江苏省南通市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏06行终634号 上诉人（原审被告）启东市汇龙镇人民政府，住所地启东市汇龙镇人民中路**。 法定代表人龚健，镇长。 应诉负责人何旭，副镇长。 委托代理人陈卫东，江苏东疆律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）倪卫菊，女，1965年2月8日生，××族，住启东市。 委托代理人顾卫东，启东市久隆法律服务所法律工作者。 原审第三人启东市汇龙镇合兴镇村经济合作社，住，住所地启东市汇龙镇紫薇西路**/div> 法定代表人黄士兵，社长。 原审第三人施菊生，男，1953年3月19日生，××族，住启东市。 原审第三人倪卫琴，女，1960年11月19日生，××族，住启东市。 原审第三人倪卫星，女，1967年10月21日生，××族，住启东市。 原审第三人倪卫平，女，1956年5月11日生，××族，住启东市。 上诉人启东市汇龙镇人民政府（以下简称汇龙镇政府）因行政协议一案，不服南通经济技术开发区人民法院（2019）苏0691行初876号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 一审法院经审理查明，1982年11月，倪某乙户在启东市汇龙镇××村××组××号申请建房（即案涉协议搬迁房屋所在地），家庭成员共有6人，包括倪某乙夫妇及次女倪卫群（琴）、三女倪卫菊、小女倪卫星及儿子倪某甲，当时倪卫菊17周岁。1989年农村宅基地勘查时，该户人口为4人，分别为倪某乙夫妇及倪卫菊、倪卫星。倪某甲死亡后，倪卫群（琴）、倪卫星出嫁户口迁出。1990年，倪卫平与其丈夫施菊生在××村××组另行批建两层楼房。1986年12月，倪卫菊与张建冲结婚，并于1987年10月生育儿子张世亮，倪卫菊的户口一直在××村原户口内未迁出。2004年，张建冲户在合作镇××村××组申请建房，批准建筑占地面积68平方米。2017年2月，倪卫菊、张建冲协议离婚，约定××村××组的自建房归张建冲所有。2018年8月10日，因启东市汇龙镇××村安置区项目建设需要，并因倪某乙夫妇已过世，汇龙镇政府委托启东市汇龙镇××村经济合作社（以下简称××村经济合作社）将倪某乙户1982年批建的房屋作为遗产房，与施菊生签订《房屋拆除搬迁补偿协议》，该协议载明：被拆除房屋座落于××村安置区，房屋用途为遗产房，被拆除房屋总建筑面积为109.48平方米，其中平房合法建筑面积为105.48平方米，房屋搬迁补助的权利人数为0人，补偿方式为货币补偿，补偿款共计202960元。同年9月14日，施菊生领取上述补偿款。倪卫菊认为汇龙镇政府委托××村经济合作社在未告知倪卫菊的情况下，就倪卫菊与其母陆某共有的房屋与施菊生签订《房屋拆除搬迁补偿协议》，签订协议前也未依法对房屋进行评估，损害了倪卫菊应享有的补偿安置权，遂向一审法院提起诉讼，请求判决确认该协议无效。 一审另查明，2019年7月26日，启东市公安局汇龙镇中心派出所出具的《户籍信息证明》载明：“本所保存的1989年迁移信息登记为户主施菊生、妻倪卫平、子施海勇，户口于1989年11月27日因投靠由惠丰乡××村××组迁至汇龙××-××。”2019年12月25日，启东市汇龙镇××村村委会出具的《证明》载明：“施菊生的户籍地址在启东市汇龙镇××村××号。” 一审法院认为，房屋（征收）拆迁补偿安置协议系带有物权移转性质的行政协议，行政机关通过签订补偿协议并履行协议义务，即取得被征收（拆迁）房屋所有权，而协议相对方经补偿后不再享有房屋所有权与房屋所在土地的使用权。因此，区别于一般买卖合同仅发生债权债务法律关系，以及在合同一方当事人无权处分时并不当然导致合同无效，房屋征收（拆迁）补偿安置协议签订一方原则上应依法享有房地不动产权权属，而在权利人无法确定时，为保障因公共利益需要实施的土地房屋征收（拆迁）工作按时推进，行政机关也宜以户为单位与有代表权的一方当事人签订补偿安置协议，并注意充分保障潜在权利人的补偿安置权益。