贵州省遵义市播州区人民法院 行 政 判 决 书 （2021）黔0304行初3号 公益诉讼起诉人遵义市红花岗区人民检察院 被告遵义市红花岗区自然资源局。住所地：遵义市红花岗区剑江路**。统一社会信用代码：11520302MB1C36356P。 法定代表人朱轶星，局长。 出庭负责人李相万。 委托代理人陈宇。 委托代理人毛油天，贵州牧心律师事务所律师。 第三人遵义市红花岗区维国建材有限责任公司。住。住所地：遵义市红花岗区深溪镇清江村内一社会信用代码：91520302770572697A。 法定代表人王怀乾，执行董事兼总经理。 委托代理人刁进，贵州新长征律师事务所律师。 公益诉讼起诉人遵义市红花岗区人民检察院认为被告遵义市红花岗区自然资源局（以下简称“红花岗区自然资源局”）怠于履行地质环境保护和土地复垦监督管理职责，于2020年11月27日向本院提起行政公益诉讼。本院当日登记立案后，向被告送达了公益诉讼起诉书副本及应诉通知书，并通知第三人遵义市红花岗区维国建材有限责任公司（以下简称“维国建材公司”）参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2021年1月20日公开开庭审理了本案。遵义市红花岗区人民检察院指派检察员陈手千、蔡浪出庭履行职务，被告红花岗区自然资源局负责人李相万、委托代理人陈宇、毛油天，第三人维国建材公司委托代理人刁进到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 公益诉讼起诉人遵义市红花岗区人民检察院诉称：检察机关在履行职责中发现，维国建材公司采石场采矿权于2015年7月1日终止，并于2018年10月16日注销，但一直未按地质环境恢复治理方案进行治理，红花岗区自然资源局未依法履行对维国建材公司采石场地质环境保护和土地复垦的监管职责。检察院于2020年5月23日发出诉前检察建议。2020年7月8日、7月22日，红花岗区自然资源局分别两次书面回复，并责令采矿权人限期开展矿山治理恢复工作。经检察机关回访发现，该矿区矿山地质环境治理恢复和土地复垦工作推进缓慢，截至本案起诉之日，该矿山的地质环境治理恢复和土地复垦仍未完成。该矿山经多年开采，岩石裸露，满目疮痍，生态环境恶化，边坡落差大，容易造成崩塌、滑坡，安全隐患大，国家和社会公共利益持续受到侵害。 公益诉讼起诉人认为，维国建材公司的矿山在开采过程中以及采矿权到期后，未按照《遵义市红花岗区维国建材有限责任公司土地复垦方案报告表》、《遵义市红花岗区维国建材有限责任公司采石场地质环境保护与治理恢复方案》的内容对所破坏的深溪镇清江村林地、裸地进行复垦，也未对矿区地质环境进行治理恢复，其行为违反了《土地复垦条例》第三条第一款“生产建设活动损毁的土地，按照‘谁损毁，谁复垦’的原则，由生产建设单位或者个人负责复垦”及《矿山地质环境保护规定》第三条“矿山地质环境保护，坚持预防为主、防治结合，谁开发谁保护、谁破坏谁治理、谁投资谁受益的原则”的规定。根据《土地复垦条例》第五条第一款“国务院国土资源主管部门负责全国土地复垦的监督管理工作。