济南铁路运输中级法院 行 政 判 决 书 （2021）鲁71行终62号 上诉人（原审原告）刘向阳，男，1972年9月24日出生，汉族，住山东省济南市。 被上诉人（原审被告）济南市市中区人民政府，住所地山东省济南市市中区纬二路**济南大厦。 法定代表人翟立波，区长。 委托代理人周峻鹏，男，济南市市中区人民政府工作人员。 委托代理人刘庆玉，山东元序律师事务所律师。 刘向阳因诉济南市市中区人民政府（以下简称市中区政府）房屋征收补偿一案，不服济南铁路运输法院（2020）鲁7101行初362号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定审理了本案。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明： 一、征收决定及补偿方案。 2018年9月30日，市中区政府作出济（市中）征字〔2018〕17号《房屋征收决定书》（以下简称17号征收决定），决定对小梁庄片区改造规划用地范围内国有土地上的房屋进行征收，同时公布了《市中区小梁庄片区改造项目房屋征收补偿方案》（以下简称《补偿方案》）。项目的签约期限为2018年11月1日至2019年3月31日，房屋征收部门为济南市市中区城市更新局，项目实施单位为济南城市投资集团有限公司，房屋征收实施单位为济南市市中区房屋征收服务中心。 《补偿方案》载明：该项目实行改建地段安置，安置房源位置为规划新区内；选择产权调换的，按照被征收房屋和产权调换房屋的评估价格结算被征收房屋补偿金额和产权调换房屋价值之间的价款，其公用分摊面积超出被征收房屋公用分摊面积部分的价款由房屋征收部门承担；多层楼房一楼有配建独立使用院落的被征收房屋，在其被征收房屋评估单价基础上上调1.5%；对征收范围内未登记建筑的认定和处理按照《济南市国有土地上房屋征收范围内未登记建筑的认定和处理办法》（济城执发〔2017〕4号）的规定，进行调查、认定和处理。该方案对享受最低套型面积标准的补偿、搬迁费、临时安置费、停产停业损失、奖励、房屋设备迁移补助、附属物及树木的补偿等费用标准、对评估报告有异议所享有的申请复核、鉴定的权利等也进行了详细的规定。 涉案房屋所有权人为刘向阳，房屋所有权证编号为济房权证中字××号。房屋坐落于市中区经十路218号7号楼2-201，用途为住宅，建筑面积为146.71平方米，实测建筑面积为147.67平方米。该房屋位于17号征收决定确定的征收范围内。 二、评估机构的选定、评估意见及送达。 2017年5月12日，济南市城市更新局发布了《关于协商选定小梁庄片区改造项目房屋征收预评估机构的公告》，因被征收人未对选择评估机构达成一致意见，济南市市中区小梁庄片区改造项目指挥部（以下简称小梁庄改造指挥部）于2017年5月26日作出《关于投票选定房屋征收房地产评估机构的被征收人代表公示通告》，采取“被征收人代表集中投票”的方式选定评估机构，并公示了推选的被征收人代表名单。2017年5月29日，济南市市中区房屋征收中心发布《关于选定小梁庄片区改造项目房屋征收预评估机构的通知》，公布了16家预评估机构候选名单及投票事宜。2017年6月5日，济南市城市更新局作出《小梁庄片区改造项目房屋征收房地产预评估机构选定结果公告》，将被征收人代表选定的山东弘裕土地房地产评估有限公司等8家房地产评估机构进行了公示。2018年9月30日，济南市城市更新局发布《关于确定小梁庄片区改造项目房屋征收评估机构的公告》，拟确定上述8家房屋征收预评估机构为房屋征收评估机构并征求被征收人意见。2018年10月3日，上述8家房地产评估机构共同出具《小梁庄片区改造项目被征收住宅房屋初步评估结果说明》，载明评估范围、估价目的、价值时点、评估依据、技术路线等。初步评估结果分为两部分，一为附件一《被征收住宅房屋的初步评估结果》（表1-表8），二为附件二《产权调换房屋的初步评估结果》（表9-表20）。