山东省潍坊市中级人民法院行 政 判 决 书（2015）潍行终字第123号上诉人（原审原告）周瑞昌，居民。委托代理人周平。委托代理人周雪林，北京市百瑞（济南）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）高密市城市管理行政执法局。住所地：高密市朝阳街道花园街东首高建地产大厦**楼。法定代表人唐军录，局长。委托代理人聂来宝，该局法制科科长。委托代理人高瑞青，该局工作人员。山东省高密市人民法院就周瑞昌诉高密市城市管理行政执法局（下称高密城管局）限期拆除决定一案作出（2014）高行初字第45号行政判决，周瑞昌不服，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人周瑞昌的委托代理人周平、周雪林，被上诉人高密城管局的委托代理人聂来宝、高瑞青到庭参加了诉讼。因案件涉及法律适用问题需要请示，本案中止审理；后中止诉讼的情形消除，本案恢复诉讼。本案现已审理终结。案经一审法院审理确认以下事实：原告周瑞昌系密水街道南关社区居民，涉诉房屋位于高密市永安路与老高诸路交叉路口南侧路西，占地面积壹亩，原属于农丰居委会。1999年案外人祝学义租赁该场地后建造正房14间、南屋14间、西厢2间，其中南屋8间未垒北墙。2006年1月1日，出租方为农丰村委、承租方为祝学义签订租赁合同一份，主张该份合同系双方最后一次书面合同，该合同的主要内容为：每年租赁费6600元，租赁期限自2006年1月1日起至2006年12月31日止，租金每半年预交一次，如有拖欠，甲方（农丰居委会）有权终止合同。合同第四条约定“如城镇规划、道路拓宽、集体开发需占用全部土地，合同可届时终止，乙方应无条件拆除土地上所有自建建筑物及设施，损失自负；如占用部分土地，甲方可按占用数给乙方减少租金，所占用土地的建筑物及设施拆除，费用由乙方自负，租赁合同按新土地亩数另行签订。”在祝学义与农丰居委会签订的租赁合同到期后，双方未再签订书面合同。该合同系祝学义之妻代签。2006年11月29日，祝学义与周瑞昌签订合同一份，主要内容为：1、甲方（祝学义）将永安路南段西侧厂房一处卖给乙方（周瑞昌），正房和西厢连接，总长肆拾伍米，南平房六间，院大门，水井，占地壹亩，边界已形成；2、甲方以40000元一次性卖给乙方，交村地租由乙方承担；3、有关村里的手续等一切事宜，由甲方协助处理。协议签订后，周瑞昌即占有、使用该场地至今。周瑞昌对东二间正房进行了加固，并将南屋8间的北墙垒上。经勘验，该场地上的正屋长46米、宽7.3米，南屋长46米、宽4米，西厢长6米、宽7.5米。2008年由周瑞昌的女儿至农丰居委会交纳租赁费用，农丰居委会为周瑞昌出具收款收据的户名为“周瑞昌（祝学义）”，2009年度由周瑞昌的女儿至农丰居委会交纳租赁费用，农丰居委会出具收款收据的户名为“周瑞昌”。周瑞昌交纳租赁费至2009年12月31日后未再交纳。2008年，涉诉房屋范围内的土地被高密市土地储备交易中心予以储备。周瑞昌主张其所建的房屋系合法建筑，并提交《高密市农（居）民宅基地使用许可证》、《山东省村镇农民建房许可证》，其中宅基地许可证的审批时间为1999年12月4日，户主姓名：周瑞昌，住址：高密镇南关村，新建房屋：32间，占地面积：长47米，宽18米，四至：东至南关路，西至高诸路，南至周砚平，北至空地。建房许可证的审批时间为1999年12月6日，户名：周瑞昌，平房建筑面积：590平方米，庭院占地面积：256平方米，地点：南关路与高诸路交叉路口南。2013年10月15日，被告高密市城市管理局立案，进行相关勘验调查，10月25日向高密市规划局发出高城管函字[2013]第18号《关于协助认定周瑞昌建设情况的函》；2013年12月12日，高密市规划局出具高规函字[2013]第12号《关于协助认定周瑞昌建设情况的认定函》，认定“以上建设未办理规划审批手续，且对规划实施造成严重影响，属无法采取改正措施消除对规划实施的影响的建设”。