湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2014）湘高法行终字第61号上诉人（原审原告）：彭建和，女，1962年7月22日出生，汉族。被上诉人（原审被告）：湖南省长沙市天心区人民政府（以下简称天心区政府）。法定代表人：朱东铁，该区区长。委托代理人：周密，长沙市天心区人民政府法制办副主任。委托代理人：康京军，长沙市天心区金盆岭街道司法所所长。上诉人彭建和因与被上诉人长沙市天心区人民政府（以下简称天心区政府）房屋行政征收一案，不服湖南省长沙市中级人民法院于2014年1月21日作出的（2013）长中行征初字第00361号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2014年4月15日公开开庭进行了审理。上诉人彭建和，被上诉人天心区政府的委托代理人周密、康京军到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。长沙市中级人民法院审理查明：2011年4月27日，长沙市十三届人大常委会审查批准了《长沙市人民政府关于2011年旧城区改造项目计划的报告》（以下简称《报告》），《报告》将包括涉案项目在内的南湖路棚改项目纳入了2011年国民经济和社会发展计划旧城改造项目范围。2011年5月19日，长沙市发展和改革委员会作出长发改（2011）318号《关于天心区南湖路两厢地块棚改项目立项的批复》，批准项目业主单位为长沙市顺之安棚户区改造投资有限公司，项目位于东起芙蓉南路，西至书院路，南临天心区一中，北接市电力局宿舍范围内的三个零星地块，具体用地面积以国土部门最终测绘成果为准。2011年5月24日，长沙市城乡规划局同意市国土局在蓝线范围内选址。2011年8月1日，长沙市人民政府在规划依据图上签署同意市国土局在红线范围内调查的意见。2011年9月5日，长沙市安居工程和棚户区改造工作领导小组以长棚组项（2011）02号文件《关于同意天心区南湖路两厢地块棚改立项的批复》，同意将天心区南湖路两厢地块列入全市棚户区改造工程。2012年3月，长沙市发展和改革委员会、长沙市城乡规划局、长沙市国土资源局经联合审查后认为该项目符合国民经济和社会发展规划，符合城乡规划和专项规划，符合国家土地供应政策和土地利用总体规划。2012年4月13日，长沙市天心区城市房屋征收和补偿管理办公室发布了天征字（2012）第3-1号《关于南湖路两厢地块棚改项目（5号地块）房屋征收范围公告》，明确征收范围东至芙蓉路，南临南湖路，西到天剑路，北至狮子山社区（以土地调查确定的范围为准），同日，长沙市天心区城市房屋征收和补偿管理办公室作出《天心区国有土地上房屋征收暂停办理有关手续的通知》，并向相关部门送达。2012年5月12日，长沙市天心区城市房屋征收和补偿管理办公室发布了天征字（2012）第3-2号《南湖路两厢地块棚改项目（5号地块）被征收房屋调查结果公告》。2012年5月24日，天心区政府通过了对南湖路两厢地块棚户区改造项目（5号地块）房屋征收补偿方案征求意见公告的论证，会后制作了会议纪要。2012年5月28日，天心区政府发布天政征字（2012）第3-1号《关于南湖路两厢地块棚改项目（5号地块）房屋征收补偿方案征求意见公告》。2012年6月28日，天心区政府发布了天政征字（2012）第3-2号《关于南湖路两厢地块棚改项目（5号地块）房屋征收补偿方案征求意见情况及根据公众意见修改情况的公告》，以上公告均在被征房屋范围内地段予以公开张贴。同日，长沙市天心区城市房屋征收和补偿管理办公室出具了《南湖路两厢地块棚改项目（5号地块）社会稳定风险评估报告》，评估结果为低风险。2012年9月3日，长沙市城市房屋征收和补偿管理办公室长征批字（2012）018号《南湖路两厢地块棚户区改造项目（5号地块）国有土地上房屋征收补偿方案的批复》同意长沙市天心区城市房屋征收和补偿管理办公室按照其作出的《南湖路两厢地块棚户区改造项目（5号地块）国有土地上房屋征收补偿方案》执行。