浙江省高级人民法院行 政 判 决 书（2016）浙行终260号上诉人（原审原告）杭州云梦精密机械有限公司。住所地：杭州市滨江区浦沿街道浦联村厂房*楼（杭州振欣五金机械配件厂内）。法定代表人傅观梁，董事长。委托代理人俞正阳，杭州市之江法律服务所法律工作者。上诉人（原审被告）杭州市萧山区人民政府。住所地：杭州市萧山区行政中心。法定代表人卢春强，区长。委托代理人高栋材，杭州市萧山区人民政府办公室工作人员。委托代理人席巧玲，杭州市萧山区食品药品稽查大队工作人员。杭州云梦精密机械有限公司诉杭州市萧山区人民政府城建行政复议一案，杭州市中级人民法院于2016年1月21日作出（2015）浙杭行初字第374号行政判决。杭州云梦精密机械有限公司不服，向本院提出上诉。本院于2016年3月16日立案受理后依法组成合议庭，并于2016年4月29日公开开庭审理了本案。上诉人杭州云梦精密机械有限公司的法定代表人傅观梁及其委托代理人俞正阳，被上诉人杭州市萧山区人民政府的委托代理人高栋材、席巧玲到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院审理查明：2015年8月9日，杭州市萧山区铁路建设办公室、杭州市萧山区临浦镇人民政府、上海铁路局杭州工务段、杭州铁路公安处诸暨派出所向杭州云梦公司户联合作出《通知》，其主要内容为：“根据省、市、区关于开展‘两路两侧’、‘四边三化’专项整治行动的文件精神和工作部署，达到铁路边‘洁化、美化、绿化’的要求，区政府铁路部门联合行动，限期清理铁路线沿线违章建筑、环境‘脏乱差’等现象。请你户于8月25日前自行拆除铁路两侧的违章搭建，清除乱堆乱放。8月26日起，我们将会同相关部门开展集中清理行动。希你户积极配合，自觉执行，共创美丽环境，衷心感谢你户的配合与支持。”杭州云梦公司对《通知》不服，以杭州市萧山区发展与改革局、杭州市萧山区临浦镇人民政府、上海铁路局杭州工务段、杭州铁路公安处诸暨站派出所为被申请人，向萧山区政府提起行政复议申请，请求撤销《通知》，停止一切侵害合法权益的行为。萧山区政府于次日收到上述材料后，认为杭州云梦公司提交的申请材料尚需补正，遂于2015年8月31日作出《行政复议申请材料补正通知书》，要求杭州云梦公司变更被申请人并提供公司营业执照复印件和法定代表人身份证明材料。2015年9月8日，萧山区政府收到杭州云梦公司的补正材料，其坚持原先所列的四被申请人。2015年11月4日，萧山区政府作出61号复议决定，认为：杭州市萧山区铁路建设办公室、杭州市萧山区临浦镇人民政府、上海铁路局杭州工务段、杭州铁路公安处诸暨站派出所作出的《通知》，虽然对杭州云梦公司提出了于2015年8月25日前自行拆除铁路两侧违章建筑的要求，但对逾期拆除的法律后果未作出具体的处理意见，双方并未形成明确的行政法上的权利义务关系。因此该《通知》仅具有催告性质，尚不构成一个独立的行政行为，不属于行政复议的受案范围。依照《中华人民共和国行政复议法》第十七条第二款、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项之规定，决定驳回杭州云梦公司的行政复议申请。并于同日向杭州云梦公司寄送。另查明，杭州云梦公司位于铁路沿线的相关建筑已被拆除。原审法院认为，《中华人民共和国行政复议法》第六条规定，有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议：（一）对行政机关作出的警告、罚款、没收违法所得、没收非法财物、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照、行政拘留等行政处罚决定不服的；（二）对行政机关作出的限制人身自由或者查封、扣押、冻结财产等行政强制措施决定不服的；（三）对行政机关作出的有关许可证、执照、资质证、资格证等证书变更、中止、撤销的决定不服的；（四）对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的；（五）认为行政机关侵犯合法的经营自主权的；（六）认为行政机关变更或者废止农业承包合同，侵犯其合法权益的；（七）认为行政机关违法集资、征收财物、摊派费用或者违法要求履行其他义务的；（八）认为符合法定条件，申请行政机关颁发许可证、执照、资质证、资格证等证书，或者申请行政机关审批、登记有关事项，行政机关没有依法办理的；（九）申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利的法定职责，行政机关没有依法履行的；（十）申请行政机关依法发放抚恤金、社会保险金或者最低生活保障费，行政机关没有依法发放的；（十一）认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的。本案中，原告杭州云梦公司系针对《通知》向被告萧山区政府申请行政复议，但《通知》中并未明确集中清理行动的具体内容，也未明确逾期拆除或不自行拆除的法律后果，故对原告杭州云梦公司的权利义务不产生实质影响，不属于前述法律规定的行政复议范围。被告萧山区政府驳回原告杭州云梦公司的行政复议申请，于法有据。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告杭州云梦精密机械有限公司的诉讼请求。杭州云梦精密机械有限公司上诉称：一审法院认定事实及判决错误。一审法院以《通知》未明确集中清理的具体内容，也未明确逾期拆除或不自行拆除的法律后果，故对上诉人杭州云梦公司的权利义务不产生实质影响，不属于法律规定的行政复议范围，驳回上诉人的诉讼请求。上诉人认为一审判决错误，在上诉人提供的证据3中已明确显示，在被上诉人作出行政复议决定之前上诉人的厂房已被强制拆除，且临浦镇人民政府也没有除了通知以外的其他拆除决定。在这种前提下一审法院仍认为《通知》未对上诉人权利义务产生影响，并以未明确逾期拆除或不自行拆除的法律后果，驳回上诉人的诉讼请求，这是本末倒置的倒推。上诉人认为一般情况下具体行政行为需要具备法律后果，但并不是没把法律后果写进去就不算行政行为。