河南省郑州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫01行终826号上诉人（原审原告）李春凤，女，1949年2月15日出生，汉族，住河南省荥阳市。委托代理人李文俊，河南华森律师事务所律师。被上诉人（原审被告）荥阳市豫龙镇人民政府，住所地河南省荥阳市豫龙镇郑上路**。法定代表人陈向辉，镇长。委托代理人杨凯，该单位工作人员。委托代理人张丹，河南神龙剑律师事务所律师。原审第三人荥阳市豫龙镇翟寨村民委员会，住，住所地荥阳市豫龙镇翟寨村/div>法定代表人翟英伟，主任。委托代理人畅玉倩，河南神龙剑律师事务所律师。上诉人李春凤因诉被上诉人荥阳市豫龙镇人民政府（以下简称豫龙镇政府）、原审第三人荥阳市豫龙镇翟寨村民委员会行政协议一案，不服河南省荥阳市人民法院（2020）豫0182行初86号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人李春凤的委托代理人李文俊，被上诉人豫龙镇政府的委托代理人杨凯、张丹，原审第三人荥阳市豫龙镇翟寨村民委员会的委托代理人畅玉倩到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审审理查明：原告于2013年4月21日与被告和第三人签订了豫龙镇翟寨村村民拆迁安置补偿协议（编号276），协议对户主信息、附属物补偿款、安置模式、分配房屋面积等进行了约定。2020年9月18日，被告向原告邮寄送达了解除协议通知书，以继续履行协议有失公平公正原则，侵害国有资产为由，解除了与原告签订的276号拆迁安置协议.原审法院认为：原告要求被告履行案涉276号拆迁安置补偿协议，但被告在诉讼过程中已经作出了撤销该安置补偿协议的通知并送达了原告，虽然原告否定收到了解除协议通知书，但被告和第三人提供了向原告邮寄送达该解除通知书的回执，可以证实被告向原告送达解除协议通知书的行为真实存在，且在本案审理过程中，原告已经明知了被告解除该276号协议的事实。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十六条规定，“在履行行政协议过程中，可能出现严重损害国家利益、社会公共利益的情形，被告作出变更、解除协议的行政行为后，原告请求撤销该行为，人民法院经审理认为该行为合法的，判决驳回原告诉讼请求；给原告造成损失的，判决被告予以补偿。”本案中，被告以继续履行协议将造成国有资产流失为由等理由作出解除协议通知书的行为，系行政机关行使行政优益权的行政行为，该通知书送达原告后已发生法律效力。因此，案涉276号拆迁协议已不具备继续履行的基础，如原告对被告解除该拆迁协议的行政行为不服，可采取协商或依法另案提起诉讼的方式寻求救济，故本案原告要求继续履行案涉拆迁协议的诉讼请求，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决：驳回原告侯李春凤的诉讼请求。案件受理费50元，由被告豫龙镇政府承担。上诉人李春凤不服，上诉称：一、依法签订的《豫龙镇翟砦村村民拆迁安置补偿协议》合法有效，依法应予以保护，一审法院驳回诉讼请求错误。1.276号拆迁安置补偿协议是各方当事人对拆迁的范围、补偿标准、安置方式等要素综合评估、衡量后的意思表示所签订，是对宅基地、房屋、地、地上附着物等达成的综合补偿协议依法保障村民的合法权益。2.被上诉人在案件诉讼前及一审答辩称该协议违反“一户一宅”，村民的补偿协议违法，而上诉人提供（2019）浙01行终708号行政判决书一份，该判决对“一户一宅”作出详细论述，且该宅基地荥集建（94）字第1102588号确系1999年1月1日《土地管理法》颁布实施之前，已经确权颁证，根据法不溯及既往的原则，不应对法律实施之前且已经经有权机关确权认可事项予以否认，宅基地权证书是县级以上土地管理部门颁发，被上诉人无权否定其合法性，而一审法院对上诉人提交且当庭重点解释说明的该宅基地证的合法有效的阐述，未做评判，显属不当。3.被上诉人一审抗辩称该拆迁协议违反拆迁安置实施细则，上诉人有两处宅基地等理由，以上抗辩上诉人在一审庭审中均予以回应。首先被上诉人抗辩依据拆迁安置实施细则，而实施细则依据郑政文〔2009〕127号文件，该文件则依据的是《中华人民共和国土地管理法》和《河南省实施〈土地管理法〉办法》，对于“一户一宅”以及宅基地确权的主体详细解释，均符合法律要求，非同一处宅基地均有有权机关确权登记证书为证，理应受到法律保护。4.一审法院超审理范围，应按照一审原告的诉讼请求审理，不应对一审诉讼请求之外的事项，人为扩大解释。一审中，上诉人请求履行276号拆迁安置补偿协议，而被上诉人只是抗辩违反“一户一宅”，在上诉人已经举证予以反驳后，被上诉人另举证解除协议通知书，因系复印件，上诉人无法核实真实性，直至一审判决书下达，也未见邮寄回单的原件。同时，一审法院针对解除通知作重点论述，引用《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十六条，论述后主观认定行政机关行使行政优益权的行政行为，不具备继续履行的基础，但又违心地论述如对该解除协议不服，可采取协商或依法另案提起诉讼的方式寻求救济。一审法院强调行政单位解除行为系行使行政优益权。