山东省东营市中级人民法院民 事 判 决 书（2014）东民四终字第185号上诉人（原审原告）：东营恒大建设工程有限公司，住所地：山东省东营市东营港经济开发区东港村，组织机构代码79865273-6。法定代表人：王光辉，经理。委托代理人：武国良，山东众成仁和律师事务所律师。委托代理人：刘晓国，男。被上诉人（原审被告）：利津县利津街道西街村村民委员会，住所地：利津县利津街道西街村。法定代表人：刘小民，主任。委托代理人：宋凯，山东诚正勤律师事务所律师。上诉人东营恒大建设工程有限公司（简称东营恒大）因确认合同无效纠纷一案，不服山东省利津县人民法院（2014）利民初字第514号民事判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人东营恒大的委托代理人武国良、刘晓国、被上诉人利津县利津街道西街村村民委员会（简称西街村委会）的委托代理人宋凯到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院审理查明，2003年7月20日，被告东营恒大（当时名称为利津县城建花木有限公司）与西街村委会签订《利津县城建花木有限公司征地协议》一份，主要内容为，一、利津县城建花木有限公司征用被告所有的土地一块，南至城南水库进水渠、东至三里河排水沟、西至津五路南沿控制线、西至西街、菜园土地，计8.55亩。二、征地费用10000元／亩，合款8.55万元，青苗补偿费0.855万元。三、征地期限50年。四、付款方式：1、青苗补偿达成协议付清；2、土地征用费在完成县镇村三级征用土地手续后付50%，其余部分2004年底付清。2009年5月25日，由刘秉民代表被告向原告西街村委会支付了征地款9850元。利津县城建花木有限公司的名称、股东、法定代表人经历了多次变更，现名为东营恒大建设工程有限公司，公司类型为自然人独资的有限责任公司，法定代表人为王光辉。2013年10月12日，被告东营恒大与刘秉民签订《利津县城建花木有限公司股权转让协议的补偿协议》一份，内容为，2010年4月22日前，被告东营恒大租用了西街村委会的土地（四至及面积与征地协议相同）经营，后因公司股权转让，变更了经营场所，原租用场地现为刘秉民所用。为避免纠纷，双方对土地及地上房屋等附属物体权属问题达成以下协议：1、东营恒大建设工程有限公司（原利津县城建花木有限公司）所征用土地在征用期限内，由刘秉民继续使用，自我经营，相关费用全由刘秉民承担。2、土地上所有建筑等设施归刘秉民全权所有，如有国家政策调整，房屋拆迁补偿款归刘秉民所有。涉案土地现由刘秉民占有、使用，该地上现有已拆倒的建筑物一堆、住房5间、车库与仓库5间、猪圈70间（现闲置）、花棚两个（北面一个种植着花木，南面一个种植着莲藕）、南边空地种植各种树木约100棵。经利津县国土资源局调查，该土地面积为6155.70平方米，其中占用西街村5383.56平方米，占用利津街道菜园村772.14平方米。被告东营恒大为证明其依法取得了涉案土地的使用权，提供以下证据：一、利津县城乡建设委员会《建设用地规划许可证》一份，内容为，2001年11月30日，利津县城乡建设委员会经审核，准予为被告东营恒大（时名为利津县城建花木栽培有限责任公司）在大桥路以南，津五路以东征用土地10.2亩。二、《花木公司要求换征地的申请》一份，内容为，被告东营恒大（时名为利津县城建花木栽培有限责任公司）原先经利津县相关部门批准，在利一路北侧、三里河以西、城区供电所以东，征地9.97亩。当时因建设利津凤凰广场，需要被告东营恒大搬迁，被告东营恒大要求利津县委县府同意以原有的土地置换菜园窑厂以南、津五路以东的土地10亩。用以证明，被告东营恒大征用涉案土地是经相关部门经批准的，其已经合法取得了该土地的使用权。原告西街村委会质证认为，建设用地规划许可证是城市建设部门对用地规划的行政许可，准许其办理征地手续，并不代表已经取得了土地的使用权。政府部门没有同意被告的申请，也没有为被告颁发土地使用权证。原审法院分析认为，证据一是城市建设部门颁发的行政许可证明，本院予以确认。证据二是被告向有关部门递交的申请，达不到被告的证明目的。以上证据，均不能证明被告依法取得了涉案土地的使用权。原审法院认为，任何单位和个人进行建设需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。本案中，被告作为有限责任公司直接征用原告所有的集体所有土地，违反法律强制性规定，双方签订的征地协议无效。因无效合同取得的财产，应当予以返还。原告主张确认《利津县城建花木有限公司征地协议书》无效；被告退还所占用的土地，符合法律规定，原审法院予以支持。