浙江省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）浙行申59号 再审申请人（一审原告、二审上诉人）蔡春芳，男，1969年3月29日出生，汉族，浙江省宁波市人，户籍地浙江省宁波市鄞州区。 被申请人（一审被告、二审被上诉人）宁波市公安局鄞州分局。住所地：浙江省宁波市鄞州区首南街道惠风西路10号。 法定代表人蔡利丰，局长。 被申请人（一审被告、二审被上诉人）宁波市公安局。住所地：浙江省宁波市鄞州区中兴路658号。 法定代表人黎伟挺，局长。 委托代理人夏国华、李冰源，宁波市公安局工作人员。 再审申请人蔡春芳诉被申请人宁波市公安局鄞州分局（下称：鄞州公安分局）、宁波市公安局治安行政处罚及行政复议一案，宁波市海曙区人民法院于2017年4月20日作出（2017）浙0203行初15号行政判决，驳回蔡春芳的诉讼请求。蔡春芳不服提起上诉，宁波市中级人民法院于2017年7月24日作出（2017）浙02行终231号行政判决，驳回上诉，维持原判。蔡春芳仍不服，向本院申请再审。本院立案受理后依法组成合议庭审理本案。现已审理终结。 一、二审审理查明：2016年8月24日，被告鄞州公安分局作出被诉行政处罚，认定原告蔡春芳自2014年以来因不满其前妻尹珍珠位于咸祥镇里蔡村房屋拆迁安置补偿标准，为给地方政府施加压力，多次在全国两会、重要节庆日期间去北京到中纪委、国土资源部、国家信访局等部门上访，被训诫后仍多次到上述地方上访。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》（下称：治安管理处罚法）第二十六条第（四）款的规定，决定对原告蔡春芳处以行政拘留15日的行政处罚。行政拘留期限为2016年8月24日至2016年9月8日，现已执行完毕。2016年10月18日，原告蔡春芳向被告宁波市公安局提出行政复议申请，要求撤销被诉行政处罚。被告宁波市公安局于2017年1月16日作出被诉行政复议决定，维持被诉行政处罚。 一审法院认为，本案的争议焦点一、被告鄞州公安分局对原告的涉案行为是否有管辖权。治安管理处罚法第七条第二款规定，治安案件的管辖由国务院公安部门规定。《公安机关办理行政案件程序规定》（下称：程序规定）（公安部令第125号）第九条第一款规定，行政案件由违法行为发生地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼，引诱、容留、介绍卖淫，赌博的案件除外。本案不属于除外类型，被告鄞州公安分局作为原告蔡春芳居住地的公安机关，对原告蔡春芳违反治安管理的行为作出治安管理处罚，权源有据，并无不当。本案的争议焦点二、原告蔡春芳的行为是否构成寻衅滋事。《信访条例》第六条第一款规定，县级以上人民政府应当设立信访工作机构；县级以上人民政府工作部门及乡、镇人民政府应当按照有利工作、方便信访人的原则，确定负责信访工作的机构或者人员，具体负责信访工作。第十八条第一款规定，信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。由此可见，以书信、走访等形式反映情况和问题是包括国务院《信访条例》在内的相关法律、法规赋予公民的合法权利，但权利应当依法行使。中纪委、国土资源部等并非规定的信访机关和接待场所，原告蔡春芳多次前往该处进行信访，其行为违反了《信访条例》第十八条的规定。对原告蔡春芳的上述行为，被告鄞州公安分局已多次进行训诫，但原告蔡春芳仍执意前往。根据2014年3月12日、5月31日，2015年8月20日、2016年8月23日分别对上诉人蔡春芳制作的询问笔录内容反映，上诉人蔡春芳多次去北京等地信访，并不是进行正常的信访，而是为了给地方政府施加压力。如其在2014年3月12日的询问笔录中陈述：“我是2011年4月份开始去北京的，至今有4、5次去过了。我一般平时也不去的，只要北京有重大会议了我就去上访了。……在重大时期去北京主要目的是为了给当地政府压力，造成大的影响，那样我上访的问题就能得到解决”。