吉林省吉林市中级人民法院行 政 裁 定 书（2021）吉02行终7号上诉人（原审原告）杨某，男，1965年12月10日出生，农民，住吉林省蛟河市。上诉人（原审原告）刘某，男，1970年9月15日出生，农民，住吉林省蛟河市。被上诉人（原审被告）舒兰市开原镇人民政府。法定代表人谢某，镇长。委托诉讼代理人李某。被上诉人（原审第三人）舒兰市林业局。法定代表人程某，局长。委托诉讼代理人王某。原审第三人白某，男，1966年4月10日出生，现住吉林省蛟河市。上诉人杨某、刘某因诉被上诉人舒兰市开原镇人民政府（以下简称开原镇政府）行政强制拆除行为一案，不服吉林省舒兰市人民法院（2020）吉0283行初26号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审判决认定：2017年春，原告杨某、刘某在其承包的舒兰市××镇集体林地内种植人参。该林地所处位置系不允许核发种参许可区域。2018年8月3日，被告开原镇政府、第三人舒兰市林业局根据《吉林省林业厅关于下达中央环保督察反馈的“长白山林区毁林种参”问题整改任务的通知》《吉林省林业厅关于下达中央环保督察期间群众举报破坏森林资源问题整改任务的通知》《吉林省林业厅关于环保督察整改工作中有关问题的复函》、中共舒兰市委办公室、舒兰市人民政府办公室印发的《舒兰市贯彻落实中央环境保护督察反馈意见整改方案》的通知等文件规定，联合执法，对上述文件中涉及的舒兰市××镇违规种参问题进行查处整改。2018年10月12日、10月25日，舒兰市开原林业工作站下发公告，责令参户限期起参。2018年11月13日，召开开原龙王村朝阳沟屯参农会议，传达11月12日参地制度现场会会议精神，限参农15日前自行拆除，15日后不拆除将实行强制拆除。2019年4月25日、26日、27日、5月1日，舒兰市开原林业工作站、开原镇政府分别对各参户下达公告，告知：“根据舒兰市林业局‘绿卫2019’森林执法专项行动方案、舒林字［2019］92号文件，关于开展乱砍乱伐和非法狩猎集中整治专项行动的通知精神，各参户立即停止播种参籽破坏林地的违法行为，如继续耕种，法律责任自负。”2019年7月22日，部分参农签署承诺书，承诺期限内自行移除承包林地内种植的人参。2019年9月23日，开原镇政府发布《限期铲除违规种参公告》，责令参户于公告之日起七日内自行铲除，逾期不铲除的，本机关将依法向市政府申请实施强制铲除。2019年10月11日，开原镇政府作出《强制铲除决定书》，当日将二原告种植的人参及参棚强制铲除及拆除，原告刘某及杨某之子均在场。二原告不服，于2020年10月13日诉讼来院。2020年1月23日，受新型冠状病毒感染肺炎疫情防控工作要求，武汉正式封城，全国出行受限。2020年5月9日，吉林省舒兰市新增新冠肺炎本土确诊病例。2020年5月10日，按照国家新冠肺炎疫情分区分级标准，舒兰市将风险等级调整为高风险。2020年6月3日舒兰市将风险等级调整为低风险。另查明，法院在符合新冠肺炎疫情防控工作要求的情况下，未停止立案。在2020年1月至6月间，每月也均有新收案件。原审法院认为：第一，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。”该条是对行政诉讼起诉期限的规定。行政诉讼起诉期限，指的是提起诉讼的法定有效期限。它不同于民事诉讼时效，起诉期限不能中止、中断，超过起诉期限的丧失起诉权，起诉时即受人民法院审查，超过起诉期限的裁定不予受理，若已受理，裁定驳回起诉。第二，2020年1月23日受新型冠状病毒感染肺炎疫情防控工作要求，全国出行受限。2020年5月10日，吉林省舒兰市因新增本地新型冠状病毒感染肺炎确诊病例，疫情风险等级调整为高风险，至2020年6月3日降为低风险。根据《中华人民共和国突发事件应对法》第十三条规定，因采取突发事件应对措施，诉讼、行政复议、仲裁活动不能正常进行的，适用有关时效中止和程序中止的规定。