济南铁路运输中级法院 行 政 裁 定 书 （2021）鲁71行终13号 上诉人（原审原告）王霞，女，1968年2月3日出生，汉族，住济南市。 被上诉人（原审被告）济南市历下区人民政府，住所地济南市历下区解放东路**。 法定代表人李国强，区长。 王霞诉济南市历下区人民政府（以下简称“历下区政府”）不履行法定职责及行政赔偿一案，不服济南铁路运输法院（2020）鲁7101行初88号之一行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，涉案房屋所有权人为王霞，房屋坐落于历下区浆水泉路2-10号，不动产权证编号为济房权证历字第××号，用途为商业，建筑面积为393.99平方米。2018年3月21日，济南市历下区东区工程建设指挥部下发《通知》，内容为“……自2018年3月23日至2018年4月6日对中央商务区姚家香港街片区二期开始地上物拆迁工作，该片区范围为：姚家物资调剂市场片区，……具体时间为1、2018年3月23日至3月30日为签署拆迁协议，3月31日起对沿街所有房屋进行停水停电。2、2018年3月31日至4月6日完成沿街房屋交验腾房。”涉案房屋位于该项目拆迁范围之内。2019年10月18日，王霞向历下区政府邮寄《依法履行行政职责申请书》，要求历下区政府对涉案房屋进行补偿。 另查明，济南市历下区东区工程建设指挥部由济南市历下区人民政府设立。在本案中止审理期间，王霞因其房屋于同年9月5日被拆除，于10月13日向原审法院另行提起确认违法和赔偿之诉。 原审法院认为，本案系因行政拆迁补偿而引发的行政诉讼。王霞在要求历下区政府履行补偿职责的同时，要求赔偿因停水停电造成的房屋租金、室内物品等损失。其中，由于涉案房屋已经被强制拆除，而相应的强拆行为尚未被确认违法，导致本案不具备提起赔偿之诉的前提条件；另外，其诉讼请求包括多个诉求，诉讼请求亦不明确，经原审法院释明后仍不变更。由于王霞就涉案房屋拆除又提出了新的确认违法和赔偿之诉，其实质目的在于后续确认强制拆除房屋的行为违法并取得行政赔偿，由于本次诉讼与新提起的诉讼存在包含关系，赔偿之诉能够包含补偿之诉，本案的赔偿请求可以在针对新的赔偿决定提起的诉讼中一并主张而得到救济，这样更有利于维护其合法权益，也不会徒增当事人诉累及无谓消耗司法资源。王霞如认为赔偿之诉不足以弥补上述损失，其可在补充相应证据后，另行主张权利。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）款，《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（十）项之规定，裁定驳回王霞的起诉。 王霞对原审裁定不服，向本院提出上诉，请求撤销（2020）鲁7101行初88号之一行政裁定，依法改判确认历下区政府在法定期限内未履行行政职责的行为违法并赔偿因其未依法履职而造成的相关损失共计56万元(截止到2020年2月5日起诉时)或将本案发回重审。事实与理由：1.原审法院认定事实不清，审理思路错误。本案系诉行政机关不履行法定职责案，即行政不作为案件。根据相关法律规定，审理行政不作为案件应从以下三个方面进行审查：原告是否向被告提出过申请；被告是否存在不履责的行为；被告不履行法定职责是否具有正当事由。王霞邮寄依法履行行政职责申请书，要求历下区政府依法履行职责，历下区政府于同年10月19日签收。济南市历下区东区工程建设指挥部由济南市历下区人民政府设立，历下区政府确为此次涉案房屋的拆迁主体，其应履行法律规定的职责。历下区政府无正当理由逾期未依法履责亦未给予王霞任何答复。2.原审法院程序违法。遗漏王霞变更诉讼请求的事实。因2020年9月5日，涉诉房屋被历下区政府强拆，经法院释明，已无签订房屋补偿协议的实际意义，王霞遂于2020年11月3日向法院提交了变更诉讼请求申请书，将诉讼请求变更为：“请求法院依法确认被告济南市历下区人民政府在法定期限内未履行行政职责的行为违法并赔偿原告因被告未依法履职而造成的相关损失共计56万元(截止2月5日起诉时)”。