山东省日照市中级人民法院行 政 裁 定 书(2016)鲁11行终72号上诉人（原审原告）古立兵，男。被上诉人（原审被告）五莲县交通运输局，住所地五莲县富强路158号。法定代表人丁传明，局长。委托代理人管西娟，山东阳尔律师事务所律师。原审第三人山东省日照运总五莲交运有限公司出租分公司，住所地五莲县五莲汽车站综合大楼。诉讼代表人张建，经理。上诉人古立兵诉被上诉人五莲县交通运输局、原审第三人山东省日照运总五莲交运有限公司出租分公司（以下简称“五莲交运出租公司”）不履行法定职责一案，山东省五莲县人民法院于2015年12月11日作出（2015）莲行初字第27号行政裁定。原审原告古立兵不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。原审认定：五莲交运出租公司系在五莲县区域内经营机动车出租客运业务的公司，案外人周兆灵出资1.2万元购置长安微型普通客车（车牌号鲁L×××××）一辆从事出租车客运业务。2003年11月19日，周兆灵同五莲交运出租公司签定《客车挂靠经营合同》。该合同规定：在挂靠期间，非经甲方同意，乙方擅自将挂靠车辆处理转卖、转包给他人，甲方有权解除合同。利用转让谋取暴利的，除没收非法所得外，同时追究相应的法律责任。2004年5月24日，周兆灵擅自以1.4万元价格将该车卖给古立兵，古立兵购得该车后未重新与五莲交运出租公司签定《客车挂靠经营合同》。2005年9月6日、2006年8月16日，五莲交运出租公司两次通知办理更新出租车手续，要求出租车业户在规定的时间内报名并提交相关材料。在规定的时间内，古立兵未报名。古立兵从案外人周兆灵处购得的车牌号鲁L×××××出租车,未办理出租车手续更新，未取得新的道路运输经营许可证。2007年11月21日，古立兵以五莲交通局不履行法定职责向原审法院提起行政诉讼，2008年7月21日撤回起诉。后古立兵多次到有关部门上访，要求五莲交通局为其更新出租车手续，办理道路运输许可证。2015年9月7日五莲交通局出具37000020150812002999号《关于古立兵信访事项的答复意见书》，古立兵认为信访答复违背事实和法律，侵害其合法经营权，造成极大的经济损失，于2015年9月15日再次提起行政诉讼，请求撤销五莲县交通运输局的信访答复意见，判令五莲县交通运输局为古立兵颁发营运证。原审认为：一、古立兵请求撤销五莲县交通运输局2015年9月7日作出的37000020150812002999号《关于古立兵信访事项的答复意见书》于法无据，该项诉讼请求不属于人民法院行政诉讼受案范围。五莲县交通运输局根据五莲县信访局交办的莲信访字〔2015〕54号《关于交办古立兵信访事项的函》，依据《信访条例》作出的对古立兵信访事项的答复处理意见，是行政机关对信访事项以书面形式作出的解释、说明，不属于我国行政法规定的行政行为，该答复意见对古立兵的实体权利不产生实际影响，也未给古立兵设定新的权利义务。因此五莲县交通运输局依据《信访条例》作出的对古立兵信访事项的答复行为不具有可诉性，不属于人民法院行政诉讼受案范围。《信访条例》第三十四条、第三十五条对信访人对信访答复处理意见不服的救济途径作出了明确规定。最高人民法院立案庭2005年12月12日对湖北省高级人民法院《关于不服县级以上人民政府信访行政管理部门、负责受理信访事项的行政管理机关以及镇（乡）人民政府作出的处理意见或者不再受理决定而提起的行政诉讼人民法院是否受理的请示的批复》（［2005］行立他字第4号）第二条规定“对信访事项有权处理的行政机关依据《信访条例》作出的处理意见、复查意见、复核意见和不再受理决定，原告不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理”。二、古立兵不具有请求法院判令五莲县交通运输局为其颁发道路运输经营许可证、办理出租车更新手续的主体资格。车牌号鲁L×××××车辆的登记所有人是五莲交运出租公司，该车属于挂靠车辆，挂靠人也是案外人周兆灵，不是本案原告古立兵；五莲县交通运输局2002年4月16日颁发给该车道路运输经营许可证，被许可人是本案第三人五莲交运出租公司，古立兵无权要求颁发道路运输经营许可证、办理该出租车的更新手续。国办发〔1999〕94号《国务院办公厅转发建设部、交通部等部门关于清理整顿城市出租汽车等公共客运交通意见的通知》、国办发〔2004〕81号《国务院办公厅关于进一步规范出租汽车行业管理有关问题的通知》、日政发〔1997〕160号《日照市出租汽车客运管理暂行办法》均规定，个人作为出租客运经营者，无权提出要求为其颁发道路运输经营许可证、办理出租车更新手续。