河南省南阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫13行终331号上诉人（一审原告）唐山市南堡开发区冀盐食盐有限公司南阳分公司。住所地南阳市宛城区新华街道卧佛寺聋哑学校******。负责人吕向辉，任经理。委托代理人杨旭松，河南三贤律师事务所律师。被上诉人（一审被告）新野县盐业管理局。。住所地新野县朝阳路中段法定代表人胡红波，任局长。出庭应诉负责人李亚军，该局副局长。委托代理人陈东，该局工作人员。委托代理人周小伟，河南同心德律师事务所律师。一审第三人王玉珍，女，汉族，住新野县，现住新野县。委托代理人张书亭。上诉人唐山市南堡开发区冀盐食盐有限公司南阳分公司（以下简称冀盐南阳分公司）为与被上诉人新野县盐业管理局、一审第三人王玉珍盐业管理行政强制措施一案，不服河南省新野县人民法院（2020）豫1329行初19号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。上诉人冀盐南阳分公司的负责人吕向辉及委托代理人杨旭松，被上诉人新野县盐业管理局的出庭应诉负责人李亚军及委托代理人陈东、周小伟，一审第三人王玉珍及其委托代理人张书亭，均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院查明事实：2019年11月1日，新野县盐业管理局工作人员在执法过程中，发现位于新野县文化路中段的王玉珍，经营销售唐山市南堡开发区冀盐食盐有限公司海莹牌食盐。在冀盐南阳分公司租赁的仓库内，现场发现存有盐产品1420箱；在印有冀盐南阳分公司字样的豫Ｒ×××**银色小型厢式货车内，发现盐产品80箱，现场发现共计盐产品1500箱，每箱50袋，每袋400克。同日，新野县盐业管理局以涉嫌未经批准从事盐的营销活动，对冀盐南阳分公司新野办事处负责人王玉珍，作出先行登记保存证据通知，对上述1500箱盐产品先行登记保存证据，期限为2019年11月1日至11月7日；并于2019年11月7日，以未经批准从事盐的营销活动，作出新盐（查）扣决字（2019）第136号查封（扣押）决定书，扣押冀盐南阳分公司新野办事处负责人王玉珍，经营的海莹牌精制碘盐1500箱，扣押期限自2019年11月8日至2019年12月7日。2019年12月7日，因案情复杂，需要深入调查，新野县盐业管理局依法作出《盐业延长查封（扣押）期限通知书》，决定延长查封、扣押期限为2019年12月8日至2020年1月6日。唐山市南堡开发区冀盐食盐有限公司系国家确定的食盐定点生产企业，在取得本省省级盐业主管机构颁发的食盐批发许可证后，可以进入食盐流通销售领域，跨省自主经营。冀盐南阳分公司依法成立并领取营业执照，取得了食品经营许可证。在“河南省市场监管综合业务系统”中，无“唐山市南堡开发区冀盐食盐有限公司南阳分公司新野办事处”的注册登记信息。一审法院认为，结合当事人诉辩意见及查明事实，本案争议焦点为冀盐南阳分公司是否具备原告主体资格及新野县盐业管理局作出新盐（查）扣决字（2019）第136号查封（扣押）决定的行政行为是否合法，一审院分别评析如下。一、关于冀盐南阳分公司是否具备原告主体资格问题。当事人能否成为行政行为的相对人或利害关系人，取决于其是否具备法定的权利能力。虽然行政诉讼与民事诉讼属不同的诉讼制度，但作为行政相对一方的公民、法人或其他组织，其权利能力与其作为民事主体的权利能力并无实质上的差异。因此在认定标准上可以适用民事法律规范。《最高人民法院关于适用的解释》第五十二条规定，民事诉讼法第四十八条规定的其他组织是指合法成立，有一定组织机构和财产，但又不具备法人资格的组织，包括依法设立并领取营业执照的法人分支机构。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”的规定，不具备法人资格的其他组织，有权提起行政诉讼。