山东省淄博市博山区人民法院行 政 判 决 书（2020）鲁0304行初56号原告罗伟卫，男，1970年4月26日出生，汉族，住博山区。原告王艳，女，1971年1月24日出生，汉族，住博山区。两原告的共同委托代理人刘鹏飞，北京冠领律师事务所律师。两原告的共同委托代理人苗薇薇，北京冠领律师事务所律师。被告博山区人民政府城西街道办事处，统一社会信用代码11370304004218787B。住所地：博山区金晶路**。负责人乔学峥，主任。出庭应诉负责人赵廷梓，党工委委员。委托代理人李怀省，山东颜山律师事务所律师。被告淄博市博山区综合行政执法局，统一社会信用代码11370304F490900698。。住所地：博山区凤凰山路**负责人岳峻峰，局长。出庭应诉负责人周波，党组成员。委托代理人丛强，山东盛诚律师事务所律师。第三人淄博基业房地产开发有限公司，统一社会信用代码91370304783467191X。。住所地：博山区城西西冶街以西新坦路南法定代表人吴光禄，总经理。委托代理人侯昊，山东盛诚律师事务所律师。委托代理人刘雷，山东盛诚律师事务所律师。原告罗伟卫、王艳诉被告博山区人民政府城西街道办事处、淄博市博山区综合行政执法局、第三人淄博基业房地产开发有限公司确认拆除行为违法一案，于2020年7月8日向本院提起行政诉讼，本院经诉前调解未成后，于2020年9月4日立案。本院依法向两被告送达了起诉状副本及应诉通知书，向第三人送达了起诉状副本及参加诉讼通知书。本院依法组成合议庭，于2020年9月22日组织原、被告及第三人进行了证据交换，并送达了证据清单副本。本院于2020年11月11日第一次公开开庭审理本案，原告罗伟卫、王艳及两原告的共同委托代理人刘鹏飞、苗薇薇、被告博山区人民政府城西街道办事处的负责人赵廷梓及委托代理人李怀省、被告淄博市博山区综合行政执法局的负责人周波及委托代理人丛强到庭参加了诉讼，第三人淄博基业房地产开发有限公司经本院传票传唤未到庭参加诉讼。本院于2021年1月14日第二次公开开庭审理本案，原告罗伟卫及两原告的共同委托代理人苗薇薇、被告博山区人民政府城西街道办事处的负责人赵廷梓、被告淄博市博山区综合行政执法局的负责人周波及委托代理人丛强、第三人淄博基业房地产开发有限公司的委托代理人刘雷到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原告罗伟卫、王艳诉称，原告为山东省淄博市博山区人，在淄博市博山区英雄路15号钢厂立碑山宿舍拥有合法房屋，后相关部门以“体育路东沿邮电局宿舍钢厂宿舍棚户区改造(清华园南苑学府)项目”的名义欲征收原告房屋。2020年6月16日，在各部门未向原告进行事先通知，也未依法作出房屋征收决定、房屋征收补偿决定的情况下，被告和第三人组织相关单位将原告房屋及地下室拆除，并砸毁了室内外物品。原告认为，被告及第三人强拆原告房屋的行为严重违法，侵犯原告的合法权益。理由如下：第一，被告及第三人无权拆除原告的房屋；第二，被告及第三人拆除原告房屋无实体性依据；第三，被告及第三人拆除原告房屋的程序违法；第四，被告及第三人拆除原告房屋无任何法律依据。综上，原告认为被告及第三人拆除原告房屋的行为违法，严重侵犯了原告的合法权益。原告依照《行政诉讼法》第四十九条的规定向贵院提起诉讼，请求：1、依法判决确认被告和第三人于2020年6月16日强拆原告位于博山区英雄路15号钢厂立碑山宿舍4号楼一单元201号房屋及地下室的行为违法；2、依法判令被告承担本案诉讼费用。