依照《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款、《中华人民共和国合同法》第五十八条之规定，判决：一、原告利津县利津街道西街村村民委员会与被告东营恒大建设工程有限公司签订的《利津县城建花木有限公司征地协议书》无效。二、被告东营恒大建设工程有限公司于本判决生效之日起20日内返还原告利津县利津街道西街村村民委员会位于大桥路以南、津五路以东、城南水库以西，面积为5383.56平方米的土地。案件受理费1938元，减半收取969元，由被告东营恒大建设工程有限公司负担。上诉人东营恒大不服原审判决上诉称，第一，上诉人与被上诉人签订的《利津县城建花木有限公司征地协议书》，名称虽为征地协议，但从合同内容（约定合同期限）及履行情况（用于花木种植等）看，实为农村集体土地的承包租赁协议。一审判决仅仅以合同名称确定该协议为征地合同并认定无效，属事实认定不清。第二，原审判决适用法律错误，合同法司法解释2第14条规定：合同法52条第五项规定的强制性规定是指效力性强制性规定，该司法解释排除了违反管理性规定导致合同无效的情形，中华人民共和国土地管理法系行政管理性法律，该法第43条关于任何单位和个人进行建设需要使用土地必须依法申请使用国有土地的规定，旨在规范土地使用中的行政管理行为，属于管理性规范，并非效力性禁止规范。违反该条规定的行为应当由政府土地管理部门进行监督整改而不能通过认定合同无效来解决双方的纠纷。因此，即使认定双方的合同为征地合同，也不能依据土地管理法第43条的管理性而非强制性的规定来认定该合同无效。综上，请求二审法院撤销原审判决并依法改判，一、二审诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人西街村委会答辩称，第一，涉案协议书无论从形式上还是内容上看均属于征地合同，原审判决认定事实清楚。第二，土地管理法有关规定，单位和个人进行建设必须使用国有土地，征用、征收集体土地必须是有关人民政府，其他任何单位和个人都无法征用、征收村集体土地，这些都属于强制性的法律规定，且属于效力性的强制规定。上诉人提出的上诉理由也是不能成立的。二审中，上诉人、被上诉人均无新证据提交。二审查明的事实与一审查明的事实一致。本院认为，根据上诉人的上诉请求和被上诉人的答辩理由，二审归纳双方当事人争议的焦点问题是：原审对双方所签订的合同效力的认定有无事实和法律依据。本院认为，土地征用是指国家为了社会公共利益的需要，依据法律规定的程序和批准权限批准，并依法给予农村集体经济组织及农民补偿后，将农民集体所有土地使用权收归国家的行政行为。土地征用作为一种行政行为，其法律关系主体双方是特定的，征用方只能是国家，其他任何单位和个人都不得成为土地征用方，而被征用方只能是所征土地的所有者，即农民集体。且必须经过相关的程序，即建设单位需要使用农村集体所有的土地时，必须经过土地管理主管部门批准，通过国家征用将农村集体所有的土地转化为国家所有的土地，再通过出让或者行政划拨方式取得国有土地使用权。本案中，上诉人东营恒大主张双方签订的合同名为征用实质为农村集体土地的承包租赁协议。本院认为，第一，根据协议内容，各条款均采用了“征用”的概念描述，明确约定了征用土地的范围、补偿费数额、征用年限，并约定要办理县镇村三级土地征用手续。第二，根据原审上诉人自述，协议签订的背景为其原有厂址系经相关部门批准征地而来，后因建设规划需要相关部门另为其征地10亩（即涉案土地），其向县委县政府提出申请要求解决新征地的资金并办理相关手续。综合协议签订的背景及条款内容，该协议无论从名称还是实质内容均反映出征用土地的意思表示。故对上诉人的该主张本院不予支持。因协议双方的上诉人与被上诉人不是土地征用的主体，双方均无权签订征地协议，因此该协议的签订不能发生土地征用的法律后果，应属无效。综上，原审判决认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，应予维持。上诉人东营恒大建设工程有限公司的上诉理由缺乏有效证据证实，故其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百六十九条、第一百七十条第一款第（一）项、第一百七十五条之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费1938元，由上诉人东营恒大建设工程有限公司负担。本判决为终审判决。审 判 长  杨秀梅审 判 员  晋 军代理审判员  李 宁二〇一四年十一月十日书 记 员  刘 杨