贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院行 政 判 决 书(2015)黔南行初字第41号原告独山县美居置业有限责任公司。住所地：独山县城关镇中南街四段；法定代表人林吕宝，系该公司总经理；委托代理人贾丽花，系该公司职工；委托代理人廖俊杰，贵州嘉和律师事务所律师。被告独山县人民政府，住所地:独山县中华北路一号；法定代表人：蒋海航，职务：县长；委托代理人董晓娜，系贵州灵泉律师事务所律师（特别授权）。被告：独山县住房和城乡建设局；地址：独山县秀峰东路；法定代表人：张仁清，职务：局长；委托代理人罗健，系贵州灵泉律师事务所律师。原告独山县美居置业有限责任公司因要求确认被告独山县人民政府及独山县住房和城乡建设局（以下简称“县住建局”）在2011年9月至2015年3月期间征收独山县胶鞋厂片区地块用于原告开发建设“盛源国际”房地产项目时，要求履行（提供回迁安置房屋、支付安置补偿费和征收工作经费）义务行政行为违法一案,于2015年8月21日向本院提起行政诉讼。本院立案受理后，于8月26日、27日分别向被告独山县政府及独山县住房和城乡建设局送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书。并依法组成合议庭，由审判员林顺军担任审判长并主审，审判员刘玉冰、陈界梅参加评议，于12月28日组织双方当事人进行庭前证据交换质证，于12月31日公开开庭审理了本案。除被告独山县人民政府的法定代表人蒋海航、独山县住房和城乡建设局的法定代表人张仁清二人未到庭外，原告独山县美居置业公司法定代表人林吕宝及委托代理人贾丽花、廖俊杰，被告独山县人民政府的副县长胡昆、县政府的委托代理人董晓娜、被告独山县住房和城乡建设局副局长马骏、县住建局委托代理人罗健，均到庭参加诉讼。审理中，由于双方当事人主张该案在当地影响很大，需要协调处理，均书面申请要求延长审理期限进行协调，合议庭经评议后予以批准。后因协调未果，原告申请要求恢复审理。本案现已审理终结。原告美居置业公司诉称，2011年1月28日原告法定代表人林吕宝通过参加挂牌出让以12593.95万元的价格取得胶鞋厂片区的土地使用权，用于开发建设“盛源国际”房地产项目。按与独山县国土资源局签订的《国有建设用地使用权出让合同》附件3《独山县建设项目规划设计要点通知书》的要求，项目建设中应配建回迁安置房不少于62988平方米，其中商业面积不少于3910平方米。同年9月17日，独山县人民政府作出征收决定，并制定《独山县胶鞋厂片区旧城改建项目房屋征收安置补偿方案》一并向社会公布，确定独山县政府作为征收主体，独山县住建局作为征收实施单位，后独山县住建局与该宗地块上的200多家被拆迁户签订了回迁安置协议，直接将原告开发建设的房产作为安置房进行处分。原告开发建设的盛源国际项目一期B区、二期A区具备商品房屋预售条件后，独山县房地产管理局先后于2012年12月28日和2013年12月17日向原告颁发（2012）商房预字第006号和（2013）商房预字第007号《商品房屋预售许可证》，分别认定准售面积为54695.6平方米和109741.78平方米。但在颁发预售许可证的同时，又以锁号禁售的方式非法冻结了A区和B区的住宅26241.29平方米、商铺13260.72平方米。2015年3月31日，向原告颁发盛源国际C区部分面积的预售许可证，可预售面积为109442.1平方米，但同时限制预售53间面积为4875.83平方米的商业用房，并要求原告提供该区住宅797.57平方米用于回迁。至此，在两被告的安排下，独山县房地产管理局限制原告销售的住宅面积为27038.86平方米，商业面积为18136.55平方米，且拒不支付回购房款。但原告没有超3910平方米的面积提供商业用房给被告用于回迁的义务，被告要求原告超面积提供回迁安置房屋的行为违法。