江苏省盐城市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)苏09行终689号 上诉人（原审原告）蔡代兄，性别××年××月××日生，××族，居民。 上诉人（原审原告）蔡银桂，性别××年××月××日生，××族，居民。 共同委托代理人叶方荣、雷亚，北京京平律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）盐城市盐都区人民政府潘黄街道办事处，住所地盐城市盐都区潘黄街道镇中路**。 法定代表人徐卫国，该办事处主任。 委托代理人万光德、束方萍，盐城中盐律师事务所律师。 原审第三人盐城市盐都区潘黄街道宝才社区居民委员会，住所地盐城市盐都区潘黄街道宝才村。 法定代表人陆众山，该居委会主任。 原审第三人盐城市地博房屋征收服务中心，住所地盐城市建洋路**。 法定代表人陈文明，该中心主任。 上诉人蔡代兄、蔡银桂诉被上诉人盐城市盐都区人民政府潘黄街道办事处（以下简称潘黄街道办）、原审第三人盐城市盐都区潘黄街道宝才社区居民委员会（以下简称宝才居委会）、盐城市地博房屋征收服务中心（以下简称地博征收中心）确认房屋拆迁协议无效一案，不服江苏省建湖县人民法院（2020）苏0925行初98号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭书面审理了本案，现已审理终结。 原审法院经审理查明，原告蔡代兄、蔡银桂系蔡明发所生的子女，蔡明发生前在盐城市××区××组建造了房屋，并居住于此。2000年8月31日，两原告的父亲蔡明发领取了都集用（2000）字第4820号集体土地使用证，该证载明案涉房屋地号为120701045，使用权面积为200㎡，但所建房屋未领取规划许可证和房产证。2016年4月9日，原告蔡银桂在一张代表其父亲蔡明发处理房屋搬迁事宜的授权委托书上签名，蔡明发后在其亲戚代签的自己名字上按罗记。2016年4月10日原告蔡代兄向公安部门报警，称在商谈拆迁事项时，其和弟弟蔡银桂曾受到指挥部工作人员的殴打，但公安部门未能查清这一事实。2016年4月份被告潘黄街道办委托江苏仁禾中衡工程咨询房地产估价有限公司对蔡明发的房屋进行了评估。 2018年7月21日，第三人宝才居委会与原告蔡银桂就蔡明发位于宝才村一组的265.12㎡的房屋达成协议（其中合法面积158㎡），双方签订了《盐城市房屋拆迁协议书（产权调换）》，协议载明因服务业集聚区三期工程建设的需要，蔡明发房屋在拆迁范围内，根据有关拆迁政策规定，由第三人宝才居委会总计补偿蔡明发户829117元，宝才居委会向蔡明发户提供两套安置房，蔡银桂作为蔡明发的代理人在该协议书上签字并按手印，同时也在被拆除房屋验收通知单上签名。同日，案涉房屋在协议签订后被拆除。2018年8月8日，蔡明发户在扣除安置房后的剩余补偿款被汇到蔡明发的银行卡账户中，2018年10月11日第三人宝才居委会通知蔡明发户进行选房。 2020年4月7日，原告蔡代兄、蔡银桂以蔡银桂是受到胁迫才签订的案涉协议，蔡明发对蔡银桂的授权委托书系被告伪造为由，向原审法院提起诉讼，请求判决确认案涉《盐城市房屋拆迁协议书（产权调换）》无效。 另查明，蔡明发于2019年6月17日去世，除原告蔡银桂和蔡代兄外，其他蔡明发的子女书面放弃继承遗产，蔡银桂的母亲将该房产中属于自己的份额赠给原告蔡银桂。 原审法院认为，最高人民法院《关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条规定，行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。本案中，第三人宝才居委会与蔡明发户于2018年7月21日签订的案涉房屋拆迁补偿协议，虽然一方是第三人宝才居委会，但从协议的内容看，是服务业集聚区三期工程建设的需要，因此，宝才居委会的行为应视为受被告潘黄街道办的委托而实施，故被告潘黄街道办作为本案的被告主体适格。案涉的协议应当属于行政协议，该协议是否属于无效情形，应当适用行政诉讼法及相关司法解释、合同法相关规定予以审查。 《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效；最高人民法院《关于适用的解释》第九十九条规定，有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形。最高人民法院《关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条第二款规定，人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效。 