辽宁省抚顺市中级人民法院行 政 判 决 书(2016)辽04行终33号上诉人（原审被告）抚顺市国土资源局，住所地：抚顺市顺城区临江路东段35号。法定代表人杨勃，该局局长。委托代理人王军，该局工作人员。委托代理人崔学文，辽宁民威律师事务所律师。被上诉人（原审原告）抚顺市新抚区千金乡千金村村民委员会，住所地：抚顺市新抚区千金乡千金村。负责人英剑，该村委会主任。委托代理人汪发胜，该村村民。委托代理人孙萍，辽宁晨星律师事务所律师。原审第三人抚顺亿安机动车交易有限公司，住所地：抚顺市新抚区胜利开发区南花园东街。法定代表人金显，该公司总经理。委托代理人史玉财，辽宁集锦律师事务所律师。上诉人抚顺市国土资源局因行政处罚一案，不服抚顺市顺城区人民法院（2015）顺行初字第20号行政判决,向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人抚顺市国土资源局（以下简称市国土局）的委托代理人王军、崔学文，被上诉人抚顺市新抚区千金乡千金村村民委员会（以下简称千金村委会）的委托代理人汪发胜、孙萍，原审第三人抚顺亿安机动车交易有限公司（以下简称亿安公司）的委托代理人史玉财到庭参加诉讼，本案现已审理终结。原审法院审理查明，2008年5月20日，原告代理人汪发胜的儿子汪海波与千金村签订了承包土地合同书，承包土地四至为：北以抚清公路边三米以外南186米处，西以现在千金村河套边往东280米，面积51948平方米。汪海波在2012年11月6日与第三人亿安公司签订了转租土地的《集体土地租赁合同》，同时亿安公司在承租的土地范围内建设了机动车交易市场。被告接到群众举报，查明第三人未经批准，擅自在超占土地上建机动车交易市场，并于2013年10月11日立案，同日向亿安公司送达责令停止违法行为通知书，2014年3月10日向亿安公司送达行政处罚听证告知书，3月17日送达听证通知书。2014年7月7日被告对国土资源监察支队和亿安公司下达抚国土资发（2014）83号文件《关于暂缓执行对亿安公司行政处罚的通知》通知内容是：“亿安公司对违法占用的土地所有权提出异议，并提供了相关证据材料，因土地所有权的归属影响行政处罚结果，我局决定暂缓执行对亿安公司的行政处罚，并将有关要求通知如下：1、抚顺市国土资源监察支队暂缓执行对亿安公司的行政处罚，待土地所有权明确后，再根据土地确权结果，作出相应的处罚。2、亿安公司立即协商千金村村民委员会向新抚区人民政府提出确定土地所有权的申请，提供相关证据材料，并在收到本通知之日起10日内将申请受理证明报市国土资源局，逾期未提供申请受理证明的，我局将依据所掌握的地籍材料确定该地块所有权的归属”2015年5月12日亿安公司向被告递交呈请报告，表示不再申请土地确权接受处罚。2015年5月20日被告下达关于恢复执行对亿安公司行政处罚程序的通知，内容是“抚顺市国土资源监察支队：依据亿安公司的申请，我局决定恢复执行对亿安公司的行政处罚程序，请你单位按照法律规定执行”。2015年5月25日被告对第三人亿安公司作出抚国土资执罚（2013）0102号行政处罚决定。另查，2014年11月20日，抚顺市国土资源局国土新抚分局对原告作出《关于对亿安公司机动车交易市场土地争议举证的通知》，通知内容是“千金村委会：抚顺亿安机动车交易市场于2014年8月25日向国土局新抚分局提出土地确权申请，亿安机动车交易市场涉及与你村土地所有权争议，9月初我分局打电话通知你村进行举证，但至今没有提供。2014年11月18日你村主任和亿安机动车交易市场负责人到新抚国土分局反映土地争议问题。鉴于你村与亿安公司至今未能达成一致意见，现通知你村在2014年12月10日前，对亿安机动车交易市场占用千金村集体土地情况进行举证，将举证材料送交我分局”。现原告认为被告处罚决定涉及的39245平方米土地是其所有的集体土地，被告的行为侵害了其土地合法权益，请求法院判决撤销被告作出的处罚决定。2015年7月23日原告到抚顺市人民政府申请复议，2015年8月11日抚顺市人民政府以不属于受案范围作出不予受理决定。原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织有权提起诉讼”。本案中原告认为被告处罚决定侵犯了其土地合法权益，且从被告下发的《关于暂缓执行对亿安公司行政处罚的通知》和国土新抚分局作出的《关于对亿安机动车交易市场土地争议举证的通知》中可以看出，原告与亿安公司存在土地争议，亿安公司向被告提出土地所有权异议，亦向国土新抚分局提出了土地确权申请，被告处罚所涉及的土地权属存在争议，故可以认定被告的处罚行为与原告具有利害关系，本案原告具有主体资格。根据《中华人民共和国行政诉讼法》和《中华人民共和国行政处罚法》等相关规定，被告具有对违反土地法律法规规定的公民、法人、其他组织等进行行政处罚的职权。国土资源部颁布的《土地权属争议调查处理办法》第二条规定：“本办法所称土地权属争议，是指土地所有权或使用权归属争议”，其中土地所有权归属争议，应理解为争议土地是集体所有还是国家所有，即确认土地权属。第四条规定：“县级以上国土资源行政主管部门负责土地权属争议案件的调查和调解工作；对需要依法作出处罚决定的，拟定处理意见，报同级人民政府作出处理决定”，可见土地权属争议应由县级以上人民政府作出处理决定。被告作出的处罚决定认定的事实是,第三人亿安公司未经批准，擅自非法超占国有土地建机动车交易市场，并责令将非法占用的土地退还新抚区人民政府，即被告认定第三人占用的土地是国有土地。