广东省中山市第一人民法院行 政 判 决 书（2020）粤2071行初1519号原告：庄杰高，男，1970年7月12日出生，汉族，住广东省中山市**天海城远海阁****，公民身份号码442************139。系原告区玉燕的丈夫。原告：区玉燕，女，1970年6月9日出生，汉族，住广东省中山市**天海城远海阁****，公民身份号码442************10X。系原告庄杰高的妻子。被告：中山市城市管理和综合执法局，住所地广东省中山市东区*******，统一社会信用代码114***********744W。法定代表人：杜俊强，局长。委托代理人：周天治，中山火炬高技术产业开发区综合行政执法局工作人员。委托代理人：陈伟声，广东奥纪律师事务所律师。被告：中山市自然资源局，住所地广东省中山市石岐区*****，统一社会信用代码11442000MB2C940480。法定代表人：吴伟强，局长。委托代理人：吴建锋，该局工作人员。委托代理人：余雪琳，广东保信律师事务所律师。被告：中山火炬高技术产业开发区管理委员会，住所地广东省中山市*******，统一社会信用代码114***********422Y。负责人：欧阳锦全，副主任。出庭负责人：钟萍，火炬开发区管委会副主任兼火炬开发区管委会综合行政执法局局长。委托代理人：杨淑韵，中山火炬开发区综治维稳办工作人员。委托代理人：高伟，广东中元（中山）律师事务所律师。被告：中山市人民政府，住所地广东省中山市东区**********，统一社会信用代码114***********762W。法定代表人：危伟汉，市长。委托代理人：梁姣姣，中山市司法局工作人员。委托代理人：姜月，广东孚道律师事务所律师。原告庄杰高、区玉燕不服被告中山市城市管理和综合执法局（以下简称市城管执法局）、中山市自然资源局（以下简称市自然资源局）、中山火炬高技术产业开发区管理委员会（以下简称开发区管委会）、中山市人民政府（以下简称市政府）行政强制和行政复议决定及要求行政赔偿，于2020年9月30日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法向被告市城管执法局、市自然资源局、开发区管委会、市政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年12月29日公开开庭审理了本案。原告庄杰高及其委托代理人原告区玉燕，被告市城管执法局委托代理人周天治、陈伟声，市自然资源局委托代理人吴建锋、余雪琳，开发区管委会负责人钟萍及委托代理人杨淑韵、高伟，市政府委托代理人梁姣姣、姜月到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2020年4月29日，被告市城管执法局对原告庄杰高、区玉燕名下位于中山市凯茵新城A08区赛恩路19号抢建的建筑物进行强制拆除。原告庄杰高、区玉燕诉称，庄杰高、区玉燕在未收到市城管执法局、市自然资源局、开发区管委会任何书面通知的情况和在拆除时市城管执法局、市自然资源局、开发区管委会未出示任何书面文件的情况下，于2020年4月29日有一批两原告无法明确身份的人员，将两原告位于中山市凯茵新城A08区赛恩路19号的新建房地产进行拆除。次日，通过中山日报报道并结合拆除当日的情况，两原告才知悉，上述强制拆除的人员系市城管执法局、市自然资源局、开发区管委会的工作人员。两原告认为，市城管执法局、市自然资源局、开发区管委会实施的强制拆除的行政行为违反国务院《全面推进依法行政实施纲要》的规定，同时违反了合法行政、合理行政、程序正当和责权统一的原则，上述行政行为是违法的行政行为，具体违法行为如下：1.《中山市城市管理行政执法局强制拆除通知书》中没有载明履行的方式和期限，在2020年4月29日拆除前，两原告也没有收到任何通知告知拆除方式和期限。