吉林省吉林市中级人民法院行 政 裁 定 书（2021）吉02行终12号上诉人（原审原告）：蛟河市丰途客运有限责任公司。法定代表人：王某。被上诉人（原审被告）：蛟河市教育局。法定代表人：宋某，局长。委托诉讼代理人：窦某，蛟河市教育局安全管理办公室负责人。委托诉讼代理人：马某，吉林齐略律师事务所律师。上诉人蛟河市丰途客运有限责任公司（以下简称丰途公司）因诉被上诉人蛟河市教育局行政协议一案，不服吉林省蛟河市人民法院（2020）吉0281行初29号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。本案现已审理终结。原审裁定认定：2012年8月20日，为贯彻落实《校车安全管理条例》和《吉林省人民政府办公厅关于进一步加强全省中小学生上下学交通安全工作的意见》（吉政办发（2011）26号），蛟河市人民政府制定了《蛟河市人民政府办公室关于进一步加强校车安全规范管理工作的意见》，并成立了校车安全规范管理工作领导小组，领导小组下设校车办，办公室设在蛟河市教育局，负责全市校车的规划、监督和管理。同时经市政府许可委托蛟河市客运公司成立蛟河市隆兴客运有限公司（以下简称隆兴公司），隆兴公司为校车安全规范管理工作领导小组成员单位，负责校车日常安全和运营管理，接受校车办监督和评价。2012年7月15日，校车办与隆兴公司签订《委托书》，委托隆兴公司统一管理和调度全市所有接送学生车辆，确保蛟河市中小学生上下学乘车往返途中交通安全。根据校车日常管理工作需要，校车办每年拨付不少于208万元校车经营管理补助资金，确保接送学生车辆正常运营。2015年9月25日，丰途公司的法定代表人王某（乙方）与隆兴公司（甲方）签订《个体营运班车接送学生班次管理协议书》，约定甲方负责对乙方运营行为进行监督及检查，乙方所经营五家子至新站中心校线路接学生的3个班次、送学生的3个班次，必须服从甲方统一管理、统一指挥、统一调度，协议期限为2015年9月1日至2018年8月31日。2020年6月3日，校车办根据隆兴公司提出的终止委托申请，作出同意终止委托合同的答复。2020年8月4日，蛟河市教育局发布《招标公告》（编号20200727Z0598-1），以公开招标方式购买校车服务，拟购买接送全市义务教育阶段中小学生上下学标准校车83台。原审法院认为：一、丰途公司起诉要求确认蛟河市教育局终止丰途公司校车运营行为违法。吉林省人民政府办公厅《关于进一步加强全省中小学生上下学交通安全工作的意见》和蛟河市人民政府办公室《关于进一步加强校车安全规范管理工作的意见》，已经明确蛟河市人民政府是接送中小学生上下学交通安全工作及车辆管理的责任主体和实施主体。蛟河市教育局不是接送中小学生上下学交通安全工作及车辆管理的责任主体，也不是终止校车办与隆兴公司之间委托管理的实施主体，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条第一款“原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉”的规定，对丰途公司的该项起诉，应予驳回。二、丰途公司起诉要求确认蛟河市教育局招标行为违法及《招标公告》无效，实质上是对政府采购行为有异议。《中华人民共和国政府采购法》第五十二条、第五十五条、第五十八条规定，供应商认为采购文件、采购过程和中标、成交结果使自己的权益受到损害的，可依照法定程序和要求通过质疑、投诉以及对监管部门投诉处理行为申请行政复议或提起行政诉讼的救济途径来解决。法律、法规没有规定可以直接对政府采购行为提起行政诉讼，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第二款“除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件”的规定，对丰途公司的该项起诉，应予驳回。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第二款及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条第一款、第六十九条第一款第（一）（三）项、第三款的规定，裁定驳回丰途公司的起诉。上诉人丰途公司上诉称：一、一审裁定混淆了实施主体与本案诉请的关系。政府是接送中小学生上下学交通安全工作及车辆管理的责任主体和实施主体，上诉人对该事实没有异议，但本案原告诉请的事项是针对蛟河市教育局的具体行政行为，即蛟河市教育局于2020年8月4日发布的《招标公告》，并非校车运营和管理问题提起告诉，所以，一审法院混淆了政府主体责任与本案诉请事项之间的关系，作出驳回起诉裁定是错误的。