云南省楚雄彝族自治州中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）云23行终70号 上诉人（原审被告）楚雄市自然资源局。住所地：云南省楚雄市鹿城镇阳光大道。 负责人刘云波，系局长。 委托诉讼代理人熊志科，云南熙宁律师事务所律师。代理权限为特别授权。 委托诉讼代理人赵万达，系该局不动产登记中心主任。代理权限为一般授权。 被上诉人（原审原告）王存金，男，1963年8月18日生，汉族，大学文化，云南省楚雄市人，教师，现住云南省楚雄市。 委托诉讼代理人曹有安，云南兴彝律师事务所律师。代理权限为特别授权。 原审被告楚雄市住房和城乡建设局。住所地：云南省楚雄市鹿城镇八一路**。 负责人刘应龙，系局长。 委托诉讼代理人聂宗林，云南聂宗林律师事务所律师。代理权限为特别授权。 委托诉讼代理人李世秀，系该局房地产交易管理中心主任。代理权限为特别授权。 上诉人楚雄市自然资源局（以下简称市自然资源局）因与被上诉人王存金、原审被告楚雄市住房和城乡建设局（以下简称市住建局）确认转移登记行为违法一案，不服楚雄市人民法院（2020）云2301行初50号行政判决，向本院提出上诉。本院于2020年11月24日立案受理后，于2020年12月11日公开开庭进行了审理。上诉人市自然资源局的委托诉讼代理人熊志科、赵万达，被上诉人王存金及其委托诉讼代理人曹有安，原审被告市住建局的委托诉讼代理人聂宗林、李世秀到庭参加诉讼。 一审查明，2014年7月10日，丁万明、丁梓恒、李颜玲、张洁向楚雄城市花园房地产开发有限公司购买1-257幢2号房产，双方签订商品房购销合同，约定建筑面积267.25平方米，价款575924元，商品房购销合同于2014年8月4日进行登记备案，合同登记备案号2014080408630。2016年10月27日，楚雄市人民法院受理王存金与代高强、丁梓恒、张洁民间借贷纠纷一案，2016年12月26日作出（2016）云2301民初3502号之一民事裁定书，裁定查封丁梓恒、张洁（共有人为丁万明、李颜玲）所有的1-257幢2号房产（合同登记备案号2014080408630），限额为300000元，查封期限为二年，楚雄市人民法院向被告市住建局送达了民事裁定书、协助执行通知书。被告市住建局的协助司法查封回执（CCX20161227022），载明：限制文案名为楚雄市人民法院协助执行通知书，限制类型为执行查封，限制原因为法院判决，限制备注丁梓恒、张洁所有的（共有人为丁万明、李颜玲）1-257幢2号房产，限额为300000元，查封期限二年。2017年8月18日，楚雄市人民法院作出（2016）云2301民初3502号民事判决书，判决代高强、丁梓恒归还王存金借款本金580800元，支付利息86016元，2015年1月28日起的利息按年利率24%支付。2018年10月17日，楚雄市人民法院作出（2017）云2301执3330号民事裁定书，裁定继续查封1-257幢2号房（合同登记备案号2014080408630），期限为三年，同日，楚雄市人民法院向被告市住建局送达了（2017）云2301执3330号执行裁定书、协助执行通知书。被告市住建局的协助司法查封回执（CCX20181017024），载明：限制文号为（2016）云2301执3330号，限制文案名为楚雄市人民法院协助执行通知书，限制类型为执行查封，限制原因为法院判决，限制备注：继续查封1-257幢2号房产，限额为300000元，查封期限二年。不动产登记簿中的房地产权登记信息载明，1-257幢2号房，不动产单元号：532301001003GB00193F00520002，经楚雄城市花园房地产开发有限公司申请，于2018年9月10日进行首次登记，不动产权证号：云（2018）楚雄市不动产权第0011484号；经丁万明、丁梓恒、李颜玲、张洁申请，于2018年9月17日进行转移登记，不动产权证号：云（2018）楚雄市不动产权第0012157号；经郭华云、贺桂珍申请，于2018年11月1日进行转移登记，不动产权证号：云（2018）楚雄市不动产权第0014948号。