贵州省独山县人民法院 行 政 判 决 书 （2019）黔2726行初18号 原告周德岑，女，1963年4月7日生，布依族，贵州省都匀市人，住都匀市。 委托代理人张朝，北京京平律师事务所律师。 被告都匀市人民政府沙包堡办事处，统一社会信用代码：115227010098056734，地址：贵州省都匀市斗篷山路267号。 法定代表人罗勇，主任。 出庭负责人罗全碧，副主任。 委托代理人张喻，北京盈科（贵阳）律师事务所律师。 原告周德岑诉被告都匀市人民政府沙包堡办事处行政协议纠纷一案，于2019年1月11日向本院提起行政诉讼。本院同日立案后，于同月14日向被告邮寄送达了起诉状副本、应诉通知书、举证通知书和行政机关负责人出庭应诉通知书等。本院依法组成合议庭，于2019年3月14日公开开庭审理了本案。原告周德岑及其委托代理人张朝，被告出庭负责人罗全碧、委托代理人张喻到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2015年1月28日，原、被告双方签订了《“都市杨柳”扶贫生态移民安置房协议书》，原告认为被告未履行协议约定义务，向本院提起行政诉讼，要求被告履行向原告交付移民安置房的义务。 原告诉称，2015年1月28日，被告都匀市人民政府沙包堡办事处与原告周德岑共同签订《“都市杨柳”扶贫生态移民安置房协议书》。《协议》约定“都市杨柳”生态移民安置工程项目由被告按照“统一规划、统一设计、统一施工”代建移民安置房。原告选择布依民族风情占地面积100平方米的移民安置房，房屋建筑面积约350平方米，层高为三层半，移民安置房只收建设成本价（房屋建设成本和宅基地成本）约1300元/平米收取，总房款约45.5万元，最终以审计、发改、住建等相关部门核定价格为准结算，建设工期一年。但是，被告称第三方审计公司2017年11月28日出具的审计报告明确“都市杨柳”项目砖混结构房屋综合单价为3995元/平方米，框架结构房屋综合单价为4185元/平方米。包括原告在内的签约户普遍反映价格过高，无法承受。原告认为，双方之间签订的《协议》是合法有效的行政协议，应当依法、及时、全面履行。《协议》所约定的“移民安置房只收建设成本价（房屋建设成本和宅基地成本）约1300元/平米收取”与“最终以审计、发改、住建等相关部门核定价格为准结算”是相互补充、相互制约的关系。审计、发改、住建等相关部门核定的价格可以略高于或者略低于1300元/平方米，但绝不能明显偏离1300元/平方米。因此，1300元/平方米对于原告来说是一个合法的预期，对此应当加以保护。现被告所称的核定价格已经超出原告合法预期的三倍以上，明显与《协议》的约定相抵触，被告已经构成根本违约。请求判决被告按照《“都市杨柳”扶贫生态移民安置房协议书》的约定期限履行向原告交付移民安置房的义务（按照建设成本价约1300元/平方收取，核定价格不能明显偏离1300元/平米，总房款不能明显偏离45.5万元）。 原告向本院提交了以下证据： 1、周德岑身份证复印件。拟证明原告诉讼主体适格。 2、《“都市杨柳”扶贫生态移民安置房协议书》。拟证明原、被告签订协议的事实，协议合法有效。 3、《都匀市人民政府沙包堡办事处关于陆平信访事项办理答复意见书》。拟证明被告未按照协议约定向原告交付安置房的事实，未履行法定义务。 被告辩称，一、周德岑不具备行政合同相对人主体资格，本案涉及的行政合同《“都市杨柳”扶贫生态移民安置房协议书》应属无效。本案起因是因为贵州省政府的一项惠民工程“扶贫生态移民”，为此，沙包堡办事处要求符合条件辖区内住户向沙包堡办事处申请享受上述惠民工程，沙包堡办事处收到原告申请后，与原告签订了《“都市杨柳”扶贫生态移民安置房协议书》，并开始根据文件要求筹建案涉房屋。但在《“都市杨柳”扶贫生态移民安置房协议书》中第一条就对享受此次政府优惠政策的相对人资格进行了明确说明（必须符合省人民政府规定的扶贫生态移民条件）。