广东省中山市第一人民法院行 政 判 决 书(2020)粤2071行初1338号原告：李如灿，男，1973年12月3日出生，汉族，住广东省深圳市福田区*********国皇大厦紫云阁14C，公民身份号码332************570。委托代理人：李军，广东大立律师事务所律师。被告：中山市东升镇人民政府，住所地广东省中山市*********，统一社会信用代码114***********483L。法定代表人：杨戈，镇长。委托代理人：陈惠强，该镇政府工作人员。委托代理人：郭展翅，广东凯行律师事务所律师。原告李如灿因不服被告中山市东升镇人民政府（以下简称东升镇政府）行政强制及要求行政赔偿，于2020年8月19日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，依法向被告东升镇政府送达了行政起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年11月13日公开开庭审理了本案。原告李如灿及其委托代理人李军，被告东升镇政府的委托代理人陈惠强、郭展翅到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告李如灿诉称，2017年9月8日，案外人罗均启、罗景秋将位于中山市*********块土地面积300平方米的建设用地使用权向其转让。其在该土地上建设住宅用房，房屋主体架构于2018年4月建设完成（9层，加上夹层则为10层），于2018年5月封顶，于2018年7月外墙装修完成，于2018年9月内装修基本完成。2019年5月17日，中山市自然资源局（以下简称市自然资源局）对其作出行政处罚决定。其对该行政处罚决定不服，于2019年6月17日向中山市人民政府申请行政复议。中山市人民政府于2019年8月16日通知延长行政复议审查期限。2019年11月，被告东升镇政府在其所建的涉案房屋标示“违法建筑，拆”，并搭好钢管架和安全防护网，准备强制拆除。2019年11月28日，其委托中山市香山公证处对该房屋被强制拆除前的现状进行证据保全公证。同日聘请中山市东建测绘工程有限公司对涉案房屋进行测绘，测绘结果为总建筑面积2809.18平方米。同日委托广东联诚房地产土地资产评估咨询有限公司对涉案房屋进行价值评估，评估价值为4635147元（不含占用土地使用权价值）。2019年11月29日，被告东升镇政府强制拆除涉案房屋。其后于2020年1月8日到现场查看，发现涉案房屋已被强制拆除大部分，剩余4层正在被拆除当中；又于2020年2月26日再到现场查看，发现涉案房屋己基本被强制拆除完毕，挖机和运输车辆正在清理建筑垃圾。其认为，被告东升镇政府强制拆除涉案房屋的行为违法，理由如下：首先，被告东升镇政府没有强制拆除涉案房屋的行政强制执行权。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条的规定，城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。可见，有权依法强制拆除违法建筑的是县级以上地方人民政府。其次，被告东升镇政府实施强拆涉案房屋的行政程序违法。强制拆除涉案房屋或者责令自行拆除房屋，均属于行政强制，应当依照《中华人民共和国行政强制法》规定的程序进行。《中华人民共和国行政强制法》第三十四条、第三十五条、第三十六条、第三十七条、第三十八条、第四十四条严格规定了强制拆除违法建筑的程序。然而，被告东升镇政府没有按以上法定程序实施强制执行，而是于2019年11月29日直接强制拆除了涉案房屋，程序违法。其还认为，被告东升镇政府违法强拆，应当按照《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（四）项的规定赔偿其各项经济损失共计5724675.88元。另外，其为维护自己合法权益而支付评估费、测绘费、证据保全费共计20440元，同样应由被告东升镇政府承担。因此，为维护合法权益，其诉至法院，请求：1.确认被告东升镇政府于2019年11月29日至2020年2月26日强制拆除其位于中山市********的10层房屋的行为违法；2.判令被告东升镇政府赔偿其财产损失5724675.88元；3.判令被告东升镇政府向其支付评估费7200元、测绘费3240元、证据保全公证费10000元；4.判令由被告东升镇政府承担本案诉讼费用。