2018年9月17日进行的转移登记，楚雄城市花园房地产开发有限公司提交丁梓恒、张洁、丁万明、李颜玲2014年7月10日出具的委托书，楚雄城市花园房地产开发有限公司2016年3月1日出具的委托书，并提交丁梓恒、张洁、丁万明、李颜玲身份证、结婚证复印件，商品房购销合同、商品房买卖合同登记备案表、专项维修基金专用收据、发票、税收缴款书、产权份额分配确认书（2014年7月10日）、楚雄市房屋登记表，填写不动产登记申请表，不动产登记申请表中抵押、地、地役情况未填写表上丁梓恒、张洁、丁万明、李颜玲的名字为一人所签，与委托书、产权份额分配确认书的字迹有明显差异。2018年9月17日，被告市自然资源局向丁梓恒、张洁、丁万明、李颜玲颁发云（2018）楚雄市不动产权第0012157号不动产权证书。2018年11月1日，1-257幢2号房进行转移登记，丁万明、郭华云、贺桂珍填写提交不动产登记申请表，该表上抵押、地、地役权情况未填写交二手房买卖合同（2018年10月25日、加盖经审核同意办理房屋权属转移手续）、国有建设用地使用权转让合同（加盖出让转让审批专用章）、承诺书、售房承诺书、保证书、税收缴款书、云南增值税普通发票，丁万明、丁梓恒、李颜玲、张洁承诺交易房产无产权争议，无抵押、查封等限制交易情形。楚雄市房地产交易中心进行询问，制作房屋所有权登记事项询问表、不动产转移登记询问笔录。郭华云、贺桂珍2018年11月1日取得云（2018）楚雄市不动产权第0014948号不动产权证书。另查明，2015年10月13日《中共楚雄市委编制办公室关于整合不动产登记职责设立不动产登记机构的通知》中明确被告市自然资源局负责指导监督辖区内土地、房屋、林业、草地登记等不动产登记工作，建立不动产统一登记制度，推进不动产登记信息基础平台建设。被告市住建局负责贯彻落实房屋交易政策、制定房屋交易规章制度并监督执行，指导监督房屋产权管理等工作，协同被告市自然资源局指导房屋登记工作。在被告市自然资源局的统一指导下，负责建立个人住房信息系统。被告市自然资源局设立楚雄市不动产登记局，楚雄市不动产登记局的主要职责是贯彻执行不动产登记的法律法规和政策，组织辖区内土地、房屋、林地、草原等不动产登记工作，会同有关部门开展不动产权属争议调处工作，指导不动产登记基础信息平台建设、信息查询、信息共享，监督规范不动产权利证书的管理和使用等。并规定在2015年10月31日前完成人员配备、资产、设备划转、档案移交和业务整合工作，确保改革顺利进行。《国土资源部、住房和城乡建设部关于做好不动产统一登记与房屋交易管理衔接的指导意见》第三条第一项确保业务衔接顺畅提出：房产管理部门对新建商品房、二手房以及保障性等政策性住房的交易活动进行监督，实时将依法办理的房屋转让、抵押等相关交易信息提供给不动产登记机构，不动产登记机构应当依据相关交易信息进行登记，在完成房屋登记后，不动产登记机构也要实时将各类登记信息提供给房产管理部门。 一审认为，根据《不动产登记暂行条例》等相关规定，被告市自然资源局具有其行政区域内的不动产登记的法定职责，被告市住建局有房屋交易管理的法定职责。《国土资源部、住房和城乡建设部关于做好不动产统一登记与房屋交易管理衔接的指导意见》第三条第一项确保业务衔接顺畅提出：房产管理部门对新建商品房、二手房以及保障性等政策性住房的交易活动进行监督，实时将依法办理的房屋转让、抵押等相关交易信息提供给不动产登记机构，不动产登记机构应当依据相关交易信息进行登记，在完成房屋登记后，不动产登记机构也要实时将各类登记信息提供给房产管理部门。《不动产登记暂行条例》第八条规定：“不动产以不动产单元为基本单位进行登记。不动产单元具有唯一编码。不动产登记机构应当按照国务院国土资源主管部门的规定设立统一的不动产登记簿。不动产登记簿应当记载以下事项：（一）不动产的坐落、界址、空间界限、面积、用途等自然状况；（二）不动产权利的主体、类型、内容、来源、期限、权利变化等权属状况；（三）涉及不动产权利限制、提示的事项；（四）其他相关事项”。第十条：“不动产登记机构应当依法将各类登记事项准确、完整、清晰地记载于不动产登记簿。任何人不得损毁不动产登记簿，除依法予以更正外不得修改登记事项”。《最高人民法院、国土资源部、建设部关于依法规范人民法院执行和国土资源房地产管理部门协助执行若干问题的通知》第十六条规定：“国土资源、房地产管理部门应当依据人民法院的协助执行通知书和所附的裁定书办理预查封登记。土地、房屋权属在预查封期间登记在被执行人名下的，预查封登记自动转为查封登记，预查封转为正式查封后，查封期限从预查封之日起开始计算”。