北京市第三中级人民法院行 政 判 决 书（2021）京03行终60号上诉人（一审被告）北京市顺义区后沙峪镇人民政府，住所地北京市顺义区后沙峪镇双峪街**。法定代表人李强，镇长。出庭负责人高峰，副镇长。委托代理人徐征新，女，北京市顺义区后沙峪镇人民政府土地巡查执法队科员。委托代理人杨海民，北京盛友律师事务所律师。被上诉人（一审原告）北京古城连海货运有限责任公司，，住所地北京市顺义区后沙峪地区古城村村委会北500米法定代表人赵连海，总经理。委托代理人徐喆，北京市京银律师事务所律师。委托代理人苑美琦，北京市京银律师事务所实习律师。北京市顺义区后沙峪镇人民政府（以下简称后沙峪镇政府）因诉限期拆除决定一案，不服北京市顺义区人民法院（2020）京0113行初12号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭,于2021年1月11日公开开庭审理了本案。后沙峪镇政府的出庭负责人高峰、委托代理人徐征新、杨海民，北京古城连海货运有限责任公司（以下简称古城连海公司）的法定代表人赵连海及委托代理人徐喆到庭参加诉讼，本案现已审理终结。后沙峪镇政府于2019年11月13日对古城连海公司作出（2019年）第000026号《限期拆除决定书》（以下简称被诉《限期拆除决定书》），主要内容是：“经查，北京古城连海货运有限公司（法人：赵连海）在北京市顺义区后沙峪镇古城村东北角（中家鑫园温泉酒店西侧）司家窑地集体土地上建设的混合结构房屋，经测量，总建筑面积约38577.44平方米。你（单位）的上述行为违反了《北京市城乡规划条例》第二十九条之规定，所建建筑物属于违法建设。以上事实有现场检查笔录、现场勘验笔录、询问笔录等证据为证。依据《北京市城乡规划条例》第七十五条和《北京市禁止违法建设若干规定》第十五条第一款第（一）项之规定，未取得规划许可证件或者未按照规划许可证件许可内容进行建设，无法采取改正措施消除影响的，限期拆除。本行政机关责令你（单位）于2019年11月16日前自行拆除上述违法建设，恢复原地貌，并接受复查。逾期未拆除，本行政机关将依法组织拆除。如不服本决定，可自接到本决定书之日起六十日内向北京市顺义区人民政府申请行政复议，也可自接到本决定书之日起六个月内直接向北京市顺义区人民法院提起行政诉讼。”古城连海公司不服，向一审法院提起行政诉讼。请求：1.依法撤销后沙峪镇政府于2019年11月13日作出的被诉《限期拆除决定书》；2.本案诉讼费用由后沙峪镇政府承担。一审法院经审理查明，赵连海为北京市顺义区后沙峪地区古城村村民。2001年1月1日，赵连海（乙方）与顺义区后沙峪地区办事处西泗上村村民委员会（以下简称西泗上村委会）（甲方）签订了《土地租赁协议书》，约定：甲方提供给乙方古城村村东北原司家窑坑地47亩，乙方以经营方式租赁该土地。协议期间不允许建永久性建筑物。协议期限为30年，自2001年1月1日至2030年12月31日止。2008年5月26日，西泗上村委会与赵连海签订《关于赵连海土地租赁协议的补充协议》，双方将租赁期限调整为自2001年1月1日起二十年，二十年期间届满后自动解除。本案庭审中，赵连海称，其签订土地租赁协议时，涉案土地上没有建筑物。租赁涉案土地后，赵连海于2002年3月开始建设砖混及彩钢结构的房屋，包括车库、厂房、宿舍、机井房、变压器房、库房。2005年11月24日，赵连海注册成立了古城连海公司，赵连海为该公司的法定代表人。2016年消防部门对涉案房屋进行消防检查后，涉案房屋增建了消防设施。上述建筑物于2017年1月全部建设完毕，总建筑面积约为55000平方米，主要作为古城连海公司仓储物流使用。赵连海还称，2017年4月，后沙峪镇政府拆除了其2017年以后建设的608平方米建筑物。