嘉兴市秀洲区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙0411行初35号 原告陆佩玲，女，1970年9月9日出生，汉族，住浙江省海盐县。 委托诉讼代理人周雅萍，浙江竹里律师事务所律师。 被告海盐县人民政府望海街道办事处，住所地浙江省海盐县望海街道长丰路**。 法定代表人宋伟庆，主任。 出庭负责人高永林。 委托诉讼代理人马洪培、林恺（实习），浙江海赛律师事务所律师。 第三人海盐县北部新城开发有限公司，住所地浙江省海盐县望海街道长丰路**，统一社会信用代码91330424564407877N。 法定代表人王昕伟，董事长。 第三人陆锦敏，男，1962年8月13日出生，汉族，住浙江省海盐县。 原告陆佩玲与被告海盐县人民政府望海街道办事处及第三人海盐县北部新城开发有限公司（以下简称北部新城公司）、陆锦敏订立房屋置换协议一案，本院于2020年7月29日立案后，于次日向被告及第三人送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年10月15日公开开庭审理了本案。原告陆佩玲及其委托诉讼代理人周雅萍，被告望海街道负责人高永林及其委托诉讼代理人马洪培，第三人北部新城公司法定代表人王昕伟及第三人陆锦敏到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告诉称，原告为海盐县望海街道青莲寺村集体经济组织成员，农房地址为施年兜35号，家庭户成员包括原告及母亲陆瑞珍、儿子付叶涛（2020年7月迁入）。2019年5月，望海街道批准青莲寺村2组整组搬迁，由第三人北部新城公司负责实施，并与所在村组农户签订搬迁安置协议。因分家析产，原告农房与其兄陆锦敏户位于同一栋主体建筑，但各有独立门号。2019年6月，原告及其兄作为乙方，与第三人北部新城公司签订了《望海街道整组农户搬迁置换协议书》。协议生效后，原告在约定时间内按协议要求将自有房屋腾空并办理了交房手续。但此后第三人北部新城公司却故意不通知原告前去签订涉及具体安置内容的《补充协议》，更拒绝向原告交付安置点新宅基地，也从未支付给原告所涉搬迁费、奖励费及过渡费。整组搬迁安置，独缺原告一户。请求：1.判决被告依据《望海街道整组农房搬迁置换办法》，并基于第三人与原告所签订的《望海街道整组农房搬迁置换协议书》，对原告履行安置义务，向原告交付本村安置点宅基地一宗供其建房并支付搬迁费90000元，整组搬迁奖励费20000元，过渡费12000元（从腾房之时起算到起诉之日，以1000元每户每月计，实际应算到取得宅基地之日），共计122000元；2.被告承担本案诉讼费。 诉讼过程中，原告将第一项诉讼请求变更为：判决被告及第三人北部新城公司依据《望海街道整组农房搬迁置换办法》与原告签订《望海街道整组搬迁补充协议书》，并向原告履行搬迁协议中的全部义务，包括向原告交付本村安置点宅基地一宗供其建房并支付搬迁费90000元，整组搬迁奖励费20000元，过渡费12000元（从腾房之时起算到起诉之日，以1000元每户每月计，实际应算到取得宅基地之日），共计122000元。并增加一项诉讼请求，要求对被告据以作出行政行为的《海盐县农村居民宅基地管理办法》（盐政发2019-8号）第十一条：“有下列情形之一的，农村居民宅基地申请不予批准……（四）申请户夫妻任何一方已享受过房改房的（含经济适用房、集资建房）或申请户本人已享受过政策性住房补贴的”进行合法性审查。 