江苏省南京市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏01行终762号 上诉人（原审原告）南京回龙桥旅游发展有限公司，住所地南京市溧水区永阳镇东山村。 法定代表人秦庆，南京回龙桥旅游发展有限公司执行董事。 委托代理人黄彪，江苏斐多律师事务所律师。 委托代理人张甲恩，江苏斐多律师事务所实习律师。 被上诉人（原审被告）南京市溧水区人民政府永阳街道办事处，住所地南京市溧水区永阳街道秦淮大道**。 法定代表人王兆伟，南京市溧水区人民政府永阳街道办事处主任。 出庭负责人孙庭革。 委托代理人王玉新，江苏宗域律师事务所律师。 上诉人南京回龙桥旅游发展有限公司（以下简称回龙桥公司）因与被上诉人南京市溧水区人民政府永阳街道办事处（以下简称永阳街道办）拆迁行政协议纠纷一案，不服南京铁路运输法院（2019）苏8602行初1332号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，2007年5月18日，原溧水县永阳镇东山行政村、溧水县永阳镇高塘行政村（甲方）与秦庆（乙方）签订了《土地有偿使用合同》，主要内容为：甲方将东山村北山边、高塘村东山边、小庙沟水库地及自留地包括周边地区水库埂，水库南面石头山坡以及路东面的自留地和相关区域一起共67.08亩全部租给乙方使用；租期为五十年，自2007年8月1日至2057年7月31日；甲方将土地上的青苗全部出让给乙方。经永阳街道办委托，中证房地产评估造价集团有限公司作出中证溧估字（2017）第013号《南京回龙桥旅游发展有限公司（秦庆）评估报告》，经评估，房屋补偿款、装修补偿款、附属物补偿款、停产停业损失及不可搬迁补偿款、租金退还、苗木补偿款等合计人民币14507600元，估价时点为2017年3月17日。2017年9月12日，经永阳街道办委托，江苏中正同仁土地房地产资产评估有限公司作出中正（溧）评审字﹝2017﹞第107号《关于南京回龙桥旅游发展有限公司（东庐山庄：秦庆）征地拆迁补偿跟踪审计报告》。 2017年9月6日，永阳街道办（作为甲方）与回龙桥公司（作为乙方）签订了《溧水区企业征地拆迁补偿协议》（以下简称涉案拆迁补偿协议），主要内容为：：企业地址：溧水区土地性质：集体；；地方建筑物情况详见评估报告）：房屋：3385.86平方米；经甲、乙双方确认，甲方对乙方用地范围内的建筑物及附着物等进行拆迁，房屋、附着物及装修，与厂房整体不可搬迁的设备等依评估报告进行补偿，土地补偿按有关政策文件执行。经评估核算，确定补偿总价为人民币14507600元，具体包括：房屋补偿款3889176元、装修补偿款1252808元、附属物补偿款5249295元、停产停业损失补偿及搬迁费466701元、土地补偿（或终止租赁关系的租金返还）：616640元、苗木收购价3032980元；本协议签订后，甲方向乙方支付拆迁补偿款，10日内乙方必须全部搬出并交付给甲方拆除；本协议签订后，双方就本次征地拆迁事宜全部协商处理完毕，再无任何权利义务争议。甲方永阳街道办、乙方回龙桥公司均在涉案拆签补偿协议上盖章，双方负责人均在涉案拆迁补偿协议上签名。同日，秦庆作为产权人在溧水区企业征地房屋拆迁补偿款确认表、溧水区企业征地装潢、附属物等补偿款确认表、附属物单项明细测算表、溧水区企业征地拆迁补偿款结算表上签字。 2017年11月22日，永阳街道办（作为甲方）与回龙桥公司（作为乙方）签订《溧水区企业征地拆迁补偿协议（增补）》，确定永阳街道办给予回龙桥公司电力设施补偿181069元。 案件审理过程中，原告回龙桥公司承认涉案拆迁补偿协议已经全部履行完毕，但认为其为了支持地方建设才签订涉案协议，后发现不存在拆迁公告，被告存在欺诈行为。 原审法院认为，本案的争议焦点为涉案拆迁补偿协议是否存在无效情形。对此，行政协议的无效情形需要从行政行为无效情形和合同无效情形两个角度来分析。 从确认行政行为无效的法律规定来看，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十八条第三款规定：“市辖区、不设区的市的人民政府，经上一级人民政府批准，可以设立若干街道办事处，作为它的派出机关。”本案中，永阳街道办作为南京市溧水区人民政府设立的派出机关，具有行政主体资格，基本职责包括负责本辖区的城市管理、研究本辖区的发展规划等工作。永阳街道办在行使行政权力、履行行政职责的过程中，为实现行政管理目标，可以采取不同的方式，包括与行政相对人签订行政协议。永阳街道办委托相应评估机构进行评估，经与回龙桥公司协商一致情况下签订涉案拆迁补偿协议，涉案拆迁补偿协议的签订不存在重大且明显违法应确认无效的情形。 从确认合同无效的法律规定来看，《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”本案中，原告回龙桥公司主张永阳街道办存在欺诈行为，损害了原告的利益。对此，永阳街道办予以否认，根据查明事实，亦不能证明永阳街道办存在欺诈、损害原告利益的行为。