浙江省湖州市中级人民法院行 政 判 决 书(2015)浙湖行终字第95号上诉人(原审被告)湖州市南浔区和孚镇人民政府，住所地湖州市和孚镇星光大街一号。法定代表人何文彬，该镇镇长。出庭应诉负责人薛方，该镇副镇长。委托代理人徐永平，浙江汉本律师事务所律师。被上诉人(原审原告)湖州红卫实业有限公司，住所地湖州市杭长桥南路338号。法定代表人柏森，该公司董事长。委托代理人沈鸿伟、潘文奇，浙江金鼎律师事务所律师。原审第三人湖州南浔和孚污水处理有限公司，住所地湖州市南浔区和孚镇漾东村湖盐公路北侧。法定代表人冯申生，该公司经理。上诉人湖州市南浔区和孚镇人民政府与被上诉人湖州红卫实业有限公司、原审第三人湖州南浔和孚污水处理有限公司行政承诺一案，德清县人民法院于2015年10月20日作出(2015)湖德行初字第95号行政判决。宣判后，湖州市南浔区和孚镇人民政府不服，向本院提出上诉。本院于2015年12月3日立案受理后，依法组成合议庭，并于2015年12月14日公开开庭审理了本案。上诉人湖州市南浔区和孚镇人民政府（以下简称和孚镇政府）的出庭应诉负责人薛方及委托代理人徐永平，被上诉人湖州红卫实业有限公司（以下简称红卫公司）的法定代表人柏森及委托代理人沈鸿伟、潘文奇到庭参加诉讼。经本院依法传唤，原审第三人湖州南浔和孚污水处理有限公司（以下简称和孚公司）未到庭参加诉讼，不影响本案审理。审理期间，经浙江省高级人民法院批准，延长审限至2016年6月3日。本案现已审理终结。原审法院经审理确认事实如下：2008年3月29日，湖州昌鑫环境科技工程有限公司与和孚镇政府签订《特许经营协议》，湖州昌鑫环境科技工程有限公司取得湖州市南浔区和孚镇污水处理项目30年BOT特许经营权。此后，湖州昌鑫环境科技工程有限公司成立和孚公司，负责该项目生产经营。2011年5月26日，被告和孚镇政府出具《承诺书》，载明“和孚镇政府经南浔区政府授权同意和孚公司向红卫公司借款”，并承诺“如果借款人逾期未履行全部债务和利息，我政府保证将收取的污水处理服务费首先直接支付给湖州银行股份有限公司和红卫公司。”2011年6月16日，原告红卫公司、湖州银行股份有限公司城北支行与第三人和孚公司签订《委托贷款借款合同》约定，湖州银行股份有限公司城北支行同意接受红卫公司的委托，向和孚公司发放委托贷款，委托贷款的金额为500万元，借款年利率为18%，借款期限为12个月，自2011年6月16日起至2012年6月15日止。案外人姚新新等为该笔借款提供连带责任保证。合同还约定红卫公司有权直接向和孚公司催收委托贷款本息或通过法律手段提起诉讼。借款后，第三人和孚公司未按约还本付息。2012年6月21日，被告和孚镇政府在第三人和孚公司向原告红卫公司出具的文书上签署“同意2011年5月26日承诺书的内容”并加盖公章。2012年11月14日，原告红卫公司与第三人和孚公司及案外人姚新新等签订《还款协议书》，第三人和孚公司承诺分期归还原告红卫公司借款本息，案外人姚新新等同意继续承担保证责任，被告和孚镇政府签署“同意按2012年6月21日承诺内容承诺”并加盖公章。2014年11月12日，红卫公司因上述借款合同纠纷，以和孚公司与和孚镇政府为共同被告，向湖州市吴兴区人民法院提起民事诉讼请求：一、和孚公司归还借款本金500万元及利息1012500元（利息暂计算至2014年10月26日）；二、和孚公司支付自2014年10月27日起至债务清偿之日止的利息（以借款本金500万元为基数，按月利率1.5%计算）：三、和孚镇政府向原告归还其欠和孚公司的污水处理费2377343.29元，向原告归还该款项后，相应数额在和孚公司欠原告的利息及本金中予以扣除；四、和孚镇政府向原告归还其欠和孚公司的资产转让保证金190万元，向原告归还该款项后，相应数额在和孚公司欠原告的利息及本金中予以扣除；五、本案诉讼费由两被告承担。2015年1月4日，湖州市吴兴区人民法院作出（2014）湖吴康商初字第525号民事判决：一、和孚公司于判决生效之日起十日内归还原告红卫公司借款本金500万元，支付利息1012500元（暂计算至2014年10月26日止，自次日起至判决确定还款日止的利息等按借款合同约定计付）；二、驳回原告其余诉讼请求。另查明：1.因和孚公司未履行上述民事判决，2015年4月14日，湖州市吴兴区人民法院作出（2015）湖吴执民字第966号《执行裁定书》，并向和孚镇政府发出《协助执行通知书》，通知其“立即提取湖州南浔和孚污水处理有限公司在贵单位留存经费人民币1580000元整。