广东省江门市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）粤07行终28—35号上诉人（原审原告）开平市马冈镇横安村上安二经济合作社。住所地：广东省开平市马冈镇横安上安村。负责人朱汉森，该社社长。上诉人（原审原告）开平市马冈镇横安村横塘经济合作社。住所地：广东省开平市马冈镇横安横塘村。负责人李健新，该社社长。上诉人（原审原告）开平市马冈镇横安村横安经济合作社。住所地：广东省开平市马冈镇横安村。负责人李汉权，该社社长。上诉人（原审原告）开平市马冈镇横安村竹安一经济合作社。住所地：广东省开平市马冈镇横安竹安村。负责人李振活，该社社长。上诉人（原审原告）开平市马冈镇横安村竹安二经济合作社。住所地：广东省开平市马冈镇横安竹安村。负责人李炎彬，该社社长。上诉人（原审原告）开平市马冈镇横安村上安一经济合作社。住所地：广东省开平市马冈镇横安上安村。负责人李继庆，该社社长。上诉人（原审原告）开平市马冈镇横安村李边经济合作社。住所地：广东省开平市马冈镇横安李边村。负责人李仍灼，该社社长。上诉人（原审原告）开平市马冈镇横安村南边经济合作社。住所地：广东省开平市马冈镇横安南边村。负责人李艺明，该社社长。上述八上诉人共同委托代理人潘滔、叶慧怡，均系广东格林律师事务所律师。被上诉人（原审被告）开平市自然资源局。住所地：广东省开平市新海东路1号。法定代表人张伟杰，该局局长。委托代理人梁艳娟，该局工作人员。委托代理人林达荣，广东东方大卫律师事务所律师。原审第三人开平市马冈镇横安村曲水围经济合作社。住所地：广东省开平市马冈镇横安曲水围村。负责人黄伟帜，该村民小组组长。委托代理人朱甲斌，广东朱甲斌律师事务所律师。委托代理人张文勇，广东朱甲斌律师事务所实习律师。上诉人开平市马冈镇横安村上安二经济合作社、开平市马冈镇横安村横塘经济合作社、开平市马冈镇横安村横安经济合作社、开平市马冈镇横安村竹安一经济合作社、开平市马冈镇横安村竹安二经济合作社、开平市马冈镇横安村上安一经济合作社、开平市马冈镇横安村李边经济合作社、开平市马冈镇横安村南边经济合作社（以下简称“上安二经合社等八经合社”）因与被上诉人开平市自然资源局（原开平市国土资源局）、原审第三人开平市马冈镇横安村曲水围经济合作社（以下简称“曲水围经合社”）土地行政登记纠纷八案，不服广东省江门市江海区人民法院（2018）粤0704行初307—313、294号行政裁定，均向本院提起上诉。本院于2019年1月18日立案后，依法组成合议庭审理了八案。因上述八案均系不服开平市自然资源局作出的登记在曲水围经合社名下的开府集有（2012）第009220号《集体土地所有权证》而提起的诉讼，八案的被诉行政行为一致，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十七的规定，属于可以合并审理的情形，本院决定将八案合并审理，现已审理终结。上诉人上安二经合社等八经合社上诉请求：1.撤销广东省江门市江海区人民法院（2018）粤0704行初307—313、294号行政裁定；2.撤销开平市自然资源局作出的登记在曲水围经合社名下的开府集有（2012）第009220号《集体土地所有权证》；3.本八案诉讼费用由开平市自然资源局负担。主要事实和理由：一、本八案法律关系并不属于土地权属争议，一审法院将涉案法律关系性质认定为土地权属争议属于法律关系性质认定错误。根据《国土资源部办公厅关于土地登记发证后提出的争议能否按权属争议处理问题的复函》明确，土地权属争议是指土地登记前，土地权利利害关系人因土地所有权和使用权的归属而发生的争议。土地登记发证后已经明确了土地的所有权和使用权，土地登记发证后提出的争议不属于土地权属争议。土地所有权、使用权依法登记后第三人对其结果提出异议的，利害关系人可根据《土地登记规则》的规定向原登记机关申请更正登记，也可向原登记机关的上级主管机关提出行政复议或直接向法院提起行政诉讼。本八案中，上安二经合社等八经合社作为利害关系人，以开平市自然资源局核发涉案权证的发证程序依据不足，程序有误为由，依法可以直接向人民法院提起行政诉讼，一审法院以本八案实质属于土地权属争议，以应先由政府部门对土地进行处理为由驳回上安二经合社等八经合社的起诉不当，属于法律关系性质认定错误。二、上安二经合社等八经合社就涉案行政登记行为提起诉讼，一审法院应当对开平市自然资源局向曲水围经合社颁发的开府集有（2012）第009220号《集体土地所有权证》的具体行政行为证据是否充分，颁证程序是否合法等问题进行审查，其并未对此进行查明属于事实认定不清。被上诉人开平市自然资源局辩称：开平市自然资源局对一审裁定结果没有异议，但是对于理由有异议，上安二经合社等八经合社与涉案的土地登记发证行为没有法律上的利害关系，且上安二经合社等八经合社的起诉已经超过法定的起诉期限，依法应当驳回起诉。