本案中，唐山市南堡开发区冀盐食盐有限公司作为食盐定点生产企业，在取得本省省级盐业主管机构颁发的食盐批发许可证后，可以进入食盐流通销售领域，跨省自主经营，并可以自建分公司进行。冀盐南阳分公司依法成立并领取营业执照，取得了食品经营许可证，是符合法律规定条件的“其他组织”。冀盐南阳分公司认为，新野县盐业管理局对冀盐南阳分公司新野办事处负责人王玉珍作出的涉案查封（扣押）行政行为与其有利害关系，其作为利害关系人可以依法提起行政诉讼。因此，冀盐南阳分公司作为原告提起行政诉讼，符合法律规定，是适格的诉讼主体。二、关于新野县盐业管理局作出涉案行政行为是否合法的问题。根据《食盐专营办法》第四条第一款规定，国务院盐业主管部门主管全国盐业工作，负责管理全国食盐专营工作。县级以上地方人民政府确定的盐业主管部门负责管理本行政区域的食盐专营工作。因此新野县盐业管理局作为本行政区域内的盐业行政主管部门，具有盐业行政执法的主体资格，有权对本辖区内的盐政违法行为进行查处。食盐属于食品的一种，根据《中华人民共和国食品安全法》第三十五条规定：“国家对食品生产经营实行许可制度。从事食品生产、食品销售、餐饮服务，应当依法取得许可”，从事食盐销售活动应当依法办理食品经营许可证。《食品经营许可管理办法》第四条规定：“食品经营许可实行一地一证原则，即食品经营者在一个经营场所从事食品经营活动，应当取得一个食品经营许可证。”同时，根据该办法第十二条规定，申请食品经营许可证，应当提交食品经营申请书、营业执照或者其他主体资格证明文件复印件等。本案中，冀盐南阳分公司依法成立并领取营业执照，取得了食品经营许可证，可以进行食盐销售业务，但不得委托没有食盐批发许可资质的单位、个人开展经营活动。根据查明事实，冀盐南阳分公司新野办事处并未办理营业执照，更无从取得食品经营许可证。因此，无论是冀盐南阳分公司新野办事处还是王玉珍个人，由于均没有取得食品经营许可证，也不具有食盐批发许可资质，故依法不得从事食盐销售活动。《食盐专营办法》第十二条规定：“国家实行食盐定点批发制度。非食盐批发企业不得经营食盐批发业务。”第二十三条第一款规定：“盐业主管部门依法履行监督检查职责，可以采取下列措施……（三）查封、扣押与涉嫌盐业违法行为有关的食盐及原材料，以及用于违法生产或者销售食盐的工具、设备……”《河南省盐业管理条例》第十九条规定：“未经批准，任何单位及个人不得进行盐的营销活动。”《中华人民共和国行政强制法》第二十五条第一款规定：“查封、扣押的期限不得超过三十日；情况复杂的，经行政机关负责人批准，可以延长，但是延长期限不得超过三十日。法律、行政法规另有规定的除外。”本案中，新野县盐业管理局发现冀盐南阳分公司新野办事处负责人王玉珍涉嫌未经许可进行食盐批发活动，根据上述规定作出涉案《查封（扣押）决定书》，决定对其经销的海莹牌精制碘盐1500箱进行扣押，该决定书认定事实清楚，适用法律正确。后因案件情况复杂，新野县盐业管理局依法延长了扣押期限。《河南省盐业管理条例》作为河南省地方性法规，在《盐业专营办法》颁行后，并非当然失效，只要是不与《盐业专营办法》相冲突的规定，仍然可以继续适用。因此，对冀盐南阳分公司提出新野县盐业管理局适用法律错误的理由，一审法院不予采信。《中华人民共和国行政强制法》第十八条规定:“行政机关实施行政强制措施应当遵守下列规定:(一)实施前须向行政机关负责人报告并经批准;(二)由两名以上行政执法人员实施;(三)出示执法身份证件;(四)通知当事人到场;(五)当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径;(六)听取当事人的陈述和申辩;(七)制作现场笔录;(八)现场笔录由当事人和行政执法人员签名或者盖章,当事人拒绝的,在笔录中予以注明;(九)当事人不到场的,邀请见证人到场,由见证人和行政执法人员在现场笔录上签名或者盖章;(十)法律、法规规定的其他程序。”本案中,新野县盐业管理局履行了出示执法身份证件、通知当事人到场、告知当事人采取行政强制措施的理由及依据、制作现场笔录等程序,作出了涉案《查封（扣押）决定书》,行政强制措施程序合法。