江苏省连云港经济技术开发区人民法院 行 政 裁 定 书 (2020)苏0791行初363号 原告：何宜军，男，1977年12月18日出生，汉族，住连云港市赣榆区。 委托诉讼代理人：张贵，江苏云台山律师事务所律师。 被告：连云港市赣榆区自然资源和规划局，住所地连云港市赣榆区青口镇华中路**。 法定代表人：李政，局长。 出庭负责人：汪官洲，副局长。 委托诉讼代理人：孟庆阳，江苏四季青律师事务所律师。 第三人：连云港市赣榆区沙河镇水利管理服务站，住，住所地连云港市赣榆区沙河镇驻地/div> 法定代表人：车飞，站长。 委托诉讼代理人：于迎节、魏霞，江苏瑞里特律师事务所律师。 第三人：连云港新贵源置业发展有限公司，住，住所地连云港市赣榆区沙河镇西北村/div> 法定代表人：朱磊，执行董事。 委托诉讼代理人：郭中方、王广凤，江苏田湾律师事务所律师。 原告何宜军诉被告连云港市赣榆区自然资源和规划局(以下简称赣榆区资源局)、第三人连云港市赣榆区沙河镇水利管理服务站（以下简称沙河水利站）、连云港新贵源置业发展有限公司（以下简称新贵源公司）国有建设用地使用权出让协议纠纷一案，本院于2020年9月25日收到原告向本院邮寄的起诉状，于2020年9月28日立案，于法定期限内向被告、第三人送达了起诉状副本及应诉通知书、举证通知书等，本院依法组成合议庭，于2020年11月3日公开开庭审理了本案。原告何宜军及其委托诉讼代理人张贵、被告赣榆区资源局的委托诉讼代理人孟庆阳、第三人沙河水利站的委托诉讼代理人于迎节、第三人新贵源公司的委托诉讼代理人王广凤到庭参加诉讼，赣榆区资源局汪官洲副局长出庭应诉。本案现已审理终结。 2019年5月27日，甲方赣榆区资源局与乙方新贵源公司签订国有建设用地使用权出让合同。双方约定甲方将坐落于赣榆区沙河镇解放路南侧、武陵路西侧，宗地编号为NO.2018G25、宗地面积13632平方米的国有建设用地使用权出让给乙方。合同还约定了其他内容。 原告何宜军诉讼请求：1、判决撤销被告与第三人新贵源公司签订的国有建设用地出让合同；2、撤销被告向第三人新贵源公司核发的不动产权证书；3、判决被告将涉案地块中原沙河水利站的1300平方米土地使用权以招拍挂价格出让给原告。由被告承担诉讼费用。事实和理由：原告与第三人沙河水利站于2007年6月29日就其现有的仓库及场地达成租赁协议，租期十年，在2014年9月达成补充协议，延长租期到2019年6月30日。双方在协议中约定：合同期满后采取公开招标方式发包该项资产，同等条件下原告享有优先权。原告投资450余万元将院内池塘填平、在租赁的场地上修建了办公室、仓库、厂房、安装生产设备，一直正常经营。2020年7月20日，原告通过信访得知，在原告与第三人沙河水利站合同到期前的2018年12月24日，被告将包含原告厂房占地的沙河镇解放路南侧、武陵路西侧的13632平方米土地整体出让给第三人新贵源公司，被告出让合同上注明出让的是净地，但事实上部分土地上尚有原告经营的米厂和厂房。被告在没有现场调查的情况下，未对原告进行征收补偿就将包含原告正常经营的米厂所在地块进行出让，严重损害原告的合法权益。并且，被告出让涉案土地也侵害了原告的优先购买权。特提起诉讼，请求支持原告诉讼请求。经本院释明后，原告撤回第二、三项诉讼请求。 原告向本院提交了以下证据： 1、照片1张（2011年9月23日），证明当时涉案地块大部分是一个水塘，原告填平后新建厂房，有大额投入。 2、租赁协议及补充协议，证明涉案的地块租期截止时间是2019年6月30日，协议中约定相关资产后续优先由原告购买。 3、网上截图一张，证明涉案地块在网上招拍挂环节写的是净地出让，实际原告所使用的地块是正常经营的米厂，并非是净地，也证明第三人有可能存在低价购地行为。 4、（2020）苏0707民初210号民事判决书，证明原告的租赁合同真实。 5、行政程序处理决定书以及不予受理决定书，证明2020年7月20日被告建议原告提出复议或者行政诉讼，以及2020年9月14日连云港市自然资源和规划局向原告出具了不予受理决定书。 被告赣榆区资源局答辩称：1、原告要求撤销答辩人与第三人新贵源公司签订的国有建设用地使用权出让合同无事实和法律依据。