上海市第三中级人民法院行 政 判 决 书（2020）沪03行终489号上诉人(原审原告)上海希科陶瓷电器有限公司，住所地上海市徐汇区。法定代表人简平阳。委托代理人史万全，安徽智全律师事务所律师。被上诉人(原审被告)上海市徐汇区规划和自然资源局，住所地上海市徐汇区。法定代表人彭海东。出庭应诉负责人朱婷，上海市徐汇区规划和自然资源局调研员。委托代理人王俊杰。委托代理人贺富强，上海市君志律师事务所律师。原审第三人上海文昂置业有限公司，住所地上海市徐汇区。法定代表人石技能。委托代理人何国平，上海嘉澜达律师事务所律师。上诉人上海希科陶瓷电器有限公司(以下简称希科陶瓷公司)诉上海市徐汇区规划和自然资源局(以下简称徐汇规资局)建设工程规划许可一案，不服上海铁路运输法院(2019)沪7101行初795号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年10月9日受理后，依法组成合议庭，于2020年12月15日公开开庭审理了本案。上诉人希科陶瓷公司的委托代理人史万全，被上诉人徐汇规资局负责人朱婷及委托代理人贺富强，原审第三人上海文昂置业有限公司(以下简称文昂置业公司)委托代理人何国平到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审认定：2016年9月，文昂置业公司通过出让取得上海市徐汇区枫林路街道0116街坊52丘国有建设用地使用权，拟投资建设商办楼项目。希科陶瓷公司单位建筑物坐落徐汇区小木桥路XXX号，位于建设项目北面。文昂置业公司的建设项目于2018年4月分别通过建筑工程交通设计审核、机动车停车场(库)建设工程审查、项目配套绿化审核、结合民用建筑修建防空地下室审核。2018年4月28日，徐汇规资局公告文昂置业公司拟建工程规划设计方案总平面图(含项目经济技术指标)，公示内容包括建设单位名称、建设工程名称、建设基地位置、规划用地性质、建设工程性质，公告载明公示时间2018年4月29日至2018年5月8日，反馈意见截止时间2018年5月15日，同时告知相邻单位和居民可在公示阶段对上述设计方案提出意见和建议，意见和建议以书面形式放入基地沿中山南二路公示意见箱内或交所在居委。同年5月9日，文昂置业公司在街道见证下，收回公示箱，公示箱内无书面意见。同年5月11日，希科陶瓷公司法定代表人向徐汇规资局书面投诉：认为建设工程对希科陶瓷公司建筑安全产生影响；建设项目北侧消防通道越过该项目红线，占用了希科陶瓷公司进出通道；建设项目影响希科陶瓷公司采光、通风。同年5月15日，徐汇规资局对希科陶瓷公司提出的三个问题作出书面回复。同年5月17日，徐汇规资局发给文昂置业公司《关于审定枫林街道125a-23A地块商办楼建设工程设计方案的决定》，决定中其他规划管理要求：1、方案涉及环保、消防、卫生、绿化、交警、民防、轨道、交港、民航空管局等方面管理要求，应按征询部门意见予以落实。2、涉及地下经营性面积增加的，请按相关规定办妥调整出让合同的相关手续。3、因本建设项目采用玻璃幕墙，如因玻璃幕墙结构案例性评审或光反射环境评审不通过，根据建设行政管理、环保等相关管理部门意见，需要变更立面设计的，应征询规划行政管理部门意见。同年6月15日，徐汇规资局向文昂置业公司核发了桩基工程《建设工程规划许可证》。同年8月3日，上海市住房和城乡建设管理委员会科学技术委员会出具技术评审意见，通过了系争项目基坑设计方案。2019年5月13日，上海营邑城市规划设计股份有限公司出具建设项目《日照分析报告》，结论：项目建设后，基地外未新增不能满足住宅日照规定的住户。2019年5月28日，建设项目取得上海市建设工程项目施工图设计文件《联合审查合格书》。同年5月29日，项目建设单位、设计单位、《日照分析报告》编制单位出具承诺书，承诺相关材料真实、完整、准确。同年6月3日，徐汇规资局核发了沪徐建(2019)FAXXXXXXXXXXXXXX号建设工程规划许可证(以下简称被诉规划许可证)，建设项目名称：枫林街道125a-23A地块商办楼；建设位置：徐汇区枫林路街道，东至125a-22地块，南至中山南二路，西至125a-24B地块，北至125a-19地块；建筑层数：地上**，地下**；建筑高度：45米；建筑面积：：地上19992平方米，，地下14776平方米；计容积率面积19,892平方米。希科陶瓷公司不服，起诉至原审法院，请求撤销被诉规划许可证。原审认为：徐汇规资局具有核发被诉规划许可证的职权。根据《上海市城乡规划条例》第三十五条、第三十七条等规定，建设单位申请建设工程规划许可证时，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。规划行政管理部门应当审核确定建设工程设计方案，并依法核发建设工程规划许可证。