北京市高级人民法院行 政 判 决 书（2020）京行终6725号上诉人（一审被告）北京市房山区人民政府，住所地北京市房山区良乡政通路**。法定代表人郭延红，区长。委托代理人张帅，北京市规划和自然资源委员会房山分局工作人员。委托代理人董芙蓉，北京元辅律师事务所律师。被上诉人（一审原告）李继刚，男，1968年3月18日出生，汉族，住北京市房山区。一审第三人孙金芬，女，1952年1月30日出生，汉族，住北京市房山区。上诉人北京市房山区人民政府（以下简称房山区政府）因土地权属争议决定一案，不服北京市第四中级人民法院（以下简称一审法院）（2020）京04行初413号行政判决（以下简称一审判决），向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。房山区政府于2020年1月10日作出《土地权属争议案件决定书》（以下简称被诉决定），查明如下事实：经原北京市规划和国土资源管理委员会房山分局（现北京市规划和自然资源委员会房山分局，以下简称房山分局）与北京市房山区韩村河镇人民政府（以下简称韩村河镇政府）、北京市房山区韩村河镇潘庄村村民委员会（以下简称韩村河镇潘庄村委会）共同现场实地调查，争议土地范围内有孙金芬修建的围墙、水泥缓坡及水泥路，修建围墙内孙金芬种有树木。争议土地东侧为韩村河镇潘庄村南北向公共出行道路，南侧为孙金芬家南侧邻居史权家东西向出行道路，西侧种有树木及孙金芬宅院原东围墙、出行门口，北侧为坟地及树木。1999年1月1日，李继刚作为乙方与甲方原北京市房山区东营乡潘庄村村民委员会（现韩村河镇潘庄村委会，以下简称原东营乡潘庄村委会）签订《承包合同书》，双方约定“甲方无偿为乙方提供村北闲置面积约12亩废水坑一个用于发展个体养鱼，此废水坑在乙方养鱼期间要保持原面积范围，不得擅自向四周扩展；合同期限自1999年1月1日至2029年1月1日止”。但该承包合同书中未载明废水坑的具体四至范围。2013年4月5日，李继刚将争议土地上的部分树木挖走，孙金芬报警，当地森林公安没有解决，建议找当地政府解决纠纷。李继刚开始往争议土地倾倒垃圾。2015年，孙金芬将争议土地树木周围拉铁丝网，李继刚将铁丝网推倒，再次将争议土地上的部分树木铲倒，自此双方当事人开始产生争议。自1999年李继刚签订承包合同之前，争议土地范围内就存在村民乱倒垃圾的情况。一直持续到2017年5月，韩村河镇潘庄村委会在争议土地的东南角地方修建公共垃圾池。垃圾池开始修建后，孙金芬将争议土地及已修建的垃圾池填平，以原宅院东围墙为一侧在争议土地内修建南、北、东三侧围墙，将自家宅院与争议土地连在一起，并将自家大门口改建在了争议土地东侧围墙南部。争议土地内修建的北侧围墙外建了一条水泥路，供孙金芬北侧邻居史录家出行，东侧围墙外修建水泥缓坡。另查明，2015年李继刚将争议土地内部分树木铲倒并推倒铁丝水泥柱围栏，此后又在争议土地上倾倒化工废料及其他垃圾。为此，孙金芬之夫史铁诉至法院，要求恢复原状。北京市房山区人民法院作出（2015）房民初字第09012号民事裁定，裁定驳回史铁的起诉。法院认为，“关于史铁与李继刚诉争的土地，史铁称系其宅基地，李继刚称系其承包地，而土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理”。孙金芬之夫史铁不服北京市房山区人民法院作出的（2015）房民初字第09012号民事裁定，提出上诉。北京市第二中级人民法院作出（2015）二中民终字第12035号民事裁定，驳回上诉，维持原裁定。经2019年5月24日对韩村河镇潘庄村委会调查询问，李继刚1999年1月1日与原东营乡潘庄村委会所签订的承包合同书中无明确的废水坑四至范围，不能明确争议土地是否在李继刚的废水坑范围内。韩村河镇潘庄村委会对2013年4月6日出具的证明内容不予认可，该证明内容为：“潘庄村村民史铁，男，汉族，居民身份证号：×××，现居住在房山区韩村河镇潘庄村一区52号。其家祖业产自52号院南门墩向南与史权毗邻，北面北墙与史录相连，史权、史铁、史录三家宅基地往东一直到小水塘西坡头。史录家坡头东部一洼漏（平地）为村民司玉家坟地。”根据调取的2002年、2003年、2005年至2017年北京市国土资源一张图的影像图，争议土地位于韩村河镇潘庄村，且争议土地范围内自2002年起一直种有树木。