山东省宁阳县人民法院行 政 判 决 书（2020）鲁0921行初102号原告宁阳县石林石材加工厂，住所地宁阳县东疏镇寺头村东南2000米。经营者闫修会，男，1962年2月21日出生，住宁阳县。委托诉讼代理人潘延华，山东一山律师事务所律师。被告宁阳县综合行政执法局，住所地宁阳县城东街**。负责人闫锐，局长。出庭负责人肖付建，该局副局长。委托诉讼代理人刘霆，该局法制科负责人。委托诉讼代理人王健，人。被告宁阳县人民政府，住，住所地宁阳县城府前街**/div>法定代表人王立军，县长。出庭负责人李悉文，县司法局局长、法制机构负责人。委托诉讼代理人李悉文，县司法局局长。原告宁阳县石林石材加工厂（以下简称石材加工厂）不服被告宁阳县综合行政执法局（以下简称县综合执法局）、宁阳县人民政府（以下简称县政府）行政处罚及行政复议纠纷一案，本院于2020年12月1日受理后依法由审判员马兴民适用简易程序公开开庭进行了审理。原告石材加工厂经营者闫修会及其委托诉讼代理人潘延华，被告县综合执法局出庭负责人肖付建及其委托诉讼代理人刘霆、王健，被告县政府出庭负责人李悉文均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告石材加工厂诉称，1.原告自2005年4月承包村里的土地至今，2014年在承包土地上成立石材加工厂，违法建设行为早已在2014年完成，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定，违法行为在二年内未被发现的不再给予行政处罚。第一被告对违法建设行为的处理已经没有法律依据。2.《行政处罚决定书》对于原告是否属于违法用地及原告使用土地的性质，没有进行充分举证，故对原告进行行政处罚，事实不清、证据不足。综上，第一被告作出的行政处罚决定书错误，原告依法向第二被告申请复议，但第二被告经书面审查，径行作出维持处罚决定书的复议决定书，也是错误，为维护原告的合法权益，现依法起诉，请求依法撤销宁综执罚字(2020)06005号《行政处罚决定书》和宁政复决字(2020)第16号《行政复议决定书》。原告石材加工厂向本院提交了以下证据：1.营业执照复印件、法定代表人身份证明，证明原告主体资格，证明原告是设立在宁阳县东疏镇寺头村东南2000米，与本案行政处罚依据的案卷中的土地租赁合同不是同一块土地。2.2020年4月25日的土地租赁合同，证明石材加工厂所占土地的情况。3.2005年4月12日的土地延包合同，证明该合同涉及地块包括石材加工厂的占地和第一被告卷宗中第30页合同中的土地。4.行政处罚决定书。5.行政复议决定书。以上两份证据证明被告作出的处罚没有事实依据，不服该处罚决定和复议决定。被告县综合执法局辩称，一、被答辩人主张适用法律错误。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定，和《最高人民法院行政审判庭关于如何计算土地违法行为追诉时效的答复》（[1997]法行字第26号）规定，对非法占用土地的违法行为，在未恢复原状之前，应视为具有继续状态，其行政处罚的追诉时效，应根据《行政处罚法》第二十九条第二款的规定，从违法行为终了之日起计算。因此，对石材加工厂非法占地建设厂房可以认定其违法行为尚处于继续状态，不符合不再给予行政处罚的情形。二、被答辩人违法占地的事实已经国土资源主管部门认定，事实清楚，证据确凿充分，定性准确。2019年11月5日，宁阳县自然资源和规划局给本局递交《关于移交违法线索的函》确认：经卫片监测发现并对地块进行实地勘测，该地块占地总面积3914平方米，对照《东疏镇土地利用现状图》（2018年），对照《东疏镇土地利用总体规划图》（2006-2020年），该地块现状为耕地（水浇地）3431平方米，沟渠127平方米，设施农用地356平方米，规划用途为允许建设区3431平方米，符合东疏镇土地利用总体规划；沟渠127平方米，设施农用地356平方米，不符合东疏镇土地利用总体规划，被答辩人违法占地的事实成立。综上，请求依法驳回原告起诉。被告县综合执法局向本院提交了以下证据、依据：1.