辽宁省大连市中级人民法院民 事 判 决 书（2014）大民二终字第313号上诉人（原审原告）郑进，男。委托代理人刘岭，系辽宁社和律师事务所律师。委托代理人张旭，系辽宁社和律师事务所律师。上诉人（原审被告）裕景兴业（大连）有限公司，住所地大连市中山区大公街**。法定代表人陈永栽，系该公司董事长。委托代理人李升斌，系辽宁智库律师事务所律师。委托代理人宿婷婷，系辽宁智库律师事务所律师。上诉人郑进、裕景兴业（大连）有限公司（以下简称“裕景公司”）因房屋买卖合同纠纷一案，不服大连市中山区人民法院作出的（2013）中民初字第834号民事判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人郑进的委托代理人刘岭和张旭、上诉人裕景公司的委托代理人李升斌和宿婷婷到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审原告郑进诉称，原告购买了被告开发建设的位于中山区大公街21号的“大连中心·裕景”小区第＊幢＊单元＊层＊号的商品房。双方于2009年6月16日签订了《商品房买卖合同》，总房款共计1166904元。原告按照约定支付了购房款，被告于2009年11月30日交付房屋。因被告原因，致使原告无法办理房屋所有权登记。被告的行为违反了《商品房买卖合同》第十五条第三项的约定“如因出卖人责任，自房屋交付之日起超过二年买受人仍无法办理房屋所有权登记或无法取得房屋权属证书的，自该二年届满之次日起，出卖人承担已收房款日万分之一的违约金，直至可以办理。”被告能为原告办理产权证书的时间为2012年12月14日。原告就未能办理房屋权属证书一事多次与被告协商，但被告拒绝承担违约金。现诉至法院，请求判令被告支付原告因逾期办理房屋权属证书违约金44459.04元（自2011年11月30日起至2012年12月14日）。原审被告裕景公司辩称，一、裕景公司在2010年底前即已取得案涉楼宇办理竣工验收备案所需全部文件，但因大连市2011年1月1日实施新的竣工验收备案规定，大连市建设工程质量监督站（以下简称市质监站）要求裕景公司须按新规定增加提交十余项办理备案所需文件，导致案涉楼宇竣工备案表办理延后。该情况系因政府竣工验收备案规定的变化所致，非裕景公司过错。2011年1月1日之前，建设工程办理竣工验收备案执行住宅和城乡建设部（以下简称“住建部”）于2009年10月19日颁布的《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》。根据该办法，案涉楼宇在合同约定的办证期限内已具备办理竣工验收备案的条件，但在裕景公司申办竣工验收备案手续过程中，大连市政府于2010年11月23日发布了《大连市房屋建筑工程竣工验收备案管理暂行办法》（以下简称《暂行办法》）。该办法规定自2011年1月1日起在大连市实施新的竣工验收备案程序，市质监站据此要求建设单位在住建部原有竣工验收备案规定的基础上需增加提交十余个部门的验收或接收文件，作为办理竣工验收备案的前提条件。由于前述竣工备案政策的调整，导致裕景公司需重新组织有关单位进行验收，继而导致办理备案手续的延后。大连市房地产开发协会曾就前述新政对房地产开发企业办理竣工验收备案及产权登记的影响作出说明，证明案涉楼宇竣工验收备案办理延后系因政府规定变化所致，并非裕景公司过错。二、案涉房屋的购房合同是在2009年6月16日即大连市政府颁布新的竣工验收备案规定前签订的，裕景公司在与原告签订合同约定二年办证期限时，无法预见政府会颁布备案新规，也无法预见房屋权属证书的办理会因此延后，对此裕景公司不承担任何责任。三、裕景公司在按大连市备案新规的要求申办其他文件过程中，大连市于2011年8月又出台了《大连市新建居住建筑设计安装供热计量装置管理规定》（以下简称《供热计量装置规定》），要求裕景公司就案涉项目安装供热计量表，并明确市质监站需依据大连市集中供热办公室（以下简称“市供热办”）出具的函件方可办理竣工验收备案手续。因受前述新规定影响，致使案涉项目竣工验收备案手续的办理再次延后。此情形非因裕景公司过错造成，裕景公司不应承担逾期办证违约责任。