浙江省高级人民法院行 政 判 决 书(2014)浙行终字第217号上诉人（原审被告）绍兴市柯桥区人民政府（原绍兴县人民政府），住所地绍兴市柯桥区群贤路1661号。法定代表人徐国龙，区长。委托代理人高伟根，绍兴市柯桥区国土资源局工作人员。委托代理人何建航，浙江鉴湖律师事务所律师。被上诉人（原审原告）魏爱根，女，1958年10月18日出生，汉族，住绍兴市柯桥区。委托代理人钱明，男，1963年11月26日出生，汉族，住绍兴市柯桥区。原审第三人王云江，男，1967年8月7日出生，汉族，住绍兴市柯桥区。魏爱根诉绍兴市柯桥区人民政府（以下简称柯桥区政府）土地行政批准一案，绍兴市中级人民法院于2014年8月26日作出（2014）浙绍行初字第20号行政判决。柯桥区政府不服，向本院提出上诉。本院于同年9月23日立案受理后，依法组成合议庭，并于10月28日公开开庭审理了本案。上诉人柯桥区政府的委托代理人高伟根、何建航，被上诉人魏爱根及其委托代理人钱明，原审第三人王云江到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审判决认定：原告魏爱根（366号）、案外人魏军海（367号）、第三人王云江（368号）三户房屋为联排屋（即有一面墙为共墙），魏军海房屋居中。2010年，第三人欲将其与魏军海房屋一并拆除、建造新房屋。2011年11月11日，第三人在其原宅基地和原为魏军海宅基地上取得95平方米用地面积的乡村建设规划许可证。2012年7月23日，被告审批同意第三人“拆旧房、建三层占地95平方米新房”的申请。2014年5月1日，第三人开始拆除与原告毗邻的联排屋，致原告与原为魏海军房屋的共墙裸露于外。原告遂诉至本院，认为被告在未通知听取作为利害关系人意见的前提下即许可第三人建房的行为侵害了其合法权益，要求依法撤销被告作出的绍农房字（2012）第153号行政许可。另，本院在审理过程中发现第三人建房超出规划审批范围，于2014年7月21日向被告发出一份《关于加强建房许可后续监管的建议》，被告于2014年7月30日回复本院：2014年6月16日，绍兴市柯桥区国土资源局就第三人超面积建房行为已向其发出《责令停止国土资源违法行为通知书》，7月23日向其发出《行政处罚听证告知书》，拟作出责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。2014年8月4日，绍兴市柯桥区国土资源局对第三人作出了“责令退还非法占用的土地及限期拆除超面积建造房屋”的行政处罚决定。原审法院认为，《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第三款规定：“农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准。”故被告对第三人建房用地的申请享有审批权，被告的主体资格适格。本案核心的争议焦点是被告在作出被诉行政许可决定之前是否应听取原告的意见。第三人所要拆除的旧房与原告房屋为享有共墙的联排屋，被告许可第三人“拆旧房、建新房”意味着原告房屋的一面墙体，即拆除前原来是联排共同组成部分的内墙变为拆除后的外墙，联排屋被人为分割，内墙裸露，且第三人于原址获批翻建的房屋由原先的两层变为三层。在此情况下，原告担忧自己房屋的安全，符合常理。且房屋是房屋所有权人最重要的财产之一，是每个人的安居之所，房屋的安全显得尤为重要。故被告的审批行为有可能对原告房屋的安全产生重大不利影响。因此，根据《中华人民共和国行政许可法》第四十七条的规定，被告应事先告知原告享有要求听证的权利，但被告并未告知。被告虽提供了钱清镇枢里村委会的《建房公告》，但未提供充足的证据证明该公告内容曾在村里张贴或以其他形式公布过，且该公告也不能替代被告履行法定的告知原告享有听证权利的义务。故原告的诉求本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目、第3目之规定，判决撤销被告绍兴市柯桥区人民政府绍农房字（2012）153号农村村民建房用地行政许可。