重庆市第四中级人民法院行 政 判 决 书（2016）渝04行终42号上诉人（一审原告）冉从英，女，土家族，1941年9月30日出生，住彭水苗族土家族自治县。委托代理人聂洪波，重庆渝东律师事务所律师。委托代理人赵波，重庆渝东律师事务所律师。上诉人（一审被告）彭水苗族土家族自治县国土资源和房屋管理局。住所地：重庆市彭水苗族土家族自治县绍庆街道河堡街*号。法定代表人严海林，该局局长。委托代理人肖亚，重庆绿荫律师事务所律师。委托代理人谢忠亚，该局工作人员。上诉人冉从英、上诉人彭水苗族土家族自治县国土资源和房屋管理局（简称彭水县国土局）因注销土地登记决定一案，不服彭水苗族土家族自治县人民法院（简称彭水县法院）（2015）彭法行初字第00090号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人冉从英及其委托代理人聂洪波，上诉人彭水县国土局的委托代理人肖亚、谢忠亚到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院审理查明，2005年10月8日，重庆市黔江区人民法院以（2004）黔法执初字第18-1号民事裁定，将原黔江地区乡镇企业供销公司彭水经营部所有的位于原彭水县汉葭镇的沙沱码头土地占用面积1420平方米及其构筑物，以88万元的价款拍卖处置给冉从英所有。2005年12月21日，冉从英向彭水县国土局提出房地产登记申请，彭水县国土局于2006年2月24日向冉从英颁发了彭水县房地证2006字第50号《重庆市房地产权证》。该证记载：权利人冉从英；坐落汉葭镇河堡街（原地区乡企码头）；地号汉-10-758；用途码头用地；使用权类型出让；使用面积1420平方米；终止日期2055-12-25。后附彭水县诚信土地房屋勘测公司制作的现场勘测图表。2009年10月29日，因修建乌江银盘水电站需淹没冉从英沙沱码头用地，冉从英委托其儿媳吴晓珊与彭水苗族土家族自治县移民办公室（简称彭水县移民办）签订了《乌江银盘水电站彭水库区专业项目货币化补偿销号合同（沙沱码头）》（简称《补偿销号合同》），合同载明：暂定补偿资金229.29万元，《补偿销号合同》签订及拆除之后，乙方（吴晓珊）自动丧失该项目的产权。后冉从英领取了补偿款229.29万元。2015年7月15日彭水县国土局作出了彭国土房管发〔2015〕148号《关于交回土地权属证书通知》，2015年8月20日发布拟对权利人冉从英所持有的彭水县房地证2006字第50号《重庆市房地产权证》办理注销登记的公告，于2015年8月28日作出了《注销土地登记决定书》，载明：“冉从英你所持有的位于彭水自治县绍庆街道河堡社区（原地区乡企码头）的彭水县房地证2006字第50号《重庆市房地产权证》中所记载的国有土地使用权，因乌江银盘电站建设淹没和县城防洪堤建设占用已被依法征收，按照《重庆市土地房屋权属登记条例》的相关规定，应申请办理注销或者变更登记手续，而你未向本局及时申请。为此，本局于2015年7月20日向你发出《关于交回土地权属证书通知》（邮寄送达），要求接此通知后及时申请办理注销或变更登记手续。而你至今未申请，现根据《重庆市土地房屋权属登记条例》第84条、第85条和第92条之规定，决定：注销该国有土地使用权登记，彭水县房地证2006字第50号《重庆市房地产权证》收回公告作废。”2015年9月17日，彭水县国土局将《注销土地登记决定书》邮寄送达给冉从英。冉从英认为其取得的1420平方米的国有土地使用权并未被征收，彭水县国土局作出的《注销土地登记决定书》证据不足，违反法定程序，适用法律错误，起诉请求判决撤销该决定书。另查明，彭水苗族土家族自治县移民服务中心（简称彭水县移民服务中心）于2015年5月12日向彭水县国土局作出《关于冉从英所持有的重庆市房地产权证是否已经纳入征收补偿范围的复函》，复函载明的主要内容为：沙沱码头被征收并获得补偿的具体范围为调查高程（黄海高程）203m-233m，冉从英自动丧失沙沱码头调查范围内的一切权属。银盘电站淹没征地和县城防护征地均是由彭水县国土局确认征地红线并报批面积及范围，所以有关土地使用权以及是否还有未被征收并获得补偿的情况，应由彭水县国土局确认。