江苏省南京市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）苏01行初493号原告沈安定，男，1975年8月22日出生，汉族，户籍所在地为江苏省淮安市楚州区，现住江苏省淮安市生态新城区。委托代理人张爱慧，北京京平律师事务所律师，执业证号11101201311341872。委托代理人赵静玉，北京京平律师事务所实习律师。被告淮安市人民政府，住所地在江苏省淮安市翔宇南道**。法定代表人陈之常，淮安市人民政府市长。委托代理人林光洋。委托代理人刘伟，江苏宗泽律师事务所律师，执业证号13208201110976200。被告江苏省人民政府，住所地在江苏省南京市北京西路**。法定代表人吴政隆，江苏省人民政府省长。委托代理人陈琦。原告沈安定不服被告淮安市人民政府（以下简称淮安市政府）作出的征地补偿、安置方案和被告江苏省人民政府（以下简称省政府）作出的行政复议决定，向本院提起行政诉讼。本院于2020年11月9日立案受理后，于次日向两被告邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年12月16日公开开庭进行了审理。原告沈安定及其委托代理人张爱慧，被告淮安市政府的委托代理人林光洋、刘伟，被告省政府的委托代理人陈琦到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。2019年3月9日，被告淮安市政府批准作出《淮安市自然资源和规划局征地补偿、安置方案》（2018年第146号，以下简称146号补偿、安置方案）。原告不服，向被告省政府申请行政复议。被告省政府于2020年10月15日作出《行政复议决定书》（〔2020〕苏行复第248号，以下简称248号复议决定）。原告沈安定诉称：一、原告系江苏省淮安市楚州区城东乡甘露村（现为河下街道站前新村，以下简称站前新村）村民，原告在该村的宅基地和承包地被列入征收范围。2020年6月12日，原告通过向淮安市自然资源和规划局（以下简称淮安市资规局）申请政府信息公开得知了146号补偿、安置方案。二、原告向淮安市政府申请行政复议，淮安市政府告知原告向省政府申请行政复议。原告向省政府申请复议后，于2020年10月17日收到248号复议决定。三、原告认为146号补偿、安置方案和248号复议决定均违法，严重侵犯了原告的合法权益。综上，请求撤销248号复议决定和146号补偿、安置方案，本案诉讼费用由两被告承担。原告为证明己方主张，向本院提供的证据有：1.村镇房屋所有权证；2.集体土地建设用地使用证；证据1—2，用以证明原告在涉案地块拥有合法房屋的事实；3.铁云路西侧征收工地沈安定房屋被误拆情况说明，用以证明原告房屋于2018年1月10日被非法强拆；4.《房屋征收决定》，用以证明原告房屋所在地块已作出房屋征收决定；5.《淮安市自然资源和规划局政府信息公开告知书》，用以证明原告得知146号补偿、安置方案的时间；6.146号补偿、安置方案，用以证明该补偿、安置方案的内容；7.《行政复议申请书》，用以证明原告对该补偿、安置方案申请行政复议；8.248号复议决定，用以证明省政府作出被诉复议决定的内容；9.《告知书》，用以证明淮安市政府告知原告复议机关的事实。以上证据均为复印件。被告淮安市政府辩称：一、146号补偿、安置方案符合法律规定。首先，批准作出的程序合法。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》(以下简称土地管理法实施条例)第二十五条第三款的规定，淮安市资规局（原淮安市国土资源局）根据《淮安市人民政府征收土地公告》(淮安区〔2018〕第173号、第174号、第176号)会同相关部门拟订了征地补偿、安置方案，发布了征地补偿、安置方案公告，并张贴于站前新村村务公示栏。上述公告对建设项目名称、征收土地位置、补偿安置标准、农业人员安置办法等征地补偿、安置方案的内容进行了公示，并告知被征收人对该补偿、安置方案内容及补偿标准可在法定期限内提出异议。在相关权利人未提出异议的情况下，淮安市政府于2019年3月9日对上报的补偿、安置方案和听取被征地集体经济组织、村民及其他权利人意见情况等进行审查，批准了146号补偿、安置方案，程序合法。其次，146号补偿、安置方案内容合法。