除此之外，对符合约定面积的回迁房屋，原告只有配建的义务，并没有免费赠送的义务，因为原告并非安置补偿主体。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第（五）项的规定，旧城改建属公共利益的需要，政府是公共利益征收唯一的补偿主体，要求原告承担免费配建没有法律依据。因此，两被告要求原告无偿提供3910平方米商业用房和27038.86平方米住宅用于回迁安置的行政行为违法。两被告除了违法要求原告提供回迁安置房屋外，还要求原告替被告承担依法应该由被告承担的货币安置补偿义务。要求原告缴纳征收保证金等共计48913034.84元，用于被告将来结算安置补偿款，其中包含有21802.21平方米的国有资产通过评估后的货币补偿872.21万元。另，2011年4月11日起至2012年5月31日，被告独山县人民政府所设的独山县城镇化建设指挥部办公室胶鞋厂片区征收工作组以借款名义向原告收取110万元征收经费。两被告在该地块的征收安置期间，多次召集原告，要求原告承担应该由被告承担的还房和付款义务，并以《会议纪要》等行政文件的形式作为要求原告履行义务的依据，请人民法院一并审查，确认这些规范性文件不合法。总之，请求法院：1、依法确认两被告要求原告提供超过3910平方米商业房用于回迁安置的行政行为违法；2、依法确认两被告要求原告无偿提供3910平方米商业用房和27038.86平方米住宅用于回迁安置的行政行为违法；3、依法确认两被告要求原告承担拆迁补偿费用的行政费用违法。庭审中，原告方放弃了第一项诉讼请求，坚持要求确认两被告要求原告无偿提供回迁安置房、承担拆迁补偿费用（含征收工作经费）的行为违法，并判令由二被告承担诉讼费。原告美居置业公司为证明其主张，向本院提供了以下证据材料：1、营业执照、组织机构代码证、法定代表人身份证明。证明原告主体资格。2、《成交确认书》、《国有建设用地使用权出让合同》及付款转账收据。证明：一是原告合法取得胶鞋厂片区3号地块的土地使用权并进行房地产开发；二是国土资源局交地给原告的时间为2012年2月28日，政府有用一年的时间征收搬迁后交付净地的义务；三是根据规划设计原告的义务是配建回迁安置用房，而非无偿提供；四是根据合同第15条的约定，原告没有无偿提供工程配套项目的义务，也就是原告没有无偿提供回迁安置房屋的义务。3、被告独山县人民政府公告的《征收决定》、《独山县胶鞋厂片区旧城改建项目房屋征收安置补偿方案》。证明：一是胶鞋厂片区征收主体为被告独山县人民政府，征收实施单位是被告独山县住房和城乡建设局，征收的法律依据是《国有土地上房屋征收与补偿条例》，征收原则是先补偿后搬迁；二是安置补偿标准中，采取货币化补偿的，由征收人将被征收人的合法产权房屋一次性买断；采取产权调换的，由征收人提供产权调换房屋，按合法建筑面积“征一还一，相互补差”；搬迁费、过渡费、停业损失及装修补偿均由征收人（独山县人民政府）付给被征收人。4、(2012)商房预字第006号、(2013)商房预字第007号、(2015)商房预字第001号商品房预售许可证及《A区商业回迁安置方案》、《盛源国际B区商业回迁安置方案》、《独立体El区商业测绘面积及销控统计表》、《房管所回迁冻结商业面积统计表》、《房管所回迁冻结住宅面积统计表》共计八份。证明：一是独山县房地产管理局为原告颁发了“盛源国际”B、A、C区的预售许可证，原告的三个区已符合预售条件；二是在被告独山县人民政府和被告独山县住房和城乡建设局的签字安排下，独山县房地产管理局冻结了原告可销售住宅面积27038.86平方米，冻结了原告可销售商业门市269套商业面积达18136.55平方米的违法行政强制措施；三是二被告强制要求原告提供超3910平方米商业面积（计18136.55平方米）以供安置即违法要求履行还房义务的事实。5、《独山县国有土地上房屋征收补偿回迁协议》1份。