河南省商丘市中级人民法院行 政 判 决 书（2018）豫14行初180号原告开封威泰房地产开发有限公司，住所地开封市禹王台区三里堡街**。法定代表人付怀玉，该公司董事长。委托代理人杨会永，河南郑大律师事务所律师。委托代理人李永超，河南郑大律师事务所律师。被告开封市人民政府，，住所地开封市晋安路**法定代表人高建军，该市市长。委托代理人赵凯，该政府工作人员。委托代理人王磊，开封市国土资源局工作人员。被告开封市国土资源局，住，住所地开封市包公湖南路**/div>法定代表人薛兆武，该局局长。委托代理人邓丽英，该局工作人员。委托代理人马超，该局工作人员。原告开封威泰房地产开发有限公司（以下简称威泰公司）确认被告开封市人民政府、被告开封市国土资源局变更行政协议行为违法、履行法定职责及行政赔偿一案，向本院提起行政诉讼。本院于2018年6月21日立案后，依法分别向被告开封市人民政府和开封市国土资源局送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书。本院依法组成合议庭，于2018年8月28日公开开庭审理了本案。原告威泰公司之委托代理人杨会永、李永超，被告开封市人民政府之委托代理人赵凯、王磊，被告开封市国土资源局之委托代理人邓丽英、马超，本案现已审理终结。原告威泰公司诉称，2006年12月1日，开封市禹王台区政府与林州市中房置业公司（简称中房置业公司）签订槐树院地块危旧房开发改造协议，约定中房置业公司以约7684万元的总拆迁费用，开发改造约68亩土地的危旧房改造项目。2007年3月21日，被告开封市人民政府作出收回2007-2号宗地（槐树院地块）国有土地使用权的批复，并确认了土地用途和规划指标。2007年3月22日，被告开封市国土资源局公开挂牌出让2007-2号宗地。2007年4月26日，中房置业公司以挂牌方式竞得该宗地。同日，中房置业公司与开封市国土资源局签订成交确认书。2007年5月10日，开封市国土资源局与中房置业公司签订合同编号为2007-18号的国有土地使用权出让合同，中房置业公司以598.74万元的价格，受让获得2007-2号宗地的39916平方米的土地。为便于项目发展，中房公司在开封市成立了威泰公司即本案原告，并于2007年7月4日与开封市国土资源局签订了国有土地使用权出让合同变更协议，将2007—2号宗地的受让人变更为本案原告。2007年9月19日，开封市建设委员会为原告威泰公司颁发2007—62号建设用地规划许可证。2016年2月6日，开封市人民政府在未办理建设用地规划许可及建设工程规划许可的前提下，占压原告所获得的部分涉案土地约19681平方米（合29.52亩），使原告实际可开发利用的土地面积减至为20235平方米（合30.35亩），给原告合法权益造成重大影响。原告已合法获得2007-2号宗土地的国有土地使用权，被告修路占压涉案土地的行为实质是单方变更协议的违法行为且应当赔偿原告相应的损失。请求确认被告单方变更（2007）18号国有土地使用权出让合同的行为违法；请求判决被告履行颁发该宗土地剩余土地的国有土地使用权证的法定职责；承担赔偿拆迁补偿安置费、公司运营管理费、土地前期开发费、被占用土地市场价值损失、相关融资成本利息损失共计237000000元。原告向本院提交以下三组证据。第一组证据；1.2006年12月1日开封市禹王台区人民政府与林州市中房置业有限公司危旧房开发改造《协议书》；2.开封市人民政府关于收回国有土地使用权进行公开出让的批复（汴政土文[2007]12号）；3.开封市公开出让国有土地使用权公告（汴国土告字[2007]01号）；4.开封市国有土地使用权2007-2号宗地成交确认书；5.合同编号为2007-18号《国有土地使用权出让合同》；6.2007年7月4日《国有土地使用权出让合同变更协议》；7.开封市南关区槐树院地块控规；8.开封市建设委员会“汴城规址字（2007）第65号”建设用地规划选址意见书；9.开封市建设委员会2007-62号建设用地规划许可证。证明威泰公司依法取得了本案2007-2号宗地的39916平方米国有土地使用权。