湖南省双峰县人民法院行 政 判 决 书（2020）湘1321行初164号原告谭丽，女，1969年9月24日生,汉族，涟源市人，农民，住湖南省涟源市。委托代理人徐晓倩，系北京市京师律师事务所律师。被告涟源市自然资源局，地址涟源市人民东路。法定代表人李进忠，该局局长。委托代理人李雄、吴力。原告谭丽诉被告涟源市自然资源局不动产权证更正登记一案，本院于2020年11月30日受理后，依法由审判员罗正学担任审判长，与人民陪审员宋红枚、张朝辉组成合议庭，书记员贺军担任记录，于2021年1月15日公开开庭进行了审理。原告谭丽与其委托代理人徐晓倩及被告涟源市自然资源局的特别授权委托代理人李雄、委托代理人吴力均到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。原告谭丽诉称：1、被告涟源市自然资源局将原告的国有土地使用权证涟国用（2009）字第09090111号《土地使用证》变更登记为湘（2020）涟源市不动产第0××5号《不动产权证书》，将原告的国有土地使用权变更为集体土地使用权，该行政行为违反法律规定，认定事实不清,严重侵犯了原告的合法权益。对该证所涉土地，原告已通过合法程序取得国有土地使用证,其土地使用权即应受到法律保护。被告未查清基本事实即将原告享有的国有土地使用权变更为集体土地使用权,严重损害原告对其房屋享有的国有土地使用权。2、被告变更原告所有的房屋土地使用权的行政行为缺乏正当目的。被告为达到征收土地之目的,违法作出不动产更正登记通知,将案涉房屋的土地性质由国有变为集体性质,并将案涉国有土地使用证予以公告作废，意图通过此种方式降低对原告房屋的征收补偿标准，显然不具有合法的行政目的。为维护自身合法权益，原告请求法院依法撤销被告涟源市自然资源局向原告下发的湘（2020）涟源市不动产第0××5号《不动产权证书》，并判令被告承担本案诉讼费用。原告为支持其诉讼主张，在举证期限内向本院提交了如下证据：1、原国有土地使用权证。拟证明原告主体资格适格且涉案土地是国有土地性质。2、不动产更正登记通知书、不动产权证书、不动产作废公告。拟证明被诉行政行为存在，被诉行政行为存在事实不清、证据不足、适用法律错误的情形。3、湖南省人民政府的土地征收审批单、原告房屋的房地产估计委托合同及初步评估结果。拟证明如果原告房屋在被告所称的2019年的征收范围内，那么根据物权法的规定，涉案土地在2019年省政府作出土地征收决定的时候就已经产生了原告对涉案土地物权消灭的效力，被告再作出变更及重新发证的行为没有事实基础。同时，2019年11月，征收部门和原告一起为委托评估机构对涉案房屋进行评估，但最终因为无法达成一致而没有签订协议。证明被告涉案行为系逼迫原告拆迁的手段，不具有正当目的。4、拆迁现场照片。拟证明该次征收范围内所有宅基地房屋都打上了拆迁编号，而原告的房屋没有写，证明被告清楚涉案房屋的土地性质是国有。被告涟源市自然资源局辩称：1、认定涉案房屋所占土地属于集体土地事实清楚、依据充分，证据确凿。2、不动产更正登记行为系依法依程序进行，具备正当目的，符合合法合理的行政原则。综前所述，被告作出的案涉不动产更正登记行为是合法有效的，原告所诉无事实和法律依据，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。被告涟源市自然资源局为支持其诉讼主张，在举证期限内向本院提交了如下证据：1、1987年原村代销店加工厂土地登记资料。2、1989年谭显华土地登记资料。3、2020.4.21询问记录。4、2011年两份规划批文。5、2009年谭丽户土地登记资料。以上证据拟证明案涉宗地属于集体土地，被错误登记为国有土地的事实。6、不动产更正登记通知书及送达回证。7、不动产登记公告。8、不动产权证书作废公告及送达回证。9、娄底市中级人民法院（2020）湘13行终172号行政裁定书。以上证据拟证明被告不动产更正登记行为合法有效。