辽宁省葫芦岛市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）辽14行初154号原告建昌县建昌镇建昌街村二组，住所地建昌县建昌镇建昌街村。诉讼代表人张广东，男，1957年9月10日生，汉族，农民，住址建昌县。委托代理人许玉山，辽宁明澈律师事务所律师。被告建昌县人民政府，住所地建昌县河东新区朝阳路一段**。法定代表人张祥波，该县县长。委托代理人王宝东，建昌县自然资源局工作人员。委托代理人王亚利，辽宁开德律师事务所律师。第三人建昌县第一建筑工程有限责任公司第三工程处，，住所地建昌县建昌中心农贸市场南侧法定代表人冀海山，该工程处经理。委托代理人张立成，该公司员工。委托代理人杨占成，辽宁通政律师事务所律师。原告建昌县建昌镇建昌街村二组（以下简称建昌街村二组）诉被告建昌县人民政府、第三人建昌县第一建筑工程有限责任公司第三工程处（以下简称第三工程处）撤销行政处理决定一案，于2020年8月5日向本院提起诉讼。本院同日立案后，依法组成合议庭，于2020年8月7日向被告送达了起诉状副本和应诉通知书。并于2020年12月25日公开开庭审理了本案。原告建昌街村二组的诉讼代表人张广东、委托代理人许玉山，被告建昌县人民政府委托代理人王宝东、王亚利，第三人第三工程处委托代理人张立成、杨占成到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原告建昌街村二组诉称，建昌县第一建筑工程有限责任公司第三工程处（以下简称第三工程处）名下的建昌集用（2011）字第14601328号《集体土地使用证》涉及的土地，是建昌县建昌镇建昌街村原第三生产队的土地（现为建昌街村二组），坐落于建昌县建昌中心农贸市场南侧。第三工程处1984年临时借用该地块。2001年，在原告不知情的情况下，被告违法为第三工程处颁发的14600421号集体土地使用证（理由是该证没有土地使用权登记档案）。2008年原告（即第三生产队成员）将此地出租给建昌县公交总站，出租12年，自此第三工程处迁出而停止使用争议土地。2009年1月，公交总站又与原告第三生产队的420人签订一份《土地租赁协议》，协议租期70年。2011年7月28日，建昌街村委员会与第三工程处因案涉土地使用权和建设用地使用权权属争议，进行确权，被告作出建政土定字（2011）第04号土地确权决定书，将争议宗地的所有权确权给建昌街村集体所有。2011年11月2日第三工程处以14600421号集体土地使用证丢失，在建昌县电视台发布广告，2011年11月30日被告为第三工程处补办建昌集用（2011）字第14601328号《集体土地使用证》，该证记载土地面积4832平方米，用途为工业用地，及四至等。原告知道被告给第三工程处补办《集体土地使用证》后，认为此行为严重侵害了原告合法的土地使用权，就开始找政府相关部门处理此事，迟迟不给解决，无奈于2018年8月16日，向被告提出撤销建昌集用（2011）字第14601328号《集体土地使用证》的申请。被告于2020年4月8日作出建昌县人民政府建政土处字[2018]05号行政处理决定：“依法维持建昌县第一建筑工程有限责任公司第三工程处名下的建昌集用（2011）字第14601328号《集体土地使用证》”。原告认为被告作出的该决定是错误的。理由是：一、14601328号《集体土地使用证》是基于“原有”14600421号《集体土地使用证》补办补发的，而14600421号《集体土地使用证》没有土地使用权登记档案，说明14600421号《集体土地使用证》是非法取得的，进一步说就是假的，否则颁发的《集体土地使用证》不可能没有登记档案。二、第三工程处不能提供该宗土地的相关批准文件，也就是说该宗土地没有经过依法审批，怎么由农用地变成工业用地的呢，明显说明是非法取得的。三、第三工程处不能提供与原第三生产队的土地使用协议，那么被告依据什么将原告有合法使用权的土地给第三工程处核发14600421号《集体土地使用证》，确定由第三人使用呢，这明显是非法核发的。