江苏省南京市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏01行终664号 上诉人（原审原告）刘明霞，女，1952年11月15日生，汉族，户籍地南京市建邺区，现住南京市雨花台区。 委托代理人陶礼丽（系上诉人刘明霞之女），女，1977年1月24日生，汉族，现住南京市雨花台区。 委托代理人孙华军，南京市法律援助中心指派律师。 被上诉人（原审被告）南京市建邺区民政局，住所地南京市江东中路**。 法定代表人邱文标，南京市建邺区民政局局长。 出庭应诉负责人管永杰，南京市建邺区民政局副局长。 委托代理人龚明祥。 委托代理人张海荣，江苏冠文律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）南京市建邺区人民政府南苑办事处，住，住所地南京市建邺区南湖路**/div> 法定代表人陈理，南京市建邺区人民政府南苑办事处主任。 出庭应诉负责人周志林，南京市建邺区人民政府南苑办事处副主任。 委托代理人杨宏，国浩律师（南京）事务所律师。 被上诉人（原审被告）南京市民政局，住所，住所地南京市建邺区江东中路**新城大厦****div> 法定代表人蒋蕴翔，南京市民政局局长。 出庭应诉负责人高亮，南京市民政局一级调研员。 委托代理人王春金。 委托代理人蔡宁，江苏冠文律师事务所律师。 上诉人刘明霞因诉被上诉人南京市建邺区民政局（以下简称建邺区民政局）、南京市建邺区人民政府南苑办事处（以下简称南苑办事处）、南京市民政局（以下简称市民政局）民政管理行政给付纠纷一案，不服南京江北新区人民法院（2020）苏0192行初284号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，2019年6月，刘明霞被认定为肆级肢体残疾，由中国残疾人联合会签发残疾人证。2019年11月19日，陶礼丽代刘明霞向建邺区南苑街道健园社区居民委员会申请困难残疾人生活补贴。南苑办事处接到上报后，其社区建设与社会保障科于2019年12月6日向陶礼丽作出告知函，要求陶礼丽提供刘明霞申请困难残疾人生活补贴的材料以供初审。2019年12月13日，南苑办事处社区建设与社会保障科接收了陶礼丽提交的刘明霞申请材料，包括刘明霞及其丈夫陶义全的户口本复印件、授权委托书、收入情况说明、出院记录等材料。当日，南京市建邺区南苑街道健园社区居民委员会对刘明霞申请困难残疾人生活补贴情况进行了公示。2019年12月16日，南苑办事处将刘明霞的申请材料报送至建邺区民政局。2019年12月19日，建邺区民政局就刘明霞申请困难残疾人生活补贴一事，书面通知南苑办事处，主要内容为：依据南京市《关于我市困难残疾人生活补贴和重度残疾人护理补贴发放管理办法》（宁民福〔2016〕143号）（以下简称《南京市残疾人两项补贴发放管理办法》）的规定，符合困难残疾人生活补贴的对象应为“家庭人均收入在低保标准2倍以内的一户多残、依老养残特殊困难残疾人”，故将刘明霞申请作退回处理。后陶礼丽补充提供刘明霞住院的相关材料，南苑办事处再次将申报材料报送至建邺区民政局。2019年12月30日，建邺区民政局作出退单通知，以同一理由再次退回刘明霞申请。 陶礼丽不服该处理结果，向市民政局提出投诉，市民政局将该投诉转交建邺区信访局办理。2020年1月28日，南苑办事处向陶礼丽作出信访答复。2020年4月23日，刘明霞提起行政诉讼，请求：1.判令三原审被告履行行政给付义务，立即向刘明霞每月支付900元起困难残疾人生活补贴(自2019年6月3日起计算)；2.判令确认三原审被告行政行为违法；3.判令三原审被告承担本案诉讼费用。 