河南省郑州高新技术产业开发区人民法院行 政 判 决 书（2020）豫0191行初279号原告：张希，男，1947年6月12日出生，汉族，住河南省中牟县。委托诉讼代理人：温海洋，河南元慧律师事务所律师。委托诉讼代理人：高国政，河南元慧律师事务所实习律师。被告：郑州经济技术开发区管理委员会九龙办事处，住所地郑州市南三环与宇龙街交叉口东侧。负责人：刘磊，书记。出庭行政首长：张卫军，该办事处党工委委员、副主任。委托诉讼代理人：张卫军，该办事处副主任。委托诉讼代理人：蒋曙光，上海申格律师事务所律师。第三人：河南省经济发展战略研究院，住所地郑州市黄河路**河南省国资委****。负责人：王金成，副院长。委托诉讼代理人：刘振威，河南铭高律师事务所律师。委托诉讼代理人：王世纪，河南铭高律师事务所律师。原告张希与被告郑州经济技术开发区管理委员会九龙办事处（以下简称“九龙办事处”）、第三人河南省经济发展战略研究院（以下简称“战略研究院”）行政补偿一案，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。原告张希及其委托诉讼代理人温海洋、高国政，被告九龙办事处的副主任张卫军及该单位的委托诉讼代理人蒋曙光，第三人战略研究院的副院长王金成及委托诉讼代理人刘振威、王世纪均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告张希诉称，1996年原告向芦医庙乡政府（现郑州经济技术开发区管理委员会九龙办事处）申请用地，乡政府为了显示政府招商力度，说服原告将土地证办在了第三人河南省经济发展战略研究院的名下，并由原告实际缴纳了土地管理费等费用。原告在该土地上建设印刷厂使用至土地被征收。土地被征收后，被告向原告发放了土地附属物补偿款，但土地补偿款至今未付，经多次催要不成，原告诉至贵院，请求判令：1、被告九龙办事处向原告支付16.8亩土地的补偿款2,680,084元；2、本案诉讼费由被告承担。望贵院依法维护原告的合法权益。原告张希向本院提交的证据材料有：1、郑土权字第（98）17号郑州市国有土地使用证一份；2、土地管理费（出让金）缴纳材料一份、2004年缴纳土地使用税凭证一份；3、芦医庙乡时任党委书记李占良和芦医时任土地所长李某情况说明一份；4、组织机构代码询信息一份；5、研究院时任负责人夏宁证明一份；6、夏宁身份证复印件一份；7、芦医庙乡时任土地所长李某证明一份；8、芦医庙乡时任土地所长李某关于当时征地标准及土地使用证办理情况证明一份；9、李某身份证复印件一份；10、芦医庙村村委会计兼联队会计张福兴书面证明一份；11、中县九龙镇九龙村村委书面证明一份；12、芦医庙村五组村民代表张成军书面证明一份；13、2014年原告起诉的开庭笔录一份；14、时任第三人副院长唐明寅通话录音一份；15、九龙办事处情况说明一份；16、九龙办事处致函一份；17、征迁协议一份。被告九龙办事处辩称，一、根据第三人河南省经济发展战略研究院提供的郑州市国有土地使用证［郑土权字第（98）117号］，显示涉案土地的使用权人为河南省经济发展战略研究院。根据《中华人民共和国土地管理法》第十一条、《中华人民共和国物权法》第九条、第十六条、第十七条的规定，土地使用权证书是确认土地使用人的直接依据，是权利人享有该不动产物权的证明，故涉案土地使用权人为河南省经济发展战略研究院，被告据此对其进行补偿并不违法。二、原告无权取得划拨用地使用权。涉案土地的性质为事业单位使用的划拨用地，任何个人无权取得。原告称其将土地证办在河南省经济发展战略研究院名下无事实依据，也因违反法律规定而行为无效。另根据贵院（2014）开民初字第6263号民事裁定书可知，早在2014年原告就起诉过土地确权，最终败诉。综上，原告的起诉没有任何事实和法律依据，请求驳回其诉讼请求。被告九龙办事处在举证期内向本院提交的证据材料有：第一组：1、郑州市国有土地使用证［郑土权字第（98）117号］；2、郑州市国有土地使用权证存根。第二组：（2014）开民初字第6263号民事裁定书。第三组：1、郑州经济技术开发区专题会议纪要；2、河南省经济发展战略研究院土地补偿协议、委托书、开户许可证、转款凭证各一份；3、中牟县人民政府土地管理文件。