广东省高级人民法院民 事 判 决 书（2014）粤高法民二提字第4号再审申请人（一审被告，二审上诉人）：曹杰英，男，汉族，××年××月××日出生，住广东省佛山市南海区。委托代理人：林民安，广东诺臣律师事务所律师。委托代理人：刘罡，广东诺臣律师事务所律师。被申请人（一审原告，二审被上诉人）：佛山市南海区大沥镇水头村镇东股份合作经济社（原佛山市南海区大沥镇水头村镇东村民小组）。住所地：广东省佛山市南海区。法定代表人：潘志辉，社长。委托代理人：潘裕彬，广东中信致诚律师事务所律师。委托代理人：蔡剑峰，广东杰辉律师事务所律师。再审申请人曹杰英与被申请人佛山市南海区大沥镇水头村镇东股份合作经济社（以下简称经济社）土地租赁合同纠纷一案，原南海市人民法院于2002年1月15日作出（2001）南房初字第657号民事调解书，确认双方达成的调解协议。后曹杰英申请再审，佛山市南海区人民法院于2012年2月13日作出（2012）佛南法民三再初字第1-1号民事裁定，裁定再审本案，并于2012年9月3日作出（2012）佛南法民三再初字第1号民事判决。曹杰英不服上述判决，向原审法院提起上诉，原审法院于2012年12月21日作出（2012）佛中法民一终字第2593号民事判决，已发生法律效力。曹杰英不服上述生效判决，向本院申请再审，本院于2013年4月19日作出（2013）粤高法民二申字第283号民事裁定，指令原审法院再审本案。原审法院于2013年11月16日作出（2013）佛中法审监民再字第41号民事判决。曹杰英不服上述判决，向本院申请再审。本院于2013年12月19日作出（2013）粤高法民二监字第9号民事裁定，裁定提审本案，并依法组成由代理审判员郑捷夫担任审判长、代理审判员麦晓婷、代理审判员杨靖参加的合议庭于2014年5月6日对本案进行了公开审理，曹杰英的委托代理人林民安、刘罡，经济社的前委托代理人梁宇成到庭参加了诉讼，书记员彭欣薇担任记录。本案现已审理终结。2001年10月26日，经济社（当时名为“南海县大沥镇水头村镇头经济合作社”）向原南海市人民法院提起诉讼称：经济社与曹杰英签订了《长期租地合约》，该合约违反了《中华人民共和国土地管理法》及其他有关法律法规，且损害了大沥水头镇东村民小组的合法权益，请求法院判令：1.确认1988年5月29日与曹杰英签订的《长期租地合约》无效，曹杰英应向经济社返还合约项下“潘村高田”共三亩用地的使用权；2.由曹杰英承担本案的诉讼费用。曹杰英辩称：合约部分条款无效的责任在经济社；部分条款无效不影响其他条款的效力；根据民法通则第六十一条之规定，曹杰英返还土地使用权，经济社应返还收取的土地使用费。原南海市人民法院作出（2001）南房初字第657号民事调解书确认曹杰英与经济社达成如下调解协议：一、大沥水头镇东村民小组与曹杰英于1988年5月29日签订的《长期租地合约》，大沥水头镇东村民小组与曹杰英一致确认无效，该合约项下位于潘村高田的三亩土地使用权为大沥水头镇东村民小组享有。二、曹杰英在上述讼争土地上建造的建筑物、构筑物由大沥水头镇东村民小组、曹杰英另行协商解决。三、案件受理费3507元，大沥水头镇东村民小组、曹杰英各承担一半。曹杰英申请再审称：（2001）南房初字第657号民事调解书确认《长期租地合约》无效的内容违反法律规定，依法应予撤销。经济社辩称，除原审所述意见外，补充：案涉合同违反了土地管理法的强制性规定，双方在原审诉讼中已确认该合同无效，调解协议是双方自愿达成，案涉合同及相同情况的其他合同已经被另案确认为无效。佛山市南海区人民法院认为：双方的案涉合约名为租赁实为出让，违反了《土地管理法》第六十三条之规定，据此作出（2012）佛南法民三再初字第1号民事判决判决：一、撤销（2001）南房初字第657号民事调解书；二、经济社与曹杰英于1988年5月29日签订的租地面积为3亩的《长期租地合约》无效。