海南省三亚市中级人民法院行 政 裁 定 书（2014）三亚行初字第59-1号原告吉秋仁。委托代理人姚传泽。被告三亚市综合行政执法局。委托代理人林祖才。被告三亚市人民政府。委托代理人韩芹。委托代理人陈世鸥。原告吉秋仁不服被告三亚市综合行政执法局（以下简称三亚市执法局）、三亚市人民政府（以下简称三亚市政府）强制拆除其房屋的具体行政行为，于2014年9月4日向本院提起行政诉讼。本院于2014年9月10日受理，于2014年9月18日向两被告送达了起诉状副本及应诉通知书。在案件审理过程中，因本案的被诉具体行政行为与本院同期受理的原告罗开祥、李文新、李德魁、黎文安、李秋发、苏金马、李泽明等7人分别诉被告三亚市执法局、三亚市政府强制拆除房屋纠纷7案的被诉具体行政行为是三亚市执法局在同一个强制拆除行动中分别作出的具体行政行为，本院依法将本案与该7个案件合并审理。本院依法组成合议庭，于2014年10月24日公开开庭审理了本案。原告李德魁及其委托代理人姚传泽，被告三亚市执法局委托代理人林祖才，被告三亚市政府委托代理人韩芹、陈世鸥到庭参加诉讼。本案现已审理终结。经审理查明：2014年4月23日，三亚市执法局执法人员巡查发现吉秋仁未经取得建设工程规划许可证，擅自在三亚市凤凰镇槟榔村委会黄猄一组37号旁建造一栋楼房。此后，三亚市执法局先后对吉秋仁发出三综执（凤凰二中队）询字（2014）第90号《接受调查询问通知书》、三综执（凤凰二中队）停字（2014）第62号《责令停止违法行为通知书》及三综执（凤凰）罚告字（2014）第80号《行政处罚告知书》等执法文书，要求其停止违法建设行为、接受调查，并告知了拟给予行政处罚的事实理由、依据及申辩、陈述的权利。2014年5月20日，三亚市执法局对吉秋仁作出三综执（凤凰）罚决字（2014）第80号《行政处罚决定书》，认定吉秋仁未经取得建设工程规划许可证，擅自在三亚市凤凰镇槟榔村委会黄猄一组兴建一栋楼房（二层框架结构，已建至二层钉模板，建筑占地面积为330平方米，总建筑面积为660平方���），违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款、《海南省城乡规划条例》第三十七条的规定，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条和《海南省城乡规划条例》第七十三条之规定，责令吉秋仁自该行政处罚决定书送达之日起三日内将上述违法建筑物自行拆除完毕。2014年6月4日，三亚市执法局对吉秋仁作出三综执（凤凰）强催字（2014）80号《强制执行催告书》，以吉秋仁在规定期限内拒不履行拆除义务为由，催告其于2014年6月7日24时前履行行政处罚决定的义务，自行拆除违法建筑物，逾期将由该局强制拆除，一切法律后果由吉秋仁承担。同日，三亚市执法局在涉案违法建筑现场张贴了《关于责令吉孔自行拆除违法建筑的公告》并拍照留证。2014年6月13日，三亚市执法局对吉秋仁作出三综执（凤凰）强决字（2014）80号《强制执行决定书》，以吉秋仁经催告逾期未拆除在三亚市凤凰镇槟榔村委会黄猄一组兴建的违法建筑物为由，决定于2014年6月16日对吉秋仁上述违法建筑物实施强制拆除。在该强制执行决定书中，三亚市执法局告知吉秋仁：“如不服本决定，可自本决定书送达之日起六十日内向三亚市人民政府申请行政复议；也可在三个月内直接向三亚市城郊人民法院提起行政诉讼。”三亚市执法局在送达前述所有执法文书时，均在送达回证中注明当事人拒签，执法人员留置送达，然后在送达现场拍照留证或将执法文书在违建现场张贴后拍照留证。2014年6月16日，三亚市政府批示同意三亚市执法局呈报的《凤凰镇槟榔村9栋违法建筑拆除行动方案》。2014年6月17日，三亚市执法局强行拆除了吉秋仁所建房屋。吉秋仁不服，到三亚市政府有关部门上访，称其利用合法的宅基地和外来投资者联营建房没有违法。2014年9月，吉秋仁以三亚市执法局和三亚市政府为共同被告，提起本案诉讼，请求法院判决确认两被告2014年6月17日强制拆除其在三亚市凤凰镇槟榔村委会宅基地上在建房屋的具体行政行为违法，并判令两被告立即恢复其在三亚市凤凰镇槟榔村委会宅基地上的在建房屋原状或赔偿其损失50万元。被告三亚市政府辩称，做出被诉强拆行为的行政机关是三亚市执法局，三亚市政府并非本案的适格被告，请求法院裁定驳回原告吉秋仁对三亚市政府的起诉。