浙江省舟山市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙09行终70号 上诉人（原审原告）朱世龙，男，1950年2月23日出生，汉族，住舟山市定海区。 委托代理人（特别授权代理）朱红波，女，1976年5月31日出生，汉族，住舟山市定海区，系上诉人朱世龙之女。 委托代理人（特别授权代理）吴**峰，舟山市定海区恒平法律服务所法律工作者。 被上诉人（原审被告）舟山市自然资源和规划局，住所地舟山市定海区临城街道千岛路**。 法定代表人王**，局长。 出庭应诉负责人黄广，该局副局长。 委托代理人（一般授权代理）李军海，该局工作人员。 委托代理人（一般授权代理）陈波，浙江海泰（舟山）律师事务所律师。 被上诉人（原审第三人）朱立根，男，1942年7月27日出生，汉族，住舟山市定海区。 上诉人朱世龙因与被上诉人舟山市自然资源和规划局、朱立根规划行政许可一案，不服舟山市定海区人民法院（2020）浙0902行初16号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年11月10日立案受理后，依法组成合议庭，并于2020年12月4日公开开庭审理了本案。上诉人朱世龙及其委托代理人朱红波、吴**峰，被上诉人舟山市自然资源和规划局的出庭应诉负责人黄广及委托代理人李军海、陈波，被上诉人朱立根到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审法院认定，原告朱世龙与其前妻胡金娟于1982年2月通过审批建造了位于定海区××街道××路××号的三底三面二层楼房一幢（该房屋所在区域原属定海区白泉镇人民政府管辖，后于2014年1月1日划归由新城管委会临城街道办事处管辖），平房两间。2018年5月11日，在舟山市定海区××街道××区人民调解委员会的调解下，朱世龙与胡金娟达成分房协议，并出具分房协议书一份。2018年10月18日，原舟山市国土资源局对上述楼房及两间平房作出不动产权证书，朱家路19号二层三底两面楼房登记权利人为胡金娟，不动产权证号为浙（2018）舟山市不动产权第0××1号；朱家路19-1号41.74平方米及19-2号33.21平方米两间平房登记权利人为朱世龙，不动产权证号为浙（2018）舟山市不动产权第0××3号。上述房屋朱家路19-1号平房与朱家路19号三底三面两层楼房相独立，且南北相隔距离较长。该19-1号平房进门处位于北侧，进门左边依次为卫生间及卧室各一间，该二室的窗户均朝东；右侧依次为厨房和小客厅各一间，该房屋南侧墙面无门无窗。该房屋与第三人朱立根坐落于朱家路18号新建三层房屋南北相邻。该平房南侧山墙与第三人新建房屋墙面南北相距约1.6米至2.5米不等。上述朱家路18号房屋系第三人朱立根所有，舟山市定海区人民政府于2002年10月23日颁发集体土地使用证，土地使用权人朱立根，使用权面积为268.4平方米。2012年2月22日，该户分两户，第三人朱立根一户，其子朱平为一户。朱立根使用权面积142.31平方米、独用面积108.31平方米、分摊面积34.00平方米；朱平使用权面积131.52平方米、独用面积97.51平方米、分摊面积34.01平方米。2016年3月8日，第三人作为户主，与其妻严云梅向舟山市定海区临城街道办事处等提出私人建房申请，审批机关受理后，对上述材料进行审核、联合踏勘，并向所在社区调查取得相关证据。其中，2016年5月31日，毛竹山村爱国经济合作社出具证明一份，载明朱立根现审批房屋翻建，该房屋东北边二间房屋是朱世龙的杂屋。2018年4月4日，舟山市定海区人民政府对第三人作出建房批准书，原舟山市规划局于同日作出建设用地规划许可证及涉案建设工程规划许可证，并于同年5月16日由房屋所在地村委会就第三人建房审批结果公示，公示期间未收到异议。同年8月10日，第三人领取涉案建设工程规划许可证。 原审法院认为，本案的争议焦点在于原舟山市××路××号××房的日照、采光等，即案涉平房在核发建设工程规划许可证时是否属于杂屋即辅房是关键。依据浙江省《城市建筑工程日照分析技术规程》中2.0.22“居室指卧室、起居室（厅）的居住空间。”