江苏省高级人民法院行 政 判 决 书(2015)苏行终字第00716号上诉人(原审原告)朱继德。被上诉人(原审被告)南京市建邺区人民政府，住所地南京市建邺区江东中路269号。被上诉人(原审被告)南京市公安局建邺分局，住所地南京市石榴园18号。被上诉人(原审被告)南京市建邺区城市管理行政执法局，住所地南京市建邺区江东中路269号。上诉人朱继德因诉被上诉人南京市建邺区人民政府（以下简称建邺区政府）、南京市公安局建邺分局（以下简称建邺区公安分局）、南京市建邺区城市管理行政执法局（以下简称建邺区城管局）房屋拆除行政强制一案，不服江苏省南京市中级人民法院（2015）宁行初字第93号行政判决，向本院提起上诉。本院2015年11月23日立案受理后依法组成合议庭，并于2015年12月23日公开开庭审理了本案。上诉人朱继德及其委托代理人孟登高、朱仓保，被上诉人建邺区政府的委托代理人丁永玉、周雨石，被上诉人建邺区公安分局副局长潘卫作为行政机关负责人及委托代理人郑巍，被上诉人建邺区城管局副局长周德荣作为行政机关负责人及委托代理人张艳峰、胡宗保到庭参加诉讼。因调取相关案件卷宗需要，扣除了本案审理期限。本案现已审理终结。一审法院认定，朱继德系南京市建邺区江心洲永定村和平一队居民。2000年左右朱继德在和平一队50号建有部分建筑。2000年5月30日朱继德向原南京市雨花台区江心洲乡红星村村民委员会交纳了建房费2000元。2001年，朱继德向原南京市雨花台区国土资源局交纳土地登记费18元。朱继德在一审中提交了土地登记收件单一份，该收件单单位盖章处盖有“南京市雨花台区江心洲镇土地登记所”印章，该收件单在“备注”栏写明“无权源”，且未填写收到何种材料等信息。2011年4月12日，建邺区城管局两名执法人员在巡查中发现涉案建筑，并进行了现场勘察。经勘察，该建筑物位于和平一队50号；房主为朱继德；建筑物面积共计249.89平方米，其中砖混154.01平方米、砖木72.69平方米、披房（彩钢棚）23.19平方米。建邺区城管局现场制作了“房屋示意图”，并对建筑物进行了拍照。因当事人现场无法提供规划（建设）审批手续，其作出了宁城执建停字（2011）第1114号《停工（核查）通知书》（以下简称《1114号核查通知》），责令朱继德于2011年4月13日携带“规划建设部门相关手续”等材料到江心洲桃花岛客栈接受审查。因朱继德拒绝签字，该通知书留置送达。2011年4月13日，建邺区城管局认为朱继德建设房屋的行为违反《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）第四十条第一款的规定，依据该法第六十四条的规定，进行了立案审批。同日，建邺区城管局制作了《违章建设审核认定表》。同年4月14日，南京市建邺区住房和建设局在该表的“规划建设部门审核意见”栏处写明“该当事人未在我局办理过建设工程许可证”，并加盖单位印章。2011年4月15日，建邺区城管局作出宁城执建限字（2011）第1114号《限期拆除通知书》（以下简称《1114号限期拆除通知》），认定朱继德所建涉案建筑未经规划部门批准，系违法建筑，依据《城乡规划法》第六十四条的规定，责令朱继德在收到通知书之日起四日内自行拆除。该通知书因朱继德拒绝签字而留置送达。2011年4月26日，建邺区城管局作出宁城执建强字（2011）第021号《强制拆除决定书》（以下简称《021号强制拆除决定》），认定朱继德未在指定期限内自行拆除涉案建筑，依据《城乡规划法》第六十八条的规定，经建邺区政府批准，决定自2011年4月27日起组织强制拆除，同时交待了相关复议与诉讼权利。该决定书因朱继德拒绝签字而留置送达。2013年4月11日，建邺区城管局组织人员对涉案建筑强制拆除。