辽宁省大连市中级人民法院行 政 判 决 书（2021）辽02行终24号上诉人（原审被告）大连金普新区人力资源和社会保障局，住所地大连经济技术开发区金马路****。法定代表人王大民，局长。委托诉讼代理人李玉祥，辽宁和昌律师事务所律师。委托诉讼代理人王嘉璟，辽宁和昌律师事务所律师。被上诉人（原审原告）大连三轮铸造设备有限公司，住所地，住所地大连市中山区港湾街**iv>法定代表人林大伟，董事长。委托诉讼代理人王俊杰，辽宁丰源律师事务所律师。委托诉讼代理人于国鹏，辽宁丰源律师事务所实习律师。原审第三人葛茂裕，男，1974年8月2日出生，汉族，户籍所在地大连经济技术开发区。上诉人大连金普新区人力资源和社会保障局诉被上诉人大连三轮铸造设备有限公司征缴社会保险费一案，不服大连市甘井子区人民法院（2019）辽0211行初16号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院认定，2017年12月22日，第三人葛茂裕向被告递交劳动保障违法侵权行为投诉书，投诉原告欠缴其2006年5月23日至2017年12月21日社会保险费。2018年1月2日，被告决定受理原告涉嫌欠缴第三人社会保险费一案。2018年1月4日，被告向原告送达了劳动保障监察调查询问通知书，要求原告2018年1月11日到被告处接受询问并前提交社会保险登记证、从业人员名册、劳动合同书、2006年5月至2017年12月工资发放表、2006年5月至2017年12月考勤（工时）记录等材料。2018年1月11日，被告对原告进行了监督检查。2018年3月27日，原告在询问（调查）中表述“我公司存在未按规定为葛茂裕缴纳2007年3月至2017年10月份社会保险费123875.33元（其中个人承担32436.98元，企业承担部分91438.35元，利息和滞纳金以到社保缴费机构缴费时为准）的违法行为。”当日，因原告存在未按规定为葛茂裕缴纳2007年3月至2017年10月社会保险费123875.53元（其中个人承担部分32436.98元，企业承担部分91438.35元，利息和滞纳金以到社保缴费机构缴费时为准）的违法行为，被告向原告送达了限期整改指令书，限原告自接到本指令书之日起十日内给整上述违法行为。2018年4月12日，原告认可其未按整改政令书的要求进行整改。2018年5月8日，被告向原告送达了行政处理事先告知书，将拟作出的处理决定的事实、理由和依据向原告进行了告知，并告知了陈述申辩权。2018年5月9日，原告向被告提出陈述申辩意见。2018年10月23日，被告对原告的陈述申辩进行了复核。2018年10月31日，被告经负责人批准作出被诉行政行为。2018年11月8日被告向原告送达了行政处理决定书。原告不服该行政处理决定书，遂诉至该院，提出前述诉求。原审法院认为，第一，被告具有作出被诉行政行为的职权依据。我国社会保险法第六十三条和第八十六条均规定，“用人单位未按时足额缴纳社会保险费的，由社会保险费征收机构责令其限期缴纳或补足”。根据该规定，只有社会保险费征收机构有权责令限期缴纳或补足社会保险费。大连市人民政府办公厅曾于2010年下发《大连市人民政府办公厅关于印发大连市城镇企业职工社会保险费征收业务移交方案的通知》（大政办发[2010]66号），其中规定，“自2010年7月1日起，我市城镇企业职工（含个体工商户）社会保险费（含采暖费补贴专项资金）由地税部门负责征收。”据此，大连市的社会保险费征收机构是大连市地税部门。2019年7月3日，大连市人民政府向各区市县人民政府、各先导区管委会、市政府各委办局等单位下发《大连市人民政府关于调整一批行政职权事项的决定》（大政发[2019]23号），载明：依据《辽宁省人民政府关于调整一批行政职权事项的决定》和法律法规规章立改废的情况，市政府决定调整行政职权107项。这107项中就包括社会保险费征缴由市人力资源和社会保障局转至大连市税务局实施。据此，能够确定在2019年7月3日前《大连市人民政府办公厅关于印发大连市城镇企业职工社会保险费征收业务移交方案的通知》没有实施，社会保险费的征收业务仍由社会保障部门负责。