福建省福州市鼓楼区人民法院 行 政 判 决 书 (2020)闽0102行初353号 原告福清市六兴生态农业有限公司，住所地福建省福清市江镜镇前华村**。 法定代表人何善兴，总经理。 委托诉讼代理人陈其双，福建远东大成律师事务所律师。 被告福清市江镜镇人民政府，住，住所地福建省福清市江镜镇人民政府大院内/div> 法定代表人郑光辉，镇长。 出庭负责人王端生，武装部长。 委托诉讼代理人王盈婷，福建闽律律师事务所律师。 原告福清六兴生态农业有限公司（以下简称六兴公司）诉被告福清市江镜镇人民政府（以下简称江镜镇政府）行政强制一案，于2020年8月18日向本院提起行政诉讼。本院于当日受理后，依法向被告送达了起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年11月17日公开开庭审理了本案。原告六兴公司委托代理人陈其双、被告江镜镇政府的党委委员王端生及委托代理人王盈婷到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告六兴公司诉称，原告六兴公司前身为福清后周养殖场，成立于2009年，当年建设投产，2016年3月注册更名为六兴公司，2017年投资建设异位微生物发酵床等设施，实现粪污零排放环保升级，2018年又投资进行生猪标准化升级改造项目建设，通过环保部门环评备案，也通过省市政府备案，在福州市“十三五”期间生猪养殖行业整治控制宏，2015年通过规划局、农林农业局、镇政府等相关部门核查合格，经公示无异议，被福清市政府报送福州市政府批准列为合格保留的生猪养殖场名单，是一家证照齐全、合法规范的标准化生猪养殖企业。2020年6月19日，在事先没有任何书面决定或通知的情况下，江镜镇政府由黄副镇长和武装部王部长突然带人强制拆除了原告的两座猪舍（该猪舍系2009年成立时就建成投产的），给原告生产经营活动带来严重困难。江镜镇政府的强拆行为没有法律依据，该违法行为侵害了原告的合法权利，除了直接财产损失外，还造成经营损失，被告应当承担违法责任。为维护自身合法权益，特提起诉讼，请求判令：确认被告江镜镇人民政府强拆原告两座猪舍的行为违法。 原告提交下列证据：1、现场照片，证明被告江镜镇人民政府于2020年6月19日，在事先没有任何书面决定或通知的情况下，对原告的两座猪舍实施强制拆除；2、《福清市人民政府关于第一批37家拟保留生猪规模养殖场标准化升级改造项目的批复》，证明原告系福清市批准保留的、经报备同意并进行标准化升级改造的合法的规模生锈养殖场，并且为福州市政府推进农业重点工作行动方案项目；3、《福清市城乡规划局关于确认全市拟保留生锈养殖场有关问题的函》，证明原告经福清市城乡规划局确认符合城乡规划，同意保留的养殖场，不是违建；4、《航空摄影测量报告》，证明该猪舍在2012年3月之前就已经建成（实际在2009年建成，勘察院最早只有2012年资料），在养殖场内部管理，政府历来都认可，不属于需要拆除的违建。 被告江镜镇政府辩称，一、本案被强制拆除的两座猪舍是违法建筑物，被告作为当地镇人民政府，具有强制拆除的法定职权。1、本案的具体行政行为相对人，即原告所经营的吴塘村六兴养猪场，在未依法取得乡村建设规划许可证、未办理用地审批手续的情况下，实施了“擅自占地建猪圈”的违法用地、违法建设行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第41条及《福建省实施办法》第38条规定。依据《中华人民共和国城乡规划法》第65条及《福建省实施办法》第59条的规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证的，福清市江镜镇人民政府有权责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。2、原告经营的吴塘村六兴养猪场擅自占用的土地中，部分属于基本农田，依据《基本农田保护条例》、《中华人民共和国土地管理法》的相关规定，原告违法占用划入基本农田保护区内的耕地，破坏基本农田，毁坏种植条件，其在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施依法必须拆除，并恢复土地原状，履行复垦义务。