山东省安丘市人民法院    山东省安丘市人民法院 行 政 判 决 书 （2018）鲁0784行初8号 原告潍坊讯驰置业发展有限公司，住所地安丘市长安路商业街18号楼（大汶河旅游开发区韩家村）。 法定代表人鲁剑，董事长。 委托代理人崔鑫，山东崔鑫律师事务所律师。 被告安丘市国土资源局，住所地安丘市青云大街627号。 法定代表人孙洪吉，局长。 委托代理人张丽,女，该局土地储备中心副主任。 委托代理人蒋蕊蕊,山东元仓律师事务所律师。 第三人安丘市人民政府，住所地安丘市青云大街623号。 法定代表人杜建华，市长。 委托代理人李建春，男，该单位法制办公室工作人员。 委托代理人杜玉红，该单位法律顾问。 原告潍坊讯驰置业发展有限公司（以下简称讯驰公司）不服被告安丘市国土资源局（以下简称安丘市国土局）作出的行政征收行为，于2018年3月12日向本院提起行政诉讼，本院于2018年3月13日立案，于2018年3月13日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因原告主张安丘市人民政府与本案被诉行政行为有利害关系，本院依法通知其作为第三人参加诉讼。因案情复杂，本院于2018年9月3日向山东省高级人民法院申请延长审限六个月。本院依法组成合议庭，于2018年5月21日公开开庭进行审理。原告的法定代表人鲁剑、委托代理人崔鑫，被告的行政机关负责人李继友副局长及委托代理人张丽、蒋蕊蕊，第三人的委托代理人杜玉红、李建春到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2017年9月12日，被告安丘市国土局作出安国土资字（2017）1号《关于限期变更国有土地使用权出让合同补交土地出让金的决定书》（以下简称《决定书》），认定讯驰公司于2××6年6月26日取得了安丘市，长安路两侧土地一宗，总面积55987平方米（合83.98亩），净用地面积44302平方米（合66.45亩），批准规划用途为商住用地，用于开发建设房地产项目。根据2005年10月9日，安丘市规划局出具的规划设计条件确定该宗地容积率不大于1.5。按照被告与讯驰公司签订的国有土地使用权出让合同约定的容积率，该项目的建筑面积（计算容积率面积）应不大于66453平方米。根据安丘市规划局为该项目核发的建设工程规划许可证计算，截至《中华人民共和国城乡规划法》施行前，共批准建设面积（计算容积率面积）57256平方米，容积率未超出合同约定。2009年5月18日讯驰公司又申领了两个建设工程规划许可证，共批准建设面积（计算容积率面积）26493平方米，至此该项目累计批准建设面积（计算容积率面积）83749平方米，容积率变更为1.89。根据安丘市规划局《关于长安路开发改造项目容积率建设情况说明的函》和2008年2月28日至2010年5月17日期间为该项目核发的建设工程竣工规划验收合格证显示，该项目实际建筑面积（计算容积率面积）为83827平方米，比按合同约定容积率计算得出的最大开发建筑面积（计算容积率面积）66453平方米多出了17374平方米。根据《中华人民共和国物权法》第一百四十一条、《中华人民共和国城乡规划法》第四十三条第二款、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十七条、《山东省城市国有土地使用权出让转让规划管理办法》第十五条第二款、《山东省城市房地产开发经营管理条例》第三十二条、《国务院》（国发［2001］15号）第二条第二款、《城市国有土地使用权出让转让规划管理办法》（建设部令第22号）第十一条第二款，限讯驰公司在五个工作日内到安丘市国土局办理国有土地变更手续，补交土地出让金6149256元。 原告讯驰公司诉称，一、被告国土局作出的《决定书》无法律依据。被告安丘市国土局适用《城市国有土地使用出让转让规划管理办法》（建设部令第22号）第十一条第二款“受让方经城市规划行政主管部门批准变更规划设计条件而获得收益，应当按规定比例上交城市政府”。依此，即使存在《决定书》的情形，对原告所谓“变更规划设计而获得的收益”应上缴城市政府即第三人安丘市人民政府，而非被告安丘市国土局。决定书主体错误，应予撤销。被告要求原告缴纳6149256元的土地出让金，未载明法律依据，依法应认定无法律依据，予以撤销。二、被告作出的《决定书》无事实依据。被告国土局在决定书中称原告取得的安丘市，长安路两侧土地一宗的容积率建筑面积不应大于66453平方米，这是错误的。2××6年，被告挂牌土地使用权一宗，宗地位于，长安路两侧，土地总面积55987平方米，净用地面积44302平方米，由市政府统一规划，整体挂牌，规划用途为商业商品住宅用地，土地使用期限40年，商品住宅用地70年，该宗土地的编号为2××6-03，成交总价为23520000元。