而行政优益权解除权只能是为了防止或除去对于公共利益的重大危害；其次，作出单方调整或者单方解除时，应当对公共利益的具体情形作出释明；再次，单方调整须符合比例原则，将由此带来的副作用降到最低；最后，应当对相对人由此造成的损失依法或依约给予相应补偿。基于此，单单凭借被上诉人一张复印件的解除通知，一审法院就作出如此判决，最后仍不忘判决被上诉人的恶意解除行为须承担诉讼费的后果。二、本案的法律适用有误。一审法院适用《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十六条显属法律适用错误，一审法院主观认定解除行为有效是错误的，且该法律条文中规定的是可能出现严重损害国家利益、社会公共利益的情形，一审判决未论述哪些具体协议内容违反国家、社会公共利益。行政补偿协议虽具备行政行为的性质，更多体现“合同”的性质，双方都要依据协议的约定履行各自的义务。行政机关应当依法行政，不能借行政协议扩大法定的活动空间，置村民的利益而不顾。而一审法院的判决结果，无疑默许了被上诉人拆迁后对拆迁协议解除行为，间接构成强制拆迁，如果没有当初合法拆迁补偿协议为基础，村民的合法财产会遭此不法后果吗。综上，依据河南省高级人民法院《关于审理违法征收、违法强拆类行政赔偿案件的工作指南》，应依法撤销一审判决，改判支持上诉人一审诉讼请求。故请求：1.依法撤销（2020）豫0182行初86号行政判决并改判支持上诉人一审诉讼请求；2.依法判令被告承担本案诉讼费。被上诉人豫龙镇政府答辩称：一、本案上诉人诉请依据的276号拆迁安置补偿协议严重违背了翟寨村拆迁安置实施细则的内容，继续履行违反社会公平正义、导致国家和集体资产损失严重，上诉人家庭目前已经获得安置房，如果依据违反拆迁政策的协议条款再获得安置补偿利益，势必增加政府在该项目中的公共支出，侵犯整个片区的补偿安置秩序，损害社会公共利益，即使行政协议具有“合同”的性质，本案合同亦应无效。故上诉人在其按照补偿政策已经获得相应补偿的情况下，再要求履行违反拆迁政策的协议，缺乏事实和法律依据。二、本案不适用河南省高级人民法院《关于审理违法征收、违法强拆类行政赔偿案件的工作指南》的规定。首先，本案不涉及违法征收和违法强拆，案涉房屋及附属物补偿款已经补偿到位，拆迁时不是违法强拆。其次，本案不是行政赔偿案件，原告诉请的是继续履行协议。最后，《关于审理违法征收、违法强拆类行政赔偿案件的工作指南》第十四条也明确规定：农村集体经济组织成员违反“一户一宅”规定，在多占宅基地上建造的房屋被违法拆除，赔偿请求人要求按照安置补偿方案确定的标准或者市场价格赔偿房屋价值损失的，不予支持。三、（2019）浙01行终708号行政判决书对本案不具有任何参考意义。我国不是判例法国家，（2019）浙01行终708号行政判决书中的案件亦与本案有较大差别，该案件中原告家庭已经离婚，已经是事实上的两户家庭，且离婚时对宅基上的房屋做出了分属两个家庭的规定，严格来讲并不违反一户一宅原则。本案原告家庭成员在拆迁安置时仍在一个家庭户口中，其家庭成员均已得到安置，再利用多余的宅基证想换取更多的拆迁安置利益，这对于没有违反一户一宅政策的村民显然不公平。综上，恳请法院驳回上诉人的上诉请求，维持原判。原审第三人荥阳市豫龙镇翟寨村民委员会述称，上诉人家庭属于一户双宅，该村在2020年4月进行回迁安置过程中，按照豫龙镇政府及荥阳市监察委的要求对安置过程中存在的违反法律规定的协议进行集中梳理，发现类似王长法等人情况的，一户双宅甚至三宅的大约有20余户左右，且均签订了2到3份拆迁安置补偿协议书，根据监察委、巡视组的要求，在回迁之前我村委以在村委公告栏张贴公告的形式，告知群众，不符合翟寨村拆迁安置实施细则的协议无效，其中主要针对这些违反土地管理法、河南省农村宅基管理办法的一户多宅的农户的情形。上诉人家庭在回迁过程中按照其实际居住的宅基所签订的拆迁安置协议进行了妥善安置，已经分得了240平方米的安置住房。一审中，豫龙镇政府作出了涉案的拆迁安置协议解除的决定，并将通知书邮寄送达给上诉人，由王长法代收。在一审庭审中，王长法认可该事实。因为本村先后进行了两次拆迁，第一次是2013年4月，因京城路扩建仅对部分京城路扩建范围内的宅基进行拆除，并签订了安置协议，之后是整村的拆迁，而拆迁安置实施细则是在整村拆迁时制定的，但是在京城路拆迁时所签订的安置协议中明确本协议受翟寨村整村拆迁安置实施细则的约束，上诉人也是明知的。综上，作为回迁的最后一环，上诉人明知拆迁协议是违法的，损失公共利益的。村民每户只能安置一次，不能重复安置，综上，恳请驳回上诉人的上诉请求。本院二审经审理查明的事实同一审一致。本院认为：李春凤提起本案之诉所依据的案涉行政协议被豫龙镇政府作出《解除协议通知书》予以解除，该解除行为属于单方行政行为，具有行政行为的效力先定性和强制性，无论其合法与否，均成为阻却案涉行政协议履行的法定事由。基于此，李春凤应在先行对豫龙镇政府解除案涉协议的行为诉诸权利救济并有终局结果的前提下，再行主张本案之诉请。因李春凤对豫龙镇政府解除案涉协议的行为诉诸救济的时限和结果不能确定，为使本案不至于过分迟延裁判，一审判决驳回李春凤诉讼请求并无不妥。综上，上诉人李春凤的上诉理由不能成立，对其上诉请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人李春凤负担。本案判决为终审判决。审判长  赵军胜审判员  胡 涛审判员  张志立二〇二一年一月八日书记员  钱梦阳