北京市第三中级人民法院行 政 判 决 书（2021）京03行终42号上诉人（一审原告）魏红梅，女，1978年1月18日出生，汉族，北京市朝阳区农民，住北京市朝阳区。上诉人（一审原告）王文斌，男，1964年7月25日出生，汉族，北京市朝阳区农民，住北京市朝阳区。上诉人（一审原告）刘冬生，男，1960年1月6日出生，汉族，北京市朝阳区农民，住北京市朝阳区。上诉人（一审原告）丁国玉，女，1963年4月1日出生，汉族，北京市朝阳区农民，住北京市朝阳区。上诉人（一审原告）王崇喜，男，1968年1月19日出生，汉族，北京市朝阳区农民，住北京市朝阳区。上诉人（一审原告）胡金玲，女，1964年12月14日出生，汉族，北京市朝阳区农民，住北京市朝阳区。上诉人（一审原告）韩启贵，男，1959年4月14日出生，汉族，北京市朝阳区农民，住北京市朝阳区。上诉人（一审原告）林文明，女，1966年6月24日出生，汉族，北京市朝阳区农民，住北京市朝阳区。上诉人（一审原告）王德泉，男，1968年2月29日出生，汉族，北京市朝阳区农民，住北京市朝阳区。上诉人（一审原告）丁国民，女，1967年2月16日出生，汉族，北京市朝阳区农民，住北京市朝阳区。被上诉人（一审被告）北京市发展和改革委员会，住所地北京市通州区运河东大街**院。负责人谈绪祥，主任。委托代理人陈珺，男，北京市发展和改革委员会干部。委托代理人李国斌，北京市中伦律师事务所律师。被上诉人（一审被告）中华人民共和国国家发展和改革委员会，，住所地北京市西城区月坛南街**负责人何立峰，主任。委托代理人吴玉凯，男，中华人民共和国国家发展和改革委员会干部。委托代理人王宽，男，中华人民共和国国家发展和改革委员会干部。上诉人魏红梅、王文斌、刘冬生、丁国玉、王崇喜、胡金玲、韩启贵、林文明、王德泉、丁国民（以下简称十上诉人）因诉被上诉人北京市发展和改革委员会（以下简称市发改委）及被上诉人中华人民共和国国家发展和改革委员会（以下简称国家发改委）政府信息公开及行政复议一案，不服北京市通州区人民法院（2020）京0112行初487号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。2020年3月2日，市发改委针对十上诉人的政府信息公开申请，作出市发展改革委（2020）第42号《政府信息告知书》（以下简称《42号告知书》），主要内容为：“您申请获取的‘4.京发改[2011]431号的项目建议书（代可行性研究报告）’信息属于公开范围，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《信息公开条例》）第三十六条第（二）项规定，现向您提供纸质文件（附后）。您申请获取的‘1.京计投资[2003]1026号的项目建议书（代可行性研究报告）；2.京计投资[2003]1027号的项目建议书（代可行性研究报告）；3.京发改[2004]2407号的项目建议书（代可行性研究报告）’信息，涉及第三方商业秘密。根据《信息公开条例》第三十二条规定，我委书面征求了第三方意见，第三方复函认为涉及商业秘密，不同意公开。经审查确认，上述信息不公开不会对公共利益造成重大影响。根据《信息公开条例》第十五条、第三十六条第（三）项规定，我委依法不予公开。”十上诉人不服《42号告知书》，向国家发改委申请行政复议，国家发改委于2020年7月27日作出发改复决字[2020]16号《行政复议决定书》（以下简称《16号复议决定》），认为《42号告知书》认定事实清楚，适用依据正确，程序合法，决定维持《42号告知书》。十上诉人不服，诉至一审法院，要求：1.撤销国家发改委作出的《16号复议决定》并判令发回重审；2.撤销市发改委作出的《42号告知书》并向十上诉人公开相关的政府信息；3.市发改委及国家发改委承担本案诉讼费用。一审法院经审理查明，2020年1月13日，十上诉人向市发改委递交了《政府信息公开申请表》，要求公开以下信息：“1.