湖南省桃江县人民法院 行 政 判 决 书 （2020）湘0922行初278号 原告桃江县桃花江镇株木潭村张家湾村民小组，住所地桃江县桃花江镇株木潭村张家湾村民小组。 负责人莫世华，该组组长。 原告莫余保，男，1951年4月20日出生，汉族，住桃江县。 委托代理人胡赛龙，桃江县方舟法律服务所法律工作者，系上述两原告共同委托代理人，代理权限为特别授权代理。 被告桃江县自然资源局，住所地桃江县桃花江镇桃花江大道**。 法定代表人熊伟，该局局长。 委托代理人张志军，男，代理权限为一般代理。 委托代理人彭玉林，湖南义剑律师事务所律师，代理权限为一般代理。 第三人桃江县桃花江镇人民政府，住，住所地桃江县桃花江镇资江北路**/div> 法定代表人熊丹，该镇政府镇长。 委托代理人鲁江，男，代理权限为特别授权代理。 委托代理人项奇，湖南桃花江律师事务所律师，代理权限为一般代理。 第三人桃江县桃花江镇道关山村村民委员会，住所，住所地桃江县桃花江镇道关山村村民委员会div> 法定代表人李建华，该村民委员会主任。 第三人邓爱民，男，1974年12月18日出生，汉族，住桃江县桃花江镇道关山村。 委托代理人刘进忠，男，1945年11月18日出生，汉族，住桃江县，代理权限为一般代理。 第三人邓超，男，1972年5月4日出生，汉族，住桃江县桃花江镇道关山村。 第三人邓梦贤，男，1949年8月20日出生，汉族，住桃江县桃花江镇道关山村。 第三人邓菊香，女，1951年9月15日出生，汉族，住桃江县桃花江镇道关山村。 原告桃江县桃花江镇株木潭村张家湾村民小组（以下简称张家湾组）、莫余保诉被告桃江县自然资源局，第三人桃江县桃花江镇人民政府（以下简称桃花江镇政府）、桃江县桃花江镇道关山村村民委员会（以下简称道关山村委会）撤销征收补偿行政协议一案，于2020年12月3日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于2020年12月4日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，向第三人送达了起诉状副本及参加诉讼通知书。因第三人桃江县桃花江镇人民政府认为邓爱民、邓超、邓梦贤、邓菊香是本案的利害关系人，申请追加为本案第三人参加诉讼。本院于2020年12月14日依法追加邓爱民、邓超、邓梦贤、邓菊香为本案第三人参加诉讼，并于2020年12月16日向邓爱民、邓超、邓梦贤、邓菊香送达了参加诉讼通知书及起诉状副本。本院依法组成合议庭，于2020年12月24日公开开庭审理了本案。原告张家湾组负责人莫世华、原告莫余保及两原告共同委托代理人胡赛龙，被告桃江县自然资源局的委托代理人张志军、彭玉林，第三人桃花江镇政府委托代理人鲁江、项奇，第三人邓爱民及其委托代理人刘进忠，第三人邓超到庭参加了诉讼。第三人邓梦贤、邓菊香经本院传票传唤未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2019年10月7日，被告桃江县自然资源局、第三人桃花江镇政府与第三人道关山村委会签订《征收土地补偿协议书》。被告桃江县自然资源局因常益长高铁建设项目征收桃江县桃花江镇道关山村土地总面积118.175亩。土地补偿费为6,644,742元。协议签订后，该征收土地上的房屋已拆除，土地补偿款已支付给第三人道关山村委会。 原告张家湾组、莫余保诉称，1.依法撤销被告与第三人道关山村委会于2019年10月7日签订的《征收土地补偿协议书》，并与原告重新签订征收协议，并依法补偿；2.由被告承担本案全部诉讼费用。