《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”第五十四条规定：“下列合同，当事人一方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销：（一）因重大误解订立的；（二）在订立合同时显失公平的。一方以欺诈、胁迫的手段或者乘人之危，使对方在违背真实意思的情况下订立的合同，受损害方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销。当事人请求变更的，人民法院或者仲裁机构不得撤销。”第五十五条规定：“有下列情形之一的，撤销权消灭：（一）具有撤销权的当事人自知道或者应当知道撤销事由之日起一年内没有行使撤销权；（二）具有撤销权的当事人知道撤销事由后明确表示或者以自己的行为放弃撤销权。” 本案中，案涉协议是否无效应适用行政诉讼法及相关司法解释和合同法的相关规定来对协议本身进行评判与认定。原告蔡银桂主张其系受到胁迫才签订案涉拆迁协议，协议内容不是本人真实意思表示，但经原审法院审查该协议内容无重大且明显违法的情形，亦不存在以合法形式掩盖非法目的的问题，也不损害社会公共利益，不违反法律、行政法规的强制性规定等，案涉房屋经过合法的评估机构进行价格评估，协议并未减损蔡明发的合法权利，因此案涉协议不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条和《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的无效情形。因此，案涉房屋拆迁协议不属于应确认无效的情形。本案审理过程中，原审法院向原告蔡代兄、蔡银桂释明时，两原告明确表示不变更其诉讼请求，仍要求确认案涉拆迁协议无效，原告的理由不能成立，依法不予支持，据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条和最高人民法院《关于适用的解释》第九十四条的规定，判决驳回原告蔡代兄、蔡银桂的诉讼请求。案件受理费50元，由原告蔡代兄、蔡银桂负担。 上诉人蔡代兄、蔡银桂上诉称，1、上诉人提交的证据足以证实蔡银桂系被胁迫签订《盐城市房屋拆迁协议书》的事实。2018年7月21日，蔡银桂被拆迁方强行拖至拆迁办，殴打威胁后在案涉协议上签字，在同一天签署的被拆除房屋验收通知单上蔡银桂故意将“桂”写成“贵”，后被胁迫修改，在后面又改成了“贵”，该事实与上诉人一审提交的证据10报警录音相互印证，但一审法院未认可证据10的证明目的且未说明理由。2、授权委托书系伪造的，蔡明发从未授权蔡银桂签订案涉协议。蔡明发没有文化不会写字，其本人也从未见过该文件，该授权委托书上的“蔡银桂”也非蔡银桂自愿签署，而系被殴打胁迫的情况下不得已为之。3、案涉协议符合协议无效的法定条件，应判决确认无效。上诉人通过信息公开申请得知案涉房屋在土地征收范围内，在批文尚未下达的情形下，拆迁方就胁迫上诉人在2018年7月21日签订协议的行为没有依据，属于《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定的重大且明显违法情形。被上诉人辩称的签订案涉协议是宝才居委会依据《土地管理法》第六十五条的规定收回土地使用权的理由不能成立。本案属于经省政府批准，将集体土地变更为国有土地的征收行为，但相应的征收部门并未依法实施征收行为，而是通过未批先占、胁迫签订协议的方式提前强占了案涉土地。同时案涉协议属于《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的合同无效的情形。综上，请求二审法院撤销一审判决，确认案涉房屋拆迁协议无效，诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人潘黄街道办答辩称，1、答辩人与被答辩人蔡银桂是通过协商一致，蔡银桂是在自愿的基础上签订房屋拆迁补偿协议，不存在胁迫的问题。案涉项目实施主体宝才居委会委托的房屋征收服务单位，通过与被答辩人充分协商，在协商一致的基础上签订的协议，蔡银桂主动腾空房屋交付拆除的事实，可以印证，被答辩人没有证据证明是被胁迫签订的。2、蔡明发的授权委托书是真实的。据宝才居委会介绍，蔡明发在2014年10月申请提前拆迁，并向宝才居委会提交了报告。2016年4月10日，被答辩人蔡银桂曾与宝才居委会签订过一份货币补偿协议，就是根据蔡明发出具的授权委托书签订的，当时委托书上蔡明发的名字是由其儿子蔡银桂代签的，蔡明发按的指纹，蔡明发健在时，两被答辩人对此没有提出异议。此后，在2018年又通过他人协调，将货币补偿协议改为案涉的产权调换协议，从签订第一份协议的事实，能够证明蔡明发的授权委托书系真实的。