京计投资[2003]1026号的项目建议书（代可行性研究报告）；2.京计投资[2003]1027号的项目建议书（代可行性研究报告）；3.京发改[2004]2407号的项目建议书（代可行性研究报告）；4.京发改[2011]431号的项目建议书（代可行性研究报告）”。当日，市发改委向十上诉人出具《42号登记回执》，告知十上诉人将于2020年2月10日前作出书面答复。市发改委受理申请后，于2020年2月4日向北京嘉益德房地产开发有限公司发出《关于信息公开有关事项征求意见函》，询问北京嘉益德房地产开发有限公司是否同意市发改委对外公开京计投资[2003]1026号、京计投资[2003]1027号、京发改[2004]2407号的项目建议书（代可行性研究报告）并出具书面意见。2020年2月10日，市发改委作出《延期告知书》，告知十上诉人将延长答复期限，延长期限最长不超过15个工作日。如果需要征求第三方意见，征求第三方意见所需时间不计算在延长答复的期限内。当日，市发改委向十上诉人邮寄市发展改革委（2020）第42号-延《政府信息告知书》（以下简称《延期告知书》），邮寄凭证显示邮件于2020年2月11日签收。2020年2月14日，北京嘉益德房地产开发有限公司向市发改委出具了《＜关于信息公开有关事项征求意见函＞的复函》，称京计投资[2003]1026号、京计投资[2003]1027号、京发改[2004]2407号的项目建议书（代可行性研究报告）中包含项目投资估算与资金筹措，涉及北京嘉益德房地产开发有限公司重大投资策略和财务预算情况，且项目建议书为有机整体，全部内容章节间均具有关联性，属于北京嘉益德房地产开发有限公司的商业秘密。为保护公司的合法权益，不可对外公开。另北京嘉益德房地产开发有限公司提供了该公司的《公司保密管理办法》，该办法第六条规定项目建议书、项目申请报告及其他涉及公司经营决策、财务预算的相关资料属于公司秘密。2020年3月2日，市发改委作出《42号告知书》并向十上诉人邮寄送达，邮寄凭证显示邮件于2020年3月3日签收。十上诉人不服《42号告知书》，于2020年5月23日向国家发改委邮寄《行政复议申请书》，要求确认市发改委作出的《42号告知书》告知十上诉人的政府信息涉及第三方秘密是事实不清，适用法律错误，没有证据支持，程序违法，应予撤销，并责令市发改委公开相关政府信息。另要求国家发改委进行听证。国家发改委于2020年5月25日收到《行政复议申请书》。2020年5月27日，国家发改委作出《补正行政复议申请通知书》，认为十上诉人提供的行政复议申请材料不齐全，要求十上诉人提供收到《42号告知书》的时间的证据材料并根据《行政复议法实施条例》补充推荐复议代表人。同年5月29日，国家发改委向十上诉人邮寄《补正行政复议申请通知书》。同年6月3日，十上诉人向国家发改委补充提供了复议申请材料。后国家发改委向市发改委发出《行政复议答复通知书》，要求市发改委在收到《行政复议申请书》副本之日起10日内对行政复议申请提出书面答复，并提交作出《42号告知书》的证据、依据和其他有关材料。后市发改委向国家发改委提交了答复及相关证据。2020年7月27日，国家发改委作出《16号复议决定》并于次日向十上诉人邮寄送达。一审法院认为，《信息公开条例》第四条第一款规定：各级人民政府及县级以上人民政府部门应当建立健全本行政机关的政府信息公开工作制度，并指定机构负责本行政机关政府信息公开的日常工作。据此，市发改委具有负责本行政机关政府信息公开日常工作的法定职责。依据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第十二条第一款的规定，对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。国家发改委作为市发改委的上一级主管部门，具有受理十上诉人行政复议申请并进行复议审查的法定职权。