贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院行 政 判 决 书（2020）黔27行终220号上诉人（一审原告）杨世琴，女，汉族，1958年11月11日生，住惠水县。被上诉人（一审被告）惠水县人民政府，住所地惠水县县府路。法定代表人王文旭，县长。被上诉人（一审被告）惠水县农业农村局，住所地惠水县涟江街道振兴北侧。法定代表人李章程，局长。上诉人杨世琴因与被上诉人惠水县人民政府、惠水县农业农村局土地行政确认及行政复议一案，不服贵州省龙里县人民法院（2020）黔2730行初28号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审原告杨世琴诉称，一、惠水县人民政府、惠水县农业农村局作出的《行政复议决定书》和《承包地决定》故意隐瞒此案是由违法征地，恶意侵犯土地承包人（杨世琴）的合法权益所引起。1．《土地管理法》第四十五条明确规定：“征收下列土地的，由国务院批准：（三）其他土地超过七十公顷的”，惠水县人民政府征收杨世琴等人的榔树坝土地达上千亩（15亩×75＝1025亩），其所征榔树坝的上千亩土地不仅未经过国务院批准，甚至连黔南州人民政府、贵州省人民政府也未批准。惠水县人民政府实行的是“自己征地自己批准”，故惠水县人民政府强行征收杨世琴等人的上千亩土地之行为违法；2．国务院下发的国发（2004）28号文件《关于对土地加强控制严格管理》中明确规定：“严格依照法定权限审批土地，农用地转用和土地征收的审批权在国务院和省、自治区、直辖市人民政府。各省、自治区、直辖市人民政府不得违反法律和行政法规的规定，下放土地审批权”，而惠水县人民政府强行征用杨世琴等人的上千亩土地，其至今未见省级以上人民政府的批文。且惠水县人民政府征地是为了建设高尔夫球场，其后征完整个高湾寨的土地名为“绿色世界”，但至今其所征土地为荒山一片，故惠水县人民政府的征地行为违法；3.惠水县人民政府违法侵犯杨世琴等村民的合法承包权益之事实，曾被《贵州日报》及《内参》点名批评，但其至今仍未改正，其行为恶意侵犯杨世琴等人的合法权益；4．惠水县涟江街道办事处（原惠水县和平镇人民政府）作为土地管理机关带头承包杨世琴所在的惠明村集体的大量土地不合法，而惠水县人民政府作出的惠府行复字（2019）9号《行政复议书》却故意隐瞒违法问题，其复议决定明显违法。二、惠水县人民政府发放杨世琴土地征收款的操作程序错误。1.前面已述，惠水县人民政府征地本身就是违法征地，恶意侵犯村民的合法权益；2.惠水县人民政府在征地时，未依法通知杨世琴到场丈量土地，甚至村民魏启洪代替河北沧州老工人杨世林签字；3.惠水县人民政府在发放土地征拨款前，应依法通知杨世琴到场，听取其作为土地承包人对土地征收款的分配处理方案。惠水县人民政府非但未听取杨世琴的方案，反而代替杨世琴召集家庭会议，代替其做主。随后先通知杨世琴的其他兄弟姐妹领走土地征收款，并称杨世琴拒绝领取自己应有的土地款份额。惠水县人民政府在征地补偿款的分配程序上违法。特此向法院提起诉讼，请求：1．依法撤销被告惠水县人民政府作出的惠府行复决字〔2019〕9号《行政复议决定书》；2．请求撤销被告惠水县农业农村局作出的惠农决字〔2019〕2号《承包地决定》，并依法对此案进行处理。一审法院查明，杨世琴系杨永芳（已故）之女，1984年第一轮土地承包时，以杨永芳为户主，家庭成员为杨程氏（已故）、杨世翠、杨世萍、杨世林、吴粉菊、杨俊承包了土地3.22亩，并取得土地承包证。杨世琴结婚后与其配偶返回惠明村××组居住，在此期间耕种管理杨永芳户承包的土地，并缴纳相关的费用。1992年、1993年，杨永芳及配偶杨程氏分别去世后，杨世琴在1998年第二轮土地承包时作为户主对原杨永芳户承包的土地进行延包。后因其承包范围内的三块地被征收，其中位于榔树坝的土地补偿款由其他兄弟姐妹领取，杨世琴多次向有关部门反映。2015年，杨世琴向黔南州中级人民法院起诉，要求判令惠水县人民政府对其于2011年征收杨世琴户位于惠明村××组榔树坝的三块土地作出处理，黔南州中级人民法院于2015年9月10日作出（2015）黔南立行初字第33号行政裁定，裁定对杨世琴的起诉不予受理，后该案经贵州省高级人民法院作出的（2015）黔高立行终字第193号行政裁定予以维持，原告不服提起再审，中华人民共和国最高人民法院于2016年12月26日作出（2016）最高法行申4538号行政裁定，裁定驳回杨世琴的再审申请。2017年10月17日，惠水县人民政府涟江街道办事处就杨世琴反映的惠水县人民政府强行征收其户位于惠明村××组榔树坝的三块地后未得到任何补偿及安置之信访事项作出涟办复〔2017〕29号《关于杨世琴信访事项办理情况的答复》。杨世琴不服此答复，向被告惠水县农业农村局申请按照继承法继承（确权）杨永芳户一轮承包的所有农村土地归其承包经营。