山东省青岛市中级人民法院 行 政 裁 定 书 (2018)鲁02行初257号 原告青岛广源达商贸有限公司，住所地青岛市黄岛区黄岛街道办事处淮河东路社区居委会。 法定代表人张芹，总经理。 委托代理人霍春永，男，1965年10月21日出生，汉族，住江苏省阜宁县，系原告公司工作人员。 被告青岛市黄岛区人民政府，住所地青岛市黄岛区西海岸路181号。 法定代表人李奉利，区长。 委托代理人云万林，山东倡通律师事务所律师。 委托代理人马丽小君，该区政府工作人员。 被告青岛市黄岛区国土资源和房屋管理局，住所地青岛市黄岛区长江中路369号2楼。 法定代表人刘明诗，局长。 出庭负责人赵彦青，副局长。 委托代理人云万林，山东倡通律师事务所律师。 委托代理人肖英，该局工作人员。 原告青岛广源达商贸有限公司因要求确认被告青岛市黄岛区人民政府、青岛市黄岛区国土资源和房屋管理局土地收回行为违法及行政赔偿一案，于2018年11月14日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，依法向被告送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书。本院依法组成合议庭，于2018年12月19日在本院第二十七审判庭公开开庭审理了本案。原告青岛广源达商贸有限公司（以下简称广源达公司）的委托代理人霍春永，被告青岛市黄岛区人民政府（以下简称黄岛区政府）的委托代理人云万林、马丽小君，被告青岛市黄岛区国土资源和房屋管理局（以下简称黄岛区国土局）的出庭负责人副局长赵彦青及委托代理人云万林、肖英到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告广源达公司诉称，自2012年3月15日起，该公司使用海尔大道南端青房地权市字第201073481号场地进行生产经营，并在地上建设了钢结构厂房、彩钢板房、网点房、门头房、活动板房等建筑物共计3000多平方米。根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，应当对土地使用权人给予适当补偿。本案二被告在收回青岛市黄岛区海尔大道南端、昆仑山路西侧、开城路北侧土地过程中，违反上述规定非因公共利益需要对涉案土地进行收回，违反法定程序未作出相关收回决定，未将相关决定告知原告广源达公司，未履行法定收回程序，未让原告广源达公司参与地上附着物的评估过程等，至今未给予原告广源达公司任何地上附着物、停产停业损失、搬迁费等补偿。另根据青西新管发〔2017〕14号《青岛市黄岛区国有土地收回（收购）管理办法》等相关法律法规规定，由街道进行调查摸底，由黄岛区国土部门拟定《收回国有土地使用权协议书》，由街道协调土地权利人签订协议，由街道拟定《附着物补偿协议书》，并与附着物权利人签订协议。而被告黄岛区国土局在此过程中，违反法定程序，怠于履行职责，未认真核查地上附着物的权利人，错误地在与非附着物权利人签订的《地上附着物补偿协议书》上盖章确认，严重侵犯了原告的合法权益。被告黄岛区政府作为收回土地的批准机关对此亦有不可推卸的责任。综上，为保障合法权益，原告广源达公司提起本案行政诉讼，请求：1、判令二被告违反法律规定收回海尔大道南端、昆仑山路西侧、开城路北侧土地，且收回程序违法；2、判令二被告赔偿因违法行为给原告广源达公司造成的地上附着物、停产停业、搬迁费、评估漏项等损失共计200万元；3、诉讼费由二被告共同承担。 庭审时，原告广源达公司向本院提交如下证据： 1、《场地租赁合同》一份； 2、《地上附着物补偿协议书》； 3、青岛市黄岛区长江路街道办事处（以下简称长江路街道办事处）在另案中的行政诉讼答辩状。 上述1-3号证据共同证明原告广源达公司租赁使用的土地被二被告收回，二被告应支付原告广源达公司补偿款。 被告黄岛区政府答辩称，黄岛区政府未作出收回位于青岛市黄岛区海尔大道南端、昆仑山路西侧、开城路北侧土地的具体行政行为，原告广源达公司要求法院判令被告收回上述范围内土地行为违法并赔偿其地上附着物、停产停业损失、搬迁费、评估漏项等损失无事实与法律依据，请求法院依法驳回原告广源达公司对黄岛区政府的诉讼请求。 被告黄岛区政府在法定举证期限内未向本院提交证据。 被告黄岛区国土局答辩称，一、被告未作出收回位于青岛市黄岛区海尔大道南端、昆仑山路西侧、开城路北侧土地的具体行政行为，原告广源达公司要求法院判决被告收回土地行为违法无事实依据。