江苏省南京市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）苏01行终756号 上诉人（原审原告）王媛，女，1988年9月26日生，汉族，住南京市江宁区。 上诉人（原审原告）畅虹，女，1974年12月18日生，汉族，住南京市鼓楼区。 上诉人（原审原告）潘家阔，男，1978年9月8日生，汉族，住南京市江宁区。 上述三上诉人共同委托代理人何晨，国浩律师（南京）事务所律师。 被上诉人（原审被告）南京市江宁区城乡建设局，住所地南京市江宁区天元东路**。 法定代表人易强，南京市江宁区城乡建设局局长。 出庭负责人陆伟。 委托代理人王秀哲。 委托代理人常文芳，江苏法德东恒律师事务所律师。 上诉人王媛、畅虹、潘家阔因建设工程竣工备案一案，不服南京江北新区人民法院（2020）苏0192行初26号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 原审法院经审理查明，2019年1月29日，葛洲坝融创南京房地产开发有限公司（以下简称葛洲坝公司）建设的NO.2016G53地块房地产开发项目6#楼住宅单位工程即紫郡府15幢（以下简称案涉工程）经竣工验收合格，葛洲坝公司于当日向原南京市江宁区建筑工程局报送工程竣工验收备案文件，原南京市江宁区建筑工程局当日向葛洲坝公司做出编号3201151612090101-JX-002《建筑工程竣工验收备案表》（以下简称涉案备案行为）。 上诉人王媛及案外人吴寅，上诉人潘家阔、畅红分别为南京市江宁区明远路2号紫郡府15幢304室、501室、105室房屋的所有权人，持有不动产权证书。2020年7月6日，王媛、畅虹、潘家阔以交付后的房屋存在质量问题为由，向原审法院提起行政诉讼，要求撤销涉案备案行为。 原审法院另查明，江宁区因机构改革，在区住房和城乡建设局（区建筑工程局、区人民防空办公室）基础上组建南京市江宁区城乡建设局（以下简称江宁城建局）。 原审法院认为，公民、法人或者其他组织提起行政诉讼，应当符合行政诉讼法规定的起诉条件。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第四十九条第一项规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织”。首先，本案中，涉案备案行为是由原南京市江宁区建筑工程局对葛洲坝公司作出，王媛、畅虹、潘家阔并非涉案备案行为的行政相对人。其次，《国务院关于取消第一批行政审批项目的决定》（国发〔2002〕24号）第323项取消了“房地产开发项目竣工验收”的行政审批，明确了建设工程竣工验收已不属于行政审批事项。《国务院关于取消第二批行政审批项目和改变一批行政审批项目管理方式决定》（国发〔2003〕5号）第76项将房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收核准改为“告知性备案”，明确了竣工验收管理方式为告知性备案。告知性备案不同于行政审批或行政核准，并不会创设或确认权利义务内容，也不存在侵犯相对人或利害关系人权益的可能性。故在房屋竣工验收备案之后，购买房屋并取得不动产所有权证的业主与竣工验收备案行为并无公法上的利害关系。如果业主认为房屋质量存在问题，可以通过事后行政监管的途径，或通过民事途径加以解决。综上，王媛、畅虹、潘家阔不具有提起本案诉讼的原告主体资格，不符合行政诉讼的受理条件，应不予受理，已经受理的，应当裁定驳回起诉。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项、第三款的规定，原审法院裁定：驳回王媛、畅虹、潘家阔的起诉。 上诉人王媛、畅虹、潘家阔上诉称，一、涉案备案行为是保障购房人购买到质量合格房屋的关键行政管理行为。《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第一条明确规定，为了加强房屋建筑和市政基础设施工程质量的管理，根据《建设工程质量管理条例》，制定本办法。据此，被上诉人履行的竣工验收备案职责就是为了加强房屋建筑和市政基础设施工程质量的管理。本案中，被上诉人履行竣工验收备案职责流于形式，没有对涉案房屋建筑的施工质量进行管理，直接导致上诉人无法获得质量合格的房屋，所以上诉人与被上诉人作出的涉案备案行为存在法律上的利害关系。二、我国法律规定行政诉讼救济途径的目的在于保障公民、法人和其他组织能否充分地行使其行政诉讼权利，保护自己的合法权益。就本案而言，原审法院认定上诉人不具有诉讼主体资格明显错误，原审法院不仅没有充分的保障行政相对人的行政诉讼权利，而且没有使行政诉讼制度在解决行政争议和维护社会稳定方面的作用发挥出来，反而激化了矛盾。综上，原审法院作出驳回上诉人起诉的裁定完全是认定事实和适用法律错误，剥夺了上诉人的诉权，请求二审法院撤销原审裁定，指令原审法院继续审理。 被上诉人江宁城建局辩称，一、建设工程竣工备案不属于行政审批事项，而是告知性备案。涉案工程是否合格并不以备案为生效要件。《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第六条第一款规定，备案机关收到建设单位报送的竣工验收备案文件，验证文件齐全后，应当在工程竣工备案表上署名，文件收讫。因此，竣工验收备案是行政主管机关为监管需要而收集工程建设相关情况的登记备案行为。二、三上诉人非涉案备案行为的行政相对人，与涉案备案行为不存在行政法上的利害关系，不具有提起本案行政诉讼的原告主体资格。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织有权提起诉讼。上述条文所规定的利害关系应当是指当事人的权利受到行政行为的直接的影响，而与该行政行为形成法律上的利害关系，只有公法领域的权利和利益，受到行政行为影响，才与行政行为形成行政法上的权利义务关系，才具有原告主体资格。本案中，涉案备案行为不属于行政审批事项，竣工验收是否合格也不以备案为生效要件。上诉人不是涉案备案行为的行政相对人，涉案备案行为未对三上诉人设定法律上的权利和义务关系，三上诉人与涉案备案行为不存在行政法上的利害关系。且即使经过备案的建设工程也不能够保证不发生质量问题。综上，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，请求法院依法驳回上诉人的上诉请求。 本院经审理查明，原审法院经审理查明的事实属实，本院予以确认。 本院认为，公民、法人或者其他组织对行政行为不服，有权向人民法院提起行政诉讼，但起诉应符合法定条件。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。《建设工程质量管理条例》第四十九条第一款规定，建设单位应当自建设工程竣工验收合格之日起15日内，将建设工程竣工验收报告和规划、公安消防、环保等部门出具的认可文件或者准许使用文件报建设行政主管部门或者其他有关部门备案。《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第六条第一款规定，备案机关收到建设单位报送的竣工验收备案文件，验证文件齐全后，应当在工程竣工验收备案表上签署文件收讫。根据上述规定可知，竣工验收备案是行政主管机关为监管需要而收集工程建设相关情况的登记备查行为，竣工验收备是否合格并不以备案为生效要件，备案行为通常情况下对公民、法人或其他组织的权利义务不产生实际影响。本案中，涉案备案行为的相对人并非三上诉人，且涉案备案行为不会对三上诉人的权利义务产生实际影响。三上诉人认为案涉房屋质量存在问题，可按照法律法规的规定，向对工程质量负责的单位主张。原审法院依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定驳回王媛、畅虹、潘家阔的起诉，符合法律规定。 综上，上诉人王媛、畅虹、潘家阔的上诉请求缺乏法律依据，本院不予支持。原审法院认定事实清楚、适用法律基本正确，裁定结果可予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长 路 兴 审判员 王玉刚 审判员 付 双 二〇二一年一月二十六日  书记员 韩卓君