2017年7月10日，西泗上村委会出具《关于赵连海租赁司家窑地土地面积的情况说明》，主要内容为：“赵连海于2001年1月1日与西泗上村委会签订的土地租赁协议，原协议面积47亩，与实际使用面积有误差，原因是该土地历史为窑坑地，土地四至不清，土地周边是古城村土地（土地详查为争议地），经租赁方的多次申请，愿从新核实丈量一下实际使用面积，并按协议签订日期补交土地租赁费。经村委会研究，现对该土地进行了核实丈量，东至大路、西至水渠、南至杨文仓、刘玉福、北至大道，东西长180米，南北宽272米，面积为48960㎡，折算73亩，比原面积多出26亩，按照每亩600元的租赁费，应补交249600元（截止2016年底）直至协议期满。”2018年8月12日，西泗上村委会针对上述土地租赁情况召开村民代表会议，并形成了《村民代表决议》。2019年9月17日，后沙峪镇政府对赵连海租赁地内的所有建筑物进行了现场检查和勘验。现场勘验笔录中记载涉案建筑物东西长195米，南北宽305米，建筑面积为61271平方米，但后沙峪镇政府未提交相应的现场勘测图。2019年9月18日，后沙峪镇政府针对涉案建筑物的建设问题向赵连海进行了调查询问。在询问中，后沙峪镇政府告知了赵连海享有陈述、申辩和申请回避的权利；赵连海称涉案建筑物系由赵连海、徐春兰、殷宝华、外籍人员李荣明和陈银朋建设的，建筑面积为50000平方米，且认可涉案建筑物未依法取得规划审批许可。赵连海拒绝在上述现场检查笔录、现场勘验笔录及询问笔录上签字确认，后沙峪镇政府请西泗上村委会的工作人员朱春红、高有关作为见证人在上述三份笔录上予以签字确认。经后沙峪镇政府查询，北京市规划和自然资源委员会（以下简称市规自委）于2019年10月30日向后沙峪镇政府出具京规顺执函〔2019〕第1464-1475号共12份《关于北京古城连海货运有限公司建设建筑规划审批情况的函》，主要内容是：经查，位于后沙峪镇古城村东北角司家窑地集体土地上的由古城连海公司建设8处**混合结构房屋，面积约为7431.72平方米；4处1层混合结构房屋，面积约为3390.13平方米；1处1层混合结构房屋，面积约为746.14平方米；7处1层混合结构房屋，面积约为692.72平方米；1处1层混合结构房屋，面积约为477.85平方米；2处2层混合结构房屋，面积约为11097.17平方米；1处1层混合结构房屋，面积约为3601.37平方米；1处2层混合结构房屋，面积约为686.23平方米；1处1层混合结构房屋，面积约为910.09平方米；2处1层混合结构房屋，面积约为1343.82平方米；1处1层混合结构房屋，面积约为2046.3平方米；3处1层混合结构房屋，面积约为6153.9平方米，未依法取得乡村建设规划许可证。2019年11月13日，后沙峪镇政府对古城连海公司作出（2019年）第000026号《限期拆除决定书》，认定古城连海公司所建建筑面积约为38577.44平方米建筑物属于违法建设，并责令古城连海公司于2019年11月16日前自行拆除，恢复原地貌，并接受复查。逾期未拆除，后沙峪镇政府将依法组织拆除。同日，古城连海公司收到该《限期拆除决定书》。因不服上述《限期拆除决定书》，古城连海公司遂在法定起诉期限内直接向一审法院提起涉案之诉。另，后沙峪镇政府于2019年12月20日对涉案建筑物开始强制拆除，至2019年12月30日全部拆除完毕。再，根据顺义区后沙峪地区土地利用总体规划（2006—2020年），涉案土地的土地规划用途为建设用地。又，针对涉案建筑物的所有权问题，赵连海在本案审理过程中说法不一，开始称所有建筑物均归古城连海公司所有，后又称涉案建筑物中包括案外人殷宝华所有的约9000平方米建筑物和案外人陈银朋所有的约500平方米建筑物，其余的大部分建筑物均归其个人所有，而非古城连海公司所有。