江苏省徐州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏03行终434号 上诉人（原审被告）徐州市鼓楼区住房和城乡建设局，住所地徐州市中山北路****。 法定代表人张占涛，该局局长。 委托代理人朱咏梅，江苏盛仪律师事务所律师。 委托代理人张红霞，该局工作人员。 被上诉人（原审原告）张忠平，男，1970年2月9日生，汉族，住徐州市鼓楼区。 被上诉人（原审被告）徐州市鼓楼区环城街道办事处，住所地，住所地徐州市鼓楼区广山路**iv> 负责人马伟，该街道办事处主任。 出庭应诉负责人赵保军，该办事处人大主任。 委托代理人丁虎、孟恺，江苏彭淮律师事务所律师。 上诉人徐州市鼓楼区住房和城乡建设局（以下简称鼓楼住建局）与被上诉人张忠平及徐州市鼓楼区环城街道办事处（以下简称环城街道办）城建行政强制一案，不服徐州铁路运输法院（2019）苏8601行初1016号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 原审法院查明，徐房权证鼓楼字第××号房屋所有权证载明41#房屋的房屋所有权人为张永华。徐土国用（2008）第17516号国有土地使用权证载明41#房屋的土地使用权人为张永华。 作为甲方的原鼓楼住建局与作为乙方的环城街道办于2013年5月10日签订徐州市坝子街棚户区改造项目房屋征收委托实施协议，该协议载明作为乙方的环城街道办的权利义务包括“（一）接受甲方监督及指导；（二）负责征收现场拆除工作、防尘降尘及安全备案、管理、信访；（三）双方共同负责拆除招投标工作，乙方与中标单位签订房屋拆除协议、现场监督并收取残值费用”等，协议不包括具体房屋的拆除进度、拆除流程等拆除事项相关内容。 江苏省徐州市鼓楼公证处于2017年3月29日出具（2017）徐鼓证民内字第2930号公证书，该公证书载明“兹证明张和平、张美霞于二〇一七年三月二十九日来到本公证处，在本公证员的面前，在前面的《放弃继承权声明书》上签名、捺指印，并表示知悉声明的法律意义和法律后果。张和平、张美霞的声明行为符合《中华人民共和国民法通则》第五十五条的规定和《中华人民共和国继承法》第二十五条第一款的规定”，《放弃继承权声明书》载明“张永华和刘增芳死亡后遗留有夫妻共同财产：坐落于徐州市××＃房产（房产证号：徐房权证鼓楼字第××号，建筑面积：118.75平方米）……声明人张和平、张美霞作为张永华与刘增芳上述房屋遗产的法定继承人，自愿发表如下声明：声明人张和平、张美霞自愿放弃对张永华与刘增芳上述房屋遗产的继承权，并表示永不反悔”。江苏省徐州市鼓楼公证处于2017年3月29日出具（2017）徐鼓证民内字第2931号公证书，该公证书载明“现查明如下事实：一、被继承人刘增芳与张永华是夫妻关系。被继承人刘增芳于二〇一一年九月一日死亡、张永华于二〇一二年十二月二十八日死亡。刘增芳死亡后，张永华一直未再婚。二、继承人张忠平向本处申请继承被继承人刘增芳和张永华遗留的房产：坐落于徐州市××＃房产……兹证明被继承人刘增芳与张永华的上述房屋遗产由其次子张忠平一人继承”。 徐州市人民政府于2019年1月8日作出徐鼓政征补决字[2019]2号徐州市人民政府房屋征收补偿决定，房屋征收补偿决定书载明“征收人：徐州市鼓楼区人民政府……被征收人：张忠平……因坝子街旧城区改造建设需要，征收人于2013年5月8日作出《关于坝子街旧城区改造项目房屋征收决定》，2013年5月13日发布征收公告，决定对包括惠工东村41#在内的房屋实施征收……房屋征收部门为徐州市住房和建设局，征收委托实施单位为徐州市环城街道办事处……房屋产权人张永华已故，由其子张忠平继承产权……被征收人收到本决定书之日起十日内将鼓楼区惠工东村41#房屋腾空，并与徐州市住房和建设局办理房屋征收补偿安置和移交手续。被征收人对本决定不服的，可以在接到本决定之日起60日内申请行政复议，也可以在6个月内向人民法院提出诉讼。被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定期限内又不搬迁的，由本机关依法申请人民法院强制执行”。 41#房屋于2019年1月13日由环城街道办在坝子街旧城区改造项目房屋征收过程中组织拆除。 徐州市人民政府于2019年5月23日作出〔2019〕徐行复第37号驳回行政复议申请决定，驳回行政复议申请决定书载明“申请人：张忠平……被申请人：徐州市鼓楼区人民政府……复议人请求：确认被申请人强拆申请人房屋建筑的具体行政行为违法……本机关认为……本案中，徐鼓政征字[2013]第1号房屋征收决定载明，鼓楼区住房和建设局系该项目的征收部门，负责组织实施房屋征收与补偿工作。