广东省珠海市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）粤04行终280号上诉人（一审原告）：珠海经济特区进出口公司，住所地：广东省珠海市吉大南山工业***。法定代表人：周涛。委托诉讼代理人：余静言，广东嘉骏律师事务所律师。委托诉讼代理人：吴文仪，广东嘉骏律师事务所律师。被上诉人（一审被告）：珠海市香洲区住房和城乡建设局，住所地：广东省珠海市香洲区*******。法定代表人：钟闻远，局长。委托诉讼代理人：宋羽，该局工作人员。委托诉讼代理人：李祥琴，广东运胜律师事务所律师。被上诉人（一审被告）：珠海市自然资源局，住所地：广东省珠海市香洲区*********。法定代表人：王朝晖，局长。委托诉讼代理人：李军华，广东友邦方达律师事务所律师。一审第三人：珠海经济特区亮华房产有限公司，住所地：广东省珠海市香洲区************。法定代表人：洪瑞钟。委托诉讼代理人：刘奕贤，广东百步律师事务所律师。一审第三人：珠海经济特区南兴开发公司，住所地：广东省珠海市香洲区*******。法定代表人：陈海明。一审第三人：珠海市居家乐房产有限公司，住所地：广东省珠海市香洲区*********。法定代表人：李新国。委托诉讼代理人：刘奕贤，广东百步律师事务所律师。上诉人珠海经济特区进出口公司（以下简称进出口公司）因与被上诉人珠海市香洲区住房和城乡建设局（以下简称香洲区住建局）、被上诉人珠海市自然资源局（以下简称市自然资源局）以及一审第三人珠海经济特区亮华房产有限公司（以下简称亮华公司）、一审第三人珠海经济特区南兴开发公司（以下简称南兴公司）、一审第三人珠海市居家乐房产有限公司（以下简称居家乐公司）城乡建设行政管理一案，不服珠海市金湾区人民法院(2020)粤0404行初85号行政裁定，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院判案事实理由及结果进出口公司一审诉讼请求：1.确认香洲区住建局（珠海市香洲区改造城中村建设文明社区领导小组）、市自然资源局未履行管理职责的行为违法;2.判令亮华公司、居家乐公司共同向进出口公司赔偿人民西路南村综合楼二层商场987.13平方米房屋灭失的损失约3500万元（具体损失金额以评估报告确定数额为准）；3.判令亮华公司、居家乐公司自2002年1月1日起至赔偿款实际付清之日止向进出口公司赔偿租金损失（每年度支付租金以上年度该区域的平均租金为标准，暂估租金损失约人民币500万元，损失以评估报告确定数额为准）；4.判令香洲区住建局（珠海市香洲区改造城中村建设文明社区领导小组）、市自然资源局对亮华公司、居家乐公司赔偿损失责任承担补充赔偿责任。一审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条的规定：……（三）有具体的诉讼请求和事实依据。本案进出口公司第一项诉讼请求确认香洲区住建局（珠海市香洲区改造城中村建设文明社区领导小组）、市自然资源局未履行管理职责的行为违法，该请求没有确切的内容和对象，属于“不具体”的表现，香洲区住建局、市自然资源局究竟应当履行何种管理职责不清晰，不存在可审查的对象。关于进出口公司的第二、三项诉讼请求，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条的规定：……（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。《城市房屋拆迁管理条例》第十六条：拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议的，经当事人申请，由房屋拆迁管理部门裁决。房屋拆迁管理部门是被拆迁人的，由同级人民政府裁决。裁决应当自收到申请之日起30日内作出。当事人对裁决不服的，可以自裁决书送达之日起3个月内向人民法院起诉……本案进出口公司的第二、三项诉讼请求应当先向房屋拆迁管理部门申请裁决，如果对裁决不服再向人民法院起诉，进出口公司直接向法院起诉不符合相关规定。关于进出口公司的第四项诉讼请求，香洲区住建局、市自然资源局并非承担赔偿责任的主体，没有实施任何侵害进出口公司财产权益的违法行为，进出口公司请求香洲区住建局、市自然资源局承担补充赔偿责任无事实和法律依据。一审法院依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项和第三款之规定，裁定驳回进出口公司的起诉。