广东省高级人民法院行 政 裁 定 书(2016)粤行终245号上诉人（原审原告）：陈细强，男，1953年6月2日出生，汉族，住广东省清远市清城区。上诉人（原审原告）：陈永森，男，1981年5月23日出生，汉族，住广东省清远市清城区。上诉人（原审原告）：汤月容，女，1975年1月4日出生，汉族，住广东省清远市清城区.上诉人（原审原告）：梁计生，男，1952年12月24日出生，汉族，住广东省清远市清城区。上诉人（原审原告）：陈沛谊，男，1971年8月11日出生，汉族，住广东省清远市清城区。上诉人（原审原告）：阮月连，女，1939年3月10日出生，汉族，住广东省清远市清城区。上诉人（原审原告）：蔡国珍，女，1957年9月10日出生，汉族，住广东省清远市清城区。上诉人（原审原告）：陈顺详，男，1965年8月17日出生，汉族，住广东省清远市清城区。上诉人（原审原告）：陈计明，男，1954年6月8日出生，汉族，住广东省清远市清城区。上诉人（原审原告）：陈国培，男，1953年8月9日出生，汉族，住广东省清远市清城区。上诉人（原审原告）：陈沛华，男，1980年10月7日出生，汉族，住广东省清远市清城区。上诉人（原审原告）：梁振明，男，1980年10月10日出生，汉族，住广东省清远市清城区。上诉人（原审原告）：梁锦贤，男，1965年4月17日出生，汉族，住广东省清远市清城区。上诉人（原审原告）：梁乐平，男，1978年10月17日出生，汉族，住广东省清远市清城区。上诉人（原审原告）：梁海生，男，1951年8月11日出生，汉族，住广东省清远市清城区。上诉人（原审原告）：卢杏贤，男，1964年1月10日出生，汉族，住广东省清远市清城区。上诉人（原审原告）：卢杏培，男，1954年5月10日出生，汉族，住广东省清远市清城区。上诉人（原审原告）：卢桂平，男，1975年9月4日出生，汉族，住广东省清远市清城区。上诉人（原审原告）：卢计明，男，1953年10月11日出生，汉族，住广东省清远市清城区。上诉人（原审原告）：卢桂华，男，1979年4月7日出生，汉族，住广东省清远市清城区。上诉人（原审原告）：卢桂泉，男，1962年6月24日出生，汉族，住广东省清远市清城区。上诉人（原审原告）：卢艳芬，男，1953年8月2日出生，汉族，住广东省清远市清城区。上诉人（原审原告）：陈顺梅，女，1963年4月19日出生，汉族，住广东省清远市清城区。上诉人（原审原告）：梁永强，男，1970年1月16日出生，汉族，住广东省清远市清城区。上诉人（原审原告）：梁志泉，男，1977年6月27日出生，汉族，住广东省清远市清城区。上诉人（原审原告）：陈玉祥，男，1966年7月15日出生，汉族，住广东省清远市清城区。上诉人（原审原告）：陈庆祥，男，1968年8月9日出生，汉族，住广东省清远市清城区。上诉人（原审原告）：陈计森，男，1936年12月6日出生，汉族，住广东省清远市清城区。上诉人（原审原告）：陈美洪，男，1967年8月17日出生，汉族，住广东省清远市清城区。上诉人（原审原告）：陈少洪，男，1963年12月11日出生，汉族，住广东省清远市清城区。上诉人（原审原告）：梁满生，男，1957年1月2日出生，汉族，住广东省清远市清城区。上诉人（原审原告）：卢卫新，男，1970年3月16日出生，汉族，住广东省清远市清城区。上诉人（原审原告）：肖锦容，女，1956年9月14日出生，汉族，住广东省清远市清城区。上诉人（原审原告）：梁志杰，男，1981年2月2日出生，汉族，住广东省清远市清城区。上诉人（原审原告）：刘彩宜，女，1927年10月10日出生，汉族，住广东省清远市清城区。上诉人（原审原告）：郑有带，女，1935年6月20日出生，汉族，住广东省清远市清城区。上诉人（原审原告）：卢卫坚，男，1967年7月20日出生，汉族，住广东省清远市清城区。上诉人（原审原告）：陈永康，男，1956年9月7日出生，汉族，住广东省清远市清城区。上诉人（原审原告）：陈计利，男，1949年12月2日出生，汉族，住广东省清远市清城区。上诉人（原审原告）：卢国锋，男，1967年6月17日出生，汉族，住广东省清远市清城区。上诉人（原审原告）：陈永洪，男，1968年8月14日出生，汉族，住广东省清远市清城区。上诉人（原审原告）：梁顺兴，男，1964年11月19日出生，汉族，住广东省清远市清城区。上诉人（原审原告）：梁顺培，男，1958年2月9日出生，汉族，住广东省清远市清城区。上诉人（原审原告）：陈永棠，男，1965年10月20日出生，汉族，住广东省清远市清城区。上诉人（原审原告）：陈计光，男，1956年9月30日出生，汉族，住广东省清远市清城区。上诉人（原审原告）：陈灿森，男，1949年6月16日出生，汉族，住广东省清远市清城区。上诉人（原审原告）：何秋红，女，1966年4月21日出生，汉族，住广东省清远市清城区。上诉人（原审原告）：祝玉连，女，1948年5月7日出生，汉族，住广东省清远市清城区。