由此可见，上诉人蔡春芳去北京信访的主观意图是给政府施加压力，违法行为潜在危害性大，符合寻衅滋事的行为特征。本案的争议焦点三、被诉行政处罚作出的程序是否合法、裁量幅度是否适当。根据治安管理处罚法第九十九条的规定，公安机关办理治安案件的期限，自受理之日起不得超过三十日。诉争治安案件于2016年8月23日立案受理，2016年8月24日作出被诉行政处罚，办案期限符合法律规定。根据治安管理处罚法第八十二条、第八十三条的规定，需要传唤违反治安管理行为人接受调查的，经公安机关办案部门负责人批准，使用传唤证传唤；对违反治安管理行为人，公安机关传唤后应当及时询问查证，询问查证的时间不得超过8小时；情况复杂、依照本法规定可能适用行政拘留处罚的，询问查证的时间不得超过24小时。原告蔡春芳因涉嫌违反治安管理处罚法并可能适用行政拘留处罚，被告鄞州公安分局对其进行传唤并进行询问查证，询问查证时间未超过24小时，该行为并未违反法律规定。原告蔡春芳认为《传唤证》上载明的传唤时间为2016年8月23日18时至2016年8月24日17时30分，而被告鄞州公安分局作出拘留决定的时间为2016年16时55分，通知原告蔡春芳家属的时间为2016年8月24日17时，说明传唤尚未结束时被告鄞州公安分局即对原告蔡春芳实施了行政拘留，程序违法。对此认为，从询问查证到作出拘留决定再到实施行政拘留是一个连贯性的行为，并不能机械地进行割裂，且作出拘留决定与实施行政拘留并不是同一行为，原告蔡春芳认为被告鄞州公安分局作出被诉行政处罚程序违法，理由不足，不予采纳。程序规定第五十四条、第五十五条、第五十七条、第六十条、第六十三条、第六十五条等，对公安机关办理行政案件的程序作了相关规定，被告鄞州公安分局的行为与法律规定相符，原告蔡春芳提出的抗辩理由缺乏事实依据，不予采信。根据治安管理处罚法第二条规定，扰乱公共秩序，妨害公共安全，侵犯人身权利、财产权利，妨害社会管理，具有社会危害性，依照《中华人民共和国刑法》的规定构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不够刑事处罚的，由公安机关依照本法给予治安管理处罚。第二十六条第（四）项规定，有其他寻衅滋事行为的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款；情节较重的，处十日以上十五日以下拘留，可以并处一千元以下罚款。原告蔡春芳为给地方政府施加压力，多次前往北京等地进行非正常信访，被告鄞州公安分局对原告蔡春芳的行为已多次予以训诫，但原告蔡春芳仍执意前往，根据原告蔡春芳的具体行为，被告鄞州公安分局对原告蔡春芳作出行政拘留15日的决定，并未明显失当。本案的争议焦点四、被诉行政复议决定认定事实是否清楚，程序是否合法，适用法律法规是否正确。被告宁波市公安局于2016年10月19日受理了原告蔡春芳提出的复议申请，于同日向被告鄞州公安分局发送行政复议提交答复通知书。被告鄞州公安分局于2016年10月25日向被告宁波市公安局递交了答复书及案卷1册。因情况复杂，无法在规定期限内作出复议决定，被告宁波市公安局于2016年12月12日作出行政复议期限延长通知，并送达原告，并于2017年1月16日作出被诉行政复议决定，维持被诉行政处罚，与法不悖。原告蔡春芳认为被告鄞州公安分局未向被告宁波市公安局提交相关证据，该主张无证据支持，不予采纳。被诉行政复议决定认定事实清楚，程序合法，适用法律法规正确。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条的规定，判决驳回原告蔡春芳的诉讼请求。 二审法院认为，治安管理处罚法第七条规定，治安案件的管辖由国务院公安部门规定。程序规定第九条规定，行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。本案中，上诉人蔡春芳实施的违法行为虽然发生在北京，但上诉人蔡春芳的居住地在宁波市鄞州区，上诉人蔡春芳非法上访的主要事由是涉案房屋拆迁安置补偿事宜。