福建省泉州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 (2018）闽05行初96号 原告胡亚贤，男，汉族，1963年10月6日出生，住福建省漳州市芗城区。 委托代理人秦彦峰，北京中师律师事务所律师。 被告漳州市芗城区人民政府，住所地福建省漳州市芗城区南昌路96号。 法定代表人吴洪池，区长。 出庭负责人朱学森，副区长。 委托代理人吴自强，该区政府干部。 委托代理人蔡清良，福建南州律师事务所律师。 第三人胡雅惠，女，汉族，1990年2月2日出生，住福建省漳州市芗城区。 第三人漳州惠民房屋征收有限公司，住所地福建省漳州市芗城区新浦路12号瑞丰苑709、710室。 法定代表人黄陈斌，总经理。 委托代理人胡先文、吴育林，福建三和律师事务所律师。 第三人漳州西湖生态园开发建设有限公司，住所地福建省漳州市芗城区漳州发展广场第十三层。 法定代表人陈**建，总经理。 委托代理人徐艳微、简晓冬，福建南州律师事务所律师 原告胡亚贤诉被告漳州市芗城区人民政府（以下简称芗城区政府）、第三人胡雅惠、漳州惠民房屋征收有限公司（以下简称惠民公司）、漳州西湖生态园开发建设有限公司（以下简称西湖开发建设公司）其他行政管理一案，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案，现已审理终结。 原告胡亚贤诉称，原告系漳州市芗城区芝山镇前山村村民，在该村拥有享有合法所有权和使用权的宅基地及地上房屋，总建筑面积150平米。2017年4月12日，被告作为征地拆迁人，通过漳州市芗城区西湖生态园建设工作指挥部发布《关于芗城区西湖生态园片区征地拆迁的通知》，征收南起九龙江西溪，北至迎宾西路、北环城路，东起惠民路，西至金峰水厂范围内的土地和房屋，征迁实施单位为本案第三人惠民公司。原告的宅基地及房屋在上述征收范围内。2017年8月16日，第三人胡雅惠在原告毫不知情的情况下与被告委托的第三人惠民公司、西湖开发建设公司签订了（前山）第529号《房屋拆迁补偿安置协议书》，对原告的宅基地及房屋进行安置补偿。原告认为，该协议的签订存在重大且明显违法情形，应当被确认为无效。具体理由如下：一、涉案土地未被依法征收，涉案协议的签订存在重大且明显违法的情形。根据《土地管理法》第四十六条规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”本案中，被告未提供任何的证据证明涉案土地己经履行合法的征收程序或者己经取得了征地批复。并且福建省泉州市中级人民法院（2017）闽05行初92号行政判决书对于这一点已经进行了确认，被告的行为属于未批先征，严重违反法定程序，根据“法无授权即禁止”的行政法原则，被告决定对原告房屋进行征收并且委托房屋征收公司签订涉案协议，对本属于原告的房屋进行安置补偿的行为缺少职权和法律依据，该协议的签订存在重大且明显违法的情形。二、签订协议的主体不适格。我国《土地管理法》第四十六条规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”又参照《国有土地上房屋与征收补偿条例》第五条：“房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作。房屋征收实施单位不得以营利为目的。房屋征收部门对房屋征收实施单位在委托范围内实施的房屋征收与补偿行为负责监督，并对其行为后果承担法律责任”之规定，征收拆迁是一个政府行为，结合在案证据可以得知，被告是征地拆迁人，第三人惠民公司只是受被告的委托承担房屋征收与补偿的具体工作。因此，签订协议的主体一方应当是被告，而不应当第三人惠民公司，更不应当有第三人西湖开发建设公司。因此，本案中，第三人惠民公司和西湖开发建设公司不具有行政主体资格，无权签订该协议。三、第三人胡雅惠的行为属于无权处分，应当被确认为无效。本案中第三人并非涉案房屋的所有权人，无权对该房屋进行处分，也无权在涉案协议上签字。根据《合同法》第五十四条的规定：“第五十一条无处分权的人处分他人财产，经权利人追认或者无处分权的人订立合同后取得处分权的，该合同有效。”本案中，原告作为权利人，拒绝追认，因此该行为应当被认定为无效。四、被告应当对其行为后果承担法律责任。最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第二十五条规定：“征收实施单位受房屋征收部门委托，在委托范围内从事的行为，被征收人不服提起诉讼的，应当以房屋征收部门为被告。”本案中，第三人惠民公司是受被告的委托负责实施房屋征收与补偿工作。原告对签订协议的行为不服提起诉讼的，应当由被告承担不利的后果。综上，原告认为被告及第三人的行为严重侵犯了原告的合法权益，应当被确认为无效。