四川省攀枝花市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2021）川04行终3号 上诉人（原审原告）攀枝花市西区太平矿定点屠宰场。住所地：四川省攀枝花市**太平矿太平南路111B。统一社会信用代码：91510403738306647F。 投资人李光荣。 委托诉讼代理人李明（李光荣儿子），男，1976年1月13日出生，汉族，住四川省攀枝花市**。 委托诉讼代理人巫贵江，北京市中伦文德（成都）律师事务所律师。执业证号：15101201410643619。 被上诉人（原审被告）攀枝花市农业农村局。住所地：四川省攀枝花市**人民街**，统一社会信用代码：11510300MB18488989。 负责人段建华，局长。 委托诉讼代理人刘栓宁，四川明炬（攀枝花）律师事务所律师。执业证号：15104199310961907。 委托诉讼代理人何顺东，四川明炬（攀枝花）律师事务所律师。执业证号：15104202010250707。 上诉人攀枝花市西区太平矿定点屠宰场（以下简称太平矿屠宰场）因与被上诉人攀枝花市农业农村局（以下简称市农业局）畜牧行政撤销一案，不服四川省攀枝花市东区人民法院（2020）川0402行初39号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 一审法院查明的事实：太平矿屠宰场位于四川省攀枝花市西区太平矿太平南路111B（太平矿农贸市场处），注册类型为个人独资企业，属于B类生猪屠宰场，屠宰场提供场地和设施，鲜肉经营户（屠工）购买生猪自己手工屠宰，屠宰的生猪产品供应太平当地市场。 2012年，攀枝花市西区投资促进和商务局按照《商务部、工业和信息化部、财政部、环境保护部、农业部、卫生部、工商总局、质检总局、食品药品监管局关于加强生猪定点屠宰资格审核清理工作的通知》（商秩发〔2011〕493号）和《四川省商务厅关于印发〈四川省生猪定点屠宰资格审核清理工作方案〉的通知》（川商秩〔2012〕18号）的要求，开展屠宰资格审核清理工作，根据国务院《生猪屠宰管理条例》、商务部《生猪屠宰管理条例实施办法》和《四川省生猪屠宰管理办法》的相关规定，对太平矿屠宰场存在无专门肉品运输车辆、未办理相关环保手续、无害化处理设施设备不全的问题，下达攀西投商整改〔2012〕02号《整改通知》，责令太平矿屠宰场限期整改。2013年3月27日，四川省人民政府发布的《关于四川省生猪定点屠宰企业名单的公告》中，太平矿屠宰场被列入申请进一步整改的小型生猪屠宰场点名单。根据中央、省有关职责调整，将畜禽屠宰监管职责由商务部门调整到农牧部门。为贯彻落实国家生猪定点屠宰管理的决策部署，强化生猪定点屠宰厂（场、点）监管工作，四川省农业厅于2015年5月6日下发《四川省农业厅关于加强生猪定点屠宰监管工作的通知》（川农业函〔2015〕218号），要求各市（州）农业（农牧、畜牧）局（委）主动会同环保等部门，继续对生猪定点屠宰企业进行全面清理。攀枝花市农牧局为贯彻落实该文件要求，结合攀枝花市实际，制定了《攀枝花市生猪定点屠宰资格审核清理工作方案》，并向各县（区）农牧（林畜牧、水）局印发通知。2019年9月2日，农业农村部公告公布全国5005家（其中第二批1578家）生猪屠宰企业名单，太平矿屠宰场未在该名单之上。该公告明确要求各地按照规定时限将公布的生猪屠宰企业名单与动物检疫证明电子出证系统关联。2019年11月4日，四川省农业农村厅发布《四川省农业农村厅关于公布全省生猪屠宰企业名单的通知》（川农函〔2019〕837号），将全省通过农业农村部资格审核的生猪屠宰企业名单予以公布，太平矿屠宰场未在该名单之上。该通知同时要求各地要及时将公布的生猪屠宰企业名单与动物检疫证明电子出证系统关联，自2020年1月1日起，未与动物检疫证明电子出证系统关联的生猪屠宰企业，将无法获取动物产品检疫证明，各地要加强对资格审核不合格生猪屠宰企业的关停工作，及时收回其生猪定点屠宰证等证书，撤出官方兽医，关闭检疫出证点。2019年11月22日，农业农村部办公厅发布《农业农村部办公厅关于开展打击生猪私屠滥宰违法行为专项行动的通知》（农办牧〔2019〕78号），要求对生猪私屠滥宰违法行为进行专项清理。2019年12月16日，四川省农业农村厅发布《关于转发农业农村部办公厅的通知》（川农函〔2019〕937号），结合四川省实际情况对该专项行动提出具体意见与要求。