2012年9月5日，天心区政府作出天政征字（2012）第3号《长沙市天心区人民政府房屋征收决定》，并进行了公告（南湖路两厢地块棚改项目（5号地块）房屋征收补偿方案作为附件），公告内容包含征收目的、征收范围、征收部门、征收签约期限、征收补偿方案以及被征收人的权利义务。原告的房屋（天心区南湖路14号1栋608号）位于此次被征收范围内，产权面积为67.46㎡。2012年5月2日，长沙市城市房屋征收和补偿管理办公室发布了《南湖路两厢地块棚改项目（5号地块）协商选定房地产价格评估机构公告》，要求被征收人依法协商选定房地产评估机构，协商不成的，将采取公开抽签的方式确定。2012年5月14日，长沙市城市房屋征收和补偿管理办公室发布《南湖路两厢地块棚改项目（5号地块）抽签确定房地产价格评估机构公告》，决定依据《长沙市国有土地上房屋征收与补偿实施办法》第二十八条的规定，采用公证抽签方式确定评估机构，并请被征收人携带有效身份证明参加。2012年5月15日，经过抽签，确定由湖南思远四达房地产评估有限责任公司对南湖路两厢地块棚改项目（5号地块）红线范围内国有土地上的房屋进行评估。长沙市天心公证处现场公证并于2012年5月16日出具了（2012）湘长天证字第397号公证书。2012年5月20日至2012年9月10日，受长沙市天心区城市房屋征收和补偿管理办公室的委托，湖南思远四达房地产评估有限责任公司对南湖路14号1栋608房进行了评估。2012年9月5日至2012年9月9日，长沙市天心区城市房屋征收和补偿管理办公室将房屋征收初步评估结果进行了公示。原告房屋在被公示之列。天心区政府为此次征收提供了改建地段以及南二环以北、书院路以西的湘江锦绣小区等地部分商品房等作为产权调换房源。征收公告发布后，被告天心区政府多次与原告彭建和协商，未能就补偿事项达成一致意见。2012年5月20日至2012年9月10日，湖南思远四达房地产评估咨询有限公司接受长沙市天心区城市房屋征收和补偿管理办公室的委托对原告的房屋进行了评估作业，2012年9月10日，作出了《长沙市国有土地上房屋征收分户评估报告》（湘思远（房估）字（2012）第F209-108号），并于2012年9月12日将该报告送达至原告彭建和。该报告确定原告所有的长沙市南湖路14号1栋608房（产权面积为67.46㎡），在估价时点（2012年9月5日）评估单价为每平米6587元，总价为444359元。2013年4月19日，长沙市天心区城市房屋征收和补偿管理办公室依据评估机构的评估报告，作出了《南湖路两厢地块棚改项目（5号地块）彭建和户房屋征收补偿方案》，提供了货币补偿和房屋产权调换两种补偿方式供原告选择，其中货币补偿方式是补偿原告彭建和货币补偿总额（不含装饰装修和其他设施补偿费用）为444359元；产权调换方式是提供王家冲路206号（原王家冲住宅区030栋）504号房屋（产权面积68.15㎡）用于产权调换，结清差价。同时还告知彭建和可以在收到房屋征收补偿方案之日起7日内就提供的上述两种补偿方式进行选择，逾期未做选择的，将由天心区政府决定补偿方式。2012年12月14日至2013年1月5日，湖南思远四达房地产评估咨询有限公司对王家冲路206号（原王家冲住宅区030栋）504号房屋（系补偿方案中确定用于产权调换的房屋，产权面积为68.15㎡）进行评估，评估单价为5613元每平方米，评估总价为382526元。2013年7月4日，被告作出天政征决（2013）60号《房屋征收补偿决定》，其主要内容为：一、对彭建和位于南湖路14号1栋608号房屋实行货币补偿；二、补偿价格为人民币444359元，不含搬迁费、装饰装修和附属设施补偿等费用，并告知其补偿款专户储存及周转用房（位于天心区向东南附6栋605房）等情况，限原告在房屋征收补偿决定送达之日起十五日内腾空房屋交付拆除，逾期搬迁的，将依法予以强制执行，还告知了其法律救济途径。该决定于2013年7月6日送达原告彭建和，原告对该决定不服，遂诉至法院。长沙市中级人民法院还查明，2013年7月1日，长沙市城市房屋征收和补偿管理办公室出具资金证明函，证明南湖路两厢地块棚改项目（5号地块）在其账户上已有预留资金，同意用于支付行政征收国有土地私房户5户的拆迁补偿款1902127元。