2.市城管执法局、市自然资源局、开发区管委会（以下简称三被告）没有出具《责令限期拆除违法建筑决定书》并且上述决定书没有依法送法给两原告，没有明确两原告就其名下的房地产是否要被拆除、何时被拆除以及通过什么方式拆除，一直处于不明确状态。3.三被告没有出具过《催告书》并将该文件送达给两原告，没有任何书面文件确认两原告履行拆除义务的期限、方式，也没有告知两原告有陈述和申辩的权利，剥夺了两原告的基本权权利。4.三被告在拆除房屋未作出任何公告，要求两原告限期自行拆除，违反了法定程序。5.三被告强制拆除的手段违反了“最小损害原则”，造成两原告购买的建筑材料大量损毁，无法再使用，造成了两原告极大的损失。同时在涉案房屋隔壁的合法建筑物的主体结构也出现了开裂的现象。6.三被告未履行报批立案程序，不具有合法的强制拆除的主体资格。7.三被告在强制拆除前未与两原告进行技术检查或技术鉴定，现场财物也未经两原告清点确认。8.三被告的拆除范围超过了生效判决的履行范围，损害了两原告的权利，加重了两原告的负担，上述行政行为不仅构成程序违法，而且也构成实体违法。9.两原告因为“强拆案”正在再审审查中，于2020年4月10日已向三被告提出了中止强制拆除申请，并且符合《中华人民共和国行政强制法》第三十九条第三项规定，因此三被告不中止执行，严重损害两原告利益。综上，庄杰高、区玉燕请求法院：1.撤销被告市政府作出的中府行复[2020]664号《行政复议决定书》；2.认定市城管执法局、市自然资源局、开发区管委会于2020年4月29日对庄杰高、区玉燕名下位于中山市凯茵新城A08区赛恩路19号的新建房地产进行强制拆除程序违法，实体违法；3.认定市城管执法局、市自然资源局、开发区管委会对上述违法行为而造成庄杰高、区玉燕的损失承担赔偿责任，暂定金额为人民币200万元。（具体赔偿金额以司法鉴定评估为准），市政府对上述赔偿承担连带责任。4.本案诉讼费由市城管执法局、市自然资源局、开发区管委会、市政府共同承担。被告市城管执法局辩称，一、根据《中华人民共和国行政强制法》第十七条第二款、粤府[2003]7号《广东省人民政府关于在中山市开展相对集中行政处罚权工作的公告》的规定，在本案中，庄杰高、区玉燕违法建设行为属于城乡规划法的范围，市城管执法局对其违法建设及抢建行为依法实施强制措施，故该局具有对其违法建设及抢建行为进行查处的法定职权，为本案适格主体。二、2017年10月13日，该局执法人员接群众举报后，到上述涉案现场进行执法检查，通过现场勘验发现庄杰高、区玉燕在未依法取得《建设工程规划许可证》的情况下进行建设。2017年11月3日，中山市城乡规划局《建设项目监督意见书》认定，确认涉案地块一层地面钢筋混凝土建筑未办理规划许可手续，根据《城乡规划法》第六十四条，扩建部分属于无法采取改正措施消除影响的情形，责令限期拆除。三、市城管执法局对庄杰高、区玉燕的违法建设抢建行为作出的《强制拆除通知书》，该案经行政复议、一审及二审行政诉讼程序，二审判决书已效法律效力。四、市城管执法局于2020年4月29日对已发生法律效力的《强制拆除通知书》有抢建行为的违法建筑物实施强制拆除措施，程序合法。五、庄杰高、区玉燕在《行政起诉状》中所述情况不符合事实，提出市城管执法局应出具《催告书》、发出公告问题，这不是强制法规定强制措施的法定程序。六、庄杰高、区玉燕请求法院认定市城管执法局对违法强拆行为造成其损失担赔偿责任（暂定金额为人民币200万元），无依无据。综上，市城管执法局作出的强制拆除措施，主体适当，程序合法，适用法律准确，复议委员会作出维持市城管执法局实施的强制拆除行为的行政复议决定是正确的。为此，市城管执法局请求法院依法驳回庄杰高、区玉燕的全部诉讼请求。被告市自然资源局辩称，一、市自然资源局不是本案适格被告。