浙江省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2018）浙行终1644号 上诉人（原审原告）黄永生，男，1962年7月27日出生，汉族，住浙江省乐清市。 上诉人（原审原告）陈阿木，男，1951年6月18日出生，汉族，住浙江省乐清市。 上诉人（原审原告）陈金友，男，1948年12月17日出生，汉族，住浙江省乐清市。 上诉人（原审原告）黄贤仁，男，1951年3月26日出生，汉族，住浙江省乐清市。 上列上诉人的共同委托代理人徐利平、华鹏炜，浙江五联律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）乐清市人民政府，住所地浙江省乐清市市府路1号。 法定代表人方晖，市长。 委托代理人黄学伟，乐清市人民政府工作人员。 委托代理人谢璐环，浙江联英（乐清）律师事务所律师。 黄永生等人诉乐清市人民政府（以下简称乐清市政府）城建行政管理一案，温州市中级人民法院于2018年11月14日作出（2018）浙03行初198号行政裁定。黄永生等四人不服，向本院提起上诉。本院于2018年12月11日立案受理后，依法组成合议庭，并于2019年2月20日组织双方当事人进行了调查。本案现已审理终结。 原审法院经审理认定：黄永生、陈阿木、陈金友、黄贤仁、陈光新系乐清市虹桥镇河深桥村村民，于2004年分别取得建设工程规划许可证，准许拆建部分房屋，于2011年、2012年分别取得土地使用权证，并于2017年开始建房。乐清市综合行政执法局（以下简称乐清综执局）经查，认为该五人存在未按照建设工程规划许可准许的建房规模进行建设的违法行为，于2017年9月30日向该五人发出《责令停止违法行为通知书》，责令五人立即停止建设并自行改正。因黄永生、陈阿木、陈金友、黄贤仁、陈光新未停止建设，乐清综执局于2017年11月28日向乐清市政府提交《关于陈光新、黄永生、黄贤仁、陈金友、陈阿木未拆除违法建筑物的报告》。2017年12月4日，乐清市政府作出《违法建筑强制拆除责成书》，责成乐清综执局对陈光新、黄永生、黄贤仁、陈金友、陈阿木停工后继续抢建的部分进行强制拆除。2017年12月5日，乐清综执局强制拆除了五人在建房屋西面阳台部分。黄永生、陈阿木、陈金友、黄贤仁、陈光新不服，于2018年2月23日向乐清市人民法院提起行政诉讼，请求确认上述强制拆除行为违法。2018年6月22日，乐清市人民法院作出（2018）浙0382行初33号、34号、35号、36号行政判决，以主要证据不足、程序违法为由判决确认上述强制拆除行为违法，各方均未上诉，上述判决已经生效。在该些案件审理期间，黄永生、陈阿木、陈金友、黄贤仁获得上述责成书，对此不服，提起本案行政诉讼。请求确认乐清市政府于2017年12月4日作出的《违法建筑强制拆除责成书》违法。在本案审理过程中，陈光新自愿放弃本案相关实体权利，不参加本案诉讼。 原审法院认为：本案系黄永生4人不服乐清市政府作出强制拆除责成书提起的诉讼，本案的争议焦点在于被诉责成书是否属于行政诉讼受案范围。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条的规定，城乡规划主管部门作出责令停止建设或限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。《浙江省违法建筑处置规定》第九条规定，城乡规划主管部门发现城镇违法建筑正在建设中的，应当责令当事人停止建设，当事人拒不停止建设的，设区的市、县人民政府应当责成有关部门采取拆除继续建设部分的措施。可见，责成书是市县级政府向相关部门作出，指令相关部门采取强制拆除措施等的文书，责成书本身并不直接对外发生效力，属于内部过程性行政行为。本案被诉责成书也未通过送达等方式外化，对当事人权利义务产生实际影响的是相关部门实施的强制拆除措施等行为，且黄永生4人对乐清综执局的强制拆除行为已经提起诉讼救济并得到相应判决。因此，黄永生4人起诉请求撤销被诉责成书，不属于行政诉讼受案范围，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项的规定，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项规定，应予裁定驳回起诉。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零一条第（二）项的规定，裁定驳回原告黄永生、陈阿木、陈金友、黄贤仁的起诉。 黄永生等四人上诉称：2017年12月5日上午，乐清综执局虹桥镇执法中队没有任何手续即强制拆除在建房屋。上诉人对该强拆行为向乐清市人民法院提起诉讼。在2018年4月20日开庭当日，乐清综执局在法庭要求下才拿出被上诉人2017年12月4日作出的《违法建筑强制拆除责成书》，但称其是4月20日开庭前几天才拿到。乐清市政府的责成强拆决定，没有事实依据，程序和法律适用均错误。《违法建筑强制拆除责成书》指向的标的就是上诉人的房屋，显然不是内部行政行为，而且来源于《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条，属于对外的行政管理措施。至于是否“外化”，并不取决于是否送达。行政机关已据此作出强拆行动，已经外化。请求二审法院撤销原审裁定，指令原审法院继续审理。 乐清市政府答辩称：首先，根据《浙江省违法建筑处置规定》第九条规定，城乡规划主管部门发现城镇违法建筑正在建设中的，应当责令当事人停止建设，当事人拒不停止建设的，设区的市、县人民政府应当责成有关部门采取拆除继续建设部分的措施。可见，责成书的作出是属于行政机关内部过程性行政行为。其次，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第五项规定，行政机关作出的不产生外部法律效力的行为不属于法院行政诉讼的受案范围。本案责成书并未直接对外发生效力，也未向被上诉人进行直接送达，因此责成书并未产生外化效果，对上诉人的权利义务也未造成实际影响。综上，上诉人的诉请不属于行政诉讼受案范围。请求二审法院驳回上诉，维持原审裁定。 经审理，对原审裁定认定的事实，本院予以确认。 本院认为，本案的审理重点是被诉“责成”行为是否属于行政诉讼的受案范围。《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定：“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”《浙江省违法建筑处置规定》第九条第一款规定：“城乡规划主管部门发现城镇违法建筑正在建设中的，应当责令当事人停止建设；当事人拒不停止建设的，设区的市、县（市、区）人民政府应当责成有关部门采取拆除继续建设部分的措施。”上述规定中的“责成”行为是人民政府对相关部门作出的采取行政强制措施、行政强制执行等行为的内部核准、指令活动，是一种过程性的、阶段性的内部行为，对外不产生法律效力，因此，对公民、法人或者其他组织的权利义务不产生实际影响。对公民、法人或者其他组织的合法权益产生实际影响的是“责成”之后相关部门作出的行政强制措施或行政强制执行等行为。故本案中，被上诉人依据上述规定针对乐清综执局提交的报告作出《违法建筑强制拆除责成书》，属于行政机关之间的内部行为，且并未送达给上诉人，不产生外部法律效力，对上诉人的权利义务不产生实际影响。况且上诉人也已对之后乐清综执局强制拆除其涉案房屋的行为提起诉讼，并经人民法院审理作出判决。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：······（五）行政机关作出的不产生外部法律效力的行为；······（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”故此，被诉“责成”行为并非行政诉讼的受案范围。原审法院据此裁定驳回上诉人的起诉，并无不当。原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，二审依法应予维持。上诉人提出的上诉理由不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 （此页无正文） 审判长  车勇进 审判员  马良骥 审判员  张 榆 二〇一九年三月一日 书记员  韦若莎