福建省福清市人民法院行 政 判 决 书（2014）融行初字第7号原告福清市渔溪镇上张村村民委员会祖厝第18村民小组。负责人王邦快，小组长。委托代理人陈景云，福建向高律师事务所律师。被告福清市国土资源局，地址福清市，组织机构代码00368501-7。负责人林忠，副局长。委托代理人吴文深，福建宇凡律师事务所律师。委托代理人黄连友，福建宇凡律师事务所实习律师。原告福清市渔溪镇上张村村民委员会祖厝第18村民小组因要求被告福清市国土资源局履行法定职责，于2013年12月31日向本院提起行政诉讼。本院于2014年1月2日受理后，于2014年1月8日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2014年2月14日公开开庭审理了本案。原告福清市渔溪镇上张村村民委员会祖厝第18村民小组负责人王邦快及其委托代理人陈景云、被告福清市国土资源局委托代理人吴文深、黄连友到庭参加诉讼。经福建省高级人民法院批准延长本案审理期限二个月。本案现已审理终结。原告福清市渔溪镇上张村村民委员会祖厝第18村民小组于2010年10月后多次向被告福清市国土资源局提出对案外人翁杰以欺骗手段骗取批准的5.44亩土地、超过批准的2.51亩土地及改变土地用途行为作出处理决定申请。被告在原告起诉之前未作出处理决定。原告福清市渔溪镇上张村村民委员会祖厝第18村民小组诉称，案外人翁杰占用的土地坐落于福清市上张村祖厝自然村佔圳尾洋，四至为：东至324国道；南至弘晟食品有限公司；西至祖厝自然村耕地；北至冰厂，占地面积7.95亩（以实为准）。该土地历史以来为原告所有使用的耕地。1994年案外人翁杰假借设立“福清市渔溪日兴食品厂”，在未报批的情况下占用了原告所有使用的上述耕地。被告于1997年10月26日作出融土行罚字（1997）138号《土地违法案件行政处罚决定书》，对“福清市渔溪日兴食品厂”非法占地进行罚款，后补办征地手续，批准用地面积3627平方米（5.44亩）。但翁杰于1994年用地至今，从未向工商部门登记设立福清市渔溪日兴食品厂，也从未进行过任何的食品生产经营活动，而是将部分土地兴建商住楼作为店面出租，另大部分土地闲置抛荒。翁杰采取欺骗手段骗取批准用地，非法占用原告7.95亩耕地，改变土地用途，造成大量耕地闲置荒芜，根据《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第三十七条规定，该行为违法，应当交由原农村集体经济组织恢复耕作。为此，原告多次向被告申诉，请求被告根据《土地管理法》第七十六条等有关规定，对翁杰以欺骗手段骗取批准的5.44亩土地及超过批准的2.51亩土地等行为作出处理决定，责令翁杰退还被其非法占用的土地。被告于2011年3月3日作出融国土资（2011）121号《关于王光泉等人信访事项处理情况答复意见书》，但仅就翁杰超占用地的事实作出认定，表示将对超占部分依法进行处理，其他违法事项避而不谈。原告不服向上级土地管理部门申诉，福州市国土资源局于2011年4月15日作出榕国土资信查字（2011）41号《国土资源信访事项复查意见书》，认为被告应对福清市渔溪日兴食品厂是否存在改变用途及出租问题进行调查并作出信访答复，同时对超占土地行为应依法依规予以查处。可时至今日，被告仍未对翁杰非法占用土地的行为作出任何处理决定，完全怠于履行法定职责，严重侵害了原告合法权益。综上，请求判决被告立即履行法定职责，对案外人翁杰非法占用土地的行为作出处理决定，责令其退出非法占用的7.95亩（以实际测量为准）土地归还原告使用，本案诉讼费由被告承担。被告福清市国土资源局依法递交了答辩状，并在庭审中辩称，福州市人民政府于1998年作出榕政地（1998）451号批复，清查补办同意将涉案土地划拨给福清市渔溪日兴食品厂作为厂房及配套设施建设用地，审批面积5.44亩。2008年5月，福清市渔溪日兴食品厂取得福清市（2008）国土建字第059号《建设用地批准书》。后福清市渔溪日兴食品厂未经规划、建设等审批，擅自进行建设，超占原审批面积2174平方米。原告在2010年10月后就一直反映福清市渔溪日兴食品厂违法用地行为。2011年，经被告融国土资（2011）121号《关于王光泉等人信访事项处理情况答复意见书》及福州市国土资源局榕国土资信查字（2011）41号《国土资源信访事项复查意见书》进行答复。