广州铁路运输第一法院行 政 判 决 书（2016）粤7101行初262号原告：邵灿刚，男，汉族，住广州市番禺区，系广州市番禺区沙头街炜泰金属铸造模具厂经营者。委托代理人：毛志峰，广东银德律师事务所律师。被告：广州市番禺区环境保护局，住所地广东省广州市番禺区市桥街德胜路39号。法定代表人：周建中，职务：局长。委托代理人：梁龙丽，广东合成泰律师事务所律师。委托代理人：李永健，该局工作人员。原告邵灿刚不服被告广州市番禺区环境保护局（以下简称番禺区环保局）作出的环境管理行政处罚，于2016年1月20日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，于2016年4月22日公开开庭审理了本案。原告邵灿刚的委托代理人毛志峰，被告番禺区环保局的委托代理人梁龙丽、李永健到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告邵灿刚诉称：一、被告作出涉案行政处罚决定书适用法律错误，应当予以撤销。原告于2013年5月22日成立广州市番禺区沙头街炜泰金属铸造模具厂并投入生产经营，工厂投入生产或建设成立前并没有通过环境影响评价文件审批，没有进行配套建设的环境保护设施验收。被告对上述情况进行处罚，似乎能适用《建设项目环境保护管理条例》第二十四条或二十八条，因为原告所经营工厂的违法情况分别触犯了上述两条法律规定，但原告认为，综合原告的所有情况，被告对原告进行处罚应适用《建设项目环境保护管理条例》第二十四条而不是二十八条，理由如下：1、对于本案的行政处罚适用法律条款问题,该对哪一项违法行为进行处罚应当结合项目建设、验收的事物发展先后顺序进行考虑，而不是随意选择适用法律进行处罚。根据《中华人民共和国环境影响评价法》第二十五条“建设项目的环境影响评价文件未经法律规定的审批部门审查或者审查后未予批准的，该项目审批部门不得批准其建设，建设单位不得开工建设”的规定，一个项目要建设首先要通过环境影响评价文件的审批，然后才能进行建设，继而进行验收，包括对项目主体的验收及配套环境保护配套设施的验收。未通过环境影响评价审批当然是不会符合验收条件的。所以从整个违法行为的源头来看，是原告所经营的工厂最初没有办理环境影响评价手续或程序，以致其后来不能对其项目进行验收乃至对该配套的环保设施进行建设验收。因此，如要进行处罚，当然也是要从事件源头进行处理，理清源头才能解决问题。否则被告就是为处罚而处罚，违背了《环境行政处罚办法》第三条“实施环境行政处罚，结合教育和处罚相结合，服务与管理相结合，引导与教育公民、法人或者其他组织自觉守法”的罚教结合宗旨和原则。基于以上理由，原告认为《建设项目环境保护管理条例》第二十八条适用违法行为应当是主体工程已依法履行了环境影响评估手续，但需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者经验收不合格，正式投入生产或者使用的情形。在主体工程未依法履行环境影响评估手续的情况下应当适用《建设项目环境保护管理条例》第二十四条进行处罚。2、关于《建设项目环境保护管理条例》第二十四条和二十八条的适用问题，应当参照国务院法制办相关复函进行适用，而不是随意选择适用。国务院法制办公室对《关于第二十八条法律适用问题的请示》的答复“依照《建设项目环境保护管理条例》第二十八条规定，应当给予行政处罚的行为包括：建设项目需要配套建设环境保护设施未建成、未经验收或者经验收不合格，主体工程即正式投入生产或者使用的。对建设项目未报批环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的行为，应当依照《建设项目环境保护管理条例》第二十四条的规定处理。”由此可见，本案中存在建设项目未报批环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的行为，应当适用二十四条，而非二十八条。同时，国务院法制办公室对《关于＜建设项目环境保护管理条例＞第二十四条法律适用问题的请示》的答复“《建设项目环境保护管理条例》中的“建设项目”，既包括在建项目，也包括已建项目。对项目未报批环境影响报告书、环境影响报告表、环境影响登记表的行为，应当依照《建设项目环境保护管理条例》第二十四条的规定处理”。由该规定更加明确，只要是未报批环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的行为均应适用二十四条，无论是在建项目还是已建项目。本案中的项目虽为已建项目但也应适用二十四条的规定。根据原告经营项目的实际情况及上述国务院法制办关于《建设项目环境保护管理条例》第二十四条和二十八条的适用问题的答复，被告在出具涉案行政处罚决定书时，明显适用法律错误，该行政处罚决定书应当予以撤销。二、根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条的规定，被告作出的处罚决定已经超过两年处罚时效，依法应当予以撤销。《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定，违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。原告于2013年5月22日成立广州市番禺区沙头街炜泰金属铸造模具厂并投入生产经营，距被告作出行政处罚的时间已经有2年7个月。