北京市第三中级人民法院行 政 判 决 书（2021）京03行终65号上诉人（一审原告）裴德生，男，1960年2月5日出生，汉族，住北京市顺义区。委托代理人刘兴业，上海申云律师事务所律师。委托代理人张友玲，北京京云律师事务所律师。被上诉人（一审被告）北京市顺义区李桥镇人民政府，住所地北京市顺义区李桥镇头二营村。法定代表人乔龙，镇长。委托代理人宋国龙，男，北京市顺义区李桥镇人民政府综合执法科工作人员。委托代理人尹莲双，北京扬轩律师事务所律师。上诉人裴德生因诉北京市顺义区李桥镇人民政府（以下简称李桥镇政府）作出的限期拆除决定一案，不服北京市顺义区人民法院（2020）京0113行初298号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2021年1月11日公开开庭审理了本案。上诉人裴德生及其委托代理人张友玲，被上诉人李桥镇政府委托代理人宋国龙、尹莲双到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2020年8月5日，李桥镇政府对裴德生作出（2020年）第179号《限期拆除决定书》（以下简称被诉限期拆除决定书），主要内容为：经查，您/单位在李桥镇庄子营村东南侧建设的1层砖混、钢结构建筑物8处，经测量，建筑面积共2222.04平方米。您/单位的上述行为违反了《北京市城乡规划条例》第二十九条之规定，所建建筑物属于违法建设。以上事实有现场检查笔录、现场勘验笔录等证据为证。依据《北京市城乡规划条例》第七十五条和《北京市禁止违法建设若干规定》第十五条第一款第（一）项之规定，本行政机关责令您/单位于2020年8月9日前自行拆除上述违法建设，恢复原地貌，并接受复查。逾期未拆除，本行政机关将依法组织拆除。裴德生不服被诉限期拆除决定书，诉请一审法院予以撤销。一审法院经审理查明，1999年2月16日，裴德生（乙方）与顺义县李桥镇庄子营村民委员会（甲方，以下简称庄子营村委会）签订《土地使用权承包合同》，约定：“一、甲方同意将顺通临建后地（东至临建，西至铁路，南至晁继平，北至沟边；东西长18.2米，南北宽74.2米，折合1350平方米，2亩）承包给乙方，发展种养业用，不得挪作它用。二、承包期限为30年，即1999年2月16日至2029年2月16日，奖励使用期3年……五、甲方的权利和义务：1.监督乙方必须在承包的土地上从事种植、养殖业，未经甲方同意，不许改变土地使用性质，如改变用途，必须经甲方同意，并签订相应承包合同……”2000年1月1日，裴德生（乙方）与庄子营村委会（甲方）签订《土地使用权承包合同》，约定：“一、甲方同意将空闲地，东西长36米，南北宽36米，折合1296平方米，1亩9分承包给乙方，发展种养业用，不得挪作它用。二、承包期限为30年，即2000年元月1日至2029年12月31日……五、甲方的权利和义务：1.监督乙方必须在承包的土地上从事种植、养殖业，未经甲方同意，不得改变土地使用性质，如改变用途，必须经甲方同意，并签订相应承包合同……”在（2020）京0113行初297号案件裴德生诉李桥镇政府要求撤销李桥镇政府于2020年8月14日向裴德生作出的（2020年）第179号《强制拆除公告》一案中，裴德生自述如下：“1.（2020年）第179号《限期拆除决定书》中涉及的建筑物与（2020年）第179号《强制拆除公告》中涉及的建筑物相同；2.涉案土地原归后桥村所有，在1999年改为归庄子营村所有。1995年3月，裴德生与后桥村委会签订关于涉案土地的承包合同。该份承包合同中涉及的土地面积、四至与其在1999年和庄子营村委会签订的《土地使用权承包合同》中土地的面积、四至基本一致。3.1995年裴德生在涉案土地上建设了一层砖混结构车间、库房，大概有2000平方米，用于开办冷饮厂，开办了三年。1998年9月份，其在涉案土地上建设四排鸡舍，每排六间，每间24平方米左右，大约共计576平方米，用于养殖山鸡，包括1995年建设的车间、库房也用于养殖山鸡。1999年之后，上述建筑物没有进行翻建、改建、扩建。其养殖山鸡大约六年，后因养殖山鸡赔钱，其在2004年之后不再养殖山鸡。后涉案建筑物闲置。