江苏省南通市中级人民法院行 政 裁 定 书（2016）苏06行终161号上诉人（原审原告）张宏军。被上诉人（原审被告）如皋市国土资源局，住所地如皋市如城街道大司马路55号。法定代表人石剑，局长。被上诉人（原审第三人）南通亘祺纺织有限公司，住所地如皋市丁堰镇皋南社区21组。法定代表人严红梅，董事长。上诉人张宏军因要求履行法定职责一案，不服海安县人民法院（2015）安行初字第00099号行政裁定，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭审理了本案。一审法院经审理查明：2010年8月1日，南通亘祺纺织有限公司（以下简称亘祺公司）在未取得有权部门用地批准的情况下，擅自占用××镇××社区××组的集体土地建厂房和其他设施。截止2010年8月3日经实地勘测实际用地面积为16542.3平方米（折24.81亩）。如皋市国土资源局（以下简称国土局）于2011年3月6日对亘祺公司作出皋国土资罚（2011）33号行政处罚决定（以下简称33号处罚决定），决定内容为：1.退还非法占用的16542.3平方米（折24.81亩）土地，并对非法占用的土地处以每平方米3元的处罚，计人民币49626.9元的罚款，上缴市财政；2.没收在非法占用土地上新建的建筑物和其他设施。2013年3月2日，张宏军向国土局提交申请报告，要求查处田梅芳违法用地行为，并要求国土局书面告知田梅芳违法用地情况及查处结果。同年3月4日，国土局向张宏军作出皋国土资信受字（2013）第4号国土资源信访事项受理通知书，称张宏军提出的反映田梅芳企业存在违法用地行为，请求查处信访事项，于3月4日收到，根据《信访条例》第二十三条和《国土资源信访规定》第三十二条规定，现予受理。同时根据《信访条例》第三十三条和《国土资源信访规定》第二十八条的规定，国土局将在受理之日起60日内向张宏军出具答复意见。同年5月30日，国土局向张宏军作出皋国土资信处字（2013）第12号国土资源信访事项处理意见书，答复称张宏军所反映的地块位于丁堰镇皋南社区21组，用地单位为亘祺公司，用地面积30.81亩，其中6亩为合法征收，批文号为苏政地（2010）6117号；24.81亩未取得合法用地手续，国土局依法对其立案查处，并作出了33号处罚决定。如对此处理意见不服，张宏军可以根据《信访条例》第三十四条的规定，自收到本处理意见之日起三十日内向如皋市人民政府申请复查。同年6月6日，张宏军向国土局寄送政府信息公开申请报告，要求国土局公开涉诉行政处罚决定书。同年6月19日，国土局作出（皋国土资）告字（2013）第75号关于张宏军要求政府信息公开申请的答复，告知张宏军针对亘祺纺织公司的违法用地行为，国土局已经作出了涉诉行政处罚决定，并将具体处理结果告知张宏军。张宏军不服该答复，向如东县人民法院提起行政诉讼，要求判令国土局公开涉诉行政处罚决定书全文。该院于2013年10月15日作出（2013）东行初字第0071号行政判决，责令国土局于该判决生效之日后15个工作日内按照张宏军所申请要求的内容向其公开涉诉行政处罚决定书，国土局于该判决生效后主动向张宏军公开了涉诉行政处罚决定书。张宏军在知道国土局作出的涉诉行政处罚决定书后，认为国土局作出的涉诉行政处罚决定书与张宏军所举报事项不符，且认定的事实不清，适用法律错误，再次向如东县人民法院院提起行政诉讼，要求撤销33号处罚决定并由重新作出行政处罚决定。如东县人民法院经审理，于2014年8月8日作出（2014）东行初字第0029号行政判决，判决驳回张宏军的诉讼请求。张宏军不服向本院提起上诉，本院于2014年12月3日作出（2014）通中行终字第00281号行政判决，判决驳回上诉，维持原判。2014年3月8日，因亘祺公司未经有权部门批准，又在33号处罚决定的查处范围内新建厂房和其他设施，截止2015年2月16日，占地总面积1674平方米（折2.51亩），建筑物占地面积1674平方米，国土局于2015年3月5日作出01102101号处罚决定，决定内容为：1.责令退还非法占用的1674平方米土地。2.自行拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，并恢复土地原状。