浙江省平阳县人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙0326行初117号 原告顾伟江，男，汉族，住浙江省温州市鹿城区。 原告沈琦，女，汉族，住浙江省温州市鹿城区。 上列原告委托代理人王琼，北京盈科(温州)律师事务所律师。 被告温州市自然资源和规划局，住所地浙江省温州市惠民路**。 法定代表人冯金考，局长。 委托代理人诸葛真怡，该局工作人员。 委托代理人谢城飞，浙江海昌律师事务所律师。 原告顾伟江、沈琦诉被告温州市自然资源和规划局房屋行政登记一案，本院于2020年8月3日受理后，依法向被告送达了起诉状副本。本院依法组成合议庭，于2020年12月25日公开开庭进行了审理。原告顾伟江及委托代理人王琼，被告委托代理人谢城飞、诸葛真怡到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告顾伟江、沈琦诉称，2017年9月30日，两原告取得权证号为浙（2017）温州市不动产权第0111312号、浙（2017）温州市不动产权第0111313号的不动产权所有证书及共有证书。前述权证载明，二原告共有位于温州市鹿城区××路九里××幢××室的房屋。2020年7月，原告拟偿还房屋贷款再进行抵押贷款，却被告知房屋因设定行政限制无法办理。经查，上述房屋已于2019年9月23日被温州市鹿城区综合行政执法局发函限制。经进一步查询得知，温州市鹿城区综合行政执法局于2019年9月17向被告发送《关于要求对在建违法建筑停止办理手续和提供服务的抄告函》，要求被告下属的不动产登记中心根据浙江省人民政府办公厅关于印发《浙江省“三改一拆”行动违法建筑处理实施意见》及《市区查处违法建筑部门联动工作机制》相关规定，对上述房屋进行登记上的限制。温州市不动产登记中心据此对原告房屋作出了限制。原告认为，对物权设定限制应有法律法规明确规定。《浙江省“三改一拆”行动违法建筑处理实施意见》及《市区查处违法建筑部门联动工作机制》不属于法律或行政法规，且《浙江省“三改一拆”行动违法建筑处理实施意见》属于浙江省政府暂时保留但停止执行的规定。故，被告对原告房屋设定行政限制，没有法律依据。被告在作出限制前没有告知原告作出行政行为的事实、理由及法律依据，也没有将书面的行政决定书送达给原告。其行为违反了《行政强制法》及《物权法》等相关规定。为此，诉请撤销被告的行政限制行为。 被告温州市自然资源和规划局辩称，一、被告做出的行政限制系依嘱托的登记行为。2019年9月23日，被告收到温州市鹿城区综合行政执法局寄送的温鹿宗法函[2019]358号《关于要求对在建违法建筑停止办理手续和提供服务的抄告函》。该局称原告在七都街道九里锦园9幢204室违法搭建室外楼梯，且该局执法人员已经依法向原告发放限改告知书、责令其停止违法行为，但原告拒不停止违法行为。为此，函告被告暂停办理上述不动产的房屋登记、变更、转让、抵押评估等事项。被告遂依该函于2019年9月24日对上述不动产作出行政限制。二、依嘱托登记行为不纳入行政诉讼范围。《不动产登记暂行条例实施细则》第十九条规定：“有下列情形之一的，不动产登记机构直接办理不动产登记：(1)人民法院持生效法律文书和协助执行通知书要求不动产登记机构办理登记；(2)人民检察院、公安机关依据法律规定持协助执行通知书要求办理查封登记的；(3)人民政府依法做出征收或收回不动产权利决定生效后，要求不动产登记办理注销登记的；(4)法律、行政法规规定的其他情形”。据此，被告根据有权机关的协助执行通知书、抄告函等实施的依嘱托登记行为，是被告应当履行的法律义务，也是相应司法行为或行政行为的延伸。最高人民法院颁发的《关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第二条规定，“房屋登记机构根据人民法院、仲裁机构的法律文书或者有权机关的协助执行通知书以及人民政府的征收决定办理的房屋登记行为，公民、法人或者其他组织不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理，但公民、法人或者其他组织认为登记与有关文书内容不一致的除外”。故，被告依嘱托作出行政限制不属于行政诉讼范围，法院应裁定驳回原告起诉。三、本案中，原告的诉讼目的是“拟偿还贷款再进行抵押贷款”。被告认为，原告应通过与温州市鹿城区综合行政执法局协商，或通过司法途径予以救济方可实现其真正的诉讼目的。综上，请求驳回原告的起诉。 原告在举证期限内提供了下列证据：1.身份证，以证明两原告的身份；2.社会信用代码公示查询，以证明被告主体资格；3.不动产权属证书，以证明两原告是案涉不动产共同共有的所有权人；4.温州市不动产登记信息查询记录，以证明案涉不动产被行政限制的事实；5.抄告函，以证明温州市鹿城区综合行政执法局抄告被告暂停办理原告房屋登记、变更、转让、抵押评估等事项；6.浙江省人民政府办公厅文件(浙政办法〔2019〕14号)，以证明《浙江省“三改一拆”行动违法建筑处理实施意见》因与上位法不一致已停止执行的事实；7.限期拆除告知书，以证明温州市鹿城区综合行政执法局限制在前，立案调查之后，行政限制行为不合法。 被告在举证期限内提供了下列证据：1.抄告函，以证明温州市鹿城区综合行政执法局向被告送达的《抄告函》及附件内容；2.