湖南省攸县人民法院行 政 判 决 书（2014）攸法行初字第11号原告刘梅，女，汉族，湖南省茶陵县人。法定代理人刘元香，系刘梅母亲。委托代理人张玮，湖南金州律师事务所律师，代理权限：特别授权。被告湖南省茶陵县人民政府，住所地：湖南省茶陵县炎帝南路1号。法定代表人江小忠��该县县长。委托代理人曾文平，茶陵县政府法制办副主任。代理权限：特别授权。委托代理人陈文发，湖南挚友律师事务所律师，代理权限：一般代理。被告湖南省茶陵县环境保护局，住所地：湖南省茶陵县腊园街陵园路。法定代表人陈璐山，该局局长。委托代理人罗建新，该局法制科科长。代理权限：特别授权。委托代理人陈回儿，湖南挚友律师事务所律师，代理权限：一般代理。被告湖南省茶陵县洣江街道办事处。法定代表人周新华，该街道办事处主任。委托代理人谭智亮，系该街道办事处干部，代理权限：一般代理。委托代理人谭铜坤，湖南犀城律师事务所律师，代理权限：一般代理。第三人刘福生，男，汉族，湖南省茶陵县人。原告刘梅诉被告茶陵县人民政府、茶陵县环境保护局、茶陵县洣江街道办事处、第三人刘福生不履行环境保护职责及行政赔偿一案，本院于2014年3月11日受理后，依法组成合议庭公开开庭进行了审理。原告及其委托代理人，被告委托代理人，第三人到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。原告刘梅诉称：1993年，湖南省茶陵县洣江街道办事处复兴有色冶炼厂成立，系洣江乡镇企业，由刘福生承包数年，主要生产铅产品。自2005年起，原告出现头痛、经常肚子痛、脾气大、记忆力减退、自己打自己、甚至用头撞墙等症状，随后在湖南省劳卫所附属医院检查，被诊断为轻度铅中毒。2006年，该情况在村民中愈加严重并普遍化，茶陵县洣江街道办事处复兴有色冶炼厂就是罪魁祸首。原告多次向政府及环保部门反映该情况，并强烈要求关闭复兴有色冶炼厂，但直到2007年该厂才被停产关闭。目前，冶炼厂虽已关闭，但由于铅毒很难排出体外，原告至今仍受病痛折磨。对此，新华网、搜狐网及北京、长沙各大报纸均有报道，政府虽已支付患者部分医药费和营养费，对受害者进行了一定的抚慰和补偿，但对于饱受铅中毒折磨的原告来讲，这实在是远远不够的。为维护原告的合法权益，特向本院提起诉讼，请求依法确认被告拖延履行法定职责的行为违法，侵犯了原告的人身权益；并判令各被告及第三人连带赔偿原告医疗费、护理费、住院伙食补助费、交通费、营养费、精神损害赔偿金等共计50万元。原告刘梅为支持自己的诉讼请求提供了如下证据：1、新浪网新闻中心下载湖南茶陵炼铅厂旁数十名铅中毒（组图），拟证明事情经过和被告行为违法，应当承担相应的法律责任；2、通知，拟证明茶陵县政府行为违法，应当承担相应的法律责任；3、挂历，拟证明当时茶陵县复兴有色冶炼厂承包人为刘福生，其作为第三人应当承担连带责任；4、受害人之一���小艳谈话笔录，拟证明事情经过；5、湖南时政报道和新京报报道，拟证明被告行为违法，应当承担相应的法律责任；6、茶陵县人民政府专题会议纪要，拟证明被告行为违法，应当承担相应的法律责任；7、通告，拟证明被告的行政行为违法。8、铅中毒与儿童健康常识资料，拟证明铅中毒的后遗症严重。被告茶陵县人民政府辩称：一、茶陵县政府在接到洣江乡复兴有色冶炼厂的生产存在环境污染的报告后，按照环保法的规定及时采取有力措施对该厂进行关停，并周密部署了有利于从根本上消除污染的各项工作和相关善后处理工作；二、按照侵权责任法和国家赔偿法的规定，原告要求茶陵县政府负连带赔偿责任无法无据，请求法院驳回对茶陵县政府的诉讼请求。