贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）黔27行初162号 原告龙里县亚隆养殖场，住所地贵州省黔南布依族苗族自治州龙里县谷脚镇哨堡村大坝场，统一社会信用代码915227205841270202。 法定代表人朱亚隆，该养殖场负责人。 委托代理人罗国红，贵州黔坤律师事务所律师，特别授权代理。 委托代理人瞿洁，贵州黔坤律师事务所律师，特别授权代理。 被告龙里县人民政府，住所地贵州省龙里县环北路群众工作中心大楼。 法定代表人陈曦，该县政府县长。 委托代理人黄旭辉，一般授权代理。 委托代理人何江，贵州富迪律师事务所律师，一般授权代理。 原告龙里县亚隆养殖场（以下简称亚隆养殖场）诉被告龙里县人民政府行政补偿一案，于2019年4月19日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，依法向被告送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书，并依法组成合议庭于2019年9月17日公开开庭审理了本案。本院于2019年10月21日作出（2019）黔27行初279号《行政判决书》，原告朱培金、原告亚隆养殖场不服提起上诉，贵州省高级人民法院于2020年6月17日作出（2020）黔行终70号《行政裁定书》，将本案发回本院重审。本院于2020年7月16日立案后，依法向被告送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书，并依法组成合议庭于2020年11月11日公开开庭审理了本案。原告亚隆养殖场委托代理人罗国红、瞿洁，被告龙里县人民政府委托代理人黄旭辉、何江到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告亚隆养殖场诉称，朱亚隆名下龙里县亚隆养殖场（原名宏利养殖场）系由原所有人刘宏、张莉于2003年经龙里县人民政府批准，承包龙里县谷脚镇哨堡村大坝场集体土地建设而成。2011年，朱培金与亚隆养殖场原所有人刘宏、张莉达成转让协议，取得养殖场所有权，依法办理了土地使用权转包备案手续及相关证照，并开始进行养殖经营。2017年9月，被告龙里县人民政府下发龙府发〔2017〕29号《龙里县人民政府关于印发龙里县畜禽养殖禁养区划分方案的通知》及《龙里县畜禽养殖禁养区划分方案》，并于2018年5月26日发布《龙里县人民政府关于关停禁养区内畜禽养殖场的通告》，通告要求：在禁养区范围内的畜禽养殖场必须限期自行关闭拆除，如逾期不自行关闭拆除，龙里县人民政府将依法强制关闭拆除。该通告发布后，被告龙里县人民政府并未发布任何对于被关停养殖场的补偿方案，原告养殖场一直不敢自行关闭。直至2018年10月被告向原告出具行政处罚决定书，原告才被迫关停养殖场。2018年10月20日龙里县副县长代表龙里县人民政府到亚隆养殖场内强制关闭亚隆养殖场的行为属于具体行政行为，其履行的是行政职务，龙里县人民政府关闭亚隆养殖场没有给予补偿或赔偿，亦未告知原告的救济途径和方式，其也无权强制关闭亚隆养殖场，该具体行政行为违法。根据国务院颁布的《畜禽规模养殖污染防治条例》第25条：“因畜牧业发展规划、土地利用总体规划、城乡规划调整及划定禁止养殖区域，或者因对污染严重的畜禽养殖密集区域进行综合整治，确需关闭或者搬迁现有畜禽养殖场所，致畜禽养殖者遭受经济损失的，由县级以上地方人民政府依法予以补偿”之规定，被告龙里县人民政府强行要求原告关闭亚隆养殖场，给原告造成巨大经济损失，依法应对原告予以补偿。为维护原告合法权益，根据《畜禽规模养殖污染防治条例》及《中华人民共和国行政诉讼法》的相关规定，提起本案诉讼，请求：1.判令被告龙里县人民政府补偿原告因其强制要求原告关闭养殖场造成的经济损失共计42196041元；2.