济南铁路运输法院 行 政 判 决 书 (2020)鲁7101行初663号 原告潘立灏，男，1955年3月13日出生，汉族，住山东省青州市。 委托代理人李辉，北京在明律师事务所律师。 被告济南市莱芜区人民政府，住所地济南市莱芜区文化北路**。 法定代表人秦蕾，区长。 委托代理人张烨，济南市莱芜区司法局工作人员。 委托代理人王雨，山东鲁誉律师事务所律师。 被告济南市莱芜区人民政府口镇街道办事处，住，住所地济南市莱芜区口镇北街/div> 法定代表人张凯，主任。 委托代理人郑云平，济南市莱芜区口镇街道办事处乡村规划建设监督管理办公室主任。 委托代理人朱文举，山东鲁中环宇律师事务所律师。 原告潘立灏诉被告济南市莱芜区人民政府（以下简称莱芜区政府）、济南市莱芜区人民政府口镇街道办事处（以下简称口镇街道办事处）拆迁行政强制一案，本院于2020年11月9日立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年12月17日公开开庭审理了本案。原告潘立灏及其委托代理人李辉、被告莱芜区政府出庭负责人李英伟及委托代理人张烨、王雨、被告口镇街道办事处出庭负责人周光生及委托代理人郑云平、朱文举到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 2020年3月21日，原告坐落于济南市莱芜区口镇街道办事处杨家镇村的房屋被强行拆除，原告认为系被告莱芜区政府、口镇街道办事处所为。 原告潘立灏诉称：1.判令确认被告强制拆除文物潘绍烈故居的行为违法；2.本案诉讼费用由被告承担。事实与理由：潘绍烈故居为原告祖传房产，原告是该房屋的合法所有权人并居住于此。潘绍烈故居具有两百多年历史，被国家、省、市各级政府文物行政机关认定为不可移动文物，并由县（区）级政府公布为重点文物保护单位。2016年6月6日，山东省文物局下达《博物馆设立备案确认书》，同年8月1日，原告据此以潘绍烈故居为馆舍，于原莱芜市民政局登记设立莱芜古嬴翰林博物馆。莱芜区政府于2019年11月20日发布《济南市莱芜区人民政府征收土地公告》（莱征公告[2019]5号），对包括涉案房屋所在地在内的土地进行征收。口镇街道办事处具体实施土地征收工作中的拆迁工作，但一直未与原告达成补偿安置协议。2020年3月21日，在未出具任何合法手续的情况下，莱芜区政府和口镇街道办事处相关负责人指挥拆迁队伍将潘绍烈故居拆除。两被告的上述行为违反了《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国文物保护法》、《中华人民共和国行政强制法》等相关法律法规，侵害了原告合法权益。 原告潘立灏向本院提交了以下证据： 1.原告身份证复印件，证明原告身份信息； 2.宅基地权属证明； 3.协议书； 证据2-3证明潘绍烈故居为原告祖传房产，现今原告为该房屋的唯一所有权人，享受该房屋所涉的全部宅基地使用权、房屋所有权、征地拆迁利益。 4.《莱芜市文物志》； 5.第三次全国文物普查不可移动文物登记表； 6.《山东省不可移动文物目录（卷2-2）》； 7.《关于潘绍烈故居的简要介绍》； 8.《莱芜市莱城区人民政府关于公布第二批区级文物保护单位的通知》（莱城区政字〔2016〕37号）及附件名单； 证据4-8证明潘绍烈故居已经由国家、省、市各级政府文物行政机关认定为不可移动文物，并由县（区）级政府公布为重点文物保护单位。 9.博物馆设立备案确认书（鲁文博备〔2016〕42号）； 10.民办非企业单位登记证书； 11.《房屋无偿使用证明》； 证据9-11证明莱芜古嬴翰林博物馆经山东省文物局依法备案，经莱芜市民政局依法设立，馆址为莱芜区口镇杨家镇村潘绍烈故居，且为原告祖传房屋。 12.《济南市莱芜区人民政府征收土地公告》（莱征公告[2019]5号），证明潘绍烈故居位于征收范围内，莱芜区政府为征收主体，口镇街道办事处为具体实施主体； 13.潘绍烈故居被强拆前照片； 14.潘绍烈故居被强拆现场照片； 证据13-14证明莱芜区政府和口镇街道办事处相关负责人指挥拆迁队伍，动用大型设备将原告所有的潘绍烈故居强制拆除。 15.济南市中级人民法院（2020）鲁01行终898号行政判决书、历城区人民法院（2020）鲁0112行初416号行政判决书，证明涉案房屋是文物。 被告莱芜区政府辩称，1.