北京市第二中级人民法院行 政 判 决 书（2021）京02行终9号上诉人（一审原告）北京市鑫宏鹏纸业有限公司，住所地北京市房山区周口店镇瓦井村。法定代表人郭振齐，总经理。委托代理人姜晓强，北京市鑫宏鹏纸业有限公司工作人员。委托代理人张朝辉，北京昊京律师事务所律师。被上诉人（一审被告）北京市房山区周口店镇人民政府，住所地北京市房山区周口店镇府前大街**。法定代表人毕胜，镇长。委托代理人付文苹，北京市房山区周口店镇人民政府工作人员。委托代理人吴涛，北京天洛律师事务所律师。上诉人北京市鑫宏鹏纸业有限公司（以下简称鑫宏鹏纸业公司）因诉北京市房山区周口店镇人民政府（以下简称周口店镇政府）作出的限期拆除决定一案，不服北京市房山区人民法院（以下简称一审法院）所作（2020）京0111行初218号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。周口店镇政府于2020年9月8日对鑫宏鹏纸业公司作出周政限拆字【2020】第10号《限期拆除决定书》（以下简称被诉限期拆除决定），主要内容为：经查，鑫宏鹏纸业公司在北京市房山区周口店镇瓦井村（以下简称瓦井村）西北的建设，面积约13000平方米，未取得乡村建设规划许可证，依据《北京市城乡规划条例》第九十二条、《北京市禁止违法建设若干规定》第三条之规定，属于违法建设。根据《北京市禁止违法建设若干规定》第十五条之规定，责令鑫宏鹏纸业公司于2020年9月12日前自行拆除违法建设，清除建筑材料及建筑垃圾，并接受复查。逾期不自行拆除的，将由周口店镇政府组织拆除。鑫宏鹏纸业公司向一审法院诉称，鑫宏鹏纸业公司的前身是北京市房山宏达福利造纸厂（以下简称宏达福利造纸厂），宏达福利造纸厂是房山区周口店乡瓦井村农工商经济联合社（以下简称瓦井村经联社）1991年7月20日经北京市房山区人民政府周口店地区办事处、北京市房山区人民政府周口店地区农工商总公司、北京市房山区环境保护局批准而成立。2003年8月12日，宏达福利造纸厂经批准改制为鑫宏鹏纸业公司，经民主决策，张海鹏、李春香、崔云龙等六人受让了瓦井村经联社享有的部分资产，成为鑫宏鹏纸业公司的股东。2003年8月11日，鑫宏鹏纸业公司租用了瓦井村经联社土地。2009年5月25日，瓦井村经联社、张海鹏、李春香、崔云龙等六人将鑫宏鹏纸业公司的股权全部转让给了郭振齐和姜晓强。2009年8月，北京市房山区环境保护局批准了鑫宏鹏纸业公司建设项目环境影响报告书。北京市房山区发展和改革委员会批准了鑫宏鹏纸业公司《关于废旧纸塑复合包装物再生利用生产线技术改造项目》，并抄送相关部门。2013年1月21日及2013年8月2日，周口店镇政府向北京市房山区经济和信息化委员会出具证明，证明鑫宏鹏纸业公司《废旧纸塑复合包装物再生利用生产线技术改造项目》所用厂房及附属配套厂房不属于违法建筑。2013年1月28日，北京市房山区经济和信息化委员会批准了鑫宏鹏纸业公司《关于废旧纸塑复合包装物再生利用生产线技术改造项目》的变更事项。2020年9月4日，周口店镇政府认为鑫宏鹏纸业公司所有的约13000平方米的建筑属于违法建筑，限期鑫宏鹏纸业公司自行拆除。2020年9月14日，周口店镇政府催告鑫宏鹏纸业公司自行拆除违法建筑。基于上述事实，鑫宏鹏纸业公司认为该公司自成立、改制以及至今依法依规进行厂房等建设，该公司所有的厂房等建筑不属于违法建筑，且周口店镇政府亦予以证明。现周口店镇政府无任何事实根据，追溯适用《北京市城乡规划条例》《北京市禁止违法建设若干规定》等规定，明显适用法律错误，且程序违法，严重侵害了鑫宏鹏纸业公司合法权益以及对周口店镇政府的合理依赖利益。为维护鑫宏鹏纸业公司合法权益，故诉至法院，请求撤销周口店镇政府于2020年9月8日作出的被诉限期拆除决定。周口店镇政府向一审法院辩称，第一、周口店镇政府具有作出被诉限期拆除决定的法定职权。按照《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条、《北京市城乡规划条例》第六十二条的规定，周口店镇政府具有作出被诉限期拆除决定的法定职权。