山东省青岛市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2018)鲁02行初229号 原告于维丽，男，1957年12月16出生，汉族，住青岛市市**。 被告青岛市市北区人民政府，青岛市市北区延吉路80号。 法定代表人杨旭东，职务区长。 委托代理人陈美虹，山东博论律师事务所律师。 委托代理人孔田，该区政府工作人员。 原告于维丽不服被告青岛市市北区人民政府作出的青北补决字〔2018〕64号房屋征收补偿决定，于2018年9月25日向本院提起行政诉讼。本院同日立案受理后，于2018年9月26日依法向被告送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书。本院依法组成合议庭，于2018年11月1日组织双方进行了证据交换，又于2018年11月15日、2019年3月5日在本院第十五审判庭公开开庭审理了本案。原告于维丽，被告青岛市市北区人民政府（以下简称市北区政府）的委托代理人孔田、陈美虹到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告于维丽诉称：2018年7月31日，被告以张贴于原告位于市北区潍县路37号房屋门上的形式向原告送达了青北补决字〔2018〕64号《房屋征收补偿决定书》，要求原告腾迁住房。原告认为，被告行政行为严重侵害了原告的合法权益，应当予以撤销并赔偿。一、原告做的行政行为违反了国务院令第590号《国有土地上房屋征收与补偿条例》及实施细则，又于法无据，应当予以撤销。该《条例》第八条规定了六种“公共利益用地需要”，并且明确规定非公共利益用地需要不适用本《条例》及实施细则，被告巧立名目，也就是非公共利益用地需要，并且时至今日，青岛市规划部门并没有在该地块批准任何开发建设项目。由此可以确认被告的行政行为违反了《条例》及实施细则，应予撤销。被告的房屋征收行为并未纳入“市县级国民经济和社会发展年度计划”，也没有土地利用总体规划、城乡规划等依据，其行政行为于法无据，依法应予撤销。二、被告认定的房屋用途是住宅与事实不符，依法应予撤销。原告于2000年按照公房出售的相关规定购买了涉案房屋，在原告与青岛市房产管理局签订的青房改售字字（2000）第16573号《青岛市公有住房买卖合同书》中明确说明是按照铺面（商业）用途进行交易，且原告自购买房屋至今，一直用于商业经营，并具备工商部门合法的营业执照，而被告罔顾事实，擅自认定房屋用途是住宅明显错误，依法应当按照商业用房进行评估和补偿。三、被告并非法定的房屋征收与补偿实施主体，不具备法定资格，其实施房屋征收与补偿行为属于超越职权，依法应当认定无效。《国有土地上房屋征收与补偿条例》及细则第四条“市县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作”，由此可见，法律、法规规定的实施房屋征收与补偿的主体只能是市县级人民政府，被告没有法定授权，超越职权作出的行政行为依法应当认定为无效。四、被告作出的征收所依据的房屋评估价格前后矛盾，误差巨大，应发不应采信，被告依据错误的评估报告作出的征收决定违法，依法应当予以撤销。被告委托的同意房屋评估部门对原告所属的同一房屋作出了三次评估表，评估时间和价格分别是2016年2月24日，单价为13650元/平方米；2017年11月13日，单价13650元/平方米；2017年11月13日，30050元/平方米。换言之，就是同一时间，对同一房屋作出的评估价格相差两倍，而不同时间对同一房屋作出的评估价格却是一致的，可见被告所依据的评估结果是严重错误和违反市场规律的，被告作出的房屋征收决定依据错误，其房屋征收决定违法。被告行政行为于2018年作出，其土地评估应当适用2018年评估价格，应当由被征收人选择土地房屋评估机构依照现行的时点进行评估。五、被告擅自确定只能给予异地房屋安置，剥夺了原告就地安置的权利，属于滥用职权，应当予以撤销。被告提供的位于湖岛的高层住宅一套，2012年价格为10100/平方米，六年后的现在，房屋破旧不堪，房屋折旧和市场贬值较大，且将原告所属的商业用房置换成住宅房屋，严重侵害了原告的合法权益。