判令被告承担本案所有诉讼费用。对诉讼请求中主张的损失数额，原告提交了《清单》，具体为：住宿及食堂1765264元（711.8平方米×2480元）、办公室及会议室1479072元（596.4平方米×2480元）、消毒室及药物室696880元（281平方米×2480元）、鸡蛋库房及杂物室2327901元（938.67平方米×2480元）、围墙1164700元（3065平方米×380元）、水泥坝子575000元（2300平方米×250元）、堡坎238000元（850立方米×280元）、土地1155400元（21.8亩×53000元）、果树6460元（17×380元）、桂花树87360元（336×260元）、土地使用经营权21600000元（27年×800000元）、耽误半年费用400000元、养鸡设备设施10700000元。 为证明其主张，原告亚隆养殖场在原一审中向本院提交并当庭出示了以下证据： 1.营业执照、法定代表人身份证、法人身份证明，用以证明原告亚隆养殖场系经批准在龙里县谷脚镇哨堡村大坝场成立的个体企业，具有本案诉讼主体资格，且原告在申请办理企业时，相关部门同意原告在前述地址从事养殖。 2.动物防疫条件合格证副本（编号：龙动防合字第120030号），用以证明原告经批准在龙里县谷脚镇哨堡村大坝场从事养殖，经营范围为养殖业。 3.宏利养殖推广场转让协议及土地使用权过户登记申请书，用以证明张莉、刘宏于2011年9月20日将位于龙里县谷脚哨堡村大坝场的谷脚宏利养殖推广场整体转让给朱培金，后朱培金将该养殖场变更为龙里县亚隆养殖场，说明朱培金系亚隆养殖场实际经营者，主体身份适格。 4.龙种养殖业开发集建（2003）字第01号《集体土地建设用地使用证》，用以证明经龙里县政府批准允许，原告在龙里县谷脚镇哨堡村大坝场从事养殖业，批准原告用地为建设用地，用地面积为13333平方米，其成立符合相关法律和政策。 5.龙集建（2001谷）字第0111号《集体土地建设用地使用证》、龙集建（2007谷）字第2946号《集体土地建设用地使用证》，用以证明原告分别于2001年12月3日、2007年1月17日经龙里县政府批准，取得龙里县谷脚镇哨堡村大坝场养殖场内的土地宅基地证，用于养殖。 6.龙里县谷脚镇亚隆养殖场用地面积、房屋面积、构筑物方量测绘报告，用以证明原告养殖场面积为17.7229亩、房屋20栋（面积6998.18平米）、堡坎901.41立方米、水池5个（共计44.78立方米)、化粪池1个6.68立方米、围墙516.69米（共计227.34立方米）、水泥硬化3116.69立方米。 7.行政撤销决定书，用以证明龙里县综合行政执法局于2018年10月19日对原告的养殖场内房屋认定为违章建筑的行政行为予以撤销，说明原告养殖场内所有的建筑均为合法。 8.龙府行复议决字〔2018〕第10号行政复议决定书，用以证明原告养殖场有存栏猪39头、蛋鸡32000羽。 9.动物检疫合格证，用以证明被告为完成国家保护生态政策，要求原告关闭养殖场，原告为响应该政策，分九个批次将鸡和猪处理出售。 10.龙里县人民政府关于关停禁养区内畜禽养殖场公告（公告时间2018年5月26日），用以证明龙里县人民政府要求关闭原告的养殖场所依据的文件，并非原告养殖场存在违法问题。 11.贵州信访事项转送告知单、谷脚镇人民政府处理意见，用以证明原告向省、地方政府信访要求对原告补偿。 12.关于龙里县县城总体规划的批复，用以证明龙里县要求关闭原告的养殖场所依据的文件，并非原告养殖场存在违法问题。 13.视频（2018年10月20日），用以证明龙里县政府副县长带队关闭原告养殖场的过程。 14.工资表，用以证明证人朱某系原告饲养员，其亲身经历被告关闭原告养殖场的全过程。 15.证人证言，用以证明龙里县政府副县长带队关闭原告养殖场。 16.