江苏省睢宁县人民法院行 政 判 决 书（2015）睢行初字第0044号原告孙艳秋，无业。委托代理人张元江，北京在明律师事务所律师。被告睢宁县规划局，住所地睢宁县体育中心。法定代表人王平，该局局长。行政机关负责人岳勇，该局副局长。委托代理人戈崇海，该局工作人员。委托代理人陈向东，江苏千秋业律师事务所律师。原告孙艳秋诉被告睢宁县规划局不履行规划管理法定职责，于2015年12月8日向本院提起行政诉讼。本院于2015年12月17日立案受理后，于2015年12月24日向被告睢宁县规划局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年1月25日公开开庭审理了本案。原告孙艳秋及其委托代理人张元江、被告睢宁县规划局的行政机关负责人岳勇、委托代理人戈崇海、陈向东到庭参加诉讼，本案现已审理终结。原告孙艳秋诉称，原告住睢宁县睢城镇元府东路40号一幢三单元101室（徐州供销机械厂职工宿舍），近来有人开始征收房屋，但是没有见到房屋征收决定书、安置补偿方案等。原告房屋正在征收，尚未签订安置补偿协议，但是已经有人开始施工。原告所居住的本是五层楼房，但是现在有人已经将其余房屋全部拆除，只剩下原告一处房屋，在原告进出门的必经之路挖了五米深、五米宽的壕沟，该行为给原告造成了极其严重的心理压力，且严重影响了原告出入家门，被告拒不履行查处违法建设的法定职责，起诉要求被告睢宁县规划局履行依法查处没有取得《建设工程规划许可证》进行违法建设的行为。原告为支持其诉讼主张，向本院提供的证据有：原告的房产证和现场照片一组（12张），用以证明原告房屋正在受到各方面侵害，原告主体适格。睢宁县规划局辩称：一、被告不存在未履行法定职责行为。1、徐州福星房地产开发有限公司以出让方式取得了编号为2010-33的国有土地使用权，土地证号为睢土国用（2015）第271**号，用地面积23031.23平方米，其在取得使用权的土地范围内进行土地整理，不需办理建设工程规划许可证。依据《江苏省城乡规划条例》第三十八条规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城乡规划主管部门申请办理建设工程规划许可证；未取得建设工程规划许可证的，有关部门不得办理建设项目施工许可、商品房预（销）售许可等手续。前款所称的其他工程建设，包括广场、停车场、重点绿化工程，城市雕塑，大中型户外广告固定设施，大中型或者受保护的建筑物外立面装修，以及法律、法规规定的其他工程建设项目。2、正在开工建设的福源广场小区1-3号楼建设工程已取得建设工程规划许可证(建字第320324201500040号)，且已经验线核实符合规划要求，不存在违建行为。二、原告主体不适格。徐州福星房地产开发有限公司对取得土地使用权的土地进行整理，没有侵犯公共利益及原告的利益，也没有违反规划条件进行建设，因此，原告主体不适格。综上所述，目前，徐州福星房地产开发有限公司未有违法建设行为，请驳回原告的诉讼请求。被告睢宁县规划局为支持其诉讼主张，向本院提供了以下证据、依据：1.睢土国用（2015）第27125号国有土地使用权证书，用以证明徐州福星房地产开发有限公司取得了睢宁县睢城镇元府东路南小闫河西侧23031.23平方米的国有土地使用权；2.建设工程规划许可证附1-3号楼的建设位置图，用以证明徐州福星房地产开发有限公司取得了福源广场小区的1号-3号楼的建设许可；3.建设工程规划验线合格证，用以证明睢宁县规划局对徐州福星房地产开发有限公司1-3号楼的基础灰线进行核实，符合与周围建筑物的间距退让规划，与规划审批条件是一致的；4.徐州福星房地产开发有限公司出具的情况说明，用以证明2010年9月，该公司通过竞标取得了涉案土地的使用权，涉案原告与开发商关于拆迁补偿问题一直没有达成协议，目前开发商是在自己购买的地块上清理原建的地下基础，并无不当；5.现场照片，用以证明现场施工情况；6.《江苏省城乡规划条例》第三十八条的规定。上述证据均经庭审质证。对原告的证据，被告睢宁县规划局的质证意见是：对房产证无异议。对照片的真实性无异议，但不能证明原告的观点，涉案土地已经出让给案外的徐州福星房地产开发有限公司，房屋处于征收阶段，现场的清理是开发商的辅助行为。对被告睢宁县规划局提供的证据，原告的质证意见是：证据1，福星公司取得的土地使用权证违反了法律规定，原告的房屋尚未征收完毕，原告的房屋依然属于原告所有，土地使用权不应当被收回，先出让后收回是违法行为。