湖北省利川市人民法院行 政 判 决 书（2020）鄂2802行初52号原告郭文毫，男，生于1989年2月3日，汉族，湖北省利川市人，住利川市。委托代理人张孝宇，湖北利东律师事务所律师。特别授权代理。委托代理人黄样，湖北宏济律师事务所律师。特别授权代理。被告利川市自然资源和规划局。住所地：利川市滨江路。统一社会信用代码：11422802MB16897945。法定代表人卢智勇，局长。出庭负责人何涛，副局长。委托代理人陈建萍，湖北圣树律师事务所律师。特别授权代理。委托代理人牟学武，系该局干部。特别授权代理。被告利川市凉雾乡人民政府。住所地：利川市凉雾乡老场村**。统一社会信用代码：114228020114700245。法定代表人张全胜，乡长。出庭负责人向毅，副乡长。委托代理人张浩，湖北圣树律师事务所律师。特别授权代理。原告郭文毫与被告利川市自然资源和规划局（以下简称：市自规局）、利川市凉雾乡人民政府（以下简称：凉雾乡政府）行政协议一案，于2020年10月21日向本院提起行政诉讼。本院立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，并依法组成合议庭，于2020年12月16日公开开庭进行了审理。原告郭文毫及其委托代理人张孝宇、黄样，被告市自规局的出庭负责人何涛及其委托代理人陈建萍、牟学武，被告凉雾乡政府的出庭负责人向毅及其委托代理人张浩到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告诉称，因利川市教学城建设项目征收需要，被告市自规局征收了原告房屋，双方于2015年7月14日签订《房屋征收安置补偿合同》，约定安置补偿方式为宅基地补偿。在合同的第三条明确约定了实行宅基地补偿，由被告在老河安置点补偿原告2个宅基地，并按每人每月130元/人的标准支付过渡安置费，原告一家共5人，每年的过渡安置费为7800元。签订合同后，原告于2015年按照合同约定将房屋拆除履行了义务。凉雾乡政府作为上述合同的执行机构参与合同的签订和履行，作为共同行政义务主体对原告履行合同。在签订合同后至今，二被告都没有按照约定向原告履行补偿二个宅基地的义务，在2015年至2020年期间，原告一直都在催促被告履行义务，但一直未解决。在2019年年底时，当原告再次追问时，被告凉雾乡政府拒绝履行宅基地补偿义务，口头更改为实行货币补偿。被告单方决定的补偿条件既未按照目前安置点的市场价值进行等价替代，也未按照合同法的规定书面通知原告协商，其行为严重损害了原告合法权益。故诉请人民法院，请求判令二被告履行2015年7月14日与原告签订的《房屋征收安置补偿合同》，按约定补偿宅基地、支付安置费和违约金。被告市自规局辩称，原告诉称部分事实属实；原告请求安置宅基地不是市自规局的职责，案涉合同中执行机构是凉雾乡政府，由其负责具体征收安置工作的主体责任单位；市自规局对原告2015至2017年度的安置费均已支付到位。2018年10月17日，市自规局根据凉雾乡老河村委会《关于吴彦霖等13户暂不发放延期过渡安置费的情况说明》，停放了原告的2018年度延期安置费8400元，从2018年至今未发放安置费属实，请求人民法院依法判决。被告凉雾乡政府辩称，原告已经修建了农村房屋，政府部门没有认定其修建的农村房屋为“三违”建筑，按照农户“一户一宅”的法律规定，原告以自己的行为改变了安置方式。再对其补偿宅基地，违反了“一户一宅”的禁止性规定；2019年7月11日，市政府召开专题会，形成《关于研究凉雾乡项目建设工作的备忘录》（利政办备[2019]16号）。