3.2.1“日照分析对象应包括下列建筑（含场地）：1居住和养老类：住宅（含城镇规划建设用地内的农村住宅），宿舍，老年人居住建筑等……3有关法律、法规和工程建设标准规定有日照要求的其他建筑或场地。”3.2.3“每套住宅至少应有1个居室达到日照标准；当一套住宅中居住空间超过（含）4个居室或者套内建筑面积超过（含）120㎡时，至少应有2个居室达到日照标准。”首先，2016年3月8日，第三人向临城街道办事处等提交了建房审批申请，审批机关向其所在社区调取了证明材料，根据毛竹山村爱国经济合作社出具证明一份，载明涉案朱家路19-1号平房是杂屋。其次，原告不能提供涉案三底三面二层楼房和两间平房的原始建房审批手续，其不能以事后取得了不动产权证来推定涉案19-1号平房之前为农村居民住宅。再次，原告提出与胡金娟于1996年10月16日协议离婚，协议约定三底三面二层楼房归女方所有，二间平房归男方所有。但原告并不能提供双方离婚登记时的财产分割协议，而现原告提供的仅是其与胡金娟在2018年5月11日达成的分房协议书一份，该分房协议发生在被告作出涉案行政审批许可行为之后。最后，涉案19-1号平房门面朝北，东山墙、西山墙开设有窗，而南山墙从未开窗或开门，故从建筑现状看，被诉建设工程许可亦不会对该房带来明显的日照、采光等影响。故被告对第三人作出涉案行政规划许可证时，认为该朱家路19-1号平房为杂房并无不当。且被告在受理第三人朱立根建设工程规划许可后，对上述材料进行审核、联合踏勘，并向所在社区调查取得相关证据，作出涉案建设工程规划许可证，并予以公示等，程序亦无不当。综述，原告诉求缺乏事实和法律依据，该院难以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告朱世龙的诉讼请求。案件受理费50元，由原告朱世龙承担。 宣判后，朱世龙不服，向本院提起上诉称，一、一审判决认定上诉人居住的朱家路19-1号平房是杂屋，没有事实依据。原审法院不能仅凭村委会证明认定，且与法院现场勘查结果自相矛盾，在第三人无法取得周边村民相邻协议的情况下，村委会负责人无权出具证明，不能以上诉人前期未做产权证来认定该房屋不合法。关于审批资料包括婚姻档案等，根据行政诉讼举证规则，应由被上诉人舟山市自然资源和规划局承担举证义务。二、一审法院认为上诉人与胡金娟的分房协议及涉案19-1号平房的产权证取得时间发生在涉案行政许可公告之间之后，不具有对抗性是错误的。被上诉人朱立根申请建房整个环节，上诉人是不知情的，其未签署相邻协议，未进行规划许可证公告，只是在2020年上半年原审第三人打地基时，上诉人才知悉其要造三层楼房，才向村委、街道、信访部门反映，一审法院对本案事实认定是错误的。三、上诉人涉案房屋具有合法的权属登记，登记记载该房屋是住宅性质，具有住宅的使用功能，不能因该房屋建造时的朝向问题而剥夺该住宅的使用功能及价值，原舟山市规划局的违规审批直接损害涉案房屋享有的住宅功能。综上，请求本院撤销原判，改判撤销被上诉人舟山市自然资源和规划局（原舟山市规划局）于2018年4月4日核发给被上诉人朱立根建字第新临2018（024）号建设工程规划许可证。 被上诉人舟山市自然资源和规划局辩称，一、该局作出规划行政许可事实清楚，程序合法，适用法律正确。2016年3月8日，朱立根向舟山市定海区临城街道办事处等提出私人建房的申请，同时提交了建房审批所需材料。该局于2016年3月18日受理申请后，对申请材料进行了审核，于2016年4月13日进行了联合踏勘，并向所在村调查取得相关证明。2016年10月21日，临城街道私人建房领导小组集体讨论会审并批准了朱立根的建房申请及规划许可。2018年4月4日，舟山市定海区人民政府为朱立根作出建房批准书，该局也于同日作出了建设用地规划许可证及建设工程规划许可证。2018年5月16日，由房屋所在地村委会就朱立根建房审批结果公示，公示期内无异议。2018年8月10日，朱立根领取了建设工程规划许可证。一审法院已确认该局的行政行为程序正确。二、一审法院认定案涉两间平房为杂屋，在原舟山市××房的性质，该节事实认定正确，上诉人的上诉理由不能成立。第一，该局从社区调取的毛竹山村爱国经济合作社出具的证明，已载明案涉二间房屋为杂屋。且从现存续房屋的情况来看，上诉人与案外人胡金娟之间建造当时的房屋组成为主屋和杂屋，该杂屋不会因为离婚析产而改变。