江苏省盐城市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)苏09行终565号 上诉人（原审原告）周登海，性别××年××月××日生，××族，居民。 委托代理人徐晓燕，江苏大直律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）射阳县兴桥镇人民政府，住所地射阳县兴桥镇幸福大道**。 法定代表人戴玉清，该镇镇长。 应诉负责人陈剑，该镇副镇长。 委托代理人邹建桥，该镇村建中心主任。 委托代理人刘红霞，北京市盈科（南京）律师事务所律师。 上诉人周登海诉被上诉人射阳县兴桥镇人民政府（以下简称兴桥镇政府）要求履行法定职责一案，不服江苏省建湖县人民法院（2020）苏0925行初68号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 原审法院经审理查明：2010年5月2日被告兴桥镇政府下属的村建中心向原告周登海颁发了《江苏省村镇工程建设许可证》（有效期为六个月），同意原告在其主屋东侧建一厨房，面积为14平方米，同日村建中心向原告出具承诺书一份，承诺同意原告建厨房一间，计14平方米，共建两层（含地下室），建设时间待现任主要领导调离后开工，上层建设手续须经农电部门认可后方可生效。 2019年10月份，原告周登海向被告的村建中心提出申请，在申请书中说明原妨碍建设的电线杆已移位，原镇里主要领导已调离，原告的上层建设（指厨房）手续已经农电部门确认，要求被告的村建中心兑现承诺，向原告颁发建设许可证。被告兴桥镇政府收到申请后于2019年11月1日作出信访事项处理意见书，该意见书指出，原告的《江苏省村镇工程建设许可证》未经审批程序，且过建设期限应该作废，同时该地段不符合建设规划，不能审批。原告周登海收到该意见书后，向原审法院提起行政诉讼。 原审法院另查明，原告周登海要求建设厨房的地块属于被告兴桥镇的镇规划区范围。 原审法院认为,根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。本案中原告周登海向被告兴桥镇政府提出申请，要求其兑现承诺，被告兴桥镇政府作出不予同意的意见，故被告兴桥镇政府是本案适格的被告。 本案中，原告周登海持有的《江苏省村镇工程建设许可证》颁发于2010年5月2日，而许可证的有效期为6个月，该许可证已经逾期，不再有效，被告的村建中心虽向原告出具了承诺书，但该承诺书并不能代替许可手续。原告周登海在许可证逾期后，其要进行建设仍需履行相应的程序和手续。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定，在城市、镇规划区内进行建筑物建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门申请办理建设工程规划许可证。2010年7月1日施行的《江苏省城乡规划条例》第三十八条规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城乡规划主管部门申请办理建设工程规划许可证；该条例第三十九条规定，申请办理建设工程规划许可证应当提交使用土地的有关证明文件等。原告周登海在2019年10月份向被告的村建中心申请许可证时，被告兴桥镇政府已不具有颁发规划许可证的职权，其次，原告也不能提交使用土地的证明文件，故被告兴桥镇政府告知原告周登海该地段不符合建设规划，不能审批，不违反法律规定。原告周登海要求判决被告延长原告的《村镇工程建设许可证》有效期或重新发放《村镇工程建设许可证》缺乏事实根据和法律依据，原审法院对其诉讼请求不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九的规定，判决驳回原告周登海的诉讼请求。案件受理费50元，由原告周登海负担。 上诉人周登海上诉称，1.一审判决认定事实不清。上诉人作为普通的老百姓，按照程序，合法、合理申请了许可证，作为颁发该行政许可证的主体要求上诉人配合其工作（因为当时处于创文阶段，暂不可进行施工），并为此出具了承诺书，该承诺书对于上诉人来说，与此对应的许可证一样具有公信力和权威性，也是政府的相关人员依职权作出的，不能否定其效力。若该承诺书不能对抗许可证上的有效期，作为作出该行政行为的被上诉人，应明确告知上诉人，而不是不负责任的出具一张没有任何效力的承诺书。2.一审判决适用法律不当。关于案涉的许可证，被上诉人已于2010年5月2日颁发给上诉人，而一审法院却用2010年7月1日实施的条例来认定其符不符合规定，这明显是法律适用不当。其次被上诉人既然已经将该建设许可证颁发给了上诉人，这就证明当时上诉人已按被上诉人的要求提供了合法且符合要求的相关文件，并办理了相关手续，才获得了该许可证。综上，请求二审法院撤销一审判决，依法改判或发回重审；诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人兴桥镇政府答辩称，1.一审判决认定事实清楚，证据确凿。上诉人持有的《江苏省村镇工程建设许可证》形成于2010年5月2日。此证遵守事项第六条明确，自核发之日起，必须在六个月内按规定进行建设，逾期本证自行失效。上诉人清楚的知道不存在延长的情形，时隔10年显然已经逾期，不再有效，上诉人要求延长没有法律依据。上诉人陈述的承诺书，答辩人认为不属于行政许可法定手续，该承诺书不具有合法性，没有法律约束力，不能取代行政许可法定手续。2.一审判决适用法律正确。上诉人持有的《江苏省村镇工程建设许可证》形成于2010年5月2日，六个月后逾期自行失效。上诉人2019年10月向答辩人申请发放《江苏省村镇工程建设许可证》，是新的请求行为，当然适用新的法律法规，一审判决适用《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、《江苏省城乡规划条例》第三十八条以及第三十九条的规定是正确的。综上一审判决对事实认定正确，适用法律准确，依法应当维持。上诉人的上诉请求没有事实根据和法律依据，请求二审法院驳回上诉人的上诉请求。 当事人在一审审理期间所提供的证据、依据，原审法院已随卷移送本院。本院对证据和事实的认定与原审判决无异。 本院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款、第二款规定，“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证”。根据《江苏省城乡规划条例》第三十八条、第三十九条规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城乡规划主管部门申请办理建设工程规划许可证；申请办理建设工程规划许可证应当提交使用土地的有关证明文件等。本案中，上诉人周登海持有的《江苏省村镇工程建设许可证》颁发时间为2010年5月2日，该许可证的有效期为6个月。同日被上诉人的村建中心向上诉人周登海出具承诺书一份。2019年10月份，上诉人周登海向被上诉人兴桥镇政府的村建中心提出申请，要求村建中心兑现2010年5月2日的承诺，继续向其颁发建设许可证，被上诉人未予办理。本院认为，依据上述法律规定，上诉人申请办理建设工程规划许可证应当提交使用土地的有关证明文件等，且应当向射阳县自然资源和规划局提出申请。故上诉人周登海要求被上诉人延长上诉人的《村镇工程建设许可证》有效期或重新发放《村镇工程建设许可证》缺乏事实根据和法律依据。关于被上诉人的村建中心于2010年5月2日向上诉人周登海出具承诺书的效力问题，本院认为，被上诉人的村建中心虽向上诉人出具了承诺书，但该承诺书并不能代替许可手续。上诉人周登海在许可证逾期后，其要进行建设仍需履行相应的程序和手续。 综上，上诉人周登海的上诉理由不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人周登海负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 葛丹峰 审 判 员 秦广林 审 判 员 吕 红 二〇二一年一月二十二日 法官助理 梁 悦 书 记 员 钱 璐