河南省郑州高新技术产业开发区人民法院行 政 判 决 书（2020）豫0191行初149号原告：邓州市丰玉新型建材有限公司，住所地河南省邓州市十林镇汤河村**。法定代表人：王红旗，公司董事长。委托诉讼代理人：郭新会，河南彭友律师事务所律师。被告：邓州市自然资源和规划局，住所地河南省邓州市穰邓大道东段**。负责人：李林，局长。委托诉讼代理人：张清闪，该单位工作人员。委托诉讼代理人：贾守多，河南三贤律师事务所律师。被告：河南省自然资源厅，，住所地河南省郑州市金水东路**负责人：刘金山，党组书记，副厅长。委托诉讼代理人：吕文，系该单位工作人员。委托诉讼代理人：王帅，河南大正律师事务所律师。原告邓州市丰玉新型建材有限公司诉被告邓州市自然资源和规划局、河南省自然资源厅行政处罚一案，向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。原告邓州市丰玉新型建材有限公司的委托诉讼代理人郭新会，被告邓州市自然资源和规划局的委托诉讼代理人张清闪、贾守多，被告河南省自然资源厅的委托诉讼代理人吕文、王帅均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告邓州市丰玉新型建材有限公司诉称，2019年12月25日,被告邓州市自然资源和规划局做出邓自然资规执罚[2019]6888号《行政处罚决定书》。该《行政处罚决定书》认定原告未经批准在十林镇汤河村修路,违法占地2117.8平方米，处罚决定是“没收违法建筑物及其设施,罚款20172.1元”。2020年6月17日,被告河南省自然资源厅做出豫自然资复[2020]20号《行政复议决定书》,维持被告邓州市自然资源和规划局做出的邓自然资规执罚[2019]6888号《行政处罚决定书》。原告认为,两被告认定事实不清,适用法律错误,从而导致处罚错误,相应的处罚决定和复议决定应该予以撤销。理由如下:第一,原告厂房门前的道路,是一条村级道路,该条道路是由当地政府出资修建,修路单位是政府。原告没有实施修路行为,不应当受到行政处罚。第二、被告认定的“原告修路”所占土地已经过政府批准。1988年6月26日,邓县土地管理办公室做出《关于十林乡十个单位补办征、占地报告的批复》,其中第六条载明:“同意十林乡汤河村委会1979年10月占用本村耕地0.5亩、荒地3亩,作为建吊丝窑及临时房用地。”2010年5月12日,南阳市人民政府做出《关于邓州市2010年度第二批村镇建设补办手续农用地转用的批复》附件第十一行载明:“同意十林镇汤河村将0.3474公顷(折合5.21亩)农用地转为建设用地。”因此,原告占用的8.71亩土地,经过政府批准,是合法占地。第三、被告作出行政处罚决定时没有适用“从旧兼从轻原则”。根据上述事实与理由,特向贵院提起行政诉讼。请求;1、依法撤销被告邓州市自然资源和规划局2019年12月25日作出的邓自然资规执罚[2019]6888号《行政处罚决定书》;2、依法撤销被告河南省自然资源厅2020年6月17日作出的豫自然资复[2020]20号的《行政复议决定书》3、判令被告承担本案诉讼费用。原告向本院提交的证据材料有：第一组证据：原告的营业执照复印件、法定代表人身份证明书等文件；第二组证据：邓县土地管理办公室制作的《国家集体基本建设征拨用地申请书》、《邓县国家集体建设征拨用地协议书》、《关于对十林乡是个单位补办征占地报告的批复》、《南阳市人民政府关于邓州市2010年度第二批村镇建设补办手续农用地转用的批复》等文件；第三组证据：邓州市大地测绘有限公司在2020年7月16日制作的《邓州市丰玉新型建材有限公司勘测定界图》；第四组证据：邓州市十林镇汤河村委会与王红旗在2008年9月签订的《合作协议》以及邓州市十林镇汤河村委会在2020年3月8日出具的《情况说明》；第五组证据：邓州市国土资源局2008年10月27日出具的《关于邓州市丰玉新型建材有限公司项目用地的初审意见》、邓州市村镇建设管理局出具的《南阳市乡镇建设项目选址意见书》《符合村镇规划证明》、邓州市国土资源局十林国土资源所在2019年6月7日出具的《占地情况说明》。第六组证据：邓州市环境保护局文件两份。