2016年元月，贵州省审计厅对都匀市案涉房屋的工程进行一系列审计，并出具黔审经责征（2016）7号文件，其中确认原告不属于此次惠民工程的安置扶贫对象，不能享受安置房的优惠政策。参照《行政诉讼法》第七十五条行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效的精神，由于原告不具备享受此次安置房的资格，致使被告与原告签订《“都市杨柳”扶贫生态移民安置房协议书》丧失了依据，无法继续履行。二、如法院认定《“都市杨柳”扶贫生态移民安置房协议书》合法有效，则在此基础上，被告也不应继续履行协议，继续履行会导致违反省政府文件规定，在省政府文件规定未撤销或失效前，文件指向的相对人、各级政府都应遵守且按规定履行行政行为。三、被告未违反《“都市杨柳”扶贫生态移民安置房协议书》的约定，反而是原告违反该协议的约定，根据民事裁判规则，原告作为违约方提起诉讼，与法不符，应驳回其诉讼请求。《“都市杨柳”扶贫生态移民安置房协议书》中已经对安置房单价进行了明确规定，由于在原告与被告双方签订协议时，案涉安置房未开始建设，不能准确预估建设费用，所以双方约定安置房合同单价以相关部门核定成本价格为准，先按1300元每平米收取。2017年11月北京百灵思工程有限公司对案涉项目进行造价审计，结论为房屋综合单价为3995元每平方米，框架结构房屋综合单价为4185元每平方米，2019年第三次审计价格为3445元、3635元每平方米。经过多次核算审计，收取原告1300元每平米的费用已经不够支付建设成本费用，被告向原告等人多次解释和磋商，要求原告按约定，依照核算价格支付费用，原告不予理会。请求依法驳回原告的诉讼请求。 被告向本院提交了以下证据： 1、《省人民政府办公厅关于印发贵州省2015年扶贫生态移民工程实施方案的通知》（黔府发〔2015〕33号）。拟证明案涉房屋的起因是属于惠民工程，不具有行政强制性，仅有指导或引导意义。 2、《“都市杨柳”扶贫生态移民安置房协议书》、《2015年“都市杨柳”扶贫生态移民项目统计表》、《贵州省扶贫生态移民工程申请书》。拟证明案涉协议是由原告向被告申请进行签订，协议书签订时间是2015年1月，政府文件出台于2015年8月，协议签订在前，政府发文在后。 3、《审计报告征求意见书》（黔审经责征〔2016〕7号）、《“都市杨柳”扶贫生态移民项目中贫困户统计表》。拟证明对原告在内的541户进行审计，发现仅有17户符合条件，原告不是17户之一，不符合条件。 4、《房地产估价报告》、2016年12月31日北京百灵思工程管理有限公司出具的《说明》和《都匀市沙包堡办事处都市杨柳扶贫生态移民安置点项目进度预算汇总表》。拟证明案涉房屋建设成本价在3445元以上。 5、《都市杨柳项目征求意见宣传资料》、《“都市杨柳”扶贫生态移民项目代建费保证金及利息签领册》、《都匀市人民政府沙包堡办事处关于陆平信访事项办理答复意见书》。拟证明被告收到第三方审计价格后及时告知原告评估情况及结果，并告知原告选择退房或按3445元价格购房的选择，目前选择退房的住户有482户。 经庭审质证，原告对被告提供的证据1的真实性无异议，对合法性、关联性和证明目的不予认可，认为既然双方签订了协议说明原告符合准入条件，并且原告是否符合准入条件被告具有审查义务，既然原告不符合条件，被告仍然与原告签订协议违反诚实信用原则；对证据2中协议书的真实性、合法性、关联性予以认可，但对证明目的不予认可，对项目统计表真实性、合法性、关联性及证明目的均不予认可，原告要求履行义务的依据是双方签订的合同，对申请书的真实性、合法性、关联性及证明目的均不予认可，不是原告写的；对证据3中征求意见书的真实性、关联性、合法性及证明目的均不予认可，意见书只是征求意见，不是最终的认定结果，原告要求被告履行职责的依据是协议书，贫困户统计表与本案无关联性；对证据4中的评估报告的真实性、关联性、合法性及证明目的均不予认可，评估报告评估的是市场价而不是建设成本价，明显违背协议约定，协议约定只收建设成本价，而不是参照周边房价，对预算说明的真实性、关联性、合法性及证明目的均不予认可，说明中显示每平方400元，土地成本700元，恰恰说明建设成本价在1300元左右；对证据5中宣传资料的真实性、关联性、合法性及证明目的均不予认可，对信访答复意见书的真实性、关联性认可，对合法性和证明目的不予认可，意见书恰恰证明被告未按照协议约定履行义务，被告应承担违约责任和法律责任。