鼓楼区住房和建设局委托鼓楼区环城街道办事处实施坝子街项目的具体征收与补偿工作，并在委托协议中明确将现场拆除工作委托给环城街道办事处实施。人民法院生效判决亦确认了鼓楼区住房和建设局、鼓楼区环城街道办事处对在同一征收范围内的强制拆除他人房屋行为承担法律责任。从申请人提供的照片，可以证明申请人的房屋已经被拆除的事实，但申请人未提供被申请人实施了强拆行为的证明材料。因此，申请人认为被申请人强行拆除其房屋的申请主张，证据不足，本机关依法不予支持……依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（一）项之规定，本机关决定如下：驳回申请人的行政复议申请”。 经一审法院释明，张忠平拒绝撤回对环城街道办的起诉。 徐州市中级人民法院立案受理张忠平诉徐州市鼓楼区人民政府征收补偿决定、徐州市人民政府行政复议决定一案后，于2020年7月21日作出（2019）苏03行初198号行政判决，判决“一、撤销被告徐州市人民政府于2019年1月8日作出徐鼓政征补决字[2019]2号《徐州市人民政府房屋征收补偿决定书》；二、撤销被告徐州市人民政府作出的〔2019〕徐行复第30号《徐州市人民政府行政复议决定书》；三、由被告徐州市鼓楼区人民政府对原告张忠平被征收房屋于本判决生效后六十个工作日内重新作出征收补偿决定”。 另查明：中共徐州市委办公室、徐州市人民政府办公室于2019年1月25日作出《市委办公室市政府办公室关于印发〈徐州市机构改革方案〉的通知》（徐委办〔2019〕24号），《徐州市机构改革方案》载明“组建区住房和城乡建设局。将区住房和建设局的职责和区政府办公室（区人民防空办公室）的人民防空相关职责整合，组建区住房和城乡建设局，作为区政府工作部门，对外保留区人民防空办公室牌子。不再保留区住房和建设局”。 一审法院认为：环城街道办自认组织实施了2019年1月13日拆除41#房屋行为，结合张忠平和鼓楼住建局、环城街道办提交的相关证据及当事人相关陈述，能够证明环城街道办组织实施前述拆除行为的事实。张忠平虽主张原鼓楼住建局亦参与实施了前述拆除行为，但鼓楼住建局对此予以否认，双方提交的证据亦不足以证明原鼓楼住建局直接参与实施了前述拆除行为，故对张忠平提出的原鼓楼住建局亦知晓、参与前述拆除行为的主张不予支持。 《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十七条第一款、第二十八条第一款及最高人民法院《关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件若干问题的规定》等规定，实施房屋征收应当先补偿、后搬迁；被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。本案中，双方提交的证据及当事人相关陈述均不足以证明环城街道办坝子街旧城区改造项目房屋征收过程中组织拆除41#房屋遵循了相关法定程序要求，因此，环城街道办拆除41#房屋行为违法。 《国有土地上房屋征收与补偿条例》第五条规定，房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作；房屋征收部门对房屋征收实施单位在委托范围内实施的房屋征收与补偿行为负责监督，并对其行为后果承担法律责任。本案中，原鼓楼住建局作为房屋征收部门委托环城街道办作为房屋征收实施单位承担房屋征收与补偿的具体工作，委托范围包括“负责征收现场拆除工作”等。原鼓楼住建局、后组建的鼓楼住建局应当对环城街道办实施的拆除行为负责监督，并由鼓楼住建局对环城街道办拆除41#房屋行为违法的后果承担法律责任。双方提交的相关证据及当事人相关陈述，均不能证明原鼓楼住建局、后组建的鼓楼住建局与环城街道办明确了具体房屋的拆除进度、拆除流程等拆除事项，即不能证明环城街道办组织拆除41#房屋需要原鼓楼住建局、后组建的鼓楼住建局另行单独作出具体委托或设定具体条件，鼓楼住建局辩称其未就拆除41#房屋作出具体指令、环城街道办超出委托范围拆除41#房屋故其不应承担相应责任的主张，缺乏必要依据，不予支持。 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十五条规定，市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作过程中作出行政行为，被征收人不服提起诉讼的，以房屋征收部门为被告；征收实施单位受房屋征收部门委托，在委托范围内从事的行为，被征收人不服提起诉讼的，应当以房屋征收部门为被告；根据第六十九条第一款第（三）项规定，有错列被告且拒绝变更的情形，已经立案的，应当裁定驳回起诉。