河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫行终3186号上诉人（一审原告）李荣全，男，汉族，1958年12月1日出生，住郑州市惠济区。上诉人（一审原告）范子慕，女，汉族，2017年5月12日出生，住郑州市惠济区。以上两上诉人共同委托代理人范金星，河南文魁律师事务所律师。被上诉人（一审被告）郑州市惠济区人民政府，住所地郑州市惠济区开元路**。法定代表人丁文霞，区长。委托代理人刘酝晨，郑州市惠济区新城街道办事处工作人员。委托代理人马国杰，河南千业律师事务所律师。被上诉人（一审被告）郑州市自然资源和规划局惠济分局，住所地郑州市南阳路**附**。法定代表人牛鸿飞，局长。委托代理人郭文飞，该局工作人员。委托代理人陈传震，河南千业律师事务所律师。上诉人李荣全、范子慕因要求依法判决郑州市惠济区人民政府（以下简称惠济区政府）、郑州市自然资源和规划局惠济分局（以下简称惠济区自然资源规划局）按照东赵村村民安置房标准向范子慕分配70平方米安置房并支付相应的过渡及补助费1万元直到房屋分配后为止，不服郑州市中级人民法院作出的（2020）豫01行初809号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。李荣全、范子慕一审诉请：1．依法判决惠济区政府、惠济区自然资源规划局对范子慕履行拆迁补偿安置职责，判令惠济区政府、惠济区自然资源规划局按照东赵村村民安置房标准向范子慕分配70平方米安置房，并自2020年5月12日起向范子慕每年发放过渡及补助费1万元直到房屋分配后为止。2．本案诉讼费由惠济区政府、惠济区自然资源规划局承担。郑州市中级人民法院一审查明：李荣全系惠济区东赵村村民，范子慕系李荣全之外孙，出生于2017年5月12日，并于2017年5月31日以出生申报的方式登记在以李荣全为户主、户号为：59020931的户口本内。2013年12月29日，该村为实施东赵村合村并城项目发布《东赵村合村并城项目拆迁补偿安置方案》（以下简称方案），该方案第二条“安置”、第（三）款“安置对象”规定：“1．此次安置对象为具有东赵村户籍、在东赵村有宅基地且正常享受村民福利待遇的村民，其他人员根据实际情况和村规民约分不同情况区别对待。2．安置对象的户口截止日时间为2013年12月31日24时”。该方案第二条第（四）款“安置标准及安置办法”第2项中（8）小项第②项规定：“不符合招婿条件的，户口在本村的姑娘本人按70㎡居住用房安置，其配偶及子女不享受安置”。该方案第三条“其他事项”第（一）规定：“本方案中享受安置房分配的人员，身份须经所在村民组村民代表会议认定。”另查明，本案范子慕的母亲李芳及其哥哥范伟森不服上述方案并分别以自己的名义向郑州铁路运输中级法院提起诉讼，要求确认惠济区政府制定、实施上述方案违法并采取补救措施，经审理该诉求均被一审驳回，后均上诉至河南省高级人民法院，经审理省高院二审均驳回上诉，维持原判。后，李芳、范伟森向最高人民法院申诉，最高院决定提审二案，最高院经审理分别作出了（2018）最高法行再107号和（2018）最高法行再108号行政判决书，分别维持了原省高院二审判决，并认定李荣全代表其所在户所签订的安置补偿协议有效且已履行完毕，该协议效力及于李芳和范伟森。再查明，2014年5月16日，因李荣全家房屋被纳入东赵村合村并城项目。李荣全与该村村委会签订《惠济区新城街道东赵村合村并城项目拆迁补偿协议书》一份，该协议的见证方为：惠济区新城街道东赵村合村并城项目指挥部。该协议约定李荣全家享受过渡费、生活补助费的人数为3人（60岁以下），即李荣全及其妻子时喜叶、儿子李泽宇。2020年5月12日，范子慕向惠济区政府、惠济区自然资源规划局提出书面《行政补偿申请书》，对此，惠济区新城街道办事处通过惠济区司法局向范子慕作出回复，以范子慕不是适格的被征收人为由，建议作出不予受理的决定。李荣全、范子慕不服，遂诉至法院。郑州市中级人民法院一审认为，关于本案的适格被告。根据《中华人民共和国土地管理法》的相关规定，并参照《郑州市城中村改造管理办法》、《进一步规范城中村改造的若干规定》、《郑州市人民政府关于合村并城工作的指导意见》等相关规定，惠济区政府是其行政区域内房屋征收、拆迁、补偿等行为的主体，也是其行政区域内城中村改造、合村并城改造等拆迁改造行为的主体，本案李荣全、范子慕系诉请惠济区政府、惠济区自然资源规划局履行拆迁安置补偿职责，因此，惠济区政府是本案适格被告。惠济区自然资源规划局不具有组织实施征收土地的法定职责，亦无补偿安置职权，不是本案适格的被告，故，李荣全、范子慕对惠济区自然资源规划局的起诉依法应当予以驳回。关于李荣全、范子慕的诉讼请求。