辽宁省沈阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）辽01行终1771号上诉人（原审原告）：才淑珍，女，1942年5月3日出生，汉族，齐齐哈尔市机车中学退休教师，现住址辽宁省大连市沙河口区。委托代理人：张丽军（系上诉人儿媳），女，1970年2月14日出生，汉族，无职业，现住址辽宁省大连市沙河口区。被上诉人（原审被告）：辽宁省卫生健康委员会，住所地沈阳市和平区。法定代表人：王大南，男，系主任。委托代理人：陈然，男，系该委员会工作人员。委托代理人：林琳，女，系辽宁同方律师事务所律师。原审第三人：大连医科大学附属第二医院，住所地辽宁省大连市沙河口区。法定代表人：任萍，女，系院长。委托代理人：吴世喜，男，系该院医务部工作人员。委托代理人：包运东，男，系辽宁新华律师事务所律师。上诉人才淑珍诉被上诉人辽宁省卫生健康委员会（以下简称“省卫健委”）行政答复一案，不服沈阳市沈河区人民法院（2019）辽0103行初246号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了公开审理。上诉人才淑珍的委托代理人张丽军，被上诉人辽宁省卫生健康委员会的委托代理人陈然、林琳，原审第三人大连医科大学附属第二医院（以下简称“大医二院”）的委托代理人吴世喜、包运东到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审查明，原告才淑珍于2016年7月29日22时24分急诊入大医二院治疗，于2016年7月31日0时40分出院。2018年4月25日，张丽军代表才淑珍向被告省卫健委递交书面履责申请,要求依法查处大医二院非法行医、无证行医、伪造病历、篡改病历、销毁病历违法违规事实，依法回复申请人，申请书列明违法行为共28项。被告省卫健委在接收申请书后，于2018年4月26日受理，于2018年5月2日立案，于2018年8月3日作出辽卫函〔2018〕156号答复函，于次日邮寄送达原告。原告不服，起诉来院。另查明，第三人大医二院金丛医师资格证书发证机关为新疆维吾尔自治区卫生和计划生育委员会，签发日期为2013年12月，医师执业证书发证机关为大连市卫生和计划生育委员会，发证时间为2015年12月；王淳医师资格证书发证机关为辽宁省卫生计生委，签发日期为2014年12月、医师执业证书发证机关为大连市卫生和计划生育委员会，发证时间为2015年12月；隋怡医师资格证书发证机关为辽宁省卫生厅，发证日期为2010年12月，医师执业证书发证机关为辽宁省卫生厅，发证日期为2011年12月。再查明，被告于2018年5月14日对第三人大医二院作出《卫生监督意见书》，载明：“2018年5月14日，辽宁省卫生和计划生育委员会卫生监督员战东、王晓川向吴世喜出示执法证件后，在吴世喜的陪同下，对才淑珍投诉大医二院一事进行现场并了解相关情况，针对发现问题，依据《中华人民共和国执业医师法》《医疗机构管理条例》《医疗质量管理办法》等相关法律法规要求提出如下监督意见：医疗机构按照相关法律法规要求开展临床工作，同时按照《病历书写基本规范》加强对医院病历书写的管理。”原审认为，本案的争议焦点：一是本次起诉是否是原告才淑珍的真实意思，二是被告作出的《答复函》是否合法。一、关于本次起诉是否是原告才淑珍真实意思的问题。本案于2018年8月受理后，因被告及第三人对才淑珍的委托诉讼代理人张丽军身份及提起行政诉讼是否为才淑珍真实意思提出抗辩，原审法院作出（2018）辽0103行初378号行政裁定书，裁定驳回才淑珍的起诉。沈阳市中级人民法院于2019年6月13日作出（2019）辽01行终464号行政裁定书，撤销原审法院（2018）辽0103行初378号行政裁定，指令原审法院继续审理。