江苏省南通市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏06行终534号 上诉人（原审被告）如东县公安局河口镇派出所，住所地如东县河口镇育才路**。 负责人王伟，所长。 应诉负责人朱海峰，教导员。 委托代理人高卫华，如东县公安局工作人员。 上诉人（原审被告）如东县公安局，住所地南通市如东县掘港镇长江路**。 法定代表人陆翔，局长。 委托代理人吴波，如东县公安局工作人员。 被上诉人（原审原告）徐佳佳，女，1986年10月4日生，××族，住如皋市。 上诉人如东县公安局河口镇派出所（以下简称河口派出所）、如东县公安局因不履行法定职责及行政复议一案，不服南通经济技术开发区人民法院（2020）苏0691行初100号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 一审法院经审理查明，南通市古楼纺织品有限公司（以下简称古楼公司）于2012年5月8日设立，徐接军系法定代表人，徐佳佳系股东，两人系父女关系。2015年8月7日，如东县人民法院就程少波与徐接军、古楼公司民间借贷纠纷一案作出(2015)东栟民初字第0671号民事调解书，主要内容为：由徐接军、古楼公司共同偿还程少波借款本金15万元及利息，同时承担案件受理费及诉讼保全费共计3300元。该民事调解书生效后，因徐接军、古楼公司未能履行且暂无财产可供执行，如东县人民法院依申请裁定追加徐佳佳为该案的被执行人，在抽逃资金范围内连带清偿程少波的债权。 2015年12月1日,如东县市场监督管理局（以下简称如东市场监管局）作出了准予注销古楼公司的工商登记。同年12月3日，徐接军向如东市场监管局举报，反映古楼公司被无故注销。如东市场监管局经调查核实，查明提交公司注销材料中的授权委托书、股东会决议、清算报告等均系伪造后，作出了《关于撤销南通古楼纺织品有限公司清算组成员备案和公司注销登记的决定》。 2017年11月，徐佳佳向海门市人民法院提起行政诉讼，要求如东市场监管局履行撤销古楼公司登记的监督管理职责，海门市人民法院于2018年4月20日作出（2017）苏0684行初291号行政裁定书，以案涉登记行为超过五年的法定起诉期限为由裁定驳回徐佳佳的起诉。后徐佳佳不服，提起上诉，本院于2018年8月20日作出（2018）苏06行终352号行政裁定，驳回上诉，维持原裁定。 2019年7月6日，徐佳佳到河口派出所报警称其身份信息被他人用于伪造其在古楼公司的股东身份。河口派出所经审查于8月21日作出《不予调查处理告知书》，认定徐佳佳于2019年7月6日向如东县公安局河口派出所报称的徐佳佳身份信息被盗用一案，不属于公安机关管辖范围。公安机关依法不予调查处理，请向其他有关主管机关报案、投诉或投案。9月3日，徐佳佳向如东县公安局申请行政复议，如东县公安局于9月4日受理并要求河口派出所答复。11月1日，因案件情况复杂，如东县公安局作出如公复延字〔2019〕1号行政复议期限延长通知书，决定延长行政复议期限三十日。12月2日，如东县公安局作出如公复决字〔2019〕006号《行政复议决定书》（以下简称6号行政复议决定），决定维持河口派出所作出的被诉行政行为。同日，如东县公安局将上述复议决定书邮寄给徐佳佳，徐佳佳于12月3日收到上述复议决定后仍不服，提起行政诉讼，请求撤销如东县公安局作出的6号行政复议决定及河口派出所作出的《不予调查处理告知书》，并判决两被上诉人依法履行调查徐佳佳为古楼公司冒名股东的相关事宜。 另查明，徐佳佳于2019年12月16日向一审法院邮寄了以如东县公安局为被告的诉讼材料，后一审法院于12月24日向徐佳佳发出（2019）开行立告702号行政诉讼告知书，告知徐佳佳补充提交相应的身份证明材料及证据材料。后徐佳佳再次向一审法院邮寄诉讼材料，一审法院收到徐佳佳诉讼材料后进行了审查并立案。 一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十五条规定，公民、法人或者其他组织不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。本案中，徐佳佳于2019年12月3日收到如东县公安局作出的行政复议决定，于同年12月16日向人民法院提起行政诉讼，并未超过十五日的起诉期限。 《中华人民共和国居民身份证法》第十七条第一款第一项规定，冒用他人居民身份证或者使用骗领的居民身份证的，由公安机关处二百元以上一千元以下罚款，或者处十日以下拘留，有违法所得的，没收违法所得。