根据本案实际，被上诉人鄞州公安分局对上诉人蔡春芳的违法行为行使管辖权，可以更好地把握上述违法行为的社会危害性，有利于案件的处理和执行及教育上诉人蔡春芳。根据程序规定的规定，治安案件管辖权的行使，既可依法通过最初受理取得，也可以通过违法行为地的公安机关移交后行使。故，上诉人蔡春芳以被上诉人鄞州公安分局没有提交北京公安机关的案件移交手续为由否定其对本案具有管辖权，理由不能成立，不予支持。上诉人蔡春芳为给地方政府施加压力，违反信访制度的相关规定在全国两会、重要节庆日期间去北京到中纪委、国土资源部、国家信访局等部门上访，且在被训诫后仍多次违反信访制度规定到上述地方上访，上述蔡春芳的行为符合治安管理处罚法第二十六条第（四）项规定的寻衅滋事的构成要件，且情节严重。被上诉人鄞州公安分局据此作出被诉行政处罚，对上诉人蔡春芳科处15日的行政拘留，认定事实清楚，量罚得当。根据程序规定第四十七条的规定，行政案件的来源既可以是报案、控告、举报等，也可以是公安机关及其人民警察在日常执法执勤中发现的违法行为。本案中，根据《受案登记表》的记载，被上诉人鄞州公安分局在日常工作中发现上诉人蔡春芳有涉案寻衅滋事的违法行为，并予以立案受理，符合上述规章的规定。《行政处罚审批表》法制员意见处没有法制员签名及审核意见，但法制员的审核签名不是法律、规章规定的治安行政处罚作出程序的法定环节，上诉人蔡春芳也无证据证明该环节是被上诉人鄞州公安分局处罚程序的惯例。本案中，被上诉人鄞州公安分局提供的证据不能证明其在传唤上诉人蔡春芳后，依照程序规定第五十三条的规定，通知过上诉人蔡春芳的家属，程序上存在瑕疵，在此，予以指正。除此外，被上诉人鄞州公安分局传唤、询问查证上诉人蔡春芳的时间及地点等均符合程序规定的有关规定。根据《传唤证》上的记载，上诉人蔡春芳到达的时间是2016年8月23日18时，离开时间是同年8月24日17时30分，被上诉人鄞州公安分局在上述期间完成询问查证，告知上诉人蔡春芳拟作出处罚的事实依据及陈述申辩权利，听取其陈述申辩意见后，作出被诉行政处罚，程序符合法律规定。综上，被诉行政处罚作出程序合法，上诉人蔡春芳关于被诉行政处罚程序违法的主张，不能成立，不予支持。根据被上诉人宁波市公安局提交的《行政复议被申请人答复书》、《行政复议决定书》记载及其在庭审中的陈述，被上诉人宁波市公安局在复议程序中审查了被诉行政处罚作出的相关证据材料。在本案中，被上诉人宁波市公安局作为复议机关，其承担被诉行政复议决定作出程序合法性的举证责任，被诉行政处罚合法性的举证责任则由被上诉人鄞州公安分局负担。故，上诉人蔡春芳以被上诉人宁波市公安局未在一审中提供被诉行政处罚作出的相关证据材料为由认为其在复议程序中没有审查相关的证据材料，理由不能成立，不予支持。一审中，被上诉人宁波市公安局提交了其负责人因其他公务安排不能出庭应诉的《情况说明》，并提交了加盖有其公章的授权委托书，委托其工作人员出庭应诉，其出庭应诉人员符合《中华人民共和国行政诉讼法》第三条第三款的规定。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。上诉人上诉理由不足，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决驳回上诉，维持原判。 蔡春芳申请再审称：一、原审判决认定事实的主要证据不足，违反法定程序。1、《行政处罚审批表》、《行政处罚决定书》上法制员没有审核意见，没有签名。《行政处罚审批表》、《行政处罚决定书》认定的违法事实是再审申请人到北京上访的行为，而非在上海被采取强制措施的行为。如果是在北京的行为，根据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定，应当由北京公安机关办理或由北京公安移送宁波公安处理，况且也没有该移送手续。