另据了解，被告所属的工作人员答复，原告所属的房屋所在地修旧如旧，不予拆除，既然不予拆除，为什么责令原告腾迁住房，导致原告无法正常经营，给原告造成了巨大的经济损失。综上，被告行政行为违反了有关的法律规定，主体不适格，其作出的评估依据严重错误且与事实不符，依法应予撤销。请求撤销被告作出的青北补决字[2018]64号房屋征收补偿决定书，赔偿原告自2012年12月16日至本次行政诉讼依法判决之日起的停产停业损失人民币180万元，诉讼费及律师费由被告承担。 原告提交如下证据：证据1、青房改售字（2000）第16573号《青岛市公有住房买卖合同书》及收款收据，证明原告购买的房屋系商业用房，被告认定为住宅错误。证据2、国有土地上房屋征收分户评估表三份，分别为2-1、C069-198《国有土地上房屋征收分户评估表》（2016年2月24日）、2-2、C069-198（2017年11月13日）、2-3、C070-23（2017年11月13日），证明评估依据自相矛盾，系违反有关规定出具，证明被告作出行政行为的依据违规，其行政行为违法。证据3、营业流水明细，证明原告在2010年到2012年平日经营收入，因被告行政行为导致不能经营而给原告造成的损失。法律依据：《国有土地上房屋征收与补偿条例》第4条，证明被告没有法律法规授权，不具备房屋征收主体资格。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第8、9条，证明被告作出的行政行为于法无据。 被告市北区政府辩称：一、被征收房屋纳入征收范围符合法律规定。中山路欧陆风情区市北区潍县路片区涉及中山路历史维护街区改造工作，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条相关规定，被告在2012年12月15日依法作出《征收决定》。答辩人作出征收决定前取得了规划和国土部门的意见，纳入了市北区国民经济和发展计划，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条规定，本案原告诉讼请求的是“撤销房屋征收补偿决定”，关于原告主张列入国民经济计划、取得国土、规划意见等均属于答辩人作出征收决定的前置行为，不属于本案的审查范围。二、《房屋征收补偿决定书》（青北补决字【2018】4号）程序合法、事实清楚、适用法律正确。1、《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。《关于做好国有土地上房屋征收与补偿工作的通知》第二条第一款规定：“……市南区、市北区、四方区、李沧区、崂山区、黄岛区、城阳区等区政府因公共利益需要征收房屋的项目，由各区政府负责房屋征收与补偿工作。”以上规定可以看出，被告具有作出房屋征收决定、补偿决定的主体资格。2、被征收房屋潍县路37号，房产证载明的房屋用途为“住宅”，被告根据房产证载明的房屋用途进行补偿符合法律规定，同时根据《中山路欧陆风情区市北区潍县路启动片房屋征收补偿方案》第十五条规定，对于原告实际在房屋内经营的情况，被告也依据方案的规定向原告发放了停产停业损失补助费，原告主张按照非住宅补偿无事实和法律依据。以房产证载明的房屋用途进行补偿符合法律规定。3、根据2011年12月2日实施的《青岛市城乡建设委员会国有土地上房屋征收评估管理办法》第十九条规定，被征收房屋价值评估时点为房屋征收决定公告之日。中山路欧陆风情区市北区潍县路片区在2012年12月15日作出《征收决定》，被告已此时点作为评估补偿的依据符合法律规定。4、根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条规定：“被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。”中山路欧陆风情区市北区潍县路启动片项目没有就地安置房屋的规划意见，且安置方式在项目《房屋征收补偿方案》已经明确，补偿方案是在征收决定作出前的行政程序，不属于本案的审查范围。因方案中对于异地房源已全部安置完毕，房屋征收部门在2017年11月13日在征收范围内公示了《关于增加中山路欧陆风情区市北区潍县路启动片改造项目异地安置房源的通知》增加市北区瑞海北路177号作为异地安置房源，充分的保证了原告的选择权和居住权。