2018年11月23日，答辩人向赣榆区政府请示，拟公开出让包括原沙河镇建筑公司、沙河水利站地块（编号NO.2018G25）在内的10宗国有建设用地使用权，赣榆区政府于2018年11月26日批准同意。11月24日，答辩人发布挂牌出让公告，新贵源公司参与竞买，于12月24日竞得NO.2018G25号地块，答辩人于2018年12月29日向新贵源公司出具成交确认书。2019年5月27日，双方签订出让合同。答辩人与新贵源公司签订的合同，事实清楚，程序合法。2、原告要求将其中沙河水利站原使用的1300平方米土地使用权以招拍挂同等价格出让给原告无法律依据。沙河水利站原使用的是划拨国有土地使用权。2018年3月20日，沙河镇政府向赣榆区政府请示，拟对包括沙河水利站使用地块在内的3宗地块进行商住开发，并进行挂牌出让，沙河镇政府另行选址建设水利站。根据沙河镇政府与赣榆区水利局签订的征地拆迁补偿协议，沙河镇政府已经对水利站地块进行了拆迁补偿，并将地块收回。涉及原告的有关问题应由其与沙河镇政府处理。请求驳回原告的诉讼请求。 被告向本院提交了以下证据和法律法规依据： 1、赣国土资发[2018]101号《关于2018年第二期拟收回并公开出让国有建设用地使用权的请示》，证明被告向区政府请示拟公开出让包括编号NO.2018G25地块的在内的10宗国有建设用地使用权。 2、赣榆区政府341号办文单，证明区政府批准同意被告的请示。 3、赣网挂经[2018]02号《连云港市赣榆区国土资源局国有建设用地使用权挂牌出让公告》，证明2018年11月24日，被告将包括编号NO.2018G25地块在内的10宗国有建设用地使用权发布挂牌出让公告。 4、国有建设用地使用权网上交易竞买申请书，证明新贵源公司申请参与竞买编号NO.2018G25地块。 5、国有建设用地使用权网上交易成交通知书，证明新贵源公司竞得编号NO.2018G25地块。 6、成交确认书，证明被告与新贵源公司签署成交确认书。 7、国有建设用地使用权出让合同，证明被告与新贵源公司依法签订国有建设用地使用权出让合同。 8、赣自然资建[2019]25号《关于连云港新贵源置业发展有限公司受让NO.2018G25地块国有建设用地使用权的批复》，证明赣榆区政府批准同意将编号NO.2018G25地块的国有建设用地使用权出让给新贵源公司。 9、关于沙河建筑公司等3宗地块规划出让的请示，证明2018年3月20日赣榆区沙河镇政府向区政府请示，拟对包括沙河水利站原地块在内的3宗地块进行商住开发利用，并进行挂牌出让，沙河镇政府另行选址新建水利站。 10、征地拆迁补偿协议书，证明沙河镇政府对水利站地块进行补偿，将水利站地块收回并交给被告挂牌出让。 11、承诺书，证明沙河镇政府向被告出具承诺书，由其负责编号NO.2018G25地块内的征地、安置补偿、建筑物拆除、杆线迁移及土地清场等事宜。 法律法规： 1、《中华人民共和国土地管理法》。 2、《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》。 第三人沙河水利站述称：1、原告与沙河水利站签订的租赁合同在2019年6月30日到期，目前原告仍占用涉案土地，原告早就知道包括涉案土地在内的沙河镇3宗土地由被告进行招拍挂出让，且拍卖已经完成，原告应当撤离。2、原告在涉案土地上新建的钢结构仓库等属于非法建筑，已经过法院确认。3、根据镇区规划，原告租赁的场地与沙河水利站其他土地以及沙河镇建筑公司的地块是整体出让、整体开发，原告要求单独摘出其承租的部分出让给原告，不符合在同等条件下享有优先权的条件。另外，原告作为个人也没有房地产开发资质，不符合该地块出让的用途性质。 沙河水利站向本院提交了连云港市中级法院（2020）苏07民终2346号民事判决书，证明原告至少在2019年5月21日之前就知道涉案土地经过招拍挂，其在涉案土地上建设的是违法建筑。 第三人新贵源公司述称：1、新贵源公司合法受让涉案土地，我公司通过参与被告招拍挂程序，并以最高价竞得编号NO.2018G25号土地使用权，并依法和被告签订国有建设用地使用权出让合同，该合同真实、合法有效。