重庆市第五中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）渝05行终672号 上诉人（一审原告）重庆怀美矿业有限公司。住所地：重庆市巴**麻柳镇梓桐村4社。 法定代表人梁美，总经理。 被上诉人（一审被告）重庆市巴南区规划和自然资源局。住所地：重庆市巴**龙洲大道**附**。 法定代表人张一兵，局长。 委托代理人王凯，该局工作人员。 委托代理人张菲麟，重庆三大律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）重庆市巴南区人民政府。住所。住所地：重庆市巴**龙海大道**div> 法定代表人何友生，区长。 上诉人重庆怀美矿业有限公司（简称怀美矿业公司）因诉被上诉人重庆市巴南区规划和自然资源局（简称巴南规资局）、重庆市巴南区人民政府（简称巴南区政府）限期拆除违法建筑决定书及行政复议一案，不服重庆市巴南区人民法院（2020）渝0113行初106号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年11月2日受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。 一审法院审理查明，怀美矿业公司系属石灰岩矿石碎石加工企业，住所地位于巴**麻柳嘴镇梓桐村四社。2009年5月18日，重庆市巴南区麻柳嘴镇梓桐村村委会作为出让方、怀美矿业公司作为受让方签订《土地承包经营权流转合同》，约定了出让方将梓桐村四社新湾耕地10.415亩、非耕地0.483亩流转给怀美矿业公司等内容，并由麻柳嘴镇政府土地流转管理服务中心作为合同鉴证单位签章。嗣后，怀美矿业公司于案涉地点采用彩钢棚和板房形式进行建构筑物搭建，并将搭建物用于生产经营。2019年12月9日，巴南规资局行政执法人员对怀美矿业公司就未取得建设工程规划许可证进行建设问题进行了调查询问，并于调查笔录中告知其享有陈述、申辩权利；同日，巴南规资局将附有卫星地图的勘验笔录交怀美矿业公司现场负责人签字确认。同年12月11日，巴南规资局对怀美矿业公司作出《限期拆除违法建筑决定书》，认定怀美矿业公司位于巴南区麻柳嘴镇梓桐村四社修建的彩钢棚等建构筑物因未进入规划审批程序而属于违法建筑，责令自该决定书送达之日起七日内，自行拆除上述违法建筑，并告知若对该决定不服可在期限内申请复议或提起诉讼等权利。 另查明，因行政机关内设机构更名及职权调整，巴南规资局现为辖区内土地主管部门和城乡规划主管部门。 一审法院认为，《重庆市城乡规划条例》第七十四条规定：“未进入规划审批程序的违法建设，形成的违法建筑按照下列规定组织查处：（一）在自然保护区、风景名胜区、森林公园、绿地、公路、河道和水工程管理范围等专门管理区域内修建的，由有关法律、法规确定的该区域的主管部门组织查处。（二）不在本条第一项所列范围修建的，属规划城镇建设用地范围内的，由城乡规划主管部门组织查处；属规划城镇建设用地范围外的，由土地主管部门组织查处。设立了综合执法机构的，可以由综合执法机构统一查处。”巴南规资局作为该行政区域内的土地主管部门和城乡规划主管部门，具有对该行政区域内未进入规划审批程序的违法建筑查处的法定职责。本案中，巴南规资局通过调查，明确案涉建构筑物未办理相关规划手续，认定该建筑属违法建筑，并以此作出《限期拆除违法建筑决定书》具有事实和法律依据。对于怀美矿业公司在庭审中主张被诉行政行为违法的相关理由，作如下概括及评述： 一、关于怀美矿业公司认为巴南规资局的所作调查笔录未有工作人员签字确认的问题。本案中，虽未有行政机关内部工作人员的签字，但该份调查笔录系由被诉行政机关掌握并举示，应视为其对调查笔录真实性及其内容的认可。该调查笔录中明确记载了两名具有行政执法资格的人员参与调查询问，并经怀美矿业公司委托代理人予以签字确认，调查询问程序合法，故该调查笔录能够作为巴南规资局作出案涉行政决定的事实依据。 二、关于怀美矿业公司主张勘验笔录未有设计单位、施工单位等签字以及未出具书面调查报告的问题。本案中，巴南规资局做出附有卫星地图的“勘验笔录”，其目的系辅助确定违法建构筑物的位置所在，勘验及其形式并非作出被诉行政行为的法定必要条件。结合怀美矿业公司对该笔录和附图的签字确认以及调查笔录询问内容，巴南规资局得以确认怀美矿业公司搭建违法建构筑物所在并绘制平面示意图，并以此作为作出行政行为事实依据并无不当。 三、关于巴南规资局作出《限期拆除违法建筑决定书》程序违法的主张。怀美矿业公司认为巴南规资局在作出该决定前未依据行政处罚法的相关规定告知怀美矿业公司拟作出决定的事实、理由和依据，未保障当事人的陈述和申辩权利。而《中华人民共和国行政处罚法》第八条列举的行政处罚的种类，并未包括责令限期拆除，且根据该法第二十三条“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为”的规定可知，被诉的责令限期拆除违法建筑决定并非该法意义上的行政处罚，而系行政机关根据法律法规，要求违法行为人限期采取改正措施、消除违法行为造成的危害后果的行政行为。