福建省福州市中级人民法院行 政 判 决 书（2014）榕行终字第337号上诉人（一审原告）陈仕楚，男，1952年8月30日出生，汉族，住福州市仓山区。委托代理人雷建华，北京市汉威（深圳）律师事务所律师。委托代理人陈仕泳，男，1949年8月16日出生，汉族。被上诉人（一审被告）福州市仓山区城市综合执法局，住所地福州市仓山区。法定代表人洪德潮，局长。委托代理人曹卫、郑蓉，福建闽天律师事务所律师。上诉人陈仕楚因诉福州市仓山区城市综合执法局行政处罚一案，不服福州市仓山区人民法院（2014）仓行初字第21号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了书面审理。上诉人连细俤的委托代理人陈仕泳、雷建华，被上诉人福州市仓山区城市综合执法局的委托代理人郑蓉到庭参加调查。本案现已审理终结。一审法院查明，2012年8月，被告福州市仓山区城市综合执法局对原告陈仕楚未经审批在仓山区螺洲镇店前村建房的行为进行调查，经现场勘验并向晋安区城乡建设局、仓山区建设局、仓山区螺洲镇人民政府进行取证，同时查阅了1993年及2004年矢量图后，于同年10月25日向原告发出了仓综执责改字（2012）第0000178号《责令限期改正通知书》，责令原告于2012年10月25日前自行拆除违法建筑。原告未自行拆除，被告于2012年11月1日经集体研究后，于同月6日向原告发出了仓综执告字（2012）第0000177号《行政处罚告知书》，将拟作出行政处罚决定的事实、理由、依据告知原告，并告知原告依法享有陈述权、申辩权以及要求举行听证的权利。原告并未在被告限定的期限内提出听证申请，被告遂于2012年11月22日作出仓综执（2012）罚字第0000158号《行政处罚决定书》并送达原告。原告不服，向仓山区人民政府申请行政复议，仓山区人民政府于2013年3月5日作出了仓政行复（2013）5号《行政复议决定书》，维持了被告作出的处罚决定，原告故向一审法院提起行政诉讼。一审法院认为，被告福州市仓山区城市综合执法局是仓山区人民政府在城市管理方面集中行使行政处罚权的执法机关，其有权行使城市规划管理方面法律规定的对违法建设的行政处罚权。原告陈仕楚作为被诉具体行政行为相对人具备了适格的原告主体资格。1990年4月1日实施的《中华人民共和国城市规划法》（现已失效）第三十二条规定：“在城市规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施，必须持有关批准文件向城市规划行政主管部门提出申请，由城市规划行政主管部门根据城市规划提出的规划设计要求，核发建设工程规划许可证件。建设单位或者个人在取得建设工程规划许可证件和其他有关批准文件后，方可申请办理开工手续”。2008年1月1日施行的《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”新旧法都规定了办理《建设工程规划许可证》是进行建房的必要条件之一。根据福州市城市总体规划，原告的房屋位于螺洲镇店前村，属于城市规划区的范围。原告提交的证据不能证明其施工建造的房屋（为三层砖混结构，第一层、第二层、第三层建筑面积均为81.56m2，三层总建筑面积为244.68m2）已经经过有权部门审批，原告所建的房屋违反了原《中华人民共和国城市规划法》第三十二条的规定，也违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，在城市规划区的范围内，未办理《建设工程规划许可证》，施工建造了三层砖混结构的房屋，属于违法建筑。关于原告提出该处罚决定书所指向的房屋系陈仕泳所有，与原告无关，一审法院认为，原告提交的一份由陈仕泳向螺洲镇店前村经济合作社缴纳土地补偿费的收款票据并未载明土地的具体范围，不足以证实原告的主张，而被告提交的由仓山区螺洲镇人民政府于2012年9月28日出具的证明则可以证实该房屋系原告陈仕楚所建，且由其居住使用的事实。至于原告主张房屋于2000年至2006年底陆续施工建成，不应适用《中华人民共和国城乡规划法》进行处罚，且被告对原告的房屋进行处罚业已超过了两年的除斥期间。一审法院认为，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算”。虽然本案原告的建房行为发生在《中华人民共和国城乡规划法》实施前，但其所建房屋因未取得建房的合法手续且至今未取得合法的产权证明，系违法建筑的事实客观存在且至今未改变，原告所建房屋的违法状态一直持续到《中华人民共和国城乡规划法》实施之后。因此被告适用《中华人民共和国城乡规划法》的相关规定对原告作出行政处罚事实清楚、适用法律正确。