广东省珠海市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤04行终273号上诉人（一审原告）：上海浦东发展银行股份有限公司天津分行，住所地：天津市河西区******。法定代表人：王鹏，行长。委托代理人：谢巍，男，1983年6月29日出生，汉族，住天津市和平区******************，公民身份号码：120************516。系该分行工作人员。委托代理人：田保林，男，1972年2月12日出生，汉族，住天津市南开区****************，公民身份号码：120************512。系该分行工作人员。被上诉人（一审被告）：珠海市*******，住所地：广东省珠海市香洲区**********。法定代表人：刘晨光，主任。应诉负责人：谭祥升，副主任。委托代理人：王剑,工作人员。被上诉人（一审被告）：珠海市人民政府，住所地：广东省珠海市香洲区******。法定代表人：姚奕生，市长。委托代理人：贾音,珠海市司法局工作人员。上诉人上海浦东发展银行股份有限公司天津分行（以下简称浦东银行天津分行）因诉被上诉人珠海市不动产登记中心（以下简称不动产登记中心）、珠海市人民政府（以下简称市政府）不动产抵押登记及行政复议一案，不服珠海市金湾区人民法院（2020）粤0404行初199号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院认定事实2016年，珠海中珠农牧投资有限公司（以下简称中珠农牧公司）取得珠海市南屏220KV变电站东北侧、南屏科技工业园E5地块的《不动产权证》，证书编号为：粤（2016）珠海市不动产权第*****61号。2017年12月29日，原珠海市国土资源局作出珠国土闲置认定（香）[2017]第010号《闲置土地认定书》（以下简称010号《闲置土地认定书》），认定中珠农牧公司名下的上述土地因政府原因未动工开发，为闲置土地。要求该公司收到认定书之日起10个工作日内，向其提出处置申请及处置初步方案，逾期不提交，该局将对土地进行处置。2018年9月21日，浦东银行天津分行与中珠农牧公司就涉案土地共同向不动产登记中心提出抵押登记申请，并提交《房地产抵押权设立登记申请书》《房地产抵押合同》、010号《闲置土地认定书》、不动产权证书等资料。不动产登记中心于当日受理登记申请（受理回执编号为da20183560）。不动产登记中心经审查，当日即电话通知浦东银行天津分行和中珠农牧公司，本次抵押登记申请资料不齐全，需补充提交国土资源局认定本宗地为闲置土地后的后续处置结果及书面同意办理抵押登记的证明，并修改最高额抵押合同最高债权金额。不动产登记中心在电脑系统中登记了要求浦东银行天津分行补正材料的相关信息。2019年11月27日，珠海市自然资源局香洲分局作出珠自然资香函〔2019〕352号《关于珠海中珠农牧投资有限公司白沙头E5地块闲置土地处置结果的告知函》，告知不动产登记中心，已依法收回涉案土地使用权，要求不动产登记中心注销该土地的使用权登记，并附《珠海市中珠农牧投资有限公司白沙头E5地块收地补偿协议》。2019年12月4日，不动产登记中心作出《不予登记告知书》（珠登记字〔2019〕93号，以下简称被诉《不予登记告知书》），告知浦东银行天津分行和中珠农牧公司，因涉案土地使用权存在争议，根据《中华人民共和国物权法》第一百八十四条第四项和《不动产登记暂行条例》第二十二条第二、四项之规定，决定不予办理抵押登记。该告知书于当日送达中珠农牧公司，于12月6日送达浦东银行天津分行。2019年12月6日，不动产登记中心注销涉案土地的产权登记。2019年12月12日，南屏科技工业园区管理委员会将案涉土地收地补偿款人民币18,544,572.62元支付给中珠农牧公司。浦东银行天津分行不服被诉《不予登记告知书》，向市政府申请行政复议。市政府于2020年2月5日受理。市政府依法延长审理期限30日。2020年4月10日，市政府作出《行政复议决定书》（珠府行复〔2020〕34号，以下简称被诉《行政复议决定书》），确认被诉《不予登记告知书》违法。