2011年8月3日，大连市颁布《供热计量装置规定》，大连市城乡建设委员会据此要求案涉项目安装供热计量装置并取得市供热办出具的相关文件后市质监站方可办理竣工验收备案。裕景公司项目在该规定颁布前已竣工，因此裕景公司与质监部门对该规定是否适用于案涉项目、是否作为竣工验收备案的前提条件产生异议。直至住建部副部长仇保兴于2012年8月21日在2012年北方采暖地区供热计量改革工作电视电话会议上的讲话后，大连市政府才确定案涉项目应在取得供热部门针对计量表事宜向市质监站出具的函件后方可办理竣工验收备案。据此，裕景公司按上述新规定办理了供热计量装置安装手续，缴纳了费用。市供热办直至2012年9月27日才向市质监站出具了《关于新建居住建筑安装供热计量装置的函》，通知市质监站可以为案涉项目办理竣工验收备案。此前因政府颁布的新规定未能及时明确案涉项目是否适用而影响备案手续的办理，非裕景公司责任，不应要求裕景公司承担逾期办证责任。裕景公司认为，根据最高人民法院《关于审理商品房买卖合同纠纷案件适用法律若干问题的解释》第十八条规定及双方《商品房买卖合同》第十五条的约定，原告要求被告承担逾期办理产权证违约金的前提必须是“由于出卖人的原因导致买受人无法在约定期限内办理房屋产权证书”。而案涉项目（即“大连中心·裕景”项目）购房者未能在约定的二年期限内办理房屋权属登记，系因政府对办理竣工备案出台新规所致，非因裕景公司责任。原告起诉要求裕景公司承担逾期办证赔偿金没有事实及法律依据，应予驳回。大连市中山区人民法院经审理查明，2009年6月16日，原告郑进与被告裕景公司签订了《商品房买卖合同》。合同约定原告购买被告开发建设的位于大连市中山区大公街21号的“大连中心·裕景”小区第＊幢＊单元＊层＊号的房屋，购房款共计1166904元；被告应于2009年11月30日前向原告交付房屋；在商品房交付使用后180日内，将办理权属登记需由被告提供的资料报产权登记机关备案；双方约定办理该房屋所有权登记的期限为二年，自该房屋交付之日起计算，由买受人负责办理。如因出卖人责任，自房屋交付之日起超过二年买受人仍无法办理房屋所有权登记或无法取得房屋权属证书的，自该二年届满之次日起，出卖人承担已收房款日万分之一的违约金，直至可以办理。合同订立后，原告如约支付了全部购房款。2009年12月5日，被告将案涉房屋交付原告。2012年12月14日，被告取得案涉房屋的产权证。2011年1月1日前，大连市建设单位办理竣工验收备案执行的是住建部2009年10月19日发布的《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》，该办法第五条规定，建设单位办理工程竣工验收备案应当提交下列文件：（一）工程竣工验收备案表；（二）工程竣工验收报告；（三）法律、行政法规规定应当由规划、环保等部门出具的认可文件或者准许使用文件；（四）法律规定应当由公安消防部门出具的对大型的人员密集场所和其他特殊建设工程验收合格的证明文件；（五）施工单位签署的工程质量保修书；（六）法规、规章规定必须提供的其他文件。住宅工程还应当提交《住宅质量保证书》和《住宅使用说明书》。案涉房屋于2009年10月30日取得工程竣工验收报告；2010年2月9日取得消防验收合格；2010年9月16日取得环保验收合格；至此，被告在合同约定的办证期限内已具备了按照住建部颁布的关于竣工验收备案规定所需要的办理竣工验收备案条件。2010年11月23日，大连市人民政府颁布《暂行办法》，该办法自2011年1月1日开始实施。该办法第二十二条规定，建设单位办理工程竣工验收备案应当提交下列文件和相关材料：（一）工程竣工验收备案表。（二）工程竣工验收报告，施工图设计文件审理意见，勘查、设计、施工、工程监理等单位分别签署的质量合格文件及验收人员签署的竣工验收原始文件和备案部门认为需要提供的有关资料。（三）法律、行政法规和本办法规定应当由规划、环保等部门出具的认可文件或者准许使用文件。（四）法律规定应当由公安消防部门出具的对大型的人员密集场所和其他特殊建设工程验收合格的证明文件。（五）自来水公司、供热单位、燃气公司出具的同意接收文件。（六）电业局出具的验收合格证明。