河南省高级人民法院行 政 赔 偿 判 决 书（2019）豫行赔终103号上诉人（一审被告）濮阳市华龙区人民政府，住所地濮阳市中原路**。法定代表人高尚功，该区区长。委托代理人任怀冬，该区政府法制办工作人员。委托代理人赵卫东，河南千诺律师事务所律师。上诉人（一审原告）梁聚锁，男，汉族，1958年10月21日生，住河南省濮阳市华龙区。委托代理人张始清，北京盈科（天津）律师事务所律师。委托代理人郇耀邦，北京盈科（天津）律师事务所律师。上诉人濮阳市华龙区人民政府（简称华龙区政府）、上诉人梁聚锁因梁聚锁诉华龙区政府行政赔偿一案，不服濮阳市中级人民法院（2018）豫09行赔初75号行政赔偿判决，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人华龙区政府的委托代理人任怀冬、赵卫东，上诉人梁聚锁及委托代理人张始清、郇耀邦到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。濮阳市中级人民法院一审查明：梁聚锁系濮阳市华龙区岳村乡梁昌湖村村民，在该村有承包地。2016年5月30日河南省人民政府作出《关于濮阳市2015年度第一批乡镇建设征收土地的批复》（豫政土〔2016〕682号），批准征收包括华龙区岳村镇昌湖村在内的集体土地共计36.4035公顷，梁聚锁有承包地在华龙区政府征收范围内。2016年6月28日，濮阳市人民政府发布《征收土地方案公告》（〔2016〕11号），2017年8月14日华龙区国土资源局作出《征地补偿安置方案公告》。征地过程中，濮阳市濮东产业集聚区管委会委托河南远东资产评估有限公司，对濮阳市2015年第一批乡镇部分建设用地（中原路北、黄城南路西）项目土地征收范围内地上附着物在2017年8月10日的征收补偿价值进行了评估。2017年8月11日，河南远东资产评估有限公司作出《濮阳市2015年第一批乡镇部分建设用地（中原路北、黄城南路西）项目土地征收范围内地上附着物补偿价值评估报告》（豫远评字〔2017〕第5号），该评估报告第六项评估依据第（三）分项取价依据分别是：1、《濮阳市人民政府关于调整国家建设征地地上青苗和附着物补偿标准的通知》（濮政文〔2014〕69号）；2、《河南省林业厅关于调整国家建设征用土地上经济林补偿标准有关问题的通知》（豫林经〔2017〕2号）；3、征收补偿价值、市场价值调查；4、评估人员现场调查的详细记录、核实拍照等资料。该评估报告附件评估汇总表显示梁聚锁林木补偿金额151515元，其他地上附着物补偿金额2690元，合计154205元。该评估报告附件梁聚锁林木及其他地上附着物评估分户单显示桃树、白芍、杨树2.248亩，亩单价67400元，补偿合计151515元；梁聚锁评估分户单还显示铁丝网搬迁费，数量269平方米，单价10元，补偿金额2690元。该评估报告附件梁聚锁现场勘查记录显示勘查日期2017年8月8日，地，地上附着物占地面积为S占地=5.1+26.4）/2×58.2,显示地上附着物种类有桃树、白芍、杨树、移动板房、简易遮阳棚（黑色遮阳网）、铁丝网等，还显示了地上附着物的数量、规格等，该现场勘查记录有评估公司工作人员、华龙区濮东办事处工作人员和昌湖村委会成员签字。梁聚锁认可该现场勘查记录登记内容，并称其家人在勘查现场，未签字。另查明：2011年3月29日，濮阳市人民政府办公室印发《濮阳市人民政府市长办公会议纪要》（〔2011〕28号），该会议纪要载明，“为进一步规范征地补偿工作，便于操作，提高效率，制止私搭乱建，抢栽抢种现象的发生，最大限度的照顾被征地农民的利益，维护我市征地秩序，会议同意在濮政〔2010〕36号文件基础上，对部分补偿项目补充和规范，有关问题明确如下：一、关于定额补助问题。