宁阳县石林石材加工厂(经营者：闫修会)非法占地案案卷复印件共102页，证明宁阳县石林石材加工厂(经营者：闫修会)非法占地案已经本局依法查处，并作出行政处罚决定。2.《山东省人民政府法制办公室关于调整泰安市各县市区和高新技术产业开发区综合行政执法机构相对集中行政处罚权范围的复函》(鲁府法函(2018)8号)。3.《关于各县市区和高新技术产业开发区实施综合行政执法相对集中行政处罚权工作的通知》(泰政法办字〔2018)8号)。4.《关于实施综合行政执法相对集中行政处罚权工作的通知》(宁政法办字(2018)1号)。以上三份证据证明本局自2018年5月31日起，集中行使国土资源管理方面行政管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权。被告县政府辩称，本单位作出的行政复议决定书事实认定清楚、程序合法、适用法律正确，请求法院依法予以维持。被告县政府向本院提交了以下证据、依据：1.行政复议申请书及相关材料。2.行政复议受理通知书、提出行政复议答复通知书及被申请人答复意见。3.行政复议决定延期通知书。4.行政复议决定书。证据1-4证明复议机关行政复议程序合法。5.立案审批表及相关移交材料。6.责令改正通知书及送达回证。7.现场勘测笔录及照片。8.三人询问笔录及被询问人身份证明。9.石材加工厂营业执照。10.土地租赁合同及延包合同。11.案件调查终结报告及执法人员证明。12.重大执法决定法制审核意见表。13.案件集中讨论记录及案件处理呈批表。14.行政处罚告知书及送达回证、当事人陈述申辩意见。15.听证告知书及送达回证、听证申请书、听证笔录、听证报告等相关材料。16.行政处罚决定书及送达回证。证据5-16证明复议机关行政复议认定事实正确。17.《中华人民共和国行政复议法》。证明复议机关行政复议适用法律正确。经审理查明，2005年4月12日，甲方宁阳县寺头村民委员会与乙方闫修会签订土地延包合同，约定由乙方承包甲方土地（村南原苹果园地）45亩，承包期限20年，即2012年9月21日至2032年9月20日止。闫修会在承包的土地上建设了钢架厂房、办公房等建筑物。2014年12月4日，宁阳县石林石材加工厂注册成立，经营者闫修会，类型个体工商户，经营场所宁阳县东疏镇寺头村东南2000米，经营范围石材加工销售。2019年11月5日，宁阳县自然资源和规划局向被告县综合执法局作出宁自资规函[2019]143号关于移交违法线索的函，主要内容为：“经卫片监测发现并对东疏镇石林石材场地块进行实地勘测，该地块占地总面积3914平方米，对照《东疏镇土地利用现状图》（2018年），对照《东疏镇土地利用总体规划图》（2006—2020年），该地块现状为耕地（水浇地）3431平方米，沟渠127平方米，设施农用地356平方米，规划用途为允许建设区3431平方米，符合东疏镇土地利用总体规划；沟渠127平方米，设施农用地356平方米，不符合东疏镇土地利用总体规划。该行为涉嫌违反《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条有关规定，涉嫌构成非法占地行为。依据《关于实施综合行政执法相对集中行政处罚权工作的通知》及《宁阳县人民政府关于厘清县业务主管部门与综合行政执法部门职责边界的意见》的规定，现将该案件线索移交贵局审查处理，并将处理情况函告我局。”2019年11月8日，被告县综合执法局对原告进行现场勘测，勘测情况为：位于寺头村东西路南侧，宏盛石材厂东侧，该石材加工厂共占地3917平方米。同日，被告县综合执法局向原告下达责令改正违法行为通知书，责令其消除违法状态。2019年11月11日，被告县综合执法局予以立案。2019年11月18日，被告县综合执法局对宁阳县寺头村民委员会主任闫吉华制作询问笔录，主要载明：石材加工厂占用土地由闫修会承包宁阳县东疏镇寺头村民委员会取的，对该地块土地性质不清楚，石材加工厂建设厂房的时间大约2014年底开始建设，2015年初完工，具体时间不清楚。厂区内现有建筑3处，其中2处钢架结构厂房，1处简易板房的两层办公用房。石材加工厂在建设前未经过县政府批准。2019年11月29日，被告县综合执法局对原告经营者闫修会制作询问笔录，主要载明：环评报告显示石材加工厂占地面积4200平方米，石材加工厂占用土地由闫修会承包宁阳县东疏镇寺头村民委员会取的。