济南铁路运输中级法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁71行终228号 上诉人（原审原告）青岛高科技工业园午山加油站，住所地山东省青岛市崂山区午山。 法定代表人钟贻杰，总经理。 委托诉讼代理人朱士利，北京市兆中律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）青岛市崂山区自然资源局，住所地青岛市崂山区仙霞岭路******。 法定代表人吕良宝，局长。 委托诉讼代理人朱崇波，上海市汇业（青岛）律师事务所律师。 原审第三人青岛市崂山区金家岭街道午山社区居民委员会，，住所地青岛市崂山区金家岭街道午山社区 法定代表人王中波，主任。 上诉人青岛高科技工业园午山加油站（以下简称午山加油张）因诉被上诉人青岛市崂山区自然资源局（以下简称崂山自然资源局）与原审第三人青岛市崂山区金家岭街道午山社区居民委员会（以下简称午山社区居委会）不履行法定职责一案，不服青岛铁路运输法院（2020）鲁7102行初149号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院经依法查明，原告午山加油站是1995年12月5日成立的集体所有制企业，位于青岛市崂山区辽阳东路以南、松岭路以西，隶属于午山社区居委会（原午山村委），注册资本800,000元，资金来源午山社区居委会（原午山村委）下拨。2005年12月14日，山东省人民政府作出《关于青岛市崂山区2005年第十三批次城市建设用地的批复》（鲁政土字〔2005〕1357号），将青岛市崂山区中韩街道办事处217945平方米农用地转为建设用地。2006年4月14日，青岛市崂山区人民政府作出《青岛市崂山区人民政府征用（收回）土地公告》（〔2006〕3号），将征用（收回）崂山区中韩街道办事处朱家洼、午山、孙家下庄社区居委会土地的有关事项予以公告，公告内容包括批准机关、批准文号、批准时间、批准用途，被征用土地位置、、地类面积及补偿标准等。2006年5月25日，原崂山国土资源分局作出《崂山国土资源分局征地补偿、安置方案公告》（〔2006〕3号），原告午山加油站在上述征地范围内。2009年10月11日，“崂山区统一征地办公室”与“中韩街道办事处午山社区”签订了《土地补偿协议书》，载明补偿地块位于辽阳东路以南，松岭路以西，征地补偿费即土地补偿费共计40,977,000元。《地面附着物补偿申请表》载明午山社区附着物补偿金额15,636,489.98元，经营补助448,485元，搬迁补助26,909.1元，合计16,111,884.08元。2009年12月31日，午山社区居委会收到“财政拨科大地面附着物补偿”16,111,884.08元。 另查明，2009年6月22日《地面附着物拆迁估价明细表》载明了原告午山加油站的地上附着物的名称、数量、规格等情况。2009年10月10日青岛建科园房地产评估有限公司做出《估价报告书》，估价对象具体含房屋、液化气站、加油站、水井等地面附着物，其中《地面附着物登记、估价汇总表》载明的价格为1,302,075.98元，《设备及安装材料登记、估价汇总表》载明的价格为244,909.23元。 又查明，2010年9月13日，青岛市人民政府批复将崂山区辽阳东路以南、松岭路以西交界处部分国有建设用地使用权划拨给青岛科技大学，2010年10月20日，青岛市国土资源和房屋管理局做出《国有建设用地划拨决定书》，将上述土地划拨给青岛科技大学。再查明，自2019年1月15日起，由被告崂山自然资源局依法继续履行原崂山国土资源分局的职责。2004年8月，青岛市崂山区中韩镇午山村民委员会更名为青岛市崂山区金家岭街道午山社区居民委员会。 原审法院认为，本案的争议焦点问题有三：一是午山加油站是否是本案适格原告；二是本案是否超过起诉期限；三是被告未就原告的地上附着物等与原告签订补偿安置协议的行为是否违法。 关于第一个争议焦点问题，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼；第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条规定，土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。根据上述规定，土地实际使用人对行政机关作出的涉及其实际使用的集体土地的行政行为，可以以自己的名义提起诉讼。