公民、法人或者其他组织确因疫情防控原因耽误起诉期限，属于《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条规定“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内”，故因重大疫情影响，耽误的起诉期限应予扣除。第三、二原告诉请确认被告开原镇政府2019年10月11日强制铲除生长中人参和拆除参棚等种参设施的行政强制行为违法，因舒兰市林业局系联合执法单位，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条：“应当追加被告而原告不同意追加的，人民法院应当通知其以第三人身份参加诉讼”，因庭前二原告不同意追加舒兰市林业局为本案被告，故法院依法通知舒兰市林业局作为第三人参加诉讼。第四、二原告于2020年10月11日当日知道本案被诉行政行为，从宽扣除重大疫情突发期间，即自2020年1月23日起至2020年6月3日止的时间全部扣除，自2019年10月11日起起算起诉期限，且此期间内我院未停止立案，二原告至2020年10月13日提起诉讼已经超过法定的起诉期限，故依法应予驳回二原告的起诉。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条之规定，裁定：驳回原告杨某、刘某的起诉。上诉人杨某、刘某上诉称：一、被上诉人书面答辩并未提出行政诉讼超时效问题，主审法官在庭审中询问上诉人“为何在2020年才提起行政诉讼”时，被上诉人才在法庭辩论过程中进行行政诉讼时效一般性辩论发言。原审法院主动适用诉讼时效提示，违反了《中华人民共和国民法总则》第一百九十三条“人民法院不得主动适用诉讼时效的规定”，提醒被上诉人按照超诉讼时效作出与书面答辩不一致的一般性辩论，损害上诉人的合法权益。二、上诉人提起行政诉讼未超诉讼时效，二审法院应指令原审法院进行实体审理。1.根据《中华人民共和国突发事件应对法》第十三条、《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条、第四十八条、《中华人民共和国民法总则》第一百九十四条的规定，结合吉林省于2020年1月25日已启动突发公共卫生事件一级响应全省封城的实际情况，上诉人的“林参间作”用地在2019年10月11日遭遇被上诉人行政强制执行损毁之日至2020年1月25日全省疫情防控期间适用行政诉讼中止情形。自2020年1月25日吉林省启动突发公共卫生事件一级响应之后，由高风险调整为中风险，到2020年4月30日由中风险调整为低风险等级，2020年5月10日，舒兰市风险等级由中风险调整为高风险，6月3日起将舒兰市风险等级由高风险调整为低风险，上诉人诉讼时效应从2020年6月3日重新计算。2.自2020年1月25日至2020年6月3日期间，原审法院以该院未停止立案为由，以超诉讼时效驳回起诉错误。上诉人所在区域限制外出，尤其是禁止前往疫情发生地区，上诉人与其他种参户曾到原审法院立案被拒之门外，告知网上立案、网上交费，但无法操作。3.从2020年6月3日重新计算行政诉讼时效到上诉人于2020年9月23日起诉，时间仅为3个月零20天。即便是按照原审法院收费的日期2020年10月14日，时间仅为4个月零11天，不超时效。根据最高人民法院2020年4月16日发布的《关于依法妥善审理涉新冠肺炎疫情民事案件若干问题的指导意见（一）》的规定，在诉讼时效期间的最后六个月内，因疫情或者疫情防控措施不能行使请求权，权利人依据《中华人民共和国民法总则》第一百九十四条第一款第一项规定主张诉讼时效中止的，人民法院应予支持。故上诉人提起行政诉讼未超时效，应予实体审理。三、被上诉人在2019年10月11日当场宣读“一张纸”后，不容上诉人陈述、申辩，又将“一张纸”揣进兜里，未按照法定程序送达、未按照行政机关行政强制执行程序申请人民法院强制执行，未告知起诉权利和期限，则从应当知道具体行政行为内容之日起1年内可以到人民法院起诉，上诉人知晓被上诉人的行政行为内容是2019年10月11日，至2020年9月23日起诉不超时效。