《信息公开条例》第三十六条第（二）项规定，对政府信息公开申请，所申请公开信息可以公开的，向申请人提供该政府信息，或者告知申请人获取该政府信息的方式、途径和时间。本案中十上诉人在《政府信息公开申请表》中要求获取京发改[2011]431号项目建议书（代可行性研究报告），市发改委认为属于公开范围，依法向十上诉人公开，并无不当。《信息公开条例》第三十二条规定，依申请公开的政府信息公开会损害第三方合法权益的，行政机关应当书面征求第三方的意见……第三方不同意公开且有合理理由的，行政机关不予公开。行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的，可以决定予以公开，并将决定公开的政府信息内容和理由书面告知第三方。十上诉人要求获取的京计投资[2003]1026号、京计投资[2003]1027号、京发改[2004]2407号的项目建议书（代可行性研究报告）涉及第三方北京嘉益德房地产开发有限公司的商业秘密，市发改委依据《信息公开条例》的规定向北京嘉益德房地产开发有限公司发函询问，北京嘉益德房地产开发有限公司回函不同意公开相关信息并提供了该公司的《公司保密管理办法》，可以证明十上诉人要求公开的信息系北京嘉益德房地产开发有限公司的商业秘密，且不公开该信息不会对公共利益造成重大影响。为此，市发改委以京计投资[2003]1026号、京计投资[2003]1027号、京发改[2004]2407号的项目建议书（代可行性研究报告）涉及北京嘉益德房地产开发有限公司的商业秘密为由告知十上诉人不予公开的答复意见，认定事实清楚，符合相关法律规定，且程序合法。国家发改委在受理十上诉人的行政复议申请后，对《42号告知书》进行了审查，并据此作出《16号复议决定》，《16号复议决定》认定事实清楚，适用法律正确。同时，国家发改委作出的受理、送达等程序符合《行政复议法》中的程序性规定，程序合法，复议结论亦无不当之处。现十上诉人要求撤销国家发改委作出的《16号复议决定》及市发改委作出的《42号告知书》，并要求市发改委向十上诉人公开相应政府信息的诉讼请求缺乏事实及法律依据，一审法院不予支持。综上所述，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决驳回十上诉人的诉讼请求。十上诉人不服一审判决，向本院提起上诉，其事实与理由为：一、一审法院违反“法发(2004)25号”的具体规定。一审法院判决书中没有对双方庭审质证、辩论意见记载,该庭审质证辩论意见能够反映案件的事实,一审法院故意隐瞒庭审的事实,违反“法发(2004)25号”的具体规定,判决书应撤销。二、一审法院判决书认定事实不清、适用法律错误。(1)国家发改委作出的“行政复议决定书”的证据,是在复议程序中后搜集的证据,该证据不能作为复议决定书合法的证据。(2)市发改委作出的“答复告知书”没有提供相应的证据证明原告所申请的政府信息涉及商业秘密,没有举证证明上诉人所申请的政府信息公开后会对第三方嘉益德公司的权益产生影响。一审法院在被上诉人没有提供涉及第三方秘密的证据下,却作出驳回上诉人诉讼请求是枉法裁判,违反法律规定被告应负举证责任的强制性规定。(3)根据“最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定法释(2002)21号”第十八条规定:“证据涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私的,提供人应当作出明确标注,并向法庭说明,法庭予以确认。”根据该条规定,一审法院应调查第三方嘉益德公司,要求其向法庭说明理由。本案中,一审法院并未同意嘉益德公司作为第三人参加诉讼,更未要求嘉益德公司提供不予公开的合理理由,涉及秘密的级别,期限等。市发改委未对该信息性质作出进一步的甄别与认定,未考虑该政府信息不公开会损害上诉人的合法权益,作出的答复告知书完全是在剥夺上诉人的知情权、参与权、监督权。