河南省郑州市中级人民法院行 政 判 决 书（2021）豫01行终10号上诉人（原审原告）：刘芳，女,住郑州市高新技术开发区。委托代理人：张婷，北京冠领律师事务所律师。委托代理人：谢妍，北京冠领律师事务所律师。被上诉人（原审被告）郑州高新技术产业开发区管委会城市综合执法局，住所地郑州市高新区科学大道**。负责人：张云波，局长。出庭行政机关法制负责人：耿帅龙，该单位政策法规与执法监督室副主任。委托代理人：董祥丽，河南德冠律师事务所律师。委托代理人：秦芳芳，北京观韬中茂（郑州）律师事务所律师。上诉人刘芳因诉被上诉人郑州高新技术产业开发区管委会城市综合执法局确认违法一案，一审法院作出（2019）豫0191行初79号行政裁定，驳回原告起诉；本院作出（2020）豫01行终146号行政裁定，指令一审法院继续审理。现上诉人不服河南省郑州高新技术产业开发区人民法院（2020）豫0191行初117号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，通过互联网方式对本案进行了审理，现已审理终结。原审审理查明：2019年4月19日，郑州高新区沟赵办事处向被告高新区城市综合执法局发函，以其辖区内刘芳建设的位于天健湖北侧的两处四层砖混建筑涉嫌违法建筑为由请求被告依法查处，并附该建筑物详细坐标一份。2019年4月20日，被告高新区城市综合执法局对原告刘芳涉嫌违法建筑一案立案调查；2019年4月24日，被告向高新区国土规划住建局发出协助调查认证函，请求该局查询：1、刘芳位于牛砦村第七组的案涉建筑物是否办理土地或规划等相关手续及该建筑物所在区域何时划入城市规划区域；2、土地规划用途；3是否属于违法建筑。2019年4月28日，该住建局回函称：1、案涉建筑物未在其单位办理建设工程规划许可证；2、案涉区域根据2010年8月19日的规划文件，属城市规划区；3、案涉建筑物建设时间（2010年）土地规划用途为二类工业用地；4、根据2009、2010年土地利用现状库，案涉建筑物占用土地部分为集体建设用地，部分为农用地。2019年4月26日，被告对案涉建筑物进行现场检查，对案涉建筑物进行拍照并制作现场检查笔录，当日，被告在案涉建筑物大门上张贴责令改正通知书，认定原告刘芳未取得任何《建设工程规划许可证》的相关手续，私自建设违法建筑，违反相关法律规定，要求其立即停止违法行为并提供相关手续到高新区综合执法局沟赵中队接受进一步调查；同年4月29日，被告工作人员再次到案涉建筑物处现场勘验并制作勘验笔录及勘验图各一份。2019年5月12日，被告到达案涉建筑物现场送达调查询问通知书，要求原告刘芳在2019年5月15日前到高新区执法局一楼沟赵中队办公室（104）接受调查询问，并携带有效身份证件及其他于该建筑物或构筑物有关的证明材料，被告工作人员在案涉建筑物大门上张贴该通知书，当场由两名证人见证并签字。2019年7月20日，被告作出高新城综先告字［2019］第04002号事先告知书，拟对原告刘芳作出限七日内自行拆除上述违法建筑的决定，并告知其陈述、申辩权利；当日，被告工作人员到达案涉建筑物现场送达该告知书，原告刘芳及其家属拒绝签收，被告工作人员遂留置送达；后原告在规定的期限内没有向被告申请陈述和申辩。2019年7月24日，被告作出高新城综限拆字［2019］第0407024号《限期拆除决定书》，责令原告在收到决定书之日起7日内自行拆除，并告知刘芳相关救济权利及途径。当日，被告到达案涉建筑物现场向刘芳送达该决定书，刘芳拒绝签收，被告将该决定书张贴在案涉建筑物大门上留置送达。2019年7月31日，被告向郑州高新技术产业开发区管委会作出关于强制拆除违法建设的请示，以原告刘芳未在规定期限内履行拆除义务，请示管委会责成相关部门对刘芳的违法建设实施组织人员予以强制拆除。