山东省淄博市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁03行终209号 上诉人（原审原告）赵汝林，男，1967年4月20日出生，汉族，现住淄博市博山区。 委托代理人赵璐，女，1991年7月4日出生，汉族，现住淄博市博山区。系赵汝林女儿。 上诉人（原审原告）郑艳，女，1969年3月20日出生，汉族，现住淄博市博山区。 委托代理人于鹏，山东统河律师事务所律师。 委托代理人杨统河，山东统河律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）淄博市博山区源泉镇人民政府，住所地：淄博市博山区源泉镇源东村。 法定代表人国先占，镇长。 出庭行政负责人房强，副镇长。 委托代理人丁玉红，山东科力律师事务所律师。 被上诉人（原审第三人）淄博市博山区源泉镇泉河村民委员会，住所地：博山区源泉镇泉河村。 法定代表人赵涛，主任。 委托代理人王雪，北京市盈科（淄博）律师事务所律师。 上诉人郑艳、赵汝林诉被上诉人淄博市博山区源泉镇人民政府（以下简称源泉镇政府）确认拆除补偿行政协议无效一案，不服淄博市淄川区人民法院（2020）鲁0302行初20号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2021年1月6日公开开庭审理了本案。上诉人赵汝林、上诉人郑艳及其委托代理人杨统河、于鹏，被上诉人源泉镇政府的出庭行政负责人房强及其委托代理人丁玉红，被上诉人淄博市博山区源泉镇泉河村民委员会（以下简称泉河村委会）的法定代表人赵涛及其委托代理人王雪到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审法院查明，2018年8月23日，被告源泉镇政府与原告赵汝林、郑艳签订拆除补偿协议一份，协议内容为：根据淄博市环保局《关于印发淄博市饮用水水源保护区划定方案的通知》(淄环发[2013]99号)、《关于印发的通知》(淄环发[2016]117号)划定的天津湾水源地、源泉水源地范围和确定的整治要求，一级保护区内依法取缔一切与供水设施和保护水源无关的建设项目，评估公司根据相关法律法规对该范围内住户所有建筑物及附属财产价值进行了评估及协商。现根据评估价格，双方本着平等自愿的原则，就拆除补偿一事达成如下协议：一、拆除标的情况：拆除标的坐落于源泉镇泉河村，建筑物、附属物及基本情况详见评估报告。二、补偿价款：双方确认评估机构为山东金鹏颐和房地产土地评估有限公司，并在该评估机构出具的评估报告基础上充分协商，确定补偿价款总计280万元，其中建筑物(饭店及附属设施)补偿150万元，养殖产品及停产停业补偿130万元。三、付款方式：本协议签订2日内，甲方支付乙方补偿金额的30%，即84万元(人民币大写：捌拾肆万元整)；乙方收到该款项后2日内腾空房屋、鱼池。乙方腾空房屋、鱼池2日内甲方再向乙方支付补偿金额的30%，即84万元(人民币大写：捌拾肆万元整)；拆除完毕并清运垃圾后，甲方向乙方付清余款112万元(人民币大写：壹佰壹拾贰万元整)。四、其他条款：乙方逾期腾空房屋、鱼池，视为放弃相关财产权利，甲方有权进行拆除，由此造成损失乙方自负。该拆除标的的相关债权、债务由乙方处理，与甲方无关。五、本协议一式肆份，双方签字生效各执两份。协议签订后原告拆除了饭店及附属设施，被告支付前两批补偿款，第三批补偿款112万元未支付，原告不服提起行政诉讼。另查明，山东金鹏颐和房地产土地评估有限公司出具的评估报告中房屋拆除评估价格测算表“郑燕”名下房屋4幢，评估价934153.99元；附属建筑物共32项，评估价958741.95元；非住宅搬迁补偿费424162元；泉河村鱼厂搬迁补偿费482942.06元；以上评估总值280万元。还查明，评估报告中“郑燕”名下房屋4幢的第四幢餐厅属于原告建设房屋，第一至第三幢属于原告租赁第三人房屋；附属建筑物32项资产中5项为原告建设，27项为原告租赁第三人资产。 