上海市第三中级人民法院行 政 判 决 书（2020）沪03行终552号上诉人(原审第三人)袁晓斌，男，1982年11月16日出生，汉族，住上海市浦东新区。被上诉人(原审原告)袁志平，男，1960年6月8日出生，汉族，住上海市杨浦区。被上诉人(原审原告)董元圣，男，2015年5月22日出生，汉族，住上海市杨浦区。被上诉人(原审原告)董元皓，男，2015年5月22日出生，汉族，住上海市杨浦区。被上诉人(原审原告)袁淳，女，1988年12月16日出生，汉族，住上海市杨浦区。上述四被上诉人共同委托代理人王维军，上海市嘉华律师事务所律师。上述四被上诉人共同委托代理人费寅，上海市嘉华律师事务所律师。原审被告上海市虹口区住房保障和房屋管理局，住所地上海市虹口区。法定代表人吴迪。委托代理人杨维一，上海市理诚律师事务所律师。委托代理人苏建新。原审第三人姚雪英，女，1928年1月4日出生，汉族，户籍所在地上海市虹口区。原审第三人袁志诚，男，1952年3月23日出生，汉族，户籍所在地上海市虹口区。原审第三人于晓春，女，1987年2月16日出生，汉族，住上海市浦东新区。原审第三人袁悦涵，女，2013年4月9日出生，汉族，住上海市浦东新区。原审第三人袁佩佩，女，1948年10月17日出生，汉族，住上海市静安区。原审第三人鲍瑛瑛，女，1985年3月16日出生，汉族，住上海市静安区。原审第三人袁佩芬，女，1950年9月10日出生，汉族，户籍所在地上海市虹口区。原审第三人刘福堂，男，1949年9月10日出生，汉族，户籍所在地上海市虹口区。原审第三人刘声，男，1974年7月9日出生，汉族，户籍所在地上海市虹口区。原审第三人刘雯雯，女，1988年11月17日出生，汉族，户籍所在地上海市虹口区。原审第三人刘佳牧，男，2015年7月2日出生，汉族，户籍所在地上海市虹口区。原审第三人刘音，男，1978年7月29日出生，汉族，户籍所在地上海市虹口区。原审第三人袁志明，男，1958年7月25日出生，汉族，住上海市静安区。原审第三人李海平，女，1957年10月2日出生，汉族，住上海市静安区。上诉人袁晓斌因征收补偿合同纠纷一案，不服上海铁路运输法院(2020)沪7101行初214号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年11月2日受理后，依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。原审查明，2016年5月5日，上海市虹口区人民政府作出虹府房征[2016]5号房屋征收决定，因公共利益需要决定进行房屋征收，本市塘沽路XXX号房屋(以下简称被征收房屋)位于征收范围内。被征收房屋承租人为姚雪英，房屋性质为公房，类型为旧里，用途为居住，租赁部位为塘沽路XXX号前三层阁与塘沽路XXX号前三层阁，居住面积合计为21.4平方米，换算建筑面积为32.96平方米。经上海八达国瑞房地产土地估价有限公司以2016年5月5日为价值时点进行估价，被征收房屋的估价结果为人民币33,111元/平方米(以下币种均为人民币)。被征收房屋内登记在册户籍人口共计18人，分别为姚雪英、袁志明、李海平、袁佩佩、鲍延平、鲍瑛瑛、袁佩芬、刘福堂、刘声、刘音、刘佳牧、袁志诚、袁晓斌、袁悦涵、袁志平、袁淳、董元圣、董元皓。鲍延平于2018年4月29日报死亡。落款日期为2016年11月15日的委托书载明，姚雪英全权委托袁晓斌办理被征收房屋被征收中的一切事宜，委托时限为委托日起至房屋征收工作结束，委托人处有姚雪英的签名和印章。2017年3月15日，虹口区旧区改造和房屋征收居住困难认定小组对姚雪英户申请的情况进行审核，认定该户人员中鲍延平名下有本市阳曲路XXX弄XXX号XXX室房屋，建筑面积为42.61平方米；袁志明名下有本市场中路XXX弄XXX号XXX室房屋，建筑面积为69.04平方米；刘声名下有本市天宝路XXX弄XXX号房屋，建筑面积为135.37平方米；袁淳、董碧伟名下有本市开鲁一村XXX号XXX室房屋，建筑面积为57.83平方米。除上述人员之外的在册户口14人即姚雪英、李海平、袁志诚、袁晓斌、袁悦涵、袁志平、董元圣、董元皓、袁佩佩、鲍瑛瑛、袁佩芬、刘福堂、刘音、刘佳牧，和外地人员于晓春、刘雯雯2人，经住房信息比对他处无住房或有住房但人均建筑面积低于15平方米，符合居住困难户认定范围。