四川省乐山市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）川11行初99号 原告：张进，男，1979年5月12日出生，汉族，住四川省峨眉山市。 委托诉讼代理人：蔡晓仪，北京京平律师事务所律师。 委托诉讼代理人：李定寰，北京京平律师事务所律师。 被告：乐山市人民政府，住所地四川省乐山市中区滨河路**。 法定代表人：张彤，市长。 委托诉讼代理人：冯静，乐山市司法局副局长。 委托诉讼代理人：王希，乐山市司法局工作人员。 第三人：峨眉山市人民政府，，住所地四川省峨眉山市绥山镇绥山西路** 法定代表人：吴小怡，市长。 委托诉讼代理人：赵康靖，峨眉山市人民政府法制办公室工作人员。 委托诉讼代理人：赵屹，四川仙山律师事务所律师。 原告张进不服被告乐山市人民政府（以下简称“乐山市政府”）于2018年10月28日作出的乐府复驳〔2018〕6号驳回行政复议申请决定（以下简称“乐府复驳〔2018〕6号决定”），于2018年11月12日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于2018年11月13日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年12月12日、2019年3月20日公开开庭审理了本案。原告张进及其委托诉讼代理人蔡晓仪、李定寰，被告乐山市政府的委托诉讼代理人冯静、王希，第三人峨眉山市人民政府（以下简称“峨眉山市政府”）的委托诉讼代理人赵康靖、赵屹到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 乐山市政府于2018年10月28日作出乐府复驳〔2018〕5-6号决定书，针对张进要求撤销《峨眉山市人民政府关于同意〈峨汉高速建设项目征地地上建、构筑物拆迁补偿安置方案〉的批复》（以下简称“峨府函〔2018〕6号批复”）及《峨汉高速建设项目征地地上建、构筑物拆迁补偿安置方案》（以下简称“《峨汉高速补偿安置方案》”）的行政复议申请,以峨眉山市政府作出的峨府函〔2018〕6号批复属于行政机关的内部审批行为，对相对人不直接发生法律效力为由，驳回张进的行政复议申请。 原告张进诉称，原告在峨眉山市×镇×村×组拥有房屋。因不服峨府函〔2018〕6号批复及其批准的《峨汉高速补偿安置方案》，原告遂向被告申请行政复议。2018年10月28日，被告作出乐府复驳〔2018〕6号决定，以原告的行政复议申请不符合行政复议受理条件为由，决定驳回原告的行政复议申请。根据国法[2011]35号《国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》、国法复函[2011]358号《国务院法制办公室关于不服征地补偿安置方案救济途径的复函》，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十三条的规定，对征地补偿安置方案不服，应以批准机关为被申请人向其上一级人民政府申请行政复议；另据四川省高级人民法院（2017）川行终547号行政判决书，对县级政府批准的征地补偿安置方案不服产生的行政争议，应向市级政府申请行政复议。原告不服峨眉山市政府批准的《峨汉高速补偿安置方案》，向被告申请行政复议，符合行政复议的受理条件。对于同类案件，最高人民法院于2018年8月22日作出的（2018）最高法行再99号行政裁定也明确征地补偿安置方案属于行政复议范围和行政诉讼的受案范围。综上，被告作出的乐府复驳〔2018〕6号决定严重侵害原告的合法权益，请求法院：1.撤销乐府复驳〔2018〕6号决定；2.责令被告对原告的行政复议申请重新作出处理。 被告乐山市政府辩称，对原告的复议申请，被告已经履行行政复议法定职责，作出乐府复驳〔2018〕6号决定，该决定认定事实清楚、适用依据正确、程序合法。峨眉山市政府作出的峨府函〔2018〕6号批复系行政机关之间的内部审批行政行为，其内容对相对人不直接发生法律效力，对相对人权利义务产生直接影响的是具体实施单位的具体行政行为。峨府函〔2018〕6号批复及《峨汉高速补偿安置方案》涉及七个乡镇、多个村组、众多村民，不是针对张进一户合法权益作出的行政行为，不能直接申请人民法院强制执行，不属于具体行政行为。原告的复议申请明显不符合法定的行政复议范围和行政复议受理条件，被告并无对其进行复议的法定职责。驳回原告的复议申请对原告的合法权益明显不产生实际影响。原告申请撤销被告作出的乐府复驳〔2018〕6号决定无事实和法律依据，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十项，第六十九条第一款第八项的规定，应驳回原告的起诉。 第三人峨眉山市政府述称：1.《峨汉高速补偿安置方案》涉及多个乡镇和村组，原告无权就整个方案申请行政复议。2.原告未明确申请行政复议的范围，经行政复议机构释明后，仍存在申请理由不明确、不具体。