经庭审质证，本院对原、被告提交的证据作如下认定：被告涟源市自然资源局对原告的证据1、2“三性”无异议，但认为达不到其证明目的。对证据3中审批单的真实性与合法性无异议，对关联性持异议，认为征收土地行为不是引起不动产变更登记的条件，被告是发现登记错误之后才作出更正登记，并不是因为征地行为引起的。对证明目的2持异议，认为就算被认定为国有，就算已作出征收决定，也要决定生效后（即补偿到位后）物权才消失，何况还没有作出征收决定。对委托合同的真实性、合法性与关联性无异议，是双方的协商过程。对证据4的真实性无异议，但认为没有法律规定拆迁房屋就一定要有拆迁编号，案涉土地的性质的认定是不是国有应由法律程序来决定，而不是拆迁现场照片来决定的，故该证据不能实现原告的证明目的。对被告的证据，原告认为证据1.2.3.4.5没有原件也没有加盖来源出处的公章，请法院核查其真实性。对证据1、2、3的证明目的持异议。三份证据内容只能证明在87年、89年土地申请登记时土地的权属状态是集体，并不能证明2009年原告办理涉案土地权属登记时的权属状态。同时根据湖南省行政程序规定第66条的规定，行政程序启动后，行政机关应当调查事实收集证据，行政机关执法人员在调查时，执法人员不得少于两人，并应当向当事人出示行政执法证件，在调查记录中予以记载。而本案中被告提交的询问笔录中，虽然记载有两名询问人，但是只出示了一份执法证件，另外一名执法人员是否具有执法资格是否有执法证件是不得而知的，原告认为其所做询问笔录不符合上述规定，故不具有合法性。对证据4的“三性”无异议，但对证明目的不认可，认为该组证据恰好可以证明原告涉案房屋所在地位于城市规划区范围内，虽然在2009年发证时，上级政府还没有作出批复，但是对于涉案土地已经位于城市规划区内的事实，当时办证的工作人员是知情的并据此办理了国有土地使用权证，且该办证行为的瑕疵和效力已经在11年省政府和娄底市政府作出关于土地利用总体规划的批复后得到了补救及追认。对证据5中谭丽的土地登记资料的证明目的持异议。在国土局作出的土地登记审批表中已经载明涉案土地的权属性质属于国有建设用地使用权，对于该审批表中的认定当时国土部门是经过审慎调查的，在审批表中的土地权属来源证明文件、名称编号、日期栏及表中国土资源行政主管部门初审意见以及审核意见两栏中都可以显示是经过调查的，并且做了地籍调查和审查审核，相关负责人也签字审核通过，在依法报请人民政府批准后，人民政府准予注册登记颁发证书。涉案证书的作出，在作出之前，当时的国土部门对于涉案土地的情况，已经进行过了调查认定为国有建设用地使用权。该证件的作出，经过涟源市人民政府的用地审批，经过国土资源部门的地籍调查，经过了规划部门核发了建设用地规划许可证和建设工程规划许可证，如果被告称是错误登记，难道三个行政机关和所有涉及到的人员全部都是错误的吗？另外根据当时有效的城市规划法第31条的规定，只有在城市规划区内进行建设，需要申请用地的，才需要办理建设用地规划许可证和建设工程规划许可证。对于农村建设房屋是没有这方面的法律规定的。从原告涉案房屋办理了建设用地规划许可证和建设工程规划许可证的事实可以反推出，涉案房屋所在地当时是位于城市规划区内的，根据城市规划法第31条的规定在城市规划区内进行建设需要申请用地的，在办理建设用地规划许可证后向土地管理部门申请用地，经县级以上人民政府审查批准后，由土地管理部门划拨土地。根据被告提交的证据5所显示的材料恰好可以证明，原告涉案土地使用是完全按照当时的城市规划法的法律规定办理的，当时的国土资源部门也是完全根据该法的规定在原告办理了相关规划手续申请用地后核发了涉案国有划拨土地使用权证。从程序上完全符合当时的法律规定。被告现在认为涉案宗地属于集体土地，被错误登记为国有土地，与当时的事实和当时的法律规定均不符。证据6、7、8合法，但对证明目的不予认可。