江苏省连云港经济技术开发区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏0791行初385号 原告：周玉连，女，1966年2月9日出生，汉族，住连云港市海州区。 委托诉讼代理人：姜卫星，北京在明律师事务所律师。 被告：连云港市海州区住房和城乡建设局，住所地连云港市海州区海连西路**。 法定代表人：赵明，该局局长。 出庭行政机关负责人：王维，该局党委委员。 委托诉讼代理人：郭中方、王广凤，江苏田湾律师事务所律师。 第三人：郑新启，男，1965年11月18日出生，汉族，住连云港市海州区。 原告周玉连与被告连云港市海州区住房和城乡建设局（以下简称海州住建局）、第三人郑新启房屋征收补偿协议一案，于2020年10月30日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，依法向被告及第三人送达了起诉状副本及应诉通知书，本院依法组成合议庭于2020年12月9日公开开庭审理了本案。原告周玉连的委托代理人姜卫星，被告海州住建局的委托代理人王广凤到庭参加庭审，第三人郑新启经本院合法传唤未到庭；被告海州住建局党委委员王维作为被诉行政机关负责人出庭应诉。本案现已审理终结。 2018年5月29日，原海州区房屋征收局（以下简称海州征收局）作为征收部门与郑新启签订《房屋征收补偿安置协议书》，该协议就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项进行了约定。 原告周玉连的诉讼请求：1、确认被告海州住建局与第三人郑新启于2018年5月29日签订的涉及原告房屋（连房权证海字第××号）的《房屋征收补偿安置协议书》无效；2、诉讼费由被告承担。事实和理由：原告的房屋坐落在江苏省连云港市××××号，该房屋共计两部分，一部分为一楼（房产证号：连房权证海字第××号，另有房产证上未载明的面积为65.72平方米）、另一部分为二楼（房产证号：连房权证海字第××号）。原告得知海州征收局与第三人郑新启于2018年5月29日签订了涉及原告房屋的（连房权证海字第××号）的《房屋征收补偿安置协议书》。原告认为，海州征收局与第三人签订的《房屋征收补偿安置协议书》无权处分原告的合法财产，侵犯了原告的合法权益。因政府机构改革，原海州征收局的行政职能已调整至海州住建局，故本案适格的被告应为海州住建局。原告依据行政诉讼法的规定诉至法院，望判如所请。 被告海州住建局辩称：一、原告起诉超过法定起诉期限，依法应裁定驳回起诉。第三人于2018年5月29日与被告签订《海州区房屋征收补偿安置协议书》，原告在（2019）苏0791行初542、543号案件中和本案第三人作为共同原告向法院提起诉讼，从其提交的起诉状可知原告对2019年3月25日连云港市公安局海州分局作出的答辩和提交证据知情。海州分局在2019年3月25日提交答辩状和证据中均已经披露了第三人于2018年5月29日与被告签订《海州区房屋征收补偿安置协议书》，由此可知原告至少于2019年3月25日已经知道本案争议的《海州区房屋征收补偿安置协议书》。原告直至2020年11月向法院提起行政诉讼，已超过法定起诉期限，法院依法应裁定驳回起诉。二、原告诉讼请求无事实和法律依据。第三人在征收补偿安置协议上签字，是其真实意思表示，该协议书对第三人具有约束力。虽然原告未在该协议书上签字，只是该协议对其不发生效力，但并不能据此否认第三人与被告签订协议的效力。《最高人民法院关于当前民事审判工作中的若干具体问题》（2015年12月24日）第三，关于处分权受限制的房地产转让合同效力。合同效力问题的实质是公权力对私法自治的评价。在房地产领域，存在土地出让、合作开发和房屋买卖的一、二、三级市场，从公权力的干预程度上看，是依次减弱的，因此，在对合同效力的把握上，也要依次放宽。要特别注意这三个市场在经济制度、法律制度和法理等方面存在的不同安排和规则。实践中，出卖人在签订房产转让合同时未取得房屋所有权证书、未经其他共有权人同意或房产已经设定抵押或被依法查封的，房产转让合同的效力问题争议较大。我们认为，总体上看，房地产转让已经属于房地产三级市场，应该更多地发挥私法自治的功能。具体法律适用上，《买卖合同司法解释》第三条第一款规定“当事人一方以出卖人在缔约时对标的物没有所有权或者处分权为由主张合同无效的，人民法院不予支持。”因此原告要求确认第三人与被告签订的征收补偿安置协议无效，无法律依据，依法应驳回原告诉讼请求。 第三人郑新启未到庭，未作答辩。 经审理查明：2018年5月28日，海州区人民政府作出海政发[2018]59号《海州区人民政府海州白某山小商品市场及周边地块（消防安全隐患整治部分）房屋征收决定书》，同日公布征收补偿方案，征收范围为海州区白某山小商品市场及周边地块（消防安全隐患整治部分）房屋征收红线范围内，原告与第三人共同共有的位于连云港市××××号（连房权证海字第××号）涉案房屋在被征收范围内。 2018年5月29日，原海州征收局作为征收部门与第三人郑新启签订《房屋征收补偿安置协议书》，该协议就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项进行了约定。涉案房屋于2018年10月22日被原海州征收局组织人员拆除。原告周玉连没有委托郑新启代为处理涉案房屋的征收补偿事宜，对郑新启所签征收补偿安置协议表示不知情，并称是在其起诉被告强拆违法一案中知晓的。2020年10月30日，原告周玉连以海州住建局为被告，起诉至本院要求确认征收补偿安置协议无效。 另查明，因机构改革，原海州征收局的职能调整至被告海州住建局。 上述事实由原告提交的房屋所有权证、房屋征收补偿安置协议，被告提交的房屋征收决定书、房屋所有权证、房屋征收补偿安置协议以及庭审中双方的陈述予以证实。 本院认为，关于被诉房屋征收补偿安置协议是否无效的问题。涉案《房屋征收补偿安置协议书》属于行政协议，兼具行政性和合同性的特点。对于行政协议无效的判断，既适用于行政诉讼法关于无效行政行为的规定，同时也适用民事法律规范中关于合同无效的规定。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。