海南省高级人民法院行 政 判 决 书（2016）琼行终147号上诉人（原审原告）临高县和舍镇新风村委会洋通村民小组。负责人赖立飞，该村民小组组长。被上诉人（原审被告）临高县人民政府。住所地临高县临城镇文明东路。法定代表人曹文，该县县长。委托代理人许新科，临高县人民政府法制办公室科员。委托代理人王彪，临高县国土环境资源局科员。原审第三人海南电网有限责任公司临高供电局。住所地临高县临城镇高山路**号。负责人吴育松，该局局长。委托代理人王云鹏，海南嘉天律师事务所律师。委托代理人魏榕，海南嘉天律师事务所律师。原审第三人海南电网有限责任公司。住所地海口市海府路**号。法定代表人金戈鸣，董事长。委托代理人王云鹏，海南嘉天律师事务所律师。海南嘉天律师事务所律师。海南嘉天律师事务所律师。原审第三人临高县和舍镇人民政府。住所地临高县和舍镇政府大院。法定代表人陈慧，该镇镇长。委托代理人符棋锋，海南方圆律师事务所律师。原审第三人临高县和舍镇新风村委会。负责人唐南愿，该村委会书记。上诉人临高县和舍镇新风村委会洋通村民小组（以下简称洋通村民小组）因其诉被上诉人临高县人民政府（以下简称临高县政府）及原审第三人海南电网有限责任公司临高供电局（以下简称临高供电局）、海南电网有限责任公司（以下简称海南电网公司）、临高县和舍镇人民政府（以下简称和舍镇政府）、临高县和舍镇新风村委会（以下简称新风村委会）国有土地行政登记一案，不服海南省第二中级人民法院（2015）海南二中行初字第195号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。被诉行政行为：临高县政府于2012年12月向临高供电局颁发临国用（2012）第HS005号《国有土地使用证》（以下简称HS005号《国土证》），确认临高供电局对位于临高县海榆西线和舍镇地段，东至农村土地、南至农村土地、西至道路、北至农村土地，地号为469028106001GB00014，面积为2712平方米的土地享有国有土地使用权，使用权类型为划拨，用途为公共设施用地。原审查明，本案争议地位于临高县海榆西线和舍镇地段道路东边。2011年4月，临高县政府批复同意海南电网临高输变电工程项目用地，其中临高和舍35千伏输变电站项目用地0.2712公顷。征收土地方案得到临高县政府批复同意后，临高县国土环境资源局（以下简称临高县国土局）与和舍镇政府签订《征（拨）土地协议书》，协议将位于海榆西线和舍镇地段的4.0679亩林地予以征收。同年5月16日，临高县政府作出《关于海南电网临高输变电工程项目用地征收集体土地的公告》，告知土地补偿款及安置补助费补偿标准，其中确定和舍镇政府集体土地每亩补偿33138元，青苗及附着物补偿按《海南省征地青苗及地上附着物补偿标准》（琼府（2009）41号）规定执行。随后，临高供电局按此标准将征地补偿款支付给和舍镇政府。2011年10月8日，临高县国土局作出2011-HB-10号《中华人民共和国国有建设用地划拨决定书》，以临府函（2011）67号《临高县人民政府关于海南电网临高输变电工程项目用地的批复》为依据，将本案争议的2712平方米土地划拨给临高供电局建设临高和舍35千伏输变电站。2012年11月，临高供电局对上述土地申请颁发国有土地使用证，临高县政府于同年12月10审批同意，并于同年12月27日向临高供电局颁发HS005号《国土证》。洋通村民小组不服向法院起诉，请求撤销HS005号《国土证》，并判令临高县政府赔偿其征地补偿费265781.25元（65625元／亩4.05亩）。另查明，洋通村民小组曾于2012年向临高县人民法院提起民事诉讼，请求确认落款时间为2005年12月14日的《和舍镇政府与新风村委会及洋通经济社土地权属争议案件调解书》（以下简称《调解书》）无效。2012年12月27日，临高县人民法院作出（2012）临民初字第171号《民事判决书》，认定临高县政府于2004年将座落于临高县和舍镇“蚂蚁坡”东面面积为592.60亩的土地确权并颁发临集有（05）433号《集体土地所有证》（以下简称433号《集体土地所有证》）给洋通经济合作社（现改为洋通村民小组）。因和舍镇政府对该土地确权有异议，2005年12月14日，临高县国土局召集和舍镇政府、新风村委会、洋通村民小组进行调解，并制作了《调解书》，将上述592.60亩土地中的东南面土地80.11亩划为国有土地，归和舍镇政府使用。临高县人民法院认为，以调解的方式改变已确权的集体土地性质，没有法律依据，遂判决确认《调解书》无效。和舍镇政府不服提起上诉，海南省第二中级人民法院于2013年9月23日作出（2013）海南二中民二终字第200号民事判决书，认定433号《集体土地所有证》原件保存在争议地的土地档案中，并判决驳回上诉，维持原判。2015年8月18日，洋通村民小组提起本案行政诉讼，在诉讼过程中，洋通村民小组未提交433号《集体土地所有证》的原件或者复印件。