浙江省金华市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙07行终973号 上诉人（原审原告）程新东，男，1953年12月30日出生，汉族，住浙江省永康市方岩景区。 委托诉讼代理人燕晓静，北京诚略律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）永康市方岩镇人民政府，住所地浙江省金华市永康市方岩镇（方岩大道南）。 法定代表人周建伟，镇长。 出庭行政负责人林博文，副镇长。 委托诉讼代理人吕世臣，镇政府干部。 委托诉讼代理人周跃明，浙江律明律师事务所律师。 原审第三人永康市方岩风景区投资经营有限公司，住所地浙江省永康市方岩镇橙麓村****，统一社会信用代码913307847570569977（1/1）。 法定代表人施剑涛，执行董事。 委托诉讼代理人周跃明，浙江律明律师事务所律师。 上诉人程新东诉被上诉人永康市方岩镇人民政府（以下简称方岩镇政府）、原审第三人永康市方岩风景区投资经营有限公司（以下简称方岩投资公司）乡政府行政征收一案，浙江省金华市婺城区人民法院于2020年9月18日作出（2019）浙0702行初602号行政判决。程新东不服，在法定期限内向本院提起上诉。本院于2020年11月2日立案后，依法组成合议庭对本案进行了审理。上诉人程新东及其委托诉讼代理人燕晓静，被上诉人方岩镇政府出庭行政负责人林博文及委托诉讼代理人吕世臣和周跃明、原审第三人方岩投资公司的委托诉讼代理人周跃明到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审法院认定事实如下，程新东系浙江省永康市方岩景区橙麓村村民，在该村寿山坑地块拥有自建住宅。2009年11月18日，永康市人民政府下发《关于批准永康市方岩核心景区村及安置区房屋拆迁补偿安置实施细则的批复》，确认涉案拆迁整治由方岩投资公司协同方岩镇政府组织实施。2010年3月29日，永康市出具方岩风景名胜区原“四村”（程麓、岩上、岩下、西村）整治方案，浙江省住房和城乡建设厅于同年11月11日批复同意该整治方案。程新东前述住宅因永康市方岩风景区综合保护需要，被列入搬迁整治范围。2017年9月28日，方岩镇政府及方岩投资公司（甲方）与程新东及女儿共2户（乙方）签订《房屋征收安置协议书》，约定：为加快方岩景区整治提升，改善村（居）民生活居住条件，经甲乙双方协商，就征收、安置事宜根据相关法律法规规定和《永康市方岩核心景区村落及安置区房屋拆迁补偿安置实施细则》（永政发（2009）175号）等文件的规定达成协议。具体协议内容为：乙方坐落在方岩镇宅六村寿山坑地块非临双舟线的房屋，土地使用权证号为永土私建字（2001）第172号，土地面积140平方米，其中集体土地140平方米，2002年和2017年方岩镇政府处罚90.06平方米，上述合计占地面积230.06平方米，建筑面积536.77平方米；在房屋腾空验收合格后一年内，甲方在安置区域内安置乙方非临路国有划拨土地240平方米；凑间面积9.94平方米，凑间费用4970元；甲方补偿乙方房屋征收补偿费410848元、房屋装饰及附属物补偿费90217元、搬迁补助费4021元、住宅临时安置补助费44206元、搬迁生活过渡费96000元、按时完成征收奖励160000元、规定时间内签订征收安置协议奖励10000元（2户），合计815292元；乙方签订协议后须在2017年10月30日前腾空房屋，如提前腾空并验收合格的，按确权建筑面积从验收合格之日起，每提前一日给予2元/平方米奖励（以30日为限）；乙方保证在2017年10月30日前腾空房屋等。该协议由程新东妻子代签。后程新东开始履行协议，方岩投资公司亦按约将补偿款汇入程新东账户。2018年2月7日，方岩综合整治第四批非临双舟线（住宅区块）房屋征迁安置抽签结果经浙江省永康市公证处公证，程新东户安置地基为第A210幢第1-6间。 