安徽省马鞍山市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）皖05行终2号 上诉人（一审原告）和县顺和船舶制造有限公司，住所地安徽省马鞍山市和县白桥镇西梁山社区，统一社会信用代码91340500578534594（1-1）。 法定代表人芦俊，该公司执行董事兼总理。 委托代理人鲍栋，安徽致琛律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）和县白桥镇人民政府，住所地安徽省马鞍山市和县白桥镇新大街，统一社会信用代码11340523003278585G。 法定代表人陈自杨，该镇镇长。 出庭负责人许金标，该镇副镇长 委托代理人许卉，国浩律师（南京）事务所律师。 上诉人和县顺和船舶制造有限公司(以下简称顺和船舶公司)诉被上诉人和县白桥镇人民政府（以下简称白桥镇政府）撤销行政补偿协议并赔偿损失一案，不服安徽省和县人民法院（2020）皖0523行初43号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2021年1月19日公开开庭进行了审理。上诉人顺和船舶公司的委托代理人鲍栋，被上诉人白桥镇政府的委托代理人许卉到庭参加诉讼，副镇长许金标作为负责人出庭参加诉讼。本案现已审理终结。 一审审理查明，2018年9月26日，顺和船舶公司与白桥镇政府签订《沿江船体专项整治拆除协议》，顺和船舶公司将其所有的设施、生产经营设备、场地设施等资产列入整治范围进行拆除。2019年6月3日，顺和船舶公司与白桥镇政府签订《协议书》，双方对资产评估、净残值计算及返还、租赁费用抵扣、补偿事宜、违约责任等事项进行了约定，其中包括：顺和船舶公司系残值的所有权人，白桥镇政府同意将净残值52.7772万元返还给顺和船舶公司，该款项与总补偿款同期支付；双方共同确认截止2018年10月26日，顺和船舶公司共有土地租金74.5万元未向白桥镇政府缴纳，顺和船舶公司同意白桥镇政府在给予的总补偿款中扣除上述土地租金；白桥镇政府同意按重新评估值的40%先行支付给顺和船舶公司，于评估报告出台后30个工作日内一次性支付给顺和船舶公司。双方共同委托了安徽悦达资产评估有限公司对案涉资产进行价格评估。 2019年6月27日，白桥镇政府按协议约定将案涉资产的净残值52.7772万元支付给顺和船舶公司。2019年8月5日，安徽悦达资产评估有限公司作出悦达评报字（2019）0062号评估报告，案涉资产评估价值为人民币1499.5712万元。白桥镇政府按协议约定结合顺和船舶公司的申请，应支付顺和船舶公司599.82848万元，扣除协议约定的土地租金74.5万元，实际向顺和船舶公司支付了剩余补偿款525.32848万元。 顺和船舶公司收到上述款项后，对双方2019年6月3日签订的《协议书》约定事项有异议，于2020年6月5日向和县人民法院提起行政诉讼，要求撤销该协议书，并责令白桥镇政府按照顺和船舶公司单位委托的评估价格赔偿其剩余财产损失共计1489.94152万元。 一审法院认为，案涉协议系行政机关为实现行政管理目的与行政相对人签订的拆迁补偿协议，该协议具有行政法上权利义务的内容，因此，案涉协议属于行政诉讼受案范围。《最高人民法院关于审理行政协议若干问题的规定》第十条第二款规定，原告主张撤销、解除行政协议的，对撤销、解除行政协议的事由承担举证责任。本案中，顺和船舶公司主张案涉协议存在欺诈、胁迫、显失公正等情形，因顺和船舶公司未提供有效证据予以佐证，不予采信。顺和船舶公司诉请要求白桥镇政府赔偿其损失1489.94152万元，因无事实和法律依据，不予支持。综上，案涉协议内容不违反国家法律、行政法规的强制性规定，顺和船舶公司的主张于法无据，一审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条以及《最高人民法院关于审理行政协议若干问题的规定》第十条第二款、第二十八条第一款之规定，判决驳回顺和船舶公司的诉讼请求，案件受理费50元由顺和船舶公司负担。 