原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条规定，行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效。《中华人民共和国合同法》第五十一条规定，无处分权的人处分他人财产，经权利人追认或者无处分权的人订立合同后取得处分权的，该合同有效。该法第五十二条规定违反法律、行政法规的强制性规定的合同无效。本案被告源泉镇政府与原告赵汝林、郑艳签订的拆除补偿协议系被告为实施饮用水水源地规范化建设、取缔一切与供水设施和保护水源无关的建设项目而与原告签订的行政协议，该协议约定拆除的建筑物及附属物以评估报告为准，而评估报告所列建筑物及附属物既包括原告自建的房屋即饭店及其附属设施，也包括原告租赁第三人的集体资产，协议约定补偿给原告的补偿款280万元系评估报告全部财产的总价款。被告作为负有行政管理职责的行政机关未查清被拆除建筑物及附属物权属的案件事实与原告签订协议予以拆除并补偿给原告，违反了《中华人民共和国物权法》第六十三条关于“集体所有的财产受法律保护，禁止任何单位和个人侵占、哄抢、私分、破坏”的规定，侵害了第三人的合法权益，同时被告的行为属于超越职权处分财产，所以根据以上法律规定该拆除补偿协议属于无效协议。被告未查清被拆除建筑物及附属物权属情况签订协议导致协议无法履行负有过错责任，依法应当采取补救措施。被告如在本案判决生效后未依法采取补救措施给原告造成损失，原告可依法提起行政赔偿诉讼。依照《中华人民共和国合同法》第五十一条、第五十二条第五项、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条、第七十六条的规定，判决如下：一、被告淄博市博山区源泉镇人民政府与原告赵汝林、郑艳签订的拆除补偿协议无效；二、责令被告采取补救措施，于本判决生效后六个月内对拆除补偿事项重新作出处理。案件受理费50元，由被告淄博市博山区源泉镇人民政府负担。 宣判后，原审原告郑艳、赵汝林不服，向本院提起上诉，请求撤销原审判决，依法改判或者发回重审。事实和理由：一、一审法院程序违法，未对上诉人一审变更后的第二项、第三项诉讼请求进行审理。在一审审理过程中，一审法院向上诉人释明了涉案《拆除补偿协议》无效，并要求上诉人变更诉讼请求，后上诉人按照一审法院的释明内容，对一审诉讼请求进行了变更，变更后的诉讼请求为：“一、请求确认因被告过失致《拆除补偿协议》无效；二、请求确认被告的拆除行为违法；三、请求依法判令被告赔偿原告因饭店拆除、饭店及鱼池停产停业损失共计280万，并由被告支付原告剩余未支付部分损失112万元及利息94632元；四、请求判令本案诉讼费用由被告承担。”但一审法院并未对变更后的第二、三项诉讼请求进行审理，因此，一审法院属于程序错误。二、一审法院认定事实错误，一审法院认定《拆除补偿协议》所依据的评估报告所列建筑物及附属物既包括上诉人自建的，也包括第三人的集体资产，侵犯了第三人的合法权益，属于认定事实错误。首先，该评估报告系被上诉人单方申请，并未征求上诉人的同意或确认；其次，该评估报告出具时间为2018年10月20日，而涉案《拆除补偿协议》系2018年8月23日签订的，被申请人提交的评估报告从时间上明显晚于《拆除补偿协议》的签订时间，属于作出行政行为后出具的证据，与本案没有关联性；最后，该评估报告测算表中记载的房屋层数、面积以及附属设施部分均与申请人的饭店、附属设施的实际情况完全不相符，评估报告中记载饭店为一层，而上诉人的饭店实际上是二层建筑，底层为自建鱼池，在鱼池上方又搭建钢筋混凝土结构饭店，鱼池的面积以及成本未计算在评估报告里，另外上诉人所养殖的水产品、饭店停产停业、地面硬化、装修装饰损失等项目在评估报告中均未体现，上诉人在变更诉讼请求后补充提交的拆除前的饭店照片和资产清单可以印证以上事实。