上诉人（原审原告）：陈荣亮，男，1974年6月5日出生，汉族，住广东省清远市清城区。上诉人（原审原告）：陈桂兴，男，1945年9月9日出生，汉族，住广东省清远市清城区。上诉人（原审原告）：陈献辉，男，1971年10月16日出生，汉族，住广东省清远市清城区。上诉人（原审原告）：陈国平，男，1950年12月30日出生，汉族，住广东省清远市清城区。上诉人（原审原告）：胡玉群，女，1953年11月28日出生，汉族，住广东省清远市清城区。上诉人（原审原告）：梁秋桂，男，1972年1月8日出生，汉族，住广东省清远市清城区。上诉人（原审原告）：卢金明，男，1954年5月12日出生，汉族，住广东省清远市清城区。上诉人（原审原告）：卢建玲，男，1990年7月13日出生，汉族，住广东省清远市清城区。上诉人（原审原告）：卢杰聪，男，1987年11月12日出生，汉族，住广东省清远市清城区。上诉人（原审原告）：杜绍方，男，1944年8月2日出生，汉族，住广东省清远市清城区。上诉人（原审原告）：莫杏彩，女，1946年9月20日出生，汉族，住广东省清远市清城区。上诉人（原审原告）：杜国祥，男，1964年2月21日出生，汉族，住广东省清远市清城区。上诉人（原审原告）：杜国兴，男，1956年7月4日出生，汉族，住广东省清远市清城区。上诉人（原审原告）：蔡顺，女，1922年12月28日出生，汉族，住广东省清远市清城区。上诉人（原审原告）：杜杏棠，男，1958年6月2日出生，汉族，住广东省清远市清城区。上诉人（原审原告）：杜海其，男，1970年8月18日出生，汉族，住广东省清远市清城区。上诉人（原审原告）：杜本菘，男，1951年4月14日出生，汉族，住广东省清远市清城区。上诉人（原审原告）：杜国洪，男，1951年9月18日出生，汉族，住广东省清远市清城区。上诉人（原审原告）：杜细路，男，1965年10月20日出生，汉族，住广东省清远市清城区。上诉人（原审原告）：朱月有，女，1946年12月5日出生，汉族，住广东省清远市清城区。上诉人（原审原告）：杜北养，男，1928年10月5日出生，汉族，住广东省清远市清城区。上诉人（原审原告）：杜本初，男，1963年3月21日出生，汉族，住广东省清远市清城区。上诉人（原审原告）：杜建初，男，1966年4月3日出生，汉族，住广东省清远市清城区。上诉人（原审原告）：杜天胜，男，1954年7月21日出生，汉族，住广东省清远市清城区。上诉人（原审原告）：杜利文，男，1953年7月20日出生，汉族，住广东省清远市清城区。上诉人（原审原告）：杜国权，男，1948年6月6日出生，汉族，住广东省清远市清城区。上诉人（原审原告）：卢连有，女，1953年5月2日出生，汉族，住广东省清远市清城区。上诉人（原审原告）：蔡伍妹，男，1943年9月6日出生，汉族，住广东省清远市清城区。上诉人（原审原告）：卢桂明，男，1958年11月26日出生，汉族，住广东省清远市清城区。上诉人（原审原告）：卢卫强，男，1964年2月28日出生，汉族，住广东省清远市清城区。上诉人（原审原告）：柯杏容，女，1948年2月17日出生，汉族，住广东省清远市清城区。上诉人（原审原告）：杜锡堂，男，1954年10月20日出生，汉族，住广东省清远市清城区。上诉人（原审原告）：梁美生，男，1958年11月23日出生，汉族，住广东省清远市清城区。上诉人（原审原告）：杜可池，男，1969年9月27日出生，汉族，住广东省清远市清城区。上诉人（原审原告）：陈计顺，男，1946年5月13日出生，汉族，住广东省清远市清城区。上诉人（原审原告）：陈基雄，男，1939年11月28日出生，汉族，住广东省清远市清城区。上诉人（原审原告）：冯有连，女，1924年11月16日出生，汉族，住广东省清远市清城区。上诉人（原审原告）：杜家嘉，男，1985年2月14日出生，汉族，住广东省清远市清城区。以上86名原告的诉讼代表人:陈沛谊、梁志泉、卢卫新、陈永洪、杜海其。以上86名原告的委托代理人胡永辉，广东深鹏律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：清远市人民政府。住所地：广东省清远市清城区人民路。法定代表人郭锋，市长。委托代理人温福荣，广东金亚律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：清远市清城区人民政府。住所地：清远市清城区东城新区行政文化中心大楼。法定代表人余国平，区长。委托代理人温福荣，广东金亚律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：清远市清城区人民政府横荷街道办事处，住所地：清远市清城区47－48号小区。法定代表人徐新，主任。委托代理人温福荣，广东金亚律师事务所律师。原审第三人清远市清城区横荷街道办事处大有村月岗村民小组（以下简称月岗村民小组）。负责人卢桂林，该村民小组组长。