江西省景德镇市中级人民法院行 政 判 决 书（2015）景行初字第16号原告浮梁县万鹏瓷业有限公司，住所地江西省浮梁县三龙镇杨家店村。法定代表人万翠娥，该公司董事长。委托代理人谢叶，北京市邦盛律师事务所律师。被告浮梁县人民政府，住所地浮梁县朝阳东大道45号。法定代表人孙艳峰，该县县长。委托代理人李辉来，江西昌南律师事务所律师。被告浮梁县国土资源局，住所地江西省浮梁县朝阳大道5号。法定代表人程文芳，该局局长。委托代理人朱小莲，该局法规股股长。委托代理人彭剑，江西昌南律师事务所律师。第三人景德镇市万胜瓷业有限公司，住所地江西省景德镇市珠山区朝阳路2－18号。法定代表人万翠娥，该公司董事长。第三人万翠娥，女，汉族，住江西省景德镇市珠山区陈家弄。上述二第三人的委托代理人谢叶，北京市邦盛律师事务所律师。原告浮梁县万鹏瓷业有限公司（以下简称万鹏公司）因要求撤销被告浮梁县人民政府（以下简称县政府）、浮梁县国土资源局（以下简称县国土局）颁发的国有土地使用权证，并确认被告县政府印发的浮府办字（2010）99号字《浮梁县万鹏瓷业有限公司有关问题协调会议纪要》无效，于2015年11月25日向本院提起行政诉讼。本院依法组成合议庭，于2016年3月9日公开开庭审理了本案。原告万鹏公司的法定代表人万翠娥及其委托代理人谢叶，被告县政府的委托代理人李辉来，被告县国土局的委托代理人朱小莲、彭剑，第三人景德镇市万胜瓷业有限公司（以下简称万胜公司）的法定代表人万翠娥、第三人万翠娥及其委托代理人谢叶到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告县政府2010年8月31日印发浮府办发（2010）99号《浮梁县万鹏瓷业有限公司有关问题协调会议纪要》，就万鹏公司落户浮梁县三龙镇兴办企业、征用涉案土地达成会议纪要；2010年10月27日，县政府就涉案土地给原告颁发浮国用（2010）第302号土地使用权证。原告认为涉案土地征收程序违法，请求法院确认土地使用权证无效并予撤销，其诉称：2008年5月，景德镇市中级人民法院（2007）景民一初字第154号民事判决，判决景德镇市万宁达华磐轻质建材有限公司（以下简称万宁达公司）向本案第三人万胜公司法定代表人万翠娥清偿欠款170万元。后经被告县政府招商引资，第三人万胜公司将景德镇经贸委批准立项的江西省节能技改项目选址在浮梁县三龙工业基地杨家村。2010年10月27日，原告依据浮梁县人民法院（2008）浮执字第53号执行裁定，在代替债务人（该地块第一手使用权人）交付了104万余元征地补偿款及税费后，取得二被告颁发的浮国用2010第302号《国有土地使用权证》。该证记载：原告使用的为22－06－04－0010－1号国有土地，座落于浮梁县三龙镇杨家村；地类用途：工业用地；使用权类型：出让。原告取得上述国有土地使用权后，与本案第三人共同实施经浮梁县发展改革委会员等主管部门批准立项的“窑炉余热余压利用节能技术改革项目”，投资建设年产8000万件陶瓷生产线（包括新建一座厂房、三座窑炉和生产设备设施系统）。施工过程中，遭到当地村民强烈阻挠，村民阻挠原告砌厂区围墙、在厂区兴建房屋、修私路、建新坟，在唯一通往厂区的道路中间筑水泥柱，阻断原告车辆通行，偷抢机械设备，造成停工无法恢复建设，至今工程已报废，已投入的现金1400多万元全部打了水漂。当地公安出警也无法制止事态的加剧发展。为保证项目按时投产，原告曾起诉闹事村民，在案件审理中得知，村民不知道该地征收为国有用地，也未收到补偿款。因此，原告转而起诉二被告，要求向村民支付补偿款，保护原告使用国有土地生产经营的权利。在该案二审中，原告得知，二被告颁发的国有土地使用权证登载的宗地，未履行江西省人民政府农用地转国有建设用地批准程序。经查实，本案国有土地使用权证登载的土地所有权人、地类用途、使用权类型均与相关文书内容不一致，该宗地至今仍为农用地，属于农村集体土地性质，权属单位为三龙乡杨家村。