（七）道路、桥梁、路灯、排水、垃圾用房（箱）、绿化、挡土墙等市政工程竣工验收备案手续。（八）广播电视台、通信管理局或其委托的专业部门对有线电视网络、电信基础设施出具的同意接收文件。（九）邮政部门对信报箱的设置出具的认可文件。（十）区市县、先导区教育主管部门对幼儿园出具的同意接收文件。（十一）区市县、先导区民政主管部门对社区管理用房出具的同意接收文件。（十二）物业公司对红线内道路（非市政道路）、道路、桥梁、路灯、排水、环卫、绿化、挡土墙、信报箱和物业管理用房、属于业主所有的公共停车泊位等出具的同意接收文件；市政管理机构对市政道路出具的同意接收文件。（十三）施工单位签署的工程质量保修书。（十四）城建档案管理部门对工程竣工档案初验合格后，核发的《建设工程竣工档案初验合格证》。（十五）法律、规章规定必须提供的其他文件。住宅工程还应当提交《住宅质量保证书》和《住宅使用说明书》。上述规定的第（一）、（二）、（三）、（四）、（十三）、（十五）项与住建部颁布的关于竣工验收备案办法规定的建设单位办理工程竣工验收备案应当提交的文件相同，其他九项为增加内容。被告在具备原竣工验收备案办法规定的条件后，向市质监站申请办理竣工验收备案时，市质监站未对案涉项目办理竣工验收备案手续，并要求被告按照《暂行办法》补充验收文件。被告按照《暂行办法》开始补充办理相关手续，大连市城市建设档案馆于2011年12月20日向被告出具了建设工程竣工档案初验合格证，至此，被告取得了《暂行办法》规定的全部验收文件。2011年8月3日，大连市政府颁布《供热计量装置规定》，自公布之日30日后实行。该规定第一条规定：中山区、西岗区、沙河口区、甘井子区和高新园区行政区内，2011年9月1日后竣工的新建居住建筑，应当按照国家和地方标准设计、安装热量表、温控阀和供热系统平衡装置；第十二条规定：竣工验收合格的新建住宅小区，两个供热期后，供热单位应当实施供热按表计量收费。大连市城乡建设委员会据此要求被告按此项规定执行，在案涉小区安装供热计量装置并取得市供热办出具的相关文件后市质监站方可办理竣工验收备案。但被告认为案涉项目于2009年即在该规定颁布前已竣工，不属于该规定的适用范围，致被告与质监部门对该规定是否适用于案涉项目、是否作为竣工验收备案的前提条件产生异议。2012年8月，大连市政府确定案涉项目应在取得供热部门针对计量表事宜向市质监站出具的函件后方可办理竣工验收备案。2012年9月25日，被告执行相关规定，向市供热办请求为案涉项目出具热量表缴费、安装确认函并交付了安装供热计量装置的费用。市供热办于2012年9月27日向市质监站出具了《关于新建居住建筑安装供热计量装置的函》，通知市质监站可以为案涉项目办理竣工验收备案。大连市中山区人民法院认为，原告郑进与被告裕景公司签订的《商品房买卖合同》中约定，如因出卖人的责任，致使买受人未在规定期限内取得权属证书，应当承担违约责任。出卖人应当承担违约责任应满足买受人“逾期”取得权属证书及买受人“逾期”取得权属证书系“因出卖人的责任”所致的两个要件，二者缺一不可。原、被告双方的此种约定排除了“非因出卖人的责任”的因素。根据住建部于2009年10月19日颁布的《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》，案涉楼宇在合同约定的办证期限内已具备办理竣工验收备案的条件，以此被告既不会违反合同约定，同时也不会影响原告的权利。但被告在申办竣工验收备案手续过程中，大连市人民政府相继出台了《暂行办法》、《供热计量装置规定》等新的政策、规定，使得大连市建筑工程竣工验收备案工作量和工作时间大增。在大连市“新政”出台前，建筑工程完工后，在市质监站履行竣工验收及备案的前置验收工作仅有几项，而大连市“新政”实施后，上述前置验收工作增加了十余项，而每一个验收环节对应不同的验收部门，每个验收部门需根据“新政”重新制定内部工作流程，理顺工作关系，极大地延长了开发企业办理竣工备案手续的时间。“新政”的实施客观上延迟了被告办理竣工验收备案时间，原告未能在规定期限内取得权属证书，并非完全因被告责任所致。案涉房屋的购房合同是在大连市政府颁布新的竣工验收备案规定前签订的，被告无法预见政府会颁布备案新规，也无法预见房屋权属证书的办理会因此延后。