山东省日照市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）鲁11行终192号上诉人（原审原告）日照万锦置业有限公司，住所地日照市东港区海滨一路**，统一社会信用代码91371100775286999R。法定代表人魏沚澄，总经理。委托代理人唐琪，泰和泰（济南）律师事务所律师。委托代理人刘思，泰和泰（济南）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）五莲县自然资源和规划局，住所地五莲县文化路**，社会统一信用代码11371121004370498B。法定代表人夏培俭，局长。行政机关出庭负责人邱立友，五莲县自然资源和规划局市北分局局长。委托代理人林志宝，该局工作人员。委托代理人盛飞，山东阳尔律师事务所律师。原审第三人日照世茂北郊宾馆有限公司，，住所地日照市**北京北路**统一社会信用代码91371121MA3P5U75X5。法定代表人吴正武，经理。上诉人日照万锦置业有限公司因与被上诉人五莲县自然资源和规划局，原审第三人日照世茂北郊宾馆有限公司不动产行政登记一案，不服山东省五莲县人民法院（2020）鲁1121行初17号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。原审认定，日照市中级人民法院在日照万锦置业有限公司与尹证宇、山东绿色庄园食品发展有限公司、绿色庄园产业控股集团有限公司、山东绿色庄园文化产业有限公司、山东绿色庄园葡萄酿酒股份有限公司企业借贷纠纷一案执行过程中，于2017年12月19日作出（2017）鲁11执保18号民事裁定书，查封了被执行人山东绿色庄园文化产业有限公司所有的位于日照市北经济开发区××以东、××以北的在建工程（进口食品保税店、红酒文化博物馆及附属建筑物），查封期限为三年，并于2017年12月25日将民事裁定书、（2017）鲁11执保133号查封公告张贴于被查封的在建工程上。2019年4月3日，五莲县自然资源和规划局依据日照世茂北郊宾馆有限公司的申请，经过审查，作出鲁（2018）五莲县不动产权第0002448号不动产登记，将坐落在日照市北经济开发区北京北路以东、金山路以西28983平方米国有建设用地（宗地编号37112105024GB00012W00000000）使用权登记在日照世茂北郊宾馆有限公司名下，该宗土地使用终止日期为2059年4月1日。2019年10月28日，日照市中级人民法院作出（2018）鲁11执410号之一执行裁定书，查封了日照世茂北郊宾馆有限公司名下涉案鲁（2018）五莲县不动产权第0002448号不动产登记项下土地使用权、房产所有权，查封期限为三年。2020年4月2日，日照万锦置业有限公司起诉认为：涉案在建工程为被执行人山东绿色庄园文化产业有限公司所有，五莲县自然资源和规划局在明知涉案在建工程已被人民法院依法查封的情况下，将包括涉案在建工程占用土地在内的国有建设用地使用权登记在日照世茂北郊宾馆有限公司名下，并向日照世茂北郊宾馆有限公司颁发了鲁（2018）五莲县不动产权第0002448号不动产权登记证书，五莲县自然资源和规划局的登记行为违反法律规定，损害了日照万锦置业有限公司的合法权益，请求依法撤销鲁（2018）五莲县不动产权第0002448号不动产登记。原审认为，本案争议的问题：一、日照万锦置业有限公司是否具有诉讼主体资格；二、五莲县自然资源和规划局涉案国有建设用地使用权登记行为是否合法；三、鲁（2018）五莲县不动产权第0002448号不动产登记应否撤销。一、关于日照万锦置业有限公司是否具有诉讼主体资格的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。《最高人民法院关于适用的解释》第十三条规定，债权人以行政机关对债务人所作的行政行为损害债权实现为由提起行政诉讼的，人民法院应当告知其就民事争议提起民事诉讼，但行政机关作出行政行为时依法应予保护或者应予考虑的除外。