故，被告具有作出被诉行政行为的法定职权。第二，被诉行政行为认定事实的主要证据不足。《大连市农民工基本医疗保险暂行办法》（2006年10月1日起施行）规定，用人单位应当为农民工缴纳医疗保险。该暂行办法第三条规定，本办法所称农民工是指国家规定在劳动年龄内，具有农业户口，有劳动能力并与本市城镇用人单位形成劳动关系的人员。《大连市农民工工伤保险实施办法》规定，用人单位应当为农民工缴纳工伤保险。《大连市人民政府办公厅关于农民工基本医疗保险并入职工基本医疗保险等有关问题的通知》（2017年11月1日起执行），决定将我市农民工基本医疗保险并入职工基本医疗保险，用人单位自2017年11月1日起，按照《大连市人民政府关于印发大连市职工基本医疗保险规定的通知》（大政发【2016】42号）规定，为本单位农民工缴纳职工基本医疗保险，同时参加职工大额补充医疗保险，参保人员自缴费到账之日起享受职工医疗保险待遇。用人单位应在参保缴费前，为本单位缴纳农民工医疗保险的职工办理参保变更手续。综上，大连市的用人单位自2006年10月至2017年10月应当为农民工缴纳农民工医疗保险和工伤保险。本案中，第三人是大连经济技术开发区得胜镇西金村的农民，并与原告自2007年3月至2017年10月存在劳动关系。按照大连市的上述规定，原告应当为第三人缴纳农民工医疗保险和工伤保险。而且，通过原告提供的个人缴费明细查询及被告提供的社会保险费缴费明细套装及调查（询问）笔录看，原告已经为第三人缴纳了2007年3月至2017年10月期间的农民工医疗保险和工伤保险。被诉行政行为认定“原告欠缴劳动者葛茂裕2007年3月至2017年10月社会保险费总计123875.33元”，主要证据不足。第三，被诉行政处理决定适用法律错误，程序违法。《中华人民共和国社会保险法》第八十六条规定，用人单位未按时足额缴纳社会保险费的，由社会保险费征收机构责令限期缴纳或者补足，并自欠缴之日起，按日加收万分之五的滞纳金；逾期仍不缴纳的，由有关行政部门处欠缴数额一倍以上三倍以下的罚款。本案中，原告没有为其职工葛茂裕缴纳社会保险费，被告查实后已通过《限期整改指令书》限期原告缴纳。但是，原告未按要求予以缴纳。原告的行为，已经构成“逾期仍不缴纳”这一法定情形。对此，被告没有依法处以罚款，而是以行政处理决定的形式再次对原告限期缴纳。该行政处理决定，明显构成适用法律错误。既然适用法律错误，被诉行政行为的程序肯定错误，已无需再审查。综上所述，被诉行政行为具备法定职权，但主要证据不足，适用法律错误，程序违法，依法应予撤销；撤销后，被告应对第三人的投诉重新作出行政行为。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（一）项、第（二）项和第（三）项之规定，判决：一、撤销被告大连金普新区人力资源和社会保障局大金普人社理字[2018]0006号行政处理决定；二、被告大连金普新区人力资源和社会保障局于本判决发生法律效力之日起的法定期限内对第三人葛茂裕于2017年12月22日的投诉重新作出行政行为。上诉人大连金普新区人力资源和社会保障局上诉称，请求撤销原审判决，依法改判驳回被上诉人的诉讼请求。主要理由是：原审法院适用法律错误，对上诉人作出被诉行政行为的职权依据、事实依据及法律适用论证有误，并导致程序问题未予审理。一、上诉人系作为劳动保障行政部门作出案涉行政行为，《社会保险法》未排除上诉人的职权。原审法院认为根据《社会保险法》第六十三条和第八十六条，只有社会保险费征收机构有权责令限期缴纳或补足社会保险费，上诉人因尚未移交社会保险费征收业务而享有职权。然由全国人大常委会法工委、国务院法制办及人力资源和社会保障部组织编写的《中华人民共和国社会保险法释义》在第六十三条中表示“应当说明的是，社会保险法与《社会保险费征缴暂行条例》相比，前者在责令限期缴纳和补足的主体方面已经作了适当的调整。《社会保险费征缴暂行条例》中没有赋予社会保险经办机构这样的权力，只是赋予原劳动保障行政部门和税务机关有责令限期缴纳和补足的权力。为了便于实际操作，也考虑到社会保险经办机构作为征收社会保险费的主体已经参照公务员法进行管理，社会保险法明确赋予了社会保险费征收机构包括社会保险经办机构和税务机关也可以责令用人单位限期缴纳或者补足。”