广东省佛山市中级人民法院行 政 判 决 书（2014）佛中法行终字第367号上诉人（原审原告）杨泰然，男，汉族，住佛山市顺德区。上诉人（原审原告）黎景标，男，汉族，住佛山市顺德区。上述两上诉人的委托代理人胡振国，广东国龙律师事务所律师。上述两上诉人的委托代理人陈碧珠，广东国龙律师事务所实习律师。被上诉人（原审被告）佛山市顺德区容桂街道办事处，住所地佛山市顺德区。法定代表人季少嘉，主任。委托代理人翟子意，佛山市顺德区容桂街道办事处党工委委员。委托代理人刘世新，广东中信顺成律师事务所律师。原审第三人佛山市顺德区容桂自然新村一期业主委员会，住所地佛山市顺德区。负责人陈林初。委托代理人刘钦有，广东天道勤律师事务所律师。上诉人杨泰然、黎景标因诉被上诉人佛山市顺德区容桂街道办事处（以下容桂街道办）土地行政确认一案，不服佛山市顺德区人民法院（2014）佛顺法行初字第54号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院审理查明：1997年11月6日，原顺德市规划国土局与原顺德市桂洲建设综合开发公司（以下简称桂洲开发公司）签订顺国出让字（97）第1411号《顺德市国有土地使用权出让合同书》，约定原顺德市规划国土局将位于原桂洲镇自然商住区第四期地段面积23960平方米的国有土地使用权出让给桂洲开发公司。原顺德市人民政府就上述土地向桂洲开发公司核发了顺府国用（98）字第1000495号《国有土地使用证》。桂洲开发公司将该地块作为商品房建设用地分割出售，将其中的1693平方米用地规划为自然新村一期幼儿园用地，幼儿园南边1200平方的用地规划为绿化、停车用地。2000年2月25日，桂洲开发公司与原顺德市卓雅工程有限公司（以下简称卓雅公司）、原顺德市桂洲镇人民政府城区建设指挥部签订《以地抵扣工程款协议书（卓雅装修）》，约定桂洲开发公司以地抵扣原顺德市桂洲镇人民政府城区建设指挥部欠付卓雅公司的工程款，抵扣的地块包括面积为1695平方米的自然新村一期幼儿园用地，协议书第四大点第3小点同时约定：“沿12米路边的1089m²绿化地同意卓雅公司使用，但绿化设施由卓雅公司根据桂洲开发公司的设计实施工程，绿化设施允许公共使用。”2001年1月28日，桂洲开发公司与卓雅公司签订《国有土地使用权转让协议书》，确认桂洲开发公司转让给卓雅公司的自然新村一期幼儿园用地面积为1693平方米，并明确上述土地使用权是依据顺国出让字（97）第1411号《顺德市国有土地使用权出让合同书》的有关条款受让取得，该地块使用权只限作幼儿园用途。2002年1月25日，卓雅公司与杨泰然、黎景标签订《转让房地产权协议书》，约定卓雅公司将位于自然新村一期幼儿园的国有土地1693平方米的产权（产权证号：顺府国用2001字第1001577号）转让给二人。2002年4月3日，卓雅公司就自然新村一期幼儿园的用地规划设计条件向原顺德市规划国土局、原顺德市容桂区规划建设办公室申请在顺建要点（2001）0049号《土地使用规划设计条件》上作适当调整。2002年5月29日，原顺德市规划国土局作出回复，同意“在满足国家有关设计规范的情况下，提高建筑密度至70%，容积率提至2.25，地块南边的1200㎡绿化用地提供给幼儿园教学活动使用”。2002年8月28日，杨泰然、黎景标领取了顺府国用（2002）字第1001577号《国有土地使用证》，证载土地座落容桂区幸福自然新村一期幼儿园，土地使用权面积为1693平方米，证内记事栏内容为：“本地块由顺国出让字（1997）第1411号转让并履行其合同的权利和义务。必须于2002年11月25日前动工建设，于2003年5月25日前完成土地上建筑主体工程，否则按闲置地处理。在满足国家有关设计规范的情况下，同意提高密度至70%，容积率提至2.25。地块南边的1200平方米绿化用地提供幼儿园教学活动使用。”后杨泰然、黎景标利用该地块建设幼儿园（即名博幼儿园），并将幼儿园南边1200平方米绿化用地作幼儿园教学活动使用。后因杨泰然、黎景标需要换领新的房地产权证，顺府国用（2002）字第1001577号《国有土地使用证》被注销，新的房地产权证号为粤房地权证佛字第03000497**号，证载土地自用面积为1693.06平方米，证内附记栏的内容没有涉及幼儿园南边1200平方米绿化用地的使用问题。