浙江省杭州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）浙01行终972号 上诉人（原审原告）杭州金座房地产开发有限公司，住所地杭州市滨江区滨安路1197号4号楼110室。 法定代表人周京长，执行董事。 委托代理人洪刚、周隽华，浙江同策律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）杭州市规划和自然资源局，住所地杭州市解放东路18号市民中心C座。 法定代表人陈祥荣，局长。 委托代理人曹益红，杭州市规划和自然资源局滨江分局工作人员。 委托代理人陈南，浙江智仁律师事务所律师。 上诉人杭州金座房地产开发有限公司（以下简称金座公司）诉杭州市规划和自然资源局土地其他行政行为一案，不服杭州市江干区人民法院（2018）浙0104行初88号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 2017年12月8日，原杭州市国土资源局向金座公司作出《决定书》，主要内容如下：根据浙江省高级人民法院（2013）浙商提字第108号民事判决，本机关决定撤销杭土资用简复[2007]9号《公文处理简复单》（以下简称“《简复单》”），并解除与你公司签订的《杭土合字（2006）62号〈土地出让合同〉补充协议（一）》（以下简称“《补充协议（一）》”）及《杭土合字（2006）62号〈杭州市国有土地使用权出让合同书〉补充协议（二）》（以下简称“《补充协议（二）》”）。 原审原告金座公司诉至原审法院，请求判令：1.撤销原杭州市国土资源局于2017年12月8日作出的《决定书》中关于撤销《简复单》的行政行为；2.本案诉讼费用由原杭州市国土资源局承担。 原审法院经审理查明，2006年7月，凯恩公司以挂牌方式竞得12号地块的土地使用权，并与原杭州市国土资源局签订了《出让合同》。2007年1月24日，凯恩公司向原杭州市国土资源局提出申请，要求设立项目公司对12号地块进行开发建设，并提交了2007年1月15日凯恩公司的股东会决议。该股东会决议载明：1.同意成立金座公司，其中凯恩公司占股80%，出资额800万元；2.同意将12号地块项目调整至金座公司。经研究，原杭州市国土资源局于2007年2月1日作出《简复单》，答复凯恩公司：1.原则同意《出让合同》的受让方调整为金座公司；2.在新组建的金座公司领取正式的工商营业执照后，就受让方变更事宜签订《出让合同》的补充协议。2007年3月22日，金座公司办理了设立登记，经营范围登记为12号地块的开发、经营。2007年3月23日，金座公司、原杭州市国土资源局及凯恩公司签订了《补充协议（一）》，约定原杭州市国土资源局同意将《出让合同》的受让方由凯恩公司调整为金座公司，《出让合同》规定的凯恩公司的一切权利义务一并转移给金座公司。2012年11月8日，金座公司、原杭州市国土资源局签订了《补充协议（二）》，就案涉地块的开、竣工时间等进行了约定。2017年12月8日，原杭州市国土资源局作出《决定书》，告知金座公司：根据浙江省高级人民法院（2013）浙商提字第108号民事判决，决定撤销《简复单》，并解除《补充协议（一）》及《补充协议（二）》。该《决定书》已送达金座公司，金座公司不服，向原审法院提起行政诉讼。经释明，金座公司当庭变更诉请为撤销《决定书》中关于撤销《简复单》的行政行为。 另查明，王静波、周京长系凯恩公司的股东，王静波曾以周京长侵犯其股东权利为由提起民事诉讼，该案经杭州市滨江区人民法院一审、杭州市中级人民法院二审、浙江省高级人民法院再审，浙江省高级人民法院（2013）浙商提字第108号民事判决已发生法律效力。该判决认定周京长在未经王静波同意的情况下，擅自形成股东会决议以成立项目公司即金座公司，并将12号地块无对价地转移至金座公司，导致王静波通过持股凯恩公司所享有的土地收益权被稀释，已侵犯王静波作为股东所享有的公司重大事项表决权和相应财产权利，应承担停止侵权、恢复原状的侵权责任。恢复原状的具体内容，应是将案涉土地使用权的归属恢复至侵权行为发生前的原始状态，即恢复至凯恩公司名下。 