江苏省南京市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）苏01行终13号 上诉人（原审原告）王道河，男，1953年8月7日出生，汉族，户籍地南京市栖霞区。 委托代理人王颖慧（系上诉人女儿），女,1979年10月12日出生，汉族，户籍地同上。 委托代理人韩海祥，北京在明律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）南京市栖霞区综合行政执法局，住所地南京市栖霞区文成路**。 法定代表人吴霞锋，南京市栖霞区综合行政执法局局长。 委托代理人周秦汉。 委托代理人曾子原，江苏欣达律师事务所律师。 上诉人王道河诉被上诉人南京市栖霞区综合行政执法局（以下简称栖霞区综合执法局）责令限期拆除一案，不服南京铁路运输法院（2019）苏8602行初1868号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定审理了本案。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，2018年11月21日，栖霞区综合执法局对南京市栖霞区、面积为51.94平方米的砖混结构房屋（以下简称涉案房屋）进行现场勘察并制作了现场检查／勘验笔录、拍摄了现场照片。现场勘验笔录载明：“当事人：王道河；建筑物地址：栖霞街道××山村××队××号；房屋结构及面积：砖混结构、面积51.94平方米；当事人不能提供该建筑物的相关合法建设手续；现场拍照取证4张；……”2018年12月21日，南京市栖霞区栖霞办事处城市管理科出具《证明》，证明王道河在栖霞街道××山村××队××号建设了面积为51.94平方米砖混结构的房屋，未在南京市栖霞区栖霞办事处城市管理科办理建设规划手续。2019年3月12日，南京市栖霞区档案馆作出宁栖档函字［2019］0006号《关于王道河建筑规划许可证档案的复函》，称经查栖霞区档案馆316全宗，未发现座落于摄山村沾南队9号由王道河所建的建（构）筑物（51.94平方米）的审批档案。2019年4月29日，栖霞区综合执法局向王道河作出宁综法栖〔2018〕061104号《限期拆除告知书》，告知该局拟作出限期拆除决定的事实、理由和依据以及陈述申辩权利，王道河可在3日内到该局（电话：025-857××××7）提出陈述和申辩。该《限期拆除告知书》的送达回证上记载采取留置方式送达；“备注”栏记载“2019年5月10日，执法人员将文书送达至南京科臣节能设备有限公司王道河办公室内，其拒绝签收，有现场照片和视频为证。”2019年7月25日，栖霞区综合执法局向王道河作出宁综法栖〔2018〕061104号《限期拆除决定书》（以下简称《限期拆除决定书》）。《限期拆除决定书》的送达回证上记载采取留置方式送达；该送达回证上“见证人及身份说明”栏有“郭智贵（摄山村委会）、赵君（摄山村）”等手写字样，“备注”栏记载“2019年8月5日，执法人员将文书送达至南京科臣节能设备有限公司王道河办公室内，其拒绝签收，有现场照片和视频为证。” 在一审审理中，王道河述称涉案房屋建设于1998年，农村建设宅基地房屋只需要办理宅基地住房的规划建设审批手续，其他附属用房不需要办理规划许可手续。栖霞区综合执法局称涉案房屋是作为车库使用，并非农村生产生活必须附属性房屋，亦未有法律明确规定不需要办理建房手续。 原审法院认为，根据《中华人民共和国行政处罚法》（2017年修订）（以下简称行政处罚法）第十六条、《中华人民共和国行政强制法》第十七条第二款、国务院法制办《关于在江苏省南京市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》（国法函[2001]42号）第一条及《南京市城市管理相对集中行政处罚权试行办法》第三条第一款、第五条的规定，栖霞区综合执法局作为独立的行政执法主体，负责栖霞区划范围内的相对集中处罚权工作，对辖区内未取得建设工程规划许可证件建设建筑物、构筑物及其他设施的，具有依法查处的法定职权。 《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称城乡规划法）第四十条第一款规定，“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他按工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”第六十四条规定，“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”本案中，栖霞区综合执法局执法人员对涉案房屋进行了现场调查勘验并取证拍照，核定涉案房屋为砖混结构，建筑面积为51.94平方米，位于栖霞区。王道河未能提供规划审批手续或其他证据。栖霞区综合执法局经南京市栖霞区档案馆查询，确认涉案房屋未办理相关规划许可手续。栖霞区综合执法局向王道河送达《限期拆除告知书》，告知该局拟作出限期拆除决定的事实、理由和依据，保障了王道河的陈述申辩权利。栖霞区综合执法局2名执法人员分别于2019年5月10日和2019年8月5日将《限期拆除告知书》和《限期拆除决定书》送至王道河办公场所，在王道河拒绝签收后，执法人员采取留置送达方式并要求王道河所在村委会的成员予以见证。