山东省高级人民法院行 政 判 决 书（2014）鲁行终字第60号上诉人（一审原告）：山东万盛环保科技发展有限公司。住所地：济阳县济北开发区强盛街西首路北。法定代表人：周咏玲，总经理。委托代理人：刘若桥，北京市中伦文德（济南）律师事务所律师。委托代理人：楚良友。被上诉人（一审被告）：山东省人民政府。住所地：济南市历下区省府前街*号。法定代表人：郭树清，省长。委托代理人：汲广辉、刘金远。山东万盛环保科技发展有限公司（以下简称万盛公司）诉山东省人民政府（以下简称省政府）土地行政复议一案，济南市中级人民法院于2014年1月10日作出（2013）济行初字第84号行政判决。一审原告万盛公司不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2014年5月22日公开开庭审理了本案，上诉人万盛公司的委托代理人刘若桥、楚良友，被上诉人省政府的委托代理人汲广辉、刘金远到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。本案行政争议形成过程如下：省政府于2013年9月30日作出鲁政复驳字（2011）168号《驳回行政复议申请决定书》（以下简称《168号复议决定》）。主要内容为：省政府鲁政土字（2006）203号《关于海阳市2006年第一批次城市建设用地的批复》（以下简称《203号用地批复》）的作出时间是2006年3月15日，申请人与济南仲泰房地产有限责任公司（以下简称济南仲泰公司）签订的转让协议时间是2010年4月8日。省政府征收土地时申请人不是土地使用权人，其与省政府作出《203号用地批复》的具体行政行为没有利害关系，不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项的规定。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，决定驳回申请人的行政复议申请。万盛公司不服，诉至一审法院。一审法院查明：2003年，济南仲泰公司与山东省海阳市辛安镇南邵家村村民委员会签订用地协议，开发建设“济南仲裁委员会区域协作中心”。2004年，海阳市人民政府向烟台市人民政府呈交《海阳市城市建设补办用地手续请示》（海政土（2004）83号），请求为37家单位在1996年-2002年间违法占用的土地补办用地手续。为此，烟台市人民政府向省政府呈交了《关于海阳市城市建设用地补办用地手续的请示》（烟政征（2004）124号），省政府于2004年10月19日作出鲁政字（2004）739号批复（以下简称《739号用地批复》），予以批准。2004年9月10日、22日，济南仲泰公司分两次向海阳市财政局综合计划科汇款共225200元，海阳市国土资源局出具了交款人为“海阳虎脚山海产品加工厂”的“办地押金”收据两张。2006年2月17日，海阳市人民政府向烟台市人民政府呈交《关于海阳市二〇〇六年第一批次城市建设用地的请示》（海政土（2006）7号），烟台市人民政府于同年2月22日向省政府呈交了《关于海阳市2006年度第一批城市建设用地的请示》（烟政征（2006）2号），省政府于2006年3月15日作出《203号用地批复》，予以批准。2010年4月8日，原告与济南仲泰公司签订《转让协议》。协议载明：甲方（济南仲泰公司）将其与海阳市辛安镇南邵家村村民委员会于2003年9月20日签订的虎脚山区域综合开发合同项目全部转让给乙方（万盛公司）。2011年11月25日，被告收到原告因不服省政府《203号用地批复》提出的行政复议申请。被告通知原告补正后，于2011年12月12日受理了原告的行政复议申请。行政复议过程中，被告经延期、中止复议、恢复复议等程序，于2013年9月30日作出《168号复议决定》。原告不服，诉至一审法院。一审法院认为：《中华人民共和国行政复议法》第十四条规定，对国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府的具体行政行为不服的，向作出该具体行政行为的国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府申请行政复议。原告对省政府作出《203号用地批复》的具体行政行为不服，向被告省政府申请行政复议，被告具有受理原告行政复议申请，并作出本案被诉《168号复议决定》的法定职权。