广州铁路运输第一法院行 政 判 决 书（2016）粤7101行初154号原告：广州市豫泰经济发展有限公司，住所地广州市番禺区洛溪新城北环路洛涛居1号，组织机构代码731566200。法定代表人：于珍，该公司董事长。委托代理人：卢云九，该单位员工。被告：广州市番禺区住房和建设局，住所地广州市番禺区沙头街景观大道南7号，组织机构代码007523795。法定代表人：张启泉，该局局长。委托代理人：张向阳，该局工作人员。委托代理人：方倩玲，广东捷成律师事务所律师。原告广州市豫泰经济发展有限公司不服被告广州市国土资源和规划委员会复函答复纠纷一案，本院于2016年1月15日立案受理后，依法组成合议庭，经审查发现本案相关职能已经由广州市番禺区住房和建设局承担，经各方当事人同意，将被告变更为广州市番禺区住房和建设局，并于2016年5月12日公开开庭审理了本案。原告广州市豫泰经济发展有限公司的委托代理人卢云九，被告广州市番禺区住房和建设局的委托代理人张向阳、方倩玲到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告广州市豫泰经济发展有限公司诉称，一、原告在与广州市番禺洛溪新城地产有限公司（以下简称“洛溪公司”）的租赁房屋买卖纠纷案中，发现广州市国土资源和房屋管理局在2005年12月13日为洛溪公司颁发的番禺预许字第20020149号《广东省广州市番禺区商品房预售许可证》（以下简称“预售证”）有违法出“证”的嫌疑。而涉案房屋早在2000年8月1日即由洛溪公司出租给了原告；又在2005年5月8日，由洛溪公司以租赁房屋的性质卖给了原告。而广州市国土资源和房屋管理局却在此涉案房屋早已竣工五年之后、且已经以租赁房屋的性质卖给了原告的情况下，再以“正在建设中的房屋”性质于2005年12月13日为洛溪公司颁发预售证，显然有违法颁发预售证的嫌疑。事实如下：1、涉案房屋早在2000年5月11日被租赁的事实。早在2000年5月11日之后，原告因经营酒家承租洛溪公司的楼宇出现了倒塌危险时，应其下属公司“番禺创雅物业管理有限公司”的通知要求及安排，以承租楼宇替换使用的形式，搬迁至涉案房屋（原名芳华北园餐厅），并于2000年7月20日就涉案房屋与“番禺创雅物业管理有限公司”签订了租赁合同，之后于2002年元月8日，洛溪公司又就涉案房屋与原告签订了一份带有搬迁补偿性质的租赁合同。2、涉案房屋在2005年5月8日由洛溪公司以租赁房屋的性质卖给了原告的事实。早在2005年4月23日，洛溪公司就涉案房屋的所有权欲公开转让向原告发出了通知，称其根据法律规定，原告作为涉案房屋的原租户在同等条件下有优先购买的权利，请原告尽快书面告知其是否购买，并随此通知提供了一份2004年10月13日，证书编号为0041391的广州市（番禺区）房地产权属证明书。后经双方就涉案房屋的转让价格进行了面议，原告于2005年5月8号书面回复洛溪公司“同意购买涉案房屋”，行使了优先购买权，洛溪公司当日也在原告的书面回复上，手写上了双方已经商定好了的租赁房屋买卖合同的主要内容并且加盖了公司公章。3、涉案房屋纠纷至今的主要原因是广州市国土资源和房屋管理局2005年12月13日为洛溪公司颁发的预售证所致。由于2005年下半年后房价上涨较快，洛溪公司某些领导为了谋取私利而毁约，否认双方早于2005年5月8日已经达成的租赁房屋买卖合同以及拒不履行其合同义务，因此，双方发生纠纷一直打官司至今。导致原审法院错判的主要原因是因为被告当年违法颁发的此预售证，故原告与被告存在法律上的利害关系。二、2015年7月14日，原告就被告出具预售证的具体行政行为的合法性向广州市国土资源和房屋管理局提出了质疑，其当日介绍原告到其职能机关广州市国土资源和房屋管理局番禺区分局转交质疑材料；2015年8月18日，广州市国土资源和房屋管理局番禺区分局对被告颁发的预售证的具体行政行为的合法性作出了穗番国访信（2015）366号《信访复函》。2015年9月14日，原告不服信访复函向广州市国土资源和房屋管理局申请复查，广州市国土资源和房屋管理局于2015年9月24日书面确认其职能部门代表其回复原告的信访复函、补充了建议原告“可通过行政复议或者行政诉讼解决”。原告对被告在2005年12月13日颁发预售证的2015年8月18日信访复函和穗国房群字﹝2015﹞91号“告知函”的具体行政行为不服，理由如下：1、《城市商品房预售管理办法》第二条规定“本办法所称商品房预售是指房地产开发企业（以下简称开发企业）将正在建设中的房屋预先出售给承购人，由承购人支付定金或房价款的行为。”