建设项目可能对相邻居住环境或者对公共利益产生影响的，规划行政管理部门应当按照规定会同建设项目所在地的街道办事处或者乡、镇人民政府进行建设工程设计方案公示。本案中，徐汇规资局在核发建设工程规划许可证时，审查了文昂置业公司的建设用地批准文件，在审核确定建设工程设计方案前，按规定进行了公示，征询了交通、绿化等管理部门的意见，并对建筑间距、建筑物退让等技术条件进行了审查。本案主要争议：一、建设工程设计方案是否符合《上海市城市规划管理技术规定》(以下简称《技术规定》)。希科陶瓷公司认为，建设项目地下建筑物离界距离不符合地下建筑物深度0.7倍的要求，消防通道占用希科陶瓷公司弄地也不符合要求。徐汇规资局则认为，，地下建筑物离界距离虽未达到地下建筑物深度的07倍，但经专家评审，符合《技术规定》第三十三条第一款第(四)项规定的最小3米的要求。经比对建设项目总平面图，原审确认建设项目与周边建筑间距符合《技术规定》第二十七条、第二十九条和第三十一条的规定。关于地下建筑物的退界，《技术规定》第三十三条第(四)项规定，，地下建筑物的离界间距不小于地下建筑物深度的0.7倍；按上述离界间距退让边界，或后退道路规划红线距离要求确有困难的，应采取技术安全措施和有效的施工方法，经相应的施工技术论证部门评审，并由原设计单位签字认定后，其距离可适当缩小，但其最小值应不小于3米，且围护桩和自用管线不得超过基地界限。证据反映，项目基坑设计方案经上海市住房和城乡建设管理委员会科学技术委员会技术评审，结论为“通过”，且满足离界间距最小值不小于3米的条件。原审认定符合《技术规定》要求。至于按建筑物深度0.7倍退让边界是否确有困难，属于徐汇规资局判断权，原审不作审查。关于消防通道可否占用界外弄地问题，所谓弄地，本就是公共通道，与建设项目界内空间组成公共通道并无不妥；二、规划许可的地下建筑面积超过出让合同约定的面积，是否违法。希科陶瓷公司认为，规划许可的地下建筑面积超过了土地出让合同约定的9,800平方米，不符合法定规划的条件。徐汇规资局则认为，按《上海市地下建设用地使用权出让规定》第六条第二款的规定，只需要在建设工程规划许可证核发后三个月内签订补充出让合同即可。原审认为，根据《上海市地下建设用地使用权出让规定》第二条、第六条的规定，，地下建设用地包括同一主体结合地面建筑一并开发建设的地下工程和独立开发建设的地下工程；土地出让合同约定的地下建设规划条件未能明确的，可以在建设工程设计方案和建设工程规划许可证中明确。土地受让人应当在地下建设工程规划许可证核发后三个月内，及时申请签订补充出让合同，确定地下建设规划条件，补缴土地价款。依据此规定，徐汇规资局核定建设工程设计方案和核发建设工程规划许可证时，，地下建筑面积超出土地出让合同并无不可徐汇规资局《关于审定枫林街道125a-23A地块商办楼建设工程设计方案的决定》中也明确，涉及地下经营性面积增加的需按相关规定办妥调整出让合同的相关手续。徐汇规资局补充提交的沪徐规划资源(2019)出让合同补字第5号建设用地使用权出让合同亦印证了徐汇规资局的观点。该出让合同并非用于证明系争建设工程规划许可的合法性，故不受举证期限的约束；三、建设工程规划设计方案公示程序是否合法。希科陶瓷公司认为，徐汇规资局公示的建设工程设计方案内容中缺乏《上海市建设工程设计方案规划公示规定》(以下简称《公示规定》)要求的“与界外相邻建筑的间距”和“玻璃幕墙的图例”，也未按《公示规定》第十一条向社会反馈公众意见的处理结果。徐汇规资局则称，已按规定对建设工程设计方案进行公示，经公示没有收到公众意见，文昂置业公司直接邮寄给徐汇规资局局长的信是作为信访处理的。原审认为，盖有徐汇规资局单位印章的公示的总平面图中标注了建设项目与界外相邻建筑的间距。总平面图上注明：本建筑东侧、南侧和部分西侧立面采用玻璃幕墙。此符合《公示规定》要求的“如建筑设计外立面采用玻璃幕墙的，应采用图例、文字说明等方式明确标注采用玻璃幕墙的建筑立面位置。至于未向社会反馈公众意见问题，徐汇规资局的解释可以采纳。但需要指出的是，按照《公示规定》第八条的要求，收集公众意见的期限不得少于公示期限截止后的七日，公告上亦明确提出意见和建议的途径是放入意见箱内或交所在居委。本案中公示期限至2018年5月8日，回收意见的时间是公示期满的次日，此时收集公众意见的期限尚未截止，虽然公众仍可将意见和建议交所在居委，但回收意见箱后对公众提出意见和建议客观上会造成不便。对此不足，徐汇规资局应在今后工作中加以改进；四、徐汇规资局是否应当在核定建设工程设计方案前征求同级建设主管部门的意见。希科陶瓷公司认为，《民用建筑节能条例》第十二条第二款规定，“城乡规划主管部门依法对民用建设进行规划审查，应当就设计方案是否符合民用建筑节能强制性标准征求同级建设主管部门的意见；建设主管部门应当自收到征求意见材料之日起10日内提出意见”，徐汇规资局应依此规定征求意见。