综上被告作出的房屋征收补偿决定书，程序合法、事实清楚、适用法律正确，请查明事实，驳回原告的诉讼请求。 被告向法庭提交了10组证据。第1组证据，1-1、《青岛市市北区政府筹备工作领导小组关于中山路欧陆风情区市北区潍县路启动片国有土地上房屋征收的决定》；1-2、《市北区人民政府关于对中山路欧陆风情区市北区潍县路启动片事实房屋征收的公告》；1-3、《中山路欧陆风情区市北区潍县路启动片房屋征收补偿方案》。第一组证据证明2012年12月15日青岛市市北区人民政府决定对中山路欧陆风情区市北区潍县路启动片实施征收，并予以公告，同时发布补偿方案。第2组证据，2-1、《关于选择中山路欧陆风情区市北区潍县路启动片房地产价格评估机构的公告》；2-2、《关于选择中山路欧陆风情区市北区潍县路启动片房屋征收评估机构的公告》；2-3、《关于选定中山路欧陆风情区市北区潍县路启动片房地产价格评估机构的通知》；2-4、选择评估机构现场见证。第2组证据证明评估机构选定程序合法。第3组证据，3-1、原告于维丽持有的房地产权证；3-2、原告于维丽的个体工商户营业执照。第3组证据证明被征收房屋产权、使用情况。第4组证据，4-1、2017年11月13日分户评估表（被征收房屋的评估单价）及送达回证；4-2、坐落于市**瑞海北路**安置房源评估价格分户评估表及送达回证；4-3房地产评估机构资质证书、评估人员资质、情况说明一份。第4组证据证明被征收房屋、安置房屋征收分户评估表由具有资质的评估机构作出并送达。情况说明证明因为两个评估公司之间进行了合并，原来公司的权利义务由习远评估公司承继。证据5、约谈记录，证明房屋征收部门与原告约谈情况，当时对约谈的内容进行了记录。证据6、提请区政府作出补偿决定的申请，证明因在规定期限内未达成补偿协议，房屋征收部门申请被告作出房屋征收补偿决定书。第7组证据，7-1涉案青北补决字[2018]64号《房屋征收补偿决定书》；7-2送达回证（有录音为证）及公示照片。第7组证据证明被告作出《房屋征收补偿决定书》予以送达，并予以公示。7-3、证明，证明送达补偿决定见证人身份证明。第8组证据，8-1、涉案实施房屋征收公告的公示照片、8-2涉案房屋征收决定的公示照片、8-3涉案补偿方案的公示照片、8-4、关于选择房地产价格评估机构的公示照片、8-5对侯选评估机构进行投票的公告照片、8-6选定评估机构的公告照片、8-7增加异地安置房源现场公示照片。第8组证据证明选定评估机构履行了相关的公示义务。证据9-1、2018年1月18日送达安置房源评估表的录音录像光盘、9-2、2018年7月30日送达房屋征收补偿决定的录音录像光盘。第9组证据证明被告履行了送达义务。第10组证据，10-1、2013年9月5日作出的房屋征收补偿决定书及送达回证；10-2、2013年9月26日约谈记录；10-3、2012年12月16日对被征收房屋出具的分户评估表。第10组证据证明经房屋征收部门申请，被告在2013年9月5日曾对被征收房屋作出了相应的补偿决定。被告的法律依据是：《国有土地上房屋征收与补偿条例》第26条、青岛市人民政府《关于做好国有土地上房屋征收与补偿工作的通知》（2011年18号文件）。 经庭审质证，原被告对对方证据的真实性都不持异议，经审查，本院对双方证据均予以采信。 经审理查明，1、涉案房屋位于青岛市市北区潍县路37号，原告于维丽持有涉案房屋的青房地权市字第房改54××77号房地产权证，证载：建筑面积42.39平方米，产别为私产，建成年代为1949年，房屋设计用途为住宅。 原告于维丽在涉案房屋内从事个体经营工作，成立有“青岛市市北区丽福圆服装店”，个体工商户营业执照记载其执照有效期自2005年4月29日至2014年1月21日。原告解释从2014年开始网上核准，从国家企业信用信息公示系统显示，该个体工商户登记状态为在营（开业）企业。 2、2012年12月15日，被告市北区政府作出《青岛市市北区政府筹备工作领导小组关于中山路欧陆风情区市北区潍县路启动片国有土地上房屋征收的决定》，决定自该日起对中山路欧陆风情区市北区潍县路启动片规划范围内的房屋实施征收。