河南省郑州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫01行终831号上诉人（原审原告）新郑市绿保农业种植有限公司，住所地新郑市郭店镇小杨村。法定代表人张安五，执行董事。委托代理人季林，河南润之林律师事务所律师。上诉人（原审原告）张安五，男，1953年7月10日出生，汉族，住河南省上蔡县。委托代理人季林，河南润之林律师事务所律师。被上诉人（原审被告）新郑市郭店镇人民政府，住所地河南省新郑市郭店镇中心社区。法定代表人马举增，镇长。委托代理人左旭光，河南权辞律师事务所律师。委托代理人左睿峰，河南权辞律师事务所律师。被上诉人（原审第三人）刘全，男，1962年10月5日出生，汉族，住河南省新郑市。委托代理人孙兴克，上海市浩信（郑州）律师事务所律师。委托代理人冉留洋，上海市浩信（郑州）律师事务所律师。上诉人新郑市绿保农业种植有限公司（以下简称绿保公司）、张安五因诉被上诉人新郑市郭店镇人民政府（简称郭店镇政府）确认行政协议违法一案，不服河南省新郑市人民法院（2020）豫0184行初102号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组织了询问。上诉人绿保公司、张安五及委托代理人季林，被上诉人郭店镇政府的委托代理人左旭光、左睿峰，被上诉人的委托代理人孙兴克、冉留洋到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审审理查明：原告张安五诉被告刘全、郭店镇政府不当得利纠纷一案，河南省新郑市人民法院于2016年12月24日作出（2015）新民初字第1563号民事裁定，该裁定认定事实主要内容如下，2011年8月16日，甲方新郑市郭店镇小杨庄村民委员会（以下简称小杨庄村委会）第五组与乙方高乘晟合作社签订《土地出租合同》，合同落款处，甲方处加盖有小杨庄村委会公章及杨全州、杨炳州、孙中仁等23人签名，乙方处加盖有高乘晟合作社的公章及高政宇签名。2012年3月10日，高乘晟合作社（甲方）与何志鹏（乙方）就高乘晟合作社41、42、43、44、45、46、47、48、49、53、54、55、56、57、58、63、64、64、66、36、37号大棚增加建设工程之事签订《增建合同》，落款处加盖有高乘晟合作社公章及刘全的签名。2012年6月8日，高乘晟合作社出具证明，内容为由张安五工程队承建的大棚工程部初验，工程量计算如下：一、大棚全部工程工棚号22、23、24、25、26、27、28号共计柒个阳光温棚。二、二期工程从钢架到竣工，工棚号41、42、43、44、45、46、47、48、49、53、54、55、56、57、58、63、64、66、36、37计20个初验合格。三、具实结算，以合同为准。2012年9月15日，又出具工程款结算表，工程款总合计3489442.16元。2013年2月18日，高乘晟合作社法定代表人高彦出具承诺书，内容为“兹有：张安五承建的高乘晟合作社27个ZG-01节能日光温室蔬菜大棚，工程款计348.9442万元，因我合作社暂无力支付工程款，特自愿将张安五承建的27个ZG-01节能日光温室大棚的所有权抵付给张安五，以冲抵工程款，如遇大棚拆迁、租赁等因此产生的补偿或补助款项由张安五领取”。2014年5月8日，高乘晟合作社法定代表人高彦出具证明，内容为：“我合作社于2011年在郭店镇小杨庄村委会所建温棚114座（有棚号）因我合作社未有能力支付工程款，所建棚号为41、42、43、44、45、46、47、48、49、53、54、55、56、57、58、63、64、66、36、37、22、23、24、25、26、27、28号棚，系张安五出资所建，现温棚所属权应归张安五所有。