内蒙古鄂尔多斯市康巴什区人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）内0603行初198号 原告克某，公民身份号码×××。 委托代理人海某，内蒙古赫杨（鄂托克）律师事务所律师。 委托代理人宝某，公民身份号码×××，现住鄂尔多斯市，系原告父亲。 被告鄂托克前旗人民政府，统一社会信用代码11150623011742536A，所在地鄂托克前旗。 负责孙某，该旗副旗长。 委托代理人李某1。 第三人鄂托克前旗林业和草原局，统一社会信用代码111527240117423257，所在地鄂托克旗。 负责人秦某。 委托代理人伊某。 委托代理人李某2。 第三人格某（又名格西格都仁），公民身份号码×××。 委托代理人张某，内蒙古赛吉荣律师事务所律师。 委托代理人陶某，内蒙古赛吉荣律师事务所律师。 原告克某与被告鄂托克前旗人民政府，第三人鄂托克前旗林业和草原局、格某土地承包经营权登记案，于2020年8月25日向本院提起行政诉讼。本院于当日立案后，于2020年8月27日向被告送达起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年10月22日公开开庭审理了本案。原告克某及委托代理人海某、宝某，被告鄂托克前旗人民政府的委托代理人李某1，第三人鄂托克前旗林业和草原局的委托代理人伊某、李某2，第三人格某的委托代理人张某、陶某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告鄂托克前旗人民政府于2018年12月19日向格某颁发J15062302100106号《草原经营权证》，载明：发包方为哈日色日嘎查，经营方为格某，经营方住址城川镇哈日色日那林，草场块数1块，总面积1196.39亩，承包草场期限从1998年12月30日起至2020年12月31日止，经营草原用途畜牧业生产，共有权利人格某，并附四至GPS坐标。 原告克某诉称，请求依法撤销被告于2018年12月19日颁发给格某的编号为J15062302100106号《草原经营权证》。事实和理由：1982年第一轮草牧场承包到户时，原告的爷爷李格某1向哈日色日嘎查承包了1912.5亩草牧场，并办理了草原证。1992年原告的爷爷去世后，同年5月1日被告给原告奶奶娜某（2015年去世）颁发了95号《草牧场使用证》。后原告奶奶无力经营该草牧场，将草牧场交给原告父亲宝某管理。2003年原告父亲以口头协议的形式将1912.5亩草牧场中的1000多亩草牧场以8.8万元承包给第三人的儿子赵某经营，承包期为十年（从2003年至2013年止）。2004年8月13日经赵金柱申请，哈日色日嘎查委员会将1000多亩《草牧场使用权证》变更在格某名下。2008年被告根据哈日色日嘎查委员会变更给第三人的95号《草原证》给格某颁发了2030038号《草牧场使用证》。2013年11月23日格某与刘某签订《土地草原承包经营权流转合同》。后格某将手上的1000多亩草牧场（宝某承包给赵金柱的草牧场）以99万元价格转让给了刘某。2014年1月8日被告凭格某与刘某签订的《土地草原承包经营权流转合同》、格某提交的申请书以及草原证原件等材料将格某名下的2030038号《草牧场使用证》变更登记在刘某名下，并向刘某颁发了新的《草牧场经营权证》。原告父亲宝日巴特尔发现该证后，向鄂尔多斯市人民政府申请撤销被告颁发给刘某的《草牧场承包经营权证》，鄂尔多斯市人民政府以鄂托克前旗人民政府于2008年为格某颁发的2030038号《草牧场使用权证》和2014年1月8日为刘某颁发《草原承包经营权证》的具体行政行为认定事实不清、程序违法、证据不充分、适用法律不当，且2030038号《草牧场使用证》已被2014年1月8日为刘忠世颁发的《草牧场承包经营权证》所代替，不具有法律效力为由，作出鄂府复委复决字〔2018〕69号《行政复议决定书》，撤销了颁发给刘忠世的《草牧场承包经营权证》。被告于2018年12月19日又给第三人颁发了编号为：J15062302100106号《草原经营权证》。现原告认为原告父亲宝某2003年以口头协议形式将原告的1000多亩草牧场承包给格某的儿子赵某十年后，原告于2014年已将该草场经营管理，被告给格某颁发《草原经营权证》的行为没有事实和法律依据。