湖南省株洲市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）湘02行终2号 上诉人（原审原告）郑德林，女，1958年3月31日生，汉族，湖南省株洲市人，住湖南省株洲市芦淞区。 被上诉人（原审被告）株洲市公安局芦淞分局，住所地湖南省株洲市芦淞区庆云山路**。 法定代表人樊伟，局长。 委托代理人谭劲，代理权限为特别授权。 被上诉人（原审被告）株洲市人民政府，住，住所地株洲市天元区天台路**/div> 法定代表人阳卫国，市长。 委托代理人刘斌。代理权限为一般代理。 上诉人郑德林因与被上诉人株洲市公安局芦淞分局、株洲市人民政府行政拘留一案，不服湖南省醴陵市人民法院（2020）湘0281行初44号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，本案现已审理终结。 原审法院认定，原告郑德林于2015年9月11日18时许到北京市中南海周边非法上访，被北京市公安局西城分局府右街派出所查获并训诫，并于2015年9月12日被遣送回株洲，由接访单位株洲市芦淞区龙泉街道办事处移送株洲市公安局芦淞分局龙泉派出所（以下简称龙泉派出所）处理。2015年9月12日，龙泉派出所立案受理后，依法对原告郑德林进行了询问，并制作了询问笔录。随后，龙泉派出所告知郑德林对其进行行政处罚，并制作了告知笔录。同日，龙泉派出所向被告株洲市公安局芦淞分局呈请对郑德林行政处罚批示，建议对郑德林行政拘留十日。被告株洲市公安局芦淞分局于当日作出芦公（龙）行罚决字〔2015〕788号《行政处罚决定书》，决定对郑德林行政拘留十日，在决定书送达后由被告株洲市公安局芦淞分局送达株洲市第二拘留所执行拘留。该行政处罚决定书已当场向原告郑德林宣布，但郑德林拒绝签字。当日，被告向郑德林母亲肖周南邮寄《行政拘留家属通知书》，告知郑德林被拘留的相关情况。2015年9月12日，株洲市公安局第二拘留所向被告作出《执行回执》，载明被执行人郑德林已于2015年9月12日入所，执行期限10日，自2015年9月12日至2015年9月22日止。 原告郑德林对上述处罚决定不服，于2015年11月23日向株洲市芦淞区人民政府申请行政复议，株洲市芦淞区人民政府以被申请人系株洲市公安局的派出机构，对其行为予以提出复议申请，应向株洲市公安局或株洲市人民政府提出，其无权管辖。于2015年11月27日作出（2015）芦政复字第8号《不予受理行政复议申请决定书》。后原告郑德林于2015年12月24日向被告株洲市人民政府提出行政复议，被告株洲市人民政府于2015年12月24日立案后，向株洲市公安局芦淞分局送达行政复议答复通知书、行政复议申请书副本及相关材料，株洲市公安局芦淞分局答辩后，被告株洲市人民政府对案件进行审查后，认为原告郑德林提出的行政复议申请已经超过法定申请期限，故于2016年2月3日作出（2016）株政复字第30号《驳回行政复议申请决定书》。 另查明，2016年1月20日，原告郑德林就涉案行政处罚决定以株洲市公安局芦淞分局为被告向株洲市芦淞区人民法院提起行政诉讼。因诉讼请求不明及诉讼材料不齐全需要向原告郑德林释明，株洲市芦淞区人民法院多次联系郑德林未果，后来郑德林又因违法被羁押，该院对该案未立案。后郑德林向原审法院起诉，原审法院于2019年12月11日作出（2019）湘0281行初112号行政裁定书，裁定：驳回原告郑德林的起诉。后原告郑德林不服，上诉至株洲市中级人民法院，株洲市中级人民法院于2020年3月24日作出（2020）湘02行终69号行政裁定书，裁定：一、撤销湖南省醴陵市人民法院（2019）湘0281行初112号行政裁定；二、指令湖南省醴陵市人民法院继续审理。后因原告郑德林的起诉不符合法律规定，原审法院于2020年5月25日作出（2020）湘0281行初20号行政裁定书，裁定：驳回原告郑德林的起诉。后郑德林再次诉至原审法院，请求判如所请。 原审法院认为，本案系不服治安行政处罚一案。首先，关于本案是否超过起诉期限的问题，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”本案中，原告郑德林在收到芦公（龙）行罚决字〔2015〕788号《行政处罚决定书》后，于2015年11月23日向株洲市芦淞区人民政府申请行政复议，因株洲市芦淞区人民政府没有管辖权，芦淞区人民政府于2015年11月27日作出《不予受理行政复议申请决定书》后，原告郑德林于2015年12月24日向被告株洲市人民政府申请行政复议，株洲市人民政府于2016年2月3日作出《驳回行政复议申请决定书》后，原告郑德林于2016年1月20日就该涉案行政处罚决定向株洲市芦淞区人民法院提起行政诉讼，没有超过法定六个月的起诉期限。 其次，关于原告郑德林提出的被告株洲市公安局芦淞分局是否具有管辖权的问题，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条规定，县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作，治安案件的管辖由国务院公安部门规定。公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定，行政案件由违法行为地的公安机关管辖，由违法行为人居住地的公安机关管辖更为适宜，可以由违法行为人居住的公安机关管辖。本案中，原告郑德林的违法行为地虽然发生在北京市，但其居住地在株洲市芦淞区，且被遣送回株洲接访单位处理，由株洲市公安局芦淞分局管辖更为适宜，故被告株洲市公安局芦淞分局有权对原告作出行政处罚。