浙江省绍兴市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）浙06行终463号 上诉人（原审被告）绍兴市越城区东浦街道办事处。住所地绍兴市越城区东浦街道耶溪路621号。 负责人俞科军，主任。 出庭行政机关负责人王建林，副主任。 委托代理人吴刚，浙江杰扬律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）张某，女，2013年12月16日出生，汉族，住绍兴市越城区。 被上诉人暨被上诉人张某的法定代理人（原审原告）蔡芳琴（系被上诉人张某之母），女，1983年2月10日出生，汉族，住绍兴市越城区。 上诉人绍兴市越城区东浦街道办事处（以下简称“东浦街道办事处”）因不履行征收安置补偿法定职责一案，不服绍兴市上虞区人民法院（2018）浙0604行初91号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。经浙江省高级人民法院批准，本案延长审限三个月。本案现已审理终结。 一审法院查明，原告蔡芳琴出生户籍在××城区××（现××城区××街道）蔡江村。坐落在原××城区东浦镇××村对岸头××（图××19，地号211，建筑占地面积和建筑面积均为41.6平方米）一间房屋，由原告蔡芳琴之父蔡新根经批准建造。于1996年8月取得土地使用权证，土地使用权人为蔡新根。2006年4月，原告蔡芳琴独立分户，户口簿上记载：户主蔡芳琴，户号016015750，住址东浦镇××号。2009年11月，蔡芳琴与父母、弟蔡华峰三方签订《分家协议书》，约定：蔡新根将土地使用权登记在其名下坐落在蔡江村对岸头36号的房屋分受给蔡芳琴。蔡芳琴与张永春结婚后其户籍等仍在蔡江村，2013年12月16日生育一女张某，其户籍于2013年12月19日申报入蔡芳琴户主的户籍册内。2016年10月，蔡芳琴与张永春离婚。2015年12月31日，绍兴市博大房地产评估有限公司接受委托，对蔡江村对岸头36号（图号1－5－19，地号211）的房屋进行了测绘，并制作了“拆迁房屋测绘图”。该测绘图记载：户主蔡芳琴，户号185，编号为185－1，建筑面积43.71平方米。2016年12月9日，绍兴市越城区人民政府发布《房屋征收公告》，决定对原东浦镇蔡江村整村房屋实施征收。《房屋征收公告》明确，房屋征收补偿安置方案按越政办发（2016）148号文件执行，其他未明确的事项按照镜委发（2010）19号《绍兴市镜湖新区集体土地上房屋拆迁补偿安置办法》及《绍兴市区城中村改造房屋征收货币补偿和市场化安置奖励实施意见（试行）》等文件执行。具体由原东浦镇人民政府组织实施。越政办发（2016）148号《关于蔡江村城中村改造工程房屋征收项目的实施意见》第七条规定：“住宅房屋安置人口的确定：（一）安置人口截止时间为2015年11月11日止所在村在册人口为准；（二）户口在本村，在2014年11月11日前离婚且由房屋所在地镇政府认定符合分户条件的，可以分户；（三）户口在册，但已嫁于外村且在本村无独立合法产权房屋的不作安置；本人有独立合法产权房屋的按就近一档安置，但不再享受人均40平方米的安置标准；被征收人属户内无儿子的家庭可选择一个结婚女儿作为入赘人员（需提供公证书）予以安置；（四）非再婚夫妇目前只生育一孩的，可增计一个安置人口”。镜委发（2010）19号《绍兴市镜湖新区集体土地上房屋拆迁补偿安置办法》第六条规定：“拆迁补偿原则按被拆房屋所有权证或者集体土地使用证上载明的房屋建筑面积计算。拆迁时，被拆迁房屋未领取上述权证，但又符合下列条件之一的，可作确权补偿：（四）所建房屋已经有权机关依法处理的，可凭处理文件、票据并结合现状予以认定；……（七）持有其他依法可作房屋产权认定凭证的”。蔡芳琴为与父母、弟蔡华峰因《分家协议书》约定的房屋分受，向绍兴市越城区人民法院提起诉讼。经绍兴市越城区人民法院审理，于2017年3月10日作出（2017）浙0602民初2946号民事调解书确认：现土地证登记在蔡新根名下的坐落于原××城区东浦镇××村对岸头××北××号××19，地号211，建筑占地41.6平方米）房屋一间的所有权及相应的土地使用权归蔡芳琴所有。