江苏省南京市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏01行初432号 原告郑士地，男，1963年3月10日生，汉族，住南京市雨花台区。 被告南京市雨花台区人民政府，住所地南京市雨花台区雨花南路**。 法定代表人张连春，南京市雨花台区人民政府区长。 委托代理人陶怡。 委托代理人胡宗保，江苏汇丰锦律师事务所律师。 被告南京市人民政府，住所地南京市玄武区北京东路**。 法定代表人韩立明，南京市人民政府市长。 委托代理人樊毅。 原告郑士地不服被告南京市雨花台区人民政府（以下称雨花台区政府）作出的房屋征收决定及南京市人民政府（以下称南京市政府）作出的行政复议决定，向本院提起行政诉讼。本院于2020年9月28日受理后，在法定期限内向被告邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书。本院于2020年12月11日公开开庭审理了本案。原告郑士地，被告雨花台区政府的委托代理人胡宗保、陶怡，被告南京市政府的委托代理人樊毅到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告雨花台区政府于2020年7月7日作出宁雨府征字〔2020〕2号《南京市雨花台区人民政府房屋征收决定》（以下称2号《房屋征收决定》）,对南京市雨花台区范围内的国有土地上房屋进行征收（具体征收范围详见征收范围红线图）。原告郑士地不服，向被告南京市政府申请行政复议，南京市政府于2020年9月16日作出〔2020〕宁行复第196号《行政复议决定书》（以下称196号《行政复议决定书》），维持了雨花台区政府作出的2号《房屋征收决定》。 原告郑士地诉称：1.根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下称《征收与补偿条例》）第二十四条之规定，市、县级人民政府在作出房屋征收决定前，应当组织有关部门对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。被告雨花台区政府至今为止仍未对被征收的房屋进行认定，违反了上述规定。2.《南京市国有土地上房屋征收与补偿办法》（南京市人民政府令第318号，以下称《征收与补偿办法》）规定，征收决定作出前，人民政府应当组织相关部门对征收补偿方案进行论证。雨花台区政府就征收补偿方案公告并征求意见的时间是2019年12月19日，当时载明的征收补偿补助及奖励标准依据为《征收与补偿办法》及相关配套文件（宁政规字〔2015〕11号、宁建规字〔2015〕1号、宁政规字〔2017〕12号、宁政办发〔2017〕116号）。雨花台区政府于2020年7月7日公示2号《房屋征收决定》，征收期限为2020年8月1日-2020年10月1日，相应的征收补偿补助及奖励标准依据为《征收与补偿办法》及相关配套文件（宁政规字〔2015〕11号、宁建规字〔2015〕1号、宁建征字〔2019〕490号、宁政办发〔2017〕116号及雨花台区政府批准的相关规定），侵害了被征收人的知情权及财产权。3.社会稳定风险评估文件没有在雨花台区备案。综上，2号《房屋征收决定》的作出程序违法，应当予以撤销。南京市政府作出的196号《行政复议决定书》认定事实错误，也应当予以撤销。综上，请求人民法院依法进行全面审查，支持原告的诉讼请求，撤销被告雨花台区政府作出的2号《房屋征收决定》及南京市政府作出的196号《行政复议决定书》，本案的诉讼费用由被告承担。 原告郑士地向本院提交的证据有： 证据1、196号《行政复议决定书》； 证据2、2号《房屋征收决定》。 证据1－2证明雨花台区政府和南京市政府作出的相关决定程序不合法。 证据3、《集合村95号地块棚户区改造项目房屋征收公告》； 证据4、《集合村95号地块棚户区改造项目国有土地房屋征收补偿方案》及附图。 