浙江省金华市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙07行终976号 上诉人（原审被告）浦江县人民政府浦南街道办事处，住所地浙江省浦江县浦南街道平七路**。 法定代表人王军勇，主任。 委托代理人黄玄耀，浙江良友律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）楼有理，男，1967年3月1日出生，汉族，住浙江省浦江县。 原审第三人浦江县浦南街道文溪社区居民委员会，住所地浙江省浦江县浦南街道文溪村。 法定代表人楼开长，主任。 楼有理诉浦江县人民政府浦南街道办事处（以下简称浦南街道）浦江县浦南街道文溪社区居民委员会（以下简称文溪社区）、房屋拆迁行政协议一案，浙江省兰溪市人民法院于2020年7月15日作出（2020）浙0781行初39号行政判决。浦南街道不服，向本院提起上诉。本院立案后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院认定，楼有理系浦江县浦南街道文溪村村民，在本村拥有合法的土地使用权和房屋［国有土地使用权证号：浦国用（2010）第0××2号］。2016年8月10日浦江县人民政府为进一步规范城中村改造集聚区安置的规划、建设和管理，改善人居环境，提升城市品位，出台了《浦江县城中村改造集聚区安置实施办法（试行）》，并确定浦南街道文溪村为城中村改造一期工程实施范围。2017年1月9日，第三人根据相关法律、法规及《浦江县城中村改造集聚区安置实施办法（试行）》的规定制定了《浦江县浦南街道文溪社区城中村改造实施方案》，经本村村民代表大会通过后由被告报浦江县城中村改造工作领导小组办公室审查。经该领导小组办公室批复同意后，第三人开始进行城中村改造工作。2017年12月13日，楼有理的儿子楼奇在未获得楼有理授权委托的情况下以住房改造户楼有理的名义与三改造安置单位就上述涉案房屋签订了编号为浦南街道文溪社区5-040号的《城中村改造补偿安置协议》，协议明确载明签订协议的依据为《浦江县城中村改造集聚区安置实施办法（试行）》、《浦江县浦南街道文溪社区城中村改造实施方案》等规定。涉案协议约定，实际丈量或确权、认定的合法建筑占地面积为208平方米；实际丈量或确权、认定的合法房屋建筑面积为627平方米。以原合法建筑占地面积与安置建筑面积1：3.5比例进行计算为728平方米。依据本村城中村改造实施方案相关规定，核定可计算人口为5人，安置人口共计5人。根据“限额限套”原则以及建筑占地和人口安置相结合时特殊情况的处理，可安置高层住宅套数3套，建筑面积420平方米。安置房房款按项目工程成本基准价结合楼层朝向等因素评估结算，高层公寓的项目工程成本基准价为2000元／平方米。按“退出住宅公寓安置权益折现”原则，可安置建筑面积308平方米选择货币安置，单价为2600元／平方米。房屋拆除补偿653147元。涉案协议签订后楼有理对涉案协议的效力一直未予追认。2018年6月9日楼有理的亲戚王生光在楼有理户的文溪城中村改造腾空验收单上的“腾空人”一栏中签署了其本人的名字。 原审法院认为，一、涉案协议系依据《浦江县城中村改造集聚区安置实施办法（试行）》、《浦江县浦南街道文溪社区城中村改造实施方案》等相关规定，由楼有理的儿子楼奇于2017年12月13日以住房改造户楼有理的名义与三改造安置单位签订。《浦江县城中村改造集聚区安置实施办法(试行)》系浦江县人民政府为规范城中村改造集聚区安置的规划、建设和管理所制定，故涉案协议系行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。此外，《浦江县城中村改造集聚区安置实施办法(试行)》第四条规定，街道办事处是本辖区城中村改造集聚区安置的责任主体，村（社区）是本辖区城中村改造的工作主体，故浦南街道办事处作为本案被告是适格的，而文溪社区不属于行政机关，其作为本案被告是不适格的，故依职权将其变更为第三人。二、本案中，浦南街道文溪社区城中村改造系基于新农村建设需要，经文溪社区村民代表大会审议并经浦江县人民政府批准同意。但楼有理持有国土部门核发的国有土地使用权证，其房屋属于国有土地上房屋。针对涉案房屋所签订的涉案协议系由其儿子楼奇在未获得其授权委托的情形下与三改造安置单位签订，事后楼有理对该协议的效力不予追认。因此，涉案协议不是楼有理的真实意思表示。根据《中华人民共和国合同法》第四十八条第一款规定：“行为人没有代理权、超越代理权或者代理权终止后以被代理人名义订立的合同，未经被代理人追认，对被代理人不发生效力，由行为人承担责任。”故涉案协议对楼有理不发生法律效力，应予撤销。综上，楼有理的诉讼请求成立，应予支持。