河南省南阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫13行终373号上诉人（一审原告）河南省万政置业集团有限公司。法定代表人毕生，任该公司董事长。委托代理人周会远，河南大统律师事务所律师。被上诉人（一审被告）南阳市城市综合执法局。法定代表人高峰，任该局局长。委托代理人关振明，该单位工作人员。委托代理人张源，河南梅溪律师事务所律师。上诉人河南省万政置业集团有限公司因与被上诉人南阳市城市综合执法局行政处罚纠纷一案，不服河南省南阳市卧龙区人民法院（以下简称一审法院）（2020）豫1303行初72号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定对本案进行了审理。本案现已审理终结。一审法院经审理查明：2020年4月29日，南阳市城市综合执法局因河南省万政置业集团有限公司建设的万正阳光海岸项目未办理质量监督手续擅自施工建设对其立案调查，同日南阳市城市综合执法局作出宛综执罚责停字〔2020〕第1-17号《责令停止违法行为通知书》并向河南省万政置业集团有限公司进行了送达。2020年5月6日，南阳市城市综合执法局工作人员到万正阳光海岸项目进行现场勘验，制作了勘验笔录。2020年5月7日，南阳市城市综合执法局对河南省万政置业集团有限公司委托代理人毕鹏进行了询问，制作了询问笔录。2020年5月20日，南阳市城市综合执法局作出宛综执先告字〔2020〕第1-17号《行政处罚事先告知书》、宛综执听告字〔2020〕第1-17号《行政处罚听证告知书》并向河南省万政置业集团有限公司进行了送达，河南省万政置业集团有限公司向南阳市城市综合执法局出具放弃行政处罚听证权利声明。2020年5月25日，南阳市城市综合执法局作出宛综执罚决字〔2020〕第1-17号《行政处罚决定书》，认定河南省万政置业集团有限公司“2007年8月开工至2010年8月期间施工建设的位于南阳市光武路与南都路交叉口西侧的阳光海岸项目，1#楼地上建筑面积13648.8平方米，地下建筑面积1295.4平方米；2#楼地上建筑面积13230.5平方米，地下建筑面积1250.2平方米；3#楼地上建筑面积13216.2平方米，地下建筑面积2332平方米；5#楼地上建筑面积13951.3平方米，地下建筑面积1254.1平方米；6#楼地上建筑面积621.3平方米；7#楼地上建筑面积1068.3平方米；8#楼地上建筑面积10239.8平方米，地下建筑面积602.9平方米；9#楼地上建筑面积8088平方米，地下建筑面积545.6平方米；10#楼地上建筑面积8531.2平方米，地下建筑面积504.3平方米；11#楼地上建筑面积8741.3平方米，地下建筑面积547.9平方米；12#楼地上建筑面积492.8平方米；13#楼地上建筑面积1079.5平方米：15#楼地上建筑面积9943.5平方米，地下建筑面积579.3平方米；16#楼地上建筑面积7568.3平方米，地下建筑面积489平方米；17#楼地上建筑面积734平方米；18#楼地上建筑面积7852.8平方米，地下建筑面积446平方米；19#楼地上建筑面积1154.1平方米；20#楼地上建筑面积10927.3平方米，地下建筑面积636.3平方米；21#楼地上建筑面积10544.2平方米，地下建筑面积642.4平方米；25#楼地上建筑面积19937.9平方米，地下建筑面积1188.8平方米；26#楼地上建筑面积13010.2平方米，地下建筑面积866.6平方米；幼儿园地上建筑面积1603.2平方米，地下建筑面积603.7平方米；门房地上建筑面积1934.9平方米，地下建筑面积1132.1平方米；阳光海岸项目地上建筑面积合计178119.4平方米，地下建筑面积合计14916.6平方米，共计193036平方米，其中经济适用房建筑面积为125238.24平方米，目前应处罚面积为67797.76平方米。该工程已完工，实施了未办理质量监督手续擅自施工建设的违法行为。上述行为违反了《建设工程质量管理条例》第十三条‘建设单位在领取施工许可证或者开工报告前，应当按照国家有关规定办理工程质量监督手续。’的规定，已构成违法。……根据《建设工程质量管理条例》第五十六条‘违反本条例规定，建设单位有下列行为之一的，责令改正，处20万元以上50万元以下的罚款；(六）未按照国家规定办理工程质量监督手续的；’的规定。