山东省高级人民法院行 政 裁 定 书（2016）鲁行终388号上诉人（原审原告）韩京伟，中国农业银行股份有限公司昌乐县支行职工。被上诉人（原审被告）昌乐县人民政府。法定代表人高立伯，县长。委托代理人**，昌乐县房屋征收与补偿工作办公室法规信访科科长。委托代理人赵爱民，山东宝都律师事务所律师。上诉人韩京伟因诉被上诉人昌乐县人民政府行政协议一案，不服潍坊市中级人民法院于2015年12月7日作出的（2015）潍行初字第75号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。现已审理终结。原审原告韩京伟向原审法院起诉称，原告的房屋于2012年被征收，房屋征收主体是昌乐县人民政府，房屋征收部门是昌乐县征收与补偿工作办公室，房屋征收实施单位是昌乐县金泰拆迁服务有限公司。2012年5月3日，被告向原告发放评估明细表和通知，告知签订征收补偿协议的时间及补偿方案，后原告对评估明细表中所列的评估内容及价值存有异议，要求被告依法向原告转交分户评估报告，被告未向原告转交分户评估报告，也未依法作出补偿决定。2012年7月27日、2014年8月24日，在原、被告之间未达成安置补偿协议的情形下，房屋被违法拆除。为此原告依法向法院提起了诉讼，庭审中原告从被告提供的证据中发现被告是依据已经失效的法律法规评估的原告房屋价值，并以此价值与原告签订的协议，该协议明显违法。为此，特诉至法院，请求依法确认《房屋征收安置补偿协议》无效，本案诉讼费用由被告承担。原审法院经审理查明，2012年11月7日，原告韩京伟作为被征收人就其位于昌乐县城利民街百货大楼东侧的住宅性房屋（包括有产权房屋73.21平方米、未确权房屋46.53平方米）与昌乐县金泰拆迁服务有限公司签订了《房屋征收安置补偿协议》，原告韩京伟于同日领取了全部安置补偿款并向征收人交付了涉案房屋，后涉案房屋被拆除。原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”本案中，被诉《房屋征收安置补偿协议》系房屋征收实施单位昌乐县金泰拆迁服务有限公司与原告韩京伟签订的，原告以房屋征收主体是县政府为由，坚持以县政府为被告提起本案诉讼，请求撤销该协议，县政府则主张其并非本案适格被告。依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十五第一款之规定，房屋征收过程中由房屋征收部门与被征收人签订补偿协议，县政府并非签订补偿协议的法定主体。原告以县政府为被告提起诉讼，但未提供有效证据证明县政府为本案适格被告、其起诉有事实依据。而且，原告于2012年11月7日签订《房屋征收安置补偿协议》时，即已知晓该协议的内容。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”的规定，原告于2015年9月对该协议提起本案诉讼，已超过了2年最长起诉期限且无正当理由。综上，原告未能证明其提起本案诉讼符合法律规定的起诉条件，对其起诉依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（二）、（三）项、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款第（三）、（六）、（十一）项之规定，裁定驳回原告韩京伟的起诉。上诉人韩京伟不服提起上诉，认为原审法院认定事实错误，适用法律错误。理由如下：一、原审法院认定事实错误。在昌乐县人民政府没有证据证明其拆除涉案房屋是在签订了《房屋征收安置补偿协议》后，还是在签订《房屋征收安置补偿协议》前，对韩京伟指出的昌乐县人民政府违法证据不予审查；对韩京伟提交的调取证据申请不予准许，原审法院就认定涉案房屋是签订了《房屋征收安置补偿协议》后被拆除显然与事实不符，属于认定事实错误。二、原审法院适用法律错误。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款的规定，市、县人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。故本案中昌乐县人民政府是唯一法定征收主体，也是唯一适格被告主体。昌乐县金泰拆迁服务有限公司是由昌乐县人民政府确定的房屋征收部门昌乐县房屋征收与补偿工作办公室委托的承担房屋征收与补偿具体工作的房屋征收实施单位，昌乐县金泰拆迁服务有限公司与昌乐县房屋征收与补偿工作办公室均不是行政机关，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十条、第二十一条的规定，昌乐县人民政府应是适格的被告主体。退一步讲，若韩京伟起诉的被告不适格，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十三条的规定，人民法院应当告知韩京伟变更被告；韩京伟不同意变更的，裁定驳回起诉。故即使韩京伟错列了被告，原审法院也应及时行使释明权，告知韩京伟变更被告，而不应迳行驳回韩京伟的起诉。三、本案未超过起诉期限。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十一条的规定，本案争议的《房屋征收安置补偿协议》是行政协议，也就是昌乐县人民政府征收韩京伟房屋的行政行为。