2017年9月29日鄂尔多斯市中级人民法院对格某与刘某签订的《土地草原承包经营权流转合同》纠纷进行调解，双方自愿达成解除2013年11月22日签订的《土地草原承包经营权流转合同》。鄂尔多斯市中级人民法院作出（2017）内06民终1629号《民事调解书》后，格某没有承包草场情况下，被告为其颁发《草原经营权证》行为是错误的，请求依法支持原告的诉讼请求。 被告鄂托克前旗人民政府辩称，答辩意见同鄂托克前旗林业和草原局意见一致。 第三人鄂托克前旗林业和草原局述称，一、原告起诉超过起诉期限。从2018年至今原告父亲宝某多次到城川镇哈日色日嘎查委员会、鄂托克前旗林业和草原局要求把涉案草牧场登记在克某弟媳李某的名下，嘎查和鄂托克前旗林业和草原局均向其说明《草原经营权证》颁发给格某。被告于2018年12月换发了涉案《草牧场经营权证》，且2018年8月至9月在城川镇哈日色日嘎查进行了公示，原告不应当不知情。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出”的规定，现换发《草原经营权证》的具体行政行为作出已近两年，已经超过《中华人民共和国行政诉讼法》规定的起诉期限，依法应当驳回起诉。二、克某作为原告提起诉讼属于主体不适格。（一）原告克某无本案草牧场的承包经营权。原告克某于1983年出生，1984年其父亲宝某从原户籍地布拉格苏木迁入为敖勒召其镇非农业户口，1985年原告及其母亲美丽明花的户籍从布拉格苏木迁入敖勒召其镇与其父为同**籍，并不是涉案草牧场所在地城川镇哈日色日嘎查集体成员，根据《中华人民共和国农村土地承包法》第十六条“家庭承包的承包方是本集体经济组织的农户。农户内家庭成员依法平等享有承包土地的各项权益”的规定，不论是一轮还是二轮草牧场承包，原告克某在城川镇哈日色日嘎查不享有承包经营草牧场的主体资格，也未在哈日色日嘎查承包草牧场。（二）原告克某与本案草牧场无利害关系。1.在二轮草牧场承包中，原告克某的已亡亲属李某无承包草牧场的主体资格。根据《中华人民共和国民法通则》第九条“公民从出生时起到死亡时止，具有民事权利能力，依法享有民事权利、承担民事义务”的规定，本案中，李格什吉拉汉于1992年去世，请求承包经营草牧场的主体资格消灭。在1998年的二轮草牧场承包中，李某不具有承包经营草牧场的主体资格，因主体消亡，权利消灭，承包无效，哈日色日嘎查委员会记录己亡人李格什吉拉汉为涉案草牧场的承包经营权人也是无效的。在二轮草牧场承包中，李某无草牧场的承包经营权。2.在二轮草牧场承包中，原告克某的亲属娜某未设立涉案草牧场的承包经营权。不符合1987年1月1日施行的《中华人民共和国土地管理法》第十一条“依法改变土地的所有权或者使用权的，必须办理土地权属变更登记手续，更换证书”；1985年施行的《中华人民共和国草原法》第十四条“承包经营草原，发包方和承包方应当签订书面合同”及《中华人民共和国农村土地承包法》第二十三条的规定，且宝某健在，克某不符合代位继承条件，不能作为本案的原告起诉。综上，原告克某及其两位已故亲属均未取得涉案草牧场的承包经营权。根据《中华人民共和国继承法若干问题的意见》第一部分第四条“承包人死亡时尚未取得承包收益的，可把死者生前对承包所投入的资金和所付出的劳动及其增值和孳息，由发包单位或者接续承包合同的人合理折价、补偿，其价额作为遗产。”的规定，即使李某和娜某有涉案草牧场的承包经营权，草牧场的承包经营权也不能继承。因此，原告克某与涉案草牧场的承包经营权无利害关系，克某不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定的起诉条件，克某作为本案的原告，主体不适格。三、被告鄂托克前旗人民政府向第三人格某换发J15062302100106号《草原经营权证》的行政行为合法有效。根据《中华人民共和国物权法》第一百二十七条“土地承包经营权自土地承包经营权合同生效时设立。县级以上地方人民政府应当向土地承包经营权人发放土地承包经营权证、林权证、草原使用权证，并登记造册，确认土地承包经营权”的规定，登记机关向草牧场承包经营权人发放承包经营权证是对其草牧场的承包经营合同的确认登记，该登记行为具有从属性。本案中，2016年12月30日格某与城川镇哈日色日嘎查委员会签订《草原承包合同》，承包了城川镇哈日色日嘎查纳林社1196.39亩草牧场。