证实：一是系两被告与被拆迁户签订安置补偿合同，两被告才是拆迁征收安置补偿主体；2、被告与被拆迁户的安置补偿协议中，直接将原告的房地产作为安置房屋予以了处分，证实被告违法要求原告履行义务的事实并侵犯原告财产权。6、被告独山县人民政府独府常议(2013)1号《常务会议纪要》。证明被告认可“盛源国际”符合约定的回迁房是原告为被告代建，应当与原告进行结算的事实。7、原告支付安置补偿保证金等48823854.27元的票据。证明被告违法要求原告履行承担拆迁补偿款的义务的事实。8、《借条》二十二份。证明被告在胶鞋厂片区旧城改造中以借款为名强行摊派原告承担征收经费1431813.70元的事实。9、独山县城镇化建设指挥部独城专议[2012]4号会议纪要、独山县城镇化建设指挥部独城指函[2013]2号文件、独山县人民政府独府函[2012]839号文件、独山县城镇化建设指挥部办公室专题会议纪要（独城指专议[2013]18号）、独山县城镇化建设指挥部办公室独城指办通[2014]12号文件。证明：一是两被告违法要求原告履行还房义务；二是两被告违法要求原告支付拆迁补偿征收费用的义务；三是两被告多次反复违法要求原告履行提供回迁房及支付安置补偿款义务的事实。10、《独山县国土资源局关于胶鞋厂片区地块国有土地使用权出让方案的请示》。证明：胶鞋厂旧城改造项目的拆迁安置补偿费用由被告承担的事实。被告在本地块出让时的方案即为土地成交总价款扣除成本性支出，包括征地补偿费、拆迁补助费、土地开发费以及土地出让业务费等费用后余款为国有土地出让金净收益。11、贵州省独山县人民法院(2014)独行初字第23号行政判决书、贵州省都匀市人民法院(2015)都行初字第43号判决书、贵州省都匀市人民法院(2015)都行初字第45号判决书。证明：一是被告和其职能部门以拒发预售许可证和冻结限制可销售房屋的方式要求原告履行回迁安置义务的事实；二是《国有建设用地使用权出让合同》及附件并没有明确约定原告有拆迁安置补偿义务，被告职能部门要原告履行安置补偿义务的行为违法；三是本项目征收补偿主体为独山县人民政府，拆迁安置工作具体由房屋征收部门组织实施，不属于独山县国土局的职权范围，国土局无权在土地出让合同中为原告设置安置补偿义务。被告独山县政府、独山县住房和城乡建设局共同辩称，独山县国土资源局根据相关法律规定制定的招拍挂公告及文件的程序及内容合法有效,原告在参加竞拍时并未提出任何异议，并以书面形式对安置补偿义务予以自认；并已根据招拍挂文件及签订的《国有建设用地使用权出让合同》内容向被告处汇入征收补偿款，从2011年9月9日起至2013年5月31日止，共支付了41次款项共计4656.968207万元，说明原告已明知拆迁安置义务由其承担，并实际履行。另在胶鞋厂片区房屋征收安置过程中，原告均安排有人员全程参与，《拆迁安置补偿方案》先由原告草拟制定好后，再提交拆迁指挥部共同审议确定，对方案的各项内容均清楚无异议。故其从参加招拍挂之日起就已经知道拆迁安置补偿的义务由其承担，而在其后的拆迁工作中原告也按照招拍挂公告及《国有建设用地使用权出让合同》内容实际履行了拆迁义务。所以，原告履行拆迁安置补偿义务是基于合同约定自愿履行，而并非行政行为的强制。且招拍挂为2010年12月29日，签订合同为2011年2月16日，首次支付征收补偿金为2011年9月9日，最后一次支付征收补偿金为2013年5月31日，不论从招拍挂之日起起算诉讼时效，还是从原告最后一次付款之日起起算诉讼时效，原告起诉均已超过诉讼时效。此外，本案中由原告提供3910平方米商业用房和27038.86平方米住宅用于回迂安置及原告承担拆迁补偿费用的行为并未违法。因为，胶鞋厂片区开发系现状出让的事项系2010年即已形成（胶鞋厂片区的土地评估委托时间为2010年12月13日，评估报告出具的时间为2010年12月26日）。当时，《国有土地上房屋征收与补偿条例》并未颁布施行，应按当时施行有效的《城市房屋拆迁管理条例》执行。依据该条例的规定，政府部门履行的只是拆迁工作的管理职能，并不直接参与拆迁，所有的拆迁、安置、补偿等工作全部由拆迁人即房开商承担。