湖北省武汉市中级人民法院行 政 判 决 书（2014）鄂武汉中行终字第00025号上诉人（原审被告）：武汉东湖新技术开发区城市管理局。法定代表人：陈建武，男，该局局长。委托代理人：王玉清，湖北大晟律师事务所律师。委托代理人：荣兰，湖北大晟律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：湖北联储物业有限公司。法定代表人：陈燕鸣，男，该公司总经理。委托代理人：何海红，湖北山河律师事务所律师。委托代理人：刘艳梅，湖北山河律师事务所律师。上诉人武汉东湖新技术开发区城市管理局（以下简称东新城管局）因湖北联储物业有限公司（以下简称湖北联储公司）诉东新城管局城建其他行政行为一案，不服武汉东湖新技术开发区人民法院作出的（2013）鄂武东开行初字第00049号行政判决，向本院提起上诉。本院于2014年1月9日受理后，依法组成合议庭，并于2014年1月23日对本案进行了公开开庭审理，上诉人东新城管局的委托代理人荣兰、王玉清，被上诉人湖北联储物业有限公司的委托代理人何海红、刘艳梅到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院经审理查明，2013年7月26日，原告湖北联储公司向被告东新城管局提交了一份落款时间为2013年6月19日的《签报》，大致内容为反映武汉职业技术学院（以下简称职院）非法占用土地、违法建设，要求被告依法进行处理，归还原告的土地并恢复房产。根据原告的签报，被告到违法建设现场进行了拍照，并于2013年7月29日收到了职院《关于武汉职业技术学院与湖北联储物业有限公司纠纷土地建房情况的报告》及相关材料。2013年7月30日，被告作出了《关于武汉职业技术学院非法占用土地违法建设房屋签报的回复》，表示目前不能进行查处并说明了原因，于2013年7月31日向原告送达。同日，被告又收到原告用特快专递邮寄的落款时间为2013年7月26日《报告》。2013年9月16日，被告对职院进行了调查，于2013年9月29日作出了《回复》。在此期间，原告不服被告于2013年7月30日作出的回复行为，向本院提起行政诉讼，该案正在审理过程中。现原告对被告2013年9月29日作出的《回复》亦不服，遂向原审法院提起本次诉讼。另查明，湖北联储公司是中国电子物资中南公司股权转让后公司变更的登记名称。原审法院经审理认为：一、原告起诉是否为重复起诉的问题。原告湖北联储公司此次起诉针对的是被告2013年9月29日作出的《回复》。根据本院查明的事实，该《回复》是对应原告2013年7月26日的《报告》所作。（2013）鄂武东开行初字第00046号案件中审理的是被告2013年7月30日的回复行为，该回复行为是针对原告2013年6月19日的《签报》所作。被告后一次回复行为在作出的程序、认定事实和处理意见上均与前一次回复有异，故无论两次回复在结论上是否相同，也分别是独立的具体行政行为，均对行政相对人的权益产生直接影响。故原告的起诉不属于重复起诉。被告的观点没有证据予以支持，原审法院不予采信。二、被告《回复》的合法性问题。根据《武汉市城市规划条例》第五十五条第一款“任何单位和个人有权向城市规划行政主管部门或者城市管理执法机关举报违反城市规划的行为”的规定，原告湖北联储公司因土地被占用请求被告东新城管局对其土地上的违法建设作出处理，被告回复后，原告认为被告的回复不符合法律的规定，侵犯了其合法权益，有权提起行政诉讼，是适格的原告。根据《武汉市城市规划条例》第六十一条和《武汉市城市管理相对集中行政处罚权试行办法》第三条、第二十三条、《武汉市控制和查处违法建设办法》第八条的规定，东新城管局具有对未取得规划部门审批的违法建设进行查处的法定职责。但没有法律法规规定被告有对土地进行相关处置及对民事纠纷赔偿进行处理的法定职责，故被告在《回复》中针对原告关于“责令武汉职业技术学院返还我公司土地，并对已拆除我公司原地上的建筑予以赔偿”的第二点处理意见并无不妥，原审法院予以支持。