江苏省南京市中级人民法院 行 政 裁 定 书 (2020)苏01行终496号 上诉人（原审原告）祝一诚，男，1957年6月18日生，汉族，住南京市鼓楼区。 委托代理人李伟、张刘侠，北京大成（南京）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）南京市鼓楼区住房保障和房产局，住所地南京市鼓楼区建宁路**一江大厦**。 法定代表人殷位栋，南京市鼓楼区住房保障和房产局局长。 出庭负责人刘叮叮。 委托代理人郭睿。 委托代理人邵士勇，江苏苏砝律师事务所律师。 上诉人祝一诚因诉被上诉人南京市鼓楼区住房保障和房产局（以下简称鼓楼区房产局）房屋征收行政补偿一案，不服南京铁路运输法院（2019）苏8602行初1690号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，2018年5月21日，南京市鼓楼区人民政府作出宁鼓府征字［2018］第3号《南京市鼓楼区人民政府房屋征收决定》，南京市鼓楼区云南路31号在该征收决定征收范围内。2018年4月27日，祝一诚就南京市鼓楼区云南××××室房屋（以下简称云南××××室房屋）与鼓楼区房产局签定了《征收补偿约定书》。祝一诚提起本案诉讼，请求判令鼓楼区房产局履行《征收补偿约定书》，向其支付拆迁补偿款1209555.9元、搬迁补助2000元、提前搬迁费50000元、交房奖励费80000元、搬迁结束费30000元、临时安置费30000元、计奖期前安置补助15000元、空调迁移费500元，总计1417055.9元。 原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定，提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实依据，本案中，祝一诚主张鼓楼区房产局支付各项补偿1417055.9元的诉讼请求，但未能提交双方签订的拆迁安置补偿协议及其他能证明其诉讼请求能够成立的事实和法律依据，故对其起诉依法应予驳回。据此，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项以及第三款规定，裁定驳回祝一诚的起诉。 上诉人祝一诚上诉称，1.上诉人要求被上诉人履行征收补偿义务，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的具体的诉讼请求和事实依据。一审法院裁定驳回起诉，适用法律错误。2.上诉人提交了租赁契约及租金缴费凭证足以证明承租人身份，被上诉人和上诉人签订的《征收补偿约定书》亦认可上诉人的被征收人身份。上诉人按照协议约定将涉案房屋交由被上诉人予以拆除，也是认为被上诉人作为政府机关会切实履行其签订的协议。被上诉人在入户调查、签订《征收补偿约定书》、上诉人交房屋钥匙及拆除房屋过程中从未否认上诉人的被征收人身份，而被上诉人将上诉人房屋拆除之后又否认上诉人的被征收人身份，不履行双方签订的协议，属于严重的违法行为。3.上诉人向一审法院提交追加涉案房屋利害关系人中国江苏国际经济技术合作集团有限公司（以下简称中江国际公司）为第三人的书面申请，一审没有处理，且未经开庭审理直接作出行政裁定书，违反法定程序。综上，请求撤销南京铁路运输法院（2019)苏8602行初1690号行政裁定，指令继续审理。 被上诉人鼓楼区房产局未向本院提交书面答辩意见，其在二审中辩称，1.涉案房屋系单位的自管公房，因产权单位中江国际公司与上诉人存在民事纠纷，中江国际公司至今未向被上诉人确认涉案房屋的承租人及房屋面积，致使被上诉人无法确定补偿对象及补偿金额。2.上诉人与被上诉人于2018年4月27日签订了《征收补偿约定书》，上诉人同意将涉案房屋交付被上诉人拆除，同时约定房屋征收补偿事宜，房屋门牌及面积以产权单位确认为准，因产权单位未确认上诉人的承租人身份，上诉人与被上诉人至今未签订正式的征收补偿协议。因此，上诉人依据《征收补偿约定书》向被上诉人主张补偿没有事实和法律依据。请求驳回上诉，维持原裁定。 上诉人祝一诚提起上诉后，原审法院已将双方当事人在原审中提交的证据随案移送本院，对原审裁定认定的事实，本院予以确认。 本院另查明，2018年5月21日，南京市鼓楼区人民政府作出宁鼓府征字［2018］第3号《南京市鼓楼区人民政府房屋征收决定》，征收实施单位为南京市鼓楼区房屋征收管理办公室（征收职责于2019年被划转至鼓楼区房产局），云南××××室房屋在此次征收红线范围内。2018年4月27日，征收部门与祝一诚签订《征收补偿约定书》，载明，被征收人祝一诚座落于云南××××室的房屋征收补偿事宜（房屋门牌及面积以产权单位确认为准），经征收当事人协商一致，作如下约定：“1.当事人同意按《南京市国有土地上房屋征收与补偿办法》、《南京市国有土地上房屋征收补偿补助奖励规定》、《鼓楼区国有土地上房屋征收补偿补助奖励规定》文件进行补偿。……4.被征收人已完成搬迁，屋内剩余物品丢弃，同意于2018年4月27日将上述被征收房屋交拆房队拆除。5.本人承诺所移交房屋是合法取得，无任何纠纷，如有虚假本人承担。”协议签订当日，祝一诚将云南××××室交给征收部门，涉案房屋于2019年2月12日被拆除。 