莱芜区政府没有实施对原告房屋的拆除行为，原告现有的证据也不能直接证实莱芜区政府对原告的房屋实施了拆除行为，所以莱芜区政府作为本案被告主体不适格，应当驳回原告对莱芜区政府的起诉。2.第三次全国文物普查不可移动文物登记表中明确显示，杨家镇潘绍烈故居的使用人是潘立才，而非原告，且莱芜古嬴翰林博物馆为民政部门成立的非企业法人组织，即使行政机关实施了拆除行为，利害关系人应为莱芜古嬴翰林博物馆，所以原告主体不适格，应当依法驳回原告的起诉。3.原告已经将其所称的潘绍烈故居全部拆除后重建成莱芜古嬴翰林博物馆，因此原告所称的诉讼标的物已经不存在，原告没有具体的诉讼请求，应当驳回原告的起诉。 被告莱芜区政府向本院提交了以下证据、依据： 1.第三次全国文物普查不可移动文物登记表，证明潘绍烈故居的使用人为潘立才，并非原告，原告主体不适格，且登记表中显示原告所诉的房产为平房，与现在拆除的状况不符。 2.莱芜古赢翰林博物馆企业登记信息，证明莱芜古赢翰林博物馆为非企业法人，具有独立行为能力，应当以企业名义起诉，原告主体不适格。 3.杨家镇村委会说明以及2020年莱芜文化和旅游局出具的潘东辉、潘承木、潘文忠、潘宗景的调查笔录，证明原告已经将老宅拆除，新建莱芜古赢翰林博物馆，原告所称的潘绍烈故居已经不存在，原告诉讼请求不明确。 被告口镇街道办事处辩称，1.原告主体不适格，应驳回原告起诉。2.原告诉状中陈述，潘绍烈故居为原告祖传房产，与事实不符。原告仅对继承的其父潘承乃的房屋享有三分之一的权利，该房屋于1940年建成，并非潘绍烈故居，且原告于2014年2月将继承的房屋拆除，并于2018年4月建成一处仿古建筑，因原告不是杨家镇村集体经济组织成员，所以其翻建房屋的行为违法，涉案房屋是违法建筑，故原告无证据证实其为潘绍烈故居的所有权人，应驳回原告的起诉。3.被告口镇街道办事处没有对涉案房屋进行强拆。2020年3月21日，原告自行委托曲阜市嘉茂古建筑工程有限公司对涉案房屋进行了拆除，并将拆除下的物品妥善保存，本案不存在强拆行为，应依法驳回原告的起诉。 被告口镇街道办事处向本院提交了以下证据、依据： 1.第三次全国文物普查不可移动文物登记表，证明潘绍烈故居的使用人为潘立才，并不是原告，原告主体不适格； 2.民办非企业单位登记证书，证明如果博物馆受到了强拆，应以莱芜古嬴翰林博物馆为原告，原告主体不适格； 3.原告身份证复印件，证明原告不是杨家镇村集体经济组织成员，不享有宅基地的继承权，其继承的房屋已全部拆除，其对涉案房屋的所有权有争议。 4.村委会证明及邻居证言，证明2014年原告继承房屋后，对原房屋进行了拆除建设，于2018年5月建成涉案房屋，故涉案房产不属于潘绍烈故居，原告以潘绍烈故居起诉，与事实不符。 5.济南市莱芜区“潘绍烈故居”现状勘察报告，证明涉案房屋为现代仿古建筑，不具有清代民居建筑风格特征，涉案房屋不是潘绍烈故居，原告以潘绍烈故居的所有权人起诉，主体不适格。 6.关于潘绍烈故居现状勘察情况的专家咨询意见及山东省文物保护项目申报管理系统截屏，证明涉案房屋为近年新建建筑，不具有文物保护单位应具有的基本的真实性和完整性，原告以潘绍烈故居所有人起诉主体不适格。 7.关于《关于查询口镇杨家镇潘绍烈故居修复计划许可函》的复函，证明原告新建建筑未经规划、建设等审批手续，涉案房屋属于违法建设。 8.自行申请省文物厅认定文物的录像截图照片，证明涉案房屋不属于潘绍烈故居。 9.原告自行雇人拆除的录像截图照片，证明原告自行拆除涉案房屋，被告未对涉案房屋进行强拆。 10.潘立灏仿古房屋造价审核报告，证明涉案房屋为仿古建筑。 经庭审质证，各方当事人对他方证据均发表了质证意见： 对原告潘立灏提交的证据，被告莱芜区政府认为：对证据1的真实性无异议，对证明目的有异议，原告不是杨家镇村的集体经济组织成员，无权取得宅基地使用权；对证据2的真实性无异议，对证明目的有异议，证明中所载的房产建于1940年，文物认定中的潘绍烈故居被介绍为清末建筑，所以该房屋不是潘绍烈故居，并且证明中登记的房屋建筑面积、宅基地占地面积与第三次文物普查和登记的面积、原告出具的房屋无偿使用证明中所载的面积不相符，因此涉案房屋不属于文物；对证据3的真实性无异议，但该协议是原告翻建房屋后补签的协议，违反了《国务院办公厅关于加强土地流转管理严禁炒卖土地的通知国办法》（国办发[1999