山东省泰安市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）鲁09行终15号 上诉人（原审原告）山东航天生物工程有限公司，住所地肥城市边院镇北仇村。 法定代表人王立峰，总经理。 委托代理人吕家文，山东华林律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）肥城市综合行政执法局，住所地肥城市长山街**。 法定代表人聂继佩，局长。 出庭负责人王海龙，该局副局长。 委托代理人李忠元，该局法制科副科长。 委托代理人董印，山东信望律师事务所律师。 原审第三人肥城市边院镇人民政府，住，住所地肥城市边院镇驻地/div> 法定代表人许兴斌，镇长。 委托代理人郑力，山东信望律师事务所律师。 上诉人山东航天生物工程有限公司因与被上诉人肥城市综合行政执法局，原审第三人肥城市边院镇人民政府行政处罚纠纷一案，不服肥城市人民法院作出的（2020）鲁0983行初62号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 原审法院查明，2019年4月30日，肥城市自然资源和规划局向被告移交包含原告使用的建筑在内的违建案件线索，被告于5月6日受案登记后，于5月9日向原告制作询问笔录，原告认可其2003年12月8日租用边院镇第一建筑陶瓷厂旧址从事经营的事实，并认可该处建筑物无规划手续。被告于同日制作了现场检查（勘验）笔录，原告的委托代理人李化军在笔录中签名捺印。后经泰安凯耀地理信息工程有限公司勘测，证实第三人的违法建设占地实地面积15622.31平方米，其中建筑面积4317.49平方米。5月17日，被告予以立案审批，并于同日向第三人制作询问笔录，第三人认可其于1992年建设原第一建筑陶瓷厂，于2003年将该处旧址租赁给原告从事经营的事实，并认可该处建筑物未办理规划手续。被告遂于同日向第三人送达责令（限期）改正通知书，责令其于5月22日前限期改正。5月20日，被告向肥城市自然资源和规划局发函，要求该局对第三人建设的涉案房屋予以技术鉴定。肥城市自然资源和规划局于5月28日复函，确认第三人的建设项目未取得用地手续和建设工程规划许可手续，系违法建设，属无法采取改正措施消除影响的情形。被告于6月11日制作调查终结报告，后经集体讨论，于7月4日向第三人送达行政处罚事先告知书及听证告知书，第三人未提出陈述申辩及听证申请。被告经内部审批后，于7月10日作出行政处罚决定书并于同日向第三人送达。 另查明，2020年5月7日，第三人向本院提起房屋租赁合同之诉，要求确认其与原告于2003年12月8日签订的《房屋（场地）租赁合同》无效；要求原告腾退、返还租赁使用的涉案房屋等。 原审法院认为，关于原告的起诉是否超过起诉期限的问题。因被告未向原告送达被诉行政处罚决定书，第三人主张其于收到行政处罚决定书后即于同日向原告口头告知决定书内容，但未提交证据予以证实，本院不予采信。原告主张自第三人提起民事诉讼时才知道被诉行政处罚决定书的内容并提交民事起诉状予以证实，故自2020年5月7日第三人提起民事诉讼至原告提起本案诉讼，未超过一年的起诉期限。 关于被告是否系越权执法的问题。《中华人民共和国行政处罚法》第十七条规定，法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织可以在法定授权范围内实施行政处罚。依据《关于印发肥城市综合行政执法体制改革实施方案的通知》（肥政办发〔2017〕31号）以及《关于印发〈肥城市综合行政执法局职能配置、内设机构和人员编制规定〉的通知》之规定，原住房城乡建设、城乡规划等领域的全部或部分执法职权，纳入综合执法范围，由综合行政执法机构依法集中行使，并承担相应的法律责任。故被告作为综合行政执法机构，具有集中行使行政执法权，依法履行对辖区内违反住房城乡建设、城乡规划以及有关法律、法规、规章规定的违法行为进行查处的法定职责。 关于程序问题。被告作出行政处罚决定历经受案、询问、调查勘验、立案、询问、责令限期整改、告知、作出决定等程序，程序合法。 关于事实问题。第三人在2019年5月17日的调查询问笔录中认可涉案违法建设系其于1992年建设并于2003年出租于原告，且第三人已向原告提出房屋租赁合同之诉，故第三人系违法建设的建设者，被告对第三人作出处罚并无不当。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定，“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证”，依据原告陈述及肥城市自然资源和规划局的复函，可以认定涉案房屋未取得用地手续及建设工程规划许可证，被告认定涉案房屋系违法建设，事实清楚、证据充分。 关于法律适用问题。