广东省茂名市中级人民法院行 政 判 决 书（2014）茂中法行终字第4号上诉人（原审原告）：陈亚懂。委托代理人：胡胜德，广东泰的律师事务所律师。委托代理人：李盛武，广东泰的律师事务所实习律师。被上诉人（原审被告）：茂名市茂南区国土环境和规划建设局。法定代表人：黄启英，局长。委托代理人：梁俊武，男，茂南区国土环境和规划建设局干部。委托代理人：江正武，男，茂南区国土环境和规划建设局干部。上诉人陈亚懂因与被上诉人茂名市茂南区国土环境和规划建设局土地行政处罚纠纷一案，不服广东省茂名市茂南区人民法院（2013）茂南法行初字第20号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院认为：《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款的规定：“任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。……”第七十七条规定：“农村村民未经批准或采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋……”。1992年8月31日茂南国土征字（1992）27号《关于茂南区公馆镇大埠口管理区石车二队申请用地的批复》是批准原公馆镇大埠口管理区石车二队将批准地块作为该村集体企业建设用地，并非批准该地块由村民拟建房使用。原告陈亚懂自1992年起擅自占用集体所有的空闲地250平方米扩建临时仓库、房屋，该违法行为事实清楚，证据确凿。原告陈亚懂自1992年占用集体空闲地建房、1997年重建、2002年再扩建临时仓库、房屋使用至今，其违法行为延续至今，没有超过行政处罚的法定期限。故原告陈亚懂称1992年8月31日经茂南区政府、区国土局批准后，从1992年建成并使用至今已有二十一年，被告作出的行政处罚时效已过之主张，不予采纳。综上，被告茂名市茂南区国土环境和规划建设局于2013年4月22日作出的茂南国行决字（2013）第356号《国土资源行政处罚决定书》事实清楚，程序合法，有法律依据。原告陈亚懂要求撤销被告茂名市茂南区国土环境和规划建设局于2013年4月22日作出的茂南国行决字（2013）第356号《国土资源行政处罚决定书》，不予支持。依据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第﹤四﹥项的规定，作出如下判决：驳回原告陈亚懂的诉讼请求。案件受理费50元由原告陈亚懂负担。上诉人陈亚懂不服一审判决，向本院提起上诉称：一、上诉人认为一审判决认定事实错误。一审判决仅依据被上诉人提供的片面的不符合客观事实的证据，认定上诉人房屋是后来续建扩建而成，证据不足。首先，被上诉人并没有向上诉人调查；其次，被上诉人提供的《国土资源违法案件询问笔录》是虚假的，没有上诉人的签名确认，也没有注明上诉人不肯签字的事实。虽有见证人签字，也不能证实该笔录内容是客观真实的，见证人身份也无法核对。第三，被上诉人提供的现场调查、核查无法证明上诉人续建扩建的事实。个别村民的举报信出于报复，不能全面反映本案事实。1992年石车二队经茂南区政府和区国土局批准后，在茂化公路边北面距离公路15米处建设石车新村开发区。经30户村民代表大会一致议定，新村宅基地按人口分配。经抽签原告13口人分得260平方米，并随即建设仓库和附属房屋使用至今。上述用地、分地及建房的事实，石车村二组三十多户村民是认可的，是客观事实。二、被上诉人针对上诉人作出的行政处罚不公正。石车村村民在该地有30户村民，自1992年经国土部门批准，随即陆续在这里建房。如果上诉人存在非法用地的事实，大埠口村委会石车村二组三十多户村民也属非法用地，村集体也属非法用地。被上诉人仅处罚上诉人一户，确实有违公平公正的司法原则。三、一审判决认为被上诉人行政处罚程序合法，没有事实和法律依据。被上诉人没有向上诉人调查，没有向村民实地调查，被上诉人也没有证据证明听证程序合法。同时，国土部门自1992年建房至今一直没有向其发出口头或书面停建通知，行政处罚时效已过，被上诉人没有法律依据再作处罚。故提起上诉，请求撤销茂名市茂南区人民法院（2013）茂南法行初字第20号行政判决和茂南国行决字（2013）第356号《国土资源行政处罚决定书》，诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人茂名市茂南区国土环境和规划建设局答辩称：原告的讲法不成立，理由有：一、被告作出行政处罚决定书是法律法规授权的；二、被告作出行政处罚决定书是依法定程序办理的；三、被告作出行政处罚是有事实依据的。被告1992年8月批准原公馆镇大埠口管理区石车二队将批准地块作为该村集体企业建设用地，并非批准由村民私人建房使用。原告未经批准，自1992年以来，非法占用该地块中250平方米面积土地建临时仓库、房屋，事实清楚，证据充分。区政府和被告并非批准原告用地，村民代表大会的决议不能作为原告用地的依据；原告非法占用土地的行为具有连续性，没有超过行政处罚的法定期限。被告依法作出行政处罚决定书，事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律法规正确，应予维持。