《江苏省土地管理条例》第二十六条笫三款规定：“土地补偿费、安置补助费、、地上附着物和青苗补偿费的具体标准由设区的市人民政府确定”本案中，146号补偿、安置方案执行的是《市政府关于调整征地补偿标准的通知》(淮政发〔2011〕104号，以下简称104号征地补偿标准)、《淮安市征地补偿和被征地农民社会保障实施细则》(淮政规〔2013〕4号，以下简称4号实施细则)，上述文件均为淮安市政府制定的有关征地补偿、安置的文件，可以作为确定涉案征地补偿、安置的依据。146号补偿、安置方案适用的土地补偿费标准为104号征地补偿标准和4号实施细则的相关规定。淮安市淮安区作为江苏省征地补偿标准地区分类中的四类地区，上述标准远高于《省政府关于调整征地补偿标准的通知》规定的四类地区征收土地补偿费标准；采用的社会保障安置方式符合《江苏省征地补偿和被征地农民社会保障办法》的相关规定。二、248号复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。省政府经对146号补偿、安置方案进行审查后，认定146号补偿、安置方案程序、内容合法，遂作出维持的行政复议决定，适用法律正确。综上，请求驳回原告的诉讼请求。被告淮安市政府在法定期限内向本院提交了作出被诉行政行为的证据和依据。证据有：1.《江苏省人民政府关于批准淮安市2018年第21批次村镇建设用地的批复》(苏政地〔2018〕第913号，以下简称913号用地批复)；2.农用地转用方案、补充耕地确认信息单、补充耕地方案、征收土地方案；3.《淮安市人民政府征收土地公告》(淮安区〔2018〕第173号，以下简称173号征地公告)；4.《淮安市国土资源局征地补偿、安置方案公告》（淮安国土资补偿告〔2018〕第146号，以下简称146号征地补偿、安置方案公告）；5.《听证告知书》；6.《公告张贴说明》、张贴照片、《情况说明》；7.《关于淮安市2018年度第21批次村镇建设用地征地补偿和被征地农民社会保障费用落实到位的审核意见》、146号补偿、安置方案；8.《淮安市（转）征地补偿、安置方案审批表》；9.《情况说明》及网站截图。以上证据均为复印件，用以证明146号补偿、安置方案程序及内容均符合法律规定。依据有：1.104号征地补偿标准；2.4号实施细则。被告省政府辩称：一、248号复议决定程序合法。原告不服淮安市政府批准作出的146号补偿、安置方案申请行政复议，省政府于2020年8月19日依法受理，并于同日向淮安市政府作出提出答复通知书。经审查，146号补偿、安置方案内容和程序均合法，遂于2020年10月15日作出维持决定，并于次日向原告邮寄，程序合法。二、146号补偿、安置方案程序合法。省政府于2018年12月25日作出913号用地批复；淮安市政府于2019年1月10日发布173号征地公告等征收土地公告；淮安市资规局会同人力资源和社会保障局等相关部门拟订了征地补偿、安置方案，发布并张贴于原告所在的站前新村村务公示栏。上述补偿、安置方案公告对征地补偿安置方案的内容进行了公示，并告知了提出异议及对补偿标准申请协调的权利。在法定期限内相关权利人未提出异议，淮安市政府对上报的补偿安置方案、听取权利人意见等情况进行审查后，于2019年3月9日批准了146号补偿、安置方案。原告的宅基地和部分承包地在涉案用地批复所涉征地范围内，原告与146号补偿、安置方案有利害关系。三、146号补偿安置方案内容合法。146号补偿、安置方案执行104号征地补偿标准和4号实施细则的相关规定。淮安市淮安区作为江苏省征地补偿标准地区分类中的四类地区，上述标准远高于《省政府关于调整征地补偿标准的通知》规定的四类地区征收土地补偿费标准；采用的社会保障安置方式符合《江苏省征地补偿和被征地农民社会保障办法》的相关规定。综上，请求驳回原告的诉讼请求。被告省政府在法定期限内向本院提交了作出被诉行政行为的证据和依据。证据有：1.《行政复议申请书》及邮寄凭证,用以证明原告申请行政复议；2.《行政复议申请受理通知书》及邮寄凭证,用以证明对原告的行政复议申请依法予以受理；3.《行政复议提出答复通知书》及邮寄凭证；4.《答复书》；证据3—4，用以证明向被申请人淮安市政府发出行政复议答复通知,该府作出了答复；5.248号复议决定及邮寄凭证，用以证明依法作出行政复议决定并予以送达。以上证据均为复印件。