原告的房屋是原告的合法财产，主管部门应该予以查处；对证据2，土地使用权是两万三千多平方米，但只规划了一万多平方米，故1-3号楼不在原告的位置，所有的建设行为均违法，被告具有查处违法建设的法定职责。即使已经给福星公司颁发证书，也不是现实的权利。对证据3，没听说过灰线管理办法，请求被告出示灰线管理办法规范性文件。故合格证也是违法的。对证据4，该情况说明违法，现在是政府征收，不应由开发公司征收。对证据5，实际有两张照片，有一张是真实的，证明了被告的不作为。本院对上述证据进行认证如下：原、被告提供的上述证据，诸证据来源合法，真实有效，与案件具有关联性，能够作为认定案件事实的证据使用。经审理查明：为改善城市面貌，加快棚户区改造，睢宁县人民政府于2010年将睢宁县睢城镇二里桥小沿河西侧、元府东路南地块上市出让。徐州福星房地产开发有限公司以竞拍方式取得了编号为2010-33地块的国有土地使用权，用地面积23031.23平方米。原告孙艳秋在睢宁县睢城镇元府东路40号一幢三单元（原徐州供销机械厂职工宿舍）有住房一处，在该地块范围内。徐州福星房地产开发有限公司在该土地范围内进行土地整理时，在原告房屋附近挖沟。因该行为影响了原告出入家门，原告遂起诉要求被告睢宁县规划局履行依法查处没有取得《建设工程规划许可证》进行违法建设的行为。本案争议焦点是：1.原告是否具有提起本起行政诉讼的原告主体资格；2.原告要求被告履行法定职责的理由是否成立。围绕争议焦点，原、被告双方发表了法庭辩论意见，原告认为：挖沟行为到底是否属于建设行为，如果属于建设行为，那么被告没有颁发许可证就进行建设，违反相关法律规定，被告有责任进行查处，如果不属于建设行为，被告认为不属于其管理。我们认为，只要进行建设，就是一个建设行为，这个空间不是天然形成的，属于建设行为就应当取得建设工程许可证。故被告所说的进行土地整理的说法是错误的。被告认为：1.原告的房屋正在征收之中，其土地使用权已被出让给案外人，其权利受到限制，我们认为原告主体不适格。2.本案原告所诉的行为不属于规划行政主管部门管理的范围，正常的建设行为应当办理规划许可，但是本案清理现场的行为不是单独的建设行为，不属于颁证范围，法律也没有将该行为纳入规划许可范围内，《江苏省规划管理条例》第三十八条第二款的规定也没有将本案情形纳入其范围，现在要求被告对案外人进行行政处罚会造成执法无据。本院认为：根据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款即“县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作”的规定，被告睢宁县规划局作为睢宁县城乡规划主管部门，具有在本辖区内国有土地进行建设行为进行依法管理的法定职责。关于争议焦点1即原告是否具有提起本起行政诉讼的原告主体资格问题，本院分析如下：在本案中，原告的房屋在案外人徐州福星房地产开发有限公司的建设用地范围内，在该房屋附近进行建设，肯定影响原告的利益，故本案原告与涉案被告睢宁县规划局的规划管理行为具有实体上的利害关系，原告具有提起本起行政诉讼的原告主体资格。关于争议焦点2即原告要求被告履行法定职责的理由是否成立问题，本院认为，案外人徐州福星房地产开发有限公司在其已取得使用权的土地上进行土地整理如挖沟等，尚不属于完整意义上的建设活动，勿需取得《建设工程规划许可证》，故原告要求被告对案外人履行规划管理法定职责的理由不能成立。综上，原告的诉讼请求，无事实和法律依据，本院不予支持。据此，本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告孙艳秋对被告睢宁县规划局的诉讼请求。案件受理费50元，由原告孙艳秋负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省徐州市中级人民法院。审 判 长  金传会人民陪审员  宋 浩人民陪审员  赵永康二〇一六年五月十六日书 记 员  鲍 晓附：本案涉及的法律条文规定：《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款：县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。