海南省高级人民法院行 政 判 决 书（2016）琼行终173号上诉人（原审原告）乐东黎族自治县九所镇赤塘村委会二十队，住所地乐东黎族自治县九所镇赤塘村。负责人刘永华，队长。上诉人（原审原告）暨诉讼代表人刘永良，男，1980年7月7日出生，黎族，住乐东黎族自治县九所镇赤塘村二十队。上诉人（原审原告）暨诉讼代表人邢孔韦，男，1986年6月4日出生，黎族，住乐东黎族自治县九所镇赤塘村二十队。上诉人（原审原告）容亚鸿。上诉人（原审原告）韦亚林。上诉人（原审原告）刘明。上诉人（原审原告）容连。上诉人（原审原告）罗春英。上诉人（原审原告）李洪花。上诉人（原审原告）罗永青。上诉人（原审原告）邢孔玲。上诉人（原审原告）刘德泉。上诉人（原审原告）韦林忠。上诉人（原审原告）韦林聪。上诉人（原审原告）韦林成。上诉人（原审原告）罗志华。上诉人（原审原告）邢亚莲。上诉人（原审原告）刘桂琼。上诉人（原审原告）罗泽雄。上诉人（原审原告）刘永月。上诉人（原审原告）邢孔良。上诉人（原审原告）罗淑珍。上诉人（原审原告）罗辉。上诉人（原审原告）罗志明。上诉人（原审原告）罗志荣。上诉人（原审原告）刘福健。上诉人（原审原告）刘海生。上诉人（原审原告）邢丽花。上诉人（原审原告）刘志平。上诉人（原审原告）洪梅英。上诉人（原审原告）刘永泽。上诉人（原审原告）刘永弟。上诉人（原审原告）刘永伟。上诉人（原审原告）刘洪超。上诉人（原审原告）邢孔龙。上诉人（原审原告）文兰优。上诉人（原审原告）刘雄。上诉人（原审原告）邢少俐。上诉人（原审原告）刘秀梅。上诉人（原审原告）罗国恩。上诉人（原审原告）乐东黎族自治县九所镇抱浅六经济合作社（又名乐东黎族自治县九所镇抱浅村委会第六村民小组），住所地乐东黎族自治县九所镇抱浅村。负责人杨进忠，组长。上诉人（原审原告）暨诉讼代表人文庆洪，男，1977年7月8日出生，黎族，住乐东黎族自治县九所镇抱浅村第六村民小组。上诉人（原审原告）暨诉讼代表人文庆忠，男，1963年4月21日出生，黎族，住乐东黎族自治县九所镇抱浅村第六村民小组。上诉人（原审原告）文庆汉。上诉人（原审原告）杨国清。上诉人（原审原告）胡日全。上诉人（原审原告）文亚娜。上诉人（原审原告）文福利。上诉人（原审原告）杨健。上诉人（原审原告）容师流。上诉人（原审原告）文扬。上诉人（原审原告）杨金忠。上诉人（原审原告）杨海燕。上诉人（原审原告）文亚连。上诉人（原审原告）杨进华。上诉人（原审原告）文育松。上诉人（原审原告）林爱连。上诉人（原审原告）文林荣。上诉人（原审原告）文育士。上诉人（原审原告）杨利。上诉人（原审原告）文龙。上诉人（原审原告）文育正。上诉人（原审原告）胡美梅。上诉人（原审原告）文亚法。上述上诉人共同委托代理人刘朝辉，乐东黎族自治县阳光法律事务所法律工作者。被上诉人（原审被告）乐东黎族自治县人民政府，住所地乐东黎族自治县抱由镇。法定代表人李永群，县长。委托代理人高芳亮，乐东黎族自治县人民政府办公室工作人员。委托代理人吴启文，乐东黎族自治县国土环境资源局工作人员。原审第三人乐东黎族自治县九所镇罗马十五经济合作社，住所地乐东黎族自治县九所镇罗马村。负责人林春宏，组长。委托代理人孙令鸿。乐东黎族自治县九所镇赤塘村委会二十队（以下简称赤塘村二十队）、乐东黎族自治县九所镇抱浅六经济合作社（以下简称抱浅六经济社）、刘永良等62人诉乐东黎族自治县人民政府（以下简称乐东县政府）及乐东黎族自治县九所镇罗马十五经济合作社（以下简称罗马十五经济社）颁发集体土地所有证一案，赤塘村二十队、抱浅六经济社、刘永良等62人不服海南省第二中级人民法院（2015）海南二中行初字第215号行政判决，向本院提起上诉。本院于2015年3月1日立案受理，并依法组成合议庭，于2016年4月15日公开开庭审理了本案。赤塘村二十队法定代表人刘永华、上诉人暨诉讼代表人刘永良、上诉人的共同委托代理人刘朝辉，乐东县政府的委托代理人高芳亮、吴启文，罗马十五经济社的委托代理人孙令鸿到庭参加诉讼。