湖南省郴州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2021）湘10行终26号 上诉人（原审原告）李彩蔚，男，1958年10月11日出生，汉族。 被上诉人（原审被告）资兴市东江街道办事处，住所地湖南省资兴市凤凰路**。 法定代表人曹洪通，该办事处主任。 上诉人李彩蔚诉被上诉人资兴市东江街道办事处行政强制一案，不服湖南省桂阳县人民法院（2020）湘1021行初221号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 一审法院审理查明：2018年9月14日，农业农村部、自然资源部印发《〈关于开展”大棚房”问题专项清理整治行动坚决遏制农地非农化的方案〉的通知》（农农发[2018]3号），该方案指出,为切实加强耕地保护，坚决遏制农地非农化现象，从2018年9月至12月在全国范围内集中开展“大棚房”问题专项清理整治行动，坚决遏制农地非农化，推动建立健全耕地保护监管长效机制。为贯彻落实该方案，湖南省农业委员会、湖南省国土资源厅及资兴市人民政府分别制定《关于开展“大棚房”问题专项清理整治行动坚决遏制农地非农化方案》（湘农[2018]157号），《关于开展“大棚房”问题专项清理整治行动坚决遏制农地非农化方案》（资政办函[2018]81号）。2019年2月3日，湖南省“大棚房”问题专项清理整治行动协调推进小组办公室再次下发《关于湖南省“大棚房”问题专项清理整治行动整改工作的指导意见》（湘农发[2019]4号）。2019年3月28日，资兴市“大棚房”问题专项整治工作领导小组办公室下发《关于彻底清理整治“大棚房”问题的函》，就资兴市东江街道办事处双溪村下炉组，当前用途为木材加工、餐饮经营（双溪农庄）及双溪村龙头组梅花鹿养殖场等14处涉及“大棚房”问题的建筑要求整改到位。 另查明，2010年3月18日，李彩蔚以东江金峰木材加工厂的名义与资兴市东江镇龙泉村瓦家坳村民小组签订一份场地租赁合同，李彩蔚租赁瓦家坳所辖独山头地域兴办金峰木材加工厂，双方就租赁价格、经营范围、租赁期等进行了约定，李彩蔚于2015年6月1日办理了木竹经营、加工许可证。2016年，李彩蔚将此地部分厂棚改造，建成“双溪农庄”，于2016年5月10日办理了营业执照，于2016年9月29日办理了食品经营许可证。2019年3月8日，资兴市东江街道办事处给李彩蔚下达了东办整（2019）4号《关于“大棚房”问题限期整改的通知》，限李彩蔚于2019年3月10日之前拆除建筑物和构筑物，恢复土地原状。李彩蔚接到该通知后没有自行拆除，也没有申请复议或提起行政诉讼。2019年3月31日下午，资兴市东江街道办事处组织工程队对李彩蔚的“双溪农庄”进行拆除，次日下午拆除完毕。2019年4月23日，李彩蔚提起行政诉讼，请求判令资兴市东江街道办事处拆除李彩蔚“双溪农庄”的行政行为违法。2019年7月18日，一审法院作出（2019）湘1021行初91号行政判决，确认资兴市东江街道办事处于2019年3月31日拆除李彩蔚的“双溪农庄”的行为违法。资兴市东江街道办事处不服，向郴州市中级人民法院申诉。2020年7月21日，郴州市中级人民法院作出（2020）湘10行申3号行政裁定，裁定指令湖南省桂阳县人民法院再审，再审期间，中止原判决的执行。 还查明，李彩蔚所诉“双溪农庄”占用的土地在二调国土现状地类数据库中地类为菜地，现状地类为可调整性园地，作一般耕地管理。 一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。第六条规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。行政机关完全依据政策进行决策的行为，人民法院无法对其合法性进行审查，不属于行政诉讼的受案范围。本案中，案涉“双溪农庄”占用土地为耕地，资兴市东江街道办事处组织工程队对李彩蔚的“双溪农庄”进行拆除的行为，是根据国家有关“大棚房”清理政策规定，结合当地实际，作出的政策性处理行为，人民法院对该行为无法进行合法性审查，本案不属于行政诉讼的受案范围。