山东省临沂市兰山区人民法院 行 政 判 决 书 （2018）鲁1302行初116号 原告王好觉，男，1964年3月19日生，汉族，住临沂市高新区。 委托代理人王伟，山东启阳律师事务所律师。 被告临沂市兰山区城市管理局。住所地临沂市兰山区解放路151号，组织机构代码：32613748-8。 法定代表人王金锋，局长。 委托代理人赵焕波，该单位工作人员。 委托代理人徐友兵，山东临正律师事务所律师。 被告临沂市兰山区人民政府兰山街道办事处。住所地临沂市兰山区育才路67号，统一社会信用代码：113713020044518960。 法定代表人施文山，主任。 委托代理人王涛，该单位工作人员。 委托代理人田玉林，临沂兰山商城法律服务所法律工作者。 原告王好觉以被告临沂市兰山区城市管理局（以下简称兰山城管局）、临沂市兰山区人民政府兰山街道办事处（以下简称兰山街道办）行政强制及行政赔偿一案，向本院提起行政诉讼。本院于2018年5月23日立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年8月2日公开开庭审理了本案。原告王好觉及其代理人王伟、被告兰山城管局委托代理人赵焕波、徐友兵、被告兰山街道办委托代理人王涛、田玉林均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告王好觉以被告临沂市兰山区城市管理局（以下简称兰山城管局）、临沂市兰山区人民政府兰山街道办事处（以下简称兰山街道办）行政强制及行政赔偿一案，向本院提起行政诉讼。本院于2018年5月23日立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年8月2日公开开庭审理了本案。原告王好觉及其代理人王伟、被告兰山城管局委托代理人赵焕波、徐友兵、被告兰山街道办委托代理人王涛、田玉林均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告诉称，原告是农耕专业户，2017年11月24日，原告受兰山区颜家红埠寺村民颜廷举雇用，为其耙地。作业期间受被告临沂市兰山区城市管理局下属兰山街道城市管理执法中队的要求，停止了作业。原告回家途中，兰山街道城市管理执法中队在没有出具任何手续的情况下，强行将原告农机——上海50拖拉机及旋耕机各一台扣押，至今未予返还。原告到放置处观察，上海50拖拉机已遭损坏，不能启动。本次行政行为可能是被告临沂市兰山区城市管理局和临沂市兰山区兰山办事处联合实施，请求：1、依法确认被告扣押原告农机的行为违法；2、责令被告返还扣押的原告上海50拖拉机及旋耕机各一台；3、责令被告对因其扣押造成损坏的机械进行维修，并赔偿因其长期扣押给原告造成的经济损失22.5万元。 原告向本院提交了以下证据：证据1、身份证，证明原告的身份。证据2、临沂高新技术产业开发区马厂湖镇北桥村村民委员会证明，证明原告是耙地专业户，为周边村农户耙地近20年。证据3、原告被扣押的拖拉机和旋耕机照片。证据4、兰山区街道城市管理执法中队的挂牌照片，证明具体行为人员的单位名称、住址，证明它与二被告的关系。名称前部分“兰山街道”及办事处左侧的住址，证明它与被告兰山街道办的关系。后部分“城市管理执法中队”证明它与兰山区城市管理局有关。证据5、具体执法人员使用的车辆标志照片，证明本案具体人员的身份是城市管理执法人员，隶属于兰山区城市管理局。证据6、12345临沂市政府热线电话回复录音，证明政府已调查本案，认定扣押行为系“城管执法人员”所为，该城管执法人员，或是被告兰山城管局人员，或是其授权行为人，或是其委托行为人，他们代表的是兰山城管局。证据7、证人证言，证明本案行为是被告兰山区城管局执法人员所为。证据8、被扣拖拉机行驶证。原告向本院提交了以下证据：证据1、身份证，证明原告的身份。证据2、临沂高新技术产业开发区马厂湖镇北桥村村民委员会证明，证明原告是耙地专业户，为周边村农户耙地近20年。证据3、原告被扣押的拖拉机和旋耕机照片。证据4、兰山区街道城市管理执法中队的挂牌照片，证明具体行为人员的单位名称、住址，证明它与二被告的关系。名称前部分“兰山街道”及办事处左侧的住址，证明它与被告兰山街道办的关系。后部分“城市管理执法中队”证明它与兰山区城市管理局有关。