本案中，原告午山加油站系依法成立的集体企业，是案涉土地的实际使用人，其认为行政机关未对其使用的土地地上附着物履行补偿安置职责侵犯其合法权益，可以以自己的名义提起本案诉讼，是本案适格原告。被告关于午山加油站不是本案适格原告的意见，一审法院依法不予采纳。 关于第二个争议焦点问题，根据《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第四十七条的规定，征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿；征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。故对被征收人予以安置补偿系征收人应当依职权履行的法定职责。对于行政机关依职权履行的法定职责，只要行政机关存在依职权应当履行的法定职责，行政机关即持续负担作为义务，该作为义务不因行政机关怠于履行而消灭。本案中，被告作为继续行使征收人原崂山国土资源分局职责的行政机关，持续负有对被征收人予以安置补偿的法定职责，故本案原告的起诉并未超过法定起诉期限。被告关于原告提起本案行政诉讼超过法定起诉期限的意见，一审法院依法不予采纳。 关于第三个争议焦点问题，《中共青岛市崂山区委青岛市崂山区人民政府关于加强农村土地“三项资金”规范化管理的意见》（崂发〔2003〕44号）系地方人民政府制定的规范性文件，对辖区内相关行政部门作出行政行为具有约束力。该文件为了加强农村征用土地补偿费、土地租赁费和厂房租赁费（简称农村土地“三项资金”）的规范化管理，明确规定了农村土地“三项资金”的范围，其中土地补偿费，是指村级的征地补偿费，包括由村集体投资建设属于集体的地上附着物的补偿费；并要求各街道在银行设立专户，统一管理农村土地“三项资金”，严格审核村集体经济组织提报的拨款申请，确保资金专款专用。村集体经济组织负责资金收支的账务管理，并依法享有资金的所有权和使用权。本案中，原告午山加油站系午山社区居委会投资设立的集体所有制企业，根据《中华人民共和国乡村集体所有制企业条例》第十八条“企业财产属于举办该企业的乡或者村范围内的全体农民集体所有，由乡或者村的农民大会（农民代表会议）或者代表全体农民的集体经济组织行使企业财产的所有权。企业实行承包、租赁制或者与其他所有制企业联营的，企业财产的所有权不变”的规定，原告的财产属于午山社区集体所有。土地征收部门就午山社区被征收的土地（包含原告使用的土地）与“中韩街道办事处午山社区”签订了《土地补偿协议书》，被告根据午山社区居委会的申请，将上述土地地上附着物补偿费、经营补助、搬迁补助拨付给午山社区居委会符合上述规范性文件的规定，并无不当。因此，原告要求确认被告未就其地上建筑物、构筑物及经营情况与其签订土地征收补偿安置协议的行政行为违法的诉讼请求，一审法院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回午山加油站的诉讼请求。 上诉人午山加油站不服一审判决，向本院提起上诉，请求撤销青岛铁路运输法院（2020）鲁7102行初149号《行政判决书》，依法改判并确认被上诉人不履行法定职责的行政行为违法。事实和理由：（一）一审法院认定被上诉人将有关加油站的征收补偿款支付给午山社区居委会并无不当，并据此驳回上诉人的诉讼请求，显属适用法律错误。《中华人民共和国乡村集体所有制企业条例》第十条规定，乡村集体所有制企业经依法审查，具备法人条件的，登记后取得法人资格。涉案土地征收当时有效的《中华人民共和国民法通则》第三十六条规定，法人是具有民事权利能力和民事行为能力，依法独立享有民事权利和承担民事义务的组织。上诉人经依法登记取得了营业执照，依法具有法人资格，独立享有民事权利并具有法人财产权。《中华人民共和国土地管理方法实施条例》第二十六条规定，，地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有故此，因被上诉人征收上诉人所使用土地上的建筑物及附着物而产生的补偿款，依法归上诉人所有。此外，《乡村集体所有制企业条例》第二十二条明确规定了厂长（经理）负责制。但被上诉人作为行政机关，对午山加油站的清点、补偿等征收工作，从未和加油站的厂长（经理）有过任何沟通或者协议，明显不当。（二）一审法院认定事实错误。1.被上诉人并未提交证据证明征收上诉人所使用土地的行为依法经过批准，并发布征收公告、征地补偿、安置方案。