北京市第二中级人民法院行 政 判 决 书（2021）京02行终31号上诉人（一审原告）吴华国，男，1965年2月16日出生，汉族，住北京市东城区。被上诉人（一审被告）北京市公安局西城分局二龙路派出所，住所地北京市西城区京畿道小区**楼。负责人赵亮，党委书记。委托代理人蔡梦，北京市公安局西城分局干部。被上诉人（一审被告）北京市西城区人民政府，，住所地北京市西城区二龙路**法定代表人孙硕，区长。委托代理人李**，北京市西城区司法局干部。委托代理人张雅君，北京市西城区司法局干部。一审第三人陈晓东，男，1969年11月19日出生，汉族，户籍所在地北京市海淀区。上诉人吴华国因诉北京市公安局西城分局二龙路派出所（以下简称二龙路派出所）、北京市西城区人民政府（以下简称西城区政府）治安管理处罚、行政复议一案，不服北京市西城区人民法院（以下简称一审法院）所作（2020）京0102行初168号行政判决（以下简称一审判决），向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。2019年10月8日，二龙路派出所对陈晓东作出京公西（二）不罚决字〔2019〕000003号《不予行政处罚决定书》（以下简称被诉不予处罚决定），主要内容为：“现查明2017年1月12日上午10时许，陈晓东在北京市西城区新华社经济参考报社5层501房间内因稿件刊发问题与吴华国发生争执，后吴华国脖子受伤。经查证，陈晓东的违法事实不能成立。以上事实有陈晓东陈述、吴华国陈述、证人证言等证据证实。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》(以下简称《治安管理处罚法》)第九十五条第二项、《公安机关办理行政案件程序规定》第一百七十二条第一款第三项之规定，现决定不予行政处罚，……。”吴华国不服，向西城区政府申请行政复议。西城区政府于2020年1月16日作出西政法复〔2019〕第170号《行政复议决定书》（以下简称被诉复议决定），主要内容为：“本机关认为：根据《治安管理处罚法》第九十一条的规定，被申请人具有对辖区内治安案件的当事人作出不予行政处罚的职权。《治安管理处罚法》第九十五条第（二）项规定：‘治安案件调查结束后，依法不予处罚的，或者违法事实不能成立的，作出不予处罚决定。’《公安机关办理行政案件程序规定》第一百七十二条第一款第（三）项规定：‘公安机关经调查，违法事实不能成立的，作出不予行政处罚决定。’本案中，被申请人经调查，认为现有证据无法证实申请人身体所受损伤系陈晓东造成，陈晓东的违法事实不能成立，作出不予行政处罚决定，符合上述规定。《治安管理处罚法》第七十八条规定：‘公安机关受理报案、控告、举报、投案后，认为属于违反治安管理行为的，应当立即进行调查；认为不属于违反治安管理行为的，应当告知报案人、控告人、举报人、投案人，并说明理由。’《公安机关办理行政案件程序规定》第四十九条规定：‘对行政案件进行调查时，应当合法、及时、客观、全面地收集、调取证据材料，并予以审查、核实。’本案中，被申请人于2017年3月16日受案后，于2017年12月21日、2019年3月27日对陈晓东进行询问，于2019年3月至8月间对证人进行询问，不符合上述有关及时调查的规定。《治安管理处罚法》第九十九条规定：‘公安机关办理治安案件的期限，自受理之日起不得超过三十日；案情重大、复杂的，经上一级公安机关批准，可以延长三十日。为了查明案情进行鉴定的期间，不计入办理治安案件的期限。’《公安机关办理行政案件程序规定》第一百六十五条规定：‘公安机关办理治安案件的期限，自受理之日起不得超过三十日；案情重大、复杂的，经上一级公安机关批准，可以延长三十日。办理其他行政案件，有法定办案期限的，按照相关法律规定办理。为了查明案情进行鉴定的期间，不计入办案期限。