原告罗伟卫、王艳向本院提供以下证据：1、房屋所有权证；2、体育路东延棚户区改造建设项目指挥部2019年3月16日发布的《致钢厂立碑山宿舍区住户一封信》；3、体育路东延棚户区改造建设项目指挥部、淄博基业房地产开发有限公司2019年3月6日联合发布的《钢厂立碑山宿舍棚户区改造项目拆迁公告》；4、房屋强拆前照片2张；5、房屋强拆过程中照片9张；6、房屋强拆后现状照片2张。原告提供上述证据证明两被告及第三人拆除了原告的合法房屋。被告博山区人民政府城西街道办事处辩称，一、本案涉及的房屋是由开发主体通过协议拆迁的方式进行拆迁，拆迁行为合法。钢厂立碑山宿舍建成于上世纪80年代末90年代初，共有5幢居民楼204户居民。2018年3月份，博山区启动体育路东延棚户区改造建设项目，规划中的体育路位于钢厂立碑山宿舍北侧。项目施工后，立碑山宿舍居民要求也纳入棚户改造中，区政府经会议研究后，修改了规划并将该宿舍区纳入棚户区拆除改造范围内，包括本案原告的房屋。根据2019年1月18日淄博市规划局批准《淄博市博山区英雄路以西、体育路两侧地块规划条件》、2019年3月12日博山区发展和改革局批准《关于淄博基业房地产开发有限公司关于体育路东沿邮电局宿舍钢厂宿舍棚户区改造（清华园南苑学府）项目的核准意见》、2019年4月22日淄博市建设局淄建发（2019）42号《关于公布2019年我市城镇棚户区改造等计划任务的通知》，英雄路钢厂立碑山宿舍2号楼、4号楼均已纳入棚户区改造范围内。2019年3月份，城西街道办事处联合建设单位对立碑山钢厂宿舍实施动迁。3月6日，以体育路东延棚户区改造建设项目指挥部和淄博基业房地产开发有限公司的名义，通过宿舍区张贴和发放等形式，公布了拆迁公告、拆迁计划和补偿安置方案，大部分居民已经签订拆迁安置补偿协议，故本案涉及的房屋是由开发主体通过协议拆迁的方式进行的，拆迁行为合法。二、本案涉案房屋经鉴定结论为：存在重大安全隐患，建议拆除重建，本案系排险拆除，不属于违法强拆。由于该宿舍区存在地基下陷、、地面开裂状况经多位地质和勘探专家现场查看，认为该宿舍区位于不稳定页岩之上，生活污水长期渗漏腐蚀进而加剧了地基的不稳定状况，存在着严重的安全隐患，建议立即减重排险。8月份，台风利奇马过境，连续几天强降雨后，出现了成片地基沉降，随时有坍塌的危险。面对险情办事处及时疏散了楼上居民，日夜安排人员值守，并对塌陷区域实施了多次回填，加固了2号楼和4号楼北侧护坡，但仍然未能遏制地基开裂沉降的势头。2020年3月份以来，该宿舍区东北侧的邮电局7号楼出现楼房沉降、持续开裂状况，城西街道办事处及时向博山区安全生产委员会、区住建局做了书面汇报，在区安委会和区住建局的工作要求下，办事处聘请了具备房屋司法鉴定资质的单位淄博建筑工程司法鉴定中心、淄博建衡工程检测研究中心，对出现险情的钢厂立碑山宿舍2号楼、4号楼、邮电局7号楼，移动公司机房和原配电室进行了房屋质量检测和鉴定。3月29日出具的鉴定结论为：依据《民用建筑可靠性鉴定标准》GB50292-2015的有关规定，上述房屋安全性等级评定为Dsu级，存在重大安全隐患，建议拆除重建。为防止意外，办事处采取了张贴通告、电话通知、上门告知等方式，督促尚未搬离的少数居民立即撤离。2020年4月11日办事处联合区应急管理局、区行政执法局等单位对移动机房进行了排险拆除。4月17日对立碑山宿舍2号楼进行了排险拆除，6月16日对立碑山宿舍4号楼进行了排险拆除，排险拆除并不是强拆，并不意味着不和大家谈拆迁补偿，办事处和建设单位多次与原告等居民协商补偿事宜，争取尽快达成一致并签订补偿协议。综上所述，本案涉及的房屋属于排险拆除，行为合法，请求贵院依法查明事实，驳回原告的诉讼请求。