该决定书于4月17日送达不动产登记中心，于4月20日送达浦东银行天津分行。浦东银行天津分行的一审诉讼请求：1.撤销被诉《不予登记告知书》；撤销被诉《行政复议决定书》；不动产登记中心办理案涉抵押物的抵押登记；2.不动产登记中心向浦东银行天津分行赔偿直接损失人民币18,544,572.62元；3.不动产登记中心和市政府共同承担本案全部诉讼费用。一审法院判案理由及结果一、不动产登记中心具有作出被诉《不予登记告知书》的法定职责。《珠海市房地产登记条例》第三条规定，珠海市人民政府房地产登记部门是本市房地产登记机构，负责全市的房地产权登记发证工作。根据上述规定，不动产登记中心作为珠海市的房地产登记部门，具有珠海市房地产权登记发证的法定职权，有权作出被诉《不予登记告知书》。二、不动产登记中心作出被诉《不予登记告知书》认定事实清楚，适用法律、法规正确。《中华人民共和国物权法》第一百八十四条第四项规定：“下列财产不得抵押：（四）所有权、使用权不明或者有争议的财产”。《不动产登记暂行条例》第二十二条第二、四项规定：“登记申请有下列情形之一的，不动产登记机构应当不予登记，并书面告知申请人：（二）存在尚未解决的权属争议的；（四）法律、行政法规规定不予登记的其他情形”。本案中，在不动产登记中心受理涉案土地抵押登记申请之前，该土地已经被土地管理部门认定为闲置土地。而根据《珠海市闲置土地处置办法》第十九条之规定，涉案土地的处置方式有延期、规划调整、有偿收回、调地等多种形式。不动产登记中心在法定期限内告知浦东银行天津分行和中珠农牧公司补充提交国土部门确认的后续闲置土地处置结果，但双方并未提交。在珠海市自然资源局香洲分局告知已依法收回涉案土地使用权后，不动产登记中心认定上述土地使用权存在争议，进而依据上述规定作出被诉《不予登记告知书》，认定事实清楚，适用法律、法规正确。三、不动产登记中心作出被诉《不予登记告知书》程序轻微违法。《不动产登记暂行条例》第二十条规定：“不动产登记机构应当自受理登记申请之日起30个工作日内办结不动产登记手续，法律另有规定的除外。”本案中，不动产登记中心于2018年9月21日受理浦东银行天津分行和中珠农牧公司的抵押权登记申请，于2019年12月4日才作出被诉《不予登记告知书》，超出了30个工作日的办结期限，属程序违法。但，上述程序违法情形属于《最高人民法院关于适用的解释》第九十六条第一项之规定中“处理期限轻微违法”之情形，对浦东银行天津分行的权利不产生实质损害，应确认违法，保留其法律效力。四、市政府复议程序合法。浦东银行天津分行对市政府作出被诉《行政复议决定书》的复议程序没有异议。经审查，市政府作出被诉《行政复议决定书》的程序合法，依法予以确认。五、浦东银行天津分行要求不动产登记中心办理案涉抵押物的抵押登记问题。因案涉土地使用权已被有偿收回，且本案属不予登记之情形，故浦东银行天津分行该请求于法无据，不予支持。六、关于浦东银行天津分行要求不动产登记中心赔偿直接损失人民币18,544,572.62元的问题。因被诉《不予登记告知书》仅属程序违法，对浦东银行天津分行的权利不产生实质损害，浦东银行天津分行要求赔偿无事实根据和法律依据，不予支持。七、关于本案的判决方式。根据以上论述，被诉《行政复议决定书》认定事实清楚，程序合法，处理结果正确。浦东银行天津分行要求赔偿无事实根据与法律依据。因此，本案不宜再重复判决确认被诉《不予登记告知书》违法，应全案判决驳回浦东银行天津分行的诉讼请求。不动产登记中心于2019年12月4日作出的被诉《不予登记告知书》职权依据充分，认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序轻微违法。市政府作出被诉《行政复议决定书》认定事实清楚，程序合法。浦东银行天津分行诉请撤销，办理案涉土地使用权的抵押登记，并赔偿损失理据不足，不予支持。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决驳回浦东银行天津分行的诉讼请求。一审案件受理费人民币50元，由浦东银行天津分行负担。当事人二审诉辩主张上诉人浦东银行天津分行的上诉请求：1.撤销一审判决；2.