河南省郑州市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）豫01行终832号上诉人(原审原告)姬景阳，男，1953年7月22日出生，汉族，住河南省新郑市。被上诉人（原审被告）新郑市郭店镇人民政府，住所地河南省新郑市郭店镇中心社区。法定代表人马举增，镇长。被上诉人新郑市郭店镇山根村民委员会，住所地新郑市郭店镇山根村。负责人王华明，主任。上诉人姬景阳因诉被上诉人新郑市郭店镇人民政府（以下简称郭店镇政府）、新郑市郭店镇山根村民委员会（以下简称山根村委会）其他行为一案，不服河南省新郑市人民法院（2020）豫0184行初100号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，审理了本案。上诉人在一审的诉讼请求：1.依法撤销郭店镇人民政府41202010637687号信访事项答复意见书，依法撤销山根村委会反馈说明。2.请求判决郭店镇人民政府依法责令山根村委会依法改正侵犯上诉人儿媳合法权益的违法行为，判决山根村委会付给上诉人儿媳何玲玲责任田1.05亩，付给土地承包款每年1400元，从2011年-2020年合计土地承包款140000元，付给每年人均土地款130元，合计1300元，付给粮种补贴款每年130元，合计1300元，集体财产分配人均800元，利息8600元。共计25200元。3.判决郭店镇政府付给原告高红伟书记已解决的搬迁建房款13000元。4.判决郭店镇政府和山根村委会行政违法，承担行政违法责任。5.诉讼费用由被告承担。原审审理查明：山根村委会第一村民组在调整土地时，因姬景阳的儿媳是非农业户口，所调整的土地是给姬景阳孙女的，姬景阳误认为是给儿媳的，现要求分给孙女土地。现经镇、村干部协商，待到调地季节时，将召开第一村民组代表或村民会议，研究姬景阳儿媳何玲玲分配土地问题。鉴于以上调查，经研究，做出如下答复意见：因姬景阳的儿媳是非农业户口，所调整的土地是给姬景阳孙女的，姬景阳误认为是给儿媳的，现要求孙女土地。经镇、村干部协商，待到调地季节时，将召开第一村民组代表或村民会议，研究姬景阳儿媳何玲玲分配土地问题。如对此处理意见不服，可以自收到之日起30日内向新郑市人民政府信访复查委员会提出复查申请。”因姬景阳不服该《信访事项答复意见书》，要求撤销该答复意见书及山根村委会作出的《反馈说明》，要求判令郭店镇政府责令山根村委会纠正其侵犯何玲玲合法权益的行为，同时要求向何玲玲分配责任田1.05亩并赔偿各项损失共计25200元；要求确认郭店镇政府及山根村委会不给何玲玲分地的行为违法；另请求判令郭店镇政府支付搬迁建房费13000元。另查明，2017年11月15日，何玲玲向河南省郑州市金水区人民法院提起行政诉讼，要求撤销郑州市南水北调工程建设管理领导小组办公室郑调办移［2017］9号文件及郑州人民政府郑政（行复决）［2017］561号行政复议决定书，该院于2017年12月25日作出（2017）豫0105行初500号行政裁定，驳回原告何玲玲的起诉。何玲玲不服上述行政裁定，向河南省郑州市中级人民法院提起上诉，该院于2018年6月4日作出（2018）豫01行终148号行政裁定，驳回上诉，维持原裁定。河南省郑州市中级人民法院（2018）豫01行终148号行政裁定原审法院认为中载明，“被上诉人郑州市南水北调工程建设管理领导小组办公室，经与南水北调中线一期工程设计单位长江勘测规划设计研究有限公司对接咨询，根据豫移指［2011］97号文件，作出被诉《关于新郑市郭店镇山根村何玲玲身份的认定意见》（郑调办移［2017］9号），提出认定意见：鉴于何玲玲不属于原淅川县库区农业人口，不符合可认定为移民人口的19类情形的范围，我办认定省移民安置指挥部原核定的何玲玲随迁人口的意见无误。”《移民服务手册》中：什么是随迁人口的第二段载明“随迁人口不是移民，只计算搬迁费，不享受其他移民政策。”原审法院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关或者行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。前款所称行政行为，包括法律、法规规章授权的组织作出的行政行为；第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥的解释》第六十九条规定，有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的。本案中，姬景阳提出的依法撤销山根村委会出具的《反馈说明》的诉讼请求；确认山根村委会不给何玲玲分配土地的行为违法的诉讼请求；要求判令山根村委会分给何玲玲责任田1.05亩及支付土地承包款等各项共计25200元的诉讼请求，因山根村委会不属于行政机关，所实施的并非行政行为，且上述行为亦不属于经行政机关委托或者授权履行行政职责的行政行为，故其上述各项诉请不属于行政案件受案范围，原审法院依法驳回起诉。关于姬景阳提出依法撤销郭店镇政府作出的412020010637687《信访事项答复意见书》的诉讼请求，根据《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥的解释》第一条第二款的规定，下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（九）行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为。