浙江省台州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙10行终318号 上诉人（原审原告）许美秀。 委托代理人周玲。 被上诉人(原审被告)天台县人民政府福溪街道办事处，住所地天台县福溪街道幸福花苑。 法定代表人庞学新，主任。 委托代理人王修伟，工作人员。 委托代理人裘灵铃。 上诉人许美秀因诉被上诉人天台县人民政府福溪街道办事处确认外来户房屋拆除协议无效一案，不服天台县人民法院（2020）浙1023行初125号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年11月24日受理后，依法组成合议庭对本案进行审理。本案现已审理终结。 原审法院查明，原告许美秀有房屋坐落在天台县××街道××村，该房屋系在浙土字Ａ［2013］-0782《浙江省建设用地审批意见书》所批准的用地征收红线范围内，2017年，天台县福溪街道拾得路及以北（水南）区块综合改造项目获得批准（批准文号：浙土字Ａ［2017］-0012号）。被告天台县人民政府福溪街道办事处为推进上述项目建设，于2017年6月12日，与原告许美秀签订《外来户房屋拆除协议》，双方对房屋的坐落位置、面积、拆除补偿款、腾空时间、拆除方式、付款方式、激励机制、违约责任都进行了约定。2017年9月12日，被告天台县人民政府福溪街道办事处组织人员拆除案涉房屋。 原审法院认为，行政协议是行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第九十九条规定：有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：(一)行政行为实施主体不具有行政主体资格；(二)减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；(四)其他重大且明显违法的情形。本案中，被告作为天台县人民政府的派出机关，具有行政主体资格。被告为了实现行政管理的目的与原告签订《外来户房屋拆除协议》，该行政协议不存在行政诉讼法及司法解释规定的无效情形，原告也没有证据证明案涉协议存在相关民事法律规定的无效情形。涉案房屋拆除协议并非集体土地征收补偿协议。因此，案涉房屋所在土地是否经有权机关批准征收不是涉案房屋拆除协议无效的理由。况且，案涉房屋拆除协议系原、被告经过协商后签订，原告有权对自身权利进行处分。经该院释明，原告许美秀拒绝变更诉讼请求。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条、最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第九十四条第二款、第九十九条的规定，判决驳回原告许美秀的诉讼请求。 上诉人许美秀上诉称：一审判决认定事实不清，适用法律错误，具体理由如下：一、一审判决书第4页第3段至第5页第1段对基本事实的认定明显不清，有失客观公正性。一审对被上诉人休庭后提交的事实更正说明，未经重新开庭、质证和辩论，直接作为事实认定，违反《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第三十五条、第五十三条规定。二、一审判决书第5页第2段至第6页第1段中认为“涉案房屋拆除协议并非集体土地征收补偿协议。因此，案涉房屋所在土地是否经有权机关批准不是涉案房屋拆除协议无效的理由”，其评判理由明显偏离本案事实，且于法无据。1、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条以及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十九条第一项均明确将行政行为实施主体是否具有行政主体资格作为裁量与判断行政行为是否合法的重要标准。2、被上诉人威逼上诉人签订《外来户房屋拆除协议》，表明因天台县福溪街道拾得路及以北（水南）区块综合改造项目工作，对上诉人座落于征迁区块红线范围内的外来户房屋（违法建筑）进行拆除。一审中被上诉人先称上诉人涉案房屋在浙土字Ａ［2017］-0012号《浙江省建设用地审批意见书》批准的用地征收红线范围内，后发现该该批文项目名称是“天台县城镇低效用地再开发2017年度第3批次建设用地”，不是天台县福溪街道拾得路及以北（水南）区块综合改造项目工作，故休庭后又私下将原庭审中辨称的“原告案涉房屋在浙土字Ａ［2017］-0012号《浙江省建设用地审批意见书》批准的用地征收红线范围内”更正为“案涉原告坐落于天台县××街道××村的集体土地上房屋系浙土Ａ［2013］-0782《浙江省建设用地审批意见书》所批准的用地征收红范围内。”由此说明，被上诉人清楚涉案房屋不在征地红线范围内，自己无权作为实施单位与上诉人签订涉案房屋拆除协议。至于一审判决书第5页第2段中认为，“被告作为天台县人民政府的派出机关，具有行政主体资格。被告为了实现行政管理的目的与原告签订《外来户房屋拆除协议》”更加离谱。违建处罚认定并非被上诉人的职权范围，被上诉人以自己单方制作的标准格式协议随意将涉案无证房屋认定为违章建筑明显越俎代庖。3、上诉人2007年建造涉案二间一层半房屋经过建明村村委会、福溪街道以及天台县国土资源局同意，由于天台县人民政府2000年7月17日出台天政发［2000］124号《关于县城部分区域暂停规划审批的通知》，才导致上诉人房屋建好后一直未领到集体土地使用权证和房屋所有权证。因此，上诉人自2007年建房至今从未收到过任何违建认定文件。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十五条之规定，征收农民集体土地的审批权限在省级人民政府或者国务院。