江苏省南京市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏01行终741号 上诉人（原审原告）王笑临，女，1965年10月13日生，汉族，户籍地广东省广州市天河区。 被上诉人（原审被告）南京市建邺区综合行政执法局，住所地江苏省南京市建邺区雨润大街******。 法定代表人黄元祥，南京市建邺区综合行政执法局局长。 出庭负责人丁少山。 委托代理人张艳峰，江苏汇丰锦律师事务所律师。 委托代理人李慧萍，江苏汇丰锦律师事务所实习律师。 被上诉人（原审被告）南京市综合行政执法局，，住所地江苏省南京市鼓楼区湛江路** 法定代表人金安凡，南京市综合行政执法局局长。 出庭负责人邱强。 委托代理人杨扬。 委托代理人娄志华，江苏苏尊容大律师事务所律师。 上诉人王笑临因诉南京市建邺区综合行政执法局（以下简称建邺区综合执法局）、南京市综合行政执法局（以下简称市综合执法局）责令限期拆除及行政复议一案，不服南京江北新区人民法院（2020）苏0192行初767号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2020年12月14日公开开庭进行了审理。上诉人王笑临，被上诉人建邺区综合执法局的出庭负责人丁少山及委托代理人张艳峰、李慧萍，被上诉人市综合执法局的出庭负责人邱强及委托代理人杨扬、娄志华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，2003年6月14日，南京江心有色金属合金有限公司（以下简称江心公司）与王笑临签订《房屋购销合同》，约定王笑临购买农民公寓05幢504室房屋，江心公司于2003年8月31日前交付房屋。2018年8月10日，原南京市建邺区城市管理行政执法局（以下简称原建邺区城管执法局）对位于江心洲永定村农民公寓04幢、05幢建筑物进行调查，经现场勘查并拍照取证，发现该建筑物为砖混五层，面积为5538.07平方米（其中04幢面积为2575.11平方米，05幢面积为2962.96平方米）。该建筑物系江心公司建设，该公司现场未提供规划（建设）部门审批手续。原建邺区城管执法局于当日作出《核查通知书》，告知江心公司上述建筑物涉嫌违反《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称城乡规划法）第四十条的规定，依据城乡规划法第六十四条的有关规定，责令江心公司在接到本通知书之日起三日内携带相关行政许可（备案）材料（证书）等材料到指定地点接受调查处理。2018年8月13日，原建邺区城管执法局制作《立案审批表》，决定对农民公寓04幢、05幢5538.07平方米建筑物进行立案查处。2018年8月17日，原建邺区城管执法局向原南京市规划局发送34、35号《商请函》，商请认定江心公司建设的农民公寓04幢、05幢，建筑面积分别为2575.11平方米、2962.96平方米建筑物是否应当办理规划审批手续，如应当办理而又未办理规划审批手续，是否可以采取改正措施以消除对规划实施的影响。2018年9月5日，原南京市规划局作出993、994号《复函》，称其单位未核发过农民公寓04幢、05幢建筑物任何规划手续，建议到原区建设主管部门进行档案查询，如亦未查询到相关规划审批手续，可认定为违法建设，属于《南京市城乡规划条例》第五十七条规定的属于无法采取改正措施消除影响应限期拆除的情形。2018年9月18日，原建邺区城管执法局向南京市建邺区建设和交通局（以下简称建邺区建交局）发送54、55号《商请函》，商请认定农民公寓04幢、05幢建筑物历史审批情况。2018年10月15日，建邺区建交局作出9、10号《回函》称，经查档核实，该单位未核发过农民公寓04幢、05幢建筑物建设工程规划许可证。2018年10月29日，原建邺区城管执法局作出《限期拆除告知书》，告知江心公司拟对其作出限期拆除决定，责令其在收到《限期拆除决定书》之日起4日内自行拆除农民公寓04幢、05幢5538.07平方米建筑物，并告知其享有陈述和申辩的权利。该告知书于当日向江心公司直接送达。2018年11月6日，经核查，农民公寓04幢、05幢5538.07平方米建筑物仍然存在。