事实与理由：原告所有的1153.98㎡林地（其中邓超、邓爱民房屋占地343.75㎡，与房屋相连土地810.23㎡）在上世纪80年代初由原告莫余保承包并取得林权证，2009年11月9日换发了林权证，林权证号为湘林证字（2009）第430900983840号，四抵明确，载明林地所有权利人为张家湾组，森林或林木所有权利人及使用权利人、林地使用权利人均为原告莫余保。1998年邓超、邓爱民之父邓枚初（邓梅初）找到原告莫余保，称其所在村组无地方建房，想在原告莫余保的承包山里修建房子，鉴于双方是亲戚关系，加之邓枚初（邓梅初）以帮原告莫余保看管山林为条件，未经村组同意，仅由原告莫余保同意在其承包山地由邓枚初（邓梅初）建正房四间、杂屋二间，外加2丈菜土给其使用。整个过程原告张家湾组当时概不知情。房屋建成后，双方相安无事。之后，邓枚初（邓梅初）逝世，邓超、邓爱民继承了该房屋。该房屋至今既没有土地使用权证，也没有建房证。2019年9月，因长张高铁建设，原告所有的林地已部分征收，邓超、邓爱民的房屋亦被征收，其建房所占宅基地加上房屋周围林地共1153.98㎡土地已征收。至于如何签订的协议、征收款数额及如何发放，原告始终不知。原告于2020年8月22日向桃江县人民政府递交《政府信息公开申请书》，桃江县人民政府于2020年9月10日作出回复并提供了《征收土地补偿协议书》，而被征收单位是桃江县桃花江镇道关山村，原告认为该征收协议是错误的，道关山村无权对原告所有的土地作出征收决定，该协议应予撤销。原告所有的上述土地现已被征收，但被告既没有与原告签订征收协议，也未进行实际补偿，严重侵犯了原告的合法权益。综上所述，被告将原告所有的土地与第三人道关山村委会签订的征收协议是错误的，应予撤销。为维护原告的合法权益，特提起行政诉讼，敬请公正裁决。 原告张家湾组、莫余保向本院提交了以下证据： 1、政府信息公开申请书，欲证明原告于2020年8月22日向桃江县人民政府申请信息公开关于原告土地被征收的相关信息。 2、桃江县人民政府对信息公开的回复，欲证明原告于2020年9月10日得到回复，才得知原告所有的土地的征收款已打到第三人道关山村委会的账上。 3、征收土地补偿协议书，欲证明原告所有的土地已于2019年10月7日由被告与第三人道关山村委会签订了《征收土地补偿协议书》，原告既未到场认可，也未得到补偿，该协议是行政侵权，侵犯了原告的合法权益，应予撤销。 4、土地争议图，欲证明原告与第三人邓超、邓爱民所争议的土地位置及面积，位置是原告所在村组，面积为1153.98㎡。 5、林权证一份，欲证明争议土地由原告于2009年11月9日换发了新的林权证，四抵明确，林地所有权利人为原告张家湾组，林地使用权利人、森林或林木所有权利人及使用权利人均为原告莫余保，故征收协议是错误的，明显侵权，应予撤销。 被告桃江县自然资源局辩称，根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》（法释[2019]17号）第十条第二款的规定，原告主张撤销、解除行政协议的，对撤销、解除行政协议的事由承担举证责任。原告应对《征收土地补偿协议书》符合行政诉讼法及合同法等民事法律规范规定的可撤销情形承担举证责任。本案原告提交的林权证不能证明案涉争议地在其范围。综上，请求人民法院驳回原告的诉讼请求。被告桃江县自然资源局未向本院提交证据。 第三人桃花江镇政府述称，一、他府不是适格当事人。2018年4月，他府根据省、市、县的要求，成立了镇级高铁指挥部，作为协调、调解镇域范围内涉及高铁建设项目的矛盾和纠纷，以支持常益长高铁建设，及其相关征收土地、签订协议等工作，并非他府所为。