江苏省南京市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)苏01行终683号 上诉人（原审原告）顾柳敏，男，1975年2月6日生，汉族，住江苏省常州市钟楼区。 被上诉人（原审被告）中国银行保险监督管理委员会常州监管分局，住所地江苏省常州市钟楼区劳动西路**。 负责人贺平泉，中国银行保险监督管理委员会常州监管分局局长。 出庭负责人金曦。 委托代理人丁茹意。 委托代理人毛荔萍，江苏居于理律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）中国银行保险监督管理委员会江苏监管局，住，住所地江苏省南京市秦淮区建邺路**/div> 负责人熊涛，中国银行保险监督管理委员会江苏监管局局长。 委托代理人薛嵩、王放。 上诉人顾柳敏因诉被上诉人中国银行保险监督管理委员会常州监管分局（以下简称常州银保监分局）、中国银行保险监督管理委员会江苏监管局（以下简称江苏银保监局）不履行金融监管职责及行政复议一案，不服南京铁路运输法院（2020）苏8602行初3号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，2019年7月24日，顾柳敏至常州银保监分局投诉称：“2013年我把身份证复印件提供给常州市武进区银丰银行农村小额贷款有限公司员工卢飞云，用于办理资料，但小额贷款公司员工殷婉宁用本人身份证在江南农商行邹区支行办了一张银行卡（卡号：62×××54），投诉该办卡程序是否合规。”常州银保监分局收到顾柳敏的投诉后，于2019年7月30日进行了受理，并调阅了顾柳敏银行卡办理时留存资料，包括《江南农村商业银行电子银行业务申请表（个人）》、顾柳敏和殷婉宁联网核查结果证明及留存的两人身份证复印件。其中《江南农村商业银行电子银行业务申请表（个人）》显示借记卡申领类型为代理申领，代理办卡账号为62×××54，申请人为顾柳敏，代理人为殷婉宁。联网核查结果为“号码与姓名一致且照片存在”。2019年7月30日，江南农村商业银行出具《关于顾柳敏客户被代理开卡的情况报告》，向常州银保监分局汇报排查情况。2019年8月22日，常州银保监分局工作人员向当时办卡工作人员苏维进行调查了解，并形成书面谈话笔录。2019年8月29日，常州银保监分局作出常银保监消复［2019］005号《告知书》（以下简称005号《告知书》），告知顾柳敏：“针对你反映的投诉情况，我局查阅了江南农商行办卡留存资料，查询了法律判决书中顾柳敏关于办卡的相关陈述，约谈了江南农商行经办柜员。经核查，2013年8月30日，代理人殷婉宁持本人及被代理人顾柳敏身份证和开卡资料至江南农商行邹区支行办理代理开卡业务，经办柜员在通过系统身份证联网核查等途径核实了代理人及被代理人身份的真实性、有效性，留存了代理人及被代理人的身份证复印件后，办理了代理开卡业务，办卡流程符合银办发［2009］149号《中国人民银行办公厅关于贯彻落实的意见》（以下简称银办发［2019］149号文）的规定”。并向顾柳敏送达该005号《告知书》。顾柳敏不服，于2019年10月25日向江苏银保监局申请行政复议，江苏银保监局于2019年10月29日受理，并于10月31日向常州银保监分局作出《行政复议答复通知书》，2019年11月12日，常州银保监分局向江苏银保监局提交《常州银保监分局关于行政复议回复意见的报告》，就顾柳敏投诉一事进行答复并提交相关材料。2019年12月3日，江苏银保监局作出苏银保监行复驳字［2019］24号《驳回行政复议决定书》（以下简称24号《复议决定书》），驳回顾柳敏的行政复议申请，并向顾柳敏送达。顾柳敏亦不服，提起行政诉讼。 另查明，常州市钟楼区银丰农村小额贷款有限公司（以下简称银丰公司）诉常州市山峰车辆配件有限公司（以下简称山峰公司）、顾柳敏、肖峰、陈正国借款合同纠纷一案，案号为（2016）苏0404民初3955号。常州市钟楼区人民法院经审理查明，2015年8月31日，银丰公司与顾柳敏签订合同编号为银丰农贷借字［2015］第020389号的借款合同1份，约定顾柳敏向银丰公司借款780万元以及利息、违约责任等事项。