并决定如下事项：房屋征收部门为青岛市市北区开发建设局，房屋征收实施单位为青岛市市北区房屋征收安置管理办公室，房屋征收范围为潍县路37-51号（单号）、四方路43-59号（单号）、博山路50-56号（双号）、海泊路56-76号（双号），启征日期为自房屋征收决定公告之日起。同日，被告市北区政府发布《关于对中山路欧陆风情区市北区潍县路启动片实施房屋征收的公告》，并将《中山路欧陆风情区市北区潍县路启动片房屋征收补偿方案》作为附件一并公告，同时告知被征收人征收补偿签约与搬迁期限都为2012年12月19日至2013年1月18日。原告于维丽涉案房屋在上述房屋征收范围内。 3、2012年11月14日，房屋征收部门在被征收区域现场发布了《关于选择中山路欧陆风情区市北区潍县路启动片征收评估机构的公告》，告知被征收人自主协商选定该房屋征收项目评估机构的有关事项。因被征收人未能在规定期限内就评估机构的选择协商一致，房屋征收部门于2012年11月29日在被征收区域现场发布了《关于选择中山路欧陆风情区市北区潍县路启动片房地产价格评估机构的公告》，告知被征收人投票选择评估机构的步骤和方式。2012年12月3日，房屋征收部门在被征收区域现场发布了《关于选定中山路欧陆风情区市北区潍县路启动片房地产价格评估机构的通知》，告知被征收人经现场投票选举并经见证，最终选定青岛纳圣习远房地产土地评估有限公司承担中山路欧陆风情区市北区潍县路启动片改造项目房屋征收评估工作。 4、在涉案房屋征收公告确定的签约期限内，原告未与房屋征收部门签订房屋征收补偿协议。2017年11月13日，评估机构青岛习远房地产土地评估造价咨询有限公司就涉案房屋作出《国有土地上房屋征收分户评估表》（编号C069-198号），该表载明权利人为“于维丽”，房地权属证书为“青房地权市字第房改54××77号”，房屋用途为“住宅”，建筑面积“42.39”，评估时点为“2012年12月15日”，房屋评估单价为“每平方米13650元”。征收单位将上述评估表于2017年11月14日直接送达给原告。评估公司还于2017年11月15日作出瑞海北路7号新增安置房均价评估表，确认市北区瑞海北路安置房评估均价为10100元每平方米，价值时间为2012年12月15日，征收单位于2018年1月18日将该评估表送达原告。评估公司还曾于2017年11月13日针对涉案房屋另外作出《国有土地上房屋征收分户评估表》（编号C070-23），该评估表载明房屋用途为“非住宅”，建筑面积“42.39”，评估时点为“2012年12月15日”，房屋评估单价为“每平方米30050元”。原告未对上述评估报告申请复核。 5、2017年11月14日，即墨路办事处负责房屋征收的工作人员就涉案房屋的征收问题约谈了原告，原告称至今未签协议的原因是想知道政府的征地规划，并想保留涉案房屋继续经营。征收工作人员解释新的房源已经公告，为市北区瑞海北路177号瑞海馨园，安置均价为10100元，原告不同意该方案，仍想就地安置，双方未能达成一致。 6、因就涉案房屋的征收补偿问题未能与原告达成一致意见，房屋征收部门于2018年2月20日提请被告市北区政府作出房屋征收补偿决定。2018年3月26日，被告市北区政府以原告为被征收人作出青北补决字〔2018〕64号《房屋征收补偿决定书》，主要内容为：为维护公共利益，保护被征收人的合法权益，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》、青岛市人民政府《关于做好国有土地上房屋征收与补偿工作的通知》及《中山路欧陆风情区市北区潍县路启动片房屋征收补偿方案》（以下简称《方案》）等规定，经房屋征收部门申请，依法作出如下征收补偿决定：一、房屋征收部门应按照《方案》对被征收人实行异地房屋补偿或货币补偿。被征收人应在本补偿决定书送达之日起十五日内向房屋征收部门提出异地房屋补偿或货币补偿的书面意见。逾期不提交书面意见，视为选择异地房屋补偿（瑞海馨园项目）。二、被征收人选择异地房屋补偿的，房屋征收部门提供瑞海馨园项目新建高层住宅房屋一处，房屋建筑面积不低于61.62平方米。安置房源为现房安置。逾期不选择，房屋征收部门提供位于市北区瑞海北路177号瑞海馨园5号楼1503户房屋一处，房屋建筑面积77.73平方米（最终以规划部门审批为准），房屋价格10178/平方米（最终以不动产登记中心备案价格为准）。