河南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2021）豫行终191号上诉人（一审原告）张润霞，女，1957年6月5日出生，汉族，住河南省三门峡市湖滨区。委托代理人刘建庄，河南建庄律师事务所律师。委托代理人吕旭华，河南建庄律师事务所实习律师。被上诉人（一审被告）三门峡市湖滨区人民政府。住所地：三门峡市河堤北路。法定代表人周建文，区长。一审第三人张万学，男，1972年9月23日出生，汉族，住三门峡市湖滨区。上诉人张润霞因诉被上诉人三门峡市湖滨区人民政府（以下简称湖滨区政府）行政侵权一案，不服三门峡市中级人民法院（2020）豫12行初114号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。张润霞一审诉称，2010年9、10月份，张万学、朱孝润等人准备成立湖滨区小额贷款有限公司，先后由张万学、陈安忍等六人出资。为了发展，张万学以筹建的湖滨区小额贷款有限公司筹集的资金投资“灵宝城市之星”项目。后湖滨区小额贷款有限公司增资扩股，张润霞丈夫陈安忍以张润霞名义于2011年6月30日向张万学转款50万元，由河南恒邦投资有限公司以公司记账方式替代收据，系付股本金，即筹建设立湖滨区小额贷款有限公司资金。湖滨区小额贷款有限公司未获审批后，张润霞及陈安忍多次向张万学等人要求退还50万元，但均被以公司投资的灵宝“城市之星”项目未收回款项为由，不能实际返还。2011年7月12日，张万学、陈安忍等私自从湖滨区小额贷款有限公司资金中拿出100万元，注册成立三门峡市诚信投资有限公司，张万学任董事长，陈安忍任法定代表人。张润霞未在上述公司担任职务，未参加公司经营和管理，未分得出资50万元的收益。2013年10月，张万学、陈安忍等人以涉嫌非法吸收公众存款犯罪被刑事立案。2015年12月，三门峡市湖滨区人民法院作出（2015）湖刑初字第00020号、第00127号刑事判决，对张万学、陈安忍等人判决构成非法吸收公众存款罪，判处有期徒刑并处罚金，并确认该案不存在公司犯罪。张润霞及其他出资人于2014年7月12日向三门峡市“处非办”提出信访请求，要求保护出资款项，被告知已转交湖滨区政府设立的三门峡市湖滨区打击和处置非法集资工作领导小组办公室处理，该部门于2018年6月8日向张润霞答复“不能参与集资群众的清退、兑付；建议信访人与张万学之间的债务关系走法律途径解决”。张润霞认为其仅仅是筹建的湖滨区小额贷款有限公司的出资人之一，张润霞出资的公司最终未设立，其本人出资的资金被张万学等人用于项目投资，同其他群众的集资款项已经混同。湖滨区政府在履行兑付集资参与人的款项时，未将张润霞的出资从中分离，事实上侵害了张润霞的合法财产权利。湖滨区政府及张万学应依法返还张润霞的出资款项。张润霞遂提起诉讼，一审请求：依法判决湖滨区政府停止2019年11月25日公告向张万学非法集资案件集资参与人兑付集资款的侵权行为，并与张万学共同承担返还张润霞出资款的义务。三门峡市中级人民法院一审认为，张万学以湖滨区政府于2019年11月25日公告向张万学非法集资案件集资参与人兑付集资款的行为构成侵权为由，向一审法院提起行政诉讼，诉讼请求：依法判决湖滨区政府停止2019年11月25日公告向张万学非法集资案件集资参与人兑付集资款的侵权行为，并与张万学共同承担返还张润霞出资款的义务。张润霞的诉讼请求实际上为两个：一是判决湖滨区政府停止2019年11月25日公告向张万学非法集资案件集资参与人兑付集资款的侵权行为，二是判决湖滨区政府与张万学共同承担返还张润霞出资款的义务。根据张润霞第一项诉讼请求判决湖滨区政府停止向张万学非法集资案件集资参与人兑付集资款的侵权行为，并不能必然引起张润霞第二项诉讼请求判决湖滨区政府与张万学共同承担返还张润霞出资款的义务，该两项诉讼请求实质上为两个不同的行为，即一是要求湖滨区政府停止兑付集资款的侵权行为，二是要求湖滨区政府与张万学共同承担返还张润霞出资款的义务。张润霞在一个行政诉讼案件中，针对两个不同法律性质的行为提起诉讼，且该两个行为的法律基础并不相同，违反了“一行为一诉”的行政诉讼立案受理原则。