本案中被告明知亿安公司提出过土地所有权异议,亿安公司与汪海波签订了《集体土地租赁合同》转租千金村土地，被告查处的土地与原告有集体土地所有权证的土地，其权属存在争议。但被告没有提供处罚涉及的土地原来就是国有土地，或者争议土地是由集体土地转为国有土地的证据，也没有提供证据证明原告收到国土新抚分局对原告作出的《关于对亿安机动车交易市场土地争议举证的通知》，及国土新抚分局同级政府即新抚区人民政府对土地权属争议作出了处理决定，亦没有提供证据证明，被告同级政府即抚顺市人民政府对土地权属争议作出了处理决定。在没有政府处理决定即土地权属不明的情况下，被告未尽审查义务，仅依据国土新抚分局掌握的现有证据等材料，将争议土地确定为国有土地，属于超越权限，违反程序，作出的责令第三人将土地退还新抚区人民政府的行政处罚决定，属事实不清，主要证据不足，可能侵犯原告土地合法权益，应予撤销。《土地权属争议调查处理办法》第三十一条规定：“当事人对人民政府作出的处理决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。在规定的时间内，当事人既不申请行政复议，也不提起行政诉讼，处理决定即发生法律效力。生效的处理决定是土地登记的依据”。没有政府对土地争议的处理决定，被告将争议土地在处罚决定中认定为国有土地，其行为侵犯了土地争议当事人的复议权、诉讼权。关于原告在诉讼中撤回确认南花园东街39245平方米土地为千金村集体所有的诉讼请求，本院准许。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决：撤销被告抚顺市国土资源局2015年5月25日作出的抚国土资执罚（2013）0102号行政处罚决定。案件受理费50元由被告负担。上诉人抚顺市国土资源局上诉称，第三人是在集体土地还是在国有土地上建机动车交易市场，应以地籍档案及集体土地所有权证或国有土地使用权证来认定。上诉人提供了地籍证明材料、《土地权属界线确认书》及地籍图，充分地证明了第三人违法占用国有土地，被上诉人不具备原告的主体资格。原审法院仅依据被上诉人与汪海波签订的《承包土地合同书》及汪海波与第三人签订的《集体土地租赁合同》，认定第三人是在原告所有第三人承租的土地上建机动车交易市场，违反不动产登记公示制度的规定。原审法院认定“原告与亿安公司存在土地争议”没有事实和法律依据。原审法院在未查清事实的情况下，作出“被告未尽审查义务”、“超越权限”、“可能侵犯原告土地合法权益”的结论错误。综上，原审法院认定事实不清，证据不足，请求二审法院撤销原审判决，裁定驳回被上诉人的起诉,一、二审案件受理费由被上诉人负担。被上诉人千金村委会辩称，被上诉人向原审法院除了提交《承包土地合同书》及《集体土地租赁合同》外，还提交了《集体土地所有权证》和田春辉的《集体土地使用权证》。田春辉的土地与本案争议土地是同一宗地，上诉人在原审中强调河道以内是被上诉人的集体土地，河道以外全部是国有土地，田春辉的土地就在河道以外，而且第三人门前的抚清线公路对面，河道以外还有被上诉人的集体土地，这些事实说明上诉人作出的行政处罚涉及的土地是被上诉人的集体土地。被上诉人具有原告的主体资格。上诉人提交的地籍证明材料并不是地籍档案，上诉人的地籍证明材料仅是依据2012年地籍数据库作出的《规划地籍证明表》，仅是地籍档案的一个组成材料，并不能代替地籍档案。而且该《规划地籍证明表》是上诉人单方出具的证明材料，其内容不能证明上诉人处罚行为的合法性，不能作为处罚依据。上诉人提交的《土地权属界线确认书》也不是地籍档案，该确认书违反了《集体土地所有权调查技术规定》及《城镇地籍调查规程》的相关规定，内容不真实，程序不合法。因此，上诉人在没有提供国有土地使用权证，其提供的《规划地籍证明表》和《土地权属界线确认书》因其不属于地籍档案，且存在严重瑕疵，不能证明上诉人作出的行政处罚行为合法。上诉人作出的《关于暂缓执行对抚顺亿安公司行政处罚的通知》，说明被告在作出处罚决定时，对其所处罚土地的权属并不确定，而且对涉案土地存在权属争议是认可的。上诉人在明知土地存在权属争议的情况下，未尽审查义务，违反法定程序，将被上诉人所有的集体土地认定为国有土地，侵害了被上诉人的合法权益，原审法院认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。原审第三人亿安公司述称，原审第三人对处罚决定没有异议.处罚决定成立,原审第三人交罚款.处罚不成立，原审第三人正常交土地承包费。本院认定的事实与原审法院认定的事实相同。本院认为，根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第七条规定“土地权利人认为行政机关作出的行政处罚、行政强制措施等行政行为侵犯其依法享有的农村集体土地所有权或者使用权，直接向人民法院提起诉讼的，人民法院应当依法受理”。因此本案被上诉人具有原告的诉讼主体资格。被上诉人认为涉案土地是其集体所有的土地，并提供了《集体土地所有权证》及与涉案土地相邻的土地使用权人田春辉的《集体土地使用权证》等证据材料。上诉人作出行政处罚所依据的证据材料不足以证明涉案土地的权属性质。上诉人作出的行政处罚决定认定事实不清，证据不足，原审法院判决撤销上诉人作出的行政处罚决定并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元由上诉人负担。本判决为终审判决。审 判 长  徐铁军审 判 员  柳 红代理审判员  兰 波二〇一六年五月三十日书 记 员  段学飞