山东省高级人民法院行 政 判 决 书（2014）鲁行终字第69号上诉人（一审原告）：高振富等85人（名单附后）。上诉人暨诉讼代表人：高振富，男，1957年10月19日出生，汉族，农民，住临沂市。上诉人暨诉讼代表人：王华远，男，1958年12月26日出生，汉族，农民，住临沂市。上诉人暨诉讼代表人：高振江，男，1949年3月16日出生，汉族，农民，住临沂市。上诉人暨诉讼代表人：盖庆山，男，1967年3月10日出生，汉族，农民，住临沂市。上诉人暨诉讼代表人：盖庆贺，男，1956年2月5日出生，汉族，农民，住临沂市。委托代理人：谢通祥，北京市尚公律师事务所律师。被上诉人（一审被告）：山东省人民政府。住所地：济南市历下区省府前街**。法定代表人：郭树清，省长。委托代理人：赵军。高振富等85人诉山东省人民政府（下称省政府）土地行政复议一案，济南市中级人民法院于2013年12月11日作出（2013）济行初字第55号行政判决，一审原告高振富等85人不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2014年6月13日公开开庭审理了本案。上诉人暨诉讼代表人高振富、王华远、高振江、盖庆山、盖庆贺及其委托代理人谢通祥，被上诉人省政府的委托代理人赵军到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。本案行政争议形成过程如下：省政府根据高振富等85人提出的行政复议申请作出鲁政复驳字（2013）52号驳回行政复议申请决定（下称52号复议决定），该决定认为：省政府于2010年1月18日作出《关于临沂市河东区2009年第七批次城市建设用地的批复》（下称445号批复）后，临沂市人民政府于3月15日将批复的内容在申请人所在村予以公告。公告后，申请人就知道或应当知道被申请人作出445号批复的具体行政行为。申请人于2013年3月18日提出行政复议申请，显然已超过《山东省行政复议条例》第八条规定的最长二年的行政复议申请期限。申请人的行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》（下称《行政复议法实施条例》）第二十八条第（四）项规定的受理条件。根据《行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，决定驳回申请人的行政复议申请。高振富等85人不服，向济南市中级人民法院提起行政诉讼。一审法院查明，2010年1月18日，被告省政府根据临沂市政府的请示作出445号批复，同意临沂市河东区131646平方米集体农用地（其中耕地125668平方米）转为建设用地并征收、同意征收集体建设用地1687平方米，用于城市建设。并要求认真抓好征收土地方案的组织实施，确保征地补偿和农民安置工作落实到位。2010年3月15日，临沂市人民政府作出土地征收方案公告和征地补偿安置方案公告，公告载明了省政府445号批复文号、内容及安置补偿标准等。该公告张贴于原告所在的临沂市河东区官庄社区村民委员会的房屋外墙上。原告于2013年3月18日向被告提出行政复议申请，被告于同日受理了原告的行政复议申请。复议中，因涉及法律适用问题，被告于2013年6月14日决定中止行政复议；被告恢复复议后，于2013年9月25日作出被诉52号复议决定并于2013年10月7日邮寄送达原告。原告不服，于2013年10月17日向一审法院提起行政诉讼。一审法院认为，《中华人民共和国行政复议法》第十四条规定，对国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府的具体行政行为不服的，向作出该具体行政行为的国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府申请行政复议。原告对省政府作出445号批复的具体行政行为不服，向被告省政府申请行政复议，被告具有受理原告行政复议申请并作出本案被诉52号复议决定的法定职权。被告收到原告提出的行政复议申请后，经过受理、调查、中止审理、恢复审理等程序，作出行政复议决定并依法送达原告，程序符合行政复议法的有关规定。原告主张被告在其行政复议恢复通知书中记载的“行政复议期间，你们提出了调解处理的申请”，与事实不符，应认定被告程序违法。对此，一审法院认为，恢复行政复议，系基于中止复议的原因已经消除而恢复对行政复议案件的处理。被告行政复议恢复通知书中存在的上述错误，未对行政复议程序及原告的权利产生影响。故该通知书虽然存在瑕疵，但不能据此认定被告程序违法。被告在行政复议中认定临沂市人民政府于2010年3月15日将批复的内容在申请人所在村予以公告的事实，与一审法院查明的事实一致。原告提供的证据虽然能够证明其于2013年1月17日去临沂市国土资源局查阅过省政府445号批复等档案材料，但该事实不能否定临沂市人民政府将载明省政府445号批复文号及内容的公告张贴于原告所在的临沂市河东区官庄社区村民委员会房屋外墙上的事实。