辽宁省大连市中级人民法院行 政 赔 偿 判 决 书（2021）辽02行终41号上诉人（原审原告）李丽芳，女，1969年2月13日出生，汉族，户籍所在地大连市甘井子区。被上诉人（原审被告）大连市城市管理局，住所地大连市西岗区高尔基路**。法定代表人梁春波，局长。委托诉讼代理人李畅，该局公职律师。委托诉讼代理人陈永林，辽宁宪义律师事务所律师。上诉人李丽芳诉被上诉人大连市城市管理局行政赔偿一案，不服大连市旅顺口区人民法院（2020）辽0212行初52号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院认定，原告李丽芳原居住在大连市××区××街大纺小区顺发职工楼1层1号。2015年4月2日，被告大连市城市管理局将上述楼房强制拆除。原告就此提起行政诉讼请求确认被告拆除行为违法并支付拆迁补偿款或回迁安置。2017年9月15日，大连市沙河口区人民法院作出（2017）辽0204行初30号行政判决书。查明，2013年9月9日，被告将送达给顺发公司的责令限期拆除通知书的内容进行了公告，并将该公告张贴于职工楼楼体外墙；2014年11月5日，顺发公司发出通告，通知在职工楼内居住及利用此房屋存放物品的所有人员于2014年11月10日迁出房屋，并将物品自行搬离。判决认定，大连顺发房屋开发有限公司于1996年、1997年建设了上述职工楼用以解决部分工人居住问题，原告在上述职工楼2层3号房屋居住，其是否系该房屋的承租人属于其与顺发公司间的民事法律关系，不属于行政诉讼的审理范围；该职工楼因未办理建设房屋的规划审批许可等手续属于违法建筑；被告在强制拆除过程中催告程序未载明当事人享有陈述权和申辩权构成违法，但该程序中的相关权利与原告无关；被告的强制拆除行为因被告在法定期限内未能提供证据证明其合法性，应承担举证不能的法律后果，故确认违法。该判决确认被告的强制拆除决定及强制拆除行为违法，并驳回原告的其他诉讼请求。原告不服，提起上诉。2018年1月17日，大连市中级人民法院作出（2017）辽02行终549号行政判决书，驳回上诉，维持原判决。2019年12月25日，原告向被告邮寄行政赔偿申请书，要求被告赔偿财产损失9万元、房屋损失99.2万元、租房费11.2万元，共计119.4万元。被告未予答复，原告遂提起本诉。原审法院认为，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条规定：“被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。”根据上述规定，行政行为侵犯合法权益且造成损害的，受害人有权取得国家赔偿；行政行为违法但尚未对合法权益造成损害的，不予赔偿。首先，由于原告仅是案涉职工宿舍的实际居住人，并非享有登记物权的所有权人，且涉案宿舍属于违法建筑，房屋本身的价值损失并非原告的合法权益，故对原告提出的房屋损失赔偿请求，该院不予支持。其次，因原告对被拆除的职工宿舍并不享有合法权益，且租金损失并非直接损失，故对原告提出的强拆后每月租金损失，该院不予支持。再次，因原告未能提供证据证实被告的拆除行为造成了其室内物品损失，且生效判决已经查明在拆除涉案违法建筑前被告以及顺发公司已经给予原告等居住人自行清理室内物品的机会及时间，不存在因被告的原因导致原告无法举证的法定举证责任移转情形，故原告提出的室内物品损失的赔偿请求，依法亦难以支持。综上，原告的诉讼请求缺乏事实及法律依据，该院不予支持。依照《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款和《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决：驳回原告李丽芳的诉讼请求。案件受理费50元，由原告李丽芳负担。上诉人李丽芳上诉称，请求撤销原审判决，依法改判。