四川省乐山市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2021）川11行终28号 上诉人（原审原告）：乐山市创信投资有限责任公司，住所地四川省井研县研城镇迎宾大道**，统一社会信用代码91511124669593119N。 法定代表人：王翠英，该公司执行董事兼经理。 委托诉讼代理人：陈薇，四川恒和信律师事务所律师。 委托诉讼代理人：刘晓林，四川恒和信律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：井研县商务和经济合作局，，住所地四川省井研县城西街**，一社会信用代码11511024MBOU66226B。 法定代表人：但怡，该局局长。 委托诉讼代理人：陈信科，四川武阳律师事务所律师。 上诉人乐山市创信投资有限责任公司（以下简称创信公司）因诉被上诉人井研县商务和经济合作局（以下简称井研县商务局）行政协议一案，不服四川省乐山市市中区人民法院作出的（2020）川1102行初95号行政裁定向本院提起上诉。本院于2021年1月12日受理后，依法组成合议庭进行审理，并于2021年1月18日在本院进行了公开询问。上诉人创信公司的委托诉讼代理人刘晓林，被上诉人井研县商务局的委托诉讼代理人陈信科参加了询问。本案现已审理终结。 一审法院查明，2013年9月4日，原井研投资局在《乐山日报》上发布《井研县千佛镇实施城乡建设用地增减挂钩项目同步建设新农村综合体工程招商公告》和《井研县研城镇实施城乡建设用地增减挂钩项目同步建设新农村综合体工程招商公告》。同年9月17日，原井研投资局在《乐山日报》上发布《井研县千佛镇实施城乡建设用地增减挂钩项目同步建设新农村综合体工程招商结果公告》和《井研县研城镇实施城乡建设用地增减挂钩项目同步建设新农村综合体工程招商结果公告》，前述公告载明的预成交投资人为原告。同年10月9日，原井研投促局向原审原告发出《关于确定案涉项目投资人的函》，告知原审原告被确定为案涉项目的投资人，投资的具体相关事项近日将与原井研投促局签订相关协议约定。同年11月4日，项目指挥部向井研县人民政府提交报告，由原井研投促局与原审原告签订投资合作框架协议，项目建设实施的具体事项，待土地增减挂钩项目入库后，再行与投资人协商签订具体协议。 2013年11月4日，原审原告（乙方）与原井研投促局（甲方）签订《井研县千佛镇城乡建设用地增减挂钩项目同步建设新农村综合体工程投资合作框架协议》（以下简称《框架协议》），约定：甲方经2013年9月13日招商谈判评选，选中乙方为案涉项目招商投资人。甲方规划在井研县××镇××村××村××村的部分村民小组实施城乡建设用地增减挂钩项目同步建设新农村综合体工程，甲方依据《井研县千佛镇实施城乡建设用地增减挂钩项目同步建设新农村综合体工程招商公告》和与乙方招商谈判达成的相关协议，确定乙方为案涉项目的投资人，由乙方实施并投资建设案涉项目。该协议同时对甲、乙双方的权利、责任和义务以及违约责任等事项进行了约定。 2013年12月20日，四川省国土资源厅向包括乐山市等市的国土资源局作出川国土资函〔2013〕1844号《关于2013年四川省城乡建设用地增减挂钩试点项目区实施规划的批复（第一批）》，案涉项目在该批复范围内。 上述事实，有原审被告在举证期限内提交的《乐山日报》（2份）、《框架协议》《关于确定案涉项目投资人的函川国土资函》、川国土资函〔2013〕1844号《关于2013年四川省城乡建设用地增减挂钩试点项目区实施规划的批复（第一批）》以及当事人陈述等证据予以证实。 一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》（简称行政协议解释）第十二条第一款规定：“行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。”根据前述规定及越权无效的依法行政基本原则，行政协议无效情形包括“被告无职权或者超越职权订立的”“不具备签订协议所应有的法律法规规定的职权或者超越相关的行政职权”。根据国土资发〔2008〕138号《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》第四条关于“国土资源部负责对全国挂钩试点工作的政策指导、规模调控和监督检查；试点省（区、市）省级国土资源部门负责辖区内试点工作的总体部署和组织管理；试点市、县国土资源部门负责本行政区域内试点工作的具体组织实施。挂钩试点工作应当由市、县人民政府组织协调，相关部门协同配合，共同推进”的规定，县国土资源部门负责本行政区域内试点工作的具体组织实施。本案涉及建设用地增减挂钩试点项目即案涉项目，应由井研县国土资源部门负责组织实施，包括协议签订，原井研投促局不具有签订案涉项目的职权。因此，根据前述规定，原井研投促局与原审原告签订《框架协议》应系无效协议。 