广东省广州市中级人民法院行 政 判 决 书（2014）穗中法行终字第1419号上诉人（原审原告）：邹雪江，住广州市海珠区。委托代理人：唐军，北京中银（长沙）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：广州市海珠区安全生产监督管理局，住所地：。法定代表人：罗军，职务：局长。委托代理人：武燕、胡宁，均系该局工作人员。上诉人邹雪江因行政处罚一案，不服广州市海珠区人民法院（2014）穗海法行初字第72号行政判决，向本院提起上诉，本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。案经原审法院审理查明：海珠区南洲路以北珠江御景湾南武小学对面丫学口工业区东面南起第二座旧厂房（以下简称涉案厂房）属沥滘一社所有。2013年8月5日，原告与沥滘一社签订《仓库租赁合同》，承租包括涉案厂房在内的丫学口工业区，双方约定在签订合同之日起六个月内，由原告对工业区东侧和北面的两间简易厂房的墙体加固、屋顶重新加固铺设，工程费用全部由原告出资，沥滘一社提供资料协助原告办理相关手续。合同签订后，原告对工业区排水管道进行铺设和着手对涉案简易厂房的改造。2013年9月2日，原告委托广州市稳固房屋鉴定有限公司对涉案厂房进行危房鉴定。2013年9月7日早上，原告与废品收购人员莫广惠、李木旺口头约定将涉案厂房的废品作价1500元卖给莫广惠、李木旺，由莫广惠、李木旺二人对涉案厂房废品进行拆除，拆除下来的废品归莫广惠、李木旺所有。同日上午，原告收取了莫广惠、李木旺1200元。之后莫广惠、李木旺，及李观海三人一起对涉案厂房废品进行拆除。中午12时10分许，李木旺站在涉案厂房屋顶进行拆除镀锌板作业过程中，踩破石棉瓦坠落至地面，送中山大学附属第二医院南院抢救无效，于当晚18时55分死亡。随后，被告对该起事故立案调查，于2013年9月10日对涉案厂房现场进行拍照取证；于2013年9月10日，分别向原告及原告丈夫郭耀勇进行调查并制作询问笔录，确认其将厂房拆除的旧件收1500元的价格交由李木旺等人完成，并已收取了1200元的旧料钱。于2013年9月11日、2013年9月13日向莫广惠进行调查并制作询问笔录，于2013年9月13日向李观海进行调查并制作询问笔录。2013年12月19日分别向原告送达《行政处罚告知书》及《听证告知书》，告知原告拟作出的行政处罚事实、理由、依据及被处罚人享有的相关权利，并于2013年1月15日举行听证会，听取原告的陈述和申辩。被告于2014年1月21日作出（海）安监管罚（2014）201号《行政处罚决定书》，主要内容是“2013年9月7日中午12时10分许，位于海珠区南洲路以北珠江御景湾南武小学对面丫学口工业区东面南起第二座旧厂房内，工人李木旺站在高约5.6米的厂房屋顶进行拆除镀锌板作业过程中，踩破石棉瓦坠落至地面，经送中山大学附属第二医院南院抢救无效，于当晚18时55分死亡。事发后，“9.07”生产安全事故调查组按照事故处理“四不放过”的原则，依法开展事故调查处理工作。经现场勘察和调查取证，调查组认定：这是一起因违反安全管理规定冒险作业、安全生产责任制不落实、安全教育不到位、安全投入不足以及工业区改造工程管理混乱等因素造成的生产安全责任事故。原告作为事发工业区的改造方，具体负责对工业区的改造施工，对工业区整体改造工程管理混乱，未保证施工过程中所必需的安全生产投入，未对李木旺等人进行安全教育和技术交底，未安排专门的管理人员或机构对改造工程实施现场监管，未落实房屋拆除作业必要的安全防护措施，对“9.07”生产安全事故负主要责任。……综上所述，被处罚人的以上行为违反了《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十七条第（一）项的规定，依据《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十七条第（一）项的规定，决定给予处以罚款人民币柒万元的行政处罚。”