北京市高级人民法院行 政 判 决 书（2020）京行终7516号上诉人（一审原告）杜宝华，男，1971年5月31日出生，汉族，住北京市东城区。被上诉人（一审被告）北京市东城区人民政府，住所地北京市东城区钱粮胡同**。法定代表人金晖，区长。委托代理人张晓欣，北京市东城区人民政府房屋征收办公室工作人员。委托代理人赵佳，北京市北斗鼎铭律师事务所律师。一审第三人北京市东城区房屋土地经营管理二中心，住所地北京市东城区绿景苑**楼中段。法定代表人康哲才，主任。一审第三人刘秀春，女，1937年8月30日出生，汉族，住北京市东城区。上诉人杜宝华因房屋征收补偿决定一案，不服北京市第四中级人民法院（2019）京04行初1714号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。北京市第四中级人民法院（以下简称一审法院）经审理查明，北京市东城区人民政府（以下简称东城区政府）为进行南中轴路周边棚户区改造项目（以下简称涉案项目）工程建设，于2016年12月16日作出《北京市东城区人民政府关于南中轴路周边棚户区改造项目范围内房屋征收的决定》(以下简称《征收决定》)，决定对南中轴路周边的房屋及其附属物实施征收，国有土地使用权同时收回。北京市东城区房屋土地经营管理二中心（以下简称二中心）为涉案项目申请征收的建设单位，东城区政府负责房屋征收与补偿工作，北京市东城区人民政府房屋征收办公室（以下简称东城征收办）组织实施该项目的房屋征收与补偿工作，北京市东城区房屋征收事务中心受东城征收办委托承担该项目房屋征收与补偿的具体实施工作。北京崇方房地产评估有限公司(以下简称崇方公司)负责涉案项目的房屋评估工作。项目正式签约期限为2016年12月19日9时起至2017年1月7日24时止。《南中轴路周边棚户区改造项目房屋征收补偿方案》（以下简称《征补方案》）已于2016年9月26日在征收范围内及北京市住房和城乡建设委员会（以下简称市住建委）网站公布。涉案项目列入北京市2014年棚户区改造和环境整治项目计划，经北京市重大项目建设指挥部办公室下发京重大办[2014]30号《关于〈北京市2014年棚户区改造和环境整治项目计划〉的通知》予以确认，并确定二中心为项目实施主体和建设单位。其后，二中心先后取得原北京市规划委员会东城分局规东函〔2014〕28号《关于南中轴路周边棚户区改造项目的规划意见》、原北京市国土资源局京国土东预[2014]028号《建设项目用地预审意见》、北京市东城区发展和改革委员会东发改发〔2015〕226号《关于南中轴路周边棚户区改造项目征收投资任务书的批复》，后二中心作为建设单位就涉案项目向东城征收办提交房屋征收申请。2016年6月17日，东城征收办向东城区政府提交东政房征〔2016〕8号《关于南中轴路周边棚户区改造项目进行旧城改建房屋征收工作的请示》。2016年6月24日，东城区政府作出东政函〔2016〕69号《关于南中轴路周边棚户区改造项目进行旧城改建房屋征收工作的批复》，同意东城征收办进行旧城改建房屋征收工作。2016年6月15日，北京市东城区人民政府天坛街道办事处（以下简称天坛街道办）依法对改造项目范围内产权人、承租人进行改建意见征询并作出《南中轴路周边棚户区改造项目改建征询结果统计》，南中轴路周边棚户区改造项目共涉及产籍户76户，户籍户**，户户籍人口248人。意户数69户，不同意户数7户，同意率为90.79%。2016年6月24日，东城征收办发布暂停办理事项公告，通知自2016年6月24日起至2017年6月23日止在征收范围内暂停办理新建、扩建、改建房屋和改变房屋用途、变更房屋权属登记等不当增加补偿费用的行为。该公告在市住建委网站和征收现场予以公示。2016年7月6日，东城征收办作出《关于北京市东城区南中轴路周边棚户区改造项目房屋征收公开选择房地产评估机构的报名通知》并公示，拟公开选择一家房地产评估机构对南中轴路周边棚户区改造项目的拟征收房屋进行评估。2016年7月14日，东城征收办作出《关于北京市东城区南中轴路周边棚户区改造项目房屋征收协商选择房地产评估机构的通知》并公示。