2008年开始，其开始经营金手勺饭馆，于2019年7月开始经营专业电瓶和修理，于2019年秋天开始经营农家院。4.上述所建建筑物均未取得规划许可证及设施农用地的相关手续。”2020年7月8日，李桥镇政府针对涉案建筑物的建设问题向裴德生进行了调查询问。在询问中，李桥镇政府告知了裴德生享有陈述、申辩和申请回避的权利，裴德生表示涉案建筑由其本人建设，没有其他建设主体，且认可其未取得相关审批手续。2020年7月16日，李桥镇政府对裴德生承包地内的所有建筑物进行了现场检查和勘验，并制作了现场勘验图。在现场检查时，裴德生未能出示乡村建设规划许可证（临时乡村建设规划许可证）。现场勘验笔录及现场勘验图中均载明涉案建筑物总建筑面积为2222.04平方米。因裴德生拒绝在现场检查笔录、现场勘验笔录上签字，李桥镇政府邀请庄子营村党支部书记兼村委会主任张某作为见证人在现场检查笔录、现场勘验笔录上签字确认。在（2020）京0113行初297号案件中，裴德生认可现场勘验图中涉案建筑物的结构和建筑面积。2020年7月23日，李桥镇政府向北京市规划和自然资源委员会顺义分局核实涉案房屋是否取得规划审批手续。2020年7月28日，北京市规划和自然资源委员会向李桥镇政府出具京规自（顺）审批函[2020]第0219号《关于顺义区李桥镇庄子营村裴德生建筑规划审批情况的函》，内容是：“经查，位于李桥镇庄子营村东南侧集体土地上的由裴德生建设的**砖混、钢结构房屋**，建筑面积2222.04平方米，未依法取得乡村建设规划许可证。”2020年8月5日，李桥镇政府作出被诉限期拆除决定书，并于当天将被诉限期拆除决定书送达给裴德生之子，庄子营村党支部书记兼村委会主任张某作为见证人在送达回证上签字确认。裴德生不服，在法定期限内直接提起本案之诉。一审法院另查明，涉案建筑物已于2020年9月16日由李桥镇政府拆除。一审法院经审理认为，《中华人民共和国城乡规划法》（2019年修正，以下简称《城乡规划法》）第六十五条规定：在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。《北京市城乡规划条例》（2019年4月28日施行）第六十二条第一款规定：乡镇人民政府、街道办事处应当对本辖区内建设情况进行巡查，发现违法建设行为的，应当予以制止，并依法予以处理。根据上述法律、法规规定，李桥镇政府作为顺义区乡镇一级人民政府，对其规划区内违反乡村建设规划进行建设的行为，具有作出责令限期改正的法定职权。《北京市城市规划条例》（1992年10月1日施行）第二条第二款规定：本条例适用范围是本市行政区域。第二十六条规定：城市规划行政主管部门对各项建设工程实行统一规划管理。土地利用和各项建设必须符合城市规划，服从规划管理。本条例所称的各项建设，系指新建、扩建、改建、翻建各类房屋建筑，市政管线、架空杆线、铁路、地下铁道、道路、桥梁、人防、防洪、公园、城市绿地、行道树、江湖水系、水源井、围墙、停车场、堆料场等建设工程和一切构筑物，以及城市雕塑、广告设施等。重要大街、传统文化街区和市人民政府规定的特定地区的现有建筑物改造和外部装修，视同建设工程。第三十二条第一款规定：新建、扩建、改建、翻建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施，必须持有关批准文件向市或者区、县规划局提出申请，由市或者区、县规划局根据城市规划提出的规划设计要求，核发建设工程规划许可证。《北京市城乡规划条例》（2009年10月1日施行）第二条第一款规定：本市行政区域全部为规划区；第二十三条第一款规定：本市依法实行规划许可制度，各项建设用地和建设工程应当符合城乡规划，依法取得规划许可；第三款规定：城镇建设项目应当按照建设工程规划许可证或者临时建设工程规划许可证的许可内容进行建设；农村建设项目应当按照乡村建设规划许可证或者临时乡村建设规划许可证的许可内容进行建设。修改后的《北京市城乡规划条例》（2019年4月28日施行）第二条第一款以及第二十九条第一款、第三款亦规定了与上述条款一致的内容。