江苏省扬州市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)苏10行终324号 上诉人（原审原告）乔志伟，男，1998年7月8日生，汉族，住仪征市。 委托代理人罗宝扣，××族，住仪征市。系乔志伟之父。 委托代理人丁盛超，仪征市盛昌法律服务所法律工作者。 被上诉人（原审被告）仪征市自然资源和规划局，住所地在仪征市万年北路**。 法定代表人黄俊，局长。 委托代理人田长亮，该局工作人员。 委托代理人陈静，江苏德擎律师事务所律师。 上诉人乔志伟因与被上诉人仪征市自然资源和规划局（以下简称仪征自规局）规划行政管理一案，不服扬州市邗江区人民法院（2019）苏1003行初338号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 原审原告乔志伟诉称，原告于2018年6月5日与扬州恒景房产有限公司（以下简称恒景公司）签订帝景蓝湾个园01联排住宅房屋买卖合同一份，原告依约支付了房款，合同约定出卖人于2019年12月30日前交房，购房时恒景公司从未向原告提起过小区幼儿园规划设计调整事宜。2019年6月份原告偶然路过帝景蓝湾小区东面围栏处，发现仪征市城乡建设局（以下简称仪征城建局）的《仪征市2010—17幅地块房地产开发项目幼儿园规划调整方案》项目公示牌，公示时间为“2018年6月15日至2018年6月26日”。原告以仪征城建局审批通过《仪征市2010—17幅地块房地产开发项目幼儿园规划调整方案》（以下简称《幼儿园规划调整方案》）的行政行为违反法定程序，并侵犯了原告及全体帝景蓝湾业主的权益，向仪征市人民政府提起行政复议。复议机关于2019年10月9日以规划调整方案属建设工程许可的过程性行为，对申请人权利义务不产生实际影响，申请人行政复议不符合受理条件为由，驳回了原告的行政复议申请。根据行政复议中被告提供的《答复书》得知，被告于2018年7月13日审批了《幼儿园规划调整方案》，并于2018年12月4日核发该幼儿园《建设工程规划许可证》（建字第321081201800093号）。目前，恒景公司已按调整后的方案进行施工。原告认为被告的行政行为违反法定程序，侵害了原告的合法权益。首先，违反法定程序。被告作出这两项行政行为时，只是于2018年6月15日至2018年6月26日对《幼儿园规划调整方案》进行了批前公示，且公示地点偏僻，既不在项目所在地，也不在恒景公司的售楼处，刻意回避消费者。根据《江苏省城市规划公示制度（2009)》规定，公示方式应在项目所在地醒目位置设立公示栏（牌）。而核发建设工程规划许可前连公示都没有，且被告在作出该两项行政行为时，没有通知利害关系人，征询利害关系人意见。《中华人民共和国行政许可法》（以下简称《行政许可法》）第四十七条，《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）第五十条、第六十条，《江苏省城乡规划条例》第四十条、第四十五条，《江苏省行政许可监督暂行规定》第二条、第六条、第十一条，《江苏省行政许可过错追究暂行规定》第五条，《江苏省城市规划公示制度（2009)》，《江苏省城乡规划违法违纪行为处分办法》第九条、第十六条明确规定了建设工程规划方案调整及进行行政许可应当征询利害关系人的意见，并进行听证。对不依法征询利害关系人意见、举行听证的，规定了相关处罚措施。原告作为利害关系人至今没有收到过规划部门或开发商的任何书面通知。该项规划调整审批及许可涉及帝景蓝湾所有购房业主，对业主的权益也产生了重大影响，对涉及如此人数之多，且未充分考虑部分已购房但未交房的购房人无法获得信息等因素，仪征城建局本应慎重对待，理应书面征询己购房户的意见，并召开听证会，不能简单、悄悄公示走过场，所以程序上严重违法。其次，侵犯了原告的合法权益。经过测算，规划调整后的幼儿园的北墙向北扩展了3.719米，侵占了绿化面积，使得原告所购买的别墅与幼儿园的正面直线距离缩短了近4米，严重侵犯了原告的相邻权益，使申请人的预期视距产生影响。同时调整后幼儿园东墙向西移动了3.232米，东墙西移后，该墙面的直线正对原告所购联排别墅正门的正中间，有如一道切线将原告正门一分为二，给原告带来了严重的心理阴影。根据中国传统建筑美学，房屋的正门不能面对大树、电线杆、烟囱和墙面尖角，《民法总则》第八条规定“民事主体从事民事活动，不得违反法律，不得违背公序良俗”，第十条规定“处理民事纠纷，应当依照法律，法律没有规定的可适用习惯，但不得违背公序良俗”。