天津市第一中级人民法院行 政 判 决 书（2020）津01行终499号上诉人（原审原告）宋铎，男，1960年9月19日出生，汉族，住天津市蓟州区。委托代理人杨素芹（宋铎之妻），1960年3月29日出生，汉族，住天津市蓟州区。委托代理人崔玉兰，北京即明律师事务所律师。被上诉人（原审被告）天津市蓟州区渔阳镇人民政府，住所地天津市蓟州区渔阳镇商贸街**。法定代表人金福鹏，镇长。参加诉讼行政机关负责人周士刚，副镇长。委托代理人段春江，天津蓟之州律师事务所律师。被上诉人（原审第三人）天津市蓟州区渔阳镇西关村村民委员会，住，住所地天津市蓟州区渔阳镇西关村/div>法定代表人周振海，村主任。委托代理人段景祺，蓟州区诺众法律服务所法律工作者。上诉人宋铎因搬迁补偿安置协议一案，不服天津市蓟州区人民法院（2020）津0119行初45号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人宋铎及委托代理人杨素芹、崔玉兰，被上诉人天津市蓟州区渔阳镇人民政府（以下简称渔阳镇政府）的负责人周士刚及委托代理人段春江，被上诉人天津市蓟州区渔阳镇西关村村民委员会（以下简称西关村委会）的委托代理人段景祺到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审人民法院经审理查明，宋铎系天津市蓟州区渔阳镇西关村村民，涉案宅院坐落于天津市蓟州区××镇××村××排××号，宅基地面积347.48平方米。宋铎家庭利用该宅院房屋经营粮店和饭店，饭店没有有效证照。2009年6月天津市人民政府出台《天津市以宅基地换房建设示范小城镇管理办法》，2011年《蓟县人民政府关于在蓟县蓟县新城（一期）实施以宅基地换房开展示范小城镇建设的请示》经天津市人民政府批准同意实施，涉案宅院所在村庄被确定为新城规划区。取得天津市人民政府的批准后，蓟州区制定了《蓟县新城规划区占地村及于桥水库库区村搬迁补偿办法》《蓟县新城规划区占地村及于桥水库库区村搬迁村民安置办法》，涉案宅院所在村庄按上述政策进行搬迁补偿安置。2018年11月27日，宋铎与渔阳镇政府、西关村委会签订《蓟县新城规划区渔阳镇搬迁补偿安置协议书》（以下简称《协议书》），渔阳镇政府对涉案宅院进行搬迁安置，《协议书》对安置房屋面积、资金核算等作了约定。同时宋铎签署了《物权放弃证明（承诺书）》，声明放弃宅基地使用权及地上剩余附着物所有权，对该地块不再行使任何权利。2018年11月28日，宋铎及其家人搬入渔阳镇政府为其提供的蓟州区渔阳镇公乐园8号楼1单元902室、1002室两套周转房中，同日，渔阳镇政府将涉案宅院拆除。后宋铎以协议并非其真实意思表示、协议依据的征收活动违法为由，起诉要求确认涉案《协议书》无效。在庭审过程中，宋铎请求审查《天津市以宅基地换房建设示范小城镇管理办法》《关于同意杨柳青镇等九个镇开展以宅基地换房建设示范小城镇试点工作的批复》《蓟县新城规划区占地村及于桥水库库区村搬迁村民安置办法》《蓟县新城规划区占地村及于桥水库库区村搬迁补偿办法》的合法性。一审人民法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条第（二）项规定：“人民法院不受理公民、法人或者其他组织对下列事项提起的诉讼：……；（二）行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二条第二款规定，行政诉讼法第十三条第二项规定的“具有普遍约束力的决定、命令”，是指行政机关针对不特定对象发布的能反复适用的规范性文件。《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。前款规定的规范性文件不含规章。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百四十六条规定，公民、法人或者其他组织请求人民法院一并审查行政诉讼法第五十三条规定的规范性文件，应当在第一审开庭审理前提出。宋铎请求审查的《天津市以宅基地换房建设示范小城镇管理办法》系规章，《关于同意杨柳青镇等九个镇开展以宅基地换房建设示范小城镇试点工作的批复》是该办法的关联文件，而《蓟县新城规划区占地村及于桥水库库区村搬迁村民安置办法》《蓟县新城规划区占地村及于桥水库库区村搬迁补偿办法》是针对蓟州区××村××村的特定搬迁对象而制定，且仅适用于蓟州区××村××村搬迁这一特定事项，不能反复适用，因此不属于规范性文件。故上述四份文件不属于人民法院的审查范围。宋铎所在村庄因蓟州区依据《天津市以宅基地换房建设示范小城镇管理办法》进行新城建设而需要进行搬迁。