在濮政〔2010〕36号文件明确的国家建设征地范围内，实行定额补助，标准为20900元/亩。具体补助项目和标准如下：（一）水利、电力等农田设施补助：1800元/亩（包括机井、水渠、地、地上地埋管道、地上地埋电缆等设施（二）村集体公共支出及公共设施补助：2000元/亩（包括村集体公共支出及村公共设施修建等）。（三）公墓补助：100元/亩（包括村公墓修缮、扩建等）。（四）附着物补助：17000元/亩。附着物补助主要是提高被征地农民生活水平的生产生活性补助，解决地上零星附着物核算问题，杜绝在拟征土地上私搭乱建，抢栽抢种现象，无论地上有无附着物，均享受此标准。如果按照濮政〔2010〕36号文件规定核算的，不再享受此标准。”会议纪要还载明“本纪要适用于城市规划区华龙区、高新区范围内国有建设用地征收”。华龙区政府庭审中称，对涉案批次征地土地补偿标准为按照区片地价每亩69000元，对地上附着物补偿标准为：地：地上附着物不需要评估的照上述〔2011〕28号会议纪要每亩定额补偿20900元，加上地上附着物农作物的种类、收获季节每亩补偿1200元或1400元青苗费；地；地上附着物需要评估的照评估报告确定的价值作为一项补偿内容，加上对〔2011〕28号会议纪要定额补助中的水利电力补助1800元、村集体公共支出公共设施补助每亩2000元和公墓补助费每亩100元，即是地上附着物的补偿价值。2017年9月26日，华龙区濮东街道办事处梁昌湖村民委员会将征地补偿款共计334427.1元，支付至梁聚锁在河南省农村信用社（农商银行）账户。334427.1元补偿款包括梁聚锁2.427亩土地征地款167463元，2.248亩地上附着物补偿款160282.4元（其中桃树、白芍、杨树补偿款151515.2元，水利水电等补助8767.2元），0.179亩土地的附着物补助款3991.7元，铁丝网补偿金额2690元。为查清案件事实，该院在庭审后于2018年12月11日对华龙区政府进行了调查，华龙区政府在调查中称，梁聚锁的被征收土地面积是进行地上附着物评估的土地面积和没有进行地上附着物评估的土地面积之和，在征地过程中，对评估金额达不到附着物每亩17000元补偿标准的地上附着物没有进行评估。又查明：2017年9月26日，华龙区政府对梁聚锁承包地上的地上附着物进行了强制清理，梁聚锁不服强制清理行为向该院提起行政诉讼，该院于2018年3月28日作出（2018）豫09行初27号行政判决，判决确认华龙区政府清理梁聚锁地上附着物的行为违法。华龙区政府不服提起上诉，2018年6月27日，本院作出（2018）豫行终1651号行政判决，驳回上诉，维持原判。2018年7月14日梁聚锁以强制清理地上附着物造成其损失为由，向华龙区政府提出行政赔偿申请，2018年9月5日华龙区政府作出（2018）濮华龙不赔字7号不予赔偿决定，决定对梁聚锁的行政赔偿请求不予赔偿。梁聚锁不服，向该院提起行政赔偿诉讼。请求：撤销华龙区政府作出的不予赔偿决定；判决华龙区政府赔偿其地上附着物损失4626027元。濮阳市中级人民法院一审认为：一、本案属于行政赔偿案件的受案范围，对（2018）濮华龙不赔字第7号不予赔偿决定应予撤销。行政机关及其工作人员在行使行政职权过程中给行政相对人合法财产造成损失的，应当承担赔偿责任。赔偿请求人要求赔偿应当先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出。