证据5、具体执法人员使用的车辆标志照片，证明本案具体人员的身份是城市管理执法人员，隶属于兰山区城市管理局。证据6、12345临沂市政府热线电话回复录音，证明政府已调查本案，认定扣押行为系“城管执法人员”所为，该城管执法人员，或是被告兰山城管局人员，或是其授权行为人，或是其委托行为人，他们代表的是兰山城管局。证据7、证人证言，证明本案行为是被告兰山区城管局执法人员所为。证据8、被扣拖拉机行驶证。 被告兰山区城管局辩称，答辩人没有实施或者委托实施对原告车辆扣押的行为，原告称“兰山区城市管理局下属兰山街道城市管理执法中队”属于认识错误，答辩人与“兰山街道城市管理执法中队”不存在隶属关系，也没有相关的行政委托关系，请求法院依法驳回原告对答辩人的诉讼请求。 被告兰山区城管局未向本院提交证据。 被告兰山街道办辩称：一、原告所诉超过诉讼时效。原告在诉状中称2017年11月24日其上海50拖拉机被扣押，但直到2018年7月6日才对答辩人提起诉讼，超过6个月的行政诉讼时效。二、原告诉讼不具备“明确的被告”的起诉条件。原告起诉状中将临沂市兰山区城市管理局列为被告，后又追加答辩人为被告，在追加申请书中称“可能”是城管局和答辩人联合实施。原告以模棱两可的方式将答辩人列为被告，显然不符合行政诉讼法第49条“明确的被告”这一起诉条件。三、答辩人从未和兰山区城管局联合实施扣押原告拖拉机的行为，原告主张缺乏法律事实依据。四、原告要求赔偿经济损失22.5万元的诉求，无法律事实依据。行政赔偿适用直接损失赔偿原则。被告兰山街道办辩称：一、原告所诉超过诉讼时效。原告在诉状中称2017年11月24日其上海50拖拉机被扣押，但直到2018年7月6日才对答辩人提起诉讼，超过6个月的行政诉讼时效。二、原告诉讼不具备“明确的被告”的起诉条件。原告起诉状中将临沂市兰山区城市管理局列为被告，后又追加答辩人为被告，在追加申请书中称“可能”是城管局和答辩人联合实施。原告以模棱两可的方式将答辩人列为被告，显然不符合行政诉讼法第49条“明确的被告”这一起诉条件。三、答辩人从未和兰山区城管局联合实施扣押原告拖拉机的行为，原告主张缺乏法律事实依据。四、原告要求赔偿经济损失22.5万元的诉求，无法律事实依据。行政赔偿适用直接损失赔偿原则。 被告兰山街道办未向本院提交证据。 经审理查明，2017年11月24日，原告王好觉受兰山区颜家红埠寺村民颜廷举雇用，为其耙地。因该地块属建设用地，遂被兰山街道城市管理执法中队叫停。原告驾驶上海50拖拉机及旋耕机返家途中，被兰山街道城市管理执法中队扣留，未出具任何手续。期间原告拨打12345热线，被告知“城管执法人员配合红埠寺村委将施工车辆暂时管理”，2018年3月1日，原告与朋友到兰山街道城市要车时双方发生冲突，被扣车械至今未予返还。 对于被扣车辆价值，原告王好觉自述于2000年从他人手中购买，购买价格24000元；旋耕机于2004年购买，购买价格4000余元。 另查明,临沂市兰山区人民政府于2015年8月10日发布的《关于明确区、镇街道（工业园区）两级城市管理职责的通知》规定：各镇街道（工业园区）成立城市管理执法中队，实行区、镇街道（工业园区）双重管理体制，以镇街道（工业园区）管理为主，接受区城市管理局的督导考核，具体负责管辖区域内的城市管理行政执法工作，涉及市容卫生管理、规划管理、绿化管理、市政管理、环境保护管理、工商行政管理、河道管理及内部渔业管理共七个方面的相对集中行政处罚权；负责管辖区域内违法建设的行政执法和拆除工作；负责社区城市管理工作的综合协调、业务指导工作……。另查明,临沂市兰山区人民政府于2015年8月10日发布的《关于明确区、镇街道（工业园区）两级城市管理职责的通知》规定：各镇街道（工业园区）成立城市管理执法中队，实行区、镇街道（工业园区）双重管理体制，以镇街道（工业园区）管理为主，接受区城市管理局的督导考核，具体负责管辖区域内的城市管理行政执法工作，涉及市容卫生管理、规划管理、绿化管理、市政管理、环境保护管理、工商行政管理、河道管理及内部渔业管理共七个方面的相对集中行政处罚权；负责管辖区域内违法建设的行政执法和拆除工作；负责社区城市管理工作的综合协调、业务指导工作……。 本院认为，本案争议的焦点为：一、涉案扣车行为是否由被告实施，即本案被告主体是否适格；二、原告所诉是否超过法定起诉期限；三、扣车行为是否合法；四、被告应否承担赔偿责任。 