还查明，彭水县移民办于2012年7月16日向彭水县法院作出彭水移民办函〔2012〕20号《关于冉从英码头淹没补偿销号情况的函》（简称彭水移民办函），该函载明的主要内容为：沙沱码头调查表载明隶属私营关系，调查高程为（黄海高程）203m-233m，泊位总长144m，3个泊位，吨位500t，码头主要设施设备面积为8680㎡（其中货场平台61**㎡，下河公路2580㎡），码头总面积为10800㎡（包含码头两端岸线）。沙沱码头在销号合同中约定的权利和义务已履行完毕，销号合同的签订同时表明冉从英自动丧失码头调查范围内的一切权属。2006年2月29日长江委专家组与县交委码头管理所调查沙沱码头（冉从英码头）时认定的高程（黄海高程）203m-233m范围内的面积，只是彭水县房地证2006字第50号《重庆市房地产权证》四至界址内土地面积的一部分，码头面积外的土地未列入码头补偿。一审法院认为，根据《重庆市土地房屋权属登记条例》第六条规定，彭水县国土局作为土地房屋行政主管部门，具有土地房屋登记发证、注销土地房屋权属登记的法定职责。冉从英认为彭水县国土局不具有注销登记的法定职责的理由不成立。本案争议的焦点是彭水县国土局于2015年8月28日作出的《注销土地登记决定书》是否合法。《重庆市土地房屋权属登记条例》第八十四条规定：“有下列情形之一的，当事人应当自事实发生之日起十五日内申请注销登记；逾期不申请注销登记的，土地房屋行政主管部门应当书面通知原权利人在规定时间内办理注销登记。原权利人逾期不申请又无正当理由的，登记机构可以注销登记，并告知原权利人：（一）房屋灭失或者因自然灾害等原因造成土地权利消灭的；（二）权利人放弃土地房屋权利的；（三）已经登记的抵押权、地役权终止的；（四）法律、法规规定的其他情形。”根据该条规定，符合上述情形的，原权利人逾期不申请注销登记又无正当理由的，登记机构可以注销登记，告知原权利人即可。《重庆市土地房屋权属登记条例》第八十五条规定：“有下列情形之一的，登记机构可以直接办理注销登记：（一）依法收回的国有土地；（二）依法征收的房屋或者集体土地；（三）依法没收的土地房屋；（四）因人民法院、仲裁委员会、行政机关的生效法律文书致使土地房屋权利消灭，当事人未办理注销登记的；（五）法律、法规规定的其他情形。”本案中，彭水县国土局并未提交证据证明冉从英所享有的土地使用权符合上述规定应申请办理注销登记而未办理或直接办理注销登记的情形。彭水县国土局提出冉从英在沙沱码头处享有的国有土地使用权大部分已被征收并获得补偿，冉从英应办理变更登记，彭水县国土局已通知冉从英交回房地产权证办理变更登记手续，但冉从英迟迟未办理，彭水县国土局可依职权注销冉从英所持房地产权证的主张。经查，彭水县国土局于2015年7月15日作出彭国土房管发〔2015〕148号《关于交回土地权属证书通知》，其提供的证据并不能证明已经送达给冉从英,因此视为未告知冉从英，程序违法。《重庆市土地房屋权属登记条例》第八十四条、第八十五条规定了可由登记机构注销登记的法定事由，法定事由中无权利人不办理变更登记而登记机构可注销登记的规定；其次，彭水县国土局在注销决定书中载明冉从英持有的彭水县房地证2006字第50号《重庆市房地产权证》中所记载的国有土地使用权因乌江银盘电站建设淹没和县城防洪堤建设占用已被征收，但未提供相关的征收文件、依据及证据材料证明是被全部征收或是部分征收；第三，彭水县国土局认为冉从英的土地使用权大部分已被征收，但未提供冉从英土地使用权中被征收的面积及界址范围，虽然冉从英与彭水县移民办签订的《补偿销号合同》约定“签订及拆除之后，冉从英自动丧失该项目（沙沱码头）的产权”，但从彭水县移民服务中心给彭水县国土局的回函及彭水县移民办给彭水县法院的回函可知，冉从英沙沱码头被征收并获得补偿的具体范围为调查高程（黄海高程）203m-233m，冉从英自动丧失沙沱码头调查范围内的一切权属，调查高程203m-233m是彭水县房地证2006字第50号《重庆市房地产权证》四至界址内土地面积的一部分，码头面积外的土地未列入码头补偿。则冉从英获得的1420平方米土地使用权中有多少面积是属于被征收的范围不明，而彭水县国土局作出的注销登记决定是对冉从英获得的彭水县房地证2006字第50号《重庆市房地产权证》载明的全部土地使用权利予以注销登记，在未查清冉从英获得的土地使用权已被征收的面积的情况下作出的注销决定主要证据不足。因此，对彭水县国土局的该主张不予支持。