浙江省温州市中级人民法院行 政 判 决 书（2015）浙温行初字第446号原告梁奕董。委托代理人吴云科，浙江瓯南律师事务所律师。被告苍南县人民政府，住所地浙江省苍南县灵溪镇人民大道555号。法定代表人黄荣定，县长。委托代理人陈锡文，该单位工作人员。委托代理人董其博，浙江正昌律师事务所律师。第三人苍南县灵溪镇人民政府，住所地浙江省苍南县灵溪镇江滨路188号。法定代表人吴招鹏，镇长。委托代理人王浩忠，该单位工作人员。委托代理人董其博，浙江正昌律师事务所律师。第三人苍南县灵溪镇第三小学，住所地浙江省苍南县求知西路**号。法定代表人应上华，校长。原告梁奕董不服被告苍南县人民政府其他行政行为一案，于2015年12月23日向本院提起行政诉讼。本院于同日受理后，依法组成合议庭，于2016年4月6日公开开庭进行了审理。原告梁奕董及其委托代理人吴云科、被告苍南县人民政府的委托代理人陈锡文、第三人苍南县灵溪镇人民政府的委托代理人王浩忠、被告苍南县人民政府与第三人苍南县灵溪镇人民政府的共同委托代理人董其博到庭参加诉讼。第三人苍南县灵溪镇第三小学经合法传唤，未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。苍南县人民政府办公室于2013年1月25日作出《苍南县人民政府办公室抄告单》（苍政办抄〔2013〕第6号），内容如下：“各乡镇人民政府：根据县政府第十一次常务会议精神，全县中小学闲置校产所有权统一划归所在乡镇人民政府。现将全县中小学闲置校产名单抄告你们，请你们加强对闲置校产的管理，及时提出处置方案，报县中小学闲置校产处置领导小组审定后实施（县中小学闲置校产处置领导小组办公室设在县教育局，联系人：ＸＸ松，联系电话：137****）。附：苍南县中小学闲置校产明细表”。苍南县中小学闲置校产明细表中第25序号“樟浦小学”部分包括了原告所主张的涉案房屋。原告梁奕董诉称：1986年因温福高速公路建设需要，原苍南县灵溪镇小学分部(樟浦小学)校址地块被列入征用拆迁范围。为了适龄儿童能就近上学，1986年9月，原告等18间房屋所有权人同意将自有房屋及设施借给灵溪镇小学分部作办学之用。1987年3月20日，双方签订了《房屋无偿借用协议书》，该协议书约定:原告等人无偿将18间民房及围墙内大埕借给校方在办学期间作为教学设施使用；学校停办应无条件将上述房屋及设施归还给原告等18户业主。1992年7月，樟浦小学并入灵溪镇第三小学，樟浦小学遂于当年将上述借用的房屋校舍及设施归还给原告等18户业主，原告等人一直居住使用至今。现房屋破败不堪，严重危及原告等人的生命财产安全，原告于2014年11月向苍南县人民政府申请危房拆建并提交所需的材料，但有关主管部门置之不理。原告于2015年8月27日向温州市信访局反映情况，该局要求苍南县有关主管部门予以处理，苍南县灵溪镇人民政府于2015年10月23日出具《信访事项答复意见书》（灵信访答〔2015〕81号），该答复意见书认为根据苍南县政府第十一次常务会议精神及被诉抄告单精神，全县中小学闲置校产所有权统一划归所在乡镇人民政府，原樟浦小学产权归属灵溪镇人民政府，不存在原告等人所反映的房屋拆建问题，不予办理危房拆建及产权登记审批手续等事项。原告认为，涉案房屋系原告合法财产，依法应受法律保护。出于支持发展教育事业的考虑，原告将民房无偿借用给校方使用，校方己于1992年樟浦小学撤销建制时归还原告。被诉抄告单将原告所有的房屋纳入全县中小学闲置校产名单范围并将其划归所在乡镇人民政府，无任何事实与法律依据。综上，请求撤销《苍南县人民政府办公室抄告单》（苍政办抄〔2013〕第6号）关于漳浦小学闲置校产中属原告所有的房屋统一划归灵溪镇人民政府的具体行政行为。原告梁奕董向本院提交了以下证据：1.身份证复印件，用以证明原告的身份；2.房屋无偿借用协议书及四份证明，用以证明原告等人将18间民房借给灵溪镇小学分部使用；3.房产登记证明书，用以证明涉案房屋归属原告；4.《苍南县人民政府办公室抄告单》（苍政办抄〔2013〕第6号）和《信访事项答复意见书》（灵信访答〔2015〕81号），用以证明苍南县人民政府将涉案房屋划归灵溪镇人民政府；5.