此前提下，协议一方当事人明显不享有被征收（拆迁）土地房屋物权权利，或其户籍资料与被征收农户无显著关联而不能代表被征收农户签订征收（拆迁）补偿安置协议时，即属于无权处分情形；而因农村集体宅基地使用权以及土地上房屋所有权本身所具有的社会保障和集体成员身份属性，该无权处分行为明显损害了合法物权权利人的集体成员权、补偿安置权。在现行行政诉讼法律制度框架内，通过确认该协议为无效，使错误的征收补偿法律关系归于自始无效的法律状态，并使权利人得以重启补偿安置协商程序，符合行政诉讼法保障公民、法人和其他组织合法权益、监督行政机关依法行使职权的立法旨趣。申言之，行政机关在签订征收（拆迁）补偿安置协议之前，即负有依法认真调查并登记被征收房屋位置、面积以及房屋所有权人和他项权人等信息事项的法定职责，在行政机关未经上述法定程序而与无处分权人、无代表权人签订补偿安置协议，即违反正当程序原则，也损害了被征收农户补偿安置实体权益，而应当归于无效。 对此，当时有效的《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第二款即规定：“被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。”《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）进一步规定：“……对拟征土地现状的调查结果，须经被征地农村集体经济组织和农户确认；确有必要的，应当依照有关规定组织听证；要将被征地农民知情、确认的有关材料作为征地报批的必备材料。”本案中，从被拆迁房屋户内人口变迁情况来看，至签订补偿安置协议前仅为倪卫菊一人，而作为协议相对方的施菊生早于1989年11月27日另址建房后就从该户内迁出，而结合《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第一款“农村村民一户只能拥有一处宅基地”规定精神，施菊生迁址建房后，显然不能作为案涉房屋户内成员签订补偿安置协议并取得补偿款。同时，倪卫菊于2017年2月与张建冲缔结的离婚协议亦载明“臣义村五组的自建房归张建冲所有”。因此，结合案涉户籍登记等相关资料，行政机关在能够较为便捷查询到倪卫菊是目前该户唯一户内成员和物权权利人的前提下，迳行与施菊生签订《房屋拆除搬迁补偿协议》，显得过于随意、任性，其既没有依法严谨、认真地履行征地（拆迁）补偿调查和登记程序，而在实体上也仅予货币补偿，严重侵犯了倪卫菊的补偿安置选择权和公平补偿权，属于重大且明显违法。 《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”同时，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十一条第一款规定：“人民法院审理行政协议案件，应当对被告订立、履行、变更、解除行政协议的行为是否具有法定职权、是否滥用职权、适用法律法规是否正确、是否遵守法定程序、是否明显不当、是否履行相应法定职责进行合法性审查。”第十二条第一款规定：“行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。”结合上述意见，倪卫菊的诉讼请求具有事实和法律依据，依法应予支持。一审法院遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条、《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十一条第一款、第十二条第一款之规定，判决确认汇龙镇政府委托××村经济合作社与施菊生于2018年8月10日签订的《房屋拆除搬迁补偿协议》无效。 汇龙镇政府不服提起上诉称，1.案涉被拆房屋的性质系遗产房，被上诉人对该房屋没有所有权，只有继承权。被上诉人父母1982年建房时，被上诉人尚未成年，只是作为家庭成员列入建房报告中，该房是被上诉人父母的夫妻共同财产，而非家庭共同财产。一审判决认定被上诉人对该房享有所有权没有依据。2.虽然被拆迁房屋内户口仅为被上诉人一人，但并不表明被上诉人对被拆迁房屋当然享有所有权。3.2004年被上诉人夫妇在合作镇申请建造68平方米的二层楼房获批，该事实表明被上诉人已享有相应的核批面积。