告知处罚时间是2016年8月24日16时55分，而（证据卷第3页）显示传唤结束时间是2016年8月24日17时30分，此时，传唤正在进行，而询问尚未结束，在此事实尚未查清情况下即作出行政处罚决定书，充分证明鄞州公安分局的办案程序违法。2、根据《公安机关办理行政复议案件程序规定》第五十五条规定，鄞州公安分局应当向宁波市公安局提供作出行政处罚的证据、依据和其他有关材料。庭审质证证明，鄞州公安分局并没有提供该证据材料，宁波市公安局却仅凭鄞州公安分局提供的书面答复即作出被诉复议决定。3、根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三条第三款规定，宁波市公安局负责人未能出庭应诉又没有履行相关委托，故应作缺席判决。二、原审认定事实的主要证据系伪造。训诫不是行政处罚种类，若再审申请人北京上访行为需要训诫，也应由北京公安机关出具《训诫书》。鄞州公安分局出具五份《训诫书》的理由都认定再审申请人在北京进行非正常信访活动，被当场发现而进行训诫。该分局无权跟踪再审申请人赴京信访，也无权出具《训诫书》，况且，再审申请人从未见过《训诫书》，事实上也从未受到训诫。综上，请求撤销一、二审判决；撤销被诉行政处罚决定和行政复议决定。 宁波市公安局答辩称：一、被诉行政复议决定符合相关法律规定。再审申请人为给地方政府施加压力，违反信访制度的相关规定在全国两会、重要节庆日期间去北京中纪委等部门上访，且在被训诫后仍多次违反信访制度规定到上述等地上访，其行为已构成寻衅滋事，且情节严重。鄞州公安分局据此作出行政处罚决定，认定事实清楚，量罚得当。二、被诉行政复议决定程序合法。自2016年10月18日收到复议申请后，于次日通知鄞州公安分局提交答复意见和相关证据材料，鄞州公安分局于10月25日提交答复意见及证据。因案情复杂故根据《行政复议法》规定延长复议期限30日，后于2017年1月16日作出被诉行政复议决定并送达。行政程序符合《行政复议法》第二十三条、第三十一条等相关规定。综上，请求依法驳回再审申请人的诉讼请求。 鄞州公安分局未提交答辩意见。 本院认为，本案系因再审申请人蔡春芳不服被申请人鄞州公安分局、宁波市公安局治安行政处罚及行政复议提起的诉讼。因此，本案的争议焦点应当为被诉治安行政处罚及行政复议决定的合法性。本案中，再审申请人因其前妻房屋拆迁安置补偿标准等事宜，为了给地方政府施加压力，擅自违反信访管理制度等相关规定，多次在全国两会、重要节庆日期间赴京上访，虽曾因此多次被依法训诫，但仍我行我素拒不改正。鄞州公安分局据此立案受理符合程序规定第九条第一款规定。且根据再审申请人违法事实及其情节，鄞州公安分局依照治安管理处罚法第二十六条第（四）款规定对其处以行政拘留15日处罚，具备事实和法律依据。就鄞州公安分局在行政程序中未能依照程序规定第五十三条要求及时通知再审申请人家属所存在的程序问题，二审法院已予依法指正。至于再审申请人提出的《行政处罚审批表》上法制员意见栏没有法制员署名及审核意见问题，二审法院已对此回应认为，法律、规章规定的治安行政处罚作出程序并未将法制员的审核及其签名作为行政程序要求，且再审申请人也无证据证明该签字环节已经成为鄞州公安分局行政处罚程序合法的惯例。对于再审申请人提出的鄞州公安分局在复议程序中未能提交其作出被诉行政处罚决定的证据材料，以及宁波市公安局负责人未能出庭应诉有违法律规定等异议，二审法院对此均已一一作出分析、说明。鉴于此，鄞州公安分局的被诉行政处罚决定具备事实和法律依据，且行政程序并无明显不当。宁波市公安局所作被诉行政复议决定，认定事实及其行政程序亦均符合法律规定。原审法院据此判决驳回再审申请人诉讼请求，认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。综上，再审申请人提出的再审申请，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下： 驳回再审申请人蔡春芳的再审申请。 （此页无正文） 审判长 惠 忆 审判员 许 勤 审判员 楼缙东 二〇一九年三月十二日 书记员 张 维 ·12·