北京市高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）京行终6342号 上诉人（一审原告）肖传英，女，1984年12月7日出生，汉族，住北京市顺义区。 被上诉人（一审被告）北京市顺义区人民政府，住所地北京市顺义区复兴东街**。 法定代表人龚宗元，区长。 委托代理人陈磊，北京市规划和自然资源委员会顺义分局工作人员。 委托代理人吕立秋，北京观韬中茂律师事务所律师。 肖传英因诉北京市顺义区人民政府（以下简称顺义区政府）会议纪要一案，不服北京市第四中级人民法院（以下简称一审法院）作出的（2020）京04行初205号行政裁定（以下简称一审裁定），向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 肖传英向一审法院提起行政诉讼，请求确认顺义区政府以《关于研究馨港庄园三区不动产登记相关事宜的会议纪要》（以下简称《会议纪要》）的方式干涉顺义区李桥镇馨港庄园三区8号楼5层三单元502房屋（以下简称涉案房屋）登记行为违法。 一审法院经审理查明，2017年6月2日原北京市国土资源局顺义分局（以下简称原国土分局）向顺义区政府作出《关于顺义区馨港庄园三区3、4、6、7、8、9、15号楼办理不动产登记中相关问题的请示》（以下简称《请示》），请示事项：1.鉴于继续为顺义区馨港庄园三区3、4、6、7、8、9、15号楼办理登记业务的问题，已请示北京市规划和国土资源管理委员会，并得到明确回复：不能违规登记。故需对上述不动产暂停办理转移、抵押等全部种类的登记业务。请顺义区政府协调北京市顺义区住房和城乡建设委员会（以下简称顺义区住建委）暂停其网签。2.2011年“首开集团”承担了英各庄村“三定三限”定向安置房项目（开发范围包含上述安置房用地）。请顺义区政府协调各部门支持配合首开集团尽快完成相关工作，彻底解决历史遗留问题。 2017年7月10日，顺义区政府召开会议专题研究《请示》。会议决定：“（一）原则同意区国土分局关于馨港庄园三区3、4、6、7、8、9、15号楼不动产登记中相关问题的请示，对上述不动产暂停办理转移、抵押等全部种类的登记业务，区住建委暂停对其网签，同时做好政策解释工作。（二）李桥镇负责，积极与首开集团沟通对接，加快英各庄棚改及定向安置房项目建设。项目建设原则上对已建成的馨港庄园三区不实施拆迁。（三）李桥镇负责，各部门配合，进一步梳理村民已回迁上楼的房屋手续，为下一步棚改如何实施提供参考依据。” 另查，涉案房屋坐落于京顺集用（2003划企）字第0232号《集体土地使用证》范围之内，系顺义区李桥镇英各庄村旧村改造项目村民搬迁用房。上述土地使用证登记的权利人为顺义区李桥镇英各庄村村民委员会，权属性质为集体建设用地，用途为住宅。2007年11月14日，案外人于淑英因回迁安置取得涉案房屋的所有权证，证号为京房权证顺私字第XXXX号。2015年2月12日，于淑英、肖传英共同向当时的登记机关北京市住房和城乡建设委员会（以下简称北京市住建委）申请办理涉案房屋的转移登记手续。经审核，北京市住建委于同日将涉案房屋转移登记至肖传英名下，并向其核发了《中华人民共和国房屋所有权证》（X京房权证顺字第XXXX号，以下简称房屋所有权证）。该所有权证记载：房屋性质为商品房；规划用途为住宅；建筑面积121.89平方米；土地使用权取得方式为有偿（出让）。 2019年9月27日，肖传英向北京市顺义区不动产登记中心（以下简称顺义区登记中心）提交申请书，主要内容为：“我叫肖传英，系顺义区馨港庄园****楼****502的房屋所有人，需要办理产权转让手续，但通过贵单位无法做出产权转让登记手续，故请求贵单位出具不允许转让的说明及原因”。同日，北京市规划和自然资源委员会（以下简称北京市规自委）对肖传英出具书面答复，主要内容为：“肖传英于2019年9月27日到我中心申请办理坐落在顺义区馨港庄园三区8号楼5层三单元502证号为X京房权证顺字第XXXX号登记业务，因我中心在工作中发现该房屋建造在集体土地上，根据《土地管理法》第四十三条及《不动产登记暂行条例实施细则》第二十四条相关规定，集体土地上的住宅不能办理商品房登记发证手续，故我中心无法受理您的登记申请。” 再查，2020年7月15日北京市顺义区人民法院作出（2020）京0113行初85号行政判决书，判决撤销北京市规自委二○一五年二月十二日针对涉案房屋由于淑英转移登记为肖传英的行政行为；同时撤销北京市规自委为肖传英核发的房屋所有权证。 一审法院认为，公民、法人或其他组织向人民法院提起行政诉讼，应当符合法定起诉条件。起诉不符合法定条件的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项的规定，提起行政诉讼应当属于人民法院受案范围。 2004年修正的《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。第六十三条规定，农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。2019年修正的《中华人民共和国土地管理法》第四十四条规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。永久基本农田转为建设用地的，由国务院批准。在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将永久基本农田以外的农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次按照国务院规定由原批准土地利用总体规划的机关或者其授权的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围外，将永久基本农田以外的农用地转为建设用地的，由国务院或者国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府批准。