被告邓州市自然资源和规划局辩称，原告于2019年12月占用十林镇汤河村X012线西侧2117.8平方米土地修路，其中其他耕地1974.1平方米，其他土地143.7平方米，所占土地符合土地利用总体规划，但未经有权批准机关批准，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条的规定，属于违法占地行为。我局根据邓州市大地测绘有限公司的现场测绘图，经查阅比对（2010-2020）《十林镇土地利用总体规划图》，原告在公司院内修建用于生产经营的道路，是为了公司生产经营而修建的道路，而不是原告说的一条村级道路（我局工作人员在对该公司法人的询问笔录上可以证明此路不是一条村级道路，详见公司法人王红旗笔录）。二、根据邓州市大地测绘有限公司的现场测绘图，原告在院内修建用于生产经营的道路共占地2138.2平方米，其中20.4平方米属于合法用地，其余2117.8平方米属于违法占地，我局在对其下发的处罚决定上的占地面积全部是违法占地面积。未对原告所占的其中20.4平方米合法土地作出处理。三、原告称被告在作出行政处罚时没有适用从旧兼从轻的处罚原则，从而作出错误的处罚决定。我局认为，原告所占土地符合土地利用总体规划，但未经有权批准机关批准，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条的规定，属于违法占地行为。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条和河南省《中华人民共和国土地管理法》及其配套法规行政处罚裁量标准的规定，我局作出的邓自然资规执罚[2019]6888号《行政处罚决定书》程序合法，适用法律适当。综上，请贵院依法审查，维持我局作出的以上行政处罚决定。被告邓州市自然资源和规划局在举证期限内向本案提交的证据材料有：第一组证据：1、违法线索登记表；2、立案呈批表；3、责令停止违法行为通知书及送达回执一份。第二组证据：1、行政执法证复印件两份；2、接受调查通知书一份；3、王红旗询问笔录一份；4、吕万**询问笔录一份；5、现场勘查笔录一份；6、勘测定界图一张；7、界址点坐标表一张；8、土地利用总体规划图一张；9、邓州市丰玉新型建材有限公司营业执照一份。第三组证据：1、合作协议书一份；2邓国土函【2008】019号初审意见；3南阳市国土资源局关于邓州市2010年第一批补充耕地储备项目的验收意见及附图；4宛政土【2010】57号文件及附件各一份；5邓土清字（1988）第054号文件。第四组证据：1、违法案件审理记录一份；2、案件调查终结报告一份；3、法律文书呈批表一份；4、行政处罚事先告知书及送单回执各一份；5、法律文书呈批表、行政处罚决定书及送达回执各一份；6法律文书呈批表、告知书及送达回执各一份；法律文书呈批表及强制执行申请书各一份。被告河南省自然资源厅辩称，一、我厅收到原告的行政复议申请后,在法定期限内作出并送达行政复议决定书,程序合法。我厅于2020年4月20日收到原告提交的行政复议申请书并依法受理,于2019年4月22日作出《行政复议答复通知书》并送达邓州市自然资源和规划局,邓州市自然资源和规划局于2020年4月30日向我厅提交证据材料和答复书。经依法审理,我厅于2020年6月17日作出豫自然资复[2020]20号《行政复议决定书》并向原告送达。上述复议程序符合行政复议法的规定,程序合法。二、我厅作出的豫自然资复[2020]20号《行政复议决定书》认定事实清楚,适用依据正确。2019年12月,原告占用十林镇汤河村土地修路。2019年12月10日,邓州市大地测绘有限公司对原告占地情况进行了勘测。经与土地利用现状图比对,原告所占土地已超出批准的工矿用地范围。2019年12月10日,邓州市自然资源和规划局对原告违法占地行为进行立案调查。2019年12月16日,邓州市自然资源和规划局出具了《案件调查终结报告》，认定原告违法占地2117.8平方米,其中占用其他耕地1974.1平方米,其他土地143.7平方米。2019年12月17日,邓州市自然资源和规划局作出了《行政处罚事先告知书》和《行政处罚听证告知书》,并于当日送达原告。原告未对相关事项提出陈述和申辩,也未提出听证申请。2019年12月25日,邓州市自然资源和规划局作出了《行政处罚决定书》(邓自然资规执罚[2019]第6888号),并于当日送达原告。根据《中华人民共和国土地管理法》(2004年修正)第七十六条的规定，原告占用的1974.1平方米其他耕地和143.7平方米其他土地均未经批准；邓州市自然资源和规划局作出的《行政处罚决定书》(邓自然资规执罚[2019]第6888号)认定事实清楚、适用依据正确、程序合法。