广东省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2014）粤高法行终字第216号 上诉人（原审第三人）：黄顺安，男，住香港特别行政区。 上诉人（原审第三人）：黄顺荣，男，住香港特别行政区。 上诉人（原审第三人）：黄燕玲，女，住香港特别行政区。 以上三上诉人共同委托代理人：陈康原，广东诺臣律师事务所律师。 以上三上诉人委托代理人：费思远，广东诺臣律师事务所律师助理。 上诉人（原审被告）：广州市人民政府。住所地：广州市府前路1号。 法定代表人：陈建华，市长。 委托代理人：戚燕平，广州市人民政府法制办公室干部。 被上诉人（原审原告）：陈祖绍，男，住广州市。 委托代理人：梁德强，广东格林律师事务所律师。 上诉人黄顺安、黄顺荣、黄燕玲、广州市人民政府因诉被上诉人陈祖绍行政复议纠纷一案，不服广州市中级人民法院（2013）穗中法行初字第141号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院经审理查明：1996年9月16日，广州市天河区人民政府向黄浩填发穗天沙字第2475号《村镇宅基地使用证》，该证载明：使用人姓名：黄浩，宅基地座落：沙河镇银河村兴华直街3号，宅基地面积：68.69平方米，建筑种类：结构混合、层数四层半，建筑面积：323.17平方米。1998年9月4日，天河区政府根据黄浩及原告陈祖绍的申请，对上述宅基地证所涉土地使用权进行分割登记，并向黄浩填发涉案房屋第一、二层的穗天沙字第2475号《村镇宅基地使用证》，向原告陈祖绍填发涉案房屋第三、四、五层的穗天沙字第2475号《村镇宅基地使用证》，两证存根上注明：黄浩、陈祖绍双方同意，办理分证。天河区政府在办理分证发放时并未收回1996年9月16日向黄浩填发的关于涉案整栋房屋的穗天沙字第2475号《村镇宅基地使用证》。2012年3月15日，第三人黄顺安、黄顺荣、黄燕玲向天河区房地产登记交易中心递交房地产登记申请，申请办理广州市天河区沙河镇银河村兴华直街十巷3号房屋的继承登记手续，并提交宅基地使用证、继承公证书、天河区宅基地使用权情况表等申请材料。2012年9月11日，广州市国土资源和房屋管理局认为原告申请登记事项与房屋登记簿记载冲突，故决定不予登记。2012年9月26日第三人不服广州市国土资源和房屋管理局将位于广州市天河区沙河镇银河村兴华直街十巷3号房屋第三、四、五层《村镇宅基地使用证》核发给原告陈祖绍，向被告申请行政复议。2012年10月31日被告作出穗府行复（2012）522号《第三人参加行政复议通知书》，通知原告作为第三人参加行政复议。2013年1月17日被告作出穗府行复（2012）522号《中止行政复议审查通知书》，认为案情复杂，决定中止该案的审查。2013年6月17日被告作出穗府行复（2012）522号《行政复议决定书》，认为广州市国土资源和房屋管理局于1998年9月向原告陈祖绍核发穗天沙字第2475号《村镇宅基地使用证》，主要事实不清、证据不充分，决定予以撤销。 另查明，第三人黄顺安、黄顺荣、黄燕玲系黄浩与朱柳容的子女，黄浩于2002年7月6日死亡，朱柳容于2003年10月20日死亡。根据原告提交的《建房协议》显示，黄浩生前与原告约定：黄浩提供首层房屋壹间约63㎡，进行合资加建，原告补偿黄浩叁万元；建房所需资金全部由原告承担，包括违章部分罚款，而且原告负责找施工队伍建设；建成后房屋首、二层产权归黄浩所有，三至四层产权归原告所有，天面、楼梯间共同使用；黄浩必须协助原告办理产权转换手续，使原告所分得的房屋面积取得合法的产权证，双方还对房屋的装修标准进行了详细约定等内容。1996年3月31日房屋竣工后按约定交付给黄浩和原告使用至今，其中2006年5月至今涉案房屋的私有房产出租税均由原告缴纳。 原审法院认为：《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。”《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（四）项规定：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：（四）在法定申请期限内提出；……。”第四十八条第一款第（二）项规定：“有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：（二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的。”