省政府445号批复的相关内容经公告后，即具有将批准征地事项告知有关村集体和村民的效力，原告作为本村村民，应视为知道445号批复的内容。故被告作出52号复议决定认定原告于公告张贴后就知道或应当知道445号批复的内容，证据充分。《山东省行政复议条例》第八条规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织行政复议申请权或者行政复议申请期限的，申请期限自公民、法人或者其他组织知道或者应当知道申请权或者申请期限之日起计算，但是自知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过二年。”本案中，自原告应当知道445号批复内容之日起，至原告于2013年3月18日向被告提出行政复议申请，显然已经超出上述规定的最长二年的行政复议申请期限。故原告提出的行政复议申请不符合《行政复议法实施条例》第二十八条规定的行政复议受理条件。被告根据《行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，决定驳回原告的行政复议申请，适用法律正确。综上，原告请求撤销被告作出的52号复议决定并责令依法处理，缺乏事实根据和法律依据，不予支持。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（下称《若干问题的解释》）第五十六条第（四）项之规定，判决驳回原告要求撤销被告作出的52号复议决定并责令依法处理的诉讼请求。高振富等85人不服一审法院判决，上诉称：一、52号复议决定认定事实不清。当时的村长王胜臣证实，几个村干部和几个土地所的人将《公告》张贴、拍照，共不到十分钟就揭走了。临沂市人民政府和临沂市国土资源局的公告不能等同于445号批复，被上诉人没有证据证明其张贴过445号批复和上诉人看见过公告与批复。二、52号复议决定程序违法。被上诉人受理行政复议后，没有依法召开任何形式的听证会，也未对上诉人进行询问。在上诉人没有提出调解的情况下，被上诉人却以调解名义中止复议。三、52号复议决定适用法律错误。被上诉人直到一审开庭也没有提供作出52号复议决定的具体法律规定，应视为被上诉人没有法律依据。四、445号批复认定事实错误，适用法律不当，程序违法，超越和滥用职权。其违反了《土地管理法》第45条耕地占补平衡的强制性规定，征收基本农田必须经国务院批准，省政府无权征收。上诉人的耕地属于基本农田，国务院已冻结基本农田，并禁止任何非农业建设项目占用耕地。征地时没有召开村民大会，没有与被征地村民签补偿协议，也没有公告征地批复，更没有给农民交社保、医保。被申请人没有告知当事人听证也没有组织听证，严重违反征地工作程序。请求：1、依法撤销一审法院判决及52号复议决定，继续依法处理。2、依法撤销445号批复。3、上诉人收回土地使用权131646平方米。4、安排被征地农民的社会保障费用、养老保险金和医疗保险。5、被上诉人承担本案一切费用。被上诉人省政府答辩称：一、52号复议决定程序合法。被上诉人于2013年3月18日依法受理了上诉人的行政复议申请，行政复议期间，因涉及法律适用问题，需要有权机关作出解释，遂于2013年6月14日中止行政复议。恢复审理后，于2013年9月25日作出52号复议决定并依法送达上诉人。二、52号复议决定认定事实清楚，证据确凿。省政府于2010年1月18日作出445号批复，2010年3月15日，临沂市人民政府将445号批复相关内容发布征收土地方案公告。同日，临沂市国土资源局发布征地补偿安置方案公告，以上两公告均在申请人所在的临沂市汤头街办官家庄村予以公布，为群众所知晓。行政机关履行了告知义务，保障了被征地农民的知情权。以上事实由临沂市人民政府临政土告字（2010）19号《征地公告》及张贴照片，张贴人薛金刚、王静，见证人王美臣、孙西山、王福庆、王立法等证人证言相互印证。公告后，上诉人就知道或者应当知道被申请人作出的445号批复的具体行政行为。按照《山东省行政复议条例》第八条的规定，申请人应当在知道或者应当知道被申请人作出具体行政行为后，提出复议申请最长不得超过两年。申请人于2013年3月18日向被上诉人提起行政复议申请，已超过行政复议期限，不符合《行政复议实施条例》第二十八条第（四）项规定的受理条件。三、52号复议决定适用法律正确。二审庭审中，合议庭确定本案的审理重点是：一、被上诉人作出的52号复议决定是否合法正确，上诉人的行政复议申请是否超过法定行政复议申请期限。二、一审法院判决认定事实是否清楚，适用法律是否正确。针对第一个审理重点，上诉人高振富等85人认为，一、被上诉人的证人证言相互矛盾。一是对公告张贴时间说法不一。被上诉人的证人薛金刚和王静证明其于2013年3月16日到汤头街道官家庄村村委公告栏张贴了公告，其他几个见证人证明是2013年3月15日在村委大门口张贴了公告，与张贴人主张的张贴时间不一致。二是对公告张贴地点说法不一。薛金刚和王静说贴在村委公告栏上，王立法说在村委门口，孙西山说村委的门上，三个地点完全不同。二、被申请人提交的张贴公告照片是虚假的。