浙江省淳安县人民法院行 政 判 决 书（2016）浙0127行初5号原告余银妹。委托代理人王大伟、崔克海，北京泰维律师事务所律师。被告淳安县公安局。住所地淳安县千岛湖镇排岭北路30号。法定代表人凌军，局长。委托代理人徐和平，该局民警。被告淳安县人民政府。住所地淳安县千岛湖镇新安北路18号。法定代表人柴世民，县长。委托代理人**军，淳安县人民政府法制办公室工作人员。原告余银妹不服被告淳安县公安局治安行政处罚一案，本院于2015年7月13日立案后，于同月17日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。公开开庭进行审理后，于同年11月5日作出（2015）杭淳行初字第56号行政判决书，驳回原告余银妹的诉讼请求。原告不服提起上诉，经杭州市中级人民法院审理，于2016年1月6日作出（2015）浙杭行终字第627号行政裁定书，认为复议机关应当例为共同被告而将本案发回重审。本院审查受理后，于2016年2月18日通知淳安县人民政府作为被告参加诉讼，并于同年5月16日公开开庭进行了审理。原告及委托代理人崔克海、被告淳安县公安局的委托代理人徐和平、被告淳安县人民政府的委托代理人**军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告淳安县公安局于2014年12月15日作出淳公行罚决字（2014）第1327号《行政处罚决定书》，查明：2014年12月13日，余银妹到北京中南海地区进行非正常上访，扰乱公共场所秩序，被北京市公安局西城分局府右街派出所查获并训诫。其还曾于2011年12月30日、2013年6月4日、2013年10月11日、2013年10月12日到北京中南海地区进行非正常上访，被北京警方查获并训诫。其行为已构成扰乱公共场所秩序。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项之规定，决定给余银妹行政拘留9日的处罚。被告淳安县人民政府根据原告余银妹的申请，经复议后于2015年2月13日作出淳政复（2014）27号《行政复议决定书》，维持《行政处罚决定书》。原告余银妹诉称，原告在北京依法反映地方存在的违法行为，期间并不存在非法行为，被告作出淳公行罚决字（2014）第1327号《行政处罚决定书》将原告拘留，纯属对原告维权的打击报复。被告作出的行罚决定程序不当、认定事实及适用法律严重错误。被告作出的处罚决定没有依法经过调查、传唤、告知、询问、检查、扣押及听取陈述、申辩等程序，且错误地适用了《治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项，侵害了原告的合法权益。淳安县人民政府作出的淳政复（2014）第27号《行政复议决定书》也没有公正处理。为此，诉请：1、撤销淳公行罚决字（2014）第1327号《行政处罚决定书》；2、撤销淳政复（2014）第27号《行政复议决定书》；3、本案诉讼费用由被告承担。原告向本院提交以下证据：1、淳安县公安局行政处罚决定书1份，证明本案被诉的行政行为。2、淳安县人民政府行政复议决定书1份，证明复议决定的内容。审理中，原告余银妹补充提供如下证据：1、自拟的“去北京的一路经历”，拟证明赴京正常访而被强制带回原籍的经过等事实。2、淳安县第一人民医院超声波报告单、心电图各1份，拟证明交付执行时身体不适的事实。被告淳安县公安局辩称，一、被告的处罚决定认定事实清楚、证据确凿。2011年12月以来，原告余银妹因千岛湖渔排整治问题曾多次到北京中南海周边地区上访而被训诫和处罚。2011年12月30日，因到天安门地区非正常上访被北京市公安局治安管理总队训诫；2013年6月4日，因到天安门地区非正常上访被北京市公安局天安门地区分局治安大队训诫；10月11日，因到中南海周边非正常上访被北京市公安局西城分局府右街派出所训诫；12日，因到中南海周边非正常上访被北京市公安局西城分局府右街派出所训诫。14日，余银妹因非正常上访被本局行政拘留6日。2014年12月13日，余银妹又携带信访材料到北京中南海周边非正常上访，被北京市公安局西城分局府右街派出所训诫，后被带至马家楼分流中心。14日，淳安县信访局工作人员赵某、西园社区工作人员汪某前往北京将余银妹接回并移交被告处理，同时提供证明余银妹到京上访的相关证据，分别有：北京市公安局西城分局《训诫书》，劝返接回通知单，杭州市处理信访突出问题及群体性事件联席会议北京工作组京非访交（2014）第178号《群众进京上访件交办单》，进京上访人员接谈、移交手续表，北京市公安局西城分局府右街派出所的工作说明，淳安县处理信访突出问题及群体性事件联席会议办公室关于余银妹赴京非正常上访的情况说明。