本案中，原告在提交申请和签订合同时均未对承担拆迁安置补偿义务提出异议，而是在招拍挂申请中承诺：“完全接受并愿意遵守你局国有土地使用权招标挂牌出让文件中的规定和要求，对所有文件均无异议”，且原告先后于2012年2月20日、7月3日，在呈报被告独山县人民政府的《关于申请“盛源国际”高星级酒店调整为产权式高星级酒店的报告》和《关于项目局部设计调整的报告》中自认到：“我公司为积极配合政府做好征收安置工作……三是按需提供回迁安置商住房。然而，目前我公司能提交的一层商业门面已全部提供回迁。……”、“该项目因土地及征收安置成本较高……为协助回迁安置，公司已提供A区、B区住宅1000套近12万平方米，项目公园路、香樟路、秀峰东路及南通北路四周除二、三楼通道外全部的一层商业近2万㎡供安置回迁。……”。结合方案的制定过程和原告前述行为，原告以其实际行为对由其承担拆迁安置补偿的义务予以了认可。故该行为即未违法也未违反合同约定。最后，按合同约定，原告应承担拆迁及安置的义务，但至今为止，原告一直未履行回迁安置的义务，也未支付拆迁相关费用（该费用高达31540213元，包括被征收户过渡费、房屋征收补偿款、工作经费等，该笔款项暂由被告垫付），导致未能及时将回迁房交付给被征收户。还违反约定期限，逾期四个月之久没有竣工。对原告存在的违约行为，被告将保留对原告追诉的权利，在必要时将通过诉讼途径追究原告的违约责任。综上所述，因原告提起行政诉讼的行为，违反了《中华人民共和国行政诉讼法》关于诉讼时效的相关规定，已过诉讼时效，且原告对其承担安置补偿义务是依合同约定履行，而非行政行为强制，其对该义务明知，并自愿积极履行，故被告并不存在行政行为违法这一事实。因此，请法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》等法律、法规之规定，依法驳回原告的起诉或诉请。被告独山县政府、独山县住建局为证明其主张，向本院提交了以下证据材料：1、第一组证据：独山县城镇规划委员会会议纪要、关于研究胶鞋厂片区开发有关事宜专题会议纪要。证明：一是独山县人民政府拟对胶鞋厂片区项目进行开发的时间为2010年；二是2010年《城市房屋拆迁管理条例》尚未失效，国务院590号令尚未颁布实施，被告依据《城市房屋拆迁管理条例》的相关内容及程序的对该片区项目进行开发的行为合法有效。2、第二组证据：土地估价报告及土地估价技术报告。证明：一是被告委托评估机构对胶鞋厂片区进行评估的时间为2010年，评估报告出具的时间为2010年；二是2010年《城市房屋拆迁管理条例》尚未失效，国务院590号令尚未颁布实施，被告依据《城市房屋拆迁管理条例》的相关内容及程序对该片区地块进行评估的行为及评估结果均合法、有效；三是被告是以评估毛地价将独山县胶鞋厂片区商住用地使用权对外挂牌出让；四是对净地价及毛地价所含的内容作了明确的解释；五是被告的土地出让金底价系参考《评估报告》中毛地价做出。3、第三组证据：独山县胶鞋厂片区土地使用权在中国土地市场网挂牌出让公告、独山县胶鞋厂片区地块国有土地使用权挂牌出让文件。证明：一是被告将胶鞋厂片区地块进行挂牌公告的时间为2010年，此时《城市房屋拆迁管理条例》尚未失效，国务院590号令尚未颁布实施，该公告内容、程序符合法律规定；二是挂牌出让公告及挂牌出让文件中已明确地块开发程序为现状地块，其中有部分建筑物和构筑物需拆迁；三是拆迁安置补偿义务由竞拍者承担（原告承担）。4、第四组证据：授权委托书、竞买申请书、竞买资格确认书、竞买报价单、成交确认书。证明：一是原告按照招拍挂文件中的要求参加了胶鞋厂片区土地的招拍挂，其对挂牌出让文件及公告内容、应承担的义务清楚无异议；二是原告清楚对挂牌出让的土地开发状况为：现状开发，其中有部分建筑物和构筑物需拆迁的内容清楚无异议，并以书面形式作出自议；三是原告以毛地价竞拍取得该地块的土地使用权。