2018年11月8日，原建邺区城管执法局作出宁城执建限拆字〔2018〕第034号《限期拆除决定书》（以下简称《限期拆除决定书》），认定江心公司未拆除其建设的农民公寓04幢、05幢5538.07平方米建筑物，且无正当理由，依据城乡规划法第六十四条之规定，责令江心公司于2019年5月8日前自行拆除农民公寓04幢、05幢5538.07平方米建筑物，并告知其有行政复议和行政诉讼的权利。该决定书于当日向江心公司直接送达。因王笑临是农民公寓05幢504室房屋的实际占用人，原建邺区城管执法局于2018年11月22日向王笑临作出《告知书》（宁城法建告〔2018〕053-1号），告知王笑临江心公司建设的农民公寓04幢、05幢5538.07平方米建筑物的行为涉嫌违反城乡规划法第四十条第一款的规定，依据有关法律法规规定，已向江心公司作出并送达《停工（核查）通知书》（宁城法建〔2018〕808259号）。2018年11月26日，江苏省南京市建邺公证处出具《公证书》，对原建邺区城管执法局送达《告知书》（宁城法建告〔2018〕053-1号）的行为进行公证。2019年1月23日，原建邺区城管执法局对王笑临作出《告知书》（宁城法建告〔2018〕041-2号），告知王笑临已经向江心公司送达了《限期拆除告知书》（宁城执建限告字〔2018〕第048号），亦告知王笑临有权进行申述和申辩。该告知书于2019年1月23日以公证处公证、微信发照片的方式送达王笑临。2019年2月18日，原建邺区城管执法局对王笑临作出《告知书》（宁城法建告〔2018〕041-3号），告知王笑临已向江心公司作出并送达《限期拆除决定书》，亦告知王笑临有提起行政复议和行政诉讼的权利。该告知书于2019年2月18日以公证、打电话告知、微信发图片的方式向王笑临送达。王笑临未就涉案《限期拆除决定书》申请行政复议或提起行政诉讼。 2019年6月29日，南京市建邺区人民政府作出《关于同意由区综合行政执法局强制拆除建邺区江心洲永定农民公寓04幢和05幢违法建筑的批复》（建政发〔2019〕120号），责成建邺区综合执法局依法对农民公寓04幢、05幢5538.07平方米违法建筑物组织实施强制拆除。2019年7月10日，经核查，农民公寓04幢、05幢5538.07平方米建筑物仍然存在。2019年7月12日，建邺区综合执法局向江心公司作出《催告书》，限期在收到催告书之日起4日内自行拆除上述违法建筑物。该《催告书》于当日向江心公司直接送达。2019年7月20日，建邺区综合执法局作出《告知书》（宁综法建告字〔2019〕第008-4号），告知王笑临因江心公司逾期未履行，建邺区综合执法局于2019年7月12日依法向其作出并送达了《催告书》，亦告知王笑临有权进行陈述和申辩。该告知书于2019年7月20日以电话告知、通过微信的方式送达王笑临。2019年7月22日，建邺区综合执法局张贴《公告书》，公告督促江心公司于4日内自行拆除上述违法建筑物，告知如逾期仍不自行拆除，建邺区综合执法局将依法予以强制拆除。2019年8月1日，经核查，农民公寓04幢、05幢5538.07平方米建筑物仍然存在。2019年8月2日，建邺区综合执法局对江心公司作出宁综法建〔2019〕003号《行政强制拆除决定书》（以下简称《行政强制拆除决定书》），依据《中华人民共和国行政强制法》（以下简称行政强制法）第三十七条、第四十四条的规定，决定自2019年8月10日起对其位于农民公寓04幢、05幢5538.07平方米违法建筑物实施强制拆除，并告知其在2019年8月10日前，自行清理存放于该建筑物内的各类财物，亦告知行政复议或行政诉讼的权利。该决定书于2019年8月2日向江心公司直接送达。2019年8月22日，建邺区综合执法局作出《告知书》（宁综法建告字〔2019〕第100-5号），告知王笑临已于2019年8月2日向江心公司作出并送达了《行政强制拆除决定书》，亦告知王笑临有申请行政复议和行政诉讼。该告知书于2019年8月22日以电话告知、通过微信图片的方式向王笑临送达。王笑临不服，向市综合执法局申请行政复议，市综合执法局于2019年9月20日受理，并向建邺区综合执法局发送《行政复议提出答复通知书》，要求其自收到申请书之日起10日内，对该行政复议申请提出书面答复并提交有关证据、依据和其他材料。该通知书抄送王笑临。2019年9月27日，建邺区综合执法局向市综合执法局提交《行政复议答复书》及相关证据材料。