辽宁省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）辽行终1371号上诉人（一审原告）：谢在库，男，1943年7月25日出生，汉族，住辽宁省瓦房店市。委托诉讼代理人：于东平，男，1955年4月7日出生，汉族，住辽宁省瓦房店市五四路**2-4-2，大连瓦房店市大众法律服务所法律工作者。被上诉人（一审被告）:大连普湾经济区管理委员会（以下简称普湾管委会），所在地址大连金州区普湾广场**。法定代表人：王方，普湾管委会主任。委托诉讼代理人：浦凡，北京市京都(大连)律师事务所律师。委托诉讼代理人：李永仕，普湾管委会工作人员。一审第三人：王者君，男，1949年7月26日出生，汉族，住辽宁省大连市甘井子区。谢在库因诉普湾管委会及第三人王者君履行海域征收补偿一案，不服大连海事法院（2019）辽72行初137号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。一审裁定认定如下事实：2004年9月6日，瓦房店市海洋与渔业局颁发国海证022101775号海域使用权证书，海域使用权登记编号为大瓦海渔登(2004)056号，核准用海人为谢在库，用海位置为瓦房店市复州湾镇王屯村海域，项目名称为港养海参，用海类型海水养殖，用海面积2.55公顷，批准使用终止日期为2010年9月11日。2010年7月13日，普湾管委会发布《大连普湾新区海域征用补偿办法》，同时发布公告，要求海域使用权人办理补偿登记。经过普查，案涉谢在库为使用权人的海域，现经营者为王者君。2010年12月20日，大连天裕兴和资产评估有限公司对“海域使用权人为谢在库、现经营者为王者君、海域使用权证编号为大瓦海渔登(2004)056号”的海域出具资产评估明细表。因谢在库与王者君就圈坝补偿款分配未达成一致意见，故未能与普湾管委会签订补偿协议，未能领取补偿款。2016年7月5日，谢在库以王者君为被告，以复州湾街道办事处为第三人提起民事诉讼，请求确认案涉海域动迁补偿款中的918024元归其所有，由复州湾街道办事处向其发放补偿款。此民事诉讼中，王者君未答辩，复州湾街道办事处辩称，因行政区划变更，复州湾街道划归金普新区管辖，普湾管委会已收回原存在该街道的补偿款；2017年3月22日，大连海事法院作出(2016)辽72民初613号民事判决，确认谢在库有权取得登记编号为大瓦海渔登(2004)056号即国海证022201775号海域使用权证书项下被征收参圈圈体补偿款中的918024元，驳回谢在库其他诉讼请求，该判决现已生效。2018年1月15日，谢在库以普湾管委会为被告，以复州湾街道办事处为第三人，提起行政诉讼，案号为(2018)辽72行初7号，请求普湾管委会履行补偿职责，向谢在库发放(2016)辽72民初613号民事判决确认的补偿款918024元，2018年6月27日，大连海事法院作出(2018)辽72行初7号行政裁定书，认为谢在库应依生效的民事判决申请执行，裁定驳回起诉。后谢在库就生效的(2016)辽72民初613号民事判决申请执行，2019年5月5日，大连海事法院作出(2019)辽72执130号执行裁定书，认为生效的判决书只确认补偿款91802元归谢在库所有，但并无执行义务主体，驳回其申请。2019年10月11日，谢在库提起本案诉讼，请求确认普湾管委会为918024元补偿款的给付主体。另查，2010年4月28日，大连市委印发《中共大连市委、大连市人民政府关于新市区管理体制改革的实施意见》，将原属瓦房店市管辖的复州湾镇划归普湾新区管辖。另查，2016年2月19日，大连市人民政府印发《大连市人民政府关于普兰店区炮台街道和复州湾街道划归金州区管辖的通知》(大政发【2016】10号)，将复州湾街道划归金州区管辖。一审裁定认为：谢在库提起本案诉讼，请求确认普湾管委会为(2016)72民初613号民事判决确认的补偿款918024元的给付主体，其实质在于取得案涉海域的圈坝补偿款。根据普湾管委会作出的《大连普湾新区海域征用补偿办法》第十七条“各街镇与海域使用权人签订补偿协议后，发放补偿款，海域使用权证及其他权属证明由各街镇收回，上交领导小组转由发证机关统一注销。