黑龙江省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）黑行终93号上诉人（原审原告）牟明江，男，1943年1月5日出生，汉族，农民，住黑龙江省尚志市。委托代理人王玉琨，男，1954年10月28日生，汉族，黑龙江省尚志市浦东供热物业管理有限公司工作人员，住黑龙江省尚志市。委托代理人孙东坡，男，1944年4月27日生，汉族，黑龙江省尚志市国有林场管理局退休职工，住黑龙江省尚志市。被上诉人（原审被告）尚志市人民政府，住所地黑龙江省尚志市尚志大街5号。法定代表人刘海涛，该市市长。委托代理人宋铭东，该市自然资源局副局长。委托代理人侯继光，该市自然资源局法律顾问。被上诉人（原审被告）哈尔滨市人民政府，住所地哈尔滨市松北区世纪大道1号。法定代表人孙喆，该市市长。委托代理人田丽园，该市司法局工作人员。上诉人牟明江因诉尚志市人民政府（下称尚志市政府）、哈尔滨市人民政府（下称哈尔滨市政府）征地补偿标准及行政复议一案，不服哈尔滨市中级人民法院（2018）黑01行初349号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭,并于2019年3月25日组织各方当事人进行询问。上诉人牟明江及其委托代理人王玉琨、孙东坡，被上诉人尚志市政府的委托代理人宋铭东、侯继光，哈尔滨市政府的委托代理人田丽园到庭参加询问。本案现已审理终结。原审法院审理查明，2004年4月12日，牟明江与尚志市尚志镇红旗村民委员会签订土地承包合同，承包期限为2004年1月1日至2027年12月31日，承包耕地面积为4.1公顷。2006年12月25日，黑龙江省人民政府作出《关于尚志市二○○六年度第八批次城市建设农用地转用和土地征收的批复》（黑政土[2006]第276号）。同日，尚志市政府依据该批复发布征用土地方案公告（2006年第17号），征收尚志镇红旗村60770公顷集体土地。案涉土地在征收范围内。此前，尚志镇红旗村民委员会和被征地农户在建设用地外业调查表上分别盖章、签字，确认被征土地地类为菜地。2008年4月3日，尚志市国土资源局发布征地补偿安置方案公告（2008年第1号），该公告第三条土地补偿安置标准规定大棚菜地11元/平方米（16倍），第四条青苗补偿及地上附着物补偿标准规定大棚菜地附着物（砖）15元/平方米。2008年4月8日，尚志镇红旗村民委员会出具说明，同意征地补偿安置方案。牟明江与尚志市尚志镇红旗村民委员会签订了征地补偿协议并领取了补偿款。牟明江不认可征地补偿安置方案公告中的大棚菜地和地上附着物的补偿标准，于2015年提起行政诉讼，请求变更2008年第1号征地补偿安置方案中第三条第二项、第四条第三项；返还被截留的征地补偿款、地上附着物补偿款及利息。2015年9月30日，哈尔滨市中级人民作出（2015）哈行初字第53号行政裁定书，认为牟明江对征地补偿标准不服直接向人民法院提起行政诉讼，不符合法定起诉条件，裁定驳回牟明江起诉。牟明江对该裁定不服，上诉至黑龙江省高级人民法院（下称省法院），在审理过程中牟明江以向政府申请裁决为由申请撤回上诉，省法院作出（2016）黑行终105号行政裁定书，准许牟明江撤回上诉。2016年牟明江提起行政诉讼，请求变更尚志市政府2008年第1号征地补偿安置方案中第三条第二项即大棚菜地11元/平方米变更为16元/平方米、第四条第三项即大棚菜地附着物（砖）15元/平方米变更为40元/平方米；补发征地补偿款、地上附着物补偿款及逾期付款罚息。2017年2月23日，哈尔滨市中级人民法院作出（2016）黑01行初292号行政裁定书，认为牟明江所提诉讼请求系对尚志市政府征地补偿标准存在异议，对于该项诉讼请求，牟明江在（2015）哈行初字第53号行政案件中已经提出，该项诉讼请求已被生效裁判所羁束，故裁定驳回牟明江起诉。牟明江对该裁定不服，上诉至省法院，省法院作出（2017）黑行终404号行政裁定书，驳回上诉，维持原裁定。此后，牟明江向哈尔滨市政府申请行政复议。哈尔滨市政府认为，按照《中华人民共和国土地管理法》第四十七条规定，征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。征收其他土地的土地补偿费和安置补助费标准，由省、自治区、直辖市参照征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定。被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。申请人主张土地补偿费不应当以征地补偿安置方案公告中大棚菜地11元／平方米的标准执行，应当按照普通温室菜地16元／平方米的标准执行。根据申请人大棚的建筑结构、配套设施和使用功能，申请人的大棚不具备温室大棚的要件。因此，尚志市政府批准尚志市国土资源局对申请人大棚菜地按照塑料大棚菜地11元／平方米的标准予以补偿并无不当。申请人主张大棚菜地附着物补偿标准不应当按照15元／平方米的标准执行，应当按照52号文件中竹木砖结构大棚40元/平方米的标准执行，并且应当对地上附着物进行评估。哈尔滨市国土资源局及哈尔滨市政府办公厅均对52号文件作出复函，该文件不适用于申请人所在区域，故申请人主张按照52号文件中竹木砖结构大棚40元／平方米的标准执行无依据。尚志市政府批准尚志市国土资源局对申请人大棚菜地附着物的补偿按照15元／平方米的标准执行，符合当时法律法规和相关政策的规定，亦无不当。申请人已经签订了征地协议书，并领取了征地补偿款，再对征地补偿标准提出异议，不应予支持。