江西省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）赣行终512号上诉人（原审原告）范云鹏，男，1965年11月1日出生，汉族，住上海市奉贤区。被上诉人（原审被告）丰城市人民政府，住所地：丰城市府前路**。法定代表人徐结强，该市市长。上诉人范云鹏诉被上诉人丰城市人民政府（以下简称丰城市政府）行政复议一案，不服宜春市中级人民法院（2020）赣09行初28号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院认定，范云鹏在丰城市祖屋，2017年9月8日，中共丰城市委办公室、丰城市人民政府办公室发布《关于印发的通知》，并转发到各乡镇党委和人民政府。2018年10月11日，范云鹏祖屋所在淘沙镇后坊村委会召开会议，会议目的为根据上级精神，以“一户一宅”为前提，搞好秀美乡村建设。会议讨论决定拆除包括范云鹏祖屋在内的半倒塌、将倒塌及乱搭乱建屋舍，并推荐确定了理事会成员名单。村民理事会经讨论并结合该村实际情况，决定了“一户一宅”秀美乡村建设房屋拆除方案。2018年10月底至11月初，村民理事组织对上述房屋进行了拆除，拆除范云鹏祖屋时，其侄子等人亦在场，并同意拆除。范云鹏得知祖屋被拆除后报警要求处理，2019年9月4日丰城市公安局淘沙派出所出具了一份调查回复，告知该房屋是被统一拆除，属于淘沙镇人民政府（以下简称淘沙镇政府）具体行为。范云鹏遂于2019年9月26日通过邮寄方式以淘沙镇政府为被申请人，向丰城市政府申请行政复议。根据物流查询结果，该申请书于2019年9月28日由信报箱签收。2019年12月6日，丰城市政府以拆除范云鹏祖屋的行为不是淘沙镇政府所为，范云鹏的复议申请不属于行政复议范围为由，作出丰府复决字［2019］27号行政复议决定书（以下简称《行政复议决定书》），驳回了范云鹏的行政复议申请。范云鹏认为该复议决定事实不清、程序违法，诉至原审法院要求撤销案涉《行政复议决定书》。原审法院认为，本案的争议焦点为范云鹏申请复议的事项是否属于行政复议的受案范围，以及被诉行政复议决定是否合法。首先，虽然淘沙派出所出具的调查回复表明拆除范云鹏祖屋是淘沙镇政府的具体行政行为，但该调查回复仅是初步调查结果，且未有证据显示对淘沙镇政府进行过调查询问。结合丰城市政府在本案中提供的证据及庭审情况可知，范云鹏所在村委会根据中共丰城市委办公室、丰城市人民政府办公室印发的《丰城市进一步规范农村宅基地管理实施方案》，以“一户一宅”为前提搞秀美乡村建设。因范云鹏祖屋老旧，存在较大安全隐患，村委会经讨论一致同意拆除包括范云鹏祖屋在内的一些屋舍，并在会上推荐确定了村民理事会成员名单。村民理事会经讨论并结合该村实际情况，决定了“一户一宅”秀美乡村建设的房屋拆除方案，并组织实施了拆除行为。范云鹏祖屋所在村委会干部出庭作证时亦认可是村民理事会组织拆除的涉案房屋，并未有证据表明淘沙镇政府参与实施了拆除涉案祖屋的行为。范云鹏的祖屋系经村委会和村民理事会讨论决定，并由村民理事会组织实施拆除，属于基层群众性组织的自治行为，并非行政行为，不属于《中华人民共和国行政复议法》规定的行政复议范围，丰城市政府据此作出驳回范云鹏行政复议申请的决定，适用法律正确。其次，《中华人民共和国行政复议法》第十七条第二款规定：“除前款规定外，行政复议申请自行政复议机关负责法制工作的机构收到之日起即为受理。”虽然根据物流查询结果显示，范云鹏邮寄的行政复议申请书于2019年9月28日被信报箱签收，但政府文件被签收后流转至具有相应职责的有关部门需要一定时间，当时恰逢国庆假期，丰城市政府于国庆假期后，即2019年10月8日才受理范云鹏的复议申请，符合常理，丰城市政府于2019年12月6日作出了被诉行政复议决定，并未超过法律规定的期限。且对受理时间存在的异议并不会对范云鹏的实体权益产生不利影响，丰城市政府在受理范云鹏的复议申请后，及时作出了行政复议决定，程序合法。庭审前，范云鹏申请增加诉请，要求对丰发办[2017]67号及其附件3、5进行合法性审查，因该规范性文件并非本案被诉复议决定作出的依据，故当庭予以驳回。综上，丰城市政府作出的丰府复决字[2019]27号行政复议决定认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回范云鹏的诉讼请求。范云鹏不服，向本院提起上诉，请求撤销一审判决及案涉行政复议决定，并由丰城市政府承担一、二审诉讼费。事实及理由如下：一、根据丰城市政府提交的证据4照片可知拆除现场有包括淘沙镇政府政法委书记在内的官员在场，足以证明拆除租屋为淘沙镇政府。村民委员会、居民委员会受行政机关委托作出的行为不服提起诉讼的，以委托的行政机关为被告。淘沙镇政府理应成为复议被申请人。二、淘沙镇政府至今没有表态拆除范云鹏租屋不是其所为，丰城市政府也未对派出所出具的《回复》的质证意见给予正面答复，该《回复》也未被撤销，仍然具有法律效力，作为复议机关的丰城市政府没有举证证明不是淘沙镇政府所为，而片面否决《回复》的效力，违背客观中立。三、案涉《行政复议决定书》作出程序严重违法，没有两人办案，没有集体作出行政复议决定，工作人员没有证据证明具备相应行政复议资格，淘沙镇政府没有参加复议，取得证据违法。四、行政复议审理期限超过法律规定的六十天的期限，丰城市政府9月28日上午收到复议申请书，12月6日才做出案涉《行政复议决定书》，程序违法，理应撤销。且诉讼程序中部分证据超过十五天的举证期限提供，不得作为证据使用。五、证人资格存疑，没有证据证明其是后坊村村委会会计。六、后坊村村委会拆除案涉租屋没有法律及政策依据，侵害了范云鹏作为合法继承人的合法财产权益。