一审案件受理费人民币50元，退回进出口公司。当事人二审诉辩主张上诉人进出口公司的二审诉求为：1.撤销一审裁定；2.珠海市金湾区人民法院依法审理本案。具体理由如下：（一）上诉人第一项诉请明确，有事实与法律依据，有确切的内容及对象，存在可审查的对象。在事实依据上，2000年4月13日，南兴公司与亮华公司签订协议合作开发改造南村旧村，2000年9月22日，原市改建办发文同意。但在《南村改造综合分析报告》中的确权面积已明确不含综合楼，当时也没有给综合楼确权。在南村旧村改造全面开工后，全省城中村旧村改造现场会在珠海召开，南村豪苑作为会议参观点之一，为迎接会议召开，根据市委有关领导的要求把南村综合楼纳入改造范围，并要求限期拆除，在不到一周时间内匆忙给综合楼住户确权后，但在未给南村综合楼二楼确权的情况下，2001年12月31日，由南村旧村改造开发商先行拆除南村综合楼。在法律依据上，《城市房屋拆迁管理条例》（2001.11.1施行，2011.01.21已失效）第十四条、第二十九条，《城市房屋拆迁管理条例》（1991.6.1实施，2001.11.1废止）第十三条，《建设部关于在房屋拆迁中涉及代管房产处理的几点意见》【（９４）建房产字第３１号】规定了相应职责。案涉房屋拆除当时处于无人管理状态，2009年9月2日公告内容显示对南村综合楼二楼明确“如产权人仍未找到，本房产拆迁补偿权益由市改建办商辖区政府按产权人不明财产依据相关规定暂时代管。”由此可见，原市国土局、原市改建领导小组系当时房地产管理部门，为案涉房屋代管部门，依照拆迁当时前述的相关法律法规之规定，开发商应当提出补偿安置方案，报房屋拆迁管理部门审核同意后实施拆迁，并在拆迁前，开发商应当就被拆迁房屋的有关事项向公证机关办理证据保全，未经房地产管理部门的批准，任何单位和个人不得擅自对代管房产进行拆迁。（二）上诉人第二、三项诉请向房屋拆迁管理部门申请裁决缺乏法律依据，现无相关的裁决部门受理，上诉人申请无门，一审法院的指引缺乏可付诸实施的客观前提。其一，申请行政裁决缺乏法律依据。根据《城市房屋拆迁管理条例》第十六条之规定，申请行政裁决的前提系在房屋未被拆迁的前提下，拆迁人与被拆迁人之间达不成拆迁补偿安置协议的情形向房屋拆迁管理部门提起的行政裁决申请。本案中，拆迁人开发商已经违法将案涉房屋拆除，根本不存在倒回去重新做行政裁决的前提条件。其二，本案是历史遗留问题，行政裁决依据的《城市房屋拆迁管理条例》早已失效，房屋拆迁管理部门已无相应负责裁决工作部门，上诉人申请无门，指引缺乏可付诸实行的客观前提。（三）香洲区住建局、市自然资源局承接市改建领导小组及原国土资源局的职能，其不履行法定职责的行为导致进出口公司财产权益受损，应当承担相应赔偿责任。被上诉人香洲区住建局答辩称：（一）市改建办仅负责全市“三旧”改造的组织、协调等日常工作，不是“房屋拆迁管理部门”、“房地产管理部门”或“拆迁人”，进出口公司要求市改建办对案涉房产进行代管既无法律依据、也非协议约定，进出口公司诉求亦未明确市改建办应履行何种职责。（二）案涉南村综合楼的拆迁人是开发商亮华公司，亮华公司根据香洲区拆迁办核发的《房屋拆迁许可证》，实施了拆除行为。市改建办既没有实施拆除南村综合楼的行政行为，也没有许可他人实施拆除南村综合楼，不具备确认违法行政行为的前提条件。（三）程序上，市改建办作为“三旧”改造工作的协调部门，对未前来申报南村综合楼权益、办理拆迁补偿手续的产权人，已穷尽通知和催促方式，上诉人于2019年提起本案诉讼早已过了诉讼时效。（四）进出口公司及其托管机构联晟托管公司作为债权人或财产权益管理人，未全面履行管理和托管职责，是至今仍未办理拆迁补偿核定手续的责任人，应承担怠于行使权利而产生的一切法律后果。（五）进出口公司要求香洲区住建局承担其房屋损失及租金损失没有事实和法律依据。（六）上诉人提起本案诉讼已经超过诉讼时效。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十九条，即便市改建办存在侵害进出口公司合法权益的行为，进出口公司早在2001年申请强制执行的时候就应当知道，且在2009年市改建办及市国土局联合公告就已经知道，其于2019年提出国家赔偿的请求，显然已经超过了诉讼时效。被上诉人市自然资源局答辩称：（一）进出口公司无证据证明南村综合楼属于政府代管房，市自然资源局对南村综合楼无管理义务。（二）进出口公司主张市自然资源局承担赔偿责任，缺乏事实和法律依据。