《限期拆除告知书》和《限期拆除决定书》已被送至王道河实际控制范围，栖霞区综合执法局已完成送达。综上，《限期拆除决定书》认定事实清楚，适用法律正确，行政程序合法，并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回王道河的诉讼请求。案件受理费50元，由王道河负担。 上诉人王道河上诉称，1、上诉人建设涉案房屋时无需办理建设工程规划许可证，其建设涉案房屋的行为不属于违法建设行为。本案中，上诉人房屋建设于1998年，所在土地系农村宅基地。根据当时当地的建房习惯，建设房屋只要在宅基地范围内，无需办理建设工程规划许可证，且根据法不溯及既往的原则，明显不应当受建设行为发生之后出台的城乡规划法的相关规定约束。上诉人房屋未办理相关规划许可手续系因政策、历史等原因导致，不能与私搭乱建行为一概而论，被上诉人未具体问题具体分析，直接将上诉人房屋认定为违法建筑，明显缺乏事实和法律依据。一审法院依据城乡规划法第四十条第一款及第六十四条的规定认为上诉人房屋未办理相关规划许可手续，支持被上诉人作出的《限期拆除决定书》，认定事实、适用法律错误。2、被上诉人作出《限期拆除决定书》超过了法定的行政处罚时效。行政处罚法第二十九条第一款规定：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。”本案中，上诉人的房屋建设行为至今已有二十余年，早己超出了两年的处罚期限，即使上诉人的房屋在建设时不符合有关规定，但也已经超出了法定的处罚期限，依法不应当再予以处罚。3、被上诉人作出《限期拆除决定书》的程序严重违法。根据《建设行政处罚程序暂行规定》第二十一条第一款规定，执法机关作出没收违法建筑物、构筑物和其他设施前，应当告知当事人有要求举行听证的权利。对属于针对上诉人作出的重大处罚决定，限期拆除的行政处罚与没收违法建筑物的效果相同，故被上诉人在作出《限期拆除决定书》之前应当告知上诉人有要求举行听证的权利，而被上诉人却并未告知。且根据《建设行政处罚程序暂行规定》第七条第二款及第三款的规定，执法机关对于发现的违法行为，认为应当给予行政处罚的，应当立案，但适用简易程序的除外。立案应当填写立案审批表，附上相关材料，报主管领导批准。第八条规定，立案后，执法人员应及时进行调查，收集证据；必要时可依法进行检查。而本案中，被上诉人在没有立案的情况下即进行调查、检查，作出《限期拆除决定书》，明显违反法定程序。4、被上诉人的执法目的不具有正当性,明显系以“拆违代拆迁”。综上，请求二审法院撤销一审判决，发回南京江北新区人民法院重新审理。 被上诉人栖霞区综合执法局未向本院提交书面答辩状，其在二审审理过程中辩称，其所作限期拆除决定认定事实清楚，未违反相关法律规定，行政程序合法。上诉人所诉称的涉案建筑不属于违法建设、被上诉人行政程序违法等上诉理由，缺乏事实及法律依据。原审判决认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 上诉人王道河提起上诉后，原审法院将涉案证据随案移送本院，经审查，原审法院对证据的审核认证符合法律规定，本院依法予以确认。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，对一审查明的事实，本院予以确认。 被上诉人栖霞区综合执法局在二审审理过程中称，该局于2018年11月21日对上诉人王道河涉案房屋进行立案查处，并经相关领导审批。因该立案审批表系该局内部制作，且有相关领导的签名，认为该立案审批表系内部审批流程，故未向一审法院提交。2018年1月9日，南京市栖霞区住房和建设局向栖霞区综合执法局出具《关于个人建房查档的情况说明》，载明：因城建规划职能调整，该局建房规划审批的职能已于2014年全部划入市规划局栖霞分局，由该局审批的个人建房档案已全部移交南京市栖霞区档案馆。请栖霞区综合执法局至各相关单位查询个人建房档案，该局不再出具查档证明。因此，栖霞区综合执法局向南京市栖霞区档案馆去函查询王道河涉案房屋的相关审批档案。 本院认为，行政处罚法第十六条规定：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”本案中，被上诉人栖霞区综合执法局根据国法函[2001]42号《关于在江苏省南京市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》和苏府函字（2002）71号《江苏省人民政府关于同意南京市城市管理相对集中行政处罚权试点工作的复函》的授权而成为具有行使相对集中行政处罚权的机关，具有作出涉案限期拆除决定的法定职权。 1990年4月1日起施行的《中华人民共和国城市规划法》及2008年1月1日起实施的城乡规划法均明确规定了规划行政许可的制度。任何建设单位和个人在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物和其他工程建设，均必须申请办理建设工程规划许可证件，否则即为违反规划行政管理的违法行为，需要承担相应的法律责任。城乡规划法第六十四条规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。