内蒙古自治区呼伦贝尔市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）内07行终2号 上诉人（原审被告）呼伦贝尔市海拉尔区住房和城乡建设局，住所地内蒙古自治区呼伦贝尔市海拉尔区草市路政府2号楼。 法定代表人刘炳林，局长。 委托代理人张永淳，呼伦贝尔市海拉尔区住房和城乡建设局物业办副主任。 委托代理人牛君占，内蒙古东威律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）王金壮，男，1973年2月25日出生，汉族，现住内蒙古自治区满洲里市。 委托代理人代钦，内蒙古缘合律师事务所律师。 委托代理人徐颖，内蒙古缘合律师事务所律师。 原审第三人呼伦贝尔广厦房地产开发有限公司，住所地内蒙古自治区呼伦贝尔市海拉尔区正阳办西山广场数码大厦22-25层。 法定代表人杨晓晨，董事长。 委托代理人邹吉富，内蒙古振吉律师事务所律师。 上诉人呼伦贝尔市海拉尔区住房和城乡建设局因商品房买卖合同备案登记一案，不服牙克石市人民法院（2018）内0782行初6号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人呼伦贝尔市海拉尔区住房和城乡建设局（以下简称海区住建局）的委托代理人张永淳、牛君占，被上诉人王金壮及其委托代理人代钦、徐颖，原审第三人呼伦贝尔广厦房地产开发有限公司（以下简称广厦房地产公司）的委托代理人邹吉富到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审法院查明，2013年4月26日原告王金壮与第三人广厦房地产公司签订了购买由第三人开发的位于呼伦贝尔市海拉尔区××街和××交界处××××、××、××号三套商品房的商品房买卖合同，第三人广厦房地产公司将原告王金壮购买的上述三处商品房的房产信息录入被告海区住建局提供的商品房网签系统，生成了载有备案登记号分别为××、××、××的三份商品房买卖合同文本。本案涉及的是编号为××号的商品房买卖合同。2013年4月26日原告王金壮按照第三人广厦房地产公司的指定，通过银行转账方式向第三人支付了购房款，第三人广厦房地产公司向原告分别出具了三份收据。后因第三人广厦房地产公司未按约定交付房屋及协助原告办理不动产登记手续，原告于2017年3月13日向呼伦贝尔市海拉尔区人民法院提起民事诉讼。在诉讼过程中原告王金壮得知其与第三人广厦房地产公司的商品房买卖合同网签备案登记已经被被告海区住建局撤销，原告认为被告在原告没有与第三人解除商品房买卖合同，没有递交申请及没有原告签字确认的情况下，未经严格审查，擅自撤销原告与第三人广厦房地产公司的商品房买卖合同网签备案登记行为违法，侵犯了其合法权益，遂向该院提起行政诉讼。 另查明，第三人广厦房地产公司向被告提交的“申请”即《关于商品房网签合同修改的请示》上没有原告王金壮的签名。被告海区住建局于2014年8月28日撤销原告王金壮与第三人广厦房地产公司所签订的编号为××号的商品房买卖合同备案登记时未向原告王金壮了解核实相关情况，撤销该商品房买卖合同备案登记后也未告知原告王金壮。 原审法院认为，根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第四十五条第二款的规定，商品房预售人应当按照国家有关规定将预售合同报县级以上人民政府房地产管理部门和土地管理部门登记备案。呼伦贝尔市海拉尔区行政辖区内的商品房预售合同登记备案管理职责由被告海区住建局行使，因此被告负有对涉案商品房买卖合同登记备案以及撤销登记备案的法定职责。 本案的争议焦点为：1.关于被告提出的原告王金壮所提起的行政诉讼超过起诉期限的问题。在本案中，被告作出撤销本案被诉的商品房买卖合同备案登记时，原告王金壮没有在第三人向被告提交的“请示”上签字确认，其对此事并不知晓。被告作出撤销本案被诉的商品房买卖合同备案登记之后也没有向原告王金壮告知。原告王金壮是在2017年3月在其与第三人广厦房地产公司的民事诉讼过程中，于2017年9月才得知被告作出撤销本案被诉的商品房买卖合同备案登记的行政行为内容。