江苏省常州市中级人民法院行 政 判 决 书（2014）常行终字第171号上诉人（原审原告）杨国良，农民。被上诉人（原审被告）金坛市国土资源局，住所地金坛市东门大街158号。法定代表人黄克洪，该局局长。委托代理人潘洪军。委托代理人蒋长卿，江苏剑群律师事务所律师。杨国良诉金坛市国土资源局（以下简称金坛国土局）不履行法定职责一案，不服金坛市人民法院（2014）坛行初字第29号行政判决，向本院提起上诉。本院于2014年10月22日立案，并依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。原审经庭审举证质证认定，杨国良为金坛市金城镇城南村委（原南戴村委）悟贯村村民。2014年1月6日，金坛国土局收到杨国良以邮寄方式提交的要求保护其承包耕地不受任何人及任何单位、组织侵害的《承包耕地保护申请书》，及时进行了登记受理。2014年1月15日，金坛国土局指派工作人员对原南戴村委书记钱卫军、副书记陈建华、七组组长杨听召进行了调查核实，并制作了调查笔录。上述人员均反映，杨国良的承包土地，只有一处在去年11月份路基放样时曾动过，但没有对耕地造成破坏。路基放样结束后，政府没有进行建设。2014年1月27日，金坛国土局作出《关于对杨国良申请承包耕地保护事项的回复》，主要内容为：有关你反映有不明身份人员对金城镇城南村委（原南戴村委）悟贯村七组集体土地进行破坏，要求保护你的承包耕地情况，经本机关现场核实，未发现有单位或人员在进行施工建设，故不存在你所说的情况。此外，你所反映的要求对承包耕地进行保护，请向有权部门进行反映。考虑到有群众举报该项目涉嫌违法施工，金坛国土局指派局监察大队对该项目进行巡查监管。2014年2月17日，金坛国土局在巡查过程中发现，金坛市新城建设投资发展有限公司未经有权部门批准，擅自占用金坛市金城镇城南村委（原南戴村委）悟贯村七组集体土地进行道路建设。由于涉嫌违规施工，金坛国土局随即向施工单位送达了《责令停止违法行为通知书》，责令金坛市新城建设投资发展有限公司立即停止违法行为，听候处理。2014年2月24日，金坛国土局又向金坛市新城建设投资发展有限公司送达了《整改通知书》，要求其立即停工整改。施工单位在接到《整改通知书》后表示，在取得合法手续前不再施工。后其未信守承诺，仍然继续施工。2014年7月11日，金坛国土局又向施工单位送达了《责令停止违法行为通知书》和《整改通知书》，要求其立即停工整改。经金城镇城南村委和原悟贯村七组组长杨听召等有关人员现场确认指界，施工单位已将杨国良的承包耕地恢复原状。原审法院认为，《中华人民共和国土地管理法》第六十六条规定，“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。”杨国良向金坛国土局举报土地违法行为，该局有监督检查的义务；如不履行该义务则构成行政不作为。金坛国土局在收到杨国良的举报信函后，两次向施工单位送达《责令停止违法行为通知书》和《整改通知书》，要求其立即停工整改。经金城镇城南村委和原悟贯村七组组长杨听召等有关人员现场确认指界，施工单位已将杨国良的承包耕地恢复原状。据此，金坛国土局已依法履行查处职责且其查处行为符合法律规定。杨国良的承包耕地已恢复原状，支持其诉讼请求已无实际意义。经法院释明，杨国良不同意撤诉。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十条第四款的规定，判决驳回杨国良要求确认金坛国土局不履行保护耕地法定职责的行为违法，责令金坛国土局依法查处土地违法行为的诉讼请求。案件受理费50元，由杨国良负担。上诉人杨国良上诉称，一、金坛国土局向“施工单位”送达《责令停止违法行为通知书》、《整改通知书》的行为，不能证明该局已依法依职权履行了保护耕地的法定职责。金坛国土局应对违法行为予以立案查处。二、原审认定涉案土地已恢复原状与事实不符。杨国良向金坛国土局提交的是耕地保护申请，而不是举报信函。金坛国土局送达《责令停止违法行为通知书》、《整改通知书》的对象是金坛市新城建设投资发展有限公司，而不是施工单位江苏省镇江市路桥工程总公司。三、原审采信金坛国土局超过举证期限提交的证据，程序严重违法且适用法律不当。四、杨国良有新的证据证明杨听召、钱卫军、陈建华的笔录存在作假行为，三人的证言不能作为定案依据。综上，请求撤销原判，判决确认金坛国土局不履行法定职责的行为违法，责令该局依法查处土地违法行为。被上诉人金坛国土局答辩称，金坛国土局在收到杨国良的耕地保护申请后，已依法履行了监督检查的职责。原审判决认定事实清楚、适用法律正确。请求驳回上诉，维持原判。