要构成行政诉讼法上所称的“法律上的利害关系”以下两个条件应当满足：第一，当事人存在应当予以保护的合法的权益；第二，当事人所称的合法权益，在行政机关作出行政行为，建立具体的行政法律关系时，在法定程序中，依照行政法律、法规或者规章的规定应当予以保护或者考虑。如果依据行政法律、法规或者规章的规定，当事人诉称的权益，在行政机关为行政行为时，应当予以保护或者考虑，而当事人又以该权益受到侵害为由，要求人民法院对该行政行为进行司法审查，则该当事人与该行政行为之间存在法律上的利害关系，具有原告主体资格，否则即使原告存在合法权益受到损害的可能性，由于该合法权益不属于行政法律、法规或规章保护或者考虑范畴，行政机关在为行政行为时亦不会考虑对该权益的保护问题，行政行为本身不具有侵权的可能性，当事人与行政行为之间不存在法律上的利害关系，因此当事人也不具有对该行政行为提起诉讼的主体资格，只能通过其他途径寻求救济。本案日照万锦置业有限公司对山东绿色庄园文化产业有限公司因借贷纠纷享有合法债权，日照万锦置业有限公司通过人民法院查封山东绿色庄园文化产业有限公司所有的在建工程，目的是保证日照万锦置业有限公司合法债权得以顺利实现，而五莲县自然资源和规划局作出鲁（2018）五莲县不动产权第0002448号不动产登记，将包括已被人民法院查封的山东绿色庄园文化产业有限公司所有的在建工程项下土地在内的国有建设用地使用权登记在日照世茂北郊宾馆有限公司名下，对日照万锦置业有限公司合法债权的实现产生影响，日照万锦置业有限公司与被诉国有建设用地使用不动产登记行为具有法律上的利害关系，日照万锦置业有限公司具有行政诉讼主体资格。二、关于五莲县自然资源和规划局涉案国有建设用地使用权登记行为是否合法的问题。根据《不动产登记暂行条例》第十八条：不动产登记机构受理不动产登记申请的，应当按照下列要求进行查验：“……（三）登记申请是否违反法律、行政法规规定。”第十九条：“……对可能存在权属争议，或者可能涉及他人利害关系的登记申请，不动产登记机构可以向申请人、利害关系人或者有关单位进行调查。”第二十二条之规定：“登记申请有下列情形之一的，不动产登记机构应当不予登记，并书面告知申请人：(一)违反法律、行政法规规定的;(二)存在尚未解决的权属争议的……。”本案日照万锦置业有限公司在与尹证宇、山东绿色庄园食品发展有限公司、绿色庄园产业控股集团有限公司、山东绿色庄园文化产业有限公司、山东绿色庄园葡萄酿酒股份有限公司借贷纠纷一案执行过程中，申请人民法院对被执行人山东绿色庄园文化产业有限公司所有的位于日照市北经济开发区××以东、××以北的在建工程（进口食品保税店、红酒文化博物馆及附属建筑物）予以查封，因该在建工程未办理不动产登记，根据《最高人民法院关于人民法院民事执行中查封、扣押、冻结财产的规定》第二条第二款“未登记的建筑物和土地使用权，依据土地使用权的审批文件和其他相关证据确认权属”的规定，日照市中级人民法院依据五莲县人民政府专题会议纪要（[2016]第22号）、原五莲县国土资源局市北经济开发区分局《关于山东绿色庄园文化产业有限公司项目用地预审意见函》，认定在建工程为山东绿色庄园文化产业有限公司所有，于2017年12月19日作出（2017）鲁11执保18号民事裁定书，依据《最高人民法院关于人民法院民事执行中查封、扣押、冻结财产的规定》第九条“查封不动产的应当张贴封条和公告”、第十条“查封尚未进行权属登记的建筑物时，人民法院应当通知其管理人或者该建筑物的实际占有人，并在显著位置张贴公告”的规定，于2017年12月25日将民事裁定书、查封公告张贴于被查封的在建工程上。《最高人民法院关于人民法院民事执行中查封、扣押、冻结财产的规定》第二十三条规定“查封地上建筑物的效力及于该地上建筑物使用范围内的土地使用权，查封土地使用权的效力及于地上建筑物，但土地使用权与地上建筑物的所有权分属被执行人与他人的除外”的规定，人民法院查封地上建筑物的效力及于该地上建筑物使用范围内的土地使用权。