3.峨汉高速项目系省重点建设项目，因该项目的特殊情况，基于有效推进项目，维护用地范围内的村民权益，第三人于2018年1月19日对该方案召开专题会议进行审核，以峨府函〔2018〕6号批复的形式同意峨眉山市土地和房屋征收局的《峨汉高速补偿安置方案》，并要求“按法律、法规规定及相关程序组织实施。”由此可见《峨汉高速补偿安置方案》并非是相关法律法规规定的正式的征地补偿安置方案。4.原告的房屋至今仍完整存在，未对其权利产生任何影响，对原告所称侵犯其相关权利的主张并不成立。 经审理查明，张进户在四川省峨眉山市×镇×村×组拥有六块承包地。峨眉山市政府于2017年5月19日作出《峨眉山市人民政府公告》，载明峨眉至汉源高速公路项目在峨眉山市境内征地3211亩，其征地范围涉及原告户承包地所在的×镇×村×组部分土地。 2018年1月19日，峨眉山市政府作出峨府函〔2018〕6号批复，同意峨眉山市土地和房屋征收局作出的《峨汉高速补偿安置方案》。之后，峨眉山市政府将《峨汉高速补偿安置方案》向包括原告户在内的被征地农户进行宣讲并实施。 2018年2月5日，原告以“请求确认我单位未批先征、破坏其承包土地的行为违法，并责令对其承包土地恢复原状”为由，向乐山市人民政府提出了行政复议申请。乐山市人民政府于2018年3月15日受理其行政复议申请(乐府复立〔2018〕5号)。2018年3月12日，张进向乐山市政府提起行政复议申请，请求：撤销峨府函〔2018〕6号批复及其批准的《峨汉高速补偿安置方案》。2018年3月12日，原告再次以“请求撤销峨府函〔2018〕6号批复及其批准的《峨汉高速补偿安置方案》”为由，向乐山市人民政府申请行政复议，乐山市政府于2018年3月15日作出乐府法复〔2018〕6号《补正行政复议申请通知书》，于2018年4月15日受理（乐府复立〔2018〕6号）。乐山市人民政府将乐府复立〔2018〕5号案件和乐府复立〔2018〕6号案件合并审理。2018年5月7日，乐山市政府作出乐府法复中〔2018〕5-6号《中止行政复议通知书》，决定自2018年5月4日起，该案进入调解程序，调解期间中止行政复议案件的审理。2018年8月24日，乐山市政府作出乐府法复延〔2018〕5-6号《延长行政复议通知书》，载明：经调解，双方不能达成一致意见，乐山市政府决定恢复案件审理，同时，本案复议期限延长30日。2018年10月28日，乐山市政府作出乐府复驳〔2018〕5-6号决定书，其中以峨眉山市政府作出的峨府函〔2018〕6号批复属于行政机关的内部审批行为，对相对人不直接发生法律效力为由，驳回张进的该行政复议申请。 以上事实有原、被告提交的《证明》、峨府函〔2018〕6号批复、《峨汉高速补偿安置方案》、行政复议申请书、乐府法复〔2018〕6号《补正行政复议申请通知书》、乐府法复中〔2018〕5-6号《中止行政复议通知书》、乐府法复延〔2018〕5-6号《延长行政复议通知书》、乐府复驳〔2018〕5-6号决定书及本案的庭审笔录等证据材料予以证明。 本院认为，本案被诉行政行为系乐山市政府乐府复驳〔2018〕6号驳回行政复议申请决定，其载体为乐府复驳〔2018〕5-6号驳回行政复议申请决定书，具体内容为该决定书中针对要求撤销峨府函〔2018〕6号批复及《峨汉高速补偿安置方案》的行政复议申请所作出的决定内容。 《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款规定，对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。乐山市政府作为峨眉山市政府的上一级人民政府，具有行政复议的法定职责。 关于乐山市政府的复议程序问题。张进于2018年3月12日向乐山市政府提起行政复议申请。乐山市政府于2018年3月15日作出乐府法复〔2018〕6号《补正行政复议申请通知书》，于2018年4月15日受理张进的复议申请；于2018年5月7日作出乐府法复中〔2018〕5-6号《中止行政复议通知书》，于2018年8月24日作出乐府法复延〔2018〕5-6号《延长行政复议通知书》，决定恢复案件审理，复议期限延长30日，于2018年10月28日作出乐府复驳〔2018〕5-6号决定书。经审查，乐山市政府上述受理、中止、延期及作出本案行政复议决定书等复议程序符合《中华人民共和国行政复议法》第三十一条，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十九条、第四十一条及第五十条的规定。 关于乐山市政府该复议的受理条件问题。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款的规定，市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。