4.2017年2月，被上诉人与张建冲协议离婚，并约定房屋全部归张建冲所有，该事实表明被上诉人在合作镇有宅有房，被上诉人放弃房屋所有权后就不能再享有相应的核批面积。5.施菊生签订《房屋拆除搬迁补偿协议》的行为并不代表其是案涉房屋的所有权人，只是案涉房屋的继承方代表。6、退一步讲，即使被上诉人的父母在拆迁时健在，被上诉人也不能享受拆迁安置待遇，因为被上诉人的大姐倪卫平已作为招婿对象享受拆迁安置待遇。请求二审法院撤销原判，改判驳回被上诉人的诉请。 被上诉人倪卫菊辩称，1.案涉房屋建造时，被上诉人已经初中毕业三年且年满16周岁，在乡办企业工作。根据民法通则的规定，被上诉人应当视为完全行为能力人，且被上诉人的工作收入全部用于该房屋的建造。因此，被上诉人既是房屋的共有人，同时在父母病故后也是继承人，所以对被拆迁的房屋享有所有权和继承权。2.被上诉人户口在汇龙镇××村，虽然结婚但因户口不在合作镇，不能享受合作镇建房面积的权利。被上诉人前夫所建的房屋面积为68平方米，被上诉人没有享受建房面积，启东市的政策明确规定，户口不在夫家的不能在夫家享受建房面积。因此，上诉人所称的认为被上诉人已经在夫家享受了建房面积，与事实不符。3.上诉人把被上诉人离婚前的夫妻共同财产，与是否有建房面积混为一谈。被上诉人在离婚后户口和房屋均在××村，被上诉人是××村的村集体经济组织成员，在村里有承包地，也履行了村集体经济组织成员相应的义务，应当享有拆迁补偿安置的权利。4.被上诉人的大姐倪卫平出嫁到惠丰镇结婚，不属于招婿，从惠丰镇迁到××村是为了照顾父母，不能因此剥夺被上诉人作为该房屋共有人以及继承人享有的权利。上诉人应当与被上诉人协商案涉房屋的拆迁安置方案，而不是与被上诉人的大姐夫施菊生订立拆迁协议。一审判决认定事实清楚，适用法律正确。请求二审法院驳回上诉，维持原判。 原审第三人合兴镇村经济合作社、施菊生、倪卫琴、倪卫星、倪卫平未参加本院组织的询问，亦未向本院提交书面意见。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，行政协议是行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，案涉协议即属于行政协议。根据各方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点是，案涉协议是否存在无效之情形。 根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条规定，行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。本案中，被上诉人为案涉房屋申请建房的家庭成员之一，当时已满17周岁，1989年农村宅基地勘查时，被上诉人亦为家庭成员之一。被上诉人的户口一直在案涉房屋户内，至签订搬迁补偿协议时，被上诉人为该户唯一户内成员。被上诉人应当是案涉房屋的物权权利人和继承人。上诉人作为所属地基层政府，稍加调查即可知晓该事实，但上诉人却撇开被上诉人，与施菊生签订了协议。施菊生不是案涉房屋户内成员，不是案涉房屋所有权人，也不是继承人，其无权代表案涉房屋被搬迁户签订协议。上诉人与施菊生签订协议没有依据，将案涉房屋作为遗产房，且仅给予货币补偿，严重侵犯了被上诉人补偿安置的选择权和公平补偿权，属于重大且明显违法的情形。上诉人应当首先与被上诉人协商案涉房屋的搬迁事宜，被上诉人要求确认案涉协议无效的理由能够成立。 综上，案涉协议存在确认无效的情形，一审法院所作判决并无不当，本院应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予采信。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人启东市汇龙镇人民政府负担。 本判决为终审判决。 审判长  郭德萍 审判员  仇秀珍 审判员  张祺炜 二〇二一年一月十五日 书记员  丁雯雯 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；