北京市朝阳区人民法院行 政 判 决 书（2020）京0105行初480号原告郑京忠，女，1969年5月1日出生，汉族，住北京市朝阳区。被告北京市规划和自然资源委员会朝阳分局，住所地北京市朝阳区农展馆南路**。法定代表人李晋，局长。委托代理人史利伟，男，北京市规划和自然资源委员会朝阳分局干部。委托代理人郝美霞，北京市康达律师事务所律师。原告郑京忠（以下称原告）诉被告北京市规划和自然资源委员会朝阳分局（以下称被告）不履行房屋所有权登记职责案，向本院提起行政诉讼。本院受理后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年11月18日公开开庭审理了本案。原告，被告委托代理人史利伟、郝美霞到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原告诉称，被告要求原告按照《中华人民共和国继承法》（已废止，以下称《继承法》）、《北京市继承（受遗赠）不动产登记工作程序（试行）》《不动产登记暂行条例实施细则》（以下简称《实施细则》）办理房屋登记转移，但原告按上述法律、行政法规将材料准备齐全到被告处办理房屋过户时，被告却要求原告按照被告内部房产继承告知单办理房屋转移登记。《中华人民共和国物权法》（已废止，以下简称《物权法》）第十条规定，国家对不动产实行统一登记制度，统一登记范围、登记机构和登记办法，由法律行政法规规定，不属于法律、行政法规、地方性法规、规章的范畴，且与《物权法》《继承法》《房屋登记办法》等有关法律、法规相抵触，不能成为登记主管部门不履行房屋登记规定职责的依据。被告却要求原告必须提供继承权公证书（继承房产必须要公证的规定终于废止了，2016年7月5日司法部决定予以废止）或者第一顺序继承人、第二顺序继承人全部到现场签字。《继承法》第十条，继承开始后，由第一顺序继承人继承、第二顺序继承人不继承。被告却要求第二顺序继承人也全部到场，或者生效的法律文书。而且在《房屋登记办法》《继承法》中并无规定要求遗嘱受益人须持公证机关出具的继承权公证书或者生效的法律文书才能办理房屋转移登记。《继承法》第五条，继承开始后，按照法定继承办理；有遗嘱的，按照遗嘱继承或者遗赠办理；有遗赠扶养协议的，按照协议办理，并没有说公证遗嘱仅为产权人的意思表示，不是登记原因证明，遗嘱公证书就是登记原因证明。《实施细则》第三十八条第（三）项，继承或者受遗赠的材料，（并没有注明这材料中必须要继承权公证材料或者生效法律文书），第十四条规定因继承、受遗赠取得不动产，当事人申请登记的，应当提交死亡证明材料、遗嘱或者全部法定继承人关于不动产分配的协议以及与被继承人的亲属关系材料等，也可以提交经公证的材料或者生效的法律文书。而在最高法院公报案例中房屋遗嘱继承无须公证即可到房产局过户，有两种方法四种途径（具体材料怎么提供、手续怎么办理参见《不动产登记操作规范（试行）》：一、遗产继承或遗嘱。提供被继承人死亡证明、遗嘱、继承人与被继承人亲属关系证明等材料申请房屋过户登记（这个登记材料应该是房产证、被继承人、继承人身份证，央产房变更登记通知单）。二、法定继承。又有三种途径：1.协商继承，也就是全部继承人之间如果协商一致达成不动产分配协议的，可以提交被继承人死亡证明、全部法定继承人关于不动产分配协议、继承人与被继承人的亲属关系证明以及其他必要的材料申请房屋过户登记。2.公证继承，也就是被继承人死亡后，继承人申请继承公证，凭继承权公证书申请房屋过户登记。3.诉讼继承,全部继承人之间不能协商一致或者无法取得继承权公证书，则需要到法院提起继承纠纷之诉，待法院判决、调解后，持法院出具的生效法律文书申请房屋过户登记。