江苏省盐城市盐都区人民法院 行 政 裁 定 书 （2018）苏0903行初440号 原告吴庆九，性别××年××月××日生，××族，居民。 委托代理人吴芳芳，性别，居民，住盐城市亭湖区。 委托代理人张**，性别，居民，住盐城市亭湖区。 被告盐城市人民政府国有资产监督管理委员会，住所地盐城市新都路**。 法定代表人张乃文，该委主任。 出庭负责人暨委托代理人朱文明，该委副调研员。 委托代理人路琇，江苏瀛鑫律师事务所律师。 第三人盐城市国有资本运营发展有限公司，，住所地盐城经济技术开发区希望大道南路**国际软件园**楼 法定代表人张卫华，该公司总经理。 委托代理人赵江，该公司法务。 第三人吴园园，性别××年××月××日生，××族，居民。 委托代理人陈昌洋，盐城市亭湖区大洋法律服务所法律工作者。 原告吴庆九诉被告盐城市人民政府国有资产监督管理委员会（以下简称市国资委）、第三人盐城市国有资本运营发展有限公司（以下简称国发公司）、吴园园撤销行政行为一案，本院于2018年9月26日立案后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告吴庆九及其委托代理人吴芳芳、张**，被告市国资委的行政机关出庭负责人暨委托代理人朱文明及委托代理人路琇，第三人国发公司的委托代理人赵江，第三人吴园园及其委托代理人陈昌洋到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 原告吴庆九诉称，一、原告父亲吴岳桥生前系原盐城市百货公司职工。位于市区××（××、××、××）计四间房屋，其中北侧两间平房系原百货公司分配给原告父亲居住的福利房，南侧两间平房系原告父亲在70年代自建。按盐城市的相关规定，86年航测图就已存在的该二间房屋依法应认定为合法建筑，原告父亲是该房产的合法产权人。原告父亲生前已经将该处房屋安排给本人居住使用，该房屋的水电等登记户主均为原告，原告户籍地至今仍在该处。原告父亲1996年去世后，该处房屋仍由原告居住。二、2017年5月，该处房屋列入市区剧场路旧城改造3号地块房屋征收范围，征收调查等公告均将本人作为被征收人。但征收部门于2018年1月31日与第三人吴园园签订了《房屋征收补偿协议》，征收部门与吴园园签订该协议的基础依据是2018年1月15日国发公司与吴园园所签订的《公有住房征收补偿权益转让协议书》。另外，国发公司与吴园园签订公房转让协议是依据被告市国资委2018年1月12日的《主任会办纪要》（2018年第6号），处置所涉公房也是经被告研究决定的。原告认为，市国资委系盐城市人民政府负责国有资产监管的行政主管部门，负有监管市属企业的国有资产等法定职责。国发公司系市国资委组建的国有独资公司，国发公司并非本案所涉房屋所有权人，其处置该处房屋系被告委托，该行为应认定为行政委托，相应的法律后果和责任依法应由委托机关承担。三、该《公房转让协议》签订过程中，被告及其委托的国发公司未听取原告任何意见，程序严重违法，未尽合理审查义务，处置对象与被告会办意见明显不符，更是将原告父亲合法自建的2间平房也一并列入《公房转让协议》处置范围，认定事实明显错误，该《公房转让协议》严重侵害了原告的合法权益。故原告诉至法院，请求判决：1、撤销被告委托第三人国发公司于2018年1月15日与第三人吴园园签订的《公有住房征收补偿权益转让协议书》；2、被告承担本案诉讼费用。 原告提交如下证据： 1、（2018）苏09行初181号行政裁定书； 2、国发公司与吴园园签订的《公有住房征收补偿权益转让协议书》、收款收据； 3、盐亭房征[2017]6号《房屋征收决定公告》； 4、盐城市亭湖区住房和城乡建设局与吴园园签订的《盐城市国有土地上房屋征收补偿协议书（产权调换）》； 5、案涉房屋航测图； 6、2018年8月26日，吴文华出具的《证明》一份，证明南侧两间平房系原告父亲在70年代末、80年代初前后自建； 7、吴庆九的常住人口登记卡、水电缴费明细、吴庆九的缴费查询卡； 8、原盐城市百货总公司于2011年7月1日出具的《证明》； 9、孙根荣于2018年1月26日出具的《证明》一份，附身份证复印件； 10、剧场路旧城改造三号地块（环城北路地块）征收调查公示表； 11、市国资委第06号主任办公会议纪要； 12、2018年2月4日的《公告》； 13、盐政办发〔2010〕84号、85号规定； 