2018年12月第三人格某申请换发《草原经营权证》，经城川镇哈日色日嘎查委员会、城川镇人民政府等审核确认，报至原草原行政主管部门审核，经审查，《草原承包合同》和《草原承包申请登记表》均载明，草原承包人为：格某，内容一致，被告鄂托克前旗人民政府为第三人格某换发了《草原经营权证》（草原承包权证未颁发），该证与发包方城川镇哈日色日嘎查的发包对象、内容一致，且本次换发的《草原经营权证》登记内容与2004年8月13日城川镇哈日色日嘎查颁发给第三人格某的2030082号、第95号《草牧场使用证》内容一致，因此，被告鄂托克前旗人民政府对发包人城川镇哈日色日嘎查与承包人即格某设立的《草牧场承包经营合同》的确认登记无误，该登记行为符合前述法律的规定，同时也符合《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第九条“农村土地承包经营权证登记簿记载农村土地承包经营权的基本内容。农村土地承包经营权证、农村土地承包合同、农村土地承包经营权证登记簿记载的事项应一致”和《中华人民共和国农村土地承包法》第二十六条“国家机关及其工作人员不得利用职权干涉农村土地承包或者变更、解除承包合同”的规定，换发《草原经营权证》是依申请的具体行政行为。根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第八条“实行招标、拍卖、公开协商等方式承包农村土地的，按下列程序办理农村土地承包经营权证：（一）土地承包合同生效后，承包方填写农村土地承包经营权证登记申请书，报承包土地所在乡（镇）人民政府农村经营管理部门。（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方和承包方的资格、发包程序、承包期限、承包地用途等予以初审，并在农村土地承包经营权证登记申请书上签署初审意见。（三）承包方持乡（镇）人民政府初审通过的农村土地承包经营权登记申请书，向县级以上地方人民政府申请农村土地承包经营权证登记。（四）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对登记申请予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报请同级人民政府颁发农村土地承包经营权证”的规定，可见办理《草牧场承包经营权》的登记应当由承包方提出申请，经嘎查确认无误，提交镇政府审核通过后，报主管部门查验申请登记的材料，符合条件的提请旗人民政府换发证书。本案中，第三人格某与哈日色日嘎查设立了《草牧场承包经营权合同》，申请换证，经嘎查确认无误，提交城川镇人民政府审核通过，由原主管部门鄂托克前旗农牧业局查验后，提请被告鄂托克前旗人民政府换发了《草原经营权证》，办理程序合法，并无撤销事由。 第三人格某述称，与第三人鄂托克前旗林业和草原局的答辩意见一致。补充：依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款的规定，原告既不是行政行为的相对人，也不是行政行为的利害关系人，原告不具备诉讼主体资格。第一轮草牧场承包是1982年，原告是1983年出生，原告不可能参加第一、第二轮草牧场承包。案涉土地此前进行过多次行政诉讼和行政复议，都是案外人娜某与吉某申请的，并不是本案原告，本案原告一直是非农业户口，不可能参加到家庭承包中来。 经审理查明，2016年12月30日格某与鄂托克前旗哈日色日嘎查签订草原承包字J15062302100106号《草原家庭承包合同》，载明承包草场位置为城川镇哈日色日那林，草场块数1块，总面积1196.39亩，承包草场期限从1998年12月30日起至2020年12月31日止，共有权利人格某1人。后格某申请颁发《草原经营权证》，鄂托克前旗人民政府于2018年12月19日向格某颁发J15062302100106号《草原经营权证》，证载发包方为哈日色日嘎查，经营方为格某，面积为1196.39亩，并附四至GPS坐标。 另查明，第一轮土地承包时，娜某（克某的祖母）一家承包了鄂托克前旗城川镇哈日色日嘎查1912.5亩草牧场，草原证办在其丈夫李某汉名下。1992年，李某汉去世，娜某将草牧场交儿子宝某（非农业户口，不属于一轮二轮土地承包户内成员，克某的父亲）管理。