彭水县国土局于2015年8月28日作出的《注销土地登记决定书》事实不清、证据不足、程序违法，依法应予撤销。经彭水县法院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（三）项的规定，判决撤销彭水县国土局于2015年8月28日作出的《注销土地登记决定书》的行政行为。案件受理费50元（冉从英已预交），由彭水县国土局负担。冉从英上诉称：一、一审以被诉行政行为事实不清、证据不足、程序违法为由，判决撤销彭水县国土局于2015年8月28日作出的《注销土地登记决定书》的行政行为正确。二、一审判决在事实认定和本院认为部分有错误之处。（一）一审判决事实认定“2006年2月29日长江委专家组与县交委码头管理所调查沙沱码头（冉从英码头）时认定的高程（黄海高程）203m-233m范围内的面积，只是彭水县房地证2006字第50号《重庆市房地产权证》四至界址内土地面积的一部分，码头面积外的土地未列入码头补偿”，仅仅是依据彭水县国土局提交的彭水移民办函〔2012〕20号《关于冉从英码头淹没补偿销号情况的函》而得出。该函记载的上述内容不具有客观性，不能作为认定案件事实的依据。1.该函系复印件，既不是书证，也不是证人证言，不属于行政诉讼法规定的证据种类，不具备证据的合法性。2.冉从英持有的彭水县房地证2006字第50号《重庆市房地产权证》记载的土地是否被征收，不能仅凭彭水县移民办的一封信函就可以界定，必须有相关的征收文件、征地红线、报批面积及范围等第一手征收资料。3.彭水县移民服务中心函〔2015〕23号《关于冉从英所持有的重庆市房地产权证是否纳入征收补偿范围的复函》说明彭水县移民服务中心（原彭水县移民办）对冉从英享有的1420平方米国有土地是否被征收或被征收了多少，是无法也无权确认的，由此可知，彭水移民办函〔2012〕20号《关于冉从英码头淹没补偿销号情况的函》记载的内容无事实根据，且与彭水县移民服务中心作出的函自相矛盾。（二）一审判决本院认为部分记载“调查高程203m-233m是彭水县房地证2006字第50号《重庆市房地产权证》四至界址内土地面积的一部分，码头面积外的土地未列入码头补偿，则冉从英获得的1420平方米土地使用权中有多少面积是属于被征收的范围不明”，该认定是以错误的事实为根据作出的法律判断。冉从英主张的事实是1420平方米的国有土地使用权未被征收，因此本案诉争的事实焦点是冉从英的1420平方米土地使用权是否被征收，而不是被征了多少。综上，一审判决内容正确，但对事实认定错误，未能对冉从英的合法权益给予充分完整的保护，请求：1.维持一审判决；2.撤销一审判决事实认定“2006年2月29日长江委专家组与县交委码头管理所调查沙沱码头（冉从英码头）时认定的高程（黄海高程）203m-233m范围内的面积，只是彭水县房地证2006字第50号《重庆市房地产权证》四至界址内土地面积的一部分，码头面积外的土地未列入码头补偿”和本院认为“调查高程203m-233m是彭水县房地证2006字第50号《重庆市房地产权证》四至界址内土地面积的一部分，码头面积外的土地未列入码头补偿，则冉从英获得的1420平方米土地使用权中有多少面积是属于被征收的范围不明”。改判认定彭水县房地证2006字第50号《重庆市房地产权证》记载的四至界址内的土地没有被征收。3.一、二审案件受理费由彭水县国土局承担。彭水县国土局答辩称：冉从英上诉的事实及理由是否属于二审的审理范围。一审认定事实部分只是对彭水县移民办函的内容进行了复述，并不是直接作出的事实认定。冉从英认为1420平方米土地没有被征收不属实。彭水县移民办是具体负责沙沱码头征收的单位，对沙沱码头的征收补偿情况非常清楚，彭水移民办函〔2012〕20号是向法院出具的函。本案是对彭水县国土局的行政行为进行审查，冉从英请求确认其土地未被征收不属于二审的审理范围。冉从英的上诉理由不成立，应不予支持。彭水县国土局上诉称：一、一审认定彭水县国土局作出的《关于交回土地权属证书通知》没有送达给冉从英，属程序违法不成立。因《关于交回土地权属证书通知》和《注销土地登记决定书》是邮寄到同一地点，既然冉从英收到了《注销土地登记决定书》，却否认收到了《关于交回土地权属证书通知》，明显不实。彭水县国土局也没有收到邮递公司退回的《关于交回土地权属证书通知》。