被告茶陵县人民政府为支持自己的抗辩理由，提供了如下证据：1、茶陵县人民政府关于茶陵县洣���街道办事处立新村、诸睦村群众、学生铅超标的报告；2、茶陵县人民政府关于责令茶陵县复兴有色冶炼厂立即停产整治的通知；3、茶陵县人民政府关于关闭茶陵县复兴有色冶炼厂的决定；4、茶陵县人民政府专题会议纪要（茶政专纪（2007）9号）。上四份证据拟证明县政府已依法履行职责并积极作为。县政府于2006年12月23日下发了“茶政字（2006）18号”文件决定关闭复兴有色冶炼厂。被告茶陵县环境保护局辩称：一、环保局不是侵权人，本案原告不能以茶陵县环保局作为被告提起行政诉讼，即茶陵县环保局不是本案的适格被告；二、茶陵县环境保护局的行政行为合法；三、即使茶陵县环境保护局的行政行为涉嫌违法，原告要求法院确认之诉也超过了法定诉讼时效的期间；四、原告主张茶陵县环保局与其他被告、第三人连带赔偿其铅中毒的各项损失50万元、��符合行政赔偿的法定情形，原告的损害后果与被告无因果关系，依法不能得到法院的支持，请求法庭驳回原告对茶陵县环保局的诉讼请求。被告茶陵县环境保护局为支持自己的抗辩理由，提供了如下证据：1、组织机构代码，拟证明环保局的机关法人身份；2、茶陵县2002年度环保设施监控计划表一份，拟证明茶陵县环保局对本辖区内的9个重点排污单位的排污设施和排污项目作出了监控计划，履行了行政作为义务；3、2002年污染治理项目竣工验收登记表一份，拟证明茶陵县环保局对复兴有色冶炼厂废气治理工程进行了验收，经过治理废气处理率为75.2%，验收结果废气处理率比原设施有所提高；4、监测报告单两份、监测表一份，拟证明茶陵县环境监测站于2002年、2003年分别对复兴有色冶炼厂烟窑部位的烟尘进行了常规监测，并作出了相应记录；5、茶陵县环保局2002年度环保设施监控台帐一份，拟证明茶陵县环保局对复兴有色冶炼厂的布袋收尘设施于5.21、10.29进行了2次监控，布袋收尘设施使用前后烟尘的浓度情况进行了对比，并建立了监控台帐；6、茶陵县复兴有色冶炼厂污染源治理补助资金申请表及收据各一份，拟证明被告为治理污染拨付4万元资金补助环保设施；7、关于下达2003年度环保设施和排污口监控计划的通知一份，拟证明茶陵县环保局向有关单位发文，针对各单位的环保设施和排污口进行监控，并作出了具体详细的计划；8、关于下达2003、2005年度污染治理项目计划的通知各一份，拟证明环保局要求各单位为有效改善环境质量，必须按计划项目抓紧治理，由环保局、财政局统筹安排部分污染治理补助资金；9、罚款收据两份，拟证明2004年、2005年茶陵县环保局对复兴有色冶炼厂进行行政处罚，履行了监管义务；10、茶陵县环保局文茶环函（2006）年02号文件一份，拟证明2006年9月5日，茶陵县环保局根据2005年12月国务院发布的《促进产业结构调整暂行规定》和《产业结构调整指导目录》之规定向茶陵县商务局出具了立即关闭属于国家淘汰落后生产工艺装备的复兴有色冶炼厂等四家企业的函；11、茶陵县人民政府专题会议纪要（2006）52号文件，拟证明县委、政府得知近期立新村、诸睦村群众到省医院检查血、尿铅超标后，十分关注，决定对复兴有色冶炼厂坚决整治，未经达标验收合格不得生产；对铅超标的群众积极救治，并成立了专门领导班子进行处理；12、提请“茶陵县人民政府关