2011年5月，被告决定对福清市渔溪日兴食品厂违法用地行为进行调查处理。被告进行了取证、现场勘验，在进一步调查时发现福清市渔溪日兴食品厂可能没有办理工商登记。为此被告于2011年6月2日函告福清市工商局，请求协助核实此事，但福清市工商局迟迟未能答复。2013年10月15日，福清市工商局才确认福清市日兴食品厂不存在的事实。因原告反映的福清市渔溪日兴食品厂违法用地行为应由谁承担责任目前仍未能确定，该案还在调查当中。综上，对于原告起诉的事项，被告在职权范围内已依法履行了职责，请求判决驳回原告的诉讼请求。原告在起诉时提供了以下证据证明其曾于2010年10月后多次向被告提出对案外人翁杰以欺骗手段骗取批准的5.44亩土地及超过批准的2.51亩土地以及改变土地用途行为作出处理决定的申请事项：A1、申诉书三份（2010年11月23日、2011年3月18日、2011年11月27日），证明原告就案外人翁杰非法占用土地的行为向被告申诉要求作出处理决定的事实情况。经质证，被告对证据A1无异议。被告于2014年1月17日向本院提供了以下证据：B1、融国土资（2011）121号《关于王光泉等人信访事项处理情况答复意见书》、榕国土资信查字（2011）41号《国土资源信访事项复查意见书》，证明原告向被告反映福清市渔溪日兴食品厂违法用地行为；B2、《关于王光泉、王邦凤信访事项重新办理的请示报告》，证明被告负责人批示对违法用地进行调查；B3、委托书、居民身份证（翁杰、翁伟）、国土资源违法案件询问笔录二份、约谈通知存根、送达相片、介绍信、现场勘验图、用地红线图、融计基（1997）26号《关于下达一九九七年第七批固定资产投资计划的通知》、融政土（1997）334号《福清市人民政府关于福清市渔溪日兴食品厂征用土地的请示》、榕政地（1998）451号《福州市人民政府关于补办福清市渔溪日兴食品厂建设厂房及配套设施征用土地的批复》、福清市（县）（2008）国土建字第059号《建设用地批准书》、收款票据八张、福清市渔溪镇上张村村民委员会出具的《关于渔溪镇上张村日兴食品厂征地款发放情况的说明》，证明被告在履行法定职责；B4、融国土资（2013）690号《关于渔溪镇上张村祖厝村村民反映土地被侵占问题的报告》、《福清市工商局关于福清市日兴食品厂有关问题的复函》，证明被告在调查中发现福清市日兴食品厂没有进行工商登记的事实。经质证，原告认为，证据B3、B4不能证明被告履行了法定职责，恰恰能够证明被告没有履行法定职责，并提供了以下证据和依据：A1、申诉书三份（2010年11月23日、2011年3月18日、2011年11月27日），证明原告就案外人翁杰非法占用土地的行为向有关部门申诉及申请复议的事实情况；A2、行政诉讼代表人推选书、居民身份证（王邦快、王邦和、王兴）、福清市渔溪镇上张村村民委员会出具的《证明》二份、福清市渔溪镇上张村祖厝第18村民小组名单，证明原告及诉讼代表人身份等情况；A3、户籍证明，证明案外人翁杰身份情况；A4、福清市渔溪镇上张村村民委员会出具的《证明》，证明案外人翁杰非法占用的土地为原告所有使用的耕地；A5、申请报告、征地协议书、融计基（1997）26号《关于下达一九九七年第七批固定资产投资计划的通知》、建设用地申请表、融政土（1997）334号《福清市人民政府关于福清市渔溪日兴食品厂征用土地的请示》、榕政地（1998）451号《福州市人民政府关于补办福清市渔溪日兴食品厂建设厂房及配套设施征用土地的批复》、福清市（县）（2008）国土建字第059号《建设用地批准书》，证明案外人翁杰假借设立“福清市渔溪日兴食品厂”骗取批准用地5.44亩；A6、融信复函访（2010）188号《信访事项告知单》、融国土资（2011）121号《关于王光泉等人信访事项处理情况答复意见书》、榕国土资信查字（2011）41号《国土资源信访事项复查意见书》、闽国土资信核（2011）87号《国土资源信访事项复核意见书》，证明被告、福清市人民政府、福州市国土资源局、福建省国土资源厅对原告申诉案外人翁杰非法占用土地的答复意见，被告没有依法对翁杰非法占用土地作出处理决定；A7、《土地管理法》第七十六条，说明被告负有查处违法用地行为的法定职责；A8、《福建省土地监察条例》第二十三条，说明被告要在立案之日起30日内作出处理决定，重大复杂案件可以申请领导批准适当延长；A9、《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第一款第（三）项，说明对不履行法定职责或拖延履行法定职责，法院应判决其在一定期限内履行法定职责。