依据上述规定，查处冒用他人居民身份证的违法行为属于公安机关的职责范围。《公安机关办理行政案件程序规定》第六十一条规定，公安机关应当对报案、控告、举报、群众扭送或者违法嫌疑人投案分别作出下列处理，并将处理情况在接报案登记中注明：（一）对属于本单位管辖范围内的案件，应当立即调查处理，制作受案登记表和受案回执，并将受案回执交报案人、控告人、举报人、扭送人；（二）对属于公安机关职责范围，但不属于本单位管辖的，应当在二十四小时内移送有管辖权的单位处理，并告知报案人、控告人、举报人、扭送人、投案人；（三）对不属于公安机关职责范围的事项，在接报案时能够当场判断的，应当立即口头告知报案人、控告人、举报人、扭送人、投案人向其他主管机关报案或者投案，报案人、控告人、举报人、扭送人、投案人对口头告知内容有异议或者不能当场判断的，应当书面告知，但因没有联系方式、身份不明等客观原因无法书面告知的除外。本案中，徐佳佳的报警事项为其身份信息被他人用于伪造其在古楼公司的股东身份，其希望公安部门对未经其本人同意或授权,即为实现自己的目的进行使用的行为,是否构成了冒用他人居民身份证的违法行为,且是否应受到相应的行政处罚进行调查，然河口派出所在2019年7月6日接到徐佳佳报案后，并未进行充分的调查取证，亦未对案件进行立案，直接以不属于公安机关管辖范围为由作出《不予调查处理告知书》，明显违反上述规定，程序违法。 如东县公安局作出的行政复议决定认定河口派出所已履行法定职责，属认定事实错误，予以撤销。 据此，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第三款、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十六条第三款之规定，判决：一、撤销河口派出所于2019年8月21日作出的《不予调查处理告知书》;二、撤销如东县公安局作出的6号行政复议决定；三、责令如东县公安局于判决生效之日起三十日内对徐佳佳2019年7月6日报警事项作出处理。 河口派出所不服一审判决，向本院提起上诉称，1.2015年起，因徐接军向如东市场监管局举报古楼公司被注销、向河口派出所报案称古楼公司印章被伪造以及徐佳佳向如东市场监管局申请撤销古楼公司注册登记等，如东市场监管局和河口派出所都曾对古楼公司注册、注销情况向徐接军、徐佳佳的母亲张琴等进行过调查。根据《公安机关办理行政案件程序规定》，对不属于公安机关职责范围的事项，在接报案时当场不能判断的，需要了解核实情况后再确定。民警对徐佳佳的报案进行了详细核实，后调取了大量证据，经调查认定徐佳佳的诉求不属于公安机关管辖范围，遂以《不予调查处理告知书》书面予以告知，已依法履行法定职责。公安机关作出《不予调查处理告知书》是对不属于公安机关管辖的事件告知报案、举报或者控告人对其报警不作为行政案件进行调查处理的行为，并不是对报案、举报或者控告事项置之不理。一审法院认定河口派出所为进行充分调查取证，未履行职责，属于认定事实和适用法律错误。一审法院要求河口派出所再行启动调查程序，对不属于公安机关职责且年代久远无法查证，已过追究时效的报警事项作出重复处理，没有现实和法律意义。2.《中华人民共和国居民身份证法》第十七条第一款第一项规定冒用他人居民身份证应当受到处罚，但该行为与工商注册登记中的冒用他人身份信息进行注册登记并非同一概念。河口派出所对徐佳佳的居民身份证如何被用于登记设立公司进行了调查，相关证据足以认定徐佳佳的居民身份证复印件是被徐接军用于登记设立古楼公司，不符合冒用他人居民身份证的客观要件。河口派出所认定徐佳佳的报案不属于公安机关管辖范围，符合法律规定。且本案所涉冒用他人身份信息取得公司登记的行为有明确的主管部门，不应由公安机关管辖。根据《市场监管总局关于撤销冒用他人身份信息取得公司登记的指导意见》的相关规定，徐佳佳的诉求应由相关主管部门调查认定。3.徐佳佳向公安机关的控告行为，即使涉嫌属于公安机关管辖，也已超过追究时效。请求本院撤销一审判决，驳回徐佳佳的诉讼请求。 如东县公安局不服一审判决，向本院提起上诉称，案涉警情不属于公安机关管辖范围，即使公安机关具有管辖权，该违法行为也已明显超过二年的法定追诉期限，河口派出所的答复行为合法。如东县公安局作出的复议决定也符合法律规定。请求撤销一审判决，依法改判。 被上诉人徐佳佳辩称，徐佳佳本人没有注册成立古楼公司的真实意愿，对身份证的提供并不知情，没有出资，且没有参与公司运营，也没有享受公司利润。