证据3－4证明2号《房屋征收决定》适用宁建征字〔2019〕490号文不合法。 被告雨花台区政府辩称：一、案涉房屋征收工作均依法开展，程序合法，被告雨花台区政府作出的2号《房屋征收决定》依据充分，合法有效。1.2019年1月，根据《关于雨花台区2018年国民经济和社会发展计划执行情况与2019年国民经济和社会发展计划（草案）的报告》及决议，以及《区政府关于批转区住建局〈2019年雨花台区城市建设计划〉的通知》，集合村95号地块棚户区改造项目（以下称案涉项目）依法启动，同年6月，案涉项目取得了南京市规划和自然资源局雨花台分局出具的规划意见函，于同年7月取得建设项目用地勘测定界成果报告。因此，案涉项目符合有关国民经济和社会发展规划、土地利用规划以及城乡规划，且已经依法纳入国民经济和社会发展计划。2.2019年9月，经南京市城乡建设委员会（以下称南京市建委）与相关部门组织论证，确认案涉项目符合公共利益，并确定了征收范围，被告雨花台区政府就案涉项目征收范围在征收现场依法进行了公告。3.征收范围确定后，雨花台区房屋征收部门对征收范围内的房屋产权情况进行了核查，依法拟定了征收补偿方案，在经被告组织相关部门对该方案进行论证后，由区房屋征收部门依法进行公示，征求公众意见。针对部分被征收人提出的意见，区房屋征收部门及实施单位根据房屋征收政策采取座谈会方式进行了答复。案涉项目的补偿方案论证、征求意见、公布等程序均符合法律规定。4.在作出征收决定前，案涉项目已按照相关规定进行了社会稳定风险评估，评估风险为低风险，可以实施。5.区房屋征收部门已按照规定开设了征收与补偿专项存款账户，并存入了相关补偿费用，确定了有关产权调换房源。6.被告雨花台区政府于2020年7月7日依法作出2号《房屋征收决定》并在征收现场进行了公告。在征收决定、公告及征收补偿实施方案中明确了征收目的、征收范围和补偿方式，告知了行政复议和行政诉讼权利，符合有关法律规定。二、案涉项目执行宁建征字〔2020〕490号文并无不当。2019年12月28日，南京市政府作出关于废止《南京市公共资源交易中介机构库管理办法》等4件文件的决定（宁政发〔2019〕227号），确定《南京市国有土地上房屋征收补偿补助奖励规定》（宁政规字〔2017〕12号，以下称12号文）自2020年1月1日起废止。2019年12月31日，南京市建委印发《南京市国有土地上房屋征收补偿补助奖励规定》（宁建征字〔2019〕490号，以下称490号文），根据该文件第四条第二款规定，该文件自2020年1月1日起实行，在此之前已发征收决定的征收项目，仍按原规定执行。本案中，案涉项目拟定的征收补偿方案于2019年12月18日作出，此时12号文尚未废止，但是征求意见期结束后，按照前述规定，案涉征收项目有关补偿补助标准只能执行490号文。被告雨花台区政府在征收过程中依法适用有效政策，符合法律法规规定。综上，被告雨花台区政府认为，案涉项目房屋征收工作均严格按照有关国有土地上房屋征收的法律规定开展，被告雨花台区政府作出的2号《房屋征收决定》依据充分，合法有效，请求人民法院依法驳回原告郑士地的诉讼请求。 被告南京市政府辩称：一、对主要事实的认定。2019年1月3日，根据《关于雨花台区2018年国民经济和社会发展计划执行情况与2019年国民经济和社会发展计划（草案）的报告》及决议，雨花台区政府提出棚户区改造面积9万平方米，老旧小区整治面积43万平方米的目标。同年1月21日，雨花台区政府作出《区政府关于批转区住建局的通知》（雨政发〔2019〕9号），将案涉项目纳入雨花台区2019年城市建设计划。2019年6月23日，南京市规划和自然资源局雨花台分局作出《关于棚户区改造地块征收的规划意见函》，载明：“集合村地块北至现状铁路、西至集虹不锈钢市场、南至现状铁路、占地面积约为849平方米。拟征收范围符合城市规划要求，规划可建设用地面积约为849平方米。”