四、根据土地管理法及实施条例相关规定，由土地使用者向土地所在地的县级土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级人民政府登记造册，核发集体土地使用权证书。通过被告查明的事实看，没有证据表明第三工程处为此宗土地向主管部门提交过申请，那么没有申请哪来的审批、哪来的登记造册，哪来的核发土地使用证。以上四点完全说明14600421号《集体土地使用证》是假的，是非法取得的。被告基于假的14600421号《集体土地使用证》基础上，还为第三人补办建昌集用（2011）字第14601328号《集体土地使用证》没有任何法律依据。原告申请撤销14601328号《集体土地使用证》，被告明知存在诸多不合法情况下，还依然作出维持第三工程处名下的建昌集用（2011）字第14601328号《集体土地使用证》，明显是违法错误的。请求一、撤销建昌县人民政府建政土处字[2018]05号行政处理决定。二、撤销建昌县第一建筑工程有限责任公司第三工程处名下的建昌集用（2011）字第14601328号《集体土地使用证》。三、被告承担诉讼费用。庭审中，原告将第二项诉讼请求撤回。原告建昌街村二组向本院提交以下证据：证据1、建昌县本街村《证明》、《证实》，用以证明1、本街村三工程队院落没参加村里分配，纯属本街村原三队菜园子；2、临时借用此地，办证后长期使用，办证违法，侵害原告权益；证据2、建昌县人民政府建政[2010]36号《关于建昌镇本街村工程队与本街村民因土地纠纷引发信访问题的会议纪要》，用以证明第三工程处占原三队此地多年，村民没有补偿；证据3、关于注销14601328号集体土地使用证的申请，用以证明（2011）字第14601328号集体土地使用证办证违法，申请注销；证据4、建昌县人民政府建政土处字[2018]05号行政处理决定书，用以证明决定书认定第三工程处用此地有相关批准文件，无土地使用协议，该原证没有土地使用权登记档案，为第三工程处颁发建昌集用（2011）字第14601328号集体土地使用权证登记违法，应当注销，故应撤销此决定书；证据5、建昌集用（2011）字第14601328号集体土地使用证，用以证明此证违法登记，请求注销此证。被告建昌县人民政府答辩称，原告诉状所述不符合事实，其诉讼请求不符合法律规定。一、原告诉求的撤销建政土处字（2018）05号行政处理决定及建昌集用（2011）字第14601328号《集体土地使用证》，其请求不符合法律规定，原告诉求撤销的属于两个不同种类和性质行政行为，前者属于行政处理行为，后者属于行政登记行为，而且行政登记职责并不属于答辩人，而是属于不动产登记机构。二、答辩人作出的处理决定认定事实清晰明确。经依法调查，已查明：建昌县第一建筑工程有限责任公司第三工程处，原称建昌街第三工程队，成立于1982年，属于大队办企业，1984年建昌街大队第三工程队搬迁到现址，即现在的建昌农贸市场南侧。占有土地8.79亩，该宗地块的其中5亩所占土地原为第三生产队菜地，其余为废弃地，由第三工程队自己垫平。1982年建昌县大队改称建昌街村，原第三生产队被合并到现在的第二村民组。1992年10月23日，原第三生产队43名成员上书至村委会，就原第三生产队土地被占用而未获补偿一事提出三点意见：1、补地，占多少补多少。2、逐年给付租金。3、按比例进行利润分成，以上意见未获解决。1993年，建昌第一建筑工程有限责任公司第三工程处在未办理建设用地审批手续的情形下，建昌镇土地所和建昌街村委会报请镇政府和县城建局为一建三处的所有办公用房以及库房办理了房产登记。现，建昌街村委会和第三工程处仍不能提供该宗土地的相关批准文件或原第三生产队的土地使用协议。1984年建昌街大队第三工程队搬迁到现址并使用到2008年，2008年冬由原第三生产队成员将一建三处办公房屋及院落出租给建昌县公交总站，出租年限为12年，自此以后建昌县第一建筑工程有限公司第三工程处（即一建三处）因迁移而停止使用争议土地。2009年1月在村委会不知情的情况下，公交总站又与原第三生产队中的420人签订了一份土地租赁协议，协议租期70年。2011年7月28日建昌街村委员会与建昌县第一建筑工程有限公司第三工程处之间的土地所有权和建设用地使用权权属争议，建昌县人民政府作出建政土定字（2011）第04号土地确权决定书，将争议宗地的所有权确权给建昌街村集体所有。