本机关拟对你（单位）作出：1、责令改正；2、处人民币肆拾万元整（400000元）的行政处罚。”河南省万政置业集团有限公司收到上述《行政处罚决定书》后，在法定期限内提起诉讼。另查明，2011年12月1日，南阳市住房和城乡建设委员会作出宛质监罚决字〔2011〕第B0910号行政处罚决定，认定河南省万政置业集团有限公司“2011年8月至2011年10月实施了在市光武东路进行的万正阳光海岸3#，21#楼裙房工程，该工程开工前未按规定办理工程质量监督手续的违法行为，违反了《河南省建设工程质量管理条例》第十九条之规定。……根据《河南省建设工程质量管理条例》第四十四条第（四）款之规定，决定对你（单位）作出如下行政处罚(1)责令改正（2）处人民币伍仟元整罚款”。审理中，河南省万政置业集团有限公司认为宛综执罚决字〔2020〕第1-17号《行政处罚决定书》中“3#楼地上建筑面积13216.2平方米，地下建筑面积2332平方米”、“21#楼地上建筑面积10544.2平方米，地下建筑面积642.4平方米”包含了宛质监罚决字〔2011〕第B0910号行政处罚决定中“万正阳光海岸3#，21#楼裙房工程”，属于重复处罚。南阳市城市综合执法局提交了宛质监案立字〔2011〕第B0910号处罚决定的《立案审批表》、《询问笔录》及河南省万政置业集团有限公司的《建设工程规划许可证（副证）内容变更通知书》，2011年9月27日河南省万政置业集团有限公司工作人员张学顺的询问笔录显示宛质监罚决字〔2011〕第B0910号处罚决定处罚的工程名称是“万正阳光海岸3#楼北裙房工程和21#楼南北裙房工程”，与本次处罚的3#商住楼、21#商住楼不是相同建设项目。一审法院认为：本案争议焦点有三：一是南阳市城市综合执法局是否有作出本案处罚的职权依据；二是处罚是否超过追诉时效；三是本案处罚是否违反一事不再罚规定。现评述如下：关于争议焦点一，《中华人民共和国行政处罚法》第十六条规定：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”为了推进中央对行政体制改革的要求,河南省人民政府根据《中共中央、国务院关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》（中发[2015]37号）的规定，作出《中共河南省委河南省人民政府关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的实施意见》（豫发[2016]36号），南阳市人民政府根据中发[2015]37号、豫发[2016]36号意见作出《中共南阳市委、南阳市人民政府关于印发的通知》（宛发[2017]25号）和《中共南阳市委办公室南阳市人民政府办公室关于印发的通知》（宛办文[2019]67号），宛办文[2019]67号规定南阳市城市管理局挂南阳市城市综合执法局牌子，宛发[2017]25号第四条第二款规定“将下列执法职责划入城市管理和综合执法部门：1、住房城乡建设领域法律法规规章规定的全部行政处罚权”。因此，南阳市城市综合执法局有作出本案行政处罚决定的职权依据。关于争议焦点二，《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定:“违法行为在二年内未被发现的,不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限,从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的,从行为终了之日起计算。”河南省万政置业集团有限公司于2007年8月至2010年8月期间施工建房，未办理工程质量监督手续，至今一直未办理，其违法行为处于继续性状态，不存在违法行为终了的情形，南阳市城市综合执法局2020年4月立案调查并于2020年3月25日对其作出行政处罚未超过追诉时效。关于争议焦点三，本案处罚是否违反一事不再罚规定。宛质监罚决字〔2011〕第B0910号处罚决定处罚的是万正阳光海岸3#楼北裙房工程和21#楼南北裙房工程，本案宛综执罚决字〔2020〕第1-17号《行政处罚决定书》处罚的是万正阳光海岸3#商住楼和21#商住楼，两次处罚决定处罚的是不同的建设项目，不存在违反《行政处罚法》第二十四条“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚”规定的情形。