2017年6月12日，袁晓斌与上海市虹口区住房保障和房屋管理局(以下简称虹口房管局)签订《上海市国有土地上房屋征收补偿协议》(征收编号：J-XH-2-3-5，流水号：XXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXX，以下简称被诉征收补偿协议)，载明甲方为虹口房管局，乙方为被征收房屋承租人姚雪英；协议约定房屋类型为旧里，性质为公房，用途为居住；公房租赁凭证记载居住面积为21.4平方米，换算建筑面积为32.96平方米；被征收房屋的价值补偿款为1,825,174.92元；该户符合居住困难户补偿安置条件，居住困难人员为16人，即刘福堂、袁佩芬、袁悦涵、董元圣、董元皓、刘佳牧、于晓春、刘雯雯、刘音、李海平、姚雪英、袁志诚、袁志平、袁佩佩、袁晓斌、鲍瑛瑛，增加货币补贴款3,454,825.08元；房屋装潢补偿为16,480元；乙方选择房屋产权调换，甲方提供产权调换房屋八套，总建筑面积为468.89平方米，房屋价值合计6,378,156.80元，分别为：佘山北基地02A-01A地块4栋东单元303室、佘山北基地02A-01A地块15栋西单元802室、佘山北基地02A-01A地块17栋东单元702室、松江南站基地C18-39-04地块4栋西单元803室、松江南站基地C18-39-04地块8栋西单元702室、松江南站基地C18-39-04地块10栋东单元703室、松江南站基地C18-39-04地块10栋西单元302室、松江南站基地C18-39-04地块10栋西单元603室房屋；房屋产权调换差价为1,098,156.80元，由该户向虹口房管局支付；另有其他各类补贴、奖励费合计135,660元；该协议经双方签字或盖章后成立。袁晓斌在被诉征收补偿协议上签字，虹口房管局和房屋征收事务所均在该协议上盖章。2016年5月30日，上海市虹口区人民政府发布公告称，该地块已达到85%的协议生效比例。被征收房屋现已拆除，因姚雪英户对征收补偿利益如何分配未达成一致，虹口房管局未向该户交付协议约定的产权调换房屋。袁志平、袁淳、董元皓、董元圣以袁晓斌未获得公房承租人及全体同住人一致同意擅自签订被诉征收补偿协议，协议对于居住困难人员认定错误侵害袁志平、袁淳、董元皓、董元圣合法权益为由诉至原审法院，请求确认被诉征收补偿协议无效。原审另查明，袁晓斌和于晓春系夫妻，袁悦涵是两人女儿。2016年3月31日，本市繁锦路XXX弄XXX号XXX室、建筑面积为168.91平方米的房屋(以下简称繁锦路房屋)产权登记在于晓春名下。原审认为，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条的规定，为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人给予公平补偿。袁志平、袁淳、董元皓、董元圣作为被征收房屋的户籍在册人员，对居住困难审核认定存在异议，与被诉征收补偿协议有利害关系，具有提起本案诉讼的原告主体资格。本案的争议焦点在于被诉征收补偿协议关于居住困难人员的认定是否正确。虹口房管局认为，居住困难人员的审核认定系由上海市虹口区旧区改造和房屋征收居住困难认定小组在征收过程中作出，当事人如对认定有异议应在征收中提出，不属于本案审理范围。原审法院当庭向其释明该问题属于本案审理范围，并需要虹口房管局就居住困难认定的合法性进行举证，但虹口房管局仍然坚持自己的意见，并始终未提交居住困难审核认定的证据材料。原审法院只能根据现有的在案证据进行审查。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十八条规定：“征收个人住宅，被征收人符合住房保障条件的，作出房屋征收决定的市、县级人民政府应当优先给予住房保障。具体办法由省、自治区、直辖市制定。”《上海市国有土地上房屋征收与补偿实施细则》第三十一条规定了居住困难户的优先保障，第三十二条规定了优先住房保障的申请和审核。根据沪房管征[2014]243号《关于进一步规范本市房屋征收补偿工作的通知》的规定，居住困难审核的内容，应当是房屋征收决定公告之日，在被征收房屋处有本市户籍的人员，在本市有无其他住房或者是否居住困难；其他住房指在被征收房屋处有本市户籍的人员本人及配偶(或以未成年人子女名义)在本市有其他住房。根据被征收房屋所在基地的《房屋征收与补偿方案》第八条居住困难户的优先保障的规定，区住房保障中心按照本市经济适用住房有关住房面积核定规定以及居住困难户折算公式，对居住困难户进行认定。因此，他处有房面积的核查标准参照适用沪房管规范保[2012]8号《上海市共有产权保障房(经济适用住房)申请对象住房面积核查办法》的规定，即户籍在被征收房屋处但在本市他处另有住房的人员，他处人均住房面积低于15平方米(含15平方米)的可以作为居住困难人员。本案中，袁晓斌系户籍在册人员，其妻子于晓春名下登记有本市繁锦路建筑面积为168.91平方米的房屋，袁悦涵系两人未成年女儿，故袁晓斌、于晓春、袁悦涵的人均住房建筑面积明显超过15平方米，被诉征收补偿协议将三人认定为居住困难人员明显有误，违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十八条的规定及居住困难户认定的相关规定，不当增加了该户应享受居住困难补贴的人员，造成征收补偿资金的损失，损害了征收补偿社会公共利益，根据《中华人民共和国合同法》(以下简称《合同法》)第七条、第五十二条第(四)项、第(五)项的规定，被诉征收补偿协议应属无效。