传阅单，以证明该文件传阅过程；3.审批单，以证明行政限制做出的审批过程；4.规范性文件《浙江省“三改一拆”行动违法建筑处理实施意见》《不动产登记暂行条例实施细则》第十九条，以证明被诉行政行为的法律及规范性文件依据；5.温州市不动产登记信息的查询记录，以证明被告已在2020年12月22日解除对涉案房屋的限制。 经庭审质证，原告对被告提供的证据1的真实性没有异议，但认为证据不合法，不能作为被告实施房屋限制的法律依据；对证据2-3的真实性没有异议，但对合法性有异议，认为被告实施被诉行政行为超越职权；对证据4的合法性有异议，主张文件已被停用；对证据5的三性没有异议，认为该证据可以说明被告已实施的房屋限制行为违法。 被告对原告提供的证据1-5均无异议，对证据6-7的真实性无异议，但认为此两组证据与本案没有关联。 本院认为，原告提供的证据1-5及被告证据5，对方当事人均无异议，上列证据形式合法，能证明本案事实，均予以采信；被告提供的证据1-4，原告对其证据所载行为的合法性有异议，不属于对证据三性的否认。经审查，此几组证据形成真实，证据所涉内容与本案关联，予以采信；原告提供的证据6-7，被告否认系被诉行政行为作出的事实或法律依据，其中证据7所涉内容与被诉行政行为的合法性判断不具直接关联，故不予采信；证据6的内容与被告提供的规范性文件的适用存在关联，故予以采信。 结合上述采信的证据及双方当事人的当庭陈述，本院认定本案事实如下： 原告顾伟江、沈琦两人于2017年9月30日取得坐落于温州市鹿城区××路九里××幢××室房屋的不动产所有权及共有权证书。2019年9月17日，温州市鹿城区综合行政执法局向被告发送温鹿综法函［2019］358号《关于要求对在建违法建筑停止办理手续和提供服务的抄告函》，称七都街道九里锦园9幢204室业主存在搭建室外楼梯现象，当事人经责令拒不停止违法行为，应暂停办理房屋登记、变更、转让、抵押评估等事项。被告收件后予以传阅，并于同年9月24日决定依据抄告函的内容对涉案房屋进行行政限制，即停止办理房屋的变更登记、转移登记及抵押登记等，并记载于登记簿。具体表现为在房屋登记簿的“权属及限制状态”一栏标注“行政限制”。2020年8月3日，原告提起本案诉讼，要求撤销被告对涉案房屋作出的行政限制行为。同年12月22日，被告以抄告函所适用的文件已处于保留但停止执行的状态，为避免当事人诉累为由自行解除上述限制。 本院认为，国务院《不动产登记暂行条例》规定，所谓不动产登记，是指不动产登记机构依法将不动产权利归属和其他法定事项记载于不动产登记簿的行为。不动产首次登记、变更登记、转移登记、注销登记、更正登记、异议登记、预告登记、查封登记等，适用该条例。国土资规〔2016〕6号《不动产登记操作规范（试行）》规定：不动产登记机构依据国家有权机关的嘱托文件依法办理查封登记的，适用查封登记。嘱托查封的主体应当为人民法院、人民检察院或公安机关等国家有权机关。……不动产登记机构不对查封机关送达的嘱托文件进行实体审查。不动产登记机构认为登记事项存在异议的，不动产登记机构应当办理查封登记，并向嘱托机关提出审查建议。不动产登记机构审查后符合登记条件的，应即时将查封登记事项记载于不动产登记簿。《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第二条规定，房屋登记机构根据人民法院、仲裁委员会的法律文书或者有权机关的协助执行通知书以及人民政府的征收决定办理的房屋登记行为，公民、法人或者其他组织不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理，但公民、法人或者其他组织认为登记与有关文书内容不一致的除外。故，被告对涉案房屋采取的行政限制行为实为房屋查封登记。经查，温州市鹿城区综合行政执法局向被告发送的温鹿综法函[2019]358号抄告函，对案涉房屋搭建室外楼梯且当事人经责令拒不改正的事实作了描述，并认为该房屋“应暂停办理房屋登记、变更、转让、抵押评估等事项”，但并未对涉案房屋作出查封的行政强制措施，亦未向被告发送协助执行通知书。故被诉查封登记行为系被告自行审查后所作出的行政行为，且对当事人的权利义务产生影响，应纳入行政诉讼的受案范围。如上所述，该查封登记缺乏有效的嘱托。被告未查清抄告函内容即对房屋作出查封登记缺乏事实和法律依据，依法应予撤销。本案审理中，被告虽自行撤销了被诉行政行为，但相关文书或其他载体不足以体现被诉行政行为的违法性，故本院依法对被诉行政行为的性质作出确认。据此，本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第八十一条第三款之规定，判决如下： 确认被告温州市自然资源和规划局于2019年9月24日对温州市鹿城区××路九里××幢××室房屋作出的“房屋限制行为”违法。 本案受理费50元，由温州市自然资源和规划局负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省温州市中级人民法院（上诉受理费50元，至迟在上诉期届满后的七日内预交到温州市中级人民法院，逾期不交按自动撤回上诉处理）。 审 判 长  谢海清 人民陪审员  缪友坤 人民陪审员  温仙仙 二〇二一年一月二十二日 代书 记员  林倩雯 ?