张宏军认为，根据《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》、《关于国土资源行政主管部门移送涉嫌国土资源犯罪案件的若干意见》等规定，国土局应当将亘祺公司非法占用24.81亩耕地案向人民检察院、公安机关移送。但国土局未能依法履行职责，要求：1.确认国土局截止2015年2月16日在对亘祺公司作出33号处罚决定后继续在非法占用24.81亩土地上增建、扩建的违法未实质性制止的行政行为违法。2.确认国土局截止2015年2月16日在对亘祺公司作出33号处罚决定后继续在非法占用24.81亩土地上增建、扩建的违法未立案处理的行政行为违法。3.确认国土局截止2015年2月16日在对亘祺公司作出33号处罚决定后继续在非法占用24.81亩土地上增建、扩建的违法行为未向人民检察院、公安机关移送的行政行为违法。4.确认国土局截止2015年2月16日在对亘祺公司作出33号处罚决定后继续在非法占用24.81亩土地上增建、扩建的建筑设备及材料未进行查封的行政行为违法。5.确认国土局限期在对亘祺公司作出33号处罚决定后增建、扩建的非法建筑及其他设施予以查封。6.判令国土局在一定期限内依法对亘祺公司自33号处罚决定后，继续在非法占用的24.81亩土地上增建、扩建的违法案向人民检察院、公安机关移送。7.判令国土局在一定期限内依法将亘祺公司自33号处罚决定后，继续在非法占用的24.81亩土地上增建、扩建的违法行为作出处罚决定。（以上诉讼请求1-7均不包括01102101号处罚决定涉及的违法用地及非法建筑物）。2015年7月10日，张宏军向一审法院以国土局为被告提起行政诉讼，提出亘祺公司除01102101号处罚决定的违法行为以外，仍有其他在案涉16542.3平方米（折24.81亩）地块上非法建设的行为，要求确认国土局未对亘祺公司非法占用案涉土地进行建造厂房及其他设施的行为进行查处违法，并要求国土局依法作出处理决定并书面向张宏军公开。法院立案受理，该案案号为（2015）安行初字第00086号，目前该案亦在审理中。2015年7月29日，国土局工作人员核查时发现亘祺公司未经有权部门批准，在33号处罚决定的查处范围内扩建了仓库及附属设施，截止2015年7月31日，扩建占地面积2794平方米，建筑物占地面积2794平方米，被告于2015年8月17日作出皋国土资罚（2015）01102102号行政处罚决定（以下简称01102102号处罚决定），决定内容为：1.责令退还非法占用的2794平方米土地。2.没收除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施。一审法院认为：对张宏军的第一、四、五项诉讼请求，张宏军认为国土局在作出33号处罚决定以后，未对亘祺公司的其他违法用地行为进行实质性制止，未查封建筑设备及材料的行为违法，因为查封、制止等行为是国土局查处违法用地行为中的依职权采取的措施，并不是终结性的行政行为，行政机关在查处行为中是否采取及如何采取措施与张宏军不产生任何权利义务上的影响。对张宏军的第三、六项诉讼请求，不属于行政诉讼受案范围。《中华人民共和国土地管理法》第七十一条规定，县级以上人民政府土地行政主管部门在监督检查工作中发现土地违法行为构成犯罪的，应当将案件移送有关机关，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，应当依法给予行政处罚。中华人民共和国国务院《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》第十四条规定，行政执法机关移送涉嫌犯罪案件，应当接受人民检察院和监察机关依法实施的监督。任何单位和个人对行政执法机关违反本规定，应当向公安机关移送涉嫌犯罪案件而不移送的，有权向人民检察院、监察机关或者上级行政执法机关举报。第十六条规定，行政执法机关违反本规定，逾期不将案件移送公安机关的，由本级或者上级人民政府，或者实行垂直管理的上级行政执法机关，责令限期移送，并对其正职负责人或者主持工作的负责人根据情节轻重，给予记过以上的行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。