江苏省无锡市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏02行终270号 上诉人（原审原告）孟国新，男，1965年9月30日生，汉族，住宜兴市。 委托代理人高卓，江苏磊安律师事务所律师。 委托代理人周洁，江苏磊安律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）宜兴市自然资源和规划局，住所地宜兴市宜城街道解放东路**。 法定代表人黄朝奎，该局局长。 委托代理人俞琳，该局工作人员。 委托代理人张锦超，江苏天哲（宜兴）律师事务所律师。 原审第三人宜兴市宏大陶瓷有限公司，住，住所地宜兴市丁蜀镇陶渊村/div> 法定代表人李洪军，该公司执行董事。 委托代理人顾卫康，江苏金陶都律师事务所律师。 上诉人孟国新因与被上诉人宜兴市自然资源和规划局（以下简称宜兴自然资源规划局）、原审第三人宜兴市宏大陶瓷有限公司（以下简称宏大公司）土地行政登记一案，不服江阴市人民法院(2020)苏0281行初33号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年10月10日立案受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 原审法院认定的事实：2015年5月25日，宏大公司向宜兴自然资源规划局（原宜兴市国土资源局）申请土地登记并提交宜土建补（2002）第330号批文（以下简称330号批文）、宜集建（91）字第000868号土地证（以下简称868号土地证）、集体建设用地使用权租赁合同等材料。根据330号批文可明确，原宜兴市国土资源局同意宏大公司（原宜兴市宏大陶瓷厂，以下简称宏大陶瓷厂））使用所在陶渊村非耕地3.328亩，折合面积为2218.78平米；根据868号土地证可明确，原土地使用者为宜兴市洑东炉用材料厂（后变更为宏大陶瓷厂），土地坐落于陶渊村，登记面积为2741.95平米。原宜兴市国土资源局收到上述登记申请后，经地籍调查，于同年6月25日颁发宜集用（2015）第700607号集体建设用地使用权证，登记使用权面积为4737.6平米，该登记面积中包括了案涉争议土地，土地上的两幢厂房目前由孟国新实际占有使用。 原审法院另查明：孟国新为证明其对案涉争议土地享有合法产权，向原审法院提交了孟国新与崔法春签订的委托协议、收条、宜兴市东苑工艺陶瓷厂（以下简称东苑陶瓷厂）与宏大陶瓷厂签订的厂房转让协议、集体土地使用权租赁合同。 2005年6月1日，孟国新作为甲方，宏大陶瓷厂（崔法春）作为乙方签订的委托协议载明以下事项：甲方委托乙方出面代为收购东苑陶瓷厂两幢厂房，约面积550平米，13间含厕所。乙方与东苑陶瓷厂签订的《厂房转让协议》中的权利义务由甲方享有和承担。同时明确，厂房转让款79000元甲方已于2005年5月30日支付给乙方。乙方从东苑陶瓷厂受让厂房后，转让给甲方，甲方对该厂房享有完全的所有权，如日后条件成熟，甲方需办理房屋产权证和土地使用证等事宜乙方应协助等。 同日，东苑陶瓷厂作为甲方，宏大陶瓷厂作为乙方签订厂房转让协议，约定甲方将两幢老厂房（13间，约550平米）一次性转让给乙方，转让费总计为79000元。协议明确了厂房位置及款项、房屋交付方式，同时明确甲方没有土地证，今后国家、地、地方府收土地费用时乙方自己负担。 根据孟国新提供的两份集体土地使用权租赁合同显示，2015年1月1日，孟国新所经营的宜兴市国新陶瓷原料经营部与陶渊村村民委员会（以下简称陶渊村委）签订集体土地使用权租赁合同，约定村委出租给经营部位于茶场新村660平方米工业土地，租赁期限自2015年1月1日至2016年12月31日，租金为每年4620元；2017年1月1日，孟国新与陶渊村委继续签订集体土地使用权租赁合同，约定租赁期限从2017年1月1日起至2019年12月31日，租赁土地位置、面积、租金均与上一份合同一致。宏大陶瓷厂提供了陶渊村出具的2015年至2019年四年土地租金收据。 原审法院认为，《不动产登记暂行条例》（以下简称《暂行条例》）第七条规定，不动产登记由不动产所在地的县级人民政府不动产登记机构办理。各方当事人对宜兴自然资源规划局具有作出案涉集体建设用地使用权登记的职权不持异议，法院对此予以确认。 《暂行条例》第十六条规定，申请人申请不动产登记，应当提交以下材料，并对申请材料的真实性负责：1、登记申请书；2、申请人、代理人身份证明材料、授权委托书；3、相关的不动产权属来源证明材料，登记原因证明文件、不动产权属证书；4、不动产界址、空间界址、面积等材料；5、与他人利害关系的说明材料；6、法律法规规定所需其他材料。