贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）黔27行终306号 上诉人（一审被告）都匀市自然资源局，住所地贵州省都匀市剑江中路**。 法定代表人李劲松，该局局长。 上诉人（一审第三人）罗春雍，男，1955年8月20日生，布依族，住贵州省都匀市。 委托代理人陈建军，贵州仁义律师事务所律师，特别授权代理。 被上诉人（一审原告）罗春勇，男，1974年3月19日生，布依族，住贵州省都匀市。 被上诉人（一审原告）罗春华，男，1969年2月5日生，布依族，住贵州省都匀市。 二被上诉人共同委托代理人吴光林，都匀市中心法律服务所法律工作者，特别授权代理。 上诉人都匀市自然资源局、上诉人罗春雍因与被上诉人罗春勇、罗春华（以下简称二被上诉人）林业行政登记一案，不服独山县人民法院（2020）黔2726行初91号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。 二被上诉人一审诉称，二原告系同胞兄弟，第三人罗春雍的父亲罗家付与原告的父亲罗家兴系兄弟。1980年，国家实行第一轮土地承包责任制时，二原告之父亲罗家兴代表家庭成员7人取得位于都匀市平浪镇罗雍村水头寨组“花坡山”的责任山林一幅，该幅责任山林四至范围：东抵沟、南抵罗正深山林界沟、西抵原告的自留地、北抵罗正能山林沟界，面积约为90亩。1986年二原告之父亲罗家兴因病去世，后二原告成家立业各自分户，没有对父亲罗家兴代表成员承包的责任土地和山林进行细分承包。1998年，国家施行第二轮土地延包时，原告罗春勇代表家庭成员取得了该幅山林责任承包权。近期以来，农村富余劳动力过剩，外出务工已成为趋势，为增加家庭经济收入，二原告也携家带口外出务工。2008年至2009年国家实行林权证期间，第三人趁二原告及家庭成员外出务工之机，骗取国家工作人员的信任，错误的将属二原告代表家庭成员承包的“花坡山”责任山林部分（四至：东抵沟、南抵罗正深山林沟界、西抵罗正清山林界沟、北抵罗春勇山林界沟，约33.5亩）划入其名下，并持有由都匀市林业局颁发的编号为匀府林证字（2009）第5227011401017-1／1号《林权证》。2018年，国家在实施“都香”高速公路项目中，该幅山林被征收，就征收款与第三人发生纠纷，原告才知道该幅山林承包权被他人侵占的事实。此事经村委会组织调解未果，2019年二原告向都匀市平浪镇人民政府提出解决诉求。该人民政府未查明原告与第三人在国家第一、二轮土地和山林具体情况下，也未走访调查，仅以第三人持有的《林权证》为孤证依据，作出了平府通［2019］23号《平浪镇人民政府关于罗雍村水头寨组罗春勇户与罗春雍户山林权属纠纷的处理决定》，错误将案涉属原告的责任山林决定由第三人管理收益。原告不服，向都匀市人民政府提出复议申请，并要求对案涉林地重新确权。在复议期间，平浪镇人民政府于2019年7月31日作出平府复［2019］16号《关于撤销的决定书》，都匀市人民政府遂于2019年8月5日作出匀府行复终字［2019］1号《都匀市人民政府终止行政复议案件决定书》。另外，在施行第一轮土地承包责任制期间，原告所在村寨因耕地面积少、山林多的情况下，以家庭成员计算，山林多以幅数发包。在第一、二轮土地承包政策时，第三人从未在“花坡山”有承包责任山林，何来的《林权证》。多年来，原告及家庭成员对案涉责任山林砍伐，第三人从未提出权利主张，对于以上情况，寨上老少均知晓。综上所述，被告未在调查和尊重事实的情况下，向第三人颁发林权证是错误的，请求撤销被告颁发给第三人的匀府林证字（2009）第5227011401017-1／1号《林权证》中地名“水头花坡”的林地登记。 一审法院查明：原告罗春勇、罗春华与第三人罗春雍均系都匀市平浪镇罗雍村水头寨组村民，二原告父亲罗家兴（已去世）与第三人父亲罗家付（已去世）系同胞兄弟。2009年8月5日，都匀市人民政府向原告罗春勇颁发了匀府林证字（2009）第5227011401018-1／1号《林权证》，该证中有三幅林地，其中《森林、林木、林地状况登记表》编号为522701140206ＭＤＹＭＳＹ00014、小地名为“水头花坡”的林地，面积22.28亩，所有权人为罗雍村水头寨组，林地使用权人、林木所有权和使用权人为罗春勇。同日，都匀市人民政府向第三人罗春雍颁发了匀府林证字（2009）第5227011401017-1／1号《林权证》，该证中有四幅林地，其中《森林、林木、林地状况登记表》编号为522701140206ＭＤＹＭＳＹ00015、小地名为“水头花坡”的林地，面积33.40亩，所有权人为罗雍村水头寨组，林地使用权人、林木所有权和使用权人为罗春雍。 