第三人战略研究院述称，一、根据《土地管理法》第九条的规定，原告作为自然人，不可能成为国有土地使用权人的主体资格，其无权申请国有土地使用权；二、原告所建设的印刷企业是以盈利为目的的加工生产企业，不具备国有划拨用地申请人及使用权人的资格；三、郑土权字第（98）117号郑州市国有土地使用证显示战略研究院为涉案16.8亩的申请人，具体由夏宁办理。战略研究院系由河南省人民政府发展研究中心（93）第86号文件批准成立的事业单位，符合国有划拨土地使用权人资格；且土地用途为科研实验用地。中牟县国土资源局经审查后，为战略研究院颁发了国有土地使用权证，该证在2020年2月15日被注销前从未变动；四、原告曾于2012年、2014年分别向中牟县人民法院、贵院起诉要求确认其为涉案土地的使用权人，后又分别撤诉及被贵院依法驳回。本次起诉行政补偿纠纷，本质上是以前两次起诉的延伸，违背一案二诉的原则；五、战略研究院自1998年依法取得涉案土地使用权，至2020年因城市建设公共利益的需要被注销，前后长达二十年的使用期，享有排他权利，当然享有土地补偿款等相应权利。综上，原告的起诉无事实和法律依据，请求法院依法驳回其诉讼请求。第三人战略研究院向本院提交的证据材料有：第一组：1、土地登记卡；2、郑州市国有土地使用证（存根）；3、土地登记卡续表。第二组：1、（2014）开民初字第6263号民事裁定书；2、（2012）牟民初字第3185号民事裁定书。第三组：《关于协助开展河南省经济发展战略研究院征收工作的函》。第四组：1、郑州市不动产注销证明；2、中牟县人民政府关于同意收回河南省经济发展战略研究院国有土地使用权的批复。经庭审质证，本院对各方提交的证据材料作如下分析与认定：原告对被告九龙办事处提交的第一、二组证据的真实性无异议，但对其合法性及证明目的有异议，该国有土地使用权证书原件均由原告保管，且涉案土地实际取得方式为出让，并非划拨；对第三组证据的真实性有异议。原告对第三人战略研究院提交的证据的真实性均无异议，但对其证明目的均有异议，其他同对被告证据的质证意见一致。被告九龙办事处对原告提交的证据1、4、6、9的真实性无异议；对证据2的真实性、关联性均有异议。认为收款收据中的交款人并非原告，且交款人并不等于土地使用权人；契税完税证中显示的纳税人并非原告，与本案无关；认为证据3、10-12均系证人证言，因证人未出庭作证，对其真实性有异议；对证据5、7、8证人证言的真实性、证明方向均有异议；对证据13的真实性无异议，但对其证明目的有异议；对证据14-16的真实性、关联性均有异议；对证据17的真实性无异议。被告九龙办事处对第三人战略研究院提交的证据均无异议。第三人战略研究院对原告提交的证据1、2、15-17的真实性、合法性、关联性均无异议；对证据4的关联性有异议；对证据5、7、8证人证言的真实性、合法性、关联性均有异议；其他证据的质证意见同被告一致。第三人战略研究院对被告九龙办事处提交的证据均无异议。经审查，原告提交的证据3、10、12、14实质系证人证言，因证人未到庭接受法庭质询，无法核实其证言的真实性，对该部分证据的证明效力，本院不予采信；原告提交的其他证据及被告、第三人提交的证据能够证明本案的基本事实，本院予以采信。根据上述有效证据及庭审情况，本院确认以下事实：1996年初，原告张希为扩大经营规模，欲将其经营的位于郑州市金水区纬五路的印刷厂搬迁至位于原中牟县芦医庙村的一处16.8亩的土地重建厂房（该土地当时为荒地）。1996年10月10日，第三人战略研究院与中牟县芦医庙村五组签订《征地协议》一份，约定，芦医庙村西、南北公路边以东，本村四组荒地以南，张玉安、张全喜、张增付、张兆军、梁发才围墙以北，一队宅基地以西荒地（折合16.8亩），自协议生效之日起，土地使用权、转让权，永远归第三人战略研究院所有，其他任何人不得干涉。地价。地价包括枣树5,000元，共计84,000元。并约定该84,000元费用由原告向原中牟县芦医庙村五组交纳。1998年3月21日，原告向中牟县芦医庙乡土地管理所缴纳该16.8亩土地的管理费57,000元。1998年4月17日，中牟县土地管理局向第三人战略研究院颁发郑土权字第（98）117号郑州市国有土地使用证，该证载明：负责人、经办人为夏宁，用地为16.8亩建设用地。2004年8月28日，原告的儿子张小山向原中牟县芦医庙乡财政所缴纳该土地的农业税20,000元。之后上述土地使用权证原件及《征地协议》一直由原告保存持有。