该照片与上诉人在临沂市国土资源局调取材料时看到的照片不一致，村委大门与宣传栏的落差有一米多，拍出来的照片村委会的牌子和宣传栏不可能是一个高度。三、被申请人存在贿买行为。一审庭审之后，上诉人与当时的村主任有一段谈话录音，可以证明被申请人贿买上诉人的证人王胜臣，导致王胜臣的证言前后不一致，其证言未被一审法院采纳，无法证明村民没有看到公告的事实。四、临沂市人民政府的征收土地方案公告以及临沂市国土资源局的征地安置补偿方案公告只是提到了445号批复的文号，并未提及该批复的内容，不应视为上诉人知晓该批复的内容。因此，52号复议决定认定事实不清。被上诉人省政府认为，有关工作人员到村委张贴了公告并现场拍摄了照片，部分村民证实看到了公告，该村村民应当知道被征地的事实。针对第二个审理重点，上诉人高振富等85人认为，一审法院判决认定事实不清，适用《山东省行政复议条例》第八条的规定错误。因上诉人不知道445号批复的内容，本案应当适用该条例第九条的规定，即提起行政复议的最长期限为5年。被上诉人省政府认为，一审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法应予维持。二审庭审中，上诉人高振富等85人提交了一份其与村委会主任的谈话录音，用以证明被申请人贿买上诉人的证人王胜臣，以致王胜臣的证言前后不一致。被上诉人对上述证据的质证意见为：该证据在一审中未提交，其真实性和合法性需要其他证据予以佐证。该证据在二审庭审中提交不能作为对52号复议决定的审查依据。对其真实性、合法性以及与本案的关联性应不予采信。本院认为，上诉人提交的该谈话录音因无其他证据予以佐证，其真实性和合法性无法证实，本院不予采纳。双方当事人在一审中提交的证据已随案卷移送本院，本院对一审法院查明的案件事实予以确认。本院认为：一、关于52号复议决定程序是否合法的问题。被上诉人省政府于2013年3月18日受理了上诉人等85人的行政复议申请。行政复议期间，因涉及法律适用问题，需要有权机关作出解释，2013年6月14日，被上诉人根据《行政复议法实施条例》第四十一条第一款第（六）项的规定，决定中止行政复议。2013年9月24日，因行政复议中止的原因已消除，被上诉人根据《行政复议法实施条例》第四十一条第二款的规定，恢复该行政复议案件的审理，并于2013年9月25日作出52号复议决定。据此，被上诉人依照法定程序履行了受理、调查、中止审理、恢复审理并作出驳回行政复议申请决定的法定职责，程序合法。虽然被上诉人在其行政复议恢复通知书中“行政复议期间，你们提出了调解处理的申请”的表述存在错误，但该表述未对行政复议程序及上诉人的权利产生影响，不应认定为程序违法。二、关于52号复议决定认定事实是否清楚的问题。被上诉人在一审中提供的445号批复、临政土字（2010）19号《临沂市人民政府征收土地方案公告》、临国土资告字（2010）19号《临沂市国土资源局征地补偿安置方案公告》以及张贴该公告的照片（证据3），临沂市国土资源局工作人员薛金刚、王静以及见证人王美臣、孙西山、王福庆、王立法的证人证言（证据4）可以证明，2010年1月18日，省政府作出445号批复，2010年3月15日，临沂市人民政府和临沂市国土资源局分别作出征收土地方案公告和征收补偿安置方案公告，公告载明了445号批复的文号及内容。薛金刚、王静将两公告张贴于临沂市汤头街办官家庄村委并拍照留存。公告一经公示，即具有告知效力，即应视为上诉人知道或者应当知道445号批复的内容。因此，52号复议决定认为，上诉人自公告后就知道或者应当知道被申请人作出445号批复的具体行政行为，认定事实清楚。三、关于52号复议决定适用法律是否正确的问题。《山东省行政复议条例》第八条规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织行政复议申请权或者行政复议申请期限的，申请期限自公民、法人或者其他组织知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过二年。”本案中，自2010年3月上诉人知道或应当知道445号批复的内容，至其于2013年3月18日提起行政复议申请，已超过上述规定最长二年的法定行政复议申请期限。上诉人提出的行政复议申请不符合《行政复议法实施条例》第二十八条规定的行政复议受理条件。被上诉人根据《行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，驳回上诉人的行政复议申请，适用法律正确。综上，被上诉人省政府作出的52号复议决定，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。一审法院判决认定事实清楚，适用法律正确。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人高振富等85人负担。本判决为终审判决。审 判 长  曲立力审 判 员  赵 军代理审判员  于 晶二〇一四年六月十八日书 记 员  王 璐