被告博山区人民政府城西街道办事处向本院提交以下证据、依据：1、淄博市博山区发展和改革局2019年3月12日作出的《关于淄博基业房地产开发有限公司关于体育路东沿邮电局宿舍钢厂宿舍棚户区改造（清华园南苑学府）项目的核准意见》（博发改投字[2019]7号）；2、淄博基业房地产开发有限公司2020年3月10日向博山区人民政府城西街道办事处作出的《钢厂立碑山宿舍2号楼、4号楼邮电局宿舍7号楼及移动公司的通讯机房存在重大安全隐患的报告》；3、博山区人民政府城西街道办事处2020年3月11日向区安全生产委员会办公室作出的《城西办事处关于钢厂立碑山宿舍2号楼、4号楼邮电局宿舍7号楼存在重大安全隐患的报告》；4、博山区安全生产委员会办公室2020年3月14日作出的《博山区安委会安全生产事项督办函》；5、钢厂立碑山宿舍4号楼鉴定报告。法律依据：1、《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十五条、《山东省国有土地上房屋征收与补偿条例》第三十条；2、《城市危险房屋管理规定》第九条、第二十一条。被告提供上述证据、依据证明其拆除原告房屋系为了社会公共利益而进行的排险拆除，并非违法强拆。被告淄博市博山区综合行政执法局辩称，我局没有自行对原告房屋进行拆除，也没有参与其他单位组织的拆除，更没有组织相关单位进行拆除。原告起诉我局没有事实和法律依据，请求依法驳回。被告淄博市博山区综合行政执法局未向本院提供证据。第三人淄博基业房地产开发有限公司未参加第一次庭审，在第二次庭审中对被诉拆除行为述称，当时第三人正在体育路东延棚户区改造建设项目对体育路的贯通进行施工，被告博山区人民政府城西街道办事处告知第三人涉案的楼房属于危楼需要拆除，但因其人手不够且没有相应的机械设备，该被告遂委托安排第三人给予相应的人手和机械设备，帮忙拆除涉案的危楼。本案系行政诉讼，第三人并非行政主体，涉案楼房的拆除系被告博山区人民政府城西街道办事处决定实施和主导的，第三人在本案中不应承担任何责任。第三人淄博基业房地产开发有限公司未向本院提供证据。经庭前证据交换、庭审质证及本院就两原告房屋楼号问题对被告博山区人民政府城西街道办事处的调查核实，各方当事人质证意见如下：对原告罗伟卫、王艳提供的证据：被告博山区人民政府城西街道办事处意见如下：第一，对1号证据无异议。第二，对2-6号证据真实性无异议，但对证明内容有异议，认为2号、3号证据不能证实是城西街道办事处实施的拆除行为；4号证据不能证实拍摄的是4号楼；5号证据是拆除2号楼时拍摄的照片，因为4号楼和2号楼的拆除时间是不同的，拆除4号楼时，这些人员并不在现场；6号证据不能证实是违法拆除，因为是为了社会公共利益进行的排险拆除。被告淄博市博山区综合行政执法局意见如下：第一，1-4号、6号证据与其无关，且其无法确定证据的真实性。第二，5号证据中的车辆停放照片不能证明车辆停放的具体位置，更不能证明停放车辆是为了参与强拆，与原告所诉无关；其中一张单独执法人员的照片不能证明是在什么地方拍摄的，更不能证明照片中的人员参与了强拆行为，与原告所诉无关，照片中的人员只是站在一堆废墟前面，没有任何行为；其中一张多人的照片即显示是15号楼的照片，首先不知道在什么地点拍摄的，其中的人员没有任何强拆行为，该照片与本案无关。第三，需要强调的一点，我局工作人员有对全区城区及各个乡镇进行日常巡查的权力，从事日常巡查是我局的正常职责，因此原告的1-6号证据不能证明我局参与了强拆行为。对被告博山区人民政府城西街道办事处提交的证据、依据：被告淄博市博山区综合行政执法局均无异议。原告意见如下：第一，对1号证据的合法性及证明目的不予认可，因为根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，因公共利益确需征收涉案土地和房屋的，应当由市县级人民政府作出征收决定。