安徽省淮南市中级人民法院行 政 判 决 书（2016）皖04行初10号原告刘玉，男，汉族，1966年1月生，农民，安徽省凤台县人，住安徽省凤台县。委托代理人穆朝文，安徽衡威律师事务所律师。委托代理人刘德成，安徽衡威律师事务所律师。被告凤台县人民政府，住所地安徽省凤台县。法定代表人袁祖怀，该县县长。委托代理人王树飞，该县农委农经办副主任。委托代理人邓传松，安徽永幸律师事务所律师。原告刘玉因被告凤台县人民政府（以下简称凤台县政府）土地管理行政确权一案，于2016年3月11日向本院提起行政诉讼。本院于2016年3月14日立案后，于2016年3月15日向被告凤台县政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年4月21日公开开庭审理了本案。原告刘玉及其委托代理人穆朝文、刘德成，被告凤台县政府的委托代理人王树飞、邓传松到庭参加诉讼。凤台县政府的法定代表人袁祖怀经本院合法传唤未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告凤台县政府于2015年12月16日向原告颁发了编号为农地承包权（2015）第074014号《农村土地承包经营权证》原告刘玉诉称：2015年12月16日，被告在其不知情的情况下作出编号为农地承包权（2015）第074014号《农村土地承包经营权证》。该证登记多处错误，严重与其家庭实际承包的土地不符，其多次与被告沟通申请更正，被告均不予理睬，故提起诉讼，请求撤销被告作出的该项颁证行为，并判令被告重新作出颁证行为。原告在法定期限内向本院提交以下证据：1、原告家庭人员身份证复印件、户口本复印件，证明原告家庭人员情况；2、被告作出的编号为农地承包权（2015）第074014号《农村土地承包经营权证》，证明被告作出的行政行为内容；3、《2006年秋季青苗费赔偿清单》，证明在2006年刘玉家庭是五口人的地，包括了母亲的地，被告作出的颁证行为确认的地亩与青苗费赔偿所依据的地亩不符。被告凤台县政府辩称：被告按照《关于开展农村土地承包经营权确权登记颁证试点工作的意见》的通知等相关文件，在全县开展农村土地承包经营权确权登记颁证试点工作，凤台县农业委员会、刘集镇政府和刘集社区村委会办理农村土地承包经营权确权登记颁证试点工作。经过颁证机关依据原告在土地二轮承包及土地计税面积确认原告及其母亲实有承包土地面积的基础上，对原告及其母亲颁发了《农村土地承包经营权证》。被告颁证程序合法有效，原告诉讼请求无事实和法律依据，请求法院驳回原告起诉。被告在法定期限内向本院提交以下证据：1、皖办发（2014）6号《中共安徽省委办公厅安徽省人民政府办公厅转发省农委等部门﹤关于开展农村土地承包经营权确权登记颁证试点工作的意见﹥的通知》；2、皖农经（2014）65号《安徽省农业委员会安徽省国土资源厅关于印发农村土地承包经营权确权登记颁证试点工作操作方案（试行）的通知》；3、《关于农村土地承包经营权确权登记颁证有关问题的解答》（省农委建议稿）；4、《开展农村土地承包经营权确权登记颁证试点工作的有关政策问题》（省农委经管处赵高翔）；5、中共凤台县委办公室凤办发（2014）5号文件；6、凤政（2014）17号《关于印发﹤凤台县农村土地承包经营权确权登记颁证工作实施方案﹥的通知》；上述六份证据证明其为原告颁发承包经营权证符合政策规定；7、凤台县刘集镇刘集社区村民委员会出具的《关于刘玉反映土地确权一事的说明》；8、刘集社区后四村民组刘树安出具的《证明》；9、为刘玉及王保英确权颁证的资料；上述三份证据证明其为原告颁证事实清楚、程序合法；10、刘集社区村民委员会提供的材料一组共5份；11、刘集镇财政所证明。上述两份证据证明刘玉及其母亲应当确权的土地面积。经庭审质证，被告对原告提供的证据发表的质证意见为：证据1、证据2真实性无异议，对证明观点有异议，户口本是2015年8月31日办理的，王保秀签入时间是2014年10月24日，原告应举证出变更前的户籍登记资料；对于证据3有异议，认为原告应提供出91年二轮土地承包权证书，否则原告的主张没有事实和法律依据。原告对被告提供的证据发表的质证意见为：证据1-证据6明确规定了农村土地确权登记的程序及流程，而被告在确权时未按照规定流程进行，属于程序违法；证据7-证据9不具有合法性，依据《行政诉讼法》的规定，在诉讼过程中被告不得自行收集证据，而刘集社区村委会出具的说明和证明是在诉讼之后。被告也未核实刘玉母亲的真实姓名，刘玉母亲叫王保秀，而登记上却是王保英，由此可见颁证程序违法。且被告的颁发证上及颁发表上均未有原告及其家庭成员的签名，程序错误导致证的内容上有多处错误；证据10、证据11青苗费补偿上登记的亩数不能等同于实际承包的亩数。应按91年承包证上的面积，当时按照家里五个人确定的面积。证据10中刘传平的申请不能作为被告将王保秀单独颁发确权证书的依据，被告未征求王保秀本人意见，且王保秀户口在原告的户头内，应征求户主的意见，被告单独将王保秀确权，没有法律和事实依据。本院对上述证据认证如下：对于原告提交的证据：证据1系原告家庭人员情况，对真实性予以确认；对证据2的真实性予以确认，可以证实本案行政行为的内容；对证据3，被告对其真实性未提出异议，本院依法予以确认。