2003年宝某以口头协议形式将该1912.5亩草牧场中的1200亩流转给赵某。2004年8月13日赵某申请，哈日色日嘎查委员会将该《草牧场使用权证》变更在赵某父亲格某名下（2030082号）。2008年鄂托克前旗人民政府为格某颁发2030038号《草牧场使用权证》。2013年格某将上述草牧场转让给刘某，2014年鄂托克前旗人民政府将格某名下的2030038号《草牧场使用证》变更登记在刘某名下，并为刘忠世颁发了新的《草牧场使用证》。2017年9月29日刘某与格某解除上述流转合同。2018年7月30日鄂托克前旗人民政府收回并注销了给刘某颁发的《草牧场使用证》。2018年11月20日鄂尔多斯市人民政府作出鄂府复委复决字〔2018〕69号《行政复议决定书》撤销鄂托克前旗人民政府颁发给刘某的《草牧场承包经营权证》。格某向鄂尔多斯市中级人民法院提起诉讼，2019年9月23日鄂尔多斯市中级人民法院作出的（2019）内06行初17号《行政判决书》，驳回格某诉讼请求。 再查明，克某，1983年出生，1985年将户籍从鄂托克前旗布拉格苏木迁入鄂托克前旗敖勒召其镇（非农业户口），非鄂托克前旗城川镇哈日色日嘎查集体经济组织成员。 本院认为，对于本案的争议焦点一起诉期限问题，原告父亲宝某知晓涉案颁证行为，不能代表原告克某知道或应该知道该行政行为具体内容，被告并无原告克某知道或应当知道涉案《草原经营权证》的相关证据，原告克某自述2020年8月10日通过《鄂托克前旗林业和草原局关于李某办证请求回复的函》知道涉案《草原经营权证》的内容，其于2020年8月14日起诉，未超过起诉期限。 对于本案的争议焦点二原告克某是否具有诉讼主体资格，原告起诉是否符合法定起诉条件属于人民法院依法审查范围。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第十六条规定，家庭承包的承包方是本集体经济组织的农户。土地承包经营权是以家庭为单位的承包户对承包地享有共同管理、经营、收益的权利，承包地不是承包经营户的私产，承包经营权也不属于某个家庭成员，承包经营权不能继承，如该户内某家庭成员死亡，该户内其他成员作为承包经营权人继续经营。本案中，原告克某并不是哈日色日嘎查集体经济组织成员，其提供的证据不能证明其在二轮土地承包时作为户内成员承包过草原，其也不能基于继承享有草原承包经营权，因其无涉案草原承包经营权，故与本案颁发《草原经营权证》的行政行为无利害关系，不具有诉讼主体资格。另外，撤销《草原经营权证》的前提是承包合同被撤销或确认无效。本案中，涉案《草原经营权证》系对2016年12月30日哈日色日嘎查与格某签订的《草原家庭承包合同》的确认，二者内容一致，办理程序亦符合法律规定。在上述《草原家庭承包合同》未被撤销或确认无效前，克某提起行政诉讼请求撤销《草原经营权证》，缺乏事实和法律依据。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第六十九条第一款第（一）项、第一百零一条第一款第（二）项之规定，裁定如下： 驳回原告克某的起诉。 案件受理费50元，退还原告克某。 如不服本判决，可以在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于内蒙古自治区鄂尔多斯市中级人民法院。 审 判 长  胡文静 审 判 员  武 凤 人民陪审员  李佳敏 二〇二一年一月二十日 书 记 员  苏岸英 书 记 员  曹彦飞 本案引用的法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第四十九条提起诉讼应当符合下列条件： （一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织； （二）有明确的被告； （三）有具体的诉讼请求和事实根据； （四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。 《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》 第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的； 第一百零一条裁定适用于下列范围： （二）驳回起诉；