根据《土地管理法》第四十四条“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”规定，本案宗地转为国有建设用地，应由省、自治区、直辖市人民政府批准。据此，原告认为，二被告颁发给原告的浮国用2010第302号《国有土地使用权证》土地来源违法，程序违法，应依法确认无效。二被告颁发无效的国有土地使用权证行为，是导致原告在杨家村投资建设项目全部报废，遭受重大经济损失的直接、根本原因。二被告应当承担全部赔偿责任。为此，原告请求法院：1、判令浮国用2010第302号《国有土地使用权证》无效并予撤销；2、审查浮府办字（2010）99号《浮梁县万鹏瓷业有限公司有关问题协调会议纪要》合法性，判令该纪要无效；3、判令二被告赔偿原告、第三人项目投资经济损失11931724.03元，利息损失1062.315万元（按2011年人民银行一年期贷款利率6.4%的4倍计算，自2011年1月暂计算至2014年12月）。二项合计22554874.03元；4、判令由二被告收回涉案宗地恢复原状并承担全部拆除费用；5、判令由二被告承担本案全部诉讼费用。为实现自己的诉讼请求，原告提交以下证据：1、浮国用（2010）第302号《土地使用权证书》、土地登记审批表，证明登记内容与“一书四方案”不一致，证实该证无效；2、建设用地呈报材料“一书四方案”，证明浮国用（2010）第302号《土地使用权证书》土地来源违法，程序违法；3、浮府办字（2010）99号《浮梁万鹏瓷业有限公司有关问题协调会议纪要》及《收据》，证明该会议纪要违法，违法向原告摊派、收取涉案土地征地补偿费及税费；4、（2007）景民一初字第154号民事判决、（2008）浮执字第53号执行裁定书、（2008）浮执字第53号协助执行通知书，证明原告通过善意取得该宗地国有土地使用权证，以该宗地价值抵偿原告170万元债权，原告无需缴纳征地补偿款及税费；5、项目现场照片，证明原告投资的项目全部报废，血本无归；6、（2013）浮蛟民初字第29号、30号民事判决书，证明涉案土地村民不知该土地被征收，原告无法使用涉案土地进行合法经营活动；7、景经贸投资备（2010）0101号江西省投资技术改造项目备案通知书、浮发改字（2011）93号关于万胜公司窑炉及余热余压利用节能技术改造项目案的通知，证明第三人万胜公司是涉案土地项目投资人之一，也是受损害人之一；8、收据，证明原告、第三人万翠娥对涉案土地投资损失198万元；9、借款展期协议书（2014年元月），证明原告技改项目贷款利息损失1576626.52元，其中2011年为358073.72元、2012年为389755.39元、2013年为363114.4元、2014年为347367.3元、2015年1至4月为121315.71元；10、省高院谈话笔录、会议纪要，证明《国有土地使用权证》违法，并且两被告存在明知；11、财产损失材料，证明原告产生的损失。被告县政府辩称：1.关于原告提出的第一项诉讼请求，被告认为其颁发的土地使用权证程序合法，权证是严格按照法律程序进行办理，需要特别说明的是办理国家土地使用权证是协助浮梁县人民法院的执行裁定书而为，生效的人民法院裁定任何个人、单位都必须协助，原告认为被告方颁发的国有土地权证无效并予以撤销没有法律依据；2.关于原告提出的第二项诉讼请求，被告认为要求人民法院审查一个文件的效力前提是文件本身具有行政约束力，会议纪要的内容主要是为了更好地处理万鹏公司在浮梁县落户，而县政府召集各个相关部门开了一个协调会，主要目的是为了协助执行浮梁县人民法院生效的执行裁定书，会议内容是县政府相关部门内部的协调会，文件不是具体的行政行为。纪要的内容中还涉及到80万元、30万元、50万元，费用是土地部门结合法律规定计算后在会议上进行说明，不具有行政强制力，并不是因为会议纪要导致原告需要交这些钱，原告认为审查纪要合法性，判令该纪要无效没有法律依据；3、鉴于县政府在整个程序中没有任何违法行为，请求法院驳回原告的后面三个诉请。