河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫行终744号上诉人（一审原告）原阳县师寨镇新集村第九村民组。住所地：原阳县师寨镇新集村。负责人李太山，组长。被上诉人（一审被告）原阳县人民政府。住所地：河南省原阳县新城区黄河大道中段。法定代表人王保明，县长。委托代理人闫延永，新乡市平原示范区规划国土管理局工作人员。被上诉人（一审被告）新乡市平原城乡一体化示范区管理委员会。住所地：河南省新乡市滨湖大道与太行大道市民之家。负责人王景书，主任。委托代理人闫延永，新乡市平原示范区规划国土管理局工作人员。被上诉人（一审被告）新乡市人民政府。住所地：河南省新乡市人民东路**。法定代表人王登喜，市长。一审第三人国网河南省电力公司原阳供电公司。。住所地：原阳县城关镇南关街**负责人朱志斌，总经理。委托代理人马琨，河南中原法汇律师事务所律师。委托代理人曹寒莉，该单位工作人员。上诉人原阳县师寨镇新集村第九村民组（以下简称第九村民组）因诉被上诉人原阳县人民政府（以下简称原阳县政府）、被上诉人新乡市平原城乡一体化示范区管理委员会（以下简称平原新区管委会）、被上诉人新乡市人民政府（新乡市政府）及一审第三人国网河南省电力公司原阳供电公司（以下简称原阳供电公司）行政处理决定及行政复议一案，不服新乡市中级人民法院（2019）豫07行初120号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。新乡市中级人民法院一审查明，1991年8月26日，原阳县电业局关于师寨35KV输电工程计划任务书显示变电站占地3.8亩，其中变电场2.8亩、生活区1亩。1992年3月16日，河南省计划经济委员会同意建设原阳师寨35千伏输变电工程，该变电站建在师寨镇新集村西边。1992年4月11日，河南省电力工业局批复显示该变电站站区占地1496平方米，其中生活区占地207平方米。1992年4月12日，原阳县电业局和新集村委会签订师寨变电站征用土地协议书，新集村委会同意原阳县电业局将该村位于新集村西侧东至大队闲散土地长52.5米、西至村民八组长52.5米、南至村民六组长35.4米、北至闲散土地长35.4米，折合2.8亩，每亩按1,000元的价格征用。师寨镇政府及师寨土地管理所在该协议书上有签章。1992年4月14日，原阳县电业局和新集村委会签订师寨变电站征用土地协议书，新集村委会同意原阳县电业局将该村位于新集村西侧东至新集村闲散土地长52.5米、西至新集村村民八组长52.5米、南至电业局变电站长72.4米、北至油路中长72.4米，折合5.7亩，每亩按1,000元的价格征用。师寨镇政府及师寨土地管理所在该协议书上有签章。1992年4月25日，原阳县土地管理局原土〔1992〕08号文件批复同意征用师寨镇新集村所属荒坑地1858.5平方米，折合2.8亩作为国家建设用地；同日，原阳县土地管理局原土〔1992〕09号文件批复同意征用师寨镇新集村所属荒坑地3800.9平方米，折合5.7亩作为国家建设用地。两宗土地均未办理土地使用证。1992年5月27日，原阳县电业局已将该8.5亩征地款8,500元款支付给新集村委会。2014年12月4日，原阳县电业局以原阳县师寨镇新集村村民委员会违约为由，提起民事诉讼。原阳县人民法院于2015年4月6日作出（2014）原民初字第1802号民事判决，以争议土地应由人民政府确权为由，驳回了原阳县电业局的诉讼请求。原阳县电业局不服，向新乡市中级人民法院提起上诉。新乡市中级人民法院于2015年7月14日作出（2015）新中民五终字第262号民事裁定，以案涉争议地确有争议，该案纠纷不属于人民法院民事案件受理范围为由，裁定驳回原阳县电业局的起诉。2017年7月6日第九村民组向原阳县国土资源局提出确权申请，要求将位于新集村西侧东邻村闲散土地、西邻第八村民组土地、南邻变电站北墙、北邻油路土地所有权确定给第九村民组。