但是无论是哪里的司法、行政机构都应该执行的是中华人民共和国的法律、行政法规，北京市也不能享有特权搞例外。历经六个月周折，被告约原告带着材料去朝阳区不动产。原告约在2020年6月10日去被告处，被告称原告不符合《北京市继承（受遗赠）不动产登记工作程序（试行）》第二条，而原告说自己符合第一条。提交经公证的材料或者生效的法律文书的不动产登记：原告持有遗嘱公证书就是具有法律效力的公证材料，被告没有回应。被告又称不确定我们手里有几份遗嘱。原告说谁主张谁举证，但请被告尽快举证不要无休止的拖延时间。在《继承法》《房屋登记办法》中并无规定被告不确定继承人有几份遗嘱就不给办理房屋登记转移。被告经两次商量后拿了一份询问记录说让原告回答几个问题。第一个问题就是被继承人是否还有其他遗嘱。原告说不回答被告这些问题，被告是在钻法律空子，用套路来骗取证据。据此证明，被告根本就知道他们要求持有遗嘱公证书的申请人必须提供继承权公证书或者生效的法律文件才能办理房屋登记的行为是不符合中华人民共和国的法律、行政法规的。被告的上述行为与法律、行政法规相抵触是违反了中华人民共和国的法律行政法规。2020年6月20日原告投诉到北京市规划和自然资源委员会，北京市规划和自然资源委员会2020年8月19日答复还是建议原告全部法定继承人或受遗赠人共同到登记部门继承材料查验等程序后办理不动产登记，或持继承权公证材料或持生效法律文书申请办理转移登记是不符合中华人民共和国法律、行政法规。请求法院依据中华人民共和国法律、行政法规依法判决被告依法履行法定职责给原告办理涉案房屋登记转移（依遗嘱公证书办理继承过户）。原告在指定期限内向本院提交了如下证据：第一组证据为申请办理房屋转移登记时提交的材料：1.（2007）朝证字第2221号《公证书》；2.京房权证朝私字第XX**《房屋所有权证》；3.户口簿、原告身份证复印件；4.《房屋买卖合同》；5.《在京中央单位已购住房产权变更登记通知单》；6.《居民死亡医学证明（推断）书》；7.北京市公安局海淀派出所出具的《证明信》，上述证据综合证明原告申请办理涉案房屋转移登记提交的材料齐全，符合法律规定，被告应当予以办理；第二组证据为最高人民法院公报案例、中华人民共和国司法部的文件，证明最高人民法院公报案例与原告案情相同，办理房屋登记不需要继承权公证。被告辩称，2020年6月20日，原告向被告邮寄《投诉信》要求办理继承转移登记事宜，被告于2020年6月22日收到该《投诉信》。2020年7月3日，被告作出规自朝（市举）〔2020〕37号《投诉举报事项受理告知书》，受理了申请人的投诉，并于2020年7月6日向原告邮寄送达了该告知书。2020年7月11日，原告向北京市纪委信访室邮寄《投诉信》，北京市纪委信访室将《投诉信》转给朝阳区人民政府；2020年7月23日，朝阳区政府通过朝阳区网上信访信息系统向被告转送该《投诉信》。2020年8月5日，被告作出规自朝（区举）〔2020〕15号《投诉举报事项受理告知书》，受理了申请人的投诉，并于同日向原告送达该告知书。2020年8月19日，被告作出规自朝（市举）〔2020〕37号、规自朝（区举）〔2020〕15号《投诉举报事项答复意见书》，并于2020年8月20日向原告邮寄送达了涉案答复意见书。本案中，被告经审查，认为就原告反映的继承转移登记问题，根据《实施细则》第十四条、《不动产登记操作规范（试行）》1.8.6继承、受遗赠的不动产登记及《北京市继承（受遗赠）不动产登记工作程序（试行）》的规定，因继承、受遗赠取得不动产申请登记的，申请人可提交经公证的材料或者生效的法律文书，按《不动产登记暂行条例》《实施细则》等相关规定办理登记；还可按照不提交经公证的材料或者生效的法律文书到不动产登记部门专门安排的业务窗口办理登记。