河南省南阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2021）豫13行终23号上诉人（一审原告）河南省万政置业集团有限公司。法定代表人毕生，任该公司董事长。委托代理人周会远，河南大统律师事务所律师。被上诉人（一审被告）南阳市城市综合执法局。法定代表人高峰，任该局局长。委托代理人关振明，该单位工作人员。委托代理人张源，河南梅溪律师事务所律师。上诉人河南省万政置业集团有限公司因与被上诉人南阳市城市综合执法局行政处罚纠纷一案，不服河南省南阳市卧龙区人民法院（2020）豫1303行初74号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定对本案进行了审理。本案现已审理终结。一审法院经审理查明：2020年4月29日，南阳市城市综合执法局因河南省万政置业集团有限公司建设的万正大帝苑项目未办理质量监督手续擅自施工建设对其立案调查，同日南阳市城市综合执法局作出宛综执罚责停字（2020)第1-27号《责令停止违法行为通知书》并向河南省万政置业集团有限公司进行了送达。2020年5月8日，南阳市城市综合执法局工作人员到万正大帝苑项目进行现场勘验，并制作勘验笔录，河南省万政置业集团有限公司副总经理鲁明、毕东伟现场接受检查。2020年5月9日，南阳市城市综合执法局对河南省万政置业集团有限公司委托代理人鲁明、毕东伟进行询问，并制作询问笔录。2020年9月18日，南阳市城市综合执法局作出宛综执先告字（2020)第1-27号《行政处罚事先告知书》、2020年9月25日宛综执听告字（2020)第1-27号《行政处罚听证告知书》并向河南省万政置业集团有限公司进行了送达。2020年10月9日，南阳市城市综合执法局作出宛综执罚决字（2020)第1-27号行政处罚决定。认定河南省万政置业集团有限公司于2013年开工至2020年4月29日期间施工建设的位于南阳市信臣路与滨河路交叉口的万正大帝苑项目，北区1#楼实际建筑面积为20606.18平方米，安置面积为14097.35平方米（安置面积不予处罚），目前应处罚面积为6508.83平方米；北区2#楼实际建筑面积为32177平方米，安置面积为17826.76平方米（安置面积不予处罚），目前应处罚面积为14350.24平方米；北区3#楼实际建筑面积为18254.4平方米，安置面积为14133.55平方米（安置面积不予处罚），目前应处罚面积为4120.85平方米；北区5#楼实际建筑面积为18387.01平方米，安置面积为14472.29平方米（安置面积不予处罚），目前应处罚面积为3914.72平方米；北区6#楼实际建筑面积为22814.46平方米，安置面积为8725.48平方米（安置面积不予处罚），目前应处罚面积为14088.98平方米；北区7#楼实际建筑面积为27424平方米，安置面积为17124.24平方米（安置面积不予处罚），目前应处罚面积为10299.76平方米；北区8#楼实际建筑面积为17215.21平方米，安置面积为11849.88平方米（安置面积不予处罚），目前应处罚面积为5365.33平方米；北区9#楼实际建筑面积为12446.94平方米，安置面积为9889.57平方米（安置面积不予处罚），目前应处罚面积为2557.37平方米；南区1#楼实际建筑面积为33007.31平方米，安置面积为18957.93平方米（安置面积不予处罚），目前应处罚面积为14049.38平方米；南区2#楼实际建筑面积为17597.95平方米，安置面积为14927.08平方米（安置面积不予处罚），目前应处罚面积为2670.87平方米；南区3#楼实际建筑面积为22671.44平方米，安置面积为16097.34平方米（安置面积不予处罚），目前应处罚面积为6574.1平方米；南区5#楼实际建筑面积为16715.77平方米，安置面积为12952.78平方米（安置面积不予处罚），目前应处罚面积为3762.99平方米；东区1#楼实际建筑面积为14633.81平方米，安置面积为9952.73平方米（安置面积不予处罚），目前应处罚面积为4681.08平方米；东区2#楼实际建筑面积为17644.32平方米，安置面积为11221.83平方米（安置面积不予处罚），目前应处罚面积为6422.49平方米；东区3#楼实际建筑面积为17326.42平方米，安置面积为11860.09平方米（安置面积不予处罚），目前应处罚面积为5466.33平方米；东区5#楼实际建筑面积为18017.72平方米，安置面积为9919.85平方米（安置面积不予处罚），目前应处罚面积为8097.87平方米；东区6#楼实际建筑面积为17255.6平方米，安置面积为10679.54