]39号）第二条的规定，属于无效协议;对证据4的证明目的有异议，该证据未确定潘绍烈故居具体的坐落位置，但明确了潘绍烈故居为清代建筑，与原告提交的证据2中显示的建房时间不符；对证据5的真实性无异议，对证明目的有异议，该证据显示潘绍烈故居使用人是潘立才，而非原告，且该证据确定的房屋建筑面积为140平方，与原告提交的证据2不符；对证据6-10的真实性无异议，但该组证据不能证明莱芜古赢翰林博物馆就是潘绍烈故居；对证据11有异议，该证据没有确定潘绍烈故居就是莱芜古赢翰林博物馆，且所载的房屋建筑面积及占地面积与原告提交的证据2、5不符，该证据反而证实原告已将继承的住宅进行了拆除重建；对证据12的真实性无异议，对证明内容有异议，该公告的发布系莱芜区政府征收程序中的职权行为，但不能证明莱芜区政府对原告的房产实施了拆除行为；对证据13、14不予认可，该组证据无法证明被告莱芜区政府的工作人员参与或者指挥了拆除行为；对证据15的真实性无异议，对证明目的有异议，该组证据不能证明涉案房产是文物。被告口镇街道办事处认为：对证据1、3的证明目的不予认可，该证据证明原告非杨家镇集体经济组织成员，仅有宅基地地上房屋的继承权，并且不得买卖、转让该房屋，能够证实其所提交的证据3不具有合法性；对证据2的证明目的不予认可，该证据证明原告继承的是潘承乃的房屋，该房屋建于1940年，且已于2014年2月份全部拆除，因此原告继承的并不是潘绍烈故居，涉案房屋也不属于文物；对证据4-8的真实性无异议，该证据不能证实原告的观点，原告将其继承的祖传房屋与潘绍烈故居、莱芜古赢翰林博物馆混为一谈，而达到其将涉案房屋认定为潘绍烈故居的目的，不能成立；对证据9-10的真实性无异议，对证明目的有异议，莱芜古嬴翰林博物馆为民办非企业单位，应当以其为原告进行诉讼；对证据11不认可，村委会无权出具房屋权属证明；对证据12的真实性无异议；对证据13、14有异议，该组证据不能证明被告对涉案房屋进行了强拆；证据15有异议，该组证明不能证明涉案房屋是潘绍烈故居，也不能证明2020年3月21日的拆除行为属于强拆。 对被告莱芜区政府提交的证据，原告认为：对证据1的关联性不予认可，济南市中级人民法院（2020）鲁01行终898号行政判决已对涉案房屋的性质及产权人进行了认定；对证据2的关联性不予认可，莱芜古嬴翰林博物馆是原告为充分保护、利用故居而设立，是原告无偿将故居提供给莱芜古嬴翰林博物馆使用，该博物馆不是产权人；对证据3的真实性、关联性、证明目的均不予认可，该证据没有改变潘绍烈故居的文物性质。被告口镇街道办事处对被告莱芜区政府提交的证据无异议。 对被告口镇街道办事处提交的证据，原告认为：对证据1-3的关联性、证明目的不予认可，涉案房屋的产权人已经由生效判决确认，莱芜古嬴翰林博物馆仅是涉案房屋的使用方；对证据4-6不予认可，该证据没有改变涉案房屋作为文物的性质；对证据7不予认可，原告为了保护文物对涉案房屋进行了修复，修复并不需要规划建设手续；对证据8不予认可，原告为了保护文物，向诸多部门申请保护并举报，省文物专家到达拆除现场是为了制止拆除行为，在制止无效的情况下，建议原告走司法程序；对证据9不予认可，原告为了保护文物，在拆除过程当中向当地公安机关报警，公安机关虽然没有制止两被告的拆除行为，但也对拆除的情况进行了询问、了解，由于公安机关没有履行相应的法定职责，原告也对济南市公安局莱芜区分局提起了行政诉讼，莱芜分局在答辩当中明确提出，潘绍烈故居被拆除是政府行为，不属于公安机关的职责范围，所以公安机关已经通过现场的调查，确认两被告的拆迁是客观事实；对证据10不予认可，该证据与被告的陈述前后矛盾，该证据可以证明潘立灏就是涉案房屋的产权人。被告莱芜区政府对被告口镇街道办事处提交的证据无异议。 本院对上述证据认证如下：原告提交的证据4—8、证据15，被告莱芜区政府提交的证据1、证据3，被告口镇街道办事处提交的证据1、证据4—8、证据10，上述证据均是证实涉案被拆除的房屋是否是潘绍烈故居或者是否是文物，不是本案的审查对象和范围，本院对上述证据不予评判。对原被告提交的其他证据，均具有合法性、真实性、关联性，本院予以采信。 经审理查明，潘承乃（已故）在济南市口镇街道办事处杨家镇村有一处宅基地，于1991年进行了登记，登记表载明宅基地占地495平方米，建筑占地244平方米，房屋建于1940年。