被告县国土局辩称，完全同意被告县政府代理律师的答辩意见，且补充两点意见：1.国有土地使用权证是一个不动产登记行为，原告要求撤销国有土地使用权证没有法律依据，根据《不动产登记条例》登记行为只有八类，并没有说法院可以判令撤销，如果要抛弃土地使用权应当向土地登记部门申请，没有申请行为在前，原告方的诉讼请求不符合法律规定；最高人民法院再审（2015）行监字第188号有一个明显判例，颁证行为和土地征收行为是两个行为，万鹏公司不是土地征收行为的相对人，无权对土地征收提起诉讼，万鹏公司没有权利撤销土地使用权证，杨家村委会也无权撤销土地使用权证，国有土地使用权证是土地登记行为，没有撤销登记，只有注销登记，不申请注销提起诉讼是违法的；2.原告方要求判令纪要无效，纪要只是内部协调行为，而并非规范义务的行为，不能产生义务。会议纪要中记载了要向人民政府补交80万元的事情，被告根据江西省高级人民法院（2015）赣行终字第21号裁定已经予以驳回，被告认为原告再次提起这个问题不符合法律规定，请求法院予以驳回；3、赔偿问题，被告认为行政行为合法，不需要进行赔偿。被告浮县国土局向本院共提交了9份证据：1、浮国用（2005）215号《土地使用权证书》，证明涉案土地自次登记的使用权人是万宁达公司；2、《协议》一份，证明万翠娥取得涉案土地的由来；3、《协助执行通知书》，证明万翠娥取得涉案土地的由来，以及浮国用（2010）第302号《土地使用权证书》登记的合法性；4、浮国用（2010）第302号《土地使用权证书》，证明原告拥有涉案土地的使用权；5、他项权利证书，证明涉案宗地由原告向银行抵押贷款；6、浮府办字（2010）99号《会议纪要》，证明该文件不是具有普遍约束力的规范性文件；7、《征用土地合同》，证明被告县国土局与三龙乡杨家村委会签订了补偿合同；8、《收据》、《进账单》、《付款通知书》，证明杨家村委会已收到补偿款；9、江西省高级人民法院终审裁定，证明原告请求确认会议纪要无效没有法律依据。被告县政府未提交证据。针对被告县国土局举证，原告及第三人质证认为：1、对215号《土地使用权证》的真实性认可，合法性不予认可；其违反了《土地管理法》第44条的规定，应经省人民政府批准，本案涉案土地没有经过省人民政府批准，省高院有一个内部协调文件，协调文件中明确说了报过，只是预审，没有到省政府审批属违法，必须撤销；2、关于《协议》，对其证明目的不认可，不能证明涉案地的由来，使用土地需要国家颁发的土地使用权证，没有使用权证不能使用土地；3、对《执行裁定》的证明目的不予认可，土地来自于土地使用权证，土地证根据执行裁定进行变更，被告明知违法还继续变更；4、对执行通知书证明目的不认可，不是土地的由来；5、302号《土地使用权证》合法性不认可；6、关于99号《会议纪要》合法性不予认可，会议纪要给万鹏公司设定了交费的义务，根据法律规定没有权力给万鹏公司设定交80万元义务，属违法；按照《立法法》的规定县级人民政府可以制定规范性文件，规范性文件包括措施性文件，本纪要属措施性文件，而且是具体行政行为，具体行政行为就体现了要求万翠娥交80万元，有约束力。并且还有一个会议中提了万翠娥不交80万元就不给过户，根据相关《行政诉讼法》的规定法院应当去审核，如果违法就不能作为交付80万元的依据，应当予以退回；7、《征地合同》是一个过程性文件，不能以这个文件证明《国有土地权证》颁发合法，颁发《国有土地权证》最终的条件就是通过省政府批准，如果未批准就属于违法，本证据与本案无关联；8、对《收据》、《进账单》、《付款通知》不了解，相关单位是否真的收到了这笔钱不知情，对真实性、合法性不认可。