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”的规定，原告王金壮自2017年9月知道被诉行政行为内容至其在2018年1月19日起诉之时，并未超过一年的起诉期限。故该院对被告提出的原告王金壮的起诉超过起诉期限的主张，不予支持。 2.被告作出的撤销本案涉诉商品房买卖合同备案登记行为是否属于行政诉讼受案范围的问题。商品房预售合同的登记备案制度是为规范房地产交易行为、维护房地产市场秩序、保障房地产权利人的合法权益，实现房地产管理行政机关对交易行为的监督和管理。对于预售合同登记备案的撤销尽管没有相关的法律规定，但是该撤销行为一旦作出，商品房开发企业就可以将商品房再次出售，导致之前购买房屋的买受人权利可能被损害。因此，撤销备案登记行为从行为主体、职权要素和内容等方面看，均具有行政行为的特征，且对合同当事人的权利义务有一定实际影响，故被告作出的撤销本案涉诉商品房买卖合同网上备案登记行为是行政机关的行政行为，属于人民法院行政诉讼的受案范围。 3.被告海区住建局作出的撤销本案涉诉商品房买卖合同登记备案行为是否合法的问题。首先，根据中华人民共和国住房和城乡建设部于2010年4月13日发布的《关于进一步加强房地产市场监管完善商品住房预售制度有关问题的通知》（建房〔2010〕53号）第（十）项内容规定“已签订商品住房买卖合同并网上备案、经双方协商一致需解除合同的，双方应递交申请并说明理由，所退房源应当公开销售。”因此，对于已经签订商品房预售合同并完成网上备案的，应当在双方协商一致的基础上才可解除合同，并需向房产管理部门递交申请，才可以办理撤销备案登记。本案中，从被告提供的证据来看，仅有第三人广厦房地产公司单方递交的申请，原告王金壮既没有在申请上签字也没有到场参与，根本体现不出申请撤销备案登记是基于原告王金壮与第三人广厦房地产公司的合意行为，而且事实上也不存在第三人在申请上所称的购房人未按期交付房款的情形。故被告撤销涉案商品房买卖合同备案登记所依据的事实不充分。其次，虽然法律、法规未对商品房预售合同网上备案登记的撤销程序作出具体规定，但行政相对人参与原则是行政程序的基本原则，因此行政机关在行使职权时，在行政程序上要保障行政相对人知晓并参与的权利实现。商品房预售合同备案登记是国家加强房地产市场监管，完善商品住房买卖合同管理，维护住房消费者合法权益的重要管理制度。如果仅凭房地产开发企业一方提交的申请，在房屋买受人不到场的情形下房地产开发企业即可以随意申请撤销备案登记，那么会使商品房预售合同登记制度流于形式。因此房地产登记管理部门在办理商品房预售合同备案登记以及撤销备案登记的过程中，应当尽到谨慎审查义务。在本案中，被告海区住建局在原告王金壮未到场的情形下，未审核第三人提交的申请的内容的真实性，即作出撤销涉诉商品房买卖合同备案登记行为，其作出的撤销商品房买卖合同备案登记行为主要证据不足，程序明显不当。 综上，被告海区住建局作出的撤销本案涉诉商品房买卖合同备案登记行政行为事实不清，主要证据不足，程序不当。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条的规定应当予以撤销，但鉴于涉案商品房被告已为第三人广厦房地产公司与他人之间签订的商品房买卖合同另行办理了网签备案登记。故原告请求确认被告作出的本案涉诉的撤销商品房买卖合同备案登记行政行为违法的诉讼请求，该院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决：确认被告海区住建局作出的撤销原告王金壮与第三人广厦房地产公司之间签订的合同编号为××号的商品房买卖合同备案登记的行政行为违法。案件受理费50元、案件公告费388元，由被告海区住建局负担。 上诉人海区住建局诉称，一、商品房预售登记是依据《中华人民共和国城市房地产管理法》的规定，由行政机关进行的行政行为，是一种行政管理行为。商品房买卖合同网签登记是依据住房和城乡建设部于2010年4月13日发布的《关于进一步加强房地产市场监管完善商品住房预售制度有关问题的通知》的要求，行政机关进行的一种服务行为，不是商品房预售登记备案行为。