14、吴文秀的户口簿复印件、住院材料3页，证明原告母亲一直与原告长期居住在XX路××号，并在晚年一直由原告照顾； 15、盐城市亭湖区毓龙街道办事处供电北村社区居民委员会出具的《证明》、《情况说明》、用户缴费清单、缴费查询卡、盐城供电公司更名过户申请表，证明吴园园造假篡改原告电费缴费卡，吴园园与XX路××号无任何权益关系； 16、2018年3月22日被告答复意见，内容中载明“我委直改办多次向你作口头解释和答复”，证明其行为是被告的行为； 17、2018年1月31日被告在市长信箱中的答复，被告答复“我委委托金地房地产评估公司进行评估”“公有住房的处置工作尚未进行”，事实上在2018年1月15日就已经与吴园园签订转让协议，证明其行为是被告的行为； 18、答复意见，该答复意见中陈述“我委于2018年1月12日会议研究确定对公有住房的处置对象”，证明其行为是被告的行为； 19、网页截图，内容为被告的机构领导和分工，证明其对国有资产的监督管理责任； 20、方小明（原告的妻子）的户口簿复印件、身份证复印件，证明方小明在婚前、婚后长期居住在XX路××号； 21、吴彤（原告的女儿）的户口簿复印件、身份证复印件，证明吴彤出生地及长期居住在XX路××号； 22、方小明所写的《证明》一份，证明方小明在婚前、婚后长期居住在XX路××及家庭情况； 23、原告的粮籍证5页，证明原告从出生就与父母居住在幸福路**； 24、2018年1月15日吴园园所写的《承诺书》，证明其在原告不知情的情况下，私自与国发公司签订XX路××号转让协议，被告、国发公司、吴园园已经违背承诺书内容。 被告市国资委辩称，一、2017年下半年，因公共利益的需要，亭湖区人民政府对包括XX路××号在内的旧城改造三号地块（环城北路地块）范围内的房屋实施征收拆迁。案涉公有房屋系登记在原百货公司名下，百货公司改制时从百货公司剥离收归国有，之后由国发公司负责接管和处置。二、国发公司是盐城市人民政府设立的独立法人，其职能包括接收市属国企改制后剥离的国有资产，对剥离的国有资产实施权属确认，并进行集中管理处置。国发公司与被告之间没有委托与被委托关系。三、国发公司与吴园园签订不动产征收补偿权益转让协议书，是平等主体间达成的有偿经济合同行为，不是国发公司单方意志。综上，国发公司处置改制国企历史遗留公房的行为属于市属改制国企的内部处置行为，并不是行政管理行为。其与吴园园签订不动产征收补偿权益转让协议的行为也不是履行或行使行政职责与行政职权，因此不会产生行政法律后果。综上，原告起诉的事项并非行政机关作出的具体行政行为，请求驳回原告的诉讼请求。 被告提交如下证据： 1、盐城百货采购供应站的房屋所有权证、盐城市百货总公司（宿舍）的国有土地使用证，证明案涉XX路XX号国有土地和房屋系登记在原百货总公司名下的公有住房，而非原告所有； 2、（2018）苏09行初181号案件开庭笔录，证明原告于2004年、2005年左右搬离XX路××号后由第三人吴园园长期居住的事实，以及国发公司根据亭湖区政府、街道办和拆迁指挥部等部门认定的案涉房屋实际经常居住人是吴园园、拆迁面积为79.02平方米作为依据，与第三人吴园园签订征收补偿权益转让协议； 3、剧场路三号地块（环城北路地块）房屋征收指挥部出具的原百货公司家属区职工住房面积确认表，证明目的同证据2； 4、2018年3月13日盐城市亭湖区人民政府先锋街道办事处北城路居委会出具的《证明》，证明目的同证据2； 上述证据证明第三人吴园园与第三人国发公司签署征收补偿权益转让是国发公司在处理原百货公司改制后历史遗留、没有经过房改的公房，因政府征收所获得的征收补偿权益进行有偿转让的内部民事行为，而非履行的行政职权。 第三人国发公司述称，一、我司与吴园园签订的《公有住房征收补偿权益转让协议书》中所涉房屋位于XX路××号，该房屋系登记在原盐城市百货总公司名下。因百货公司原为市属国有企业，百货公司2016年注销时该房屋被剥离收归国有。我司系盐城市人民政府设立的独立法人，主要职能包括接收市属国企改制以后剥离的国有资产以及对破产清算后的遗留国有资产等进行处置。因此，我司按照市国资委等政府部门的要求对房屋征收涉及的企业破产清算后历史遗留资产的处置，不存在原告所述的市国资委与我司存在委托的关系。二、案涉房屋因处于政府征收范围内，房屋性质为国有资产。我司依职权处置国有房屋的征收补偿权益，无需征得原告的同意。我司在房屋所在社区、征收指挥部等部门确认吴园园是案涉房屋的实际长期居住人，且在房屋征收指挥部门确认房屋的实际面积后，才与吴园园签订征收补偿权益转让协议书。