同时，每月提取上述公司在贵单位的每月经费收入（扣除正常运营的必要开支），直到总金额满6039444元为止”；2.2008年3月29日，和孚镇政府（甲方）与湖州昌鑫环境科技工程有限公司（乙方）的《特许经营协议》中，“污水处理服务费”为“甲方根据本协议就污水处理项目应向乙方承担污水处理服务支付的费用”，“运营期内，甲方每2个月按污水处理项目处理后进水水量向乙方支付污水处理服务费。甲方提供进入污水处理厂的污水量低于或等于基本水量时，…污水处理服务费=潜水处理单价×基本水量；甲方提供进入污水处理厂的污水量超过基本水量，且在项目设计处理能力范围之内时，污水处理服务费=潜水处理单价×实际水量。”原被告双方在庭审中确认，2011年5月26日被告承诺所称的“污水处理服务费”与该协议中对“污水处理服务费”的界定相同。原审法院认为，行政机关作出的经认定为合法有效的承诺，构成其法定职责，行政机关应当受到该承诺的法律约束。本案中，按照2008年3月29日《特许经营协议》的约定，被告和孚镇政府负有定期将污水处理费首先直接支付给第三人和孚公司的义务，第三人和孚公司享有相对应的权利。原告红卫公司于2011年6月16日与第三人和孚公司等签订《委托贷款借款合同》，被告和孚镇政府并非该借贷民事法律关系的合同当事人，并不负有直接向贷款人原告红卫公司偿付借款的义务。但经由2011年5月26日、2012年6月21日、2012年11月14日的承诺，其已介入上述民事法律关系之中，即当第三人和孚公司逾期未履行涉案贷款借款合同项下的全部债务和利息，被告和孚镇政府承诺将收取的按《特许经营协议》约定本应直接支付给和孚公司的污水处理服务费，首先直接支付给原告红卫公司。该承诺在法律上处分了第三人和孚公司应享有的权利，但得到了第三人和孚公司的认可，原告据此享有原由第三人和孚公司依据《特许经营协议》约定的上述权利。被告和孚镇政府主张，根据《中华人民共和国水污染防治法》中“收取的污水处理费用应当用于城镇污水集中处理设施的建设和运行，不得挪作他用”的规定，收取的污水处理费用依法应当优先保证和孚公司的正常运转；但本案原告在庭审中亦提出，其主张的污水处理服务费，允许扣除第三人和孚公司的生产成本。综上，被告和孚镇政府所作承诺对本案各方当事人合法有效；在与其他民事法律关系不相冲突时，依法应当履行。在案湖州市吴兴区人民法院作出（2014）湖吴康商初字第525号民事判决可以证明，原告红卫公司已按约履行了出借借款的义务，但第三人和孚公司未按约还本付息，原告红卫公司要求被告履行上述合法有效承诺，条件已经具备。被告和孚镇政府主张原告红卫公司主张权利的条件尚不具备的理由，不能成立，本院不予支持。此外，湖州市吴兴区人民法院作出2015年4月14日湖州市吴兴区人民法院作出（2015）湖吴执民字第966号《执行裁定书》以及《协助执行通知书》所依据的事实与法律基础，与本案原告红卫公司主张的事实与法律基础，既不相同亦不冲突；不能因为被告在民事诉讼执行程序中负有协助义务，即排除其依据合法有效承诺所应履行的义务。因此，被告和孚镇政府在庭审中主张上述裁定及通知，使其无法向原告红卫公司履行上述承诺的主张，本院亦不予支持。综上，被告主张驳回原告诉讼请求的理由，不能成立。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决：被告在不违反法律、法规的情形下，将其收取的污水处理服务费按涉案承诺支付给原告红卫公司，以清偿第三人和孚公司所欠原告红卫公司借款本金500万元及利息1012500元（暂计算至2014年10月26日）。案件受理费人民币50元，由被告负担。上诉人湖州市南浔区和孚镇人民政府上诉称，一、一审判决关于“……但本案原告在庭审中亦提出其主张的污水处理服务费，允许扣除第三人和孚公司的生产成本。综上被告和孚镇政府所作承诺对本案各方当事人合法有效，在与其他民事法律关系不相冲突时依法应当履行。”上诉人认为，一审判决要求上诉人履行协助义务，与被上诉人享有的债权的民事权利性质，以及原审第三人现在的执行债务状况，是相互冲突的，不具备协助履行的法律和事实基础。就原审第三人可供清偿债务的污水处理服务费，被上诉人的本案债权并不享有优先受偿的效力。现原审第三人大量案件已进入法院执行，已不能清偿到期债务，执行法院已向原审第三人发出执行通知书，对其可供执行的财产将通过执行分配使各债权人公平受偿，依法应禁止个别清偿。