2013年9月23日，佛山市顺德区容桂自然新村一期业主委员会（以下简称自然新村业委会）以杨泰然、黎景标为被申请人向容桂街道办申请行政处理，要求确认容桂自然新村一期名博幼儿园南边1200平方米的土地使用权属于佛山市顺德区自然新村一期陈某初等317户业主共同共有。容桂街道办受理自然新村业委会的申请后，分别向杨泰然、黎景标及自然新村业委会作了调查，并组织双方当事人进行调解。经调查核实，容桂街道办于2014年1月8日作出容桂街行决（2013）1号《行政处理决定书》，并于次日送达给杨泰然、黎景标及自然新村业委会。杨泰然、黎景标不服，向佛山市顺德区人民政府申请行政复议，该府作出顺府行复案（2014）21号《行政复议决定书》，维持被诉具体行政行为。杨泰然、黎景标于2014年5月7日收到上述复议决定书。另查，桂洲开发公司1998年取得的顺府国用（98）字第1000495号《国有土地使用证》于2006年已注销。2012年8月20日，佛山市顺德区人民政府法制办就涉案土地使用权问题作出《关于自然新村名博幼儿园绿化用地权属的回复意见》，内容为：一、顺府国用（2002）第1001577号《国有土地使用证》已被注销；二、顺府国用（2002）第1001577号《国有土地使用证》记事内容标记“1200平方米绿化用地的事项”不是权属登记，其记事内容并未将绿化用地所在地块的土地使用权登记给杨泰然、黎景标，该地块权属不属于杨泰然等人；三、该办将根据“尊重历史，依法依规”原则，会同顺德区国土及规划部门继续协调处理自然新村业委会和名博幼儿园对有关地块的使用问题。原审法院认为：根据《中华人民共和国土地管理法》第十条、《土地权属争议调查处理办法》第五条、粤机编办（2012）81号文的规定，容桂街道办对杨泰然、黎景标与自然新村业委会之间关于自然新村一期幼儿园即名博幼儿园南边面积为1200平方米的国有土地使用权的争议，有受理和处理的职权。容桂街道办在收到自然新村业委会的土地使用权确权申请后经审查决定受理，在对争议土地使用权的权属进行调查核实后作出处理决定，并送达杨泰然、黎景标及自然新村业委会，符合《土地权属争议调查处理办法》的规定。虽然容桂街道办没有提供证据证明其受理自然新村业委会的申请后已制作书面的受理通知书，及向被申请人即杨泰然、黎景标发出答辩通知，属于程序瑕疵，但容桂街道办在受理自然新村业委会申请后已就权属争议问题对杨泰然、黎景标及自然新村委员会进行调查及调解，杨泰然、黎景标及自然新村委员会对容桂街道办已受理自然新村业委会提出的土地使用权权属争议申请已知悉，双方权利的行使未受到任何限制，该程序瑕疵不影响实体处理的正确性。案件争议的焦点是自然新村一期幼儿园南边面积1200平方米的国有土地使用权权属问题。杨泰然、黎景标认为桂洲开发公司在《以地抵扣工程款协议书（卓雅装修）》中已将上述涉案土地处分给卓雅公司作为幼儿园的教学配套用地使用，杨泰然、黎景标向卓雅公司购得该地块的同时也继受了该使用权，2002年原顺德市规划国土局和容桂区规划建设办公室亦明确将上述涉案土地调整为幼儿园配套用地，一直由幼儿园使用，因此顺府国用（98）字第1000495号《国有土地使用证》的注销不影响对涉案土地规划调整的效力，容桂街道办依据《中华人民共和国物权法》第七十三条认定涉案土地使用权归属自然新村一期全体业主错误。经查，从顺国出让字（97）第1411号《顺德市国有土地使用权出让合同书》及顺府国用（98）字第1000495号《国有土地使用证》、《自然商住新区商品房统建销售合同附件》、顺建要点（2001）0049号《顺德市土地使用规划设计条件》反映，桂洲开发公司取得包括涉案土地在内的23960平方米国有土地使用权后，已将该地块作为商品房建设用地进行开发并已分割出售，其中争议的1200平方米土地是规划为绿化、停车用地。对于争议地块的使用权有否转让给杨泰然、黎景标的问题，2000年2月25日桂洲开发公司将自然新村一期幼儿园1693平方米的用地转让给卓雅公司时，双方签订的《以地抵扣工程款协议书（卓雅装修）》及《国有土地使用权转让协议书》均清楚反映转让土地使用权的面积仅为1693平方米，并不包括幼儿园南边1200平方米的绿化用地，即桂洲开发公司没有将涉案地块的使用权转让给卓雅公司。另从杨泰然、黎景标在2002年向卓雅公司购买自然新村一期幼儿园用地所签订的《转让房地产权协议书》及杨泰然、黎景标领取的顺府国用（2002）第1001577号《国有土地使用证》、粤房地权证佛字第03000497**号《房地产权证》反映，卓雅公司转让给二原告的自然新村一期幼儿园土地使用权面积亦仅为1693平方米。