主要理由是：一、在确认强拆违法案件中，认定案涉房屋为临时建筑的证据只有改制后的民营企业顺发公司出具的情况说明予以认定，而事实情况是，案涉房屋在乡镇企业顺发公司改制时因为已经分配给上诉人居住，所以并没有移交给改制后的民营企业顺发公司，改制后的民营企业顺发公司和案涉房屋没有关联性，其在征收利益驱使下所作的情况说明不能作为证据使用，即确认强拆违法判决没有证据证明案涉房屋为临时建筑或者违法建筑，上诉人为了查明这个基本事实，于本案一审庭审前向原审法院提交《调取证据申请书》，申请调取能证明本案这个基本事实的关键证据，但是原审法院没有调取。上诉人在此申请二审法院调取，以还原案件事实真相。二、上诉人承租的是单位公房，原告系改制前的顺发公司的员工，这一点在上诉人诉强拆违法的判决中已认定。单位职工的身份、承租单位公房这两点即构成上诉人承租单位福利公房的事实。三、在强拆违法的判决中，并没有有权机关对涉案房屋是否系合法建筑提供证据证明，法院亦无权对建筑物是否合法进行审查。在案涉房屋是否为违法建筑或者临时建筑这一事实不清的情况下，法院应作出对上诉人有利的判决。综上，原审判决没有查清基本事实，且适用法律错误。被上诉人大连市城市管理局未向本院提交书面答辩意见。本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。另查明，大连顺发房屋开发有限公司（以下简称“顺发公司”）于1996年、1997年开发建设相关改造项目时建设了甘井子××××街大纺小区顺发职工楼，用以解决部分工人居住问题。2013年9月9日，原大连市城市管理行政执法局对上述顺发职工楼进行现场勘察并拍照，对顺发公司法定代表人李明华进行询问，李明华在笔录中认可该职工楼系该公司在1996年盖的临时建筑，该临时建设没有楼号，位于东海，没有经城市主管部门审批，没有办理任何手续。同日，大连市甘井子区周水子街道办事处向原大连市城市管理行政执法四分局出具证明，内容为：“经调查核实，顺发公司于1996年在甘井子××××街开发建设时，建盖的两层砖混结构临时建筑，长13.05米，宽12.07米、高6米，总面积315.08平方米二层小楼建筑，为未经批准的违章临时建设情况属实，特此说明”。同日，原大连市城市管理行政执法局向顺发公司作出大执法违通字[2013]4070128号违章通知书，主要内容为：“你（单位）于2013年9月9日被发现在甘井子××××街未经批准进行建设砖混材质二层总面积为315.08平方米的临时建筑物，违反了《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称‘《城乡规划法》’）第四十四条第一款的规定，根据《行政处罚法》第二十三条及《城乡规划法》第六十六条第一项、第六十八条的规定，责令你（单位）限期7日内改正违法行为，并于2013年9月11日9时携带个人身份证、企业营业执照等相关材料到执法局四分局周水子大队进行陈述或申辩。”该违章通知书中显示当事人拒签，但送达回证显示该违章通知书为直接送达，代收人为顺发公司办公室主任于虹。同日，原大连市城市管理行政执法局向顺发公司作出大执法责拆字[2013]4070128号责令限期拆除通知书，主要内容为：“你（单位）于2013年9月9日在甘井子××××街未经批准进行建设砖混材质二层总面积为315.08平方米的临时建设，违反了《城乡规划法》第四十四条第一款的规定，根据《城乡规划法》第六十六条第一项、第六十八条的规定，责令你（单位）于2013年9月16日前将此违法建筑物自行拆除，逾期不拆除，将依法处理。”该告知书中告知了复议及诉讼权利。在顺发公司于2014年11月5日发出的通告所确定的11月10日之后，顺发公司向大连市甘井子区周水子街道办事处出具《关于甘井子××××街二层建筑楼房权属及相关情况说明》，主要内容为“甘井子区周水子街道：顺发公司于1992年至1995年分别开发建筑了甘井子区大纺、东海红嘴子、薛家委等低洼地改造项目。按照大连市政府文件城镇国有土地大政地城字[1992]41016号土地批复、中华人民共和国建设用地规划许可证（编号大连-92092号）及大连市土地管理局一九九三年三月一日颁发的国有土地使用许可证，顺发公司自一九九二年至一九九五年，按照市政府要求陆续改造、开发、建设完工。