河南省济源中级人民法院行 政 判 决 书（2014）济中行初字第17号原告耿建华，男，1963年3月2日出生，汉族，住河南省平顶山市湛河区。原告耿建义，男，1965年6月2日出生，汉族，住河南省原阳县。被告新乡市人民政府。住所地：新乡市人民东路甲1号。法定代表人舒庆，市长。委托代理人刘莹莹，新乡市平原新区管理委员会法制办工作人员。委托代理人吕晨曦，河南瑞源律师事务所律师。耿建华、耿建义因与新乡市人民政府（下称新乡市政府）确认拆除行为违法并赔偿损失一案，向本院提起行政诉讼。本院受理后，于2014年7月2日向被告新乡市政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告耿建华、耿建义，被告新乡市政府委托代理人刘莹莹、吕晨曦，均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告耿建华、耿建义诉称：其所建的56门砖窑是节能型的黄河淤泥砖窑，是2006年国家取缔粘土砖时国家和省政府及市政府支持建设的项目，而且经过新乡市墙体革新和建筑节能工作领导小组办公室、原阳县国土资源局、新乡市河务局和原阳县河务局批准，不是粘土砖窑。2013年1月10日，新乡市平原新区管理委员会（下称平原新区管委会）组织约1000多人，在没有任何行政法律文书和法律依据的情况下，将其合法砖窑违法拆除，只给了20万元窑基补偿款，2010年还拆一座窑。请求判令被告新乡市政府拆除砖窑行为违法并赔偿经济损失1098.96万元。被告新乡市政府辩称：根据豫整办函[2009]12号、豫政办[2010]111号、豫政办[2012]118号文件，新乡市治理整顿粘土砖瓦窑厂工作领导小组新整组[2011]1号、[2012]4号文件，对影响黄河行洪、占用基本农田和一般耕地的黄河滩区砖瓦窑厂，一律无条件全部拆除，原告的砖瓦厂属于拆除整治范围。原告方的相关证照，已于2009年8月全部撤销。通过做工作，原告同意接受补偿金20万元，自行拆除并复耕到位，不存在桥北乡政府强制拆除窑厂的事实。本案系达成拆迁补偿协议并履行后又反悔的行为，不属于行政诉讼案件受案范围，应驳回原告确认拆除行为违法的起诉。原告请求赔偿经济损失，程序不合法，缺少事实依据，请求驳回该诉讼请求。被告新乡市政府在法定举证期限内，向本院提交的证据材料有：第一组证据，证明治理整顿砖窑厂是河南省政府基本政策精神，新乡市政府是贯彻落实上级文件精神，原告的砖窑厂在关闭淘汰拆除范围，其是依法行政。1、河南省治理整顿粘土砖瓦窑厂工作联席会议办公室豫整办函[2009]12号文件，摘要内容：影响黄河防汛的砖瓦窑厂，立即组织关闭拆除；所有黄河滩区粘土砖瓦厂统一停产整顿。2、河南省政府办公厅豫政办[2010]111号文件，文件要求：2011年年底前关闭拆除年产6000万块及以下各类轮窑生产线；2012年年底全面关闭拆除黄河滩区的粘土墙材生产线。3、《关于当前全省粘土砖瓦窑厂整治相关重点工作的安排意见》，载明：沿黄各地政府和有关部门，要全面彻底整治黄河滩区粘土砖瓦窑厂，确保2012年底之前全部拆除到位。4、新乡市治理整顿粘土砖瓦厂工作领导小组新整组[2011]1号文件，文件明确：2011年3月10日前，关闭拆除30门以下粘土砖轮窑窑体及生产设备并复耕到位。5、新乡市治理整顿粘土砖瓦窑厂工作领导小组新整组[2012]4号文件，要求：加大关闭拆除工作力度，采取措施，确保10月30日前完成关闭拆除任务。6、原阳县治理整顿粘土砖瓦厂工作领导小组[2009]16号文件以及上报撤销范围名单，主要内容：原阳县各相关单位均对本部门发放的手续或证照收回或撤销，有关省、市批准的手续或证照正在逐级上报，二原告在名单中。7、河南省政府办公厅豫政办[2012]118号文件,载明：平原新区应拆除7座窑，均未拆除。第二组证据，被告新乡市政府对原告相关窑厂治理整顿情况及文件，证明被告并未实施强拆行为，原告自愿拆除窑厂，并领取了拆迁补偿款，至今尚未完全拆除，更未以强拆方式解决。