2019年12月16日，攀枝花市西区农业农村和交通运输局（以下简称西区农业局）向攀枝花市西区环境保护局发函《关于征求生猪定点屠宰资格审核清理情况的函》（攀西农交函〔2019〕101号），询问太平和小宝鼎2家B类生猪定点屠宰点是否可以通过整改取得《排污许可证》或符合环保要求。2019年12月18日，攀枝花市西区环境保护局复函《关于西区生猪定点屠宰资格审核清理情况的复函》（攀西环函〔2019〕37号），称按照现行相关法律进行梳理，太平矿屠宰场办理环评相关手续要件不齐全。2020年3月25日，市农业局为进一步做好审核清理后续生猪定点屠宰监管工作向各县（区）农业农村（农业农村和交通水利、农业农村和交通运输）局下发《通知》，其中“加强生猪屠宰监管工作”项下明确：对整改时限已过仍未整改且已停产的太平矿屠宰场、小宝鼎屠宰场，按照《省农业农村厅关于转发的通知》（川农函〔2019〕937）、《四川省非洲猪瘟防控应急指挥部关于进一步加强生猪屠宰监管工作的通知》（川防应指〔2019〕22号）等文件要求，予以取缔。 2020年3月31日，太平矿屠宰场的员工李明通过网上信访平台反映“关于太平矿屠宰场无排污许可证关停的问题”，要求开工复产，由攀枝花市西区人民政府信访部门按照信访分类处理原则，交由西区农业局按照法定途径依法处理。西区农业局经调查，于2020年5月27日作出攀西农交〔2020〕60号《关于太平矿定点屠宰场关停事项的行政程序处理决定书》，对李明答复如下：“1.复产问题。根据《四川省生猪屠宰管理办法》第六条第二款：小型生猪屠宰场点的设立应当严格控制，仅限于边远和交通不便的农村地区和少数民族地区。能够由生猪定点屠宰厂（场）保证生猪产品供应的城市周边地区不再设立小型生猪屠宰场点。太平矿屠宰场属于B类小型生猪屠宰场点，太平矿集贸市场不是边远和交通不便的农村地区，能够由A类生猪定点屠宰场保证生猪产品供应。农业农村部和省农业厅关于生猪屠宰场审核清理要本着‘压点减数、提档升级’总体要求，B类屠宰场数量在现有基础上只减不增。故提出的复产要求，已不符合农业农村部和省农业厅关于生猪屠宰产业的规划布局。2.补偿问题。目前尚没有找到针对屠宰场关闭进行补偿的文件依据。”太平矿屠宰场不服该决定书，向市农业局申请行政复议，要求撤销西区农业局作出的攀西农交〔2020〕60号《关于太平矿定点屠宰场关停事项的行政程序处理决定书》并责令西区农业局批复同意太平矿屠宰场作为小型生猪屠宰点的复工复产请求。市农业局于2020年6月30日对该行政复议申请予以受理。其后，西区农业局向市农业局提交了《被申请人答复书》及相关证据、依据。市农业局复议后，于2020年8月14日作出攀农复决〔2020〕1号《行政复议决定书》，载明：西区农业局根据《四川省生猪屠宰管理办法》第六条第二款之规定作出太平矿屠宰场提出的复产诉求已不符合农业农村部和省农业农村厅关于生猪屠宰产业的规划布局的行政决定，适用法律依据明显不当。太平矿屠宰场不在农业农村部公告第212号、四川省农业农村厅发布《四川省农业农村厅关于公布全省生猪屠宰企业名单的通知》（川农函〔2019〕837号）公告的生猪屠宰企业名单中，已不再具备《生猪屠宰管理条例》所规定的条件，按农业农村部公告和农业农村厅通知要求应当予以关停。鉴于以上事实，对于太平矿屠宰场提出的批复同意其作为小型生猪屠宰点的复工复产请求，不予支持。西区农业局对事实认定清楚，程序合法；对太平矿屠宰场复产诉求作出的行政决定，适用法律依据不当。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十五条之规定，决定撤销西区农业局于2020年5月27日作出的攀西农交〔2020〕60号《关于太平矿定点屠宰场关停事项的行政程序处理决定书》。其后，市农业局向太平矿屠宰场送达了该《行政复议决定书》。 一审法院认为，公民、法人或者其他组织对行政行为不服，有权向人民法院提起行政诉讼，但起诉应符合法定条件。本案争议焦点为市农业局向各县（区）农业农村（农业农村和交通水利、农业农村和交通运输）局下发的《通知》是否属于行政诉讼中可诉的行政行为。对此，一审法院认为，可诉的行政行为应当是行政机关直接设定行政管理相对人权利义务或者相对人权利义务直接产生影响的管理行为，并不包括行政机关基于上下级监督关系而形成的内部监督管理行为，亦即上级行政机关基于组织法和上下级之间的管理与被管理关系而对下级行政机关所作的行为，不属于人民法院的行政诉讼受案范围。