浙江省杭州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）浙01行初487号 原告傅云龙，男，1958年12月25日出生，汉族，住杭州市余杭区。 委托代理人李金平，北京市才良律师事务所律师。 委托代理人俞家琦，北京才良（杭州）律师事务所律师。 被告杭州市西湖区人民政府，住所地杭州市西湖区浙大路1号。 法定代表人高国飞，代区长。 委托代理人周舟，杭州市西湖区司法局工作人员。 委托代理人林宇，北京大成（杭州）律师事务所律师。 原告傅云龙因与杭州西湖城市建设投资集团有限公司（以下简称西湖城投集团公司）房屋搬迁补偿安置行政协议一案，以杭州市三墩镇人民政府、西湖城投集团公司为被告，于2018年7月11日向杭州市西湖区人民法院提起行政诉讼。经杭州市西湖区人民法院释明，原告傅云龙将被告变更为杭州市西湖区人民政府（以下简称西湖区政府）。杭州市西湖区人民法院将案件报送本院。本院2018年9月25日立案后，向被告送达起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年1月31日公开开庭审理了本案，原告傅云龙及其委托代理人李金平、俞家琦，被告西湖区政府的负责人董清源、委托代理人周舟、林宇到庭参加诉讼。本院于2019年3月19日第二次公开开庭审理本案，原告傅云龙及其委托代理人李金平、俞家琦，被告西湖区政府的委托代理人周舟、林宇到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2017年7月17日，西湖城投集团公司与傅云龙签订《房屋搬迁补偿安置协议书》（编号：集住实（2017）4*0523249号）。 原告傅云龙起诉称：2017年7月17日，原告与西湖城投集团公司签订了《房屋搬迁补偿安置协议书》(编号：集住实(2017)4*0523249号)，杭州市三墩镇人民政府（以下简称三墩镇政府）为见证方。协议称因实施三墩镇双桥区块(双桥村)连片搬迁整治项目建设需要，需搬迁原告房屋，约定西湖城投集团公司支付原告补偿款共计702348元。协议签订后，原告腾空其所拥有的座落于杭州市××××号的房屋，并交付给杭州市三墩镇人民政府拆除。后原告从其他双桥村村民处了解到，自己获得的补偿相较于其他同时搬迁的村民差距极大，且均未看搬迁整治相关的公告、文件。又经了解，得知此次搬迁实施人是三墩镇政府，西湖城投集团公司只是安置房建设单位。原告认为三墩镇人民政府、西湖城投集团公司实施三墩镇双桥区块(双桥村)连片搬迁整治项目、对原告房屋实施搬迁没有法律依据，也不具备法定主体资格，所签《房屋搬迁补偿安置协议书》(编号：集住实(2017)4*0523249号)是无效的。故原告以三墩镇政府及西湖城投集团公司为被告向杭州市西湖区人民法院提起诉讼。杭州市西湖区人民法院立案后认为三墩镇政府并非适格被告，并向原告释明，认为原告应当以西湖区人民政府为被告向杭州市中级人民法院起诉。请求：确认原告与西湖城投集团公司于2017年7月17日签订的《房屋搬迁补偿安置协议书》(编号:集住实(2017)4*0523249号)无效。后经本院释明，原告将诉讼请求变更为：撤销原告与西湖城投集团公司于2017年7月17日签订的《房屋搬迁补偿安置协议书》(编号:集住实(2017)4*0523249号)。 原告在法定期限内向本院提供的证据有：1、《房屋搬迁补偿安置协议书》（集住实（2017）40523249号），证明诉争协议存在，系因实施三墩镇双桥区块（双桥村）连片搬迁整治建设项目需要而签订；2、西政信查[2017]61号《信访事项复审申请不予受理决定书》，证明原告于2017年7月17日签订了《房屋搬迁补偿安置协议书》；3、三信访复字（2017）211号《信访事项处理意见书》；4、签约通知书，证据3、4证明双桥区块搬迁实施人是三墩镇政府；5、三墩镇信息公开告知书；6、西土简复（2017）29号；7、《三墩镇双桥片集体土地房屋搬迁补偿实施方案及请示》，证据5—7共同证明双桥区块搬迁实施单位是三墩镇政府，补偿人是西湖人民政府；8、杭州西湖投资集团有限公司（以下简称西湖投资集团公司）、西湖城投集团公司工商信息，证明西湖城投公司100%的股东是西湖投资集团公司，而西湖投资集团公司100%的股东是西湖区财政局，故西湖城投集团公司是代西湖区政府与原告签订协议；9、网页截图，证明西湖城投集团公司是为政府代建农转居多层公寓和经济适用房；10、网页截图，证明西湖城投集团公司负责西湖区城中村改造工作并对双桥片等区块城中村改造搬迁提供资金统筹工作，包括替区政府融资；11、《致双桥区全体搬迁户的一封信》，证明双桥片的整体搬迁属于杭州市城中村改造项目之一，而西湖区城中村改造的责任主体是区政府。 被告西湖区政府答辩称：一、案涉协议系平等主体之间经过自愿平等协商而签订，没有行政的成分。该《房屋搬迁补偿安置协议书》系傅云龙与西湖城投集团公司经过自愿平等协商后签订，西湖区政府并未介入该协议的签订。二、西湖城投集团公司系独立的公司，能独立承担相关责任，该公司的100%股东也不是西湖区政府。西湖城投集团公司系经过工商登记的独立公司，其100%的股东(发起人)为西湖投资集团公司，并非由西湖区政府投资设立。三、原告傅云龙的起诉理由不能成立。原告傅云龙称“实施三墩镇双桥区块(双桥村)连片搬迁整治项目、对原告房屋实施搬迁没有法律依据，也不具备法定主体资格，所签《房屋搬迁补偿安置协议书》(编号:集住实(2017)4*0523249)是无效的”等意见，无事实和法律依据，不能成立。