山东省济南市中级人民法院行 政 判 决 书（2015）济行初字第726号原告王成孝，男，1954年6月27日出生，汉族，农民，住山东省济阳县。委托代理人王继强（系王成孝之子），男，1985年5月21日出生，汉族，农民，住山东省济阳县。被告济南市人民政府，住所地济南市。委托代理人张文利，济南市人民政府法制办公室工作人员。委托代理人张华林，济南市人民政府法制办公室工作人员。被告济阳县人民政府，住所地济阳县。法定代表人王壮，县长。委托代理人安敬利，济阳县人民政府法制办公室工作人员。委托代理人杨元明，济阳县人民政府法制办公室工作人员。被告济阳县国土资源局，住所地济阳县。法定代表人刘景福，局长。委托代理人刘瑞开，山东荟萃律师事务所律师。委托代理人ＸＸ，济阳县国土资源局工作人员。原告王成孝不服被告济南市人民政府（以下简称济南市政府）作出的济政复集决字（2014）33-1号行政复议决定（以下简称33-1复议决定），向本院提起行政诉讼。本院于2015年10月30日立案后，依法向被告济南市政府送达了起诉状副本、应诉通知书及行政机关负责人出庭应诉通知书。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条之规定，本院追加济阳县人民政府、济阳县国土资源局作为本案共同被告，并依法向其送达了起诉状副本、应诉通知书及行政机关负责人出庭应诉通知书。本院依法组成合议庭，分别于2015年12月10日、2016年1月25公开开庭审理了本案。原告王成孝及其委托代理人王继强,被告济南市政府的委托代理人张文利、张华林，被告济阳县人民政府的委托代理人安敬利，被告济阳县国土资源局的委托代理人刘瑞开、ＸＸ到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。被告济阳县人民政府、济阳县国土资源局分别在各自职权范围内，组织、实施了鲁政土字[2007]942号《山东省人民政府关于济阳县2007年第四批次城镇建设用地的批复》的征地、补偿工作。被告济南市政府于2015年9月1日作出33-1号复议决定，认为：关于申请人主张的被申请人“没有支付给申请人土地补偿费、地上附着物和青苗补偿费”和“没有张贴补偿安置方案公告”。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条规定：“土地补偿费归农村集体经济组织所有”。《济南市土地征收管理办法》第十五条规定：“土地征收补偿安置费用……向被征地的农村集体组织足额支付。被征地的农村集体经济组织负责土地征收补偿安置费用的管理和使用”。由上述规定可以确认，土地补偿费应当支付给被征地的农村集体经济组织，由其管理使用。被申请人提交的征用补偿安置方案公告照片和徐西军、徐锡禄、徐锡平、王继良四人书面证明证实，鲁政复驳字[2013]214号《山东省人民政府驳回行政复议申请决定书》亦认定，被申请人济阳县国土资源局于2008年1月10日将《征用补偿安置方案公告》在济阳县济阳镇三官庙村居进行了张贴公示。《中华人民共和国行政复议法》第九条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请”。《山东省行政复议条例》第八条规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织行政复议申请权或者行政复议申请期限的，申请期限自公民、法人或者其他组织知道或者应当知道申请权或者申请期限之日起计算，但是自知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过二年”。济南市中级人民法院（2014）济行初字第182号行政裁定书认定，申请人自2010年7月已开始领取有关土地补偿款项。申请人上述主张不符合法律规定，主张的事实不存在，被申请人已履行了职责，且于2013年8月29日向本机关提出行政复议申请也已超出规定的申请期限，本机关不予支持。关于申请人主张的被申请人“没有落实安置农业人口”。《山东省土地征收管理办法》第二十六条规定：“在城市、镇规划区范围内或者城镇近郊村（居）征收农民集体所有的土地，市、县人民政府依据城乡规划和当地实际，可以安排适当数量的经营用地，由被征收土地的农村集体经济组织用于生产经营，安置被征收土地的农民”。由上述规定可以确认，安排适当数量的经营用地，是在特定条件下由市、县人民政府根据情况进行的选择性处理措施，安置被征地农民也是由被征收土地的农村集体经济组织通过进行生产经营来实施，并非是土地征收程序中被申请人必须实施的行为。申请人的上述主张，本机关不予支持。关于申请人主张的被申请人“没有办理征地补偿登记手续”。