辽宁省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）辽行终108号上诉人（一审原告）：丹东市益亨林职业培训学校，住所地丹东市县前街北小区**楼**。法定代表人：孙忠贤，该学校校长。委托诉讼代理人：任华，女，1959年12月18日出生，汉族，住丹东市振兴区。委托诉讼代理人：周俊利，北京市中银律师事务所律师。被上诉人（一审被告）：丹东市人民政府，住，住所地丹东市振兴区银河大街**/div>法定代表人：张淑萍，该市政府市长。委托诉讼代理人：贾德文，丹东鸭绿江公路大桥及口岸区工程建设办公室征迁处处长。委托诉讼代理人：孙奎斌，辽宁中天律师事务所律师。被上诉人（一审被告）：丹东市振兴区人民政府，住所地，住所地丹东市振兴区九纬路**iv>法定代表人：迟磊，该区政府代区长。委托诉讼代理人：徐卓鹏，该区交通运输局副局长。委托诉讼代理人：何恒川，辽宁仁正律师事务所律师。丹东市益亨林职业培训学校（以下简称益亨林学校）诉丹东市人民政府（以下简称丹东市政府）、丹东市振兴区人民政府（以下简称振兴区政府）请求履行征收补偿法定职责一案，辽宁省丹东市中级人民法院于2017年3月23日作出(2016)辽06行初47号行政判决。益亨林学校不服，向本院提起上诉。本院于2018年12月5日作出(2017)辽行终765号行政裁定，撤销上述行政判决，发回重审。辽宁省丹东市中级人民法院于2019年10月8日作出（2019）辽06行初36号行政判决。益亨林学校不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，并于2020年8月7日对各方当事人进行了询问。上诉人益亨林学校的法定代表人孙忠贤及委托诉讼代理人任华、周俊利，被上诉人丹东市政府的委托诉讼代理人孙奎斌，被上诉人振兴区政府的委托诉讼代理人徐卓鹏、何恒川，通过远程视频参加了询问。本案现已审理终结。一审法院经审理查明，鸭绿江公路大桥连接线及口岸区建设是国家重点建设项目之一，该项目于2011年4月正式开工建设。为了更好更快的完成动迁工作，2011年5月25日，丹东市交通局制定了《丹东鸭绿江公路大桥及口岸区工程建设项目征地动迁补偿实施方案》(以下简称《方案》)，决定成立由合作区政府、振兴区政府、市交通局、国土资源局、林业局、软环境办公室为成员单位的丹东鸭绿江公路大桥及口岸区工程建设征地动迁领导小组，办公室设在交通局。《方案》对征地动迁原则及补偿标准、征地动迁完成时限、征地动迁工作要求进行了规定。2013年5月20日，振兴区政府作出《关于对中朝鸭绿江公路大桥及口岸工程建设振兴区段征收决定公告》(以下简称《公告》)，将丹东市境内中朝鸭绿江大桥口岸工程建设涉及的振兴区汤池镇政府辖区内的汤池村、集贤村、接梨树村纳入征收范围，并对补偿安置方式、搬迁期限、补偿办法、争议解决、复议与诉讼等内容进行了规定。益亨林学校在征收区域内的涉案国有土地，位于丹东市××区汤池镇××（原××东港市)，原为接梨树村集体所有。2006年8月-10月，东港市村镇建设办公室分别向孙忠贤、丹东益亨林机械加工厂、丹东益亨林食品加工厂、丹东益亨林汽车修配厂等个人或单位颁发《村镇规划选址意见书》、《建设用地规划许可证》，东港市发展和改革局向上述个人或单位作出批复，同意新建综合楼或厂房。2006年12月，辽宁省人民政府作出辽政地字[2006]1030号土地批件《关于东港市实施县、乡级规划批次用地的批复》，同意征收包括涉案土地在内的集体土地14.5475公顷作为东港市实施县、乡级规划建设用地。2008年8月，东港市国土资源局发布土地挂牌公告，将包括涉案土地在内的十二宗国有土地使用权向社会公开挂牌出让，益亨林学校未提供证据证明其取得涉案国有土地的使用权。2013年6月4日和2014年1月29日，丹东鸭绿江公路大桥工程建设项目振兴区征地动迁工作领导小组办公室（以下简称区大桥办）与益亨林学校签订了两份《丹东市益亨林职业培训学校大桥工程征占迁移暂借款协议书》，约定由区大桥办向原告方预借款合计350万元，用于补充大桥连接线征地线内所涉及的迁移费用，此笔借款在原告地上物的补偿费用中扣除。2014年5月4日，区大桥办作出《关于鸭绿江大桥连接线征占丹东市益亨林职业培训中心整体置换工作意见》（以下简称《置换意见》），确定对征占的益亨林培训中心整体异地置换，并确定了征占补偿的基本原则和程序。