北京市第三中级人民法院行 政 判 决 书（2021）京03行终20号上诉人（一审被告）北京市朝阳区王四营乡人民政府，住所地北京市朝阳区王四营乡王四营村。法定代表人邢志新，乡长。委托代理人郭朝，女，北京市朝阳区王四营乡人民政府干部。委托代理人罗计，北京义晨律师事务所律师。被上诉人（一审原告）江美英，女，1955年8月1日出生，户籍地北京市朝阳区。委托代理人田钿（被上诉人江美英之女），1982年12月7日出生，住北京市朝阳区。委托代理人欧阳甫，北京市北斗鼎铭（广州）律师事务所律师。上诉人北京市朝阳区王四营乡人民政府（以下简称王四营乡政府）因强制拆除行为一案，不服北京市朝阳区人民法院（2019）京0105行初758号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2021年1月7日公开开庭审理了本案。上诉人王四营乡政府的委托代理人罗计、郭朝，被上诉人江美英的委托代理人田钿、欧阳甫到庭参加诉讼。本案现已审理终结。江美英诉至一审法院，请求依法确认王四营乡政府强制拆除其房屋行为违法。一审法院经审理查明，2018年2月13日，北京市商业××有限公司（以下称××公司）作为甲方与乙方王四营乡政府签订《广渠路环境整治范围内北京市商业××有限公司腾退委托协议书》（以下简称《委托协议书》）。协议约定，××公司作为腾退委托方，无偿委托王四营乡政府对地块范围内的地上物实施腾退，并配合王四营乡政府共同制定腾退工作方案，全部费用由王四营乡政府承担。××公司负责认定并提供该地块委托腾退的范围、有关建筑的相关手续资料和宿舍职工的名单及面积，确保资料真实有效；协助下发相关腾退通知与公告，与被腾退户进行沟通等工作。王四营乡政府负责筹措腾退资金并全面实施腾退地块范围内的非住宅和职工宿舍的腾退工作，负责对拆迁、评估和拆除工作实施招投标；地块完成腾退后，双方办理交接手续，由王四营乡政府负责地块范围内的安全和环境管理及周边环境整治等事宜。江美英系××公司职工，该户承租的房屋坐落于北京市朝阳区××东路×号路××院×排××号，在前述腾退地块范围内。2018年4月4日，江美英之女田钿在《北京市商业××有限公司职工宿舍承租人确认单》上签字，对上述房屋坐落进行了确认。××公司也曾在腾退范围内张贴《住房信息登记表》确认上述情况。2018年3月30日，北京市朝阳区王四营乡绿化隔离地区腾退工作办公室在腾退范围内张贴《公告》，告知王四营乡将按照××公司认定的职工进行腾退安置，并公布了腾退安置的咨询时间及其奖励期。在《公告》公示的奖励期内，江美英未能搬迁。2019年7月16日至18日，王四营乡政府对包括江美英在内的未搬迁户居住的房屋进行了强制搬迁、拆除，期间被搬迁人员曾多次报警。一审法院另查，案件一审审理中，一审法院应王四营乡政府申请向北京市规划和自然资源委员会朝阳分局出具调查令，调取北京市朝阳区广渠路×号路××院的土地权属性质证明材料。该局回函称根据调查令附图位置查询，北京市朝阳区××路×号路××院所在范围内宗地未进行过土地确权登记，在第二次全国土地调查中暂按国有土地统计。经查询该局征地档案，该地块未办理过集体土地征收手续。一审法院经审理认为，《中华人民共和国行政诉讼法》（2017年修正）第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织有权提起诉讼。据此，与被诉行政行为有利害关系是判断行政诉讼原告主体资格的标准。本案被诉行为系涉案房屋被强制拆除的行政行为，且在案证据证实，涉案房屋系××公司职工宿舍，为环境整治需要，王四营乡政府与××公司达成协议应对涉案房屋的居住人即××公司职工予以腾退安置。因此，江美英作为××公司登记确认的居住在涉案房屋的××公司职工，如其居住房屋被强制拆除，其腾退安置权必然会受到影响，因此，其与被诉房屋强制拆除行为具有利害关系，具有针对该行政强制行为提起行政诉讼的原告主体资格。本案中，王四营乡政府并未否认组织实施了涉案房屋的腾退拆除行为，只是主张该行为系接受××公司委托实施的民事行为。对此一审法院认为，首先，从行政机关行政权力运行规律看，政府部门作为国家行政机关接受民事主体委托实施腾退房屋工作有悖常理；其次，从涉案房屋腾退工作的开展看，尽管王四营乡政府与××公司签订了形式上的委托协议，但在腾退工作中王四营乡政府和××公司的责任是明确的。