一审法院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定：在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。根据上述法律规定，后沙峪镇政府作为顺义区乡镇一级人民政府，对其规划区内违反乡村建设规划进行建设的行为，具有作出责令限期改正的法定职权。《北京市城市规划条例》（1992年10月1日施行）第二条第二款规定：本条例适用范围是本市行政区域。第二十六条规定：城市规划行政主管部门对各项建设工程实行统一规划管理。土地利用和各项建设必须符合城市规划，服从规划管理。本条例所称的各项建设，系指新建、扩建、改建、翻建各类房屋建筑，市政管线、架空杆线、铁路、、地下铁道道路、桥梁、人防、防洪、公园、城市绿地、行道树、江湖水系、水源井、围墙、停车场、堆料场等建设工程和一切构筑物，以及城市雕塑、广告设施等。重要大街、传统文化街区和市人民政府规定的特定地区的现有建筑物改造和外部装修，视同建设工程。第三十二条第一款规定：新建、扩建、改建、翻建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施，必须持有关批准文件向市或者区、县规划局提出申请，由市或者区、县规划局根据城市规划提出的规划设计要求，核发建设工程规划许可证。《北京市城乡规划条例》（2009年10月1日施行）第二条第一款规定：本市行政区域全部为规划区；第二十三条第一款规定：本市依法实行规划许可制度，各项建设用地和建设工程应当符合城乡规划，依法取得规划许可；第三款规定：城镇建设项目应当按照建设工程规划许可证或者临时建设工程规划许可证的许可内容进行建设；农村建设项目应当按照乡村建设规划许可证或者临时乡村建设规划许可证的许可内容进行建设。修改后的《北京市城乡规划条例》（2019年4月28日施行）第二条第一款以及第二十九条第一款、第三款亦规定了与上述条款一致的内容。本案中，涉诉建筑物建设于2002年至2017年期间，涉案建筑物建设之前未按照上述法规规定取得相应的规划许可证，此后古城连海公司亦未予以补办，即涉案建筑物的违法状态一直持续至被强制拆除前，故后沙峪镇政府认定涉诉建筑物属违法建设并无不当，适用法律法规亦正确。然而，针对涉案建筑物的建设主体问题，后沙峪镇政府在询问赵连海时，赵连海称涉案建筑物系由赵连海、徐春兰、殷宝华、外籍人员李荣明和陈银朋建设，但后沙峪镇政府认定涉案建筑物的建设主体是古城连海公司，且后沙峪镇政府对此未能提交相关证据予以证明，故后沙峪镇政府认定涉案建筑物的建设主体证据不足。针对涉案建筑物的建筑面积问题，在后沙峪镇政府提交的现场勘验笔录上认定的涉案建筑物面积为61271平方米；而在涉案的《限期拆除决定书》中认定的涉案建筑物的面积为38577.44平方米。显然，后沙峪镇政府认定涉案建筑物的面积数额自相矛盾，且古城连海公司对上述两个面积数额均不认可，故后沙峪镇政府对于涉案建筑物的面积认定属于事实不清，主要证据不足。在执法程序上，后沙峪镇政府在作出被诉《限期拆除决定书》之前，依法进行了调查、现场检查、勘验和询问，并告知赵连海依法享有陈述、申辩的权利，且在作出被诉《限期拆除决定书》后依法履行了送达程序。因此，后沙峪镇政府作出被诉《限期拆除决定书》的执法程序并无不当。综上所述，后沙峪镇政府作出被诉《限期拆除决定书》认定事实不清，主要证据不足，依法应予以撤销。鉴于涉案建筑物已经被后沙峪镇政府强制拆除，故被诉《限期拆除决定书》已不具有可撤销内容。