本案第三人仅凭区级发改部门作出的一个批复就进行企业协议拆迁，完全是违法的。第二，对2-5号证据有异议，最高人民法院（2019）最高法行申11659号行政裁定书中明确载明“征收项目启动后，在未与被征收人签订安置补偿协议情况下，未及时作出征收补偿决定，相关部门对征收范围内完成大部分房屋征收工作后又对涉案房屋进行危房鉴定，并以涉案房屋属于危房为由组织强制拆除，有滥用职权之嫌。且在实施过程中未依据《城市危险房屋管理规定》所规定的程序和步骤进行，涉案的拆除行为依法应当被确认违法。”原告对2-5号证据的质证意见与上述裁定书中载明的内容一致。第三，对5号证据的三性均不认可，认为委托单位即城西街道办并没有委托鉴定的主体资格，根据《城市危险房屋管理规定》第六条、第七条的规定，只有房屋所有权人和使用权人才能提出鉴定申请，并且该鉴定报告也没有相关的鉴定人员及批准人员的身份和资质情况，不能证明其委托的鉴定机构及鉴定人具备鉴定主体资质身份。结合城西街道办提供的1号证据可以看出该地块在2019年以核准意见的名义要进行征收，因被告等部门对涉案的英雄路15号附近的邮电局宿舍先行实施了拆除，导致涉案的4号楼地表发生开裂，所以城西街道办明显是为实施征收拆迁而刻意制造成危房，其行政目的不当。第四，《国有土地上房屋征收与补偿条例》明确规定了国有土地上房屋征收的具体方式和流程，并不存在协议拆迁，该被告提供的1号法律依据也是在市县级人民政府作出征收决定后，依法与被征收人签订安置补偿协议的规定。第五，该被告提供的2号依据《城市危险房屋管理规定》第九条只规定了鉴定的情形，其中的第二十一条其实是第二十条，该条也未规定可以协议拆迁。本院对上述证据、依据认证如下：关于原告罗伟卫、王艳及被告博山区人民政府城西街道办事处提供的证据：其中两原告提供的5号证据系钢厂立碑山宿舍2号楼被拆除时的照片，与本案无关联性，确认为无效证据；对原、被告提供的其他证据，对真实性本院予以确认，对待证事实的证明力本院将在本院认为中综合认证。关于被告博山区人民政府城西街道办事处提供的法律依据：1号法律依据均系关于房屋征收补偿协议的有关规定，并非该被告主张的系关于协议拆迁的规定，且本案中并无证据证明两原告的房屋被依法征收，也无证据证明有房屋征收部门与两原告订立了补偿协议，故该依据不适用于本案。2号法律依据系关于被鉴定为危险房屋的处理问题和异产毗连危险房屋的所有人的治理责任问题的有关规定，因《城市危险房屋管理规定》并未赋予该被告具有对他人房屋进行安全鉴定和排险拆除的职权，故该依据不适用于本案。经审理查明，两原告现持有原淄博市房产管理局颁发的淄博市房权证博山区字第**房屋所有权证，该证登记的房屋所有权人为××、共××人为××、共××情况××共同共××、房屋××为××英雄路××院内××单元××东××、登记时间为2009年12月22日、规划用途为住宅、建筑面积为57.06平方米、套内建筑面积为51.38平方米。两原告办理房权证后，房屋所在楼房楼号进行过重新排号，上述登记记载的16号楼重新排号为4号楼，上述房权证中博山区英雄路15号院内16号楼东一单元二层东户即博山区英雄路15号钢厂立碑山宿舍4号楼一单元201号房屋。两原告的上述房屋还附带有一个地下室。2019年3月6日，体育路东延棚户区改造建设项目指挥部、淄博基业房地产开发有限公司联合发布的《钢厂立碑山宿舍棚户区改造项目拆迁公告》，对钢厂立碑山宿舍区5栋楼进行棚户区改造项目拆迁工作的相关情况进行了公告。2019年3月12日，淄博市博山区发展和改革局作出的《关于淄博基业房地产开发有限公司关于体育路东沿邮电局宿舍钢厂宿舍棚户区改造（清华园南苑学府）项目的核准意见》（博发改投字[2019]7号），同意对淄博基业房地产开发有限公司的项目申请报告予以核准。