一审法院认为上诉人的诉讼请求于法无据，不予支持，属于认定事实、适用法律错误，严重侵害了上诉人的合法权益，应当依法予以撤销。综上所述，一审法院作出的行政判决严重违反法律、法规，且严重认定事实错误，应当依法予以撤销并发回重审。为此，上诉人依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十五条等相关法律法规以及相关司法解释的规定提起上诉，望贵院判如所请，以维护上诉人的合法权益。 被上诉人市北发改局辩称，一、郑州路两侧征收改造项目并不属于政府投资项目，不属于立项审批的范围。根据2006年1月1日施行的《青岛市政府投资项目管理暂行办法》规定，该项目暂不涉及项目建设，仅为改善城居环境、调配土地资源实施的房屋征收土地整理。同时结合2004年施行的《国务院关于投资体制改革的决定》，明确对企业不使用政府投资建设的项目，实行核准制和备案制。该办法也并未明确房屋征收属于政府投资项目。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，郑州路两侧征收改造项目属征收项目，答辩人并非是政府确定的房屋征收部门。另外，根据《青岛市人民政府关于加快棚户区改造工作的意见》规定，青岛市棚户区改造工作领导小组具体负责我市棚户区改造工作，答辩人亦不负责该改造项目具体工作。故该项目不属于答辩人立项、审批的范围。二、答辩人作出的告知书，适用法律正确，符合法定程序。上诉人于2020年5月12日通过EMS邮寄的方式向答辩人申请信息公开，申请获取的内容为“关于郑州路两侧征收改造项目的立项、审批文件。”根据《政府信息公开条例》之规定，行政机关向申请信息公开的当事人提供的信息，应当是已制作或者获取的政府信息，而郑州路两侧征收改造项目不属于政府投资的建设项目，故对征收无需经过立项审批，上诉人向答辩人所申请公开的“关于郑州路两侧征收改造项目的立项、审批文件”并不存在，不属于答辩人已制作或者获取的政府信息，答辩人并非公开主体。根据《政府信息公开条例》之规定，答辩人向上诉人告知了关于棚户区改造相关事项可向青岛市棚户区改造领导小组办公室咨询申请，并告知了其联系方式。2020年5月28日向上诉人作出《告知书》予以书面答复，并于2020年5月29日以邮寄的方式予以送达。综上，答辩人作出的信息公开《告知书》，事实清楚、程序合法、适用法律正确，请求依法驳回上诉人的上诉，维持原判。 被上诉人市北区政府辩称，一、一审判决认定事实清楚、程序合法、适用法律正确。因被答辩人对市北发改局作出《告知书》的不服，于2020年6月4日向答辩人申请复议。2020年6月9日，答辩人受理被答辩人复议申请，并于2020年7月30日作出《行政复议决定书》，认定市北发改局作出的告知答复行为，事实清楚，程序合法，符合《政府信息公开条例》的规定要求，维持市北发改局作出的《告知书》的行政行为。一审法院根据上述案情查明后作出的判决程序合法，事实清楚，适用法律正确，并无不当。二、被答辩人上诉理由不成立，贵院依法应予驳回。根据一审庭审时提供的法律法规之规定，可以证明房屋征收与补偿工作由市、县级人民政府负责，由市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施。案涉郑州路两侧征收改造项目属征收项目，市北发改局并非政府确定的房屋征收部门，案涉项目不属于其立项、审批，不是被答辩人申请公开政府信息的制作或保存机关。根据相关规定建议答辩人向青岛市棚户区改造工作领导小组办公室咨询。关于被答辩人提出答辩人参照《政府投资条例》为适用法律错误的意见，被答辩人参照《政府投资条例》是欲对政府投资定义作进一步说理释明，属于词条逻辑范围的内涵解释，对被答辩人无强制适用效力也未作为复议决定的裁判依据，对其权利义务未产生实际影响。且一审法院已对该参照行为作出认定及指正，并无不当。被答辩人提出的案涉项目属于政府投资项目，需要立项审批的理由。根据《国务院关于投资体制改革的决定》的规定，简化和规范政府投资项目审批程序，合理划分审批权限。决定中仅提及须合理划分审批权限，并未提及改造项目须进行审批。且本案为政府信息公开案件，而并非被答辩人主张应立项而未予立项的不履行法定职责案件。综上所述，一审判决认定事实清楚、适用法律正确，被答辩人上诉理由不成立，依法应予驳回。 各方当事人在原审中提交的证据及依据已制作电子卷宗移送本院。上述证据在原审中已经质证。经审查，本院同意原审法院对证据的分析认证意见及据此查明的案件事实。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致。 本院认为，二审审理的争议焦点集中在，被上诉人所作出的《告知书》不属于其负责公开的答复理由能否成立的问题。 《政府信息公开条例》第二条的规定，本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。这一规定意味着，公民申请的政府信息应是已有的、客观存在的信息，行政机关并不负有为当事人制作、收集信息的义务。当公民申请的政府信息根本不属于其负责公开或者不持有相应信息时，行政机关往往会作出政府信息不属于其负责公开的答复。本案中，被上诉人青岛市市北区发展和改革局对上诉人提出信息公开不属于其负责公开解释是，上诉人申请的信息不是本行政机关制作的。对于政府信息是否是本行政机关制作的，该行政机关最有发言权，其真实性、客观性应当充分给予尊重和信赖。除非上诉人提供充分有力的反驳证据，使得行政机关的说明理由无法达到合理程度。上诉人诉称郑州路两侧征收改造项目应当由被上诉人负责，资金来源主要为财政资金和金融机构贷款，属政府投资项目，但从其一审庭审提供四份证据材料分析看，无法证实被上诉人作出的行政答复存有不合理之处，且达不到足以推翻行政行为的程度。原审判决不予支持上诉人的诉请于法有据，本院予以支持。 《政府信息公开条例》第三十六条第（五）项的规定，所申请公开的不属于本行政机关公开的，行政机关应当告知申请人并说明理由；能够确定负责公开该信息的行政机关的，告知申请人该行政机关的名称、联系方式。《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条第一项规定，对于依法不属于被告公开的信息，被告已经履行法定告知或者说明理由义务的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求。上述规定意味着，在申请人所申请的政府信息不属于被上诉人负责公开的情形下，仅需要承担对政府信息不负责公开进行告知和说明理由的义务。本案中，被上诉人市北发改局根据上诉人申请公开信息内容进行核实，在确认上诉人所申请公开的政府信息不是其制作的情况下，做出被诉《告知书》告知上诉人其所申请公开的信息不属于其负责公开，建议向青岛市棚户区改造工作领导小组办公室咨询申请，并告知了联系方式及复议和诉讼的权利，该答复并无不当。上诉人于2020年5月9日邮寄了《青岛市政府信息公开申请表》，被上诉人于2020年5月11日签收该申请，并于2020年5月28日作出《告知书》，法定期限内告知上诉人，被上诉人作出被诉《告知书》程序合法。上诉人向被上诉人市北区政府申请行政复议，经复议被上诉人作出维持《告知书》的行政行为决定符合法律规定。据此，原审作出驳回上诉人诉讼请求的判决，于法有据，本院予以支持。 综上，原审判决认定事实清楚，审判程序合法，适用法律正确，依法应予维持。上诉人的上诉理由没有事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 案件受理费50元，由上诉人闫玉玲负担。 本判决为终审判决。 审判长  于洪福 审判员  窦玉康 审判员  王维东 二〇二一年一月二十九日 法官助理朱晴 书记员贾若羿