2014年7月8日，丹东市国土资源局、丹东鸭绿江公路大桥及口岸区工程建设办公室（以下简称市大桥办）、区大桥办作出《关于对益亨林职业培训学校土地及地上物补偿意见的答复》（以下简称《答复》），对企业房屋及地上物的补偿、土地置换方式、涉及企业要求施工方给予的各种补偿及原告提出的追加补偿项目、增加补偿资金的要求作出答复。益亨林学校认为，上述《答复》下达后，丹东市政府、振兴区政府未能按照《答复》的承诺履行补偿和置换义务，故提起本案行政诉讼。另查明，振兴区政府至今未就益亨林学校土地及地上附着物补偿事宜达成协议，亦未作出相应的征收补偿决定。一审法院认为，依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条一款之规定，振兴区政府作为市、县级人民政府，对涉案区域的房屋征收与补偿工作负有法定职责。本案的争议焦点是《答复》是否合法有效，能否作为对益亨林学校房屋及土地进行征收补偿的依据，振兴区政府是否应当按照《答复》的内容履行相应的补偿义务。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条规定：“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。补偿决定应当公平，包括本条例第二十五条第一款规定的有关补偿协议的事项。被征收人对补偿决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。”依据上述规定可知，当房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内就补偿问题达不成补偿协议时，应当由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，被征收人对补偿决定不服的，方可向人民法院提起诉讼。本案中，作出房屋征收决定的是振兴区政府，故在双方达不成协议时，应由振兴区政府就补偿问题作出征收补偿决定，而振兴区政府至今并未就益亨林学校房屋及土地的补偿问题作出征收补偿决定，该学校径行向人民法院提起诉讼，没有法律依据。益亨林学校提起本案诉讼的诉讼请求实质上是请求丹东市政府、振兴区政府对其履行给付征收补偿款项的法定职责，其所主张权利的依据为2014年7月8日由丹东市国土资源局、区大桥办、市大桥办共同作出的《答复》。首先，作出《答复》的三个部门均不是作出房屋征收决定的市、县级人民政府，其所形成的法律效力也不能等同于征收补偿协议或征收补偿决定。其次，作出《答复》之前，并未对地上附着物及土地使用权取得的合法性按照法律规定进行认定，《答复》不具有合法性，不能作为原告主张征收补偿权利的合法依据。因此，在被告振兴区政府尚未作出征收补偿决定之前，原告不能径行向人民法院提起诉讼请求履行给付征收补偿款项的法定职责。即便益亨林学校主张权利请求履行法定职责，也应当是请求振兴区政府履行作出征收补偿决定的法定职责，而不应是请求履行给付补偿款项的法定职责。综上，原告请求被告履行给付补偿款项的法定职责的理由不成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回丹东市益亨林职业培训学校的诉讼请求。案件受理费50元，由原告丹东市益亨林职业培训学校负担。益亨林学校上诉称，（一）《答复》和《置换意见》是拆迁补偿协议的组成部分，具有拆迁补偿协议性质，是政府发出的正式要约，上诉人以交付土地的实际履行方式作出了承诺。对《答复》和《置换意见》是否具备拆迁补偿协议性质，一审法院没有审理和作出正确认定，属于认定事实不清。一审判决关于《答复》不具有合法性因而不能作为上诉人主张征收补偿权利依据的认定错误。1.上诉人认可《答复》和《置换意见》确定的补偿方式和补偿条件，并实际交付土地，应视为双方达成了补偿协议。2.按照相关文件和方案，“大桥办”具有与被拆迁单位达成补偿协议的主体资格，市、区“大桥办”的行政行为应视为市、区政府的行为。3.上诉人交付土地、委托评估、不申请政府作出补偿决定等一系列行为表明其完全同意《答复》中的补偿条件和内容。一审法院认定上诉人不同意《答复》没有依据。4.虽然双方没有签订名称为“拆迁补偿协议”的合同书，但达成了书面的一致意见，且上诉人已经实际履行。5.如果没有补偿协议或决定，政府不能征用土地。现政府没有违法征用，说明双方已经达成了补偿协议。6.2014年7月21日，振兴区“大桥办”给评估机构的《告知书》第四项载明“华城评估公司的最终评估报告书将作为丹东市大桥办对益亨林职业培训学校地块上的地上物补偿的唯一依据”，可见被上诉人认可双方达成了拆迁补偿协议。7.