本案中，楚雄市人民法院两次作出裁定书查封1-257幢2号房产，1-257幢2号房产于2018年9月10日进行首次登记、2018年9月17日、2018年11月1日进行转移登记，均尚在2016年12月26日作出的（2016）云2301民初3502号之一民事裁定书确认的查封期限二年内，被告市住建局签收了裁定书、协助执行通知书，被告市住建局的协助司法查封回执（CCX20161227022）确认并登记了查封信息，但被告市住建局未准确、完整、清晰地将查封信息进行记载、共享给被告市自然资源局，记载在不动产登记簿；1-257幢2号房产在预查封期间进行了首次登记，预查封登记自动转为查封登记，被告市住建局在被告市自然资源局首次登记时未将1-257幢2号房产已查封的信息提供给被告市自然资源局，之后在1-257幢2号房产进行转移登记、转移登记过程中未尽到监督管理职责，亦未将1-257幢2号房产已查封的信息提供给被告市自然资源局，不动产登记簿未记载1-257幢2号房产查封信息，导致已被查封的1-257幢2号房产发生转移，被告市住建局的行为违法。《不动产登记暂行条例》第十七条规定：“不动产登记机构收到不动产登记申请材料，应当分别按照下列情况办理：（一）属于登记职责范围，申请材料齐全、符合法定形式，或者申请人按照要求提交全部补正申请材料的，应当受理并书面告知申请人；（二）申请材料存在可以当场更正的错误的，应当告知申请人当场更正，申请人当场更正后，应当受理并书面告知申请人；（三）申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场书面告知申请人不予受理并一次性告知需要补正的全部内容……”。第十八条：“不动产登记机构受理不动产登记申请的，应当按照下列要求进行查验：（一）不动产界址、空间界限、面积等材料与申请登记的不动产状况是否一致；（二）有关证明材料、文件与申请登记的内容是否一致；（三）登记申请是否违反法律、行政法规规定”。2018年9月17日1-257幢2号房产办理转移登记过程中，被告市自然资源局接收的申请材料中丁梓恒、张洁、丁万明、李颜玲委托书出具日期是2014年7月10日，楚雄城市花园房地产开发有限公司委托朱婷办理房屋所有权登记的委托书是2016年3月1日，产权份额分配确认书日期是2014年7月10日；不动产登记申请表上丁梓恒、张洁、丁万明、李颜玲的名字为一人所签，与委托书、产权份额分配确认书的字迹明显差异，被告市自然资源局未严格审查申请材料，核实是否有抵押、查封情况，导致已被查封的1-257幢2号房产发生转移，被告市自然资源局的行为违法。综上，本院确认二被告对已被本院查封的1-257幢2号房产办理转移登记违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项规定，判决如下：确认被告楚雄市自然资源局、被告楚雄市住房和城乡建设局对已被查封的楚雄市世纪花园二期1-257幢2号房产的进行转移登记的行政行为违法。案件受理费50元，由被告楚雄市自然资源局、被告楚雄市住房和城乡建设局共同负担（未交，限本判决生效后十日内缴纳，款交本院）。 上诉人市自然资源局上诉请求：一、撤销（2020）云2301行初50号行政判决，改判驳回被上诉人的诉讼请求。二、本案诉讼费用由被上诉人承担。事实和理由：一审判决程序严重违法，认定事实错误，适用法律错误，判决内容严重错误，应依法改判。一、一审判决严重违反“一行为一诉讼”的基本原则，程序严重违法。被上诉人提出的本案诉讼请求既无明确的具体行政行为，又不符合法律规定，一审判决在被上诉人的错误基础上，错上加错地作出判决。1.“一行为一诉讼”是受理和审理行政诉讼的基本原则。在行政诉讼中原告提出的诉讼请求必须针对一个具体行政行为。尽管公民、法人或其他组织在起诉时可以提出多项具有内在逻辑牵连的诉讼请求，但作为诉讼请求基础的被诉行政行为却必须只有一个。2.被上诉人于2020年5月18日向人民法院提起本案诉讼。在此之前，1-257幢2号房产于2018年9月10日进行首次登记，又于2018年9月17日和2018年11月1日进行过两次转移登记。被上诉人的诉讼请求中称“为房屋办理过户登记”，此种表述不符合法律规定。