2019年8月2日，郑州高新技术产业开发区管理委员会作出《关于责成高新区城市综合执法局强制拆除违法建设的批复》，责成该局对其所请示的刘芳的违法建设依法强制拆除。2019年8月6日，被告作出高新城综催告字［2019］第040806号《催告书》，告知原告自收到该告知书之日起3日内，依法履行自行拆除的决定，并告知原告享有陈述、申辩意见。同日，被告到达案涉建筑物现场向原告送达该决定书，原告拒绝签收，被告将该决定书张贴在案涉建筑物大门上留置送达。2019年8月9日，被告作出高新城综强拆公字［2019］第040809号《行政强制拆除公告》，要求原告在公告之日起3日内自行拆除该违法建筑，逾期未拆除的，将依法予以强制拆除。2019年8月16日，被告高新区城市综合执法局组织人员对原告的涉案建筑物进行拆除，原告对该拆除行为不服，于2020年6月4日诉至原审法院。另查明，2010年4月19日，原告刘芳通过高新区沟赵办事处牛砦村村委会组织的公开招投标，以租赁的方式获得该村两处荒地的使用权；并与牛砦村第七村民组签订了《租赁合同》一份，合同约定，租赁用途为长期发展经济地，本合同租赁地与宅基地具有同等效力。2010年6月，原告开始在上述土地上建设三层房屋，并于同年10月完工；2011年10月，原告又在原建筑物上加盖至四层；建筑物总占地面积0.25亩，总建筑面积约1300平方米。原告在该房屋居住至2019年被拆除之前。又查明，2019年8月7日，原告刘芳以被告高新区城市综合执法局作出的高新城综限拆字［2019］第0407024号《限期拆除决定书》违法为由向河南省中牟县人民法院提起行政诉讼。2019年8月20日，被告收到该院的应诉文书；2020年1月22日，该法院作出（2019）豫0122行初135号行政判决书，驳回原告刘芳的诉讼请求；后原告刘芳提起上诉，2020年4月17日，郑州市中级人民法院作出（2020）豫01行终105号行政判决书，驳回上诉，维持原判。原审法院认为：根据《郑州市城市管理综合执法办法》第九条、第十四条之规定，及郑政文【2019】32号《郑州市人民政府关于公布需在郑州高新区落实的权责事项清单的通知》的规定，被告作为郑州高新区管委会内设的城市管理综合执法机构，有权对其管辖区域内未取得建设工程规划许可证或未按照建设工程规划许可证进行建设的违法建设行为进行查处。本案案涉建筑物位于城市规划区，故被告具有作出行政处罚权及采取相关行政强制措施的职权。根据《中华人民共和国行政强制法》第三十四条、第三十五条、第三十六条、第三十七及第三十八条、第四十四条规定，作出强制执行决定的程序为：1、先由有权行政机关作出限期拆除的行政决定；2、作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务并告知陈述权和申辩权；对于违法的建筑物需要强制拆除的，还应当予以公告。3、经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，作出强制执行决定。4、对催告书、强制执行决定书依法送达。本案中，原告刘芳基于其与牛砦村委及牛砦村第七居民组签订租赁合同并以购买的方式获得了涉案土地的使用权，并在此建设建筑物。根据庭审查明，案涉房屋于2010年开始由原告自行建设，结合高新区国土规划住建局认定的情况，其所占用的土地部分为农用地，故应当办理用地审批手续。因案涉建筑物所在区域于2010年已被划入城市规划区域，原告在该土地上实施建设行为，应当办理建设工程规划许可证；因此，原告未经规划主管部门批准即进行自行建设的行为属违法建设行为；且在涉案房屋建成后，原告亦未补办相关规划审批手续，致使涉案房屋的违法状态一直持续存在。本案中，被告高新区城市综合执法局在涉案建筑物已被认定为违法建筑的基础上，依法对建设人原告刘芳作出强制执行决定书，其合法性已被两级法院判决书予以确认，后原告在上述决定书规定合理期限内未自行拆除涉案建筑物，被告向其作出催告书并要求原告在2018年8月12日前拆除涉案建筑物，但原告仍未在合理期限内自行拆除，被告于2018年8月16日对原告的涉案建筑进行拆除。