江苏省南京市中级人民法院行 政 判 决 书（2016）苏01行终214号上诉人（原审原告）杨大勇，男，1970年3月2日生，汉族。上诉人（原审原告）杨大力，男，1971年II月25日生，汉族。上诉人（原审原告）杨祥泉，男，1940年7月10日生，汉族。被上诉人（原审被告）南京市江宁区人民政府秣陵街道办事处，住所地南京市江宁区秣陵街道凤仪街2号。法定代表人许世新，南京市江宁区人民政府秣陵街道办事处主任。委托代理人邱帅，南京市江宁区人民政府秣陵街道办事处干部。委托代理人胡宗保，江苏汇丰锦律师事务所律师。被上诉人（原审被告）南京市江宁区人民政府淳化街道办事处，住所地南京市江宁区淳化街道土桥集镇。法定代表人端俊，南京市江宁区人民政府淳化街道办事处主任。委托代理人奚继林，南京市江宁区人民政府淳化街道办事处干部。委托代理人胡玉锦，江苏汇丰锦律师事务所律师。上诉人杨大勇、杨大力、杨祥泉因诉被上诉人南京市江宁区人民政府秣陵街道办事处（以下简称秣陵街道）、被上诉人南京市江宁区人民政府淳化街道办事处（以下简称淳化街道）不履行法定职责一案，不服南京市江宁区人民法院（2015）江宁行初字第73号行政判决，向本院提起上诉。本院于2016年2月24日受理后，依法组成合议庭，于2016年4月25日公开开庭审理了本案。上诉人杨大勇、杨大力、杨祥泉，被上诉人秣陵街道的委托代理人胡宗保、邱帅，被上诉人淳化街道的委托代理人奚继林、胡玉锦均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院经审理查明，2008年，杨祥泉以其老宅遭受雪灾成险房为由申请翻新，经南京市江宁区相关部门协调，同意杨祥泉对老宅进行翻建。2009年2月，杨祥泉向秣陵街道提交《江宁区秣陵街道村民建房审批表》，以老宅遭受雪灾为险房、无法入住为由申请建房，杨祥泉在《江宁区秣陵街道村民建房审批表》登记原有房屋面积为160平方米（主房80平方米1915年建、附房80平方米1995年建），秣陵街道建设管理服务所作出：“同意险房复修翻建”的意见后，杨祥泉对老宅进行了翻建及扩建。南京市江宁区人民政府于2013年6月28日作出房屋征收决定，征收范围包含南京市江宁区淳化街道桥头社区骆家渡村（系涉案房屋所在地），征收实施单位为淳化街道。南京市江宁城市建设集团有限公司于2013年8月与杨祥泉签订《房屋征收与补偿协议》，征收杨祥泉所建涉案房屋，并已经实际履行完毕。2015年5月，杨大勇、杨大力、杨祥泉向原审法院提起行政诉讼，请求法院判决秣陵街道完善房屋翻建手续。原审法院于2015年5月19日作出行政裁定书，以超过起诉期限为由裁定不予受理。杨祥泉、杨大勇、杨大力不服提起上诉，经本院二审裁定，指令原审法院立案审理。原审法院另查明，杨祥泉所有的位于原南京市江宁区方山街道桥头社区骆家渡38号老宅房产证登记面积为59.86平方米。所建涉案房屋总面积为415.37平方米，其中240平方米被认定为合法产权面积被征收，其余175.37平方米房屋被南京市江宁区城市管理行政执法局认定为违法建筑后拆除。已经发生法律效力的南京市江宁区人民法院（2014）江宁行初字第58号行政判决及南京市中级人民法院（2014）宁行终字第330号行政判决，均认定杨大勇、杨大力非涉案房屋的所有人。因南京市江宁区人民政府调整下属街道行政区划，南京市江宁区桥头社区骆家渡村划归淳化街道，故追加淳化街道作为本案被告参加诉讼。原审法院认为，依据《中华人民共和国物权法》第二十八条：“因人民政府征收决定，导致物权设立、变更、转让或者消灭的，自人民政府征收决定生效时发生法律效力”之规定，杨祥泉对老宅进行翻建、扩建后的房屋，因属于南京市江宁区人民政府征收范围，且杨祥泉与南京市江宁城市建设集团有限公司已于2013年8月签订《房屋征收与补偿协议》，并已经实际履行完毕，根据该协议，涉案房屋中的240平方米的所有权已经发生转移，与杨祥泉已无关联性，故杨祥泉对该部分涉案房屋，现已经没有申请办理合法建房手续的权利。