另外，袁志平、袁淳、董元皓、董元圣主张袁淳也应当认定为居住困难人员，对此虹口房管局未予以回应，也未举证证明，经审理可知该户居住困难审核认定整体存在认定标准模糊不清的问题。因此，在被诉征收补偿协议被确认无效后，居住困难审核认定机构应该根据居住困难认定相关法律法规、文件及基地征收补偿方案的规定，对该户整体的居住困难情况重新进行逐一审核认定，并告知相关当事人审核认定结果。根据《合同法》第五十八条及《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十五条第一款之规定，协议无效后，因该协议取得的财产应当予以返还，不能返还或者没有必要返还的，判决折价补偿。被征收房屋已经被拆除，不能返还。故在居住困难审核认定机构重新对该户进行居住困难审核认定后，虹口房管局可以和该户重新协商签订征收补偿协议。如对补偿达不成协议的，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条之规定，由虹口房管局及时报请上海市虹口区人民政府作出房屋征收补偿决定。据此，原审依照《合同法》第七条、第五十二条第(四)项和第(五)项、第五十八条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第七十九条第二款，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条第二款、第十五条第一款之规定，于2020年9月28日判决确认被诉征收补偿协议无效。案件受理费人民币50元由虹口房管局负担。判决后，袁晓斌不服，向本院提起上诉。上诉人袁晓斌上诉称，虹口房管局对被征收房屋所在区域的全体征收补偿中居困户认定的实际操作程序是一致的，如果因居困户认定有误而撤销被诉征收补偿协议，则应当对征收决定范围内所有居困户重新认定，这将会对公共利益产生重大损害，故请求撤销原判，认定被诉征收补偿协议有效。原审被告虹口房管局辩称，其对上诉人的上诉请求不持意见。原审认定被诉征收补偿协议无效使上诉人户与原审被告需重新签订补偿协议，上诉人户还需就征收补偿利益分配重新协商，并可能面临共有纠纷之诉。若协议无法重新签订，需报裁决，使上诉人户的整体利益蒙受更大损失。请求二审以事实为依据，公平裁判。被上诉人袁志平、袁淳、董元皓、董元圣辩称，为避免当事人诉累，原审判决在认定被诉征收补偿协议无效的同时，应对居住困难户进行重新认定，以此作为虹口房管局重新出具征收补偿协议的法律依据。请求二审法院对涉案居住困难户的认定进行重新认定，维护当事人合法权益。原审第三人袁佩佩、鲍瑛瑛、袁志明、李海平述称，请求法院尽快判决，使其尽早拿到征收补偿款。原审第三人袁志诚、袁悦涵、于晓春同意上诉人的意见。原审第三人姚雪英、袁佩芬、刘福堂、刘声、刘雯雯、刘佳牧、刘音未发表意见。经审理查明，原审判决认定事实清楚，本院依法予以确认。本院认为，《上海市国有土地上房屋征收与补偿实施细则》及《上海市共有产权保障房(经济适用住房)申请对象住房面积核查办法》对被征收房屋居住困难人员的认定条件、标准等作了相应规定。本案中，被征收房屋所在基地《房屋征收与补偿方案》第八条规定，区住房保障机构按照《上海市国有土地上房屋征收与补偿实施细则》规定对居住困难户进行核查、认定和公示。因此，在征收过程中，对居住困难人员的认定属于虹口房管局的职责，且对居住困难人员的认定是核定姚雪英户征收补偿利益，签订被诉征收补偿协议的前提。故本案对协议合法性进行审查时，虹口房管局应就被诉征收补偿协议中关于居住困难审核认定的合法性进行举证说明，但虹口房管局始终未提交居住困难审核认定的证据材料，应当承担认定事实不清、举证不能的法律后果。根据原审查明的事实，袁晓斌、于晓春、袁悦涵的人均住房建筑面积明显超过15平方米，不应被认定为居住困难人员，因此被诉征收补偿协议认定居住困难人员错误，协议内容违法。至于袁淳是否应认定为居住困难人员的问题，虹口房管局亦未审核查明，从现有调查材料亦无法判断，故法院不宜直接作出认定。原审依据《合同法》的相关规定，确认被诉征收补偿协议无效，并无不当。需要指出，本案被征收房屋已被拆除，且需安置人口较多，虹口房管局应尽快与该户重新签订征收补偿协议，妥善处理对该户的补偿安置。综上，上诉人的主张缺乏事实根据及法律依据，本院不予支持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第(一)项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人袁晓斌负担。本判决为终审判决。审 判 长 朱晓婕审 判 员 陈瑜庭审 判 员 程 黎二〇二一年一月八日法官助理 史克诚书 记 员 朱小艳附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……