为建设黄岛区长江路与昆仑山路立交桥项目，需占用青岛华诺建材有限公司（以下简称华诺公司）位于海尔大道西侧、开城路北侧工业用地32440.26平方米。在地上附着物拆除后，被告为华诺公司另行选址调地。长江路街道办事处于2016年3月委托青岛习远房地产土地评估造价咨询有限公司对占用土地范围内的地上附着物进行评估。2018年1月22日，该公司出具青习房评字〔2018〕-C003号《房地产估价报告》，认定地上附着物（含停产停业损失、搬迁补助费）应补偿4664074元。评估期间，华诺公司提供的其与土地××签订的《场地租赁合同》说明，地上附着物补偿款全部归其所有。2018年3月2日，长江路街道办事处与华诺公司签订了《地上附着物补偿协议书》，对补偿金额、支付补偿款时间等作出约定，被告根据黄岛区政府的要求对该协议审核并加盖了公章。二、原告要求赔偿其租赁土地的地上附着物、停产停业、搬迁费、评估漏项等损失无事实与法律依据。首先，被告未作出收回涉案土地的行政行为，原告广源达公司第一项诉讼请求无从谈起。其次，对于因建设黄岛区长江路与昆仑山路立交桥项目，占用华诺公司位于海尔大道西侧、开城路北侧工业用地的各项补偿，经长江路街道办事处委托评估公司，已经作出评估报告，且根据华诺公司与土地××签订的《场地租赁合同》，因政府征用或者开发土地等原因产生的土地及地上附着物的补偿款等，全部归华诺公司所有。因此，长江路街道办事处与华诺公司签订《地上附着物补偿协议书》将补偿金额、支付时间等作出约定是正确的。最后，该宗土地所有权属于国家所有，土地使用权人属于华诺公司，原告广源达公司只是该宗土地上部分土地××，租赁合同上明确约定，地上附着物等补偿归华诺公司，在华诺公司对补偿金额未提出异议的情况下，原告广源达公司要求赔偿其主张的各项损失缺乏依据。综上，请法院依法驳回原告广源达公司的诉讼请求。 被告黄岛区国土局在法定举证期限内向本院提交如下证据： 1、2016年第24期、2018年第59期《政务专报》两份，共同证明为建设黄岛区长江路与昆仑山路立交桥项目，需占用华诺公司位于海尔大道西侧、开城路北侧工业用地32440.26平方米，在地上附着物拆除后，黄岛区国土局为华诺公司另行选择调地。 2、青习房评字〔2018〕-C003号《房地产估价报告》一份，证明长江路街道办事处于2016年3月委托青岛习远房地产土地评估估价咨询有限公司对占用土地范围内的地上附着物进行评估，2018年1月22日，该公司出具青习房评字〔2018〕-C003号《房地产估价报告》，认定地上附着物（含停产停业损失、搬迁补助费）应补偿4664074元。 3、《场地租赁合同》一份，证明评估期内，华诺公司提供其与土地××签订的《场地租赁合同》，以此说明地上附着物补偿款全部归其所有。 4、《关于申请审核确认长江路与昆仑山路立交工程中青岛华诺建材有限公司地上附着物补偿协议的函》及《地上附着物补偿协议书》，证明长江路街道办事处与华诺公司于2018年3月2日签订了《地上附着物补偿协议书》，将补偿金额、支付补偿款时间等作出约定。黄岛区国土局根据黄岛区政府要求对该协议审核并加盖了公章。黄岛区国土局加盖公章系依据的规范性文件青西新管发〔2017〕14号《青岛市黄岛区国有土地收回（收购）管理办法》。 经庭审质证，原告广源达公司对被告黄岛区国土局提交的证据真实性均没有异议，但不认可其证明目的。被告黄岛区政府及黄岛区国土局对原告广源达公司提交的证据真实性亦没有异议，但不认可其证明目的。 经审查，本院对当事人证据的认证意见如下：原告广源达公司及被告黄岛区国土局提交证据均形式合法，内容客观，且与本案待证事实相关联，本院均作为证据使用。 经审理查明，1、涉案土地位于青岛市黄岛区昆仑山路西。2010年9月7日，案外人华诺公司取得昆仑山路西面积为19800平方米国有土地的使用权，土地证号为青房地权市字第201073481号，证载土地取得方式为出让，使用期限至2043年8月27日，土地用途为工业用地。原告广源达公司自2012年起开始租赁上述国有土地中的10亩进行经营，租期三年。三年期满后，原告广源达公司继续租赁上述10亩土地。