广东省中山市第一人民法院行 政 判 决 书（2020）粤2071行初1844号原告：梁泽文，男，1966年7月24日出生，汉族，住广东省中山市*********之一，公民身份号码440************155。委托代理人：潘雪英，广东泰力律师事务所律师。被告：中山市东升镇人民政府，住所地广东省中山市*********，统一社会信用代码114***********483L。法定代表人：杨戈，镇长。副职负责人：黄伟忠，党委委员。委托代理人：刘满琴、吴文坚，均系中山市东升镇人民政府工作人员。被告：中山市人民政府，住所地广东省中山市东区**********，统一社会信用代码114***********762W。法定代表人：危伟汉，市长。委托代理人：谢怀斌，中山市司法局工作人员。第三人：中山市******第十三经济合作社，住所地广东省中山市*********，统一社会信用代码N144**********312T。主要负责人：苏桂华。原告梁泽文诉被告中山市东升镇人民政府（以下简称东升镇政府）、中山市人民政府（以下简称市政府）撤销行政协议及行政补偿、行政复议，于2020年11月27日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，依法向被告东升镇政府、市政府送达了起诉状副本及应诉通知书。因中山市******第十三经济合作社（以下简称坦背十三经合社）与本案被诉行政行为有利害关系，本院依法通知其为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2021年1月20日公开开庭审理了本案。原告梁泽文及其委托代理人潘雪英，被告东升镇政府副职负责人黄伟忠及委托代理人刘满琴、吴文坚，被告市政府的委托代理人谢怀斌到庭参加诉讼；第三人坦背十三经合社经本院合法传唤，无正当理由拒不到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告梁泽文诉称，原告系坦背十三经合社位于土名为“新围”的鱼塘承包经营者。因中山市******建设需要，原告承包的鱼塘被征收。2018年10月30日，中山市***********（以下简称东升镇征收中心）在与原告签订两份中山市******项目东升段青苗补偿合同时，以原告与坦背十三经合社签订的承包合同部分内容为据，强制截留50%的鱼苗（养殖鱼、脆肉鲩）款共计135668.25元。原告认为，对于鱼苗补偿款，应依法按标准如数支付给承包经营者即本案原告。东升镇征收中心强制截留部分鱼苗补偿款的行为，系严重的违法行为，其在补偿合同中超越职权处理民事争议，擅自增加行政相对人，程序违法。依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条“地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有”的规定，东升镇征收中心没有任何法律授权或法定义务截留部分鱼苗补偿款，况且原告与坦背十三经合社的承包合同部分内容仍存在争议，东升镇征收中心的行为已严重侵害了原告的合法权益，东升镇政府为作出具体行政行为的单位，应当承担违法行为的法律后果。被告市政府作为行政复议机关，未能严格按照法律规定履行自身职责，同样超越职权处理民事争议。原告与坦背十三经合社签署的承包合同书，属于民事行为。根据上述规定，涉案两份补偿合同鱼苗款（普通育苗、脆肉鲩)共计271336.5元依法应全部支付给原告，至于承包合同关于青苗补偿费的约定是否合法有效以及坦背十三经合社是否主张另外一半鱼苗补偿款等事项，应当属于民事纠纷的审查范畴，市政府无权认定原告的上述民事行为，其作出维持东升镇政府违法行为的行政复议决定，明显违法。为此，原告特起诉至法院，请求判令：1.确认被告东升镇政府截留部分鱼苗补偿款的行政行为违法；2.撤销2018年10月30日签订的两份中山市******项目东升段青苗补偿合同，按补偿标准重新签订补偿合同；3.撤销被告市政府作出的中府行复[2018]1202号行政复议决定书；4.