浙江省台州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙10行终287号 上诉人（原审原告）金跃龙。 委托代理人谢瑞青。 被上诉人（原审被告）临海市东塍镇人民政府，住所地临海市东塍镇川津路**。 法定代表人朱秀新，镇长。 委托代理人李**。 委托代理人俞洁琼。 上诉人金跃龙因诉被上诉人临海市东塍镇人民政府拆迁补偿行政协议一案，不服临海市人民法院（2020）浙1082行初25号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年11月13日受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院查明，原告金跃龙系临海市东塍镇庙西村村民。因杭绍台铁路建设需要，原告所在村被纳入征迁拆除范围。2019年4月12日，被告临海市东塍镇人民政府与原告签订了《拆迁补偿协议书》，协议约定：一、原告服从杭绍台铁路临海段工程建设需要，同意将座落在杭绍台铁路临海段工程拆迁范围内的房屋及各类建（构）筑物全部拆（清）除。二、房屋及各类建（构）筑物拆迁数量及补偿金额合计391410元。双方同时约定，原告在规定时间内将上述所列的房屋及各类建（构）筑物全部腾空完毕并经验收合格的，按建（构）筑物拆迁补偿金额8%予以奖励31313元；逾期签订协议或腾空房屋的，奖励取消；如不在规定期限内拆迁的，依法予以强制拆除。2020年1月24日，被告向原告账户汇入补偿款393410元。原告房屋一直未腾空。2020年4月10日，原告以邮寄的形式向该院提起行政协议之诉。 原审法院认为，本案的争议焦点如下：一、起诉期限问题。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。本案中，原、被告于2019年4月12日签订《拆迁补偿协议书》，在签订协议时，被告并未告知原告起诉期限。故原告于2019年4月10日起诉并未超过一年的起诉期限。二、被告主体问题。根据临政办发[2015]108号《临海市人民政府办公室关于印发杭绍台高速公路临海段工程政策处理有关规定的通知》规定：“一、全线采取分段包干责任制。杭绍台铁路临海段工程征地拆迁及相关工作，由市政府给沿线镇（街）及市级有关单位下达任务书，实行责任包干，其中地上物及房屋拆迁评估工作由镇、街道负责落实，费用按8元/平方米进行包干，超支不补。各有关单位应建立相应机构，落实责任，专门负责此项工作。二、征地拆迁实行统一政策，经费包干。定桩放样后，以铁路红线、环境敏感区及边角地、夹心地的实际征迁数量;按相关补偿标准核算包干经费。建设用地土地补偿费、安置补助费、地、地上附着物和青苗补偿费及其它相关经费均列入包干总额内海市交通投资集团有限公司与沿线镇（街）及市级有关单位签订征地拆迁经费包干协议书，由镇（街）、市级各有关单位包干使用，超支不补。”故被告临海市东塍镇人民政府具有对涉案杭绍台铁路临海段范围内的拆迁房屋实施拆迁补偿的职责，且其以自己的名义与原告签订了《征迁补偿协议》，并支付了原告拆迁补偿款。故临海市东塍镇人民政府作为本案被告，主体适格。三、涉案协议效力问题。本案行政协议涉及集体土地上的房屋安置补偿问题，目前法律法规对于如何安置补偿的程序没有明确的规定，故只要不违反上位法规定的政策可以作为安置补偿的依据。原告提出集体土地上房屋征收应当遵循《土地管理法》关于国家征收集体土地的法定程序，属于对法条的误读。《中华人民共和国土地管理法》只对征收集体土地作出程序规定，但未对集体土地上的房屋在征迁改造过程中如何补偿作出程序性强制性规定。且对集体土地上的房屋在拆迁或征地前先行补偿到位，也能充分实现公共利益与被拆迁人合法权益的平衡保护，与土地征收补偿的保障性目的相吻合，况且原告系完全民事行为能力人，其自愿与被告签订《拆迁补偿协议书》。该案涉协议对于双方的权利义务约定明确。2019年4月12日案涉协议签订后，原告亦已收到协议约定的全部补偿款。双方签订的《拆迁补偿协议书》并不符合《中华人民共和国合同法》第五十二条、第五十四规定的合同无效及可撤销的情形，且经该院审查，涉案协议也不存在《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定的重大且明显违法情形。有权机关的征地批准文件是否作出并不影响原告对协议内容的认知，涉案《拆迁补偿协议书》合法有效。原告仅以“未批先征”为由主张被告存在欺诈行为要求撤销拆迁补偿协议的诉讼请求理由不足，该院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第九十四条第二款的规定，判决驳回原告金跃龙的诉讼请求。 上诉人金跃龙上诉称：一审判决错误，涉案拆迁补偿协议违反《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条及《中华人民共和国合同法》第五十二条规定，应确认无效，具体理由如下：一、涉案协议存在明显且重大违法情形。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第二款、第四十七条第一款以及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，征收集体土地须经省级以上人民政府批准。本案中，在被上诉人与上诉人签订涉案协议时，涉案集体土地未经省级以上人民政府批准征收，也未依法发布征地补偿安置方案公告，被上诉人的行为违反上述法律规定。