辽宁省阜新市中级人民法院行 政 判 决 书（2021）辽09行终8号上诉人（一审原告）：孟凡辉，女，1973年2月10日出生，汉族，现住阜新市新邱区。委托诉讼代理人：黄欣，系辽宁紫剑律师事务所律师。被上诉人（一审被告）：阜新市自然资源局，住所地阜新市海州区人民大街**。负责人：孙战，系该局局长。委托诉讼代理人：延云亮，系该局工作人员。委托诉讼代理人：邱新玲，系辽宁凯旋律师事务所律师。上诉人孟凡辉因行政处罚一案，不服阜新市海州区人民法院（2020）辽0902行初145号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2021年1月19日公开开庭审理了本案。上诉人孟凡辉及委托诉讼代理人黄欣，被上诉人阜新市自然资源局委托诉讼代理人延云亮、邱新玲到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审判决认定，2014年5月，孟凡辉未经国土资源行政主管部门批准，以新邱区顺欣停车场的名义擅自在位于阜新市××区长××村的阜新市昌和养殖专业合作社院内改变农用地使用用途设立停车场。总占地面积15054.82平方米，其中建筑物占地面积530.49平方米。所占地类中旱地9371平方米，设施农用地5683.82平方米。2014年7月1日，案外人蔡艳飞与阿金歹村委会签订租赁协议，租赁了一处废弃养殖场36.7亩，租赁期限40年。后蔡艳飞将该租赁物转租给孟凡辉。孟凡辉在该处成立了阜新市昌和养殖专业合作社。2018年10月16日，被告阜新市自然资源局向原告孟凡辉下达责令停止违法行为通知书。2019年6月27日，被告作出阜自然资土执罚字［2018］新08号行政处罚决定书并于同日向原告送达。后原告孟凡辉在法定期限内向被告提出听证申请。被告于2019年1月25日举行听证会，并经听证合议庭审议对案件再次会审并提请局长办公会集体讨论，最终决定不予支持原告的申辩诉求。原告孟凡辉对被告阜新市自然资源局作出的上述处罚决定不服，于2019年7月18日向本院提起诉讼。另查明，阜新市新邱区人民法院于2020年6月29日作出（2020）辽0903刑初8号刑事判决书，以王国良（系原告孟凡辉丈夫）为新邱区顺欣停车场的实际经营人，改变占用的耕地用途，与行政处罚决定书中的同一事实，判决王国良犯非法占用农用地罪，判处有期徒刑二年零六个月，并处罚金人民币200,000元。宣判后，王国良不服，提出上诉，阜新市中级人民法院于2020年9月15日作出（2020）辽09刑终110号刑事裁定书，裁定驳回上诉，维持原判。一审法院认为，依据《中华人民共和国土地管理法》（2004版）第六十六条及《国土资源行政处罚办法》第六条的规定，被告阜新市自然资源局具有监督检查本辖区内违反土地管理法律、法规行为的法定职责。关于原告主张的处罚主体错误问题，原告系养殖场及停车场的法定代表人，应为直接负责的主管人员，其丈夫王国良应为直接责任人员，并且原告在行政处罚听证会中也未提出王国良为停车场的实际经营人，并且其陈述对行政处罚中限期拆除新建的违法建筑系其进行了维修，换房盖，而且被告作出行政处罚决定系在王国良非法占用农用地罪的刑事判决之前，故对其此项主张不予支持。本案原告孟凡辉经营用地共36.7亩，原告称其中仅1300平方米用于经营停车场，其它用于经营养殖场，但其停车场和养殖场并没有明确的界限划分，依据现场照片可见车辆也是随处停放，并没有局限于某一1300平米范围内，因此对于原告的此项主张本院不予认可。原告经营用地确系村集体共同所有，原告改变其用途设立停车场，其中15054.82平方米是没有相关用地审批手续的，而违法建筑物占地面积530.49平方米，原告的上述行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第七十六条，被告据此对原告作出的行政处罚决定认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，程序合法，本院予以支持。需要指出的是，被告阜新市自然资源局于2019年6月27日，作出的［2018］新08号行政处罚决定书，文书校对不认真，该决定书表述为“拟对孟凡辉做出如下处罚”，应予纠正。综上所述，原告请求撤销被告阜新市自然资源局作出的阜自然资土执罚字［2018］新08号行政处罚决定书，没有事实根据和法律依据，本院不予支持。综上所述，经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告孟凡辉的诉讼请求。