案件受理费3507元，由曹杰英负担。曹杰英不服（2012）佛南法民三再初字第1号民事判决，向原审法院提起上诉称：一、案涉合同名为租赁、实为出让；二、案涉合同未违反土地管理法的强制性规定，应为合法有效；三、镇东村民小组应履行土地变更登记手续。经济社的辩称同一审意见。原审法院二审认为：案涉《长期租地合约》为无效合同。据此作出（2012）佛中法民一终字第2593号民事判决，驳回上诉，维持原判。二审案件受理费100元，由曹杰英负担。曹杰英不服（2012）佛中法民一终字第2593号民事判决，向本院申请再审称：一、原审判决对涉案土地的性质认定不清，涉案土地已于1989年经原南海县国土局批准为五金塑料厂、仓库等工业用地；于2005年经南海区城市管理行政执法局认定为建设用地；于2009年经佛山市国土资源局南海分局会计室为集体建设用地。二、《中华人民共和国土地管理法》第六十三条规定农村集体所有的土地使用权不得出让、转让、出租用于非农业建设，目的主要在保护农用地总量，但在建设用地上进行建设，对农用地不构成影响，不应一概加以否定。根据《管理办法》涉案土地已经批准为建设用地，且依法可以流转出让。三、即使涉案合同约定的使用年限超过了最高年限五十年，也只能认定超过的部分无效。其次，《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》关于“工业用地使用权出让最高年限为五十年”的规定属管理性规定，不是效力性规定，不能以此否定涉案合同的效力。请求对本案依法进行再审。本院认为：曹杰英的再审申请符合《中华人民共和国民事诉讼法》第二百条第（六）项规定的情形。据此作出（2013）粤高法民二申字第283号民事裁定，指令原审法院再审本案。原审法院再审查明：1988年5月28日，经济社的前身南海县大沥镇水头村镇头经济合作社（以下简称镇头经合社）与曹杰英签订《承包土地合约》，约定曹杰英以99900元向镇头经合社承包该社位于高田3亩集体所有制土地。合约自镇头经合社收到款项日起即生效，自合约生效日起归曹杰英长期永久使用。除国家征用外，镇头经合社不能终断该合约，否则承担造成曹杰英的一切损失，并按经济损失总额10%处罚。1988年5月29日，镇头经合社与曹杰英签订《长期租地合约》，约定：曹杰英租用镇头经合社位于该社高田3亩集体所有制土地，每亩666平方，每平方50元，每亩33300元，共款99900元；由合约生效日起由曹杰英永久性使用；租金由曹杰英一次性支付给镇头经合社，租金结算清楚后由镇头经合社开付收款收据给曹杰英。此外青苗补偿费及一次性耕地占用税由镇头经合社负责，报建手续由镇头经合社协助办理，费用由曹杰英负责；合约生效后关于国家及集体的粮食保产及一切征收费等均由镇头经合社负担；合约自镇头经合社收到款日起即生效。除国家征用地外，镇头经合社不能终断合约。合约签订后，双方按合约履行，曹杰英支付了租金，并在该土地上建造了厂房等。1988年5月29日，镇头经合社与曹杰英签订另一份《长期租地合约》，约定曹杰英以233700元向镇头经合社永久性租用该社位于高田7.79亩集体所有制土地。在再审诉讼中，双方确认此合约约定的7.79亩土地面积包含本案案涉合约所涉的3亩集体所有制土地及上述《承包土地合约》所涉的3亩集体所有制土地。原南海县国土部门先后向大沥镇政府作出三份批复，分别是：（一）1988年5月14日向大沥镇政府作出南国土征复（88）373号《关于大沥镇水头村镇东队申请占用水田建五金厂和塑料厂的批复》，载明：“你镇水头村镇东队申请占用水田建五金厂和塑料厂的报告收悉。