因原告所持公证遗嘱仅为产权人的意思表示，不符合《实施细则》第三十八条“继承或接受遗赠的材料”，不满足《不动产登记暂行条例》第十六条第（三）项所述“登记原因证明文件”之规定。目前，在原告持有公证遗嘱的情况下，建议全部法定继承人或受遗赠人共同到登记部门进行继承材料查验等程序后办理不动产登记，或持继承权公证材料或持生效法律文书向被告申请办理继承转移登记。综上，请求一审法院在查明事实的基础上，依法驳回原告的诉讼请求。被告在法定期限内向本院提交规自朝（市举）〔2020〕37号、规自朝（区举）〔2020〕15号《投诉举报事项答复意见书》作为证据，证明被告已经对原告申请履责事项进行过解释，告知原告办理房屋转移登记的途径。经庭审质证，本院对上述证据认证如下：1.原告提交的第一组证据具备真实性、合法性和与本案的关联性，本院予以采纳，但不具有证明原告申请办理涉案房屋转移登记提交的材料齐全，符合法律规定，被告应当予以办理的证明力，对其证明目的本院不予采信。原告提交的第二组证据系案例与规范性文件，不属于证据的范畴，本院不予认证。2.被告提交的证据能够证明被告对原告投诉办理房屋转移登记事项进行的答复，本院予以采纳。经审理查明，北京市朝阳区和平街小黄庄路x号x幢x单元xxx号房屋（以下称涉案房屋）所有权人为郭某某，郭某某取得京房房权证朝私字第XX**房屋所有权证》。郭某某育有包括本案原告在内的一子五女。2007年6月25日，郭某某立《遗嘱》，内容为将涉案房屋留给原告一人继承，今后不作为其夫妻共有财产。2007年6月29日，北京市朝阳区公证处出具（2007）朝证字第2221号《公证书》，对前述《遗嘱》进行公证。2019年11月12日，郭某某因病去世。2019年12月5日，在京中央和国家机关住房交易办公室出具编号为223651的《在京中央单位已购住房产权变更登记通知单》，同意郭某某涉案房屋办理以下产权变更登记，已购公房：继承。根据原、被告的陈述，可以认定原告自2019年12月起多次反映办理涉案房屋转移登记问题。2020年6月10日，原告持《公证书》《房屋所有权证》、户口簿、原告身份证复印件、《房屋买卖合同》《在京中央单位已购住房产权变更登记通知单》《居民死亡医学证明（推断）书》《证明信》等材料向被告申请办理房屋转移登记，被告未予以办理。后原告向北京市规划和自然资源委员会投诉，北京市规划和自然资源委员会作出规自朝（市举）(2020)37号、规自朝（区举）〔2020〕15号《投诉举报事项答复意见书》，告知原告：因原告所持公证遗嘱仅为产权人的意思表示，不符合《实施细则》第三十八条“继承或接受遗赠的材料”，不满足《不动产登记暂行条例》第十六条第（三）项所述“登记原因证明文件”之规定。原告持有公证遗嘱的情况下，建议全部法定继承人或受遗赠人共同到登记部门进行继承材料查验等程序后办理不动产登记，或持有继承权公证材料或持有生效法律文书向被告申请办理继承转移登记。被告亦认可上述《投诉举报事项答复意见书》内容是被告于2020年6月10日向原告告知的不予办理原告涉案房屋转移登记申请的理由。原告认为被告未履行办理房屋转移登记的法定职责，遂向本院提起本案诉讼。本院认为，《不动产登记暂行条例》第七条规定，不动产登记由不动产所在地的县级人民政府不动产登记机构办理；直辖市、设区的市人民政府可以确定本级不动产登记机构统一办理所属各区的不动产登记。本案被告作为本市确定的不动产登记机构，具有办理房屋权属登记的法定职权。本案系因继承发生的房屋所有权转移登记纠纷。原告向被告提出涉案房屋所有权转移登记申请，被告以申请材料不齐全为由未予以办理。