潘承乃育有三子，其中包括潘东辉（曾用名潘立才）、潘立灏。后，该宅基地上的房屋进行过修缮、改建。2019年8月21日，潘东辉与潘立灏签订协议，就莱芜区杨家镇村老宅产权转让即涉案宅基地上的房屋作出约定，约定潘东辉将原属于其三分之一的权益以80万元价格转让给潘立灏所有，此后潘东辉不再享有老宅的所有权益，今后该宅基地拆迁补偿亦与潘东辉无关，本协议亦是对父母遗宅权益的一次性处置。 2019年11月20日，莱芜区政府发布了《济南市莱芜区人民政府征收土地公告》（莱征公告[2019]5号）,涉案房屋所在的土地位于征收范围之内。2020年3月21日，涉案房屋被拆除。庭审中，被告口镇街道办事处认可是其组织实施了对涉案房屋的拆除。 另查明，潘立灏不是杨家镇村集体经济组织成员。涉案被拆除房屋的门牌号为济南市莱芜区口镇街道办事处杨家镇村。 本院认为，本案的争议焦点为：一、原告主体是否适格；二、涉案房屋的拆除主体是谁；三、拆除涉案房屋的行为是否合法。 关于焦点一，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案中，被拆除的房屋系由原告父亲所有的房屋经修缮、改建而形成的。其父母去世后，潘立灏作为法定继承人之一，对涉案房屋享有权利，与拆除房屋的行为有利害关系，可以提起本案诉讼，是本案的适格原告。被告关于原告主体不适格的主张不能成立。 关于焦点二，《山东省土地征收管理办法》第五条规定，“市、县人民政府负责本行政区域内的土地征收工作。乡（镇）人民政府、街道办事处按照上级人民政府的统一安排，协助做好土地征收的有关工作。”据此，莱芜区政府对案涉土地征收工作负有全面责任，其中的具体工作究竟是由自己实施，还是交由下级乡镇政府或街道办事处实施，可根据实际情况进一步明确。根据本案查明的事实，口镇街道办事处具体负责实施土地征收工作，涉案房屋的拆除实际上也是由口镇街道办事处组织实施的。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告”的规定，口镇街道办事处应为本案适格被告。原告主张其房屋是由莱芜区政府和口镇街道办事处共同拆除的，但其提交的证据并不能证明莱芜区政府亦参与、实施了对涉案房屋的拆除，因此，原告将莱芜区政府作为本案的被告，无事实和法律依据，本院不予支持。 关于焦点问题三，《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第四十七条第一款规定：“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定：“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”《中华人民共和国行政强制法》第五十四条规定：“行政机关申请人民法院强制执行前，应当催告当事人履行义务。催告书送达十日后当事人仍未履行义务的，行政机关可以向所在地有管辖权的人民法院申请强制执行；执行对象是不动产的，向不动产所在地有管辖权的人民法院申请强制执行。”根据上述法律规定，国家因建设需要可以征收土地并依法对被征收人予以补偿，被征收人违反相关规定进行阻挠的，应当先由县级以上人民政府土地行政主管部门责令当事人交出土地，对拒不交出土地的，应当进行催告，催告期满后可申请人民法院强制执行。本案中，被告口镇街道办事处在未与原告签订拆迁补偿协议、也未作出补偿决定的情况下，即对涉案房屋实施强制拆除，且拆除时亦未履行上述法定程序，应予撤销，又因拆除事实行为属不可撤销的行政行为，故应当确认违法。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项、第二十六条第一款之规定,判决如下: 一、确认被告济南市莱芜区人民政府口镇街道办事处于2020年3月21日拆除原告潘立灏位于济南市莱芜区口镇街道办事处杨家镇村房屋的行为违法。 二、驳回原告潘立灏对被告济南市莱芜区人民政府的起诉。 案件受理费50元，由被告济南市莱芜区人民政府口镇街道办事处负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于济南铁路运输中级法院。 审 判 长  王淑芳 人民陪审员  柳 明 人民陪审员  谢良伟 二〇二一年一月十一日 法官助理李文卿书记员 郝宗宇