贵州省安顺市中级人民法院行 政 判 决 书（2021）黔04行终5号上诉人（原审被告）安顺市平坝区自然资源局，住所地贵州省安顺市平坝区安平街道南桥路**。法定代表人黄启政，局长。委托代理人付忠奇，贵州贵黄叶律师事务所律师。委托代理人付庆华，贵州贵黄叶律师事务所律师。被上诉人（原审原告）安顺市平坝区盛源矿业有限公司，，住所地贵州省安顺市平坝区乐平镇小屯村法定代表人晏华文，经理。委托代理人晏华凯，公司股东。委托代理人徐俊，贵州三度律师事务所律师。原审第三人安顺市平坝区杨家湾矿业有限公司，，住所地贵州省安顺市平坝区乐平镇小屯村杨家湾法定代表人王明，经理。委托代理人陈礼平。上诉人安顺市平坝区自然资源局（以下简称平坝区自然资源局）因与被上诉人安顺市平坝区盛源矿业有限公司（以下简称盛源公司）、原审第三人安顺市平坝区杨家湾矿业有限公司（以下简称杨家湾公司）矿产资源许可一案，不服安顺市西秀区人民法院（2020）黔0402行初56号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原判认定：安顺市平坝区乐平镇小屯砂石场和杨家湾白云岩矿系相毗邻的露天采石场。盛源公司系小屯砂石场的开发企业，于2014年1月办理了《采矿许可证》，年生产规模为5万立方米；杨家湾公司系杨家湾白云岩矿的开发企业，于2015年10月办理了《采矿许可证》，年生产规模为15万立方米，矿区面积0.1076平方公里。2014年11月，原平坝县人民政府制定了《关于进一步推进砂石矿山整合关闭工作的实施意见》（平府办发（2014）224号文），该实施意见规定：原平坝县辖区范围内依法取得采矿权的砂石矿山均纳入整合重组范围。2015年4月，杨家湾公司拟定原平坝县乐平乡杨家湾白云岩矿、乐平乡王寨白云岩矿山、羊昌乡大陈寨页岩矿山、城关镇田村画眉冲采石场4个砂石土矿山整合方案。2016年5月，安顺市平坝区人民政府《关于平坝区金属与非金属矿山整顿关闭联席会议办公室第十二联席会议纪要》原则同意杨家湾公司的整合方案，将杨家湾砂石场作为该公司的保留主体矿山，整合后关闭其他三个矿山。同年7月，杨家湾公司向原安顺市平坝区国土资源局（以下简称原平坝区国土局）申请杨家湾白云岩矿矿区范围变更登记，矿区范围变更后增加资源量172.62万立方米。同年8月，原平坝区国土局审批同意后向杨家湾公司颁发了C5204212010127130089689号《采矿许可证》，矿区面积增加为0.1588平方公里。盛源公司委托测绘单位对小屯砂石场和杨家湾白云岩矿的矿区拐点和坐标进行了核对和测量，相邻处横向最小间距83.4米，最大间距96.8米。原平坝区国土局审批矿产资源开采许可、颁发采矿许可证的职权由平坝区自然资源局继续行使。原判认为：本案争议焦点为被告平坝区自然资源局作出的第三人杨家湾公司杨家湾白云岩矿矿区范围变更登记，并颁发《采矿许可证》的行政行为是否合法。一、被告诉讼主体问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款、第六款的规定:“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的,作出行政行为的行政机关是被告。行政机关被撤销或者职权变更的,继续行使其职权的行政机关是被告。”本案原告诉请撤销的采矿许可证是由原平坝区国土局颁发,原平坝区国土局颁发采矿许可证的职权由平坝区自然资源局继续行使,故平坝区自然资源局是本案适格被告。二、小屯砂石场与杨家湾白云岩矿的安全距离问题。根据国家安全生产监督管理总局39号令《小型露天采石场安全管理与监督检查规定》（以下简称39号令）第二条“年生产规模不超过50万吨的山坡型露天采石作业单位的安全生产及对其监督管理，适用本规定”的规定，原告采石场年生产规模为5万立方米，第三人采石场年生产规模为15万立方米，符合第二条的规定，该39号令对原告和第三人的采石场均适用。第十二条规定：“相邻的采石场开采范围之间最小距离应大于300米。对可能危及生产安全的，双方应当签订安全生产管理协议，明确各自的安全生产管理职责和应当采取的安全措施，指定专门人员进行安全检查与协调。”本案中，小屯砂石场与杨家湾白云岩矿的相邻处横向最小间距83.4米，最大间距96.8米，小于300米，不符合安全距离的规定。三、被告对于矿区范围变更登记的审查责任问题。根据《国土资源部关于矿产资源勘查登记、开采登记有关规定的通知》关于矿产资源开采登记的相关规定，审批机关在划定矿区范围时，应依据保护已有探矿权、采矿权人利益的原则确定。