浙江省温州市中级人民法院行 政 判 决 书（2014）浙温行终字第24号上诉人（原审原告）洞头县元觉街道状元村村民委员会，住所地浙江省洞头县元觉街道状元村，组织机构代码77647946-9。法定代表人沈根英，主任。委托代理人颜贤童，男，1970年7月15日出生，汉族。委托代理人黄忠安，男，1948年6月27日出生，汉族。被上诉人（原审被告）洞头县国土资源局，住所地浙江省洞头县北岙街道中心街251号，组织机构代码00252964-5。法定代表人郑德思，局长。委托代理人刘海瑞、洪陈鸯，浙江恒科律师事务所律师。上诉人洞头县元觉街道状元村村民委员会（下称状元村村委会）因诉洞头县国土资源局土地行政登记一案，不服浙江省洞头县人民法院（2013）温洞行初字第6号行政判决，向本院提起上诉。本院于2014年1月14日受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原判认定：2012年11月，原告状元村村委会向被告洞头县国土资源局提出申请，要求办理其村前滩涂集体土地所有权登记。被告于2012年11月29日作出《关于对〈洞头县元觉街道状元村要求集体土地所有权登记发证申请书〉的答复》，告知原告确权登记发证的程序、申请集体土地所有权应提交的资料和集体土地所有权权属来源证明的种类。次月，原告补充提供了状元村集体土地（耕种三年以上滩涂）权属来历说明、照片、航线图、状元村土地利用总体规划图、建设用地管制与基本农田保护图及法定代表人身份证明等，被告于同年12月25日作出《关于对元觉街道状元村要求确权登记滩涂的答复》，告知原告法律对滩涂权属的规定，并明确告知“没有土改时分配给农民和在1962年实施《人民公社工作条例修正草案》时确定为集体所有的证据，滩涂所有权属于国家所有”。之后，被告就原告等申请将滩涂所有权登记为集体所有向洞头县人民政府请示，洞头县人民政府于2013年6月6日批复同意被告意见，将原告等村申请登记的滩涂不予确权登记为集体所有。2013年7月3日，原告补充提供了格式化的《集体土地所有权登记申请书》，被告于2013年7月9日对原告的申请作出不予登记的决定。原告不服，向温州市国土资源局申请复议，温州市国土资源局作出温土资法（2013）120号行政复议决定书，维持了被告的不予登记决定。原告提起诉讼，请求撤销被告于2013年7月9日作出的不予登记决定，并要求被告对原告提出的集体土地所有权予以确权登记发证。另查明，涉案滩涂已经围垦成陆。原判认为：本案争议的焦点是原告主张涉案滩涂所有权的依据是否充分。1.原告依据的《土地利用现状分类及含义（1984年标准）》已于2002年停止使用，《土地利用现状分类》（GB／T21010-2007）是国家根据利用现状对土地所作的分类，不改变滩涂的自然属性和权属，是否耕种三年以上及是否保证一年有一季以上的收获并不影响滩涂的所有权归属。2.我国《宪法》第九条第一款和《物权法》第四十八条均明确规定了滩涂等自然资源，属于国家所有，法律规定属于集体所有的除外。由此可见，滩涂的权属法律明确为：国家所有为原则，集体所有为例外。《土地管理法》应遵循上述规定，该法第八条第二款规定的“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有…”，滩涂所有权的归属也应以国家所有为原则，集体所有为例外。3.《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十九条规定“土地改革时分给农民并颁发了土地所有证的土地，属于农民集体所有；实施《六十条》时确定为集体所有的土地，属农民集体所有…”。综上，原告主张涉案滩涂属其所有，缺乏事实依据。《浙江省土地登记实施细则》第十二条规定：“申请集体土地所有权登记，应提供相邻双方签字确认的权属界线范围以及下列土地权属来源证明材料：（1）土地改革时分给农民的证明材料（土地房产所有证等）；（2）实施1962年《农村人民公社工作条例修正草案》（六十条）时确定为集体所有的证明材料；（3）其他可依法确定为农民集体所有的相关证明材料。因历史等原因无法提交土地权源依据的，应当提交土地权属来源和权属演变的书面报告以及具结保证书，并经乡镇、村两级盖章确认”。