此外，被告自愿出具承诺函，称在被征收人自行腾空房屋的情况下，将严格按照规定标准向被征收人支付房屋搬迁费。长沙市中级人民法院另查明，南湖路两厢地块棚改项目（5号地块）（以下简称5号地块）四至界限分别是东至芙蓉路，南临南湖路，西到天剑路，北至狮子山社区，其位于南湖路两厢地块棚改项目所确定红线范围内，原告彭建和所属被征收房屋位于5号地块范围内。原审法院审理认为，一、被告天心区政府作出房屋征收补偿决定主体适格。根据国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称国务院590号令）第二十六条和《长沙市国有土地上房屋征收与补偿实施办法》（以下简称市政府116号令）第四十二条的规定，被告天心区政府作为县一级人民政府具有作出房屋征收补偿决定的法定职权。原告彭建和以天心区政府不具备完善的政府职能，以及《国有土地上房屋征收与补偿条例》没有授权区级人民政府进行国有土地上房屋征收的权力等为由，主张被告天心区政府不具有作出被诉具体行政行为主体资格没有事实和法律依据，不予采信。二、被告天心区政府作出征收补偿决定认定事实清楚，内容规范，行政征收补偿决定程序合法、正当。原告以征收过程中存在违法拆迁活动主张被告程序违法，但是其所提供证据不足以证明其主张，对此不予采信。被告经审查后认为涉案项目已经具备了国务院590号令第八条第（五）项、第九条和市政府116号令第九条、第十条规定的情形和法定资料，遂按照国务院590号令和市政府116号令规定的行政征收程序，稳步、渐进地实施了行政征收行为，论证了征收补偿方案；公告了被征收房屋调查结果、征收补偿方案征求意见、征收补偿方案征求意见修改情况；经过了社会稳定风险评估，作出房屋征收决定并予以公告。通知被征收人在规定时间内协商选定房产价格评估机构，在与被征收人协商不成时，依法公开抽签确定评估机构并对抽签过程和结果进行公证，还告知了相关救济权利。在与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议时，天心区政府提供给被征收人货币补偿和产权调换两种方式予以选择，将征收补偿费用专户储存，向原告提供了周转用房，从形式上讲，天心区政府保障了被征收人享有的补偿方式选择权，但从具体内容上看，将位于王家冲路206号房屋作为供彭建和户可以选择的产权调换的房屋与拆迁新政下旧城改造应当就地或者就近安置的精神相冲突，明显构成瑕疵。但了解到，被告天心区政府为满足部分被征收户在改建地段就近安置的需求，通过与涉案被征收土地项目业主单位长沙市顺之安棚户区改造投资有限公司协调，由该公司以明显低于市场价格的优惠价格向涉案被征收地块被征收户提供位于长沙市天心区南湖路与天剑路交汇处东北角的定向限价（在本项目被征收户原产权面积上增加15㎡享受定向限价房，限购均价为5180元／㎡，超出面积按市场均价为6500元／㎡）房源（期房）。上述事实可以认定天心区政府提供的补偿安置措施没有损害包括彭建和在内的被征收人的实体权益，弥补了对彭建和户房屋征收补偿方案的不足，并丰富了征收补偿方式的实质内容，故天心区政府在对彭建和户房屋的征收补偿方案中具有瑕疵，但因未损害其实体权益，故可不认定其构成违法。天心区政府推进涉案征收补偿决定的其他程序合法、正当，故彭建和主张程序违法没有事实依据，该院不予采信。三、被告天心区政府作出的行政征收补偿决定适用法律正确。该院认为，被告天心区政府依据国务院590号令和市政府116号令规定作出的行政征收决定，适用法律正确。彭建和主张被告作出《房屋征收补偿决定》适用法律法规错误没有依据，该院不予采信。四、关于原告提出被告作出《房屋征收补偿决定》缺乏必要的行政审批文件问题。该院认为，国务院590号令第八条明确了为公共利益的需要作出房屋征收决定的具体情形，其中第（五）项是“由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要。”第九条第（一）款规定“依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。”