北京市第三中级人民法院行 政 判 决 书（2021）京03行终51号上诉人（一审原告）张长海，男，1965年11月9日出生，汉族，北京市顺义区村民，住北京市顺义区。上诉人（一审原告）张福棉，男，1961年12月17日出生，汉族，北京市顺义区村民，住北京市顺义区。上诉人（一审原告）张德秀，男，1951年10月29日出生，汉族，北京市顺义区村民，住北京市顺义区。上诉人（一审原告）张子良，男，1960年11月12日出生，汉族，北京市顺义区村民，住北京市顺义区。上诉人（一审原告）张金华，男，1959年9月24日出生，汉族，北京市顺义区村民，住北京市顺义区。五上诉人共同委托代理人郝喜新，北京市大嘉律师事务所律师。被上诉人（一审被告）北京市规划和自然资源委员会顺义分局，住所地北京市顺义区复兴东街**院**楼**。法定代表人杜井龙，局长。委托代理人李奥圣，男，北京市规划和自然资源委员会顺义分局工作人员。委托代理人杨琨，国浩律师（北京）事务所律师。上诉人张长海、张德秀、张福棉、张子良、张金华（以下简称上诉人）因诉北京市规划和自然资源委员会顺义分局（以下简称市规自委顺义分局）不履行法定职责一案，不服北京市通州区人民法院（2020）京0112行初343号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2021年1月7日公开开庭审理了本案。上诉人张长海及其五上诉人的共同委托代理人郝喜新，被上诉人市规自委顺义分局的委托代理人李奥圣、杨琨到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2020年4月30日，上诉人向北京市规划和自然资源委员会（以下简称市规自委）提交《请求履行法定职责申请书》（以下简称涉案申请书），要求责令北京市顺义区水务局（以下简称顺义水务局）履行京规自顺分局罚字[2019]第1109号《行政处罚决定书》（以下简称《处罚决定书》），退还非法占用的土地26062.26平方米。2020年5月26日，市规自委作出2020（不受）003《不予受理告知书》（以下简称被诉告知书），主要内容如下：关于上诉人向市规自委反映“要求市规自委责令顺义水务局履行《处罚决定书》退还占用土地的处罚”问题的信件已收悉，现就上诉人所反映问题告知如下：市规自委于2019年9月5日向顺义水务局下达《处罚决定书》，责令其退还占用的土地26062.26平方米。就上诉人所反映重复事项不予另行受理。上诉人诉至一审法院，请求判令市规自委顺义分局依法履行法定职责，采取行政行为使顺义水务局履行《处罚决定书》，退还非法占用的土地26062.26平方米。一审法院经审理查明，上诉人系北京市顺义区牛山镇兰家营村（以下简称兰家营村，又称蓝家营村）村民，且上诉人的家庭户均于1999年12月取得了北京市顺义区人民政府（以下简称顺义区政府）颁发的《土地承包经营权证书》，在兰家营村均享有确权地。2011年，顺义水务局拟建顺义区牛栏山再生水厂，上诉人承包地在顺义新城牛栏山再生水厂一期工程项目（以下简称再生水厂一期工程项目）范围之内。2015年10月8日，顺义水务局与该项目的施工单位北京格润美顺环境科技有限公司（以下简称格润美顺公司）签订了《顺义新城牛栏山再生水厂一期工程特许经营BOT项目特许经营协议》，特许经营期为自协议生效之日起28年。2016年9月，上诉人承包地被格润美顺公司用围挡圈占，地上的种植物被铲除。2019年9月5日，市规自委对顺义水务局作出《处罚决定书》，主要内容是顺义水务局未经政府批准擅自在兰家营村集体土地上搞建设的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第四十三条第一款的规定。根据《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第七十六条第一款、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定，决定处罚1.责令顺义水务局退还非法占用的土地26062.26平方米；2.