北京市通州区人民法院行 政 裁 定 书（2020）京0112行初631号原告刘坤凡，女，1961年11月14日出生，汉族，中国科学院遗传与发育生物学研究所高级工程师，住北京市昌平区。被告北京市发展和改革委员会，住所地北京市通州区运河东大街**院。负责人谈绪祥，主任。委托代理人王丹丽，女，北京市发展和改革委员会干部。委托代理人孟泽楠，北京市中伦律师事务所律师。原告刘坤凡诉被告北京市发展和改革委员会（以下简称市发改委）履行法定职责一案，向本院提起诉讼。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原告刘坤凡诉称：北京市昌平区富松住宅小区项目（以下简称富松小区项目）由北京市昌平房地产开发总公司（以下简称昌平开发总公司）开发建设，于2000年10月取得立项批复。2003年8月，富松小区项目签订了土地出让合同，分东西两区实施。在实施过程中，富松小区项目东区进行了规划调整，在未办理立项变更及年度投资计划的情况下开工建设并建成使用。在富松小区项目东区实施过程中，昌平开发总公司总经理郭向东把富松小区项目东区倒卖给北京龙鑫房地产开发有限公司（以下简称龙鑫公司）法定代表人李晓明，北京市高级人民法院以郭向东犯贪污罪为由，判处郭向东有期徒刑13年，并处罚金人民币70万元。2013年5月27日，市发改委作出《北京市发展和改革委员会关于昌平区富松住宅小区西区开发建设有关问题的通知》（京发改[2013]962号，以下简称962号通知），同意昌平开发总公司继续开发建设富松小区项目西区。在富松小区项目西区实施过程中，昌平开发总公司再一次把富松小区项目西区倒卖给龙鑫公司法定代表人李晓明，并在2013年6月28日与龙鑫公司李晓明及中铁建设集团有限公司（以下简称中铁公司）倪真串通投标，签订《富松住宅小区（西区）工程施工总承包协议》，中铁公司中标昌平开发总公司富松小区项目西区施工总承包工程。昌平开发总公司直接（独立）分包土方工程、电梯工程、燃气工程、安防工程等8个工程，该8个工程又在未进行招标的情况下被龙鑫公司李晓明直接违法发包，导致实际安装的电梯工程造价为750万元，与招标文件中消防电梯的招标价1128万元相差378万元。电梯不按照设计图纸施工，将消防电梯安装为普通乘客电梯，严重威胁小区居民人身安全，危害公共安全。针对市发改委于2020年8月19日对刘坤凡举报富松小区项目违法立项审批一事作出的《行政事项答复意见书》（以下简称《答复》）中的相关内容，刘坤凡持有异议。一、《答复》中“关于962号通知合法性问题”。1．《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）第四十条规定，建设单位应当按照规划条件进行建设；确需变更的，必须向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出申请。变更内容不符合控制性详细规划的，城乡规划主管部门不得批准。城市、县人民政府城乡规划主管部门应当及时将依法变更后的规划条件通报同级土地主管部门并公示。建设单位应当及时将依法变更后的规划条件报有关人民政府土地主管部门备案。昌平开发总公司在富松小区项目东区立项变更问题上没有上报土地主管部门备案，更没有向城乡主管部门提出立项变更申请，即开工建设，是违反《城乡规划法》的行为。市发改委明知富松小区项目东区进行了规划调整，未办理立项变更及年度投资计划的情况下开工建设，却未行使行政职权依法进行核准，更没有加强监督管理，对昌平开发总公司作出处理，而是继续签发962号通知，同意昌平开发总公司继续开发建设富松小区项目西区，该行为是不合法的，导致昌平开发总公司法定代表人王波再一次倒卖富松小区项目西区，给富松小区项目西区建设工程造成了重大安全隐患。2．《中华人民共和国环境影响评价法》第二十五条规定，建设项目的环境影响评价文件未依法经审批部门审查或者审查后未予批准的，建设单位不得开工建设。昌平开发总公司在没有依法获得环境影响评价文件的审批意见的情况下，擅自开工建设富松小区项目西区。昌平开发总公司在向市发改委报送申请报告时，没有按照国家法律法规的规定附送环境影响评价文件的审批意见，市发改委却在962号通知中允许昌平开发总公司补报环境评价审批意见，足以证明市发改委没有行使行政职权依法进行核准，更提不上加强监督管理，该行为不合法，导致昌平开发总公司法定代表人王波再一次倒卖富松小区项目西区，给富松小区项目西区建设工程造成了重大安全隐患。3．《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条规定，以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的，必须按照土地使用权出让合同约定的土地用途、动工开发期限开发土地。超过出让合同约定的动工日期满一年未动工开发的，可以征收相当于土地使用权出让金百分之二十以下的土地闲置费；满二年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权。