2019年7月22日，南京市不动产登记中心出具《建设项目用地勘测定界成果报告》，确认案涉项目用地总面积为846.6平方米。同年9月12日，南京市建委与雨花台区房屋征收部门共同对案涉项目现场进行实地调查，经南京市规划和自然资源局、文化和旅游局及雨花台区征收拆迁安置办公室（以下称雨花台区拆迁办）等相关部门论证，建议案涉项目征收范围按规划意见函附图所示红线范围进行征收，压线国有土地上所建房屋纳入本次征收范围。同年9月30日，雨花台区政府作出《集合村95号地块棚户区改造项目征收范围确认书》，同年10月8日，雨花台区政府将案涉项目征收范围予以公告。2019年10月16日，南京市征收指导中心组织抽签选定评估机构，确定案涉项目的概算评估机构为江苏中大土地房地产评估测绘有限公司（以下称中大公司）。经中大公司概算测算，案涉项目征收资金概算总资金为26719925元。2019年10月30日，雨花台区拆迁办与赛虹桥街道共同向雨花台区政府提交《关于“中华新村、集合村95号地块棚户区改造项目”所需房源的请示》。2019年11月6日，雨花台区政府作出批示，请区住建局、新城规建办予以支持。2019年11月8日，雨花台区拆迁办出具《关于集合村95号地块棚户区改造项目房源安置情况说明》，确认专项用于涉案项目的房源不少于40套，具体套型根据被征收人实际情况进行调整。2020年6月24日，雨花台区拆迁办在交通银行南京支行开设案涉项目专用账户并存入专项资金1000万元。此后，雨花台区政府对案涉项目征收范围内的房屋产权情况予以调查，并报房产部门进行复核。同年12月17日，雨花台区住建局（房改办）会同雨花台区相关部门就征收项目补偿方案进行论证。次日，雨花台区拆迁办将《集合村95号地块棚户区改造项目国有土地房屋征收补偿方案》在征收范围内进行公告，征求公众意见，征求意见期限为2019年12月19日至2020年1月19日。2019年12月18日，雨花台区拆迁办与赛虹桥街道就案涉项目组织了社会稳定风险评估，认为案涉项目具有合法性、合理性、可行性和可控性，社会风险等级为低风险，可以实施。因部分被征收人提出异议，2020年1月15日，南京市征收指导中心、雨花台区拆迁办、赛虹桥街道、赛虹桥社区与部分被征收人就案涉项目房屋征收补偿方案进行座谈，对被征收人提出的相关征收补偿问题进行了解答。2020年7月7日，雨花台区政府作出2号《房屋征收决定》及相关附件《集合村95号棚户区改造项目房屋征收公告》《集合村95号棚户区改造项目国有土地房屋征收补偿实施方案》，并在征收范围内进行张贴公示。二、对程序和适用法律的认定。根据《征收与补偿条例》第四条的规定，雨花台区政府具有作出案涉征收决定的法定职权。本案中，雨花台区政府提供的《关于雨花台区2018年国民经济和社会发展计划执行情况与2019年国民经济和社会发展计划（草案）的报告》及决议、《区政府关于批转区住建局〈2019年雨花台区城市建设计划〉的通知》《关于棚户区改造地块征收的规划意见函》及附图、《建设项目用地勘测定界成果报告》及附图等证据可以证明案涉项目符合社会公共利益需要、城乡规划和专项规划，符合《征收与补偿条例》第八条第一款第（五）项和第九条的规定。经雨花台区拆迁办及相关部门论证，雨花台区政府对征收范围予以公告，雨花台区政府拟定征收补偿方案后进行公示并征求被征收人意见，符合《征收与补偿条例》第十条和《征收与补偿办法》第九条的规定。雨花台区政府在2号《房屋征收决定》作出前已进行了社会稳定风险评估，风险等级为低风险。雨花台区政府提供的《南京市国有土地上房屋征收项目征收补偿资金概算表》、专项存款开户及缴款通知书、办文单、房源请示及房源安置情况说明等证据证明，雨花台区政府在作出2号《房屋征收决定》前已开设专用账户存储补偿资金1000万元，并提供了不低于40套房源供产权调换，能够保障被征收人获得足额补偿，符合《征收与补偿条例》第十二条和《征收与补偿办法》第十六条之规定。