江苏省南京市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏01行终764号 上诉人（原审原告）何世青，男，1971年3月2日出生，汉族，住南京市建邺区。 被上诉人（原审被告）南京市建邺区发展和改革委员会，住所地南京市建邺区江东中路**。 法定代表人吴非，南京市建邺区发展和改革委员会主任。 出庭负责人马长山。 委托代理人朱志军，北京市中伦（南京）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）南京市农业农村局，住，住所地南京市建邺区江东中路**新城大厦******/div> 法定代表人蒋晓平，南京市农业农村局局长。 委托代理人舒绍茂。 委托代理人刘斌，上海市锦天城（南京）律师事务所律师。 上诉人何世青因诉被上诉人南京市建邺区发展和改革委员会（以下简称建邺区发改委）、南京市农业农村局（以下简称市农业农村局）不履行法定职责及行政复议纠纷一案，不服江苏省南京江北新区人民法院（2020）苏0192行初527号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，2019年3月28日，原告何世青向被告建邺区发改委提交两份书面申请，申请对其本人耕种的土地进行确权，并补发二轮承包经营权证书。被告建邺区发改委于2019年5月21日作出《关于对何世青申请本人耕地登记确权以及申请补发二轮承包经营权证书的答复》，载明：一、关于何世青申请对其耕种的土地进行确权的事项，何世青申请所涉及的土地位于白鹭村范围内，该村现已被撤村建居，因此按照国家相关规定，不登记发证；二、关于申请补发二轮承包经营权证书，建邺区发改委认为依据《中华人民共和国农村土地承包法》的相关规定，承包地的用益物权归属于承包方，即农户，何世青本人并非上述土地的承包经营主体，因此不是适格的申请主体。何世青对该答复不服，于2019年7月18日向市农业农村局申请行政复议。市农业农村局于2019年10月24日作出[2019]宁农复2号《行政复议决定书》（以下简称2号复议决定书），认为：一、建邺区发改委对何世青申请事项的受理、办理和答复，程序合法；二、关于何世青要求对其耕种土地进行确权的申请内容，建邺区发改委答复内容适当，于法有据，应予维持；三、关于何世青申请补发二轮承包经营权证书的部分，建邺区发改委答复事实不清、适用依据错误。据此，市农业农村局决定撤销建邺区发改委2019年5月21日作出的答复中关于补发二轮土地承包经营权证的答复内容，责令建邺区发改委在收到该决定之日起60日内重新做出处理。何世青对该行政复议决定未提起行政诉讼。 2019年12月23日，建邺区发改委根据上述复议决定内容，重新作出《关于何世青申请补办二轮土地承包经营权证的答复函》（以下简称涉案答复函），就何世青提出的关于补发二轮土地承包经营权证的履职申请事项，答复如下：“关于你在《申请补办二轮承包经营权证书》中反映‘于1983年承包村集体土地耕种至今，但二轮承包经营证书一直没有发放，现申请补发二轮承包经营权证书’情况，因发证年代久远，又涉及行政区划变更和职能机构编制转隶，我委作为原建邺区人民政府农业行政部门的职能承继单位，为履行法定职责，特向二轮土地承包经营权证的材料初审和登记部门南京市建邺区江心洲街道和白鹭社区调查当年的权证发放情况。经调查，1998年4月换发南京市农村集体土地承包经营权证时，陈秉芳户（何世青是该户家庭成员之一）的二轮土地承包经营权证已经发放到位，你提出的‘二轮承包经营证书一直没有发放’与事实不符，因而不符合向我委申请补办二轮土地承包经营权证书的条件。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第十七条规定……你户如因‘农村土地承包经营权证严重污损、毁坏、遗失’的法定事由申请换发权证，须按照法定程序先向乡（镇）人民政府农村经营管理部门申请，你未经向乡（镇）人民政府农村经营管理部门申请，直接向我委申请换发土地承包经营权证，不符合法定程序”。原告不服涉案答复函，于2020年2月18日向市农业农村局邮寄行政复议申请书，复议请求仍为要求建邺区发改委依法办理补发二轮土地经营权证书和耕地的登记确权。市农业农村局于次日受理原告的复议申请，并于2020年2月24日通知建邺区发改委进行答复。2020年3月1日，建邺区发改委作出答复书并提交涉案证据材料。市农业农村局经审查于2020年3月20日作出[2020]宁农复01号《行政复议决定书》（以下简称1号复议决定书），决定维持建邺区发改委作出的涉案答复函。原告遂于2020年4月3日提起本案行政诉讼，请求判如所请。 另查明，2014年2月17日，南京市建邺区人民政府作出《关于同意撤销白鹭村等三个村行政建制和成立白鹭社区等三个社区居民委员会的批复》，同意江心洲办事处撤销白鹭村村委会，设立白鹭社区居民委员会。