河南省郑州市中级人民法院行 政 判 决 书（2021）豫01行终127号上诉人（原审被告）荥阳市豫龙镇人民政府，住所地荥阳市豫龙镇郑上路**。法定代表人陈向辉，镇长。委托代理人徐俊锋，该单位工作人员。委托代理人张丹，河南神龙剑律师事务所律师。被上诉人（原审原告）晋福春，男，汉族，1959年9月4日出生，住荥阳市。委托代理人晋书军，男，汉族，1963年2月16日出生，住荥阳市。委托代理人孔维松，北京在明律师事务所律师。上诉人荥阳市豫龙镇人民政府（以下简称豫龙镇政府）因被上诉人晋福春诉其解除行政协议一案，不服河南省荥阳市人民法院（2020）豫0182行初117号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审查明：2014年5月31日，原告与被告签订了《豫龙镇碾徐村村民拆迁安置补偿协议书》，编号365（2）号。2020年9月28日，被告作出《解除协议通知书》一份，以履行上述补偿协议会导致有失公平原则，侵害国有资产且违反当时的征收政策为由，解除上述补偿协议，并向晋福春邮寄送达。原审法院认为：关于被告解除协议通知书的行为合法性问题。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十一条规定，“人民法院审理行政协议案件，应当对被告订立、履行、变更、解除行政协议的行为是否具有法定职权、是否滥用职权、适用法律法规是否正确、是否遵守法定程序、是否明显不当、是否履行相应法定职责进行合法性审查。”本案中，被告作出《解除协议通知书》的行为实质上是被告在履行行政协议过程中行使行政优益权的行为，但被告仅向原告发出了解除通知，没有保障行政协议相对人的陈述、申辩等基本权利，违反了正当程序原则。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十六条第二款规定，被告变更、解除行政协议的行政行为存在行政诉讼法第七十条规定情形的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以责令被告重新作出行政行为。结合本案，被告解除行政协议的行政行为违反了法定程序，应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第三项、《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十六条第二款之规定，判决撤销被告荥阳市豫龙镇人民政府于2020年9月28日作出《解除协议通知书》的行政行为。案件受理费50元，由被告荥阳市豫龙镇人民政府负担。上诉人豫龙镇政府不服，上诉称：上诉人解除协议没有违反法定程序和正当程序原则。上诉人2020年9月28日作出解除协议通知书，因联系不到被上诉人，上诉人单位人员到碾徐村村委，请村委人员代为联系，村委联系了被上诉人女儿晋利娜，晋利娜亲自到村委领取了解除协议通知书，领取时村委曾告知晋利娜有什么问题可以向村委说明，当时村委人员及上诉人单位人员都在现场，晋利娜没有做任何表示，只回答收到了，就离开现场。2020年9月29日，上诉人单位工作人员再次给被上诉人打电话，通知解除协议，被上诉人表示不用再说其他的，官司打到底。在协议解除前，村两委召开会议，决定对违反拆迁安置补偿政策的协议予以纠正，村委也通知了被上诉人，因此，被上诉人对协议解除的原因是知情的，通知其解除后，其也有机会陈述和申辩，只是其始终坚持打官司，自行放弃了而已。另二审当庭补充称：1．