济南铁路运输中级法院 行 政 赔 偿 判 决 书 （2021）鲁71行赔终5号 上诉人（原审被告）济南市南部山区管理委员会，住所地山东省济南市历城区柳埠街道办事处柳埠****。 法定代表人文东河，主任。 委托代理人陈学武，男，济南市南部山区管理委员会综合管理执法局工作人员。 委托代理人宋唐生，山东环周（天津）律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）胡珂，男，1970年5月7日出生，汉族，住济南市天桥区。 委托代理人李厚霖，山东祥天律师事务所律师。 委托代理人邵涌瑞，山东祥天律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）济南市历城区人民政府仲宫街道办事处，住，住所地山东省济南市历城区仲宫街道办事处宏福路**/div> 法定代表人陈民，主任。 委托代理人李春艳，山东高信律师事务所律师。 委托代理人杜伟，山东高信律师事务所律师。 胡珂与济南市南部山区管理委员会（以下简称南山管委会）、济南市历城区人民政府仲宫街道办事处（以下简称仲宫街道办）拆迁行政赔偿一案，南山管委会不服济南铁路运输法院（2020）鲁7101行赔初21号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院审理查明，2012年11月12日，胡珂（乙方）与恋乡情公司（甲方）签订《土地租赁合同》，约定乙方租赁甲方“桃源·美庭苑”都市农庄项目内31号土地地块使用权，使用面积约为300平方米。土地用途为有机果蔬、花卉种植及度假休闲，使用权期限为50年，使用权租赁费用及综合配套费总计20万元。同日，胡珂（甲方）与恋乡情公司（乙方）签订《房屋承建合同》，约定甲方委托乙方在乙方开发的“桃源·美庭苑”都市农庄甲方租赁的地块内承建房屋一幢，房屋编号为31号，承建房屋为杉木圆木房屋，承建方式为包工包料。房屋面积65平方米，承建总价款20万元。甲方在签订本合同时向乙方支付全部房款。 2019年1月，南山管委会作出南执限改字（2019）第10069号《责令停止违法行为、限期改正通知书》，内容为：你（单位）于2019年1月15日在仲宫凤凰岭桃花源涉嫌改变土地用途、违法建设房屋……现责令你（单位）立即停止违法行为，2019年1月16日前改正违法行为，拆除违章建筑，恢复土地原状，并于2019年1月16日前到本机关接受处理。逾期不改正违法行为，本机关将依法对你（单位）采取措施。同年1月17日至25日涉案建筑被拆除，之后拆除现场被清理。2019年7月3日，胡珂向长清区法院提起行政诉讼，请求确认南山管委会与仲宫街道办强制拆除其房屋的行为违法。长清区法院于2019年12月3日作出（2019）鲁0113行初103号行政判决，认定胡珂与被诉强制拆除行为有利害关系，南山管委会与仲宫街道办在实施涉案房屋拆除行为时未按照《中华人民共和国行政强制法》第三十五条至三十八条及第四十四条规定的程序进行，程序违法。胡珂据此向南山管委会提出行政赔偿，南山管委会以涉案房屋为违法建设，未侵犯胡珂合法利益为由，于2020年3月3日作出《不予行政赔偿决定书》。 另查明，恋乡情公司变更名称为山东景泰良园休闲农业发展有限公司。济南市国土资源局于2012年3月29日对恋乡情公司作出（2012）127号行政处罚决定，认定恋乡情公司未经批准，于2010年10月擅自占用土地动工建设木质小别墅，截止立案调查时已建成11座，全部为木质结构一层建筑，部分有阁楼……限恋乡情公司15日内拆除在非法占用的5220.4平方米土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，将土地退还村委会，并处以罚款共计114763元。该处罚决定并未申请法院执行。《济南市历城区人民政府关于2013年度设施农用地项目用地的批复》（济历城政字〔2014〕3号）附件2013年历城区设施农用地审批汇总表中即包括恋乡情公司。该批复在2015年6月份被历城区政府撤销。 原审法院认为，本案双方争议的焦点问题为：一、原告主体资格是否适格；二、本案适格被告即赔偿义务机关如何确定；三、胡珂主张的损失是否应予赔偿，赔偿数额如何确定。 一、关于原告主体资格是否适格。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”《中华人民共和国行政强制法》第八条第一款规定：“公民、法人或者其他组织……因行政机关违法实施行政强制受到损害的，有权依法要求赔偿。”