顾柳敏在该合同上签了名字、对合同的内容进行了确认。同日山峰公司、肖峰、陈正国与银丰公司签订合同编号为银丰农贷保字［2015］第020389的保证合同1份，约定山峰公司、肖峰、陈正国对2015年8月31日顾柳敏与银丰公司签订的借款合同上的债务提供保证担保等。同日银丰公司向顾柳敏提供格式的江苏农贷借款借据1份，载明合同编号为银丰农贷借字［2015］第020389号，借款人为顾柳敏，借款日期2015年8月31日，到期日期2016年7月17日，月利率13.5‰，还款方式利随本清，借款金额780万元，借款事由经营周转。顾柳敏在该借据上签了名字，对借据内容进行了确认。同日顾柳敏向银丰公司出具放贷账户告知单一份，要求银丰公司将本次贷款放入顾柳敏名下江南农商行邹区支行账号为62×××54的银行卡账户上，顾柳敏在该放贷账户告知单的借款人一栏签了名字，对该账户告知单的内容进行了确认。同日顾柳敏通过网银转账的方式将780万元出借款汇入顾柳敏上述帐号的银行卡账户。常州市钟楼区人民法院于2017年1月26日找顾柳敏进行了谈话，顾柳敏陈述，……其把身份证交给银丰公司职工卢飞云，由银丰公司在江南农商行邹区支行办理了顾柳敏的银行卡，银行卡一直由银丰公司保管……。常州市钟楼区人民法院经审理，于2018年1月23日作出（2016）苏0404民初3955号《民事判决书》，判决顾柳敏向银丰公司偿还借款本金780万元、利息和罚息、支付实现债权费用；山峰公司、肖峰、陈正国对顾柳敏的上述债务承担连带责任。山峰公司、肖峰、陈正国在承担保证责任后,有权向顾柳敏追偿。肖锋对一审判决不服，上诉于江苏省常州市中级人民法院，法院于2018年10月19日作出（2018）苏04民终2579号《民事判决书》，对一审认定的事实予以确认，并判决驳回上诉，维持原判。 原审法院认为，根据《中华人民共和国银行业监督管理法》(以下简称《银行业监督管理法》)第二条第一款规定，国务院银行业监督管理机构负责对全国银行业金融机构及其业务活动监督管理的工作。第八条规定，国务院银行业监督管理机构根据履行职责的需要设立派出机构。国务院银行业监督管理机构对派出机构实行统一领导和管理。国务院银行业监督管理机构的派出机构在国务院银行业监督管理机构的授权范围内，履行监督管理职责。《中国银保监会江苏监管局办公室关于常州分局职能配置、内设机构和人员编制的批复》（苏银保监[2019]56号）对于常州银保监分局的主要职能批复为根据银保监会和江苏银保监局的授权和统一领导，依法依规独立对辖内银行业和保险业实行统一监督管理。根据以上相关规定，常州银保监分局对于辖区内银行业金融机构及其业务活动具有监督管理的法定职权，对于顾柳敏的投诉具有调查处理的法定职责。 根据《银行业监督管理法》第三十四条第一款规定，银行业监督管理机构根据审慎监管的要求，可以采取下列措施进行现场检查：（一）进入银行业金融机构进行检查；（二）询问银行业金融机构的工作人员，要求其对有关检查事项作出说明；（三）查阅、复制银行业金融机构与检查事项有关的文件、资料，对可能被转移、隐匿或者毁损的文件、资料予以封存；（四）检查银行业金融机构运用电子计算机管理业务数据的系统。本案中，常州银保监分局接到顾柳敏关于江南农商行邹区支行办卡程序是否合规问题的投诉后，向江南农商行进行了调查，要求其对顾柳敏投诉的办卡事项作出说明、查阅了顾柳敏投诉银行卡办卡留存资料、约谈了办卡的工作人员。根据常州银保监分局调查收集的材料以及江苏省常州市中级人民法院（2018）苏04民终2579号生效民事判决书查明的事实，能够认定2013年8月30日，代理人殷婉宁持其本人及被代理人顾柳敏身份证和开卡资料至江南农商行邹区支行办理代理开卡业务，江南农商行邹区支行核对了代理人及被代理人的真实身份的事实，常州银保监分局认定江南农商行办卡流程符合银办发[2019]149号文的相关规定，作出005号《告知书》，具有事实依据和法律依据。常州银保监分局在接到顾柳敏的投诉后，履行了受理、调查、回复等程序，程序合法。 