文书内容重庆市第四中级人民法院民 事 判 决 书(2020)渝04民终1419号上诉人（原审原告）：重庆森山投资有限公司，住所地重庆市渝**龙溪街道龙脊路**建材大厦**4-35，统一社会信用代码91500243762658044H。法定代表人：郭明跃，执行董事。委托诉讼代理人：何静，女，该公司总经理。被上诉人（原审被告）：重庆市彭水苗族土家族自治县人民政府，住所地重庆市彭水苗族土家族自治县北门街**，统一社会信用代码709471731。法定代表人：石强，县长委托诉讼代理人：肖亚，重庆绿荫律师事务所律师。委托诉讼代理人：廖建军，男，系重庆市彭水苗族土家族自治县文化和旅游发展委员会副主任。上诉人重庆森山投资有限公司（以下简称森山公司）因与被上诉人重庆市彭水苗族土家族自治县人民政府(以下简称彭水县政府）合同纠纷一案，不服重庆市黔江区人民法院(2018)渝0114民初8950号民事判决，向本院提起上诉。本院于2020年10月25日受理后，依法组成合议庭，对上诉人森山公司的委托诉讼代理人何静、被上诉人彭水县政府的委托诉讼代理人肖亚、廖建军进行了调查询问。本案现已审理终结。森山公司上诉请求：一、撤销重庆市黔江区人民法院（2018）渝0114民初8950号民事判决，改判支持森山公司全部诉讼请求；二、本案一、二审诉讼费均由彭水县政府承担。事实和理由：一、一审法院认定事实及适用法律错误。1.一审判决认定《摩围山景区建设现场办公会议纪要》（中共彭水县委办公室第20期）（以下简称《第20期会议纪要》）是党委文件而非合同条款，并且认为《第20期会议纪要》给予森山公司的返税是一种奖励，具有可撤销性，不具有强制执行力属于事实认定错误。《第20期会议纪要》虽然是县委会议记录性文件，但时任彭水县政府法定代表人及森山公司的法定代表人均参加会议，并作出肯定意见后签收，完全符合合同成立的基本要件，该文件形成后彭水县政府亦按照《第20期会议纪要》的约定向森山公司奖励了2011年至2014年税收，森山公司就此未提出异议，应视为合同条款的履行，故《第20期会议纪要》应视为双方合同关系的一部分，对双方具有拘束力，双方应遵守执行。如果《第20期会议纪要》中对于企业的承诺和优惠政策能被随时撤销，将无限扩大政府行为的随意性，且与中央要求各级政府诚信守法的要求相背离。2.一审判决认定《摩围山风景区资产和开发权经营权转让协议》（以下简称《转让协议》）签订后，森山公司不具备摩围山景区的经营管理者身份，请求按照2015年全年景区缴纳的税收按县财政实得部分的50%进行奖励不具备主体资格，属于事实认定错误。首先，森山公司主张的是2015年至2016年间其自行缴纳的各项税款对应的奖励，不含经营主体变更后产生的其他税收奖励。其次，森山公司2011年至2015年依法缴纳了相应税款，具备税收奖励主体资格。2015年4月20日签订的《转让协议》约定《彭水自治县茂云山国家森林公园摩围山游览区合作开发框架协议》（以下简称《框架协议》）及《彭水自治县茂云山国家森林公园摩围山游览区经营权和开发权转让合同》（以下简称《转让合同》）的终止执行，不代表所有的合同内容全部终止执行，不能否认森山公司在未获得奖励的情况下已经对景区的基础建设投入，彭水县政府应依约奖励森山公司缴纳的税收款。3.一审判决错误认定森山公司诉求证据不足。森山公司举示的《框架协议》、招商引资优惠政策以及《第20期会议纪要》明确约定了彭水县政府税收奖励的合同义务，《转让合同》及其附件《框架协议》的终止执行，不影响合同中结算和清算条款的效力，彭水县政府仍负有税收奖励的合同义务。4.一审判决错误认定《第20期会议纪要》的性质，混淆森山公司税收奖励的诉求基础上，认定森山公司起诉没有事实依据，适用《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条规定驳回森山公司诉讼请求属于适用法律错误。二、森山公司诉讼请求依据的事实清楚，证据充分，应改判支持其诉讼请求。森山公司与彭水县政府就税收奖励建立了合同关系，明确了双方税收奖励的权利义务，彭水县政府未按照《第20期会议纪要》约定履行。