江苏省无锡市中级人民法院 行 政 赔 偿 裁 定 书 （2020）苏02行赔终9号 上诉人（原审原告）陈燕萍，女，1980年6月6日生，汉族，住所地无锡市梁溪区。 被上诉人（原审被告）无锡市梁溪区北大街街道办事处，住所地无锡市梁溪区北塘大街**。 负责人杜波，该街道办事处主任。 委托代理人陈海云。 委托代理人秦炜，江苏正太和律师事务所律师。 上诉人陈燕萍因与被上诉人无锡市梁溪区北大街街道办事处（以下简称北大街街道办事处）行政赔偿一案，不服无锡市滨湖区人民法院(2020)苏0211行赔初3号行政赔偿裁定，向本院提起上诉。本院于2020年12月1日立案受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 原审法院认定的事实：无锡市陈家弄16号房屋的建筑面积为28.73平方米，该房屋的权利人为陈柏轩。陈柏轩与殷蕙贞夫妇共生育陈秀娟、陈敏娟、陈荣春、陈英娟、陈荣海、陈荣伟六个子女。陈荣海与张义珍夫妇生育一女陈燕萍。殷蕙贞、陈柏轩分别于1976年11月、1978年7月去世；张义珍、陈荣海分别于1991年10月、1993年9月去世。 2006年2月19日，陈燕萍出具给陈英娟证明一份，内容为：本人陈燕萍为陈荣海之女，因父母均去世，对于祖父母陈柏轩的遗产（陈家弄16号）之事，因拆迁，重新分配到的房源，均由陈柏轩六个子女所有。有关我父亲陈荣海一份，我自愿无条件赠送给陈英娟，特此证明。由于陈燕萍出具的该证明，2017年9月1日，陈秀娟、陈敏娟、陈荣春、陈荣伟、陈英娟与无锡市梁溪区人民政府房屋征收办公室签订了《征收补偿协议》，约定无锡市陈家弄16号房屋的征收补偿款为396937元及征收签约奖励1万元，合计406937元。 2017年11月，陈荣春、陈英娟、陈荣伟、陈秀娟、陈敏娟签订回归亲情分割协议书1份，该协议书主要内容约定，无锡市陈家弄16号房屋拆迁款,由陈秀娟、陈敏娟、陈荣春、陈英娟、陈荣海（夫妇已过世）由其独女陈燕萍继承、陈荣伟共姐弟六人继承，所得补偿总款由姐弟六人平分，其中陈燕萍签名由陈英娟代签。陈秀娟、陈敏娟、陈荣伟、陈英娟、陈荣春已各领取了陈家弄16号房屋的征收补偿款67822.8元。陈燕萍提供2017年11月29日到××街街道××室的见面录音摘要，陈燕萍说：“我现在就是要求这笔钱你先不要发，打官司就打官司。”街道工作人员陈燕说：“你去打官司，叫法官拿冻结函过来，我们就不发了。”后北大街街道办事处于2017年12月6日将一张金额为135645.80元存单存至陈英娟名下，2018年1月12日，陈英娟以现金缴款单的方式将金额为67822.90元转至北大街街道办事处名下。因陈燕萍向北大街街道办事处表达不再将其应得份额赠送给陈英娟，该笔款项权属有争议，北大街街道办事处将67822.83元予以提存。2018年8月20日，陈燕萍分别邮寄给陈英娟、潘国庆（系北大街街道办事处借用人员）撤销赠与通知书1份，陈燕萍撤销于2006年2月19日所书写的将陈家弄16号的房产份额无偿赠与给陈英娟的证明，并要求依法继承陈荣海在该房屋中的份额。后陈燕萍与陈英娟、北大街街道办事处协商无果后，遂于2018年12月20日向无锡市梁溪区人民法院（以下简称梁溪法院）起诉，要求分割陈家弄16号房屋拆迁款份额即67822.83元。2019年10月23日，梁溪法院判决陈燕萍应得陈家弄16号房屋拆迁款67822.83元，后北大街街道办事处依法将该款项67822.83元支付陈燕萍。陈燕萍为该案件支付案件受理费7254元、律师费13565元。 又查明，2020年1月8日，陈燕萍向原审法院起诉北大街街道办事处，要求北大街街道办事处赔偿其案件受理费7254元、律师费13565元、误工费1000元以及以67822.83元为基数的中国人民银行同期贷款利息的损失（自2017年12月6日至2019年11月21日）。原审法院经审查后，依照《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条第一款第四项之规定，认为起诉人陈燕萍提交现有证据，并未能证明北大街街道办事处对其作出了某个具体行政行为，也未能证明该行为已被确认为违法，故起诉人陈燕萍提起的行政赔偿诉讼，缺乏立案的前提条件，遂于2020年1月8日出具（2020）苏0211行初12号行政裁定书，对陈燕萍的起诉不予立案。陈燕萍未在规定期间内向无锡市中级人民法院提起上诉。2020年1月22日，陈燕萍向北大街街道办事处邮寄《国家赔偿申请书》，主要内容为：因北大街街道办事处下属拆迁办无端干涉陈燕萍家庭个别内部矛盾，拒发陈燕萍应得拆迁款，侵犯了陈燕萍的合法权益，陈燕萍只得支出额外费用进行民事诉讼获取被拆迁办扣留的拆迁款项，故要求北大街街道办事处应赔偿其案件受理费7254元、律师费13565元、误工费1200元以及以67822.83元为基数的中国人民银行同期贷款利息的损失（自2017年12月6日至2019年11月21日）。