经研究，同意你镇水头村镇东队占用本队土名“潘村高田”的水田2.90亩，作建五金厂和塑料厂用地，希按环保部门要求搞好“三废”治理，并搞好规划，不要无章乱建。”（二）1989年4月14日，作出南国征复（89）154号《关于大沥水头村镇头经济社申请使用水田建五金塑料厂的批复》，载明：“你镇水头村镇头经济社申请使用水田建五金塑料厂的报告收悉，经研究，同意该社使用本社位于（土名）“潘村高田”地段的水田1.90亩，作建五金塑料厂用地。希按环保部门要求搞好“三废”治理，并搞好规划，不要无章乱建。1992年10月20日镇东村村长在该批复中加注：“以上房屋所有权及土地使用权属曹杰英所有”。1992年12月14日，镇头村的上级在该批复中加注“此地属集体所有，不得转让。按城区规划”。（三）1991年5月21日，作出南国土政（1991）89号《关于大沥镇水头管理区办事处镇头村民委员会建五金厂、仓库申请使用土地的批复》，载明：“你镇水头管理区办事处镇头村民委员会建五金厂、仓库申请使用土地的报告收悉，经审核研究后现批复如下：1、同意该村会使用本村位于（土名）“高田”地段用地红线范围内的水田2.99亩，作建五金厂、仓库用地。2、被使用耕地原负担的粮食征、定购任务，在镇头村委会按规定缴交粮食任务保险基金后由县粮食部门核实统筹解决。3、希按环保部门要求切实治理好“三废”，不得损害周围环境，并必须按规划进行建设。4、上述土地使用权属镇头村委会，未经批准不得转让。”而镇东村村长及其上级部门也在该批复中如（89）154号一样加注。2001年10月26日，经济社提起本案诉讼。本案初始诉讼之后，经济社、曹杰英双方因上述7.79亩土地的使用权问题，多次向佛山市南海区人民法院提起诉讼，具体为：（一）2002年5月9日经济社向原南海市人民法院提起诉讼，请求曹杰英停止对其土地的侵权，并请求曹杰英支付从2002年1月16日起至停止侵权日止的相关土地使用费。原南海市人民法院于2002年7月30日作出（2002）南房初字第99号裁定书，驳回经济社的起诉。（二）2002年5月9日经济社向原南海市人民法院提起诉讼，请求判令双方于1988年5月28日签订的《承包土地合约》为无效合同，曹杰英返还“潘村高田”3亩用地；曹杰英返还非法占用的“潘村高田”1.9亩用地。后经济社变更诉讼请求，为：双方于1988年5月28日签订的《承包土地合约》为无效合同，曹杰英返还“潘村高田”3亩用地；确认1988年5月29日签订的《长期租地合约》无效，曹杰英返还1.9亩土地。佛山市南海区人民法院认为，经济社、曹杰英签订的上述合约，约定曹杰英一次性支付租金或承包款后永久使用土地，实为出让土地使用权的合同，两合同约定出让集体所有土地，违反了《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）的强制性规定，是无效合同。且曹杰英未经报建在涉讼土地上兴建厂房，涉及违反规划的行政处理问题，应先由政府行政主管部门进行处理。原南海市人民法院于2002年7月30日作出（2002）南房初字第100号民事判决，确认上述《承包土地合约》和《长期租地合约》（7.79亩）无效。该案诉讼后，2005年2月23日，佛山市南海区城市管理行政执法局作出《处理决定》，认定：曹杰英在“潘村高田”建设行为的问题属于二十世纪八十年代农村建设管理范畴，涉及农村集体建设用地使用权流转的问题。该行为不属于国务院颁布实施的《城市规划条例》的适用范围。鉴于曹杰英的建设行为发生在《中华人民共和国城市规划法》和《村庄和集镇规划建设管理条例》颁布实施之前，当时该建设用地不属城市规划区域，因此曹杰英该行为不属于违反城市规划方面法律、法规、规章规定的行为，在“潘村高田”建设用地上的建筑物不属违反城市规划的建筑物，遂决定对曹杰英在“潘村高田”的建设行为不作行政处罚。