《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》并没有对行政机关解除行政协议的程序作出具体规定，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第三项规定的“违反法定程序”有三种情形，上诉人在解除涉案协议时均未违反，因此，一审法院以上诉人违反法定程序为由撤销被诉《解除协议通知书》错误。2．被上诉人违反“一户一宅”原则，作出《解除协议通知书》是维护国家和集体利益的需要。2019年3月荥阳市委巡查组在豫龙镇巡查时发现问题，经研究决定对超出安置补偿实施细则的面积、套数予以纠正，在首次分房时不予分配，第二轮分房时统一拿出方案处理，但被上诉人提起履行协议之诉，上诉人只能行使优益权，将其协议先行撤销，待该村处理方案出台后对被上诉人问题再予处理。综上，上诉人已经保障了被上诉人陈述和申辩的基本权利，解除协议程序并不违法，不应撤销。请求：1．依法撤销荥阳市人民法院（2020）豫0182行初117号行政判决，判决驳回被上诉人的诉讼请求。2．本案上诉费、一审诉讼费用全部由被上诉人承担。被上诉人晋福春答辩称：一、上诉人作出《解除协议通知书》前即应履行法定程序，听取被上诉人陈述、申辩意见，保障行政相对人的程序性权利，但上诉人并未履行该程序，所以该通知应当被撤销。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十一条规定“人民法院审理行政协议案件，应当对被告订立、履行、变更、解除行政协议的行为是否具有法定职权、是否滥用职权、适用法律法规是否正确、是否遵守法定程序、是否明显不当、是否履行相应法定职责进行合法性审查。”可知，人民法院审查解除行政协议的行为，应当对行政机关是否履行法定程序进行审查。行政机关对拆迁补偿安置协议作出的单方解除行为，应当告知相对人享有陈述、申辩的权利，否则即是违反正当程序。具体到本案，上诉人作出《解除协议通知书》之前即应当先履行法定程序，提前通知行政相对人，告知行政相对人有陈述、申辩的权利，然后再作决定。但本案上诉人作出解除通知前，从未告知被上诉人进行陈述、申辩。从上诉状中即可看出，2020年9月28日上诉人是直接通知被上诉人的女儿领取《解除协议通知书》，作出该通知之前从未履行任何法定程序。上诉人对“履行法定程序”的理解严重错误，正常的程序是先听取陈述、申辩后做决定，而不是相反，况且本案自始至终上诉人均未履行任何程序性事项。二、本案不具备解除协议的法定条件。本案不符合《合同法》九十四条任何一种解除协议的法定情形。另根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十条第一款“被告对于自己具有法定职权、履行法定程序、履行相应法定职责以及订立、履行、变更、解除行政协议等行为的合法性承担举证责任。”本案上诉人也未充分举证证明该解除协议的行为符合法律规定。案涉安置补偿协议在签订过程中，上诉人作为地方政府，处于主导地位，对案涉房屋及宅基地情况和相关补偿应当是了解的，双方在协议中对案涉宅基地及房屋补偿进行了确认，并且不违背法律、法规的强制性规定，案涉协议合法有效，双方均应当严守协议约定。综上，被诉《解除协议通知书》无论在实体上还是程序上均存在严重违法情形，应当被撤销。请求依法驳回上诉人的上诉请求，维持一审判决。二审经审理，对一审认定的“向晋福春邮寄送达”的内容不予认可，应为上诉人工作人员到豫龙镇碾徐村村民委员会直接向被上诉人家属晋利娜送达。此外，本院对于一审查明的其他事实予以认可。二审另查明：碾徐村村民委员会、豫龙镇新型社区管理办公室（上诉人称该办公室是由上诉人成立）与被上诉人晋福春同日签订《豫龙镇碾徐村村民拆迁安置补偿协议书》的还有其弟弟晋书军，晋书军所签协议的编号为365（1）号。晋福春和晋书军的《豫龙镇碾徐村村民拆迁安置补偿协议书》均是针对晋书军名下的荥集建（94）字第1101998号宅基地证项下的同一处宅基地（证载面积0.42**亩）。