2014年4月3日，高密市国土资源局向高密市城市管理局发出《关于宅基地审批权限的说明》，涉诉房屋宅基地使用许可证的审批机关高密市高密镇土地管理所不具备法定审批权限，且该审批时间内原高密市高密镇人民政府已无宅基地审批权限，再就是审批面积超过法规规定。2014年5月16日，高密市国土资源局作出《关于周瑞昌持有宅基地使用权许可证内容系伪造的情况说明》。该说明载明：我局对周瑞昌在高密市永安路西侧所建房屋宅基地使用权情况调查如下：1、根据周瑞昌与祝学义签订的《买卖合同》，周瑞昌系于2006年11月26日从祝学义处购买该永安路西侧厂房，并转租农丰居委会土地。但是《高密市农（居）民宅基地使用许可证》记载审批时间为“1999年12月4日”，此时周瑞昌与涉案的房屋、土地无任何关系。2、根据2011年4月22日周瑞昌在高密市公安局《询问笔录》中陈述，其《高密市农（居）民宅基地使用许可证》是2009年春天在南关路与高诸路上玩时，花了1200元从一男一女手中购买的，未经任何审批机关审批。3、根据宅基地批复程序，审批宅基地必须由申请人首先向申请人所在村（居）委会提出申请，村（居）委会根据申请人的住房情况及村镇规划，向人民政府提报材料，由镇人民政府审查合格后，报高密市国土资源局审批。经调查，我局审批档案中，未发现周瑞昌办理该份宅基地许可证的审批材料。4、周瑞昌本人是南关村（居）民，使用宅基地应向南关村委会提出申请，而其持有的《高密市农（居）民宅基地使用许可证》涉及的土地属农丰居委会所有，依法不具有申请使用农丰居委会土地建宅基地的资格。5、1998年12月29日新修订通过的《中华人民共和国土地管理法》第六十二条之规定，“农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准。”而周瑞昌持有的《高密市农（居）民宅基地使用许可证》上载明的审批时间为“1999年12月4日”，审批机关为“高密市高密镇土地管理所”。根据法律规定，该宅基地使用许可证的审批机关“高密市高密镇土地管理所”不具备法定审批权限。6、从审批面积看，周瑞昌持有的《高密市农（居）民宅基地使用许可证》上载明的面积为846平方米（长47米*宽18米）。根据《山东省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第四十三条第二款：“平原地区的村庄，每户面积不得超过二百平方米……”的规定，我市宅基地审批面积不得超过200平方米，“周瑞昌持有宅基地使用权审批面积”超出法律规定。综上所述，我局确认周瑞昌持有的《高密市农（居）民宅基地使用许可证》证件内容系伪造。2014年5月20日，高密市规划局作出《关于周瑞昌所持〈山东省村镇居民建房许可证〉系伪造的情况说明》。该说明载明：我局对周瑞昌在高密市永安路西侧所建房屋情况调查如下：一、根据周瑞昌与祝学义签订的《买卖合同》，周瑞昌系于2006年11月26日从祝学义处购买该永安路西侧厂房。但是《山东省村镇居民建房许可证》记载审批时间为“1999年12月16日”，此时，周瑞昌与涉案的房屋无任何关系。二、周瑞昌在公安机关对其进行调查时，陈述其持有证件系2009年自己从他人处购买而来，未经审批部门审批。三、周瑞昌所持有的《高密市农（居）民宅基地使用许可证》并非按照法定程序，由有权机关颁发，理由如下：1、周瑞昌房屋位于高密市永安路西侧，该区域已经在1999年前列入高密市规划建设总体规划范围。应当依据《中华人民共和国城市规划法》的规定到城市规划主管部门办理相关手续，由城市规划部门核发建设工程规划许可证件（相关条款规定见附件）。