通知载明，经公开报名与审核，崇方公司等17家评估机构符合标准。经公示无异议后，于2016年7月17日至2016年7月20日，由天坛街道办组织有选择权的单位和居民投票协商选定评估机构。2016年7月25日，东城征收办作出《关于公布北京市东城区南中轴路周边棚户区改造项目评估机构选定结果的通知》并予以公示。通知载明，被征收人以自愿投票的方式协商选定崇方公司成为涉案项目房地产价格评估机构。2016年7月29日，东城征收办作出《关于南中轴路周边棚户区改造项目房屋征收补偿方案征求意见的通告》，附《南中轴路周边棚户区改造项目房屋征收补偿方案（征求意见稿）》《南中轴路周边棚户区改造项目生活困难家庭的认定标准及补助方法》《南中轴路周边棚户区改造项目居住困难家庭的认定标准及申请程序》，并予以公示。2016年9月26日，东城征收办作出《关于〈南中轴路周边棚户区改造项目房屋征收补偿方案〉征求公众意见及修改情况的通知》并予以公示。同日，东城征收办发布《关于南中轴路周边棚户区改造项目预签房屋征收协议的通知》及《征补方案》《南中轴路周边棚户区改造项目生活困难家庭的认定标准及补助方法》《南中轴路周边棚户区改造项目居住困难家庭的认定标准及申请程序》，确定2016年10月8日至2016年11月26日为本次征收的预签协议期。在预签协议期内，征收范围内被征收人预签征收补偿协议的比例达到70%时，预签征收补偿协议生效，预签协议期满后东城区政府将作出征收决定。东城征收办发布的上述通知均在市住建委网站及征收范围内进行了公示。2016年9月26日二中心与北京佳源投资经营有限责任公司签订了《朝阳区豆各庄一号地块东城区旧城保护定向安置房项目房源安排使用协议》，并向东城征收办转账一亿二千万元。截至2016年11月26日，项目预签征收补偿协议达到《征补方案》确定的预签征收补偿协议生效条件。2016年12月23日，崇方公司就涉案房屋出具《北京市被征收房屋价值评估报告》（崇方[2016]（估）字第001号-NZZL-住65）（以下简称《评估报告》）。上述评估报告及所附评估结果通知单载明：涉案房屋建筑面积为24.928平方米，涉案房屋用途为住宅，公房承租人为杜斌（已故），评估价值时点为2016年12月16日；在价值时点的被征收房屋价值评估总额为1690435元，被征收房屋重置成新评估价款为28569元。上述《评估报告》于2017年1月7日送达杜宝华。因在《征收决定》确定的期限内未达成补偿安置协议，东城区政府于2017年9月20日作出东政字[2017]78号《北京市东城区人民政府征收补偿决定》（以下简称78号征补决定）。杜宝华对该征补决定不服，向北京市人民政府提起行政复议，北京市人民政府于2018年1月16日作出京政复字[2017]1121号复议决定维持了78号征补决定。后杜宝华向一审法院提起行政诉讼，要求撤销78号征补决定及前述复议决定，一审法院于2018年9月21日作出（2018）京04行初318号行政判决书，依法撤销了78号征补决定。该判决生效后，2019年5月19日评估机构再次将《评估报告》送达杜宝华，其未在法定期限内申请复核评估。东城区政府于2019年6月12日作出东政字〔2019〕50号《北京市东城区人民政府征收补偿决定》（以下简称被诉征补决定），主要内容为：被征收人二中心，第三人杜宝华、刘秀春。被征收房屋地址：东城区东市场中街1楼43号。根据东城区政府2016年12月16日发布的《征收决定》，东城区政府对征收范围的房屋及其附属物实施征收，国有土地使用权同时收回。东市场中街1楼43号承租的房屋在此次房屋征收范围内，杜斌（已故）在该址承租二中心管理的直管房屋2间，其中一间使用面积12.6平方米，一间6.1平方米，总使用面积18.7平方米，建筑面积24.928平方米，该房屋未按照规定办理房改售房。本址户户口**2人：主杜宝华、之母刘秀春。经崇方公司评估，该房屋评估价为1719004元，其中房屋重置成新价为28569元。