济南铁路运输中级法院 行 政 裁 定 书 （2021）鲁71行终15号 上诉人（原审原告）武力，男，1968年3月17日出生，汉族，住山东省济南市市中区。 上诉人（原审原告）刘秀美，女，1969年11月11日出生，汉族，住山东省济南市市中区。 被上诉人（原审被告）济南市市中区人民政府，住所地山东省济南市市中区经八路**。 法定代表人翟立波，区长。 委托代理人罗斌，男，济南市市中区人民政府工作人员。 委托代理人马继春，山东元邦律师事务所律师。 上诉人武力、刘秀美因与被上诉人济南市市中区人民政府（以下简称市中区政府）拆迁行政强制一案，不服济南铁路运输法院(2020)鲁7101行初518号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院审理查明，武力、刘秀美房屋位于济南市市中区白马山街道办事处山凹村143号，该房屋在白马山片区旧村改造范围内，武力、刘秀美与拆迁部门未达成拆迁安置补偿协议，案涉房屋于2020年3月20日被拆除。在拆除过程中，武力报警，济南市公安局市中区分局白马山派出所（以下简称白马山派出所）民警出警，并于同年3月23日作出《关于证明武力报警的函》，主要内容为：武力电话口头报警称自己位于山凹村143号的房屋被拆，民警出警到达现场，“经核实是白马山街道办以及白马山片区项目指挥部人员进行拆迁”。济南市市中区白马山街道办事处（以下简称白马山街道办）于2020年9月1日出具《情况说明》，载明内容为：“原济南市市中区白马山街道山凹村143号的房屋……我单位于2020年3月20日将该房屋拆除。” 另查明，2019年11月14日中共济南市市中区委、济南市市中区人民政府作出市中发〔2019〕60号《关于调整完善区项目建设工作架构的通知》，规定各街道自行成立片区项目指挥部，负责各自片区项目的推进实施。 原审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款关于“作出行政行为的行政机关是被告”的规定，以及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条第一款关于“原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉”的规定，确定强制拆除行为的被告，一般应当依据作出强拆决定、具体实施拆除行为等客观事实，结合承担法律责任的能力等要件，予以综合判断。本案中，武力、刘秀美提交的证据不能够证明市中区政府实施或委托实施了所诉拆除行为。根据白马山街道办的自认，结合市中发〔2019〕60号《关于调整完善区项目建设工作架构的通知》，可以认定涉案行政强制拆除行为是由其实施，因此，武力、刘秀美将市中区政府视为强制拆除行为的主体，理由不能成立，市中区政府不是本案适格被告。原审法院依法向武力、刘秀美予以释明，告知其起诉的被告不适格，但武力、刘秀美拒绝变更。对其起诉，应予驳回。综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第三项之规定，裁定如下：驳回武力、刘秀美的起诉。武力、刘秀美预交案件受理费50元，本裁定生效后予以退还。 武力、刘秀美不服，提起上诉，请求：撤销济南铁路运输法院（2020）鲁7101行初518号行政裁定并依法改判。事实与理由：1.武力、刘秀美的案涉房屋国有土地使用权证和房产证，是国有土地上合法房屋。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，只有区级以上政府才有资格征收国有土地房屋，因此本案适格被告是市中区政府，白马山街道办作为本案的实施主体不适格。2.市中区政府提供的〔2019〕60号文件没有公章。根据法律规定，没有公章的文件对外不发生法律效力。根据立法法的规定，无论是区政府还是街道办都没有发布规范性文件的职权，该文件即使是盖有公章的也是违法的。另外，根据文件内容，是市中区政府责令街道办成立指挥部，不是街道办自行成立指挥部。即使是街道办成立指挥部也应是街道办对外发布，不应由区政府发布。并且，白马山片区项目指挥部（以下简称白马山指挥部）的重点项目是在分管副区长领导下组织实施的，因此区政府才是唯一的实施主体。3.2016年9月22日，济南市规划局就已公示山凹城中村改造项目的实施主体是市中区政府，并在2017年3月18日下达市中发〔2017〕26号文件成立市中区项目建设总指挥部白马山指挥部，其实施主体是市中区政府。4.山凹城中项目强拆案件中出现同案不同判的现象，同一地段同一项目的案件出现了不同的强拆主体的判决。 