涉案房屋的剩余175.37平方米部分房屋系非法建筑，杨祥泉现亦不具备申请办理该部分涉案房屋合法建房手续的权利。杨大勇、杨大力非涉案房屋所有人，亦不具备申请办理本案涉案房屋合法建房手续的权利。原审法院对杨祥泉诉称已经分户，涉案房屋系杨大勇、杨大力、杨祥泉三户所有的意见，不予采纳。综上，杨大勇、杨大力、杨祥泉的诉讼请求，没有事实及法律依据，应不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回杨大勇、杨大力、杨祥泉的诉讼请求。案件受理费50元，由杨大勇、杨大力、杨祥泉负担。上诉人杨大勇、杨大力、杨祥泉上诉称：一、根据《中华人民共和国物权法》第二十八条的规定，涉案房屋总面积为415.37平方米。杨祥泉作为被征收人在与南京江宁城市建设集团有限公司签订的房屋征收与补偿协议中，只涉及房屋面积240平方米，其余175.37平方米淳化街道作为骆家渡自然村房屋征收补偿的具体实施单位应依法予给予补偿；二、根据相关法律规定以及民风、民俗，农村村民建住宅，只要得到村民委员会批准即为合法，子女成家立业后，请亲戚朋友吃顿饭，做个分家协议，即完成了分家仪式，物权的设立、变更就发生转移。根据最高人民法院江必新副院长主编的《中华人民共和国行政诉讼法理解适用与实物指南》第166页的解释，中华人民共和国建设部令第168号《房屋登记办法》的相关规定，以及江宁区维稳办出具的证明证据，农村村民依法翻建，改建住宅，当事人申报至村民委员会一级组织机构就可以，其他工作流程应由村民委员会上报完成。正因为上诉人事情的特殊性、紧迫性，才有时任江宁区委书记李琪的关心，江宁区政法委的特批，指示由秣陵街道协助办理一切建房审批手续。由此可以证明秣陵街道没有履行政府职能，致使杨大勇、杨大力丧失被征收人资格，损失了本地户每户5万元搬家奖励，外地户（解释：祖籍、户籍、住所地都不在本村民集体小组）每户不低于2万元不等的搬家奖励，以及每户可以在“杨家圩”就地安置一套70平方米套房的权益。骆家渡自然村房屋在2013年的房屋征收补偿过程中，本地户最高认定房屋有效面积为860平方米，该户在房屋征收决定下达前一个月还能迁入6个人员户口；有些人员户口不在本自然村，没有任何产权证明的房屋面积在征收过程中被认定为合法、有效；甚至有的房屋在2003年被征收过，其后所建房屋也没有取得任何建房手续，在2013年的征收过程中，被认定为合法、有效，并得到了补偿；本自然村有16户外地户盖有房屋，其中有9户人家在此次房屋征收过程中，就近在杨家圩得到了12套70平方米的套房。原审法院在判决书中引用的《中华人民共和国物权法》第二十八条是关键性法律条文。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》以及江宁政规发[2012]6号文，政府在作出房屋征收决定前，应对征收范围内的房屋面积合法性进行认定。根据行政法的基本原则，行政行为受到存续保护而不得任意撤废。公民必须信任行政机关所作出的决定，依次各安排自己的生活，否则社会秩序的稳定性和社会生活的可预测性便会遭到破坏。当公民信赖行政行为，并且已经为这种信赖付出巨大代价时，为保护行政相对人的信赖利益，政府部门必须恪守已发生效力的行政许可，不应朝令夕改，毫不顾及行政相对人的合法权益。综上，上诉人认为原审判决对涉案实为杨大勇、杨大力两户翻建房屋175.37平方米系非法建筑认定不当，对杨祥泉、杨大勇、杨大力三户早已存在的分家分户客观事实，不容诋毁。