照片四张，用以证明涉案房屋的原貌及位置。被告苍南县人民政府辩称：一、被诉抄告单只是告知各乡镇人民政府加强管理闲置校产，属于内部管理行为，对原告的权利义务不产生影响。虽然抄告单中写有“全县中小学闲置校产所有权统一划归所在乡镇人民政府”，但仅系传达县政府常务会议精神。被诉抄告单只是要求各乡镇人民政府加强闲置校产的管理，并没有将全县中小学闲置校产所有权统一划归所在乡镇人民政府。因此，被诉抄告单不具有可诉性。二，本案涉及的校产权属争议属于民事争议，在该争议解决之前，不适宜对被诉行政行为做出裁判。三、被诉抄告单关于漳浦小学闲置校产归灵溪镇人民政府所有完全正确。涉案房屋系无偿贡献办学，不存在借用办学。1986年为了更多的适龄儿童能就近上学，灵溪镇人民政府、灵溪镇教委办和漳浦村委会共同协商，漳浦村同意无偿将3-8生产队18间房屋及四周场地做为校舍及活动场地办学。办学期间，学校将原有的宿舍房进行改建扩建成漳浦小学。1992年7月灵溪镇第三小学落成后，漳浦小学撤销建制并入该小学。1990年12月，苍南县灵溪镇漳浦村委会、苍南县灵溪镇小学分部、苍南县灵溪镇教育委员会办公室共同出具的证明，能够证实上述18间宅基统一贡献给镇建校，如原宅基主人以后重新建房申请登记宅基用地时，请求上级人民政府在办理宅基地收费上予以照顾。上述18间宅基是无偿赠送办学，不存在借用，故不存在归还问题。苍南县人民政府办公室根据县政府常务会议精神，就全县中小学闲置校产所有权统一划归所在乡镇人民政府，并作出被诉抄告单将涉案的宅基划归灵溪镇人民政府，涉案房屋应归属灵溪镇人民政府所有。综上，请求驳回原告的起诉或者驳回原告的诉讼请求。被告苍南县人民政府向本院提交了以下证据：1.苍南县灵溪镇教育委员会办公室、苍南县灵溪镇小学分部、苍南县灵溪镇漳浦村委会共同出具的证明，用以证明涉案房屋系无偿贡献办学，不存在借用及停办学校后房产归还。2.《苍南县人民政府办公室抄告单》（苍政办抄〔2013〕第6号），用以证明涉案房屋归灵溪镇人民政府所有。被告苍南县人民政府没有提供被诉行政行为的法律依据。第三人苍南县灵溪镇人民政府同意被告苍南县人民政府的答辩意见，其提交的证据与被告苍南县人民政府的证据相同。第三人苍南县灵溪镇第三小学没有陈述答辩意见，也没有提交证据。庭审中，各方当事人围绕被诉抄告单是否属于行政诉讼受案范围、原告与被诉抄告单是否有利害关系、被诉抄告单认定原告主张的涉案房屋划归灵溪镇人民政府所有的合法性等争议焦点进行了质证与辩论。综合各方意见，本院对各方当事人提供的证据综合认证如下：1.被告对原告提供的证据1无异议，可以证明原告的身份情况，本院予以采信。原告提供的证据2中的协议书部分系毁损后拼凑，字体存在差异，公章模糊不清，《关于原樟浦小学校址被国家征用建设高速路高架桥的证明》系复印件，其真实性在本案中均无法认定，本院不予采信。双方当事人共同提交的苍南县灵溪镇教育委员会办公室、苍南县灵溪镇小学分部、苍南县灵溪镇漳浦村委会出具的证明载明“当时由灵溪镇府、镇教委办和樟浦村委会共同协商最后决定统一贡献给镇办建校”，与其他两份证明载明的“借用”办学存在矛盾，且该两份证明中黄朝雪、颜怡在的意见，实质上属于证人证言，未出庭作证不符合证据的法定形式，故原、被告各自主张的待证事实本院均不予认定，但结合当事人陈述，能够认定原告曾将房屋交由漳浦小学办学的事实。证据3虽然可以证明原告于1951年时在樟浦村有一间房屋，但是尚不足以证明涉案房屋归属原告，本院不予采信。证据4中的《信访事项答复意见书》（灵信访答〔2015〕81号），被告对其真实性无异议，本院予以采信，可以认定苍南县灵溪镇人民政府以信访答复形式认定樟浦小学产权归属苍南县灵溪镇人民政府。证据5中的三张照片系复印件，且照片不足以证实涉案房屋的原貌及位置，本院不予采信。双方当事人共同提交的《苍南县人民政府办公室抄告单》（苍政办抄〔2013〕第6号），本院予以采信，可以证实苍南县人民政府办公室作出被诉行政行为的相关情况。经审理查明，1987年，原告梁奕董将其座落于苍南县灵溪镇漳浦村的一间房屋交由樟浦小学办学。