根据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条、四十条规定以及《广东省城乡规划条例》第四十、四十一条规定，市自然资源局作为中山市城乡规划行政主管部门，行使中山市行政区域的城乡规划管理工作的职能；但根据《中山市实施相对集中城市管理行政处罚权规定的通知》[中府(2011)35号]第三条的规定，中山市城乡规划管理方面的行政处罚权由市城管执法局行使。本案中庄杰高、区玉燕诉讼内容为不服行政强制拆除行为，属因行使行政处罚权过程中引起争议而产生的行政案件，因此，市自然资源局不是本案适格被告。二、市自然资源局未对庄杰高、区玉燕实施强制拆除行为，亦末造成其财产损失，应依法驳回其对市自然资源局的起诉。被告开发区管委会辩称，1.开发区管委会非本案适格主体，区玉燕、庄杰高将开发区管委会列为本案被告没有事实与法律依据，本案行政行为实施主体为市城管执法局；2.市城管执法局职权范围内，在生效法律文书即《强制拆除通知书》基础上，履行了催告程序，对违法建筑物的第一、二层实施强制拆除措施，认定事实清楚、适用法律正确、程序合法；3.庄杰高、区玉燕违法建筑被依法强制拆除，违法建筑属于法律所否定的利益，不是合法损失，非法利益不受法律保护，其要求行政赔偿没有事实与法律依据，不应被支持。被告市政府辩称，一、根据《中华人民共和国行政复议法》第三条第一款、第十二条规定，市政府具有处理本案行政复议事项的法定职权。二、市政府查明后认为，本案涉案建筑物由市城管执法局组织实施强制拆除，市城管执法局为本案的适格被申请人，开发区管委会和市自然资源局非本案的适格被申请人。本案中，庄杰高、区玉燕未依法取得《建设工程规划许可证》，在中山市火炬开发区凯茵新城A08区赛恩路19号位置进行新建建（构）筑物，经原市城市管理行政执法局多次责令立即停止施工后仍不停止建设，市城管执法局在作出《强制拆除通知书》（中城执强拆字[2017]第1-1号）后，对庄杰高、区玉燕抢建的一层、二层建筑物实施强制拆除的行政强制行为，事实清楚，证据充分，依据正确，程序合法。另未有证据证实市城管执法局的行政强制行为造成了庄杰高、区玉燕的损失。据此，市政府在查明上述事实的基础上，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第（二）项之规定，作出中府行复(2020)644号《行政复议决定书》，决定维持市城管执法局于2020年4月29日实施强制拆除行为，驳回庄杰高、区玉燕对开发区管委会、市自然资源局的行政复议申请。三、根据《中华人民共和国行政复议法》第三十一条之规定，因行政复议调查工作需要，市政府经本机关负责人批准于2020年7月13日作出《延长行政复议审查期限通知书》，决定延长审查期限30天。为进一步核实有关证据及依据材料，市政府于2020年8月11日作出《中止行政复议审查通知书》，中止本案审查。市政府于2020年9月7日作出《恢复审理通知书》并于同日作出中府行复(2020)644号《行政复议决定书》。综上所述，市政府作出的涉案复议决定，认定事实清楚、证据确凿、适用法律正确、符合法定程序，请求法院依法驳回庄杰高、区玉燕提出的诉讼请求并判令其承担全部诉讼费用。经审理查明：2007年7月25日，原告庄杰高、区玉燕通过购买的方式取得中山市火炬开发区凯茵新城A08区赛恩路19号房地产权利，房产证号为C5772599C1405770，土地证号为国（2007）易1523**。该房屋的建基面积为67平方米，住宅建筑面积为147.28平方米，土地使用权面积为474.8平方米。