重庆市高级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)渝行终766号 上诉人(一审原告)秦雪，女，1970年5月15日出生，汉族，住重庆市丰都县。 委托代理人况万学，重庆晨曲律师事务所律师。 被上诉人(一审被告)丰都县人民政府，住所地重庆市丰都县三合街道平都大道西段**。 法定代表人罗成，县长。 一审第三人肖仁发，男，1968年12月4日出生，汉族，住重庆市丰都县。 一审第三人杜天友，男，1963年12月3日出生，汉族，住重庆市丰都县。 一审第三人廖学兵，男，1989年8月28日出生，汉族，住重庆市丰都县。 一审第三人杨海龙，男，1966年11月17日出生，汉族，住重庆市丰都县。 一审第三人马洪发，男，1946年3月5日出生，汉族，住重庆市丰都县。 上诉人秦雪因诉被上诉人丰都县人民政府、一审第三人肖仁发、杜天友、廖学兵、杨海龙、马洪发行政其他一案，不服重庆市第三中级人民法院(2020)渝03行初10号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院经审理查明，2008年10月24日，秦雪向重庆市丰都县X镇X2组(以下简称X2组)申请承包X2组荒地一块(小地名中坝)，向X2组提交了荒地申请书，该申请书上有该组村民签名同意。2009年，林权登记申请表载明，秦雪，初始登记，登记权利内容为：森林或林木所有权、林地使用权、森林或林木使用权，林地所有权权利人X2组，小地名张艮坑，面积4亩，林地使用期限长期，四至：东以原X1社石家丫口山林为界、南以九重堂至外品竖路为界、西以熊永田开荒地为界、北以秦应于耕地为界，主要权利依据居委证明。2009年5月23日林木、林地四至范围示意图载明，勘测人员王平、刘治安，绘图人员肖明，林权权利人秦雪，参加人员王平、刘治安。集体林地所有权权利人意见栏，同意上报，负责人（签名）处加盖杨国林印章，2009年6月27日；村委会意见栏，同意上报，负责人处加盖杨国林印章，2009年6月28日；乡（镇）政府意见栏，同意上报，负责人处加盖丰都县人民政府林权管理专用章，2009年6月29日；林业主管部门意见栏，加盖同意登记、姚成明、丰都县林业局三枚印章；发证机关意见栏加盖同意发证、丰都县人民政府林权登记用章。林权勘测界定书载明了涉案林地的四至界畔，使用期限70年，权利依据及附图为居委证明。2009年11月2日，丰都县人民政府向秦雪颁发了丰都林证字（2009）第XXXXXXXXXX号林权证，小地名张艮坑、面积4亩。 2010年11月30日，秦雪取得X2组中坝3亩的土、土地屋0.3亩的土、土地屋0.21亩的土承包经营权，承包期限1998年7月1日至2028年6月30日止。 2019年8月15日，丰都县X镇农业服务中心作出《关于秦雪与所在集体之间林权争议的裁定书》(X农服裁［2019］1号)载明，原X2组村民秦雪到农服中心反映：林权与本社其他一部分村民发生冲突，农服中心接到反映后于2019年4月24日组织社长和相关当事人对问题进行调查，经农服中心调查核实，秦雪执有林权证，但是本社其他村民不予认可，理由是秦雪林权证四至界限不清，也没有开社员大会讨论林权分配问题，林权证没有按程序办理，双方对于此事互不妥协，鉴于此，农服中心调解结果如下：1.秦雪方执有林权证，对林权证划定的四至界限范围内的林地拥有相应权利。2.对于本社其他一部分村民提出秦雪林权证四至界限不清，也没有开社员大会讨论林权分配问题、林权证没有按程序办理等问题，在收到裁定书之日起30日内向发证机关申请复议，也可以向法院提起行政诉讼。 X1组肖仁发、X2组杜天友等5人于2020年1月13日向一审法院提起行政诉讼，以丰都县人民政府颁发给秦雪的林权证没有事实和法律依据，请求撤销丰都林证字(2009)第XXXXXXXXXX号林权证。丰都县人民政府在应诉过程中，发现秦雪持有的案涉林权证登记依据不足，且未经依法公告，程序违法，不符合《林木和林地权属登记管理办法》第五条、第十条、第十一条、第十二条之规定，于2020年2月27日作出丰都府发[2020]2号《关于撤销丰都林证字[2009]第XXXXXXXXXX号林权证的决定书》(以下简称《2号行政决定》)，撤销丰都林证字（2009）第XXXXXXXXXX号林权证。2020年3月5日，丰都县人民政府向秦雪送达《2号行政决定》，秦雪拒绝签收该文书，进行了留置送达。 一审法院另查明，杨国林原系丰都县林业局资源管理科科长。 一审法院再查明，经区划调整，原X1组、X2组合并为X1组。 一审法院认为，本案争议的焦点为丰都县人民政府《2号行政决定》是否应撤销的问题。 《林木和林地权属登记管理办法》第五条第一、三项规定，林权权利人提出登记申请，应当提交林权登记申请表及森林、林木和林地权属证明文件。第十条规定，登记机关对已经受理的登记申请，应当自受理之日起10个工作日内，在森林、林木和林地所在地进行公告。公告期30日。公告期内，有利害关系人提出异议，登记机关应对异议进行调查核实，有关利害关系人提出的异议主张确实合法有效的，登记机关对登记申请不予登记，并以书面形式告知申请人不予登记的理由；公告期满，无相关主体提出登记异议并经审查符合登记条件的，由登记机关予以登记并核发林权证。第十一条规定，对经审查符合下列全部条件的登记申请，登记机关应当在受理申请之日起3个月内予以登记：(一)申请登记的森林、林木和林地位置、四至界限、林种、面积或者株数等数据准确；(二)林权证明材料合法有效；（三）无权属争议；（四）附图中标明的界桩、明显地物标志与实地相符合。