徐汇规资局则认为，按工程建设项目审批制度改革试点工作的要求，在建设工程规划许可阶段，不再对节能问题征求相关部门意见。原审认为，2008年10月1日起施行的《民用建筑节能条例》中，在规划设计方案和施工许可环节中均要求对民用建筑是否符合节能强制性标准进行审查。为推动政府职能转向减审批、强监管、优服务，2018年5月14日，《国务院办公厅关于开展工程建设项目审批制度改革试点的通知》【国办发(2018)33号】第十二条调整审批时序中明确，“落实取消下放行政审批事项有关要求，环境影响评价、节能评价、、地震安全性评价等评价事项不作为项目审批或核准条件，地震安全性评价在工程设计前完成即可其他评价事项在施工许可前完成即可。”由此，民用建筑是否符合节能强制性标准不再作为核定规划设计方案的条件，徐汇规资局未再就此征求建设主管部门意见并无不当。综上，徐汇规资局作出的被诉规划许可，证据确凿，适用法律正确，符合法定程序。希科陶瓷公司诉请撤销被诉规划许可证缺乏依据，不予支持。原审依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，于2020年8月25日判决驳回希科陶瓷公司的诉讼请求；案件受理费人民币50元，由希科陶瓷公司负担。判决后，希科陶瓷公司不服，上诉于本院。上诉人希科陶瓷公司上诉称：1、根据《技术规定》第三十三条第一款第(四)项规定，被诉规划许可证确定的设计施工图不符合最小离界距离。徐汇规资局没有提交可以缩小退界距离的证据，即退让或后退确有困难、设计方案经技术论证部门评审和原设计单位签字认可的证据，故设计方案不符合规范要求。原审认为退让边界是否确有困难属于被上诉人判断权，认定错误。2、被诉规划许可证核准的地下建筑面积为14,776平方米，严重超出被上诉人与原审第三人签订的《上海市国有建设用地使用权出让合同》确定的地下总建筑面积9，800平方米规划条件。被上诉人在原审庭后补充提交了沪徐规划资源(2019)出让合同补字第5号建设用地使用权出让合同，但该合同系在被诉规划许可证核发后签订，且原审第三人理应补缴土地出让金也未补缴，故被诉规划许可证违法。3、2018年5月11日，上诉人对被上诉人公示的设计方案提出异议，被上诉人虽给予了书面回复，但没有按照《公示规定》第十一条的规定向社会反馈公众意见的处理结果。综上，被上诉人核发被诉规划许可证时，未遵循全面合法性审查原则，不符合技术规范要求，致使上诉人的建筑物处于可能坍塌、损毁危险之中，损害社会公共利益。请求撤销原审判决，改判支持上诉人的原审诉讼请求。被上诉人徐汇规资局辩称：1、关于离界距离，虽然涉案项目的离界间距不符合《技术规定》第三十三条第一款第(四)项规定的地下建筑物深度0.7倍的要求，但涉案项目退让边界确有困难，目前离界间距是3米，符合最小值不小于3米的规定，且经专家评审论证后结论亦是通过。2、关于地下建筑面积更改，根据《上海市地下建设用地使用权出让规定》第六条第二款的规定，在建设工程规划许可证核发后三个月内签订补充出让合同符合法律规定。因为上诉人有退出部分经营性面积，经评估原审第三人无需补缴土地出让金。3、关于设计方案公示程序，被上诉人已书面答复上诉人，且仅有上诉人一家提出意见，也通过街道介入协调过，程序合法。故请求驳回上诉、维持原判。原审第三人文昂置业公司述称：同被上诉人意见一致。请求驳回上诉、维持原判。经审理查明，原审判决认定的事实清楚，本院依法予以确认。本院认为：根据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款、第四十条第一款，《上海市城乡规划条例》第六条第三款以及第二十八条的规定，被上诉人徐汇规资局依法具有核发被诉规划许可证的职权。被上诉人徐汇规资局受理原审第三人文昂置业公司的申请后，审查了建设用地批准文件等材料，对建设工程设计方案进行公示并予以审核确定，征询了交通、绿化等相关部门意见、对建筑间距等技术条件进行了审查，被上诉人徐汇规资局向原审第三人核发被诉规划许可证，事实认定清楚、法律适用正确、程序并无明显不当。上诉人关于被诉规划许可证建筑物离界距离、、地下建筑面积设计方案公示程序等异议，被上诉人徐汇规资局进行了答辩和回应，被上诉人和原审第三人的诉讼意见，有相关证据和依据为基础，本院予以采纳，具体理由原审已充分阐述，本院予以确认，不再赘述。综上，上诉人的上诉请求和理由，依法不能成立，本院不予支持。原审判决驳回上诉人希科陶瓷公司的诉讼请求正确，应予维持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人上海希科陶瓷电器有限公司负担。本判决为终审判决。审 判 长  张 汇审 判 员  鲍 浩审 判 员  徐 静二〇二一年一月七日法官助理  张淼堂书 记 员  杨 勖附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……