余银妹在办案过程中也承认是因渔排上岸整治赔偿等问题到北京中南海周边上访，并在询问过程中主动拿出了上访相关的8份资料。认定上述事实的证据有：（1）违法行为人余银妹的陈述和申辩；（2）证人赵某、汪某的证言；（3）县信访局移交的相关书证及余银妹自己提供的相关书证；（4）余银妹的前科资料。二、被告的处罚决定适用法律正确、量罚适当。2014年12月13日，原告余银妹为达到其个人目的，携带信访材料到北京中南海周边地区进行非正常上访，其行为已构成扰乱公共场所秩序，而且自2011年12月30日以来因到北京非正常上访经过多次训诫以及治安处罚后仍屡教不改，情节较重。根据《治安管理处罚法》第二十三条“有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：……（二）扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的；…”之规定，被告据此对余银妹处以行政拘留9日的处罚决定定性准确、量罚适当，充分体现了罚过相当的原则。三、被告的处罚决定程序合法。2014年12月14日20时40分，被告的城区派出所接到淳安县信访局移交的线索和相关资料后，经所领导批准，将该案受理为治安案件查处。同日20时44分对原告余银妹传唤调查，余银妹对自己到北京中南海周边上访一事如实陈述，并提供了其上访的相关资料8份。12月15日调查结束后，被告的城区派出所办案民警依法对余银妹进行了处罚前的告知。之后报经局领导审批，对余银妹作出了行政拘留9日并收缴其持有的举报信等相关资料8份的处罚决定。当面向余银妹送达了处罚决定书，并于12月15日晚将余银妹送淳安县拘留所执行。同时，由余银妹打电话告知女儿，自己因扰乱公共场所秩序被被告行政拘留及拘留地址。尽管余银妹在传唤、询问、延长传唤、扣押清单、告知笔录以及送达回执上拒绝签名，但是被告民警在履行这些执法办案程序时，均在视频监控和见证人见证下进行，有视频光盘和见证人签名确认证实。综上，被告根据调查所获取的证据，结合该案的起因、违法行为的手段、造成的危害后果等因素，依据《中华人民共和国治安管理处罚法》等相关规定，以扰乱公共场所秩序对原告作出行政拘留9日的处罚决定，事实清楚，证据确实充分，办案程序合法，适用法律正确，决定内容适当，原告提出的诉讼理由不能成立，请求驳回原告的诉讼请求。被告在法定期限内向本院提交以下证据：1、行政处罚法律文书，证实对余银妹决定行政处罚及送达执行情况。2、受案及告知文书，证实受案及告知情况。3、抓获经过，证实案件来源及余银妹归案过程。4、传唤文书，证实对余银妹传唤情况。5、余银妹询问及告知笔录，陈述其到北京非正常上访的经过。6、证人赵某询问笔录，证实其到北京接回余银妹的经过。7、证人汪某询问笔录，证实其到北京接回余银妹的经过。8、对余银妹询问、告知、送达进行监控的视频，证实对余银妹履行询问、告知、送达执法程序的经过。9、淳安县信访局移交的书证及接受证据清单，证实余银妹到北京非正常上访而被训诫和带回的情况。10、证据保全决定书、证据保全清单和收缴物品清单，证实对余银妹携带的信访材料进行保全和收缴的经过情况。11、余银妹提交的信访材料等书证，证实其到北京中南海周边地区是非正常上访。12、余银妹曾被处罚和训诫的文书，证实余银妹曾经因到北京非正常上访被行政处罚1次、训诫4次。被告淳安县人民政府辩称，一、被告作出的行政复议决定，程序合法。针对原告余银妹提出的复议申请，被告在法定期限内予以受理，并向当事人送达了受理通知书、答复通知书，淳安县公安局在规定的期限内提交了答辩书和证据材料，经审理后作出复议决定并送达给当事人，程序合法。二、被告作出决定的事实清楚，于法有据。被告根据复议当事人提供的材料，审查认为原告扰乱公共场所秩序的事实清楚，依据充分，处罚程序符合法律规定，被告依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十三条的规定，作出维持的复议决定，法律依据充分。因此，请求驳回原告的诉讼请求。被告淳安县人民政府在法定期限内向本院提交以下证据：1、淳政复（2014）第27号行政复议决定书，拟证明复议行为的具体内容。2、原告提交的复议申请材料，拟证明原告身份、申请复议和提交证据的事实。3、淳安县公安局复议答复书和证据清单，拟证明复议答复和淳安县公安局提供作出处罚决定的依据的事实。