被告东升镇政府支付原告鱼苗补偿款差额135668.25元及利息损失（利息损失以135668.25元为基数，按中国人民银行同期同类贷款利率计算，自2018年10月31日起至款项支付完毕之日止)；5.本案的案件受理费由被告东升镇政府和市政府承担。被告东升镇政府辩称，一、其政府具有签订涉案青苗补偿合同的法定职权。原告于2016年12月30日与坦背十三经合社签订鱼塘承包合同书，承包该合作社位于“新围”和“四顷围”的鱼塘从事种、养殖业。因中山市******建设需要，原告承包的鱼塘所在的土地被征收。其政府依据该项目的征收土地相关文件及相关法律法规，与原告就该用地涉及原告青苗补偿的相关事宜进行协商，并达到一致意见，依法签订涉案青苗补偿合同。二、涉案青苗补偿合同内容合法，并未违反法律强制性规定。2018年10月30日，其政府与原告签订两份青苗补偿合同，分别对原告承包的“新围”和“四顷围”的鱼塘进行补偿，其中位于“新围”的青苗补偿合同核定原告养殖鱼和铁皮棚补偿总金额为168401.1元，实付金额89860.05元；位于“四顷围”的青苗补偿合同核定原告养殖脆肉鲩、松皮棚、简易铁皮棚、补一年租金等补偿总金额187284.65元，实付金额130157.45元。青苗补偿合同约定，由其政府依据原告与坦背十三经合社签订的鱼塘承包合同书第十五条“遇需征地，乙方要无条件交出鱼塘，征地单位赔偿的青苗补偿费甲乙双方各得一半”的条款约定，按核定的青苗补偿款的50%（即实付金额分别为89860.05元和130157.45元）向原告支付青苗补偿款。其政府认为，上述约定并末违反法律强制性规定，是合法有效的。虽然《中华人民共和国土地管理法实施条例》笫二十六条明确规定了地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有，但相关法律并未禁止附着物及青苗的所有者自主决定放弃或转让地上附着物及青苗补偿费。因此，原告作为附着物及青苗的所有者，有权在签订涉案青苗补偿合同时对其依法可获得的地上附着物及青苗补偿费进行处分，即约定镇政府仅向其支付50%青苗补偿款，另外50%青苗补偿款直接向坦背十三经合社支付，此做法并未违反法律强制性规定。三、涉案青苗补偿合同已经履行完毕，不存在可撤销情形。涉案青苗补偿合同签订后，其政府按照合同约定将89860.05元和130157.45元青苗补偿款支付给原告，同时，原告也已经按照合同约定将地上附着物及青苗清拆搬迁清理完毕并将土地交付给其政府。至此，双方依法签订的青苗补偿合同已全部履行完毕，原告无权再要求其政府支付青苗补偿款差额。此外，原告在签订青苗补偿合同阶段便己充分知悉其在本次征地过程中依法可获得的地上附着物及青苗补偿费的具体数额，但仍自愿在合同中约定由其政府仅向其支付50%的青苗补偿款，并按照合同约定按时向其政府履行交地义务，期间并不存在胁迫、欺诈、重大误解、显失公平等情形。因此，原告要求撤销两份青苗补偿合同并重新签订的主张无事实和法律依据。综上，涉案青苗补偿合同合法有效且已全部履行完毕，原告的主张应予以全部驳回。被告市政府辩称，一、根据《中华人民共和国行政复议法》第三条第一款、第十三条第一款的规定，市政府具有处理本案行政复议事项的法定职权。二、行政复议审查行为认定事实清楚，适用法律正确。东升镇政府收到市政府寄送的提出行政复议答复通知书后，依法向市政府提交了行政复议答复书及相关证据、依据和其他有关材料，符合《中华人民共和国行政复议法》第二十三条的规定。经审查，涉案地上附着物及青苗的所有者为原告，应按上述规定获得相应的补偿费用，对于地上附着物及青苗款依法拥有处分权，法律未有禁止被补偿人放弃或转让补偿款的自决权利。因此，原告与坦背十三经合社签订鱼塘承包合同书，在协商—致的情况下，约定青苗补偿费由双方各得一半，东升镇政府充分考虑当事人的约定，按核定的青苗补偿款的50%（养殖鱼鱼苗款50%即78541.05元、脆肉鲩鱼苗款的50%即57127.2元）合共135668.25元拨付，并无不妥。