2013年6月21日，出租方（甲方）小杨庄村委会与承租方（乙方）刘全签订《农村土地承包经营权出租合同》，约定甲方将小杨庄村五组347亩土地（即《土地出租合同》中的土地）出租给乙方从事蔬菜生产经营。在该合同落款处，加盖有小杨庄村委会公章及陈军营签名，加盖有绿保公司公章及刘全签名。同年9月23日，甲方小杨庄村委会与乙方刘全签订出租合同补充协议，主要内容为甲方将其郭店镇小杨庄村五组土地上所建设的126座蔬菜大棚及所有附属物的经营权、收益权归乙方。在该协议落款处，加盖有小杨庄村委会公章及陈军营签名，有刘全的签名。2013年10月12日，甲方刘全与乙方郭店镇政府签订《中华北路土地征收清表拆迁补偿协议》，约定根据中华北路建设指挥部2012年7月份普查结果，经甲方确认签字后甲方应拆除日光温室34栋面积为2.5万平方米，依照新郑市有关土地征收补偿之规定应补偿甲方每栋日光温室10万元，共计340万元；甲方同意新郑市有关土地征收补偿之规定计算，进行自拆或助拆，乙方同意按照要求两天内拆除到位奖励甲方20万元；乙方按照规定的补偿办法及拆迁的奖励办法及时对甲方进行补偿奖励，补偿及奖励合计360万元；乙方在签订协议甲方拆除到位5日内将甲方应得的补偿及奖励一次性打入甲方指定的账户等内容。根据《中华北路土地征收清表拆迁补偿清册》，每个日光温室（结构）补偿10万元，不包括青苗费和土地补偿费。同年10月23日，被告向刘全支付360万元。该案以“原告张安五提供的现有证据不足以证明其对涉案27座蔬菜大棚的拆迁补偿款享有请求权，故张安五不具备诉讼主体资格”为由，裁定驳回原告张安五的起诉。张安五不服河南省新郑市人民法院（2015）新民初字第1563号民事裁定，向河南省郑州市中级人民法院提起上诉，该院于2017年3月21日作出（2017）豫01民终4596号民事裁定，驳回上诉，维持原裁定。张安五不服河南省郑州市中级人民法院（2017）豫01民终4596号民事裁定，向河南省郑州市中级人民法院申请再审，该院于2017年8月18日作出（2017）豫01民申731号民事裁定，驳回张安五的再审申请。绿保公司、张安五诉郭店镇政府、第三人刘全行政赔偿一案，绿保公司、张安五要求判令郭店镇政府赔偿其补偿款及奖励360万元及利息，河南省郑州市惠济区人民法院于2018年12月12日作出（2018）豫0108行赔初11号行政赔偿裁定，以“被告为第三人发放补偿款所依据的《中华北路土地征收清表拆迁补偿协议》未经法定程序被确认违法”为由，驳回了二原告的起诉。另该裁定查明如下事实：被告绿保公司成立日期为2013年6月26日，原法定代表人为第三人刘全，2014年12月31日，法定代表人由刘全变更为张安五。2013年6月21日新郑市郭店镇小杨庄村民委员会与第三人刘全签订的《农村土地承包经营权出租合同》上加盖的绿保公司印章是后来补盖的。2013年至今涉案土地的土地流转款由第三人刘全个人向新郑市郭店镇小杨庄村民委员会第五村民组缴纳。本案中，二原告以被告与第三人签订的《中华北路土地征收清表拆迁补偿协议》协议内容未依法公告存在程序违法、签订主体违法、协议内容侵犯其二原告合法权益为由提起本案诉讼，要求确认涉案行政协议违法。原审法院认为：本案中，当事人争议焦点是被告与第三人签订的协议是否违法问题。首先，二原告以涉案行政协议内容未依法进行公告存在程序违法的情形，主张涉案行政协议签订程序违法。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。本案中，涉案行政协议并非被告需公告的内容，且二原告未提交证据证明被告与第三人签订的涉案行政协议存在其他程序违法的情形，故原审法院对其该项主张不予支持。其次，二原告以涉案行政协议内容侵害其对涉案大棚财产权利，主张涉案行政协议违法。