原告摘牌成交，双方于2××6年3月6日签订了《安丘市国有土地使用权挂牌成交确认书》，对上述内容予以确认。2××6年月26日双方签订了《国有土地使用权出让合同》，约定，原告在本合同项下宗地范围内新建建筑物的，建筑容积率不大于1.5，以宗地面积为55987平方米计，最大建筑容积率面积应为83980.5平方米，而非被告决定书认为的66453平方米。被告安丘市国土局认定原告建筑面积为83827平方米，在最大容积率1.5范围内。三、即使存在超容积率需要调整土地使用权出让金，根据损益相抵的原则不应缴纳。2005年，安丘市人民政府与山东莱芜正泰钢铁有限公司签订了行政协议《安丘市长安路改造及沿街房屋开发建设项目合同书》，履行中，被告与原告签订了《安丘市国有土地使用权挂牌成交确认书》、《国有土地使用权出让合同》，《长安路建设项目合同书》（以下简称《长安路合同》）约定，原告以摘牌的方式支付出让金依法取得土地使用权，宗地的土地出让金返还给原告用于拆迁补偿安置及道路建设。被告与原告进行的土地出让行为，系代表安丘市人民政府履行《长安路合同》的约定，系安丘市人民政府的履约的组成部分，受《长安路合同》的约束。被告作为安丘市人民政府的职能部门，安丘市人民政府与原告达成的相关约定，对其亦有约束力。既然《长安路合同》约定了原告摘牌取得土地的出让金应当再返还给原告，损益相抵。相反即使存在超容积率，也系被告安丘市人民政府违约造成，责任在政府，不在于原告。《长安路合同》约定，安丘市人民政府以招拍挂方式出让开发用地的使用权，出让宗地面积约119.54亩，总地价3110.3万元，依此计算，建设83827平方米建筑，容积率仅为1.05。而被告安丘市国土局代表安丘市人民政府向原告出让的土地使用权仅有83.98亩，总地价2352万元。被告以及第三人，少给原告供地多达35.56亩，即使有超容积率，也系安丘市人民政府造成，责不在原告。综上，请求依法查清事实，望判如所请。诉讼请求：1、依法撤销安丘市国土资源局作出的《关于限期变更国有土地使用权出让合同补交土地出让金的决定书》；2、诉讼费用由被告承担。 原告在庭审期间提交以下证据：1、《长安路合同》一份、《国有土地使用权出让合同》复印件一份、《进账单》复印件一份，证实：（1）安丘市国土局招拍挂涉案地块的行为是《长安路合同》的约定内容，涉案《国有土地使用权出让合同》应为该合同的附件，该对国土局的该行为具有约束力。（2）《长安路合同》中约定：土地出让金除集体用地补偿及手续费外，返还给原告用于拆迁补偿安置及道路建设；原告应按合同约定及时交纳土地出让金来支付拆迁补偿款，若资金不能及时到位拖欠10天以上，安丘政府有权考虑其他措施，由此引起的其他问题及经济损失由原告承担。安丘市国土局代表安丘市人民政府向原告主张土地出让金属《长安路合同》权利义务内容，应受该合同约束。（3）《长安路合同》中还约定，应出让给原告的宗地面积约119.54亩，总地价3110.3万元。而实际仅出让给原告66.45亩，地价仅有2352万元。安丘市人民政府按约应当出让地块面积和地价与实际出让地块的面积与地价产生的法律后果应由《长安路合同》加以判定，涉案安丘市国土局出让土地的事实受《长安路合同》约束。（4）进账单载明的安丘市国土局代表安丘市人民政府将部分土地出让金562××66元返还给原告，证实安丘市国土局向原告收缴和返还土地出让金给原告的行为是代表安丘市人民政府履行《长安路合同》的行为，本案当然应当受《长安路合同》约束。三文件除证实上述内容外，还综合证实，安丘市国土局系代表安丘市人民政府向原告要求土地出让金，而土地出让行为属安丘市人民政府对《长安路合同》的履约行为，故《长安路合同》应适用于本案争议纠纷；2、《安丘市国有土地使用权挂牌成交确认书》复印件一份、《安丘市2××6-03号宗地国有土地使用权拍卖（挂牌）出让方案》复印件一份，证明安丘市人民政府依据与原告签订的行政协议，将包含用于道路建设的编号为2××6-03宗地地块整体挂牌、整体出让给原告，并由安丘政府统一规划，原告亦依据与安丘市人民政府签订的行政协议，通过招投标整体摘牌包括用于道路建设的该宗地块，本次土地出让行为名为出让建设用地，实为编号为2××6-03宗地整体转给原告建设，该宗地规划容积率小于等于1.5显然是相对于该宗全部用地55987平方米而言，同时证明该宗地块为现状地块，有附着物需要拆迁安置；3、《潍坊讯驰置业发展有限公司长安路施工工程支出及拆迁补偿支出明细》及其附件，均为复印件，证明（1）原告因修建长安路道路支出5310647元以及拆迁补偿款支出15311630元，共计20622276.96元；（2）原告建设安置回迁户（房屋补偿）220套，补偿房屋面积26176.92平方米。