平方米（安置面积不予处罚），目前应处罚面积为6576.06平方米；东区7#楼实际建筑面积为16139.91平方米，安置面积为9204.54平方米（安置面积不予处罚），目前应处罚面积为6935.37平方米；东区8#楼实际建筑面积为24068.65平方米，安置面积为11073.8平方米（安置面积不予处罚），目前应处罚面积为12994.85平方米；东区9#楼实际建筑面积为17963.97平方米，安置面积为12509.91平方米（安置面积不予处罚），目前应处罚面积为5454.06平方米；东区10#楼实际建筑面积为21560.84平方米，安置面积为12298.17平方米（安置面积不予处罚），目前应处罚面积为9262.67平方米；东区11#楼实际建筑面积为34000.06平方米，安置面积为11305.29平方米（安置面积不予处罚），目前应处罚面积为22694.77平方米；北地库28220.55平方米；南地库31964.88平方米；北区10#商业楼2341.34平方米；万正大帝苑应处罚总面积为239375.74平方米，已处罚总面积为161288.07平方米，安置总面积为281080平方米；目前应处罚总面积为81948.93平方米，该工程主体已完工，实施了未办理质量监督手续擅自施工建设的违法行为。上述行为违反了《建设工程质量管理条例》第十三条“建设单位在领取施工许可证或者开工报告前，应当按照国家有关规定办理工程质量监督手续。”的规定，已构成违法。其违法证据：1、案件调查询问笔录；2、现场检查（勘验）笔录、现场照片及现场平面位置图；3、当事人提供的资质证和营业执照等相关资料为证。根据你（单位）违法行为的事实、性质、情节、社会危害程度和相关证据，参照《河南省住房和城乡建设系统行政处罚裁量标准》中的《建设工程质量管理条例》行政处罚裁量标准，你（单位）的违法行为为严重。根据《建设工程质量管理条例》第五十六条“违反本条例规定，建设单位有下列行为之一的，责令改正，处20万元以上50万元以下的罚款：。(六)未按照国家规定办理工程质量监督手续的；”的规定。本机关拟对你（单位）作出：1、责令改正；2、处人民币肆拾万元整（￥400000元）的行政处罚。另查明，2016年5月13日，南阳市住房和城乡建设委员会作出宛质监罚决字（2016）第A0102号、宛质监罚决字（2016）第A0103号、宛质监罚决字（2016）第A0104号、宛质监罚决字（2016）第A0105、宛质监罚决字（2016）第A0106号、宛质监罚决字（2016）第A0107号行政处罚决定，对河南省万政置业集团有限公司万政大帝苑综合楼、南区1#楼、北区2#楼、北区7#楼、东区5#楼、东区9#楼工程项目作出了处罚。一审法院认为，本案争议焦点有三：一是南阳市城市综合执法局是否有作出本案处罚的职权依据；二是南阳市城市综合执法局作出的行政处罚是否超过追诉时效；三是本案处罚是否违反一事不再罚规定。现评述如下：关于争点一，《中华人民共和国行政处罚法》第十六条规定：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”为了推进中央对行政体制改革的要求,河南省人民政府根据《中共中央、国务院关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》（中发[2015]37号）的规定，作出《中共河南省委河南省人民政府关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的实施意见》（豫发[2016]36号），南阳市人民政府根据中发［2015］37号、豫发[2016]36号意见作出《中共南阳市委、南阳市人民政府关于印发的通知》（宛发[2017]25号）和《中共南阳市委办公室南阳市人民政府办公室关于印发的通知》（宛办文[2019]67号），宛办文[2019]67号规定：南阳市城市管理局挂南阳市城市综合执法局牌子。宛发[2017]25号第四条第二款规定“将下列执法职责划入城市管理和综合执法部门：1、住房城乡建设领域法律法规规章规定的全部行政处罚权”。因此，南阳市城市综合执法局有作出本案行政处罚决定的职权依据。关于争议焦点二，《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定:“违法行为在二年内未被发现的,不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限,从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的,从行为终了之日起计算。”