原告向本院提交了以下证据： 一、户口簿一份，证明原告为被搬迁村组的农户及户内家庭成员情况； 二、农村建房申请表、分家协议及分户分家申请各一份，证明原告自出生起户口从未迁出被搬迁村组及其名下房屋的历史由来，因分户而符合在村内获得宅基地的法定条件； 三、土地承包经营权证、门牌照片及门牌证各一份，证明原告是村集体经济组织成员并在被搬迁村组内拥有宅基地上房屋的事实； 四、宅基地使用证及集体土地使用证各一份，证明原告与其兄两户农房因历史原因登记于同一证书之上，登记面积包括原告的房屋面积，原告房屋是宅基地上合法建筑； 五、原告（及陆锦敏）被拆除房屋照片三张，证明原告与其兄房屋虽为一栋但分户而居，各有独立门牌及产权且被告、第三人北部新城公司明知该事实； 六、望海街道整组农户搬迁安置协议及补充协议（模拟版）复印件各一份，证明北部新城公司与原告签订搬迁安置协议，但等到原告办好交房手续、应签订补充协议落实置换补偿内容时，北部新城公司有意不通知原告签约，意在侵犯其权益的事实； 七、望海街道整组农户搬迁置换宣传资料复印件一份，证明被告实施的整组农房搬迁的安置补偿政策内容； 八、证明一份，证明原告于2018年6月5日向同村村民征集签名，当时原告符合申请宅基地条件的事实。 原告为证明其曾向所在村村委会申请过建房用地且符合条件，申请证人严某出庭作证。严某称其在青莲寺村村委会工作30年，自2008年起从事土地管理工作，2014年退休，原告曾于2009年6月前后向村委会申请建房，并提交了建房审批表，由于当时建房用地停批，所以村委会未将其申请上报至镇政府，现该申请表已遗失。 被告辩称，一、原告对“户”的理解错误，且已签署搬迁置换协议。根据《望海街道整组农房搬迁置换办法》第七条第（一）项的规定，“户”的认定，以《海盐县农（居）民建房用地呈报表》为依据，即一处宅基地上的房屋所有权人为一户，作为奖励依据。原告与第三人陆锦敏为兄妹，同在1986年7月8日户主陆棣络（父亲）申请建房的家庭人员中，之后，虽依农村风俗习惯兄妹分家，但一直未翻建，故本次整组搬迁，按政策仍以原农民建房审批表为依据，公安户籍分户管理、门牌号码分置并非农房搬迁的充分、必要依据。故依整组农房搬迁置换政策，在1986年建房审批表上户主病故后，由长子陆锦敏作为户主签订搬迁置换协议，并无不当，且原告同样签字确认，并无异议。二、农房搬迁置换协议中农户家庭内部的权益分配与被告无关，也不属行政审判的审查范畴。2019年6月13日，原告及第三人陆锦敏、北部新城公司签订《望海街道整组农房搬迁置换协议书》，该协议书由原告与第三人陆锦敏共同签字，原告应当明了相关的权利义务，北部新城公司按约定支付了相应的奖励款等，而家庭人员间的权益分配属民事法律关系，不属于行政审判的审查范畴。三、原告不具备农村居民宅基地审批条件，无权以户主名义签订农房搬迁置换协议。农村居民依法享有申请宅基地并建造农房的权利，但并非每个农村集体经济组织成员均可申请取得宅基地建房。根据我国土地管理法和浙江省及海盐县的有关宅基地政策，农民建房宅基地按照“农户申请、村级审查、乡镇审批、县管转用”的模式进行审批。农村居民必须以“完整家庭户”为单位向村集体经济组织或村民委申请宅基地，经村民委集体讨论并公示无异议后，报乡镇审批。海盐县人民政府办公室的盐政办发〔2013〕134号《海盐县农村居民居住用地使用管理办法》、海盐县人民政府的盐政发〔2019〕8号《海盐县农村居民宅基地管理办法》，对于农村居民宅基地审批管理和程序均有详细的规定，按上述两个文件，原告虽然进行了公安户籍分户，但仍不享有以“户”为单位申请农村宅基地的资格。按盐政办发〔2013〕134号文件第五条规定，农村居民申请建设用地除满足户籍管理部门对“户”的认定外，还应当符合其他条件，其中之一为申请人必须以完整家庭户提出；而根据该文件第十一条的规定，因原告丈夫为城镇居民，作为家庭成员，还应提供未享受福利分房的证明。盐政发〔2019〕8号文件第十一条更是直接明确了“申请户夫妻任何一方已享受过房改的（含经济适用房、集资建房）或申请户本人已享受过政策性住房补贴的”，农村居民宅基地申请不予批准。经查，原告丈夫付太顺己享受过房改房福利，故其家庭户不符合农村居民宅基地审批条件。原告既然无农村宅基地审批资格，则不可能单独作为户籍户主与第三人北部新城公司签订相关的整组农房搬迁置换协议书，且实际也是与兄长一起，按照望海街道整组农房搬迁政策，按原农村建房审批件签订搬迁置换协议。