没收顺义水务局在兰家营村非法占用的土地上建设的房屋6904.64平方米，硬化地面9097.11平方米。顺义水务局应当在本处罚决定书送达之日起十五日履行本行政处罚决定，本决定送达当事单位，即发生法律效力。顺义水务局逾期不申请行政复议，不提起行政诉讼，又不履行本处罚决定的，市规自委将依法申请人民法院强制执行。《处罚决定书》送达后，顺义水务局没有申请复议或者提起行政诉讼，《处罚决定书》业已生效。2020年4月30日，上诉人向市规自委提交涉案申请书。2020年5月26日，市规自委作出被诉告知书。上诉人对此不服，提起本案诉讼。在本案审理过程中，市规自委顺义分局于2020年9月1日向顺义区政府报送京规自顺发〔2020〕185号《关于移送依法没收的地上物及其他设施的请示》（以下简称《移送没收请示》），主要内容为依据《中华人民共和国土地管理法》的相关规定，对顺义水务局在蓝家营村违法占地项目立案查处并处以没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施共计16001.75平方米的处罚。根据顺政办发〔2016〕21号《顺义区关于违法用地地上物建筑物及其他设施移交处置的暂行办法》的要求，上述项目需移交区级相关部门，建议将上述1宗农村集体资产移送北京市顺义区农村合作经济经营管理站（以下简称顺义经管站）登记，将上述违法项目地上物移送北京市顺义区牛栏山镇人民政府（以下简称牛栏山镇政府）。妥否，请批示。一并附有《顺义区违法用地没收类需移交项目明细表》，其上载明当前使用人为当事人顺义水务局，使用用途为污水处理，违法性质分类为公益性，拟移交登记单位为顺义经管站，拟移交管理单位为牛栏山镇政府。顺义区政府批准上述《移送没收请示》之后，市规自委顺义分局、顺义经管站及牛栏山镇政府于2020年10月30日共同完成涉案没收地上物及其他设施移交工作，并形成《规自依法没收地上物及其他设施移交单》。2020年11月13日，北京市顺义区兰家营村村民委员会（以下简称兰家营村委会）（接收单位）及牛栏山镇政府规划建设与环境保护办公室（移交单位）共同出具《牛栏山镇地上物及其他设施移交单》，主要内容为兰家营村违法占地建设再生水厂一案，其建设的房屋6904.64平方米，硬化地面9097.11平方米，市规自委顺义分局已立案处理依法没收地上物及其他设施移给牛栏山镇政府，由于该项目尚未完成征地工作，现土地所有者仍为兰家营村集体所有，牛栏山镇政府现按照顺政办发〔2016〕21号《顺义区关于违法用地地上物建筑物及其他设施移交处置的暂行办法》的相关规定，将地上物及其他设施按照“房地一体”的原则返还至兰家营村委会，待顺义水务局将手续补办完善，经顺义区政府同意后，再由牛栏山镇政府将地上物及其他设施一并返还顺义水务局。另查，上诉人曾于2019年4月26日向市规自委提交《请求履行法定职责申请书》，要求市规自委责令格润美顺公司退还非法占用兰家营村的集体土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，并要求市规自委将格润美顺公司涉嫌犯罪的行为移交司法机关，追究其刑事责任。后市规自委作出相应回复，告知上诉人已于2016年4月就涉案土地问题向一审法院提起行政诉讼，顺义法院已分别作出行政裁定书，具体情况行政裁定书已叙述清楚，市规自委调查的情况与裁定书内容一致，建议上诉人继续通过司法途径解决。上诉人对此不服，向顺义法院提起行政诉讼。经审查，顺义法院于2019年11月25日作出（2019）京0113行初470号行政判决书，认为上诉人承包地因再生水厂一期工程项目被占用，其要求市规自委依法对占用人的违法行为进行查处，上诉人与该案具有利害关系，具有该案诉讼主体资格。并认为市规自委收到上诉人申请后的法定期限内将初步调查结果向上诉人进行告知，在该案诉讼过程中，市规自委查清再生水厂一期工程项目的非法占地主体为顺义水务局后，及时作出并送达《处罚决定书》，不存在不履行法定职责的情形等，驳回上诉人的诉讼请求。上诉人不服并提起上诉，本院于2020年3月11日作出（2020）京03行终102号行政判决书，驳回上诉，维持一审判决。一审法院认为：关于原告主体资格问题。