在强制拆除现场及过程中，建邺区公安分局的相关工作人员现场出警，但未见其实施强制拆除行为。一审法院认为，本案的争议焦点主要有两个：一、涉案建筑是由何单位强制拆除；二、强制拆除涉案建筑的行为是否合法。对于第一个争议焦点，根据查明的案件事实，可以认定涉案建筑系由建邺区城管局强制拆除，并非建邺区政府、建邺区公安分局所为。首先，建邺区城管局对强制拆除涉案建筑的行为予以认可；其次，从本案证据材料看，在拆除涉案建筑前，一系列的行为均明确显示系由建邺区城管局作出，盖有其单位公章；再次，对涉嫌违法的建筑，城管局亦具有查处的法定职责，故可以认定建邺区城管局实施了强制拆除行为。对于第二个争议焦点即强制拆除涉案建筑的行为是否合法：一、涉案建筑的强制拆除主体是否具有法定职权。根据本案查明的事实与上述分析认定，涉案建筑的强制拆除主体系建邺区城管局。根据《中华人民共和国行政处罚法》第十六条、国法函（2001）42号《关于在江苏省南京市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》第一条和《南京市城市管理相对集中行政处罚权试行办法》第三条第一款、第五条的规定，建邺区城管局作为独立的行政执法主体，负责建邺区划范围内的相对集中处罚权工作，对辖区内涉嫌违反城市管理规划规定的违法建筑具有进行调查、处理的法定职权。本案中，涉案建筑位于本市建邺区江心洲永定村和平一队，在南京市建邺区行政区划内，属建邺区城管局的管理、查处范围，建邺区城管局具有相应的法定职权。二、认定涉案建筑为违法建筑的事实是否清楚。涉案建筑于2011年4月12日被巡查发现时，朱继德在现场无法提供规划（建设）审批手续，且在收到《停工（核查）通知书》后，亦未能向建邺区城管局提交规划建设部门相关手续，无法证明涉案建筑的合法性。朱继德在一审中，提供了向村委会交纳建房费、向原南京市雨花台区国土资源局交纳土地登记费等相关材料，但该材料并非建设规划许可审批材料，亦不能代替相关审批手续，不符合《城乡规划法》第四十一条、《南京市城市规划条例》第二十八条的规定。建邺区城管局在现场及指定日期内责令朱继德提交相关建设规划许可手续未果后，经向辖区建设规划部门征询意见，确认涉案建筑未办理相关规划许可手续，继而认定涉案建筑未经规划部门批准，系违法建筑，认定事实清楚，定性并无明显不当。三、认定涉案建筑为违法建筑的法律适用是否正确。涉案建筑建设于2000年左右，根据1990年制定、1997年修订的、当时有效的《南京市城市规划条例》第二条第二款、第二十八条之规定，因涉案建筑建设地点处于南京市城市规划区内，故朱继德进行建设需要申请用地（含临时用地），必须向市、县规划管理部门申请领取建设用地规划许可证。朱继德虽向村委会交纳了建房费、向有关土地登记部门交纳了土地登记费，但并未办理建设用地规划许可手续。直至建邺区城管局对其进行查处时，仍未办理相关规划许可手续，故其违法建设行为始于《城乡规划法》之前，但违法状态持续至《城乡规划法》实施之后，建邺区城管局在2011年对其进行查处时，依据《城乡规划法》进行处理，适用法律并无不当。四、对涉案建筑进行强制拆除程序是否合法。本案中，建邺区城管局在对涉案建筑进行强制拆除前，进行了现场勘查与调查，收集调取了有关证据，向朱继德下达了停工（核查）通知书，要求其提供书面说明并提供涉案建筑的有关审批手续。在履行内部立案手续后，建邺区城管局向辖区规划建设主管部门进行了征询确认有无相关规划审批手续。在朱继德无法提供有关规划审批手续、建设规划部门明确涉案建筑未办理建设工程规划许可手续的情况下，向朱继德下达了《限期拆除通知书》，责令其限期拆除涉案违法建筑；由于朱继德在限期内未拆除涉案违法建筑，经建邺区政府批准，向朱继德下达《021强制拆除决定》，并告知其相应的复议、诉讼权利。