市综合执法局于2019年10月15日将建邺区综合执法局提交的上述材料向王笑临送达。2019年11月4日，王笑临向市综合执法局提交《对建邺区城管局所提交证据的质证意见》。2019年11月15日，市综合执法局作出〔2019〕宁综法复决字第007号《行政复议决定书》（以下简称《行政复议决定书》），依据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称行政复议法）第二十八条第一款第（一）项之规定，决定维持建邺区综合执法局作出的《行政强制拆除决定书》，并依法向当事人送达。王笑临亦不服，向原审法院提起行政诉讼，请求：1.确认建邺区综合执法局作出的《行政强制拆除决定书》违法，并依法撤销；2.确认市综合执法局作出的《行政复议决定书》违法，并依法撤销；3.恢复王笑临农民公寓05幢504室房屋原状。 原审法院另查明，在诉讼过程中，江心公司于2020年1月14日向南京市建邺区市场监督管理局申请注销登记，全体投资人承诺清算工作已全面完结。股东之一即注销登记代理人时仁芹陈述，江心公司注销后无权利义务承受主体。同日，江心公司经核准注销登记。 原审法院再查明，因南京市机构改革，原南京市建邺区城市管理行政执法局更名为南京市建邺区综合行政执法局，承担本区域内城市管理的法定职责。 原审法院认为，根据《中华人民共和国行政处罚法》第十六条、行政强制法第十七条第二款、《南京市城市治理条例》第六十三条、国法函〔2001〕42号《关于在江苏省南京市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》第一条、第二条、建委办发〔2019〕55号《中共建邺区委办公室建邺区人民政府办公室关于印发的通知》等相关规定，建邺区综合执法局作为独立的行政执法主体，负责建邺区行政区划范围内的相对集中处罚权工作，对辖区内涉嫌违反城乡规划管理规定的违法建筑具有进行调查、处理的法定职权。本案中，案涉农民公寓04、05幢建筑物位于南京市建邺区辖区内，建邺区综合执法局对其依法具有进行调查处理的相应职权职责。 根据行政强制法第四十四条规定,对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的,应当由行政机关予以公告,限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼,又不拆除的,行政机关可以依法强制拆除。本案中，江心公司未提供农民公寓04幢、05幢5538.07平方米建筑物的规划审批手续,建邺区综合执法局经调查核实并向建设和规划部门征询意见后，作出《限期拆除决定书》，认定江心公司建设的农民公寓04幢、05幢5538.07平方米建筑物未取得建设工程规划许可证,并限期江心公司自行拆除。江心公司、王笑临均未在法定期限内申请行政复议或者提起行政诉讼,该《限期拆除决定书》已经发生法律效力。经报请南京市建邺区人民政府同意，建邺区综合执法局作出催告、公告等程序，责令江心公司自行拆除并告知原告。后建邺区综合执法局对农民公寓04幢、05幢5538.07平方米建筑物作出《行政强制拆除决定书》，具有事实和法律依据,且符合法定程序。根据行政复议法第十二条第一款的规定，市综合执法局作为建邺区综合执法局的上级主管部门，具有依申请对建邺区综合执法局所作具体行政行为进行行政复议的法定职权。市综合执法局在行政复议程序中履行了受理、通知答复等程序，在法定期限内作出行政复议决定，维持建邺区综合执法局作出的《行政强制拆除决定书》，认定事实清楚，适用法律证据，程序合法。综上，建邺区综合执法局作出的《行政强制拆除决定书》以及市综合执法局作出的《行政复议决定书》认定事实清楚，适用法律、法规准确，程序合法，王笑临的诉讼请求无事实和法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六条、第六十九条、第七十九条之规定，原审法院判决：驳回王笑临的诉讼请求。本案一审案件受理费50元，由王笑临负担。 上诉人王笑临上诉称：一、原审法院认定事实不清。建邺区综合执法局提交的《案件调查及现场勘查记录》中记载当事人现场未提供规划（建设）部门审批手续，但其未提交江心公司的说明，也未提交询问笔录或现场录像予以证明。案涉房屋在获得立项建设时，所处地块属于南京市雨花台区管辖，开工建设半年后才划入南京市建邺区管辖。