对已经自行安置的拆迁户，原拆迁协议约定的宅基地面积在自行安置面积以内的，实行货币补偿，补偿价格参照银溪谷项目第三方评估价格标准执行；原拆迁协议约定的宅基地安置面积超过自行安置面积的部分，按照原安置政策执行。综上，原告以自己的行为改变了安置方式，进行了自行安置，不存在安置费问题，且再对原告补偿宅基地，则违反了我国农户“一户一宅”的禁止性法律规定，故请驳回原告的诉讼请求。被告市自规局为证明其行为合法，在法定期限内提交如下证据：证据一：《房屋征收安置补偿合同》及其附件复印件1套（含房屋征收明细表、分户结果报告、证明、面积及补偿表、户口簿）。证明原、被告签订的合同属实；证据二：《关于吴彦霖等13户暂不发放延期过渡安置费的情况说明》。证明被告停发原告的安置费是依据老河村委的说明，被告没有过错；证据三：《利川市加强土地利用管理办法》（利政规[2011]3号）。证明被告不是宅基地安置的主体责任单位，其责任主体应该是凉雾乡政府。被告市自规局同时提交了以下法律依据：《中华人民共和国土地管理法》、《利川市集体土地房屋征收管理办法》及《利川市加强土地利用管理办法》。被告凉雾乡政府为证明其行为合法性，向本院提交如下证据：证据一：不动产权籍调查表1套。证明原告以自己的行为改变了安置方式，进行了自行安置；证据二：《关于研究凉雾乡项目建设工作的备忘录》（利政办备[2019]16号）。证明市政府作出研究决定，对自行安置的拆迁户变更安置补偿方式，实施货币补偿。被告凉雾乡政府同时提交了下列法律法规依据：《中华人民共和国土地管理法》。原告为支持其诉讼请求，向本院提交下列证据：证据一：《房屋征收安置补偿合同》复印件1份。证明原告与被告市自规局于2015年7月14日签订《房屋征收安置补偿合同》，被告凉雾乡政府为合同履行的执行机构。合同约定原告的安置方式为宅基地安置，安置点位于老河安置点，共需安置宅基地面积为200平方米（按新农村建设示范点标准建设的宅基地2个），每年的过渡安置费用共计7800元及其违约责任；证据二：原告银行流水打印1份。证明原告的过渡安置费支付到2018年，2018年的安置费已支付完毕；证据三：利川市凉雾乡老河村村委会公示的教育城利川市一中安置小区拟用地平面图拍摄照片3张。证明其他安置户的安置位置，其中多数拆迁户是一户多宅的安置，被告的抗辩理由不成立；证据四：光盘1份。证明原告的妻子为解决宅基地问题多次向有关部门主张权利和咨询，均被告知可以一户多宅以及原告自行支付流转费流转宅基地的事实；证据五：利川市加强土地利用管理办法打印件1份。证明利政规（2011）3号文件有效期为两年，在2013年1月1日前就已经失去法律效力；该份通知是内部文件，未经公布。经庭审质证，原告对被告市自规局提交的证据一无异议；证据二有异议，认为该说明的属性是一份证明，缺乏经办人签字和联系方式，无法核实其真实性，该份说明记载的内容不能证明所指的争议与本案是否有关联性；对证据三的真实性无异议，对合法性和关联性有异议，该办法自2011年1月1日起实施，有效期两年，案涉合同是2015年签订，该办法在签订合同时已经失效，与本案没有关联性，达不到被告的证明目的。原告对被告凉雾乡政府提交的证据一的真实性和合法性无异议，但对关联性有异议，认为现居住的房屋系原告自行修建，流转地基的费用并非二被告支付；对证据二的三性均有异议，认为该证据的真实性无法核实，即使属实，也不能作为行政法规依据，不能达到被告的证明目的。被告市自规局对原告提交的证据一、二、四无异议；对证据三未提出实质性质证意见；对证据五的真实性无异议，提出该文件在2019年之前适用，本案中宅基地安置的具体实施由凉雾乡政府执行。被告凉雾乡政府对原告提交的证据一、二、四无异议；对证据三的关联性提出异议；对证据五的质证意见同市自规局的质证意见。