原告提交的上述证据还能够证明依照《长安路合同》约定，安丘市人民政府应出让给原告的宗地面积约119.54亩，总地价3110.3万元，而实际出让给原告的建设土地总面积55987平方米（合83.98亩），还要用于道路建设，实质出让给原告的仅有66.45亩，在此情况下，整整少供给了原告一半的建设用地，原告却仍要负担建设回迁安置房的义务，对该部分安置房的建设，在安丘市人民政府未按约定足量供应土地的情况下，提高容积率成为必然，故而产生的土地出让金应由安丘市人民政府自行负担。同时，按约，安丘市人民政府供应的土地总价约为3110万元，则按约应返还给原告用于拆迁补偿及道路建设的款项也约为3110万元，而实际供应的地价仅2352万元，安丘市人民政府少返还了758万元，原告为建设回迁安置房屋提高容积率，即使按被告计算也仅有600余万元，可以损益相抵；4、（2015）潍行初字第35号及（2017）鲁行终495号行政判决书复印件各一份，证明原告是长安路改造合同书中权利义务主体，同时证明进账单原件在（2015）潍行初字第35号案卷中；5、建设工程规划许可证8份，复印件，证明被告作出决定书依据的事实错误。 被告安丘市国土局辩称，一、答辩人做出的《决定书》所依据的事实清楚，适用法律正确，原告请求贵院依法撤销没有依据。1、以答辩人名义向原告下达《决定书》不存在主体上的错误问题。2017年7月26日，安丘市人民政府以安政土字〔2017〕85号文件批复了《安丘市国土资源局关于潍坊讯驰置业发展有限公司改变土地使用条件的请示》（安国土资呈〔2017〕191号），同意由答辩人代表市政府与原告签订《国有土地使用权出让合同补充协议》并收缴土地出让金人民币6149256元。据此，答辩人是受安丘市人民政府委托收缴该宗土地出让金，不存在原告所称行政主体错误问题。2、原告应当依法补缴土地出让金6149256元。首先，2××6年3月6日，根据安丘市人民政府《关于“安丘市2××6-03号宗地国有土地使用权拍卖（挂牌）出让方案”的批复》，原告竞得该宗国有土地使用权（位于安丘市，长安路两侧土地一宗）。2××6年6月26日原告与答辩人签订了《国有土地使用权出让合同》，第三条约定出让面积为44302平方米；第七条约定该宗土地使用权为每平方米人民币530.9元，总额为人民币23520000元。2017年7月11日，答辩人收到安丘市规划局《关于长安路开发改造项目超容积率建设情况说明的函》，认定原告开发建设的长安路开发改造项目开发建设的建筑面积（计算容积率面积）应不大于66453平方米，该项目实施建筑面积超出规定容积率开发建筑面积（计算容积率面积）17374平方米。据此，答辩人对原告超容积率建设一事依法进行了调查。可以看出，原告与答辩人签订的《国有土地使用权出让合同》对转让的土地使用权面积及单价均作出了明确的约定，原告所述的《长安合同》与该出让合同不能混为一谈，原告所称的违约情形并不存在。其次，答辩人作出的《关于限期变更国有土地使用权出让合同补交土地出让金的决定书》是具有法律依据的。根据《山东省城市国有土地使用权出让转让规划管理办法》第十五条第二款、国务院《关于加强国有土地资产管理的通知》（国发〔2001〕15号）第二条第二款、《城市国有土地使用权出让转让规划管理办法》（建设部令第22号）第十一条第二款等规定，答辩人认为原告应当办理国有土地使用权出让合同变更手续并补交土地出让金。根据《国土资源部关于严格落实房地产用地调控政策促进土地市场健康发展有关问题的通知》（国土资发〔2010〕204号），按照《国有建设用地使用权出让地价评估技术规范（试行）》（国土资厅发〔2013〕20号）与《潍坊市人民政府办公室关于招拍挂出让土地改变土地使用条件有关问题的通知》（潍政办发〔2008〕26号）等规定分别评估（计算）得出该公司应补交土地出让金人民币12509975元（6149256元），经集体研究答辩人认为遵照“从旧兼从轻”原则，原告应当补交土地出让金人民币6149256元。再次，答辩人在向原告下达《决定书》之前，向原告邮寄送达了《关于限期变更国有土地使用权出让合同补交土地出让金的告知书（听证告知书）》（安国土资行告字〔2017〕49号）。原告因对容积率认定依据、补交土地使用权出让金计算依据持有异议，于2017年8月18日向答辩人提出听证申请，之后原告未在指定的时间内参加听证会，自行放弃了听证的权利。答辩人在向原告邮寄送达了《关于限期变更国有土地使用权出让合同补交土地出让金的决定书》（安国土资字〔2017〕1号）后，原告法定代表人鲁剑于2017年11月24日到答辩人处土地利用科详细询问了土地出让金得出依据，并自行计算进行了复核。