山西省运城市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）晋08行终2号 上诉人（原审被告）绛县自然资源局，住所地绛县振兴东街**。 法定代表人张永红，该局局长。 委托代理人崔红才，该局工作人员。 委托代理人冯霞，山西天下平律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）绛县九鼎天地风力发电有限公司，住，住所地绛县振兴西街物价局西/div> 法定代表人顾清波，董事长。 委托代理人王慧辰，男，1991年4月7日出生，汉族，该公司员工。 委托代理人贾利，山西正豪律师事务所律师。 上诉人绛县自然资源局因责令限期拆除一案，不服河津市人民法院（2020）晋0882行初27号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 原审查明，2015年8月20日，绛县人民政府作为甲方与作为乙方的本案原告绛县九鼎天地风力发电有限公司（以下简称九鼎公司）签订《绛县横水镇风电场投资开发协议》，约定由原告投资开发建设绛县横水100MW风电场项目。该项目经山西省国土资源厅建设用地预审，原告于2016年3月30日取得晋国土资函〔2016〕142号《山西省国土资源厅关于绛县九鼎横水镇10万千瓦风电项目建设用地预审的函》，该函第五项规定，按照《中华人民共和国土地管理法》和国务院的有关规定，依据土地利用年度计划，办理建设用地报批手续。项目建设用地未经批准，不得占地开工建设。2017年3月开始，原告在未办理土地利用手续的情况下，分别在绛县南部山区（涉及横水镇、冷口乡两个乡镇5个村）、北部山区（涉及古绛镇、郝庄乡两个乡镇7个村）违法占地建设风电基座26座。被告绛县自然资源局于2020年5月7日收到信访转办的该违法线索，于2020年5月11日立案查处，并向原告发送《责令停止违法行为通知书》，通过现场勘测及调查询问，并经被告集体讨论决定，2020年6月23日，被告向原告送达了《行政处罚听证告知书》及《行政处罚告知书》，告知了原告拟对其作出行政处罚的事实、理由及依据，并告知其享有陈述、申辩及要求举行听证的权利。2020年6月30日，被告绛县自然资源局对原告九鼎公司作出绛自然资罚〔2020〕1号《行政案件处罚决定书》（以下简称被诉处罚决定），并于当日送达给原告。现原告不服该处罚决定第一项内容，向本院提起行政诉讼。同时查明，原告九鼎公司当庭认可截至本案庭审之日其仍未取得建设用地使用手续。被告绛县自然资源局未提供绛县土地利用总体规划图、图纸说明材料及测绘材料。 原审认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第五条、第六十七条之规定，县级自然资源局承担保护和合理利用土地资源、矿产资源等自然资源以及依法规范自然资源管理秩序的责任。本案被告有权对其负责的管理区域内的国土资源违法行为依据事实和有关规定予以处罚。关于本案原告是否存在违法占地的事实。本案中原告主张其经过山西省国土资源厅建设用地预审批准，取得了晋国土资函〔2016〕142号《山西省国土资源厅关于绛县九鼎横水镇10万千瓦风电项目建设用地预审的函》，不存在违法占地建设行为。根据该预审函第五项“按照《中华人民共和国土地管理法》和国务院的有关规定，依据土地利用年度计划，办理建设用地报批手续。项目建设用地未经批准，不得占地开工建设”的规定，说明该预审函并未对原告利用案涉土地作出正式批准，并且根据被告提交的对原告公司项目经理王慧辰的询问笔录及原告当庭陈述能证明原告在尚未取得建设用地批准手续的情况下，违法占地建设风电基座的事实。关于案涉违法行为是否超过处罚时效。《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”本案原告未经批准违法建设风电基座的行为，存在对土地的持续性占有，属于有连续或者继续状态的违法行为，因此不受二年处罚时效的限制。《国土资源违法行为查处工作规程》第8.2.3.1规定，土地违法案件证据范围包括：......（4）土地利用现状图、土地利用总体规划图等；（5）现场勘测材料，包括勘测笔录、勘测定界图、勘测报告等；......。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第十条第一款规定，当事人向人民法院提供书证的，应当符合下列要求：......（三）提供报表、图纸、会计账册、专业技术资料、科技文献等书证的，应当附有说明材料；......。本案中被告提交的证据，明显不符合上述规定。本案原告九鼎公司未经批准非法占用土地建设风电基座的行为，违反了我国土地管理法的相关规定，被告绛县自然资源局应当根据原告的非法占用土地的行为是否符合绛县土地利用总体规划的事实，依照《中华人民共和国土地管理法》第七十七条的规定，对原告作出限期拆除非法占用土地上的建筑物或没收非法占用土地上的建筑物的行政处罚。但被告提交的北部山区、南部山区机位占地土地分类汇总表、占地图未附说明材料，亦未提交绛县土地利用总体规划图，致本院无法判断原告占用的土地系农用地还是建设用地，即原告建设的风电基座是否符合绛县土地利用总体规划，直接导致无法确定被告对原告的违法行为应如何处罚，即是拆除还是没收在非法占有土地上的建筑物。行政诉讼应对行政机关作出行政行为的合法性贯彻全面审查原则。本案中由于被告未提交测绘材料、勘测报告等证据，故被告提交的原告所建风电机位占地面积无证据证明，致本院无法确定原告占用土地的面积数额，被告作出处罚决定的罚款数额无法认定。