华龙区政府强制清理梁聚锁地上附着物的行为已被人民法院生效判决确认违法，梁聚锁先行向华龙区政府提出行政赔偿申请，2018年9月5日华龙区政府对梁聚锁提出的行政赔偿申请作出（2018）濮华龙不赔字7号不予赔偿决定，以梁聚锁的请求事项已经司法程序处理，属于补偿标准争议可向批准征收土地的人民政府申请裁决为由，决定对梁聚锁的行政赔偿请求不予赔偿。梁聚锁不服华龙区政府不予赔偿决定，向该院提起行政赔偿诉讼，符合国家赔偿法关于提起行政赔偿诉讼的程序规定，属于行政赔偿诉讼的受案范围。华龙区政府关于本案属于补偿标准争议不属于行政赔偿范围的理由不能成立。梁聚锁曾向该院提起行政诉讼，请求确认华龙区政府强行清理梁聚锁承包地上附着物的行为违法，并请求责令华龙区政府返还土地并恢复原状，返还土地和恢复原状属于行政赔偿的方式，该院曾作出（2018）豫09行初27号行政判决，判决驳回了梁聚锁关于返还土地和恢复原状的赔偿请求，但并不意味着梁聚锁不能对其财产损失提出赔偿金方面的行政赔偿申请，华龙区政府不予赔偿决定认为梁聚锁申请赔偿损失不符合《中华人民共和国国家赔偿法》第三条、第四条规定的赔偿范围没有法律依据。故对梁聚锁请求撤销（2018）濮华龙不赔字7号不予赔偿决定的诉讼请求应予支持。二、关于梁聚锁主张的地上附着物损失赔偿问题。本案系因华龙区政府实施征地过程中清理地上附着物行为违法而引起的行政赔偿诉讼，本案的审理不涉及梁聚锁被征收承包地的土地补偿问题，仅涉及梁聚锁地上附着物被清理的财产的损失赔偿问题。本案华龙区政府应当支付的地上附着物水利水电等补助款项每亩3900元（包括水利电力等农田设施补助每亩1800元、村集体公共支出及公共设施补助每亩2000元和公墓补助每亩100元），是按照濮阳市政府征地补偿政策对地上附着物按照评估价值补偿情况下，对被征收土地农户支付的附着物定额补助，该项补助款是梁聚锁与其他被征地农户同样有权享有的附着物补偿权益，本案中一并予以考虑解决。华龙区政府已于2017年9月26日将梁聚锁征地补偿款共计334427.1元支付至梁聚锁银行账户，其中地上附着物补偿款共计166964.1元。华龙区政府已支付的地上附着物补偿款中包括：2.248亩果树等种植物类附着物评估价值151515.2元及水利水电等补助8767.2元，0.179亩地上附着物补偿金额3991.7元，铁丝网围墙269平方米搬迁费2690元。上述华龙区政府已经支付梁聚锁的地上附着物补偿款将在本案华龙区政府应当承担赔偿数额中予以扣除，对已支付地上附着物补偿款不足以弥补梁聚锁损失的部分将在本案中予以判决赔偿。（一）关于梁聚锁被清理地上附着物的土地面积、地、地上附着物种类和数量的问题/div>梁聚锁承包地在2016年5月30日河南省人民政府作出《关于濮阳市2015年度第一批乡镇建设征收土地的批复》（豫政土〔2016〕682号）的征收土地范围内，但华龙区政府诉讼中提交的证据不能充分证明梁聚锁被征收土地的总面积。华龙区政府诉讼中称，被征地面积应当是进行地上附着物评估的土地面积与未进行地上附着物评估的土地面积之和，涉案评估的仅是被征收土地中梁聚锁地上附着物评估金额超过每亩17000元标准的土地上的地上附着物，对评估金额达不到每亩17000元标准被征收土地的地上附着物未进行评估。华龙区政府是征收梁聚锁土地的征地实施单位，其应当对梁聚锁被清理地上附着物种类、数量及被征收土地的面积承担举证责任，华龙区政府诉讼中提交的证据仅能证明梁聚锁被评估地上附着物种类、数量及占地面积，华龙区政府提交的证据不能证明梁聚锁未经评估地上附着物的种类、数量及占地面积，华龙区政府应当承担举证不能的后果。