答辩人作出的《决定书》具有事实和法律依据，并且在程序上保障了原告的合法权益。 二、原告应当依法补缴土地出让金，不存在损益相抵的问题。基于上述事实，原告擅自改变容积率，对原有的规划进行了更改，依据相关规定应当依法补交土地出让金。安丘市人民政府与山东莱芜正泰钢铁有限公司签订的《安丘市长安路改造及沿街房屋开发建设项目合同书》与本案原告应当补交土地出让金并不存在冲突的情形。即使该项目合同书适用于本案，原告也应当先行按照规定补交土地使用权出让金，是否返还用于拆迁安置补偿等费用与本案并非同一法律关系。 三、本案诉讼费用应当由原告自行承担，与答辩人无关。请求依法驳回由原告的诉讼请求。 被告安丘市国土局于举证期限内提交以下证据： 第一组证据：《土地管理法规定》第五条、《山东省实施中华人民共和国土地管理法办法》第三条、根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第十二条第一款、《山东省城市国有土地使用权出让转让规划管理办法》第十五条第二款、《山东省城市房地产开发经营管理条例》第三十二条、《城市国有土地使用权出让转让土地规划管理办法》第十一条第二款、《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》第二条、《国土资源部关于严格落实房地产用地调控政策促进土地市场健康发展有关问题的通知》第四条，以上证据证明被告是作出涉案征收行为的适合行政主体。 第二组证据：1、安丘市人民政府关于“安丘市2××6-03号宗地国有土地使用权拍卖（挂牌）出让方案”的批复及被告的请示各一份；2、长安路改造规划设计条件两份；3、安丘市国有土地使用权挂牌成交确认书（2××6-03）一份；4、安丘市人民政府关于潍坊讯驰置业发展有限公司用地的批复一份；5、《国有土地使用权出让合同》一份，以上证据证明涉案地块规划设计条件、出让方案均对涉案土地的容积率进行了明确规定，即小于等于1.5；6、安丘市规划局向出具的《关于长安路开发改造项目超溶积率建设情况说明函》（包括八份建设工程规划许可证），证明2017年7月10日安丘市规划局函告被告，原告开发建设的长安路开发改造项目存在超容积率建设的情况，实际容积率为1.89，超出规定容积率0.39，超过规定容积率开发建筑面积17374平方米；7、关于潍坊迅驰置业发展有限公司超容积率建设欠交土地出让资金问题的调查报告一份；8、土地估价报告一份，证明被告在接到安丘市规划局函告即对原告的超容积率建设问题进行了调查，经调查核实，规划局函告内容属实，根据实际案情，经过评估，确定原告应该补缴的土地出让金为 12509975元，最后确定为6149256元；9、潍坊市人民政府办公室《关于拍招挂出让土地改变土地使用条件有关问题的通知》（潍政办发[2008]26号）一份；10、安丘市人民政府关于潍坊迅驰置业发展有限公司改变土地使用条件的批复一份，证明，经请示2017年7月26日安丘市人民政府批复同意，原告补缴土地出让金6149256元，并授权被告与原告签订《国有土地使用权出让合同补充协议》收缴土地出让金。同时，根据有关规定，被告就具有签订土地出让合同等土地行为的资格，不存在主体不适格的情形；11、《关于限期变更国有土地使用权出让合同补交土地出让金的告知书（听证告知书）》及送达回证各一份，证明2017年8月10日，被告在作出期限变更国有土地使用权出让合同并补缴土地出让金之前，依法向原告下达了告知书，原告签收，并放弃听证；12、《决定书》及送达回证各一份，证明2017年9月12日，被告依法向原告下达了该决定书，对原告的超容积率建设的行为进行了认定，并依法限期原告办理土地使用权出让合同变更手续及补缴土地出让金6149256元，该决定书原告已签收；13、《城市房地产管理法》、《山东省城市国有土地使用权出让规划管理办法》、《山东省城市房地产开发经营管理条例》、《城市国有土地使用权出让转让规划管理办法》、《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》、《国土资源部关于严格落实房地产用地调控政策促进土地市场健康发展的有关问题的通知》、《潍坊市人民政府办公室关于招拍挂出让土地改变土地使用条件有关问题的通知》，证明根据国家、省、市等各级人民政府的规定，对原告超容积率开发建设的行为，向原告下达的《决定书》适用法律正确，程序合法，具有法律规定。 第三人安丘市人民政府辩称，第三人与原告起诉的本案无任何法律关系，原告不应该将安丘市人民政府列为第三人，没有事实与法律依据，请求依法驳回原告对第三人的起诉。 第三人在庭审中未提交证据。 经质证，对于被告安丘市国土局提交的证据，被告安丘市人民政府无异议。