被上诉人主张原审第三人相应费用首先用于清偿其债权没有依据，上诉人作为原审第三人的主管机关也无相应权力赋予其债权优先受偿的效力。二、一审判决认定：“此外，2015年4月4日湖州市吴兴区人民法院作出（2015）湖吴执民字第966号《执行裁定书》以及《协助执行通知书》所依据的事实与法律基础，与本案原告红卫公司主张的事实与法律基础，既不相同亦不冲突，不能因为被告在民事诉讼执行程序中负有协助义务，即排除其依据合法有效承诺所应履行的义务。因此被告和孚镇政府在庭审中主张上述裁定及通知，使其无法向原告红卫公司履行上述承诺的主张本院亦不予支持”。上诉人认为，一审判决这一认定不当，难以成立。法院《执行裁定书》以及《协助执行通知书》与《民事判决书》，生效后均具有强制执行力，均是法律义务主体必须履行的。本案一审判决书，与湖州市吴兴区人民法院作出的《执行裁定书》以及《协助执行通知书》，要求履行的标的，与要求协助执行的标的，是完全相同的，但向何方履行却并不相同。因此，上诉人履行《执行裁定书》以及《协助执行通知书》项下的协助执行义务，与履行《民事判决书》项下的给付义务存在冲突，上诉人不具备完成协助履行的条件。三、一审判决：“被告在不违反法律、法规的情形下将其收取的污水处理服务费，按涉案承诺支付给原告红卫公司，以清偿第三人和孚公司所欠原告红卫公司的借款本金”，上诉人认为上述判决内容不当。根据第三人和孚公司的现状，为保证依法完成水污染防治工作，上诉人可能依法与原审第三人终止《湖州市南浔区和孚镇污水处理项目BOT特许经营协议》。如在本案特许经营协议终止的情况下，污水处理主体即不再是原审第三人，则不存在上诉人应向原审第三人支付污水处理费的事实，届时“被告在不违反法律、法规的情形下将其收取的污水处理服务费，按涉案承诺支付给原告红卫公司，以清偿第三人和孚公司所欠原告红卫公司的借款本金500万元及利息1012500元（暂计算至2014年10月26日）”的判决内容显然不能成立。四、一审判决书确定的上诉人履行的金额范围不当。被上诉人的本案债权，是基于其与原审第三人的借贷民事法律关系，经湖州市吴兴区人民法院作出（2014）湖吴康商初字第525号民事判决确定的债权，主债务人为原审第三人，即使上诉人需履行，履行的范围也应限于原审第三人该主债务未能清偿部分，而非原审第三人所欠被上诉人的借款本金500万元及利息101250元。综上，上诉人一审判决在认定事实及法律适用上，存在相应不当之处，判决理由难以成立。并且一审判决内容，事实上也难以履行，与法律规定及上诉人的法定职责存在现实冲突，据此，上诉人提起上诉，请求：一、撤销德清县人民法院（2015）湖德行初字第95号行政判决书，依法改判驳回被上诉人的一审诉讼请求。二、本案一审、二审诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人红卫公司答辩称：1.上诉人原审中提交的吴兴区人民法院（2015）湖吴执民字第966号执行裁定书和协助执行通知书，是根据被上诉人对吴兴区人民法院（2014）湖吴康商初字第525号民事判决的执行申请所采取的执行措施。换言之，依据该裁定及协助执行通知，上诉人不得向其他人支付，而并非不能向被上诉人履行行政协议项下的义务。更何况，上诉人不履行行政协议义务的违约行为发生在被上诉人提起民事诉讼之前并持续至今。2.需要指出的是，只要吴兴区人民法院（2014）湖吴康商初字第525号民事判决确定的债权债务在被上诉人未受清偿消灭前，上诉人在行政协议项下的义务便始终存在，上诉人仍得依约履行。3.民事法律关系与行政法律关系是两个不同的法律关系，两者之间的主体不同，权利义务的内容不同，不存在冲突，也不能相互替代。当事人当可基于不同的法律关系行使请求权主张相应的法律后果以实现自己的权利。上诉人以民事关系抗辩其在行政法律关系项下应履行的义务，没有法律依据。4.本案不涉优先受偿权和债权平等的问题，也不是处理债权人之间的权利冲突问题，而是在BOT经营协议的权利义务前提下，解决上诉人继续履行行政协议义务的问题。如果上诉人的这种奇谈怪论成立，是否每一个债务人都可以辩解还有其他债务，从而以债权平等为由拒绝清偿？显然不能。上诉人的该等上诉理由完全是在故意混淆视听，因为原审第三人并未进入破产程序，与债权平等无涉。今后若该公司破产的，待破产时自可依破产法处理，而非本案处理的问题。5.需要指出的是，上诉人辩解可能终止特许经营协议届时无法履行义务一节，因其所主张之事实并非已发生之事实，且是否发生具有不确定性，故不是本案据以抗辩的正当事由。