申请人申请划定的矿区范围，其地面投影或地表塌陷区与已设立探矿权、采矿权的区块范围、矿区范围重叠或有其他影响的，采矿登记管理机关在审批矿区范围时应以不影响已有的采矿权人权益为原则；采矿权申请人应与已有的采矿权人就可能造成对采矿权影响的诸方面签有协议；采矿权人同意开采的，采矿登记管理机关可划定矿区范围。同时，根据《贵州省矿产资源条例》第十九条的规定，申请采矿权时有相邻关系需要处理的，还需提交相邻关系的处理协议等。上述规定明确了原平坝区国土局在办理开采许可审批过程中应当审查申请事项是否符合有关相邻矿区采矿权人权利保护的采矿权登记管理法律法规的规定。本案中，杨家湾白云岩矿与小屯砂石场的距离不符合安全距离的规定，属于上述规定所指申请划定的矿区范围对相邻的已设立采矿权的矿区范围产生影响的情形，被告在作出杨家湾白云岩矿矿区范围变更登记时，应保护已有采矿权人即原告的利益，应当审查第三人杨家湾公司是否与原告就可能造成对采矿权影响的诸方面签有协议，但被告在杨家湾公司未提交相邻关系的处理协议等相关材料的情况下，即作出被诉开采许可变更登记行为，未尽到审查责任。综上，被告在办理杨家湾公司开采许可变更登记申请时，由于未审查申请划定的矿区范围对相邻的已设立采矿权的小屯砂石场矿区范围是否产生影响，杨家湾公司提交的申请材料不齐全，致使被告的变更登记行为缺乏支持其成立的事实依据和法律依据，其向杨家湾公司颁发的《采矿许可证》依法应予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项的规定，判决：撤销被告平坝区自然资源局于2016年8月9日向第三人杨家湾公司颁发《采矿许可证》。案件受理费50元，由被告平坝区自然资源局负担。判决书送达后，平坝区自然资源局不服，上诉称，一、一审认定事实不清。安顺市平坝区应急管理局出具的《安顺市平坝区乐平镇小屯砂石场及乐平镇杨家湾白云岩矿监管概况》载明：“被上诉人的砂石场在2014年8月经安顺市安监局批复建设，建设期限为2014年8月29日至2015年2月28日，在矿山建设到期后，因该矿涉及违法占用林地、关闭整合未达到区政府的要求，被责令停建整改，后至今都未达到申领《安全生产许可证》的条件，该矿山一直处于停建状态。”故被上诉人不具备合法矿山的资质，与上诉人向第三人颁发采矿许可证没有利害关系，一审判决认定上诉人颁发的采矿许可证与本案有利害关系认定事实不清。二、39号令第三十一条规定：“对于未委托具备相应资质的设计单位编制开采设计或者开采方案，以及周边300米范围内存在生产生活设施的小型露天采石场，不得对其进行审查和验收。”安顺市应急管理局向第三人颁发《安全生产许可证》，其实质是对第三人进行审查和验收合格的行政颁证。故被诉行政行为应该是《安全生产许可证》颁证许可行为。且39号令所说的采石场开采范围之间最小的距离应大于300米，300米的距离是指坐标拐点的距离，在上诉人提交的证据中可以认定双方的距离远远大于300米，故一审判决认定小于300米的距离，属于认定事实错误。三、上诉人于2016年8月向第三人杨家湾公司颁发《采矿许可证》的程序合法。平坝区自然资源局根据相关规定，同意杨家湾公司为主体矿山进行整合，杨家湾公司向平坝区自然资源局提交有各部门签署的同意选址的《砂石图矿山整合新立选址意见书》等资料，上诉人于2016年向杨家湾公司颁发《采矿许可证》，上诉人颁发许可证的程序合法，所颁发的许可证与被上诉人采矿许可证不存在利害关系。综上所述，请求二审撤销原判，驳回被上诉人的请求。被上诉人盛源公司二审答辩称：一、盛源公司与被诉行政行为有利害关系。生效的贵州省安顺市中级人民法院（2020）黔04行终43号行政裁定已认定盛源公司与被诉行政行为有利害关系，是适格原告。上诉人主张盛源公司与被诉行政行为无利害关系，理由不充分，不应支持。二、关于盛源公司和原审第三人的矿界相邻距离问题。39号令中对安全距离已经明确规定为最小距离300米。对该距离的计算方式，上诉人无权进行解释。所以上诉人将安全距离解释为坐标拐点之间的距离是没有任何法律依据的无效解释。且上诉人和原审第三人无任何证据证明盛源公司和杨家湾公司的矿界相邻距离大于300米，仅仅只是上诉人的单方辩解。三、关于上诉人所提本案诉讼标的是《采矿许可证》还是《安全生产许可证》的问题，对《采矿许可证》和《安全生产许可证》各自提起诉讼，二者并不是二选一的关系。对诉讼标的的选择，是法律赋予盛源公司自由行使的权利。