该协议签订过程中，我司与吴园园是平等主体，协议是在双方协商一致的情况下达成的。另外，吴园园在签订协议时也作出书面承诺，由其自行处理好家庭矛盾。综上，我司作为独立的企业法人，与房屋实际居住人在协商一致的情况下有偿转让案涉房屋补偿权益，并不是履行行政职能，也非实施具体行政行为。因此，原告的诉讼请求不具有行政诉讼的可诉性，请求法院驳回原告的诉讼请求。 第三人国发公司提交如下证据： 1、国发公司与吴园园签订的《公有住房征收补偿权益转让协议书》、2018年1月15日吴园园所写的《承诺书》； 2、盐城百货采购供应站的房屋所有权证、盐城市百货总公司（宿舍）的国有土地使用证； 3、盐国资〔2017〕95号请示； 4、盐城市亭湖区人民政府先锋街道办事处北城路居委会于2018年3月13日出具的《证明》； 5、剧场路三号地块（环城北路地块）征收调查表、住房面积确认表。 第三人吴园园述称，第三人拥有的盐城市XX路××号房屋是其长期居住，并经过公房改革取得的产权。国发公司与第三人签订的《公有住房征收补偿权益转让协议书》合法有效，原告的诉讼请求不能成立，请求驳回原告的诉讼请求。 第三人吴园园提交如下证据： 1、国发公司与吴园园签订的《公有住房征收补偿权益转让协议书》、盐城市亭湖区住房和城乡建设局与吴园园签订的《盐城市国有土地上房屋征收补偿协议书（产权调换）》、收款收据，证明吴园园取得盐城市幸福路55-29号的房屋所有权； 2、2018年3月13日盐城市亭湖区人民政府先锋街道办事处北城路居委会出具的《证明》，证明吴园园一直居住在XX路××号的房屋里； 3、2018年3月13日王丹等八人所写的《证明》，证明目的同证据2； 4、2018年6月28日盐城市汇祥通物业服务有限公司出具的《证明》，证明吴园园的母亲吴文秀2001年起居住在该小区8号平房至去世，并非原告在诉状中所诉的照顾父母的晚年生活； 5、江苏富邦园林建设有限公司戚龙玉于2018年6月29日出具的《证明》，证明原告在诉状中所诉2002年6月份对争议房屋修理不是事实，原告举证的2018年1月26日孙根荣的证明不是事实； 6、盐城市区家庭（国有用地）住房登记信息查询结果，证明吴园园在盐城市市区内无房产； 7、张汉中于2018年7月2日出具的《证明》，证明吴园园对争议房屋进行修建的事实； 8、电费交费卡、电费交费发票，证明原告所诉水、电卡登记在其名下与事实不符，吴园园从1994年居住在该争议的房屋中，所产生的水、电费由吴园园交缴的事实； 上述证据证明吴园园拥有的盐城市XX路××号的房屋是其长期居住，并经过公房改革取得的产权，国发公司与吴园园的《公有住房征收补偿权益转让协议书》合法有效。 经庭审质证，对原告提交的证据：一、被告质证意见如下：证据1、4真实性、合法性无异议，但与本案无关；证据2无异议，但这是国发公司处置原百货公司改制后遗留下来的公有住房征收补偿权益进行的有偿转让，不是实施的具体行政行为。另外，从内容上可以看出国发公司是处置公房的责任主体，与被告之间不存在委托、被委托的关系；证据3无异议，该决定中确认案涉房屋的产权人是市政府，不是原告；证据5真实性、合法性无异议，与本案无关，也不能证明案涉房屋系原告所有；证据6、9真实性、合法性、关联性均不认可；证据7真实性由法庭核实，不能反映原告在房屋征收前是实际的长期居住人；证据8不认可，原百货公司已经不存在，从法律角度上是无法作出证明的；证据10无异议，这是拆迁指挥部同街道、社区对剧场路三号地块所有公房实际居住人的初步调查登记，与被告无关，且该登记并不是拆迁指挥部最终确认的结果；证据11真实性、合法性无异议，但与本案无关，因为这是被告在履行国有资产监督与管理过程中，对涉及的原百货公司改制后剥离的国有资产等事项作出的内部工作安排，且在会议纪要中也明确案涉原百货公司资产权益转让的责任主体是国发公司，该纪要并不是对外实施的具体行政行为，而是内部的工作安排；证据12无异议，在公告中国发公司是处置的责任主体，与被告不存在委托和被委托的关系；证据13、19无异议，恰证明了被告的职能是对国有资产的监督管理，而不是资产处置的责任主体；证据14、15、20-23的真实性不清楚，由法庭核实，与本案无关；证据16无异议，但对证明目的不认可，在答复中明确告知处置主体是国发公司，也告知了矛盾的解决途径；证据17、18无异议，对证明目的不认可；证据24无异议，与被告无关。