5、第五组证据：国有建设用地使用权出让合同。证明：一是胶鞋厂片区的土地使用权交易价格为毛地交易价；二是按照挂牌出让文件的要求，在合同中已明确约定地块为现状交付双方在合同中已明确约定（即不含场地平整及拆迁），原告对此约定清楚无异议；三是合同以附件的形式，在《独山县建设项目规划设计要点通知书》中对该项目的规划设计及拆迁安置做了最低的要求，原告对此清楚无异议；四是原告对由其承担安置补偿的义务清楚无异议。6、第六组证据：原告向被告专用账户汇入征收补偿金的汇款凭证、被告向原告出具的已收到原告汇入的征收补偿金的结算收据。证明：一是原告向被告汇入征收补偿金的行为系其依据合同约定自愿履行；二是原告已明确知道该项目的征收安置义务由其承担，原告对此无异议并实际履行；三是本案已过诉讼时效。7、第七组证据：关于对胶鞋厂、直属库片区动迁进度开展工作调度的专题会议纪要、独城专议（2011）22、23、31、33、36、37、49、52、60、69号，独城专议（2012）4号、独城指专议（2013）18号。证明：一是胶鞋厂片区项目开发的全过程中原告均派员参加，并实际履行了拆迁安置义务，包括：拆迁安置方案的制定、修改、拆迁入户调查、补偿协议的签订、补充款项的发放、安置房屋的选定等一系列拆迁安置补偿过程；二是原告对拆迁安置补偿义务由其承担的事实是明知的；三是本案已过法律规定的诉讼时效。8、第八组证据：美居置业2011年（司）字第5号、独山县城镇化建设指挥部胶鞋厂片区征收工作组关于门面可以进行相互调换补偿的通知、关于提请征收工作组及时将被征收户房屋移交我公司进行拆除的报告、关于要求徐黔民房屋内住户搬出被征收房屋的通告、请求帮助敦促何可良接受我公司安置、将受损房屋内的财物搬走、避免损失进一步扩大的请求、关于请蓓蕾幼儿园到场处理赔偿事宜的通知、美居置业2012（司）红字第020号、美居置业2012（司）红字的080号、关于“盛源国际”项目部调整设计的请示、独府函（2012）920号、关于申请“盛源国际”高星级酒店调整为产权式高星级酒店的报告、关于调整“盛源国际”高星级酒店产权模式确保胶鞋厂片区临街门面回还的请示、独府函（2012）161号。证明：一是原告对其通过招拍挂方式取得的地块上有建筑物的事实清楚无异议，并实际履行了拆迁义务；二是原告在其自己形成的文件、报告中均认可拆迁安置义务由其承担，根据证据相关规定形成原告自认；三是拆迁安置过程中对房屋回迁安置的比例由原告制定，被告仅是配合完成，因此被告的行为并未违反相关法律规定。针对原、被告所举证据，经庭审,当事人质证意见如下：二被告对原告所举证据发表的质证为：对第一组至第五组、第七组、第九组证据的合法性、真实性和关联性均没有异议，其中，除对第一组原告的证明目的无异议外，对其他组的证据的证明目的均有异议；第六组证据系复印件，需要提供原件并经与原件核对后才发表意见；第八组证据只能证明有借贷关系，与本案无关联性；第十组证据因二被告不是该方案的制作主体，没有见到批复，何况原被告双方的约定不是依照该请示签订的；第十一组证据中除了贵州省都匀市人民法院(2015)都行初字第45号判决书与本案有关联外，其他两份文书与本案无关。原告对二被告所举证据发表的质证意见为：对第一组证据“独山县城镇规划委员会会议纪要”和“关于研究胶鞋厂片区开发有关事宜专题会议纪要”的真实性、合法性和关联性均提出异议，且不能证明被告的证明目的。对第二组“土地估价报告及土地估价技术报告”的真实性、合法性、关联性均提出异议，一是评估依据与客观现实有巨大差异、评估内容有重大遗漏、评估参数虚假故评估结果不真实；二是对拆迁安置补偿费的认定违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》有关实施房屋征收应当先补偿、后搬迁强制性规定，且评估对象的运作方式和程序违法；三是该评估报告非我公司委托和参与，竞买之前，对外保密，不对原告产生法律意义。