原告的质证意见如下：对第二组证据中1、3、4号证据的真实性无异议，但被告安丘市国土局以此证明以44302平方米作为计算建筑容积率与第三人与原告签订的协议约定的事实不符，且被告在答辩状中明确对本案履职行为的主体资格来源于安丘市人民政府的授权。2号证据，两份中范围及面积不同，认为安丘市规划局同一天出具两份内容完全不同的规划设计条件，与涉案面积地块不一致，证实了安丘市规划局对涉案土地规划上的混乱，不能证明被告主张的事实，不能作为被告的证据使用。5号证据，对其真实性无异议，但根据该合同的十七条约定，原告所建设的房屋已经全部于2010年前发放土地使用权证和房屋产权证的事实来看，安丘市国土局早已以实际行为同意了原告改变土地使用条件，但当时被告并未提出相应调整土地出让金的要求，在结合该合同第三十一条的约定，涉案提高容积率的行为已于2009年之前被安丘市人民政府批准，并办理了产权证，因此产生的土地出让金最迟应于2009年之后6个月内交付，安丘市国土局现在主张权利，已经超过了法律保护的时效限制。对被告提交的6号证据，八份建设工程规划许可证，因与原告手中持有的建设工程规划许可证不一致，对该证据的真实性不予认可。对于7号证据，6号证据中安丘市规划局提供的《关于长安路开发改造项目超容积率建设情况说明函》，用以确定涉案土地使用容积率变更为1.89，而在被告提交的7号证据中第二页第二行开始“2009年5月18日，该公司又申领了两个建设工程规划许可证，共批准建设面积（计算容积率面积）26493平方米，至此该项目累计批准建设面积（计算容积率面积）83749平方米，容积率变更为1.89”，由此可见被告计算容积率是以规划局核发的建设工程规划许可证批准的建设面积为依据，而安丘市规划局以实际建设的建筑面积为依据，因此存在两种容积率计算方式，故被告认定事实依据不足，认定事实不清。8号证据，系被告安丘市国土局委托作出的，但是与其作出的决定书中所依据的楼面地价不一致，这足以推翻被告在决定书中对楼面价的认定，且在决定书中对于楼面地价353.93每平方米的来源依据未作任何说明或提交任何证据，故被告作出的决定书认定事实不清，证据不足。9号证据，该通知下发到各部门的时间是2008年6月，当时原告正在对涉案土地进行建设，安丘市人民政府及其各职能部门对原告提高容积率，仍旧由规划局核发了规划许可证、国土部门审核发放了土地使用证等所有手续，这不是一个部门能够完成的，是安丘市人民政府所有与原告履行逾期签订的行政协议相关下设职能部门一同完成的，证明原告提高容积率是安丘市人民政府许可的，并没有让原告缴纳提高容积率部分土地出让金的要求，以事实行为同意了在不交该部分土地出让金的情况下提高容积率。综合以上的证据，被告提交的10号证据，无事实依据和法律依据，安丘市人民政府的批复自然不存在。11、12号证据对本案没有实质性影响，不再质证。对于被告提交的法律依据，除在决定书中适用的外不能作为被告的证据使用，且按照行政诉讼法的规定被告应在法庭指定的期限内提交，当庭提交的不应作为定案依据。 对于原告提交的证据，被告安丘市国土局的质证意见如下：《长安路合同》的签订主体与被告无关，与本案的行政征收无直接联系。对《国有土地使用权出让合同》的真实性无异议。进账单是复印件不能作为证据使用，即使有原件也不能证明原告的主张。对2号证据无异议。认为3号证据与本案征收无关联，不予认可。对4号证据本身无异议，但是认为与本案非同一法律关系。对5号证据，认为系复印件，不予认可。第三人质证后认为，对1号证据的真实性无异议，但认为与本案无关联性，原告也非该合同的主体。对于原告提交的其他证据均系复印件，其不予认可。对4号、5号证据的质证意见同被告。 对以上证据，本院认证如下：对于原告提交的1号证据中的《长安路合同》、进账单、3号及4号证据，与本案无关联性，本院不予采信。2号证据，各方质证后无异议，且与本案有关联性，确认为有效证件。对于被告提交的1、3、4、5号证据的真实性无异议，且与本案有关联性，确认为有效证据。对于被告提交的2号证据原告主张系同一天出具的两份内容完全不同的规划设计条件，不能作为定案依据，经审查该两份设计规划书的用地面积、地界四至等内容，可以确定系对涉案宗地分段进行的规划条件，结合庭审中各方提交的挂牌成交确认书、国有土地使用权出让合同等证据，确认为有效证据。对于原、被告分别提交的8份建设工程规划许可证，对于原、被告双方提交的内容一致的，本院予以采信，对于双方提交的内容不一致的部分，本院到房屋管理部门调取的材料并要求安丘市规划局作出了说明，规划内容存有不同，是因原告在建设过程中变更申请所致，因此对于不一致的部分应依据被告提交的建设工程规划许可证为依据。对于被告提交的6-12号证据，客观真实，与 本案有关联性，确认为有效证据。