江苏省南京市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏01行终670号 上诉人（原审原告）马万锦，男，1967年10月4日生，汉族，住南京市建邺区。 上诉人（原审原告）马万喜，男，1969年8月20日生，汉族，住南京市建邺区。 上诉人（原审原告）马桂红，女，1970年11月15日生，汉族，住南京市建邺区。 上诉人（原审原告）暨以上三上诉人的共同委托代理人马旺明，男，1964年11月8日生，汉族，住南京市雨花台区。 被上诉人（原审被告）南京市规划和自然资源局，住所地南京市鼓楼区中山路**。 法定代表人叶斌，南京市规划和自然资源局局长。 委托代理人张广慈。 委托代理人朱昊，江苏三法律师事务所律师。 原审第三人马媛，女，1988年3月30日生，汉族，住南京市雨花台区。 上诉人马旺明、马万锦、马万喜、马桂红（以下简称马旺明等四人）诉被上诉人南京市规划和自然资源局（以下简称市规资局）、原审第三人马媛房屋所有权登记一案，不服江苏省南京江北新区人民法院（2020）苏0192行初9号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，审理了本案。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，2020年5月6日，马桂红与马媛共同向市规资局申请办理坐落南京市雨花台区房屋（以下简称涉案房屋）权属登记，并提交了申请书、身份证复印件、《南京市经济适用住房购（租）通知书》、《南京市经济适用住房买卖契约》、公证书、房产分层分户平面图、房产交易税收不征、免征通知书等书面材料。经审查，市规资局于2020年5月6日将涉案房屋登记在马媛和马桂红的名下。马媛和马桂红于2020年6月11日分别领取了苏（2020）宁雨不动产权第0009049号、苏（2020）宁雨不动产权第0009050号的不动产权证书。2020年7月3日，马旺明等四人诉至原审法院，要求撤销苏（2020）宁雨不动产权第0009050号中马媛产权共有人资格。 另查明，2003年7月6日，马旺明、马万锦、马万喜签署家庭协议一份，协议上载明老人的赡养问题及铁心桥经济房（马兴洲）由孙女马媛继承等内容。2003年8月13日，案外人马兴洲与原建邺区房地产管理局签订了《征地房屋拆迁补偿协议》。2003年8月23日，马兴洲提交了《南京市征地房屋拆迁户购买经济适用住房申请表》，申购人姓名为马兴洲（马媛），申购住房套型为85平方米，该申请于2003年8月24日通过审批。2003年9月26日，南京市住房制度改革办公室向马兴洲、马媛出具《南京市经济适用住房购（租）通知书》，同意其购买坐落在铁心桥的经济适用住房一套，房屋建筑面积为85平方米左右。2005年8月15日，马兴洲、马媛（乙方）与南京市雨花台区城镇建设综合开发总公司（甲方）签订《南京市经济适用住房买卖契约》，约定乙方向甲方购买经济适用住房中H95幢505室。2005年，涉案房屋交付，交付后由马媛居住使用。 2019年7月22日，马旺明委托南京东南司法鉴定中心进行笔迹鉴定，马旺明提供《南京市征地房屋拆迁户购买经济适用住房申请表》及《南京市经济适用住房买卖契约》作为“检材”，另提供南京市征地拆迁房屋收购表等材料为“样本”。南京东南司法鉴定中心于2019年7月26日出具鉴定意见书，载明送检“检材”上的“马兴洲”签名字迹与“样本”上“马兴洲”字迹不是同一人所写。2020年4月2日，马桂红向南京市紫金公证处提出申请，就继承马兴洲、黄从英房产一事进行公证，该公证处当日作出（2020）苏宁紫金证字第532号《公证书》。该公证书载明：申请人马桂红，被继承人马兴洲、黄从英，公证事项继承房产。查明事实部分记载：一、马兴洲于2012年12月30日因死亡注销户口，黄从英于2015年11月6日因死亡注销户口。