本院根据原、被告的当庭举证、质证意见，综合认证如下：被告市自规局提交的证据一的内容与原告提交的证据一相印证，且与本案有关联性，本院予以采信；市自规局提交的证据二未经法定程序，缺乏依据和相应的主体资格，本院不予采信；市自规局提交的证据三与原告提交的证据五相印证，本院予以采信。被告凉雾乡政府提交的证据一能客观反映原告现居住房屋的现状，本院予以采信；证据二系市政府就凉雾乡项目建设工作形成的备忘录，本院予以采信。原告提交的证据一、二、四，因各方无异议，且与本案有关联性，本院予以采信；证据三与本案无关联性，本院不予采信；证据五与被告市自规局提交的证据三相印证，本院予以采信。经审理查明，2015年7月14日，因利川市教育城及其配套设施建设需要，需征收郭文毫位于利川市凉雾乡×村×组房屋一栋（占地面积120.07平方米，建筑面积492平方米），原利川市国土资源局（甲方）与郭文豪（乙方）签订了《房屋征收安置补偿合同》，其中约定“安置方式为宅基地补偿，安置地点为老河安置点，共安置宅基地面积200平方米（按新农村建设示范点标准建设的宅基地2个），乙方差宅基地面积49.31平方米，经评估应补偿甲方人民币19182元；被征收土地上住房、附属房按照评估价实行货币补偿，附属设施按照相关规定进行货币补偿，经评估并经乙方确认甲方应补偿乙方共计716252元。前述合计补偿乙方人民币697070.00元，甲方在签订合同之日起10个工作日内付清；乙方在搬迁过渡期限实行自行过渡安置，甲方适当货币补偿。临时过渡安置期限暂定12个月（自乙方交房之日计算），补偿标准为130元/人·月，共计7800元。如因特殊情况甲方逾期交付安置宅基地的，按本合同约定以月为单位继续支付过渡安置补偿费，甲方自交付乙方安置宅基地4个月后停止支付过渡安置补偿费。甲方支付乙方搬家补助费2000元。前述费用9800元，在本合同签订之日起10个工作日内一次性予以付清；乙方必须在2015年7月20日之前将征收房屋腾空，并交付甲方，由甲方负责处置。对乙方按照合同约定的期限内腾空房屋，并按时交付甲方的，甲方按乙方房屋评估总额的20%以货币方式奖励乙方，合计奖励金额为人民币143250元。本金额在合同签订之日起10个工作日内付清；甲方如未按合同约定的时间付款，逾期在60日（包括60日）之内的，每逾期一日，则应按所欠款额的万分之三承担违约金，本合同继续履行；逾期超过60日后，每逾期一日，则应按所欠款额的万分之五承担违约金，本合同继续履行。乙方如不能在合同约定时间腾空房屋移交甲方，逾期一日，则应承担本合同总价款的万分之三的违约金。合同签订后，乙方擅自拆卖房屋及附属设施的，则应承担房屋补偿款20%的违约金”。被告凉雾乡政府在合同尾部“执行机构（签章）”处加盖公章。合同签订后，郭文豪将前述房屋交付被告处置，被告市自规局于2015年7月30日支付了补偿款925354元，并支付过渡安置补偿费至2018年9月。原告郭文豪在房屋拆除后，自行购买地基，在凉雾乡×村×组修建了占地面积116.53平方米的房屋一栋。2018年10月17日，利川市凉雾乡老河村委会向原利川市国土资源局土地筹备中心出具《关于吴彦霖等13户暂不发放延期过渡安置费的情况说明》，请求暂不发放郭文豪等13户的延期安置费用。此后，被告市自规局再未向原告支付安置补偿费用。后原告多次向二被告要求安置宅基地及支付安置补偿费，被告凉雾乡政府以原告已自行安置，按照利川市人民政府《关于研究凉雾乡项目建设工作备忘录》的要求，原告应该实行货币补偿，不存在支付安置费，补偿宅基地违反“一户一宅”的法律规定为由，未对郭文豪安置宅基地。2020年10月21日，郭文豪向本院提起行政诉讼，提出前述诉讼请求。