惠水县农业农村局收到申请后向杨世萍作了询问，杨世萍称争议地榔树坝是由杨永芳、杨陈氏、杨世香、杨世林、杨世菊一起挖的荒土，杨世琴及杨世萍因年幼没有参与挖掘，不同意杨世琴在1998年第二轮土地承包时将原杨永芳户承包的土地划转到其个人承包土地范围内。后被告惠水县农业农村局结合上述询问笔录、杨永芳户土地承包证（存根）、杨世琴户第二轮土地承包经营权入户登记表、黔委厅字〔2015〕31号《关于认真做好农村土地承包经营权确权登记颁证整省试点工作的实施意见》及黔南农改专〔2015〕4号《黔南州农村土地承包经营权确权登记颁证工作方案》于2019年7月20日作出涉案惠农决字〔2019〕2号《惠水县农业农村局对杨世琴请求继承（确权）杨永芳户一轮承包地的决定》，载明杨世琴作为一轮农村土地承包户主杨永芳的家庭成员之一，虽然杨永芳和杨程氏已过逝，但其家庭成员杨俊、吴粉菊、杨世翠、杨世萍仍健在，且至今他们均未明确放弃其土地承包经营权，加之家庭成员之间存在土地承包经营权纠纷，根据黔委厅字〔2015〕31号文件精神，权属争议未解决的，不进行土地承包经营权确权登记颁证，为此，杨世琴的诉求不予支持。涉案决定同时告知杨世琴申请复议和提起诉讼的期限。杨世琴于2019年7月22日收到涉案决定后，因不服决定内容，于2019年8月22日向惠水县人民政府申请复议，惠水县人民政府审查后于2019年8月28日制作惠府行复补字〔2019〕3号《行政复议申请补正通知书》并于同日送达杨世琴。杨世琴补正后惠水县人民政府于2019年8月28日作出惠府行复受〔2019〕11-1、2号《行政复议受理通知书》，分别于2019年9月2日、3日送达杨世琴及惠水县农业农村局。惠水县农业农村局作出答辩并于2019年9月9日向惠水县人民政府提交了其作出涉案决定的证据材料。惠水县人民政府在对惠水县农业农村局作出的行政行为进行审查后，于2019年10月24日作出惠府行复决字〔2019〕9号《行政复议决定书》，载明惠水县农业农村局作出的惠农决字〔2019〕2号行政决定认定事实清楚，证据确凿，于法有据，程序合法，内容适当，故根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一项，《中华人民共和国农村土地承包法》第十六条、第十七条第四项、第二十七条等法律法规之规定，决定予以维持。复议决定还告知当事人提起诉讼的期限及权利。2019年10月25日，涉案惠府行复决字〔2019〕9号《行政复议决定书》送达杨世琴后，杨世琴不服，遂于2019年11月5日提起本案诉讼。一审法院经审理认为，杨世琴向惠水县农业农村局申请要求按照继承法继承（确权）杨永芳户一轮承包的所有农村土地归其承包经营，根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第四条第三款之规定，杨世琴对被告惠水县农业农村局提出的申请实为要求被告惠水县农业农村局将其父杨永芳户原承包的土地作为其个人承包并办理农村土地承包经营权证的备案、登记、发放工作，故惠水县农业农村局具有相应职权，是本案适格被告。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款、《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款之规定，惠水县人民政府具有对被告惠水县农业农村局作出的涉案决定进行复议的法定职权，是本案适格被告。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十五条之规定，公民、法人或者其他组织不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。本案中，杨世琴于2019年10月25日收到惠水县人民政府作出的惠府行复决字〔2019〕9号《行政复议决定书》，其于2019年11月5日提起诉讼，未超过十五日的起诉期限，故对惠水县人民政府关于涉案诉讼超过行政起诉期限之抗辩，不予支持。结合审理查明的事实，被告惠水县农业农村局在收到杨世琴提交的申请后及时进行审查，并对相关人员进行询问核实情况，在明确涉案土地存在权属争议后，根据《贵州省委办公厅贵州省人民政府办公厅印发〈关于认真做好农村土地承包经营权确权登记颁证整省试点工作的实施意见〉的通知》（黔委厅字〔2015〕31号），作出不予支持原告诉求的决定。该决定是在查清事实的基础上，根据相应工作规范作出，其行为事实清楚、证据充分、程序合法、适用依据正确，故应予维持。且杨世琴主张颁证的涉案土地部分已被征收，根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二十条第三项之规定，不再符合登记颁证之情形，即使已颁发的土地承包经营权证也应依法收回。惠水县人民政府在收到杨世琴提交的复议申请后，及时进行审查并发出补正通知书，并在杨世琴申请书进行补正后于法定期限内制作受理通知书并送达双方当事人。