鉴于被告办理案涉项目竣工备案过程中存在受“新政”影响的因素，不能将所有延期的责任都归咎于房屋开发企业，结合本案的具体情况，依据公平原则，被告可按逾期办理房屋权属证书违约金的50%向原告支付违约金。房屋交付时间应为实际交付时间，而非合同约定的交付时间。案涉房屋实际交付给原告的时间为2009年12月5日，应以2011年12月6日作为被告给付原告逾期办理房屋产权证书违约金的起算日期，截止至被告完成初始登记之日即2012年12月14日，共计374天。故对原告请求判令被告支付因逾期办理房屋权属证书违约金44459.04元的诉讼请求，原审法院调整为21821元（1166904元÷10000×374天×50%）予以支持。政府对制定政策的解释和对政策具体实施的要求，不是被告的主观愿望所能掌控，在“新政”的实施过程中，相关行政职能部门要求案涉楼宇适用“新政”，致使被告迟延了办理竣工验收备案时间，并非完全被告的过错所致。故对原告诉称大连市“新政”的实施分别是在案涉楼宇完工一年和二年后，案涉楼宇不在“新政”规定的调整范围内，原告未能在合同约定期限内取得权属证书的过错在于被告的主张，不予采信；关于被告辩称原告未能在合同约定期限内取得权属证书，系因受政府出台办理竣工备案“新政”的影响所致，并非被告完全责任所致的辩解意见，原审法院予以采纳。综上，依据《中华人民共和国合同法》第五条、第一百一十四条第一款，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（二）》第二十九条之规定，原审法院判决：一、被告裕景兴业（大连）有限公司给付原告郑进逾期办理房屋权属证书违约金21821元，于判决发生法律效力之日起10日内付清；如果未按判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。二、驳回原告的其他诉讼请求。案件受理费910元，原、被告各负担455元。宣判后，郑进不服，向本院提起上诉，请求撤销原审判决，依法改判裕景公司承担全部违约责任，向郑进支付100%责任的违约金。其主要上诉理由为：一、原审判决引用法规存在错误，同时，原审判决认定事实错误，将没有证据支持的事实猜测为事实，将有证据予以支持的事实没有认定。1.原审在查明事实部分，对住建部发布的《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》的时间表述存在瑕疵，系误导。2.原审认定是质监站要求裕景公司按照《暂行办法》补充验收文件的事实错误。因原审中裕景公司未提供证据证明已向质监站申请办理竣工验收备案，且裕景公司是否具备原竣工验收备案办法规定的条件，也不是法院或法律文书确定的内容。另外，裕景公司取得环保合格的时间是2010年9月16日，裕景公司此时认为已取得了全部合格文件，原审认定质监站要求裕景公司按2010年11月23日公布的《暂行办法》补充文件进行竣工验收，时间矛盾。3.原审认为大连市城乡建设委员会要求裕景公司按《供热计量装置规定》执行，没有证据支持，属于认定事实错误。二、原审对应予以认定的事实没有认定，应展示的证据没有进行展示，对证据应进行评价也没有评价。从原审法院调取的“大连市人民政府会议纪要（77）”可以显示，案涉楼盘存在严重的质量问题，并指出由建设单位负责解决，解决后才能办理竣工验收备案手续。而质量问题是裕景公司的责任，并非政府原因，由此产生的全部违约责任，应由裕景公司承担。且由于裕景公司未及时缴纳安装供热计量装置的费用，导致案涉工程相关职能部门不予办理竣工验收备案手续，此责任亦应由裕景公司承担。幼儿园不能满足使用标准问题，也是案涉工程不能及时办理竣工验收备案的原因，此责任应由裕景公司承担。三、从《建设工程竣工档案初验合格证》显示，该证依据的是两份规章，而该两份规章下发的时间均是2000年，与裕景公司所称的“新政”没有任何关联性。原审认定大连市政府确定供热部门出具函件后方可办理备案事实不清，没有查明其前提。从会议纪要的内容显示，是因为裕景公司不缴纳安装供热计量装置的费用，市供热办才没有出具函件，故原审认定事实不清。