贵州省高级人民法院执 行 裁 定 书(2021)黔执复8号复议申请人（申请执行人）：贵州隆泰农业科技发展有限责任公司。住所地：贵州省贵阳市白云区沙文镇扁山村村办公楼办公室。法定代表人：李家龙,该公司经理。委托诉讼代理人：杜雄，贵州恒易律师事务所律师。委托诉讼代理人：邹远林，贵州恒易律师事务所律师。被执行人：贵州开阳东兴复合肥厂。住所地：贵州省开阳县城关镇苏家坡。负责人：彭正。被申请人：开阳县人民政府。住所地：贵州省开阳县磷都大道**。法定代表人：李仕勇，该县县长。被申请人：开阳县发展和改革局。。住所地：贵州省贵阳市开阳县磷都大道**法定代表人：杜玉梅，该局局长。复议申请人贵州隆泰农业科技发展有限责任公司（以下简称隆泰农科公司）不服贵州省贵阳市中级人民法院（以下简称贵阳中院）（2020）黔01执异588号执行裁定，向本院申请复议，本院受理后，依法组成合议庭进行审查，现已审查终结。申请人隆泰农科公司向贵阳中院提出异议称，请求：追加被申请人开阳县发展和改革局、开阳县人民政府为申请人与贵州开阳东兴复合肥厂（以下简称东兴复合肥厂）借款合同纠纷案（2011）筑执字第27号的被执行人。主要事实及理由：一、东兴复合肥厂名下资产被开阳县人民政府违法处置，导致无遗留财产清偿债务。（一）开阳县人民政府违法处置东兴复合肥厂名下土地及房产。2009年12月8日，开阳县政府作出《开阳县人民政府关于开阳县东兴大街至南门加油站道路南侧等三宗国有建设用地使用权挂牌出让的批复》，同意开阳县国土资源局对该三宗土地（即东兴复合肥厂名下）进行挂牌出让。2010年1月，开阳县国土资源局在未通知更未征得原抵押权人农行开阳支行同意的情况下对上述土地使用权进行公开挂牌出让，贵州开阳金碧湖房地产开发有限公司以1850万元的价款竞得该块土地使用权，双方签订了《国有建设用地使用权出让合同》。该合同第六条第（二）款约定：“按熟地方式出让，由竞得人自行出资拆除地块红线范围内的所有建筑物及构筑物”，即开阳县国土资源局在转让该土地使用权时将地上建筑物及构筑物（抵押房产）一并进行了转让。（二）开阳县人民政府违法处置东兴复合肥厂名下资产的其他证据。2010年8月12日，贵阳中院向开阳国土资源局作出（2010）筑民二出字第29-1号《协助执行通知书》，请其协助查封东兴复合肥厂名下国有土地使用权证为2710号，实际用地面积为12550.7㎡的土地。2010年8月26日，开阳县国土资源局作出《回函》，称东兴复合肥厂因被开阳县人民政府改制，上述土地使用权已经被政府进行公开挂牌出让，导致土地已不属于东兴复合肥厂管理使用。2010年12月1日，开阳县政府法制办向开阳县政府作出《关于原东兴复合肥厂等3家企业所欠银行贷款的处理建议的请示》：“……县政府法制办就原东兴复合肥厂等3家企业的贷款及担保情况作了调查，原东兴复合肥厂欠县农行贷款本金336万元（利息310.7万元）……鉴于东兴复合肥厂、富硒公司和米面厂已经改制完毕，公司已注销。原公司占地属国有土地，已公开拍卖出让。该3家企业办理的银行贷款担保资产是3家企业各自的地上附着物。现在的情况是，地上，地上附着物已全部拆除物已消灭。2011年8月20日，开阳县政府法制办向开阳县政府出具《关于原东兴复合肥厂所欠银行贷款的处理建议的请示》：“……鉴于东兴复合肥厂已改制完毕并注销，原单位占地属国有土地，已经公开拍卖出让。该企业办理的银行贷款担保物是企业的地上附着物。现在的情况是，地上，地上附着物已全部拆除物已不存在。经与县财政局、县国土局对接，东兴复合肥厂地块招拍挂出让时已将企业贷款计入土地成本。……”。二、被申请人开阳县发展和改革局、开阳县人民政府依法应当对本案债务承担清偿责任。