《被征收住宅房屋的初步评估结果》中备注估价结果不含室内装修及附属物价值，多层楼房一楼有配建独立使用院落的被征收房屋价格已按征收补偿方案进行了调整。征收部门对该评估结果的说明及两附件进行了张贴公示。 2018年10月8日，济南贵恒信房地产土地评估经纪有限公司（以下简称贵恒信评估公司）出具了《小梁庄片区改造项目国有土地上住宅房屋征收分户评估报告》，该评估报告载明价值时点为2018年9月30日；评估单价为每平方米21539元；另载明了房屋坐落、用途、类别、建筑结构、建成年代、朝向等信息。并备注：1.评估结果不包括室内装饰装修及房屋附属物的价值；2.房屋建筑面积系依据房屋所有权证登记信息或房产面积测绘机构出具的实测建筑面积；3.以上价格是被征收房屋具有合法完全产权条件下的价格；4.如对该评估报告有异议，自收到该报告之日起十日内向评估公司提出书面复核评估申请，并指出该报告存在的问题。2018年10月18日，小梁庄改造指挥部通过留置送达方式向刘向阳送达评估报告。2019年4月23日，济南市市中区房屋征收中心在《济南日报》向刘向阳在内的被征收人公告送达了评估报告。刘向阳未在规定时间内就评估结果申请复核评估及申请鉴定。 三、延长奖励享受期限。 2019年2月3日，市中区政府作出《关于延长小梁庄片区改造项目奖励享受期限的公告》，将原奖励享受期限（2018年11月1日至2019年3月31日）延长至2019年5月31日。2019年7月4日，小梁庄改造指挥部作出《公告》，载明因部分被征收人的房屋分户评估报告未在签约期限内送达，未在签约享受奖励期限内收到分户评估报告的被征收人在收到之日起15日、15日至25日、26日至30日签约并交验空房的，仍可享受3万元、2万元、1万元不等的搬迁奖励费。 四、补偿决定书的作出及具体内容。 在《关于延长小梁庄片区改造项目奖励享受期限的公告》、《公告》规定的延长奖励期限之内，刘向阳未就案涉房屋与房屋征收部门达成补偿协议。2019年7月10日，济南市市中区住房和城乡建设局向市中区政府作出《关于提请审议对济南市市中区小梁庄片区改造项目未签订房屋征收补偿协议的被征收人作出征收补偿决定的报告》，指明因部分被征收人未能与征收部门达成补偿协议，依法拟定房屋征收补偿决定书并提请市中区政府审议。报告附有包括刘向阳在内的作出补偿决定的被征收名单及相应的房屋征收补偿决定书。2019年7月12日，市中区政府出具《房屋征收专题会议纪要》，批准对上述报告中涉及的被征收人作出房屋征收补偿决定，并按要求进行公告、送达。2019年9月16日，市中区政府作出86号补偿决定，同日，市中区政府作出《济南市市中区人民政府关于作出房屋征收补偿决定的公告》并张贴，载明：“……于2019年9月16日对陈世宁等120户作出房屋征收补偿决定。现《房屋征收补偿决定书》（23号至142号）正按有关规定送达。……”上述公告附《济南市市中区小梁庄片区改造房屋征收补偿决定涉及被征收人名单》，刘向阳在上述附表内。2019年12月7日，86号补偿决定向刘向阳送达。 86号补偿决定载明，被征收人为刘向阳。补偿决定内容为：一、被征收人可以选择货币补偿或者房屋产权调换。（一）货币补偿，被征收房屋实测建筑面积为147.67㎡（其中公摊面积10.67㎡），评估单价为21539元/㎡，货币补偿金额为3180664.13元，奖励金额为477099.62元，合计3657763.75元。（二）房屋产权调换。安置房位于回迁小区7号楼1单元201室，评估单价为19512元/㎡，房屋用途为住宅，建筑面积为174.67㎡（其中公摊面积27.67㎡），安置房屋价值为3408161.04元，按政策优惠扣减后的总价款为3098085.13元，征收部门应向被征收人结清产权调换差价82579元。如安置房屋实测面积与上述面积有差异，交付房屋时据实结算。