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定：“被征用土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记”，由此可以确认，征地补偿登记应当是由被征用土地的所有权人、使用权人主动到有关部门申请办理，申请人未提供证明其主动到被申请人处申请办理登记和被申请人拒绝办理的相关证据。山东省济南市中级人民法院（2014）济行初字第182号行政裁定书认定，申请人自2010年7月已开始领取土地补偿款，是否进行登记并未影响其实际权益。申请人的上述主张，本机关不予支持。关于申请人主张的被申请人“没有责令申请人交出土地”。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定：“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地，拒不交出土地的，申请人民法院强制执行”。由此可以确认，只有在阻挠国家建设征用土地的情况下，土地主管部门才能作出责令交出土地决定。经审查，并无证据证明存在上述情形。申请人的上述主张，本机关不予支持。关于申请人主张的被申请人“没有张贴征地公告”。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定：“征用土地方案经依法批准后，由被征用土地所在地的市、县，并将批准征地机关……等，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告”。被申请人提交的征用土地公告照片和徐西军、徐锡禄、徐锡平、王继良四人书面证明证实，鲁政复驳字[2013]214号《山东省人民政府驳回行政复议申请决定书》也认定，该公告已由济阳县人民政府于2008年1月10日在济阳镇三官庙村居进行了张贴公示。申请人的上述主张，本机关不予支持。综上，申请人要求确认被申请人征地程序不合法的复议请求，主张事实不存在，被申请人已履行了法定职责，不符合法律规定，超出规定的申请期限，本机关不予支持。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款之规定，决定驳回申请人的行政复议申请。原告王成孝诉称，被告作出的33-1号复议决定侵犯了原告的合法权益，特向人民法院提起行政诉讼，请求依法确认被告济南市政府作出的33-1号复议决定违法，并依法予以撤销；判令被告济南市政府重新作出复议决定；诉讼费由被告负担。原告向本院提交了以下证据：1、补正材料的复印件；2、信封；3、国法复函（2013）666号和国办发（2011）38号文；4、土地承包经营权证；5、光盘及书面材料一份；4、山东省高级人民法院（2015）鲁行终字第55号行政判决书。被告济南市政府辩称，被告作出的复议决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，符合法定程序，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。被告济南市政府向本院提交了以下证据、依据：1、行政复议申请书；2、本院（2014）济行终字第25号行政判决书；3、本院（2014）济行初字第129号行政判决书；4、补正通知书；5、补正书；6、行政复议受理通知书；7、提出行政复议答复书；8、济阳县国土资源局作出的行政复议答复书；9、济阳县人民政府作出的行政复议答复书；10、征收土地告知书、征用补偿安置方案公告照片；11、徐西军、徐锡禄、徐锡平、王继良四人书面证明；12、山东省人民政府鲁政复驳字（2013）214号驳回行政复议申请决定书；13、本院（2014）济行初字第182号行政裁定书；14、行政复议决定延期通知书；15、行政复议决定书；16、送达回证。法律、法规依据：《中华人民共和国土地管理法》第二十五条、第二十六条、第四十五条；《山东省土地征收管理办法》第二十六条；《济南市土地征收管理办法》第十五条；《中华人民共和国行政复议法》第九条；《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条；《山东省行政复议条例》第八条。被告济阳县人民政府辩称，被告对济南市政府作出的33-1号复议决定没有异议，该复议决定认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，复议决定的结果正确，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。被告济阳县国土资源局的答辩意见与被告济阳县人民政府意见一致。