第六十三条规定，土地利用总体规划、城乡规划确定为工业、商业等经营性用途，并经依法登记的集体经营性建设用地，土地所有权人可以通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用，并应当签订书面合同，载明土地界址、面积、动工期限、使用期限、土地用途、规划条件和双方其他权利义务。前款规定的集体经营性建设用地出让、出租等，应当经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意。通过出让等方式取得的集体经营性建设用地使用权可以转让、互换、出资、赠与或者抵押，但法律、行政法规另有规定或者土地所有权人、土地使用权人签订的书面合同另有约定的除外。集体经营性建设用地的出租，集体建设用地使用权的出让及其最高年限、转让、互换、出资、赠与、抵押等，参照同类用途的国有建设用地执行。具体办法由国务院制定。第六十四条规定，集体建设用地的使用者应当严格按照土地利用总体规划、城乡规划确定的用途使用土地。《中华人民共和国城市房地产管理法》第九条规定，城市规划区内的集体所有的土地，经依法征用转为国有土地后，该幅国有土地的使用权方可有偿出让，但法律另有规定的除外。 《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条第二项规定，县级以上的地方各级人民政府领导所属各工作部门和下级人民政府的工作。《不动产登记暂行条例》第七条第一款规定，不动产登记由不动产所在地的县级人民政府不动产登记机构办理；直辖市、设区的市人民政府可以确定本级不动产登记机构统一办理所属各区的不动产登记。根据京编办发〔2015〕10号《关于整合本市不动产登记职责的通知》、京国土籍〔2015〕295号《关于做好房屋交易与不动产登记工作衔接有关问题的通知》、京政办发〔2017〕15号《北京市规划和国土资源管理委员会（首都规划建设委员会办公室）主要职责内设机构和人员编制规定》、京发〔2018〕31号《中共北京市委、北京市人民政府关于印发〈北京市机构改革实施方案〉的通知》的规定，原北京市国土资源局的不动产登记职能由北京市规自委承继，北京市规自委顺义分局负责北京市顺义区的不动产登记工作。 根据上述规定，顺义区政府领导本辖区职能部门的不动产登记工作。原国土分局将需对包括涉案房屋在内的不动产暂停办理转移，抵押等全部种类的登记业务上报顺义区政府，并请示顺义区政府协调顺义区住建委暂停相应网签工作。顺义区政府对该请示进行研究，并作出原则同意的《会议纪要》。行政机关之间就行政管理事项进行内部沟通、内部报批等，主要目的在于内部管理的协调配合或者上级对下级机关的指挥、监督、指导，并不对公民、法人或者其他组织的权利义务产生影响，因而不属于行政诉讼受案范围。本案《会议纪要》属于上级行政机关基于内部层级领导关系对下级行政机关履行监督职责，属于行政权力内部运行的范畴，不产生外部法律效力。且北京市规自委顺义分局按照《中华人民共和国土地管理法》及《不动产登记暂行条例实施细则》已告知肖传英无法受理其登记申请，《会议纪要》亦未对肖传英的权利义务产生实际影响。 因此，顺义区政府根据原国土分局的《请示》作出的《会议纪要》属于不产生外部法律效力的行政行为。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第五项规定，行政机关作出的不产生外部法律效力的行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。故肖传英针对《会议纪要》的起诉不属于人民法院行政诉讼的受案范围，依法应予驳回。综上，依据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第五项、第六十九条第一款第一项的规定，裁定驳回肖传英的起诉。 肖传英不服一审裁定，以一审裁定违背了“以事实为根据、以法律为准绳”、引用法律不当等为由向本院提起上诉，请求撤销一审裁定。 顺义区政府未提出上诉答辩意见。 本院认为，公民、法人或者其他组织提起行政诉讼，应当符合法律规定的起诉条件。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项的规定，提起行政诉讼应当属于人民法院行政诉讼受案范围。最高人民法院关于适用〈中华人民共和国政机关作出的不产生外部法律效力的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围；第六十九条第一款第一项规定，不符合回起诉。本案中，肖传英诉请确认顺义区政府以《会议纪要》的方式干涉涉案房屋登记行为违法，实质上系对《会议纪要》不服。但《会议纪要》系顺义区政府根据原国土分局的《请示》而作出，具有行政机关之间就行政管理事项进行内部沟通、内部报批等性质，主要目的在于内部管理的协调配合或者上级对下级机关的指挥、监督、指导，属于不产生外部法律效力的行政行为。肖传英针对《会议纪要》提起诉讼，不属于人民法院行政诉讼受案范围。肖传英提起的诉讼不符合法定条件，一审法院裁定驳回其起诉并无不当，本院应予维持。肖传英的上诉请求和理由缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，裁定如下： 驳回上诉，维持一审裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 霍振宇 审 判 员 赵世奎 审 判 员 周凯贺 二〇二一年一月十九日 法官助理 毕婷婷 书 记 员 胡佳明