浙江省衢州市中级人民法院行 政 判 决 书（2016）浙08行终13号上诉人（原审被告）开化县住房和城乡建设局，住所地浙江省开化县芹阳办事处环城路85号。法定代表人杨开荣，局长。出庭的行政机关负责人刘建飞，副局长。委托代理人（特别授权代理）方立军，浙江三同律师事务所律师。上诉人（原审第三人）浙江开化瑞泰置业有限公司，住所地浙江省开化县芹阳办事处江滨南路9号。法定代表人周金峰，董事长。委托代理人（特别授权代理）胡剑飞，浙江天赞律师事务所律师。委托代理人（特别授权代理）郝玲玲，浙江天赞律师事务所实习律师。被上诉人（原审原告）叶颖。委托代理人（特别授权代理）滕玲玲，浙江锦丰律师事务所律师。委托代理人（特别授权代理）王雷，浙江锦丰律师事务所律师。叶颖与开化县住房和城乡建设局（以下简称开化住建局）、浙江开化瑞泰置业有限公司（以下简称瑞泰公司）城建行政登记一案，浙江省开化县人民法院于2015年12月16日作出（2015）衢开行初字第10号行政判决，开化住建局、瑞泰公司不服，向本院提起上诉。本院于2016年1月26日受理后，依法组成合议庭，于2016年3月21日公开开庭审理了本案。上诉人开化住建局副局长刘建飞及委托代理人方立军，上诉人瑞泰公司的委托代理人胡剑飞，被上诉人叶颖的委托代理人滕玲玲、王雷到庭参加诉讼。因上诉人瑞泰公司与被上诉人叶颖就与案件相关的民事纠纷存在调解意愿，本院于2016年4月14日暂停审理期限组织调解，2016年5月24日确定调解未果，恢复期限继续审理。本案现已审理终结。原判认定，被告开化住建局于2014年11月12日向瑞泰公司颁发《房屋建筑工程竣工验收备案表》同意备案具体行政行为；第三人瑞泰公司房屋登记机构办理房屋所有权初始登记，第三人于2014年1月6日与原告叶颖签订浙江省商品房买卖合同，原告购买瑞泰公司开发建设的东方广场第18幢单体别墅，房屋总价818万元。2014年12月26日，第三人通知原告收房，原告以房屋漏水质量不合格拒绝收房，多次与被告、第三人协商，协商不成遂于2015年8月6日向被告申请撤销《〈房屋建筑工程竣工验收备案表〉，责令停止使用，重新组织竣工验收的申请书》，被告在法定期限内未作出书面答复，而向法院起诉。第三人瑞泰公司2014年9月就组织竣工验收，2014年12月31日召开了竣工联合验收会议，2014年12月23日取得消防验收意见，于2014年12月2日取得环保验收意见，开化县规划局于2015年3月13日出具《浙江省建设工程竣工规划核实确认书》；而被告开化住建局未取得法律规定的部门竣工验收意见，于2014年11月12日向瑞泰公司颁发《房屋建筑工程竣工验收备案表》同意备案具体行政行为，第三人至房屋登记机构办理房屋所有权初始登记，开化县规划局于2015年3月13日出具《浙江省建设工程竣工规划核实确认书》；原告请求立即撤销被告于2014年11月12日向瑞泰公司颁发的《房屋建筑工程竣工验收备案表》；判令被告责令第三人停止使用东方广场项目；重新组织竣工验收。原审法院认为，被告开化住建局对颁发同意备案的《房屋建筑工程竣工验收备案表》具有法定职责，被告于2014年11月12日向瑞泰公司颁发的《房屋建筑工程竣工验收备案表》同意备案后，原告以房屋漏水质量不合格拒绝收房，多次与被告、第三人协商，在协商不成时，原告向被告申请撤销《房屋建筑工程竣工验收备案表》，责令停止使用，重新组织竣工验收。被告在法定期限内未作出书面答复，被告、第三人以超过六个月的诉讼时效辩解，不符合事实，也不符合法律规定，法院不予支持；第三人即建设单位办理工程竣工验收备案应当提交的材料是法律、行政法规规定应当由规划、公安消防、环保等部门出具的认可文件或者准许使用文件，而被告在未取得建设工程竣工验收规划确认书、消防验收意见，环保、水利验收意见书等情况下，向第三人瑞泰公司颁发的《房屋建筑工程竣工验收备案表》同意备案具体行政行为，违反法定程序，其法定程序是取得规划确认书--组织竣工验收--颁发《房屋建筑工程竣工验收备案表》--房屋登记机构办理房屋所有权初始登记。被告、第三人以联合验收，竣工验收备案时是按照开化县人民政府文件实施的辩解与法律法规规定程序不相符合，法院不予采纳。而该文件并未规定先验收备案，再颁发规划核实确认书，只规定联合验收，根据联合验收意见应在五个工作日出具规划核实确认书，不违反法律法规规定，故被告、第三人的辩解不能成立，法院不予采纳。