（三）被征收人须自本决定书送达之日起7日内到小梁庄改造指挥部征收三组办公室选择补偿方式，逾期未选择的，对被征收人实行产权调换。二、搬迁费、临时安置费、房屋装饰装修及附属物补偿。（一）搬迁费、临时安置费。选择货币补偿的，支付搬迁费4430.10元，一次性发放6个月临时安置费26580.60元。选择产权调换的，自行寻找过渡用房。自行搬迁的支付二次搬迁费8860.20元，依法强制搬迁的，支付一次搬迁费4430.10元。过渡期限为36个月，自该户完成搬迁并交验空房之日起至产权调换房屋交付之日止，被征收房屋完成搬迁并交验空房后先期支付24个月临时安置费106332.40元，剩余过渡期限临时安置费待产权调换房屋交付时一并据实核算，多退少补。（二）被征收房屋室内装修费及附属设施补偿费待入户评估和作价后另行补偿。三、搬迁期限、搬迁费、临时安置费等费用支付时间。本决定书送达之日起20日内，被征收人应将被征收房屋及其附属设施腾空并交付给房屋征收实施单位。被征收人应在房屋腾空并交验空房之日起10日内到小梁庄改造指挥部征收三组办公室领取相关费用，逾期不领的提存至征收补偿金专户。86号补偿决定中还载明了被征收人不服补偿决定的救济途径和期限。 另查明，案外人李峰等21人不服17号征收决定，于2019年1月17日向市中院提起行政诉讼。市中院经审理后作出（2019）鲁01行初112号行政判决，认为17号征收决定具有事实和法律依据，程序合法，驳回了李峰等21人的诉讼请求。李峰等21人不服该判决上诉至省高院，省高院作出（2019）鲁行终1499号行政判决，维持了一审判决。该一审判决已发生法律效力。 原审法院认为，本案的焦点问题为市中区政府作出的案涉征收补偿决定程序是否合法、适用法律是否正确、内容是否适当。 根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征补条例》）第四条第一款的规定，市中区政府依法负责其行政区域内的国有土地上房屋征收与补偿工作。该条例第二十六条第一款规定：“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。”本案中，17号征收决定的合法性，已被人民法院生效判决所确认，对本案均具有羁束力，刘向阳就此提出的相关异议，均不再予以审查。 因刘向阳未与房屋征收部门签订补偿协议，市中区政府作出案涉征收补偿决定，并在被征收范围内公告，符合条例的规定。《征补条例》第十七条规定：“作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括：（一）被征收房屋价值的补偿；（二）因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿；（三）因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。市、县级人民政府应当制定补助和奖励办法，对被征收人给予补助和奖励。”本案不存在因征收房屋造成的停产停业损失，案涉征收补偿决定包含了被征收房屋货币补偿的金额、产权调换时的差价、搬迁、临时安置的补偿费，符合前述规定。《征补条例》第二十一条第一款规定：“被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。”案涉征收补偿决定提供了两种补偿安置方式，满足了刘向阳的选择权。同时市中区政府还对被征收人逾期未选择补偿方式的情况，采取实行产权调换、相关补偿费用提存至专用账户等方式进行了合理安排，较好地保障了权利人的安置补偿利益和实际居住权益实现。