对于被告提交的法律依据，系现行有效的证据，与本案相关的法律规定，本院予以采信。 经审理查明：2005年10月9日安丘市规划局作出两份《长安路改造规划设计条件》，宗地一、规划范围面积：长安路两侧（东至建安路口，西至口）总用地面积18336平方米。其中：净地面积14210平方米，城市道路用地面积4126平方米。宗地二、长安路两侧（东至贾戈立交桥，西至局）总用地面积37651平方米。其中：净地面积30092平方米，城市道路用地面积7559平方米。上述两宗土地系对涉案土地的分段规划，其容积率均≤1.5，绿地率均≥25%，建筑密度均≤20%，建筑高度均≤15米。2××6年2月13日，被告安丘市国土局向安丘市人民政府提交《安丘市2××6-03号宗地国有土地使用权拍卖（挂牌）出让方案》，地块的基本情况：一、宗地位于、长安路两侧，土地总面积55987平方米（合83.98亩），其中道路用地11685平方米（合17.35亩）。由市政府统一规划，整体拍卖（挂牌），规划用途为商业用地、商品住宅用地，土地出让期限商业用地40年、商品住宅用地70年。起始价2352万元。三、开发要求：宗地规划用途商业用地、商品住宅用地，容积率≤1.5，绿地率≥25%，建筑密度≤20%，建筑高度≤15米。2××6年2月26日安丘市人民政府同意被告安丘市国土局提交的上述出让方案，后原告讯驰公司取得上述宗地的土地使用权，原告与被告安丘市国土局于2××6年3月6日签订《安丘市国有土地使用权挂牌成交确认书》，成交确认书中宗地的情况：位于、长安路两侧，土地总面积55987平方米（合83.98亩），净用地面积44302平方米（合66.45亩）。由市政府统一规划，整体挂牌，规划用途为商业、商品住宅用地，土地使期限40年，商品住宅用地70年，二、本次挂牌标的物为现状国有土地使用权，挂牌成交后，乙方（讯驰公司）付清全部价款，签订《国有土地使用权出让（转让）合同》，办理《国有土地使用证》。宗地编号为2××6-03，成交总价为23520000元人民币（大写贰仟叁佰伍拾贰万元整）。 2××6年6月26日原告讯驰公司与被告安丘市国土局签订《国有土地使用权出让合同》，主要内容：讯驰公司受让的宗地位于、长安路两侧，宗地编号为2××6-03，宗地面积为55987平方米，其中出让土地面积为44302平方米。宗地四至及界址点座标见附件《出让宗地界址图》。第四条：本合同项下出让宗地的用途为商业、商品住宅用地。第六条：本合同项下的土地使用权出让年限为商业用地40年，商品住宅用地70年，自出让方向受让方实际交付土地之日起计算，原划拨土地使用权补办出让手续的，出让年限自合同签订之日起计算。第七条：本合同项下的土地使用权出让金为每平方米人民币530.90元；总额为人民币贰仟叁佰伍拾贰万元整（小写23520000元）。第九条：受让人同意按照《挂牌成交确认书》的规定向出让人支付上述土地使用权出让金。第十一条：受让人在本合同项下宗地范围内新建建筑物的，应符合下列要求：主体建筑物性质楼房；附属建筑物性质平房；建筑容积率≤1.5；建筑密度≤20%；建筑限高≤15米；绿地比例≥25%。第十七条规定：在出让期限内，受让人必须按照合同规定的土地用途和土地使用条件利用土地，需要改变本合同规定的土地用途和土地使用条件的，必须依法办理有关批准手续，并向出让人申请，取得出让人同意，签订土地使用权出让合同变更协议或者重新签订土地使用权出让合同，相应调整土地使用权出让金，办理土地变更登记。合同签订后，被告依约交付土地，原告在涉案土地上进行开发建设。自2××6年8月至2009年5月，安丘市规划局共向原告颁发了8个建设工程规划许可证，上述许可证载明建筑规模累计90216平方米（其中储藏室5106平方米，阁楼1361平方米）。自2007年11月至2010年5月，安丘市规划局共向原告办理了11个建设工程竣工规划验收合格证，验收合格的建筑规模累计计90294平方米。 2017年7月10日安丘市规划局向被告安丘市国土资源局出具《关于长安路开发改造项目超容积率建设情况说明的函》，其内容为：讯驰公司开发建设的长安路开发改造项目，该项目出让土地面积44302平方米。根据该项目《建设用地规划条件》规定的容积率不大于1.5计算，该项目开发建设的建筑面积（计算容积率面积）为不大于66453平方米。经核实，该项目开发建设的建筑面积（计算容积率面积）为83827平方米，容积率为1.89，超出规定容积率0.39，超出规定容积率的开发建筑面积（计算容积率面积）为17374平方米。被告安丘市国土局委托潍坊德润天成土地房地产评估测绘有限公司对长安路两侧地块国有土地使用权调整容积率，补缴土地出让金价格进行评估，2017年7月18日该公司作出《土地估价报告》，经评估应补缴地价款12509975元[新增建设面积×楼面地价=720.04×（83827-66453）]。