本案现已审理终结。本案被诉行政行为：乐东县政府于2007年5月25日向罗马十五经济社颁发九所集有（2007）第01号《集体土地所有证》（以下简称01号土地证）。该证载明：土地所有权人“九所镇罗马村第十五村民小组集体”，地址“九所镇罗马村”，地号“46003310600020”，图号“G013011”，土地总面积“127.3796亩”。原审查明，争议地位于九所镇石门坡，面积127.3796亩，四至范围为东至石门坡林场，西至赤塘村委会用地，南至旱沟南边公路，北至东渠沟。2000年5月，赤塘村二十队村民将争议地部分土地发包给案外人陈作培。2000年9月27日，九所镇政府就罗马十五经济社与案外人陈作培、刘老三的石门坡土地纠纷作出九府发[2000]8号《处理决定》（以下简称8号《处理决定》），认定争议的石门坡土地所有权和使用权归罗马十五经济社所有，决定陈作培重新与罗马十五经济社签订承包合同。2006年4月3日，孙令鸿向罗马十五经济社承包了包括争议地在内的共计300亩荒地进行农业开发。2007年5月8日，罗马村十五队（即罗马十五经济社）与九所镇赤塘村委会在九所镇政府及乐东县国土局的主持下达成《乐东黎族自治县土地权属争议案件调解书》（以下简称《调解书》）。该《调解书》载明，经调解双方达成如下协议：罗马村十五队从原争议地东渠沟南边水塘边角沿西南田坎走向大公路（西北—东南走向公路），再向东走约130米，折向南至旱沟北边大公路，东边属罗马村十五队，西边属赤塘。同日，罗马十五经济社向乐东县政府申请对争议地进行颁证。后，乐东县国土局组织地籍调查并进行初步审查，认定争议地属罗马十五经济社连续耕作至今的土地。2007年5月20日（存在笔误，应为25日），乐东县政府向罗马十五经济社颁发01号土地证。2006年至2014年间，赤塘村二十队及抱浅六经济社部分村民再次将争议地部分土地对外发包，其中一名承包人罗华祥及上诉人刘永泽、邢孔良、刘永良、文育松等，与孙令鸿、罗马十五经济社发生民事纠纷。原审法院作出（2015）海南二中民一终字第752-756号生效民事判决，均认定九所镇石门坡荒地自上世纪六十年代初起一直以来都是罗马十五经济社的集体生产用地，判决罗华祥、刘永泽、邢孔良、刘永良、文育松等人停止一切侵害孙令鸿土地承包经营权的行为，并限罗华祥、刘永泽、邢孔良、刘永良、文育松等人于判决发生法律效力之日起十日内，清除在孙令鸿承包土地范围内种植的香蕉和设置的附属物，将土地返还孙令鸿。原审认为，本案的争议焦点是乐东县政府向罗马十五经济社颁发01号土地证认定事实是否清楚，是否符合法律规定，是否违反法定程序。乐东县政府认定争议地系罗马十五经济社集体连续耕作至今的土地，权属清楚无纠纷，有2000年8号《处理决定》及2007年《调解书》为凭，且该事实亦为该院2015年生效民事判决所确认。乐东县政府据此向罗马十五经济社颁发01号土地证，认定事实清楚，符合法律规定，且未违反法定程序。上诉人提交的证据不能证明其对争议地享有合法土地来源，其提交的《承包合同书》仅能证明2000年以后其村民曾发包部分争议地，不能证明其自上世纪60年代以来一直使用争议地。上诉人主张撤销01号土地证，缺乏事实根据和法律依据。因此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回上诉人的诉讼请求，案件受理费50元，由上诉人负担。赤塘村二十队、抱浅六经济社、刘永良等62人上诉称，一、原审认定事实错误。1、原审认定罗马十五经济社从上世纪六十年代初起使用争议地至今，与事实不符。上诉人从七几年使用争议地种植农作物，2000年后开始向外发包，一直使用至今，权属清楚，从未有纠纷。《承包合同书》和抱浅村作为相邻村证明上述事实属实。2、上诉人作为纠纷地的发包人，九所镇政府在调查处理时未通知上诉人参加，在上诉人不知情、不在场的情况下作出8号《处理决定》，严重侵犯上诉人的合法土地使用权，程序违法，该《处理决定》无效。