江苏省连云港经济技术开发区人民法院 行 政 判 决 书 (2020)苏0791行初280号 原告：管风楼（曾用名管凤楼），男，1952年2月28日出生，汉族，住江苏省灌南县。 委托诉讼代理人：朱芬兰（系原告妻子），性别，××族，住江苏省灌南县。 委托诉讼代理人：朱振荣（系原告亲戚），性别，住江苏省无锡市南长区。 被告：灌南县卫生健康委员会，住所地江苏省灌南县新安镇集中办公区。 法定代表人：任红剑，主任。 出庭应诉负责人：王德权，副主任。 委托诉讼代理人：孙**，江苏海西律师事务所律师。 被告：连云港市卫生健康委员会，住所地连云港市海州区迎曙路**。 法定代表人：周伟，主任。 出庭应诉负责人：李秀连，副主任。 委托诉讼代理人：刘向阳、刘嘉文（实习），江苏苍梧律师事务所律师。 原告管风楼不服被告灌南县卫生健康委员会（以下简称灌南县卫健委）卫生管理行政处罚、连云港市卫生健康委员会（以下简称市卫健委）行政复议一案，于2020年8月3日向本院提起诉讼，本院于同日依法受理后，向二被告送达了起诉状副本及应诉通知书、举证通知书。本院依法适用普通程序，组成合议庭，于2020年9月29日公开开庭审理了本案。原告及委托诉讼代理人朱芬兰、朱振荣、被告灌南县卫健委委托诉讼代理人孙**、市卫健委委托诉讼代理人刘向阳到庭参加诉讼。灌南县卫健委副主任王某、市卫健委副主任李某作为被诉行政机关负责人出庭应诉。本案现已审理终结。 被告灌南县卫健委于2020年4月13日作出灌南卫医罚[2020]16号行政处罚决定书（以下简称涉案处罚决定书），认为管风楼未取得医疗机构执业许可证、医师资格证书和医师执业证书，擅自在灌南县百禄镇大南村四组9号自己家中设立诊疗场所开展诊疗活动、从事医师执业活动的行为，违反了《医疗机构管理条例》第二十四条、《中华人民共和国执业医师法》第十四条第二款的规定，依据《医疗机构管理条例》第四十四条、《中华人民共和国执业医师法》第三十九条的规定，对管风楼作出如下处罚:1、没收药品、器械13箱；2、罚款人民币19000元。原告不服提起行政复议，市卫健委于2020年7月27日作出[2020]连卫行复第01号行政复议决定书（以下简称涉案复议决定书），维持了涉案处罚决定书。 原告管风楼诉讼请求为：1、撤销涉案处罚决定书，2、撤销涉案复议决定书，3、诉讼费由被告承担。事实和理由：原告从事乡村医生工作37年，取得乡村医生执业资格并经注册，自始至终执业地点在原××卫生室，后大南村与管王村合并，因两自然村合并后范围变大，村委会考虑村民急诊路途远且夜间交通不便存在危险，决定保留原管王村诊室，要求原告仍在原地点执业，由村委与镇卫管办交涉按一村两室设置，两村合并后原告一度为大南村卫生室负责人但执业地点未变，期间2005年原灌南县卫生局例行检查时发现原告执业地点与机构许可证不符，由村委会和镇卫管办出具情况说明后县卫生局予以认可，原告仍按执业地点执业。原告乡村医生执业资格证于2016年前后注册到期前，由镇卫管办统一收取申请再注册，并称注册后由其统一管理。镇卫管办在原告达到退休年龄并领取乡村医生退休工资后，应发200元/月乡村医生退休补贴，在每年了解原告仍在原址实际执业的情形下至今未予发放（仍在执业的不发），原告在退休后仍由村里通知参加县卫健委组织的考试。2020年3月4日，灌南县综合行政执法大队前往原告执业地点以原告“非法行医”为名，向原告送达了《证据先行登记保存决定书》（灌卫医证保决〔2020〕030401号）、《卫生监督意见书》（编号20200304001)，拉走原告所有药品、器械。2020年4月20日县执法大队以县卫健委名义向原告作出涉案处罚决定书。涉案处罚决定书存在违法：一、认定事实错误。首先，原告作为乡村执业医生日常业务工作由灌南县卫健委指定镇卫管办管理、从业地点受村委会指定或提供，从行政复议举证的证据来看系经过卫生协管上报线索作出查处，但自原灌南县县卫生局2005年检查后，经镇卫管办、村委两级出具情况说明并经认可后，原告至被查时仍在原处执业，有健全的协管系统为何事隔15年才查处。且作为承继机关对前机关的认可行为予以否认致使原告丧失对行政承诺的信赖保护利益，县卫健委强加原告无执业机构许可证，违反了行政行为的诚信原则。