本案中，胡珂2012年11月12日与恋乡情公司签订《土地租赁合同》《房屋承建合同》，支付了相应价款并使用，系涉案房屋的实际权利人。南山管委会与仲宫街道办强制拆除涉案房屋的行为已被生效判决确认违法，胡珂作为强拆行为的相对人有权提起本案行政赔偿诉讼。南山管委会辩称胡珂不具有本案原告主体资格的意见，原审法院不予采纳。 二、关于本案适格被告即赔偿义务机关如何确定。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第七条第一款的规定，行政机关及其工作人员行使行政职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，该行政机关为赔偿义务机关。本案中，已有生效判决确认南山管委会和仲宫街道办拆除涉案房屋行为违法，故南山管委会和仲宫街道办为赔偿义务机关，均系本案适格被告。 三、关于胡珂主张的损失是否应予赔偿，赔偿数额如何确定。 其一，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”依据该规定，只有合法权益受到侵害才能获得国家赔偿，反之，违法权益不受法律保护。本案中，南山管委会、仲宫街道办的强制拆除行为虽被生效判决确认违法，但胡珂未能提供证据证明被强制拆除的房屋属于合法建设，故不属于国家赔偿法所规定的赔偿范围，胡珂主张南山管委会赔偿涉案房屋承建费20万元的请求无事实及法律依据，原审法院不予支持。 根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第八项的规定，对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。本案中，胡珂关于土地使用权租赁费20万元及律师费5000元等费用的诉讼请求不属于上述法律规定的直接损失范畴，对胡珂该两项赔偿请求，原审法院不予支持。 其二，违法强拆行为造成相对人合法权益受损的，应当予以赔偿。根据《中华人民共和国行政强制法》第五条的规定，行政强制的实施应当适当，即便拆除违法建筑亦应当严格依照相关规定进行。参照《中华人民共和国行政强制法》第三章关于行政强制措施实施程序的规定，行政机关对违法建筑实施强制拆除的手段、方式必须科学、适中，不得以野蛮方式实施强制拆除。对于建筑物内的物品，行政机关应当采用公证、见证等方式，进行清点造册、制作现场笔录、妥善保管并及时移交。如行政机关未依法履行上述程序，造成当事人合法财产损失的，应予以赔偿。本案中，南山管委会不能提供证据证实组织拆除胡珂房屋时履行了上述程序。虽然涉案房屋的建设未取得相关手续，但房屋可回收利用的建筑材料应属合法财产，如因违法强拆造成损失，依法应予赔偿；建筑内合法动产以及附属院落内可移动利用的附属设施、树木、可回收的建筑材料等，如因违法强拆造成损失，亦应予以赔偿。 对于具体赔偿数额的确定，《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定：“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。”《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第八项规定：“对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第四十七条第三款规定：“当事人的损失因客观原因无法鉴定的，人民法院应当结合当事人的主张和在案证据，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验、生活常识等，酌情确定赔偿数额。”本案中，胡珂对于其损失提交了照片、收据等证据予以证实，已尽到初步举证责任，但由于南山管委会既未依法对屋内物品登记保全，也未制作物品清单并交胡珂签字确认，致使胡珂对可回收利用的建筑材料、建筑物内合法的动产及可移动利用的附属设施、树木等损失的具体数额无法举证，故该损失是否存在、具体损失情况等，依法应由南山管委会承担举证责任。涉案房屋拆除现场已经清理完毕，无法进行调查取证，在此情况之下，对于胡珂主张的各项损失，应结合其初步举证的情况，根据逻辑推理、生活经验、生活常识和当事人的诉求，酌情确定赔偿数额，具体数额为：1.关于被拆除建筑可回收利用建筑材料损失。