并且，我公司作为善意第三人已经和被告签订合同，支付土地出让金，办理了不动产权登记，该合同依法应当受到法律保护，原告要求撤销没有事实和法律依据。2、涉案土地不是第三人沙河水利站对外出让的，而是政府按照法律规定行使的国有土地使用权出让活动，涉案出让土地为大宗土地使用权，原告租赁的只是其中的部分划拨土地使用权，原告对整块宗地的土地使用权不享有优先购买权。3、原告已经以实际行为放弃所享有的优先权。原告与沙河水利站租赁合同纠纷一案，连云港市中级法院生效判决认定，在租赁合同期满前……原告在明知大宗土地进行招拍挂的情况下，没有参与竞标。即使如原告所说其享有优先权，其实际行为已经予以放弃。4、对于原告增加的诉讼请求，不符合行政诉讼一个行为一个诉讼的受案原则，其次我公司依法取得受让地块的土地使用权，并依法办理不动产登记，原告要求撤销没有事实和法律依据。 新贵源公司向本院提交了下列证据： 1、成交确认书。 2、土地使用权出让合同。 3、连云港市中级法院（2020）苏07民终2346号民事判决书。 综合证明新贵源公司参与竞拍成功，与被告签订了土地使用权出让合同。原告明知包括其租赁的土地在内的整宗土地挂牌出让未参与竞拍，即使其享有优先权也放弃了。 经审理查明，2007年6月29日，甲方沙河水利站与乙方何宜军签订租赁合同，约定沙河水利站将其仓库五间及场地出租给何宜军，承租期限自2007年7月1日起至2017年6月30日。2013年，何宜军在未与沙河水利站达成协议的情况下将仓库五间改建成钢结构。经协商，双方于2014年9月4日签订补充协议，约定因何宜军未经同意将原合同中约定的五间厂房拆除，由何宜军向沙河水利站补偿现金4000元。旧房拆除后，沙河水利站同意何宜军自费在水利站北院墙东侧建设办公室一处、仓库一处、厂房一处。补充协议还约定租赁期限延长至2019年6月30日止。双方特别约定：本协议约定的合同期满后，沙河水利站将采取公开竞标方式发包该项资产，同等条件下何宜军享有优先权。如何宜军无意愿续租，应在协议期满前30日内通知沙河水利站，何宜军将自建的办公室、仓库、厂房、机器设备等设施可以自行自费拆除，并在协议期满后30日内搬离，否则视为何宜军自愿放弃，沙河水利站有权处理。何宜军在租赁的场地上经营米厂。 2018年3月20日，沙河镇政府向赣榆区政府提交请示，请示将沙河镇的3宗地块进行商住开发，其中包括沙河水利站使用地块，土地面积5090.5平方米，用途为综合机关用地，土地性质为划拨。2018年11月23日，沙河镇政府向赣榆区资源局出具承诺书，主要内容为：为保证沙河建筑公司、沙河水利站原地块顺利挂牌出让，由沙河镇政府负责处理与土地征收、补偿、拆除等有关的事项。2018年12月6日，甲方沙河镇政府与乙方赣榆区水利局达成征地拆迁补偿协议，双方约定甲方对乙方下属的沙河水利站地块5090.5平方米土地使用权、2943.71平方米建筑物进行征收，由甲方补偿乙方人民币3359604元。2018年11月23日，赣榆区资源局向赣榆区政府提交赣国土资发[2018]101号关于2018年第二期拟收回并公开出让国有建设用地使用权的请示，其中第10宗土地即原沙河镇建筑公司地块挂牌出让方案载明：拟挂牌地块位于沙河镇××南侧、××路西侧、××国道东侧。本宗地涉及沙河镇建筑公司和沙河水利站两家，其中沙河水利站地块为存量国有建设用地，沙河镇拟新建水利站进行置换。11月26日，赣榆区政府区长、常务副区长分别批示同意。2018年11月24日，赣榆区资源局在连云港日报刊登挂牌出让公告，沙河镇原建筑公司地块编号为NO.2018G25。2018年12月29日，赣榆区资源局和新贵源公司签署了成立确认书。2019年5月27日，甲方赣榆区资源局与乙方新贵源公司签订了国有建设用地使用权出让合同。2019年7月3日，赣榆区政府研究批准将编号NO.2018G25的国有建设用地使用权出让给新贵源公司。 上述事实，有原告、被告及第三人提交的证据、当事人庭审陈述为证。 本案的焦点问题是何宜军是否具有原告主体资格。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。