故本案的争议焦点为：一、因继承导致房屋所有权变动时，申请不动产转移登记应提交申请材料的范围，即不动产登记机构如何认定申请材料的完备性；二、原告所提交材料是否符合相关法律、法规的规定，即不动产登记机构不予办理原告登记申请是否合法。关于争议焦点一：本院认为，不动产登记机构判定申请材料的完备性，应依据法律、法规的规定，并参照合法有效的规章、规范性文件。关于不动产登记，在发生涉案争议时位阶最高的法律规定为《物权法》，其中第十一条规定，当事人申请登记，应当根据不同登记事项提供权属证明和不动产界址、面积等必要材料。第十二条中规定了登记机构应当查验申请人提供的权属证明和其他必要材料、就有关登记事项询问申请人等内容。可见，申请不动产登记，根据登记事项的不同，登记机构应要求申请人提交不同范围的申请材料，申请材料范围的确定应遵循必要性原则且登记机构负有查验申请材料的法定义务。《不动产登记暂行条例》系国务院颁布的行政法规，其对不动产登记的程序、申请人应提交的材料，不动产登记机构的审查义务等均作出原则性的规定，对于因继承引起的房屋所有权转移登记，该条例第十四条明确了单方申请原则。原国土资源部为规范不动产登记行为，细化不动产统一登记制度，制发了《实施细则》和《不动产登记操作规范（试行）》。关于因继承引起不动产所有权变动的，《实施细则》第十四条规定，当事人申请登记的，应当提交死亡证明材料、遗嘱或者全部法定继承人关于不动产分配的协议以及与被继承人的亲属关系材料等，也可以提交经公证的材料或者生效的法律文书。第三十八条规定，申请国有建设用地使用权及房屋所有权转移登记的，应当根据不同情况提交下列材料：......（三）继承或者受遗赠的材料；（八）其他必要材料。《不动产登记操作规范（试行）》中1.8.6部分是关于继承、受遗赠的不动产登记规定，该部分的规定可概括为：申请人提交经公证的材料或者生效的法律文书的，按《不动产登记暂行条例》和《不动产登记暂行条例实施细则》的规定办理；申请人不提交经公证的材料或者生效的法律文书的，应提交所有继承人或受遗赠人与被继承人或遗赠人之间的亲属关系证明、被继承人或遗赠人享有不动产权利的材料、被继承人或遗赠人生前订立的全部遗嘱或者遗赠抚养协议等材料，同时受理登记前应由全部法定继承人或受遗赠人共同到登记机构进行继承材料查验。通过对前述规定的梳理可以发现，《实施细则》和《不动产登记操作规范（试行）》对法律规定的“权属证明和其他必要材料”作了具体的细化规定，该规定是否存在和上位法相冲突、增加了相对人的义务等情形决定了其能否作为不动产登记机构履行行政登记职责的依据。对此，本院认为，根据《物权法》第九条、第十四条的规定，不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，自记载于不动产登记薄时发生法律效力。据此，不动产登记行为是国家公权力对不动产物权的认可，只有将物权事项登记在不动产登记薄上，其权利才产生物权保护法律效果。同时，不动产登记行为具有权利真实的推定效力，不动产物权经过登记记载于不动产登记薄之后，即可推定记载的权利归属和内容与真实权利内容相一致。再有，不动产登记薄具有公示力，物权作为绝对权，其变动必须以一定形式为社会公众知晓，使外界了解权利的具体信息，从而达到维护交易安全和秩序的目的。基于上述不动产登记行为产生的效力，不动产登记机构应对不动产登记申请进行尽职尽责、合理审慎的审查。在行政登记工作中，要求登记机构对基础民事法律关系进行实质审查从而保证不动产物权变动的绝对真实是不现实的，但登记机构应在其职责和能力范围内，依据法律规定并结合工作经验，收取完备的材料、谨慎开展审查工作，最大程度的保证不动产登记的真实性，从而降低因错误登记带来的社会风险。