针对原告举证，被告县政府质证意见为：1、国有土地使用权证真实性无异议，土地登记审批表是土地抵押登记，上面说的很清楚类型是抵押，抵押人是万鹏公司，该份土地审批表只是一个抵押土地登记，不能证明原告证明目的；2、“一书四方案”是用来审批、颁发国有土地使用权证的程序，其也不能证明原告的证明目的，土地最早是杨家村委会的，当然是耕地，土地有一个审批的过程；3、《会议纪要》的内容绝大部分都是要求政府、人民法院等各部门积极做好服务工作，其中也谈到了万翠娥补交80万元费用的问题，但会议纪要说的很清楚费用由国土局收取，再按照规定程序办理，80万元并不是政府开协调会规定的，30万元、50万元是依据江西省征收土地相关收费管理办法计算出的，计算的标准在上一个诉讼案件中已经向法庭提供了，80万元的收费金额并不是会上定的，是土地部门依据相关法律收费标准向会议呈报的。50万元在上一个案件中反映的非常清楚，50万元主要是产权原始取得人所欠费用，要审查纪要的合法性、效力前提是该文件应当具有行政约束力，如果纪要仅仅是人民政府与下属各部门之间的协调处理意见，法院不能就会议纪要的合法性和效力进行审查；4、对第四份证据，原告在办理产权过户登记过程中，其所应当缴纳的费用不是人民法院判决书裁定，过户存在费用；5、对现场照片，被告认为与本案无关，如果说万鹏公司能够正常生产是不会出现任何问题的，被告也不知道什么原因就不能正常生产，但与颁证无关，证明目的不成立；6、两份判决书提出的民事诉讼就是原告认为有人侵害了其合法权益，要求人民法院通过诉讼保护合法权益，人民法院驳回诉讼请求是因为举证无能，并不是说土地证本身出现了问题，民事诉讼不可能解决土地证有任何问题，两份判决书的内容不能证明原告的证明目的；7、对剩下的所有证据被告不予质证，因为被告认为程序合法，严格按照法律规定颁证的，没有任何过错，追究损失多少对被告而言没有任何意义；8、关于省高院谈话笔录，被告所陈述都是客观事实的反映，对颁发的证是否违法应当交由法庭考虑，对谈话笔录的真实性予以认可。9、关于财产损失，就算真的存在赔偿损失，被告也要求做司法鉴定，现今对原告提交的关于损失的证据不予质证。被告县国土局质证认为：1、原告提出的证明土地使用权证无效的证据均真实，但是被告认为不能达到明目的，原告的诉讼理由是因为被告的征收行为违法，但颁证行为是一个行政行为，征收行为是另一个行政行为，万鹏公司不是土地征收行政行为的相对方，被告认为办理土地使用权证程序合法有效。《会议纪要》是否对原告设定了义务，80万元是万鹏公司帮万宁达公司交的钱，没有涉及万鹏公司的利益；2、原告证明损失的证据被告不予认可，损失应当申请司法鉴定；3、省高院的谈话笔录真实性没有异议，但是不能证明原告的证明目的。土地征收行为与颁证行为是两个行政行为，不能因为土地征收行为有问题而说颁证行为也有问题，处理行政案件应当考虑行政行为。本院对上述证据认证如下：1、针对原告提交的证据，财产损失是否由被告颁发土地使用权证造成以及损失多少需通过司法鉴定予以明确，原告该举证不能采信；2、原、被告其他证据，均从不同的角度证明本案的案件事实，但各自证明目的能否达到需要结合案件的具体情况再予认定，故就证据属性而言均可作为定案依据。经审理查明：涉案土地位于浮梁县三龙镇杨家店，属杨家村委会集体土地。2005年6月2日，县国土局和万宁达公司签订《征用土地合同》，合同约定，县国土局因万宁达公司建设，需征用杨家村委会50.05亩土地，双方就补偿标准也进行约定。2005年7月25日，县政府和县国土局向万宁达公司颁发浮国用2005第215号《土地使用权证》，期限至2055年7月24日。2005至2007年，万宁达公司向万翠娥借款共计170万元，因公司未按期偿还债务，万翠娥遂将万宁达公司起诉至本院。本院于2008年5月19日作出（2007）景民一初字第154号民事判决，判决万宁达公司向万翠娥偿还借款本金170万元。2010年元月21日，浮梁县法院以（2008）浮执字第53号执行裁定，裁定将本案所涉土地及地上厂房等交付给万翠娥抵偿万宁达公司债务。