顺和船舶公司上诉称，一审判决事实认定不清，适用法律错误。理由如下：1.案涉协议存在胁迫、欺诈和显失公平情形，顺和船舶公司委托安徽永涵资产评估有限公司进行评估，安徽永涵资产评估公司作出永评字（2019）第0514号资产评估报告，评估价值为2089.77万元。白桥镇政府不同意上述评估结果，双方重新委托评估，白桥镇政府提出如果评估价格超过1500万则协议无效的约定，鉴于顺和船舶公司的设备已被拆除且法定代表人身患重病，不得以于2019年6月3日与白桥镇政府签订协议书，但该协议书符合法律规定的撤销情形，且应当赔偿顺和船舶公司的损失；2.案涉协议约定不得对评估意见提出异议，该约定属于无效条款。双方共同委托安徽悦达资产评估有限公司对案涉资产进行评估，安徽悦达资产评估有限公司作出悦达评报字（2019）0062号评估报告书，评估价值为1499.5712万元，该评估结果与白桥镇政府提出的1500万元非常接近。在评估过程中，白桥镇政府向评估公司提出评估结果要求，却要求对评估结果不得提出异议，《中华人民共和国资产评估法》第二十七条第三款和第五十二条对“委托人串通、教唆评估机构或评估专业人员出具虚假评估报告”情形有明确规定，根据上述法律规定，协议书中关于“不得对评估意见再行提出异议”的约定属于无效条款，由此给顺和船舶公司造成的损失应由白桥镇政府赔偿；3.一审法院以关联性为由，不同意顺和船舶公司申请调取和县金付船业有限责任公司的资产评估和裁判文书，导致无法判断和县金付船业有限责任公司的补偿标准是否高于资产评估值的40%，如果高于40%，即便前两条上诉理由不能成立，依据顺和船舶公司和白桥镇政府于2019年6月3日签订的协议书，白桥镇政府应当给予顺和船舶公司相应补偿。因此，请求撤销一审判决，撤销白桥镇政府和顺和船舶公司于2019年6月3日签订的协议书，判令白桥镇政府赔偿顺和船舶公司损失1489.94152万元（2089.7700万元-1499.5172×40%万元），判令白桥镇政府承担本案一、二审诉讼费用。 被上诉人白桥镇政府辩称，1.上诉人提出案涉协议的签定存在胁迫、欺诈、显失公平的情形，但未提交相应证据证明，该项诉请无事实和法律依据。2.协议书中，双方当事人均同意接受鉴定评估意见的约束，该约定不违背法律规定，应当被遵守。3.其他船舶企业的补偿与本案无关联性和可比性。综上，请求二审法院依法驳回上诉，维持一审判决。 顺和船舶公司向一审法院提交了以下证据材料复印件：1.营业执照、法定代表人身份证明各一份，证明诉讼主体资格及法定代表人的身份信息；2．《关于同意和县郑兴船厂项目立项的批复》（计项字〔2005〕199号）、《关于的批复》（发改交能字〔2007〕31号）、《关于同意和县帅旗船舶制造有限公司造船项目建设的函》（发改项〔2008〕10号）、（2010）巢民二初字第0003号民事判决书、（2010）巢执字第19-3号执行裁定书、（2010）巢执字第19-6号执行裁定书、2011年4月30日《协议书》、2012年7月18日《执行和解协议书》、2011年4月28日《建议函》、《关于的函复》（和环发〔2011〕78号）各一份，上述证据证明顺和船舶公司的由来以及符合规划和环保要求，其变更前的和县郑兴船厂系招商引资企业；3.安徽省马鞍山市中级人民法院（2019）皖05民初18号民事裁定书一份，证明该裁定书的主要内容；4．《沿江船企专项整治拆除协议》一份，证明白桥镇政府与顺和船舶公司于2018年9月26日签订拆除协议，该协议对资产登记和补偿途径有明确约定；5．2019年6月3日的协议书一份，证明白桥镇政府与顺和船舶公司就补偿事宜签订了一份协议及该协议的主要内容；6．安徽永涵资产评估有限公司（2019）第05014号资产评估报告一份，证明案涉资产经安徽永涵资产评估有限公司评估，价值为2089.77万元；7．