《不动产登记暂行条例实施细则》（以下简称《实施细则》）对申请集体建设用地使用权登记所需材料进一步明确，包括批准用地的文件等土地权属来源材料、建设工程符合规划的材料、权籍调查表、宗地图、房屋平面图以及宗地界址点坐标等有关不动产界址、面积材料等。不动产登记机构受理登记申请后，应当根据《暂行条例》第十八条、《实施细则》第十五条的规定对申请进行查验，查验内容包括审查申请人手续是否齐全合规、权属来源材料与申请登记内容是否一致、不动产界址、空间界限、面积等权籍调查成果是否完备，权属是否清楚、界址是否清晰、面积是否准确，完税凭证是否齐全等。登记机关如果认为需要实地查看的，可以对不动产进行实地查看。对于权属可能存在争议的，或者涉及他人利害关系的登记申请，不动产登记机构可以向申请人、利害关系人或者有关单位进行调查。不动产登记机构受理申请后，应该在30个工作日内办结不动产登记手续，向申请人核发不动产权属证书或者登记证明。据此可知，申请人在申请不动产登记时应当对提交材料的真实性负责，并确保权属明晰。而作为不动产登记机关，应当严格按照相关法律法规对于不动产登记的程序规定要求，尽到合理审慎的审查义务，依法登记。 本案中，宏大公司于2015年5月25日向宜兴自然资源规划局申请集体建设用地使用权登记，并提交了土地登记申请书、330号批文及868号土地证、集体建设用地租赁合同、身份证明材料、完税凭证、红线图、宗地图等申请所需材料，申请材料齐全。宜兴自然资源规划局受理申请后，依法展开地籍调查并形成地籍调查表，在调查时由陶渊村崔益龙等人作为指界人明确了界址，由勘丈员采用全站仪全解析法测量土地，经调查确认权源合法，界址清楚，面积准确。在地籍调查过程中，未有证据反映有利害关系人或其他人员主张相应权利。宜兴自然资源规划局经审查认为，申请登记宗地界址清楚、面积准确，土地使用权取得符合法律规定，于2015年6月25日予以登记，颁发宜集用（2015）第700607号集体建设用地使用权登记证。宜兴自然资源规划局办理登记已尽到了合理审慎的审查义务，登记程序符合法律法规规定，登记行为合法有效。孟国新为证明其对争议土地享有相应权利，提供了委托协议、厂房转让协议、租赁合同等证据，但委托协议与厂房转让协议均未涉及案涉土地权属问题，集体土地使用权租赁合同中也无法看出确切的租赁土地位置，且合同已于2019年12月31日到期。因此，孟国新以案涉土地使用权系其所有为由要求撤销登记，没有事实和法律依据。 综上，宜兴自然资源规划局所作集体建设用地使用权登记行为合法有效，孟国新要求撤销登记的理由不能成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回孟国新的诉讼请求。 上诉人孟国新上诉称，一、程序合法不能等同于实体合法。原审法院认为，被上诉人已经尽到了合理审慎的审查义务，登记程序符合法律规定，登记行为合法有效。但是，登记行为合法有效即包括事实的合法有效，又包括程序的合法有效。程序的合法不能等同于事实的合法。被上诉人的确进行了合理审查，但是在××村委互相串通的情况下，给了被上诉人错误引导，从而作出错误判断，导致被上诉人作出了错误行政行为。陶渊村委一地两租、村长崔益龙错误指认界址这些隐形的阴谋，被上诉人在审查之初是无法辨认的，从而才出现表面程序合法的结果。但是，自第三人宏大陶瓷厂诉宜兴市国新陶瓷原料经营部排除妨害纠纷【（2019）苏0282）民初8056号】后，上诉人得知自己的合法权益遭到侵犯，即多次向被上诉人反映该行政行为存在事实错误，请求撤销，但被上诉人已经明知涉案土地使用权存在争议的情况下却不采取任何措施，一直不予理睬。二、相关案件已经确认涉案行政行为存在事实违法。宏大公司正是依据被上诉人发的宜集用（2015）第700607号集体建设用地使用权登记证，向上诉人经营的经营部提起排除妨害请求权。在证据确凿的情况下，一审法院不经实地勘查，仅以“集体土地使用权租赁合同中也无法看出确切的租赁土地位置”为由，反而认定被上诉人行政行为合法。三、租赁合同到期并不意味着此前的行政行为合法，错误行为理应得到纠正。首先，上诉人与陶渊村委签订的土地租赁合同的确于2019年12月31日到期，但合同到期同样不意味着先前的行政行为合法。如果以这种逻辑处理问题，那么时间就可以解决一切问题。