自补偿款项发放之日起，相应的海域使用权及附着物权益即转移管委会。”据此，只有签订补偿协议，领取了补偿款，海域使用权才转移至普湾管委会。即普湾管委会虽在2010年发布对其辖区内的海域收回使用权，并发布公告要求海域使用权人办理补偿登记，但并未实际收回案涉海域使用权，也未对案涉海域实施占用，仅是对当时辖区内对补偿款分配没有争议，能够与政府签订补偿协议的养殖户协商收回海域使用权，领取补偿后，普湾管委会才实际收回海域使用权。因谢在库与经营者王者君就补偿款分配未能达成一致，故未能签订补偿协议，直至2017年生效的(2016)辽72民初613号民事判决对谢在库与王者君争议的补偿款数额进行了分配。但随着社会发展和人民生活水平不断提高，生态环境在人民群众生活幸福指数中的地位不断凸显，环境问题日益成为重要的民生问题，持续加强海洋环境污染防治，保护海洋生物多样性，实现海洋资源有序开发利用，树立和践行“绿水青山就是金山银山”的理念，已经深入人心，在此时代发展的背景下，应当遵循海洋自然属性开发利用海洋资源，以往政府收回海域使用权普遍是改变海洋自然属性对其进行开发利用，而顺应时代发展，应摒弃牺牲生态环境换取经济增长的做法，因此对未实际收回海域使用权，未对海域实施改变其自然属性的区域，政府不再对其收回使用权，亦是因时制宜的体现。根据《中华人民共和国海域使用管理法》第三十条：“因公共利益或者国家安全的需要，原批准用海的人民政府可以依法收回海域使用权。依照前款规定在海域使用权期满前提前收回海域使用权的，对海域使用权人应当给予相应的补偿。”据此规定，收回海域使用权是人民政府依职权作出的行为，而非是依当事人的申请而作出的行为，海域使用权已经收回的，应当给予海域使用权人一定的补偿。已生效的(2016)辽72民初613号民事判决，仅是对若政府收回海域使用权的情形下，对圈坝补偿款如何分配进行了划分，但因情势变更，普湾管委会已不具备收回案涉海域使用权的客观条件，不再对案涉海域实施收回使用权，则谢在库请求政府依据(2016)辽72民初613号民事判决，履行收回海域使用权并予以补偿的行政职责，于法无据。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第(十)项、第三款的规定，裁定如下：驳回原告谢在库的起诉。本案诉讼费100元(原告已预交)，退还原告谢在库。谢在库的上诉请求是：1、撤销一审裁定；2、依法改判普管理员会是海域动迁征用补偿主体，依职权向谢在库发放海域征用动迁补偿款918024元；履行补偿行政行为；3、上诉费由普湾管委会承担。事实与理由：一、一审法院未开庭，径行书面审理裁定驳回程序不当。二、生效裁判的羁束，补偿机关能否因行政区划而免责。《中华人民共和国海域使用管理法》第二十三条规定：海域使用权人依法使用海域并获得收益的权利受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。第三十条第二款规定：在海域使用期满前收回海域使用权的，对海域使用权人应当给予相应补偿。《中华人民共和国物权法》第一百二十二条规定：依法取得的海域使用权受法律保护。大连海事法院（2016)辽72民初613号民事判决确认以下事实：第一、谢在库是案涉022101775号海域使用权证书项下被征收海域的海域使用权人，享有获得征收补偿的权利。第二、2010年7月13日大连普湾新区管委会下发《大连普湾新区海域征用补偿办法》，对包括涉案海参圈在内的海域进行征用补偿。该办法第九条规定：海域征用补偿对象为海域使用权人。第十八条规定：港圈养殖补偿包括实物资产补偿和养殖物补偿两部分，实物资产参照有资产评估机构报告进行补偿。大连天裕兴和资产评估有限公司受复州湾镇人民政府委托，于2010年12月20日出具案涉海参圈《资产评估明细表》，记载海域使用权人谢在库（案涉海域提前征用），现经营者王者君。第三、谢在库在2004年1月1日与复州湾王屯村民刘万宝、刘万贞、刘心田、于百民、谢在库五人承包的《租赁虾池合同》均后期由焦永敏改造参圈。在征用同一区内的刘心田，一审在大连海事法院（2014)大海商初字第111号民事判决确认其继承人享有圈坝的80%动迁补偿款，二审辽宁省高级人民法院（2014)辽民三终字第00198号民事判决书和最高院（2015)民申字第1556号民事裁定书维持了一审判决。