上海市第三中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）沪03行终586号 上诉人(原审原告)陆华弟，男，1951年2月12日出生，汉族，住上海市普陀区。 被上诉人(原审被告)上海市普陀区规划和自然资源局，住所地上海市普陀区。 法定代表人彭波。 委托代理人陈涯翱。 委托代理人高兴发，上海市信本律师事务所律师。 原审第三人上海市普陀区建设用地事务所，住所地上海市普陀区。 法定代表人笪顺林。 委托代理人凤元鑫。 上诉人陆华弟诉被上诉人上海市普陀区规划和自然资源局(以下简称普陀规划资源局)责令交地决定一案，不服上海铁路运输法院(2020)沪7101行初321号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年11月10日受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 原审认定：上海市普陀区云岭西路陆家厍3号房屋(以下简称涉案房屋)，土地实质为集体土地。1998年，陆华弟因房屋陈旧漏水申请拆除重建，经上海市普陀区长征镇人民政府批准，陆华弟户获准建造建筑面积170平方米的二层楼房。2010年9月16日，上海市人民政府批准上海市普陀区人民政府(以下简称普陀区政府)对含长征镇有关村队农村集体土地在内的土地进行征收。次日，普陀区政府公布《征收土地方案公告》，涉案房屋所在地块亦在征收范围内。当月25日，普陀规划资源局前身上海市普陀区规划和土地管理局(以下统称普陀规划资源局)发布《征地补偿安置方案公告》。2012年8月27日，普陀区政府核发《关于长征地区新建多层商品住房土地使用权基价及价格补贴标准事项的通知》，明确长征地区新建多层商品住房的土地使用权基价为每平方米建筑面积人民币(以下币种同)3,450元，价格补贴系数为30%。同年10月8日，普陀规划资源局核发涉案房屋所在地块的《征地房屋补偿方案公告》，征收范围包含涉案房屋所在的陆家厍。次月9日，普陀区政府批复同意真北村地块(二期)《征地房屋补偿方案》和《真北村地块(二期)征收集体土地居住房屋补偿实施办法》(以下简称《补偿实施办法》)。《征地房屋补偿方案》明确普陀规划资源局为征地房屋补偿组织实施单位，上海市普陀区建设用地事务所(以下简称普陀用地事务所)为征地房屋补偿具体实施单位；产权调换房屋的房源及价格(一房一价)，以及签约期、协议生效条件的签约率等。《补偿实施办法》所涉的时间均以2012年5月21日为限，该时间节点与符合农村村民建房申请条件的人数认定、已建未建房屋的补偿价、可建未建房屋的补偿价均有关联。《补偿实施办法》还规定，签约期限内，其父母已被认定为本次征地房屋补偿中符合原当地农村村民建房申请条件的新出生婴儿，可认定为本次征地房屋补偿中符合原当地农村村民建房申请条件的人员；无证建筑按4万元/产(证)补贴材料费或按无证建筑面积150元/平方米补贴材料费，补贴的建筑面积不超过400平方米......；产权调换房屋的补贴单价、家用设备移装费用补贴；签约期限为60日，具体开始时间另行公布等。2012年11月15日，普陀规划资源局公布签约开始日为2012年11月17日，考虑到放假因素，签约期限为顺延至2013年1月21日。 征收中，涉案房屋建筑面积经勘丈，核定为228.08平方米(批文建筑面积170平方米加阳台58.08平方米)，违章搭建面积258.4平方米。陆华弟户在涉案房屋地址登记的在册户籍人口为8人，户籍登记为**，分别为户主陆华弟、妻张五妹、女陆志莉、婿郭长鸣、外孙女郭馨遥(2013年11月12日出生)**，户主陆志飞、前妻陆爱萍、女陆瑜一户。经核定，陆华弟户符合农村村民建房申请条件的人数为8人，即陆华弟、张五妹、陆志莉、郭长鸣、陆志飞、陆爱萍、陆瑜，其中陆瑜为独生子女，按2人计算；陆华弟户应安置建筑面积240平方米，可建未建建筑面积11.92平方米。上海涌力土地房地产估价有限公司以2012年10月8日为评估时点对涉案房屋进行评估，涉案房屋的建筑物评估单位为每平方米建筑面积817元，有证房屋装修评估价为48,579元，房屋附属物评估价为10,532元，上述评估报告于2012年11月3日向陆华弟户送达。经核定，陆华弟户家用设备移装费合计为2,230元。 