江苏省南京市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏01行终694号 上诉人（原审原告）南京科臣节能设备有限公司，住所地南京市栖霞区栖霞街道四段圩村。 法定代表人王道河，南京科臣节能设备有限公司总经理。 委托代理人王颖慧，女，1979年10月12日生，汉族，住南京市栖霞区。 委托代理人韩海祥，北京在明律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）南京市栖霞区综合行政执法局，住所地南京市栖霞区文成路**。 法定代表人吴霞锋，南京市栖霞区综合行政执法局局长。 委托代理人周秦汉、刘添昱。 被上诉人（原审被告）南京市栖霞区人民政府，住所地南京市栖霞区仙林大学城文枢东路**。 法定代表人王生，南京市栖霞区人民政府区长。 委托代理人冯标，江苏欣达律师事务所律师。 委托代理人崔美娟。 南京科臣节能设备有限公司（以下简称科臣公司）因诉南京市栖霞区综合行政执法局（以下简称栖霞区综合执法局）、南京市栖霞区人民政府（以下简称栖霞区政府）责令限期拆除及行政复议一案，不服南京江北新区人民法院（2020）苏0192行初282号行政判决，向本院提起上诉，本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 原审法院经审理查明，科臣公司在南京市栖霞区栖霞街道四段圩村租赁部分土地，于2005年、2006年在上述地址建设多处建筑物，用作厂房及办公室。2018年3月15日栖霞区综合执法局对科臣公司建设的建筑物进行现场检查、拍照取证并制作《现场检查/勘验笔录》，主要载明：当事人科臣公司在位于疏港大道南侧原四段圩村村部对面，建设有10处建筑物，其中砖混结构房屋面积为1002.25平方米，钢架结构房屋面积为2488.04平方米，合计3490.29平方米（以下简称案涉建筑）。当日，栖霞区综合执法局的工作人员对科臣公司的法定代表人王道河进行了调查询问，王道河未能提供案涉建筑的相关权证。 2018年3月21日，南京市栖霞区人民政府栖霞办事处城市管理科出具证明，称科臣公司建设案涉建筑未在该处办理建设规划手续。2018年10月9日，南京市规划局栖霞分局向栖霞区综合执法局作出《关于协助查处南京科臣节能设备有限公司建设行为的复函》，函复主要内容为：该局未核发过该项目的建设工程规划许可证，请与相关主管部门进一步查询相关规划许可证证明文件，如未取得规划许可证明文件的，则属于无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形。因南京市栖霞区住房和建设局曾于2015年7月17日作出《关于单位建房查档的情况说明》，告知因2014年3月城建规划职能的调整，栖霞区住房和建设局的建房审批职能划入南京市规划局栖霞分局，2014年3月前所有单位建房档案移交至栖霞区档案馆。栖霞区综合执法局向栖霞区档案馆进行查询，栖霞区档案馆作出复函，表明经查该馆316全宗档案，未发现栖霞街道四段圩由科臣公司所建的（3490.29平方米）建（构）筑物的审批档案。 2019年3月21日，栖霞区综合执法局对科臣公司作出《限期拆除告知书》，告知其案涉建筑未取得相应建设工程规划许可手续，违反了《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称城乡规划法）第四十条第一款的规定，依据城乡规划法第六十四条的规定，拟对其作出限期拆除决定，责令其在收到《限期拆除决定书》之日起十日内自行拆除案涉建筑，并告知其陈述、申辩的权利和期限。栖霞区综合执法局于2019年3月22日向科臣公司送达该告知书，科臣公司拒签，栖霞区综合执法局采取了留置送达方式送达。后科臣公司向栖霞区综合执法局提出陈述和申辩，栖霞区综合执法局于2019年4月23日对其作出回复。2019年5月7日，栖霞区综合执法局对科臣公司作出宁综法栖（2018）060307号《限期拆除决定书》（以下简称“限期拆除决定”），责令其自收到该决定书之日起十日内自行拆除案涉建筑。