根据《不动产登记暂行条例》的有关规定，不动产登记的类型包括：首次登记、变更登记、转移登记、注销登记、更正登记、异议登记、预告登记、查封登记等，并不包括“过户登记”。被上诉人在此意欲表达的应为“转移登记”。但是，至被上诉人提起本案诉讼之时，案涉房屋进行过两次转移登记。被上诉人提出的诉讼请求中，没有明确其起诉的具体行政行为作出的时间，也没有明确其起诉的具体行政行为涉及的房屋转移登记的当事人。因此，无法确定被上诉人起诉针对的具体行政行为是哪一个，应认定为被上诉人没有明确的诉讼请求。一审法院在被上诉人没有明确针对的具体行政行为而提起诉讼的情况下，受理案件，并对案件进行审理和判决，程序严重违法。3.一审法院查明涉案房屋在被上诉人提起诉讼前进行过两次转移登记的情况下，错上加错的判决“确认对涉案房产进行转移登记的行政行为违法”。该判决内容不明确，存在严重歧义，是确认其中某一次转移登记行为违法，还是两次转移登记行为违法。一审判决内容存在一个判决确认两个没有逻辑牵连的行政行为同时违法的情形，程序严重违法。二、上诉人未接到人民法院对涉案房屋进行查封的通知，一审法院受理该案，程序违法。根据《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第四条规定：“房屋登记机构为债务人办理房屋转移登记，债权人不服提起诉讼，符合下列情形之一的，人民法院应当依法受理：…（三）人民法院依债权人申请对房屋采取强制执行措施并已通知房屋登记机构的。”。在本案中，在债权人王存金向人民法院提起（2016）云2301民初3502号民事诉讼，同时申请查封涉案房屋的备案登记，楚雄市人民法院只向市住建局送达《民事裁定书》《协助执行通知书》，但是至2018年11月1日，涉案房屋第二次办理转移登记时，上诉人未收到人民法院的任何查封通知。因此，依据上述法律规定，被上诉人不能向上诉人提起诉讼，一审法院受理该案程序违法。三、房屋买卖过程存在交易审核、产权登记两个具体行政行为。上诉人依法、依规审查转移登记申请材料，对涉案房屋办理转移登记程序合法。1.根据国土资源部、住房城乡建设部《关于做好不动产统一登记与房屋交易管理衔接的指导意见》（国土资发〔2015〕90号）第一条：“房屋登记等不动产登记职责将统一整合到不动产登记机构，房屋交易管理职责继续由房产管理部门承担”、第二条：“加强房屋交易管理。房屋交易管理是房地产市场监管的基础和核心”、第三条：“各地在加强房屋交易管理、推进不动产统一登记工作中，既要梳理再造登记流程，保证不动产统一登记有序推进，又要加强房屋交易管理，保证交易与登记安全便民。对于房屋交易管理部门与不动产登记机构分设的，要切实做好交易与登记有关工作衔接”，以及《中共楚雄市委机构编制办公室关于整合不动产登记职责设立不动产登记机构的通知》中同样明确，上诉人职责为不动产登记，市住建局职责为交易监管。2.在进行房屋买卖时，需要先经房屋交易管理部门审核。在本案中，丁万明等人对涉案房屋进行买卖，必须先经过市住建局审核，市住建局审核后认为房屋可以进行交易，在《二手房买卖合同》上盖章：“经审核同意办理房屋权属转移手续”，同时加盖上公章。丁万明等人持经市住建局审核并盖章的《二手房买卖合同》及其他有关材料，向上诉人申请转移登记，各房屋权利人本人到现场，上诉人按照《不动产登记暂行条例》等有关规定，向丁万明等人办理转移登记，程序合法。综合以上两点可以看出，在房屋交易过程中，存在两个具体行政行为，一个是房屋交易管理部门对房屋交易行为本身是否合法、合规的审查监管行为，一个是不动产登记部门办理房屋产权转移登记的行为。本案中，上诉人为涉案房屋办理转移登记时，经审查，申请人提交的材料符合登记条件，为其办理转移登记。上诉人在审查材料时，按照规定的职责范围、权限进行审查，对申请人提交材料上的瑕疵，超出上诉人职责范围、权限以外的部分，不属于上诉人审查的范围。四、在（2016）云2301民初3502号民事案件中，楚雄市人民法院查封的是房屋备案登记，并非房屋的物权登记，二者有本质上的区别。原告的诉讼请求为：“请求判决确认被告为已查封的楚雄市世纪花园二期复兴苑1-257幢2号的房屋…”，一审判决内容亦为：“确认被告市自然资源局、被告市住建局对己被查封的楚雄市世纪花园二期1-257幢2号房产…”，但是，按照法律规定，该房屋的物权从未被查封过。1.根据《城市商品房预售管理办法》第六条：“商品房预售实行许可制度。