本案中，1998年9月4日，天河区政府根据黄浩及原告陈祖绍的申请，对涉案宅基地证所涉土地使用权进行分割登记，并向黄浩填发涉案房屋第一、二层的穗天沙字第2475号《村镇宅基地使用证》，向原告陈祖绍填发涉案房屋第三、四、五层的穗天沙字第2475号《村镇宅基地使用证》，且两证存根上注明：黄浩、陈祖绍双方同意，办理分证，且1996年3月31日房屋竣工后按约定交付给黄浩和原告使用至今，其中2006年5月至今涉案房屋的私有房产出租税均由原告缴纳，上述证据和事实足以证明黄浩知道1998年9月4日天河区政府向原告陈祖绍填发涉案房屋第三、四、五层的穗天沙字第2475号《村镇宅基地使用证》的事实，而黄浩于2002年7月6日死亡，从核发涉案宅基地使用证至黄浩去世前，黄浩本人并未就涉案的发证行为提起行政复议或行政诉讼，而本案第三人黄顺安、黄顺荣、黄燕玲作为黄浩子女，在黄浩去世后，于2012年9月26日向被告申请行政复议，显然已超过法定的复议期限。被告在第三人申请行政复议超过法定复议期限的情况下，受理第三人的行政复议申请，进行实体审查并作出撤销原具体行政行为的行政复议决定，属程序违法，依法应予撤销。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第3目、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十三条第二款的规定，判决：一、撤销被告广州市人民政府于2013年6月17日作出的穗府行复（2012）522号行政复议决定；二、被告广州市人民政府应于本判决送达之日起六十日内对第三人黄顺安、黄顺荣、黄燕玲于2012年9月26日提起的行政复议申请重新作出决定。 广州市人民政府不服提起上诉，请求撤销原审判决。主要理由是：一、上诉人受理黄顺安、黄顺荣、黄燕玲的复议申请符合法定条件。申请人提出复议申请时出示了天河区人民政府于1996年向黄浩填发的穗天沙字第2475号《村镇宅基地使用证》原件，上诉人有理由从这一事实推断申请人在办理继承登记之前并不知晓涉案房屋已进行分割登记的情况。本案证据材料中，广州市国土资源和房屋管理局作出的《不予登记决定书》是申请人已明确获知分割登记行为的唯一证据，上诉人据此认定申请人在收到该《不予登记决定书》时始获知分割登记行为的理据充分。申请人即使知晓房屋出租的情况，也不能从出租行为必然推断出房屋已办理分割登记的结果。二、一审判决混淆了申请人与父亲黄浩的复议权，属于认定事实不清。虽然申请人与涉案房屋的利害关系是基于财产继承产生，但是申请人的复议权并不来源于继承。三、上诉人在审理涉案复议案件时，被申请人在复议期间未能提交能够证明转让登记行为所依据的基础法律关系、转让双方的身份情况、转让登记的申请情况等事实的证据材料，因此其填发新的《村镇宅基地使用证》的具体行政行为缺乏事实依据，证据不充分。此外，被申请人填发新的《村镇宅基地使用证》时，未将原土地使用权登记注销，并收回原发放的《村镇宅基地使用证》，造成一块宅基地上同时存在多个宅基地证的后果，属于程序不当。因此，上诉人依法作出撤销1998年9月向陈祖绍核发的《村镇宅基地使用证》的行政复议决定应得到法院的支持。此外，一审判决查明的原审原告提交的《建房协议》显示，黄浩与陈祖绍约定的所谓“合作建房”实际为违法建设行为，被申请人向陈祖绍核发涉案房屋第三、四、五层的《村镇宅基地使用证》明显错误。 黄顺安、黄顺荣、黄燕玲不服提起上诉，请求撤销原审判决，维持被诉复议决定。主要理由是：一、一审判决认定上诉人复议超期极其错误。上诉人作为黄浩的合法继承人，1996年核发的《村镇宅基地使用证》亦不曾被撤销，三人继受取得其父房产所有权，作为1998年行政行为的被侵权人，上诉人自是有权亦未超期申请复议。被上诉人并非银河村村民，亦没有合法理由说明其为何有权取得《村镇宅基地使用证》。一审证人黄远传的书面证言效力受质疑。二、被诉复议决定正确。被上诉人与上诉人之父签订的建房协议即使存在，双方约定的条款亦违反国家相关规定，因被上诉人不符合取得该证的条件，其效力有待权衡。 被上诉人陈祖绍答辩称：一、作为涉案发证行为相对人、原审第三人的父亲黄浩知道1998年的发证行为，并领取了1998年颁发的《村镇宅基地使用证》，而黄浩并未在法定期限内提出复议申请。广州市国土资源和房屋管理局的发证行为体现了原审第三人父亲黄浩的意志。涉案房屋竣工后第一、二层由黄浩及其子女使用和出租，第三、四、五层一直由被上诉人使用和出租，黄浩及其子女对该事实应当是知道的。一个行政行为对于一个相对人来说，只有一次复议权，黄浩在生前未提出复议申请，其复议权也就丧失、不复存在了，不可能在发生继承后再产生出一个复议权来。二、处理本案应尊重历史、尊重客观事实。根据当时施行的《土地管理法实施条例》以及《广东省高级人民法院关于审理房屋纠纷若干问题的意见（试行）》的相关规定，1988年至1999年期间，法律允许城镇非农业户口居民使用集体所有土地和宅基地合建住宅。1995年3月1日的《广州市土地管理规定》规定必须是农村户口居民才可使用宅基地与上位法冲突。被上诉人与黄浩在签订《建房协议》后，经村委会、镇政府、区建委逐级审批，于1998年核发了涉案《村镇宅基地使用证》。但由于发证部门职能转换档案移交的问题，导致最后档案保存的只剩下《村镇宅基地使用证》存根，这是历史问题，不应以此认定复议被申请人的具体行政行为事实不清、程序不当。