浙江省金华市婺城区人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）浙0702行初213号 原告东阳市汉洁环保工程有限公司，住所地东阳市南市街道茶园村。 法定代表人王洪仙，总经理。 诉讼代表人马加德，公司监事。 委托代理人杜晨东、邵燕芬，浙江方策律师事务所律师。 被告金华市生态环境局，住所地金华市双龙南街****。 法定代表人卢小珍，局长。 原告东阳市汉洁环保工程有限公司（以下简称东阳汉洁公司）不服被告金华市生态环境局（以下简称金华生态局）环境保护行政管理（环保）其他行政行为一案，于2020年12月2日向本院提起行政诉讼。本院于同日受理后，依法组成合议庭审理。本案现已审理终结。 原告监事马加德代表原告起诉称：原告东阳汉洁公司在东阳市南市街道茶园村开展“年利用6.6万吨工业固体废物资源化”项目，已于2018年6月1日通过环评文件审批，现该项目在具体建设过程中。2020年6月，东阳纳海环境科技有限公司（以下简称东阳纳海公司）向被告提交了“3万吨/年固体废物处置与3万吨7年固体废物资源化利用”项目相关审批资料，资料显示建设红线图包含了汉洁项目用地范围。2020年6月28日，被告作出金环建东（2020）98号关于《东阳纳海公司3万吨/固体废物处置与3万吨/年固体废物资源化利用项目环境影响报告书》审查意见的函，原则同意纳海项目的建设，并于2020年7月2日在东阳市政府门户网站上予以公告。后经网上查阅，东阳纳海公司在确定环境影响报告书编制单位后未予以公告，且纳海项目环评报告中的项目用地与实际通过出让取得的项目用地不一致，纳海项目的实际建设红线图包含了汉洁项目用地范围，损害了原告利益，基于上述问题，被告理应退还东阳纳海公司的环境影响报告书，而不应当受理并出具审查意见。同时，因金华市生态环境局东阳分局在纳海项目审批过程中存在公告期限违法、公告内容违法、遗漏必须公告事项、剥夺利害关系人起诉权利等问题，原告股东杭州欧益明昇科技有限公司就上述情况提起行政诉讼，案号分别为（2020）浙0782行初260、261、262号。其中在261号案件中，金华市生态环境局东阳分局在答辩及庭审过程中自认已将2020年7月2日作出的针对东阳纳海环境科技有限公司3万吨/年固体废物处理与3万吨/年固体废物资源化利用项目的2020年6月作出的《建设项目环评文件审批决定的公告》撤销，并于2020年9月24日重新公告，当庭确认新公告自作出之日起产生效力。原告认为，被告于2020年6月28日作出的金环建东（2020）98号关于《东阳纳海环境科技有限公司3万吨/年固体废物处置与3万吨/年固体废物资源化利用项目环境影响报告书》审查意见的函，系在金华市生态环境局东阳分局2020年6月作出的《建设项目环评文件审批决定的公告》等一系列前置程序的基础上作出的，现《建设项目环评文件审批决定的公告》的前置程序既已撤销，案涉金环建东（2020）98号关于《东阳纳海公司3万吨/年固体废物处置与3万吨/年固体废物资源化利用项目环境影响报告书》审查意见的函已不再具备效力前提，同时，鉴于东阳分局在前置审批程序中的种种违法行为，该审批决定应作废或撤销。鉴于上述情况，原告股东杭州欧益明昇科技有限公司于2020年10月30日书面请求原告监事马加德向人民法院提起诉讼。为此，原告诉请法院判令：1.撤销金环建东（2020）98号关于《东阳纳海公司3万吨/年固体废物处置与3万吨/年固体废物资源化利用项目环境影响报告书》审查意见的函；2.本案的诉讼费用由被告承担。 被告金华生态局答辩称：一、马加德不具备提起代表原告提起本案行政诉讼的权利。根据原告工商注册信息，原告工商登记状况为存续，故原告的主体资格并未消亡。在此情况下，原告对外提起诉讼应当在诉状上加盖能代表企业意志的公章。而马加德仅为原告监事，非原告法定代表人，无权代表原告对外提起行政诉讼。马加德作为原告诉讼代表人提起诉讼是基于杭州欧益公司的请求，但欧益公司非本案涉案行政行为的利害关系人，该事实已经婺城法院行政裁定书确认，其作为非利害关系人无权要求他人提起行政诉讼。3.从诉状依据看，马加德作为原告诉讼代表人的依据为公司法。该法第152条在本案中不能适用。因《最高人民法院关于适用若干问题的规定（四）》第二十三条当中已经相当明确：监事会或者不设监事会的有限责任公司的监事依据公司法第一百五十一条第一款规定对董事、高级管理人员提起诉讼的，应当列公司为原告，依法由监事会主席或者不设监事会的有限责任公司的监事代表公司进行诉讼。可见，该条款仅适用于监事对董事、高级管理人员提起诉讼，本案中马加德作为原告监事，无权以公司名义对外提起行政诉讼。二、我局所出具的审查意见函未侵害东阳汉洁公司的任何利益。2020年3月3日，东阳汉洁公司向我局提交了《项目实施终止说明》，提交终止原项目并同意改为由东阳纳海公司实施新项目。