行政管理相对人可以直接针对对其权利义务产生影响的对外发生法律效力的行为，以在对外发生法律效力的文书上署名的行政机关为被告，提起行政诉讼。具体到本案中，被诉《通知》系上级行政机关市农业局向下级行政机关各县（区）农业农村局基于内部层级监管职责所作出的上下级督促履责的内部行政行为，该《通知》的行政相对人是下级行政机关，而非太平矿屠宰场，且未向太平矿屠宰场送达。从本案被诉《通知》的内容来看，即便其中包括“对整改时限已过仍未整改且已停产的太平矿屠宰场、小宝鼎屠宰场，……，予以取缔”等涉及权利义务的内容，也仅是市农业局对下属各县（区）农业农村局的工作要求或指示。因而，并不具备直接、对外发生法律效果的特点，在性质上属于上级行政机关为加强生猪屠宰监管工作对下级行政机关下发的内部工作安排，其法律效果还须通过有关职能部门依职权针对特定相对人作出相应处理决定加以实现。故，被诉《通知》并非针对太平矿屠宰场作出的行政行为，未对太平矿屠宰场的权利义务产生实际影响，不具有可诉性。 综上，太平矿屠宰场关于被诉《通知》系市农业局对其作出的行政行为且具有可诉性的主张不成立，其起诉应予驳回。据此，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项及第三款、第一百零一条第一款第（二）项的规定，裁定：驳回太平矿屠宰场的起诉。 太平矿屠宰场不服一审裁定，向本院提起上诉，请求：撤销一审行政裁定，改判撤销市农业局《关于进一步加强生猪屠宰监管工作的通知》（攀农发〔2020〕32号）中关于取缔太平矿屠宰场的内容；诉讼费由被上诉人承担。事实和理由：一、市农业局以攀农发〔2020〕32号《通知》的形式取缔太平矿屠宰场是不争的事实，其以明确发文的形式作出了直接决定太平矿屠宰场能否继续经营的处理结果。二、市农业局攀农发〔2020〕32号《通知》中取缔太平矿屠宰场的内容已经对太平矿屠宰场的权利义务产生直接影响，属于行政诉讼受案范围。三、市农业局攀农发〔2020〕32号《通知》中关于取缔太平矿屠宰场内容的行政相对人是太平矿屠宰场，太平矿屠宰场有权提起本案的诉讼。四、市农业局以取缔之名行违法取消屠宰资格之实，侵害了太平矿屠宰场的经营权，本案应当进入实体审查，纠正市农业局的违法行为，保护太平矿屠宰场的合法权益。综上，一审法院未经公开开庭审理，字未充分听取各方当事人意见的情况下，径行裁定驳回起诉属认定事实错误，适用法律错误，未实质化解决行政纠纷，请求二审法院判如所请。 本院审查查明的事实与一审法院查明的事实一致，本院予以确认。 本院认为，市农业局作出的《关于进一步加强生猪屠宰监管工作的通知》（攀农发〔2020〕32号）是根据《四川省农业厅关于加强生猪定点屠宰监管工作的通知》文件要求，对各县（区）农业农村局作出的行政机关内部工作安排通知文件，系上级行政机关市农业局向下级行政机关各县（区）农业农村局基于内部层级监管职责所作出的上下级督促履责的内部管理行为，不产生外部法律效力。该《通知》是针对被上诉人辖区下属各农业农村局下发的内部层级监督管理过程性文件，针对的相对人是下级行政机关，而非太平矿屠宰场，本身不会对太平屠宰场权利义务产生实质影响，通知中的“取缔”需借助下属行政机关的其他行政行为才可以对上诉人的权利义务产生实际影响，即便其中包括“对整改时限已过仍未整改且已停产的太平矿屠宰场予以取缔”等涉及权利义务的内容，也仅是市农业局对下属各县（区）农业农村局的工作要求或指示，并不具备直接对外发生法律效力的特点，在性质上属于上级行政机关为加强生猪屠宰监管工作对下级行政机关下发的内部工作安排，其法律效果还须通过有关职能部门依职权针对特定相对人作出相应处理决定加以实现。故该《通知》不具有可诉性，不属于人民法院行政诉讼的受案范围，一审裁定驳回上诉人的起诉并无不当。上诉人认为市农业局攀农发〔2020〕32号《通知》中取缔太平矿屠宰场的内容已经对太平矿屠宰场的权利义务产生直接影响，《通知》中关于取缔太平矿屠宰场的内容的行政相对人是太平矿屠宰场，太平矿屠宰场有权提起本案诉讼的上诉理由不能成立。 综上所述，上诉人的上诉请求不能成立，应予驳回；一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长  万 伟 审 判 员  邓 华 审 判 员  黄 群 二〇二一年一月十七日 法官助理  刘滔滔 书 记 员  饶 永