原告未能提供符合上述规定的材料，其提供的照片等证据也不符合《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》的农村集体土地确权登记依据的文件资料规定。被告经洞头县人民政府批准，依照《浙江省土地登记实施细则》第二十三条第（五）项的规定作出不予登记的决定，并无不当。被告自2012年11月收到原告申请材料后，虽两次告知原告补正材料，但对原告没有及时补正却未能及时作出处理，至2013年7月9日方作出不予登记决定，有悖行政效率原则，应予以指正。据此判决驳回原告状元村村委会的诉讼请求。上诉人状元村村委会诉称：1.按照《土地利用现状分类及含义》，涉案滩涂系土地，根据《中华人民共和国土地管理法》第八条规定，该土地属上诉人村集体所有。2.上诉人在申请登记时已按照洞头县国土资源局的要求提供了权属证明，并说明了该证明未加盖洞头县元觉街道公章的原因，洞头县国土资源局以上诉人未提供权属证明材料为由作出不予登记决定，缺乏事实依据。即便上诉人提供的材料不齐全，被上诉人也应通知上诉人在限期内补齐材料，其直接作出不予登记决定，且超过法定期限，程序违法。3.涉案滩涂一直为上诉人村集体使用至今，根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条规定，应当属上诉人村集体所有。请求撤销原判，并判令被上诉人履行确权登记发证的法定职责。被上诉人洞头县国土资源局辩称：1.上诉人未能按照法定要求提供土地权属证明，仅凭《土地利用现状分类及含义》和《中华人民共和国土地管理法》的规定主张涉案滩涂属其所有，缺乏事实和法律依据。2.上诉人于2013年7月3日向被上诉人提出登记发证申请，被上诉人经审核，认为符合《浙江省土地登记实施细则》第二十三条规定的不予登记情形，遂于同月9日作出被诉不予登记决定，认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。请求驳回上诉，维持原判。双方当事人在一审诉讼中提供的证据均已随案移送至本院。在二审诉讼中，上诉人状元村村委会提供了滩涂养殖补偿协议书、退养渔农民调查表、权属来历证明、具保书，以证明涉案滩涂一直为上诉人使用及权属来源。本案争议焦点是被诉不予土地登记行为认定事实是否正确、程序是否合法等。综合双方当事人意见，本院认为：1.上诉人状元村村委会在二审诉讼中提供的上述证据不属于新证据，本院不予接纳。原判认定的事实有相应证据印证，且双方当事人均无异议，本院予以确认。2.《浙江省土地登记实施细则》第十二条规定：“申请集体土地所有权登记，应提供相邻双方签字确认的权属界线范围以及下列土地权属来源证明材料：（1）土地改革时分给农民的证明材料（土地房产所有证等）；（2）实施1962年《农村人民公社工作条例修正草案》（六十条）时确定为集体所有的证明材料；（3）其他可依法确定为农民集体所有的相关证明材料。因历史等原因无法提交土地权源依据的，应当提交土地权属来源和权属演变的书面报告以及具结保证书，并经乡镇、村两级盖章确认。”该细则第十七条规定：“申请人提交的申请登记材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场或者在五日内一次告知申请人需要补正的全部内容。”第二十五条规定：“土地登记机构应当自受理土地登记申请之日起20日内，办结土地登记审查手续。…特殊情况需要延期的，经土地登记机构负责人批准后，可以延长10日。”上诉人状元村村委会申请对涉案滩涂进行土地所有权登记，被上诉人已经在接收申请后告知上诉人补充提交相关材料，但上诉人未能提供该滩涂系土地且属其所有的权属证明材料，被上诉人洞头县国土资源局根据《浙江省土地登记实施细则》第二十三条第（五）项规定决定不予登记，并说明理由及依据，并无不当。上诉人于2012年11月提出土地所有权登记申请，至2013年7月9日作出被诉不予登记决定，已违反上述有关期限的规定。鉴于该程序瑕疵不影响被诉不予登记结果的正确性，原判予以指正并判决驳回上诉人状元村村委会的诉讼请求，并无不当。上诉人状元村村委会上诉理由不能成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人洞头县元觉街道状元村村民委员会负担。本判决为终审判决。审判长 张 存审判员 曾晓军审判员 章宝晓二〇一四年二月二十八日书记员 朱妙秋