湖北省武汉市中级人民法院行 政 判 决 书（2018）鄂01行初591号原告武汉绿维新材料有限公司，住所地武汉阳逻经济开发区金阳大道**。法定代表人金晓霏，经理。委托代理人洪文恕，湖北中和信律师事务所律师。被告武汉市新洲区人民政府，，住所地武汉市新洲区红旗街**法定代表人赵利洪，区长。委托代理人汪刚，区政府党组成员、政府办主任、法制办主任。委托代理人王璟，湖北佑君律师事务所律师。被告武汉市新洲区国土资源和规划局，，住所地武汉市新洲区邾城街衡洲大街**法定代表人张达，局长。委托代理人袁新刚，湖北精图治律师事务所律师。原告武汉绿维新材料有限公司（以下简称绿维新公司）因诉被告武汉市新洲区人民政府（以下简称区政府）、武汉市新洲区国土资源和规划局（以下简称区国土规划局）投资开发协议及不履行法定职责一案，向本院提起行政诉讼。本院于2018年8月6日立案后，依法向被告区政府、区国土规划局送达起诉状副本及应诉通知书，并依法组成合议庭于2018年10月19日公开开庭审理了本案。原告武汉绿维新公司的委托代理人洪文恕，被告区政府的委托代理人王璟，被告区国土规划局的委托代理人袁新刚到庭参加诉讼，被告区政府党组成员、政府办主任、法制办主任暨委托代理人汪刚，区国土规划局副局长高遵凯作为行政首长出庭应诉。本案现已审理终结。原告绿维新公司诉称，2007年12月4日，原告的股东世全控股有限公司与被告区政府签订《投资开发协议书》，双方约定被告区政府向原告提供阳逻工业园内约40亩建设项目用地，实际用地面积以规土部门实测为准，项目宗地的“生地”出让金按每亩8.6万元支付（含土地出让过程中的全部税费）。据此，被告区政府指定被告区国土规划局依法按程序为原告办理供地手续。2008年2月29日，被告区国土规划局根据被告区政府的指示和上述《投资开发协议书》的精神，对原告申报建设项目以《规划设计(土地使用）条件》文件作出批复，批准原告使用工业用地40002平方米（折合60亩地），其中代征路面为4488平方米，向原告核发了武汉绿维用地红线图，同意原告按照此图进行建设。2009年1月12日，经招标、拍卖、挂牌程序，被告区国土规划局与原告签订《国有建设用地使用权出让合同》，向原告出让规划用地红线图内宗地编号为P（2008）048号面积21160.38平方米（折合31.74亩）、净面积为16722.84平方米的土地，并颁发了国有土地使用权证，同时承诺尽快将已经批复的用地红线图内的余下土地18841.62平方米(折合28.26亩)，按照同样价格出让给原告，据此，原告向被告区国土规划局共计支付305万元，其中，缴纳了相应土地出让金2729640元，并缴纳了320360元作为规划用地红线图内待出让土地18841.62平方米(折合28.26亩）的保证金。2009年3月18日被告区国土规划局向原告核发了《建设用地规划许可证》。原告按照《投资开发协议书》的约定申报建设项目厂房和办公用房的工程规划许可手续。2009年12月11日，被告区国土规划局向原告正式颁发《建设工程规划许可证》及“建筑红线定位图”，原告按照规划许可要求投资建设了综合楼和一号厂房。2014年1月23日，被告区国土规划局依据《建设工程规划许可证》规划要求，完成对原告项目建设工程分期验收手续，后又于2017年1月17日给原告出具了湖北省建设工程竣工验收规划条件核实证明。由于投资建设的项目超出了规划许可范围一百多平米，原告还向被告区国土规划局缴纳了超出规划用地部分的罚款。此后，原告在申请办理上述综合楼和一号厂房的房屋产权证过程中，才得知综合楼和一号厂房没有建筑在上述已经出让给原告的宗地编号为P（2008）048号面积21160.38平方米的地块上，而是建筑在没有办理出让国有土地使用权的剩余地块18841.62平方米地块上。原告多次要求被告区政府按照《投资开发协议书》的承诺和被告区国土规划局对原告的上述批复及核发的武汉绿维用地红线图等文件办理剩余地块18841.62平方米地块国有土地使用权的出让手续，虽被告区政府、区国土规划局均承诺给予协调解决，但至今未予办理。