2013年9月18日，普陀区政府作出《关于同意取消真北村(二期)征地房屋补偿生效比例条款的批复》(以下简称取消生效比例条款批复)，取消了征地房屋补偿方案和《补偿实施办法》中“......在签约期限内，本征地房屋补偿范围内签约比例未达到90%的，《补偿协议》不生效。”的条款。涉案房屋所在地块居民对取消生效比例条款批复提起行政诉讼，上海市普陀区人民法院(以下简称普陀法院)作出了(2014)普行初字第92号行政判决，认为普陀区政府作出上述批复的行为合法，判决驳回原告的诉讼请求，上海市第二中级人民法院(2015)沪二中行终字第394号行政判决维持了普陀法院的上述判决。 2018年6月26日，普陀用地事务所向陆华弟户送达涉案房屋的居住房屋补偿分户评估报告、告知书、征询评估报告意见的回执(空白)，告知陆华弟户可在收到上述材料之日起5日内日提交对涉案房屋评估报告意见的回执，若到期未提交视为对评估报告无异议。因陆华弟户与普陀用地事务所未能达成补偿协议，普陀用地事务所于同年11月12日向陆华弟户送达该户具体补偿方案，告知在收到该具体补偿方案之日起15日向普陀用地事务所作出答复。同日，普陀用地事务所向普陀规划资源局提交关于陆华弟(户)具体补偿方案审查报告核验事宜的签报。2018年11月15日，普陀规划资源局组织陆华弟户和普陀用地事务所召开协调会议并事先通知陆华弟户，陆华弟户缺席。当月26日，普陀规划资源局再次组织陆华弟户和普陀用地事务所召开协调会，其妻张五妹、女婿郭长鸣代表陆华弟参加了协调会，双方未就补偿安置达成一致。2019年7月26日、8月30日，普陀用地事务所分别以在基地公示栏、涉案房屋门口张贴及直接送达方式2次向陆华弟送达实施具体补偿通知，通知陆华弟到指定地领取具体补偿方案和安置房屋的入户通知，陆华弟户无人到场办理进户手续。2019年9月11日，普陀规划资源局作出沪(普)征地责令〔2019〕005号责令交出土地决定(以下简称被诉责令交地决定)，主要内容为：陆华弟户房屋坐落于本市云岭西路陆家厍3号，《农村居民建房用地申请表》户主姓名为陆华弟，房屋建筑面积228.08平方米；该户符合原当地农村村民建房申请条件人数为8人，即陆华弟、张五妹、陆志莉、郭长鸣、陆志飞、陆爱萍、陆瑜(独生子女)。可建未建建筑面积11.92平方米，应安置建筑面积240平方米。普陀区政府规定该区域土地使用权基价为3,450元/平方米，价格补贴系数为30%。房屋建安重置结合成新单价楼房为817元/平方米，房屋装修补偿款48,579元，房屋附属物补偿款10,532元。真北村地块(二期)规定的签约期限为2012年11月17日至2013年1月21日。陆华弟户未能在签约期内与普陀用地事务所达成征地房屋补偿安置协议，普陀用地事务所根据就征地房屋补偿方案制定具体补偿方案，已于2018年11月12日送达陆华弟户。陆华弟户应得征地房屋补偿款为1,265,182.57元，可建未建建筑面积补偿款53,461.20元，房屋装修补偿款为48,579元，房屋附属物补偿款为10,532元，无证建筑补贴材料费为40,000元，副业棚补偿款2,000元，家用设备移装费补贴款2,230元，产权调换房屋补贴金额1,633,248.39元，各项补偿、补贴款合计为3,055,233.16元。安置房源为真北路XXX弄XXX号XXX室，建筑面积91.20平方米；武威东路XXX弄XXX号XXX室，建筑面积65.33平方米；青浦区华新镇凤徐路XXX弄XXX号XXX室，建筑面积77平方米；青浦区华新镇凤徐路XXX弄XXX号XXX室，建筑面积77.40平方米。以上四套产权调换房屋建筑面积合计为310.93平方米，供应价格合计为3,467,133.34元。上述各项补偿、补贴款与产权调换房屋的供应价格抵扣后，陆华弟户应支付普陀用地事务所房屋调换差价款411,900.18元，搬迁期限为实施具体补偿之日起15日内。因陆华弟户无正当理由拒绝接受补偿，且拒不搬迁和交出土地，普陀规划资源局根据《上海市征收集体土地房屋补偿暂行规定》(以下简称《暂行规定》)第二十六条之规定，作出以下决定：责令陆华弟户于收到本决定书之日起十五日内搬离云岭西路陆家厍3号房屋，交出土地，搬至真北路XXX弄XXX号XXX室、武威东路XXX弄XXX号XXX室、青浦区华新镇凤徐路XXX弄XXX号XXX室、青浦区华新镇凤徐路XXX弄XXX号XXX室，并由陆华弟户向普陀用地事务所支付各项补偿、补贴款与产权调换房屋供应价格抵扣后的差价款411,900.18元，并向陆华弟送达。