另查，2002年10月11日，国务院办公厅印发国办发（2002）56号《国务院办公厅转发中央编办关于清理整顿行政执法队伍实行综合行政执法试点工作意见的通知》，要求地方各级人民政府抓好综合行政执法试点工作。2004年10月20日，海南省人民政府作出琼府函（2004）91号《关于同意三亚市人民政府开展综合行政执法试点��作的批复》，同意三亚市政府按照《三亚市综合行政执法试点方案》开展综合行政执法试点工作。2005年12月30日，三亚市政府作出三府（2005）184号《关于推进综合行政执法试点工作的决定》，将市城市管理部门、市工商行政管理部门、市建设部门等部门行使的行政处罚、行政强制及监督职能统一转交由三亚市执法局行使，其中包括城市规划管理的行政处罚权及强制拆除违法违章建筑物或者设施的行政执法职能。本院认为，根据国务院办公厅国办发（2002）56号《国务院办公厅转发中央编办关于清理整顿行政执法队伍实行综合行政执法试点工作意见的通知》、海南省人民政府琼府函（2004）91号《关于同意三亚市人民政府开展综合行政执法试点工作的批复》及三亚市政府三府（2005）184号《关于推进综合行政执法试点工作的决定》的规定，三亚市的城市规划管理的行政处罚权及强制拆除违法违章建筑物或者设施的行政执法职能统一由三亚市执法局行使。本案中，认定涉案房屋为违法建筑、决定强制拆除该房屋并在对外发生法律效力的《行政处罚决定书》和《强制执行决定书》等一系列执法文书上署名的行政机关均为三亚市执法局。三亚市政府领导虽然对三亚市执法局呈报的《凤凰镇槟榔村9栋违法建筑拆除行动方案》批示同意，但批准时间是在三亚市执法局作出《强制执行决定书》之后，而且该批示是因为三亚市执法局的拆除行动需要市政府协调相关部门配合进行，故不能以此认定三亚市政府是作出强制拆除原告房屋行为的行政主体。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出具体行政行为的行政机关是被告。《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第十九条规定，当事人不服经上级行政机关批准的具体行政行为，向人民法院提起诉讼的，应当以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。因此，原告吉秋仁对强制拆除其房屋的行为不服，应当以三亚市执法局为被告。三亚市政府并非本案适格被告，原告吉秋仁将其列为本案共同被告不当，依法应驳回其对三亚市政府的起诉。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款第（三）项之规定，裁定如下：驳回原告吉秋仁对三亚市人民政府的起诉。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于海南省高级人民法院。审判长 吉 红审判员 陈积丰审判员 陈兴科二〇一四年十一月十九日书记员 周万鹏附相关法律、法规及司法解释：中华人民共和国行政诉讼法第二十五条公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出具体行政行为的行政机关是被告。经复议的案件，复议机关决定维持原具体行政行为的，作出原具体行政行为的行政机关是被告；复议机关改变原具体行政行为的，复议机关是被告。两个以上行政机关作出同一具体行政行为的，共同作出具体行政行为的行政机关是共同被告。由法律、法规授权的组织所作的具体行政行为，该组织是被告。由行政机关委托的组织所作的具体行政行为，委托的行政机关是被告。行政机关被撤销的，继续行使其职权的行政机关是被告。最高人民法院关于��行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第十九条当事人不服经上级行政机关批准的具体行政行为，向人民法院提起诉讼的，应当以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。第四十四条有下列情形之一的，应当裁定不予受理；已经受理的，裁定驳回起诉：（一）请求事项不属于行政审判权限范围的；（二）起诉人无原告诉讼主体资格的；（三）起诉人错列被告且拒绝变更的；（四）法律规定必须由法定或者指定代理人、代表人为诉讼行为，未由法定或者指定代理人、代表人为诉讼行为的；（五）由诉讼代理人代为起诉，其代理不符合法定要求的；（六）起诉超过法定期限且无正当理由的；……。