辽宁省抚顺市中级人民法院行 政 判 决 书（2021）辽04行终14号上诉人（原审原告）苑玉芹，女，1942年1月2日出生，汉族，住抚顺市望花区。委托代理人邹秀丽，系北京市两高律师事务所律师。委托代理人付德财，系北京市两高律师事务所律师。被上诉人（原审被告）抚顺市新抚区住房和城乡建设局，住所地抚顺市新抚区南阳路西一段25甲。法定代表人唐民昇，系该局局长。委托代理人刘永明，系该局工作人员。委托代理人孙玥，系辽宁必达律师事务所律师。原审原告杜赛男，女，1993年9月26日出生，汉族，住抚顺市新抚区。上诉人苑玉芹诉被上诉人抚顺市新抚区住房和城乡建设局（以下简称新抚区住建局）不履行事故处理法定职责一案，不服抚顺市望花区人民法院（2020）辽0402行初139号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。现已审理终结。原审法院经审理查明，2016年9月8日20时45分，抚顺市新抚区建新社区福民路34号楼3单元202室发生了燃气爆炸事故，造成唐玲、聂威2人当场死亡，9人受伤。其中李玉华、杜飞分别于9月9日01时17分、9月18日17时37分死亡。2016年9月9日，抚顺市新抚区政府组织有关人员成立了事故调查组，2016年9月27日，抚顺市新抚区政府作出《抚顺市新抚区新抚街道“9.08”液化石油气泄露爆炸燃烧事故调查报告》（以下简称《调查报告》）。2020年1月19日，二原告申请被告对该爆炸事故履行查处的法定职责，被告在两个月内，未作出任何答复。后二原告向新抚区人民法院提起行政诉讼，经释明，二原告向本院提起本案行政诉讼。原审法院认为，《城镇燃气管理条例》第二条规定：城镇燃气发展规划与应急保障、燃气经营与服务、燃气使用、燃气设施保护、燃气安全事故预防与处理及相关管理活动，适用本条例。天然气、液化石油气的生产和进口，城市门站以外的天然气管道输送，燃气作为工业生产原料的使用，沼气、秸秆气的生产和使用，不适用本条例。本条例所称燃气，是指作为燃料使用并符合一定要求的气体燃料，包括天然气（含煤层气）、液化石油气和人工煤气等。第五条规定：国务院建设主管部门负责全国的燃气管理工作。县级以上地方人民政府燃气管理部门负责本行政区域内的燃气管理工作。县级以上人民政府其他有关部门依照本条例和其他有关法律、法规的规定，在各自职责范围内负责有关燃气管理工作。第四十三条规定：燃气安全事故经调查确定为责任事故的，应当查明原因、明确责任，并依法予以追究。对燃气生产安全事故，依照有关生产安全事故报告和调查处理的法律、行政法规的规定报告和调查处理。生效的辽宁省高级人民法院作出的（2018）辽行终177号行政判决：认定被上诉人聂忠库、左桂荣因对《调查报告》不服，向抚顺市人民政府申请行政复议，抚顺市人民政府作出行政复议决定驳回了申请人的复议申请，并告知了诉讼权利。但被上诉人放弃了通过行政诉讼予以救济的途径。辽宁省高级人民法院作出的（2018）辽行终177号行政判决还认定：“抚顺市新抚区人民政府组织相关单位组成调查组，并由调查组形成《调查报告》后，应由抚顺市新抚区住房和城乡建设局提出处理意见并作出事故处理决定。”从终审判决认定的事实和论述看，被告是本案适格的被告主体，其应根据《调查报告》对此次爆炸事故提出处理意见并作出事故处理决定。至二原告提起本案诉讼时止，被告的确没有根据《调查报告》对此次爆炸事故提出处理意见并作出事故处理决定，但二原告并没有在本案中对此提出诉求。二原告在本案的诉讼请求是：一、请求法院依法确认新抚区住建局对抚顺市新抚区建新社区福民路34号楼3单元202室发生的燃气爆炸事故未进行调查处理的行为违法。二、请求法院责令被告依法履行法定职责，组织相关单位成立调查组，查明事故原因并作出事故处理决定。三、本案诉讼费由被告承担。二原告的诉讼请求，虽然明确，但其本意都是在否定案涉《调查报告》的行政效力下，请求判令被告履行法定职责。现在二原告、被告均未提供有效证据能够否定《调查报告》的行政效力，不宜支持二原告的诉讼请求，确认被告违法，并对事故原因等重新调查。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告杜赛男、苑玉芹的诉讼请求。案件受理费50元，依法由二原告负担。上诉人苑玉芹上诉称，请求依法判令：1、依法撤销抚顺市望花区人民法院（2020)辽0404行初139号行政判决书，依法改判支持上诉人的全部诉讼请求；2、本案的原审、二审诉讼费用由被上诉人承担。事实与理由：一、一审法院认定“案涉《调查报告》具有行政效力”且以“上诉人未提供有效证据否定《调查报告》的行政效力”为由，不支持上诉人一审的诉讼请求，属于法律认定错误。