二、马兴洲与黄从英遗留的夫妻共同财产为与马媛共有的坐落在南京市雨花台区处，上述房产的一半产权份额为马兴洲与黄从英的遗产。五、马兴洲和黄从英的遗产应由其配偶、父母、子女共同继承。现被继承人的子女马旺明、马万锦、马万喜均表明放弃继承上述遗产，故属于被继承人马兴洲与黄从英的上述遗产由其女马桂红一人继承。 再查明，2015年11月11日，马旺明等四人以原南京市建邺区投资促进局（后更名为南京市建邺区住房保障和房产局）为被告向南京市建邺区人民法院提起行政诉讼，要求撤销《南京市征地房屋拆迁户购买经济适用住房申请表》中同意马媛申购的部分行政行为，南京市建邺区人民法院作出（2015）建行初字第288号行政裁定书以不符合起诉条件为由驳回起诉。该案经二审后，本院作出（2016）苏01行终466号行政裁定书，以马旺明等四人起诉超过法定起诉期限且无正当理由为由，裁定驳回上诉，维持原裁定。2019年4月18日，马旺明等四人以南京市住房保障中心为被告、马媛为第三人向原南京铁路运输法院提起行政诉讼，要求撤销2013年9月26日《南京市经济适用住房购（租）通知书》中同意马媛购买经济适用房的具体行政行为，原南京铁路运输法院作出（2019）苏8602行初695号行政裁定书，以超过法定起诉期限为由，裁定对马旺明等四人的起诉不予立案。该案经二审后，本院作出（2019）苏01行终428号行政裁定书，裁定驳回上诉、维持原裁定。 原审法院认为，根据《不动产登记暂行条例》第七条第一款规定，不动产登记由不动产所在地的县级人民政府不动产登记机构办理；直辖市、设区的市人民政府可以确定本级不动产登记机构统一办理所属各区的不动产登记。本案中，市规资局承继原国土部门的土地登记、房屋登记职责，具有对本行政区域内房屋进行权属登记的法定职权。 《南京市城镇房屋权属登记条例》第七条第一款规定：“房屋权属登记按照以下程序办理：（一）受理登记申请；（二）权属审核；（三）发布公告；（四）核准登记；（五）颁发房屋权属证书。”《不动产登记暂行条例实施细则》第十四条规定：“因继承、受遗赠取得不动产，当事人申请登记的，应当提交死亡证明材料、遗嘱或者全部法定继承人关于不动产分配的协议以及与被继承人的亲属关系材料等，也可以提交经公证的材料或者生效的法律文书。”《南京市经济适用住房管理实施细则》第三十八条规定：“购房家庭需持《南京市经济适用住房购买通知书》到建设单位购买经济适用住房。凭通知书和有关《购房契约》办理经济适用住房《房屋所有权证》和《国有土地使用证》。”本次登记中，马桂红、马媛向登记机构提交了申请书、身份证复印件、南京市经济适用住房购（租）通知书、南京市经济适用住房买卖契约、公证书、房产分层分户平面图、房产交易税收不征免征通知书等书面材料，登记机构履行了相应的受理、审核、登记、发证的程序，将涉案房屋的所有权人登记为马桂红、马媛，符合上述规定。 马旺明等四人提出根据鉴定机构出具的鉴定意见书，能够证明《南京市征地房屋拆迁户购买经济适用住房申请表》、《南京市经济适用住房买卖契约》上的“马兴洲”的签字不是马兴洲本人所签，马兴洲对房屋买卖事实不知情。首先，鉴定意见书的鉴定结果载明“检材”上的签名字迹与“样本”上字迹不是同一人所写，并不能证明马兴洲对马媛作为共有人申购经济适用住房相关事宜不知情且非马兴洲真实意思表示。其次，《南京市经济适用住房购（租）通知书》、《南京市经济适用住房买卖契约》是经济适用住房办理权属登记时所需的必备材料。本案中，《南京市经济适用住房购（租）通知书》是由南京市住房制度改革办公室于2003年向马兴洲、马媛作出，具有真实性。《南京市经济适用住房买卖契约》是由马兴洲、马媛与南京市雨花台区城镇建设综合开发总公司于2005年签订，该协议的基础民事法律关系并非本案审查范畴，马旺明等四人提交的证据也无法推翻该协议的效力。