庭审中，原告广源达公司及被告黄岛区国土局均提交的《场地租赁合同》显示：甲方（××）为华诺公司，乙方（××）为广源达公司，双方第一、二、三条约定，乙方承租甲方位于海尔大道南端面积为10亩的场地（即上述10亩国有土地），租赁期自2016年3月16日至2017年3月15日，年租金18万元……；第四条第四款约定，租赁期内，如政府征用或甲方开发等原因需占用场地，甲方有权单方终止合同，乙方无条件清场，甲方无息退还未到期的租金，因政府征用或开发土地等原因所产生的土地及地上附着物的补偿款等，均与乙方无关，全部归甲方所有。 2、2016年3月21日，青岛市黄岛区人民政府办公室印发了第24期《政务专报》——黄岛区政府党组成员主持召开长江路与昆仑山路分离式立交桥工程占用房屋及企业拆迁工作会议。专报显示，该拆迁工作会议确定成立长江路与昆仑山路分离式立交桥工程项目指挥部，由黄岛区政府党组成员任总指挥，黄岛区政府办公室副主任、黄岛区交通运输局、灵山卫街道办事处、长江路街道办事处主要领导任副指挥，黄岛区国土局、黄岛区财政局、黄岛区交通运输局等分管领导任指挥部成员，由灵山卫街道办事处牵头负责红线范围内国有土地企业拆迁、土地回购评估机构的选定工作，委托评估中介机构进行评估，黄岛区国土局、黄岛区财政局对评估结果进行审核，行政综合服务中心予以审批备案。 2018年2月12日，青岛西海岸新区管委办公室印发了第59期《政务专报》——黄岛区管委办副主任主持召开长昆立交工程征地拆迁工作推进会。专报显示，该征地拆迁工作推进会确定的“关于华诺建材有限公司国有用地上附着物补偿及土地置换相关事宜”为：由长江路街道办事处负责，按照黄岛区财政局已审核数值，2018年2月28日前完成与华诺公司地面附着物补偿协议的签订工作；由黄岛区国土局负责，2018年3月2日前完成协议审核盖章确认；由黄岛区财政局负责，2018年3月9日前完成补偿款拨付工作；由黄岛区国土局负责，协调华诺公司对拟新选址位置进行对接，尽快开展新选址土地调整及报批等工作。 3、根据长江路街道办事处的委托，青岛习远房地产土地评估造价咨询有限公司于2018年1月22日作出青习房评字〔2018〕-C003号《房地产估价报告》，就长江路街道办事处长昆立交桥项目涉及华诺公司位于海尔大道西侧、开城路北侧厂区内的房屋、地上附属物、苗木、机电设备、物资等进行调查，并对其征收补偿价值（含停产停业损失、搬迁补助费）进行评估和测算，最终确定估价结果为：评估总值人民币4664074元，其中停产停业损失共计368618元，搬迁补助费58979元。 4、2018年3月2日，长江路街道办事处向被告黄岛区国土局提报“关于申请审核确认长江路与昆仑山路立交工程中确定华诺建材有限公司地上附着物补偿协议的函”，针对该办事处与华诺公司就长江路与昆仑山路立交工程涉及该公司三宗国有土地所签订的《地上附着物补偿协议书》，提报黄岛区国土局审核盖章确认。经审核，被告黄岛区国土局盖章确认。 长江路街道办事处作为甲方与华诺公司作为乙方签订的《地上附着物补偿协议书》载明，由于长江路与昆仑山路立交桥项目建设，黄岛区政府需要收回乙方位于昆仑山路西侧、开城路北侧三宗国有土地使用权并由黄岛区国土部门为乙方另行选址调地，收回土地所涉国有土地使用证证号为南国用（2010）第G091601号、青房地权市字第201073481号、青开规土合字（2002）第051号，登记用途为工业用地，宗地总面积为32440.26平方米（合48.66亩），上述地上附着物评估补偿费用即应拨付的补偿费用总计为4664074元，补偿明细详见青习房评字〔2018〕-C003号《房地产估价报告》。另外，该补偿协议同时约定，乙方不得因该协议补偿地块上的地上附着物及青苗补偿提出其他要求，凡因地上附着物、青苗拆除清理及补偿费用的分配引起的纠纷由乙方自行解决，甲方不承担任何责任。 5、2018年3月14日，青岛市黄岛区人民法院立案受理了“原告广源达公司诉被告华诺公司、第三人长江路街道办事处土地租赁合同纠纷一案”，广源达公司在该案中的诉讼请求为：1、判令被告华诺公司给付原告广源达公司（注：在广源达公司承租的10亩土地上）新建房屋、厂房、车间、仓库等建筑物，新增相关设施设备，停产停业损失补偿金，搬迁补助费等各项补偿款200万元；2、判令被告华诺公司返还场地租赁保证金2万元；3、判令第三人长江路街道办事处与被告华诺公司就给付补偿款事宜承担连带责任，共同对评估漏项给原告广源达公司造成的损失承担连带赔偿责任。