同时，在处罚程序中，被告在作出处罚前，向原告发出了《行政处罚告知书》，告知拟作出行政处罚的事实、理由和依据，保障了原告应享有的陈述申辩权和听证权，并在作出行政处罚前经过领导集体研究，其处罚程序合法。综上，原告的主张无事实与法律依据，应不予支持。一审法院依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，经该院审判委员会研究决定，判决如下：驳回原告陈仕楚的诉讼请求。案件受理费50元，由原告负担。上诉人陈仕楚不服一审判决，向本院提起上诉称：1、本案房屋所有权归属认定有误。一审法院仅以仓山区螺洲镇政府的一份证明就认定该房屋系上诉人修建并居住，为上诉人的财产。但此证据为伪证，该房屋系上诉人的哥哥陈仕泳向村委会购买的土地，于2000年开始修建，直到2006年全部建成完工，庭中上诉人向法庭出具了陈仕泳购买宅基地的票据，但一审法院未予采信。上诉人家境困难，至今居住在祖承老宅中，不可能有能力修建三层楼房，所以涉案房屋不可能归属于上诉人。2、上诉人房屋于1996年底已经建成，《中华人民共和国城乡规划法》在2008年1月1日起施行，对上诉人的建设行为没有溯及力，不能根据该法来认定上诉人房屋是否属于违法建设。3、根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条的相关规定，上诉人的建房行为距今已超过了法律规定的二年除斥期间，对上诉人建房行为的行政处罚权因超过法定期间早已归于消灭。任何行政机关都已无权再对上诉人的房屋认定违法建设并强制拆除。4、上诉人建房行为早已停止，不存在违法行为处于连续或者继续状态。首先上诉人没有违法建设行为，其次就算上诉人的建房是违法建设，应受处罚的对象是违法建设行为。房屋建成之时，违法行为即已实施终了，不存在所谓违法建设行为处于继续状态的问题。一审判决未弄清时效计算的依据，属于错误认定。5、上诉人的建房行为完全合法，被上诉人作出处罚没有事实依据。涉案房屋所有权人陈仕泳为解决自己及家人的居住困难，向村委会购买宅基地缴纳了土地补偿款（有票据为证）期间，向村委会提交了建房书面申请。涉案房屋的所有权人的建房完全符合规定并履行申报手续。手续不全是因有关部门没有履行职能，行政不作为的后果。建房人从2000年建房到2006年房屋全部建成，期间长达七年时间，行政机关都没有制止，可以推知建房行为为合法合理的建设。6、被上诉人适用法律条文有误。即使上诉人建房时手续不全，也不适用《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定。该条规定的责令停止建设和责令限期拆除两种处罚方式都有适用前提，责令停止建设是指在违法建设行为正在进行中，房屋尚未建成的前提下适用，责令限期拆除则是指在严重影响城市规划的情况下适用。而上诉人房屋既不是正在建设的房屋也没有影响城市规划。原告的房屋建设在集体土地上，不适用第四十条、第六十四条。7、适用限期拆除的前提条件要达到“严重影响城市规划”的程度，本案房屋所有权人所建房屋根本不符合《中华人民共和国城市规划法》第三十五条以明列方式所列五种禁止性规定。所以上诉人房屋不适用强制拆除的处罚方式。上诉人请求：1、撤销一审判决，改判撤销被上诉人违法作出的仓综执（2012）罚字第0000158号《行政处罚决定书》；2、一、二审案件受理费用由被上诉人承担。被上诉人福州市仓山区城市综合执法局辩称：1、一审判决确认涉案房屋系“违法建筑”是正确的，上诉人称其并非房屋所有权人，且建房行为完全合法，无事实和法律依据。首先，上诉人向一审法院提交的用以证明并非房屋所有权人的唯一证据《收款票据》不能支持其主张，也不能作为其曾依法缴纳建设房屋相关手续和相关费用的证据，更无法证明其所建房屋的合法性。其次，上诉人自称其2000年开始修建涉案房屋，但该票据项目栏显示的是2002年土地补偿费，进一步证实该票据与涉案房屋无关。再次，答辩人对涉案房屋进行调查时，经现场调查、勘验，并向涉案房屋所在的仓山区螺洲镇人民政府进行取证，明确了涉案房屋由上诉人所建并居住使用的事实，并非没有做任何调查。根据答辩人在一审中提交的证据1-5足以证实上诉人涉案房屋系1993年后未经依法审批所建造，应属违法建筑。上诉人称未办理《建设工程规划许可证》系相关政府机关行政不作为的结果，非其个人不去办理，也不能否认涉案房屋未依法取得建设规划许可证事实。2、虽然是上诉人的建房行为发生在《中华人民共和国城乡规划法》实施前，但其所建房因为未取得建房的合法手续且至今也未取得权属登记，系违法建筑的事实客观存在且至今未改变。该违法状态一直持续到《中华人民共和国城乡规划法》实施之后，且新旧法都规定了办理《建设工程规划许可证》是进行建房的必要条件之一。