本案中，郭店镇政府作出的412020010637687《信访事项答复意见书》是行政机关对信访事项作出的处理意见，不属于法院行政诉讼受案范围，依法应驳回起诉。关于姬景阳提出确认郭店镇政府不给何玲玲分配土地的行为违法的问题。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第三条的规定，农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式；第五条的规定，农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地；第十三条的规定，农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会发包。本案中，农村土地的发包是集体经济组织，即山根村委会具有发包农村土地的职责，而非郭店镇政府，故其请求确认郭店镇政府不给其家庭成员何玲玲分配土地的行为违法，因郭店镇政府不是适格被告，依法应驳回起诉。关于姬景阳提出判令郭店镇政府责令山根村委会纠正其侵害何玲玲合法权益的问题，根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第三十六条的规定，村民委员会或者村民委员会成员作出的决定侵害村民合法权益的，受侵害的村民可以申请人民法院予以撤销，责任人依法承担法律责任。村民委员会不依照法律、法规的规定履行法定义务的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。乡、民族乡、镇的人民政府干预依法属于村民自治范围事项的，由上一级人民政府责令改正。本案中，姬景阳认为山根村委会应为何玲玲分配土地，山根村委会不分配土地的行为属于“不依照法律、法规的规定履行法定义务”，但姬景阳未提交证据证明其向郭店镇政府提出责令山根村委会改正的申请，即郭店镇政府未收到公民要求其履行法定职责的申请，亦不存在拒绝履行或者不予答复的情形，故对其提出郭店镇政府责令山根村委会改正不分配给何玲玲土地的违法行为的诉讼请求，原审法院依法驳回起诉。关于姬景阳提出判令郭店镇政府支付原镇党委书记高红伟承诺的搬迁建房款13000元的问题，因姬景阳无证据证明高红伟曾同意支付其搬迁建房款13000元，且“高红伟曾同意支付其搬迁建房款13000元”亦非行政行为，故姬景阳的该项诉讼请求非行政案件受案范围，原审法院依法驳回起诉。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥的解释》第六十九条的规定，裁定如下：驳回原告姬景阳的起诉。案件受理费50元，退还原告姬景阳。上诉人姬景阳不服，上诉称：一审法院认定事实不清，适用法律不当。山根村委会不给上诉人儿媳分配土地，其行为已经构成违法侵权。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第三十六条规定，村民委员会或者村民委员会成员作出的决定侵犯村民合法权益的，受侵害的村民申请人民法院予以撤销，责任人依法承担法律责任。村民委员会不依照法律、法规的规定履行法定义务的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。故上诉人请求郭店镇政府履行责令改正山根村委会不给何玲玲分地违法行为的法定职责，一审法院不予支持是错误的。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十四条规定，当事人对村民委员会或者居民委员会依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责的行为不服提起诉讼的，以村民委员会或者居民委员会为被告，据此规定，上诉人起诉山根村委会合法合理，一审法院以山根村委会不是行政单位为由驳回上诉人起诉不符合法律规定。上诉人向郭店镇政府要求公正解决，郭店镇政府长期不予答复，最后以信访事项为名，妄图逃脱法律的追究。所以一审法院以行政诉讼法第四十九条驳回上诉人起诉，属于适用法律错误。上诉人请求郭店镇政府给付13000元建房款，一审法院以没有证据为由驳回上诉人的起诉，不符合法律规定。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第一款、第三十八条规定，郭店镇政府应当依法提供高红伟提供的解决意见，因为该意见在郭店镇政府，上诉人得不到该证据。根据行政诉讼法第四十一条的规定，法院可以依法调取证据，可一审法院不依法调取高红伟书记的解决意见，仅以上诉人没有提供证据不依法判决郭店镇政府付给上诉人13000元建房款，属于违法审判。二审经审理查明的事实与一审一致。本院认为，“一行为一诉”是行政诉讼立案受理的基本原则。其要求在一个行政案件中，被诉行政行为一般是指行政机关作出的一个行政行为，或者两个及两个以上行政机关作出的同一行政行为，公民、法人或者其他组织对行政机关的行为不服提起行政诉讼的，应以作出被诉行政行为或者共同作出被诉行政行为的机关为被告。尽管公民、法人或者其他组织在起诉时可以提出多项具有事实关联或者内在逻辑牵连的诉讼请求，但作为诉讼请求基础的被诉行政行为却必须只有一个。即使是同一行政机关作出的不同行政行为也必须遵守上述原则。