闫修会2005年4月承包，2012年续签合同，续签合同期限为20年，承包面积共45亩。2019年1月又改签，改签部分仅针对林业用地。石材加工厂占用了承包的部分土地。石材加工厂大约2014年底开始建设，2015年初完工。2018年根据环保部门和安监部门要求进行了改造，石材加工厂内现有建筑3处，其中2处钢架结构厂房，1处简易板房的两层办公用房。空地上有堆放的石材板材。所建厂房用作加工车间，用来加工石材。石材加工厂在建设厂房前未取得批准。闫修会承认该询问笔录的签名是其本人所签。2019年12月26日，被告县综合执法局制作案件调查终结报告。2020年1月2日，被告县综合执法局作出行政处罚告知书并于2020年1月3日送达原告。2020年1月5日，原告提出陈述申辩意见。2020年1月15日，被告县综合执法局向作出行政处罚听证告知书并于2020年1月17日送达原告。同日，原告提出听证申请。2020年1月30日，原告提出听证延期申请，2020年4月9日，被告县综合执法局举行听证，2020年4月10日制作听证报告。2020年4月17日，被告县综合执法局作出宁综执罚字[2020]06005号行政处罚决定书。主要内容为：宁阳县石林石材加工厂（经营者闫修会）未经县级以上人民政府批准擅自占用东疏镇寺头村的土地，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条之规定，属于违法行为。2005年4月，闫修会与宁阳县东疏镇寺头村签订土地承包合同，承包使用该村地块，2012年9月续签。2014年底，宁阳县石林石材加工厂（经营者闫修会）建设简易厂房用作加工车间及堆放石材板材。经宁阳县自然资源和规划局实地测量，该地块占地总面积3914平方米。对照《东疏镇土地利用现状图》（2018年）和《东疏镇土地利用总体规划图》（2006—2020年），该地块现状为耕地（水浇地）3431平方米，沟渠127平方米，设施农用地356平方米，规划用途为允许建设区3431平方米，符合东疏镇土地利用总体规划；沟渠127平方米，设施农用地356平方米，不符合东疏镇土地利用总体规划。宁阳县石林石材加工厂（经营者闫修会）所建厂房未经县级以上人民政府批准擅自占用东疏镇寺头村的土地，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条和第四十四条之规定，依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条之规定，决定对石林石材加工厂作出如下行政处罚：1.退还非法占用的沟渠127平方米，设施农用地356平方米，共计483平方米；2.限期拆除在非法占用的（寺头村东西路南，东至本厂，西至宏盛石材厂，南至本厂）483平方米沟渠和设施农用地上新建的建筑物（钢架厂房西半部分）和其他设施（硬化地面483平方米），恢复土地原状，并处罚款人民币以20元/平方米计，20元/平方米×483平方米=9660元，计玖仟陆佰陆拾元整（￥9660元）。3.没收在非法占用的3431平方米耕地上新建的建筑物（钢架厂房两处，北侧735.68平方米，南侧79.79平方米；两层办公用房一处，占地103.66平方米，建筑面积207.32平方米；铁皮复合板平房一处，面积57平方米）和其他设施（硬化地面3431平方米），并处罚款人民币以25元/平方米计，25元/平方米×3431平方米=85775元，计捌万伍仟柒佰柒拾伍元整（￥85775元）。综上，合计罚款人民币玖万伍仟肆佰叁拾伍元整（￥95435元）。2020年4月21日，被告县综合执法局向原告进行送达。原告对此不服，向被告县政府提出行政复议。2020年6月12日，被告县政府予以受理并于同日向被告县综合执法局送达提出行政复议答复通知书。2020年9月1日，被告县政府作出宁政复决字[2020]第16号行政复议决定书，决定维持宁阳县综合行政执法局作出的宁综执罚字[2020]06005号行政处罚决定书。原告对此不服，向本院提起行政诉讼。原告对两被告的职权和程序均无异议。