至于在《征收土地补偿协议书》上签字，其功能是作为镇级政府起协调和监督作用，既要维护拆迁户的合法权益，又要使拆迁工作顺利进行，协议书上的签章仅起见证方的作用，案件的处理结果与他府无直接利害关系，他府也未侵害原告的权益，故他府不是本案的适格当事人。二、相关拆迁行为合法。常益长高铁项目经审批后，相关部门按部就班，根据相关规定和程序发出了《拟征地告知书》，进行了房屋土地现状调查，完成了实物量登记，张贴了相关公告，签署了征地现状确认书，在公示后规定的时间内并无他人提出异议和听证要求，其程序和行为是完全合法的。三、因他府与本案无关，且所有行为和程序合法，故请求驳回原告对他府提起的诉讼或驳回原告的诉讼请求。第三人桃花江镇政府向本院提交了以下证据： 1、中共桃花江镇委员会关于中共桃花江镇委员会，桃花江镇人民政府关于成立桃花江镇长益常高铁建设指挥部的通知，欲证明成立了镇级高铁指挥部。 2、拟征地现状确认书，欲证明对土地现状进行了确认。 3、相关征地现状公示，欲证明相关征地情况进行了公示。 4、调查登记表（由镇级高铁指挥部为调查的），欲证明相关的实物量的调查情况。 第三人道关山村委会述称，原告提供的林权证四至地址不清晰，林权证不能作为依据，原告去年就知道公示栏的事，并且当时拍了照，请求驳回原告的诉讼请求。 第三人邓爱民、邓超述称，一、他与原告的土地权属纠纷实属民事诉讼，桃花江镇政府追加其参加行政诉讼，混淆了民事与行政，把他作为第三人参加诉讼是错误的、违法的。二、他父亲邓枚初（邓梅初）与原告写有字据，经双方协商，以他父亲今后看管原告莫余保山林为条件，同意他父亲在原告莫余保自留山中建房6间，他父亲看护山林几十年没有报酬，原告莫余保同意建房且在字据上写有今后双方不得反悔，这是以劳动工资换取地基。三、1995年他邓枚初（邓梅初）申请了集体土地建设用地，经相关单位同意才开始建房，而不是像原告所说1998年。1997年时他拿到了桃集建（97）字第A0402-03-079号集体土地建设用地使用证。 第三人邓爱民、邓超向本院提交了以下证据： 1、李正高的证明一份，欲证明邓爱民建房的真实性。 2、协议一份，欲证明经协商莫余保同意邓枚初（邓梅初）在其山林里建设房屋，并非占有。 3、集体土地建设用地使用证一份，欲证明邓爱民的父亲邓枚初（邓梅初）的建房手续。 经庭审质证，被告对原告提交证据的质证意见为：对证据1、2真实性、合法性无异议，但不能证明原告对案涉被征收土地享有权益。对证据3真实性、合法性无异议，对证明目的有异议，原告没有提供证据证明其案涉土地为原告所有。对证据4的真实性没有异议，无法确定争议土地在原告所有的土地范围内。对证据5真实性、合法性无异议，对证明目的有异议，不能证明案涉争议地在征收范围内。第三人桃花江镇政府对原告提交证据的质证意见为：对证据1、2没有异议。对证据3真实性、合法性没有异议，关联性有异议，在这个协议书上无法体现原告对该土地有所有权或使用权。对证据4真实性、合法性没有异议，关联性有异议，不能证明该争议地与原告有关联。对证据5真实性没有异议，合法性有异议，桃江县人民政府于2015年下发过土地林权证换发的文件，该林权证是否换发原告未提供说明及证据，也无法体现该林地属于被征收范围。第三人道关山村委会对原告提交证据的质证意见为：对证据1－3的真实性没有异议。对证据4无法确定。证据5有异议，颁林权证之前先有一个核实表，无法确定这块林地在哪里交界并不清楚，也未体现出来。第三人邓爱民、邓超对原告提交证据的质证意见为：对证据1－3的真实性没有异议。对证据4不清楚。对证据5有异议，是2009年颁发的，土地是1995年给了邓爱民、邓超之父，并不能看出给了的土地是否包含在被征地范围内。 原告对第三人桃花江镇政府提交证据的质证意见为：对证据1没有异议。