2、当时的具体程序是由申请人填写《高密市城村（居）民建房申请单》向高密市城市规划处提出申请，高密市城市规划处依法提出规划要求，对符合法律规定的颁发《建设工程规划许可证》。高密镇人民政府镇村建设办公室并不是建房审批机关。高密市人民政府结合工作实践，按照《中华人民共和国城市规划法》及《山东省实施中华人民共和国城市规划法办法》制订了《高密市城市规划管理办法》（高政发1998年37号）。对以上规定进一步加以明确。同时结合高密市实际，于1999年8月13日对道路两侧建设用地的审批予以冻结（高政办发1999年第27号）。因此，周瑞昌持有的《村镇居民建设许可证》并不证明其已经进行了合法的审批程序，其房屋是并不是合法建设。3、从周瑞昌持有证件的内容来看，其审批的面积严重超出高密市住房建设标准。综上所述，我局确认周瑞昌持有的《山东省村镇居民建房许可证》证件内容系伪造。2014年6月11日，被告高密市城市管理局作出高管陈告字[2013]第32-014号《行政处罚陈述、申辩权利告知书》，并送达给原告，告知其陈述和申辩的权利，2014年6月15日、17日，原告分两次提出陈述和申辩。经被告审查，对其陈述和申辩意见不予采信。2014年6月26日被告作出高管限拆字[2013]第32-014号《限期拆除决定书》，并于同月29日直接送达给原告。原告不服，遂提起本案诉讼。一审法院审理认为，《中华人民共和国行政处罚法》第十六条规定：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定由一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”根据国发[2002]17号《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》、鲁政字[2003]219号《山东省人民政府关于在高密开展城市管理相对集中行政处罚权工作的批复》以及潍坊市人民政府办公室《潍坊市城市管理行政执法局主要职责内部机构和人员编制规定》、《高密市城市管理局主要职责内部机构和人员编制规定》等规范性文件的规定，本案被告高密市城市管理局行使城市规划管理方面法律、法规、规章规定的对在城市规划区内，未取得建设工程规划许可证或者违反建设工程规划许可证的规定进行违法建设行为的行政处罚权。已生效的（2013）高民重字第5号民事裁定书认定：1999年案外人祝学义从农丰居委会租赁该场地后建造正房14间、南屋14间、西厢2间，其中南屋8间未垒北墙。在2006年11月29日，原告与祝学义签订《合同》，受让此处。受让后，原告对东二间正房进行了加固，并将南屋8间的北墙垒上。原告提供的《山东省村镇农（居）民建房许可证》、《高密市农（居）民宅基地使用许可证》，该两证载明办理时间为1999年，且房屋为32间，与事实不符；高密市国土资源局出具《关于周瑞昌持有宅基地使用权许可证内容系伪造的情况说明》，高密市规划局出具《关于周瑞昌所持〈山东省村镇居民建房许可证〉系伪造的情况说明》，该两份《情况说明》系有职权的单位经过调查论证后，根据法律规定按程序作出的，视为有效证据；且高密市规划局2013年12月12日出具高规函字[2013]第12号《关于协助认定周瑞昌建设情况的认定函》，该函中认定“以上建筑未办理规划审批手续，且对规划实施造成严重影响，属无法采取改正措施消除对规划实施的影响的建设”。被告根据这两份《情况说明》、规划局的《认定函》及其调取的证据认定原告涉诉房屋系违法建筑，应当限期拆除，事实清楚。涉诉房屋虽系1999年建造，但在被拆除退还违法占地以前，始终处于连续的违法状态，并未超过行政处罚时效的规定，适用法律正确。被告经过现场勘验、调查、事先告知、决定送达等程序，作出《限期拆除决定书》，程序合法。