《松柏山饮用水源保护区综合整治项目征收补偿安置方案》《贵安新区房屋征收补偿安置协议》，用以证明根据贵州省人民政府出台的水源保护文件，中国松柏山水库等区县根据上级拨付的资金对所属饮用水源进行了统一的征收安置补偿，而位于龙里县范围的汪家大井，因仅涉及一家企业所以被告没有制定相应的征收方案也未予补偿，而是采取强制关闭，按照省政府出台的文件及省政府关于保护饮用水源的精神，龙里县人民政府在对其范围内的汪家大井饮用水源的应当对原告进行合理补偿； 17.贵州省高级人民法院（2019）黔行终1975号《行政判决书》，用以证明相同的案件中，被告在处理相同的事实，高级法院及中级法院认定其行为违法。 针对上述证据，被告龙里县政府发表的质证意见为：对1-4号、8号证据无异议，对其证明目的不认可；对5号证据的真实性与合法性无异议，关联性不认可，不能证实原告养殖所用土地为建设用地；对7号、9-12号证据的真实性与合法性认可，关联性和证明目的不认可；对6号、14号证据的三性均不认可；对13号证据的真实性与合法性不认可；对15号证据的合法性认可；对16、17号证据，与本案没有关联性，对其证明目的不予认可；补偿方案系贵安新区制定的方案，并不适用于被告，且补偿的前提必须是合法、合规的，但本案中原告的养殖行为系违规扩建，所以补偿的前提并不存在。 被告龙里县人民政府辩称：一、朱培金与本案无利害关系，不是本案适格原告。龙里县环境保护局所作行政行为的相对人系原告亚隆养殖场，并非朱培金，朱培金既不是亚隆养殖场登记的经营者，也未在庭审中提供证据证明其为亚隆养殖场的实际经营者；二、原告主张对其进行行政补偿无事实及法律依据。根据《畜禽规模养殖污染防治条例》第25条：“因畜牧业发展规划、土地利用总体规划、城乡规划调整及划定禁止养殖区域，或者因对污染严重的畜禽养殖密集区域进行综合整治，确需关闭或者搬迁现有畜禽养殖场所，致畜禽养殖者遭受经济损失的，由县级以上地方人民政府依法予以补偿”之规定，对于违法养殖而产生的损失，因其违法性而不具有可保护性。亚隆养殖场自成立起直至2018年4月25日龙里县环保局依法对其作出《责令改正违法行为决定书》期间，从未进行过环境影响评价，其行为违反了《中华人民共和国环境影响评价法》及《畜禽规模养殖污染防治条例》的规定。且亚隆养殖场在经营过程中并未办理竣工环境保护“三同时”验收手续，其违法经营的事实不符合《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条规定的依法予以补偿的情形。二、原告进行养殖加工和办公的构筑物至今未办理规划审批手续，属于违章建筑，不应予以补偿。综上，原告的诉讼请求没有事实和法律依据，请求依法驳回原告的诉讼请求。 为证明其主张，被告龙里县人民政府在原一审中向本院提交并当庭举示了以下证据： 第一组证据：1.龙里县人民政府组织机构代码证、法定代表人身份证明，拟证明被告主体资格适格。 第二组证据：2.原告亚隆养殖场《企业基本信息》、经营信息，拟证明原告亚隆养殖场的主体资格适格，朱培金不是本案适格原告。 第三组证据：3.《龙里县畜禽养殖禁养区划分方案》；4.龙里县人民政府关于《印发龙里县畜禽养殖禁养区划分方案的通知》及公示；5.龙里县人民政府《关于关停禁养区内畜禽养殖场的通告》；6.黔府函〔2015〕88号《省人民政府关于优化贵阳市红枫湖、阿哈水库和汪家大井集中式饮用水源一级保护区范围批复》；7.土地利用图、土地利用现状图、养殖场与饮用水源位置关系图，拟证明划分禁养区的依据并依法告知了原告，原告亚隆养殖场在禁养区范围内。 第四组证据：8.《责令改正违法行为决定书》；9.《责令改正违法行为决定书》涉及的现场检查笔录、调查询问笔录、动物检疫合格证明、听证、催告等全部行政执法资料；10.（2018）黔2701行初92号《行政判决书》及《法律文书生效证明书》；11.