一审判决认定基本事实不清，适用法律错误，请求裁定发回一审法院重审，或查清事实后改判确认被诉《不予登记告知书》违法；3.一审判决认定基本事实不清，适用法律错误，请求裁定发回一审法院重审，或查清事实后改判不动产登记中心向上诉人赔偿直接损失人民币18,544,572.62元；4.请求判令被上诉人共同承担本案全部诉讼费用。其主要理由如下：（一）上诉人未收到不动产登记中心要求补正材料的任何通知，不动产登记中心也未提交任何证据证明该事实，一审法院在没有任何事实依据的基础上即予以认定，不符合行政诉讼举证规则，应予纠正。（二）一审判决适用法律错误。根据《闲置土地处置办法》第二十四条，《珠海市闲置土地处置办法》第十、十一、三十五条，案涉土地属于依法可以进行抵押登记的财产，一审判决回避了上述规定，未进行任何论述说明，仅依据《物权法》第一百八十四条以案涉土地存在尚未解决的权属争议为由，也未论述案涉土地存在何种权属争议，认定不动产登记中心的行政不作为合法，适用法律明显错误。（三）不动产登记中心行政不作为违法，因违法行政行为造成上诉人损失应当予以赔偿。1.不动产登记中心于2018年9月21日受理上诉人抵押权设立登记申请但不作为，直至2019年12月4日作出被诉《不予登记告知书》，逾一年时间内，不动产登记中心未以任何方式通知上诉人补正材料，其出具的《受理回执单》(编号:da20183560)使上诉人善意的误认为抵押登记事项已于2018年9月29日前记载于不动产登记簿中，其行政不作为违法。2.抵押地块闲置原因为“政府原因”，并不属于《闲置土地处置办法》中不得办理抵押登记的情形。同时，《珠海市闲置土地处置办法》第三十五条明确规定，不得办理抵押登记的除外情形为本办法第十一条规定的情形(包括因政府原因形成的闲置土地)。因此，抵押地块不具备不得进行抵押的任何情形。3.不动产登记中心未依法办理抵押登记的违法行政行为，导致上诉人不能享有抵押地块变现后的优先受偿权，产生直接损失18，544，572.62元，应当承担赔偿责任。退一万步，如不动产登记中心按照《不动产登记暂行条例》的规定，在受理后30个工作日内出具《不予登记告知书》，上诉人可对中珠农牧公司提起诉讼，查封案涉土地，避免土地权属转移登记造成损失。因此，不动产登记中心的行政不作为与上诉人的损失存在直接因果关系，应当承担赔偿责任。被上诉人不动产登记中心答辩称：（一）不动产登记中心确已履行补正材料的通知义务。抵押人与上诉人委托同一人就涉案土地代为申请办理抵押登记手续，该受托人代表抵押登记双方提交不动产登记申请材料，理应视为抵押双方对包括《闲置土地认定书》在内的申请材料均已知悉。同理，不动产登记中心通知代理人需要补正的材料，应当视为同时完成对抵押人和抵押权人的通知。抵押人亦出具书面材料证实上诉人曾就不动产登记中心通知补正材料情况专门电话告知抵押人。以上充分表明，不动产登记中心已经履行了补正材料告知义务，上诉人未接到通知的说法明显缺乏事实依据。（二）一审法院对被诉《不予登记告知书》的合法性审查并无不当。因涉案土地存在权属争议，不动产登记中心依《物权法》《不动产登记暂行条例》相关规定作出被诉《不予登记告知书》，一审法院依据查明事实，围绕不动产登记中心作出不予登记决定所引用的法律法规进行行政行为合法性审查，属于正当履行法院审判职能行为，并无不妥。（三）上诉人“善意的误解”明显缺乏事实依据。不动产登记中心出具的《受理回执单》(编号:da20183560)虽有告知上诉人领证日期，但其前提是上诉人提交的申请材料齐全且符合法定形式。事实上，上诉人提交的申请材料需要补正，补正的内容已告知上诉人。此外，不动产登记中心出具的《受理回执单》上已经明确向上诉人提示了交易风险。据此，在未能补正材料的情况下，上诉人对“抵押登记事项已于2018年9月29日前记载于不动产登记簿”的“误解”缺乏善意的基础。（四）涉案土地抵押登记因申请人未能及时补正申请材料导致登记办理时限计算中断，申请人理应自行承担未能办理抵押登记的相应法律后果，其所谓损失与不动产登记中心不予登记行为无关。（五）其他答辩意见以一审提交的行政答辩状为准。被上诉人市政府答辩称：（一）市政府作出的被诉《行政复议决定书》认定事实清楚、适用依据正确，不动产登记中心作出被诉《不予登记告知书》认定事实清楚，适用依据正确。