依据《基本农田保护条例》第6条第3款规定“乡（镇）人民政府负责本行政区域内的基本农田保护管理工作”，被告作为基本农田所在地的镇人民政府，有权要求原告对所占用的基本农田履行复垦义务，进行复耕复种。二、被告作出本案强拆行为履行了法定程序，并未侵害原告的合法权益，没有造成任何合法财产的损失。1、被告福清市江镜镇人民政府于2020年4月14日作出《责令拆除整改通知书》，是根据福清市自然资源和规划局下发的《福清市2019年第四季度土地卫片执法工作情况的报告》，认定案涉六兴养猪场属于违法建设用地，且部分占用基本农田，在违法用地的基础上还实施了“更换屋顶铁皮”的违建行为，要求整改时限为2020年4月20日，被告要求六兴养殖场于2020年4于16日内自行拆除并复耕复种，事实认定正确，证据确凿。该《责令拆除整改通知书》由执法人员当场向原告的法定代表人何善兴宣告，告知其理由、依据并明确限期拆除。但其拒绝接收，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第86条规定，依法采取留置送达的方式，并采用拍照的方式记录了送达过程，即视为送达。《责令拆除整改通知书》的存根由两名行政执法人员签名，并听取了其陈述申辩、注明了受送达人拒绝签收的情况：“何善兴认为猪舍已建多年，不宜拆除，拒签”。被告提交的证据足以证明，原告诉称被告“在事先没有任何书面决定或通知的情况下就突然作出了强制拆除的行为”并不属实。在实施强制拆除前，被告还给予了原告充分的时间搬离设备、迁出猪群，并未侵害原告的合法权益，没有造成任何合法财产的损失。2、需要强调说明的是，在2018年8月与2019年3月，案涉养猪场就因环境违法问题被生态环境局作出处罚，2019年5月再次检查发现其环境违法问题未整改到位，因违法排污问题情节严重被生态环境局责令停业关闭，同时取消拟保留生猪养殖场资格，由被告江镜镇政府负责关闭退养后，有关单位立即吊销其动物防疫条件合格证。2019年6月，福清市畜禽养殖综合整治工作领导小组办公室就发出了《关于限期关闭福清六兴生态农业有限公司的通知》，内容中告知了市自然资源与规划局发现该公司存在违法占用未审批耕地问题。因此，案涉养猪场因各项违法问题，依法应停业关闭、全面拆除，被告已经给予其合法的期限进行生猪退养，其法定代表人何善兴也于2019年10月8日签署了《承诺书》，承诺于2020年2月1日前将所有生猪退养。原告的法定代表人何善兴明知其违法的事实，拒绝履行生猪退养的义务，违反承诺，至今仍保留着其余猪舍，实施违法行为。本案被诉行政行为并未侵害原告的合法权益，反而是原告于2019年底至今2020年底，仍然拒不履行义务，抗拒执法。三、原告提交的证据不足以证明案涉猪舍已取得合法的用地、建设许可。原告提交的《福清市人民政府关于第一批37家拟保留生猪规模养殖标准化升级改造项目的批复》，该项目主要针对“农业、环保问题”，要求拟保留生猪养殖场签订标准化改造承诺书并委托有资质的环保设计单位，按照达标排放或零排放的要求完成编制改造实施方案和项目申报书。“农业、环保问题”与本案的“违法用地、违法建设问题”是完全不同的。且该项目的养殖场经验收后也仅仅是“拟”保留，事实上原告的生猪养殖场在环保问题上，因违法排污问题情节严重受到停业关闭的处罚，无法保留。原告提交的《福清市城乡规划局关于确认全市拟保留生猪养殖场有关问题的函》同样属于“环保问题”，福清市城乡规划局仅针对福清市环保局提出的“不在村庄边界管控线外延200米范围内的畜禽养殖禁养区”作出确认，并不能证明原告的“用地、建设”行为合法。原告提交的《航空摄影测量报告》只能证明原告的猪舍建成已久，被告对原告在2009年建成猪舍不持异议，但占地、建设时间久，并不能证明政府历来都认可。《土地管理法》从1987年就开始施行，《城乡规划法》从2008年开始实施，原告自始至终都没有依据法律规定办理过相关的建设、用地审批手续，没有按照《土地管理法》的规定选择非基本农田进行养殖业，也没有与乡镇政府、村集体经济组织签订用地协议并按规定备案，没有取得合法用地审批手续，没有依据《城乡规划法》取得乡村建设规划许可证，原告的“违法用地、违法建设”的行为自2009年就持续至今。因此，被告作出的本案具体行政行为合法有效，而原告为了继续实施其违法行为，不愿履行退养生猪、关闭公司、拆除复垦的义务，才提起了本案行政诉讼。