江苏省南京市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏01行终751号 上诉人（原审原告）汤国富，男，1933年11月27日生，汉族，户籍地南京市鼓楼区。 委托代理人汤太阳（系上诉人汤国富之子），男，1967年11月12日生，汉族，户籍地南京市鼓楼区。 委托代理人周劲松（法律援助），江苏苏源律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）南京市民政局，住所地南京市建邺区江东中路**新城大厦****。 法定代表人蒋蕴翔，南京市民政局局长。 出庭负责人高亮。 委托代理人徐贻珠。 委托代理人蔡宁，江苏冠文律师事务所律师。 上诉人汤国富因诉被上诉人南京市民政局驳回行政复议申请决定一案，不服南京江北新区人民法院（2020）苏0192行初338号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院经审理查明，2019年12月27日，汤国富以南京市鼓楼区民政局（以下称鼓楼区民政局）、南京市鼓楼区人民政府湖南路办事处（以下称湖南路街道办）为共同被申请人向南京市民政局申请行政复议，请求确认鼓楼区民政局和湖南路街道办拒绝为其办理最低生活保障待遇违法，并责令限期为其办理最低生活保障待遇。南京市民政局收到后，要求汤国富明确被申请人主体，汤国富明确被申请人为鼓楼区民政局。2019年12月31日，南京市民政局受理汤国富的行政复议申请后，于同日向鼓楼区民政局发出《行政复议提出答复通知书》。2020年1月6日，鼓楼区民政局向南京市民政局提交《行政复议答复书》，称依据《南京市城乡居民最低生活保障条例》的相关规定，在申请人提交行政复议申请之前，鼓楼区民政局未收到湖南路街道办报送的汤国富申请最低生活保障的材料，未作出具体行政行为。2020年2月21日，南京市民政局作出〔2019〕宁民行复第1号《行政复议决定书》（以下称1号《行政复议决定书》），认定鼓楼区民政局截止到2020年1月3日没有收到湖南路街道办上报的相关最低生活保障待遇申请材料，依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下称《行政复议法实施条例》）第四十八条第一款第（二）项之规定，决定驳回汤国富的行政复议申请。汤国富收到后不服，诉至原审法院。 原审法院另查明，鼓楼区民政局在提交行政复议答复材料时，提交了湖南路街道办于2020年1月3日出具的一份《证明》，载明：“截止2020年1月3日我街道低保办没有上报过汤国富的低保申请材料至区民政局。” 原审法院认为，南京市民政局对汤国富的行政复议申请具有法定职权，办理程序合法，案件争议焦点主要是南京市民政局作出的1号《行政复议决定书》认定事实是否清楚、适用法律是否正确，驳回汤国富行政复议申请的决定是否合法。 本案中，汤国富系因申请最低生活保障待遇进而引发与鼓楼区民政局的纠纷，认为鼓楼区民政局未履行其相关法定职责。《南京市城乡居民最低生活保障条例》第五条第二款规定：“市民政部门是本市行政区域内最低生活保障工作的行政主管部门。区、县民政部门和街道办事处、镇人民政府（以下统称管理机关）负责辖区内最低生活保障的具体管理审批工作。社区居民委员会和村民委员会根据管理机关的委托，承担最低生活保障的日常管理、服务工作。”该条例第十九条规定：“街道办事处、镇人民政府应当对社区居民委员会、村民委员会报送的材料进行审核，提出审核意见，报送区、县民政部门。”该条例第二十条规定：“区、县民政部门应当对街道办事处、镇人民政府报送的材料进行审核。对拟批准的最低生活保障对象，应当在其居住地公示五日，没有异议的，予以批准，并发放最低生活保障金领取证；有异议的，由管理机关进行调查，并作出决定。区、县民政部门对决定不予批准的，应当书面通知申请人，并说明理由。”根据上述规定，最低生活保障申请与批准等事项涉及多个部门，其中首先由居民委员会、村民委员会向街道办事处、镇人民政府报送材料，街道办事处、镇人民政府提出审核意见后，再报送区、县民政部门，区、县民政部门收到材料后进行审核并依法作出批准或不予批准决定等。