经质证，被告认为，因无法确认福清市渔溪日兴食品厂的开办人，对证据A3是否与本案具有关联性存疑。经庭审质证，本院对以上证据作如下确认：原告提交的证据A1-A6、被告提交的证据B1－B4具备关联性、合法性、真实性特征，可以作为本案的定案根据。原告对证据B3、B4证明对象的异议，不影响该证据资格的采信。证据A3系原告举报的案外人身份信息，与本案具有关联性，被告的质证意见不能成立。A7－A9系本案涉及的法律依据。本院根据以上有效证据及当事人庭审陈述认定以下事实：福清市渔溪镇上张村民委员会（甲方）和福清市渔溪日兴食品厂（乙方）签订《征地协议书》（签订时间不详），约定甲方同意提供渔溪镇上张村一块地约5.44亩，给乙方作为厂房建设之用地，乙方同意一次性付给甲方土地补偿费每亩2万元，合计15.9万元。1997年3月20日，福清市计划委员会作出融计基（1997）26号《关于下达一九九七年第七批固定资产投资计划的通知》，同意下达福清日兴食品公司等30个项目投资计划。1997年3月20日，福清市人民政府作出融政土（1997）334号《福清市人民政府关于福清市渔溪日兴食品厂征用土地的请示》，拟同意征用福清市渔溪镇上张村耕地3627平方米（折5.44亩），作为福清市渔溪日兴食品厂厂房及配套设施建设用地，报请福州市人民政府审批。1998年5月12日，福州市人民政府作出榕政地（1998）451号《福州市人民政府关于补办福清市渔溪日兴食品厂建设厂房及配套设施征用土地的批复》，准予补办征用福清市渔溪镇渔溪村耕地3627平方米（合5.44亩），作为福清市渔溪日兴食品厂厂房及配套设施建设用地。2008年10月31日，被告发给福清市渔溪日兴食品厂福清市（县）（2008）国土建字第059号《建设用地批准书》。2010年11月23日，原告向被告递交《申诉书》，反映其集体耕地7.95亩被侵占，请求把被非法侵占、多占的集体耕地归还原告。2011年2月25日，福清市渔溪镇上张村村民委员会向被告出具《关于渔溪镇上张村日兴食品厂征地款发放情况的说明》。2011年3月3日，被告作出融国土资（2011）121号《关于王光泉等人信访事项处理情况答复意见书》，对原告反映渔溪镇上张村祖厝村小组土地被侵占，请求归还耕地的有关问题作出如下处理意见：对于该宗地存在超占用地的问题，被告将对超占部分依法进行处理。原告不服被告融国土资（2011）121号《关于王光泉等人信访事项处理情况答复意见书》，向福州市国土资源局提出信访复查请求。2011年4月15日，福州市国土资源局作出榕国土资信查字（2011）41号《国土资源信访事项复查意见书》，复查意见为被告应对福清市渔溪日兴食品厂用地属划拨土地，是否存在改变用途及出租问题进行调查并作出信访答复，同时对超占土地行为应依法依规予以查处。原告不服福州市国土资源局作出的榕国土资信查字（2011）41号《国土资源信访事项复查意见书》，于2011年5月16日向福建省国土资源厅提出复核请求。2011年5月31日，福建省国土资源厅作出闽国土资信核（2011）87号《国土资源信访事项复核意见书》，维持福州市国土资源局复查意见。2011年5月20日，被告负责人在《关于王光泉、王邦凤信访事项重新办理的请示报告》上签注：请监察大队对市局复查意见重新作出调查，于30日内作出答复。但被告至今未作出答复。2011年5月27日，被告对福清市渔溪日兴食品厂的委托人翁伟进行询问。翁伟陈述福清市渔溪日兴食品厂实际用地面积7.793亩，有1亩左右用来作为汽车维修。翁伟并向被告提交了征地材料。2011年6月2日，被告开具介绍信给福清市工商局，要求了解福清市渔溪日兴食品厂注册相关资料。2011年6月8日，被告再次对翁伟进行询问，翁伟对被告工作人员询问其公司是否有营业执照及告之查阅工商局资料未发现其公司有营业执照等信息时均陈述不清楚。2011年8月23日，被告向翁伟发出融国土资约字（2011）第1号《约谈通知》。2011年11月27日，原告再次向被告递交书面报告，要求被告严格执行榕国土资信查字（2011）41号文，对超占行为依法依规予以查处。