安徽悦达资产评估有限公司（2019）0062号资产评估报告一份，证明案涉资产经安徽悦达资产评估有限公司评估，价值为人民币14995712元；8．马鞍山市中级人民法院行政赔偿调解书份，证明法院调解书确认的补偿标准与该案评估价基本相同，根据白桥镇政府与顺和船舶公司的协议书约定，白桥镇政府应当向顺和船舶公司支付差额补偿款；9．《关于拨付拆除安徽龙港船舶制造有限公司拆除补偿款的请示》、《补偿协议》，证明安徽龙港船舶制造有限公司的受偿比例同样远高于顺和船舶公司；10．电话录音两份，证明白桥镇行政机关负责人要求控制评估价格不超过1500万元，称“愿意卖就卖，不愿意卖就算了”，存在趁人之危、胁迫就范情形；11．出院记录一份，证明顺和船舶公司法定代表芦俊身患癌症，企业陷入困难，案涉协议存在胁迫情形。 白桥镇政府向一审法院提交了以下证据材料复印件：1．马鞍山市郑蒲港新区现代产业园区管委会环境保护局2020年6月19日情况说明一份，证明马鞍山市郑蒲港新区现代产业园区管委会环境保护局未收到顺和船舶公司项目竣工环保的验收材料，缺乏完整的合法经营手续，顺和船舶公司在《沿江船体专项整治拆除协议》中也认可其经营手续不完善，处于停产状态；2.表格一份，证明悦达资产评估有限公司是由双方共同确认，原告的法定代表人也在上面签字确认；3.申请一份，证明顺和船舶公司于2019年8月12日向白桥镇政府申请拨付剩余补偿款525.5万元，白桥镇政府根据该申请已经履行了补偿职责。 二审中，双方当事人均未提交新证据。经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定，对一审法院认定的案件事实，本院依法予以确认。 本院另查明，根据一审卷宗材料，白桥镇政府向一审法院提交了2020年8月13日的申请一份及2018年7月24日会议记录一份，以备法院参考。二审庭审后，经与顺和船舶公司法定代表人芦俊核实，2020年8月13日的申请系该公司出具，内容为请求白桥镇政府支付协议约定的补偿款525.32848万元。2018年7月24日会议记录系芦俊本人参加并签名，内容为白桥镇政府与顺和船舶公司协商同意将该公司纳入拆除整治范围并依法登记评估。 又查明，2016年6月30日，马鞍山天瑞华资产评估有限责任公司名称变更为安徽悦达资产评估有限公司。本案双方当事人2019年6月11日在马鞍山市××委资产评估备选库招标表格中，共同签字确认由马鞍山天瑞华资产评估有限责任公司进行评估。 本院认为，本案争议焦点是：一、案涉协议书是否具有合法的订立基础；二、顺和船舶公司对案涉协议提出的诉讼请求是否符合法律规定。三、顺和船舶公司提起的赔偿请求是否有事实、法律依据。 一、案涉协议具有合法的订立基础。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条规定，行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上的权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。开展长江岸线环境整治，取缔历史形成的不合规企业，是提高长江岸线资源利用效率、保障长江航运和生态安全的重要举措。地方政府基于属地管理原则开展专项整治活动，目的是为了维护国家和社会公共利益。整治过程中，顺和船舶公司与白桥镇政府达成《沿江船体专项整治拆除协议》，愿意积极配合地方政府开展专项整治活动，是响应国家环保政策的具体表现。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十一条第一款规定，人民法院审理行政协议案件，应当对被告订立、履行、变更、解除行政协议的行为是否具有法定职权、是否滥用职权、适用法律是否正确、是否遵守法定程序、是否明显不当、是否履行相应法定职责进行合法性审查。