综上所述，本案具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，原告认为被诉行政行为侵犯其“合法权益”诉请确认违法，并无事实及法律依据。原告起诉请求司法保护的是其违法用地、违法建设的猪舍，实质上其请求保护的是缺乏物权基础的“非合法权益”。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第1条“……保护公民、法人和其他组织的合法权益……”的立法宗旨规定以及《中华人民共和国行政诉讼法》第2条“……认为……侵犯其合法权益，有权……提起诉讼”的规定，行政诉讼保护的是“合法权益”，依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第69条第1款第（8）项规定“行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的”规定，请求人民法院依法裁定驳回原告的起诉。 被告提交下列证据：1、《责令拆除整改通知书》；2、送 达照片；证据1-2证明责令拆除整改通知书。当庭提交：证据3《福清市2019年四个季度土地卫片执法工作情况的报告（福清市自然资源和规划局2020年4月20日）》：证明根据2019年第四季度卫片执法的情况，原告经营的六兴养猪场被认定为违法建设用地，且部分占用基本农田，在违法用地的基础上还实施了“更换屋顶铁皮”的违建行为，要求整改时限为2020年4月20日。证据4《福清市自然资源和规划局关于福清市2019年四个季度土地卫片执法工作整改情况的报告》：证明截止2020年5月11日，福清市2019年第四季度卫片，被认定为违法建设用地的的六兴养猪场，尚未整改，应按市政府布置的时间节点完成整改任务。证据5《福清市2019年季度卫片福州督查反馈意见清单（第一批）》：证明原告经营的六兴养猪场限期应在2020年6月15日前整改拆除。证据6《关于研究六兴养猪场停业关闭问题的会议纪要【福清市人民政府专题会议纪要[2019]155号】》（2019年5月28日印发）：证明原告多次收到环境违法的处罚，因违法排污问题情节严重，被生态环境局责令停业关闭，同时取消拟保留生猪养殖场资格，由被告江镜镇政府负责关闭退养后，有关单位立即吊销其动物防疫条件合格证。证据7《关于限期关闭福清六兴生态农业有限公司的通知【福清市畜禽养殖综合整治工作领导小组办公室文件融畜整办[2019]13号】》（2019年6月26日印发）：证明福清市自然资源与规划局发现原告存在违法占用未审批耕地问题，并因其造成严重的污染危害，市政府决定对其限期关闭。证据8《承诺书》：证明原告的法定代表人何善兴于2019年10月8日就知晓其违法行为，承诺于2020年2月1日前将公司所有生猪退养，被告已充分保障了原告的合法财产权益。证据3-证据8：共同证明原告违法的事实，原告经营的六兴养殖场属于需要拆除的违法建筑物。 经庭审质证，原告对被告的证据质证认为：证据1不合法无效的文书，1、被告不是适格主体，没有作出行政决定的权限，2、没有证据证明被告的事实；3、适用法律、法规错误，处罚法里用的是城乡规划法适用该法与违法事实没有关联性；4、程序违法，没有依法告知当事人救济渠道及方式侵犯了当事人的合法权益，故该决定书是违法无效的；证据2真实性没有异议，但是送达的行政决定书是无效的。当庭补充提交的证据超过举证期限且并不是在作出行政决定时产生或者收集的证据故不是本案的合格证据故不予质证。 被告对原告的证据质证认为：证据1《现场照片》：真实性、合法性没有异议，对证明对象有异议。被告实施强制拆除前事先送达了《责令拆除整改通知书》，并按照《民事诉讼法》第86条规定，因原告拒绝签收，依法采取留置送达的方式，并采用拍照的方式记录了送达过程，即视为送达。证据2《福清市人民政府关于第一批37家拟保留生猪规模养殖标准化升级改造项目的批复》：真实性、合法性没有异议，对关联性和证明对象有异议。该项目主要针对“农业、环保问题”，要求拟保留生猪养殖场委托有资质的环保设计单位，按照达标排放或零排放的要求完成编制改造实施方案和项目申报书。“农业、环保问题”与本案的“违法用地、违法建设问题”是完全不同的，与本案没有关联性。证据3《福清市城乡规划局关于确认全市拟保留生猪养殖场有关问题的函》：真实性、合法性没有异议，对关联性和证明对象有异议。