浙江省金华市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙07行终972号 上诉人（原审原告）程龙云，男，1956年5月25日出生，汉族，住浙江省永康市。 委托诉讼代理人燕晓静，北京诚略律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）永康市方岩镇人民政府，住所地浙江省金华市永康市方岩镇（方岩大道南）。 法定代表人周建伟，镇长。 出庭行政负责人林博文，副镇长。 委托诉讼代理人吕世臣，镇政府干部。 委托诉讼代理人周跃明，浙江律明律师事务所律师。 原审第三人永康市方岩风景区投资经营有限公司，住所地浙江省永康市方岩镇橙麓村****，统一社会信用代码913307847570569977（1/1）。 法定代表人施剑涛，执行董事。 委托诉讼代理人周跃明，浙江律明律师事务所律师。 原审第三人李桂英，女，汉族，1961年8月15日出生，汉族，住浙江省永康市方岩景区。 上诉人程龙云诉被上诉人永康市方岩镇人民政府（以下简称方岩镇政府）、原审第三人永康市方岩风景区投资经营有限公司（以下简称方岩投资公司）、李桂英乡政府行政征收一案，浙江省金华市婺城区人民法院于2020年9月18日作出（2019）浙0702行初601号行政判决。程龙云不服，在法定期限内向本院提起上诉。本院于2020年11月2日立案后，依法组成合议庭对本案进行了审理。上诉人程龙云及其委托诉讼代理人燕晓静，被上诉人方岩镇政府出庭行政负责人林博文及委托诉讼代理人吕世臣和周跃明、原审第三人李桂英、方岩投资公司的委托诉讼代理人周跃明到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审法院认定事实如下，程龙云系浙江省永康市方岩镇橙麓村人，与李桂英系夫妻关系。1972年2月8日，程龙云、程兆恕（程龙云爷爷）、程延骆（程龙云叔叔）在村里人见证下，签订《分家协议》一份，该协议约定：将原程兆恕名下的位于里处楼屋一间分给程延骆营业；原分给程延骆产业（上述房屋），如程延骆有后代，则由其后代营业，如无后代，应归程龙云营业，对程延骆一切生活费用，均由程龙云负责等等。程延骆在上述房屋生活居住并生活，直至十几年前去世。期间，1991年4月，原程延骆居住的房屋被颁发集体土地建设用地使用证，证号为永（402）集建（1991）字第0314号，建筑面积（用地面积）为25.46平方米。程延骆去世后，由程龙云户进行管理，用于堆放物品等。因永康市方岩风景区综合整治需要，涉案房屋被列入征收范围。2017年9月20日，方岩镇政府及方岩投资公司（甲方）与李桂英在镇干部、联户工作人员及李桂英的两个儿子在场的情况下，在镇政府办公室就程龙云户涉案房屋（乙方）征收、安置，签订《房屋征收安置协议书》，约定：为加快方岩景区整治提升，改善村（居）民生活居住条件，经甲乙双方协商，就征收、安置事宜根据相关法律法规规定和《永康市方岩核心景区村落及安置区房屋拆迁补偿安置实施细则》[永政发（2009）175号]等文件的规定达成协议。具体协议内容为：乙方坐落在方岩镇橙麓村汽车码头地块非临双舟线的房屋，土地使用权证号为永集建字（1991）第0314号，土地面积25.46平方米，占地面积25.46平方米；在房屋腾空验收合格后一年内，甲方在安置区域内安置乙方非临路国有划拨土地100平方米；凑间面积74.54平方米，凑间费用14908元；甲方补偿乙方房屋征收补偿费186502元、房屋装饰及附属物补偿费5098元、搬迁补助费1000元、住宅临时安置补助费12000元、搬迁生活过渡费36000元、按时完成征收奖励60000元、规定时间内签订征收安置协议奖励5000元，合计305600元；乙方签订协议后须在2017年10月30日前腾空房屋，如提前腾空并验收合格的，按确权建筑面积从验收合格之日起，每提前一日给予2元/平方米奖励（以30日为限）；乙方保证在2017年10月30日前腾空房屋等。协议签订后，方岩投资公司于2017年10月4日将补偿款354659元（其中程龙云户款282094元，还包括其子程旭锦款72565元）汇入程龙云银行账户。 原审法院经审理认为，方岩镇政府及方岩投资公司与程龙云户签订的涉案协议，系因永康市方岩风景区综合保护及“四村”整治需要，在未改变土地性质的前提下，就程龙云房屋征收及安置补偿事宜而自愿签订。