对因违反治安管理行为人不明或者逃跑等客观原因造成案件在法定期限内无法作出行政处理决定的，公安机关应当继续进行调查取证，并向被侵害人说明情况，及时依法作出处理决定。’本案中，被申请人2017年3月16日对该案受理并登记，2017年4月16日延长办案期限30日。2017年11月7日，被申请人聘请北京中衡司法鉴定所对吴华国损伤进行鉴定。2017年12月4日，北京中衡司法鉴定所出具司法鉴定意见。2019年10月8日，被申请人对陈晓东作出不予行政处罚决定。被申请人办案不符合上述期限规定。综上，被申请人所作被诉不予处罚决定程序违法。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项第3目的规定，本机关决定如下：确认被申请人于2019年10月8日作出的京公西（二）不罚决字〔2019〕000003号不予行政处罚决定违法。”吴华国一审诉称：二龙路派出所作出的被诉不予处罚决定证据不足，现有证据和事实已经可以证明打人者为陈晓东，二龙路派出所在调查中并未能取得推翻这一事实的证据。即便二龙路派出所认为现有证据不足以证明吴华国所受伤害系陈晓东所致，其应当在调查中尽职，而非作出被诉不予处罚决定。被诉不予处罚决定违反了《公安机关办理行政案件程序规定》第一百六十五条的规定，属于程序违法。吴华国认为，二龙路派出所在调查中长期不作为，为违法者开脱责任，未进行全面调查取证，导致其工作和生活均受到严重影响。综上，请求法院判决撤销二龙路派出所作出的被诉不予处罚决定以及西城区政府作出的被诉复议决定。二龙路派出所辩称：该机关接到吴华国报案后，依法开展调查取证工作。因案情复杂，依法延长办案时间。根据陈晓东本人陈述、证人证言等现有证据，不能证实陈晓东实施殴打他人的违法行为，也无法证实吴华国所受伤害系陈晓东造成。该机关依据《治安管理处罚法》第九十五条第（二）项的规定，对陈晓东作出不予行政处罚的决定，并无不当。综上，被诉不予处罚决定认定事实清楚，证据确凿充分，程序合法，吴华国的诉讼理由无事实和法律依据，请求法院驳回吴华国的诉讼请求。西城区政府辩称：经审查，西城区政府依法作出被诉复议决定，符合行政复议法规定，复议程序亦符合法定程序，请求法院驳回吴华国的诉讼请求。一审法院经审理认为：根据《治安管理处罚法》第七条中规定，县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作；治安案件的管辖由国务院公安部门规定。《公安机关办理行政案件程序规定》第九条中规定，行政案件由违法行为地的公安机关管辖。根据上述法规并参照上述规章，本案中，二龙路派出所作为本案事发地北京市西城区相关行政区域内的公安机关，对于其辖区内涉嫌违反治安管理的行为具有作出不予行政处罚决定的行政职权。依据《中华人民共和国行政复议法》第十五条第一款第（二）项的规定，西城区政府作为二龙路派出所的设立部门北京市公安局西城分局的本级人民政府，具有对申请人针对二龙路派出所的行政复议申请进行处理的法定职权。公安机关对涉嫌违反治安管理的行为人实施治安处罚必须在违法事实清楚、主要证据充分的基础上，依据治安管理法律法规，根据违法行为人的行为性质、情节及社会危害程度作出相应的治安处罚决定。《治安管理处罚法》第九十五条第（二）项规定，治安案件调查结束后，依法不予处罚的，或者违法事实不能成立的，公安机关要作出不予处罚决定。本案中，二龙路派出所在现有证据的基础上根据调查查明的事实，认为陈晓东的违法事实不成立，决定不予行政处罚，并无不当。《公安机关办理行政案件程序规定》第四十九条规定：“对行政案件进行调查时，应当合法、及时、客观、全面地收集、调取证据材料，并予以审查、核实。”第一百六十五条规定：“公安机关办理治安案件的期限，自受理之日起不得超过三十日；案情重大、复杂的，经上一级公安机关批准，可以延长三十日。办理其他行政案件，有法定办案期限的，按照相关法律规定办理。