在收到惠水县农业农村局提交的证据材料后认真审查，在查清事实的情形下及时作出惠府行复决字〔2019〕9号《行政复议决定书》维持惠水县农业农村局作出的涉案行政决定。惠水县人民政府作出的涉案复议决定事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律证据，故应依法予以维持。涉案纠纷实质系因部分被征收土地补偿款未由杨世琴领取产生，如杨世琴对该款之分配存在争议，可向有管辖权的法院提起民事诉讼加以解决。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回杨世琴的诉讼请求。上诉人杨世琴不服一审法院作出的判决，向本院提出上诉，请求：1.撤销龙里县人民法院（2020）2730行初28号行政判决；2.确认被上诉人惠水县人民政府2003年和2011年两次征收上诉人位于惠水县榔树坝的三块土地的行为违法；3.本案一、二审诉讼费由二被上诉人承担。其主要理由为：一、一审判决未明确指出惠水县人民政府于2003年和2011年实施的两次违法征地行为，系认定事实不清。惠水县人民政府征收上诉人户案涉土地用于建设高尔夫球场，案涉土地所在高旺组的被征农用地已经超过35公顷达上千亩，其未经过国务院的批准即予以征收，违反《土地管理法》的规定。惠水县人民政府于2003年征收上诉人户位于榔树坝的三块土地却不支付征地补偿费，以及其下级机关和平镇人民政府不准上诉人继续耕种的违法行为，已给上诉人的家庭造成重大影响和损失。惠水县人民政府于2011年征收上诉人户等榔树坝的上千亩土地违反《土地管理法》及国务院2004年28号文件的明文规定，其违法行为已被中共贵州省委机关报《贵州日报》和中央《内参》点名批评。惠水县人民政府在2011年对上诉人户榔树坝三块土地进行征收测量时，不让承包人参加，在发放征地补偿费时却让河北沧州老工人来领取，亦明显违法。二、一审判决对证据的审查认证错误。主要体现在“残疾证与本案无关，本院不予采纳”和“惠水县人民法院（2003）惠行初字第10号行政判决书及黔南州中院（2003）黔南行终字第33号行政判决书本院予以采纳。”“国务院下发的关于深化改革土地管理的文件与本案无关，本院不予采信。”等几处。一审法院故意回避惠水县人民政府的上述违法征地行为，不予公正审理本案。特此，请求二审法院依法公正审理本案，支持上诉人的上诉请求。被上诉人惠水县人民政府、惠水县农业农村局在法定期限内未向本院提交书面答辩意见。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，上诉人杨世琴向被上诉人惠水县农业农村局申请按照《继承法》继承（确权）杨永芳一轮承包的所有农村土地归其承包经营，其实质是要求被上诉人惠水县农业农村局对原杨永芳户的承包土地的承包经营权以杨世琴个人进行确权登记。根据《贵州省委办公厅贵州省人民政府办公厅印发〈关于认真做好农村土地承包经营权确权登记颁证整省试点工作的实施意见〉的通知》（黔委厅字〔2015〕31号）文件精神，农村土地承包经营权权属主体不明确的，不予进行土地承包经营权确权登记颁证。同时，该黔委厅字〔2015〕31号文件和黔南农改专〔2015〕4号文件明确规定：开展土地承包经营权确权登记颁证是在二轮土地延包基础上，在保持现有农村土地承包关系的前提下进行，是对现有土地承包经营权的规范和完善，而不是重新调整承包关系，也不是重新组织发包农村土地。据此可知，开展土地承包经营权确权登记颁证是对原承包关系的规范和完善，是对原土地承包关系的延续。本案中，上诉人杨世琴的其他兄弟姐妹不同意放弃原承包经营权的情况下，杨世琴是否属于真正的、独立的权利人尚不确定，因此，杨世琴主张确权登记的土地存在承包经营权争议，其不具有请求由土地承包经营权确权颁证机关依法予以登记颁证的实质要件。另外，原杨永芳户第一轮承包的部分已被国家征收占用，根据《中华人民共和国农村土地村承包经营权证管理办法》第二十条之规定，就案涉土地客观上已不能再行确认颁发土地承包经营权证。因此，惠水县农业农村局对上诉人杨世琴申请的事项，决定不予进行土地承包经营权确权登记颁证符合法律规定，依法应予维持。被上诉人惠水县人民政府在收到上诉人杨世琴提交的复议申请后，在法定期限内经履行法定程序作出被诉复议决定，符合法律规定，依法亦应予以维持。另，本案是针对二被上诉人分别作出的惠府行复决字〔2019〕9号《行政复议决定书》及惠农决字〔2019〕2号《承包地决定》是否合法进行审查，上诉人杨世琴诉请确认被上诉人惠水县人民政府2003年和2011年两次征收上诉人位于惠水县榔树坝的三块土地的行为违法的请求，不属于本案审查范围，本院在本案中不予评判。综上所述，上诉人杨世琴的上诉请求无事实和法律依据，依法应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。一、二审案件受理费各50元，由上诉人杨世琴负担。本判决为终审判决。审判长 夏 永审判员 刘玉冰审判员 冉 玲二〇二〇年十二月一日法官助理蒲兴余书记员张迪佳