1、2014年5月20日原阳县桥北乡政府桥政文[2014]60号文件，即《关于桥北乡盐店庄村耿建华赴中巡组驻地信访事项的办结报告》，报告载明：信访人曾于2012年11月赴省反映过相同事项，桥北乡人民政府已于2012年11月23日立案，2013年2月27日办结，处理意见：1、包案领导及信访办向耿建华出示讲解省市有关文件及拆除砖瓦厂的相关规定，使信访人提高认识、端正思想、停访息诉。2、信访人若对省、市治理粘土砖厂和乡政府的治理行为有异议，可将该事项诉至原阳县人民法院，依法保护其合法权益。综上，桥北乡在本辖区内拆除粘土砖厂是按省、市文件采取的治理行为，没有违法行政。2、2013年2月27日原阳县桥北乡政府桥政文[2013]19号文件，即《关于平顶山市湛河区耿建华赴省信访事项处理结果的报告》，摘要内容：调查情况：1、2010年拆除耿建华砖瓦厂的法律依据是豫整联明电[2009]1号等文件，要求各县市对占用基本农田的黄河滩区粘土砖瓦窑厂，一律无条件拆除。2、耿建华2012年拆除了2010年剩下的一座窑，当时已领取复耕费20万元。3、耿建华持有的证件，在2009年黄河滩区粘土砖瓦窑厂拆除之前，相关办证单位已全部废除。综上，桥北乡政府认为：乡政府牵头拆除耿建华的窑厂是执行省政府治理粘土砖厂的实施方案，无违法行政。耿建华窑厂2010年、2012年各拆除一座窑，均按平原新区管委会安排，被拆除的每个窑厂补偿复耕费20万元，耿建义于2012年12月底领取复耕费20万元。3、2013年2月27日桥北乡政府的《信访事项处理意见书》。内容同上，耿建华于2013年5月4日签名表示不同意该处理意见。4、耿建义2013年1月8日领取窑厂拆迁补偿款20万元收条。5、桥北乡其他自行拆除砖窑厂的保证书及收据。原告耿建华、耿建义向本院提交的证据材料有：第一组证据，证明其所建的原阳县兴华新型墙材有限公司，是经过相关部门审查批准的新型墙材企业，利用黄河淤泥制砖，也经过河务部门审查许可，符合防洪要求，是合法的。暂收审批手续不等同于作废，黄河淤泥砖不在禁止使用范围。1、新乡市墙体革新和建筑节能工作领导小组办公室新墙节办[2006]43号文件，即《关于对原阳县兴华新型墙材有限公司新建项目的批复》，文件记载：该项目符合国家发展的产业政策，是国家和省、市提倡、鼓励的项目，同意建厂；生产和使用的黄河淤泥必须得到当地土地部门、规划部门和河务部门的批准，并严格按照批准的要求进行使用。2、原阳县国土资源局出具的用地情况证明以及勘测费单据，主要内容：经查阅资料和现场勘查，该厂选址为黄河滩地，经审查符合用地条件。3、原阳县治理整顿粘土砖瓦窑厂领导小组致原阳县电业局信函，内容为：原阳县兴华新型墙材有限公司已经新乡市墙体材料革新和建筑节能工作领导小组办公室批复，该用地手续正在办理中，请给予办理用电手续。4、原阳县治理整顿粘土砖瓦窑厂领导小组收取窑基款2万元的收据一份。5、河南省黄河河务局新乡黄河河务局新黄建审字[2007]第2号审查同意书，载明：根据《中华人民共和国防洪法》、《中华人民共和国河道管理条例》、《黄河流域河道管理范围建设项目管理实施办法》等水法规，经审查，同意在原阳黄河滩区（对应左岸黄河大堤桩号87+500公里，北距黄河大堤5000米处）兴建原阳县新型墙体材料工程。6、新乡黄河河务局原阳黄河河务局2009年8月14日出具的证明，内容为：现将耿建义河道管理范围内建设项目审查同意书新黄建审字[2007]第2号手续进行暂收。7、新乡市墙体革新和建筑节能工作领导小组新墙节组[2008]6号文件，《关于禁止使用黏土制品和非黏土实心砖的通知》，摘要内容：自2008年7月1日起，在全市范围内禁止生产和使用以黏土为原料的黏土制品，包括烧结黏土实心砖、黏土多孔砖、黏土空心砖等（不含以黄河淤泥为原料的制品）。8、照片一张，证明其生产的是多孔砖。9、投资情况说明一份，证明砖窑厂系二原告共同投资经营。