此外，原审第三人虽然持有1996年的《村镇宅基地使用证》，但经查档案中并无该证的存根。因此，应否定的应是96年的旧证，而非98年的新证。 根据本案的相关证据以及各方当事人在二审法庭调查中的质证、辩论情况，本院对原审法院经审理查明的事实依法予以确认。 本院另查明，穗府行复（2012）522号《行政复议决定书》的主要内容为：根据1995年3月1日开始施行的《广州市土地管理规定》第三十五条第一款规定：“下列人员可申请使用宅基地：（一）本村有常住户口的村民；（二）离婚后返回本村落户的原本村村民及其抚养的子女；（三）回原籍落户的职工、复原退伍军人和离休退休干部；（四）回家乡定居的华侨和香港、澳门、台湾同胞；（五）依照法律、法规规定不予批准的其他情形”。第三十六条第一款规定：“申请住宅用地，按下列规定审批：（一）使用原有宅基地、自然村内空闲地和城市规划区外的荒山、荒坡地建住宅的，应经镇人民政府批准；在城市规划区内利用荒山、荒坡地建住宅的，应经区、代管市土地行政主管部门会同城市规划部门审核，报同级人民政府批准”。第三十八条第一款规定：“农村居民依法取得的宅基地，应限于申请人建房使用，其房产与宅基地使用权不得非法买卖”。第二款规定：“农村宅基地使用权人由于举家迁出房屋闲置而需转让房产与宅基地使用权的，其受让人属本规定第三十五条第一款范围者，由转让、受让双方依照本规定第三十六条规定共同申办宅基地用地变更登记手续后，到当地房地产管理部门办理房屋交易手续；受让人不属于本规定第三十五条第一款范围者，由转让、受让双方到所在地代管市以上土地行政主管部门共同申办土地征用、出让手续后，到当地房地产管理部门办理房屋交易手续”。根据上述规定，农村宅基地上房屋通过买卖转让，相关职能部门在办理其使用的农村集体土地建设用地使用权转让登记时，应当主要审查：一、转让房屋行为是否双方真实意思表示；二、转让房屋使用的宅基地面积是否符合规定；三、转让房屋使用的宅基地面积是否处于城市规划区范围内；四、受让方身份是否符合规定。在围绕上述内容对房屋转让行为进行必要审查后，方可进行农村集体土地建设用地使用权转让登记，填发新的农村宅基地使用证。本案中，广州市国土资源和房屋管理局于1998年将填发给黄浩的穗天沙字第2475号《村镇宅基地使用证》项下土地使用权进行分证登记，向原审原告填发涉案房屋第三、四、五层《村镇宅基地使用证》的具体行政行为，但在复议期间未能提交能够证明转让登记行为所依据的基础法律关系、转让双方的身份情况、转让登记的申请情况等事实的证据材料，因此其填发新的《村镇宅基地使用证》的具体行政行为缺乏事实依据，证据不充分。此外，填发新的《村镇宅基地使用证》时，未将原土地使用权登记注销，并收回原发放的《村镇宅基地使用证》，造成一块宅基地上同时存在多个宅基地证的后果，属于程序不当。综上所述，涉案具体行政行为主要事实认定不清，证据不充分，程序不当，故广州市人民政府根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项第1目的规定，决定撤销广州市国土资源和房屋管理局于1998年9月向陈祖绍核发的关于广州市天河区沙河镇银河村兴华直街十巷3号房屋第三、四、五层的《村镇宅基地使用证》（穗天沙字第2475号）。 本院认为：根据本案的证据材料，可以认定黄顺安、黄顺荣、黄燕玲三人的父亲黄浩在与陈祖绍签订《建房协议》后，于1998年9月向天河区人民政府就涉案宅基地证所涉土地使用权申请进行分割登记并各自获发相应的宅基地使用权证，此后各自使用收益至今。本案的证据和事实足以证明原审第三人的父亲黄浩知道1998年的分证登记行为，并且在2002年7月6日去世前一直未提出任何异议或复议申请，即黄浩去世前已丧失申请复议的权利。黄顺安、黄顺荣、黄燕玲三人作为黄浩的法定继承人既继受了黄浩的财产权，同时也应继受已经产生的相应限制的约束。黄浩生前并未在法定期限内对1998年的分证登记行为提出异议并申请行政复议，其权利继受人也应受此限制。因此，原审判决认定黄浩的子女即本案上诉人于2012年9月26日向广州市人民政府申请行政复议已超过法定的复议期限并无不妥。广州市人民政府以及黄顺安等三人关于原审判决混淆黄浩与其子女复议权属的理由不成立，本院不予采纳。 综上所述，原审判决认定广州市人民政府在原审第三人申请行政复议超期的情况下受理其行政复议申请错误，依法应予撤销并责令重作正确，本院予以维持；上诉人上诉请求改判的理由不能成立，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人广州市人民政府、黄顺安、黄顺荣、黄燕玲共同负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  彭 静 代理审判员  董嫦青 代理审判员  戴剑飞 二〇一四年五月十三日 书 记 员  邓丽华