河南省郑州市中级人民法院行 政 判 决 书（2021）豫01行终124号上诉人（原审原告）赵建伟，男，汉族，1969年1月19日出生，住河南省新郑市。委托代理人赵江民，女，汉族，1969年8月7日出生，住址同上。被上诉人（原审被告）新郑市观音寺镇人民政府，住所地新郑市观音寺镇楼李村。法定代表人赵金聚，镇长。委托代理人杨军锋、刘茜，河南亚银律师事务所律师。上诉人赵建伟因诉新郑市观音寺镇人民政府（以下简称观音寺镇政府）行政协议无效一案，不服河南省新郑市人民法院（2020）豫0184行初128号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审审理查明：原告系新郑市观音寺镇太清村村民。因“南水北调中线新郑市观音寺调蓄工程”需要，被告拟对新郑市观音寺镇5个行政村（太清村、沟冯村、夏庄村、前河刘村、姚张村）、4个自然村（辛庄村、小赵庄村、鲁姑店村、南场村）进行拆迁。2020年3月18日，被告组织工作人员对原告需拆迁建筑物、构筑物进行调查并制作《建筑物构筑物调查登记表》，并依据该登记表制作《观音寺镇太清村五组建筑物核算表》，原告均予签字确认。2020年3月20日，被告发布了《关于征收南水北调中线新郑市观音寺镇调蓄工程项目区域房屋的通告》及《南水北调中线新郑市观音寺调蓄工程拆迁安置方案》。2020年4月20日，原告与被告依据前期的《建筑物构筑物调查登记表》、《观音寺镇太清村五组建筑物核算表》，签订《南水北调中线新郑观音寺调蓄工程拆迁补偿协议》及《空房交接单》。2020年5月7日，原告在拆迁安置资金发放明细表上签字确认搬家费、过渡安置费、奖金数额；随后，被告通过银行转账支付原告搬家费、过渡安置费、奖金共计55160元。原审法院认为：根据《中华人民共和国土地管理法》（2019年修正）第四十五条、第四十七条规定，由政府组织实施的能源、交通、水利、通信、邮政等基础设施建设需要用地的，属于公共利益，政府可以依法实施征收；由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。本案征收拆迁系“南水北调中线新郑市观音寺调蓄工程”，属于国务院重点水利工程，故项目所在地的县级以上地方人民政府即新郑市人民政府有权组织实施征收拆迁。被告提交的〔2020〕2号《新郑市人民政府常务会议纪要》显示会议原则同意观音寺镇提出的南水北调观音寺调蓄工程涉及村庄拆迁安置方案；观音寺镇政府《关于印发的通知》也明确载明该方案报经新郑市人民政府研究同意；2020年7月新郑市人民政府向市人大所作《政府工作报告》也显示要开建南水北调中线观音寺调蓄工程，即该工程系新郑市人民政府的行政管理决策和意志，且被告明确称其系受新郑市人民政府委托具体组织实施征收拆迁补偿工作，并被新郑市人民政府授权作为甲方与被征收人签订涉案《南水北调中线新郑观音寺调蓄工程拆迁补偿协议》。因此，原告所称被告无权与村民签订拆迁补偿协议的理由不能成立，不予采纳。关于原告所称涉案征收活动目前并未取得合法审批手续，必然导致由此而发生的安置补偿行为无效的理由。被告辩称被诉《拆迁补偿协议》是按照新土地管理法规定的拟征地程序与上诉人签订《拆迁补偿协议》。根据《中华人民共和国土地管理法》（2019年修正）第四十七条规定，与拟征收土地的所有权人、使用权人就补偿、安置等签订协议等相关前期工作完成后，县级以上地方人民政府方可申请征收土地。因此，原告该项理由与现行法律规定不符，不予支持。被告经新郑市人民政府同意制定并公开发布了《南水北调中线新郑市观音寺调蓄工程拆迁安置方案》，原告是在充分知悉该拆迁安置方案及其规定的拆迁安置补偿政策的前提下，自愿选择与被告签订涉案《拆迁补偿协议》，并领取了搬家费、过渡安置费、奖金，故原告现主张该协议无效的理由不能成立。原告称《拆迁补偿协议》内容显失公平；其在《拆迁补偿协议》上签字并非本人真实意思表示，被告存在虚假宣传、欺诈情形，因被告对征收情况及征收安置方案已进行公示告知，原告对相关补偿安置标准、程序是知悉的，规定奖励措施有利于涉案南水北调相关工程的推进，并不违反相关法律、行政法规的规定，因此其该项理由不予采纳。