杭州市上城区人民法院行 政 判 决 书（2016）浙0102行初第25号原告福建百味盐业有限公司，住所地福建省福州保税区综合大楼15层A区-0156（自贸试验区内）。法定代表人徐勤劳，董事长。被告浙江省盐务管理局，住所地浙江省杭州市上城区梅花碑8号。法定代表人蒋移祥，局长。委托代理人尉赟，浙江浙经律师事务所律师。委托代理人李雄伟，浙江浙经律师事务所律师。福建百味盐业有限公司（以下简称百味公司）不服浙江省盐务管理局（以下简称省盐务局）作出的浙盐许不予字[2015]第4号《浙江省盐务管理局不予行政许可决定书》（以下简称《决定书》），于2016年3月7日向本院邮寄起诉材料，本院于次日立案受理并依法组成合议庭，于同月9日向被告省盐务局邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书等。同年4月5日本院公开开庭审理了本案。原告百味公司的法定代表人徐勤劳、被告省盐务局的委托代理人尉赟、李雄伟到庭参加诉讼。被告省盐务局的高建定副局长作为被诉行政机关负责人出庭应诉。本案现已审理终结。被告省盐务局于2015年11月3日以原告百味公司“不具有食盐批发企业资格，作为食盐零售企业，应当从当地取得食盐批发许可证的企业购进小包装食盐，无需跨省或省内跨设区市运输食盐”以及“昌邑市利渔盐化有限公司并非国家食盐定点生产企业，该企业不具备食盐生产资质”为由，作出浙盐许不予字[2015]第4号《决定书》。同时告知其复议或者诉讼的权利。原告百味公司诉称，其系依法取得工业盐、食盐等盐产品批发执照的企业，从山东购进的DB33/T342—2005大包装腌制用盐将途经浙江省。为了避免民营企业“无证”运销DB33/T342—2005大包装腌制用盐被追究刑事责任，原告于2015年9月20日向被告提交了办理腌制用盐准运证的行政许可申请。2015年11月3日，被告作出了浙盐许不予字[2015]第4号《决定书》。原告对此不服，特向法院提起行政诉讼。认为：一、被告认定事实错误，腌制用盐与法律定义上专营的食盐是有明显区别。（一）国务院《食盐专营办法》第二条，国家对食盐实行专营管理本办法所称食盐，是指直接食用和制作食品的盐。浙江省地方标准DB33/T342---2005《腌制用盐》规定，腌制用盐是指适用于供蔬菜、水果等农副产品的腌制加工的海盐。“海盐”不等于“食盐”；“制作”不同于“加工”。（二）国务院《食盐专营办法》和《食盐加碘消除碘缺乏危害管理条例》规定：食盐专营的目的是为了保障食盐加碘工作顺利开展。食盐必须加碘。生产、销售的食品和副食品，凡需添加食用盐的，必须使用碘盐。禁止将不符合国家食盐标准（GB/5462—2000）的盐产品作为食盐销售。禁止非碘盐和不合格碘盐进入食用盐市场。浙江省地方标准DB33/T342---2005《腌制用盐》不含碘，各项指标达不到国家食盐标准（GB/5462—2000）。省盐务局规定腌制用盐不得直接食用。腌制用盐主要为解决浙江省盐场所生产的达不到食盐和工业盐国家标准的海盐出路问题。只能用作腌制生产加工环节中的原材料。（三）国务院《食盐专营办法》第七条、第九条规定：国家对食盐的生产和分配调拨实行指令性计划管理。食盐年度生产计划和分配调拨计划，由国务院计划行政主管部门下达，国务院盐业主管机构组织实施。全国盐产品的年产量有8000多万吨。而由国家下达指令性生产和分配调拨计划，国家定价和需要许可证经营的国家专营的食盐数量只有800多万吨，占比约10%；浙江省各类盐产品的销量有100多万吨，但属于国家指令性计划的专营食盐只有约20万吨；而浙江省单单腌制用盐的销量就达40多万吨。这批腌制用盐从未列入过国家指令性生产和分配调拨计划，也没有列入浙江省政府的专营产品生产和分配、调拨计划。浙江省盐业集团自行制定的销售计划绝不能取代国家的指令性计划，更不能将企业的销售计划作为法定专营产品的依据。（四）根据国家财政部和税务总局的规定，食盐购销增值税的税率是13%；其他盐产品购销增值税的税率是17%；省盐务局（盐业集团）对腌制用盐购销增值税的税率规定是按17%执行的，并未列入食盐范畴。