上海市浦东新区人民法院行 政 判 决 书（2015）浦行初字第627号原告上海吉佳园林绿化工程有限公司，住所地上海市浦东新区。法定代表人黄洁。委托代理人程耀祖，上海成通律师事务所律师。被告上海市浦东新区泥城镇人民政府，住所地上海市浦东新区。法定代表人王国娟。委托代理人庄徐超，男。委托代理人谢健美，上海永乐律师事务所律师。原告上海吉佳园林绿化工程有限公司(以下简称吉佳公司)诉被告上海市浦东新区泥城镇人民政府(以下简称泥城镇政府)要求撤销强制拆迁违法建筑告示书一案，于2015年11月18日向本院提起行政诉讼。本院于同年11月26日受理后，于12月2日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年3月8日公开开庭审理了本案。原告委托代理人程耀祖，被告委托代理人庄徐超、谢健美参加了庭审。本案现已审理终结。被告泥城镇政府于2015年11月11日向原告吉佳公司作出《强制拆除违法建筑告示书》(以下简称被诉《告示书》)，内容为：依据《中华人民共和国公路法》(以下简称《公路法》)、《公路安全保护条例》、《上海市市管公路桥梁桥下空间管理暂行规定》以及上海市政府与浦东新区执法签订的《上海市桥梁桥下空间整治责任书》等法律法规及相关文件的规定和要求，现告知如下：请原告于2015年11月18日自行拆除位于浦东新区泥城镇沪芦高速公路南芦立交南侧桥孔(墩柱号D001-D013)擅自搭建的建筑物、构筑物以及清理上述违法建筑内的财物。如原告逾期不拆除，被告受上海沪洋高速公司发展有限公司(以下简称沪洋公司)委托，将于2015年11月20日组织实施强制执行。原告吉佳公司诉称，被告泥城镇政府于2015年11月11日对原告作出被诉《告示书》，该告示书显示被告并非合法的执法主体，事实表述错误，适用法律错误，程序不合法，依法应予撤销。1、被告并非合法的执法主体。被诉《告示书》中表示：如果2015年11月18日原告不自行拆除南芦高速公路南芦立交南侧桥孔擅自搭建的建筑物、构筑物以及清理上述违法建筑物内的财物，逾期不拆除，被告受沪洋公司的委托，将于2015年11月20日组织实施强制执行。故被告并非依职权行使强制拆除行为，而是受一家公司的委托实施强拆，其不是法定的执法主体，无权实施相应的行政行为。2、被告的事实表述错误。原告与沪洋公司于2011年11月份签署了租赁合同，约定由原告租赁涉案桥孔用于仓储，租赁期限为2012年1月1日至2016年12月31日止。合同签署前后，原告进场花巨资进行建设。故原告系与沪洋公司签订合同后搭建相关建筑物、构筑物，被告认定原告擅自搭建错误。3、被告适用法律错误。被诉《告示书》上引用的《上海市市管公路桥梁桥下空间管理暂行规定》、《上海市桥梁桥下空间整治责任书》不算法律法规，不能作为执法依据；《公路法》、《公路安全保护条例》并无具体法律条文作为强制拆除的依据，被告依据该两部法律法规更非公路的合法管理者。4、被告程序不合法。被告未实施任何公告程序，违反了《中华人民共和国行政强制法》(以下简称《行政强制法》)第四十四条规定。故请求判决撤销被诉《告示书》。原告未提供证据。被告泥城镇政府辩称：1、原告存在违法搭建的事实。虽然原告与沪洋公司于2011年签订了租赁合同，但城市桥梁桥孔、经营性高速公路桥梁桥下空间涉及公共安全，使用和管理桥下空间具有严格的审批要求，不同于一般的租赁合同关系。上海市路政局根据《市政府关于公布本市第七次取消和调整行政审批事项目录的通知》(沪府发[2014]5号)公布了《上海市市管公路桥下空间管理暂行规定》(沪路政路[2014]303号)，其中第七条、第十二条规定需要使用桥下空间的应征得所在区公路管理机构同意。禁止擅自搭建建筑物、构筑物，封闭桥下空间或者实施其他妨碍桥梁养护、检测的行为。但原告承租桥孔后大量建造仓库存放汽车配件，与现有规定相违背，也未向浦东新区公路管理机构提交过任何申报材料和备案审批，系违法使用桥下空间。2、被告作出被诉《告示书》主体适格。根据修改后的《上海市拆除违法建筑若干规定》第三条第三款、第四款、第四条、第十二条规定，镇政府具有及时发现并制止搭建违法建筑的权力。根据2015年6月18日修改的《上海市城市管理行政执法条例》第二条第二款、第三条第二款、第四条第四款、第十一条第一款、第十四条、第十八条之规定，镇政府具有拆除违法建筑的行政职权。3、被诉《告示书》内容、程序合法。被告于2015年10月12日至现场勘查，并通知原告到现场了解情况并制作相关笔录，确认了违法事实的存在。被诉《告示书》已于2015年11月12日送达原告方，原告已得知了告示书的内容，包括原告存在的违法事实、法律依据及逾期不予拆除的后果等，故被告作出被诉《告示书》主体适格、程序合法、符合法律规定，且涉案的临时建筑物已被实际拆除，综上请求驳回原告的诉讼请求。