科臣公司不服“限期拆除决定”，于2019年6月17日向栖霞区政府提出行政复议申请，2019年6月18日，栖霞区政府受理该复议申请。经审查，栖霞区政府于2019年8月14日作出[2019]栖行复第19号《行政复议决定书》（以下简称“复议决定”），维持了栖霞区综合执法局作出的“限期拆除决定”。科臣公司不服，于2019年8月29日诉至南京江北新区人民法院，请求撤销案涉“限期拆除决定”和“复议决定”。 原审法院认为：根据《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称行政处罚法）第十六条、《中华人民共和国行政强制法》（以下简称行政强制法）第十七条第二款、国法函（2001）42号《关于在江苏省南京市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》等规定，栖霞区综合执法局作为独立的行政执法主体，负责栖霞区划范围内的相对集中处罚权工作，对辖区内涉嫌违反城市管理规划规定的违法建筑具有进行调查、处理的法定职权。本案中，案涉建筑处于南京市栖霞区行政区划内，属栖霞区综合执法局的管理、调查处理范围，栖霞区综合执法局具有作出相应决定的法定职权。 城乡规划法第四十条第一款规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”本案中，栖霞区综合执法局执法人员对位于南京市栖霞区栖霞街道四段圩村的案涉建筑进行了调查勘验并取证拍照，核定案涉建筑的建筑面积为3490.29平方米。科臣公司未能向栖霞区综合执法局提供案涉建筑的规划（建设）审批手续，无法证明案涉建筑的合法性。栖霞区综合执法局经向栖霞区规划部门征询确认案涉建筑未办理相关规划许可手续且向辖区内相关档案部门查询案涉建筑的审批档案，经查亦未发现案涉建筑的审批档案后，认定科臣公司违反了城乡规划法第四十条第一款的规定，案涉建筑系违法建筑，应予拆除，认定事实清楚。 违法建设行为带来的建设工程质量安全隐患和违反城乡规划的事实始终存在，未能予以消除，应当认定该行为处于继续状态。虽然案涉建筑建造于2008年之前，但是案涉建筑在建造时并未取得建设工程规划许可，已经违反当时相关规定，直至栖霞区执法局对案涉建筑进行查处时，科臣公司仍未能办理或补办相关许可手续。故其违法建设行为虽始于城乡规划法实施之前，但其违法状态持续至城乡规划法实施之后，且依然不符合城乡规划法的上述规定，栖霞区综合执法局依据现行有效的城乡规划法相关规定进行处理，适用法律并无不当。 栖霞区综合执法局向科臣公司作出并送达了《限期拆除告知书》，责令其在收到限期拆除决定书之日起10日内拆除案涉建筑，并告知其陈述、申辩的权利和期限。在科臣公司未限期自行拆除的情况下，栖霞区综合执法局向科臣公司作出并送达了案涉《限期拆除决定书》，办理程序合法。 栖霞区政府收到科臣公司的行政复议申请后，及时进行了立案受理，并通知栖霞区综合执法局提交答复意见，在法定期限内作出复议决定且送达科臣公司，符合《中华人民共和国行政复议法》的相关规定，程序合法。 据此，栖霞区综合执法局作出“限期拆除决定”认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。栖霞区政府作出的“复议决定”，办理程序合法。科臣公司要求撤销“限期拆除决定”和“复议决定”的诉讼请求，缺乏事实与法律依据，原审法院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，原审法院判决：驳回科臣公司的诉讼请求。一审案件受理费50元，由科臣公司负担。 上诉人科臣公司上诉称，一、上诉人的案涉建筑并非违法建设，被诉“限期拆除决定”认定事实、适用法律错误。1.案涉建筑于2005-2006年建设完成，系上诉人在村委会响应上级政策，促进村民就业，鼓励村民兴办企业的时代背景下建设，并得到了消防、环评单位的批准手续，案涉建筑投入生产经营后，一直如期缴纳土地税、房产税，且为当地村民就业、经济发展作出了一定贡献。2.根据法不溯及既往的基本原则，案涉建筑的建设行为不应受建设行为发生之后出台的城乡规划法相关规定的约束。