江苏省南京市中级人民法院 行 政 裁 定 书 (2020)苏01行终674号 上诉人（原审原告）肖小红，女，1965年9月14日生，汉族，住南京市建邺区。 被上诉人（原审被告）南京市建邺区住房保障和房产局，住所地南京市建邺区江东中路**新城大厦。 负责人刘雪涛，南京市建邺区住房保障和房产局局长。 出庭负责人陆建龙。 委托代理人杨帆，江苏法德东恒律师事务所律师。 委托代理人杨娇，江苏法德东恒律师事务所实习律师。 上诉人肖小红因诉被上诉人南京市建邺区住房保障和房产局（以下简称建邺区房产局）不履行房屋拆迁行政合同一案，不服江苏省南京江北新区人民法院（2020）苏0192行初830号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审原告肖小红诉称，其原居住建邺区下圩三队141号，是自有住房。2005年，肖小红就原住房拆迁一事与原南京市建邺区房产管理局签订了《征地房屋拆迁补偿协议》（以下简称涉案协议）。涉案协议签订后，原住房被拆除，而建邺区房产局却没有按规定给其安置住房。为维护自己的合法权益，特提起行政诉讼，请求：1.判令建邺区房产局履行涉案协议，给予肖小红180平方米经济补偿住房；2.判令建邺区房产局承担案件诉讼费。 原审被告建邺区房产局辩称，肖小红所属的建邺区兴隆街道河北村拆迁项目属于货币拆迁项目，拆迁单位并不直接向被拆迁人提供经济适用住房。涉案协议最后签字页明确告知肖小红，“申购经济适用住房自协议签订之日起三个月内有效，过期不申购者视为自动放弃。”肖小红于2005年6月17日领取了全部拆迁补偿款500100元，但并未在有效期内提出经济适用住房申请，应视为肖小红自行放弃申购。肖小红房屋拆迁发生于2005年，距今已超过十五年，已过起诉期限。综上，肖小红的诉讼请求无事实和法律依据，请法院依法驳回。 原审法院认为，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十八条规定：“2015年5月1日后订立的行政协议发生纠纷的，适用行政诉讼法及本规定。2015年5月1日前订立的行政协议发生纠纷的，适用当时的法律、行政法规及司法解释。”《最高人民法院关于受理房屋拆迁、补偿、安置等案件问题的批复》（法复（1996）12号）第二条规定：“拆迁人与被拆迁人因房屋补偿、安置等问题发生争议，或者双方当事人达成协议后，一方或者双方当事人反悔，未经行政机关裁决，仅就房屋补偿、安置等问题，依法向人民法院提起诉讼的，人民法院应当作为民事案件受理。”据此，2015年5月1日之前，因行政机关与公民、法人、其他组织签订的协议而产生的纠纷，一直作为民事案件处理。本案中，涉案协议由肖小红与原南京市建邺区房产管理局在2005年5月21日签订，因该协议产生纠纷的，应当通过民事诉讼途径解决。综上，肖小红的起诉不属于行政诉讼受案范围。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一款第（四）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项、第三款的规定，裁定驳回肖小红的起诉。 上诉人肖小红上诉称，一、法律、法规对行政协议纠纷作为行政诉讼受案没有时间界线。原审裁定适用最高人民法院《关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十八条的规定，以2015年5月1日作为行政协议案件受案时间的依据是不准确的。2015年5月1日起施行的《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项规定，公民、法人或其他组织认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的，属于行政诉讼受案范围。虽然修订前的《中华人民共和国行政诉讼法》中没有将行政协议列明为受案范围，但并不等于行政协议不能作为行政诉讼受理范围。1990年10月1日起施行的《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条第二款规定：“除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。”行政协议系行政机关的一种行政活动方式，同其他行政行为一样，其目的皆为实现公共利益或行政管理目标，所形成的皆为行政法律关系，即行政法上的权利义务关系。最高人民法院于2004年1月14日下发的《最高人民法院关于规范行政案件案由的通知》所附“行政行为种类”第12项即为“行政合同”。且司法实践在较长时间内也已将行政协议案件作为行政案件受理。因此不宜以2015年5月1日作为对行政协议作为行政案件受理的分界点。最高人民法院作出的(2020)最高法行再105号行政裁定和(2018)最高法行再1号行政裁定对于该类纠纷曾作出过判例，对形成于2015年5月1日之前的行政协议纠纷案件，人民法院可以依法受理。 