雨花台区政府对2号《房屋征收决定》依法进行公告，明确了征收目的、征收范围、征收补偿实施方案并告知了行政复议、行政诉讼的权利，符合《征收与补偿条例》第十三条第一款之规定。雨花台区政府作出的2号《房屋征收决定》程序合法、内容适当，依法应当予以维持。关于案涉项目是否应当适用490号文的问题，南京市建委于2019年12月31日印发490号文，根据该文件第四条第二款的规定，该文件自2020年1月1日起施行，在此之前已发征收决定的征收项目，仍按原规定执行。同时根据宁政发〔2019〕227号文件规定，12号文于2020年1月1日起废止。因雨花台区政府在拟定征收补偿方案时12号文尚未废止，但是征求意见期结束后，按照前述规定，案涉项目有关规定只能按照490号文执行。雨花台区政府在征收过程中适用490号文进行征收补偿补助奖励不违反法律规定。三、行政复议决定符合法律规定。一是行政复议决定内容合法。南京市政府认真核实了相关证据的真实性、合法性和关联性，根据相关法律规定，作出196号《行政复议决定书》，认定事实清楚，适用法律正确。二是行政复议程序合法。2020年7月30日，原告郑士地等8人不服2号《房屋征收决定》，向南京市政府申请行政复议。南京市政府于次日向雨花台区政府邮寄了提出答复通知书。在审理过程中，申请人费光法、费涛、聂春香、陶秀清、聂桂香、聂菲、周玉霞等7人于8月25日提交了撤回行政复议申请书。南京市政府经审查认为，费光法等7人的撤回申请出于自愿且不违反法律规定，予以准许。南京市政府于2020年9月16日作出196号《行政复议决定书》并于同月18日邮寄送达原告郑士地及雨花台区政府，行政复议程序符合《中华人民共和国行政复议法》（以下称《行政复议法》）的相关规定。综上，南京市政府已经依法履行了行政复议法定职责，请求人民法院依法驳回原告郑士地的诉讼请求。 被告雨花台区政府向本院提交了证明原行政行为合法性的证据和法律依据，证据有: 证据1、《关于雨花台区2018年国民经济和社会发展计划执行情况与2019年国民经济和社会发展计划（草案）的报告》及决议、《区政府关于批转区住建局〈2019年雨花台区城市建设计划〉的通知》，证明案涉项目已经纳入2019年国民经济及年度发展计划。 证据2、《关于棚户区改造地块征收的规划意见函》及附图、《建设项目用地勘测定界成果报告》及附图、《集合村95号地块棚户改造项目征收范围调查论证意见》及附图、《集合村95号地块棚户改造项目征收范围确定书》《集合村95号地块棚户改造项目征收范围公告》及附图、征收范围公示照片，证明案涉项目性质是旧城区改建，系基于社会公共利益，取得了规划意见函、建设项目勘测成果报告等，符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划及专项规划，征收范围经论证后确定范围，依法征收。 证据3、《房屋征收产权情况汇总表》《房屋征收产权处理意见书》、《南京市住房保障和房产局征收房屋产权情况表》，证明征收范围确定后，雨花台区房屋征收部门组织对征收范围内的房屋产权情况进行了调查。 证据4、《江苏省社会稳定风险评估评审表》，证明2号《房屋征收决定》作出前经过了社会稳定风险评估，评估结果为低风险，可以实施。 证据5、选定评估概算机构通知、《南京市国有土地上房屋征收项目征收补偿资金概算表》、专项存款开户通知书及缴款通知书、办文单和房源请示、房源安置情况说明，证明根据依法选定的概算评估机构评估确定，案涉项目的概算补偿总金额为2600万余元，区房屋征收部门开设了专用账户并缴存1000万元征收补偿费用，产权调换房源确定为岱山现房且不少于40套，该40套房屋参照市场价值不低于3300万元，案涉项目的征收补偿费用已足额到位、专户储存、专款专用。 证据6、征收补偿方案论证结论、《集合村95号地块棚户区改造项目国有土地房屋征收补偿方案》及征收补偿方案公告、座谈会情况说明、现场公示照片，证明征收补偿方案依法经过论证并公告征求意见，制定程序合法。