洛阳铁路运输法院行 政 判 决 书（2020）豫7102行初201号原告：刘利民，女，1970年2月22日出生，汉族，住河南省孟津县。委托诉讼代理人：李卫东，1969年2月26日出生，汉族，住河南省孟津县。被告：孟津县自然资源局，住所地河南省孟津县会盟路东段。法定代表人：赵晋伟，该局局长。行政机关副职负责人：王新民，该局副局长。委托诉讼代理人：宋惠安，男，该局工作人员。委托诉讼代理人：李凌雁，河南津翔律师事务所律师。被告：洛阳市自然资源和规划局，住所地河南省洛阳市西工区凯旋东路**。法定代表人：李松涛，该局局长。行政机关分管负责人：高战民，该局三级调研员。委托诉讼代理人：朱俊才，男，该局工作人员。委托诉讼代理人：薛帅琳，河南大进律师事务所律师。原告刘利民因不服被告孟津县自然资源局（以下简称孟津自然资源局）、洛阳市自然资源和规划局（以下简称洛阳自然资源局）分别于2020年9月8日、12月2日作出的政府信息公开告知和行政复议决定，于12月14日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于12月15日向孟津自然资源局和洛阳自然资源局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2021年1月11日公开开庭审理了本案。原告刘利民及委托诉讼代理人李卫东，被告孟津自然资源局副局长王新民及委托诉讼代理人宋惠安、李凌雁，洛阳自然资源局分管负责人高战民及委托诉讼代理人朱俊才、薛帅琳到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2020年9月8日，孟津自然资源局作出孟自然资告﹝2020﹞13号政府信息公开告知书（以下简称13号政府信息公开告知），认为刘利民申请政府信息公开理由不合理，依据《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称政府信息公开条例）第三十五条规定，决定不予处理。刘利民不服，向洛阳自然资源局提起复议，洛阳自然资源局于同年12月2日作出洛自然资复﹝2020﹞25号行政复议决定书（以下简称25号行政复议决定），认为刘利民自2020年3月28日以来，就孟津县朝阳镇后李村集体土地征收事宜，已十一次向多个行政机关提出政府信息公开申请，继而九次提起行政复议或行政诉讼。刘利民申请公开政府信息的数量和频次明显超过合理范围，致使行政资源被大量占用，不符合政府信息公开条例立法目的。孟津自然资源局作出13号政府信息公开告知证据确凿，适用法律正确，程序合法。依照《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项规定，决定维持13号政府信息公开告知。原告刘利民诉称，13号政府信息公开告知违法；25号行政复议决定认定申请数量和频次明显超过合理范围，没有事实和法律依据，与生效的行政判决相矛盾。请求撤销13号政府信息公开告知和25号行政复议决定；判令孟津自然资源局对其申请重新作出答复。被告孟津自然资源局辩称，由《国务院办公厅政府信息公开信息处理费管理办法》（国办函〔2020〕109号，2021年1月1日起施行）相关规定可以推论，同一申请人一个自然月累计申请10件以上即为数量和频次明显超过合理范围。刘利民的申请明显不合理，其申请行政复议、提起行政诉讼的行为已不具有正当性和救济的客观需要，违背政府信息公开条例立法目的，违反诚实信用原则，不具有诉的利益，应当驳回其起诉。被告洛阳自然资源局辩称，该局作出25行政复议决定证据确凿，适用法律正确，程序合法，应当驳回原告刘利民的诉讼请求。当事人围绕诉讼请求依法提交了证据，本院组织当事人进行了质证，当事人对对方提交的证据的真实性无异议的证据，本院予以确认并在卷佐证。对有争议的证据，本院认定如下：被告孟津自然资源局提交的孟自然资告﹝2020﹞10号政府信息公开告知书，原告刘利民认为与本案无关。经审查，该告知书属于孟津自然资源局作出13号政府信息公开告知的程序性通知，涉及作出13号政府信息公开告知的合法性问题，与本案具有关联性，可以作为本案证据，予以采信。经审理查明，2020年3月以来，刘利民多次向多个行政机关申请公开涉及其村集体土地征收的政府信息。同年7月14日，刘利民填写了孟津县自资信申民字第20200711A-1号政府信息公开申请表一份，向孟津自然资源局申请书面公开征收河南省孟津县朝阳镇后李村集体土地关于征地公告的下列政府信息：1.张贴的征收土地方案公告名称、编号；2.批准张贴公告的负责人姓名、职务及审批证明；3.张贴人员的姓名、职务、联系方式；4.张贴人员当日的派出工作证明；5.张贴公告的具体时间、具体地点、具体位置及当日天气状况；6.张贴现场拍摄的照片及视频；7.张贴现场见证人员姓名、职务、联系方式。同年8月5日，孟津自然资源局作出孟自然资告﹝2020﹞10号政府信息公开告知书，认为刘利民申请公开政府信息的数量和频次明显超过合理范围，要求刘利民说明理由。8月11日，刘利民向孟津自然资源局出具了信息申请说明书。9月8日，孟津自然资源局作出13号政府信息公开告知。刘利民提出复议，洛阳自然资源局于12月2日作出25号行政复议决定。本院认为，行政机关公开政府信息，应当坚持以公开为常态、不公开为例外，遵循公正、公平、合法、便民的原则。对涉及公众利益调整、需要公众广泛知晓或者需要公众参与决策的政府信息，行政机关应当主动公开。设区的市级、县级人民政府及其部门应当根据本地方的具体情况，主动公开涉及土地征收等方面的政府信息。关于涉及土地征收方面行政机关应当主动公开的内容，原国土资源部规范性文件有明确规定：《国土资源部办公厅关于做好征地信息公开工作的通知》（国土资厅发〔2013〕3号）规定，征地批后实施中，市、县国土资源主管部门要及时公告征收土地方案等信息，便于被征地农民知情和接受。