请求驳回原告的起诉。 被告西湖区政府在法定期限内向本院提供的证据有：西湖城投集团公司及西湖投资集团公司的工商登记材料，证明西湖区政府不是本案的适格被告，本案即使追诉责任主体也应当追究西湖财政局的责任。 庭审中，原告对被告证据的证明对象提出异议。被告对原告证据3、4、10的关联性、证明对象提出异议，对证据5-9的证明对象提出异议。 庭审中被告自认，三墩镇双桥村连片搬迁整治项目是列入区政府整体工作安排的项目，案涉协议是为实施整村搬迁、整村改造工作的而签订的协议，并认可协议的效力。 经庭审举证、质证和辩论，本院对证据认证如下：原告提供的证据2、3与本案所涉《房屋搬迁补偿安置协议》不具有关联性，不予采信。原、被告提供的其他证据，内容真实，来源和形式合法，与本案具有关联性，予以采信。 经审理查明：2017年3月2日，三墩镇政府向西湖区政府提出《关于三墩镇双桥、山联等村（住宅）搬迁工作实施方案的请示》，其中载明“根据上级部门的要求，我镇在塘河、五幸两社区整体搬迁基础上，对杭长高速以南、绕城公路以西等剩余区域实施整体搬迁，现制定《关于三墩镇双桥、山联等村（住宅）搬迁工作实施方案》，现报请区政府审定。”2017年3月13日，三墩镇政府又向西湖区政府提出《关于的请示》，其中载明“根据杭州市‘城中村改造’计划和西湖区‘美丽西湖行动’的总体部署，为加快我镇双桥片连片搬迁整治工作，经与区相关部门多次协商讨论，现将《三墩镇双桥片集体土地房屋搬迁补偿实施方案》上报区政府，请区政府对该方案进行批复。”2017年5月16日，杭州市国土资源局西湖分局向三墩镇政府印发西土简复[2017]29号《简复单》，其中载明“三墩镇双桥、山联等村（住宅）搬迁工作实施方案事宜，已经2017年3月15日召开的杭州市西湖区人民政府关于三墩镇双桥片村社搬迁工作专题会议研究，会议经过研究决定：会议原则同意该实施方案，由三墩镇负责进一步细化方案涉及的搬迁范围、对象、规模等情况后抓紧实施，做好拆后土地的管理工作。”该简复单落款处盖有“西湖区土地工作例会办公室”印章。 傅云龙不是三墩镇双桥村村民，但其有一处房屋坐落于三墩镇××号。2017年7月17日，西湖城投集团公司与傅云龙签订《房屋搬迁补偿安置协议书》(编号:集住实(2017)4*0523249号)，并由三墩镇政府见证。协议载明“因实施三墩镇双桥区块（双桥村）连片搬迁整治项目建设需要，需搬迁乙方（傅云龙）房屋。”协议第一条明确上述房屋用途为住宅，总建筑面积为397.08平方米，确认补偿面积为120平方米。协议第二条至第六条约定了房屋的搬迁补偿费、过渡费、搬家补贴费、奖励费等共702348元。 另查明：西湖投资集团公司成立于1999年，核准日期为2018年9月25日，工商登记的企业类型为有限责任公司（国有独资），其唯一股东为杭州市西湖区财政局。西湖城投集团公司成立于2004年，核准日期为2018年1月4日，工商登记的企业类型为有限责任公司（国有独资），其唯一股东为西湖投资集团公司。 本院认为：政府在城市建设过程中，为实现公共利益和行政管理目标，由国有公司与房屋所有权人签订《房屋搬迁补偿安置协议书》，虽然这一协议名义上的签订主体是国有公司，但此种搬迁补偿安置本身属于政府征收职能的委托，并服务和服从于城市建设这一公共利益的需要。因而此种房屋搬迁补偿安置协议也即具有了行政协议的属性。将该类行为纳入行政诉讼审查范畴，有利于加强对地方政府行为的监督，防止行政机关滥用收购代替征收，规避司法审查监督。此为最高人民法院在生效裁判中已确定的裁判准则。 三墩镇双桥村的连片搬迁整治工作，列入西湖区政府整体工作安排。案涉协议是在实施连片搬迁整治工作中，由西湖区政府下属的国有独资企业西湖城投集团公司与房屋所有权人所签订的协议。故这一协议属行政协议，并应认定西湖城投集团公司系接受西湖区政府授权，与房屋所有权人签订了协议。《最高人民法院关于适用的解释》第二十条第三款规定“没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以行政机关为被告。”据此，西湖区政府是本案的适格被告。 《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。”行政协议虽不是单方行政行为，但在现有法律和司法解释未限缩行政协议类案件中被告的举证责任的情况下，本案仍应根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条的规定对西湖区政府的行为作出评判。原告为证明自己的主张，提供了三墩镇政府报请西湖区政府审定的《三墩镇双桥片集体土地房屋搬迁补偿实施方案》，已尽初步证明责任，被告西湖区政府就案涉协议未提供任何证据，应视为没有相应证据。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决如下： 撤销西湖城投集团公司与傅云龙签订的《房屋搬迁补偿安置协议书》(编号:集住实(2017)4*0523249号)。 案件受理费50元，由被告杭州市西湖区人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，上诉于浙江省高级人民法院。 审 判 长  秦方 审 判 员  李洵 人民陪审员  李慧 二〇一九年三月二十一日 书 记 员  叶嘉 附： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。