于责令茶陵县复兴有色冶炼厂立即停产整治的通知”文稿一份，拟证明茶陵县复兴有色冶炼厂周边村民发生血铅超标事件，根据（2006）52号专题会议纪要精神，茶陵县环保局于会议当天拟稿，提请以政府名义下达停产整治通知，茶陵县人民政府于2006年12月8日立即下发了茶政字（2006）16号通知；13、茶陵县人民政府关于关闭茶陵县复兴有色冶炼厂的决定一份，拟证明由于茶陵县复兴有色冶炼厂周边村民发生血铅超标事件，茶陵县人民政府于2006年12月8日下发了茶政字（2006）16号通知，随后，茶陵县环保局又于2006年12月22日提请茶陵县人民政府关闭茶陵县复兴有色冶炼厂，茶陵县人民政府于2006年12月23日立即作出了关闭茶陵县复兴有色冶炼厂的决定；14、环境监测、现场监测、日常监管记录九份，拟证明茶陵县环保局提请茶陵县人民政府关闭茶陵县冶炼厂的决定下达后，茶陵县环保局安排环境监察大队工作人员进行全程跟踪监察，形成了2006年12月29日、2007年1月11日等共9次跟踪监察记录，在茶陵县复兴有色冶炼厂机械、设备拆除后，为清除废气物防止二次污染和再次生产，其跟踪监察时间长达一年之久；15、2007年1-4季度环境监察报告一份，拟证明茶陵县复兴有色冶炼厂2006年12月份被茶陵县人民政府关闭后，茶陵县环保局仍然对该企业是否排放污染物进行了监察；16、茶环字（2007）10号文件一份，拟证明2007年3月28日茶陵县环保局向茶陵县人民政府提出了“关于对关闭复兴有色冶炼厂后的环境治理意见”；该意见对复兴有色冶炼厂的生产设备、残留原材料及周边地区的土壤整治恢复、恢复植被等问题提出了具体治理看法；17、茶环字（2007）11号文件一份，拟证明2007年3月28日茶陵县环保局向株洲市环保局文局长、县委余明刚书记、县长蒋湘晖、副县长章文才作了“关于复兴有色冶炼厂污染问题处置工作的情况汇报”。从汇报材料反映的事实看，茶陵县环境保护局对复兴有色冶炼厂污染问题的处理已尽职责。18、中共茶陵县委办公室（通知）茶办通（2006）56号文件一份拟证明：中共茶陵县委办公室为妥善处理米江乡部分村民铅超标问题，县委、县政府决定成立以县委常委、常务副县长周德才为组长的“茶陵县复兴有色冶炼厂环境污染问题处置领导小组”。环保局局长罗晓回同志为领导小组成员；19、茶陵县人民政府关于关闭复兴有色冶炼厂善后工作的处理意见，拟证明该处理意见明确强调要提高认识，强化环保意识；成立专门班子妥善处理环境污染问题；落实措施，综合治理；以人为本，全面医治；明确责任，维护稳定。被告茶陵县洣江街道办事处辩称：一、被答辩人认为茶陵县复兴有色冶炼厂是答辩人的乡镇企业是没有任何依据的。根据茶陵县工商行政管理局企业注册登记资料证明，茶陵县复兴有色冶炼厂是集体所有制企业，主管部门是诸睦村。茶陵县复兴有色冶炼厂在2006年12���9日被茶陵县人民政府依法予以关闭。二、现行环境保护的各类法律法规没有明确规定乡镇政府的环境监管职能，答辩人不存在不履行环境监管方面的法定义务。三、答辩人在茶陵县人民政府的正确领导下，积极协助政府有关部门做好对茶陵县复兴有色冶炼厂的关停及善后工作，不存在环保方面的行政不作为。四、本案的事实表明，被答辩人的损害后果可能是污染企业的环境污染而造成的。五、在本案中，不管是行政诉讼，还是赔偿诉讼都已经超过了法定时效。综上，被答辩人起诉答辩人行政不作为是没有事实和法律依据的，请贵院驳回被答辩人对答辩人的诉讼请求。