从该释义可以看出，《社会保险法》的立法原意是补充赋予社会保险经办机构责令限期缴纳和补足欠缴社保的职权，而并未排除或否定《劳动保障监察条例》及《社会保险费征缴暂行条例》中所赋予劳动保障行政部门依法处理欠缴社保的相应职权。鉴此，上诉人作为劳动保障行政部门，不论社会保险费征收业务是否实际移交，上诉人均具备案涉职权。二、上诉人认定的事实依据确凿充分。原审法院认为，农民工社会保险的缴纳应当适用大连地方政策。上诉人认为，《社会保险法》要求用人单位为职工缴纳五险，农业户口的职工亦包含在内，然被上诉人自认未缴纳五险，只缴纳了医疗和工伤两险，被上诉人应当缴纳五险。三、上诉人作出的《限期整改指令书》系过程性行为，上诉人的行政处理行为不因《限期整改指令书》而终结。原审法院认为上诉人已通过《限期整改指令书》对被上诉人限期缴纳，根据《社会保险法》第八十六条，上诉人应当对被上诉人处以罚款，而不应以行政处理决定的形式再次对被上诉人限期缴纳。然上诉人认为，《限期整改指令书》仅系上诉人作出的过程性行为，并非单独的、完整的行政行为，该过程性行为对被上诉人的权利义务不产生实际影响，亦不能产生“逾期仍不缴纳即处以罚款”的法律效果。四、上诉人实施的行政行为程序合法。原审法院因认为上诉人适用法律错误，故未审查被诉行政行为的程序。上诉人针对程序问题陈述如下：根据《劳动保障监察条例》第十四条、第十六条、第十九条，劳动保障监察可以以接受投诉的形式进行，劳动保障行政部门对违反劳动保障法律、法规或者规章的行为作出行政处理决定前，应当听取用人单位的陈述、申辩，作出行政处理决定时，应当告知用人单位依法享有申请行政复议或者提起行政诉讼的权利；劳动保障监察员进行调查、检查，不得少于2人，并应当出示劳动保障监察证件,存在直接利害关系的应当回避。上诉人的行为符合上述规定，程序合法。综上，原审法院适用法律错误，上诉人作出的具体行政行为具备充分的职权、事实、法律依据，程序合法。被上诉人大连三轮铸造设备有限公司未向本院提交书面答辩意见。原审第三人葛茂裕未向本院提交书面陈述意见。根据经原审法院庭审质证并认证的证据，以及原审法院庭审笔录，本院经审理查明：2017年12月22日，葛茂裕向大连金普新区人力资源和社会保障局递交《劳动保障违法侵权行为投诉书》，其投诉事项包括大连三轮铸造设备有限公司欠缴其自2006年5月23日至2017年12月21日期间的社会保险费。2018年1月2日，大连金普新区人力资源和社会保障局决定受理大连三轮铸造设备有限公司涉嫌欠缴葛茂裕社会保险费一案。2018年1月4日，大连金普新区人力资源和社会保障局作出并向大连三轮铸造设备有限公司送达了《劳动保障监察调查询问通知书》，要求该公司于2018年1月11日16时30分前到大连金普新区劳动保障监察大队接受询问并提交社会保险登记证、从业人员名册、劳动合同书、2006年5月至2017年12月工资发放表、2006年5月至2017年12月考勤（工时）记录等材料。2018年1月11日，大连金普新区人力资源和社会保障局对大连三轮铸造设备有限公司进行了监督检查。2018年3月27日，大连三轮铸造设备有限公司在询问（调查）中自述，“…我公司存在未按规定为葛茂裕缴纳2007年3月至2017年10月份社会保险费123875.33元（其中个人承担32436.98元，企业承担部分91438.35元，利息和滞纳金以到社保缴费机构缴费时为准）的违法行为。…”当日，因大连三轮铸造设备有限公司存在未按规定为葛茂裕缴纳2007年3月至2017年10月社会保险费123875.33元（其中个人承担部分32436.98元，企业承担部分91438.35元，利息和滞纳金以到社保缴费机构缴费时为准）的违法行为，大连金普新区人力资源和社会保障局对大连三轮铸造设备有限公司作出并送达《限期整改指令书》，限该公司自接到指令书之日起十日内改正上述违法行为。2018年4月12日，大连三轮铸造设备有限公司出具情况报告，认可其未按指令书的要求进行整改。