第二、根据北京市规划和自然资源委员会房山分局（以下简称市规自委房山分局）出具的案件协查复函，结合《北京市城乡规划条例》第四十条、《北京市禁止违法建设若干规定》第三条及相关文件的规定，涉案建筑属于已经建成但应全部予以拆除的违法建筑，周口店镇政府作出的被诉限期拆除决定事实和法律依据充分。第三、被诉限期拆除决定程序合法。周口店镇政府对涉案建筑的违法性进行了全面、客观、公正的调查，并充分保障了鑫宏鹏纸业公司陈述和申辩的权利。在作出被诉限期拆除决定之前周口店镇政府依法进行了立案审批、现场检查、现场勘验、询问调查等工作，被诉限期拆除决定程序正当。综上，鑫宏鹏纸业公司的起诉缺乏事实和法律依据，请求法院依法驳回鑫宏鹏纸业公司的诉讼请求。2020年10月27日，一审法院作出（2020）京0111行初218号行政判决认为，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条和《北京市城乡规划条例》第六十二条之规定，周口店镇政府具有对其辖区内的乡村违法建设进行查处的法定职权。关于涉案建筑是否系违法建设的问题。1982年2月13日起施行的国务院《村镇建房用地管理条例》第五条第一款规定，“在村镇内，个人建房和社队企业、事业单位建设用地，都应按照本条例的规定，办理申请、审查、批准的手续。任何机关、企业、事业单位和个人不准擅自占地建房、进行建设或越权批准占用土地”。1984年1月5日起施行的国务院《城市规划条例》第三十一条规定，“任何组织和个人城市规划区内进行各项建设，需要使用属于国家所有的土地或者征用属于集体所有的土地，都必须持经国家规定程序批准的建设计划、设计任务书或者其他有关证明文件，向城市规划主管部门提出建设用地的申请。申请建设用地的组织和个人，经城市规划主管部门审查批准其用地位置、用地面积和范围，并划拨土地，发给建设用地许可证后，方可使用土地”。该条例第三十二条规定，“任何组织和个人在城市规划区内需要临时使用国家所有的土地或者征用集体所有的土地，必须向城市规划主管部门提出临时使用土地的申请，经审查批准，发给临时用地许可证后，方可使用土地。临时使用土地的期限，一般不得超过两年”。1984年2月10日施行的《北京市城市建设规划管理暂行办法》第二条规定，“任何单位或个人在北京地区进行各项城市建设工程，都必须符合城市规划的要求，执行规划管理的规定”。1987年1月1日起施行的《中华人民共和国土地管理法》第三十九条第一款规定，“乡（镇）村企业建设需要使用土地的，必须持县级以上地方人民政府批准的设计任务书或者其他批准文件，向县级人民政府土地管理部门提出申请，按照省、自治区、直辖市规定的批准权限，由县级以上地方人民政府批准。”该法第四十四条第一款规定，“乡（镇）村企业未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，责令退还非法占用的土地，限期拆除或者没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款”。1990年4月1日起施行的《中华人民共和国城市规划法》第三十一条规定，“在城市规划区内进行建设需要申请用地的，必须持国家批准建设项目的有关文件，向城市规划行政主管部门申请定点，由城市规划行政主管部门核定其用地位置和界限，提供规划设计条件，核发建设用地规划许可证。建设单位或者个人在取得建设用地规划许可证后，方可向县级以上地方人民政府土地管理部门申请用地，经县级以上人民政府审查批准后，由土地管理部门划拨土地”。第三十二条规定，“在城市规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施，必须持有关批准文件向城市规划行政主管部门提出申请，由城市规划行政主管部门根据城市规划提出的规划设计要求，核发建设工程规划许可证件。建设单位或者个人在取得建设工程规划许可证件和其他有关批准文件后，方可申请办理开工手续”。1991年3月10日起施行的《北京市人民政府关于郊区城镇和农村建设规划管理的若干规定》第一条规定，“全市行政区域16??800平方公里范围，都是‘城市规划区’的范围。‘城市规划区’范围内一切城市和农村各项建设工程、建设用地都必须执行统一规划，服从城市规划管理部门的统一规划管理”。