原审法院仍对起诉时的诉讼请求进行论述，程序明显违法。中止诉讼的事由消除后，原审法院未及时恢复诉讼且未向王霞送达恢复诉讼通知书。3.原审法院适用法律错误。原审法院认为诉讼请求包括多个诉求且诉讼请求亦不明确，明显与事实相悖。本案是因历下区政府不依法履行法定职责而提起的行政诉讼，属于行政不作为之诉；强拆赔偿之诉，是因历下区政府作出的具体行政行为违法而提起的行政诉讼，属于行政行为违法之诉。这两个案件的诉讼请求是完全不同的。原审法院认为“由于涉案房屋已经被强制拆除，而相应的强拆行为尚未被确认违法，导致本案不具备提起赔偿之诉的前提条件”，说理逻辑混乱，王霞请求赔偿的是因历下区政府未依法履职而造成的相关损失，赔偿的前提条件是未依法履行法定职责的行为是否被确认违法，而非强拆行为是否被确认违法。原审判决严重偏离审理方向和审查重点，避重就轻，自始至终未对历下区政府是否应当履责，其逾期不履责的行为是否违法进行论述和裁判。 被上诉人历下区政府未答辩。 双方当事人在原审中提交的证据及依据已制作电子卷宗移送本院。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条（三）项规定，提起行政诉讼应当有具体的诉讼请求。具体的诉讼请求首先要有明确的被诉行政行为，只有被诉行政行为明确，人民法院审理行政诉讼才有明确的审理对象。同时，由于不同的行政行为涉及不同当事人、不同行政法律关系、不同起诉条件、不同审理焦点、不同裁判规则，无法通过一个诉讼进行处理，除了复议行为可以与原行政行为一并起诉等法定情形外，起诉涉及多个行政行为，经释明后仍不择一而诉或分别起诉的，则属被诉行政行为不明确，违反“一行为一诉讼”原则，不符合法定起诉条件。 本案中，王霞于2019年10月18日向历下区政府邮寄《依法履行行政职责申请书》，历下区政府未予答复，故王霞提起本案诉讼，诉讼请求为：依法确认历下区政府在法定期限内未履行行政职责的行为违法，并判令被告依法履行法定职责。1.在法定期限内按照《中华人民共和国国有土地上房屋征收与补偿条例》、《济南市国有土地上房屋征收与补偿办法》的规定，按照法律程序，与王霞达成房屋补偿协议；2.赔偿原告因被告未依法履职而造成的相关损失共计56万元。2020年11月3日变更诉讼请求为：请求法院依法确认历下区政府在法定期限内未履行行政职责的行为违法并赔偿王霞因历下区政府未依法履职而造成的相关损失共计56万元。之后，王霞向原审法院明确其诉讼请求为：1.未依法主动公告征收决定及补偿方案行为违法；2.未对《依法履行行政职责申请书》作出答复行为违法；3.对停水停电行为造成王霞房屋损失及室内物品损失进行赔偿。因此，王霞的诉讼请求并不只是针对《依法履行行政职责申请书》中申请历下区政府履行的法定职责，还增加了未依法主动公告征收决定及补偿方案的行为，并不是针对一个行政不作为。人民法院无法在一个诉讼中就多个行政行为的合法性予以审查。因此，王霞的起诉违反了“一行为一诉讼”原则，不符合起诉条件，原审法院向其释明后裁定驳回其起诉并无不当。 需要指出的是，王霞可就历下区政府不履行法定职责的行为分别起诉或者择一而诉，若认为某一项不履行法定职责的行为对其合法权益造成损害的，可一并提起行政赔偿之诉，且本次诉讼期间应从起诉期限内扣除。 关于王霞提出的原审法院中止审理后未恢复诉讼违反法定程序的问题。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第八十七条第二款规定，“中止诉讼的原因消除后，恢复诉讼。”原审法院并未在中止诉讼事由消失后立刻恢复审理，确有不妥，但该问题并不影响裁判结果的正确性，本院予以指正。 综上，王霞的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长 李 宁 审判员 庞伟杰 审判员 杨晓晓 二〇二一年一月二十七日 法官助理李燕 书记员张赛