二、灌南县卫健委在复议举证中称原告已被注销乡村执业资格，根据《乡村医生从业管理条例》第十八条、第十九条规定，原告至查处时并无注销执业注册的情形，且注销乡村医生执业注册的应以公示为要件，但该委从未以任何形式通知原告已注销执业注册，更没有依法向本村村民公告，且在作出行政行为期间违反信息公开规定，不准许原告查询注册档案。因原告的重新注册一直由灌南县卫健委指定日常管理的镇卫管办统一办理，原告在最后一期按其要求交与办理后前往要回新注册的证件及要求发放补贴事宜，被告县卫健委告知新证由卫管办统一管理，仍在执业的补贴暂不发，待停止执业后再行发放。因此，无论从法定要件和内在表现形式上，灌南县卫健委认定原告已注销注册不成立。三、灌南县卫健委严重违反法定行政程序。一是行政机关作出较大数额行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利。而本处罚中，被申请人在处罚决定作出前未履行告知听证的义务。其称原告系经营活动，但在整个举证中又称系非法行医，而经营活动和非法行医侵犯法益、定性、构成要件均不同，县卫健委纯属为规避法律规定混淆概念。据悉，该机关类似情况一律按19000元处罚，充分证明处罚数额的无据性、不合理性。二是灌南县卫健委执法当场有条件清点出具清单的情形下仅出具《证据先行登记保存决定书》（灌卫医证保决〔2020〕030401号），而在十多天后无原告在场，执法局自己的员工清点后才出具清单，通知原告签字，违反《中华人民共和国行政强制法》第二十四条规定，其《证据先行登记保存决定书》严重违反法定程序。 被告市卫健委程序违法：原告在复议期间要求查阅复制灌南县卫健委举证材料，但复议机关仅给原告查阅被申请人答辩状，在原告多次请求的情况下拒绝原告查阅、复制证据材料的合法要求，剥夺了原告的知情权，也限制了原告进一步举证的能力。综上，请求人民法院依法支持原告的诉讼请求。 原告管风楼向本院提交了下列证据：1、村委会书面证明一份，证明原告诊所是2005年村委会让原告在原处继续服务。原告2010年乡村医师执业证到期的时候进行申请，被告没有向原告送达，更没有根据《乡村医师管理条例》，到原告村委会进行公告，村委会和村民均不知道原告的乡村医师执业证注册已经到期。2、任职证书，证明是淮阴市卫生局于1993年12月1日给原告发的证。3、灌南县乡村医生养老保险手册一份，证明原告是乡村医生，工作单位是百禄大南村卫生室。4、江苏省乡村医生全某医学知识培训合格证书，证明培训机构是连云港中医药高等职业技术学校，于2009年7月1日发证。5、灌南县卫生局核发的医师执业证，证明向原告发证时间是2004年6月26日，执业地点是百禄大南村，五年一审。2012年原告退休，退休了以后就没有发证，也没有说不给执业。 被告灌南县卫健委答辩称，一、答辩人作出的涉案处罚决定书认定事实清楚、证据确凿充分。原告门诊登记簿上证明了原告从2019年5月24日至7月28日从事了非法诊疗活动，且原告在询问笔录中也承认门诊登记簿上的患者是他自己接诊的，以上违法事实有门诊登记簿、现场笔录、询问笔录、名片、现场照片、视频为证。二、被处罚主体认定正确，经调查询问，原告承认自己未取得医师资格证书、医师执业证书，根据原告提供的身份证复印件，在国家医师执业注册联网管理系统中没有检索到原告相应的医师资格信息、医师执业信息。三、答辩人作出的处罚程序合法，答辩人在查处过程中履行了受理、立案、取证、调查、告知、送达等程序，符合法律规定。四、答辩人作出的涉案处罚决定适用法律正确、处罚得当。答辩人根据法律规定对原告罚款19000元，并没有超出处罚范围。综上，请求法院驳回原告的诉讼请求。 被告灌南县卫健委向本院提交了证明行政行为合法的以下证据、法律依据： 一、事实证据：1、江苏省乡村医生执业管理系统截图。证明在执业管理系统中没有查询到原告，也就是说原告没有医师行医资格。2、陈述和申辩笔录，证明原告承认没有取得医师资格，非法行医。3、灌南县医药有限公司增值税销售清单，证明原告购买药品的事实。4、现场执法照片资料、证据先行登记保存决定书、物品清单、处理决定书。证明现场执法过程中，原告家里查出药品的事实。5、调阅管风楼等15人无证行医案件卷宗的复函，证明原告没有取得医师执业资格。6、现场笔录及询问笔录。证明原告没有取得医师执业资格和医疗机构执业资格。 二、程序证据：1、卫生监督涉案线索移送单。