依据有：《中华人民共和国行政复议法》第十七条、第二十三条、第二十八条第一款第一项。庭审中，各方当事人对他方证据的真实性、合法性和关联性发表了质证意见。对原告提交的证据，两被告对证据5—9的真实性、合法性、关联性均无异议,但对证据6—9的证明目的不予认可；认为证据1—4与本案不具有关联性。对被告淮安市政府提交的证据，原告对证据1—3的真实性、关联性无异议，但对其合法性及证明目的不予认可；对证据4—6、8的真实性、关联性、合法性及证明目的均不予认可；对证据9的真实性无异议,但对其关联性、合法性及证明目的不予认可；认为证据7与本案不具有关联性。被告省政府对被告淮安市政府的证据1—9的真实性、合法性、关联性均无异议。对被告省政府提交的证据，原告对证据1—3及证据5中邮寄凭证的真实性、合法性、关联性均无异议；对证据4及证据5中复议决定的真实性、关联性无异议，但对其合法性不予认可。被告淮安市政府对被告省政府的证据1—5的真实性、合法性、关联性均无异议。本院经审查认为，原告提交的证据1—5，对于原告提起本案诉讼有一定的证明作用，本院仅对该证明作用予以确认；原告提交的证据6—9，与本案待证事实具有关联性，且形式真实、来源合法，本院依法予以确认。被告淮安市政府提交的证据1—9，被告省政府提交的证据1—5，均与本案待证事实具有关联性，且形式真实、来源合法，本院依法予以确认。本院经审理查明，原告沈安定系站前新村村民。2018年12月25日，省政府作出913号用地批复，批准将包括原告所在站前新村部分土地在内的集体土地征收为国有。2019年1月10日，淮安市政府发布173号征地方案公告，公布了建设项目的名称、征地范围及补偿安置办法等内容。同日，淮安市资规局根据上述征地方案，会同人力资源和社会保障等相关部门拟订并发布了146号征地补偿、安置方案公告，该公告的主要内容为：“一、征地补偿安置标准：1.土地补偿费：农用地1.7万元／亩、建设用地1.7万元／亩、未利用地0.85万元／亩；2.安置补助费：农用地1.5万元／每个需要安置人员；二、青苗补偿费：经济植物0.11万元／亩，菜地0.13万元／亩、其他农用地0.1万元／亩。三、、地上附着物补偿费标准按照（淮政规〔2013〕4号、淮政发〔2013〕104号）文件执行。”“五、农业人员安置办法：按照淮安市人民政府（淮政规〔2013〕4号）文件相关规定执行。六、被征收土地四至范围内的土地所有权人和土地使用权人对本方案内容有不同意见，请于2019年1月24日前以村委会（村集体经济组织）或村民小组为单位，以书面形式送达我局。联系人：朱劲飞联系电话：8580****”“七、本方案在征求意见后，报淮安市人民政府批准组织实施。”同日，淮安市资规局向站前新村一组、二组、村集体、五组、镇集体作出《听证告知书》，告知上述集体组织及其群众针对该局拟定的146号征地补偿、安置方案公告内容有要求举行听证的权利。该公告及《听证告知书》张贴于站前新村村务公示栏中。村民张国发、于洪茂等29人出具书面证言，证实在站前新村村务公示栏中看到张贴的146号征地补偿、安置方案公告及《听证告知书》。在法定期限内，被征地权利人未提出异议和听证申请。2019年2月25日，淮安市淮安区人力资源和社会保障局作出《关于淮安市2018年度第21批次村镇建设用地征地补偿和被征地农民社会保障费用落实到位的审核意见》，同意该批次建设用地征地补偿安置方案报市政府审批。2019年3月9日，淮安市政府经审查对淮安市资规局提交的146号补偿、安置方案予以批准。庭审中，原告沈安定称其涉案房屋于2018年1月10日被强制拆除。2020年8月17日，原告沈安定向被告省政府邮寄提交《行政复议申请书》，要求撤销146号补偿、安置方案。被告省政府收到后，于2020年8月19日向原告沈安定作出《行政复议申请受理通知书》；向淮安市政府作出《行政复议提出答复通知书》。2020年9月23日，淮安市政府向被告省政府作出《答复书》。2020年10月15日，被告省政府经审查作出248号复议决定，维持了146号补偿、安置方案。该复议决定于次日邮寄送达给原告。本院认为：一、本案争议的焦点之一是146号补偿、安置方案是否合法。对此，应从实体和程序两个方面进行分析。首先，关于作出征地补偿、安置方案的程序。