不动产登记中心要求浦东银行天津分行进行补正的程序存在瑕疵，仅对浦东银行天津分行进行了口头告知并在系统内自行登记，未向浦东银行天津分行出具书面的补正通知书，导致双方对登记办理时限存在争议。（二）市政府作出行政复议决定程序合法。2020年2月5日，浦东银行天津分行要求撤销被诉《不予登记告知书》，向市政府申请行政复议。市政府依法受理。市政府向不动产登记中心发出《提出答复通知书》，不动产登记中心在法定期限内向市政府提交了《行政复议答复书》以及作出涉案行政行为的证据、依据等材料。经审理，2020年4月10日，市政府依照《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第三项的规定，确认被诉《不予登记告知书》违法。相关文书均已送达给浦东银行天津分行、不动产登记中心。二审查明的事实各方当事人在二审中未提交新的证据。二审查明，2018年9月21日，浦东银行天津分行与中珠农牧公司就涉案土地共同向不动产登记中心提出抵押登记申请，《珠海市不动产登记申请书》“抵押权人代理人”及“抵押人代理人”均为浦东银行天津分行工作人员李强。中珠农牧公司于2020年5月25日出具《关于收到补正材料通知的说明》称，该公司于2018年9月21日收到浦东银行天津分行的电话，告知不动产登记中心已经电话通知抵押双方应补充提交市国土资源局认定本宗地为闲置土地后的后续处置结果及国土部门书面同意办理抵押登记的证明，并修改最高额抵押合同最高债权金额。一审法院查明的事实属实，本院予以确认。二审判案理由及结果一、不动产登记中心作出被诉《不予登记告知书》，决定对涉案土地不予办理抵押登记并无不当。1.关于因政府原因造成闲置的土地抵押的能否办理抵押登记的问题。《闲置土地处置办法》第二十四条规定：“国有建设用地使用权人违反法律法规规定和合同约定、划拨决定书规定恶意囤地、炒地的，依照本办法规定处理完毕前，市、县国土资源主管部门不得受理该国有建设用地使用权人新的用地申请，不得办理被认定为闲置土地的转让、出租、抵押和变更登记。”《珠海市闲置土地处置办法》第三十五条规定，除属于区以上人民政府（横琴新区、经济功能区管委会）及国土、规划建设、发展和改革、环保、文物保护、军事等部门的行为造成动工开发延迟的，或者因自然灾害等不可抗力、司法查封造成动工开发延迟的情形外，在闲置土地处置完毕之前，房地产登记管理机构不得办理认定为闲置土地的转让、出租、抵押和变更登记。《闲置土地处置办法》第十二条、《珠海市闲置土地处置办法》第十九条还规定：因政府原因造成土地闲置的，国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列六种方式进行处置：延长动工开发期限，调整土地用途、规划条件，由政府安排临时使用，协议有偿收回国有建设用地使用权，置换土地以及根据实际情况规定其他处置方式。据此，因国有建设用地使用权人原因造成闲置的土地抵押的，登记机关不得办理抵押登记；因政府原因造成闲置的土地抵押的，过错不在于国有建设用地使用权人，其土地权利应当依法得到保护，一般可以办理抵押登记。其中，对于采取“协议有偿收回国有建设用地使用权”“置换土地”方式进行处置的，原国有建设用地使用权人不再享有原土地使用权，也不可能用原地进行抵押融资。对于采取“延长动工开发期限”“调整土地用途、规划条件”“由政府安排临时使用”这三种方式土地进行处置的，原国有建设用地使用权人继续享有土地使用权，有权利用该土地进行抵押融资，登记机关应当办理相应的抵押登记。本案中，涉案土地抵押登记申请材料显示，该土地已经被土地管理部门认定为闲置土地，闲置原因为“政府原因”，而后续处置方式尚不明确，因此仅根据申请人提交的申请材料，不动产登记中心无法判断涉案土地是否符合办理抵押登记的条件，应通知申请人补充相关材料。2.关于不动产登记中心是否通知申请人补充材料的问题。根据《不动产登记操作规范（试行）》4.1.1、4.1.2之规定，不动产登记机构受理申请人的申请后，应根据申请登记事项，按照有关法律、行政法规对申请事项及申请材料做进一步审查。