住房和城乡建设部《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》第四条规定：“违法建设行为有下列情形之一的，属于尚可采取改正措施消除对规划实施影响的情形：（一）取得建设工程规划许可证，但未按照建设工程规划许可证的规定进行建设，在限期内采取局部拆除等整改措施，能够使建设工程符合建设工程规划许可证要求的。（二）未取得建设工程规划许可证即开工建设，但已取得城乡规划专管部门的建设工程设计方案审查文件，且建设内容符合或采取局部拆除等整改措施后能够符合审查文件要求的。”该指导意见第七条规定：“第四条规定以外的违法建设行为，均为无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形。”本案中，2018年11月21日，栖霞区综合执法局对涉案房屋进行现场勘察并制作了现场检查／勘验笔录、拍摄了现场照片。2018年12月21日，南京市栖霞区栖霞办事处城市管理科出具《证明》，证明王道河在栖霞街道××山村××队××号建设了面积为51.94平方米砖混结构的房屋，未在南京市栖霞区栖霞办事处城市管理科办理建设规划手续。2019年3月12日，南京市栖霞区档案馆作出宁栖档函字［2019］0006号《关于王道河建筑规划许可证档案的复函》，未发现座落于摄山村沾南队9号由王道河所建的建（构）筑物（51.94平方米）的审批档案。2019年4月29日，栖霞区综合执法局向王道河作出宁综法栖〔2018〕061104号《限期拆除告知书》，告知该局拟作出限期拆除决定的事实、理由和依据以及陈述申辩权利，王道河可在3日内到该局提出陈述和申辩。该《限期拆除告知书》的送达回证上记载采取留置方式送达；备注栏记载：2019年5月10日，执法人员将《限期拆除告知书》送达至南京科臣节能设备有限公司王道河办公室内，其拒绝签收。执法人员采取留置方式予以送达，有现场照片和视频为证。2019年7月25日，栖霞区综合执法局向王道河作出《限期拆除决定书》。执法人员将《限期拆除决定书》送达至南京科臣节能设备有限公司王道河办公室内，其拒绝签收。执法人员采取留置方式予以送达，有现场照片和视频为证。综上，被上诉人栖霞区综合执法局对王道河51.94平方米建筑物作出限期拆除决定并无不当，程序亦符合法律规定。 关于上诉人提出涉案51.94平方米建筑物建于1998年，按照法律不溯及既往的原则，被上诉人栖霞区综合执法局依据2008年1月1日施行的城乡规划法对上诉人作出限期拆除决定，属适用法律错误，且被上诉人作出《限期拆除决定书》超过法定的行政处罚时效的诉讼主张，本院经审查认为，根据全国人民代表大会法律工作委员会办公室法工办发[2012]20号《对关于违反规划许可、工程建设强制性标准建设、设计违法行为追诉时效有关问题的意见》的意见，行政处罚追溯时效应当自行为终了之日起计算。本案中，因涉案51.94平方米建筑物从建成之时一直处于违法状态，其违法行为并未终了，故被上诉人栖霞区综合执法局对该违法建筑的所有人即本案上诉人王道河依据城乡规划法作出限期拆除决定并不违反相关规定，上诉人的该项上诉主张因缺乏事实及法律依据，本院不予支持。 关于上诉人提出被上诉人在作出限期拆除决定过程中，违反《建设行政处罚程序暂行规定》的相关规定，缺失立案程序，且未告知上诉人有要求举行听证的权利，程序违法的诉讼主张，关于立案程序的问题，栖霞区综合执法局在二审中提交的立案审批表，可以证明，栖霞区综合执法局在对上诉人涉案房屋调查、搜集证据之前先予以了立案，并经该局相关领导审批。不能因被上诉人代理人的诉讼能力而忽视该事实的存在，而认定被上诉人缺失立案程序。关于听证权利的问题，本院经审查认为，《建设行政处罚程序暂行规定》第二十一条第一款建设部建设行政处罚程序暂行规定第二条本规定所称建设行政处罚是指建设行政执法机关对违反建设法律、法规、规章的公民、法人和其他组织而实施的行政处罚。 本规定所称建设行政执法机关（以下简称执法机关），是指依法取得行政处罚权的建设行政主管部门、建设系统的行业管理部门以及依法取得委托执法资格的组织。 本规定所称建设行政执法人员（以下简称执法人员），是指依法从事行政处罚工作的人员。规定：“执法机关在作出吊销资质证书、执业资格证书、责令停业整顿（包括属于停业整顿性质的、责令在规定的时限内不得承接新的业务）、责令停止执业业务、没收违法建筑物、构筑物和其他设施、以及处以较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利。较大数额罚款的幅度，由省、自治区、直辖市人民政府确定。”该法条规定了执法机关在作出没收违法建筑物、构筑物和其他设施等行政处罚决定之前应当告知当事人有要求举行听证的权利，而本案被上诉人作出的是限期拆除决定，与没收违法建筑物、构筑物不同。上诉人认为限期拆除决定和没收违法建筑物的处罚效果相同，缺乏法律依据。综上，上诉人的该项上诉主张缺乏事实和法律依据，本院亦不予支持。 综上，原审判决认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人王道河负担。 本判决为终审判决。 审判长 李 兵 审判员 王攀峰 审判员 赖传成 二〇二一年一月二十八日  书记员 韩卓君