被告作出的房屋建筑工程竣工验收备案同意备案，资料不全，主要证据不足，应予撤销。被告辩解发放备案表是按开化县人民政府文件实施，第三人是按被告要求提供的辩解，理由不充分，法院不予采纳。原告诉请判令被告责令第三人停止使用东方广场项目；重新组织竣工验收，建设单位对不合格的建设工程按照合格工程验收和未组织竣工验收，擅自交付使用的的，责令改正，处工程合同价款百分之二以上百分之四以下的罚款的诉讼请求。被告、第三人辩解称不是被告职责，主体不符，第三人认为且是纠正，理由成立，法院予以采纳，对原告该项诉请，法院不予支持。为此，根据《浙江省城乡规划条例》第四十四条、《浙江省建设工程竣工验收规划认可办法（试行）》第十六条、《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第五条和《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（三）项之规定，判决：一、撤销被告开化县住房和城乡建设局2014年11月12日颁发给浙江开化瑞泰置业有限公司《房屋建筑工程竣工验收备案表》的行政行为；二、被告开化县住房和城乡建设局在六十日内依法重新作出颁发《房屋建筑工程竣工验收备案表》的行政行为；三、驳回原告叶颖的其他诉讼请求；四、本案受理费50元，由被告开化县住房和城乡建设局负担（限判决生效后十日内交纳）。上诉人开化住建局上诉称，1.一审认定叶颖以房屋漏水质量不合格拒绝收房，多次与开化住建局及瑞泰公司协商，协商不成申请撤销备案表，开化住建局在法定期限内未作出答复而起诉等事实错误，与起诉状中关于拒绝收房理由的陈述及证据反映的事实相悖。2.一审适用法律错误，本案超过六个月的起诉期限。2014年11月12日该局向瑞泰公司颁发了《房屋建筑工程竣工验收备案表》，2014年12月26日，瑞泰公司通知叶颖收房，叶颖以房屋漏水质量不合格拒绝收房，而后于2015年8月6日向该局发出书面通知，要求撤销上述备案表。由此可知，叶颖于2014年11月12日或2014年12月26日就已经知道上诉人作出的被诉行政行为，对该行政行为不服，应在六个月内起诉，其至2015年10月向法院起诉，超过行政诉讼法第四十六条规定的六个月起诉期限。且其向上诉人发出书面通知的行为也不能导致起诉期限的中止或中断。请求二审法院撤销原判，裁定驳回起诉。本案审理过程中，上诉人开化住建局向本院书面申请撤回上诉。上诉人瑞泰公司上诉称，1.一审认定事实错误。认定“原告以房屋漏水质量不合格拒绝收房，多次与被告、第三人协商”、“而该文件并未规定先验收备案，再颁发规划核实确认书，只规定联合验收”之事实，与客观事实不符。2.原判适用法律错误。其一，房屋验收备案是可以通过补齐相关材料纠正程序瑕疵的，一审以撤销再重作的方式判决于法无据。其二，叶颖与涉案的颁发《房屋建筑工程竣工验收备案表》的行政行为没有利害关系。3.在《开化县房地产开发等经营性项目竣工联合验收试行办法》进行有效性审查结果出具前，本案是不能直接作出撤销《房屋建筑工程竣工验收备案表》的行政行为，否则司法与行政规定相悖。故请求二审法院查明事实依法改判或发回重审。被上诉人叶颖答辩称，1.本案起诉未超过起诉期限。叶颖于2015年8月6日向开化住建局发出《撤销〈房屋建筑工程竣工验收备案表〉责令停止使用，重新组织竣工验收的申请书》，但该局收到申请书后一直置之不理，起诉期限应当自行政机关收到申请后2个月答复期限届满之日2015年10月6日起计算，叶颖于2015年10月12日起诉，未超过起诉期限。2.叶颖与《建设工程竣工验收备案表》的颁发具有直接的利害关系，原告主体适格。其一，《商品房买卖合同》约定，瑞泰公司必须将建设工程竣工验收合格，取得建设工程竣工验收备案证明的房屋交付给叶颖。而没有取得《房屋建筑工程竣工验收备案表》的房屋不得进行房屋登记，因此该备案表是否合法，与叶颖有直接的利害关系。其二，本案是针对开化县住建局对叶颖向其反映违法发放竣工验收备案表、瑞泰公司违法交付房屋的事宜置之不理，构成行政不作为才提起的诉讼，叶颖系其中的行政相对人，具有利害关系。3.原判认定“原告以房屋漏水质量不合格拒绝收房，多次与被告，第三人协商”，完全符合客观事实，且拒收房屋原因不影响本案定性及判决。