原审法院认为，行政机关在作出某一行政行为后发现该行为与法院生效裁判不符的，应按照生效裁判的要求予以纠正。本案中，原杭州市国土资源局根据凯恩公司提交的申请报告及关于成立金座公司的股东会决议作出《简复单》，金座公司由此获得签订补充协议、成为《出让合同》受让方的资格。因浙江省高级人民法院（2013）浙商提字第108号生效民事判决已认定上述股东会决议系未经股东同意擅自形成的，成立金座公司并将12号地块无对价地转移至金座公司已构成侵权，侵权人应承担停止侵权、恢复原状的侵权责任，故原杭州市国土资源局根据该生效判决的要求作出撤销《简复单》的决定并送达原告，并无不当。金座公司要求撤销该决定的诉讼请求缺乏事实和法律依据，原审法院依法不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回金座公司的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由金座公司负担。 金座公司不服原审判决，上诉称，首先，被上诉人作出撤销案涉《简复单》，并解除《杭土合字（2006）62号补充协议（一）》及《杭土合字（2006）62号补充协议（二）》的《决定书》本身存在严重的程序瑕疵。《决定书》中所涉的相关协议涉及上诉人、被上诉人及凯恩公司三方权利义务主体，被上诉人作出具体行政行为前未履行告知上诉人在行政行为过程应享有的相应权利，根本未通知作为被解除协议的合同主体之一的凯恩公司，被上诉人亦未向其履行《决定书》的送达义务。其次，被上诉人作出《简复单》属行政许可行为，其作出的撤销《简复单》属行政许可行为，其作出的撤销《简复单》决定的行政行为应以我国行政许可法等相应法律为准则。根据《浙江省行政程序办法》第五十二条规定“行政机关作出对当事人不利的行政执法决定前，应当书面告知当事人拟作出行政执法决定的事实、理由、依据和决定内容，以及其享有陈述权、申辩权。当事人应当自收到告知书之日起3日内提出陈述、申辩，法律、法规对提出期限另有规定的，从其规定。行政机关应当充分听取当事人在期限届满前有无提出陈述、申辩进行核实。行政机关应当充分听取当事人的陈述和申辩，对其提出的事实、理由和证据予以记录、复核并归入案卷。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。但是，当事人书面表示放弃陈述、申辩的或者逾期提出的除外。行政许可等法律、法规明确规定作出的行政执法决定前应当告知利害关系人并听取其意见的，从其规定。”因此，上诉人认为被上诉人作出对上诉人及凯恩公司权益影响如此重大的行政行为未履行法律、法规规定的程序而径直作出《决定书》是明显的违法行政，有悖于行政公开原则。第三、被上诉人向上诉人送达《决定书》的程序违法，上诉人未及时收悉《决定书》而影响权利行使。被上诉人据以作出《决定书》的民事判决书中明确记载的上诉人现住所为“杭州市解放路131号”，被上诉人在明知上诉人工商登记的住所无人办公的情况下，被上诉人仍向该地址送达，其不当行为不但限制了上诉人的权利救济途径，且属于明显的程序违法。第四、原审法院认为浙江省高级人民法院（2013）浙商提字第108号民事判决书认定上诉人应对案涉的12号地块承担停止侵权、恢复原状的责任。原审法院的上述认定，实际是对省高院判决的曲解，省高院判决原文表述为“基于再审新查明的12号地块《建设用地批准书》已发放给金座公司的事实，对一审判决主文第二项作出相应变更”一审判决主文的第二项内容为金座公司停止申请办理杭政储（2006）12号地块的《建设用地批准书》及后续相关土地审批手续。省高院将其变更金座公司停止申请办理后续相关土地审批手续。省高院在判决书中释明变更的理由为“鉴于目前12号地块的受让方是金座公司，正在申请办理土地手续的也是金座公司，故就恢复原状的实际效果论，只有判令金座公司停止办理土地审批手续，才能使王静波获得事实上的有效救济”。从该项判决可见，省高院在民事判决中并未直接支持王静波所诉请“将12号地块的土地使用权恢复至凯恩公司名下”。省高院判决书文中判令上诉人的是停止履行的消极义务，就民事侵权而言，本案纠纷已至此终结。