彭水县政府辩称，一、一审判决将《第20期会议纪要》给予森山公司的税收返还不视为彭水县政府的合同义务并无不当。二、森山公司请求将2015年所交税款县财政实得部分的50%予以返还奖励既不符合《第20期会议纪要》议定的条件，也不符合双方关于税款分担的约定。三、即使应予奖励，森山公司主张的数额也明显不实。综上，一审判决认定事实属实，适用法律正确，判决结果公正，请求二审法院依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项规定，判决驳回上诉，维持原判。森山公司向一审法院起诉请求：1．判令彭水县政府立即按约定支付10367757.107元奖励金；2.本案诉讼费用由彭水县政府承担。一审法院认定事实：2007年12月29日，以彭水县政府为甲方，重庆森山进出口贸易有限公司为乙方，签订了《框架协议》，2008年4月21日重庆森山进出口贸易有限公司变更登记为本案的森山公司。《框架协议》以共同将茂云山国家森林公园摩围山游览区打造成国家“4A”级旅游景区为目标。双方的合作方式是：甲方对茂云山国家森林公园摩围山游览区（转让景区面积约13650亩）的所有权和经营权分离，将茂云山国家森林公园摩围山游览区经营权有偿转让给乙方经营和管理，并由乙方全额投资开发和建设。在法律和政策允许及同等的条件下，乙方有优先取得景区土地、林地、及景区内的所有的其他财产的权利。合作期限是自本协议签订之日起至2076年12月30日止。“甲方承诺”中第三款约定：为乙方落实好享受符合国家西部大开发、支持渝东南少数民族地区经济社会发展、国家及重庆市支持旅游开发建设等相关方面的优惠政策；第四款约定依照国家法律法规和控制性详规，根据乙方申请，为乙方依法办理涉及景区开发建设所需征用的土地和土地出让手续（出让地的面积，以批准的总规划建设开发用地面积为准），对游览区的开发建设项目所征收的除土地出让金外的县级行政事业性收费（包括上级返还部分）作为专项资金全部用于该景区建设，其中安排给乙方使用的建设资金不低于50%。“乙方承诺”中第一项约定在控制性详规批准五年内，投资总额不低于三亿元人民币用于茂云山国家森林公园摩围山游览区开发（具体投资总额以审查批准的控制性详规所测算的概算为准）。第一年投资金额不低于2,000万元人民币，第二年投资金额不低于3,000万元人民币，第三年投资金额不低于5,000万元人民币。投资总金额和年度投资金额的认定以双方共同委托的有资质的审计单位出具的审计报告为准。协议还约定本协议与《彭水县茂云山国家森林公园摩围山游览区经营权转让协议书》的相关内容互为补充。协议对违约责任的约定为：若一方违约，另一方有权要求继续履行或终止本协议并追究违约方的违约责任。违约方应当赔偿由此给对方造成的全部经济损失。2008年3月5日，彭水县茂云山国有林场（转让方、甲方）与重庆森山进出口贸易有限公司（受让方、乙方）根据《框架协议》确定的原则，签订了《转让合同》，约定甲方将彭水茂云山国家森林公园摩围山游览区的经营权、开发权、收费权和茂云山国家森林公园名称的专用权，以及与经营开发相关的权益，整体转让给乙方；转让期限为从本合同签订之日起至2076年12月30日止；转让价款为420万元整，本合同签订之日起15日内先行支付人民币40万元整，此后每年支付人民币20万元整，直至付清为止，从第二年起乙方每年的付款时间为当年的1月31日前；《框架协议》为合同的附件之一。2008年6月12日，彭水县政府发布了《彭水县招商引资优惠政策》（彭水府办发［2008］100号）（以下简称《招商引资政策》），其中“财税政策”第四项约定：投资3,000万元以上的新建加工型项目，从投产（营业）之日起，企业缴纳的增值税、营业税县级实得部分，前3年按50%的比例由县财政安排拨付给企业用于及时改造、产品研发或扩大再生产（经营）。之后五年，企业年度新增增值税县级实得部分的50%由县财政安排拨付给企业用于企业技术改造、产品研发和扩大再生产。