我厅据此维持了被申请人作出的《行政处罚决定书》。综上,河南省自然资源厅作出的《行政复议决定书》适用法律、法规正确,符合法定程序,请求贵院依法驳回原告的诉讼请求。被告河南省自然资源厅在举证期限内向本院提交证据有：1、行政复议申请书及收文处理单各一份；2、行政复议答复通知书及邮寄单各一份；3、行政复议答复书和证据材料各一份；4、行政复议决定书及邮寄单各一份。经庭审质证，本院对各方提交的证据作如下分析与认定，原告对被告邓州市自然资源和规划局提交的证据真实性均无异议，对证据的合法性及证明目的均有异议；对被告河南省自然资源厅提交的证据均无异议。被告邓州市自然资源和规划局对原告提交的第一、二组证据均无异议，对第三组证据的真实性、合法性及证明目的均有异议，对第四组证据中合作协议的真实性无异议，对情况说明的真实性有异议，对证明目的有异议，对第五组证据中《关于邓州市丰玉新型建材有限公司项目用地的初审意见》的真实性无异议，对《南阳市乡镇建设项目选址意见书》的真实性有异议，对《符合村镇规划证明》、《占地情况说明》不予认可，对第六组证据认为与本案无关，对证明目的有异议；对被告河南省自然资源厅提交的证据均无异议。被告河南省自然资源厅对原告提交的证据质证意见同被告邓州市自然资源和规划局的质证意见一致；对被告邓州市自然资源和规划局提交的证据亦无异议。经审查，原、被告各方提交的《行政处罚决定书》及《行政复议决定书》均系本案被诉行政行为所依据的法律文书，本院不再组织质证；原、被告各方提交的其他证据均可以证明案件的基本事实，本院予以采信。根据上述有效证据及当事人的当庭陈述，本院确认以下案件事实：1988年5月14日，河南省邓州市十林镇汤河村经邓州土地管理部门审批，占用本村耕地0.5亩、荒地3亩建设吊丝窑厂。2008年9月30日，原告公司与十林镇汤河村村民委员会签订《合作协议书》一份，约定，双方利用原窑厂废弃地合作建设新型建材厂，十林镇汤河村村委以原窑厂土地30亩作为出资，原告公司以现金、实物形式出资负责建设新型建材厂。2008年10月27日，原邓州市国土资源局作出邓国土资函[2008]019号《项目用地的初审意见》，该意见显示，原告公司建设项目位于邓州市十林镇汤河村，用地面积为2.667公顷，符合邓州市土地利用总体规划。后原告公司一直在上述土地上经营建设。2009年3月，原告公司拆除原建设的厂房，并在同年4月建设并加盖新的建筑厂房生产建筑材料。2019年12月，原告公司修建了厂区道路。2019年12月10日，邓州市大地测绘有限公司对原告公司占地情况进行勘测，经与土地利用现状图比对，原告公司所修道路所占的土地大部分已经超过批准的工矿用地。2019年12月10日，被告邓州市自然资源和规划局对原告公司违法占地行为进行立案调查；2019年12月16日，该局作出《案件调查终结报告》，认定原告公司违法占地2117.8平方米，其中占用其他耕地1974.1平方米，其他土地143.7平方米；2019年12月17日，该局作出《行政处罚事先告知书》、《行政处罚听证告知书》，并于当日送达原告公司。原告未在规定期限内提出陈述和申辩，也未申请听证；2019年12月25日，该局作出邓自然资规执罚[2019]第6888号《行政处罚决定书》，处罚内容为：1、没收原告公司违法占用的1974.1平方米其他耕地上新建的建筑物及其他设施，并对违法占用的1974.1平方米其他耕地处每平方米10元的罚款，计罚款19741元；2、责令退还非法占用的143.7平方米其他土地，并对违法占用的143.7平方米其他土地处每平方米3元的罚款，计罚款431.1元，合计罚款20172.1元，并于当日将该决定书送达原告公司。原告公司不服，2020年4月13日，原告向被告河南省自然资源厅申请行政复议；2020年6月17日，该厅作出豫自然资复[2020]20号《行政复议决定书》，维持被告邓州市自然资源和规划局作出的行政处罚决定书。后原告公司不服，诉至本院。本院认为，根据《国土资源行政处罚办法》第五、六条的规定，被告邓州市自然资源和规划局对本案原告公司的违法行为具有处理并实施行政处罚的法定职权。