上述行为系行政机关的执法行为，且认定事实清楚，执法程序并无不当。原告就该限期拆除决定书虽于2018年8月7日向中牟县人民法院提起诉讼，但被告高新区城市综合执法局于2018年8月20日才收到该案的应诉文书，此时涉案的建筑物已被拆除完毕，并不存在违反法定程序的情形。结合全案案情，原审法院查明，因涉案的建筑物已被列入郑州市市政府规划的郑州IT产业园天键湖中央公园项目区域范围内，涉案建筑被拆除是为了公共利益的需要，原告刘芳可就涉案建筑物的补偿问题向当地政府进行协调或另行主张权利。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告刘芳的诉讼请求。本案诉讼费50元，由原告刘芳负担。上诉人刘芳不服，上诉称，请求：1.依法撤销一审判决；2.请求法院在查明事实的基础上依法改判，判令被上诉人于2019年8月16日上午强拆上诉人位于郑州高新区沟赵办事处牛砦村的房屋的行为违法；3.本案全部诉讼费用由被上诉人承担。一审判决认定事实不清、适用法律错误，且一审法官违反法定诉讼程序影响了本案的公正审判，应予纠正。理由如下：一、一审判决第10页第10行“本案案涉建筑物位于城市规划区，故被告具有作出行政处罚权及采取相关行政强制措施的职权”没有任何法律依据，一审判决的论述系偷换概念，且对本案定性错误。被上诉人于2019年9月16日作出的强制拆除行为，在性质上属于为执行《限期拆除决定书》而实施的行政强制执行行为，并非行政处罚，更不是行政强制措施。依据《行政强制法》第十三条的规定，行政强制执行由法律设定。法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。本案中被上诉人实施的强拆行为并无法律直接授权，被上诉人也未提交法律授权的依据，一审判决的论证没有任何根据。二、一审判决第11页第5页“被告高新区城市综合执法局在涉案建筑物已被认定为违法建筑的基础上，依法对建设人原告刘芳作出强制执行决定书，其合法性已被两级法院判决书予以确认”没有任何事实根据，严重违背“以事实为根据，以法律为准绳”的原则。首先，本案中被上诉人从未对上诉人作出过强制执行决定书，被上诉人向一审法院提交的证据里面也没有强制执行决定书，上诉人对强制执行决定书不可能提起、也从未提起过诉讼！三、一审判决第11页第12行“原告就该限期拆除决定书虽于2018年8月7日向中牟县人民法院提起诉讼，但被告高新区城市综合执法局于2018年8月20日才收到该案的应诉文书，此时涉案的建筑物已被拆除完毕，并不存在违反法定程序的情形”系适用法律错误。依据《行政强制法》第四十四条的规定，对建筑物需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。也就是说，限期拆除决定作出之后，在6个月的起诉期限之内行政机关是不可以强制拆除的，这与被上诉人是否收到应诉文书没有任何关系。被上诉人在起诉期限内强拆上诉人房屋，程序严重违法。四、被上诉人未依法作出、依法送达催告书，且剥夺了上诉人陈述申辩的权利，程序严重违法。被上诉人提交的催告书显示时间为2019年8月6日，催告书上记载收到后三日内可提出陈述申辩的意见。从制作时间看，2019年8月9日还属于陈述、申辩期内，在案证据显示被上诉人却在2019年8月9日上午直接制作了强制拆除公告，实际上剥夺了上诉人的陈述、申辩权，程序严重违法。（注：依据《民事诉讼法》第八十二条，期间以时、日、月、年计算。期间开始的时和日，不计算在期间内。）五、一审判决第9页第19行“2010年6月，原告开始在上述土地上建设三层房屋，并于同年10月完工；2011年10月，原告又在原建筑物上加盖至四层；建筑物总占地面积0.25亩，总建筑面积约1300平方米”系事实认定错误。