2010年11月4日，彭水县四大家主要领导蒲阳、陈航、张福安、胡勤俭率四大家分管、联系领导、相关部门、乡镇负责人到摩围山景区召开现场办公会，研究部署景区建设有关事宜，并形成了《第20期会议纪要》。纪要第十一条“关于支持森山公司发展问题”载明：会议决定，森山公司与工业园区入驻企业同等享受县内招商引资所有优惠政策以外，并从2011年起，五年内森山公司上交的税收中县财政实得部分按照50%返还用于景区基础建设。关于植被恢复费市级返还部分由县林业局负责100%的安排返还于森山公司。若森山公司在彭水成功引进落户国际马术比赛或汽车拉力赛等国际国内大型比赛活动，县政府奖励森山公司300万元，并支持一定承办经费。《框架协议》签订后，森山公司投资建设了景区游览设施、餐饮住宿及接待管理设施、改造了景区环境等。其中摩围山养生度假酒店于2011年5月建成，并于2011年6月正式开放营业。根据《第20期会议纪要》中“关于支持森山公司发展问题”和《框架协议》“甲方承诺”中第三款之约定，彭水县政府将当年度县财政税收实得部分的50%奖励给了森山公司，彭水县政府分别于2011年、2012年、2013年、2014年拨付给森山公司奖励金109,800元、267,000元、678,300元、336,900元。2013年7月15日，县委书记陈航在县委4楼会议室主持召开13届县委第23次常委会议，并形成了《13届县委第23次常委会议纪要》（中共彭水县委办公室第7期）载明：会议决定县政府回购摩围山景区，由彭水县政府所属国有企业中业集团负责统一开发，由余健华同志牵头，组织县旅游局、县政府法制办等单位与森山公司就其退出开发问题洽谈磋商，提出稳妥的解决方案。2013年8月15日，县长刘峰在县政府三楼会议室主持召开2013年第6次县长办公会，并形成了《第6次县长办公会纪要》（彭水县政府办公室县长办公会纪要第6期）载明：审议并原则通过了《摩围山景区经营权回购工作方案（送审稿）》，林光同志牵头，县旅游局负责，中业集团等相关单位配合，按计划开展各项工作，确保景区回购工作顺利、有序进行。2013年10月20日，彭水县审计局（甲方）、重庆中宏闾信财务咨询有限公司（乙方）、彭水中业实业发展有限公司（以下简称中业公司）（丙方）签订了《财务收支审计咨询合同》，约定甲方委托乙方对森山公司实施的摩围山项目的投资情况进行财务清查和清产核资。2013年10月28日，中业公司、森山公司共同委托重庆瑞升资产土地评估有限责任公司（以下简称瑞升公司）为摩围山景区资产回购的需要，对摩围山景区的全部资产进行评估。2015年1月15日，瑞升公司出具《资产评估报告》（渝瑞2015评字第036号）载明：中业公司拟回购森山公司的摩围山风景区所涉及的有证房屋、无证房屋、构筑物、其他设施设备、土地使用权、有证森林资源、无证森林资源评估项目于评估基准日2013年9月30日的市场评估值为289,069,524.50元。2015年4月20日，森山公司（甲方）与中业公司（乙方）签订《转让协议》，双方议定，摩围山风景区资产和开发权、经营权、知识产权作价为人民币2.7656亿元，资产转让所产生的相关税费，原值部分（1.64亿元）由乙方承担，收益部分（1.1256亿元）由甲方承担，其余税费按有关规定执行，甲方出票后，应由乙方承担部分乙方10个工作日内据实支付给甲方；自本协议签订生效之日起，彭水县政府与重庆森山进出口贸易公司于2007年12月29日签订《框架协议》和彭水县茂云山国有林场与重庆森山进出口贸易公司于2008年3月5日签订的《转让合同》对甲方终止执行。一审法院认为，彭水县政府为将茂云山国家森林公园摩围山游览区打造成国家“4A”级旅游景区，将该游览区的所有权和经营权相分离，以有偿转让的方式让森山公司全额投资建设和经营管理，为此，双方签订了《框架协议》和森山公司据《框架协议》与彭水县政府所属国有林场还签订了《转让合同》，《转让合同》中明确《框架协议》作为《转让合同》的附件。《框架协议》中明确约定的“对游览区的开发建设项目所征收的除土地出让金外的县级行政事业性收费（包括上级返还部分）作为专项资金全部用于该景区建设，其中安排给乙方使用的建设资金不低于50%”。