河南省郑州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫01行初1396号原告李军惠，男，1974年12月1日生，汉族，住河南省荥阳市。委托代理人任桂洋，北京创为律师事务所律师。委托代理人张伊如，北京创为律师事务所实习律师。被告郑州市人民政府，住所地郑州市中原西路**。法定代表人侯红，代市长。委托代理人李建军，该单位工作人员。委托代理人余晓龙，该单位工作人员。原告李军惠不服被告郑州市人民政府作出的郑政（行复驳决）（2020）823号行政复议决定，于2020年12月15日向本院提起行政诉讼。本院于当日立案后，于2020年12月17日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2021年1月6日公开开庭审理了本案。原告李军惠的委托代理人任桂洋、张伊如，被告郑州市人民政府的委托代理人李建军、余晓龙到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告郑州市人民政府于2020年11月24日作出郑政（行复驳决）（2020）823号驳回行政复议申请决定书，复议决定称，申请人向该机关提起行政复议申请时，并未证明其已向被申请人提出组织协调，且存在协调不成的情形，在此类行政协调程序前置的案件中，申请人直接向被申请人的上一级政府（本机关）申请复议（裁决），不符合行政复议的受理条件，故决定驳回申请人的行政复议申请。原告李军惠诉称：被告作出的（2020）823号驳回行政复议申请决定书认定事实不清，适用法律错误。被告曾以原告的行政复议申请不符合行政复议的受理条件而驳回，已被郑州市中级人民法院的生效判决认定应该予以受理。被告本次以不符合受理条件为由驳回属于第二次驳回，没有法律依据。被告类似案件中曾以征地补偿安置方案应当协调前置为由，已经被河南省高级人民法院的生效判决确认该理由不能成立，具体案例见河南省高级人民法院（2020）豫行终1584号行政判决书。（2020）豫行终1584号案件的代理人与原告本次复议的审理人均为李建军，由此可见，被告在明知征地补偿安置方案应当协调前置而不受理行政复议不能成立的前提下仍以该理由驳回，可见被告在审理原告行政复议案件中并未公平公正进行审理，并未保障原告申请复议的法律救济权利。依据中华人民共和国最高人民法院（2018）最高法行再99号行政裁定书的裁判要旨：被征收土地权利人如对补偿标准不服，可以依照申请协调、申请复议、提起行政诉讼的路径寻求救济。征地补偿安置方案是确定被征收土地的土地补偿费、安置补助费、地、地上附着物和青苗的补偿标准和支付方式业人员的具体安置途径以及其他有关征地补偿、安置具体措施的依据，直接影响到被征收土地权利人的实体权益，属于行政复议范围和行政案件的受案范围。即：征地补偿安置方案，属于行政复议范围。综上所述，原告提起行政复议申请符合行政复议的受理条件，被告应依法受理并作出复议决定。请求：1．依法撤销被告作出的郑政（行复驳决）（2020）823号驳回行政复议申请决定书；2．责令被告限期对原告提出的行政复议申请受理并重新作出复议决定；3．本案诉讼费由被告承担。原告在举证期限内向本院提交以下证据：1．郑政（行复驳决）（2020）823号驳回行政复议申请决定书，证明被告主体适格。2．（2020）豫01行初421号行政判决书，证明被告两次以不符合行政复议受理条件为由驳回原告的复议申请无法律依据。3．河南省高级人民法院（2020）豫行终1584号行政判决书，证明征地补偿安置方案的复议不需要协调前置。被告郑州市人民政府答辩称：一、被告所作823号复议决定事实清楚，适用法律正确。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。本案中，该征地安置补偿方案的内容涉及征收土地位置征地面积、征地补偿安置标准及金额等问题，原告实质是对补偿的标准有异议。原告对补偿标准有异议，应依循以下基本救济途径：一是先由县级以上地方人民政府协调；二是协调不成的，应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府申请复议（裁决）。故原告对涉案补偿安置方案确定的补偿标准存在异议，在程序保障上应当先向荥阳市人民政府提出，由其先组织协调，协调不成，再向荥阳市人民政府的上一级政府申请复议（裁决）。另，最高人民法院关于《集体土地征收案件裁判规则》已经明确：《土地管理法实施条例》第二十五条第三款设定“协调”程序的目的，在于让批准和组织实施征地补偿方案的人民政府有机会就被征收人对补偿标准所提异议中所映出来的相关问题，有针对性地对征地补偿安置方案及其确定的标准作出调整，或是对被征收人的个别异议及时作出处理，以保障土地征收工作顺利进行。裁决制度改为复议制度后，虽然处理争议的复议机关一般不再是批准征收土地的机关，而是批准征地补偿、安置方案的县级人民政府的上级政府。但是，由于安置补偿方案的实际制定主体是市、县级人民政府及其自然资源管理部门，而对安置补偿标准争议的协调机关一般也是市、县级人民政府及其自然资源管理部门，因此，即使裁决制度改为复议制度，协调机制对于有利于安置补偿方案的制定主体及时听取相关意见，调整方案相关内容，仍然具有积极意义。故而，不论是裁决制度还是之后的复议制度，协调程序作为一个法定环节，都是必经程序。本案中，原告向被告提起行政复议申请时，并未证明其已向荥阳市人民政府提出组织协调，且存在协调不成的情形，在此类需行政协调程序前置的案件中，原告直接向荥阳市人民政府的上一级政府（被告）申请复议（裁决），不符合行政复议的受理条件。