被告泥城镇政府提供了以下证据及依据：1、现场检查笔录、现场勘验图、现场照片、2份询问笔录、被询问人身份证明及原告营业执照、被诉《告示书》，证明被告曾于2015年10月12日对原告擅自搭建的建筑物进行勘验检查，违法搭建物呈梯形结构，东侧长60米，西侧长42米，长197米，面积为10,047平方米，系用于物流仓储，经向原告委托协查人员程雨核实，该搭建物于2011年5月动工至同年12月完工，未申请过建设工程规划许可证，被告遂于2015年11月11日作出被诉《告示书》并送达原告；2、《沪芦高速公路南芦立交绿化道班房桥孔租赁合同》、授权委托书，证明原告违章搭建的桥梁桥孔系租赁自沪洋公司，沪洋公司曾委托被告泥城镇政府代为拆除涉案违法违章建筑；3、《关于沪芦高速(S2)南芦跨线桥上海吉佳园林绿化工程有限公司占用桥孔的情况说明》，证明原告搭建涉案建筑物未进行过申报审批；4、《限期拆除事先告知书》及邮寄凭证，证明被告于2015年11月18日告知原告限期拆除并于同年11月26日实施拆除；5、《行政强制法》第四十四条，《上海市拆除违法建筑若干规定》第三条第三款、第四款、第四条、第十二条，《上海市城市管理行政执法条例》第二条第二款、第三条第二款、第四条第四款、第十一条第一款第(八)项、第十四条、第十八条，《关于浦东新区各镇城市管理行政执法中队机构编制设置的通知》，《公路法》第五十六条，《公路安全保护条例》第二十二条，作为被告作出被诉《告示书》的职权依据、法律依据及执法程序依据。经庭审质证，对被告提交的证据、依据，原告对证据4认为并未收到被告作出的《限期拆除实现告知书》，但确认涉案建筑物已被被告拆除；对被告出示的法律依据认为被告并无强制拆除违章建筑的法定职权，且与被诉《告示书》上载明被告系受沪洋公司委托实施拆除的表述相矛盾，被告也未按照《行政强制法》第四十四条规定的要求进行公告，在原告起诉后亦未停止强拆；原告搭建涉案建筑物虽未取得过审批但与沪洋公司签订过租赁合同，被诉《告示书》上也未列明执法依据的具体法律条文；原告确于2015年11月11日收到被诉《告示书》；对其余证据真实性无异议。经审理查明，2015年10月12日被告泥城镇政府通过现场检查发现原告在本市浦东新区泥城镇沪芦高速公路南芦立交南侧桥孔(墩柱号D001-D013)擅自搭建建筑物，搭建物呈梯形结构，东侧长60米，西侧长42米，长197米，面积为10,047平方米，系用于物流仓储，经调查询问并向上海市浦东新区公路管理署核实，原告搭建上述建筑物未取得审批。同年11月11日被告向原告作出被诉《告示书》并于同日送达。因原告逾期未予拆除，现被告已将上述建筑物拆除。本院认为，行政机关履行行政管理职责，依照法律、法规的规定，实施行政强制措施。行政强制的实施，应当依照法定的权限、范围、条件和程序进行。一、被告不得接受民事委托强制拆除违章建筑。本案中，被告作为乡镇人民政府，在查明原告擅自搭建的建筑物后向其作出要求限期拆除的被诉《告示书》，属于行政强制行为，行政机关强制拆除违法建筑系行使国家公权力的具体行政行为，必须具有相应的法定职权依据，故被告虽在庭审过程中出示了《上海市城市管理行政执法条例》第四条第四款、第十一条第一款第(八)项等作为法定职权依据，但被诉《告示书》中关于“被告受沪洋公司委托……组织实施强制执行”的表述违反了行政行为职权法定的基本原则，显属不当。二、原告搭建的涉案建筑物应属违章建筑。《公路法》第五十六条规定：“除公路防护、养护需要的以外，禁止在公路两侧的建筑控制区内修建建筑物和地面构筑物；……”，《公路安全保护条例》第二十二条第二款则规定：“禁止利用公路桥梁(含桥下空间)、公路隧道、涵洞堆放物品，搭建设施以及铺设高压电线和输送易燃、易爆或者其他有毒有害气体、液体的管道。”而本案原告未经公路管理相关部门审批备案，即在高速公路桥梁桥孔处搭建用于物流仓储的相关设施，故被诉《告示书》认定原告擅自搭建建筑物、构筑物，认定事实并无不当，原告与沪洋公司签订的租赁合同不能作为其在高速公路桥梁桥孔处搭建建筑物的合法依据。三、被告作出被诉《告示书》的程序违法。《行政强制法》第三十五条规定：“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：……(四)当事人依法享有的陈述权和申辩权。”第三十六条规定；“当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见……”《上海市城市管理行政执法条例》第二十四条第一款亦规定：“城管执法部门以及乡、镇人民政府作出具体行政行为，应当告知当事人作出具体行政行为的事实、理由、依据，并告知当事人依法享有陈述、申辩、要求听证以及申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。”本案被告作出被诉《告示书》前经过了现场检查、勘验及询问当事人，但作为对原告限期拆除擅自搭建建筑物、构筑物的催告，被诉《告示书》中并未告知原告享有相应的陈述、申辩权利，被告亦未举证证明其告知并听取过当事人的陈述申辩意见，故被告作出被诉《告示书》的程序违法。鉴于涉案建筑物、构筑物已被实际拆除，被诉《告示书》不具有可撤销的内容，应予确认违法。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第(一)项之规定，判决如下：确认被告上海市浦东新区泥城镇人民政府于2015年11月11日对上海吉佳园林绿化工程有限公司作出的《强制拆除违法建筑告示书》违法。案件受理费人民币50元，由被告上海市浦东新区泥城镇人民政府负担。如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，上诉于上海市第一中级人民法院。审 判 长  孙忠耘审 判 员  单宇驰人民陪审员  包小伶二〇一六年五月十九日书 记 员  王 冰附：相关法律条文一、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条……行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；……