江苏省盐城市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏09行终636号 上诉人（原审原告）陈扣存，性别××年××月××日生，××族，居民。 被上诉人（原审被告）盐城市亭湖区卫生健康委员会，住所地盐城市建军东路**。 法定代表人曹扬，该委主任。 委托代理人季一民，盐城市亭湖区卫生监督所所长。 委托代理人闻媛媛，盐城市亭湖区卫生监督所副科长。 被上诉人（原审被告）盐城市亭湖区人民政府，住，住所地盐城市青年东路**/div> 法定代表人盛艳，该区区长。 委托代理人陈辉芳，该区司法局副局长。 委托代理人邵爱军，江苏鼎睿律师事务所律师。 上诉人陈扣存诉被上诉人盐城市亭湖区卫生健康委员会（以下简称亭湖卫健委）、盐城市亭湖区人民政府（以下简称亭湖区政府）撤销行政处罚暨行政复议一案，不服盐城市盐都区人民法院（2020）苏0903行初450号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭书面审理了本案，现已审理终结。 原审法院经审理查明，2020年3月10日，被告亭湖卫健委工作人员对原告陈扣存在盐城市××湖区××镇××号住所进行现场检查时，发现该现场有四名病人正在接受输液治疗，现场有氯化钠注射液、一次性使用输液器带针等药品、器械及设备。经亭湖卫健委工作人员要求，原告陈扣存未能出示医师资格证书和医师执业证书，同时也未出示医疗机构执业许可证。亭湖卫健委工作人员于当日对接受治疗的四名病人荣乃仲、季顺英、张永芳及陈春祝进行询问并制作询问笔录，该四名病人均陈述其因身体不适在原告处接受输液治疗。亭湖卫健委工作人员同时还对原告进行了询问，原告陈述该现场是原告的家，原告从2000年在这里给病人看病挂水，有十几年了，但原告拒绝在询问笔录上签字。被告亭湖卫健委对执法全过程进行了录像，并对在现场查获的物品进行了登记保存。次日，被告亭湖卫健委在全国医师执业注册联网管理系统中对原告的信息进行检索，显示不存在原告的医师资格信息。2020年4月28日，被告亭湖卫健委对亭湖区便仓镇卫生院副院长杨某,4进行了询问，杨某,4表示原告陈扣存非法行医差不多二十几年了，陈扣存没有取得《医生资格证书》和《医生执业证书》。同日，亭湖卫健委对亭湖区便仓镇界沟村卫生室室长彭某,4进行询问，彭某,4表示原告陈扣存在家中擅自给病人看病前后大概有二十几年了。被告亭湖卫健委在经上述调查后，于2020年5月7日作出并向原告送达亭卫医罚告〔2020〕9号《行政处罚事先告知书》，告知原告可以进行陈述、申辩，并可要求听证。2020年5月8日，原告进行申辩，被告亭湖卫健委听取原告申辩并制作了陈述和申辩笔录。2020年5月29日，被告亭湖卫健委作出亭卫医罚〔2020〕9号《行政处罚决定书》，载明依据《医疗机构管理条例》第四十四条、《医疗机构管理条例实施细则》第七十七条第（三）项的规定，予以没收证据先行登记保存决定书所列药品、罚款人民币10000元的行政处罚，并责令原告停止执业活动。该行政处罚决定书于2020年5月29日送达原告。 陈扣存收到该行政处罚决定后不服，于2020年6月12日向亭湖区政府提起行政复议申请。亭湖区政府于2020年8月7日就本案进行听证，并制作了行政复议听证笔录，原告陈扣存参与了听证，但拒绝在听证笔录上签字。2020年8月10日，亭湖区政府作出〔2020〕亭政行复（决）字第45号《行政复议决定书》，维持亭湖卫健委作出的亭卫医罚〔2020〕9号《行政处罚决定书》。原告陈扣存仍不服，遂诉至原审法院。 原审法院认为，《医疗机构管理条例》第五条第二款规定：“县级以上地方人民政府卫生行政部门负责本行政区域内医疗机构的监督管理工作。”被告亭湖卫健委作为县级以上地方人民政府卫生行政部门，对其辖区内的医疗机构负有监督管理职责。《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款规定：“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”被告亭湖区政府作为被告亭湖卫健委的本级人民政府，具有对被告亭湖卫健委作出的行政行为进行复议的法定职责。 《医疗机构管理条例》第二十条规定：“任何单位或者个人，未取得《医疗机构执业许可证》，不得开展诊疗活动。”《医疗机构管理条例实施细则》第八十八条规定：“条例及本细则中下列用语的含义：诊疗活动：是指通过各种检查，使用药物、器械及手术等方法，对疾病作出判断和消除疾病、缓解病情、减轻痛苦、改善功能、延长生命、帮助患者恢复健康的活动。”