被告东升镇政府辩称，1.根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除”的规定，其府具有行使城乡规划管理法律规定的行政处罚权，有权拆除涉案违法建筑物。2.涉案建筑物属违法建筑物，依法应予拆除。涉案土地的土地利用现状地类为可调整农用地（其他园地），土地利用总体规划用途分类为水田。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条及《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、第六十三条的规定，非经法定程序，集体所有的土地使用权不得出让、转让用于非农建设，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。原告李如灿未取得乡村规划许可、农用地审批许可、未取得权属证书、也未办理建设报建等手续即进行建设，涉案建筑物显然属于违法建筑物，依法应予拆除。另，市自然资源局对原告李如灿作出的中山自然资执法决字[2019]82号行政处罚决定书已经生效，即已有生效法律文书确认涉案建筑物是违法建筑物。3.其拆除涉案违法建筑物的程序合法。2019年5月17日，市自然资源局作出中山自然资执法决字[2019]82号行政处罚决定书，认定原告李如灿非法占用涉案土地实施建设的行为违法，责令退还非法占用的土地、限期自行拆除在非法占用的不符合规划的土地上的建筑物、罚款6789元。同年6月4日，其府向原告李如灿发出限期清拆通知书，责令于同年6月10日前自行拆除违法建筑物，并告知逾期不自行拆除的法律后果。同年11月28日，原告李如灿聘请有关机构对涉案建筑物进行测量、评估和证据保全。同日，陈水洪出具保证书称保证搬运过程中一切安全问题自行承担。同年11月29日，原告李如灿出具授权书，授权陈水洪拆除涉案建筑物防盗网、铝窗等。自当日起，其府开始拆除涉案建筑物。4.原告李如灿要求赔偿的损失证据不足，即便有损失亦不属于合法损失，其府不应承担赔偿责任。首先，原告李如灿主张5724675.88元的房屋损失证据不足，该房屋属于违法建筑物，不属于《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定赔偿的范围。其次，其府在强制拆除涉案建筑物之前已经通知原告李如灿自行拆除违法建筑并清空物品，还告知了逾期不自行拆除的法律后果。原告李如灿于2019年11月28日委托相关单位进行评估、证据保全，并委托陈水洪自行拆除涉案建筑物防盗网、铝窗、门、电线、建筑材料等，已自行清理建筑内财物。再者，原告李如灿主张其府支付评估费、测绘费、证据保全公证费没有事实和法律依据。综上所述，其府具有拆除涉案违法建筑物的职权且程序合法，原告李如灿的赔偿请求无事实及法律依据，请求法院依法予以驳回。经审理查明，2019年6月4日，东升镇政府向李如灿发出限期清拆通知书，认为李如灿未经批准在中山市东升镇同乐社区***擅自搭建的建筑物属违法建筑，责令于同年6月10日前将违法建筑物内的人员及物品全部清空，并自行拆除该违法建筑物，逾期未清拆的，东升镇政府将按照有关法律法规对该违法建筑物进行强制拆除。李如灿未自行拆除涉案建筑物。同年11月28日，李如灿委托中山市香山公证处对上述建筑物的现场拍照进行保全证据公证，聘请中山市东建测绘工程有限公司对上述建筑物的总建筑面积进行测绘，聘请广东联诚房地产土地资产评估咨询有限公司对上述建筑物的市场价值进行评估。同日，陈水洪向东升镇政府出具保证书，称搬运过程中一切安全问题自行承担责任。同年11月29日，李如灿授权委托陈水洪拆除涉案建筑物的防盗网、铝窗、门、电线、建筑材料等；东升镇政府对涉案建筑物开始进行强制拆除。涉案建筑物现已被强制拆除完毕。李如灿不服，诉至本院，提出前述之诉讼请求。另查明，2019年11月29日，东升镇政府在对涉案建筑物进行强制拆除之前，对涉案建筑物内放置的物品制作了财物统计清单。该清单载明：建筑物首层，通体砖12箱（45mm×95mm），二层至九层无物品，天台不锈钢水箱1个（3m×3m）。庭审中，东升镇政府称陈水洪当时已将该清单上列明的物品搬走，但未提交证据证明该主张。李如灿否认搬走了财物统计清单上载明的物品。据东升镇政府提交的现场照片显示，涉案建筑物被强制拆除当日（2019年11月29日），涉案建筑物里放置有若干箱通体砖、约20包建筑材料、3扇房门（未安装，摆放在地上），涉案建筑物楼顶放置有1个水箱，涉案建筑物内显示安装有电梯轿厢。