海南省高级人民法院行 政 判 决 书（2014）琼行终字第61号上诉人（原审原告）：陈贻光，男，1957年8月26日出生，汉族。被上诉人（原审被告）：文昌市人民政府。法定代表人：刘春梅，该市市长。委托代理人：陈杰钦，文昌市人民政府法制办公室副主任。委托代理人：伍一叶，海南外经律师事务所律师。上诉人陈贻光因其诉被上诉人文昌市人民政府（以下简称文昌市政府）征收集体土地房屋拆迁纠纷一案，不服海南省第一中级人民法院作出的（2013）海南一中行初字第183号行政判决，向本院提起上诉。本院于2014年3月5日立案受理后，依法组成合议庭，于3月20日在本院第三审判法庭公开开庭审理了本案。陈贻光，文昌市政府的委托代理人陈杰钦、伍一叶到庭参加诉讼。本案现已审理终结。本案被诉具体行政行为：即文昌市政府为了协助国家航天发射中心建设，在征收文昌市龙楼镇星光村民委员会春桃四西村民小组（以下简称春桃四西村民小组）集体土地过程中，于2011年10月31日对陈贻光位于被征收土地上的房屋进行强制拆迁的行为。原审认定：2007年，国务院批准在海南省文昌市建设航天发射基地，因项目需要征收春桃四西村民小组的集体土地，由文昌市政府负责该项目的征地及拆迁工作。2007年10月22日，文昌市政府发出征地公告。2009年2月27日和2009年5月17日，文昌市政府将被征收土地的权属界线、耕地面积的统计等情况进行公告。2010年4月27日，文昌市政府对被征收土地的面积、青苗及附属物进行清点，制作了《土地、青苗及附属物补偿清册》并进行公告。陈贻光的房屋位于春桃四西村民小组，在项目用地范围内，属于被征收对象，该房屋属于陈贻光的祖居屋。2008年8月15日，文昌市政府的下属职能部门文昌市建设局委托文昌第一房地产估价有限公司对陈贻光的房屋进行实地勘查和评估。陈贻光拒绝签订《房屋搬迁补偿安置协议书》，拒绝选安置房和搬迁。2011年10月29日，文昌市政府给陈贻光发出《关于拆迁春桃四西村民小组有关房屋的通知》，通知陈贻光于2011年10月31日前到航天发射中心项目指挥部选房并签订《房屋搬迁补偿安置协议书》。该通知还称将于通知书送达后3日内对被拆迁的房屋及房屋内的物品进行公证保全，并实施强制拆迁。该通知于当日送达给陈贻光，陈贻光拒绝签名。为了确保航天发射中心项目的顺利建设，文昌市政府于2011年10月31日组织有关部门对陈贻光房屋内的物品进行搬迁，并将陈贻光屋里的物品搬到安置房里放置。之后，文昌市政府对陈贻光的房屋进行强制拆除。房屋被拆除后陈贻光拒绝搬迁到安置房居住。原审另查明：一、根据文昌市政府提供的汇款凭证，因为陈贻光的村集体拒绝领取土地补偿款，文昌市政府已经将土地征收补偿款汇到公证处账户。二、关于被拆迁农户的住房安置问题。文昌市政府在龙楼镇和东郊镇统一规划了安置区，并建设大批安置房，这些安置房已于2011年1月竣工并验收合格，除个别农户不愿意搬迁之外，大多数被拆迁农户已搬迁到安置房居住。三、关于被拆迁农户养老保险问题。经统计，航天发射中心项目中因征地涉及失地农民应参加养老保险的人数有9256人，其中完全搬迁并失地的农民有3541人。按照2009年6月10日出台的《海南省被征地农民基本养老保险暂行办法》（2009年6月23日起执行，2013年4月3日废止）的规定计算，每名失地农民应缴纳的养老保费为人民币5.4万元，具体承担比例为：政府50％、农村集体20％、失地农民个人30%。由于该项目区内被征地农民人均失地面积仅为3.41亩，按每亩人民币50788元计算，人均所得补偿款为人民币17.3万元，所得补偿款较少，缴纳养老保险费比较困难，失地的村集体及农民一直以来拒绝缴纳该款项，不配合政府部门办理养老保险手续，造成失地农民养老保险缴费工作一直难以实施。针对以上情况，海南省人民政府于2013年4月3日新出台了《海南省被征地农民参加社会养老保险办法》，文昌市政府根据新《办法》的规定，于2013年8月出台了《文昌市人民政府关于＜海南省被征地农民参加社会养老保险办法＞实施前被征地农民养老保险有关问题的意见》，规定凡年满60岁的且已经办理好养老保险手续的被征地农民可以按月正常领取养老保险。