二原告提交的现有证据不足以证明其对涉案27座蔬菜大棚的拆迁补偿款享有请求权以及该协议侵害其合法权益，故原审法院对其该项主张亦不予支持。再次，二原告以涉案行政协议签订主体违法，认为涉案大棚并非刘全所有，由其个人签订系主体违法。本案中，刘全于2013年6月21日与新郑市郭店镇小杨庄村民委员会签订的《农村土地承包经营权出租合同》，且绿保公司印章是后来补盖的，可以确定该出租合同产生于绿保公司成立之前，即可认定《农村土地承包经营权出租合同》的当事人系刘全并非绿保公司，故第三人与被告签订的《中华北路土地征收清表拆迁补偿协议》，并不存在主体违法的情形。退一步讲，即使涉案行政协议存在违法的情形，但违法只是影响协议效力的因素，其请求确认的“行政协议违法”并非是对行政协议效力的最终认定，故二原告确认行政协议违法无实际意义。张安五与绿保公司及刘全之间关于补偿款的纠纷，可通过其他途径予以解决。关于被告主张二原告存在重复诉讼的问题，但二原告本案所诉与前（2018）豫0108行赔初11号行政赔偿案件诉讼请求并不一致，故不存在重复诉讼的情形。二原告所诉涉案行政协议签订于2013年10月12日，根据当时有效的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。为主张其对涉案大棚补偿款的相关权益，二原告未停止诉讼，且本诉亦由（2018）豫0108行赔初11号行政赔偿案件而来，亦不存在超过2年起诉期限。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决如下：驳回原告新郑市绿保农业种植有限公司、张安五的诉讼请求。案件受理费50元，由原告新郑市绿保农业种植有限公司、张安五负担。上诉人绿保公司、张安五不服，上诉称：一、本案不仅涉及到集体耕地征收，还涉及土地上建筑物，也就是涉案温室大棚的拆迁补偿安置，土地是村集体所有的，由村集体成员、村民承包耕种，先是租给新郑市高盛盛种植专业合作社建设涉案温室大棚，后又流转给上诉人也就是一审原告新郑市绿保农业种植有限公司用于生产经营。涉案温室大棚，新郑市高乘盛种植专业合作社作为涉案温室大棚的建设者与所有者，自愿以大棚抵债是合法的，没有违反任何法律强制性规定。上诉人张安五因抵债行为当然获得涉案温室大棚的所有权。根据我国土地管理法及国务院关于深化改革严格土地管理的规定，国发土资发﹝2004﹞28号国土资源部《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》，国土资发﹝2004﹞238号国土资源听证规定，国土资源令第22号，还有征用土地公告办法国土资源部令第10号土地管理法实施条例等规定，征地拆迁补偿安置流程，有征地告知、现状调查及确认。征询意见，组织征地听证，征地材料的组织审核及上报，征地的审核和报批，发布征收土地公告，办理补偿登记拟定和公布征地补偿安置方案，举行听证，批准征地补偿安置方案，实施征地交付土地等，显然当地有关部门没有按照相关规定进行。另外被上诉人新郑市郭店镇人民政府作为没有资格签订中华北路土地征收清表拆迁补偿协议，其不是合格级别的人民政府，也不是国土资源主管部门。上诉人诉请是否有实际意义，首先是由当事人来衡量评价，征地行为违法不公开等情形，才导致在上诉人不知情的情况下，被上诉人与第三人签订了《中华北路土地征收清表拆迁补偿协议》。二、刘全明知被拆迁大棚不是他一个人建的，并承认大棚的补偿款奖金没有通知所建大棚的施工方，也就是包括本案的上诉人。三、绿保公司成立后是刘全掌管公司印章。在《农村土地承包经营权出租合同》上加盖公司的印章，刘全是同意的，他也是知情的。四、与村委会签订《农村土地承包经营权出租合同》，是刘全、王礼朋、张安五三个股东商量同意的，是共同的意愿，不是刘全一个人的意思。