（三）2005年4月12日，经济社依据上述《处理决定》向佛山市南海区人民法院起诉，请求曹杰英支付7.79亩土地的土地使用费，并返还涉讼的土地。当时由于该土地及地上建筑物被其他法院查封，构成法定的阻却事由。佛山市南海区人民法院于2005年11月24日作出（2005）南民三初字第227-2号民事裁定，驳回经济社的起诉。该案诉讼后，2009年5月5日，佛山市国土资源局南海分局向经济社作出《处理答复》，认定“潘村高田”土地承包和租赁纠纷不是由曹杰英过错造成的，曹杰英已按签订合同时约定的价格支付了全部土地租金，并非无偿占有“潘村高田”7.79亩集体所有土地，只是其未向国土部门办理土地使用权有关手续，根据广东省现行有关集体建设用地管理政策，“潘村高田”7.79亩集体建设用地使用权可办理流转手续。建议经济社本着尊重历史、照顾现实的原则继续协商解决或依据法律文书申请法院强制执行。（四）2009年6月23日，经济社向佛山市南海区人民法院起诉，请求曹杰英支付其使用7.79亩土地的土地使用费。佛山市南海区人民法院于2009年7月27日作出（2009）南民三初字第699号民事判决，依法驳回经济社的诉讼请求。（五）2009年12月29日，经济社再次向佛山市南海区人民法院提起诉讼，请求曹杰英向经济社返还因双方的无效合同仍占用经济社的位于“潘村高田”7.79亩建设用地的土地使用权，曹杰英在案涉土地上建造的建筑物及附属物等按评估价3204148元转让给经济社；曹杰英承担本案的诉讼费用。曹杰英提出反诉，请求经济社协助曹杰英办理“潘村高田”7.79亩土地的使用权变更到曹杰英名下（该土地1988年的购买价格为233700元）；全部诉讼费用由经济社承担。佛山市南海区人民法院于2011年8月9日作出（2010）南民三初字第140号民事判决，判决曹杰英将该案所涉讼的7.79亩集体所有制土地返还经济社；上述所涉土地的地上物归经济社所有，由经济社补偿上述所涉地上物的对价3204148元予曹杰英。驳回曹杰英的反诉请求。曹杰英不服该判决提出上诉，该案仍在二审诉讼中。另查明：原南海市大沥区水头村民委员会经济社因行政区域调整，名称变更为南海区大沥镇水头村经济社。原审法院再审认为：本案再审争议的焦点为案涉合约的效力应如何认定？本案初始诉讼早在2001年，后续诉讼均是启动再审程序后引起。由于时间跨度大，且关于农村集体用地使用权出让、出租的相关法律法规变化大，故本案法律适用的确定直接影响到案件的实体处理。依据“法不溯及既往”的基本原则，新的法律法规开始适用之时已经立案但尚未审结的一审、二审和再审案件均不适用立案后才实施的新的法律法规。本案中初始诉讼的立案时间是2001年10月26日，《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》的实施日期为2005年10月1日，广东省高级人民法院《关于审理农村集体土地出让、转让、出租用于非农业建设纠纷案件若干问题的指导意见》的颁布日期为2001年10月30日，广东省高级人民法院《关于集体建设用地使用权租赁期限适用法律问题的批复》亦是2010年作出，故上述相关规范均不适用于本案，否则法律的指引、预测功能将无从体现，且必将引起更大范围的混乱。因《中华人民共和国土地管理法》六十三条明确规定“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”，当时并无法律法规对于该条所涉“农民集体所有的土地”内涵予以细化，更无法律法规明确规定集体建设用地可以依法出让、出租用于非农业建设，故原审依据当时的法律，以案涉合同违反《中华人民共和国土地管理法》第六十三条之规定而认定无效并无不妥。