3、罗马十五经济社提交的《调解书》，因上诉人作为争议地的实际使用人，《调解书》上没有上诉人签名，且经法庭调查确认调解时上诉人不在场，故该《调解书》程序违法、无效，不能作为证据使用。4、原审认定乐东县政府为罗马十五经济社颁发01号土地证经过了乐东县国土局组织地籍调查，严重错误。原审中，乐东县政府未出庭，亦没有提交任何证据材料，罗马十五经济社也没有提交地籍调查表，原审如此认定没有依据。二、原审认定乐东县政府的颁证行为符合法律规定，且未违反法定程序，严重错误。根据《土地登记规则》的规定，乐东县政府应提交《土地登记申请表》、《地籍调查表》、《公告》等相关证据材料证明其颁证行为合法，但本案乐东县政府未向原审法院提供任何证明其颁证行为符合法律规定的证据和规范性文件，亦没有出庭答辩，应视为其行政行为没有证据和依据。据此，原审所谓的程序合法没有根据。综上，原审认定事实、适用法律均错误。请求二审法院撤销原审判决，撤销01号土地证。乐东县政府答辩称，一、乐东县政府的颁证行为认定事实清楚，与乐东县历史相符。罗马十五经济社是争议地的开垦者，且争议地开垦后，罗马十五经济社一直连续使用，从未发生过权属争议。（2015）海南二中民一终字第752-756号民事判决认定的事实，可以作为认定本案事实的根据。二、上诉人与乐东县政府的颁证行为没有法律上的利害关系，其上诉理由依法不成立。上诉人对争议地主张所有权缺乏事实根据，其未能提供合法有效的证据证明其主张成立。且更为重要的是，2003年至2005年全县开展农村土地确权登记发证工作期间，上诉人亦未对争议地提出权属主张，没有向乐东县政府或者相关工作部门提出确权登记申请。上诉人也没有任何农村土地承包经营权证。三、原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法应予维持。综上，请求二审法院判决驳回上诉人的诉讼请求。罗马十五经济社陈述称，其意见与原审意见一致。二审中，乐东县政府向本院提交“证明材料”、“权属争议土地界限核定书”，“地籍调查法人代表身份证明书”、“指界通知书回执单”、“乐东县九所镇赤塘村委会第一、三、四村民小组和罗马村委会第十五村民小组及石门坡林场争议地权属界限图、宗地图”等材料（均为复印件），用以证明：1、罗马村十五经济社系争议地的开垦者，且一直连续使用争议地；2、2004年至2005年农村土地确权时，上诉人并未对争议地主张权属，提出权属主张的是赤塘一、三、四村民小组，上诉人与被诉颁证行为没有利害关系。上诉人向本院提交“会议记录”及“证明材料”，用以证明：1、2007年5月8日的《调解书》程序违法，系原赤塘村委会主任吉家卫个人行为；2、赤塘村二十队一直长期使用争议地。上诉人对乐东县政府二审提交证据的真实性、合法性、关联性均有异议，并认为不能证明乐东县政府的相关主张。乐东县政府对上诉人二审提交证据的真实性没有异议，但对合法性、关联性有异议，并认为上诉人二审提交证据，程序不合法；此外，因赤塘村委会及三位证人与上诉人具有利害关系，主观上有倾向性，故“会议记录”及“证明材料”不客观。罗马十五经济社对乐东县政府二审提交的证据没有异议，对上诉人二审提交证据的意见与乐东县政府的意见一致。本院经审查认为，乐东县政府至本院二审开庭时才提交证据，且所提交的证据并非作出被诉颁证行为的证据、依据，故对乐东县政府二审提交的证据及其相关主张，本院不予采纳。至于上诉人二审提交的证据，虽系形成于本案一审程序结束后，但并非一审庭审结束前不能收集、提交的证据，且非属于客观性证据，故本院亦不予采纳。本院二审查明的事实与原审查明的事实基本一致，本院予以确认。另查明，一、本案一审中，乐东县政府未提交任何证据材料，亦未到庭参加诉讼及提交答辩状。二审中，乐东县政府称，被诉颁证行为档案材料遗失，故无法提供。