2017年8月13日向原告邮寄送达《关于限期变更国有土地使用权出让合同补交土地出让金的告知书（听证告知书）》，原告因对容积率认定依据、补交土地使用权出让金计算依据持有异议，于2017年8月18日向答辩人提出听证申请，之后原告未在指定的时间内参加听证会。2017年9月12日被告安丘市国土局作出《关于限期变更国有土地使用权出让合同补交土地出让金的决定书》，限原告在五个工作日内到被告安丘市国土局办理国有土地使用权出让合同变更手续，补交土地出让金人民币6149256元（大写：陆佰壹拾肆万玖仟贰佰伍拾陆元整），该决定书以邮寄方式于2017年9月13日向原告送达。现原告对该决定书不服，向本院提起行政诉讼。在庭审过程中，原告认可其超容积率的事实，认可涉案宗地实际建设面积为83827平方米。 本院认为，本案中，各方当事人对于被告安丘市国土局作出涉案行政决定书的程序无异议，对此本院予以确认，有争议的是：1、被告安丘市国土资源局是否具有作出涉案行政决定的资格；2、本案是否已超过诉讼时效；3、被告安丘市国土资源局作出行政决定依据的事实是否清楚，证据是否充分；4、被告安丘市国土资源局作出行政决定适用的法律是否正确。 焦点一。《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（国办发［2××6］100号）一、明确国有土地使用权出让收入范围，加强国有土地使用权出让收入征收管理中规定：“国有土地使用权出让收入（以下简称土地出让收入）是政府以出让等方式配置国有土地使用权取得的全部土地价款，包括受让人支付的征地和拆迁补偿费用、土地前期开发费用和土地出让收益等。土地价款的具体范围包括：……改变出让国有土地使用权的土地用途、容积率等土地使用条件应当补缴的土地价款，以及其他和国有土地使用权出让或变更有关的收入等……土地出让收入由财政部门负责征收管理，可由国土资源管理部门负责具体征收。”据此，被告安丘市国土局作为安丘市的国土资源管理部门具有负责征收改变出让国有土地使用权的土地用途、容积率等土地使用条件应当补缴的土地价款的职权，本案因原告改变容积率，涉及补交土地出让金的问题，因此被告具有征收的主体资格，即使被告在答辩状辩称其作出涉案征收行为来源于安丘市的授权，也不能改变法定授权的事实，故原告关于被告不具有涉案行政决定书的主体资格的主张，本院不予支持。 焦点二。建设部下发的《关于加强国有土地使用权出让规划治理工作的通知》第四条规定：受让人取得国有土地使用权后，必须按照《国有土地使用权出让合同》和建设用地规划许可证规定的规划设计条件进行开发建设。一般不得改变规划设计条件，如因特殊原因，确需改变规划设计条件的，应当向城乡规划行政主管部门提出改变规划设计条件的申请，经批准后方可实施。城乡规划行政主管部门依法定程序修改控制性具体规划，并批准变更建设用地规划设计条件的，应当告知土地管理部门；依法应当补交土地出让金的，受让人应当依据有关规定予以补交。本案中，虽然被告安丘市国土局与安丘市规划局均系安丘市人民政府的职能部门，但二者职能不同，变更土地使用条件的审查、审批系城乡规划部门的职权，虽然在2010年5月安丘市规划局下发完毕涉案工程的建设工程竣工规划验收合格证，但不能推定被告安丘市国土局已经知道涉案宗地改变规划条件的情形，且原告也未提交证据证明被告安丘市国土资源局在2010年时已经知道，2017年7月10日安丘市规划局向被告出具《关于长安路开发改造项目超容积率建设情况说明的函》后，被告安丘市国土局即立案调查，并于2017年8月10日作出涉案的决定书，因此不存在原告主张的超诉讼时效问题。 焦点三、四。合议庭认为应从以下几方面论述：第一、涉案土地的实际建筑面积是多少。庭审中原告及被告安丘市国土局均认可原告实际建设的面积累计为83827平方米（计容面积），被告安丘市国土局提交的建设工程竣工验收合格证也能证明，对此本院予以确认。第二、涉案宗地的建筑用地面积是多少。原告主张建筑用地的面积应为55987平方米，而非被告安丘市国土局主张的44302平方米，原告与被告安丘市国土局签订的《国有土地使用权出让合同》是双方在平等自愿的基础上签订，不违反法律、行政法规的强制性规定，依法成立并生效，对双方当事人具有法律约束力，当事人应当按照合同约定全面履行自已的义务。故此问题应以双方签订的《国有土地使用权出让合同》为依据，双方签订的《国有土地使用权出让合同》第三条约定宗地总面积55987平方米，其中出让土地面积为44302平方米，同时该合同第七条约定该合同项下的土地使用权出让金为每平方米530.90元，总额为23520000元，44302平方米×530.90元得出的总额约为23520000元，若以原告主张涉案出让土地的面积为55987平方米，其应缴纳的土地出让金应为29723498元，故而被告安丘市国土局主张涉案宗地出让的面积应为44302平方米，本院予以支持。