同时，需要指出的是，张润霞第二项诉讼请求判决湖滨区政府与张万学共同承担返还张润霞出资款的义务，在张润霞未提交张万学应当向张润霞承担返还出资款义务法律依据的情况下，径行要求判决湖滨区政府与张万学共同承担返还张润霞出资款的义务，实质上是通过行政诉讼审查张万学是否应向张润霞承担返还出资款义务，违反了人民法院审理行政案件对行政行为是否合法进行审查的基本原则。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第五十四条规定：“依照行政诉讼法第四十九条的规定，公民、法人或者其他组织提起诉讼时应当提交以下起诉材料：（一）原告的身份证明材料以及有效联系方式；（二）被诉行政行为或者不作为存在的材料；（三）原告与被诉行政行为具有利害关系的材料；（四）人民法院认为需要提交的其他材料。”本案中，湖滨区政府于2019年11月25日公告向张万学非法集资案件集资参与人兑付集资款，符合《河南省处置非法集资工作操作流程》（豫处非领［2012］7号）规定，张润霞自认其不是张万学非法集资案件集资参与人，未提交其与湖滨区政府向张万学非法集资案件集资参与人兑付集资款行为具有利害关系的证据，张润霞要求判决湖滨区政府停止2019年11月25日公告向张万学非法集资案件集资参与人兑付集资款的侵权行为并与张万学共同承担返还张润霞出资款的义务，没有事实根据和法律依据，其提起本案诉讼不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的起诉条件。综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项之规定，一审法院裁定：驳回张润霞的起诉。张润霞不服一审裁定，向本院提起上诉称：一、一审法院认定事实不清，适用法律错误，举证责任分配失当，上诉人与被上诉人向张万学等人非法集资案件集资参与人兑付集资款的行为具有利害关系。湖滨区“处非办”在取得张万学等人非法吸收公共存款犯罪涉案资产（包含灵宝城市之星和天地和集团项目）的处置权后，作为资产处置人应当对所有财产进行识别，并对上诉人的出资款具体用途出示证明，而不是简单的认定全部是非法集资案件集资参与人的集资款，上诉人同样也是该案件的受害人，其合法财产应当得到保护。被上诉人的每一次清退行为，对上诉人的财产都是一种侵害，与上诉人具有明显利害关系。被上诉人负责处置涉案资产，应当对处置涉案资产行为的合法性和合理性提供证据证明，对于被上诉人掌握和持有的会计资料，上诉人根本无法提供。二、上诉人的出资款与张万学等人非法吸收公众存款犯罪的涉案资产高度混同，被上诉人没有证据证明对该款项进行识别区分。被上诉人未出示任何证据证明对涉案财产进行识别并区分，而是将全部涉案资产作为非法集资案件的集资款来清退，致使上诉人的合法财产不能得到保护。上诉人多次信访，要求政府部门保护其合法财产，但均遭到拒绝。三、上诉人出资筹建的湖滨区小额贷款有限公司自始未成立，其出资款投向了灵宝城市之星和天地和集团项目的运营中，但最终因湖滨区小额贷款有限公司审批不通过，自始未成立，且上诉人在其他涉案的公司未登记为股东，所以被上诉人将上诉人的身份认定为股东是对法律的认识错误，上诉人仅是公司出资人，并非股东，没有参与任何分红。但不可改变的是上诉人出资款投向了灵宝城市之星和天地和集团运营中的事实。综上，原判决事实认定不清，适用法律错误，请求撤销一审裁定，支持上诉人一审诉讼请求。被上诉人湖滨区政府未提交书面答辩意见。一审第三人张万学亦未提交书面答辩意见。本院认为，地方政府处理的非法集资案件，具有高度的政策性，除非存在特殊的可保护权益及救济必要，一般不属于行政诉讼受案范围。张润霞关于“停止兑付集资款”的诉讼请求，属于预防诉讼，不是行政诉讼法所规定的诉讼类型，应归属于诉讼请求不明确，不符合起诉条件，可驳回起诉，张润霞关于“退还款项”的履行职责之诉，因其请求退还的是出资款，而出资款是否应当退还，首先需要出资人之间根据约定、出资比例、盈利亏损情况等依法解决，这明显不属于地方政府职责权限范围，依照《最高人民法院关于适用的解释》第九十三条第二款的规定，也应驳回起诉。一审裁定适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持一审裁定。本裁定为终审裁定。审判长 马 磊审判员 马传贤审判员 蒋跃峰二〇二一年一月十八日法官助理刘月华书记员王贺霞