五莲县自然资源和规划局依据日照世茂北郊宾馆有限公司的申请，进行涉案国有建设用地使用权登记，应当对登记申请是否违反法律、行政法规规定进行审验；对可能存在权属争议，或者可能涉及他人利害关系的登记申请，可以向申请人、利害关系人或者有关单位进行调查；对违反法律、行政法规规定或存在尚未解决的权属争议的登记申请，应当不予登记，并书面告知日照世茂北郊宾馆有限公司。在涉案国有建设用地使用权登记时，五莲县自然资源和规划局未进行审验，作出鲁（2018）五莲县不动产权第0002448号不动产登记行为违法。三、关于涉案土地使用权证鲁（2018）五莲县不动产权第0002448号不动产登记应否撤销的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项规定：行政行为应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的，人民法院判决确认违法但不撤销行政行为。五莲县自然资源和规划局作出的鲁（2018）五莲县不动产权第0002448号不动产登记，将坐落在日照市北经济开发区北京北路以东、金山路以西28983平方米国有建设用地（宗地编号37112105024GB00012W00000000）使用权登记在日照世茂北郊宾馆有限公司名下，包括法院查封的在建工程占用的7109.38平方米国有建设用地，法院查封的在建工程占用的国有建设用地面积明显小于五莲县自然资源和规划局为日照世茂北郊宾馆有限公司颁发不动产登记的国有建设用地面积，日照万锦置业有限公司诉请撤销涉案国有建设用地使用权登记，将使日照世茂北郊宾馆有限公司遭受巨大的经济损失。且该不动产登记涉及日照市重点开发项目，涉案国有建设用地使用权登记一旦撤销，涉案房产的价值将大幅减损，不利于保护日照万锦置业有限公司及日照世茂北郊宾馆有限公司的合法权益，造成国家资源的浪费，对国家利益、社会公共利益造成重大损害。鉴于日照万锦置业有限公司已申请人民法院对涉案鲁（2018）五莲县不动产权第0002448号不动产进行了查封，并承诺该涉案不动产可用于人民法院的案件执行，换言之，本案涉案不动产登记是否撤销，不影响案件的执行，也不影响日照万锦置业有限公司执行权益的实现。综上所述，日照万锦置业有限公司与被诉国有建设用地使用不动产登记行为具有法律上的利害关系，日照万锦置业有限公司具有行政诉讼主体资格。五莲县自然资源和规划局在涉案国有建设用地使用权登记过程中，在日照世茂北郊宾馆有限公司未能提供涉案国有建设用地的来源、期限、权利变化等权属状况的情况下，在五莲县自然资源和规划局出具的《关于山东绿色庄园文化产业有限公司项目用地预审意见函》和五莲县人民政府专题会议纪要（[2016]第22号），明确记载在建工程的项目用地是山东绿色庄园文化产业有限公司的前提下，且在人民法院依法公告查封的情况下，未能按照《不动产登记暂行条例》的规定审查日照世茂北郊宾馆有限公司提交的申请，按要求进行实地查看，对存在权属争议且涉及日照万锦置业有限公司利害关系的登记申请，未向日照万锦置业有限公司、日照世茂北郊宾馆有限公司、利害关系人或者有关单位进行调查，作出鲁（2018）五莲县不动产权第0002448号不动产登记，违反法律、行政法规的规定，应当确认五莲县自然资源和规划局的登记行为违法；但撤销涉案不动产权登记，不但减损日照万锦置业有限公司和日照世茂北郊宾馆有限公司的实际利益，而且会给国家利益、社会公共利益造成重大损害。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）、（三）项、第七十四条第一款第（一）项规定，原审判决：一、确认五莲县自然资源和规划局作出的鲁（2018）五莲县不动产权第0002448号不动产登记行政行为违法；二、驳回日照万锦置业有限公司撤销鲁（2018）五莲县不动产权第0002448号不动产登记的诉讼请求。案件受理费50元，由五莲县自然资源和规划局负担。上诉人日照万锦置业有限公司上诉称：本案不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项规定的情形，撤销涉案不动产登记，不会造成国家利益、社会公共利益的重大损害，一审法院认定事实错误，适用法律错误。