（一）案涉《调查报告》虽然加盖了公章，但不属于具体行政行为，应属于不可诉的内部行为，对外不产生行政效力。(二）案涉《调查报告》只有在经过政府批复后，政府的批复文件才能作为追究法律责任的依据，但《调查报告》本身并不能对行政相对人产生权利义务的实质影响。上诉人在起诉抚顺市人民政府一案中，抚顺市中院、辽宁省高院均己对该问题进行了实体审理。抚顺市人民政府的生效复议决定，已经明确该《调查报告》不属于具体行政行为。二、上诉人在一审中的诉求具体明确，案涉《调查报告》仅具有证据效力，但是该证据在实体、程序上是否合法有效，证据是否充分，是否应采纳，须由被上诉人进行审查后作出具有行政效力的事故处理决定。但一审法院却错误的以“上诉人没有在本案中提出要求被上诉人根据《调查报告》对此次爆炸事故提出处理意见并作出事故处理决定”为由，不支持上诉人一审的诉求。(一）上诉人的主张被告主体适格，有明确的事实和法律依据。(二）案涉《调查报告》认定事实不清，证据不足，存在诸多矛盾，程序违法。不应作为被上诉人作出事故认定处理的证据依据，被上诉人应重新对该事故组织调查核实后，作出事故处理决定。三、被上诉人未依法履行法定职责，至今未对“9.08”爆炸事故作出任何事故处理决定。依据《城镇燃气管理条例》第五条：“国务院建设主管部门负责全国的燃气管理工作。县级以上地方人民政府燃气管理部门负责本行政区域内的燃气管理工作。县级以上人民政府其他有关部门依照本条例和其他有关法律、法规的规定，在各自职责范围内负责有关燃气管理工作。”第四十三条第一款：“燃气安全事故经调查确定为责任事故的，应当查明原因、明确责任，并依法予以追究。”依据《抚顺市城市煤气管理办法》第三条：“本办法所称城市煤气用户提供生产和生活需要的，以矿井煤层气为主的可燃气体。”第四条：“抚顺市城乡建设委员会是本市燃气行业行政主管部门，负责本市城市煤气管理工作。”辽宁省高级人民法院于2019年3月12日作出的（2018)辽行178号行政判决书确认：“抚顺市新抚区人民政府组织相关单位组成调查组，并由调查组形成《调查报告》后，应由抚顺市新抚区住房和城乡建设局提出处理意见并作出处理决定。”依据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定，“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。”被上诉人是本区燃气行业行政主管部门，负责本区城市燃气管理工作，燃气安全事故经调查确定为责任事故的，应当查明原因、明确责任，并依法予以追究。被上诉人作为本案适格被告，对“9.08”爆炸案有作出事故处理决定的法定职责。但自2020年1月19日，上诉人依法向被上诉人提出履行法定职责监督申请至今，被上诉人未组织相关单位成立调查组、未对爆炸成分进行检测、未查明事故原因且未作出事故处理决定。综上，案涉《调查报告》认定事实不清，证据不足，存在诸多矛盾，程序违法，不应被采纳。被上诉人未依法履行法定职责，至今未对“9.08”爆炸事故作出任何处理决定，请求二审法院秉公执法，支持上诉人的全部诉讼请求。被上诉人新抚区住建局辩称，《调查报告》是由新抚区政府作出并盖章，并不是以事故调查组名义作出。新抚区政府是作出行政行为的适格主体，被上诉人作为事故调查组一员，在事故调查过程中履行了法定职责。新抚区政府认为该起事故严重，影响范围大，故成立事故调查小组，被上诉人积极参与配合调查，不可能不服从上级的管理，另行组成小组重新调查。本院经审理查明的事实与原审法院查明的基本相同。本院认为，本案争议的焦点是上诉人请求确认被上诉人行为违法并履行调查处理的法定职责，是否有事实根据和法律依据。《城镇燃气管理条例》第四十三条规定：“燃气安全事故经调查确定为责任事故的，应当查明原因、明确责任，并依法予以追究。对燃气生产安全事故，依照有关生产安全事故报告和调查处理的法律、行政法规的规定报告和调查处理”。案涉液化石油气泄漏爆炸燃烧事故发生后，新抚区政府成立联合调查组，被上诉人作为联合调查组成员单位参加了调查工作，与联合调查组其他成员单位共同形成调查结论意见。被上诉人履行了上述条例规定的相关职责。上诉人主张被上诉人未进行调查处理，无事实根据。同时，《调查报告》意见明确，是对该起事故性质以及责任主体的结论性意见。在此情况下，上诉人请求责令被上诉人调查事故原因并作出处理决定，于法无据。综上，被上诉人对案涉液化石油气泄漏爆炸燃烧事故已经履行了相应的调查处理职责，并无不当。上诉人上诉请求无事实与法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人苑玉芹负担。本判决为终审判决。审判长  徐铁军审判员  刘 妍审判员  曹 丹二〇二一年一月二十一日书记员  段学飞