上诉人陈细强等86人因诉被上诉人清远市人民政府、清远市清城区人民政府、清远市清城区人民政府横荷街道办事处征收集体土地行政行为纠纷一案，不服（2015）清中法行初字第77号行政裁定，向本院提出上诉，本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院认为：《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》（法释[2011]20号）第三条第一款规定：“村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。”第四条规定：“土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。”根据上述最高人民法院司法解释的规定，本案原告陈细强等86人提起的诉讼，在诉讼主体资格上存在以下问题：其一、在原告所在集体第三人月岗村民小组对三被告征收集体土地行政行为不起诉或不同意起诉的情况下，必须是过半数的村民同意才可以以月岗村民小组名义提起诉讼。根据本案清远市公安局横荷派出所提供的月岗村民小组18岁以上人口信息表显示，原告所在的月岗村民小组十八岁以上村民共计418人，而提起诉讼原告陈细强等只有86人，未超过过半数的村民。同时原告也未以所在的月岗村民小组名义，而是以49名村民个人的名义提起诉讼，不符合上述司法解释第三条的规定，即使是经超过半数的村民同意也应当以月岗村民小组的名义而不能以村民个人的名义提起诉讼。因此，原告陈细强等86人提起的诉讼明显诉讼主体不适格。其二、按上述司法解释第四条的规定，如果原告陈细强等86名村民对三被告征收本集体土地行为不服以村民个人的名义提起诉讼，必须有证据证明其个人对被征收的集体土地拥有土地使用权或者实际使用权的情况，如承包集体土地、集体土地建设用地使用权证等，起诉主张权利仅限于原告村民个人所属的集体土地使用权或者实际使用权的权益受到行政行为损害的范畴。而本案原告陈细强等86人起诉的是本集体土地被征收行为事宜，同样不具备原告的诉讼主体资格。庭审中，本院已经对原告进行释明，但原告拒绝变更或补充相关起诉证据。综上，应予驳回原告陈细强等86人的起诉。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）、(三)项、《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第三条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回原告陈细强等86人的起诉。上诉人陈细强等86人不服原审裁定，向本院上诉称：一、一审法院对《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一款规定理解及适用错误：清远市公安局横荷派出所提供的月岗村民小组18岁以上人口信息表未经一审原告庭审质证，一审认定起诉村民未过半数不符合客观事实，一审错误理解并篡改适用了最高院司法解释。二、一审法院对《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条理解及适用错误。本案原告及其代表的家庭成员都是月岗村民小组村民，家庭户籍类别均是“农业家庭户口”，在农村土地集体所有制下被上诉人的征地行为必然会影响、侵犯集体土地所有权，影响、侵犯每一个村民所享有的集体土地所有权衍生的个人土地使用权或实际使用权。一审法院没有对原告提交的《原告及家庭成员身份户籍信息》、第三人证实的《村民花名册》等证据质证、实质审查的情况下先行认定原告没有证据。上诉人未能提交土地使用权属证明是因为各地土地管理实际情况复杂，当地政府没有发放过土地权属证书。三、一审法院存在诸多违规，如一审庭审审判人员认为原告诉状没有具体的诉讼请求及依据，提出原告授权委托书没有列明被告清远市人民政府，第三人身份证明问题等。上诉请求：一、撤销清远市中级人民法院（2015）清中法行初字第74号行政裁定，指令一审法院继续审理上诉人的起诉；二、本案诉讼费由被上诉人承担。本院认为，最高人民法院《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》（法释[2011]20号）第四条规定：“土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。”本案中，上诉人陈细强等86人以个人名义对三被上诉人征收集体土地的行政行为提起诉讼，但上诉人陈细强等未能提交证据证明其为涉案土地的使用权人，亦未能提交证据证明其为涉案土地的实际使用人，依据上述司法解释规定，其不具备原告的诉讼主体资格，原审法院裁定驳回其起诉正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长  窦家应代理审判员  付庆海代理审判员  方丽达二〇一六年五月二十六日书 记 员  刘 丹