湖南省高级人民法院行 政 判 决 书(2015)湘高法行终字第608号上诉人（原审原告)：衡山县东湖镇坪田村托莲塘村民小组。负责人：汪礼伟，该组组长。委托代理人：陈伟，湖南天戈律师事务所律师。委托代理人：杨训文。被上诉人（原审被告）：衡山县人民政府。住所地：衡山县开云镇解放南路**号。法定代表人：秦方进，该县县长。委托代理人：刘丹，衡山县人民政府法制办公室干部。委托代理人：周志军，衡山县林业局法律顾问。原审第三人：衡山县东湖镇坪田村咸公祠村民小组。负责人：唐建国，该组组长。委托代理人：刘丰云，衡山县光大法律服务所法律工作者。委托代理人：刘洪涛，衡山县光大法律服务所法律工作者。上诉人衡山县东湖镇坪田村托莲塘村民小组（以下简称托莲塘组）因与被上诉人衡山县人民政府及原审第三人衡山县东湖镇坪田村咸公祠村民小组（以下简称咸公祠组）山林权属行政确权一案,不服衡阳市中级人民法院(2015)衡中法行初字第38号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。现已审理终结。衡阳市中级人民法院经审理查明：1982年“林业三定”时期，衡山县人民政府分别为原告颁发了山证字第13号集体所有山权证、为第三人颁发了山证字第14号集体所有山权证。托莲塘组山林地点载明为：庵子冲，托莲塘屋后，庵子冲两岸出凤形山屋后过河从托莲塘屋后与李孝友山界上熊冬生屋后等归托莲塘，面积15亩；咸公祠组山林地点载明为：枧塘湾、冷水冲、石湾、何家冲，由枧塘湾屋后直上茶子山出冷水冲石嘴巴过河从乌龟嘴转石湾直上到两边何家冲至凤形山屋后止，面积40亩。1994年元月18日，托莲塘组与咸公祠组因杉山排林地权属产生争议，经衡山县人民政府主持，托莲塘组、咸公祠组、坪田村委会、东湖镇政府及县政府调查组相关人员参与协调，达成了调解意见并签署了调解书：1.争议地点杉山排，具体界限是：刘冬生屋前上手第二丘水田田埂沿老壕基直上骑岭，沿杉山排至杨根八壕基直上骑岭止。林地权属咸公祠组与托莲塘组各占50%。具体界限从有利于生产、生活出发，请镇政府、坪田村委会到实地划定；2.凡未涉及本次争议的田、土、山、水一律维持现状不变。原托莲塘组组长在调解书上签署“我本人同意”并签名；咸公祠原组长在调解书上签署“我以个人名义同意”并签名。此后，东湖镇政府、坪田村委会并未到实地按照调解书的约定将杉山排划定托莲塘组及咸公祠组各50%。该争议山托莲塘组与咸公祠组均未进行种植经营、管理，山林处于自然生长状态。2014年，原告托莲塘组因庵子冲及冷水冲山林权属与咸公祠组发生争议，请求衡山县人民政府作出处理。衡山县人民政府经查明：衡山县人民政府1982年颁发给咸公祠组的山权证记载，由枧塘湾屋后直上茶子山出冷水冲石嘴巴，故争议地冷水冲属于咸公祠组，权属明确；而咸公祠组山权证记载的“两边何家冲至凤形山屋后止”与托莲塘组山权证记载的“庵子冲两岸出凤形山屋后”重叠。为解决该重叠争议，1994年衡山县人民政府作出了山政调（1994）第2号调解书。调解书明确了重叠的范围只包括杉山排，并作出了各50%的调解协议，咸公祠组与托莲塘组均签字认可。从附图中可看出庵子冲不包括白毛冲，且标明了咸公祠组与托莲塘组界址，可以证实庵子冲及冷水冲没有权属争议。衡山县人民政府认为，《湖南省林木林地争议处理办法》第六条规定，已经双方协商解决或经基层组织、人民政府和人民法院处理了的林木、林地权属争议，其协议书或调解书、处理决定书、判决书、裁定书等一律有效。山政调（1994）第2号调解书是衡山县人民政府组织东湖镇政府、坪田村和争议双方召开调解会所形成的一致意见，并经咸公祠组和托莲塘组时任组长的签字认可，是争议双方处理争议的真实意思表示，且在调解意见形成后的十余年内双方均未提出异议，应当作为处理双方争议的有效依据。遂于2014年12月5日作出《关于对东湖镇坪田村咸公祠组与托莲塘组山权争议一事的处理决定》：争议地冷水冲归咸公祠组所有。托莲塘组对该决定不服，向衡阳市人民政府提出行政复议。衡阳市人民政府于2015年4月3日作出衡府复决字（2015）4号《行政复议决定书》，决定：维持衡山县人民政府2014年12月5日作出的《关于对东湖镇坪田村咸公祠组与托莲塘组山权争议一事的处理决定》。