（一）被申请人开阳县发展和改革局、开阳县人民政府无偿接受东兴复合肥厂所有资产，导致东兴复合肥厂名下资产不足以清偿本案债务，其依法应当对本案债务承担清偿责任。《最高人民法院关于人民法院执行工作若干问题的规定（试行）》第81条规定：“被执行人被撤销、注销或歇业后，上级主管部门或开办单位无偿接受被执行人的财产，致使被执行人无遗留财产清偿债务或遗留财产不足以清偿的，可以裁定由上级主管部门或开班单位在接受的财产范围内承担责任。”《中华人民共和国民事诉讼法》第二百三十二条规定：“……作为被执行人的法人或者其他组织终止的，由其权利义务承受人履行义务。”《最高人民法院关于民事执行中变更、追加当事人若干问题的规定》(以下简称《变更、追加规定》）第二十五条规定：“作为被执行人的法人或其他组织，财产依行政命令被无偿调拨、划转给第三人，致使该被执行人财产不足以清偿生效法律文书确定的债务，申请执行人申请变更、追加该第三人作为被执行人，在接受的财产范围内承担责任的，人民法院应予支持”。开阳县人民政府作为开阳县粮食局的上级主管部门，同意东兴复合肥厂进行改制并指定该厂的上级主管部门开阳县粮食局接管和处置东兴复合肥厂的企业资产，且未支付任何对价，导致东兴复合肥厂无财产可供清偿本案债务，严重损害申请人作为债权人的合法权益。由于开阳县粮食局现已整合合并至开阳县发展和改革局，故开阳县发展和改革局、开阳县人民政府依法应当对本案债务承担清偿责任。（二）开阳县人民政府违法转让本案抵押物，损害申请人作为抵押权人的合法权益，依法应当对申请人进行清偿。首先，抵押房产及其占用范围内的抵押土地依法属于本案抵押物。根据《担保法》第三十六条、《物权法》第一百八十二条以及《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第三十三条的规定，以建筑物抵押的，该建筑物占用范围内的建设用地使用权一并抵押。因此本案抵押房产占用范围内的土地使用权应视为与抵押房产一并抵押，属于本案抵押物。其次，根据《物权法》第一百七十九条、《担保法》第三十三条以及《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第三十七条的规定，开阳县人民政府未通知抵押权人更未征得抵押权人的同意便将抵押土地及房产对外转让，转让价款应优先受偿给作为抵押权人的申请人。根据《变更、追加规定》第二十二条、第二十五条的规定，申请追加被申请人开阳县发展和改革局、开阳县人民政府为本案被执行人。贵阳中院查明，本案原申请执行人农行开阳支行与东兴复合肥厂借款合同纠纷一案，该院于2010年1月28日立案受理，于2010年8月25日作出（2010）筑民二初字第29号民事判决，判令：一、被告贵州开阳东兴复合肥厂于本判决生效之日起十五日内偿还原告中国农业银行股份有限公司开阳县支行借款人民币本金336万元及相应利息（利息按照合同约定计算，逾期利息按照万分之二点一计算至本息付清为止）；二、原告中国农业银行股份有限公司开阳县支行对被告贵州开阳东兴复合肥厂（原贵州省开阳有机多元复合肥厂）筑房开阳他字第[000217]号他项权证下的抵押物享有优先受偿权；三、驳回原告中国农业银行股份有限公司开阳县支行其余诉讼请求。该判决生效后，因东兴复合肥厂未履行还款义务，农行开阳支行向该院申请强制执行，该院2010年12月27日立案执行，案号为（2011）筑执字第27号。在执行中，因被执行人无财产可供执行，该院于2011年8月1日作出（2011）筑执字第27号民事裁定，裁定终结该案的本次执行程序。此后，农行开阳支行将案涉债权转让给中国东方资产管理股份有限公司广西壮族自治区分公司，该公司于2017年6月26日再次将该笔债务转让给隆泰农科公司。