恒景公司在申报规划调整，规划部门批准许可时，也应充分考虑并尊重中国传统建筑美学的公序良俗。原告购买开发商价值高达500万的别墅实属不易，本应获得开发商售房时的规划承诺，使得原告能够享有美好的住宅及生活。如果按调整后的规划实施，既侵犯了原告的相邻权，还对原告产生严重的心理影响，也使所购房屋的价值产生贬损，以后想卖都很难。被告的行政行为违反法定程序，侵害原告合法权益，明显不当，系滥用权力，理应撤销。故请求依法撤销被告2018年7月13日审批的《幼儿园规划调整方案》。 原审查明，乔志伟于2018年6月5日与恒景公司签订《商品房买卖合同》一份，约定乔志伟购买恒景公司位于仪征市××城镇××住宅××室，建筑层数3层，交房时间为2019年12月30日前等。乔志伟已经支付房款，但房屋未交付入住。 2018年4月9日，恒景公司向原仪征城建局出具《申请报告》，称：兹有我公司开发建设的帝景蓝湾小区，位于解放××号，小区地上总建筑面积约23万平方米，现我公司正在履行幼儿园报建手续，由于16年方案审批后国家最新出台了新的幼儿园设计规范，原设计方案不符合新的幼儿园设计规范，故我公司申请对幼儿园方案进行变更。仪征市滨江新城管理委员会在报告上签署请规划部门给予支持的意见并盖章。该报告附有相关材料。原仪征城建局在批前即2018年6月15日进行公示，公示内容包括调整前和调整后的图示，项目情况说明。该公示牌设置在小区东围墙处和原仪征城建局官方网站上。2018年7月13日，原仪征城建局向恒景公司下发仪规审（2018）第056号《建设工程规划设计方案审核意见书》，主要内容：扬州恒景房产有限公司：你单位报送的由扬州大学工程设计研究院设计的《幼儿园规划调整方案》已收悉，具体调整为：因设计规范更新，幼儿园重新进行设计，小区南侧次出入口微调。经审查，同意该规划调整方案。你单位须在申请办理《建设工程规划许可证》之前报送附属设施（含绿化施工设计及与周边市政道路连接设计）方案。注：本次审核意见书核发之日起，建设工程规划设计方案审核意见书[仪规审（2016)第091号]，不作为办理后期手续的依据，后期手续的办理需依据本次审核意见书批准的方案。 乔志伟购买的房屋位于幼儿园东侧后第一幢联排别墅。幼儿园东墙向西移3.23米，北面墙向北移4米。仪征自规局认为，幼儿园内部重新设计后，除乔志伟陈述，其他地方无变化。幼儿园规划变更后的方案已经实施并接近完工。 原审认为，2019年4月，因机构改革，原仪征城建局城乡规划管理职能划归被告仪征自规局。原告乔志伟对被告的涉案规划调整审批管理职责没有异议，本院予以认定。 关于原告与案涉幼儿园规划调整方案的审批有无利害关系的问题。原告认为，购房合同及规划证明与原告有利害关系，合同上注明了房屋位置，正处于调整的幼儿园后面，同时省规划公示制度有明确规定，至于民事程序与行政程序是原告的选择权。被告认为，调整方案的审批意见并不能单独直接影响原告的权利义务。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款规定，下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为。被告所实施的涉案幼儿园规划设计方案审批行为不符合前述规定，且从双方陈述幼儿园规划方案已经实施，从变更后的方案及实施看，可能存在影响原告合法权益的利害关系，故本案应属于行政诉讼的受案范围。 关于审批程序是否合法的问题。原告认为，行政许可法、城乡规划法、省规划条例等法律法规都明确了规划调整许可变更必须征求利害关系人的意见；同时就被告提出的无需书面征求意见的问题省行政许可听证程序暂行规定第2条、第6条、第11条明确规定了涉及申请人与他人之间重大利益关系，申请人可提出听证申请许可，行政实施机关作出本规定所列行政许可前应当书面告知申请人，利害关系人享有要求听证的权利，省城市规划公示制度也明确要求规划主管部门对规划调整许可发生变更的应听取利害关系人意见，省行政许可过错责任追究暂行规定及城乡规划违法违纪行为处分办法对未依法举行听证未征求规划地内利害关系人意见，同意修改修建变更建设工程总平面图的应予以处分；住房和城乡建设部关于城乡规划公开公示的规定第18条也作出规定。现被告在涉及对原有规划进行调整时没有证据证明其通过合理方式征求过原告及其他利害关系人的意见，该行政行为程序违法，其剥夺了原告的知情权、异议权，事实上也确实对原告的相邻权产生了影响，故其变更规划行为的程序违法，应予撤销。