由于被征收人及第三人在《征收决定》规定的期限内未能与东城征收办达成补偿协议，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条、第二十一条、第二十五条、第二十六条、第二十七条、第二十八条、《关于国有土地上房屋征收与补偿中有关事项的通知》第七条、第二十八条之规定，决定：一、被征收人及第三人杜宝华、刘秀春应在收到补偿决定之日起十五日内到南中轴路周边棚户区改造项目征收办公室办理货币补偿或房屋安置手续，并将北京市东城区东市场中街1楼43号的承租房屋腾空，交东城区政府处置，未登记建筑一并拆除。二、对被征收人二中心按照房屋重置成新价款进行补偿，补偿金额28569元。第三人杜宝华、刘秀春应持被征收房屋承租人变更手续，由承租人按照房屋价值评估总额扣除房屋重置成新价款后领取货币补偿，补偿金额为1690435元。其它各项补偿、补助费按照《征补方案》确定。三、如第三人杜宝华、刘秀春选择房屋安置，应持被征收房屋承租人变更手续，在收到补偿决定之日起十五日内到南中轴路周边棚户区改造项目征收办公室按照《征补方案》办理签约及奖励安置房源申购手续。逾期未办，补偿款专户存储。第三人杜宝华、刘秀春及本址居住的所有人员搬至北京市朝阳区天达路1号院9号楼1门402号两居室内临时周转，周转期间房租、水电等费用由房屋使用人自理。被征收人及第三人如不服本补偿决定，可在接到补偿决定之日起六十日内向北京市人民政府提出行政复议申请或接到补偿决定之日起六个月内向一审法院提起行政诉讼。被诉征补决定于2019年6月28日送达杜宝华。杜宝华不服被诉征补决定提起本案诉讼。另查明，涉案房屋系第三人二中心的直管公房，承租人为杜宝华之父杜斌（已故）。杜斌去世后，未变更承租人。《北京市公有住宅租赁合同》记载，该房屋的总使用面积为18.7平方米，其中居室2间。该址户户籍状况为：主杜宝华、之母亲刘秀春。涉案房屋属于涉案项目征收范围内。1980年5月14日，北京市崇文区房地产管理局天坛管理所与涉案房屋原承租人杜斌签订的《房屋租赁契约》，在使用面积一栏中填写内容为18.7平方米（付6.1）。在起租日期为1992年1月1日的《分户住宅租金计算表》中，两间直管公房面积分别为12.6平方米（长4.28米、宽2.94米）和一间6.1平方米（长2.08米、宽2.95米），总使用面积为18.7平方米，且承租人按照总使用面积18.7平方米缴纳房屋租金。2019年5月6日，北京市东城区房屋土地经营管理二中心天坛分中心（以下简称天坛分中心）向南中轴路周边棚户区改造项目指挥部出具《关于承租人杜斌北京市公有住宅租赁合同使用面积情况说明》，经该单位查档，涉案房屋1980年5月14日签订的租赁合同使用面积为18.7平方米（付6.1），1992年1月26日和1995年6月30日更换租赁合同时签订的租赁合同总使用面积都为18.7平方米。在核查的1991年11月7日计租的分户住宅租金计算表显示杜斌承租的两间直管公房面积分别为一间12.6平方米（长4.28米、宽2.94米）和一间6.1平方米（长2.08米、宽2.95米），总使用面积为18.7平方米，并且承租人一直按照总使用面积18.7平方米缴纳房屋租金。根据1992年和1995年签订的租赁合同总使用面积和分户住宅租金计算表分间面积记录，1980年5月14日签订的租赁合同使用面积付6.1，包含在总使用面积18.7平方米之内。一审法院经审理认为，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。据此，东城区政府具有作出本案被诉征补决定的法定职权。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条、第十九条、第二十一条、第二十二条、第二十五条规定，补偿决定应当公平，并应包括补偿方式、补偿金额和支付期限、产权调换房屋、周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项。被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换；被征收人选择房屋产权调换的，市、县级人民政府应当提供用于产权调换的房屋，并与被征收人计算、结清被征收房屋价值与用于产权调换房屋价值的差价。