原阳县政府（平原新区管委会）受理后进行了调查、勘验、询问、听证，认定以下事实：该争议地位于师寨镇新集村西侧，东至：村毛巾厂、西至：第八村民组土地、南至：变电站北墙、北至原祝线，面积为3.45亩，实地测量争议地南边相邻师寨变电站现状土地为4.48亩。一、按照《新集大队1970年土地调整规划方案》载明“所有耕种土地、非耕种土地（除宅基地外）按1970年8月1日现有农业人口、重新调整，菜园地按每人六厘计算。调整以后的土地由六个生产队和大队果园分别进行管理”。该方案14页将包括现争议地在内的29.6亩土地划归第五队管理。工作人员于2017年12月7日对银友海（1974-1986年任新集村支部副书记、书记）、银少卿（原新集村第五生产队副队长，分组后任第十村民组组长）、银友才（原新集村第五生产队队长，分组后任第9村民组组长）、何兆龙（1966-1984年任新集村支部书记）、李太山（2007年至今任新集村第九村民组组长、申请人法定代表人）等调查取证，共同认定新集大队原有六个生产队，1979年分为十三个村民小组，其中第五生产队分为第九、十两个村民小组。第五生产队土地一分为二分配给第九、十村民小组，1982年土地分配到户，争议地原属于新集村第五生产队荒坑，分组后分给了第九村民组，调查银友才（原新集村第五生产队队长，分组后任第9村民组组长）称第九组共三个荒坑，争议地荒坑分给了银延民、银恭振、李春领、银延新等十户。二、原阳供电公司根据豫计经农（1992）393号文件精神，并征得师寨乡政府及土地部门同意，1992年与师寨镇新集村签订了两份《师寨变电站征用土地协议书》，共计8.5亩，双方、师寨乡政府、乡土地所分别在协议书上签字并加盖公章，土地征地费按每亩1,000元，支付给新集村共计8,500元，原阳供电公司提供了建设银行现金支票和发票（复印件）。1992年4月25日原阳县土地管理局分别作出原土〔1992〕第08、09号文件，将师寨乡新集村西集体所属2.8亩、5.7亩土地批复转为国有建设用地，使用人为原阳县电业局。调查人员于2017年12月12日对银功战（1987-2006年任新集村民委员会主任）进行调查取证，银功战称：1992年原阳县电业局要在师寨乡建变电站，村两委向乡党委政府请示，并于原阳县电业局协商，同意把变电站建在村西原属于第五生产队荒坑，签订了合同，电业局支付了8,500元，并让村会计徐学明下账。调查徐学明（1985-2009年任新集村会计）时，徐学明称：参加了村两委关于原阳电业局征用新集村土地建变电站的会议，同时按照每亩1,000元的价格，将征地款8,500元在村委账目上下了账。原阳县政府（平原新区管委会）认为：新集大队原有6个生产队，其中第五生产队于1979年分为第九、十两个村民组，争议地土地分配给了第九村民组，原阳县电业局征用新集村土地时新集村两委班子成员参加会议并同意征用，参加人员有村长银功战、会计徐学明、支书银伟民、副支书李进社，并请示师寨乡政府和土地所，签订征地协议书，支付征地款，由原阳县土地管理局分别作出原土〔1992〕第08、09号文件，转为国有建设用地。基于以上事实，按照国土资源部发布的《关于依法加快集体土地所有权登记发证工作的通知》（国土资发〔2001〕359号）第二条第一款“凡是土地家庭联产承包中未打破村民小组（原生产队）界线，不论是以村的名义还是以组的名义与农户签订承包合同，土地应确认给村民小组农民集体所有……对于已经打破了村民小组农民集体土地界线的地区，应本着尊重历史，承认现实的原则，对这部分土地承认现状，明确由村农民集体所有。”新集大队第五生产队1979年分为第九、十两个村民小组，结合《新集大队1970年土地调整规划方案》，1982年土地承包到户时已打破原第五生产队界线分为第九、十两个村民小组。