关于少数被征收人就补偿方案提出的意见，雨花台区房屋征收部门组织召开了座谈会。 证据7、2号《房屋征收决定》及房屋征收公告、征收补偿实施方案、现场公示照片，证明雨花台区政府于2020年7月7日依法作出2号《房屋征收决定》，并于同日在征收现场进行公告。 法律依据有： 1.《征收与补偿条例》； 2.《征收与补偿办法》； 3.《南京市人民政府关于废止〈南京市公共资源交易中介机构库管理办法〉等4件市政府文件的决定》（宁政发〔2019〕227号）； 4.《南京市国有土地上房屋征收补偿补助奖励规定》（宁建征字〔2019〕490号）。 被告南京市政府提交了证明行政复议程序合法性的证据和法律依据，证据有： 证据1、《行政复议申请书》； 证据2、2号《房屋征收决定》。 证据1-2证明原告郑士地于2020年7月30日向南京市政府提交行政复议申请及相应的事实和理由。 证据3、《行政复议受理通知书》； 证据4、《行政复议提出答复通知书》及EMS快递单； 证据5、《行政复议答复书》及邮寄单据。 证据3-5证明南京市政府依法受理了原告郑士地等的行政复议申请，并于法定期限内要求雨花台区政府作出答复，雨花台区政府在法定期限内向南京市政府提交了答复材料。 证据6、《撤回行政复议申请书》，证明费光法等7人撤回行政申请系出于自愿，且不违反法律规定，应予以准许。 证据7、196号《行政复议决定书》； 证据8、邮寄单据及送达网络截图。 证据7－8证明南京市政府依法对原告郑士地的行政复议申请进行了审查，并在法定期限内作出行政复议决定，履行了行政复议职责，196号《行政复议决定书》认定事实清楚，程序合法，内容适当，同时南京市政府在法定期限内向原告郑士地邮寄送达了196号《行政复议决定书》。 法律依据有： 1.《行政复议法》第十七条、第二十三条第一款、第二十八条第一款第（一）项、第三十一条第一款； 2.《征收与补偿条例》第四条第一款、第八条第（五）项、第九条、第十条、第十二条、第十三条第（一）款； 3.《征收与补偿办法》第九条、第十六条。 经庭审质证，被告雨花台区政府及被告南京市政府对原告郑士地提交的证据1－4的真实性、合法性、关联性均予以认可，但不认可其证明目的。 原告郑士地对被告雨花台区政府提交的证据1－2的真实性、合法性、关联性予以认可；对证据3的真实性、关联性没有异议，认为房屋产权汇总表、规划用地备案通知、房屋征收产权处理意见书没有编号也没有日期，没有效力，对证据3中其它证据的真实性、合法性、关联性予以认可；认为证据4没有向雨花台区维护社会稳定工作领导小组备案，对其真实性、合法性、关联性不予认可；认为证据5中的办文单没有公章，对该办文单及房源请示单不予认可，对于证据5中其他证据的真实性、合法性、关联性没有异议；对证据6的真实性、关联性予以认可，认为如果适用490号文即不合法，如果不适用490号文即是合法的；对证据7的真实性、合法性、关联性予以认可，认为在征收公告中没有说明适用490号文，缺少暂停办理通知书和送达通知书，缺少向公安机关、市房管局、市场监督管理局和房改办申请暂停办理相关业务的通知书。被告南京市政府对被告雨花台区政府提供的证据1-7的真实性、合法性、关联性及证明目的均予以认可。 原告郑士地对被告南京市政府提交的证据1-6、证据8的真实性、合法性、关联性予以认可；对证据7的真实性、关联性没有异议，但不服南京市政府作出的行政复议决定。被告雨花台区政府对被告南京市政府提交的证据1－8的真实性、合法性、关联性及证明目的均予以认可。 本院经审查认为，原告郑士地及被告雨花台区政府、南京市政府提交的全部证据均与本案待证事实具有关联性，且来源真实、合法，符合行政诉讼证据要求，本院均作为证明案件事实的证据予以确认。 经审理查明，2019年1月3日，雨花台区政府根据《关于雨花台区2018年国民经济和社会发展计划执行情况与2019年国民经济和社会发展计划（草案）的报告》及决议，提出“棚户区改造面积9万平方米，老旧小区整治面积43万平方米”的目标。