北京市第一中级人民法院民 事 裁 定 书（2021）京01民终5号上诉人（原审原告）：北京市昌平区响潭水库管理处，住所地北京市昌平区南口镇响潭水库。法定代表人：赵洪桥，主任。委托诉讼代理人：徐建京，男，北京市昌平区响潭水库管理处员工。委托诉讼代理人：李文艳，北京市易和律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：中车北京南口机械有限公司，住所地北京市昌平区南口镇道北、南口镇******。法定代表人：孙凯，董事长。委托诉讼代理人：张亚男，男，中车北京南口机械有限公司资产管理部副部长。上诉人北京市昌平区响潭水库管理处（以下简称水库管理处）因与被上诉人中车北京南口机械有限公司（以下简称中车公司）合同纠纷一案，北京市昌平区人民法院于2019年4月8日作出（2019）京0114民初3930号民事判决书。中车公司不服该判决，向本院提起上诉，本院于2019年6月24日作出（2019）京01民终5826号民事裁定书，裁定发回重审，北京市昌平区人民法院依法另行组成合议庭于2020年10月21日作出（2019）京0114民初15229号民事裁定，现上诉人水库管理处不服北京市昌平区人民法院（2019）京0114民初15229号民事裁定，向本院提起上诉。本院于2021年1月5日立案受理后，根据《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民法院在部分地区开展民事诉讼程序繁简分流改革试点工作的决定》，依法适用第二审程序，由审判员梁睿独任审理了本案。水库管理处上诉请求：撤销一审裁定，指令一审法院实体审理。事实与理由：一、水库管理处系自收自支的事业单位法人，自负盈亏，不具有也不承担污水处理的公共管理职能。中车公司系企业法人，也非政府机关或具有公共管理职能的单位，双方签订的《关于南口镇北京南口轨道交通机械有限责任公司污水处理站交接协议》（以下简称协议）不属于行政协议。二、协议属于平等主体之间约定的财产权利义务协议，没有行政强制色彩，属于民事争议，一审法院裁定驳回水库管理处起诉错误。1.水库管理处签订协议的目的是顺利完成案涉污水处理站土地使用权和地上建筑物所有权的交接、完成权利的转移，涉案污水处理站未承担公共服务职能，一审法院认定协议体现了一定公共职能属性并据此认定属于行政协议，缺乏事实依据。2.协议的性质属于平等的民事主体依据《中华人民共和国合同法》签订的涉及财产关系的民事协议，水库管理处有权通过民事诉讼程序维护自身的合法权益。三、从行政协议的特征而方，协议显然不属于行政协议，本案不属于人民法院受理行政诉讼案件的范围。协议不属于《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条、第二条规定的行政协议的范围。四、本案发生的根源在于中车公司违约，一审法院错误认定协议性质，不进行实体审理，徒增法院和水库管理处的诉累。水库管理处一审诉讼请求：确认水库管理处、中车公司签订的协议于2017年11月14日解除。一审法院认定事实：水库管理处系事业单位法人，举办单位为北京市昌平区水务局。中车公司系法人独资的有限责任公司，控股股东为中国中车股份有限公司。中国中车股份有限公司是国务院国有资产监督管理委员会管理的中央企业。中车公司原名称为北京南口轨道交通机械有限责任公司，2015年12月2日变更为现名称。2007年11月16日，北京南口轨道交通机械有限责任公司（甲方）与水库管理处（乙方）签订协议，主要约定：“为了彻底改变南口道北地区污水处理现状，改善南口西河道周边环境，甲、乙双方本着公平互惠、诚实信用的原则，经双方协商一致，就甲方向乙方交接污水处理站的经营、管理的有关事宜达成如下协议：一、移交范围甲方将南口镇道北北京南口轨道交通机械有限责任公司污水处理站所占用土地（以实测数据为准）的使用权及地上房屋建筑、土建部分（变配电室除外）的产权移交于乙方。目前由于客观原因土地证暂无法办理，可以办理时，甲方应积极配合乙方办理各项手续。二、具体移交内容（一）资产移交方将该管辖内的北京南口轨道交通机械有限责任公司污水处理站土地（以实测数据为准）的使用权及地上房屋建筑、土建部分（变配电室除外）的产权移交于乙方管理。现有运行设备由甲方进行处置，收回残值。（二）此次移交不涉及补助等方面的内容。（三）甲方原有职工的安置问题由甲方负责，乙方不负责。三、移交时间及移交效力经双方协商，协议签署后20个工作日内完成所有移交工作。自移交之日起，污水站产权转移。四、移交双方责任和义务……（二）乙方权利和义务1.自移交之日起，甲方移交的污水处理站的房产、土地、土建部分由乙方负责管理使用，甲方不再承担本公司生产污水及整个道北地区居民生活污水处理职能，过渡期内的各种污水处理问题由乙方负责。2.由乙方向甲方支付电费。3.甲方下属北京南口轨道交通机械有限责任公司污水处理站的土地及房产、土建部分移交乙方后，其资源属于乙方所有，其使用性质只能用于水务管理，任何单位和个人不得侵占。4.移交后，乙方负责在原有基础上解决原有污水问题，乙方充分考虑甲方现有工业排水，在现有工业排水水质的前提下，甲方厂区内进入乙方处理站污水不再进行预处理，其他单位工业污水必须达到排放标准。甲方不再建设工业污水预处理工程。……五、乙方负责按照有关法律规定变更移交土地的所有权人等事项。本协议经双方法定代表人签字盖章后生效。本协议签订于北京市昌平。合同后有双方签字及盖章。”协议签订后，中车公司将涉案污水处理站交付水库管理处。