省高院民事判决对案涉上诉人所持有的《建设用地批准书》并未作出任何指向性裁决，且省高院民事判决作出的时间为2014年，故本案中被上诉人也根本不存在依职权启动案涉行政行为或依申请启动案涉行政行为的可能。第五、原审法院驳回上诉人的诉讼请求，严重侵害了上诉人的实体权利。本案中案涉土地系凯恩公司以公司名义向被上诉人申请将案涉地块转移至上诉人，相关文件均加盖凯恩投资有限公司公章，系凯恩投资有限公司的真实意思表示，虽然股东会决议存在瑕疵，但该系公司内部纠纷，不应由行政机关介入调整，公司作为独立法人，对外作出的法律行为应当认定有效。而且上诉人在取得土地权益后，从2007年起至今实际投入了大量资金，被上诉人通过行政行为介入民事纠纷后，导致上诉人与凯恩公司在双方经济矛盾未解决的情况下，被动接受行政行为的法律后果。被上诉人的行政行为有悖于行政公正原则，同时上诉人与被上诉人之间亦为行政合同关系，被上诉人的行政行为有悖于行政公平原则，于法无据。综合以上，请求：一、撤销杭州市江干区人民法院（2018）浙0104行初88号行初判决，发回原审法院重审，或者查清事实后依法改判支持上诉人的原审诉讼请求；二、本案一审、二审案件受理费由被上诉人承担。 被上诉人原杭州市国土资源局答辩称，第一、本案中《决定书》的内容是正确的，不存在损害上诉人合法权益的情况。在与本案相关的杭州市滨江区人民法院作出的2012杭滨商初字第531号民事判决书，杭州市中级人民法院作出的2013浙杭商终字第125号民事判决书以及浙江省高级人民法院作出的2013浙商提字第108号民事判决书中，各级法院均确认了由于在关于同意设立杭州金座房地产开发有限公司的股东会决议中，王静波的签字并非其本人签署，且对应的股东会在召集和表决程序上存在严重瑕疵。故该股东会决议，实际上是一个不存在的股东会决议，因此在股东会决议已经被生效司法裁判文书认定为不存在的情况下，该股东会协议中所载的“同意将杭政储出200612号地块以下简称案涉地块项目调整至杭州金座房地产开发有限公司”的内容也是不存在的进而导致简复单中将涉案地块由凯恩公司调整到金座公司决定是缺乏必要的前提和法律依据。因此原杭州市国土资源局有权解除与上诉人签订的合同，对于将土地使用权恢复至凯恩公司名下的观点，也得到了司法判决的认同，浙江省高级人民法院2013浙商提字第108号民事判决书中也明确表示恢复原状的具体内容应是将案涉土地使用权归属恢复至侵权行为前发生前的原始状态，即恢复至凯恩公司名下，是在这份判决书第24页的中段。综上所述，本案中正是由于凯恩公司及周京长通过伪造的方式向原杭州市国土资源局提供了虚假的材料才导致原杭州市国土资源局出具了简复单，并与上诉人签订了两份补充协议，故原杭州市国土资源局认为上诉人所谓的相应权益是通过欺骗的方式取得的，根本不是正当合法的权益，凯恩公司及周京长的行为欺骗了政府部门损害了第三人的合法权利，理应得到否认的法律评价。原杭州市国土资源局作出的《决定书》有充分的事实和法律依据，应属合法。第二，本案《决定书》的程序是正确的。本案涉及的是合同主体变更的行为，而并非行政许可和行政执法行为，故事先通知等事项并非必要的法定程序本案中，《决定书》所撤销了《简复单》以及两份补充协议，均涉及到案涉地块土地出让合同的主体问题。因此本案的事项属于行政协议，而非行政许可行为。同时，根据《浙江省行政程序办法》第九十七条的规定，本办法所称行政执法，是指行政机关实施法律、法规和规章，针对特定公民、法人和其他组织作出的影响，其权益的行政行为包括行政许可、行政处罚、行政强制、行政确认、行政给付、行政裁决、行政征收、行政检查等行政行为。而本案中决定书的行为是原杭州市国土资源局对杭土合字（2006）62号杭州市国有土地使用权出让合同书的履行，而并非直接实施法律法规和规章，且在上述条文列举的行政执法行为中，也不存在行政协议行为，因此决定书所涉内容为行政协议，而并非《浙江省行政程序办法》规定的行政执法行为，故也不必适用事先告知的行政程序，综上，原杭州市国土资源局在依法审查了相应事实的基础之上，作出了被诉《决定书》，并直接送达、邮寄送达以及报纸公告的方式通知了上诉人，故原杭州市国土资源局的行政程序是符合法律规定的。