华龙区政府在清理梁聚锁地上附着物之前，河南远东资产评估公司对梁聚锁部分地上附着物进行了价值评估，评估公司于2017年8月8日制作的现场勘查记录与评估报告中的梁聚锁评估分户单可以相互印证，能够证明梁聚锁被征收土地中进行地上附着物评估的土地面积共计2.248亩。根据诉讼中华龙区政府关于征收土地的面积为已评估地上附着物的土地面积与未进行地上附着物评估的土地面积之和的陈述内容，华龙区政府提交证据不能证明征收对梁聚锁被征收土地进行了分户测量，不能证明梁聚锁被征收土地面积是2.427亩，华龙区政府提交的证据也不能证明清理梁聚锁地上附着物的所有土地面积，鉴于梁聚锁被评估地上附着物的面积小于被征收土地面积符合常理，且梁聚锁主张的种植地上附着物的面积2.61亩有其土地承包经营权证予以印证，该院对梁聚锁关于其被清理地上附着物的土地面积为2.61亩的主张予以采信，并认定华龙区政府清理梁聚锁未经评估的地上附着物占地面积为2.61亩-2.248亩=0.362亩。华龙区政府提交的评估公司于2017年8月8日对梁聚锁地上附着物制作的现场勘查记录中有评估人员、宗昌湖村委会人员、濮东办事处人员签字，梁聚锁庭审中称其在评估勘查现场但未签字，并称认可现场勘查记录中记载的地上附着物的种类和数量，该现场勘查记录应当能够客观真实反映对梁聚锁评估地上附着物的情况，对该现场勘查记录中登记的梁聚锁地上附着物的种类和数量情况应予认定。华龙区政府诉讼中未提交证据证明对梁聚锁其他被清理地上附着物的种类和数量进行了清点，关于梁聚锁未经评估土地上地上附着物的损失赔偿问题，将在下文中予以阐述。（二）关于梁聚锁主张的各项损失应当如何赔偿的问题。1、关于梁聚锁主张的果树等种植物的赔偿问题。梁聚锁庭审中明确的赔偿请求中第1、2、3项称，桃树2.61亩320棵价值共计3803876.64元、桃树中间套种白芍2.61亩价值70470元、2.61亩白芍产白芍根价值83520元，梁聚锁对其主张的上述地上附着物的损失价值没有提交证据予以证明，梁聚锁主张的上述赔偿数额明显过高、不合常理，不予采信。华龙区政府对梁聚锁果树等种植物已支付的补偿款不足以弥补梁聚锁的损失，体现在评估和补偿过程中存在以下问题：一是华龙区政府未提交证据证明对梁聚锁果树等种植物进行评估征得了梁聚锁的同意，违反了豫林经〔2017〕2号文件第二项中关于评估机构选择的规定。二是评估结果计算过程不透明，豫远评字〔2017〕第5号评估报告未显示梁聚锁处于盛果（丰产）期桃树和白芍的近三年的平均产量、当年该产品的市场价格和折算倍数。三是豫远评字〔2017〕第5号评估报告中并未显示包含的是白芍根及白芍籽共同价值，评估价值项目不明确、不具体。四是桃树、白芍被强制清除和梁聚锁自行清除相比，梁聚锁对桃树白芍也应当具有一定的回收价值，回收价值也应作为梁聚锁损失的考虑事项。五是华龙区政府诉讼中称对评估金额不超过每亩17000元的地上附着物进行评估，但未提交证据证明梁聚锁未评估的地上附着物种类、数量及实际价值。鉴于华龙区政府在评估及补偿过程中存在上述问题，梁聚锁地上附着物已不存在，梁聚锁不申请重新评估，即使重新评估也很难客观反映出梁聚锁地上附着物的价值。本案评估报告显示的应当是对梁聚锁果树等种植物进行的综合价值评估，从评估报告中无法区分出各种种植物的评估价值。综合考虑本案案情，本着违法须赔偿、赔偿要全面及赔偿价值不得低于补偿价值的原则，该院酌定华龙区政府对梁聚锁2.248亩土地上果树等种植物赔偿数额为在评估价值151515元的基础上提高30%的比例，即华龙区政府赔偿梁聚锁已评估的2.248亩果树等种植物的损失共计151515元×（1+30%）=196969.5元。