原绍兴市××城区东浦镇××村对岸头××号房屋由原绍兴市越城区东浦镇人民政府以征收房屋为由进行了拆除。被告认为原告蔡芳琴系外嫁女，房屋权属不是登记在蔡芳琴名下，不符合安置补偿条件，没有为蔡芳琴、张某进行征收安置补偿。另查明：原绍兴市越城区东浦镇人民政府将蔡芳琴、张某母女列入“编号为120”的蔡新根户《住宅房屋征收确权户表》内的成员。蔡新根户主的户号016018955，住址东浦镇××号。蔡新根夫妇及子蔡华峰等另有坐落绍兴市越城区东浦镇××村对岸头××（图××19，地号224，建筑占地53平方米）楼房一间（拆迁房屋测绘图中户号为184）。2017年4月20日，原绍兴市越城区东浦镇人民政府与蔡新根户对“户号184”的房屋征收签订《越城区东浦镇集体土地上房屋征收安置补偿协议书》。该房屋征收安置补偿协议书第八条其他载明：“编号185－1的房屋暂不结算，待法院判决蔡芳琴和女儿张某可计入本次房屋征收安置人口则把编号185－1的房屋和蔡芳琴、张某的人口计入一并结算；若法院判决蔡芳琴和女儿张某不能计入本次房屋征收安置人口则把编号185－1的房屋计入蔡新根户结算”。另查明，2017年10月19日，绍兴市越城区东浦镇人民政府撤销，设立绍兴市越城区东浦街道办事处。 一审法院认为，本案的争议焦点：原告蔡芳琴、张某是否符合蔡江村城中村改造工程房屋征收安置补偿条件。经审理认为，原告蔡芳琴、张某符合蔡江村城中村改造工程房屋征收安置补偿条件。理由如下：一、法律依据。1.《中华人民共和国妇女权益保障法》第三十二条“妇女在农村土地承包经营、集体经济组织收益分配、土地征收或者征用补偿费使用以及宅基地使用等方面，享有与男子平等的权利。”2.《中华人民共和国土地管理法》第六十二条“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。”3.《中华人民共和国物权法》第九条“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外。”第二十八条“因人民法院、仲裁委员会的法律文书或者人民政府的征收决定等，导致物权设立、变更、转让或者消灭的，自法律文书或者人民政府的征收决定等生效时发生效力。”第三十九条“所有权人对自己的不动产或者动产，依法享有占有、使用、收益和处分的权利。”第四十二条第一款“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产；”第三款“征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。”二、文件依据。1.绍兴市越城区人民政府越政办发（2016）148号《关于蔡江村城中村改造工程房屋征收项目的实施意见》第七条；2.绍兴市镜湖新区管理委员会镜委发（2010）19号《绍兴市镜湖新区集体土地上房屋拆迁补偿安置办法》第六条。三、根据上述法律、文件的规定，结合本案分析：1.两原告的权利主体适格。⑴原告蔡芳琴、张某是蔡江村2015年11月11日前的在册常住人口；⑵原告蔡芳琴自2006年4月始独立设户，张某的户籍自出生后的第四天就申报入户主为蔡芳琴的户籍册内；⑶两原告系东浦镇蔡江村经济合作社成员，享受着该合作社的权利；⑷蔡芳琴系蔡江村的村民代表并在履行职责。2.涉案坐落在绍兴市××城区东浦镇××村对岸头××号房屋，蔡芳琴具有合法的所有权。⑴涉案蔡江村对岸头36号房屋，由蔡芳琴之父蔡新根经批准建造，并于1996年8月取得土地使用权证，属蔡新根原始取得的合法住宅房屋；⑵2009年11月，蔡新根以“分家”的形式将自己的合法房屋分受其女儿蔡芳琴，是对蔡江村对岸头36号房屋所有权的处分，符合《中华人民共和国物权法》所有权人对自己的不动产或者动产，依法享有处分权利的规定；⑶原告蔡芳琴经分家取得土地使用权登记在其父名下的房屋所有权，属于法律规定所有权取得中的继受取得。