江苏省盐城市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)苏09行终638号 上诉人（原审原告）王裕才，性别××年××月××日生，××族，居民。 上诉人（原审原告）王裕华，性别：××，××年××月××日生，××族，居民。 委托代理人王云梁（系上诉人王裕华儿子），性别，居民，住盐城市盐都区。 两上诉人的共同委托代理人李丽娜，北京京平律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）盐城市盐都区住房和城乡建设局，住所地盐城市盐都区新都路盐都住建大厦。 法定代表人徐文才，该局局长。 应诉负责人徐照军，该局副局长。 委托代理人王珩宇，该局办事员。 委托代理人束方萍，江苏中盐律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）盐城市盐都区人民政府潘黄街道办事处，住所地盐城市盐都区潘黄街道镇中路**。 法定代表人徐卫国，该街道办主任。 委托代理人束方萍，江苏中盐律师事务所律师。 原审第三人盐城市地博房屋征收服务中心，住所地盐城市亭湖区建军东路**景福大厦609。 法定代表人陈文明，该中心主任。 委托代理人万光德、束方萍，江苏中盐律师事务所律师。 上诉人王裕才、王裕华诉被上诉人盐城市盐都区住房和城乡建设局（以下简称盐都住建局）、盐城市盐都区人民政府潘黄街道办事处（以下简称潘黄街道办）、原审第三人盐城市地博房屋征收服务中心（以下简称地博服务中心）确认行政协议无效一案，不服江苏省建湖县人民法院（2020）苏0925行初94号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 原审法院经审理查明，2017年12月14日盐城市盐都区人民政府发布了《关于对吴杨城中村改造10#地块旧城区改建项目建设范围内的房屋实施征收的决定》（盐都房征【2017】4号），同日也发布了房屋征收决定公告，该征收决定的征收范围为：东至小马沟、南至东进路、西至西干渠、北至青年路，房屋征收部门为盐都住建局，房屋征收实施单位为地博服务中心。原告王裕才的房屋位于盐都区潘黄街道××组，也在征收范围内，其于1996年5月20日领取的房屋所有权证上载明的面积为38.2平方米，王裕才系精神贰级残疾，其弟弟王裕华是其监护人。因在规定的时间内征收范围内的被征收人未能协商选定房地产价格评估机构，被告盐都住建局根据相关法律及地方性法规投票确定了江苏仁禾中衡工程咨询房地产估价有限公司作为改建项目的房屋征收价格评估机构，被告盐都住建局确定的项目房地产评估机构对王裕才的房屋进行评估后，于2018年3月12日向王裕才的法定代理人王裕华进行了送达，王裕华未在期限内提出异议。因王裕华未在签约期限内签订协议，2018年4月14日12时许被告盐都住建局委托的实施单位地博服务中心工作人员洪海兵等在鹿鸣路上强行将王裕华拽上车，先将其带至何桥拆迁指挥部，后洪海兵等人又将王裕华带到宝才居委会拆迁指挥部内，在王裕华欲离开时，洪海兵拉拽其衣服使其上身裸露，在王裕华躺在地上后，洪海兵实施了用风扇长时间吹王裕华身体的行为，并不允许其外出小便，洪海兵限制王裕华人身自由直至王裕华于当晚签订房屋征收补偿协议书，协议书中甲方（征收部门）：盐都住建局;乙方（被征收人）：王裕才；丙方（征收实施单位）:地博:地博服务中心载明因吴杨城中村改造项目需要，甲方对乙方坐落于本征收范围内的房屋依法实施征收，协议注明乙方房屋现状面积156.79平方米，房屋评估价值870510.00元、疾病补助10000元等内容，乙方的各项补偿费用总计为1209986元。在协议最后甲方处，被告盐都住建局和潘黄街道办并列加盖了公章，王裕华在乙方处签字。同日，王裕华在被拆除房屋验收通知单和安置房选择协议上签字。2018年4月17日王裕华向公安机关报案，在该日王裕华也领取了扣除安置房后的剩余补偿款，在领款的同时，王裕华也签下承诺书，承诺在领取补偿款后，王裕才的一切生活、看病等由本人及全家负责，王裕才的房屋征收工作无异议等内容。2020年4月，原告王裕才等以协议是胁迫签订应属无效为由，向法院提起诉讼。 另查明，第三人地博服务中心工作人员洪海兵因涉嫌对王裕华非法拘禁，于2019年4月27日被刑事拘留，并在2019年10月14日被盐都区人民法院以非法拘禁罪判处有期徒刑六个月。 原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。本案中，潘黄街道办虽然在补偿协议上盖章，但案涉协议的首部明确征收部门是被告盐都住建局，并非是潘黄街道办，即使潘黄街道办在协议上盖章并实际参与拆迁，仍不具有本案被告的主体资格，原告王裕才认为潘黄街道办在协议上盖章就应作为被告的主张，不予支持。 《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中被征收房屋的所有权人为王裕才，因王裕才患有精神疾病，且无子女，王裕华作为王裕才的弟弟，是其监护人，因此其并没有独立的原告主体资格，即便王裕华是受胁迫签订协议，因房屋所有权人是王裕才，其也应当以王裕才的名义提起诉讼，所以王裕华认为自己受到胁迫，应具有原告主体资格的理由不能成立，原审法院不予支持。 最高人民法院《关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条规定，行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。