江西省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）赣行终563号上诉人（一审被告）石城县人民政府，住所地石城县琴江镇东城南大道。法定代表人尹忠，该县政府县长。委托代理人许斌斌，该县司法局副局长。委托代理人周松柏，江西法正律师事务所律师。被上诉人（一审原告）石城县萤石矿（普通合伙），住所地石城县丰山乡下湘村。执行事务合伙人国星集团有限公司（委派代表：王建晗）。委托代理人秦文红，上海星原律师事务所律师。被上诉人（一审原告）石城县华星矿业有限公司，住所地石城县琴江镇花园村。法定代表人王建晗，该公司董事长。委托代理人秦文红，上海星原律师事务所律师。上诉人石城县人民政府（以下称石城县政府）因石城县萤石矿、石城县华星矿业有限公司（以下称华星公司）诉其不履行补偿义务一案，不服赣州市中级人民法院（2020）赣07行初81号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2020年12月4日公开开庭审理了本案。上诉人石城县政府副县长张先河及委托代理人许斌斌、周松柏，被上诉人石城县萤石矿执行事务合伙人委派代表、华星公司董事长王建晗及委托代理人秦文红到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院审理查明，石城县萤石矿是一家从事萤石矿开采经营业务的矿山开采企业，华星公司是将萤石矿开采出来的矿石进行深加工而建设的配套萤石精粉生产企业。2013年8月15日，江西省人民政府发布赣府字〔2013〕75号《江西省人民政府关于石城县等5个集中式饮用水水源地保护区范围划定的通知》以及附件，确定石城县等5个集中式饮用水水源地保护区划定范围，石城县萤石矿开采的矿区被划入石城县集中式饮用水水源地二级保护区范围。2016年6月17日，石城县萤石矿和华星公司向石城县政府提交了《关于请求关闭石城县萤石矿和石城县华星矿业有限公司并对矿业权及相关资产予以征收并进行补偿的函》，石城县政府于2016年6月19日收到后未正式回复。石城县萤石矿和华星公司于2017年1月20日向一审法院提起行政诉讼，要求：1.判令石城县政府依法向石城县萤石矿发出责令关闭的书面正式通知；2.依法对石城县萤石矿的资产进行征收并对损失依法给予补偿，具体补偿金额以司法鉴定结果为准；3.对华星公司的全部资产进行征收并对损失给予补偿，具体补偿金额以司法鉴定结果为准。该院于2018年8月31日作出（2017）赣07行初6号行政裁定，裁定驳回石城县萤石矿和华星公司的起诉，同时该裁定认为“对由于政府划入饮用水二级保护区范围的原因给石城县萤石矿和华星公司造成的其他损失，可依法另行主张”。石城县萤石矿和华星公司不服该裁定，上诉至江西省高级人民法院。2019年3月1日，江西省高级人民法院作出（2018）赣行终1203号行政裁定，裁定驳回上诉，维持原裁定。2019年8月30日，石城县萤石矿和华星公司向石城县政府递交《关于申请对石城县萤石矿（普通合伙）和石城县华星矿业有限公司进行补偿的函》，申请石城县政府就因石城县萤石矿矿区被划入石城县集中式饮用水水源地二级保护区范围给其造成的损失进行补偿。2019年11月15日，石城县政府作出石府函〔2019〕63号《石城县人民政府关于石城县萤石矿申请补偿事项的复函》（以下称“涉案复函”），复函答复石城县萤石矿和华星公司：根据《江西省人民政府办公厅关于进一步规范省重点建设项目压覆矿产资源评估补偿工作的通知》（赣府厅字〔2013〕15号）精神，建设项目压覆矿产资源的补偿由建设单位与矿业权人协商。鉴于建设单位石城县自来水公司已经归属江西石城润泉供水有限公司，目前建设单位主体难以确定，建议贵公司通过司法途径予以解决。石城县萤石矿和华星公司认为该复函否认了就案涉矿区被划入石城县集中式饮用水水源地二级保护区范围给其造成的损失石城县政府有向其进行补偿的职责，故石城县萤石矿和华星公司于2020年6月1日向该院提起行政诉讼。一审法院认为，关于石城县政府是否适格及是否应当补偿的问题。《中华人民共和国水污染防治法》第四条规定：“县级以上人民政府应当将水环境保护工作纳入国民经济和社会发展规划。地方各级人民政府对本行政区域的水环境质量负责,应当及时采取措施防治水污染。”