被告认为，根据城乡规划法及城乡规划条例相关规定，并没有规定要进行听证、座谈会等形式公示，也可通过公示的程序，从实际操作中行政机关对购房人的信息是不清楚的，被告无法实现对所有购房人发放书面通知，在公示期间如果收到利害关系人的反馈意见再依法召开听证会等形式，因本案在公示期间内未收到反馈意见所以没有召开听证会，听证会不是征求利害关系人意见的必要程序。双方实质性的争议在于被告审查批准前是否需要召开听证会、座谈会等方式。本院认为，《行政许可法》第五条规定，设定和实施行政许可，应当遵循公开、公平、公正的原则。第十八条规定，设定行政许可，应当规定行政许可的实施机关、条件、程序、期限。第三十六条规定，行政机关对行政许可申请进行审查时，发现行政许可事项直接关系他人重大利益的，应当告知该利害关系人。申请人、利害关系人有权进行陈述和申辩。行政机关应当听取申请人、利害关系人的意见。第四十六条规定，法律、法规、规章规定实施行政许可应当听证的事项，或者行政机关认为需要听证的其他涉及公共利益的重大行政许可事项，行政机关应当向社会公告，并举行听证。第四十七条规定，行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利；申请人、利害关系人在被告知听证权利之日起五日内提出听证申请的，行政机关应当在二十日内组织听证。《城乡规划法》第四十条规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证。城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府应当依法将经审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图予以公布。第四十三条规定，建设单位应当按照规划条件进行建设；确需变更的，必须向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出申请。变更内容不符合控制性详细规划的，城乡规划主管部门不得批准。城市、县人民政府城乡规划主管部门应当及时将依法变更后的规划条件通报同级土地主管部门并公示。《江苏省城乡规划条例（2019修正）》第三十六条规定，改建、扩建已经建成并投入使用的建设项目，涉及改变原规划确定的用地性质或者提高容积率的，建设单位或者个人应当持有关主管部门的项目批准、核准、备案文件和相关材料，向城市、县城乡规划主管部门重新申请建设用地规划许可证。涉及相关国有土地使用权划拨或者出让事项的，还应当按照土地管理等法律、法规的规定办理有关手续。城乡规划主管部门对改建、扩建项目在核发建设用地规划许可证前，应当采取公示、听证会、座谈会等形式，听取利害关系人的意见。不符合控制性详细规划的，不得核发建设用地规划许可证。因改建、扩建对利害关系人合法权益造成损失的，建设单位或者个人应当依法给予补偿。《江苏省行政许可听证程序暂行规定》第二条规定，本省行政区域内行政机关或者法律、法规授权的组织(以下统称行政许可实施机关)拟作出下列行政许可，适用本规定：(一)法律、法规、规章规定应当举行听证后作出决定的行政许可；(二)行政机关认为需要听证的其他涉及公共利益的重大行政许可；(三)直接涉及申请人与他人之间重大利益关系，申请人、利害关系人提出听证申请的行政许可。第六条第三款规定，利害关系人是指其合法权益可能受到行政许可决定重大影响的公民、法人或者其他组织。第十条规定，行政许可实施机关在作出本规定第二条第(一)、(二)项所列行政许可决定之前，应当将行政许可申请的主要内容向社会公告，公告期限不得少于10日。利害关系人应当在公告期内，将姓名或者单位、联系方式向行政许可实施机关登记。登记人数不超过15人的，可以全部参加听证。登记人数超过15人的，行政许可实施机关可以通过公开、公平、公正的方式确定参加听证的人员，但不得少于15人。行政许可实施机关举行听证的，应当在举行听证的7日前，向确定参加听证的人员和申请人发出通知。第十一条规定，行政许可实施机关在作出本规定第二条第三项所列行政许可决定之前，应当书面告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利。听证告知书应当直接送交受送达人。直接送达有困难的，可以委托有关行政机关或者组织送达，或者邮寄送达。住房和城乡建设部《关于城乡规划公开公示的规定》第五条规定，城乡规划公开公示可在项目现场、展示厅进行，也可采用政府网站、新闻媒体等发布，或采取听证会、论证会等方式，方便利害关系人知晓。