本案中，涉案建筑物位于北京市乡村规划区内，建设于1995年至1998年，裴德生未按照上述法规规定取得相应的规划许可手续，且涉案建筑物不属于可以责令限期补办手续的情形，涉案建筑物的违法状态一直持续。虽然裴德生与庄子营村委会签订的《土地使用权承包合同》中约定了裴德生承包土地的用途为“发展种养业用”，但根据裴德生的陈述可以看出，涉案建筑物中大部分均非养殖设施，且至李桥镇政府作出被诉限期拆除决定书时并未实际用于种养业，裴德生已经改变了土地用途。因此，李桥镇政府在确认涉案建筑物未取得规划审批手续的前提下认定涉案建筑物属违法建设并无不当，适用法律法规亦正确。关于涉案建筑物的面积问题，李桥镇政府认定涉案建筑物的面积为2222.04平方米，有现场勘验笔录和勘验图为证，且有庄子营村党支部书记兼村委会主任进行见证，且裴德生对现场勘验图中建筑物的结构和建筑面积予以认可，其虽主张其建设建筑物的面积大约为2576平方米，但并未提出充足证据予以证明。因此，李桥镇政府作出的被诉限期拆除决定书认定事实正确。李桥镇政府在作出被诉限期拆除决定书之前，依法履行了调查、勘验和询问程序，告知了裴德生依法享有陈述、申辩的权利，且在作出被诉限期拆除决定书后向裴德生送达，裴德生亦实际收到。因此，李桥镇政府作出被诉限期拆除决定书的执法程序并无不当。综上所述，李桥镇政府作出被诉限期拆除决定书认定事实清楚，证据确实充分，适用法律、法规正确，且程序合法，裴德生的诉讼请求于法无据，一审法院不予支持。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回裴德生的诉讼请求。裴德生不服一审判决，持如下理由上诉至本院：一、被上诉人在作出被诉限期拆除决定书之前，未尽到告知义务，并且剥夺了上诉人申辩的权利，属于程序违法。根据《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）第三十一条、三十二条之规定，当事人的陈述申辩权是行政处罚中最基本的权利，本案中，被上诉人在作出被诉限期拆除决定书时之前，未给上诉人发表意见和进行申辩的权利，从未考虑听取当事人意见，只是想压缩时间尽快拆除上诉人的房屋财产。被上诉人于2020年8月9日作出被诉限期拆除决定书，于同年8月14日作出强制拆除决定，在上诉人寻求司法救济途径时，被上诉人于2020年9月16日强制拆除上诉人房屋，对上诉人的权益造成损害，上述行为应予撤销。被上诉人在一审庭审中未向法庭出具立案文书可以佐证其一系列行为均剥夺了上诉人依法享有的权利。被上诉人在一审庭审中未提供工作人员身份证件，故无法核实相关人员身份及其是否具有法律规定予其履行调查、勘验和询问程序的权利，被上诉人应承担相应不利法律后果。二、被上诉人作出被诉限期拆除决定书行政处罚明显过重，显示公正，一审法院适用法律错误。根据《北京市城乡规划条例》第七十五条以及《北京市禁止违法建设若干规定》第十一条之规定，尚可采取补正措施的，可以责令限期改正。上诉人在承包土地上建设涉案建筑取得村委会主管同意，上诉人多次与村委会协商是否需要申请办理相关规划许可证，且依据上世纪90年代相关法律规定，未对村级区域内建设行为实施规划许可制度。涉案建筑建成后，20余年间未有相关政府工作人员告知上诉人权利救济途径，即使需要对上诉人作出行政处罚，应综合考量上诉人的权益，平衡双方的利益需求，而不是行政机关仅仅考虑其自身因素，强制拆除上诉人房屋财产，而且根据行政法信赖保护原则，行政管理相对人对行政权力的正当合理信赖应当予以保护，行政机关不得擅自改变已生效的行政行为；上诉人建成涉案建筑物有正式的法律文本合同，未违反法律法规，应受国家法律保护。请求二审法院撤销一审判决，改判支持上诉人一审期间的诉讼请求。李桥镇政府同意一审判决，请求二审法院予以维持。裴德生在指定期限内向一审法院提交了如下证据：1.《土地使用权承包合同》两份，证明裴德生合法享有涉案建筑的所有权，是适格原告；2.被诉限期拆除决定书，证明李桥镇政府作出的行政行为损害了裴德生的合法权益。李桥镇政府在法定期限内向一审法院提交了如下证据：1.询问笔录，证明李桥镇政府依法就违法建设问题向裴德生进行询问，并告知其享有陈述申辩权，其未提供规划审批文件，确认其系建设主体、所有权人，并确认建筑面积；2.