贵州省毕节市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）黔05行终322号上诉人（原审原告）黎娇艳，女，2001年2月17日出生，汉族，住贵州省毕节市七星关区。委托代理人黎安相，男，1979年7月7日出生，汉族，住贵州省毕节市七星关区。系上诉人黎娇艳叔父。被上诉人（原审被告）毕节市七星关区清水铺镇人民政府。住所地：贵州省毕节市七星关区清水铺镇清川路**。法定代表人刘睿，该镇镇长。被上诉人（原审被告）毕节市七星关区人民政府。住所地：毕节市七星关区开行路。法定代表人胡敬斌，该区区长。被上诉人（原审第三人）毕节市七星关区清水铺镇后山村石门堡组。法定代表人孟天富，该村民组组长。上诉人黎娇艳因土地行政管理一案，不服贵州省大方县人民法院（2020）黔0521行初127号行政判决，向本院提起上诉，本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审查明：本案原告与第三人因涉案土地“小园子”的土地使用权发生争议。原告叔父黎安相以申请人身份，孟天林为被申请人身份向七星关区农村土地承包纠纷仲裁委员会申请土地权属仲裁，该仲裁委员会通过审理后，于2015年7月28日作出七星农仲案（2015）008号《仲裁裁决书》，确定涉案争议地“小园子”承包时为荒地，承包后挖成了熟地，承包经营权属于申请人。孟天林不服，向七星关区人民法院提起民事诉讼，七星关区人民法院经现场勘察，涉案土地紧邻703县道一旁仍有石头，并非权属承包地，黎安相所提供的土地承包经营权证书上并无“小园子”处承包土地的四至界限及面积，无法查明涉案土地是在“小园子”承包的土地，故涉案争议土地权属不明确，应由有管辖权的相关行政机关确权。该院于2015年10月10日作出（2015）黔七民初字第3253号民事裁定，裁定驳回原告孟天林的起诉。清水铺镇后山村石门堡组遂于2018年1月20日以黎安相为被申请人向清水铺镇政府提起确权申请，2018年3月9日，七星关区清水铺镇人民政府作出清府行确决字（2018）1号《七星关区清水铺镇人民政府关于清水铺镇后山村石门堡组与黎安相确权处理决定书》，决定争议地“小园子”荒山所有权、使用权归后山村（或后山村民委员会），不影响石门堡组村民为该片土地的共有权人依法享有的相关合法权益。黎安相不服该确权决定，向七星关区人民政府申请行政复议。2018年7月9日，七星关区人民政府作出毕市七星府行复决字（2018）23号《毕节市七星关区人民政府行政复议书》，撤销清水铺镇人民政府作出的清府行确决字（2018）1号《七星关区清水铺镇人民政府关于清水铺镇后山村石门堡组与黎安相确权处理决定书》。2019年12月12日，清水铺镇人民政府作出清府行确决字（2019）1号《七星关区清水铺镇人民政府关于清水铺镇后山村石门堡组与黎安相确权处理决定书》：争议土地“小园子”荒山，面积0.689亩，前抵703公路，后抵黎安相承包地的地界，右抵黎安相住宅，左抵黎安相承包地的地界。争议土地“小园子”荒山使用权属于清水铺镇后山村石门堡组所有。该决定书于2019年12月16日向石门堡组和黎安相送达，黎安相拒绝在送达回执上签字。2020年2月29日，原告黎娇艳为申请人，黎安相为监护人向七星关区人民政府申请行政复议，要求撤销清府行确决字（2019）1号《七星关区清水铺镇人民政府关于清水铺镇后山村石门堡组与黎安相确权处理决定书》，同时注明了因疫情封闭，才逾期提交复议申请。七星关区人民政府受理原告的复议申请后，于2020年3月13日作出七星府行复受字（2020）第8号《行政复议受理通知书》、《提出行政复议答复通知书》并予以送达。经审查后，2020年5月9日，七星关区人民政府作出毕市七星府行复决字（2020）第8号《行政复议决定书》：依法维持被申请人七星关区清水铺镇人民政府作出的清府确决字（2019）1号《七星关区清水铺镇人民政府关于清水铺镇后山村石门堡组与黎安相确权处理决定书》。该决定书于2020年5月12日送达黎娇艳，同时通过邮寄送达方式送达了清水铺镇人民政府和石门堡组。2020年5月14日，原告黎娇艳向原审法院提起行政诉讼，以清水铺镇政府作出的案涉处理决定不合法为由，请求撤销被告清水铺镇人民政府作出的清府行确决字（2019）1号《七星关区清水铺镇人民政府关于清水铺镇后山村石门堡组与黎安相确权处理决定书》及被告七星关区人民政府作出的毕市七星府行复决字（2020）第8号《行政复议决定书》；案件受理费由被告承担。原审法院归纳本案的争议焦点为：清水铺镇人民政府作出的清府行确决（2019）1号确权决定及七星关区人民政府作出的毕市七星府行决字第8号行政复议决定是否合法，是否应予以撤销。原审认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。即主要对行政机关的行政行为是否是在其职权范围之内作出，作出的行政行为证据是否确凿充分、适用法律法规是否正确、是否符合法定程序等进行审查。