湖北省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）鄂行再21号再审申请人（一审原告、二审被上诉人）：枣阳市北城街道办事处南园社区居民委员会。法定代表人：刘朋清，社区主任。委托诉讼代理人：朱**锴，湖北金鹤律师事务所律师。委托诉讼代理人：罗卜彦，湖北金鹤律师事务所律师。被申请人（一审被告、二审被上诉人）：枣阳市自然资源和规划局。住所地：湖北省枣阳市人民路**。法定代表人：王昆，局长。出庭负责人：邱荣君，副局长。委托诉讼代理人：高虎，湖北高实律师事务所律师。委托诉讼代理人：沈恩伟，枣阳市自然资源和规划局政策法规股负责人。被申请人（一审被告、二审被上诉人）：枣阳市不动产登记中心。。住所地：湖北省枣阳市人民路**法定代表人：常永清，主任。委托诉讼代理人：翟俭勇，枣阳市不动产登记中心副主任。被申请人（一审第三人、上诉人）：湖北枣阳农村商业银行股份有限公司。住。住所地：湖北省枣阳市中心大道**/div>法定代表人：付向党，该公司董事长。委托诉讼代理人：付杰，湖北胜和律师事务所律师。一审第三人、二审被上诉人：枣阳市鑫昱源纺织有限公司。住所地。住所地：湖北省枣阳市北城北关社区iv>再审申请人湖北省枣阳市北城街道办事处南园社区居民委员会（以下简称南园社区居委会）因诉被申请人枣阳市住房保障和房屋管理局（以下简称枣阳市房管局）、湖北枣阳农村商业银行股份有限公司（以下简称枣阳农商行）、一审第三人枣阳市鑫昱源纺织有限公司（以下简称鑫昱源公司）房屋所有权登记一案，不服湖北省襄阳市中级人民法院（2017）鄂06行终16号行政裁定，向本院申请再审。本院于2018年3月18日作出（2017）鄂行申454号行政裁定，提审本案。因机构改革，枣阳市房管局现已撤销，相应职权分别由枣阳市自然资源和规划局及枣阳市不动产登记中心承继，经南园社区居委会申请，本院依法追加上述两单位为被申请人，另行组成合议庭，于2020年12月16日公开开庭进行了审理。再审申请人南园社区居委会委托诉讼代理人朱**锴，被申请人枣阳市自然资源和规划局副局长邱荣君作为负责人出庭，枣阳市资源资源和规划局委托诉讼代理人沈恩伟、高虎，枣阳市不动产登记中心副主任暨委托诉讼代理人翟俭勇，枣阳农商行委托诉讼代理人付杰，到庭参加诉讼。第三人鑫昱源公司经公告送达，依法传唤，未到庭参加诉讼，不影响本案的审理。本案现已审理终结。南园社区居委会一审诉称，枣阳市房管局向鑫昱源公司颁发的枣房字第**房屋所有权证是鑫昱源公司以虚假手段申报，鑫昱源公司未经南园社区居委会同意，私自将南园社区居委会投资建设并享有权利的钢构车间和仓库即3#车间、4#仓库的建设工程规划许可证补办在自己公司名下，并以此申请办理了房屋所有权证。现湖北省枣阳市人民法院已于2015年1月25日作出行政判决，撤销了枣阳市城乡规划局颁发的编号为GC2012022的建设规程规划许可证。故请求：撤销销枣房字第**屋所有权证。一审法院查明，2010年12月10日，鑫昱源公司与南园社区居委会签订建房合同，南园社区居委会按照鑫昱源公司提供的图纸及具体要求，新建钢构车间和仓库各一栋，并约定房屋交付后，鑫昱源公司每年支付南园社区居委会租赁费、折旧费40万元。租赁期为5年，合同到期后，鑫昱源公司按房屋的实际投入资金数额，将房屋回购。此房在没有办理建房审批手续的情况下于2011年5月建成，于2011年12月交付鑫昱源公司使用。2012年3月13日鑫昱源公司隐瞒了南园社区居委会投资建房的真实情况，在规划部门申请补办了编号为GC2012022的建设工程规划许可证，并且持该许可证向枣阳市房管局申办房屋产权登记。枣阳市房管局于2012年8月28日向鑫昱源公司颁发颁发了枣房字第**所有权证。鑫昱源公司于2012年9月7日将该房屋及公司其它资产抵押给枣阳农商行，并办理了抵押登记，借款4000多万元。枣房。枣房字第**对应的他项权证号为枣阳市房他证枣房字证枣房字第**源公司不能偿还欠款，枣阳农商行向湖北省襄阳市中级人民法院提起民事诉讼，襄阳市中级人民法院于2014年6月9日作出了（2014）襄中民三初字第00050号民事判决书，确认抵押合同有效，枣阳农商行对抵押物享有优先受偿权。