根据行政协议解释第二十二条关于“原告以被告违约为由请求人民法院判令其承担违约责任，人民法院经审理认为行政协议无效的，应当向原告释明，并根据原告变更后的诉讼请求判决确认行政协议无效；因被告的行为造成行政协议无效的，人民法院可以依法判决被告承担赔偿责任。原告经释明后拒绝变更诉讼请求的，人民法院可以判决驳回其诉讼请求”的规定，原审原告经本院向其释明后，其变更诉讼请求为“请求确认《框架协议》无效”。 《最高人民法院关于适用的解释》第一百六十二条规定：“公民、法人或者其他组织对2015年5月1日之前作出的行政行为提起诉讼，请求确认行政行为无效的，人民法院不予立案。”本案原审原告所诉的《框架协议》于2013年11月4日签订，系2015年5月1日之前作出的行政行为，人民法院应当不予立案。 据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四款关于“提起诉讼应当符合下列条件：（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖”，《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款关于“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的”、第一百六十二条的规定，裁定如下：驳回原审原告乐山市创信投资有限责任公司的起诉。原审原告乐山市创信投资有限责任公司预交的案件受理费118705元予以退还。 上诉人创信公司上诉称：1.一审查明事实错误，虽然被诉《框架协议》签订时间是2013年，但整个项目持续到2017年，因此不能简单将协议签订时间认定为行政行为的时间。2.根据特别法优于一般法的原则，本案争议应当首先使用《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》的相关规定，一审法院以《最高人民法院关于适用的解释》第一百六十二条规定为由驳回上诉人的起诉系适用法律错误。3.一审遗漏上诉人部分诉讼请求，程序违法，上诉人的诉讼请求有两项，第一项系确认《框架协议》无效，第二项系判决被上诉人赔偿因协议无效导致的各项损失共计14682600元，但一审未对第二项诉讼请求进行审理。4.一审裁定驳回上诉人起诉，本案争议未得到实质性解决，为节约司法资源并化解行政争议，一审法院应当依法受理并解决争议。 被上诉人井研县商务局辩称，任何一个行政行为都会产生履行时间上的持续性，案涉双方签订协议的时间即是被上诉人做出无效行为的时间，不能以其具有持续性就认为不适用《最高人民法院关于适用的解释》第一百六十二条规定，法院裁定不予受理正确。既然行政协议无效不予受理，基于协议主张的损失也应一并不予受理，故一审没有遗漏创信公司的诉讼请求。 本院经审理查明的事实与一审认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，2014年修订的《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条关于判决确认行政行为无效的规定自2015年5月1日起施行，即只有2015年5月1日以后作出的行政行为才适用确认行政行为无效的规定。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百六十二条关于“公民、法人或者其他组织对2015年5月1日之前作出的行政行为提起诉讼，请求确认行政行为无效的，人民法院不予立案”之规定，系有关确认行政行为无效诉讼起诉条件的专门规定，进一步明确了对2015年5月1日前作出的行政行为请求确认无效的，人民法院不予立案。本案中,创信公司的一审诉讼请求为确认其与原井研投资局于2013年11月4日签订的《框架协议》无效，并要求井研商务局赔偿因《框架协议》无效导致的损失14682600元。因案涉《框架协议》签订于2015年5月1日之前，即使涉及该《框架协议》的相关行政行为持续至2017年，根据前述规定并结合创信公司的诉讼请求，一审裁定驳回创信公司的起诉亦并无不当。对于创信公司主张一审裁定认定事实错误、适用法律错误的意见，本院不予采纳。此外，创信公司请求赔偿损失属于确认《框架协议》无效的后果，因诉请确认该协议无效的，人民法院不予立案，故其主张赔偿损失的请求，亦无需进行实体审理。 综上所述，上诉人创信公司的上诉理由不能成立，对其上诉请求本院不予支持。原审裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  易晓芸 审判员  钟小红 审判员  罗喆予 二〇二一年一月二十一日 书记员  朱蕾汀 附：本案适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。