从永阳街道办的评估报告、跟踪审计报告可以看出，双方在协商签订涉案拆迁补偿协议过程中，是以征收补偿相关法律、法规和政策文件为参照进行的，通过平等协商签订的涉案拆迁补偿协议，且该协议已经履行完毕，原告已实际获得协议约定的补偿款项，没有上述法律所规定的合同无效情形。 综上，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告南京回龙桥旅游发展有限公司的诉讼请求。 上诉人回龙桥公司上诉称，一、被上诉人在案涉拆迁行为中并不具有行政主体资格，一审法院认定事实错误、适用法律错误。涉案拆迁补偿协议为行政协议。一审法院依据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十八条第三款的规定认定被上诉人具有和上诉人签订上述行政协议的主体资格错误。被上诉人作为区政府派出机关，虽属于行政机关，但并未取得与上诉人签订征地补偿协议的主体资格，签订协议程序严重违法，所以涉案拆迁补偿协议存在重大且明显违法的情况，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条的规定，应被确定为无效。二、被上诉人在协议签订过程中存在明显的欺诈行为。协议签订两年多时间，被上诉人根本没有意向建设新项目，被上诉人隐瞒其真实目的，签完协议将该资产提供给商旅集团收购，该行为明显存在欺诈。三、涉案拆迁行为及涉案协议损害上诉人利益，被上诉人签订该协议无任何法律规范依据；案涉征收行为及拆迁协议的签订严重违反法定征收程序，内容存在重大且明显违法情形。综上，请求撤销原审行政判决。改判支持上诉人一审的诉讼请求；诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人永阳街道办辩称，一、原审法院认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，原审判决正确。二、涉案协议系双方完全自愿协商一致基础上签订，并不违反法律规定，补偿内容经双方认可的评估、审计公司确定，补偿内容符合双方约定，且双方因涉及到电力设备补偿，签订了补充协议，进行再次确认，上诉人得到的补偿公平、合法、公正，因此该协议应予维持。三、《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》明确了行政协议也是准用民事法律规范处理，双方签订的协议不存在任何无效情形，且涉案协议并无合同法规定的无效情形，所以合同有效。协议补偿内容不仅含有房屋、设备和附属物的补偿，还涉及到搬迁费和停产停业损失，被上诉人根据拆迁政策规定给予了最大限度补偿，涉案协议实际上是收购行为，符合当时双方合意，上诉人的利益未受损害，该协议应当予以维持。四、关于行政协议损害应当属于无效的情形。涉案协议仅涉及房屋、装修、附属物补偿及搬迁补偿等，不存在侵占上诉人利益的行为。综上，上诉人的上诉事实和理由不能成立，请求驳回上诉，维持原判。 上诉人回龙桥公司向本院提起上诉后，原审法院将双方当事人提交的证据材料均随案移送本院。本院经审查认为，原审法院认证正确、程序合法。 本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案中，双方当事人的争议焦点为涉案拆迁补偿协议是否存在无效的情形。首先，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，被上诉人永阳街道办作为南京市溧水区人民政府的派出机关，具有行政主体资格。涉案拆迁补偿协议系上诉人回龙桥公司与被上诉人永阳街道办之间，在平等、自愿、等价、有偿基础上，协商一致订立的行政协议，故对上诉人主张被上诉人在案涉拆迁行为中不具有行政主体资格，涉案协议存在重大且明显违法情形，应确定无效的上诉理由，无事实和法律依据，本院依法不予支持。其次，涉案拆迁补偿协议补偿范围包含房屋、装修、附属物补偿和停产停业损失补偿及搬迁费、土地补偿，并以征收补偿的相关法律法规及政策为依据，经双方平等协商签署确认，且该协议已经履行完毕，结合案件查明的事实和涉案协议订立的过程及履行情况，该协议不存在《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十四条规定中的“胁迫、欺诈、重大误解、显失公平等情形。”故对上诉人提出被上诉人在协议签订过程中存在明显欺诈行为，损害上诉人利益的上诉理由，因缺乏事实和法律依据，本院不予采信。上诉人请求撤销原审判决，改判支持上诉人一审诉讼请求的上诉请求，依法应予驳回。 综上，原审判决认定事实清楚，证据充分，审判程序合法，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人南京回龙桥旅游发展有限公司负担。 本判决为终审判决。 审判长  宋振敏 审判员  赖传成 审判员  汤 权 二〇二一年一月二十六日  书记员  韩卓君