为落实上述优惠政策，彭水县委以召开现场办公会的形式研究并形成了《第20期会议纪要》，作出“森山公司与工业园区入驻企业同等享受县内招商引资所有优惠政策以外，并从2011年起，五年内森山公司上交的税收中县财政实得部分按照50%返还用于景区基础建设”的决定。依据上述决定及森山公司的申报，彭水县政府于2012年返还2011年县财政实得部分的50%即109,800元用于景区基础建设；于2013年返还2012年县财政实得部分的50%即267,000元用于景区基础建设；于2014年返还2013年县财政实得部分的50%即678,300元用于景区基础建设；于2015年返还2014年县财政实得部分的50%即336,900元用于景区基础建设。过程中，彭水县政府于2013年开始筹划回购摩围山游览区事宜，经过双方共同委托的机构进行评估后，2015年4月20日森山公司与代表彭水县政府的中业公司签订了《转让协议》正式回购了摩围山景区，从此，摩围山景区不再由森山公司进行经营管理。《转让协议》签订后，为尽快办理相关资产的转让手续，森山公司委托中业公司代付税款共计26,128,459.69元。从双方的《框架协议》以及森山公司与彭水县政府所属的林场及中业公司分别签订的《转让合同》、《转让协议》来看，彭水县政府所属的林场和中业公司均系按照彭水县政府的意思分别与森山公司签订了合同，虽合同具体实施人不是彭水县政府，但两份转让合同均是依双方的框架协议而产生并实施，《框架协议》应属于招商引资性质的政府邀请，双方基于此《框架协议》森山公司确系与彭水县政府所管理的彭水县茂云山国有林场签订了《转让合同》，以及森山公司2015年4月与彭水县政府所属的中业公司签订了《转让协议》，双方对此并无争议。森山公司、彭水县政府签订了《框架协议》实质上也约定了双方的权利和义务，只要双方签订了有权利和义务的合同均系合同的主体，故森山公司起诉彭水县政府主体是适格的。根据彭水县政府《招商引资政策》及《第20期会议纪要》精神，税收返还的目的是减轻摩围山景区的经营管理者在经营管理过程中的税收负担，且返还的税的用途为“专款专用”即必须用于景区的基础建设。其实质是一种招商引资政策的优惠，《第20期会议纪要》虽是中共彭水县委的纪要，但参加人有政府的负责人，彭水县政府已据该纪要履行了四年的返还，对此双方均无争议，本案重点应关注的是《第20期会议纪要》的性质，如果该纪要属于合同性质，则森山公司的请求应得到支持，否则森山公司的请求就应驳回，从合同构成条件看，须有当事人的合议、要约、承诺、订立协议的环节，但该纪要均不具备，但是彭水县政府确实也履行了四年的会议纪要的返税，该种返税系政府执行了党委的工作安排，属于行政履职，彭水县政府返给森山公司的四年的实得部分50%税款系执行党委的决定和工作安排，而非基于双方有合同约定，从本案中森山公司举示的《框架协议》上没有该约定内容，而县委的会议纪要主体上应认定为党委文件而非合同条款，政府或其下属部门落实了《第20期会议纪要》给予森山公司的返税实质上是依照县委的统一工作按排给予森山公司经商的一种奖励，作为奖励的性质来讲奖励者具有可撤销性，不属符合合同的双务性质，不具有强制执行力。另外，2015年4月20日，森山公司与中业公司签订《转让协议》约定了从2015年4月20日之后，森山公司不具备摩围山景区的经营管理者身份，森山公司请求按照2015年全年景区缴纳的税收按县财政实得部分的50%进行返还明显不具备“以经营管理者身份进行景区基础建设”的主体，且依森山公司与中业公司的《转让协议》之第七条第（一）项明确约定了相关税费的各承担方式；第十条第（五）项约定：自本协议签订生效之日起，彭水县政府与重庆森山进出口贸易公司于2007年12月29日签订《框架协议》和彭水县茂云山国有林场与重庆森山进出口贸易公司于2008年3月5日签订的《转让合同》对甲方终止执行，而之前森山公司、彭水县政府签订《框架协议》双方约定了作为《转让合同》之附件也应终止执行。