2019年初，因都匀至香格里拉高速公路建设，征用了小地名“花坡山”（又名“水头花坡”）的部分林地，原告与第三人就该林地的权属和补偿款分配发生纠纷。随后，二原告向都匀市平浪镇人民政府申请确权。2019年4月10日，平浪镇人民政府作出平府通〔2019〕23号《关于罗雍村水头寨组罗春勇户与罗春雍户山林权属纠纷的处理决定》，根据2009年颁发给罗春勇和罗春雍的林权证记载的四至范围，对“花坡山”进行了确权。同年4月19日，在都匀市平浪镇罗雍村村民委员会的主持下，二原告与第三人达成了《关于罗雍村水头组罗春雍和罗春勇（罗春华）都香占地纠纷调解协议》，协议约定：都香高速占地赔偿款一半双方平分，另一半按11人分成，罗春勇7人，罗春雍4人，花坡山修路后剩余部分按11份分成，罗春勇7份，罗春雍4份。协议签订后双方未按协议履行。2019年6月6日，二原告不服平浪镇人民政府处理决定，向都匀市人民政府申请行政复议。同年7月31日，平浪镇人民政府作出平府复〔2019〕16号《关于撤销的决定书》，自行撤销了2019年4月10日作出的处理决定。随后，都匀市人民政府终止对行政复议案件的审查。现二原告向本院提起行政诉讼，认为其父罗家兴林管字第1544号《都匀县集体山林管理证》中有名为“花坡山”的林地，而第三人父亲罗家付林管字第1545号《集体山林管理证（存根）》中并没有“花坡山”的林地，被告颁发林权证错误，请求撤销第三人匀府林证字（2009）第5227011401017-1／1号《林权证》中地名“水头花坡”的林地登记。 另查明，都匀市土地、房屋等不动产登记职能现由都匀市自然资源局统一行使。 一审法院认为:本案的争议焦点是：1、原告的起诉是否符合起诉条件；2、被告的颁证行为是否合法。首先，原告的起诉是否符合起诉条件。对于土地权属争议，是通过土地确权来解决，还是就颁证行为依法进行救济，还需具体情况具体分析，不能一概而论。如果已经颁发的土地证对土地权属、四至范围界定清楚明确的，当事人只能以该权利证书为基础就颁证行为依法进行救济，而如果根据已经核发的土地证无法确定争议地权属的，当事人申请确权的，仍应当属于土地权属确权争议，应该进行确权。本案中，2009年颁发的《林权证》已经清楚明确的界定了土地权属、四至范围等，当事人只能以该权利证书为基础就颁证行为依法进行救济，另外，土地确权案件属于复议前置案件，而本案撤销林权登记案件并非复议前置案件，原告的起诉符合起诉条件。其次，被告颁发《林权证》的行为是否合法的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。”本案中，被告和第三人均未能提供有效证据证明颁证行为的合法性，因此，该林权登记应予撤销。需要说明的是，行政诉讼审查的是行政行为的合法性，具体到本案就是被告颁发林权证行为的合法性，本案因被告未能提供证据证明其行政行为的合法性而撤销，但撤销林权登记并不代表该争议林地就当然的属于原告，在撤销林地登记后，还需政府根据双方权属依据、实际管理现状等明确权属，另外，需要提醒的是，2019年4月19日双方已经在平浪镇罗雍村村民委员会的主持下达成了调解协议。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项之规定，判决撤销被告2009年8月5日颁发给第三人罗春雍的匀府林证字（2009）第5227011401017-1/1号《林权证》中小地名为“水头花坡”、面积33.40亩的林业行政登记。案件受理费50元，由被告都匀市自然资源局负担。 上诉人都匀市自然资源局不服一审判决，向本院提出上诉，请求：撤销一审判决或将本案发回重审。事实和理由：一、一审认定“当事人只能以该权利证书为基础就颁证行为依法进行救济，另外，土地确权案件属于复议前置案件，而本案撤销林权登记案件并非复议前置案件”没有法律依据。上诉人认为，一审法院该结论是没有法律依据的，林权证的撤销并非只有通过诉讼才能解决，通过行政部门重新裁决自行撤销证书后重新办证的情况是常有的。一审该结论有误，请二审予以纠正。二、按一审法院的判决思路是如果在发生争议时一方已经办证且四至清楚，则双方的争议就不属于权属争议，违反了法律的规定。双方或者多方为某幅林地的所有权或者使用权发生争议，并不以其中一方已经办证且四至清楚就改变了争议的性质，该争议仍属于林地权属争议。《林木林地权属争议处理办法》第二条规定“本办法所称林木、林地权属争议，是指因森林、林木、林地所有权或者使用权的归属而产生的争议。