经审理查明：上诉人陈亚懂于1992年至1993年期间在茂名市茂南区公馆镇大埠口村委会石车村距茂化公路15米的枫林坡处建设共250平方米的仓库和附属房屋。2012年底，被上诉人茂名市茂南区国土环境和规划建设局接到群众举报，反映上诉人陈亚懂未经批准占用茂化公路枫林洞路段的集体土地建设临时仓库和闲屋的事实。被上诉人遂于2013年2月7日立案查处，于当天以陈亚懂为被询问人制作了一份两页的《国土资源违法案件询问笔录》，该笔录无陈亚懂签名确认或记录其拒收的情况，仅有村委干部陈豪大和镇规划办干部张沛签名盖指模。除此之外，被上诉人工作人员填写和制作了《违法用地现场查看记录表》和《国土资源违法案件调查报告》，认定陈亚懂未经批准及未办理用地手续擅自占用村边空闲地250平方米建临时仓库和闲屋属非法占用土地的行为，并作出拟罚款拆除的处理意见。2013年2月19日，被上诉人作出茂南茂国土资（茂南B）告字（2013）第18号《国土资源行政处罚告知书》，该告知书有将落款日期“2013年2月19日”涂改成“2013年2月9日”。但该告知书的送达回证上无受送达人签章或注明拒收理由，仅有见证人陈豪大及张沛签章和签署“2013年2月9日”的日期。同年2月20日，被上诉人又制作出茂南国土资（茂南B）听字（2013）第18号《国土资源行政处罚听证告知书》，按上述同样方法见证送达附卷。经层报各级领导会审后，被上诉人于2013年4月22日以陈亚懂为被处罚人作出茂南国行决字（2013）第356号《国土资源行政处罚决定书》，内容是：“经巡查发现，你未经批准，于1992年擅自占用公馆大埠口村委会石车村的空闲地250平方米建临时仓库、闲屋。违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条的规定，属于非法占用土地的行为。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条和第八十三条的规定，我局依法对你作出如下行政处罚：限你在接到本决定书之日起十五日内自行拆除250平方米土地上新建的建筑物，恢复土地原状。”上诉人陈亚懂签收后不服而向茂名市国土资源局提出行政复议，茂名市国土资源局于2013年8月27日作出茂国土资行复字（2013）5号《行政复议决定书》，复议维持了该行政处罚决定。陈亚懂仍不服，遂向茂名市茂南区人民法院提起行政诉讼，请求撤销茂南国行决字（2013）第356号《国土资源行政处罚决定书》。本院另查明，2013年2月9日（除夕）至2月16日（年初七）为传统春节法定假期。被上诉人茂名市茂南区国土环境和规划建设局未能提供其工作人员在法定假期加班送达处罚告知的任何证据材料。本院认为：关于被上诉人茂名市茂南区国土环境和规划建设局作出茂南国行决字（2013）第356号《国土资源行政处罚决定书》的合法性问题。经查，被上诉人茂名市茂南区国土环境和规划建设局在作出行政处罚前，未经全面调查取证，仅制作一份两页无被处罚人陈亚懂签名的《国土资源违法案件询问笔录》附卷，且该笔录无被处罚人陈亚懂拒签而须见证确认的记录，证据明显不足。除此之外，被上诉人制作的《国土资源行政处罚告知书》存在将落款日期“2013年2月19日”涂改成“2013年2月9日”的情形，而该告知书的送达回证上又无受送达人签章或注明其拒收的理由，仅有见证人签章和签署“2013年2月9日”的日期。即使制作处罚告知书的日期及送达的日期为2013年2月9日，但2月9日（除夕）刚好是国家法定节假日。被上诉人未能提供其工作人员在法定假期加班送达处罚告知的任何证据材料，因而不能排除上诉人陈亚懂对被上诉人是否履行了合法送达最终影响其依法行使陈述、申辩和听证权利的合理推定。因此，被上诉人茂名市茂南区国土环境和规划建设局作出茂南国行决字（2013）第356号《国土资源行政处罚决定书》，证据不足，程序违法，本院不予支持。综上所述，上诉人陈亚懂的上诉理由成立，予以支持。原审作出驳回原告陈亚懂诉讼请求的判决错误，本院依法予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（三）项之规定，判决如下：一、撤销广东省茂名市茂南区人民法院（2013）茂南法行初字第20号行政判决；二、撤销被上诉人茂名市茂南区国土环境和规划建设局于2013年4月22日作出的茂南国行决字（2013）第356号《国土资源行政处罚决定书》。一、二审案件受理费各50元，共100元，由被上诉人茂名市茂南区国土环境和规划建设局负担。本判决为终审判决。审 判 长  苏海云审 判 员  徐少伟代理审判员  柯国梁二〇一四年二月二十五日书 记 员  陈 苗冼卓桥附法律法规如下：《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条：人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉、维持原判；（二）原判决认定事实清楚，但适用法律、法规错误的，依法改判；（三）原判决认定事实不清，证据不足，或者由于违反法定程序可能影响案件正确判决的，裁定撤销原判，发回原审人民法院重审，也可以查清事实后改判。当事人对重审案件的判决、裁定，可以上诉。