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决：驳回原告周瑞昌的诉讼请求。案件受理费50元由原告承担。上诉人周瑞昌不服一审判决上诉称：一、一审判决认定事实清，结果错误。上诉人就涉案房屋拥有宅基地使用许可证和村镇农民建房许可证，一审法院以高密市国土资源局、高密市规划局等相关行政机关出具的证明而否定上述许可证的效力，没有法律依据；上诉人的涉案房屋已建设16年之久，并一直居住，没有违反任何规划，被上诉人认为上诉人的房屋严重影响规划，缺乏证据予以证明；被上诉人在举证期限内未提供执法程序证据，一审法院认定被上诉人行政行为合法无证据支持。二、一审判决适用法律错误。上诉人的房屋建成时间是1999年12月，而被上诉人适用2008年生效的《中华人民共和国城乡规划法》作出限期拆除决定，属适用法律错误。一审法院认定被上诉人适用法律正确显然不当。综上，一审法院认定事实不清，适用法律错误，请求二审撤销原判，予以改判。被上诉人高密城管局答辩称：一、一审判决认定事实清楚，判决结果正确。上诉人的《建房许可证》和《宅基地使用许可证》内容是伪造的，不具有法律效力；涉案房屋已经高密市规划认定函认定；被上诉人经调查并听取了上诉人的申辩，处理程序合法。二、一审判决适用法律正确。涉案房屋建设时间虽然早于《中华人民共和国城乡规划法》的颁布施行，但一直没有取得规划许可证，违法行为一直存在，根据全国人大常委会法工委办公室《对关于违反规划许可、工程建设强制性标准建设、设计违法行为追诉时效有关问题的意见》，应当认定违法行为有继续状态，本案中适用《中华人民共和国城乡规划法》的规定作出处理并无不当。综上，请求二审法院驳回上诉人的上诉请求。双方当事人在一审中提交的证据和依据均已随案卷移送本院。被上诉人高密城管局二审庭审中提交了《高密市人民代表大会常务委员会关于批准高密市新一轮城市总体规划方案的决定》（2004年12月21日市十五届人大常委会第十三次会议通过）、《山东省人民政府关于高密市城市总体规划（2004-2020年）的批复》（鲁政字[2005]113号）、高密市规划局2015年6月15日出具的《关于周瑞昌违法建设认定函的情况说明》以及规划图、平面图等书面材料五份，意在证明上诉人的涉案房屋属于违法建设且无法采取改正措施消除影响，应当限期拆除。对被上诉人在二审审理过程中提交的上述五份证据，应结合本案其他证据综合予以认定。根据一、二审庭审举证、质证情况以及双方当事人无争议的当庭陈述，本院同意一审判决确认的案件事实。另查明：根据高发[2014]17号《关于印发〈高密市人民政府职能转变和机构改革的实施意见〉的通知》以及高密市机构编制委员会高编[2014]28号《关于调整有关机构编制的通知》，涉案行政执法的职权已从高密市城市管理局转为由高密市城市管理行政执法局行使。本院认为，在上诉人周瑞昌所有的涉案房屋建成于1999年、早于被上诉人认定该涉案房屋所影响实施的城市总体规划经审议批准的2004年12月的情况下，被上诉人适用2008年1月1日起施行的《中华人民共和国城乡规划法》的规定作出被诉限期拆除决定属适用法律错误，依法应予撤销。一审判决驳回上诉人的诉讼请求错误，本院二审予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第七十条第（二）项之规定，判决如下：一、撤销山东省高密市人民法院（2014）高行初字第45号行政判决；二、撤销高密市城市管理局2014年6月26日作出的高管限拆字[2013]第32-014号《限期拆除决定书》。一、二审案件受理费各50元，均由被上诉人高密市城市管理行政执法局负担。本判决为终审判决。审 判 长  刘景芝代理审判员  孔祥慧代理审判员  李长明二〇一六年五月三十日书 记 员  赵 倩