不动产更正登记通知书及不动产更正登记公告存在适用法律错误的情形，在通知和公告中，被告引用了不动产登记暂行条例实施细则第81条的规定，而81条规定的是不动产登记机构发现不动产登记簿记载的事项错误，通知当事人办理变更登记。该条规定的主要内容是更正不动产登记簿记载的事项，而并非是更正原告所持有的不动产权证书的事项。更正不动产权证书事项的法律依据在第80条第2款不动产权属证书填制错误及不动产登记机构在办理更正登记中需要更正不动产权属证书的，应当通知权利人换发并把换发不动产权属证书的事项记载于登记簿。本案中，被告是要更正以及作废原告所持有的国有土地使用权属证书，而并不是要变更不动产登记簿的记载内容，所以其适用不动产登记暂行条例实施细则第81条以及23条的规定属于适用法律错误。证据9的行政裁定书，与本案没有关联。本院对各方当事人无异议的证据内容予以认定。对内容存异议及是否达到其证明目的的证据，本院结合案情进行综合分析后予以合理认定。根据上述认定的证据及各方当事人的陈述，本院认定案件事实如下：2006年11月8日，原告谭丽提交建房申请报告，并于2006年11月21日将户口迁回祖籍涟源市六亩塘镇原三步桥村。原告拟建房屋土地来源于两部分：一部分系堂兄谭显华于2001年老房翻新后所剩余的老宅基地，1989年8月10日的土地登记资料显示该宅基地为集体所有；另一部分系谭显华于2004年购买的老房，据1987年9月14日城乡居民非农业用地清查登记表显示该老房为村代销店加工厂厂房，属集体资产。2006年11月28日，经涟源市人民政府颁发的2006年民建土字第1657号城乡个人建房用地审批单批准，同意原告在六亩塘镇原三步桥村占地120平方米建房。之后，原告新建一栋3弄四层的房屋，占地143平方米。因超过审批面积建房，原告被处以罚款，后补办了23平方米的用地手续，于2009年4月22日获得涟源市人民政府颁发的2009年民建土字第142号审批单。2009年5月12日，原告申请土地登记，经涟源市人民政府批准，于2009年5月19日获得涟国用（2009）第090201114号国有土地使用证书，土地使用权人：谭丽，宗地号：0××1，使用权类型：划拨。时至2019年，涟源市新行知中学建设项目启动征地工作，原告的房屋位于征地红线范围内需要拆迁。被告涟源市自然资源局在进行房屋权利状况调查时，原告提交了国有土地使用权证，要求按国有土地上的房屋进行征收补偿。被告在查明前述相关情况后，以该宗土地的登记事项存在错误为由，于2020年5月25日向原告下达《不动产更正登记通知书》，要求原告自接到通知之日起30个工作日内持本人身份证明材料和不动产权属证书等，到涟源市不动产登记中心申请办理更正登记。原告逾期没有申请，而是就被告的“通知”行为向本院提起行政诉讼，经法院一、二审均驳回了原告起诉。期间，涟源市不动产登记中心于2020年7月7日发布《不动产登记公告》并送达原告，于11月12日向原告送达湘（2020）涟源市不动产权第0××5号不动产权证书和原不动产权证作废公告。至此，原告的划拨国有建设用地使用权被更正登记为集体建设用地宅基地使用权。原告谭丽不服，遂向本院提起诉讼，并提出了前述诉讼请求。另查明，涟源市在编制2006-2020年土地利用总体规划过程中，已将六亩塘镇原三步桥村划入24.88平方公里的城市规划区范围，但该规划的相关批文于2011年才下发。原三步桥村现为六亩塘村，属于城中村。本案争议的焦点：一是涉案宗地属于国有土地还是集体土地；二是被告作出的案涉不动产更正登记行为是否合法。本院认为：关于焦点一，根据《中华人民共和国土地管理法》第九条规定，城市市区的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二条规定，下列土地属于全民所有即国家所有：（一）城市市区的土地；（二）农村和城市郊区中已经依法没收、征收、征购为国有的土地；（三）国家依法征收的土地；（四）依法不属于集体所有的林地、草地、荒地、滩涂及其他土地；（五）农村集体经济组织全部成员转为城镇居民的，原属于其成员集体所有的土地；（六）因国家组织移民、自然灾害等原因，农民成建制地集体迁移后不再使用的原属于迁移农民集体所有的土地。