被告履行涉案协议的合法性与原告所诉涉案协议的效力判断不属同一法律关系范畴，被告如不履行涉案协议，原告可依法另行主张。另，原告提出补偿标准过低问题，亦不影响涉案协议的效力。综上，原告认为涉案协议无效的理由不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告赵建伟的诉讼请求。案件受理费50元，由原告赵建伟负担。上诉人赵建伟不服，上诉称：一、涉案项目应由新郑市人民政府组织实施，被上诉人在无授权的情况下无权代表新郑市人民政府实施征收补偿拆迁工作，其与上诉人签订的补偿协议违反了法律的强制性规定，应是无效协议。《中华人民共和国土地管理法》第四十七条规定：国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。涉案项目系国务院重点水利工程项目，一审法院也已认定涉案项目所在地新郑市人民政府有权组织实施征收拆迁工作，而本案实际组织实施者却是观音寺镇政府，也是观音寺镇政府与上诉人签订的协议，观音寺镇政府应有新郑市人民政府的授权才可实施涉案行政行为，但本案被上诉人提交的证据[2020]2号《新郑市人民政府常务会议纪要》显示会议原则同意观音寺镇提出的南水北调观音寺调蓄工程设计村庄拆迁安置方案，这仅仅是对安置方案的同意，并没有明确授权涉案项目由被上诉人实施，也未授权被上诉人与上诉人签订补偿协议。另外，该工作报告的作出在上诉人签订补偿协议之后，不能证明被上诉人与上诉人签订协议之时已得到新郑市人民政府的授权。本案被上诉人虽声称其受新郑市人民政府委托具体组织实施征收拆迁补偿工作，但并未提交相应证据证实，被上诉人在未经授权的情况下实施征收拆迁补偿工作，适用《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的合同无效的情形，其与上诉人签订的补偿协议违反了法律的强制性规定，应是无效协议。二、被上诉人未取得拟征收阶段的相关程序性文件，由此引发的补偿安置行为无效。上诉人经过申请信息公开得知，涉案项目前期未办理相关手续，立项、用地等手续均不存在，拟征收土地现状调查表也不存在，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十七条的规定，县级以上地方人民政府拟申请征收土地的，应当开展拟征收土地现状调查和社会稳定风险评估，并将征收范围、土地现状、征收目的、补偿标准、安置方式和社会保障等在拟征收土地所在的乡（镇）和村、村民小组范围内公告至少三十日，听取被征地的农村集体经济组织及其成员、村民委员会和其他利害关系人的意见。可见即使涉案项目处于拟征收阶段，且镇政府有权组织实施征收，那么镇政府等征收主体并未进行任何拟征收阶段的程序性工作，仅仅发布公告就实施征收补偿，严重违反法定程序，而且在手续极其欠缺的情况下擅自与被征收人签订补偿协议，进行补偿安置，也属于侵害国家利益的情形，所签协议应是无效协议。三、涉案《拆迁补偿协议》内容显失公平，被上诉人存在虚假宣传、欺诈、胁迫，损害国家利益情形，被上诉人与上诉人签订《拆迁补偿协议》的行为重大且明显违法，是无效行政行为，涉案《拆迁补偿协议》是无效协议。涉案《拆迁补偿协议》约定的对上诉人房屋征收补偿条件相当不合理，构筑物的单价也严重偏低，对上诉人享有的集体土地使用权没有进行任何补偿，未对安置房进行任何约定，如安置房的坐落、房型、被征收人应当享有的安置房面积、安置房交房时间等均未予以明确。另外，涉案补偿协议中约定征收补偿款在安置房分配时才统一核算，在被征收人交付房屋后仅能取得搬家费、过渡安置费，征收补偿款及安置房均不能到位，且时间无法预估，该补偿协议所确定的补偿标准、事项、内容明显不公平、不合理，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十八条的规定，征收土地应当给予公平、合理的补偿，保障被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障。