二、被告所作823号复议决定程序合法。原告不服荥阳市人民政府作出的征地安置补偿方案，于2020年3月2日提出行政复议申请。被告于2020年4月21日作出郑政（行复驳决）〔2020〕94号行政复议决定。申请人不服，向法院提起诉讼，根据郑州市中级人民法院（2020）豫01行初421号行政判决，2020年11月3日，本机关重新进行审理。2020年11月24日，被告作出823号复议决定，并于2020年11月25日将复议决定邮寄送达原告，行政复议程序合法。原告称被告以需要协调前置为由，驳回其他案件当事人不服安置补偿方案的行政复议决定曾被省高院判决撤销，情况属实；但是，被告就上述判决已经向最高人民法院第四巡回法庭申请提起再审，目前四巡尚未判决。故，被告参照最高人民法院关于《集体土地征收案件裁判规则》驳回本案原告的复议申请并无不妥。综上，请求依法驳回原告诉讼请求。被告郑州市人民政府在法定举证期限内向本院提交了以下证据：第一组证据：1．郑政行复办（复受通）字〔2020〕823通知书；2．郑政行复办（复答通）字〔2020〕823通知书；3．郑政（行复驳决）〔2020〕823号行政复议决定书。证明目的：被告依法定程序作出行政复议决定。第二组证据：行政复议文书送达回证。证明目的：被告在法定时限内作出复议决定并送达。第三组证据：原告行政复议申请时向被告提交的行政复议申请书及证据（目录）。证明目的：原告曾向被告提起行政复议申请。第四组证据：涉案行政复议被申请人提交的行政复议答复书及证据（目录）。证明目的：行政复议期间，被申请人依法答复并提交证据。经庭审质证，原告对被告的证据发表以下质证意见：被告的第一组证据1、2、3真实性认可，对复议决定查明事实不认可，证明目的不认可。对第二组证据中原告的邮寄单无异议，已收到复议决定。对给行政复议被申请人的邮寄单有异议，荥阳市人民政府作出复议答复的时间为2020年11月3日，早于被告邮寄单（2020年11月9日）的时间。第三组证据无异议，恰恰能够证明案涉征地补偿安置方案应予以撤销。第四组证据形式真实性认可，内容真实性不认可，证明目的不认可。对复议程序有异议，荥阳市人民政府作出答复的时间为2020年11月3日，依据被告于2020年11月4日作出郑政行复办（复答通）字〔2020〕823通知书并于2020年11月9日向荥阳市人民政府邮寄送达，而在此之前荥阳市人民政府就作出复议答复书，显然复议程序不合法。原告的证据，被告经质证发表以下意见：对第一份证据的真实性、合法性、关联性均无异议。对第二份、第三份证据真实性、合法性均无异议，证明目的有异议，该证据与本案无关。根据上述质证意见，本院对各方的证据认证如下：原告的证据，被告对证据1无异议，本院予以认定。证据2系与本案相关的生效判决，本院予以采纳。证据3系与本案类似案件的裁判结果，对本案有参考意义，但其不具有证据的意义，本院不作为证据评价。被告提交的第一组证据，原告对真实性无异议，本院予以认定。第二组证据，原告对其中有关其本人的送达手续无异议，本院予以认定。原告对复议被申请人的送达手续有异议，其提出该送达时间与被申请人的复议答复时间相矛盾，但对该证据的真实性并未提出异议，该证据来源和形式合法，本院予以采信。第三组证据原告无异议，本院予以采信，第四组证据，原告对真实性无异议，该证据来源和形式合法，与本案有关联性，本院予以采信。根据上述有效证据，本院认定以下事实：原告李军惠对荥阳市人民政府作出的《关于荥阳市2014年度第二批乡镇建设征收土地安置补偿方案》（以下简称《安置补偿方案》）不服，依法向被告申请行政复议，被告作出郑政（行复驳决）（2020）94号行政复议决定，驳回申请人的行政复议申请。原告向郑州市中级人民法院提起行政诉讼，郑州市中级人民法院作出（2020）豫01行初421号行政判决，撤销被告2020年4月21日作出的郑政（行复驳决）（2020）94号行政复议决定，责令被告于判决生效之日起六十日内重新对李军惠的行政复议申请作出处理。被告于2020年11月24日重新作出郑政（行复驳决）（2020）823号驳回行政复议申请决定，以原告的申请不符合行政复议的受理条件为由，驳回申请人的复议申请。该复议决定于2020年11月25日送达原告李军惠。原告不服，于2020年12月15日向本院提起行政诉讼。本院认为，原告李军惠对荥阳市人民政府作出的《安置补偿方案》不服，属于对补偿标准有争议，可以按照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条和国法（2011）35号《国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》的规定，选择向上级政府申请协调或申请复议。国法（2011）35号规定并未将行政协调作为前置程序，本案被诉行政复议决定以李军惠未申请协调为由认定其复议申请不符合复议受理条件错误，应当依法撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第二项之规定，判决如下：一、撤销被告郑州市人民政府于2020年11月24日作出的郑政（行复驳决）（2020）823号驳回行政复议申请决定；二、责令被告郑州市人民政府于本判决生效之日起六十日内重新作出行政复议决定。一审案件受理费50元，由被告郑州市人民政府承担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并提出副本一式五份，河南省高级人民法院。审判长  何信丽审判员  耿 立审判员  侯 贇二〇二一年一月二十二日书记员  韩亚蕊