县级以上地方人民政府国土资源主管部门负责本行政区域土地复垦的监督管理工作”；第十七条第二款“县级以上地方人民政府国土资源主管部门应当加强对土地复垦义务人使用土地复垦费用和实施土地复垦工程的监督”，《矿山地质环境保护规定》第四条第二款“县级以上地方自然资源主管部门负责本行政区的矿山地质环境保护工作”；第十八条第二款“采矿权人未履行矿山地质环境保护与土地复垦义务，或者未达到矿山地质环境保护与土地复垦方案要求，有关自然资源主管部门应当责令采矿权人限期履行矿山地质环境保护与土地复垦义务”及《贵州省矿山地质环境治理恢复基金管理办法》第二十二条“矿山企业不履行矿山地质环境治理恢复义务或履行不到位且拒不整改的，由矿山所在地县级自然资源管理部门委托第三方进行治理恢复，该费用从矿山企业提取的基金中列支”的规定，红花岗区自然资源局负有矿山地质环境保护和土地复垦的监管职责。检察建议发出后，红花岗区自然资源局履行监管职责不到位，维国建材公司矿区矿山地质环境治理恢复和土地复垦工作推进缓慢，该矿山的地质环境治理恢复和土地复垦仍未完成，生态环境受到破坏的情况并未改变，损害社会公共利益的行为持续存在。请求：判决被告红花岗区自然资源局依法对维国建材公司（采石场）进行地质环境保护和土地复垦继续履行监督管理职责。 公益诉讼起诉人向本院提交了下列证据： 第一组：1、被告红花岗区自然资源局统一社会信用代码证、红花岗区委区政府机构改革实施意见、红花岗区委办区政府办印发37部门单位职能配置内设机构和人员编制规定的通知。 2、贵州省人民检察院、遵义市人民检察院关于本案公益诉讼的批复。 3、检察建议、送达回证。 4、遵义市人民政府关于综合行政执法局行使行政处罚及相应行政强制措施权限有关事项的决定、遵义市有关事宜的通知，及相关会议纪要、情况说明。 证明公益诉讼起诉人、被告诉讼主体资格以及诉前程序。 第二组：5、采矿权证及采矿权延续材料、红花岗区自然资源局关于维国建材公司采矿权到期后的情况说明、遵义市国土资源局红花岗区分局关于维国建材公司采矿权到期的通知。 6、维国建材公司采石地质环境保护与治理恢复方案及备案手续、维国建材公司土地复垦方案报告表及批复手续、维国建材公司土地复垦费预存和矿山地质环境治理恢复保证金缴纳情况统计表。 证明维国建材公司采石场在采矿权到期后未完成矿山环境治理恢复和土地复垦义务。 第三组：7、红花岗区人民检察院于2019年5月18日至2021年1月19日现场检查勘验拍摄的照片及航拍视频。 8、行政机关对检察建议的回复材料。 9、维国建材公司地质灾害危险性评估说明书。 10、证人汪某、杨某、李某、樊某的询问笔录。 11、红花岗区自然资源局在对维国建材公司矿山生态恢复治理及土地复垦监管工作中形成的材料。 12、汪某提供的维国建材公司采石场整改前、后照片、整治费用清单及拟拆除设备清单。 证明红花岗区自然资源局未完全履行监管职责，维国建材公司矿山地质环境保护和土地复垦工作未完成，国家和社会公共利益仍处于受侵害状态。 被告红花岗区自然资源局辩称：一、维国建材公司采矿权于2015年7月1日到期，我局于2015年7月15日下达了关于维国建材公司采石场采矿许可证到期的通知，要求该公司停止一切开采活动，并责成按照规定办理注销手续。2016年成立南部新区后，深溪镇划归南部新区管理。2017年3月23日检察院向遵义市国土资源局南部新区分局发出检查建议书，建议该局督促维国建材公司及时履行矿山地质环境恢复工作（因南部新区撤销，目前无法找到相关履职资料）。经查询全国矿业权登记信息及发布系统，维国建材公司采石场于2018年10月16日进行了注销登记。二、接到检察建议后，我局于2019年6月26日再次向维国建材公司下达了《责令履行矿山地质环境治理恢复义务的通知书》，责成企业立即履行矿山地质环境治理恢复的责任与义务，并多次督促企业履行义务，因企业在其范围内进行来料加工，企业以待所购材料加工完后进行矿山地质环境恢复为由，故未履行矿山地质环境治理恢复的责任与义务。