山东省淄博市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）鲁03行终30号 上诉人（原审原告）孙某1，女，2017年9月22日出生，汉族，住淄博市高新区。 法定代理人孙某2，男，1980年2月4日出生，汉族，住淄博市高新区，系上诉人孙某1之父。 被上诉人（原审被告）淄博市张店区人民政府四宝山街道办事处，统一社会信用代码11370300004218197G。住所地：淄博市张店区鲁泰大道**。 负责人王显强，主任。 委托代理人孟川，山东鲁鸿律师事务所律师。 被上诉人（原审第三人）淄博市张店区人民政府四宝山街道办事处甘家村村民委员会，统一社会信用代码55370303MEA110479L。住所地。住所地：淄博市张店区人民政府四宝山街道办事处甘家村iv> 法定代表人张华，主任。 委托代理人张晶，山东德衡（淄博）律师事务所律师。 委托代理人李莹莹，山东德衡（淄博）律师事务所律师。 上诉人孙某1诉被上诉人淄博市张店区人民政府四宝山街道办事处、淄博市张店区人民政府四宝山街道办事处甘家村村民委员会不履行行政职责一案，不服桓台县人民法院（2020）鲁0321行初152号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。 原审法院查明，为响应中共中央、国务院关于推进农村集体产权制度改革的意见，省市区分别制定方案或意见，将甘家村列为农村集体资产股份制改革的试点。2016年12月，第三人甘家村委开始启动股份制改革程序，成立甘家村股份制改革领导小组，制定《甘家村集体资产股份制改革实施方案（草案）》、经村户代表全体表决通过了《甘家村集体资产股份制改革实施方案》（下称《实施方案》）。根据《实施方案》规定，通过户代表全体表决通过了《甘家村农村集体经济组织成员资格认定办法》（下称《成员资格认定办法》），确定本次改革的成员资格界定基准日为2016年12月31日24时。成员资格认定工作组根据上述成员资格界定基准日及《成员资格认定办法》编制《成员名册》，且《成员名册》进行了公示并经户代表全体通过签字确认。2017年11月24日，淄博高新区甘家村农村经济股份合作社成立。 原告孙某1于2017年9月22日出生。2019年8月，在甘家村便民服务群中，通知包含原告孙某1在内的被公示人员缴纳股份制费用。2019年8月28日，原告法定代理人孙某2通过淄博12345政务服务热线，反映关于原告孙某1自出生之日起不享受成员待遇的问题。被告四宝山街道办责成第三人作出说明后，向原告的法定代理人作出电话答复：认为原告反映的问题经了解是根据政策经甘家村两委研究并经村民代表大会通过的，符合村民自治要求。原告认为对于自己反映的问题，被告没有履行法定职责。故诉至法院，要求判如所请。 原审法院认为，原告孙某1的法定代理人孙某2通过12345平台，要求被告四宝山街道办责令第三人改正原告出生后不享受集体经济组织成员待遇的问题。被告四宝山街道办针对原告提出的申请，经向甘家村委询问，根据甘家村委的说明，作出“其反映的问题，经了解是根据政策经甘家村两委研究并经村民代表大会通过的，符合村民自治要求”的答复。该答复不违反法律、法规及相关政策的规定，答复合法。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告孙某1的诉讼请求。案件受理费50.00元，由原告孙某1负担。 上诉人孙某1上诉称：上诉人对外被公示为被上诉人集体经济组织成员后，原审第三人的村民代表会议拒不支付其成员待遇的行为侵犯了上诉人的集体收益分配权，违反了法律、法规和政策，被上诉人应当根据《村委会组织法》第二十七条的规定，责令原审第三人改正，被上诉人作出的“第三人的村民自治行为符合法律、法规和政策的答复”构成行政不作为。《中共中央稳步推进集体产权制度改革意见》(五)改革目标提出，通过改革，逐步构建归属清晰、权能精简、流转顺畅、保护严格的中国特色社会主义农村集体产权制度，保护和发展农民作为农村集体经济组织成员的合法权益。科学确认农村集体经济组织成员身份，明晰集体所有产权关系，发展新型集体经济；管好用好集体资产，建立符合市场经济要求的集体经济运行新机制，促进集体资产保值增值；落实农民的土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权和对集体经济活动的民主管理权利，形成有效维护农村集体经济组织成员权利的治理体系。科学确认农村集体经济组织成员身份是改革关键环节。