安徽省宿州市中级人民法院行 政 判 决 书（2014）宿中行终字第00001号上诉人（一审原告）：李凡信，男，1950年2月3日出生，汉族，居民。被上诉人（一审被告）：萧县龙城镇人民政府。法定代表人：吴书平，该镇镇长。委托代理人：齐胜，该镇工作人员。一审第三人：纵丰桃，男，1947年11月10日出生，汉族，居民。上诉人李凡信因诉被上诉人萧县龙城镇人民政府土地权属行政确认一案，不服安徽省萧县人民法院于2013年10月22日作出的（2012）萧行初字第00010-1号行政判决，向本院提起上诉。本院于2013年12月17日受理后，依法由审判员潘庆飞担任审判长，与代理审判员戴宝琴、代理审判员程旭组成合议庭，于2014年1月10日公开开庭审理了本案。上诉人李凡信、被上诉人萧县龙城镇人民政府的委托代理人齐胜、一审第三人纵丰桃到庭参加诉讼。本案已审理终结。萧县龙城镇人民政府（以下简称龙城镇政府）于2011年8月19日作出龙政（2011）18号《关于李凡信与纵丰桃土地使用权争议的处理决定》（以下简称龙政（2011）18号处理决定），将位于萧县龙城镇健康路中段桥北路东侧，北隔小路与杨学成相邻，西邻健康路，东邻郝朝阳宅基地，南邻纵丰清、纵精武宅基地，东西长34米、南北宽17米的一宗土地及纵丰桃用面粉与李凡信所换8.5平方米土地，总面积为297.5平方米的三角形土地确权给纵丰桃使用。李凡信一审起诉称：一、1983年，李凡信所在的原萧县龙城镇南关居委会南关第一居民组（以下简称南关一组）为解决部分居民的生活出路问题，与纵丰桃所在的萧县梅村乡三里村委会纵庄东组（以下简称纵庄东组）协商调换土地，将东西宽10米、南北长12米的一宗土地调换给纵丰桃使用。二、1984年纵丰桃为方便在所换土地建五间堂屋，协商占用了李凡信从所在居民组分得的部分宅基地并承诺给予调换，但之后并未履行。三、李凡信、纵丰桃曾分别就争议土地向龙城镇政府申请行政确权，龙城镇政府先后作出《关于对李凡信提出镇政府给纵丰桃宅基地确权异议再次明确纵丰桃宅基地权属的决定书》、（2003）萧龙政字第02号《对纵丰桃、李凡信宅基纠纷处理决定书》及龙政（2009）18号《关于纵丰桃申请土地确权处理决定书》，以上处理决定均被依法撤销。四、2010年4月20日，李凡信再次向龙城镇政府申请确权。龙城镇政府于2011年8月19日作出龙政（2011）18号处理决定，将争议土地使用权确权给纵丰桃，该处理决定认定事实错误、程序违法，虽与龙政（2009）18号处理决定形式上有所不同，但内容完全相同。请求依法撤销该处理决定并责令龙城镇政府将位于萧县龙城镇健康路中段桥北路东侧、杨学成所用地南侧的1020平方米土地使用权确权由李凡信使用，土地所有权确权属南关一组所有。本案诉讼费用由龙城镇政府承担。龙城镇政府一审答辩称：一、龙城镇政府针对李凡信与纵丰桃之间的土地使用权纠纷，在查明事实的基础上依法作出的龙政（2011）18号处理决定正确，依法应予维持。二、李凡信不具有主张争议土地所有权的诉讼主体资格，应由南关一组主张。纵丰桃一审陈述称：一、龙城镇政府作出的龙政（2011）18号处理决定认定事实清楚、程序合法、适用法律正确。1、李凡信不具有主张争议土地所有权的诉讼主体资格，应由南关一组主张。2、李凡信无证据证明其对纵丰桃使用的宅基地享有使用权。3、本案发回重审的裁定认定了一审判决查明的基本事实，说明龙城镇政府的确权处理决定正确。二、本案发回重审系因一审适用法律、阐述理由方面存在瑕疵，故重审应在纠正上述瑕疵的基础上，作出驳回李凡信诉讼请求的判决。一审法院查明：原萧县龙城镇南关居委会现更名为萧县龙城镇龙宵社区，原萧县梅村乡三里村委会现更名为萧县龙城镇城南社区。李凡信原系南关一组的居民，现为萧县龙城镇龙宵社区居民；纵丰桃原系纵庄东组的村民，现为萧县龙城镇城南社区居民，现均系非农业户口。原南关一组的土地与纵庄东组的土地相毗邻。1983年，南关一组的居民谢金荣因无生活出路，通过组长荆朝民与纵庄东组组长纵精臣口头协商，两组将各自所有的不规则三角形地段进行了相互调换，以步量的方式分别对两块土地进行了估算，但未订立书面协议，亦未对调换土地的具体面积作明确记载。南关一组将换得土地分配给谢金荣使用，纵庄东组将换得土地分给纵丰桃使用。1984年，纵丰桃准备在调换的宗地上建房时，因土地利用受到地形的限制，遂与相毗连的李凡信口头协商，所建五间堂屋占用了李凡信的部分土地，但对占用土地的使用条件和具体面积，双方未订立书面协议。2001年8月，纵丰桃欲在五间堂屋以西的空地上建房时，遭到李凡信的干涉，纵丰桃遂向龙城镇政府申请处理。