北京市高级人民法院行 政 判 决 书（2020）京行终6332号上诉人（一审原告）王鹏，男，1978年8月31日出生，汉族，住北京市丰台区。被上诉人（一审被告）北京市丰台区人民政府，住所地北京市丰台区丰台镇文体路**。法定代表人初军威，代区长。委托代理人周颖超，北京市丰台区司法局工作人员。委托代理人常卫东，北京市常鸿律师事务所律师。上诉人王鹏因诉北京市丰台区人民政府（以下简称丰台区政府）责令公开职责一案，不服北京市第四中级人民法院（以下简称一审法院）（2020）京04行初415号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。2019年2月22日，丰台区政府对北京市丰台区花乡纪家庙村村民委员会（以下简称纪家庙村村委会）作出《关于责令纪家庙村村委会村务公开的决定》（以下简称被诉决定），主要内容为：你村村民王鹏要求向其公开“纪家庙村自1984年1月1日至2017年10月1日期间村集体土地征用情况、征地补偿费的使用和分配方案等57项信息”。为认真执行和全面落实《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称《村委会组织法》）等法律法规和司法审查意见，2019年1月30日，我机关就该村村务事项对你村进行了现场具体督导，要求你村履行村务公开义务。现本机关责令你村自接到本决定之日起60日内，认真执行和全面落实《村委会组织法》等法律法规和司法审查意见，依法履行村务公开义务。北京市丰台区花乡人民政府（以下简称花乡政府）要发挥督促指导作用，确保履责到位。一审法院经审理查明：2017年10月23日，王鹏向丰台区政府邮寄《要求丰台区政府责令村务公开申请书》，以纪家庙村村委会主任为被申请人，要求向其公开纪家庙村自1984年1月1日至2017年10月1日期间村集体土地征用情况、征地补偿费的使用和分配方案等57项信息。丰台区政府经过调查核实，于2017年12月21日作出《关于责令纪家庙村村民委员会村务公开的决定》，责令纪家庙村自接到该决定之日起三十日内，依据《村委会组织法》的相关规定履行村务公开义务；同时与王鹏直接取得联系，告知王鹏如需了解更详细的村务信息，可直接到纪家庙村的村务公开地点查阅。丰台区政府将该决定向纪家庙村村委会送达。同日，丰台区政府作出《关于申请人王鹏〈要求丰台区政府责令村务公开申请书〉的回复》，告知王鹏已作出《关于责令纪家庙村村民委员会村务公开的决定》并向纪家庙村村委会送达，为了方便王鹏了解情况，告知王鹏纪家庙村负责人的联系方式。2018年3月14日，王鹏以“冀岩区长”为收件人，向丰台区政府邮寄《再次要求丰台区政府责令村务公开申请书》，申请事项为：一、再次责令纪家庙村村委会依据《村委会组织法》等相关法律法规的规定向王鹏公开纪家庙村村集体土地征用情况等57项村务信息；二是请求责令纪家庙村村委会改正侵害王鹏民主权利的违法行为，依职权查处玉泉营派出所非法拘禁王鹏的违法行为。2018年5月17日，丰台区政府作出《关于王鹏〈再次要求丰台区政府责令村务公开申请书〉的答复》。王鹏不服该答复，向北京市人民政府申请行政复议。2018年8月9日，北京市人民政府作出维持原答复的复议决定。王鹏仍不服，于2018年8月23日向一审法院提起行政诉讼。一审法院经审理，于2018年12月10日作出（2018）京04行初1067号行政判决书，判决撤销丰台区政府于2018年5月17日作出的《关于王鹏〈再次要求丰台区政府责令村务公开申请书〉的答复》；并判令丰台区政府在该判决生效之日起六十日内对王鹏关于纪家庙村村委会村务公开事项的申请继续进行调查核实并作出处理。后该判决书生效。2019年1月7日，丰台区政府组建联合督察组，督察组由原丰台区政府法制办、丰台区政府信访办公室及花乡政府组成。督察组制定了《丰台区花乡纪家庙村村务公开督查工作实施方案》，组织会议对王鹏57项村务公开联合督察调查核实，并与村民谈话了解村务公开情况。同年2月22日，丰台区政府作出被诉决定，并分别向花乡政府、纪家庙村村委会送达。同年4月25日、5月9日、5月16日、5月23日、6月5日、6月6日、6月12日，王鹏对其申请且由纪家庙村村委会整理的57项村务公开资料进行了查阅。同年7月1日，王鹏向一审法院申请强制执行。同年12月26日，一审法院执行局在组织丰台区政府与王鹏谈话期间，丰台区政府称其已于2019年2月24日通过邮寄的方式向王鹏送达了被诉决定及《告知书》，但王鹏称其没有收到被诉决定及《告知书》，一审法院执行局于谈话当日向王鹏送达了被诉决定。一审法院于2019年12月26日作出结案通知书，认定丰台区政府依据生效行政判决书判决“判令被告丰台区政府在本判决生效之日起六十日内对原告王鹏关于纪家庙村村民委员会村务公开事项的申请继续进行调查核实并作出处理”，现已履行完毕，故（2019）京04执100号执行案件已执行完毕。