蔡芳琴在分受得蔡江村对岸头36号房屋前，未独立审批建房，符合《中华人民共和国土地管理法》“一户一宅”的宅基地使用规定；⑷蔡芳琴继受取得的房屋有独立的图号、地号、门牌号，符合户籍独立分户须具备的居住条，在房屋征收公告前已占有和使用，符合《中华人民共和国物权法》依法占有、使用的规定；⑸已经绍兴市越城区人民法院审理于2017年3月10日作出民事调解书确认。人民法院作出的生效民事调解书是法律文书，是取得物权的依据，符合《中华人民共和国物权法》人民法院的法律文书，导致物权设立、变更、转让或者消灭的，自法律文书生效时发生效力的规定。3.符合越政办发（2016）148号《关于蔡江村城中村改造工程房屋征收项目的实施意见》和镜委发（2010）19号《绍兴市镜湖新区集体土地上房屋拆迁补偿安置办法》的规定。⑴符合独立分户的时间要求，越政办发（2016）148号文件第七条第（二）项对2014年11月11日的日期要求，是对因离婚而分户的规定。原告蔡芳琴的独自分户，一不是因离婚而分户，二其分户在上述日期之前，三与该文件规定的分户，系两个不同的成因；⑵蔡芳琴、张某系独立户及成员。将原告母女列入蔡新根户，与该文件规定不符（户主不同、户号不同、地址不同），被告将独立户蔡芳琴、张某列入蔡新根户，以蔡新根户的家庭成员确认安置补偿，系认定事实错；⑶蔡芳琴继受取得的房屋所有权，系独立合法产权房屋。①土地使用权证，是合法使用土地的凭证，不是房屋所有权证；②绍兴市越城区人民法院依法作出的生效民事调解书是法律文书，是取得物权的合法依据；③符合越政办发（2016）148号文件第七条第（三）点“本人有独立合法产权房屋”和镜委发（2010）19号文件第六条（四）点“所建房屋已经有权机关依法处理的，可凭处理文件、票据并结合现状予以认定”；（七）点“持有其他依法可作房屋产权认定凭证的”规定。综上，原告蔡芳琴、张某是被征收住宅用地上有独立户的在册人口，符合被征收安置补偿主体资格；有独立合法产权房屋，符合被征收具有独立合法产权房屋的标的物；系蔡江村的集体组织成员，享有与该村其它成员同等的征收安置补偿权。故两原告要求享受征收安置补偿权利，符合法律和征收政策的合法性和正当性，予以采纳；撤回第二项诉讼请求的申请，予以准许。被告将独立户的蔡芳琴母女列入蔡新根户进行征收安置补偿，是独立户与独立户成员的混同，其后果是改变了蔡芳琴母女独立户的性质，即成了蔡新根户的家庭成员；因离婚而分户与独自立户后而离婚，系不同的分户成因，适用相同的征收安置补偿分户规定。分别是认定事实和适用文件错误。被告辩称，蔡芳琴不符合独立户条件，土地使用权人登记未更名，不属于拆迁安置对象，认为没有独立合法产权房屋等意见，不仅与查明的事实和征收文件的规定不符，而且违反答辩和举证法定期限规定，不予采纳。绍兴市越城区东浦镇人民政府未为两原告履行征收安置补偿的行为，属于不履行法定职责，现因绍兴市越城区东浦镇人民政府被撤销，依法由被告绍兴市越城区东浦街道办事处行使其职责。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款、第三十四条、第七十二条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十一条之规定，判决被告东浦街道办事处在判决生效后十五日内对原告蔡芳琴、张某予以拆迁安置补偿。 上诉人东浦街道办事处上诉称：一、一审法院认定事实错误。1.一审法院认定蔡芳琴具有独立合法产权房屋、具备被征收安置主体资格错误。根据镜委发(2010)19号《绍兴市镜湖新区管理委员会文件》和越政办发(2016)148号《绍兴市越城区人民政府办公室文件》文件的原则，征收过程中认定的具有独立合法产权房屋的含义是指被上诉人所有的房屋具有以其名义宅基地申报登记手续或经国土部门出具的土地使用证，而蔡芳琴名下没有符合上述条件的房屋。虽蔡芳琴提供的（2017）浙0602民初2946号民事调解书记载涉案地号为211号的房屋和相应的土地使用权归蔡芳琴所有，但上诉人认为根据镜委发(2010)19号文件《绍兴市镜湖新区集体土地房屋拆迁补偿安置办法》第六条第一款，即拆迁补偿原则上按被拆迁房屋所有权证或集体土地使用证上载明的房屋建筑面积计算。