浙江省兰溪市人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙0781行初70号 原告楼英涛，男，1952年2月5日出生，汉族，住浦江县。 委托代理人王新亮，北京京平律师事务所律师。 被告浦江县人民政府浦南街道办事处，住所地浦江县浦南街道平七路**。 法定代表人王军勇，主任。 委托代理人黄玄耀，浙江良友律师事务所律师。 第三人黄爱英，女，1956年5月12日出生，汉族，住浦江县。 第三人浦江县浦南街道文溪社区居民委员会，住所地浦江县浦南街道文溪村。 法定代表人楼开长，主任。 委托代理人黄英，浙江仙华律师事务所律师。 原告楼英涛与被告浦江县人民政府浦南街道办事处(以下简称“浦南街道办事处”)、第三人黄爱英、第三人浦江县浦南街道文溪社区居民委员会（以下简称“文溪社区居委会”）房屋拆迁管理（拆迁）行政协议一案，原告于2019年1月2日向本院提起行政诉讼，本院受理后，依法向被告及第三人送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年5月29日公开开庭审理了本案。原告楼英涛及其委托代理人王新亮，被告浦南街道办事处法定代表人王军勇及委托代理人黄玄耀，第三人黄爱英，第三人文溪社区居委会委托代理人黄英到庭参加诉讼。2019年12月19日，本院作出（2019）浙0781行初35号行政裁定书裁定驳回原告楼英涛的起诉。金华市中级人民法院作出（2020）浙07行终270号行政裁定书，裁定撤销（2019）浙0781行初35号行政裁定，指令本院继续审理。本案现已审理终结。 原告楼英涛诉称，原告系浦江县浦南街道文溪村村民，在本村拥有合法的宅基地和房屋。2017年经浦江县城中村改造工作领导小组办公室批准，文溪村开始实施城中村改造。为完成县政府的城中村改造拆迁任务，被告及第三人专门成立了浦南街道文溪社区城中村改造指挥部（下称指挥部）以共同实施文溪村的城中村改造工作。因原告认为本村的城中村改造违反民主议定程序，补偿安置标准不合法、不合理，所以不同意签订涉及本人房屋的《补充协议》，但原告获知2018年7月14日，被告浦南街道办事处与第三人黄爱英签订了涉及原告房屋的《补充协议》（协议编号：文溪村（社区）10-013Ａ）。原告认为第三人黄爱英无权代理本人与被告签订该协议，该协议无效，故原告诉请：1、依法确认被告浦江县人民政府浦南街道办事处与第三人黄爱英签订的涉及原告位于浦江县××街道××村××村（社区）10-013Ａ号《城中村改造补偿安置协议》（补充协议）无效；2、被告承担本案诉讼费。在本案审理过程中，原告将诉讼请求1修改为：依法撤销被告浦江县人民政府浦南街道办事处与第三人黄爱英签订的涉及原告位于浦江县××街道××村××村（社区）10-013Ａ号《城中村改造补偿安置协议》（补充协议）。 原告楼英涛依法向本院提交了以下证据： 1、原告身份证复印件、集体土地使用证复印件、离婚协议书、离婚证复印件,证明原告的主体资格及原告与第三人黄爱英已离婚的事实； 2、中共浦江县委浦南街道工作委员会文件浦南委（2017）142号《中共浦江县委浦南街道工作委员会浦江县人民政府浦南街道办事处关于文溪城中村改造分组情况的通知》复印件，证明文溪城中村改造人员的组成，认可相应的法律责任应当由浦南街道办事处承担； 3、《城中村安置补偿协议》复印件、《城中村安置补偿协议》（补充协议）复印件各一份，证明协议存在； 4、文溪城中村改造公告复印件一份、授权委托书复印件一份，证明文溪城中村改造完全是政府行为；文溪村村民与文溪社区居委会签订的协议无效，因为签约日期早于公告发布日期，程序不合法； 5、民意调查宣传资料复印件一份，证明被告威胁恐吓村民、企图改变村民意愿，逼迫村民违心表态，证明被告威胁恐吓村民贯穿文溪城中村改造全过程； 6、第6、9、17、18、22村民小组拆迁民意调查意向表复印件五份，证明民意调查结果表明，92%以上的村民由于拆迁补偿价格太低反对拆迁，村民代表大会无权代表村民意见； 7、原浦南街道办事处主任张杰给6位村民的四份拆迁结算单子复印件和6位村民的情况说明，证明村民签约是上当受骗而签的，被告在召开村民代表会议时，全体村民代表也是被欺骗的； 8、证人证言八份，证明证据5、6、7完全属实。 