对证据2真实性没有异议，但对合法性、关联性及证明目的有异议，土地的权属、地类、地类是拟征收，但后来实际亦征收了原告的土地，实际征收的原告的土地根本没有经原告所在村组的确认，只有道关山村委的确认，不能作为本案的定案依据。对证据3无法看清内容，真实性无法确定，这也是道关山村委的公示，如果征收土地要公示的话，至少要不少于30日，应在被征收土地所在乡、村、组的土地范围内，亦没有保证原告的权益。对证据4与本案无关，不予质证。被告及其他第三人对第三人桃花江镇政府提交证据均不持异议。 原告对第三人邓爱民提交证据的质证意见为：对证据1有异议，与本案无关，该证据是复印件，证人未出庭作证，无法证明证据的真实性，该证据是单一证据，无法达到第三人的证明目的。对证据2三性均有异议，没有协议双方的签字，没有具体的时间，证据的来源、合法性均有异议，不能作为本案的定案依据。对证据3有异议，该建设用地不是涉案的原告与第三人邓爱民、邓超的争议地，地址是××乡道××村××组，对该争议地邓爱民等是无法取得建设用地的。被告及其他第三人对第三人邓爱民提交的证据均不持异议。 本院对上述证据认证如下：对原、被告、第三人无异议的证据本院予以确认。原告所举证据4、5，综合证据2、3，能证明证据5的林地有部分位于征收范围内，与本案具有关联性。第三人桃花江镇政府所举证据2与原告证据5相矛盾，该确认××组，故该确认书不能作为征收合法的依据。证据3只能证明在道关山村进行了公示，但未在株木潭村公示，公示程序不合法。证据4未对房屋的土地来源及权属进行调查，调查程序不合法。第三人邓爱民所举证据1，证人未出庭作证，身份不明，不能作为定案依据。证据2双方当事人未签名确认，不能作为定案依据。证据3是否合法非本案审查范围，是否办理建房手续与本案无关。 经审理查明，因常益长高铁建设项目需要，需征收桃江县桃花江镇人民政府辖区内部分土地，第三人邓爱民、邓超、邓梦贤、邓菊香所居住房屋位于征收范围内。2018年8月3日，被告及第三人桃花江镇政府的工作人员对第三人邓爱民、邓超、邓梦贤、邓菊香所居住房屋进行了实物量调查，制作了常益长铁路项目建设拆迁房屋调查登记表，第三人邓爱民、邓超、邓梦贤、邓菊香在表上签名予以了确认。2019年10月7日，征收单位：桃江县自然资源局，被征收单位：桃江县桃花江镇道关山村，征收拆迁实施单位：桃花江镇政府，签订了《征收土地补偿协议书》，征收了包括第三人邓爱民、邓超、邓梦贤、邓菊香宅基地在内的部分集体土地，并将征地款支付给第三人道关山村委会。2020年8月22日，原告张家湾组向桃江县人民政府申请信息公开，申请公开：1.2019年征收申请人的土地的征地协议书，征地位置、面积、征地价格、征地款数额及征地款发放记录；2.桃江县桃花江镇道关山村村民邓超、邓爱民修建在申请人土地上的房屋征收协议书及征收款发放记录。2020年9月10日，桃江县人民政府向原告张家湾组作出《关于张家湾村民小组申请政府信息公开的回复》，称：1.莫余保同邓超兄弟土地争议地地处常益长高铁测绘桃江县段36号图纸。2.争议地面积711.57平方米，申请人所申请的相连土地810.23平方米含株桃路68.41平方米和36.25平方米，不在争议范围内房屋占地面积343.75平方米，有部分在711.57平方米征地面积（红线）内，具体面积不详，红线外的房屋占地面的暂未付款。3.红线内征地面积711.57平方米按桃江县二类价格已全部打入道关山村民委员会账上，且补齐了一类地和二类地的差价。4.双方村委在去年组织双方当事人协商，双方村委协商拿出方案：（1）按他们双方协议宅基地归邓超一方；（2）旁边牵连地由邓超兄弟拿0.2亩给莫余保，其余归邓超兄弟，只有莫余保一方不同意，一直到现在。5.图纸、征地款发放表均由莫余保之子照相保存。