五、刘全也认可涉案补偿款奖金暂时不能分，要用在公司运营及施工队身上。被上诉人郭店镇政府答辩称：上诉人与刘全原系合伙关系，因此本案不属于行政案件，应当属于上诉人与刘全之间的民事纠纷，在本案中应当依法驳回上诉人的上诉请求。同时被上诉人在一审中也提交了数份判决书，予以证实上诉人与刘全相关的民事纠纷已经依法判决。上诉人在本案中的起诉没有任何的事实及法律依据。一审法院判决合理合法，请求二审法院依法驳回上诉人的上诉请求。被上诉人刘全答辩称：一审判决认定事实清楚，适用法律正确，说理充分，应予维持原判，驳回上诉人的上诉请求。上诉人上诉的事实与理由明显与已生效的判决书所确认的事实相悖，上诉理由与事实不能成立。上诉人在上诉中称在上诉人不知道的情况下，郭店镇政府与刘全签订拆迁补偿协议，完全与事实相悖。二审经审理查明，上诉人除对一审认定“2013年至今涉案土地的土地流转款由第三人刘全个人向新郑市郭店镇小杨庄村民委员会第五村民组缴纳”的事实存在异议外，对一审认定的其他事实无异议，本院予以确认。对上诉人提出异议的事实，经审查被上诉人刘全一审所提交的证据，显示自2013年以来的土地流转款均由刘全本人缴纳，故一审认定上述事实符合证据所体现的事实。上诉人主张该事实错误，无证据支持，本院不予采纳。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定第三项规定，提起诉讼有具体的诉讼请求和事实根据。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第九条规定，在行政协议案件中，行政诉讼法第四十九条第三项规定的“有具体的诉讼请求”是指：（一）请求判决撤销行政机关变更、解除行政协议的行政行为，或者确认该行政行为违法；（二）请求判决行政机关依法履行或者按照行政协议约定履行义务；（三）请求判决确认行政协议的效力；（四）请求判决行政机关依法或者按照约定订立行政协议；（五）请求判决撤销、解除行政协议；（六）请求判决行政机关赔偿或者补偿；（七）其他有关行政协议的订立、履行、变更、终止等诉讼请求。本案原告要求确认涉案行政协议违法，不属于上述司法解释所列明的“具体诉讼请求”，应属于诉讼请求不明确。一审应当给予指导和释明，要求上诉人进一步明确诉讼请求。此外，本案一审未予指导和释明，程序存在瑕疵，二审予以指正。在上诉人诉讼请求不明确的情况下，一审根据其起诉理由将其确定其诉请是对协议的订立、履行行为，并就此进行了审查。根据上诉人起诉的理由看，其认为涉案的行政协议中包含了应当属于上诉人的拆迁利益，故对郭店镇政府依据该协议将附属物补偿款支付给刘全的行为不服。但从在案证据看，相关民事案件中，张安五同样主张涉案协议包含其27座大棚，该大棚系高乘盛合作社抵扣其工程款，其应当得到27个大棚的拆迁补偿款。该生效民事裁定认为张安五并没有证据证明在郭店镇小杨庄村民委员会与刘全签订协议时，高乘盛合作社告知小杨庄村委会，其已将27个蔬菜大棚抵扣工程款的事实。故该裁定以张安五提供的现有证据不足以证明其对涉案27座大棚的拆迁补偿款享有请求权为由，驳回张安五的起诉。本案中，上诉人基于与上述民事案件基本相同的事实和理由，主张涉案协议包含了上诉人所有的27座大棚的拆迁补偿利益，受上述生效裁判的羁束，本院不予认定，其因此主张涉案协议的订立和履行行为违法，理由不能成立，故一审驳回上诉人的诉讼请求，并未影响上诉人的实体权益，故二审从减少当事人诉累的角度出发，不再因为上诉人诉讼请求不明确而发回一审重新审理。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审诉讼费50元，由上诉人绿保公司和张安五各承担25元。本判决为终审判决。审判长  何信丽审判员  刘紫娟审判员  侯 贇二〇二一年一月十五日书记员  韩亚蕊