湖北省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）鄂行终605号上诉人（原审原告）杨家斌，男，1968年3月18日出生，汉族，住湖北省老河口市。委托诉讼代理人冯凯，北京万典律师事务所律师。委托诉讼代理人王丽媛，北京万典律师事务所律师。上诉人（原审被告）老河口市人民政府，住所地湖北省老河口市老石路。法定代表人王燮耀，该市市长。委托诉讼代理人张信锋，老河口市光化办事处组织委员。委托诉讼代理人陈琳，湖北宏义律师事务所律师。上诉人杨家斌与上诉人老河口市人民政府（以下简称老河口市政府）因强制拆除房屋及行政赔偿一案，均不服湖北省襄阳市中级人民法院〔2018〕鄂06行初192号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。杨家斌起诉请求：1.依法确认老河口市政府强制拆除房屋的行政行为违法；2.恢复房屋原状，并赔偿停产停业损失和物品损失共计43万元整；3.本案诉讼费用由老河口市政府承担。原审法院审理查明：杨家斌的房屋位于老河口市光××办事处××组，该房屋为砖混、砖木结构的三层楼房，总面积为353.1平方米。该房屋没有房屋所有权证，土地使用权属证书遗失，但登记有地籍信息，杨家斌拥有该房屋占用土地合法的农村集体土地宅基地使用权。杨家斌及家人在该房屋经营个体面条加工并居住。2017年4月12日，老河口市政府作出河政告（2017）13号《关于征收酂阳办事处、光化办事处部分集体土地（2016）年度第7批次的通告》，告知经湖北省人民政府鄂政土批（2017）377号文件批准老河口市2016年度第7批次城市建设用地，拟征收酂阳办事处城东社区、龙岗村、光化办事处西关村部分集体土地。杨家斌房屋所占用宅基地在该次征收集体土地范围内。2017年4月14日，武汉国新房地产资产评估有限公司襄阳分公司对杨家斌的房屋及房屋装饰装修、附属物进行了价值评估。2017年5月22日，老河口市城北片区棚户区改造项目指挥部向老河口市光化办事处西关村村民委员会出具委托书，将其辖区内光化大道北延项目中被征收户所有房屋及附属物、附属设施等拆迁施工的实施工作委托交由西关村委会负责。2017年5月25日，老河口市光化办事处西关村村民委员会与十堰市拓安爆破工程有限公司襄阳分公司签订承包协议，约定将光化大道北延项目中被征收户所有房屋及附属物、附属设施（含树木等）的拆除、拆除后场地平整的工作交由该公司实施。2017年11月6日，杨家斌的房屋在无征迁部门与其达成征收补偿安置协议的情况下被强行拆除。2017年11月9日，老河口市光化办事处（甲方）向杨家斌（乙方）出具一份《老河口市棚户区改造（光化片）土地及房屋征收补偿安置协议》（以下简称《安置协议》），主要内容为：“一、被征收房屋现状：甲方征收乙方位于光化办西关一组，经认定乙方有效确认货币化奖励补偿面积为353.1平方米，经房屋评估机构评估房屋建筑总价值为人民币237232元……三、甲方应支付乙方房屋评估价值及其他补偿款合计：1027766元，包括：1.房屋评估价值237232元；2.装饰装修及附属物补偿24484元；3.签约速度奖励：前5日内，认定货币化补偿面积280平方米×1400元/平方米，计39200元；4.搬迁速度奖励：第7工作日内签订补偿协议，计13000元、七个工作日内腾空速度奖计2000元，合计15000元；5.购买政府代筹房源鼓励奖84000元；6.装饰装修补助奖励，认定货币化补偿面积280平方米×300元/平方米，计84000元；7.认定营业面积补偿，161.28平方米×1000元/平方米，计161280元；8.购买政府代筹房源物业服务费奖励，100平方米×1元/平方米＊月×24月，计2400元；9.搬迁费8元/平方米＊月×认定的建筑面积280平方米×6月，计13440元；11.误工劳力补偿费：15天×50元/人＊天×2人，计1500元；12.自来水2200元、电2340元、天然气2290元，合计6830元。”杨家斌认为该协议补偿款过低，拒绝签订该协议。2018年8月20日，杨家斌起诉老河口市政府，要求确认老河口市政府强制拆除其房屋的行为违法，并请求恢复其房屋原状、赔偿其停产停业损失、物品损失共计43万元。原审庭审中经法院释明，杨家斌变更其诉讼请求为赔偿其房屋被拆除的损失，及停产停业、物品损失43万元。原审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施”、第四十七条第一款“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿”以及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条第一款“土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有”的规定，老河口市政府是本案集体土地（含房屋）征收与补偿工作的法定主体，其在对杨家斌房屋所占用的宅基地进行征收后，应对杨家斌宅基地上附着的房屋进行补偿。