结合案涉建筑的建设时间，该建设行为不属于违法建设行为。被上诉人栖霞区综合执法局适用城乡规划法的规定认定上诉人案涉建筑属违法建设并作出“限期拆除决定”，适用法律错误。3.案涉建筑未办理相关规划许可手续系因政策、历史等原因导致的，且案涉建筑在2014年被纳入到征收拆迁范围。被上诉人栖霞区综合执法局将案涉建筑物认定为违法建设认定事实、适用法律错误。 二、被上诉人栖霞区综合执法局作出被诉《限期拆除决定书》的程序违法。1.未告知上诉人享有要求举行听证的权利，违反了《建设行政处罚程序暂行规定》第二十一条第一款的规定。2.栖霞区综合执法局没有依法办理立案审批手续，违反了《建设行政处罚程序暂行规定》第七条第二款、第三款、第八条的规定。3.栖霞区综合执法局作出被诉“限期拆除决定”未经该机关负责人集体讨论决定，违反了《建设行政处罚程序暂行规定》第十八条的规定。 三、栖霞区综合执法局作出“限期拆除决定”超过了法定的行政处罚时效，违反了行政处罚法第二十九条第一款的规定。案涉建筑的建设行为至今已有14至15年，即使案涉建筑在建设时不符合有关规定，也已经超出了法定的行政处罚期限，依法不应当再予以处罚。且案涉建筑的建设行为并未带来建设工程质量安全隐患问题，没有行政处罚的必要性。 四、栖霞区综合执法局作出“限期拆除决定”违反行政法的比例原则。上诉人己经向一审法院提交了证据证明案涉建筑在2014年己经被纳入到案涉综合整治项目征收拆迁范围内，被上诉人在此种情况下仍然将案涉建筑认定为违法建设并而作出被诉“限期拆除决定”，违反了行政法的比例原则，损害了上诉人的合法权益，明显不当。 五、栖霞区综合执法局的执法目的不具有正当性、合法性，系以“拆违代拆迁”。本案中，上诉人案涉建筑物的建设行为发生在14至15年前，从未有任何政府部门对案涉建筑物的建设行为提出过质疑，因为上诉人案涉建筑被纳入案涉综合整治项目征收拆迁范围内，上诉人未能与征收部门达成一致补偿协议，栖霞区综合执法局才按照有关政府部门的要求，启动了本次执法程序。 六、栖霞区综合执法局作出案涉“限期拆除决定”证据不足。1.栖霞区综合执法局并没有提供证据证明上诉人的案涉房屋属于无法采取改正措施，必须拆除的情形。2.根据《江苏省行政程序规定》，栖霞区综合执法局应当全面客观公正地收集证据，但其仅收集了对当事人不利的证据，违反江苏省行政程序规定的要求。3.栖霞区综合执法局没有提供证据证明上诉人的案涉房屋建设时，该区域属于城市规划区还是乡村规划区。 据此，请求二审法院撤销南京江北新区人民法院（2020)苏0192行初282号行政判决，发回南京江北新区人民法院重新审理。 被上诉人栖霞区综合执法局辩称：一、案涉“限期拆除决定”认定事实清楚。上诉人自2005年于南京市栖霞区栖霞街道四段圩村建设案涉房屋。在《调查（询问）笔录》中，上诉人表示在租用土地后，对是否办理过“房屋权证”、“用地审批手续”皆不知情。上诉人至今未能证明其申办过建设工程规划手续。栖霞区综合执法局经向南京市栖霞区人民政府栖霞街道办事处城市管理科、南京市规划局栖霞分局、南京市栖霞区档案馆调查取证，证实上诉人未取得相应的建设工程规划许可证，依据城乡规划法第四十条、第六十四条的规定，案涉房屋属于违法建设，应予以查处。 二、案涉“限期拆除决定”适用法律正确。上诉人建设案涉建筑时，《中华人民共和国城市规划法》（以下简称城市规划法）已经施行，已明确规定了建设工程规划许可制度。根据《南京市城市规划条例》的规定，南京市的整个区域都是规划区域。上诉人在建造时未依据有关规定取得相关规划审批手续，至案涉建筑被查处时，城乡规划法已经实施，其仍未依法取得相关规划审批手续，栖霞区综合执法局依据现行有效的城乡规划法进行查处，适用法律并无不当。 三、栖霞区综合执法局对科臣公司的查处未超过法定期限。上诉人自2005年建房以来，始终没有取得建设工程规划许可证，其违反城乡规划管理秩序的违法状态一直处于继续状态，该违法行为仍在行政处罚的时效内。 四、栖霞区综合执法局并未滥用职权。依据有关法律法规及文件的规定，栖霞区综合执法局具有对未取得建设工程规划许可证建设的违法行为进行查处的职权，在接到相关举报线索后，栖霞区综合执法局对当事人进行的调查处理与土地征收和房屋补偿分属不同的法律关系，栖霞区综合执法局依法履职不收征收补偿部门的影响。 