2019年8月6日，该院作出（2019）黔01执异454号执行裁定，变更隆泰农科公司为该院（2011）筑执字第27号执行案件的申请执行人。另查明，根据申请人提交的《关于呈报的请示》：该文件行文于2009年8月12日，开阳县粮食局作为东兴复合肥厂的主管单位，将《贵州省开阳东兴复合肥厂职工安置方案》报请开阳县人民政府审批，该方案在“改制形式”部分载明：由县人民政府引进贵州山野保健茶有限公司资金先安置职工，彻底转换国有企业职工身份，职工以自谋职业为主，贵州山野保健茶有限公司可择优安置部分职工。企业资产由县粮食局管理。今后粮食局再按国有资产处置程序处置企业资产，实现企业从一般竞争性领域的推出。开阳县人民政府2009年8月14日作出开府通[2009]35号《开阳县人民的批复》，载明：开阳县粮食局，你局报来《开阳县东兴复合肥厂职工安置方案》已经2009年8月11日县长办公会审议通过。请你局按照程序认真组织实施，确保改制工作的顺利完成。又查明，开阳县人民政府2009年12月18日开府通[2009]85号《关于开阳县东兴大街至南门加油站道路南侧等三宗国有建设用地使用权挂牌出让的批复》载明：开阳县国土资源局，你局报来《关于对东兴大街至南门加油站道路南侧等三宗国有建设用地使用权挂牌出让的请示》（开国土资呈[2009]57号）已收悉，经县人民政府研究，同意你局对东兴大街至南门加油站道路南侧等三宗国有建设工地使用权进行挂牌出让，请认真组织实施。申请人隆泰农科公司提交的《国有建设用地使用权挂牌交易成交确认书》《国有建设用地使用权挂牌交易竞买报价单（上联）》《竞买申请书》《开阳县国有建设用地使用权挂牌出让公告》《国有建设用地使用权出让合同》等材料证明：开阳县国土资源局2009年12月21日发布公告，对位于东兴大街至南门加油站道路南侧、东兴大街至南门加油站道路北侧、城西路原茶叶公司地块等三宗土地使用权于2010年1月11日至2010年1月22日在开阳县国土资源交易中心挂牌出让。此后，贵州开阳金碧湖房地产开发有限公司竞得1号地块（东兴大街至南门加油站道路南侧），出让面积12450㎡，成交价款18500000元。开阳县国土资源局与贵州开阳金碧湖房地产开发有限公司于2010年3月8日签订《国有建设用地使用权出让合同》。案涉土地现状按熟地方式出让，由竞得人自行出资拆除地块红线范围内的所有建筑物及构筑物。还查明，该院在该案审理过程中，于2010年8月12日作出（2010）筑民二初字第29-1号协助执行通知书查封2004年12月17日土地登记在贵州开阳东兴复合肥厂名下的国有土地使用权证为2710号，实际用地面积为12550.7㎡的工业用地。2010年8月26日，开阳县国土资源局向该院回函载明：你院（2010）筑民二出字第29-1号要求我局协助执行“查封2004年12月17日进行土地登记审批的贵州开阳东兴复合肥厂名下的证号为2710号，实际用地面积为12550.7㎡《国有土地使用权证》”事项，因开阳县东兴复合肥厂于2009年8月14日经开阳县人民政府以开府通（2009）35号批复改制，我局于2010年1月22日公开挂牌出让该地块国有建设用地使用权，贵州开阳金碧湖房地产开发有限公司竞得该地块国有土地使用权，并与我局签订《国有建设用地使用权出让合同》。贵院要求协助查封的贵州开阳东兴复合肥厂名下的证号为2710号《国有土地使用权》记载的土地已不属于贵州开阳东兴复合肥厂管理使用。贵阳中院认为，本案的焦点问题为隆泰农科公司申请追加开阳县人民政府及开阳县发展和改革局为本案被执行人是否符合法律规定。