原审被告向原审法院提交的证据材料有：1、《关于对杨国良申请承包耕地保护事项的回复》；2、承包耕地保护申请书；3、收文办理单；4、金坛国土局对原南戴村委书记钱卫军的调查笔录；5、金坛国土局对原南戴村委副书记陈建华的调查笔录；6、金坛国土局对杨听召的调查笔录（2014年1月15日）；7、金坛国土局对杨听召的调查笔录（2014年2月17日）；8、金坛国土局对金坛市新城建设投资发展有限公司袁亮的调查笔录（2014年2月17日）；9、《责令停止违法行为通知书》（2014年2月17日）及送达回证；10、金坛市新城建设投资发展有限公司授权委托书；11、《整改通知书》（2014年2月24日）及送达回证；12、金坛国土局对金坛市新城建设投资发展有限公司袁亮的调查笔录（2014年2月24日）；13、《责令停止违法行为通知书》、《整改通知书》及送达回证（2014年7月11日）；14、金坛国土局对金坛市新城建设投资发展有限公司袁亮的调查笔录（2014年7月11日）；15、金坛市新城建设投资发展有限公司出具给金坛国土局的《情况说明》；16、金坛国土局制作的光盘，上述证据证明金坛国土局已履行查处职责。原审被告提交的法律依据有：《中华人民共和国土地管理法》第五条、第六十六条、第六十七条。原审原告向原审法院提交的证据材料有：1、承包耕地保护申请书及邮寄凭证，证明金坛国土局收到杨国良保护耕地申请的事实。2、金坛国土局《关于对杨国良申请承包耕地保护事项的回复》；3、2014年2月22日的照片1张、2014年5月2日的照片2张，上述证据证明杨国良承包的耕地被破坏，金坛国土局未履行查处职责。4、常州市国土资源局行政复议决定书，证明杨国良不服该行政复议决定，提起本案诉讼。5、2014年6月22日杨国良向金坛国土局邮寄的《关于违法占地施工举报案件书》，证明杨丽拨打110报警后以及向金坛国土局监察大队举报控告后再次提交书面举报。6、杨丽拨打110报警、向金坛国土局监察大队举报的中国移动通话清单，证明杨丽报警、举报的事实。7、从常州市国土资源局网站下载的《金坛市国土资源局主要职责》，证明金坛国土局具有依法保护土地所有者和使用者合法权益的职责。8、2013年11月5日的照片4张；9、2014年6月19日的照片1张、2014年7月8日的照片1张、2014年7月9日的照片1张、光盘1张（含有7月8日照相机视频、6月24日照相机视频、6月19日手机视频、7月9日手机视频）；10、2014年8月4日的照片1张、8月5日的照片1张、8月6日的照片1张、8月12日的照片1张、8月21日的照片8张，上述证据证明在杨国良向金坛国土局申请耕地保护后，耕地仍然遭到严重破坏；在杨国良提起行政诉讼后，直到2014年8月21日，违法占地施工行为依然存在。上述证据均已随案移送本院。本院经审查认定，原审法院对原审原、被告提交的证据认证正确。本院经审理认定的案件事实与原审判决书所认定的基本事实一致。本院认为，本案的争议焦点为，杨国良起诉金坛国土局不履行法定职责的理由是否成立。根据一、二审查明的事实，金坛国土局于2014年1月6日收到杨国良的《承包耕地保护申请书》，经调查核实，于2014年1月27日作出《关于对杨国良申请承包耕地保护事项的回复》。此后，金坛国土局在巡查中发现金坛市新城建设投资发展有限公司存在未经有权部门批准，擅自占用金坛市金城镇悟贯村集体土地建设道路的违法行为，遂于2014年2月向该公司发出《责令停止违法行为通知书》及《整改通知书》，责令该公司停工、整改。《中华人民共和国土地管理法》第六十六条第一款规定，“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。”该法第六十七条进一步规定了县级以上人民政府土地行政主管部门履行监督检查职责时有权采取的四项措施。杨国良于2014年6月10日向原审法院提起要求金坛国土局履行法定职责的行政诉讼，此前，金坛国土局已对杨国良的申请事项履行了相应的监督检查职责。此后，金坛国土局又于2014年7月再次向金坛市新城建设投资发展有限公司发出《责令停止违法行为通知书》及《整改通知书》。经金城镇城南村委和原悟贯村七组组长杨听召等有关人员现场确认指界，施工单位已将杨国良的承包耕地恢复原状。由此，杨国良起诉金坛国土局不履行法定职责的理由不能成立，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《解释》）第五十六条第（一）项的规定，其诉讼请求应予驳回。原审判决驳回杨国良的诉讼请求并无不当；但原审判决适用《解释》第五十条第四款的规定不当，本院予以纠正。综上，杨国良的上诉理由不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。上诉案件受理费50元，由上诉人杨国良负担。本判决为终审判决。审判长  周雯审判员  翟翔审判员  秦琳二〇一四年十一月三日书记员  丁怡