陆华弟不服，遂起诉至原审法院，请求撤销被诉责令交地决定。 原审认为：涉案房屋所在的地块属集体土地，普陀区政府经上海市人民政府批准于2010年9月17日对涉案房屋所在地块进行征收，截止2011年11月4日尚未实施房屋补偿，故符合《暂行规定》第二十八条规定的集体土地已征但房屋未拆、未补的情形。《补偿实施办法》虽规定了协议生效的条件，但该条款后被普陀区政府批复同意取消，虽有居民对该批复提起行政诉讼，但法院的生效判决确认普陀区政府作出的取消生效比例条款批复合法，故普陀规划资源局依法可以对涉案房屋进行征收补偿。根据《暂行规定》，普陀规划资源局作为本行政区域的征地房屋补偿工作组织实施部门，对征地事务机构与宅基地使用人在征地房屋补偿方案规定的签约期限内达不成补偿安置协议，宅基地使用人无正当理由拒绝接受补偿，且拒不交出土地的，有权作出责令交出土地决定。本案中，陆华弟户未能在签约期内与普陀用地事务所就补偿安置事宜达成一致意见，普陀用地事务所遂制定具体补偿方案，向陆华弟户送达，并向普陀规划资源局报送。普陀规划资源局在答复期限内进行协调，因陆华弟户未出席，遂再次组织协调，但未果。普陀用地事务所两次向陆华弟户送达实施具体补偿通知，通知陆华弟到指定地领取具体补偿方案和安置房屋的入户通知，陆华弟户均无人到场办理进户手续。在此情况下，普陀规划资源局作出被诉责令交地决定，执法程序符合《暂行规定》及《上海市征地房屋补偿争议协调和处理试行办法》的相关规定。《暂行规定》第十二条规定，征地房屋补偿应当以合法有效的宅基地使用证、房地产权证或者建房批准文件计户，按户进行补偿。房屋的用途和建筑面积，以宅基地使用证、房地产权证或者建房批准文件的记载为准。本案，陆华弟户的农村居民建房用地申请表反映陆华弟户获准建造建筑面积170平方米的二层建筑，普陀规划资源局结合陆华弟签字的涉案房屋勘丈数据、建筑面积测算表，核定涉案房屋建筑面积数据正确。《补偿实施办法》规定，现住房建筑面积以2012年5月21日前符合原当地农村村民建房申请条件的人数计算，陆华弟户的户口簿及户籍资料摘录等材料反映，2012年5月21日前该户在册人员有陆华弟、张五妹、陆志莉、郭长鸣、陆志飞、陆爱萍、陆瑜7人；郭馨遥出生于2013年11月12日，晚于真北村地块(二期)签约期限的截止日2013年1月21日。普陀规划资源局根据普陀用地事务所提供的户籍、独生子女等资料认定陆华弟户符合建房申请条件人数为8人正确。结合涉案房屋的建筑面积，普陀规划资源局核定陆华弟户可建未建建筑面积、安置建筑面积亦正确。根据《暂行规定》第二十四条第一款的规定，征地房屋补偿的评估时点，为征地房屋补偿方案公告之日。真北村地块(二期)的《征地房屋补偿方案公告》于2012年10月8日作出，以该日作为评估时点符合上述条款规定。普陀规划资源局提供的证据反映，涉案房屋补偿分户评估报告送达陆华弟户，该分户评估报告载明告知事项包含复估、鉴定的权利。陆华弟未提供证据证明涉案房屋补偿分户评估报告的结论有误，故陆华弟的主张不予采信，涉案房屋的补偿分户评估报告的结论予以采纳。普陀规划资源局认定的涉案房屋的各类补偿款、补贴款等款项以及安置房屋的房款均有相应的证据予以佐证，且计算正确。普陀规划资源局依据《暂行规定》第二十六条之规定作出被诉责令交地决定认定事实清楚，证据充分，适用法律正确。陆华弟的诉请主张缺乏事实根据和法律依据，不予支持。据此，原审遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，于2020年9月24日判决驳回陆华弟的诉讼请求；案件受理费50元由陆华弟负担。判决后，陆华弟不服，上诉于本院。 上诉人陆华弟上诉称：根据相关规定，农用地转用或土地征收经依法批准后，两年内未用地或未实施征地补偿安置方案的，有关批准文件自动失效，故涉案《关于批准普陀区人民政府2010年第一批次建设项目征收土地的通知》(沪府土[2010]649号)(以下简称涉案征地批文)系上海市人民政府于2010年9月16日作出，而安置补偿工作在2018年才实施，超过两年，涉案征地批文已自动失效，被上诉人不应在征地批文自动失效后继续实施征收行为，被上诉人作出被诉责令交地决定明显缺乏法律依据，应予撤销，而原审法院仍认定涉案征地批文有效，明显错误；被上诉人作出的具体补偿方案在另案中被认定为过程性行为，非最终补偿决定，故被诉责令交地程序中缺少有效的补偿决定，剥夺了上诉人寻求救济的权利；2018年上海市全市居民人均可支配收入比2012年增长了近60%，被诉责令交地决定仍依据2012的征地补偿标准对上诉人进行补偿，明显违反了《国土资源部关于进一步做好征地管理工作的通知》；被诉责令交地决定对安置人口的认定存在错误，郭馨瑶未列入征收范围，陆爱萍错误列入补偿人口范围，被上诉人应当在取消90%签约率之后重新拟定方案报批并公布实施。