本案中，被告亭湖卫健委提供的执法录像、现场照片、询问笔录等证据能够证明原告在其家中开展的活动属于诊疗活动，且原告未能提供《医疗机构执业许可证》，在接受询问时亦表示其未取得该证，因此原告的行为违反了《医疗机构管理条例》第二十条规定，构成违法。尽管原告在庭审中辩称其诊疗活动是属于便仓镇卫生院，但其并未就该事实进行充分举证，且（2019）苏09民终2547号民事判决书及对证人杨某,4及彭某,4的询问笔录，均可以证明原告的诊疗活动与便仓镇卫生院之间不存在关系，因此对原告的该辩称不予采纳。 《医疗机构管理条例》第四十四条规定：“违反本条例第二十四条规定，未取得《医疗机构执业许可证》擅自执业的，由县级以上人民政府卫生行政部门责令其停止执业活动，没收非法所得和药品、器械，并可以根据情节处以1万元以下的罚款。”《医疗机构管理条例实施细则》第七十七条第（三）项规定：“对未取得《医疗机构执业许可证》擅自执业的，责令其停止执业活动，没收非法所得和药品、器械，并处以三千元以下的罚款；有下列情形之一的，责令其停止执业活动，没收非法所得和药品、器械，处以三千元以上一万元以下的罚款：（三）擅自执业时间在三个月以上。”根据被告亭湖卫健委提交的原告及证人杨某,4、彭某,4的询问笔录，原告陈扣存擅自执业时间已远超三个月，被告亭湖卫健委依据上述条款对原告予以行政处罚并无不当。本案中原告陈述其从事医疗工作是村民需要，医疗工作是其唯一生活来源，虽值得同情，但该事由并不是法定的免于或者减轻行政处罚的事由，原告在新型冠状××疫情期间，未认识到疫情的严重性，擅自行医，并拒不配合执法人员执法，被告亭湖卫健委对原告实施的行政处罚幅度并无不当。本案中，被告亭湖卫健委经过调查、询问、告知等程序后，作出案涉处罚决定，程序合法，认定事实清楚，证据确实充分，并无不当。原告陈扣存提出复议申请，被告亭湖区政府经听证、审查后在法定期限内作出复议决定，该行政复议行为程序合法，认定事实清楚，适用法律正确。综上，原告陈扣存所有的诉讼请求法院不予支持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告陈扣存的全部诉讼请求。案件受理费50元，由原告陈扣存负担。 上诉人陈扣存上诉称，亭湖卫健委以上诉人非法行医为由，作出亭卫医罚〔2020〕9号行政处罚决定书，上诉人向亭湖区政府提起行政复议，亭湖区政府作出〔2020〕亭政行复（决）字第45号行政复议决定书，维持了亭卫医罚〔2020〕9号行政处罚决定书。上诉人认为，这两份行政决定书认定事实错误，上诉人并不构成非法行医，其作出决定的事实基础不存在。1.被上诉人亭湖卫健委认定上诉人在住所内擅自开展诊疗活动时间超过3个月，缺乏证据。2.便仓卫生院与上诉人之间的劳动关系是否解除一直存在争议。上诉人作为乡村医生，一直受便仓卫生院的管理，在上世纪90年代曾经发过一段时间的工资，随后就自己养活自己，还要向乡卫生院缴纳相关费用，2001年8月19日便仓卫生院向上诉人收2000元上岗金，后上诉人一直在界沟村××乡村医生工作。后上诉人与便仓卫生院发生纠纷，上诉人多次与便仓卫生院沟通，最后不得不提起诉讼，虽然基于民事法律证据规则，上诉人被法院驳回了诉请，但上诉人确实与便仓卫生院存在劳动关系，并以乡村医生身份从事医疗工作。3.上诉人从事医疗工作是村民的需求。4.从事医疗工作是上诉人唯一的生活来源。上诉人与便仓卫生院的劳动争议没有得到法律支持，如果不能从事医疗工作，没有收入来源，将来生活无以为继。综上，请求撤销一审判决，撤销案涉行政处罚决定，保障上诉人的合法权益。 被上诉人亭湖卫健委答辩称，1.我委对陈扣存作出的行政处罚决定，事实认定清楚，证据确凿充分。2020年3月10日，我委执法人员在出示执法证件后，对陈扣存在盐城市××湖区××镇××号的住所进行现场检查时发现该场所内存在诊疗器具，现场并有四名病人。上诉人现场陈述在其住所发现的药品、器械及医疗废弃物是其本人给病人看病输液治疗用的，现场的四名病人是附近邻居，其于2000年开始在该场所给病人看病挂水，现场四名病人均指认陈扣存为其进行输液治疗。我委于2020年4月28日对亭湖区便仓镇卫生院副院长杨某,4及亭湖区便仓镇界沟村卫生室室长彭某,4进行了询问，两人的证言也佐证了陈扣存在上述场所中开展诊疗活动多年的事实。同时，陈扣存始终未提供个人在盐城市××湖区××镇××号内执业的《医疗机构执业许可证》，经调查陈扣存未取得《医疗机构执业许可证》。2.