被上诉人提交的批准文件系山东省人民政府于2005年12月14日作出的鲁政土字（2005）1357号《关于青岛市崂山区2005年第十三批次城市建设用地的批复》，明确“被征收土地位于松岭路以西，午山西山以南”。但是，上诉人一审提交的“午山西山与午山加油站位置截图”明显可知，午山加油站位于午山西山以北。被上诉人提交的《批复》并未明确包含午山加油站所使用土地范围；被上诉人作出的《征地补偿、安置方案公告》不能作为征收午山加油站所使用土地、并进行补偿安置的依据。一审法院罔顾事实与法律，直接认定上诉人所在位置包含在征地范围之内，显属违法。2.针对午山加油站的地面附着物登记、估价未经上诉人核对，也未向上诉人送达，其内容真实性应不予认可。被上诉人在一审过程中提交的《地面附着物登记、估价汇总表》《设备及安装材料登记、估价汇总表》《地面附着物拆迁估价明细表》均显示的单位名称为“青岛高科园午山加油站”，尤其《地面附着物拆迁估价明细表》显示的户主姓名为“钟贻杰”，且该表明确说明“本表一式两份，请被拆迁人核对，并承诺所提供的资料及地面附着物真实、准确、完整且有关重大事项解释充分。如有疑义务必于年月日时前通知我处，（测量人电话：），否则以上内容被拆迁人视同确认。”该表尾部标注“现场测量人：被拆迁人：拆迁人”，但是有关内容均为空白，且户主姓名处的“钟贻杰”还有涂改痕迹，明显不属于上诉人法定代表人的签字。该证据的真实性、合法性无法核实，一审法院予以认可，没有事实和法律依据。3.涉案土地2010年即被划拨给案外人青岛科技大学，但上诉人至今未得到补偿。被上诉人在一审过程中提交的《土地补偿协议书》系征收部门与午山社区居委会签订。《地面附着物补偿申请表》显示的征地单位为青岛科技大学，被征地单位为午山社区居民委员会，负责人为时任午山社区居委会负责人的王君福签字，没有与上诉人签订补偿协议，更未向上诉人支付建筑物、设备及地上附着物的征收补偿款，被上诉人的行为显属违法。综上，请求二审法院在查明事实的基础上，依法改判，并确认被上诉人不履行法定职责的行为违法。 被上诉人崂山自然资源局辩称，（一）被答辩人混淆了午山加油站这一集体性质企业的权属关系与钟贻杰加油站关系二者之间的法律关系，被答辩人的上诉理由不成立。根据午山加油站工商登记材料及《青岛高科技工业园午山加油站章程》载明，午山加油站是经午山村委研究于1995年12月5日成立的集体所有制企业，位于青岛市崂山区辽阳东路以南、松岭路以西，隶属于午山社区居委会（原午山村委），注册资本800,000元，资金来源午山社区居委会（原午山村委）下拨。《中华人民共和国乡村集体所有制企业条例》第十八条规定：“企业财产属于举办该企业的乡或者村范围内的全体农民集体所有，由乡或者村的农民大会（农民代表会议）或者代表全体农民的集体经济组织行使企业财产的所有权。企业实行承包、租赁制或者与其他所有制企业联营的，企业财产的所有权不变。”因此，午山加油站作为原午山村农民集体举办的企业，该企业资产应当属于午山社区全体居民集体所有，并由作为代表全体居民的集体经济组织午山社区居民委员会来具体行使企业财产的所有权。本案中，被答辩人称午山社区居委会通过公开招标的方式将午山加油站发包给钟贻杰个人，该方式仅属于经营方式的变化，并未改变午山加油站集体所有制性质，也未改变由午山社区居委会代表全体居民具体行使企业财产所有权的管理模式。钟贻杰个人与午山加油站之间只是一种承包引起的民事法律关系，而被答辩人的上诉主张显然混淆了两者之间的主体性质，也混淆了午山加油站这一集体性质企业的权属关系与钟贻杰个人承包午山加油站进行经营的承包关系二者之间的法律关系。午山社区居委会作为社区集体资产的管理者就午山加油站地面附着物补偿事宜已经领取补偿费用的情形下，午山加油站无权再作为原告提起本案诉讼，故被答辩人的上诉理由不成立。（二）被答辩人上诉称涉案土地征收未依法经过批准及发布征收公告、征地补偿、安置方案与事实不符。根据答辩人一审中提交的证明，2006年5月25日，原崂山国土资源分局作出《崂山国土资源分局征地补偿、安置方案公告》（〔2006〕3号），对有关征地补偿安置具体内容进行了公示。因此，对于涉案土地的征收均履行了相应的程序，被答辩人的上诉事实与理由并不成立。（三）被答辩人上诉称未获得补偿款与事实不符，答辩人已经将补偿费用支付给了被征收人即午山社区居委会。自2009年5月开始，原崂山国土资源分局委托评估机构对项目地块范围内的午山加油站地面附着物进行了现场调查、清点和登记，经最终登记、估价，午山加油站地面附着物补偿款合计1,302,075.98元、经营性补偿448,485元，搬迁补助26,909.1元。