一审第三人亮华公司、南兴公司和居家乐公司未向本院提交答辩意见。二审查明的事实各方当事人在二审中未提交新证据。二审查明，原珠海市国土局、原市改建领导小组于2009年9月2日作出《公告》，对南村综合楼（已拆除）部分房屋拆迁补偿事宜进行初步审定，拟同意按相关旧村改建政策对该部分被拆迁房屋给予办理补偿核定手续并予以公告，公告期90天。其中，载明二层商场建筑面积987.13平方米，赔偿系数1.15，应补偿拆迁产权面积1135.2平方米，同时明确“本公告期满后，如产权人仍旧未找到，本房产拆迁补偿权益由市改建办商辖区政府按产权人不明财产依据相关规定暂时代管”。二审判案理由及结果关于进出口公司第一项诉请。进出口公司在诉状中未明确香洲区住建局、市自然资源局应履行何种管理职责，经法院释明，进出口公司称，原市国土局、原市改建领导小组于2009年9月2日作出公告载明南村综合楼二楼房产拆迁补偿权益由市改建办商辖区政府按产权人不明财产依据相关规定暂时代管，被上诉人对南村综合楼二楼房产具有代管职责。对此，本院认为，本案无证据显示案涉南村综合楼二楼商铺系房屋拆迁主管部门的代管房产，2009年9月2日公告载明“拆迁补偿权益”由相关单位暂时代管，与“政府代管房产”并非同一概念，进出口公司主张香洲区住建局、市自然资源局应对案涉房产履行代管职责，缺乏事实依据。进出口公司还主张，根据2001年11月1日施行的《城市房屋拆迁管理条例》第二十九条“拆迁产权不明确的房屋，拆迁人应当提出补偿安置方案，报房屋拆迁管理部门审核同意后实施拆迁。拆迁前，拆迁人应当就被拆迁房屋的有关事项向公证机关办理证据保全”的规定，房屋拆迁管理部门亦应履行相应管理职责。本院认为，该条规定的是“提出补偿安置方案”“办理证据保全”等是拆迁产权不明房屋时拆迁人应履行的义务。依据当时的法律法规，房屋拆迁实行许可制度，由房屋拆迁管理部门向拆迁房屋的单位核发房屋拆迁许可证后实施拆迁。房屋拆迁管理部门并非拆迁人，进出口公司所请求履行的职责并非房屋拆迁管理部门权限范围。一审法院认为进出口公司的第一项请求“不具体”“不存在可审查的对象”，认定准确，本院依法予以维持。关于进出口公司的第二、三、四项诉请。究其实质，该三项诉请属于进出口公司与亮华公司、居家乐公司在城市房屋拆迁过程中的补偿纠纷。案涉南村综合楼二楼房产于2001年12月未予补偿安置即被拆除，当时施行的《城市房屋拆迁管理条例》第十六条第一款规定，拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议的，经当事人申请，由房屋拆迁管理部门裁决。《最高人民法院关于当事人达不成拆迁补偿安置协议就补偿安置争议提起民事诉讼人民法院应否受理问题的批复》（法释[2005]9号）规定：“拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议，就补偿安置争议向人民法院提起民事诉讼的，人民法院不予受理，并告知当事人可以按照《城市房屋拆迁管理条例》第十六条的规定向有关部门申请裁决。”据此，进出口公司与亮华公司、居家乐公司在城市房屋拆迁过程中的补偿纠纷，应当申请向房屋拆迁管理部门申请行政裁决，对行政裁决不服的，可以依法提起行政诉讼。进出口公司在二审中主张，其未向行政机关提出裁决申请的原因还在于，行政机关或会根据《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》第八条第一款第四项规定，以房屋已经灭失为由不予受理行政裁决申请。对此，本院认为，房屋是否已灭失并不属于《城市房屋拆迁管理条例》规定的房屋拆迁管理部门不予受理行政裁决申请的法定情形，因此对于《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》第八条第一款第四项不应机械适用。案涉南村综合楼二楼房产未予补偿安置即因拆迁人原因导致灭失，在此情形下，当事人提出行政裁决申请的，房屋拆迁管理部门应当予以受理。综上，一审裁定认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，上诉人进出口公司上诉主张缺乏理据，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下:驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 唐 文审判员 陈 伟审判员 黄莎莎二〇二〇年十二月二十八日书记员 雷 晨