根据《行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。《最高人民法院关于适用的解释》第十二条第（五）项规定，为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的“与行政行为有利害关系”。因上诉人的承包地在《处罚决定书》所涉非法占用土地的范围内，故一审法院认为上诉人与本案履责之诉具有利害关系，上诉人具有本案诉讼主体资格。关于市规自委顺义分局是否及时履行法定职责的问题。根据《中华人民共和国土地管理法》（2019年修正）第六十七条第一款的规定，县级以上人民政府自然资源主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。参照《自然资源行政处罚办法》第五条的规定，自然资源违法案件由土地、矿产资源所在地的县级自然资源主管部门管辖，但法律法规以及本办法另有规定的除外。并参考《国土资源违法行为查处工作规程》第14.5条执行要求第（4）项的规定，责令退还、交还土地的，将土地退还、交还至土地权利人或者管理人。本案中，市规自委顺义分局已将涉案没收的地上物及其他设施移交牛栏山镇政府，牛栏山镇政府后将地上物及其他设施返还至兰家营村委会管理，在此情形下，市规自委顺义分局已经履行执行《处罚决定书》退还土地罚项的法定职责。但自上诉人提交涉案申请书直至提起本案诉讼，市规自委顺义分局未采取必要措施落实《处罚决定书》中退还土地罚项的执行，显属拖延履行法定职责，故一审法院依法判决确认市规自委顺义分局针对上诉人的涉案申请书拖延履行法定职责的行为违法。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（三）项之规定，判决确认被上诉人市规自委顺义分局对上诉人提出的申请拖延履行法定职责的行为违法。上诉人不服一审判决，上诉至本院，其主要事实和理由为：上诉人认为一审法院的认定完全错误，被上诉人根本没有依法对上诉人的涉案申请内容履行法定职责，理由如下：首先，上诉人请求被上诉人依法履行职责的内容是将顺义水务局非法占用的土地退还给上诉人，让上诉人继续耕种，维持生计，而被上诉人是将涉案地上物没收后，移交给经管站，然后经管站移交给牛栏山镇政府，镇政府再移交给兰家营村委会。依据法律规定，被上诉人应当将基本农田上的违法建筑予以拆除，而不是进行不合法的所谓移交。这与上诉人要求返还土地的请求不一致。其次，被上诉人没收上诉人依法承包土地上的非法建筑物，即使移交也应当移交给上诉人，不应当移交给兰家营村委会，因为顺义水务局违法占地建造的违法建设所在地一直由上诉人承包使用。综上，一审法院认定事实错误，适用法律不当，请求二审法院撤销一审判决，依法改判支持上诉人一审诉讼请求。市规自委顺义分局同意一审判决，坚持一审答辩意见。上诉人依法向一审法院提交了以下证据材料：1.《处罚决定书》，证明上诉人向市规自委请求履行法定职责，市规自委对顺义水务局作出的行政处罚；2.本院行政判决书，证明市规自委起初行政不作为，但在法庭审理期间，作出了《处罚决定书》，顺义水务局非法占用的涉案土地包括上诉人的承包地，和上诉人有法律上的利害关系；3.涉案申请书，证明请求市规自委履行法定职责，采取行政行为使顺义水务局履行《处罚决定书》，退还非法占用的土地；4.被诉告知书，证明市规自委不履行法定职责，上诉人依法起诉的依据。被上诉人市规自委顺义分局向一审法院提交以下证据、依据：其中事实证据为：1.挂号信及邮寄查询记录，证明上诉人通过挂号信向市规自委邮寄涉案申请书，市规自委于2020年5月6日签收；2.涉案申请书，证明上诉人请求事项及内容；3.2019年4月26日《请求履行法定职责申请书》，证明上诉人曾于2019年4月26日向市规自委提出履职申请，申请事项涉及同一违法案件，上诉人再次提出“要求责令退还非法占用土地申请”属于重复申请；4.《征地补偿安置协议》，证明顺义水务局取得涉诉土地使用权来源；5.《建设用地规划许可证》，证明顺义水务局建设时取得涉案土地用地规划许可，系涉案土地的使用权人；6.