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决确认后沙峪镇政府于二〇一九年十一月十三日作出的（2019年）第000026号《限期拆除决定书》违法。后沙峪镇政府不服一审判决，向本院提起上诉，其上诉事实和理由为：一、古城连海公司违反规划私建混合结构房屋的违法事实清楚。二、上诉人作出的被诉《限期拆除决定书》适用法律正确。三、上诉人作出的被诉《限期拆除决定书》程序合法。现上诉至二审法院，请求撤销一审判决，发回重审或改判驳回古城连海公司一审诉讼请求。古城连海公司同意一审判决结果，不同意上诉人上诉请求。古城连海公司在举证期限内向一审法院提交并出示的证据是：1.土地租赁协议书，证明涉案建筑物所占用土地的来源，该协议第5条规定，协议期间不允许建永久性建筑，但是可以建设临时性建筑，该协议书的签订时间是2001年，是在特别法实施之前签订的。2.关于赵连海租赁司家窑地土地面积的情况说明。3.村民代表决议。证据2-3证明涉案建筑物的面积和所占土地的来源，且证明后沙峪镇政府勘验笔录上记载的建筑物东西长和南北宽都远远大于该情况说明上的数据，古城连海公司对后沙峪镇政府的证据不认可。4.证明两份（2008年9月1日）。5.证明（2015年11月16日）。证据4-5证明古城连海公司是从西泗上村委会承租的土地，古城连海公司在建设涉案建筑物时得到了西泗上村委会的认可和同意。6.被诉《限期拆除决定书》，证明本案被诉的行政行为内容。7.关于赵连海土地租赁协议的补充协议（2008年5月26日），证明赵连海系古城连海公司法定代表人以及古城连海公司建筑物所占土地的来源。8.证明（2007年12月13日），证明西泗上村委会证明赵连海租用西泗上村坑地9400平方米建设建筑物不属于违建。9.卫星航拍图12张，证明2004年到2017年涉案土地以及地上建筑物卫星航拍图情况。后沙峪镇政府在法定期限内向一审法院提供了作出被诉行政行为的证据及法律依据，其中证据是：1.现场检查笔录。2.现场勘验笔录。3.询问笔录。证据1-3证明古城连海公司所建违法建设事实情况。4.租赁合同，证明违法建设用地情况。5.北京市规划和自然资源委员会函（京规顺执函〔2019〕第1464-1475号），证明古城连海公司所建房屋未依法取得乡村建设规划许可证。6.被诉《限期拆除决定书》及送达回证，证明后沙峪镇政府依法作出《限期拆除决定书》并送达给古城连海公司。7.土地利用总体规划图与复函，证明涉案土地性质。法律依据是：1.《中华人民共和国城乡规划法》（节选）。2.《中华人民共和国行政强制法》（节选）3.《北京市城乡规划条例》（节选）。4.《北京市禁止违法建设若干规定》。经一审庭审质证，一审法院对上述证据认证如下：第一，古城连海公司提交的证据6和后沙峪镇政府提交的证据6中的限期拆除决定书均系本案被诉行政行为，一审法院在此不予评价。第二，古城连海公司提交的证据1-3、5、7及后沙峪镇政府提交的其他证据均客观真实，来源合法，与本案事实具有关联性，能够证明涉案建筑物所占土地的来源、面积，后沙峪镇政府针对涉案建筑物向赵连海进行调查询问、进行现场检查、勘验、向规划部门核实涉案建筑物的规划审批情况以及作出被诉《限期拆除决定书》并送达给古城连海公司的情况，可以作为本案认定事实的依据，一审法院均予以采纳，但后沙峪镇政府提交的证据不能证明涉案建筑物全部为古城连海公司所建。第三，古城连海公司提交的证据4、8，不能证明涉案建筑物是否属于违法建设，故对上述证据一审法院不予采纳。第四，古城连海公司提交的证据9，系古城连海公司自行从网络下载打印，且后沙峪镇政府对该证据的真实性不予认可，该图片无法证明系涉案建筑物所在位置，即该图片无法证明与本案被诉行政行为的合法性具有关联性，故对该证据一审法院不予接纳。