浙江省杭州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙01行终389号 上诉人（原审原告）杭州耀邦建筑劳务有限公司，住所地浙江省杭州市西湖区三墩镇西城博司铭座6幢11层1102室。 法定代表人袁龙建，总经理。 委托代理人徐筠，浙江钱江律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）杭州市西湖区人力资源和社会保障局，住所地浙江省杭州市西湖区文三西路18号。 法定代表人马利军，局长。 委托代理人童卫民、宫贤飞，该局工作人员。 被上诉人（原审被告）杭州市西湖区人民政府，住所地浙江省杭州市西湖区浙大路1号。 法定代表人高国飞，代区长。 委托代理人周舟，杭州市西湖区司法局工作人员。 委托代理人陈志远，浙江智仁律师事务所律师。 被上诉人（原审第三人）祝旭江，男，1997年5月13日出生，苗族，住贵州省纳雍县。 上诉人杭州耀邦建筑劳务有限公司（以下简称杭州耀邦公司）因劳动保障行政监督及行政复议一案，不服杭州铁路运输法院（2018）浙8601行初389号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 2017年9月1日，杭州市西湖区人力资源和社会保障局（以下简称西湖区人社局）作出西人社监令字[2017]028号《劳动保障监察限期改正指令书》（以下简称28号《指令书》），认定杭州耀邦公司拖欠刘华先等201人浙大紫金港学生生活组团项目[3#-7#楼食堂工程，马金建设集团有限公司（以下简称马金公司）承建]工资5465952元的行为违反《中华人民共和国劳动法》第五十条，依据《劳动保障监察条例》第十八条第（二）项之规定，指令杭州耀邦公司于同月4日前支付刘华先等201人工资5465952元。 杭州耀邦公司不服，向杭州市西湖区人民政府（以下简称西湖区政府）申请行政复议。2018年10月17日，西湖区政府作出杭西政复决字[2018]第262号《行政复议决定书》（以下简称262号复议决定），维持西湖区人社局作出的28号《指令书》。 杭州耀邦公司仍不服，向原审法院提起诉讼，请求：1.撤销西湖区人社局作出的28号《指令书》中指令支付祝旭江被拖欠工资23600元的部分；2.撤销西湖区政府作出的262号复议决定。 原审法院经审理查明，杭州耀邦公司成立于2009年4月15日，经营范围包括建筑劳务承包等。2015年5月7日，马金公司(总承包方)与浙江大学(发包方)签订《建设工程施工合同》，马金公司承包浙江大学紫金港校区西区学生生活区组团3#-7#楼、食堂施工工程(该工程位于杭州市××），工期700天，合同价款148240018元。同日，马金公司与姚玉华、余金霞(担保人)签订《工程内部承包合同》，马金公司将上述工程全部转包给姚玉华。2015年7月26日，马金公司与杭州耀邦公司签订《分包合同》，马金公司将上述建筑工程中的劳务作业分包给杭州耀邦公司，工程量暂估4000万元。之后马金公司向杭州耀邦公司支付劳务工程款69万元,杭州耀邦公司于2016年8月17日将上述劳务工程款中的668750元转账给姚玉华。2016年11月21日，马金公司与杭州耀邦公司签订《解除合同协议书》，约定双方当日解除劳务分包合同，并确认“乙方完成工程量69万元，农民工工资已全部结清”。2017年7月17日，西湖区人社局接到胡文华拖欠民工工资的投诉。同年7月18日，西湖区人社局立案调查，同日对姚玉华制作《询问笔录》。