因此，本案中巴南规资局按照前述调查程序并作出该决定书并无不当。 四、关于信赖利益保护原则。怀美矿业公司在庭审中主张，因麻柳嘴镇政府的批复和承诺，其已取得了因此产生的合理信赖利益，在客观情况未发生变化时巴南规资局不应对怀美矿业公司作出该行政行为。但怀美矿业公司作为市场经济参与主体，应明确知晓麻柳嘴镇政府及其土地流转管理服务中心等单位并非法定的规划管理部门，依据前述法律规定，怀美矿业公司即若已取得招商引资领域立项批复等手续，对新建、改建、扩建建设项目亦应另行办理相应规划许可，否则为违法建设行为。怀美矿业公司对此自身存在过错，其情形不属于《中华人民共和国行政许可法》第八条规定的信赖保护情形，对怀美矿业公司的该主张不予支持。关于怀美矿业公司已取得用地许可等主张，亦与本案争议焦点不具有关联性。 五、怀美矿业公司主张巴南规资局适用法规与上位法冲突导致法律适用错误，由此作出的行政行为应予撤销的问题。被诉决定书中载明巴南规资局作出行政行为的依据为《重庆市城乡规划条例》第八十八条第二款，该款规定：“对本条例第七十四条第二项所列违法建筑，由负责查处的主管部门或者综合执法机构责令限期整改、拆除、回填，处没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下罚款。”此条例属地方性法规，系由重庆市人民代表大会常务委员会审议通过，在本市行政区域内制定和实施城乡规划、进行建设活动适用该条例。其上位法《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条亦赋予了行政机关根据违法建筑的不同客观情况自行判断并决定采取限期改正、限期拆除或没收的行政职权。对于未经批准的结构简易的彩钢棚、板房类临时建筑，其上位法《中华人民共和国城乡规划法》第六十六条也赋予了主管部门可直接责令限期拆除及可并处罚款的行政职权。故前后二者并未冲突。《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条规定第一款规定：“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件dquo;经审查认为，巴南规资局适用前述地方性法规作出行政行为无不当之处，故对怀美矿业公司主张的该理由亦不予采信。 六、关于怀美矿业公司主张复议机关未提交除证明复议程序合法性以外其他证据的问题。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十五条第二款的规定，作出原行政行为的行政机关和复议机关对原行政行为合法性共同承担举证责任，可以由其中一个机关实施举证行为，复议机关对复议决定的合法性承担举证责任。本案中，巴南规资局作为作出原行政行为的机关，对原行政行为合法性实施了举证行为，而复议机关未就该部分重复举证，有利于减轻诉讼负担、提高诉讼效率，并且符合前述司法解释的规定。怀美矿业公司认为巴南区政府未尽到行政诉讼举证义务的主张无法律依据，不予采信。 综上，巴南规资局所作出的渝规限拆巴南字[2019]第0076号《限期拆除违法建筑决定书》事实清楚，证据充分，程序合法，适用法规正确；巴南区政府作为复议机关，依申请进行复议审查并作出维持决定，符合法律规定。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回怀美矿业公司的诉讼请求。 上诉人怀美矿业公司不服一审判决，认为被上诉人巴南规资局作出的《限期拆除违法建筑决定书》事实不清、证据不足，应予以撤销。《限期拆除违法建筑决定书》对违法建设的基本情况、位置、面积、结构等认定不清晰、准确，未写明约2000平方米系哪几处建筑，使得行政相对人乃至相关执法部门无法准确判断应自行拆除或强制拆除的建筑物。被上诉人提交的证据建筑面积楼层平面图为1980平方米，而《限期拆除违法建筑决定书》中描述违法建筑面积约为2000平方米。《限期拆除违法建筑决定书》未保障行政相对人的陈述申辩权。上诉人修建的建筑物、构筑物并不是简单结构的彩钢棚、板房类的临时建筑。《限期拆除违法建筑决定书》及一审判决适用法律错误。被上诉人巴南规资局对案涉建构筑物作出了没收的行政处罚决定再次作出《限期拆除违法建筑决定书》系适用法律错误。巴南区麻柳嘴镇人民政府等相关行政机关不依法实施征地解决上诉人的用地问题，上诉人未取得相关规划手续系历史遗留问题，该不利法律后果不应由上诉人承担。请求撤销一审判决改判支持上诉人一审请求，即依法撤销被诉《限期拆除违法建筑决定书》。 被上诉人巴南规资局辩称，一审法院认定事实清楚、适用法律正确，请求法院驳回上诉，维持原判。 被上诉人巴南区政府未向本院提交答辩状。 