一审法院在认定事实时全盘采纳被上诉人的证据，却对上诉人的证据熟视无睹。关于涉案房屋的建设时间、占地面积、建筑面积，被告主要依据了证人毛某、孙某、苗某的证言，而据证人证言笔录显示，这三位证人最早也是2018年4月才负责牛砦村的工作，而上诉人的房屋建造于2010年5月，这三位证人是如何知晓当年的情况，其证言如何能作为认定事实的证据？而上诉人提交的证据4一方面证明涉案被拆除房屋在征收范围内，另一方面证明涉案被拆除房屋的占地面积为0.5亩，建筑面积为1401.84平方米，均涉及本案的关键事实，一审法院为何认定与本案无关？既然认为无关，一审判决第11页第16行“本院查明，因涉案的建筑物已被列入郑州市市政府规划的郑州IT产业园天健湖中央工园项目区域范围内。”又依据上诉人证据4的内容进行论证，实属自相矛盾。上诉人提交的证据4中的《附着物普查表》是经过征收实施单位委托的第三方专业人员测绘后制作，表上有征收实施单位，即涉案办事工作人员和涉案村组的村民代表签字，上诉人也在表上签字认可。根据该测绘表，涉案被拆除房屋一至四层每层面积为332.96平米，共计1331.82平米，二至四层三个阳台每个阳台的面积为23.595平米，共计70.785平米，因此被拆除房屋的建筑总面积为1401.84平米。第一层的建筑面积为332.96平米（长22.05、宽15.10），即占地面积为0.5亩。限期拆除决定中要求拆除的是一幢占地0.25亩、建筑面积为1300平方米的建筑物，而上诉人实际被拆除的是一幢占地面积为0.5亩，建筑面积为1401.84平方米的建筑物。姑且不论这二者是否为同一对象，从超面积强制执行的角度看，被上诉人也是严重违法的。六、一审法官两次对本案违法裁判，不仅浪费了司法资源，还给上诉人造成了一系列诉累。上诉人于2019年以本案被上诉人为被告第一次起诉至一审法院，一审法院作出（2019）豫0191行初79号行政裁定，以被告主体不适格为由驳回了上诉人的起诉；经过二审后，河南省郑州市中级人民法院作出（2020）豫01行终146号行政裁定，指令一审法院继续审理。现在一审法官罔顾事实和证据，又作出了错误百出的一审判决，驳回了上诉人的诉讼请求，上诉人不得已继续二审，不仅浪费了司法资源，还给上诉人造成了一系列诉累，应当予以纠正。综上所述，被上诉人强拆上诉人的房屋没有任何职权依据、事实根据，且程序严重违法。一审法院认定事实不清、证据有误，恳请贵院撤销一审判决，查明事实后依法改判，支持上诉人的上诉请求。郑州高新技术产业开发区管委会城市综合执法局答辩称：一、答辩人是适格的执法主体，具有法定的执法权限。根据《城乡规划法》第六十八条的规定：“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”答辩人是郑州高新区管委会内设职能部门，具有高新区区域城市管理综合执法的职责，是适格的执法主体，具有法定的执法权限，有权对其管辖区域的违法建设行为进行查处。2019年8月2日，郑州高新技术产业开发区管理委员会作出《郑州高新技术产业开发区管委会关于责成高新区城市综合执法局强制拆除违法建设的批复》，责成答辩人对所请示的刘芳违法建设依法强制拆除，由沟赵办事处等有关部门配合。因此，答辩人在履行法定程序后作出的行政强制拆除行为有法可依，且程序正当。一审判决认定的事实清楚，应予维持。二、关于“强制执行决定书”，根据《中华人民共和国行政强制法》第三十七条之规定：“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。”依照本条规定，对于强制执行决定是“可以”作出，而非必要作出。答辩人已履行法定应当作出的催告、公告行为，程序并无不当之处。一审判决虽表述不同，但不影响本案事实的认定，亦不存在程序违法之处，不属于法定需要改判、撤销或变更的事由。