《最高人民法院关于适用的解释》第九十九条规定：有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形。《中华人民共和国民法典》第一百四十四条规定，无民事行为能力人实施的民事法律行为无效。第一百四十六条第一款规定，行为人与相对人以虚假的意思表示实施的民事法律行为无效。第一百五十三条规定，违反法律、行政法规的强制性规定的民事法律行为无效……。违背公序良俗的民事法律行为无效。第一百五十四条规定，行为人与相对人恶意串通，损害他人合法权益的民事法律行为无效。根据以上规定，对行政协议效力的审查，要以《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条关于确认行政行为无效的规定为基础，结合《中华人民共和国民法典》规定的关于合同无效的相关规定，在依法行政原则与保护相对人信赖利益、诚实信用、意思自治等基本原则之间进行利益衡量，只有在行政协议存在重大、明显违法，违反强制性规定及违背公序良俗，恶意串通损害他人合法权益等情形下才能确认无效。本案中，原告周玉连与第三人郑新启系夫妻关系，涉案被征收房屋系夫妻共同财产，故二人应为涉案被征收房屋的共有权人。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条及第二十五条第一款的规定，周玉连与郑新启系涉案被征收房屋的共同被征收人，被告应当就补偿方式、补偿金额、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项，与其二人共同订立房屋征收补偿协议，给予公平补偿；或者是在取得其二人中一人授权的情况下，与另一人签订协议。但事实上，被告在征收过程中，在未取得周玉连授权的情况下，与郑新启就涉案房屋的补偿事宜达成一致，签订了征收补偿安置协议，违反了房屋征收补偿的上述规定，属于一般违法行为，不符合确认无效的情形。 《最高人民法院关于适用的解释》第九十四条第二款规定：公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效，人民法院审查认为行政行为不属于无效情形，经释明，原告请求撤销行政行为的，应当继续审理并依法作出相应判决；原告请求撤销行政行为但超过法定起诉期限的，裁定驳回起诉；原告拒绝变更诉讼请求的，判决驳回其诉讼请求。根据上述规定，本院就原告起诉确认涉案协议无效的请求依法进行释明。经释明，原告拒绝变更诉讼请求。根据上述规定，应当驳回原告的诉讼请求。 综上，根据《中华人民共和国民法典》第一百四十四条、第一百四十六条第一款、第一百五十三条、第一百五十四条，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条、第二十五条第一款，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条及《最高人民法院关于适用的解释》第九十四条第二款、第九十九条之规定，判决如下： 驳回原告周玉连的诉讼请求。 案件受理费50元（原告已预交），由原告承担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省连云港市中级人民法院。根据国务院《诉讼费用交纳办法》的有关规定，向江苏省连云港市中级人民法院预交上诉案件受理费。 审 判 长  丁汝成 人民陪审员  刘学梅 人民陪审员  韩永敏 二〇二一年一月二十日 法官 助理  程玲玲 书 记 员  张馨予 法律条文 [一]、《中华人民共和国民法典》 第一百四十四条无民事行为能力人实施的民事法律行为无效。 第一百四十六条第一款行为人与相对人以虚假的意思表示实施的民事法律行为无效。 第一百五十三条违反法律、行政法规的强制性规定的民事法律行为无效。但是，该强制性规定不导致该民事法律行为无效的除外。 违背公序良俗的民事法律行为无效。 第一百五十四条行为人与相对人恶意串通，损害他人合法权益的民事法律行为无效。 [二]、《国有土地上房屋征收与补偿条例》 第二条为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人（以下称被征收人）给予公平补偿。 第二十五条第一款房屋征收部门与被征收人依照本条例的规定，就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项，订立补偿协议。 [三]、《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十五条行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。 [四]、《最高人民法院关于适用的解释》 第九十四条第二款公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效，人民法院审查认为行政行为不属于无效情形，经释明，原告请求撤销行政行为的，应当继续审理并依法作出相应判决；原告请求撤销行政行为但超过法定起诉期限的，裁定驳回起诉；原告拒绝变更诉讼请求的，判决驳回其诉讼请求。 第九十九条有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”： （一）行政行为实施主体不具有行政主体资格； （二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据； （三）行政行为的内容客观上不可能实施； （四）其他重大且明显违法的情形。 上诉须知 根据有关法律、法规和司法解释的规定，现将有关上诉事项告知如下： 当事人享有《中华人民共和国行政诉讼法》第八十五条、国务院《诉讼费用交纳办法》第二十二条、第四十八条规定的上诉及相关权利、义务。 上诉人上诉时未交纳上诉费的，应自递交上诉状之日起七日内交纳上诉案件受理费，同时将缴款凭证提交本院。逾期未交纳或者未将交纳凭证提交本院，亦未提出司法救助申请或者申请司法救助未获批准的，本院将依照最高人民法院《关于适用〈诉讼费用交纳办法〉的通知》第二条的规定，报连云港市中级人民法院裁定按自动撤回上诉处理。 本上诉须知与《催交上诉费通知》具有同等法律效力。