上诉人签订涉案《拆迁补偿协议》后将会直接面临无房可住的状态，这样的补偿协议显然与国家土地征收制度设立的目的不符，不仅危害上诉人自身利益，更是对全体被征收人整体利益的侵害。被上诉人在项目实施中所进行的欺骗性宣传、对被征收村民的威胁恐吓等，不仅仅是对上诉人个人的欺诈与胁迫，更是假借国家征收之名，擅自进行征收搬迁补偿，侵害国家利益，扰乱农村土地管理秩序的行为，同样也符合合同法关于合同无效情形的规定。综上，被上诉人的行政行为重大且明显违法，其行政行为无效，一审法院认定基本事实不清，适用法律错误，一审判决应予撤销。故上诉人请求二审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定撤销一审判决，并将本案发回重审或依法改判支持上诉人的一审诉讼请求，本案诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人观音寺镇政府答辩称：本案系行政协议纠纷，不存在《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的合同无效的情形。上诉人请求判令拆迁协议无效，没有事实和法律依据。请求驳回上诉，维持原判。二审经审理查明的事实与一审一致。本院认为：根据《中华人民共和国土地管理法》（2019年修订）第四十五条、第四十七条的规定，由政府组织实施的能源、交通、水利、通信、邮政等基础设施建设需要用地的，属于公共利益，政府可以依法实施征收；由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。本案征收拆迁系因南水北调中线新郑市观音寺调蓄工程，属于国务院重点水利工程，故项目所在地的县级以上地方人民政府即新郑市人民政府有权组织实施征收拆迁。被上诉人提交的《新郑市人民政府常务会议纪要》（〔2020〕2号）显示会议原则同意观音寺镇提出的南水北调观音寺调蓄工程涉及村庄拆迁安置方案；观音寺镇政府关于印发《南水北调中线新郑市观音寺调蓄工程拆迁安置方案》的通知也明确载明该方案报经新郑市人民政府研究同意；2020年7月新郑市人民政府向市人大所作《政府工作报告》也显示要开建南水北调中线观音寺调蓄工程，即该工程系新郑市人民政府的行政管理决策和意志。且被上诉人观音寺镇政府明确称其系受新郑市人民政府委托具体组织实施征收拆迁补偿工作，并被新郑市人民政府授权作为甲方与被征收人签订涉案《南水北调中线新郑观音寺调蓄工程拆迁补偿协议》。因此，上诉人所称被上诉人观音寺镇政府无权与村民签订拆迁补偿协议的理由不能成立，本院不予采纳。关于上诉人所称涉案征收活动目前并未取得合法审批手续，必然导致由此而发生的安置补偿行为无效的理由。被上诉人辩称被诉《拆迁补偿协议》是按照新土地管理法规定的拟征地程序与上诉人签订《拆迁补偿协议》的。根据《中华人民共和国土地管理法》（2019年修订）第四十七条的规定，与拟征收土地的所有权人、使用权人就补偿、安置等签订协议等相关前期工作完成后，县级以上地方人民政府方可申请征收土地。因此，上诉人该项上诉理由与现行法律规定不符，本院不予支持。被上诉人经新郑市人民政府同意制定并公开发布了《南水北调中线新郑市观音寺调蓄工程拆迁安置方案》，上诉人是在充分知悉该拆迁安置方案及其规定的拆迁安置补偿政策的前提下，自愿选择与被上诉人签订涉案《拆迁补偿协议》，被上诉人已按照协议通过银行转账将搬家费、过渡安置费、奖金等费用支付上诉人，故上诉人现主张该协议无效理由不能成立。上诉人称被上诉人在项目实施过程中进行欺骗性宣传、威胁恐吓等，因被上诉人对征收情况及征收安置方案已进行公示告知，上诉人对相关补偿安置标准、程序是知悉的，且上诉人提供的证据也不能证明被上诉人存在上述情形，因此其该项理由本院不予采纳。综上，上诉人认为涉案协议无效的理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。一审判决结果正确，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人赵建伟承担。本判决为终审判决。审判长 胡 涛审判员 付保东审判员 耿 立二〇二一年一月二十一日书记员 王胜玲