同年8月23日至29日，西湖区人社局对姚玉华、杭州耀邦公司委托代理人裘倩影、架子工班组刘加友、泥工班组潘国华、钢筋班组杨国辉制作《询问笔录》，并接收和调取浙江大学与马金公司签署的《建设工程施工合同》、马金公司与姚玉华等签署的《工程内部承包合同》、马金公司与杭州耀邦公司签署的《分包合同》、发票及转账凭证、姚玉华出具的《确认书》、经马金公司委托代理人余雪平、姚玉华和民工代表确认的《工资对账单》、马金公司委托代理人余雪平出具的《确认书》、民工签字的工资表等证据材料。同年8月30日，马金公司委托代理人余雪平向西湖区人社局出具《确认书》，表示对钢筋工、木工、架子工班组今后上报的工资表，若总额与其签字确认的工资总额相符，其代表马金公司均予以认可。同日，西湖区人社局向杭州耀邦公司发送《劳动保障监察询问通知书》，杭州耀邦公司法定委托代理人季承贤提交《情况说明》，称“对民工班组提供的2016年11月21日之前的工资表无法核实”。同年8月31日，西湖区人社局对浙江大学基建处工作人员白凯元制作《询问笔录》。西湖区人社局经调查查明，刘华先等201人在杭州耀邦公司2015年5月22日至2016年11月21日分包上述工程的劳务作业期间，被拖欠工资5465952元，其中祝旭江被拖欠23600元。2017年9月1日，西湖区人社局作出28号《指令书》并留置送达杭州耀邦公司。杭州耀邦公司不服，向西湖区政府申请行政复议。2018年5月9日，西湖区政府受理案件并通知西湖区人社局在收到书面申请副本之日起10日内提交书面答复和作出被诉行政行为的全部证据、依据和其他有关材料。同年5月16日，西湖区人社局收到《行政复议提出答复通知书》。同年5月21日，西湖区人社局进行复议答复并提交证据材料。同年6月21日，西湖区政府决定中止行政复议程序。同年10月17日，西湖区政府恢复行政复议并作出262号复议决定且邮寄送达复议各方当事人。 原审法院认为，《劳动保障监察条例》第三条第一款规定，“县级以上地方各级人民政府劳动保障行政部门主管本行政区域内的劳动保障监察工作”；第十条规定，“劳动保障行政部门实施劳动保障监察，履行下列职责:(一)宣传劳动保障法律、法规和规章，督促用人单位贯彻执行；(二)检查用人单位遵守劳动保障法律、法规和规章的情况;(三)受理对违反劳动保障法律、法规或者规章的行为的举报、投诉；(四)依法纠正和查处违反劳动保障法律、法规或者规章的行为”；第十三条第一款规定，“对用人单位的劳动保障监察，由用人单位用工所在地的县级或者设区的市级劳动保障行政部门管辖”。故西湖区人社局具有对杭州耀邦公司在案涉工程中的用工进行劳动保障监察的法定职责。《劳动法》第五十条规定，“工资应当以货币形式按月支付给劳动者本人。不得克扣或者无故拖欠劳动者的工资”；《杭州市建设工程劳务管理办法实施细则》第二十条规定，“劳务分包企业应配合劳务作业发包人做好以下施工现场的管理工作:(七)按劳动合同约定每月支付劳动者工资，工资月支付数额不得低于杭州市月最低工资标准，并按月填报《劳务企业职工工资支付情况月报表》。不得以工程款被拖欠、结算纠纷、垫资施工等理由克扣或拖欠劳动者工资。工资必须直接发放给劳动者本人，由本人签领;由他人代领的，必须有本人签字的书面委托书”。本案中，杭州耀邦公司作为案涉工程的劳务分包企业，没有将工资直接发放给民工本人，违反劳务分包企业“工资须直接发放给劳动者本人”的规定，杭州耀邦公司应对未足额支付民工工资而导致民工工资被拖欠的行为后果承担法律责任。西湖区人社局提交的由马金公司(总承包方)、姚玉华(实际施工人)、民工本人或班组长签字认可的《对账单》、《确认书》等证据可以证明刘华先等201人在杭州耀邦公司分包劳务作业期间被拖欠的工资总金额为5465952元，其中祝旭江被拖欠23600元。