辽宁省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）辽行终1503号上诉人（一审第三人）：朝阳县北四家子供销合作社，所在地址朝阳县北四家子乡。法定代表人：韩和东，主任。委托诉讼代理人：褚广来，朝阳市双塔区诚信法律服务所法律工作者。上诉人（一审被告）：朝阳县人民政府，所在地址朝阳县柳城街道燕京街**。法定代表人：刘力东，县政府县长。委托诉讼代理人：班兆年，朝阳县司法局工作人员。被上诉人（一审原告）：王善继，男，1979年3月16日出生，汉族，农民，住朝阳县。委托诉讼代理人：李树轩，辽宁森盛律师事务所律师。王善继诉朝阳县人民政府（以下简称朝阳县政府）及第三人朝阳县北四家子供销合作社（以下简称供销社）撤销房屋登记行政复议决定一案，供销社和朝阳县政府均不服朝阳市中级人民法院（2020）辽13行初58号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。2019年3月25日，供销社向朝阳县政府申请复议，要求撤销朝阳县自然资源局为王善继颁发的《房屋所有权证》。朝阳县政府于2020年5月28日作出朝县政行复字(2020)第5号《行政复议决定书》(以下简称《行政复议决定》)，决定认为：供销社具有提起行政复议的主体资格。因机构改革，朝阳县住建局办理房屋登记的职能已转移到朝阳县自然资源局，朝阳县自然资源局作为被申请人主体资格适格。申请人向本机关提交的《辽宁省朝阳县人民政府征用土地批复》(朝县政地[1990]4号)、《北四家子供销合作社关于翻建车户店房屋的报告》、北四家子供销社与和平村民委员会就征占地签订的《协议书》及《关于给予时永珍同志党内严重警告处分的决定》，上述材料真实有效，予以采信。2010年12月20日，王善继未依照《中华人民共和国城乡规划法》、《辽宁省村镇房屋权属登记管理办法》的相关规定提交相关材料，时永珍未审查王善继办理《房屋所有权证》的合法性、合理性，就为王善继发放了《房屋所有权证》，存在违规发证的事实；王善继、邵永田通过走人情方式取得的和平村二大车户店分销店经营用房的《房屋所有权证》不具有合法性，侵害了国有资产权益。关于供销社与邵永田，邵永田与王善继之间转卖涉案国有土地及房屋的事实，按照《中华人民共和国企业国有资产法》第72条规定“在涉及关联方交易、国有资产转让等交易活动中，当事人恶意串通，损害国有资产权益的，该交易行为无效”。王善继所取得《房屋所有权证》系违法办理，其取得的《房屋所有权证》自始无效。综上，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款(三)项1.3.4.5目，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十五条之规定，决定：一、撤销王善继所持有的《房屋所有权证》(无证号56.62平方米)；二、确认供销社转卖国有资产和平村车户店分销店房屋及土地的行为违法。如不服本复议决定，可自接到本决定书之日起15内，向朝阳市中级人民法院提起行政诉讼。王善继不服，提起行政诉讼。一审判决认定如下事实：2002年9月1日，供销社与邵永田签订一份《车户店商店及土地使用权转卖合同》，合同主要约定，经县社批准将车户店商店八间平房、三间土房及土地面积1000平方米转卖给邵永田，邵永田有转卖权、子女继承权。同时约定了院落四至，转卖价款等其他事项。2008年1月16日，邵永田与王善继签订一份《车户店商店及土地使用权转卖合同》，合同主要约定，一、邵永田将车户店商店八间平房、自建二间平房卖给王善继。二、院落四至(与邵永田的合同相同)。三、价款24万元。四、付清款后，邵永田将原有供销社房证负责更名。2010年12月20日，朝阳县建设局为王善继颁发《房屋所有权证》，房证主要内容：所有权人王善继，所有权性质私产，共有人李士超，房屋坐落北四家子和平村，砖木结构、一层二间、56.62平方米。2019年3月25日，供销社发现房屋和土地使用权被转卖，王善继持有《房屋所有权证》，故向朝阳县政府申请复议，朝阳县政府受理后，于2020年5月28日作出行政复议决定。