处理期间，李凡信得知纵丰桃已办理了集体土地建设用地使用证，遂于2001年10月25日提起行政诉讼，请求依法判决撤销该土地使用证。萧县人民法院以（2001）萧行初字第33号行政判决，撤销了纵丰桃持有的萧集建（91）字第107040号集体土地建设用地使用证。后，李凡信、纵丰桃曾先后申请龙城镇政府对争议的土地进行确权，龙城镇政府先后对争议的宗地作出了三次行政确权决定，即2002年11月28日作出的《关于对李凡信提出镇政府给纵丰桃宅基地确权异议再次明确纵丰桃宅基地权属的决定》、2003年8月2日作出的（2003）萧龙政字第02号《对纵丰桃、李凡信宅基地纠纷处理决定书》、2009年5月12日作出的龙政（2009）18号《关于纵丰桃申请土地确权处理决定书》。以上确权决定均已经行政诉讼程序或申诉再审程序依法撤销，同时判令龙城镇政府对争议的土地重新作出行政确权。2010年4月20日，李凡信第四次向龙城镇政府提出确权申请，要求将萧城健康路中段桥北路东侧、杨学成所用地南侧的土地使用权确由李凡信使用、土地所有权属南关一组，但没有明确申请确权的土地面积。2011年8月19日，龙城镇政府再次确权作出龙政（2011）18号处理决定，将争议土地的使用权确给纵丰桃。李凡信不服该处理决定，向萧县人民政府申请行政复议，萧县人民政府于2011年11月30日作出萧政复决字（2011）11号行政复议决定，维持了龙城镇政府作出的处理决定。李凡信仍不服，向本院提起行政诉讼，请求撤销龙政（2011）18号处理决定并责令龙城镇政府重新将位于萧县龙城镇健康路中段桥北路东侧、杨学成所用地南侧的1020平方米土地使用权属确权归李凡信所用、土地所有权确权属南关一组所有。诉讼费用由龙城镇政府承担。另查明：1972年，南关一组被批准为蔬菜专业队。1962年“四固定”时，该组在册土地是57亩，后经村民开荒等，1989年土地面积增至130.775亩；自1972年至1988年期间，该组土地先后被国家征用23次，合计征用101.635亩（其中耕地94.185亩、非耕地7.45亩），比四固定面积多44.35亩，多征用土地包括沟、塘及四固定外的土地，剩余土地29.14亩（其中老宅基地13.42亩、新宅基地13.44亩、公用道路2.28亩）。该组现已无其他剩余土地，居民均已转为城镇非农业户口，李凡信及纵丰桃均系城镇居民。争议的土地在南关一组土地范围内，在萧县城区用地及规划区内。一审法院认为：由于城镇化建设，至1989年原属南关一组所有的土地大部分被国家征用，村民全部转为城镇户口，但村民宅基地没有依法办理相关征用批准手续。因宅基地使用权发生争议，依法应由乡（镇）人民政府处理，本案李凡信与纵丰桃争议的土地属于宅基地，龙城镇政府有权作出处理。李凡信、纵丰桃均认可纵丰桃使用的土地包含1983年纵庄东组与南关一组调换的土地和1984年纵丰桃与李凡信口头协商占用的部分土地。因纵丰桃使用李凡信的部分土地系口头协商，双方未订立书面协议约定使用条件和使用面积，致使产生纠纷后双方各执一词，现双方均无权属凭证和其他有效证据证明。在难以认定土地权属的情况下，龙城镇政府本着从实际出发和尊重历史的处理原则，将争议的土地确权给纵丰桃使用并无不当。李凡信要求重新确权1020平方米的土地由其使用、所有权确认给南关一组无事实和法律依据，且原南关居委会已经更名为龙宵社区，本院不予支持。案经本院审判委员会讨论决定，依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条（四）项之规定，判决驳回原告李凡信的诉讼请求。案件受理费50元，由原告李凡信负担。李凡信不服，提起上诉。李凡信上诉称：一、一审判决认定事实不清。1、一审判决已认定纵丰桃与李凡信调换的土地未订立书面协议，双方对发生争议的土地均无权属凭证和其他可以认定事实的依据，说明被诉处理决定明显证据不足，却驳回李凡信的诉讼请求，认定事实与判决结果自相矛盾。2、南关一组于2001年11月4日出具的证明也证明争议地属李凡信使用。二、（2007）宿中行再终字第06号行政判决认定了龙城镇政府原确权的总面积297.5平方米与荆朝民、荆朝林、南关一组证据相矛盾，确权事实不清，龙城镇政府作出的龙政（2011）18号处理决定的确权面积却仍为297.5平方米，一审判决予以维持，显属错误。三、一审判决认定南关一组至1988年尚有老宅基地13.42亩，包含纵丰桃占用李凡信的土地，说明争议土地未被依法征用。四、李凡信虽于1989年转为城镇户口，但不能以此否定纵丰桃在1984年占用李凡信宅基地的事实。综上，龙城镇政府将争议宅基地确权给纵丰桃明显错误。