我委对陈扣存作出的行政处罚决定，适用法律正确、程序合法。依据《医疗机构管理条例》第二十四条、第四十四条以及《医疗机构管理条例实施细则》第七十七条第（三）项的规定对上诉人作出行政处罚适用法律正确。案件发生在2020年3月10日，全国新型冠状××疫情防控形式严峻，陈扣存擅自执业并为患者输液治疗的行为，具有贻误病人病情、造成交叉感染的风险。陈扣存并未认识到其行为的错误性和严重性，拒绝在现场笔录等文书上签字，不配合调查，属于加重处罚的情形，因此我委结合《盐城市卫生监督所行政处罚自由裁量权基准指导意见（试行）》第九条、第十三条第（二）项之规定，决定给予陈扣存行政处罚。我委经过受理、立案、调查、事先告知、作出行政处罚决定等程序，并告知陈扣存陈述和申辩的权利，听取陈扣存的陈述申辩并做了笔录，告知其行政救济权利，符合行政处罚法定程序的规定。3.上诉人辩称的其他理由与本案作出的行政处罚无关。综上，请求驳回上诉人的诉讼请求。 被上诉人亭湖区政府答辩称，1.亭湖区政府作出的行政复议决定书认定事实清楚，适用法律正确。上诉人不服亭湖卫健委的行政处罚决定书，于2020年6月12日向亭湖区政府提出行政复议申请，亭湖区政府立案后依法对案件进行审查，认为亭湖卫健委作出的行政处罚决定事实依据充分、适用法律准确，量罚得当，程序合法。2.亭湖区政府复议程序合法，且复议程序中各个环节都是在法定期限内完成的。综上，亭湖区政府作出的案涉行政复议决定书认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求驳回上诉人的诉讼请求。 当事人在一审审理期间提出的证据、依据，原审法院已随卷移送本院。本院对事实、证据的认定与原审法院一致。 本院认为，《医疗机构管理条例》第五条第二款规定：“县级以上地方人民政府卫生行政部门负责本行政区域内医疗机构的监督管理工作。”被上诉人亭湖卫健委作为县级以上地方人民政府卫生行政部门，对其辖区内的医疗机构负有监督管理职责。《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款规定：“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”被上诉人亭湖区政府作为亭湖卫健委的本级人民政府，具有对被上诉人亭湖卫健委作出的行政行为进行复议的法定职责。 《医疗机构管理条例》第二十条规定：“任何单位或者个人，未取得《医疗机构执业许可证》，不得开展诊疗活动。”《医疗机构管理条例实施细则》第八十八条规定：“条例及本细则中下列用语的含义：诊疗活动：是指通过各种检查，使用药物、器械及手术等方法，对疾病作出判断和消除疾病、缓解病情、减轻痛苦、改善功能、延长生命、帮助患者恢复健康的活动。”《医疗机构管理条例》第四十四条规定：“违反本条例第二十四条规定，未取得《医疗机构执业许可证》擅自执业的，由县级以上人民政府卫生行政部门责令其停止执业活动，没收非法所得和药品、器械，并可以根据情节处以1万元以下的罚款。”《医疗机构管理条例实施细则》第七十七条第（三）项规定：“对未取得《医疗机构执业许可证》擅自执业的，责令其停止执业活动，没收非法所得和药品、器械，并处以三千元以下的罚款；有下列情形之一的，责令其停止执业活动，没收非法所得和药品、器械，处以三千元以上一万元以下的罚款：（三）擅自执业时间在三个月以上。”本案中，被上诉人亭湖卫健委提供的执法录像、现场照片、询问笔录等证据能够证明上诉人在其家中开展的活动属于诊疗活动，且上诉人未能提供《医疗机构执业许可证》，在接受询问时亦表示其未取得该证，因此上诉人的行为违反了《医疗机构管理条例》第二十条规定，构成违法。根据被上诉人亭湖卫健委提交的上诉人及证人杨某,4、彭某,4的询问笔录，上诉人陈扣存擅自执业时间已远超三个月，被上诉人亭湖卫健委依据上述规定对上诉人予以行政处罚并无不当。至于上诉人陈述其从事医疗工作是村民需要，医疗工作是其唯一生活来源等理由，与案涉行政处罚无关。被上诉人亭湖区政府经听证、审查后在法定期限内作出复议决定并依法送达，该行政复议行为程序合法，认定事实清楚，适用法律正确。 综上，上诉人陈扣存的上诉理由不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人陈扣存负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 葛丹峰 审 判 员 秦广林 审 判 员 吕 红 二〇二一年一月十二日 法官助理 施 惠 书 记 员 钱 璐