北京市高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）京行终6094号上诉人（一审原告）杨永全，男，1950年5月16日出生，汉族，农民，住北京市顺义区。被上诉人（一审被告）北京市顺义区人民政府，住所地北京市顺义区复兴东街**。法定代表人孙军民，区长。委托代理人郝翊，北京市规划和自然资源委员会顺义分局干部。委托代理人吕立秋，北京观韬中茂律师事务所律师。上诉人杨永全因不履行法定职责一案，不服北京市第四中级人民法院（以下简称一审法院）（2020）京04行初34号行政裁定（以下简称一审裁定），向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。杨永全向一审法院起诉称，其于2018年1月8日向原北京市规划和国土资源管理委员会（以下简称原北京市规土委）举报本村村民郑松坡、李广忠违法占地的行为。因杨永全的举报迟迟没有得到答复，杨永全于2018年9月将原北京市规土委诉至北京市西城区人民法院。经过法院的调解，原北京市规土委将杨永全的举报案件转送至北京市顺义区人民政府（以下简称顺义区政府），由区政府组织拆除工作。杨永全为此同意就该案撤诉。撤诉后杨永全一直等待顺义区政府尽快拆除违建，2019年8月7日，杨永全以挂号信的方式向顺义区政府邮寄履职申请书，但顺义区政府至今未作出任何行为，故诉至法院，请求法院依法判令顺义区政府针对杨永全于2019年8月7日邮寄的履职申请书作出行政行为；诉讼费用由顺义区政府承担。一审法院经审理查明，2019年8月4日，杨永全向顺义区政府邮寄提交《履责申请书》，要求顺义区政府依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条和《北京市禁止违法建设若干规定》第十五条的规定履行相应的职责。1.国土资源涉嫌违法行为举报事项告知书，编号：20184005，北京市国土资源局顺义分局，2018年3月12日作出。2.国土资源行政处罚决定书（十五日内履行本处罚决定），北京市规划和国土资源管理委员会，2018年12月26日作出。3.国土资源违法项目移送单，顺义区查违办，2019年1月2日，徐涛接收，至今已有七个月时间了，以上违法事实和国土资源行政处罚决定书，各级行政机关至今未作出任何理由和行为，没人敢管。严重违反《中华人民共和国土地管理法》第七十六条和《北京市禁止违法建设若干规定》第十五条规定的处罚时效。顺义区政府于2019年8月7日收到《履责申请书》后，按照信访程序进行转办。2018年1月12日，杨永全向原北京市规土委举报郑松坡、李广忠宅基地超占行为。2018年12月26日，原北京市规土委对李广忠作出《国土资源行政处罚决定书》，认定李广忠未经政府批准，擅自占用顺义区龙湾屯镇张中坞庄村集体土地建设房屋，属于非法占地行为，根据《中华人民共和国土地管理法》（2004年）第七十六条第一款的规定，决定拆除李广忠非法占用集体土地上建设的房屋，并退还土地。2018年5月28日，原北京市规划和国土资源管理委员会顺义分局（以下简称原规土委顺义分局）对郑松坡作出《责令改正违法行为通知书》，根据《中华人民共和国土地管理法》（2004年）第七十六条第一款的规定，责令其改正违法行为，恢复土地原状。2019年1月2日，原规土委顺义分局作出《关于移送82宗信访举报涉及违法用地项目的函》，将包含郑松坡、李广忠违法占地情况的统计表移送至北京市顺义区违法建设查处工作领导小组办公室（以下简称顺义区查违办）。2019年1月2日，顺义区查违办向龙湾屯镇发送《督办通知单》，督促龙湾屯镇限期完成拆除整改工作。一审法院另查，2011年8月18日，根据《中共北京市顺义区委、北京市顺义区政府关于进一步加强违法建设查处工作的实施意见》，成立顺义区违法建设查处工作领导小组，负责违法建设查处工作的组织领导、指挥协调和监督检查。顺义区查违办负责统筹掌握全区违法建设工作的具体情况，监督各属地单位落实违法建设查处情况，检查全区各单位违法建设管控工作等。2019年4月3日，北京市顺义区违法建设查处工作领导小组相关职责划入中共北京市顺义区委城市工作委员会。一审审理过程中，杨永全向法庭明确其向顺义区政府提出的履责申请事项是要求顺义区政府督导龙湾屯镇政府对杨永全的举报事项作出处理。一审法院认为，公民、法人或其他组织向人民法院提起行政诉讼，应当符合法定起诉条件。起诉不符合法定条件的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项规定，提起诉讼应当属于人民法院受案范围。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十三条第二款规定，人民法院经审理认为原告所请求履行的法定职责或者给付义务明显不属于行政机关权限范围的，可以裁定驳回起诉。本案中，杨永全要求顺义区政府督导龙湾屯镇政府对其举报事项作出处理。2018年1月12日，杨永全向原北京市规土委举报郑松坡、李广忠未经土地主管部门审批，在自家宅基地使用范围外违法建设的问题，原北京市规土委及原规土委顺义分局根据土地管理法的相关规定分别对郑松坡、李广忠的违法占地行为进行了处理。根据《中华人民共和国土地管理法》（2019年修订）第六十七条规定，县级以上人民政府自然资源主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。第七十七条规定，未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。根据上述法律的规定，顺义区政府并不对乡镇人民政府查处非法占地及违法建设的行为具有督导职责，顺义区政府对杨永全的请求事项并不具有相应的法定职责。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十三条第二款的规定，对杨永全的起诉，一审法院应予驳回。另依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（八）项规定，上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中，杨永全要求顺义区政府履行对龙湾屯镇政府的督导职责，其请求的实质是要求顺义区政府履行上级行政机关对下级行政机关的监督职责，该内部层级监督职责，不属于行政法意义上的法定职责，故杨永全提起的本案诉讼不属于人民法院行政诉讼的受案范围，对其起诉依法应予驳回。综上，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（八）项、第六十九条第一款第（一）项、第九十三条第二款之规定，裁定驳回杨永全的起诉。杨永全不服一审裁定，向本院提起上诉称，本案之诉属于顺义区政府的行政管辖范围，一审法院诉讼程序存在违法，故请求撤销一审裁定，发回重审，或者依法改判支持杨永全的诉讼请求。经审查，本院对一审法院查明的事实予以确认。本院认为，公民、法人或其他组织向人民法院提起行政诉讼，应当符合法定起诉条件；起诉不符合法定条件的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（八）项规定，上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中，原北京市规土委、原规土委顺义分局已对杨永全反映的土地违法问题作出过处理。杨永全提出本案履责请求的实质是要求顺义区政府督导龙湾屯镇政府将上述土地违法处理决定付诸实施。此系要求顺义区政府履行上级行政机关对下级行政机关的监督职责，属于内部监督范畴，杨永全针对该事项提起的本案之诉不属于人民法院行政诉讼的受案范围，依法应予驳回。综上，一审法院所作裁定正确，本院予以支持，杨永全的上诉请求不成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持一审裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长 刘井玉审 判 员 周凯贺审 判 员 哈胜男二〇二一年一月七日法官助理 屈小平书 记 员 杨含章书 记 员 秦静羽