目前，文昌市政府正在加快为被征地搬迁农民办理相关养老保险手续。四、关于航天发射中心项目中失地农民的就业问题。目前，航天发射中心项目中涉及被征地农民的劳动力人数有1815人，其中男865人、女950人。文昌市政府出台了《文昌市航天项目被征地农民就业方案》，通过组织免费技能培训、引导自主择业、提供职业介绍和创业贴息贷款等措施，多举措帮助失地农民就业。文昌市就业局等有关部门，组织专门人员对被征地农民的劳动力的年龄结构、文化结构和就业现状等情况进行调查，建立劳动力资源库，举办了11期创业培训、理财知识讲座培训班和3次专场招聘会，提供就业岗位，帮助被征地农民就地就近转移就业。文昌市政府投入资金在安置区内建设26000平方米商业街，目前已全面完工，文昌市政府正在抓紧研究准备出台认购和管理方案，提供失地农民创业和就业岗位。另外，文昌市政府投入资金在龙楼镇建设被征地农民就业产业园区，第一期145亩已完成征地和场地平整工作，正在准备建设标准厂房，引进劳动密集型产业，届时可提供400人以上的就业岗位。文昌市政府还主动同航天发射中心项目用地单位协商，提供液氢液氧厂工人、部队专家楼及驻地后勤服务岗位，并根据用工计划和岗位要求，组织培训，优先安置具备条件的被征地农民就业。五、关于解决搬迁农民的丧葬问题。文昌市政府已安排专项资金在航天发射中心附近征用了135亩公共墓地，目前公共墓地已基本建成并投入使用，项目搬迁的农民可以免费向政府申请丧葬。六、关于预留地的问题。航天发射中心项目总共征地1.7万亩，按照海南省人民政府有关征地的规定，要预留8％的预留地给被征地的村集体组织。按照征地面积1.7万亩计算，应该预留大约1500亩的预留地给被征地的村集体，但航天发射中心属于国家保密基地，不能在航天发射中心里留有预留地，整个航天发射中心项目的征地均没有预留地，文昌市政府正在采取其他解决办法。七、陈贻光称文昌市政府在对其房屋评估时遗漏房屋面积以及评估的价值不公、评估机构没有评估资质的问题。负责对陈贻光的房屋进行评估的单位是文昌第一房地产估价有限公司，由文昌市建设局委托其进行评估，该公司具有房地产估价机构资质证书，资质等级属于三级。原审认为：一、关于陈贻光的起诉期限问题。陈贻光认为其房屋被拆时间是2011年10月30日，其起诉时间是2013年10月29日，但文昌市政府没有提供证据予以反驳拆除陈贻光房屋的时间，根据最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十一条的规定，从拆除行为之日起2年内起诉的不超过诉讼时效，故陈贻光的起诉没有超过起诉期限。二、关于本案的法律适用问题。陈贻光的房屋是基于国家对农村集体土地的征收而被征收和拆迁，属于农村集体土地上房屋的征收，不属于国有土地上房屋的征收，其拆迁行为是在农村集体土地上进行的，应适用《中华人民共和国土地管理法》的有关规定，而《国有土地上房屋征收与补偿条例》是针对国有土地上房屋的征收，其房屋拆迁是在国有土地上进行的，因此，本案不适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》。陈贻光认为依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十八条的规定，文昌市政府无权利实施强制拆迁其房屋，只能申请人民法院实施强制拆迁行为，系属于对法律适用理解错误。因我国到目前为止尚未出台关于农村集体土地上房屋拆迁安置补偿的完整法律，文昌市政府应该依照《中华人民共和国土地管理法》（第四十五条至第五十条）、《中华人民共和国土地管理法实施条例》（第二十五条、第二十六条）中有关集体土地征收和补偿的规定，对房屋所有权人予以补偿安置。三、航天发射中心项目的征地是经过国务院批准立项和审批的，由文昌市政府负责项目的征地安置补偿和拆迁工作，其征地行为并不违法。文昌市政府在对陈贻光的房屋进行强制拆迁之前，依法对被拆迁房屋进行评估、公告、送达评估结果，发布房屋拆迁公告，并通知陈贻光选择安置房和签订《房屋搬迁补偿安置协议书》，拆迁过程中还对陈贻光房屋中的附属物进行公证保全。