3、宝才居委会与被答辩人户签订的案涉协议合法有效。案涉房屋拆迁协议是集体经济组织实施土地整理在前，征收为国有在后，案涉房屋拆迁补偿协议与征地无关，不是征地拆迁。案涉房屋面积确定合法有据，房屋补偿价格客观公正，不存在显失公正，拆迁补偿资金已足额到位，并向被答辩人提供了拆迁安置房，拆迁余款已汇至蔡明发的银行账户。4、案涉拆迁项目不是答辩人实施的，答辩人不能成为本案的被告。案涉项目系宝才居委会实施的土地整理项目，采取了协议补偿搬迁的办法，对土地上的房屋按市场价评估后，经协商与被答辩人户签订案涉协议，案涉项目不是答辩人实施的。综上，上诉人的上诉无事实和法律依据，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 原审第三人宝才居委会、地博征收中心未提交书面陈述意见。 当事人在一审期间提出的证据、依据，原审法院已随卷移送本院。本院对事实、证据的认定与原审法院一致。 本院认为，《最高人民法院关于适用的解释》第二十四条第二款规定，当事人对村民委员会、居民委员会受行政机关委托作出的行为不服提起诉讼的，以委托的行政机关为被告。本案中，案涉拆迁协议的拆迁人虽为原审第三人宝才居委会，但协议的内容是因服务业集聚区（潘黄段）三期工程建设需要，协议的目的是为实现社会公共利益或者行政管理目标，故原审第三人宝才居委会与上诉人蔡银桂签订的房屋拆迁协议应推定为是受被上诉人潘黄街道办委托的行为，一审法院据此认定案涉房屋拆迁协议属于行政协议，被上诉人潘黄街道办是本案的适格被告，并无不当。 根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十九条规定，有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形。本案中，案涉房屋并非通过国有土地上的房屋征收程序进行征收，而是通过自愿协商的方式签订的房屋拆迁协议。被上诉人潘黄街道办在该行政区域内为实现公共利益或者行政管理目标，可以通过与公民、法人或者其他组织协商的方式达成具有行政法上权利义务内容的协议，并不违反法律法规强制性规定，不存在实施主体不具有行政主体资格、或者没有依据等重大且明显违法情形。 《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条第二款规定，人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效。故确认协议无效之诉除了审查行政行为是否存在实施主体不具有行政主体资格或没有依据等重大且明显违法情形外，还应当审查行政机关在与相对人签订协议过程中有无遵循平等、自由、公平、诚实信用等原则以及是否存在合同法上规定的无效情形。原《中华人民共和国合同法》第五十二条规定有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。本案中，案涉房屋经评估程序，原审第三人宝才居委会与房屋所有权人蔡明发的委托代理人蔡银桂签订房屋拆迁协议。协议签订后，上诉人蔡银桂又在交房验收单上签字并腾空房屋，在扣除安置房的价款后，剩余补偿款已汇至蔡明发的银行账户，原审第三人宝才居委会亦通知该户进行选房，案涉拆迁协议已实际履行。现上诉人蔡代兄、蔡银桂主张案涉协议存在欺诈、胁迫或违背真实意愿等应当确认无效的情形，与案件客观事实不符，该上诉理由缺乏事实和法律依据，本院不予支持。 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十四条第二款规定，公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效，人民法院审查认为行政行为不属于无效情形，经释明原告请求撤销行政行为的，应当继续审理并依法作出相应判决，原告请求撤销行政行为但超过法定起诉期限的，裁定驳回起诉；原告拒绝变更诉讼请求的，判决驳回其诉讼请求。因案涉协议不存在应当确认无效的情形，原审法院依法向上诉人蔡代兄、蔡银桂进行释明，告知其可变更诉讼请求为撤销案涉房屋拆迁协议，但上诉人蔡代兄、蔡银桂坚持其诉讼请求为确认协议无效，原审法院据此判决驳回其诉讼请求并无不当。 综上，上诉人蔡代兄、蔡银桂的上诉理由不能成立，本院不予支持。原审法院认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 案件受理费50元，由上诉人蔡代兄、蔡银桂负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 周晓文 审 判 员 秦广林 审 判 员 李星星 二〇二一年一月十三日 法官助理 施 惠 书 记 员 陈 新