次日，北大街街道办事处收到上述《国家赔偿申请书》。但是，北大街街道办事处至今未向陈燕萍作出是否赔偿的决定。陈燕萍不服，于2020年4月21日再次起诉至原审法院。 原审法院认为，最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条规定，赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，应当符合下列条件：（1）原告具有请求资格；（2）有明确的被告；（3）有具体的赔偿请求和受损害的事实根据；（4）加害行为为具体行政行为的，该行为已被确认为违法；（5）赔偿义务机关已先行处理或超过法定期限不予处理；（6）属于人民法院行政赔偿诉讼的受案范围和受诉人民法院管辖；（7）符合法律规定的起诉期限。当事人单独提起行政赔偿诉讼，必须先行向赔偿义务机关提出赔偿申请，对赔偿义务机关的先行处理决定不服，或者对超过法定期限不予处理行为不服，才可以向人民法院提起行政赔偿诉讼。但是，上述规定并不是说，只要先行向赔偿义务机关提出行政赔偿申请，对赔偿义务机关的处理决定不服，或者对逾期不作处理行为不服起诉，就一定符合单独提起行政赔偿诉讼的法定条件。先行向赔偿义务机关提出申请，仅仅是单独提起行政赔偿诉讼的法定条件之一，并非全部的充分必要条件。侵权的行政行为未经确认违法，当事人向赔偿义务机关先行申请行政赔偿，对不予赔偿决定不服单独提起行政赔偿诉讼的，同样不符合单独提起行政赔偿诉讼的法定条件。本案中，陈燕萍认为北大街街道办事处下属的拆迁办拒发其应得拆迁款项，侵犯其合法权益，导致其不得不通过民事诉讼程序来获取被扣留的拆迁款项，以致因诉讼产生案件受理费、律师费、误工费、利息损失等。虽陈燕萍已向北大街街道办事处邮寄《国家赔偿申请书》，北大街街道办事处至今未向陈燕萍作出是否赔偿的决定，但陈燕萍至今未提供证据证明北大街街道办事处的行政行为已被确认违法。因此，陈燕萍单独提起行政赔偿诉讼，不符合法定受理条件。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项，最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项，裁定驳回陈燕萍的起诉。 上诉人陈燕萍上诉称，原审法院依据最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条第四项“加害行为为具体行政行为的，该行为已被确认为违法”之规定，以上诉人陈燕萍未提供证据证明被上诉人的行政行为已被确认违法为由，认定上诉人陈燕萍单独提起行政赔偿诉讼，不符合法定受理条件，系适用法律错误。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：”第4项“造成财产损害的其他违法行为”，最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第一条“《中华人民共和国国家赔偿法》第三条、第四条规定的其他违法行为，包括具体行政行为和与行政机关及其工作人员行使行政职权有关的，给公民、法人或者其他组织造成损害的，违反行政职责的行为。”以及《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：”第12项“认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的。”之规定，上诉人认为，造成财产损害的既可以是具体行政行为，也可以是与行政机关及其工作人员行使行政职权有关的，给公民、法人或者其他组织造成损害的，违反行政职责的行为，最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条第四项仅仅指的是在加害行为为具体行政行为的这一种情况下，才需要事先确认该行为违法，而行政机关及其工作人员行使行政职权有关的，给公民、法人或者其他组织造成损害的，违反行政职责的行为并不在法律规定的“该行为已被确认为违法”之列。结合本案，被上诉人并非实施了某一具体行政行为，只是在处理拆迁事宜过程中，无端干涉上诉人家庭个别内部矛盾，拒发上诉人拆迁款，侵犯了上诉人的合法财产权益，造成了上诉人一定的财产损害。而被上诉人的该项违法行为既在《中华人民共和国行政诉讼法》规定人民法院受理之列，同时也在《中华人民共和国国家赔偿法》规定的行政机关应当承担行政赔偿责任的范围。故上诉人在满足最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条其他项的条件下，完全符合起诉条件。