此案在执行中，南园社区居委会向一审法院提出执行异议，其异议也被一审法院于2015年3月10日以（2015）鄂枣阳执异字第00005号民事裁定驳回。鑫昱源公司已资不抵债，公司停产，法定代表人下落不明。南园社区居委会于2014年向一审法院提起行政诉讼，要求撤销枣阳市规划局颁发给鑫昱源公司的建设工程规划许可证。一审法院于2015年1月25日作出了（2014）鄂枣阳行初字第00023号行政判决，撤销了枣阳市规划局颁发的建设规划许可证，该判决已发生法律效力。南园社区居委会于2015年5月22日向枣阳市房管局邮寄了书面申请，请求枣阳市房管局撤销枣房字第销枣房字第**证，枣阳市房管局未答复。2015年7月6日南园社区居委会提起本案诉讼。在诉讼中，枣阳农商行申请以第三人身份参加诉讼，请求驳回南园社区居委会的诉讼请求。一审法院认为，依照《中华人民共和国城市房地产管理法》第六十一条、《房屋登记办法》第四条的规定，枣阳市房管局负有房屋登记的法定职责。枣房字第×。枣房字第**属于房屋的初始登记，应当依照《房屋登记办法》第七条、第三十条规定办理房屋登记。枣阳市房管局在办理登记时，收集的资料是齐全的。因鑫昱源公司隐瞒南园社区居委会投资建房的真实情况在规划部门申请补办的编号为GC2012022的建设工程规划许可证已被法院撤销，枣阳市房管局办理登记的主要证据已不存在。且南园社区居委会和鑫昱源公司明显存在房屋的权属争议。故枣房字第×。故枣房字第**证据不足，且申请登记的房屋权属有重大争议，依法应当予以撤销。枣阳农商行的抵押权是否应当保护，是另一个法律关系，其要求驳回南园社区居委会诉讼请求的诉求，不予以支持。一审法院作出（2015）鄂枣阳行初字第00007号行政判决：撤销枣阳市房管局于2012年8月8日向鑫昱源公司颁发的枣房字第×颁发的枣房字第**审案件受理费50元，由枣阳市房管局负担。二审法院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致。二审法院认为：《中华人民共和国城市房地产管理法》第六十一条第二款规定，在依法取得的房地产开发用地上建成房屋的，应当凭土地使用权证书向县级以上地方人民政府房产管理部门申请登记，由县级以上地方人民政府房产管理部门核实并颁发房屋所有权证书。《房屋登记办法》第三十条规定，因合法建造房屋申请房屋所有权初始登记的，应当提交下列材料:（一）登记申请书；（二）申请人身份证明；（三）建设用地使用权证明；（四）建设工程符合规划的证明；（五）房屋已竣工的证明；（六）房屋测绘报告；（七）其他必要材料。鑫昱源公司在向枣阳市房管局申请房屋登记时提交了申请房屋登记的材料，枣阳市房管局审查鑫昱源公司提交的材料符合以上规定要求，依法为鑫昱源公司颁发了枣房字第××颁发了枣房字第**律规定。南园社区居委会以该房屋所有权证登记的部分房屋系其投资建设，鑫昱源公司采取虚假手段取得建设工程规划许可证及一审法院作出已发生法律效力的撤销了枣阳市规划局颁发的建设规划许可证的（2014）鄂枣阳行初字第00023号行政判决，要求撤销该房屋所有权证的理由不成立，不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律法规错误。二审法院作出（2017）鄂06行终16号行政裁定：一、撤销枣阳市人民法院（2015）鄂枣阳行初字第00007号行政判决；二、驳回南园社区居委会的诉讼请求。一、二审案件受理费50元，由南园社区居委会负担。南园社区居委会申请再审称：（一）有新的证据证明二审裁定错误。案涉枣房字第××号房屋涉枣房字第**#车间、4#仓库及围墙系南园社区居委会与个体建筑商年育斌共同投资建设，并出租给鑫昱源公司，故上述房屋由南园社区居委会投资建设并享有所有权，鑫昱源公司未经申请人许可和同意，虚报为其施工建设和所有，并取得了建设工程规划许可证。现该建设工程规划许可证已被生效判决撤销，二审将属于双方共同投资建设并享有所有权的车间认定为鑫昱源公司所有，并据此驳回南园社区居委会的诉讼请求，背离客观事实，显属错误。