开发企业进行商品房预售，应当向房地产管理部门申请预售许可，取得《商品房预售许可证》。未取得《商品房预售许可证》的，不得进行商品房预售”、第十条：“商品房预售，开发企业应当与承购人签订商品房预售合同。开发企业应当自签约之日起30日内，向房地产管理部门和市、县人民政府土地管理部门办理商品房预售合同登记备案手续”，商品房备案登记并非物权登记，只是一种物权期待权，是为维持房地产市场的正常秩序，杜绝一房多卖现象而设立的一种登记管理制度。按照法律规定，商品房备案登记制度只具有行政管理上的意义，并没有法律强制上的意义。2.根据《中华人民共和国物权法》第九条：“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外”、第十条：“不动产登记，由不动产所在地的登记机构办理”，只有在不动产登记机构办理不动产权登记后，才能取得物权。3.丁万明等四人购买的楚雄市世纪花园二期复兴苑1-257幢2号房屋，于2014年8月4日进行备案登记，2018年9月10日进行首次登记。2016年12月26日，楚雄市人民法院作出的（2016）云2301民初3502号之一民事裁定书，送达的对象是市住建局，查封的对象是该房屋的备案登记，并非查封该房屋的物权登记。综合上述三点，楚雄市人民法院向市住建局送达（2016）云2301民初3502号之一民事裁定书，查封的是一种行政管理手段，楚雄市人民法院未向上诉人送达查封涉案房屋物权登记的法律文书，涉案房屋从未被进行过法律意义上的强制查封。因此，被上诉人在诉讼请求部分称房屋被查封，以及一审法院在判决内容部分亦称房屋己被查封，均不符合法律规定。综上所述，上诉人认为原判程序严重违法，认定事实和法律适用错误，应依法改判。 被上诉人王存金辩称，原审判决在认定事实方面，虽然存在部分遗漏和偏差，但判决结果符合法律规定，应予维持。上诉人的上诉请求无事实和法律依据，请求维持一审判决。 原审被告市住建局述称，1.完全同意上诉人的上诉请求和上诉理由。2.由于市自然资源局在科室之间没有衔接好，所以我方未在法定期限内提出上诉，我方对一审判决也不认可。3.按相关司法解释，我方对涉案的房产依法进行了登记，该登记行为是合法有效的。市法院的第二次查封，仍然是对备案房屋进行查封，存在严重过错。综上，我们请求是支持上诉人的上诉请求。 王存金向一审法院起诉请求：一、确认二被告为已查封的1-257幢2号房产办理过户登记的行为违法；二、本案诉讼费由二被告承担。 本院审理查明的事实与一审查明的事实一致，对一审查明的事实本院予以确认。 本院认为，本案中，因王存金诉丁梓恒、张洁民间借贷一案，查封了丁梓恒、张洁所有的1-257幢2号房产，在第一次查封的两年期限内，该房产发生了首次登记及两次转移登记，经第二次转移登记后，该房产现转移登记到了案外人郭华云、贺桂珍名下，一审应对王存金进行释明，让其明确对其合法权益造成侵犯的是哪一次登记行为。市自然资源局具有不动产登记的法定职责，市住建局具有房屋交易管理的法定职责，在王存金明确了其诉讼请求后，应对市自然资源局、市住建局的行为的合法性分别进行审查。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条规定，公民、法人或者其他组织同被诉行政行为有利害关系但没有提起诉讼，或者同案件处理结果有利害关系的，可以作为第三人参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。为查清案件事实，应将丁梓恒、张洁、丁万明、李颜玲、郭华云、贺桂珍追加为本案第三人为宜。一审未对诉讼请求进行释明明确，未将丁梓恒、张洁、丁万明、李颜玲、郭华云、贺桂珍列为第三人，属认定事实不清，程序违法。 综上，上诉人市自然资源局上诉请求成立，本院予以支持。一审认定事实不清，程序违法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）、（四）项之规定，裁定如下： 一、撤销云南省楚雄市人民法院（2020）云2301行初50号行政判决； 二、本案发回云南省楚雄市人民法院重审。 上诉人楚雄市自然资源局预交的二审案件受理费50元予以退回。 审判长 刘 芳 审判员 杨 洁 审判员 吴启贤 二〇二一年一月十八日 书记员 庞溪蕊