房屋征收部门将产权调换房屋价值与被征收房屋价值的差额按照《方案》等规定进行结算。房屋征收部门支付被征收人搬迁补助费人民币1200元，装修补偿费人民币8478元，停产停业损失补偿金人民币40694.4元，产权调换房屋的产权归被征收人所有。三、被征收人选择货币补偿的，根据《方案》规定，被征收人实行自行临时过渡，过渡期限为10个月，房屋征收部门支付被征收人货币补偿数额为：1、货币补偿金人民币715423.5元；2、货币补偿奖励费人民币95756.18元；3、公摊面积差货币补偿金人民币：92683.5元；4、搬迁补助费人民币1200元；5、临时过渡补助费人民币12717元；6、装修补偿费人民币8478元；7、停产停业损失补偿人民币40694.4元。上述合计为人民币966652.58元。四、被征收人应当自收到本补偿决定书之日起十五日内，腾空所住用房屋并将房屋所有权证一并交由房屋征收部门，由不动产登记机关依法注销房屋所有权证。同时，被告市北区政府还告知被征收人相应的行政复议权及诉权。被告市北区政府将该房屋征收补偿决定书于2018年7月30日向原告送达。同日，被告市北区政府将上述房屋征收补偿决定书在房屋征收区域予以公告。 原告于维丽对被告作出的青北补决字〔2018〕64号《房屋征收补偿决定书》不服，提起本案行政诉讼。 7、另查明，被告曾于2013年9月5日针对本案原告作出《房屋征收补偿决定书》，其中货币补偿数额与被诉补偿决定基本一致，房屋补偿有所不同。该补偿决定书于同年10月7日送达原告。 本院认为：一、《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。另外，青岛市人民政府《关于做好国有土地上房屋征收与补偿工作的通知》第二条第一款规定：“……市南区、市北区、四方区、李沧区、崂山区、黄岛区、城阳区等区政府因公共利益需要征收房屋的项目，由各区政府负责房屋征收与补偿工作。”据此，被告市北区政府具有作出房屋征收补偿决定的主体资格。原告还对于征收决定提出异议，因不属于本案审理范围，本院不予审查。 二、行政行为具有公定力，亦即行政行为一经作出，对行政主体和行政相对人之间即是具有一种法律效力，非经法定事由和法定程序不得随意撤销、废止或者变更，不能任意予以否认，具有执行力。而且行政行为必须坚持正当程序原则，即便是撤销行政行为，也应该按照程序规定，向当事人予以公开。 本案被告曾经于2013年9月5日以原告为相对人，针对同样事由作出过征收补偿决定，并于同年10月7日向原告送达。被告在庭审中主张其曾经在档案记载中将该征收补偿决定撤销，但是没有制作撤销文件，更没有向原告送达。因此，被告所主张的撤销并没有发生法律效力，该2013年征收补偿决定目前仍然有效。 三、行政行为同样具有确定力，不能任意改变。行政行为更是具有拘束力，已经生效的法律行为对于行政行为主体和行政相对人而言都有法律效力，都应该予以遵守。 本案被告在2013年9月5日以原告为被征收人作出了征收补偿决定。但是被告又于2018年3月26日，再次以原告为被征收人作出被诉青北补决字〔2018〕64号《房屋征收补偿决定书》。两份征收补偿决定中的货币补偿数额基本相同，但房屋补偿部分存有明显差别。这导致同一房屋征收补偿行为存在不相同的征收补偿决定书，这违反行政诉讼基本原则。被诉2018年房屋征收补偿决定系2013年征收补偿决定没有被撤销的情况下，重新作出的一份征收补偿决定，应当予以撤销。 综上，被告作出的青北补决字〔2018〕64号《房屋征收补偿决定书》依法应当予以撤销，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）、（三）、（六）项的规定，判决如下： 撤销被告青岛市市北区人民政府于2018年3月26日作出青北补决字〔2018〕64号《房屋征收补偿决定书》； 案件受理费人民币五十元，由被告青岛市市北区人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。 审 判 长  李国宁 审 判 员  蒋金龙 人民陪审员  董 伟 二〇一九年三月二十二日 法官助理张丽丽 书记员 王崧 书记员 刘佳