处理森林、林木、林地的所有权或者使用权争议（以下简称林权争议），必须遵守本办法”。没有任何法律规定“一方已经办证且四至清楚”就不属于权利的归属产生的争议。既然没有法律依据，一审的判决就是违法判决。三、被上诉人起诉不符合法定程序，恳请二审人民法院驳回其诉讼。上诉人认为，本案涉及争议，需要必经复议程序，都匀市人民政府终止行政复议案件，对本案没有进行实质的复议审查，视同没有复议。现被上诉人直接提起诉讼，违反了相关法律规定。根据行政复议法第三十条的规定，公民、法人或其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议：对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。本案涉及的林权争议，也是必须经过行政复议的。在没有经过复议的情况下，直接提起诉讼是违反法律程序规定的。被上诉人与第三人的争议应当首先经过平浪镇人民政府对争议作出决定，在没有作出决定之前，不应当提起诉讼。且根据《林木林地权属争议处理办法》第四条的规定“林权争议由各级人民政府依法作出处理决定”，对决定不服的，要按行政复议法第三十条的规定先复议，对复议结果不服的才能起诉。四、撤销原告的林权证，将有可能违反法律的秩序价值。上诉人认为，秩序是法律最基本的价值所在，即便该秩序在一定程度上与正义和自由相冲突，也必须首先考虑物权的安定性。本案如果撤销了原告的林权证，则该幅土地上的林权权属出现了真空状态，那么将会导致秩序的混乱。如果撤销林权证之后，上诉人与第三人均不向行政机关申请确权，而使用私权进行争夺，其产生的后果不堪设想。五、上诉人在二审中可以补充证据证实颁证的合法性。由于机构改革，林业部门的林权确认的职能转到自然资源局，但相关档案的交接一直没有完成，在此过程中出现了工作的断档，没有理顺各类档案，从收到一审诉状后上诉人均在积极查找档案，现已经收集到当事人林权改革时的相关证据。恳请二审根据证据重新查明案件事实，将案件发回重审或者予以改判。综上所述，一审判决不当，恳请二审法院明察，依法撤销一审判决。 上诉人都匀市自然资源局二审举证期限内未提交证据。 上诉人罗春雍不服一审判决，向本院提出上诉，请求：撤销一审判决，驳回被上诉人的一审诉讼请求。事实和理由：其认为一审判决不符合法律规定，侵犯其合法权利，请二审法院依法审理此案，支持其上诉请求。 上诉人罗春雍二审举证期限内向本院提交了以下证据：1.林地家庭承包合同；2.林权公示表。 根据《最高人民法院关于适用的解释》第三十五条第二款：“原告或者第三人在第一审程序中无正当事由未提供而在第二审程序中提供的证据，人民法院不予接纳。”之规定，本院对上诉人罗春雍提交的上述证据不予接纳。 被上诉人二审答辩期限内未提交书面答辩意见，亦未提交证据。 经二审审理查明的事实与一审认定事实一致，本院予以确认。 本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。”之规定，本案中，上诉人都匀市自然资源局应当提供证据证明该颁证行为的合法性，但在一审法定举证期限内上诉人都匀市自然资源局及上诉人罗春雍均未提供有效证据予以证明，一审据此撤销该林权登记符合法律规定。至于上诉人都匀市自然资源局主张本案属于权属争议应当复议前置的问题。本案上诉人罗春雍与二被上诉人虽因案涉林地被征收而引发权属争议，但当事人是通过确认自然资源权属方式还是提起行政诉讼主张撤销林业行政登记方式予以解决，相关法律并无禁止性规定，可由当事人依法自行选择。就本案而言，案涉林权证性质上属于林业行政登记行为，当事人要求撤销该登记行为可以直接提起行政诉讼而无需复议前置。故，一审判决认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，应予维持。上诉人都匀市自然资源局和上诉人罗春雍的上诉理由不能成立，对其上诉请求，本院不予支持。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判决。 上诉人都匀市自然资源局、上诉人罗春雍各自预交的二审案件受理费50元，由二上诉人各自承担。 本判决为终审判决。 审判长  刘玉冰 审判员  夏 永 审判员  冉 玲 二〇二〇年十二月二十二日 法官助理周洪 书记员张曼予 附：本裁判适用的法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。