方岩镇政府受永康市人民政府委托，系涉案拆迁改造的实施主体，因方岩投资公司并非行政主体，故涉案协议的行政主体责任可由方岩镇政府承担。虽然涉案房屋因整治被征收，方岩镇政府需为此给予程龙云户安置补偿，但涉案房屋所在土地至今仍为集体所有，而整治的目的在于方岩风景名胜区总体规划实施和生态景观恢复，符合公益性目的，涉案协议为程龙云户自愿签订，未损害国家、社会公共利益。程龙云和李桂英称李桂英受方岩镇政府胁迫而签订涉案协议，但程龙云和李桂英均未提供充分证据予以佐证，故可依法认定涉案协议有效。另，该涉案房屋安置补偿对象为程龙云户，涉案协议系程龙云配偶李桂英签订，李桂英与程龙云系共同居住及生活的同户成员，其有权代表程龙云户，且在其两个儿子在场的情况下，与方岩镇政府、方岩投资公司就涉案房屋安置补偿事宜进行协商后并签订协议。程龙云不能以该协议未经其本人签字同意或未授权李桂英进行处理而否定其效力。综上，程龙云诉讼请求无充分依据，应不予支持。对方岩镇政府的抗辩和方岩投资公司陈述中合法有据部分，予以采纳。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条等规定，判决：驳回程龙云的诉讼请求。本案受理费50元（程龙云已预交），由程龙云负担。 上诉人程龙云上诉称，一审判决认定事实不清，适用法律错误，应当依法予以撤销。一、方岩镇政府不具有签订案涉征收安置协议的行政主体资格。根据原《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定，“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。”据此，在集体土地征收过程中有且仅有市、县级人民政府及其土地行政主管部门具有组织实施辖区内征收与补偿工作的法定职权，签订征收补偿协议亦是其职权体现。方岩镇政府提交的《永康市方岩核心景区村及安置区房屋拆迁补偿安置实施细则》［永政发（2009）175号］第三条明确规定：“本细则所称拆迁人为方岩投资公司。拆迁人在永康市方岩核心景区村××镇××组织实施。”《浙江省方岩风景名胜区保护管理办法》（2011修正）第五条明确规定，“永康市人民政府应当加强对风景区保护和管理工作的领导，完善基础设施建设，建立和完善相关制度，督促方岩风景名胜区管理委员会依法履行管理职责，协调有关行政机关共同做好风景区保护和管理的相关工作。方岩风景名胜区管理委员会在永康市人民政府的领导下，负责风景区的保护、利用和统一管理”，据此，本次拆迁改造项目方岩镇政府仅仅是协同部门，依法不具有组织实施集体土地上征收与补偿工作的法定职权。方岩镇政府辩称，本案的房屋征收不涉及集体土地征收。那么，无论基于集体土地征收还是村落搬迁改造的理由对房屋实施征收拆迁，方岩镇政府作为乡级人民政府均无法定职权实施。因此，方岩镇政府不具有签订案涉《房屋征收安置协议书》的行政主体资格。案涉协议以方岩镇政府名义签订，属于无效行政协议。一审判决认定事实错误。二、案涉征收安置协议并非程龙云真实意思表示，应属无效。根据法释［2019］17号《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条第二款，“人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效。”《中华人民共和国合同法》第三十二条，“当事人采用合同书形式订立合同的，自双方当事人签字或者盖章时合同成立。”第五十一条，“无处分权的人处分他人财产，经权利人追认或者无处分权的人订立合同后取得处分权的，该合同有效。”本案中，案涉《房屋征收安置协议书》并非程龙云本人签字，无法代表程龙云的真实意思表示，其妻子签订协议的行为属于无权处分，且事后并未得到程龙云的追认，案涉征收安置协议应属无效。程龙云并未实际履行上述协议。方岩投资公司未经程龙云同意，径直将补偿款打入程龙云账户，程龙云从未主动提供给其银行账户，至今不同意该补偿协议，因此，以补偿款已经打入程龙云账户来认定程龙云已经开始履行协议缺乏事实和法律依据。三、即便李桂英签订了案涉征收安置协议，也是在被胁迫情形下签订，无法反映其真实意思表示。根据《中华人民共和国合同法》第五十二条，“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益”，本案中，根据程龙云一审提交的视频光盘可以明确看出，方岩镇政府组织相关部门多次对程龙云的涉案房屋采取断电、威胁强制拆除等手段，断电时正值炎热的七月，气温达到摄氏四十度以上，家用电器都不能使用，家里还有两个年幼的孩子，根本无法正常生活。