上诉人认为，陶渊村委确系一地两租、村长崔益龙故意错误指认界址，被上诉人了解上述事实以后，应该撤销原有的不当行政行为，同时作为行政管理机关，仍应承担社会管理职责，理应向陶渊村委以及村主任崔益龙的违法、不当行为作出相应处理，或者移交有关部门进行处理。一审法院不能简单因合同已到期即认可先前行政行为是合法的，错误行为理应得到纠正。其次，即使合同到期，作为实际承租人和使用人，上诉人仍然具有优先承租的权利，一审法院不能仅凭合同到期，简单认定上诉人已经丧失了撤销登记的请求权。综上所述，一审判决认定事实不清，错误判决，上诉人依法提起上诉，请求二审法院依法改判或发回重审。 被上诉人宜兴自然资源规划局答辩称，一、孟国新主体不适格。孟国新主张其委托宏大陶瓷厂崔法春向东苑陶瓷厂购买厂房及案涉土地，但根据相关证据，案涉厂房是东苑陶瓷厂与宏大陶瓷厂之间签订《厂房转让协议》，不存在“委托购买”情形，协议也未涉及土地使用权。孟国新与陶渊村委签订的集体土地使用权租赁合同未按照规定至行政主管部门办理登记，宏大公司与村委签订的合同依法进行了登记领证。二、孟国新起诉已过起诉期限。案涉土地使用权登记行为发生在2015年，孟国新最迟在2019年2月13日就知晓了该登记行为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十四条的规定，孟国新提起的本次诉讼已超过起诉期限。三、被上诉人登记行为程序合法、材料齐全，并无过错。宏大公司于2015年5月25日申请土地使用权登记，被上诉人依法受理审核，相关登记资料齐全，被上诉人予以登记发证，登记程序合法，并无不当。四、本案纠纷系孟国新与宏大公司之间关于土地使用权权属民事争议，并非行政登记纠纷行政案件。综上，孟国新提起本次诉讼主体不适格，且超过了起诉期限，被上诉人登记行为材料齐全、程序合法，请求驳回孟国新的起诉。 原审第三人宏大公司答辩称，主要针对上诉人上诉状当中提到的所谓的陶渊村委一地两租、错误指认这个问题。在一审法院的开庭笔录第11页，审判员问孟国新在2015年之前有无与村里签订协议？孟国新回答2015年以前没有签订协议，以前都是交给宏大公司，崔法春帮其代交纳每年5000元，这个说明三点内容：第一，2015年以前是宏大公司向陶渊村委租赁土地，并每年向村里缴纳土地租金；第二，宏大公司将租赁土地的一部分转租给孟国新，并向孟国新收取转租部分的土地租金；第三，2015年宏大公司以原租赁土地申请集体土地使用权登记，该租赁土地包含了孟国新转租部分。陶渊村委以原租赁土地界址予以指认，不存在上诉人所谓的错误指认。另外，2015年后上诉人与陶渊村委签订的土地租赁合同，无法看出确切的租赁土地位置，故不存在上诉人所谓的一地两租。综上，宏大公司请求二审法院，驳回上诉、维持原判。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的基本一致，本院依法予以确认。 二审另查明：2015年5月1日陶渊村委（甲方）与宜兴市国新陶瓷原料经营部（乙方即孟国新）签订的集体土地使用权租赁合同第八条约定“本合同签订之日起30日内，乙方应持本合同及当年度土地租金交付凭证、其他有关证明文件，向市国土管理部门申请办理租赁土地使用权登记，领取《集体土地使用证》”，但孟国新未按该合同的约定去申请办理租赁土地使用权登记。陶渊村委（甲方）与宜兴市国新陶瓷原料经营部（乙方即孟国新）每年一签的集体土地使用权租赁合同于2019年12月31日到期后，陶渊村委未再与宜兴市国新陶瓷原料经营部（乙方即孟国新）签订集体土地使用权租赁合同。 宏大公司于2015年5月25日向宜兴自然资源规划局申请集体建设用地使用权登记时，提交了土地登记申请书、330号批文及868号土地证、集体建设用地租赁合同、身份证明材料、完税凭证、红线图、宗地图、工商材料等，宜兴自然资源规划局受理申请后，开展了地籍调查并形成地籍调查表，在调查时由陶渊村委有关领导作为指界人明确了界址，由勘丈员采用全站仪全解析法测量土地。 2020年10月2日，孟国新向本院提交调查申请书，认为宜兴市纪律检查委员会（以下简称宜兴市纪委）曾就宜兴自然资源规划局违法违规行政、陶渊村委一地两租问题作了相关调查，申请本院对宜兴市纪委的相关资料进行调查取证。本院于同年12月3日向宜兴市纪委发出调查取证函,主要内容载明“我院在审理上诉人孟国新与被上诉人宜兴市自然资源规划局、宏大公司土地行政登记一案中，因上诉人孟国新向我院申请调取相关证据，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第二十二条、第二十五条的规定，我院需向贵单位调取涉及该案有关孟国新、宜兴自然资源规划局、宏大公司、陶渊村委等（包括相关人员）的材料，请贵单位在有关材料复印件上盖好印章后寄我院联系人，多谢贵单位对我院工作的大力支持与配合！”