被告及第三人庭审中再次提出无证据证明本次起诉是才淑珍真实意思的抗辩，因就相关异议，原审法院在原审时已有论述，沈阳市中级人民法院已撤销原裁定，指令原审法院审理，故被告该抗辩，原审法院不予支持。二、关于被告作出的《答复函》是否合法的问题。《中华人民共和国执业医师法》第四条第二款规定：“县级以上地方人民政府卫生行政部门负责管理本行政区域内的医师工作。”《医疗机构管理条例》第五条第二款规定：“县级以上地方人民政府卫生行政部门负责本行政区域内医疗机构的监督管理工作。”本案中，被告作为省级卫生行政部门，具有对原告举报的医疗机构及医师的执业活动进行监督管理的法定职权。《中华人民共和国执业医师法》第三十七条规定：“医师在执业活动中，违反本法规定，有下列行为之一的，由县级以上人民政府卫生行政部门给予警告或者责令暂停六个月以上一年以下执业活动；情节严重的，吊销其执业证书；构成犯罪的，依法追究刑事责任：（一）违反卫生行政规章制度或者技术操作规范，造成严重后果的；（二）由于不负责任延误急危患者的抢救和诊治，造成严重后果的；（三）造成医疗责任事故的；（四）未经亲自诊查、调查，签署诊断、治疗、流行病学等证明文件或者有关出生、死亡等证明文件的；（五）隐匿、伪造或者擅自销毁医学文书及有关资料的；……”《中华人民共和国行政处罚法》第四条第二款规定：“设定和实施行政处罚必须以事实为依据，……”。卫生执法机关应当在有充分事实依据的情况下，才能认定院方存在违法行为。法院的审查范围在于行政机关是否已经尽到了合理审慎的调查义务。本案中，原告才淑珍向被告省卫健委提出投诉，要求查处大医二院非法行医、无证行医、伪造病历、篡改病历、销毁病历违法违规事实。针对原告的投诉事项，被告省卫健委经调查核实后作出回复，具体分述如下：（一）关于原告投诉金丛、王淳无证行医、非法行医的问题。《中华人民共和国执业医师法》第十三条第一款规定：“国家实行医师执业注册制度。”第十四条规定：“医师经注册后，可以在医疗、预防、保健机构中按照注册的执业地点、执业类别、执业范围执业，从事相应的医疗、预防、保健业务。未经医师注册取得执业证书，不得从事医师执业活动。”第二十三条规定：“医师实施医疗、预防、保健措施，签署有关医学证明文件，必须亲自诊查、调查，并按照规定及时填写医学文书，不得隐匿、伪造或者销毁医学文书及有关资料。医师不得出具与自己执业范围无关或者与执业类别不相符的医学证明文件。”本案中，金丛、王淳已经取得《医师执业证书》，执业地点亦在大医二院，二位医师在大医二院行医符合规定，故省卫健委经调查后认定“金丛、王淳两位医师执业范围和执业地点均符合要求”，认定事实清楚。关于原告提出金丛、王淳取得相应证书虚假的问题，因无证据证明，原审法院不予支持。关于实习生洪维齐非法行医的问题。被告省卫健委经过对东海潮医生进行询问，根据调查结果认定“洪维齐所签署的病历文书材料均有东海潮医师签字，并不存在独立行医行为”并无不当。（二）关于原告投诉大医二院存在“伪造病历、篡改病历、销毁病历”的问题。《病历书写基本规范》第一条规定：“病历是指医务人员在医疗活动过程中形成的文字、符号、图表、影像、切片等资料的总和，包括门（急）诊病历和住院病历。”第二条规定：“病历书写是指医务人员通过问诊、查体、辅助、诊断、治疗、护理等医疗活动获得有关资料，并进行归纳、分析、整理形成医疗活动记录的行为。”本案中，针对原告投诉的“金丛无证行医冒充呼吸专家伪造呼吸科会诊记录”“病历中会诊、请会诊和医嘱时间顺序颠倒、矛盾”“东海潮教授、隋怡医生及护士销毁、伪造长期医嘱、临时医嘱病例”“销毁4次专家会诊记录”“隐匿销毁了病程记录和护理记录”“2:00患者自动病情交代记录伪造”“隋怡伪造病程记录”“护理记录造假”“血气分析报告单无化验医生签字，标准值错误，年龄格式错误”等问题，被告省卫健委对第三人大医二院进行了现场，按照投诉的具体事项进行调查，将病历中会诊记录、临时医嘱、辅助报告单、电子病历系统逐一核实，第三人大医二院在接受调查过程中出具的答复以及对相关医师的调查，对病历书写的情况及原因进行了合理说明、解释。