请求确认被告委托的第三人惠民公司与第三人胡雅惠、第三人西湖开发建设公司签订的（前山）第529号《房屋征收补偿安置协议书》的具体行政行为无效；本案诉讼费用由被告承担。 被告芗城区政府辩称，一、原告起诉超过法定起诉期限，依法应驳回原告的起诉。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”被诉《房屋征收补偿安置协议书》（下称《协议》）订立时间为2017年间，原告最迟于刑满释放时也应当知道该行为，故原告提起本次诉讼超过法定起诉期限，依法应裁定驳回原告的起诉。二、答辩人既不是协议相对方，也不是土地房屋征收补偿主体，不是适格被告，依法应驳回原告的起诉。第一、涉案《协议》的签订方为惠民公司、西湖开发建设公司及胡雅惠，答辩人并不是《协议》相对方，答辩人也从未委托、授权其他人与原告签订涉案《协议》，该《协议》与答辩人无关。第二、集体土地上房屋征收补偿与集体土地征收属于不同法律关系，答辩人不是房屋征收补偿的主体，原告依据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定主张答辩人系适格被告，适用法律错误。第三、《最高人民法院关于适用的解释》第二十五条规定，市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作过程中作出行政行为，被征收人不服提起诉讼的，以房屋征收部门为被告。征收实施单位受房屋征收部门委托，在委托范围内从事的行为，被征收人不服提起诉讼的，应当以房屋征收部门为被告。故本案即使是房屋征收，也与答辩人无关。总之，不管被诉《协议》是民事协议还是行政协议，被诉《协议》均与答辩人无关，答辩人不是适格被告，若原告拒绝变更被告的，根据《解释》第六十九条第一款第三项规定，应依法驳回原告的起诉。三、原告不是涉案房产的权利人，与被诉《协议》不具有利害关系，不是适格原告，依法应驳回原告的起诉。原告提供的证据尚不足以证明其是涉案房产的权利人，但答辩人提供的《承诺书》，充分证实胡雅惠已承诺涉案房产的权属归其所有，并自愿承担发生的任何权属责任。且鉴于胡雅惠与原告胡亚贤之间的父女关系，故答辩人认为，原告现有证据尚不能证明其与被诉《协议》有利害关系，退一步说，涉案房产的权属也仍存在争议，故原告起诉不符合法定受理条件，根据最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释（下称《解释》）第六十九条第一款第一项的规定，依法应驳回原告的起诉。四、原告提出的诉讼请求不明确，依法应驳回原告的起诉。行政协议是一系列行政行为的组合，并非一个独立的行政行为，包括签订、履行、变更或解除等，原告诉求仅笼统表述请求确认行政协议行为违法，未指明明确的被诉行政协议行为，属于诉讼请求不明确的情形，不符合《行政诉讼法》第四十九条关于“提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据”的规定，故根据《解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，依法应当裁定驳回原告的起诉。五、被诉《协议》为民事协议，属于民事审理范畴，依法应驳回原告的起诉。从主体看，被诉《协议》的签订主体为惠民公司、西湖开发建设公司及胡雅惠，均为民事平等主体；从内容看，协议对被征迁房屋状况、移交手续、补偿安置事项、住宅用房过渡期间安置事项、违约责任等进行明确约定，是经各方磋商一致，以向胡雅惠支付货币补偿款作为对价，胡雅惠自愿交付房屋而达成的协议，乃平等主体间的民事合同，不具有行政强制性，不体现行政单位的行政优益权；从结果看，胡雅惠已全额领取补偿款并自愿将涉案房屋移交惠民公司，合同经双方实际履行。因此，被诉《协议》体现民事法律关系，为民事协议，属于民事案件审理范畴，依法应驳回原告的起诉。六、《协议》各方主体合格，意思表示真实，内容合法有效，不存在无效的情形，原告主张缺乏事实和法律依据，应予驳回。各方主体签订协议前，已经过充分磋商，且已实际履行，该协议各方主体合格，意思表示真实，内容合法有效，不存在《合同法》第五十二条规定的无效的情形。原告主张《合同法》第五十四条系适用法律错误，因此，原告诉请确认签订《协议》无效缺乏事实和法律依据，应予驳回。综上所述，原告起诉超过起诉期限；原告主体不适格；答辩人不是适格被告；被诉《协议》属于民事协议，且《协议》合法有效，均已实际履行，原告诉求于法无据，应予驳回。 第三人胡雅惠辩称，同意原告的诉讼请求和理由。 第三人惠民公司辩称，一、同意被告芗城区政府的答辩意见。二、本案不属于行政诉讼受案范围。1、原告的诉求为确认答辩人与第三人胡雅惠签订的（前山）第529号《房屋征收补偿安置协议书》的具体行政行为无效。即原告诉求为确认协议签订这一具体行政行为无效。