首先，清水铺镇人民政府作出的清府行确决字（2019）1号《七星关区清水铺镇人民政府关于清水铺镇后山村石门堡组与黎安相确权处理决定书》根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款、第二款“土地使用权和所有权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理”，《中华人民共和国行政复议法》第二条“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益。向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请，适用本法。”和第十三条第一款“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请复议”的规定，被告清水铺镇人民政府作为案涉土地所在地的乡级人民政府，有权对涉案争议地“小园子”进行确权并作出处理决定。原告黎娇艳有权就清水铺镇人民政府作出的土地确权的行政行为提出行政复议申请。七星关区人民政府作为清水铺镇人民政府的上级人民政府，依法有权履行行政复议职责。清水铺镇人民政府在涉案争议地进行确权时，在清府行确决字（2018）1号《七星关区清水铺镇人民政府关于清水铺镇后山村石门堡组与黎安相确权处理决定书》经行政复议被撤销后，对涉案土地的权属依法进行了重新调查走访，并询问了争议双方当事人，对现场进行了勘测，对涉案地块进行了指界。确定了七星关区清水铺镇后山村村民委员会并未将涉案争议地块“小园子”发包给原告的爷爷黎字凤户耕种的事实。原告所称涉案争议地是熟地，但在七星关区农村土地承包纠纷仲裁委员会作出的七星农仲案（2015）008号《仲裁裁决书》中，确定涉案争议地“小园子”承包时为荒地，承包后挖成了熟地。原告在确权过程中所提供的黎字凤户的承包经营权证无争议地块的记载，亦未提供其他相关农村土地承包经营合同证明涉案争议地块属于原告户承包经营，依法享有合法的承包经营权和使用权。毕节市七星关区人民法院在（2015）黔七民初字第3253号《民事裁定书》也确认涉案争议地块属非权属承包地的事实。《中华人民共和国农村土地承包法》第二十二条和第二十三条规定了土地承包时，发包方应当与承包方签订书面承包合同。承包合同自成立之日起生效，承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。由此可见，土地承包合同是农民取得承包经营权和土地使用权的重要法律依据。涉案争议地块应属于非权属承包地。原告黎娇艳主张涉案争议地块是其爷爷黎字凤户的承包地，无事实和法律依据，即使原告的爷爷、奶奶、父母及其叔父耕种管理过涉案争议地块，也不能证明涉案争议地块的承包经营权和所有权依法属于原告所有。被告清水铺镇人民政府经查明认定涉案争议地块“并未分配到任何一户使用”符合法律规定，故对原告的该项主张本院不予支持。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第十三条“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会发包；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组发包。村集体经济组织或者村民委员会发包的，不得改变村内各集体经济组织农民集体所有的土地的所有权。国家所有依法由农民集体使用的农村土地，由使用该土地的农村集体经济组织、村民委员会或者村民小组发包”的规定，清水铺镇人民政府将涉案争议地块的使用权确认由第三人石门堡组所有并无不当。七星关区人民政府依法受理本案原告的复议申请后，在复议过程中，向申请人黎娇艳、被申请人清水铺镇政府、第三人石门堡组送达了相关法律文书，并对原行政行为认定的事实所依据的证据材料进行了审查，同时了解了涉案争议地块的相关情况，综合各方提交的证据材料，在法定时限内作出了行政复议决定。其所作的行政复议决定认定事实清楚，符合法定程序，适用法律正确，本院依法予以支持。综上，清水铺镇人民政府作出的涉案争议地块的确权决定和七星关区人民政府作出的行政复议决定证据确凿，适用法律法规正确，程序合法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。”及第七十九条“复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判”的规定，判决驳回原告黎娇艳的撤销七星关区清水铺镇人民政府作出的清府行确决字（2019）1号《关于清水铺镇后山村石门堡组与黎安相土地确权处理决定书》和毕节市七星关区人民政府作出的毕市七星府行复决字（2020）第8号《行政复议决定书》的诉讼请求。案件受理费50.00元，由原告黎娇艳负担。宣判后，上诉人黎娇艳不服向本院提起上诉称：上诉人黎娇艳父亲黎安贵与母亲赵应群于1999年结婚后，爷爷便根据农村风俗将父母分家立户生活。