《农业农村部关于印发〈农村集体经济组织示范章程(试行)〉的通知》第九条规定，户籍在本社所在地且长期在本社所在地生产生活，履行法律、法规和本章程规定义务，符合下列条件之一的公民，经书面申请，由本社成员(代表)大会表决通过的，取得本社成员身份：(一)父母双方或一方为本社成员的；第十一条规定，本社成员享有下列权利：……(五)依法依规享有集体经营性资产收益分配权；(六)享有本社提供的公共服务、集体福利的权利；《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条第(三)项规定，保护社会主义全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利，是镇一级人民政府的职权。本案中，上诉人出生并落户于本村，父母都是村民和集体经济组织成员，依法享有土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权和对集体经济活动的民主管理权利。上诉人对外被公示为原审第三人集体经济组织成员并得到上诉人认可后，依法应享有与其他集体经济组织成员同等的集体收益分配权。上诉人以原审第三人村民代表大会所通过的决议侵害了其合法权益，要求被上诉人四宝山街道办事处处理，四宝山街道办事处依法有职责进行处理。四宝山街道办事处在受理上诉人的申请后，进行了调查，认为原审第三人制定的决议是符合法律、法规和政策规定的村民自治行为，并做出了不予以处理的行政行为。上诉人认为原审第三人制定的决议不符合法律、法规和政策规定，侵犯了上诉人的集体收益分配权，被上诉人四宝山街道办事处的处理决定，违反了《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条，构成行政不作为。《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条第二款规定：“村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。”原审第三人的村民代表会议对外有两个行为，一是将上诉人公示为其成员行为，二是公示后向上诉人强制收费给付成员待遇以及不支付成员待遇行为，该行为实质为集体收益的分配方案行为。第一个行为在先，第二个行为在后。第一个行为符合法律、法规和政策规定，第二个行为违反了法律、法规和政策规定，违反了成员平等原则，也无章程依据，已侵犯了上诉人的集体收益分配权利，被上诉人应当责令改正。本案中，上诉人出生并落户于本村，父母都是村民和集体经济组织成员且已被原审第三人公示为其成员，被上诉人调查后作出的“第三人的行为系符合法律、法规和政策规定的村民自治行为”的答复违反了《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条，侵犯了上诉人的集体收益分配权，构成行政不作为。1、请求依法撤销原审判决，改判被上诉人履行法定职责，责令原审第三人支付上诉人自被公示为集体经济组织成员之日起的待遇。2、一、二审诉讼费由被上诉人承担。 被上诉人淄博市张店区人民政府四宝山街道办事处答辩称：上诉人的上诉请求，应予驳回。上诉人诉讼请求中提及的集体经济组织成员待遇在法律上都没有特定的含义、不包含特定的内容，没有相对应的特定的权利和义务；二、本案系甘家村股份经济合作社(下简称“甘家村合作社”)集体经济组织内部纠纷所引发，关于上诉人成员资格及成员待遇的相关决议系甘家村合作社成员代表会议所作出，村委会并非该纠纷的当事方，本办事处并无责令其改正的法定职能，行政机关作出行政行为必须遵循职权法定原则。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》十七条第三款规定及第三十六条第二款规定，乡、民族乡、镇的人民政府有权责令改正村民委员会或村民(代表)会议的违法决定。法律并未赋予乡一级人民政府干涉其他经济组织内部决定的职能。上诉人认为原审第三人剥夺其集体经济组织成员权益，但实际上决定其成员资格、权益的主体并非原审第三人及其村民(代表)会议，而是甘家村合作社成员代表会议。甘家村于2017年成立甘家村合作社，上诉人是否为甘家村合作社成员及是否享有成员待遇，由甘家村合作社成员代表会议根据本社章程、成员认定办法等决定，本案系甘家村合作社内部纠纷所引发。根据前述《村民委员会组织法》规定，上诉人诉请事项不属于被上诉人法定职能，即使上诉人所请求事项属于被上诉人的职能，该申请事项也不应得到支持。1、根据《村民委员会组织法》第二十七条第二款、第三款规定及第三十六条第二款规定，乡一级人民政府责令改正相关决议的前提是其违反法律、法规或国家的政策。即使上诉人所请求事项属于被上诉人的职能，因缺少对于农村集体产权制度改革股权配置的相关法律、法规规定及明确的政策指引，本办事处无依据认定相关决议违法。2、中共中央、国务院《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》第二条第(四)项规定，“尊重农民群众意愿，发挥农民主体作用，支持农民创新创造，把选择权交给农民，确保农民知情权、参与权、表达权、监督权，真正让农民成为改革的参与者和受益者”。