三、关于被答辩人提出的答辩人在被答辩人诉讼期间进行强制拆除的行为程序违法的意见，依法应予驳回。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十六条规定：诉讼期间，不停止行政行为的执行。但有下列情形之一的，裁定停止执行：（一）被告认为需要停止执行的；（二）原告或者利害关系人申请停止执行，人民法院认为该行政行为的执行会造成难以弥补的损失，并且停止执行不损害国家利益、社会公共利益的；（三）人民法院认为该行政行为的执行会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（四）法律、法规规定停止执行的。当事人对停止执行或者不停止执行的裁定不服的，可以申请复议一次。《中华人民共和国行政处罚法》第四十五条：当事人对行政处罚决定不服申请行政复议或者提起行政诉讼的，行政处罚不停止执行，法律另有规定的除外。结合本案情况，明显不属于应当在诉讼期间裁定停止执行的情形。因此，答辩人进行强制拆除的行为有法可依，并无任何程序违法。被答辩人认为在6个月的起诉期间之内不可以强制拆除，是对法律的错误解释。本案中，被答辩人于2019年8月7日向中牟县人民法院提起《限期拆除决定书》违法的行政诉讼，答辩人于2019年8月16日执行强制拆除，即在答辩人执行强制拆除前被答辩人已经提起诉讼，明显不属于该条适用情形，答辩人的执行行为并未对被答辩人主张诉讼权利造成任何影响，不存在程序严重违法情形。四、答辩人送达的催告书和行政强制拆除公告在文书日期上存在一定瑕疵，但在实际行政执法过程中并未违法剥夺被答辩人任何权利，根据答辩人第八、九组证据中依法送达的催告书及行政强制拆除公告内容显示，答辩人于2019年7月24日向被答辩人送达限期拆除决定书后，被答辩人未按期履行拆除义务，故答辩人于2019年8月6日作出并送达催告书，催告被答辩人在三日内履行义务，并告知被答辩人有权陈述、申辩意见；后答辩人又于2019年8月9日作出并送达行政强制拆除公告，限被答辩人在三日内自行拆除，未拆除的将依法强制拆除。从文书记载的时间上看，虽确有瑕疵存在，但结合答辩人提交的强制拆除实施证据及被答辩人在一审庭审中的陈述，对答辩人于2019年8月16日进行强制拆除的事实均无异议。故在实践中答辩人自2019年7月24日送达限期拆除决定书，至8月6日催告，以及8月9日公告中，已多次书面告知被答辩人享有陈述、申辩意见的权利，并直至8月16日才进行强制拆除，在此期间已给予被答辩人足够时间进行陈述、申辩意见以及履行自行拆除义务，实际并未剥夺被答辩人任何行使权利的机会。被答辩人一直未行使陈述、申辩权利，系其对自身权利的放弃。因此，答辩人履行法定催告及公告义务，程序正当，行为合法。五、对于被答辩人反复提出的房屋建设时间及面积等问题，并主张应以《附着物普查表》记载内容为准，以上与本案争议强制拆除行为是否违法并无关联，被答辩人的房屋已经生效的中牟县人民法院(2019）豫0122行初135号行政判决书、郑州市中级人民法院（2020)豫01行终105号行政判决书及河南省高级人民法院（2020）豫行申612号行政裁定书认定为违法建筑，故房屋的建设时间、面积等因素，并不能改变被答辩人房屋因违反规划而违法的事实，更不能影响答辩人对违法建筑强制拆除的合法性认定。而且，本案中答辩人依照法定程序实地勘验及调查并张贴相关通知和文书，被答辩人拒绝配合调查，并放弃陈述申辩权利，答辩人依据调查结果作出认定，合法有据，并无不当。因此，针对该问题，无需反复再行争议。被答辩人无视法院生效裁判的既判力，反复缠诉显属不当。综上所述，答辩人依据法定职权在查清事实的基础上对涉案违法建筑物进行了依法拆除，是对三级法院生效裁判确认的《限期拆除决定》的执行行为，其强制执行行为主体合格，事实清楚，程序合法，适用法律正确。