基于以上分析，本院认为，《不动产登记操作规范（试行）》中1.8.6部分关于继承不动产登记的规定，要求申请人不能提供经公证的材料或者生效的法律文书的，提交遗嘱同时提交所有继承人与被继承人之间的亲属关系证明等材料，并要求全部法定继承人共同到登记机构进行继承材料查验，是为核实遗嘱的真实性、形式上的有效性所必须的。该规定的内容不违背上位法关于申请材料必要性原则，并未增设申请人的义务，本院不持异议。关于争议焦点二：本案中原告向被告提交了经公证的遗嘱及其他相关材料申请办理房屋转移登记。《不动产登记操作规范（试行）》中1.8.6规定申请人提交经公证的材料或者生效的法律文书的，按《不动产登记暂行条例》和《实施细则》的规定办理。申请人不提交经公证的材料或者生效的法律文书的，应提交所有继承人或受遗赠人与被继承人或遗赠人之间的亲属关系证明、被继承人或遗赠人享有不动产权利的材料、被继承人或遗赠人生前订立的全部遗嘱或者遗赠抚养协议等材料，同时受理登记前应由全部法定继承人或受遗赠人共同到登记机构进行继承材料查验。原告主张其已经向被告提交了公证遗嘱，符合上述规定中提交经公证材料的情况。对此本院认为，首先，《不动产登记暂行条例》《实施细则》《不动产登记操作规范（试行）》中均未对“经公证的材料”作出明确规定。从该规定的规范目的来看，如前文所述《不动产登记操作规范（试行）》1.8.6对于继承不动产登记的规定，是为核实遗嘱的真实性、形式上的有效性，从而确定继承权的归属，提高继承转移登记的准确性。从该规定与其他规定之间的联系来看，“经公证的材料”与“生效的法律文书”处于并列的地位，故“经公证的材料”在对因继承发生不动产转移登记时继承权的归属的确定力上应与“生效的法律文书”具有同等的效力。其次，《公证法》第二条规定，公证是公证机构根据自然人、法人或者其他组织的申请，依照法定程序对民事法律行为、有法律意义的事实和文书的真实性、合法性予以证明的活动。《继承法》第五条规定，继承开始后，按照法定继承办理；有遗嘱的，按照遗嘱继承或者遗赠办理；有遗赠扶养协议的，按照协议办理。第二十条规定，立有数份遗嘱，内容相抵触的，以最后的遗嘱为准。根据上述规定，公证遗嘱只能对经公证的遗嘱的真实性、合法性予以证明，并不是具有排他性效力的法律文书，并且公证遗嘱不能达到确定遗嘱有效性的目的，即不能直接确定继承权的归属。综合上述分析，本院认为，公证遗嘱不属于《实施细则》《不动产登记操作规范（试行）》规定的“经公证的材料”。本案中，原告仅提交了公证遗嘱，且原告非被继承人的唯一法定继承人，为确定继承权的归属，核实公证遗嘱的有效性，被告要求全部法定继承人或受遗赠人共同到登记部门进行继承材料查验程序后办理集成转移登记，或持有继承权公证材料或持有生效法律文书向被告申请办理继承转移登记，符合上述关于不动产登记的法律、法规、规章和规范性文件的规定。因此，原告要求被告履行办理涉案房屋转移登记职责的诉讼理由不能成立，对其诉讼请求本院不予支持。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告郑京忠的诉讼请求。案件受理费50元，由原告郑京忠负担（已交纳）。如不服本判决，可在本判决书送达之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，同时交纳上诉案件受理费人民币50元，上诉于北京市第三中级人民法院。审 判 长  唐伟伟人民陪审员  王连库人民陪审员  王雅楠二〇二一年一月十五日法官 助理  李丹丹书 记 员  尤振帅