根据《变更、追加规定》第一条：“执行过程中，申请执行人或其继承人、权利承受人可以向人民法院申请变更、追加当事人。申请符合法定条件的，人民法院应予支持。”之规定，执行程序中追加被执行人应当坚持法定原则。本案中，申请人隆泰农科公司申请追加被申请人开阳县人民政府及开阳县发展和改革局为被执行人主要事实依据为被申请人无偿接受了东兴复合肥厂所有资产，导致东兴复合肥厂名下资产不足以清偿本案债务、开阳县人民政府违法转让本案抵押物，损害申请人作为抵押权人的合法权益。法律依据为《变更、追加规定》第二十二条、第二十五条之规定。首先，《变更、追加规定》第二十二条规定：作为被执行人的法人或其他组织，被注销或出现被吊销营业执照、被撤销、被责令关闭、歇业等解散事由后，其股东、出资人或主管部门无偿接受其财产，致使该被执行人无遗留财产或遗留财产不足以清偿债务，申请执行人申请变更、追加该股东、出资人或主管部门为被执行人，在接受的财产范围内承担责任的，人民法院应予支持。可见，以该规定申请追加被执行人形式上应当符合如下要件：第一，案件因被执行人未主动履行生效法律文书确定的义务而进入强制执行程序，在执行程序中被注销或出现被吊销营业执照、被撤销、被责令关闭、歇业等解散事由；第二，被执行人的股东、出资人或其主管部门无偿接受其财产；第三，因无偿接受而导致该被执行人无遗留财产或遗留财产不足以清偿债务。本案中，第一，申请人隆泰农科公司申请追加被执行人的事由，即被申请人开阳县发展和改革局无偿接受了被执行人东兴复合肥厂的财产，该事由的主要依据是开阳县人民政府批复通过的《贵州省开阳县东兴复合肥厂职工安置方案》载明“……企业资产由县里粮食局管理。今后粮食局再按国有资产处置程序处置企业资产。”。但该方案系东兴复合肥厂在改制过程中对职工的安置方案，改制并非前述司法解释规定的“被注销或出现被吊销营业执照、被撤销、被责令关闭、歇业等解散事由”，对于东兴复合肥厂是否在此时已出现上述解散事由，申请人隆泰农科公司并未对此举证予以证明。且该事由发生于2009年，此时农行开阳支行尚未向该院提起诉讼，本案执行依据尚未产生，更未进入执行程序，东兴复合肥厂的身份也并非被执行人。故本案并不符合出现解散事由后股东、出资人、主管部门无偿接受被执行人财产的先后顺序的情形。第二，申请人未举证证明被申请人开阳县人民政府、开阳县发展和改革局什么时间，以何种形式，接受了被执行人的何种财物等具体内容。根据前述司法解释，即便人民法院认定符合追加被执行人的情形，被追加后的被执行人也应当在“接受的财产范围内承担责任”，根据本规定追加被执行人并非由被追加人替代原被执行人履行生效法律文书的义务，而是仅在无偿接受的财产范围内承担责任，那么，被申请人无偿接受的财产及其价值应当成为待证事实予以查明。本案申请人隆泰农科公司并未对此进行举证证明。第三，申请人隆泰农科公司亦未举证证明东兴复合肥厂的财产被被申请人接受后，东兴复合肥厂的财产状况，财产接受行为与不能清偿债务之间是否具有因果关系等事实。综上，申请人以《变更、追加规定》第二十二条的规定申请追加开阳县人民政府及开阳县发展和改革局为本案被执行人，不符合法律规定，该院不予支持。其次，《变更、追加规定》第二十五条规定：作为被执行人的法人或其他组织，财产依行政命令被无偿调拨、划转给第三人，致使该被执行人财产不足以清偿生效法律文书确定的债务，申请执行人申请变更、追加该第三人为被执行人，在接受的财产范围内承担责任的，人民法院应予支持。可见，依照该规定追加被执行人，仍然要符合被执行人的财产依行政命令被无偿调拨、划转给第三人，该调拨、划转行为与被执行人的财产不足以清偿生效法律文书确定的债务之间有直接因果关系等要件。