综上所述，原告作为外商独资企业，多年以来认真履行其股东与被告区政府签订的《投资开发协议书》中约定的投资职责，在被告区国土规划局的用地规划行政审批指导下，依法出资受让土地并进行项目开发建设，并支付了剩余地块18841.62平方米土地出让保证金，但因被告区政府、被告区国土规划局没有全面履行双方协议、承诺和职责，未将上述剩余地块18841.62平方米土地出让给原告，致使原告投资建设的项目综合楼和一号厂房至今无法取得相应的国有土地使用权证、房屋所有权证或不动产证，严重损害了原告合法权益。为此，原告提起行政诉讼，请求判令两被告依据投资开发协议、《规划设计（土地使用）条件》批复文件、武汉绿维用地红线图、建筑红线定位图，向原告继续履行在确定供给原告使用的40002平方米（折合60亩）土地范围内出让剩余土地18841.62平方米（折合28.26亩）即原告综合楼和一号厂房的国有土地使用权的义务。原告绿维新公司向本院提交以下证据：证据一、1.投资开发协议书，2.武汉绿维工业园总平面图。证明被告区政府按约定向原告提供阳逻工业区内约40亩建设项目用地及项目选址的具体方位；指定其土地、规划部门依法按程序为原告办理供地手续。证据二、关于成立独资武汉绿维新材料有限公司章程、可行性研究报告及董事会成员的批复（新外资【2017】11号），证明武汉市新洲区外商投资办公室批复同意投资开发协议签订方世全控股有限公司在阳逻经济开发区投资成立绿维新公司。证据三、1.规划设计（土地）使用条件，2.武汉绿维用地红线图，证明被告区国土规划局对原告申报的新型高分子材料项目作出批复，批准原告工业用地总面积为40002平方米，并给原告划定了规划用地范围。证据四、1.国有建设用地使用权成交确认书；2.国有建设用地使用权出让合同；3.湖北省国有土地出让金专业发票及湖北省非税收入一般缴款书（收据）；4.建设用地规划许可证；5.土地登记审批表；6.国有土地使用权设立登记（预登记）及宗地略图。证明经过招标、拍卖、挂牌程序，被告区国土规划局将规划用地红线图内宗地编号为P（2008）048号面积21160.38平方米（净面积为16722.84平方米）的土地出让给原告；原告向被告缴纳305万土地出让金及规划红线图内待出让土地的出让保证金；两被告为原告办理了国有土地使用权证（预登记）。证据五、1.中国建设银行电子缴税付款免证；2.中华人民共和国税收电子转账专用完税证；3.中华人民共和国税收完税证明。证明原告从2010年就开始依法缴纳综合楼、一号厂房的房产税。证据六、1.建筑红线定位图；2.建设工程规划许可证；3.建筑工程施工许可证；4.中华人民共和国建筑工程施工许可证（副本）及武汉市房屋建筑工程施工图设计文件。证明被告区国土规划局划定了建筑红线定位并规划许可原告的综合楼、一号厂房项目建设，建设规模23206.02平方米，原告的综合楼、一号厂房项目建筑工程施工获得武汉市新洲区建设管理局批准。证据七、1.建筑工程竣工验收报告（绿维新公司综合楼）；2.建筑工程竣工验收报告（绿维新公司一号厂房）；3.关于同意绿维新公司阳逻工业园消防验收合格的意见；4.建设工程竣工验收规划条件核实证明。证明原告根据被告区国土规划局的建设工程规划许可及定位，建设了综合楼、一号厂房项目工程，经工程消防验收、工程竣工验收，均为合格，且被告区国土规划局核实了原告项目工程竣工验收条件。证据八、1.向区政府提出的关于恳请尽快办理房产证的请示，2.被告区国土规划局以短信给予的答复。证明原告向被告区政府提出办理综合楼、一号厂房的房产证的申请，被告区国土规划局答复不能办理。原告当庭补充提交证据两份证明：2008年9月12日阳逻开发区领导小组办公室及阳逻经济开发区规划土地管理分局分别出具的证明书。被告区政府辩称，1.答辩人不是本案适格主体，2.区国土规划局已按答辩人与被答辩人签订的协议向被答辩人出让了约定的国有建设用地。综上，请求依法驳回原告的诉讼请求。被告区政府提交如下证据：证据一、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，证明被告区政府不是本案适格主体；证据二、《投资开发协议》，证明被告区国土规划局通过招标、拍卖、挂牌程序已向原告供地31.74亩，被告区政府在《投资开发协议》中没有约定向原告提供土地，区政府的土地职能部门已按协议规定相原告履行了供地义务。