原告南宁市小雷公文化传播有限责任公司诉被告南宁市经济技术开发区管理委员会、南宁经济技术开发区文体局不履行颁发出版物经营许可证法定职责一案一 审 判 决 书广西壮族自治区南宁市中级人民法院行政判决书（2014）南市行一初字第112号原告南宁市小雷公文化传播有限责任公司。被告南宁经济技术开发区管理委员会。被告南宁经济技术开发区文体局。两被告的共同委托代理人林籽光，广西同望律师事务所律师。两被告的共同委托代理人傅捷，广西同望律师事务所律师。原告南宁市小雷公文化传播有限责任公司（以下简称小雷公公司）诉被告南宁市经济技术开发区管理委员会（以下简称南宁经开区管委会）、南宁经济技术开发区文体局（以下简称南宁经开区文体局）不履行颁发出版物经营许可证法定职责一案，于2014年8月6日向本院提起行政诉讼，本院于次日受理后，于2014年8月18日向两被告送达了起诉状副本及应诉通知书。于2014年10月31日公开开庭审理了本案。原告小雷公公司的法定代表人雷崇军，被告南宁经开区管委会、南宁经开区文体局的共同委托代理人傅捷到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告小雷公公司于2012年9月24日成立后，于2012年9月25日向被告南宁经开区管委会申请办理《出版物经营许可证》，被告南宁经开区管委会于2012年11月5日对原告小雷公公司作出南经管复（2012）162号《关于不予办理出版物经营许可证的批复》（以下简称162号批复），以原告小雷公公司拟经营的书籍中存有非法出版物为由，不同意为原告小雷公公司办理出版物经营许可证。原告小雷公公司不服162号批复，向南宁市人民政府申请复议。南宁市人民政府于2013年3月1日作出南府复议（2013）8号行政复议决定，以162号批复认定主要事实不清，适用法律依据错误为由，撤销该批复。此后，被告南宁经开区管委会未针对原告要求办理出版物经营许可证之申请作出具体行政行为。原告诉称，被告在其作出的162号批复被南宁市人民政府撤销后，应继续对原告原先提交的办理出版物经营许可证之申请进行审查，直至依法向原告颁发出版物经营许可证。但被告至今仍未理会原告之申请，也未向原告颁发出版物经营许可证，其行为已经构成行政不作为，依法应予纠正。为此，原告特向法院提起行政诉讼，请求法院依法判决被告履行向原告颁发出版物经营许可证的法定职责。原告为证明其主张，向法庭提交以下证据：1、关于南宁市小雷公文化传播有限责任公司申请行政赔偿的复函，证明原告依法向被告主张行政赔偿，被告不予赔偿；2、162号批复，证明被告南宁经开区管委会不给原告办理出版物经营许可证；3、关于不予办理《出版物经营许可证》的通知，证明被告南宁经开区文体局不给原告办理出版物经营许可证；4、行政复议决定书，证明被告南宁经开区管委会162号批复已被撤销；5、《推背图》、《烧饼歌》、《中国不高兴》三本图书内容节选，用于证明图书的社会价值；6、南宁市中级人民法院（2013）南市行一初字第61号、广西壮族自治区高级人民法院（2014）桂行终字第49号行政赔偿判决书各一份，证明原告已针对被告南宁经开区管委会提起行政赔偿诉讼；7、书架模型照片、房屋租赁合同、房租收据、火车票、原告注册商标等，证明原告重大经济损失；8、南宁经济技术开发区投资服务中心办业务收文回执存根三份，证明原告已向被告提出办理出版物经营许可证的申请；9、南宁市江南区银凯社区居民委员会出具的居住证明一份，证明经营场所。经质证，被告南宁经开区管委会、南宁经开区文体局对原告提交的证据发包质证意见如下：对证据1、4、6、的真实性无异议，但认为与本案无关联；对证据2、3的真实性无异议，但认为该证据不能证明原告主张，该两份证据已证明被告对原告之申请作出处理；对证据5、7、9真实性、合法性和关联性均不予认可；对证据8合法性、关联性不予认可，原告获得该证据的来源不合法。被告南宁经开区管委会、南宁经开区文体局辩称，（一）南宁经开区文体局是南宁经开区管委会内设机构，其根据南宁经开区管委会的内部授权具体承担辖区范围内的文教管理事务，依法没有独立的行政主体和行政诉讼被告资格。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十一条规定：行政机关在没有法律、法规或者规章规定的情况下，授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，应当视为委托，当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。故原告将南宁经开区文体局列为被告没有法律依据。