第六十三条规定：“……饮用水水源保护区的划定，由有关市、县人民政府提出划定方案，报省、自治区、直辖市人民政府批准……”;第六十六条第一款规定：“禁止在饮用水水源二级保护区内新建、改建、扩建排放污染物的建设项目；已建成的排放污染物的建设项目，由县级以上人民政府责令拆除或者关闭。”本案中,石城县政府具有保护本行政区域内水环境的法定职责，其申报并划定石城县集中式饮用水水源地保护区域范围的行为得到了江西省人民政府批复同意,虽然目的是为了实现和维护公共利益需要，但因案涉矿区被划入石城县集中式饮用水水源地二级保护区范围，必然导致萤石城县萤石矿和华星公司法继续在此范围内开采矿石，其合法权益因此会受损，石城县政府作为划定水源保护区范围的申报和实施主体,其对石城县萤石矿和华星公司因此造成的相关损失进行补偿，合理合法。但如何补偿，属于行政主体的行政管理范围,应当由行政机关先行处理,司法权不宜代替行政主体先期裁量。因此，就案涉矿区被划入石城县集中式饮用水水源地二级保护区范围给石城县萤石矿和华星公司造成的损失，石城县政府应依法履行行政补偿的法定职责。石城县政府主张其主体不适格以及补偿主体为石城县自来水公司的理由不成立，依法不予支持。关于石城县政府出具的“涉案复函”是否应撤销的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（以下称行政诉讼法适用解释）第一条第一款规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。”本案中,石城县萤石矿和华星公司要求石城县政府就案涉矿区被划入石城县集中式饮用水水源地二级保护区范围给其造成的损失进行补偿，石城县政府作出“涉案复函”,认为案涉矿区涉及建设项目压覆矿产资源应由建设单位进行补偿，建议通过司法途径予以解决，该复函实质上是对石城县萤石矿和华星公司的补偿申请进行了规避,对其权益产生了实际影响。依据上述规定,石城县萤石矿和华星公司认为该复函侵犯了其获得行政补偿的权利,有权提起行政诉讼。就案涉矿区被划入石城县集中式饮用水水源地二级保护区范围给石城县萤石矿和华星公司造成的损失，石城县政府具有进行补偿的法定职责，但其作出的复函并未对萤石矿和华星矿业公司进行补偿，该复函主要依据不足，依法应予以撤销。关于石城县萤石矿和华星公司的起诉是否超过起诉期限的问题。行政诉讼法适用解释第六十四条第一款规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”石城县政府作出“涉案复函”，未告知起诉期限，故本案起诉期限适用上述规定。直到石城县政府于2019年11月15日作出“涉案复函”并送达给石城县萤石矿和华星公司后，其才知道该府对其不履行行政补偿职责，故提起诉讼要求撤销该复函并要求石城县政府履行行政补偿法定职责。据此，石城县萤石矿和华星公司于2020年6月1日提起行政诉讼，并未超过一年起诉期限。石城县政府主张本案超过起诉期限，依法不予支持。关于本案诉讼是否属于重复起诉的问题。行政诉讼法适用解释第一百零六条规定:“当事人就已经提起诉讼的事项在诉讼过程中或者裁判生效后再次起诉,同时具有下列情形的,构成重复起诉:(一)后诉与前诉的当事人相同;(二)后诉与前诉的诉讼标的相同;(三)后诉与前诉的诉讼请求相同,或者后诉的诉讼请求被前诉裁判所包含。”由该规定可以看出,对于当事人提起的行政诉讼是否构成重复起诉,应从当事人、诉讼标的、诉讼请求这三个方面加以判断。在（2017）赣07行初6号行政案件中，石城县萤石矿和华星公司的诉讼请求为：要求石城县政府向其发出责令关闭的书面正式通知、对其资产进行征收并给予补偿，而本案中，石城县萤石矿和华星公司的诉讼请求为：撤销石城县政府作出的复函并要求其就石城县萤石矿和华星公司持有采矿许可证的矿区及扩界的矿区被划入石城县集中式饮用水水源地二级保护区范围给其造成的损失进行补偿，可见，前诉与后诉的诉讼请求并不相同，因此，本案不属于重复起诉。综上所述，石城县政府作出的“涉案复函”主要证据不足，依法应予以撤销。就案涉矿区被划入石城县集中式饮用水水源地二级保护区范围给当事人造成的损失，石城县政府应依法履行行政补偿的法定职责。