江苏省苏州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）苏05行终451号 上诉人（原审原告）印巧林。 委托代理人张建林，江苏瀛元律师事务所律师。 委托代理人管寅，江苏颐华律师事务所律师。 上诉人（原审原告）李金花。 上诉人（原审原告）骆奎元。 上诉人（原审原告）骆素英。 上诉人（原审原告）骆奎林。 委托代理人管寅，江苏颐华律师事务所律师(代理上述四名上诉人)。 委托代理人陈晓，江苏颐华律师事务所律师(代理上述四名上诉人)。 被上诉人（原审被告）苏州市自然资源和规划局，住所地江苏省苏州市干将西路**。 法定代表人黄戟，局长。 委托代理人郭青，工作人员。 委托代理人王永和，江苏良翰律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）江苏省自然资源厅，住所，住所地江苏省南京市水西门大街**div> 法定代表人刘聪，厅长。 委托代理人杨弋正，该厅工作人员。 委托代理人张毅，江苏德擎律师事务所律师。 印巧林、李金花、骆奎元、骆素英、骆奎林诉苏州市自然资源和规划局（以下简称苏州市资规局）、江苏省自然资源厅土地行政许可及行政复议一案，印巧林、李金花、骆奎元、骆素英、骆奎林不服苏州市姑苏区人民法院(2018)苏0508行初85号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院经审理查明，1997年11月10日，印巧林及骆德富共同向苏州市沧浪区土地管理局申请建房用地，土地座落凤凰街××号，同时提供了建房用地申请表、房屋所有权证复印件、程振民的土地税单等材料。1997年11月11日，苏州市国土管理局沧浪分局依据印巧林、骆德富提供的上述材料，向印巧林、骆德富核发了《苏州市城市国有土地个人建房用地许可证》（编号：1082号），核准建房用地面积533.31平方米。后苏州市国土资源局经调查发现，认为印巧林、骆德富申请建房时提供的房屋所有权证复印件上记载的内容与其不动产登记簿记载的内容不一致，于2017年5月17日向印巧林、骆德富发出关于撤销《苏州市城市国有土地个人建房用地许可证》的告知书，告知拟撤销上述许可证。印巧林当日签收。苏州市国土资源局于2017年6月8日将告知书邮寄至骆德富户籍地址，邮件被退回。苏州市国土资源局于2017年6月15日将上述告知书刊登在《苏州日报》上进行公告送达。2017年8月20日，印巧林等人向苏州市国土资源局提出听证申请，苏州市国土资源局于2017年8月31日举行了听证会，听取了印巧林等人的陈述申辩意见。2017年9月8日，苏州市国土资源局作出苏国土撤许字[2017]1号《撤销行政许可决定书》并送达印巧林等人，决定撤销凤凰街××号《苏州市城市国有土地个人建房用地许可证》（编号：1082）的行政许可。印巧林等人不服，于2017年11月9日分别向江苏省国土资源厅申请行政复议。江苏省国土资源厅受理后经延期、审查，于2018年1月26日作出[2017]苏国土资行复第203号、204号《行政复议决定书》，并予以送达。 一审另查明：骆德富于1999年1月14日死亡，李金花系骆德富妻子，骆奎元、骆奎林、骆素英系骆德富子女。苏州市沧浪区土地管理局后为苏州市国土资源局姑苏分局。 1997年11月原苏州市沧浪区土地管理局为印巧林、骆德富办理涉案个人建房用地许可的卷宗中保存的、反映是申请人提供的两份房屋所有权证书复印件内容为：凤凰街××号1幢建筑面积249.93平方米，2幢建筑面积51.24平方米，总建筑面积为301.17平方米，房屋权利人为印巧林、骆德富，填发时间均为1993年9月8日。建房用地申请表中，印巧林、骆德富申请翻建住宅三层，计建筑面积895平方米；查勘意见栏记载：土地使用权未办理过户手续，需予补办。苏州市国土资源局提供的房产登记资料显示：案外人程振民持有填发日期为1993年9月8日、编号为苏房字第0061442的上述房屋的所有权证。1997年10月至12月期间，程振民与印巧林、骆德富就凤凰街××号2幢建筑面积51.24平方米的房屋达成买卖协议，并办理了房产转移登记手续，程振民于1997年12月10日领取了凤凰街××号1幢建筑面积249.93平方米的房屋所有权证。同日，印巧林、骆德富领取了凤凰街××号2幢建筑面积51.24平方米的房屋所有权证，土地使用权（523.6平方米）仍登记在程振民名下。 