安徽省合肥市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）皖01行终833号 上诉人（原审原告）刘圣海，男，1980年7月8日出生，汉族，执业律师，住安徽省长丰县。 委托代理人吕成，安徽天禾律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）合肥市自然资源和规划局，住所地合肥市政务文化新区怀宁路**国土规划大厦，统一社会信用代码113401000029907812。 法定代表人储昭海，局长。 委托代理人储湛，安徽众城高昕律师事务所律师。 委托代理人马蕾，合肥市不动产登记中心工作人员。 上诉人刘圣海与被上诉人合肥市自然资源和规划局（以下简称合肥市自规局）不动产登记资料查询不予受理告知行为，不服安徽省合肥市蜀山区人民法院（2020）皖0104行初88号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行审理，本案现已审理终结。 原审查明，刘圣海系安徽凯安律师事务所专职律师。付传军于2019年10月22日出具授权委托书，委托刘圣海在其与韩传荣、韩文龙撤销权纠纷一案中，作为其委托代理人。2020年4月17日，原告持合肥高新技术产业开发区法院受理案件通知书、其律师执业证、安徽凯安律师事务所调查证明、授权委托书等材料，向合肥市自规局提交查询申请。查询申请中载明了不动产坐落位置。安徽凯安律师事务所调查证明中载明：“查阅并复制位于合肥市经济技术开发区××号××洋房××室不动产登记资料（具体包括该不动产登记簿等不动产登记结果和该不动产登记原始资料）”。合肥市自规局经审核后，于2020年4月22日做出不予受理告知书，以不符合《不动产登记资料查询暂行办法》第十九条“符合条件的利害关系人可以申请查询有利害关系的不动产登记结果”的规定为由，不予受理。 原审法院认为，根据刘圣海的诉称，其认为付传军是利害关系人，符合查询条件，另外其又认为其作为律师也有法定的调查取证权。如果是基于前一诉称理由，在案涉的查询申请中刘圣海是付传军的委托代理人，代理人履行代理事务来源于委托人的授权，其代理行为的法律后果亦由委托人承担。刘圣海作为委托代理人与不动产登记机构针对付传军的申请所作的提供查询与否决定无利害关系。如果是基于后一诉称理由，刘圣海认为其作为律师的调查取证权受到侵害，诉之利益在于维护律师执业权利。在此情况下，登记机构与刘圣海的争议并非是付传军的查询申请是否应予准许，而是律师调查取证权遇阻引发的登记机构执行的查询制度与律师执业权利保障之间的争议。该争议不属《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定的行政诉讼的受案范围。律师调查取证权是保障当事人诉讼权利的重要制度安排,法院尊重律师的调查取证权，并通过调查令、联合多部门出台制度规定等方式探索支持律师调查取证权实践机制。期待通过有效的制度安排,可以实现律师调查取证权与其他权利保障之间的平衡与兼容。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条、第二十五条第一款、第四十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回刘圣海的起诉。 刘圣海不服一审裁定，向本院提出上诉。 上诉人上诉称，本案被诉行政行为符合行政诉讼受案范围。一、一审法院关于本案受案范围问题认定错误。首先，本案被诉行政行为是被上诉人作出的不予受理决定。2020年4月22日，被上诉人作出《不动产登记资料查询不予受理通知书》，决定不予受理上诉人的不动产登记资料查询申请，上诉人因不服该行政行为向原审法院提起行政诉讼。故本案被诉行政行为是被上诉人作出的不予受理决定。该行政行为属于行政诉讼受案范围。其次，一审法院关于本案涉案范围问题认定错误，一审法院认为不动产登记查询制度与律师执业权利保障之间的争议不属于行政诉讼受案范围。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第12条的规定，判定行政诉讼受案范围的基准是行政行为，而非行政争议。故一审法院没有正确认定被诉行政行为错误，把相关争议作为受案范围的判断基准。上诉人认为不动产登记查询制度执行过程中如存在侵犯律师执业权利的行为，该行政行为依法应属于行政诉讼受案范围。二、一审法院关于上诉人原告资格问题的认定错误。上诉人作为行政行为相对人是适格原告。本案上诉人是查询人，并非是作为付传军代理人向被上诉人提出查询申请，被上诉人作出的不予受理通知书载明的行政行为相对人也是上诉人，故上诉人是本案被诉行政行为的相对人。根据我国行政诉讼法第25条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民法人或者其他组织有权提起诉讼。本案上诉人因是被诉行政行为的相对人，当然具有原告资格。利害关系是判断行政行为第三人原告资格的依据，一审法院通过利害关系认定上诉人不具有原告资格于法无据。本案被诉行政行为侵犯了上诉人的合法权益，根据行政诉讼法第二条规定，公民法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益的，有权依照本法向人民法院提起行政诉讼。另根据《中华人民共和国律师法》、《关于依法保障律师执业权利的规定》等法律规定，上诉人在执业过程中依法享有知情权，申请权收集证据权以及获得执业报酬的人身和财产权益，本案被诉行政行为导致上诉人执业权利无法实现，影响上诉人代理案件诉讼程序的正常进展。故本案被诉行政行为侵犯了上诉人的合法执业权益。上诉人有权向人民法院提起诉讼。综上所述，请求二审法院依法撤销一审裁定，指令一审法院继续审理。 合肥市自规局坚持一审答辩意见，二审未提交新的答辩意见。 