在此之后，建邺区城管局组织人员对涉案违法建筑进行了强制拆除，符合上述法律规定，程序并无不当。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项、第六十九条、《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十四条第一款第（三）项之规定，驳回朱继德对建邺区政府、建邺区公安分局的起诉；驳回朱继德的其他诉讼请求。上诉人朱继德上诉称：其建设的涉案房屋虽未取得建设工程规划许可证，但该建设行为未实质性违反城乡规划，且其向村委会等缴纳了费用，故涉案房屋不应被认定为违法建设；被上诉人建邺区城管局在拆除涉案房屋前未依法向其作出限期拆除的通知，亦未依法对房屋等财产进行证据保全，程序违法；涉案房屋于2000年建成，建邺区城管局依据2008年生效的《城乡规划法》拆除涉案房屋系适用法律错误。请求本院撤销一审判决，确认被上诉人建邺区城管局强制拆除涉案房屋行为违法。被上诉人建邺区政府答辩称，上诉人朱继德在上诉阶段已放弃了要求建邺区政府承担拆除涉案房屋的法律责任；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。请求本院驳回上诉，维持原判。被上诉人建邺区公安分局答辩称，上诉人朱继德并未对本被上诉人提起上诉，故请求本院驳回上诉，维持原判。被上诉人建邺区城管局答辩称，具有对涉案违法建设实施强制拆除的法定职权，且强制拆除涉案违法建筑适用法律正确，认定事实清楚，程序亦无不当。请求本院驳回上诉人的上诉请求。上诉人朱继德提起上诉后，一审法院将各方当事人在一审中提交的证据材料均随案移送本院。本院庭审中，上诉人朱继德对一审判决认定的被上诉人建邺区城管局于2011年4月12日作出《1114号核查通知》、2011年4月15日作出《1114号限期拆除通知》、2011年4月26日作出《021号强制拆除决定》后，分别向其留置送达的事实不予认可，称从来没有收到被上诉人建邺城管局所作出的上述文书。被上诉人建邺区政府、被上诉人建邺区公安分局、被上诉人建邺区城管局对一审判决认定的事实均不持异议。本院经审查认为，被上诉人建邺区城管局提供的《1114号核查通知》、《1114号限期拆除通知》、《021号强制拆除决定》证明，其已向上诉人朱继德进行了留置送达，上诉人朱继德的异议不能成立。一审判决对本案事实认定清楚，应予依法确认。上诉人朱继德在本院庭审中除坚持其上诉意见外还主张：1、一审判决已经明确被上诉人建邺区城管局拆除了涉案，所以放弃对被上诉人建邺区政府和被上诉人建邺区公安分局的主张；2、被上诉人建邺区城管局不具有作出拆除涉案房屋决定的法定职权；3、被上诉人建邺区城管局虽于2011年作出强制拆除决定书，但拆除涉案房屋时《中华人民共和国行政强制法》（以下简称《行政强制法》）已经实施，其未按照该法的规定履行催告程序等即拆除涉案房屋程序违法;4、上诉人虽然不能提供建邺区城管局所要求的建设工程规划许可证、施工许可证等证据证明涉案房屋的合法性，但已提供了两个收费单，可以证明该房屋是合法的，并非违章建筑；5、涉案房屋坐落在农村集体土地上，且于2000年左右建造，因此对该房屋是否属于违章建筑等的认定不能适用《城乡规划法》的有关规定。被上诉人建邺区城管局认为：1、作出涉案强拆决定时，《行政强制法》尚未实施，故按照《城乡规划法》和《南京市城市管理相对集中处罚权试行办法》的有关规定，作出强拆决定依法有据；2、经前期调查和核实，认定上诉人未办理相关规划审批手续即建造了涉案房屋，遂依据《城乡规划法》第六十四条的规定作出强制拆除决定，并于2011年4月26日向上诉人送达并无不当；3、涉案房屋建造于南京市城市总体规划范围内，适用《城乡规划法》的有关规定，认定涉案房屋系违法建设具有法律依据。