第二组证据；1.开封市发展和改革委员会《关于下达威泰开发公司槐树院改造项目拆迁投资计划的通知》（汴发改投资[2007]458号）；2.威泰房地产开发有限公司与开封市启源房屋拆迁有限公司《委托拆迁补偿安置协议书》；3.汴拆许字（2007）第7号《房屋拆迁许可证》；4.汴城管审建（2016）1号《开封市城市建筑垃圾处置许可证》，证明威泰公司实施槐树院改造项目，拆迁建筑面积为44395平方米，并具体实施了房屋拆迁、安置补偿和建筑垃圾清运等工作。第三组证据；1.开封市人民政府[2018]29号专题会议纪要；2.禹王台区人民政府《关于返还槐树院棚户区改造项目市政道路规划占地投入拆迁资金的请示》（汴禹政文[2017]25号）；3.禹王台区人民政府《关于解决2007-2号（槐树院）宗地土地手续的请示》（汴禹政文[2018]10号）；4.魏都路东延（五一路-中山路）修建工程占压土地现场照片；5.开封市魏都路东延(五一路-中山路)道路建设项目资格预审公告；6.开封市中山路（五福路-魏都路）道路建设项目资格预审公告；7.开封市人民政府办公室《2016年开封市十项民生工程50件为民实事分解落实意见》的通知（汴政办[2016]13号）；8.2016年11月21日中共开封市委针对人民网地方领导留言板中“开封市火车站改造什么时间开始？”问题的回复；9.开封市基础建设工程管理中心简介；10.2017年中山路西侧、魏都路北侧地块规划图；11.涉案土地被占用情况对照图；12.开封市城乡规划局“汴规信复[2018]132号”政府信息公开申请答复书复印件；13.开封市城乡规划局“汴规信复[2018]133号”政府信息公开申请答复书复印件；14.2018年5月26日开封市国土资源局发布“汴国土告字〔2018〕6号”国有建设用地使用权网上挂牌出让公告；15.开封市国土资源局禹王台区分局《关于开封市企业投诉中心转办汴企诉[068]号交办单的报告》，证明魏都路东延(五一路-中山路)工程是开封市委、市政府决定的十项民生工程之一，该工程由开封市发展和改革委员会批准建设；中山路（五福路-魏都路）建设项目由开封市发展和改革委员会批准建设，实施单位为开封市基础建设工程管理中心。开封市人民政府、开封市国土资源局事实上已经单方变更了双方约定的土地使用面积，实际占用其中的19680.4平方米，该单方变更行为违法。被告开封市人民政府答辩称，相关司法解释规定，当事人不服经上级行政机关批准的行政行为，向人民法院提起行政诉讼的，以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。该合同为原告与开封市国土资源局签订，开封市人民政府不是合同当事人，不是本案适格被告。2015年9月29日，根据相关规定成立开封市不动产登记局，并将房产、土地登记的职权划归开封市不动产登记局，原告要求开封市人民政府颁发土地证属于被告不适格。请求法院依法驳回原告的起诉。被告在法定举证期限内向本院提交以下证据：1.合同编号为2007-18号《国有土地使用权出让合同》；2.开封市城乡规划局于2018年7月5日作出的汴规函（2018）68号关于威泰房地产开发有限公司槐树院棚户区改造项目用地的函；3.（2018）29号开封市人民政府专题会议纪要；4.开封市规划勘测设计研究院于2018年5月25日作出的设计号为2017控-099号中山路西侧、魏都路北侧地块规划设计条件规划图，证明变更合同是因为规划调整，符合国有土地使用权出让合同相关规定，其程序合法。被告开封市国土资源局答辩称，原告请求被告单方变更（2007）18号国有土地使用权出让合同违法，没有事实和法律依据。因城市道路规划调整，符合双方签订的国有土地使用权出让合同约定条款，故原告请求确认被告单方变更国有土地使用权出让合同违法的理由不能成立；原告要求被告履行剩余土地颁发国有土地使用权证的法定职责条件未成就；原告要求赔偿的诉讼请求没有事实和法律依据。请求法院依法驳回原告的诉讼请求。被告开封市国土资源局提供的证据同开封市人民政府。经庭审质证，原告威泰公司对被告开封市人民政府、开封市国土资源局提交的证据1无异议，证据2是被告在原告起诉后制作的，故不能作为证据使用。