在该处宅基地上建有同一栋楼房（经庭后核实，晋书军称为该栋楼房为二层半、兄弟二家分南北两半分别而居）。据被上诉人提交的现已作废的1996年6月1日公安机关签发的户主为晋福春的荥阳市豫龙镇碾徐村碾徐252号的农业家庭户户口簿显示，其家庭户成员有户主晋福春、母亲聂秀英、养女晋利娜。晋书军家也有自己独立的公安户及户口簿。但晋福春和晋书军两户的户口簿登记住址均为荥阳市豫龙镇碾徐村碾徐**。2013年碾徐村村民委员会签章发布《豫龙镇新型社区建设拆迁安置补偿办法碾徐村实施细则》，其中规定：“分户立户的认证：根据相关政策，以镇政府发布（通告）2013年9月12日为人口截止日期，我村以人口截止日期前常住农业户籍户籍人口为依据；个以上子女（儿子），年满16周岁且具有本村常住农业户口，只拥有一处宅基的安置对象。”“宅基地认证原则：（1）一户只能认定一处合法宅基地的原则。（2）父母和其中一个儿子同住所一处宅基地，不论几个户口户口本和几个宅基地证，单独拥有宅基地的原则。（3）具有有效的集体建设用地使用证（宅基地使用证）。（4）市（县）批准合法产权证件。（5）经新型社区建设领导小组办公室共同认定的。”“（四）村民安置办法：1．模式一：每宅300平方米（简装修）重置价安置房，价格为600元/平方米，人均9平方米商业房，每户储藏室、地、地下车位各一个免费，购房款从附属物补偿中一次性扣除后余额多退少补。2．模式二：每宅240平方米免费安置房（毛坯），人均9平方米商业房，每户储藏室、地、地下车位各一个免费，选择模式二的附属物补偿款和拆迁金额全额兑付。除上述两种模式外，符合分户立户条件的，按重置价可购买不超过120平方米安置房一套（毛坯房），购房款从附属物补偿款中一次性扣除72000元。”另经二审当庭核实，碾徐村村民因“豫龙镇新型社区建设”而签订的《豫龙镇碾徐村村民拆迁安置补偿协议书》均是豫龙镇政府提供的统一格式模板。晋书军所签的365（1）号《豫龙镇碾徐村村民拆迁安置补偿协议书》显示，其现有住房664.02平方米、常住农业人口4人（晋书军、妻子王秋梅、长子晋凯杰、长女晋晓娜）；本户选择拆迁安置办法模式二进行安置，本户应分配安置住房总面积440平方米，安置住房金额为12000元，含符合分户立户条件允许购买的面积200平方米，金额为12000元；经确认，本户实际安置住房面积为240平方米，选择120平方米房2套；人均9平方米商业房，每户储藏室、地、地下车位各一个免费。晋福春所签的365（2）号《豫龙镇碾徐村村民拆迁安置补偿协议书》显示：经认证，宅基证姓名晋书军，与户主关系兄弟，宅基地证载面积0.42**亩，证号荥集建（94）字第1101998号；现有住房0平方米，本户常住农业人口3人，晋福春、晋利娜（养女）、李亚凯（晋利娜的丈夫）；本户选择拆迁安置办法模式二进行安置，本户应分配安置住房总面积200平方米，安置住房金额为0元；经确认，本户实际安置住房面积为200平方米，选择100平方米房2套；人均9平方米商业房，每户储藏室、地、地下车位各一个免费。本院认为：一、关于上诉人作出被诉《解除协议通知书》是否违反正当程序问题。上诉人称一审判决认定其违反正当程序原则错误，上诉人让被上诉人到碾徐村村委会领取《解除协议通知书》时曾告知被上诉人的女儿晋利娜有什么问题向村委会说明、次日再次电话告知被上诉人解除协议，被上诉人均未说其他的；解决协议前，村两委召开会议决定对违反拆迁安置补偿政策的协议予以纠正，村委也通知了被上诉人，对于解除原因被上诉人是知情的，通知解除后，其也有机会陈述和申辩，但是其始终坚持打官司、自行放弃了。