广东省珠海市中级人民法院行 政 判 决 书（2016）粤04行终26号上诉人（原审被告）：珠海市交通运输局。住所地：珠海市。法定代表人：唐成伟，局长。委托代理人：杨昌昀，该局工作人员。被上诉人（原审原告）：钟某林，男，汉族，住珠海市香洲区。公民身份号码：6953。原审被告：珠海市人民政府。住所地：珠海市香洲区。法定代表人：郑人豪，代市长。委托代理人：刘壁蓬。上诉人珠海市交通运输局因诉被上诉人钟某林、原审被告珠海市人民政府交通运输行政处罚一案，不服珠海市香洲区人民法院（2015）珠香法城初字第38号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审查明，2015年2月27日18时许，珠海市交通运输局的执法人员在珠海市华发商都对面进行日常稽查，发现前方粤C出租车停在巴士站旁与两名乘客交谈后驶离，没有搭载乘客，执法人员遂上前对两名乘客进行询问。珠海市交通运输局提供的现场执法录像显示，执法人员与两名乘客进行了以下对话，问：“刚才那个出租车为什么不拉你们？我们是交通执法局的。”答：“他说上（前）面，什么，堵住了。”问：“他说堵了不拉你们，是吧？”答：“是啊。”问：“他拒载是性质恶劣的，我们要处……调查他。他是说堵车不拉你们，是吧？”答：“是。”问：“你们准备去哪里？”答：“坦洲。”问：“坦洲，他说不拉，是吧？”答：“是啊。”2015年3月2日，珠海市交通运输局对钟某林进行调查询问。钟某林在接受询问时陈述：（2月27日18时）我是驾驶粤C出租车在华发商都营运，当时有两位乘客拿着行李拦停我的车，乘客问我去（不去）坦洲。我和乘客说前面堵车，而且方向相反再兜一圈才能转过来。我要乘客到北山那边坐车，乘客就走开了。由于我的出租车在相反方向，我建议乘客到北山牌坊巴士站坐车，所以没有搭载他们。（问为什么不搭载乘客）我当时是出于好心，觉得乘客这样路程会远很多，前面又塞车，乘客会不划算，所以（建议）他们在北山牌坊那里坐别的出租车路程会近点。2015年3月10日，珠海市交通运输局向钟某林发出违法行为通知书。在通知书中，珠海市交通运输局告知钟某林以下事项：钟某林使用粤C出租车于2015年2月27日18时在华发商都对面有无正当理由拒绝载客行为，违反了《珠海经济特区出租车管理条例》第二十五条第（九）项的规定，依据《珠海经济特区出租车管理条例》第五十三条第（六）项的规定，拟作出罚款人民币1000元的处罚决定；如对该处罚意见有异议，可在接到通知书之日起三日内提出陈述申辩，逾期未提出陈述或者申辩，视为放弃陈述和申辩的权利；有权在收到通知书之日起三日内要求举行听证，逾期不要求举行听证的，视为放弃听证权利。在上述通知的期限内，钟某林没有提出陈述申辩，也没有提出听证申请。2015年3月23日，珠海市交通运输局作出粤珠交罚（2015）01331号行政处罚决定，认定钟某林的上述行为违反了《珠海经济特区出租车管理条例》第二十五条第（九）项的规定，依据《珠海经济特区出租车管理条例》第五十三条第（六）项的规定，决定给予罚款人民币1000元的行政处罚。当天，珠海市交通运输局将粤珠交罚（2015）01331号《行政处罚决定书》送达钟某林。钟某林不服，于2015年3月24日向珠海市人民政府申请行政复议。珠海市人民政府受理该申请，并于3月26日向珠海市交通运输局发出提出答复通知书。5月20日，因案情复杂，不能在六十日内作出行政复议决定，珠海市人民政府依据《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款的规定，决定延长审理期限三十日，并于5月23日将行政复议案件延期审理通知书送达钟某林和珠海市交通运输局。2015年6月18日，珠海市人民政府作出珠府行复（2015）66号行政复议决定，维持珠海市交通运输局作出的粤珠交罚（2015）01331号行政处罚决定。6月24日、6月30日，珠海市人民政府将行政复议决定书分别送达钟某林和珠海市交通运输局。钟某林仍不服，向原审法院提起行政诉讼，请求：1.撤销粤珠交罚（2015）01331号《行政处罚决定书》；2.珠海市交通运输局承担本案诉讼费用。