故李彩蔚提起本案行政诉讼，法律依据不足。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项之规定，裁定驳回李彩蔚的起诉。 上诉人李彩蔚上诉称：一、本案属于人民法院行政诉讼的受案范围，人民法院应当立案受理。二、湖南省桂阳县人民法院作出（2019）湘1021行初91号行政判决认定事实清楚，程序合法，判决公正，依法予以维持。三、本案遗漏了诉讼主体。李彩蔚“双溪农庄”租赁的土地所属资兴市东江镇龙泉村瓦家坳村民小组集体所有的荒地，且双方形成了租赁合同关系，故本案的处理与资兴市东江镇龙泉村瓦家坳村民小组有明显的利害关系，应将资兴市东江镇龙泉村瓦家坳村民小组作为第三人参加诉讼。请求撤销一审裁定，并依法判决维持湖南省桂阳县人民法院作出（2019）湘1021行初91号行政判决。 本院经审理查明的事实与一审裁定认定的事实基本一致，本院予以确认。另查明，农业农村部、自然资源部印发《〈关于开展“大棚房”问题专项清理整治行动坚决遏制农地非农化的方案〉的通知》（农农发[2018]3号）和湖南省农业委员会、湖南省国土资源厅及资兴市人民政府分别制定《关于开展“大棚房”问题专项清理整治行动坚决遏制农地非农化方案》（湘农[2018]157号）均规定“大棚房”问题专项清理整治范围主要包括以下三类问题：（一）在各类农业园区内占用耕地或直接在耕地上违法违规建设非农设施，特别是别墅、休闲度假设施等。（二）在农业大棚内违法违规占用耕地建设商品住宅。（三）建设农业大棚看护房严重超标准，甚至违法违规改变性质用途，进行住宅类经营性开发。 本院认为，本案的争议焦点为涉案“大棚房”整治行为是否属于人民法院行政诉讼的受案范围。人民法院受理行政案件的范围问题,是人民法院关于行政争议的主管范围问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定,公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益的,可依法提起诉讼。该条中的行政行为是指行政机关或者法律法规、规章、授权的组织,在实施行政管理过程中的所有作为或不作为行为。但是,并非所有的行政行为均可诉。因此,《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条、第十三条,《最高人民法院关于适用的解释》第一条、第二条对属于行政诉讼受案范围的行政行为以及哪些行为不属于行政诉讼受案范围进行了梳理和列举。从上述规定可以看出,是否产生法律上的效果是可诉行政行为的重要特征之一,也就是说可诉的行政行为必须是行政机关在实施行政管理过程中,行使行政权力作出的发生法律效果的行为,该行为直接对行政相对人的权利义务关系产生调整作用。本案中,从查明的事实看,虽然存在资兴市东江街道办事处对李彩蔚的“双溪农庄”实施“大棚房”强制拆除工作的行为,但该强制拆除行为是针对农业农村部、自然资源部,省、市三级政府相关职能部门制定《关于开展“大棚房”问题专项清理整治行动坚决遏制农地非农化工作方案》进行的专项清理整治行动。李彩蔚租赁使用的资兴市东江镇龙泉村瓦家坳村民小组土地系一般耕地，李彩蔚租赁使用和改扩建的房屋系在一般耕地上所建的非农设施,且并未取得相应建设工程、建设规划许可。因此,李彩蔚租赁使用和自行改扩建的房屋属于“大棚房”清理整治的范围。综上,对李彩蔚的“双溪农庄”实施的“大棚房”整治行为系执行政策性的处理行为,该行为不属于行政诉讼的受案范围。李彩蔚的上诉理由不成立，不予支持。综上，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本案不交纳案件受理费。 本裁定为终审裁定。 （本页无正文） 审 判 长 曾光 审 判 员 施云 审 判 员 王洪 二〇二一年一月二十八日 法官助理 侯睿 书 记 员 林茜 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。 《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。