广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂行终135号 上诉人（一审原告）周作钟，男，1948年8月4日出生，汉族，住南宁市江南区。 上诉人（一审原告）周作镛，男，1953年12月5日出生，汉族，住南宁市青秀区。 上诉人（一审原告）周作铭，男，1955年9月25日出生，汉族，住南宁市青秀区。 上诉人（一审被告）南宁市人民政府，住所地：南宁市嘉宾路1号。 法定代表人周红波，市长。 委托代理人黄志斌，南宁市法制办公室工作人员。 委托代理人潘金凤，南宁市法制办公室工作人员。 上诉人周作钟、周作镛、周作铭与上诉人南宁市人民政府（以下简称南宁市政府）因行政复议一案，均不服南宁铁路运输中级法院（2018）桂71行初16号行政判决，分别向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2019年3月4日公开开庭审理了本案。上诉人周作钟、周作镛、周作铭，上诉人南宁市政府的委托代理人黄志斌、潘金凤到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 南宁铁路运输中级法院一审查明：2018年3月30日，南宁市青秀区人民政府所属青秀区房屋征收补偿和征地拆迁办公室发布《迁坟公告》称，因《胡锡恒博士儿童智力开发实验学校》项目工程建设需要，应项目业主要求，对南宁市青秀区云景路北面、高坡岭路西面（现南宁市轨道交通集团侧门对面、区组织部北面)宗地范围内的坟墓进行迀移，并依照南府发〔2013〕10号文件规定的标准给予补偿。请相关墓主自公告之日起，持身份证等有效证件到南宁市胡博士项目部（南宁市轨道交通集团旁边）办理迁坟手续。截止2018年4月10日前尚未迁移的,作无主坟处理。周作钟、周作镛、周作铭等以案涉坟地系其祖辈坟地，《迁坟公告》行为违法为由，于2018年5月16日向南宁市政府提出行政复议申请，请求：1.撤销《迁坟公告》；2.确认申请人的祖坟从原始共产主义社会起就安葬至今；3.确认每年4月5日清明节是国家安排拜祭先祖的纪念日；4.请求南宁市青秀区人民政府先去强拆XXX纪念堂、天安门城楼及**长城后再来拆申请人的祖坟。2018年5月18日，南宁市政府经审查认为，《迁坟公告》仅是因征拆需要而调查核实南宁市青秀区云景路北面、高坡岭西面宗地范围内的坟墓墓主，以办理迁坟手续。该《迁坟公告》是为作出补偿行为而实施的调查、准备的过程性行为，并不会对周作钟、周作镛、周作铭权利义务产生实质影响，不属《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的受案范围。周作钟、周作镛、周作铭可在相关部门对坟墓补偿作出最终意见后，另行依法寻求救济。遂依照《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款的规定，作出南复议字〔2018〕16号《不予受理行政复议申请决定书》（以下简称16号复议决定），决定不予受理并将决定邮寄送达周作钟、周作镛、周作铭。周作钟、周作镛、周作铭不服，遂诉至法院，请求：1.撤销16号复议决定；2.判令南宁市政府在法定期限内依法确认其《行政复议申请书》中各项请求事项;3.本案诉讼费、诉讼成本费等由南宁市政府承担。 一审另查明，周作钟、周作镛、周作铭在《迁坟公告》范围内的祖坟至今尚未迁移。 南宁铁路运输中级法院一审认为：本案的争议焦点是《迁坟公告》是否属行政复议申请范围。经查，根据《迁坟公告》的内容说明公告是针对特定对象发布的，事由具体、时间特定，是行政机关进行行政管理活动、处理具体事情的行为，属于一种具体行政行为。《迁坟公告》要求相关人员携带有关证件在特定时间段到指定地点办理具体事情，对相关人员已经课以义务。《迁坟公告》中对于“截止2018年4月10日前尚未迁移的,作无主坟处理”的规定，创设了一种责任和后果，会影响到相关人员的合法权益。《中华人民共和国行政复议法》第二条、第六条第（十一）项规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益的，可以依法申请行政复议。