后王鹏对一审法院执行行为、执行措施及作出的结案通知书不服，向一审法院提出书面异议。一审法院经审理，于2020年3月30日作出（2020）京04执异6号《执行裁定书》，驳回异议人王鹏的异议请求。王鹏不服，向本院申请复议。本院于2020年6月28日作出（2020）京执复75号《执行裁定书》，驳回王鹏的复议申请。一审法院认为：根据《村委会组织法》第三十条之规定，村民委员会实行村务公开制度。第三十一条规定，村民委员会不及时公布应当公布的事项或者公布的事项不真实的，村民有权向乡、民族乡、镇的人民政府或者县级人民政府及其有关主管部门反映，有关人民政府或者主管部门应当负责调查核实，责令依法公布；经查证确有违法行为的，有关人员应当依法承担责任。因此，王鹏作为纪家庙村村民，有权向县级人民政府反映该村村民委员会村务公开问题。丰台区政府作为一级人民政府，则负有对村民反映的村民委员会村务公布事项进行调查核实，并在确认村民委员会存在不及时公布应当公布的事项或者公布的事项不真实的情况下责令其公开的职责。本案争议的焦点问题有二：其一，王鹏的起诉是否超过法定起诉期限；其二，被诉决定应否撤销，丰台区政府是否按照《村委会组织法》的规定履行了调查核实及监督职责。关于王鹏起诉是否超过法定起诉期限的问题，一审法院认为，丰台区政府通过邮寄方式向王鹏送达被诉决定及《告知书》，但不能证明已由王鹏本人签收。后在一审法院执行局的见证下向王鹏送达了被诉决定，对送达程序的瑕疵进行了弥补。故本案现有证据不能证明王鹏起诉已超过法定起诉期限。关于被诉决定应否撤销，丰台区政府是否按照《村委会组织法》的规定履行了调查核实及监督职责的问题，一审法院认为应根据《村委会组织法》等法律法规对村务公开制度及管理监督方式的规定进行审查。《村委会组织法》第四章“村民会议和村民代表会议”中第二十三条规定，村民会议审议村民委员会的年度工作报告，评议村民委员会成员的工作；有权撤销或者变更村民委员会不适当的决定；有权撤销或者变更村民代表会议不适当的决定。村民会议可以授权村民代表会议审议村民委员会的年度工作报告，评议村民委员会成员的工作，撤销或者变更村民委员会不适当的决定。第二十四条规定，涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理：（一）本村享受误工补贴的人员及补贴标准；（二）从村集体经济所得收益的使用；（三）本村公益事业的兴办和筹资筹劳方案及建设承包方案；（四）土地承包经营方案；（五）村集体经济项目的立项、承包方案；（六）宅基地的使用方案；（七）征地补偿费的使用、分配方案；（八）以借贷、租赁或者其他方式处分村集体财产；（九）村民会议认为应当由村民会议讨论决定的涉及村民利益的其他事项。第五章“民主管理和民主监督”中第三十条规定，村民委员会实行村务公开制度。村民委员会应当及时公布下列事项，接受村民的监督：（一）本法第二十三条、第二十四条规定的由村民会议、村民代表会议讨论决定的事项及其实施情况；（二）国家计划生育政策的落实方案；（三）政府拨付和接受社会捐赠的救灾救助、补贴补助等资金、物资的管理使用情况；（四）村民委员会协助人民政府开展工作的情况；（五）涉及本村村民利益，村民普遍关心的其他事项。前款规定事项中，一般事项至少每季度公布一次；集体财务往来较多的，财务收支情况应当每月公布一次；涉及村民利益的重大事项应当随时公布。村民委员会应当保证所公布事项的真实性，并接受村民的查询。《北京市实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉的若干规定》（2012年修订）第二十七条规定，村应当建立村务监督委员会，负责村民民主理财、监督村务公开等制度的落实，履行依法公布村民委员会成员职务的自行终止、监督村民委员会成员的罢免工作等职责。第二十八条规定村民委员会实行村务公开制度。村民委员会应当及时公布法定事项，接受村民的监督。第二十九条规定，村民委员会应当在本村明显的地方设置固定的村务公开栏和意见箱。村务公开还可以采取广播、闭路电视、网络、刊物等辅助形式。村民委员会应当广泛听取群众对村务公开的意见，接受群众查询，并作好答复工作。村务公开不及时或者公开内容不真实的，村民有权向村民委员会提出质询，向村务监督委员会投诉，向乡、民族乡、镇人民政府，区、县人民政府及其有关主管部门反映。有关人民政府或者主管部门应当负责调查核实，责令依法公布；经查证确有违法行为的，有关人员应当依法承担责任。一审法院认为：丰台区政府作为一级人民政府，应当依据《村委会组织法》及《北京市实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉的若干规定》的规定，在法律授权范围内履行调查核实监督职责，既不能不作为，亦不能超越法律授权范围作为。