2010年8月11日，县政府召集相关部门就原告落户浮梁县三龙镇召开会议，并形成浮府办字（2010）99号《浮梁县万鹏瓷业有限公司有关问题协调会议纪要》，其主要内容为：1、三龙镇党委、政府积极主动做好当地群众思想稳定工作，着力化解群众与万鹏公司之间的敌对情绪，说服当地群众同意万鹏公司落户兴办企业，所涉及到的征地补偿问题，要严格按照浮府发（1999）34号《浮梁县人民政府印发﹤关于规范征用土地补偿标准及征收耕地开垦费的暂行规定﹥的通知》文件执行，不能按现在标准执行，国土局要配合做好涉及土地征收补偿的有关政策解释工作。2、若万翠娥（万鹏公司）真正有诚意来我县办企业，县政府可按招商引资政策待遇对待，但前提是该公司要必须依法依规办理相关手续，各部门按程序尽快予以办理。3、万鹏公司用于土地征地补偿和办理相关手续的80万元费用，先由县国土局收储，再按规定程序办理。其中，30万元由国土局支付给三龙镇，用于征地补偿，收款事由中注明：万宁达项目补偿费；另50万元作为办理土地的相关费用。同年8月24日，万鹏公司向县国土局交纳土地补偿等费用80万元，另外还交纳24万余元办证费用。10月27日，浮梁县政府向万鹏公司颁发浮国用（2010）第302号土地使用权证，期限至2055年7月24日。权证载明：使用权面积为31882.47平米，使用权类型为出让，地类用途为工业用地。2011年，县国土局将30万元土地补偿款交付给杨家村委会。取得本宗土地使用权后，万鹏公司和万胜公司共同实施经浮梁县发改委等主管部门批准立项的“窑炉余热余压利用节能技术改造项目”，投资建设陶瓷生产线。施工且生产经营过程中，遭到当地村民严重干扰，村民阻止万鹏公司砌围墙，且在厂区内筑房屋，建新坟，双方矛盾特别尖锐。2013年6月，万鹏公司将村民邱德圣和方国恩等诉至浮梁县人民法院，要求二人拆除在万鹏公司土地使用权范围内的房屋和迁移土地使用权范围内的坟墓。浮梁县法院认为，由于所涉土地在征用、转让过程中手续不规范，宗地上的四至也不清晰，原告对三被告是否侵犯其土地使用权应作进一步举证，法院最终裁判驳回万鹏公司诉请。万鹏公司于2015年1月向本院提起行政诉讼，请求法院判令两被告县政府、县国土局履行确保浮国（2010）第302号《国有土地使用证》土地属国有无争议法定职责，使其根据该宗规划用地红线能实施砌墙管理行为，并赔偿因不作为导致的直接损失1059.244万元。本院裁定驳回起诉。万鹏公司不服，提起上诉。省高院经审查认为，县政府颁发的土地使用权证，载明的地类、使用权类型、使用权面积及所附宗地图明确，在没有依法律途径被撤销或确认违法前，系具有法律效力的物权法律凭证。万鹏公司称当地村民其土地红线范围内建房、建坟、堵塞通道存在争议，均属民事法律调整范畴。为此，省高院裁定，驳回万鹏公司上诉，维持原裁定。2015年11月25日，原告就本案向本院提起诉讼，并主张因二被告颁发证件无效造成其投资损失、各种税费、贷款利息损失等共计22554874.03元。经多次征求原告意见，原告均不同意参与协调，协调未果。本院认为，结合当事人的诉辩意见，本案的争议焦点为：1、浮国用2010年第302号《国有土地使用权证》能否被确认无效并予撤销；2、浮府办字（2010）99号《浮梁万鹏瓷业有限公司有关问题协调会议纪要》效力如何；3、如本案产生损失，损失又如何处理。关于土地使用权证效力问题。本宗土地属于三龙镇杨家村委会集体所有，根据土地管理法第44条规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。转用审批后，还需依照土地管理法及土地管理法实施条例在农村集体中履行发布征地通告、征询村民意见、地籍调查和地上附着物登记、征用土地公告、征地补偿安置方案公告及报批、土地补偿登记等法定程序，将土地依法征收。本案中，被告县政府未履行上述法定程序直接将土地交付万宁达公司并颁发浮国用2005第215号《土地使用权证》，违反法定程序。2010年，在对涉案土地未依法完善征地手续时，被告县政府又通过招商引资，同意原告及第三人落户三龙镇杨家村，收取原告80万元征地补偿费并就涉案土地颁发浮国用（2010）第302号土地使用权证。