北部新城公司已与原告兄妹俩签订搬迁置换协议，原告对其中的权利义务完全清楚明了，其所谓的要求单独签订搬迁置换协议并给予安置点宅基地的诉请，既与先前签约事实不符，也与现行宅基地政策不符，应予驳回。 被告向本院提交了以下证据、依据： 一、海盐县农民建房用地申请表复印件一份，证明原告及第三人陆锦敏为同一户的事实； 二、望海街道整组农房搬迁置换协议书一份，证明原告及第三人陆锦敏签订协议的事实； 三、付款审批单复印件一份及付款明细复印件两份，证明被告支付奖励费用的事实； 四、房改政策享受情况说明一份，证明原告丈夫享受房改政策福利的事实； 五、望街〔2019〕25号《望海街道整组农房搬迁置换办法》一份，证明整组搬迁的置换依据。 依据：《中华人民共和国土地管理法》、浙政办发〔2014〕46号《浙江省人民政府办公厅关于规范农村宅基地管理切实破解农民建房难的意见》、农经发〔2019〕6号《农业农村部自然资源部关于规范农村宅基地审批管理的通知》、盐政办发〔2013〕134号《海盐县农村居民居住用地使用管理办法》、盐政发〔2019〕8号《海盐县农村居民宅基地管理办法》、盐政办发〔2014〕100号《关于进一步加强与规范农民建房管理的通知》。 第三人北部新城公司的陈述意见同被告的答辩意见一致。 第三人陆锦敏述称，与原告系兄妹，二人于2002年分家，后2015年搬迁，同意原告的诉讼请求。 第三人北部新城公司、陆锦敏未提交证据。 经庭审质证，本院对当事人提交的证据认证如下： 被告对原告提交的证据一的真实性、合法性无异议，对证明内容有异议，认为原告所谓其与母亲、儿子应作为一个搬迁户的理解与搬迁文件规定不相符；对证据二的三性无异议，对证明内容有异议，认为分家协议系原告家庭成员对住房等地上建筑物及其他财产的分配处理，系家庭成员间民事权利处分，与1986年农民建房审批表所涉及的宅基地没有关联性，不能证明原告的证明内容；对证据三的真实性、合法性无异议，对证明内容有异议，认为农村土地承包经营权证仅能证明原告与其母亲享有农村土地承包经营权，是否可以申请宅基地，应依土地管理法的相关规定进行审批，门牌号和门牌证同样不能作为宅基地审批的依据；对证据四中宅基地使用证的三性无异议，认为该证据恰恰证明了宅基地是原告父亲作为户主审批的事实，对集体土地使用证的真实性、合法性无异议，认为该权证是在2012年原告父亲去世后颁发的，使用权人为第三人陆锦敏，该组证据恰恰证明了搬迁协议的签订是正确的；对证据五的真实性、合法性均有异议，认为目前房屋已拆除无法核实，即使照片是真实的，也不能证明原告享有申请宅基地的户主资格；对证据六的三性无异议，对证明内容有异议，认为不存在被告不通知原告签约的情况，事实上农户搬迁安置协议已和第三人陆锦敏签订；对证据七，无异议；对证据八的三性均有异议，认为无法确认签名的真实性，即使签名是真实的，也仅是村民之间的相互帮衬，不能证明原告享有申请宅基地的资格和条件；对证人证言，认为证人证言的真实性无法核实，即使是真实的，也不能证明原告符合宅基地审批条件，海盐县人民政府于2008年10月发文暂缓宅基地审批，后于2013年恢复，青莲寺村整组搬迁，原告户是按照原来的宅基地审批表进行的，如果要在拆迁过程中新分户，必须符合宅基地审批条件，而原告因其丈夫已于1998年享受了福利分房，故并不符合审批条件。 第三人北部新城公司对原告提交的证据，质证意见与被告一致。 第三人陆锦敏对原告提交的证据，质证均无异议。 