南阳市城市综合执法局作出本案行政处罚依法履行了立案、调查取证、送达等程序，符合法定程序，其作出的宛综执罚决字〔2020〕第1-17号《行政处罚决定书》事实清楚，程序合法，适用法律正确。河南省万政置业集团有限公司的违法行为不存在《行政处罚法》第二十七条规定的应当从轻或者减轻行政处罚的情形，南阳市城市综合执法局作出的处罚决定不违反公平、合理原则。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第二条规定：“原告或者第三人提出其在行政程序中没有提出的反驳理由或者证据的，经人民法院准许，被告可以在第一审程序中补充相应的证据。”根据该规定，南阳市城市综合执法局庭后针对河南省万政置业集团有限公司在行政处罚程序中没有提出的重复处罚理由，可以提交证据证明不属重复处罚，该证据也不是被诉处罚行为的证据，一审法院予以准许。南阳市城市综合执法局当庭已提交证据，河南省万政置业集团有限公司要求庭后质证，开庭笔录已经记载，河南省万政置业集团有限公司认为南阳市城市综合执法局没有提交证据的理由不能成立。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告河南省万政置业集团有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告河南省万政置业集团有限公司承担。上诉人河南省万政置业集团有限公司上诉请求：撤销一审判决，改判撤销南阳市城市综合执法局宛综执罚决字〔2020〕第1-17号行政处罚决定书。事实与理由：一、一审判决审理程序违法。南阳市城市综合执法局2020年10月30日收到一审法院诉讼材料,在一审法院开庭前未提交相关证据材料,导致河南省万政置业集团有限公司在一审中无法当庭进行质证。一审庭审结束后南阳市城市综合执法局又直接带走全部“证据”,导致河南省万政置业集团有限公司无法查阅、复制证据,依然无法质证。直到2020年11月18日,河南省万政置业集团有限公司才接到一审法院“可以查阅南阳市城市综合执法局证据”的电话通知，2020年11月19日,一审法院再次通知河南省万政置业集团有限公司对南阳市城市综合执法局再次提交的证据质证。南阳市城市综合执法局提交证据的时间已超过15日,一审法院再接收南阳市城市综合执法局的证据并通知河南省万政置业集团有限公司对证据质证于法有悖。南阳市城市综合执法局逾期提交证据,应依法视为处罚没有相应证据。二、南阳市城市综合执法局无行政处罚权。南阳市城市综合执法局辩称其执法权的获得源于《中共河南省委河南省人民政府关于推进城市执法体制改革改进城市管理工作的实施意见》，但该实施意见系指导性文件,无权决定南阳市城市综合执法局有无处罚权。三、一审法院明知南阳市城市综合执法局“一事两罚”违法却判决支持。南阳市城市综合执法局在逾期提交的答辩状中载明，2011年即以河南省万政置业集团有限公司未办理质监手续为由,作出〔2011〕第B0910号《行政处罚决定书》对万政公司阳光海岸项目3#楼,21#裙楼进行了处罚。但2020年5月,南阳市城市综合执法局又做出宛综执罚决字〔2020〕第1-17号《行政处罚决定书》,再次对3#楼进行了处罚。四、一审法院曲解“违法行为”，犯常识性错误。《行政处罚法》第二十九条规定，违法行为在二年内未被发现的,不再给予行政处罚。前款规定的期限,从违法行为发生之日起计算;违法行为有连续或者继续状态的,从行为终了之日起计算。南阳市城市综合执法局查明河南省万政置业集团有限公司施工、竣工时间为2007年8月到2010年8月,即河南省万政置业集团有限公司的违法行为起始日是2007年8月,违法行为终了日是2010年8月。现河南省万政置业集团有限公司违法行为终了日迄今已10年有余,再予以处罚于法有悖。五、该行政处罚无正当性应予撤销。首先,阳光海岸项目是南阳市第一个经济适用房项目,是南阳市政府当年必须动工的硬性项目。所以,在没有任何手续(土地、规划、施工等)情况下政府强令开始施工的。其次,经济适用房的用地系划拨而非出让,即土地使用权人系政府而非河南省万政置业集团有限公司。办理质量监督手续的前提是先有土地证,政府至今未提供土地证,让企业如何办理质量监督手续。河南省万政置业集团有限公司未办理质量监督手续的违法行为是政府行为导致的违法,应属于“减轻处罚或免除处罚”的对象。综上,一审判决程序违法,适用法律错误,应依法撤销一审判决,并撤销南阳市城市综合执法局的行政处罚。