对于争议焦点一，原告向本院提交参与扣车行为的印有“城市管理”字样的车辆照片、被扣拖拉机照片、证人证言及临沂市人民政府热线电话回复录音等证据，能够证实原告拖拉机及旋耕机被扣的事实。原告作为一名从事农耕作业的农民，对具体执法行为的实施主体认识有限，客观上无法准确掌握行政机关在执法过程中的具体执法权限，也不可能准确理解行政法意义上的被告确定规则。就本案而言，原告已经尽到初步证明责任。关于扣车行为实施主体的确定，本院认为，参与扣车行为的执法车辆印有“城市管理”字样，具有城管执法的权利外观，此权利外观足以让相对人相信扣车行为系城市管理执法部门作出。根据《临沂市深化城市管理执法体制改革试点方案》及《关于明确区、镇街道（工业园区）两级城市管理职责的通知》，兰山街道办成立兰山街道城市管理执法中队，并负责该中队的日常管理工作。本案中，根据原告提供的证据，结合上述规定，能够认定涉案扣车行为系隶属于兰山街道办的城市管理执法中队实施。被告兰山街道办在庭审过程中自认该中队的人、财、物隶属于兰山街道办。因此，兰山街道办应对由其成立、管理的城市管理执法中队所作具体行为承担法律责任，即应推定本案被告主体适格。对于争议焦点一，原告向本院提交参与扣车行为的印有“城市管理”字样的车辆照片、被扣拖拉机照片、证人证言及临沂市人民政府热线电话回复录音等证据，能够证实原告拖拉机及旋耕机被扣的事实。原告作为一名从事农耕作业的农民，对具体执法行为的实施主体认识有限，客观上无法准确掌握行政机关在执法过程中的具体执法权限，也不可能准确理解行政法意义上的被告确定规则。就本案而言，原告已经尽到初步证明责任。关于扣车行为实施主体的确定，本院认为，参与扣车行为的执法车辆印有“城市管理”字样，具有城管执法的权利外观，此权利外观足以让相对人相信扣车行为系城市管理执法部门作出。根据《临沂市深化城市管理执法体制改革试点方案》及《关于明确区、镇街道（工业园区）两级城市管理职责的通知》，兰山街道办成立兰山街道城市管理执法中队，并负责该中队的日常管理工作。本案中，根据原告提供的证据，结合上述规定，能够认定涉案扣车行为系隶属于兰山街道办的城市管理执法中队实施。被告兰山街道办在庭审过程中自认该中队的人、财、物隶属于兰山街道办。因此，兰山街道办应对由其成立、管理的城市管理执法中队所作具体行为承担法律责任，即应推定本案被告主体适格。 关于兰山城管局是否是本案适格被告的问题，根据《临沂市深化城市管理执法体制改革试点方案》及《关于明确区、镇街道（工业园区）两级城市管理职责的通知》可知，兰山区城管局对辖区内各镇街道成立的城市管理执法中队仅负有督导考核及业务指导职责，二者不存在上下级隶属关系。根据本案中现有证据无法认定涉案扣车行为系被告兰山城管局作出，因此，不能认定兰山城管局为本案适格被告。 对于争议焦点二，《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条规定：行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。本案中，涉案扣车行为发生于2017年11月24日，原告于2018年4月11日向本院递交起诉状，尚未超过法定六个月起诉期限，更未超过自知道行政行为内容之日起一年的最长起诉期限。因此，本院对被告兰山街道办关于原告所诉已过起诉期限的抗辩主张不予支持。对于争议焦点二，《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条规定：行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。本案中，涉案扣车行为发生于2017年11月24日，原告于2018年4月11日向本院递交起诉状，尚未超过法定六个月起诉期限，更未超过自知道行政行为内容之日起一年的最长起诉期限。因此，本院对被告兰山街道办关于原告所诉已过起诉期限的抗辩主张不予支持。 对于争议焦点三，《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定：被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。