浙江省温州市中级人民法院行 政 判 决 书（2015）浙温行初字第414号原告严进明。委托代理人毛毅坚、姜娅静，浙江光正大律师事务所律师。被告温州市国土资源局，住所地浙江省温州市学院西路5号。法定代表人陈景宝，局长。委托代理人张小龙，浙江联英律师事务所律师。被告温州市龙湾区城市管理与行政执法局，住所地浙江省温州市龙湾区永中街道永昌路高新大楼。法定代表人王身康，局长。委托代理人邵和畴、郑忠朝，浙江东瓯律师事务所律师。被告温州市龙湾区环境保护局，住所地浙江省温州市龙湾区行政管理中心大楼三楼。法定代表人南君晓，局长。委托代理人胡海婴、项武峰，浙江开盛律师事务所律师。被告温州市龙湾区人民政府蒲州街道办事处，住所地浙江省温州市龙湾区蒲江路67号。法定代表人郑祥迪，主任。委托代理人陈豪、黄薇薇，浙江平宇律师事务所律师。被告温州市龙湾区人民政府，住所地浙江省温州市龙湾区行政管理中心。法定代表人陈应许，区长。委托代理人蒲晶琰、陈孟，浙江平宇律师事务所律师。第三人温州市规划局，住所地浙江省温州市鹿城区惠民路规划展示中心。法定代表人叶建辉，局长。委托代理人尚旭，温州市规划局龙湾分局副局长。委托代理人黄雪巨，浙江嘉瑞成律师事务所律师。第三人温州市龙湾区安全生产监督管理局，住所地浙江省温州市龙湾区行政管理中心四楼。法定代表人朱志猛，局长。委托代理人陈益益，该局工作人员。原告严进明因诉被告温州市国土资源局（以下简称市国土局）、温州市龙湾区城市管理与行政执法局（以下简称龙湾城管局）、温州市龙湾区环境保护局（以下简称龙湾环保局）、温州市龙湾区人民政府蒲州街道办事处（以下简称蒲州街道）城建行政强制一案，于2015年5月14日向温州市龙湾区人民法院提起行政诉讼。温州市龙湾区人民法院于2015年5月21日受理，并组成合议庭进行审理。2015年10月13日，原告严进明向温州市龙湾区人民法院申请追加温州市龙湾区人民政府（以下简称龙湾区政府）为本案共同被告。温州市龙湾区人民法院予以准许，并于2015年10月19日作出裁定，将本案移送本院审理。2015年11月9日，本院受理本案并依法组成合议庭。2016年1月8日，本院通知温州市规划局（以下简称市规划局）、温州市龙湾区安全生产监督管理局（以下简称龙湾安监局）作为第三人参加本案诉讼。2016年1月28日，本院公开开庭审理了本案。原告严进明及其委托代理人毛毅坚、姜娅静，被告市国土局的诉讼负责人陈林克及委托代理人张小龙，被告龙湾城管局的诉讼负责人周安敏及委托代理人邵和畴、郑忠朝，被告龙湾环保局的诉讼负责人方培达及委托代理人胡海婴，被告蒲州街道的诉讼负责人潘国武及委托代理人陈豪、黄薇薇，被告龙湾区政府的诉讼负责人丁建华及委托代理人蒲晶琰、陈孟，第三人市规划局的委托代理人尚旭、黄雪巨，第三人龙湾安监局的委托代理人陈益益到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告严进明诉称：2014年11月10日，市国土局、龙湾城管局、龙湾环保局向原告发出《催告拆除违法建筑的通知》，认为原告未在规定期限内履行自行拆除违法建筑的义务，催告原告在2014年11月20日前腾空并自行拆除涉案违法建筑，逾期将实施强制拆除。原告不服，就该行为提起行政诉讼。此后，该行为被法院确认违法。但被告无视国法，在事先未告知原告的情况下，于2014年11月28日联合强制拆除涉案建筑物。根据《关于蒲州街道上江村张家牌紧固件企业集聚区块违法建筑拆除工作进展情况的汇报（一）》的内容，龙湾区政府、蒲州街道也参与组织、实施拆除行为。故请求确认五被告联合强制拆除原告位于蒲州街道上江村张家牌××建筑物的行政行为违法。原告严进明在举证期限内提供的证据有：1.原告居民身份证，证明原告的主体资格。2.市国土局、龙湾城管局、龙湾环保局、蒲州街道的组织机构代码证，证明被告的主体资格。3.《催告拆除违法建筑的通知》，证明龙湾城管局、市国土局龙湾分局、龙湾环保局于2014年11月10日发布强拆通知。4.《关于蒲州街道上江村张家牌紧固件企业集聚区块违法建筑拆除工作进展情况的汇报（一）》，证明本案被告联合强制拆除张家牌建筑物。5.现场强拆照片，证明原告厂房已被拆除的事实。6.