山东省青岛市中级人民法院 行 政 裁 定 书 (2019)鲁02行初8号 原告蔡银利，男，1963年12月24日出生，汉族，住青岛市市北区。 被告青岛市市北区人民政府，住所地青岛市市北区延吉路80号。 法定代表人杨旭东，区长。 委托代理人陈美虹，山东博论律师事务所律师。 委托代理人韩文宁，青岛市市北区人民政府延安路街道办事处工作人员。 原告蔡银利不服被告青岛市市北区人民政府作出的《未登记建筑认定结果告知书》，于2019年1月4日向本院提起行政诉讼。本院于当日立案后，依法向被告送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书。本院依法组成合议庭，于2019年3月6日在本院第二十七审判庭公开开庭审理了本案。原告蔡银利，被告青岛市市北区人民政府的委托代理人陈美虹、韩文宁到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告蔡银利诉称，一、原告有一处营业房位于青岛市市北区延安路95号x单元x户，外加一处约14平方米左右的临建房，有《临建房管理使用协议》为证。2016年4月，原告所住的房屋被被告青岛市市北区人民政府征收，原告按照要求向被告提供了临建房的全部资料，等签订房屋征收补偿协议时，被告却称“临建房要等八部门审批，先签了协议，临建房以后再说。”因该答复不合理，原告未签订协议。之后，被告不是积极的协商解决，而是专横跋扈违法逼拆强拆，扒墙拆窗、断水断电，迫使原告无法居住。2018年7月，被告还向青岛市市北区人民法院申请强拆原告的房屋，因违法无理撤回申请。2016年12月，涉案《未登记建筑认定结果告知书》贴在被征收房屋的门上，该认定书既没有说明临建房“不认定”的事实理由，也没表明违反了哪条法律法规，这样的“不认定”原告完全不能接受。从房屋征收开始，被告就不想给原告补偿，虽经多次上访，被告始终拿不出合法文件来证明原告的临建房是违法的。涉案临建房在上世纪80年代初就已建成，为使临建房更具有合法性，原房屋产权人又与青岛市市北区房产管理处（建房时的审批主管部门）签订了《临建房管理使用协议》，每年按时交纳342元的管理费，此费用是当时公房租金的三倍。2002年，原告购买青岛市市北区延安路95号x单元x户房屋，在原有基础上对旁边的临建房内外墙进行了翻新，房顶重新搭建，投入相当大的财力物力。按照规定，房屋征收时应当给予室内装修补偿，故原告合法的临建房也应当获得补偿。二、按照1978年国发〔1978〕222号《国务院批转国家建委关于加快城市住宅建设的报告》、1980年城发房字××号《中华全国总工会、国家城市建设总局批转全总生活部关于“公建民助”、“民间公助”建设住宅情况的调查报告的通知》等国家政策，在80年代城市住房紧张的时代背景下，国家鼓励私人因地制宜在旧基上翻新、改建、扩建、平房加层等住宅建设，以公建、民建相结合，两条腿走路的办法解决国家至少需要十年才能解决的住房紧张问题，足以证明80年代建造的临建房是符合国家政策、完全合法的。另外，根据2003年国务院办公厅《关于认真做好城镇房屋拆迁工作维护社会稳定的紧急通知》的明确要求，各地要本着实事求是的原则，对拆迁范围内由于历史原因造成的手续不全房屋，应依据现行有关法律法规补办手续，而不是直接认定为违法建筑而不予补偿。三、按照“法不溯及既往”的原则，1990年实施的《中华人民共和国城市规划法》和2008年实施的《中华人民共和国城乡规划法》，都不适用于以前临建房的认定，反之可以证明80年代的临建房具有合法性。《中华人民共和国物权法》第三十条确立了建筑物物权，无证房或者证件不全的房屋应不再一律认定是违法建筑，同时合法建造应是指建造时符合当时的规定，而不是现在的规定。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条也明确对认定为合法建筑的未超过批准期限的临时建筑应当给予补偿的原则。综上，原告的临建房是合法的，应得到公平合理的补偿，被告不予补偿原告严重违法，因此为维护合法权益，原告提起本案行政诉讼，请求：1、依法撤销被告作出的《未登记建筑认定结果告知书》；2、依法对原告合法临建房给予公平合理的补偿；3、诉讼费由被告承担。 