本案中，申请人依据开阳县人民政府所作批复，认为东兴复合肥厂的财产被开阳县粮食局无偿接受，但其并未举证证明开阳县粮食局接受东兴复合肥厂财产的性质、种类、名称、时间、价值等事实。也未举证证明因开阳县粮食局的财产接受行为导致东兴复合肥厂不能清偿生效法律文书确定的债务。此外，行政命令是行政主体的一种强制性行为，只存在于行政处理行为之中。行政命令是要行政相对人“为”或“不为”一定行为的意思表示，是一种设定义务的具体行政行为。而本案开阳县人民政府对开阳县粮食局呈报的请示所作的批复并不符合上述行政命令的特征。综上，本案亦不符合《变更、追加规定》第二十五条规定的追加被执行人的条件，申请人此项理由，该院不予支持。再次，关于申请人认为被申请人违法转让本案抵押物，损害其作为抵押权人的合法利益的申请事由。根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十七条：“无偿取得划拨土地使用权的土地使用者，因迁移、解散、撤销、破产或者其他原因而停止使用土地的，市、县人民政府应当无偿收回其划拨土地使用权，并可依照本条例的规定予以出让。对划拨土地使用权，市、县人民政府根据城市建设发展需要和城市规划的要求，可以无偿收回，并可依照本条例的规定予以出让。无偿收回划拨土地使用权时，对其地上建筑物、其他附着物，市、县人民政府应当根据实际情况给予适当补偿。”之规定，划拨土地在被政府无偿收回时，对于地上建筑物，市、县人民政府应当根据实际情况给与适当补偿。本案中2010年1月开阳县国土资源局公开挂牌出让的三宗土地使用权，其中1号地块之上修建的房产等已设定抵押权，开阳县国土资源局与土地竞得人贵州开阳金碧湖房地产开发有限公司签订的《国有建设用地使用权出让合同》载明：按熟地方式出让，由竞得人自行出资拆除地块红线范围内的所有建筑物及构筑物。由此可见，开阳县人民政府同意开阳县国土资源局对案涉土地使用权进行出让的行为不能认定为无偿接受了被执行人东兴复合肥厂的财产的行为，对于土地出让后，地上，地上已设定抵押权的建筑物国有建设用地使用权出让合同》也已作出安排，因此也不能据此认定开阳县国土资源局在出让该土地使用权时对地上建筑物及构筑物一并进行了转让，更不能据此认定被申请人无偿接受了已设定抵押权的被执行人的房产。综上，申请人以此为由申请追加被申请人为被执行人不符合法律规定的情形，申请人应通过其他合法途径另寻权利救济。综上，申请人申请隆泰农科公司申请追加被申请人开阳县人民政府和开阳县发展和改革局为被执行人的申请不符合法律规定，该院不予支持。据此，依照《最高人民法院关于民事执行中变更、追加当事人若干问题的规定》第一条、第二十二条、第二十五条、第三十条之规定，裁定：驳回贵州隆泰农业科技发展有限责任公司申请追加开阳县人民政府、开阳县发展和改革局为贵阳中院（2011）筑执字第27号案件被执行人的申请。隆泰农科公司向本院申请复议称，请求：1、撤销贵阳中院（2020）黔01执异588号执行裁定，依法裁定追加开阳县人民政府、开阳县发展和改革局为贵阳中院（2011）筑执字第27号案件被执行人。事实及理由：（一）原审法院歪曲案件事实，对法律规定进行错误解读，作出错误裁定。《变更、追加规定》第二十二条中的“被执行人”是对债务人在本执行异议案件中的称谓，并未要求出现吊销等解散事由、资产被无偿接收时案件已进入执行程序。开阳县人民政府于2009年对东兴复合肥厂进行改制，作出《贵州省开阳县东兴复合肥厂职工安置方案》、《关于开旭县东兴大衔至南门加油站道路南侧等三宗国有建设用地使用权挂牌出让的批复》，将东兴复合肥厂土地资产进行挂牌出售，导致东兴复合肥厂无财产可供执行，开阳县人民政府的财产接收行为与被执行人不能清偿债务之间有直接的因果关系。