河口派出所具有调查徐佳佳的身份证被他人用于注册公司等相关事实的职责，但河口派出所并未对徐接军、办理注册登记的杨明伟以及古楼公司注册资本转出的相关单位的法定代表人进行调查，未履行职责。请求二审法院驳回上诉，维持原判。 本院经审查，对一审判决认定的事实及采信的证据予以确认。本院另查明，一审答辩期内，河口派出所及如东县公安局提供了河口派出所于2016年1月、3月对徐接军、徐佳佳作的询问笔录，如东市场监管局于2016年7、8月份对徐佳佳、徐接军、徐佳佳的母亲张琴、古楼公司设立登记代理人杨明伟作的询问笔录，向徐佳佳作的信访事项答复意见书调查，如东县公安局作的[2016]（如）公复决字第001号《行政复议决定书》，古楼公司设立登记材料等。 上述证据证明以下事实：2016年前后，因徐佳佳对其被登记为古楼公司股东提出异议，以及徐接军对如东市场监管局注销古楼公司的行为提出异议，河口派出所、如东市场监管局对徐佳佳、徐接军、张琴以及古楼公司注册时的经办人等进行了调查，经调查，徐接军陈述，古楼公司是徐接军应当地镇政府招商引资而设立，所在村帮徐接军融资1180万元，作为古楼公司股东徐接军、徐佳佳的出资，其中1000万元作为徐佳佳的出资，注册登记材料中徐接军的名字均是徐接军本人书写。徐佳佳的母亲张琴陈述，古楼公司注册登记材料中徐佳佳的名字均是张琴书写。2016年8月，如东市场监管局针对徐佳佳提出的要求该局“认真核对古楼公司注册成立时所提供的材料、签字笔迹，就本人是古楼公司股东一事在规定时限内作出书面答复”的申请，答复称，古楼公司设立登记时“徐佳佳”的签名由徐佳佳母亲张琴代签，徐佳佳对公司设立登记情况是否知悉，行政机关无法认定。股东身份确认非行政机关之职责，建议徐佳佳通过股东身份之民事诉讼等途径加以解决。 2019年7月6日，徐佳佳至河口派出所报案，称身份信息被他人冒用，河口派出所制作了询问笔录。2019年7月14日，河口派出所进一步向徐佳佳进行调查，并制作了询问笔录。 本院认为，公民向公安机关报案、控告、举报是公安机关发现违法线索、查处治安违法行为的重要来源，公安机关对公民的报案、控告、举报依法及时作出处理是履行治安管理法定职责，保护公民合法权益的应有之义。对此，《中华人民共和国治安管理处罚法》第七十七条规定，公安机关对报案、控告、举报或者违反治安管理行为人主动投案，以及其他行政主管部门、司法机关移送的违反治安管理案件，应当及时受理，并进行登记。第七十八条规定，公安机关受理报案、控告、举报、投案后，认为属于违反治安管理行为的，应当立即进行调查；认为不属于违反治安管理行为的，应当告知报案人、控告人、举报人、投案人，并说明理由。根据《公安机关办理行政案件程序规定》第六十一条第一款第三项规定，公安机关对不属于公安机关职责范围的报案、控告、举报等事项，在接报案时能够当场判断的，应当立即口头告知报案人、控告人、举报人向其他主管机关报案，报案人、控告人、举报人对口头告知内容有异议或者不能当场判断的，应当书面告知，但因没有联系方式、身份不明等客观原因无法书面告知的除外。本案中，徐佳佳报案称其身份信息被他人用于伪造古楼公司的股东身份，河口派出所后作出被诉《不予调查处理告知书》，告知徐佳佳其报案不属于公安机关管辖范围。根据上述规定，对《不予调查处理告知书》合法性的审查主要在以下两个方面：1.河口派出所对徐佳佳的报案有无依法及时处理；2.河口派出所认定徐佳佳的报案不属于公安机关管辖范围，不予调查处理有无事实和法律依据。 关于河口派出所对徐佳佳的报案有无依法及时处理的问题。首先，对于徐佳佳的报案，河口派出所在2019年7月6日及时予以记录，后于7月14日进一步向徐佳佳调查核实其报案事宜，河口派出所制作询问笔录，听取报案人陈述的行为应当认定为河口派出所对徐佳佳报案予以了及时受理。其次，《公安机关办理行政案件程序规定》第四十九条规定，对行政案件进行调查时，应当合法、及时、客观、全面地收集、调取证据材料，并予以审查、核实。本案中，河口派出所在甄别徐佳佳的报案是否属于公安机关职责范围的事项时，调取了与徐佳佳报案所涉及的古楼公司注册登记有关的证据材料，在一审答辩期内也作为证明《不予调查处理告知书》合法性的证据予以提交。由此可见，河口派出所针对徐佳佳的报案依法履行了受理、调查职责。 对于徐佳佳主张的河口派出所在接到其报案后未对相关人员进行调查以及一审判决所作河口派出所未充分履行调查取证职责的认定。本院认为，公安机关在履行职责过程中如何进行调查取证应当根据所需处理事项的内容及特点展开。