行政执法机关违反本规定，对应当向公安机关移送的案件不移送，或者以行政处罚代替移送的，由本级或者上级人民政府，或者实行垂直管理的上级行政执法机关，责令改正，给予通报；拒不改正的，对其正职负责人或者主持工作的负责人给予记过以上的行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。从上述规定可见，对行政机关是否移送案件到公安机关和检察机关，由人民检察院、监察机关或者上级行政执法机关等机构对行政机关及公务员等实施的监督行为。行政权的内部监督不属于司法审查权限范围。张宏军认为国土局违反规定，应当向公安机关和检察机关移送涉嫌犯罪案件而不移送的，其有权向人民检察院、监察机关或者上级行政执法机关举报，而不是提起行政诉讼。要求人民法院对行政机关是否应移送案件到公安机关和检察机关作出行政判决，法院则势必要先对所涉案件是否构成犯罪进行认定，而认定是否构成犯罪已超出行政审判权限范围。对国土局的第二、七项诉讼请求，其实质与（2015）安行初字第00086号一案的诉讼请求一致，法院对此已进行了审理。张宏军在本案中所提起的这两项诉讼请求，实为重复起诉。综上，一审法院裁定驳回张宏军的起诉。张宏军不服，向本院提起上诉称：1.一审裁定认为张宏军的第一、四项诉讼请求所涉的行为对张宏军的权利义务不产生影响不成立，正因为国土局在作出处罚决定后，对亘祺公司的非法占地行为未继续查封、制止，才导致亘祺公司仍非法占用张宏军的土地；2.一审裁定认为张宏军的第三、六项诉讼请求，不属于行政诉讼受案范围不成立，将违法行为向司法部门移交是国土局应当履行的法定职责；3.一审裁定认为张宏军的第二、七项诉讼请求为重复起诉，没有事实依据，本案裁定是12月6日作出，而（2015）安行初字第00086号的裁定是12月4日作出，且一审法院认为张宏军诉状不规范未要求张宏军补正；4.国土局没有依法履行其法定职责。请求二审法院撤销一审裁定，指令一审法院继续审理本案。张宏军提起上诉后，一审法院已将各方当事人提交的证据材料随案移送本院。本院经审理，对一审裁定认定的事实和采信的证据予以确认。本院认为：从张宏军第1-7项诉讼请求的内容来看，其主要是认为国土局在对亘祺公司作出33号处罚决定后，对亘祺公司在非法占地上增建、扩建行为，未采取相关的处理措施违法。首先，张宏军在本案中提起的7个诉讼请求，涉及数个行政行为，其起诉本身也不符合“一事一理”的原则，其次，关于张宏军提出的对亘祺公司非法占地继续查处的请求，由于国土局对亘祺公司已经作出了33号处罚决定，国土局对案涉土地的处理涉及对33号处罚决定的具体执行措施，张宏军并非处罚决定的相对人，故国土局采取何种处理措施对张宏军的权利义务不产生影响，再次，关于张宏军提出的将亘祺公司非法占地向人民检察院、公安机关移送的请求，对于行政机关将涉嫌犯罪案件移送公安机关和检察机关的行为，属于行政机关的监督行为，且不属行政诉讼法及司法解释规定的行政诉讼的受案范围之内。至于张宏军的第2、7项诉讼请求是否存在重复起诉的问题。在（2015）安行初字第00086号案件中，张宏军起诉时间为2015年7月10日，本案的起诉时间为2015年8月31日，张宏军以（2015）安行初字第00086号案件裁定作出的时间作为判断是否重复起诉的时间节点无事实和法律依据，否则法院在对起诉未作出裁判前，相对人均可再次提起同样的诉讼请求。从张宏军提起的本案诉讼请求来看，其诉讼请求共7项，一审法院经审理后发现其在（2015）安行初字第00086号案件中已提起同样诉讼，未要求张宏军予以补正并不影响张宏军的诉讼权利，没有不妥之处。综上，一审裁定认定事实清楚，审判程序合法，适用法律正确，应予维持。张宏军的上诉请求不能成立，本院不予采信。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长  潘建明代理审判员  鲍 蕊代理审判员  张祺炜二〇一六年五月十七日书 记 员  凌 媛附：本裁定适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；