被告区国土规划局辩称，1.区政府及答辩人并未批准原告使用工业用地面积60亩；2.涉案出让合同已履行完毕，答辩人无法律上其他义务；3.原告诉请答辩人继续履行供地的义务，于法无据，应予驳回；4.原告要求供地的地块已划定为生态底线区，原告的建设项目不符合准入条件，答辩人依法不能出让生态底线区范围内的土地用于工业建设。综上，请求依法驳回原告诉讼请求。被告区国土规划局提交如下证据：证据一、国有建设用地使用权成交确认书，证明原告通过挂牌方式竞得位于阳逻街花园村编号××（××）××号地块的国有土地使用权；证据二、P（2008）048号挂牌文件，证明挂牌出让地块的基本情况和规划条件；证据三、国有建设用地使用权出让合同，证明原被告签订土地使用权出让合同，约定出让土地面积及成交价款；证据四、湖北省国有土地出让金发票，证明原告交纳土地出让金305万元，同时说明该款项非18841.62平方米待出让土地保证金；证据五、建设用地规划许可证、新洲区非农建设用地批准书，证明被告批准原告绿维工业园项目用地面积为21160.38平方米；证据六、土地登记卡及宗地图、国有土地使用证，证明被告向原告办法了国有土地使用证，涉案出让合同已履行完毕，同时说明305万元是出让金，并办了国有土地使用权证；证据七、项目用地示意图，证明原告于2009年摘牌P（2008）048号地块用地面积及用地红线范围，原告要求出让的土地位于生态底线区，是不能出让用于原告的绿维项目。经庭审举证质证，被告区政府对原告提交的证据发表如下质证意见：对证据一、二的三性无异议；对证据三真实性、合法性无异议，关联性、证明目的有异议，是区国土规划局作出的文件，与区政府作出的投资开发协议无关；对证据四的真实性、合法性无异议，关联性、证明目的有异议；对证据五、六、七无异议；对证据八中的第一项证据请示无异议，对第二项短信的合法性有异议。对原告在庭审中提交的两份证明证据，被告区政府未发表质证意见。被告区国土规划局对原告的证据发表如下质证意见：对证据一的证明目的有异议，其中对协议三性无异议，对平面图的三性有异议，来源不清楚，与本案无关联性；对证据二无异议；对证据三的三性有异议，规划设计（土地）使用条件不是区国土规划局出具的，招拍挂文件里面没有这一份，对武汉绿维用地红线图的存档用途、证明目的、合法性有异议，是拟征用地红线图,不能证实取得案涉土地的依据，且与出让合同中规划条件是不一致的；对证据四，双方确认的成交确认书和出让合同中约定的305万土地出让金的价款（支付31.74亩土地的价款）不包含原告所说的质保金；对证据五的真实性无异议，证明目的有异议，不是房产税，是税务部门征的契税；对证据六中的第1项与证据一的平面图的质证意见一致，对证据六中第2.3.4项证据的真实性无异议，但对证明目的有异议；对证据七的真实性无异议，对证明目的有异议。验收结果均基于规划许可作出的，但规划许可办证存在瑕疵，那么该结果也存在瑕疵；对证据八未收到请示，对短信的真实性无异议。对原告在庭审中提交的两份证明证据，被告区国土规划局认为需回去核实其真实性。原告对被告区政府提供的两份证据发表如下质证意见：对证据一的三性无异议；对证据二的真实性无异议，证明目的有异议。协议中写的40亩，但实测是60亩，不能证明被告全面履行供地义务。被告区国土规划局对被告区政府的证据无异议。原告对被告区国土规划局提供的证据发表如下质证意见：对证据一无异议，成交价款的出让金305万应按照投资开发协议8.61万/亩出让；对证据二，如果与向法院提交的原件一致，真实性无异议，对证明目的不发表意见；对证据三、四无异议，对证据四的证明目的有异议；对证据五，如果与向法院提交的原件一致，真实性无异议，对证明目的有异议，未履行完毕；对证据六无异议，对证明目的有异议；对证据七，证明被告只履行了部分职责。被告区政府对被告区国土规划局的证据无异议。经庭审举证质证，本院对当事人提交的证据认证如下：对原告起诉时提供的第一、二、四、五、六、七组证据的真实性、关联性本院予以采信。