（2014）温龙行初字第59号温州市龙湾区人民法院行政判决书，证明原告于2014年11月20日就《催告拆除违法建筑的通知》向法院提起行政诉讼，在案件审理过程中，涉案建筑物被有关部门强制拆除，故法院最后判决确认龙湾城管局、市国土局、龙湾环保局于2014年11月10日作出《催告拆除违法建筑的通知》的行为违法。被告市国土局辩称：1.原告在涉案地块确属非法占地，违法建设。2.根据《中华人民共和国行政强制法》、《中华人民共和国城乡规划法》、《温州市区整治和查处违法建筑暂行办法》的相关规定，国土部门有权参与强制拆除违法建筑的联合执法行为。同时，原限期拆除通知在被告作出被诉拆除行为时尚未被有权机关确认违法，具有公定力，市国土局予以执行并无不当，且该执行行为不属行政诉讼的受案范围。请求驳回原告的诉讼请求。被告市国土局在举证期限内提供的证据有：1.《温州高新技术产业开发区科技园管理委员会、龙湾区蒲州街道办事处专题会议纪要》（[2014]15号）、《温州市区整治和查处违法建筑暂行办法》，证明经多个部门调查核对，明确涉案厂房属违法建筑、违法用地的事实。2.《关于违法建筑限期拆除的联合通知》及张贴照片，证明市国土局龙湾分局、龙湾城管局、龙湾环保局曾于2014年9月25日通知原告自行改正的事实。被告龙湾城管局辩称：1.涉案建筑物处于城市规划区内，但没有土地证，也未经规划、土地管理部门审批许可，系违法建筑，依法应当拆除。2.被诉拆除行为由蒲州街道实施，龙湾城管局并未参与，不是适格被告。3.龙湾城管局与市国土局、龙湾环保局先后向原告送达二份要求其限期拆除的联合通知，其中第二份通知明确告知原告若有相关土地规划手续，可在规定的期限内与蒲州执法中队联系。但原告在期限内既没有带相应材料予以申辩也没有履行停止生产、腾空违章建筑的义务。因此，三被告向原告送达第三份联合通知，催告其在规定的期限内自行拆除涉案建筑物。但原告经催告仍不履行义务。在此情形下，相关部门对涉案违法建筑物予以拆除，属依法履职行为且程序合法。请求驳回原告的诉讼请求。被告龙湾城管局在举证期限内提供的证据有：1.《温州高新技术产业开发区科技园管理委员会、龙湾区蒲州街道办事处专题会议纪要》（[2014]15号）、《温州市区违法建筑认定标准（试行）》，证明涉案建筑物系违法建筑的事实。2.《浙江省人民政府关于温州市城市总体规划的批复》（浙政函[2005]79号），证明涉案地块处于温州市城市规划区内的事实。3.现场调查材料及照片，证明原告没有取得规划部门建设工程规划许可证，系违法建筑的事实。4.照片，证明市国土局龙湾分局、龙湾城管局、龙湾环保局于2014年9月28日、2014年10月13日、2014年11月10日向原告发出通知，要求其自行拆除违法建筑物。被告龙湾环保局辩称：1.原告有违法占地、违法建设的事实，涉案建筑物属违法建筑，且原告的紧固件加工厂没有任何环保审批手续，存在违反环境法的事实。2.龙湾环保局作为环境执法部门，仅在职责范围内对原告相关违法行为负责调查和查处，并无实施强制拆除涉案建筑物的行为。请求驳回原告的诉讼请求。被告龙湾环保局在举证期限内提供的证据有：1.《关于温州市龙湾定国机械厂等43家紧固件加工厂环保审批情况的说明》，证明原告未经任何环保审批手续的事实，存在违法行为。2.环境污染举报信访件交办单等材料复印件，证明张家牌前巷、中巷紧固件加工厂因污染环境，被群众多次举报。被告蒲州街道辩称：1.涉案建筑物未取得建设规划许可及用地审批手续，原告的行为属于非法占地行为，涉案建筑物属于违法建筑，原告在违法建筑内开设的紧固件加工场没有任何环保审批手续。根据《中华人民共和国城乡规划法》等相关规定，该建筑物依法应当予以拆除。2.《中华人民共和国行政强制法》第五十条规定：“行政机关依法作出要求当事人履行排除妨碍、恢复原状等义务的行政决定，当事人逾期不履行，经催告仍不履行，其后果已经或者将危害交通安全、造成环境污染或者破坏自然资源的，行政机关可以代履行”。《浙江省违法建筑处置规定》第十六条第三款规定：“当事人不自行拆除或者申请拆除违法建筑的行为符合《中华人民共和国行政强制法》规定的代履行条件的，城乡规划主管部门或者乡（镇）人民政府可以依法实施代履行”。