在该案诉讼过程中，被告华诺公司提起反诉，反诉请求为：1、判令广源达公司立即向华诺公司返还承租的土地；2、判令广源达公司支付场地租赁费67562元；3、判令广源达公司支付逾期交还租赁场地的违约金137万元。经审理，青岛市黄岛区人民法院于2018年9月10日作出的（2018）鲁0211民初3650号民事判决书，确认如下与本案有关内容：2016年3月，原告广源达公司与被告华诺公司签订的《场地租赁合同》是当事人的真实意思表示，合同合法有效；在《场地租赁合同》于2017年3月15日期满后，双方未继续签订新的租赁合同，原告广源达公司继续使用租赁物，被告华诺公司亦实际收取了原告广源达公司的租赁费，依法应当认定原租赁合同继续有效，但租赁期为不定期；《场地租赁合同》第四条第四款明确约定了对租赁合同履行过程中对政府征用补偿款的处理方式，补偿款全部归华诺公司所有，与广源达公司无关，该约定未违反法律的强制性规定，应为有效约定；广源达公司根据青习房评字〔2018〕-C003号《房地产估价报告》中的资产明细主张其停产停业损失及搬迁补助费合计1395447元，评估漏项损失470875元。据此，该法院判决：一、解除原告广源达公司与被告华诺公司之间的土地租赁关系；二、原告广源达公司于该判决生效后十日内返还被告华诺公司租赁场地10亩；三、原告广源达公司于该判决生效后十日内支付被告华诺公司场地占用费；四、原告广源达公司于该判决生效后十日内支付被告华诺公司逾期交还场地违约金；五、驳回原告广源达公司的其他诉讼请求；六、驳回被告华诺公司的其他反诉请求。原告广源达公司不服，提起上诉。本院于2018年12月27日作出（2018）鲁02民终10045号民事判决书，该判决另查明，根据广源达公司提交的拆迁补偿评估计价单，涉案停产停业损失为115500元、搬迁补助费为18480元，并同时确认原审法院查明的其他事实基本属实。据此，该判决认为，除涉案停产停业损失115500元、搬迁补助费18480元外，按照《场地租赁合同》第四条第四款的约定，其他补偿款与广源达公司无关，遂判决：维持原审判决第一、二、三、四、六项；撤销原审判决第五项；判令华诺公司于该判决生效后十日内支付广源达公司停产停业损失、搬迁补助费共计133980元；驳回广源达公司的其他诉讼请求。 6、2018年11月9日，原告广源达公司以长江路街道办事处为被告、以华诺公司及黄岛区国土局为第三人向青岛市黄岛区人民法院提起行政诉讼，要求确认长江路街道办事处与华诺公司就海尔大道南端、昆仑山路西侧、开城路北侧土地签订的《地上附着物补偿协议书》违法并撤销，同时申请赔偿地上附着物、停产停业、搬迁费、评估漏项等损失。经审理，青岛市黄岛区人民法院于2019年1月11日作出（2018）鲁0211行初197号行政裁定书，以原告广源达公司已通过民事诉讼获得停产停业损失、搬迁补助费的权益保障，故其与上述所诉行政协议行为无法律上的利害关系，遂裁定驳回其起诉。原告广源达公司不服，提起上诉。 原告广源达公司在提起上述行政协议之诉后，于2018年11月14日提起本案行政诉讼。庭审中，原告广源达公司称其起诉本案主要就是对涉案地上附着物、搬迁费、停产停业等补偿问题有异议，所以要求被告进行赔偿。 本院认为，一、关于原告广源达公司是否与涉案土地的收回行为存有利害关系的问题。2004年8月28日修正实施的《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：（一）为公共利益需要使用土地的；（二）为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的；（三）……。依照前款第（一）项、第（二）项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十条规定，国家对土地使用者依法取得的土地使用权，在出让合同约定的使用年限届满前不收回；在特殊情况下，根据社会公共利益的需要，可以依照法律程序提前收回，并根据土地使用者使用土地的实际年限和开发土地的实际情况给予相应的补偿。由此可见，因公共利益需要或者实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地而收回国有土地使用权的，应对土地使用权人给予适当补偿。