吉林省吉林市中级人民法院行 政 赔 偿 判 决 书（2021）吉02行赔终2号上诉人（原审原告）：徐某，男，1964年9月20日出生，住磐石市。被上诉人（原审被告）：磐石市朝阳山镇人民政府。法定代表人：于某，镇长。委托代理人：金某1。委托代理人：常某，磐石市福安街道法律服务所法律工作者。原审第三人：磐石市朝阳山镇草庙子村村民委员会。法定代表人：金某2。上诉人徐某因诉被上诉人磐石市朝阳山镇人民政府（以下简称朝阳山镇政府），原审第三人磐石市朝阳山镇草庙子村村民委员会（以下简称草庙子村村委会）行政赔偿一案，不服吉林省磐石市人民法院（2020）吉0284行赔初3号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人徐某，被上诉人朝阳山镇政府的委托代理人金某1、常某到庭参加诉讼；原审第三人草庙子村村委员经本院合法传唤，无正当理由未到庭参加诉讼，依法缺席开庭审理。本案现已审理终结。原审判决认定：1982年，磐石市人民政府为磐石市朝阳山镇治安村长岗社颁发了编号为磐字No.000888号林权执照，林权所有者为六队，林种为用材林，面积为22.5亩，林地名称为张宝山大块地。2001年4月16日，磐石市朝阳山镇治安村长岗社与徐某签订了林地承包合同，将上述案涉林地承包给徐某，承包期限30年，承包费900元。2007年，朝阳山镇政府鼓励农户植桑养蚕，可以在退耕还林地范围内栽植各种经济树种。2007年4月12日，徐某与磐石市北方蚕桑发展有限公司签订蚕桑联营开发合同，从该公司购进桑苗及蚕仔，该公司回收蚕茧。徐某在案涉承包林地上植桑并间种玉米。磐石市林业局以徐某植桑改变林种并间种玉米的行为违法为由，责令磐石市致富林场、磐石市国家重点公益林致富管理站将徐某栽植的桑树及玉米予以铲除，并将林地收回。2011年8月24日，徐某向磐石市人民法院提起行政诉讼，请求确认磐石市林业局铲除桑树及玉米、收回林地的行政行为违法。磐石市人民法院于2011年11月30日作出（2011）磐行初字第37号行政判决，判决确认磐石市林业局的上述行政强制行为程序违法。该判决已经发生法律效力。2012年12月26日，徐某向磐石市人民法院提起行政赔偿诉讼，请求判决磐石市林业局赔偿因上述行政强制行为造成的相应损失。其间经过（2012）磐行初字第61号、（2013）吉中行终字第59号、（2014）磐行初字第30号、（2015）吉中行终字第46号、（2015）磐行初字第42号、（2016）吉02行赔终2号、（2017）吉行申215号、（2018）吉02行再5号、（2018）吉0284行赔初1号、（2019）吉行赔终8号案件裁判。2020年6月1日，吉林省高级人民法院作出（2020）吉行再7号行政判决书，判决磐石市林业局赔偿徐某林地承包费及地上物直接损失84,358元及利息（以84,258元为基数，自2007年8月1日起至实际给付之日止，按中国人民银行公布的同期存款利率计算）；林地被占用期间经营损失99,394元。原审法院认为：一、关于朝阳山镇政府是否存在行政不作为的问题。本案中，朝阳山镇政府鼓励农户植桑养蚕，可以在退耕还林地范围内栽植各种经济树种的行为系行政指导行为，不具有必须履行的法律效果，亦不具有行政强制力，没有与行政管理相对人产生法律上的权利义务关系。徐某是自愿与磐石市北方蚕桑发展有限公司签订蚕桑联营开发合同书，自愿购进桑苗及蚕仔，自愿植桑养蚕。朝阳山镇政府不存在行政不作为的情况。徐某与磐石市北方蚕桑发展有限公司签订的蚕桑联营开发合同目的之所以没有实现，是因为磐石市林业局的铲除行为，与购买的种苗质量不存在因果关系，与朝阳山镇政府亦不存在直接因果关系。二、关于徐某主张赔偿退耕还林工程兑现粮款及医疗补助款的问题。《退耕还林条例》第二十九条规定：“退耕还林者应当按照作业设计和合同的要求植树种草。禁止林粮间作和破坏原有林草植被的行为。”第三十条规定：“退耕还林者在享受资金和粮食补助期间，应当按照作业设计和合同的要求在宜林荒山荒地造林。”第三十一条规定：“县级人民政府应当建立退耕还林植被管护制度，落实管护责任。退耕还林者应当履行管护义务。”据此，享受退耕还林资金和粮食补助需以符合上述规定的条件为前提。本案中，徐某于2007年在案涉林地种植桑树并间种玉米，不符合享受退耕还林资金和粮食补助的条件。假如磐石市林业局的行政强制行为未发生，徐某于2007年之后对案涉林地的经营行为是否能符合享受退耕还林资金和粮食补助的条件具有不确定性，退耕还林资金和粮食补助不是其必得利益，故徐某主张赔偿的退耕还林工程兑现款及医疗补助款不属于《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条规定的“直接损失”，不予支持。三、关于徐某主张赔偿其因植桑投入的银行贷款本息的问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定：“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的；违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的；违法征收、征用财产的；造成财产损害的其他违法行为。”