原告对被告提交的证据一的三性无异议，对证明目的有异议，认为该证据证明了原告也是被拆房屋的立基人之一，是家庭共有财产的产权人之一，但该房屋后来由原告与其兄陆锦敏经过析产已经分割了所有权；对证据二的三性无异议，对证明目的有异议，认为原告作为该栋房产及其占有的宅基地面积的产权人，签约时原告也在协议上签了字，而该协议是被告提供并持有的，原告在协议上签字是经过被告认可的，这也证明了原告是适格的合同相对方；对证据三的真实性无异议，对证明目的不予认可，认为这是对第三人陆锦敏户的搬迁安置补偿款，与原告无关，原告系独立一户，搬迁安置利益应当由被告直接给付原告；对证据四的真实性无异议，对关联性不予认可，认为申请人付太顺虽是原告的配偶，但并非原告一户的成员，亦非原告所在的村集体经济组织成员，房改房只是付太顺所在单位给予其的福利，与原告户的宅基地权利无关；对证据五的三性予以认可，认为被告发布该文件的行为就是合同法中的要约，原告在协议上签字并向被告的受托人交付其名下房屋，双方之间的合同就已经成立，且原告已经履行了全部合同义务，被告理应按要约内容向原告交付置换后的宅基地以及三项费用，但被告却未向原告履行合同义务。 第三人北部新城公司对被告提交的证据，质证均无异议。 第三人陆锦敏对被告提交的证据，质证意见与原告一致。 本院认为，原告提交的证据一至四、六至七，被告及第三人对其真实性均无异议，均予采纳；原告提交的证据五和证据八，无法核实其真实性，且即使是真实的，也不能证明原告的待证事实，因此不予采纳。被告提交的证据一至五，原告及第三人对其真实性均无异议，本院均予采纳。 经审理查明，1986年7月8日，陆棣络以户主名义申请在海盐县××乡××村××组建房用地，家庭成员共7人，包含陆棣络及其妻子陆瑞珍、母亲张仁金、儿子陆锦敏（本案第三人）、儿媳辅月珍、女儿陆群英和陆佩玲（本案原告），经审批同意原地翻建住房116㎡、辅助房58㎡和畜舍30㎡。2002年5月10日，原告与陆锦敏签订《分家协议》一份，约定海盐县西塘桥镇青莲寺村2组陆锦敏、陆佩玲现有住房一幢，四楼四底140㎡，辅助房20㎡，畜舍30㎡，现分为陆锦敏二楼二底70㎡，辅助房20㎡，畜舍30㎡，陆佩玲二楼二底70㎡。2005年6月23日，原告向海盐县公安局西塘派出所申请立户，后获得准许，原告将户籍从××街道××村2组施年兜迁出。2012年1月17日，海盐县国土资源局为陆棣络户颁发集体土地使用证，因陆棣络已去世，土地使用权人为陆锦敏，使用权面积为174㎡。2013年4月15日，海盐县地名委员会办公室为原告颁发了海盐县××街道××村施年兜35号的门牌证。2013年10月16日，海盐县公安局元通派出所颁发了以原告为户主、住址为××街道××村施年兜35号的户口簿。2013年10月24日，原告母亲陆瑞珍将户籍从施年兜**迁至原告户。2018年11月14日，海盐县人民政府为原告户颁发了土地承包经营权证。2020年7月3日，原告之子付叶涛将户户籍迁至原告户。/div> 2019年3月28日，被告海盐县人民政府望海街道办事处发布望街〔2019〕25号《关于印发〈望海街道整组农房搬迁置换办法〉的通知》，对街道内含原告及第三人陆锦敏在内的部分农户实行整组搬迁。2019年6月13日，第三人北部新城公司（甲方）与青莲寺村2组片区户主陆锦敏（乙方）签订《望海街道整组农房搬迁置换协议书》一份，约定甲方同意乙方自愿放弃原所有宅基地进行搬迁，乙方原主体房建造形式为2层，搬迁后奖励90000元；乙方选择置换公寓80㎡，放弃200㎡，按3000元／㎡标准置换货币奖励600000元；当乙方所在组的旧房腾空达到整组搬迁比例（70%以上）后，甲方在完成交房手续后10个工作日内发放奖励款600000元；等。第三人陆锦敏与原告在协议落款乙方处签字并捺印。之后，北部新城公司（甲方）与陆锦敏（乙方）签订《望海街道整组搬迁补充协议书》一份，约定乙方自愿选择自建联排；乙方需在拿到置换货币奖励600000元后7天内退还给甲方；乙方在协议签订前缴纳保证金30000元，待正式进场建房后转为自建联排基础设施费；甲方提供位于××街道××庄××小区宅基地给乙方建房；等。2019年7月底，陆锦敏与原告依约将原住房腾空并办理了交房手续，该房屋于2019年8月被拆除。之后，北部新城公司于2019年9月10日和2020年1月17日分别向陆锦敏发放农房搬迁自建房奖励款80000元和8000元。陆锦敏在交付的宅基地上开始建房。原告因要求被告与其签订置换协议并履行宅基地置换义务，提起本案诉讼。 