本案中，涉案项目已经由长沙市发展和改革委员会下达了立项批复；规划、国土等部门签署了联合审查意见；长沙市人大常委会将该项目纳入国民经济和社会发展计划并作出了决议，该项目还被纳入了长沙市棚改工程。涉案被征收户的征收补偿费也已经足额到位。综上，被告作为区一级人民政府，严格遵守立项、审批等文件，履行了该项目相关征收工作的义务。故原告主张被告作出《房屋征收补偿决定》缺乏必要的行政审批文件与客观事实不符，该院不予采信。五、关于涉案项目的公共利益问题。该院认为，国务院590号令第八条明确了为公共利益的需要作出房屋征收决定的具体情形，其中第（五）项是“由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要。”本案中，首先涉案征收项目已经经长沙市人民代表大会常务委员会批准纳入到长沙市2011年旧城区改造项目计划，符合国务院590号令关于为公共利益的需要作出房屋征收决定的相关规定；其次，在现阶段推进旧城区、棚户区改造的进程中，适当引入市场化的资本运作手段是有必要的，并不能以此为由而否定涉案项目的公共利益属性。原告彭建和主张涉案征收项目不是为了公共利益而是属于商业开发没有事实和法律依据，该院不予采信。综上，被告天心区政府作出的房屋征收补偿决定主体资格适格，征收程序合法、正当，适用法律法规正确。原告彭建和提出的诉讼请求没有充分的事实和法律依据，不予支持。综上，原审依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项、第六十二条第二款之规定，判决驳回原告彭建和的诉讼请求。案件受理费50元，由原告彭建和承担。上诉人彭建和不服上述判决，向本院提起上诉称：一、被上诉人提交的天心区南湖路两厢地块棚改立项的批复、发改委关于天心区南湖路两厢地块棚改项目立项的批复、项目规划调查蓝线图及土地调查红线图及长沙市人大常委会《关于2011年长沙市旧城区改造项目计划的报告》公报与本案诉争项目没有关联，不能成为本案的证据。二、没有证据证明涉案项目经过了市人大常委会审议并通过，市人大常委会公报所批准的项目没有标示土地范围的南北两至；长沙市国有土地上房屋征收项目申请启动联合审批表没有标明时间段，内容不规范，均不能证明涉案项目纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。三、被上诉人提交的项目规划调查蓝线图及土地调查红线图、房屋征收决定及其公告（附补偿方案）与刊登张贴的照片、房屋征收补偿决定及送达材料不能证明涉案房屋在本案征收土地范围内。四、征收办书面通知国土等部门暂停办理有关手续的通知的送达回证上，市房产局产权处一栏签名盖章处为空白，不能证明“向相关部门送达”。综上，原审对证据研判错误，请求撤销原审判决，支持上诉人的诉讼请求。被上诉人长沙市天心区人民政府答辩称：南湖路两厢棚改项目位于天心区，东起芙蓉南路，西至书院路，南临天心区一中，北接长沙市电力局宿舍，包括范围内的三个零星地块。2011年4月27日，长沙市人大常委会审查批准了《长沙市人民政府关于2011年旧城区改造项目计划的报告》，将包括涉案项目南湖路两厢5号地块棚改项目在内的南湖路棚改项目纳入了2011年国民经济和社会发展计划旧城区改造项目范围。2011年5月13日，长沙市安居工程和棚户区改造工作领导小组作出《关于同意天心区南湖路两厢地块棚改立项的批复》，同意南湖片区地块列入全市棚户区改造工程。5月19日，长沙市发改委作出《关于天心区南湖路两厢地块棚改项目立项的批复》，同意项目实施。5月24日，长沙市规划局同意市国土局在蓝线范围内选址。8月1日，长沙市政府在规划依据图上签署同意市国土局在红线范围内调查的意见。南湖路两厢5号地块（以下简称5号地块）属南湖路两厢地块棚改项目三个零星地块之一，东至芙蓉路，南临南湖路，西到天剑路，北至狮子山社区，位于南湖路两厢地块棚改项目所确定的红线范围内。上诉人所属被征收房屋天心区南湖路14号1栋608房位于5号地块范围内。