四、原审既已认定裕景公司存在逾期办理竣工验收备案手续的事实，却又认为“不能将所有延期的责任都归咎于房屋开发企业”是错误的。因裕景公司没有合法行使自己的权利，导致购房者的合法权益被侵害。既然裕景公司提出其已于2010年9月16日取得了全部的验收文件，其即应开始办理竣工验收备案手续，而此时大连市政府的《暂行办法》还没有发布，如果此后在办理竣工验收备案的过程中，被要求按照新的《暂行办法》执行，裕景公司可以通过行政诉讼的程序解决，但裕景公司没有行使该权利，责任应自负；另外，对于此后发布的《供热计量装置规定》，也同样存在上述问题。五、本案不属于不可抗力，原审法院认为裕景公司无法预见、不是其主观意愿所能掌控等观点，无事实和法律依据。本案不符合法律规定的不可抗力的条件。根据本案的具体情况，裕景公司在取得其所称的竣工验收备案材料两个多月后政府才发布所谓的“新政”，所以不存在不可避免、不能克服的情形；2011年颁布的《供热计量装置规定》也是如此，是因为裕景公司没有积极去作为，且放弃行使自己的权利导致案涉工程竣工验收备案手续办理迟延，这种情况是可以避免和克服的，所以裕景公司应承担全部责任。六、根据合同相对性原理，案涉合同是郑进与裕景公司签订的，其约束力也应限于该两方，对合同外的第三人不产生任何效力。本案中，郑进履行了自己的义务，不存在违约和过错，即使因第三人的因素导致裕景公司不能履行合同义务，根据法律规定，亦不能免除裕景公司的责任。七、原审判决适用《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（二）》第二十九条错误。因本案中，裕景公司并未要求减少其承担违约金的比例，该公司只是认为不应承担责任，法院无权主动减少违约金比例。裕景公司亦提出上诉，请求撤销原审判决第一项，改判驳回郑进的诉讼请求。其主要上诉理由是：原审判决认为裕景公司未能在规定期限内取得全部证书，并非完全因裕景公司责任所致，故依据公平原则判令裕景公司承担部分违约金是错误的。事实上，裕景公司未能在约定的二年期限内办理房屋权属登记，系因政府对办理竣工备案出台新规原因所致，非因裕景公司责任所致，裕景公司不应承担任何责任。因裕景公司在办理案涉工程的竣工验收备案手续过程中，大连市政府发布了《暂行办法》，根据该《暂行办法》，市质监站要求裕景公司在原竣工验收备案规定的基础上增加提交十余个部门的验收或接收文件，作为竣工验收备案的前提条件，正是由于竣工备案政策的调整，才导致裕景公司需重新组织有关单位进行验收，继而导致办理备案手续的延后。另外，在裕景公司按照新的竣工验收备案政策重新组织有关单位进行验收的过程中，大连市政府又颁布了《供热计量装置规定》，质监站又据此要求裕景公司提供安装供热计量表的证明文件，但由于对案涉项目是否适用前述规定存在异议，直到住房和城乡建设部副部长的讲话传达到地方后，裕景公司才根据规定缴纳了费用，供热办也出具了函件通报质监站为案涉项目办理备案手续。根据法律规定和双方合同约定，裕景公司承担责任的前提条件是“有责任”，现案涉房屋不能在约定期限内办理产权证书是因法律、法规及政策调整原因所致，故裕景公司不应承担任何违约责任。本院经审理查明的事实与原审法院认定的事实一致。还查明，2012年10月15日，大连市人民政府办公厅形成“关于协调解决部分涉及社会稳定工程项目相关问题会议纪要”，即在2012年8月15日召开的会议上，研究解决了十五个工程项目存在的问题，其中针对大连中心·裕景项目1、2、3号楼议定了四个方面的内容，包括关于部分住户未进行分户验收和检查的问题；关于部分业主投诉卫生间渗漏、门窗封闭不严、电梯噪音大等问题；关于未安装热计量表的问题；关于幼儿园不满足使用功能要求的问题。2012年12月3日，大连市房地产开发协会出具了一份“关于验收新政影响开发企业办理竣工备案手续的情况说明”，证明因大连市验收新政的出台，没有给已销售楼盘特别是即将办理竣工备案手续的开发企业合理的准备时间，导致了受新政影响的开发企业构成了对众多已将商品房买卖合同备案的客户违约的事实。