综上所述，森山公司诉称依据双方的《框架协议》约定内容根本不能证明双方约定了彭水县政府有返税的合同义务，而森山公司与彭水县政府所属中业公司签订的《转让协议》已经明确约定了《转让合同》及其附件《框架协议》终止执行。因此，森山公司诉称没有事实根据，举示的证据明显不足，应承担举证不能的责任，其请求彭水县政府按约定支付10367757.107元奖励金的请求无事实及法律依据。为此，根据《中华人民共和国合同法》第六十条，《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条之规定，判决：驳回森山公司的诉讼请求。案件受理费84006元，由森山公司负担。本院二审期间，各方当事人均未向本院提交新的证据。本院二审查明的事实与一审法院查明的事实一致，本院对一审法院查明的事实予以确认。本院认为，《第20期会议纪要》系中共彭水县委文件，彭水县政府对该会议纪要的落实执行，不能认定为彭水县政府与森山公司之间就成立了彭水县政府应当返还森山公司所缴纳部分税款的权利义务关系。并且《第20期会议纪要》第十一条载明是从2011年开始，五年内森山公司上交的税收中县财政实得部分按照50%返还用于景区建设。森山公司请求返还的其上交税收县财政实得部分包含了其2015年、2016年两年上交的税收。按照会议纪要第十一条所载森山公司2016年上交的税收也不在返还范围内。而且《第20期会议纪要》第十一条明确规定返还的税收是要用于景区基础建设，在2013年8月15日形成《第6次县长办公会纪要》后的2013年10月28日中业公司、森山公司为摩围山景区资产回购的需要，共同委托瑞升资公司对摩围山景区资产进行评估，并在委托评估时对价格时点确定为2013年9月30日。受托方瑞升公司在2015年1月15日出具的《资产评估报告》的评估基准日是2013年9月30日。在《评估报告书》作出后，森山公司与中业公司签订的《转让协议》约定的摩围山景区相关权益的转让作价还略低于评估价。表明最迟在中业公司、森山公司共同委托评估时，森山公司已经停止了对景区的建设投入。并且2015年4月20日森山公司与中业公司签订《转让协议》后，森山公司已经不是摩围山景区的开发建设者。对森山公司上交的税收予以返还，森山公司既不会、也不能将返还的税收用于景区的基础建设。即返还税收给森山公司的目的已经无法达到，不能符合《第20期会议纪要》关于奖励必须用于景区基础设施建设的特定用途。森山公司在本案对于因转让摩围山景区产生的税费，也要求按照县财政实得50%予以返还。《第20期会议纪要》形成时，森山公司是摩围山景区的开发建设者和经营者，对森山公司缴纳税费予以返还是为了景区的进一步开发建设，即在返还税费给森山公司时，森山公司应当具备摩围山景区开发者、建设者、经营者这一特定身份。在2015年4月20日中业公司、森山公司签订《转让协议》，其中明确《转让合同》对森山公司终止执行，森山公司将摩围山景区转出时，即也失去景区开发建设者和经营者的特定身份，结合会议纪要出台的目的是为了是为了对景区开发建设者进行的奖励，因此摩围山景区转让产生的税费不应当包含在会议纪要涉及的税费之中。中业公司、森山公司签订《转让协议》时也已经明确《框架协议》对森山公司终止执行，森山公司也无权再要求彭水县政府按照《框架协议》中相关约定，给予其优惠政策。另，合同中的“结算和清理条款”是指当事人关于经济往来的计算以及合同终止后如何处理合同遗留问题的合同条款，是为了合同终止而约定的，返税政策不属于结算和清理条款。综上，重庆森山投资有限公司的上诉请求不成立，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应当予以维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项之规定，本院判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费84006元，由上诉人重庆森山投资有限公司负担。本判决为终审判决。审 判 长 丁咏梅审 判 员 徐婷婷审 判 员 王军峰二〇二一年一月十九日法官助理 秦清华书 记 员 程方坪