被告茶陵县洣江街道办事处为支持自己的抗辩理由，提供了如下证据：1、被告茶陵县洣江街道办事处组织机构代码、法定代表人身份证明，拟证明被告的主体资格；2、茶陵县复兴有色冶炼厂注册��记资料，拟证明茶陵县复兴有色冶炼厂是集体所有制企业，主管部门是诸睦村；3、相关补偿凭据，拟证明茶陵县人民政府及米江乡政府对铅中毒人员的检测费、交通费、营养费进行了补偿，和统一安排。第三人刘福生在质证中口头述称：第三人已履行相关补偿责任，原告的诉求无法无据。第三人为支持自己的述称理由，提供如下证据：1、关于复兴有色冶炼厂对立新村双车组的污染损失的补偿协议；2、租赁承包合同三份；3、茶陵县政府关于洣江乡立新村、诸睦村群众学生超标的报告；4、付立新村双车组污染费清单四张（共计付款726377.22元）；5、2006年12月排铅所付费用清单（十二人合计38500元）；6、领条及收据（含医疗费收据）、2007年1月去长沙的费用表；7、立新一组人口表及2006年12月26日立新一组领取签名表；8、茶陵县农村集体经济组织专用收��收据两份和行政事业单位往来结算收据两份；9、证明及污染补充费清单各一份（合计2336377.22元）。上述证据拟证明第三人刘福生对茶陵县复兴有色冶炼厂承包了六年，也对原告尽到了赔偿义务、补偿义务、治疗义务。在庭审质证中，被告及第三人认为原告的证据没有客观性和关联性，不能达到其证明目的，只能证明原告存在铅中毒的事实，不能证明被告的行为与原告的损害结果有因果关系，更不能证明被告有不作为行为，相反证明被告积极履行了职责，被告不是本案适格主体；且原告的赔偿请求没有证据可支持。刘小艳的谈话笔录，因其是利害关系人，应不能采信。原告对被告茶陵县政府的证据的真实性基本没有异议，但认为被告方说法不符合事实，污染的企业2001年至2006年一直在生产。原告对茶陵县环保局的证据的真实性基本没有异议，但认为关停污染企��时间过长，系拖延履行法定职责，善后处理的补偿标准太低。原告对茶陵县洣江街道办事处的证据的真实性基本没有异议，但对补偿标准有异议，认为给付的标准不一致。原告对第三人刘福生的证据的真实性基本没有异议，但认为仅仅是排铅治疗费，更不能证明双方已达成协议。各被告对第三人刘福生的证据均无异议。综合各方的质证意见，原告的证据1、8在本案中不符合证据的法定要求，不能采用。原告的其他证据各被告及第三人对其真实性无异议，可以采用，但其证明目的能否采用应综合各方的证据进行综合认定。原告对各被告和第三人的证据真实性无异议，各被告及第三人的证据可以采用，但其证明目的亦应当综合各方证据进行综合认定。经审理查明，茶陵县复兴有色冶炼厂座落在茶陵县洣江街道办事处诸睦村，属诸睦村90年代村办企业，是集体所有制企���，采用烧结锅工艺炼铅等。2006年该厂周围的诸睦村、立新村有部分村民（含本案原告）发现了身体不适，经体检化验确诊为铅超标，茶陵县政府、茶陵县环保局、茶陵县洣江街道办事处政府立即组织调查，经查，村民的铅中毒与复兴有色冶炼厂的污染有关，并组织了村民进行体检及治疗。茶陵县政府经茶陵县环保局提请于2006年12月8日向复兴有色冶炼厂送达了茶政字（2006）16号《关于责令茶陵县复兴有色冶炼厂立即停产整治的通知》并成立了行动小组，同年12月22日茶陵县环保局依据《产业结构调整目录2005年版本》认为复兴有色冶炼厂属淘汰类企业，应予关停。向茶陵县政府建议彻底关闭复兴有色冶炼厂。