2013年9月26日，被告作出融国土资（2013）690号《关于渔溪镇上张村祖厝村村民反映土地被侵占问题的报告》，提请福清市人民政府批转福清市工商局函复被告，核实福清市日兴食品厂是否实际存在的情况。2013年10月15日，福清市工商行政管理局作出《福清市工商局关于福清市日兴食品厂有关问题的复函》，内容如下：我局组织执法人员于9月30日到上张村进行调查了解，经询问上张村村委及当地部分村民，均反映本村没有福清市日兴食品厂这家企业。经查询我局一体化信息平台，全省工商系统经济户口数据库中也未发现福清市日兴食品厂登记的相关信息。2013年10月28日，被告收到福清市人民政府办公室转来的《福清市工商局关于福清市日兴食品厂有关问题的复函》。另查明，2013年7月24日，福清市渔溪镇上张村村民委员会出具《证明》，证明原告共有村民43户160人。原告的《行政诉讼代表人推选书》系38户104人共同签名推选。位于该村福清市渔溪日兴食品厂所使用的土地，坐落于该村祖厝自然村佔圳尾洋，四至为：东至324国道，南至弘晟食品有限公司，西至祖厝自然村耕地，北至冰厂，共计面积7.95亩（以实为准），该土地在征用前为该村祖厝第18村民小组所有使用的耕地。本院认为，第一，原告与被诉不履行法定职责行为有法律上的利害关系。《土地管理法》第六条规定：“任何单位和个人都有遵守土地管理法律、法规的义务，并有权对违反土地管理法律、法规的行为提出检举和控告。”如果土地管理部门对控告不调查不处理，当事人提出与这种不作为有一定的利害关系的理由和根据，这种不作为影响了控告人、检举人本人的合法权利，是可以起诉的。本案中，原告提供证据A4，即福清市渔溪镇上张村村民委员会于2013年7月24日出具的《证明》，以证明其是讼争土地征用前的所有使用者，现案外人翁杰假借设立“福清市渔溪日兴食品厂”骗取批准用地、非法超占土地等行为侵犯了其合法权益，应视为原告提出了与被告不作为有一定利害关系的理由和根据，其起诉符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十一条规定的起诉条件和第十一条第（五）项规定的受案范围。第二，原告曾向被告提出过要求履行法定职责的申请。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十七条规定：“原告对下列事项承担举证责任：（二）在起诉被告不作为的案件中，证明其提出申请的事实；”本案中，原告提供证据A1《申诉书》，以证明其于2010年10月后多次以书面形式向被告提出要求对案外人翁杰以欺骗手段骗取批准的5.44亩土地、超过批准的2.51亩土地及改变土地用途行为作出处理决定申请。庭审中被告对此并无异议，本院予以确认。第三，被告在法定期限内不履行被申请的法定职责。《土地管理法》第六十六条第一款规定：“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。”《福建省土地监察条例》第十四条第一款规定：“县级土地管理部门管辖本行政区域内土地违法案件。”《土地违法案件查处办法》第五条、第十三条、第十六条分别规定：“土地违法案件由土地所在地土地管理部门管辖。”“土地管理部门对上级交办、其他部门移送和群众举报的土地违法案件，应当受理。”“土地管理部门受理土地违法案件后，应当进行审查，凡符合立案条件的，应当及时立案查处；不符合立案条件的，应当告知交办、移送案件的单位或者举报人。”依照上述规定，被告负有查处土地违法行为的法定职责，对受理的土地违法案件应当依法处理。本案中，被告收到原告的投诉后，已得知原告反映的案外人翁杰以欺骗手段骗取批准的5.44亩土地、超过批准的2.51亩土地及改变土地用途一事后，虽然在2011年3月3日作出融国土资（2011）121号《关于王光泉等人信访事项处理情况答复意见书》，但该意见书仅认定涉案土地存在超占用地的问题，表示将对超占部分依法进行处理，对涉案土地是否存在改变用途及出租等问题并未作出答复。此后被告亦未根据调查的结果分别不同的情况作出处理，已经构成不完全履行法定职责，亦属于不履行法定职责。因此，原告要求被告履行查处土地违法行为法定职责的诉讼请求，应予支持。但原告要求判令被告立即履行法定职责，缺乏依据，且不具有可裁判性，本院不予采纳。