被告浦南街道办事处辩称，2016年8月10日，浦江县人民政府印发了浦政发（2016）19号《浦江县人民政府文件》文件明确《浦江县城中村改造集聚区安置实施办法（试行）》已经县政府研究同意，于2016年9月15日起施行。依据《浦江县城中村改造集聚区安置实施办法（试行）》第四章实施程序，文溪社区组织编制了《浦江县浦南街道文溪社区城中村改造实施方案》并于2017年1月9日经村民（社区）代表大会通过，同日被告将上述实施方案报浦江县城中村改造工作领导小组办公室书面审查，同日得到浦江县城中村改造工作领导小组办公室的书面批复，同意《浦江县浦南街道文溪社区城中村改造实施方案》，可以组织实施。依据《浦江县浦南街道文溪社区城中村改造实施方案》第二条规定，2017年2月4日成立了文溪社区城中村改造领导小组并设指挥部，被告协助其在文溪社区城中村改造工作中进行政策宣传、指导、解读，耐心做好签约过程中的说服、引导工作。至2017年12月19日文溪社区《城中村改造补偿安置协议》签约率达到99.89%。被告认为原告与文溪社区签订的《城中村改造补偿安置协议》程序上符合法律、法规、规范性文件之规定，实体上权利义务完全遵循《浦江县浦南街道文溪社区城中村改造实施方案》的规定进行约束，签订协议是自愿达成的，是双方真实意思的表示，被告、文溪社区不存在采取欺诈、胁迫、停水、停电、殴打、连坐等手段迫使原告签订《城中村改造补偿安置协议》及其补充协议的情形，该协议应当合法有效。原告楼英涛与第三人黄爱英系夫妻关系，楼英涛名下集体土地使用证上的房屋为夫妻共有财产，宅基地使用以“户”为使用单位，权证虽然登记在楼英涛名下，但黄爱英是共有人，也是补偿协议的权利人，作为该“户”代表签约法律并不禁止，同时法理上也构成“表见代理”，至于楼英涛与第三人黄爱英离婚，被告并不知情，对于原告诉称黄爱英无权代理签订协议不能认同。综上，请求驳回原告的诉讼请求。 被告浦南街道办事处依法向本院提交了以下证据： 1、《浦江县城中村改造集聚区安置实施办法（试行）》一份，证明浦江县城中改造规范性文件生效履行，有普遍约束力； 2、浦城改办（2016）2号文件《关于浦江县城中村改造一期工程前期相关工作的请求》、浦江县人民政府常务会议纪要（2016）5号各一份，证明浦江县城中村改造一期工程（包含文溪社区在内）已经浦江县人民政府常务会议同意通过； 3、《浦江县浦南街道文溪社区城中村改造实施方案》、村民代表签到表、会议记录、表决结果各一份，证明浦江县浦南街道文溪社区城中村改造实施方案通过程序履行到位； 4、关于《浦江县浦南街道文溪社区城中村改造实施方案》请求及请求批复各一份，证明《浦江县浦南街道文溪社区城中村改造实施方案》县城改办已同意； 5、文溪城中村改造指挥部成立文件一份，证明该指挥部为文溪社区城中村改造实施主体； 6、被告委托书及文溪社区公告一份，证明已履行发布公告义务； 7、《金华市婺城区城中村改造实施细则》一份，证明金华市管辖范围内有类似城中村改造行为； 8、浙政办发（2016）154号文件《全省“除隐患、保安全、促转型”治危拆违攻坚战行政方案》，证明城中村改造是执行落实省委、省府决策部署的行为。 第三人黄爱英述称，我与楼英涛已经离婚。2018年7月14日下午，浦南街道办事处的干部陈文田前来我家，告诉我现在政策放宽了，可以再安置一套140平方米的套间，我不知其中之计，就与他一同前去旧城指挥部签订补充协议，签补充协议我没有经过楼英涛授权，签订协议后才知上当受骗。 黄爱英未向本院提交证据。 第三人文溪社区居委会述称，浦江县浦南街道文溪社区城中村改造项目按县政府规定的文件办理，程序合法，符合法律规定。文溪社区根据《浦江县城中村改造集聚区安置实施办法（试行）》制定了《浦江县浦南街道文溪社区城中村改造实施方案》，于2017年1月9日经社区居民代表大会通过，并获得浦江县城中村改造工作领导小组办公室批复同意。第三人黄爱英与原告系夫妻关系。