被告对原告提供的证据1、3无异议；对证据2的真实性、关联性、合法性无异议，但认为协议约定价格以最终的审计结果为准，准入条件也明确必须符合扶贫移民条件。 本院对上述证据认证如下：原告提供的证据1证明了原告的身份信息，本院予以认定；原告提供的证据2、3与被告提供证据中的协议书、信访答复意见书一致，证明原、被告双方签订协议，后因协议履行产生纠纷，陆平等46人联名信访，被告进行答复的事实，本院予以认定；被告提供的证据1-5证明了贵州省2015年扶贫生态移民工程的搬迁对象、协议签订总人数、审计结果等，本院予以认定。 经审理查明，2015年1月28日，原告周德岑（乙方）与被告都匀市人民政府沙包堡办事处（甲方）签订了《“都市杨柳”扶贫生态移民安置房协议书》，协议记载“根据贵州省2015年扶贫生态移民安置的相关文件精神，都匀市‘都市杨柳’扶贫生态移民安置房项目选址沙包堡办事处杨柳街下坝，该项目建设区交通便捷，是2015年省级扶贫生态移民示范点……一、准入条件乙方必须符合省人民政府规定的扶贫生态移民条件。二、‘都市杨柳’扶贫生态移民安置工程项目由甲方按照‘统一规划、统一设计、统一施工’代建移民安置房。甲乙双方本着平等、自愿、公平、诚实信用的原则，经协商一致，就乙方移民安置房代建事宜达成如下协议：1、根据上级生态移民安置文件要求，项目规划面积650亩。安置移民1015户，拟建房型分别占地面积为60平方米（建筑面积约210平方米，房款约27.3万）、80平方米（建筑面积约280平方米，房款约36.4万）、100平方米（建筑面积约350平方米，房款约45.5万），层高为三层半，分为布依族、苗族、水族三种户型楼，移民户安置房只收建设成本价（房屋建设成本和宅基地成本）约1300元/平米收取，最终以审计、发改、住建等相关部门核定价格为准结算，建设工期一年。2、乙方经充分了解，同意选择布依民族风情和房屋占地面积100平方米移民安置房。三、付款方式1、代建费及保证金：甲方按乙方选择占地类型收取代建费及保证金，占地100平米的房型首付款为0.5万……”。协议签订后，原告缴纳了5000元代建费（保证金）。同年8月28日，贵州省人民政府办公厅印发了《贵州省2015年扶贫生态移民工程实施方案》，规定扶贫生态移民搬迁对象原则上以整村（组）搬迁为主，实施整体搬迁的村（组）为国家和省确定的贫困村（组），插花搬迁的零星农户必须为扶贫部门精准扶贫台账的贫困农户。2016年1月25日，贵州省审计厅印发黔审经责征〔2016〕7号《审计报告征求意见书》，报告称“都匀市沙包堡办事处共计与541户拟搬迁对象签订《‘都市杨柳’扶贫生态移民安置协议》并收取代建费（保证金）2892.4万元。经核实上述拟搬迁对象中，仅17户符合2015年扶贫生态移民搬迁对象条件。上述做法不符合《省人民政府办公厅关于印发贵州省2015年扶贫生态移民工程实施方案的通知》（黔府办发〔2015〕33号）‘一、目标任务……搬迁对象原则上以整村（组）搬迁为主，实施整体搬迁的村（组）为国家和省确定的贫困村（组），插花搬迁的零星农户必须为扶贫部门精准扶贫台账的贫困农户’的规定。产生上述问题的主要原因是都匀市扶贫生态移民领导小组办公室于2015年4月8日印发了《关于加强‘都市杨柳’移民对象审核通知》（匀移办通[2015]2号）明确符合搬迁对象条件为：农村户口贫困户、农村户口地质灾害户、农村户口整村整组搬迁户、农村户口在乡的复退军人户、农村户口居住在重点生态环境保护区域范围农户。