王善继对行政复议决定不服，提起行政诉讼。一审判决认为，本案的争议焦点问题是行政复议决定是否应予撤销。行政复议决定涉及两个方面的问题，一是撤销王善继持有的房屋所有权证；二是确认供销社转卖国有资产和平村车户店分销店房屋及土地的行为违法。关于撤销王善继所持有的房屋所有权证的问题。从本案事实证据可知，2002年9月1日供销社将商店房屋及土地使用权转卖给邵永田。2008年1月16日邵永田又转卖给王善继，王善继支付人民币24万元，签订了买卖合同，并已履行完毕。2010年原朝阳县建设局为王善继购买的房屋颁发了《房屋所有权证》，现王善继占有使用该房屋及土地。朝阳县政府在作出《行政复议决定》时，未确认王善继取得所有权的情形是否符合《中华人民共和国物权法》第一百零六条的规定，即受让人受让该不动产时是否是善意的，是否支付了合理的对价以及转让不动产是否已依法进行了登记。县政府未经审理即撤销登记，对案件的基本事实认定不清，被诉复议决定应予撤销。关于确认供销社转卖国有资产和平村车户店分销店房屋及土地的行为违法的问题。供销社申请复议时没有提出确认供销社转卖国有资产和平村车户店分销店房屋及土地的行为违法的请求，而朝阳县政府的行政复议决定作出了该项行为违法的结果，违反了行政复议法第六条关于复议范围的规定。关于本案涉及的合同效力问题应属于平等主体之间的民事法律关系，应根据当事人意思自愿原则并适用民事法律规定予以评价。朝阳县政府属于超越职权作出复议决定。另外，案涉房屋在2002年9月就由他人占有使用，并办理了房屋所有权证，经过了两次权属变更，直到2019年3月供销社才向朝阳县政府申请复议。朝阳县政府对申请复议的主体资格、复议期限、客观事实等事项，未依照相关法律、法规进行审查。综上，被诉复议决定主要证据不足、超越职权，应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一、四项之规定，判决如下：撤销被告朝阳县人民政府于2020年5月28日作出的朝县政行复字(2020)第5号行政复议决定。案件受理费50元，由被告朝阳县人民政府负担。供销社的上诉请求是：撤销一审判决，维持朝阳县政府作出的行政复议决定；一、二审诉讼费由王善继承担。上诉理由：2002年9月1日，供销社原法定代表人纪凤复在国有划拨土地未取得出让使用权的情况下，以企业名义擅自将供销社所有的国有划拨土地（1000平方米）及所建11间房屋未经有关部门批准卖给邵永田。纪凤复于2010年退休，之后供销社于2019年发现王善继持有房屋产权证，向县政府申请依法撤销房屋产权证。理由是，涉案1000平方米土地是国有划拨土地，根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第三十九条规定，“以划拨方式取得土地使用权，转让房地产时应当按照国务院规定，报有批准权的人民政府审批，有批准权的人民政府准予转让的，应当由受让方办理土地使用权出让手续，并依照国家有关规定缴纳土地使用权出让金。”1、供销社企业原法定代表人纪凤复，未经有关部门批准，也未取得该土地出让使用权，以企业名义擅自将国有划拨土地及地上房屋卖给邵永田，而邵永田也未按规定办理土地出让手续，缴纳土地使用权出让金，因此双方买卖行为由于违反《中华人民共和国城市房地产管理法》而无效。2、邵永田购买供销社11间房屋未按规定缴纳购房契税，违反了《中华人民共和国契税暂行条例》的规定。邵永田购买上诉人11间房屋后，未经有关部门规划和批准，将其中三间翻建成两间房屋，并在朝阳县建设局违规办理了《房屋产权证》，之后邵永田将购买供销社的1000平方米国有土地及地上10间房屋卖给了王善继，王善继仍未按规定缴纳契税和土地出让金。朝阳县北四家子乡城建助理时永珍未按中华人民共和国建设部第168号令《房屋登记办法》和《中华人民共和国城市房地产管理法》、《中华人民共和国契税暂行条例》的规定，以朝阳县建设局的名义违法为王善继颁发了房屋所有权证》（无证号，在朝阳县建设局无登记)。