（二）案涉枣房字第××号房屋所涉枣房字第**主要证据丧失而应予以撤销。鑫昱源公司采取虚假手段补办建设工程规划许可证，该许可证已被枣阳市人民法院（2014）鄂枣阳行初字第00023号行政判决撤销，根据《房屋登记办法》第三十条规定，房屋所有权初始登记需提交建设工程符合规划的证明，故枣阳市住房保障和房屋管理局（以下简称枣阳市房管局）为鑫昱源公司颁发的房屋所有权证因欠缺主要证据而应予撤销。（三）二审法院混淆抵押借款民事法律关系与房屋所有权证登记许可法律关系的界限，枣阳农商行不是本案适格第三人。枣阳农商行享有抵押权的权利是相对的，其作为第三人参加诉讼的主张系抵押权有效，属于民事法律规范调整范围，与原登记行为没有必然的因果关系。枣阳农商行与枣阳市房管局之间仅存在抵押登记行政法律关系，与原登记行为无关，即使行政诉讼结果会影响其民事权益，也不具有行政诉讼法规定的第三人身份。（四）二审程序违法。在双方对案件事实争议较大的情况下，二审法院未开庭审理，未通知询问，草率下达裁定书，未通知老河口农商行参加诉讼，剥夺当事人参与诉讼的权利，对被诉颁证行为未进行全面审查，认定事实与裁判结果不匹配。故请求撤销湖北省襄阳市中级人民法院（2017）鄂06行终16号行政裁定，维持枣阳市人民法院（2015）鄂枣阳行初字第00007号行政判决。再审庭审中，南园社区居委会表示关于老河口农商行未参加诉讼的申请理由系笔误。枣阳市自然资源和规划局再审答辩称，原枣阳市住房保障和房屋管理局于2012年为鑫昱源公司颁发的枣房字第××号房屋颁发的枣房字第**民共和国房地产管理法》第六十一条第二款以及《房屋登记办法》第三十条的规定。虽然枣阳市人民法院（2014）鄂枣阳行初字第00023号行政判决撤销了枣阳市城乡规划局向鑫昱源公司颁发的编号为GC2012022的建设工程规划许可证，但撤销的理由是枣阳市规划局没有对该工程设计方案的总平面图和规划许可结果等进行公布，属程序违法。且该房屋已于2012年设立抵押登记，并由抵押权人枣阳农商行取得他项权利证书，涉案房屋抵押权由枣阳农商行。因此，本案房屋登记不应予以撤销。而南园社区居委会所再审提交的新证据不能推翻原房屋所有权证。南园社区居委会与鑫昱源公司签订的合同、与年育斌签订的合作投资协议书以及收条、租金发票等仅能证明南园社区居委会与他人之间建立的是一种合作投资关系，产生债权法律关系，而非享有物权。涉案土地登记在鑫昱源公司名下，南园社区居委会不享有房屋所占用土地的使用权，申请办理讼争房屋所有权证的主体只能是鑫昱源公司。南园社区居委会主张在他人享有使用权的土地上投资建设的房屋属于自己享有产权的房屋，属于违法建设行为，其获取的利益不应予以保护，南园社区居委会主张权益受损，应先通过民事诉讼解决。故请求判决驳回南园社区居委会的再审请求，维持二审裁判结果。枣阳市不动产登记中心再审答辩意见与枣阳市自然资源和规划局的答辩内容基本相同。枣阳农商行再审答辩称，虽然案涉房屋建设工程规划许可证被生效判决撤销，但撤销理由属于轻微的程序违法事项，根据行政诉讼法的相关规定，本应保留该许可证效力。案涉房屋所有权证的登记程序合法，事实正确，请求维持二审裁判结果。南园申请居委会再审中提交以下证据材料：1、南园社区居委会与鑫昱源公司签订的《合同书》一份，拟证明双方于2010年12月10日签订合同，就投资建房及鑫昱源公司租赁厂房等事宜进行约定，合同项下的厂房（车间）、仓库等由南园社区居委会投资并享有所有权，对鑫昱源公司收取租金。2、南园社区居委会与年育斌《合作投资协议书》一份，拟证明南园社区居委会与年育斌于2010年10月12日签订合作投资协议，约定了双方出资比例和数额。3、鑫昱源公司2010年12月31日出具的收条复印件一份，拟证明案涉房屋已交付以及租赁期起算时间为2012年1月1日。4、鑫昱源公司2012年2月27日向税务部门提交的开票申请及税务部门开具的租金发票复印件，拟证明鑫昱源公司按约定支付了2012年的租金，并向税务部门申请开具了租金税票。