另，未有证据证实原告与东升镇政府签订的青苗补偿合同存在其他无效的情形，因此，对原告要求重新签订补偿合同的主张，不予支持。据此，市政府在查明上述案件事实的基础上，认为东升镇政府与原告签订的青苗补偿合同符合《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，决定维持。三、行政复议决定程序合法。1.行政复议受理程序合法。原告于2018年12月6日申请行政复议，市政府经审查于当天受理后依法向原告送达行政复议案件受理通知书，又于2018年12月14日向东升镇政府寄出提出行政复议答复通知书及行政复议申请书副本等资料，因坦背十三经合社与涉案青苗补偿合同具有利害关系，市政府依法告知其作为第三人参加行政复议，相关行政复议受理程序符合《中华人民共和国行政复议法》第十条第三款、第十七条第一款、第二十二条、第二十三条第一款的规定。2.行政复议审查程序合法。因行政复议调查工作需要，市政府经本机关负责人批准于2019年1月30日作出延长行政复议审查期限通知书，决定延长审查期限30天，因案情复杂需作进—步调查，又于2019年2月28日作出了中止行政复议审查期限通知书，中止原因消除后，市政府依法恢复案件审查，并于2020年11月16日作出中府行复[2018]1202号行政复议决定书，复议决定文书于2020年11月18日送达原告及坦背十三经合社，2020年11月23日送达东升镇政府。市政府的上述行政复议行为符合《中华人民共和国行政复议法》第三十一条、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十一条第一款第（八）项的规定。综上，市政府作出的行政复议决定认定事实清楚、证据确凿、适用法律正确、符合法定程序，请求法院依法驳回原告提出的诉讼请求并判令原告承担全部诉讼费用。第三人坦背十三经合社未到庭陈述诉讼意见。经审理查明，2013年11月8日、11月21日，第三人坦背十三经合社先后与原告梁泽文签订两份鱼塘承包合同书，约定该社位于“新围”的2个鱼塘发包给梁泽文经营，承包期限自2014年1月1日至2018年12月31日止；梁泽文在承包期间可以从事种、养殖业；承包期间如果国家、省、市、镇、村、生产队需要征地，梁泽文要无条件交出鱼塘，征地单位赔偿的青苗补偿费由坦背十三经合社、梁泽文双方各得一半，征地款归坦背十三经合社所有。2016年12月30日，坦背十三经合社又与梁泽文签订一份鱼塘承包合同书，约定该社位于“四顷围”的2个鱼塘发包给梁泽文经营，承包期限自2017年1月1日至2021年12月31日止，合同约定的其他条款与上述两份鱼塘承包合同书的内容基本一致。2018年10月30日，东升镇征收中心以二环西快速路建设，需要征用坦背十三经合社位于“新围”、“四顷围”的土地为由，与梁泽文签订两份中山市******项目东升段青苗补偿合同，在合同中通过表格列明了补偿内容及标准。其中，位于“新围”的青苗补偿合同载明：养殖鱼补偿总金额为157082.1元，实付78541.05元；铁皮棚补偿总金额为11319元，实付11319元，上述项目合计补偿总金额为168401.1元，实付总金额为89860.05元。而位于“四顷围”的青苗补偿合同载明除养殖脆肉鲩补偿总金额为114254.4元、实付57127.2元外，其他补偿项目包括松皮棚、简易铁皮棚、松皮棚、补一年租金的补偿总金额与实付金额相同，分别为21573元、10251元、5502元、35704.25元，上述项目补偿总金额合计187284.65元，实付总金额合计130157.45元。同时，表格下方备注部分均载明“梁泽文与坦背村第十三经济合作社签订《承包合同》第十五条约定‘遇需征地，乙方要无条件交出鱼塘，征地单位赔偿的青苗补偿费甲乙双方各得一半’。”的字样。梁泽文对上述两份青苗补偿合同均不服，于2018年12月6日向市政府申请行政复议。市政府受理后经审查，于2020年11月16日作出中府行复[2018]1202号行政复议决定，决定维持涉案青苗补偿合同。梁泽文仍不服，诉至本院，提出前述诉讼请求。