被告根据调查情况、调取病历中的记载以及询问情况，认定并不存在伪造、篡改、销毁病历的情形，并对会诊医嘱、请会诊记录、书写会诊记录等会诊流程及电子病历的设置、常规化验与急查检验的区别、临床医师的出诊安排、ICU科室病志补录等情况予以告知，对封存病历中缺少相关会诊记录的情况予以说明，认定事实清楚，其答复并无不当。（三）关于原告投诉大医二院存在“医师会诊诊断不正确、对无诊疗项目适应症的患者进行诊疗、依据病情不应该下达病危通知书和病情告知书、患者体温监测不合理不正确、无用药指正给患者滥用药、超剂量超种类用药、患者用药过量中毒、患者对用药不知情或采取违法手段欺骗患者和家属”等问题。原告提出的诊疗、用药等问题，均涉及诊疗护理规范，需运用专业知识方能作出准确判断，可以通过医疗事故技术鉴定予以认定。在没有专业机构技术鉴定、没有依据作出处理的情况下，被告通过调查，答复及建议“不属于违法行为查处范畴(属于医疗技术争议范畴)，建议您通过医疗事故技术鉴定、医疗损害民事赔偿等渠道主张合法权益。”并无不当。关于原告投诉大医二院“诊疗项目收费与病历医嘱不相符，存在病历造假”的问题。病历是否造假的问题在前述已经查明阐述，收费是否正确并不能证明病历是否虚假，收费问题不属于被告职权范围，被告答复“请您于大医二院和省物价分局联系解决”并无不当。关于原告庭审中提出被告未提供立案调查证据等问题。因被告已经将其调查笔录、涉案病历等证据依法提供，原告该主张原审法院不予支持。关于原告提出无立案报告、合议记录等问题，因被告对其投诉未做行政处罚，被告不必将相关材料作为证据提供，故原告该主张，原审法院不予支持。关于原告提出被告未询问原告、调查不全面等问题，因没有法律法规规定行政机关需要对全部涉案人员进行询问，且涉案人员属于利害关系人，证言的证明力有限，行政机关做到的询问能够达到证明目的即可，原告该主张原审法院不予支持。综上，省卫健委接到原告提出的投诉申请后，对原告投诉的问题依照法律规定履行了立案、调查等程序，在调查、询问后，因并无充分证据能够证明大医二院存在违法的行为，就病历书写不规范等问题向大医二院下达了限期整改的卫生监督整改意见书，作出答复并送达原告，因此被告省卫健委作出答复认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。原告要求确认涉诉答复违法的诉讼请求，无事实及法律依据，原审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告才淑珍的诉讼请求。案件受理费50元，由原告才淑珍负担。上诉人上诉称，一、一审判决书没有记载双方质证的意见，采信证据的理由，直接记载采信证据的结果，且采信的证据结果与庭审质证的结果完全相反，采信证据错误，认定事实错误。二、一审判决认定事实错误、适用法律错误。三、一审认定被告作出答复事实清楚，属认定事实错误、适用法律错误。四、医院伪造篡改病历事实清楚，经过庭审质证法官和被告自认纸质病历与电子病历时间不符，依据《医疗机构病历管理规定》第四条伪造篡改病历事实清楚。一审认定事实错误，适用法律错误。五、一审判决书认定被告调查程序合法属认定事实错误，适用法律错误。六、一审认定被告答复函适用法律正确，属认定事实及适用法律错误。七、一审归纳争议焦点“起诉是否才淑珍真实意思”归纳错误。八、一审判决漏列诉讼请求，原告当庭增加诉讼请求4项，最后一项请求法院核查被告证据医师资格证、医师执业证合法性、真实性。依法查处提供虚假证据的违法行为。第三人当庭对增加的诉讼请求要求答辩期。法官未予回复。判决书未记载，不合法。九、经过庭审质证金丛、王淳医师资格证、执业证系伪造，二人无证行医非法行医，一审采信证据错误，认定事实错误。