2011年11月2日，建昌镇建筑工程公司以2001年建昌县政府为镇工程公司三工区颁发的14600421号集体土地使用证丢失的名义，在建昌县电视台发布广告（见收款收据），2011年11月30日县政府为建昌县第一建筑工程有限责任公司第三工程处补办建昌集用（2011）字第14601328号集体土地使用证，面积为4832平方米，用途为工业用地，坐落建昌县建昌中心农贸市场南侧，四至为：东至自墙外皮，南至自墙外皮，西至自墙外皮，北至自房墙外皮。上述事实有争议双方调查笔录、证人证言、现场照片等证据材料载卷佐证。三、答辩人所作处理决定的证据充分、确凿。答辩人通过实地调查和现场勘验勘查，查清并认定的上述事实，有争议双方调查笔录、证人证言、现场照片等证据材料载卷佐证，上述事实确凿足以认定。四、答辩人的行政行为符合法定程序。答辩人所作的行政处理决定是依照法定程序进行的，作出行政处理决定之前，经当事人申请，通过询问双方当事人，现场勘查，保障了双方当事人的知情权，调查过程有询问笔录载卷为凭，然后通过政府研究决定，下发处理决定书。五、答辩人所作的行政行为适用法律、法规正确。县政府认为，建昌县第一建筑工程有限责任公司第三工程处于1982年成立，于1984年搬迁到现址，2001年领取集体土地使用证，但该证没有土地使用权登记档案，2011年因该证丢失第三工程处申请补办集体土地使用证，即建昌集用（2011）字第14601328号。2011年县政府对争议双方土地所有权和建设用地使用权权属争议作出建政土定字（2011）第04号确权决定，将争议土地所有权确权给建昌县建昌镇本街村，对该地块土地使用权并未确权处理。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四条第二款规定，农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由土地使用者向土地所在地的县级人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级人民政府登记造册，核发集体土地使用权证书，确认建设用地使用权。另，根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第四十三条规定，乡（镇）村办企业事业单位和个人依法使用农民集体土地进行非农业建设的，可依法确定使用者集体土地建设用地使用权。综上，答辩人依据法定职权，本着实事求是的原则，依法作出行政处理决定，认定事实清楚，证据充分确凿，程序合法，适用法律正确，请求法院依法驳回原告诉讼请求或驳回其起诉。被告建昌县人民政府向本院提交以下证据：证据1、注销集体土地使用证申请，用以证明提起行政案件处理程序；证据2、土地权属争议案件受理通知书送达回证，用以证明依法受理并送达受理通知；证据3、建昌镇本街村二组原三生产队全体村民授权委托书及村民名单，用以证明建昌街村二组授权曹国英、张广东等人作为代表人全权处理土地纠纷等事宜；证据4、答辩通知书送达回证，用以证明通知被申请人答辩并送达申请书；证据5、答辩状，用以证明被申请人提出不应该撤销集体土地使用证的事实理由；证据6、张广东询问笔录，用以证明陈述建房没有土地审批手续，2011年建昌县第一建筑工程有限公司第三工程处办理了土地使用证；证据7、冀海山询问笔录，用以证明建房没有土地审批手续，2011年办理了土地使用证；证据8、现场照片，用以证明被撤销的集体土地使用证登记面积当中的房屋及院落现场照片；证据9、领取国有土地使用证证书签收簿，用以证明镇工程公司三工区的丢失的土地使用证在2001年6月11日已领取；证据10、证实，用以证明建昌镇人民政府和建昌镇建昌街村民委员会证实三工程队的院落是本街村原第三生产队社员的菜园子地，面积是8.79亩，三队社员未得到任何补偿；证据11、回避申请，用以证明申请人建昌县建昌镇建昌街村二组申请国土局工作人员回避；证据12、集体土地使用证，用以证明依法维持的集体土地使用证；证据13、证明，用以证明2011年建昌镇建昌街村证实建昌街村与本街村为同一个自然