关于刘向阳所提案涉补偿决定漏补室内装修及附属物设施的补偿问题，征收补偿决定已经单独列明，室内装修及附属物待入户评估和作价后另行补偿，《征补条例》并未对这样的处理方式作出强制性规定，且征收当事人就被征收房屋室内装修及附属物未达成一致协议，现本案仍在诉讼中，房地产价格评估机构尚未有入户评估的条件，征收补偿决定规定室内装修费和附属物补偿费待入户评估和作价后另行补偿，并不违背《征补条例》的相关规定，亦未侵害刘向阳的合法权益。关于刘向阳主张市中区政府补偿决定中遗漏证载地下室的问题，《〈济南市国有土地上房屋征收与补偿办法〉实施细则》第二十八条规定：“被征收房屋依法配套建设的储藏室、简易房屋等附属设施，由房屋征收部门予以货币补偿，补偿价格由评估机构评估确定。”本案中，虽案涉地下室在刘向阳的房屋所有权证中有记载，但其作为被征收房屋附属物的属性无法改变，市中区政府将其作为附属物予以补偿并不违反相关规定。案涉补偿决定中已单独列明附属设施补偿费待入户评估和作价后另行补偿，所以未遗漏对被征收房屋地下室的补偿。且该处理方式不违反相关规定，亦未侵害刘向阳利益，其主张案涉补偿决定存在对地下室补偿的遗漏，缺乏事实和法律依据，不予支持。 对于补偿决定的合法性问题，本院根据刘向阳的诉讼请求、市中区政府的答辩意见及庭审中的争议焦点，具体从以下几个方面进行审查。 一、案涉房产价格评估的合法性问题。 1.评估机构的选定、评估时点、评估方法是否符合法律规定的问题。 济南市城市更新局于2016年8月22日印发了济更政字[2016]9号《济南市国有土地上房屋征收补偿房地产价格评估机构选定办法》（以下简称《济南市评估办法》），该办法第六条至第十六条，对于发布冻结通告以后作出房屋征收决定之前依法选定征收预评估机构的方式、时间，及作出征收决定之后如何由征收预评估机构转征收评估机构等具体操作程序均作了详细的规定。本案中，启动预评估机构的选定程序开始于发布冻结通告以后作出房屋征收决定前，具体选定先后经过了十日以上的协商选定、投票选定被征收人代表、公布预评估机构候选名单、被征收人代表集中投票等程序，最终选定了案涉的8家预评估机构，每个程序均制作了通知或公告，并进行了一定期限的公示。在征收决定作出后，即发出了预评估机构转征收评估机构的公告，并进行了公示。上述评估机构的选定程序充分保障了被征收人的知情权、参与权等相关权利，均符合《济南市评估办法》的相关规定。故，刘向阳关于评估机构选定程序违法的意见缺乏事实和法律依据，本院不予采纳。 根据《征补条例》第十九条及《国有土地上房屋征收评估办法》第十条的规定，被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格，被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。本案中，房屋征收公告作出的时间为2018年9月30日，评估报告的评估时点为2018年9月30日，使用该评估时点符合上述规定。 根据房屋初步评估结果说明和房屋分户评估报告的记载，住宅房屋征收评估的价值是按照被征收房屋所处区位新建普通商品住宅市场价格，结合被征收房屋建筑结构、楼层、朝向、成新等因素修正后所作出的征收补偿价值，用于产权调换房屋的价值为公开市场价值。本案评估机构对案涉房屋评估的价值类型和技术路线，亦未违反相关规定。 2.评估意见是否合法。 根据《征补条例》第十九条第二款及《国有土地上房屋征收评估办法》第二十条、第二十一条、第二十二条的规定，房屋被征收人对房地产价格评估机构受委托作出的房屋价值评估结果有异议，应当向房地产价格评估机构书面申请复核评估；对复核评估结果有异议，应当向被征收房屋所在地评估专家委员会申请鉴定。由于房屋估价意见是补偿决定最主要的组成部分，且具有相当的专业性，相关法律法规赋予了房屋被征收人在房地产价格评估机构专业领域内寻求救济的权利。本案中，评估机构经评估出具案涉项目被征收住宅房屋初步评估结果说明后，房屋征收部门将上述初步评估结果在征收范围内进行了公示。