《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条规定，“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为”；《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款”。依据肥城市自然资源和规划局的复函，原告的建设项目属无法采取改正措施消除影响的情形，被告依据前述规定责令原告自行拆除违法建设，适用法律正确。原告主张，涉案房屋建成于1992年，当时《中华人民共和国城乡规划法》尚未出台，不应适用该法律对原告进行处罚。本院认为，对于城市规划区违法建筑物的处理，在原《中华人民共和国城市规划法》中即有规定，《中华人民共和国城乡规划法》是对之前的《中华人民共和国城市规划法》的法律承接。并且，第三人的违法行为在未依法纠正前，应视为违法行为的持续状态，本案中，第三人行为的违法状态一直持续至行政机关立案调查时，因此，被告适用《中华人民共和国城乡规划法》的相关规定进行处罚并无不当。 综上，被告作出的行政处罚决定书程序合法、事实清楚、适用法律正确，原告要求撤销该决定书无事实及法律依据，依法应予驳回。需要说明的是，被告在被诉行政处罚决定书第1页第22行载明：“履行方式和期限：你（单位）应当自收到本处罚决定书之日起15日内，履行本处罚决定。到我局开具《山东省非税收入缴款书（罚没专用）》后到指定银行缴纳罚款，逾期不缴纳的，每日按罚款数额的3%加处罚款”。因被诉行政处罚决定的处罚内容仅是限期拆除建筑物及其他设施，没有处以罚款的处罚项目，被告在行政处罚决定书中载明的前述内容与处罚内容不符，本院予以指正。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九之规定，判决如下：驳回原告山东航天生物工程有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告山东航天生物工程有限公司负担。 山东航天生物工程有限公司上诉称：1、一审判决以地方行政文件为依据认定被上诉人具有执法权，其适用法律错误；2、一审判决对涉案房屋在1992年时间节点，是否在肥城市城市规划区范围内未予以审查、认定，导致案件基本事实不清，证据不足；3、一审判决用新法处理旧事，违反了法不溯及既往的原则，适用法律错误。综上，请求二审法院：1、撤销一审判决，改判撤销被上诉人作出的涉案行政处罚决定书；2、本案一、二审诉讼费由被上诉人承担。 肥城市综合行政执法局辩称：一审法院认定事实清楚，证据确实充分，程序合法，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉人的上诉请求。边院镇政府未经批准擅自进行房屋建设等，并出租给上诉人使用，属违法建设。我局根据肥城市自然资源和规划局的认定意见对违法行为人进行处罚。 肥城市边院镇人民政府述称：一审法院认定事实清楚，证据确实充分，程序合法，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉人的上诉请求，维持一审判决。 二审中，上诉人提交肥城县人民政府（肥证发【1991】76）、（肥证发【1991】78号）文件，《肥城县城总体规划调整说明书》，《肥城县城规划区界定说明书》，泰安市人民政府《关于同意肥城县县城规划区界定范围的批复》等证据，欲证实涉案房屋位置在1992年建设时根本不在肥城县城规划区范围内，被上诉人认定本案涉案房屋为违章建筑的具体行政行为，没有事实和法律依据。因上诉人提交的证据均为复印件，对上述证据本院不予认定。本院经审理查明的其他事实与原审查明的事实一致。 本院认为，关于被上诉人是否具有作出涉案行政处罚决定书的职权。根据《关于印发肥城市综合行政执法体制改革实施方案的通知》（肥政办发〔2017〕31号）以及《关于印发〈肥城市综合行政执法局职能配置、内设机构和人员编制规定〉的通知》之规定，被上诉人作为综合行政执法机构，具有集中行使行政执法权，依法履行对辖区内违反住房城乡建设、城乡规划以及有关法律、法规、规章规定的违法行为进行查处的法定职责。被上诉人具有作出涉案行政处罚决定书的职权。 关于事实认定和法律适用问题。涉案建筑物始建于1992年，于1995年建成，位于边院镇驻地。根据当时有效的《中华人民共和国城市规划法》的有关规定，亦应办理相关的规划审批手续。肥城市自然资源和规划局已将涉案建筑物认定为违法建设且无法采取改正措施消除影响。因原审第三人肥城市边院镇人民政府未办理相关规划审批手续，且违法行为处于持续状态，被上诉人肥城市综合行政执法局根据《中华人民共和国城乡规划法》的规定作出涉案行政处罚决定书并无不当。 综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 案件受理费50元由上诉人山东航天生物工程有限公司负担。 本判决为终审判决。 审判长  张云翼 审判员  王西珍 审判员  李 腾 二〇二一年一月十三日 法官助理施笑笑 书记员李争艳