因陈贻光拒绝选取安置房，拒绝签订安置补偿协议，文昌市政府按照陈贻光的家庭人口的实际情况，给陈贻光留了安置住房。依照文昌市政府建造安置房的综合成本价进行计算，可见已充分保护了陈贻光的合法权益。并且，文昌市政府对被征地农户的养老保险、就业保障也做了充分的安排，土地征收补偿款也已经汇到各个村集体的账户。虽然《中华人民共和国土地管理法》中并不赋予行政机关具有强制拆迁的权利，文昌市政府基于该项目的特殊性，为了不影响项目的工程进度，在没有作出拆迁裁决之前就实施了强制拆迁行为，程序方面存在一定的瑕疵，然而，根据本院查明的事实，文昌市政府对陈贻光的安置补偿工作已经落实到位，已充分保障了陈贻光的合法权益，不应因拆迁程序上的瑕疵而否定文昌市政府征地拆迁行为的合法性。四、关于陈贻光提出文昌市政府没有做好被征地农户的安置补偿、没有做好被征地农户养老保险、没有做好被征地农户的就业保障问题。综合本院所查明的事实及相关证据，足以证明文昌市政府在征用航天发射中心项目用地的过程中，对被征地农户的安置补偿、养老保险、就业保障方面已经作了大量工作，并已实施到位，具体内容详见本院查明的事实。五、陈贻光称房屋评估价格过低，评估遗漏面积、补偿标准过低的问题。已查明，评估机构在对陈贻光的房屋进行评估时，有现场记录，没有遗漏房屋面积。负责对陈贻光的房屋评估的机构其资质等级属于三级，具有评估资格。至于补偿标准，是文昌市政府依照海南省人民政府规定的补偿标准所制定的，适用于航天发射中心项目中所有被征地的农户，并非只针对陈贻光。六、陈贻光称文昌市政府没有对其全部青苗进行清点、没有全部补偿的问题。因陈贻光不配合文昌市政府的征地工作，文昌市政府的有关部门根据有关规定已经对其青苗进行清点。综上，陈贻光认为文昌市政府没有做好被征地农户的安置补偿、养老保险和就业保障、没有按照有关规定给予预留地、没有对其青苗进行清点和补偿、负责评估的公司不具有评估资格等问题与事实不符，陈贻光要求确认文昌市政府强制拆迁其房屋的行政行为违法无事实根据和法律依据，应不予支持。案经该院审判委员会讨论决定，遂依照最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（二）、（四）项之规定，判决驳回陈贻光要求确认文昌市政府于2013年10月31日强制拆迁其位于春桃四西村民小组祖居屋的行为违法的诉讼请求，案件受理费50元由陈贻光负担。陈贻光上诉称：1、本案在征房补偿未能达成协议的情况下，文昌市政府即对陈贻光的房屋进行强制拆除，属于违法的行政行为。文昌市政府没有申请人民法院强制执行违反法律规定和法定程序。文昌市政府违法违规强制拆除陈贻光祖屋，严重侵犯了陈贻光的合法权益。陈贻光请求法院确认文昌市政府于2011年10月31日强制拆除祖屋的行为违法，而文昌市政府却偷换概念将该行为称为搬迁行为。2、祖屋就是原生态的家和根，能给自己及子孙后代带来好运，是家庭成员栖身、劳作、生活、繁衍与发展的据点，还是传承、议事与团圆的中心，祖屋无价。为了国家重点项目的建设，陈贻光身为公民大力支持。但文昌市政府认为安置房价值远远超过陈贻光房屋及附属物的价值是错误的，仅满足居住条件的安置房与无价的祖屋不具可比性，金钱无法估算租屋的价值和底蕴。3、文昌市政府下发的文府（2008）169号《文昌市政府印发文昌航天发射中心项目土地征收补偿方案的通知》违反《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国物权法》、《国有土地上房屋征收与补偿条例》等法律法规的规定，所引用的6个法律法规中，没有引用上述法律中的相关规定，充分表明文昌市政府漠视和超越《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国物权法》，有法不依人治施政，严重违背了上位法。