本院所确认的上述事实，有《商品房买卖合同》及补充协议、房地产权证、商品房销售发票、入住通知书、《工程竣工验收报告》、大连市规划局《关于“大连中心-裕景”项目1号楼及地下车库规划分段核实证明（大规分核字（2009）087号）》、大连市环境保护局环验（2010）第010068号文件、大连市公安消防局《建筑工程消防验收的意见书（大公消验（建验）字（2010）第0038号）》、《房屋建筑工程质量保修书》、大连市房地产开发协会《关于验收新政影响开发企业办理竣工备案手续的情况说明》、《大连市房屋建筑工程竣工验收备案管理暂行办法》、《大连市新建居住建筑设计安装供热计量装置管理规定》、《关于新建居住建筑安装供热计量装置的函》、《房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收备案表（编号：20120024）》、会议纪要等及当事人陈述笔录在案为凭，这些证明材料已经开庭质证和本院的审查，可以采信。本院认为，郑进与裕景公司签订的《商品房买卖合同》是双方当事人的真实意思表示，双方均应按照合同的约定履行。现郑进已履行了付款义务，裕景公司即应按照合同约定按期交房并按照合同约定的期限将办理权属登记需由出卖人提交的资料报产权登记机关备案，现裕景公司未在合同约定的期限内将办理权属登记需由其提供的资料报产权登记机关备案，应承担违约责任。至于是否应全额承担违约责任，根据当事人签订的《商品房买卖合同》第十五条的约定和《最高人民法院关于审理商品房买卖合同纠纷案件适用法律若干问题的解释》第十八条的规定，因裕景公司的原因导致买受人不能在规定期限内取得房地产权属证书的，由裕景公司承担逾期办理产权证违约金。具体到本案，2011年1月1日之前，建设工程办理竣工验收备案执行住建部于2009年10月19日颁布的《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》。裕景公司在合同约定的办证期限内申办竣工验收备案手续过程中，大连市政府于2010年11月23日发布了《暂行办法》，该办法规定自2011年1月1日起在大连市实施新的竣工验收备案程序，市质监站据此要求建设单位在住建部原有竣工验收备案规定的基础上需增加提交十余个部门的验收或接收文件，作为办理竣工验收备案的前提条件。裕景公司在按新的备案政策办理相关手续过程中，大连市于2011年8月3日又颁布了《供热计量装置规定》，相关部门又要求裕景公司按此规定执行，在案涉小区安装供热计量装置并取得市供热办出具的相关文件后市质监站方可办理竣工验收备案。上述竣工备案政策的调整，使得裕景公司需重新组织有关单位进行验收，客观上增加了工程竣工验收备案的工作量和工作时间，进而对案涉房屋产权证书的办理时间产生重大影响。由此可见，案涉房屋产权证书办理迟延，并非完全因出卖人裕景公司责任所致。因此，在认定案涉房屋办理产权证书迟延的过错问题上，不宜过于苛责裕景公司，本案理应从公平角度出发，结合迟延办证的具体情况对裕景公司的违约责任酌情判定，而不应由裕景公司承担全部的违约责任。关于郑进提出原审引用的法规在其发布时间表述上存在瑕疵一节，《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》是在住建部对2000年发布的《房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收备案管理暂行办法》予以修正后于2009年重新发布的。原审对其发布时间的表述，并无不妥，故郑进该项主张不能成立。关于郑进提出裕景公司未举证证明相关部门要求该公司按照大连市政府新颁布的《暂行办法》进行竣工验收备案及按照《供热计量装置规定》执行一节，《暂行办法》和《供热计量装置规定》均明确规定了实施时间，且裕景公司后续办理工程竣工验收备案提交的手续确实包含上述办法和规定中所要求的有关材料；并且，大连市房地产开发协会出具的“情况说明”也反映了同时期开发企业确因大连市验收新政的出台导致逾期办证的客观事实。据此分析，相关部门要求裕景公司按照《暂行办法》进行竣工验收备案及按照《供热计量装置规定》执行，应属客观事实。故郑进此项主张，依据不足，不能成立。关于郑进提出裕景公司自称取得原竣工验收管理办法规定的验收所需全部文件截止日是2010年9月16日，而大连市政府发布的《暂行办法》时间在后，不应适用一节，对于政府的政策如何解释及适用范围，不属于开发企业所能左右或掌控，而是由制定和发布政策、法规的机构决定，故对郑进此项主张不予支持。