从上述事实一中可以看出，涉案房屋早在被告2005年12月13日颁发预售证的五年之前的2000年8月1日已经是通过了工程竣工验收的现房；并且于2000年7月20日出租给了原告；还于2005年5月8日以租赁房屋的性质卖给了原告，而被告却在2005年12月13日将涉案房屋以正在建设中的房屋性质颁发预售证的行为显然违反了上述法律规定。2、《城市商品房预售管理办法》第五条规定了“商品房预售应当符合下列条件：（一）已交付全部土地使用权出让金，取得土地使用权证书；（二）持有建设工程规划许可证和施工许可证；（三）按提供预售的商品房计算，投入开发建设的资金达到工程建设总投资的25％以上，并已经确定施工进度和竣工交付日期。”从单位工程竣工验收证明书、租赁合同、广州市番禺区房地产权属证明书、租赁房屋买卖合同中清清楚楚可以看出：涉案房屋早于2000年7月27日已经竣工验收了；同年8月1日涉案房屋已经出租给原告使用了；广州市国土资源和房屋管理局也早于2004年10月13日颁发了房地产权属证明书；并于2005年5月8日，洛溪地产公司又将涉案房屋以承租人原告享有优先购买权的身份卖给了原告。那么，广州市国土资源和房屋管理局于2005年12月13日凭什么法律依据可以将此涉案房屋当时存在的现房状态改变为正在建设中的“已封顶”状态呢？即：被告哪里还有什么法律依据可以随意将此租赁使用了长达五年之久的涉案房屋改变为五年前的正在建设中的“已封顶”状态的商品房呢？综上，广州市国土资源和房屋管理局在2015年8月18日所作出的信访复函中显然没有合理合法的解释且明显违反了《城市商品房预售管理办法》。因此原告请求法院判令：1、撤销被告于2015年8月18日针对原告投诉其2005年12月13日违法颁发“商品房预售证”问题所作出的穗番国访信（2015）366号“信访复函”；2、被告针对原告投诉其2005年12月13日违法颁发“商品房预售证”问题，重新依法作出答复；3、本案诉讼费由被告承担。被告广州市番禺区住房和建设局辩称，一、广州市国土资源和房屋管理局番禺区分局（下称“番禺国土局”）作出的穗番国房信[2015]366号《信访复函》对原告不具有强制性，也未对其合法权益产生实际影响，依法不具有可诉性。2015年7月14日，原告向番禺国土局核发番禺预许字第20020149号《商品房预售许可证》的行为提出信访申请。番禺国土局依法予以登记、受理后进行核查并于2015年8月18日对原告所反映的事项作出了穗番国房信[2015]366号《信访复函》。《信访复函》已依法送达给原告。被告认为，番禺国土局作出的《信访复函》依法不具有可诉性，理由如下：本案中，番禺国土局作出的《信访复函》是对其颁发《预售许可证》这一行政行为作出的回复，系对原已作出的行政行为的肯定，没有创设新的权利义务，或者对原告的权利义务产生实质的影响，应属不可诉的行为。根据最高人民法院立案庭对湖北省高级人民法院《关于不服县级以上人民政府信访行政管理部门、负责受理信访事项的行政管理机关以及镇（乡）人民政府作出的处理意见或者不再受理决定而提起的行政诉讼人民法院是否受理的请示》作出答复[（2005）行立他字第4号]，意见如下：“一、信访工作机构是各级人民政府或政府工作部门授权负责信访工作的专门机构，其依据《信访条例》作出的登记、受理、交办、转送、承办、协调处理、督促检查、指导信访事项等行为，对信访人不具有强制力，对信访人的实体权利义务不产生实质影响。信访人对信访工作机构依据《信访条例》处理信访事项的行为或者不履行《信访条例》规定的职责不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。二、对信访事项有权处理的行政机关依据《信访条例》作出的处理意见、复查意见、复核意见和不再受理决定，信访人不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。”因此，番禺国土局作出的《信访复函》依法不具有可诉性。根据《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的”的规定，应当予以驳回起诉。