我局高度重视历史遗留矿山恢复工作，明确专人负责该项工作，并于2020年3月9日组织各镇办及原有采矿权人召开了“红花岗区地质环境治理恢复及土地复垦工作会”，联合区生态环境分局下达了《限期履行矿山地质环境治理恢复和土地复垦义务的告知书》，要求各采矿权人在3月30日以前全部启动并于6月30日前完成复垦复绿，之后联合镇政府及其他相关部门定期检查督促现场施工进度。2020年4月22日我局对该矿山企业下达履行矿山地质环境治理恢复义务催告书，要求尽快履行义务；2020年5月8日我局安排深溪镇自然资源所对维国建材公司做笔录，该企业承诺在规定的时间内完成；2020年8月25日我局联合区生态环境分局对未完成的地质环境恢复的矿山企业进行集体约谈，责成各业主加快其进度，并要求其在9月30日前完成。因今年受疫情、雨水较多、深文及旅发大会影响，复垦复绿工程施工较为缓慢。在此期间，我局积极向区政府及区环保整改办汇报红花岗区矿山环境治理恢复工作情况，严格督促第三人开展复垦复绿。三、截止目前，案涉矿山已按复垦复绿方案完成了覆土、植草、种树等，相应复垦复绿已完工验收。 被告红花岗区自然资源局向本院提交了下列证据： 第一组：1、《关于维国建材公司采石场采矿许可证到期的通知》；2、《限期履行矿山地质环境治理恢复和土地复垦义务的告知书》及送达回证；3、《红花岗区自然资源局履行矿山地质环境治理恢复义务催告书》；4、会议通知及会议签到册；5、红花岗区自然资源局简报；6、调查笔录；7、现场检查照片。证明我局一直在督促维国建材公司开展案涉矿山的复垦复绿工作，该企业亦在积极完成复垦复绿义务。 第二组：8、遵义市露天矿山综合整治台账；9、矿山土地复垦复绿现场验收表。证明案涉矿山复垦复绿工作基本验收完工，我局亦在积极督促。 第三人维国建材公司述称，我公司已按国家规定完成复垦工作，并交付被告验收，同时，我公司已向被告交纳了15.8万元的复垦费用，如果公益诉讼起诉人认为复垦没有达到国家要求，复垦后期工作应当由被告完成。 第三人向本院提交了复垦复绿费用支出记录、票据和治理情况照片。 上述证据经庭审质证，各方对对方提交证据的真实性均不持异议，本院予以确认，作为认定案件事实的依据。 经审理查明：2002年，汪某在红花岗区深溪镇清江村租赁江石山荒山开办清江建材厂，当年6月27日取得石灰岩采矿许可证，以露天开采方式开采建筑材料用石灰岩，年生产规模2万吨。2005年3月15日，清江建材厂组建为维国建材公司并取得企业法人营业执照，当年7月6日，采矿许可证变更并延续，次年2月采矿权增容，达到矿区面积0.024平方公里，年产能3万吨。采矿许可证经数次延续，于2015年7月1日期满后未再续展，并于2018年10月16日办理采矿权注销登记。2015年7月15日，遵义市国土资源局红花岗分局作出《关于维国建材有限责任公司采石场采矿许可证到期的通知》，告知维国建材公司采矿许可证已到期，必须停止一切开采活动。 其间，2011年9月，维国建材公司向遵义市国土资源局红花岗区分局呈报《维国建材公司土地复垦方案报告表》，并于2012年5月21日审批通过。根据该方案，需花费168425元对矿区破坏林地、裸地采取拆除建（构）筑物筑物、覆土、种植植被等方式进行复垦，于2016年12月完成。2013年3月，维国建材公司向遵义市国土资源局红花岗区分局呈报《维国建材公司采石场地质环境保护与治理恢复方案》，并于同年3月15日完成评审备案。根据该方案，矿山地质环境保护与治理恢复应该与矿山开采“同时设计、同时施工、同时投入”，采取边坡清理和场地平整、填土绿化等方式进行矿区地质环境治理，闭坑后全面治理恢复生态。