四、原审法院审理查明内容均是被上诉人答辩与陈述内容，与庭审中上诉人举证及证明的事实相悖，被上诉人行政行为违反《行政处罚法》《行政强制法》《林业行政处罚程序规定》的有关规定，严重违反法定程序，应当判决确认违法。综上，上诉人提起的行政诉讼未超时效，请求撤销原审裁定，由原审法院进行实体审理，确认被上诉人开原镇政府、舒兰市林业局强制铲除人参和拆除参棚的行为违法。经审理，本院查明的案件事实与原审相同。本院认为：一、行政诉讼的起诉期限不同于民事诉讼的诉讼时效制度，如果超过行政诉讼起诉期限，人民法院不应受理，已经受理的，应裁定驳回起诉，故在法定起诉期限内起诉是人民法院受理行政案件的条件，属于法院主动审查内容，只要超过起诉期限的，无论被告是否就此问题提出答辩，法院都应不予受理或驳回起诉。二、《中华人民共和国突发事件应对法》第十三条规定：“因采取突发事件应对措施，诉讼、行政复议、仲裁活动不能正常进行的，适用有关时效中止和程序中止的规定，但法律另有规定的除外。”对行政行为不服提起行政诉讼不适用诉讼时效制度，不存在诉讼时效中止、中断之说，行政诉讼法对起诉期限有专门明确的规定，应属法律另有规定的情形。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条规定：“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。”据此规定，如果具有不可抗力或者其他不属于自身的原因耽误起诉期限情形的，应当将耽误的期限扣除。2020年1月23日开始，受新型冠状病毒感染肺炎疫情防控工作要求，武汉市封城，全国各地都严格进行管控，但吉林省舒兰市和上诉人所在的蛟河市，均没有实行封城管理，上诉人的出行并没有受到限制，舒兰市人民法院也没有停止办公或受理案件。但从2020年5月10日开始，吉林省舒兰市疫情风险等级调整为高风险，至2020年6月3日降为低风险。在此期间，虽然上诉人杨某、刘某没有被法律意义上的限制人身自由，但出行受限、无法到舒兰市人民法院起诉是客观事实，故从2020年5月10日到2020年6月3日期间应当在上诉人的起诉期限内扣除。本院考虑从2020年1月23日开始疫情防控对居民的客观影响，尽可能的保护当事人的诉权，酌定将2020年1月23日至2020年6月3日共计133日均在上诉人的起诉期限内予以扣除。三、2019年10月11日，开原镇政府作出《强制铲除决定书》，将上诉人种植的人参及参棚强制铲除及拆除，上诉人当日即已知晓该行为。被上诉人开原镇政府在强制铲除人参及参棚前，作出了书面强制铲除决定并当场宣读，明确告知了决定强制铲除行为的内容并告知了申请行政复议和提起行政诉讼的权利及期限。上诉人自认被上诉人在2019年10月11日当场宣读“一张纸”，虽然上诉人称被上诉人又将“一张纸”揣进兜里，但宣读强制拆除决定是实施行政强制前的当场告知行为，应视为被上诉人向上诉人告知了申请行政复议和提起行政诉讼的权利及期限。鉴于开原镇政府告知的提起行政诉讼的期限为3个月，少于行政诉讼法规定的6个月的起诉期限，故应当按照6个月计算起诉期限。上诉人于2019年10月11日当日知晓被诉行政行为内容，其起诉期限应于2020年4月11日届满。扣除疫情防控期间被耽误的时间133日，上诉人的起诉期限应于2020年8月22日届满，因8月22日为星期六，那么2020年8月24日应为上诉人起诉期限的最后届满日期。上诉人于2020年9月23日向舒兰市人民法院提交起诉状，超过行政诉讼起诉期限。综上，上诉人杨某、刘某的起诉超过行政诉讼起诉期限，原审裁定驳回起诉并无不当，上诉人的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 王 静审判员 郭娟娟审判员 张 薇二〇二一年一月二十五日书记员 隋雨桐（此件共计9页，印16份）