4、行政复议受理通知书、答复通知书和送达回证，拟证明复议程序合法的事实。原告对被告淳安县公安局提供的证据提出如下质证辩论意见：证据1的真实性没有异议，但认为其不合法。证据2违法管辖规定，本案应由北京警方管辖。证据3的“抓获经过”不真实性，淳安县信访局对非法上访的认定活动应提供直接证据。从北京警方只出具了一个训诫书事实看，原告的行为没有扰乱中南海的秩序。证据4中的传唤证没有送达给原告，对其真实性、合法性不认可。见证人的见证、传唤审批、延长传唤时间均属违法。证据5告知笔录没有原告签字，真实性不认可，被告提供的视频也不能反映出对原告进行处罚前的告知。对于询问笔录，没有原告签字，真实性不认可。根据两份询问笔录反映出的时间，在前8小时内只是对原告做了一次笔录，这不符合“案件复杂”的认定，并且传唤的时间是在晚上。证据6、7中的两个证人只是陈述了他们去北京接回原告的情况，但没有看到原告在北京的行为，不能达到证明目的。从笔录中看出原告是从接济救助中心中被带走的，如果原告已扰乱了秩序就不应该带到这里，所以可以看出北京警方不认为原告有违法行为。证据8的视频不能反映合法告知的程序。证据9没有制作说明，对证据清单及证据的复印件的真实性不予认可，其中原告没有见过训诫书，而信访局和被告为什么会拿到，其来源是不合法的。且训诫书的第4项仅仅是劝阻性的语言，而不是处罚，故不能作为扰乱秩序的证据。公安部《关于公安机关处置信访活动中违法行为的规定》对扰乱社会管理秩序的行为做了规定，原告的行为不属于其中。北京工作组不是合法的组织机构，没有权利责令原告离开北京。北京警方的工作说明，不是出具给被告的，来源是不合法的；出具时间是2014年12月15日，对其内容不予认可，即使原告说了要到中南海上访也只是个意向，而本身不构成扰乱行为。北京警方都配有执法记录仪，其视频是最直接的证据，而被告也有能力获取。淳安县联席会议办公室的情况说明不是直接证据，公安机关应全面调查直接的证据，但被告调取的都是有利害关系的机构的证明。证据10，11只能证明原告携带了信访材料，不能证明其进行了上访并扰乱了秩序。证据12中的训诫书，原告没有看到，也不存在被告所说的多次扰乱秩序的行为。对处罚决定书的真实性认可，合法性不认可。对所有训诫书的真实性、合法性均不认可。原告对被告淳安县人民政府提供的证据提出如下质证辩论意见：证据1虽然真实，但对其合法性和查明的事实有异议。证据2没有异议。证据3没有标注时间而对答复时间有异议。证据3中的证据清单，与复议程序中提交的证据是不一致的，主要缺少证据清单中的证据3、8、11、12，需要被告举证说明。证据4中对原告的送达没有异议，对被告淳安县公安局的送达有异议。两被告对原告提供的证据提出如下质证意见：原告余银妹提供的“去北京的一路经历”，属当事人陈述而无其他证据证实。原告提供的其他证据虽然真实，但其中的医院诊疗报告与本案无关。本院审查认为，被告淳安县公安局提供的证据1-10、12，均能证明待证事实，故对其证明效力均予以确认。其中被告在处罚决定之前的告知当事人的程序方面，虽有瑕疵，但对处罚的事实、理由及依据的告知内容基本具备。原告对被告所作的笔录和其他法律文书上没有签名系原告拒绝所致，而笔录已有两名办案民警签字并说明理由，故其法律文书程序合法。被告采用的证据复印件，系来源于淳安县信访局，而信访局是管理信访的职能部门，且有相关工作人员证明接受、移交的过程，故该证据的真实性予以采纳。对证据11，能证明原告具有上访的书面材料，但是否非法上访则要结合具体的地点和行为人的目的来认定。因此原告认为该单一证据不能直接证明“非法”的意见予以采纳。被告淳安县公安局在复议和诉讼中分别提供的证据清单和种类相同，仅因被告淳安县人民政府在行政复议决定书采用概括性列举方式而造成援引的证据不全，不影响其对复议事实的认定，因此，对原告提出的复议和诉讼证据有异的意见不予采信。被告淳安县人民政府提供的证据，来源于当事人的申请和答辩，通知、送达等程序事实形成于复议程序，客观真实，且与被诉行政行为和复议行为有关联而均予采纳。原告提供的证据1、2，分别属于行政行为载体和复议申请，真实客观而予以确认。原告提供的“去北京的一路经历”，属当事人陈述，应结合其他证据综合分析认定；其补充提供的医疗诊断报告，与本案审查目的无关联而不予采纳。结合本院采信的证据及双方当事人的庭审陈述，本院认定事实如下：2014年12月13日12时许，原告在北京中南海周边进行非正常上访，北京市公安局西城分局府右街派出所民警将其查获并进行训诫。