北京市高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）京行终6179号 上诉人（一审原告）秦锡杨，男，1971年3月18日出生，汉族，户籍所在地广东省东莞市莞城区。 上诉人（一审原告）梅楚勋，男，1970年10月28日出生，汉族，户籍所在地广东省东莞市莞城区。 被上诉人（一审被告）中国银行保险监督管理委员会，住所地北京市西城区金融大街**。 法定代表人郭树清，主席。 委托代理人周兰领，中国银行保险监督管理委员会工作人员。 委托代理人孙铭浩，中国银行保险监督管理委员会工作人员。 秦锡杨、梅楚勋因诉中国银行保险监督管理委员会（以下简称银保监会）驳回行政复议申请决定一案，不服北京市第一中级人民法院（以下简称一审法院）作出的（2020）京01行初460号行政裁定（以下简称一审裁定），向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 银保监会针对秦锡杨、梅楚勋的行政复议申请于2020年5月19日作出《驳回行政复议申请决定书》（银保监行复驳字〔2020〕49号，以下简称被诉决定书），主要内容为：秦锡杨、梅楚勋信访所反映的事项属于中国银行保险监督管理委员会东莞监管分局（以下简称东莞监管分局）监管职责范围。针对秦锡杨、梅楚勋不服东莞监管分局信访答复提出的复查申请，中国银行保险监督管理委员会广东监管局（以下简称广东银保监局）经复查作出《信访事项复查答复意见书》（粤银保监信〔2019〕A0716号，以下简称A0716号复查意见书）。广东银保监局的复查行为不构成对秦锡杨、梅楚勋权利义务产生实际影响的具体行政行为。根据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称行政复议法）第六条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其他合法权益的，可以申请行政复议。秦锡杨、梅楚勋提出的行政复议申请，属于《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称行政复议法实施条例）第四十八条第一款第二项规定的情形。秦锡杨、梅楚勋提出的请求，于法无据，不予支持。银保监会根据行政复议法实施条例第四十八条第一款第二项的规定，决定驳回秦锡杨、梅楚勋的行政复议申请。秦锡杨、梅楚勋不服，向一审法院提起行政诉讼，请求判令银保监会履行核查秦锡杨、梅楚勋提交的中国建设银行东莞市分行（以下简称建行东莞分行）1998年期间违法违规贷款并涉嫌侵吞该贷款的证据材料的职责；判令银保监会核查建行东莞分行2019年8月提交的《转贷申请表》《贷款审批表》（掩饰当年涉嫌违法贷款及侵吞该贷款的行为的材料），是否符合银行业的行为操守；判令银保监会责令建行东莞分行提交《材料、证据清单》及《转贷申请表》《贷款审批表》的原贷款的手续材料（包括：原贷款的申请材料、原贷款的合同材料、原贷款的保证材料、原贷款的审批材料）、原贷款的去向材料；判决撤销银保监会作出的被诉决定书。 一审法院经审理查明，2019年9月11日，东莞监管分局收到秦锡杨、梅楚勋提交的《举报建行利用自办公司违法洗钱行为》，反映“建行东莞分行涉嫌纵容自办公司违法贷款”“建行东莞分行涉嫌弄虚作假一再实施欺诈，侵犯企业及其股东合法权益”“建行东莞分行利用自办公司违法洗钱行为”等问题，请求东莞监管分局责令建行提交东莞市银通实业公司、东莞市东银贸易有限公司贷款给东莞市盈泰家私有限公司的全部手续材料、原贷款的去向材料，责令建行提交批准东莞市银通实业公司贷款业务、东莞市东银贸易有限公司贷款业务的相关文件。2019年9月25日，东莞监管分局作出《群众来信事项告知书》（东银保监信告〔2019〕132号，以下简称132号告知书），告知秦锡杨、梅楚勋，关于其所述“建行东莞分行涉嫌纵容自办公司违法贷款”“建行东莞分行涉嫌弄虚作假一再实施欺诈、侵犯企业及其股东合法权益”事项，事实与理由不清、证据不足，要求其予以明确并补充提供；关于“建行东莞分行涉嫌利用自办公司违法洗钱行为”事项，不属于东莞监管分局处理权限范围。2019年9月29日，东莞监管分局收到秦锡杨、梅楚勋提交的补充材料。2019年10月11日，东莞监管分局作出《群众来信事项告知书》（东银保监信告〔2019〕136号，以下简称136号告知书），告知秦锡杨、梅楚勋：1.