2、案件受理记录。3、立案报告。4、卫生行政执法事项审批表（证据先行登记保存）。5、案件调查终结报告。6、合议记录。7、卫生行政执法事项审批表（行政处罚事先告知）。8、行政处罚事先告知书。9、陈述和申辩复核意见书。10、涉案处罚决定书。11、送达回执。 法律依据：《中华人民共和国执业医师法》、《中华人民共和国医疗机构管理条例》。 被告市卫健委答辩称，1、答辩人作出的涉案复议决定书程序合法。答辩人于2020年4月20日收到原告的行政复议申请后依法受理，及时向灌南县卫健委送达行政复议答复通知书，并在法定期限内作出涉案复议决定书。2、答辩人对灌南县卫健委作出的涉案处罚决定书依法审查，认为程序合法，认定事实清楚，证据确实充分，作出的涉案处罚决定正确。综上，请求驳回原告的诉讼请求。 被告市卫健委提交了以下证据： 第一组证据：1、涉案处罚决定书。2、行政复议申请书。3、补正行政复议申请通知书。4、行政复议事项补正材料。5、行政复议申请受理通知书。6、行政复议答复通知书。7、灌南县卫健委行政复议答复书。8、听证通知书两份。9、听证笔录。10、行政复议决定延期通知书。11、送达回执。12、涉案复议决定书。 以上证据证明行政复议程序合法，行政复议决定认定事实清楚，证据确实充分。 第二组证据：13、授权委托书。14、市卫健委法规处文件查询登记表。 以上证据证明原告委托代理人朱芬兰已对行政复议答复书，管风楼非医师行医案卷和其他证据进行了查阅，并复印了行政复议答复书。 法律依据：《中华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和国行政复议法实施条例》。 原告对被告灌南县卫健委的证据质证如下：对事实证据1、真实性、合法性有异议。对证据2真实性有异议，事实上原告是乡村医生，不应该用执业医师证。对证据3没有异议。对证据4，真实性、关联性没有异议，合法性有异议，整个执法过程中，被告灌南县卫健委没有清点，直接搬走。虽然原告签了字，但是原告不懂法，不知道签字的内容。先行登记保存证据没有法律依据。对证据5，真实性有异议，且和本案无关联性。对证据6没有异议。对程序证据均有异议，没有告知听证程序。 原告对被告市卫健委提供的证据提出以下质证意见：对第一组证据1有异议。对第二组证据有异议。被告市卫健委只让复印了答辩状，其他的材料只给看不给复印。 被告灌南县卫健委、市卫健委对原告的证据均质证如下：对证据1，村委会是群众自治组织，并不是行政管理机关，该证明不具有合法性。对证据2有异议，是《乡村医生从业管理条例》颁发之前发证的，不能证明现在。对证据3，真实性、合法性没有异议，与本案没有关联性。对证据4，真实性、合法性没有异议，但与本案没有关联性。对证据5，真实性没有异议，但是执业证要在有效期内才能开展执业活动。原告的证件不在有效期内，所以其不能执业。 本院根据行政诉讼证据规则，结合原、被告的质证意见，认证如下：原告提供的证据，不能达到原告的证明目的，本院作为查明案件事实的证据予以采纳。被告灌南县卫健委提供的证据，能够证明对原告处罚的程序性证据和事实方面证据，本院予以确认。对被告市卫健委提供的证据，证明了行政复议的程序，本院予以确认。 经审理查明，2020年3月4日，被告灌南县卫健委委托执法的灌南县综合行政执法局市场监督管理综合行政执法大队，联合县卫生监督所，根据卫生监督协管上报线索，对原告管风楼家进行检查，发现原告在灌南县百禄镇大南村四组9号原告自己家门朝东最南侧一间房屋内设置诊疗场所开展诊疗活动。场所内有简易床、简易输液架、药橱、注射器、药品等。原告现场不能提供《医疗机构执业许可证》和本人的《医师资格证书》、《医师执业证书》。工作人员对现场的13箱药品、器械进行了证据先行登记保存。执法人员下达卫生监督意见书和公告，责令立即改正违法行为，停止执业活动。被告于当日立案，经核查中华人民共和国国家卫生健康委员会医生执业注册信息系统，未查询到原告符合条件的执业医师信息。被告认为原告的行为构成非医师行医，于3月20日送达《行政处罚事先告知书》和《证据先行登记保存决定书》附件：物品清单。告知原告有陈述和申辩的权利。原告提出了申辩意见，被告经核查后，于4月9日下达了陈述和申辩意见书。