另外，根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》等规定，于2017年5月25日制定实施的《青岛市黄岛区国有土地收回（收购）管理办法》则进一步规范了国有土地收回的范围、程序、补偿协议的签订、国有土地使用权补偿标准、地上附着物及停产停业损失、搬迁补助费补偿标准等内容。该办法第六条、第七条、第八条规定，按照该办法收回国有土地的，应根据不同情形制定相应工作方案，并经黄岛区政府批准后，由镇（街道）协调土地权利人向黄岛区国土部门提供材料，由黄岛区国土部门会同土地权利人按规定选取评估机构，对土地进行评估，由镇（街道）按规定会同权利人选取评估机构对地上附着物进行评估，上述评估完成并审核备案后，由黄岛区国土部门拟定补偿方案报黄岛区政府批准，随后黄岛区国土部门拟定《收回国有土地使用权协议书》，镇（街道）协调土地权利人签订协议，由镇（街道）拟定《附着物补偿协议书》，并与附着物权利人签订协议。根据本案现已查明的事实可知，原告广源达公司承租的涉案10亩土地，系案外人华诺公司持有的青房地权市字第201073481号国有土地使用权证项下土地的一部分，且原告广源达公司（乙方）与华诺公司（甲方）于2016年3月签订的《土地租赁合同》第四条第四款约定“租赁期内，如政府征用或甲方开发等原因需占用场地，甲方有权单方终止合同，乙方无条件清场，甲方无息退还未到期的租金，因政府征用或开发土地等原因所产生的土地及地上附着物的补偿款等，均与乙方无关，全部归甲方所有。”因此根据上述规定及双方租赁合同约定，华诺公司有权就其公司享有土地使用权的涉案国有土地与相关政府部门签订收回国有土地使用权协议及地上附着物补偿协议，而原告广源达公司作为华诺公司青房地权市字第201073481号国有土地使用权证项下部分土地的××，涉案国有土地的收回行为并未侵犯其合法权益。因此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”的规定，原告广源达公司与涉案土地收回行为无利害关系，无权就涉案国有土地的收回行为提起行政诉讼。 二、关于原告广源达公司要求赔偿各项损失的诉求是否存有事实根据的问题。 根据2017年5月25日制定实施的《青岛市黄岛区国有土地收回（收购）管理办法》第八条第二款、第十二条的规定，按照黄岛区政府批准的补偿方案，由镇（街道）拟定《附着物补偿协议书》，并与附着物权利人签订协议；因收回（收购）土地造成停产停业损失的，经所在镇（街道）认定属正在合法生产经营的，给予停产停业损失补偿和搬迁补助费。由此可见，附着物权利人有权获得地上附着物的补偿，合法生产经营的经营者有权获得停产停业损失补偿及搬迁补助费。但鉴于本案原告广源达公司与案外人华诺公司所签《土地租赁合同》第四条第四款已经约定，因政府征用或开发土地等原因所产生的土地及地上附着物的补偿款等，均与××广源达公司无关，全部归××华诺公司所有。因此，原告广源达公司虽主张其在承租的涉案10亩地上进行了共计3000多平方米的建筑物建设，但在上述《土地租赁合同》有效的情况下，其亦无权就地上附着物的补偿问题直接与有权镇（街道）签订补偿协议。另外，本院于2018年12月27日作出的（2018）鲁02民终10045号生效民事判决，已经判令华诺公司于该判决生效后十日内支付原告广源达公司停产停业损失、搬迁补助费共计133980元，并驳回了原告广源达公司关于地上附属物补偿、评估漏项损失等诉讼请求。鉴于此，原告广源达公司在本案中要求判令二被告赔偿因土地收回行为给其造成的地上附着物、停产停业、搬迁费、评估漏项等损失200万元的诉讼请求缺乏事实根据。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项“提起诉讼应当符合下列条件：……（三）有具体的诉讼请求和事实根据；……”的规定，原告上述赔偿损失200万元的起诉亦不符合起诉条件，依法应予驳回。 综上，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项之规定，裁定如下： 驳回原告青岛广源达商贸有限公司的起诉。 案件受理费人民币50元，不予收取。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于山东省高级人民法院。 审 判 长  李玉兰 人民陪审员  周慧英 人民陪审员  宗绪彦 二〇一九年三月二十八日 法官助理王云逸 书记员 赵洪峰 书记员 王倩倩