对第三组、第四组和第五组证据即独山县胶鞋厂片区土地挂牌出让公告及挂牌出让文件以及竞买资料，以及《国有建设用地使用权出让合同》的真实性不持异议，但对其证明目的有异议：一是该组证据不能证明该土地开发状况为“现状开发”，不能证实拆迁主体是原告，不能证实挂牌起始价为所谓的“毛地价”；二是“拆迁”与“安置补偿”概念和法律意义完全不一样，不能证实由原告承担安置补偿义务；三是不能证实本项目适用已作废的法律，否则就是违法；四是出让合同不能证实该土地使用权交易价格为所谓“毛地”价格和原告有无偿承担拆迁安置补偿的义务，相反，该土地出让合同第十五条规定，受让人（指原告）没有无偿修建和移交工程配套项目的义务。对第六组证据即原告向被告汇入征收补偿金的汇款凭证及被告向原告出具的收据，真实性没有异议，但该组凭证不全面，只是一部分费用;这组款项是原告根据被告的文件预付的征收保证金,并不能证明被告行政行为的合法性，反而证明被告要求原告履行交款义务的行为一直处于持续状态，不存在已超过诉讼时效的问题。对第七组证据即“关于对胶鞋厂直属库区动迁进度开展工作调度的专题会议纪要及独城专议等共计13份文件的真实性无异议，但对合法性、关联性三性均有异议，且对被告的证明目的也有异议，该组证据恰恰证实被告从项目开始就以会议形式违法要求原告履行义务的事实。对第八组证据的真实性无异议，对其合法性和关联性均有异议，对被告的证明目的也有异议。恰恰证明了原告参与拆迁、提供回迁房及缴纳征收保证金等的行为是应独山县政府的要求，证明了被告以政府文件的形式违法要求原告履行义务的事实。原、被告所提供上述证据，经庭审质证，客观真实，来源合法，能够认定本案基本事实，本院予以确认。经审理查明，2010年7月，被告独山县人民政府为推进该县旧城改造、规范市场秩序工作，决定规划开发该县胶鞋厂片区。经该县国土资源局委托贵州恒鉴不动产评估有限公司对上述地块进行估价（?净地价总地价为17903.9万元整；?毛地价总为12593.95万元整）后，于2010年12月29日在中国土地市场网上发布“独国挂告字[2010]03号”独山县国土资源局国有土地使用权挂牌出让公告，以挂牌方式出让该县南通南路（胶鞋厂片区）即上述地块土地使用权。公告明确出让地块为现状地块，其中有部分建筑物和构筑物需拆迁。同时，在一并发布的《国有土地使用权挂牌出让须知》中，明确该片地块的土地开发程度为现状地块，并定于2011年1月28日组织申请竞买人对拟出让地块进行现场踏勘。2011年1月19日至28日，林吕宝以自然人身份参加竞买，并于1月28日在举办上述地块的土地使用权挂牌出让活动中以12593.95万元的价格取得该幅地块的土地使用权。2011年2月16日林吕宝与独山县国土资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》。合同约定编号为03号，面积为62470平方米的独山县南通南路（胶鞋厂片区）地块的国有建设用地使用权，以125939500元的价格出让给林吕宝。其中第十三条中约定：“在本合同项下宗地范围内新建建筑物、构筑物及其附属设施的，应符合市（县）政府规划管理部门确定的出让宗地规划条件（见附件3）”。该附件3中对建筑密度、建筑面积、绿地率、容积率等均有了详细的规定，也明确规定了“配建回迁安置用房不少于62988平方米，其中，商业用房不小于3910平方米”。除此之外，该合同及其附件并未明确约定受让人需承担拆迁安置补偿及支付征收工作经费的义务。同年3月4日、4月8日，林吕宝分三笔支付了上述地块土地使用权出让价款共计125939500元。2011年3月18日原告独山县美居置业公司注册成立，公司类型为自然人投资或控股的有限责任公司，林吕宝担任公司法定代表人，经营范围为房地产开发、销售、房屋租赁。后原告采取分区、分期建设方式在上述地块上开发建设“盛源国际”商住小区。