蓟州区制定出台《蓟县新城规划区占地村及于桥水库库区村搬迁村民安置办法》《蓟县新城规划区占地村及于桥水库库区村搬迁补偿办法》，所有蓟州区××村××村均按上述政策补偿，故上述办法亦适用于本案。关于宋铎称被诉协议非其真实意思表示的主张。宋铎否认《协议书》上的签字是其签署，但未申请鉴定且未提交相应证据证实，故对其签署被诉协议予以确认。对宋铎所称被诉协议中确定的主房面积与实际清点的面积不符，实际清点为347.48平方米，协议中却为86.01平方米的问题。《蓟县新城规划区占地村及于桥水库库区村搬迁补偿办法》中“补偿对象”一项对主房界定为“村集体经济组织成员在合法宅基地上经批准建设的坐北朝南用于居住的主房”，《蓟县新城规划区占地村及于桥水库库区村搬迁村民安置办法》中“安置标准”一项规定“安置对象将宅基地无偿交给政府，政府将其确定为主房的房屋按1：1置换还迁住房”。即，虽然涉案宅基地面积为347.48平方米，但依据补偿政策，只有坐北朝南用于居住的房屋才可以认定为主房按1：1置换还迁房，其它朝向或不用于居住的房屋均不能认定为主房，故被诉协议确认主房面积86.01平方米并无不当。且因宋铎家庭人均主房面积不足25平方米，依据安置政策，其主房置换还迁住房调整至人均25平方米合计125平方米，最终购至240平方米，已保障了宋铎家庭的住房权益。对宋铎所称被诉协议未依法对宋铎停产停业损失进行补偿的问题。宋铎家庭系利用涉案宅院房屋经营粮店及饭店，且饭店无有效证照。被诉协议中“四、资金核算：……；2、丙方应得款计算：（1）附房及附属物等地上附着物总补偿款为368194.45元”，结合计价表，总补偿款中已经包含对宋铎粮店、饭店的经营损失补偿。因被诉协议属于行政协议，兼具行政性和合同性，签订协议的当事方可以在不违背法律法规强制性规定，不损害国家利益、公共利益及他人合法权益的前提下自行约定相关事宜，宋铎签署协议即代表认可该约定，故对宋铎该主张，不予支持。综上，被诉《协议书》系宋铎、渔阳镇政府、西关村委会三方的真实意思表示，协议内容符合《蓟县新城规划区占地村及于桥水库库区村搬迁村民安置办法》《蓟县新城规划区占地村及于桥水库库区村搬迁补偿办法》的规定，符合公共利益的需要，充分保障了被搬迁村民的利益，宋铎所诉理由不能成立，其主张不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回宋铎的诉讼请求。诉讼费用50元，由宋铎负担。上诉人宋铎不服一审判决上诉称，一、一审判决认定事实有误,涉案《协议书》依法应认定为无效协议。1.涉案《协议书》并非上诉人真实意思表示。上诉人除对《协议书》签字真实性有异议外,该《协议书》还未对上诉人房屋进行合法、合理评估、补偿。上诉人房屋共有347.48平方米,包括上诉人家庭住宅和店铺门面房，其门面房为合法建设，并花费一定费用进行装修并经营，被上诉人渔阳镇政府在该《协议书》中认定上诉人主屋仅有86.01平方米。此外，上诉人的两层门面房分别用于经营餐饮和粮油，被上诉人渔阳镇政府依法应对上诉人停产停业损失进行补偿。但《协议书》中并未对上诉人经营性的门面房进行相关补偿。因此，该《协议书》未对上诉人进行合法、合理的补偿，违背了上诉人的真实意愿。2.涉案《协议书》依据的征收活动违法。根据上诉人向相关单位申请的信息公开资料：蓟州区人民政府《告知书》（编号：2019-008）、天津市规划和自然资源局《政府信息公开答复书》（编号：2019-166）、天津市规划和自然资源局蓟州分局《告知书》（编号：2019-014），上诉人被拆迁土地并未办理任何征地审批手续。蓟州区人民政府在未办理任何手续的情况下,无权征收上诉人集体土地上的房屋。二、法律依据的适用错误。裁判案件应当优先适用法律，但一审人民法院优先适用《天津市以宅基地换房建设示范小城镇管理办法》《蓟县新城规划区占地村及于桥水库库区村搬迁补偿办法》等文件，即使适用该文件进行裁判，亦适用错误。一审人民法院参照法律适用了《天津市以宅基地换房建设示范小城镇管理办法》，但被上诉人渔阳镇政府违反了该文件第三十条、第三十一条、第三十二条、第三十四条的规定，涉案《协议书》应被认定为无效协议。上诉人请求二审人民法院：1.撤销一审判决，发回重审或者依法改判；2、本案诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人渔阳镇政府答辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，上诉人的上诉理由没有事实和法律依据，请求二审人民法院：驳回上诉人的上诉请求，维持一审判决。被上诉人西关村委会述称，不同意上诉人的上诉请求，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审人民法院：驳回上诉，维持原判。