本案中，被告盐都住建局与王裕才的法定代理人王裕华于2018年4月14日签订的案涉房屋征收补偿协议，是盐都住建局根据盐都区政府的征收决定而实施，该协议属于行政协议范畴，该协议是否属于无效情形，应当适用行政诉讼法及相关司法解释、合同法相关规定予以审查。 《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效；最高人民法院《关于适用的解释》第九十九条规定，有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形。最高人民法院《关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条第二款规定，人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效。 《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。” 本案中，被告盐都住建局作为盐都区人民政府确定的房屋征收部门，具有相应的行政主体资格，其根据房屋征收决定来实施对案涉房屋征收补偿具备事实和法律依据，案涉房屋经过合法的评估机构进行评估并送达给王裕才的法定代理人王裕华，王裕华也未在规定的期限内提出异议。虽然第三人地博服务中心工作人员洪海兵因对王裕华实施非法拘禁而被判刑，但补偿协议并未减损王裕才的合法权利，协议中的房屋评估价值与评估报告一致，同时也给予王裕才疾病补助10000元，符合房屋征收补偿方案的规定，因此，不能因在签订协议中存在侵犯人身权的行为而否认协议本身的效力，案涉协议是否无效仍应适用行诉法及相关司法解释和合同法的相关规定来对协议本身进行评判与认定，因协议内容无重大且明显违法的情形，且该协议的目的是为了城中村改造项目，不存在以合法形式掩盖非法目的的问题，也不损害社会公共利益，不违反法律、行政法规的强制性规定等，因此案涉协议不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条和《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的无效情形。且王裕华在事后也领取了剩余的补偿款，因此，案涉房屋征收补偿协议不属于应确认无效的情形。原告王裕才的法定代理人王裕华经原审法院释明，仍要求确认征收补偿协议无效，其理由不能成立，依法不予支持，据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条和最高人民法院《关于适用的解释》第九十四条的规定，判决一、驳回原告王裕华的起诉；二、驳回原告王裕才对被告盐城市盐都区人民政府潘黄街道办事处的起诉；三、驳回原告王裕才要求确认其与被告盐城市××区住房和城乡建设局于2018年4月14日签订的《盐城市国有土地上房屋征收补偿协议书（产权调换）》无效的诉讼请求。案件受理费50元，由原告王裕才负担。 上诉人王裕才、王裕华上诉称，1、原审法院认定潘黄街道办不是适格被告、王裕华不是适格原告属于认定事实错误。被上诉人潘黄街道办虽然没有出现在案涉协议首部，但在协议尾部加盖公章的行为已经默认对该协议承担相关的权利和义务，也符合房屋征收的程序。刑事案件审理已查明潘黄街道办成立了专门的项目指挥部，并成立了工作小组，原审第三人地博服务中心受潘黄街道办的委托，具体负责房屋的征收工作，故潘黄街道办应当对案涉协议承担相关的权利义务，属于适格被告。房屋所有权人为王裕才，但其患有精神残疾，王裕华作为其法定代理人代为签订案涉协议，在签订过程中，原审第三人采用非法手段逼迫王裕华签订，王裕华与案涉协议有法律上的利害关系，其做为原告提起诉讼符合法律规定。2、原审法院适用法律错误。上诉人王裕华在被胁迫下非自愿签订协议，协议内容非上诉人真实意思表示，同时案涉工作人员也被追究了刑事责任，显然协议的签订属于重大且明显违法情形，违反了法律、行政法规的强制性规定，应当确认无效。3、案涉房屋地段属于城市规划区范围内，应参照周边房屋的市场价格给予补偿，周边地段房屋的均价已达到每平米8000-10000元，但协议内容仅给予上诉人每平米五千多元，同时强行要求上诉人选择安置方式，剥夺了上诉人可以选择货币补偿的方式，给予的房屋补偿根本无法在周边买到同样面积大小的房屋，无法保障上诉人原有生活水平不降低，一审判决认定案涉协议合法属认定事实错误。请求二审法院撤销一审判决，改判确认上诉人与两被上诉人、原审第三人签订的协议无效。 被上诉人盐都住建局答辩称，1、王裕华不能成为本案原告。根据国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条规定，被征收房屋的所有权人是王裕才，王裕才是法定的被征收人，因王裕才患有精神疾病，且无子女，王裕华是王裕才的监护人，根据《民法总则》第一百六十二条的规定，其应当以王裕才法定代理人的身份代理诉讼，不能成为本案的原告。2、答辩人与王裕才签订的案涉协议合法有效。答辩人是根据房屋征收决定实施的，签约行为合法。被征收房屋面积确定合法，补偿价格客观公正，双方通过协商一致，在自愿的基础上签订的协议。3、协议已经履行，王裕才已丧失了房屋的权益，与签约行为不具有利害关系。综上，一审判决认定事实清楚，证据确实充分，适用法律准确，判决结果正确，上诉人的上诉无事实和法律依据，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 被上诉人潘黄街道办答辩称，1、答辩人不能成为本案被告。