因此，可以确认冉从英收到了《关于交回土地权属证书通知》的事实。二、彭水县房地证2006字第50号《重庆市房地产权证》载明的冉从英享有的1420平方米国有土地使用权，早在2009年10月因征收而发生了改变。冉从英享有的1420平方米国有土地使用权，依附于沙沱码头的存在（系作为码头的建设用地），既然码头不复存在，其作为码头建设用地的1420平方米的国有土地使用权亦不存在。冉从英认为1420平方米的国有土地尚存部分未被征收，也应申请变更，冉从英迟迟长期不申请变更，损害了国家利益。彭水县国土局注销冉从英土地登记，符合物权法关于物权的取得和行使应当遵守法律，遵守社会公德，不损害公共利益和他人合法权益的原则。三、注销冉从英持有的彭水县房地证2006字第50号《重庆市房地产权证》，并不等于剥夺冉从英依法享有的国有土地使用权。注销原证之后只要冉从英能够举证证明确有未征收的土地存在，冉从英完全能够取得相应的土地权利。综上，一审认定事实和适用法律明显错误，请求撤销一审判决并改判维持彭水县国土局作出的注销决定，由冉从英承担本案一、二审案件受理费。冉从英答辩称：一审判决正确，彭水县国土局的上诉理由及请求均不成立。1.彭水县国土局在作出注销决定前未依法向冉从英送达《关于交回土地权属证书通知》，且在一审中未提供证据证明其送达行为，二审中的上诉理由是推理，无事实依据，其行政行为程序违法。2.冉从英享有使用权的1420平方米土地未被征收。彭水县国土局没有提供相应的征收文件、征地红线图等依据，其主张这1420平方米土地已被征收是错误的。3.冉从英所持有的房地产权证记载的1420平方米土地没有被征收，因此无需举证证明自已的土地是否被征收。征收行为系行政行为，其举证责任在于行政机关。请求驳回彭水县国土局的上诉请求。彭水县国土局在二审庭审中向本院提交了以下证据：1.彭水县房地证2006字第50号《重庆市房地产权证》复印件以及所附的彭水县诚信土地房屋勘测公司所作的测绘图。旨在证明该证载土地的位置，以及证载土地是在黄海高程203m-233m范围内，是在被征收的范围内。2.库区航运设施淹没调查明细表。旨在证明冉从英码头纳入补偿范围，涉案土地已被征收并获得了补偿。冉从英质证认为：上述两份证据在二审中举示不合法，作出行政行为就应有相应的证据，行政行为作出后取得的证据不合法；证据1是复印件，一审时冉从英已向法院提交了彭水县房地证2006字第50号《重庆市房地产权证》，应该以冉从英提交的产权证为准；证据2只包括了混凝土路面及作业区，并不包括冉从英所持有的房地产权证记载的土地使用范围，不能达到彭水县国土局的证明目的。本院审核认为，彭水县国土局在二审庭审中提交的证据不属于二审程序中的新的证据，该两份证据在一审举证期限内未举示，在二审庭审中举示属于无正当理由逾期提供，应视为未提供。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案争议的焦点是：一、彭水县国土局于2015年8月28日作出的《注销土地登记决定书》是否合法，一审判决撤销该注销决定是否正确。彭水县国土局认定冉从英所持有的彭水县房地证2006字第50号《重庆市房地产权证》中所记载的国有土地使用权因乌江银盘电站建设淹没和县城防洪堤建设占用已被依法征收。经查，彭水县国土局在本案中未提供证据证明因县城防洪堤建设占用而征收了彭水县房地证2006字第50号《重庆市房地产权证》中所记载的土地。彭水县国土局在本案中提供了《乌江银盘水电站彭水库区专业项目货币化补偿销号合同（沙沱码头）》、《乌江银盘水电站彭水库区淹没航运设施码头实施复建及补偿销号情况统计表》和彭水移民办函〔2012〕20号《关于冉从英码头淹没补偿销号情况的函》来证明彭水县房地证2006字第50号《重庆市房地产权证》中所记载的土地已被征收。经查，上述补偿销号合同和补偿销号情况统计表并未载明具体的补偿范围，不能证明彭水县房地证2006字第50号《重庆市房地产权证》中所记载的土地是包括在补偿范围之内，而彭水移民办函〔2012〕20号中“2006年2月29日长江委专家组与县交委码头管理所调查沙沱码头（冉从英码头）时认定的高程（黄海高程）203m-233m范围内的面积，只是彭水县房地证2006字第50号《重庆市房地产权证》四至界址内土地面积的一部分，码头面积外的土地未列入码头补偿”的内容无征收文件、征地红线、报批面积及范围等征收材料相印证。