天津市第一中级人民法院行 政 赔 偿 判 决 书（2020）津01行赔终40号上诉人（原审原告）杜伟，男，1962年2月28日出生，汉族，住天津市北辰区。委托代理人刘超，北京圣运律师事务所律师。被上诉人（原审被告）天津市蓟州区州河湾镇人民政府，住所地天津市蓟州区州河湾南园香林路9-1。法定代表人王洪涛，镇长。参加诉讼行政机关负责人周德全，副镇长。委托代理人李秀云，天津云诺律师事务所律师。委托代理人耿磊，天津云诺律师事务所律师。上诉人杜伟因行政赔偿一案，不服天津市蓟州区人民法院（2020）津0119行赔初14号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人杜伟及委托代理人刘超，被上诉人天津市蓟州区州河湾镇人民政府（以下简称州河湾镇政府）的负责人周德全及委托代理人耿磊到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院经审理查明，原告杜伟系天津市河**居民。2004年10月10日，原告与蓟州区原五百户镇东十百户村村民委员会签订《承包山场合同书》，承包东十百户村村南路口、道东约1.4亩土地，同年在该承包地上建筑房屋一处。2009年6月，天津市人民政府出台《天津市以宅基地换房建设示范小城镇管理办法》。2011年，天津市蓟州区人民政府《关于在蓟县新城（一期）实施以宅基地换房开展示范小城镇建设的请示》经天津市人民政府批准同意实施。涉案房屋所在村庄被确定为蓟州区新城规划区。取得天津市人民政府的批准后，蓟州区制定了《蓟县新城规划区占地村及于桥水库库区村搬迁补偿办法》《蓟县新城规划区占地村及于桥水库库区村搬迁村民安置办法》，以及在上述办法基础上制定了《蓟县新城规划区占地村及于桥水库库区村搬迁补偿办法实施细则》《蓟县新城规划区占地村及于桥水库库区村搬迁村民安置办法实施细则》。涉案房屋所在村庄按上述政策进行搬迁补偿安置。因未达成搬迁补偿安置协议，2018年11月29日被告州河湾镇政府将涉案房屋拆除。一审法院于2019年7月4日作出（2019）津0119行初60号行政判决，确认被告2018年11月29日对原告涉案房屋予以拆除的行为违法。原告在2020年4月23日向被告邮寄了行政赔偿申请书，被告收到后于2020年6月8日作出（2020）蓟州河湾赔字第5号行政赔偿决定书，决定不予赔偿。原告不服，于2020年7月2日向一审法院提起行政赔偿诉讼。另查明，天津市蓟州区五百户镇人民政府已于2019年11月11日变更为天津市蓟州区州河湾镇人民政府。一审法院认为，《中华人民共和国国家赔偿法》（以下简称《国家赔偿法》）第二条第一款规定，“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利”。被告拆除原告涉案房屋的行为已被法院生效判决确认违法，故被告应对违法强拆行为承担赔偿责任。现就相关问题分述如下：一、关于赔偿标准。原告涉案房屋系在蓟州区新城建设过程中，因达不成搬迁补偿协议而被强拆，进而引发本案赔偿诉讼。原告房屋所在村庄因蓟州区依据《天津市以宅基地换房建设示范小城镇管理办法》、天津市人民政府《关于同意杨柳青镇等九个镇开展以宅基地换房建设示范小城镇试点工作的批复》进行新城建设而需要进行搬迁。蓟州区于2011年制定出台了《蓟县新城规划区占地村及于桥水库库区村搬迁补偿办法》《蓟县新城规划区占地村及于桥水库库区村搬迁村民安置办法》《蓟县新城规划区占地村及于桥水库库区村搬迁补偿办法实施细则》《蓟县新城规划区占地村及于桥水库库区村搬迁村民安置办法实施细则》（以下简称“四个文件”），所有蓟州区××村××村均按上述政策补偿，该政策对在清点节点前已建成的房屋及其他附着物均予以清登补偿，充分考虑了被搬迁人的利益，故本案赔偿标准参照蓟州区新城建设搬迁补偿安置政策予以确定。二、关于赔偿范围及数额。1．房屋损失：为有效维护当事人权益，被告对原告涉案房屋及附着物的赔偿应不低于依据搬迁政策所应得到的补偿，确定合理的赔偿数额后予以赔偿。2．律师费：原告向一审法院提交了律师事务所为其开具的发票，但其主张的律师费用不属于因被告强拆造成的直接损失，故一审法院不予支持。综上，对被拆除的涉案房屋及附着物，被告应按蓟州区新城建设搬迁补偿安置政策予以赔偿，原告要求被告承担其支出的律师费用的请求于法无据，一审法院不予支持。故依据《国家赔偿法》第二条第一款、《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决如下：一、被告州河湾镇政府对原告所诉2018年11月29日被拆除的房屋及附着物等，按《蓟县新城规划区占地村及于桥水库库区村搬迁补偿办法》《蓟县新城规划区占地村及于桥水库库区村搬迁村民安置办法》，结合《蓟县新城规划区占地村及于桥水库库区村搬迁补偿办法实施细则》《蓟县新城规划区占地村及于桥水库库区村搬迁村民安置办法实施细则》规定的标准予以全面赔偿。