如果原告经营的模具厂存在被告所称需要配套建设的环境保护设施未验收，便投入生产的情况，该情况自原告2013年5月22日投入生产经营之时便已发生，被告至今才发现这一情况，已经超出了《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定的二年处罚期限。连续状态的违法行为是由数个单独性质一样的违法行为引起且数个单独违法行为在时间上处于连续状态。本案中原告存在未报批建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表和建设项目需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者经验收不合格，主体工程正式投入生产或者使用两个违法行为，但这两个违法行为性质不一样，所适用的法律规范也不一样，所以不属于连续状态。而且原告的这两个违法行为至今均已超两年时效。违法行为有继续状态，是指一个违法行为发生之后，行为以及由此造成的不法状态在一定时间里一直处于持续之中。被告在《行政处罚决定书》中描述“原告从事首饰生产项目、生产过程中产生工艺废气、清洗废水及机械噪声等污染物，需要配套建设的环境保护设施未经验收，便投入经营。”该描述中前半部分“生产过程中产生工艺废气、清洗废水及机械噪声等污染物”这是原告经营模具厂必然会产生的生产排污现象，并非本次处罚的评价对象，故不作过多研究。关于“需要配套建设的环境保护设施未经验收，便投入经营”的问题。环境保护设施未经验收是一个持续的状态，但这个状态的持续并未违法，只有在环境保护设施未经验收的状态下投入生产、经营才是违法的。而投入生产、经营是一个即时完成的行为，只要一投入生产、经营该行为即告完成，而不是在一定时间内处于持续不断状态的行为。而由此产生的危害后果即生产过程中产生产生工艺废气、清洗废水、噪声等污染物通过未经验收的环境保护设施进行排放导致环境污染的后果确实一直处于存续状态，但这与原告投入生产这一违法行为本身是两回事。因此，原告需要配套建设的环境保护设施未经验收，便投入生产的行政处罚追究时效，应当自行为发生之日原告经营的工厂正式投入生产、经营之日起计算，即2013年5月22日，很显然，本案中原告经营工厂在需要配套建设的环境保护设施未经验收，便投入生产的行为已超出两年的行政处罚追究时效，不应再给予处罚。当然，原告所经营工厂未报批建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的违法状态仍处理持续状态，就这一违法行为，原告应当受到处理，本案适用《建设项目环境保护管理条例》第二十四条更为适合。综上所述，请求法院1、撤销被告作出的番环罚〔2016〕11号广州市番禺区环境保护《行政处罚决定书》；2、诉讼费用由被告承担。被告广州市番禺区环境保护局辩称：一、被告作出番环罚〔2016〕11号《行政处罚决定书》认定的事实清楚，证据确凿充分。被告在调查后查清以下事实：原告于2013年5月在广州市番禺区沙头街大罗塘银平路31号3号楼二楼建成广州市番禺区沙头街炜泰金属铸造模具厂，从事首饰生产项目，生产过程中产生清洗废水、工艺废气及机械噪声等污染物，需要配套建设的环境保护设施未经验收，便投入生产。上述事实有现场检查（勘察）笔录、调查讯问笔录、现场照片等证据证实。二、被告作出番环罚〔2016〕11号《行政处罚决定书》的程序合法。2015年12月4日，被告工作人员现场检查发现，原告需要配套建设的环境保护设施未经验收。被告拟对原告作出行政处罚，并依法律规定于2015年12月21日向原告送达《行政处罚听证告知书》（番环罚听告【2015】475号），原告逾期未提出听证申请。经上述一系列的法定程序，被告依据所查明的违法事实，作出了本次行政处罚决定并于2016年1月11日送达原告。由此可见，被告在作出本次行政处罚前，经充分调查事实，依法律规定告知了原告听证的权利，我局作出的程序合法。三、被告作出番环罚〔2016〕11号《行政处罚决定书》的法律依据正确，被告适用了《建设项目环境保护管理条例》第二十三条和第二十八条有关规定对原告作出处罚，这是根据原告需要配套建设的污染防治设施未经验收便投入生产的违法行为作出，是正确的。原告称，本次处罚决定适用法律错误，应适用第二十四条规定，并非适用第二十八条规定。被告认为，原告存在两个环境违法行为：一是没有办理环境保护评价手续即建成上述的建设项目；二是没有办理环保设施竣工验收手续建设项目即投入生产。根据全国人大法工委2007年3月21日的法工委复（2007）2号文件，被告对原告的环境违法行为可依据《环境影响评价法》第三十一条规定及《建设项目保护管理条例》第二十八条规定分别处罚。本次处罚是针对原告没有办理环保设施竣工验收手续的环境违法行为作出的，我局适用《建设项目环境保护管理条例》第二十八条规定是正确的。另外，原告称，根据《行政处罚法》第二十九条规定，被告作出的处罚决定已超过两年的处罚时效。被告认为，根据《行政处罚法》第二十九条第二款规定，前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。原告于2013年5月建成广州市番禺区沙头街炜泰金属铸造模具厂，需要配套建设环境保护设施未经验收便投入生产至今，从未停止违法生产行为，属于违法行为的继续状态，故被告于2016年1月8日作出的处罚决定并未超过两年的处罚时效。