山东省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2018）鲁行终1524号 上诉人（原审原告）王怀宝，男，1979年7月26日出生，汉族，农民，住聊城市东昌府区。 上诉人（原审原告）王怀友，男，1984年4月8日出生，汉族，农民，住聊城市东昌府区。 上诉人（原审原告）王纪光，男，1954年12月3日出生，汉族，农民，住聊城市东昌府区。 上诉人（原审原告）王贵申，男，1960年10月7日出生，汉族，农民，住聊城市东昌府区。 四上诉人委托代理人齐玉单，北京市中尚律师事务所律师。 四上诉人委托代理人刘桂芹，北京市中尚律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）聊城市东昌府区人民政府，驻聊城市东昌西路24号。 法定代表人刘培国，区长。 上诉人王怀宝、王怀友、王纪光、王贵申（以下简称王怀宝等四人）因诉被上诉人聊城市东昌府区人民政府（以下简称东昌府区政府）拟征地补偿安置方案批复一案，不服聊城市中级人民法院于2018年2月28日作出的（2017）鲁15行初109号行政裁定，向本院提出上诉。本院受理后依法组成合议庭，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明：原告王怀宝等四人系聊城市东昌府区沙镇镇前李村村民，在本村有承包土地。2016年7月25日，聊城市人民政府发布聊政通字【2016】15号《关于拟征收郑家镇五圣村等土地的通告》，包括原告承包土地在内的沙镇镇前李村的相关土地被征收。聊城市国土资源局东昌府分局会同东昌府区财政局、东昌府区人力资源和社会保障局、沙镇镇、前李村委会拟定了《关于沙镇镇前李村拟征收土地补偿安置方案》，并报被告审批，被告于2016年10月11日作出东昌政字【2016】32号《东昌府区人民政府关于沙镇镇前李村拟征地补偿安置方案的批复》（以下简称《32号拟征地补偿安置方案批复》）。原告经申请政府信息公开知悉被诉批复后，于2017年5月15日向聊城市人民政府申请行政复议，聊城市人民政府于7月24日作出复议决定以不符合受理条件为由驳回了原告的复议申请。原告坚持认为被诉批复损害了其合法权益，向法院提起诉讼，请求法院依法确认被告作出《32号拟征地补偿安置方案批复》的行为违法，并依法撤销。 原审法院认为：《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。”《山东省土地征收管理办法》第十三条规定：“对补偿标准有异议，达不成土地征收补偿安置协议的，由市、县人民政府进行协调；协调不成的，报省人民政府裁决。”本案中，被告作出《32号拟征地补偿安置方案批复》的行为，是涉案征地过程中的阶段性行为，其本身对原告的合法权益没有产生实质性影响。本案争议的重点问题是，原告认为涉案补偿安置方案确定的土地补偿标准过低，侵害了其合法权益。根据上述规定，原告应向县级人民政府申请协调补偿标准问题，协调不成的，可以向山东省人民政府申请裁决。原告直接向法院起诉，不符合法定起诉条件。 综上，依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（八）项之规定，裁定驳回原告王怀宝等四人的起诉。 王怀宝等四人不服原审法院裁定，上诉请求：1、撤销聊城市中级人民法院作出的（2017）鲁15行初109号行政裁定书，指令原审法院继续审理；2、案件受理费由被上诉人承担。事实与理由如下：一、原审法院裁定作出于2018年2月28日，而其适用的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》已于2018年2月8日废止，故原审法院适用法律错误，应依法撤销。二、原审法院依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条认定上诉人未经协调不符合法定起诉条件，属于适用法律错误。根据《国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》（国法[2011]35号）：“被征地集体经济组织和农民对有关市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服要求裁决的，应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府提出申请”。本案上诉人已就《32号拟征地补偿安置方案批复》向聊城市人民政府申请行政复议，并在原审提交了行政复议决定书等证据。原审法院认为上诉人直接向法院起诉，不符合法律规定起诉条件错误。三、原审法院认为《32号拟征地补偿安置方案批复》是涉案征地过程中的阶段性行为，其本身对上诉人的合法权益没有产生实质性影响错误。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定，村民的土地是依据被批准的征地补偿、安置方案被征收，因此被诉《32号拟征地补偿安置方案批复》与上诉人有直接利害关系。 被上诉人东昌府区政府向本院提交书面答辩意见称，原审法院裁定正确，上诉人的上诉理由不能成立。根据《中华人民共和国土地管理办法实施条例》第二十五条第三款、《山东省土地征 收管理办法》第十三条、《山东省征地补偿安置标准争议协调裁决暂行办法》第七条的规定，上诉人未经裁决直接提起行政诉讼，确实不符合起诉条件。请求驳回上诉人的上诉请求。 双方当事人在原审中提交的证据和依据已随案卷移送本院，上述证据在原审庭审中已经质证。二审中，双方当事人均未提交新证据。本院认可原审法院查明的案件事实。 本院认为： 根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款的规定，市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。本案《32号拟征地补偿安置方案批复》是被上诉人东昌府区政府根据上述规定履行法定审查批准职责，对下级机关请示事项作出的内部审批行政行为，其内容对行政相对人不直接发生法律效力，而对行政相对人权利义务产生直接影响的是下级机关实施的具体行政行为。因此，原审法院以《32号拟征地补偿安置方案批复》对上诉人的合法权益不产生实际影响为由，认定其提起的本案诉讼不属于行政诉讼受案范围，裁定驳回上诉人的起诉，并无不当。 关于上诉人主张原审法院认为上诉人直接向法院起诉，不符合法律规定起诉条件错误的问题。本院认为，上诉人在起诉状中对被上诉人批复的征地补偿安置方案的土地补偿安置标准提出了异议，认为补偿标准过低，不能保障原有生活水平不降低。但征地补偿安置方案与本案被诉《32号拟征地补偿安置方案批复》并非同一法律关系。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调，协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。国务院法制办公室国法〔2011〕35号《关于做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》规定，被征地集体经济组织和农民对有关市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服要求裁决的，应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府申请。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第六条第二款规定，法律、法规规定应当先申请行政复议的土地行政案件，复议机关作出不受理复议申请的决定或者以不符合受理条件为由驳回复议申请，复议申请人不服的，应当以复议机关为被告向人民法院提起诉讼。第十条规定，土地权利人对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿有异议，直接向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理，但应当告知土地权利人先申请行政机关裁决。按照上述规定，上诉人如认为征地补偿安置方案确定的土地补偿标准过低，应先向相关的人民政府申请裁决或复议。在复议机关不予受理的情况下，依法应当起诉复议机关作出的不予受理决定，而不能直接起诉征地补偿安置方案。故原审法院认为上诉人直接向人民法院起诉，不符合法律规定起诉条件，亦无不当。 上诉人还主张原审法院依据失效的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》作出裁判错误。但《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》于2017年11月13日由最高人民法院审判委员会第1726次会议通过，自2018年2月8日起施行。故上诉人的该项主张不能成立，本院不予支持。 综上，原审法院裁定认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  曲立力 审判员  蒋炎焱 审判员  郝万莹 二〇一九年三月四日 书记员  王 璐