原审判决认定事实不清，法律适用错误。请求撤销原审判决，依法改判支持上诉人的原审诉请或发回重审。 被上诉人普陀规划资源局辩称：被上诉人提交的证据足以证明被诉行政行为认定事实清楚、程序合法、适用法律正确。上海市人民政府于2010年9月16日批准征收真北村地块集体土地。2010年9月17日，普陀区政府发布《征收土地方案公告》，并依法进行了公告。2010年9月25日，被上诉人发布了关于真北村地块的《征地补偿安置方案公告》，并依法进行了公告。《征地补偿安置方案》经依法批准后，真北村地块征地补偿安置工作即依法实施。故真北村地块并不存在上诉人所称“市、县两年内未用地或未实施征地补偿安置方案而有关批准文件自动失效”之情形；根据《补偿实施办法》第八条等相关规定，上诉人(户)可建建筑面积以2012年5月21日前符合原当地农村村民建房申请条件的人数计算。根据上诉人(户)户口簿以及户籍资料摘录等证据材料，2012年5月21日前上诉人(户)在册人员包括陆爱萍等7人，故陆爱萍被认定为符合原当地农村村民建房申请条件的人员符合前述规定。同时，《补偿实施办法》第八条亦规定，签约期限内，其父母已被认定为本次征地房屋补偿中符合原当地农村村民建房申请条件的新出生婴儿，可认定为本征地房屋补偿中符合原当地农村村民建房申请条件的人员。郭馨瑶出生于2013年11月12日，而该地块签约期限为2012年11月17日至2013年1月21日，故郭馨瑶不应认定为符合原当地农村村民建房申请的人员。且长征镇人民政府依法出具的《陆华弟(户)可建未建证明》亦足证明被上诉人就上诉人(户)符合原当地农村村民建房申请条件的人数的认定符合《暂行规定》及《补偿实施办法》等相关法律法规、政策之规定。上诉人的诉讼请求缺乏事实和法律依据，请求依法驳回上诉，维持原判。 原审第三人普陀用地事务所述称：被上诉人作出被诉行政行为认定事实清楚、程序合法、适用法律正确。普陀用地事务所根据《暂行规定》等法律法规及《征地房屋补偿方案》《补偿实施办法》制定了上诉人(户)的具体补偿方案，具体补偿方案中包括补偿标准、安置房屋的地点、搬迁期限等内容均为合法。上诉人的上诉请求缺乏法律与事实依据，原审判决认定事实清楚，审理程序合法，适用法律法规正确，请求依法驳回上诉，维持原判。 经审理查明，原审判决认定事实清楚，本院依法予以确认。 本院认为：上诉人就征地批文有效性提出的异议，涉及征地决定的合法性，应当通过其他途径处理，不属于责令交地案件审查的范围。被诉责令交地决定已包含了对被征地家庭的补偿内容，上诉人认为责令交地和安置补偿应当分别作出，合并作出剥夺其救济权利，属程序违法的的观点缺乏法律依据，依法不能成立。上诉人还认为补偿标准过低，显失公平，但根据《暂行规定》第二十四条第一款的规定，被上诉人以征地房屋补偿方案公告之日即2012年10月8日为征地房屋补偿的评估时点，合法有据。且安置上诉人户的产权调换房屋也是按同一时点计算价值并予以折抵结算。因此，上诉人认为标准过低、显失公平的理由不能成立。至于上诉人户应安置人口的计算是否准确的问题，原审已作充分的论述，本院均予赞同，不再赘述。 综上，上诉人的上诉请求和理由不能成立，原审判决驳回陆华弟的诉讼请求正确，应予维持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第(一)项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人陆华弟负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 朱晓婕 审 判 员 陈瑜庭 审 判 员 程 黎 二〇二一年一月八日 法官助理 顾美玉 书 记 员 朱小艳 附：相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； ……