4、本案涉及的强制拆除决定书早于2011年作出，上诉人朱继德并未对此申请行政复议或者提起行政诉讼，故依据已经合法且生效的强制拆除决定书拆除涉案房屋具有事实根据。被上诉人建邺区政府和被上诉人建邺区公安分局依然坚持其答辩意见。本院认为：一、关于拆除涉案房屋行政主体问题。从上诉人朱继德和被上诉人建邺区城管局提供的证据看，涉案房屋强制拆除行为确系被上诉人建邺区城管局实施，建邺区城管局对此不予否认，上诉人朱继德也明确表示认可，故应当认定被上诉人建邺区城管局拆除了涉案房屋。二、关于被上诉人建邺区城管局拆除涉案房屋法定职权问题。《城乡规划法》第六十四条规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。《南京市城市管理相对集中行政处罚权试行办法》第三条第一款、第五条以及第十五条规定，南京市城市管理行政执法局（以下简称市执法局）负责本办法的组织实施。区执法局按照规定的职权负责辖区内的相对集中行政处罚权工作。市、区城市管理行政执法机构受执法局的委托，在委托的范围内依法实施行政处罚和采取行政强制措施。市、区执法局行使市容环境卫生管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权；行使城市规划管理、城市绿化管理、市政管理、公安交通管理、工商行政管理方面法律、法规、规章规定的部分行政处罚权。本案中，虽然上诉人朱继德建造的涉案房屋坐落在建邺区江心洲集体土地上，但位于南京市城市规划区范围之内，故依据上述规定，被上诉人建邺区城管局具有拆除涉案房屋的法定职权。三、关于涉案房屋是否属于违法建设问题。《城乡规划法》第四十条第一款、第二款规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证。本案中，上诉人朱继德提供了形成于2000年的《收款通知单》和2001年的《江苏省行政事业性收费依据》各一份，但不能提供建设工程规划许可证件和其他有关批准文件，证明涉案房屋的建造系经有关机关批准。涉案房屋虽然建造于2000年左右，但违法状态持续至《城乡规划法》实施之后，建邺区城管局在2011年依据《城乡规划法》的有关规定认定涉案房屋系违法建筑正确。四、关于被上诉人建邺区城管局拆除涉案房屋程序问题。《城乡规划法》第六十八条规定，城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。本案中，被上诉人建邺区城管局在巡查过程中发现涉案建筑，上诉人朱继德当场不能提供相关批准文件，被上诉人建邺区城管局于2011年4月12日作出《1114号核查通知》，要求上诉人在指定期限内提供规划（建设）审批手续。上诉人朱继德亦不能在规定期限内提供合法证明材料，经向南京市建邺区住房和建设局核实，被上诉人建邺区城管局2011年4月15日作出《1114号限期拆除通知》，认定涉案建筑未经规划部门批准，系违法建筑，责令朱继德在收到通知书之日起四日内自行拆除。在上诉人朱继德未自行拆除涉案建筑后，被上诉人建邺区城管局2011年4月26日作出《021号强制拆除决定》，并向上诉人送达，符合上述规定，行政程序并无不当之处。综上，上诉人朱继德的上诉理由和请求依法不能成立。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人朱继德负担。本判决为终审判决。审 判 长 史 笔代理审判员 李 昕代理审判员 张松波二〇一六年五月二十六日书 记 员 周 萍