房屋征收行政行为必须要按法定的程序和方法实施，房屋征收全部过程也要合法，实体、程序都要合法。《房屋征收安置补偿协议》证明了昌乐县人民政府实施了房屋征收行政行为，但不能证明其征收行为是合法的。《房屋征收安置补偿协议》并不是全部的房屋征收行政行为。因此，知晓《房屋征收安置补偿协议》的内容，并不等于知晓全部房屋征收行政行为的内容。本案中，韩京伟至今未收到昌乐县人民政府应依法转交的分户评估报告，更不知道分户报告内容。直至2015年6月才知晓昌乐县人民政府征收韩京伟房屋所使用的依据和评估指导意见是明令废止的法律法规，本案未超过起诉期限。同时，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十二条的规定，本案争议的《房屋征收安置补偿协议》涉及的是不动产的具体行政行为，应当执行20年的最长起诉期限。综上，本案被告明确，主体资格适格，有具体的诉讼请求和事实依据，没有超过起诉期限，请求二审法院依法撤销原裁定，指令原审法院继续审理。被上诉人昌乐县人民政府答辩称，原审法院裁定认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院查明案情，依法驳回上诉人的上诉，维持原裁定。双方当事人在一审中提交的证据已随案移送本院。经审理，本院同意原审法院确认的案件事实。本院认为：行政协议是行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。本案《房屋征收安置补偿协议》签订于2012年11月7日，应适用2011年1月21日施行的《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定。本案争议的焦点有两个。一是昌乐县人民政府是否是本案适格被告；二是原审原告韩京伟的起诉是否超过了法定起诉期限。关于第一个焦点，昌乐县人民政府是否是本案适格被告。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条、第五条之规定，市、县人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作，市、县人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作，房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作。房屋征收部门对房屋征收实施单位在委托范围内实施的房屋征收与补偿行为负责监督，并对其行为后果承担法律责任。在原审庭审中，双方当事人均认可本案中的房屋征收主体系昌乐县人民政府，房屋征收部门系昌乐县征收与补偿工作办公室，房屋征收实施单位系昌乐县金泰拆迁服务有限公司。根据该条例第二十五条之规定，房屋征收部门与被征收人依照本条例的规定，就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项，订立补偿协议。补偿协议签订后，一方当事人不履行补偿协议约定的义务的，另一方当事人可以依法提起诉讼。本案中，《房屋征收安置补偿协议》的签约双方系昌乐县金泰拆迁服务有限公司与韩京伟，对于昌乐县金泰拆迁服务有限公司的签约行为，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第五条第二款的规定，应由房屋征收部门昌乐县征收与补偿工作办公室对其行为后果承担法律责任。韩京伟认可昌乐县征收与补偿工作办公室为房屋征收部门，经原审法院释明，仍坚持以房屋征收主体昌乐县人民政府为被告，属于《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（三）项规定的“错列被告且拒绝变更”的情形。故原审法院认定昌乐县人民政府并非本案适格被告，并无不当。关于第二个焦点，原审原告韩京伟的起诉是否超过了法定起诉期限。上诉人主张本案争议的《房屋征收安置补偿协议》涉及的是不动产的具体行政行为，应当执行20年的最长起诉期限。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十二条的规定，公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年，人民法院不予受理。该条是针对公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为的内容，为保护当事人的诉权而设定的最长起诉期限。而本案上诉人韩京伟于2012年11月7日签订《房屋征收安置补偿协议》时，即已知晓该协议的内容，故本案不适用该解释第四十二条的规定。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款的规定，能够认定上诉人韩京伟于2015年9月提起诉讼，已经超过了2年法定起诉期限且无正当理由。综上，上诉人韩京伟的上诉理由不能成立，依法应予驳回。本案上诉人韩京伟系要求确认《房屋征收安置补偿协议》无效，原审法院裁定在说理部分表述为韩京伟请求撤销该协议，不够严谨，但结果正确，应予维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长  许 琳代理审判员  王永鹏代理审判员  刘白鸽二〇一六年五月九日书 记 员  王 璐