老河口市政府在依法经湖北省人民政府批准后，作出《老河口市2016年度第7批次建设用地征地补偿安置方案公告》、《关于征收酂阳办事处、光化办事处部分集体土地（2016）年度第7批次的通告》，并成立了老河口市城北片区棚户区改造项目指挥部具体实际实施各项房屋征迁工作。因此，老河口市政府虽未直接拆除杨家斌在被征收土地范围内的房屋，但在未与杨家斌达成安置补偿协议的情况下，其与具体实施征收的部门放任委托实施拆迁行为的公司对杨家斌房屋予以拆除的行为，属于违法的强制拆迁行为，其法律后果应由老河口市政府承担，故对杨家斌请求确认老河口市政府行政强制拆迁行为违法的诉讼请求予以支持。老河口市政府关于其未实施强制拆迁行为、不应对该行为承担法律责任的抗辩意见不予采纳。《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时侵犯财产权的，受害人有取得赔偿的权利。本案中，老河口市政府依照湖北省人民政府的批准作出的《关于征收酂阳办事处、光化办事处部分集体土地（2016）年度第7批次的通告》，虽未被有权机关撤销或确认违法或无效，但其放任施工企业强制拆除杨家斌房屋的行为属违法行为，造成的包括房屋、附属装饰装修及房间内可移动的日常生活用品等直接财产损失依法应予赔偿。杨家斌请求赔偿，依法应就强制拆迁行为造成的损害后果承担举证责任，但因老河口市政府强制拆除行为致房屋、房屋室内装饰装修和可移动物品灭失，杨家斌无法就损害后果进行举证，也无法进行鉴定。对此，最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第四十七条的相关规定，此种情况下发生举证责任转移，应由被告承担举证责任及举证不能的法律后果。对杨家斌房屋及其附属装饰装修的赔偿，应不低于其依照征收补偿方案可以获得的征收补偿。杨家斌请求房屋和室内物品赔偿，提供了武汉国新房地产资产评估有限公司襄阳分公司对其房屋及房屋装饰装修、附属物的价值评估报告，老河口市政府拟与其签订的安置补偿协议，及其自书的物品损失清单；老河口市政府提供了与杨家斌同区域其他被征迁户签订的安置补偿协议进行佐证。根据双方当事人提供的证据，结合了解杨家斌从事职业经济收入情况，经过多次协调，又要求老河口市政府出具对杨家斌的安置补偿方案，并据此酌定：根据老河口市光化办事处拟与杨家斌签订的安置补偿协议内容，总补偿款为人民币1027766元，其中房屋价值为人民币237232元，其他各项补偿及奖励合计人民币790534元。可以两种方式对杨家斌进行赔偿。一是房屋置换结合货币化补偿，即由老河口市政府在杨家斌原房屋所在地就近按同等面积向其还房，并赔偿经济损失人民币790534元；二是完全货币化补偿，向杨家斌赔偿经济损失人民币1027766元。同时，还应向杨家斌赔偿其室内可移动物品损失酌定为人民币10万元。综上，原审法院依照《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款、第四十七条第一款，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条第一款，《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（四）项、第三十二条、第三十六条第（四）、（八）项，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项，第七十六条，最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第四十七条之规定，判决：一、确认被告老河口市人民政府强制拆除原告杨家斌被征收房屋的行政行为违法；二、被告老河口市人民政府于本判决生效之日起六十日内一次性赔偿原告杨家斌因强制拆迁造成的房屋损失1027766元；或者在杨家斌原房屋所在地就近按同等面积予以还房，并赔偿其房屋的其他经济损失人民币790534元；三、被告老河口市人民政府于本判决生效之日起六十日内一次性赔偿原告杨家斌因强制拆迁造成的室内可移动物品损失人民币10万元；四、驳回原告杨家斌的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告老河口市人民政府负担。杨家斌上诉称：1.原审判决认定事实错误，老河口市政府选择评估机构违法，评估机构确定其房屋价值违法，评估机构出具的评估报告不能作为被强拆房屋价值的补偿标准；2.