对第三组证据，因与被告区国土规划局提供的第二组“招、拍、挂”存档文件中的规划设计(土地使用)条件证据不一致。原告提供的规划设计(土地使用)条件的证据系被告区国土规划局下属阳逻经济开发区规划土地管理分局在“招、拍、挂”程序之前出具。被告区国土规划局提供的该份证据的效力明显大于原告提供的证据，故原告提供的规划设计(土地使用)条件的证据本院不予采信。对第八组证据，因被告区国土规划局否认收到请示文件，原告也未提供送达的证据予以佐证，故该请示文件缺乏证据效力，本院不予采信。对原告与被告区国土规划局的工作人员的短信回复，因被告区国土规划局对此不持异议，本院予以采信。对被告区政府提供的两份证据的合法性、真实性、关联性本院依法予以采信。对被告区国土规划局提供的七组证据的合法性、真实性、关联性本院予以采信。本院经审理查明，2007年12月4日，原告股东ALLWORLDLIMITED(中文：世全控股有限公司)与被告区政府签订《投资开发协议书》，双方约定被告区政府向原告提供阳逻工业园内约40亩建设项目用地，实际用地面积以规土部门实测为准。被告区政府支持原告按工业项目用地招标拍卖挂牌的程序取得宗地使用权。根据原告对项目的纳税承诺，被告区政府同意原告项目宗地的“生地”出让金按每亩8.6万元支付（含土地出让过程中的全部税费）。同年12月18日，新洲区外商投资办公室批复同意成立武汉绿维新材料有限公司章程、可行性研究报告及董事会成员。2008年1月14日，原告绿维新公司经工商部门核准登记为有限责任公司(外国法人独资)。2008年2月29日，被告区国土规划局下属阳逻经济开发区规划土地管理分局出具《规划设计(土地使用）条件》，同意原告绿维新公司按以下条件进行规划设计和使用土地：规划用地总面积40002平方米(以实测为准)，其中净地用地面积35514平方米(以实测为准)，代征道路和绿化用地面积4488平方米(以实测为准)，规划用地性质工业用地，用地位置阳逻街花园村(详见规划用地范围线)。2009年1月12日，经招标、拍卖、挂牌程序，被告区国土规划局与原告签订《国有建设用地使用权出让合同》，向原告出让规划用地红线图内宗地编号为P（2008）048号面积21160.38平方米（折合31.74亩）、净面积为16722.84平方米的土地，出让价款305万元，每平方米182.39元。原告依出让合同和成交确认书的规定，分三次向被告区国土规划局共计支付出让金305万元。2009年3月18日被告区国土规划局向原告核发了《建设用地规划许可证》，用地面积21160.38平方米，建设规模10144.42平方米。2009年4月28日，经被告区国土规划局审核登记，由被告区政府向原告颁发了《国有土地使用权证》，地类，地类)工业用地，使用权类型出让，使用权面积16722.84平方米。2009年12月11日，被告区国土规划局向原告颁发《建设工程规划许可证》及建筑红线定位图，建设规模23206.02平方米。2010年9月7日，新洲区建设管理局向原告颁发《建筑工程施工许可证》，工程项目原告工业园综合楼、一号厂房，建设规模10120.37平方米。上述工程完工后，原告办理了工程竣工验收手续。由于投资建设的项目超出了规划许可范围一百多平米，原告还向被告区国土规划局缴纳了超出规划用地部分的罚款。原告认为，其在申请办理上述综合楼和一号厂房的房屋产权证过程中，得知综合楼和一号厂房部分未建筑在上述已经出让给原告的宗地编号为P（2008）048号面积21160.38平方米的地块上。原告多次要求被告区政府按照《投资开发协议书》的承诺和被告区国土规划局对原告的上述批复及核发的武汉绿维用地红线图等文件办理剩余地块18841.62平方米地块国有土地使用权的出让手续，但至今未予办理。原告即诉讼来院，请求判令两被告依据投资开发协议、《规划设计（土地使用）条件》批复文件、武汉绿维用地红线图、建筑红线定位图，向原告继续履行在确定供给原告使用的40002平方米（折合60亩）土地范围内出让剩余土地18841.62平方米（折合28.26亩）即原告综合楼和一号厂房的国有土地使用权的义务。