对于被告提交的证据：证据1、证据2、证据5、证据6系相关行政机关针对农村土地承包经营权确权登记颁证工作制定的具体实施及操作规程，对其真实性、关联性予以确认，在不与上位法相抵触的情况下，可以作为被告实施颁证工作的依据；证据3、证据4不是行政机关制定的规范性文件，不能作为被告颁证依据；证据7与证据10中刘传平的申请相互印证，被告将刘玉母亲的承包地单独确权是基于刘传平的申请而非刘玉母亲的申请；证据8系本案诉讼期间收集，不具有证明力；证据9刘玉及其母亲的颁证材料中承包经营权合同载明承包土地面积7.8亩，刘玉的《农村土地承包经营权登记申请书》中实测面积7.8亩，而最后实际颁证面积为7.05亩，该组证据中，承包经营权合同没有合同双方签字确认，登记申请书中没有刘玉签名，也没有包含公示材料，不能证明被告颁证事实清楚、程序合法；证据10的《2015年土地确权数字》表中刘玉一户合计新地亩数为7.156亩，而被告颁发的承包经营权证合计亩数为7.05亩，其中老场面地亩数与承包经营权证载亩数出入较大，不能证明被告颁证事实清楚；证据11中称刘玉原计税面积为5.27亩，与承包经营权证载确权确地5.74亩的面积也有出入，亦不能证明被告颁证的事实清楚。经审理查明：2014年2月中共安徽省委办公厅下发皖办发（2014）6号《中共安徽省委办公厅安徽省人民政府办公厅转发省农委等部门﹤关于开展农村土地承包经营权确权登记颁证试点工作的意见﹥的通知》，在全省20个农村综合改革示范试点县（区）全面开展农村土地承包经营权确权登记颁证试点工作，并将凤台县列为农村综合改革示范试点县之一。2014年4月安徽省农业委员会、安徽省国土资源厅联合下发《关于印发农村土地承包经营权确权登记颁证试点工作操作方案（试行）的通知》，该《通知》第五部分规定了农村土地承包经营权确权登记办证的基本步骤包括：成立组织-宣传动员-培训人员-调查摸底-农户申请-制作调查工作底图-现场调查指界-问题修补-制作宗地图及相关资料-农户确认-结果公示-结果审核-建立登记簿-颁发证书-建立数据库-资料归档-成果验收。被告于2014年开始实施辖区内农村土地承包经营权确权登记颁证工作，于2015年12月16日对刘玉作出编号为农地承包权（2015）第074014号《农村土地承包经营权证》。该证载明发包方为凤台县刘集乡刘集村村民委员会，承包方代表为刘玉，承包方式为家庭承包，土地承包合同编号为340421202200080017J，承包期限从1995年1月1日至2025年1月1日。承包方家庭成员包括刘玉、李树芹、刘群、刘婷婷四人，承包地实测总面积为7.05亩，承包地块总数10块，其中确权确地7块5.74亩、确权确股3块1.31亩。在统一颁证过程中，被告依据刘传平（系刘玉二哥）的申请，将刘玉母亲王保秀（登记材料中均写为王保英）的土地单独办理承包经营权证。刘玉认为被告在颁证时登记出现多处错误，与其家庭实际承包的土地不符，并认为其母亲与其系一户，不应当将其母亲的承包地单独颁发承包经营权证，遂提起行政诉讼，要求撤销被告对其作出的编号为农地承包权（2015）第074014号《农村土地承包经营权证》。本院认为，经过法庭审理，本案的争议焦点是被告凤台县政府为原告颁发涉案《农村土地承包经营权证》的行为是否事实清楚、程序合法。针对上述争议焦点，本院认为，被告凤台县政府作为辖区内农村土地承包经营权确权登记颁证机关，在为承包经营权人颁发承包经营权证时应当依照安徽省农业委员会、安徽省国土资源厅文件规定的操作方案依法实施。依据安徽省农业委员会、安徽省国土资源厅联合下发《关于印发农村土地承包经营权确权登记颁证试点工作操作方案（试行）的通知》规定，被告在颁发承包经营权证时应履行下列步骤：调查摸底-农户申请-制作调查工作底图-现场调查指界-问题修补-制作宗地图及相关资料-农户确认-结果公示-结果审核-建立登记簿-颁发证书。而从被告提交的证据中，涉及刘玉颁证材料中的承包经营合同、《2015年土地确权数字》及刘集镇财政所证明中关于刘玉家庭的承包亩数均不一致，且承包合同没有合同双方签字盖章，颁证材料没有农户现场指界并签字确认，也没有证据证明被告在颁证前依照上级机关的规定程序将村民小组地块图和农户承包地宗地图在村务公开栏和村民小组进行公示，因此，被告对刘玉作出的颁证行为事实不清、缺少相应程序。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决如下：一、撤销被告凤台县人民政府于2015年12月16日对原告刘玉作出的编号为农地承包权（2015）第074014号《农村土地承包经营权证》；二、凤台县人民政府于本判决生效之日起3个月内查清事实，重新为原告刘玉颁发《农村土地承包经营权证》。案件受理费50元，由被告凤台县人民政府承担。如不服本判决，可于判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省高级人民法院。审 判 长  王雅琼代理审判员  刘富丰人民陪审员  缪新英二〇一六年五月二十三日书 记 员  汪絮梅附相关法律规定：《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。