本院认为，行政协议是指行政机关为实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商而订立的具有行政法上权利义务内容的协议。本案中《房屋征收安置补偿合同》系为利川市教育城建设项目需要而签订，是原、被告真实意思表示，不违反法律强制性规定，合法有效，对当事人双方均具有法律约束力。当事人应该按照的合同约定，全面履行自己的义务。案涉合同甲乙双方虽为市自规局和郭文毫，但宅基地安置点位于凉雾乡，安置宅基地系被告凉雾乡政府职责，故凉雾乡政府系案涉合同义务主体，应按照合同约定履行自己的义务。按照合同约定，郭文毫已将被征收房屋在约定时间移交给市自规局，并缴纳了宅基地差价款19182元，郭文毫已履行完合同约定的义务。被告市自规局、凉雾乡政府均应按合同约定履行义务。故原告要求安置宅基地及支付安置补偿费的诉讼请求，本院予以支持。凉雾乡政府辩称郭文毫已自行安置，根据利川市人民政府《关于研究凉雾乡项目建设工作备忘录》的要求，对郭文毫的安置方式应变更为货币补偿。本院认为，案涉合同系双方经协商后真实意思表示，约定安置方式为宅基地安置，如变更安置方式，应经当事人协商一致或依照法定程序予以变更，本案中郭文毫与市自规局、凉雾乡政府并未就变更安置方式达成一致意见，利川市人民政府的工作备忘录仅是行政机关内部文件，不是阻却行政机关履行合同义务的法定事由，行政合同的变更，必经法定程序，否则不产生法律效力。拆迁安置补偿政策与农村宅基地审批的“一户一宅”的法律规定并不矛盾，被告凉雾乡政府以安置补偿合同与“一户一宅”的法律规定不符的理由，于法不符，本院不予采纳。市自规局根据凉雾乡老河村委会的说明停发安置费，缺乏事实和法律依据。该说明不属于法定事由，且未经法定程序，不能作为停发安置费的依据，故市自规局停发过渡安置费于法不符。根据合同约定，凉雾乡政府至今未安置宅基地，市自规局应按合同的约定以月为单位继续支付安置补偿费用。案涉合同中对逾期安置的违约责任未作约定，故郭文毫主张市自规局、凉雾乡政府支付违约金，没有法律和合同依据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款和《最高人民法关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十九条第一款规定，判决如下：一、被告利川市凉雾乡人民政府在本判决生效之日起60日内给原告郭文毫安置宅基地200平方米；二、被告利川市自然资源和规划局以130元/人·月的标准向原告郭文毫支付自2018年10月至宅基地安置之日后4个月内的过渡安置补偿费用；三、驳回原告郭文毫其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告利川市自然资源和规划局和被告利川市凉雾乡人民政府共同负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于恩施土家族苗族自治州中级人民法院。上诉人应在提交上诉状时，根据不服本判决的上诉请求数额及《诉讼费用交纳办法》第十三条第（一）款的规定，预交上诉案件受理费，款汇至收款人：湖北省恩施土家族苗族自治州中级人民法院，开户银行：中国农业银行恩施开发区支行，账号：17×××04（特别提示：用途栏务必注明系某某上诉案诉讼费并将汇款凭证及联系电话提交本院或邮寄至恩施州中级人民法院立案一庭）。上诉人在上诉期届满后七日内仍未预交上诉费用的，按自动撤回上诉处理。审 判 长  王 曾人民陪审员  刘洪权人民陪审员  任茂盛二〇二一年一月七日法官助理徐敬军书记员谭敉