且《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》并没有对行政机关解除行政协议的程序作出具体的规定，上诉人解除协议并不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第三项规定的“违反法定程序”。对此本院认为，虽然目前我国行政诉讼法及《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》等对行政机关解除行政协议应当遵循的程序未作出明确的规定，但是基于依法行政和保障当事人合法权益的基本要求，在对行政相对人作出不利处分之前，保障行政相对人享有的陈述和申辩权是最低的程序要求，也是正当程序原则的基本要求。上诉人所称其工作人员在村委会向被上诉人女儿送达《解除协议通知书》时告知其有什么问题向村委会说明、次日再次电话告知被上诉人解除协议，均发生在《解除协议通知书》作出和送达后，均非正当程序所要求的在作出不利处分之前听取行政相对人的陈述、申辩。上诉人称村两委召开会议决定对违反拆迁安置补偿政策的协议进行纠正，被上诉人对解除协议的原因知情，也不因此而免除上诉人作出《解除协议通知书》之前应当履行的听取被上诉人陈述、申辩的正当程序义务。上诉人当庭还称被上诉人在《解除协议通知书》作出前进行了信访，已经告知其要解除协议并保障了其陈述、申辩权，但是据被上诉人一审提交的《信访事项处理意见书》（2020年4月1日）仅是告知被上诉人：其反映的200平方米安置房，其中120平方米符合补偿细则第三条分户立户的认证，按重置价可购买不超过120平方米安置房一套（毛坯房），待信访人缴清房款后可进行选房，剩余80平方米已经超过了安置补偿细则范围，属于遗留问题，对于遗留问题在首次分房结束之后，经碾徐村三委会、村组以上干部会、党员代表大会等会议研究后拿出统一方案，再进行处理。可见，其中并未体现上诉人所称其已经告知被上诉人其将要解除涉案协议、听取了被上诉人陈述申辩的内容。因此，上诉人称其已经保障了被上诉人的陈述、申辩权的理由不能成立，本院不予采纳。一审法院适用《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第三项，认定上诉人违反“违反法定程序”并无不当。二、关于上诉人称被上诉人违反“一户一宅”原则，作出《解除协议通知书》是维护国家和集体利益需要的问题。上诉人在被诉《解除协议通知书》中载明的解除理由是“该协议违反了该村的拆迁安置实施细则内容，如果继续履行，会导致有失公平公正原则，还涉嫌侵害国有资产，属严重违法约定。根据《中华人民共和国合法同》第94条，现正式通知你解除协议。”而据晋书军的365（1）号和晋福春的365（2）号《豫龙镇碾徐村村民拆迁安置补偿协议书》可见，两个协议是基于登记在晋书军名下的荥集建（94）字第1101998号宅基地证项下的同一处宅基地（证载面积为0.42**亩）以及该宅基地上的同一栋楼房，是针对一直在该处宅基地上居住生活的晋书军和晋福春两户家庭的补偿安置利益。虽然该处宅基地登记在晋书军名下，但是该处宅基地系其父辈流传下来的，且晋书军和晋福春在村均无该处宅基地之外的其他宅基地，依法晋福春具有合法的另外获得一处宅基地的权利，但是晋书军和晋福春称其多次向村里要求另划一处宅基地均被以该处宅基地0.4278亩面积太大等理由拒绝，因此，该处宅基地依法属于晋书军和晋福春两户共同合法使用。据晋福春提交的原户口户口簿显示，1999年6月晋福春已经独立成户（此时晋福春已经40岁），领取有自己为户主的农业家庭户口簿，其虽然没有结婚，但是收养的晋利娜此时已经作为养女登记在其户口户口簿上，还有其母亲聂秀英登记在其户口户口簿上。书军也有自己家庭的独立户口簿，其兄弟两家庭的分户符合法律规定，符合农村习俗，无任何为了获取更多拆迁安置补偿利益而人为分户的功利色彩。