且上诉人涉案承诺书第四条中承诺“在未还清这笔借款之前，我政府将不同意湖州南浔和孚污水处理有限公司把BOT特许经营权和全部资产、设施和设备质押、抵押给它人或银行。如有发生，我政府承担一切法律责任，负责承担一切的诉讼费用。”6.上诉人质疑原审判决主文，乃是其对法律的一种误解。民事判决确定的债权范围，当然是上诉人行政协议义务的范围，民事判决确定的债权债务被上诉人如获清偿，则上诉人行政协议项下的义务自当消灭；如获部分清偿的，则部分消灭。而该等清偿，是原审第三人履行民事判决所进行的清偿，还是上诉人基于行政协议义务所发生的清偿效果，并不会改变和影响民事判决确定的债权债务总数。7.诚实信用原则虽为民法帝王条款，但在行政法领域也有其一席之地。作为一级人民政府，上诉人本应该带头诚信，以塑造政府的公信力。综上，被上诉人认为：原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持，上诉人的上诉理由没有事实根据，不符合法律规定，其上诉请求应予驳回。二审庭审中，当事人围绕着被上诉人要求上诉人履行承诺，将收取的污水处理服务费直接支付给被上诉人以清偿原审第三人所欠被上诉人款项是否具有事实和法律依据、原审判决认定事实是否清楚、适用法律是否正确、程序是否合法等审理重点进行了质证与辩论。各方当事人在本案一审期间向原审法院提交的证据材料，已由原审法院移送至本院。经审理，对原审判决认定的事实，本院予以确认。本院认为，上诉人依据2008年3月29日《特许经营协议》的约定，负有定期将污水处理费首先直接支付给原审第三人的义务。2011年5月26日上诉人出具《承诺书》，载明“和孚镇政府经南浔区政府授权同意和孚公司向红卫公司借款”，并承诺“如果借款人逾期未履行全部债务和利息，我政府保证将收取的污水处理服务费首先直接支付给湖州银行股份有限公司和红卫公司。”2011年6月16日，被上诉人、湖州银行股份有限公司城北支行与原审第三人签订《委托贷款借款合同》约定，湖州银行股份有限公司城北支行同意接受红卫公司的委托，向原审第三人发放委托贷款。该合同还约定被上诉人有权直接向原审第三人催收委托贷款本息或通过法律手段提起诉讼。后上诉人又分别于2012年6月21日、2012年11月14日承诺按2011年5月26日承诺内容履行，上述承诺得到原审第三人的认可，且并不违反法律、行政法规的强制性规定，应为合法有效。根据湖州市吴兴区人民法院（2014）湖吴康商初字第525号民事判决，被上诉人已按《委托贷款借款合同》履行了出借借款的义务，但原审第三人未按约还本付息，被上诉人要求上诉人履行涉案承诺的条件已经具备。原审法院据此认为上诉人应在不违反法律、法规的情形下，按涉案承诺将收取的污水处理费扣除原审第三人和孚公司污水处理的生产成本后，直接支付给被上诉人，以清偿原审第三人所欠被上诉人借款及利息，并无不当。关于上诉人提出一审判决要求上诉人履行协助义务与被上诉人享有的民事权利性质，以及原审第三人现在的执行债务状况相互冲突，不具备完成协助履行条件的意见，本院认为，本案被上诉人主张的事实、法律基础与涉案民事协助执行行为所依据的事实与法律基础并不相同，上诉人在民事诉讼执行程序中负有协助执行义务，不影响其依据合法有效承诺所应承担的义务。对于上诉人提出原审判决确定上诉人履行的金额范围不当，履行的范围应限于原审第三人主债务未能清偿部分的意见，本院认为，在原审第三人未按约清偿其所欠被上诉人借款及利息的情况下，根据涉案承诺，本应由原审第三人承担的还款义务，转由上诉人将其收取的污水处理费在扣除原审第三人的生产成本后，直接支付给被上诉人，代为原审第三人履行还款义务，被上诉人如按涉案承诺得到清偿，则原审第三人在涉案民事判决项下的还款义务自当消灭。故原审判决以涉案民事判决确定的原审第三人所欠被上诉人本金及利息数额来确定上诉人履行的金额范围，并无不当。综上，上诉人的上诉理由缺乏事实和法律依据，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予以维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人湖州市南浔区和孚镇人民政府负担。本判决为终审判决。(此页无正文)审 判 长  何育红代理审判员  许婷婷代理审判员  沈 屹二〇一六年五月二十六日书 记 员  凌烈妮