2012年5月15日，长沙市发改委、城乡规划局、国土资源局经联合审查后，认为5号地块棚改项目符合国民经济和社会发展规划、符合城乡规划和专项规划、符合国家土地供应政策和土地利用总体规划。2012年4月13日，天心区征收办作出天征字（2012）第3-1号《房屋征收范围公告》，正式启动项目征收工作。2013年7月4日，答辩人依法作出天政征决（2013）60号《房屋征收补偿决定》，于7月6日依法送达上诉人。上诉人提出的质疑均是针对房屋征收决定，但上诉人并未在法定期限内对房屋征收决定提起诉讼。综上，上诉人的上诉理由不能成立。原审判决适用依据正确、认定事实清楚、程序合法，请求驳回上诉，维持原判。当事人原审提交并经庭审质证的证据已随案移送本院。经审查，可以作为认定本案事实的依据。本院二审查明的事实与原审认定的事实无异。本院认为，本案是被征收人彭建和不服房屋征收补偿决定而提起的行政诉讼，故本案的审理对象是天心区政府2013年7月4日作出的天政征决（2013）60号《房屋征收补偿决定》的合法性。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，合法有效的房屋征收决定及补偿方案是市、县级人民政府下达房屋征收补偿决定的前提条件和基本依据。房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。补偿决定应当公平，其内容应包括该条例第二十五条第一款规定的有关补偿协议的事项。从查明的事实看：一、天心区政府下达征收补偿决定的条件已经成就。2012年9月5日，天心区政府作出天政征字（2012）第3号《房屋征收决定》并予以公告，其中载明了征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。但被征收人彭建和没有在法定期限内针对天政征字（2012）第3号《房屋征收决定》申请行政复议或提起行政诉讼，该《房屋征收决定》已经发生法律效力。征收补偿方案确定的签约期限内，在与被征收人彭建和经多次协商仍达不成补偿协议的情况下，依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条的规定，天心区政府可以下达征收补偿决定。二、征收补偿决定的程序符合规定的要求。上诉人的房屋价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。天心区政府在与被征收人不能协商选定房地产评估机构的情况下，依法采取了公开抽签的方式确定。长沙市天心区城市房屋征收和补偿管理办公室对房屋价值的评估结果进行了公示。在规定期限内经多次协商仍达不成补偿协议的情况下，天心区政府按照征收补偿方案作出征收补偿决定，并在房屋征收范围内进行公告，且将征收补偿方案送达给了被征收人彭建和，程序合法。三、对彭建和被征收房屋价值的补偿，未低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格；征收补偿决定包括了《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十五条第一款规定的有关补偿协议的事项。天心区政府为满足部分被征收户在改建地段就近安置的需求，通过与涉案被征收土地项目业主单位长沙市顺之安棚户区改造投资有限公司协调，由该公司以明显低于市场价的优惠价格向涉案被征收地块被征收户提供位于长沙市天心区南湖路与天剑路交汇处东北角的定向限价房源，弥补了房屋征收补偿方案的不足，丰富了征收补偿方式的实质内容，保障了被征收人享有的补偿方式的选择权，未损害被征收人的实体权益。综上，天心区政府对被征收人彭建和作出的《房屋征收补偿决定》主体适格、条件具备、程序合法，有事实和法律依据。原审判决认定的基本事实清楚，适用法律正确，处理结果并无不当。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人彭建和负担。本判决为终审判决。审 判 长  郑 波审 判 员  夏 阳代理审判员  李俊穎二〇一四年五月十六日代理书记员  丁恒芳