原告户与第三人签订10-013A号《城中村改造补偿安置协议》，系原告与第三人签订，10-013A号《补充协议》系黄爱英与第三人签订。农村宅基地本是以户为单位申请建房的，黄爱英是楼英涛妻子，其当然有权代表楼英涛签订协议，这是法律赋予夫妻双方相互代理的权利，因此第三人黄爱英与文溪社区居委会签订的补充协议是合法有效的，不存在合同无效情形。且文溪社区居委会从未威胁、恐吓第三人黄爱英，原告在腾空单上也进行了签字确认，更说明其对协议内容是明知且认可的。综上，请求依法驳回原告的诉请。 第三人文溪社区居委会依法向本院提交了以下证据： 1、《城中村改造补偿安置协议》、《城中村改造补偿安置协议》（补充协议）各一份，证明原告与第三人自愿签订了《城中村改造补偿安置协议》合法有效； 2、腾空验收单一份，证明原告明知《城中村改造补偿安置协议》约定的权利义务，自愿腾空并签订腾空单； 3．领取存单的名单，证明钱款领取情况。 一、对原告提交的证据，第三人黄爱英均无异议，对原告提交的证据1、2、3、4，被告和第三人文溪社区居委会均表示对证据的真实性无异议，对证据4的证明目的有异议，本院对证据1-4的真实性予以认定；对原告提交的证据5、6，被告和第三人对证据三性均有异议，本院认为，证据5、6均为复印件，没有原件，对其真实性无法认定，故本院对证据5、6不予认定；对原告提交的证据7、8，被告和第三人对证据三性均有异议，认为证据7、8属证人证言，证人必须出庭作证，否则不予质证，其中证据7形式不合法，与本案诉请撤销协议无关联，后面几页是阿拉伯数字，没有显示是张杰写的，指向性予以否认。本院认可被告的观点，对证据7、8不予认定。 二、对被告提交的证据1-8，第三人文溪社区居委会表示均无异议，原告和第三人黄爱英除认可证据1、5及证据6中的公告的真实性外，对其余证据的真实性均不认可或存疑，本院认为在原告未提供反证的情况下，结合本案案情，对被告提交的证据1-8的真实性均予以认定。 三、对第三人文溪社区居委会提交的证据1-3，被告表示均无异议，原告和第三人黄爱英对证据1、2的合法性均有异议，对证据3真实性无异议，系第三人黄爱英领取的补偿款。结合本案案情，本院对第三人提交的证据1-3的真实性均予以认定。 经审理查明，原告楼英涛系浦江县浦南街道文溪村村民，在文溪村拥有合法的集体土地使用权和房屋。2016年8月10日,浦江县人民政府印发《浦江县城中村改造集聚区安置实施办法（试行）》，2017年1月9日，浦江县城中村改造工作领导小组办公室同意被告申报的《浦南街道文溪社区城中村改造实施方案》，浦南街道文溪社区城中村改造工作开始实施。原告楼英涛与第三人黄爱英于2017年11月24日登记离婚。 2017年12月10日，原告本人以住房改造户的名义与改造安置单位浦江县浦南街道文溪社区党支部（委）、浦南街道文溪社区村（居）委会、浦南街道文溪经济合作社签订《城中村改造补偿安置协议》，编号为浦南街道文溪村10-013A号。该城中村改造补偿安置协议中被改造房屋涉及的土地使用权情况为：浦集用（2000）第0105-064号，使用权面积138.4平方米，登记使用权人楼英涛；浦集用（2010）第3627号，使用权面积24.36平方米，登记使用权人楼丽君（系楼英涛女儿）。认定建筑占地面积为233.81平方米，房屋建筑面积为812.39平方米，可安置面积计算为818.34平方米；可计算人口为3人；核定可安置高层住宅建筑面积210平方米，特殊情况处理安置高层住宅建筑面积210平方米，可安置高层住宅3套，420平方米；房屋拆除补偿745798元、搬迁费2000元、临时安置费70451元、其他补助费2657元；签约腾空比例奖818340元，沿路房补偿243698元，按“退出住宅公寓安置权益折现”原则，可安置建筑面积398.34平方米选择货币安置，单价为2600元/平方米，货币安置总额1035684元。2018年1月23日，被告浦南街道办事处委托文溪社区居委会、文溪村股份经济合作社发布文溪村城中村改造公告，文溪社区居委会、文溪村股份经济合作社同日发布《浦南街道文溪村城中村改造公告》。