第二，上诉人对平房进行翻建最近一次在2020年初，上诉人不能以两间平房现状来对抗该局作出行政许可时房屋的状态。第三，上诉人主张相邻协议是申请建房的前置协议，缺乏法律依据。朱立根的情形已符合审批要求，签订相邻协议不是该审批的必要条件。第四，上诉人提交的《通知》不能替代原始建房审批手续，不能证明本案诉争的两间平房曾是单独的农村居民住宅，更不能推翻该局作出行政行为时案涉两间平房是杂屋的认定。三、上诉人以朱立根建房审批公告时间发生在涉案19-1号平房产权证取得时间之后为由认定一审认定事实错误，该理由不能成立，且混淆概念。未进行房产分割前朱家路19号的不动产是上诉人与案外人胡金娟共有的，其中三面二层楼房作为主楼拥有居室，已满足住宅的光照条件，而案涉平房只是杂屋非居室，更不是独立住宅，法律上并无光照要求。且该产权证取得时间以及签订分房协议、分割后的不动产登记时间都晚于该局作出被诉行政许可的时间，且上诉人在公示期内亦未提出异议。四、被诉建设工程规划许可行为既已确认不会对涉案19-1号平房现状的日照采光带来明显影响也就意味着并不损害案涉平房住宅的相关功能，案涉平房的权属是否合法与其光照条件并无必然联系。综上，请求本院驳回上诉，维持原判。 被上诉人朱立根在二审庭审中辩称，原审法院认定事实清楚，适用法律正确。根据其在2002年领取的集体土地使用权证的附图，可以证明本案讼争的上诉人平房是建在集体水沟上的，集体土地是不能随便被占用的。被诉规划许可行为公示过了，是正确的。故请求本院维持原审判决。 原审期间各方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审审理过程中，上诉人朱世龙向本院提交了以下证据材料（均系复印件）：1.原舟山市国土资源局定海白泉管理所于2002年10月16日发出的《通知》，内容为通知朱世龙户领取土地使用证，拟证明当时已经向朱世龙户核发了土地使用权证，原土地证现在遗失了；2.浙（2018）舟山市不动产权第0××5号不动产权证及附图共三页，拟证明权利人朱世龙、胡金娟于2018年4月12日取得了共同共有的朱家路19号不动产权登记，且登记机关认定了涉案房屋的住宅性质，该不动产权证因分割登记已经被注销；3.《不动产登记历史信息查询证明》、《不动产登记查询证明》，拟证明涉案房屋登记的性质均是住宅，原先两间平房是住宅，不会因为离婚而改变使用性质。经二审庭审质证，被上诉人舟山市自然资源和规划局对上诉人提供的证据1真实性有异议，该通知无出处来源且未盖章；对证据2、3真实性、合法性无异议，对关联性有异议，认为不能直接案涉两间平房是主屋，且在农村宅基地范围内的居民住宅都登记为住宅性质，并无其他名称，而该局在审批朱立根户规划许可时根据卫星图显示对应的上诉人案涉房屋标注是“简”字，意思就是简屋，涉案规划许可证的附图亦有相应记载。被上诉人朱立根对上诉人提供的证据有异议，认为卫星图已显示涉案平房是简屋，其建房只和主楼有关系，且认为不管什么性质的房屋都是可以住的，不能以此证明涉案平房是住宅。本院认为，上诉人提供的证据1与本案审理被诉规划许可行为并无直接的关联性，故不作为本案证据予以采纳；证据2、3系由不动产登记机关出具的不动产权证及查询证明，可以证明上诉人涉案不动产相关登记信息，本院予以确认。 二审庭审中，各方当事人主要围绕原舟山市规划局作出被诉建设工程规划许可行为是否具有事实和法律依据等审理重点进行了质证与辩论。 本院经审理，对原审判决认定的基本事实予以确认。另查明，原舟山市规划局因机构改革被撤销，其职能由机构改革后的舟山市自然资源和规划局继续行使。 本院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一、二款规定，“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证……对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证。”根据《浙江省城乡规划条例》第七条规定，“县级以上人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。城市、县人民政府城乡规划主管部门在市辖区、开发区（园区）、乡（镇）依法设立的派出机构按照规定职责承担有关城乡规划管理工作。