对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。选择房屋产权调换的，产权调换房屋交付前，房屋征收部门应当向被征收人支付临时安置费或者提供周转用房。《关于国有土地上房屋征收与补偿中有关事项的通知》第二点第（七）项的规定，公房承租人在房屋征收决定公告发布之日起20日内未能按照房改政策购买所承租公房且与房屋所有权人未协商一致的，区、县房屋征收部门对房屋所有权人按照重置成新价款进行补偿，对公房承租人按照征收补偿方案确定的房屋价值补偿总额扣除房屋重置成新价款后的部分进行补偿；公房承租人也可以按照征收补偿方案选择房屋安置，取得的补偿款与房屋安置的购房款之间的差额由公房承租人承担。在征收补偿方案确定的签约期限内，公房承租人未达成协议的，由区、县房屋征收部门报请区、县人民政府作出补偿决定。第十一点第（二十八）项规定，补偿决定应当包括征收人、被征收人或者公房承租人的基本情况、房屋征收补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换或者定向安置房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失补偿费、搬迁期限、过渡方式和过渡期限及行政复议、行政诉讼权利等内容。本案中，东城区政府依照上述规定，在被诉征补决定中明确了杜宝华可以选择货币补偿或房屋安置，以及获得其他各项补偿、补助费用的权利，保障了其合法权益。杜宝华认为被诉征补决定的违法之处在于：一、被诉征补决定违反了《中华人民共和国行政诉讼法》第七十一条的规定，被诉征补决定系东城区政府依据同一事实和理由作出的与78号征补决定内容基本相同的行政行为。二、《评估报告》送达程序违法，已经超过了评估报告的有效期限。三、被诉征补决定对杜宝华被征收房屋面积的认定有误。第一，关于被诉征补决定是否违反《中华人民共和国行政诉讼法》第七十一条规定的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十一条规定，人民法院判决被告重新作出行政行为的，被告不得以同一事实和理由作出与原行政行为基本相同的行政行为。同一事实和理由是指行政机关重新作出的行政行为依据的主要证据、事实和理由，与被撤销的行政行为所依据的主要证据、事实和理由基本相同，从而造成重新作出的行政行为直接与人民法院的生效判决认定的事实和理由相抵触的情形。本案中，东城区政府作出的78号征补决定因对杜宝华被征收房屋的面积认定事实不清、主要证据不足被法院依法撤销。在78号征补决定被撤销后，东城区政府就杜宝华被征收房屋的情况再次进行调查核实，天坛分中心于2019年5月6日也向征收部门提交了《关于承租人杜斌北京市公有住宅租赁合同使用面积情况说明》，东城区政府根据重新调查核实的情况，认定杜宝华被征收房屋的面积，继而作出与78号被诉征补决定处理结果相同的行政行为，不属于以同一事实和理由作出的与原行政行为基本相同行政行为的情形。第二，关于《评估报告》的作出及送达程序是否合法的问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条第二款规定，对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。《国有土地上房屋征收评估办法》第二十条第一款规定，被征收人或者房屋征收部门对评估结果有异议的，应当自收到评估报告之日起10日内，向房地产价格评估机构申请复核评估。第二十二条规定，被征收人或者房屋征收部门对原房地产评估机构的复核结果有异议的，应当自收到复核结果之日起10日内，向被征收房屋所在地评估专家委员会申请鉴定。被征收人对补偿仍有异议的，按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条规定处理。本案中，《评估报告》明确告知杜宝华有提出书面申请复核评估、向被征收房屋所在地评估专家委员会申请鉴定的权利及期限。