因此，开平市自然资源局认为一审法院驳回起诉的结果是正确的，但应当以没有法律上的利害关系以及超过法定起诉期限为由，而不应以涉案土地存在权属争议为由而驳回。原审第三人曲水围经合社述称：一、涉案土地的权属界线清晰，曲水围经合社向开平市自然资源局申请颁发《集体土地所有权证》符合客观事实。涉案土地权属争议是近年来才引发的，开平市马冈镇人民政府自2006年便开始为曲水围经合社与上安二经合社等八经合社之间的土地权属争议问题进行协调，双方于2011年就土地权属争议问题达成一致意见，确认涉案土地的权属归曲水围经合社所有，且上安二经合社等八经合社在参与调查时，在《农村集体土地所有权调查图》中圈出相应的地块为其集体所有，其清楚涉案争议土地系曲水围经合社所有，现在其要求撤销涉案土地证缺乏事实依据。二、开平市自然资源局向曲水围经合社颁发《集体土地所有权证》符合程序。曲水围经合社在经涉案土地各关联方多次确认涉案土地权属系归己方所有才向开平市自然资源局申请土地登记，开平市自然资源局受理后，依照法定程序，对涉案土地的权属进行进一步确认，对曲水围经合社申请办理土地所有权确权登记证一事以公告的方式通知各关联方，告知异议者应在规定的时间内向相关部门提出书面意见，公告期满后，因无人提出异议，开平市自然资源局依据《土地登记办法》的有关规定，确认涉案土地权属归曲水围经合社所有，并为曲水围经合社办理涉案土地所有权登记。上安二经合社等八经合社向一审法院起诉请求：1.撤销开平市自然资源局作出的登记在曲水围经合社农民集体名下的开府集有（2012）第009220号土地行政登记；2.一审案件受理费由开平市自然资源局承担。一审法院裁定：驳回上安二经合社等八经合社的起诉。一审不收取案件受理费（已由上安二经合社等八经合社分别预交50元），已经预收的案件受理费共400元，由一审法院予以退回。本院二审中，当事人没有提交新证据。本院经审理查明的事实与一审裁定认定的事实基本一致，本院予以确认。另查明，中共开平市委、开平市人民政府于2019年2月13日发布《关于印发的通知》（开发[2019]2号），调整和优化开平市党政机关职能，其中将市国土资源局的职责，相关机构的城乡规划行政职能……整合组建市自然资源局，不再保留市国土资源局、市城乡规划局。本院认为，本八案系当事人一方为二人以上，因同一行政行为发生的行政案件。一审法院本应对上安二经合社等八经合社起诉的八案一并作出裁定，而一审法院却分别作出裁定欠当，本院予以纠正。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状”的规定，对于单位之间的土地所有权和使用权争议，应当先经县级以上人民政府处理后，才能依法提起行政诉讼。本八案中，上安二经合社等八经合社以土地权属存在争议为由，请求撤销开平市自然资源局向曲水围经合社颁发的开府集有（2012）第009220号《集体土地所有权证》，依法应当由县级以上人民政府先行处理。若人民法院支持其诉求先行撤销发证行为，而持证人此后在权属争议处理程序中获得支持，需要再次向其核发权属证书，就会造成纠纷处理程序反复冗长，既浪费了行政资源和司法资源，又增加了当事人的诉累，不利于行政争议的妥善解决。因此，上安二经合社等八经合社与曲水围经合社的土地所有权权属争议未经县级以上人民政府先行处理，迳行要求人民法院一并处理涉案土地权属争议和撤销土地权属证书，本院不予支持。综上，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。二审不收案件受理费。本裁定为终审裁定。审 判 长  陈 健审 判 员  陈汉锡审 判 员  周 奇二〇一九年三月二十六日法官助理  瞿 杭书 记 员  陈秀霞林健雅附：上安二经合社等八经合社诉开平市自然资源局八案情况二审案号上诉人被上诉人被诉具体行政行为一审案号（2019）粤07行终28号开平市马冈镇横安村上安二经济合作社开平市自然资源局撤销开平市自然资源局向曲水围经合社颁发开府集有（2012）第009220号《集体土地所有权证》（2018）粤0704行初307号（2019）粤07行终29号开平市马冈镇横安村横塘经济合作社（2018）粤0704行初308号（2019）粤07行终30号开平市马冈镇横安村横安经济合作社（2018）粤0704行初309号（2019）粤07行终31号开平市马冈镇横安村竹安一经济合作社（2018）粤0704行初310号（2019）粤07行终32号开平市马冈镇横安村竹安二经济合作社（2018）粤0704行初311号（2019）粤07行终33号开平市马冈镇横安村上安一经济合作社（2018）粤0704行初312号（2019）粤07行终34号开平市马冈镇横安村李边经济合作社（2018）粤0704行初313号（2019）粤07行终35号开平市马冈镇横安村边经济合作社（2018）粤0704行初294号