江苏省盐城市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）苏09行终599号 上诉人（原审原告）：陈乃洲，性别××年××月××日出生，××族，居民。 上诉人（原审原告）：路厚万，性别××年××月××日出生，××族，居民。 上诉人（原审原告）：彭大明，性别××年××月××日出生，××族，居民。 上诉人（原审原告）：陈志敏，性别××年××月××日出生，××族，居民。 被上诉人（原审被告）：盐城市亭湖区黄尖镇人民政府，住所地盐城市亭湖区黄尖镇人民路**。 法定代表人：肖玉亮，该镇镇长。 出庭负责人：严枫，该镇副镇长。 委托代理人：陈劲松，江苏理高律师事务所律师。 被上诉人（原告第三人）：射阳县滩涂开发有限责任公司，，住所地射阳县合德镇解放路**会计函授站** 法定代表人：杨奇，该公司副总经理。 委托代理人：徐荣楼，江苏锐智律师事务所律师。 被上诉人（原审第三人）：盐城市亭湖区金滩海涂开发有限责任公司，住，住所地盐城市亭湖区黄尖镇中路港小街/div> 法定代表人：朱礼华，该公司总经理。 委托代理人：陈宏明，盐城市亭湖区黄尖法律服务所法律服务工作者。 上诉人陈乃洲、路厚万、彭大明、陈志敏因与被上诉人盐城市亭湖区黄尖镇人民政府（下称黄尖镇政府）、射阳县滩涂开发有限责任公司（下称射阳海涂公司）、盐城市亭湖区金滩海涂开发有限责任公司（下称亭湖金滩公司）确认行政行为违法一案，不服东台市人民法院（2020）苏0981行初14号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2020年11月12日立案后，依法组成合议庭，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条规定进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，1985年11月14日，中共射阳县委员会、射阳县人民政府发布射委发〔1985〕48号《关于进一步承包开发中路港渔工商基地的意见》，号召广大群众参与开发中路港的沿海滩涂。1989年6月16日，江苏省人民政府作出批复，批准设立射阳县中路港乡，下辖九个自然村。1989年11月4日，射阳县人民政府作出射政复〔1989〕19号《关于黄沙港等四个乡撤乡建镇和设立射阳港、中路港乡的批复》，同意在中路港经济开发区设立中路港乡。 2001年2月14日，射阳县委、射阳县人民政府发布射发〔2001〕6号《关于加快全县海涂经营机制改革的意见》，主要内容：1.成立射阳海涂公司，接受县政府委托，对全县海涂等资源性资产统一对外发包；2.基本生活田（塘）以外的土地、水面，全部实行公开招标，竞标承包……。2001年4月5日，射阳县委、射阳县人民政府发布《射阳县海涂改革方案》，主要内容为：按照政企分设的原则，射阳海涂公司为国有海涂资产经营性公司，县政府将收回原海涂使用者通过行政划拨取得的国有海涂使用权，在明晰经济责任关系的前提下，将海涂使用权委托给射阳海涂公司行使。射阳海涂公司主要职能是对全县海涂等资源性资产统一对外发包，对用滩企业转包、转让、租赁等经营方式开展监督……。撤销中路港办事处及下属的7个村、1个居委会建制，组建企业性质的中路港海涂开发公司，隶属黄沙港镇，对原中路港办事处管理范围的海涂进行统一开发利用。 2001年8月16日，射阳海涂公司与原黄沙港镇政府签订《国有滩涂（海涂）土地承包合同书》，合同约定：射阳海涂公司将包括中路港29241亩土地在内的滩涂（海涂）土地发包给黄沙港镇政府承包经营，黄沙港镇政府向射阳海涂公司支付土地承包金；合同期满后，黄沙港镇政府及时交还承包的滩涂（海涂）土地，逾期除承担占用期间的土地占用费外，还应承担违约责任；该合同还约定了黄沙港镇政府在承包期间负责承包区域内社会治安、计划生育、资源保护、安全生产等其他事项。2001年10月，射阳县人民政府就中路港垦区土地向射阳海涂公司颁发射国用（2001）字第6280号《国有土地使用证》，使用权面积为33706.4亩。2005年5月，原黄沙港镇政府成立射阳金滩公司，由该公司对黄沙港镇政府所承包的国有土地统一向广大农户进行发包、管理。2011年10月1日起，由于行政区划调整，原射阳县黄沙港镇管辖的射阳金滩公司及其管辖范围内的行政区划调整至盐城市亭湖区黄尖镇管辖。2012年10月9日，经江苏省盐城工商行政管理局核准，射阳金滩公司名称变更为亭湖金滩公司，亭湖金滩公司继续行使原射阳金滩公司管辖范围内的全部国有土地使用权的管理职能。2020年1月17日，陈乃洲、路厚万、彭大明、陈志敏共同向一审法院提起本案行政诉讼，请求：判决确认被告黄尖镇政府（原黄沙港镇政府）与射阳海涂公司于2001年8月16日签订的《国有滩涂（海涂）土地承包合同书》违法。 一审法院认为，本案的争议焦点是原黄沙港镇政府作为承包方，与发包方射阳海涂公司于2001年8月16日签订《国有滩涂（海涂）土地承包合同书》的行为，是否属于行政行为，是否属于行政诉讼的受案范围问题。