现场照片还显示，电表、开关、插座、门、窗、防盗网等已经安装完毕，与涉案建筑物形成添附。据李如灿提交的公证书（中山市香山公证处于2019年12月5日出具）中的现场照片（拍摄时间为2019年11月28日）显示，涉案建筑物内放置有4扇房门（未安装，放置在地上）、1台电梯曳引机（摆放在地上）；涉案建筑物内安装有电梯轿厢；涉案建筑物楼顶放置1个不锈钢水箱。现场照片同样显示门、窗、防盗网、阳台栏杆、楼梯扶手、电表、开关、插座、水龙头、水管等已安装完成，与涉案建筑物形成添附。据李如灿（于2020年1月8日拍摄）以及东升镇政府提交的涉案建筑物被拆至4、5层楼时的现场照片显示，此时涉案建筑物的防盗网、玻璃窗页等已被拆卸走。据李如灿于2020年2月26日拍摄的现场照片显示，此时涉案建筑物快被拆除完毕。又查明，李如灿主张赔付财物损失5724675.88元，具体包括房屋价值损失4635147元，电梯损失125000元，水管、弯头损失20614元，钢筋损失316316元，瓷砖损失25931元，门损失45520元，电表、开关、插座、铜线、电线、电缆、断路器、水表、水管、弯头等损失104491.2元，已安装铝合金门、不锈钢门、窗、防盗网、阳台栏杆、楼梯扶手损失335696.68元，红砖损失93600元，楼顶水箱损失22360元。李如灿主张房屋价值损失4635147元，提交广东联诚房地产土地资产评估咨询有限公司于2019年12月5日出具的建筑物估价报告作为依据。该报告显示委托人是李如灿，实地勘查日期为2019年11月28日。李如灿主张电梯损失125000元，提交与中山市富士电梯有限公司签订的电梯销售安装合同书以及电梯安装合同作为依据。其中，电梯销售安装合同书显示，李如灿2号梯总价125000元，该价格还包含了停电自救、安装费、报装检测费、吊装费、搭棚费、运输费。李如灿主张赔付水管、弯头损失20614元，提交了中山市天宏贸易商行出具的出仓单作为依据。李如灿主张赔付钢筋损失316316元，提交一份手写的收据作为依据。李如灿主张赔付瓷砖损失25931元，提交一份手写的商品调拨单为依据。李如灿主张赔付门损失45520元，提交一份任达门厂送货单作为依据，该送货单加盖有佛山市禅城区任达门业经营部的公章，金额为45520元。李如灿主张赔付电表、开关、插座、铜线、电线、电缆、断路器、水表、水管、弯头等损失104491.2元，提交一份收款收据以及10张销售出库单为依据。李如灿主张赔付已安装好的铝合金门、不锈钢门、窗、防盗网、阳台栏杆、楼梯扶手损失335696.68元，提交一份加工承揽安装合同和微信转账截图为依据。李如灿主张赔付红砖损失93600元，提交1份手写的收据为依据。李如灿主张赔付楼顶水箱损失22360元，提交中山市东飞不锈钢制品有限公司出具的收款收据作为依据。李如灿主张赔付评估费7200元、测绘费3240元、证据保全公证费10000元，提交收费收据、发票作为依据。再查明，2019年5月17日，市自然资源局作出中山自然资执法决字[2019]82号行政处罚决定，认定李如灿未经依法批准于2017年7月开始占用位于中山市东升镇同乐社区福三小组地段处面积为226.3平方米的土地实施建设，决定：1.责令退还非法占用的226.3平方米土地；2.限期于十五日内自行拆除在非法占用的不符合规划的226.3平方米土地上新建的建（构）筑物，恢复土地原状；3.罚款6789元。李如灿对该行政处罚决定不服，于2019年6月17日向中山市人民政府申请行政复议。中山市人民政府于2020年1月10日作出中府行复[2019]694号行政复议决定，维持了市自然资源局作出的上述行政处罚决定。庭审中，李如灿和东升镇政府均确认，上述行政处罚决定书和限期清拆通知书所指向的土地及建筑物为同一土地及建筑物。李如灿称其并未就上述行政处罚决定和行政复议决定提起行政诉讼。再查明，涉案土地的现状地类为耕地，属于集体所有土地。李如灿在涉案土地上建设建筑物，既未取得用地审批、建设工程规划许可，也未领取任何合法的权属证书。《中山市城市规划管理规定》第二条第二款规定，本市行政区域（含陆域和水域）现状面积均为本市城市规划区。庭审中，李如灿陈述，涉案建筑物是其出资建设，承认建设涉案建筑物既未取得用地审批、建设工程规划许可等，也未领取任何合法的权属证书；其于2019年11月28日知道东升镇政府将于次日开始强制拆除涉案建筑物，东升镇政府于2019年11月29日强制拆除涉案建筑物时是有在现场。