上海市第三中级人民法院行 政 判 决 书（2020）沪03行终618号上诉人(原审原告)吕忠，男，1971年3月19日出生，汉族，户籍所在地江苏省通州市。被上诉人(原审被告)上海市公安局普陀分局交通警察支队，住所地上海市普陀区。法定代表人张振翔。出庭应诉负责人王**，上海市公安局普陀分局交通警察支队副支队长。委托代理人张鑫。被上诉人(原审被告)上海市普陀区人民政府，住所地上海市普陀区。法定代表人姜冬冬。委托代理人朱珺婷。上诉人吕忠因诉上海市公安局普陀分局交通警察支队(以下简称普陀交警支队)行政处罚决定及上海市普陀区人民政府(以下简称普陀区政府)行政复议决定一案，不服上海铁路运输法院(2020)沪7101行初666号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年12月1日受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审认定：2020年5月6日10时06分许，吕忠驾驶号牌为鲁H5XX**重型半挂牵引货运车在本市长寿路武宁路路口。因该区域7时至20时禁止外省市号牌货车通行，普陀交警支队执勤民警遂将吕忠拦停。在确认吕忠并无通行证后，民警认定吕忠实施了机动车违反禁令标志指示的违法行为。经告知违法事实、拟作出的处罚决定等内容并听取吕忠申辩，民警当场作出编号为310107-XXXXXXXXXX《公安交通管理简易程序处罚决定书》(以下简称被诉处罚决定)，认定吕忠于2020年5月6日10时06分，在长寿路武宁路东约0米实施机动车违反禁令标志指示的违法行为，违反了《中华人民共和国道路交通安全法》(以下简称《道路交通安全法》)第三十八条的规定，根据《道路交通安全法》第九十条，决定处以200元罚款，记3分，并向吕忠送达。吕忠不服，向普陀区政府申请行政复议。普陀区政府于2020年5月8日依法受理，并于次日向普陀交警支队发出行政复议答复通知。普陀交警支队于同月14日提交行政复议答复意见。2020年7月2日，因案情复杂，普陀区政府决定延长审理期限，延长期限不超过30日。经审查，普陀区政府于同月17日作出普府复(2020)第93号《行政复议决定书》(以下简称被诉复议决定)，维持普陀交警支队作出的被诉处罚决定。吕忠仍不服，起诉至原审法院，请求撤销被诉处罚决定及被诉复议决定。原审另查明，2017年4月17日，上海市公安局发布通告，其中第六条第(三)项规定了悬挂外省市号牌的的货运机动车每日7时至20时的禁行区域。本案的处罚地点普陀区长寿路武宁路路口处于该区域内，进入该区域的路口设置有相应的禁令标志。原审又查明，2020年5月6日，上海市公安局虹口分局交通警察支队作出编号为310109-XXXXXXXXXX《公安交通管理简易程序处罚决定书》，认定吕忠于当日8时50分，在东余杭路进溧阳路东约30米实施机动车违反禁止标线指示的违法行为，决定处以200元罚款，记3分。上述处罚地点属于通告第六条第(三)项规定的限时禁行区域范围。庭审中，吕忠陈述当天虹口交警告知其除了违反禁止标线指示，还违反了禁令标志进入禁行区域，要求其驶离，后其按照导航指示继续行驶。普陀交警支队陈述，吕忠在此情况下应北上通过周家嘴路军工路方向往江苏方向行驶，而不应通过静安区继续行驶到普陀区的被处罚地点处。原审再查明，吕忠在被处罚前曾多次驾驶涉案车辆到过上海。2020年5月4日凌晨涉案车辆在普陀区的行车轨迹与处罚当日该车的行车轨迹一致，吕忠当庭承认5月4日为其本人驾驶该车辆。原审认为：根据《道路交通安全法》第五条第一款之规定，普陀交警支队依法具有作出被诉处罚决定的职权。据执法记录仪视频、通告、禁令标志设置图例等证据以及各方庭审陈述反映，进入禁行区域的路口设置有禁令标志，在无通行证的情况下，吕忠驾驶外地牌照货车于限行时段行驶在禁行区域内，违法事实清楚，普陀交警支队认定事实无误。执勤民警当场拦停吕忠后，经处罚前告知并听取吕忠陈述申辩，适用简易程序作出被诉处罚决定并送达吕忠，执法程序合法。关于吕忠认为执法程序未遵循机动车驾驶证管理相关规定的主张，原审认为累积记分制度是交通管理措施，不属于行政处罚的范畴。吕忠提供的驾驶证管理相关的规定不应作为本案执法程序是否合法的依据，因此对该意见不予采信。本案的主要争议焦点在于普陀交警支队是否应当适用《公安部交通管理局道路交通违法行为认定及处理指导意见(一)》(公交管〔2013〕128号)(以下简称128号文)第三条第(二)项的规定进行处理。从庭审查明的事实看，吕忠作为具有多年驾驶大货车经验的驾驶员，负有了解目的地城市相关限行措施的注意义务并认真遵守。被处罚前吕忠曾多次驾驶大货车来沪，尤其是两天前吕忠还在非限行时段驾驶涉案车辆经过被处罚地点附近。另据吕忠陈述，当天被处罚前虹口交警提醒过吕忠其已进入禁行区域，让其立即驶离。综上可以合理判断吕忠并非因不熟悉道路状况而违反禁令标志指示，故针对吕忠的违法行为不存在适用128号文第三条第(二)项的前提条件。普陀交警支队依据《道路交通安全法》第三十八条、第九十条的规定对吕忠作出处罚，适用法律正确。普陀区政府依法受理了吕忠的行政复议申请，经通知复议答复、延长复议审理期限后，在法定期限内作出被诉复议决定并送达吕忠，复议程序合法。普陀区政府在认定被诉处罚决定合法的前提下，决定予以维持，并无不当。