案件受理费50元，由原告孟凡辉承担。宣判后，一审原告孟凡辉不服，向本院提起上诉。其上诉请求：1、请求二审人民法院撤销一审判决，改判撤销阜新市自然资源局阜自然资土执罚字（2018）新08号处罚决定书。2、请求二审法院判决被上诉人承担本案一、二审诉讼费用。事实和理由：1、行政机关认定事实错误。行政机关认定的顺欣停车场非法使用土地面积15054.82平方米错误。（1）行政机关提供的阜新市昌和养殖场专业合作社停车场占地位置情况说明：新邱区顺欣停车场坐落在新邱××村外环路南侧阜新市昌和养殖专业合作社院内。东至牲畜养殖棚，南至牲畜养殖棚舍，西至耕地，北至外环公路，总用地面积15054.82平方米。这15054.82平方米正是昌和养殖场的正院全院的面积。而昌和养殖场的土地是合法取得，昌和养殖场不存在非法占地的情况。养殖场占用的土地是王国良从蔡艳飞手里转包而来。蔡艳飞土地的使用权是正常从阿金歹村承包来的废弃养殖场，已经给付村上土地使用的对价。该土地的前身就是养殖场。王国良只是对原合法批准的养殖场做了新的翻新，养殖场院内的各种设施都是昌和养殖场的，没有顺欣停车场的。该养殖场的土地使用是合法取得。2014年王国良在蔡艳飞承包的阿金歹村的集体土地上的一个废弃养殖场，王国良接手之前的养殖场，是为促进新邱经济发展战略规划而建的，其用地是经多部门批准，包括土地部门。王国良接手后只是将原来的养殖场做了重新规划，扩大了养殖场的范围，将养殖场建的更符合规范化、规模化。王国良的养殖场是按照现代化的规模建立，养殖场分为前区和后区。前区是由门卫用房、冬季取暖锅炉用房、养殖场景观绿化区、消毒池区、检斤区、牲畜草料用棚、养殖场工具用棚，办公用房，工作人员休息用房，牲畜运输车辆停放处等组成。后该承包地在蔡艳飞承包前是宫玉权的养殖场，是阜新市企业投资备案项目。已经纳入阜新市都市农业发展规划。当时养殖场已经规模生产，只因外环的修建，导致养殖场环境破坏，（牲畜怕声音，外环的修建导致牲畜暴露在噪声中），无法继续。王国良接手后，为了避免牲畜暴露在外环的噪音中，完全按照农业部的规定建设：一、场区周围建有围墙。二、场区出入口设置消毒池。三、生产区与办公室区分开，并有隔离设施。四、有相对独立的引入动物隔离舍和患病动物隔离舍等。因此，养殖场前区与后区完全分开，前区与后区间种植部分树木隔离，又规划有相对独立的引入动物隔离舍和患病动物隔离舍用地，只是还没有实施建设完成。而整个前区四周至围墙的总计面积15054.82平方米。这15054.82平方米就是行政机关认定的停车场的面积。常理就能知道，整个养殖场的前区占地15054.82平方米，而各种设施占地位置及绿化带是不能停车的，怎么计算也不会算出15054.82平方米的停车场。而实际情况是，这个停车场是应新邱交警大队的要求临时占用养殖场的中间一块空地位置设置。停车位由两组构成：一组是违法车辆，一组是事故车辆，不能停放其他车辆。两组车辆的车位加在一起是1300平方米。即使加上车辆通行的通道不超过1500平方米。（2）行政机关认定停车场的建设为孟凡辉所为错误。2019年10月16日，阜新市自然资源局以阜自然资土执移字（2019）4号将本案移送公安机关，公安机关侦查后将该案移送检察院，后检察院提起公诉认定王国良为本案停车场的实际建设者及管理者。2020年新邱区人民法院以（2020）辽0903刑初8号判决王国良侵占农用地罪名成立，该判决已经认定王国良是实际经营人。孟凡辉在停车场的经营中只是挂名的法定代表人。因此，行政机关认定孟凡辉为停车场的实施者错误。2、行政机关（2018）新08号处罚决定错误。（1）处罚主体错误。顺欣停车场的实际建设人及实际经营人是王国良不是孟凡辉。行政机关主体认定错误，导致处罚主体错误。本案实施主体已经刑事判决认定是王国良，因此行政机关对孟凡辉处罚错误。（2）对拆除处罚错误。本案行政机关责令拆除的是：自行拆除在违法占用的530.49平方米农用地上新建的建筑物、构筑物和其他设施，恢复土地原状。这处罚没有明确是哪个建筑物，哪个构筑物，哪个其他设施。处罚的不明确，没有方法实施。而昌和养殖场院内的各种建筑物、构筑物其他设施都是为养殖场的生产生活而建设，是为农业生产而建。没有一处设施是为停车场而建设的。并且这些养殖场设施大部分都是原先宫玉权养殖场的基础设施，是经过批准设立的，是合法的。（3）行政机关的罚款244,258.2元也是错误的。本案行政机关处罚的主体错误，行政处罚的原则是：谁的行为，处罚谁。本案不是孟凡辉的行为，不应该处罚孟凡辉。