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的，属于行政诉讼受案范围。 行政协议有其认定标准，协议的目的是为了履行行政职责，实现行政管理目标；协议履行过程中，行政机关一方享有行政优益权，即为了实现公共利益需要，行政机关一方在行政协议履行过程中，享有对协议履行的监督权、指挥权、单方变更权和解除权。本案中，原黄沙港镇政府与射阳海涂公司于2001年8月16日签订《国有滩涂（海涂）土地承包合同书》，合同签订一方虽为原黄沙港镇政府，但合同签订的目的并不是为了履行行政职责和实现行政管理目标，原黄沙港镇政府在合同中也不享有行政优益权。因此，原黄沙港镇政府与射阳海涂公司于2001年8月16日签订的《国有滩涂（海涂）土地承包合同书》属于民事合同，签订该合同的行为不属于行政法意义上的行政行为，本案亦不属于人民法院行政诉讼受案范围。原告陈乃洲、路厚万、彭大明、陈志敏提起的本案诉讼，不符合行政诉讼的法定起诉条件。据此，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项，《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项规定，裁定：驳回原告陈乃洲、路厚万、彭大明、陈志敏的起诉；案件受理费50元，于裁定生效后退给原告陈乃洲、路厚万、彭大明、陈志敏。 上诉人陈乃洲、路厚万、彭大明、陈志敏共同上诉称，1.被上诉人射阳海涂公司不同于普通的民事主体，是根据射阳县委、县政府发布的《射阳县海涂改革方案》的决定，受县政府的委托对国有滩涂使用权享有经营管理权，并对本区域内的社会治安、计划生育、资源保护、安全生产等各项管理工作享有管理、监督职能的主体，而黄沙港镇政府则是根据行政区域的变更，为实现国有滩涂使用权的管理职能需要，与被上诉人射阳县滩涂公司签订了案涉《国有滩涂（海涂）土地承包合同书》。2.案涉的国有滩涂的土地性质，决定了案涉的《国有滩涂（海涂）土地承包合同书》属于行政合同。3.案涉的《国有滩涂（海涂）土地承包合同书》的签订，侵害了上诉人的合法权益。故一审法院认定涉案《国有滩涂（海涂）土地承包合同书》系民事合同，并裁定驳回上诉人的起诉是错误的。请求二审法院撤销一审裁定，依法指令审理，支持上诉人在一审中的诉讼请求。 被上诉人黄尖镇政府答辩称，2001年8月16日射阳海涂公司与原黄沙港镇政府签订《国有滩涂（海涂）土地承包合同》，原黄沙港镇政府系该合同的承包方，实施的民事行为，并非行政行为；合同签订的目的并不是为了履行行政职责和实现行政管理目标，原黄沙港镇政府在合同中也不享有行政优益权。故本案不属于人民法院行政诉讼法的受案范围，应裁定驳回起诉。 被上诉人射阳海涂公司答辩称，一审裁定认定事实清楚，裁判正确，上诉人上诉请求没有事实、法律依据，应当不予支持。 被上诉人亭湖金滩公司答辩称，我方的意见与黄尖政府意见相同。 上诉人陈乃洲、路厚万、彭大明、陈志敏提起上诉后，原审法院已将双方当事人在一审中提交的证据与法律依据随案移送本院。本院经审查，原审法院对证据的审核、认证符合法律规定。对原审裁定认定的事实，本院予以确认。 本院认为，行政协议是指行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。认定行政协议的客观标准应当包括以下三个方面：第一，协议的一方当事人是行政机关；第二，协议的内容涉及行政法上的权利义务；第三，协议的目的是为实现公共利益或者行政管理目标。本案中，2001年8月16日射阳海涂公司与原黄沙港镇政府签订的《国有滩涂（海涂）土地承包合同》约定，射阳海涂公司将包括中路港29241亩土地在内的滩涂（海涂）土地发包给黄沙港镇政府承包经营，黄沙港镇政府向射阳海涂公司支付土地承包金；合同期满后，黄沙港镇政府及时交还承包的滩涂（海涂）土地，逾期除承担占用期间的土地占用费外，还应承担违约责任；该协议虽约定承包期间黄沙港镇政府负责承包区域内社会治安、计划生育、资源保护、安全生产等义务，但并非合同的主要内容。可见射阳海涂公司与黄沙港镇政府系以平等主体的身份签订该合同的；该合同的主要内容表明的是平等主体之间的财产关系，而非行政法上的权利义务；双方签订该合同的目的，不是为履行法定的行政职责和实现行政管理目标，而是为利用合同约定的土地开展经营，获取经济利益。因此，涉案《国有滩涂（海涂）土地承包合同》显然属于民事合同，受民法调整。陈乃洲等四人主张该合同属于行政协议的理由不能成立，本院不予采纳。其四人诉请确认该合同违法，不属于人民法院受理行政诉讼的范围。一审法院裁定驳回该四人的起诉，符合法律规定。 综上，陈乃洲等四人的上诉请求不能成立，应予驳回。一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长  李 村 审 判 员  周 和 审 判 员  时 云 二〇二一年一月二十九日 法官助理  范永龙 书 记 员  栾雪薇 附录法律条文 1.《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。