关于郑进提出《会议纪要》中所涉及的几个问题。本院认为，《会议纪要》系基于大连市政府为解决部分涉及社会稳定工程项目基本建设手续相关问题而召开的协调会而形成。从《会议纪要》中显示的内容可以看出，截至2012年8月15日，案涉的大连中心·裕景项目尚未办理竣工验收及备案手续确属客观事实。但就《会议纪要》中所提及的“未安装热计量表问题”及“幼儿园不满足使用功能要求问题”，从前文可知，正是属于《暂行办法》和《供热计量装置规定》发布后所要求开发企业在办理工程竣工验收备案过程中新增办理的项目，而这也印证上文所提及的“新政”影响裕景公司逾期办理案涉工程竣工验收备案手续的事实。至于《会议纪要》中所提及的“部分业主投诉卫生间渗漏、门窗封闭不严、电梯噪音大等问题”，从本案现已查明的事实可知，案涉房屋已于2009年10月30日取得工程竣工验收报告，且实际交付给各购房业主，至于使用过程中产生的质量问题，应属维修范畴。况且，在本案已经认定“新政”对裕景公司逾期办理产权证存在重大影响的情况下，亦综合考虑了裕景公司未尽其所能缩短办证时间的实际，判令其承担了部分的逾期办证违约责任。故郑进以《会议纪要》的有关内容为据，要求裕景公司承担逾期办证的全部违约责任，不能成立。关于郑进提出从《建设工程竣工档案初验合格证》显示的内容看，该合格证依据的两份规章下发时间均是2000年，与所谓“新政”无关，且认为原审对市供热办为何没有及时出具函件未查明一节，本院认为，《建设工程竣工档案初验合格证》只是2010年11月23日大连市政府颁布的《暂行办法》中规定新增加的建设单位办理工程竣工验收备案应当提交的材料之一，该合格证依据哪部法律法规出具，与“新政”是否适用案涉工程属不同的事实范畴，郑进以合格证依据的规章下发时间判断“新政”的适用与否问题，依据不足，本院不予采纳。至于市供热办为何没有及时向市质监站出具函件，系因裕景公司没有缴纳安装供热计量装置的费用。《供热计量装置规定》已明确，该规定适用对象是“市内四区和高新园区内2011年9月1日后竣工的新建居住建筑。”而案涉项目早在2009年底前即已竣工，对于案涉项目是否适用该《供热计量装置规定》存在异议，需待相关部门进一步明确，在相关行政机关未能给出合法、有效的解释前，裕景公司暂未缴纳安装供热计量装置费用，直到住建部副部长对计量表的安装作为办理竣工备案前提条件的讲话传达到地方且大连市政府的协调会议决议需由建设单位缴纳供热计量表安装费用后，裕景公司即按要求缴纳该项费用并取得了市供热办的确认和出具的函件，故其迟延缴费亦属情有可原。郑进以市供热办没有及时出具函件导致逾期办证为由要求裕景公司承担逾期办证全部违约责任不能成立。关于郑进提出裕景公司所称的取得全部竣工验收文件的时间早于《暂行办法》，如果裕景公司在办理竣工验收备案过程中被强迫要求按照后出台的“新规”执行，以及在被要求按照《供热计量装置规定》执行时，裕景公司既然认为案涉工程不适用，其可以提起行政诉讼，现裕景公司没有行使上述权利，导致买房人的权利被侵害，责任应自负一节，本院认为，政府行为可分为具体行政行为和抽象行政行为。具体行政行为是指行政机关基于法律、法规的授权，针对特定的人或事作出的具体决定。对此类行政行为，相对人可通过行政诉讼寻求对错误具体行政行为造成损失的救济；而抽象行政行为一般是指各级行政机关制订的，对不特定的人具有普遍约束力的规范性文件，包括行政法规、规章、行政命令以及政策性文件。政府的抽象行政行为何时出台，其影响程度如何，一般的单位和个人是无法预见的。对此类行为，相对人不能通过行政诉讼寻求救济。本案中，大连市政府发布的《暂行办法》和《供热计量装置规定》，即属于抽象行政行为，不符合提起行政诉讼的条件。郑进此项主张不能得到支持。关于郑进提出本案不属于不可抗力，裕景公司可以避免和克服一节，本案并未将裕景公司未按合同约定办理房屋产权证书的客观原因认定为不可抗力进而免除裕景公司的违约责任，而是依据有关法律规定及双方当事人在合同中的特殊约定，结合裕景公司的过错程度和本案的实际情况，酌定由裕景公司承担其应负的责任，故郑进此项主张，没有事实依据，本院不予支持。