在坚持两个月后，李桂英在万般无奈之下，在当天深夜才签了字，并非其真实意思表示，涉案征收安置协议属于无效行政协议。一审法院认为凭借案涉证据无法充分证明方岩镇政府实施了胁迫行为，与事实不符。四、案涉征收安置协议内容违反法律强制性规定，属于无效行政协议。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条，“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外”。本案中，方岩景区综合整治项目征收程龙云的土地进行景区建设，应当经国务院或者省级人民政府批准，将涉案土地征收为国有建设用地之后再进行景区建设。结合案涉《房屋征收安置协议书》的标题和内容，可以证明方岩镇政府已经实际实施了房屋征收行为。方岩景区综合整治项目属于集体土地征收项目，须严格遵从《土地管理法》、《土地管理法实施条例》的规定，依照法定程序进行征收。依据一审法院查明的案件事实可知，涉案土地目前并未依法征收为国有建设用地，方岩镇政府签订案涉协议征收程龙云的房屋进行景区建设，该协议内容违反《土地管理法》关于土地用途的强制性规定，属于无效行政协议。五、一审裁定适用法律错误。本案方岩镇政府不具备签订案涉征收安置协议的行政主体资格，征收安置协议并非程龙云本人签字，该协议内容未经程龙云的事后追认，李桂英系被胁迫签订案涉征收安置协议，亦无法反映李桂英的真实意思表示。综合案件事实，无论是基于《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条关于行政主体资格的规定，还是基于《中华人民共和国合同法》第五十一条、五十二条关于无权处分、受胁迫签订合同效力的规定，案涉征收安置协议都应当属于无效行政协议。 上诉人程龙云上诉请求：一、撤销原审判决；二、依法改判确认李桂英与方岩镇政府及方岩投资公司于2017年9月20日签订的《房屋征收安置协议书》无效。 被上诉人方岩镇政府答辩称，方岩镇政府具有签订案涉征收安置协议的行政主体资格，本案不属于集体土地征收，而是综合整治，并且拆迁补偿安置实施细则是永康市人民政府批准实施，方岩镇政府组织实施符合规定。案涉房屋征收安置协议书系当事人真实意思表示，安置协议书虽为统一格式，但协议书内容中的拆迁安置面积等均是双方协商后手写。虽然程龙云协议书由其妻子代签，但其认可该协议书，因为从协议签订后银行卡号的提供，交建房押金以及受到补偿款后长时间未提异义等情况来看，其认可安置协议。签订安置协议书程序合法，本案不是集体土地征收，而是综合整治，（2019）最高法行申6917号行政裁定书对此进行了确认，本案并非集体土地征收，不需按照集体土地征收的相关规定进行整治，只要双方协商一致签订房屋征收安置协议书就合法。 原审第三人方岩投资公司答辩称，同方岩镇政府的答辩意见。 原审第三人李桂英陈述称，李桂英被逼迫签订了协议，认同程龙云的上诉意见。 二审中，各方当事人均未向本院提交新证据。 二审经审理，对原审法院查明的事实予以确认。 本院认为，与本案相关联的（2019）最高法行申6917号行政裁定明确，现有证据不足以证明该案中土地征收行为的存在，房屋拆迁、征收补偿安置行为并非仅出现于土地征收过程中，农村综合治理中同样会出现此类行为。本案永康市人民政府于2009年11月18日作出《关于批准永康市方岩核心景区村及安置区房屋拆迁安置实施细则的批复》[永政发（2009）175号]明确案涉拆迁工作由方岩镇政府组织实施，李桂英系程龙云配偶，有权代表程龙云户签订案涉《房屋征收安置协议书》，方岩镇政府与李桂英（程龙云）签订该协议时双方主体均适格。程龙云提出李桂英签订案涉《房屋征收安置协议书》时非其真实意思表示缺乏事实依据，原审不予认定并无不当。 综上，程龙云的上诉请求尚缺乏事实和法律依据，本院不予支持。原审法院认定事实清楚，适用法律正确，判决结果并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人程龙云负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 朱红彦 审 判 员 虞 行 审 判 员 金飘莉 二〇二一年一月二十六日 代书记员 叶文静