若按照上诉人的主张，即使盛源公司针对第三人的《安全生产许可证》提起行政诉讼，甚至获得胜诉的结果，但本案的被诉行政行为仍然以合法的状态存在，相邻矿界之间的距离仍然处于违法的危险状态。安全生产许可证规范的是第三人的生产活动，是对其动态的生产活动以及安全生产制度的许可，与盛源公司无利害关系。而《采矿许可证》则是对开采范围的划定，是对生产者实施生产活动的物理空间边界的划定，是对采矿权行使范围的确定，属于物权范畴，与盛源公司存在利害关系。原审第三人杨家湾公司二审未提交书面答辩状。当事人一审提交的证据材料已随案移送本院。经审查，一审判决认证正确，本院予以确认。本院经审理查明的案件事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案争议的焦点是：一、盛源公司与本案是否有利害关系；二、上诉人平坝区自然资源局向杨家湾公司颁发《采矿许可证》的行政行为是否合法。一、关于盛源公司与本案是否有利害关系的问题。《最高人民法院关于适用的解释》第十二条第四项规定撤销或者变更行政行为涉及其合法权益的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的“与行政行为有利害关系”。本案中，盛源公司开发的小屯砂石厂取得采矿许可在前，上诉人平坝区自然资源局对杨家湾公司的矿区范围进行调整在后。小屯砂石场与杨家湾白云岩矿相邻，根据安全生产管理的要求，相邻的采石场开采范围之间最小距离应当大于300米。上诉人平坝区自然资源局对杨家湾公司的矿区范围进行变更的行政许可行为，直接关系盛源公司对其享有的采矿权的行使，且本院已生效的（2020）黔04行终43号行政裁定已经确认盛源公司与被诉行政行为有利害关系，认定其原告适格，故应认定平坝区自然资源局的变更行政行为涉及盛源公司的合法权益，盛源公司与本案有利害关系。二、关于上诉人平坝区自然资源局向杨家湾公司颁发《采矿许可证》的行政行为是否合法的问题。39号令第二条规定：“年生产规模不超过50万吨的山坡型露天采石作业单位的安全生产及对其监督管理，适用本规定。”第十二条规定：“相邻的采石场开采范围之间最小距离应大于300米。对可能危及生产安全的，双方应当签订安全生产管理协议，明确各自的安全生产管理职责和应当采取的安全措施，指定专门人员进行安全检查与协调。”本案中，盛源公司开发的小屯砂石场的年生产规模为5万立方米，杨家湾公司开发的杨家湾白云岩矿的年生产规模为15万立方米，均适用《小型露天采石场安全管理与监督检查规定》的相关规定。小屯砂石场与杨家湾白云岩矿的相邻处横向最小间距83.4米，最大间距96.8米，小于300米，不符合39号令关于安全距离的规定。上诉人平坝区自然资源局虽陈述安全距离大于300米，但无充分证据证明其主张，依法不予支持。《国土资源部关于矿产资源勘查登记、开采登记有关规定的通知》规定：审批机关在划定矿区范围时，应依据保护已有探矿权、采矿权人利益的原则确定。申请人申请划定的矿区范围，其地面投影或地表塌陷区与已设立探矿权、采矿权的区块范围、矿区范围重叠或有其他影响的，采矿登记管理机关在审批矿区范围时应以不影响已有的采矿权人权益为原则；采矿权申请人应与已有的采矿权人就可能造成对采矿权影响的诸方面签有协议；采矿权人同意开采的，采矿登记管理机关可划定矿区范围。《贵州省矿产资源条例》第十九条第二款规定：“申请采矿权时有相邻关系需要处理的，还需提交相邻关系的处理协议等。”根据上述规定，行政机关在办理开采许可审批过程中应当审查申请事项是否符合有关相邻矿区采矿权人权利保护的采矿权登记管理法律法规的规定。本案中，杨家湾白云岩矿与小屯砂石场的距离不符合安全距离的规定，原平坝区国土局在作出杨家湾白云岩矿矿区范围变更登记时，应保护已有采矿权人即盛源公司的利益，审查杨家湾公司是否与盛源公司就可能造成对采矿权影响的诸方面签有协议，但原平坝区国土局在杨家湾公司未提交相邻关系的处理协议等相关材料的情况下，即作出被诉开采许可变更登记行为，未尽到审查责任，缺乏事实和法律依据，原平坝区国土局向杨家湾公司颁发的《采矿许可证》依法应予以撤销。综上所述，一审认定事实清楚，适用法律正确，符合法定程序，本院予以维持。上诉人的上诉理由不能成立，不予支持。被上诉人的答辩理由成立，予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人安顺市平坝区自然资源局负担。本判决为终审判决。审判长  肖帮华审判员  阮素芬审判员  朱艳楠二〇二一年一月二十六日法官助理齐艳书记员汤晓燕