市发改委在批准第三方嘉益德公司使用上诉人的土地、宅基地时并未告知上诉人,征求上诉人的意见,是在上诉人不知情的情况下将土地、宅基地出卖给了第三方嘉益德公司,且对嘉益德公司倒卖农民回迁楼的事实默认,明显是合伙谋取利益。国家发改委没有纠正其下属的违法行为。作为一审法院在行政机关没有证据证明该政府信息公开会危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定的情形下,应判决被上诉人公开相关政府信息保护上诉人的合法权益,不能以第三方嘉益德公司不同意公开就不公开相关政府信息,一审法院应保护上诉人的合法权益,没有做到公平、公正,违反《政府信息公开条例》第五条“行政机关公开政府信息,应当坚持以公开为常态,不公开为例外,遵循公正、公平、合法、便民的原则”。(4)一审法院作出的判决书未对《公司保密管理办法》进行合法性审查。一审判决书遗漏了一审原告提出的“追加嘉益德公司申请书”,“中止审理申请书”,“增加诉讼请求申请书”对“公司保密管理办法”进行合法性审查,“鉴定申请”判决书中没有记载对一审原告提出的上述申请是否同意的判决结果。就作为认定是商业秘密,不具有合法性。现上诉请求：1.一审法院作出的(487号判决书),违反“最高人民法院关于印发一审判决书格式(试行)的通知法释(2004)25号”的具体规定,(487号判决书)应当撤销,并发回重审；2.一审法院作出的(487号判决书)认定事实不清,适用法律错误；3.一审法院作出的(487号判决书)遗漏了(1)要求追加嘉益德公司,(2)中止审理申请书,(3)增加诉讼请求申请书(对公司保密管理办法进行合法性审査),(4)鉴定申请；4.上诉费由被上诉人承担。市发改委、国家发改委同意一审判决，请求予以维持。十上诉人在一审法院指定的证据交换期内提交了以下证据：1．《首都规划建设委员会办公室会议纪要》（以下简称《会议纪要》），证明朝阳区小红门乡域规划有两个居住区，以铁路为界，铁路以北和铁路以南各一个居住区，该居住区为农民回迁楼，绿化试点；2.（96）首规办规字第332号《关于小红门绿化试点区用地功能调整及居住区控制性详细规划的批复》，证明朝阳区小红门乡北区农民回迁楼控制性详细规划，原首都规划建设委员会及原北京市城乡规划委员会针对北京市朝阳区人民政府的请求作出批复；3.京政地[1999]第1号《关于朝阳区政府建设征地的批复》，证明北京市人民政府批准征用朝阳区小红门乡龙爪树村土地，用于建设农民回迁楼及商业楼；4.《政府信息公开告知书说明》，证明农民回迁安置房在京政地[1999]第1号、京政地[1999]第87号两个征地批复地块中，不是现在的四环路南的鸿博家园；5.京政地[1999]第87号《关于朝阳区政府建设征地的批复》，证明北京市人民政府批准朝阳区人民政府有关进一步征收十上诉人房屋所在地的土地用于北京嘉益德房地产开发有限公司开发的行为，扩大了征地范围；6.[2000]京国土地房屋建字第XX号《建设用地批准书》，证明北京市人民政府批准的朝阳区小红门乡绿化试点区一期工程为商业楼和农民回迁楼用地；7.1999年2月1日的《征地初步协议书》，证明1999年2月1日，北京市朝阳区小红门乡人民政府与朝阳区小红门乡龙爪树村村民委员会签订的协议不合法，是虚假的、伪造的，用于倒卖农民土地、宅基地；8.《征地初步协议书》，证明北京市朝阳区小红门乡人民政府与朝阳区小红门乡龙爪树村村民委员会在农民不知情的情况下签订用地协议，用于倒卖农民土地、宅基地；9.朝计[2003]166号《关于小红门乡绿化隔离带北区一期工程项目B、C地块变更建设单位的请示》，证明原北京市朝阳区发展计划委员会向原北京市发展计划委员会和原北京市建设委员会发出变更建设单位的请示，由原来的开发公司变更为北京嘉益德房地产开发有限公司，建设农民回迁楼及商业楼项目；10.