答辩人针对上诉人违法状态的持续行为，适用2008年1月1日实施的《中华人民共和国城乡规划法》是正确的，并无不当。3、答辩人依法具有对违法建设的处罚权，依法对上诉人作出处罚决定，并无不当且程序合法。被上诉人请求驳回上诉，维持原判。被上诉人福州市仓山区城市综合执法局向一审法院提交了以下证据及依据：1、仓执询字（2012）第0000348号《询问调查通知书》及送达回证；2、行政执法检查勘验笔录、照片及行政执法证；3、福州市仓山区建设局出具的《证明》；4、福州市仓山区螺洲镇人民政府出具的《证明》及矢量图；5、福州市晋安区城乡建设局《复函》；6、行政处罚立案审批表；7、仓综执责改字（2012）第0000178号《责令限期改正通知书》及《送达回证》；8、讨论重大案件会议记录表；9、仓综执告字（2012）第0000177号《行政处罚告知书》及送达回证；10、仓综执（2012）罚字第0000158号《行政处罚决定书》及送达回证；11、《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第六十四条、六十七条及《福建省实施﹤中华人民共和国城乡规划法﹥办法》第三十六条及第六十七条；《中华人民共和国行政处罚法》第十六条；12、《国务院法制办公室关于在福建省福州市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》（国法字（2001）242号）、《福建省人民政府关于在福州市开展相对集中行政处罚权试点工作的通知》（闽政（2001）文274号）、中共福州市委、福州市人民政府《关于开展城市管理相对集中行政处罚权试点工作的决定》（榕委（2002）30号）、中共福州市仓山区委、福州市仓山区人民政府《关于仓山区人民政府机构改革的实施意见》（仓委（2012）10号）。上诉人陈仕楚向一审法院提交以下证据：1、身份证明；2、2006年9月15日福建省村集体专用收款票据；3、仓综执（2012）罚字第0000158号《行政处罚决定书》；4、仓山区人民政府仓政行复（2013）5号《行政复议决定书》。以上证据均已随案移交本院。本院对一审认定的事实予以确认。本院认为，上诉人提交的陈仕泳向村集体缴纳土地补偿费的收款票据、个体工商户营业执照等证据均未明确指向本案讼争房屋，在无其他证据佐证的情况下，不足以证明陈仕泳是讼争房屋的建房人。上诉人关于处罚对象错误的上诉理由不成立，本院不予采纳。1990年施行的《中华人民共和国城市规划法》第三十二条规定：“在城市规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施，必须持有关批准文件向城市规划行政主管部门提出申请，由城市规划行政主管部门根据城市规划提出的规划设计要求，核发建设工程规划许可证件。建设单位或者个人在取得建设工程规划许可证件和其他有关批准文件后，方可申请办理开工手续。”1993年国务院发布的《村庄和集镇规划建设管理条例》第十八条规定：“农村村民在村庄、集镇规划区内建住宅的，应当先向村集体经济组织或者村民委员会提出建房申请，经村民会议讨论通过后，按照下列审批程序办理：……（二）使用原有宅基地、村内空闲地和其他土地的，由乡级人民政府根据村庄、集镇规划和土地利用规划批准。”2008年施行的《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”根据上诉人陈述，其于2000年开始建房。上诉人未按照上述法律、法规规定的程序进行申请，其占地建房的状态持续到行政处罚前，始终未经用地批准和规划许可，被上诉人依照新法《中华人民共和国城乡规划法》有关程序规定对上诉人作出被诉处罚，基本事实清楚，适用法律基本正确。被上诉人作出处罚前，履行了告知、集体讨论研究、审批等程序，程序未见明显不当。综上，上诉人的诉讼理由不足以否定被诉行政处罚的合法性，上诉人的上诉请求均不成立，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元由上诉人陈仕楚负担。本判决为终审判决。审 判 长  黄思勇代理审判员  朱瀚杰代理审判员  蔡陈飞二〇一四年十一月三日书 记 员  李振云附注：本判决书引用的主要法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；（二）原判决认定事实清楚，但适用法律、法规错误的，依法改判；（三）原判决认定事实不清，证据不足，或者由于违反法定程序可能影响案件正确判决的，裁定撤销原判，发回原审人民法院重审，也可以查清事实后改判。当事人对重审案件的判决、裁定，可以上诉。