（二）南宁市中级人民法院（2013）南市行一初字第61号行政赔偿判决、广西壮族自治区高级人民法院（2014）桂行终字第49号行政赔偿判决已经驳回原告诉请，原告南宁市小雷公公司再次以同一事实和理由，向法院提起本案诉讼请求，违反“一事不再理”的原则，法院依法不应受理，受理的，应当依法驳回原告起诉。（三）被告已经对原告颁发出版物经营许可证之申请作出处理，因为原告提交的申请材料不符合办理条件，被告已经将此情况告知原告并将有关申请材料及书籍退还给原告，被告无法也无需对原告的申请作出进一步的处理。（四）原告提起诉讼超过起诉期限。最高人民法院《关于执行<；中华人民行政诉讼法>；若干问题的解释》第三十九条第一款规定：公民、法人或者其他组织申请行政机关履行法定职责，行政机关在接到申请之日起60日内不履行的，公民、法人或者其他组织向人民法院提起诉讼，人民法院应当依法受理。法律、法规、规章和其他规范性文件对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。根据该规定，即使原告起诉符合法律规定，其提起诉讼距原告2012年9月25日提起申请之日已经超过两年时间，故原告的起诉也已经超过法定的起诉期限，依法应当驳回原告起诉。被告南宁经开区管委会为证明其主张，向法院提交了以下证据、依据：1、关于不予办理出版物经营许可证的批复；2、行政处罚决定书；3、送达回证；4、结案报告；5、委托办结签领登记表；以上证据用于证明被告依法定程序处理原告申请办理出版物经营许可证的事项。6、南宁市文化新闻出版局出版物鉴定委员会鉴定；7、照片；证据6、7证明原告提交的拟经营出版物存在盗用书号的违法情形。8、《出版物管理条例》、《出版物市场管理规定》，用于证明被告作出行政许可的法律依据。被告南宁经开区文体局认为其不是本案适格被告，未向法庭提交证据。经质证，原告对于被告南宁经开区管委会提交的所有证据的真实性、合法性与关联性均不予认可，认为被告所有证据都不能改变被告构成违法不作为的事实。经庭审举证、质证，本院对原告小雷公公司、被告南宁经开区管委会提交的证据作如下确认：原告提交的证据1、2、3、4、6、8能够证明双方当事人涉案有关事项的处理经过，可以作为证明有关事实的依据，本院对其证明力予以确认；原告提交的证据5、7、9与本案被诉行政行为没有关联性，本院对其证明力不予采信。被告提交所有证据能够客观反映被告处理本案涉案事项的经过，可以用作证明涉案发展经过的依据，本院对其证明力予以确认。经审理查明：原告小雷公公司于2012年9月24日经南宁市工商行政管理局经济技术开发区分局登记成立。原告小雷公公司被登记成立后，原告于2012年9月25日、2012年10月30日向被告南宁经开区管委会申请办理出版物经营许可证，被告南宁经开区管委会交由其内设机构南宁经开区文体局具体办理。2012年10月8日，南宁经开区文体局向原告小雷公发出南经文通2012［7］号《关于不予办理<；出版物经营许可证>；的通知》，以被告提出检查经营场地未果且原告送来的四本拟经营书籍样本有两本为非法出版物，遂决定对原告小雷公公司申请出版物经营不予许可。2012年11月5日，被告南宁经开区管委会向原告发出162号批复，以原告送来的拟经营书籍样本有非法出版物为由，不同意原告办理出版物经营许可证。原告对此答复不服，向南宁市人民政府申请行政复议，南宁市人民政府于2013年3月1日作出南府复议（2013）8号行政复议决定，认为被告南宁经开区管委会作出162号批复认定主要事实不清，适用法律依据错误，决定撤销南宁经开区作出的162号批复。2014年8月6日，原告小雷公公司向本院提起诉讼，请求：1、判决责令被告南宁经开区管委会、南宁经开区文体局依法向原告履行颁发出版物经营许可证的法定职责；2、确认被告南宁经开区管委会、南宁经开区文体局作出162号批复违法，要求两被告赔偿原告因该162号批复导致的各项经济损失共计730万元。经本院向原告小雷公公司释明，原告撤回上述第2项诉讼请求，于2014年9月26日对上述的第2项诉讼请求向本院另行提起诉讼。另查明：原告小雷公公司于2013年9月10日向本院提起行政赔偿诉讼，请求本院确认被告南宁经开区管委会不同意办理出版物经营许可证的行为违法，并请求被告南宁经开区管委会赔偿原告因不同意原告办理出版物经营许可证造成原告各项经济损失共计730万元。本院于2014年1月15日作出（2013）南市行一初字第61号行政赔偿判决，认为被告南宁经开区管委会162号批复已经被南宁市人民政府2013年3月1日南府复议（2013）8号行政复议决定所撤销，司法机关无需再对此进行审查，本院对原告确认不予办理出版物经营许可证违法的诉讼请求，不再处理。