托莲塘组仍不服，提起本案诉讼。原审法院认为：《湖南省林木林地争议处理办法》第五条规定：“‘林业三定’时县级人民政府依法核发的山林权属证书所确认的林木、林地权属，应予维护，不得擅自变更。确有错误且权属仍有争议的，由原发证的人民政府负责处理。”原告因庵子冲及冷水冲与第三人发生争议，而请求衡山县人民政府处理，具有法律依据。1994年原告与第三人就杉山排山林权属产生过争议，已经衡山县人民政府召集东湖镇政府、坪田村及原告、第三人进行了协调并由衡山县人民政府作出了山政调（1994）第2号调解书。虽然山政调（1994）第2号调解书作出后，东湖镇政府、坪田村委会未到实地划定咸公祠组与托莲塘组50%的山林，仅仅表明咸公祠组与托莲塘组在杉山排的各50%山林权属划分处于待定状态；基于该调解书作出系衡山县人民政府、东湖镇政府及原告、第三人时任组长参与协调的事实客观存在，虽然原告及第三人时任组长在调解协议上签字为“我个人表示同意”，但该调解书作出已逾20年之久，且原告及第三人并未再因杉山排山林权属发生争议，故调解书应当确认有效；调解书第二项已经明确“凡未涉及本次争议的田、土、山、水一律维持现状不变”，故原告及第三人所有的山林权属除杉山排外，均应以衡山县人民政府1982年为原告及第三人颁发的山权证为据。托莲塘组的山权证载明其山林地点为：庵子冲，托莲塘屋后，庵子冲两岸出凤形山屋后过河从托莲塘屋后与李孝友山界上熊冬生屋后等归托莲塘，面积15亩；咸公祠组山权证载明其山林地点为：枧塘湾、冷水冲、石湾、何家冲，由枧塘湾屋后直上茶子山出冷水冲石嘴巴过河从乌龟嘴转石湾直上到两边何家冲至凤形山屋后止，面积40亩。故庵子冲并未包含白毛冲，13号山权证上所列范围的山林权属归原告，冷水冲山林权属归第三人当属有据。衡山县人民政府作出的处理决定将没有标明出处及未经原告、第三人签字认可的调解书附图作为认定依据，不妥，但该附图并未否定衡山县人民政府1982年为原告、第三人颁发的山权证。综上所述，被告衡山县人民政府作出的处理决定认定事实清楚，证据确实充分，适用法律法规正确，程序合法，原告的诉求理由不能成立，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告衡山县东湖镇坪田村托莲塘村民小组的诉讼请求。托莲塘组不服，向本院提出上诉称：一、原审判决违反《行政诉讼法》对行政行为合法性审查的规定，被上诉人行政行为明显违法而不撤销，是错误判决。二、被上诉人衡山县政府山政调（1994）第2号《调解书》，违反了上诉人托莲塘组全体村民的集体意愿，违反了《村民委员会组织法》，甚至违反了第三人咸公祠组全体村民的意愿，且调解书中争议地各占50%的内容，一直没有得到执行，一审判决认定该调解书有效错误。三、衡山县人民政府作出的《处理决定》所依据的《调解书》中的附图是虚假的，一审判决认为其没有标明出处没有签字认可，确认为无效，仅凭该附图无效便应当撤销《处理决定》。四、人民法院审理行政案件是对行政行为的合法性进行审查，而不能代替行政机关认定和解决争议；关于“白毛冲”和“冷水冲”两个争议地，原审法院既无相关证据，又未考察地形、未作详尽调查，直接对该争议地的权属进行划分认定是错误的。五、《湖南省林木、林地权属争议处理办法》第六条规定，已经双方协商解决或经基层组织处理了的林木、林地权属争议，其协议书或调解书一律有效；但本案被上诉人于1994年制作的《调解书》，违反两组村民的意愿，违反法律规定，自始即没有法律效力，不能够作为《处理决定》的依据。综上所述，原审判决认定事实和证据及适用法律、法规错误，请求二审撤销原判，支持上诉人的诉讼请求。被上诉人衡山县人民政府答辩称：原审判决认定事实清楚、证据充分。争议地冷水冲山林权归属咸公祠组，有1962年“四固定”的方案及1982年“林业三定”时咸公祠组的14号林权证为据，且山政调（1994）第2号调解书证实，当时冷水冲并没有争议。