江苏省南京市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏01行终797号 上诉人（原审原告）汤太阳，男，1967年11月12日出生，汉族，户籍地南京市鼓楼区，现住南京市鼓楼区。 被上诉人（原审被告）南京市公安局鼓楼分局，住所地南京市鼓楼区定淮门大街**。 法定代表人蒋浩，南京市公安局鼓楼分局局长。 委托代理人朱岚。 委托代理人李健勇。 被上诉人（原审被告）南京市人民政府，住所地南京市玄武区北京东路**。 法定代表人韩立明，南京市人民政府市长。 委托代理人樊毅。 上诉人汤太阳诉被上诉人南京市公安局鼓楼分局（以下简称鼓楼公安分局）、南京市人民政府（以下简称市政府）治安行政处罚及行政复议一案，不服南京江北新区人民法院（2020）苏0192行初229号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院经审理查明，北京市公安局西城分局府右街派出所于2019年11月15日对原告汤太阳进行训诫，认定原告在中南海周边反映强拆问题，在训诫后送久敬庄接济服务中心。原告于2019年11月16日被传唤至南京市派出所，民警对原告进行了询问并制作询问笔录，了解汤太阳相关情况。同日，被告鼓楼公安分局结合相关民警出具的情况说明、查获经过，作出《行政处罚告知笔录》，告知原告其行为已构成扰乱公共场所秩序，公安机关将依据《中华人民共和国治安管理处罚法》（以下简称《治安管理处罚法》）第二十三条第一款第二项对其进行处罚，并告知原告享有相应的陈述、申辩权利等。同日，被告鼓楼公安分局作出鼓公（湖）行罚决字［2019］1114号《行政处罚决定书》（以下简称1114号《行政处罚决定书》），查明原告于2019年11月15日到北京中南海周边非正常上访，扰乱公共场所秩序，根据《治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项，决定对原告行政拘留七日。被告鼓楼公安分局单位民警向原告汤太阳宣读了上述《行政处罚决定书》。原告不服向市政府提起行政复议。2019年11月28日，市政府收到原告的行政复议申请后当天立案受理，次日市政府要求鼓楼公安分局提出书面答复，并提交当初作出该具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。审查后，2020年1月14日，市政府作出［2019］宁行复第223号《行政复议决定书》（以下简称223号《行政复议决定书》）并送达双方，决定维持鼓楼公安分局作出的涉案行政处罚决定书。原告不服，提起本案诉讼。 原审法院认为，根据《治安管理处罚法》第二条、第七条第一款的规定，被告鼓楼公安分局依法具有对相关违法行为予以治安管理处罚的法定职责。《治安管理处罚法》第七条第二款规定，“治安案件的管辖由国务院公安部门规定。”公安部制定的《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定，“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。”本案中，虽然原告汤太阳的涉嫌违法行为发生于北京市海周边，但原告居住地位于南京市鼓楼区，被告鼓楼公安分局对原告的上述涉嫌违法行为可以管辖，依法有权进行调查处理。 《信访条例》第十八条规定，信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。第二十条规定，信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序，不得有下列行为：（一）在国家机关办公场所周围、公共场所非法聚集，围堵、冲击国家机关，拦截公务车辆，或者堵塞、阻断交通的；（二）携带危险物品、管制器具的；（三）侮辱、殴打、威胁国家机关工作人员，或者非法限制他人人身自由的；（四）在信访接待场所滞留、滋事，或者将生活不能自理的人弃留在信访接待场所的；（五）煽动、串联、胁迫、以财物诱使、幕后操纵他人信访或者以信访为名借机敛财的；（六）扰乱公共秩序、妨害国家和公共安全的其他行为。根据上述规定，信访人员应当前往信访机关设立或指定的接待场所提出信访事项，依法行使自己的权利，不得有扰乱公共秩序的行为。北京市海周边非信访接待场所，不接待信访人员走访等。本案中，被告鼓楼公安分局根据北京市公安局西城分局府右街派出所出具的训诫书及南京市公安局驻京工作组情况说明等证据，认定原告到北京市海周边进行非正常上访、具有事实根据。 《治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项规定，“扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款。”本案中，被告鼓楼公安分局结合原告到北京市海周边进行非正常上访的事实，决定给予原告行政拘留七日，符合上述法律规定。同时，被告鼓楼公安分局作出处罚决定前，依法传唤原告对其违法事实进行了调查询问等，处罚前亦进行了陈述、申辩权的告知，作出处罚决定后依法向原告进行了送达，符合法定程序。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款的规定，市政府具有依申请对鼓楼分局所作具体行政行为进行行政复议的法定职权。原告于2019年11月28日向市政府申请行政复议，市政府依法予以立案受理。2020年1月14日，市政府作出223号《行政复议决定书》，维持鼓楼分局作出的具体行政行为，并依法向当事人送达该决定书，事实清楚、适用法律正确、程序合法。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条的规定，判决驳回原告汤太阳的诉讼请求。案件受理费50元，由原告汤太阳负担。 上诉人汤太阳上诉称：首先，鼓楼公安分局没有管辖权。