之后房屋征收部门先后通过留置送达和登报公告的方式向刘向阳送达了分户评估报告，并告知了申请复核、鉴定的权利及行使期限。刘向阳关于未有效送达评估报告的主张，不能成立。在分户评估报告合法送达后，相关权利人没有对评估结果依法申请复核、鉴定等，刘向阳怠于行使相关权利而在诉讼程序中就被征收房屋评估单价等提出异议，又没有确凿证据表明评估结果侵害其合法权益，故对其异议不予支持。 综上，案涉评估结果符合相关法律规定，可以作为认定被征收房屋价值的依据。 二、案涉安置房是否保障了刘向阳应得补偿利益的问题。 市中区政府对刘向阳因房屋征收给予的安置房，房屋单价按照低于被征收房屋的标准，房屋建筑面积及套内面积均明显超过被征收房屋。对产权调换方式下的房屋差价，按照被征收房屋和产权调换房屋的评估价格，以套内面积为计算依据，产权调换房屋公用分摊面积大于被征收房屋公用分摊面积的相应价款由房屋征收部门承担，这些规定均体现了对等公平原则，最大限度的保障权利人因其合法房屋被征收所应取得的补偿利益。 综上，市中区政府作出86号补偿决定，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。刘向阳的诉讼请求不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回刘向阳的诉讼请求。 刘向阳对原审判决不服，向本院提出上诉，请求撤销济南铁路运输法院作出的(2020)鲁7101行初362号行政判决并依法改判。事实与理由:案涉补偿决定认定事实不清，未对房屋现场进行勘验，未对地下室（房屋所有权证有记载）、室内装修及附属物进行评估，未对小区内公共配套设施和公共财产列明方案，作出的补偿决定书违法、错误，侵害了刘向阳的知情权、参与权等合法权益。原审法院关于补偿决定规定室内装修和附属物补偿待入户评估和作价后另行补偿，并不违背《征补条例》的相关规定，亦未侵害被征收人相关权益，以及补偿决定全面，未遗漏地下室的补偿的认定不合理，如市中区政府未对案涉地下室、室内装修及附属设施评估，对小区内公共配套和公共财产作出补偿不合理的情况，被征收人将无法维权。 市中区政府答辩称，原审判决正确，事实清楚，证据充分，应予维持。事实和理由：1.征收补偿决定书中对权利人的室内装修及附属物待入户评估后另行补偿，并未侵害刘向阳的合法权益，也不违反《征补条例》的相关规定。2.对案涉房屋的地下室，地，地下室在刘向阳的房屋所有权证中有记载，地下室是经规划部门批准建设的房屋附属物然单独发证了，但其作为房屋附属物的性质没有变化，因此，在征收补偿时只能按房屋附属物认定并予以补偿，刘向阳所称的地下室系房屋的附属物。因此补偿决定并未遗漏补偿项目。 各方当事人在原审中提交的证据及依据已制作电子卷宗移送本院。本院查明的案件事实与原审法院查明的事实一致。 本院认为，本案系因被征收人对补偿决定不服而提起的撤销之诉，故法院应对补偿决定的合法性进行审查。综合分析刘向阳的上诉理由及原审判决，本院对本案二审期间的争议焦点分述如下： 一、关于分户评估报告是否可以作为补偿决定作出依据的问题。 关于评估机构的选定程序是否合法的问题。《征补条例》《山东省国有土地上房屋征收与补偿条例》对评估机构的选定方式和程序作了原则性的规定，《济南市评估办法》第六条至第十六条对于选定征收预评估机构的方式及时间、协商期限及方式、协商不成的处理方式、征收预评估机构转为征收评估机构等具体操作程序均作了详细、具体的规定。在被征收人未对选择预评估机构达成一致意见的情况下，征收人采取被征收人代表集中投票的方式选定预评估机构，预评估机构的选定程序符合上述法律、法规的规定；在征收决定作出后，又依照法定程序将预评估机构转为评估机构，上述各个阶段均制作了书面的通知或公告，并进行了公示，充分保障了被征收人的知情权、参与权，评估机构的选定程序合法。 关于评估意见是否合法的问题。