柯桥区政府上诉称:1、一审法院认定事实不清。一审判决认定王云江“所要拆除的旧房与原告房屋为享有共墙的联排屋”，上诉人许可王云江“拆旧房，建新房”的具体行政行为“有可能对原告的房屋安全产生重大不利影响”，显然违背客观事实。一审中各方提供的证据已经证明王云江的房屋与被上诉人的房屋并不共墙，中间间隔了案外人魏军海的一间房屋，且从规划许可和土地审批结果来看，王云江新建房屋与被上诉人房屋之间的间距是4.84米，故就涉案建房审批行为而言，上诉人同意“先拆后建并注销20-1号宗地的土地使用权证”，并许可王云江翻建三楼、使用建设用地95平方米，并不直接影响被上诉人的重大利益。一审中并无证据证明上诉人的审批行为将直接导致被上诉人的重大利益受到不利影响。被上诉人认为对其房屋产生影响的行为，是王云江违反规划超面积及缩小与被上诉人房屋间距的施工行为，而非上诉人的建房审批行为本身。且王云江与被上诉人已于2014年5月19日在村民委员会的主持下签订调解协议，被上诉人并未对王云江的建房申请及上诉人的建房审批行为提出异议，相反同意王云江建房，并自行对双方房屋的间距进行了调整，王云江也承诺对被上诉人的房屋采取补救措施，并赔偿被上诉人所受的损失。由此足以证实，上诉人的具体行政行为根本不存在直接影响被上诉人重大利益的情形。一审中，上诉人提交了绍县农房[2009]1号文件规定所需的全部审批材料，包括村民委员会初审意见和规划审批、国土部门审核。由上诉人收集、村委会提交并经相关部门审核的涉案建房项目“建房公告”经相关部门审核，并已在村委会上墙公示，足以证实上诉人的审批行为程序合法。2、一审法院适用法律错误。根据《中华人民共和国行政许可法》第四十七条“行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利”的规定，只有本案具体行政行为直接涉及而不只是可能涉及王云江与被上诉人之间重大利益关系的，上诉人才应当告知被上诉人享有要求听证的权利。一审法院仅以“具体行政行为有可能对原告的房屋安全产生重大不利影响”，即适用上述规定并撤销上诉人的具体行政行为，显属适用法律错误。何况本案根本不存在可能对被上诉人的房屋安全产生重大不利影响的情形。3、上诉人已在一审中提供充分证据和法律依据证实上诉人具体行政行为的合法性。上诉人职能部门在发现王云江违反规划实施建设行为后，已经积极履行职责。一审法院在诉讼期间向上诉人发出司法建议，要求对王云江超出规划范围实施建设的行为履行监管职责。此后，国土资源部门立即启动了行政处罚程序，对王云江作出了“责令退还非法占用的土地及限期拆除超面积建造房屋”的行政处罚，以纠正土地违法行为，防止王云江的违规建设行为可能对被上诉人造成损害。现一审判决撤销行政许可，不仅与其司法建议书认定的事实相冲突，也使国土资源部门对已作出的处罚决定无所适从。王云江申请建房合理合法，目前原居住房屋已拆除，建房行为已经实施，且与被上诉人之间曾在村民委员会主持下达成过和解，上诉人职能部门也已对违反规划实施建设的行为启动行政处罚程序，现一审法院置上述客观事实于不顾，简单否定涉案行政许可的效力，将直接损害王云江正当的建房申请权利和作为公民合法的居住权。请求二审法院撤销一审判决，改判驳回被上诉人的诉讼请求。魏爱根在法定期限内未提交书面答辩意见，庭审中辩称：1、上诉人在建房用地审批表中同意国土资源局“拆除全部旧屋后，再新建，使用建设用地95平方米”的意见，即上诉人同意拆旧建新。王云江原来旧房面积只有72.6平方米，而上诉人批准用地95平方米，新增的22.4平方米土地位于魏军海的宅基地之上。答辩人一审中已提供照片证明王云江、魏军海的旧房在拆除前与答辩人的房屋是联排、串架屋，具有整体性。上诉人的被诉行为造成具有整体性的串架屋被部分拆除，严重影响了剩下未拆部分房屋的使用安全。上诉人在一审中提交了一份模糊的复印件证明建房公告曾张贴过，但未提供照片原件予以核对，该证据不能采纳，因此，上诉人不能证明建房审批意见已依法进行公告，被诉行为程序违法。