《温州市区整治和查处违法建筑暂行办法》第六条规定：“区（功能区）人民政府（管委会）、街道办事处（乡镇人民政府）为辖区内整治和查处违法建筑工作的主要责任主体，全面负责组织、协调辖区内违法建筑整治和查处工作，行使拆除本辖区内违法建筑的强制执行权”。据此，蒲州街道有权参与对原告违法建筑的拆违行动。且在拆违之前，市国土局、龙湾环保护局、龙湾城管局先后于2014年9月25日、10月13日、11月10日多次发出通告，原告却置若罔闻。故为制止和查处违法用地、违法建设、污染环境的行为，蒲州街道参与拆除行为，系作为责任主体依法履行职责的合法行为。请求驳回原告的诉讼请求。被告蒲州街道在举证期限内提供的证据有：1.《温州高新技术产业开发区科技园管理委员会、龙湾区蒲州街道办事处专题会议纪要》（[2014]15号）、《浙江省人民政府关于温州市城市总体规划的批复》（浙政函[2005]79号），证明涉案地块处于温州市城市规划区内，经多部门调查核对，明确原告所在厂房系违法建筑和违法用地。2.照片，证明市国土局龙湾分局、龙湾城管局、龙湾环保局于2014年9月28日、2014年10月13日、2014年11月10日发出通知要求原告自行改正。被告龙湾区政府辩称：1.龙湾区政府并未作出被诉强制拆除行为，不是本案适格被告。2.涉案建筑物被依法认定为违法建筑和违法用地。市国土局龙湾分局、龙湾城管局、龙湾环保局在执法过程中就涉案违法建筑多次向原告送达违法建筑限期拆除通知书，告知原告可提出异议及提出异议的方式和途径，因原告未在期限内申辩或自行拆除，蒲州街道依据《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国行政强制法》、《浙江省违法建筑处置规定》的规定组织相关部门对涉案建筑实施强制拆除行为，事实清楚，法律依据充分。被诉强制拆除行为属于执行行为，不具有可诉性，故请求驳回原告起诉。被告龙湾区政府在举证期限内没有提交证据。第三人市规划局述称：1.涉案建筑属于违法建筑物，事实清楚，证据确凿。2.市国土局、龙湾城管局、龙湾环保局作为违法用地、违法建筑、环境保护的主管部门，依法可以行使其行政管理范围内针对违法行为予以行政处理的职权。3.市规划局既未在向原告出具的法律文书上盖章，也未以执法主体身份参与共同执法。市规划局按照龙湾区政府的统一安排，指派人员协助参与被诉行政执法行为，属于政府部门之间互相协助、人力支援性质，不具有代表市规划局对外意思表示、实施行政行为的性质。故市规划局不是被诉行政行为的共同行政机关，无需为被诉行政行为承担法律责任，不属本案当事人。请求驳回原告的起诉。第三人市规划局在举证期限内提供的证据有：1.《温州市规划局（温州市测绘与地理信息局）主要职责内设机构和人员编制规定》，证明市规划局无拆违行政职能。2.《温州市区整治和查处违法建筑暂行办法》，证明龙湾区政府可责成有关部门实施城建行政强制执行。第三人龙湾安监局述称：龙湾安监局不具有违法建筑拆除的法定职权，也没有在向原告出具的法律文书上加盖公章。龙湾安监局只是根据龙湾区政府的安排指派人员到达现场，并无参与被诉拆除行为。请求驳回原告起诉。第三人龙湾安监局在举证期限内没有提交证据。庭审中，各方当事人围绕被诉强制拆除行为是否属于行政诉讼的受案范围；龙湾区政府、龙湾城管局、龙湾环保局、市规划局、龙湾安监局有无参与被诉强制拆除行为；被诉强制拆除行为是否合法等问题进行了举证、质证。综合各方当事人的意见，本院对证据认定如下：1.原告提交的《关于蒲州街道上江村张家牌紧固件企业集聚区块违法建筑拆除工作进展情况的汇报（一）》系复印件，真实性难以确认，本院不予采信。且仅凭该文件所附拆除实施方案中应急体系的相关内容，尚不足以证实被诉强制拆除行为的实施主体。原告据此主张龙湾区政府、龙湾环保局组织或实施被诉强制拆除行为，本院不予采信。同时，根据龙湾城管局在庭审中有关其派员到场的陈述，结合该局在前期对涉案建筑物的调查及作出限期拆除决定等行为，本院认定龙湾城管局参与了本案强拆行为。龙湾城管局辩称其没有实际参与，本院不予采纳。2.原告提交的现场强拆照片结合各方当事人的庭审陈述，可以证实涉案建筑物已被强制拆除的事实。3.原告是否存在非法占地、非法建设行为，不属本案审查范围，本院不作认定。