五、栖霞区综合执法局作出“限期拆除决定”程序合法。上诉人主张的《建设行政处罚程序暂行规定》中并未规定作出限期拆除决定必须告知相对人有申请听证的权利。且立案等程序属于执法内部程序，案涉“限期拆除决定”有完整的案件处理过程，经各级领导审批、决定，符合法律规定。 据此，请求二审法院驳回上诉，维持原审判决。 被上诉人栖霞区政府答辩称：一、栖霞区政府作出的“复议决定”认定事实清楚、适用法律正确，程序合法。栖霞区政府收到科臣公司的行政复议申请后，及时进行了立案受理，并通知栖霞区综合执法局提交答复意见，在法定期限内作出复议决定并送达科臣公司，案涉“复议决定”认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。 二、案涉“限期拆除决定”认定事实清楚、适用法律正确。根据1990年4月1日施行的城市规划法第三十二条、1993年11月1日施行的《村庄和集镇规划建设管理条例》第二十六条、2004年6月17日修正后施行的《江苏省村镇规划建设管理条例》第十五条、2008年1月1日施行的城乡规划法第四十条的规定，都明确规定建设单位或个人需在取得建设规划许可后方可进行建设。科臣公司未能提供案涉房屋建筑工程规划审批手续，无法证明案涉建筑物的合法性。栖霞区综合执法局通过向案涉房屋所在街道城建科、栖霞区档案馆和规划部门查询，均未发现案涉建筑物的规划许可审批档案，科臣公司违反了城乡规划法第四十条第一款的规定，案涉建筑物系违法建设，应予以拆除。 三、科臣公司认为栖霞区综合执法局作出案涉“限期拆除决定”程序违法理由不成立。1.由于科臣公司未能提供案涉房屋建筑工程规划审批手续，属于违法建设。栖霞区综合执法局根据城乡规划法第六十四条和行政强制法的相关规定，向科臣公司送达了《限期拆除告知书》，要求其自行拆除上述违法建设，并告知其享有陈述和申辩的权利。因科臣公司未按要求限期自行拆除搭建的违法建设，栖霞区综合执法局对科臣公司作出了案涉“限期拆除决定”，并依法送达。栖霞区综合执法局作出案涉“限期拆除决定”前，履行了调查、勘察、查询、告知、决定等程序，并依法告知了当事人的相关权利。因此，栖霞区综合执法局作出案涉“限期拆除决定”的程序合法。2.科臣公司认为栖霞区综合执法局作出案涉“限期拆除决定”违反《建设行政处罚程序暂行规定》的相关规定，未告知科臣公司享有要求听证权利、未经该机关负责人集体讨论决定。根据该暂行规定第二条的规定，该规定所称建设行政执法机关，是指依法取得行政处罚权的建设行政主管部门、建设系统的行业管理部门以及依法取得委托执法资格的组织。而栖霞区综合执法局对案涉违法建设的处理，是根据行政处罚法、行政强制法、国法函(2001)42号《关于在江苏省南京市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》等规定，对辖区内涉嫌违反城市管理规划规定的违法建筑行使调查、处理的职权。两者适用的范围、执法主体均不相同。相关法律法规中均未规定对违法建设作出限期拆除决定前应当告知当事人申请听证、集体讨论决定，栖霞区综合执法局作出案涉“限期拆除决定”程序并无不当。 四、栖霞区综合执法局作出“限期拆除决定”未超过法定的行政处罚时效。虽然案涉建筑物建造于2008年之前，但是违法建设行为带来的违反城乡规划的事实始终存在，直至栖霞区综合执法局作出“限期拆除决定”，科臣公司并未就案涉建筑物取得建设工程规划许可，违法行为一直处于继续状态，应当适用行政处罚法第二十九条第二款的规定，栖霞区综合执法局根据现行有效的城乡规划法相关规定进行处理，适用法律并无不当。 据此，请求二审法院驳回上诉，维持原审判决。 二审中，科臣公司向本院提交了《江苏省农村合作经济组织内部结算凭证》复印件一份，欲证明栖霞街道东阳社区居委会收取了科臣公司2020年8月24日至2021年8月25日的土地租金，进一步证明科臣公司对案涉土地具有合法的使用权，案涉房屋不是非法建筑。