二、一审法院驳回上诉人起诉的认定是错误的。被上诉人对于做出招标的具体行政行为的事实没有否认，被上诉人在书面答辩中对于蛟河市教育局以公开招标的方式实施购买校车服务的事实进行了确认，仅是对其招标性质进行了抗辩，说明其是做出具体行政行为的主体，根据行政诉讼法的规定，利害关系人认为其具体行政行为侵害了自身合法权益，即有权提起行政诉讼。一审法院以蛟河市教育局不是接送中小学生上下学交通安全工作及车辆管理的责任主体为由，与原告提起告诉的事实完全错位，审查后即认为原告告诉的被告主体不适格，是错误的。三、一审法院裁定驳回原告诉请程序违法。一审法院认为原告诉请告诉的被告主体不适格，依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条第一款驳回起诉，但该法律规定，原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告，只有原告不同意变更的，才能驳回起诉。而本案，一审法院没有组织开庭，没有向原告释明，直接作出裁定，驳回原告起诉，系程序违反法律规定，损害了原告的诉讼权利，二审法院应予以纠正。请求依法撤销一审裁定，并依法改判；一审、二审诉讼费由被上诉人承担。被上诉人蛟河市教育局答辩称：上诉人的诉讼请求均不属于法院行政诉讼受案范围。2012年7月15日，蛟河市人民政府与隆兴公司签订委托书，以有偿方式委托隆兴公司管理就蛟河市行政区域内被纳入到隆兴公司管理的接送学生车辆，原告经与隆兴公司自行协商，申请纳入隆兴公司管理范围，负责接送新站镇中小学生上下学，并与隆兴公司签订了《管理协议书》。2020年6月3日，校车办根据隆兴公司提出的终止委托申请，作出同意终止委托合同的答复。因政府与隆兴公司终止校车运营服务管理的委托合同，上诉人与隆兴公司的合同相应终止。蛟河市教育局与隆兴公司建立的是平等民事主体合同关系，而上诉人是根据与隆兴公司签订的《管理协议书》内容取得接送学生上下学的资格，并非基于政府的行政许可行为，上诉人客运班车并非标准化校车，亦未取得校车使用许可，上诉人因合同履行产生的争议，应通过民事诉讼方式解决。蛟河市教育局以公开招标方式实施的购买校车服务是民事行为，上诉人如对招标行为由异议，可依据《中华人民共和国政府采购法》的规定向采购人提出质疑，以及向同级政府采购监督管理部门投诉，无权对招标行为提起行政诉讼。《招标公告》是政府采购文件的组成部分，并非行政公文。答辩人就购买校车服务组织公开招标符合法律规定，未损害上诉人的合法权益。请求驳回上诉。二审经审理查明的事实与一审一致，本院予以确认。本院认为：一、关于上诉人所起诉的要求确认被上诉人终止其校车运营行为违法的诉讼请求。从本案证据显示，上诉人的校车运营业务是基于蛟河市校车安全管理办公室与隆兴公司的委托书及上诉人法定代表人王某（王兆忠）与隆兴公司签订的《个体营运班车接送学生班次管理协议书》而获得，并通过蛟河市校车安全管理办公室与隆兴公司的委托关系终止而终止，上诉人并没有提举证据证明其作为独立主体承接校车运营业务，并非政府与营运公司委托关系的相对人，本院对上诉人就此校车运营业务终止提起行政诉讼的主体资格不予认可。二、关于上诉人所起诉的本次招标行为及《招标公告》的诉讼请求，《招标公告》为招标行为的环节，不作为独立的行政行为进行审查，在蛟河市教育局购买校车服务的招标行为中，上诉人认为该招标中人为设定投标条件，将原从事校车运营人人为排除，但经调查，上诉人作为竞标人参与了招标活动，不存在被排除准入条件的情况，其在招投标活动中的竞争权未获得侵害，行政协议中对竞争权人的原告资格的赋予是基于保护竞争权人获得公平竞争的签约权利，而非合同权利。故在上诉人所述的被排除竞争权的情形不存在的情况下，本院对上诉人的主体资格不予认可。三、通过调查，上诉人提起诉讼实际上是要求蛟河市人民政府及蛟河市教育局对其往年因从事校车运营服务进行的投入进行补偿及妥善处理，以弥补其因校车运营业务终止造成的损失，该问题不能通过起诉蛟河市教育局组织的招标行为予以解决，而应与作为校车管理的责任主体和事实主体的政府进行协调处理矛盾。综上，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。上诉人的上诉理由本院不予采信。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  郭娟娟审判员  张 薇审判员  张海啸二〇二一年一月二十八日书记员  隋雨桐（此件共7页，印12份）