因华龙区政府已经将2.248亩果树等种植物的补偿款151515.2元支付至梁聚锁账户，该151515.2元的补偿款应从196969.5元赔偿款中予以扣除，华龙区政府在本案中需再对梁聚锁支付2.248亩果树等种植物赔偿款196969.5元-151515.2元=45454.3元。需要说明的是，华龙区政府依据濮阳市政府征地补偿政策，已按照每亩3900元的附着物补助标准，将2.248亩附着物水利水电等补助款共计8767.2元支付至梁聚锁账户，该款项属于梁聚锁应得利益，本案中不再重复计算2.248亩土地附着物补助款的赔偿问题。鉴于华龙区政府未对梁聚锁主张的2.61亩土地中的0.362亩土地上附着物进行清点和评估，仅对其中的0.179亩地上附着物按照每亩22300元的标准支付了补偿款3991.7元，华龙区政府对诉讼中不能提交证据证明梁聚锁未评估土地上附着物的种类、数量及价值，应当承担举证不能的责任，梁聚锁诉讼中主张的2.61亩地上附着物均为果树等种植物具有一定合理性，应认定梁聚锁未评估的0.362亩土地上种植的是果树等种植物。原、被告对梁聚锁未评估地上附着物损失价值不能举证，是因华龙区政府的强制清理行为及征地过程中未进行清点、登记、评估等行为导致的，华龙区政府对违法强制清理梁聚锁0.362亩土地上附着物的行为应当承担赔偿责任。华龙区政府诉讼中称对评估价值低于每亩17000元补偿标准的地上附着物没有评估，但华龙区政府对梁聚锁未评估的地上附着物价值是否低于每亩17000元标准未提交证据，故对梁聚锁未评估地上附着物的赔偿不能参照每亩17000元标准确定。为实质化解行政争议，充分保障被征地农民的合法权益，本着就高不就低的赔偿原则，该院酌情参考对梁聚锁2.248亩果树等种植物评估的亩单价67400元的标准计算梁聚锁0.362亩地上附着物的损失赔偿数额，即华龙区政府应赔偿梁聚锁0.362亩地上附着物损失为67400元/亩×0.362亩=24398.8元。需要说明的是，本案华龙区政府在征地过程中，依据濮阳市政府征地补偿政策对每亩地上附着物还需要支付水利水电等补助款3900元，根据行政赔偿不低于补偿标准的原则，华龙区政府对0.362亩地上附着物每亩3900元补助款也应向梁聚锁进行赔偿，该项赔偿数额为3900元/亩×0.362亩=1411.8元。故华龙区政府需支付梁聚锁0.362亩地上附着物赔偿款共计24398.8元+1411.8元=25810.6元。因华龙区政府已经按照华龙区政府主张的补偿标准支付梁聚锁0.362未评估地上附着物土地中0.179亩地上附着物补偿款3991.7元，该项已支付的补偿款3991.7元应当从0.362亩赔偿款25810.6元中扣除，即华龙区政府本案中还需支付梁聚锁地上0.362亩地上附着物赔偿款25810.6元-3991.7元=21818.9元。综上，本案中华龙区政府应再支付梁聚锁主张的2.61亩土地上果树等种植物赔偿款共计45454.3元+21818.9元=67273.2元。2、关于梁聚锁主张的铁丝网赔偿问题。梁聚锁庭审中明确的赔偿请求第4项称铁丝网面积269平方米，每平方米30元，共计8070元。本案豫远评字〔2017〕第5号评估报告附件梁聚锁的评估分户单中其他地上附着物一项显示，名称铁丝网搬迁费，数量269平方米，单价10元，金额2690元，梁聚锁称铁丝网面积269平方米有事实根据。因梁聚锁的地上附着物被强制清除，华龙区政府诉前向梁聚锁已经支付的地上附着物补偿款中包含的铁丝网搬迁费2690元已不能弥补梁聚锁的损失。