2、我国《行政诉讼法》第十二条第一款第十一项规定“人民法院受理公民、法人或其他组织提起的下列诉讼：认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地征收补偿协议等协议的”。即本条规定的受案范围仅限于该类协议的履行阶段中发生的争议，不包括该类协议的签订阶段的争议。3、答辩人与第三人经过自愿且充分协商签订的（前山）第529号《房屋征收补偿安置协议书》，已经履行完毕，无争议。综上，请求依法驳回原告本次的诉讼请求。 第三人西湖开发建设公司辩称，一、诉争《房屋征收补偿安置协议书》（下称《协议》）是答辩人与第三人经充分协商一致后签订，是平等民事主体间的民事合同，不具有行政强制性，也不体现行政单位的行政优益权，与被告芗城区政府无关。且协议已履行，第三人之间签订该协议依据充分，不存在无效的情形。二、签订《协议》前，涉案房屋由第三人执掌居住，并无其他人提出异议，况且，第三人也出具承诺书，承诺房屋所有权归其所有，并自愿承担房屋权属争议的法律后果，为此，答辩人已尽到善良注意义务，该《协议》不存在无效的情形。三、答辩人认为，原告并未举证证明其是涉案房屋的权利人，不具有原告的主体资格。退一步，该房屋也是该户家庭成员共同财产，该房屋所取得的相关权益应归家庭成员共同所有，因此，第三人签订《协议》是有权处分，并不是无权处分。至于原告与第三人家庭内部对该利益如何分配，可通过家庭内部协商或民事诉讼予以解决，原告主张《协议》无效缺乏事实和法律依据，应予驳回。综上所述，答辩人认为，《协议》是民事合同，第三人签订该《协议》依据充足，合法有效，原告主张无效缺乏事实和法律依据，应予驳回。 本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项:“提起诉讼应当符合下列条件：（三）有具体的诉讼请求和事实根据”及《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款：“公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料”及《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第五十四条第一款第二项：“依照行政诉讼法第四十九条的规定，公民、法人或者其他组织提起诉讼时应当提交以下起诉材料：（二）被诉行政行为或者不作为存在的材料”的规定，原告提起行政诉讼应当有事实根据，应当提交被诉行政行为存在的相关证据材料，并对此负有举证责任。本案中，原告请求确认被告委托的第三人惠民公司与第三人胡雅惠、第三人西湖开发建设公司签订的（前山）第529号《房屋征收补偿安置协议书》的具体行政行为无效。首先，并无证据证明被告实施了被诉的“委托”行为；其次，涉案诉争土地系属农民集体所有土地，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第二款：“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。”的规定，集体所有土地征地拆迁的补偿工作系由市、县人民政府土地行政主管部门负责组织的，市、县人民政府并无上述职责权限。因此，签订《房屋征收补偿安置协议书》的行为也不是被告漳州市芗城区人民政府的行政职责和行政管理目的。据此原告的诉讼请求没有相应的事实根据。经释明，漳州市芗城区人民政府不是适格的被告，原告仍拒绝变更被告。故原告的起诉不符合法定起诉条件，依法应驳回起诉。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项、《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第六十九条第一款第一项的规定，裁定如下： 驳回原告胡亚贤的起诉。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于福建省高级人民法院。 审判长  陈鹏腾 审判员  张爱玲 审判员  邱旭锋 二〇一九年三月二十六日 书记员  吕顺达 附:本裁定适用的法律及司法解释 《中华人民共和国行政诉讼法》 第四十九条提起诉讼应当符合下列条件： （一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织； （二）有明确的被告； （三）有具体的诉讼请求和事实根据； （四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。 《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》 第六十九条第一款第一项有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的。 -11-