采矿许可期间届满后，维国建材公司未按其报经批准和备案的土地复垦和地质环境治理方案进行治理修复，利用采空区并在采矿许可证核定矿区外占用土地6427.55平方米建设建筑用砂石加工生产线，外购石灰石等加工建筑用砂石。红花岗区人民检察院于2017年3月23日向遵义市国土资源局南部新区分局发出检察建议，建议督促维国建材公司及时履行矿山地质环境恢复工作。遵义市国土资源局南部新区分局于2017年4月25日函复红花岗区人民检察院，称：已于4月13日书面通知矿山业主要积极对矿山环境进行恢复治理，并限期在8月底前全面完成恢复治理任务。2018年4月19日，遵义市国土资源局南部新区分局作出遵南区国资土行政处（2018）31号行政处罚决定，对维国建材公司在采矿许可证核定矿区外占用土地6427.55平方米建设来料加工生产线行为作出行政处罚：1、责令将非法占用的集体土地6427.55平方米退还深溪镇清江村民委员会；2、罚款人民币32137.75元；3、没收非法占用土地上新建建筑物722.71平方米。 因维国建材公司一直未履行矿山恢复治理义务，红花岗区人民检察院于2019年5月23日向红花岗区自然资源局送达红检行公[2019]52030200015号检察建议书，建议红花岗区自然资源局，1、依法对维国建材公司无证开采的行为进行监督、调查后移送红花岗区综合行政执法局进行处罚；2、责令维国建材公司及时对矿山进行恢复治理，如不履行义务，由红花岗区自然资源局使用矿山地质环境治理恢复保证金组织治理，治理资金不足部分由维国建材公司承担。红花岗区自然资源局收到检察建议后，于2019年6月21日作出《责令履行矿山地质环境治理恢复义务的通知书》，于6月26日送达维国建材公司，责令维国建材公司7月31日前开展治理恢复工作并申请验收。并于6月28日、7月4日以维国建材公司涉嫌违法采矿线索移送遵义市综合行政执法局。红花岗区自然资源局于2019年7月8日向红花岗区人民检察院函复上述情况。2019年7月22日再次函复红花岗区人民检察院，称：已再次责成维国建材公司立即履行矿山地质环境治理恢复的责任和义务，加强对辖区内矿山覆土复绿工作的监督管理。 2019年7月20日，红花岗区自然资源局委托贵州省地矿局第二工程勘察院编制矿山复绿方案。第二工程勘察院编制了《遵义市红花岗区深溪镇维国建材有限责任公司采石场矿山“矿山复绿”实施方案》并于2019年7月30日通过评审。方案载明：矿山之地环境破坏主要为①露天开采区植被、土地破坏，②石渣堆放，③开采边坡局部存在不稳定岩体，④工业广场压占土地等问题，造成原始地耕地及林地资源毁损，并造成地貌景观破坏；治理方法为拆除厂房及设备+矿渣清运整平+覆土复绿+种植油麻藤；整治工期为4个月，验收后监测1年；治理费用149万元。2020年3月9日，红花岗区自然资源局、遵义市生态环境局红花岗分局联合向维国建材公司发出限期履行矿山地质环境治理恢复和土地复垦义务的告知书，限维国建材公司于2020年3月30日前全面启动矿山地质环境恢复治理和土地复垦，并于2020年6月30日前全部完成治理及复垦。2020年4月22日，红花岗区自然资源局向维国建材公司送达履行矿山地质环境治理恢复义务催告书，告知因维国建材公司未开展地质环境治理，将委托第三方治理。此后，维国建材公司开始采取清理、覆土、植树种草等方式对矿区范围内地质环境进行恢复治理。