原审法院认为：苏州市国土资源局是本市城区国有土地使用权登记、审批、许可及监督管理等的行政主管部门，有权对辖区内用地许可进行监督管理，是本案适格被告。本案中，印巧林、骆德富于1997年就凤凰街××号申请个人建房用地许可时，依法应当提供其系该不动产权利人的权属凭证，结合建房用地申请表所载明的内容及当时房屋所有权、土地使用权的登记分属不同行政部门等情况，可以认定涉案个人建房用地许可的卷宗中保存的、房屋权利人为印巧林、骆德富、填发时间为1993年9月8日的两份房屋所有权证书复印件系申请人提供。因申请人提供的上述两份房屋所有权证书记载的内容与不动产登记簿记载的实际权利人不一致，苏州市国土资源局据此认定申请人存在以欺骗手段取得涉案用地许可，事实清楚、证据确凿。苏州市国土资源局作为用地许可主管部门，对许可事项进行监督管理是其法定职责。《最高人民法院〈关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要〉》明确，行政相对人的行为发生在新法施行以前，具体行政行为作出在新法实施以后，人民法院审查具体行政行为的合法性时，实体问题适用旧法，程序问题适用新法规定，但按照具体行政行为的性质应当适用新法的实体规定的除外。本案中，印巧林、骆德富采取欺骗手段骗取涉案用地许可不符合当时的法律规定，应当予以纠正。涉案用地许可性质上属于行政许可，苏州市国土资源局作出的涉案撤销原用地许可决定，性质上也是其履行对行政许可事项监督管理的法定职责，故苏州市国土资源局适用《中华人民共和国行政许可法》的有关规定，并无不当。综上，苏州市国土资源局作出苏国土撤许字[2017]1号《撤销行政许可决定书》事实清楚、证据确凿，程序合法，适用法律正确，江苏省国土资源厅的复议行为程序合法，印巧林等五人的诉讼请求缺乏事实和法律依据，一审法院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回印巧林、李金花、骆奎元、骆素英、骆奎林的诉讼请求。案件受理费人民币50元由印巧林、李金花、骆奎元、骆素英、骆奎林负担。 上诉人印巧林、李金花、骆奎元、骆素英、骆奎林上诉称，一、一审判决认定事实不清。一审对本案的基础事实没有查清，认定印巧林及骆德富采用欺骗手段取得行政许可的缺乏事实依据。印巧林及骆德富通过签订房屋买卖合同取得凤凰街××号房屋产权，并申请办理了苏州市城市国有土地个人建房用地许可证、建设工程规划许可证、建筑工程施工许可证，对苏州市凤凰街××号房屋进行翻扩建并进行了销售，9户购房户从购房后居住使用至今。因此，上诉人通过房屋买卖取得苏州市凤凰街××号房产的所有权，在进行合法翻建后设立了新的物权。被上诉人未考虑到涉案土地已开发建成商住房且已经使用二十年，简单一撤了之，不利于保护善意第三人的合法利益，被上诉人的行政撤销行为不具正当性。二、上诉人于1997年10月31日通过签订房屋转让协议取得土地使用权，并无证据证明上诉人采取欺骗方式取得个人建房用地许可。一审法院对行政机关自身审查不严的问题隐而不提，苏州市国土资源局在作出撤销决定前并未到现场勘查，也未告知目前居住在凤凰街××号其他九户居民陈述和申辩的权利，因此，该撤销决定作出程序违法。三、一审判决适用法律错误。《行政许可法》施行时间为2004年，而印巧林与骆德富申请个人建房用地许可证的时间为1997年，根据法不溯及既往原则，被上诉人在未查明核发案涉建房用地许可证时所适用的法律法规的情况下，根据《行政许可法》的规定作出撤销的行政行为，属违法行政。综上，请求撤销一审判决，撤销苏国土撤许字[2017]1号《撤销行政许可决定书》。 被上诉人苏州市资规局辩称，被上诉人作出的撤销许可决定认定事实清楚、证据充分。1997年11月10日，印巧林与骆德富向苏州市沧浪区土地管理局申请办理凤凰街××号个人建房用地许可证，申请时印巧林、骆德富提供了建房用地申请表、印巧林的房屋所有权证、骆德富房屋所有权证、程振民的土地税单。被上诉人根据印巧林、骆德富提供的上述材料向印巧林、骆德富核发了《苏州市城市国有土地个人建房用地许可证》。2017年，因凤凰街××号实际权利人投诉，被上诉人经调查确认印巧林、骆德富申请办理凤凰街××号个人建房用地许可证时提供的房屋所有权证系虚假证件，被上诉人据此认定骆德富、印巧林以欺骗手段取得行政许可，于2017年9月8日作出[2017]苏国撤许字1号决定，事实清楚，证据确凿充分。