关于“请求调查核实申请人提交的建行东莞分行欺诈行为的证据材料，依法处理建行东莞分行及其自办公司的违法行为”事项，东莞监管分局已在2018年7月6日以《东莞银监分局投诉事项答复意见书》（东银监信复〔2018〕8号）对建行东莞分行是否存在违法行为进行了答复。东莞市银通实业公司、东莞市东银贸易公司作为独立的企业法人，与东莞市盈泰家私有限公司之间的借贷，建议通过协商、仲裁、诉讼等法定途径解决。2.关于“请求责令建行东莞分行提交的《转贷申请表》《贷款审批表》相关联的原贷款的手续材料、原贷款的去向材料”事项，东莞监管分局已按相关规定转建行东莞分行办理。 2019年11月26日，秦锡杨、梅楚勋向广东银保监局提交《东莞银保监对银行违法监管不力》，反映东莞监管分局作出的132号告知书、136号告知书存在的问题，认为东莞监管分局没有履行对银行违规行为监管的职责，请求广东银保监局责令建行东莞分行提交“《材料、证据清单》及《转贷申请表》《贷款审批表》的原贷款的手续材料、原贷款的去向材料”。2019年12月25日，广东银保监局作出A0716号复查意见书，将复查情况告知秦锡杨、梅楚勋：1.东莞监管分局对建行东莞分行于1998年向东莞市盈泰家私有限公司发放的两笔贷款业务的合规性进行了核查，并作出了书面答复。关于要求建行东莞分行提供相关资料、建行东莞分行自办公司涉嫌违规、建行东莞分行涉嫌洗钱等事项，东莞监管分局已告知处理建议。2.经核查，建行东莞分行对东莞市盈泰家私有限公司的两笔债权均于2004年7月转让给资产管理公司，相关业务资料已同时移交，该分行仅留存了部分复印件，根据这些复印资料，无法核实建行东莞分行在办理东莞市盈泰家私有限公司的贷款过程中，是否存在违法违规问题。 2020年1月21日，银保监会收到秦锡杨、梅楚勋不服广东银保监局作出的A0716号复查意见书提出的行政复议申请，复议请求为：1.请求核查申请人提交的建行东莞分行1998年期间违法违规贷款并涉嫌侵吞该贷款的证据材料；2.请求核查建行东莞分行2019年8月提交的《转贷申请表》《贷款审批表》（掩饰当年涉嫌违法贷款及侵吞该贷款的行为的材料），是否符合银行业的行为操守；3.请求责令建行东莞分行提交《材料、证据清单》及《转贷申请表》《贷款审批表》的原贷款的手续材料（包括：原贷款的申请材料、原贷款的合同材料、原贷款的保证材料、原贷款的审批材料）、原贷款的去向材料；4.请求将建行东莞分行涉嫌洗钱犯罪的行为移送相关部门查处。因新冠肺炎影响，银保监会于2020年2月28日依法作出《行政复议中止通知书》（银保监行复中字〔2020〕67号）并告知秦锡杨、梅楚勋。银保监会于2020年5月6日恢复该案审理。2020年5月19日，银保监会作出被诉决定书，并于2020年5月27日向秦锡杨、梅楚勋邮寄。秦锡杨、梅楚勋于2020年5月29日签收后，因不服被诉决定书，于2020年6月13日向一审法院邮寄提交起诉材料，提起本案诉讼。 另查明，2018年3月27日，秦锡杨、梅楚勋向原中国银行业监督管理委员会东莞监管分局（以下简称原东莞银监分局）提交《投诉信（建行东莞分行违法贷款、违法转嫁损失）》，反映建行东莞分行“工作人员与外部勾结违法贷款”“明知是贷款诈骗的刑事犯罪行为的情况下，恶意追加没有相关利益的股东为银保监会转嫁损失”“执行裁判过程中，与法院相关人员弄虚作假、恶意串通”，要求核查建行东莞分行前述贷款是否违法及贷款去向。2018年7月6日，原东莞银监分局作出《东莞银监分局投诉事项答复意见书》（东银监信复〔2018〕8号），就核查的相关情况向秦锡杨、梅楚勋进行了答复，并告知秦锡杨、梅楚勋，根据现有材料，原东莞银监分局无法核实建行东莞分行是否存在违法违规发放贷款的行为，也无法核实该行是否存在没有核查借款人和担保人资信、没有审核法定代表人证件、没有要求法定代表人亲笔签名等情况，如果有其他证明材料，请提供给原东莞银监分局，以便进一步调查核实。 2018年7月16日，原东莞银监分局收到秦锡杨、梅楚勋提交的《补充材料（一）》，请求“调查新打印的东莞市工商局‘东莞市盈泰家私有限公司’公示信息”“提供这两笔贷款的转入的银行账号、款项去向的流水记录”“提供‘（1998）东证合字第1899号’《公证书》的复印件”。2018年10月25日，原东莞银监分局作出《东莞银监分局投诉事项答复意见书》（东银监信复〔2018〕12号），就“东莞市盈泰家私有限公司的工商登记信息显示注册资本为80万元，向建行东莞分行贷款共105万元，严重超出还款能力的问题”“关于要求核查贷款去向的问题”进行了答复。 