红花岗区人民检察院于2020年4月7日、7月13日、9月7日、9月18日、10月26日、11月12日多次现场检查，治理进度缓慢，至2020年11月12日，矿区范围内的建（构）筑物尚未拆除，砂石堆放较多，矿区范围外占用和破坏的地质环境未启动治理。本院受理本案后，维国建材公司加快了治理进度，拆除了矿区范围内的建（构）筑物，将砂石清运至矿区范围外占地区域。2020年12月18日，红花岗区自然资源局、遵义市生态环境局红花岗分局、深溪镇人民政府对维国建材公司矿区内地质环境恢复治理作出初步验收，判定为合格。2021年1月19日上午，红花岗区人民检察院现场检查，矿区范围外占地部分未治理，堆放有大量砂石，工棚未拆除，地，地面有坑凼未填平壁高耸。当日下午，维国建材公司拆除工棚。 另查明，2015年时，遵义市红花岗区土地和矿产资源由遵义市国土资源局统一管理，遵义市国土资源局设红花岗分局具体负责。2016年，遵义市设立南部新区，深溪镇划归南部新区管委会代管，同时设立遵义市国土资源局南部新区分局具体管理南部新区土地和矿产资源。2018年12月，遵义市撤销南部新区，深溪镇回复红花岗区管辖，土地和矿产资源回复遵义市国土资源局红花岗分局具体管理。2019年2月，遵义市行政机关机构改革，红花岗区设立自然资源局作为红花岗区人民政府组成部门，承接原遵义市国土资源局红花岗分局行政管理职责，负责红花岗区国土空间综合整治、土地整理复垦、矿山地质环境恢复治理等工作。 本院认为，红花岗区自然资源局系遵义市红花岗区人民政府土地整理复垦、矿山地质环境恢复治理行政的主管部门，承接原遵义市国土资源局对红花岗行政区域土地整理复垦、矿山地质环境恢复治理监督管理职能，依照《土地复垦条例》第五条第一款、第十七条第二款，《矿山地质环境保护规定》第四条第二款、第十八条第二款，《贵州省矿山地质环境治理恢复基金管理办法》第二十二条的规定，负有土地复垦、矿山地质环境保护的监督管理法定职责，对原遵义市国土资源局及其红花岗区分局作出的土地复垦、矿山地质环境保护决定应当继续履行监督执行职责。 矿山企业系矿山地质环境治理恢复和土地复垦的第一责任人，应当严格履行主体责任。矿山开采，应当按照法律法规及经批准的矿山地质环境恢复治理方案边开采边治理，矿山关停后，应当对矿山及开采影响范围地质环境进行全面恢复治理，经验收合格后闭坑。矿山企业未履行土地复垦和矿山地质环境治理恢复的，行政监管机关应当依法进行监督管理，采取通知、决定、催告、代履行等方式进行矿山地质环境恢复治理和土地复垦，修复矿山开采损毁的地质环境。本案中，红花岗区自然资源局设立后，对维国建材公司采矿权到期停止开采后未进行地质环境恢复治理的行为不管不问，对该公司利用其采空区并在矿区外违法占用土地从事砂石加工销售，并已受到原遵义市国土资源局南部新区分局处罚仍不停止的行为放任不管。检察机关发现维国建材公司采石场岩石裸露、生态环境恶化、边坡落差大、存在崩塌和滑坡的安全隐患，损害环境公共利益，于2019年5月向红花岗区自然资源局发出检察建议后，红花岗区自然资源局虽及时书面责令矿山企业履行治理责任并委托第三方机构编制了治理方案，但长达九个多月的时间内未采取任何实质性监管措施，直到2020年3月才实际监督维国建材公司启动治理工程。但治理进度缓慢，至检察机关提起公益诉讼前，地，地面建）筑物仍未拆除，采空区覆土尚未完成。本院受理本案后，红花岗区自然资源局才加大监管力度，督促维国建材公司基本完成其矿区范围的地质环境恢复治理，红花岗区自然局于2020年12月18日组织对已治理部分进行了初步验收。