另查明，根据中机编[2013]91号《关于设立中山市***********的批复》，同意设立东升镇征收中心，为被告东升镇政府管理的公益一类事业单位。庭审中，东升镇政府明确东升镇征收中心与梁泽文签订的涉案青苗补偿合同所产生的权利义务由该政府承担。又查明，2019年1月17日，梁泽文收取了涉案青苗补偿合同所指向的两笔青苗补偿款，金额分别为89860.05元、130157.45元。另，东升镇政府庭后向本院提交了情况说明及记账凭证、现金支出证明单和支票回执等，称其已于2019年8月9日向坦背十三经合社支付了梁泽文承包鱼塘的青苗补偿款的50%，共付款2笔，付款金额分别为57127.2元、78541.05元。诉讼过程中，梁泽文明确对于青苗补偿合同约定的补偿内容、数量、补偿标准、总金额的计算均无异议，并称虽涉案青苗补偿合同乃其本人所签订，但签订时存在胁迫的情况，具体表现为东升镇征收中心的工作人员对其称如不签订合同，即使其有养殖的投入，也不能拿到相应的补偿款。经本院询问，梁泽文明确除上述言辞外，东升镇政府没有采取其他方式对其进行胁迫。本院认为，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条第一款规定：“土地补偿费归农村集体经济组织所有;地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有”。本案中，梁泽文作为被征收土地地上附着物及青苗的所有者，有权与征收部门签订青苗补偿合同及收取青苗补偿费用，而其要求撤销涉案青苗补偿合同，实质上是对青苗补偿费用的分配问题有异议。对于涉案青苗补偿合同应否撤销，本院作如下评析：首先，根据梁泽文与坦背十三经合社签订的鱼塘承包合同书，在涉案土地发包之时，双方已经对青苗补偿费用的分配进行了处理，在不违反法律法规强制性规定的情况下，应尊重合同双方当事人的意思自治。现梁泽文与东升镇政府经过协商签订涉案青苗补偿合同，约定养殖项目按补偿总金额的一半支付，属于梁泽文自主处分权利，也没有违反其与坦背十三经合社在签订鱼塘承包合同书时对于青苗补偿款归属的约定，亦符合当时仍在实施的《中华人民共和国合同法》的相关规定，且涉案青苗补偿合同不存在重大、明显违法或损害国家利益、社会公共利益的情形。其次，东升镇政府根据梁泽文与坦背十三经合社在鱼塘承包合同书中的约定，已经将养殖项目的另一半青苗补偿款直接支付予坦背十三经合社，可见该镇政府并没有截留青苗补偿款的意思表示。最后，根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十条第二款的规定，原告主张撤销、解除行政协议的，对撤销、解除行政协议的事由承担举证责任。本案中，梁泽文仅凭工作人员告知其如不签订青苗补偿合同就不能取得相应补偿款的言辞而主张其签订合同时存在胁迫的情况，明显依据不足，梁泽文亦不能提供其他证据证明其缔约时存在重大误解、欺诈、处于危困状态或缺乏判断能力致合同显失公平等情形，故根据上述规定，梁泽文应就撤销涉案青苗补偿合同的法定事由承担举证不能的不利后果。因此，本院认为东升镇政府与梁泽文签订涉案青苗补偿合同，不具备应予撤销的法定情形。市政府受理行政复议后经审查，作出中府行复[2018]1202号行政复议决定予以维持，结论正确，并无不当。综上所述，梁泽文主张确认东升镇政府截留部分青苗补偿款的行政行为违法，并要求撤销涉案青苗补偿合同及中府行复[2018]1202号行政复议决定的诉讼请求，理据不充分，本院予以驳回；梁泽文据此提出东升镇政府支付青苗补偿款差额及利息的主张，亦无事实和法律依据，本院一并予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条的规定，判决如下：驳回原告梁泽文的诉讼请求。案件受理费50元，由原告梁泽文负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于广东省中山市中级人民法院。审 判 长  朱婉芬人民陪审员  黎结媚人民陪审员  杜艳宏二〇二一年一月二十九日书 记 员  叶晓桐黎金凤