同年1月21日，雨花台区政府作出《区政府关于批转区住建局〈2019年雨花台区城市建设计划〉的通知》，将雨花台区集合村95号地块列入雨花台区2019年棚户区改造计划。2019年6月23日，南京市规划和自然资源局雨花台分局作出《关于棚户区改造地块征收的规划意见函》，载明：“集合村地块北至现状铁路、西至集虹不锈钢市场、南至现状铁路、占地面积约为849平方米。拟征收范围符合城市规划要求，规划可建设用地面积约为849平方米。”同年7月22日，南京市不动产登记中心出具《建设项目用地勘测定界成果报告》，确认集合村95号地块棚户区改造项目用地总面积为846.6平方米。同年9月12日，南京市建委与雨花台区房屋征收部门共同对案涉项目现场进行实地调查，经组织相关部门论证，建议案涉项目征收范围按规划意见函附图所示红线范围进行征收，压线国有土地上所建房屋纳入征收范围。同年9月30日，雨花台区政府作出《集合村95号地块棚户区改造项目征收范围确认书》，确定了案涉项目的征收范围，并于同年10月8日对案涉项目征收范围予以公告。同年10月9日，南京市住房保障和房产局对案涉项目征收范围内的房屋情况进行了调查认定及汇总。同年10月16日，南京市房屋征收指导中心组织抽签选定概算评估机构，确定中大公司为案涉项目中签概算评估机构。经中大公司测算，案涉项目建筑总面积936.28平方米，非成套住宅的概算评估单价为每平方米28020元、28210元，概算总资金为26719925元。同年10月30日，雨花台区拆迁办与赛虹桥街道共同向雨花台区政府提交了《关于“中华新村、集合村95号地块棚户区改造项目”所需房源的请示》，雨花台区政府于同年11月7日批示请区住建局、新城规建办予以支持。同年11月8日，雨花台区拆迁办出具了《关于集合村95号地块棚户区改造项目房源安置情况说明》，确认专项用于案涉项目的房源位于岱山，专项用于案涉项目的房源不少于40套，具体套型根据被征收人实际情况进行调整。2020年6月24日，雨花台区拆迁办在交通银行南京支行开设案涉项目专用账户并存入专项资金1000万元。2019年12月17日，雨花台区政府组织区相关部门就征收项目补偿方案进行论证，同年12月18日，雨花台区拆迁办将《集合村95号地块棚户区改造项目国有土地房屋征收补偿方案》在征收范围内进行公告并征求公众意见，征求意见期限为2019年12月19日至2020年1月19日。因部分被征收人提出异议，南京市房屋征收指导中心、雨花台区拆迁办、赛虹桥街道、赛虹桥社区于2020年1月15日与部分被征收人就案涉项目的征收补偿方案进行了座谈，对被征收人提出的相关征收补偿问题进行了解答。2019年12月18日，雨花台区拆迁办与赛虹桥街道就案涉项目组织了社会稳定风险评估，认为案涉项目社会风险等级为低风险，可以实施，并于2019年12月26日向中国共产党南京市雨花台区委员会政法委员会备案。2020年7月7日，雨花台区政府作出2号《房屋征收决定》及《集合村95号棚户区改造项目房屋征收公告》，将2号《房屋征收决定》、征收公告及《集合村95号棚户区改造项目国有土地房屋征收补偿实施方案》在征收范围内进行张贴公示。 郑士地不服2号《房屋征收决定》，与费光法、费涛、聂春香、陶秀清、聂桂香、聂菲、周玉霞等人于2020年7月30日向南京市政府申请行政复议，南京市政府在申请当日予以受理并通知郑士地，并于同日书面通知雨花台区政府提出答复。雨花台区政府于同年8月6日提交了答复意见及相关证据。费光法、费涛、聂春香、陶秀清、聂桂香、聂菲、周玉霞于2020年8月25日提交了《撤回行政复议申请书》，请求撤回行政复议申请。南京市政府经审理认为，雨花台区政府作出的2号《房屋征收决定》程序合法、内容适当，决定予以维持，并准许费光法、费涛、聂春香、陶秀清、聂桂香、聂菲、周玉霞撤回行政复议申请，于2020年9月16日作出196号《行政复议决定书》并以邮寄方式进行送达。