河南省万政置业集团有限公司于2013年至2020年4月29日期间施工建设万正大帝苑项目，至今未办理工程质量监督手续，其违法行为处于继续性状态，不存在违法行为终了的情形，南阳市城市综合执法局2020年4月立案调查并于2020年10月9日对其作出行政处罚未超过追诉时效。河南省万政置业集团有限公司认为违法事实发生已超出两年不应当处罚的理由不能成立。关于争议焦点三，本案处罚是否违反一事不再罚规定。《行政处罚法》第二十四条“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。”本案宛综执罚决字（2020)第1-27号《行政处罚决定书》处罚的是尚未处罚的楼宇面积，该处罚决定书明确表示扣除了已处罚的楼宇面积，不违反“一事不再罚”的规定。南阳市城市综合执法局作出本案行政处罚依法履行了立案、调查取证、送达等程序，符合法定程序，其作出的宛综执罚决字（2020)第1-27号《行政处罚决定书》事实清楚，程序合法，适用法律正确。河南省万政置业集团有限公司的违法行为不存在《行政处罚法》第二十七条规定的应当从轻或者减轻行政处罚的情形，南阳市城市综合执法局作出的处罚决定不违反公平、合理原则。《最高人民法院适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释》第一百零四条规定“适用简易程序案件的举证期限由人民法院确定，也可以由当事人协商一致并经人民法院准许，但不得超过十五日。南阳市城市综合执法局要求书面答辩的，人民法院可以确定合理的答辩期间。”《中华人民共和国行政诉讼法》第三十六条第二款规定：“原告或者第三人提出其在行政处理程序中没有提出的理由或者证据的，经人民法院准许，被告可以补充证据。”第一百零一条规定“人民法院审理行政案件，关于期间、送达、财产保全、开庭审理、调解、中止诉讼、终结诉讼、简易程序、执行等，以及人民检察院对行政案件受理、审理、裁判、执行的监督，本法没有规定的，适用《中华人民共和国民事诉讼法》的相关规定。”依据上述该规定，本案适用简易程序审理，南阳市城市综合执法局申请延期提交证据，一审法院准许，并无不当。南阳市城市综合执法局当庭提交证据，河南省万政置业集团有限公司不予质证系其自行放弃权利，不能据此否定行政处罚的真实性。河南省万政置业集团有限公司认为南阳市城市综合执法局没有提交证据的理由不能成立。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告河南省万政置业集团有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告河南省万政置业集团有限公司承担。上诉人河南省万政置业集团有限公司上诉请求：撤销一审判决，改判撤销南阳市城市综合执法局宛综执罚决字[2020]第1-27号行政处罚决定书。事实与理由：一、一审判决审理程序违法。南阳市城市综合执法局2020年10月30日收到一审法院诉讼材料,至2020年11月24日开庭，已24日未提交答辩状和相关证据材料，也未提交任何延期举证的书面申请，河南省万政置业集团有限公司也未受到任何延期举证通知,导致河南省万政置业集团有限公司在一审中无法当庭进行质证。南阳市城市综合执法局逾期提交证据,应依法视为处罚没有相应证据。一审判决称“南阳市城市综合执法局申请延期提交证据，一审法院准许，并无不当。南阳市城市综合执法局当庭提交证据，河南省万政置业集团有限公司不予质证系其自行放弃权利，不能据此否定行政处罚的真实性…”。庭审记录和庭下录音证实南阳市城市综合执法局无任何书面延期举证申请。二、南阳市城市综合执法局无行政处罚权。南阳市城市综合执法局辩称其执法权的获得源于《中共河南省委河南省人民政府关于推进城市执法体制改革改进城市管理工作的实施意见》，但该实施意见系指导性文件,无权决定南阳市城市综合执法局有无处罚权。三、一审法院明知南阳市城市综合执法局“一事两罚”违法却判决支持。2016年，南阳市城市综合执法局以河南省万政置业集团有限公司未办理质监手续为由，作出宛质监罚决字（2016）第A0102号、宛质监罚决字（2016）第A0103号、宛质监罚决字（2016）第A0104号、宛质监罚决字（2016）第A0105、宛质监罚决字（2016）第A0106号、宛质监罚决字（2016）第A0107号行政处罚决定，对大帝苑项目进行了行政处罚，但2020年南阳市城市综合执法局再次以未办理质监手续为由作出南阳市城市综合执法局在逾期提交的答辩状中载明，2011年即以河南省万政置业集团有限公司未办理质监手续为由,作出宛综执罚决字(2020)第1-27号《行政处罚决定书》，对河南省万政置业集团有限公司重复处罚，原处罚决定是对项目的整体处罚，自然包含该项目的一切建筑，因此新处罚决定无论对哪里进行处罚均属于一事两罚。