原审判决对案涉房屋的用途认定错误，该房屋应按照营业用房性质给予安置房；3.原审判决对案涉房屋的营业面积认定错误，导致杨家斌未获得合理的停产停业损失；4.原审判决对强拆行为造成的损失认定错误，对于案涉房屋的室内物品价值，老河口市政府无法举证，应当认可杨家斌提出的赔偿数额，另外应当支持杨家斌提出的精神损害赔偿。综上，请求本院：1.撤销原判第二、三、四项；2.判决老河口市政府按照国有土地上营业用房补偿标准赔偿杨家斌货币或者按照杨家斌房屋实际面积在光化国际小区进行产权调换营业性质安置房；3.判决老河口市政府赔偿杨家斌停产停业损失、物品损失、精神损失等共计43万元整。老河口市政府上诉称：1.杨家斌未取得案涉房屋的土地、房产合法证件，不具有本案诉讼主体资格；2.对于本案涉及的房屋所在区域征地安置实施工作，老河口市政府已委托老河口市光化办事处负责，老河口市政府未实施所谓的“违法行政行为”，老河口市光化办事处成立了城北片区棚户区改造项目指挥部，指挥部将房屋拆迁具体施工委托给了西关村民委员会，该村委会又委托十堰市拓安爆破工程有限公司襄阳分公司承包实施具体拆迁工作，拓安公司由于工作失误误拆了杨家斌的房屋，杨家斌应当以拓安公司为被告提起民事侵权诉讼；3.案涉房屋被拆除前，房屋征收部门多次与杨家斌进行协商，因杨家斌提出无理要求，协商未果；4.即使认定强拆行为违法需要予以赔偿，原审法院以《安置协议》为依据确定的赔偿数额也没有法律依据，不是杨家斌的实际损失；5.原审判决老河口市政府赔偿杨家斌屋内物品损失10万元没有法律依据；6.原审判决第二项内容具有不确定性，且第二种方式不符合法律和政策规定，只应按照完全货币化方式进行补偿。综上，请求本院撤销原审判决，依法改判或发回重审，一、二审诉讼费用由杨家斌承担。杨家斌、老河口市政府均未提交二审答辩意见。本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，根据双方当事人的上诉主张，本案二审争议焦点为：（一）老河口市政府是否系本案适格被告，杨家斌是否具有本案原告主体资格；（二）原审判决的赔偿数额及赔偿方式是否合理；（三）本案是否应当考虑赔偿款的利息问题。（一）关于本案被告及原告是否主体适格的问题本案系老河口市政府经湖北省人民政府批准实施酂阳办事处、光化办事处部分集体土地征收引发的行政争议。根据老河口市政府作出的河政告（2017）13号《关于征收酂阳办事处、光化办事处部分集体土地（2016）年度第7批次的通告》及《老河口市2016年度第7批次建设用地征地补偿安置方案公告》，该市政府系本次征收主体，其将征收安置实施工作委托酂阳办事处、光化办事处负责，故原审判决认定征收过程中具体施工单位实施的行为应由老河口市政府承担相应法律责任，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十四条第二款的规定，亦即老河口市政府系本案适格被告。同时，杨家斌虽然未获得案涉房屋的有效产权登记，但通过2012年的地籍登记资料及其他证明材料，能够认定其享有案涉房屋所占土地的合法使用权。结合我国不动产权属“房地一致”的基本原则、杨家斌在案涉房屋中长期居住经营的客观实际情况，以及征收实施单位开展相关工作时未曾否认过杨家斌的被征收人资格等情形，可以确认杨家斌系案涉房屋及其所占土地的权利主体，其与该房屋遭违法强拆的行政行为及相应行政赔偿具有利害关系，具备本案原告主体资格。（二）关于原审判决赔偿数额及赔偿方式是否合理的问题被诉强制拆除房屋的行为已被原判确认违法，二审亦予认可，不再赘述。本案属于在农村集体土地征收过程中对集体土地上房屋一并征收并予行政赔偿的情形，人民法院在审理行政赔偿案件时，确定赔偿数额应坚持全面赔偿和公平合理原则，既要保护赔偿请求人的合法权益，又要适度考虑整个征收片区所有被征收人征收补偿利益的相对公平。《老河口市棚户区改造（光化大道北延建设项目）集体土地及地上附着物（含房屋）征收补偿安置方案》（以下简称《补偿安置方案》）设定了被征收土地、房屋的相关补偿标准，老河口市光化办事处曾与杨家斌进行协商并草拟了《安置协议》，该协议虽未最终正式签订，但其内容是基于《补偿安置方案》计算的各项补偿数额。原审法院在杨家斌与征收实施单位未达成补偿协议的情况下，以《补偿安置方案》及《安置协议》为主要依据确认对杨家斌的赔偿数额，且该数额中包含了签约速度奖励、搬迁速度奖励等各类补偿权益，兼顾了对杨家斌合法权益的保障和整个征收片区补偿标准的相对公平，并无不当之处。关于杨家斌上诉提出案涉征收项目的评估程序违法的问题。考虑到本案系对集体土地上房屋进行的征收补偿，法律法规并未对集体土地上房屋征收的评估程序作出具体规定，且无证据显示征收过程中被征收人（包括杨家斌在内）曾对评估程序提出过异议，故本院对杨家斌的该项主张不予支持。