4.开化县住建局向瑞泰公司颁发《房屋建筑工程竣工验收备案表》的行政行为，事实不清，证据不足，适用法律错误，违反法定程序，应当被撤销。5.开化县人民政府开政办发（2010）84号《关于印发〈开化县房地产开发等经营性项目竣工联合验收试行办法〉的通知》，违背上位法，一审法院不予适用正确。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。上诉人开化住建局、瑞泰公司上诉后，原审法院已将相关证据材料随案移送本院。根据一、二审审理情况以及上诉人的上诉理由、被上诉人的答辩意见，二审中，主要围绕被上诉人叶颖的起诉是否符合法定条件，被上诉人叶颖一审法庭调查中申请增加“一并审查规范性文件”诉讼请求是否合法，被诉备案登记行政行为是否合法等争议焦点进行举证、质证和辩论。二审庭审中，被上诉人叶颖提供了《公证书》、（2015）浙源律函字第5号《律师函》、《解除合同通知书》、《会议纪要》、《致瑞泰置业的函》、《房屋质量投诉书》等六份证据，用以证明叶颖因房屋质量问题与瑞泰公司协商未果，向开化住建局投诉反映，要求查处答复，但该局一直未答复等事实。两上诉人均认为相关证据落款时间位于一审庭审前，应在一审庭审前提出，不属于新证据，并对相关证据关联性及真实性提出异议。认为相关证据均用于证明房屋存在质量及协商问题，与本案被诉行政行为无关联性，并对上诉人叶颖的签名真实性提出异议。本院认为，上诉人在二审中提供上述证据，超过举证期限且无正当事由，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七条第二款“原告或者第三人在第一审程序中无正当理由未提供而在第二审程序中提供的证据，人民法院不予接纳”的规定，本院均不予采信。经审理，二审查明的事实与原审基本一致。本院认为，上诉人开化住建局在本案审理过程中申请撤回上诉，是对其诉讼权利的处分，没有损害国家利益、社会公共利益以及他人的合法权益，符合法律规定，本院予以准许。针对上诉人瑞泰公司的上诉，本院认为，该案争议焦点主要在于被上诉人叶颖是否具有原告主体资格及其本案起诉是否超过法定期限，被上诉人叶颖法庭调查中申请增加一并审查规范性文件的诉讼请求是否符合法律规定，被诉备案登记行政行为是否合法。（一）关于叶颖是否具有原告主体资格及其本案起诉是否超过法定期限。本院认为，被诉房屋建筑工程竣工验收备案登记行政行为系针对上诉人瑞泰公司开发的东方广场建设项目作出，被上诉人叶颖作为购买该建设项目商品房的业主，与被诉行政行为具有利害关系，原告主体适格。上诉人关于原告主体不适格的意见不成立，本院不予采纳。针对起诉期限，本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”本案中，叶颖自认于2015年7月17日到相关部门复印涉案备案表时知道被诉行政行为内容，其至2015年10月12日提起本案诉讼，未超过六个月，起诉符合法定期限。两上诉人以叶颖在起诉状中自认2014年12月26日拒绝收房时就已经知道瑞泰公司未取得《浙江省建设工程竣工规划核实确认书》为由，主张叶颖拒绝收房时即已知道被诉行政行为内容，起诉期限应自此计算。本院认为，该自认只能证明叶颖当时知道涉案工程未取得规划核实确认书，不能证明其已经知道被诉备案登记行政行为内容，两上诉人相关上诉意见不能成立。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十七条第（一）项规定，被告认为原告起诉超过起诉期限，应当承担举证责任，开化住建局未提供充分证据证明叶颖本案起诉超过期限，应当承担举证不能的法律责任。故对两上诉人关于叶颖起诉超期的上诉意见，本院均不予支持。（二）关于被上诉人在一审中增加一并审查规范性文件诉讼请求是否符合法律规定的问题。本院认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十条规定：“公民、法人或者其他组织请求人民法院一并审查行政诉讼法第五十三条规定的规范性文件，应当在第一审开庭审理前提出；有正当理由的，也可以在法庭调查中提出”。本案中，叶颖在一审法庭调查宣读起诉状时以“基于被告答辩”为由，要求增加一并审查规范性文件的请求，不构成上述司法解释规定的正当事由。