山东省枣庄市中级人民法院 行 政 裁 定 书 (2021)鲁04行终7号 上诉人（原审原告）李夫亮，男，1962年9月11日出生，汉族，住枣庄市台儿庄区。 委托代理人陈海峰、王玲，北京万典律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）枣庄巿台儿庄区马兰屯镇人民政府，住所地台儿庄区马兰屯镇驻地。统一社会信用代码11370405004252299D。 法定代表人郭厚琛，镇长。 上诉人李夫亮因与被上诉人枣庄市台儿庄区马兰屯镇人民政府行政协议一案，不服枣庄市台儿庄区人民法院(2019)鲁0405行初25号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 上诉人李夫亮向一审法院起诉请求：1.变更原、被告签订的补偿安置协议第二条为，认定原告(乙方)合法建设用地面积547平方米，认定已建合法房屋建筑面积407.53平方米，认定未建部分面积139.47平方米；2.据以上认定面积，重新核算补偿款项；3.重新核算产权置换补偿面积。 原审法院认为，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第九条规定：“在行政协议案件中，行政诉讼法第四十九条第三项规定的‘有具体的诉讼请求’是指：(一)请求判决撤销行政机关变更、解除行政协议的行政行为，或者确认该行政行为违法；(二)请求判决行政机关依法履行或者按照行政协议约定履行义务；(三)请求判决确认行政协议的效力；(四)请求判决行政机关依法或者按照约定订立行政协议；(五)请求判决撤销、解除行政协议；(六)请求判决行政机关赔偿或者补偿；(七)其他有关行政协议的订立、履行、变更、终止等诉讼请求。”第二十八条第一款规定：“2015年5月1日后订立的行政协议发生纠纷的，适用行政诉讼法及本规定。”根据上述法律规定，行政相对人对2015年5月1日后订立的行政协议提起行政诉讼的，其诉讼请求不应包含变更行政协议的请求内容。本案中，李夫亮的诉讼请求为变更协议约定的补偿面积等内容，其起诉不符合行政协议诉讼的起诉条件。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项，《最高人民法院关于适用 上诉人李夫亮不服一审裁定，向本院提起上诉称，上诉人系枣庄巿台儿庄区马兰屯镇板桥村村民，在本村拥有合法院落一处（547平方米，属于宅田合一性质），其中房屋建筑面积为407.53平方米。2018年11月19日，枣庄市台儿庄区人民政府发布台儿庄区板桥村区域棚户区改造项目补偿方案，上诉人院落及房屋位于该改造范围内。2018年11月26日，上诉人与被上诉人签订了《补偿安置协议书》。涉案协议的签订行为并非上诉人本人真实意思表示，是在受胁迫外力干扰的情况下所签，且显失公平。上诉人针对涉案协议向一审法院提起行政诉讼，一审法院驳回了上诉人的起诉。上诉人认为一审法院裁定明显认定基本事实不清，适用法律错误。依法应当予以撤销，指令原审法院继续审理。理由如下：一、上诉人提出了具体的诉讼请求，起诉符合行政协议诉讼的起诉条件，一审法院明显适用法律错误。依据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二条“公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：（一）政府特许经营协议；（二）土地、房屋等征收征用补偿协议；（三）矿业权等国有自然资源使用权出让协议；（四）政府投资的保障性住房的租赁、买卖等协议；（五）符合本规定第一条规定的政府与社会资本合作协议；（六）其他行政协议。”第四条第一款“因行政协议的订立、履行、变更、终止等发生纠纷，公民、法人或者其他组织作为原告，以行政机关为被告提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。”第九条“在行政协议案件中，行政诉讼法第四十九条第三项规定的‘有具体的诉讼请求’是指：（一）请求判决撤销行政机关变更、解除行政协议的行政行为，或者确认该行政行为违法；（二）请求判决行政机关依法履行或者按照行政协议约定履行义务；（三）请求判决确认行政协议的效力；（四）请求判决行政机关依法或者按照约定订立行政协议；（五）请求判决撤销、解除行政协议；（六）请求判决行政机关赔偿或者补偿；（七）其他有关行政协议的订立、履行、变更、终止等诉讼请求。”上诉人认为，原审法院过于机械的适用法律及司法解释。无论是行政诉讼法亦或相关司法解释虽未明确将行政协议的变更之诉以列举方式确定下来，但上述司法解释的第七项以“兜底”规定的形式将协议的变更之诉包含在内。而且，根据协议的基本性质属性，作为协议签订一方行政机关有权单方变更协议，行政相对人亦有协议的变更权。而行使变更权的途径就是提出协议变更之诉。事实上，司法实践中各地人民法院是将行政协议的变更之诉列为可诉范畴的。上诉人与被上诉人双方签订的《补偿安置协议书》属于土地、房屋等征收征用补偿协议，而且，上诉人提出的诉求明确具体，符合《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第九条第（七）项规定的有具体的诉讼请求的情形，一审法院应当依法审理并作出实体判决。上诉人的起诉完全符合行政协议诉讼的起诉条件，一审法院明显适用法律错误。二、上诉人与被上诉人双方签订的《补偿安置协议书》并非上诉人本人真实意思表示，是在受被上诉人胁迫和外力干扰的情况下所签。参照《合同法》相关规定，可以提出协议变更之诉。《中华人民共和国合同法》第五十四条规定：下列合同，当事人一方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销：（一）因重大误解订立的；（二）在订立合同时显失公平的。一方以欺诈、胁迫的手段或者乘人之危，使对方在违背真实意思的情况下订立的合同，受损害方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销。当事人请求变更的，人民法院或者仲裁机构不得撤销。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十七条第二款规定：人民法院审理行政协议案件，可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定。上诉人认为，既然人民法院审理行政协议案件可以参照适用民事法律规范有关民事合同的规定，结合合同法关于合同变更之诉的规定，受损害方（上诉人）有权请求人民法院予以变更。因此，本案中上诉人提出了具体的诉讼请求，上诉人的起诉符合行政协议诉讼的起诉条件，一审法院明显适用法律错误，应予撤销。特提出上诉，请求撤销一审裁定，指令一审法院继续审理。 被上诉人枣庄市台儿庄区马兰屯镇人民政府未答辩。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼，……（十一）认为行政机关不履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；”该项规定明确了行政机关在履行行政协议过程中存在的属于行政诉讼受案范围的情形，为公民、法人或者其他组织维护自身合法权益，提起行政诉讼提供了最基本的法律依据。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第九条对在行政协议案件中，属于《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项规定的“有具体的诉讼请求”的情形作出了详细列举，本案上诉人诉请的变更行政协议并不包含其中。另外，纵观《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》，行政协议诉讼的具体种类，包括请求判决撤销行政机关变更、解除行政协议的行政行为，或者确认该行政行为违法；请求判决行政机关依法履行或者按照行政协议约定履行义务；请求判决确认行政协议的效力；请求判决行政机关依法或者按照约定订立行政协议；请求判决撤销、解除行政协议；请求判决行政机关赔偿或者补偿等，亦不包括请求判决变更行政协议。上诉人如认为其合法权益受到侵犯，完全可以依照《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》规定，选择具体的诉讼种类来救济自己的权益，而不是超出行政协议诉讼种类之外提起变更之诉。综上，原审裁定驳回起诉，并无不当。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  孙中海 审判员  徐宝芬 审判员  张昌民 二〇二一年一月六日 书记员  赵倩文