故被告对原告作出的绛自然资罚〔2020〕1号《行政案件处罚决定书》，主要证据不足，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项之规定，判决：一、撤销被告绛县自然资源局2020年6月30日对原告绛县九鼎天地风力发电有限公司作出的绛自然资罚〔2020〕1号《行政案件处罚决定书》；二、被告绛县自然资源局于本判决生效之日起六十日内对原告绛县九鼎天地风力发电有限公司重新作出处理行为。 绛县自然资源局不服，上诉称，一、2020年6月，因被上诉人在绛县区域内建设风电基座，其项目建并没有办理建设用地使用权手续，便开工建设至今。由于被上诉人擅自动工进行建设的行为违背了法律规定，对此，上诉人曾经多次进行责令停工，但被上诉人却置之不理。上诉人对被上诉人建设用地未经批准、未批先建的违法行为，上诉人对被上诉人做出了被诉处罚决定并无不当。二、一审法院以上诉入主要证据不足为由，撤销答辩人做出的(2020)1号行政处罚决定书没有事实和法律依据。1、上诉人已经履行了完全举证义务。依据的《国土资源违法行为查处工作规程》和《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》的相关条款之规定，上诉人向一审法院提供的对被上诉人进行行政处罚的案卷材料中，已经提交了所有被上诉人违背绛县土地利用总体规划的相关证据，并也已经确定了对被上诉人进行处罚的事实和法律依据。2、被上诉人非法占地面积清楚。本案中，上诉人向一审法院提供的案卷材料证实，上诉人对被上诉人的违法占地亩数，均是经过被上诉人在现场指界的情况下，上诉人通过现场测量、现场勘验、现场见证确定了被上诉人的实际占地亩数。所以，上诉人对被上诉人作出的行政决定的罚款数额是具体而明确的。同时，被上诉人也没有对上诉人作出的罚款数额提出异议。具上事实和理由，上诉人认为，因被上诉人至今未能取得建设用地使用权，其擅自动工建设的行为，属于未批先建。所以，上诉人依法对被上诉人做出行政处罚，事实清楚，依法有据。上诉请求：1、撤销河津市人民法院(2020)晋0882行初27号行政判决书；2、维持上诉人做出的绛自然资罚[2020]1号《行政处罚决定书》；3、一、二审诉讼费由被上诉人承担。 被上诉人九鼎公司辩称，上诉人作出的被诉处罚决定事实不清、证据不足，原审判决正确。依据《国土资源违法行为查处工作规程》第8.2.3.1规定，土地违法案件证据范围包括：…(4)土地利用现状图、土地利用总体规划图等；(5)现场勘测材料，包括勘测笔录、勘测定界图、勘测报告等；《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第十条第一款规定，当事人向人民法院提供书的，应当符合下列要求：……（三）提供报表、图纸、会计账册、专业技术资料、科技文献等书证的，应当附有说明材料；本案中上诉人提交的证据，明显不符合上述规定。虽然被上诉人九鼎公司未经批准占用土地建设风电基座的行为，违反了我国土地管理法的相关规定，但上诉人绛县自然资源局应当提供绛县土地利用总体规划用于据实证明，依照《中华人民共和国土地管理法》第七十七条的规定，对被上诉人作出限期拆除非法占用土地上的建筑物或没收非法占用土地上的建筑物的行政处罚。但上诉人提交的北部山区、南部山区机位占地土地分类汇总表、占地图未附说明材料，亦未提交绛县土地利用总体规划图，致使法院无法判断被上诉人占用的土地系农用地还是建设用地，即被上诉人建设的风电基座是否符合绛县土地利用总体规划，直接导致无法确定上诉人对被上诉人的违法行为应如何处罚，即是拆除还是没收在非法占有土地上的建筑物。且行政诉讼应对行政机关作出行政行为的合法性贯彻全面审查原则。由于上诉人未提交测绘材料、勘测报告等证据，故上诉人提交的被上诉人所建风电机位占地面积无证据证明，致一审法院无法确定被上诉人占用土地的面积数额，上诉人作出处罚决定的罚款数额无法认定。故原审判决认定的事实清楚、证据确凿充分。应驳回上诉、维持原判。 二审中，被上诉人提出新证据：2021年1月18日绛县资源局出具的回复。本院依法从绛县自然资源局调取了山西省自然资源厅2020年10月19日作出的《关于运城市新绛县、绛县土地利用整体规划(2006-2020年)修改方案的批复》。 本院二审查明的事实与一审查明事实基本一致。另查明，一审中，绛县自然资源局虽未提交绛县土地利用总体规划图，但是提交了涉案风电基座是否符合绛县土地利用总体规划的证据；也提交了涉案风电基座分别占地面积的证据。还查明，一审判决后，2020年10月19日山西省自然资源厅作出《关于运城市新绛县、绛县土地利用整体规划(2006-2020年)修改方案的批复》，涉案26个风电基座中23个的用地符合修改后的绛县土地利用整体规划。 本院认为，绛县自然资源局对九鼎公司作出的被诉处罚决定，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。但是，鉴于一审判决后绛县土地利用整体规划(2006-2020年)进行了修改，涉案26个风电基座中23个的用地符合修改后的绛县土地利用整体规划，被诉处罚决定赖以存在的基础事实发生重大变化，维持该处罚决定的效力会损害或者可能损害行政相对人的合法权益，故被诉处罚决定应予撤销。 综上，被诉行政处罚决定的合法性不宜否定，但是依据事实变化，依据行政诉讼全面审查原则，该行政处罚决定应予撤销，由绛县自然资源局重新作出行政行为。一审判决结果正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审诉讼费用50元，由上诉人绛县自然资源局负担。 本判决为终审判决。 审判长  张晓波 审判员  田 力 审判员  张 伟 二〇二一年一月二十二日 书记员  赵 敏