原告蔡银利庭审时向本院提交如下证据： 1、《临建房屋管理使用协议》； 2、证明； 3、个体工商户营业执照、税务登记证、未达起征点通知书。 上述1-3号证据共同证明原告临建房是合法房屋，且实际进行经营，应给予补偿。 被告青岛市市北区人民政府辩称，原告所提报的材料不符合青政发〔2013〕16号《关于贯彻实施的通知》（以下简称青政发〔2013〕16号《通知》）规定的具体条件，不应予以认定并补偿。《青岛市国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条对未登记建筑的具体办法授权由市人民政府制定。根据该授权，青岛市人民政府制定了青政发〔2013〕16号《通知》，该通知第五条对于未登记建筑的认定程序规定为：区政府负责组织规划、建设、国土资源、房管、城管执法、财政等部门对调查情况进行认定，并出具意见。同时该条对可以按照房屋征收补偿方案予以补偿的未登记建筑认定的实体要件规定为：1、在1989年9月1日《青岛市城市建筑规划管理暂行办法》施行以前建成，使用人在房屋内有常住户口或工商营业登记、其他社会组织登记，具备居住条件或使用功能的未登记建筑，建筑面积以房地产测绘机构实测为准。2、已依法取得规划或施工建设相关手续并按规定建成的，其建筑面积以批准手续载明的建筑面积为准。如已建成的未登记建筑面积小于规划或施工建设批准手续载明面积的，以房地产测绘机构实测的建筑面积为准。3、已取得国有土地使用证、建设工程规划许可证和建筑工程施工许可证的在建工程，以批准手续载明的建筑面积为准。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《青岛市国有土地上房屋征收与补偿条例》规定，被告于2016年4月8日正式启动青岛市市北区通山路10、12、13、15、17号，延安一路9、11、13号，黄山路79号，延安路95号零星片棚户区改造项目房屋征收与补偿工作。青岛市市北区延安路95号x单元x户位于上述房屋征收范围内，原告主张的未登记房屋位于该房屋旁。经调查，原告主张的未登记房屋未取得规划或施工建设相关手续，未有国有土地使用证、建设工程规划许可证和建筑工程施工许可证，且未登记房屋内未有常住户口，不符合未登记房屋予以认定补偿的实体要件。同时，在认定程序上，项目启动前由区分管领导主持召开房屋征收项目未登记建筑认定会议，会议上规划、建设、国土资源、房管、城管执法、财政等部门均出席，并对相关情况进行了讨论，最后得出结论并出具了青北政专〔2016〕第3-5期《政务专报》，公布了相关认定结果。为此，被告对原告作出《未登记建筑认定结果告知书》，并依法送达原告，程序合法。另外，被告于2016年10月27日向原告送达《未登记建筑认定结果告知书》，原告在起诉书中认可在2016年12月知晓，因此原告起诉已超过法定起诉期限，请法院依法驳回原告的起诉。 被告青岛市市北区人民政府在法定举证期限内向本院提交如下证据： 1、房屋征收决定、房屋征收公告、征收补偿方案、奖励办法，共同证明被告于2016年4月8日决定对青岛市市北区通山路10、12、13、15、17号，延安一路9、11、13号，黄山路79号，延安路95号零星片棚户区改造项目范围内的房屋实施征收并予以公告，同时发布征收补偿方案及奖励办法。 2、房地产权证、房屋审核表，共同证明原告原持有青岛市市北区延安路95号x单元x户房屋的房地产权证，后办理了房屋分户登记，现分户登记已被撤销。 3、《临建房屋管理使用协议》、证明，均系原告向被告提供的未登记房屋认定申请材料。 4、现场照片、情况说明，证明未登记房屋照片及原告户籍情况。 上述2-4号证据还共同证明房屋征收部门对未登记房屋进行调查的情况。 5、青北政专〔2016〕第3-5期《政务专报》，证明被告组织相关部门对调查情况进行认定。 6、《未登记建筑认定结果告知书》、送达回证、照片、证明，共同证明被告出具《未登记建筑认定结果告知书》并予以送达。 