因此，马旺明等四人提出的诉讼请求无事实和法律依据，原审法院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》六十九条之规定，判决驳回马旺明等四人的全部诉讼请求。 上诉人马旺明等四人上诉称：一、一审法院在查明的事实中载明，“2003年8月23日，马兴洲提交了涉案申请表，申购人姓名为马兴洲（马媛），申购住房套型为85平方米，该申请于2003年8月24日通过审批。2003年9月26日，南京市住房制度改革办公室向马兴洲、马媛出具涉案通知书，同意其购买坐落在铁心桥的经济适用房住房一套，房屋建筑面积为85平方米左右。”上诉人不能认可该事实，案外人马兴洲并没有向任何部门提交过《南京市征地房屋拆迁户购买经济适用住房申请表》，更没有收到过《南京市经济适用住房购（租）通知书》，在庭审中上诉人已就部分事实提交了相关证据，而一审法院忽略该证据径行做出该部分错误的事实认定，而这部分事实正是后续办理产权手续的必须前提，错误的前提下必然将产生错误的后果。二、一审法院仅仅依据《不动产登记暂行条例》《南京市城镇房屋权属登记条例》对房屋进行产权登记的行为作出法律认定，但涉案房屋系经济适用房，依据南京市八部门联合发文《关于进一步规范经济适用住房建设供应监督管理的通知》[宁房改（2002）257号]第一部分规定：“市国土资源局负责经济适用住房建设项目用地预审、征地报批、土地供应等工作；并负责集体土地上被拆迁困难家庭申购经济适用住房的调查、登记、审核工作。”从该规定可以看出被上诉人不仅要履行房屋登记手续，在经济适用房申购时还要履行调查、登记、审核工作。一审法院认定被上诉人仅需履行登记手续，而不用履行调查、审核工作，不符合相关法律规定，故上诉人认为一审法院认定事实不清，适用法律错误。综上，上诉人认为被上诉人在履行职务时未尽到合理审查义务，致使马媛成为案涉房屋的共有人，一审法院认定事实不清，请求二审法院：1.撤销江苏省南京江北新区人民法院（2020)苏0192行初9号行政判决书；2.依法改判，即撤销苏（2020)宁雨不动产权第0009050号中马媛产权共有人的资格；3.本案的上诉费用由被上诉人承担。 被上诉人市规资局辩称，行政诉讼是围绕上诉人提出的诉讼请求进行的，针对的是具体行政行为，本案中被诉的行政行为是被上诉人作出的登记行为，一审中被上诉人已依法提交了相关证据及法律依据，一审判决对此认定正确。上诉人的上诉理由所提及的相关行政行为不属于本案审理范畴，上诉人的上诉理由不能成立，请求法院驳回上诉、维持原判。 原审第三人马媛未提交书面陈述意见，请求驳回上诉、维持原判。 原审原告、原审被告、原审第三人提交的证据和依据均已随案移送本院。本院经审理认定，原审质证、认证符合法律规定，本院对一审判决认证的证据予以认可。二审中马旺明等四人向本院提交两份《南京市征地居住房屋拆迁补偿费用表》，一份“产权共有或继承人”一栏中填写有“马媛”名字，另一份该栏为空白。经查，该两份材料在一审期间均已作为证据的附属材料提交，且不属于《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十条、第五十二条规定的“新的证据”范畴，本院不再予以认定。 本院经审理查明的案件事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，被上诉人市规资局具有对涉案房屋作出权属登记的法定职权。本案的争议焦点在于市规资局在颁发涉案房屋不动产权证的过程中是否已尽审查义务。 关于房屋登记机关对登记材料的审查程度,法律法规并无明确规定,但房屋登记机关应该在其能力范围内尽到审慎的审查义务，即房屋登记机关在审查登记行为时,主要对于申请材料是否完整和齐备、是否符合法定形式进行审查,对于相关材料的实质真实性、合法有效性,登记机关只能在职责范围、专业限度内尽审慎审查义务。