项目批复及建设项目选址意见书、钉桩坐标成果通知单，证明顺义水务局取得了相关用地手续，系涉案土地的使用权人；7.建设项目用地预审意见，证明顺义水务局取得项目用地预审，系涉案土地的使用权人；8.询问笔录，证明结合证据4涉案土地使用权人为顺义水务局；9.《处罚决定书》及送达回证，证明2019年9月5日市规自委就涉案非法占地情况作出《处罚决定书》，依法责令顺义水务局，退还非法占用土地26062.26平方米，并于同日送达被处罚人，该处罚决定书于2019年9月5日产生法律效力，结合证据4、5、6，市规自委已履行了相应法定职责，顺义水务局仍为土地使用权人；10.被诉告知书及送达凭证，证明市规自委在收到上诉人举报的履责申请后，在合理的期限内，经过审查作出被诉告知书并送达上诉人，履行了相应法定职责。其中法律依据为：1.《中华人民共和国土地管理法》（2019年修正）第七条；2.《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第四十三条、第七十六条；3.《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条；4.《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第六十九条。一审案件审理过程中，为查明案件事实，一审法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条的规定，要求市规自委顺义分局补充提交了《移送没收请示》《规自依法没收地上物及其他设施移交单》及《牛栏山镇地上物及其他设施移交单》。一审法院在听取了各方当事人的质辩意见并经评议后，对证据认证如下：关于上诉人提交的证据4及市规自委顺义分局提交的证据10中被诉告知书系本案的被诉行政行为，不能作为证据使用。关于上诉人及市规自委提交的证据内容真实、形式合法，与本案具有关联性，能够证明上诉人向市规自委提出履责申请及市规自委的处理情况。一审法院依法要求市规自委顺义分局补充提交的《移送没收请示》《规自依法没收地上物及其他设施移交单》《牛栏山镇地上物及其他设施移交单》，内容真实，一审法院予以采信。一审法院已将当事人提交的证据随案移送本院。经审查，本院认为一审法院的认证意见正确，予以确认。经审查，本院对一审法院经审理查明的事实予以确认。本院认为，《中华人民共和国土地管理法》（2019年修正）第六十七条第一款的规定，县级以上人民政府自然资源主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。参照《自然资源行政处罚办法》第五条的规定，自然资源违法案件由土地、矿产资源所在地的县级自然资源主管部门管辖，但法律法规以及本办法另有规定的除外。并参考《国土资源违法行为查处工作规程》第14.5条执行要求第（4）项的规定，责令退还、交还土地的，将土地退还、交还至土地权利人或者管理人。本案中，上诉人要求市规自委顺义分局责令顺义水务局退还非法占用的土地，但市规自委顺义分局已将涉案没收的地上物及其他设施移交牛栏山镇政府，牛栏山镇政府后将地上物及其他设施返还至兰家营村委会管理，因此一审法院认为“市规自委顺义分局已经履行执行《处罚决定书》退还土地罚项的法定职责”的认定并无不当。关于市规自委顺义分局是否属于拖延履行法定职责及上诉人的原告主体资格问题，本院同意一审法院认定意见。因此，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（三）项之规定，判决确认市规自委顺义分局对上诉人提出的申请拖延履行法定职责的行为违法并无不当，本院予以维持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费50元，由上诉人张长海、张德秀、张福棉、张子良、张金华负担（已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长 王文涛审 判 员 韩 勇审 判 员 王 伟二〇二一年一月八日法官助理 陈金涛法官助理 王曼斐书 记 员 吴 倩