原审判决将商品房预售登记与商品房买卖合同网签登记认定为同一行为是错误的。 二、上诉人不是呼伦贝尔市海拉尔区行政辖区内房产登记管理部门，不行使商品房登记备案的法定职责，行使该职责的是海拉尔区房产事业管理局。原审判决认定上诉人是呼伦贝尔市海拉尔区行政辖区内的商品房预售合同登记备案管理职责的行使部门，负有对涉案商品房买卖合同登记备案以及撤销登记备案的法定职责与事实不符。 三、商品房买卖合同网签登记不是交易双方签订房屋买卖合同生效的要件之一，登记与否并不能杜绝商品房开发企业再次与他人另行签订商品房买卖合同，且不能保证另行签订的商品房买卖合同无效。房地产开发企业另行与他人签订商品房买卖合同损害之前签订合同房屋买受人的利益，取决于房地产开发企业，与是否撤销商品房买卖合同网上签约没有关系。上诉人撤销商品房买卖合同网上签约的行为，并没有对被上诉人的实际权利义务产生影响，属于《最高人民法院关于适用的解释》第一条第（十）项规定的情形，不属于人民法院行政诉讼受案范围。原审判决认定撤销商品房买卖合同网签登记行为可以导致商品房开发企业将商品房再次出售，之前购买房屋的买受人权利可能被损害的认定是错误的。 四、上诉人是依据住房和城乡建设部《关于进一步加强房地产市场监管完善商品房预售制度有关问题的通知》实行的《商品房买卖合同》网上签约登记，该通知第四条规定，网上签约备案的目的是加强商品房买卖合同管理，保障交易安全。网上签约行为主体是商品房买卖合同中交易的双方当事人，上诉人仅提供网上签约的登记服务并进行网上公示。本案的商品房买卖合同网签登记备案，是由原审第三人通过网上提供《商品房买卖合同》及登记需要的其他信息数据，上诉人对原审第三人提供的文件及数据在网上进行形式审查同意，由原审第三人在网上操作完成的。变更登记也是按这一程序进行的。对商品房买卖合同网签登记及合同变更买受人，网上进行数据修改进行公示，是上诉人对房地产开发企业提供的网上服务措施，不是行政审批项目，也不是依职权作出的行政行为。对这一行为，法律法规并没有对程序作出具体规定，原审判决认为上诉人程序明显不当是错误的。 五、本案撤销网签合同依据的是原审第三人的请求，发生时间是2014年8月28日，被上诉人作为签约方随时可查。从2014年8月28日变更公示之日，被上诉人即应当知道该行为已经发生。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定，行政诉讼时效为六个月，被上诉人于2018年1月9日向法院提起诉讼，已经超出了法律规定的时效期间，且没有《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条规定的情形，依据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第二款的规定，应当裁定驳回起诉。 综上所述，原审判决认定事实错误，适用法律不当。上诉请求：撤销牙克石市人民法院（2018）内0782行初6号行政判决。 被上诉人王金壮答辩称，一、上诉人主张商品房备案登记及撤销备案登记不属于职责范围，既与客观事实相悖，又无政府文件予以支持，依法不能成立。从2017年6月1日上诉人出具的《证明》能够确定，上诉人有权登录网签2.0系统，并能够查询到商品房买卖的全部信息。同时，从原审第三人向上诉人提交的《关于商品房网签合同修改的请示》及上诉人撤销涉案房屋网签备案登记的行为，能够确定上诉人具有管理商品房备案登记及撤销备案登记的权利，备案登记及撤销备案登记属于其职责范围之内。虽然上诉人对此予以否认，但其并没有提供政府文件证实上述两项工作内容不在其工作职责范围之内。假设上诉人的主张成立，那么上诉人依据原审第三人的单方申请撤销网签合同备案登记的行为，也明显超出其职责范围，说明其撤销行为是违法的。因此，原审法院认定上诉人负有对涉案商品房买卖合同登记备案以及撤销登记备案的法定职责是正确的。 二、原审法院认定本案属于行政诉讼受案范围，并依法进行裁判的行为符合法律规定。上诉人作为行政机关在接收请示后，从未向答辩人调查、核实过是否存在逾期支付购房款、退房是否为真实意思表示等基本情况，且在原审第三人提交的请示中没有答辩人签字，答辩人没有到场的情况下，仅仅依据原审第三人的单方申请做出的撤销网签合同备案登记的行政行为。