且《评估报告》已通过合法的送达方式分别于2017年1月7日和2019年5月19日两次送达杜宝华，杜宝华在两次收到《评估报告》后均未申请复核评估和鉴定。东城区政府在《评估报告》作出后的合理期限内向杜宝华进行了送达，不存在延迟送达的情况，且保障了杜宝华就《评估报告》提出复核及鉴定的权利。杜宝华主张因《评估报告》送达时已经超过了征收期限，认为《评估报告》不具有法律效力所以没有申请复核评估和鉴定的理由不能成立，不予支持。第三，关于被征收房屋面积的认定是否有误的问题。首先，东城区政府对被征收房屋面积的认定符合《征补方案》的规定。《征补方案》中明确规定，被征收房屋为承租公房的，出租公房建筑面积按照租赁合同标明的使用面积的1.333倍确定，租赁合同中已明确建筑面积的，按照租赁合同中标明的建筑面积确定。本案杜宝华提供的《北京市公有住宅租赁合同》以及《分户住宅租金计算表》中显示的被征收房屋的总使用面积均为18.7平方米。其次，杜宝华收到《评估报告》后，未向评估机构提出复核意见，现其在诉讼中主张被征收房屋面积的认定有误，且未向法庭提供证据证实，故对其该项主张不予支持。东城区政府对被征收房屋面积的认定具有事实依据，应予支持。综上，杜宝华要求撤销被诉征补决定的主张，没有事实根据和法律依据，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回杜宝华的诉讼请求。杜宝华不服一审判决，向本院提起上诉称，《评估报告》送达时间及方式违反相关规定，致使其丧失申请复核及专家鉴定的权利。《评估报告》对房屋面积和价格的认定违反相关规定。78号征补决定撤销后，东城区政府未找其调查核实，违反法定程序。东城区政府有关房屋面积情况说明的证据，是对原判决的补证行为，一审法院予以采信错误。被诉征补决定缺少对产权调换房屋的确定。综上，请求撤销一审判决，撤销被诉征补决定。被上诉人东城区政府未向本院提交书面答辩意见。在案证据已全部随卷移送本院，本院经审理，对一审判决查明的事实及证据予以确认。本院认为，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条、第十九条的规定，对被征收人的补偿包括被征收房屋价值的补偿、因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿、因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。本案中，东城区政府依据《征补方案》和《评估报告》对杜宝华作出补偿决定，并无违法之处。对《评估报告》的异议应通过申请复核、鉴定程序提出，本案《评估报告》已通过合法方式送达并明确告知杜宝华相关权利，杜宝华未申请复核评估和鉴定，其相关诉讼主张缺乏事实和法律依据，一审法院不予支持并无不当。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条规定，被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换；被征收人选择房屋产权调换的，市、县级人民政府应当提供用于产权调换的房屋，并与被征收人计算、结清被征收房屋价值与用于产权调换房屋价值的差价。本案被征收房屋为未办理房改售房的直管公房，被诉征补决定提供了选择房屋安置的方式，未违反相关规定。本案中，东城区政府就被征收房屋的情况进行了调查核实，调取了认定被征收房屋面积的新证据，并无违法之处，杜宝华的相关诉讼主张缺乏事实和法律依据。综上，一审判决驳回杜宝华的诉讼请求正确，本院应予维持。杜宝华的上诉请求及理由缺乏事实及法律依据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费50元，由上诉人杜宝华负担（已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长 胡华峰审 判 员 赵世奎审 判 员 哈胜男二〇二一年一月十五日法官助理 谭晓晴书 记 员 王雨桐