期间，学校对该房屋进行了重建。1992年7月，灵溪镇第三小学落成后，樟浦小学撤销建制并入该校。涉案房屋现由原告居住使用。原告于2015年8月27日向温州市信访局反映该房屋属危房，要求重新拆建，但相关部门至今未予以办理。苍南县灵溪镇人民政府于2015年10月23日作出《信访事项答复意见书》（灵信访答〔2015〕81号），主要内容如下：《苍南县人民政府办公室抄告单》（苍政办抄〔2013〕第6号）文件精神，根据县政府第十一次常务会议精神，全县中小学闲置校产所有权统一划归所在乡镇人民政府。根据上述情况，樟浦小学产权归属苍南县灵溪镇人民政府，不存在村民反映的房屋拆建问题。原告认为《苍南县人民政府办公室抄告单》（苍政办抄〔2013〕第6号）将原告所有的房屋纳入全县中小学闲置校产名单范围并将其划归所在乡镇人民政府错误，故提起本案诉讼。本院认为，一、根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第（六）项的规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中，被诉抄告单系苍南县人民政府办公室下发给各乡镇人民政府的公文，属于内部行政行为。但是苍南县灵溪镇人民政府以该抄告单为依据作出《信访事项答复意见书》（灵信访答〔2015〕81号），认定樟浦小学产权归属苍南县灵溪镇人民政府，不存在村民反映的房屋拆建问题。被告在诉讼过程中亦辩称“被诉抄告单关于漳浦小学闲置校产归灵溪镇人民政府所有完全正确”“被诉抄告单将涉案的宅基划归灵溪镇人民政府，涉案房屋应归属灵溪镇人民政府所有。”可见，该抄告单的内容通过苍南县灵溪镇人民政府的职权外化，对行政相对人的权利义务产生了实际影响。因此，被诉抄告单属于人民法院行政诉讼的受案范围。二、《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案中，原告梁奕董交由樟浦小学办学的原房屋经过学校重建，在樟浦小学撤销建制以后，该房屋由原告居住使用至今。被诉抄告单认定该重建后的房屋所有权归属苍南县灵溪镇人民政府对原告权益产生实质影响，因此，原告与被诉抄告单有利害关系，具备本案原告主体资格。三、苍南县人民政府的被诉抄告单认定原告主张的涉案房屋所有权划归所在乡镇人民政府，但苍南县人民政府并无确认房屋所有权归属的法定职权，其提供的苍南县灵溪镇教育委员会办公室、苍南县灵溪镇小学分部、苍南县灵溪镇漳浦村委会共同出具的证明亦不足以认定该房屋所有权归属苍南县灵溪镇人民政府，且没有听取利害关系人的意见，违反正当程序原则，因此，苍南县人民政府作出被诉抄告单缺乏事实根据和职权依据，且程序违法。原告请求撤销被诉抄告单关于漳浦小学闲置校产中的涉案房屋统一划归灵溪镇人民政府的行政行为，理由正当，应予支持。根据《中华人民共和国物权法》第三十三条的规定，因物权的归属、内容发生争议的，利害关系人可以请求确认权利。现当事人对涉案房屋的归属发生争议，可以向人民法院提起相应民事诉讼进行救济。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（三）项、第（四）项的规定，判决如下：撤销苍南县人民政府于2013年1月25日作出的《苍南县人民政府办公室抄告单》（苍政办抄〔2013〕第6号）关于漳浦小学闲置校产中原告梁奕董居住使用的房屋划归灵溪镇人民政府的内容。本案案件受理费50元，由被告苍南县人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省高级人民法院。在递交上诉状之日起七日内，预缴上诉案件受理费50元，款汇浙江省高级人民法院，户名：浙江省财政厅非税收入结算分户，账号：19000101040006575401001，开户行：农行杭州市西湖支行。逾期按自动撤回上诉处理。审 判 长  苏子文审 判 员  来 敏人民陪审员  兰慧军二〇一六年五月二十日书 记 员  谭敏娟附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。