上诉人的行为导致答辩人在支付大额购房款之后，无法依据网签商品房买卖合同主张买受人的权利，经济遭受重大损失，严重侵犯了答辩人的财产权，上诉人的行为符合《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第十二款规定的人民法院受案范围。 三、上诉人主张其撤销网签商品房买卖合同备案登记程序正当，既与客观事实不符，又无法律依据，依法不能成立。住房和城乡建设部《关于进一步加强房地产市场监管完善商品住房预售制度有关问题的通知》（建房〔2010〕53号）第十条明确规定解除商品房销售合同备案的，应当说明理由并持相关证明材料由双方当事人共同到房地产管理部门办理解除合同手续。同时，国务院《全面推进依法行政实施纲要》（国发〔2004〕10号）也明确要求，行政机关应当依法保障利害关系人的知情权、参与权和救济权，做到程序正当。结合本案，上诉人在答辩人没有到场，没有审核原审第三人单方提交的请示内容的真实性，况且请示中也没有答辩人签字的情况下，即作出撤销涉诉商品房买卖合同备案登记的行为，严重违反了程序正当的原则，侵犯了答辩人的知情权、参与权和救济权，实属程序不当。 四、上诉人以本案已超诉讼时效，要求驳回答辩人的诉讼请求的主张依法不能成立。本案是基于上诉人擅自撤销房屋备案登记引起的诉讼，属于因不动产提起的诉讼，且答辩人对上诉人作出撤销的行为根本不知情。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，人民法院不予受理”的规定，《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条、第六十五条“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该行政行为内容之日起计算，但最长不得超过行政诉讼法第四十六条第二款规定的起诉期限”的规定，原审法院认定答辩人就本案提起诉讼时没有超诉讼时效，符合法律规定。综上，上诉人的上诉理由既与客观事实不符，又无明确的法律依据作支持，依法不能成立，恳请贵院驳回上诉，维持原判。 被上诉人广厦房地产公司答辩称，本案是民间借贷为担保签署商品房买卖的网签合同，被上诉人与答辩人没有真实的房屋买卖合意。被上诉人以房屋买卖合同在海拉尔区人民法院起诉的案件已审结，涉案的欠款数额已履行完毕，答辩人向上诉人提交申请修改了网签合同，答辩人与上诉人没有行为不当的情形。综上，请求二审法院查明事实，发回重审或依法改判。 二审审理期间，被上诉人广厦房地产公司向本院提交如下证据：一、海拉尔区人民法院作出的（2018）内0702民初2091号之一民事裁定书；二、海拉尔区人民法院作出的（2018）内0702民初2091号民事裁定书；三、呼伦贝尔市中级人民法院作出的（2018）内07民终1686号民事裁定书；四、海拉尔区人民法院审理的王金壮诉广厦房地产公司房屋买卖合同纠纷一案的卷宗（复印件）。证明：王金壮与韩某某是小额贷款公司股东，广厦房地产公司向其二人借款2000万元，广厦房地产公司已经还款1300余万元，王金壮与广厦房地产公司之间不是房屋买卖合同关系，而是民间借贷关系。 上诉人海区住建局经质证认为：对证据的真实性无异议，证明目的有异议。2013年4月26日签订合同付款，2013年7月4日开始还款500万元，民间借贷的法律行为不符合商品房买卖的交易惯例。 被上诉人王金壮经质证认为：对证据的真实性没有异议，对关联性和证明目的有异议。本案争议焦点是上诉人撤销商品房买卖合同网签备案登记行为是否合法，即使是民间借贷关系，上诉人也无权作出违法撤销的行政行为，证据四中的转款凭证是购房款，广厦房地产公司也出具了收款收据，能够证实双方为商品房买卖合同关系。 本院对被上诉人广厦房地产公司提交的证据的真实性予以认定。 本案经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院另查明，王金壮因与广厦房地产公司存在房屋买卖合同纠纷，向海拉尔区人民法院提起民事诉讼，海拉尔区人民法院经审理后作出（2018）内0702民初2091号之一民事裁定书，认为王金壮与广厦房地产公司之间不存在真正的商品房买卖，《商品房买卖合同》是民间借贷的抵押，裁定驳回王金壮的起诉。