关于郑进提出根据合同相对性原理，即使因第三人原因导致裕景公司不能履行合同义务，也不能免除裕景公司的责任一节，本院认为，原审根据双方当事人的合同约定，认定裕景公司逾期办证构成违约且判令其承担逾期办证的违约责任，裁判本身并不违背《合同法》第一百二十一条“当事人一方因第三人的原因造成违约的，应当向对方承担违约责任。当事人一方和第三人之间的纠纷，依照法律规定或者按照约定解决。”所蕴含的法律精神。至于原审判令裕景公司承担逾期办理房屋权属证书违约金的50%，也是基于裕景公司在履行合同过程中的主观过错程度，从公平角度出发酌情判定的，其亦未违反合同相对性原则。据此，郑进的该项上诉主张，本院不予采纳。关于郑进提出原审判决适用《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（二）》第二十九条错误，因裕景公司并未要求减少其承担违约金的比例一节，我国《合同法》第一百一十四条规定“当事人可以约定一方违约时应当根据违约情况向对方支付一定数额的违约金，也可以约定因违约产生的损失赔偿额的计算方法。约定的违约金低于造成的损失的，当事人可以请求人民法院或者仲裁机构予以增加；约定的违约金过分高于造成的损失的，当事人可以请求人民法院或者仲裁机构予以适当减少。”同时，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（二）》第二十九条规定“当事人主张约定的违约金过高请求予以适当减少的，人民法院应当以实际损失为基础，兼顾合同的履行情况、当事人的过错程度以及预期利益等综合因素，根据公平原则和诚实信用原则予以衡量，并作出裁决。”本案中，虽然裕景公司未请求减少违约金，但该公司认为其并未违约，不应承担违约责任。对此，说明裕景公司认为其应当承担的违约金为零，无论判令其支付多少违约金，该公司都认为违约金过高。其辩称的不承担违约责任应视为是对违约金过高要求减少的一种意思表示，原审根据案件的具体情况，综合考虑本案合同的履行程度、当事人的过错等因素，根据公平原则和诚实信用原则，判令裕景公司承担合同约定违约金的50%尚属合理，应予维持。关于郑进提出大连市房地产开发协会出具的“情况说明”超出了其职权范围且该“情况说明”不是针对案涉楼盘出具的，不应适用于本案一节，大连市房地产开发协会作为大连地区主要由从事房地产管理、开发、建设等相关企事业单位组成的行业性非营利的社会组织，其知晓大连地区房地产开发建设情况，沟通协调大连地区房地产行业出现的有关问题。该协会出具的“情况说明”，即使在出具时是针对其他开发商开发的其他项目，但亦应当是同时期大连地区开发商开发房地产及办理相关验收手续有关问题的普遍反映。无论上述“情况说明”是针对哪个楼盘出具的，该“情况说明”中所谈到的验收新政影响开发企业办理竣工备案手续的情况均是一样的，本案的裕景公司自然也存在该“情况说明”所证实的新政延长了办证时间、增加了办证环节并因此导致开发商构成违约的事实，故对郑进此项主张不予支持。关于裕景公司提出其不应承担任何违约责任一节，虽然裕景公司在办理案涉项目产权证过程中确系受到“新政”客观因素的影响，但这不足以成为其不承担违约责任的理由。执行新政新规势必会增加裕景公司在办证过程中的工作量，但在竣工验收备案新政和供热计量装置新规下发后，裕景公司仍有相当长的时间去完成新政和新规要求办理的有关手续，而裕景公司并不能证明其完成后续手续的实际工作量确需如此长的时间，故裕景公司仍然需要承担逾期办证的违约责任。至于违约金数额，在综合考虑购房人的实际损失、裕景公司的过错程度的基础上，一审法院根据公平原则酌情判令裕景公司承担逾期办理房屋权属证书违约金的50%，较为合理。故对裕景公司的上诉主张，本院不予支持。综上，经本院审判委员会研究决定，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。一审案件受理费按一审判决执行；二审案件受理费1365元，由上诉人郑进承担910元，上诉人裕景兴业（大连）有限公司承担455元。本判决为终审判决。审 判 长  霍 宏审 判 员  贾青钢代理审判员  吕 瑛二〇一四年六月五日书 记 员  宋 敏