现场检查笔录，证明李桥镇政府依法履责，对涉案建筑现场进行检查，裴德生未能提供规划证明文件；3.现场勘验笔录、平面图、照片，证明李桥镇政府依法履责，对涉案建设现场进行勘验，并确定建筑结构、面积，制作绘图；4.《土地使用权承包合同》两份，证明李桥镇政府调查阶段获取的合同，证明查处对象正确；5.《关于核实裴德生建筑规划审批情况的函》及附图，证明李桥镇政府就涉案地块是否取得规划审批手续征询规划部门意见；6.《关于顺义区李桥镇庄子营村裴德生建筑规划审批情况的函》，证明涉案建筑位于乡、村庄规划区内，李桥镇政府具有查处的法定职权；涉案建设系裴德生所建，未取得规划许可证；7.被诉限期拆除决定书，证明李桥镇政府依法限期裴德生改正错误，纠正违法现状，自行拆除违法建筑；8.送达回证，证明李桥镇政府依法送达被诉限期拆除决定书。经庭审质证，一审法院对当事人提交的上述证据作出如下认证：被诉限期拆除决定书系本案被诉行政行为，不予评价；裴德生、李桥镇政府提交的其他证据客观真实、来源合法、与本案具有关联性，能够证明涉案建筑物所占用土地的来源、用途；李桥镇政府依法向规划部门核实涉案建筑物的规划审批情况，对涉案建筑物进行检查、勘验，作出被诉限期拆除决定书并送达的情况，可以作为本案认定事实的依据，予以采纳。一审法院已将当事人提交的证据随案移送本院。经审查，本院同意一审法院的认证意见并对一审法院查明的事实予以确认。本院认为，根据《城乡规划法》第六十五条及《北京市城乡规划条例》（2019年4月28日施行）第六十二条第一款之规定，李桥镇政府有权查处辖区内未依法取得乡村建设规划许可证或未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的行为。根据裴德生自述的1995年至1998年涉案建筑形成时有效的《北京市城市规划条例》第二条第二款、第三十二条第一款之规定，在本市行政区域，新建、扩建或改建建筑物、构筑物等建设活动也需申请规划许可。此后，《北京市城乡规划条例》于2009年10月1日起施行，根据该条例第二条第一款、第二十三条之规定，本市依法实行规划许可制度，各项建设用地和建设工程应当符合城乡规划，依法取得规划许可。2019年4月28日起施行的修订后的《北京市城乡规划条例》第二条第一款、第二十九条亦规定了与上述条款一致的内容。本案中，根据裴德生的自述，涉案建筑大部分并非用于种植养殖业，至被诉限期拆除决定书作出时并未实际用于种植养殖养业。裴德生建设涉案建筑时及其后未经规划行政主管部门审批，未依法取得规划许可，李桥镇政府依法对裴德生进行调查询问，告知其享有陈述、申辩权利，进行现场检查和勘验，向规划主管部门核实涉案建筑是否有规划许可手续，查明涉案建筑未取得规划许可手续，依据《北京市城乡规划条例》《北京市禁止违法建设若干规定》相关规定作出被诉限期拆除决定书，认定事实清楚，适用依据正确，程序并无不当。关于裴德生认为李桥镇政府作出被诉限期拆除决定书违反《行政处罚法》相关规定的诉讼意见，李桥镇政府工作人员在对裴德生调查询问时，已表明身份，询问其是否申请回避，告知其涉嫌违反的法律规定和享有陈述和申辩权利，确保了裴德生的程序权利。裴德生该项诉讼意见不成立，本院不予支持。关于裴德生认为李桥镇政府作出被诉限期拆除决定书违反了行政执法比例原则及信赖保护原则的诉讼意见，涉案土地系一般农用地，涉案建筑并非用于种植养殖业，裴德生改变了土地用途，并不存在尚可采取改正措施消除影响的情形，且涉案建筑的建设并未经过有权行政机关的审批，亦无信赖利益，上诉人所持《土地使用权承包合同》并非建设涉案建筑合法有效手续，涉案建筑存续20余年不能改变其违法的性质。裴德生该项诉讼意见亦不成立，本院不予支持。关于裴德生主张的涉案建筑面积问题，本院同意一审法院的认定。综上，一审法院判决驳回裴德生要求撤销被诉限期拆除决定书的诉讼请求并无不当，本院应予维持。裴德生的上诉理由和请求缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费50元，由裴德生负担（已交纳）。本判决为终审判决。审判长  贾志刚审判员  冯秋丽审判员  胡兰芳二〇二一年一月十三日书记员  刘 毅书记员  张 怡