对于已经打破土地界线的地区，应本着尊重历史，承认现实的原则，对这部分土地承认现状，明确由村农民集体所有。2．按照《中华人民共和国行政复议法》第九条，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。1992年4月25日原阳县土地管理局分别作出原土〔1992〕第08、09号文件，批准为国有建设用地，同时原阳供电公司在征地范围建设电管所使用至今，并在争议区使用其自修道路，一直是显性使用状态，第九村民组未在行政复议和诉讼规定期限内提出异议，超出了行政复议和诉讼规定期限。根据《中华人民共和国土地管理法》第16条、《中华人民共和国行政复议法》第九条、《土地权属争议调查处理办法》第5条、《确定土地所有权和使用权的若干规定》第2条、15条，《关于依法加快集体土地所有权登记发证工作的通知》（国土资发〔2001〕359号）第2条第1款之规定，原阳县政府（平原新区管委会）决定：争议土地3.45亩土地征用批复前属于师寨乡新集村集体土地，现属于国有建设用地，使用人为原阳县电业局（原阳供电公司）。第九村民组不服，向新乡市政府申请复议。请求撤销原政决字〔2019〕1号处理决定书。新乡市政府认为：1992年4月25日，原阳县土地管理局根据原阳县电业局的申请和社会公共利益的需要，按照河南省经济计划委员会豫计经农〔1992〕393号文件批准的建设规划，依据《河南省实施办法》的相关规定，分别作出原土〔1992〕第08、09号文件，批准一审第三人征用上述案涉土地。一审第三人经与新集村委会协商，签订了两份征用地协议书（师寨乡政府和乡土地所也加盖了单位公章予以证明），一审第三人已支付了8.5亩征地补偿款共计8,500元。虽然原阳县土地管理局两份批准文件存在瑕疵，但涉案土地已变性为国有土地这一事实应予认定。一审第三人取得案涉土地的国有使用权后，修建了自用道路，进行了供、变电所建设，一审第三人使用涉案土地至今已有27年。原阳县政府（平原新区管委会）按照相关法律规定，本着从实际出发，尊重历史，面对现实，将涉案土地确定为国有建设用地由一审第三人使用并无不当。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款（一）项之规定，新乡市政府维持维持了原政决字〔2019〕1号处理决定书。第九村民组不服，向一审法院提起本案诉讼，请求：一、撤销原阳县政府（平原新区管委会）原政决字〔2019〕1号处理决定书和新乡市政府新政复决字〔2019〕94号行政复议决定书；二、判令原阳县政府、平原新区管委会依法履行职责，在限定期间内重新作出裁决，裁决涉案土地的权属归第九村民组所有。新乡市中级人民法院一审认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第二款的规定,原阳县政府（平原新区管委会）有依第九村民组的申请就其与一审第三人原阳供电公司的土地所有权及使用权争议作出处理决定的主体资格。根据《中华人民共和国行政复议法》第六条第(四)项、第十三条的规定,新乡市政府具有受理对原阳县政府（平原新区管委会）作出的处理决定不服提出的复议申请的主体资格。本案中，1992年4月25日，原阳县土地管理局根据原阳县电业局的申请和社会公共利益的需要，按照河南省经济计划委员会豫计经农〔1992〕393号文件批准的建设规划，依据《河南省实施办法》的相关规定，分别作出原土〔1992〕第08、09号文件，同意一审第三人征用上述案涉土地。一审第三人经与新集村委会协商，签订了两份征用地协议书（师寨乡政府和乡土地所也加盖了单位公章予以证明），一审第三人已支付了8.5亩征地补偿款共计8500元。虽然原阳县土地管理局两份批准文件存在瑕疵，但涉案土地已变性为国有土地这一事实应予认定。一审第三人取得案涉土地的国有使用权后，修建了自用道路，进行了供、变电所建设，一审第三人使用涉案土地至今已有27年。