同时，上诉人在魏军海的部分宅基地上批准了王云江的建房用地，但未提供证据证明魏军海房屋所在地块的土地证已经注销，土地已转为集体土地，被诉批准行为存在严重的权源问题。2、一审法院适用行政许可法第四十七条正确。本案被诉行政行为对答辩人房屋安全造成的损害显然属于重大利益。上诉人认为“本案根本不存在具体行政行为可能对原告的房屋安全产生重大不利影响”，上诉人在未经专家鉴定的情况下作出这样的结论，缺乏科学依据。3、上诉人的不当作为和不作为激化了社会矛盾。上诉人在实施建房批准过程中，存在程序和实体上的错误。程序上，宅基地的批准缺乏村民委员会或者集体经济组织讨论通过的程序；公告程序未履行；未告知利害关系人有听证的权利。实体上，用地批准行为缺乏完整的权源证明，新批建房用地与魏军海宅基地重叠。如果上诉人严格执行法定程序，答辩人与王云江之间就不会产生矛盾，如果上诉人在建房时严格监管，违章建筑就不会产生。而王云江的房屋就是在上诉人的职能部门发送责令停止违法行为通知书、作出处罚决定的期间内顺利建成，上述行为对违法建房行为未产生任何实质效果。请求二审法院驳回上诉，维持原判。王云江述称：王云江的宅基地是政府部门批的，手续已经完备，邻居也均同意其建房，政府的批准行为没有错。二审庭审中，各方当事人围绕原绍兴县人民政府于2012年7月23日作出的绍农房字（2012）第153号农村村民建房用地批准行为是否具备事实和法律依据的审理重点，进行了质证、辩论。经审查，对原审判决认定的事实，本院予以确认。本院认为，《浙江省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第三十六条第一款规定：“农村村民建造住宅用地，应当向户口所在地的村民委员会或者农村集体经济组织提出书面申请，经村民委员会或者农村集体经济组织讨论通过并予以公布，乡（镇）人民政府审核，报县级人民政府批准。”柯桥区政府在一审中提供了原绍兴县柯桥区枢里村民委员会出具的《建房公告》照片复印件，用以证明枢里村民委员会对王云江建房用地申请的初审结果已在枢里村张贴过公告。但该公告照片并未显示公告张贴的背景，公告张贴地点、张贴人员等情况均不清楚，绍农房字（2012）第153号《绍兴县农村村民建房用地报批表》“村委会（居委会）意见栏”也未说明村民委员会对上述初审结果已在该村进行公告且公告期满无人提出异议。因此，该公告照片不能作为本案定案证据采纳。在上述建房用地报批表内，原绍兴县国土资源局签署了“同意新（翻）建3楼2.5间，使用建设用地95平方米，其中宅基地95平方米”的意见，原绍兴县人民政府签署了“同意国土资源局意见”的意见。结合绍农房字（2012）第153号《绍兴县农村村民建房用地审批表》国土资源局窗口审查意见中“该户符合建房条件······同意拆除全部旧屋后，再新建，使用建设用地95平方米，其中宅基占地95平方米”的内容，可以认定原绍兴县人民政府批准王云江使用95平方米宅基地的前提条件是“拆除全部旧屋”。王云江旧屋占用的宅基地仅为72.6平方米，其按上述批准面积建新屋必须同时拆除该旧屋东面原属魏军海的旧屋，而上述房屋与魏爱根户的房屋为联排屋，中间共墙，全部拆除将会影响魏爱根户房屋的结构和安全质量，并使魏爱根户原作为共墙的西墙成为外墙。原绍兴县人民政府在相关部门均未听取魏爱根户意见，也未明确具体拆除“全部旧屋”范围的情况下，直接签署了“同意国土资源局意见”的意见，显然违反了正当程序原则，也未尽审慎审查义务。而且王云江在建房过程中，实际上也拆除了魏军海的全部旧屋。综上，原绍兴县人民政府作出被诉农村村民建房用地批准行为违反法定程序，原审法院判决予以撤销并无不当。原审判决认定事实清楚，实体处理正确。上诉人提出的上诉理由，缺乏事实和法律依据，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人绍兴市柯桥区人民政府负担。本判决为终审判决。审 判 长  马惟菁代理审判员  车勇进代理审判员  管 征二〇一四年十一月十日书 记 员  韦若莎