原告主张行政赔偿没有事实和法律依据，本院不予支持。并驳回原告的诉讼请求。原告不服，向广西壮族自治区高级人民法院提起上诉，广西壮族自治区高级人民法院于2014年6月5日作出（2014）桂行终字第49号行政赔偿判决，驳回原告上诉，维持原判。本院认为，综合原、被告的诉辩意见，本案争议焦点在于：一、被告南宁经开区管委会、南宁经开区文体局是否具有被诉行政行为的主体资格和法定职权？二、被告是否已经履行本案被诉行政行为的法定职权？三、原告起诉是否构成重复起诉或者超过法定期限？关于被告主体资格和法定职权的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十一条的规定，行政机关在没有法律、法规或者规章规定的情况下，授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，应当视为委托，当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。南宁经开区文体局是被告南宁经开区管委会的内设机构，依法不具有独立的行政诉讼被告资格，因原告拒绝变更或者放弃对南宁经开区文体局的起诉，本院对南宁经开区文体局的在本案中的行政诉讼被告资格不予确认。2006年11月1日起施行的、南宁市人大常委会制定、广西人大常委会通过的《南宁经济技术开发区条例》第六条第（四）、（七）项规定，经开区管委会按照规定权限核准、审批经开区内的各类投资项目、管理经开区的各项事务。《中华人民共和国立法法》第六十三条第二款规定，较大的市的人大及其常委会可以依法制定地方法规，报省一级人大常委会批准后施行，故《南宁经济技术开发条例》作为地方性法规，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十二条的规定，应作为本案的审理依据。《中华人民共和国行政许可法》第二十二条规定，行政许可由具有行政许可权的行政机关在其法定职权范围内实施。在南宁市人大以地方性法规形式确认被告南宁经开区管委会具有对经开区范围内投资项目及社会管理事务进行核准、审批及管理的情况下，且原、被告双方当事人对被告南宁经开区管委会具有核准、颁发出版物经营许可证的法定职权均无异议，被告南宁经开区管委会应具有本案相应的行政主体资格和法定职权。综上，原告因对被告南宁经开区管委会不予履行颁发出版物经营许可证的行为不服，依法有权提起本案诉讼，故本案原告小雷公公司与被告南宁经开区管委会主体资格适格。关于被告是否履行法定职权的问题。《中华人民共和国行政许可法》第六条规定：“实施行政许可，应当遵循便民的原则，提高办事效率，提供优质服务。”第七条规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政许可，享有陈述、申辩权；有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼；其合法权益因行政机关违法实施行政许可受到损害的，有权依法要求赔偿。”第二十九条第一款规定：“公民、法人或者其他组织从事特定活动，依法需要取得行政许可的，应当向行政机关提出申请。申请书需要采用格式文本的，行政机关应当向申请人提供行政许可申请书格式文本。申请书格式文本中不得包含与申请行政许可事项没有直接关系的内容。”第三十条第一、二款规定：“行政机关应当将法律、法规、规章规定的有关行政许可的事项、依据、条件、数量、程序、期限以及需要提交的全部材料的目录和申请书示范文本等在办公场所公示。申请人要求行政机关对公示内容予以说明、解释的，行政机关应当说明、解释，提供准确、可靠的信息。”第三十二条第一款规定：“行政机关对申请人提出的行政许可申请，应当根据下列情况分别作出处理：（一）申请事项依法不需要取得行政许可的，应当即时告知申请人不受理；（二）申请事项依法不属于本行政机关职权范围的，应当即时作出不予受理的决定，并告知申请人向有关行政机关申请；（三）申请材料存在可以当场更正的错误的，应当允许申请人当场更正；（四）申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场或者在五日内一次告知申请人需要补正的全部内容，逾期不告知的，自收到申请材料之日起即为受理（五）申请事项属于本行政机关职权范围，申请材料齐全、符合法定形式，或者申请人按照本行政机关的要求提交全部补正申请材料的，应当受理行政许可申请。”第三十八条规定：“申请人的申请符合法定条件、标准的，行政机关应当依法作出准予行政许可的书面决定。