在开庭前，洋通村民小组申请法院调取433号《集体土地所有证》原件，临高县国土局答复称未找到该土地证原件。经查阅（2013）海南二中民二终字第200号案件卷宗，在档案材料中存有433号《集体土地所有证》的复印件，然而，该证登记的土地总面积为544.73亩，而不是592.60亩。从洋通村民小组宗地图可以看出，在宗地红线范围内，有47.87亩土地属于新风村委会。原审认为，本案审查的重点是临高县政府向临高供电局颁发HS005号《国土证》，土地来源是否合法，颁证依据是否充分。从临高县政府提供的证据材料能够认定，本案争议地是先征收后发证，HS005号《国土证》登记的2712平方米土地是临高县政府于2011年征收后，划拨给临高供电局使用的临高和舍35千伏输变电站项目用地。因此，HS005号《国土证》登记的土地来源于政府征收。然而，洋通村民小组并没有针对征地行为提起诉讼，仅诉请撤销颁证行为。土地征收行为与土地登记发证行为是属于两种不同类型的行政行为，对于征地行为只能作为本案被诉颁证行为的关键证据进行审查，在无重大明显违法的情况下，不能否定其合法性。虽然2005年初临高县政府曾经颁发433号《集体土地所有证》给洋通村民小组，但签订《调解书》后，事实上，各方当事人一直在遵守《调解书》的内容，争议地一直是由和舍镇政府在管理，洋通村民小组从未向临高县政府或者其他任何单位正式提出要回该土地证的请求。在本案争议地被征收时，洋通村民小组尚未针对《调解书》提起诉讼，建设临高和舍35千伏输变电站是为了公共利益，临高县政府以上述事实为依据实施征地行为，并按标准支付了征地补偿款，该行为并无重大明显违法之处。在争议地被征收为国有土地之后，集体土地所有权已自动消灭。输变电站属于公共设施，临高县政府在征地完成后，将该国有土地划拨给临高供电局使用并颁发国有土地使用证，符合法律规定。洋通村民小组诉请撤销HS005号《国土证》，没有充足的事实根据和法律依据，对该项诉讼请求，不予支持。关于赔偿征地补偿费265781.25元的诉讼请求，因洋通村民小组并未针对征地行为提出诉讼请求，对征地行为不进行裁判，在征地行为及颁证行为均未被确认违法的情况下，洋通村民小组的赔偿请求没有依据，不予支持。另外，因无证据证明洋通村民小组已于两年前知道颁证行为的内容，对临高县政府及和舍镇政府关于洋通村民小组起诉超过法定期限的主张，不予支持。综上，临高县政府向临高供电局颁发HS005号《国土证》，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，判决驳回洋通村民小组的诉讼请求。案件受理费50元，由洋通村民小组负担。上诉人洋通村民小组上诉称，一、原审判决认定事实错误。已经生效的（2013）海南二中民二终字第200号民事判决书确认《调解书》无效。无效的调解书自始无效。而原审判决认定“事实上，各方一直在遵守调解书”，属于认定事实重大错误。二、临高县政府颁证违法。首先，433号《集体土地所有证》被撤销前都是有效的，其证明洋通村民小组是涉案集体土地的所有权人。而临高县政府将涉案土地作为集体土地进行征收，征收对象却为非所有权人和舍镇政府。其征收行为明显重大违法，而通过违法的征收行为出让土地使用权，并以此为土地来源颁发土地证，该土地来源显然是违法的。原审认定“在争议地被征收为国有土地之后，集体土地所有权已自动消灭”存在严重的逻辑错误。综上，请求二审法院撤销原判、撤销HS005号《国土证》，并判令临高县政府按照海南省2014年征地补偿标准赔偿265781.25元。被上诉人临高县政府答辩称，征地行为与颁证行为是分属两种不同类型的行政行为，征地行为已经完成，上诉人的上诉主张主要针对征地行为，但其对征地行为并未起诉，因此其上诉主张不能成立。政府的颁证行为土地来源合法、事实清楚、程序合法，原审判决认定事实清楚、适用法律正确，请求驳回上诉、维持原判。原审第三人海南电网公司和临高供电局共同述称，一、涉案土地已被临高县政府征收。该征收行为与之后给临高供电局颁证的行为是两个独立的行政行为。洋通村民小组主张其是涉案土地的集体所有权人，但土地已被征收，土地性质已经发生变化，征收行为已经阻断了洋通村民小组与后续的土地划拨、使用权流转行为及颁证行为的利害关系，因此洋通村民小组实际和本案被诉颁证行为没有法律上的利害关系。洋通村民小组未对征收行为提起诉讼，而起诉颁证行为，没有法律依据。二、临高县政府经过土地征收后，土地性质转变为国有，涉案土地权属清晰，临高县政府据此颁证合理合法。临高县政府按照《土地登记办法》的相关规定登记发证，事实清楚，证据充分，适用法律法规正确，临高供电局的合法权益应受法律保护。三、涉案土地用于兴建临高和舍35千伏输变电工程，现该工程已建成并投入运营多年，撤销颁证行为将给国家利益、社会公共利益造成重大损害。四、洋通村民小组无权请求赔偿损失，且其主张数额计算不当。综上，请求驳回上诉、维持原判。