2014年12月14日，被告淳安县公安局城区派出所接到北京警方的相关训诫材料后受理本案，于当日20时44分许将原告传唤至派出所进行调查。后经审批，将传唤时间延长至二十四小时。次日，被告作出淳公行罚决字（2014）第1327号《行政处罚决定书》，认定原告的行为已构成扰乱公共场所秩序，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项之规定，决定给予原告行政拘留9日的行政处罚。被告在作出处罚决定前，履行了告知义务，处罚决定作出后，亦将上述《行政处罚决定书》送达给原告。原告对该处罚决定不服，于2014年12月25日向淳安县人民政府申请行政复议。淳安县人民政府审查后于同月29日受理，并分别通知复议当事人。淳安县公安局于2015年1月9日提交了复议答复书和证据依据。淳安县人民政府经审查后，于2015年2月13日作出淳政复（2014）27号《行政复议决定书》，维持《行政处罚决定书》。原告不服而诉诸本院。另查明，原告曾于2011年12月30日、2013年6月4日、2013年10月11日、2013年10月12日到北京中南海地区进行非正常上访，被北京警方查获并训诫。因此，淳安县公安局于2013年10月14日对原告处以行政拘留6日的行政处罚。本院认为，《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项规定“有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：…（二）扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的；…”。《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款规定“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品案件的除外”。本案中，原告系被告辖区内居民，根据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款之规定，被告对本案具有管辖权。被告受理本案后，经过调查，查明原告余银妹在本案案发前曾多次到北京中南海周边进行非正常上访，被当地公安机关查获并训诫，仍不听劝阻，于2014年12月13日再次前往北京中南海周边进行非正常上访。被告将原告的上述行为定性为扰乱公共场所秩序，并据此作出《行政处罚决定书》，给予原告余银妹行政拘留的行政处罚，符合《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项的规定。被告在案件办理过程中，依法履行了立案受理、调查询问、传唤审批、事先告知、作出处罚、送达文书等程序，其办案程序并无不当。被告淳安县人民政府在法定期限内审查受理了原告余银妹的复议申请，在法定期限内向被告淳安县公安局送达了复议申请书副本，并要求其在法定期限内提出书面答复、提供作出行政处罚决定的证据、依据等材料。书面审查后在法定期限内作出复议决定，其办案程序符合《中华人民共和国行政复议法》第十七条、第二十二条、第二十三条第一款、第二十八条和第三十一条的规定，其复议程序合法。被告淳安县人民政府复议决定中认定的事实清楚、证据确凿，其维持的依据充分。综上，原告余银妹要求撤销淳公行罚决字（2014）第1327号《行政处罚决定书》和淳政复（2014）第27号《行政复议决定书》的诉讼请求，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三条第三款“被诉行政机关负责人应当出庭应诉”的规定，对两被告的行政负责人不出庭应诉的行为，本院依法予以指正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告余银妹的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由原告余银妹负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省杭州市中级人民法院。在递交上诉状时，应预交上诉案件受理费50元至浙江省杭州市中级人民法院（开户行：工商银行湖滨分理处；户名：浙江省杭州市中级人民法院；帐号：12×××68。汇款时应同时注明一审案件案号）。在上诉期限届满之日起7日内仍不预交并且未在上诉时依法申请司法救助的，按自动撤回上诉处理。审 判 长  王贤云人民陪审员  胡水平人民陪审员  吴 勇二〇一六年五月二十四日书 记 员  方 丹