被告收到原告提出的行政复议申请后，经过通知补正、受理、延期、中止、恢复等程序，作出行政复议决定并依法送达原告，程序符合行政复议法的有关规定。对于被告的行政复议程序合法性，原告未提出异议，一审法院予以确认。在事实认定方面，首先，省政府作出《203号用地批复》的时间是2006年3月15日，当时原告尚未与济南仲泰公司签订协议，其对涉案土地不享有合法权益，因此，省政府《203号用地批复》作出时，原告与该批复不存在法律上的利害关系。其次，《中华人民共和国土地管理法》第四十三条：任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。第四十四条第一款：建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。第六十三条第一款：农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。本案中，济南仲泰公司通过其2003年与海阳市辛安镇南邵家村村民委员会签订的协议，在该村集体土地上开发建设“济南仲裁委员会区域协作中心”项目，其用地手续不符合上述法律规定。虽然，海阳市人民政府于2004年向烟台市政府请求为37家单位在1996年-2002年间违法占用的土地补办用地手续，并获省政府的批准，济南仲泰公司也以“海阳虎脚山海产品加工厂”的名义于2004年9月分两次向海阳市财政局综合计划科汇款225200元的“办地押金”；但济南仲泰公司在与原告签订《转让协议》前始终未取得涉案土地的合法使用权。因此，原告与济南仲泰公司签订的《转让协议》也不具有获得涉案土地使用权的法律效力，即原告在签订《转让协议》后，对涉案土地亦不享有合法权益。综上，被告认定原告与省政府作出《203号用地批复》的具体行政行为不存在法律上的利害关系，并无不当。被告根据该事实并依照《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项之规定，决定驳回原告的行政复议申请，认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确。原告请求判决撤销被告作出的《168号复议决定》，无事实根据和法律依据，不予支持。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回原告山东万盛环保科技发展有限责任公司撤销被告山东省人民政府作出的《168号复议决定》的诉讼请求。案件受理费50元，由原告万盛公司负担。一审原告万盛公司不服一审法院判决，上诉请求：撤销一审法院判决，发回重审或者改判被上诉人受理并审理上诉人撤销《203号用地批复》的行政复议申请。事实与理由：1、上诉人提起行政复议符合法律规定，与省政府作出《203号用地批复》的具体行政行为具有法律上的利害关系，不应当被驳回。2003年海阳市人民政府招商引资，济南仲泰公司与南邵家村村民委员会签订用地协议后，开发建设“济南仲裁委员会区域协作中心”，后按照工业用地（“海阳虎脚山海产品加工厂”）的形式征用，在海阳市人民政府承诺补办相关土地手续的情况下，济南仲泰公司向海阳市财政局缴纳了225200元土地款，海阳市国土资源局向其出具交款人为“海阳虎脚山海产品加工厂”的收据。后以海政土（2004）83号《海阳市城市建设补办用地手续的请示》文件，申请补办用地手续37宗，其中包括济南仲泰公司占有海阳南邵家村耕地19078平方米即28.62亩。烟台市人民政府向省政府上报烟政征（2004）120号《关于海阳市城市建设补办用地手续的请示》文件，省政府以《739号用地批复》批准同意，该批复目前并没有被撤销。因此，《203号用地批复》属重复征地。上诉人从济南仲泰公司受让虎脚山区域综合开发合同项目，该项目房屋坐落在《203号用地批复》的土地上；上诉人因《203号用地批复》而利益受损。所以，上诉人与该征地行为有利害关系，要求撤销该批复，具有提起行政复议的主体资格。2、省政府土地征收违法，《203号用地批复》应当撤销。（1）海阳市人民政府涉嫌将单个建设项目（山东众合鑫置业有限公司项目，占地1600亩）拆分呈报，省政府涉嫌以鲁政土字（2006）203、204和（2009）345号批复规避审批权限，并涉嫌以规划调整代替农用地转用审批（以烟台市人民政府2003年土地利用总体规划调整批复，将海阳辛安镇邵家村94.45公顷含基本农田54.84公顷进行规划调整，调出基本农田范围）。（2）本案涉及的批复所用文号和公章与之前批复不一致。