经庭审质证，原告对被告证据的质证意见为：对证据1没有异议。对证据2中的“房地产权证”没有异议，但对“房屋审核表”有异议，青岛市国土资源和房屋管理局撤销原告的房地产权证没有法律依据，其撤销所依据的莱西市人民法院法律文书是无效的，莱西市人民法院在开庭时并未传唤当事人参加庭审违法，原告自2017年6月5日知晓房地产权证被撤销后至今尚未起诉该撤销行为。对证据3真实性没有异议，这两份材料说明原告于2002年购买的有产权证的房屋和无产权证的临建房均是合法的；《临建房屋管理使用协议》显示交了一年的钱，到2000年底到期，因该协议第七条称要无条件拆除等条款不合理，所以之后就终止了合同，自2001年起合同失效，但说明临建房屋的建设是经青岛市市北区房屋管理部门认定，系合法房屋，其合法性不会因该协议无效而受到影响。对证据4的真实性予以认可，但被告应当在房屋征收决定作出之前作出告知书，且原告常住户口在有证房屋里面，因有证房屋和临建房屋紧密相连，所以应认定有证房屋与临建房屋是一户，原告常住户口亦在临建房屋内。对证据5、6有异议，被告没有尽到调查义务，在所作《未登记建筑认定结果告知书》中未载明原告临建房屋的性质、经营情况、构造、用途，也没有进行测量就草率作出认定结果不当，对于被告将《未登记建筑认定结果告知书》张贴在原告临建房屋门上没有异议，但原告当时没有看到，大约是在2016年11月初看到了该告知书，但那时告知书内容不全了，只是看到了不予认定的结果，其他内容就看不清了，之所以未及时起诉，是因为该告知书内容不全，且原告法律意识淡薄，直到2019年1月，因被告对原告有证房屋申请法院强制执行，原告才提起本案行政诉讼。 被告对原告证据的质证意见为：证据1、2不能证明原告主张的未登记房屋经过规划部门同意及建成年代，而且自2001年起也不再交纳任何管理费用，协议书也指出因城市规划管理需要，乙方（陈同文，系涉案未登记房屋原使用人）应无条件自行拆除，故不能据此认定涉案未登记房屋为合法房屋；如该未登记房屋合法，房屋管理部门在办理公房出售手续时应当一并将未登记房屋出售。对证据3的真实性没有异议，两份材料显示经营场所及地址均是青岛市市北区延安路95号x单元x户，该地址既是原告哥哥的经营地址，也是原告户籍地址。 经审查，本院对当事人提交的上述证据认证如下：原告及被告提交的所有证据均形式合法，内容客观，且与本案待证事实相关联，本院均作为证据使用。 经审理查明，1、2016年4月8日，被告青岛市市北区人民政府作出房屋征收决定，决定自该日起正式启动青岛市市北区通山路10、12、13、15、17号，延安一路9、11、13号，黄山路79号，延安路95号零星片棚户区改造项目房屋征收与补偿工作。该决定载明房屋征收范围为：通山路10、12、13、15、17号，延安一路9、11、13号，黄山路79号，延安路95号区域内的合法房屋。同日，被告发布房屋征收公告，同时公告了该零星片棚户区改造项目房屋征收补偿方案。补偿方案第十五条“未登记建筑和临时建筑处理办法”规定，（一）征收范围内未经登记的建筑，由区政府组织规划、建设、国土资源、房管、城管执法等部门进行认定，并出具意见。（二）征收未超过批准使用期限的临时建筑，应当按照建筑造价结合剩余使用年限给予补偿。对违法建筑和超过批准期限的临时建筑，不予补偿，由当事人在有关部门确定的期限内自行拆除；逾期不拆的，由政府组织相关部门依法强制拆除。 2、原告蔡银利在青岛市市北区延安路95号x单元x户有房屋一处，原产权证号为青房地权市字第35327号，建筑面积为31.85平方米。原告有未登记房屋一处与上述有证房屋相连，现青岛市公安局延安路派出所出具的“情况说明”显示，在该派出所辖区内延安路95号x单元x户常住人口登记表中有蔡银利及案外人吴蕾、蔡倩玉共三人。原告主张因其上述有证房屋与涉案临建房屋紧紧相连，应属于完整一户，故其户口在上述有证房屋内亦应当视为在临建房屋内。为此，原告要求被告对其涉案临建房屋进行合法性认定并给予补偿，同时原告向被告提交了《临建房屋管理使用协议》及邻居证明一份。 