比如综执罚决字(2020)第1-27号《行政处罚决定书》第一页载明“北区7#楼实际建筑面积为27424平方米，安置面积为17124.24平方米（安置面积不予处罚），目前应处罚面积为10299.76平方米”，该栋楼2016年已被南阳市城市综合执法局以同一理由进行了处罚。四、一审法院曲解“违法行为”，犯常识性错误。《行政处罚法》第二十九条规定，违法行为在二年内未被发现的,不再给予行政处罚。前款规定的期限,从违法行为发生之日起计算;违法行为有连续或者继续状态的,从行为终了之日起计算。一审法院认为南阳市城市综合执法局于2020年4月立案调查并于2020年5月作出处罚决定未超出追诉时效，但该判决并未查明处罚对象中哪些楼还在施工，哪些楼已经交付使用，几十栋楼房分别何时施工、何时竣工，无违法行为起始日和终了日，认定事实不清，依法应予撤销。五、南阳市城市综合执法局的处罚适用法律错误。《河南省建设工程质量管理条例》是人大通过的地方性法规，《裁量标准》是部门规章，人大通过的“法规”其法律地位优于部门规章；其次，《裁量标准》实施时间为2017年10月1日，依据“法不溯及既往”及“从旧兼从轻”的法理，该处罚应当适用此前的《河南省建设工程质量管理条例》第44条第4款的处罚标准，即五千元以上三万元以下罚款。再次，依据《河南省建设工程质量管理条例》已经处罚过的，不能适用《裁量标准》再次加重处罚。六、选择性执法有违正当性、合理性原则。《南阳市委督查通知》、《穆为民同志调研中心城区房地产业发展纪要》要求：“…市规划局防线，市住建部门准许先期开工建设。其他项目安置房的建设也按这一办法先期进行…。对宛城区服务农运会城中村改造项目…，相关部门可对已经实施建设的开发房免予处罚”，南阳市城市综合执法局辩称“不处罚安置房”是依据市政府会议纪要，但对于会议纪要中“服务农运会的开发房免予处罚”的指示视而不见，属于选择性执法，违反了《行政处罚法》第二十七条有关“应予减轻、免除处罚”的规定。综上,一审判决程序违法,适用法律错误,应依法撤销一审判决,并撤销南阳市城市综合执法局的行政处罚。被上诉人南阳市城市综合执法局辩称，一、不存在所谓“一事二罚”的情形，河南省万政置业集团有限公司开发的万正大帝苑项目开工至今未按规定办理工程质量监督手续，违法行为持续至今，对其处罚合理合法。1、宛质监罚决字（2016）第A0102号处罚的是万正大帝苑综合楼工程，第A0103号处罚的是万正大帝苑南区1#楼工程，第A0104号处罚的是万正大帝苑北区2#楼工程，第A0105号处罚的是万正大帝苑北区7#楼工程，第A0106号处罚的是万正大帝苑东区5#楼工程，第A0107号处罚的是万正大帝苑东区9#楼工程。该六个处罚决定共处罚面积为161288.07㎡。2、宛综执罚决字（2020）第1-27号行政处罚决定书处罚的万正大帝苑北区、南区、东区、北地库、南地库、北区10#商业楼，应处罚总面积为239375.74㎡，扣除已处罚的161288㎡，最终处罚面积为81948.93㎡。3、根据《建设工程质量管理条例》规定，河南省万政置业集团有限公司在万正大帝苑项目开工前应当按照规定办理工程质量监督手续，而河南省万政置业集团有限公司开工至今都未办理，违法行为持续至今，故根据《行政处罚法》第二十九条之规定，对该违法行为予以处罚合理合法。二、我局有作出本案行政处罚决定的职权。《中华人民共和国行政处罚法》第十六条规定:“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”为了推进中央对行政体制改革的要求，河南省人民政府根据《中共中央、国务院关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》）中发[2015]37号)的规定，作出《中共河南省委河南省人民政府关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的实施意见》）豫发[2016]36号)。南阳市人民政府作出《中共南阳市委办公室南阳市人民政府办公室关于印发南阳市城市管理局职能配置、内设机构和人员编制规定的通知》(宛办文[2019]67号)，规定南阳市城市管理局挂南阳市城市综合执法局牌子，宛发[2017]25号第四条第二款“将下列执法执法职责划入城市管理和综合执法部门：1、住房城乡建设领域法律法规规章规定的全部行政处罚权”。因此，我局有作出本案行政处罚决定的职权依据。三、作出的行政处罚程序合法，适用法律正确。2020年4月29日对河南省万政置业集团有限公司立案调查。2020年4月29日，作出宛综执罚责停字（2020）第1-27号《责令停止违法行为通知书》并送达给河南省万政置业集团有限公司，要求河南省万政置业集团有限公司立即停止未办理质量监督手续擅自施工建设的行为。