市中区政府答辩称，1.原审法院认定事实清楚。市中区政府没有实施拆除案涉房屋的行为，白马山街道办也已出具《情况说明》。根据2019年11月16日印发的市中发〔2019〕60号文件，白马山指挥部并非市中区政府设立，而是由白马山街道办自行设立。结合武力、刘秀美提交的报警函可见，案涉房屋是白马山街道办拆除，原审法院对此认定事实清楚。2.原审法院适用法律正确。本案中，实施拆除案涉房屋的主体为白马山街道办。白马山街道办为市中区政府根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十八条之规定成立的派出机关，在行政诉讼中具备独立作为被告的主体资格，所以本案中市中区政府作为被告主体并不适格。原审法院驳回武力、刘秀美的起诉符合法律规定。 各方当事人在原审中提交的证据和依据已制作电子卷宗移送本院。经审查，本院同意原审法院查明的事实。武力、刘秀美在二审期间提交了济南市自然资源和规划局《关于市中区山凹安置基地项目规划意见的复函》（济自然规划函〔2020〕437号）作为“新证据”。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条规定：“本规定第五十条和第五十一条中的“新的证据”是指以下证据：（一）在一审程序中应当准予延期提供而未获准许的证据；（二）当事人在一审程序中依法申请调取而未获准许或者未取得，人民法院在第二审程序中调取的证据；（三）原告或者第三人提供的在举证期限届满后发现的证据。”经审查，武力、刘秀美在二审期间提交的证据不属于上述规定中的新证据，本院依法不予接纳。 本院认为，根据武力、刘秀美的上诉理由及原审裁定，本案二审的争议焦点为原审法院认定市中区政府不是本案适格被告是否正确。 根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款关于“作出行政行为的行政机关是被告”的规定，确定强制拆除行为的被告，一般应当依据具体实施拆除行为等客观事实，结合承担法律责任的能力等要件，予以综合判断。本案中，白马山派出所出具的《关于证明武力报警的函》证实，武力电话口头报警称自己位于山凹村143号的房屋被拆，民警出警到达现场，“经核实是白马山街道办以及白马山片区项目指挥部人员进行拆迁”。该证明内容也被白马山街道办出具的《情况说明》所佐证：“原济南市市中区白马山街道山凹村143号的房屋……我单位于2020年3月20日将该房屋拆除。”因此可以认定白马山街道办参与了案涉房屋的强拆行为。而白马山指挥部参与强拆的行为应由谁承担法律责任是本案的争议所在。 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第一款的规定：“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。”据此，白马山指挥部的行为应由组建其的行政机关承担责任。虽然，武力、刘秀美提交的市中发〔2017〕26号中共济南市中区委文件显示，白马山指挥部系市中区政府设立，但该文件已被2019年11月14日作出的市中发〔2019〕60号《中共济南市市中区委济南市市中区人民政府关于调整完善区项目建设工作架构的通知》所取代。在市中发〔2019〕60号文件中提到：“各街道自行成立片区项目指挥部，负责各自片区项目的推进实施。”文件附件中的“片区项目指挥部名单”中包括“白马山片区项目指挥部”，该指挥部的指挥长为白马山街道党工委书记张同园，副指挥长为白马山街道党工委副书记、办事处主任杨文静。可见，在该文件作出后，白马山指挥部改为由白马山街道办组建。武力、刘秀美的案涉房屋被拆时间为2020年3月份，是在市中发〔2019〕60号文件作出之后，故参与拆除的白马山指挥部的行为，应当由组建其的白马山街道办承担责任。 武力、刘秀美在诉讼中主张济南铁路运输法院（2020）鲁7101行初44号行政判决中，对同一片区房屋被强制拆除的，认定是市中区政府的行为，与本案同案不同判。经审查，（2020）鲁7101行初44号案件中房屋被拆除的时间为2019年8月份，彼时白马山指挥部以自己的名义拆除房屋，责任仍应由当时组建其的市中区政府承担，与本案结果并不矛盾。 综上，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确。武力、刘秀美的上诉请求不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长 李 宁 审判员 庞伟杰 审判员 杨晓晓 二〇二一年一月二十五日 法官助理曲恺 书记员鞠彤