。宜兴市纪委于同年12月3日复函本院，主要内容载明“你院（2020）苏02行终270号函已收悉，我委有关涉及孟国新、宜兴自然资源规划局、宏大公司、陶渊村委及相关人员材料的案件当前尚处于审理阶段，故暂无法提供相关材料，敬请谅解”。 二审另查明的事实，有集体土地使用权租赁合同、一审庭审笔录、调查申请书、调查取证函、复函等在卷佐证。 本院认为，《中华人民共和国物权法》第十一条规定，当事人申请登记，应当根据不同登记事项提供权属证明和不动产界址、面积等必要材料。第十二条规定，登记机构应当履行下列职责：（一）查验申请人提供的权属证明和其他必要材料；（二）就有关登记事项询问申请人；（三）如实、及时登记有关事项；（四）法律、行政法规规定的其他职责。申请登记的不动产的有关情况需要进一步证明的，登记机构可以要求申请人补充材料，必要时可以实地查看。《暂行条例》第十六条规定，申请人申请不动产登记，应当提交以下材料，并对申请材料的真实性负责：1、登记申请书；2、申请人、代理人身份证明材料、授权委托书；3、相关的不动产权属来源证明材料，登记原因证明文件、不动产权属证书；4、不动产界址、空间界址、面积等材料；5、与他人利害关系的说明材料；6、法律法规规定所需其他材料。第十八条规定，不动产登记机构受理不动产登记申请的，应当按照下列要求进行查验：（一）不动产界址、空间界限、面积等材料与申请登记的不动产状况是否一致；（二）有关证明材料、文件与申请登记的内容是否一致；（三）登记申请是否违反法律、行政法规规定。第二十条规定，不动产登记机构应当自受理登记申请之日起30个工作日内办结不动产登记手续，法律另有规定的除外。《实施细则》第十五条规定，不动产登记机构受理不动产登记申请后，还应当对下列内容进行查验：（一）申请人、委托代理人身份证明材料以及授权委托书与申请主体是否一致；（二）权属来源材料或者登记原因文件与申请登记的内容是否一致；（三）不动产界址、空间界限、面积等权籍调查成果是否完备，权属是否清楚、界址是否清晰、面积是否准确；（四）法律、行政法规规定的完税或者缴费凭证是否齐全。根据上述法律、行政法规、规章可知，申请人在申请不动产登记时应当对提交材料的真实性负责，并确保权属明晰。而作为不动产登记机关，应当严格按照相关法律法规对于不动产登记的程序规定要求，尽到合理审慎的审查义务，依法登记。 本案中，宏大公司于2015年5月25日向宜兴自然资源规划局申请集体建设用地使用权登记，并提交了土地登记申请书、330号批文及868号土地证、集体建设用地租赁合同、身份证明材料、完税凭证、红线图、宗地图、工商材料等申请所需材料，申请材料齐全。宜兴自然资源规划局受理申请后，依法展开地籍调查并形成地籍调查表，在调查时由陶渊村委有关领导作为指界人明确了界址，由勘丈员采用全站仪全解析法测量土地，经调查确认权源合法，界址清楚，面积准确。在地籍调查过程中，未有证据反映有利害关系人或其他人员主张相应权利。宜兴自然资源规划局经审查认为，申请登记宗地界址清楚、面积准确，土地使用权取得符合法律规定，于2015年6月25日予以登记，颁发宜集用（2015）第700607号集体建设用地使用权登记证。宜兴自然资源规划局办理登记已尽到了合理审慎的审查义务，登记程序符合上述法律、行政法规、规章的有关规定，登记行为合法有效。 孟国新为证明其对争议土地享有相应权利，虽提供了委托协议、厂房转让协议、租赁合同等证据，但委托协议与厂房转让协议中只明确了两幢厂房转让费79000元，并未明确转让费79000元中包括了案涉土地权属问题，孟国新也未按照2015年5月1日签订的集体土地使用权租赁合同第八条的约定，在签订之日起30日内去申请办理租赁土地使用权登记，加上集体土地使用权租赁合同于2019年12月31日到期后，陶渊村委未再与其续订租赁合同。因此，孟国新以其对案涉土地享有相应权利为由要求撤销登记，依据不足。 综上，一审法院认定事实基本清楚，适用法律正确，程序合法，本院对上诉人孟国新的上诉请求不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人孟国新负担。 本判决为终审判决。 审判长  彭国顺 审判员  卢文兵 审判员  崔晓萌 二〇二一年一月七日 书记员  张玲玲