王金壮不服该判决提起上诉，呼伦贝尔市中级人民法院经审理后作出（2018）内07民终1686号民事裁定书，裁定：驳回上诉，维持原裁定。 本院认为，关于上诉人作出的撤销本案涉诉商品房买卖合同备案登记行为是否属于行政诉讼受案范围的问题。从上诉人撤销备案登记行为主体、职权要素和内容等方面看，均具有行政行为的特征，且对合同当事人的权利义务有一定实际影响，故上诉人作出的撤销本案涉诉商品房买卖合同网上备案登记行为是行政机关的行政行为，属于人民法院行政诉讼的受案范围。 关于被上诉人王金壮的起诉是否超过起诉期限的问题。被上诉人广厦房地产公司于2014年8月28日提交了《关于商品房网签合同修改的请示》，其未告知被上诉人王金壮，请示上也没有王金壮的签名确认。该网上备案被撤销后，上诉人海区住建局也未告知被上诉人王金壮。后被上诉人王金壮在与被上诉人广厦房地产公司因商品房买卖合同纠纷进行民事诉讼时，于2017年9月才知晓商品房买卖合同网上备案被撤销。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条的规定，被上诉人王金壮自2017年9月知道被诉行政行为内容至其在2018年1月19日起诉之时，未超过起诉期限。 关于上诉人海区住建局撤销商品房买卖合同网上备案行为是否合法的问题。依据中华人民共和国住房和城乡建设部《关于进一步加强房地产市场监管完善商品住房预售制度有关问题的通知》（建房〔2010〕53号）要求，上诉人海区住建局具有海拉尔区辖区内的房地产市场的监管职权，包括商品房买卖合同网上备案职责。被上诉人广厦房地产公司与被上诉人王金壮签订了《商品房买卖合同》并办理了商品房网上备案手续。被上诉人广厦房地产公司在二审期间提交的证据可以证明，其与被上诉人王金壮并非真实的商品房买卖合同关系，而是民间借贷关系，其目的是为民间借贷行为提供担保。商品房买卖合同网上备案登记的行政行为是上诉人进行的市场监管行为，由于二被上诉人办理网上备案手续时提交的材料虚假，因此该网上备案登记行为属于可撤销和应撤销的行政行为，但撤销应依法撤销。上诉人海区住建局撤销二被上诉人的《商品房买卖合同》网上备案，并不是因发现了二被上诉人提交虚假材料而为的纠错行为，也不是以二被上诉人共同的意思表示为依据而为的撤销行为，而是依据被上诉人广厦房地产公司单方提交的《关于商品房网签合同修改的请示》。根据中华人民共和国住房和城乡建设部于2010年4月13日发布的《关于进一步加强房地产市场监管完善商品住房预售制度有关问题的通知》（建房〔2010〕53号）第（十）项内容规定“已签商品住房买卖合同并网上备案、经双方协商一致需解除合同的，双方应递交申请并说明理由，所退房源应当公开销售。”本案中，上诉人海区住建局仅依据被上诉人广厦房地产公司提交的请示，且该请示中无被上诉人王金壮签名，上诉人海区住建局也未核实“房款没有按期交付”的情形是否存在，未尽合理审慎的审查义务，就作出了撤销该网签备案登记的行政行为。所以，上诉人海区住建局作出撤销商品房买卖合同网上备案行为证据不足，程序不当。 综上，原审判决认定事实基本清楚，上诉人海区住建局的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人呼伦贝尔市海拉尔区住房和城乡建设局负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 杨丕军 审 判 员 于 兰 审 判 员 张吉春 二〇一九年三月十九日 法官助理 谢 杨 书 记 员 徐芳琪 附：本判决适用的相关法律依据 一、《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。 二、《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。 因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。