本案中，作为征收实施单位的环城街道办受作为房屋征收部门的原鼓楼住建局、后组建的鼓楼住建局委托，在委托范围内从事的拆除41#房屋行为，作为被征收人的张忠平不服提起诉讼的，应当以作为房屋征收部门的鼓楼住建局为被告，其起诉环城街道办不适格。经释明，张忠平拒绝撤回对环城街道办的起诉，一审法院裁定驳回其对环城街道办的起诉。 根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项规定，行政行为有违法但不具有可撤销内容情形，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法。本案中，被诉拆除41#房屋行为已经完成，且41#房屋在徐州市人民政府房屋征收决定确定的征收范围内，该拆除行为不具有可撤销内容，不需要撤销。一审法院遂确认原鼓楼住建局委托环城街道办拆除41#房屋的行为违法。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（三）项之规定，一审法院遂判决：一、驳回原告张忠平对被告徐州市环城街道办事处的起诉；二、确认原徐州市住房和建设局委托被告徐州市环城街道办事处于2019年1月13日起拆除徐州市环城街道惠工东村41#房屋的行为违法。案件受理费50元，由被告徐州市住房和城乡建设局负担。 上诉人鼓楼区住建局上诉称：一、拆除工作与征收项目不具有关联性。征收行为合法，环城街道办在征收项目开展两年之后，基于建设需要将涉案房屋拆除，与征收不具有相关性。二、上诉人未对涉案房屋实施拆除行为，也未做出拆除的指令，拆除行为并非征收部门在组织实施房屋征收与补偿工作过程中作出的行政行为，上诉人不是本案适格被告。综上，请求二审法院查清事实，依法改判驳回张忠平对上诉人的起诉。 被上诉人张忠平认可一审判决。 被上诉人环城街道办辩称，其受鼓楼住建局委托实施房屋征收与补偿行为，不是本案适格被告，一审法院裁定驳回张忠平对环城街道办的起诉正确，请求二审法院依法裁判。 各方当事人向原审法院提供的证据、依据均已随案移送至本院，本判决书不再累述。二审期间，各方当事人均未提交新证据。 二审经审查，认为原审法院判决对事实和证据的认定是正确的，本院予以确认。 本院认为，根据查明的事实，涉案房屋是在鼓楼区政府作出房屋征收决定和房屋征收补偿决定后，由环城街道办予以拆除。上诉人系本案征收项目的征收部门，原审判决根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第五条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十五条的规定认定上诉人为本案的适格被告，并无不当。 按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十七条第一款、第二十八条第一款及《最高人民法院关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件若干问题的规定》第九条的规定，在房屋征收部门未与被征收人达成补偿协议且被征收人不同意先行搬迁的情况下，市县级人民政府应依法作出补偿决定并申请人民法院强制执行，人民法院裁定准许执行后，市县级人民政府才有权力组织实施搬迁行为或拆除行为。本案中，涉案房屋处于征收范围，在张忠平未就补偿安置达成协议、未同意先行搬迁且补偿决定尚未生效的情况下，鼓楼住建局委托环城街道办强制拆除涉案房屋，该行为明显超越职权，且违反了上述法律及司法解释的规定。鉴于拆除行为属于事实行为，不具有撤销内容，一审法院确认拆除行为违法符合《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，本院予以支持。 综上，原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，程序符合法律规定，依法应予维持。鼓楼住建局的上诉请求没有法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人徐州市鼓楼区住房和城乡建设局负担。 本判决为终审判决。 审判长  吴艳丽 审判员  徐 冉 审判员  黄传宝 二〇二一年一月二十六日 书记员  王珠玛