如果涉案房屋不在征地红线范围内，实施征收机关便无签订涉案房屋拆除协议的资格，属于违反法律、行政法规强制性规定的无效情形。三、被上诉人与上诉人签订涉案协议涉及内容存在明显减损上诉人权利的情形，协议依法应该被确认为无效。一是涉案房屋建筑面积不实，只有71.78平方米，与实际相差64.02平方米；二是上诉人自出生就是建明村村民，却将上诉人当成外来户，由此造成上诉人房屋补偿偏低，无法获得安置；三是上诉人房屋宅基地补偿只有155元／平方米，无法满足被拆迁后的生活水平；四是对上诉人房屋进行评估，从评估公司的选择到评估方式送达程序均严重违法。同期、相同区位、相同结构房屋，评估存在较大差异。涉案违背公平合理、低价强买、减损权利的房屋拆除协议，系被上诉人威逼所签，非上诉人真实意思表示。综上，请求撤销原判，重新审理此案，查明事实依法发回重审或者改判支持上诉人的一审诉讼请求。 被上诉人天台县人民政府福溪街道办事处辩称：一审判决认定事实清楚，适用法律正确，具体理由如下：一、上诉人坐落于天台县××街道××村集体土地上房屋系违法建筑，该房屋在浙土字Ａ［2013］-0782《浙江省建设用地审批意见书》所批准的用地征收红线范围内。该区域内集体土地自批准后，陆续实施了征收，对该区域内违法建筑的拆除均在2017年天台县福溪街道拾得路以北（水南）区块综合改造项目集体土地上房屋征收补偿安置过程中一并处理。涉案违法建筑处理方式，即通过被上诉人与违法建筑所有人签订房屋拆除协议以及给予补偿的方式进行快速有效处理。二、上诉人在自愿基础上与被上诉人签订该协议，系其真实意思表示，不存在任何受威逼胁迫签订的情形。三、被上诉人在一审庭审结束后，经重新比对发现一审答辩部分事实阐述有误，对此，被上诉人将情况说明以及上诉人房屋所在的浙土字Ａ［2013］-0782《浙江省建设用地审批意见书》、该区域的征收红线图均上传至浙江移动微法院，上诉人可在微法院上及时质证。四、双方签订的《房屋拆除协议》不存在《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条以及《最高院关于适用的解释》第九十九条规定的无效情形。综上，请求驳回上诉，维持原判。 二审期间，上诉人提供了浙土字A[2013]-0782号《浙江省建设用地审批意见书》、建设用地项目呈报说明书、建设用地项目呈报材料“一书三方案”、拾得路以北土地收储区块丈量结算清单（民主村）、水南二期测绘图以及电话录音等证据材料。 经审理，上诉人提供的浙土字A[2013]-0782号《浙江省建设用地审批意见书》、建设用地项目呈报说明书、建设用地项目呈报材料“一书三方案”、水南二期测绘图等证据材料，可以认定上诉人的房屋部分在浙土字A[2013]-0782号《浙江省建设用地审批意见书》批准征地范围内的事实，本院予以确认。上诉人提供的拾得路以北土地收储区块丈量结算清单（民主村），与本案无关，本院不予确认。上诉人提供的电话录音，内容含糊不清，不能证明待证事实，本院不予确认。 本院经审理查明，上诉人许美秀系天台县××街道××村村民，与该县始丰街道岩坦村村民许良平结婚后，户籍未迁出建明村。2007年期间，上诉人许美秀提出建房申请，建明村村民委员会以及国土所、街道办事处等相关单位及人员盖章、签字同意上报，但最终未取得有权机关规划与用地批准。2017年6月12日，被上诉人天台县人民政府福溪街道办事处与上诉人许美秀签订《外来户房屋拆除协议》，双方对房屋的坐落位置、面积、拆除补偿款、腾空时间、拆除方式、付款方式、激励机制、违约责任都进行了约定。现上诉人许美秀不服，提起本案诉讼。 本院认为，上诉人许美秀起诉要求确认被上诉人天台县人民政府福溪街道办事处与其签订的《外来户房屋拆除协议》无效。行政协议兼具行政性和契约性，行政协议是否无效，主要看是否存在《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定的重大且明显违法情形以及《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的合同无效情形。首先，被上诉人具有行政主体资格，为了实现行政管理目的，对于未依法取得建房用地及规划审批的房屋，其有权与上诉人签订房屋拆除协议。其次，集体土地有无经过有权机关批准征收，影响征地补偿协议的非诉执行，但不影响其效力。况且，本案属于违法建筑拆除协议，并非征地补偿安置协议。因此，征地是否经过批准不是被诉协议无效的理由。再次，上诉人的房屋经过村委会、国土所、街道办事处等相关单位同意上报，但未取得有权机关批准，在此情形下，被上诉人经过评估，与上诉人签订房屋拆除协议，给予上诉人适当补偿，并不存在《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条与《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的无效情形。一审判决驳回上诉人的诉讼请求并无不当。需要指出的是，被上诉人一审庭审结束后提供的浙土字A[2013]-0782号《浙江省建设用地审批意见书》，一审法院未组织对方质证，存在不当，本院予以指正。上诉人许美秀的上诉请求和上诉理由不能成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人许美秀负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 陈公辉 审 判 员 吴鸿滨 审 判 员 徐后利 二〇二一年一月二十九日 法官助理 章晓慧 代书记员 朱佩珍 8- 9-