为了查明案情进行鉴定的期间，不计入办案期限。对因违反治安管理行为人不明或者逃跑等客观原因造成案件在法定期限内无法作出行政处理决定的，公安机关应当继续进行调查取证，并向被侵害人说明情况，及时依法作出处理决定。”本案中，二龙路派出所提交的证据不能证明其已按照《公安机关办理行政案件程序规定》规定的程序对案件当事人及相关证人及时进行调查询问，且自2017年3月16日立案受理之日直至2019年10月8日作出被诉不予处罚决定，即使存在延长办案期限及委托鉴定的情况，二龙路派出所在行政程序中已明显超过上述期限的规定。因被诉不予处罚决定事实认定清楚、适用法律正确、量罚恰当，该程序违法对相对人权利不产生实际影响，故确认二龙路派出所作出的被诉不予处罚决定程序违法。西城区政府在行政复议过程中，依法履行了行政复议的相应程序，通过对相关事实进行的调查，对被诉不予处罚决定存在的程序违法问题予以确认，事实清楚，法律适用正确，故予以支持。综上所述，在吴华国不能提供有关二龙路派出所认定事实错误的确切证据的情况下，对其诉讼主张不予支持。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项的规定，判决确认被诉不予处罚决定违法，并驳回吴华国的其他诉讼请求。吴华国不服一审判决，向本院提起上诉，请求撤销一审判决，依法重新审理本案，改判确认被诉不予处罚决定认定事实违法，并予撤销。吴华国的上诉理由如下：其提交的书面材料及二龙路派出所制作的调查笔录、获取的证人证言等，能够证明其在办公室被陈晓东打伤的事实。被诉不予处罚决定、被诉复议决定及一审判决认定事实不清，适用法律错误，应予纠正。二龙路派出所同意一审判决，请求予以维持。西城区政府同意一审判决，请求予以维持。在一审诉讼期间，二龙路派出所在举证期限内提交并在庭审中出示了下列证据：1．被诉不予处罚决定；2．送达情况工作说明；3．受案登记表及受案回执；4．《呈请延长办案时间审批表》；5．《鉴定聘请书》；6．陈晓东询问笔录；7．到案经过；8．吴华国询问笔录；9．刘冬冬询问笔录；10．李晓辉询问笔录；11．朱丹询问笔录；12．陈宝玖询问笔录；13．杜文峰询问笔录；14．巢光华询问笔录；15．闫磊询问笔录；16．郎婧婧询问笔录；17．赵哲询问笔录；18．司法鉴定意见书及送达回执、工作说明；19．病历复印件；20．调查取证工作说明；21．关于视频监控情况说明。在一审诉讼期间，西城区政府向一审法院提交并当庭出示了如下证据材料：1．行政复议申请书及相关材料；2．行政复议答复通知书及送达手续；3．行政复议答复书；4．第三人参加行政复议通知书及送达手续；5．第三人参加行政复议意见书及邮寄材料；6．被诉复议决定及送达手续。在举证期限内，吴华国向一审法院提交被诉不予处罚决定、被诉复议决定、受案回执、受伤照片2张（拍摄地点分别为案发地走廊、医务所）、新华社医务所病历、宣武医院诊断证明、宣武医院急诊病历及处方发票、2016年吴华国考核登记表、请示、情况说明等，以支持其诉讼请求：经过庭审质证，一审法院对上述证据作如下认证：吴华国、二龙路派出所提交的被诉不予处罚决定及吴华国、西城区政府提交的被诉复议决定系被诉行政行为的载体，不作为证据使用。吴华国提交的单位考核登记表、评级请示及与绩效工资相关的情况说明，与本案被诉不予处罚决定缺乏关联性，故不予接纳。吴华国提交的其它证据材料、二龙路派出所提交的证据材料2-21以及西城区政府提交的其它证据材料，证据形式上真实、合法，与本案存在关联性，可以证明被诉不予处罚决定的调查处理过程及案件基本事实，故予以采纳。一审法院已将上述证据材料全部移送本院，本院审查后认定：一审法院对上述证据材料所作认证符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》的有关规定，是正确的，本院作相同认定。