请求：1、撤销原审行政判决；2、依法追究秣陵街道行政不作为的法律责任，并责令其对上诉人造成的损害与损失予以道歉和赔偿；3、请求依法追究淳化街道不作为、行政乱作为的法律责任，并责令其对上诉人剩余的房屋面积（175.37平方米）给予补偿；4、诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人秣陵街道未向本院提交书面答辩状，当庭答辩称：原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予以维持。上诉人上诉理由不能成立。一、上诉人在原审中向秣陵街道主张完善建房审批手续，缺乏事实与法律依据。首先，从秣陵街道自身履职角度出发，已经依法履行了职权范围内的全部法定职责，不存在不作为。本案中，针对上诉人杨祥泉危房翻建的申请，经江宁区维稳办协调，由秣陵街道针对其申请办理审批手续。在审批过程中，秣陵街道指派城建科工作人员对涉案房屋进行调查拍照，作出了书面答复，并为其办理了《村民建房审批表》。同时明确告知上诉人，需持土地使用权证继续办理后续审批，因上诉人杨祥泉不能提供有关土地使用权证，导致后续审批无法办理。至此，被上诉人秣陵街道已经履行完其法定职权内的全部职责，上诉人主张秣陵街道不作为，没有任何依据。其次，从上诉人是否具备申请资格的角度考虑，三上诉人起诉时对涉案房屋均没有所有权，不具备申请办理合法建房手续的权利。其中上诉人杨大勇、杨大力经生效判决确定，并非涉案房屋所有权人。因此，两人自始至终都不是涉案建房审批行为的相对人，无权向秣陵街道主张任何权利。至于上诉人杨祥泉，其在原审起诉前已就涉案房屋与有关部门达成征收补偿协议，并已经实际履行，上诉人对该部分房屋丧失所有权，同样无权再要求秣陵街道继续办理任何审批手续。最后，涉案行为对三上诉人合法权益明显不产生实际影响。二、上诉人一直片面强调其房屋翻建时经过秣陵街道审批，却有意回避秣陵街道批准翻建的面积。本案中，根据涉案建房审批表，秣陵街道批准上诉人翻建的面积，主房只有80平米，现涉案房屋因征收被认定合法面积为240平米，远超出实际批准翻建的80平方米，应该说，上诉人已经获得超额补偿，故诉争行为不可能侵犯上诉人合法权益。三、上诉人认为秣陵街道擅自将三户转为一户没有此事实。当时建房审批表只有杨祥泉一人，其他两上诉人只是常住人口。四、对于上诉人二审中提出的赔偿问题，由于原审中上诉人并没有提出这个请求，所以上诉人的该请求超出了范围。故该项诉讼请求缺乏法律依据。综上，请求维持原审判决，驳回上诉。被上诉人淳化街道答辩称：原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，上诉人的上诉应予以驳回。一、三上诉人均无权向淳化街道提出本案诉讼请求，其诉讼请求应该予以驳回。二、涉诉地块在2014年行政区划调整时才划入淳化街道辖区范围，淳化街道亦无权履行上诉人的诉讼请求。三、上诉人的起诉早已超过法定起诉期限，不应获得法院支持。四、针对上诉人当庭提出的意见，答辩意见同秣陵街道。关于其提出的赔偿问题，不属于二审的审理范围。综上，上诉人的上诉理由请求缺乏事实和法律依据，请求驳回上诉，维持原判。本院经审查，原审法院对当事人提交的证据均组织质证，并予以审核、认证，符合法律规定。二审期间，双方当事人并无符合法律规定的新证据提交，对原审法院认定的事实，本院予以确认。本案二审庭审中，本院向上诉人释明了法律，告知其在上诉状中增加的对房屋拆除和补偿的请求，不属于本案二审审理范围。本案的争议焦点应为：秣陵街道在杨祥泉申请翻建危房时是否履行了法定职责，办理建房审批的手续是否合法。各方当事人对此进行了辩论。上诉人认为，建房审批表就是建房许可，上诉人作为涉案地块的村民，一直是走正常流程维护自身权利的，并不是无理取闹。所以希望街道将没有做完的工作做完，将建房审批手续完善，确认该建房审批表是合法有效的。根据区政法委的特批，涉案地块系从1998年开始双冻的，上诉人等是从2004年开始分家分户，且分户是由自然村生活大队进行确认，并按照原来产权进行分割，正因为双冻所以产权分户没有完善。