本案中，涉案扣车行为系被告兰山街道办实施，其应当就强制扣车行为的合法性承担举证责任，但被告兰山街道办在法律规定的举证期限内未向本院提交证据，其应当承担举证不能的法律后果。故本院将依法确认被告兰山街道办的强制扣车行为违法。 对于争议焦点四，《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（二）项规定：违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的，受害人有取得赔偿的权利。第十五条规定：人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。第三十二条规定：能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状。第三十六条第（八）项规定：对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。本案中，被告兰山街道办的违法扣车行为侵犯了原告对涉案被扣车辆的财产权益，有权获得赔偿。兰山街道办应当承担返还财产的赔偿责任。但原告主张的经济损失系其正常经营的可期待利益，不属于国家赔偿法规定的直接损失范畴，且原告未提供其遭受其他直接损失的证据，故本院对原告关于赔偿其损失22.5万元的诉请不予支持。但考虑到车辆扣押时间较长，即使返还也可能因年久失修而无法正常使用，此种无法正常使用状态与被告兰山街道办的扣押行为密不可分，故本院将根据车辆的购买时间、使用年限等综合因素判令被告兰山街道办支付一定的修理费用。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（二）项、第三十二条、第三十六条第（八）项之规定，判决如下：对于争议焦点四，《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（二）项规定：违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的，受害人有取得赔偿的权利。第十五条规定：人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。第三十二条规定：能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状。第三十六条第（八）项规定：对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。本案中，被告兰山街道办的违法扣车行为侵犯了原告对涉案被扣车辆的财产权益，有权获得赔偿。兰山街道办应当承担返还财产的赔偿责任。但原告主张的经济损失系其正常经营的可期待利益，不属于国家赔偿法规定的直接损失范畴，且原告未提供其遭受其他直接损失的证据，故本院对原告关于赔偿其损失22.5万元的诉请不予支持。但考虑到车辆扣押时间较长，即使返还也可能因年久失修而无法正常使用，此种无法正常使用状态与被告兰山街道办的扣押行为密不可分，故本院将根据车辆的购买时间、使用年限等综合因素判令被告兰山街道办支付一定的修理费用。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（二）项、第三十二条、第三十六条第（八）项之规定，判决如下： 一、确认被告临沂市兰山区人民政府兰山街道办事处于2017年11月24日对原告王好觉所有的上海50拖拉机及旋耕机械采取扣押强制措施的行政行为违法。 二、被告临沂市兰山区人民政府兰山街道办事处于本判决生效后三十日内将扣押的上海50拖拉机及旋耕机各一台返还给原告王好觉。 三、被告临沂市兰山区人民政府兰山街道办事处支付原告王好觉车辆维修费3000元。 四、驳回原告王好觉的其他赔偿请求。 案件受理费50元，由被告临沂市兰山区人民政府兰山街道办事处负担。案件受理费50元，由被告临沂市兰山区人民政府兰山街道办事处负担。 如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，上诉于山东省临沂市中级人民法院。 审 判 长  刘 方 人民陪审员  解成军 人民陪审员  李卫华 二〇一九年三月二十八日 书 记 员  范运秀