根据本案查明的事实，截止到2020年1月3日，汤国富所在的湖南路街道办并未将相关申报材料上报至鼓楼区民政局。 《行政复议法实施条例》第二十一条第（一）项规定，申请人认为被申请人不履行法定职责的，应当提供曾经要求被申请人履行法定职责而被申请人未履行的证明材料。该条例第四十八条第一款第（二）项规定，受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请。在上述情形之下，根据上述相关规定，南京市民政局认定汤国富提起的行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法》（以下称《行政复议法》）及《行政复议法实施条例》规定的受理条件，决定驳回汤国富的行政复议申请，具有事实根据，适用法律正确，行政复议决定合法。汤国富要求撤销南京市民政局作出的1号《行政复议决定书》的诉讼请求缺乏事实与法律依据，不予支持。据此，原审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回汤国富的全部诉讼请求。一审案件受理费50元，由汤国富负担。 上诉人汤国富上诉称：一、原审判决未查明本案的全部案件事实。上诉人之所以向被上诉人申请行政复议，是因为鼓楼区民政局要求湖南路街道办不接受上诉人的最低生活保障申请材料，上诉人在原审法院审理期间提供了证据予以证明。鼓楼区民政局未收到上诉人的申请材料就是因为其对湖南路街道办提出的要求导致，鼓楼区民政局系行政乱作为。二、原审判决适用法律错误。按《南京市城乡居民最低生活保障条例》的规定，是由街道对社区报送的材料进行审核，提出审核意见，报送区民政局审核。但是鼓楼区民政局乱作为，要求湖南路街道不接受上诉人的申请材料，系与湖南路街道办串通共同侵害上诉人的合法权益，故应当撤销南京市民政局的行政复议决定。原审判决应当对案涉行政行为进行全面审查，而原审法院仅仅针对行政复议行为进行审查，在认定事实上存在重大缺失，上诉人在原审法院审理过程中已经提交了证据以证明湖南路街道办收取了上诉人的申请材料且鼓楼区民政局已经知晓，否则鼓楼区民政局不可能要求湖南路街道办拒收上诉人的申请材料。原审判决认定被上诉人以不符合行政复议受理条件为由驳回上诉人的行政复议申请合法系适用法律错误。综上，原审判决未查明全部的案件事实，且适用法律明显错误，请求二审法院依法改判，支持上诉人的一审全部诉讼请求。本案的一、二审诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人南京市民政局答辩称：一、南京市民政局认真核实了相关证据的合法性、真实性和关联性，根据相关法律规定作出的1号《行政复议决定书》认定事实清楚，适用法律正确。上诉人汤国富认为鼓楼区民政局、湖南路街道办未履行法定职责，于2019年12月27日向南京市民政局申请行政复议。经依法释明，上诉人汤国富于2019年12月30日变更行政复议被申请人为鼓楼区民政局。2019年12月31日，南京市民政局依法受理了汤国富的行政复议申请，并于同日书面通知鼓楼区民政局提出答复，经审理，于2020年2月11日作出1号《行政复议决定书》并邮寄送达当事人，符合《行政复议法》关于5日内受理和正常情况下2个月内审结的规定，行政复议程序合法。二、鼓楼区民政局未收到湖南路街道办提交的相关材料。根据《南京市城乡居民最低生活保障条例》等相关规定，申请最低生活保障待遇的，可以向所在地街道办事处、镇人民政府提交身份证明、户籍证明、收入证明等有关材料，并经依法调查、评议、公示等程序后，由街道办事处、镇人民政府提出审核意见，报送区民政部门；区民政部门对街道办事处、镇人民政府报送的材料依法审核、公示。鼓楼区民政局应当依法审核湖南路街道办提交的低保申请材料。但湖南路街道办提交的材料证明，截止到2020年1月3日，湖南路街道办事处没有上报过上诉人的低保申请材料至鼓楼区民政局。故南京市民政局依据《行政复议法实施条例》第二十一条第（一）项关于“申请人认为被申请人不履行法定职责的，提供曾经要求被申请人履行法定职责而被申请人未履行的证明材料”的规定，依法驳回了上诉人的行政复议申请。