根据本院认定的事实，被告在《回复》中已查明：2004年，职院因教学急需，在未取得建设工程规划审批手续的情况下，建设了两栋6层学生宿舍楼以及一栋4层外籍专家楼，总建筑面积13900平方米。房屋建成使用多年，现已入住学生1432余人和15位外籍专家。上述事实表明，职院所建房屋属于未取得建设工程规划许可证的违法建筑，属于《武汉市城市规划条例》第六十二条及《武汉市控制和查处违法建设办法》第二十一条规定的查处范围。根据被告《回复》中的处理意见及在庭上的陈述，被告作出《回复》的法律依据除以上条款外还有《武汉市城市规划条例》第六十三条，被告认为根据该条款，上述违法建设没有严重影响城市规划的行为，而第六十三条规定“违反建设工程规划许可证的规定进行建设……”，可见该条款是针对已取得建设工程规划许可证的违法建设，故被告适用该法规条款错误。针对原告“依法强制拆除武汉职业技术学院违法建设物”的要求，被告除上述适用法律的说明外，还认为原告与职院之间的土地权属尚在仲裁程序解决过程中，应当待司法仲裁确定土地归属后再依据相关规定及查明事实作出处理。但，《武汉市城市规划条例》第六章法律责任中关于违法主体均使用“建设单位和个人”，而没有使用“土地使用权人”，据此，被告将土地权利归属作为能否查处违法建设的必要条件，没有法律依据，被告的理由不能予以支持。综上所述，被告《回复》中处理意见的第一点缺乏相关法律依据予以支持，应当予以撤销。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第2目的规定，判决如下：撤销被告武汉东湖新技术开发区城市管理局2013年9月29日作出的《关于湖北联储公司反映武职非法占地违法建设房屋问题的回复》中处理意见的第一点。上诉人东新城管局不服原审法院判决，向本院提起上诉称，一、上诉人向被上诉人作出的《关于湖北联储公司反映武职非法占地违法建设房屋问题的回复》，符合规定。2013年7月31日，上诉人收到被上诉人提交的《关于再次请求武汉市东湖高新城管局强制拆除武汉职业技术学院违章建筑物的报告》及其附件《关于武汉职业技术学院违法强占11.62亩租赁土地、擅自拆除原地上6300㎡建筑物并违法新建近200OO㎡建筑的情况反映》、《关于举报武汉职业技术学院非法占用土地、违法建设的报告》、《签报》）。2013年9月29日，上诉人根据调查掌握的相关材料在法定期限内对被上诉人作出了书面回复，依法履行了职责。关于被上诉人要求“依法强制拆除武汉职业技术学院违法建筑物”的问题，上诉人进行了调查。经查，被上诉人与武汉职业技术学院（以下简称武汉职院）就涉案房屋所占土地的归属存在争议正在武汉仲裁委员会进行仲裁，但尚未下达生效仲裁裁决，土地权利归属的事实不清。虽然被上诉人投诉的建筑物没有取得建设工程规划许可证，属于违章建筑，但是没有证据证明存在《武汉市城市规划条例》规定的严重影响城市规划的行为。而在这种情况下，土地权利的归属问题是违建行政查处过程中需要查清的重要事实。《中华人民共和国行政处罚法》第三十条规定：“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实，违法事实不清的，不得给予行政处罚。”因此，上诉人的回复符合《中华人民共和国行政处罚法》等法律法规的规定。综上所述，上诉人作出《关于湖北联储公司反映武职非法占地违法建设房屋问题的回复》的具体行政行为，事实清楚，符合规定。二、一审判决认为“上诉人后一次回复行为在作出的程序、认定事实和处理意见上均与前一次回复有异，故无论两次回复在结论上是否相同，也分别是独立的具体行政行为，均对行政相对人的权益产生直接影响。故被上诉人的起诉不属于重复起诉”，适用法律错误。判断两次起诉是否属于重复起诉的依据应当是两次起诉是否基于同一事实和理由而提起诉讼，须结合被上诉人的具体诉讼请求及其理由，而一审判决判断的依据是上诉人两次回复作出的程序、认定事实和处理意见，属于适用法律错误。