一审判决认定事实错误，适用法律不当，判决显失公正。请求撤销一审判决，撤销被诉处理决定，并责令龙城镇政府重新作出确权处理决定。龙城镇政府答辩称：一、一审判决认定事实清楚。1、一审判决认定事实并不自相矛盾。本案争议双方对争议土地均无权属凭证，龙城镇政府经调查核实，本着尊重历史原则将土地确权给纵丰桃使用并无不当。2、李凡信无确凿证据证明争议土地属其使用。3、（2007）宿中行再终字第06号行政判决虽认定龙城镇政府确认的土地面积与荆朝民、南关一组的证明相矛盾，但并未否定争议土地面积为297.5平方米。荆朝林2002年11月26日出具的证明否认了其2002年1月18日出具的证明。龙城镇政府经重新调查，排除了相互矛盾的证据，重新丈量勘测，再次对争议土地的面积予以确认并无不当。二、李凡信分得的老宅基地南北宽1.8米（分地人口4人，每人0.45米），转让给邻居杨学成两口半人的土地即1.125米，后又有偿将剩余南北宽0.675米土地中的8.5平方米交给纵丰桃使用，余下土地现仍存在。因此，纵丰桃并未侵占李凡信的老宅基地。综上，一审查明事实清楚，判决结果正确，请求依法维持。纵丰桃陈述称：一、本案争议的宅基地是1983年原南关一组组长荆朝民和纵庄东组组长调换给纵丰桃的，一直由纵丰桃管理、使用。1984年建房时，为调正房屋朝向，纵丰桃占用李凡信8.5平方米土地，给李凡信两袋面粉作为补偿。二、龙城镇政府本着从实际出发，尊重历史的原则，对争议土地作出处理决定并无不当。综上，一审判决驳回李凡信的诉讼请求正确，请求依法维持。经审理查明：一审判决认定案件基本事实清楚，本院予以确认。本院认为：根据《安徽省土地权属争议处理条例》第二十五条第二款之规定，国家征用土地后，剩余的农民集体所有的土地，在农民集体建制被撤销或其人口全部转为非农业人口之后，归国家所有，并由县级以上人民政府土地管理部门登记造册，重新确定使用权。根据《安徽省土地权属争议处理条例》第三十条之规定，城市个人之间发生土地权属争议，由县级人民政府处理。本案中，李凡信所在村民组土地至1989年总面积为130.775亩，自1972年至1988年期间先后被国家征用23次，合计征用101.635亩，剩余老宅基地、新宅基地及公用道路合计29.14亩，包含本案争议土地。李凡信与纵丰桃所在的村组均已划归城市社区，两村民组原农民集体建制也均已被撤销，双方的身份均已由村民转变为城镇居民，因此，本案争议的土地应归国家所有，并由县级以上人民政府土地管理部门重新确定使用权。且李凡信与纵丰桃系城镇居民，双方之间的土地权属争议属城市个人之间发生的土地权属争议，应由县级人民政府处理。龙城镇政府并非县级人民政府或县级以上人民政府的土地管理部门，所作的龙政（2011）18号《关于李凡信与纵丰桃土地使用权争议的处理决定》超越其法定职权范围，依法应予撤销。一审法院认为本案中李凡信与纵丰桃争议的土地属于宅基地，龙城镇政府有权作出处理属认定事实错误。一审判决驳回李凡信诉讼请求不当，本院应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（二）项之规定，判决如下：一、撤销安徽省萧县人民法院（2012）萧行初字第00010-1号行政判决；二、撤销被上诉人萧县龙城镇人民政府作出的龙政（2011）18号《关于李凡信与纵丰桃土地使用权争议的处理决定》。一、二审诉讼费各50元，均由被上诉人萧县龙城镇人民政府负担。本判决为终审判决。审 判 长  潘庆飞代理审判员  戴宝琴代理审判员  程 旭二〇一四年二月十日书 记 员  庄明义附：相关法条《安徽省土地权属争议处理条例》第二十五条依法收回的土地使用权，由县级以上人民政府重新确定。国家征用土地后，剩作的农民集体所有的土地，在农民集体建制被撤销或其人口全部转为非农业人口之后，归国家所有，并由县级以上人民政府土地管理部门登记造册，重新确定使用权。第三十条农村个人之间、个人与农村集体所有制单位之间发生土地权属争议，由争议土地所在地乡（镇）人民政府处理。城市个人之间、个人与全民所有制单位、城市集体所有制单位之间发生土地权属争议，由县级人民政府处理。争议土地跨行政区域的，由其共同的上一级人民政府处理。《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；（二）原判决认定事实清楚，但是适用法律、法规错误的，依法改判；（三）原判决认定事实不清，证据不足，或者由于违反法定程序可能影响案件正确判决的，裁定撤销原判，发回原审人民法院重审，也可以查清事实后改判。当事人对重审案件的判决、裁定，可以上诉。