《置换意见》和《答复》已经对上诉人土地的合法性作出了认定，一审判决认定《答复》没有对土地使用权的合法性进行认定是错误的，没有任何依据。上诉人是按国家土地法规出让方式取得拆迁土地使用权，其合法性有相关部门文件可以证明，且《答复》上加盖了丹东市国土资源局的公章，说明土地管理部门正式认定了上诉人对涉案土地的合法使用权。未实际缴纳土地出让金并非上诉人的过错，况且土地出让金的债权债务关系并不影响土地使用权的归属。（二）一审法院对被上诉人是否收到《资产征收补偿评估报告》不审查、不表述，实属认定事实不清。（三）上诉人对被上诉人关于无照房屋不予补偿的主张不予认可。（四）被上诉人主张《答复》中土地置换方式不合法，实属违背事实和诚信原则。（五）一审法院认定上诉人“即便主张权利请求履行法定职责，应当是请求被告振兴区政府履行作出征收补偿决定的法定职责，不应是请求履行给付补偿的法定职责”，实属错误。综上，请求二审法院撤销一审判决，改判支持上诉人的诉讼请求。丹东市政府答辩称，（一）《答复》不是征收补偿决定，也不是征收补偿协议，上诉人提起诉讼没有法律依据。（二）《答复》不具有合法性，不能作为补偿的依据。上诉人非法占用土地，违反法律强制性规定，依法不应补偿。土地置换也违反法定形式，履行不能。上诉人的违法建筑不能作为补偿对象。《置换意见》是内部工作意见，不是具体行政行为。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉人的上诉请求。振兴区政府答辩称，（一）上诉人的部分上诉请求超出其诉讼请求，超出其诉讼请求部分不应进行审理。（二）按照补偿实施方案，该区政府在丹东市政府统一领导下仅负责地上物补偿。（三）土地使用权应以登记为准，并非以合同为准。上诉人应当提供土地使用权登记证书，调取合同没有必要。（四）上诉人提起的是履责之诉，该诉讼不符合法律规定。其他同意丹东市政府的答辩意见。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致。本院认为，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条、第二十六条的规定，市、县级政府系国有土地上房屋的征收补偿的责任主体，故一审判决确定被上诉人振兴区政府对涉案区域的房屋征收与补偿工作负有法定职责正确，本院予以确认。区大桥办不具有作出征收补偿决定的法定职权，故《答复》不具有补偿决定性质。同时，《答复》系征收实施部门对被征收人补偿申请作出的回复，不符合征收补偿协议的法律特征，故益亨林学校关于《答复》内容即补偿协议约定条款应当作为补偿依据的主张亦不能成立。振兴区政府负有及时作出补偿决定的职责。作为振兴区政府具体负责案涉区域房屋征收补偿工作的实施部门，区大桥办对上诉人益亨林学校作出的《答复》，应当视为其代表振兴区政府在征收补偿工作中对被征收人作出补偿承诺，如无法定无效情形，应当作为补偿决定的依据。《答复》中关于房屋及其他地上物补偿部分，在没有证据证明存在违反法律规定的情况下，振兴区政府应当按照相关承诺及时作出处理决定。《答复》中关于土地置换部分的内容，因振兴区政府主张违反土地使用权出让形式的规定，导致客观上履行不能，故不能作为作出补偿决定依据。但从现有证据看，益亨林学校在案涉土地被征为国有时支付了土地补偿费等税费，且实际使用该宗土地多年，振兴区政府应当按照现有土地补偿政策对土地使用权部分作出处理决定。益亨林学校的诉讼请求为按照《答复》给付补偿款和置换土地，而给付补偿款和置换土地只是履行补偿职责的具体方式，与履行补偿职责并不冲突。在益亨林学校的具体补偿诉求不能得到支持但振兴区政府补偿职责存在的情况下，应当对履行补偿职责作出判决，一审判决以“即便原告主张权利请求履行法定职责，也应当是请求被告振兴区政府履行作出征收补偿决定的法定职责，而不应是请求履行给付补偿款项的法定职责”为由驳回益亨林学校的诉讼请求不妥，本院予以纠正。综上，一审判决认定事实正确，但适用法律不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下：一、撤销辽宁省丹东市中级人民法院（2019）辽06行初36号行政判决；二、责令丹东市振兴区人民政府于本判决发生法律效力后六十日内对征收丹东市益亨林职业培训学校使用的位于丹东市振兴区汤池镇接梨树村内土地及地上物作出处理决定；三、驳回丹东市益亨林职业培训学校的其他诉讼请求。二审案件受理费50元，由丹东市振兴区人民政府负担。本判决为终审判决。审判长  曹丽华审判员  谭 斌审判员  曹 弘二〇二一年一月二十七日法官助理郑轩书记员安康