因此，被告提交的《温州高新技术产业开发区科技园管理委员会、龙湾区蒲州街道办事处专题会议纪要》（[2014]15号）、《浙江省人民政府关于温州市城市总体规划的批复》（浙政函[2005]79号）等证据，本院不予采纳。4.龙湾城管局提交的现场调查材料没有当事人或见证人签字，也没有其他证据予以印证，本院不予采信。5.被告龙湾环保局提供的《关于温州市龙湾定国机械厂等43家紧固件加工厂环保审批情况的说明》、环境污染举报信访件交办单等材料涉及原告是否存在违反环境法的行为，与被诉强制拆除行为的合法性无关，本院不予采纳。6.各方当事人对于其他证据的真实性没有异议，本院予以采信。根据以上采信的证据，本院确认以下事实：涉案建筑物位于温州市龙湾区蒲州街道张家牌××。2014年9月25日、2014年10月13日，市国土局龙湾分局、龙湾城管局、龙湾环保局两次作出《关于违法建筑限期拆除的联合通知》并在涉案建筑物门口张贴，要求原告在规定的期限内自行拆除涉案建筑物。2014年11月10日，市国土局龙湾分局、龙湾城管局、龙湾环保局向原告发出《催告拆除违法建筑的通知》，认为原告未在规定期限内履行自行拆除违法建筑的义务，催告原告在2014年11月20日前腾空并自行拆除涉案违法建筑，逾期将实施强制拆除。原告严进明不服《催告拆除违法建筑的通知》，于2014年11月20日向龙湾区人民法院提起行政诉讼。2015年2月15日，龙湾区人民法院判决确认市国土局、龙湾城管局、龙湾环保局对原告严进明作出的《催告拆除违法建筑的通知》违法。2014年11月28日，市国土局、龙湾城管局、蒲州街道组织人员强制拆除了上述建筑物。本院认为：1.《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款规定：“公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。……（六）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院的受案范围。”一般情况下，行政强制实施行为在行政强制拆除决定规定的范围内执行，不会对当事人权利义务造成影响，不具有可诉性。但本案不存在行政强制拆除决定，被诉强制拆除行为已经对原告的权利义务产生实际影响，属于人民法院的受案范围。市国土局、龙湾城管局、龙湾环保局、龙湾区政府主张被诉强制拆除行为不属行政诉讼的受案范围，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。2.本案证据无法证实被告龙湾区政府、龙湾环保局、第三人市规划局、龙湾安监局有组织或参与实施被诉强制拆除行为。原告要求确认龙湾区政府、龙湾环保局作出被诉强制拆除行为违法的起诉，本院予以驳回。3.《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”第六十八条规定：“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”《浙江省城乡规划条例》第六十六条第二款规定：“城乡规划主管部门作出责令限期拆除的决定后，当事人逾期不拆除又在法定期限内不申请复议、不起诉的，城乡规划主管部门应当自法定期限届满之日起十五日内向本级城市、县人民政府报告。城市、县人民政府应当自收到报告之日起六十日内书面责成有关部门强制拆除。”根据上述法律、法规的规定，责令限期拆除而当事人逾期不拆除以及县级以上地方人民政府责成有关部门拆除是强制拆除城镇违法建筑的两个前提条件。市国土局、龙湾城管局、蒲州街道在缺乏上述前提条件的情形下，直接强制拆除涉案房屋，事实不清、程序违法。同时，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款的规定：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款。”第八十三条规定：“依照本法规定，责令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的，建设单位或者个人必须立即停止施工，自行拆除；对继续施工的，作出处罚决定的机关有权制止。