综上，原告的诉讼请求没有事实和法律依据，请法院驳回原告的诉讼请求。经审理查明：2015年12月4日，广州市番禺区环保局的执法人员对位于广州市番禺区沙头街炜泰金属铸造模具厂进行检查，发现该处建成一个首饰生产加工项目，生产过程中产生清洗废水、工艺废气及机械噪声等污染物，污染物均未配套相关污染物治理设施。番禺区环保局的执法人员对炜泰金属铸造模具厂的负责人丘秀梅进行询问，丘秀梅陈述原告邵灿刚是该厂实际投资人，其于2013年5月在该处租用厂房并正式投产，生产过程中产生清洗废水、工艺废气及机械噪声等污染物，污染物均未配套相关污染物治理设施，未办理环境影响评价文件。2015年12月18日，番禺区环保局工作人员到现场向炜泰金属铸造模具厂送达了番环罚听告〔2015〕475号行政处罚听证告知书，告知其拟作出的处罚、违法的事实、理由和依据，以及依法享有要求听证的权利，后炜泰金属铸造模具厂未在法定时间内申请听证。2016年1月8日，番禺区环保局作出番环罚〔2016〕11号行政处罚决定书，认为炜泰金属铸造模具厂于2013年5月建成，从事首饰生产加工项目，生产过程中产生清洗废水、工艺废气及机械噪声等污染，需要配套建设的环境保护设施未建成，便投入生产，上述行为违反了《建设项目环境保护管理条例》第二十三条的有关规定，根据该条例第二十八条之规定，决定：1、责令炜泰金属铸造模具厂停止生产；2、罚款50000元。同时，番禺区环保局告知炜泰金属铸造模具厂，如不服决定，可以依法申请行政复议或提起行政诉讼。番禺区环保局于2016年1月11日将上述行政处罚决定书留置送达给邵灿刚。邵灿刚不服，诉至本院。以上事实，有营业执照、现场检查（勘验）笔录、现场照片、调查询问笔录、听证告知书、送达回证、番环罚〔2016〕11号《行政处罚决定书》、送达照片及原、被告当庭陈述等证据予以证明。本院认为：《中华人民共和国环境保护法》第七条第二款规定，县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门，对本辖区的环境保护工作实施统一监督管理。《环境行政处罚办法》第十四条第一款规定，县级以上环境保护主管部门在法定职权范围内实施环境行政处罚。因此，番禺区环保局有权依法实施本行政区域内环境行政处罚。《建设项目环境保护管理条例》第十六条规定：“建设项目需要配套建设的环境保护设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用”。本案中，原告邵灿刚投资成立的炜泰金属铸造模具厂经工商部门核准成立，但需要配套建设的环境保护设施未建成即投入生产，其行为已违反上述规定。《建设项目环境保护管理条例》第二十八条规定，违反本条例规定，建设项目需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者经验收不合格，主体工程正式投入生产或者使用的，由审批该建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的环境保护行政主管部门责令停止生产或者使用，可以处10万元以下的罚款。因此，番禺区环保局依照上述规定，作出番环罚〔2016〕11号行政处罚决定书，认定炜泰金属铸造模具厂需要配套建设的环境保护设施未建成便投入生产，决定责令邵灿刚（广州市番禺区沙头街炜泰金属铸造模具厂经营者）停止生产，并处罚款50000元，认定事实清楚，证据充分，适用法律法规正确，处罚适当。原告邵灿刚称被告适用法律错误，于法无据，本院不予支持。《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”从该规定可知，违法行为在二年内未发现的不再给予处罚，同时，该条第二款规定，前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算，违法行为有持续或者继续状态的，从行为终了之日计算。本案原告于2013年5月建成广州市番禺区沙头街炜泰金属铸造模具厂，需要配套建设的环境保护设施未经验收便投入生产至今，该违法行为持续存在，属于前款规定的连续或继续状态，因此，被告于2016年1月8日作出处罚决定并未超过两年的处罚期限。对于原告该项诉讼主张，本院不予采纳。经审查，番禺区环保局在作出处罚决定前，已告知原告拟作出行政处罚的事实、理由及依据，以及享有要求听证的权利，原告未在法定期间行使听证的权利，应承担相应的法律后果。番禺区环保局作出行政处罚决定后，已将行政处罚决定送达给原告，符合《环境行政处罚办法》的有关规定，处罚程序合法。综上，番禺区环保局作出的番环罚〔2016〕11号行政处罚决定书认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，原告邵灿刚请求判决撤销上述行政处罚决定书，理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告邵灿刚的诉讼请求。本案诉讼费50元，由原告邵灿刚负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广州铁路运输中级法院。审 判 长  唐 勇人民陪审员  梁敏勤人民陪审员  何国梅二〇一六年五月二十七日法官 助理  谭玉庭书 记 员  林宇琦