分户评估报告和初步评估结果说明中的评估价值时点均是2018年9月30日，即征收决定公告之日，符合《国有土地上房屋征收评估办法》第十条第一款“被征收房屋价值评估时点为房屋征收决定公告之日”之规定。根据房屋分户评估报告和价格评估说明的记载，评估的价值是评估机构按照被征收房屋所处区位新建普通商品住宅市场价格，结合被征收房屋建筑结构、楼层、朝向、成新等因素修正后的征收补偿价值。本案评估机构对涉案房屋评估的价值类型和技术路线，亦未违反相关规定。2018年10月8日，贵恒信评估公司出具了分户评估报告，其上有两位注册评估师的盖章，注明了评估师姓名、注册号和有效期止日，评估师在评估报告上签字确认，符合《国有土地上房屋征收评估办法》第十七条的规定。房屋评估意见是补偿决定最主要的组成部分，且具有相当的专业性，故相关法律法规赋予了房屋被征收人在房地产价格评估机构专业领域内寻求救济的权利。房屋被征收人对房地产价格评估机构受委托作出的房屋价值评估结果有异议，应当向房地产价格评估机构书面申请复核评估；对复核评估结果有异议，应当向被征收房屋所在地评估专家委员会申请鉴定。本案中，房屋征收部门将初步评估结果在征收范围内进行了公示，之后依法向刘向阳送达了分户评估报告，其中备注“4.如对本评估报告有异议，请自收到报告之日起十日内向我公司提出书面复核评估申请，并指出该报告中存在的问题”，明确告知了刘向阳申请复核评估的权利。在分户评估报告合法送达后，如果刘向阳对评估价值有异议，可依法申请复核或者鉴定，刘向阳未在法定期限内行使上述权利，视为认可评估意见的内容，故本院对于评估意见的合法性予以认定。 三、关于补偿决定是否全面、合法、公平的问题 《实施细则》第二十八条规定，“被征收房屋依法配套建设的储藏室、简易房屋等附属设施，由房屋征收部门予以货币补偿，补偿价格由评估机构评估确定。”案涉地下室虽然办理了房屋所有权证，但该颁证行为不能改变其系附属地下室的事实和性质，市中区政府将刘向阳的地下室作为房屋附属物进行补偿，并无不当。案涉补偿决定单独列明了补偿项目包括室内装修费及附属设施补偿费，只是明确“被征收房屋室内装修费及附属设施补偿费待入户评估和作价后另行补偿”，并不是不予补偿，也不是对该部分补偿费用的遗漏，并未违反《征补条例》的强制性规定，并没有剥夺被征收人获得上述补偿费用的权利。若被征收人对今后市中区政府作出的关于室内装修费及附属设施补偿费的补偿决定有异议，可依据《中华人民共和国行政诉讼法》《征补条例》等相关法律法规的规定寻求救济。 另外，案涉补偿决定提供了房屋产权调换和货币补偿两种补偿安置方式，满足了被征收人的选择权；补偿内容包含了房屋价值补偿、搬迁费、临时安置费等，补偿内容全面；用于产权调换的房屋评估单价低于被征收房屋，但面积大于被征收房屋，较好的保障了被征收人的居住条件不降低，居住环境有改善；补偿决定确定，产权调换房屋公用分摊面积价款大于被征收房屋公用分摊面积价款由房屋征收部门承担，符合《济南市国有土地上房屋征收与补偿办法》第二十五条第二款“被征收人按照征收补偿方案规定的范围和标准选择的房屋，其公用分摊面积超出被征收房屋公用分摊面积部分的价款由房屋征收部门承担”的规定；同时告知了被征收人权利救济渠道，均符合《征补条例》的相关规定，维护了被征收人的各项权利。 本案系针对刘向阳案涉房屋征收引起的房屋征收补偿之诉，小区内公共配套及公共财产如何补偿，不属于案涉补偿决定的范围，不属于本案的审查范围。 综上，原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。刘向阳的上诉理由不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人刘向阳负担。 本判决为终审判决。 审判长 李 宁 审判员 庞伟杰 审判员 杨晓晓 二〇二一年一月二十七日 法官助理曲恺 书记员张赛