因根据一审法院送达回证显示，一审法院已于2015年11月15日向被上诉人叶颖送达答辩状副本，原告具备充分的时间在2015年12月11日一审开庭审理前提出，其至法庭调查阶段以基于答辩意见为由请求增加该诉讼请求，缺乏正当事由。所增诉讼请求不符合法定条件。一审法院准许增加并就此作出实体裁判存有不当，本院予以指正。据此，上诉人针对该新增诉讼请求提出的上诉意见，本案亦不予审查。（三）关于被诉备案登记行为是否合法的争议焦点。本院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十五条“县级以上地方人民政府城乡规划主管部门按照国务院规定对建设工程是否符合规划条件予以核实。未经核实或者经核实不符合规划条件的，建设单位不得组织竣工验收。建设单位应当在竣工验收后六个月内向城乡规划主管部门报送有关竣工验收资料”、《浙江省城乡规划条例》第四十四条第五款“未取得建设工程规划核实确认书的，建设单位或者个人不得组织竣工验收”、住房和城乡建设部《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第五条第一款“建设单位办理工程竣工验收备案应当提交下列文件：……（三）法律、行政法规规定应当由规划、环保等部门出具的认可文件或者准许使用文件；”、《浙江省建设工程竣工验收规划认可办法》第十六条“建设工程竣工验收规划确认书是建设工程竣工验收备案的材料之一。”等规定，建设工程竣工验收备案应当符合“取得建设工程规划核实确认书等法律、行政法规规定应当由规划、环保等部门出具的认可文件或者准许使用文件”的要件，本案中，开化住建局2014年11月12日作出被诉房屋建筑工程竣工验收备案行为，但涉案工程2014年12月2日取得环保验收意见，2014年12月23日取得消防验收意见，2015年3月13日取得《浙江省建设工程竣工规划核实确认书》，建设工程竣工验收备案登记缺乏法定要件。开化住建局对不符合法定要件的涉案建设工程竣工验收予以备案违反法律规定。原审法院以此为由判决撤销正确。但因根据住房和城乡建设部《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第四、第五、第八条规定，县级以上地方人民政府建设主管部门在负责本行政区域内工程的竣工验收备案管理工作中，不仅负有依法审查备案申请是否符合条件的职责，对于发现建设单位在竣工验收过程中有违反国家有关建设工程质量管理规定行为的，备案机关应在收讫验收备案文件15日内，责令停止使用，重新组织竣工验收。故对于涉案建设工程是否符合竣工验收备案登记条件及如何处理相关备案申请，需要备案机关依法审查后才能确定。原审法院直接判令开化住建局限期重新作出颁发《房屋建筑工程竣工验收备案表》的行政行为，存有不当，本院予以纠正。被上诉人叶颖在一审中还提出了责令瑞泰公司停止使用东方广场项目，重新组织竣工验收的诉讼请求，因该两项诉讼请求涉及备案机关重新作出行政行为的具体内容，应由备案机关在重新履行竣工验收备案职责过程中根据审查结论予以确定，法院不宜代为履行行政职责直接裁判。据此，原审法院判决驳回该两项诉讼请求正确。另外，两上诉人还提出一审认定“叶颖以房屋漏水质量不合格拒绝收房”事实错误的上诉意见，因叶颖拒收房屋的具体原因与本案被诉行政行为无关，不属于本案审查范围。原审关于拒收原因的认定存有不当，本院予以指正。综上，原审判决认定基本事实清楚，审判程序合法，但适用法律错误。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：一、维持浙江省开化县人民法院（2015）衢开行初字第10号行政判决第一项、第三项；二、撤销浙江省开化县人民法院（2015）衢开行初字第10号行政判决第二项；三、责令开化县住房和城乡建设局在收到本判决书之日起30日内重新对浙江开化瑞泰置业有限公司东方广场竣工验收备案申请进行处理。二审案件受理费，开化县住房和城乡建设局上诉部分50元减半收取25元，由其自行负担；浙江开化瑞泰置业有限公司上诉部分50元，由其自行负担。本判决为终审判决。审 判 长  朱桂英审 判 员  骆春华代理审判员  颜朝童二〇一六年五月二十七日书 记 员  何 辛