房山区政府认为：《北京市农村建房用地管理暂行办法》（1985年3月实施）第四条规定：“郊区农村的土地除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有。村民对宅基地只有使用权，没有所有权。本办法公布实施前，由当地人民政府发给村民的各种私有地照或土地证自然失效。”《确定土地所有权和使用权的若干规定》（2010年12月3日修正版）第十九条规定：“土地改革分给农民并颁发了土地所有证的土地，属于农民集体所有；实施《六十条》时确定为集体所有的土地，属农民集体所有。依照第二章规定属于国家所有的除外。”故孙金芬提交的1950年2月10日颁发给赵和（本村村民赵青芳之父）的《土地房产所有证》依照法律及相关规定已失去效力。且韩村河镇潘庄村委会对2013年4月6日出具的证明内容不予认可，根据调取的2002年、2003年、2005年至2017年北京市国土资源一张图的影像图，争议土地范围内自2002年起一直种有树木，无房屋等建筑物。因此，孙金芬认为争议的650.92平方米土地为其自家宅基地缺乏事实根据和法律依据。根据2002年、2003年、2005年至2017年北京市国土资源一张图的影像图显示，争议土地为房山区韩村河镇潘庄村集体所有。李继刚提交的1999年1月1日与原东营乡潘庄村委会签订的承包合同书中未明确约定废水坑的具体四至范围。调查过程中，韩村河镇潘庄村委会表示，李继刚1999年1月1日与原东营乡潘庄村委会所签订的承包合同书中无明确的废水坑四至范围，不能明确争议土地是否在李继刚的废水坑范围内。也没有证据证明李继刚承包的废水坑的四至范围，且不能证明争议土地在李继刚承包的废水坑范围内。李继刚未提交其他证据证明其拥有争议土地的使用权，故李继刚请求确认其拥有争议的650.92平方米的土地使用权缺乏事实根据。根据本案已查明的事实，依据《中华人民共和国村民委员会组织法》的规定，村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，村民委员会依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产。村民委员会管理本村土地包括确定土地的四至界限。依据《中华人民共和国农村土地承包法》第二十二条、第五十五条的相关规定，关于李继刚1999年1月1日与原东营乡潘庄村委会所签订的承包合同书中未明确约定废水坑的四至范围问题，建议李继刚与韩村河镇潘庄村委会采取协商或通过其他途径解决。综上，结合本案查明的事实以及有关证据，依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款、第二款，《土地权属争议调查处理办法》（中华人民共和国国土资源部令第49号）第三条、第四条、第九条、第十条、第十四条第四款、第二十条、第二十一条等规定，决定对李继刚请求确认其拥有争议的650.92平方米的土地使用权不予支持。被诉决定中还载明：“如不服本决定，可在收到本决定之日起60内向上一级人民政府依法申请行政复议或在6个月内提起行政诉讼”。李继刚不服，向一审法院起诉，请求判决撤销房山区政府作出的被诉决定，并判令孙金芬停止占用其承包坑，案件受理费由房山区政府承担。一审法院根据合法有效的证据以及当事人的有关陈述，查明如下事实：2019年1月18日，李继刚以孙金芬为被申请人向房山分局提交《土地权属争议案件申请书》，称孙金芬占用其承包坑垒院墙和修建水泥路，占用面积为650.92平方米，请求“对孙金芬占用承包坑面积为650.92平方米的使用权进行处理”。李继刚向房山分局一并提交了《争议地块面积计算示意图》《承包合同书》等证据材料。2019年1月23日，房山分局向李继刚作出《土地权属争议案件受理通知书》。2019年1月28日，房山分局向孙金芬作出《答辩通知书》，告知其已受理李继刚提出的申请，要求孙金芬在收到申请书之日起30日内提交答辩书和有关证据材料。孙金芬收到《答辩通知书》后，向房山分局提交了韩村河镇潘庄村委会于2013年4月6日出具的书面证明、1950年的土地房产所有证等证据材料。其中，韩村河镇潘庄村委会于2013年4月6日出具的书面证明的内容为：“潘庄村村民史铁，男，汉族，居民身份证号：×××，现居住在房山区韩村河镇潘庄村一区52号。