北京市高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）京行终6713号上诉人（一审原告）令狐荣坤，男，1969年7月21日出生，汉族，户籍所在地重庆市万盛区。上诉人（一审原告）陈安祥，男，1967年7月5日出生，汉族，户籍所在地重庆市万盛区。上诉人（一审原告）霍加全，男，1968年6月9日出生，汉族，户籍所在地重庆市万盛区。上诉人（一审原告）胡昌永，男，1961年11月20日出生，汉族，户籍所在地重庆市万盛区。上诉人（一审原告）令狐荣祥，男，1958年12月9日出生，汉族，户籍所在地重庆市万盛区。上诉人（一审原告）刘方益，女，1965年4月4日出生，汉族，户籍所在地重庆市万盛区。上诉人（一审原告）石仁华，男，1954年7月24日出生，汉族，户籍所在地重庆市万盛区。上诉人（一审原告）罗宗维，男，1971年6月18日出生，汉族，户籍所在地重庆市万盛区。上诉人（一审原告）罗宗意，男，1973年3月12日出生，汉族，户籍所在地重庆市万盛区。上诉人（一审原告）罗宗元，男，1963年9月27日出生，汉族，户籍所在地重庆市万盛区。上诉人（一审原告）石仁才，男，1963年7月25日出生，汉族，户籍所在地重庆市万盛区。上述上诉人的共同委托代理人罗正洪，北京市京康律师事务所律师。被上诉人（一审被告）中华人民共和国自然资源部，住所地北京市西城区阜内大街**。法定代表人陆昊，部长。委托代理人吴珊，中华人民共和国自然资源部工作人员。上诉人令狐荣坤、陈安祥、霍加全、胡昌永、令狐荣祥、刘方益、石仁华、罗宗维、罗宗意、罗宗元、石仁才（以下简称令狐荣坤等11人）因诉中华人民共和国自然资源部（以下简称自然资源部）履行法定职责一案，不服北京市第一中级人民法院（以下简称一审法院）作出的（2020）京01行初405号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。令狐荣坤等11人向一审法院起诉称，上诉人是重庆市綦江区万盛经济开发区南桐镇、青年镇的村民，均拥有合法的承包土地和宅基地。2016年被告知渝黔高速公路扩能项目立案，需要占用上诉人承包的集体土地，上诉人的房屋也在搬迁之列。因补偿问题，上诉人与政府有关部门发生争议，在没有任何书面文件以及提醒的情况下，有关部门强行进入进行建设施工。因相应补偿款没有足额计算和到位，上诉人等村民与施工人员等发生了冲突，并被殴打。后上诉人通过信息公开方式获知，该项目在2016年通过了立项、用地预审。有关部门亦成立了工作领导小组，并将用地协调工作委托到乡镇人民政府。自然资源部在2018年6月15日作出了自然资办函〔2018〕518号《自然资源部办公厅关于巴南至綦江高速公路（渝黔高速公路扩能）控制性工程先行用地的复函》（以下简称518号复函）。自然资源部在上述复函作出后应当对用地单位是否在先行用地范围内进行施工，是否在施工前对用地范围内的村民依法及时给予补偿，是否在规定期限内及时报审征地手续等进行监督管理。自然资源部在518号复函中对申请的行政机关提出了具体要求，以及违反这些要求的情况下给予相应的处理方式和办法。自然资源部的监督管理不仅仅是层级监督管理，还包括对相对人合法的人身权、财产权给予保护的法定义务，属于行政诉讼的范畴。针对先行用地施工前上诉人等村民并未得到足额补偿，施工后财产受到损害，上诉人等被毁损的承包耕地不属于批复的先行用地范围，该项目至今未办理征地审批手续却一直在施工等违法问题，上诉人向自然资源部提出申请。自然资源部将申请转至用地以及强拆单位，是不履行职责的一种表现。综上，请求依法确认自然资源部未依法履行行政监督查处的不作为行为违法；判令自然资源部依法履行对违法用地施工进行查处和处理的职责。一审法院经查，2018年6月15日，自然资源部针对重庆市国土资源和房屋管理局的请示作出了518号复函。该复函第二条为：“控制工期的单体工程施工用地前，要依法及时足额兑现先行用地所涉及被用地单位群众的补偿，妥善做好群众工作。补偿不到位的，不得动工用地。”第四条为：“你局要督促当地人民政府及建设单位依照《中华人民共和国土地管理法》的有关规定，抓紧准备该工程正式用地报批，于2019年6月15日前将材料报部审查。逾期未报的，你市应责令建设单位停止工程施工，待正式用地报批材料报部审查并经国务院批准后才能复工。停工期间，部暂停受理你市其他建设项目先行用地申请。”2020年1月18日，上诉人及案外人共同向自然资源部邮寄了请求履行法定职责申请书，认为补偿未到位的情况下，当地政府部门及施工人员即强行进行施工建设，致使上诉人的房屋或被强拆，或因施工行为变成危房无法正常居住使用。