应本院的要求，被告济阳县国土资源局于第二次庭审后向本院提交如下证据：1、关于王成孝一案庭后核实问题的情况说明；2、鲁政土字[2007]942号山东省人民政府关于济阳县2007年第四批次城镇建设用地的批复；3、济北办事处三官居发放清单两页；4、济北开发区三官居2009年度占地长期补偿分款明细表；5、2010年小麦长补兑付明细表；6、2010年小麦长补兑付明细表三官三组；7、2012年小麦长补兑付明细表；8、2013年小麦长补兑付明细表；9、2014年小麦长补兑付明细表；10、2015年小麦长补兑付明细表；11、济北开发区征地清点单两页；12、影像图一份。以上证据证明原告所争议土地已经依法补偿。原告对上述证据提交了了书面质证意见。经庭审质证，本院对上述证据认证如下：原告及被告济南市政府提交的证据客观真实、来源合法，与待证事实有关联，本院予以认定；被告济阳县国土资源局提交的证据证据1系情况说明，证据2、4-12客观真实，来源合法，与待证事实有关联，本院予以认定；证据3无原告签名，且与本案无关，本院不予认定。经审理查明，2013年7月30日，原告同时向被告济南市政府提交两份行政复议申请，复议请求分别为：1、请求确认济阳县国土资源局征地程序不合法；2、确认济阳县人民政府以租金的形式支付其征地补偿款的行政行为违法。被告济南市政府针对两份复议申请作出济政复办告字（2013）15号告知书后，原告不服，提起行政诉讼。济南市历城区人民法院作出（2013）历城行初字第60号行政判决，撤销上述告知，并限被告就原告要求“确认济阳县人民政府以租金的形式支付其征地补偿款的行政行为违法”的申请重新作出行政行为。原告不服，提起上诉，本院作出（2014）济行终字第25号行政判决，判决维持上述判决第一项，撤销第二项，并限被告济南市政府于判决生效之日起五日内对原告的两份复议申请是否符合受理条件等事项进行审查，并作出相应处理。判决生效后，被告济南市政府针对原告的“请求确认济阳县国土资源局征地程序不合法”的复议请求作出济政复集决字(2014)33号驳回行政复议申请决定。原告不服，再次提起行政诉讼，本院作出（2014）济行初字第129号行政判决，撤销了上述复议决定。被告济南市政府不服，提起上诉，山东省高级人民法院于2015年5月14日作出（2015）鲁行终字第55号行政判决，维持一审判决。2015年6月15日，被告济南市政府向原告送达济政复办补字（2014）33-1号补正行政复议申请通知书，要求原告明确申请复议的具体行政行为事项。2015年6月24日，原告以济阳县人民政府、济阳县国土资源局为被申请人，向被告济南市政府明确如下复议事项：1、依法确认被申请人在组织实施鲁政土字[2007]942号批复过程中没有支付给申请人土地补偿费、地上附着物和青苗补偿费的具体行政行为违法；2、依法确认被申请人在组织实施鲁政土字[2007]942号批复过程中没有张贴征地公告的行为违法；3、依法确认被申请人没有落实安置农业人口的安置途径的行政不作为违法；4、依法确认被申请人没有办理征地补偿登记手续行为违法；5、依法确认被申请人没有责令申请人交出土地的行为违法；6、依法确认被申请人在组织实施鲁政土字[2007]942号批复过程中没有张贴补偿安置方案的具体行政行为违法。被告济南市政府向被告济阳县国土资源局、济阳县人民政府送达行政复议答复通知书后，两被告提交了答复意见并提交了相关证据。2015年8月13日，被告济南市政府作出行政复议延期通知书，决定延期至2015年9月14日前作出复议决定。被告济南市政府于2015年9月1日作出33-1号复议决定，原告不服，向本院提起行政诉讼，请求依法确认被告济南市政府作出的33-1号复议决定违法，并依法予以撤销；判令被告济南市政府重新作出复议决定；案件受理费由被告负担。另查明，原告系对被告济阳县人民政府、济阳县国土资源局在组织实施鲁政土字[2007]942号《山东省人民政府关于济阳县2007年第四批次城镇建设用地的批复》中的程序有异议。批复涉及原告使用的土地有两块，均为闲散的沟边林地。原告述称涉案土地上的林木于2012年被开发商清理。本院认为，被告济南市政府作出的33-1号复议决定针对的是原告“确认济阳县国土资源局征地程序不合法”的行政复议申请作出的。在复议及诉讼过程中，原告明确的六项复议请求，实际是认为征地程序违法的六个方面，被告济南市政府一并审查并作出复议决定，并无不当。被告作出的复议决定中，包含复议程序上的驳回及复议实体上的驳回。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款规定：“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。”因此，本案应依法追加济阳县人民政府、济阳县国土资源局作为共同被告。