故彭水县国土局在本案中提供的证据不足以证明彭水县房地证2006字第50号《重庆市房地产权证》中所记载的土地是否被征收，彭水县国土局作出的注销土地登记决定认定事实不清，主要证据不足。彭水县国土局根据《重庆市土地房屋权属登记条例》第八十四条、第八十五条和第九十二条之规定作出本案注销土地登记决定。经查，该条例第八十四条规定的是当事人逾期不申请注销登记，登记机关可以注销登记的四种情形，第八十五条规定的是登记机构可以直接办理注销登记的五种情形，故第八十四条和第八十五条规定的注销情形不同。而彭水县国土局同时适用第八十四条和第八十五条，在适用法律上未明确对彭水县房地证2006字第50号《重庆市房地产权证》所登记的土地使用权予以注销是具体属于哪种情形，故彭水县国土局作出的注销土地登记决定适用法律错误。彭水县国土局在作出注销土地登记决定前向冉从英邮寄了彭国土房管发〔2015〕148号《关于交回土地权属证书通知》，但彭水县国土局未提供冉从英收到该通知的依据，故彭水县国土局主张已向冉从英送达了该通知的理由不成立。对土地登记进行注销关系到行政相对人的重大利益，彭水县国土局2015年8月20日发布拟对冉从英所持有的彭水县房地证2006字第50号《重庆市房地产权证》办理注销登记的公告张贴在彭水县国土局的门上，彭水县国土局未提供证据证明在该局公告栏或冉从英住所地张贴公告，或在报纸、信息网络等媒体上刊登了公告，故该公告达不到使行政相对人知晓的目的。《重庆市土地房屋权属登记条例》第八十四条和第八十五条规定的注销情形不同，注销程序也不同，由于彭水县国土局不明确本案所涉土地登记注销属于何种情形，故注销应当适用何种程序也不明确。彭水县国土局所作的《关于交回土地权属证书通知》和发布拟注销的公告既不属于《重庆市土地房屋权属登记条例》第八十五条规定的直接注销程序，也不符合第八十四条“应当书面通知原权利人在规定时间内办理注销登记”和“登记机构可以注销登记，并告知原权利人”的程序规定。故彭水县国土局所作注销土地登记决定程序违法。综上，彭水县国土局作出的注销土地登记决定事实不清，主要证据不足，适用法律错误，违反法定程序，该注销决定不合法，一审判决撤销该注销决定结果正确，应予维持。但一审判决未认定该注销决定适用法律错误，未适用《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项的规定不当，应予纠正。二、冉从英针对事实提出的上诉理由和请求是否成立。冉从英上诉主张一审判决在查明事实和认为部分认定“调查高程203m-233m是彭水县房地证2006字第50号《重庆市房地产权证》四至界址内土地面积的一部分，码头面积外的土地未列入码头补偿”的事实错误。经查，一审在查明事实部分是对彭水移民办函〔2012〕20号的主要内容进行了复述，并非直接认定上述事实，故冉从英主张一审查明事实部分有误的理由不成立。一审判决认为部分阐述“但从彭水县移民服务中心给彭水县国土局的回函及彭水县移民办给彭水县法院的回函可知……调查高程203m-233m是彭水县房地证2006字第50号《重庆市房地产权证》四至界址内土地面积的一部分，码头面积外的土地未列入码头补偿。”，该阐述实际采信了彭水移民办函〔2012〕20号的上述内容。由于征收涉及到相对人的重大利益，在无征收文件、征地红线、报批面积及范围等征收材料相印证的情况下，一审判决在本院认为部分仅根据彭水移民办函〔2012〕20号的内容来认定上述事实不当，应予纠正。本案是对彭水县国土局所作注销决定的行政行为进行审查，冉从英上诉请求本院改判认定彭水县房地证2006字第50号《重庆市房地产权证》四至界址内土地没有被征收，超出了本案的审查范围，本院不予支持。综上，彭水县国土局的上诉理由不成立，其请求本院不予支持。冉从英的部分上诉理由成立，其部分上诉请求本院予以支持。一审撤销彭水县国土局作出的注销土地登记决定，判决结果正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费各50元，由上诉人冉从英和上诉人彭水苗族土家族自治县国土资源和房屋管理局各负担50元。本判决为终审判决。审 判 长 黄 瑶代理审判员 王 宏代理审判员 陶仕俊二〇一六年五月十八日书 记 员 刘津坤