该确认函的内容同样属于“环保问题”，福清市城乡规划局仅针对福清市环保局提出的“不在村庄边界管控线外延200米范围内的畜禽养殖禁养区”作出确认，并不能证明原告的“用地、建设”行为合法。证据4《航空摄影测量报告》：真实性、合法性没有异议，对关联性和证明对象有异议。该证据只能证明原告的猪舍建成已久，被告对原告在2009年建成猪舍不持异议，但占地、建设时间久，并不能证明政府历来都认可。《土地管理法》从1987年就开始施行，从2008年开始实施，原告自始至终都没有依据法律规定办理过相关的建设、用地审批手续，其“违法用地、违法建设”的行为自2009年就持续至今。 本院对上述证据认证如下：双方对真实性均无异议的证据，可以作为本案认定事实的依据。被告当庭提交的证据3-8未在举证期间内提交且其主张并非作出被诉行政行为的证据，故本院不予采信。 经审理查明，原告六兴供公司成立于2016年3月10日，经营范围为生猪饲养、销售等。原告在福清市××镇××村××座。 被告于2020年4月14日出具《责令拆除整改通知书》，内容：吴塘村六兴养猪场：经查你单位未经审批擅自占地在吴塘后周建猪圈，属违法用地、违法建设行为。根据福清市2019年第四季度土地卫片执法检查违法用地整改要求，你单位必须于2020年4月16日内自行拆除违法建筑物，并对所占用土地进行复耕复种，否则镇政府将采取强制拆除。一切责任由你承担。被告将上述《责令拆除整改通知书》留置送达原告。 庭审中，被告确认于2020年6月19日对诉争建筑物实施了强制拆除行为。 本院认为，本案争议焦点为被告强制拆除行为是否违法。根据《中华人民共和国行政强制法》第三十四条、第三十五条、第三十六条、第三十七条、第三十八条、第四十四条的规定，行政机关认为建筑物、构筑物、设施等违法且需要强制拆除的，应首先作出行政决定或通知，当事人在法定期限内既不申请行政复议又不提起行政诉讼，且不履行行政决定或通知义务的，行政机关应书面催告当事人履行义务，当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩；经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以做出强制执行决定，行政强制执行决定书送达当事人后，行政机关应予以公告，限期当事人自行拆除；当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。本案中，虽然被告主张涉案猪舍系违法建筑，但被告在强制拆除原告的涉案猪舍前,仅向原告发出《责令拆除整改通知书》，未履行其他相关法定程序就实施强制拆除行为，违反法律规定。鉴于讼争猪舍已被拆除，被诉行为不具有可撤销的内容，应确认被告对原告六兴公司的猪舍的强制拆除行为违法。 依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项之规定，判决如下： 确认被告福清市江镜镇人民政府于2020年6月19日强制拆除原告福清六兴生态农业有限公司的位于福清市××镇××村的猪舍行政行为违法。 本案诉讼费50元，由被告负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于福建省福州市中级人民法院。 审 判 长  张黎明 人民陪审员  林 刚 人民陪审员  江锋华 二〇二一年一月十五日 书 记 员  林丽芳 附录： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为： （一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的； （二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。 行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法： （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的； （二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的； （三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。