第二组证据，证明整顿粘土砖瓦厂不包括黄河淤泥多孔砖，平原新区管理委员会不是行政法律主体，违法强拆，应由被告新乡市政府承担法律责任。1、新乡市治理整顿粘土砖瓦厂领导小组新整组[2012]4号文件，说明整顿的对象是粘土砖窑。2、平原新区管委会平管文[2013]11号文件，即《关于对限期拆除粘土砖瓦窑厂的督办通知》，主要内容：桥北乡人民政府：现责令你乡镇结合平原新区综合监察大队务必于2013年1月8日前对你乡盐店庄村南耿建义机砖厂予以强制拆除，并将拆除情况及照片上报新区综合办公室，逾期未拆除到位的，将根据相关规定严肃处理。3、强拆现场录像以及剪裁的图片，说明参与拆除的有平原新区管委会的土地局及综合执法大队、公安局、桥北乡政府，相应的负责人都在现场图片中。经庭审质证，耿建华、耿建义对新乡市政府提供的证据质证意见为：第一组证据，均是针对治理整顿黄河滩区粘土砖瓦窑厂的，其是黄河淤泥砖，不在范围，其提供的新墙节组[2008]6号文件明确说明粘土制品不含黄河淤泥制品；其中证据6，没有盖章，文件头已经发黄而文件用纸是新的，有造假嫌疑，也没有履行告知义务，原阳县政府撤销其手续没有事实和法律依据。第二组证据，其不是自愿拆除，当时协商是拆2个窑门，后政府又反悔，20万元是窑基款；其中，证据1、2、3，桥北乡认可牵头拆除耿建华窑厂是执行省政府治理粘土砖厂的实施方案，这三份证据和平管文[2013]11号文件，足以证明是平原新区管委会和桥北乡政府强制拆除其砖瓦厂，因二单位没有行政执法权，应由被告新乡市政府承担法律责任。新乡市政府对耿建华、耿建义提供的证据质证意见为：办理砖窑厂需要项目许可证、河务部门许可证、国土部门土地证、环保部门环保证、城建部门新型材料核准证、采矿证、安全生产许可证、工商营业执照等证件，二原告均未提供，关于审批手续，已全部收回或作废，[2006]43号文件因与新文件精神冲突被废止。经庭审质证，本院对证据作以下确认：被告新乡市政府提供的证据，第二组证据中的证据5，与本案无关，本院不予确认，其他证据，证据本身客观、真实，本院予以确认，但对被告主张的证明方向，本院不予认可。原告耿建华、耿建义提供的证据，符合证据客观性、真实性特点，本院予以确认。根据上述有效证据，本院确认以下案件事实：耿建华、耿建义于2007年1月份动工建窑厂，即原阳县兴华新型墙材有限公司，同年6月份建成26门砖窑，并开始生产，年产量3000万块砖以上，2008年又扩建一个30门砖窑。建厂前后，耿建华、耿建义办理了相关手续。2006年12月22日，新乡市墙体材料革新和建筑节能工作领导小组办公室新墙节办[2006]43号批复认为：耿建华、耿建义拟建的项目，利用黄河淤泥拟建一条年产3000万块黄河淤泥烧结多孔砖生产线，符合国家发展的产业政策，是国家和省、市提倡鼓励的项目，同意建厂，并要求必须遵照省里要求的新型墙材准入标准进行拟建，年生产规模必须达到3000万块以上，烧结窑炉40门以上；2007年1月15日，河南省黄河河务局新乡黄河河务局作出新黄建审字[2007]第2号审查同意书，载明：根据《中华人民共和国防洪法》、《中华人民共和国河道管理条例》、《黄河流域河道管理范围建设项目管理实施办法》等水法规，同意该厂在原阳县黄河滩区（对应左岸黄河大堤桩号87+500公里，北距黄河大堤5000米处）兴建新型墙体材料工程；原阳县国土资源局对用地情况进行了勘测，认为该厂选址为黄河滩地，经审查符合用地条件；原阳县治理整顿粘土砖瓦窑厂领导小组致函原阳县电业局，予以办理用电手续，并收取窑基费2万元。2008年4月25日，新乡市墙体革新和建筑节能工作领导小组下发《关于禁止使用黏土制品和非黏土实心砖的通知》，摘要内容：自2008年7月1日起，在全市范围内禁止生产和使用以黏土为原料的黏土制品，包括烧结黏土实心砖、黏土多孔砖、黏土空心砖等（不含以黄河淤泥为原料的制品）。