县级以上人民政府有关部门和乡（镇）人民政府应当按照各自职责，做好城乡规划管理的有关工作。”本案中，原舟山市规划局具有作出被诉建设工程规划许可行为的法定职责，因机构改革后原舟山市规划局撤销，其职能由舟山市自然资源和规划局继续行使，故舟山市自然资源和规划局是本案适格被告。 本案的审理重点是原舟山市规划局向被上诉人朱立根户核发建字第新临2018（024）号《建设工程规划许可证》是否有充分的事实和法律依据的问题。争议核心系上诉人朱世龙现有的涉案朱家路19-1号平房是否为杂屋（辅助用房），即原舟山市规划局作出被诉《建设工程规划许可证》许可被上诉人朱立根户原址建房与邻户上诉人朱世龙现有的涉案朱家路19-1号平房的间距是否符合相关城乡规划要求。 本案中，上诉人朱世龙主张位于毛竹山社区爱国朱家路19号楼房及两间平房建造于1982年；其与案外人胡金娟于1996年协议离婚，当时的离婚协议约定楼房归女方所有，两间平房归男方所有，但原始离婚协议遗失。即使按照上诉人朱世龙主张涉案平房建造于1982年，当时无相关规划审批要求，但涉案房屋建造时上诉人朱世龙与案外人胡金娟并未离婚，该户在三底三面二层楼房相隔道地十余米之外建造涉案平房并主张该平房系用于日常居住有悖于当地农村建房习惯且不符合生活经验。而上诉人朱世龙主张其与胡金娟于1996年离婚析产分得该两间平房，对此未提供相应证据予以证明，且涉案两间平房原始用途和性质并不因离婚析产而改变。故上诉人朱世龙主张涉案平房在原始建房时即为居住用房的意见，本院不予采纳。 根据本案审理查明的事实，被上诉人朱立根户于2016年3月8日提出私人建房申请，经公示7日无异议，村集体于同年3月15日同意其申请并报上级政府审批，后经集体讨论并最终于2018年4月4日获得建房批准及建设用地规划许可、建设工程规划许可。在审批过程中，毛竹山村爱国经济合作社于2016年5月31日出具的证明，载明“毛竹山村爱国朱家路18号村民朱立根，现审批房屋翻建，该房屋东北边二间房屋是朱世龙的杂屋”。上诉人朱世龙对此提出异议，认为村集体经济组织无权出具该证明，且与事实不符。对此，该《证明》经村集体经济组织盖章并由负责人签名，系涉案房屋所在地的村集体经济组织的意见，审批机关将其作为建房审批及相关行政许可的依据也属妥当。而上诉人朱世龙的房屋当时并未取得初始登记，上述《证明》所载“朱立根房屋东北边二间房屋是朱世龙的杂屋”的内容，与该二间平房的实际建造位置、建设高度、原始用途等相符，毛竹山村爱国经济合作社出具上述《证明》并未明显违反事实及相关法律规定。故，审批机关对朱立根户作出涉案建设工程规划许可证时认定涉案朱家路19-1号平房为杂房，妥当。 另，上诉人朱世龙与案外人胡金娟于2018年4月12日取得浙（2018）舟山市不动产权第0××5号不动产权登记，该不动产权证载明坐落于毛竹山爱国村朱家路19号土地使用权面积281.91平方米，房屋建筑面积224.38平方米；根据该不动产权证所附房产分层分户图，显示有小房两间，面积分别为33.21平方米和41.74平方米，即涉案两间平房；后该不动产权证因分割登记被注销。2018年5月11日，上诉人朱世龙与案外人胡金娟签订《分房协议书》，约定因离婚调解双方自愿达成协议，其中朱世龙分得平房二间，一间33.21平方米，一间41.74平方米。后，上诉人朱世龙于2018年10月18日取得上述两间平房不动产权证。故，上诉人朱世龙取得涉案19-1号平房不动产权证的时间晚于被上诉人朱立根户申请建房并最终获批取得被诉建设工程规划许可的时间，其不能以在后取得的涉案平房的不动产权属登记来证明审批机关在前作出的被诉建设工程规划许可是错误的，对上诉人朱世龙的该节主张，本院不予采纳。 综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予维持。上诉人朱世龙的上诉理由不能成立，本院对其上诉请求不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人朱世龙负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 王卫东 审 判 员 周 杰 审 判 员 岑锦山 二〇二一年一月七日 法官助理 方 园 代书记员 斯洲慧