和舍镇政府述称，其意见与临高县政府的答辩意见一致。新风村委会述称其没有意见。本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案争议焦点在于临高县政府颁发HS005号《国土证》的行政行为证据是否确凿、事实是否清楚，是否侵害洋通村民小组的合法权益，是否应予赔偿。首先，临高县政府颁发HS005号《国土证》证据是否确凿，事实是否清楚。HS005号《国土证》的土地权属来源为集体土地征收。虽然征收行为是独立的行政行为，洋通村民小组也没有起诉该征收行为，但其为本案颁证行为的前提和事实基础，法院有权也有必要对其进行审查。本案中，临高县政府就涉案土地，于2011年5月16日作出征收公告，征收对象为和舍镇政府。临高县政府已将涉案土地的土地补偿款以及青苗和附着物补偿款拨付给和舍镇政府。该征地行为已经完成。但在本案诉讼中临高县政府未提供证据证明涉案土地原为和舍镇政府集体所有。和舍镇政府主张其与新风村委会、洋通村民小组曾签订《调解书》，各方同意将涉案土地划为国有土地，归和舍镇政府使用，因此其对涉案土地拥有合法使用权。本院认为，和舍镇政府该主张与临高县政府以集体土地形式征收涉案土地行为相矛盾，且该《调解书》已为（2013）海南二中民二终字第200号民事判决确认无效。因此和舍镇政府的主张不能成立。另外，根据本案查明事实，涉案土地至今仍登记在洋通村民小组名下的433号《集体土地所有证》中，对此各方当事人均无异议。在433号《集体土地所有证》被依法撤销前，该证具有法定的效力，也即洋通村民小组对涉案土地拥有集体所有权。临高县政府将洋通村民小组所有的集体土地征收为国有土地，却以和舍镇政府为征收对象，其行为明显违法。由于征收行为违法，HS005号《国土证》也就失去合法的土地权属来源，该颁证行为也就证据不足、事实不清，理应予以撤销，但因涉案土地上已经建成变电站并投入使用，撤销该证将会对社会公共利益造成重大损害。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项的规定，应确认该颁证行为违法。其次，临高县政府颁发HS005号《国土证》是否侵害洋通村民小组的合法权益，是否应予赔偿。根据前述认定，临高县政府将洋通村民小组集体所有的土地作为国有土地违法颁证给临高供电局，侵害了洋通村民小组的合法权益，给其造成了经济损失，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条和《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（三）项的规定，临高县政府应承担赔偿责任。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（八）项规定，按照直接损失给予赔偿。临高县政府于2011年将涉案土地征收为国有并交付临高供电局使用，因此洋通村民小组的直接损失应为2011年的土地征收补偿款，2011年应适用海南省公布的2009年海南省征地统一年产值标准，该标准确定临高县和舍镇片区范围的土地补偿标准为33138元／亩（包括土地补偿费及安置补助费），涉案土地为2712平方米≈4.0679亩，赔偿款应为33138元／亩4.0679亩=134802元，洋通村民小组主张临高县政府应按照2014年土地补偿标准赔偿其265781.25元损失没有事实和法律依据，不予支持。综上，洋通村民小组的上诉主张部分成立，本院予以支持。原审判决适用法律错误，应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项、第七十六条、《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（三）项和《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：撤销海南省第二中级人民法院（2015）海南二中行初字第195号行政判决；确认临高县人民政府于2012年12月向海南电网有限责任公司临高供电局颁发临国用（2012）第HS005号《国有土地使用证》行为违法；临高县人民政府应于收到本判决后三个月内赔偿临高县和舍镇新风村委会洋通村民小组134802元；驳回临高县和舍镇新风村委会洋通村民小组其他诉讼请求。一、二审案件受理费各50元，由临高县人民政府负担。本判决为终审判决。xe8fzjfesaqk3jfith案件唯一码审判长  麻红丽审判员  吴天月审判员  朱望锋二〇一六年五月十七日书记员  井泉旺附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；……《中华人民共和国国家赔偿法》撰稿：麻红丽校对：井泉旺印刷：冼时平海南省高级人民法院2016年5月17日印制（共印25份）