山东省淄博市中级人民法院 民 事 判 决 书 （2021）鲁03民终444号 上诉人（原审被告）：赵辉，男，1977年4月15日出生，汉族，现住山东省高青县。 被上诉人（原审原告）：高青县高城镇人民政府。住所地：高青县高城镇政府驻地。 法定代表人：崔强，镇长。 委托诉讼代理人：于春梅，山东芦湖律师事务所律师。 委托诉讼代理人：柴静，山东芦湖律师事务所律师。 上诉人赵辉因与被上诉人高青县高城镇人民政府确认合同无效纠纷一案，不服山东省高青县人民法院(2020)鲁0322民初2423号民事判决，向本院提起上诉。本院于2021年1月22日立案后，依法组成合议庭，审理了本案。本案现已审理终结。 赵辉上诉请求：1、撤销一审判决，改判驳回高青县高城镇人民政府的起诉；2、一、二审诉讼费用由高青县高城镇人民政府负担。事实与理由：1、本案不属于民事诉讼管辖，应当驳回高青县高城镇人民政府的起诉。涉案协议处分的系国有土地，且属于行政机关通过行政协议处理，不属于民事诉讼管辖范围，一审法院作为民事案件处理错误；2、涉案房屋已纳入拆迁范围，政府部门选择通过民事诉讼解决纠纷，以达到少给或者不给补偿款的目的，属于不当诉讼；3、涉案协议系根据政府部门的招商政策签订，未依法向上级行政部门报批也是因高青县高城镇人民政府原因导致，且依照《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十五条的规定，符合一定条件的国有土地，经市、县土地和房产管理部门批准，可以转让、出租，因此，涉案协议不存在无效情况；4、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十四条虽然规定了除上述四十五条情况外，国有土地使用权不得转让、出租，但该规定属于管理性强制性规定，即使违反也不必然导致合同无效，一审法院“一刀切”的做法损害我方利益。为此，提出上诉。 高青县高城镇人民政府辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求维持。 高青县高城镇人民政府向一审法院起诉请求：1.依法确认其与赵辉于2007年4月16日签订的协议书为无效合同；2.依法判决赵辉将2007年4月16日协议书中土地恢复原状并予以归还(该土地北到闫马管区办公室南墙16米,东至马德良房屋西墙,南至杨十路中心3米,西至宋小兵房屋东墙)；3.本案诉讼费用由赵辉承担。 一审判决查明事实，2007年4月16日，高青县高城镇闫马管区与赵辉签订协议书，将高青县高城镇闫马管区大门口土地一宗（北到闫马管区办公室南墙16米,东至马德良房屋西墙,南至杨十路中心3米,西至宋小兵房屋东墙），租给赵辉使用，期限为50年，赵辉一次性支付租赁费用17000.00元，期限到期后可继续顺延。在签订协议时，涉案土地有院墙大门，后将院墙大门扒了，现有赵辉盖框架结构两层楼房带阁楼。另查明，涉案土地性质为国有划拨土地。 一审法院认为，关于本案是否属于民事诉讼受案范围及诉讼时效问题。高青县高城镇人民政府虽为行政机关，但本案系确认合同无效纠纷，系高青县高城镇人民政府作为平等民事主体参与民事活动而产生的纠纷，并非行政行为，根据《中华人民共和国民事诉讼法》第三条规定：“人民法院受理公民之间、法人之间、其他组织之间以及他们相互之间因财产关系和人身关系提起的民事诉讼，适用本法的规定。”故本案属民事诉讼受案范围。关于诉讼时效，根据《最高人民法院关于审理民事案件适用诉讼时效制度若干问题的规定》第一条规定：“当事人可以对债权请求权提出诉讼时效抗辩……”可见诉讼时效适用于债权请求权，而本案属于确认之诉，并非债权请求权，故不适用诉讼时效的相关规定，赵辉称本案超诉讼时效的抗辩理由，不予采纳。 关于涉案协议的效力。本案中，高青县高城镇闫马管区将高青县人民政府划拨给其使用办公用地租赁给赵辉使用，赵辉虽支付价款，但未经有批准权的人民政府批准，根据《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第七条规定：“本解释所称的土地使用权转让合同，是指土地使用权人作为转让方将出让土地使用权转让于受让方，受让方支付价款的协议。”