2017年10月13日，原中山市城市管理行政执法局（以下简称原市城管执法局）执法人员接群众举报后，到涉案现场勘察发现，区玉燕、庄杰高在涉案地块建成地下室，长约14米，宽约8.5米，高3米，占地面积约120平方米，现场正施工安装模板建设首层，且未能提供规划部门的报建批复资料，原市城管执法局当场向区玉燕、庄杰高作出中城执责字[2017]第1-150005号《责令停止（改正）违法行为通知书》，责令区玉燕、庄杰高立即停止违法行为，因区玉燕、庄杰高拒绝签收，原市城管执法局的执法人员在该社区及物管工作人员的见证下留置送达了上述文书。2017年10月23日，原市城管执法局执法人员第二次到涉案现场进行勘验，发现涉案建筑首层已安装模板并扎铁，模板长约20米，宽约11米，占地面积约220平方米，原市城管执法局执法人员现场拍照取证并口头责令区玉燕、庄杰高停止违法行为，对此，原市城管执法局执法人员制作了现场检查（勘验）笔录，区玉燕、庄杰高拒绝在该笔录上签字，由该社区及物管工作人员现场见证。2017年10月31日，原市城管执法局执法人员第三次到涉案现场进行勘查，现场发现区玉燕、庄杰高将原有房产一楼与二楼之间的飘台拆除，正安装模板手铁架，且现场已有8条钢筋扎铁立柱，涉案面积约36平方米（长约12米，宽约3米），因当事人仍未能提供规划部门的报建批复资料，原市城管执法局当场作出中城执责字[2017]第1-150008号《责令停止（改正）违法行为通知书》，责令区玉燕、庄杰高立即停止违法行为。区玉燕在该通知书上签字并陈述了相关情况。2017年11月2日，原市城管执法局执法人员再次到涉案现场巡查，发现原有房产一层与二层之间的飘台部分已完全安装好模板，准备重建，涉案面积约36平方米。当天，原市城管执法局执法人员还对凯茵新城物管工作人员严兆丁进行询问调查，其陈述自2016年5月始，业主区玉燕、庄杰高在涉案地块上陆续进行抢建行为，执法人员、社区工作人员及物管工作人员多次到现场责令当事人停工，但该业主一直拒不配合并加紧抢建。2017年11月3日，中山市城乡规划局作出业务编号为274********0001号的《中山市建设项目监督审查意见书》，认定区玉燕、庄杰高在涉案地块建设的钢筋混凝土正负一层未办理规划许可手续，属于违法建筑，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，扩建部分属于无法采取改正措施消除影响的情形，责令限期拆除。2017年11月8日，原市城管执法局向庄杰高作出中城执询字[2017]第1-15104号询问调查通知书，并送达庄杰高登记信息住址（中山市西区天海城远海阁3楼B座），因其已不在该地址居住，无法送达。2017年11月16日，原市城管执法局作出中城执强拆字[2017]第1-1号强制拆除通知书，决定对区玉燕、庄杰高的违法建筑物（设施）实施强制拆除，同时告知区玉燕、庄杰高享有申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。原市城管执法局于2017年11月16日向区玉燕、庄杰高送达了上述强制拆除通知书，其中庄杰高由区玉燕代为签收。区玉燕、庄杰高不服，向市政府申请行政复议，市政府于2018年5月17日作出中府行复[2017]1020号行政复议决定书，维持了原市城管执法局作出的上述强制拆除通知书，并分别于同年5月22日、5月23日送达给区玉燕、庄杰高及原市城管执法局。区玉燕、庄杰高仍不服，诉至本院，本院于2018年10月18日作出（2018）粤2071行初547号行政判决，驳回区玉燕、庄杰高的诉讼请求。其不服，提起上诉，中山市中级人民法院于2019年2月12日作出（2018）粤20行终1226号行政判决，驳回上诉，维持原判，该判决于2019年2月20日生效。2020年4月10日，被告市城管执法局就涉案房屋违法建设事宜与区玉燕进行约谈，要求其自行拆除。同年4月24日，市城管执法局作出中开城管[2020]2号《关于房屋安全鉴定评估事项告知书》，告知区玉燕、庄杰高拟对其违法建筑依法强制拆除，将聘请专业房屋安全鉴定机构对其19号别墅房屋进行安全鉴定评估。