第三十六条规定：“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：……（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。”行政赔偿中的“直接损失”是指因违法的行政行为给当事人造成的实际损失，因此徐某关于赔偿贷款及利息的主张不符合行政赔偿的范围，不予支持。综上，依照《中华人民共和国国家赔偿法》第四条、第三十六条、《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第一条、《退耕还林条例》第二十九条、第三十条、第三十一条之规定，判决驳回徐某的诉讼请求。上诉人徐某上诉称：1.2007年朝阳山镇政府的招商引资是一个骗局，其召开会议多次讲种植桑树既可以顶退耕还林面积又可以间种玉米，并让各村组织农户响应号召，落实地块，签订合同。最后栽植的桑树因间种玉米被砍毁，林地被抢占，而后桑树苗被鉴定生长价值为零。招商的公司失踪，签订的合同落空，农户基于对政府的信任而签订合同，政府这样的行政管理行为给农户造成了重大损失。2.2001年上诉人承包育林地，每年植树至2004年，被纳入退耕还林规划，并享有16年的补助。虽然2007年上诉人在承包地内火烧迹地上间种玉米，但当年7月林地被林场砍毁，林地被占，直至2017年林地被返还，在此期间不断植树造林，林地用途没有改变，应享有退耕还林补助款。但从2004年-2016年期间，该地的补助款被违规发放给案外人，该补助资金应如数返还给上诉人。3.被上诉人招商引资中的违法行为给上诉人植桑投入造成直接经济损失76万元，这和上诉人被赔付的因砍树造成的损失是两回事，不能混为一谈。镇政府的行为误导农户违反《退耕还林条例》的规定，造成上诉人直补权益流失，对当事人造成的损失应予赔偿。请求撤销一审判决，认定被上诉人在2007年招商引资中存在不作为行为，对上诉人经济损失76万元予以赔偿，并返还退耕还林补助款73,500元。诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人朝阳山镇政府答辩称：1.一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。2.上诉人的请求不应得到支持，上诉人所要求的赔偿已经得到人民法院的判决，请求驳回上诉，维持原判。上诉人徐某对被上诉人朝阳山镇政府一审提举的证据补充质证意见认为：1.桑蚕公司是招商引资企业，政府应为农户把关。2.镇政府多次开会做宣传工作，农户购买种苗是响应政府号召，镇政府必须承担后果责任。3.桑树为不合格种苗是因为镇政府没有掌握和落实退耕还林的相关政策和规定，要承担后果责任。4.桑蚕公司在合同未到期时就没有踪迹，是镇政府缺乏监督，不作为的后果。5.上诉人应作为实际承包人享受退耕还林补贴。6.上诉人投入资金购买种苗并栽植，成活率90%以上，镇政府应一次性付清种苗造林费用。目前上诉人投入成本无法收回，贷款利息损失共计近80万元，和砍树赔付损失不能混为一谈，即便桑树没有被砍毁，生长价值也为零，政府要承担赔偿责任。各方当事人在二审均未提交新证据，其余质证意见亦与一审一致。本院对证据的认定与一审相同，不再赘述。本院查明的主要案件事实与一审相同，对此事实本院予以确认。本院认为：一、上诉人徐某对被上诉人朝阳山镇政府的赔偿主张包括以下几部分，即种植成本投入、贷款利息及退耕还林补贴款。徐某的林地因种植桑苗、玉米且被砍伐造成损失，该损失虽然由多种原因引发，但徐某的成本投入是针对同一地块的同一批次种植行为，不应多次赔偿。（2020）吉行再7号行政判决已经判决磐石市林业局赔偿徐某林地被占用期间承包费用、购买桑树幼苗、化肥、农药款，种植人工费损失及利息，其种植成本投入部分损失已经得到赔偿。上诉人徐某称因朝阳山镇政府错误指导，导致其所种植的桑树即便没有被砍伐，也不具备生长价值，即徐某承包期内因种植桑树品类不当，未获得经营性利益，对于此部分经营损失，亦经生效判决，由磐石市林业局赔偿徐某林地被占用期间的经营损失。二、徐某所主张的贷款利息、补助粮食、种苗造林补助费和生活补助费问题，已经由（2020）吉行再7号行政判决认定不属于《中华人民共和国国家赔偿法》所规定的赔偿范围，该性质不因当事人所主张的责任主体变化而变化，对此赔偿请求本院不予支持。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。上诉人的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本判决为终审判决。审判长  郭娟娟审判员  张 薇审判员  张海啸二〇二一年一月十八日书记员  崔 雪