因涉案土地被征收，2018年12月6日，原告与被告九龙办事处、郑州经济开发区房屋征收管理办公室就地上附属物的补偿问题签订《关于河南省经济发展战略研究院（张希地上附属）征迁补偿协议》一份，该协议约定，被征收房屋位于经开区九龙办事处西、郑牟公路路北，产权性质国有划拨，占地11200.06平方米。根据豫光明评报资［2018］第C-029号《资产评估报告》的评估结果，合计补偿费用为21,620,166元（其中张小山10,278,165元、张小虎8,661,917元、土地款2,680,084元）。根据第三人战略研究院的回函，房屋及附属物款对张希拨付。土地款由办事处暂时保管，经战略研究院和张希双方明确土地所有权后再拨付。现上述18,940,082元附属物补偿款已向原告支付完毕。2019年6月27日，郑经会纪［2019］47号《郑州经济技术开发区专题会议纪要》显示，会议要求关于第三人战略研究院的后续征收补偿问题由被告九龙办事处负责，于2019年7月10日前将该宗土地的土地补偿款拨付至战略研究院；因战略研究院对公账号已注销，实际拨付账号由战略研究院作出书面说明后方可付款；在土地补偿款拨付的同时，战略研究院负责配合国土部门办理国有土地使用证注销等相关手续。2019年8月6日，第三人战略研究院与被告九龙办事处、郑州经济开发区房屋征收管理办公室签订《土地补偿协议（货币补偿）》一份，该协议约定，根据豫光明评报资［2018］第C-029号《资产评估报告》的评估结果，土地款为2,680,084元。战略研究院于协议签订之日起，将该宗土地的国有土地使用证登报挂失，登报后30个工作日内九龙办事处预付40%的土地补偿款；战略研究院收到40%的补偿款后，配合九龙办事处及国土部门办理土地证注销手续；土地证注销后5个工作日内，九龙办事处向战略研究院拨付剩余60%补偿款。全部补偿款到位后，战略研究院无条件放弃土地使用权。2019年7月24日，战略研究院出具《委托书》，委托河南省经济战略学会作为上述土地补偿款的收款单位。2019年8月29日，被告九龙办事处将40%的土地补偿款1,051,013.2元拨付至河南省经济战略学会的账户。2020年2月15日，郑州市不动产登记中心出具《郑州市不动产注销证明》，经郑州市国土资源局经济技术开发区分局申请，将涉案土地使用证注销。原告对被告九龙办事处将土地补偿款拨付给第三人战略院的行为不服，于2020年10月16日诉至本院。另查明：因涉案土地的权属问题，原告于2012年向中牟县人民法院提起建设用地使用权纠纷诉讼；2013年1月13日，中牟县人民法院作出（2012）牟民初字第3185号民事裁定书，准许原告撤回起诉。2014年8月25日，原告再次向本院提起用益物权确认纠纷；2014年12月24日，本院作出（2014）开民初字第6263号民事裁定书，以“个人与单位之间的土地所有权和使用权的争议，应由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理”为由，驳回了原告的起诉。2019年5月15日，被告九龙办事处向第三人战略研究院致函，该函显示，经九龙办事处调查，1996年10月原中牟县芦医庙印刷厂驻郑办事处负责人张希和贵院负责人夏宁建立了比较好的印刷业务关系。张希为了扩大生产，就在本村征地16.8亩建厂房。当时正是招商引资高潮，乡政府为了扩大影响，提高招商引资力度，要求知名企事业单位入驻建厂。为了顺应当时形式，张希就和院领导唐明寅、夏宁商量，同意使用该院名字征地，由夏宁出面一次办理。在这次拆迁，战略研究院来函地上附属物归张希所有，土地证上是战略研究院的名字，应该对战略研究院解决。为了公开、公正合理解决16.8亩土地的归属问题，经研究，战略研究院在接到此函十五日内报来有关材料，否则对照张希解决遗留问题。2020年9月3日，被告九龙办事处向本院作出《情况说明》，载明，根据（2014）开民初字第6263号民事裁定书的内容，被告多次调查了解情况如下：1996年10月份，原中牟县芦医庙印刷厂驻郑办事处负责人张希和战略研究院建立了比较好的印刷业务关系。张希为了扩大生产，就在本村征地16.8亩建厂房，因招商引资要求，乡政府为扩大影响，提高招商引资力度，要求知名企事业单位入驻建厂。为顺应当时形式，张希和战略研究院领导唐明寅、夏宁商定，同意使用战略研究院的名字征地，由夏宁出面一次办理。经张希申请，被告多次通知，发函商讨并组织双方协商，以期查清事实、解决纠纷，但最终调解未果。被告无法作出决定性结论，建议张希通过诉讼程序解决双方纠纷。