原告不服，向广州市海珠区人民政府提出行政复议，海珠区人民政府于2014年5月5日作出海珠府复字（2014）4号《行政复议决定书》，维持被告作出的（海）安监管罚（2014）201号《行政处罚决定书》，原告遂于2014年5月28日向原审法院提起诉讼。原审法院认为，根据《建设工程安全生产管理条例》第四条：“建设单位、勘察单位、设计单位、施工单位、工程监理单位及其他与建设工程安全生产有关的单位，必须遵守安全生产法律、法规的规定，保证建设工程安全生产，依法承担建设工程安全生产责任。”及第二十一条第一款：“施工单位主要负责人依法对本单位的安全生产工作全面负责。施工单位应当建立健全安全生产责任制度和安全生产教育培训制度，制定安全生产规章制度和操作规程，保证本单位安全生产条件所需资金的投入，对所承担的建设工程进行定期和专项安全检查，并做好安全检查记录。”之规定，原告依合同的约定，已实际取得涉案厂房的使用改造权利，在其实施拆除相关厂房设施过程中，在未查验李木旺、莫广惠是否具备相关高空作业资质的情况下，与李木旺、莫广惠达成拆除包括涉案厂房屋顶镀锌板在内废品的协议，而且在李木旺、莫广惠实施拆除过程中，未监督其佩带劳动防护用品。原告在涉案厂房改造过程中，未保证施工所需的安全生产投入，未对施工人员进行安全教育的义务，改造工程管理混乱，安全生产责任制度不落实，安全管理不到位。原告对李木旺死亡的后果应负主要责任。被告经调查取证，确认原告的违法事实，依照法律法规的规定，综合原告所负责任的程度，作出（海）安监管罚（2014）201号《行政处罚决定书》事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律法规正确，依法应予以维持处理。原告要求撤销（海）安监管罚（2014）201号《行政处罚决定书》的主张，缺乏事实和法律依据，应不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条（一）项的规定，原审法院判决维持被告广州市海珠区安全生产监督管理局作出的（海）安监管罚（2014）201号《行政处罚决定书》。上诉人邹雪江不服原审判决，向本院上诉称：一、原判决认定上诉人为施工单位是错误的。原判决认定本次安全事故系施工安全事故，由施工单位主要负责人承担施工安全责任，也就是说原判决认定上诉人就是施工单位。而即使按照《仓库租赁合同》的约定，上诉人为租赁方，同时约定了上诉人承担现有厂房天面翻新、装修的义务，但该合同系租赁合同，并非施工合同，上诉人无施工资质，沥滘一社也未向上诉人支付任何施工费用。合同约定上诉人承担翻新义务其实质是沥滘一社将厂房改造事宜委托给上诉人，由上诉人去找施工人，此时上诉人所代表的是业主而非施工单位，由此产生的责任应由委托方承担。本次翻新工作的施工方应为李木旺、莫广惠等人。至于上诉人是否应当承担过错责任，是上诉人与委托人沥滘一社之间的民事法律关系，上诉人并不能成为行政法律关系的主体。二、被上诉人依据《仓库租赁合同》对上诉人进行处罚是错误的。《仓库租赁合同》是民事行为，其产生的是合同之债。如果依据《仓库租赁合同》对上诉人进行处罚，那么其首先应当认定合同有效，但被告作为行政机关，是没有司法权的。现上诉人与沥浯一社因合同的效力己产生争议，案件正在海珠区法院进行审理。如果《仓库租赁合同》被法院认定无效，那么行政处罚的处罚依据就是错误的。所以，被上诉人依据《仓库租赁合同》认定上诉人为责任人是超越其职权的行为。三、原判决认定事实错误。上诉人与莫广惠仅商谈了废品回收的价格，并未要求其拆卸。莫广惠等人拆卸废品也未征得上诉人的同意，上诉人对于其进行拆卸工作是不知情的，并且李木旺为莫广惠雇佣的人员。原判决认定上诉人与李木旺、莫广惠约定要其拆除废品系认定事实错误。