贵州省动物卫生监督检查记录，拟证明龙里县环境保护局就原告养殖场违法养殖行为作出责令停止违法养殖行为决定书，并经都匀市人民法院生效判决认可，原告要求行政补偿没有合法事实依据。 第五组证据：12.现状照片一组，拟证明养殖场房屋没有被拆除，龙里县政府未做具体的关停决定。 第六组证据：13.工商、税务登记及交税情况证明，拟证明原告养殖场主体资格存在，但未缴纳相关税务，没有规模化养殖的资格。 第七组证据：14.贵州省人民政府黔府函（2018）119号《贵州省人民政府关于贵阳市汪家大井等6个集中式式饮用水源保护区调整方案的批复》；15.龙里县政府龙府发（2018）38号《龙里县人民政府关于印发龙里县畜禽养殖禁养区划分方案的通知》，拟证明原告亚隆养殖场仍位于龙里县政府重新划定的禁养区范围内。 针对被告龙里县人民政府提交并当庭举示的证据，原告发表的质证意见为：对第一组、第五组证据三性均无异议；对第二组、第四组证据三性无异议，不认可其证明目的；对第三组证据真实性与关联性认可，认可原告在禁养区范围内，不认可被告划分禁养区方案的合法性；对第六组证据真实性与合法性认可，关联性不认可，原告亚隆养殖场是否交税与本案没有直接关系。对第七组证据，原告无异议，但认为被告将其划入禁养区应当有相应的补偿方案。 经庭审举证、质证并经本院审查，原、被告所举示的证据均与本案具有关联性，来源合法、内容客观真实，能够认定本案基本事实，本院予以确认。 经审理查明，2003年刘宏、张莉在龙里县谷脚镇哨堡村大坝场投资建立了宏利养殖推广场并办理了集体建设用地使用证。2011年9月20日，经龙里县谷脚镇哨堡村村民委员会同意，刘宏、张莉将谷脚镇宏利养殖推广场及其附属设施转让给朱培金。后朱培金将谷脚镇宏利养殖推广场名称变更为龙里县亚隆养殖场，并于2012年9月28日获得龙里县工商行政管理局颁发的《个体工商户营业执照》，载明：登记名称龙里县亚隆养殖场，经营者朱亚隆，经营范围为养鸡（养殖、销售）。2012年龙里县农村工作局颁发（龙）动防合字第120030号《动物防疫条件合格证》，载明：单位名称龙里县亚隆养殖场，法定代表人朱亚隆，经营范围为养殖业。 2015年贵州省人民政府作出黔府函（2015）88号《贵州省人民政府关于优化贵阳市红枫湖、阿哈水库和汪家大井集中式式饮用水源一级保护区范围的批复》，对汪家大井集中式饮用水源一级和二级保护区范围进行了调整、划分。2017年9月28日龙里县政府作出龙府发（2017）29号《龙里县人民政府关于印发龙里县畜禽养殖禁养区划分方案的通知》，根据该通知附件《龙里县畜禽养殖禁养区划分方案》。2018年5月26日，被告龙里县人民政府发出《关于关停禁养区内畜禽养殖场的通告》，要求禁养区内及县城、各镇（街道）城区内的畜禽养殖场（户）于2018年6月3日前自行关闭拆除养殖场，逾期未自行关闭拆除的，龙里县政府将依法强制关闭拆除。 2018年4月15日龙里县环境保护局作出龙环责改字（2018）10号《责令改正违法行为决定书》，责令原告亚隆养殖场自接到该决定书之日起十日内停止在禁养区从事养殖活动。原告不服，向都匀市人民法院提起行政诉讼，请求撤销该决定书。2018年9月12日都匀市人民法院作出（2018）黔2701行初92号行政判决书，驳回原告的诉讼请求。该判决已经于2018年10月16日发生法律效力。龙里县环境保护局于2018年10月17日作出龙环催字（2018）6号《督促履行义务催告书》，主要载明：“你养殖场未履行我局龙环责改字（2018）10号《责令改正违法行为决定书》作出的行政命令，依据《中华人民共和国行政强制法》第五十四条的规定，责令你养殖场在接到本催告书后10日内履行责令改正违法行为决定书确定的义务即停止在禁养区从事养殖活动。” 2018年10月23日原告根据被告的要求停止养殖，将蛋鸡、生猪等养殖物全部出售处理并停止养殖活动，原告养殖场房屋及其他附属设施至今均未拆除。