就本案而言，围绕古楼公司设立、注销登记所引发的纠纷，河口派出所并非在2019年7月6日徐佳佳报案时才首次知晓并处理。事实上，河口派出所及辖区公司登记机关如东市场监管局在2016年前后即进行过调查，形成一定的证据材料，能证明古楼公司登记中的相关事实。徐佳佳因不服其被登记为古楼公司股东，在通过对公司登记行为提起诉讼等途径寻求救济未果的情况下，又转而于2019年向河口派出所报案，报案内容仍然是被登记为股东这一事由。向公安机关报案要求处理相关事项是公民的权利，但如何处理却是公安机关自主决定的事项，公安机关当然也为自身行为负责。在未出现新的报案内容，报案所涉相关事实已经过调查，并形成充分证据的情况下，河口派出所予以调取核实明显具有针对性、有效性和正当性。本案中也无任何证据表明还存在需要河口派出所重新调查取证的事实。故徐佳佳要求公安机关在接到其报案后应再向徐接军等人调查以及一审法院无视河口派出所调取证据的行为作出的相关认定，均属于对公安机关履行调查职责的狭隘理解和判断，本院不予支持，并予以纠正。 关于河口派出所认定徐佳佳的报案不属于公安机关管辖范围有无事实和法律依据的问题。《中华人民共和国治安管理处罚法》第二条规定，扰乱公共秩序，妨害公共安全，侵犯人身权利、财产权利，妨害社会管理，具有社会危害性，依照《中华人民共和国刑法》的规定构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不够刑事处罚的，由公安机关依照本法给予治安管理处罚。可见，法律赋予了公安机关对治安违法行为进行处罚的职权。任何行政机关必须在法定范围内行使职权。实践中，治安违法行为由相关民事、行政纠纷引发较为普遍。作为公安机关，既不能以相关治安违法行为系因民事等纠纷引起而怠于履行职责，也不能超越职权介入民事、行政纠纷的处理之中。本案中，徐佳佳的报案事项是徐佳佳的身份信息被冒用登记为古楼公司股东，该事项的基础事实是公司登记行为。公司的设立登记既涉及公司、股东的民事权利义务关系，又涉及公司、股东等与公司登记机关之间因公司登记行为而产生的行政法律关系。根据河口派出所和如东市场监管局的证据材料，古楼公司的股东是徐佳佳及其父亲徐接军，而徐佳佳的母亲张琴承认古楼公司注册登记的材料中徐佳佳的名字均是张琴所签。上述行为是否是徐佳佳的真实意思表示以及相关材料的真实性均影响公司登记行为的效力以及古楼公司及其股东的民事权利义务。徐佳佳现要求河口派出所对冒用身份信息登记股东的行为予以处理，目的是通过河口派出所的相关处理对公司登记行为的效力、徐佳佳的股东身份及徐佳佳作为已经过登记的古楼公司股东的权利义务产生相关影响，这无异于要求河口派出所以治安管理的名义介入上述民事、行政法律关系的处理之中。更何况，基于徐佳佳与徐接军、张琴特殊的身份关系，尚无法得出伪造股东身份的结论。至于徐佳佳所称在公司注册过程中相关单位提供资金作为徐佳佳的股权出资，以及公司注册后相关资金又被转出的事实中也不存在需要河口派出所予以治安查处的违法行为。综上所述，河口派出所认定徐佳佳的报案不属于公安机关管辖范围并无不当。徐佳佳在明知或应知其父母在古楼公司登记中的行为，古楼公司由其父亲实际经营的情况下要求公安机关对其身份信息被冒用登记为古楼公司股东的行为予以查处，其主张不能成立。 综上，一审判决认定河口派出所在接到徐佳佳的报案后未进行充分的调查取证，与事实不符；对于徐佳佳的报案事项，根据河口派出所调查查明的事实，并无需要河口派出所及如东县公安局予以行使治安管理职责的行为，一审判决撤销河口派出所作的《不予调查处理告知书》，责令如东县公安局对徐佳佳的报警事项作出处理无事实和法律依据，本院对一审判决予以纠正。河口派出所及如东县公安局的上诉主张成立，本院予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、第六十九条之规定，判决如下： 一、撤销南通经济技术开发区人民法院作出的（2020）苏0691行初100号行政判决； 二、驳回被上诉人徐佳佳的诉讼请求。 一、二审案件受理费各人民币50元，由被上诉人徐佳佳负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 刘海燕 审 判 员 刘羽梅 审 判 员 鲍 蕊 二〇二一年一月十一日 法官助理 张娟娟 书 记 员 陆 颖 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。