茶陵县政府于2006年12月23日下发了茶政字（2006）18号《关于关闭茶陵县复兴有色冶炼厂的决定》，并责令该厂在2006年12月28日前自行拆除所有机械设备、电器开关，安全妥善清空处理遗留的原辅材料。茶陵县环保局于2006年12月31日根据茶政字（2006）18号《关于关闭茶陵县复兴有色冶炼厂的决定》精神，依法采取措施关闭了复兴有色冶炼厂，2007年3月茶陵县人民政府下达了关于关闭复兴有色冶炼厂善后工作的处理意见对铅超标的村民治疗、补助、进行了统一的安排。并成立工作领导小组落实措施、进行综合治理和全面医治，其中对于铅超标的村民的治疗进行了统一的安排，未进行检测的村民和需治疗的村民可以在省范围有资质的医院进行检测和治疗，由农医办报销全部医疗费用，由各自乡镇补偿交通费，并按血铅含量补助一次性营养费（但250ug／L以下的补助、购药和住院只能选择一种）。另查明，第三人刘福生2000年与洣江乡诸睦村签订租赁承包合同，约定诸睦村村委会将冶炼厂全部租赁承包给第三人刘福生，承包后变更厂名，自主经营、自担风险。2001年10月复兴有色冶炼厂与诸睦村有关村民小组就污染损失达成补偿协议，此后，复兴有色冶炼厂一直由刘福生经营至2006年年底停产关闭。2006年村民铅中毒监测出来之后，刘福生又向部分村民支付排铅治疗费等20万余元。但原告认为补偿标准太低，并认为被告存在拖延履行法定职责的行为，为后续治疗费、护理费、交通费、住院伙食补助费、营养费、精神损害赔偿费向法院提起诉讼。又查明，茶陵县环保局对复兴有色冶炼厂进行了常规的监测和排污的治理。2002年复兴有色冶炼厂列入了环境设施监控计划进行常规监测，并对其废气治理工程进行验收，给予了资金补助，2003年-2005年茶陵县环保局联合财政局下发了年度污染治理项目计划通知，其中复兴有色冶炼厂的治理项目为脱气脱硫治理，并对其进行了烟尘监测。本院认为，本案中的争议焦���分别是：（1）被告在本案中是否存在拖延履行法定职责不作为的行为，原告的损害后果与被告“行政行为”之间有无因果关系；（2）原告在本案行政诉讼中的诉求是否超过诉讼时效期间。根据各方的证据以及当事人的陈述和查明的事实依法分析认定如下：（1）复兴有色冶炼厂的前身为诸睦村冶炼厂。按照原告的陈述该厂于1993年成立，现原告提出被告拖延履行法定职责，没有及时关闭复兴有色冶炼厂，按照行政诉讼法的有关规定，本案原告起诉被告不作为，应当提供其提出申请事实的证据，但从整个案件中原告提供的证据来看，在“铅中毒”现象出现之前，原告未能提供其向被告曾提出具体申请的证据，仅提供2006年铅中毒事件出现之后的有关报导铅检测结果以及治疗情况和政府关闭该厂处理情况的证据，此系被告作为证据；在本案中，茶陵县环保局作为职能部门逐年依常规进行监测，并对复兴有色冶炼厂的污染源控制列入计划，从政策支持该厂改造依法进行监督，被告的行为是作为的，特别是在2006年出现了部分村民“铅中毒”的污染事情后，茶陵县环保局依照2005年12月颁布的产业结构调整目录的要求呈报商务局及县人民政府请求关闭该厂，茶陵县人民政府在2006年底依法将该企业关闭，从这些环节来看，两被告的行政行为实施的时间是合理，没有违背法律规定的情形，因此，认定茶陵县政府及茶陵环保局拖延不作为的事实证据不足。依照我国环保法的规定，谁污染、谁治理，因污染环境和破坏生态造成损害的应当承担侵权责任，即本案中的环境污染造成的后果在责任承担上属于民事责任范畴，因此，在本案中，原告的损害是复兴有色冶炼厂生产形成污染造成，与各被告之间的行为不存在行政赔偿上的因果关系，不符合我��国家赔偿法行政赔偿的赔偿情形即造成公民身体伤害或死亡的其他违法行为的情形。