2017年3月21日，水库管理处向中车公司发出《解除合同通知书》，主要内容为：“合同签订后，水库管理处按照合同约定履行了污水处理义务，而中车公司至今未将污水处理站土地使用权及地上房屋所有权转让给水库管理处。水库管理处自本通知作出之日解除与中车公司于2007年11月16日签订的协议！”2017年3月27日，中车公司作出《关于的回复函》，主要内容为：“由于污水站建造时期较早，当时土地证（工业）、房产证还未健全，现土地证为甲方国有工业用地大产权证，无法进行土地分割，待相关配套政策出台后，甲方协助乙方办理相关转移手续，故不同意解除协议”。2017年11月6日，水库管理处又通过EMS、手机短信等方式向中车公司发出《解除合同通知书》。一审庭审中，水库管理处称：诉争的污水处理站已不包含生活污水处理，只有工业废水，2013年进行了管网改造，改造后不包含幼儿园、学校等生活污水。现有两条管线，一条是工业污水管线，一条是生活污水管线。改造后的生活污水管线只是经过本案诉争的污水处理站然后就直接进入南口污水处理厂，不需要在本案诉争的污水处理站处理，工业污水则需要案涉污水处理站处理。中车公司则称：确实有两条管线，生活污水的管线也引到了市政管网，但是工业污水的管线中混着工业污水和生活污水，这是原来管网设计造成的问题。另，双方均表示，2020年昌平区水务局曾委托水库管理处赴现场就污水管网问题进行了前期调研。中车公司陈述，如果改造完成，工业污水管线中不再混有生活污水，则可以收回污水处理站。一审法院审查认为：公民之间、法人之间、其他组织之间以及他们相互之间因财产关系和人身关系纠纷提起的民事诉讼，适用《中华人民共和国民事诉讼法》。本案中，首先，从双方主体属性考量，水库管理处是昌平区水务局举办的事业单位，具备相应的库区环境管理的公共职能。中车公司性质属于中央企业子公司，按照国家政策，不应再承担社会公共服务职能。其次，从双方签订协议的内容考量，协议明确载明“为了彻底改变南口道北地区污水处理现状，改善南口西河道周边环境”签订协议，该内容反应了双方签订协议的目的是基于改变污水处理现状、改善周边环境，该内容体现了公共职能属性。再者，根据水库管理处的陈述，2013年完成管线改造后，幼儿园、医院的生活污水管道不经过污水处理站处理，但双方协议签订于2007年11月，说明签订合同当时包含了生活污水处理等公共服务职能内容。综合上述分析，协议并非平等主体之间设立、变更、终止民事权利义务关系的合同，本案不属于人民法院受理民事诉讼的范围。综上所述，该院依据《中华人民共和国民事诉讼法》第三条、第一百一十九条、第一百五十四条第一款第三项之规定，裁定如下：驳回水库管理处的起诉。本院经审理查明的事实与一审法院查明的事实一致。本院认为，依据2014年第一次修正，自2015年实施的《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第十一项的规定，行政协议首次被纳入行政诉讼的受案范围。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》（法释〔2019〕17号）第二十八条规定，2015年5月1日以订立的行政协议发生的纠纷，适用行政诉讼法及本规定，2015年5月1日前订立的行政协议发生的纠纷，适用当时的法律、行政法规及司法解释。因此，对于2015年5月1日之前形成的行政协议，根据当时的法律和人民法院处理此类纠纷的通常做法，一般不纳入行政诉讼的受案范围，主要通过当事人提起民事诉讼的方式寻求救济。协议签订于2007年11月26日，依据前述规定，即便协议在性质上属于行政协议，一审法院亦应以民事诉讼的方式对本案进行实体处理。就本案的特定情形而言，不管本案协议的性质是行政协议，还是平等主体之间的民事协议，由于协议形成于2015年5月1日之前，在现有证据条件下，一审法院以行政协议不属于民事诉讼的范围为由裁定驳回起诉依据不足。本案二审期间，水库管理处对本案适用独任制以及书面审理的方式提出异议，对此，本院认为，依据《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民法院在部分地区开展民事诉讼程序繁简分流改革试点工作的决定》以及最高人民法院印发的《民事诉讼程序繁简分流改革试点实施办法》第十八条关于事实清楚、法律适用明确的不服民事裁定的上诉案件，可以由法官一人独任审理的规定，以及第二十条关于由法官一人独任审理的不服民事裁定的案件，当事人没有提出新的事实、证据的案件，独任法官经过阅卷，认为不需要开庭审理的可以不开庭审理的规定，本案以独任制采用书面方式审理不违反法律规定。综上，一审法院裁定适用法律错误，处理结果有误，本院予以纠正。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第二项、第一百七十一条，《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民法院在部分地区开展民事诉讼程序繁简分流改革试点工作的决定》，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第三百三十二条，最高人民法院印发的《民事诉讼程序繁简分流改革试点实施办法》第十八条、第二十条之规定，裁定如下：一、撤销北京市昌平区人民法院（2019）京0114民初15229号民事裁定；二、指令北京市昌平区人民法院对本案进行审理。本裁定为终审裁定。审 判 员  梁 睿二〇二一年一月十九日法官助理  杨颜金书 记 员  段瑞强