因为不同的行政行为，行政主体所依据的行政实体和程序法律存在差别，所基于的事实存在不同，人民法院进行合法性审查的范围、内容、强度等亦不完全一致，因此，在无法律规定的情况下，除非存在关联事实等特殊情况以及处于诉讼经济的考虑，一般不得在一个行政案件中将两个或两个以上行政行为列为被诉行政行为。本案中，姬景阳提起本案行政诉讼所列行政行为有五个，一是郭店镇人民政府出具的信访事项答复意见；二是山根村委会的反馈意见；三是郭店镇人民政府不履行法定职责的行为;四是山根村委会的给付行为；五是郭店镇人民政府的行政给付行为。姬景阳对此提出要求撤销信访事项答复意见、撤销山根村委会的反馈意见、判令郭店镇政府履行责令改正的法定职责、判决山根村委会给付责任田、土地承包款等款项、判决郭店镇政府给付拆迁建房款的诉讼请求，并要求确认郭店镇政府、山根村委会不分配土地的行为违法等多项诉讼请求。该多项诉讼请求系针对不同的行政行为提出，而且在诉讼类型上有撤销之诉、课以义务之诉、行政给付之诉、确认违法之诉四种，显然不符合“一行为一诉”的基本原则，一审法院对此应当释明，指导姬景阳分案处理，拒不接受释明的，应当驳回姬景阳起诉，一审未予释明并做分案处理不当。但通过对姬景阳的各项诉讼请求进行逐一分析的情况看，一审裁定的结果并未影响上诉人诉讼权利的行使，故二审没有必要发回一审重新处理。首先，对于上诉人诉请撤销山根村委会的反馈意见，确认山根村委会不分配土地的行为违法，以及要求山根村委会履行给付责任田、土地承包款、土地款、粮种补贴款、集体财产等款项的诉讼请求，根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条规定，村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。村民委员会办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。村民委员会向村民会议、村民代表会议负责并报告工作。该法第二十四条规定，涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理：（一）本村享受误工补贴的人员及补贴标准；（二）从村集体经济所得收益的使用；（三）本村公益事业的兴办和筹资筹劳方案及建设承包方案；（四）土地承包经营方案；（五）村集体经济项目的立项、承包方案；（六）宅基地的使用方案；（七）征地补偿费的使用、分配方案；（八）以借贷、租赁或者其他方式处分村集体财产；（九）村民会议认为应当由村民会议讨论决定的涉及村民利益的其他事项。村民会议可以授权村民代表会议讨论决定前款规定的事项。法律对讨论决定村集体经济组织财产和成员权益的事项另有规定的，依照其规定。本案中上诉人上述请求中涉及的土地分配行为、给付土地承包款、土地款、粮种补贴款、集体财产收益等款项的行为，均是属于上述法律规定的村民委员会自治范围内的事项，不属于村委会依照法律法规规定行使行政管理职权的行为，因此上诉人对山根村委会提出的诉讼请求，依法不属于行政诉讼受案范围。一审认为村委会不是本案适格被告正确，适用法律正确。第二，关于上诉人提出撤销郭店镇政府作出的信访答复意见的诉讼请求，该答复意见系针对上诉人提出的要求为孙女分地的信访诉求而出具，因没有法律、法规规定乡镇政府具有为村民分地的法定职责，故对上诉人要求的明显不属于郭店镇政府法定职权范围内的事项，可以认定为信访事项，事实上，郭店镇政府正是按照信访程序作出的答复意见，且该答复意见称“经镇、村干部协商，待到调地季节时，将召开第一村民组代表或者村民会议，研究姬景阳儿媳何玲玲分配土地问题”，该意见本身也未对上诉人的权利义务具有实质影响，故该信访答复意见，依法不属于人民法院行政诉讼受案范围。第三，关于上诉人请求判决郭店镇政府履行责令改正法定职责的诉讼请求，应以上诉人提出履责申请为前提，其未提供证据证明已经向郭店镇人民政府提出了履行法定职责的申请，故其起诉也不符合受理条件。第四，关于上诉人要求判令郭店镇政府支付其拆迁建房款13000元的诉讼请求，对该请求，上诉人未提交基本的事实根据证明其主张的事实存在，故其起诉也不符合法定条件。上诉人提出该证据其不掌握，应当由法院调取问题。按照《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第二十四条：“当事人申请人民法院调取证据的，应当在举证期限内提交调取证据申请书。调取证据申请书应当写明下列内容：（一）证据持有人的姓名或者名称、住址等基本情况；（二）拟调取证据的内容；（三）申请调取证据的原因及其要证明的案件事实。”本案中，上诉人既未在法定期限内申请人民法院调取，也没有任何证据线索证明该证据确实存在，故不存在人民法院应当调取证据而未调取的情形。上诉人因此主张一审违法，本院不予支持。第五，关于上诉人要求确认郭店镇政府不分配土地行为违法的诉讼请求，因郭店镇政府不具有分配土地的法定职权，上诉人起诉郭店镇政府不履行分配土地的法定职责明显没有法律依据，故上诉人该项诉讼请求明显缺乏事实根据，也不符合起诉条件，应予以驳回。综上，一审裁定驳回姬景阳的起诉正确，二审应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。二审受理费50元，予以退还。本裁定为终审裁定。审判长  何信丽审判员  刘紫娟审判员  侯 贇二〇二一年一月七日书记员  韩亚蕊