二原告于2019年9月16日自行委托贵阳度分秒测绘有限公司对养殖场土地、房屋及构筑物进行了测绘并出具了测绘报告，之后二原告提起本案诉讼，诉讼请求如前所述。 另查明：2003年1月26日龙里县政府颁发了龙种养殖业开发集建（2003）字第01号《集体土地建设用地使用证》，载明：土地使用者谷脚宏利养殖推广场，地址谷脚镇哨堡村大坝场，用地面积13333平方米，用途种养殖业。2001年12月龙里县政府颁发了龙集建（2001谷）字第0111号《集体土地建设用地使用证》，载明：土地使用者陈启才，地址谷脚镇哨堡村大坝场，土地类别宅基地，用地面积45.54平方米，用途住宅。2007年1月龙里县政府颁发了龙集建（2007谷）字第2946号《集体土地建设用地使用证》，载明：土地使用者张莉，地址谷脚镇哨堡村大坝场，土地类别宅基地，用地面积206平方米，用途住宅。原告养殖场共有9栋养殖圈舍，2栋饲料加工厂房，4栋办公楼，上述构筑物至今未办理规划审批手续。 2018年9月10日贵州省人民政府作出黔府函（2018）119号《贵州省人民政府关于贵阳市汪家大井等6个集中式式饮用水源保护区调整方案的批复》，对汪家大井集中式饮用水源保护区范围进行了调整。2018年9月5日龙里县政府作出龙府发（2018）38号《龙里县人民政府关于印发龙里县畜禽养殖禁养区划分方案的通知》，原告亚隆养殖场位于该方案划定的禁养区范围内。 本院认为，根据《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条“因畜牧业发展规划、土地利用总体规划、城乡规划调整以及划定禁止养殖区域，或者因对污染严重的畜禽养殖密集区域进行综合整治，确需关闭或者搬迁现有畜禽养殖场所，致使畜禽养殖者遭受经济损失的，由县级以上地方人民政府依法予以补偿。”的规定，本案中，原告属于汪家大井集中式饮用水源保护区禁养区范围内，且禁养区的划定是在原告经营养殖场之后，被告亦是根据禁养区的划定而要求原告停止养殖行为，被告应当给予原告补偿。虽然原告开始经营养殖场至被划入禁养区前未进行环境影响评估和竣工环境保护“三同时”验收手续，亦未取得排污许可证，但是根据《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十三条“县级以上人民政府环境保护主管部门应当依据职责对畜禽养殖污染防治情况进行监督检查，并加强对畜禽养殖环境污染的监测。”的规定，被告对原告进行养殖的事实是知情的，在原告未被划禁养区前，相应的部门并未要求原告停止养殖行为或要求原告按照规定补办相关手续，在原告已经取得《个体工商户营业执照》《动物防疫条件合格证》的情况下，被告的行为已经对原告产生了信赖利益，基于以上因素，原告应当获得相应补偿。被告辩称因原告未取得相应的手续而不予补偿，本院不予采纳。鉴于被告未制定相应的补偿方案，而其他禁养区却制定有补偿方案的前提下，为避免司法权过多介入行政权，故本案被告应当先行履行法定职责，作出补偿决定，对原告具体补偿项目、标准及补偿金额予以确定。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决如下： 被告龙里县人民政府在本判决生效之日起三十日内对原告龙里县亚隆养殖场作出补偿决定。 一审案件受理费50元，由被告龙里县人民政府承担。 如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于贵州省高级人民法院。 逾期不上诉的，则本判决发生法律效力。 审判长  金长虹 审判员  游昌新 审判员  夏 永 二〇二〇年十二月十六日 法官助理石吉清 书记员肖年歆 附：本判决所适用法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。