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款、第七十条、第七十二条,行政诉讼法适用解释第一条第一款、第六十四条第一款、第九十一条、第一百零六条之规定,判决如下:一、撤销石城县政府于2019年11月15日作出的“涉案复函”；二、责令石城县政府在本判决生效后九十日内就石城县萤石矿矿区被划入石城县集中式饮用水水源地二级保护区范围给石城县萤石矿和华星公司造成的损失依法向其履行行政补偿的法定职责。石城县政府不服一审判决，提起上诉称：1.石城县人民政府于2019年11月15日作出的“涉案复函”，没有设定新的权利义务关系，是单纯的告知行为，不具有可诉性。上诉人不是补偿义务主体，“涉案复函”只是督促被上诉人依法行使诉权、依法确定补偿主体。2.一审起诉已过起诉期限，一审法院以石城县政府2019年11月15日作出的“涉案复函”开始计算起诉期限错误，应以2013年8月两被上诉人指称的其矿区被石城县政府划入水源地保护区的行为开始起算起诉期限。两被上诉人要求上诉人对因矿区被划入水源地保护区的损失进行补偿的起诉期限已过。被上诉人没有耽误起诉期限的正当理由。3.华星公司不具备原告主体资格，不具补偿情形，无需补偿。华星公司不在饮用水源地保护区范围内，其与石城县萤石矿是两个完全独立的民事主体，各自有自己经营范围，财产互不关联，各自以自己的名义对外承担责任。石城县萤石矿销售的是原矿，其矿产品无需经过华星公司协助就可实现销售原矿的目的。4.本案补偿主体为建设单位石城县自来水公司，并非石城县人民政府。对石城县萤石矿造成影响的根本原因是饮用水源地项目的建设，且《江西省人民政府办公厅关于进一步规范省重点建设项目压覆矿产资源评估补偿工作的通知》规定了应由建设单位承担补偿责任。综上，请求江西省高级人民法院撤销一审行政判决，确认被诉复函不具有可诉性，确认石城县萤石矿要求石城县政府予以补偿已过起诉期限，确认华星公司不具备原告主体资格，确认石城县政府不是适格的补偿义务主体。石城县萤石矿与华星公司辩称：1.2013年8月20日，石城县政府提出划定方案将石城县萤石矿矿区和扩界矿区划入二级水源保护地，应当负有相应的补偿义务，而非由建设单位进行补偿。2.起诉期限应从石城县政府拒绝履行补偿的法定职责开始计算，而不应当从水源地保护区划定的具体行政行为开始计算。3.华星公司虽然不是采矿权的权利人，但“石城县年产3万吨精粉生产项目”系政府批准的同一个项目中的开采和加工两个部分，分别有石城县萤石矿、华星公司经营。因石城县萤石矿采矿权区域被划入水源地二级保护区，必然导致华星公司关闭停产，因此给华星矿业造成的损失也应当补偿。4.（2017）赣07行初6号行政裁定已明确，石城县萤石矿和华星公司对于被划入水源保护区造成的其他损失，可依法另行主张。前案起诉主张的是要求石城县政府作出责令关闭行为并进行征收，而本案的补偿事项在前案中既未主张、也未审理、裁判，不属于重复起诉。据此，请求江西省高级人民法院驳回上诉，维持原判。一审期间当事人提交的证据随案移送本院。二审期间，被上诉人石城县萤石矿与华星公司对上诉人石城县政府提交的一审证据没有新的质证意见；上诉人石城县政府对被上诉人石城县萤石矿与华星公司提交的一审证据除第二组外没有新的质证意见，针对第二组证据，该府认为石城县吉源萤石精选厂已于2014年4月解散，不能实现其证明目的。经审查认为，一审判决认定的相关事实是“原告石城县华星矿业有限公司是将原告石城县萤石矿开采出来的矿石进行深加工而建设的配套萤石精粉生产企业”。上诉人石城县政府新的质证意见并不足以否定一审判决认定的该事实。至于华星公司是否纳入本案补偿范围，在本判决理由部分予以分析。二审期间，上诉人石城县政府提交了五份证据：1.石城县萤石矿（扩界）采矿权评估报告；2.石城县萤石矿与原赣州市地矿局签订的《采矿权出让合同》；3.赣州市中级人民法院（2017）赣07行初6号应诉通知书；4.石城县自然资源局函、企业信息、2018年四季度储量地质报告评审备案情况一览表及附件、赣州市境内萤石矿企业名单；5.石城县吉源萤石精选厂《个人独资企业注销登记申请表》及注销信息。被上诉人石城县萤石矿及华星公司认为上诉人石城县政府二审期间提交新证据超过举证期限，与案件关联性不强，依法可不予质证。但同时对证据1、4、5提出如下说明意见：针对证据1，认为石城县萤石矿与华星公司虽是两个运营主体，但两者是同一个项目，华星公司使用石城县萤石矿的矿产品，才能实现经济效益。