每种方式均应当注明起讫时间、意见反馈途径和联系方式。城乡规划制定的批前公示和批后公布应当至少采用政府网站公示和展示厅公示，其中控制性详细规划在批准前还应当在所在地块的主要街道或公共场所进行公示，乡规划、村庄规划的批前公示和批后公布可根据当地实际采用现场公示或政府网站公示。有关建设项目许可、审批及其变更的公开公示应当至少采用现场公示和政府网站公示。鼓励使用网络等新媒体多种方式进行城乡规划公开公示。第十八条规定，当建设项目许可及其变更直接涉及申请人与他人之间的重大利益关系时，城乡规划主管部门在作出许可决定前，应当听取利害关系人的意见，必要时可采取召开座谈会、听证会等方式，征询利害关系人意见。本案中，结合上述法律法规规章的规定，根据被告举示的证据，能够证明恒景公司向规划行政部门提出调整其幼儿园建设项目方案变更幅度不大，并不属于项目重大变更，并未严重影响到利害关系人的权利。其申请后，被告将修改申请及拟修改内容向社会进行了公示，在公示期内未收到异议，经审查后作出的《建设工程规划设计方案审核意见书》，符合上述规定。原告认为被告未经听证征求原告等小区业主的意见就同意修改恒景公司提出的幼儿园设计方案的行为属程序违法的理由不能成立，请求撤销被诉《幼儿园规划调整方案》的主张，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告乔志伟的诉讼请求。 上诉人乔志伟上诉称：1、被上诉人仪征自规局程序不合法，规划部门没有履行行政许可听证告知程序，没有听取利害关系人的意见。2、被上诉人公示不合法，没有任何公示结果的记录。3、规划调整侵害了上诉人的实体权益。请求二审法院撤销一审判决，支持上诉人一审诉讼请求；由被上诉人承担一审、二审诉讼费用。 被上诉人仪征自规局答辩称：1、涉案规划调整方案已经在项目现场、网站上依法公示，程序合法。2、该规划方案的调整没有对上诉人乔志伟产生重大利益影响。请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。 本案当事人向原审法院提交的证据均已录入一审判决书并已随案移送本院。经审查，原审对证据的分析、认证基本正确，所查明的事实，本院依法予以确认。 本院二审时查明，原仪征城建局于2018年7月13日审批了《幼儿园规划调整方案》，该幼儿园与乔志伟住宅调整前后的规划间距，均符合《江苏省城市规划管理技术规定（2011年版）》相关规范要求。 根据双方当事人的诉辩意见，本案争议焦点为：上诉人乔志伟提起本案诉讼是否符合人民法院行政诉讼的起诉与受理条件。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；……《最高人民法院关于适用的解释》第十二条规定，有下列情形之一的，属于行政诉讼法第二十五条规定的“与行政行为有利害关系”：……（五）为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的；……第十八条规定，业主委员会对于行政机关作出的涉及业主共有利益的行政行为，可以自己的名义提起诉讼。业主委员会不起诉的，专有部分占建筑物总面积过半数或者占总户数过半数的业主可以提起诉讼。本案中，被上诉人仪征自规局作出的《幼儿园规划调整方案》已经进行公示，该方案系针对全部小区业主进行规划调整,而不是针对上诉人乔志伟个人。根据上述法律法规的规定，小区业主共有利益应当由占建筑物总面积过半数或者占总户数过半数的业主才可以提起诉讼。故上诉人与被诉《幼儿园规划调整方案》之间没有利害关系，其不具有原告主体资格。且被上诉人经公示规划调整幼儿园的位置，并未侵犯上诉人所购房屋的相邻权。因此，上诉人乔志伟提起本案诉讼，不符合人民法院行政诉讼的起诉与受理条件，依法应当裁定驳回其起诉。考虑到原审法院已经认定其有诉权，并已作出实体判决，故本院二审不再予以调整。 综上，上诉人乔志伟的上诉理由不能成立，本院不予采纳。原审判决认定基本事实清楚，处理结果适当，应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人乔志伟负担。 本判决为终审判决。 （此页无正文） 审判长 李 勉 审判员 苗 鸿 审判员 徐沐阳 二〇二一年一月十八日 书记员 林晓俊 附：本案所适用的法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； ……