二、第三人国发公司质证意见如下：证据1真实性、合法性无异议，与本案无关；证据2无异议，证明了我司作为独立法人，对案涉房屋拥有独立处置的权利；证据3-11同被告的质证意见；证据12无异议，系我司所出，证明我公司有权处置XX路××号；证据13、19无异议；证据14、15真实性不清楚，关联性不予认可；证据16无异议，证明我司是XX路××号的处置主体；证据17、18无异议，对证明目的不认可；证据20-23的真实性不清楚，与本案无关；证据24无异议，为吴园园向我司作出的承诺书。三、第三人吴园园质证意见如下：证据7水电卡，吴园园一直在居住使用，并向水电部门缴纳水电费，居住时间近二十年；证据8原告早已离开XX路××号，当时吴彤为六年级，该证据为虚假证据；证据14、15，原告的母亲吴文秀在2001年至2007年间租住在凌桥小区8号平房内，直至逝世，吴园园的水电卡是吴园园缴纳并使用，证明了吴园园长期居住在XX路××号；证据20-22真实性、合法性、关联性均不予认可，不能以方小明和女儿的户口簿来证明居住情况，况且方小明与吴彤近二十年内没有居住过××号；证据23不能证明原告居住在XX路××号的事实；证据24真实性、合法性无异议，与本案无关；对其余证据的质证意见同被告的质证意见。 对被告提交的证据：一、原告质证意见如下：证据1房屋所有权证的真实性、合法性、关联性均不认可，对国有土地使用权证无异议；证据2真实性无异议，对内容有异议，这是原告代理律师开庭时的简单陈述，应当以具体调查为准，对证明目的有异议；证据3真实性无异议，对内容、证明目的有异议，不能证明房屋的居住者是吴园园，只能证明房屋面积是79.02平方米；证据4真实性无异议，但是该证明内容中只证明了XX路××号是吴园园居住，XX路××号是四间，分为XX号两间、XX-1号一间、XX-2号一间。二、第三人国发公司质证意见如下：证据1无异议，证明该房屋系原盐城百货总公司所有；证据2-4无异议。三、第三人吴园园质证意见如下：证据1-4均无异议。 对第三人国发公司提交的证据：一、原告质证意见如下：证据1协议书真实性无异议，但协议内容不正确，被告和国发公司没有按照协议第一条的规定取得同居住人的声明，协议书的第二条将原告父亲自建的平房作为公有住房一并处置了，实际上公有住房只有52.5平方米，对承诺书的质证意见之前的质证意见；证据2的质证意见同对被告提交该份证据时质证意见；证据3真实性无异议，该文件反映了所有行为都是被告的行为，是国资委组建的、签发人是国资委的主任；证据4无异议；证据5征收调查表无异议，但对房屋面积确认表列了吴园园的名字有异议，吴园园是XX-2号，原告虽然在外面买了房子，但是没有放弃XX号的居住权，原告偶尔会回来居住。二、被告质证意见如下：证据1-5均无异议，这五组证据证实了案涉房屋的处置权人是国发公司，与被告无关。同时，就案涉房屋的面积及实际居住人，从证据4和证据5中可以反映，均是由街道和拆迁指挥部进行的调查、丈量确认的，国发公司也是根据这一面积与吴园园签署了房屋征收补偿权益书。三、被告吴园园的质证意见同被告的质证意见。 对第三人吴园园提交的证据：一、原告质证意见如下：证据1公有住房协议的质证意见同之前的质证意见，对征收补偿协议书的真实性，关联性、合法性有异议，对收据无异议；证据2、6无异议；证据3-5、7、8的真实性、合法性、关联性均不认可；二、被告质证意见如下：证据1真实性、合法性无异议，对证明目的不认可，因为该协议书只是国发公司对征收补偿权益的转让，而非房屋所有权的转让；证据2无异议；证据3-8的真实性不清楚，由法庭审查，且与本案无关。三、第三人国发公司的质证意见同被告的质证意见。 本院对原、被告、第三人提交证据认定如下：原告提交的证据1-5、7、10-21、23、24真实性、合法性、关联性，本院依法予以确认，但不能达到原告的证明目的；原告提交的证据6、8、9、22无法达到原告的证明目的，故不作为本案定案依据。被告市国资委、第三人国发公司提交的证据均具有真实性、合法性、关联性，本院依法予以认定。第三人吴园园证据1、2、6、8具有真实性、合法性、关联性，本院依法予以确认，证据3、4、5、7不能达到第三人吴园园的证明目的，故不作为本案的定案依据。 经审理查明，原盐城市百货总公司系XX路**房屋的产权人，原盐城市百货总公司2016年注销时上述房屋被剥离收归国有。吴庆九、吴园园之父吴岳桥系原盐城市百货总公司职工，案涉房屋系分配其居住。 