2019年3月16日，体育路东延棚户区改造建设项目指挥部发布的《致钢厂立碑山宿舍区住户一封信》，对钢厂立碑山宿舍进行棚户区改造的相关问题进行了解释和说明，其中对指挥部的解释为“指挥部全名为：体育路东延棚户区改造建设项目指挥部。这是城西办事处为促进棚户区拆迁改造而成立的，人员为城西办事处工作人员，目的是协调棚户区改造相关事宜，服务居民和督促开发单位加快进度，直至新小区建成并投入使用”。2020年3月10日，淄博基业房地产开发有限公司向被告博山区人民政府城西街道办事处作出《钢厂立碑山宿舍2号楼、4号楼邮电局宿舍7号楼及移动公司的通讯机房存在重大安全隐患的报告》，提出上述楼房及通讯机房存在整体平移和倾倒的风险，且已具备整体拆除排险的条件，请求给予工作建议。2020年3月11日，被告博山区人民政府城西街道办事处向区安全生产委员会办公室作出《城西办事处关于钢厂立碑山宿舍2号楼、4号楼邮电局宿舍7号楼存在重大安全隐患的报告》，认为淄博基业房地产开发有限公司反映的隐患现实存在，必须尽早进行整改，消除隐患，请求给予工作指导。2020年3月14日，博山区安全生产委员会办公室作出《博山区安委会安全生产事项督办函》，对被告博山区人民政府城西街道办事处反映的安全隐患，提出了由城西街道办事处牵头制定安全隐患整治工作方案、区住建局等相关单位协助联系具备房屋鉴定资质的单位对涉及的楼体进行房屋质量检测和鉴定、城西街道办事处按照质量检测和鉴定报告结果制定隐患整治方案和落实整改措施等意见。之后被告博山区人民政府城西街道办事处委托淄博建筑工程司法鉴定中心、淄博建衡工程检测研究中心对钢厂立碑山宿舍4号楼的可靠性（安全性）进行鉴定。2020年3月29日，上述两中心出具鉴定报告，鉴定结论为钢厂立碑山宿舍4号楼安全性等级评定为Dsu级，存在重大安全隐患，建议拆除重建。2020年6月16日，被告博山区人民政府城西街道办事处以排险拆除为由，对钢厂立碑山宿舍4号楼进行了拆除。现两原告以两被告和第三人拆除其房屋违法为由，向本院提起行政诉讼，请求确认两被告和第三人于2020年6月16日强拆两原告位于博山区英雄路15号钢厂立碑山宿舍4号楼一单元201号房屋及地下室的行为违法。同时查明，被告淄博市博山区综合行政执法局主张其未自行实施拆除行为，也未参与其他单位组织实施的拆除行为，更未组织相关单位实施拆除行为，事发当日其只是到现场巡查。被告博山区人民政府城西街道办事处亦主张被告淄博市博山区综合行政执法局未实际参与实施拆除行为，只是在现场维持秩序。另查明，第三人主张当时第三人正在体育路东延棚户区改造建设项目对体育路的贯通进行施工，被告博山区人民政府城西街道办事处告知第三人涉案的楼房属于危楼需要拆除，但因其人手不够且没有相应的机械设备，该被告遂委托安排第三人给予相应的人手和机械设备，帮忙拆除涉案的危楼。被告博山区人民政府城西街道办事处认可第三人的上述陈述意见，主张因涉案楼房被鉴定为危楼，经研究决定对该楼进行排险拆除，整个拆除过程系由其所主导，当时由其单位工作人员参加拆除，并安排第三人出动工程机械进行拆除作业。被告博山区人民政府城西街道办事处和第三人均主张双方当时未形成协议，当时是通过电话联系的，包括工作安排、拆除进度都是根据被告博山区人民政府城西街道办事处的安排进行的。第三人还主张本案系行政诉讼，第三人并非行政主体，涉案楼房的拆除系被告博山区人民政府城西街道办事处决定实施和主导的，第三人在本案中不应承担任何责任。两原告认为被诉拆除行为是两被告与第三人共同实施的，第三人应当承担强拆后的法律责任，应当确认第三人实施拆除行为违法，同时两原告主张其没有应当确认第三人拆除违法的直接法律依据。