一审法院已将当事人提交的证据随案移送本院。经审查，本院认为一审法院的认证意见正确，予以确认。经审查，本院对一审法院经审理查明的事实予以确认。本院认为，《中华人民共和国城乡规划法》（2019年修正）第六十五条规定：在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。《北京市城乡规划条例》（2019年修正）第六十二条第一款规定：乡镇人民政府、街道办事处应当对本辖区内建设情况进行巡查，发现违法建设行为的，应当予以制止，并依法予以处理。根据上述法律、法规规定，后沙峪镇政府作为顺义区乡镇一级人民政府，对其规划区内违反乡村建设规划进行建设的行为，具有作出责令限期改正的法定职权。《北京市城市规划条例》（1992年10月1日施行）第二条第二款规定：本条例适用范围是本市行政区域。第二十六条规定：城市规划行政主管部门对各项建设工程实行统一规划管理。土地利用和各项建设必须符合城市规划，服从规划管理。本条例所称的各项建设，系指新建、扩建、改建、翻建各类房屋建筑，市政管线、架空杆线、铁路、、地下铁道道路、桥梁、人防、防洪、公园、城市绿地、行道树、江湖水系、水源井、围墙、停车场、堆料场等建设工程和一切构筑物，以及城市雕塑、广告设施等。重要大街、传统文化街区和市人民政府规定的特定地区的现有建筑物改造和外部装修，视同建设工程。第三十二条第一款规定：新建、扩建、改建、翻建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施，必须持有关批准文件向市或者区、县规划局提出申请，由市或者区、县规划局根据城市规划提出的规划设计要求，核发建设工程规划许可证。《北京市城乡规划条例》（2009年10月1日施行）第二条第一款规定：本市行政区域全部为规划区；第二十三条第一款规定：本市依法实行规划许可制度，各项建设用地和建设工程应当符合城乡规划，依法取得规划许可；第三款规定：城镇建设项目应当按照建设工程规划许可证或者临时建设工程规划许可证的许可内容进行建设；农村建设项目应当按照乡村建设规划许可证或者临时乡村建设规划许可证的许可内容进行建设。修改后的《北京市城乡规划条例》（2019年4月28日施行）第二条第一款以及第二十九条第一款、第三款亦规定了与上述条款一致的内容。根据上述规定，结合本案的实际案情，本案涉诉建筑物建设于2002年至2017年期间，因古城连海公司未能提供涉案建筑物的规划许可手续，此后古城连海公司亦未予以补办，即涉案建筑物的违法状态一直持续至被强制拆除前，故后沙峪镇政府认定涉诉建筑物属违法建设并无不当。关于涉案建筑物的建设主体问题，后沙峪镇政府在行政程序中，曾询问赵连海，赵连海称涉案建筑物系由赵连海、徐春兰、殷宝华、外籍人员李荣明和陈银朋建设，而后沙峪镇政府认定涉案建筑物的建设主体是古城连海公司，但未能提交相关证据予以证明，故一审法院认为后沙峪镇政府认定涉案建筑物的建设主体证据不足正确。针对涉案建筑物的建筑面积及执法程序问题，本院同意一审法院的认定意见，在此不再赘述。因此，一审法院认为被诉《限期拆除决定书》认定事实不清，主要证据不足正确，鉴于涉案建筑已被拆除，一审法院判决确认违法并无不当，本院予以维持。综上所述，本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费50元，由上诉人北京市顺义区后沙峪镇人民政府负担（已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长 王文涛审 判 员 韩 勇审 判 员 王 伟二〇二一年一月十三日法官助理 陈金涛法官助理 王曼斐书 记 员 吴 倩