5、湖北省枣阳市人民法院（2014）鄂枣阳行初字第00023号行政判决复印件，拟证明鑫昱源公司隐瞒事实，以自己投资建设为由就租用的案涉车间、仓库向枣阳市城乡规划局申请补办建设工程规划许可证，导致枣阳市城乡规划局错误颁发了编号为GC2012022的建设工程规划许可证，该规划许可证已被生效判决撤销。枣阳市自然资源和规划局与枣阳市不动产登记中心提交了枣阳市机构编制委员会（2015）53号、54号文件等，拟证明2015年枣阳市下发整合不动产登记职能的相关文件，将房屋登记、林权登记等职权交由不动产登记中心负责，相应的登记资料等均已移交由该中心负责保管，该中心为公益一类事业单位，属于独立法人机构，枣阳市自然资源和规划局仅对不动产登记中心具有业务指导的职能。经庭审质证，枣阳市自然资源和规划局和枣阳市不动产登记中心对南园社区居委会提交的证据提出异议，认为上述四组证据不属于房屋行政登记审查所需收集的必备资料，也不属于审查范围。枣阳农商行对南园社区居委会提交的证据提出异议，认为投资方没有对外公示备案，即使房屋由南园社区居委会等建造属实，因案涉房屋占用土地登记在鑫昱源公司名下，房屋所有权证也不可能办理在南园社区居委会名下；建设工程规划许可证的撤销理由属于轻微违法，不应当予以撤销。南园社区居委会和枣阳农商行对枣阳市自然资源和规划局与枣阳市不动产登记中心提交的关于原枣阳市住房保障和房屋管理局的机构、职能撤并等文件和所涉事实的真实性不持异议。经审查，南园社区居委会提交的合同书、合作建房协议、交付收条、租金发票等所涉建房相关事实一审已有所涉及，对其真实性可予确认。南园社区居委会再审提交的枣阳市人民法院（2014）鄂枣阳行初字第00023号行政判决，在一审时已经提交，不属于再审新证据。南园社区居委会提交上述证据是否能达到所主张的证明目的以及与本案被诉房屋所有权登记行为关联性，本院将结合一、二审在卷证据以及业已查明的事实，一并阐述意见。各方对枣阳市自然资源和规划局以及枣阳市不动产登记中心提交的关于原枣阳市住房保障和房屋管理局机构撤销、职权划分等文件的真实性及所涉职权归并的事实均不持异议，本院依法予以采信并据此确认相关事实。本院再审查明，一、二审查明的事实属实，依法应予确认。再审另查明，2015年枣阳市根据机构改革及不动产登记职责整合工作需要，将市国土资源局、住房保障和房屋管理局、农业局、林业局承担的土地、房屋、林地等不动产登记职责整合，统一交由市国土资源局牵头承担，同时成立不动产登记中心，为市国土资源局管理的公益一类事业单位，负责全市不动产登记的统一受理、审核、登记、发证、档案管理等工作。2019年，枣阳市再次根据机构改革需要，成立枣阳市自然资源和规划局，统一行使包括自然资源确权登记工作在内的自然资源资产所有者职责和所有国土空间用途管制职责等。还查明，根据一审在卷证据，枣阳市人民政府于2011年6月30日为包括涉案房屋占用土地在内的土地颁发了枣国用（2011）第0746号、第0747号国有土地使用权证，使用权类型为工业出让土地，登记土地使用权人为鑫昱源公司，土地使用权终止日期至2061年5月18日。包括案涉房屋及所占用的土地在内的相关房屋及土地于2012年分别办理了抵押登记，登记他项权利人为枣阳市农村信用合作联社及环城信用社。枣阳农商行于2014年开业并继受枣阳市农村信用合作联社的债权债务，于2015年10月18日以抵押权承继人身份申请参加本案诉讼。本院再审认为，本案为房屋所有权登记引起的行政争议。案涉房屋所有权登记行为发生于2012年，根据当时有效的建设部《房屋登记办法》第三十条规定，国有土地范围内因合法建造房屋申请房屋所有权初始登记的，应当提交下列材料：（一）登记申请书；（二）申请人身份证明；（三）建设用地使用权证明；（四）建设工程符合规划的证明；（五）房屋已竣工的证明；（六）房屋测绘报告；（七）其他必要材料。虽然《房屋登记办法》已于2019年9月6日被住房和城乡建设部公告废止，但2019年7月24日自然资源部颁布实施的《不动产登记暂行条例实施细则》第三十五条仍然将建设工程符合规划的材料作为申请房屋所有权首次登记应当提交的材料之一。