京计投资[2003]1026号《关于开发建设朝阳区小红门居住区北区一期B、C地块项目建议书（代可行性研究报告）的批复》，证明原北京市发展计划委员会和原北京市建设委员会联合针对原北京市朝阳区发展计划委员会的项目请求作出项目批复，北区住宅中第（四）项明确记录“所建住宅应优先安排当地农民回迁上楼”，十上诉人申请公开的信息不涉及第三方秘密，应当主动公开；11.朝计[2003]149号《关于小红门乡绿化隔离带北区一期工程项目A、D地块变更建设单位的请示》，证明原北京市朝阳区发展计划委员会向原北京市发展计划委员会和原北京市建设委员会发出变更建设单位的请求，由原来的开发公司变更为北京嘉益德房地产开发有限公司，建设农民回迁楼及商业楼项目；12.京计投资[2003]1027号《关于开发建设朝阳区小红门居住区北区一期A、D地块项目建议书（代可行性研究报告）的批复》，证明原北京市发展计划委员会和原北京市建设委员会联合针对原北京市朝阳区发展计划委员会的项目请求作出项目批复，北区住宅中第（四）项明确记录“所建住宅应优先安排当地农民回迁上楼”，十上诉人申请公开的信息不涉及第三方秘密，应当主动公开；13.2013年7月26日的《北京市发展和改革委员会信访答复意见书》；14.2011年8月1日的《北京市发展和改革委员会信访答复意见书》；以上证据13、14均证明北京市朝阳区小红门乡人民政府勾结开发商北京嘉益德房地产开发有限公司倒卖农民回迁楼的事实，十上诉人所申请公开的政府信息不涉及第三方秘密，应当主动公开。15.《关于“北京市朝阳区（2000）京国土房屋建字第XX号、建设用地批准书”问题的答复》，证明北京市朝阳区小红门乡人民政府勾结北京嘉益德房地产开发有限公司倒卖农民回迁房，将鸿博家园小区的建设地点由四环路以北（现在的中海城）转移到四环路以外（现在的牌坊村），官商勾结、贪污腐败，不涉及秘密；16.2009年6月10日的《中国青年报》报纸复印件，证明农民回迁楼建设的504套房屋被官商勾结倒卖，让农民居住无产权房屋的事实。被上诉人市发改委在法定期限内向一审法院提交了以下证据：1.《政府信息公开申请表》；2.《42号登记回执》；3.《关于信息公开有关事项征求意见函》；4.《＜关于信息公开有关事项征求意见函＞的复函》；5.北京嘉益德房地产开发有限公司的《公司保密管理办法》；6.《延期告知书》及邮寄凭证、物流记录；7.《42号告知书》的邮寄凭证、物流记录。以上证据证明《42号告知书》事实清楚、依据充分、内容适当、程序合法。被上诉人市发改委一并提交《信息公开条例》《北京市政府信息公开规定》及京政办发[2009]43号《北京市人民政府关于印发＜北京市发展和改革委员会主要职责内设机构和人员编制规定＞的通知》作为法律依据，证明《42号告知书》符合市发改委职权范围。被上诉人国家发改委在法定期限内向一审法院提交了以下证据：1.《16号复议决定》，证明《16号复议决定》的具体内容；2.《行政复议申请书》；3.《行政复议申请书》的寄送凭证；4.《行政复议案件收案登记表》；以上证据2至证据4均证明2020年5月25日，国家发改委行政复议机构收到十上诉人提交的行政复议申请材料。5.《补正行政复议申请通知书》；6.十上诉人提交的补正材料；以上证据5至证据6均证明2020年5月29日，国家发改委复议机构寄送《补正行政复议申请通知书》，请十上诉人对行政复议申请进行补正。同年6月4日，国家发改委行政复议机构收到十上诉人提交的补正材料。7.《行政复议答复通知书》；8.《行政复议答复通知书》的寄送凭证；9.行政复议送达回证；以上证据7至证据9均证明国家发改委于2020年6月10日发出《行政复议答复通知书》及其附件，要求市发改委提出书面答复并提交证据，市发改委于2020年6月12日收到上述材料。10.《行政复议答复意见》；11.证据目录；12.寄送凭证；以上证据10至证据12均证明2020年6月22日，市发改委向国家发改委提交《行政复议答复意见》及相关证据，并寄送国家发改委。13.