（五）肠衣是生产制作香肠的原料，而在生产加工肠衣的过程中需要用到大量的肠衣盐（执行标准QB/T2606---2003），加工好的肠衣也是可供人食用的。但国家质量监督检验检疫总局有明确批复，肠衣盐（执行标准QB/T2606---2003）和食盐（执行标准GB/5462—2000）并非相同产品。同样，DB33/T342---2005《腌制用盐》和食盐（执行标准GB/5462—2000）也并非相同产品。二、被告对腌制用盐的运输设定行政许可是违反法律规定的。（一）违反了《行政许可法》第四条、第五条、第十一条、第十三条、第十五条、第十六条、第十八条和第三十条的有关规定。（二）违反了《行政处罚法》第十一条第二款的规定。（三）违反了《立法法》第七十九条的规定。（四）违反了党的十八届三中全会关于减少政府行政审批事项，让市场在资源配置中起决定作用的原则。三、被告设立行政许可的条件并未依法完全公示。不予许可的理由为非法定的理由。综上，被告的行为是违法的，原告要求判令：1、撤销被告浙盐许不予字[2015]第4号《决定书》；2、判令被告承担本案的诉讼费用。原告百味公司在立案时向本院提供了以下证据：1、关于申请办理400吨50公斤大包装工业用盐、农业用盐、腌制用盐跨地市调运准运证等行政许可手续的报告，拟证明原告向被告提出腌制用盐行政许可申请。2、决定书，拟证明被诉行政行为。3、请示及复函，拟证明不符合食盐国家标准的不是食盐，浙江省腌制盐标准的盐不是食盐。4、腌制用盐分配调拨计划及信息公开答复，拟证明工信部及省政府答复腌制用盐没有国家和省的调拨计划。5、质检总局的信息公开告知书，拟证明肠衣盐和腌制用盐一致，不同于食盐。6、浙江省腌制用盐地方标准，拟证明腌制用盐不同于食用盐。7、广西盐务局的食盐计划编制流程，拟证明腌制盐是指导性计划，不是国家指令性计划。8、财政部和国家税务局的通知，拟证明腌制盐和食盐的税率不一致。被告省盐务局辩称，一、涉案行政许可的依据。1、《食盐专营办法》第二条第二款规定：“本办法所称食盐，是指直接食用和制作食品所用的盐。”《浙江省盐业管理条例》第三条第二款规定：“食盐是指直接食用和制作食品所用的盐。”2、《浙江省盐业管理条例》第五条第一款规定：“省盐务局是省人民政府盐业主管机构，负责本省的盐业管理工作。”3、《食盐专营办法》第十八条规定：“托运或者自运食盐的单位和个人，应当持有省、自治区、直辖市人民政府盐业主管机构核发的食盐运输证。”《浙江省盐业管理条例》第二十四条规定：“食盐运输实行准运证制度。调拨到省外的食盐的运输，应当持有国务院盐业主管机构核发的准运证。省内跨设区的市、县（市、区）调拨的食盐的运输，应当持有省盐业主管机构或设区的市盐业主管机构核发的准运证。”4、《浙江省全面推进依法行政工作领导小组办公室关于确认全省盐务系统行政许可事项调整情况的函》（浙依组办函〔2015〕2号），明确省盐务管理局负责执行的行政许可项目第一项为“食盐专营许可”，具体执行内容第三项为“跨省及省内跨设区市食盐运输许可”。二、被诉决定符合法律规定。1、腌制盐属于食盐。前述《食盐专营办法》第二条、《浙江省盐业管理条例》第三条规定，食盐是指直接食用和制作食品所用的盐。从上述条文的文义分析腌制食品的腌制盐应当属于食盐。《制盐工业术语》（GB/T19420-2003）第3.1.3.2条也明确规定“腌制盐curingsalt用于肉类、蔬菜、水果、海洋水产品等腌制加工过程中的食盐。”可见国家标准也将腌制盐归入食盐类别，这一归类与上述《食盐专营办法》第二条、《浙江省盐业管理条例》第三条的规定相一致。2、《食盐专营办法》第十四条规定：“食盐零售单位应当从当地取得食盐批发许可证的企业购进食盐”。《浙江省盐业管理条例》第二十二条第二款规定：“食盐零售、食品加工用盐及使用其他用盐的单位和个人，应当从当地取得食盐批发许可证的企业购进盐产品。经县级以上盐业主管机构批准，也可就近从取得食盐批发许可证的企业购进盐产品。”3、原告不具备食盐批发资格。福建省经济和信息化委员会于2015年6月17日对原告作出《关于对福建百味盐业有限公司不予食盐批发许可的通知》，决定不予对原告办理食盐批发许可证，并要求原告在收到上述通知后即向企业登记机关变更经营范围。