2020年5月8日，执法局工作人员到万正大帝苑项目检查勘验，对施工现场拍照和制作平面位置图，并责令当事人接受调查处理。2020年5月9日，河南省万政置业集团有限公司副总经理鲁明接受询问，责令该公司立即停止开发建设，及时完善开发建设手续，接受调查处理。2020年9月18日，作出宛综执先告字（2020）第1-27号《行政处罚事先告知书》并送达给河南省万政置业集团有限公司，拟对河南省万政置业集团有限公司未办理质量监督手续擅自施工建设的行为罚款400000元，同时告知其有提出书面陈述、申辩意见权利。2020年9月25日，作出宛综执听告字（2020）第1-27号《行政处罚听证告知书》并送达给河南省万政置业集团有限公司，同时告知河南省万政置业集团有限公司有提出听证的权利，河南省万政置业集团有限公司放弃听证权利。2020年10月9日，作出宛综执罚决字（2020）第1-27号《行政处罚决定书》并送达给河南省万政置业集团有限公司，对河南省万政置业集团有限公司未办理质量监督手续擅自施工建设的行为罚款400000元，同时告知河南省万政置业集团有限公司有申请行政复议和诉讼的权利。综上所述，行政处罚认定事实清楚，程序正当，适用法律正确，应当驳回上诉人的上诉请求。本院二审查明的事实与一审查明的事实相一致。本院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”中共南阳市委、南阳市人民政府作出《中共南阳市委、南阳市人民政府关于印发的通知》（宛发[2017]25号）其中第四条第二款规定“将下列执法职责划入城市管理和综合执法部门：1、住房城乡建设领域法律法规规章规定的全部行政处罚权；”且生效的行政判决已经确认南阳市城市综合执法局有对违反《中华人民共和国城乡规划法》的行为予以查处的执法主体资格。依据上述法律规定和通知精神南阳市城市综合执法局执法主体适格。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十六条第二款规定：“原告或者第三人提出了其在行政处理程序中没有提出的理由或者证据的，经人民法院准许，被告可以补充证据。”本案一审庭审笔录中明确记载南阳市城市综合执法局举证后，一审法院要求河南省万政置业集团有限公司对证据发表意见，河南省万政置业集团有限公司的代理人回答随后提交书面意见。且根据该规定，一审法院准许南阳市城市综合执法局庭后针对河南省万政置业集团有限公司在行政处罚程序中没有提出的重复处罚理由提交不属重复处罚证据并无不当。《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条规定：“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。”第二十九条规定:“违法行为在二年内未被发现的,不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限,从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的,从行为终了之日起计算。”本案中，河南省万政置业集团有限公司至今未办理工程质量监督手续，如果按照上诉人对本案中的违法行为仅理解为违法建造行为,在实践中就会产生此类违法行为因超过处罚时效而免于处罚,违法行为的结果则一直存在,永远得不到纠正。故一审法院认定河南省万政置业集团有限公司违法行为处于继续性状态，不存在违法行为终了的情形并无不当。2016年5月13日南阳市住房和城乡建设委员会针对河南省万政置业集团有限公司未办理工程质量监督手续擅自开工建设行为作出处罚决定，责令其限期改正，但河南省万政置业集团有限公司并未依据处罚决定作出改正，继续违法开工建设。为了规范建设程序，南阳市城市综合执法局将已被处罚部分扣除后，针对未处罚面积作出本案处罚决定，不属于一事两罚的情形。南阳市城市综合执法局在作出处罚决定前，依法对当事人进行询问，并书面告知河南省万政置业集团有限公司享有陈述、申辩和申请听证的权利。南阳市城市综合执法局作出处罚决定事实清楚、证据充分、程序合法。综上，河南省万政置业集团有限公司的上诉请求和理由不能成立，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律法规正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审诉讼费50元，由上诉人河南省万政置业集团有限公司负担。本判决为终审判决。审判长 刘 琳审判员 尹乐敬审判员 刘旭东二〇二一年一月二十六日法官助理李宛书记员高明博