争议地白毛冲并不包括在庵子冲内，有1953年“土地改革所有证存根”为证，在当年“土地改革”时，白毛冲是划归咸公祠组的ＸＸ四所有，1962年“四固定”方案明确将白毛冲划归咸公祠组，1997年坪田村在白毛冲砍树补给咸公祠301元补偿款，2010年白毛冲承包给李克义经营管理，通过咸公祠组村民同意认可，并通过村委会证实，证明咸公祠组有管理权。山政调（1994）第2号调解书载明，当时争议的范围只有杉山排，作出了各50%的调解，由双方组长签字认可，是争议双方的真实意思表示，20余年内，双方均未对此提出异议，也未发生争议。该《调解书》应当适用当时的《村民委员会组织法〈试行〉》，作为代表村民小组的组长签字合法有效。被上诉人作出的《处理决定》程序合法，适用法律正确。原审判决事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律正确，请求二审维持原判。原审第三人咸公祠组答辩称：一、原审判决采信的证据是1982年争议双方的山林权证及1994年衡山县人民政府作出的山政调（1994）第2号调解书等，并适用《湖南省林木、林地权属争议处理办法》第五条、第六条的规定作为法律依据，该判决公正、适用法律正确。上诉人认为原审法院未对衡山县人民政府的行政行为是否合法进行审查的上诉理由不能成立。二、1994年的《调解书》未经法定程序撤销，具有法律效力，原审认定有效，符合法律规定；《村民委员会组织法》颁布于1998年，故不能调整其实施前的调解行为。三、衡山县人民政府作出的《处理决定》认定事实清楚、证据充分。所依据的5组证据符合证据“三性”原则，上诉人并未提交足以推翻的反驳证据，理应承担举证不能的法律后果。上诉人列举的上诉理由不能成立。原审判决认定事实清楚、采信证据合法、适用法律正确，请求二审驳回上诉，维持原判。当事人一审提交的证据已随案移送本院，经审查，一审采信的证据，可以作为认定本案事实的依据。本院对一审认定的事实予以确认,另查明：本院经组织各方当事人现场调查，确认托莲塘组与咸公祠组发生争议的林地共有三处，地名分别为冷水冲、白毛冲、杉山排。衡山县人民政府作出的《关于对东湖镇坪田村咸公祠组与托莲塘组山权争议一事的处理决定》（以下简称《处理决定》）所依据的山政调（1994）第2号调解书中，确认争议地杉山排林地权属由咸公祠组与托莲塘组各占50%。但该调解结果至今未经相关部门实地划分，争议双方各50%的山林权属尚未确定。本院认为:《湖南省林木、林地权属争议处理办法》第十八条第一款规定：“林木、林地权属争议，经双方当事人协商达成协议，或由人民政府调解或裁决结案，应当分别制作协议书、调解书和处理决定书，记载“四至”与面积，并附林木、林地位置图。必要时，可以在林地设立永久性标志。”争议地的“四至”与面积，是山林权属争议的根本所在，是裁决机关应当查明与记载的基础事实，而本案被上诉人衡山县人民政府作出的《处理决定》，对三处争议地的四至界限及面积，均没有确认记载，亦未附图。该《处理决定》中关于争议地之一杉山排的权属认定，系按照衡山县人民政府1994年作出的山政调（1994）第2号调解书的意见确定，即争议双方各占50%。但该调解书确认的各占50%没有经过相关部门进行实地划分或者确认具体的四至界限。被上诉人所作的《处理决定》也未对此进行划分确认，该处山林权属实际上仍不明确，双方争议仍将持续存在。综上，衡山县人民政府作出的《处理决定》认定事实不清，依法应予撤销并由其重新作出处理决定。原审法院适用法律错误，判决不当，应予纠正。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第三款的规定，判决如下：一、撤销衡阳市中级人民法院（2015）衡中法行初字第38号判决;二、撤销衡山县人民政府作出的《关于对东湖镇坪田村咸公祠组与托莲塘组山权争议一事的处理决定》;三、限衡山县人民政府于本判决生效之日起60日内重新作出具体行政行为。一、二审案件受理费共计100元，由衡山县人民政府负担。本判决为终审判决。审 判 长  江 华代理审判员  张少波代理审判员  向黎丽二〇一六年五月六日代理书记员  刘海涛附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。