庭审中，因原告诉讼请求不明确，经本院释明，原告明确其诉讼请求为：1.区政府未完全履行投资开发协议；2.区国土规划局未全面履行出让涉案土地的法定职责。本院认为，根据本院查明的事实，归纳各方当事人的争议焦点为，被告区政府是否全面履行了投资开发协议；被告区国土规划局是否未全面履行出让土地的法定职责。具体分述如下：关于被告区政府是否全面履行了投资开发协议的问题。根据原告与被告区政府签订的《投资开发协议书》约定，被告区政府向原告提供阳逻工业园内约40亩建设项目用地，实际用地面积以规土部门实测为准。被告区政府支持原告按工业项目用地招标拍卖挂牌的程序取得宗地使用权。根据原告对项目的纳税承诺，被告区政府同意原告项目宗地的“生地”出让金按每亩8.6万元支付（含土地出让过程中的全部税费）。原告通过“招拍挂”程序，实际竞得编号为P（2008）048号宗地面积21160.38平方米（折合31.74亩）的国有建设用地使用权，并由被告区政府向原告颁发了《国有土地使用权证》。因此，被告区政府已全面履行了《投资开发协议书》约定的义务。原告主张被告区政府应当继续履行《投资开发协议书》约定的未出让土地18841.62平方米(折合28.26亩)的义务，因其证据不足，本院不予支持。关于被告区国土规划局是否全面履行了出让土地的法定职责。根据本院查明的事实，被告区国土规划局通过法定的“招拍挂”程序，原告实际竞得编号为P（2008）048号宗地面积21160.38平方米（折合31.74亩）的国有建设用地使用权，并与被告国土区规划局签订《成交确认书》及《国有建设用地使用权出让合同》，原告按约定支付土地出让金305万元。因此，被告区国土规划局已依法履行了出让土地的法定职责。原告认为被告区国土规划局下属阳逻经济开发区规划土地管理分局于2008年2月29日向其出具的《规划设计(土地使用）条件》中，同意其规划用地总面积40002平方米(以实测为准)，而被告区国土规划局未全面履行总面积40002平方米(折合60亩)出让土地的义务。因阳逻经济开发区规划土地管理分局出具的《规划设计(土地使用）条件》在法定的“招拍挂”程序之前，且与被告区国土规划局在“招拍挂”程序中存档的《规划设计(土地使用）条件》不符。故原告提供的《规划设计(土地使用)条件》的证据效力明显小于被告区国土规划局提供的《规划设计(土地使用)条件》的证据效力。原告还主张，其通过“招拍挂”程序向被告区国土规划局交纳土地出让金305万元，包含未出让土地18841.62平方米(折合28.26亩)的保证金。根据“招拍挂”程序中原告与被告区国土规划局签订的《成交确认书》及《国有建设用地使用权出让合同》约定，土地出让价款305万元，每平方米182.39元，原告的付款并未超出出让合同约定的土地出让价款，故上述事实与原告的主张明显不符。因此，原告的上述主张，因证据不足，本院不予采信。此外，原告认为，原告按被告区国土规划局颁发的《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》及“建筑红线定位图”，在工程竣工后，发现其部分建筑未建筑在上述已经出让给原告的宗地编号为P（2008）048号面积21160.38平方米的地块上。因该行为属行政规划许可的法律范畴，不是本案审理的范围。原告的上述主张，本院不予审理。综上所述，被告区政府已依《投资开发协议书》履行了法定义务；被告区国土规划局通过“招拍挂”程序，履行了出让土地的法定职责。原告的诉讼请求，因事实和证据均不足，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告武汉绿维新材料有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告武汉绿维新材料有限公司负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖北省高级人民法院。审 判 长  程敬华审 判 员  俞 震人民陪审员  杨海波二〇一九年三月十三日法官助理杜春艳书记员祁平