另查明，原告所在的青莲寺村原属元通乡辖区，因行政区划调整于2001年并入西塘桥镇，2010年划入元通街道，2018年元通街道撤销后划入望海街道。 本院认为，本案争议的焦点问题是原告可否作为独立一户与第三人北部新城公司签订房屋置换协议。《望海街道整组农房搬迁置换办法》对搬迁对象作如下规定：在街道征迁区域以外、农村土地整治项目中拥有农村合法住房、自愿放弃原农村宅基地并将宅基地交所在村集体经济组织复垦的整组搬迁的农户……本办法中“户”的认定以《海盐县农（居）民建房用地呈报表》为依据，即一处宅基地上的房屋所有权人为一户。原告系陆棣络户（现陆锦敏户）1986年申请建房用地时的家庭成员之一，后虽与陆锦敏达成分家协议，并有单独的户户口簿及门牌号等，根据《望海街道整组农房搬迁置换办法》的规定，“户”的认定以《海盐县农（居）民建房用地呈报表》为依据，户口簿、门牌号等不能作为搬迁户的依据，且公安机关户户籍管理中的“”与宅基地审批中的“户”并非同一概念，原告登记的公安户户籍对应的房屋仍为陆棣络户当年经审批建造的宅基地上的房屋。望海街道整组农房搬迁置换办法》另规定：搬迁对象中符合建房资格的新分户，可按规定在相应新社区规划点、新市镇点或“X”点建房，也可以申请公寓房安置。海盐县人民政府盐政发〔2019〕8号《关于印发海盐县农村居民宅基地管理办法的通知》第十一条规定：有下列情形之一的，农村居民宅基地申请不予批准：……（四）申请户夫妻任何一方已享受过房改房的（含经济适用房、集资建房）或申请户本人已享受过政策性住房补贴的。……本案中，原告丈夫付太顺曾于1998年享受过房改房，故原告亦不属于符合建房资格的新分户。综上，原告并不属于《望海街道整组农房搬迁置换办法》所规定的搬迁户，并非案涉房屋搬迁中独立的一“户”，其搬迁置换问题应在陆锦敏户中一并解决。原告要求被告及第三人北部新城公司与其单独签订房屋置换协议并交付宅基地等，无事实及法律依据，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条的规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第六十二条规定：农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。《浙江省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第三十五条第三款规定：农村村民宅基地的具体标准，由市、县人民政府在前款规定的幅度内根据当地实际确定。本案中，盐政发〔2019〕8号《海盐县农村居民宅基地管理办法》系海盐县人民政府为规范和加强海盐县农村居民宅基地管理，合理利用土地，切实保护耕地，根据《中华人民共和国土地管理法》和《浙江省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》等并结合该县实际情况而制定并公开发布，并不存在与法律、法规、规章等上位法规定相抵触或违法增设公民、法人和其他组织义务或者减损其合法权益的情形。因此，对原告认为盐政发〔2019〕8号《海盐县农村居民宅基地管理办法》第十一条不合法的主张，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告陆佩玲的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告陆佩玲负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省嘉兴市中级人民法院。 审 判 长  林幸宇 人民陪审员  吴晓亮 人民陪审员  陈新花 二〇二一年一月二十七日 书 记 员  王贇洁 如当事人不服本院判决提起上诉的，需交纳上诉案件受理费，上诉案件的案件受理费由上诉人向人民法院提交上诉状时预交。 逾期不交纳诉讼费用又未提出司法救助申请，或申请司法救助未获批准，在人民法院指定的期限内未交纳诉讼费用的，按自动撤诉处理。