依上述通知，原告不具备食盐批发资格，而按其被企业登记机关核定的食盐零售经营范围，决定了其无需进行跨省或省内跨市食盐运输活动。4、《食盐专营办法》第五条规定：“国家对食盐实行定点生产制度。非食盐定点生产企业不得生产食盐。”昌邑市利渔盐化有限公司非国家食盐定点生产企业，不得生产食盐。三、被告作出的不予行政许可的决定程序合法。原告以邮寄提交《关于申请办理400吨50公斤大包装工业用盐、农业用盐、腌制用盐跨地市调运准运证等行政许可手续的报告》及有关材料之方式，向被告提出腌制用盐跨地市调运准运证行政许可。被告收到上述申请材料后，向原告作出补正告知，要求原告补正许可材料。后原告邮寄提交《关于浙盐许补告字（2015）第004号告知书的补充材料》及昌邑市利渔盐化有限公司营业执照、腌制用盐购销专用合同等相关材料。被告予以受理，并作出《受理通知书》。受理后，被告查明：原告不具备食盐批发资格；昌邑市利渔盐化有限公司不是山东省食盐定点生产企业，不能生产食盐。被告认为，原告不具备食盐批发资格，作为食盐零售企业，应当从当地取得食盐批发许可证的企业购进小包装食盐，无需跨省或省内跨区市运输食盐；昌邑市利渔盐化有限公司非国家食盐定点生产企业，不具备食盐生产资质。故被告于2015年11月3日作出《决定书》，并邮寄送达原告并告知其救济权利及途径。综上，被告作出的案涉《决定书》合法、有效，请求法院予以支持并驳回原告的诉讼请求。被告省盐务局向本院提交了以下证据：1、决定书；2、EMS快递单及快递记录；证据1、2拟证明就原告行政许可申请，被告作出不予许可决定，并于作出当日邮寄原告及告知相关的救济途径。3、关于申请办理400吨50公斤大包装工业用盐、农业用盐、腌制用盐跨地市调运准运证等行政许可手续的报告、行政许可申请表、行政许可申请材料清单、营业执照；4、EMS快递单；证据3、4拟证明原告提出办理行政许可的申请。5、补正告知书；6、EMS快递单及快递记录；证据5、6拟证明被告一次性告知原告需补正材料的内容。7、2015年10月2日补充材料、营业执照、法定代表人证明书、法定代表人身份证复印件；8、EMS快递单；9、2015年10月17日补充材料、营业执照、法定代表人证明书、法定代表人身份证复印件、昌邑市利渔盐化有限公司营业执照、腌制用盐购销专用合同；10、EMS快递单；证据7-10拟证明原告以EMS快递方式向被告补充提交申请材料。11、受理通知书；12、EMS快递单及快递记录；证据11-12拟证明被告受理原告行政许可申请。13、关于对福建百味盐业有限公司不予食盐批发许可的通知（福建省经济和信息化委员会官网），拟证明被告履行行政职责的过程，确认原告不具备食盐批发许可。14、关于请求协助调查相关企业食盐定点生产资质及食盐准运证核发情况的函；15、关于浙江省盐务管理局核实相关企业食盐定点生产资质及食盐准运证核发情况的复函；证据14-15拟证明被告履行行政职责的过程，确认昌邑市利渔盐化有限公司非国家食盐定点生产企业，不能生产食盐。16、行政执法证，拟证明被告执法人员身份情况。被告省盐务局在法定期限内向本院提供的作出被诉行政行为的法律依据为：《中华人民共和国行政许可法》、《食盐专营办法》、《浙江省盐业管理条例》、《浙江省全面推进依法行政工作领导小组办公室关于确认全省盐务管理系统行政许可事项调整情况的函》。庭审中，双方当事人围绕《决定书》是否合法为争议焦点展开质证和辩论。对被告省盐务局提供的证据1－16，原告百味公司质证如下：对证据1的真实性、关联性无异议，对合法性有异议，是被诉行政行为，认为被告认定腌制用盐为食盐并不予行政许可缺乏依据；对证据2、证据4、证据6至证据12无异议；对证据3无异议，但认为申请报告中明确是3个品种，被告未明确中转过程中是否需要对专营的产品办理许可的依据；对证据5真实性、关联性无异议，合法性有异议，认为补正告知书中明确要求提供腌制用盐的分配销售计划及食盐生产厂家和合同、认定原告系食盐零售企业而非批发企业是不合法的；对证据13三性均有异议，与本案无关，认为原告食盐经营范围是由工商部门决定的；对证据14、证据15认为被告将腌制用盐认定国家专营的食盐依据不足，对昌邑市利渔盐化有限公司并非食盐定点生产企业无异议；对证据16的真实性无异议，对合法性有异议。