山东省日照市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）鲁11行终189号上诉人（原审被告）日照市东港区南湖镇人民政府，住所地日照市东港区南湖镇驻地，统一社会信用代码11371102004316336M。法定代表人辛政，镇长。行政机关出庭负责人焦安志，副镇长。委托代理人张伟，山东世纪星律师事务所律师。被上诉人（原审原告）日照市东港区梨园春茶叶研究所，住所地日照市东港区南湖镇马陵水库北岸，统一社会信用代码55093677-8。法定代表人邹瑞海，所长。上诉人日照市东港区南湖镇人民政府（以下简称南湖镇政府）因与被上诉人日照市东港区梨园春茶叶研究所（以下简称梨园春茶叶研究所）行政强制一案，不服山东省莒县人民法院（2020）鲁1122行初18号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。原审认定，2005年11月8日，日照市东港区人民政府（甲方）、南湖镇政府（乙方）与日照市宝洋房地产开发有限公司（丙方）三方签订《马陵水库生态旅游开发项目合同书》，三方加盖公章，丙方代表人处签字由邹瑞海所签。2005年12月19日由日照市宝洋房地产开发有限公司向日照市××区××镇财政所交纳土地补偿费70万元、同年12月21日交纳土地赔偿款及安置费2554768元。2010年2月2日，日照市东港区人民政府专题会议纪要（2010）3号记载马陵水库综合开发项目是2005年引进的休闲旅游度假项目，由于水源地保护等原因，该项目未通过环评审批。2010年4月1日，日照市东港区人民政府专题会议纪要（2010）12号记载将原马陵水库休闲旅游度假项目调整为集茶叶科研、生产、观光于一体的农业综合开发项目，建设茶叶研究所。梨园春茶叶研究所于2010年2月9日登记成立，住所地东港区××镇××西马陵水库北山。2011年12月15日，日照市东港区马陵水库管理局与梨园春茶叶研究所签订马陵水库北山承包合同，将马陵水库北山承包给梨园春茶叶研究所，包括马陵水库北山总土地面积715.77亩，其中房屋建设、道路交通、园林耕种用地328.77亩。扣除出让给梨园春茶叶研究所50亩建设用地剩278.77亩；水域用地（鱼塘）11.3亩；山场375.7亩。2019年3月6日，日照市××区××镇综合执法办公室向邹瑞海送达《责令限期拆除通知书》一份，以邹瑞海未经城乡规划行政主管部门批准，擅自在南湖镇凤凰庄村西建设厂房、房屋等11处，建筑面积约7900平方米，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条规定，责令邹瑞海于2019年3月7日前自行拆除完毕，逾期将依法强制拆除。日照市××区××镇综合执法办公室系南湖镇政府内设机构，没有独立法人资格。2019年3月8日，梨园春茶叶研究所所建厂房及农业配套设施被南湖镇政府强制拆除。梨园春茶叶研究所主张涉案建筑自2009年开始陆续建设形成，未提供相关规划建设许可手续。涉案被拆除建筑位于日照市××区××镇总体规划内，属于乡村规划区。原审认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。梨园春茶叶研究所建设的厂房及设施位于乡村规划区内，南湖镇政府对本辖区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的行为具有查处行政职权。《中华人民共和国行政强制法》第五条规定，行政强制的设定和实施，应当适当。梨园春茶叶研究所承包涉案马陵水库北山后进行建设，所建设厂房及配套设施未取得相关规划许可手续，南湖镇政府作为行政机关，在行使职权过程中，应当遵循法定程序并符合正当程序原则。《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定，“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除”。南湖镇政府强制拆除涉案建设之前，未进行公告，亦未向梨园春茶叶研究所作出责令限期拆除通知，在强制拆除之前未作出强制拆除决定，即强制拆除了涉案建筑物，违反法定程序，梨园春茶叶研究所要求确认违法，符合法律规定，原审法院予以支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项规定，原审判决确认南湖镇政府于2019年3月8日强制拆除梨园春茶叶研究所在日照市东港区南湖镇马陵水库北岸建设的厂房及配套设施的行为违法。案件受理费50元，由南湖镇政府负担。上诉人南湖镇政府上诉称：一、一审法院未考虑本案特殊情况，被上诉人在农用地上违法建造四合院、茶室、别墅住宅、景观房等超出农业附属设施的行为，属于国家及各级政府明确要求整治的“大棚房”违法行为，在整治“大棚房”违法行为背景下，上诉人根据上级政府要求有责任依法整治被上诉人的违建行为，整治“大棚房”时间紧、任务重，上诉人的行政行为并无过错。一审法院已经依法认定被拆除的大棚房属于违法建筑，应当按照有关规定予以拆除。上诉人执法过程中虽然存在未告知诉讼权利等事项方面的缺失，但均属于执法程序上的瑕疵，不应全盘否定影响行政行为的确定力。结合本案，虽然上诉人在行政执法程序中存在瑕疵与漏洞，但该程序瑕疵是在实体合法、程序总体正当的前提下作出的，并未严重违反法律规定侵犯被上诉人的合法权益，即使一审法院判决上诉人程序违法，但仍然无法改变被上诉人涉案财产属于违法建筑而应予拆除的事实，只能徒增诉累并拖长行政程序处理时限，影响行政行为的确定力。请求二审法院撤销原审判决，查清事实并改判或发回重审，诉讼费由被上诉人承担。被上诉人梨园春茶叶研究所答辩称：梨园春茶叶研究所建设的厂房及农业配套用房，并非系违法、违章建筑。涉案建筑物并没有占用耕地，也并非是非农设施，更不是别墅、休闲度假设施等，且均系临时性建筑，并不属于东港区“大棚房”问题清理整治专项行动工作方案中的“大棚房”的范畴。被上诉人南湖镇政府实施强制拆除行为程序严重违法，而不仅仅是程序瑕疵。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。原审中各方当事人提交的证据均已随案移送本院，二审中各方均未提交新的证据。本院认定的案件事实与原审一致。本院认为：根据《中华人民共和国行政强制法》中关于强制执行程序的一般规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告行政相对人履行，行政相对人收到催告书后有权进行陈述和申辩。经催告，行政相对人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。需要强制拆除的，行政机关应当予以公告，限期行政相对人自行拆除。行政相对人在法定期限内不复议、不诉讼、不履行的，行政机关可以依法强制拆除。本案中，涉案建筑系由被上诉人建设，其虽未能提交证据证实其办理了相关建设审批手续及产权手续，但无论涉案建筑是否属于违法建设，即便是在执行上级工作部署，在涉案房屋拆除时，上诉人亦应履行《中华人民共和国行政强制法》规定的法定程序。涉案建筑拆除前，上诉人虽作出《责令限期拆除通知书》，但上诉人在未告知被上诉人有权进行陈述和申辩、未作出强制执行决定并予以公告的情况下，径行强制拆除被上诉人的建筑，违反法定程序，故原审判决确认南湖镇政府于2019年3月8日强制拆除梨园春茶叶研究所在日照市东港区南湖镇马陵水库北岸建设的厂房及配套设施的行为违法并无不当，本院予以确认。综上，上诉人南湖镇政府的上诉理由不能成立，本院不予采纳。原审法院认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人日照市东港区南湖镇人民政府负担。本判决为终审判决。审判长 阳 城审判员 王 田审判员 高月玉二〇二一年一月十二日法官助理王建秀书记员李娜