故谢在库的海域动迁征用补偿款918024元已由生效的民事判决所羁束（在同一海域被征用）。案涉海域同一区划内的刘心田的海域征用补偿款已在2015年全款支付。可见海域征用动迁补偿行为与是否政府实际使用案涉海域是两个法律关系，既然提前收回海域使用权，并依法征用就应当补偿，是否实际使用征用海域与谢在库请求补偿无关。如按一审观点，政府没有实际使用案涉海域的征用土地，对已收回的海域近10年的闲置，能否退回谢在库使用并补偿10年间的养殖或租赁损失。可见一审法院的观点实为错误。即是说：普湾管委会是案涉海域征用动迁补偿主体，且提前收回海域使用权证书，实行案涉海域征用动迁，无论政府是否实际使用海域，均不影响谢在库依法请求补偿款的权利。普湾管委会未提交答辩状，在本院审理过程中辩称同意一审裁定。本院审理过程中各方当事人对一审裁定认定的事实均无异议，本院经审查后对一审裁定认定的事实予以确认。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：提起诉讼应当符合下列条件：……（三）有具体的诉讼请求和事实根据；……。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定：公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。本案谢在库请求普湾管委会履行征收补偿职责，履行征收补偿职责的前提条件是存在征收行为，如果没有征收行为，谢在库提起履行征收补偿职责就没有事实根据，不符合法定的起诉条件。谢在库并未提供证据证明普湾管委会以某种形式决定征收案涉海域，而且双方当事人均认可案涉海域目前处于闲置状态，普湾管委会并未征收该海域。谢在库以普湾管委会印发的《大连普湾新区海域征用补偿办法》为依据说明普湾管委会对案涉海域已经征收的理由不能成立，这是因为该办法并未规定普湾管委会要对大连普湾新区区域内的全部海域进行征收，只是规定了对大连普湾新区区域内的相关海域进行征收时应当适用该办法进行补偿，对于没有征收的海域自然不能使用此办法进行补偿，至于相邻海域被征收并不能证明谢在库享有使用权的海域也已经被征收。评估公司当时对案涉海域进行的评估只是表明行政机关有征收的意向。《大连普湾新区海域征用补偿办法》第十七条的规定：“各街镇与海域使用权人签订补偿协议后，发放补偿款项，海域使用权证及其他权属证明由各街镇收回，上交领导小组转由发证机关统一注销。自补偿款项发放之日起，相应的海域使用权及附着物权益即转移管委会。”根据上述规定只能是在签订补偿协议，领取了补偿款后，海域使用权才被征收转移至普湾管委会，评估并不意味着肯定征收。虽然谢在库以王者君为被告提起的民事诉讼确认其有权取得补偿款，但是因为海域实际上并未进行征收，谢在库不能以此民事判决为由请求普湾管委会履行征收补偿职责。鉴于谢在库提起履行征收补偿职责没有事实根据，不符合法定的起诉条件，根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项之规定，不符合行政诉讼法第四十九条规定的起诉条件的应当裁定驳回起诉，因此本案应当裁定驳回起诉。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第三款之规定，人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉，本案系裁定驳回起诉案件，一审法院没有开庭并不违法。需要指出的是本案系因不符合行政诉讼法第四十九条规定的起诉条件而裁定驳回起诉，一审法院驳回起诉应当适用《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项之规定，而不应当适用第十项“其他不符合法定起诉条件的情形”，对此本院予以纠正。综上，一审裁定认定事实清楚，裁定驳回起诉正确，依法应予维持。谢在库的上诉请求和理由没有事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  康宪雷审判员  禹政一审判员  吴晓红二〇二一年一月十一日书记员  鞠 林