2008年1月1日起施行的《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条第一款规定，“在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设的，建设单位或者个人应当向乡、镇人民政府提出申请，由乡、镇人民政府报城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证”。据此，鑫宏鹏纸业公司建设涉案建筑应当取得有权机关的批准，否则即为违法。本案中，周口店镇政府提交的案件协查复函能够证明规划行政主管部门没有对鑫宏鹏纸业公司在北京市房山区周口店镇瓦井村村西北的涉案建筑核发规划许可证件，鑫宏鹏纸业公司亦未提交相关证据证明涉案建筑取得了其他有权机关的批准，故被诉限期拆除决定认定涉案建筑系违法建设并无不当。关于周口店镇政府作出被诉限期拆除决定程序是否合法的问题。本案中，周口店镇政府在初步核实涉案建筑涉嫌违法建设后，履行了立案、现场检查、勘验等程序，向当事人、村委会负责人询问了涉案房屋的相关情况，并向市规自委房山分局进行查询，后周口店镇政府作出被诉限期拆除决定并向鑫宏鹏纸业公司送达，上述行政程序并无不当。鑫宏鹏纸业公司请求撤销被诉限期拆除决定缺乏事实和法律依据，不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回鑫宏鹏纸业公司的诉讼请求。鑫宏鹏纸业公司不服一审判决，上诉至本院，认为被诉限期拆除决定认定事实、适用法律严重错误，缺乏确实充分的证据支持，明显不当。请求：1.撤销一审行政判决；2.查明事实依法发回重审或改判支持鑫宏鹏纸业公司一审诉讼请求。周口店镇政府同意一审判决，请求予以维持。在一审审理期间，周口店镇政府在法定期限内向一审法院提交了如下证据：1.案件协查复函，证明周口店镇政府履行了与市规自委房山分局核实涉案建筑规划许可证的程序，复函载明涉案建筑未取得规划许可证；2.关于对2018年度土地卫片存在问题开展整改工作的通知；3.北京市2020年卫片执法工作方案；4.图斑6份及明细表2张；5.周口店镇公文批办单；证据2至5，证明北京市人民政府、自然资源部、市规自委明确发文要求图斑范围内的项目系违法建设需进行整改，整改的要求是按项目进行拆除整改工作，标准是清场地平。涉案项目系图斑明确需拆除的违建项目，周口店镇政府系依上级指示及根据上级发文对涉案建筑作出的限期拆除决定的行为。6.立案审批表，证明周口店镇政府履行了立案的法定程序；7.询问笔录（2020年9月6日），证明周口店镇政府对鑫宏鹏纸业公司就涉案建筑的自然状态进行了询问，保障了鑫宏鹏纸业公司的陈述和申辩的权利；8.现场检查笔录及照片（7张）；9.现场勘验笔录及现场勘验建筑物平面示意图；10.证据材料登记表；证据8至10，证明周口店镇政府在当事人在场且村委会见证下对涉案建筑进行现场检查并拍照，确认违法建筑的自然状态。11.询问笔录（2020年9月7日），证明周口店镇政府对土地出租方就涉案建筑的自然状态进行了询问；12.案件呈批表，证明确认涉案建筑无规划许可证且对鑫宏鹏纸业公司进行调查后履行案件呈批程序，建议予以拆除；13.被诉限期拆除决定；14.被诉限期拆除决定送达回证；证据13、14，证明周口店镇政府依法对涉案建筑作出限期拆除决定书，并向鑫宏鹏纸业公司直接送达。在法定期限内，鑫宏鹏纸业公司向一审法院提交了如下证据：1.关于北京市房山宏达福利造纸厂改制的批复、房山区周口店乡瓦井村农工商经济联合社员代表大会决议、北京市房山宏达福利造纸厂职工大会决议、财产转让协议、股权转让协议（8份）及主要建构筑物资产清单，证明该清单中序号2、7、9、10、11、17、19是鑫宏鹏纸业公司的法定代表人在购买鑫宏鹏纸业公司企业之前已存在的砖混建筑物，都是原状存在的。清单中其他建筑有不同程度的改建、扩建、翻建，周口店镇政府在作出被诉限期拆除决定时，未将不同时期不同原因建设的建筑物进行区分，全部拆除13000平方米建筑物不具有合理合法性；2.北京市房山区宏达福利造纸厂建厂批复，证明该批复上有乡镇政府、乡工业局盖章，同意建厂；3.土地使用协议书，证明土地面积16080平方米；4.