因此，原审判决将认定上诉人作为行政处罚的对象是不适当的且认定事实错误，请求二审法院依法改判撤销被上诉人对上诉人作出的行政处罚决定。被上诉人广州市海珠区安全生产监督管理局答辩称：一、关于事故责任认定的问题。第一，关于事故原因。经事故调查组认定并经区政府审定，该起事故直接原因：（1）工人违反安全管理规定冒险作业；（2）工人未按要求佩戴劳动防护用品。间接原因：（1）安全教育不到位，安全投入不足；（2）安全生产责任制度不落实，安全管理不到位。第二，关于事故主体责任的问题。广州市海珠区南洲街沥滘第一经济合作社作为工业区厂房的所有权人，通过招投标将该工业区出租给上诉人邹雪江使用，双方于2013年8月5日签订《仓库租赁合同》，双方约定：“在签订合同之日起六个月内，由邹雪江负责工业区改造（包括：现有厂房天面翻新、维修以及道路及排水工程），且该项目改造的一切手续和工程的维修费用及施工安全由邹雪江负责。”（详见《仓库租赁合同》）。在签订合同后，上诉人邹雪江陆续安排人员按照合同要求对工业区进行改造，其中包括对工业区排水管道的铺设和简易厂房的改造，此情况在被上诉人2013年9月10曰对邹雪江及郭耀勇的《询问笔录》中都有印证。同时事发前2013年9月2日，上诉人委托广州市稳固房屋鉴定有限公司对事发厂房做了危房鉴定，事发时鉴定结果未出，见证据材料中该公司《鉴定报告发件回执》。上述情况都说明上诉人对事发厂房构筑物具有实际的处分权。截止于事发当天（2013年9月7日）上诉人邹雪江已开始接手对工业区排水管道及简易厂房的改造，而事故发生在简易厂房改造的过程中。依据《建设工程安全生产管理条例》第四条“建设单位、勘察单位、设计单位、施工单位、工程监理单位及其他与建设工程安全有关的单位，必须遵守安全生产法律、法规的规定，保证建设工程安全生产，依法承担建设工程安全生产责任”和第二十条“施工单位主要负责人依法对本单位的安全生产工作全面负责”的规定，邹雪江作为厂区的改造方，理应对该事故负主要责任。邹雪江在未保证施工过程中所必须的安全生产投入，未对李木旺进行安全教育和技术交底以及现场监管的情况下，安排李木旺等人对涉案厂房进行施工改造，理应对李木旺死亡负主要责任。至于上诉人提出《仓库租赁合同》系租赁合同，而非施工合同答复如下：虽然是租赁合同，但合同中已约定施工改造项目的范围和内容以及应承担的安全管理责任。上诉人以无资质为由推卸责任是完全不成立的，无资质不等于无责任，本案中沥滘一社未审查租赁改造方的施工资质，对事故发生负有管理责任，已按照事故调查报告要求对沥滘一社作出行政处罚。第三，关于上诉人的违法事实问题。上诉人邹雪江将简易厂房的金属制品卖给李木旺等人，整个事件包含两个过程：先是简易厂房金属构件的拆除，再是出售拆下来的简易厂房金属构件。本案，实质是上诉人采取“以料代工”的形式，用简易厂房金属构件所卖得的价款抵折了李木旺等人拆除简易厂房工程的费用，上诉人作为厂房改造负责人理应对拆除作业安全负责。上诉人与收废品人李木旺的关系及其交易事实（包括上诉人收取的售卖厂房构筑件定金1200元），详见证据材料南洲派出所对邹雪江的《询问／讯问笔录》及海珠区安全监管局对邹雪江及其郭耀勇、莫文惠、李观海的《询问笔录》。上诉人自称不认识、不知情的理由完全不成立。二、关于适用法律法规的问题。上诉人认为被上诉人是按照《仓库租赁合同》进行处罚的，属于超越职权的行为。被上诉人答复如下：对邹雪江及其事故相关单位和责任人违法行为作出的行政处罚，为区政府“9·07”生产安全事故调查组严格按照《生产安全事故报告和调查处理条例》等法律法规的规定和程序在调查取证的基础上作出的，而非邹雪江所说处罚依据是《仓库租赁合同》。被上诉人根据区政府批复意见，依照《中华人民共和国安全生产法》、《中华人民共和国行政处罚法》和《生产安全事故报告和调查处理条例》等法律法规，落实对事故责任单位和相关责任人的行政处罚，履行了法定的义务，充分保障了当事人的合法权利。