（二）开阳县人民政府、开阳县发展和改革局违法对企业进行改制，私自处分复议申请人的抵押财产，恶意逃避债务，理应承担相应法律责任。开阳县人民政府已知晓东兴复合肥厂的贷款债务，且在招拍出让东兴复合肥厂土地时已将企业贷款计入了土地成本，但在其出售土地后，安排土地受让方自行拆除土地上的建筑物及构筑物（包含复议申请人的抵押物），所得价款也未偿还企业贷款，该行为严重损害了隆泰农科公司的债权利益，也损害了政府的诚信建设。（三）开阳县人民政府不履行职责，拒不履行生效法律文书，拖欠民营企业账款，严重违法违纪。被执行人东兴复合肥厂为1998年成立的全民所有制企业，主管部门为原开阳县粮食局，属于直接由政府开办的国有企业，由政府部门直接管理，债权也是在其经营过程中发生的，根据中办发（2012）6号文《中共中央办公厅国务院办公厅关于做好党政机关执行人民法院生效判决和裁定工作的若干意见》第二条的规定，该类案件属于“党政机关经商办企业拖欠债务案件的历史旧账”，对该类债务要按照“谁举债谁负责”的原则，由各级政府负责本行政区域内的专项积案清理工作经费和偿债资金。该文件第四条还规定，不执行人民法院生效裁判，干预执行的，依照《中国共产党纪律处分条例》《中华人民共和国行政监察法》、《行政机关公务员处分条例》等有关规定追究责任。本院查明，开城国用（2004）字第2710号国有土地使用证载明：土地使用者东兴复合肥厂，用途工业，使用权类型划拨。其余事实与贵阳中院查明的事实一致。本院认为，关于应否追加开阳县人民政府、开阳县发展和改革局作为本案被执行人的问题。从《变更、追加规定》第二十二条:“作为被执行人的法人或非法人组织，被注销或出现被吊销营业执照、被撤销、被责令关闭、歇业等解散事由后，其股东、出资人或主管部门无偿接受其财产，致使该被执行人无遗留财产或遗留财产不足以清偿债务，申请执行人申请变更、追加该股东、出资人或主管部门为被执行人，在接受的财产范围内承担责任的，人民法院应予支持。”及第二十五条：“作为被执行人的法人或非法人组织，财产依行政命令被无偿调拨、划转给第三人，致使该被执行人财产不足以清偿生效法律文书确定的债务，申请执行人申请变更、追加该第三人为被执行人，在接受的财产范围内承担责任的，人民法院应予支持。”规定的条件分析，隆泰农科公司申请追加当事人应举证证明，东兴复合肥厂的财产被主管部门无偿接受或依行政命令被无偿调拨、划转给第三人，导致东兴复合肥厂无法清偿债务。从贵阳中院查明的事实看，因东兴复合肥厂改制，开阳县人民政府决定将原属东兴复合肥厂的划拨土地收回重新处置，而后开阳县国土资源局公开挂牌出让土地使用权时，亦未出让土地上的建筑物。开阳县人民政府将原划拨的国有土地使用权收回并重新处置，该行为不属于无偿接受东兴复合肥厂财产，在开阳县粮食局向开阳县人民政府报送的职工安置方案中，虽然载明企业资产由粮食局管理，但并无粮食局接受了东兴复合肥厂资产的相关证据，本案不符合《变更追加规定》第二十二条、第二十五条规定的情形，隆泰农科公司的复议理由不能成立，对其复议请求本院不予支持。综上，隆泰农科公司的复议理由不成立。贵阳中院异议裁定认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依据《中华人民共和国民事诉讼法》第二百二十五条、最高人民法院《关于人民法院办理执行异议和复议案件若干问题的规定》第二十三条第一款第一项的规定，裁定如下：驳回贵州隆泰农业科技发展有限责任公司的复议申请，维持贵州省贵阳市中级人民法院（2020）黔01执异588号执行裁定。本裁定为终审裁定。审判长  张爱琪审判员  刘 芳审判员  王 赞二〇二一年一月二十七日法官助理黄雪莲书记员罗婧玥