其家祖业产自52号院南门墩向南与史权毗邻，北面北院墙与史录相连，史权、史铁、史录三家宅基地往东一直到小水塘西坡头。史录家坡头东部一洼漏（平地）为村民司玉家坟地。”房山分局先后于2019年3月29日和2019年7月3日对李继刚进行询问并制作了询问笔录。房山分局于2019年4月19日对孙金芬的委托代理人进行询问，并于2019年7月26日对孙金芬进行询问，均制作了询问笔录。2019年5月24日，房山分局对史桂生进行询问并制作了询问笔录。根据该询问笔录的记载，史桂生系韩村河镇潘庄村委会治保主任；史桂生在回答房山分局有关“李继刚从1999年承包至今，涉及争议地位置废水坑南端的情况，有无变化？”的询问时述称“我2016年去的村委会，当时的情况我不清楚，我回去和村委会了解一下”，在回答房山分局有关“孙金芬家宅基地是哪年批的？有明确的四至范围吗？”的询问时述称“我不太清楚，回去核实一下，四至范围也不太清楚”。房山分局又向史桂生询问韩村河镇潘庄村委会2013年4月6日出具上述书面证明的情形以及村委会是否认可该书面证明的内容，史桂生述称：“高书记和我说这是当时的书记孙宝辰（是孙金芬的弟弟）自己开的，当时书记孙宝辰和别的几个支委说过这个事，几个支委都不同意。当时高书记也是这几个支委之一。书记孙宝辰当时自己出了这份证明，并对证明负责。是书记孙宝辰的个人行为。村委会对证明的内容不认可。”房山分局还向史桂生询问了一些其他问题，史桂生对部分问题亦回答“不清楚，回去了解一下”。此外，房山分局到争议土地进行了实地调查并拍摄了照片，还调取了2002年、2003年以及2005至2017年的《北京市国土资源一张图（航空遥感影像数据）》。2019年7月19日，房山分局分别向李继刚和孙金芬作出《延期调查处理通知书》，将调查处理期限延长90日。2019年9月23日，房山分局向房山区政府作出京规自房文〔2019〕215号《北京市规划和自然资源委员会房山分局关于报送李继刚与孙金芬土地权属争议案件处理意见的请示》，一并报送了《北京市房山区人民政府土地权属争议案件决定书（代拟稿）》。房山区政府要求北京市房山区司法局提出意见。2019年12月20日，房山分局向房山区政府作出京规自房文〔2019〕314号《北京市规划和自然资源委员会房山分局关于报送李继刚与孙金芬土地权属争议案件处理意见的请示》，一并报送了《北京市房山区人民政府土地权属争议案件决定书（代拟稿）》。2020年1月10日，房山区政府作出被诉决定，并向李继刚邮寄送达。李继刚收到被诉决定后，于2020年6月向本院提起行政诉讼。另，在本案一审庭审中，房山区政府和李继刚均对孙金芬提供的韩村河镇潘庄村委会2013年4月6日出具的书面证明上加盖的韩村河镇潘庄村委会的公章的真实性不持异议。一审法院认为，2019年8月26日第十三届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议通过《关于修改＜中华人民共和国土地管理法＞、＜中华人民共和国城市房地产管理法＞的决定》，该决定自2020年1月1日起施行。该决定施行前的《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定和该决定实施后的《中华人民共和国土地管理法》第十四条的规定均为：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状。”本案中，房山区政府所作被诉决定系可诉行政行为，依法属于行政诉讼受案范围。房山区政府在被诉决定中告知当事人“可在收到本决定之日起60内向上一级人民政府依法申请行政复议或在6个月内提起行政诉讼”，李继刚按照被诉决定所告知的起诉期限，在收到被诉决定后6个月内提起了本案诉讼，符合法定的起诉条件。根据《中华人民共和国土地管理法》的上述规定，县级以上人民政府具有处理土地权属争议的法定职权。同时，根据《土地权属争议调查处理办法》第四条第一款、第五条第一款的规定，县级以上国土资源行政主管部门负责土地权属争议案件的调查和调解工作，对需要依法作出处理决定的，拟定处理意见，报同级人民政府作出处理决定；个人之间、个人与单位之间、单位与单位之间发生的争议案件，由争议土地所在地的县级国土资源行政主管部门调查处理。