三、上诉人汤国富已经领取低保金，但其未撤回行政复议申请。鼓楼区民政局于2020年1月17日收到湖南路街道办提交的汤国富的最低生活保障审核材料，于2020年1月20日完成审批。公示后，由湖南路街道办从2月份开始发放低保金，低保金360元/月。南京市民政局征询上诉人委托代理人汤太阳的意见，询问其是否同意撤回行政复议申请，其要求继续审理案件，故南京市民政局根据《行政复议法实施条例》第三十九条之规定，继续审理了汤国富的原行政复议申请。综上，原审判决认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，上诉人的上诉请求和理由没有事实和法律依据，请求二审法院驳回上诉人的上诉，维持原判。 本案原审各方当事人提交的证据和依据均已随案移送本院。本院经审理认定，原审判决质证、认证符合法律规定，本院对原审判决认定的证据予以确认。 本院经审理查明的案件事实与原审判决认定的事实一致，本院依法予以确认。 本院认为，《行政复议法》第十二条规定：“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”南京市民政局作为鼓楼区民政局的上一级主管部门，具有对汤国富认为鼓楼区民政局不履行法定职责所提起的行政复议申请依法进行处理的法定职权。南京市民政局于2019年12月31日受理了汤国富得出的行政复议申请，于当日通知鼓楼区民政局提出答复。鼓楼区民政局于2020年1月6日提出答复后，南京市民政局经审理，于2020年2月21日作出1号《行政复议决定书》并送达，行政复议程序符合《行政复议法》第十七条、第二十三条、第三十一条之规定，行政复议程序合法。 本案争议的主要问题在于南京市民政局以汤国富的行政复议申请缺乏事实依据为由驳回其行政复议申请是否合法。《行政复议法实施条例》第二十一条第（一）项规定：“申请人认为被申请人不履行法定职责的，应当提供曾经要求被申请人履行法定职责而被申请人未履行的证明材料。”《南京市城乡居民最低生活保障条例》第五条第二款、第十九条、第二十条规定，市民政部门是本市行政区域内最低生活保障工作的行政主管部门。区、县民政部门和街道办事处、镇人民政府负责辖区内最低生活保障的具体管理审批工作。社区居民委员会和村民委员会根据管理机关的委托，承担最低生活保障的日常管理、服务工作。街道办事处、镇人民政府应当对社区居民委员会、村民委员会报送的材料进行审核，提出审核意见，报送区、县民政部门。区、县民政部门应当对街道办事处、镇人民政府报送的材料进行审核。对拟批准的最低生活保障对象，应当在其居住地公示五日，没有异议的，予以批准，并发放最低生活保障金领取证；有异议的，由管理机关进行调查，并作出决定。区、县民政部门对决定不予批准的，应当书面通知申请人，并说明理由。汤国富认为鼓楼区民政局拒绝为其办理最低生活保障的行为违法，向南京市民政局申请行政复议，根据上述规定，汤国富应当向南京市民政局提交可以证明其曾经向社区居民委员会、湖南路街道办或鼓楼区民政局递交了办理最低生活保障申请材料的证据。汤国富申请行政复议时提交的材料不足以证明其曾经向相关部门提交了最低生活保障申请材料而鼓楼区民政局拒绝予以办理，鼓楼区民政局在行政复议答复中提交的湖南路街道办出具的《证明》也证明湖南路街道办并未将汤国富的最低生活保障申请材料上报至鼓楼区民政局，故汤国富认为鼓楼区民政局拒绝为其办理最低生活保障缺乏事实根据。汤国富在本案审理期间称鼓楼区民政局要求湖南路街道办不接受其最低生活保障申请材料，但亦无证据可以证明，故南京市民政局以汤国富的行政复议申请缺乏事实依据为由驳回其行政复议申请并无不当。汤国富的上诉请求缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。 综上，上诉人汤国富的上诉请求和理由不能成立，原审判决认定事实清楚，适用法律法规正确，审判程序合法。据此，本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人汤国富负担。 本判决为终审判决。 审判长 洪 途 审判员 王玉刚 审判员 付 双 二〇二一年一月二十六日 书记员 刘晓春