《国土资源部办公厅关于进一步做好市县征地信息公开工作有关问题的通知》(国土资厅发〔2014〕29号)规定，要加强征地信息主动公开，积极主动公开征地中与群众密切相关的征地批后实施中征地公告等信息。另外，《征收土地公告办法》（国土资源部令第49号）也有相应规定：该办法第三条规定：“征收农民集体所有土地的，征收土地方案和征地补偿、安置方案应当在被征收土地所在地的村、组内以书面形式公告。其中，征收乡(镇)农民集体所有土地的，在乡(镇)人民政府所在地进行公告。”第六条规定：“被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人应当在征收土地公告规定的期限内持土地权属证书到指定地点办理征地补偿登记手续。”第十四条第一款规定：“未依法进行征收土地公告的，被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人有权依法要求公告，有权拒绝办理征地补偿登记手续。”根据上述规定，征收农民集体所有土地的，征收土地方案公告即征收土地公告对于保障被征地农民的合法权益具有重要意义，属于行政机关应当主动公开的政府信息。刘利民申请公开的政府信息中即有征收土地方案公告，公开该项信息是孟津自然资源局的积极行政义务，其应当主动公开。应当主动公开的政府信息，无需申请即应公开。在这种情形下，对于行政机关而言，申请兼具监督、提示作用。行政机关受理此类政府信息公开申请后，应当考查的是政府信息是否存在，是否已经公开，而不是申请是否合法合理。对于此类政府信息公开申请，申请人无需说明理由，也不应当限定申请数量和频次。政府信息公开条例第三十五条规定，申请人申请公开政府信息的数量、频次明显超过合理范围，行政机关可以要求申请人说明理由。行政机关认为申请理由不合理的，告知申请人不予处理。从立法体例上看，本条规定在第四章依申请公开之中，目的是对滥用申请权进行规制，其针对的是依申请公开的政府信息，不是行政机关应当主动公开的政府信息。孟津自然资源局和洛阳自然资源局据此认定刘利民的申请超过合理范围并作出13号政府信息公开告知和25号行政复议决定，适用法规错误。政府信息公开条例第三十三条规定，行政机关收到政府信息公开申请，应当予以答复；第三十六条规定：“对政府信息公开申请，行政机关根据下列情况分别作出答复：（一）所申请公开信息已经主动公开的，告知申请人获取该政府信息的方式、途径；（二）所申请公开信息可以公开的，向申请人提供该政府信息，或者告知申请人获取该政府信息的方式、途径和时间；（三）行政机关依据本条例的规定决定不予公开的，告知申请人不予公开并说明理由；（四）经检索没有所申请公开信息的，告知申请人该政府信息不存在；（五）所申请公开信息不属于本行政机关负责公开的，告知申请人并说明理由；能够确定负责公开该政府信息的行政机关的，告知申请人该行政机关的名称、联系方式；（六）行政机关已就申请人提出的政府信息公开申请作出答复、申请人重复申请公开相同政府信息的，告知申请人不予重复处理；（七）所申请公开信息属于工商、不动产登记资料等信息，有关法律、行政法规对信息的获取有特别规定的，告知申请人依照有关法律、行政法规的规定办理。”孟津自然资源局在收到刘利民的政府信息公开申请后未按照上述规定进行答复，属于乱作为；对申请不作出处理，属于不作为，均系违法行为。大量、频繁申请不等于权利滥用，对于数量较大但属于行政机关应当主动公开的信息，或者合乎法理和情理的申请，行政机关作出信息公开是应有之义，不得仅以申请的数量和频次论断申请人是否滥用权利。孟津自然资源局和洛阳自然资源局所辩同一申请人一个自然月内累计申请10件以上即为超过合理范围，系错误解释、适用相关规定，不符合信息公开条例第三十五条的立法本意，不予采纳。依照《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十三条第一款、第二款和《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第二项、第七十二条、第七十九条规定，判决如下：一、撤销被告孟津县自然资源局于2020年9月8日作出孟自然资告﹝2020﹞13号政府信息公开告知书的行政行为；二、撤销被告洛阳市自然资源和规划局于2020年12月2日作出洛自然资复﹝2020﹞25号行政复议决定书的行政行为；三、责令被告孟津县自然资源局于本判决生效之日起20个工作日内对原告刘利民于2020年7月14日提出的孟津县自资信申民字第20200711A-1号政府信息公开申请重新作出答复。案件受理费50元，由被告孟津县自然资源局、洛阳市自然资源和规划局各负担25元。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状及副本九份，上诉于郑州铁路运输中级法院。审 判 长  赵尊科人民陪审员  马桂珍人民陪审员  李海滨二〇二一年一月十三日书 记 员  孙欣怡附法律条文：《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十三条行政机关收到政府信息公开申请，能够当场答复的，应当当场予以答复。行政机关不能当场答复的，应当自收到申请之日起20个工作日内予以答复；需要延长答复期限的，应当经政府信息公开工作机构负责人同意并告知申请人，延长的期限最长不得超过20个工作日。行政机关征求第三方和其他机关意见所需时间不计算在前款规定的期限内。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：(一)主要证据不足的;(二)适用法律、法规错误的;(三)违反法定程序的;(四)超越职权的;(五)滥用职权的;(六)明显不当的。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条人民法院经过审理,查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。