其次，关于原告郑德林提出的被告作出的行政处罚为一事双罚的问题，北京市公安局西城分局对原告作出的训诫并不是行政处罚，仅是公安机关对违反《国务院信访条例》的信访人进行批评教育，并责令改正、不得再犯，故被告对其作出的行政处罚决定没有违反一事不再罚的原则。 依法信访是公民的权利，应当予以保障，作为公民要依法理性表达诉求，信访不能任性，维权必须合法，必须严格按照《信访条例》和有关法律法规通过正当渠道到有权处理信访事项的机关和组织表达诉求。本案中，原告郑德林到北京中南海周边非正常信访点进行非法上访，并经训诫后仍不听劝阻，严重影响了党政机关办公秩序，扰乱了社会治安秩序。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项规定，有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：（二）扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的。故被告对原告作出拘留十日的行政处罚决定，程序合法，认定事实清楚，证据充分，适用法律法规正确，原告要求撤销芦公（龙）行罚决字〔2015〕788号《行政处罚决定书》的诉讼请求理由不能成立，应不予支持。再次，因原告郑德林就芦公（龙）行罚决字〔2015〕788号《行政处罚决定书》向株洲市人民政府申请行政复议，原审法院依职权追加株洲市人民政府为被告，但在庭审中查明，株洲市人民政府以不符合受理条件为由作出（2016）株政复字第30号《驳回行政复议申请决定书》，故根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条关于“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。”的规定及《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十三条关于“行政诉讼法第二十六条第二款规定的复议机关决定维持原行政行为，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。”的规定，株洲市人民政府不是本案适格的被告。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告郑德林的诉讼请求。案件受理费50元，由原告郑德林负担。 宣判后，郑德林不服，上诉称：一审判决程序违法，事实认定不清，证据不足。请求：撤销原判；撤销被上诉人作出的芦公（龙）行罚决字〔2015〕788号行政处罚决定书；被上诉人承担本案一、二审诉讼费用。 被上诉人株洲市公安局芦淞分局答辩称：答辩人作出的行政处罚程序合法、事实清楚、证据确凿。请求：驳回上诉，维持原判。 被上诉人株洲市人民政府答辩称：郑德林的起诉超过法定起诉期限，答辩人非本案共同被告，请求驳回上诉，维持原判。 本案经过阅卷和询问当事人，对原审认定的证据予以采纳，对原审查明的事实予以确认。 本院认为,本案系行政拘留一案，争议焦点为被上诉人作出芦公（龙）行罚决字〔2015〕788号行政处罚决定书是否合法。《信访条例》第十八条第一款规定：“信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。”本案中，上诉人郑德林采用走访形式至不属于国家机关设立信访接待场所的中南海周边上访不符合《信访条例》规定，属非正常上访。2013年1月1日施行的《公安机关办理行政案件程序规定》第九条以及2019年1月1日施行的《公安机关办理行政案件程序规定》第十条均规定，行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。据此株洲市公安局芦淞分局对本案有管辖权。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项规定，公安机关对扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序行为的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款。上诉人郑德林至北京市中南海周边地区××街派出所训诫。株洲市公安局芦淞分局经立案受理、调查取证后，作出的涉案行政处罚决定符合法律规定。 根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款、《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十三条的规定，经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。“复议机关决定维持原行政行为”，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。根据上述法律法规的规定，株洲市人民政府作出的（2016）株政复字第30号《驳回行政复议申请决定书》，属于以复议申请不符合受理条件为由驳回的情形，不属于复议机关决定维持原行政行为，株洲市人民政府不是本案的共同被告。综上，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持，原审判决认定事实清楚，适用法律法规正确，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本案二审案件受理费50元，由上诉人郑德林负担。 本判决为终审判决。 审判长  吴晓斌 审判员  彭 华 审判员  梁小平 二〇二一年一月二十二日 法官助理刘怡 书记员郭文婷 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。