对原告百味公司提供的证据1－8，被告省盐务局质证如下：对证据1、证据2的三性均无异议；对证据3的三性均有异议，回复单位及其权限、复函名称均不清楚；对证据4真实性无异议，对关联性有异议，认为腌制用盐的计划与本案原告以非食盐生产企业生产的盐产品来申请许可无关；对证据5三性均有异议，未提供原件，认为肠衣盐为非工业用盐以及肠衣盐食用盐无异议，对肠衣做非食用产品排除肠衣会进入食物领域的事实，与本案无关；对证据6的真实性、合法性无异议，对关联性有异议，不予许可关键在于原告申请的产品是非食盐定点企业生产的产品，与本案无关；对证据7三性均有异议；对证据8真实性、合法性无异议，关联性有异议，认为税率不决定所课税的对象性质。经庭审质证，本院对证据作如下确认：被告省盐务局提供的证据1系被诉行政行为，予以认定；证据2、证据4至证据6、证据11至证据16能够证明被诉行政行为的程序，予以认定；证据3、证据7至证据10能够证明原告申请及补充相关材料的事实，予以认定。原告百味公司提供的证据1能够证明其提起申请的事实，予以认定；证据2系被诉行政行为，予以认定；证据3、证据5均未提供原件，均系盐产品分类标准的说明，将结合其他证据综合认定；证据4对腌制用盐的分配调拨计划与案涉申请准运的腌制盐是否食盐缺乏关联性，不予认定；证据6、证据8系相关规定文件，非证据，不予认定；证据7与本案无关，不予认定。根据上述予以认定的证据及双方当事人的陈述，本院认定以下事实：被告省盐务局于2015年9月20日收到原告百味公司邮寄的“关于申请办理400吨50公斤大包装工业用盐、农业用盐、腌制用盐跨地市调运准运证等行政许可手续的报告”，于同年10月8日作出浙盐许补告字[2015]第004号《补正告知书》，要求原告补正加盖公章的法定代表人身份证明及身份证复印件、生产批发单位相应的食盐定点生产企业证书及食盐批发许可证和购销合同、2015年全省盐产品分配销售计划，并告知分批次申请等，并于次日邮寄送达原告。被告于同年10月14日、10月20日收到原告百味公司补充的本公司营业执照、法定代表人证明及身份证复印件、生产单位昌邑市利渔盐化有限公司营业执照、腌制用盐购销专用合同等材料后，于同月27日受理原告的申请。经审查百味公司食盐批发资质和昌邑市利渔盐化有限公司食盐定点生产资质后，被告于同年11月3日对原告作出不予行政许可跨省及省内跨设区市食盐运输申请的决定，并于当日将《决定书》邮寄送达原告。另查明，百味公司于2015年6月5日取得福州市工商行政管理局核发的营业执照，登记成立日期为2015年5月5日，经营范围为“食盐、调味品及盐制品的研发；盐的加工（仅限分支机构经营）；盐制品（不含危险化学品）的生产（仅限分支机构经营）；批发食盐兼预包装食品（仅限开单）；食盐零售（仅限分支机构经营）；工业盐（不含危险化学品）及盐制品的销售；国内公路货物运输代理；仓储服务（不含危险化学品）（仓储另设）；自营和代理各类商品和技术的进出口，但国家限定公司经营或禁止进出口的商品技术除外。（依法须经批准的项目，经相关部门批准后方可开展经营活动）”。2015年6月17日，福建省经济和信息化委员会发布闽经信函消费[2015]346号“关于对福建百味盐业有限公司不予食盐批发许可的通知”明确“我委决定不予你司（百味公司）办理食盐批发许可证。请你司接到本通知后即向省工商部门变更经营范围。”再查明，昌邑市利渔盐化有限公司非山东省食盐定点生产企业。原告对此亦无异议。本院认为，案涉腌制盐系属食盐。《浙江省盐业管理条例》第三条规定“本条例所称盐产品，包括食盐、两碱工业用盐和其他用盐。食盐是指直接食用和制作食品所用的盐。两碱工业用盐是指生产纯碱、烧碱的原料盐。其他用盐是指两碱工业用盐以外的制革、制皂、医药、染料、制冰冷藏、玻璃等其他工业用盐。渔业、畜牧业用盐按食盐进行管理。”《食盐专营办法》第二条第二款规定“本办法所称食盐，是指直接食用和制作食品所用的盐。”