证据3、4真实性无异议，但达不到其证明目的。被告开封市人民政府、开封市国土资源局对原告威泰公司提交第一组证据的真实性无异议，对证据1协议书能够证明签订协议一方是开封市禹王台区人民政府，开封市人民政府及开封市国土资源局不是本案适格被告；第二组证据真实性有异议，且达不到其证明目的；第三组证据中证据8、12、13有异议，达不到其证明目的，其他证据均无异议。庭审后，原告威泰公司申请对涉案房屋价值进行评估，本院依法委托河南宇恒土地房地产评估测绘有限公司作出河南宇恒（2018）（估）字第184号土地估价报告。2018年12月19日，本院依法向各方当事人送达该土地估价报告并进行质证。原告威泰公司对该土地估价报告质证认为，该报告中确认的土地交付日期不正确，与客观实际情况不符，其证明目的不予认可。被告开封市人民政府、开封市国土资源局对该证据经质证认为，对该估价报告有异议，认为该报告采用的规划条件将商住比按3：7的方法有异议，且其评估价格偏高，其证明目的不予认可。本院对上述证据认证如下：对原告威泰公司提供的证据的真实性、关联性、合法性予以确认，本院予以采信；对被告开封市人民政府、开封市国土资源局提供的证据的真实性、关联性、合法性予以确认，本院予以采信。本院经原告威泰公司申请，按照程序确定评估机构，该机构经现场勘验等相关手续作出该土地估价报告及质证程序合法，本院予以采信。经审理查明，2007年3月22日，被告开封市国土资源局发布汴国土告字（2007）01号出让国有土地使用权公告，出让包括2007—2号（槐树院）在内共计五宗土地。该宗地面积位于东至官坊西街道路中心线，南至规划地界，西至三里堡街、民有街道中心线，北至五福路道路红线，净地面积为39916平方米。2007年4月26日，中房公司竞得该宗地，并于同日与被告开封市国土资源局签订成交确认书。2007年5月10日，中房公司与被告开封市国土资源局签订合同编号为2007-18号的国有土地使用权出让合同，以598.74万元的价格受让2007—2号宗地。为便于项目发展，中房公司在开封市成立威泰公司即本案原告，并于2007年7月4日与开封市国土资源局签订国有土地使用权出让合同变更协议，将2007—2号宗地的受让人变更为本案原告。2007年6月26日，原告威泰公司依照出让合同约定缴纳598.74万元土地出让金。2007年9月19日，开封市建设委员会就2007—2号宗地为原告威泰公司颁发2007—62号建设用地规划许可证。2018年5月24日，被告开封市人民政府作出（2018）29号会议纪要。该纪要记载，由于路网调整，规划魏都路和中山路从原告威泰公司受让取得2007—02号宗地地块穿过。调整后地块用地面积减少，开封市禹王台区人民政府和威泰公司申请按照调整后用地重新办理相关规划和土地手续。按照确定的规划条件，由市国土局与威泰公司签订补充协议，并由市国土局、禹王台区政府对接协商土地资金问题。2018年6月12日，开封市国土资源局禹王台区分局作出的汴禹国土（2018）41号关于开封市企业投诉中心转办汴企诉（068）号交办单的报告，载明2011年8月，由于开封市城市规划路网的调整，该地块被中山路、魏都路各占用一部分，道路占用后涉案该宗地剩余土地为20236平方米。本案审理中，原告威泰公司提出对涉案占压土地价值进行评估的申请，本院依法委托评估机构进行土地评估，涉案土地被占压前市场价值评估结果为9039.21万元。本案评估费162900元已由原告威泰公司预付。本院认为，关于开封市人民政府、开封市国土资源局是否属于本案适格被告的问题。本案中，中房公司与被告开封市国土资源局签订国有土地使用权出让合同，后为便于项目发展，中房公司在开封市成立威泰公司，并与开封市国土资源局签订国有土地使用权出让合同变更协议，涉案土地受让人即威泰公司变更为本案原告。涉案土地出让合同虽显示出让方为开封市国土资源局，但受让人威泰公司需要根据合同内容向开封市人民政府履行缴纳土地出让金等义务，且该国有土地使用权出让合同中关于该宗地的城市规划调整权、原土地利用规划如有修改、涉案土地的收回等内容约定由政府保留该权利，实质上是开封市人民政府与威泰公司之间的约定，均已超出开封市国土资源局的职责和权限范围，故该国有土地使用权出让合同的出让方应认定为开封市人民政府、开封市国土资源局，开封市人民政府、开封市国土资源局是本案适格被告。