《劳动法》第九十一条规定，“用人单位有下列侵害劳动者合法权益情形之一的，由劳动行政部门责令支付劳动者的工资报酬、经济补偿，并可以责令支付赔偿金:(一)克扣或者无故拖欠劳动者工资的;……”；《中华人民共和国劳动合同法》第八十五条规定，“用人单位有下列情形之一的，由劳动行政部门责令限期支付劳动报酬、加班费或者经济补偿;劳动报酬低于当地最低工资标准的，应当支付其差额部分;逾期不支付的，责令用人单位按应付金额百分之五十以上百分之一百以下的标准向劳动者加付赔偿金:(一)未按照劳动合同的约定或者国家规定及时足额支付劳动者劳动报酬的;……”；《劳动保障监察条例》第十八条第一款第(二)项规定，“劳动保障行政部门对违反劳动保障法律、法规或者规章的行为，根据调查、检查的结果，作出以下处理:(二)对应当改正未改正的，依法责令改正或者作出相应的行政处理决定”。故西湖区人社局作出的28号《指令书》中要求杭州耀邦公司限期向祝旭江支付工资的行为，有相应的事实和法律依据。在杭州耀邦公司未能就工资数额问题举证的情况下，西湖区人社局根据有施工项目的相关利益方确认的对账单、确认书、工资表计算劳动者被拖欠的工资具有正当性。杭州耀邦公司就拖欠工资数额认定、拖欠工资责任主体认定提出的异议均不能对抗《劳动法》和《杭州市建设工程劳务管理办法实施细则》的规定。西湖区人社局立案后，履行调查职责，并在法定期限内作出28号《指令书》，符合《劳动保障监察条例》第十五条、第十七条之规定，行政程序合法。在杭州耀邦公司申请行政复议后，西湖区政府予以受理并通知答复，决定中止行政复议程序后恢复审理并作出《行政复议决定书》，且送达行政复议各方当事人，符合《行政复议法》、《行政复议法实施条例》的相关规定。综上，杭州耀邦公司的主张缺乏事实与法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回杭州耀邦公司的诉讼请求。案件受理费50元，由杭州耀邦公司负担。 上诉人杭州耀邦公司不服原审判决向本院提起上诉称，原判认定上诉人拖欠201位民工工资5465952元，事实认定错误，证据不足。一、原判认定上述欠薪事实的主要依据是案涉工程的实际施工人姚玉华、民工班组长、工程总承包单位马金公司代理人余雪平等核对制作的对账单及根据对账单总数额而制作的所谓欠薪工资单，但对账单是基于各民工班组分包人的承包额、各自估算的工资比例，按照一定的计算办法进行推导得出的，并非是依据劳务合同约定的工资标准、实际劳务的考勤情况，扣除已付工资得出欠薪数额的正常的欠薪查证办法，且上述对账单和工资表，没有事实依据、有违常理，有虚报冒领之嫌。如架子工班组(刘加友)的对账单所体现的班组欠薪总额高于对账单上所提及的63%的工资比例;欠薪工资表上有的并没有民工签字确认，有的签字笔迹明显前后不一(如架子工的投诉工资表与欠薪工资表);有的欠薪数额明显存在着加减计算错误(如泥工班组的潘国华、姚宏清、杨长风以及钢筋班组的杨旺盛、刘光全的工资数额);有的欠薪天数已经超出了务工总天数(或扣除停工后的总务工天数)，如泥工组的第1张工资表中李祖群、谢之训、唐贵平等;在杭州市建筑企业管理站之实名制系统所体现的案涉工程劳务民工记载中，所谓201位欠薪民工中的133人根本查询无着，且登记在上诉人名下的只有4人在欠薪名单中(均为钢筋工，4人的进场时间均为2016年11月22日，即被上诉人认定的非上诉人分包时期);欠薪工资单中的欠薪天数与备案系统中的记载内容迥异等等，原判无视上述种种证据缺陷，贸然认定其真实性，对上诉人的质疑置之不理，实难令人信服，有失公正，实为对虚报冒领工资行为的纵容和变相鼓励。二、本案即使存在欠薪问题，上诉人也非欠薪的责任主体，欠薪者另有他人。原判对案涉工程总承包单位马金公司与案涉4大班组均签订有劳务分包协议，协议上盖有马金公司项目部章、实际施工人姚玉华签字确认，且已经得到实际履行的客观事实，置若罔闻，不予司法评判，以至于本案认定事实错误。