虽然骆德富、印巧林以欺骗手段取得行政许可的行为发生在《行政许可法》实施之前，但被上诉人的纠错行为发生在《行政许可法》施行以后，应当遵循《行政许可法》的规定，所以适用法律正确。被上诉人作出撤销行政许可决定充分保障了申请人陈述申辩的权利，程序正当合法。综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序正当合法，请求驳回上诉人的上诉请求。 被上诉人江苏省自然资源厅辩称，复议机关已经依法履行了受理、送达、作出复议决定等复议程序，作出维持决定，认定事实清楚，适用法律正确。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。 原审被告苏州市资规局向一审法院提交的证据材料有：1.关于调整苏州市区土地管理体制的通知；2.印巧林、骆德富建房用地申请表及申请时提供的房屋产权证、城市房地产税缴款书、国有土地使用费交款书；3.《苏州市城市国有土地个人建房用地许可证》；4.凤凰街××号相关的房屋所有权证、存根；5.凤凰街××号相关的苏州市不动产权属登记簿、土地登记卡；6.苏州房屋管理局房地产档案材料（房屋登记审核表、房产申请登记表、公告、委托书、房产买卖契约等）；7.关于撤销苏州市城市国有土地个人建房用地许可证的告知书、签收单、骆德富户口注销证明、邮寄凭证、报纸公告；8.听证申请书、申请人身份证复印件；9.听证通知书送达证明、市国土局听证笔录、授权委托书；10.撤销行政许可决定书、邮寄凭证；11.省国土厅行政复议决定书[2017]苏国土资行复第2O3、204号。法律依据为：《中华人民共和国行政许可法》第六十九条。 原审被告江苏省自然资源厅向一审法院提交的证据材料有：[2017]苏国土资行复字第203号证据材料：1.《行政复议申请》及邮寄凭证；2.《补正行政复议申请通知书》([2017]苏国土资行复第203号）及邮寄凭证；3.《行政复议受理通知书》及邮寄凭证、《行政复议答复通知书》及邮寄凭证；4.《行政复议答复书》；5、《延期审理通知书》及邮寄凭证；6.《行政复议决定书》及邮寄凭证。[2017]苏国土资行复字第204号证据材料:7.《行政复议申请》及邮寄凭证；8.《补正行政复议申请通知书》([2017]苏国土资行复第204号）及邮寄凭证；9.《第二次补正行政复议申请通知书》([2017]苏国土资行复第204号）及邮寄凭证；10.《行政复议受理通知书》及邮寄凭证、《行政复议答复通知书》及邮寄凭证；11.《行政复议答复书》；12.《行政复议决定书》及邮寄凭证([2017]苏国土资行复第204号）。法律依据为：1.《中华人民共和国行政复议法》第十七条、三十一条。2.《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条、第二十九条；3.《中华人民共和国行政许可法》第六十九条。 原审原告印巧林等五人向一审法院提交的证据材料有：1.苏国土撤许字[2017]1号《撤销行政许可决定书》（印巧林）；2.苏国土撤许字[2017]1号《撤销行政许可决定书》（骆德富的直系亲属）；3.[2017]苏国土资源行复第203号《行政复议决定书》。4.[2017]苏国土资源行复第204号《行政复议决定书》。 上述证据均已随案移送本院。 上诉人印巧林等五人二审中提交以下证据材料：1.房屋转让协议、所有权存根、土地使用权申请登记收件记录，证明印巧林、骆德富与程振民于1997年10月31日签订《房屋转让协议》，程振民将座落于苏州市凤凰街××号私人房屋（建筑面积301.17平方米，占地面积661平方米）转让给印巧林、骆德富；2.收据9份、银行凭证，证明印巧林、骆德富方支付315089.6元为程振民方购买2套桂花新村住宅进行搬迁安置；3.房屋所有权证（编号0192567）、委托书、协议书、申请表、契约、交易单、交易会办单、权证存根，证明印巧林方于1997年11月3日办理了74号房屋中建筑面积51.24平方米产权转移登记，并领取了房屋所有权证，所有权人印巧林、骆德富；4.苏州市城市国有土地个人建房用地许可证、建设工程规划许可证、建筑工程施工许可证；5.目前房屋现状照片2张，原74号房屋已于1997年被拆除；6.9户购房户购房合同，证明翻建后的房屋于1997年至2000年已出售，购房户从购房后居住至今。 