4月13日，被告根据《中华人民共和国执业医师法》第三十九条规定，作出涉案处罚决定书，决定给予原告1、没收涉案药品；2、罚款人民币19000元。原告不服，于2020年4月20日向被告市卫健委申请行政复议。经补正后，被告于2020年4月30日依法受理，于6月23日举行听证，经审查，被告市卫健委于2020年6月24日决定延期审理，后于2020年7月27日作出涉案复议决定书，维持被告灌南县卫健委作出的涉案处罚决定书。原告不服，提起本案诉讼。 本院认为，《医疗机构管理条例》第二十四条规定，任何单位或者个人，未取得《医疗机构执业许可证》，不得开展诊疗活动。《中华人民共和国执业医师法》第十四条规定，未经医师注册取得执业证书，不得从事相应的医疗、预防、保健业务；第三十九条规定，未经批准擅自开办医疗机构行医或者非医师行医的，由县级以上人民政府卫生行政部门予以取缔，没收其违法所得及其药品、器械，并处十万元以下的罚款。本案中，被告灌南县卫健委提供的证据能够证明原告管风楼在未取得医疗机构执业许可证、医师资格证书、医师执业证书的情况下，从事非法诊疗活动。灌南县卫健委作出的涉案处罚，认定事实清楚，证据确凿充分。被告灌南县卫健委在查处活动中，依法受理、调查取证并对原告履行了告知义务，告知原告拟作出行政处罚的事实、理由和依据，同时告知其有陈述申辩的权利，并按照制式文书形成笔录，依法作出涉案处罚决定书，程序合法。原告提出被告灌南县卫健委在行政处罚未举行听证的意见，根据《中华人民共和国行政处罚法》的规定，行政机关拟作出较大数额罚款的行政处罚时，当事人有要求听证的权利。《江苏省行政处罚听证程序规则（试行）》规定，较大数额罚款指对经营活动中的违法行为处以20000元以上的罚款。本案中，涉案罚款金额为19000元，被告灌南县卫健委未举行听证不违反法律规定。原告要求撤销涉案处罚决定书的诉讼请求不能成立，应当予以驳回。《无证行医查处工作规范》第十四条规定，需要登记保存的药品、器械等物品不宜当场清点的，监督人员可以使用《封条》先行封装，予以指定地点保存，并告知当事人限期到场拆封清点。当事人在规定的期限内不到场，作出证据先行登记保存决定的机关可以自行清点，不影响作出行政处罚决定。自行清点的，应当由两名以上监督人员实施，填写物品清单，并签名。根据上述规定，被告对原告的药品、器械进行证据先行登记保存，作出《证据先行登记保存决定书》、《证据先行登记保存处理决定书》，在通知原告，原告未到场的情况下，对涉案的药品、器械进行清点，并制作清点笔录，符合上述规范的规定，原告称被告未当场清点的意见，本院不予采纳。被告市卫健委依法受理原告的行政复议申请，及时向被告灌南县卫健委送达行政复议答复通知书，并在法定期限内作出涉案复议决定书，复议决定程序合法。原告要求撤销涉案复议决定书的诉讼请求，本院不予支持。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条的规定，判决如下： 驳回原告管风楼的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告管风楼承担（原告已预交）。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江苏省连云港市中级人民法院。同时根据国务院《诉讼费用交纳办法》的有关规定，向江苏省连云港市中级人民法院预交上诉案件受理费。 审 判 长  刘佃红 人民陪审员  于维雪 人民陪审员  孙林中 二〇二一年一月十八日 书 记 员  王静雯 法律条文 [一]、《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。 上诉须知 根据有关法律、法规和司法解释的规定，现将有关上诉事项告知如下： 当事人享有《中华人民共和国行政诉讼法》第五十八条、国务院《诉讼费用交纳办法》第二十二条、第四十八条规定的上诉及相关权利、义务。 上诉人上诉时未交纳上诉费的，应自递交上诉状之日起七日内交纳上诉案件受理费，同时将缴款凭证提交本院。逾期未交纳或者未将交纳凭证提交本院，亦未提出司法救助申请或者申请司法救助未获批准的，本院将依照最高人民法院《关于适用〈诉讼费用交纳办法〉的通知》第二条的规定，报连云港市中级人民法院裁定按自动撤回上诉处理。 本上诉须知与《催交上诉费通知》具有同等法律效力。