本院认为，本案争议焦点为刘圣海的起诉是否符合行政诉讼的起诉条件，详述则为：刘圣海因代理付传军诉韩传荣撤销权一案，而以其个人名义申请查询相关房产信息，对此申请，被上诉人对刘圣海做出不予受理告知书，对该不予受理告知书，刘圣海是否具有行政诉讼法上的起诉主体资格。对此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款之规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”即提起行政诉讼的主体有行政相对人型和利害关系人型，对于前者只要行政行为系针对该主体作出即认定该主体具有行政诉讼的主体资格，而不去讨论其与该行政行为之间的利害关系问题，即主体适格。另，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条和《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款之规定，被排除在可诉的行政行政行为之外亦有法定的情形，对于起诉此类行为以外的行政行为且符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的起诉条件的，应当予以受理并审查。因此，当满足前述主体适格和行为适格两个诉讼基本要件之后，人民法院应当依法予以受理并审查。 结合本案，刘圣海系其所诉的不予受理告知书的行政相对人，而非利害关系人，不应当适用行政诉讼法有关利害关系人的认定标准来审查其起诉主体资格问题，更不应当拿其在所代理案件中的利害关系问题来替代本案起诉行政行为的利害关系问题的审查。因此，刘圣海对案涉的不予受理告知书具有法定的起诉主体资格，不应被剥夺。综上所述，刘圣海的起诉符合法定的起诉条件，一审裁定驳回起诉不当，应予纠正。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一百零九条第一款之规定，裁定如下： 一、撤销安徽省合肥市蜀山区人民法院（2020）皖0104行初88号行政裁定； 二、本案指令安徽省合肥市蜀山区人民法院继续审理。 本裁定为终审裁定。 （此页无正文） 审判长  李琦 审判员  潘攀 审判员  张俊 二〇二一年一月七日 书记员  程文 附本裁判文书适用的相关法律规范 1.《中华人民共和国行政诉讼法》 第十三条人民法院不受理公民、法人或者其他组织对下列事项提起的诉讼： （一）国防、外交等国家行为； （二）行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令； （三）行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定； （四）法律规定由行政机关最终裁决的行政行为。 第二十五条行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。 有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。 有权提起诉讼的法人或者其他组织终止，承受其权利的法人或者其他组织可以提起诉讼。 第四十九条提起诉讼应当符合下列条件： （一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织； （二）有明确的被告； （三）有具体的诉讼请求和事实根据； （四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。 2.《最高人民法院关于适用的解释》 第一条公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。 下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围： （一）公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为； （二）调解行为以及法律规定的仲裁行为； （三）行政指导行为； （四）驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为； （五）行政机关作出的不产生外部法律效力的行为； （六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为； （七）行政机关根据人民法院的生效裁判、协助执行通知书作出的执行行为，但行政机关扩大执行范围或者采取违法方式实施的除外； （八）上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为； （九）行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为； （十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。 第一百零九条第二审人民法院经审理认为原审人民法院不予立案或者驳回起诉的裁定确有错误且当事人的起诉符合起诉条件的，应当裁定撤销原审人民法院的裁定，指令原审人民法院依法立案或者继续审理。 第二审人民法院裁定发回原审人民法院重新审理的行政案件，原审人民法院应当另行组成合议庭进行审理。 原审判决遗漏了必须参加诉讼的当事人或者诉讼请求的，第二审人民法院应当裁定撤销原审判决，发回重审。 原审判决遗漏行政赔偿请求，第二审人民法院经审查认为依法不应当予以赔偿的，应当判决驳回行政赔偿请求。 原审判决遗漏行政赔偿请求，第二审人民法院经审理认为依法应当予以赔偿的，在确认被诉行政行为违法的同时，可以就行政赔偿问题进行调解；调解不成的，应当就行政赔偿部分发回重审。 当事人在第二审期间提出行政赔偿请求的，第二审人民法院可以进行调解；调解不成的，应当告知当事人另行起诉。