建邺区综合执法局未到南京市雨花台区建设部门进行查询，未尽查询义务。案涉地块已纳入征收范围，建邺区综合执法局无视征收程序，“以拆违为名，行拆迁之实”，损害上诉人的合法权益。二、原审法院未对上诉人提交的证据作出认定。上诉人在一审中提交了《关于同意建设绿岛农民家园的立项批复》（雨发展项字〔2002〕52号）显示房屋的建设经过了政府立项批准，但原审法院未予认定。三、建邺区综合执法局程序违法。自2018年8月起，建邺区综合执法局就案涉房屋分别作出了《限期拆除决定书》、《催告书》、《公告》、《行政强制拆除决定书》等一系列文书，但均未向上诉人送达。上诉人于2019年才收到告知书。案涉房屋被强拆时，无人通知上诉人到场。综上，请求二审法院判决：1.依法撤销一审判决；2.确认建邺区综合执法局作出的《行政强制拆除决定书》违法，确认市综合执法局作出的《行政复议决定书》违法；3.将王笑临农民公寓05幢504室房屋恢复原状。 被上诉人建邺区综合执法局辩称，一审法院查明的事实清楚，适用法律正确。首先，根据1990年4月实施的《南京市城市规划条例》第二条的规定，以及1995年《国务院关于南京市城市总体规划的批复》，南京市城市规划区包括整个南京市行政辖区，本案所涉建筑位于南京市城市规划区范围之内，在建设之前，应按照有关城市规划的规定办理建设工程规划许可审批手续，但本案所涉建筑并未办理相关规划审批手续，应认定为违法建筑，且该违法行为一直存续，未得到纠正。其次，建邺区综合执法局于2018年11月8日对涉案建筑作出《限期拆除决定书》，江心公司、上诉人均未对该限期拆除决定书申请行政复议或提起行政诉讼，该《限期拆除决定书》已发生法律效力。建邺区综合执法局依照相关法律规定作出《行政强制拆除决定书》，具有相关事实和法律依据，且符合法定程序。再次，建邺区综合执法局在对涉案建筑进行查处过程中进行了现场勘查，拍摄了照片，先后向江心公司发送了相关执法文书，并向上诉人送达相应的告知书，及时告知了上诉人相关情况，保障了行政相对人江心公司和上诉人的陈述、申辩权及知情权，同时也向相关规划主管部门进行了征询核实，程序并不违法。请求二审法院驳回上诉，维持原判。 被上诉人市综合执法局辩称，一审判决认定事实清楚，证据充分。立项批复与建筑规划许可是两个不同的概念，不能互相替代。案涉地块有征地拆迁计划不代表就应当停止拆除违建工作。请求二审法院依法驳回上诉人的上诉请求。 原审各方当事人向原审法院提交的证据和依据已随案移送本案。本院经审理认定，原审判决质证、认证符合法律规定，本院对原审判决认定的证据予以确认。 本院经审理查明，原审法院认定的事实属实，本院予以确认。 本院认为，根据行政强制法第十七条第二款、国务院《关于在江苏省南京市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》、江苏省人民政府《关于同意南京市城市管理相对集中行政处罚权试点工作方案的复函》、《南京市城市治理条例》第六十三条的规定，被上诉人负责南京市建邺区行政区划范围内的相对集中处罚权工作，对辖区内涉嫌违反城市规划管理规定的违法建筑具有进行调查、处理的法定职权。涉案建筑处于南京市建邺区行政区划内，属建邺区综合执法局的管理、调查处理范围，建邺区综合执法局具有作出行政强制拆除决定的法定职权。 1994年6月25日公布施行、1997年7月31日修正的《江苏省村镇规划建设管理条例》第八条规定：“在村镇范围内进行的各项建设必须服从规划管理。”该条例第十五条第一款、第二款规定：“凡在村镇范围内进行各类建设的单位和个人，必须向乡（镇）人民政府申请核发村镇工程建设许可证。建设单位或个人持建设项目批准文件、村镇规划选址意见书、建设用地批准证件、建设工程图纸向乡（镇）人民政府提出申请，经其初审后，报县级人民政府建设行政主管部门核发村镇工程许可证。”1990年4月7日施行的、涉案建筑建设时尚有效的《南京市城市规划条例》第二条规定：“制定和实施城市规划，在城市规划区内进行建设，必须遵守本条例。本条例所称城市规划区即南京市行政区域。”该条例第四十条第一款规定：“任何单位或个人需要新建、扩建、改建各项建设工程，必须向规划管理部门申请领取建设工程规划许可证后方可施工。”