同时也将全家承包地留了自己耕种部份后平均分给黎安贵、黎安相弟兄二人。分地时地块肥瘦搭配，写成纸团抓分。上诉人之父黎安贵抓得现争议地“小园子”等11块，2003年上诉人父母先后逝世，丢下两岁的上诉人。上诉人财产由上诉人之叔父黎安相代管，土地由黎安相耕种。1、该判决认定原处理程序合法错误。根据原国土资源部颁发的《土地权属争议调查处理办法》规定，土地权属纠纷应由国土资源行政主管部门受理调查处理。国土资源行政主管部门在查清事实，分清权属关系的基础上先进行调解，调解不成提出处理意见报同级政府作出处理决定。清水铺国土资源管理所是七星关区国土资源管理局驻清水铺的专门机构。土地权属纠纷应由清水铺国土资源管理所受理调查处理，清水铺镇人民政府将案件交给镇政府农业服务中心办理是违法的，农业服务中心不具有此项权利。2、该判决认定采用证据错误。该判决认定清水铺镇政府（2018）1号处理决定书经行政复议撤销后重新走访调查，询问双方当事人根本没有此事。所谓现场勘测，对涉案地块指界丈量，这是被上诉第三人一方任意圈围指定，上诉人方即没到现场，也未签字同意，不能作为认定案件的证据。判决认定后山村民委员会出具的虚假证明作为“小园子”地块未发包给上诉人爷爷更是荒唐，既然该地块未发放给黎字凤，就不会他耕种了40年无任何单位和个人过问。该判决还同时认定了上诉人爷爷的土地承包经营权证上没有记载“小园子”这块地名而认定该地块属非权属承包地，并以此推断上诉人爷爷、奶奶、父母及其叔父耕种管理此地块也没有经营权，但上诉人爷爷、奶奶、父母经营耕种了40年无任何单位和个人过问和反对。同理，上诉人爷爷、奶奶、父母及其它村民耕种的土地，在土地承包经营权证上没有记载的还很多，这不是无权经营。3、该判决严重违背客观事实存在。小园子这块地自古以来就是耕地。土地下放到户时，上诉人爷爷分得这块地，这是一块无沟无坎的平地，只是挨近张道兵家竹林那边有一小刺林石山包，上世纪村民修房子在那儿打石头用没打完。后来上诉人叔叔黎安相将剩下的石头挖掉打平，申请报经政府批准在那儿建了现在住房。这儿就是被上诉第三人所说的“荒山”。这个“荒山”现已成了房子和场坝。被上诉第三人现在所圈围的地是小园子公路一侧的原始耕地。综上所述，大方县人民法院（2020）黔0521行初127号行政判决认定的办案程序和证据材料都是错误的，为了维护公民合法权益不受侵犯和稳定完善家庭承包经营体制，请求：1、撤销大方县人民法院（2020）黔0521行初127号行政判决；2、撤销被上诉人七星关区人民政府（2020）第8号行政复议决定书；3、撤销七星关区清水铺镇人民政府（2019）第1号土地确权处理决定书。被上诉人毕节市七星关区人民政府、毕节市七星关区清水铺镇人民政府未向本院提交书面答辩意见。被上诉人毕节市七星关区清水铺镇后山村石门堡组未向本院提交书面答辩意见。二审中未收到各方当事提交的新证据。二审经审理查明的事实与一审认定的事实一致。本院认为：《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款、第二款规定“土地使用权和所有权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。”本案中，清水铺镇后山村石门堡组与黎安相因涉案土地“小园子”的土地使用权发生争议，清水铺镇后山村石门堡组向毕节市七星关区清水铺镇人民政府提出土地确权申请。毕节市七星关区清水铺镇人民政府通过现场勘测、调查询问相关人员、对涉案地块进行了指界等，查明毕节市七星关区清水铺镇后山村村民委员会并未将涉案争议地块“小园子”发包给黎娇艳的爷爷黎字凤户耕种的事实，清水铺镇人民政府作出的清府行确决字（2019）1号《七星关区清水铺镇人民政府关于清水铺镇后山村石门堡组与黎安相确权处理决定书》：争议土地“小园子”荒山，面积0.689亩，前抵703公路，后抵黎安相承包地的地界，右抵黎安相住宅，左抵黎安相承包地的地界；争议土地“小园子”荒山使用权属于清水铺镇后山村石门堡组所有。该确权处理决定证据充分，适用法律正确，程序合法，本院予以支持。毕节市七星关区人民政府经过复议作出了毕市七星府行复决字（2020）第8号《行政复议决定书》：依法维持被申请人七星关区清水铺镇人民政府作出的清府确决字（2019）1号《七星关区清水铺镇人民政府关于清水铺镇后山村石门堡组与黎安相确权处理决定书》的行政行为。经查，该复议决定书认定事实清楚，适用法律正确，复议程序合法，本院予以支持。上诉人的上诉意见，经查，上诉人黎娇艳未向人民法院提交涉案土地系清水铺镇后山村村民委员会承包给其爷爷黎字凤户耕种的证据，故其上诉意见，本院不予采纳。综上，原审认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，本院予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。案件受理费50.00元，由上诉人黎娇艳承担。本判决为终审判决。审判长  张多周审判员  吴 岚审判员  张 腾二〇二一年一月十一日书记员  李雾森