4、文昌市政府给予陈贻光的安置房面积标准为35平方米／人，没有执行40平方米／人的标准，50778元／亩的土地补偿价不合理，与实际价值50余万元／亩不符，池塘补偿不合理，应按照土地被征收前三年平均产值的6－10倍支付，3150元／亩的青苗补偿与航天公园35000元／亩补偿价不符，就业问题仅止于言，养老保险纯属虚假投入，8％的留用地问题未解决等。另外，文昌市政府选定的评估单位的资质存在疑问，评估员资格、评估标准和评估程序均不合法，评估结果不具有法律效力。因此，陈贻光身为公民愿意为国家舍小家，但由于征地补偿存在上述问题，陈贻光有权拒绝签订补偿协议。综上，请求二审法院依法撤销原审判决，确认文昌市政府强制拆迁陈贻光祖居屋的行为违法。文昌市政府辩称：1、文昌市政府实施的征地搬迁行为认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，依法应予维持。2、文昌市政府在搬迁陈贻光的房屋之前，已经给予陈贻光住房安置，陈贻光一家3人可以按照每人35平方米的标准选择面积共105平方米的3人户型连排式安置房居住，该房屋综合成本价值为224309.4元，已远超过被搬迁房屋的价值，保障了陈贻光的居住条件。根据陈贻光被搬迁房屋及附属物的评估结果，陈贻光单户应得到的补偿款为19763元，文昌市政府已充分保护了陈贻光的合法权益。陈贻光对评估结果有异议，但却在提起行政诉讼时才提出来，且至今陈贻光也没有明确表示其房屋价值多少？因此，文昌市政府没有侵犯其合法权益。3、文昌市政府根据海南省政府确定的补偿标准支付土地补偿费和青苗补偿费，陈贻光认为该补偿标准不公正，应依法由批准征用土地的人民政府进行裁决，这不属于本案的审理范围。文昌市政府不存在不安排失地农民就业的问题和不给失地农民办理养老保险的问题。另外，根据《海南省征地安置留用地管理办法》第五条的规定，安排留用地并不属于征收集体土地必须安置的范围，陈贻光把没有获得安置留用地作为其拒绝签订搬迁协议的理由之一，显然没有法律依据。4、原审判决认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，依法应予维持。综上，请求二审法院判决驳回上诉，维持原判。二审查明的事实与原审查明的事实一致。本院认为：建设文昌航天发射中心是我国航天事业重大工程，经过了国务院的审批和立项。文昌市政府在具体负责该项目的土地征收补偿及拆迁安置工作中，依法对被征收的土地及土地上的青苗和附着物进行了清点，拟定了详细合理的征收土地补偿安置方案，并予以公告。之后，绝大多数的被征收对象均已签订征收土地安置补偿协议，领取了补偿款迁入了安置房，对文昌市政府的征收土地安置补偿没有提出异议。而陈贻光却拒绝签订《房屋搬迁补偿安置协议书》，拒绝接受补偿款，拒绝迁入安置房。文昌市政府为了项目的顺利进行，在多次通知陈贻光而其拒绝到场的情况下，依法指定具有专业资质的机构，对陈贻光被拆迁房屋进行了实地勘察、丈量、评估、清算，并将依补偿标准计算的相应补偿款进行了提存，给陈贻光安排了合理的安置住房，已充分的保护了陈贻光的合法权益。尽管文昌市政府强制拆迁陈贻光的房屋在程序上存在瑕疵，但没有侵犯陈贻光的实体权利，陈贻光拒绝接受安置房和不领取补偿款不当，其上诉请求撤销原审判决和确认文昌市政府具体行政行为违法的理由不成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予以维持。案经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元由上诉人陈贻光负担。本判决为终审判决。审 判 长  王 鉴审 判 员  陈宏琼代理审判员  尹茂平二〇一四年六月四日书 记 员  齐 皇附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；（二）原判决认定事实清楚，但适用法律、法规错误的，依法改判；（三）原判决认定事实不清，证据不足，或者由于违反法定程序可能影响案件正确判决的，裁定撤销原判，发回原审人民法院重审，也可以查清事实后改判。当事人对重审案件的判决、裁定，可以上诉。