建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的，可以在接到责令限期拆除决定之日起十五日内，向人民法院起诉；期满不起诉又不自行拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行，费用由违法者承担。”即便存在违反土地管理法的情形，且当事人拒不履行责令限期拆除决定的，执法部门也应当申请人民法院强制执行。市国土局、龙湾城管局、蒲州街道没有申请法院强制执行即直接实施拆除行为，事实不清、程序违法。综上，原告严进明请求确认被诉强制拆除行为违法，理由正当，本院予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（三）项的规定，判决如下：一、驳回原告严进明对被告温州市龙湾区人民政府、温州市龙湾区环境保护局的起诉；二、确认被告温州市国土资源局、温州市龙湾区城市管理与行政执法局、温州市龙湾区人民政府蒲州街道办事处于2014年11月28日强制拆除位于温州市龙湾区蒲州街道张家牌中巷71号建筑物的行政行为违法。本案一审案件受理费50元，由被告温州市国土资源局、温州市龙湾区城市管理与行政执法局、温州市龙湾区人民政府蒲州街道办事处共同负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省高级人民法院。（在递交上诉状之日起七日内，预缴上诉案件受理费50元，款汇浙江省高级人民法院，户名：浙江省财政厅非税收入结算分户，帐号：19000101040006575401001，开户行：农行杭州市西湖支行。逾期按自动撤回上诉处理）。审 判 长  林青青审 判 员  曾晓军人民陪审员  林劲松二〇一六年五月四日代书 记员  李 凯附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。第六十八条城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。《浙江省城乡规划条例》第六十六条城乡规划主管部门作出责令停止建设的决定后，当事人不停止建设的，城乡规划主管部门应当立即向本级城市、县人民政府报告。城市、县人民政府应当自收到报告之日起十日内书面责成有关部门采取查封施工现场等措施。城乡规划主管部门作出责令限期拆除的决定后，当事人逾期不拆除又在法定期限内不申请复议、不起诉的，城乡规划主管部门应当自法定期限届满之日起十五日内向本级城市、县人民政府报告。城市、县人民政府应当自收到报告之日起六十日内书面责成有关部门强制拆除。《中华人民共和国土地管理法》第七十六条未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。超过批准的数量占用土地，多占的土地以非法占用土地论处。第八十三条依照本法规定，责令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的，建设单位或者个人必须立即停止施工，自行拆除；对继续施工的，作出处罚决定的机关有权制止。建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的，可以在接到责令限期拆除决定之日起十五日内，向人民法院起诉；期满不起诉又不自行拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行，费用由违法者承担。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无正当理由的；（三）错列被告且拒绝变更的；（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；（六）重复起诉的；（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；（九）诉讼标的已为生效裁判所羁束的；（十）不符合其他法定起诉条件的。人民法院经过阅卷、调查和询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。