被上诉人认为上述证据均逾期提交，不属于二审新证据。苏州市资规局认为，证据1与本案无关联性。证据2真实性不认可，且无关联性。证据3真实性予以确认，证明目的不予认可。证据4真实性认可，证明目的不认可。证据5、6真实性无法确认，且本案无关联。本院认为，上述证据虽在一审中未提交，但该部分证据真实、合法，对本案事实有重大影响，故本院予以采信。 二审审理过程中，印巧林等人就1997年的房屋买卖合同向程振民的继承人提起民事诉讼，请求确认该房屋买卖合同效力。经江苏省苏州市姑苏区人民法院(2018)苏0508民初8045号民事判决、本院（2019）苏05民终8325号民事判决，确认印巧林、骆德富与程振民（程广智代）于1997年10月31日签订的《房屋转让协议》有效。 二审另查明，1997年，上诉人取得《国有土地个人建房用地许可证》后，相继办理了苏州市城市国有土地个人建房用地许可证、建设工程规划许可证、建筑工程施工许可证，对原凤凰街××号房屋进行拆除并翻建。于1997年12月至2000年4月期间，将9套房屋出售他人。 二审再查明，原苏州市国土资源局的职责，现已整合划入苏州市自然资源和规划局，不再保留苏州市国土资源局。江苏省国土资源厅的职责，现已整合划入江苏省自然资源厅。 二审经审理查明的其余事实与一审查明事实一致，本院依法予以确认。 本院认为，二审的争议焦点主要是：一、印巧林、骆德富申请办理原建房用地许可时是否存在申报材料不实的情形；二、苏州市资规局作出的撤销原建房用地许可的行为是否合法适当。 关于争议焦点一，上诉人认为并无证据证明印巧林、骆德富申领个人建房用地许可时提供虚假的申请材料。本院认为，印巧林、骆德富于1997年就凤凰街××号申请个人建房用地许可时，依法应当提供其系该不动产权利人的权属凭证。现申请材料显示申请人提供的两份房屋所有权证书记载的内容与不动产登记簿记载的实际权利人并不一致，故印巧林、骆德富申请个人建房用地许可时存在申请材料不实的情形，上诉人予以否认，与客观事实相悖。故上诉人该上诉理由不能成立，本院不予采信。 关于争议焦点二，本院认为，本案所涉原建房用地许可行为作出时间为1997年，行政许可法、物权法尚未出台，土地管理的各项制度并不完善。在物权法实施之前，城市和农村的房屋买卖中，房屋交付完毕，买受人实现并继续维持对该房屋之占有使用却未办理登记的事实大量存在。基于当时的行政管理环境、公民的法制意识等因素，判断1997年的建房用地许可行为是否成立，应全面审查原凤凰街××号房屋权属的基础民事关系，即印巧林、骆德富对原凤凰街××号不动产是否有权处分，对涉案地块的占有使用是否属于非法用地。根据本案查明事实，1997年，印巧林、骆德富与凤凰街××号不动产原权利人程振民夫妇签订房屋转让协议，并完成房屋交付，自此，凤凰街××号不动产由印巧林、骆德富占有使用。凤凰街××号房屋所有权虽然没有全部完成变更登记，但印巧林、骆德富作为买受人，1997年翻建房屋的行为并非无权处分。且，印巧林、骆德富于1997年办理建房用地许可后已对涉案土地上的房屋进行翻建，部分盖建房屋已于1997年至2000年期间出售，买受人合法占有使用盖建房屋至今，苏州市资规局在相隔近20年后撤销当年的建房用地许可，严重影响该部分买受人的民事权益。因此，苏州市资规局罔顾印巧林、骆德富1997年与程振民签订房屋买卖协议后有权占有使用原凤凰街××号不动产的事实，也未考虑购买盖建房屋的善意第三人的合法权益，对1997年的建房用地许可直接予以撤销，依据不足，明显不当，对该撤销行为依法应予撤销。江苏省自然资源局对该撤销行为予以维持，认定事实不清，处理不当，依法应予撤销。 综上，上诉人的上诉请求和理由成立，本院予以支持。原审判决实体处理不当，依法应予改判。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第六项、第八十九条第一款第二项之规定，判决如下: 一、撤销苏州市姑苏区人民法院(2018)苏0508行初85号行政判决； 二、撤销苏州市自然资源和规划局作出的苏国土撤许字[2017]1号撤销行政许可决定； 三、撤销江苏省自然资源厅作出的[2017]苏国土资行复第203号、204号行政复议决定。 一、二审案件受理费人民币各50元，合计100元，由被上诉人苏州市自然资源和规划局负担。 本判决为终审判决。 审判长 张 蕾 审判员 陈芝颖 审判员 孙 莹 二〇二〇年八月十日 书记员 崔季珺