拆迁时，被拆迁房屋未领取上述权证，但又不符合下列条件之一的，可作确权补偿。这条文意思很明确，即征收时原则上依据权证，没有权证的才按其他七项内容确权，一审判决认定蔡芳琴具有独立合法产权房屋明显错误。根据越政办发(2016)148号《绍兴市越城区人民政府办公室关于蔡江村城中村改造工程房屋征收项目的实施意见》第七条第（三）项之规定，蔡芳琴、张某无独立合法产权房屋的情况下不作安置，不具备被征收安置主体资格。2.一审法院认定蔡芳琴和张某是被征收住宅用地上有独立户的在册人员错误。假设对于该案涉房屋要进行确权补偿，也不代表蔡芳琴及其子女张某可享有单独的征收安置补偿。被上诉人与蔡新根一家签订的《越城区东浦镇集体土地上房屋征收安置补偿协议书》第八条的内容表明，当时包括蔡芳琴、张某在内的蔡新根一家仅仅是对蔡芳琴和张某是否能计入安置人口的事宜提出意见，期间被征收人从未提出要求单独征收安置。且根据越政办发(2016)148号《绍兴市越城区人民政府办公室关于蔡江村城中村改造工程房屋征收项目的实施意见》第七条的规定，虽然蔡芳琴和张某的户口在蔡江村，但蔡芳琴的离婚时间为2016年10月，不符合该条第（二）项规定的分户条件，即蔡芳琴、张某不具备独立分户资格。假设认定蔡芳琴有独立合法产权，也只能按照该条第（三）项，即“本人具有独立合法产权房屋的按就近一档安置，不再享受人均40平方米的安置标准”进行安置。二、一审法院程序违法。上诉人在与被上诉人蔡新根签订的征收安置补偿协议第八条就蔡芳琴及张某的安置问题进行了约定，一审法院认为上诉人未履行法定职责错误。一审判决认定上诉人未在举证期间内提交答辩状和证据材料错误。三、一审法院适用法律错误。本案主要针对征收安置事宜，一审法院却适用《中华人民共和国妇女权益保障法》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国物权法》，明显错误，且被上诉人并没有侵害蔡芳琴作为妇女的权益。且《中华人民共和国土地管理法》第六十二条明确规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地。蔡新根和蔡芳琴以分家协议的方式规避了上述规定。如果单独以越城区法院所出具的民事调解书就可以认定蔡芳琴具有独立合法产权，那么导致的后果将是被征收范围内的村民，可通过村民之间买卖部分房屋，共同享有房屋的权属，一些无房的村民也就可以通过法院的调解来认定具有合法产权，从而享受征收政策的保底条款，即每人享受40平方米确权面积，将导致国家资产受损。综上，请求撤销原判，依法改判或发回重审。 被上诉人蔡芳琴、张某答辩称：1.上诉人认为被上诉人蔡芳琴没有独立合法产权房屋错误。根据《中华人民共和国物权法》第四十二条第三款规定，征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益，征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。上诉人限缩性地解释了“独立合法产权房屋”的定义，该定义既不符合镜委发（2010）19号及越政办发（2016）148号文件精神，也与《中华人民共和国物权法》的规定相悖。2017年3月10日，绍兴市越城区人民法院作出（2017）浙0602民初2946号民事调解书，确认坐落于绍兴市××城区东浦镇××村对岸头××北××一间房屋的所有权及相应土地使用权归被上诉人蔡芳琴所有。根据《中华人民共和国物权法》第二十八条之规定，人民法院作出的生效民事调解书是物权取得的依据。绍兴市中级人民法院（2017）浙06行初282号判决确认涉案房屋的所有权及相应土地使用权为被上诉人所有，并具有合法权益和主体资格。涉案房屋产权清晰，被上诉人拥有自己独立合法产权的房屋，符合《中华人民共和国土地管理法》第六十二条一户一宅的规定，也符合征收安置补偿政策。2.上诉人认为被上诉人不具备单独分户资格错误。越政办发（2016）148号文件第七条第（二）项是对因离婚而分户的规定，被上诉人蔡芳琴在2006年4月分户，系成年后分户，不是因为离婚而分户，不适用该条规定。