原阳县政府、平原新区管委会按照相关法律规定，本着从实际出发，尊重历史，面对现实，将涉案土地确定为国有建设用地由一审第三人使用并无不当。本院审理过程中，第九村民组申请一审法院对案涉两份原阳县电业局关于新建师寨镇35KV变电站征用土地请示及两份师寨镇变电站征用土地协议书上原阳县电业局的印章是否为同枚印章进行鉴定，一审法院认为其申请鉴定的目的系对原阳县土地管理局原土〔1992〕第09号文件的合法性有异议，本案系土地行政处理决定及行政复议案件，原阳县土地管理局作出原土〔1992〕第09号文件是否合法并非本案审理范围，且依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。该行政行为已经超出了20年的起诉期限，故对第九村民组的该项申请，一审法院不予准许。综上，原阳县政府（平原新区管委会）作出的案涉处理决定以及新乡市政府作出的行政复议决定依法有据,一审法院予以支持。第九村民组的诉讼请求不能成立，一审法院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，一审法院判决:驳回原阳县师寨镇新集村第九村民组的诉讼请求。第九村民组不服一审判决，向本院提起上诉称：一、关于主体资格问题。根据《土地管理法》第十六条第二款规定,土地所有权和使用权的争议由县级人民政府处理。本案中,平原新区管委会不是一级行政执法主体,不具备作出行政行为的主体资格。其与原阳县人民政府共同作出行政行为没有法律依据。二、一审判决认定事实不清。1、一审判决已经查明原阳县土地局征地批准文件有瑕疵,但又认定征地行为合法，明显矛盾。该瑕疵足以否定第二次征地的真实性。一审法院应当依法予以纠正,依法维护村民集体利益。2、按照河南省计划经济委员会“393号”文件批文,以及河南省电力工业局文件,批准征地的面积只有1496平方米(折合2.24亩，一审第三人却分两次征地8.5亩,其中第一次征地2.8亩,第二次5.7亩。在没有批文的情况下,二次征地是没有法律依据的。3、按照当时征地的法律规定和程序,本案的征地行为未履行相关的批准程序,一审对此问题也未查清。在此情况下，一审法院认定本案争议土地属于国有,明显事实不清。4、本案主要争议的是第二次征地即原阳县土地局〔1992〕09号文是否真实的问题。本案中批准征地的数量只有2.24亩,原阳县土地局却在一天时间内分两次下文超范围征地且有弄虚作假、私刻公章进行虚假征地的嫌疑。一审法院对此事实没有查清。5、一审庭审中,上诉人向一审法院提交了征地时期村委会的绝大部分成员的证人证言,以及相关村民的证人证言,其中包括有关部门调查核实的相关证据,均证实案涉土地自该村分队至今一直由上诉人所使用,一审法院对该事实也没有查实。三、关于本案诉讼时效的问题。一审法院认为本案已超过20年诉讼时效，诉讼时效的计算起点是错误的。虽然客观上一审第三人在案涉土地的西边边界修建了一条南北出路,但该出路本身就是上诉人原有出路,只是一审第三人进行了硬化。但该硬化路面的事实并不能证明上诉人应当知道至今仍在使用的土地被征用。因此,本案诉讼时效的起算点应当为本案发生争议之日,即2014年。四、关于法律适用问题。本案是土地所有权与使用权争议纠纷,上诉人与一审第三人所争议的案涉土地的面积实际为第二次9号文征地范围内的3.45亩,由于该部分土地有史以来一直由上诉人使用,根据[1995]国土[籍]字第26号文第二十一条之规定,即便是该土地被征用,鉴于上诉人使用的期限已超过20年,也应确权给上诉人。因此,一审法院适用《行政诉讼法》第六十九条是错误的。综上,一审判决认定事实不清,适用法律错误。请求撤销一审判决,发回重审或依法撤销被上诉人作出的具体行政行为。被上诉人原阳县政府答辩称：一、案涉争议土地现为国家所有，一审第三人是唯一合法的使用权人。