2009年8月4日，河南省防汛抗旱指挥部转发黄河防汛抗旱总指挥部《关于治理整顿黄河滩区砖瓦厂的紧急通知》，通知要求：8月30日前，全部拆除工程管理范围以内的砖瓦厂。同年8月6日，河南省治理整顿粘土砖瓦窑厂工作联席会议办公室下发《关于加紧完成黄河滩区粘土砖瓦厂拆除目标的督办函》，提出：按照8月4日黄河防汛抗旱指挥部《紧急通知》要求，对所有经河务部门确认影响黄河防汛的砖瓦窑厂，立即组织关闭拆除；沿黄各市对所有黄河滩区粘土砖瓦厂统一停产整顿。2010年9月25日，河南省人民政府办公厅印发《关于全面关闭淘汰黄河滩区黏土墙材企业的实施意见》，要求：到2012年年底，全面关闭淘汰黄河滩区黏土墙材企业。在规范运作方面提出：严格标准，年度淘汰企业名单由县（区）政府提出，经省辖市政府核实确认，报省治理整顿粘土砖瓦厂联席会议办公室备案后组织实施；依法管理，对省联席会议2009年8月要求限期拆除的砖瓦窑厂，由各省辖市、县（区）政府组织有关部门依法依规进行核查，确保全部拆除到位；对未拆除到位，擅自恢复生产或者进行扩建、改建、新建的，由所在地县级政府立即组织无条件拆除；规范运作，年度应关闭拆除企业要列入各省辖市当年淘汰落后产能企业名单，由县级政府组织相关部门撤销所有发给黏土墙材企业的证照或批文，组织限期拆除并及时清理凉坯场，限期整理、复垦窑厂占地。2010年7月，桥北乡人民政府牵头，拆除了耿建华、耿建义所建的其中一座砖窑。2013年1月8日，平原新区管委会组织人员、机械，进驻耿建华、耿建义的窑厂，耿建义领取20万元窑厂拆迁补偿款；1月10日，将另一座砖窑窑体予以拆除，之后，桥北乡政府乡长刘玉琴给耿建华一份《新乡平原新区管委会关于对限期拆除粘土砖瓦窑厂的督办通知》，主要内容：桥北乡人民政府：现责令你乡镇结合平原新区综合监察大队务必于2013年1月8日前对你乡盐店庄村南耿建义机砖厂予以强制拆除，并将拆除情况及照片上报新区综合办公室，逾期未拆除到位的，将根据相关规定严肃处理。另查，2009年8月14日，新乡黄河河务局原阳黄河河务局暂收了耿建华、耿建义办理的建设项目审查意见书；平原新区管委会系新乡市政府派出机构，桥北乡政府现归属于平原新区管委会，原属于原阳县辖区。本院认为：（一）新乡市政府实施了原告诉称的拆除砖窑行为。新乡市政府提供的三份信访材料，认可桥北乡政府牵头拆除耿建华、耿建义的窑厂，结合耿建华、耿建义提供的录像资料、从录像中剪辑的图片以及《新乡平原新区管委会关于对限期拆除粘土砖瓦窑厂的督办通知》，可以证明，桥北乡人民政府、平原新区管委会分别于2010年7月、2013年1月10日组织人员拆除了耿建华、耿建义的砖窑。因平原新区管委会系新乡市政府的派出机构，桥北乡政府现隶属于平原新区管委会，该法律责任应当由新乡市政府承担。被告新乡市政府主张窑厂系原告自行拆除的理由，不符合客观情况，本院不予采信。（二）拆除行为违法。本案诉讼中，新乡市政府主张其整顿原告砖瓦窑的主要依据是《关于加紧完成黄河滩区粘土砖瓦厂拆除目标的督办函》、《关于全面关闭淘汰黄河滩区黏土墙材企业的实施意见》和《关于治理整顿黄河滩区砖窑厂的紧急通知》，但是，耿建华、耿建义的砖窑被拆除之前，新乡市政府未向其下达任何法律手续，因此，新乡市政府实施的拆除行为的合法性，无相关证据予以证明，本院应确认违法。（三）关于耿建华、耿建义要求赔偿损失的诉讼请求，根据《最高人民法院》第二十八条之规定，本院另案审理。综上，根据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第五十七条第二款第（二）项之规定，判决如下：确认新乡市人民政府拆除耿建华、耿建义砖瓦窑的行为违法。案件受理费50元，由被告新乡市人民政府负担。如不服本判决，可在本判决送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省高级人民法院。审判长  张智忠审判员  任秀娥审判员  聂文峰二〇一四年十一月十一日书记员  刘生亮