针对证据4，认为如果使用外地的萤石矿，经济上是不可行的。针对证据5，认为企业主体被注销，但项目所有实物是延续的。二审期间，被上诉人石城县萤石矿、华星公司提交了4份证据：1.中国华星氟化学投资集团有限公司与石城县萤石矿股权转让协议；2.华星公司验资报告；3.华星公司尾矿沉淀池安全现状评估报告；4.债权债务确定书。上诉人石城县政府认为证据1、2、3不具有真实性和关联性，证据4不具有关联性。经审查，双方当事人均未认可对方提交的证据具备真实性、合法性、关联性，本院对二审期间双方当事人提供的证据均不作为本案定案证据使用，有关证据的证明内容与证明效力可在后续行政程序中依法主张、认定。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，根据2008年《中华人民共和国水污染防治法》第五十六条规定，国家建立饮用水水源保护区制度，饮用水水源保护区分为一级保护区和二级保护区，饮用水水源保护区的划定，由有关市、县人民政府提出划定方案，报省、自治区、直辖市人民政府批准。石城县政府确定该县饮用水取水口及划定饮用水水源保护区，于2013年8月报经江西省人民政府审查批准后实施。在实施过程中，公民、法人或者其他组织合法生产经营活动受到饮用水水源保护区划定影响的，石城县政府应当依法稳妥处理。本案中，石城县萤石矿矿区被划入饮用水水源地二级保护区范围后，石城县政府虽研究推进解决措施，但未取得实质进展彻底了结纠纷。在此情况下，石城县政府划定饮用水水源保护区行为对公民、法人或者其他组织合法权益造成损害的，应当承担积极履行相应的补偿义务。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条第一款规定，公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。本案中，被上诉人于2019年8月30日向石城县政府提交书面申请要求给予补偿，石城县政府于2019年11月15日“涉案复函”不予补偿。《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。石城县政府作出“涉案复函”时，未告知被上诉人起诉期限，被上诉人最迟应当在2020年11月15日之前提起诉讼，被上诉人于2020年6月1日提起行政诉讼未超过法定起诉期限。石城县政府另主张，被上诉人提起诉讼属于重复起诉。行政诉讼法适用解释第一百零六条规定，当事人就已经提起诉讼的事项在诉讼过程中或者裁判生效后再次起诉，同时具有下列情形的，构成重复起诉：（一）后诉与前诉的当事人相同；（二）后诉与前诉的诉讼标的相同；（三）后诉与前诉的诉讼请求相同，或者后诉的诉讼请求被前诉裁判所包含。经查，被上诉人于2017年提起行政诉讼的诉讼请求是：要求石城县政府依法向石城县萤石矿发出责令关闭的书面正式通知、对石城县萤石矿及华星公司进行征收并补偿。该诉虽然也是履行义务之诉，但义务的内容是责令关闭或征收义务，与本案诉请履行的补偿义务内容不同，不构成相同的诉讼标的，不构成重复起诉，石城县政府的该诉讼主张不能成立，不予支持。因此，一审法院认定石城县萤石矿矿区被划入石城县集中式饮用水水源地二级保护区范围给其造成的损失，石城县政府应依法履行行政补偿的法定职责，并责令该府在判决生效后九十日内履行该职责并无不当，应予支持。关于石城县政府主张的华星公司不具补偿情形，无需补偿。本院亦注意到华星公司生产经营地并不在饮用水水源地二级保护区范围内，该公司请求补偿应当按照《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定，对石城县政府划定水源保护区行为造成的损害负有相应的举证责任，该举证责任包含损害行为、损害事实以及因果关系等方面内容。华星公司依法承担举证责任后，由石城县政府在行政补偿程序中依法决定。综上，上诉人上诉请求和理由不能成立，不予支持。一审判决认定事实清楚、适用法律正确、审判程序合法，应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由石城县人民政府负担。本判决为终审判决。审判长  郑红葛审判员  章 华审判员  彭彩玲二〇二一年一月十五日法官助理蔡维琴书记员涂雪儿