二审期间，上诉人向本院提交的证据有（复印件）：1.天津市规划和国土资源局规国资准字〔2003〕114号《关于蓟县2003年度第十一批农用地转用土地征用的函》，用以证明上诉人房屋位置处在土地征收范围，应适用征收方面的法律规定，而不应适用《天津市以宅基地换房建设示范小城镇管理办法》。2.照片11张，用以证明被上诉人渔阳镇政府存在违法强拆的行为。经庭审质证，被上诉人渔阳镇政府对上诉人提交的证据1的真实性、合法性认可，对关联性及证明目的不认可；对证据2的真实性认可，对关联性及证明目的均不认可。被上诉人西关村委会对上诉人提交的证据1、2的真实性、合法性认可，对关联性及证明目的不认可。本院对上述证据认证如下：上诉人提供的上述证据与本案不具有关联性，本院不予采纳。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案争议焦点是：被诉的《协议书》是否合法、有效。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十七条第二款规定，“人民法院审理行政协议案件，可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定”。根据《中华人民共和国合同法》第五十二条，“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”天津市蓟州区人民政府为进一步改善群众的生活条件，提升城市化水平，推进城乡一体化进程，出台了《蓟县新城规划区占地村及于桥水库库区村搬迁村民安置办法》《蓟县新城规划区占地村及于桥水库库区村搬迁补偿办法》。上诉人房屋位于蓟州区××镇××村××排××号，属于蓟州区新城规划建设范围内。被上诉人渔阳镇政府、西关村委会及上诉人三方签订了《协议书》，协议主要内容包括：宅基地面积347.48平方米，主房建筑面积86.01平方米，可按安置政策购买（置换）到240平方米还迁住房……该协议符合《蓟县新城规划区占地村及于桥水库库区村搬迁村民安置办法》《蓟县新城规划区占地村及于桥水库库区村搬迁补偿办法》规定的补偿对象及安置标准，且《协议书》《主房确认表》《安置住房资金核算表》等证据材料中均有上诉人签字确认。上诉人虽对《协议书》中“宋铎”签字的真实性提出异议，但其并未申请对笔迹进行司法鉴定，故对上诉人签订被诉《协议书》的事实予以确认，应认定该协议的签订是上诉人真实意思的表示。上诉人提交的证据不能证实被诉协议存在违反《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的情形。关于上诉人提出《协议书》未对其停产停业损失进行补偿的主张，被上诉人渔阳镇政府提交的上诉人《地上附着物计价表》显示，对经营性损失：营业执照注册号：120225600226485部分，给予补偿金额30000元；事实经营部分，给予补偿金额10000元，上诉人在计价表上进行了签字确认。上诉人的上述主张理由不成立。关于上诉人提出对《天津市以宅基地换房建设示范小城镇管理办法》《关于同意杨柳青镇等九个镇开展以宅基地换房建设示范小城镇试点工作的批复》《蓟县新城规划区占地村及于桥水库库区村搬迁村民安置办法》《蓟县新城规划区占地村及于桥水库库区村搬迁补偿办法》进行合法性审查问题，因《天津市以宅基地换房建设示范小城镇管理办法》属于规章。《关于同意杨柳青镇等九个镇开展以宅基地换房建设示范小城镇试点工作的批复》则是天津市人民政府对杨柳青镇等九个镇开展以宅基地换房方式建设小城镇试点工作的批复。《蓟县新城规划区占地村及于桥水库库区村搬迁村民安置办法》《蓟县新城规划区占地村及于桥水库库区村搬迁补偿办法》系天津市蓟州区人民政府为建设蓟州新城，进一步改善群众生活条件，推进城乡一体化进程，针对蓟州新城规划区占地村及于桥水库库区村搬迁问题制定的搬迁安置办法及补偿办法，并非是行政机关为实施法律和执行政策，在法定权限内制定的决定、命令等普遍性行为，故上述文件均不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第一款所规定人民法院对规范性文件进行一并审查的范围。一审判决驳回上诉人的诉讼请求并无不当，本院予以维持。上诉人的上诉请求理据不足，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。上诉案件受理费50元，由上诉人宋铎负担。本判决为终审判决。审判长  王桂英审判员  李柏翠审判员  刘 锟二〇二一年一月十二日法官助理赵光明书记员时晓艳附：本裁判文书所依据法律规定的具体条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……