在碾徐村拆迁安置及签订涉案两份《豫龙镇碾徐村村民拆迁安置补偿协议书》时，碾徐村村民委员会及豫龙镇新型社区管理办公室对于晋书军和晋福春两个家庭户的上述情况均是明知的，涉案两份拆迁安置补偿协议对此也已明确载明，在其对比《豫龙镇新型社区建设拆迁安置补偿办法碾徐村实施细则》规定，考量晋书军和晋福春两个家庭户具体情况后，自愿签订涉案两份拆迁安置补偿协议，在晋书军家庭户按照《豫龙镇新型社区建设拆迁安置补偿办法碾徐村实施细则》规定享受240平方米免费安置房（毛坯房）等村民标准安置补偿利益的情况下，另再让晋福春以12000元购买安置房（毛坯房）200平方米（该12000元购房款约定在晋书军的协议中），实际上是碾徐村村民委员会及豫龙镇新型社区管理办公室已经行使过了自己的认定权和处分权，对晋书军和晋福春两个家庭户共享一处有证宅基地的特殊情况进行了处理。而该处理结果及协议约定结果，既不同于《豫龙镇新型社区建设拆迁安置补偿办法碾徐村实施细则》的“村民安置办法”中规定的两家庭户选择安置模式二的均给予240平方米免费安置房（毛坯房）的标准，也不同于“除上述两种模式外，符合分户立户条件的，按重置价可购买不超过120平方米安置房一套（毛坯房），购房款从附属物补偿款中一次性扣除72000元”的标准，而是在模式二安置标准的基础上打了折扣，在两者之间进行了折中。对此被上诉人也明确称，当时拆除补偿签协议时，晋书军和晋福春要求除晋书军家享受240平方米免费安置房（毛坯房）外，还要求晋福春家庭也享受240平方米免费安置房（毛坯房），但是碾徐村村民委员会及豫龙镇新型社区管理办公室只答应给200平方米安置房，还让拿12000元购买，兄弟两人被迫无奈接受才签订了协议，原本晋福春家也应当免费安置240平方米安置房（毛坯房）的。另根据《豫龙镇新型社区建设拆迁安置补偿办法碾徐村实施细则》规定的“分户立户的认证：根据相关政策，以镇政府发布（通告）2013年9月12日为人口截止日期，我村以人口截止日期前常住农业户籍户籍人口为依据；个以上子女（儿子），年满16周岁且具有本村常住农业户口，只拥有一处宅基的安置对象。”“宅基地认证原则：（1）一户只能认定一处合法宅基地的原则。（2）父母和其中一个儿子同住所一处宅基地，不论几个户口户口本和几个宅基地证，单独拥有宅基地的原则。（3）具有有效的集体建设用地使用证（宅基地使用证）。（4）市（县）批准合法产权证件。（5）经新型社区建设领导小组办公室共同认定的。”晋书军和晋福春两家庭户共享一处有证宅基地的情况，确实属于《豫龙镇新型社区建设拆迁安置补偿办法碾徐村实施细则》没有明确规定的需要经新型社区建设领导小组办公室共同认定的特殊情况。晋福春家庭与晋书军家庭至少于1999年6月已经合法分户并且获得了公安机关颁发的独立家庭户的户口簿，并不属于该实施细则规定的“符合分户立户条件”而实际并未分户立户的情形，因此，上诉人据此称被上诉人违反该实施细则的规定，作出《解除协议通知书》，解除被上诉人的涉案协议，缺乏事实根据，也缺乏法律依据和政策依据，违反了政府诚实守信和“禁止反言”原则，严重损害了被上诉人及其家庭成员的合法权益和信赖利益。不能因村委会及政府应当给涉案两家庭户分配各自独立的宅基地而未分配，以此来侵害涉案两家庭户各自依法应当享受的独立的安置补偿利益。故上诉人作出《解除协议通知书》的实体理由本院亦不予认可。综上，上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。一审判决结果正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人荥阳市豫龙镇人民政府承担。本判决为终审判决。审判长  魏丽平审判员  张志立审判员  张 启二〇二一年一月二十七日书记员  王子姣