此外，根据《北京市土地权属争议调查处理办法》第六条第一款第一项的规定，区（县）国土资源分局具体负责本区（县）行政区域内个人之间、个人和单位之间、单位与单位之间发生的土地使用权争议案件的受理和调查。本案中，李继刚向房山分局提出申请，要求对其与孙金芬之间的土地使用权争议进行处理。对该土地权属争议案件，房山分局依法具有受理、调查、调解及向同级人民政府上报拟定的处理意见的职责，房山区政府依法具有作出处理决定的法定职责。对于土地权属争议，具有法定职责的行政机关理应在查明事实的基础上依法作出处理。《土地权属争议调查处理办法》第十五条规定，国土资源行政主管部门决定受理后，应当及时指定承办人，对当事人争议的事实情况进行调查；第十七条规定，承办人在调查处理土地权属争议过程中，可以向有关单位或者个人调查取证，被调查的单位或者个人应当协助，并如实提供有关证明材料；第十八条规定，在调查处理土地权属争议过程中，国土资源行政主管部门认为有必要对争议的土地进行实地调查的，应当通知当事人及有关人员到现场，必要时，可以邀请有关部门派人协助调查；第二十一条规定，对当事人提供的证据材料，国土资源行政主管部门应当查证属实，方可作为认定事实的根据。本案中，房山分局在调查土地权属争议过程中，取得了李继刚、孙金芬分别提交的证据材料，对李继刚、孙金芬和史桂生分别进行了询问并制作了询问笔录，进行了实地调查并拍摄了照片，还调取了相关航空遥感影像数据。然而，被诉决定仍存在认定事实不清、证据不足的情形。一方面，房山区政府在被诉决定中所作“韩村河镇潘庄村委会对2013年4月6日出具的证明内容不予认可”的认定缺乏充分确凿的证据支持。孙金芬向房山分局提供了韩村河镇潘庄村委会于2013年4月6日出具的书面证明，该书面证明上加盖有韩村河镇潘庄村委会的公章，在本案庭审中房山区政府和李继刚对该公章的真实性不持异议。然而，房山区政府并未提供韩村河镇潘庄村委会出具的表明其不认可2013年4月6日证明内容的相关材料。房山区政府虽然提供了房山分局对史桂生的询问笔录，该询问笔录中记载被询问人史桂生在回答询问时曾表示“村委会对证明的内容不认可”，但房山区政府并未提供韩村河镇潘庄村委会向史桂生出具的授权委托书，甚至也没有提供表明史桂生所在单位和职务的证明材料，仅依据史桂生所作的上述陈述显然无法得出“韩村河镇潘庄村委会对2013年4月6日出具的证明内容不予认可”的结论。另一方面，房山分局对涉案土地权属争议案件的调查尚不够充分。李继刚和孙金芬之间土地权属争议的焦点在于，涉案的650.92平方米的土地是在李继刚与原东营乡潘庄村委会所签订的承包合同所约定的土地范围内，还是在孙金芬的宅基地范围内。房山分局对此进行了一定的调查工作，包括向史桂生询问“争议地位置废水坑南端”有无变化以及孙金芬家宅基地有无明确四至范围，史桂生对这两个问题均答复其不清楚，需要核实。房山分局也询问了史桂生其他问题，史桂生对部分问题亦表示“不清楚，回去了解一下”。然而，房山区政府并未提供证据证明其再次对史桂生进行了询问，无法反映史桂生就相关事项进行核实的情况以及核实之后的相关意见。同时，房山区政府也没有提供证据证明其对除李继刚、孙金芬、史桂生之外的其他人员进行了询问。此外，房山区政府在被诉决定中认定“村民委员会管理本村土地包括确定土地的四至范围”，但并未提供证据证明其曾要求韩村河镇潘庄村委会就相关问题出具明确意见。由上可见，房山区政府所作被诉决定存在认定事实不清、证据不足的情形，对李继刚提出的要求撤销被诉决定的诉讼请求，一审法院依法应予支持。房山区政府应当在法定期限内对李继刚提出的土地权属争议处理申请重新作出处理。另，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条的规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。李继刚要求一审法院判令孙金芬停止占用其承包坑的诉讼请求，不属于行政案件审理范围，依法应予驳回。综上，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项的规定，判决：一、撤销房山区政府于二〇二〇年一月十日作出的《土地权属争议案件决定书》；二、责令房山区政府于本判决生效后在法定期限内针对李继刚提交的《土地权属争议案件申请书》依法重新作出处理；三、驳回李继刚的其他诉讼请求。