栖霞区综合执法局和栖霞区政府质证认为该复印件真实性无法确认且与本案无关，土地租赁使用与案涉建筑是否取得建设规划许可手续、是否属于合法建设是不同的法律关系。 本院经审查认为，该证据符合最高人民法院有关司法解释关于行政诉讼二审中新的证据的规定，本院予以接纳，但本案审查案涉“限期拆除决定”及“复议决定”是否合法，该证据与本案无关联性，本院不予确认。 经审理查明，原审法院查明的事实属实，本院予以确认。 本院认为，根据行政处罚法第十六条、国法函（2001）42号《关于在江苏省南京市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》、《南京市城市治理条例》第六十三条的规定，栖霞区综合执法局作为栖霞区划范围内城市规划管理的执法主体，负责本市栖霞区范围内城乡规划管理方面相对集中处罚权工作，具有作出案涉“限期拆除决定”的职权。 城乡规划法第四十条第一款规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”本案中，栖霞区综合执法局对案涉建筑进行了调查勘验和取证拍照，并向建设规划部门征询意见和查阅档案后，认定案涉建筑物为违法建设，且属于无法采取改正措施消除影响、应当限期拆除的情形，认定事实清楚，适用法律正确。栖霞区综合执法局作出“限期拆除决定”过程中，履行了调查勘验、告知、送达等程序，符合法律规定。 上诉人主张栖霞区综合执法局没有提供证据证明上诉人的案涉房屋建设时，该区域是否属于城市规划区。本院经审查认为，根据《国务院关于南京市城市总体规划的批复》（国函[1995]8号）的规定，《南京市城市总体规划（1991—2010）》确定的城市规划区为全部行政辖区。上诉人的该主张没有依据，本院不予采纳。 上诉人主张案涉建筑建设时间为2005年至2006年，不应适用城乡规划法且栖霞区综合执法局作出“限期拆除决定”超过了法定的行政处罚时效。本院经审查认为，行政处罚法第二十九条规定:“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”根据1990年4月1日起实施的城市规划法第三十二条、1990年至2012年期间实施的《南京市城市规划条例》第二条、第四十条第一款、第六十一条第一款的规定，凡在城市规划区内的建设活动都应履行相应的许可程序，城市规划法于1990年4月1日即开始实施，其后虽然被城乡规划法废止，但二者均规定了在城市规划区内从事建设活动应办理相应许可手续，而直至案涉建筑被查处时，上诉人也未取得或补办相关规划许可，其违法建设行为一直处于继续状态，故栖霞区综合执法局依据现行有效的城乡规划法作出案涉“限期拆除决定”，适用法律并无不当，亦未超过处罚时效。 关于上诉人主张栖霞区综合执法局应依据《建设行政处罚程序暂行规定》告知当事人申请听证的权利且作出“限期拆除决定”应经过该机关负责人集体讨论决定。本院经审查认为，行政处罚法、《建设行政处罚程序暂行规定》均未规定责令当事人自行拆除违法建设需告知当事人有申请听证的权利。栖霞区综合执法局在作出“限期拆除决定”前，已经作出并向科臣公司送达了《限期拆除告知书》，告知了科臣公司陈述、申辩的权利和期限，科臣公司亦提出了陈述和申辩，栖霞区综合执法局对其作出了回复。本案中，栖霞区综合执法局已经保障了科臣公司的陈述、申辩权，程序并不违法。 关于上诉人主张案涉建筑已经纳入环境综合整治项目并进入拆迁补偿程序，栖霞区综合执法局执法目的不正当。本院经审查认为，违法建设行为应当受到依法查处，科臣公司确未就案涉建设行为取得相应的行政许可，现有证据不足以证明栖霞区综合执法局的执法目的不正当。科臣公司主张案涉建设行为有相应背景，应当得到补偿，不属于本案审查范围。 综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。上诉人科臣公司的上诉理由缺乏依据，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人南京科臣节能设备有限公司负担。 本判决为终审判决。 审判长 路 兴 审判员 付 双 审判员 王玉刚 二〇二一年一月二十五日  书记员 刘 东