至于案涉地块的性质，案涉地块目前尚未办证，亦无有效的行政机关颁发的书面文件明确其性质。原南海县国土局分别于1989年4月14日、5月14日、1991年5月21日分别作出的批复中，同意批准案涉地块作为五金厂、塑料厂、仓库等用地。2009年5月5日佛山市国土资源局南海分局作出的《处理答复》中亦提及案涉地块为集体建设用地，故可以认定案涉地块为建设用地。但如前所述，依据本案初始诉讼时的相关法律法规，对于农村集体用地签订永久性使用的租地合约，亦缺乏认定合约有效的法律依据。综上所述，原审判决认定事实清楚，处理正确，应予维持。本案经原审法院审判委员会讨论决定，依据《中华人民共和国土地管理法》六十三条，《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项、第二百零七条之规定，判决：维持原审法院（2012）佛中法民一终字第2593号民事判决。曹杰英不服上述（2013）佛中法审监民再字第41号民事判决，向本院申请再审称：一、原审判决以“法不溯及既往”原则为由否定广东省高级人民法院《关于审理农村集体土地出让、转让、出租用于非农业建设纠纷案件若干问题的指导意见》在本案中进行适用，属适用法律错误。广东省高级人民法院《关于审理农村集体土地出让、转让、出租用于非农业建设纠纷案件若干问题的指导意见》于2001年10月20日发布，本案于同月26日立案，但未进入实质审理阶段。且适用法不溯及既往原则的同时应适用有利追溯原则，如果先前某种行为或关系在当时虽不符合法律规定，但依现行法律为合法，且与相关各方都有利，则应当依新法承认其合法性并予保护。二、原审判决在已经认定涉案土地为建设用地的情况下，仍以“依据本案初始诉讼时的相关法律法规，亦缺乏认定合约有效的法律依据”为由认定案涉合同无效，亦属适用法律错误。涉案合同应为有效合同，请求对本案进行提审。本院经审查，认为：曹杰英的再审申请符合《中华人民共和国民事诉讼法》第二百条第（六）项规定的情形。据此作出（2013）粤高法民二监字第9号民事裁定，裁定由本院提审本案。曹杰英在本案提审期间的发表的意见同申请再审意见。经济社答辩称：一、涉案土地已被生效判决返还经济社并已进入执行阶段。涉案土地涉及的另一诉讼［（2011）佛中法民一终字第2204号］在本案判决生效后恢复审理并作出裁判，驳回了曹杰英的上诉。2014年2月14日，经济社根据生效的（2011）佛中法民一终字第2204号民事判决向佛山市南海区人民法院申请执行并获受理，案号为（2014）佛南少沥执字第216号。二、涉案合同名为租地并一次性支付租金后永久使用3亩农村集体所有制土地，实为土地使用权的有偿转让，该约定是出让农村集体所有制土地使用权甚至是土地所有权的约定，违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条、第六十三条的强制性规定，该合同自始为无效合同。且曹杰英本人在原审期间亦确认案涉合同为无效合同，故十多年后再次否定不合法合理。三、《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》的实施日期为2005年10月1日，广东省高级人民法院《关于审理农村集体土地出让、转让、出租用于非农业建设纠纷案件若干问题的指导意见》的颁布日期为2001年10月30日，该两份文件的实施和颁布日期均在本案立案受理日后，且不具有溯及既往的效力，不能作为本案判决的参考依据。且上述指导意见不属于我国立法原则所认可的最高人民法院的司法解释范畴。本案不符合“原判决、裁定适用法律确有错误的”情形。