关于被告作出33-1号复议决定的程序是否合法问题。《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。”被告济南市政府在（2015）鲁行终字第55号行政判决生效后，依法于2015年6月15日启动复议程序，向复议申请人及复议被申请人依法送达相关文书。因案件复杂，被告济南市政府在期限内依法办理了延长作出复议申请决定，并告知当事人，并于2015年9月1日作出33-1号复议决定，程序合法。关于原告主张的“没有支付土地补偿费、地上附着物和青苗补偿费”问题。《中华人民共和国土地管理法》第四十七条规定：“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费……”。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条规定：“土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。”涉案土地系沟边林地，补偿费用包括土地补偿费以及地上附着物和青苗的补偿费。原告要求被告济阳县政府、济阳县国土资源局支付土地补偿费，土地补偿费归农村集体经济组织所有，在原告所在村集体经济组织未主张相关权利的情况下，原告无权要求被告济阳县人民政府、济阳县国土资源局直接支付。本案庭审过程中，被告济阳县国土资源局已经将树木补偿费汇入济阳县济北街道三官庙社区居委会账户内，并通知了原告，原告对此也认可，可以视为被告济阳县国土资源局履行了支付地上附着物及青苗补偿费义务。原告如对补偿数额有异议，可通过其他途径解决。关于原告主张的“没有张贴补偿安置方案公告及征地公告”问题。被告提交的证据中，包括补偿安置方案、征地公告的张贴照片及证人证言，可以证明被告济阳县国土资源局已经履行了上述职责。关于原告主张的“没有落实安置农业人口”问题。《山东省土地征收管理办法》第二十六条规定：“在城市、镇规划区范围内或者城镇近郊村（居）征收农民集体所有的土地，市、县人民政府依据城乡规划和当地实际，可以安排适当数量的经营性用地，由被征收土地的农村集体经济组织用于生产经营，安置被征收土地的农民。”本案中，被告济阳县国土资源局向本院出具的书面说明中在载明：对济北街道三官庙居每人预留25平方米生产生活安置用地事宜已落实到位，该用地拟建设汇鑫苑农贸市场，农贸市场规划占地面积20亩，建成后产权归汇鑫苑社区全体居民集体所有，市场年收益的80﹪归社区全体居民进行分红，农贸市场建成后能解决600余人的就业问题。安排适当数量的经营性用地虽然是征地过程中被告济阳县人民政府的选择性处理措施，但被告济阳县人民政府实际履行了上述职责，且被征收土地的农村集体经济组织也正在进行经营管理。关于原告主张的“没有办理征地补偿登记手续”问题。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第二款规定：“被征用土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记”。该征地补偿登记不是被告济阳县国土资源局主动履行的法定职责，且原告也未提供其被拒绝登记的相关事实证据。同时，原告还认为土地征收过程中，未对其林权证记载的范围内的林木进行清点。被告济阳县国土资源局提交的清点记录中，原告之妻及其子分别签字确认，应视为被告济阳县国土资源局已经对原告的地上物进行了清点且原告对清点结果无异议。原告如认为相关部门对其林木清点有遗漏，可以持权属证书要求相关部门进行清点。关于原告主张的“没有责令其交出土地”问题。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定：“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”涉案土地上种植了林木，并不影响土地的征收，被告济阳县国土资源局未作出责令交出土地的决定，并不违反上述规定。原告述称涉案土地上的林木是由土地使用权人使用抢劫的方式进行清理，原告如认为土地使用人对其林木的清理构成侵权，可以通过其他途径主张权利。综上，被告济阳县人民政府、济阳县国土资源局在征地程序中并无不当，被告济南市政府作出的33-1号复议决定程序亦合法。原告的诉讼请求，无事实及法律依据，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告王成孝的诉讼请求。案件受理费50元，由原告王成孝负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。审 判 长  孙继发代理审判员  明 霞人民陪审员  杜宪芳二〇一六年五月四日书 记 员  李志晓