何世青还曾于2017年12月5日向原南京市建邺区发展和改革局（以下简称原建邺区发改局）递交申请报告，要求对其承包的土地进行土地确权并颁证，2017年12月18日，原建邺区发改局作出《不予受理决定书》，对何世青提出的确权颁发农村土地承包经营权证的申请不予受理。 审理中，被告建邺区发改委提交了证据7原南京市江心洲乡东宏村民委员会发放二轮土地承包经营权证时制作的营盘一队重新量地汇总，其中有陈炳芳（即陈秉芳）户的承包土地统计为1.91亩。原告何世青认可其母亲曾签字同意名下承包土地流转，但提出建邺区发改委提交的证据7中有1983年何希文的土地承包合同情况，其中写有“林会计交出地面积7.74”，何世青认为7.74是1983年时原告家承包土地总面积，其诉请系要求按照原来1983年何希文户7.74亩土地为其颁证，因该土地尚未签订土地承包合同，故要求与其签订土地承包合同并补办土地权证。 原审法院认为，《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第四条第一款和第三款规定，“实行家庭承包经营的承包方，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证”；“县级以上地方人民政府农业行政主管部门负责农村土地承包经营权证的备案、登记、发放等具体工作”。该办法第七条规定，“实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：（一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。（三）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正。”本案中，原告何世青提起履职之诉，要求被告履行职责给原告补办二轮土地承包经营权证书和土地确权登记。原告系以二轮土地承包经营权证书未发放申请补发的名义，要求被告建邺区发改委发证。建邺区发改委根据调查情况，认为何世青所属家庭在二轮土地承包中承包的土地已发证，其不符合申请补办二轮土地承包经营权证书的条件，如因权证损坏、遗失等事由换证也不符合法定程序，遂作出涉案答复函，对原告的申请未予支持并予以回复，答复的内容合乎规定，并无不当。庭审中，原告陈述其诉请要求补办证书和确权登记的土地系原来1983年时何希文户原告家承包土地总面积7.74亩，原告亦认可尚未就该7.74亩土地签订承包合同，并提出要求就7.74亩土地与其签订土地承包合同并补办土地权证。根据上述规定，申请颁发农村土地承包经营权证，应该遵循法定流程。原告何世青直接要求被告建邺区发改委就7.74亩土地向原告进行确权登记发证，不具有事实和法律依据，本院不予支持。被告市农业农村局在收到原告何世青的行政复议申请后，依法进行了立案审理，并依法通知被告建邺区发改委作出答复，后在法定期限内作出复议决定且送达原告，符合《中华人民共和国行政复议法》第十七条、第三十一条的相关规定，程序合法，并无不当。 综上，原告的诉讼请求无事实和法律依据，不予支持。据此，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告何世青的诉讼请求。 上诉人何世青上诉称，建邺区发改委不顾历史事实，先以陈秉芳为户主是承包主体为由，拒绝上诉人的多次申请，后又编造陈秉芳二轮承包证已发放到位，实为欺下瞒上，且陈秉芳和除上诉人外其他原承包人早已放弃土地承包经营权，不是承包人。依据《中华人民共和国农村土地承包法》的规定，原承包户内的土地应由上诉人继续承包和耕种。原承包户承包的土地按缴税面积是7.74亩，因承包土地属劣等土地，所以原承包实际面积是30亩，经折算后为7.74亩。两被上诉人没有证据证明上诉人所属家庭的二轮承包证已办理和发放，可以认定二轮承包证没有办理和发放，上诉人一直遵循法定流程并在庭审中出具了相关证据，先向白鹭村村委，再向江心洲街道农业科，后向建邺区发改委提出申请，均未得到解决，原审法院不予支持，属于基本事实认定不清、适用法律错误、违反法定程序，应该予以撤销。上诉人认为二轮土地承包时，上诉人作为唯一的实际土地耕种经营者和农业税缴纳者，有权合法拥有二轮承包证（7.74亩）和土地确权面积应该是实际耕种面积30亩。请求依法判令建邺区发改委和市农业农村局给与上诉人补办农村土地承包经营权证书并确权和登记；请求撤销原审行政判决书。 被上诉人建邺区发改委辩称，一、上诉人的二轮土地承包经营权证已发放，上诉人无权再以1983年的7.74亩要求被上诉人对其发放二轮土地承包经营权证。被上诉人向时任江心洲乡东宏村营盘一队队长何世福和联队会计肖履太了解东宏村包括何世青在内的权证发放情况，并向江心洲街道、白鹭社区调取了现存档案材料，陈秉芳户的土地承包经营权证编号为06号，何世青系陈秉芳家庭成员（实践中一般以户主名义进行土地权证的登记和发放），陈秉芳的二轮土地承包经营权证已发放。