济南铁路运输中级法院 行 政 判 决 书 （2021）鲁71行终21号 上诉人（原审被告）济南市历城区人民政府仲宫街道办事处，住所地济南市历城区仲宫街道办事处宏福路**。 法定代表人陈民，主任。 委托代理人李春艳，山东高信律师事务所律师。 委托代理人杜伟，山东高信律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）宋艳，女，1976年8月8日出生，汉族，住北京市海淀区。 委托代理人马长霖，山东泰泉律师事务所律师。 委托代理人胡梦媛，山东泰泉律师事务所实习律师。 被上诉人（原审被告）济南市南部山区管理委员会综合管理执法局，，住所地济南市仲宫街道锦绣川水库大坝东200米路南 负责人梅涛，局长。 委托代理人薛琳，女，该单位工作人员。 委托代理人宋唐生，山东环周律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）济南市南部山区管理委员会，，住所地济南市历城区柳埠街道办事处柳埠**** 负责人文东河，主任。 委托代理人刘振振，山东金洲律师事务所律师。 原审第三人济南市历城区月亮湾旅游度假专业合作社，住所，住所地济南市历城区仲宫镇杨而村div> 法定代表人宋春录。 原审第三人济南市历城区仲宫镇杨而村村委会，住所，住所地济南市历城区仲宫镇杨而村div> 法定代表人程延超，主任。 宋艳诉济南市历城区人民政府仲宫街道办事处（以下简称仲宫街道办）、济南市南部山区管理委员会综合管理执法局（以下简称南山执法局）、济南市南部山区管理委员会（以下简称南山管委会），及第三人济南市历城区月亮湾旅游度假专业合作社（以下简称月亮湾合作社）、济南市历城区仲宫镇杨而村村委会（以下简称杨而村村委会）拆迁行政强制一案，仲宫街道办不服济南铁路运输法院（2020）鲁7101行初429号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定审理了本案。本案现已审理终结。 原审法院审理查明，2015年9月22日，宋艳与月亮湾合作社签订了《月亮湾原生态木屋村木屋买卖合同》，约定宋艳向月亮湾合作社购买木屋，木屋位于月亮湾原生态木屋村小区A区第四栋楼，地上，地上建筑面积为230平方米质结构，建筑层数为二层，有地下室面积为100平方米，有车库面积为100平方米，总房款为100万元，木屋交付使用后归宋艳所有，附属的院落及木屋所占用的土地为70年使用权，产权性质为租赁。同日，案外人杨国昌向宋艳出具收条，载明收到宋艳支付上述房屋购房款80万元，房款已全结清。次日，案外人高蕊与宋艳签订《协议书》，约定上述房屋室内室外所有物品折价5万元，付款人为宋艳，收款人为高蕊。庭审中，宋艳称共支付85万元（含80万元购房款，5万元家具费用）从房屋前业主处购得案涉房屋，并与月亮湾合作社重新签订的购房合同。 2020年3月26日，南山管委会对月亮湾木质别墅4号业主作出《接受调查通知书》，告知其未经依法批准擅自占用杨而村集体土地建设房屋的行为，涉嫌违反《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、第六十五条的规定，通知其接受调查。2020年3月27日，南山执法局就案涉房屋情况对宋艳进行询问，并告知其案涉房屋涉嫌违法，将依法作出处理。2020年3月31日，南山管委会对月亮湾木质别墅4号业主作出《限期拆除告知书》，告知其因前述违法行为，拟拆除案涉房屋，限其于2020年4月7日前搬出房内物品，腾空房屋，自行将违法建筑及设施拆除，清理堆放物品恢复土地原状，退还非法占用的土地，并告知其享有陈述和申辩的权利。2020年4月8日，南山执法局对月亮湾合作社作出《限期拆除决定书》，载明：依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、第六十五条，本机关决定责令你限期拆除仲宫街道办事处杨而村14栋违建别墅。限你于2020年4月10日前搬除房内物品，腾空房屋，自行将违法建筑及设施拆除，清理堆放物品恢复土地原状，并退还非法占用的土地。”《限期拆除决定书》还告知其享有申请行政复议或提起行政诉讼的权利。2020年4月13日，案涉房屋被拆除。 2020年7月31日，南山执法局对月亮湾合作社作出《撤销决定书》，载明：“2020年4月8日，我局向你单位送达《限期拆除决定书》，就你单位非法占用土地，在杨而村建设14套别墅项目事宜，责令你单位限期拆除。后经查明，2012年9月13日，原济南市国土资源局已向你单位下发了济国土罚字〔2012〕第475号行政处罚决定书（以下简称475号处罚决定书），限期拆除以上违法建设。