《中国银行业监督管理委员会行政复议办法》第八条规定，对银监分局作出的具体行政行为不服，申请行政复议的案件，由银监分局的上级银监局管辖。江苏银保监局作为常州银保监分局的上级主管部门，具有依申请对常州银保监分局所作具体行政行为进行行政复议的法定职权。本案中，江苏银保监局在收到顾柳敏的行政复议申请后，履行了受理、通知答复，经审理作出24号《复议决定书》，驳回顾柳敏的行政复议申请，认定事实清楚，适用法律正确、程序合法。 综上，常州银保监分局作出的005号《告知书》及江苏银保监局作出的24号《复议决定书》认定事实清楚、适用法律正确，程序合法。顾柳敏的诉讼请求无事实和法律依据，原审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六条、第六十九条、第七十九条之规定，判决驳回顾柳敏的诉讼请求。案件受理费50元，由顾柳敏负担。 上诉人顾柳敏上诉称，一、一审法院认定事实错误、适用法律错误。上诉人自始至终从未接触过卡号为62×××54的借记卡，且从未同意开卡，也从未接到过确认开卡的电话。根据银监办发［2007］60号《中国银监会办公厅关于加强银行卡发卡业务风险管理的通知》（以下简称银监办发［2007］60号文）第三条规定：“银行卡发卡业务应高度重视合规性管理。各发卡银行应本着审慎经营原则，公开明确告知申请人须提交的主要申请资料及基本要求，并按规定进行认真审核。银行卡发卡业务必须严格执行相关操作规程，申请表必须由主卡申请人本人亲笔签名确认，不得在申请人不知情或违背申请人意愿的情况下盲目发卡。对通过互联网申请的客户,发卡银行应要求客户下载填写申请表并亲笔签名后，将申请表和相关申请资料递交或邮寄到发卡银行，通过适当方式核实客户真实身份后方可发卡。对于代领卡、邮寄卡等非本人领卡的银行卡发放方式，发卡银行应通过适当方式核对持卡人身份，不得激活未经签名确认、未经开卡程序确认等的银行卡。”江南农村商业银行邹区支行在无上诉人身份证原件及上诉人授权委托书，也未核实是否为上诉人本人意愿的情况下违规为殷婉宁办理了代理开卡业务，在未经上诉人签名确认的情况下违规激活银行卡的行为违反了上述规定。常州银保监分局未调查实际情况，未履行其法定职责。综上，请求：1.撤销原审判决并依法改判；2.一、二审诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人常州银保监分局辩称，一、常州银保监分局具有相应的法定职责，针对上诉人的投诉事项进行了受理、调查并作出答复，已经履行相应的法定职责。二、一审判决认定事实清楚，适用法律正确。江南农村商业银行办卡流程符合银办发[2009]149号文的规定。三、上诉人的上诉理由没有法律依据。其引述的银监办发[2007]60号《中国银监会办公厅关于加强银行卡发卡业务风险管理的通知》是关于发放信用卡的规范性要求，和上诉人投诉违规开卡所涉的借记卡，不属同一类银行卡，故该通知不适用于本案情形。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 被上诉人江苏银保监局未提交书面答辩意见，二审中辩称，一审判决定认定事实清楚、适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。 上诉人顾柳敏向本院提起上诉后，原审法院已将各方当事人在原审中提交的证据随案移送本院。本院经审查，原审法院对当事人提交证据的审核、认证，符合法律规定，本院予以确认。对一审判决认定的事实，本院予以确认。 本院认为，根据《银行业监督管理法》第二条第一款、第八条的规定，以及苏银保监[2019]56号《中国银保监会江苏监管局办公室关于常州分局职能配置、内设机构和人员编制的批复》关于对常州银保监分局对辖内银行业和保险业实行统一监督管理的授权，常州银保监分局对于辖区内银行业金融机构及其业务活动具有监督管理的法定职权，对于顾柳敏针对江南农村商业银行邹区支行的投诉具有调查处理的法定职责。 