三、原判回避上诉人有关案涉行政行为程序方面的异议，即上诉人认为对于欠薪的纠纷应依照劳动争议处理或者诉讼程序办理，有违裁判文书的说理要求。原判对于案涉行政行为的程序违法性，即案涉行政程序与《劳动保障监察条例》第21条第2款、《关于实施若干规定》第十五条、《浙江省劳动保障监察条例》第22条第(二)项规定相悖之处，不予正面评判，有失公允，判决结果不能令人信服。四、原判未能全面查核本案的全部事实，举证责任的分配有违行政案件由行政机关负举证责任的举证规则。对于就案涉劳务分包范围、分包时间段，杭州恒典建筑劳务有限公司（以下简称杭州恒典公司）与施工总承包单位也签署有劳务分包合同并收取了1200万余元(包含了被上诉人认定的所谓属于上诉人承包时段的劳务费)的客观事实不予正视，对各方当事人均无真实性方面异议的相关证据，以与本案无关为由不予采信，以致认定事实片面。对于来源于官方网站---杭州市建筑企业管理站实名制系统的案涉工程劳务民工备案打印材料(被上诉人对材料打印件与网页记载的一致性无异议)，以材料系复印件、仅凭该证据不足以证明待证事实为由不予采信，全然不顾该证据材料所反映出的本案关键证据(对账单、欠薪工资单)的严重失实情形(涉及在案涉工地从事劳务的人员、劳务时间等方面)，对证据的采信因人而异、标准不一，有违客观公正。总之，上诉人认为，上诉人虽然签订有《建筑工程施工劳务分包合同》，但并没有全面实际履行，上诉人有理由认为在2015年7月26日之前马金公司、姚玉华即与相关班组签订了劳务分包协议，本案存在以合法分包为名行违法分包之实，以及谎报、虚报工资的情形。被上诉人的行政处理决定证据不足、程序违法，请求二审法院依法撤销原判，撤销西湖区人社局于2017年9月1日作出的28号《指令书》以及西湖区政府于2018年10月17日作出的262号复议决定；由被上诉人承担本案诉讼费用。 被上诉人西湖区人社局和西湖区政府当庭答辩称，答辩意见与一审意见一致。 本院认为，根据在案有效证据所载，原审判决经审理查明的“2018年5月9日，西湖区政府受理案件并通知西湖区人社局在收到书面申请副本之日起10日内提交书面答复和作出被诉行政行为的全部证据、依据和其他有关材料”应为“2018年5月11日，西湖区政府受理案件并通知西湖区人社局在收到书面申请副本之日起10日内提交书面答复和作出被诉行政行为的全部证据、依据和其他有关材料”；原审判决经审理查明的“杭州耀邦公司法定委托代理人季承贤提交《情况说明》”应为“杭州耀邦公司委托代理人裘倩影提交《情况说明》”，对此予以指正。本院对原审法院认定的其他事实予以确认。 本院认为，本案争议焦点主要有三方面：拖欠工资责任主体的认定、被拖欠工资数额的确定及行政程序的合法性。 一、关于拖欠工资责任主体的认定。 根据《杭州市建设工程劳务管理办法实施细则》第二十条的规定，上诉人杭州耀邦公司作为承接涉案建设工程劳务作业的劳务分包企业，在与马金公司签订劳务分包合同约定双方权利义务后，即应履行法定的施工现场管理义务，包括施工现场人员管理、施工现场职工考勤、支付劳动者工资等具体工作。但上诉人在劳务分包期间未履行现场管理义务，未将工资直接发放给劳动者本人，被上诉人西湖区人社局认定应由其对拖欠劳动者工资行为的后果承担法律责任，具有事实和法律依据。关于上诉人提出马金公司浙江大学紫金港校区西区学生生活区组团3#-7#楼、食堂工程项目部与四大班组负责人签订有承包协议，故应当认定劳务作业实际由四大班组履行，拖欠劳动者工资的法律责任由马金公司承担的主张。