2009年10月，崂山区统一征地办公室与中韩街道办事处午山社区居民委员会签订了《土地征收补偿协议书》（崂征字[2009]08025-1号），同时，根据午山社区申请，原崂山区国土资源分局向区政府申请并拨付午山社区征地补偿费及地面附着物补偿费。2009年10月，答辩人已经将包括午山加油站地面附着物补偿费等在内的补偿费全部拨付给了午山社区居委会。因此，被答辩人上诉称未获得补偿与事实不符。综上，一审裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确，请求依法驳回上诉，维持裁定。 原审第三人午山社区居委会未提交答辩意见。 各方当事人在原审中提交的证据和依据已制作电子卷宗移送本院。上述证据在原审庭审中已经质证。二审期间，各方当事人均没有提出新的事实、证据及理由。经审查，本院同意原审法院查明的程序性事实。本院另查明，青岛高科技工业园午山加油站成立于1995年。原审第三人午山社区居委会（原为青岛市崂山区中韩镇午山村委会）通过公开招标的形式对外招聘承包经营者。午山加油站现法定代表人（负责人）钟贻杰经合法程序取得承包经营权，并到工商机关依法办理营业执照，成为该企业的法定代表人（负责人）。依据《青岛高科技工业园午山加油站章程》规定，该企业为集体所有制，注册资金80万元，独立法人，每年以固定上交承包费的形式，完成任务指标。加油站以自有财产，享受民事权利，承担民事义务。在近十几年承包经营过程中，法定代表人钟贻杰在建设、经营、改造升级加油站过程中投入个人大量资产。 本院认为，根据各方当事人的诉辩理由和原审法院判决内容，本案确定的争议焦点为：一、被上诉人与原审第三人午山社区居委会签订补偿安置协议行为合法性的问题。二、钟贻杰个人能否以午山加油站法定代表人（负责人）的名义主张权利获得补偿的问题。 一、关于被上诉人与原审第三人午山社区居委会签订补偿安置协议行为的合法性问题。根据《中华人民共和国乡村集体所有制企业条例》第十八条第一款规定，企业财产属于举办该企业的乡或者村范围内的全体农民集体所有，由乡或者村的农民大会（农民代表会议）或者代表全体农民的集体经济组织行使企业财产的所有权。《中华人民共和国土地管理方法实施条例》第二十六条规定，，地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有本案中，所涉征收土地的所有权人是午山社区居委会，，地上附着物午山加油站系午山社区居委会投资设立的集体所有制企业企业财产的所有权归午山社区居委会。被上诉人就午山社区被征收土地与午山社区居委会签订《土地补偿协议书》，并依据其申请将土地地上附着物各项补助补偿费用拨付给午山社区居委会符合上述法律规定，具有合法性。原审判决作出不予支持上诉人的判决结果，于法有据。 二、关于钟贻杰个人能否以午山加油站法定代表人（负责人）的名义主张个人权利获得补偿救济的问题。根据《中华人民共和国乡村集体所有制企业条例》第十八条第二款规定：企业实行承包、租赁制或者与其他所有制企业联营的，企业财产的所有权不变。本案中，通过查明的事实可以认定，钟贻杰个人与午山加油站之间是一种承包经营关系，这种关系仅属于经营方式的变化不能改变午山加油站集体所有制的性质。其虽为午山加油站的法定代表人（负责人），代表企业行使经营管理职权是企业经营权的体现，但不具有对企业资产的处置权。午山加油站法定代表人（负责人）的身份改变不了午山加油站集体企业性质，改变不了午山社区居委会代表全体居民具体行使企业财产所有权的管理职能。午山加油站作为午山社区居委会集体所有制企业，其获得的补偿已经包含在午山社区居委会补偿之中且已经支付完毕。钟贻杰个人如认为在经营过程中对午山加油站进行了投资，征收行为使其经营权财产权遭受到损害依法应当获得补偿，可以基于承包合同等事由以个人名义另寻法律救济。其以午山加油站的名义通过行政诉讼获得司法救济不符合相关法律规定，本院不予支持。 综上，原审判决认定事实清楚，审判程序合法，适用法律正确，依法应予维持。上诉人的上诉理由没有事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 案件受理费50元，由上诉人青岛高科技工业园午山加油站负担。 本判决为终审判决。 审判长  窦玉康 审判员  王小鲁 审判员  王维东 二〇二一年一月二十九日 法官助理刘文文 书记员贾若羿