东升镇政府陈述，其实施强制拆除行为的依据是市自然资源局作出的中山自然资执法决字[2019]82号行政处罚决定。本院认为，本案系政府行政强制及要求行政赔偿纠纷。根据原、被告双方的诉辩意见、举证质证情况以及庭审意见，本案主要争议焦点如下：1.东升镇政府强制拆除涉案建筑物的行为是否合法；2.东升镇政府应否赔偿李如灿所主张的财产损失？关于焦点1，东升镇政府实施强制拆除涉案建筑物的行为是否合法。首先，职权方面。本案中，李如灿未办理用地审批手续和未取得建设工程规划许可即已建设涉案建筑物，涉案建筑物为违法建筑物。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条和第六十八条的规定，具有强制执行权的单位是县级以上地方人民政府，县级以上地方人民政府可以责成规划、土地、建设等相关部门实施强制执行措施。东升镇政府并非县级以上地方人民政府，在无县级以上人民政府授权的情况下，直接对涉案建筑物进行强制拆除，明显超越职权。因东升镇政府没有举证证明涉案建筑物位于乡、村庄规划区内，故对东升镇政府提出该府系根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条关于“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除”的规定取得强制执行权的主张，本院不予支持。其次，程序方面。《中华人民共和国行政强制法》第三十四条规定“行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照该法第四章的规定强制执行”，第三十五条第一款规定“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出”，第三十七条第一款规定“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。强制执行决定应当以书面形式作出”，第四十四条规定“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除”。根据上述法律规定，有权行政机关先行作出行政决定，且在当事人不履行义务的情况下，具有行政强制执行权的行政机关方可依法定程序强制执行，此处法定程序包括履行事先催告义务、作出强制执行决定、进行公告等。本案中，东升镇政府虽于2019年6月4日发出限期清拆通知书，但无证据证明该镇政府履行了作出行政强制决定、公告等法定程序，即东升镇政府强制拆除涉案建筑物的行为程序违法。因此，东升镇政府对李如灿的涉案建筑物予以强制拆除，属超越职权、程序违法，因涉案建筑物现已被拆除完毕，不具有可撤销内容，故本院对东升镇政府强制拆除涉案建筑物的行为确认违法。关于焦点二，对于李如灿所主张的财产损失，东升镇政府是否负有赔偿义务？首先，关于李如灿主张要求赔付的评估费7200元、测绘费3240元、证据保全公证费10000元。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”根据上述法律规定，公民、法人和其他组织所主张的给其合法权益造成损失的行政机关及其工作人员实施了相关违法行政行为，以及该违法行政行为与公民、法人或其他组织受到的损失之间具有直接的因果关系，是其获得行政赔偿的基本要件。本案中，评估费7200元、测绘费3240元、证据保全公证费10000元与涉案强制拆除行为不存在因果关系，即前述费用并非涉案强制拆除行为直接导致产生，故李如灿主张该项损失的诉讼请求没有法律依据，本院不予支持。其次，关于李如灿主张要求赔付房屋价值损失4635147元以及水管、弯头损失20614元，钢筋损失316316元，瓷砖损失25931元，门损失45520元，电表、开关、插座、铜线、电线、电缆、断路器、水表、水管、弯头等损失104491.2元，已安装铝合金门、不锈钢门、窗、防盗网、阳台栏杆、楼梯扶手损失335696.68元、红砖损失93600元。上述水管、弯头、钢筋、瓷砖、门、电表、开关、插座、铜线、电线、电缆、断路器、水表、水管、不锈钢门、铝合金门、窗、防盗网、阳台栏杆、楼梯扶手等费用均属于建造涉案建筑物的建设成本，且前述物品已经成为涉案建筑物的组成部分或者完全添附部分。