原审另查明，健园社区居委会调查报告显示，刘明霞的主要情况为：肢体四级残疾、二型糖尿病、高血压；刘明霞的养老金为3407.4元，刘明霞丈夫陶义全的养老金为4013.2元；两人育有一女陶礼丽、一子陶礼长；陶礼丽为精神四级残疾人，陶礼长育有并抚养两个小孩。 原审庭审中，刘明霞提出其符合“家庭人均收入在低保标准2倍以内的一户多残、依老养残特殊困难残疾人”该条件，应将刘明霞收入中医疗支出的部分予以扣除，再进行计算，刘明霞应获批困难残疾人生活补贴。就支出扣减问题，建邺区民政局提出当前南京市关于支出扣减的规定为宁民规〔2018〕1号《关于低保家庭金融资产等有关政策的暂行规定》，必要支出扣减事项里不包含医疗支出。 原审法院认为，本案原审原告刘明霞起诉请求原审法院判决确认三原审被告行政行为违法，并要求三原审被告履行行政给付义务等，上述诉讼请求虽包含两种以上判决方式，实质是认为原审被告在收到刘明霞申请后未履行法定职责，未作出给付刘明霞困难残疾人生活补贴的审批决定，希冀通过被告的履行（给付）使相应主体权利义务状态发生变化，诉讼类型属于履行之诉。本案的争议焦点如下：一、三原审被告应否是本案的适格被告即三原审被告是否具有对本案原审原告刘明霞申请事项作出审批的法定职责；二、原审原告刘明霞是否具有获得困难残疾人生活补贴的资格。 关于争议焦点一。对困难残疾人生活补贴的审查实行逐级审核方式。根据《南京市残疾人两项补贴发放管理办法》的规定，街道办事处负责对申请进行初审，区民政部门负责对申请进行审定。本案中，刘明霞是否能取得困难残疾人生活补贴取决于南苑办事处及建邺区民政局的审批行为。市民政局不具有对涉案申请进行审批的职责。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十三条第二款规定：“人民法院经审理认为原告所请求履行的法定职责或者给付义务明显不属于行政机关权限范围的，可以裁定驳回起诉。”因此，本案应裁定驳回原审原告刘明霞对原审被告市民政局的起诉。 关于争议焦点二。《国务院关于全面建立困难残疾人生活补贴和重度残疾人护理补贴制度的意见》载明，低收入残疾人及其他困难残疾人的认定标准由县级以上地方人民政府参照相关规定、结合实际情况制定。《南京市政府关于完善困难残疾人生活补贴和重度残疾人护理补贴制度的实施意见》中明确困难残疾人生活补贴的补贴对象为：低保家庭内的残疾人；低保家庭外无固定收入的智力、肢体、精神、视力重度残疾人；家庭人均收入在低保标准2倍以内的一户多残、依老养残特殊困难残疾人；无业无固定收入的三、四级智力、精神残疾人。《南京市残疾人两项补贴发放管理办法》中，明确补贴对象应符合下列四项中的任一项：1、低保家庭内的残疾人；2、低保家庭外无固定收入的智力、肢体、精神、视力重度残疾人；3、家庭人均收入在低保标准2倍以内的一户多残、依老养残特殊困难残疾人；4、无业无固定收入或低保家庭内的三、四级智力、精神残疾人。本案中，刘明霞提交的申请材料和社区居委会调查报告显示：刘明霞，肢体四级残疾患有二型糖尿病、高血压，刘明霞养老金3407.4元，丈夫陶义全养老金4031.2元，儿子陶礼长有两个小孩，女儿陶礼丽为精神四级残疾人。从上述信息可见，刘明霞的情形不符合上述规定中任一情形。刘明霞认为其符合“家庭人均收入在低保标准2倍以内的一户多残、依老养残特殊困难残疾人”情形，提出计算家庭人均收入，需将刘明霞治疗疾病的费用予以扣减。对此，原审法院认为，宁民事〔2019〕139号《关于困难残疾人两项补贴发放认定等工作的通知》中载明：“家庭人均收入在低保标准2倍以内的一户多残、依老养残特殊困难残疾人”其家庭收入认定、支出扣减、赡抚养等核算办法，参照本市低保相关政策法规执行。