第十一条规定：“土地使用权人未经有批准权的人民政府批准，与受让方订立合同转让划拨土地使用权的，应当认定合同无效……”故涉案协议无效。 关于高青县高城镇人民政府要求恢复原状的诉讼请求。《中华人民共和国合同法》第五十八规定：“合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。”涉案协议无效，赵辉应将因该协议取得的涉案土地返还高青县高城镇人民政府，故高青县高城镇人民政府要求赵辉将涉案土地恢复原状并予归还的诉讼请求，予以支持。赵辉可就因涉案协议无效造成的损失，结合各方过错要求高青县高城镇人民政府承担相应的责任。 综上所述，依照《中华人民共和国合同法》第五十八条，《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第七条、第十一条，《中华人民共和国民事诉讼法》第三条的规定，判决：（一）确认高青县高城镇闫马管区与赵辉于2007年4月16日签订的协议无效；（二）赵辉于本判决生效之日起三十日内将2007年4月16日协议书土地（北到闫马管区办公室南墙16米,东至马德良房屋西墙,南至杨十路中心3米,西至宋小兵房屋东墙）恢复原状并返还高青县高城镇人民政府。案件受理费50.00元，已减半收取，由赵辉负担。 二审中，当事人均未提供新证据，查明事实与一审查明一致，本院予以确认。 本院认为，本案的争议焦点为：1、本案是否属于民事案件受理范围；2、一审判决认定涉案协议无效是否正确。 一、关于本案是否属于民事案件受理范围问题。 高青县高城镇人民政府虽然系行政机关，但并非其所有行为均能够成为行政行为。本案中，高青县高城镇人民政府作为平等民事主体与赵辉签订涉案土地租赁协议，双方因租赁协议发生争议，属于平等民事主体之间的纠纷，一审法院作为民事案件予以受理，并无不当。对于赵辉关于涉案协议为行政协议，不应由民事案件受理的主张，本院不予支持。 二、关于一审判决认定涉案协议无效是否正确问题。 本案双方当事人对于涉案土地性质为国有划拨土地的事实无异议，本院予以确认。依据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十四条“划拨土地使用权，除本条例第四十五条规定的情况外，不得转让、出租、抵押。”第四十五条“符合下列条件的，经市、县人民政府土地管理部门和房产管理部门批准，其划拨土地使用权和地上建筑物、其他附着物所有权可以转让、出租、抵押：（一）土地使用者为公司、企业、其他经济组织和个人；……”的规定，因国有划拨土地的使用权系无偿取得，土地使用者只享有使用权，但不得享有收益权，因此，土地使用者在转让、出租、抵押时必须报经有批准权的人民政府批准，且主体只能是“公司、企业、其他经济组织和个人”，而非其他主体。其中，“有批准权的人民政府批准”属于转让、出租、抵押合同的特别生效条件，在其未满足情况下，相关合同不发生法律效力。本案中，高青县高城镇人民政府显然并非“公司、企业、其他经济组织和个人”，不符合国有划拨土地转让、出租、抵押的主体资格，且双方当事人均认可涉案租赁协议至本案起诉前未办理批准手续。在此情况下，涉案租赁协议因未满足特别生效条件，不发生法律效力。一审判决认定涉案租赁协议无效，虽与上述认定有所区别，但产生法律后果一致。鉴于此，对一审判决相关内容，本院不再予以调整。 综上所述，赵辉的上诉意见不能成立。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项、《最高人民法院关于适用的解释》第三百三十四条的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费100.00元，由赵辉负担。 本判决为终审判决。 审判长 王 鹏 审判员 郭 鹏 审判员 胡晓梅 二〇二一年一月二十二日 书记员 耿润玺