该宗土地1992年被征用前属师寨乡新集村村民集体所有，而不属于第九村民组所有。1992年土地被征用后，由于新集村委会和一审第三人订立《征用地协议》，一审第三人便成为了案涉土地的使用权人。二、原阳县土地管理局作出的原土〔1992〕第08、09号文件合法有效，第九村民组的诉讼请求于理不合、于法无据，不能成立。一审第三人取得案涉土地的国有使用权后，及时进行了供、变电所建设，根本不存在荒废、闲置，也不存在一直由第九村民组使用至今的的情况。三、原阳县政府（平原新区管委会）确定案涉土地权属适用法律正确。原阳县政府（平原新区管委会）作出原政决字〔2019〕1号行政处理决定书依据的是国土资源部《关于依法加快集体土地所有权登记发证工作的通知》（国土资发[2001]359号），该通知是国土资源部为从根本上解决农村土地权属纠纷，依法对存在争议的土地进行调解、确权所专门发出的通知，是“特别法”。综上，第九村民组的上诉请求缺乏事实根据，于法无据，应依法驳回其上诉。被上诉人平原新区管委会答辩意见同被上诉人原阳县政府。被上诉人新乡市政府未提交书面答辩意见。一审第三人原阳供电公司答辩称，答辩人系合法取得并使用案涉征用土地，被上诉人作出的行政行为程序合法，适用法律正确，应予维持。本院二审查明事实与一审查明事实基本一致，但在对原原阳县土地管理局作出的原土〔1992〕第09号文件的效力认定存在分歧，对此，本院在本院认为部分予以阐述。本院认为，原阳县政府（平原新区管委会）在对争议地块确权处理过程中依据原原阳县土地管理局原土〔1992〕第09号文件，认为涉案争议地块已经原原阳县土地管理局批准征收为国有建设土地，并把该文件作为将涉案争议地块使用权确权给一审第三人的主要证据，根据当时生效实施的《中华人民共和国土地管理法(1988修正)》第二十五条第二款规定:“征用省、自治区行政区域内的土地，由省、自治区人民政府批准；征用耕地三亩以下，其他土地十亩以下的，由县级人民政府批准；省辖市、自治州人民政府的批准权限，由省、自治区人民代表大会常务委员会决定。”以及《河南省实施办法(1991修正)》第二十九条第一款规定:“建设用地的审批权限：（一）征用、划拨耕地三亩以下，其他土地十亩以下，由县级人民政府土地管理部门审查，报同级人民政府批准，并报省辖市、地、地区行政公署土地管理部门备案…”上述法律、法规明确规定，有征地批准权限的是县级以上人民政府，县级人民政府土地管理部门并无征地批准权限。原原阳县土地管理局作出原土〔1992〕第09号文件，以其内设机构建设用地股的名义将包括涉案争议地块在内的宗地批准征收为国有建设用地，显然违反了上述法律、法规规定，对其合法性、效力性依法不能予以认定。原阳县政府（平原新区管委会）将涉案争议地块认定为国有建设用地，并将该地块的使用权确权给一审第三人，法律依据和证据不足，所作涉案处理决定依法应予撤销。新乡市政府所作涉案维持复议决定，事实和理由与原阳县政府（平原新区管委会）作出的涉案处理决定并无实质区别，依法亦应予撤销。同时责令原阳县政府（平原新区管委会）结合争议地块实际管理使用现状，依法重新作出确权处理。综上，一审判决认定事实错误，本院依法予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：一、撤销河南省新乡市中级人民法院（2019）豫07行初120号行政判决；二、撤销原阳县人民政府（新乡市平原城乡一体化示范区管理委员会）原政决字〔2019〕1号处理决定；三、撤销新乡市人民政府新政复决字〔2019〕94号行政复议决定；四、责令原阳县人民政府（新乡市平原城乡一体化示范区管理委员会）在法定期限内对涉案争议地块的权属重新作出处理。一、二审案件受理费各50元,均由被上诉人新乡市平原城乡一体化示范区管理委员会负担。本判决为终审判决。审判长 马 磊审判员 马传贤审判员 蒋跃峰二〇二一年一月六日法官助理刘月华书记员王贺霞