上诉人希望确认审批表是具有产权证和建房许可证的效力。被上诉人秣陵街道认为，认定杨祥泉是涉案房屋的翻建申请人，有事实和法律依据。杨大力和杨大勇的户口从未在涉案房屋内，产权证也登记在杨祥泉名下，而且上诉人在一审中提交的相关申请记载的申请人都是杨祥泉，故并不存在分户合法的问题。上诉人实际建房远远超过了核准建房的面积，超出的行为本身就是违法行为。秣陵街道关于建房的初步审批行为始终没有对上诉人的合法权益造成任何实际影响。本案应驳回上诉人的上诉，维持原判。被上诉人淳化街道认为，涉案地块已经征收，完善建房审批手续已经没有必要和可能。建房手续的最终审批权并不在本案两被上诉人，上诉人翻建的房屋原产权只有60平方米，而最终征收单位认定上诉人240平方米的合法补偿面积，并没有导致上诉人的任何损失。即使存在上诉人所说的家庭分户，也不能确认杨大力和杨大勇享有涉案房屋的产权，涉案房屋属于宅基地，杨大力和杨大勇不是集体经济组织成员，所以依法不享有宅基地的使用权，因此不可能取得涉案房屋的产权。已经生效的判决书业已认定杨大力和杨大勇不是涉案房屋的产权人。一审法院判决事实认定清楚，适用法律正确。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条的规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，杨大勇、杨大力、杨祥泉起诉要求两街道履行法定职责。其诉讼请求权的基础应当是：1、两街道具有诉讼请求所指向的法定职责；2、起诉人与该行政行为有利害关系。根据《南京市城市规划条例》、《南京市城市规划条例实施细则》的规定，市及区、县规划管理部门根据规定的权限负责辖区内的城市规划工作。对于经鉴定确系险房需要翻建的，经街道办事处同意翻建的，房屋产权人应当持原房屋产权证件，土地使用权属证件以及有关证明文件，向规划管理部门提出申请，经规划管理部门批准后，可以在原址按照原面积、原高度进行翻建。本案中，杨祥泉向秣陵街道提交《村民建房审批表》，秣陵街道建设管理服务所作出“同意险房复修翻建”的意见，业已履行其法律规定范围内的职责。《中华人民共和国物权法》第二十八条规定，“因人民政府征收决定，导致物权设立、变更、转让或者消灭的，自人民政府征收决定生效时发生法律效力”。本案中，杨祥泉对老宅进行翻建、扩建后的房屋，属于南京市江宁区人民政府征收范围，故杨祥泉与南京市江宁城市建设集团有限公司于2013年8月签订《房屋征收与补偿协议》，并已经实际履行完毕。根据该协议，涉案房屋中的240平方米的所有权已经发生转移，与杨祥泉已无关联性，故杨祥泉对该部分涉案房屋，现已经没有申请办理合法建房手续的权利。涉案房屋的剩余175.37平方米部分房屋系非法建筑，杨祥泉现亦不具备申请办理该部分涉案房屋合法建房手续的权利。杨大勇、杨大力经本院生效裁判文书认定非涉案房屋的产权人，亦不具备申请办理本案涉案房屋合法建房手续的权利。《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十五条规定，起诉状副本送达被告后，原告提出新的诉讼请求的，人民法院不予准许，但有正当理由的除外。杨祥泉、杨大勇、杨大力在一审起诉时的诉讼请求是请求法院判决秣陵街道完善房屋翻建手续。三上诉人在二审中又提出要求道歉赔偿，并对剩余175.37平方米违建进行补偿等诉讼请求，因其未在一审中提出，且无正当理由，本院不予准许。综上，原审判决认定事实清楚，证据充分，审判程序合法，适用法律正确，依法应予维持。上诉人杨祥泉、杨大勇、杨大力的上诉请求于法无据,本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人杨祥泉、杨大勇、杨大力负担。本判决为终审判决。审 判 长  董学峰代理审判员  张 辉代理审判员  李伟伟二〇一六年五月十六日书 记 员  曹 洁