被上诉人南阳市城市综合执法局辩称：一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应当予以维持。关于举证期限问题，因为一审法院适用简易程序，举证期限南阳市城市综合执法局与一审法院沟通后确定在开庭时提供相关证据，且南阳市城市综合执法局出示的证据河南省万政置业集团有限公司全部都有。南阳市城市综合执法局具有行政处罚权。从国务院的指导意见到河南省的实施意见再到南阳市人民政府的具体实施方案，南阳市城市综合执法局有做出本案行政处罚决定的职权依据。本案不存在一事两罚的情形，河南省万政置业集团有限公司的违法行为持续至今，本次处罚的建设项目与原住建委处罚的建设项目属于不同的项目，属于不同的违法行为，对其处罚有相应证据支持。综上，南阳市城市综合执法局认为一审判决应予维持，应当驳回上诉人的上诉请求。本院二审查明的事实与一审查明的事实相一致。本院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”中共南阳市委、南阳市人民政府作出《中共南阳市委、南阳市人民政府关于印发的通知》（宛发[2017]25号）其中第四条第二款规定“将下列执法职责划入城市管理和综合执法部门：1、住房城乡建设领域法律法规规章规定的全部行政处罚权；”且生效的行政判决已经确认南阳市城市综合执法局有对违反《中华人民共和国城乡规划法》的行为予以查处的执法主体适格。依据上述法律规定和通知精神南阳市城市综合执法局执法主体适格。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十六条第二款规定：“原告或者第三人提出了其在行政处理程序中没有提出的理由或者证据的，经人民法院准许，被告可以补充证据。”本案一审庭审笔录中明确记载南阳市城市综合执法局举证后，一审法院要求河南省万政置业集团有限公司对证据发表意见，河南省万政置业集团有限公司的代理人回答随后提交书面意见。且根据该规定，一审法院准许南阳市城市综合执法局庭后针对河南省万政置业集团有限公司在行政处罚程序中没有提出的重复处罚理由提交不属重复处罚证据并无不当。《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条规定：“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。”第二十九条规定:“违法行为在二年内未被发现的,不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限,从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的,从行为终了之日起计算。”南阳市住房和城乡建设委员会作出的宛质监罚决字〔2011〕第B0910号处罚决定处罚的是万正阳光海岸3#楼北裙房工程和21#楼南北裙房工程，而本案南阳市城市综合执法局作出的宛综执罚决字〔2020〕第1-17号《行政处罚决定书》处罚的是万正阳光海岸3#商住楼和21#商住楼，两次处罚决定处罚的是不同的建设项目，不存在违反《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条规定的情形。本案中，河南省万政置业集团有限公司至今未办理工程质量监督手续，如果按照上诉人对本案中的违法行为仅理解为违法建造行为,在实践中就会产生此类违法行为因超过处罚时效或免于处罚,但违法行为的结果则一直存在,永远得不到纠正。故一审法院认定河南省万政置业集团有限公司违法行为处于继续性状态，不存在违法行为终了的情形并无不当。南阳市城市综合执法局在作出处罚决定前，依法对当事人进行询问，并书面告知河南省万政置业集团有限公司享有陈述、申辩和申请听证的权利。南阳市城市综合执法局作出处罚决定事实清楚、证据充分、程序合法。综上，河南省万政置业集团有限公司的上诉请求和理由不能成立，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律法规正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件诉讼费50元，由上诉人河南省万政置业集团有限公司负担。本判决为终审判决。审判长 白 云审判员 尹应哲审判员 孙小刚二〇二一年一月二十五日法官助理刘冰心书记员裴绍颖