《关于北京市鑫宏鹏纸业有限公司建设项目环境影响报告书的批复》《关于废旧纸塑复合包装物再生利用生产线技术改造项目核准的批复》《关于北京市鑫宏鹏纸业有限公司废旧纸塑复合包装再生利用生产线技术改造项目办理变更的批复》，证明鑫宏鹏纸业公司经有权部门批准依法进行建设；5.2013年1月21日、2013年8月2日周口店镇政府向房山区经信委出具的证明，证明鑫宏鹏纸业公司的建筑符合土地利用规划，不属于违法建设；6.被诉限期拆除决定及《强制拆除决定书》（周政拆字【2020】第4号），证明周口店镇政府作出了行政行为；7.照片（8张），证明照片中的建筑均为鑫宏鹏纸业公司的法定代表人购买村办企业之前的建筑物，到现在是原貌存在；8.公证书及录像光盘，证明鑫宏鹏纸业公司厂区内建筑物的现状，对厂区地上物的测量过程及测量结果，公证书中地上物总平面图序号21、23、24、25、26、27、28都是村办企业期间的原建筑物。一审法院对上述经质证的证据材料作如下确认，鑫宏鹏纸业公司提交的证据1中财产转让协议、股权转让协议（8份）与本案审查内容不具有关联性，不予采纳；鑫宏鹏纸业公司提交的证据1中主要建构筑物资产清单，予以参考；鑫宏鹏纸业公司提交的证据5中的内容与周口店镇政府提交的证据1中的内容明显不符，不予采纳；周口店镇政府提交的证据2、3、4，与本案审查的内容不具有关联性，不予采纳；鑫宏鹏纸业公司、周口店镇政府提交的其他证据能够反映案件真实情况、与待证事实相关联、来源和形式符合法律规定，予以采纳。一审法院已将上述证据材料全部移送本院，本院审查后认定，一审法院对鑫宏鹏纸业公司、周口店镇政府在一审诉讼期间提交的证据所作认证符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》的有关规定，经本院审查属实，亦予以确认。根据上述被认定合法有效的证据，本院查明事实如下：因涉嫌违法建设，周口店镇政府于2020年9月4日对位于瓦井村西北的涉案建筑进行立案。同年9月6日，周口店镇政府对涉案建筑进行现场检查、现场勘验，并对鑫宏鹏纸业公司法定代表人进行了调查询问。2020年9月7日，周口店镇政府对瓦井村党支部书记进行调查询问。同日，市规自委房山分局对周口店镇政府作出案件协查复函，称未对瓦井村西北鑫宏鹏纸业公司院内建筑面积约13000平方米的砖混彩钢结构建筑物核发过乡村建设规划许可证、临时乡村建设规划许可证。2020年9月8日，周口店镇政府对鑫宏鹏纸业公司作出被诉限期拆除决定，并送达鑫宏鹏纸业公司。鑫宏鹏纸业公司不服，提起本案行政诉讼。本案审理中，鑫宏鹏纸业公司述称宏达福利造纸厂（2003年改制为本案鑫宏鹏纸业公司）于1990年开始在涉案土地上建设了包括车间、库房、食堂、宿舍、办公室等共计5266平方米的建筑物。2006年至2010年，鑫宏鹏纸业公司新建了1060平方米的铝塑分离车间，并对原有部分建筑物进行改建、翻建、加层，共约4000平方米。现涉案建筑物约12200平方米，主要用于废旧物品加工及再生利用。本院认为，各方当事人对周口店镇政府具有对其辖区内的乡村违法建设进行查处的法定职权均不持异议，本院经审查亦予以认可，不再赘述。一审法院对本案争议焦点的归纳及认定结论并无不当，本院予以认可，鉴于一审法院对其认定已予充分论述，本院不再赘述。本案中，根据已查明的事实，2003年宏达福利造纸厂改制为鑫宏鹏纸业公司后，鑫宏鹏纸业公司对原有建筑进行了改建、翻建、扩建，涉案建筑均未取得乡村建设规划许可证，鑫宏鹏纸业公司提交的证据亦不能证明其主张，故周口店镇政府经过调查核实后作出的被诉限期拆除决定并无不当。一审法院判决驳回鑫宏鹏纸业公司的诉讼请求是正确的，本院依法应予维持。鑫宏鹏纸业公司的上诉理由不能成立，其上诉请求无事实根据及法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。一、二审案件受理费各五十元，均由北京市鑫宏鹏纸业有限公司负担（已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长 周建忠审 判 员 刘彩霞审 判 员 杨 波二〇二一年一月十五日法官助理 李 珊书 记 员 王 正