由此可见，杨泰然、黎景标由始至终没有从桂洲开发公司或卓雅公司处取得幼儿园南边1200平方米绿化地的使用权，政府部门也没有向杨泰然、黎景标核发过该土地的国有土地使用证。虽然桂洲开发公司与卓雅公司在《以地抵扣工程款协议书（卓雅装修）》中约定：“沿12米路边的1089m²绿化地同意卓雅公司使用，但绿化设施由卓雅公司根据桂洲开发公司的设计实施工程，绿化设施允许公共使用。”但该约定并非对涉案地块使用权权属的转让。因此，杨泰然、黎景标据此认为取得涉案地块的使用权理由不充分。至于顺府国用（2002）第1001577号《国有土地使用证》记事栏中记载的“地块南边的1200平方米绿化用地提供幼儿园教学活动使用”能否证明杨泰然、黎景标已取得涉案地块使用权的问题，发证机关顺德区人民政府的法制办公室已出具《关于自然新村名博幼儿园绿化用地权属的回复意见》，明确上述记事内容标记不是权属登记，其记事内容并未将绿化用地所在地块的土地使用权登记给杨泰然、黎景标，该地块不属于杨泰然等人。此外，杨泰然、黎景标在顺府国用（2002）字第1001577号《国有土地使用证》注销后新换领的粤房地权证佛字第03000497**号《房地产权证》也没有载明争议地块可继续由幼儿园使用。因此，杨泰然、黎景标根据顺府国用（2002）第1001577号《国有土地使用证》的记事内容认为其拥有涉案土地使用权的主张证据不足。容桂街道办认定涉案土地使用权不属于杨泰然、黎景标事实清楚，证据确凿，法院予以支持。根据《中华人民共和国物权法》第七十三条“建筑区划内的道路，属于业主共有，但属于城镇公共道路的除外。建筑区划内的绿地，属于业主共有，但属于城镇公共绿地或者明示属于个人的除外。建筑区划内的其他公共场所、公用设施和物业服务用房，属于业主共有”的规定，因涉案土地属于自然新村一期商住区建筑区划内的绿地，不属于城镇公共绿地或者明示属于个人，因此，容桂街道办适用该法律条款决定自然新村一期全体业主享有涉案土地的使用权适用法律正确，法院予以支持。另外，对杨泰然、黎景标提出对涉案土地有地役权的问题，因容桂街道办作出的行政处理决定只涉及国有土地的使用权争议，法院亦只对被诉具体行政行为的合法性进行审查，故地役权争议不属案件审查范围，法院不作评判。综上，杨泰然、黎景标要求撤销容桂街道办作出的容桂街行决（2013）1号《行政处理决定书》的诉求理由不成立，法院不予支持。对杨泰然、黎景标提出要求法院判令争议土地归杨其二人使用的诉请，因土地使用权争议不属法院行政审判的权限范围，法院不作处理。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：一、维持容桂街道办于2014年1月8日作出的容桂街行决（2013）1号《行政处理决定书》；二、驳回杨泰然、黎景标的其他诉讼请求。案件受理费50元，由杨泰然、黎景标负担。上诉人杨泰然、黎景标上诉称：一、原审法院认定被上诉人容桂街道办适用《中华人民共和国物权法》决定自然新村一期全体业主享有涉案土地的使用权，属适用法律错误。1.从2000年开始，涉案地块已交由幼儿园教学使用，上述事实在（2002）第1001577号《国有土地使用证》的记事栏中予以记载。在2002年5月27日原卓雅公司申请变更规划设计要点时再次明确表示将涉案1200平方米土地提供给幼儿园教学使用。2.《中华人民共和国物权法》颁布于2007年，而桂洲开发公司在之前已经将涉案地块处分给上诉人使用。被上诉人以《中华人民共和国物权法》为依据处理本案违背了法不溯及既往原则。二、土地使用权证注销并不等于土地权利注销。1.涉案土地的初始登记是明确的，在国有土地使用权出让合同、顺府国用（98）字第1000495号《国有土地使用证》以及规划部门对规划设计条件的审批行为中可以知悉涉案地块应由幼儿园使用。2.虽然顺府国用（98）字第1000495号《国有土地使用证》注销了，但只是原土地权属人解散的原因，应由承继其权利的单位继续拥有土地使用权。三、被上诉人作出的土地权属认定在程序上、实体上均违法。