原审法院经审理认为，方岩镇政府及方岩投资公司与程新东及女儿共2户签订的涉案协议，系因永康市方岩风景区综合保护及“四村”整治需要，在未改变土地性质的前提下，就程新东房屋征收及安置补偿事宜而自愿签订。方岩镇政府受永康市人民政府委托，系涉案拆迁改造的实施主体，因第三人并非行政主体，故涉案协议的行政主体责任可由方岩镇政府承担。据本案现有证据，程新东不仅事先知晓协议内容，在其妻子代签后即履行协议，未提出异议，应视为对协议的追认。虽然程新东房屋因整治被征收，方岩镇政府为此给予程新东及女儿共2户安置补偿，但程新东房屋所在土地至今仍为集体所有，而整治的目的在于方岩风景名胜区总体规划落实和生态景观恢复，符合公益性目的，且为程新东自愿订立，未损害国家社会公共利益。现程新东亦无证据证明协议签订过程中存在欺诈、胁迫等情形，可依法认定涉案协议为有效协议。本案中，涉案协议的安置补偿对象为家庭户，而妻子作为家庭成员之一，程新东未提交订立协议违背其真实意思表示的证据，不能仅以其当时未签字而否定协议效力。综上，程新东诉讼请求无充分依据，难以支持。对方岩镇政府抗辩和第三人陈述中合法有据部分，予以采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条等规定，判决：驳回程新东的诉讼请求。本案受理费50元（程新东已预交），由程新东负担。 上诉人程新东上诉称，一审判决认定事实不清，适用法律错误，应当依法予以撤销。一、方岩镇政府不具有签订案涉征收安置协议的行政主体资格。根据原《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定，“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。”据此，在集体土地征收过程中有且仅有市、县级人民政府及其土地行政主管部门具有组织实施辖区内征收与补偿工作的法定职权，签订征收补偿协议亦是其职权体现。方岩镇政府提交的《永康市方岩核心景区村及安置区房屋拆迁补偿安置实施细则》［永政发（2009）175号］第三条明确规定：“本细则所称拆迁人为方岩投资公司。拆迁人在永康市方岩核心景区村××镇××组织实施。”《浙江省方岩风景名胜区保护管理办法》（2011修正）第五条明确规定，“永康市人民政府应当加强对风景区保护和管理工作的领导，完善基础设施建设，建立和完善相关制度，督促方岩风景名胜区管理委员会依法履行管理职责，协调有关行政机关共同做好风景区保护和管理的相关工作。方岩风景名胜区管理委员会在永康市人民政府的领导下，负责风景区的保护、利用和统一管理”，据此，本次拆迁改造项目方岩镇政府仅仅是协同部门，依法不具有组织实施集体土地上征收与补偿工作的法定职权。方岩镇政府辩称，本案的房屋征收不涉及集体土地征收。那么，无论基于集体土地征收还是村落搬迁改造的理由对房屋实施征收拆迁，方岩镇政府作为乡级人民政府均无法定职权实施。因此，方岩镇政府不具有签订案涉《房屋征收安置协议书》的行政主体资格。案涉协议以方岩镇政府名义签订，属于无效行政协议。一审判决认定事实错误。二、案涉征收安置协议并非程新东真实意思表示，应属无效。根据法释［2019］17号《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条第二款，“人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效。”《中华人民共和国合同法》第三十二条，“当事人采用合同书形式订立合同的，自双方当事人签字或者盖章时合同成立。”第五十一条，“无处分权的人处分他人财产，经权利人追认或者无处分权的人订立合同后取得处分权的，该合同有效。”本案中，案涉《房屋征收安置协议书》并非程新东本人签字，无法代表程新东的真实意思表示，其妻子签订协议的行为属于无权处分，且事后并未得到程新东的追认，案涉征收安置协议应属无效。程新东并未实际履行上述协议。