在项目改造过程中，由于赶工期建设，先建了二层住宅楼，有水、电、取暖设备，解决工长住房及部分民工施工使用。此房至今只有国有土地使用证，未办理房证。综上所述，顺发公司既是土地拥有者，更是房屋的建设者及产权人，对此特向政府确权。鉴于甘井子区政府搞整体城市规划建设需要，顺发公司也全力配合，于2014年11月5日通告，搬迁、拆除，最后期限为11月10日，目前已过通告期限，顺发公司同意按政府的相关规定处理此房。特此说明”。2014年12月25日，原大连市城市管理行政执法局向顺发公司作出大执法催字[2013]4070128号催告书，再次责令顺发公司于2014年12月30日前自行拆除，逾期不拆除将依法强制拆除。送达回证显示该文书系直接送达，代收人为刘雅卿。2015年3月25日，原大连市城市管理行政执法局对顺发公司作出大执法强拆决字[2013]4070128号强制拆除决定，主要内容为“你（单位）于2013年9月9日被发现未经规划行政主管部门许可，在甘井子××××街擅自建设砖混结构两层，总面积315.08平方米建筑物的行为，违反了《城乡规划法》第四十条第一款的规定，根据《城乡规划法》第六十四条、第六十八条的规定，已催告你（单位）于2014年12月30日前将此违法建筑物（构筑物或其他设施）自行拆除，但至今未予拆除。根据《城乡规划法》和《中华人民共和国行政强制法》（以下简称‘《行政强制法》’）有关规定，决定于2015年3月26日依法强制拆除此违法建筑物（构筑物或其他设施）。请在强制拆除之日前，自行清理存放于该建筑物内的财物，逾期不清理的，视为自动放弃。”并于当日向顺发公司送达，送达回证显示系直接送达，代收人为刘雅卿。2015年4月2日，原大连市城市管理行政执法局将案涉建筑物强制拆除。上述事实均为业已生效的本院（2017）辽02行终549号行政判决所确认。又查明，李丽芳本案的赔偿请求包括房屋损失992000元、强拆后的租金损失122000元（2015年4月2日至2020年4月30日，每月2000元）、房屋装修及毁坏的室内物品损失90000元。再查明，2019年1月，大连市进行政府机构改革。将大连市城市建设管理局（大连市城市管理行政执法局）的城市管理和执法工作进行整合，组建大连市城市管理局，不再保留大连市城市建设管理局（大连市城市管理行政执法局）。本院认为，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定，“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”据此，公民、法人和其他组织的合法权益受到损害是取得国家赔偿的基本前提。1990年4月1日起施行的《中华人民共和国城市规划法》第三十一条规定，“在城市规划区内进行建设需要申请用地的，必须持国家批准建设项目的有关文件，向城市规划行政主管部门申请定点，由城市规划行政主管部门核定其用地位置和界限，提供规划设计条件，核发建设用地规划许可证。建设单位或者个人在取得建设用地规划许可证后，方可向县级以上地方人民政府土地管理部门申请用地，经县级以上人民政府审查批准后，由土地管理部门划拨土地。”第三十二条规定，“在城市规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施，必须持有关批准文件向城市规划行政主管部门提出申请，由城市规划行政主管部门根据城市规划提出的规划设计要求，核发建设工程规划许可证件。建设单位或者个人在取得建设工程规划许可证件和其他有关批准文件后，方可申请办理开工手续。”从现已查明的事实看，上诉人所诉案涉被拆除房屋建设时未经城市规划行政主管部门批准，违反前述当时有效的法律规定，现已被原大连市城市管理行政执法局作出的具有公定力的责令限期拆除通知书认定为违法建筑，故案涉被拆除房屋不属于法律保护的合法权益范畴，且从现有证据看，上诉人仅能证明其系案涉被拆除房屋的实际居住人，无法证明其系案涉被拆除房屋的所有权人，因此，上诉人要求被上诉人对案涉房屋本身价值的损失予以赔偿，缺乏事实和法律依据，本院对此不予支持。