郑士地不服，向本院提起行政诉讼。 另查明，南京市政府发布了《关于废止南京市公共资源交易中介机构库管理办法等4件市政府文件的决定》（宁政发〔2019〕227号），决定自2020年1月1日起将12号文等4件文件予以废止。南京市建委于2019年12月31日颁发了490号文，规定自2020年1月1日起施行，在此之前已发征收决定的征收项目仍按原规定执行。于2019年12月19日至2020年1月19日在征收范围内进行公告并征求公众意见的《集合村95号地块棚户区改造项目国有土地房屋征收补偿方案》第六条“征收补偿补助及奖励费标准”为“根据南京市政府第318号令及配套文件，宁政规字〔2015〕11号、宁建规字〔2015〕1号、宁政规字〔2017〕12号、宁政办发〔2017〕116号”。作为2号《房屋征收决定》附件的征收补偿方案中规定的“征收补偿补助及奖励费标准”为“根据南京市政府318号令及配套文件，宁政规字〔2015〕11号、宁建规字〔2015〕1号、宁建征字〔2019〕490号、宁政办发〔2017〕116号及雨花台区政府批准的相关规定执行。”将征求意见时所依据的12号文变更为490号文。12号文与490号文的主要差别在于：12号文关于住宅房屋搬迁奖励标准的规定为：“被征收人、直管公房承租人在签约期限内搬迁，仅选择货币补偿且放弃申购征收安置房和保障性住房的，可以给予房地产评估价格20%的货币安置奖励费。除前款补偿安置奖励费外，区人民政府可以结合提前搬迁情况再给予不超过房地产评估价格20%的奖励。”490号文关于住宅房屋搬迁奖励标准的规定为：“玄武区、秦淮区、建邺区、鼓楼区、栖霞区、雨花台区内被征收人、直管公房承租人在签约期限内搬迁，仅选择货币补偿且放弃申购征收安置房和保障性住房的，给予被征收房屋建筑面积每平方米2000元的签约搬迁奖励。江宁区、浦口区、六合区、溧水区、高淳区根据实际情况，制定不超过每平方米2000元的签约搬迁奖励标准。” 本院认为，根据《征收与补偿条例》第四条、第八条之规定，雨花台区政府具有依法作出国有土地上房屋征收决定的行政职权。雨花台区政府为案涉项目对集合村95号地块进行征收，于2020年7月7日作出2号《房屋征收决定》，郑士地所有的案涉房屋在2号《房屋征收决定》的征收范围内。《征收与补偿条例》第十四条规定：“被征收人对市、县级人民政府作出的房屋征收决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。”根据上述规定，郑士地作为案涉项目的被征收人，有权就2号《房屋征收决定》申请行政复议及提起行政诉讼。《行政复议法》第十三条第一款规定：“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。”南京市政府作为雨花台区政府的上一级人民政府，有权依法受理当事人就雨花台区政府的行政行为提出的行政复议申请并作出行政复议决定。 《征收与补偿条例》第八条至第十三条对国有土地上房屋征收决定的作出进行了一系列的具体规制和要求。据此，人民法院在审查房屋征收决定的合法性时，应当重点审查以下内容：（一）房屋征收决定是否基于公共利益；（二）建设项目是否符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划以及专项规划；（三）保障性安居工程建设、旧城区改建是否纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划；（四）是否有征收补偿方案以及市、县级人民政府是否对该方案进行论证并将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布；（五）因旧城区改建征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合《征收与补偿条例》规定的，市、县级人民政府是否组织由被征收人和公众代表参加的听证会以及是否根据听证会情况修改征收补偿方案；（六）是否经过社会稳定风险评估；（七）征收补偿费用是否足额到位、专户专储、专款专用；（八）房屋征收决定是否依法公告；（九）人民法院认为应当审查的其他内容。