最主要是有没有对行政相对人产生影响。在本案中上诉人作为行政相对人的厂房被强制拆除，怎能叫未对上诉人的权利义务产生影响呢？如果《通知》不具备法律效力，临浦镇人民政府是凭什么来强制拆除上诉人厂房的？如果是这样的话政府只要都不在行政决定后面加上法律后果，但确又以该行政决定作为执行依据，那么这将使得所有行政相对人的救济途径均形同虚设，这是不符合现代行政法治的核心要求。综上所述，只要有行政行为存在就有行政程序的存在。正如任何事物的内容离不开形式一样，任何行政行为也都离不开行政程序，行政实体必须通过一定的行政程序才能得以实现。在价值层面上，行政程序则不仅仅是实现实体或结果的技术性工具，它还有独立于实体而存在的价值内容。这种内在价值即程序自身的正当性。正当的行政程序实质上是对个人自由提供的一种重要保障，一审法院以《通知》仅具有催告性质，尚不构成一个独立的行政行为，不属于行政复议受案范围为由驳回上诉人的诉讼请求，任由这种滥用职权的行为继续而不加以纠正。为此，上诉人请求二审法院查明事实真相，撤销一审判决，改判支持上诉人的诉讼请求。杭州市萧山区人民政府答辩称：一、答辩人所作行政复议决定程序合法。答辩人于2015年8月25日收到上诉人的行政复议申请，于8月31日作出《行政复议申请材料补正通知书》，9月8日收到上诉人的补正材料。经审查，答辩人于2015年11月4日作出被诉复议决定，程序合法。二、答辩人所作复议决定认定事实清楚、适用法律正确。《通知》经复议，答辩人查明：2015年8月9日，杭州市萧山区铁路建设办公室、杭州市萧山区临浦镇人民政府、上海铁路局杭州工务段、杭州铁路公安处诸暨派出所联合签发《通知》，《通知》显示：“……请你户于8月25日前自行拆除铁路两侧的违章搭建，清除乱堆乱放。8月26日起，我们将会同相关部门开展集中清理行动……。”因不服该《通知》，杭州云梦公司向答辩人提起行政复议申请，请求撤销《通知》。答辩人认为，四单位作出的《通知》未明确集中清理的具体内容，也未对逾期拆除或不自行拆除的法律后果作出具体的处理意见，未形成明确的行政法上的权利义务关系。因此，该《通知》仅具催告性质，尚不构成一个独立的行政行为，不属于行政复议的受案范围。根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第二款、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，答辩人决定驳回上诉人的行政复议申请，认定事实清楚、适用法律正确。综上，请求驳回上诉人的上诉，维持原判。原审期间双方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间，双方当事人均未提交新的证据材料。庭审中，双方当事人围绕着杭州市萧山区人民政府作出的杭萧复字[2015]第61号行政复议决定是否具备事实和法律依据，也即上诉人提出的行政复议申请是否属于行政复议受案范围等审理重点进行了质证、辩论。经审查，本院对原审判决认定的案件事实予以确认。本院认为，根据《中华人民共和国行政复议法》第六条规定，有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议：（一）对行政机关作出的警告、罚款、没收违法所得、没收非法财物、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照、行政拘留等行政处罚决定不服的；（二）对行政机关作出的限制人身自由或者查封、扣押、冻结财产等行政强制措施决定不服的；（三）对行政机关作出的有关许可证、执照、资质证、资格证等证书变更、中止、撤销的决定不服的；（四）对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的；（五）认为行政机关侵犯合法的经营自主权的；（六）认为行政机关变更或者废止农业承包合同，侵犯其合法权益的；（七）认为行政机关违法集资、征收财物、摊派费用或者违法要求履行其他义务的；（八）认为符合法定条件，申请行政机关颁发许可证、执照、资质证、资格证等证书，或者申请行政机关审批、登记有关事项，行政机关没有依法办理的；（九）申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利的法定职责，行政机关没有依法履行的；（十）申请行政机关依法发放抚恤金、社会保险金或者最低生活保障费，行政机关没有依法发放的；（十一）认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的。涉及本案，上诉人杭州云梦精密机械有限公司针对杭州市萧山区铁路建设办公室、杭州市萧山区临浦镇人民政府、上海铁路局杭州工务段、杭州铁路公安处诸暨站派出所作出的《通知》向被上诉人杭州市萧山区人民政府申请行政复议，但该《通知》中既没有认定违法事实，也未明确集中清理行动的具体内容，更没有明确逾期拆除或不自行拆除的法律后果。该《通知》仅是一种动员性质的告知行为，对上诉人的权利义务明显不产生实际影响，不具有可诉性，不属于行政复议的受案范围。虽然上诉人涉案房屋因逾期未自行拆除而被强制拆除，但不能以此推断该涉案《通知》即为行政处理决定。被上诉人杭州市萧山区人民政府据此驳回上诉人杭州云梦精密机械有限公司的行政复议申请，并无不当。上诉人杭州云梦精密机械有限公司提出“一审法院认定事实及判决错误”等上诉理由，不能成立，本院不予采纳。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。被上诉人杭州市萧山区人民政府的负责人未能依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三条第三款“被诉行政机关负责人应当出庭应诉”之规定出庭应诉，本院依法予以指正。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人杭州云梦精密机械有限公司负担。本判决为终审判决。审 判 长  惠 忆审 判 员  唐维琳代理审判员  蔡成杯二○一六年五月五日书记员徐一菁