本案实质只是桂洲开发公司对涉案土地在履行与自然新村一期业主的《自然商住新区商品房统建销售合同》时没有按约定作为绿化、停车用地，而将涉案地块根据与卓雅公司的《以地抵扣工程款协议书》处分给幼儿园用作幼儿园教学活动用地而导致的民事合同纠纷，本案不属应由政府作出处理决定的土地权属纠纷，且被上诉人没有给予上诉人充分的答辩权，违反法律规定。综上，请求二审法院撤销原审判决，撤销容桂街道办作出的容桂街行决（2013）1号《行政处理决定书》。被上诉人容桂街道办辩称：原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。上诉人的上诉没有事实和法律依据，请求维持原判。原审第三人自然新村业委会述称：上诉人的上诉请求没有事实和法律依据，请求二审法院驳回上诉人的上诉请求。二审期间，上诉人杨泰然、黎景标向本院提交了2002年《国有土地使用权转让申请审批表》一份，拟证明2002年上诉人取得的土地使用权证记事栏内标注的1200平方米绿化用地提供幼儿园教学活动使用的由来经过，说明涉案绿化用地一直是由上诉人合法使用，上诉人拥有该地块的地役权。经质证，被上诉人容桂街道办认为该审批表可以证明上诉人从卓雅公司受让的土地不包括涉案的1200平方米绿地；原审第三人自然新村业委会认为该审批表中的意见并不是最终决定意见。经查，该份证据属于上诉人在第一审期间无正当事由未提供而在第二审程序中提交的证据，且上诉人提交该审批表是为了说明顺府国用（2002）字第1001577号《国有土地使用证》中记事栏第三点内容的由来，因原审法院已经对上述情况予以确认，故本院对上述证据不予采信。经审查，原审法院经庭审质证而认定的证据合法有效，可以证明原判认定的事实，本院予以确认。本院认为：根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条、《土地权属争议调查处理办法》第五条、粤机编办（2012）81号文的规定，被上诉人容桂街道办可以行使镇人民政府的行政管理权限，依法享有对本行政区域内土地权属争议作出处理的职权，其受理上诉人杨泰然、黎景标及原审第三人自然新村业委会关于涉案土地权属争议的申请后，经调查并在组织调解不能达成协议的情况下作出本案所诉之容桂街行决（2013）1号《行政处理决定书》，执法主体适格，本院予以确认。被上诉人在收到原审第三人的土地使用权确权申请后经审查决定受理，在对争议土地使用权的权属进行调查核实，在调解不成的情况下作出处理决定，并送达各方当事人，告知复议的权利，符合《土地权属争议调查处理办法》的相关规定。虽然被上诉人没有提供证据证明其受理原审第三人的申请后制作了书面的受理通知书并向上诉人发出答辩通知，程序上存在瑕疵，但由于被上诉人在处理过程中已就权属问题向双方当事人进行了调查及调解，上诉人已明确知悉被上诉人受理了该土地权属争议纠纷，也向被上诉人陈述了自己的意见，实质上行使了答辩的权利，故该程序瑕疵不影响实体处理的正确性。本案的关键是被上诉人容桂街道办认定佛山市顺德区容桂自然新村一期全体业主享有名博幼儿园南边1200平方米的土地使用权是否合法。《中华人民共和国物权法》第七十三条规定：“建筑区划内的道路，属于业主共有，但属于城镇公共道路的除外。建筑区划内的绿地，属于业主共有，但属于城镇公共绿地或者明示属于个人的除外。建筑区划内的其他公共场所、公用设施和物业服务用房，属于业主共有。”本案中，顺国出让字（97）第1411号《顺德市国有土地使用权出让合同书》、顺府国用（98）字第1000495号《国有土地使用证》、《自然商住新区商品房统建销售合同附件》、顺建要点（2001）0049号《顺德市土地使用规划设计条件》及附图均反映，桂洲开发公司取得包括涉案土地在内的23960平方米国有土地使用权后，已将该地块作为商品房建设用地进行开发并分割出售，其中争议的1200平方米土地规划为绿化、停车用地。上诉人主张涉案土地为幼儿园配套用地，使用权属于其个人。经查，桂洲开发公司于2000年将自然新村一期幼儿园用地转让给卓雅公司时，虽然在双方签订的《以地抵扣工程款协议书（卓雅装修）》中约定“沿12米路边的1089m2绿化地同意乙方使用，但绿化设施由乙方根据甲方的设计实施工程，绿化设施允许公共使用”，但亦明确了抵扣工程款的地块仅为自然新村一期幼儿园1695平方米，即桂洲开发公司没有将涉案地块的使用权转让给卓雅公司。