原审法院认为，珠海市交通运输局作出粤珠交罚（2015）01331号行政处罚决定，认定钟某林作为出租车驾驶员，于2015年2月27日实施了无正当理由拒绝载客的行为。关于珠海市交通运输局提供的证据能否证明该事实，经查，其一，珠海市交通运输局提供的执法录像显示，粤C出租车停在路边时，两名乘客与驾驶员钟某林有交谈，交谈后出租车驶离现场。就乘客与钟某林交谈的具体内容，市交通局没有对两名乘客制作询问笔录。虽然执法人员随即对两名乘客进行了询问，但从录像中询问的方式、内容来看，执法人员在问话中带有明显的倾向，且内容过于简单，没有让乘客陈述事情的经过及与驾驶员钟某林交谈了些什么内容。从录像中两名乘客的回答来看，乘客只是陈述了司机说上（前）面堵车，但并未提及其没有上车是因为司机说了堵车后不愿意搭载他们。也正是因为珠海市交通运输局没有对乘客进行详细的询问，乘客才“由始至终未提及是司机建议过马路对面乘车而放弃搭乘涉案出租车”。其二，钟某林在2015年3月2日接受珠海市交通运输局的调查询问时陈述了事情经过，该陈述仅能够反映出其在得知乘客的目的地后建议乘客选择正确方向、最近路线到别处乘车，乘客听从建议没有乘坐其出租车的情况，不能说明钟某林承认其实施了拒绝搭载乘客的行为。其三，从现场状况来看，执法录像显示，两名乘客在与钟某林对话结束、出租车驶离后，没有在原处继续等待出租车，而是在朝后方行走。这一点能够与钟某林关于乘客听了其建议后走开、选择到别处乘车的陈述相印证。故从珠海市交通运输局提供的全部证据来看，结合前述理由，本案确实存在乘客另选乘车地点、主动放弃此次乘车的可能性，珠海市交通运输局提供的证据不足以证明钟某林实施了拒绝载客行为。珠海市交通运输局于2015年3月23日作出的粤珠交罚（2015）01331号行政处罚决定，主要证据不足，依法应予撤销。珠海市人民政府作为复议机关，于2015年6月18日作出珠府行复（2015）66号行政复议决定，维持粤珠交罚（2015）01331号行政处罚决定。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十九条“复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判”，以及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十条第一款“人民法院对原行政行为作出判决的同时，应当对复议决定一并作出相应判决”的规定，在原行政处罚决定被判决撤销的情况下，对该复议决定依法也应一并判决撤销。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第七十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十条第一款之规定，判决：1.撤销珠海市交通运输局于2015年3月23日作出的粤珠交罚（2015）01331号行政处罚决定；2.撤销珠海市人民政府于2015年6月18日作出的珠府行复（2015）66号行政复议决定。一审案件受理费50元，由珠海市交通运输局负担。上诉人珠海市交通运输局不服原审判决，向本院提起上诉，请求撤销原审判决，由钟某林承担本案一、二审诉讼费用。其上诉理由如下：（一）对乘客的询问调查虽简短但需调查的基本要素已完备，且询问并无明显倾向，足以证实钟某林存在拒载行为。限于交通执法的行业特点，询问笔录在户外制作，且很多时候被询问人往往因有急事，时间有限，无法配合执法人员耗时制作询问笔录，珠海市交通运输局以摄像机拍摄录制询问过程，亦能更清晰客观地体现被询问人的证言。执法人员的问话方式及问话内容并无不妥。第一，执法人员向乘客发问，是基于执法人员现场目击的事实，即乘客双手提有行李，立于停靠在车行道的涉事出租车旁，与驾驶员交谈后并未乘坐该车的事实。因此执法人员问：“为何不载？”第二，执法人员在问话中，并未阻止乘客陈述与驾驶员的谈话内容，只是以最直观的形式简明扼要地问及前述事实中所存疑问。乘客未曾否认涉事车辆不搭载的事实，并如实陈述了涉事车辆拒载理由为“上（前）面堵住了”，当执法人员再次确认“他是说堵车不拉你们，是吧？”乘客并未再作任何补充说明。因现场涉事车辆已经驶离，无法立即与涉事驾驶员核实，故核心问题均已向乘客询问清晰，初步调查也已确认完毕。