根据土地管理法实施条例第二十五条第三款的规定，市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，应会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见后，报市、县人民政府批准并组织实施。《征收土地公告办法》第七条规定：“有关市、县人民政府土地行政主管部门会同有关部门根据批准的征收土地方案，在征收土地公告之日起45日内以被征收土地的所有权人为单位拟订征地补偿、安置方案并予以公告。”本案中，被告淮安市政府于2019年1月10日作出173号征地方案公告，淮安市资规局于当日拟定并公布146号征地补偿、安置方案公告和《听证告知书》。在被征收土地的农村集体经济组织和群众未提出异议的情况下，被告淮安市政府对淮安市资规局提交的征地补偿、安置方案进行审查并予以批准，其行为符合法律、法规的相关规定，程序并无不当。原告提出146号补偿、安置方案违反法定程序的主张，与本院查明的事实不符，依法不应采信。其次，关于作出征地补偿、安置方案的事实和法律依据。《江苏省土地管理条例》第二十六条第三款规定：“土地补偿费、安置补助费、、地上的附着物和青苗补偿费的具体标准由设区的市人民政府确定，并报省人民政府备案。”《征收土地公告办法》第八条规定：“征地补偿安置、方案公告应当包括下列内容：（一）本集体经济组织被征用土地的位置、、地类面积，，地上附着物和青苗的种类数量，需要安置的农业人口的数量；（二）土地补偿费的标准、数额、支付对象和支付方式；（三）安置补助费的标准、数额、支付对象和支付方式；（四））地上附着物和青苗的补偿标准和支付方式（五）农业人员的具体安置途径；（六）其他有关征地补偿、安置的具体措施。”本案中，淮安市政府批准作出的146号补偿、安置方案，主要内容包括建设用地项目名称、征收土地范围、土地补偿安置标准、、地上附着物补偿标准被征地村征地补偿费用、农业人员安置办法及补偿安置争议的处理等内容。该方案符合《征收土地公告办法》第八条规定中关于征地补偿、安置方案公告应当包含的内容。淮安市政府就涉案项目征地补偿、安置方案所执行的104号征地补偿标准、4号实施细则，系其根据法律、法规并结合淮安市的具体情况制定的、适用于该市范围内的征地补偿安置文件。在新的征地补偿安置文件尚未制定实施的情况下，淮安市政府适用上述文件作为确定涉案项目征地补偿安置的依据，并无不当。再次，淮安市淮安区作为江苏省征地补偿标准地区分类中的四类地区，146号补偿、安置方案执行104号征地补偿标准和4号实施细则的相关规定，远高于《省政府关于调整征地补偿标准的通知》规定的四类地区征收土地补偿费标准；采用的社会保障安置方式符合《江苏省征地补偿和被征地农民社会保障办法》的相关规定。原告提出淮安市的补偿标准偏低、违法的主张，因缺乏事实和法律依据，本院依法不予支持。二、被诉246号复议决定的合法性问题是本案的另一个争议焦点。根据行政复议法第二十八条第一款第一项的规定，具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，行政复议机关应当决定维持。被告省政府经审查认定，淮安市政府批准作出的146号征地补偿、安置方案程序合法，内容亦符合法律、法规的相关规定，遂依法作出248号复议决定，维持了该方案。被告省政府的行为，符合《中华人民共和国行政复议法》及《中华人民共和国行政复议法实施条例》的相关规定，程序亦无不当。原告认为省政府未提供关于行政机关负责人同意或者集体讨论通过的证据，故复议程序违法。因行政机关负责人同意或者集体讨论通过属于行政复议机关在复议过程中履行的内部审批程序，该内部程序已通过行政复议决定产生了外部效力。原告以此认为248号复议决定程序违法的主张，于法无据，本院依法不予采信。综上，原告要求撤销248号复议决定和146号补偿、安置方案的诉讼请求，因缺乏事实和法律依据，本院依法不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下:驳回原告沈安定的诉讼请求。案件受理费50元，由原告沈安定负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江苏省高级人民法院。审 判 长  宋振敏人民陪审员  周文骏人民陪审员  张春华二○二一年一月二十五日书记员陈晓君