又查明：1993年9月7日，河南省人民政府发展研究中心下发豫发中字（93）第86号《关于成立河南省经济发展战略研究院的决定》，决定成立第三人战略研究院，经营管理方式为：该院属中心下设机构，院长及研究人员实行聘任制，自筹资金、自负盈亏、自主经营、自我发展。具有独立的法人资格。在本案审理过程中，本院依职权向河南省人民政府发展研究中心调取了豫政办［1995］91号《河南省人民政府办公厅关于印发河南省人民政府发展研究中心（河南省农村发展研究中心）机构编制方案的通知》、豫发党字（1998）第22号《关于落实“关于彻底清理挂靠省直机关的经济实体的紧急通知”的报告》及1998年10月8日第17376号《河南日报》缩印版。上述证据显示，1995年9月20日，河南省人民政府发展研究中心内设10个处室、一个隶属实业单位为刊物编辑部，并无战略研究院。1998年10月8日，河南省人民政府发展研究中心在《河南日报》刊登通告，要求所有挂靠企业必须于10月16日前与办理脱钩手续，逾期不办者视为自动脱离隶属关系，中心不承担任何经济、法律责任。本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定：“土地所有权和使用权的争议，由当事人协商处理；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。”根据上述规定，被告九龙办事处在收到原告张希的土地确权申请后，应依法作出处理。在其与原告2018年12月6日签订的《征迁补偿协议》中，已明确涉案的2,680,084元土地补偿款存在争议，先由办事处暂时保管，待明确土地所有权后再拨付。但被告九龙办事处在明知涉案土地所有权存在争议的情况下，径行将土地补偿款拨付给第三人战略研究院，该行为明显不当，且侵害了原告的合法权益，故原告有权提起本案诉讼；另，本次诉讼与原告之前的提起民事诉讼并非同一法律关系，依法不构成重复起诉。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条规定：“行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。”经庭审查明，第三人战略研究院自2013年至今，在其与原告之间的三次诉讼中，始终称其是1993年9月7日河南省人民政府发展研究中心豫发中字（93）第86号文件成立的事业单位，但经本院调取的证据显示，至1995年9月20日，河南省人民政府发展研究中心的下设机构中并无战略研究院，其与河南省人民政府发展研究中心实际为挂靠关系，其性质并非事业单位。基于战略研究院的单位性质并结合庭审中证人李某（原中牟县芦医庙乡土地所所长）对办证过程的陈述，战略研究院实际上在1998年并不具备以事业单位的名义取得划拨土地使用权的资格；战略研究院也未对涉案土地使用权证的申请程序、用途作出合理说明。鉴于该以战略研究院为名义办理的土地使用权证已被注销，在客观上于本案而言已无实际意义。因涉案土地的管理费、契税均是由原告缴纳，结合该土地一直由原告使用至拆迁之时的事实，可以认定原告系涉案土地的实际出资人。结合上述事实，被告九龙办事处在涉案土地补偿款发放时未依法进行调查、确定被征收补偿主体是否是真实权利主体的情况下，即向战略研究院发放土地补偿款，明显缺乏事实依据；且该行为减损了原告的权益。被告九龙办事处与战略研究院签订的补偿协议应依法确认为无效。为减少原告诉累，不再浪费行政及司法资源，被告九龙办事处应将涉案土地补偿款直接拨付给原告，其已向第三人战略研究院拨付的土地补偿款可另案主张。综上，原告的诉讼请求，于法有据，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十三条之规定，判决如下：被告郑州经济技术开发区管理委员会九龙办事处于本判决生效之日起十日内向原告张希支付土地补偿款2,680,084元。案件受理费50元，由郑州经济技术开发区管理委员会九龙办事处负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状一式十份，上诉于河南省郑州市中级人民法院，并于上诉之日起七日内向河南省郑州市中级人民法院缴纳上诉费，并将缴费凭证交本院查验，逾期视为放弃上诉。审 判 长  李 华人民陪审员  张文秀人民陪审员  王 丽二〇二一年一月二十五日书 记 员  刘莹莹