最高人民法院于2013年9月22日作出（2011）行他字第24号《关于公安机关不履行、拖延履行法定职责如何承担行政赔偿责任的答复》也是依照我国国家赔偿法和警察法的有关规定作出的答复意见，未扩大至整个行政机关，更不适用于未经请求对特定公民、法人或其他组织履行法定职责的一般行政行为（包括一般失职行为）。（2）关于诉讼时效问题。在本案中原告请求确认被告拖延履行法定职责系不作为，从本案的事实来看，2006年出现铅中毒事件后，被告立即组织调查并安排治疗和相关处理，同年年底被告关闭复兴有色冶炼厂，此时应视为原告知道或应当知道被告的具体行政行为内容即原告应当知道被告拖延履行职责而侵犯其合法权益的不作为行政行为。原告请求确认被告上述“不作为”为违法行为的诉讼时效应该以此为起点开始计算，但从本案查明的事实来看，原告至今没有证据证明其曾主张过确认违法的权利，按照﹤最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释﹥第四十一条的规定，原告上述确认请求的确超过诉讼时效期间的规定。故原告的上述请求依法也不能支持，但这仅仅是本行政诉讼案件中时效的审查，在本案中，原告因污染造成的损害确实存在，原告主张后续治疗费、交通费、营养费、误工费、精神抚慰金虽然目前尚无发生或确认，原告仍可以通过民事诉讼的方式加以救济。综上，原告请求确认各被告拖延履行法定职责系不作为的违法行政行为的请求无法无据，本院不予支持，因此，原告主张因各被告存在不作为违法行为而造成原告损害产生的相关费用应由各被告承担（尚未具体发生或加以确认）的请求亦���能得到支持。茶陵县政府于2007年4月12日就复兴有色冶炼厂污染及整治情况作出会议纪要及相关通告处理意见，包括医疗补助等费用的安排和环境综合治理的安排，原告方对此提出异议，对此，本院认为上述行为系行政机关另一具体行为，不属本案处理范畴。被告洣江街道办事处（原洣江乡人民政府）在本案中非履责法定主体，非本案适格被告，无需承担责任，第三人刘福生系企业租赁业主，系另一法律关系，原告坚持不追加和变更当事人，系其对诉讼权利的处分，应予尊重，同时根据本案查明的事实，在本案中不追加和变更当事人不影响对本案中事实的查明和审理结果，综上，依照﹤最高人民关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释﹥第二十七条第二项、第四十一条第一款、第五十六条第一项之规定，判决如下：驳回原告刘梅的诉讼请求。本案案件受理费50元，依法应由原告刘梅承担，本院决定免交。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于湖南省株洲市中级人民法院。提起上诉的，应在递交上诉状后七日内，按本判决确定的诉讼费（包括反诉费）向株洲市中级人民法院缴纳上诉费。现金交纳的，直接向农行驻株洲市中级人民法院收费点缴纳；汇款或转帐的，开户行：株洲市农行东区支行交通分理处，收款单位：代收法院诉讼费财政专户，帐号121101040000861。逾期未缴纳的，将承担按自动撤回起诉处理的后果。审 判 长  周爱云人民陪审员  罗祖武人民陪审员  陈冬娥二〇一四年六月十一日书 记 员  郭艳慈