综上所述，古立兵请求撤销五莲县交通运输局2015年9月7日作出的37000020150812002999号《关于古立兵信访事项的答复意见书》，不属于人民法院行政诉讼受案范围；古立兵不具有请求法院判令五莲县交通运输局为其颁发道路运输经营许可证、办理出租车更新手续的主体资格，不是该行政许可的相对人，故其诉讼请求原审法院不予支持,依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、第四十九条（一）项、（四）项、《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款的规定，原审裁定驳回古立兵的起诉。案件受理费50元由古立兵负担。上诉人古立兵上诉称：原审裁定适用法律错误，对于被上诉人于2015年9月7日作出的答复是否可诉的问题，原审裁定未适用现行的行政诉讼法，而适用了最高法院立案庭2005年对湖北省法院的批复，本案应适用现行的行政诉讼法，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，上诉人享有诉权。原审裁定上诉人不具有原告主体资格错误，涉案车辆虽不是登记在上诉人名下，但该车辆属于挂靠车辆，上诉人是实际所有人，上诉人属于行政相对人，且根据《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，上诉人与被上诉人行政行为之间存在利害关系，上诉人具备原告主体资格。被上诉人五莲县交通运输局提供书面答辩意见称：一审法院认定事实清楚、证据确凿、适用法律正确，上诉人称原审裁定适用法律错误无事实和法律依据。[2005]行立他字第4号批复与《中华人民共和国行政诉讼法》不存在相抵触或者不一致的地方，该批复是针对信访事项行政机关作出处理意见这一情形专门作出的，具有专门性和针对性，且该批复亦未失效。上诉人称原裁定认定上诉人不具有主体资格错误不能成立。上诉人既不是该车的所有权人，也不是该车道路运输经营许可证的被许可人，上诉人对该车不具有任何权利和利益，无权要求被上诉人为其颁发道路运输经营许可证、办理该出租车的更新手续。且出租客运经营者需要具有企业法人资格，而上诉人作为个人无权要求被上诉人为其颁发道路运输经营许可证、办理出租车更新手续。另上诉人存在无正当理由撤诉后再次起诉、超过法定起诉期限的问题，请求二审法院依法裁定驳回上诉人的上诉。原审第三人五莲交运出租公司未陈述意见。原审中各方当事人提交的证据均已随案移送本院，可以作为认定案件事实的证据。本院认为：首先，关于上诉人请求撤销被上诉人2015年9月7日作出的37000020150812002999号《关于古立兵信访事项的答复意见书》的诉讼请求是否可诉的问题。信访事项答复意见是否可诉，关键看其是否具备《中华人民共和国行政诉讼法》受案范围规定的行政行为基本特征。本案办理信访事项的主体是五莲县交通运输局，其系行使国家行政职权的行政机关，该信访答复意见内容与五莲县交通运输局行使其行政管理权有关，涉及古立兵的具体权利义务，最终对其权利义务产生实际影响，具备可诉性行政行为的本质特征。最高人民法院立案庭2005年12月12日对湖北省高级人民法院《关于不服县级以上人民政府信访行政管理部门、负责受理信访事项的行政管理机关以及镇（乡）人民政府作出的处理意见或者不再受理决定而提起的行政诉讼人民法院是否受理的请示的批复》（［2005］行立他字第4号）第二条规定“对信访事项有权处理的行政机关依据《信访条例》作出的处理意见、复查意见、复核意见和不再受理决定，原告不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理”。但本案被上诉人所作出的信访答复意见所引用的系其交通运输行政管理领域的法律法规，而不是《信访条例》的规定，被上诉人实际系以信访答复的形式履行其行政管理职责的行为，信访答复只是其表现形式，在本质上是一种行政行为。故本案被上诉人作出的上述信访答复意见，具有可诉性，属于人民法院行政诉讼受案范围。其次，关于上诉人是否具有本案原告主体资格的问题。本案上诉人原审中有两个诉讼请求：一是要求撤销五莲县交通运输局于2015年9月7日作出的信访事项答复意见，二是要求判令五莲县交通运输局为其颁发道路运输经营许可证、办理出租车更新手续。对于上述第一个诉讼请求，前已阐述，涉案信访答复意见内容与五莲县交通运输局行使其行政管理权有关，涉及古立兵的具体权利义务，最终将对其权利义务产生实际影响，故上诉人对于第一个诉讼请求具有原告主体资格。对于上述第二个诉讼请求，因涉案车辆的登记所有人系原审第三人，挂靠人系周兆灵，即本案上诉人既不是车辆的所有权人，也不是涉案车辆道路运输经营许可证的被许可人，上诉人是否具备原告主体资格应作出审查，另对于上诉人的两项诉讼请求能否一案审理，应进一步审查。综上，对于上诉人的第一个诉讼请求，原审裁定驳回起诉不当，本院予以纠正。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十八之规定，裁定如下：一、撤销山东省五莲县人民法院(2015)莲行初字第27号行政裁定。二、指令山东省五莲县人民法院对该案继续审理。审 判 长  尚 华审 判 员  高月玉代理审判员  王亮民二〇一六年五月三十日书 记 员  裴凤文