该条例第六十二条第一款规定：“未领取建设工程规划许可证进行施工，不按建设工程规划许可证的规定和核准的施工设计图进行施工，临时性工程或应该拆除的工程逾期未拆，均属违法建设。”1990年4月1日施行的原《中华人民共和国城市规划法》第三十二条规定：“在城市规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施，必须持有关批准文件向城市规划行政主管部门提出申请，由城市规划行政主管部门根据城市规划提出的规划设计要求，核发建设工程规划许可证件。建设单位或者个人在取得建设工程规划许可证件和其他有关批准文件后，方可申请办理开工手续。”2008年1月1日起施行的城乡规划法第四十条第一款规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”该法第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”根据上述规定可知，无论是城乡规划法施行前，抑或是2008年1月1日城乡规划法实施后，相关法律法规均明确规定了在城镇规划区内进行工程建设必须取得建设工程规划许可证或村镇工程建设许可证及其他相关批准文件，否则即为违法建设，应由城乡规划主管部门进行相应的查处。本案中，江心公司作为建设者，在建邺区综合执法局查处过程中，未提供农民公寓04幢、05幢5538.07平方米建筑物的规划审批手续，建邺区综合执法局经调查核实并向建设和规划部门征询意见后，作出《限期拆除决定书》，认定江心公司建设的农民公寓04幢、05幢5538.07平方米建筑物未取得建设工程规划许可证，并限期江心公司自行拆除。江心公司、王笑临收到上述《限期拆除决定书》后，均未在法定期限内申请行政复议或者提起行政诉讼，该《限期拆除决定书》已经发生法律效力。建邺区综合执法局经报请南京市建邺区人民政府同意后，依法进行了催告、公告等程序，责令江心公司自行拆除并告知王笑临。上诉人王笑临虽然提供了案涉房屋的《关于同意建设绿岛农民家园的立项批复》（雨发展项字〔2002〕52号），但项目立项批复与建设工程规划许可手续不同，项目立项，不代表已取得建设工程规划许可手续。从建邺区综合执法局函询的情况看，案涉项目并未从规划部门取得建设工程规划许可手续。综合上述事实，建邺区综合执法局对农民公寓04幢、05幢5538.07平方米建筑物作出《行政强制拆除决定书》，具有事实和法律依据，且符合法定程序。 根据行政复议法第十二条第一款的规定，市综合执法局作为建邺区综合执法局的上一级主管部门，具有依申请对建邺区综合执法局所作具体行政行为进行行政复议的法定职权。市综合执法局在行政复议程序中履行了受理、通知答复等程序，在法定期限内作出行政复议决定，维持建邺区综合执法局作出的《行政强制拆除决定书》，认定事实清楚，适用法律证据，程序合法。 关于上诉人提出建邺区综合执法局未按照原市规划局复函要求向雨花台区建设主管部门进行查询，即认定涉案建筑系违法建设无事实依据的问题。本院经审查认为，上诉人称涉案房屋于2003年8月份交付。当时有效的《南京市城市规划条例》第四十二条第一款规定：“区规划管理部门审批区辖范围内的个人建房以及单位申请建设的建筑面积不超过二百平方米且符合下述各条件的房屋建筑：（一）无需划拨用地；（二）建设单位系区属以下单位；（三）位于现有或规划干道（路幅三十米以上）两侧五十米地带以外，以及城墙、文物古迹、风景名胜区、园林绿地、河湖水面、高压供电走廊、公路、铁路、火车站、广场、码头、水源等指定的规划控制范围以外。”根据该规定，2003年，南京市区级规划管理部门仅有权依照上述规定对200平方米以下建筑的建设进行规划审批，而涉案建筑总面积为5538.07平方米，明显不属于区规划管理部门审批范围。且上诉人和江心公司均未能举证证明涉案建筑已办理规划许可手续，建邺区综合执法局根据原市规划局未对涉案建筑核发任何规划手续的《复函》，对照《南京市城市规划条例》第四十二条第一款的规定，结合其查明的案件事实，认定涉案建筑为违法建筑，具有事实和法律依据。因此，对上诉人的该项上诉主张，本院不予支持。 综上，上诉人王笑临的上诉请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人王笑临负担。 本判决为终审判决。 审判长 洪 途 审判员 王玉刚 审判员 付 双 二〇二一年一月二十五日  书记员 曹 洁