行政村；证据14、介绍信，用以证明建昌街村为办理房照出具介绍信；证据15、房屋所有权登记申请表，用以证明建昌县建昌镇建筑公司三工区申请房屋所有权登记；证据16、要求归还占用我队土地的陈述及原第三生产队社员名单，用以证明1987年三工程队部占用争议土地使用证载明的整个院落土地11.2亩，1992年第三生产队提出权利要求；证据17、关于建昌一建三处房屋产权调查报告，用以证明经镇政府调查一建三处房屋属于集体财产；证据18、证明，用以证明2007年一建三处证实办公室及库房长39.8米宽6.6米，合计二十间房屋属于建昌街村民委员会的固定资产；证据19、土地局关于县中心农贸市场等处占地情况的调查报告，用以证明村属第三工程队1986年前后占用市场南侧土地8.79亩，一直至今未给第三生产队任何形式的补偿；证据20、情况证实，用以证明2001年建昌镇建筑公司领取三工区土地使用证；证据21、证明，用以证明本街村三工程队院落所占土地是本街村原三队菜园子，村委会没有调整和分配；证据22、建昌县人民政府建政[2010]36号关于建昌镇本街村工程队与本街村民因土地纠纷引发信访问题的会议纪要，用以证明政府证明已给经营权人补偿；证据23、建昌街村民委员会情况说明，用以证明（2011）第04号决定书将争议地确定为建昌街集体所有，为一建三处补办了土地使用证；证据24、承包合同，用以证明与本案无关联；证据25、介绍信，用以证明建昌县第一建筑工程有限公司第三工程处介绍曾庆久补办土地证事宜；证据26、葫芦岛日报，用以证明葫芦岛日报登报声明三工区5本房照作废；证据27、土地确权申请书，用以证明提起行政案件处理程序；证据28、建昌县人民政府土地确权决定书建政土定字（2009）第3号，用以证明将争议宗地确定为建昌镇建昌街村集体所有；证据29、葫芦岛市人民政府行政复议决定书葫府法复字[2010]4号，用以证明市政府依法维持建昌县人民政府建政土定字（2009）第3号的处理决定；证据30、葫芦岛市连山区人民法院行政判决书（2010）连行初字第00010号，用以证明建昌街村二组提起行政诉讼，连山法院判决依法驳回；证据31、葫芦岛市中级人民法院行政判决书（2011）葫行终字第00005号，用以证明建昌街村二组上诉后，市中级法院判决驳回上诉；证据32、建昌县人民政府土地确权决定书建政土定字（2011）第04号，用以证明县政府作出建政土定字（2011）第04号建昌县人民政府土地确权决定书，争议宗地确定为建昌镇建昌街村集体所有；证据33、葫芦岛驻京信访工作组函，用以证明争议宗地的信访情况；证据34、建昌县公安局的建昌县建昌镇本街村工程队职工张立成、曾庆久、刘会祥等人上访一事调查报告，用以证明建昌县公安局调查报告认为，本届村委会将土地使用权借用给第三工程队，工程队不享有土地使用权；证据35、（2006）建执字第143-1号民事裁定书、（2006）建执字第143-2号民事裁定书、（2012）建民二初字第0004号民事裁定书、执行异议申请书及申诉材料，用以证明争议宗地租赁事实继续存在；证据36、县人民政府处理决定书审批表，用以证明决定维持被申请人建昌县第一建筑工程有限公司第三工程处持有的建昌集用（2011）字第14601328号集体土地使用证；证据37、土地权属争议处理决定书，用以证明县政府作出建政土处字（2018）05号建昌县人民政府土地权属争议处理决定书，维持被申请人持有的建昌集用（2011）字第14601328号集体土地使用证；证据38、法律文书送达回证，建昌县建昌镇建昌街村二组张广东、建昌县第一建筑工程有限公司第三工程处张立成签收土地权属争议处理决定书。第三人第三工程处述称，建昌县人民政府建政土处字[2018]05号行政处理决定认定事实清楚，适用法律正确，原告的诉讼请求缺乏事实依据及相应的法律根据，其诉讼请求不能成立。一、第三人所持有的建昌集用（2011）字第14601328号集体土地使用证系经相关部门依法发放。第三人系村办企业，1984年成立后即使用农贸市场南侧宗地，占用上述宗地办公使用至今已达20多年，2001年6月11日第三人即在土地管理部门领取了编号为14600421号的土地使用证（领取人陈和平），2011年11月2日，因14600421号集体土地使用证丢失，建昌县人民政府为第三人补办了（2011）字第14601328号集体土地使用证。