2018年5月3日，大连金普新区人力资源和社会保障局对大连三轮铸造设备有限公司作出《行政处理事先告知书》，并于2018年5月8日送达，将拟作出的处理决定的事实、理由和依据向大连三轮铸造设备有限公司进行告知，并告知其陈述申辩权。2018年5月9日，大连三轮铸造设备有限公司向大连金普新区人力资源和社会保障局提出陈述申辩意见。2018年10月23日，大连金普新区人力资源和社会保障局对大连三轮铸造设备有限公司的陈述申辩进行了复核，并告知该公司决定继续对其作出相应处理决定。2018年10月31日，大连金普新区人力资源和社会保障局经负责人批准作出大金普人社理字[2018]0006号行政处理决定。该决定认定，“大连三轮铸造设备有限公司欠缴劳动者葛茂裕2007年3月至2017年10月社会保险费总计123875.33元（其中单位承担部分91438.35元，个人承担部分32436.98元）”。该决定认为，大连三轮铸造设备有限公司的行为违反《中华人民共和国劳动法》第七十二条的规定，并依据《中华人民共和国劳动法》第一百条和《劳动保障监察条例》第十八条的规定，对该公司作出如下处理决定：限大连三轮铸造设备有限公司自收到本行政处理决定书之日起十五日内补缴劳动者葛茂裕2007年3月至2017年10月社会保险费总计123875.33元（其中单位承担部分91438.35元，个人承担部分32436.98元；滞纳金和利息自2007年3月1日开始计算，截止到在社保征收机构进行补缴时为准）。该决定书于2018年11月8日送达大连三轮铸造设备有限公司。根据大连金普新区人力资源和社会保障局提供的《2007年3月至2017年12月社会保险费缴费明细套表》显示，葛茂裕2007年3月至2017年10月的社会保险费123875.33元（其中单位承担部分91438.35元，个人承担部分32436.98元）中包括2007年3月至2011年6月的基本养老、基本医疗、失业、生育、工伤等五项社会保险费。大连三轮铸造设备有限公司不服，提起本案诉讼。在原审法院2019年9月16日的庭审中，葛茂裕自述其系农民工。另查明，2018年11月10日，辽宁省人民政府印发《辽宁省人民政府关于调整一批行政职权事项的决定》（辽政发[2018]35号），取消了我省劳动保障行政部门关于社会保险登记、社会保险费征缴的行政职权。2019年7月3日，依据辽政发[2018]35号文件，大连市人民政府印发《大连市人民政府关于调整一批行政职权事项的决定》（大政发[2019]23号），其中决定将社会保险费征缴的行政职权转由大连市地方税务局实施，并要求各地区、各部门要做好调整行政职权事项的衔接落实工作。本院认为，《中华人民共和国社会保险法》第七条第二款规定，“县级以上地方人民政府社会保险行政部门负责本行政区域的社会保险管理工作，县级以上地方人民政府其他有关部门在各自的职责范围内负责有关的社会保险工作。”《社会保险费征缴暂行条例》第五条规定，“…县级以上地方各级人民政府劳动保障行政部门负责本行政区域内的社会保险费征缴管理和监督检查工作。”第六条规定，“…社会保险费的征收机构由省、自治区、直辖市人民政府规定，可以由税务机关征收，也可以由劳动保障行政部门按照国务院规定设立的社会保险经办机构（以下简称社会保险经办机构）征收。”《劳动保障监察条例》第三条第一款规定，“…县级以上地方各级人民政府劳动保障行政部门主管本行政区域内的劳动保障监察工作。”第十一条规定，“劳动保障行政部门对下列事项实施劳动保障监察：…（七）用人单位参加各项社会保险和缴纳社会保险费的情况；…”人力资源和社会保障部《实施〈中华人民共和国社会保险法〉若干规定》第二十七条第二款规定，“职工认为用人单位有未按时足额为其缴纳社会保险费等侵害其社会保险权益行为的，也可以要求社会保险行政部门或者社会保险费征收机构依法处理。社会保险行政部门或者社会保险费征收机构应当按照社会保险法和《劳动保障监察条例》等相关规定处理。…”案涉行政处理决定作出于2018年10月31日。其时，我省并未对社会保险费征缴的行政职权作出调整。因此，依照前述规定，上诉人具有作出案涉行政处理决定的行政职权。