结合双方举证情况，根据胡珂的主张，综合考虑建筑材料的性质、原购买价格、使用年限、折旧程度、建筑面积、可重复利用率等因素，酌定赔偿数额为18000元；2.关于被拆除建筑室内合法财产损失以及院落内可移动的设施、树木等财产损失，运用一般生活经验、生活常识，结合各方的诉辩意见，综合考虑建筑及院落面积、折旧程度、可重复利用率等，酌定赔偿数额为12000元。以上两部分共计30000元。 综上，南山管委会、仲宫街道办实施的违法行政强制行为造成胡珂合法财产损失，应依法予以赔偿；胡珂的诉讼请求部分成立，对成立部分予以支持。依照《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款、第四条第四项、第九条第一款、第三十二条第一款、第三十六条第八项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第四十七条第三款的规定，判决济南市南部山区管理委员会、济南市历城区人民政府仲宫街道办事处于本判决生效之日起三十日内赔偿胡珂财产损失人民币30000元；驳回胡珂的其他赔偿请求。 南山管委会不服，提出上诉，请求：1.依法撤销济南铁路运输法院作出的(2020)鲁7101行赔初21号行政赔偿判决；2.依法改判驳回胡珂的诉讼请求。事实与理由：1.南山管委会不是行政相对人，没有取得房屋的合法物权，作为本案诉讼主体不适格。2012年11月12日，胡珂与恋乡情公司签订《土地租赁合同》、《房屋承建合同》。2012年3月29日，济南市国土资源局对恋乡情公司作出行政处罚决定，认定涉案建筑的违法性。2015年6月，历城区政府作出济历城政字(2015)28号《关于撤销济南荷香生态农业发展有限公司等8宗设施农用地项目审批手续的批复》，撤销了涉案设施农用地的用地手续。济南市国土资源局济国土资罚字(2017)第5099号《行政处罚决定书》进一步确认了涉案建筑的违法性。胡珂所签合同因违反法律、行政法规的强制性规定属于无效合同，无效合同自始无效，胡珂并未取得涉案房屋的任何合法物权。2.涉案建筑为木质结构，被依法拆除后，不具备回收价值，不应予以赔偿。涉案建筑系违法建设，拆除的违法建设中的建筑垃圾，不具有可回收利用的价值，不应予以行政赔偿。即使涉案建筑存在可回收利用的特殊材料，只能在行政机关未妥善保管造成无法回收利用的，才能予以行政赔偿。本案中，涉案建筑被拆除后，相关材料并非由南山管委会予以保管，而是由胡珂自行处理，不应再判决南山管委会予以赔偿18000元。3.涉案建筑室内的物品及院落内可移动的设施、树木等，已全部清理完毕，不应赔偿。实施拆除前南山管委会通知要求业主自行清理室内财物，并留给胡珂足够的拆迁时间。对存在的部分零星物品，也是与违法建设不可分割和胡珂自行丢弃不要的。原审法院判决赔偿胡珂财产损失12000元无事实依据。综上所述，原审法院判令南山管委会与仲宫街道办向胡珂赔偿财产损失30000元，无事实及法律依据。 被上诉人胡珂未予答辩。 仲宫街道办提交书面意见称，1.原审法院认定案涉房屋系违法建筑物，土地租赁费及律师费不属于国家赔偿法规定赔偿范围，认定事实清楚、适用法律正确，应予维持。2.原审法院认定仲宫街道办赔偿案涉建筑材料损失和被拆除建筑物室内合法财产损失认定事实不清、适用法律错误。案涉房屋在下达限期拆除通知后强制拆除前，胡珂已将案涉房屋内物品能够搬离的搬离，建筑物也部分自行拆除，室内物品及室外有价值的拆除物均自行处理完毕。仲宫街道办拆除的不能搬离的建筑材料已经与案涉违法建筑物融为一体，拆除后均为建筑垃圾，没有回收利用价值。原审中胡珂提交的证据不足以证实其有上述合法损失存在，因此仲宫街道办不应进行国家赔偿。综上，原审法院认定南山管委员会及仲宫街道办赔偿胡珂被拆除建筑物可回收利用建筑材料损失及被拆除建筑物室内合法财产损失没有事实及法律依据。请二审法院依法驳回胡珂的诉讼请求。 各方当事人在原审中提交的证据及依据已制作电子卷宗移送本院。经审查，本院同意原审法院查明的事实。 本院认为，本案二审期间的争议焦点为：1.胡珂的原告主体资格是否适格，2.行政机关拆除案涉房屋应否赔偿，3.赔偿数额如何确定。 关于争议焦点1，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定：“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：……（四）造成财产损害的其他违法行为。”