综上，被上诉人在一审中提供的评估报告，既无上诉人的委托和确认，也非在《拆除补偿协议》前作出，该评估报告不能作为行政诉讼有效证据使用，一审法院据此认定为双方协议的依据证据不足。三、一审法院判令被上诉人采取补救措施无法律依据。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十二条规定：“原告以被告违约为由请求人民法院判令其承担违约责任，人民法院经审理认为行政协议无效的，应当向原告释明，并根据原告变更后的诉讼请求判决确认行政协议无效；因被告的行为造成行政协议无效的，人民法院可以依法判决被告承担赔偿责任。原告经释明后拒绝变更诉讼请求的，人民法院可以判决驳回其诉讼请求。”根据以上规定，假设在签订《拆除补偿协议》后，上诉人的饭店及附属设施没有拆除，在这种情况下，一审法院可以判决责令被上诉人采取补救措施。但是现实的情况是上诉人的饭店及附属设施已经因被上诉人的过错被拆除完毕，对于行政机关违法的后果就是赔偿损失，因被上诉人的过错造成案涉的《拆除补偿协议》无效，被上诉人已经造成了上诉人饭店及附属设施灭失、养殖产品等损失。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》明确规定了协议无效的后果是承担赔偿损失，这属于法院审理范围而非依法行政的范围。一审法院应当根据上诉人变更后的诉讼请求，判令被上诉人承担赔偿损失。综上所述，上诉人认为一审法院认定事实错误，程序违法，故提出上诉，请求二审法院依法查明事实后改判或将案件发回重审。 被上诉人源泉镇政府答辩称，一、关于上诉人提出的一审程序违法。上诉人在一审中变更了诉讼请求,其变更后的第二项诉讼请求为：请求确认被告的拆除行为违法。但是根据上诉人在诉讼中的陈述,拆除行为系其自行完成的(上诉人在起诉状中也明确自认了该事实),与答辩人无关，故原审法院对该项诉讼请求未予支持并无不当。对上诉人变更后的第三项诉讼请求,答辩人认为,只有在行政协议无效导致行政相对人遭受损失的情形下,行政机关才应当予以赔偿,本案中上诉人已从答辩人处取得的补偿款数额大大高于其自行建设的固定设施价值,其不仅没有损失,还应当返还超出部分的补偿款,故原审法院在已查清上述事实的前提下,未支持上诉人的该项诉讼请求并无不当。二、关于上诉人主张的原审法院认定事实错误。上诉人在诉讼中提供了《拆除补偿协议》并认可其真实性，那么该《拆除补偿协议》内容为:“根据淄博市环保局《关于印发淄博市饮用水水源保护区划定方案的通知》(淄环发［2013］99号)、《关于印发(淄博市集中式饮用水水源地规范化建设实施方案(2016-2020)>的通知》(淄环发［2016］117号)划定的天津湾水源地、源泉水源地范围和确定的整治要求，一级保护区内依法取缔一切与供水设施和保护水源无关的建设项目，评估公司根据相关法律法规对该范围内住户所有建筑物及附属财产价值进行了评估及协商。现根据评估价格，双方本着平等自愿的原则,就拆除补偿一事达成如下协议:一、拆除标的情况:拆除标的坐落于源泉镇泉河村，建筑物、附属物及基本情况详见评估报告。二、补偿价款:双方确认评估机构为山东金鹏颐和房地产土地评估有限公司,并在该评估机构出具的评估报告基础上充分协商,确定补偿价款总计280万元，其中建筑物(饭店及附属设施)补偿150万元,养殖产品及停产停业补偿130万元”。由此可见,在《拆除补偿协议》签订前,评估公司已经对案涉财产进行了评估,且上诉人与答辩人确认评估机构为山东金鹏颐和房地产土地评估有限公司,上诉人与答辩人依据该评估报告确认了拆除标的坐落及详细情况，对于拆迁补偿款的约定也是在评估报告基础上协商确定的。这一事实,从评估报告的出具时间为2018年8月20日,《拆除补偿协议》的签订时间为2018年8月23日等情形可以印证。也就证明了上诉人在《拆除补偿协议》签订前就已明晰评估报告的内容,并依据该评估报告与答辩人订立《拆除补偿协议》。那么根据上诉人在原审开庭时自认的其仅自建了钢结构餐厅等事实,原审法院认定评估报告中所列的建筑物及附属物既包括上诉人自建的,也包括第三人的集体资产并无不当。