本案中，范子慕无论是其此前向惠济区政府、惠济区自然资源规划局提出《行政补偿申请书》的申请理由，还是此后向提起本案诉讼的诉讼理由，均是依据上述《东赵村合村并城项目拆迁补偿安置方案》的相关规定，然而依据该方案有关规定，范子慕如果要享受该方案所涉安置待遇就必须以符合方案规定条件为前提，换言之，仅仅户口登记在东赵村不是其能够享受案涉安置补偿待遇的充分条件，范子慕还需要满足方案所规定的其他必要条件。但依照该方案第二条“安置”中第（三）款“安置对象”的相关规定和第（四）款“安置标准及安置办法”第2项中（8）小项第②项的相关规定，范子慕显然不属于该方案所规定的安置补偿对象，且在案证据也不能证明其能够享受该方案所涉安置待遇身份已经“经所在村民组村民代表会议认定”，因此，在此前提下，范子慕要求惠济区政府、惠济区自然资源规划局按照该方案的相关规定对其进行安置补偿，缺乏事实和法律依据，依法不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回李荣全、范子慕的诉讼请求。上诉人李荣全、范子慕不服一审行政判决，向本院提起上诉称：1．上诉人起诉被上诉人要求按每平方米600元价格分配安置房是依据《东赵村合村并城项目拆迁补偿安置方案》，但是不代表上诉人认可该方案所有条款的合法性，而是认为应当排除非法的条款，适用合法的条款。上诉人认为范子慕应当享受安置待遇不仅基于户籍是在东赵村，而是其他条件均和该村男村民结婚所生子女情况也一致，唯一区别是范子慕是女村民子女，而其他享受安置房的新增人口是男村民子女。上诉人属于有偿分配安置房人员，上诉人愿意支付每平方米600元的价格。2．原审并未查明《东赵村合村并城项目拆迁补偿安置方案》中第（四）款“安置标准及安置办法”第2项（8）小项的规定是否合法，原审对此违法条款直接适用属于法律适用错误。《东赵村合村并城项目拆迁补偿安置方案》基于男女性别的差异，对男女村民结婚、生子作出完全不同的规定，违反了《宪法》及《妇女权益保障法》的相关规定。且即使适用招婿规定，李芳和范金星所生子女也应当是符合享受安置房分配待遇的。《东赵村合村并城项目拆迁补偿安置方案》并未明文规定不给女村民所生子女有偿分配安置房。3．东赵村村民组村民代表会议的认定是惠济区政府实施拆迁补偿等行为的一个过程性行为或称内部行为，该过程性行为不可诉，对外没有行政约束力，应当由行政主体机关即惠济区政府承担最终的行政责任。惠济区政府和原审法院将行政机关过程性行为或称内部行为作为对抗上诉人申请惠济区政府履行法定职责的理由没有法律依据。东赵相关村集体组织认定村民身份、待遇的行为是作为行政机关的惠济区政府实施拆迁补偿安置活动的委托行为，村集体组织不认定或者错误认定的法律后果应当由惠济区政府承担行政不作为或者行政撤销的法律责任。综上，请求撤销一审判决，依法改判支持上诉人的一审诉讼请求。被上诉人惠济区政府答辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律、政策和方案正确，应予维持。上诉人对《东赵村合村并城项目拆迁补偿安置方案》的合法性提出异议，但该方案的效力已被最高人民法院生效判决所羁束，一审法院不应另行对方案效力进行审查。依据《东赵村合村并城项目拆迁补偿安置方案》的明确规定，范子慕不是适格被拆迁安置对象，不享有被拆迁安置补偿待遇。被上诉人惠济区自然资源规划局答辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《郑州市人民政府关于合村并城工作的指导意见（郑政文［2011］257号文）》及参照《郑州市城中村改造管理办法》，东赵村合村并城项目是由辖区街道办事处成立的郑州市惠济区新城街道东赵村合村并城项目指挥部具体负责落实拆迁安置补偿工作。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，综合本案查明事实，李荣全于2014年与东赵村村委会签订《惠济区新城街道东赵村合村并城项目拆迁补偿协议书》，该协议对李荣全所在户的安置对象、补偿安置内容进行了约定。已生效的最高人民法院（2018）最高法行再107号和（2018）最高法行再108号行政判决书认定，李荣全代表其所在户签订的安置补偿协议有效且已履行完毕，该协议的效力及于李荣全所在户的成员。同时，范子慕不属于《东赵村合村并城项目拆迁补偿安置方案》规定的安置补偿对象。上诉人要求惠济区政府、惠济区自然资源规划局按照东赵村村民安置房标准向范子慕分配安置房并发放过渡费、补助费，缺乏事实和法律依据，一审判决驳回其诉讼请求正确。综上，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人李荣全、范子慕承担。本判决为终审判决。审判长  王盛楠审判员  魏 超审判员  于红涛二〇二一年一月十五日法官助理李晶晶书记员赵文雅