纵观丰台区政府在本案中履行职责的情况，本案中，针对王鹏的申请，丰台区政府于2017年12月21日作出《关于责令纪家庙村村民委员会村务公开的决定》，责令纪家庙村履行村务公开义务。后王鹏再次申请丰台区政府责令村委会村务公开，丰台区政府亦作出答复。王鹏不服该答复，经申请行政复议后向一审法院提起行政诉讼。人民法院作出生效判决后，丰台区政府组建联合督察组，制定了村务公开督查工作实施方案，组织会议对王鹏57项村务公开联合督察调查核实，并与村民谈话了解村务公开情况。2019年2月22日，丰台区政府作出被诉决定，并分别向花乡政府、纪家庙村村委会送达。同年4月25日、5月9日、5月16日、5月23日、6月5日、6月6日、6月12日，王鹏对其申请且由纪家庙村村委会整理的57项村务公开资料进行了查阅。纪家庙村村委会亦向丰台区政府报送村务公开的情况说明。一审法院认为，丰台区政府履行职责的前述行为符合《村委会组织法》及《北京市实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉的若干规定》的规定，被诉决定不具有可撤销性。王鹏现提起诉讼认为纪家庙村村委会仍未向王鹏全面公开村务，丰台区政府的责令行为仍未达到全面真实的法定标准。王鹏的诉讼意见实质是对纪家庙村村委会执行被诉决定的质疑，但王鹏并未提供充分证据证明其主张。同时，根据前引法律规定，村民会议及村民代表会议是农村村民实行自治，发展农村基层民主，维护村民的合法权益的根本方式。村民会议审议村民委员会的年度工作报告，有权撤销或者变更村民委员会不适当的决定；有权撤销或者变更村民代表会议不适当的决定。村务公开制度则是保障村民委员会及农村村民进行民主管理和民主监督的手段。农村村民通过村务公开了解属于公开范围的村民委员会办理的涉及村民利益的事项。村民如认为村民委员会不及时公布应当公布的事项或者公布的事项不真实的，有权向乡、民族乡、镇的人民政府或者县级人民政府及其有关主管部门反映。村民如认为村民委员会的决定不适当的，可以通过村民会议的方式行使撤销或变更的权力。也就是说，应当充分尊重村民自治，鼓励村民通过村民会议等形式充分行使民主管理和民主监督权力。综上，王鹏的诉讼请求不能成立，不予支持。据此，一审法院判决驳回王鹏的诉讼请求。王鹏不服一审判决，向本院提起上诉，主要理由为：1.王鹏提交的证据录像证明丰台区政府向王鹏公开的全部村务，不符合相关规定，不是王鹏申请公开的57项村务全部内容。2.丰台区政府组建联合督察组制定实施方案，但从未告知王鹏，在整个村务公开的过程中从未出现。3.王鹏依法参加村民会议却被村委会报警，非法拘捕至今未予处理。4.本案判决与之前（2018）京04行初1067号案判决标准不一致。5.一审法院执行局不能依法执行生效判决，才导致本案另诉，王鹏不能行使合法权利，不能依法进行实质性监督。请求本院：撤销一审法院行政判决，支持王鹏一审诉求；两审诉讼费用由丰台区政府承担。丰台区政府未提交二审答辩意见。一审期间各方当事人法定期限内提交的证据均已移送至本院。经审查，一审法院对各方提交证据的认证意见正确。根据本案在案的有效证据，本院对一审法院查明的事实予以确认。本院认为：根据《村委会组织法》第三十一条的规定，村民委员会不及时公布应当公布的事项或者公布的事项不真实的，村民有权向乡、民族乡、镇的人民政府或者县级人民政府及其有关主管部门反映，有关人民政府或者主管部门应当负责调查核实，责令依法公布；经查证确有违法行为的，有关人员应当依法承担责任。依据前引规定，本案中丰台区政府具有就王鹏所反映的问题，进行调查核实，并在纪家庙村村委会存在不及时公布应当公布的事项或者公布的事项不真实的情况下，依法责令纪家庙村委会公布相关村务的法定职责。但该法定职责是一种监督职责，而非直接公开相关信息的职责。即丰台区政府不具有向王鹏就其向纪家庙村村委会申请公开的事项直接进行公开的职责。本案中，根据在案证据，可以认定丰台区政府针对王鹏的申请，通过组建联合督查组、制定督查工作实施方案、组织会议、与村民谈话等方式进行了调查核实，并根据调查结果，作出被诉决定，已经依法履行了相应的职责，被诉决定内容亦无不当。亦无法律规定丰台区政府组建联合督察组制定实施方案及其工作具体方式、内容等，应向王鹏告知。关于被诉决定其他合法性问题，本院同意一审认定意见，不予赘述。综上，一审法院判决驳回王鹏的诉讼请求并无不当。王鹏的上诉请求缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费人民币50元，由上诉人王鹏负担（已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长 马宏玉审 判 员 贾宇军审 判 员 刘天毅二〇二一年一月十四日法官助理 徐博文书 记 员 张路遥