三、关于上诉人主张的原审法院判令被上诉人采取补救措施无法律依据。依据《行政诉讼法》第七十六条之规定，人民法院确认违法或者无效的，判令被告采取补救措施并无不当，而只有在给原告造成损失的情况下，才会依法判决被告承担赔偿责任。本案中上诉人已经取得的补偿款数额大大超出其应当取得的拆迁补偿款数额，并无损失。综上所述，请求二审法院应依法驳回其上诉请求。 被上诉人泉河村委会答辩称，对原审法院判决认定的拆除标的物中，其中第一至第三幢属于原审第三人房屋附属建筑物，32项资产中27项属于原审第三人资产的认定事实正确，相应的拆迁补偿款应向原审第三人支付。 经二审审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院依法予以确认。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。第七十六条规定，人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条规定，行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效。本案中，两上诉人与被上诉人源泉镇政府签订的《拆除补偿协议》约定：“一、拆除标的情况：拆除标的坐落于源泉镇泉河村，建筑物、附属物及基本情况详见评估报告。二、补偿价款：双方确认评估机构为山东金鹏颐和房地产土地评估有限公司，并在该评估机构出具的评估报告基础上充分协商，确定补偿价款总计280万元，其中建筑物(饭店及附属设施)补偿150万元，养殖产品及停产停业补偿130万元。”。经审查，根据双方签订的协议约定的条款、协议的目的，联系拆除补偿协议的整体内容的真实意思表示，结合山东金鹏颐和房地产土地评估有限公司出具的评估报告中的房屋拆除评估价格测算表，双方所签订协议中约定的补偿款280万元的补偿范围，不仅包括两上诉人的饭店及其附属设施，还包括泉河村委的集体财产，被上诉人源泉镇政府未查清被拆除建筑物及附属物的权属情况以及补偿事项与两上诉人签订拆除补偿协议，侵害了被上诉人泉河村委会的合法权益，属于《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定的重大且明显违法的情形，两上诉人申请确认行政行为无效，应依法确认《拆除补偿协议》无效。原审判决确认源泉镇政府与赵汝林、郑艳签订的拆除补偿协议无效，并责令源泉镇政府采取补救措施，对拆除补偿事项重新作出处理，并无不当。两上诉人上诉主张一审法院并未对变更后的第二、三项诉讼请求即：“二、请求确认被告的拆除行为违法；三、请求依法判令被告赔偿原告因饭店拆除、饭店及鱼池停产停业损失共计280万，并由被告支付原告剩余未支付部分损失112万元及利息94632元；”进行审理属于程序错误。两上诉人“请求确认被告的拆除行为违法”的诉讼请求与本案确认拆除补偿行政协议无效系不同的行政行为，且属于增加的诉讼请求，本案不予审理。对于两上诉人的拆除补偿原审判决已经责令源泉镇政府采取补救措施，对拆除补偿事项重新作出处理，两上诉人的拆除补偿权益还处于一种不确定状态，两上诉人主张行政赔偿应根据源泉镇政府的处理另行提出。两上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，审判程序合法，本院依法予以维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下: 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50.00元，由上诉人郑艳、赵汝林负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 商利群 审 判 员 陈 磊 审 判 员 荣明潇 二〇二一年一月二十八日 法官助理 孙立平 书 记 员 亓钰泠