王四营乡政府承担了腾退方案的制定、全部腾退资金的筹措、在腾退范围内发布公告等主要组织实施工作，而××公司仅仅作为职工宿舍的管理者承担提供建筑物相关手续、确认职工名单和面积等辅助性工作。因此，王四营乡政府在本次腾退安置工作中具有较强的主导性，是腾退工作的主要组织者和负责人，其运用行政权力对涉案房屋实施的强制腾退行为具备行政行为的特征，且对房屋居住人的腾退安置权利产生一定影响，因此，应属于可诉的行政行为。依法行政的基本要求是行政机关及其工作人员行使行政权力均需依照法律、法规、规章的规定，没有法律、法规、规章的规定，不得作出影响相对人合法权益的行为。本案中，王四营乡政府对江美英一家居住的房屋进行了搬迁腾退，但并未提供有效证据证明取得了江美英的同意，其行为性质属于行政强制行为。《中华人民共和国行政强制法》对行政强制的设定和实施作出了明确规定，实施行政强制行为必须有法律、法规的明确授权。而王四营乡政府对涉案应予以安置补偿的房屋采取强制搬迁，并无法律、法规的明确依据，属于明显超越职权的违法行政行为，一审法院应予确认违法。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决确认王四营乡政府对江美英居住的坐落于北京市朝阳区××东路×号路××院×排××号房屋实施强制搬迁腾退行为违法。王四营乡政府不服一审判决，上诉至本院，上诉理由主要为：一、本案不属于行政诉讼受理范围。根据《委托协议书》，本案的拆除行为主体不是行政主体，具体实施人和委托人均不是上诉人、拆除行为也不是行政行为，委托人××公司作为涉案房屋的所有权人有权拆除或委托他人拆除房屋，也有权收回房屋。二、涉诉行为不属于人民法院的受案范围。根据《最高人民法院关于房地产案件受理问题的通知》，因单位内部建房、分房等而引起的占房、腾房等房地产纠纷，均不属于人民法院主管工作的范围。三、一审法院认定拆除房屋影响被上诉人的腾退安置权缺少事实和法律依据。法律并未赋予承租人腾退安置权，涉诉的腾退行为充分保护了承租人利益。四、一审法院认定存在强制拆除行为缺少事实和法律依据。本案的拆除行为是受房屋所有权人的委托进行，只是房屋被拆除了。五、一审法院认定上诉人名为受托人，实为全面负责人和组织实施者，明显与《委托协议书》的内容不符，与事实不符。上诉人是实际的受托人，是项目实施者，并不是实际负责人。腾退资金的筹措实际是委托事项之一，上诉人是受托方，并不是主导方。腾退资金的实际来源也是××公司。××公司委托上诉人腾退，实际是将其获得的补偿一并委托上诉人支付给承租人。六、一审法院认为政府部门接受民事主体的委托实施腾退房屋工作有悖常理，缺少事实和法律依据。七、上诉人并未运用行政权力对涉诉房屋实施强制腾退。综上，请求二审法院撤销一审判决，依法改判驳回被上诉人一审诉讼请求或将本案发回重审。江美英同意一审判决，请求二审法院予以维持。在指定期限内，江美英向一审法院提交证明被诉强制拆除行为违法的如下证据：1.张贴于被拆迁家属院外墙的《住房信息登记表》的照片打印件及原告一户的常住人口登记卡，证明江美英拥有被拆除房屋的合法产权；2.张贴于被拆迁家属院外墙的《公告》的照片打印件，证明王四营乡政府负责腾退安置工作；3.2018年5月7日前拍摄的江美英房屋照片3张，证明王四营乡政府在拆除其他房屋时将江美英房屋破坏，进而说明王四营乡政府实施了强制拆除江美英房屋的行为；4.2019年7月18日强制拆除现场照片、报警录音及文字整理材料，证明王四营乡政府将江美英的房屋全部拆除；5.2019年7月16日和7月17日强拆现场的录音及文字整理材料，证明王四营乡政府自认实施了强制拆除行为；6.市规划自然资源委（朝阳分局）（2019）第808号《答复告知书》（以下简称808号答复告知书），证明涉案土地性质为国有土地；7.《关于重点村整治和新农村建设工作的汇报》，证明被诉腾退行为是政府主导的国有单位和宿舍拆迁腾退工作。王四营乡政府在法定期限内向一审法院提交了以下证据：1.朝全字第×××××号《房屋所有权证》，证明涉案房屋并非江美英所有，其所有权人为××公司；2.《委托协议书》，证明被诉腾退行为属于民事行为；3.《北京市商业××有限公司职工宿舍承租人确认单》，证明江美英对腾退没有异议，由其女儿田钿进行了签字确认。