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第36条第2款之规定，申请人申请的政府信息，可在工作日到桃江县发改局一楼104室高铁建设指挥部办公室或者到桃花江镇人民政府查阅。 另查明，桃江县人民政府于2009年11月9日给原告莫余保颁发了湘林证字（2009）第4××0号林权证，该证载明，林地所有权权利人为张家湾组，林地使用权权利人为莫余保，森林或者林木所有权人为莫余保，森林或林木使用权利人为莫余保，坐落于湖南省桃江县××乡××村，小地名为肖文村，面积10亩，林地使用期70年，并对四至予以说明。在此之前，第三人邓爱民之父邓枚初（邓梅初）因无地建房，遂找亲戚原告莫余保帮忙，请其同意在其承包林地中提供一块地给他建房。原告莫余保考虑双方系亲戚关系，加之邓枚初（邓梅初）承诺帮其看护林木，未经村组同意的情况下，莫余保就同意邓枚初（邓梅初）在其林地上建房。1997年9月5日，邓枚初（邓梅初）在原桃江县国土管理局办理了桃集建（97）字第Ａ0402-03-079号集体土地建设用地使用证，其弟邓梦贤（邓孟贤）办理了桃集建（97）字第Ａ0403-03-081号集体土地建设用地使用证，两兄弟共建正房四间，杂屋两间。2019年11月，第三人邓爱民、邓超、邓梦贤、邓菊香所居住的房屋因高铁项目被拆除。因机构改革，原桃江县国土管理局更名为桃江县自然资源局。 本院认为：根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十条第一、二款之规定，被告对于自己具有法定职权、履行法定程序、履行相应法定职责以及订立、履行、变更、解除行政协议等行为的合法性承担举证责任。原告主张撤销、解除行政协议的，对撤销、解除行政协议的事由承担举证责任。本案中，原告向本院提供了湘林证字[2009]第430900983840号林权证及桃江县人民政府《关于张家湾村民小组申请政府信息公开的回复》，证明原告张家湾组的林权证载明的林地中有1153.98㎡位于常益长高铁项目征收红线范围内，故原告张家湾组作为林地所有人，莫余保作为林木所有人与征收的土地行政行为具有直接利害关系，系适格原告，依法有权提起行政诉讼。被告桃江县自然资源局作为协议相对人以及征收补偿安置法定主体是本案适格的被告。第三人桃花江镇政府作为征收实施单位，与本案有利害关系，亦是适格的第三人。本案争议焦点是被告桃江县自然资源局、第三人桃花江镇政府与第三人道关山村委会签订的《征收土地补偿协议书》是否合法？现分述如下： 一、事实方面 根据《益阳市集体土地征收与房屋拆迁补偿安置办法》益政发（2018）8号文件第九条第二款规定：“拟征地公告发布后，征拆机构应当组织对拟征收土地的权属、地类、地类、位置、面积、范围及居民住宅、其他建（构）筑物、地上、地上附着物和青苗进行现状调查调查结果应当与被征拆人共同确认。拟征地的相关被征拆人拒不签字盖章的，征拆机构可根据其房屋原始建房批准档案与记录或采取照相、摄像、勘测等方式取证，并将调查取证结果（包括文字、表格、有关数据、现场照相及摄像资料、相关证明材料等）由集体经济组织代表签字证明或予以公证。确认或调查取证结果作为土地补偿或房屋拆迁补偿安置的依据。”本案中，虽然被告与第三人桃花江镇政府工作人员对第三人邓爱民、邓超、邓梦贤、邓菊香居住的房屋进行了现状调查，并与被征拆人进行了共同确认，但未收集被征拆人居住房屋的土地是否属于原告张家湾组的证据，导致将被拆迁房屋的土地补偿款支付给了第三人道关山村，系认定事实错误。 