也正基于此，我局对东阳市纳海环境科技有限公司提交的环境影响报告书进行审查并出具审查意见函。同时，因原项目不再实施，原项目建设用地重新规划，这也根本没有侵害原告的任何利益。三、我局所作出的审查意见函是完全合法有据，不具备要求撤销的条件。就公告行为，义乌法院已经驳回了杭州欧益公司的起诉，裁定书中未认定公告行为违法。金华市生态环境局东阳公局在审查意见函形成后，于2020年7月2日在网站上进行公告时，因发现对诉权期限告知错误，后于2020年9月24日重新公告，这一公告行为并非审查意见函出具的前置条件，而是审查意见函形成后的结果公开行为。原告在诉状上所称属于审批程序上的理解错误。重新公告为了更好地保障利害关系人的诉权，也未损害到他人合法权益，不具备违法性。被告在本案审查意见函出具过程中程序均按浙江省人民政府及省环保厅相关文件规定进行，并无不当。而原告要求撤销的依据为《环境影响评价公众参与办法》，该办法从法律性质来说仅为部门规章，并不属于法律和行政法规范畴。而对一个行政行为的合法性判断源于法律和法规，原告无权依据部门规章撤销行政行为。综上，被告请求法院驳回原告起诉或诉讼请求。 经审理查明：原告东阳市汉洁环保工程公司成立于2016年12月23日，股东为：杭州欧益明昇科技有限公司、东阳市南市鼎泰红木家具厂，经营，经营地址位于南市街道茶园村代表人为王洪仙，执行董事为蒋贤明，马加德系原告公司监事。 2020年10月30日，原告股东杭州欧益明昇科技有限公司向原告、执行董事蒋贤明、法定代表人王洪仙寄送请求函，认为金华市生态环境局东阳分局对东阳纳海环境科技有限公司作出的金环建东（2020）98号关于《东阳纳海公司3万吨/年固体废物处置与3万吨/年固体废物资源化利用项目环境影响报告书》审查意见的函侵害原告及股东利益，请求在10日内提起诉讼。原告及公司相关人员收到函件后，均未作出处理。马加德于2020年12月2日代表原告提起本案诉讼。 本院认为，公民、法人或者其他组织提起行政诉讼，应当符合行政诉讼法第二十五条“利害关系”条件，同时应当符合诉讼程序规则。具体到本案，涉案被诉环评审查意见系由金华市生态环境局针对东阳纳海公司作出，原告并非涉案行政行为的相对人。现原告监事马加德认为原告公司权益受损，代表原告提起本案诉讼。本案争议焦点是马加德代表原告提起本案诉讼是否符合诉讼程序规则。从民事诉讼的一般规则出发，享有诉权的原告必须是与案件有直接利害关系的公民、法人和其他组织，即对外从事民事行为并遭受侵权或违约的民事主体，才有权以该民事主体的名义直接提起诉讼，以维护其自身合法权益。如存在他人代为提起诉讼的例外情况，也应有法律的特别规定才能适用。原告作为公司，享有独立的财产权和法人人格，其当然属于诉的主体。考虑到公司是拟制人格，可能存在董事、高级管理人员行使公司经营权时侵害公司利益情形，为此公司法第一百五十一条赋予监事有权代表公司依据股东书面申请以公司名义，向公司管理层即公司董事、高级管理人员直接提起诉讼。根据公司法第五十三条规定，监事享有检查公司财务、监督董事、监事及高级管理人员执行公司职务的行为等监督职能。一般而言，在公司治理架构中，监事（会）作为公司内部监督机构，对公司内部管理人员具有监督职责，但无权对外代表公司请求他人行为。因此，监事代表公司提起诉讼只限于法律有明确规定的公司董事、高级管理人员的诉讼对象。现马加德主张其依据公司法第一百五十一条第三款，有权在他人侵犯公司合法权益，给公司造成损失时，行使代表诉讼权利。但是，《最高人民法院关于适用若干问题的规定（四）》第二十三条第二款规定，董事会或者不设董事会的有限责任公司的执行董事依据公司法第一百五十一条第一款规定对监事提起诉讼的，或者依据公司法第一百五十一条第三款规定对他人提起诉讼的，应列公司为原告，依法由董事长或者执行董事代表公司进行诉讼。上述规定明确公司法第一百五十一条第三款规定“他人侵犯公司合法权益，给公司造成损失”情况下，股东向董事会或不设董事会的有限责任公司的执行董事请求起诉，而未将监事（会）列为请求对象。综上，即使原告东阳汉洁公司与被诉行政行为存在利害关系，公司监事马加德也无权代表原告提起本案诉讼，本案起诉应予驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、第四十九条，《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项、第三款等规定，裁定如下： 驳回原告东阳市汉洁环保工程有限公司（监事马加德代表原告提起）的起诉。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省金华市中级人民法院。 审 判 长  王 姗 人民陪审员  汤江群 人民陪审员  詹 祺 二〇二一年一月二十九日 代书 记员  王妍芯 8- 7-