而且此项工程已经全线开工，超出了518号复函确定的先行用地范围。请求自然资源部依法履行法定的监督管理职能，责令渝黔高速公路扩能建工程停止施工。自然资源部收到上诉人的申请后，将该申请通过信访系统转至重庆市规划和自然资源局处理。同年6月6日，上诉人向一审法院提起行政诉讼。一审法院认为，当事人提起行政诉讼，应当符合法定起诉条件。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项规定，提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项规定，不符合行政诉讼法第四十九条规定的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。本案中，上诉人要求自然资源部查处重庆市渝黔高速公路扩能建工程建设超出518号复函确定的先行用地范围的问题，实质上是要求自然资源部查处违法用地的行为。但参照《国土资源行政处罚办法》第七条的规定，自然资源部管辖全国范围内重大、复杂和法律法规规定应当由其管辖的国土资源违法案件。因此，针对上诉人所提该项举报事项，自然资源部不负有直接查处的法定职责；上诉人向自然资源部举报补偿未到位的问题，要求自然资源部予以查处。虽然518号复函要求建设单位施工用地前，要依法及时足额兑现先行用地所涉及被用地单位群众的补偿；补偿不到位的，不得动工用地。但征地补偿方案的组织实施以及对征地补偿款支付、使用的监督均由被征收土地所在地的地方人民政府负责，因此，自然资源部对补偿是否到位的事项不具有直接监管职责；518号复函已经明确重庆市规划和自然资源局对用地单位如期上报审批材料具有监管职责，同时明确用地单位未如期上报渝黔高速公路扩能建工程正式用地审批材料的，由重庆市相关部门责令停止施工。因此，上诉人要求自然资源部对建设单位未上报审批材料进行监督，并责令渝黔高速公路扩能建工程停止施工，缺乏事实根据。综上，上诉人提出的履行法定职责申请事项，不属于自然资源部直接进行查处的管辖范围。上诉人提起的本案诉讼，要求确认自然资源部不履行职责违法，并责令自然资源部履行查处职责，缺乏事实根据。其起诉不符合法定起诉条件，应予驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项的规定，裁定驳回上诉人的起诉。令狐荣坤等11人不服一审裁定，向本院提起上诉称，自然资源部应当履行的法定职责并非行政机关的内部层级监督管理职责，上诉人所提之诉具备事实根据，一审法院认定案件事实及证据不清，请求本院依法改判确认自然资源部未履行法定职责或发回重审。自然资源部同意一审裁定。一审相关材料均已随案移送本院。本院经审理查明的事实与一审法院认定的事实一致，对此予以确认。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项规定，提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据，否则已经立案的，应当裁定驳回起诉。本案中，上诉人要求自然资源部查处重庆市渝黔高速公路扩能建工程建设超出518号复函确定的先行用地范围的问题，实质上是要求自然资源部查处违法用地的行为。但参照《国土资源行政处罚办法》第七条的规定，自然资源部管辖全国范围内重大、复杂和法律法规规定应当由其管辖的国土资源违法案件。因此，针对上诉人所提该项举报事项，自然资源部不负有直接查处的法定职责；上诉人关于补偿未到位，要求自然资源部予以查处的问题。因征地补偿方案的组织实施以及对征地补偿款支付、使用的监督均由被征收土地所在地的地方人民政府负责，故自然资源部对补偿是否到位的事项不具有直接监管职责；518号复函已经明确重庆市规划和自然资源局对用地单位如期上报审批材料具有监管职责，上诉人要求自然资源部对建设单位未上报审批材料进行监督，并责令渝黔高速公路扩能建工程停止施工，缺乏事实根据。故，令狐荣坤等11人所提本案之诉缺乏事实根据，依法应予驳回。综上，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。令狐荣坤、陈安祥、霍加全、胡昌永、令狐荣祥、刘方益、石仁华、罗宗维、罗宗意、罗宗元、石仁才的诉讼理由缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，裁定如下：驳回上诉，维持一审裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长 赵宇晖审 判 员 支小龙审 判 员 刘天毅二〇二一年一月二十七日法官助理 郑程运书 记 员 韩 靖