本案被诉峨府函〔2018〕6号批复及附件《峨汉高速补偿安置方案》系峨眉山市人民政府根据上述规定履行法定审查批准职责，对下级机关请示事项作出的内部审批行政行为，其内容对行政相对人不直接发生法律效力，而对行政相对人权利义务产生直接影响的是下级机关实施的具体行政行为，而非该批复行为。因此，峨府函〔2018〕6号批复及附件《峨汉高速补偿安置方案》对原告的合法权益不产生直接影响，不属于行政诉讼和复议的受案范围，乐山市政府据此作出的驳回张进复议申请的决定正确。 综上所述，乐山市政府作出的乐府复驳〔2018〕6号决定认定事实清楚、程序合法，适用法律、法规正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告张进的诉讼请求。 如不服本判决，可以在本判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省高级人民法院。 审判长  吕南屏 审判员  李亚莉 审判员  刘 平 二〇一九年三月二十五日                                                                                                                    法官助理 朱海丽                                                                                                                     书记员  杨兴容   附：本判决适用的相关法律依据   《中华人民共和国行政复议法》   第十三条 对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。    对省、自治区人民政府依法设立的派出机关所属的县级地方人民政府的具体行政行为不服的，向该派出机关申请行政复议。   第三十一条 行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。    行政复议机关作出行政复议决定，应当制作行政复议决定书，并加盖印章。    行政复议决定书一经送达，即发生法律效力。   《中华人民共和国土地管理法实施条例》   第二十五条征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。    被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。    市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。    征收土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付。   《中华人民共和国行政复议法实施条例》   第二十九条行政复议申请材料不齐全或者表述不清楚的，行政复议机构可以自收到该行政复议申请之日起5日内书面通知申请人补正。补正通知应当载明需要补正的事项和合理的补正期限。无正当理由逾期不补正的，视为申请人放弃行政复议申请。补正申请材料所用时间不计入行政复议审理期限。   第四十一条行政复议期间有下列情形之一，影响行政复议案件审理的，行政复议中止：    （一）作为申请人的自然人死亡，其近亲属尚未确定是否参加行政复议的；    （二）作为申请人的自然人丧失参加行政复议的能力，尚未确定法定代理人参加行政复议的；    （三）作为申请人的法人或者其他组织终止，尚未确定权利义务承受人的；    （四）作为申请人的自然人下落不明或者被宣告失踪的；    （五）申请人、被申请人因不可抗力，不能参加行政复议的；    （六）案件涉及法律适用问题，需要有权机关作出解释或者确认的；    （七）案件审理需要以其他案件的审理结果为依据，而其他案件尚未审结的；    （八）其他需要中止行政复议的情形。    行政复议中止的原因消除后，应当及时恢复行政复议案件的审理。    行政复议机构中止、恢复行政复议案件的审理，应当告知有关当事人。   第五十条有下列情形之一的，行政复议机关可以按照自愿、合法的原则进行调解：    （一）公民、法人或者其他组织对行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权作出的具体行政行为不服申请行政复议的；    （二）当事人之间的行政赔偿或者行政补偿纠纷。    当事人经调解达成协议的，行政复议机关应当制作行政复议调解书。调解书应当载明行政复议请求、事实、理由和调解结果，并加盖行政复议机关印章。行政复议调解书经双方当事人签字，即具有法律效力。    调解未达成协议或者调解书生效前一方反悔的，行政复议机关应当及时作出行政复议决定。   《中华人民共和国行政诉讼法》   第六十九条 行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。