需指出的是，被诉复议决定确未载明申请人的补充理由，亦未说明复议机关对补充理由不予采纳的审查意见，文书制作存在一定瑕疵，普陀区政府在今后的行政复议工作中应加以注意。另针对吕忠提出被诉复议决定中未告知具体受诉法院的情况，原审认为该决定书明确告知了诉权及起诉期限，吕忠的权利亦未受到实质侵害，但建议普陀区政府今后可进一步贯彻便民原则，完善相关告知内容。综上，吕忠的诉请缺乏事实根据和法律依据，原审遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，于2020年10月16日判决：驳回吕忠的诉讼请求；案件受理费人民币25元由吕忠负担。判决后，吕忠不服，上诉于本院。上诉人吕忠上诉称：“先取证，后裁决”是行政主体在具体行政时应遵循的基本原则，被上诉人提供的视频可证明交警只向上诉人询问了有没有通行证，得知上诉人没有通行证后即作出被诉处罚决定，并未在交管综合平台上查询上诉人是否有过警告，有过警告记录的才可作出处罚。128号文对被上诉人具有约束力，被上诉人称128号文明确要求各地结合实际进行贯彻没有依据。上诉人的货车在不是禁令时间段进入上海市卸货，卸货期间，交警对上诉人违反禁止标线和禁令标志指示择一处罚，并告知当事人卸好货驶离禁行区域，以及驶离禁区不会再有交警罚款。上诉人驾驶的车辆是在驶出禁区过程中，一路按照导航提示行驶，沿途也没有看到禁令标志，本来一起交警根据128号文规定应该给予警告的违法行为，却被被上诉人处以罚款处罚，记分是依附在罚款上的一种管理措施。因此造成上诉人驾驶证降级，并且终生不能驾驶牵引车，对上诉人的生活带来了极大不利的影响。故上诉人要求撤销原审判决，改判支持其原审诉讼请求。被上诉人普陀交警支队辩称：128号文引文中要求“请各地结合本地实际，认真贯彻实施”，故可以由各地公安机关根据本地的实际情况进行实施，只要在不违反上位法的情况下，128号文只作为道路交通违法行为认定及处理的参考依据，同时，根据《道路交通安全违法行为处理程序规定》第四十二条第二款的规定：“各省、自治区、直辖市公安机关交通管理部门可以根据实际确定适用口头警告的具体范围和实施办法”，本市根据实际道路情况，对上诉人的违法行为不适用128号文也有理有据；经系统查询涉案车辆行车轨迹及违章记录，上诉人并非第一次来沪，理应对本市道路情况及有关禁令标志掌握并熟悉，故其情况不适用128号文的规定，且本市公安交通管理部门的交通违法信息录入平台中，并没有该“60449”的交通违法代码，故现场民警也不可能针对128号文中的情况，对上诉人进行警告并录入综合平台。被上诉人根据《道路交通安全违法行为处理程序规定》第四十三条第一款之规定对上诉人作出的被诉处罚程序合法，在处罚过程中上诉人从未提到过128号文的规定，在复议及诉讼中才提及，被上诉人根据上诉人提出的异议进行的取证调查并无不当，不存在上诉人所称违反“先取证，后裁决”原则的情况。综上，被诉处罚决定事实清楚、程序合法，适用法律正确。请求驳回上诉，维持原判。被上诉人普陀区政府辩称：被诉复议决定事实清楚、程序合法，适用法律正确，上诉人的上诉理由不能成立。请求驳回上诉，维持原判。经审理查明，原审判决认定事实清楚，本院依法予以确认。本院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第三十六条第二款规定，原告或者第三人提出了其在行政处理程序中没有提出的理由或者证据的，经人民法院准许，被告可以补充证据。因此，一审中，普陀交警支队就上诉人在行政处理程序中没有提出的理由补充出示相关证据符合法律规定。上诉人在本案中提出的主要观点是认为就其违章行为应适用128号文的规定对其警告后放行，而不应作出被诉处罚决定。但128号文系指导意见，不属于规章及其以上的法律法规。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条的规定，人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据，参照规章。故128号文并非人民法院审理行政案件必须适用、参照的法律文件。其次，如普陀交警支队的辩解意见，128号文引言部分明确载明了“请各地结合本地实际，认真贯彻实施”，因此，各地交通管理部门具有根据本地实际情况决定适用方式的权利。再者，根据普陀交警支队补充提交的材料反映，上诉人事发前多次在本市各处及事发路段驾驶货运车辆行驶，并非首次到沪，本身亦不符合128号文规定可警告放行的情形。普陀交警支队据此根据《道路交通安全法》第三十八条、第九十条的规定，作出被诉处罚决定合法有据。普陀区政府维持被诉处罚决定处理适当。综上，上诉人的上诉请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。原审判决驳回吕忠的诉讼请求正确，应予维持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第(一)项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人吕忠负担。本判决为终审判决。审 判 长 陈瑜庭审 判 员 沈莉萍审 判 员 程 黎二〇二一年一月十八日法官助理 顾美玉书 记 员 朱小艳附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……