且该项规定是针对丧失蔡江村集体经济组织成员资格的人员的规定。被上诉人蔡芳琴、张某是单独立户的在册常住人口，一直生活在村里，系东浦镇蔡江村经济合作社成员。蔡芳琴还当选蔡江村村民代表履行职责。被上诉人蔡芳琴、张某是蔡江村集体经济组织成员，享有与该村其他成员同等的征收安置权。被上诉人蔡芳琴、张某未授权他人签订安置补偿协议，沈爱仙签订的该协议对两被上诉人无拘束力。3.上诉人并未履行法定职责。2016年12月，绍兴市越城区人民政府发布房屋征收公告，决定对原东浦镇蔡江村整村房屋实施征收。2017年4月前后，上诉人开始安置补偿协议签约工作。两被上诉人一直要求上诉人依法依规进行补偿安置，但时至今日，两被上诉人得到的只是涉案房屋被强制拆除的结果。上诉人的不作为与市政府文件以及《中华人民共和国宪法》第四十二条、《中华人民共和国妇女权益保障法》第三十二条等法律相抵触。综上，请求驳回上诉，维持原判。 本院经审理查明的基本事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。另查明，绍兴市越城区人民政府于2016年12月9日发布了涉案《房屋征收公告》。 本院认为，本案争议焦点在于被上诉人蔡芳琴、张某是否是涉案蔡江村城中村改造工程中的安置人口。本案涉及集体土地上房屋征收与补偿，在国家法律没有明确规定的情况下，由地方人民政府结合当地实际出台政策来调整。 越政办发(2016)148号《绍兴市越城区人民政府办公室关于蔡江村城中村改造工程房屋征收项目的实施意见》第七条第（三）项规定，户口在册，但已嫁于外村且在本村无独立合法产权房屋的不作安置。本案中，形式上看蔡芳琴户口在册，依据2009年11月与父母及弟弟蔡华峰三方签订的《分家协议》以及相应2017年3月10日作出的（2017）浙0602民初2946号民事调解书有涉案36号房屋的产权，应认定为安置人口。但是，根据镜委发（2010）19号《绍兴市镜湖新区集体土地上房屋拆迁补偿安置办法》第五条之规定，批准拆迁的同时，应暂停办理拆迁范围内的房屋产权的变更、赠与、分家析产等手续。绍兴市越城区人民政府于2016年12月9日发布了《房屋征收公告》，蔡芳琴于2017年3月10日获取（2017）浙0602民初2946号民事调解书，有悖上述规定的精神。且根据镜委发(2010)19号《绍兴市镜湖新区集体土地房屋拆迁补偿安置办法》第六条之规定，拆迁补偿原则按被拆房屋所有权证或者集体土地使用证上载明的房屋建筑面积计算。无权证时参考文件、票据等其他房屋产权认定凭证等确定。本案中，涉案36号房屋登记在蔡芳琴父亲蔡新根名下，蔡芳琴于2009年11月与父母及弟弟蔡华峰三方签订的《分家协议》以及相应2017年3月10日作出的（2017）浙0602民初2946号民事调解书，其效力仅及于签订协议的各方当事人，不产生对抗上述安置政策的效力。越政办发(2016)148号《绍兴市越城区人民政府办公室关于蔡江村城中村改造工程房屋征收项目的实施意见》第七条第（三）项规定，户口在本村，在2014年11月11日前离婚且由房屋所在地镇政府认定符合分户条件的，可以分户。本案中，蔡芳琴于2016年10月离婚，且未经房屋所在地镇政府认定符合分户条件，故不符合上述规定。原审判决认为蔡芳琴符合被征收安置补偿主体资格且应分户安置的认定不妥，应予纠正。东浦街道办事处关于蔡芳琴不符合越政办发（2016）148号《绍兴市越城区人民政府办公室关于蔡江村城中村改造工程房屋征收项目的实施意见》第七条第（二）、（三）项规定情形的上诉理由成立，本院予以采纳。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下： 一、撤销绍兴市上虞区人民法院（2018）浙0604行初91号行政判决； 二、驳回蔡芳琴、张某的诉讼请求。 一、二审案件受理费各50元，由被上诉人蔡芳琴、张某负担。 本判决为终审判决。 审判长  毕金刚 审判员  王 建 审判员  范卓娅 二〇一九年三月二十六日 法官助理张亚彬 书记员孟树楠