案件审理意见签报页；14.《16号复议决定》的EMS邮寄凭证。以上证据13至证据14均证明2020年7月26日，经国家发改委负责人批准，国家发改委作出《16号复议决定》，并于2020年7月28日邮寄给十上诉人。国家发改委一并提交《行政复议法》《信息公开条例》作为法律依据。一审法院在听取了各方当事人的质辩意见并经评议后，对以上证据及法律依据认证如下：各方提交的《42号告知书》及《16号复议决定》系本案被诉行政行为，不能作为证据使用，一审法院不予认证；十上诉人提交的证据1-9、11、13-16与本案无关联，一审法院不予确认；十上诉人提交的证据10、12客观存在，一审法院对证据的真实性予以确认，但证据10、12不能证明十上诉人欲证明的证明目的，一审法院对证据的证明目的不予确认。市发改委提交的证据内容真实、形式合法，能够反映出对十上诉人申请信息公开进行答复的过程，一审法院予以采信。国家发改委提交的证据内容真实、形式合法，能够反映出对十上诉人的复议申请进行复议的过程，一审法院予以采信；市发改委及国家发改委提交的法律依据一审法院予以采信。上述证据均已随案移送本院，经审查，本院同意一审法院认证意见并予以确认。经审查，本院对一审法院经审理查明的事实予以确认。本院认为，根据《信息公开条例》第四条的规定，市发改委具有对十上诉人的政府信息公开申请依法作出处理的法定职责。根据《行政复议法》第十二条第一款的规定，国家发改委作为市发改委的上一级主管部门，具有受理十上诉人的行政复议申请，并进行相应审查的法定职权。关于十上诉人要求获取的京计投资[2003]1026号、京计投资[2003]1027号、京发改[2004]2407号的项目建议书（代可行性研究报告）是否涉及北京嘉益德房地产开发有限公司的商业秘密及市发改委不予公开是否会对公共利益造成重大影响的问题，本院认为，《中华人民共和国反不正当竞争法》第九条第四款规定，本法所称的商业秘密，是指不为公众所知悉、具有商业价值并经权利人采取相应保密措施的技术信息、经营信息等商业信息。《信息公开条例》第十五条规定，涉及商业秘密、个人隐私等公开会对第三方合法权益造成损害的政府信息，行政机关不得公开。第三十二条规定，依申请公开的政府信息公开会损害第三方合法权益的，行政机关应当书面征求第三方的意见。第三方应当自收到征求意见书之日起15个工作日内提出意见。第三方逾期未提出意见的，由行政机关依照本条例的规定决定是否公开。第三方不同意公开且有合理理由的，行政机关不予公开。行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的，可以决定予以公开，并将决定公开的政府信息内容和理由书面告知第三方。根据上述法律法规规定结合本案实际情况，因上述三份项目建议书（代可行性研究报告）市发改委认为涉及第三方北京嘉益德房地产开发有限公司的商业秘密，市发改委依据《信息公开条例》的规定向其发函询问，该公司回函不同意公开相关信息并提供了该公司的《公司保密管理办法》，市发改委综合认定十上诉人要求公开的上述三份项目建议书（代可行性研究报告）系嘉益德公司的商业秘密，且不公开该信息不会对公共利益造成重大影响并无不当。关于市发改委公开京发改[2011]431项目建议书（代可行性研究报告）行为的合法性问题及《42号告知书》《16号复议决定》的程序问题，本院同意一审法院的认定意见。因此，一审法院判决驳回十上诉人的诉讼请求并无不当，本院应予维持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费50元，由上诉人魏红梅、王文斌、刘冬生、丁国玉、王崇喜、胡金玲、韩启贵、林文明、王德泉、丁国民负担（已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长 王文涛审 判 员 韩 勇审 判 员 王 伟二〇二一年一月十二日法官助理 王曼斐法官助理 陈金涛书 记 员 吴 倩