《中华人民共和国土地管理法》第七十六规定：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，为违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款。”本案中，原告公司于2019年12月建设的道路虽然符合土地利用总体规划，但其使用集体土地修建道路并未经过土地管理部门审批，已构成非法占地。经被告指定的邓州市大地测绘公司进行测量，认定原告公司违法占地面积为2117.8平方米，其中其他耕地1974.1平方米，非法占用其他土地为143.7平方米，据此，被告邓州市自然资源和规划局根据上述规定对原告公司的违法进行立案调查并作出行政处罚的决定，事实认定清楚、证据确凿，适用依据正确，处罚行为并无不当。关于原告公司在庭审中对处罚面积存在异议的问题。本院认为，被告邓州市自然资源和规划局对原告公司进行的两次处罚，第一次是对原告公司扩建其厂区而违法占地进行的处罚，第二次是对原告公司私自建厂区道路的违法占地进行的处罚，故两次处罚的事实不同；且被告邓州市自然资源和规划局在对其非法占地面积测量时所适用的标准和要求也不一样，不能单纯将处罚面积相加来认定厂区面积，又因被告邓州市自然资源和规划局作为对非法占地具有法定处罚职权的部门，其在测算认定方面具有相应的专业性，因此，该局对非法占地面积认定具有客观性，本院予以采信。《国土资源行政处罚办法》第三十二条规定：“国土资源主管部门应当自立案之日起六十日内作出行政处罚决定。案情复杂，不能在规定的期限内作出行政处罚决定的，经本级国土资源主管部门负责人批准，可以适当延长，但延长期限不得超过30日，案情特别复杂的除外。”本案经庭审查明，被告邓州市自然资源和规划局自2019年12月10日立案至2019年12月25日作出邓自然资规执罚[2019]第6888号《行政处罚决定书》，并未超过法定的处罚期限，处罚程序合法。关于本案的处罚幅度。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条规定：“依照《土地管理法》第七十六条的规定处以罚款的，罚款额为非法占用土地每平方米30元以下。”《河南省实施办法》第六十三条“非法占用土地，依照《土地管理法》第七十六条和《土地管理法实施条例》第四十二条规定处以罚款的，按下列标准执行：基本农田每平方米二十元以上三十元以下；其他耕地每平方米十元以上二十元以下；其他土地每平方米十元以下。《河南省国土资源厅关于印发行政处罚裁量标准和内部制约制度》中关于对违反《土地管理法》第七十六条的规定情形也作出具体规定，占地其他耕地面积在2000平方米以下，对该行为的处罚标准为占用土地每平方米10元；占用其他土地面积在3335平方米以下，对该行为的处罚标准为占用土地每平方米3元。本案中，结合原告公司非法占地一般农田1974.1平方米，违法占地工矿用地143.7平方米的情形，被告邓州市自然资源和规划局对原告非法占用其他耕地的行为，按照每平方米10元的标准，对非法占用其他土地的违法行为，按照每平方米3元的标准进行处罚，处罚幅度并无不当。《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项规定：“具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法，内容适当的，决定维持。”本案中，被告河南省自然资源厅在收到原告邓州丰玉公司的复议申请后，在法定期限内，作出豫自然资复[2020]20号《行政复议决定书》，维持被告邓州市自然资源和规划局作出的行政处罚决定书，该复议决定书认定事实清楚，程序合法、适用法律正确，处理结果正确。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九之规定，判决如下：驳回原告邓州市丰玉新型建材有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告邓州市丰玉新型建材有限公司负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状及副本一式十份，上诉于河南省郑州市中级人民法院，并于上诉之日起七日内向河南省郑州市中级人民法院缴纳上诉费，并将缴费凭证交本院查验，逾期视为放弃上诉。审 判 长  李 华人民陪审员  臧松奇人民陪审员  刘 伟二〇二一年一月十一日书 记 员  张露平