二、一审中，上诉人和罗马十五经济社均向原审法院提交了载明申请日期为“2007年5月8日”，申请单位为“九所镇罗马村第十五村民小组集体”（加盖“乐东黎族自治县九所镇罗马十五经济合作社”印章）的《土地登记申请审批表》，双方提交的《土地登记申请审批表》一致。《土地登记申请审批表》载明的“土地所有者”、“通讯地址”、“地号”、“图号”“土地总面积”等内容与01号土地证载明的相关内容一致。另载明，土地座落“石门坡（杀狗坡）”，四至“东至石门坡林场，南至旱沟南边公路，西至赤塘村委会用地，北至东渠沟”。另显示，2007年5月8日，初审人作出初审意见，为“根据地籍调查并经初步审查，本宗土地系该农民集体连续耕作至今的土地，权属清楚，无纠纷，建议为该农民集体办理集体土地所有权设定登记”；2007年5月14日，土地管理机关作出审核意见，为“已按《土地登记规则》要求，完善各项手续，可以登记发证”（加盖“乐东黎族自治县国土环境资源局”印章）；2007年5月21日，发证机关作出批准意见，为“受县人民政府委托，同意登记发证”（加盖“乐东黎族自治县人民政府土地登记专用章”）。本院认为，一、关于上诉人是否具有提起本案诉讼的原告主体资格。本案是上诉人不服乐东县政府2007年5月向罗马十五经济社颁发01号土地证，诉请撤销该颁证行为的行政诉讼。根据审理查明的情况，可以认定上诉人村民在乐东县政府向罗马十五经济社颁发01号土地证之前实际使用争议地，故上诉人与被诉颁证行为具有利害关系，具有提起本案诉讼的原告主体资格。二、关于乐东县政府向罗马十五经济社颁发01号土地证认定事实是否清楚，证据是否确凿、充分，程序是否合法。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。”本案中，乐东县政府以被诉颁证行为档案材料遗失为由，未向原审法院及本院提供任何作出被诉颁证行为的证据、依据，且原审中未到庭参加诉讼，亦未提交答辩意见。罗马十五经济社提供的证据（包括8号《处理决定》《调解书》《土地登记申请审批表》等），仅能作为其主张争议地权属的证据，及证明罗马十五经济社于2007年5月8向乐东县政府申请办理争议地的集体土地所有权登记，乐东县政府及其下属职能部门于申请当日作出初审意见，2007年5月14日作出审核意见，2007年5月21日作出批准意见，2007年5月25日向罗马十五经济社颁发01号土地证，而没有证据证明或者现有证据不能证明乐东县政府作出被诉颁证行为的证据、依据是什么，及是否履行了地籍调查、公告征询异议等法定程序。故本案中，没有证据证明或者现有证据不能证明被诉颁证行为认定事实清楚，证据确凿、充分，程序合法。原审认定被诉颁证行为“认定事实清楚，符合法律规定，且未违反法定程序”，缺乏证据支持。综上，上诉人的上诉请求和理由成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）项、第三款，第七十条第（一）项、第（三）项之规定，判决如下：一、撤销海南省第二中级人民法院（2015）海南二中行初字第215号行政判决；二、撤销乐东黎族自治县人民政府于2007年5月25日向乐东黎族自治县九所镇罗马十五经济合作社（九所镇罗马村第十五村民小组集体）颁发的九所集有（2007）第01号《集体土地所有证》。一、二审案件受理费各50元，均由乐东黎族自治县人民政府负担。本判决为终审判决。7lgddklsv2eodvgbn5案件唯一码审判长 刘 利审判员 黄胜敏审判员 赵道远二〇一六年五月三十一日书记员 颜 恺中华人民共和国行政诉讼法第七十条（六）明显不当的。第八十九条（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，原审人民法院对发回重审的人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。