同年9月17日，被告独山县人民政府作出征收决定，并根据国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》制定了《独山县胶鞋厂片区旧城改建项目房屋征收安置补偿方案》一并向社会公布，确定独山县政府作为征收主体，独山县住建局作为征收实施单位，并在方案的“其他事项”中明确“政府对被征收人给予补偿后，被征收人应当在补偿协议约定或者补偿决定确定的搬迁期限内完成搬迁……。”此后，在具体实施该项目征收范围内的土地房屋征收补偿工作中，除了由被告县住建局负责组织相关部门具体实施外，还由该县政府成立的一临时机构——独山县城镇化建设指挥部及其办公室（以下简称“指挥部办公室”）统一协调、指挥。从2011年3月至2014年6月，指挥部办公室多次组织原、被告有关胶鞋厂片区即上述项目征收工作的人员参加会议，讨论议定该项目的征收补偿工作，并以“关于胶鞋厂片区房屋征收专题会议纪要”或“文件（通知）”、“商洽函”等形式，要求原告按征收总经费的3%支付征收工作经费（由指挥部办公室收取，用于开展该项目的征收补偿工作）、支付征收补偿保证金（由县住建局收取，用于支付被征收对象的补偿安置费用）、提供回迁房源（含住房及门面，由县住建局用于安置被征收对象）。在此期间，原告共计以转账方式支付征收补偿保证金46569682.07元到被告住建局的专用帐户上，指挥部办公室以借条形式向原告预支征收工作经费1431813.70元，被告住建局在与该宗地块上的部分被拆迁户签订回迁安置协议时，直接将原告开发建设用于回迁安置的部分房产作为安置房进行处分。此外，独山县房地产管理局先后于2012年12月28日和2013年12月17日向原告颁发（2012）商房预字第006号和（2013）商房预字第007号《商品房屋预售许可证》时，以锁号禁售的方式冻结了A区和B区的住宅26241.29平方米、商铺13260.72平方米限制销售。2015年3月31日在向原告颁发盛源国际C区部分面积的预售许可证时，又限制预售53间面积为4875.83平方米的商业用房，并要求原告提供该区住宅797.57平方米用于回迁。原告认为二被告的上述行为是违法行为，侵犯其经营自主权和财产权，遂向本院提起诉讼，请求判决支持其如前诉讼请求。另查明，原告就独山县房地产管理局锁号禁售限制其销售“盛源国际”商住小区A区、B区及C区可预售房屋的行为以及其认为独山县国土资源局未按约定履行国有建设用地使用权出让合同义务等，曾向都匀市人民法院提起诉讼，业经该院审结，分别作出的（2015）都行初字第43号、第45号行政判书已发生法律效力。本院认为，本案的争议焦点是：一、原告的起诉是否超过起诉期限；二、被告要求原告无偿提供回迁安置房、承担拆迁补偿费用（含征收工作经费）的行为是否合法。关于原告的起诉是否超过起诉期限问题。从庭审查明的事实看，被告县政府成立的临时机构“指挥部办公室”以“关于胶鞋厂片区房屋征收专题会议纪要”或“文件（通知）”、“商洽函”等形式，要求原告按征收总经费的3%支付征收工作经费、支付征收补偿保证金、提供回迁房源的行为一直持续至2014年6月。根据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”之规定，原告于2015年8月提起本案诉讼，并未超过上述规定的起诉期限。关于被告要求原告无偿提供回迁安置房、承担拆迁补偿费用（含征收工作经费）的行为是否合法的问题。经庭审查明，原告的法定代表人林吕宝通过土地使用权招拍挂的程序，以人民币12593.95万元的价格取得了独山县南通南路（胶鞋厂片区）地块的国有建设用地使用权，用于开发建设“盛源国际”商住小区。除了在其与独山县国土资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》中的第十三条约定：“在本合同项下宗地范围内新建建筑物、构筑物及其附属设施的，应符合市（县）政府规划管理部门确定的出让宗地规划条件（见附件3）”。