本案中上诉人邹雪江违法事实清楚，证据确凿、充分，程序合法，适用法律正确，处罚适当。恳请法院依法维持一审判决。经审理查明，原审法院查明的事实有相应的证据予以证实，本院予以确认。本院认为，《中华人民共和国安全生产法》第九十条规定：“生产经营单位的决策机构、主要负责人或者个人经营的投资人不依照本法规定保证安全生产所必需的资金投入，致使生产经营单位不具备安全生产条件的，责令限期改正，提供必需的资金；逾期未改正的，责令生产经营单位停产停业整顿。有前款违法行为，导致发生生产安全事故的，对生产经营单位的主要负责人给予撤职处分，对个人经营的投资人处二万元以上二十万元以下的罚款；构成犯罪的，依照刑法﹤javascript：slc（17010，0）﹥有关规定追究刑事责任。”《建设工程安全生产管理条例》第四条规定：“建设单位、勘察单位、设计单位、施工单位、工程监理单位及其他与建设工程安全生产有关的单位，必须遵守安全生产法律、法规的规定，保证建设工程安全生产，依法承担建设工程安全生产责任。”第二十一条第一款规定：“施工单位主要负责人依法对本单位的安全生产工作全面负责。施工单位应当建立健全安全生产责任制度和安全生产教育培训制度，制定安全生产规章制度和操作规程，保证本单位安全生产条件所需资金的投入，对所承担的建设工程进行定期和专项安全检查，并做好安全检查记录。”第三十二条第一款规定：“施工单位应当向作业人员提供安全防护用具和安全防护服装，并书面告知危险岗位的操作规程和违章操作的危害。”《生产安全事故报告和调查处理条例》第三条规定：“根据生产安全事故（以下简称事故）造成的人员伤亡或者直接经济损失，事故一般分为以下等级：……（四）一般事故，是指造成3人以下死亡，或者10人以下重伤，或者1000万元以下直接经济损失的事故。……”第三十七条规定：“事故发生单位对事故发生负有责任的，依照下列规定处以罚款：（一）发生一般事故的，处10万元以上20万元以下的罚款；……”。被上诉人经调查取证，认为上诉人邹雪江作为事发工业区的改造方，具体负责对工业区的改造施工，但其未保证施工过程中所必需的安全生产投入，未对李木旺等人进行安全教育和技术交底，未落实房屋拆除作业必要的安全防护措施等，对事故负主要责任，依法作出的（海）安监管罚（2014）201号《行政处罚决定书》认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律法规正确。原审法院予以维持，并无不当，本院予以支持。对于上诉人提出的其并非施工单位，其仅与莫广惠商谈了废品回收的价格，并未要其拆除，不应是处罚对象的问题。经审查，根据涉案《仓库租赁合同》的约定及对上诉人的询问笔录可以证明，由上诉人负责涉案厂房的维修费用及施工安全，并且上诉人也已实际取得涉案厂房的使用及改造权利。同时，根据被上诉人对上诉人、莫广惠、李观海等所做的询问笔录可以证明，上诉人将涉案厂房拆除的旧件以1500元价格交给莫广惠、李木旺等人，并已收取了1200元的旧料钱。因此，上述事实可以综合印证，上诉人是涉案厂房的实际维修改造方，其将涉案厂房的拆除工作交由莫广惠、李木旺等人。由于上诉人在对涉案厂房改造的过程中，未向李木旺等作业人员提供安全防护用具和安全防护服装，亦未书面告知危险岗位的操作规程和违章操作的危害，造成李木旺在拆除涉案厂房过程中死亡的事故，上诉人应对该事故的发生负有责任。故上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律准确，程序合法，本院予以维持；上诉人的上诉理由不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元由上诉人邹雪江负担。本判决为终审判决。审 判 长  朱 琳审 判 员  肖晓丽代理审判员  姚 伟二〇一四年十一月四日书 记 员  周文静甘尚钊