只有在上述事项经审查均符合法律规定的情况下，市、县级人民政府作出的房屋征收决定方为合法。《征收与补偿条例》第十条规定，房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。该条例第十一条第一款规定，市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。本案中，案涉项目的征收补偿方案拟定后，雨花台区拆迁办组织雨花台区相关部门对案涉项目的征收补偿方案进行了论证，并将经论证的征收补偿方案进行了公告以征求被征收人的意见，公告及征求意见的期限为2019年12月19日至2020年1月19日。在公示期间，征求意见的征收补偿方案中“征收补偿补助及奖励费标准”所依据的12号文被南京市政府废止，南京市建委颁发的490号文自2020年1月1日起施行，该两份文件对于选择货币补偿且放弃申购征收安置房的搬迁奖励标准的规定发生了重大变化。根据《南京市国有土地上房屋征收项目补偿资金概算表》记载，案涉项目均为非成套房屋，评估单价为28020元及28210元，根据12号文的规定，该评估单价的40%为11208元及11284元，与490号文规定的奖励标准每平方米2000元存在较大差距。490号文施行时，案涉项目的征收补偿方案尚在征求意见期间，雨花台区政府应当根据征收补偿补助奖励相关文件的变化情况，对案涉项目的征收补偿方案进行修改并重新征求被征收人意见，再根据被征收人的意见进行修改后，方可作为征收决定的附件发布。雨花台区政府在规定征收补偿补助奖励标准的相关文件发生变化的情况下，未对征收补偿方案进行修改并重新征求被征收人的意见，而是直接将征收补偿方案依据的征收补偿补助奖励标准文件由12号文变更为490号文，该依据的变动对被征收人的合法权益存在不利影响，在此情况下，雨花台区政府未重新征求被征收人意见即作出2号《房屋征收决定》，有违正当程序，明显存在不当。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。”根据庭审中查明的事实，案涉项目在本院开庭审理时尚未进入补偿协商阶段，予以撤销不会给国家利益、社会公共利益造成重大损害，故2号《房屋征收决定》应当依据上述规定予以撤销。《最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释》第一百三十六条第一款规定：“人民法院对原行政行为作出判决的同时，应当对复议决定一并作出相应判决。”因作为原行政行为的2号《房屋征收决定》应当予以撤销，故南京市政府作出的维持2号《房屋征收决定》的196号《行政复议决定书》亦应当予以撤销。 综上，被告雨花台区政府作出的2号《房屋征收决定》明显不当，应当予以撤销，被告南京市政府作出的196号《行政复议决定书》亦应当一并予以撤销。原告郑士地的诉讼请求具有事实和法律依据，本院予以支持，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（六）项之规定，判决如下： 一、撤销南京市雨花台区人民政府宁雨府征字〔2020〕2号《南京市雨花台区人民政府房屋征收决定》； 二、撤销南京市人民政府〔2020〕宁行复第196号《行政复议决定书》； 案件受理费50元，由被告雨花台区人民政府、南京市人民政府各承担25元。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江苏省高级人民法院。 审判长 洪 途 审判员 王玉刚 审判员 付 双 二〇二一年一月二十七日 书记员 刘晓春