本案一审审理中，一审法院应王四营乡政府申请向北京市规划和自然资源委员会朝阳分局出具调查令，调取北京市朝阳区××路×号路××院的土地权属性质证明材料，该局于2019年11月4日出具《关于北京市朝阳区人民法院调查令的回函》。经庭审质证，一审法院对上述证据认证如下：关于江美英提交的证据，证据1为《住房信息登记表》及江美英一户的常住人口登记卡，《住房信息登记表》上加盖了××公司的公章，系××公司作为涉案房屋产权单位对房屋居住情况的确认，该组证据能够证明江美英一家居住于被拆除房屋内且落户于此；证据2系《公告》，加盖有北京市朝阳区王四营乡绿化隔离地区腾退工作办公室公章，能够证明王四营乡政府负责涉案房屋的腾退安置工作；关于证据3、4、5，能够证明涉案房屋被拆除现场及拆除当日江美英报警、与××公司现场人员沟通的情况，与前述证据综合证明王四营乡政府系涉案房屋腾退拆除工作的组织主体；关于808号答复告知书，江美英欲证明涉案土地性质为国有土地，该证明事项与被诉房屋腾退行为合法性并无直接关联；《关于重点村整治和新农村建设工作的汇报》具有真实性，能够证明国有单位及宿舍腾退是朝阳区东南3个重点村整治的工作重点。关于王四营乡政府提交的证据，证据1朝全字第×××××号《房屋所有权证》能够证明涉案房屋的所有权人为××公司，但针对房屋腾退行为提起行政诉讼的原告并非仅限定为房屋所有权人，故该证据不具有否定江美英本次行政诉讼主体资格的证明力；证据2关于《委托协议书》，尽管该协议的名称为“委托协议”，但不能仅凭协议名称判断协议双方当事人的法律地位，更不能据此判定被诉腾退行为的性质，而应根据协议书的实质内容予以判定。依协议约定可以认定，协议的形式体现为××公司委托王四营乡政府实施腾退，但腾退工作的目的是为落实北京市总体规划和环境治理工作。××公司和王四营乡政府在腾退工作中的责任约定明确，即××公司无需支付委托费用，只配合王四营乡政府共同制定腾退工作方案、协助下发相关腾退通知与公告等工作，其最主要的责任是负责认定并提供被腾退地块上有关建筑的相关手续和宿舍职工的名单及面积。而王四营乡政府负责腾退资金的筹措并全面实施腾退工作。综上，无论从此次腾退工作的目的、腾退工作的组织实施还是资金的筹措，都可以看出王四营乡政府名为受委托人但实为此次腾退工作的全面负责人和组织实施者，××公司名为委托人但实为腾退工作协助者，系因被腾退房屋系该单位职工宿舍从而负有协助腾退责任；证据3关于《北京市商业××有限公司职工宿舍承租人确认单》，其内容是田钿对该家庭租住房屋的坐落、面积等事项的确认，并不具有证明江美英对腾退行为不持异议的证明力。关于北京市规划和自然资源委员会朝阳分局出具的回函，系有权机关针对一审法院出具调查令的回复，依法予以采信。一审法院已将当事人提交的上述证据材料随案移送本院。经审查，本院认为一审法院的认证意见并无不当并对一审法院经审理查明的事实予以确认。本院认为，根据《中华人民共和国行政强制法》的规定，行政机关实施行政强制行为必须有法律、法规的明确授权。本案中，被诉行为系王四营乡政府强制拆除江美英房屋的行为，王四营乡政府并未否认组织实施了涉案房屋的腾退拆除行为，只是主张该行为系接受××公司委托实施的民事行为。但在案证据能够证实，涉案房屋系××公司职工宿舍，为环境整治需要，王四营乡政府与××公司达成协议对涉案房屋的居住人即××公司职工予以腾退安置补偿，××公司仅仅作为职工宿舍的管理者承担提供有关建筑物相关手续、确认宿舍职工名单和面积等辅助性工作，故在王四营乡政府并未提供有效证据证明取得江美英同意的前提下，其对涉案房屋实施的强制腾退行为具备行政行为的特征，属于行政强制行为。鉴于王四营乡政府对涉案应予以安置补偿的房屋采取强制搬迁，并无法律、法规的明确依据，属于明显超越职权的违法行政行为，一审法院判决确认王四营乡政府对江美英居住的坐落于北京市朝阳区××东路×号路××院×排××号房屋实施强制搬迁腾退行为违法正确。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费50元，由上诉人北京市朝阳区王四营乡人民政府负担（已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长 董 巍审 判 员 胡林强审 判 员 王 菲二〇二一年一月十一日法官助理 任丹阳法官助理 武文慧