梁聚锁请求铁丝网按照每平方米30元进行赔偿，并在庭审中称其铁丝网购买时价格是每平方米30元，考虑梁聚锁铁丝网因使用产生折旧的因素，该院酌定梁聚锁铁丝网价值每平方米20元，华龙区政府应赔偿梁聚锁铁丝网损失为269平方米×20元/平方米=5380元。因华龙区政府诉前已将2690元铁丝网搬迁费支付至梁聚锁的账户，故该2690元应从5380元赔偿款中予以扣除，华龙区政府在本案需再支付梁聚锁铁丝网损失赔偿款5380元-2690元=2690元。综上，华龙区政府作出的（2018）濮华龙不赔字7号不予赔偿决定应予撤销，华龙区政府对因强制清理行为造成的梁聚锁财产损失应当承担赔偿责任，华龙区政府已经支付梁聚锁的地上附着物补偿款应从赔偿款数额中予以扣除，对梁聚锁提出的没有事实根据的过高诉求不应予以支持。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第四项，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十九条、第三十三条的规定，判决：1、撤销华龙区政府作出的（2018）濮华龙不赔字7号不予赔偿决定；2、华龙区政府向梁聚锁支付果树等地上种植物赔偿款67273.2元、铁丝网赔偿款2690元，共计69963.2元；3、驳回梁聚锁的其他诉讼请求。华龙区政府上诉称：1、一审判决认定事实不清，本案系因赔偿标准引起，该标准是政府的政策性文件，法院无权对文件内容进行修改，一审判决酌定提高30%的赔偿金缺乏依据，存在审判权代替行政权的情况；2、一审判决适用法律错误，当事人对征收标准有争议的，应向批准征收土地的人民政府申请裁决，地，地上附着物的补偿安置费属于土地被征收的间接损失属于国家赔偿法规定的赔偿范围；3、一审判决运用推算的方法认定梁聚锁的土地面积，证据不足。综上，应改判驳回梁聚锁的诉讼请求。梁聚锁上诉称：本案应适用《河南省林业厅关于调整国家建设征收占用土地上经济林补偿标准有关问题的通知》确定的补偿标准进行赔偿，一审判决确定的补偿款，远低于其实际损失，请求改判华龙区政府赔偿梁聚锁因违法强制清理行为给梁聚锁造成的损失3965936.64元。该院二审查明事实情况与一审查明事实一致。本院认为，华龙区政府强制清理梁聚锁地上附着物的行为已被生效判决确认违法，地，地上附着物损失属该违法行为造成的直接损失龙区政府应予赔偿。华龙区政府提出的附着物损失系间接损失，本案不属于国家赔偿范围的上诉理由，不能成立，不予支持。关于涉案土地情况，在华龙区政府强制清理过程中未详细核查涉案土地面积、该案审理中又未具体举证证明的情况下，一审法院综合考虑分地情况、土地分布情况、前期占地情况、勘查草图、评估报告记载面积、双方陈述等现有证据，根据适当有利于被强拆人的原则确定涉案土地面积，并无不当。关于地上果树等种植物的赔偿标准问题，华龙区政府委托作出的评估报告虽存在程序欠妥、部分评估对象不够明确具体的瑕疵，但在评估对象均已被强制清除的情况下，即使重新评估也难以准确界定赔偿标准。一审法院根据案件查明情况，对已评估部分在原评估价值基础上提高30%，对未评估部分酌情参照评估明细表中评估价就高不就低予以赔偿，并根据当地政策规定将相应土地水利水电等补助款一并计算，能够较大限度地弥补梁聚锁的损失。一审法院对铁丝网、水泥柱桩酌定予以赔偿符合客观实际。综上，上诉人华龙区政府和梁聚锁的上诉理由均不能成立，予以驳回；一审判决结果正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本判决为终审判决。审判长  卜发忠审判员  辛季涛审判员  王文科二〇一九年三月二十五日书记员  王梦歌