针对周作钟、周作镛、周作铭的第一项行政复议申请，南宁市政府作出16号复议决定，认为《迁坟公告》是一种告知行为，对申请人权益不产生实质影响的理由不正确，属于认定事实不清，适用法律错误，应当予以撤销。周作钟、周作镛、周作铭为此主张行政行为侵害其合法权益提起行政复议申请，符合法律规定，南宁市政府作为行政复议机关，应对此项申请进行审理。然周作钟、周作镛、周作铭的其他行政复议申请，于法无据，南宁市政府的处理并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十条第一款第（二）项之规定，判决：一、撤销南宁市政府16号复议决定；二、南宁市政府于本判决生效后六十日内对周作钟、周作镛、周作铭提起的行政复议申请重新作出处理；三、驳回周作钟、周作镛、周作铭的其他诉讼请求。 上诉人周作钟、周作镛、周作铭上诉称：《迁坟公告》不是过程性行为，而是一个具体行政行为。南宁市政府不受理上诉人提起的行政复议申请是错误的。请求维持一审判决的第一、第二项，按照上诉人行政复议请求改判第三项，并判决南宁市政府承担本案的诉讼费用和诉讼成本费。 上诉人南宁市政府上诉称：《迁坟公告》是一份墓主权利登记告知文件，属于过程性行为，是为作出坟墓补偿决定服务的，最后行政机关还需要专门针对权利人作出补偿决定或责令交出土地决定等行政行为，《迁坟公告》对当事人不产生实际上的权利义务影响，不属于行政复议受案范围。请求撤销一审判决，驳回周作钟、周作镛、周作铭的诉讼请求。 经审查，本院确认一审判决认定的证据合法有效，可以作为本案定案的依据。据此，本院二审查明的事实与一审查明的事实一致。 本院认为：一、关于《迁坟公告》的性质以及以《迁坟公告》违法为由提起行政复议申请是否属于行政复议受案范围的问题。根据《中华人民共和国行政复议法》第二条“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法”的规定，可申请行政复议的行政行为，应当是行政主体直接设定行政相对人权利义务或者对相对人权利义务直接产生影响、对外发生法律效果的行为，也即行政管理活动的最终决定。一般不包括行政主体在作出最终行政决定过程中针对程序性事项所作的决定和处理。此类针对程序性事项所作的行为以及过程性行为虽具有一定法律意义，也会间接影响相对人权利义务，但它的法律效果是依附并被最终的行政决定所吸收，除非过程性行为具有独立的价值且对当事人权利义务产生重大影响。行政主体在行政程序中所作的程序性行为以及过程性行为的合法性问题，可以在对最终的行政决定的合法性审查中予以解决。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府行政主管部门办理征地补偿登记。”《广西壮族自治区殡葬管理条例》第十八条规定，“依法批准的建设项目需要占用墓地的，建设项目批准后，由县级以上人民政府对需要迁移的坟墓向社会公告，土地行政主管部门或者民政部门应当在开工前30日内通知死者亲属限期迁移，迁移费由建设单位按照国家有关规定执行。对逾期拒不迁移或者属无主坟墓的，由土地行政主管部门或者民政部门处理，费用由建设单位承担。”本案《迁坟公告》的内容是告知墓主由于《胡锡恒博士儿童智力开发实验学校》项目建设需要占用墓地，自公告之日起，请墓主持身份证等有效证件到南宁市胡博士项目部进行登记确认，办理迁坟手续，领取坟墓补偿金。《迁坟公告》符合《中华人民共和国土地管理法实施条例》和《广西壮族自治区殡葬管理条例》的相关规定，属于告知社会大众因项目需要迁移坟墓的公告行为，系通知权利人对坟墓的信息进行登记摸底，系行政机关土地征收工作的阶段性行政行为，并非土地征收决定，未对上诉人周作钟、周作镛、周作铭的权利义务造成实质性的影响。如果墓主不按公告期限去办理坟墓登记、领取补偿款、迁坟等手续，或者墓主虽去办理登记手续，但对迁坟的补偿标准有异议拒不迁坟，最后行政机关还应当针对相关权利人作出补偿决定或责令交出土地决定等行政行为。《迁坟公告》中提到“截止2018年4月10日前尚未迁移的，作无主坟处理”，这只是一种告知，实际处理时也要依法进行，根据《广西壮族自治区殡葬管理条例》的规定，认定为无主坟并进行处理是土地行政主管部门或者民政部门的职权，最终还需要相关职能部门依照法定程序进行认定处理并作出影响墓主权利义务的行政行为。