原告对被告县综合执法局认定的占地面积3914平方米无异议，但对土地性质有异议，认为其占用的土地属于村集体建设用地，但未提供证据予以证明。本院认为，《中华人民共和国行政处罚法》第十六条规定：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”同时根据《山东省人民政府法制办公室关于调整泰安市各县市区和高新技术产业开发区综合行政执法机构相对集中行政处罚权范围的复函》（鲁府法函[2018]8）号）、《关于实施综合行政执法相对集中行政处罚权工作的通知》（宁政法办字[2018]1）号规定，被告县综合执法局具有行使国土资源管理方面行政管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款规定，被告县政府为被告县综合执法局的同级人民政府，具有对被告县综合执法局所作行政行为进行复议审查的法定职责。关于原告主张违法建设行为在二年内未被发现不应再给予行政处罚的问题。《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”参照《最高人民法院行政审判庭关于如何计算土地违法行为追诉时效的答复》（[1997]法行字第26号）规定，对非法占用土地的违法行为，在未恢复原状之前，应视为具有继续状态，其行政处罚的追诉时效，应根据行政处罚法第二十九条第二款的规定，从违法行为终了之日起计算。本案中，从当事人提交的现有证据看，截止到被告县综合执法局进行调查时，原告石材加工厂并未恢复土地原状，其占地行为一直处于继续状态，应适用《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条第二款规定，原告主张依据第二十九条第一款规定应不再给予行政处罚的理由不能成立，本院依法不予采信。被告县综合执法局提供的宁阳县自然资源和规划局作出的《关于移交违法线索的函》中明确对原告占用土地性质的类型进行了认定，原告对土地性质有异议，认为其占用的土地属于村集体建设用地，但未提供证据予以证明，对其主张本院依法不予采信。根据《国土资源违法行为查处工作规程》第9.2.2和9.2.3关于对违法用地占用地类和是否符合土地利用总体规划的认定的规定，违法占用地类和是否符合土地利用总体规划应根据违法行为发生地上一年度土地利用现状图和乡镇土地利用总体规划作出综合认定。本案宁阳县自然资源和规划局向被告县综合执法局送达的《关于移交违法线索的函》中明确载明了通过卫片监测发现并对照《东疏镇土地利用现状图》（2018年）和《东疏镇土地利用总体规划图》（2006年—2020年）对原告的占地事实进行了认定。被告县综合执法局依据宁阳县自然资源和规划局提交的关于移交违法线索的函，结合勘测笔录和询问笔录等证据认定原告未经批准非法占用土地的事实清楚，证据确凿。被告县综合执法局依据《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正版）第七十六条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条规定作出行政处罚适用法律、法规正确。被告县综合执法局在作出行政处罚过程中依法履行了立案、调查取证、告知陈述申辩听证权利，依法送达法律文书等职权，程序合法。被告县政府依据《中华人民共和国行政复议法》规定受理原告的行政复议申请后，履行了通知、审查、决定、送达的法定环节，被诉行政复议决定程序合法。综上，两被告所作的行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，原告所诉无事实及法律依据，原告的诉讼请求应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决如下：驳回原告宁阳县石林石材加工厂的诉讼请求。案件受理费50元，减半收取计25元，由原告宁阳县石林石材加工厂负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方事人的人数提出副本，上诉于山东省泰安市中级人民法院。审判员  马兴民二〇二一年一月七日法官助理郭丽艳书记员胡琛琛