宁民规〔2018〕1号《关于低保家庭金融资产等有关政策的暂行规定》中就必要支出扣减等特殊情形进行了列举，其中，治疗疾病的费用不属于该规定中必要支出扣减项目的范畴。因必要支出扣减需参照本市低保相关政策法规执行，不具有随意性。如刘明霞认为治疗疾病等费用应当从养老金中予以扣除进而计算家庭人均收入，应当提交相应的依据。综上，根据当前规定，刘明霞不属于困难残疾人生活补贴对象的范畴，南苑办事处在对刘明霞的申请进行初审后，将该申请提交建邺区民政局审批，建邺区民政局认为刘明霞不符合申请条件并书面告知退回理由，两原审被告已依法履行了相应的法定职责。刘明霞申请要求原审被告履行给付义务，不具有法律和事实依据，原审法院不予支持。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十三条第二款之规定，裁判如下：一、驳回原审原告刘明霞对南京市民政局的起诉。二、驳回原审原告刘明霞本案全部诉讼请求。 上诉人刘明霞上诉称，上诉人对于一审法院关于诉讼类型的阐述及争议焦点的归纳并不认可。第一，确认三被上诉人行政行为违法是上诉人明确的诉讼请求，一审法院应当对三被上诉人行政行为是否违法作出认定。第二，争议焦点应当包括三被上诉人行政行为是否违法。首先，按照宁民福〔2016〕143号文，第三条申领程序，第2点受理审核：公示无异议的，街道办事处应尽快签署初审意见，并在5个工作日内将初审合格材料报送区残联进行残疾等级、资格审查。区残联收到材料5个工作日内将审核合格的材料报送区民政部门审定。所以，南苑办事处在收到上诉人的申请并公示以后，并不应当直接向建邺区民政局上报，而是应当按照法定程序将初审合格的材料向区残联报送审核。南苑办事处程序违法导致上诉人的困难残疾人生活补贴申请审批表中缺少区残联的审核意见，故南苑办事处程序违法。其次，既然南苑办事处已经认定上诉人生活困难，并且已经在公示无异议的情况下，南苑办事处应当按照宁民福〔2016〕143号文件的要求尽快签署初审意见。既然上诉人申请的和南苑办事处公示的均是困难残疾人生活补贴，那么南苑办事处就应该履行法定职责，在社区居委会调查报告或者街道办事处审核意见表中就明确或者建议，刘明霞享受困难残疾人生活补贴,而不是在调查报告和审核意见表中有意不写，在上诉人的申请审批表中生活补贴选项也不打勾，社区和街道的初审意见一栏里连落款日期都没有，故南苑办事处未履行法定职责。再次，建邺区民政局在退单通知书中提到“家庭人均收入在低保标准2倍以内的一户多残、依老养残特殊困难残疾人”，那么按照市民政局的宁民事〔2019〕139号文，在核算办法中也包括了“支出扣减”，则上诉人在2019年为治疗疾病而支出的大量的费用依法也应当予以扣减，以保证上诉人不会因病致贫、因病返贫。综上，请求二审法院：1.依法撤销（2020）苏0192行初284号行政判决，依法改判并支持上诉人对被上诉人的全部诉讼请求；2.本案诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人建邺区民政局答辩称，一审法院认定事实清楚、适用法律正确。上诉人刘明霞在上诉状中对宁民事〔2019〕139号文规定的“支出扣减”存在错误理解。宁民事〔2019〕139号文对必要支出扣减的认定明确规定系参照本市低保相关政策法规执行，而本市低保政策中关于必要支出扣减的特殊情形在宁民规〔2018〕1号文中进行了专门规定。刘明霞报送的材料无法与宁民规〔2018〕1号文规定的必要支出扣减任一情形对应，建邺区民政局对刘明霞的申请进行处理合法合规。刘明霞提供的案涉申报材料不能直接证明其满足“家庭人均收入在低保标准2倍以内的一户多残、依老养残特殊困难残疾人”的标准。