针对墓主作出的补偿决定或责令交出土地决定等行政行为，或者行政机关在发出《迁坟公告》后不经过相关法定程序直接实施强制迁移坟墓的事实行为才是一个对墓主权利义务产生实际影响的行为，对该行为提起行政复议申请才属于行政复议的受案范围。周作钟、周作镛、周作铭在二审庭审中自认业主单位已经落实迁坟安置工作，本案中，也没有充分证据证明行政机关在发出《迁坟公告》后直接实施了强制迁移坟墓的这一具有事实上的最终性的行为，影响到其合法权益。因此，南宁市政府作出16号复议决定，认为《迁坟公告》是为了作出补偿行为而实施的调查、准备的过程性行为，不会对申请人的权利义务产生实质影响，申请人申请撤销《迁坟公告》的复议请求不属于行政复议受案范围是正确的。一审判决认为《迁坟公告》对申请人权益产生实质影响，申请人以《迁坟公告》违法为由提起行政复议申请属于行政复议受案范围不正确，本院予以纠正。 二、关于南宁市政府是否在上诉期限内提起上诉的问题。周作钟、周作镛、周作铭在二审庭审中提出，南宁市政府超过上诉期限才提起上诉，二审法院不应受理。经查，南宁铁路运输中级法院作出一审判决后向双方当事人送达了判决书，周作钟、周作镛、周作铭于2018年9月15日签收了一审判决书，南宁市政府于2018年9月17日签收了一审判决书。《中华人民共和国行政诉讼法》第八十五条规定，“当事人不服人民法院第一审判决的，有权在判决书送达之日起十五日内向上一级人民法院提起上诉。”《最高人民法院关于适用的解释》第四十八条规定，“期间以时、日、月、年计算。期间开始的时和日，不计算在期间内。期间届满的最后一日是节假日的，以节假日后的第一日为期间届满的日期。”南宁市政府于2018年9月17日签收一审判决书，应从2018年9月18日开始计算15日上诉期限，上诉期限届满的最后一日正值国庆假期，应以国庆假期后的第一日即10月8日为期间届满的日期。南宁市政府于2018年10月8日通过邮政快递将上诉状邮寄给一审法院，周作钟、周作镛、周作铭在二审庭审中也认可南宁市政府系2018年10月8日提交上诉状，因此，南宁市政府于2018年10月8日提起上诉并未超过法定的上诉期限，周作钟、周作镛、周作铭的这一主张不能成立，本院不予支持。 三、关于南宁市政府负责人不出庭应诉是否违法的问题。周作钟、周作镛、周作铭在二审庭审中提出，南宁市政府负责人不出庭应诉，违反了法律的相关规定。《中华人民共和国行政诉讼法》第三条规定，“被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。”本案二审庭审中，南宁市政府的负责人不能出庭应诉，但是委托了南宁市法制办公室的两名工作人员出庭，并未违反行政诉讼法的相关规定，周作钟、周作镛、周作铭的这一主张不能成立，本院不予支持。 此外，对于周作钟、周作镛、周作铭一审起诉时要求判令南宁市政府依法确认其申请行政复议的另外三项请求“确认申请人的祖坟从原始共产主义社会起就安葬至今；确认每年4月5日清明节是国家安排拜祭先祖的纪念日；请求南宁市青秀区人民政府先去强拆***纪念堂、天安门城楼及**长城后再来拆申请人的祖坟”以及要求判令南宁市政府承担诉讼成本费的诉讼请求，由于该部分复议请求违背社会主义核心价值观，一审判决认为于法无据，南宁市政府处理并无不当，驳回周作钟、周作镛、周作铭的诉讼请求是正确的，本院予以确认。 综上所述，一审判决适用法律部分错误，判决结果部分错误。上诉人南宁市政府提出的上诉理由成立，本院予以支持。上诉人周作钟、周作镛、周作铭提出的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下： 撤销南宁铁路运输中级法院（2018）桂71行初16号判决第一项、第二项； 驳回周作钟、周作镛、周作铭要求撤销《迁坟公告》的诉讼请求; 维持南宁铁路运输中级法院（2018）桂71行初16号判决第三项，即驳回周作钟、周作镛、周作铭的其他诉讼请求。 一、二审案件受理费各50元，由上诉人周作钟、周作镛、周作铭共同负担。 本判决为终审判决。 审判长  禤达宇 审判员  王小成 审判员  陈伟红 二〇一九年三月十四日 书记员  贾茜茜