被上诉人起诉的上诉人于2013年9月29日作出的《关于湖北联储公司反映武职非法占地违法建设房屋问题的回复》，上诉人己作为（2013）鄂武东开行初字第00046号案件的证据提交，且被上诉人己于2013年10月31日进行质证。被上诉人的上述两次起诉均是基于其向上诉人申请查处武汉职院在其土地上违法建设行为，而上诉人拒绝对该违法建设作出查处。因此，本案与46号案件是基于同一事实和理由而提起的两次诉讼，被上诉人属于重复起诉。根据《最高人民法院关于执行（中华人民共和国行政诉讼法）若干问题的解释》第四十四条“有下列情形之一的，应当裁定不予受理；已经受理的，裁定驳回起诉；（1）起诉人重复起诉的”规定，应当裁定驳回被上诉人的起诉。三、一审判决认为“《武汉市城市规划条例》第六章法律责任中关于违法主体均使用建设单位和个人，而没有使用土地使用权人，据此，上诉人将土地权利归属作为能否查处违法建设的必要条件，没有法律依据”，属于适用法律错误。根据《武汉市城市规划条例》第五十二条“申请建设工程规划许可证，按照下列程序办理：（1）申请人持土地权属证明文件、地形图、规划设计方案及城市规划行政主管部门要求提供的其他资料，向城市规划行政主管部门提出申请”的规定，建设单位和个人必须是土地使用权人。虽然被上诉人投诉的建筑物没有取得建设工程规划许可证，属于违章建筑，但是没有证据证明存在《武汉市城市规划条例》规定的严重影响城市规划的行为。在这种情况下，土地权利的归属问题是违建行政查处过程中需要查清的重要事实。《中华人民共和国行政处罚法》第三十条规定：“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实，违法事实不清的，不得给予行政处罚。”因此，上诉人的回复符合《中华人民共和国行政处罚法》等法律法规的规定。一审判决适用法律错误，上诉人作出《关于湖北联储公司反映武职非法占地违法建设房屋问题的回复》的行政行为符合法律法规的规定，特依法上诉至贵院，请求判如所请。被上诉人湖北联储公司答辩称，上诉人于2013年7月30日作出《关于武汉职业技术学院非法占用土地违法建设房屋签报的回复》，拒绝对职院的违法建设作出查处。2013年9月29日，上诉人再次做出《回复》，被上诉人认为上诉人以各种理由推脱自己的职责拒不对职院违法建设行为进行处理，此次回复亦违反了《中华人民共和国行政强制法》第十六条和《武汉市控制和查处违法建设办法》第二条第二款及第二十一条的规定，侵犯了被上诉人的合法权益，请求二审法院依法驳回上诉人的上诉请求。各方当事人向原审法院提交的证据、依据均已随案移送本院，庭审中，各方当事人坚持原审质辩意见。本院对证据的认证和采信理由与原审相同，本院对原审认定的事实予以认可。本院认为，根据《武汉市城市规划条例》第六十一条和《武汉市城市管理相对集中行政处罚权试行办法》第三条、第二十三条、《武汉市控制和查处违法建设办法》第八条的规定，上诉人东新城管局具有对未取得规划部门审批的违法建设进行查处的法定职责。本案中，根据《武汉市城市规划条例》等相关法律法规的规定，上诉人东新城管局将土地权利归属作为能否查处违法建设的必要条件，没有法律依据，原审撤销《回复》中处理意见的第一点并无不当。上诉人东新城管局以涉案房屋所占土地的归属存在争议，土地权利的归属是违建行政查处过程中需要查清的重要事实本案属重复诉讼的上诉理由不成立，本院不予支持。对于《回复》中处理意见的第二点，上诉人以其无法定职责为由，对被上诉人就返还土地及予以赔偿的纠纷所作无权处理的答复于法无据，原审法院对被上诉人就此提出的请求不予支持，并无不当。原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案案件受理费人民币50元，由上诉人东新城管局负担。本判决为终审判决。审判长 赵 畅审判员 姚建勇审判员 曹 波二〇一四年二月××日书记员 王 杨