关于对案涉房屋用途的认定及相应补偿标准问题。根据杨家斌的地籍登记资料的记载，该地块的性质是农村宅基地，本应用于居住，杨家斌及其家庭此后在案涉房屋中居住、经营，属于《补偿安置方案》“五、补偿结算方案”之“（一）住宅房屋的货币化补偿”中第3点“征收集体土地范围内个人拥有合法产权的住宅房屋从事商业经营，已依法取得以被征收房屋为经营场所的营业执照、且正常经营两年以上”的情形。对于此种情形，《补偿安置方案》设定的补偿标准是按实际经营使用面积每平方米增加1000元补偿。而在《安置协议》中，杨家斌用于经营的房屋面积被确认为161.28平方米，并计算了相应的补偿费161280元，符合《补偿安置方案》的要求。杨家斌上诉认为其房屋全部用于经营，与其土地登记资料记载用途及提供的房屋照片明显不符，本院不予支持。关于杨家斌提出的对强制拆除行为导致的停产停业损失的赔偿主张。《补偿安置方案》“六、政策性补偿”之“（二）非住宅房屋”中第2点规定了停产停业损失费的补偿标准，且与营业面积补偿分属不同的补偿项目，原审未支持杨家斌的该项主张确有不当，二审予以纠正。根据《补偿安置方案》的标准，停产停业损失费按被征收房屋合法非住宅部分评估价值最高不超过1.5%来计算，在本案中即为：161.28平方米（非住宅部分面积）×846元（评估单价）×1.5%=2046.64元。关于杨家斌提出的被征收房屋的室内物品损失赔偿主张。因各方当事人均未能提交有效证据证明室内物品损失的具体数额及组成，原审综合杨家斌经营情况、房屋照片及生活常识等因素后，酌定赔偿数额为10万元，具备合理性。关于原审判决第二项采取的选择性赔偿方式问题。原审虽在充分考虑杨家斌的意愿后作出选择性赔偿判决，但该赔偿方式具有较大的不确定性，且超出了《补偿安置方案》设定的补偿结算方式。案涉征收项目的《补偿安置方案》设定的补偿结算方式为货币化补偿，并提供就近代筹房源作为安置条件，不违反当时有效的《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）及《中华人民共和国土地管理法实施条例》（2014年修订）的规定。原审判决老河口市政府直接在杨家斌原房屋所在地就近按同等面积予以还房，与该征收项目的安置补偿政策不符，二审予以纠正。关于杨家斌请求判令老河口市政府按照国有土地上营业用房的补偿标准赔偿杨家斌货币或者按照杨家斌房屋实际面积在光化国际小区进行产权调换营业性质安置房、请求判令老河口市政府赔偿其精神损失等，均缺乏补偿安置政策依据或法律依据，二审不予支持。据此，就杨家斌房屋被强制拆除一事，老河口市政府应向其赔偿房屋应得补偿利益1027766元，停产停业损失2046.64元，室内物品损失10万元，共计1129812.64元。（三）关于利息的赔偿问题本案系行政赔偿案件，老河口市政府作为征收主体，对其征收实施单位违法强拆杨家斌房屋的行为承担赔偿责任，理应及时履行赔偿义务，尽快支付赔偿金，以使赔偿金的孳息尽早归于受害人，尽可能减少受害人的损失。若违法损害赔偿不计付利息，则会使受害人的直接损失无法得到全部赔偿，甚至可能促使加害人拖延履行赔偿义务。就本案而言，被诉违法强拆行为发生于2017年11月6日，距今已三年余，为适度体现行政赔偿制度的惩罚性并督促行政机关及时履行赔偿金支付义务，本案应当加判利息，利息本金即为前述赔偿总额1129812.64元。综上所述，原审判决认定基本事实清楚，但适用法律错误。杨家斌及老河口市政府的上诉理由均部分成立，二审予以支持。依照《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（三）项、第三十六条第（八）项及《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）（二）项之规定，判决如下：一、维持湖北省襄阳市中级人民法院〔2018〕鄂06行初192号行政判决第一项；二、撤销湖北省襄阳市中级人民法院〔2018〕鄂06行初192号行政判决第二、三、四项；三、改判老河口市人民政府于本判决生效之日起60日内，一次性赔偿杨家斌因强制拆除房屋造成的损失1129812.64元及利息〔利息计算方式为：以1129812.64元为基数，自2017年11月6日起至2019年8月19日止按中国人民银行同期同类贷款利率计付，自2019年8月20日起至付清之日止按照同期全国银行间同业拆借中心公布的贷款市场报价利率（LPR）计算〕。四、驳回杨家斌的其他诉讼请求。二审案件受理费50元，由老河口市人民政府负担。本判决为终审判决。审判长  黄莹审判员  周杏审判员  李伟二〇二一年一月十八日法官助理雷禹书记员陈千维