尽管原告系通过浮梁县人民法院（2008）浮执字第53号执行裁定获得土地，但因土地的第一手取得人万宁达公司拥有土地使用权证，形式上合法，致使原告同意以地抵债、法院也裁定执行，本身并无不当，根源在于被告县政府在将土地交付给万宁达公司未履行法定程序。关于被告提出的征地和颁证属不同行为、原告申请撤销证件没有法律依据的抗辩理由，本院认为，土地使用权证是各级政府颁发的土地使用权的法律凭证，其从形式上载明土地使用者名称、用途、面积等内容；土地和土地使用权证是实体和形式关系。如经审核，土地未经法定程序收储，实体上违背法律规定，承载实体的形式自然也相应变更。综上，原告以土地来源及征收程序违法为由请求确认土地使用权证无效并予撤销存在事实依据和法律支持，被告主张的征收和颁证属不同行为原告诉请不能成立的抗辩不能成立。关于浮府办字（2010）99号会议纪要效力问题。被告县政府针对涉案土地召开协调会印发浮府办（2010）99号会议纪要，该纪要针对特定的主体赋予了特定的权利义务，是具体的行政行为而非规范性文件，具有可诉性，被告主张会议纪要属抽象性行政行为不具可诉性理由不能成立。结合本案案情，涉案土地地类（用途）为工业用地，参照2009年8月10日国土资源部、监察部以国土资发（2009）101号联合发出的《关于进一步落实工业用地出让制度的通知》第一条第（一）项规定，凡属于农用地转用和土地征收审批后由政府供应的工业用地，政府收回、收购国有土地使用权重新供应的工业用地，必须采取招标拍卖挂牌方式公开确定土地价格和土地使用权人。而被告县政府未办理农用地转用和土地征收审批，直接以浮府办（2010）99号文件确定土地使用权人和土地价格，明显违法，该文件应确认无效。关于本案赔偿问题。根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十八条规定，当事人在提起行政诉讼的同时一并提出行政赔偿请求，或者因具体行政行为和与行使职权有关的其他行为侵权造成损害一并提出行政赔偿请求的，人民法院应当分别立案，根据具体情况可以合并审理，也可以单独审理。本案中，原告及第三人主张赔偿的前提在于被告在土地行政登记中存在违法，而被告是否违法需要生效裁判予以确认；加之，原告及第三人因被告的行政行为违法是否产生损失及产生多少损失，需要专业机构进行鉴定，故原告及第三人可在确认被告行政行为违法裁判生效后，就其损失另行向法院立案主张，由法院单独审理。综上，二被告就涉案土地未依法履行农用地转用、土地征收审批等法定程序直接将土地交付给原告及第三人使用，并颁发土地使用权证行政行为应确认无效并予撤销，原告及第三人可就本案损失以及恢复土地原状拆除迁移企业设备等费用另案起诉。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条和《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第一款之规定，判决如下：一、确认被告浮梁县人民政府、被告浮梁县国土资源局颁发浮国用2010第302号《国有土地使用权证》无效且对该证予以撤销；二、确认被告浮梁县人民政府2010年8月31日印发的浮府办字（2010）99号《浮梁县万鹏瓷业有限公司有关问题协调会议纪要》无效；三、驳回原告及第三人其他的诉讼请求。案件受理费50元，由被告浮梁县人民政府、被告浮梁县国土资源局负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，上诉人江西省高级人民法院。审 判 长  李 锋审 判 员  侯月华代理审判员  程丽君二〇一六年五月十九日书 记 员  龚 罡附本案适用的法律：《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。《中华人民共和国土地管理法》第四十四条建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。……