根据我国相关法律规定，听证并非查封、扣押的法定前置程序,新野县盐业管理局未经听证即作出查封、扣押行为并不构成程序违法。故对冀盐南阳分公司以新野县盐业管理局未经听证即作出查封扣押决定属程序违法的理由，一审法院不予采信。综上,新野县盐业管理局作出的涉案《查封（扣押）决定书》和《盐业延长查封（扣押）期限通知书》职权依据充分、认定事实清楚、适用法律法规正确、程序合法,冀盐南阳分公司的请求于法无据,一审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定,判决驳回冀盐南阳分公司的诉讼请求。案件受理费50元，由冀盐南阳分公司负担。上诉人冀盐南阳分公司上诉称，一、一审判决自相矛盾。一审法院认定冀盐南阳分公司是利害关系人，有权参加诉讼，那么冀盐南阳分公司就应当作为行政相对人，被上诉人作出行政强制措施时单独列王玉珍为行政相对人违法。而如果认定该行政强制措施合法，则否定了冀盐南阳分公司的利害关系人身份，应当驳回起诉，而非驳回诉讼请求。二、一审两次开庭后，判决作出前，被上诉人提交情况说明，属于无正当理由逾期提供证据，应当视为没有证据，一审法院针对情况说明组织质证，属于程序违法。三、王玉珍作为冀盐南阳分公司员工，其食盐批发行为是职务行为，法律后果应由冀盐南阳分公司承担，个人无需办理食品经营许可和食盐批发许可。公司授权王玉珍作为新业市场负责人开展工作，也印证了其开展食盐批发业务的职务行为性质。至于冀盐南阳分公司新野办事处的设立属于公司内部管理行为，冀盐南阳分公司新野办事处并非独立于冀盐南阳分公司的经营主体。一审法院和被上诉人不明确认定行政行为相对人为冀盐南阳分公司新野办事处还是王玉珍，属于认定事实不清。另，行政机关在作出行政行为时存在程序违法。综上，请求：1、依法撤销河南省新野县人民法院（2020）豫1329行初19号行政判决，改判撤销新野县盐业管理局新盐（查）扣决字（2019）第136号查封（扣押）决定；2、诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人新野县盐业管理局辩称，一、王玉珍提供的食品销售单能够证明其涉嫌未经批准从事经营活动，新野县盐业管理局在查明上述事实后作出查扣决定是正确的，是为了调查处理作出的。二、新野县盐业管理局在作出查扣决定时充分保障了当事人的合法权利，经法定程序作出，不存在程序违法。综上，请求驳回上诉，维持原判。一审第三人王玉珍述称，王玉珍是上诉人公司员工，被上诉人认定王玉珍属于个人经营有误。本院对一审查明的事实予以确认。本院认为，新野县盐业管理局在作出新盐（查）扣决字（2019）第136号查封（扣押）决定时，未对王玉珍是否为唐山市南堡开发区冀盐食盐有限公司员工、其从事食盐批发业务是否具备职务行为性质予以充分考虑，仅凭销售清单和询问笔录即认定王玉珍系违法主体，认定事实不清。其次，新盐（查）扣决字（2019）第136号查封（扣押）决定载明：“当事人：唐山市南堡开发区冀盐食盐有限公司南阳分公司新野办事处负责人王玉珍”，现新野县盐业局既认为王玉珍为违法主体，却同时在查扣决定上载明其为冀盐南阳分公司新野办事处负责人，认定违法主体不清。另外，根据新野县盐业管理局提供的现有证据不足以认定被扣押食盐属于王玉珍所有。综上，上诉人唐山市南堡开发区冀盐食盐有限公司南阳分公司的上诉请求成立，本院予以支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：一、撤销河南省新野县人民法院（2020）豫1329行初19号行政判决；二、撤销新野县盐业管理局新盐（查）扣决字（2019）第136号查封（扣押）决定；一审案件受理费50元，二审案件受理费50元，由被上诉人新野县盐业管理局承担。本判决为终审判决。审判长 刘 琳审判员 尹乐敬审判员 刘旭东二〇二一年一月十九日书记员 李 宛