依照《中华人民共和国合同法》第四十八条第一款之规定，判决：撤销编号为浦南街道文溪社区5-040号的《城中村改造补偿安置协议》。案件受理费50元，由浦南街道负担。 浦南街道上诉称：上诉人对一审法院认定的事实无异议，但对其“本院认为”部分持有不同观点。2017年12月13日楼有理儿子楼奇与改造安置工作单位签订了5-040号《城中村改造补偿安置协议》，协议认定占地面积为208平方米，实际认定给予补偿的建筑面积为627平方米。按1:3.5比例计算可安置面积为728平方米，协议安置住宅3套，合计住宅安置面积为420平方米，货币安置可安置建筑面积308平方米，单价2600元/平方米（加上奖金1000元/平方米，实际单价3600元/平方米）。上诉人认为，楼有理已协议安置420平方米住宅套间（共3套），土地性质为国有划拨，上诉人认为其初始来源为集体批拨，评估时己体现了土地收益金（按建筑面积每平方米150元计算补偿），选择产权调换安置方式，住宅安置面积420平方米虽然小于原建筑面积627平方米，其余308平方米货币安置，单价2600元/平方米（加上奖金1000元/平方米，实际单价为3600元/平方米），该单价虽然不是同区位同类型房屋市场评估价，但已经体现了安置与“收购”之间的“一进一出”的合理差价，比较楼有理户“征收”前的房屋利益与“征收”后的补偿房屋利益，后者大于前者，如果楼有理一意孤行要求按照市场评估价格货币补偿，其补偿利益反而小于现行协议的补偿利益，岂不是与补偿利益最大化原则背道而驰。签订补偿协议是楼有理自己明智选择的最终结果。一审法院判决撤销补偿协议，导向楼有理选择市场评估价格方式货币补偿，反而可能导致其补偿利益最小化，这是对其合法利益最大化保护的漠视和否定，故案涉协议不存在“显失公平”的情形。上诉人对一审法院认定案涉协议存在“显失公平”情形不认同。另，上诉人认为楼奇签字行为构成“表见代理”，城中村改造以“户”为改造单位，鉴于其父子关系，足以成立表见代理。 楼有理未提交书面答辩状。 文溪社区未作书面陈述。 经审理，对原审判决认定的事实，本院予以确认。 本院认为，被上诉人在文溪村享有土地使用权面积208平方米的房屋，国有土地使用权证证号为浦国用（2010）第0××2号。本案所涉《城中村改造补偿安置协议》系因新农村建设需要，由被上诉人与上诉人签订。该协议中对上述国有土地上房屋应视为实质是在城中村改造过程中，地方政府为实现公共利益和行政管理目标，以“收购”代替依法“征收”。本院认为，建立在平等、自愿、等价、有偿基础上的收购协议，在一定层面上有利于提高改造的效率，并有助于通过合理的价格来对房屋所有权人给予更加充分、及时的补偿安置，因此，具有现实合理性和可行性。对于行政机关在坚持平等、自愿、等价、有偿原则的基础上，与房屋所有权人签订的相关收购协议，若已对房屋所有权人进行了公平合理的并不低于当时当地同区位同类房屋市场价格的补偿安置，且不存在《中华人民共和国合同法》第五十二条等规定的以欺诈、胁迫等手段签订收购协议情形的，可不否定此种收购协议的合法性。本案中，虽浦南街道文溪社区城中村改造系基于新农村建设需要，经文溪社区村民代表大会审议并经浦江县人民政府批准同意。但被上诉人持有国土部门核发的国有土地使用权证，其房屋属于国有土地上房屋。上诉人通过协议方式收回该房屋，并未参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的评估程序，对房屋进行公平合理的并不低于当时当地同区位同类房屋市场价格的评估。上诉人浦南街道称按照市场评估价格货币补偿，其补偿利益反而小于现行协议的补偿利益，此系上诉人浦南街道的单方意思表示，被上诉人并不认可。因此，本案所涉《城中村改造补偿安置协议》不能视为是在等价有偿原则的基础上签订的协议。另，案涉协议系由楼有理的儿子楼奇在未获得其授权委托的情形下与三改造安置单位签订，事后楼有理对该协议的效力不予追认。因此，涉案协议不是楼有理的真实意思表示。根据《中华人民共和国合同法》第五十四条第一款、《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十四条的规定，本案所涉《城中村改造补偿安置协议》应予撤销。综上，上诉人的上诉请求及理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国合同法》第五十四条第一款第（二）项，《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人浦江县人民政府浦南街道办事处负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 单晓剑 审 判 员 张淑英 审 判 员 徐青雅 二〇二一年一月二十六日 代书记员 陈思秀