房山区政府不服一审判决，向本院提起上诉称，其一，我机关受理该案件后，指定承办人，与韩村河镇政府、韩村河镇潘庄村委会，村镇两级工作人员共同实地调查，拍照取证。且在调查过程中对争议土地所在村委会工作人员制作询问笔录，在询问笔录中已明确写明被询问人的职务，且有被询问人的签名并承诺询问内容的真实性。本案一审庭审中，李继刚和孙金芬均未对史桂生的身份提出异议。史桂生的陈述可以作为认定本案事实的根据。其二，李继刚与孙金芬土地权属争议案件处理的关键点，在于争议土地650.92平方米是否在与李继刚与原东营乡潘庄村委会所签订承包合同范围内，本案的承办人就此类问题已向村委会工作人员进行询问，答复均为不清楚等。案件承办人已做到应问尽问、应查尽查。在无法判断争议土地是否在李继刚承包范围的前提下，依据现查明的证据，我机关不能做出土地权属的认定。一审判决认为上诉人所作出的《土地权属争议案件决定书》事实不清、证据不足认定不当。故请求撤销一审判决，依法判决驳回李继刚的诉讼请求。李继刚及孙金芬对一审判决均未持异议。在案证据已全部随卷移送本院，经审查，一审法院对证据的认证意见正确，本院予以确认。基于上述有效证据，本院对一审法院查明的事实予以确认。本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》《土地权属争议调查处理办法》以及《北京市土地权属争议调查处理办法》的规定，房山分局对本案土地权属争议依法具有受理、调查、调解及拟定处理意见的职责，房山区政府对本案土地权属争议具有作出处理决定的法定职责。李继刚按照被诉决定的告知，在6个月期限内提起行政诉讼，人民法院应予受理。《土地权属争议调查处理办法》第十五条规定，国土资源行政主管部门决定受理后，应当及时指定承办人，对当事人争议的事实情况进行调查；第十七条规定，承办人在调查处理土地权属争议过程中，可以向有关单位或者个人调查取证，被调查的单位或者个人应当协助，并如实提供有关证明材料；第十八条规定，在调查处理土地权属争议过程中，国土资源行政主管部门认为有必要对争议的土地进行实地调查的，应当通知当事人及有关人员到现场，必要时，可以邀请有关部门派人协助调查；第二十一条规定，对当事人提供的证据材料，国土资源行政主管部门应当查证属实，方可作为认定事实的根据。本案中，房山分局在调查土地权属争议过程中，取得了李继刚、孙金芬分别提交的证据材料，对李继刚、孙金芬和史桂生分别进行了询问并制作了询问笔录，进行了实地调查并拍摄了照片，还调取了相关航空遥感影像数据。但正如一审判决所指出，被诉决定存在事实不清、证据不足的情形。关于韩村河镇潘庄村委会对2013年4月6日出具的证明内容不予认可的问题上，虽然房山区政府主张史桂生是村委会的工作人员并接受村支部书记委派接受询问，但基于该询问笔录否认村委会出具的书面证明的效力，证明力不足，一审判决认为被诉决定对该问题的认定缺乏充分确凿的证据支持，并无不当。关于对涉案土地权属争议的调查是否充分的问题上，房山区政府主张其做到了应问尽问、应查尽查，在无法判断争议土地是否在李继刚承包范围的前提下，依据现查明的证据，不能做出土地权属的认定。土地权属处理应当在必要的程度内尽可能地查明事实，并依法从实际出发，作出尊重历史、面对现实的决定。针对争议土地的归属问题，房山区政府未对除李继刚、孙金芬、史桂生以外的人员进行询问，未就李继刚承包地的四至范围要求韩村河镇潘庄村委会出具明确意见，亦未就史桂生询问的情况进行核实，其调查处理工作并未达到充分、妥善的程度。房山区政府在上述问题上还有继续工作的空间。一审判决据此判决撤销被诉决定并责令房山区政府重作，驳回李继刚的其他诉讼请求，并无不当。综上，一审法院所作判决正确，本院予以支持，房山区政府的上诉请求，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费50元，由房山区政府负担（已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长 刘井玉审 判 员 周凯贺审 判 员 哈胜男二〇二一年一月二十七日法官助理 屈小平书 记 员 杨含章书 记 员 秦静羽