方岩投资公司未经程新东同意，径直将补偿款打入程新东账户，程新东从未主动提供给其银行账户，至今不同意该补偿协议，不能视为其已开始履行协议。方岩镇政府一审中主张已经通过公证方式确定程新东安置地基为第Ａ210幢第1-6间，然而程新东从未参与过上述公证事项，至今房屋地基没有实际进行定桩放样，一审法院以补偿款已经打入程新东账户、安置地基在其不知情的情况下选定等来认定程新东已经开始履行协议缺乏事实和法律依据。三、案涉征收安置协议内容违反法律强制性规定，属于无效行政协议。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条，“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外”。本案中，方岩景区综合整治项目征收程新东的土地进行景区建设，应当经国务院或者省级人民政府批准，将涉案土地征收为国有建设用地之后再进行景区建设。结合案涉《房屋征收安置协议书》的标题和内容，可以证明方岩镇政府已经实际实施了房屋征收行为。方岩景区综合整治项目属于集体土地征收项目，须严格遵从《土地管理法》、《土地管理法实施条例》的规定，依照法定程序进行征收。依据一审法院查明的案件事实可知，涉案土地目前并未依法征收为国有建设用地，方岩镇政府签订案涉协议征收程新东的房屋进行景区建设，该协议内容违反《土地管理法》关于土地用途的强制性规定，属于无效行政协议。四、一审裁定适用法律错误。本案方岩镇政府不具备签订案涉征收安置协议的行政主体资格，征收安置协议并非程新东本人签字，该协议内容未经程新东的事后追认，一审判决应依法确认案涉征收安置协议无效。 上诉人程新东上诉请求：一、撤销原审判决；二、依法改判确认程新东与方岩镇政府及方岩投资公司于2017年9月28日签订的《房屋征收安置协议书》无效。 被上诉人方岩镇政府答辩称，方岩镇政府具有签订案涉征收安置协议的行政主体资格，本案不属于集体土地征收，而是综合整治，并且拆迁补偿安置实施细则是永康市人民政府批准实施，方岩镇政府组织实施符合规定。案涉房屋征收安置协议书系当事人真实意思表示，安置协议书虽为统一格式，但协议书内容中的拆迁安置面积等均是双方协商后手写。虽然程新东协议书由其妻子代签，但其认可该协议书，因为从协议签订后银行卡号的提供，交建房押金以及受到补偿款后长时间未提异义等情况来看，其认可安置协议。签订安置协议书程序合法，本案不是集体土地征收，而是综合整治，（2019）最高法行申6917号行政裁定书对此进行了确认，本案并非集体土地征收，不需按照集体土地征收的相关规定进行整治，只要双方协商一致签订房屋征收安置协议书就合法。 原审第三人方岩投资公司答辩称，同方岩镇政府的答辩意见。 二审中，各方当事人均未向本院提交新证据。 二审经审理，对原审法院查明的事实予以确认。 本院认为，与本案相关联的（2019）最高法行申6917号行政裁定明确，现有证据不足以证明该案中土地征收行为的存在，房屋拆迁、征收补偿安置行为并非仅出现于土地征收过程中，农村综合治理中同样会出现此类行为。本案永康市人民政府于2009年11月18日作出《关于批准永康市方岩核心景区村及安置区房屋拆迁安置实施细则的批复》[永政发（2009）175号]明确案涉拆迁工作由方岩镇政府组织实施，程新东配偶作为程新东户内成员，有权代表程新东户签订案涉《房屋征收安置协议书》，方岩镇政府与程新东妻子签订该协议时双方主体均适格。程新东所述的案涉拆迁安置协议的签订违法应认定为无效缺乏法律依据，原审法院不予认定并无不当。 综上，程新东的上诉请求尚缺乏事实和法律依据，本院不予支持。原审法院认定事实清楚，适用法律正确，判决结果并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人程新东负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 朱红彦 审 判 员 虞 行 审 判 员 金飘莉 二〇二一年一月二十六日 代书记员 叶文静