二、程序方面 根据《益阳市集体土地征收与房屋拆迁补偿安置办法》益政发（2018）8号文件第二章规定，征收集体土地，应发布拟征地公告，进行现状调查，征收土地方案报批，发布征收土地公告，拟定征收补偿安置方案并公告，签订补偿安置协议。本案中，被告桃江县自然资源局未向本院提供任何证据证明进行了上述征地程序，故被告桃江县自然资源局征收土地程序违法。 综上所述，被告桃江县自然资源局、第三人桃花江镇政府与第三人道关山村委会所签订的《征收土地补偿协议书》认定事实不清，程序违法，依法应予撤销，并应当在查清本案事实的基础上，重新与相关权利人签订征收土地补偿协议书，并支付补偿款。原告的诉讼请求依法成立，本院予以支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一、三项，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第九条第一项、第十条第一、二款、第十一条第一款、第十五条之规定，判决如下： 一、撤销被告桃江县自然资源局、第三人桃江县桃花江镇人民政府与第三人桃江县桃花江镇道关山村村民委员会签订的《征收土地补偿协议书》，第三人桃江县桃花江镇道关山村村民委员会于本判决生效后一个月内返还与原告桃江县桃花江镇株木潭村张家湾村民小组拥有的林权证相关的被征收土地补偿款给被告桃江县自然资源局； 二、责令被告桃江县自然资源局与第三人桃江县桃花江镇人民政府于本判决生效后六十日内在查明本案事实后与相关权利人重新签订征收土地补偿协议书，并按约定支付补偿款。 案件受理费50，由被告桃江县自然资源局负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于益阳市中级人民法院。 审 判 长 杨 勇 人民陪审员 高 卫 人民陪审员 胡慧锋 二〇二一年一月六日 法官助理杨怀远 书记员欧阳小玲 附： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。 《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》 第九条在行政协议案件中，行政诉讼法第四十九条第三项规定的“有具体的诉讼请求”是指： （一）请求判决撤销行政机关变更、解除行政协议的行政行为，或者确认该行政行为违法； （二）请求判决行政机关依法履行或者按照行政协议约定履行义务； （三）请求判决确认行政协议的效力； （四）请求判决行政机关依法或者按照约定订立行政协议； （五）请求判决撤销、解除行政协议； （六）请求判决行政机关赔偿或者补偿； （七）其他有关行政协议的订立、履行、变更、终止等诉讼请求。 第十条被告对于自己具有法定职权、履行法定程序、履行相应法定职责以及订立、履行、变更、解除行政协议等行为的合法性承担举证责任。 原告主张撤销、解除行政协议的，对撤销、解除行政协议的事由承担举证责任。 对行政协议是否履行发生争议的，由负有履行义务的当事人承担举证责任。 第十一条人民法院审理行政协议案件，应当对被告订立、履行、变更、解除行政协议的行为是否具有法定职权、是否滥用职权、适用法律法规是否正确、是否遵守法定程序、是否明显不当、是否履行相应法定职责进行合法性审查。 原告认为被告未依法或者未按照约定履行行政协议的，人民法院应当针对其诉讼请求，对被告是否具有相应义务或者履行相应义务等进行审查。 第十五条行政协议无效、被撤销或者确定不发生效力后，当事人因行政协议取得的财产，人民法院应当判决予以返还；不能返还的，判决折价补偿。 因被告的原因导致行政协议被确认无效或者被撤销，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，人民法院应当判决被告予以赔偿。