《739号用地批复》是“鲁政字”、“山东省人民政府”公章，《203号用地批复》是“鲁政土字”“山东省人民政府土地审批专用章”，存在未经过合法程序审批的问题。（3）未按规定“净地”出让，土地招拍挂弄虚作假。土地闲置多年应予处罚，应征收闲置费或无偿收回，政府却不作为。（4）海阳市国土资源局的材料有造假嫌疑，上诉人在行政复议时指出却没有得到答复。综上，《203号用地批复》认定事实错误，报批及批准程序严重违法，侵害了上诉人的合法权益，依法应予撤销。被上诉人省政府庭前未提交书面答辩意见。根据一审法院判决和上诉人的上诉意见，二审庭审中，合议庭确定案件的审理重点是：1、《168号复议决定》驳回万盛公司的复议申请认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法。2、一审法院判决驳回上诉人万盛公司要求撤销《168号复议决定》的诉讼请求认定事实是否清楚，适用法律是否正确。针对第一个审理重点，上诉人万盛公司对《168号复议决定》作出程序没有异议，对于《203号用地批复》作出在先、其受让土地行为在后的事实也没有异议；但认为其相关经营活动有省政府《739号用地批复》支持，在该文件未被撤销的情况下，省政府作出《168号复议决定》显属错误。被上诉人认为，《203号用地批复》作出于2006年3月15日，上诉人签订《转让协议》的时间在后。而且，案涉土地是上诉人万盛公司从济南仲泰公司受让取得，但济南仲泰公司并未获得该土地的使用权证书。因此，省政府作出《203号用地批复》时上诉人万盛公司既不是案涉土地的所有权人，也不是使用权人，与该行为没有任何利害关系。《168号复议决定》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。针对第二个审理重点，上诉人万盛公司认为，一审法院判决认定事实错误，上诉人与被复议的行为具有利害关系，应当撤销原判，发回重审或者改判。被上诉人省政府认为，一审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。双方当事人在一审中提供的证据和依据已随案移送本院，上述证据在一审庭审中已经质证。经审理，本院同意一审法院判决对证据的认证意见及据此确认的案件事实。本院认为：根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项、第四十八条第一款第（二）项的规定，行政复议机关受理行政复议申请的前提是申请人与具体行政行为有利害关系；受理行政复议申请后，发现不符合受理条件的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请。本案中，上诉人万盛公司与济南仲泰公司签订项目《转让协议》的时间是2010年4月8日，而《203号用地批复》作出时间是2006年3月15日。即在《203号用地批复》作出时，上诉人万盛公司对涉案土地并不享有任何权益，与被上诉人省政府之间也不存在任何行政法律关系。且万盛公司主张与省政府作出的《203号用地批复》有利害关系，是基于其与济南仲泰公司的项目《转让协议》。而济南仲泰公司虽然以“海阳虎脚山海产品加工厂”的名义于2004年9月分两次向海阳市财政局综合计划科汇款225200元的“办地押金”，但在与万盛公司签订项目《转让协议》前，并未实际取得涉案土地的合法使用权。所以，被上诉人省政府以万盛公司与《203号用地批复》没有利害关系为由作出《168号复议决定》，驳回万盛公司的复议申请，并无不当。上诉人万盛公司有关因济南仲泰公司用地有《739号用地批复》支持、其与济南仲泰公司签订项目《转让协议》后即取得涉案土地的合法使用权、具有对被上诉人省政府在其签订项目《转让协议》4年前作出的《203号用地批复》提起行政复议的主体资格的主张，不能成立，本院不予支持。上诉人主张的、因《203号用地批复》而导致的利益损失等，可以通过民事诉讼等其他合法途径寻求救济。另外，因复议机关并未对《203号用地批复》的合法性进入实体审查，所以，对于上诉人万盛公司有关《203号用地批复》违法的理由与主张，本院不予评判。综上，一审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人山东万盛环保科技发展有限公司负担。本判决为终审判决。审 判 长  许 琳代理审判员  蒋炎焱代理审判员  于 晶二〇一四年六月四日书 记 员  杜钰越