因此，上诉人刘明霞的上诉依据不足。综上，请求二审法院依法驳回上诉人刘明霞的上诉请求。 被上诉人南苑办事处未提交书面答辩状，在二审中辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。关于上诉人在上诉理由中提及的审批表缺失区残联的审核意见及其他理由，虽然审批表中缺乏区残联的审核意见，但该程序上的瑕疵并不影响上诉人的实体权利。建邺区民政局作出退单通知所依据的理由合法，程序瑕疵也并未成为退单理由之一，请求二审法院驳回上诉人的上诉请求。 被上诉人市民政局答辩称，一、街道办事处、区民政局负责困难残疾人两项补贴审批工作。根据国务院《关于全面建立困难残疾人生活补贴和重度残疾人护理补贴制度的意见》（国发﹝2015﹞52号）、江苏省《关于完善困难残疾人生活补贴和重度残疾人护理补贴制度的意见》（苏政发﹝2016﹞15号）、南京市《关于完善建立困难残疾人生活补贴和重度残疾人护理补贴制度的实施意见》（宁政发﹝2016﹞194号）等规定，街道办事处、区民政局负责困难残疾人两项补贴审批工作，市民政局不负责具体业务的办理。二、市民政局依法处理投诉事宜。上诉人之女陶礼丽向市民政局投诉，举报其申领困难残疾人生活补贴相关事宜。市民政局根据有关规定，已及时转交建邺区民政局办理。2020年1月28日，南苑办事处已经作出《关于陶礼丽信访问题答复》。综上，请求二审法院依法驳回上诉人的诉讼请求。 原审法院认定事实属实，本院依法予以确认。 本院认为，本案的争议焦点为行政机关是否应当给予上诉人刘明霞困难残疾人生活补贴。《南京市残疾人两项补贴发放管理办法》中，明确补贴对象应符合下列四项中的任一项：1.低保家庭内的残疾人；2.低保家庭外无固定收入的智力、肢体、精神、视力重度残疾人；3.家庭人均收入在低保标准2倍以内的一户多残、依老养残特殊困难残疾人；4.无业无固定收入或低保家庭内的三、四级智力、精神残疾人。南京市民政局和南京市财政局《关于提高城乡低保等社会救助标准的通知》（宁民救﹝2019﹞108号）规定，从2019年7月1日起，全市所有区城乡低保标准统一提高到900元/月。本案在卷证据显示，刘明霞户不属于低保户家庭。刘明霞户的主要情况为：刘明霞肢体四级残疾、二型糖尿病、高血压；刘明霞的养老金为3407.4元，刘明霞丈夫陶义全的养老金为4013.2元；两人育有一女陶礼丽、一子陶礼长；陶礼丽为精神四级残疾人，陶礼长育有并抚养两个小孩。综上，刘明霞不属于困难残疾人补贴对象，其困难残疾人补贴申请不符合上述规定，故行政机关对刘明霞的申请不予批准，并无不当。 关于上诉人认为其在医疗费用支出扣减后，其属于“家庭人均收入在低保标准2倍以内的一户多残、依老养残特殊困难残疾人”对象的上诉理由，本院认为，宁民事〔2019〕139号《关于困难残疾人两项补贴发放认定等工作的通知》对必要支出扣减的认定明确规定系参照本市低保相关政策法规执行，而本市低保政策中关于必要支出扣减的特殊情形在宁民规〔2018〕1号《关于低保家庭金融资产等有关政策的暂行规定》中进行了专门规定。刘明霞报送的材料无法与宁民规〔2018〕1号文规定的必要支出扣减任一情形对应，上诉人所称其医疗费用支出属于支出扣减事项于法无据，本院不予支持。 综上，上诉人刘明霞的上诉请求和理由缺乏相应的事实和法律依据，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 案件受理费50元，刘明霞以困难残疾人为由申请免交诉讼费，本院经审批予以准许。 本判决为终审判决。 审判长  刘苏文 审判员  王 燕 审判员  李丹丹 二〇二一年一月十八日 书记员  曹 洁