再查明，祝一诚、杨发喜等人曾向南京市鼓楼区人民法院提起民事诉讼，诉请依法确认其与中江国际公司的租赁关系合法有效。南京市鼓楼区人民法院认为，因单位内部建房、分房等而引发的占房、腾房等房地产纠纷，不属于人民法院主管工作的范围，于2019年4月16日作出（2019）苏0106民初5212号民事裁定，裁定不予受理。杨发喜提起上诉后，本院于2019年6月4日作出（2019）苏01民终4483号民事裁定，驳回上诉，维持原裁定。 又查明，根据江苏省机构编制委员会办公室《关于印发〈南京江北新区人民法院职能配置、内设机构和人员编制规定〉的通知》和本院《关于南京江北新区人民法院依法履职的通知》，南京铁路运输法院于2020年7月1日起停止履职，原由南京铁路运输法院集中管辖的一审行政诉讼案件，由南京江北新区人民法院集中管辖。原由南京铁路运输法院裁判的案件，如上诉后二审发回重审、指令继续审理的，由南京江北新区人民法院办理。 本院认为，根据双方当事人的诉辩意见和一审裁定的基本内容，本案的争议焦点为：1.祝一诚的起诉是否具有事实根据；2.在民事裁定认定祝一诚等人诉请确认与中江国际公司的租赁关系合法有效，不属于人民法院主管工作的范围，裁定不予受理的情况下，本案是否指令继续审理，作出实体判断。 关于上诉人的起诉是否具有事实根据的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项规定，提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。本条是关于起诉条件的规定，拥有诉讼权利是指起诉人能拥有将行政行为提起司法审查的程序性权利。因此，不要求诉讼请求和事实根据必须正确，只要起诉人在起诉时所提交的证据或所作的说明能够表明被诉行政行为客观存在，且该行为对起诉人自身的合法权益产生影响，即应当认定起诉人完成了对“有事实根据”的举证或说明义务。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第九条规定：“在行政协议案件中，行政诉讼法第四十九条第三项规定的‘有具体的诉讼请求’是指：……（二）请求判决行政机关依法履行或者按照行政协议约定履行义务；……（六）请求判决行政机关赔偿或者补偿；……”本案中，祝一诚诉请判令鼓楼区房产局履行《征收补偿约定书》，支付拆迁补偿款搬迁补助、临时安置费等总计1417055.9元，并提交了公有住房租赁契约、租赁缴费票据、《征收补偿约定书》、涉案地块征收评估补偿金额分户汇总表等证据。祝一诚在一审中提交的证据材料，完全符合“有事实根据”的条件，且其诉讼请求符合法律规定的“有具体的诉讼请求”的条件。因此，应当认定祝一诚提起本案诉讼，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项的规定。 从实质化解纠纷的角度，本案首先要解决的问题是能否确认上诉人为涉案房屋的承租人，进而是否应该予以补偿。在民事裁定认定诉请确认与产权单位的租赁关系不予受理的情况下，本案是否应当指令继续审理，作出实体判断的问题。本院认为，当事人基于对公权力行为的信任而作出一定的行为，这种行为所产生的正当利益依法应当予以保护。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十七条第一款规定，实施房屋征收应当先补偿、后搬迁。第二十五条第一款规定：“房屋征收部门与被征收人依照本条例的规定，就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项，订立补偿协议。”根据上述规定，政府对国有土地上的房屋进行征收，应当先补偿、后搬迁，征收部门与被征收人订立补偿协议的，应当就补偿方式、补偿金额等事项协商一致。本案中，被上诉人以未与上诉人签订正式的征收补偿协议为由不予补偿，但征收部门已经与祝一诚签订《征收补偿约定书》，且从《征收补偿约定书》的内容看，约定了具体的补偿依据，明确祝一诚为被征收人，祝一诚因信赖行政机关而根据其要求，同意于签订《征收补偿约定书》当日完成搬迁，并将云南××××室房屋交拆房队拆除，且涉案房屋已于2019年2月12日被拆除。行政机关因其权威性而为行政相对人所信赖，行政相对人因信赖行政机关而根据其政策指引作出一定的行为，行政机关应当珍视并保护行政相对人对其的信赖，尤其是在房屋征拆案件中，涉及利益重大，行政机关更加应当从充分保障被征收人补偿利益的角度审慎对待。本案中，上诉人基于对被上诉人的信任而签订《征收补偿约定书》，并履行交房义务，此种行为所产生的正当利益应当予以保护。被上诉人在上诉人交出房屋后，以中江国际公司不确认涉案房屋的承租人及房屋使用面积为由，拒绝补偿，损害了上诉人的信赖利益，亦有违诚实信用原则。 综上，一审法院裁定驳回祝一诚的起诉确有错误，依法应予纠正。经本院审判委员会讨论决定，依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百零九条第一款之规定，裁定如下： 一、撤销南京铁路运输法院（2019)苏8602行初1690号行政裁定书； 二、本案指令南京江北新区人民法院继续审理。 本裁定为终审裁定。 审判长  陆俊騑 审判员  李伟伟 审判员  谢宇飞 二〇二一年一月二十九日 书记员  刘 东