第三，本案中原杭州市国土资源局的送达地址是正确的，上诉人在营业执照上的住所是杭州市滨江区××楼××室，根据《民法总则》第六十三条、六十四条、第六十五条的规定，法人以其主要办事机构所在地为住所，并应当将主要办事机构所在地登记为住所如果法人在存续期间登记事项发生变化的，应依法向登记机关申请变更登记法人的实际情况与登记情况不一致的，不得对抗善意相对人。因此，原杭州市国土资源局有理由认为上诉人的住所在其注册地址即使上诉人改变了实际经营地址，也应由其承担，无法实际收到文书的不利后果。至于浙江省高级人民法院2013浙商提字第108号民事判决书中记载的杭州市解放路131号，该地址只是上诉人在诉讼程序中自行提供给法院的信息，作为送达等程序之用，而没有外在对抗效力，不能约束其他第三人，更不能作为上诉人合法有效的送达地址，且杭州市解放路131号为西湖金座大楼，在该楼内根本找不出所谓的上诉人办公场所。综上所述，原杭州市国土资源局作出的决定书完全符合法律规定，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求贵院予以维持，并驳回上诉人的全部上诉请求。 经审查，本院对原审判决认定的事实予以确认。 另查明，根据市委[2018]32号《中共杭州市委杭州市人民政府关于印发〈杭州市机构改革方案〉的通知》，杭州市国土资源局的职责划入新组建的杭州市规划和自然资源局。 本院认为，本案系金座公司不服原杭州市国土资源局撤销案涉《简复单》的行政行为引起的行政诉讼案件。该《简复单》中，原杭州市国土资源局原则同意《出让合同》的受让方调整为金座公司。而（2013）浙商提字第108号民事判决书中，各级法院均确认案涉股东会决议实际上是一个不存在的股东会决议，该股东会并未确实召开。据此，作出《简复单》所依据的股东会决议系弄虚作假的材料，原杭州市国土资源局撤销《简复单》实体正确。但该撤销行为系对金座公司作出的不利的行政决定，原杭州市国土资源局应当履行告知、听取陈述和申辩等正当程序。原杭州市国土资源局未履行上述程序，构成违反法定程序，依法应予撤销，上诉人的上诉理由部分能够成立。纵观全案，本案被诉撤销行为系为了将土地使用权恢复至正确状态，确保出让土地的尽快开发利用。撤销被诉行政行为将会对公共利益造成重要影响，故应当判决确认违法。原审法院认定事实清楚、审判程序合法，但适用法律错误，应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第七十条第（三）项、第七十四条第一款第（一）项之规定，判决如下： 一、撤销杭州市江干区人民法院（2018）浙0104行初88号行政判决； 二、确认原杭州市国土资源局于2017年12月8日作出的《决定书》中撤销杭土资用简复[2007]9号《公文处理简复单》的行政行为违法。 一、二审案件受理费人民币各50元，由杭州市规划和自然资源局负担。 本判决为终审判决。 审判长  吴宇龙 审判员  廖珍珠 审判员  刘 斌 二〇一九年三月十二日 书记员  何雨佳 ? 附本判决适用的法律依据： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。 第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为： （一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的； （二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。 行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法： （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的； （二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的； （三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。