因而，上诉人所述二轮承包经营权证书未发放与事实不符，且根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条的规定，一审庭审中，上诉人要求被上诉人补办证书和确权登记的土地系原来1983年时何希文户承包土地总面积7.74亩，上诉人亦认可尚未就该7.74亩土地签订承包合同，并提出要求就7.74亩土地与其签订土地承包合同并补办权证。根据上述规定，申请颁发农村土地承包经营权证，应遵循法定流程。上诉人直接要求被上诉人就7.74亩土地向上诉人进行确权登记发证，无事实依据和法律依据。二、根据国土资源部《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》第四条第五款的规定，“对于‘撤村建居’后，未征收的原集体土地，只调查统计，不登记发证。调查统计时在新建单位名称后载明原农民集体名称”。同时根据南京市建邺区人民政府作出的《关于同意撤销白鹭村等三个村行政建制和成立白鹭社区等三个社区居民委员会的批复》的规定，案涉耕地属于“撤村建居”范畴。2016年4月5日，南京市建邺区人民政府向南京市人民政府作出《关于建邺区不开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作的请示》，请示建邺区不开展农村集体土地确权登记颁证工作。另有《南京市农业委员会承办来文回复单》《南京市人民政府办公厅办文单》加以印证案涉地块不具有办证条件。根据上述规定，上诉人关于对其进行土地确权登记无事实依据和法律依据。综上，请求维持原判，驳回上诉人的上诉请求。 被上诉人市农业农村局辩称，一、案涉行政复议决定程序合法。二、案涉行政复议决定事实清楚，适用法律依据正确。建邺区发改委作出的涉案答复函事实清楚、内容适当，于法有据，应予维持。综上，请求驳回何世青的上诉请求。 上诉人何世青向本院提起上诉后，原审法院将双方当事人提交的证据材料均随案移送本院。本院经审查认为，原审法院认证正确、程序合法。 本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案被诉的行政行为是建邺区发改委根据上诉人何世青的申请，于2019年12月23日作出的涉案答复函及市农业农村局作出的1号复议决定书。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第四条第一款和第三款规定，“实行家庭承包经营的承包方，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证”；“县级以上地方人民政府农业行政主管部门负责农村土地承包经营权证的备案、登记、发放等具体工作”。该办法第七条规定，“实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：（一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。（三）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正。”本案中，上诉人何世青向建邺区发改委申请补办二轮土地承包经营权证书和土地确权登记。建邺区发改委依据调查情况，以上诉人主张的陈秉芳户二轮土地承包经营权证已发放，其不符合申请补办二轮土地承包经营权证书的条件，且依据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》的相关规定，上诉人的申请亦不符合换发、补发土地承包经营权证书的法定流程，遂作出涉案答复函，答复内容并无不当。关于上诉人主张确权登记的土地为1983年时何希文户承包土地面积7.74亩，但上诉人亦认可上述土地并未签订土地承包合同，故上诉人就上述7.74亩向被上诉人建邺区发改委申请确权登记，无事实和法律依据，本院不予支持，上诉人请求判令建邺区发改委和市农业农村局给与上诉人补办农村土地承包经营权证书并确权和登记的上诉请求，因缺乏事实和法律依据，本院依法予以驳回。 根据《中华人民共和国行政复议法》的相关规定，被上诉人市农业农村局针对上诉人提起的行政复议申请，履行了受理、提出答复等程序，在法定期限内作出维持被上诉人建邺区发改委涉案答复函的复议决定，认定事实清楚，程序合法，适用法律、法规正确。 综上，原审判决认定事实清楚，证据充分，审判程序合法，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人何世青负担。 本判决为终审判决。 审判长  宋振敏 审判员  赖传成 审判员  汤 权 二〇二一年一月十八日  书记员  韩卓君