济南铁路运输中级法院 行 政 判 决 书 （2021）鲁71行终23号 上诉人（原审被告）莱西市人力资源和社会保障局，住所地莱西市北京路**。 法定代表人张秀杰，局长。 委托诉讼代理人童之浩，该单位工作人员。 被上诉人（原审原告）于晶晶，男，1985年9月15日出生，汉族，住莱西市。 委托诉讼代理人孙秀萍，山东瀚生律师事务所律师。 原审第三人青岛中盛拓普纺织有限公司，住，住所地莱西市姜山镇姜山二村/div> 法定代表人梁利人，总经理。 委托诉讼代理人王淑军，山东颐海律师事务所律师。 委托诉讼代理人杨洋，山东颐海律师事务所实习律师。 上诉人莱西市人力资源和社会保障局（以下简称莱西市人社局）因诉被上诉人于晶晶及第三人青岛中盛拓普纺织有限公司（以下简称中盛纺织公司）工伤资格认定一案，不服青岛铁路运输法院（2020）鲁7102行初200号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，宫美丽系中盛纺织公司职工，2020年2月15日7时26分许，宫美丽驾驶小型轿车下班途中行至国道204线126KM（姜山镇大泊村路口）左转弯时车辆滑入路西侧沟中倒扣，溺水死亡。2020年3月5日，中盛纺织公司向莱西市人社局申请对宫美丽的情形认定为工伤，同时提交相关证据材料，并于2020年3月31日补交材料，莱西市人社局于同日受理其申请，于2020年4月24日作出的青莱人社伤不认决字〔2020〕第080120号《工伤不予认定决定书》（以下简称《工伤不予认定决定书》），认为宫美丽的情形不符合《工伤保险条例》第十四条、第十五条的规定，决定不予认定工伤，2020年4月27日将《工伤不予认定决定书》送达于晶晶及中盛纺织公司。另查明，2020年3月24日，莱西市公安局交通警察大队作出《道路交通事故证明》，认定事故时宫美丽驾车的行驶速度为21km/h，其驾车发生交通事故后溺水死亡事实已经发生，但造成交通事故的成因无法查清。 原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供，视为没有相应证据。社会保险行政部门在受理工伤认定案件后，可以根据审核需要对事故进行调查，并根据调查的证据对事故责任作出判断，进而依法对是否构成工伤作出认定。本案中，宫美丽在下班途中因交通事故死亡，交警部门并没有对事故作出责任认定，而是作出事故原因无法查清的结论。莱西市人社局在没有充分证据证明宫美丽在交通事故中负有主要责任或全部责任前提下，依据《道路交通事故处理程序规定》第六十条第一款第（一）项之规定推定宫美丽承担事故的全部责任，认为其不符合《工伤保险条例》第十四条、第十五条认定工伤或者视同工伤的情形，决定不予认定工伤，属事实不清、证据不足，依法应予以撤销。于晶晶要求撤销涉案《工伤不予认定决定书》的诉讼请求于法有据，一审法院予以支持。于晶晶要求责令莱西市人社局认定宫美丽的情形属于工伤的诉讼请求，因作出《工伤不予认定决定书》的证据不足，尚需莱西市人社局调查后另行作出是否认定工伤的决定，对于晶晶的该项诉讼请求一审法院不予支持。判决撤销《工伤不予认定决定书》并责令莱西市人社局在六十日内重新作出行政行为，驳回于晶晶的其他诉讼请求。 上诉人莱西市人社局不服原审判决，向本院提起上诉，请求撤销一审行政判决书，维持莱西市人社局作出的《工伤不予认定决定书》。其主要事实和理由为：1.原审判决认为不予认定决定证据不足，将举证责任全部由上诉人承担显失公平。工伤认定行为系依申请而发生的行政行为，并非行政机关行使公权力强行介入而对相对人发生不利后果的行为。如果申请人不能证明其主张的事实存在，行政主体调查后亦不能证明申请人主张的事实存在，就必须拒绝申请人的主张。本案中，用人单位中盛纺织公司及职工需对其符合工伤认定条件承担基本的举证责任，莱西市人社局结合现有证据调查后得不出非本人主要责任，举证不能的后果应由申请人和职工承担。