行政机关依法作出不予行政许可的书面决定的，应当说明理由，并告知申请人享有依法申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。”根据以上法律规定，行政机关受理当事人行政许可申请过程中，应当严格按照法律规定的程序，以方便当事人为原则分类处理当事人提出的行政许可申请。本案中，被告南宁经开区管委会受理原告小雷公公司申请后，虽然已经作出162号批复，但该批复已经被撤销。故被告南宁经开区管委会应当按照上述法律的有关规定继续审查原告小雷公公司的申请，并依照法定程序、结合原告小雷公公司的实际情况，对申办材料是否符合法定要求分类作出处理决定。被告南宁经开区管委会仅以已向原告予以说明并向原告退回相关材料为由不予继续审查原告的申请于法无据，且未能提供证据予以证明，本院对其主张不予认可。原告要求被告继续履行法定职责于法有据，本院予以支持；但原告的申请是否符合办理条件需要由被告南宁经开区管委会结合原告的客观情况予以认定，故原告请求法院直接判令被告南宁经开区管委会颁发出版物经营许可证的理由不能成立，本院不予支持。关于原告是否重复起诉或超过法定起诉期限的问题。第一，被告主张原告已经针对本案诉讼请求向本院提起诉讼，但原告在本院（2013）行一初字第61号行政诉讼中，仅要求确认原告不予颁发出版物经营许可证行为违法并据此提起行政赔偿，虽与本案诉请存有关联，但并非同一。前者是要求对被告行为之状态进行确认，后者则是要求被告继续履行未履行的法律职责。故原告本案诉讼并不构成重复起诉，被告认为原告重复起诉理据不足，本院不予支持。第二，最高人民法院《关于执行<；中华人民行政诉讼法>；若干问题的解释》第三十九条第一款规定：“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行法定职责，行政机关在接到申请之日起60日内不履行的，公民、法人或者其他组织向人民法院提起诉讼，人民法院应当依法受理。法律、法规、规章和其他规范性文件对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。”《中华人民共和国行政许可法》第四十二条第一款规定：“除可以当场作出行政许可决定的外，行政机关应当自受理行政许可申请之日起二十日内作出行政许可决定。二十日内不能作出决定的，经本行政机关负责人批准，可以延长十日，并应当将延长期限的理由告知申请人。但是，法律、法规另有规定的，依照其规定。”据此可知，最高人民法院《关于执行<；中华人民行政诉讼法>；若干问题的解释》第三十九条第一款所主要解决的是在法律没有对行政机关履责期限作出明确规定情况下，行政机关履责期限应当如何计算的问题。目的是确保行政机关有一确定的期限作出行政行为，该规定排除了当事人可在该期限内提起诉讼，而非计算当事人起诉期限的依据。一方面，《中华人民共和国行政许可法》第四十二条已对此行政许可的期限作出特别规定；另一方面，被告不履行法定职责属于持续进行的事实，原告起诉期限不因以被告不履行法定职责超过一定期限而受到不利影响，故被告南宁经开区管委会以此为由主张原告提起行政诉讼超过法定期限于法无据，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（三）项的规定，判决如下：一、责令被告南宁经济技术开发区管理委员会在本判决生效之日起30日内对原告申请办理出版物经营许可证之申请作出具体行政行为。二、本案受理费50元，由被告南宁经济技术开发区管理委员会负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广西壮族自治区高级人民法院，并于上诉期满之日起七日内预交上诉费用50元（户名：广西壮族自治区高级人民法院，帐号：20-017301040003777，开户行：农业银行南宁万象支行）。逾期不交也不提出缓交申请的，按自动撤回上诉处理。审 判 长  陆文勇审 判 员  韦瑞生代理审判员  戴声长二〇一四年十一月十八日书 记 员  谢其珈附相关法律条文：中华人民共和国行政诉讼法第五十四条人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决：（一）具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，判决维持。（二）具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为：1、主要证据不足的；2、适用法律、法规错误的；3、违反法定程序的；4、超越职权的；5、滥用职权的。（三）被告不履行或者拖延履行法定职责的，判决其在一定期限内履行。（四）行政处罚显失公正的，可以判决变更。