原济南市国土资源局又于2013年向济南中院申请强制执行，济南中院裁定准予执行，限期拆除以上违法建设。基于以上事实，现我局依法撤销2020年4月8日向你单位送达的《限期拆除决定书》。” 另查明，2012年9月13日，原济南市国土资源局对月亮湾合作社作出475号处罚决定书，载明“经核实：济南市历城区月亮湾旅游度假专业合作社未经批准，于2009年7月开始擅自占用历城区仲宫镇杨而村村南集体土地进行非农业建设，截止2012年3月陆续建设了旅游观光游乐场、二层住宅20间、二层职工食堂一座、两座六层职工宿舍楼，建筑面积12000平方米，总占地面积14650.7平方米（21.98亩）。经核实，以上所占土地占地前6532.25平方米为耕地，508.32平方米为农用地(耕地以外的其他农用地)、7610.13平方米为未利用地，上述行为……属非法占用集体土地行为。该宗地不符合土地利用总体规划。……决定处罚如下：1.限济南市历城区月亮湾旅游度假专业合作社15日内拆除在非法占用的7040.57平方米集体土地上新建建筑物和其他设施，恢复土地原状，并将14650.7平方米集体土地退还历城区仲宫镇杨而村委会；2.……”。475号处罚决定书后附宗地图、历城区仲宫镇2006-2020年度土地利用总体规划图（局部）、历城区仲宫镇2009年土地利用现状图（局部），其中宗地图中绘制了违法建筑及设施所处的17处地块，载明月亮湾旅游度假专业合作社总面积14650.7平方米，合21.98亩，并分别列明了17处地块的面积。经核查，案涉月亮湾木质别墅所处位置位于475号处罚决定书所附宗地图中标注的“地块;地块九&rdquo 2013年4月2日，原济南市国土资源局向济南市中级人民法院（以下简称济南中院）提交强制执行申请书，申请强制执行475号处罚决定书中的处罚事项。济南中院于2013年4月22日作出（2013）济行执字第55号行政裁定书（以下简称55号行政裁定书），裁定准予执行475号处罚决定书中的两项处罚，限被执行人月亮湾合作社于裁定生效之日起十五日内拆除上述建筑物和其他设施，恢复土地原状，并退还土地，如不履行将依法采取强制措施。 原审法院认为，本案的争议焦点为：一、本案各被告是否适格；二、案涉强制拆除行为是否合法。 关于各被告是否适格的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”本案中，南山执法局作出的《限期拆除决定书》中载明“逾期不申请行政复议也不提起行政诉讼，又不执行本决定的，本机关将依法责成仲宫街道办事处强制执行”，南山管委会、南山执法局、仲宫街道办在提交的答辩状中均认可仲宫街道办实施了案涉强制拆除行为，仲宫街道办在庭审中称在宋艳自行搬离房屋内物品并自行拆除可利用建筑材料后，仲宫街道办责令月亮湾合作社拆除案涉房屋并清运建筑垃圾，但其并未提交证据证明月亮湾合作社实施了对案涉房屋的拆除行为，宋艳称南山执法局实施了强制拆除行为，亦未提交相应证据证明。综合提交的证据及答辩意见，应认定案涉强制拆除行为的实施主体为仲宫街道办，仲宫街道办应为本案适格被告，宋艳起诉南山执法局、南山管委会没有事实及法律依据，原审法院不予支持。 关于案涉强制拆除行为是否合法的问题。根据双方的诉辩意见，双方争议的焦点在于仲宫街道办实施对案涉房屋的拆除行为系以哪份行政文书为依据。仲宫街道办辩称《限期拆除决定书》已经被南山执法局撤销，其系依据475号处罚决定书而非《限期拆除决定书》实施强制拆除行为，但《限期拆除决定书》系在其实施强制拆除行为之后才被南山执法局撤销，且南山执法局于2020年4月8日作出《限期拆除决定书》之前，南山管委会曾于2020年3月26日就案涉房屋对宋艳进行调查，并于3月31日对宋艳作出《限期拆除告知书》，而案涉房屋虽在原济南市国土资源局作出的475号处罚决定书的处罚范围之内，但济南中院于2013年4月22日作出（2013）济行执字第55号行政裁定书，裁定执行475号处罚决定书，距离拆除行为实施之日已有接近7年之久，且在实施前，南山执法局、仲宫街道办并未告知宋艳强制拆除行为的执行依据系475号处罚决定书，亦未提交原济南市国土资源局或济南市自然资源和规划局（职权变更后继续行使其职权的行政机关）委托其实施的相应证据。综合行政处罚的作出时间、主体、相对人、前置程序以及行政行为的连贯性等因素，可以认定仲宫街道办系依据《限期拆除决定书》而非475号处罚决定书实施了强制拆除行为。