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款、第四十四条、第六十三条的规定，农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或出租用于非农业建设；任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；涉及农用地转为建设用地的，还应当办理农用地转用审批手续。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。本案中，涉案建筑物所占用的土地属于集体所有土地，李如灿建设涉案建筑物既未取得用地审批许可，也未取得建设工程规划许可，更未领取任何权属证书，显然，涉案建筑物属于违法建筑，所产生的利益属法律否定的利益，非法利益不应受法律保护。因此，即使东升镇政府实施的强制拆除行为被确认为违法，但对李如灿主张的涉案建筑物的价值以及建设违法建筑物的成本，东升镇政府并不负有赔偿义务。另，涉案建筑物被强制拆除的期限较长（近3个月），李如灿于2019年11月29日已经明确授权委托陈水洪拆除涉案建筑物的防盗网、铝窗、门、电线、建筑材料等可拆卸、可再次利用的物品，且涉案建筑物被拆至一半时的现场照片亦显示出涉案建筑物的门、窗、防盗网等可拆卸物品确实已被拆走。因此，东升镇政府对涉案建筑物可再利用的建筑材料、物品等残留价值亦不负赔偿义务。涉案建筑物里放置的物品属于李如灿的合法财产，东升镇政府在实施强制拆除行为之前应对涉案建筑物里放置的物品予以清空并妥善处理。结合双方提交的现场照片以及东升镇政府制作的财物统计清单，涉案建筑物内堆放的物品有：通体砖12箱（45mm×95mm）、约20包建筑材料、4扇房门（未安装，摆放在地上）。东升镇政府未提交证据证明其已对上述物品予以清空并妥善处理，应承担举证不利的后果，故对上述放置在涉案建筑物内的物品（12箱通体砖、约20包建筑材料、4扇房门），本院斟定东升镇政府赔偿10000元。关于李如灿主张要求赔付电梯损失125000元。李如灿提交了与中山市富士电梯有限公司签订的电梯销售安装合同书以及电梯安装合同作为依据。现场照片确实显示涉案建筑物内放置有电梯曳引机以及安装有电梯轿厢。因电梯销售安装合同书约定的125000元价格还包含了其他电梯配件的费用以及停电自救、安装费、报装检测费、吊装费、搭棚费、运输费等，故就电梯曳引机及轿厢的财产损失，本院依法斟定为75000元。关于李如灿主张要求赔付的楼顶水箱损失22360元。据双方提交的现场照片以及东升镇政府制作的财物统计清单显示，涉案建筑物的楼顶确实是存在1个水箱。李如灿提交中山市东飞不锈钢制品有限公司出具的收款收据作为证据，且李如灿主张水箱价值22360元亦属于合理范围，故对李如灿主张的该项损失，本院予以支持。综上所述，李如灿要求确认东升镇政府强制拆除其涉案建筑物的行政强制行为违法，理据充分，本院予以支持。涉案建筑物内被强制拆除时放置有少量建筑材料及物品，本院斟定赔偿10000元。对于李如灿主张赔付电梯12500元的诉讼请求，因该价格不仅包括电梯配件费用还包含了安装费、吊装费、搭棚费等，本院依法斟定赔偿75000元。对于李如灿主张赔付水箱22360元的诉讼请求，于法有据，本院予以支持。上述赔偿费用合计107360元。对于李如灿主张的其他赔偿请求，理由不成立，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项和《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（四）项、第三十六条第（四）项以及《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下：一、确认被告中山市东升镇人民政府于2019年11月29日对原告李如灿位于中山市东升镇同乐社区福三小组的建筑物予以强制拆除的行为违法。二、判令被告中山市东升镇人民政府于本判决生效之日起三十日内赔偿原告李如灿107360元。三、驳回原告李如灿的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告中山市东升镇人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于广东省中山市中级人民法院。审 判 长  刘香霞人民陪审员  易俊彦人民陪审员  许浩宏二〇二一年一月七日书 记 员  郭 倩黎金凤