二、原审法院对《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》存在误解。《最高人民法院关于受理房屋拆迁、补偿、安置等案件问题的批复》(法复(1996)12号)第二条规定中，“未经行政机关裁决”才是关键，如果经行政机关裁决的就不应当作为民事案件受理，而应该作为行政案件受理。本案所涉拆迁安置协议本身就是行政机关直接作为一方签订的，应该视为行政机关裁决。因此，本案应该作为行政案件受理。根据该批复第一条关于“公民、法人或者其他组织对人民政府或者城市房屋主管行政机关依职权作出的有关房屋拆迁、补偿、安置等问题的裁决不服，依法向人民法院提起诉讼的，人民法院应当作为行政案件受理”的规定，已明确此类案件应当按照行政诉讼受理。本案所涉拆迁安置协议实际上正是行政机关依职权签订的协议，协议主要内容根本不是协商一致的结果，而是被上诉人依职权确定的。因此本案应由人民法院作为行政案件受理。综上，请求二审法院撤销原审裁定，指令原审法院作为行政案件继续审理本案，并判令被上诉人承担本案全部诉讼费。 被上诉人建邺区房产局辩称，一、一审裁定适用法律正确，本案不属于行政案件受案范围。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十八条的规定，涉案协议签订于2005年，应当适用当时的法律规定。当时的《中华人民共和国行政诉讼法》并未将行政协议列为受案范围，一审法院依据《最高人民法院关于受理房屋拆迁、补偿、安置等案件问题的批复》第二条的规定，裁定本案不属于行政诉讼受案范围，符合法律规定，应予维持。二、退一步讲，无论本案是属于民事案件还是行政案件受案范围，均已超过法律规定的起诉时限，应驳回上诉人的起诉。涉案房屋拆迁发生于2005年，距今已超过十五年，上诉人作为被拆迁人且已领取拆迁款，不存在不知晓拆迁补偿事宜的问题。不论是作为民事诉讼案件还是行政诉讼案件，上诉人都早已明显超过法律规定的起诉的时限且无正当理由，应当裁定驳回上诉人的起诉。三、涉案房屋属货币拆迁项目，拆迁补偿协议早已履行完毕，上诉人已领取全部补偿款，且未在规定时间内申购经济适用住房，已自行放弃申购权利，上诉人要求被上诉人再给予住房补偿无任何法律依据。涉案房屋拆迁项目适用《南京市征地拆迁补偿安置办法》宁政发（2004)93号文，属于货币拆迁项目，拆迁单位并不直接向被拆迁人提供经济适用住房。涉案协议约定各项补偿款总计500100元，并在协议最后签字页明确告知上诉人“申购经济适用住房自协议签订之日起三个月内有效，过期不申购者视为自动放弃。”上诉人于2005年6月17日领取了全部拆迁补偿款500100元，但并未在有效期内提出经济适用住房申请，上诉人已自行放弃申购权利。被上诉人已按约向上诉人足额支付拆迁补偿款，按拆迁当时的商品房市场价格，即便不申购经济适用房，上诉人凭借50万元的拆迁款也足以购买到合适面积的商品房，上诉人所谓的“至今无住房”与被上诉人无关，其要求被上诉人再给予住房补偿无任何事实与法律依据。综上，请求法院依法驳回上诉，维持原裁定。 本院认为，根据2015年5月1日施行的《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项的规定，公民、法人或其他组织认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋补偿协议等协议的，可以提起行政诉讼。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十八条第二款规定，2015年5月1日后订立的行政协议发生纠纷的，适用行政诉讼法及本规定。2015年5月1日前订立的行政协议发生纠纷的，适用当时的法律、行政法规及司法解释。据此，对2015年5月1日之前行政机关和公民、法人或其他组织签订的协议，根据当时的法律规定和人民法院处理此类纠纷的通常做法是由当事人通过民事诉讼的方式进行救济。肖小红提交的涉案协议的签订时间在2015年5月1日以前，故该协议产生的纠纷不属于行政诉讼受案范围。肖小红提出涉案协议一方是行政机关，协议内容是被上诉人依职权确定的，应该视为已经过行政机关裁决，根据《最高人民法院关于受理房屋拆迁、补偿、安置等案件问题的批复》第一条的规定，应当作为行政案件受理的主张，缺乏法律依据，本院不予支持。 综上，上诉人肖小红的上诉请求和理由缺乏事实和法律依据，本院不予支持。一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，审理程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  陆俊騑 审判员  谢宇飞 审判员  黄 飞 二〇二一年一月十八日  书记员  刘晓春