四、佛山市南海区城市管理行政执法局于2005年2月作出的《关于大沥镇水头村镇东村民小组申请查处曹杰英“潘村高田”建筑行为一案的处理决定》和佛山市国土资源局南海分局于2009年5月作出的《关于对大沥镇水头村镇东村民小组位于（土名）“潘村高田”土地承包和长期租赁行为的处理意见》均发生在（2001）南房初字第657号民事调解书及（2002）南房初字第100号民事判决书之后，上述两份行政部门的意见不能改变和左右已经审结的民事审判结果。本院经审理，对原审法院审理查明的事实予以确认。另查明：案涉土地目前仍由曹杰英进行使用。本院认为：本案是土地租赁合同纠纷，根据曹杰英与经济社的诉辩意见，本案提审阶段的争议焦点为：案涉《长期租地合约》的效力如何认定。曹杰英与经济社于1989年5月29日签订《长期租地合约》，约定曹杰英租用案涉“潘村高田”3亩土地，该合约是曹杰英与经济社自愿签订，是双方的真实意思表示。本案最初于2001年10月26日提起诉讼，此前原南海县国土部门已于1988年5月14日、1989年4月14日、1991年5月21日先后向大沥镇政府作出批复，同意在案涉“潘村高田”上建设五金厂、塑料厂和仓库。此后，佛山市南海区城市管理行政执法局于2005年2月23日作出处理决定，确认将“潘村高田”总面积7.79亩农村集体所有土地转为五金塑料厂、仓库等工业用地的事实。佛山市国地资源局南海分局于2009年5月5日作出处理答复，明确根据广东省现行有关集体建设用地管理政策，“潘村高田”7.79亩集体建设用地使用权可办理流转手续。故案涉土地用于五金厂、塑料厂及仓库建设已得到国土部门的批准且根据相关规定其使用权现已可办理流转手续。但国土部门未对曹杰英使用涉案土地的年限作出审批，而南海市大沥镇水头管理区批注涉案土地不得转让，故案涉合同关于案涉土地由曹杰英永久性使用的约定未能得到相关部门的确认和批准。根据粤高法发（2001）42号《关于审理农村集体土地出让、转让、出租用于非农业建设纠纷案件若干问题的指导意见》第13条“当事人在签订出让、转让、出租农村集体土地合同时，所涉集体土地虽然没有经依法批准为建设用地，但在起诉前已被依法批准为建设用地的，不影响合同的效力”、广东省人民政府令第100号《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》第十三条第二款“集体建设用地使用权出让、出租的最高年限，不得超过同类用途国有土地使用权出让的最高年限”、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十二条“土地使用权出让最高年限按下列用途确定：……（二）工业用地五十年”之规定，参照同类用途国有土地使用权出让的最高年限，曹杰英租赁案涉土地最长不得超过五十年。经济社的诉讼请求部分有理，应予部分支持。综上，根据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第（二）项、第二百零七条、《中华人民共和国合同法》第八条之规定，判决如下：一、撤销原南海市人民法院（2001）南房初字第657号民事调解书、佛山市南海区人民法院（2012）佛南法民三再初字第1号民事判决书、佛山市中级人民法院（2012）佛中法民一终字第2593号民事判决书、佛山市中级人民法院（2013）佛中法审监民再字第41号民事判决书；二、佛山市南海区大沥镇水头村镇东股份合作经济社与曹杰英于1988年5月29日签订的租地面积为3亩的《长期租地合约》中关于租赁期间超过五十年的部分约定无效。三、驳回佛山市南海区大沥镇水头村镇东股份合作经济社的其他诉讼请求。一审案件受理费3507元、二审案件受理费100元由佛山市南海区大沥镇水头村镇东股份合作经济社和曹杰英各自承担一半。本判决为终审判决。审 判 长  郑捷夫代理审判员  麦晓婷代理审判员  杨 靖二〇一四年十一月十三日书 记 员  彭欣薇