本院认为，本案的争议焦点有两个：一是被诉拆除行为系由何主体实施；二是该拆除行为是否合法。关于第一个争议焦点。根据查明的事实，本案中系被告博山区人民政府城西街道办事处向博山区安全生产委员会办公室提交案涉楼房存在重大安全隐患的报告，在博山区安全生产委员会办公室提出由该被告牵头制定安全隐患整治工作方案等意见后，该被告又作为委托单位委托有关鉴定机构对案涉楼房的可靠性（安全性）进行鉴定，最后根据案涉楼房“存在重大安全隐患，建议拆除重建”的鉴定结论，以排险拆除为由对案涉楼房进行了拆除。故，对被告博山区人民政府城西街道办事处实施被诉拆除行为的事实，本院予以确认。根据查明的上述事实，结合被告博山区人民政府城西街道办事处和第三人在第二次开庭审理中的当庭陈述，能够证明在被告博山区人民政府城西街道办事处以排险拆除为由，组织实施拆除过程中，因该被告缺乏相应人员和机械设备，遂安排第三人出动相关人员和工程机械对案涉楼房进行拆除；而第三人系受该被告的安排，在该被告的主导和组织下所进行的拆除行为。故，第三人系受该被告委托而实施的拆除行为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款的规定，该拆除行为的适格被告应为委托机关即博山区人民政府城西街道办事处，该拆除行为的法律后果亦应由被告博山区人民政府城西街道办事处承担。同时，虽然被告淄博市博山区综合行政执法局有工作人员出现在拆除案涉房屋现场，但根据本案查明的全案事实，仅凭该事实显然不足以证明该被告参与实施了拆除案涉房屋的行为，也就不能证明该被告是拆除案涉房屋行为的适格被告，故两原告对该被告提起诉讼缺乏事实根据，不符合法定起诉条件，应当裁定驳回其对该被告的起诉。基于判决吸收裁定的原则，本案一并予以判决。关于第二个争议焦点，即被告博山区人民政府城西街道办事处所实施的拆除行为是否合法。《城市危险房屋管理规定》第五条第二款规定，县级以上地方人民政府房地产行政主管部门负责本辖区的城市危险房屋管理工作。第七条第一款规定，房屋所有人或使用人向当地鉴定机构提供鉴定申请时，必须持有证明其具备相关民事权利的合法证件。《城市危险房屋管理规定》既未赋予被告博山区人民政府城西街道办事处具有对他人的房屋安全问题提出鉴定申请的职权，也未赋予该被告具有对他人的房屋进行排险拆除的职权。因此，被告博山区人民政府城西街道办事处委托有关鉴定机构对案涉楼房的可靠性（安全性）进行鉴定，并以排险拆除为由对案涉楼房实施的拆除行为，没有法律、法规依据，属于超越职权的违法行为。鉴于被告博山区人民政府城西街道办事处的拆除行为不具有可撤销的内容，故两原告要求确认该被告拆除两原告的博山区英雄路15号钢厂立碑山宿舍4号楼一单元201号房屋及地下室的行为违法的诉讼请求，符合法律规定，本院予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、第七十四条第二款第一项之规定，基于判决吸收裁定的原则，判决如下：一、确认被告博山区人民政府城西街道办事处2020年6月16日拆除原告罗伟卫、王艳的博山区英雄路15号钢厂立碑山宿舍4号楼一单元201号房屋及地下室的行为违法。二、驳回原告罗伟卫、王艳对被告淄博市博山区综合行政执法局的起诉。案件受理费50.00元，由被告博山区人民政府城西街道办事处负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省淄博市中级人民法院。审 判 长  张 磊审 判 员  于莎莎人民陪审员  徐金生二〇二一年一月二十五日法官助理赵昕渝书记员任晓红