本案中，胡珂与恋乡情公司签订《土地租赁合同》、《房屋承建合同》，由恋乡情公司向其“出租”院落并承建房屋，胡珂支付了相应价款，系房屋的实际权利人。因此，胡珂与被诉的案涉拆除行为具有利害关系，在行政机关的案涉拆除行为被生效法律文书确认违法后，具有提起行政赔偿诉讼的原告主体资格。《行政处罚决定书》只是认定了案涉被拆除建筑的违法性，并不能因此否定胡珂系案涉建筑实际权利人的事实，也不能否定胡珂的原告主体资格。《土地租赁合同》、《房屋承建合同》是否无效亦与胡珂系案涉建筑实际权利人的情况无直接关联，故南山管委会提出胡珂作为本案原告主体不适格的上诉理由不能成立。 关于争议焦点2，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”胡珂未提交证据证明案涉房屋系合法建设，故其主张按照房屋建设的价值进行赔偿没有法律依据，原审法院未支持其承建费的主张并无不当。虽然不能按照房屋建设价值进行赔偿，但房屋可回收利用的建筑材料，包括门窗等应属合法财产，如因违法强拆造成损失，依法应予赔偿；建筑内合法动产以及院落内可移动利用的附属设施、树木等，如因违法强拆造成损失，亦应予以赔偿。根据《中华人民共和国行政强制法》第五条的规定，行政强制的设定和实施，应当适当。即使是对不合法建筑实施强制拆除，拆除的手段、方式也必须科学、适中，不得以野蛮方式进行。对于建筑物内的物品以及院落内可移动利用的附属设施、树木等，行政机关应当采用公证、见证等方式，进行清点造册、制作现场笔录、妥善保管并及时移交。本案中，虽然南山管委会提交的照片和视频中可以看出有部分家具物品等摆放在个别被拆房屋外，但该照片和视频无法证明行政机关依法履行了对被拆房屋内外的合法物品进行清点造册、妥善保管并及时移交等程序，原审法院未予采信，并无不当。行政机关未依法履行上述程序，造成胡珂合法财产损失，应当予以赔偿。南山管委会提出“涉案建筑被拆除后，相关材料并非由其保管，而是由胡珂自行处理”的上诉理由，但南山管委会未提交证据证明其已经妥善保管并移交，故本院不予支持。 此外，南山管委会在上诉意见中还提出，“实施拆除前上诉人通知要求业主自行清理室内财物，并留给被上诉人足够拆迁时间”。但在本案中，南山管委会于2019年1月15日作出《责令停止违法行为、限期改正通知书》，要求胡珂2019年1月16日前拆除违章建筑，恢复土地原状，并于2019年1月17日开始了拆除行为。《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定：“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”南山管委会没有依据该条法律规定为胡珂预留提起行政复议或行政诉讼的时间，即已实施强制拆除，亦未提供证据证明在拆除过程中已尽慎重、妥善之注意义务，对此造成的损失应当承担相应的赔偿责任。故对南山管委会的该项上诉主张，本院不予采纳。 关于争议焦点3，由于行政机关的违法拆除的行为，导致胡珂无法对具体财产损失进行充分举证，原审法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。”的规定，认定由行政机关承担举证责任符合法律规定，并无不当。在拆除现场已清理完毕，无法进行调查取证的情况下，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第四十七条第三款的规定，人民法院应结合胡珂的主张和其提交的房屋建设情况等证据，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验、生活常识等，酌情确定赔偿数额。关于被拆除建筑可回收利用建筑材料损失和被拆除建筑室内合法财产损失以及院落内可移动的设施、树木等财产损失，原审法院根据胡珂的主张，结合双方举证情况，综合考虑建筑及院落面积、原购买价格、折旧程度、可重复利用率等因素酌情认定为18000元和12000元，并未超出合理限度。 综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。南山管委会的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判决。 本判决为终审判决。 审判长 李 宁 审判员 庞伟杰 审判员 杨晓晓 二〇二一年一月二十七日 法官助理曲恺 书记员张赛