关于土地权属，建昌县人民政府对该地所有权、使用权已作出确权决定，原告对此也予以认可，相关确权决定早已发生法律效力。故第三人持有的1328号土地使用证从实体上、发放程序上均符合法律规定。二、原告诉称被告作出的维持第三人土地使用证的决定是“错误的”于法无据。原土地使用证0421号客观存在，在土地管理部门有领证存根，原告可以否定这一事实有悖事实，原证丢失后依法补发符合相关规定，原告无视0421号土地使用证客观存在这一事实，进而否定补办的土地使用证，显属无理。综上，被告作出的5号处理决定系依法作出，原告的诉讼请求无理，请求贵院依法查明上述事实，维持被告作出的处理决定，驳回原告诉讼请求。第三人第三工程处未向本院提交证据。经庭审质证，原告对被告建昌县人民政府提交的证据的质证意见是：对第1-4证据没有意见，第5份证据答辩状不能证明被告的证明目的，被申请人提出不能撤销土地使用证的事实及理由不能成立。第6份证据真实性没有意见，同时也证明没有审批手续为三处办理土地使用证是错误违法的。第7份证据不能证明被告的证据目的。第8份证据没有意见。第9份证据不能证明2001年所办理的土地使用证合法。应该以登记档案为准，与本案没有关联性。第10、11份证据没有意见。第12份证据有意见，我们认为这是违法办理的。第13份证据没有意见。第14份证据与本案没有关联性。第15份证据与本案没有关联性。第16份证据证明目的没有意见，说明这块地属于原告所有请求没有得到满足或者解决的情况下2001年办理集体土地使用证违法。第17、18、19份证据没有意见。第20份证据这份证据不能证明所领的土地使用证是经过合法程序办理的。再有土地使用证的编号与2001年所谓补发的土地使用证编号并不一致。第21份证据没有意见。也说明了原告有使用权，一建三处占用土地办理使用证没有经过原告同意，村里也没有对土地进行分配。第22份证据证明的目的并不属实。当时有决议说是给经营权补偿，事实上没有落实也没有给补偿。第23份证据这份证据为一建三处补发土地使用权证与此地为本街村集体所有并无关联。其办理土地使用证并非合法。第24份证据与本案无关联。第25份证据不能证明曾庆久补办土地使用证事宜，因为所谓补办的土地使用证也没有档案记载。第26份证据葫芦岛日报登报公告是五份房照与本案没有关联性。第27份证据没有意见。第28-31份证据被法院撤销，政府重新作出处理决定与本案没有关联性。第32、33份证据没有意见。第34份证据对于被告证明目的没有意见。同时进一步说明政府为一建三处办理集体土地使用证是错误的，应当予以撤销。第35份证据说明本街村认可二组出租土地，所以租赁事实继续存在。第36份证据程序类没有意见。第37份证据有意见，存在多处违法之处。认定事实足以说明作出处理决定是错误的，适用法律是错误的。所以应当予以撤销。第38份证据没有意见。第三人第三工程处对被告提交的证据的质证意见是：对县政府提供的38份证据真实性没有意见，对部分证据的证明目的有意见。证据10的8.79亩土地当中有3.79亩土地是第三人垫出来的，并不是原来的土地。证据16不能证明原告曾主张过权利。证据19第三人使用涉案的土地是1984年。证据21中3.79亩是第三人垫的，不是原来的土地。证据31是原告当时上诉之后二审当时改判了，并不是驳回上诉，撤销了连山区人民法院判决的责令建昌县人民政府重新作出具体行政行为，建昌县人民政府才作出了【2011】04号处理决定。将涉案的土地的所有权归建昌街村所有。已经发生法律效力。证据34因为公安机关只是一个调查报告不能够发表自己的观点，说工程队不享有土地使用权，没有职权依据。超出了所证明的范围。剩下对县政府提供的其他的证据证明目的均没有意见。被告建昌县人民政府对原告提交的证据的质证意见是：以被告卷宗中的证据为准，因为在行政程序中多次告知原告提供证据，但他们都没有提供证据。其他的不予认可。第三人第三工程处对原告提交的证据的质证意见是：因为原告提供的证据都包含在被告提供的证据中，以对被告提供的证据的质证观点为准。