本案中，登记机关在案涉房屋所有权初始登记时按照《房屋登记办法》的规定收集审核了相关材料，但是无论是依据本案办理房屋登记及提审时仍有效的《房屋登记办法》，还是新的《不动产登记暂行条例实施细则》的相关规定，在建设工程规划许可证被人民法院生效判决予以撤销的情况下，该房屋登记因欠缺建设工程符合规划的证明材料而确实依据不足。另一方面，当时有效的《房屋登记办法》第八十一条规定，“司法机关、行政机关、仲裁委员会发生法律效力的文件证明当事人以隐瞒真实情况、提交虚假材料等非法手段获取房屋登记的，房屋登记机构可以撤销原房屋登记，收回房屋权属证书、登记证明或者公告作废，但房屋权利为他人善意取得的除外。”而现行有效的《不动产登记暂行条例实施细则》第八十条第一款规定，“不动产权利人或者利害关系人申请更正登记，不动产登记机构认为不动产登记簿记载确有错误的，应当予以更正；但在错误登记之后已经办理了涉及不动产权利处分的登记、预告登记和查封登记的除外。”同时，《中华人民共和国物权法》第一百零六条和《中华人民共和国民法典》第三百一十一条中均规定了所有权善意取得的情形，且同时规定“当事人善意取得其他物权的，参照适用前两款规定”。《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第十一条第三款则规定“被诉房屋登记行为违法，但判决撤销将给公共利益造成重大损失或者房屋已为第三人善意取得的，判决确认被诉行为违法，不撤销登记行为”。因此，本案被诉房屋登记行为违法，但房屋已办理抵押登记，判决撤销将会给后续的房屋抵押权人权益造成重大影响，本案应当确认被诉行为违法，不撤销登记行为，保留颁发的房屋所有权证的效力。虽然南园社区居委会主张房屋由其与案外人年育斌共同投资建设，并出租给鑫昱源公司使用，并提交了相应证据，但其再审提交的与鑫昱源公司签订的合同第三条约定“甲方（南园社区居委会）建造车间时租用北关居委会的土地，土地租金按每亩4000元/年，按厂房及道路实际占用土地亩数（计13亩），由乙方（鑫昱源公司）代甲方垫交当年土地租金，然后从当年应支付甲方的房屋租赁费中扣减”，与另案生效判决即湖北省枣阳市人民法院（2014）鄂枣阳行初字第00023号行政判决确认的鑫昱源公司于2010年1月5日与枣阳市北城北关社区居委会签订征地协议书的事实以及鑫昱源公司2011年即取得了房屋占用土地的使用权证的现实情况存在出入，其与鑫昱源公司之间的民事法律关系超出了行政诉讼的审理范围，不宜在本案中予以审查确认。枣阳市自然资源和规划局、枣阳市不动产登记中心以及枣阳农商行关于案涉房屋建设工程规划许可证仅为轻微程序违法应不予撤销保留其效力的答辩意见，与生效行政判决相悖，且不属于本案审查范围，其答辩理由不予支持。由于案涉房屋已经设立抵押，房屋所有权登记的撤销将必然影响抵押权人的相关权益，枣阳农商行申请作为第三人参加诉讼，符合法律规定。南园社区居委会认为枣阳农商行与本案房屋所有权初始登记行为无利害关系的申请理由亦不能成立。本案一审判决撤销枣阳市房管局为鑫昱源公司颁发的房屋所有权证，二审法院以行政裁定书形式改判驳回诉请不当，本院对此一并指出。综上，一、二审查明事实清楚，但适用法律和处理结果不妥，南园社区居委会关于案涉房屋所有权登记主要依据不足的申请再审理由成立，但案涉房屋已设立抵押并办理他项权证，已不适宜撤销房屋所有权证。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十九条第一款、《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第十一条第三款规定，判决如下：一、撤销湖北省襄阳市中级人民法院（2017）鄂06行终16号行政裁定和湖北省枣阳市人民法院（2015）鄂枣阳行初字第00007号行政判决；二、确认原枣阳市房屋管理局于2012年8月8日为枣阳市鑫昱源纺织有限公司办理房屋所有权登记行为违法，不撤销枣房字第××号房屋所有权销枣房字第**一、二审案件受理费各50元，共计100元，由枣阳市不动产登记中心负担。本判决为终审判决。审判长 张 婷审判员 张思化审判员 王志荣二〇二一年一月四日书记员 董晓晗