四川省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）川行终100号 上诉人（原审原告）杨英，女，1967年11月3日出生，汉族，住四川省成都市温江区。 被上诉人（原审被告）成都市人民政府。住所地：四川省成都市锦悦西路**。 法定代表人王凤朝，市长。 委托代理人谢怡芯，北京君合（成都）律师事务所律师。 委托代理人陈伊琪，北京君合（成都）律师事务所律师。 上诉人杨英因诉被上诉人成都市人民政府（以下简称成都市政府）土地行政复议一案，不服四川省成都市中级人民法院（2018）川01行初1092号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审判决认定，2017年4月11日，四川省人民政府作出川府土[2017]449号《四川省人民政府关于温江区物流大道项目建设用地的批复》,将包括成都市温江区永宁镇天王社区14组在内的28.896公顷土地征收为国家所有。2017年7月27日成都市温江区人民政府（以下简称温江区政府）作出[2017]第9号《征收土地公告》，成都市温江区国土资源局（以下简称温江区国土局）于2017年8月15日作出[2017]第9号《征地补偿安置方案公告》，对征用土地相关信息、安置补偿标准等进行了公告，分别于2017年8月8日、2017年8月15日将两公告张贴于该批次征地范围内的永宁镇天王社区公告栏。 2018年8月21日，杨英通过政府信息公开途径获得温江区政府作出的温府土函[2017]83号《成都市温江区人民政府关于温江区物流大道项目建设用地征收土地补偿安置方案的批复》（以下简称83号批复）。杨英认为该批复违法，侵犯了其合法权益，于是向成都市政府通过邮寄方式递交了落款时间为2018年9月2日的行政复议申请书，申请撤销温江区政府作出的83号批复。成都市政府2018年9月5日收到复议申请后，依法受理并向温江区政府发出[2018]1113号《行政复议答复通知书》，温江区政府于2018年9月14日作出《行政复议答复意见书》。成都市政府审查后，认为83号批复是温江区政府按照法律规定履行对《温江区物流大道项目建设用地征收土地补偿安置方案（送审稿）》的一种程序性批复行为，该批复并未对温江区国土局2017年8月15日作出的[2017]第9号《征地补偿安置方案公告》的内容作任何变更，实际的补偿安置仍按照2017年8月15日公告的《征地补偿安置方案》执行。《征地补偿安置方案》公布后，杨英应当知道征地补偿安置方案的相关内容。杨英于2018年9月5日向成都市政府提起行政复议，超过了行政复议期限，根据《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，于2018年9月27日作出[2018]1113号《驳回行政复议申请决定书》（以下简称1113号驳回复议申请决定）并送达。1113号驳回复议申请决定驳回了杨英的行政复议申请。杨英不服，提起本案诉讼，请求撤销1113号驳回复议申请决定；依法判令成都市政府受理杨英的行政复议申请。 一审法院认为，根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款的规定，成都市政府作为温江区政府的上一级人民政府，对杨英提出的行政复议申请有作出处理的行政职权。杨英对成都市政府作出1113号驳回复议申请决定的职权及程序均无异议。本案争议焦点为成都市政府作出的1113号驳回复议申请决定内容及法律适用是否合法。根据《中华人民共和国行政复议法》第六条关于行政复议范围的规定，可以申请行政复议的行政行为是指行政机关对外履行公共管理职责时作出的行为。行政机关的内部行政行为不属于行政复议受案范围。本案中，杨英对83号批复不服而申请行政复议，该批复系温江区政府对其下级机关温江区国土局所报请示作出的批准行为，属于上下级行政机关之间履行法定报批程序的内部程序性批复行政行为，并不直接对外创设权利义务，对外发生效力的是经83号批复批准实施的征地补偿安置方案。83号批复虽然通过政府信息公开形式为杨英知悉，但并未改变其系内部行政行为的性质，不属于《中华人民共和国行政复议法》规定的行政复议受案范围。成都市政府认为83号批复是程序性批复，并没有对2017年8月15日公告的《征地补偿安置方案》内容作任何变更，自公告之日起杨英就应当知道相关内容，杨英于2018年9月5日提起行政复议，超过了行政复议申请期限，成都市政府的答辩理由成立，该院予以支持。成都市政府作出的1113号驳回复议申请决定认定事实清楚，适用法律正确，成都市政府在受理杨英的行政复议申请后，在法定期限内作出1113号驳回复议申请决定并送达，程序合法。综上，杨英的诉讼主张不能成立，该院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告杨英的诉讼请求；案件受理费50元，由原告杨英负担。 杨英上诉称：（一）一审法院没有查明温江区政府作出的83号批复对上诉人的权利义务产生了实际影响，成都市政府应当依法受理上诉人的行政复议申请。（二）一审法院没有查明成都市政府没有提供相应证据，以证明其作出的1113号驳回复议申请决定合法。一审法院认定事实不清，适用法律法规错误，审判程序违法，枉法判决。请求撤销（2018）川01行初1092号行政判决，撤销成都市政府作出的1113号驳回复议申请决定，判令成都市政府受理上诉人的行政复议申请。 成都市政府二审答辩称：杨英提起的行政复议超过了复议申请期限。温江区政府作出的83号批复是程序性批复，并未直接创设权利义务，对外发生效力影响的始终是温江区国土局于2017年8月15日公告的《征地补偿安置方案公告》中的征地补偿安置方案。请求驳回上诉，维持原判。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案系成都市政府驳回杨英的行政复议申请引发的诉讼。根据杨英的行政复议申请书的描述，杨英是对83号批复不服而向成都市政府提出行政复议，其内容未针对征地补偿安置方案及其载明的征地补偿安置标准。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款关于“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施”的规定，经批准的征地补偿安置方案是组织实施征收补偿安置活动的依据，也才是对相关被征地集体组织和农民权利义务产生实际影响的行为。被征地集体组织和农民对征地补偿安置方案不服，可以提起行政复议及行政诉讼。而市、县人民政府对补偿安置方案的审批行为，仅仅是补偿安置方案制定中的过程性行为，因此，征地补偿安置方案的审批行为，并不直接设定被征地农村集体组织或农民的权利义务关系。 根据《中华人民共和国行政复议法》第六条关于行政复议范围的规定，对公民、法人或者其他组织合法权益产生直接、实际影响的行政行为，才属于行政复议的范围。本案中，83号批复属于对杨英权利义务不产生直接、实际影响的过程性行政行为，依法不属于行政复议的范围，因此，成都市政府作出的1113号驳回复议申请决定，适用法律正确。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。杨英的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人杨英负担。 本判决为终审判决。 审判长  刘洪峰 审判员  王代伍 审判员  牟 琼 二〇二一年一月八日 书记员  伍 沿