本案中，顺和船舶公司的设备设施系其同意由白桥镇政府组织实施拆除，因此，白桥镇政府对顺和船舶公司的合法财产具有补偿义务，双方于2019年6月3日签订具有补偿性质的《协议书》具有合法的订立基础。 二、顺和船舶公司针对行政协议的诉讼请求不明确且缺乏事实和法律依据。其一，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项规定，提起行政诉讼，应当有具体的诉讼请求和事实根据，行政诉讼对行政行为合法性进行审查，当事人所诉的行政行为不明确将直接影响案件的审理和裁判。本案中，顺和船舶公司与白桥镇政府于2019年6月3日《协议书》属于行政协议，顺和船舶公司的一审诉讼请求包含撤销该协议，但其诉讼理由之一却是要求石桥镇政府按照该协议的约定条款对其进行差额补偿，又涉及协议的履行问题。也就是，顺和船舶公司在本案中既对协议的签订行为提出异议，又对协议的履行行为提出异议，属于诉讼请求不够明确，本院在二审程序中进行指正和释明，顺和船舶公司坚持要求撤销案涉协议，并要求白桥镇政府按照其公司单方委托的评估价值对该公司进行赔偿。其二，行政协议行为不是单一的行政行为，包括协议的签订、履行、变更和撤销等多个行为，人民法院应结合当事人的诉讼请求和诉讼理由依法通过指导和释明的方式，要求当事人明确诉求。鉴于顺和船舶公司二审明确其诉请为撤销案涉行政协议，因此，本案是行政协议撤销之诉，并非行政协议履行之诉，主要审查案涉行政协议是否具有合法的订立基础以及是否存在法定的撤销情形；其三，顺和船舶公司认为双方签订协议书存在胁迫、欺诈和显失公平情形的证据不足。本案中，在地方政府没有统一补偿方案情形下，双方通过协议的方式采用市场化方式约定补偿并无不妥，双方在协议书中约定了附条件生效条款即：“评估价不超过1500万元”，法律和相关司法解释并没有规定行政机关不得约定附条件生效条款，附条件生效条款只对协议当事人有约束力，对第三方评估机构并不构成法律上的约束力，第三方评估机构应当本着公平、公正的原则对其评估结果的真实性、合法性和客观性负责。安徽悦达资产评估有限公司作为第三方评估机构对案涉资产进行评估系双方当事人的共同选择，双方当事人应当本着诚实信用的原则尊重和恪守因共同选择行为而产生法律后果，协议约定“不得对重新评估结果再次提出异议”既是节约评估资源、提高争议解决效率的重要举措，也是对双方当事人的诚信要求。当然，协议双方当事人的约定义务不能限制任何一方当事人的法定权利，如果顺和船舶公司确有证据证明案涉评估报告系评估机构虚假出具，可以向评估机构主管部门投诉或向人民法院申请撤销，但顺和船舶公司仅以“协议双方代表在洽谈过程中涉及协议生效条件”以及“协议约定不得再对重新评估机构提出异议”为由，推断协议存在胁迫、欺诈、显失公平情形，推断存在控制价格、虚假评估情形，本院不予采信。《最高人民法院关于审理行政协议若干问题的规定》第十条第二款规定，原告主张撤销、解除行政协议的，对撤销、解除行政协议的事由承担举证责任。在顺和船舶公司未能提供有效证据证明案涉协议书符合法定撤销事由情形下，对其撤销协议书的请求不予支持。 三、本案不属于法律规定的行政赔偿情形。《中华人民共和国国家赔偿法》第三条和第四条分别规定了行政机关违法侵犯行政相对人的人身权和财产权情形，受害人有取得行政赔偿的权利。由此可见，行政赔偿的前提是存在行政违法行为，本案中，顺和船舶公司的设备设施是双方当事人协议拆除，并非行政机关单方强制拆除后被法院确认违法，因此，顺和船舶公司具有获得相应补偿的权利，其起诉要求行政赔偿缺乏事实和法律依据。 综上，上诉人的上诉理由不能成立，一审认定事实清楚，适用法律正确，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人和县顺和船舶制造有限公司负担。 本判决为终审判决。 审判长 花 卉 审判员 袁国庆 审判员 焦明君 二〇二一年一月二十八日 书记员 毕亮亮 附：法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。