第三、补交土地出让金的数额是多少。参照住房和城乡建设部印发的《建设用地容积率管理办法》第三条的规定，容积率是指一定地块内，总建筑面积与建筑用地面积的比值，该规定中的总建筑面积应为实际建设面积。在原告与被告安丘市国土局签订的《国有土地使用权出让合同》第十一条中约定涉案宗地的容积率≤1.5，依据住建部的上述规定，以出让土地面积44302平方米为基数，计算出的建筑总面积不大于66453平方米。本案中原、被告双方均认可实际建设的总面积为83827平方米，被告安丘市国土局以17374平方米（83827平方米-66453平方米）为基数计算补交的土地出让金事实清楚、证据充分，应予认可。《国土资源部办公厅关于发布〈国有建设用地使用权出让地价评估技术规范（试行）〉的通知》（国土资厅发〔2013〕20号）第一条规定：“……因改变土地使用条件、发生土地增值等情况，需要补缴地价款的，市、县国土资源管理部门在确定补缴金额之前，也应按照上述要求组织评估。”据此规定，被告在确定原告的补缴地价款数额之前委托了潍坊德润天成土地房地产评估测绘有限公司对此进行了评估，经评估原告应补缴的土地价款为12509975元。2008年6月潍坊市人民政府下发《关于招拍挂出让土地改变土地使用条件有关问题的通知》（潍政办发［2008］26号）。四、改变土地使用条件，需补缴土地出让金的，按以下标准补缴：……（二）提高土地容积率的，应补缴的土地出让金＝提高土地容积率所增加的建筑面积×取得土地时楼面价（成交总价款÷建筑面积），本案中，原告取得土地时楼面价约为353.9343元／平方米（23520000元÷66453平方米），据此原告应补缴的土地出让金约为6149255元（353.9343元／平方米×17374平方米）。因涉案土地系原告于2××6年取得，且涉案宗地的建设在2010年已建设完毕，《国土资源部办公厅关于发布〈国有建设用地使用权出让地价评估技术规范（试行）〉的通知》亦在2013年实施，且评估后的评估结果与按照潍坊市人民政府下发《关于招拍挂出让土地改变土地使用条件有关问题的通知》的规定计算的结果相差较大，被告安丘市国土局在综合考虑后，按照潍坊市人民政府下发《关于招拍挂出让土地改变土地使用条件有关问题的通知》的规定确定了原告补交的土地出让金数额，被告采用的计算标准未加重原告方的负担，本院予以采信。综上，被告作出的涉案征收决定书认定事实清楚，适用法律正确。 《中华人民共和国城市房地产管理法》第十八条：“土地使用者需要改变土地使用权出让合同约定的土地用途的，必须取得出让方和市、县人民政府城市规划行政主管部门的同意，签订土地使用权出让合同变更协议或者重新签订土地使用权出让合同，相应调整土地使用权出让金”，在原告与被告安丘市国土局签订的《国有土地使用权出让合同》第十七条约定“在出让期限内，受让人必须按照合同规定的土地用途和土地使用条件利用土地，需要改变本合同规定的土地用途和土地使用条件的，必须依法办理有关批准手续，并向出让人申请，取得出让人同意，签订土地使用权出让合同变更协议或者重新签订土地使用权出让合同，相应调整土地使用权出让金，办理土地变更登记。”因此，即使原告与安丘市人民政府签订的《安丘市长安路改造及沿街房屋开发建设项目合同书》中对土地出让金有约定，因不是同一法律关系，故不能免除原告讯驰公司补交土地出让金的义务，从而原告关于根据原告与安丘市人民政府签订的《安丘市长安路改造及沿街房屋开发建设项目合同书》的规定，即使存在超容积率需要调整土地使用权出让金，根据损益相抵原则不应交纳的主张，本院不予支持。 此外，本案中原告将安丘市人民政府列为第三人，不符合法律规定，对此本院不予支持。 综上，被告安丘市国土资源局作出的《关于限期变更国有土地使用权出让合同补交土地出让金的决定书》（安国土资字[2017]1号）认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确，依法应驳回原告的诉讼请求。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告潍坊讯驰置业发展有限公司的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉， 向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于山东省潍坊市中级人民法院。 审 判 长  刘德军 审 判 员  李娜娜 人民陪审员  辛会学 二〇一九年三月一日 书 记 员  刘 岩