上述条文对盐产品的分类、食盐这一概念的内涵作出了规定，从条文的文义分析，用于腌制食品的腌制用盐不可能属于食盐之外的盐产品类别。《制盐工业术语》（GB/T19420-2003）这一国家标准第3.1.3.2条规定“腌制盐curingsalt用于肉类、蔬菜、水果、海洋水产品等腌制加工过程的食盐。”可见国家标准也将腌制盐归入食盐类别，这一归类与《浙江省盐业管理条例》第三条、《食盐专营办法》第二条第二款的规定相一致。原告向省盐务局递交的申请报告称申请办理农业、腌制用盐等跨地市调运准运的行政许可，省盐务局作为省政府盐业主管机构将该申请作为食盐运输许可申请进行审查具有法定职权且符合法律规定；原告主张该腌制盐用于食品“加工”而非“制作”，属海盐而非食盐，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。根据《食盐专营办法》第十八条第一款规定“托运或者自运食盐的单位和个人，应当持有国务院盐业主管机构或者其授权的省、自治区、直辖市人民政府盐业主管机构核发的食盐准运证。”《浙江省盐业管理条例》第二十四条规定“食盐运输实行准运证制度。调拨到省外的食盐的运输，应当持有省盐业主管机构核发的准运证。省内跨设区的市、县（市、区）调拨的食盐的运输，应当持有省盐业主管机构或设区的市盐业主管机构核发的准运证。”案涉腌制用盐系属食盐，食盐运输应遵循国务院《食盐专营办法》设定的行政许可，原告主张对其申请的腌制盐设立准运证制度违反《中华人民共和国行政许可法》的规定理由不足，本院不予支持。根据《食盐专营办法》第五条第一款规定“国家对食盐实行定点生产制度。非食盐定点生产企业不得生产食盐。”第十条规定“国家对食盐批发实行批发许可证制度，经营食盐批发业务，必须依法申请领取食盐批发许可证。未取得食盐批发许可证的，不得经营食盐批发业务。”第十一条第一款规定“经营食盐批发业务的企业，由省、自治区、直辖市人民政府盐业主管机构审查批准，颁发食盐批发许可证，并报国务院盐业主管机构备案。”本案中，案涉腌制盐生产企业昌邑市利渔盐化有限公司非食盐定点生产企业；原告百味公司未取得福建省政府盐业主管机构核发的食盐批发许可证，依法不得经营食盐批发业务。根据《食盐专营办法》第十四条规定“食盐零售单位和受委托代销食盐的个体工商户、代购代销店以及食品加工用盐的单位，应当从当地取得食盐批发许可证的企业购进食盐”。原告作为食盐零售企业，应从当地购买食盐，亦不能异地购买之后运输，故被告省盐务局以“（原告）无需跨省或省内跨设区市运输食盐”及“昌邑市利渔盐化有限公司并非国家食盐定点生产企业，该企业不具备食盐生产资质”为由对原告的准运申请不予行政许可亦无不当。被告省盐务局于2015年9月20日收到原告的申请准运报告后，于同年10月8日作出《补正告知书》，要求原告补正2015年全省盐产品分配销售计划等材料，并于次日邮寄送达至原告，其10月14日、10月20日接收原告补充材料后，于10月27日予以受理。经核查被告于同年11月3日作出《决定书》，并于同日邮寄原告。被告要求原告补正2015年全省盐产品分配销售计划存在瑕疵，本院对此予以指正。综上，原告百味公司的诉讼请求理由不足，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告福建百味盐业有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告福建百味盐业有限公司负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省杭州市中级人民法院，并向浙江省杭州市中级人民法院预交案件受理费，案件受理费按照不服本院判决部分的上诉请求由本院另行书面通知。审 判 长 蒋         伟人民陪审员 朱建荣人民陪审员郑芳亚二〇一六年五月十八日书 记 员 王    莉    萍（另设附页）附本判决所依据的法律、法规等条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。（以下为空白页）