《最高人民法院关于适用的解释》第十二条规定了“与行政行为有利害关系”的六种情形。上述法律规定的利害关系，应限于行政法律上的利害关系。即只有相关行政法律法规要求行政机关在作出行政行为时，必须对某人的特定利益予以考虑甚至必须保护，才能认定行政法律上利害关系的存在。否则，即使某人客观上存在某种权益，但该权益并不在行政机关作出行政行为的考虑范围内，亦不能认定行政法律上利害关系的存在。《规范国有土地租赁若干意见》第一条规定：国有土地租赁是指国家将国有土地出租给使用者使用，由使用者与县级以上人民政府土地行政主管部门签订一定年期的土地租赁合同，并支付租金的行为。本案中，原告与沙河水利站签订的租赁合同中约定的“本协议约定的合同期满后，沙河水利站将采取公开竞标方式发包该项资产，同等条件下何宜军享有优先权”，系双方对租赁协议所涉及场地及厂房等设施在向外出租时同等条件下原告租赁优先的约定。原告未依法与赣榆区土地行政主管部门签订土地租赁合同，其与沙河水利站签订的租赁合同不产生国有土地使用权租赁的法律效果，不具有该意见规定的优先受让的权利。登记在赣榆区水利局名下、包括原告承租的土地（按原告主张为1300平方米）及其他土地共计5090.5平方米土地使用权，在2018年11月26日已经由赣榆区政府批准收回，赣榆区水利局及沙河水利站、包括原告何宜军取得的租赁使用权已经灭失。2004年8月28日修订的《中华人民共和国土地管理法》第五十八条，规定了收回国有土地使用权时应当对土地使用权人进行补偿，沙河镇政府与赣榆区水利局达成异地新建水利站并对水利站原使用的土地和房屋进行补偿。根据合同相对性原理，原告与沙河水利站因租赁合同而新建、改建的建筑物，应当根据双方签订的租赁协议相关约定进行处理。被告将依法收回的赣榆区水利局名下的土地与沙河镇建筑公司的土地一起作为大宗土地使用权整体出让，依法发布了土地出让竞拍公告，原告何宜军未参加竞拍。原告不属于《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第五条规定的利害关系人。 综上，原告何宜军与被告赣榆区资源局与新贵源公司签订国有建设用地使用权出让合同之间无利害关系，不具有提起行政诉讼要求撤销该合同的原告资格。因本案已经立案，依法应予驳回起诉。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项、第一百零一条第一款第（二）项之规定，裁定如下： 驳回原告何宜军的起诉。 案件受理费50元（原告已预交），由本院退还原告。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江苏省连云港市中级人民法院。 审 判 长  苏 震 人民陪审员  于维雪 人民陪审员  刘丙河 二〇二一年一月二十一日 书 记 员  王 慧 法律条文 [一]、《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 [二]《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》 第二十七条人民法院审理行政协议案件，应当适用行政诉讼法的规定；行政诉讼法没有规定的，参照适用民事诉讼法的规定。 人民法院审理行政协议案件，可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定。 上诉须知 根据有关法律、法规和司法解释的规定，现将有关上诉事项告知如下： 当事人享有《中华人民共和国行政诉讼法》第八十五条、国务院《诉讼费用交纳办法》第二十二条、第四十八条规定的上诉及相关权利、义务。 上诉人上诉时未交纳上诉费的，应自递交上诉状之日起七日内交纳上诉案件受理费，同时将缴款凭证提交本院。逾期未交纳或者未将交纳凭证提交本院，亦未提出司法救助申请或者申请司法救助未获批准的，本院将依照最高人民法院《关于适用〈诉讼费用交纳办法〉的通知》第二条的规定，报连云港市中级人民法院裁定按自动撤回上诉处理。 本上诉须知与《催交上诉费通知》具有同等法律效力。