对于在登记审核中发现需要进一步补充材料的，不动产登记机构应当要求申请人补全材料，补全材料所需时间不计算在登记办理期限内。本案中，浦东银行天津分行主张，不动产登记中心并未提交证据证明其告知申请人补充材料，本院经审查认为，《不动产登记申请书》《授权委托书》等证据证实，浦东银行天津分行与中珠农牧公司委托同一人就涉案土地向不动产登记中心提出抵押登记申请；中珠农牧公司出具的《关于收到补正材料通知的说明》证实，浦东银行天津分行曾电话告知不动产登记中心通知补充材料事宜。以上证据形成证据链，足以证实不动产登记中心通知代理人补充材料事宜，其已同时完成对抵押人中珠农牧公司和抵押权人浦东银行天津分行的通知。浦东银行天津分行的此项主张，本院不予采信。在后续处置方式尚不明确、不动产登记中心无法判断涉案土地是否符合办理抵押登记条件的情况下，不动产登记中心按照不动产登记操作规范（试行）》4.1.2的要求通知申请人补正材料，浦东银行天津分行和中珠农牧公司始终未予补正；直至珠海市自然资源局香洲分局告知已依法收回涉案土地使用权后，不动产登记中心认定上述土地使用权存在争议，作出被诉《不予登记告知书》，认定事实清楚，适用法律、法规正确。二、被诉《不予登记告知书》程序轻微违法。1.办理时限并未超期。如前所述，不动产登记中心于2018年9月21日受理涉案抵押登记申请并于当日通知申请人补正材料，因申请人未补正材料，补全材料所需时间不计算在登记办理期限内；2019年11月27日，珠海市自然资源局香洲分局告知已依法收回涉案土地使用权，此时不动产登记中心客观上才知悉涉案闲置土地的后续处置方式。换言之，从不动产登记中心2018年9月21日通知申请人补正材料之日起，至2019年11月27日不动产登记中心获悉涉案土地使用权已被依法收回时止，该期间应予扣除。不动产登记中心于2019年12月4日作出被诉《不予登记告知书》，并未超出《不动产登记暂行条例》第二十条规定的30个工作日的办结期限。一审法院此项认定有误，本院予以纠正。2.告知方式违法。《不动产登记暂行条例》第十七条第三项规定，不动产登记机构收到不动产登记申请材料，申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场书面告知申请人不予受理并一次性告知需要补正的全部内容。《不动产登记操作规范（试行）》4.1.2规定，不动产登记机构受理申请人的申请后，对于在登记审核中发现需要进一步补充材料的，不动产登记机构应当要求申请人补全材料，补全材料所需时间不计算在登记办理期限内。据此，不动产登记机构在受理登记申请前发现申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当书面一次性告知补正内容；在受理后、审核期间发现需要补全材料的，应以何种形式告知，相关条例、规范并未明确。对此，本院认为，受理后的补正程序一旦启动，其直接法律效力就是补正材料期间的扣除。因此，补正通知同样必须书面送达，内容上应一次性告知需要补正的内容和合理的补正期限。本案中，正如被诉《行政复议决定书》所评判：“被申请人（不动产登记中心）仅对申请人（浦东银行天津分行）进行了口头告知并在系统内自行登记，未向申请人（浦东银行天津分行）出具书面的补正通知书，导致双方对登记办理时限存在争议。”不动产登记中心仅口头告知相关补正内容，属程序轻微违法，但对浦东银行天津分行的权利并未产生实质损害，应确认被诉《不予登记告知书》程序违法并保留其法律效力。综上，被诉《不予登记告知书》认定事实清楚，适用法律法规正确，但补正告知程序轻微违法。被诉《行政复议决定书》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。一审判决认定事实清楚，处理结果正确，上诉人浦东银行天津分行的上诉主张缺乏法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下:驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人上海浦东发展银行股份有限公司天津分行负担。本判决为终审判决。审判长 唐 文审判员 陈 伟审判员 黄莎莎二〇二一年一月八日书记员 梁敏儿