原告要求法院迳行判令被告对案外人翁杰非法占用土地的行为作出处理决定，责令其退出非法占用的7.95亩（以实际测量为准）土地归还原告使用的诉请，不符合司法权不能代替行政权的基本原则，本院不予支持。被告关于其在职权范围内已依法履行了职责，要求判决驳回原告诉讼请求的抗辩不能成立。综上，被告负有查处土地违法行为的职责，对原告提出的案外人翁杰以欺骗手段骗取批准的5.44亩土地、超过批准的2.51亩土地及改变土地用途行为作出处理决定的申请，仅是作出部分答复，已构成不履行法定职责。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（三）项、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十条第二款、《福建省土地监察条例》第二十三条之规定，经审判委员会研究决定，判决如下：责令被告福清市国土资源局在本判决生效之日起30日内对原告福清市渔溪镇上张村村民委员会祖厝第18村民小组要求对案外人翁杰以欺骗手段骗取批准的5.44亩土地、超过批准的2.51亩土地及改变土地用途行为作出处理决定的申请作出具体行政行为。案件受理费50元，由被告福清市国土资源局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于福州市中级人民法院。审 判 长  林 莉人民陪审员  严明杰人民陪审员  薛明安二〇一四年五月十五日书 记 员  郑开怀附法律依据：《中华人民共和国土地管理法》第六条任何单位和个人都有遵守土地管理法律、法规的义务，并有权对违反土地管理法律、法规的行为提出检举和控告。第三十七条禁止任何单位和个人闲置、荒芜耕地。已经办理审批手续的非农业建设占用耕地，一年内不用而又可以耕种并收获的，应当由原耕种该幅耕地的集体或者个人恢复耕种，也可以由用地单位组织耕种；一年以上未动工建设的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳闲置费；连续二年未使用的，经原批准机关批准，由县级以上人民政府无偿收回用地单位的土地使用权；该幅土地原为农民集体所有的，应当交由原农村集体经济组织恢复耕种。在城市规划区范围内，以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的闲置土地，依照《中华人民共和国城市房地产管理法》的有关规定办理。承包经营耕地的单位或者个人连续二年弃耕抛荒的，原发包单位应当终止承包合同，收回发包的耕地。第六十六条县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。第七十六条未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。超过批准的数量占用土地，多占的土地以非法占用土地论处。《福建省土地监察条例》第十四条县级土地管理部门管辖本行政区域内土地违法案件。第二十三条土地管理部门处理土地违法案件，应当自立案之日起三十日内作出处罚（理）决定。属重大、复杂的案件，经原批准立案的部门主管领导批准，可以适当延长期限。《土地违法案件查处办法》第五条土地违法案件由土地所在地土地管理部门管辖。第十三条土地管理部门对上级交办、其他部门移送和群众举报的土地违法案件，应当受理。第十六条土地管理部门受理土地违法案件后，应当进行审查，凡符合立案条件的，应当及时立案查处；不符合立案条件的，应当告知交办、移送案件的单位或者举报人。《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决：（三）被告不履行或者拖延履行法定职责的，判决其在一定期限内履行。《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第二十七条原告对下列事项承担举证责任：（二）在起诉被告不作为的案件中，证明其提出申请的事实；第六十条人民法院判决被告重新作出具体行政行为，如不及时重新作出具体行政行为，将会给国家利益、公共利益或者当事人利益造成损失的，可以限定重新作出具体行政行为的期限。人民法院判决被告履行法定职责，应当指定履行的期限，因情况特殊难于确定期限的除外。