2018年元月15日，国发公司作为甲方与吴园园作为乙方签订了一份《公有住房征收补偿权益转让协议书》，主要内容为：XX路××号，建筑面积79.02平方米的房屋目前由吴园园租住。鉴于该房屋处于剧场路三号地块（环城北路地块）房屋征收范围内，吴园园同意服从该地块的房屋征收需要并与有关部门签署房屋拆迁补偿协议，故国发公司将上述房屋的征收补偿权益有偿转让给吴园园，吴园园合计应交转让款23170.2元。协议签订后，吴园园按约交纳了转让款。2018年1月31日，吴园园作为被征收人与征收部门盐城市亭湖区住房和城乡建设局签订了一份《盐城市国有土地上房屋征收补偿协议书》，协议约定了就涉案房屋征收与如何补偿等事项。 另查明，国发公司成立于2017年9月18日，为国有独资的有限责任公司，经营范围包括国有资产的出租、出售及运营管理，国有资产及债权债务重组等。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。本案中，原告吴庆九起诉要求撤销的是第三人国发公司与第三人吴园园签订的《公有住房征收补偿权益转让协议书》，被告市国资委并非是该协议的签订主体。第三人国发公司、被告市国资委均否认双方之间存在委托关系，否认系被告市国资委委托第三人国发公司代表其与第三人吴园园签订转让协议书，原告吴庆九提交的证据亦无法证实被告市国资委存在将由其履行的行政职能委托第三人国发公司处理。故被告市国资委并非是本案适格被告，对原告的起诉应当予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款、《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第六十九条第一款第（十）项的规定，裁定如下： 驳回原告吴庆九的起诉。 案件受理费50元，退还原告吴庆九。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省盐城市中级人民法院。 审 判 长  裴森辉 人民陪审员  童朝琴 人民陪审员  何道俊 二〇一九年三月十三日 书 记 员  贾 悦 附录法律条文 1、《中华人民共和国行政诉讼法》 第二十六条公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。 经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。 复议机关在法定期限内未作出复议决定，公民、法人或者其他组织起诉原行政行为的，作出原行政行为的行政机关是被告；起诉复议机关不作为的，复议机关是被告。 两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。 行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。 行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。 2、《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》 第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的； （二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的； （三）错列被告且拒绝变更的； （四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的； （五）未按照法律、法律规定先向行政机关申请复议的； （六）重复起诉的； （七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的； （八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的； （九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的； （十）不符合其他法定起诉条件的。 前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。 人民法院经过阅卷、调查和询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。