富松小区项目的土地出让合同于2003年8月签订，昌平开发总公司在签订土地出让合同后的10年间不进行富松小区项目西区的建设，违反了上述规定。但市发改委却在962号通知中同意昌平开发总公司继续开发建设富松小区项目西区，无视国家法律滥用职权，足以证明市发改委没有行使行政职权依法进行核准，更提不上加强监督管理，该行为不合法，导致昌平开发总公司法定代表人王波再一次倒卖富松小区项目西区，给富松小区项目西区建设工程造成了重大安全隐患。综上，市发改委违法立项审批富松小区项目西区，给违法分子开绿灯，让违法分子一路畅通无阻，对此事实，北京市人民政府京政信复查[2020]47号《信访事项复查意见书》中已予以认定。二、《答复》中“关于项目监管职责问题”。1．962号通知中写明“经研究，现就西区开发建设有关问题通知如下：一、请你委（北京市昌平区发展和改革委员会）在项目管理上加大监管力度，并予以整改。二、同意昌平开发总公司继续开发建设富松住宅小区西区。1．……7．你委须切实履行监管责任……三、请你委督促建设单位据此办理相关手续。”很显然，市发改委意识到富松小区项目东区存在诸多违法问题，但在富松小区项目西区开发建设问题上市发改委并没有采取强有力的行政职责手段和措施加大项目的监管，行政职责手段和措施没有实施，也没有实施到位，只行使了审批的权利，丢掉了监管职责，导致昌平开发总公司法定代表人王波再一次将富松小区项目西区倒卖给龙鑫公司。建设工程从立项到竣工包括立项审批、规划设计、建设工程报建、建设工程竣工验收，立项审批是第一个重要环节。市发改委签发的962号通知是富松小区项目西区的核心批文，昌平开发总公司取得该批文后，依次取得后续相关的批文，市发改委的立项审批对后续审批机关起着重要的作用和责任。市发改委的立项审批违反法律、法规和规章的规定，没有行使行政职权依法进行核准。2．《中华人民共和国行政许可法》规定了“谁审批、谁监管、谁主管、谁监管”的基本原则。“谁审批、谁监管”是指依法享有审批许可权的行政主体，对其实施的行政审批事项进行事中事后监督管理，审批是第一层次分工。而“谁主管、谁监管”是指依法享有主管许可权的行政主体，主管则是第二层次的分工，主管行政管理权的行政主体是住房城乡建设部门，其主管的是建设过程中的违法行为，如招标，不按设计图纸施工等问题，与刘坤凡举报的市发改委违法立项审批是两个层级关系。市发改委依法享有审批许可权，在审批第一层次分工时没有对富松小区项目西区依法进行核准，疏于监督管理。市发改委不能推卸责任，不可以企图混淆概念来扰乱政府职能部门执法的正常秩序。根据中华人民共和国国家发展和改革委员会令第19号第二十四条的规定，项目核准机关的工作人员，在项目核准过程中滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊、索贿受贿的，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。综上所述，市发改委作出的《答复》无视国家法律法规，无视人的生命安全，危害公共安全，962号通知是违法立项审批。刘坤凡在举报中没有任何诉求，只是作为一个公民和一名党员为国家安全和社会和谐稳定承担一点社会责任。根据《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，刘坤凡提起本案诉讼，要求撤销市发改委于2020年8月19日作出的《答复》，要求市发改委重新审理，履行“谁审批谁监管”的监管职责。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。经审查，刘坤凡举报市发改委违法立项审批，但刘坤凡并非立项审批的相对人，亦非富松住宅小区项目**的房屋所有权人，现有证据亦不能证明刘坤凡与其举报的立项审批事项具有法律上的利害关系，故刘坤凡不具有提起本案诉讼的原告主体资格。另市发改委作出的《答复》仅对962号通知的合法性及项目监管职责向刘坤凡进行了解释说明，未对刘坤凡创设新的权利义务，对刘坤凡的权利义务不产生实际影响，刘坤凡的起诉不属于人民法院行政诉讼的受案范围。综上，刘坤凡不具有提起本案行政诉讼的原告主体资格，市发改委作出的《答复》对刘坤凡的权利义务不产生实际影响，刘坤凡的起诉应予驳回。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第（一）项、第（四）项、《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第一条第二款第（十）项、第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回原告刘坤凡的起诉。案件受理费五十元，原告刘坤凡已交纳，于本裁定生效后七日内退还原告刘坤凡。如不服本裁定，可于裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于北京市第三中级人民法院。审 判 长  朱 璟审 判 员  佟艳艳审 判 员  张 璐二〇二一年一月十二日法官助理  胡佳琦书 记 员  朱英慧