十、一审未依职权调取证据核实证据真伪，又拒绝依申请调取，一审程序违法。十一、一审判决超审限违法。综上，被上诉人作出的行政行为认定事实错误，无电子病历证据及立案等证据。被上诉人提供并使用医院伪造的医师资格证、执业证等证据，调查程序和实体均违法，适用法律错误。请求二审法院撤销一审判决，改判支持上诉人的诉讼请求。被上诉人辩称，一审法院判决事实清楚，程序合法，请求驳回上诉人的上诉请求。一、省卫生健康委具有对大医二院的非法行医和伪造病历问题进行监督管理的法定职权。二、省卫生健康委不具有处理医疗事故争议的法定职权。三、有关人员不存在无证行医、非法行医的行为。四、大医二院书写病历存在不规范的问题但不能认定大医二院伪造、篡改、销毁病历。五、医师会诊结论存在错误等其他问题，不属于省卫生健康委查处范围。六、一审判决程序合法。七、省卫生健康委在调查过程中程序合法。综上，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，省卫生健康委作出的具体行政行为符合法律规定，请求法院驳回上诉人的上诉请求。原审第三人辩称，完全同意被上诉人的答辩意见，一审判决适用法律及程序合法合规，不同意上诉人的陈述，请求维持一审判决。本院审理查明的事实与原审法院审理查明的事实一致。本院认为，依据《中华人民共和国执业医师法》第四条第二款规定：“县级以上地方人民政府卫生行政部门负责管理本行政区域内的医师工作。”《医疗机构管理条例》第五条第二款规定：“县级以上地方人民政府卫生行政部门负责本行政区域内医疗机构的监督管理工作。”本案中，被上诉人省卫健委作为省级卫生行政部门，具有对上诉人才淑珍举报的医疗机构及医师的执业活动进行监督管理的法定职权。关于被上诉人省卫健委作出的《答复函》是否合法问题，针对上诉人的投诉事项：一是金丛、王淳是否系无证行医、非法行医问题，实习生洪维齐是否系非法行医问题。金丛、王淳已经取得《医师执业证书》，执业地点在大医二院，其在大医二院行医符合规定，实习生洪维齐签署的病历文书材料均有东海潮医师签字，故省卫健委经过调查及询问相关人员后，认定金丛、王淳两位医师的执业范围和执业地点均符合要求，实习生洪维齐所签署的病历文书材料均有东海潮医师签字，并不存在独立行医行为并无不当。二是大医二院是否存在“伪造病历、篡改病历、销毁病历”的问题。省卫健委针对上诉人投诉的相关事项逐一进行调查核实，大医二院对病历书写问题也进行了说明，虽然大医二院存在病历书写不规范的问题，但是在调查过程中并未发现大医二院存在伪造、篡改、销毁病历的情形。此外，针对大医二院病历书写不规范的问题，省卫健委对其下达了《卫生监督意见书》，要求大医二院按照相关法律法规要求开展临床工作，同时按照《病历书写基本规范》加强对医院病历书写的管理。因此，省卫健委作出的答复内容并无不当。三、关于上诉人提出的涉及诊疗、用药及收费等问题，其中，诊疗、用药问题属于医疗技术争议范畴，不属于省卫健委的职权范围，上诉人可以通过医疗事故技术鉴定、医疗损害民事赔偿等途径主张权益，关于收费问题亦不属于省卫健委的职权范围，故省卫建委的答复正确。综上，被上诉人省卫健委针对上诉人才淑珍的投诉事项已经尽到了合理审慎的调查义务，且程序合法，作出的答复亦并无不当。原审判决认定事实清楚，适用法律正确。上诉人的上诉请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人才淑珍承担。本判决为终审判决。审判长  刘雨婷审判员  杜 娟审判员  吴 锡二〇二一年一月二十八日书记员  刘 娇本案判决所依据的相关法律《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条：人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；