《限期拆除决定书》因属于继475号处罚决定后对案涉房屋的重复处罚而违法，南山执法局亦已撤销该决定书，且《限期拆除决定书》已明确告知了相对人申请行政复议或提起行政诉讼的期限，但仲宫街道办在上述期限未届满前，即实施了强制拆除行为，因此，仲宫街道办实施对案涉房屋的拆除行为违反法定程序，依法应予撤销，但因案涉房屋已被拆除，该强制拆除行为已不具有可撤销内容，故依法应当确认违法。 综上，南山执法局、南山管委会非本案适格被告；仲宫街道办实施的强制拆除行为，违反法定程序，应确认违法，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第三项、第七十四条第二款第一项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第三项之规定，判决确认仲宫街道办对宋艳位于济南市仲宫镇杨而村月亮湾原生态木屋村小区A区第四栋楼的强制拆除行为违法；驳回宋艳对南山执法局、南山管委会的起诉。案件受理费50元，由仲宫街道办负担。 仲宫街道办不服，向本院提出上诉。请求：依法撤销（2020）鲁7101行初429号行政判决，依法改判或发回重审。事实与理由：1.原审法院推定仲宫街道办系执行南山执法局《限期拆除决定书》而做出的拆除行为，属于认定事实不清。仲宫街道办依法拆除涉案房屋的依据是475号处罚决定书和55号行政裁定书，并未依据南山执法局的《限期拆除决定书》。该《限期拆除决定书》与475号处罚决定书所处罚的内容不同，并不违反一事不再罚原则。2.仲宫街道办拆除涉案建筑物程序合法。 南山管委会答辩称，1.案涉拆除行为确系由仲宫街道办依据475号处罚决定书具体实施。2.案涉拆除行为程序合法。济南中院已经就案涉违建的拆除作出了准予执行的裁定，在违法建设当事人未按照行政裁定书的要求自行拆除案涉违建而需要依法强制拆除时，仲宫街道办遂依据该55号行政裁定书实施了拆除行为，该拆除行为即不再属于行政强制的范畴，而是具体实施人民法院生效裁判文书的行为，故，不应适用《中华人民共和国行政强制法》中关于强制拆除违法建设的相关程序规定。 南山执法局答辩称，1.原审法院认定仲宫街道办拆除涉案建筑依据《限期拆除决定书》属认定事实不清。2.仲宫街道办拆除案涉建筑物程序合法。 宋艳未提交答辩意见。 月亮湾合作社、杨而村村委会未提交陈述意见。 各方当事人在原审中提交的证据和依据已制作电子卷宗移送本院。经审查本院同意原审法院查明的事实。 本院认为，本案二审期间的争议焦点是：原审法院确认仲宫街道办强制拆除涉案房屋的行为违法是否正确。 本案中，根据原审法院查明的事实，南山管委会、南山执法局自2020年3月份开始，针对涉案房屋先后向业主作出《接受调查通知书》，对业主进行询问，对业主作出《限期拆除告知书》，对月亮湾合作社作出《限期拆除决定书》等行政行为，直至2020年4月13日，由仲宫街道办拆除房屋。从上述行政行为的作出时间、主体、相对人等因素来看，具有较为紧密的联系和连贯性，原审法院据此认定仲宫街道办系依据《限期拆除决定书》实施了强制拆除行为，并无不当。仲宫街道办虽然辩称其是依据475号处罚决定书以及55号行政裁定书实施的强制拆除行为，但济南中院作出55号行政裁定书距离拆除行为实施之日已有接近7年之久，且该行政裁定书准予执行的行政主体是原济南市国土资源局。仲宫街道办并未提交证据证明其实施强制拆除行为是依据原济南市国土资源局或职权变更后继续行使其职权的行政机关的委托，故其该项上诉理由理据不足，本院不予支持。 《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定:“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的,应当由行政机关予以公告,限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼,又不拆除的,行政机关可以依法强制拆除。”根据上述规定,在复议、诉讼法定期限内,应当停止执行强制拆除违法建筑物、构筑物、设施等。本案中,南山执法局于2020年4月8日作出《限期拆除决定书》,4月13日便由仲宫街道办强制拆除了案涉房屋,该强制拆除行为尚在当事人提起行政复议或者提起行政诉讼的法定期限之内,违反了上述法律规定。原审法院据此认为仲宫街道办实施对案涉房屋的拆除行为违反法定程序，并无不当。 综上，原审法院认定事实清楚，适用法律正确，仲宫街道办的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判决。 二审案件受理费50元，由济南市历城区人民政府仲宫街道办事处负担。 本判决为终审判决。 审判长 李 宁 审判员 庞伟杰 审判员 杨晓晓 二〇二一年一月二十二日 法官助理李燕 书记员陈晓晗