另外，根据《广东省信访条例》第三十条：“公民、法人以及其他组织就下列事项向国家机关请求权利救济的，应当依照诉讼、仲裁、行政复议等法定程序向有关机关提出：（二）对行政机关的具体行政行为不服的，依照《中华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和国行政诉讼法》等法律的规定向行政复议机关申请行政复议或者向人民法院提起诉讼”，原告若认为番禺国土局核发商品房预售许可证的行为错误，应就该具体行政行为向人民法院提起行政诉讼。其请求撤销《信访复函》没有法律依据。二、番禺国土局作为番禺区建设行政主管部门，有权就原告提出的核发《预售许可证》的信访事项提出答复。首先，根据《广东省商品房预售管理条例》第四条：“省人民政府建设行政主管部门和市、县人民政府建设行政主管部门或者房地产管理部门，负责本行政区域内商品房预售管理和本条例的组织实施。”的规定，番禺国土局作为番禺区行政主管部门，依法定职权管理番禺区辖内的商品房预售工作。第二、《广东省信访条例》第三十二条：“信访人采用走访形式提出信访事项的，应当向依法有权处理的本级国家机关提出：（二）信访事项属县（区、县级市）国家机关职权范围的，到县（区、县级市）国家机关的信访接待场所提出；”原告就核发《预售许可证》的问题向番禺国土局提出信访事项，番禺国土局有职责作出回复。第三，根据《广州市番禺区人民政府办公室关于印发广州市番禺区国土资源和规划局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（番府办[2015]74号）以及《广州市番禺区人民政府办公室关于印发广州市番禺区住房和建设局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（番府办[2016]14号）的规定，番禺国土局的房地产市场监管等职能已经并入番禺区住建局。因此，被告有权就番禺国土局作出《信访复函》的行为进行答辩。三、番禺国土局就原告所反映的信访事项作出穗番国房信[2015]366号《信访复函》，符合《广东省信访条例》的规定，程序合法。2015年7月14日，原告向番禺国土局就核发番禺预许字第20020149号《商品房预售许可证》的行为提出信访申请。番禺国土局根据《广东省信访条例》第三十四条：“国家机关收到信访人提出的信访事项，应当予以登记，区分情况在十五日内按照下列方式处理并以书面方式或者信访人提供的其他联系方式告知信访人：（一）属于本国家机关职权范围的信访事项，应当予以受理”的规定，予以登记并向原告出具了收件回执。随后，番禺国土局于2015年7月28日向原告寄送了受理回执。番禺国土局在对原告提出的信访事项进行调查核实后，按照《广东省信访条例》第四十二条：“国家机关对信访人提出的不属于诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的诉求，应当调查核实，分别作出以下处理，并书面答复信访人：（三）诉求缺乏事实根据或者诉求事由不符合法律、法规或者其他有关规定的，不予支持。书面答复应当载明具体信访诉求、信访事项的事实认定情况、处理意见和依据以及不服处理意见的救济途径和期限。”以及第四十六条：“信访事项应当自受理之日起六十日内办结”的规定，作出穗番国房信[2015]366号《信访复函》，对原告所反映的问题作出事实认定。《信访复函》已经于2015年8月25日依法送达给原告。因此，番禺国土局就原告所反映的信访事项作出穗番国房信[2015]366号《信访复函》，符合《广东省信访条例》的规定，认定事实清楚，程序合法。四、番禺国土局依照《广东省商品房预售管理条例》和《中华人民共和国城市房地产管理法》的有关规定对广州市番禺洛溪新城地产有限公司所提交的材料进行审核，认为符合法律规定，并核发编号为番禺预许字第20020149号《商品房预售许可证》的具体行政行为证据充分，适用法律法规正确。广州市番禺洛溪新城地产有限公司于2002年12月9日向番禺国土局提出申领商品房预售许可证的申请并提交了如下材料：1、编号为穗（番）预许字第2002149号的《广州市番禺区预售商品房申报表》及《申请报告》；2、预售商品房单元明细表；3、《单位工程竣工验收证明书》；4、编号为穗规地证字1999第00602号《建设用地规划许可证》；5、（1999）番施证字第170号《番禺市建设工程施工许可证》；6、编号为2320020的《房地产开发企业资质证书》；7、企业法人营业执照；8、编号为番规工证字1999第00908号《建设工程规划许可证》；9、编号为番府国用（2001）字第G04000555号的《国有土地使用证》等等。上述材料已经满足《广东省商品房预售管理条例》第六条：“预售商品房时，应当取得商品房预售许可证。