3、2016年6月7日，青岛市市北区人民政府办公室印发了青北政专〔2016〕第3-5期《政务专报》，该专报载明：2016年4月7日，区委常委、副区长主持召开房屋征收项目未登记建筑认定第四次会议，财政局、开发建设局、综合执法局、房管一处、房管二处、规划市北分局、市北国土分局和延安路街道、兴隆路街道、即墨路街道、阜新路街道、辽源路街道有关负责同志参加会议，会议听取了开发建设局、相关街道办事处关于565户居民情况的汇报，并就有关事项进行了研究部署。会议确定：……4、对延安路街道、兴隆路街道、即墨路街道、辽源路街道提报的高帅等536户（附件2：2016年第四期“未登记建筑未认定情况汇总表”），因提交材料未符合青政发〔2013〕16号文件规定，不予认定。其中附件2的第60项即为原告蔡银利。2016年8月，被告对原告作出《未登记建筑认定结果告知书》，告知原告：关于你提出的要求认定青岛市市北区延安路95号1单元109户的未登记房屋，经市北区人民政府组织召开的未登记建筑认定会议讨论并确定：以上未登记建筑不符合认定的条件，不予认定，同时告知了原告救济权利和期限。2016年10月27日，被告该将告知书张贴于青岛市市北区延安路95号x单元x户房屋处。庭审中，原告自述称其于2016年11月初在其涉案未登记房屋门上见到该告知书，当时该告知书已不齐全，只能看到“不予认定”的内容，因原告法律意识淡薄，当时未起诉亦未复议，后因被告于2019年1月申请青岛市市北区人民法院强拆其延安路95号x单元x户有证房屋，原告才提起本案行政诉讼。 另查明，青岛市市北区延安路95号x单元x户房屋于2009年因莱西市人民法院民事调解文书予以分户，分别为：延安路95号x单元x户，产权人蔡银利，建筑面积15.93平方米；延安路95号x单元x户甲，产权人吴蕾，建筑面积15.92平方米。后因上述民事调解文书被莱西市人民法院再审撤销，上述分户房地产权证被注销。 本院认为，《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。根据本案现已查明的事实可知，被告青岛市市北区人民政府对原告蔡银利所作《未登记建筑认定结果告知书》不仅告知了原告其主张的未登记建筑“不符合认定的条件，不予认定”的内容，而且告知了原告救济权利和期限。但被告于2016年10月27日张贴后，原告自认其系于2016年11月初看到该告知书，且其当时看到的告知书仅能显示“不予认定”的内容，不能显示救济权利和期限等信息。鉴于此，本院仅能够确认原告自看到该告知书之日起就已知道涉案未登记房屋“不予认定”的客观事实。因此，根据上述规定，原告于2019年1月4日才提起本案行政诉讼，显然超过了上述1年的法定起诉期限，其起诉依法应予裁定驳回。即便按照原《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条第一款“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”的规定，原告亦应最迟于2018年12月前向法院提起行政诉讼。庭审中，原告虽称因其法律意识淡薄，当时未起诉亦未复议，后因被告于2019年1月申请青岛市市北区人民法院强拆其涉案延安路95号x单元x户有证房屋，原告才提起本案行政诉讼，但实际上，原告上述理由并不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条第一款规定的“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内”的情形，依法不应予以扣除。 综上，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第二项之规定，裁定如下： 驳回原告蔡银利的起诉。 案件受理费人民币50元，不予收取。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于山东省高级人民法院。 审 判 长  李玉兰 人民陪审员  王玉凤 人民陪审员  牟敦荣 二〇一九年三月二十八日 法官助理 杨竣童 书 记员赵洪峰 书 记员王倩倩