《中华人民共和国社会保险法》第四条规定，“中华人民共和国境内的用人单位和个人依法缴纳社会保险费，…”第五十八条规定，“用人单位应当自用工之日起三十日内为其职工向社会保险经办机构申请办理社会保险登记。未办理社会保险登记的，由社会保险经办机构核定其应当缴纳的社会保险费。自愿参加社会保险的无雇工的个体工商户、未在用人单位参加社会保险的非全日制从业人员以及其他灵活就业人员，应当向社会保险经办机构申请办理社会保险登记。…”第九十五条规定，“进城务工的农村居民依照本法规定参加社会保险。”由此，自2011年7月1日即《社会保险法》施行之日起，我国才强制要求用人单位为进城务工的农村居民办理包括基本养老保险、基本医疗保险、工伤保险、失业保险、生育保险等“五险”在内的社会保险登记，并为其缴纳上述社会保险费，此系我国境内所有用人单位的法定义务。原审法院关于大连市的用人单位自2006年10月至2017年10月应当为农民工缴纳农民工医疗保险和工伤保险的观点，系对前述法律的错误理解，本院在此予以指正。具体到本案。从现已查明的事实看，原审第三人系农村居民，故被上诉人自2011年7月1日起才具有为原审第三人缴纳包括基本养老保险、基本医疗保险、工伤保险、失业保险、生育保险等“五险”在内的社会保险费的法定义务。现上诉人认定被上诉人未为原审第三人缴纳2007年3月至2017年10月包括基本养老保险、基本医疗保险、工伤保险、失业保险、生育保险等“五险”在内的社会保险费，并责令被上诉人限期补缴，显与法律规定的用人单位的强制性义务相悖，案涉行政处理决定认定事实不清，适用法律错误，依法应予撤销。《中华人民共和国劳动法》第八十五条规定，“县级以上各级人民政府劳动行政部门依法对用人单位遵守劳动法律、法规的情况进行监督检查，对违反劳动法律、法规的行为有权制止，并责令改正。”第一百条规定，“用人单位无故不缴纳社会保险费的，由劳动行政部门责令其限期缴纳；逾期不缴的，可以加收滞纳金。”本案中，上诉人认定被上诉人未按规定为原审第三人缴纳社会保险费，作出《限期整改指令书》，要求其限期改正，在被上诉人逾期仍不补缴的情况下，上诉人作出案涉行政处理决定，符合法律规定，程序合法，并无不妥。原审法院关于上诉人没有依法处以罚款，而是以行政处理决定的形式再次对被上诉人限期缴纳，构成适用法律错误的观点，是对案涉《限期整改指令书》性质的错误理解，本院在此予以指正。国务院于2018年5月24日作出的《国务院关于国务院机构改革涉及行政法规规定的行政机关职责调整问题的决定》（国发[2018]17号）规定，“现行行政法规规定的行政机关职责和工作，《国务院机构改革方案》确定由组建后的行政机关或者划入职责的行政机关承担的，在有关行政法规规定尚未修改或者废止之前，调整适用有关行政法规规定，由组建后的行政机关或者划入职责的行政机关承担；相关职责尚未调整到位之前，由原承担该职责和工作的行政机关继续承担。地方各。地方各级行政机关承担行政法规规定的职责和工作需要进行调整的述原则执行。”本案中，虽然辽宁省人民政府于2018年11月10日作出《辽宁省人民政府关于调整一批行政职权事项的决定》（辽政发[2018]35号），取消了我省劳动保障行政部门关于社会保险登记、社会保险费征缴的行政职权，但根据大政发[2019]23号文件关于“各地区、各部门要做好调整行政职权事项的衔接落实工作”的内容可知，在无据证明案涉行政职责已经调整到位的情况下，上诉人仍具有社会保险费征缴的行政职权。由此，案涉行政处理决定被撤销后，上诉人作为其辖区内的劳动保障行政部门，应当依法对原审第三人的投诉事项作出处理。综上，原审判决虽论理有不当之处，但结论正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（二）项，第八十六条和第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判决。二审案件受理费人民币50元，由上诉人大连金普新区人力资源和社会保障局负担（已交纳）。本判决为终审判决。审判长 李 健审判员 刘 杰审判员 杨东辉二〇二一年一月二十二日书记员 周 丹附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。