2.莱西市人社局推定宫美丽承担全部责任是基于现有证据的合理推断。按照司法解释等规定，事故责任不明的情况下，对责任进行综合判断的主体是人社部门，现有证据无法得出工伤申请人要求认定工伤的结论。宫美丽雪天未谨慎驾驶、操作不当滑入水沟具有高度盖然性，现有证据也不支持有第三方的存在，应推定为单方事故，承担全部责任。3.原审法院撤销莱西市人社局作出的结论，责令重新调查后再作出结论。但即便莱西市人社局重新调查，主要的调查方向仍是对交警的案卷进行重新阅卷分析，仍然没有证据证明存在事故的第三方及宫美丽承担非本人主要责任。综上，莱西市人社局推定职工承担全部责任，合情合理合法，请求撤销一审法院的判决，维持莱西市人社局不予认定工伤结论。 被上诉人于晶晶答辩称，1.用人单位中盛纺织公司在工伤认定申请时，提交了工伤事实的基本证据。用人单位认可宫美丽属于工伤，且对于宫美丽在下班途中溺水死亡的基本事实各方均无异议。莱西市人社局强加举证责任于工伤认定申请主体没有任何法律依据。2.莱西市人社局应当对其作出的具体行政行为承担全部举证责任。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条，莱西市人社局对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。莱西市人社局不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。莱西市人社局对于自己所主张的宫美丽承担全部责任的事实应提供证据加以证实。被上诉人主张“非本人主要责任”属于消极事实，一般不承担证明责任。3.莱西市人社局推定宫美丽承担全部责任是没有任何证据的主观臆断。本案交通事故经过现场勘验、现场监控、法医学检验、专业机构鉴定、经过交警公安等权威部门的侦查，最终得出事故原因无法查清的结论。而莱西市人社局没有相反证据推翻原事故责任认定书，无法得出宫美丽在本次交通事故中承担主要责任的结论。莱西市人社局称宫美丽雪天未谨慎驾驶、操作不当具有高度盖然性毫无根据。《道路交通事故证明》载明“大雪天气”“路面大雪覆盖”“视线不良”“T字形交叉路口，无交通信号灯控制”等，因此本次事故的发生有可能是恶劣天气原因，有可能是路况原因，也有可能是交通部门未设置交通信号管制原因。4.《工伤保险条例》第十四条第（六）项的立法本意为非主要责任即可，事故成因无法查清属于“非本人主要责任”的情形。综上，请求二审法院给予公正判决，责令莱西市人社局作出予以认定工伤的决定。 原审第三人中盛纺织公司答辩称，1.根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定，莱西市人社局在行政诉讼程序中承担举证责任，系其法定和基本的举证责任。原审法院经依法审查，认定《工伤不予认定决定书》证据不充分，撤销了该行政行为，责令莱西市人社局在法定期限内重新作出，适用法律正确，应予维持。2.莱西市人社局推定宫美丽承担事故全部责任系主观臆断，无事实和法律依据。公安交警部门出具《道路交通事故证明》，认定造成交通事故的成因无法查明，当事人责任也难以划分认定，记载了当事人宫美丽驾驶资质、驾驶机动车均正常，事发当日天气异常，大雪覆盖路面，事发地点无信号管控设施，无监控录像，也未见宫美丽有任何不当驾驶的违法行为。莱西市人社局在原审中自认其作出不予认定工伤决定所依据的调查事实，也仅限于审查公安交警部门的书面卷宗材料和相关不在场的证人证言，据此得出宫美丽死亡系“未谨慎驾驶、操作不当滑入沟中”的结论，系主观过度猜想和推断。3.结合本案事实和证据，上诉人作为行政机关混淆了其作出涉案行政行为的举证责任，将“证明宫美丽承担本人全部责任或本人主要责任”的举证责任分配给了被上诉人，在现有证据不足的情况下仍推定职工承担全部责任，属认定事实不清，适用法律错误。