《国务院法制办公室、国土资源部关于对第二条第（五）项的解释意见》（国法函〔2005〕36号）第一点规定，该项规定是指农村集体经济组织土地被依法征收后，其成员随土地征收已经全部转为城镇居民，该农村集体经济组织剩余的少量集体土地可以依法征收为国家所有。本案中，原六亩塘镇三步桥村在城市规划调整以前一直属于农村，原告谭丽所建房屋的案涉土地来源于农村集体土地。虽2006-2020年土地利用总体规划将原三步桥村划入城市规划区范围，但规划批复于2011年才下发，即原三步桥村在此之前仍然属于农村。原告谭丽的国有土地使用证颁发时间是2009年5月19日，处于规划批文下发之前，当时的原三步桥村尚不在城市规划区内，不属于城市市区，属于城郊农业村，其土地并未被没收、征收和征购；同时，原告的房屋在2009年土地登记颁证之前未被征收，直到2019年才被纳入政府建设项目的征收范围。因此，涉案宗地的土地性质不符合上述法条所规定的“国有土地”情形，应当确认为集体所有。关于焦点二，根据《不动产登记暂行条例实施细则》第八十一条规定，不动产登记机构发现不动产登记簿记载的事项错误，应当通知当事人在30个工作日内办理更正登记。当事人逾期不办理的，不动产登记机构应当在公告15个工作日后，依法予以更正；但在错误登记之后已经办理了涉及不动产权利处分的登记、预告登记和查封登记的除外。本案中，被告按前述规定履行了通知、公告、更正等法定程序，被告的不动产更正登记行为是对此前错误记载的更正，是对真实土地权利性质的还原，并没有增设或减损原告的合法权益。被告不动产更正登记行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。原告谭丽在本案中所提出的诉求与客观事实不符，于法无据，故本院对其诉讼主张不予支持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《中华人民共和国土地管理法》第九条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二条、《不动产登记暂行条例实施细则》第八十一条之规定，判决如下：驳回原告谭丽的诉讼请求。案件受理费50元，由原告谭丽承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内通过本院或者直接向娄底市中级人民法院提交上诉状，并按对方当事人人数提交上诉状副本，上诉于娄底市中级人民法院。审 判 长  罗正学人民陪审员  宋红枚人民陪审员  张朝辉二〇二一年一月二十一日书 记 员  贺 军附相关法律条文如下：《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。《中华人民共和国土地管理法》第九条城市市区的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二条下列土地属于全民所有即国家所有：（一）城市市区的土地；（二）农村和城市郊区中已经依法没收、征收、征购为国有的土地；（三）国家依法征收的土地；（四）依法不属于集体所有的林地、草地、荒地、滩涂及其他土地；（五）农村集体经济组织全部成员转为城镇居民的，原属于其成员集体所有的土地；（六）因国家组织移民、自然灾害等原因，农民成建制地集体迁移后不再使用的原属于迁移农民集体所有的土地。《不动产登记暂行条例实施细则》第八十一条不动产登记机构发现不动产登记簿记载的事项错误，应当通知当事人在30个工作日内办理更正登记。当事人逾期不办理的，不动产登记机构应当在公告15个工作日后，依法予以更正；但在错误登记之后已经办理了涉及不动产权利处分的登记、预告登记和查封登记的除外。