《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条规定，“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：…（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。”本案中，无论针对案涉房屋实施的强制拆除行为是否合法，案涉房屋被拆除后，上诉人均可能需要另行租房而支出相应费用。如前所述，案涉被拆除房屋系违法建筑。因此，上诉人提出的强拆后每月租金损失系违法建筑被拆除后支出的费用，不属于前述规定的因合法权益受损而产生的直接损失的范畴，本院对上诉人的该项赔偿请求不予支持。违法建筑不属于合法权益范畴，对违法建筑的拆除自然不会产生国家赔偿。但建筑本身违法并不意味着组成建筑物的建筑材料及建筑内的物品亦随之变成非法财物。行政机关在对违法建筑实施强制拆除的过程中，若违反法定程序及采取的手段、方式不适当，导致可回收的建筑材料及建筑内的物品受到明显不合理、过度毁损的，应当根据可回收的建筑材料以及建筑内的物品的合理价值、违法强制拆除行为造成的合理损失等因素承担相应的赔偿责任。具体到本案。上诉人仅能证明其系案涉被拆除房屋的实际居住人，无据证明其对案涉被拆除房屋的可回收建筑材料享有合法权益。退一步讲，即便上诉人对上述材料享有合法权益，其亦应在指定的自行拆除的合理期限内对此进行回收。现上诉人未在合理期限内进行回收，应视为其放弃了对可回收的建筑材料的相关权利，相应损失应由其个人承担。此外，上诉人未能提供证据证明案涉强制拆除行为造成了其室内物品损失，且从现已查明的事实看，在拆除案涉房屋前，原大连市城市管理行政执法局以及案外人顺发公司已经充分给予上诉人等实际居住人自行清理室内物品的机会及时间，本案不存在因行政机关原因导致上诉人无法举证的法定举证责任移转情形。综上，对于上诉人提出的房屋装修损失和室内物品损失的赔偿请求，本院均不予支持。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第三十九条规定，“当事人申请调查收集证据，但该证据与待证事实无关联、对证明待证事实无意义或者其他无调查收集必要的，人民法院不予准许。”本案中，上诉人向原审法院及本院申请调取大连市××区××街大纺小区大连顺发房屋开发有限公司自1996年至1998年企业改制时所涉顺发公司房屋处置、移交清单及相关文件、资料、报批材料、会议纪要等证据，以证明案涉房屋在1997年改制时没有移交给改制后的民营企业顺发公司，上诉人系案涉房屋的所有权人。对此，本院认为，如前所述，案涉被拆除房屋不属于法律保护的合法权益范畴，由此，无论上诉人是否系该房屋的所有权人，其均依法无权要求被上诉人对案涉房屋本身价值的损失予以赔偿，故上诉人申请调取的上述证据，没有调查收集的必要。原审法院对其调取证据申请不予准许，并无不妥。由此，本院对上诉人在二审期间提出的该项申请亦不予准许。《诉讼费用交纳办法》第八条规定，“下列案件不交纳案件受理费：…（四）行政赔偿案件。”本案系上诉人在案涉强制拆除行为被人民法院判决确认违法后提起的行政赔偿案件，依法应当不交纳案件受理费。原审法院判决收取案件受理费并由上诉人负担，与前述规定相悖，本院予以纠正。综上，上诉人的上诉请求及理由缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条和第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判决。上诉人李丽芳预交的一、二审案件受理费人民币各50元，合计100元，予以退还。本判决为终审判决。审判长  王少琨审判员  车兆东审判员  李 健二〇二一年一月二十五日书记员  周 丹附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。