本院认为，上述协议系由涉案工程项目部签订，现有证据不能证明协议内容经过马金公司的确认，故被上诉人西湖区人社局对马金公司分包相关劳务工程给四大班组负责人的事实不予认定，并无不当。关于上诉人提出案外人杭州恒典公司在2015年7月26日至2016年11月21日期间亦承接了涉案建设工程劳务分包作业，故应当认定杭州恒典公司对该段期间内拖欠劳动者工资行为的后果承担法律责任的主张。根据项目现场负责人姚玉华在《询问笔录》中的陈述，杭州恒典公司与马金公司签订劳务分包合同的时间发生于上诉人与马金公司解除双方劳务分包协议之后，该事实在（2018）浙01行终452-458号生效判决中亦已得到确认，故本院对上诉人提出的该项主张不予采信。关于上诉人提出被上诉人西湖区人社局认定的被拖欠工资劳动者在杭州市建设工程施工现场人员实名制管理系统中缺失备案信息，上诉人不承担无备案信息人员被拖欠工资的法律责任的主张。根据《杭州市建设工程劳务管理办法》第十四条的规定，劳务作业承包人承担将劳动者信息报建设行政主管部门备案的义务，但上诉人在诉讼过程中自认其并未履行对施工现场及劳动者进行管理的义务。在此情形下，上诉人以实名制管理系统中缺失被拖欠工资劳动者备案信息为由主张其并非责任承担主体，显然不能成立。关于上诉人提出2015年5月-2015年7月26日（即上诉人与马金公司签订劳务分包合同之日）期间拖欠劳动者工资行为的法律后果不应由其承担的主张。本院认为，涉案建设工程的发包方浙江大学基建处工作人员及项目现场负责人姚玉华在《询问笔录》中均确认，涉案建设工程填报的开工日期虽为2015年7月26日，但实际自2015年5月开始施工；姚玉华在《询问笔录》中亦确认“向杭州耀邦公司支付的69万元劳务承包款包含了2015年5月至2015年7月26日的人工工资”；而上诉人在被上诉人西湖区人社局通知其举证的情形下却未能提供考勤记录、工资表、花名册等证明其现场管理情况的证据。据此，被上诉人西湖区人社局根据现有证据认定上诉人应承担2015年5月-2015年7月26日期间拖欠劳动者工资的法律责任，并无不当。 二、关于被拖欠工资数额的确定。 根据《杭州市建设工程劳务管理办法实施细则》第二十条的规定，上诉人应当建立施工现场劳动者工资发放表等管理台账；及时对施工现场劳动者的出勤天数、工时或完成工作的数量和质量等进行记录，作为计算工资的原始凭证。但是，上诉人经被上诉人西湖区人社局通知仍未能就上述考勤记录、工资发放表等台账进行举证。在此情形下，被上诉人西湖区人社局根据各班组负责人事后制作，经由劳务作业发包方马金公司委托代理人余雪平、项目现场负责人姚玉华核对确认的工资表作为确定被拖欠工资数额的依据，具有正当性，本院予以确认。 三、关于行政程序的合法性。 被上诉人西湖区人社局在对涉案拖欠工资投诉事项予以立案后，履行了调查职责，在法定时限内作出了28号《指令书》。此外，根据在案证据及当事人的陈述可以认定，被上诉人西湖区人社局在调查过程中，向上诉人提供了用于确定涉案被拖欠工资对象及工资数额的工资表、对账单，要求上诉人对上述工资表、对账单进行核对并通知其提供相关证据材料。故对于上诉人认为被上诉人西湖区人社局剥夺其陈述申辩权利的主张，本院不予采纳。对于被上诉人西湖区政府作出行政复议决定的程序，上诉人不持异议，本院经审查认为复议程序符合法律规定。 综上，原审法院认定事实基本清楚，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人杭州耀邦建筑劳务有限公司负担。 本判决为终审判决。 审判长 张 波 审判员 刘 斌 审判员 唐莹祺 二〇一九年三月二十六日 法官助理莫雪飞 书记员曹琴 附：《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。