原告楼英涛以受欺骗、威胁签订该协议为由，向本院提起行政诉讼，要求撤销浦南街道文溪村10-013A号《城中村改造补偿安置协议》，本院（2019）浙0781行初28号行政判决书判决驳回了原告的诉讼请求。2018年7月14日，第三人黄爱英代理楼英涛与改造安置单位签订本案所涉的浦南街道文溪村10-013A号《城中村改造补偿安置协议》（补充协议），补充协议中被改造房屋与原协议一致，但是其中关于安置住宅部分从原协议的“可安置高层住宅套数3套，可选择高层住宅安置建筑面积420平方米”变更为“可安置高层住宅套数5套，可选择高层住宅安置建筑面积560平方米”。按“退出住宅公寓安置权益折现”原则，可安置建筑面积258.34平方米选择货币安置，单价为2600元/平方米，货币安置总额671684元。2018年3月27日，黄爱英在《文溪城中村改造腾空验收单》签字，腾空验收单载明：“楼英涛户坐落在文溪的城中村改造房屋已腾空完毕，今日起房屋及所有附属设施交付文溪村处置。腾空时间2018年3月27日9时40分。” 本院认为，被诉《城中村改造补偿安置协议》（补充协议）系依据《浦江县城中村改造集聚区安置实施办法(试行)》、《浦南街道文溪社区城中村改造实施方案》、修正方案等相关规定，由第三人黄爱英代理楼英涛在原浦南街道文溪村10-013A号《城中村改造补偿安置协议》基础上与改造安置单位浦江县浦南街道文溪社区党支部（委）、浦南街道文溪社区村（居）委会、浦南街道文溪经济合作社签订的补充协议。《浦江县城中村改造集聚区安置实施办法(试行)》系浦江县人民政府为规范城中村改造集聚区安置的规划、建设和管理所制定，故被诉《城中村改造补偿安置协议》（补充协议）系行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第（十一）项规定的行政协议。《浦江县城中村改造集聚区安置实施办法(试行)》第四条规定，街道办事处是本辖区城中村改造集聚区安置的责任主体，村（社区）是本辖区城中村改造的工作主体。因此，本案被诉《城中村改造补偿安置协议》的法律后果应由浦江县浦南街道办事处承担。本案的争议焦点为案涉《城中村改造补偿安置协议》是否应当撤销。本院认为,城中村改造应当坚持村民自愿原则。在不改变农村集体土地性质的前提下，经上级人民政府批准同意和村民大会、村民代表大会审议后，基于新农村建设需要，并确保用于安置的房屋标准不低于原居住房屋标准或货币补偿的价值与原居住房屋市场价值相当，乡镇人民政府或者村委会在平等、自愿、协商一致的基础上，可以与村民签订搬迁补偿安置协议。本案中，浦南街道文溪社区城中村改造系基于新农村建设需要，经文溪社区村民代表大会审议并经浦江县人民政府批准同意。但本案《城中村改造补偿安置协议》（补充协议）系由第三人黄爱英签订，而黄爱英与原告楼英涛在2017年11月24日已登记离婚，被告亦不能提供有效证据证明黄爱英系受原告委托签订本案补充协议，且原告不予追认。因此，本案《城中村改造补偿安置协议》（补充协议）不是原告的真实意思表示。根据《中华人民共和国民法典》第一百七十一条第一款规定：“行为人没有代理权、超越代理权或者代理权终止后，仍然实施代理行为，未经被代理人追认的，对被代理人不发生效力。”本案所涉《城中村改造补偿安置协议》（补充协议）对原告不发生法律效力，应予撤销。综上，原告的诉讼请求及理由部分成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国民法典》第一百七十一条第一款，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十四条之规定，判决如下： 撤销编号为浦南街道文溪村10-013A号的《城中村改造补偿安置协议》（补充协议）。 案件受理费50元，由被告浦江县人民政府浦南街道办事处负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省金华市中级人民法院。 审 判 长  施俊慧 审 判 员  陈孝忠 人民陪审员  冯美琴 二〇二一年一月十三日 代书 记员  张若瑶