因此供销社申请撤销朝阳县建设局为王善继颁发的《房屋产权证》。供销社认为，朝阳县政府作出的行政复议决定，认定事实清楚，适用法律得当，应予维持。一审判决没有对案件进行全面审查，事实不清，适用法律错误。首先没有对撤销复议决定书的理由、法律依据作出评判，亦未对王善继持有的房屋产权证从颁发到领取是否合法作出评判。判决避而不谈涉案国有土地房屋非法买卖违法事实和后果。按照朝阳市中级人民法院的裁判观点，似乎只要买卖双方签订了买卖合同，交了款，办理了房证，即属于善意取得。而对供销社原法定代表人纪凤复以企业名义将国有划拨土地及地上房屋未经有关部门批准，也未取得划拨土地出让使用权的情况下与邵永田、邵永田与王善继违法交易及城建助理时永珍违法为王善继办理房证行为，导致国家土地出让金和契税流失的严重后果视而不见，不审不查，不评判。一审判决撤销复议决定的后果是，使非法行为的后果得以持续，国家的损失无法挽回,没有依法维护国家、集体财产合法权益。当事人取得不动产是否构成善意，是平等主体间的民事法律关系，应由人民法院民事审判作出裁判，而非人民政府职责。县政府法制办根据职责只对被诉行政行为是否违法进行审查。通过审查认定了朝阳县建设局为王善继颁发房证的行为违法，并做出了处理。从而也就说明了王善继购买国有土地及房屋不具备善意取得的法定情形。一审法院片面要求县政府对本案房屋及土地买卖当事人是否善意取得进行审查，无法律依据。根据《物权法》第一百零六条规定，是否是善意取得应符合以下情形：1、受让人受让该不动产或者动产时是否善意；2、以合理的价格转让；3、转让的不动产或者动产依照法律规定应当登记的已经登记。其法律逻辑关系是，先有符合三个法定情形的条件，然后才有善意取得的结果。看受让该不动产时是否善意，首先要审查交易是否合法，如果违法交易，无论如何也不能视为善意。本案从供销社原法定代表人纪凤复将国有土地及房屋买卖给邵永田，到邵永田卖给王善继，虽然双方均签订了买卖合同，但由于出卖时未获得政府部门的批准，未取得土地出让使用权，购买人未交纳土地出让金和契税，损害了国家利益和供销社企业利益，所以其买卖合同因违法不具有法律效力。因是违法交易，所以不能视为受让人受让该不动产时是善意的。其次转让的不动产依照法律规定应当登记的已经登记。本案朝阳县房产局颁发给王善继的《房屋所有权证》在朝阳县建设局未进行登记，只是时永珍随意用朝阳市政府制作的房证本给王善继私自填写后交给了王善继。时永珍在为王善继填房产证前，没有按《房屋登记办法》的规定进行实地查看和要求申请人提交相应材料，属违法为王善继颁发《房屋所有权证》。因此，党组织对时永珍违规行为作出了给予党内严重警告处分。以上事实足以说明王善继购买邵永田出售的土地及房屋不存在善意取得的法定情形。县政府依法对朝阳县建设局违法向王善继颁发《房屋所有权证》的行为进行审查、否定，决定撤销王善继持有的房证是正确的。朝阳市中级人民法院未查清此案基本事实，适用法律错误，请辽宁省高级人民法院予以纠正。朝阳县人民政府的上诉请求是：撤销一审判决，上诉费由王善继承担。事实理由如下：朝阳县政府在办理行政复议案件中，已经对王善继持有的《房屋所有权证》的合法性等进行了认真审查，作出撤销决定的法律依据充分。主要事实有：一是朝阳县村镇房屋登记机关办证程序违规。依据《辽宁省《村镇房屋所有权属登记管理办法》及土地管理法规定，村镇房屋所有权因交易变更时，应当向县级人民政府村镇建设行政主管部门申请房产转移或者变更登记。朝阳县纪委监委已经于2019年12月19日就原北四家子乡城建助理时永珍违规发放《房屋所有权证》案件进行了调查并作出了处理，能证实时永珍给王善继发放《房屋所有权证》违反了《辽宁省村镇房屋所有权属登记管理办法》第二十四条、第三十条规定。二是王善继未对房屋进行依法登记。根据《辽宁省村镇房屋所有权属登记管理办法》规定，王善继通过买卖取得房屋使用权后，应到“县级人民政府城镇主管部门进行登记”，而王善继通过第三人违规办理《房屋所有权证》前后，均未到县政府城镇主管部门即朝阳县住建局进行登记。三是王善继未缴纳相关税费。四是王善继未依法缴纳土地出让金。