丰城市政府答辩称：一、淘沙镇政府从未委托后坊村村委会实施拆除行为，拆除行为不属于行政强制行为，不具有行政诉讼可诉性。现有证据无法证明是淘沙镇政府实施了行政强制决定，实际上拆除上诉人祖屋行为是作为村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织推进“秀美乡村”建设，指导村民理事会进行的村民自觉自愿行为。村民理事会在协商一致并经过相关权利人同意的情况下对案涉房屋在内的8栋房屋进行了拆除，且村委会与乡镇人民政府之间是协助和指导的关系，是村委会自行决定的行为，不是行政行为，不具有可诉性。二、拆除行为明确不是淘沙镇政府所为。淘沙镇政府在答复中明确表述拆除行为不是其所为。至于派出所出具的《回复》，是范云鹏报警其祖屋被拆除和失窃的情况下作出的调查回复，但调查程序未询问镇政府，且在调查笔录中有关人员明确表示拆除行为是村委会实施的情况下仍作出片面认定，不能作出认定案件事实的证据使用。三、案涉复议案件由分管领导和两名办案人员协同办理，丰城市政府受理案件后及时通知各方当事人，淘沙镇政府在规定时间内提交书面答复等证据材料，根据各方证据丰城市政府作出驳回范云鹏诉请的处理意见并经分管复议工作的副市长同意，认定事实清楚，程序合法，适用法律法规正确。四、因范云鹏采取邮寄方式申请行政复议，2019年9月28日由邮政工作人员放至丰城市，政府办人员拿到复议申请材料，恰逢国庆假期，10月9日才转办至行政复议办，10月14日才受理范云鹏的复议申请，并于12月6日作出行政复议决定书，未超过六十日，符合法定期间，并且本案焦点在于行政复议行为是否合法，时间对于上诉人的实体权益不产生影响。五、一审提供的《丰城市进一步规范农村宅基地管理实施方案》有明确的制定依据，来源、内容合法。六、证人自愿出庭，且其身份村委会已出具证明其为村委会会计。七、后坊村委会拆除范云鹏祖屋行为有理有据、合法合规。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求依法驳回上诉人的上诉请求。双方当事人向一审法院提交的证据材料已全部向本院随案移送，本院经查证核实，对其证据效力，予以确认。本院查明的事实与一审认定的事实一致。本院认为，《中华人民共和国行政复议法》第二条规定:“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益,向行政机关提出行政复议申请,行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定,适用本法。”从该法对行政复议范围的界定可以明确,申请复议的行为须是“行政行为”。也就是说，公民、法人或者其他组织只有对行政行为不服,才能依法申请行政复议。如果申请复议的行为不属于行政行为，则其复议申请不属于行政复议受理范围。本案中,根据双方当事人向原审法院提交的村民理事会会议记录、村委会出具的情况说明、拆除现场照片、淘沙派出所询问笔录等证据以及一审庭审出庭作证的村委会干部证人证言,可以证明拆除案涉祖屋的行为系由当地村民理事会实施，且生活居住在当地的涉案祖屋相关产权人亦在现场并同意拆除。上诉人提供的《调查回复》是当地派出所出具的事实调查意见，属于认定案件事实的证据之一，人民法院应当予以审查并综合全部在案证据作出事实认定。原审法院根据在卷证据认定案涉房屋的拆除行为并非由淘沙镇政府实施或委托他人实施，并无不当。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条的规定,村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。本案中，有关村民自治组织实施的案涉拆除行为并非行政行为,不属于行政复议的对象,丰城市政府据此驳回范云鹏的复议申请，并无不当。关于范云鹏提出本案未经两名以上复议人员审理的上诉理由。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第三十二条之规定，行政复议机构审理行政复议案件，应当由2名以上行政复议人员参加。但以上规定是对行政复议机关审理行政复议案件的内部程序规定，一般对外并不产生单独的法律效果，如上诉人认为丰城市政府未指派两名以上行政复议人员参加审理而实际侵犯了其合法权益，上诉人亦应提供相应事实依据，否则无法予以支持。关于范云鹏提出本案复议审理期限超过六十日的上诉理由。本案中，范云鹏行政复议申请寄件地址为丰城市人民政府法制办，该申请于2019年9月28日由丰城市政府办公室信报箱签收。依据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第二款规定：“除前款规定外，行政复议申请自行政复议机关负责法制工作的机构收到之日起即为受理。”考虑到行政机关内部机构公文流转的合理期限，行政复议申请审查期限自丰城市人民政府行政复议委员会收到申请材料之日即2019年10月9日起算并无不当。根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款的规定，行政复议机关收到行政复议申请后，应当自五日内进行审查。丰城市政府于2019年10月14日作出受理通知，并于六十日法定期限内作出复议决定，复议程序中行政复议机关已送达相关法律文书，符合法定程序，丰城市政府作出案涉行政复议决定程序合法，适用法律正确。范云鹏的上诉理由缺乏事实和法律依据，本院不予支持。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判决。二审案件受理费50元，由上诉人范云鹏负担。本判决为终审判决。审判长 王 芬审判员 章 华审判员 彭彩玲二〇二一年一月五日法官助理洪发胜书记员张建平