综上，一审判决事实清楚，证据充分，适用法律正确，应予维持。 各方当事人在原审中提交的证据及依据已制作电子卷宗移送本院。上述证据在原审中已经质证。经审查，本院同意原审法院对证据的分析认证意见及据此查明的案件事实。 本院认为，根据原审查明的事实及双方诉辩意见，本案争议的焦点是举证责任如何分配问题。 行政诉讼中，行政机关对作出的行政行为举证，是法律明确规定的举证责任。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。”本案中，诉请审查的行政行为是莱西市人社局作出《工伤不予认定决定书》的行为。莱西市人社局依法应当对其作出的该行政行为的合法性举证证明。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，其作出行政行为应当“证据确凿”，即证据的证明标准应达到事实清楚、证据确实充分的程度。本案有关宫美丽在下班途中因交通事故溺水死亡的基本事实各方均无异议。但对于该职工死亡是否属于“非本人主要责任”存在争议。交警部门出具的《道路交通事故证明》结论为“宫美丽驾车发生交通事故后溺水死亡事实已经发生，但造成交通事故的成因无法查清。”该结论并未认定宫美丽本人对本案所涉交通事故应负主要责任。莱西市人社局在《工伤不予认定决定书》中“推定宫美丽承担全部责任”，该“推定”与交警部门的认定不一致。根据最高人民法院《关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第一条第一款的规定，在认定是否存在《工伤保险条例》第十四条第（六）项“本人主要责任”时，应当以有权机构出具的事故责任认定书、结论性意见和人民法院生效裁判等法律文书为依据，但有相反证据足以推翻事故责任认定书和结论性意见的除外。因此，莱西市人社局应提交足以推翻上述《道路交通事故证明》的证据，在没有证据证明涉案交通事故由宫美丽承担主要责任的情形下，推定“宫美丽应承担事故的全部责任”，并作出不予认定工伤的决定，属于认定事实不清，证据不足。原审法院判决撤销《工伤不予认定决定书》并责令重新作出行政行为并无不当。 关于工伤认定程序中的举证责任。上诉人主张的“工伤认定行为系依申请而发生的行政行为，并非行政主体行使公权力强行介入而对相对人发生不利后果的行为。”因此“举证不能的后果应由申请人和职工承担。”本院认为，《工伤保险条例》第十八条规定了工伤认定申请应当提交的材料，除此之外，对申请人在工伤认定程序中的举证责任并无其他具体规定。本案工伤认定的申请人中盛纺织公司作为用人单位，对宫美丽下班途中因交通事故死亡应当认定为工伤并无异议，已依法提交了相关申请材料，完成了“基本的举证责任”。莱西市人社局受理工伤认定申请后，根据《工伤保险条例》第十九条规定，可以根据审核需要对事故伤害进行调查核实，收集相关证据。经过调查核实，如果不予认定工伤，应当提供职工不符合认定工伤条件的证据，不能将其调查职责转化为用人单或受伤职工的举证责任。如果没有上述证据，其在行使行政裁量权时，应当根据《工伤保险条例》的立法目的，结合同类案例的司法实践，正确理解和适用《工伤保险条例》第十四条第（六）项的规定，依法作出相应的结论。因此，莱西市人社局上诉主张申请人对涉案交通事故“非本人主要责任”应承担举证责任，没有法律依据和事实依据，本院不予支持。 综上，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。原审判决正确，审判程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人莱西市人力资源和社会保障局负担。 本判决为终审判决。 审判长  黄伟东 审判员  于洪福 审判员  王维东 二〇二一年一月二十九日 法官助理刘文文 书记员贾若羿