贵州省毕节市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2016）黔05行终83号 上诉人（原审被告）黔西县民政局。住所地：贵州省毕节市黔西县城关镇莲城大道26号。 法定代表人罗贤杰，黔西县民政局局长。 委托代理人（特别授权）魏生奎，黔西县殡葬管理局工作人员。 委托代理人杨兴华，黔西县中心法律服务所法律工作者。 上诉人（原审被告）黔西县雨朵镇人民政府。住所地：贵州省毕节市黔西县雨朵镇街上。 法定代表人谢坤，黔西县雨朵镇镇长。 委托代理人（特别授权）陈卫，黔西县雨朵镇副镇长。 被上诉人（原审原告）姜华志，男，1960年3月26日生，汉族，住贵州省黔西县 被上诉人（原审原告）刘正会，女，1964年7月6日生，汉族，住贵州省黔西县 上诉人黔西县民政局、黔西县雨朵镇人民政府因殡葬行政管理一案，不服贵州省大方县人民法院（2015）黔方行初字第65号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。 原判认定，上诉人黔西县民政局下设黔西县殡葬管理局，负责黔西县辖区内殡葬管理工作。2015年3月30日，被上诉人姜华志、刘正会之子姜余因交通事故死亡，姜余遗体火化后，姜余家属于2015年4月10日将其骨灰进行安葬。同年4月13日，上诉人黔西县雨朵镇人民政府认为姜余家属未将其骨灰埋葬进农村公益性公墓，并进行二次装棺埋葬，向姜华志发出整改通知，责令姜华志户于2015年4月15日前起出棺木，整改埋葬。2015年5月7日，黔西县殡葬管理局组织雨朵镇人民政府等相关部门，对姜余坟墓进行强制整改（强制平坟）。2015年7月28日，姜华志、刘正会向一审法院提起行政诉讼，请求确认二上诉人于2015年5月7日对被上诉人之子姜余坟墓进行强制整改的行为属违法。 原判认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定：人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。即主要对行政机关的行政行为是否是在其职权范围之内作出，作出的行政行为证据是否确凿、适用法律法规是否正确、是否符合法定程序等进行审查。本案中，根据国务院《殡葬管理条例》第三条：“国务院民政部门负责全国的殡葬管理工作。县级以上地方人民政府民政部门负责本行政区域内的殡葬管理工作。”，黔西县雨朵镇人民政府以自己的名义于2015年4月13日向被上诉人下达《通知》，责令被上诉人于2015年4月15日前起出棺木整改埋葬坟墓。黔西县雨朵镇人民政府于2015年5月7日作出的《情况说明》中载明“报经县领导批准，我镇与县分管领导联系并制定相关工作方案，决定于2015年5月7日对该户强制执行。”，且黔西县雨朵镇人民政府也集中干部形成工作组参与整改。因此，黔西县民政局、雨朵镇政府应当作为本案适格被告。被上诉人姜华志、刘正会将其子姜余骨灰二次装棺后未埋葬在公益性公墓上，该行为违反了国务院《殡葬管理条例》第十条、贵州省《殡葬管理条例》第七条、第十七条之规定。上诉人黔西县民政局下设的黔西县殡葬管理局因此于2015年5月7日组织相关部门，对姜余坟墓进行强制整改。根据《中华人民共和国行政强制法》第十条第一款：“行政强制措施由法律设定。”、国务院《殡葬管理条例》第二十条：“将应当火化的遗体土葬，或者在公墓和农村的公益性墓地以外的其他地方埋葬遗体、建造坟墓的，由民政部门责令限期改正。”之规定，上诉人黔西县民政局、黔西县雨朵镇人民政府虽然对辖区内的殡葬改革工作有行政管理的职责，但二者并不具备殡葬行政管理的强制执行权。一审庭审过程中，黔西县雨朵镇人民政府并未提供证据证明其是配合黔西县殡葬管理局而对姜余坟墓进行整改，应承担举证不力的责任。上诉人黔西县民政局组织相关部门，对姜余坟墓进行强制整改的行为，不符合上述法律规定。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决确认上诉人黔西县民政局、黔西县雨朵镇人民政府于2015年5月7日对被上诉人姜华志、刘正会之子姜余坟墓进行强制整改的行为违法。案件受理费50.00元，由上诉人黔西县民政局、黔西县雨朵镇人民政府共同负担。 一审宣判后，黔西县民政局不服，向本院提起上诉称：上诉人所辖黔西县属于火化区，且殡葬改革走在毕节市前列。对公墓的建设和管理，坚持节约殡葬用地，制止乱埋乱葬。在已建立公墓的地方，禁止在公墓以外建墓立碑。被上诉人把死者姜余骨灰二次装棺在公墓之外乱埋乱葬，违反了《贵州省公墓管理实施办法（试行）》第3条、第8条，《国务院殡葬管理条例》第10条，《贵州省殡葬管理条例》第7条、第17条的规定。