二、驳回原告杜伟其他赔偿请求。上列第一项于判决生效之日起九十日内履行。上诉人杜伟不服一审判决上诉称，1．一审判决所依据的赔偿标准不符合法律规定，无法保障上诉人的利益。《中华人民共和国土地管理法》第四十八条规定，征收土地应当给予公平、合理的补偿，保障被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障。征收农用地的土地补偿费、安置补助费标准由省、自治区、直辖市通过制定公布区片综合地价确定。制定区片综合地价应当综合考虑土地原用途、土地资源条件、土地产值、土地区位、土地供求关系、人口以及经济社会发展水平等因素，并至少每三年调整或者重新公布一次。同时，依据国发［2004］28号《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（十二）之规定，完善征地补偿办法。县级以上地方人民政府要采取切实措施，使被征地农民生活水平不因征地而降低。本案中，因蓟州区新城建设，被上诉人在实施搬迁过程中也应当依法保障上诉人的搬迁利益，保障长远生计，不能因新城建设搬迁而导致上诉人生活水平降低，更不得因此而遭受合法的财产损失。但一审判决认定的赔偿标准为2011年蓟州区制定出台的“四个文件”，这一系列的赔偿标准距离实际实施搬迁时间久远，根本无法保障上诉人的长远生计；况且，上诉人的房屋是由被上诉人违法强拆，严重侵害了上诉人的合法财产权益，一审判决认定以不低于搬迁政策应得到的补偿，确定合理的数额进行赔偿，这样的结果并不能达到对行政机关违法行使职权的惩戒和司法监督作用。如行政机关仅依据搬迁政策进行赔偿，也在判决确定的给付义务范围内，那么这无异于行政机关的违法行为没有任何成本，对任何不配合搬迁工作的住户都可能会先行实施强制拆除，然后再依据搬迁政策进行赔偿，这样一来搬迁工作将无序可言，同时也会增加上诉人的诉累，对国家司法资源来说也是一种浪费。2．一审判决以律师费不属于因被上诉人强拆所造成的直接损失为由，对上诉人请求被上诉人承担律师费用的诉讼请求不予支持，存在事实和法律上的认识错误，应当依法予以纠正。最高人民法院第三巡回法庭在《农村集体土地征收补偿行政案件常见问题解答》中明确指出，市、县人民政府或者土地行政主管部门既无征收决定又无补偿决定而恶意违法强制搬迁、严重损害被征地人合法权益情形的，人民法院除应当依法判决赔偿被征地农户等合法财产损失和相应银行同期贷款利息以外，还可以根据《行政诉讼法》《民事诉讼法》《最高人民法院关于进一步推进案件繁简分流优化司法资源配置的若干意见》（法发（2016）21号）等规定，结合具体情况，对无过错方提出的合理的律师费用等正当要求予以支持。本案也是由被上诉人实施违法拆迁引发，因未与上诉人就补偿问题达成一致意见，便以违法建筑的名义实施强拆，其强拆行为既无执行依据和法律依据，亦严重违反法定程序。况且，上诉人主张的律师费，既是被上诉人违法行为的成本，也是上诉人因此造成的合理支出。因此，应当参照上述文件精神支持上诉人对律师费的损失主张。3．按照赔偿标准，上诉人对搬迁安置补偿享有选择权。在上诉人已经依法对房屋进行了评估的情况下，一审判决还是判令被上诉人按照距离搬迁时间较远的2011年补偿标准作出赔偿决定，如以此确定货币补偿安置标准，将无法保障上诉人的长远生活保障，更加无法弥补上诉人因违法行为所遭受的损失。因此，即使适用《蓟县新城规划区占地村及于桥水库库区村搬迁村民安置办法》等补偿标准，根据其中对“安置方式”的规定，给予了被拆迁人采用宅基地换房和货币补偿两种方式的选择权。如按照蓟州区新城建设搬迁补偿安置政策予以全面赔偿，最大限度地保护上诉人的合法权益，使被上诉人对上诉人涉案被拆房屋及附属物的赔偿不低于依据搬迁政策所应得到的补偿，则不应限定赔偿方式，判决被上诉人依据上述标准确定赔偿数额，而应当判令被上诉人依据《蓟县新城规划区占地村及于桥水库库区村搬迁村民安置办法》的相关规定，依照宅基地换房的方式对上诉人予以赔偿。4．一审法院判决被上诉人确定补偿金额适用的标准已经失效。“四个文件”均制定于2011年，根据《天津市行政规范性文件管理规定》有关行政规范性文件有效期为5年的规定，上述文件均已失效，不应作为确定赔偿的标准。上诉人请求二审法院：撤销一审行政赔偿判决，依法改判或发回重审。被上诉人州河湾镇政府答辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。