《不动产登记暂行条例实施细则》第十四条规定：“因继承、受遗赠取得不动产，当事人申请登记的，应当提交死亡证明材料、遗嘱或者全部法定继承人关于不动产分配的协议以及与被继承人的亲属关系材料等，也可以提交经公证的材料或者生效的法律文书。”同时，第十五条规定：“不动产登记机构受理不动产登记申请后，还应当对下列内容进行查验：（一）申请人、委托代理人身份证明材料以及授权委托书与申请主体是否一致；（二）权属来源材料或者登记原因文件与申请登记的内容是否一致；（三）不动产界址、空间界限、面积等权籍调查成果是否完备，权属是否清楚、界址是否清晰、面积是否准确；（四）法律、行政法规规定的完税或者缴费凭证是否齐全。”《南京市经济适用住房管理实施细则》第三十八条规定：“购房家庭需持《南京市经济适用住房购买通知书》到建设单位购买经济适用住房。凭通知书和有关《购房契约》办理经济适用住房《房屋所有权证》和《国有土地使用证》。”据此，本案中，马桂红、马媛按照以上规定向市规资局提交了申请书、身份证复印件、《南京市经济适用住房购（租）通知书》、《南京市经济适用住房买卖契约》、公证书、房产分层分户平面图、房产交易税收不征、免征通知书等书面材料，市规资局经审查后认为，《南京市经济适用住房购（租）通知书》、《南京市经济适用住房买卖契约》、公证书等权属来源材料记载的涉案房屋权利人均包括“马媛”，且申请人马桂红、马媛提交的申请登记材料齐全，形式合法，内容真实、有效且相互印证，市规资局将涉案房屋的所有权人登记为“马桂红、马媛”，符合规定。 关于马旺明等四人提出市规资局未按照南京市八部门联合发文《关于进一步规范经济适用住房建设供应监督管理的通知》[宁房改(2002)257号]的规定履行对集体土地上被拆迁困难家庭申购经济适用房的调查、登记、审核职责问题，本院认为，市规资局作为承继原南京市国土资源局部分行政管理职能的部门，其对申购经济适用房过程中的审核职责属于过程性行为，其最终的外化形式在本案证据材料中表现为2003年9月南京市住房制度改革办公室出具的《南京市经济适用住房购（租）通知书》，马旺明等四人已对《南京市经济适用住房购（租）通知书》中同意马媛购买经济适用房的具体行政行为提起行政诉讼，两级法院均已作出生效裁定。在未经法定程序予以撤销前，《南京市经济适用住房购（租）通知书》合法有效。况且，市规资局对于申购经济适用房过程中的审核行为与其在房屋权属登记过程中的审核行为并非同一行政行为，市规资局对于申购经济适用房过程中的审核行为亦非本案审查标的，对于马旺明等四人的上述意见，本院不予采纳。 关于马旺明等四人提出《南京市经济适用住房买卖契约》中“马兴洲”的签名系他人代签问题，本院认为，在办理涉案房屋权属登记时，原权利人马兴洲已过世，市规资局在其专业能力范围内无法核实《南京市经济适用住房买卖契约》中的签字是否其本人真实意思表示，在无相反证据推翻《南京市经济适用住房买卖契约》效力的情形下，市规资局根据马桂红、马媛提交的内容相互印证的公证书、《南京市经济适用住房购（租）通知书》中关于涉案房屋产权人的记载，对马桂红、马媛作出权属登记、发放不动产权证书，并无不当。本院对马旺明等四人提出“市规资局未尽审慎审查义务”的意见，不予采纳。 综上，被上诉人市规资局就涉案房屋将马媛作为共有权人，向马媛发放不动产权证的行为符合法律规定，并无不当。上诉人马旺明等四人的上诉请求和理由缺乏事实和法律依据，本院不予支持。原审法院认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 案件受理费50元，由上诉人马旺明、马万锦、马万喜、马桂红负担。 本判决为终审判决。 审判长 周 磊 审判员 沈 赵 审判员 李丹丹 二〇二一年一月七日 书记员 韩卓君