上诉人依据《国务院殡葬管理条例》第20条、《贵州省殡葬管理条例》第23条、民政部《关于进一步深化殡葬改革促进殡葬事业科学的指导意见》（民发2009[170]号）第2条第（四）款第1项“推广节地葬法，着力治理装棺二次葬，……降低占地安葬比例”等规定，于2015年4月13日至4月15日责令被上诉人姜华志、刘正会对死者姜余骨灰装棺乱埋乱葬行为限期整改，但被上诉人22天仍未整改。2015年5月7日，上诉人与黔西县雨朵镇人民政府在相关部门协助下对被上诉人违反殡葬管理规定行为进行整改，在整改过程中遭到被上诉人纠集亲属及村民等手持棍棒、镰刀、锄头、石头等进行威胁、殴打和言语辱骂。上诉人依法整改，把死者骨灰装入骨灰盒寄存于黔西县殡仪馆内。综上，被上诉人的行政诉讼请求没有法律依据。请二审根据黔西县系火化区，殡葬管理改革步履维艰，尚未深入人心，群众抵触情绪大等实情，改判驳回被上诉人的诉讼请求。 黔西县雨朵镇人民政府向本院提起上诉称：上诉人所辖黔西县属于火化区，且殡葬改革走在毕节市前列。对公墓的建设和管理，坚持节约殡葬用地，制止乱埋乱葬。在已建立公墓的地方，禁止在公墓以外建墓立碑。被上诉人把死者姜余骨灰二次装棺在公墓之外乱埋乱葬，违反了《贵州省公墓管理实施办法（试行）》第3条、第8条，《国务院殡葬管理条例》第10条，《贵州省殡葬管理条例》第7条、第17条的规定。上诉人依据《国务院殡葬管理条例》第20条、《贵州省殡葬管理条例》第23条、民政部《关于进一步深化殡葬改革促进殡葬事业科学的指导意见》（民发2009[170]号）第2条第（四）款第1项等规定，于2015年4月13日至4月15日责令被上诉人姜华志、刘正会对死者姜余骨灰装棺乱埋乱葬行为限期整改，但被上诉人22天仍未整改。2015年5月7日，上诉人与黔西县雨朵镇人民政府在相关部门协助下对被上诉人违反殡葬管理规定行为进行整改，在整改过程中遭到被上诉人纠集亲属及村民等手持棍棒、镰刀、锄头、石头等进行威胁、殴打和言语辱骂。上诉人依法整改，把死者骨灰装入骨灰盒寄存于黔西县殡仪馆内。 《贵州省殡葬管理条例》是贵州省人大常委会颁布实施的，属地方性法规，是人民法院审理判决案件的依据，而非参照。按照《贵州省殡葬管理条例》第23条之规定：“逾期不改正的，由民政部门会同有关部门依法强制执行。”根据该规定，县民政局会同公安等相关部门是具有强制执行权的，一审认为不具有强制执行权，显然违反该规定。县民政局按照《国务院殡葬管理条例》第20条、《贵州省殡葬管理条例》第23条规定执行，符合《行政诉讼法》第69条的规定。 综上，被上诉人的行政诉讼请求没有法律依据。请二审根据黔西县系火化区，殡葬管理改革步履维艰，尚未深入人心，群众抵触情绪大等实情，改判驳回被上诉人的诉讼请求。 二审中，被上诉人姜华志、刘正会未作答辩。 二审经审理查明的事实与一审查明的事实一致。 本院认为，《中华人民共和国行政强制法》第九条规定：“行政强制措施的种类：（一）限制公民人身自由；（二）查封场所、设施或者财物；（三）扣押财产；（四）冻结存款、汇款；（五）其他行政强制措施。”、第十条规定：“行政强制措施由法律设定。尚未制定法律，且属于国务院行政管理职权事项的，行政法规可以设定除本法第九条第一项、第四项和应当由法律规定的行政强制措施以外的其他行政强制措施。”尚未制定法律、行政法规，且属于地方性事务的，地方性法规可以设定本法第九条第二项、第三项的行政强制措施。法律、法规以外的其他规范性文件不得设定行政强制措施。中华人民共和国国务院令628号，已将1997年7月21日起施行的原国务院《殡葬管理条例》第二十条：“将应当火化的遗体土葬，或者在公墓和农村的公益性墓地以外的其他地方埋葬遗体，建造坟墓的，由民政部门责令限期改正；拒不改正的，可以强制执行。”修改为：“将应当火化的遗体土葬，或者在公墓和农村的公益性墓地以外的其他地方埋葬遗体，建造坟墓的，由民政部门责令限期改正。”上诉人在2015年5月7日履行殡葬管理职能时，应当遵照2013年1月1日起施行的国务院《殡葬管理条例》。根据国务院《殡葬管理条例》的上述规定，二被上诉人姜华志、刘正会将其子姜余骨灰二次装棺后埋葬在公益性墓地以外的行为违法，上诉人可责令其限期改正。但上诉人无强制执行权，其对被上诉人姜华志、刘正会之子姜余坟墓进行强制整改的行为违法。上诉人的上诉理由不成立，本院不予支持。一审判决事实清楚，程序合法，判决适当，本院予以维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费100.00元，由二上诉人各承担50.00元。 本判决为终审判决。 审 判 长  杨静梅 审 判 员  沈 燕 代理审判员  郭少华 二〇一六年五月二十三日 书 记 员  何 英