自2015年1月开始，实际凡是都匀市农村户口的农户愿意搬迁安置的均予以报名收费，并签订扶贫生态移民安置协议，并未按都匀市政府印发的《2015年生态移民工程建设工作方案》对报名搬迁的农户进行‘村、乡、市’三级审核。2015年9月省下达2015年扶贫生态移民对象条件后，沙包堡办事处于2015年10月暂停扶贫生态移民安置报名；责任主体是都匀市扶贫生态移民领导小组、市移民局、沙包堡办事处及涉及搬迁的相关乡镇；建议都匀市政府督促相关单位对现有拟搬迁对象进行清理，严格按照相关规定尽快审核确定搬迁对象，兑现建房补贴，确保符合搬迁对象条件的农户能尽快享受生态移民搬迁政策……”。同年12月31日，北京百灵思工程管理有限公司出具《都匀市沙包堡办事处都市杨柳扶贫生态移民安置点项目进度预算汇总表》和《说明》，都市杨柳扶贫生态移民安置点每平方米合计成本为3533元。2017年12月，被告告知签订协议的541户，经审计单位审计，砖混结构房屋3445元/㎡,框架结构房屋3635元/㎡,根据本人意愿，如要退还代建费保证金，按当前沙包堡农商行同期贷款利率进行补偿（退还代建费保证金利息截止日期为2018年1月30日，利率为沙包堡农商行个人贷款利率9.1041‰）。随后，有481户签订协议的农户领取了退还的代建费（保证金）本息。原告等46人联名到被告处信访，被告作出沙办复〔2018〕6号《都匀市人民政府沙包堡办事处关于陆平信访事项办理答复意见书》，将房屋审计单价、退还保证金利息计算等告知信访人。另外，“都市杨柳”扶贫生态移民项目2016年省审计厅审计不合格后要求整改，但整改未通过，该项目现已经撤销，剩余256套住房完善手续后面向社会进行出售，所得收益用于退还中央、省级资金。 另查明，原告周德岑户不是精准扶贫户，也不是2016年贵州省审计厅审计的符合2015年扶贫生态移民搬迁条件的17户之一，其所在村组也非整体搬迁的贫困村组。 本院认为，沙包堡办事处“都市杨柳”安置点作为贵州省2015年扶贫生态移民工程项目之一，是针对精准扶贫户、实施整体搬迁的国家和省确定的贫困村（组）的一项惠民工程。而都匀市在2015年1月开始实施时，对凡是都匀市农村户口的农户愿意搬迁安置的均予以报名收费，并签订扶贫生态移民安置协议，原、被告双方2015年1月28日签订的《“都市杨柳”扶贫生态移民安置房协议书》就是其中之一。2016年1月25日，贵州省审计厅对签订协议的541户进行审计核实，仅17户符合2015年扶贫生态移民搬迁对象条件，而原告周德岑户不在17户中，其既不是精准扶贫户，其所在村组也不是实施整体搬迁的国家和省确定的贫困村（组），因此，原告不符合“都市杨柳”扶贫生态移民安置房安置条件。在不符合条件的情况下，原告诉请要求被告交付移民安置房的理由不能成立，本院不予支持。至于原、被告2015年1月签订移民安置协议后，因原告不符合移民安置条件造成无法履行协议的后续处理问题、损失赔偿问题等，本案中原告认为协议具有可履行性，坚持要求被告履行交付安置房的义务，未提出损失赔偿等诉请，也未提供相关证据证明损失情况，在本案中不予处理，原告可与被告协商解决或另案起诉。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告周德岑的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告周德岑承担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于黔南布依族苗族自治州中级人民法院。 审 判 长  张 明 人民陪审员  莫品钦 人民陪审员  黎绍俊 二〇一九年三月二十八日 法官助理陆盛姗 书记员孟柔 附：相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。