依据《治安管理处罚法》第七条以及《公安机关办理行政案件程序规定》第十条第一款行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖的规定，被上诉人鼓楼公安分局仅仅以上诉人的居住地在该辖区就认为可以对发生在北京所谓的违法行为进行管辖，不符合上述规定。其次，鼓楼公安分局作出1114号《行政处罚决定书》没有事实和法律依据。北京市公安局西城分局府右街派出所的训诫书不能证明上诉人有违反《治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项的行为，却能证明上诉人没有违法，没有违法就是合法。根据该训诫书载明的内容，上诉人没有实施张贴、散发材料，呼喊口号，打横幅，穿着状衣、出示状纸，或者非法聚集的行为。上诉人的上访没有扰乱中南海地区的公共场所秩序，被上诉人鼓楼公安分局依据《治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项的规定，对上诉人进行处罚明显是适用法律错误。再次，鼓楼公安分局作出行政拘留七日的处罚决定明显不当。根据《治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项的规定，只有情节较重的，才可以处五日以上十日以下的拘留处罚。故被上诉人鼓楼公安分局作出1114号《行政处罚决定书》对上诉人进行行政拘留七日没有法律依据。最后，市政府的复议决定实体和程序均违法，应当予以撤销。综上，请求：1.撤销南京江北新区人民法院（2020)苏0192行初229号行政判决书；2.撤销1114号《行政处罚决定书》和223号《行政复议决定书》；3.本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人鼓楼公安分局辩称，鼓楼公安分局对汤太阳作出的行政处罚符合法律规定，汤太阳因进京非正常上访，被训诫和处罚，有训诫书和情况说明等证据证明，处罚决定作出之前依法对上诉人进行了告知，并对其陈述、申辩进行了复核。请求依法驳回上诉，维持原判。 被上诉人市政府辩称，市政府所作的行政复议决定，认定事实清楚、适用法律正确，程序合法。请求依法驳回上诉，维持原判。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，《治安管理处罚法》第二条、第七条规定，对于扰乱公共秩序、妨害公共安全和社会管理，具有社会危害性，尚不够刑事处罚的，由公安机关给予治安管理处罚，县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。《公安机关组织管理条例》第六条规定，设区的市公安局根据工作需要设置公安分局。根据以上规定，鼓楼公安分局具备独立执法主体资格，行使县级以上人民政府公安机关执法权限，有权作出行政拘留的处罚决定。 《公安机关办理行政案件程序规定》第十条第一款规定：“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。”本案中，虽然上诉人汤太阳违法行为地在北京市公安局西城分局管辖范围内，但是要求北京市公安局西城分局管辖全国各地到北京中南海周边非正常上访、扰乱公共场所秩序人员并作出行政处罚，显然不符合实际，故由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜。上诉人汤太阳的居住地位于鼓楼公安分局湖南路派出所辖区，且也不属于涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品案件，鼓楼公安分局对本案具有管辖权。因此，上诉人提出鼓楼公安分局不具有管辖权的主张，本院不予支持。 《信访条例》第十八条第一款、第二十条第六项规定，信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序，不得有扰乱公共秩序、妨害国家和公共安全的其他行为。本案中，根据在卷的北京市公安分局湖南路派出所的案发经过、鼓楼公安分局检查笔录及上访材料等证据材料，足以认定汤太阳于2019年11月15日前往北京市海周边非正常上访的事实。鼓楼公安分局依据《治安管理处罚法》的相关规定及已经查明的事实，认定汤太阳在北京中南海周边非正常上访属于扰乱公共场所秩序的行为，事实清楚。因此，上诉人提出鼓楼公安分局作出行政处罚决定没有事实和法律依据的主张，本院不予支持。 《治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项规定，扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款。第五条第一款规定，治安管理处罚必须以事实为依据，与违反治安管理行为的性质、情节以及社会危害程度相当。本案中，上诉人汤太阳曾多次到北京非正常上访，且被公安机关行政处罚。鼓楼公安分局根据上诉人多次非正常上访的违法情节，结合本案违法事实，认定汤太阳的违法行为属于情节较重，对其处以行政拘留七日的行政处罚，适用法律正确，处罚适当。因此，上诉人提出鼓楼公安分局作出行政拘留七日的处罚决定明显不当的主张，本院不予支持。 上诉人不服鼓楼公安分局作出的行政处罚决定，向市政府申请行政复议，市政府依法履行了受理、通知答复等复议程序，在法定期限内作出了复议决定，并向上诉人送达，复议程序合法。 综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。上诉人的上诉理由缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人汤太阳负担。 本判决为终审判决。 审判长  宋振敏 审判员  汤 权 审判员  赖传成 二O二一年一月十二日 书记员  储 娜