不撤销涉案不动产权登记将影响日照万锦置业有限公司的案件执行，且严重损害日照万锦置业有限公司的合法权益。补充上诉意见如下：1.一审法院认定事实错误，案涉工程不涉及国家利益，社会公共利益。2.被上诉人将案涉土地于查封、存在权属纠纷的状态下，另行办理不动产登记的行为明显违法；3.案涉土地的取得及办证等诸多环节存在违法之初，明显涉及滥用公权力包庇恶意转让债务人被执行财产的情形，构成重大且明显违法的行政行为。4.不撤销案涉不动产登记，将严重损害法院查封行为的公信力，有损国家利益。被上诉人五莲县自然资源和规划局答辩称：原审第三人的登记申请不违反法律、法规的规定，被上诉人的涉案不动产行政登记行为不违反法律、法规的规定，涉案土地使用权不存在权属争议，在建工程的查封效力并不及于涉案土地使用权。一审法院关于被上诉人作出涉案行政登记行为未进行调查的认定错误，一审法院判决驳回日照万锦置业有限公司第（二）项诉讼请求正确，请求二审法院查明案件事实，依法改判被上诉人的行政登记行为合法。原审第三人日照世茂北郊宾馆有限公司经本院传票传唤未到庭陈述意见。原审中各方当事人提交的证据均已随案移送本院，二审中各方均未提交新的证据。本院二审认定的案件事实与原审一致。本院认为：本案主要存在以下两个争议焦点问题：一、五莲县自然资源和规划局作出的涉案国有建设用地使用权登记行为是否合法；二、涉案土地使用权不动产行政登记应否撤销。首先，关于五莲县自然资源和规划局作出的涉案国有建设用地使用权登记行为是否合法的问题。根据《不动产登记暂行条例》第十八条、第二十二条之规定，被上诉人进行涉案国有建设用地使用权登记，应当对登记申请是否违反法律、行政法规的规定进行审验，对可能存在权属争议或可能涉及他人利害关系的登记申请，可以向申请人、利害关系人或者有关单位进行调查，对存在违反法律、行政法规规定或尚未解决的权属争议的登记申请应当不予登记。从原审查明的事实来看，被上诉人出具的《关于山东绿色庄园文化产业有限公司项目用地预审意见函》和五莲县人民政府专题会议纪要明确记载在建工程的项目用地是山东绿色庄园文化产业有限公司，被上诉人在日照绿建置业有限公司未能提供涉案国有建设用地的来源、期限、权利变化等权属状况的情形下，且在人民法院依法公告查封的情况下，未按照法律、行政法规的规定进行实地查看，对存在权属争议且涉及日照万锦置业有限公司利害关系的登记申请，未进行调查，即作出涉案不动产权登记，违反上述法律、行政法规的规定，应当确认违法。其次，关于涉案土地使用权不动产行政登记应否撤销的问题。原审判决确认涉案不动产权登记违法但不予撤销的理由系撤销涉案不动产权登记将会给国家利益、社会公共利益造成重大损害，但根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项之规定，所谓社会公共利益即为社会全部或者部分成员所享有的利益，强调利益享有者的公共性，受益主体一般是不特定多数人，应系在一定范围内带有共同性、普遍性、整体性的利益，同时还应涉及诚信、公平、秩序、稳定等基本的促进社会整体发展的因素。涉案不动产权登记的撤销主要影响的是特定主体日照世茂北郊宾馆有限公司的个体利益，不属于社会公共利益的范畴，故本案不符合损害国家利益、社会公共利益的情形，涉案不动产权登记应予撤销，原审判决适用法律错误，本院予以纠正。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项、第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：一、撤销山东省五莲县人民法院（2020）鲁1121行初17号行政判决；二、撤销被上诉人五莲县自然资源和规划局于2019年4月3日作出的鲁（2018）五莲县不动产权第0002448号不动产权登记。一、二审案件受理费各50元，由被上诉人五莲县自然资源和规划局负担。本判决为终审判决。审判长 阳 城审判员 王 田审判员 高月玉二〇二一年一月十二日法官助理王建秀书记员李娜