取得商品房预售许可证应当具备下列条件：（一）预售人已取得房地产开发资质证书、营业执照；（二）按照土地管理部门有关规定交付土地使用权出让金，已取得土地使用权证书；（三）持有建设工程规划许可证和建设工程施工许可证，并已办理建设工程质量和安全监督手续；（四）已确定施工进度和竣工交付使用时间；（五）三层以下的商品房项目已完成基础和结构工程；四层以上的商品房项目，有地下室工程的，已完成基础和首层结构工程，无地下室工程的，已完成基础和四层结构工程；（六）已在项目所在地商业银行开设商品房预售款专用账户；（七）预售商品房项目及其土地使用权未设定他项权；（八）法律、法规规定的其他条件。”以及《中华人民共和国城市房地产管理法》第四十五条：“商品房预售，应当符合下列条件：（一）已交付全部土地使用权出让金，取得土地使用权证书；（二）持有建设工程规划许可证；（三）按提供预售的商品房计算，投入开发建设的资金达到工程建设总投资的百分之二十五以上，并已经确定施工进度和竣工交付日期；（四）向县级以上人民政府房产管理部门办理预售登记，取得商品房预售许可证明”的规定。番禺国土局在收到番禺洛溪新城地产有限公司所提交的上述材料后，认为其提交的申请材料齐全、符合法定形式，依法受理了行政许可申请，并依据《行政许可法》第三十八条第一款：“申请人的申请符合法定条件、标准的，行政机关应当依法作出准予行政许可的书面决定。”和第三十九条：“行政机关作出准予行政许可的决定，需要颁发行政许可证件的，应当向申请人颁发加盖本行政机关印章的下列行政许可证件：（一）许可证、执照或者其他许可证书；……”的规定，向番禺洛溪新城地产有限公司核发番禺预许字第20020149号《商品房预售许可证》。因此，番禺国土局核发商品房预售许可证的行政行为证据确凿充分、适用法律法规正确。2004年9月2日，因番禺预许字第20020149号《商品房预售许可证》已过有效期，但芳华花园洛涛居12幢并未销售完毕，番禺洛溪新城房地产有限公司向番禺国土局申请《商品房预售许可证》有效期满审验换证。番禺国土局依法作出准予审验换证的决定。综上所述，番禺国土局依法作出的《信访复函》不具有强制性，对原告的合法权益不产生任何实际影响，依法应当裁定驳回起诉。被告番禺区住建局按照《信访条例》、《广东省信访条例》的规定作出《信访复函》，该行为适用法律法规正确，符合法定程序。经审理查明，2002年12月，番禺洛溪新城地产有限公司（以下简称洛溪公司）向广州市番禺区国土资源和房屋管理局（以下简称番禺国土局）申请商品房预售许可，并提交申请报告、预售商品房单元明细表、施工许可证、房地产开发企业资质证书、企业法人营业执照等材料。2002年12月16日，广州市国土资源和房屋管理局核发编号为番禺预许字第20020149号《广东省广州市番禺区商品房预售许可证》（以下简称预售证），开发企业名称为洛溪公司，项目名称为芳华花园洛涛居12幢，项目座落广州市番禺区大石洛溪新城芳华花园，预售房屋建筑面积5320平方米14套，土地使用证号及用途番府国用（2001）字第G04000555号，其中住宅850平方米12套，商业用房4470平方米2套，预售房屋栋号及层数1栋8层，发证时各栋已建层数已封顶，预售款专用账号建行番禺支行239005985，准予预售，有效期2002年12月16日至2003年12月15日。2004年9月，洛溪公司向番禺国土局申请将预售许可证已批2套商铺改为1套出售，并提交《有效期满审验换证申报表》等材料。2005年12月13日，广州市国土资源和房屋管理局核发预售证，其中，商业用房为4470平方米1套，有效期自2005年12月13日至2006年12月12日，其编号以及其余内容与2002年12月16日的预售证一致。2015年7月14日，原告向番禺国土局提交信访事项登记表、实名举报与请求书以及商品房预售许可证、建设用地规划许可证、单位工程竣工验收证明书、广州市番禺房地产权属证明书、租赁合同、搬迁通知书、民事再审案件受理通知书等材料的复印件，其中，建设用地规划许可证、建设工程规划许可证等用地项目名称均为“餐厅及宿舍”。原告主张其租赁涉案房产且已行使优先购买权，但之后其与洛溪公司发生民事争议并起诉至法院，诉讼中发现涉案预售证的存在，原告质疑该预售证的合法性，请求依法处理；原告认为：涉案房屋从报建到工程验收时名称均为洛溪公司的“餐厅及宿舍”，是自用房而非商品房，涉案房产于2000年7月27日竣工验收，原告自2000年下半年实际承租该房产，因此2005年12月13日的预售证上建设状态“已封顶”不属实。