被上诉人巴南规资局向一审法院举示以下证据： 1、营业执照； 2、接受调查通知书及投递单； 3、授权委托书； 4、询问笔录； 5、勘验笔录； 6、国土资源执法监察证； 7、限期拆除违法建筑决定书及送达回证。 证据1-7拟证明怀美矿业公司未取得许可手续，擅自在巴南区麻柳嘴镇梓桐村四社修建的彩钢棚等建构筑物属于违法建筑，应予拆除；巴南规资局以此作出的《限期拆除违法建筑决定书》具有事实和法律依据。 被上诉人巴南区政府向一审法院举示以下证据： 1、行政复议申请书及签收凭证； 2、行政复议受理通知书及邮寄送达凭证； 3、行政复议答复通知书及送达回证； 4、延期审理通知书及邮寄送达凭证； 5、行政复议决定书及邮寄送达凭证。 证据1-5拟证明其作出的行政复议决定书程序合法。 上诉人怀美矿业公司向一审法院举示以下证据： 1、限期拆除违法建筑决定书，拟证明巴南规资局作出了违法的行政行为； 2、土地承包经营权流转合同，拟证明怀美矿业公司与巴南区麻柳嘴镇梓桐村签订了临时用地合同，且用地期限至2028年； 3、重庆钢铁集团产业有限公司出具的《证明》，拟证明怀美矿业公司租用涉案集体土地，系用于配合重钢环保搬迁工程； 4、重庆市巴南区麻柳嘴镇人民政府出具的《证明》，拟证明怀美矿业公司占地不在场镇规划范围内； 5、关于重庆怀美矿业有限公司整体搬迁至巴南区麻柳嘴镇梓桐村需临时用地的请示、麻柳嘴府【2012】167号批复，拟证明怀美矿业公司在涉案集体土地上建设厂房系经过麻柳嘴人民政府的批准； 6、《巴南区集体建设用地（临时用地）申报审批表》2份、《重庆市巴南区城乡居民非农业建设用地许可证》2份，拟证明怀美矿业公司于2012年办理了临时用地许可证，并于2014年延期； 7、行政复议决定书，拟证明巴南区政府维持了巴南规资局的《限期拆除违法建筑决定书》。 一审法院经庭审质证，对上述证据作如下认证:巴南规资局、巴南区政府提交证据的真实性均予以采信；对怀美矿业公司提交的证据1、2、3、8的三性予以采信，对其余证据的关联性不予采信。 各方当事人向一审法院举示的证据经一审法院当庭质证，且已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的认定正确，本院予以采信。本院除对一审法院查明的事实予以认定外，依据一审法院认定的证据，另查明，上诉人因不服本案所涉《限期拆除违法建筑决定书》于2020年2月10日向巴南区政府申请行政复议，巴南区政府于2020年2月11日受理，经延期30日，作出巴府行复字【2020】1号《行政复议决定书》，维持巴南规资局2019年12月11日作出的《限期拆除违法建筑决定书》(渝规限拆巴南字（2019)第0076号）。 本院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款、第六十四条之规定，被上诉人巴南规资局具有对本行政区域内的违法建筑予以查处，并作出本案被诉渝规限拆巴南字（2019)第0076号《限期拆除违法建筑决定书》的法定职权和职责。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款之规定，被上诉人巴南区政府具有作出本案《行政复议决定书》的主体资格和职权。 《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”《重庆市城乡规划条例》第八十八条第二款规定：“对本条例第七十四条第二项所列违法建筑，由负责查处的主管部门或者综合执法机构责令限期整改、拆除、回填，处没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下罚款。”怀美矿业公司修建案涉建构筑物未办理相关规划手续，被上诉人巴南规资局作出《限期拆除违法建筑决定书》具有事实和法律依据。被上诉人巴南规资局立案后，经调查询问，告知上诉人依法享有陈述、申辩的权利，经现场勘验明确了上诉人违法建筑的位置和面积后，作出本案被诉《限期拆除违法建筑决定书》，认定案涉建构筑物未进入规划审批程序，依据《重庆市城乡规划条例》第八十八条第二款规定责令限期拆除、并将《限期拆除违法建筑决定书》依法送达上诉人，符合《中华人民共和国行政处罚法》等规定，程序合法。 综上，被上诉人巴南规资局作出的渝规限拆巴南字（2019)第0076号《限期拆除违法建筑决定书》事实清楚，适用法律正确，程序合法，被上诉人巴南区政府作出《行政复议决定书》，维持该《限期拆除违法建筑决定书》符合法律规定；一审法院判决驳回上诉人的诉讼请求，并无不当。上诉人上诉理由不能成立，对其上诉请求本院依法不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本案二审案件受理费50元，由上诉人重庆怀美矿业有限公司负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  封 莎 审 判 员  曾 平 审 判 员  龙晓波 二〇二一年一月十四日 法官助理  王俞环 书 记 员  赖晓玲