又据该《意见》第四条第（十）项可以看出，国家提倡对于农村集体经济组织成员家庭今后的新增人口，应按章程获得集体资产份额和集体成员身份。甘家村合作社关于上诉人集体成员身份及成员待遇的认定，由该合作社成员代表会议依据合作社章程规定表决通过，是该集体经济组织全体成员意志的体现，内容及形式均不违反法律和政策规定综上所述，应驳回上诉人的上诉。 被上诉人淄博市张店区人民政府四宝山街道办事处甘家村村民委员会答辩称，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求依法驳回上诉人的上诉，维持原判。作为甘家村全体村民进行自我管理、自我服务的基层群众性自治组织，从来没有剥夺任何村民应当享有的村民待遇，也没有作出任何村民差别待遇的决定，更不存在《中华人民共和国村民委员会组织法》第三十六条第二款规定的，需要乡、镇人民政府责令改正的情形，上诉人诉求四宝山办事处履行法定职责，责令我村委会支付成员待遇没有任何的事实和法律依据。关于成员待遇，为响应中共中央、国务院关于推进农村集体产权制度改革的意见及文件精神，省、市、区分别制定方案或意见，并将甘家村列为农村集体资产股份制改革的试点。2016年12月甘家村开始启动股份制改革程序，经户代表全体表决通过了《甘家村集体资产股份制改革实施方案》(下称《实施方案》)，《实施方案》确定，本次改革的成员资格界定基准日为2016年12月31日24时。根据《实施方案》规定，通过户代表全体表决通过了《甘家村农村集体经济组织成员资格认定办法》(下称《成员资格认定办法》);成员资格认定工作组根据上述成员资格界定基准日及《成员资格认定办法》编制《成员名册》，且《成员名册》依法进行了公示并经户代表全体通过签字确认，淄博高新区甘家村农村经济股份合作社(以下简称:股份合作社)依法成立。上述《实施方案》、《成员资格认定办法》、《成员名册》，上诉人所在户代表即上诉人的法定代理人孙某2均予以签字确认。鉴于上诉人系2017年9月22日出生，并非为上述基准日2016年12月31日24时内，并非上述《成员名册》内成员，故不享有股份合作社成员资格，也不享受并承担成员的权利与义务。三、上诉人上诉称我村村民代表会议将上诉人公示为其成员行为，与事实不符。上诉人主张的“集体经济组织成员待遇”是股份合作社根据成员代表会议确定的成员享有的成员权利，成员权利决定的主体是成员代表会议，我村会会无权做出决定，也从未作出公示。至于上诉人陈述缴纳1万元及相关事宜，那也是成员代表会议就股份合作社股权变更问题所做出的决议，与我村村务管理没有任何的关系。综上，请求依法驳回上诉，维持原判。 各方当事人提供的证据与原审一致。二审审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院依法予以确认。 本院认为，上诉人孙某1的法定代理人孙某2通过12345平台，要求被上诉人淄博市张店区人民政府四宝山街道办事处责令被上诉人淄博市张店区人民政府四宝山街道办事处甘家村村民委员会改正其出生后不享受集体经济组织成员待遇的问题。被上诉人针对上诉人孙某1提出的申请，经向被上诉人淄博市张店区人民政府四宝山街道办事处甘家村村民委员会调查了解，对上诉人作出“其反映的问题，经了解是根据政策经甘家村两委研究并经村民代表大会通过的，符合村民自治要求”的答复。被上诉人淄博市张店区人民政府四宝山街道办事处已依法履行了相应法定职责。被上诉人淄博市张店区人民政府四宝山街道办事处甘家村村民委员会两委研究并经村民代表大会通过、制定的《甘家村集体资产股份制改革实施方案》，是遵照中共中央、国务院关于推进农村集体产权制度改革的意见及省市区制定的方案或意见，进行农村集体资产股份制改革试点而形成的；其上级文件要求和涉案《改革实施方案》制定程序，其经济组织成员资格认定，虽然甘家村村民人数及姓名，从较长历史时期看是动态的、不固定的，但农村集体资产股份制改革方案制定及实施时，其具有资格的经济组织成员数量及姓名，却是相对固定明确的，也是必要的；设定基准日认定涉案经济组织成员资格，以及基准日以后出生的村民转换为涉案经济组织成员的认定办法，均属村民自治事务范围，且不违反法律法规规定。所以，被上诉人淄博市张店区人民政府四宝山街道办事处作出的本案答复，符合有关法律法规规定。上诉人孙某1所提上诉理由及请求，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，证据确实充分，适用法律法规正确，审判程序合法，本院依法予以维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50.00元，由上诉人孙某1负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  房 鹏 审 判 员  卢长普 审 判 员  许 平 二〇二一年一月二十七日 法官助理  马继东 书 记 员  陈天琦