2015年8月18日，番禺国土局作出穗番国房信[2015]366号《信访复函》，主要内容如下：一、商品房包括住宅、商业用房以及其他建筑物，涉案国有土地使用证（编号：番府国用（2001）字第G04000555）于2001年3月2日核发，明确该土地用途为商住，“餐厅及宿舍”的性质属商住用途。二、芳华花园洛涛居12幢于2002年12月16日核发预售许可证（番禺预许字第20020149号），合计核发住宅12套、商业2套。2005年12月13日通过年审并申请商业合并为1套，准售面积不变。预售许可证是根据《中华人民共和国房地产管理法》、《广东省商品房预售管理条例》等法律法规办理的，经查，该申请及审核符合规定。三、根据《广东省建设厅关于调整我省商品房预售项目工程形象进度条件的通知》，“七层以下（含本数）的商品房项目，已完成结构工程并封项；七层以上（不含本数）的商品房预售项目，已完成三分之二结构工程”。预售证上“发证时各栋已建层数”显示的为主体工程形象进度，与竣工验收是不同概念。根据《单位工程验收竣工验收证明书》，2000年7月27日该工程已全部完成竣工，即该项目在申请办理预售证前已完成结构工程并封顶。主体工程已达到预售商品房项目工程形象进度条件，符合预售条件。因此，在“发证时各栋已建层数”按实际情况填写“已封顶”。随文并附国有土地使用证、预售证、单位工程验收竣工验收证明书复印件，其中，2001年3月2日填发的番府国用（2001）字第G04000555显示土地使用者洛溪公司，座落大石镇洛溪村洛溪大桥东围，用途商住，使用权面积24949平方米；单位工程竣工验收证明书显示工程名称芳华北园餐厅，工程地点洛溪新城，竣工日期2000年7月27日。庭审中，被告表示关于商品房预售许可的职能现在由其承担，并陈述2005年因系统原因，开发商品房均需要通过预售许可才可以出售。以上事实，有收件回执、来访事项登记表、商品房预售许可证、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、单位工程竣工验收证明书、信访复函、预售商品房申报表等证据材料，以及各方当事人陈述所证实。本院认为：原告向番禺国土局提交关于商品房预售许可的实名举报与请求及信访事项登记表等材料，番禺国土局亦作出穗番国房信[2015]366号《信访复函》，对原告提出的预售许可进行了答复，被告认为该复函对原告合法权益不产生实际影响，对此，原告提出举报与请求，而该复函的内容实质是对原告举报的情形予以否定，原告对该复函不服提起诉讼，具有行政诉讼主体资格。关于商品房预售管理的职能，《广东省商品房预售管理条例》第四条第一款规定：“省人民政府建设行政主管部门和市、县人民政府建设行政主管部门或者房地产管理部门（以下称‘主管部门’），负责本行政区域内商品房预售管理和本条例的组织实施。”本案中，被告承担了原属于广州市国土资源和房屋管理局的商品房预售许可职权，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定：“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。”因此，本案被告亦为适格被告。关于穗番国房信[2015]366号《信访复函》是否合法。原告质疑番禺预许字第20020149号预售证的合法性，并认为其用途应为“餐厅及宿舍”，且已于2000年7月27日竣工验收，而非建设状态“已封顶”，番禺国土局对原告的问题一一进行回应，并提供相关依据，该复函内容并无不当。而原告于本案中提出的意见实质是对涉案预售许可行为不服，而该预售许可行为并非本案审查对象，因此不适宜在本案中一并处理，原告应另循途径解决。为此，原告请求撤销穗番国房信[2015]366号《信访复函》并判令被告重新作出答复，理据不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告广州市豫泰经济发展有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告广州市豫泰经济发展有限公司负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于广州铁路运输中级法院。（此页无正文）审 判 长  钱秀娟人民陪审员  周 琴人民陪审员  蔡伟新二〇一六年五月二十六日书 记 员  方 海王惠玲