本院对各方提交的证据的认证意见是：原告提供的证据4与被告提供的证据37相同，为本案审查客体，能够证明被告作出的行政行为。原、被告提供的其它证据本院不予认证。经审理查明，2001年，建昌县人民政府为第三工程队颁发的14600421号集体土地使用证，后该证丢失。2011年11月30日，建昌县人民政府县为第三工程处补办建昌集用（2011）字第14601328号集体土地使用证。2018年8月16日，建昌街村二组向建昌县人民政府提出注销建昌集用（2011）字第14601328号集体土地使用证的申请。2020年4月8日，建昌县人民政府作出建政土处字（2018）05号行政处理决定，决定依法维持建昌县第一建筑工程有限公司第三工程处名下的建昌集用（2011）字第14601328号集体土地使用证。2020年4月30日，原告建昌街村二组以撤销建政土处字（2018）05号行政处理决定；撤销建昌县第一建筑工程有限公司第三工程处名下的建昌集用（2011）字第14601328号集体土地使用证为诉讼请求，向本院提起行政诉讼。在庭审中，经本院释明，原告建昌街村二组保留撤销建政土处字（2018）05号行政处理决定，撤回撤销建昌县第一建筑工程有限公司第三工程处名下的建昌集用（2011）字第14601328号集体土地使用证的诉讼请求。本院认为，根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条“公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（四）驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为”的规定，本案中，建昌县人民政府针对建昌街村二组的申请，对为第三工程队颁发的建昌集用（2011）字第14601328号集体土地使用证的行政行为的合法性进行了复查，并得出原颁发集体土地使用证的行政行为符合法律规定的结论。基于此，建昌县人民政府作出维持建昌县第一建筑工程有限公司第三工程处名下的建昌集用（2011）字第14601328号集体土地使用证。由于建昌县人民政府作出的行政处理决定仅是对原颁发集体土地使用证的行政行为合法性予以肯定，并未对建昌街村二组创设新的行政法律关系，亦未对建昌街村二组的权利义务产生实际影响。因此，虽然从形式上看，建昌县人民政府是依建昌街村二组申请其履行自行纠错职责作出维持原行政行为的行政处理决定，但本质上是对其颁发建昌集用（2011）字第14601328号集体土地使用证的行政行为进行确认，属于重复处理行为，属于上述司法解释规定不属于人民法院行政诉讼受案范围的情形。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条“提起诉讼应当符合下列条件：（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖”的规定，建昌街村二组提起行政诉讼，不符合法定起诉条件。另，如果建昌街村二组对建昌县人民政府为第三工程队颁发集体土地使用证的行为不服，且符合法定起诉条件的，可以直接对该颁发集体土地使用证的行政行为提起行政诉讼，而不能对建昌县人民政府作出的维持原行政行为的行政决定提起行政诉讼。在庭审中，经本院释明，建昌街村二组撤回了要求撤销建昌集用（2011）字第14601328号集体土地使用证的诉讼请求。故，本院对建昌县人民政府为第三工程队颁发集体土地使用证的行为不予审查。综上，依据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回原告建昌县建昌镇建昌街村二组的起诉。一审案件受理费50.00元，待本裁定生效后退还原告。如不服本裁定，可以在本裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于辽宁省高级人民法院。审判长  杨春雷审判员  程歆谦审判员  花 勇二〇二一年一月十三日法官助理陈冠宇书记员谭思朦本裁定援引的法律条款：《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；