况且刑事案件已经判决王国良罚金20万元。一事不再罚原则也是行政处罚的基本原则。一审法院认定孟凡辉是停车场直接负责的主管人没有事实根据。如果认定孟凡辉是停车场的主管人员，本案构成犯罪，行政机关应该将孟凡辉移动公安机关处理。而本案至今没有移送，而是将王国良移送，可见行政机关是知晓本案的实际实施者和管理者是王国良而不是孟凡辉。一审法院在刑事判决已经认定王国良的情况下冲突地认定孟凡辉错误，请求二审改判。被上诉人阜新市自然资源局二审答辩称：一审判决认定事实清楚、适用法律正确，应当依法予以维持。1、上诉人在上诉状中陈述的情况不属实。上诉人称养殖场占用的土地是王国良从蔡艳飞手里转包而来，与事实不符。经查，阜新市昌和养殖专业合作社成立于2014年1月3日，性质为农民专业合作社，法定代表人是上诉人孟凡辉。新邱区顺欣停车场注册日期是2014年5月6日，性质为个体工商户，经营者也是上诉人孟凡辉。上述两个单位的住所地均为阜新市××区长××村。上诉人主张蔡艳飞和阿金歹村委会于2014年7月1日签订租赁协议，承包了养殖场，然后蔡艳飞又将养殖场转包给上诉人，而此时阜新市昌和养殖专业合作社与新邱区顺欣停车场早已登记成立。由此可见，蔡艳飞承包、转包的情况不属实，该租赁协议不真实。上诉人在上诉状中称这个停车场是应新邱交警大队的要求，临时占用养殖场的中间一块空地位置设置。在答辩人调查期间，发现新邱交警大队是自2015年6月15日才开始使用上诉人的停车场，由此可见上诉人在上诉中称的情况也不属实。2、答辩人对上诉人作出的处罚决定认定事实清楚，适用法律正确，处罚主体正确。答辩人确定的处罚面积是经勘测部门实地测量确定的。答辩人测量时对有设施农用地手续的建筑物未作处罚，对用于牲畜养殖的区域也未作处罚，最终确定的处罚面积。关于限期拆除在违法占用的530.49平方米农用地上新建的建筑物、构筑物和其他设施的问题。在答辩人调查过程中，上诉人实际占有该建筑物，没有其他案外人向答辩人主张过其所有权。上诉人在听证过程中自述“因为我接手时是一处废弃养殖场，院里的建筑物由于年头多了倒塌了，房屋漏雨，所以我接手后进行维修、换房盖”，足以说明涉案建筑物是上诉人所建。答辩人接到上诉人非法占用农用地的举报线索后，依据法定程序对上诉人进行了询问，对案涉地块进行勘测。经上诉人申请依法组织听证。在整个调查过程中，上诉人一直承认其是停车场的法定代表人，从未提出王国良是实际经营人，本案已经历多次开庭审理，上诉人在前几次诉讼中均未对处罚主体提出过异议，现在提出处罚主体错误的主张不应得到支持。2019年6月27日，答辩人作出行政处罚决定书，同年10月份将案卷材料移送公安机关。王国良非法占用农用地的刑事判决结果是在2020年生效，发生在本案的行政处罚决定之后，不应据此否定答辩人的行政行为。3、上诉人承担行政责任与王国良承担刑事责任并不冲突。答辩人对上诉人作出处罚决定是依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条。王国良构成非法占用农用地罪是因为其触犯了《中华人民共和国刑法》第三百四十二条，两者侵犯的法益不同，受到的处罚也不同。刑事案件中的罚金是一种刑罚，不同于行政处罚中的罚款。上诉人的上诉理由没有事实和法律依据，请求二审法院依法驳回上诉人的上诉请求，维持原判。二审审理查明的事实与一审判决认定的事实相一致。本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第七十七条第一款规定：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”本案中，阜新市自然资源局作出的行政处罚决定认定孟凡辉于2014年5月未经国土资源行政主管部门批准，擅自在位于阜新市××区长××村的阜新市昌和养殖专业合作社院内改变农用地使用用途设立停车场，且违反土地利用总体规划。该处罚决定认定事实清楚、程序合法、适用法律正确。虽然孟凡辉丈夫王国良被刑事判决认定为顺欣停车场实际经营人。但孟凡辉为注册的顺欣停车场经营者（负责人），阜新市自然资源局对孟凡辉作出行政处罚并无不当，孟凡辉所提一事不再罚的主张本院不予支持。一审判决认定事实清楚、审判程序合法、适用法律正确，应予维持。经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人孟凡辉负担。本判决为终审判决。审判长  焦海龙审判员  鹿金山审判员  吴 晖二〇二一年一月二十七日书记员  殷浩楠