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，涉案协议应属明显且重大违法。二、涉案协议主要条款约定不明，无法实际履行。本案中，涉案协议签订的目的是征收上诉人房屋，上诉人交出房屋、腾空土地，但该协议中并未约定具体交房时间，属于主要条款约定不明。根据《最高人民法院关于适用的解释》第九十九条第三款第三项规定，涉案协议应属重大且明显违法。三、涉案协议违反法律强制性规定。根据《中华人民共和国土地管理法》规定，征收土地必须由国务院或省级人民政府审批。本案中，被上诉人欺骗上诉人称涉案项目经过了合法的审批。上诉人基于对行政机关的信赖以及配合国家合法征收，才签订了涉案协议。被上诉人欺骗上诉人签订涉案协议违反了土地管理制度，损害国家利益，属于《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的合同无效情形。此外，二审期间，上诉人口头补充认为被上诉人没有签订涉案协议的法定职权。综上，请求撤销一审判决，发回重审。 被上诉人临海市东塍镇人民政府辩称：一、涉案协议不存在《中华人民共和国行政诉讼法》规定的无效情形。被上诉人具有对涉案范围内拆迁房屋实施安置补偿的法定职责。《中华人民共和国土地管理法》及司法解释均未对集体土地上房屋征迁过程中的补偿程序作出强制性规定。因此，本案不存在《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十九条规定的重大且明显违法情形。二、涉案协议不存在《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的无效情形。被上诉人具有与上诉人签订涉案协议的职权。本案中，被上诉人基于法定职责，采取自愿协商的方式与上诉人于2019年4月12日签订涉案协议，协议内容体现了双方真实意思表示，且协议约定款项也已汇入上诉人账户。涉案协议不存在《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的无效情形。上诉人称被上诉人欺骗上诉人、涉案协议缺乏依据以及无法实际履行等理由没有任何依据。综上，请求驳回上诉，维持原判。 二审期间，被上诉人先后提供了临政办发〔2015〕108号文件以及临海市人民政府〔2018〕53号专题会议纪要、临政办发〔2016〕78号文件等证据材料。 本院认为，被诉拆迁补偿协议与杭绍台铁路项目征收补偿安置相关，涉及公共利益，本院有权根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条规定，要求被上诉人补强证据。被上诉人提供的临海市人民政府〔2018〕53号专题会议纪要载明“杭绍台铁路临海段政策处理原则上按照《关于印发金台铁路临海段及地方配套工程政策处理有关规定的通知》（临政办发〔2016〕78号文件）执行”，因此，临海市人民政府〔2018〕53号专题会议纪要与临政办发〔2016〕78号文件系涉案征收补偿安置政策性文件，与本案有关联，本院予以确认。临政办发〔2015〕108号文件系杭绍台高速公路临海段工程政策处理规定，与本案杭绍台铁路临海段工程政策处理无关，本院对临政办发〔2015〕108号文件不予确认。 经审理，一审法院查明的事实，本院予以确认。 本院认为，本案系行政协议案件，上诉人金跃龙起诉要求撤销被上诉人临海市东塍镇人民政府与其签订的拆迁补偿协议。首先，被上诉人临海市东塍镇人民政府系行政机关，因杭绍台铁路项目建设需要，按照临海市人民政府〔2018〕53号专题会议纪要和临政办发〔2016〕78号文件等规定，其有权与上诉人签订拆迁补偿协议。上诉人认为被上诉人无权签订被诉拆迁补偿协议的理由不能成立。其次，集体土地有无经过有权机关批准征收，影响拆迁补偿协议的非诉执行，但不影响其效力。因此，涉案土地未经有权机关批准征收并非被诉拆迁补偿协议无效或撤销的理由。再次，被诉拆迁补偿协议虽未载明具体房屋交付时间，但其中第四条约定“在规定时间内将上述所列的房屋及各类建（构）筑物全部腾空完毕并经验收合格的……。”从该内容看，房屋交付时间另行规定，不属于主要条款约定不明。最后，被诉拆迁补偿协议系上诉人与被上诉人经过协商后签订，上诉人提供的证据不能证明本案存在欺骗签订的事实。另外，需要指出的是，从一审庭审录音录像看，被上诉人举证时所出示的第二组证据中包含杭绍台铁路临海段工程政策处理有关规定，但未包含临政办发〔2015〕108号文件。临政办发〔2015〕108号文件系杭绍台高速公路临海段工程政策处理规定，与杭绍台铁路临海段工程政策处理无关，一审对临政办发〔2015〕108号文件予以采信不当。同时，一审法院在理由部分将临政办发〔2015〕108号文件作为本案依据不当，本院予以指正。上诉人认为按照临政办发〔2015〕108号文件规定，临海市东塍镇人民政府与上诉人签订协议系受临海市人民政府委托，申请变更被告临海市东塍镇人民政府为临海市人民政府的理由不能成立，本院不予准许。上诉人以其已对临政办发〔2015〕108号文件提起诉讼为由，申请本案中止审理，本院亦不予准许。 综上，上诉人认为被诉拆迁补偿协议无效或撤销的理由均不能成立，一审判决驳回上诉人的诉讼请求并无不当。上诉人金跃龙的上诉请求本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人金跃龙负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 陈公辉 审 判 员 吴鸿滨 审 判 员 徐后利 二〇二一年一月二十六日 代书记员 朱佩珍