《中华人民共和国城市房地产管理法》第四十条规定：以划拨方式取得土地使用权的，转让房地产时，应当按照国务院规定，报有批准权的人民政府审批。有批准权的人民政府准予转让的，应当由受让方办理土地使用权出让手续，并依照国家有关规定缴纳土地使用权出让金。朝阳县北四家子供销社和平分社土地属国有土地，王善继未经过朝阳县政府的批准，也未向政府缴纳土地出让金，属于违法占用。五是朝阳县政府根据《行政复议法》第二十八条（三）项之规定，对具体行政行为具有作出“决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；。”职权。王善继未提交答辩状，在本院审理过程中辩称同意一审判决。本院审理过程中，各方当事人对一审判决认定的事实均无异议，本院经审查后对一审判决认定的事实予以确认。本院认为：本案系供销社对房屋登记申请复议引发的行政争议。最高人民法院《关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第五条规定：“同一房屋多次转移登记，原房屋权利人、原利害关系人对首次转移登记行为提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。原房屋权利人、原利害关系人对首次转移登记行为及后续转移登记行为一并提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理；人民法院判决驳回原告就在先转移登记行为提出的诉讼请求，或者因保护善意第三人确认在先房屋登记行为违法的，应当裁定驳回原告对后续转移登记行为的起诉。原房屋权利人、原利害关系人未就首次转移登记行为提起行政诉讼，对后续转移登记行为提起行政诉讼的，人民法院不予受理。”上述规定虽然是对人民法院审理房屋登记行政案件进行规范的司法解释，但是考虑到行政复议和行政诉讼均是对行政行为进行合法性审查的法律制度，因此案件受理和审查标准应当保持一致。案涉房屋供销社出卖给邵永田后，邵永田对部分房屋进行了翻建并办理了房屋登记，此后邵永田将房屋出卖给王善继，王善继办理了房屋登记。供销社向朝阳县政府申请复议请求撤销王善继办理的房屋登记，根据上述规定，因为邵永田办理登记行为在先，王善继办理登记行为在后，供销社应当首先或者一并对邵永田办理的房屋登记申请行政复议或者提起行政诉讼。因为供销社未对邵永田办理的房屋登记申请行政复议或者提起行政诉讼，因此朝阳县政府对供销社就王善继办理的房屋登记申请复议不应受理，朝阳县政府受理并作出复议决定错误，依法应当撤销。本案被诉的行政行为是朝阳县政府的复议决定而非房屋登记，复议决定因为不符合受理条件已经被撤销，因此房屋登记是否合法不属于本案审查范围。如果将来供销社再次就房屋登记行为申请复议，朝阳县政府应当就其申请是否符合受理条件进行全面审查，如果认为符合受理条件应当依法对登记行为进行审查并依法作出复议决定。最高人民法院《关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第五条第二款和第十一条第三款均要求在审理房屋登记行政案件时应当保护善意第三人的利益，因此，朝阳县政府如果将来再次受理供销社的申请，对房屋登记行为进行审查时应当对此进行审查并依法保护当事人的合法权益。供销社和邵永田以及邵永田和王善继的买卖行为属于民事关系，并非行政行为，依法不属于行政复议的审查范围，朝阳县政府作出复议决定“确认供销社转卖国有资产和平村车户店分销店房屋及土地的行为违法”，超越了行政复议权限范围，依法应当撤销。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，裁判结果得当，本院予以维持。供销社和朝阳县政府的上诉请求和理由没有事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由朝阳县北四家子供销合作社和朝阳县人民政府各负担25元。本判决为终审判决。审判长  康宪雷审判员  禹政一审判员  吴晓红二〇二一年一月二十七日书记员  鞠 林