2020年4月28日，市城管执法局委托的鉴定公司广东明正房屋质量鉴定有限公司出具房鉴字[2020]第0029号《建筑物检测鉴定报告》，对区玉燕、庄杰高的房屋进行拆除前鉴定。次日，市城管执法局再次前往涉案现场进行勘验，并制作现场检查（勘验）笔录，现场对比2017年10月23日所作的现场勘验，有明显加建行为，抢建位置为第二层，面积约38.6平方米（长约8.3米，宽约4.65米），结构为钢筋混凝土。同日，市城管执法局委托广东雅舟建设有限公司对区玉燕、庄杰高抢建的一层、二层钢筋混凝土建筑进行拆除，拆除过程进行了录像。市城管执法局现场制作《强制拆除现场物品清单》，由博凯社区工作人员现场见证，该现场清点的物品，已移至庄杰高、区玉燕房屋。并由中山市香山公证处现场拍照录像保存证据。同年5月6日，广东明正房屋质量鉴定有限公司出具房鉴字[2020]第0030号《建筑物检测鉴定报告》，该报告表示区玉燕、庄杰高原有房产未受到东侧拆除房屋的影响。同年5月7日中山市香山公证处出具《公证书》。区玉燕、庄杰高对该强制拆除行为不服，向市政府申请行政复议。市政府受理后，在复议过程中，根据《中华人民共和国行政复议法》第三十一条之规定，因行政复议调查工作需要，市政府经本机关负责人批准于2020年7月13日作出《延长行政复议审查期限通知书》，决定延长审查期限30天。为进一步核实有关证据及依据材料，市政府于2020年8月11日作出《中止行政复议审查通知书》，中止本案审查。市政府于2020年9月7日作出《恢复审理通知书》并于同日作出中府行复(2020)644号《行政复议决定书》，维持了市城管执法局于2020年4月29日实施的强制拆除行为并驳回区玉燕、庄杰高对开发区管委会、市自然资源局的复议申请，该《行政复议决定书》分别于同年9月7日送达市自然资源局、同年9月8日送达给区玉燕、庄杰高、同年9月10日送达市城管执法局，同年10月9日送达开发区管委会。区玉燕、庄杰高仍不服，诉至本院，提出前述诉讼请求。另查明，根据中山发[2019]1号文件，中山市于2019年1月进行机构改革，组建中山市城市管理和综合执法局，行使原中山市城市管理行政执法局的职权，且不再保留原中山市城市管理行政执法局。又查明，广东明正房屋质量鉴定有限公司，住所地中山市东区*************，营业期限为长期，经营范围为房屋安全鉴定；建筑结构检测及技术咨询服务。再查明，广东雅舟建设有限公司，住所地中山市火炬开发区******祥苑4卡，营业期限2010年2月8日至2060年2月8日，经营范围为建筑业（房屋建筑工程、建筑装修装饰工程、市政公用工程、钢结构工程、建筑幕墙工程、土石方工程、机电设备安装工程、建筑智能化工程、城市及道路照明工程、地基与基础工程、环保工程、建筑防水工程、防腐保温工程、体育场地设施工程、建筑劳务分包）；承接园林绿化工程、白蚁防治工程、害虫防治工程；销售：建筑材料、消防器材、体育器材、健身设备、办公用品、防水材料、各类运动地板卷材。《建筑业企业资质证书》，证书编号为D344157980，有效期至2022年6月28日。本院认为：本案为不服城管行政强制措施、复议决定及要求行政赔偿纠纷。本案中，庄杰高、区玉燕对市城管执法局、市政府作出涉案强制拆除、复议决定的职权和程序，以及涉案建设没有向规划部门报建领取《建设工程规划许可证》的事实没有异议。争议焦点在于市城管执法局实施的涉案强制拆除行为是否合法和是否应当承担国家赔偿的问题。首先，市城管执法局实施的涉案强制措施是否合法的问题。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”的规定，原市城管执法局于2017年10月13日现场检查后作出《责令停止（改正）违法行为通知书》，依据当日制作的现场检查（勘验）笔录显示，涉案地块建成地下室，长约14米，宽约8.5米，高3米，占地面积约120平方米，现场正施工安装模板建设首层。