请求二审法院撤销一审裁定，指令一审法院继续审理。 被上诉人北大街街道办事处答辩称，一审认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院维持原判。 本院经审理查明的事实与一审裁定认定的事实基本一致，本院依法予以确认。 二审另查明：陈燕萍在一审中提供了2017年11月29日到××街街道××室见面的录音摘要，北大街街道办事处工作人员陈燕说：“不可以给你复印的，你如果现在提出疑问的，我有一份这个东西给你看过就可以了，你如果认为这张东西是假的，你可以去打官司，这里公、检、法可以来调档的，可以来复印的，其它全部不接待的。”陈燕萍说：“那这份具结书也是我小姑妈写的。”陈燕说：“那这个我不知道，你们自己去打官司。”陈燕萍说：“我现在就是要求这笔钱你先不要发，打官司就打官司。”陈燕说：“你去打官司，叫法官拿冻结函过来，我们就不发了。”北大街街道办事处在二审中提供存单一份，证明其于2019年11月29日将款项67822.83元以存单方式支付陈燕萍。 二审另查明的事实，有录音摘要、存单等证据在卷佐证。 本院认为，最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条规定，赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，应当符合下列条件：（1）原告具有请求资格；（2）有明确的被告；（3）有具体的赔偿请求和受损害的事实根据；（4）加害行为为具体行政行为的，该行为已被确认为违法；（5）赔偿义务机关已先行处理或超过法定期限不予处理；（6）属于人民法院行政赔偿诉讼的受案范围和受诉人民法院管辖；（7）符合法律规定的起诉期限。第三十四条规定，人民法院对赔偿请求人未经确认程序而直接提起行政赔偿诉讼的案件，在判决时应当对赔偿义务机关致害行为是否违法予以确认。最高人民法院行政审判庭关于如何适用最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条第四项和第三十四条规定的答复（[2001]行他字第10号）“天津市高级人民法院：你院津高法〔2001〕107号请示报告收悉。经研究，答复如下：根据最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条第四项和第三十四条的规定，因行政机关的具体行政行为引起的行政赔偿，赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼的，应当符合第二十一条第四项规定的起诉条件；因行政机关的事实行为引起的行政赔偿，赔偿请求人单独提起行政赔偿的，应当适用第三十四条的规定。此复” 根据上述最高人民法院的司法解释和最高人民法院行政审判庭的答复可知，如果是因行政机关的具体行政行为引起的行政赔偿，则在该具体行政行为被确认为违法后，赔偿请求人才能单独提起行政赔偿诉讼；如果是因行政机关的事实行为引起的行政赔偿，则该事实行为不需被确认为违法，赔偿请求人就可单独提起行政赔偿诉讼。所谓行政机关的具体行政行为（又称行政法律行为）是指行政主体行使行政权力，产生法律效果以实现国家行政管理目的的行为（例如行政处罚行为、行政命令行为等）；所谓行政机关的事实行为（又称行政事实行为）是指行政行为不以实现某种特定的法律效果为目的，而以影响或者改变事实状态为目的实施的行为，这种行为直接表现为主体的动作，并以该种行为对外界产生直接作用，引起物理或者生理变化，它不像具体行政行为那样可以被有权机关撤销或者变更，也不存在生效的问题（例如房屋的拆除、人身的拘束等）。 本案中，上诉人陈燕萍认为北大街街道办事处下属的拆迁办拒发其应得拆迁款项，侵犯其合法权益，实质上是认为北大街街道办事处存在未履行法定职责的（具体）行政行为，不及时将其应得拆迁款项发放给她，导致其不得不通过民事诉讼程序来获取被扣留的拆迁款项，因此向北大街街道办事处申请国家赔偿其因民事诉讼产生的案件受理费、律师费、误工费、利息损失等。由于上诉人陈燕萍所主张的北大街街道办事处存在未履行法定职责的行为，是行政机关的一种（具体）行政行为而非事实行为，所以，根据上述最高人民法院的司法解释和最高人民法院行政审判庭的答复可知，上诉人陈燕萍只有在该（具体）行政行为被确认为违法后，才能单独提起行政赔偿诉讼。 综上，一审裁定认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，本院对上诉人陈燕萍的上诉请求不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  彭国顺 审判员  卢文兵 审判员  崔晓萌 二〇二一年一月二十日 书记员  张玲玲