2018年10月23日，秦锡杨、梅楚勋再次向原东莞银监分局提交《投诉信（建行东莞分行及其下属公司违法违规行为）》，请求“责令建行东莞分行出具相关贷款情况说明”“调查‘东莞市东银贸易有限公司’是否实施违反金融法规的行为”“责令建行东莞分行出具支票真实性文书”。2018年11月7日，原东莞银监分局作出《东莞银监分局群众来访事项告知书》（东银监信告〔2018〕59号），将处理情况告知秦锡杨、梅楚勋。 一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项规定，提起诉讼应当属于人民法院受案范围。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第九项规定，行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。根据行政复议法第二条、第六条的规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以申请行政复议。本案中，秦锡杨、梅楚勋因认为建行东莞分行涉嫌纵容自办公司违法贷款、涉嫌弄虚作假实施欺诈侵犯企业及其股东合法权益、利用自办公司违法洗钱等问题，于2019年9月11日向东莞监管分局提交举报材料，要求东莞监管分局予以查处。但秦锡杨、梅楚勋此前已就同一问题多次向原东莞银监分局进行投诉举报，原东莞银监分局分别进行了处理。现东莞监管分局将秦锡杨、梅楚勋再次所提举报作为信访事项处理，并无不当。后秦锡杨、梅楚勋因不服东莞监管分局作出的132号告知书、136号告知书，认为东莞监管分局未履行法定职责，向广东银保监局提交申请材料，广东银保监局对此作出复查意见书的行为亦属于对信访事项的处理行为，该行为未对秦锡杨、梅楚勋设定权利义务。秦锡杨、梅楚勋针对广东银保监局的信访复查意见书提出行政复议申请，明显不属于行政复议的受理范围，该事项亦明显不属于行政诉讼的受案范围。银保监会针对上述行政复议申请作出的被诉决定书，并未损害秦锡杨、梅楚勋依据行政复议法享有的行政复议的权利。故，秦锡杨、梅楚勋提起的本案诉讼，不符合法定起诉条件，依法应予驳回。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第十项的规定，裁定驳回秦锡杨、梅楚勋的起诉。 秦锡杨、梅楚勋不服一审裁定，以一审裁定事实认定和法律适用错误等为由向本院提起上诉，提出撤销一审裁定、判令银保监会履行法定职责等上诉请求。 银保监会未提出上诉答辩意见。 本院认为，公民、法人或者其他组织向人民法院提起行政诉讼，应当符合法律规定的起诉条件。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项的规定，属于人民法院受案范围，是公民、法人或者其他组织提起行政诉讼的法定起诉条件之一。《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项规定，不符合行政诉讼法第四十九条规定的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。本案中，若秦锡杨、梅楚勋认为东莞监管分局未履行法定职责，可以直接通过申请行政复议或提起行政诉讼等方式依法解决相关争议，但其在多次向东莞监管分局提出投诉举报后，选择向广东银保监局提交《东莞银保监对银行违法监管不力》等材料寻求解决问题，后又通过申请行政复议的方式，要求银保监会履行核查等职责。一审法院将上述相关行为定性为信访性质的行为并无不当。秦锡杨、梅楚勋针对相关部门对其信访行为的处理不服向银保监会申请行政复议，明显不属于行政复议范围，亦不属于人民法院行政诉讼受案范围。秦锡杨、梅楚勋提起的诉讼不符合法定起诉条件，一审法院裁定驳回其起诉并无不当，本院应予维持。秦锡杨、梅楚勋的上诉请求和理由缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，裁定如下： 驳回上诉，维持一审裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 霍振宇 审 判 员 赵世奎 审 判 员 周凯贺 二〇二一年一月十五日 法官助理 毕婷婷 书 记 员 胡佳明