2017年10月31日，原市城管执法局第三次前往现场检查时，发现区玉燕、庄杰高将原有房产一楼与二楼之间的飘台拆除，正安装模板手铁架，且现场已有8条钢筋扎铁立柱，涉案面积约36平方米（长约12米，宽约3米）。该局再次作出《责令停止（改正）违法行为通知书》，该通知书由区玉燕签收。庄杰高、区玉燕签收上述责令停建的通知书后，并未停止建设，涉案建筑物现状已建设至第二层，违法抢建事实属实。2020年4月29日，市城管执法局对庄杰高、区玉燕涉案抢建的一、二层建筑物予以强制拆除，该行为是为了制止庄杰高、区玉燕继续进行违法建设行为，属于《中华人民共和国行政强制法》第二条第二款的行政强制措施。市城管执法局实施强制措施拆除违法建设过程中进行了录像、对现场财物进行了清点、对执法现场进行了公证，并在强制拆除前后，对房屋安全进行了鉴定，市城管执法局的强制措施符合上述法律规定，程序合法，本院予以支持。市政府经复议，维持原市城管执法局作出涉案强制措施，程序并无不当，本院予以维护。庄杰高、区玉燕称原市城管执法局、市政府涉案行政行为违法的主张，据理不足，本院不予采信。本案强制行为由市城管执法局实施，法律后果应由市城管执法局承担。市自然资源局、开发区管委会不是行政强制措施的实施主体，庄杰高、区玉燕也未向本院提交有效证据证明市自然资源局、开发区管委会共同对其建筑物实施了强制拆除行为，其要求市自然资源局、开发区管委会共同承担法律责任没有事实和法律依据，本院予以驳回。其次，关于市城管执法局因强制拆除行为是否应当承担国家赔偿的问题。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条规定“原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。……”，本案中，原告庄杰高、区玉燕请求200万元，没有提供证据证明市城管执法局在强制拆除其违法建设过程中存在故意损毁其财物的违法行为和造成其合法财产损失的事实，也未提出具体的赔偿项目，其请求赔偿没有事实依据，至于拆除的违法建筑物损失，市城管执法局依法不予赔偿。同时，现有的证据证明，市城管执法局对整个强制执行的过程进行了拍摄，对现场物品进行了清点，拆除现场有区玉燕在现场监督，拆除前后对涉案房屋进行了检测鉴定，证明违法建筑被拆除后，对其现有的房屋不受到拆除违建房屋的影响，市城管执法局强制措施，符合法律规定，且实施强制措施过程，履行了最大限度的慎性注意义务，行政行为并无不妥。庄杰高、区玉燕拒不履行已生效的法律文书，对拆除过程中正常产生的损失，应承担不利的法律后果。庄杰高、区玉燕要求市城管执法局行政赔偿200万元的诉讼请求，没有事实和法律依据，本院不予支持。综上所述，庄杰高、区玉燕要求撤销市政府作出的中府行复[2020]664号《行政复议决定书》和确认市城管执法局、市自然资源局、开发区管委会于2020年4月29日对庄杰高、区玉燕名下位于中山市凯茵新城A08区赛恩路19号的新建房地产进行强制拆除违法及要求赔偿的诉讼请求，理由不能成立，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条和《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决如下：驳回原告庄杰高、区玉燕的诉讼请求。案件受理费50元，由原告庄杰高、区玉燕负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省中山市中级人民法院。审判长  钟开屏陪审员  李海平陪审员  周彩梅二〇二一年一月十一日书记员  孙倩衡程慕桦