为规范银行卡发卡行为，中国人民银行、中国银行业监督管理委员会、公安部等部门发布了银发[2009]142号《关于加强银行卡安全管理预防和打击银行卡犯罪的通知》（以下简称银发[2009]142号文），要求发卡机构“充分利用联网核查公民身份信息系统，验证客户身份信息”，并明确“个人代理他人办卡的，发卡机构必须同时核对代理人和被代理人的真实身份。”为贯彻银发[2009]142号文精神，银办发[2009]149号文进一步明确“各商业银行要充分利用联网核查公民身份信息系统验证客户身份信息”、“个人代理他人办理借记卡的，须在办卡申请表中增加填写‘代办理由’一项。发卡机构必须同时核对代理人和被代理人的真实身份，留存双方的身份证复印件，并登记双方的姓名、证件类型和号码。”本案中，针对顾柳敏认为江南农村商业银行邹区支行违规办卡的投诉事项，常州银保监分局调阅了《江南农村商业银行电子银行业务申请表（个人）》、顾柳敏和殷婉宁联网核查结果证明及留存的两人身份证复印件等证据材料，询问了江南农村商业银行邹区支行的办卡工作人员，结合联网核查公民身份信息系统验证客户身份信息的流程及江苏省常州市中级人民法院（2018）苏04民终2579号民事判决审查认定的事实，认为江南农村商业银行邹区支行办卡流程符合银办发[2019]149号文关于办理借记卡的规定。综上，常州银保监分局针对涉案投诉事项的处理符合《银行业监督管理法》第三十四条第一款的规定，其向顾柳敏作出的005号《告知书》具有事实依据和法律依据。顾柳敏提出江南农村商业银行邹区支行无上诉人授权委托书，未经上诉人签名确认，违规激活银行卡的行为违反了银监办发[2007]60号文第三条的规定。经查，银监办发[2007]60号文与银发[2009]142号文、银办发[2009]149号文的制定目的均是为了加强银行卡安全管理、预防和打击银行卡犯罪而制定。银发[2009]142号文、银办发[2009]149号文制定在后，且针对申领信用卡、个人代理他人办理借记卡等办卡手续作出了明确具体的规定。常州银保监分局适用制定在后、且对个人代理他人办理借记卡有具体规定的银办发[2009]149号文作为其调查处理的依据并无不当。对顾柳敏的该项上诉主张，本院不予支持。 常州银保监分局于2019年7月24日收到顾柳敏的投诉后，于2019年7月30日受理，经调查，于2019年8月29日作出005号《告知书》，并邮寄送达顾柳敏，行政程序符合相关法律规定。顾柳敏对常州银保监分局的投诉处理程序亦不持异议。 根据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称行政复议法）第十二条第二款和《中国银行业监督管理委员会行政复议办法》第八条的规定，江苏银保监局作为常州银保监分局的上一级主管部门，具有对常州银保监分局的相关行政行为进行行政复议的法定职权。 行政复议法第十七条规定：“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。除前款规定外，行政复议申请自行政复议机关负责法制工作的机构收到之日起即为受理。”该法第二十二条规定：“行政复议原则上采取书面审查的办法，但是申请人提出要求或者行政复议机关负责法制工作的机构认为有必要时，可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人和第三人的意见。”该法第三十一条第一款规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。”本案中，顾柳敏于2019年10月25日向江苏银保监局提出行政复议申请，江苏银保监局于2019年10月29日予以受理，并于2019年10月31日通知常州银保监分局提出书面答复、提交证据和依据。经对相关事实和证据进行审查后，于2019年12月3日作出24号《复议决定书》并送达顾柳敏，复议程序符合行政复议法第十七条、第二十二条、第三十一条第一款的规定。 综上，上诉人顾柳敏的上诉理由缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人顾柳敏负担。 本判决为终审判决。 审判长  陆俊騑 审判员  谢宇飞 审判员  黄 飞 二〇二一年一月二十二日 书记员韩卓君