该附件3明确规定有“配建回迁安置用房不少于62988平方米，其中，商业用房不小于3910平方米”外，该合同及其附件并未明确约定受让人需承担拆迁安置补偿及支付征收工作经费的义务，而且也没有明确为“免费配建”。被告县政府公布的《独山县胶鞋厂片区旧城改建项目房屋征收安置补偿方案》中，也明确其适用法律依据为国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》，明确征收主体为独山县政府，征收实施单位为独山县住建局。并在方案的“其他事项”中明确“政府对被征收人给予补偿后，被征收人应当在补偿协议约定或者补偿决定确定的搬迁期限内完成搬迁……。”而根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作……。”第五条“房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作。……并对其行为后果承担法律责任。”第十七条“作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括：……”第二十一条“被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。被征收人选择房屋产权调换的，市、县级人民政府应当提供用于产权调换的房屋，并与被征收人计算、结清被征收房屋价值与用于产权调换房屋价值的差价。因旧城区改建征收个人住宅，被征收人选择在改建地段进行房屋产权调换的，作出房屋征收决定的市、县级人民政府应当提供改建地段或者就近地段的房屋。”第二十二条“因征收房屋造成搬迁的，房屋征收部门应当向被征收人支付搬迁费；选择房屋产权调换的，产权调换房屋交付前，房屋征收部门应当向被征收人支付临时安置费或者提供周转用房。”的规定，承担征收与补偿、提供房屋产权调换房屋的法定主体是作出房屋征收决定的市、县级人民政府；支付搬迁费、临时安置费或者提供周转用房的法定主体是房屋征收部门。因而，本案被告县政府成立的临时机构“指挥部办公室”以“关于胶鞋厂片区房屋征收专题会议纪要”或“文件（通知）”、“商洽函”等形式，要求原告无偿提供回迁安置房、承担拆迁补偿费用及征收工作经费的行为与上述法律规定相悖。由于“指挥部办公室”系被告县政府成立的临时机构，不具有独立承担法律责任能力，其法律责任依法应由被告独山县政府承担；且在庭审中，二被告亦未能提供其要求原告履行上述行为的合法依据或系双方合同约定的事实根据，故应确认二被告上述行政行为违法。但由于二被告的上述行政行为系在该县对胶鞋厂片区旧城区改建项目征收工作中实施的，涉及200余户拆迁户，撤销上述行政行为会给国家利益、社会公共利益造成重大损害，故不宜撤销。综上所述，原告的诉请证据确凿，理由充分，于法有据，应予以支持。二被告辩解主张，证据不充分，无事实根据和法律依据，应不予采纳。为此，依据如前所述法律规定和《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项、第七十六条的规定，判决如下：一、确认被告独山县人民政府、被告独山县住房和城乡建设局在对该县胶鞋厂片区旧城区改建项目征收工作中要求原告独山县美居置业有限责任公司无偿提供回迁安置房、承担拆迁补偿费用（含征收工作经费）的行为违法。二、责令被告独山县人民政府于本判决生效之日起九十日内，依照当时我国有关旧城区改建政策及相关法律规定对原告独山县美居置业有限责任公司履行无偿提供回迁安置房、承担拆迁补偿费用（含征收工作经费）的行为所致损失予以适当补偿，并采取相应的补救措施。案件受理费50元，由被告独山县人民政府负担。如不服本判决，可在本判决送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提交副本，上诉于贵州省高级人民法院。逾期未上诉，本判决则发生法律效力。审判长  林顺军审判员  刘玉冰审判员  陈界梅二〇一六年五月九日书记员  王 铨