1．涉案房屋不具有合法权益。上诉人系天津市河**居民，其在2004年与原五百户镇东十百户村村民委员会签订承包山场合同，并于当年取得建设工程规划许可，许可证载明建筑性质为新建临建电器修理部，房屋类型为临建修理部，有效期为贰年。上诉人未按许可的内容依规建筑，临建有效期到期后亦未向主管部门申请延期。涉案房屋不具有合法权益，不符合《国家赔偿法》有关赔偿的规定。2．上诉人不是安置对象，不享受当地村民有关安置政策，亦不具备选择宅基地置换或货币补偿的资格。上诉人的户籍在天津市河**，不是蓟州区原**镇村民，在当地没有宅基地，涉案房屋亦未取得建房规划手续，因此上诉人不属于“四个文件”所规定的安置对象，不具有采用宅基地换房或货币补偿两种安置方式的选择资格，也不适用有关保障农民权益的规定。3．涉案地块位于我市以宅基地换房建设示范小城镇范围内，不是土地征收，不适用国有土地征收工作的有关规定。4．律师费不属于赔偿范围。上诉人不是农民，该案不适用有关农村集体土地征收补偿行政案件中支持被征地农户的律师费用的规定，且律师费不是上诉人必须支出的费用，也不是被上诉人行政行为造成的损失，不属于赔偿范围。被上诉人请求二审法院：驳回上诉，维持原判。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，依据《国家赔偿法》第二条第一款的规定，“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利”。原五百户镇政府于2018年11月29日拆除上诉人房屋的行为已由人民法院生效行政判决确认违法，故上诉人具有提起行政赔偿诉讼的权利，而获得国家赔偿的前提是公民、法人和其他组织的合法权益受到侵害造成损失。上诉人一审起诉时的赔偿请求为：1．判令被上诉人对违法强拆上诉人房屋的行为承担赔偿责任，赔偿金额为6656601元；2．判令被上诉人承担上诉人支付的律师费150000元。本案的争议焦点为上诉人的赔偿请求是否成立。关于上诉人提出的涉案房屋赔偿问题。涉案房屋所在村庄位于蓟州区新城规划区。为推进蓟州新城建设，蓟州区于2011年制定出台了“四个文件”，所有蓟州区××村××村均按“四个文件”的规定补偿，该政策对在清点节点前已建成的房屋及其他附着物均予以清登补偿，充分考虑了被搬迁人的利益，故本案赔偿标准应参照蓟州区新城建设搬迁补偿安置政策予以确定。就上诉人提出的“四个文件”已失效、不能作为赔偿标准的主张，本院认为，因“四个文件”系天津市蓟州区人民政府为建设蓟州新城，进一步改善群众生活条件，推进城乡一体化进程，针对蓟州新城规划区占地村及于桥水库库区村搬迁问题制定的搬迁安置办法、补偿办法及实施细则，并非行政机关为实施法律和执行政策，在法定权限内制定的决定、命令等普遍性行为，不属于具有普遍约束力，在一定期限内反复适用的公文，不适用《天津市行政规范性文件管理规定》有关行政规范性文件有效期5年的规定，故上诉人的该项主张不能成立。就上诉人提出的其应享受农村集体土地征收中被征地农户的搬迁利益，且其具有对宅基地换房或货币补偿的选择权而应享受安置政策等主张，本院认为，，上诉人并非原**镇村民，当地不具有宅基地，结合“四个文件”的规定，上诉人因涉案房屋的拆除可获得相应货币补偿。被上诉人应以不低于依据搬迁政策所应得到的补偿标准确定合理的赔偿数额，对上诉人的涉案房屋及附着物予以赔偿。据此，一审法院判令被上诉人依据“四个文件”的规定对其作出全面赔偿，保障了上诉人的合法权益，于法有据，并无不当。上诉人要求以其主张的涉案房屋评估价格对其进行赔偿或安置，没有法律依据，本院不予支持。关于上诉人主张被上诉人应依据有关规定向其赔偿律师费的问题，根据《国家赔偿法》的相关规定，行政赔偿的赔偿范围为直接损失，律师费不属于涉案行政行为导致的直接损失，且本案并非农村集体土地征收补偿案件，上诉人不是被征地农户，其所主张的相关规定在本案中并不适用，故一审法院未予支持其提出的律师费赔偿主张，并无不当，本院予以维持。综上，上诉人的上诉主张理据不足，本院不予支持。一审判决正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本判决为终审判决。审判长  魏迺莉审判员  王桂英审判员  刘 锟二〇二一年一月八日法官助理赵光明书记员许洁附：本裁判文书所依据法律规定的具体条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项：人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……