对矿区外采矿影响及违法占地从事砂石加工销售的部分，直至本案开庭前才拆除地面建（构）筑物，仍然沙石堆积，未进行地质环境恢复治理，未进行土地复垦。红花岗区自然资源局上述行为构成怠于履行法定职责，至本案开庭审理时，地，地质环境恢复治理尚未完成破坏的地质环境尚未完全恢复，社会公共利益受到的侵害仍然存在，检察机关请求判令红花岗区自然资源局继续履行矿山地质环境恢复治理和土地复垦监督管理职责，本院予以支持。 关于红花岗区自然资源局的抗辩理由：1、迟延履职系因等待维国建材公司已收购材料来料加工完毕、疫情影响、深文及旅发大会等因素影响。维国建材公司违法占用土地从事砂石加工的行为业经原遵义市国土资源局南部分区分局作出行政处罚，责令退还土地、没收地上建（构）筑物并处罚款。维国建材公司在行政处罚决定生效后仍然占用土地从事砂石加工，红花岗区自然资源局作为继续行使土地、矿山行政管理职能的行政机关，应当依法执行生效行政处罚决定，及时制止违法行为并监督开展或以代履行方式进行环境治理。红花岗区自然资源局反而等待其自行结束违法行为并继续实现违法利益，违反法律规定。新冠肺炎疫情爆发于2020年1月，疫情爆发时距离维国建材公司停止采矿已四年有余，距红花岗区自然资源局设立已近一年，距检察机关发出检察建议已近七个月。深文、旅发大会等活动，均要求优美环境，行政机关更应当加大监管力度，加快治理进度。红花岗区自然资源局上述迟延履职的抗辩理由不能成立。2、已经依法履职，矿区外的区域不属于矿山地质环境回复治理监督管理范围。《贵州省矿山地质环境保护与恢复治理验收技术要求（试行）》第4.3条规定，“矿山地质环境保护及恢复治理验收范围，不仅限于采矿登记管理机关划定的矿山所属矿区范围，还应当包括矿山整合、兼并重组、调整矿区范围之前所产生的矿山地质环境的范围及其矿业活动影响的周边区域。”案涉维国建材公司矿区范围外矿业活动影响范围，应当属于矿山地质环境治理范围。维国建材公司矿区范围外违法占地从事砂石加工的土地，业经生效行政处罚决定处罚，红花岗区自然资源局应当依法执行生效行政处罚决定。因此，维国建材公司矿区范围外占地应当属于红花岗区自然资源局履行矿山地质环境恢复治理监督管理职责范围，该部分尚未治理，红花岗区自然资源局履职未完成。3、关于验收的合法性。矿山地质环境恢复治理和土地复垦分区域、分批次完成的，应当允许就已经治理的部分分别验收。红花岗区自然资源局对维国建材公司已经治理的初步验收，虽未按《贵州省矿山地质环境保护与恢复治理验收技术要求（试行）》关于竣工验收的要求进行，但矿山地质环境保护与恢复治理验收分为初步验收和竣工验收两个阶段，初步验收标准和程序要求低于竣工验收，行政主管机关可在符合竣工验收条件时严格按竣工验收的标准和程序组织竣工验收。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款、第七十二条之规定，判决如下： 由被告遵义市红花岗区自然资源局依法对第三人红花岗区维国建材有限责任公司采石场履行地质环境保护和土地复垦监督管理职责，在判决生效后三个月内完成矿区及矿区外矿业及加工活动影响区域地质环境恢复治理和土地复垦初步验收。 案件受理费五十元，由被告遵义市红花岗区自然资源局负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省遵义市中级人民法院。 审 判 长  何 林 审 判 员  潘嘉品 审 判 员  罗 丽 人民陪审员  敖泽华 人民陪审员  蔡国文 人民陪审员  陈立新 人民陪审员  奉光德 二〇二一年一月二十日 法官助理赵辛竹 书记员周芸逸