关于被告单方面变更涉案国有土地使用权出让合同是否违法的问题。由于开封市城市规划路网的调整，依据涉案土地出让合同约定可以收回因城市规划路网调整所占压的涉案土地的国有土地使用权，但应当给予土地使用权人必要的陈述和申辩权利，并对土地使用权人适当进行补偿。本案中，2011年8月，由于开封市城市规划路网的调整，涉案土地被中山路、魏都路各占用一部分，道路占压涉案该宗地共计19680.4平方米。二被告未提供相关证据证明给予原告必要的陈述和申辩权且对占压土地未进行适当补偿，该行为违反程序正当性，依法应当确认二被告单方面变更涉案的国有土地使用权出让合同的行为违法。关于原告主张二被告应履行为涉案除被道路占压后剩余土地20235.6平方米颁发国有土地使用权证法定职责的问题。涉案的合同编号为2007—18号国有土地使用权出让合同是双方的真实意思表示，不违背法律、行政法规的强制性规定，合法有效，对双方均具有约束力，协议双方均应按照协议约定继续履行协议。原告在履行该合同约定支付全部土地使用权出让金及约定相关手续的前提下，二被告应当依据原告的申请继续履行颁发国有土地使用权证的法定职责，但原告未提供证据证明已向二被告申请过办理土地登记，故原告主张要求二被告履行为涉案除被道路占压后剩余土地20235.6平方米颁发国有土地使用权证缺少前提条件，本院对原告的该项主张不予支持。关于原告主张二被告承担赔偿相关管理费用及被占压土地市场价值损失的问题。二被告单方面变更涉案国有土地使用权出让合同的该行为违法，且因开封市城市规划路网的调整涉案土地实际已被道路占压19680.4平方米，二被告依法应当承担赔偿责任。《中华人民共和国国家赔偿法》第十五条规定，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据证明。该法第三十六规定，对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。二被告实际占压原告威泰公司涉案土地19680.4平方米，该土地市场价值损失属于直接损失应予以赔偿。根据河南宇恒土地房地产评估测绘有限公司作出的河南宇恒（2018）（估）字第184号土地估价报告证明原告涉案被占压土地损失为9039.21万元，二被告应予以赔偿。原告主张拆迁补偿安置费、公司运营管理费、土地前期开发费、相关融资成本利息等诉讼请求未提供证据证明因二被告违法变更国有土地使用权出让合同所造成的直接损失，故本院对原告提出的该部分行政赔偿请求不予支持。如原告能够提交新的证据证明被告违法行为对其合法财产造成损害的事实，可依法通过其他法律途径进行解决。原告威泰公司所提部分诉讼请求成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十条第（三）项、第七十四条第二款第（一）项、《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（八）项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下：一、确认被告开封市人民政府、开封市国土资源局变更合同编号为2007-18号国有土地使用权出让合同的行为违法；二、判令被告开封市人民政府、开封市国土资源局于本判决生效之日起三十日内赔偿原告开封威泰房地产开发有限公司人民币90392100元，另支付原告开封威泰房地产开发有限公司评估费162900元；三、驳回原告开封威泰房地产开发有限公司的其他诉讼请求。一审案件受理费五十元，由被告开封市人民政府、开封市国土资源局负担。如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状八份，上诉于河南省高级人民法院。。审判长  董儒坤审判员  冯 明审判员  张 淼二〇一九年三月二十七日书记员  闫 锦