乘客在得知执法人员正在查处出租车拒载时，不仅未否认被出租车拒载一事，还肯定回应出租车拒载的理由，由此表明乘客认可自己被涉事出租车拒载，且已将事实经过阐述清楚，不存在没有进行详细问询。（二）乘客清晰回应是钟某林说了“不拉”，证实钟某林已向乘客明确表达拒载的意思表示。本案属于典型的隐性拒载，即驾驶员以各种理由迫使乘客被动接受事实，从而作出自愿弃乘的选择，暂且不论钟某林的辩解理由是否真实，就其以好心为由，建议乘客改变乘车地点，迫使乘客放弃搭乘的目的而言，也已明确构成拒载，且该理由并非《珠海经济特区出租车管理条例》中明确规定的出租车驾驶员可以拒绝载客的正当理由。（三）原审判决认定乘客未上车退回路边的行为是听取钟某林建议，与事实不符。第一，乘客与钟某林对话结束后走开，是因为当时乘客所处位置是车行道，其为自身安全着想，以及不阻碍后方车辆向前行驶，从而退回到人行道上，随后站立于人行道。第二，乘客当时退回人行道后所行方向为公交站牌方向，即珠海大道西南方向。倘若乘客听从钟某林的建议，应当是选择东北方面地下人行横道、穿过马路到对面搭乘出租车。由此可见，乘客明显为改变自己在此地乘坐出租车的主观意图。钟某林答辩称，原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，请求二审法院依法驳回珠海市交通运输局的上诉。（一）其不存在拒载的事实。乘客向其询问“去不去坦洲、多少钱”时，钟某林明确回答：“哪里都去，照表计费的。”再向乘客说明去坦洲的方向及其他事实情况，乘客听完其指引后，高兴地说了声“谢谢”后，往北山牌坊南屏巴士站方向走去，与其建议相符。（二）处罚程序违法。2月27日发生涉案事实，3月2日珠海市交通运输局才通知钟某林去作笔录，作笔录时只有一个工作人员，没有出示任何证件。（三）珠海市交通运输局涉嫌毁灭证据。粤C出租车2015年2月27日17时到19时的GPS汽车行驶轨迹被人为删除。珠海市人民政府答辩称，其作出的行政复议决定认定事实清楚、证据确凿、适用依据正确、内容适当、程序合法。钟某林以堵车且方向相反作为理由，实质是拒绝载客的意思表示，该理由缺乏法律依据和正当性，其行为已构成无正当理由拒绝载客行为。二审期间，珠海市交通运输局向本院提交一份百度全景地图现场照片，证明乘客与钟某林交谈后退回西南方向，而非按钟某林所称向东北方向穿过地下通道到对面乘车。钟某林质证称其从北山牌坊南屏巴士站右拐到达涉案地点，其指引乘客到北山牌坊南屏巴士站乘车，乘客退回东北方向与其指引相符。经审查，该证据不属于新的证据，本院不予采纳。珠海市人民政府与钟某林在二审中均未向本院提交新的证据。钟某林在二审法庭调查时称，其于2015年3月10日向珠海市交通运输局提交了书面的陈述申辩意见。原审法院查明的其他事实正确，本院予以确认。本院认为，珠海市交通运输局对钟某林作出行政处罚的主要证据不足。《珠海经济特区出租车管理条例》第三条第一款规定：“市交通运输主管部门是出租车行业的行政主管部门，负责本市出租车行业管理工作。”依法查处取得公共交通经营权的出租车拒载行为，是珠海市交通运输局应当履行的法定职责。本案中，珠海市交通运输局对钟某林作出行政处罚证据分别有执法录像和对钟某林的询问笔录。其中，执法录像内容过于简单，珠海市交通运输局执法人员询问带有诱导性，且未让乘客陈述事情经过并留下联系方式；询问笔录中钟某林亦未自认其实施了拒载行为。从目的地来看，案发地点并非前往坦洲的合理乘车点，乘客有可能在与钟某林交谈后放弃缔约而另选乘车地点。珠海市交通运输局提供的证据不足以证明钟某林实施了拒载行为，故涉案行政处罚决定依法应予以撤销。珠海市人民政府作出的复议决定，维持了原行政处罚决定，在原行政处罚决定被判决撤销的情况下，对该复议决定也应一并撤销。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确。珠海市交通运输局的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人珠海市交通运输局负担。本判决为终审判决。审 判 长  唐 文审 判 员  涂远国代理审判员  黄莎莎二〇一六年五月六日书 记 员  林静丽