江苏省盐城市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)苏09行终635号 上诉人（原审原告）孟宏根，性别××年××月××日生，××族，居民。 被上诉人（原审被告）东台市综合行政执法局，住所地东台市东亭中路**。 法定代表人周兴祥，该局局长。 委托代理人臧骥，该局公职律师。 委托代理人陈爱平，江苏陈爱平律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）东台市人民政府，，住所地东台市北海路** 法定代表人商建明，该市市长。 委托代理人陆建国，该市司法局科长。 上诉人孟宏根诉被上诉人东台市综合行政执法局（以下简称东台执法局）、东台市人民政府（以下简称东台市政府）撤销行政处罚决定暨行政复议一案，不服江苏省盐城市盐都区人民法院（2020）苏0903行初377号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。 原审法院经审理查明，原告孟宏根未领取建设工程规划许可证，也未取得建设工程设计方案审查文件，于2003年春天开始在东台市梁垛镇政府路南侧自家住宅与东邻夏小凤之间的空地上建设局部三层房屋，合计总建筑面积113.3平方米。 东台执法局于2020年1月12日对案涉违法建筑进行立案调查，于2020年3月6日，对原告孟宏根作出了东综执告字[2020]第00001号《行政处罚事先告知书》，告知原告有陈述申辩的权利，原告陈述、申辩后，东台执法局于2020年3月11日作出东综执罚字[2020]第00001号《行政处罚决定书》，原告不服，于2020年4月7日向东台市政府申请复议，东台市政府受理后，于2020年4月9日向东台执法局送达了[2020]东政行复第19号《行政复议案件答复通知书》。东台执法局于2020年4月16日作出《行政复议答复书》，东台市政府在2020年6月2日延长了审理期限30日后，于2020年6月23日作出[2020]东政行复第19号《行政复议决定书》，该决定书于2020年6月24日送达原告。原告认为其违法虽为事实，但是由于历史原因，处罚不合情理，故诉至原审法院。 原审法院认为，东政发[2006]109号《关于印发》，该方案中规定了东台市城市管理行政执法局主管城市管理相对集中行政处罚权工作。涉案违法建设系孟宏根所建，位于东台市梁垛镇政府路南侧自家住宅与东邻夏小凤之间的空地上，在东台市城市管理相对集中行政处罚权在梁垛镇延伸后的执法区域内，被告东台执法局具有查处案涉违法建设的职权。 《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚未采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。住建部《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》第四条规定，违法行为有下列情形之一的，属于尚可采取改正措施消除对规划实施影响的情形：（一）取得建设工程规划许可证，但未按建设工程规划许可证的规定进行建设，在限期内采取局部拆除等整改措施，能够使建设工程符合建设工程规划许可证要求的。（二）未取得建设规划许可证即开工建设的，但已取得城乡规划主管部门的建设工程设计方案的审查文件，其建设内容符合或采取局部拆除等整改措施后能够符合审查文件要求的。第七条规定，第四条以外的违法建设行为，均为无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形。本案中，原告对违法建设的事实没有异议，且案涉违法建筑不属于住建部《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》第四条规定，不属于尚可采取改正措施消除对规划实施影响的情形。被告东台执法局依法立案调查后作出的东综执罚字[2020]第00001号《行政处罚决定书》符合法律规定。 《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款规定，对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。东台市政府作为东台执法局的本级人民政府，具有对东台执法局作出的行政行为进行复议的法定职责。东台市政府在依法延长审理期限后，在法定期限内作出的[2020]东政行复第19号《行政复议决定书》符合法律规定。 综上，原告的诉讼请求不予支持，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决驳回原告孟宏根的全部诉讼请求。案件受理费50元，由原告孟宏根负担。 上诉人孟宏根不服一审法院判决，向本院提起上诉称，《中华人民共和国城乡规划法》是2008年实施的，在这之前未批先建房屋，存在程序违法建房是常态，政府职能部门在收取相关费用后不作为、不发证，并不是老百姓可以左右的，应当根据历史遗留的事实成因区别对待。本案中，政府行政行为有所欠缺，对历史遗留问题久拖不决，被上诉人违反了行政处罚法第一、四、六、三十、三十二条等规定，仅凭举报人因邻里矛盾、越级上访的举报，认定案涉违法有不合情理的瑕疵。请求二审法院撤销被上诉人作出的行政处罚决定；一、二审诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人东台执法局答辩称，一、被上诉人主体适格。根据东台市政府的文件规定，答辩人有权行使城市规划等方面的行政执法权，明确了相应的执法区域和执法职能。案涉违法建设为上诉人所建，该违法建设在梁垛镇延伸后的执法区域内，故答辩人具有查处案涉违法建设的主体资格。二、答辩人作出的行政处罚事实认定清楚，程序合法，适用法律正确。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 被上诉人东台市政府答辩称，答辩人作出的行政复议决定合法，一审判决认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。 当事人在一审审理期间所提供的证据、依据，原审法院已随卷移送本院。本院对证据和事实的认定与原审判决无异。 本院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款：“县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作”及东政发[2006]109号《关于印发的通知》、东政发[2011]105号《关于印发》的规定，本案被上诉人东台执法局具有对案涉违法建设进行查处的法定职责。《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款规定，对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。被上诉人东台市政府具有对被上诉人东台执法局作出的具体行政行为进行复议的法定职责。 根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证”。本案中，根据调查询问笔录、现场照片、现场勘查平面图、东台市自然资源和规划局的《函复》等证据，能够认定上诉人孟宏根于2003年春天开始在东台市梁垛镇政府路南侧自家住宅与东邻夏小凤之间的空地上建设局部三层房屋，上诉人孟宏根在未取得建设工程规划许可证，也未取得建设工程设计方案审查文件的情况下进行建设。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款”、住房和城乡建设部《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》第四条规定：“违法建设行为有下列情形之一的，属于尚可采取改正措施消除对规划实施影响的情形：（一）取得建设工程规划许可证，但未按建设工程规划许可证的规定进行建设，在限期内采取局部拆除等整改措施，能够使建设工程符合建设工程规划许可证要求的。（二）未取得建设工程规划许可证即开工建设，但已取得城乡规划主管部门的建设工程设计方案审查文件，且建设内容符合或采取局部拆除等整改措施后能够符合审查文件要求的”、第七条规定：“第四条规定以外的违法建设行为，均为无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形。”因上诉人孟宏根的违法建设属于无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形，被上诉人东台执法局遂对上诉人孟宏根作出案涉行政处罚决定，符合上述相关法律、规章的规定。 关于上诉人孟宏根提出案涉违法建设建于2008年之前，应当根据历史遗留问题进行处理的问题。本院认为，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定，违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。因上诉人孟宏根的违法建设行为从2003年春至被上诉人东台执法局查处时一直处于连续状态，故被上诉人东台执法局根据其违法事实作出案涉行政处罚决定书，并无不当。 被上诉人东台市政府受理上诉人孟宏根的行政复议申请，要求被申请人提交答复意见、相关证据、依据和其他有关材料，对行政复议申请进行审查。因案情复杂，依法延长审理期限30日，在期限内作出案涉行政复议决定并送达，其行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。 综上，上诉人孟宏根的上诉理由不能成立，本院不予支持。原审法院依法驳回其诉讼请求并无不当，应予维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人孟宏根负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 周晓文 审 判 员 秦广林 审 判 员 李星星 二〇二一年一月二十二日 法官助理 施 惠 书 记 员 李 晖