《国家林业局关于进一步加强和规范林权登记发证管理工作的通知》规定，对违反法律规定和法定程序登记并发放林权证的，要依法予以撤销。本案中，首先，丰都县人民政府作为登记机关，在涉案林地办理相关权属登记过程中未依法进行过任何形式的公告，未保障相关利害关系人提出异议的权利，违反了《林木和林地权属登记管理办法》规定的法定程序。其次，秦雪的林权登记申请表中，集体林地所有权权利人意见栏，没有X2组负责人签名或盖章，而加盖的是原丰都县林业局资源管理科科长杨国林的私人印章；村委会意见栏也没有X村委会负责人签名或盖章，也没有加盖X村委会的印章，而是加盖了原丰都县林业局资源管理科科长杨国林的私人印章；乡（镇）政府意见栏，没有X乡人民政府负责人签名或盖章，也没有加盖X乡人民政府的印章，而是加盖了丰都县人民政府林权管理专用章，相关意见签署不符合规定。最后，林权登记申请表中主要权利依据来源为居委证明，但相应档案中无居委会证明材料，不符合《林木和林地权属登记管理办法》第五条的规定。行政机关有自我纠错功能，其对于确有不当的行政行为，采取主动纠错行为，符合行政管理目的，丰都县人民政府应诉肖仁发等人请求撤销秦雪涉案林权证提起行政诉讼过程，发现秦雪持有的涉案林权证登记依据不足，程序违法后，作出撤销涉案林权证的决定并无不当。 行政机关作出行政行为应当遵循正当程序原则，特别是行政机关在作出对公民、法人和其他组织不利的行政决定之前，应当听取行政相对人和利害关系人的意见。丰都县人民政府《2号行政决定》作出前，未直接听取秦雪的陈述、申辩，有违正当程序。虽然丰都县人民政府《2号行政决定》未给予秦雪陈述、申辩的机会，但行政登记不同于行政处罚，系对既有权利的登记确认，本身不设定、产生新的权利，因而对登记颁证行为及其后的撤销颁证行为的审查，既要依法审查行政程序合法性，更应重视该种行为与权属本身是否一致。本案被撤销的颁证行为，没有权利来源，秦雪提供的荒地申请书也没有林权证载明的小地名张艮坑，且肖仁发、杜天友、廖明、杨海龙、马洪发认为秦雪的林权证的范围包含了其相子坪的林地。即使人民法院因《2号行政决定》存在未听取秦雪的陈述、申辩违法事项而责令重新作出，也无法改变权属依据不足、未进行公告的事实，反而增加当事人的诉累。因此，对《2号行政决定》不予撤销。 关于秦雪请求申请一审法院调取肖仁发、杜天友、廖明、杨海龙、马洪发2009年的林权登记申请表的问题。一审法院认为，秦雪申请的证据与本案没有关联性，一审法院不予调取。 综上，丰都县人民政府作出的被诉处理决定认定事实清楚，适用法律正确，决定程序轻微违法，但实体处理正确，应不予撤销。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第二项之规定，判决确认丰都县人民政府于2020年2月27日作出的《2号行政决定》程序违法；本案一审案件受理费50元，由秦雪负担。 秦雪上诉称，秦雪出生便是X村**的成员，对集体山林的承包与同组各户一样，依法享有农村土地承包法赋予的不被任何组织和个人剥夺及非法限制的权利。根据农村土地承包法第七条规定，土地承包应坚持公开、公平、公正的原则。同组的其他成员家家都有山林且数量多，然而秦雪只有4亩且全是杂草和灌木丛，极不公平。并且，一审判决丰都县人民政府作出的案涉行政决定程序违法，却认定该行政决定依法成立有违法律精神，该行政决定依法应当予以撤销。故请求撤销一审判决，改判撤销丰都县人民政府2020年2月27日所作的《2号行政决定》。 各方当事人向一审法院提交的证据材料均已随案移送本院。经阅卷，本院审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，首先，丰都县人民政府违反了《林木和林地权属登记管理办法》第十条关于“登记机关对已经受理的登记申请，应当自受理之日起10个工作日内，在森林、林木和林地所在地进行公告。公告期为30天”的规定，在办理案涉林地相关权属登记过程中未依法进行公告，未保障相关利害关系人提出异议的权利。其次，《林木和林地权属登记管理办法》第五条第三项规定，“林权权利人应当根据森林法及其实施条例的规定提出登记申请，并提交以下文件：(三)申请登记的森林、林木和林地权属证明文件；”在秦雪的林权登记申请表中，主要权利依据栏载明为“居委证明”，但相应档案中无居委会证明；一审查明集体林地所有权权利人意见栏中无X2组负责人签名或盖章、村委会意见栏无X村委会负责人签名或盖章和X村委会的印章、乡(镇)政府意见栏无X乡人民政府负责人签名或盖章和X乡人民政府印章等事实均属实，丰都县人民政府在诉讼中发现秦雪持有的案涉林权证登记依据不足、程序违法，故作出《2号行政决定》撤销秦雪的案涉林权证的行政行为并无不当。丰都县人民政府作出《2号行政决定》前，未直接听取秦雪的陈述、申辩，程序违法，但行政登记系对既有权利的登记确认，本身不设定、产生新的权利。即使人民法院责令丰都县人民政府重新作出处理决定，也无法改变案涉林权证权属依据不足、未进行公告等事实，反而会增加当事人的诉累，一审对该问题的处理并无不当。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。秦雪的上诉理由均不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人秦雪负担。 本判决为终审判决。 审判长  杨卉萍 审判员  黄 成 审判员  谭振亚 二〇二一年一月十一日 书记员  杨逍霄