被答辩人的上诉理由均不能成立，应予驳回。请求法院依法维持原判决。被上诉人郑州高新技术产业开发区管委会城市综合执法局二审提交河南省高级人民法院2020年12月7日作出的（2020)豫行申612号行政裁定书一份。证明：本案所涉《限期拆除决定书》已由中牟县人民法院(2019豫01**行初135号行政判决书及郑州市中级人民法院（2020)豫01行终105号行政判决书认定程序合法且适用法律正确。上诉人虽仍不服并提出再审申请，但河南省高级人民法院现已作出（2020）豫行申612号行政裁定书，驳回了上诉人的再审申请。因此，更能证明一审法院以生效裁判确认的上诉人房产系违法建筑的基础上，在结合本案证据查明了被上诉人具有法定职权并依法履行了各项法定程序后，判决认定被上诉人强制拆除行为合法，程序正当的事实清楚，并无不当之处，应予维持。上诉人刘芳质证称，对上述证据的真实性认可，对证明目的不认可，不能证明强拆的合法性。本院经审理查明的事实与一审认定基本一致。本院认为，依据《郑州市城市管理综合执法办法》第九条、第十四条之规定，及郑政文〔2019〕32号《郑州市人民政府关于公布需在郑州高新区落实的权责事项清单的通知》之规定，被上诉人作为郑州高新区管委会内设的城市管理综合执法机构，有权对其管辖区域内未取得建设工程规划许可证或未按照建设工程规划许可证进行建设的违法建设行为进行查处。本案案涉建筑物位于城市规划区，故被上诉人具有作出行政处罚权及采取相关行政强制措施的职权。依据《中华人民共和国行政强制法》第三十四条、第三十五条、第三十六条、第三十七及第三十八条、第四十四条规定，作出强制执行决定的程序为：1.先由有权行政机关作出限期拆除的行政决定；2.作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务并告知陈述权和申辩权；对于违法的建筑物需要强制拆除的，还应当予以公告。3.经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，作出强制执行决定。4.对催告书、强制执行决定书依法送达。本案中，上诉人刘芳基于其与牛砦村委及牛砦村第七居民组签订租赁合同并以购买的方式获得了涉案土地的使用权，并在此建设建筑物。由于案涉房屋于2010年开始由上诉人自行建设，结合高新区国土规划住建局认定的情况，其所占用的土地部分为农用地，故应当办理用地审批手续。因案涉建筑物所在区域于2010年已被划入城市规划区域，上诉人在该土地上实施建设行为，应当办理建设工程规划许可证；因此，上诉人未经规划主管部门批准即进行自行建设的行为属违法建设行为；且在涉案房屋建成后，上诉人亦未补办相关规划审批手续，致使涉案房屋的违法状态一直持续存在。本案中，被上诉人在涉案建筑物已被认定为违法建筑的基础上，依法对上诉人作出限期拆除决定书，其合法性已被法院生效判决予以确认，上诉人在上述决定书限定的期限内未自行拆除涉案建筑物，被上诉人向其作出限期拆除的催告书并告知其享有陈述、申辩权利，但上诉人仍未在合理期限内自行拆除，被上诉人遂于2019年8月16日对涉案建筑进行拆除。上述行为系行政机关的执法行为，且认定事实清楚，执法程序并无不当。另，上诉人一审虽然提交了追加郑州高新区沟赵办事处为共同被告的申请，但是否追加，应经法院审查。经查，本案拆除主体系被上诉人，相关文件显示由被上诉人依法实施强制拆除，由郑州高新区沟赵办事处等有关部门配合，故未予追加为共同被告，不影响本案事实的查明，也不影响实施拆除主体的确认，一审未予追加并无不当。综上，上诉人诉请要求确认被上诉人强制拆除涉案房屋的行为违法，理由不能成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人刘芳负担。本判决为终审判决。审判长  崔航微审判员  王 冰审判员  姚付良二〇二一年一月二十五日书记员  毕 玉