案涉征收项目的房屋征收部门是盐都住建局，答辩人不是法定的房屋征收主体，答辩人是属地的政府机关，根据盐城市人民政府盐政发[2011]281号《关于市区国有土地上房屋征收与补偿有关事项的处理意见》第一条规定，答辩人是作为见证方协助房屋征收部门进行房屋征收补偿工作，答辩人虽在协议尾部加盖了章印，但在协议首部房屋征收部门一栏中，并未列为房屋征收主体。根据最高院适用解释第二十五条第一款规定，不能成为本案被告。2、上诉人王裕华不能成为本案原告。被征收的房屋所有权人是王裕才，故王裕才是法定的被征收人，王裕华行使的是法定代理权，其不能成为本案原告。3、王裕华是自愿签订协议的。因在签约期限内王裕华故意回避，原审第三人地博服务中心的工作人员采取了过激行为，将其带至指挥部商谈，之后对王裕才作了特殊补偿，即又补偿了一万元后，答辩人和村居的代表应邀见证了签约过程，王裕华是自愿签订协议的，有签订协议时的照片为证。协议签订后，王裕华主动将房屋交付拆除，并选择了安置房和领取了剩余的补偿款，并承诺对征收工作无异议，对协议进行了追认。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 原审第三人地博服务中心述称，虽工作人员有过激行为但不必然导致协议无效，不存在合同法规定的无效情形，且该协议已实际履行完毕，故请求二审法院驳回上诉，维持原判。 当事人在一审期间提出的证据、依据，原审法院已随卷移送本院。本院对事实、证据的认定与原审法院一致。 本院认为，《最高人民法院关于适用的解释》第二十五条第一款规定，市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作过程中作出行政行为，被征收人不服提起诉讼的，以房屋征收部门为被告。本案中，上诉人王裕才所有的房屋在盐城市盐都区人民政府作出的盐都房征[2017]4号房屋征收决定范围内，该征收决定明确房屋征收部门为被上诉人盐都住建局，且案涉协议首部是王裕才和盐都住建局，落款处有王裕才的法定代理人王裕华签字和盐都住建局盖章，故盐都住建局是本案适格被告。潘黄街道办虽在案涉协议落款处盖章，但不能因此成为适格被告。原审法院裁定驳回上诉人王裕才对潘黄街道办的起诉，符合客观事实和法律规定，亦不损害上诉人王裕才的合法权益，故并无不当。 《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。具体到本案，案涉被征收房屋的所有权人是王裕才，房屋被纳入征收范围后，王裕才是被征收人。因王裕才患有精神疾病，王裕华作为其监护人，代理王裕才签订协议，但并不因此取得本案原告的主体资格，如认为案涉协议存在确认无效情形，仍应以被代理人王裕才的名义提起，原审法院裁定驳回王裕华的起诉，符合法律规定。 《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条规定，行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。上诉人王裕才与被上诉人盐都住建局签订的案涉协议在性质上属于行政协议，因行政协议具有行政性和契约性双重法律属性，认定行政协议是否属于无效情形，应当适用行政诉讼法及相关司法解释、合同法相关规定予以审查。 《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十九条规定，有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。本案中，被上诉人盐都住建局根据房屋征收决定及房屋征收补偿方案的规定，与上诉人王裕才的法定代理人王裕华签订了房屋征收补偿协议书，对被征收房屋概况、房屋补偿费用、补偿方式等事项经协商达成一致意见。协议签订后，王裕华在被拆除房屋验收通知单上签字并腾空房屋，选取了安置房，填写了安置房选择协议，并领取了剩余的房屋补偿款，案涉协议已实际履行完毕。虽然存在原审第三人地博服务中心工作人员洪海兵对王裕华采取非法拘禁的情形，但协议的内容并未减损上诉人王裕才的合法权利或增加义务，无重大且明显违法的情形，且协议的目的是为城中村改造项目，不存在以合法形式掩盖非法目的的问题，也不损害社会公共利益，协议不违反法律、行政法规的强制性规定，也没有恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益的情形，案涉协议不符合应当确认无效的情形。 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十四条第二款规定，公民、法人或者其他组织起诉确认行政行为无效，人民法院审查认为行政行为不属于无效情形，经释明，原告请求撤销行政行为的，应当继续审理并依法作出相应判决；原告请求撤销行政行为但超过法定起诉期限的，裁定驳回起诉；原告拒绝变更诉讼请求的，判决驳回其诉讼请求。因案涉协议不存在应当确认无效的情形，原审法院依法向上诉人进行释明，告知其可变更诉讼请求为撤销案涉房屋补偿协议，但上诉人坚持其诉讼请求为确认协议无效，原审法院据此判决驳回其诉讼请求并无不当。 综上，上诉人王裕才、王裕华的上诉理由不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 案件受理费50元，由上诉人王裕才、王裕华负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 葛丹峰 审 判 员 吕 红 审 判 员 秦广林 二〇二一年一月十五日 法官助理 施 惠 书 记 员 周 蒙