根据上述被认定合法有效的证据，本院认定如下案件事实：2017年3月16日，吴华国到二龙路派出所报案称：2017年1月12日10时许，在北京市西城区新华社经济参考报社5层501房间内，因稿件刊发问题与陈晓东发生争执，后陈晓东用手掐其脖颈，致其受伤。二龙路派出所接到报案后于当日进行受案登记，向吴华国询问情况制作询问笔录，出具受案回执。2017年4月16日，二龙路派出所经审批对办案期限延长30日。2017年11月7日，北京市公安局西城分局向北京中衡司法鉴定所出具《鉴定聘请书》。2017年12月4日，北京中衡司法鉴定所作出司法鉴定意见，二龙路派出所将该鉴定意见向陈晓东、吴华国送达。2017年12月21日、2019年3月27日，二龙路派出所对陈晓东进行询问并制作询问笔录。2017年11月7日、2019年7月8日，二龙路派出所对吴华国进行询问并制作询问笔录。2019年3月25日，二龙路派出所分别对刘冬冬、李晓辉进行询问并制作询问笔录。2019年3月27日，二龙路派出所分别对朱丹、陈宝玖、杜文峰、巢光华进行询问并制作询问笔录。2019年4月15日，二龙路派出所分别对闫磊、郎婧婧进行询问并制作询问笔录。2019年8月8日，二龙路派出所对赵哲进行询问并制作询问笔录。2019年10月8日，二龙路派出所作出被诉不予处罚决定并向吴华国送达。2019年11月25日，西城区政府收到吴华国提交的行政复议申请材料。2019年11月29日，西城区政府作出《行政复议答复通知书》并向二龙路派出所送达。2019年12月9日，二龙路派出所提交行政复议答复意见书及证据。2019年12月27日，西城区政府作出《第三人参加行政复议通知书》并向陈晓东送达。2020年1月8日，陈晓东向西城区政府提交《第三人参加行政复议意见书》。2020年1月16日，西城区政府作出被诉复议决定并向各方当事人邮寄送达。本院认为，依据《治安管理处罚法》第二条、第九十五条之规定，公安机关对涉嫌违反治安管理的行为人实施治安处罚，需以事实为根据。行为人确有依法应当给予治安管理处罚的违法行为的，公安机关应根据情节轻重及具体情况，作出处罚决定；违法事实不能成立的，作出不予处罚决定。本案中，吴华国向二龙路派出所报警称陈晓东对其实施“掐脖子”行为，但陈晓东本人对此予以否认。二龙路派出所向相关证人所作询问调查，无法证明陈晓东事发当天实施了伤害吴华国身体的违法行为。二龙路派出所曾向经济参考报社调取监控视频，但因楼道监控视频超过保存期限，故未果。在经充分调查仍无直接证据证明陈晓东存在伤害他人身体违法行为的情况下，二龙路派出所作出不予处罚的处理，符合《治安管理处罚法》第九十五条的相关规定。行政机关作出行政行为，应依据法律、法规关于执法程序的相关规定进行。本案中，二龙路派出所开展调查询问及作出被诉不予处罚决定的期限，均超出《公安机关办理行政案件程序规定》规定的法定期限。因对吴华国的权利不产生实际影响，故应确认被诉不予处罚决定程序违法。西城区政府收到吴华国的复议申请后，依法履行复议审查职责，所作被诉复议决定认定事实清楚，适用法律正确，复议程序亦符合《中华人民共和国行政复议法》的有关规定，本院对其合法性予以认可。综上，一审法院判决确认被诉不予处罚决定违法，并驳回吴华国的其他诉讼请求是正确的，本院应予维持。吴华国所持上诉请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。一审案件受理费50元，由北京市公安局西城分局二龙路派出所、北京市西城区人民政府负担（于本判决生效后七日内交至一审法院）；二审案件受理费50元，由吴华国负担（已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长  杨 波审 判 员  周建忠审 判 员  刘彩霞二〇二一年一月十八日法官助理  朱彬彬书 记 员  范 维