之后，上诉人在2002年向卓雅公司购买自然新村一期幼儿园用地所签订的《转让房地产权协议书》及上诉人领取的顺府国用（2002）第1001577号《国有土地使用证》、粤房地权证佛字第03000497**号《房地产权证》均显示，卓雅公司转让给上诉人的自然新村一期幼儿园土地使用权面积亦仅为1693平方米。由此可见，上诉人由始至终没有从桂洲开发公司或卓雅公司处取得幼儿园南边1200平方米绿化地的使用权，政府部门也没有向上诉人核发过该土地的国有土地使用证。至于顺府国用（2002）第1001577号《国有土地使用证》记事栏中记载的“地块南边的1200平方米绿化用地提供幼儿园教学活动使用”的问题，发证机关佛山市顺德区人民政府的法制办公室已出具《关于自然新村名博幼儿园绿化用地权属的回复意见》，明确上述记事内容标记不是权属登记，其记事内容并未将绿化用地所在地块的土地使用权登记给上诉人，该地块不属于上诉人。综上，上诉人认为其拥有涉案土地使用权的主张证据不足。基于上述情况，根据《中华人民共和国物权法》第七十三条的规定，因涉案土地属于自然新村一期商住区建筑区划内的绿地，不属于城镇公共绿地或者个人，被上诉人适用上述条款认定自然新村一期全体业主享有涉案土地的使用权并无不当，本院予以维持。上诉人主张顺府国用（98）字第1000495号《国有土地使用证》已确定涉案土地使用权由桂洲开发公司享有，虽然该土地使用证在2006年被注销，但由于未出现土地权属应当注销的情形，故涉案土地的使用权应仍属于桂洲开发公司或其权利义务承继公司所有，不应确权给佛山市顺德区容桂自然新村一期全体业主享有。经查，《中华人民共和国物权法》第九条第一款规定：“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外。”因顺府国用（98）字第1000495号《国有土地使用证》已于2006年注销，且未为桂洲开发公司或其权利义务承继公司核发新的国有土地使用权证，故桂洲开发公司已不再享有对涉案土地的使用权。上诉人的该项主张缺乏法律依据，本院不予支持。上诉人主张本案属于民事合同纠纷，被上诉人无权作出处理决定。但《土地权属争议调查处理办法》第二条规定：“本办法所称土地权属争议，是指土地所有权或者使用权归属争议。”同时，发生法律效力的（2013）佛中法民一终字第1904号《民事裁定书》也指出，双方当事人（即上诉人与原审第三人）对涉案土地的使用权发生争议，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款的规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。该民事裁定亦明确了双方当事人的纠纷应由政府先行处理。故上诉人的该项上诉主张理据不足。至于上诉人主张的其享有涉案土地的地役权的问题，因被诉之处理决定只涉及国有土地的使用权争议，本院亦只对被诉具体行政行为的合法性进行审查，故对于地役权的争议不属于本案审查的范围，本院不予评判。综上，原审判决维持被上诉人作出的容桂街行决（2013）1号《行政处理决定书》，并驳回上诉人的其他诉讼请求正确，依法应以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审诉讼费50元，由上诉人杨泰然、黎景标负担。本判决为终审判决。审 判 长  梁建扬审 判 员  郭 赟代理审判员  何丽容二〇一四年十一月十七日书 记 员  李蕴晖附相关法律条文：一、《土地权属争议调查处理办法》第五条个人之间、个人与单位之间、单位与单位之间发生的争议案件，由争议土地所在地的县级国土资源行政主管部门调查处理。前款规定的个人之间、个人与单位之间发生的争议案件，可以根据当事人的申请，由乡级人民政府受理和处理。二、《中华人民共和国物权法》第七十三条【建筑区划内的场所归属】建筑区划内的道路，属于业主共有，但属于城镇公共道路的除外。建筑区划内的绿地，属于业主共有，但属于城镇公共绿地或者明示属于个人的除外。建筑区划内的其他公共场所、公用设施和物业服务用房，属于业主共有。三、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；（二）原判决认定事实清楚，但适用法律、法规错误的，依法改判；（三）原判决认定事实不清，证据不足，或者由于违反法定程序可能影响案件正确判决的，裁定撤销原判，发回原审人民法院重审，也可以查清事实后改判。当事人对重审案件的判决、裁定，可以上诉。