于2018年8月29日作出哈政复决〔2018〕414-418号行政复议决定，维持尚志市政府批准的《尚志市国土资源局征地补偿安置方案公告》。另查明，尚志市国土资源局、尚志市政府就尚志市是否执行《关于哈尔滨市2007年集体土地征收补偿安置工作的实施意见的通知》（哈政办综[2007]52号，以下简称52号通知）规定的征地补偿标准分别向哈尔滨市国土资源局、哈尔滨市政府请示。2008年6月5日，哈尔滨市国土资源局函复尚志市国土资源局52号通知只适用于哈尔滨市近郊。2009年4月16日，哈尔滨市政府办公厅向尚志市政府作出《关于对尚志市人民政府申请是否执行哈政办综〔2007〕52号文件有关事宜的复函》，明确各区政府作为征收补偿安置工作的实施主体，52号通知只适用于各区政府（不包括呼兰和阿城区）集体土地的征地补偿工作，不适用于各县（市）政府集体土地的征地补偿工作。原审法院认为，关于尚志市集体土地征收是否适用52号通知规定标准的问题。哈尔滨市政府办公厅复函各区政府作为征收补偿安置工作的实施主体，该文件只适用于各区政府集体土地的征地补偿工作，不适用各县（市）政府集体土地的征地补偿工作；哈尔滨市国土资源局复函该文件只适用于哈尔滨市近郊。据此，52号通知不适用尚志市的集体土地征收。牟明江请求尚志市政府按照52号通知规定的标准补偿地上附着物的请求，无法律依据，不予支持。关于案涉大棚性质问题。牟明江与尚志镇红旗村民委员会签订了征地协议书，领取了相应的补偿款，说明牟明江认可按塑料大棚的标准进行补偿，牟明江提出应当按照温室标准进行补偿，没有充分证据，不予采纳。哈尔滨市政府作出的行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回牟明江的诉讼请求。牟明江上诉称，被征收的土地是普通温室菜地类，而非大棚菜地类，应按普通温室菜地补偿标准予以补偿，附着物应依据哈政办综（2007）52号文件补偿。请求改判尚志市政府返还被非法截留的征地、地上附着物补偿款及罚息；对哈尔滨市政府办公厅作出的《关于对尚志市人民政府申请是否执行哈政办综〔2007〕52号文件有关事宜的复函》的合法性予以审查。尚志市政府答辩称，牟明江的上诉请求无事实依据，原审判决认定事实清楚适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。理由：1.2006年11月，尚志市土地勘测队对该地块进行了认真详细的土地现状和利用状况勘查，勘查结果表明，牟明江所有的塑料大棚虽然或多或少用砖围墙，但在建筑结构标准、配套设施和使用功能上都不具备温室四季生产，特别是反季节生产的特点和条件。经尚志市政府、哈尔滨市国土资源局及红旗村、包括牟明江在内的全体被征收土地村民共同研究确认为塑料大棚，并制定了《尚志市2006年度第8批次第18块城市建设用地现状勘测定界图》，在图上标记了大棚地类，同时包括牟明江在内的被征地农户都在地类现状外业调查表上签字认可地类性质，不存在错误划分大棚类别，截留补偿款情况；牟明江主张的对地上附着物按照哈尔滨市政府哈政办综[2007]52号文件规定进行补偿不符合规定，该文件不适用牟明江所在辖区土地征收。2.牟明江请求二审法院对哈尔滨市政府办公厅作出的《关于对尚志市人民政府申请是否执行哈政办综〔2007〕52号文件有关事宜的复函》的合法性予以审查，属于新增加的诉讼请求，违反法律规定，二审法院不应支持。哈尔滨市政府答辩称，哈尔滨市政府作出的复议决定认定事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律正确。牟明江的上诉理由及请求缺乏事实和法律依据，请求驳回上诉，维持原判。本院查明的事实与原审法院认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，关于对菜地大棚地类的认定问题。2006年11月，尚志市土地勘测队对被征收地块进行勘查，尚志镇红旗村民委员会和被征收农户在建设用地外业调查表上分别盖章、签字，确认被征土地地类为菜地。勘查结果表明被征收人的大棚虽然或多或少用砖围墙，但建筑结构标准、配套设施和使用功能不具备温室大棚的特点和条件，经尚志市政府、哈尔滨市国土局及村委会、被征收人研究确认为塑料大棚。红旗村委会亦出具说明证实，塑料大棚的认定是经过调查和测量后，村委会及被征收人均认可并签字同意后确定的。尚志政府依据（2008年第1号）征地补偿安置方案中塑料大棚的补偿标准对牟明江予以补偿符合法律规定，且牟明江与红旗村已签订了征收补偿协议，并领取了补偿款，说明牟明江对地类及补偿标准予以认可。故牟明江主张按温室大棚标准予以补偿上诉理由，无充分证据证实，本院不予支持。关于尚志市集体土地征收是否适用52号通知规定标准的问题。哈尔滨市政府办公厅复函各区政府作为征收补偿安置工作的实施主体，该文件只适用于各区政府集体土地的征地补偿工作，不适用各县（市）政府集体土地的征地补偿工作；哈尔滨市国土资源局复函该文件只适用于哈尔滨市近郊。据此，52号通知不适用尚志市的集体土地征收。牟明江请求尚志市政府按照52号通知规定的标准补偿地上附着物的请求，无法律依据，不予支持。哈尔滨市政府作出的行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。《最高人民法院关于适用的解释》第七十条规定，起诉状副本送达被告后，原告提出新的诉讼请求的，人民法院不予准许，但有正当理由的除外。牟明江上诉请求二审法院对哈尔滨市政府办公厅作出的《关于对尚志市人民政府申请是否执行哈政办综〔2007〕52号文件有关事宜的复函》的合法性予以审查，属增加诉讼请求，不符合法律规定，不予准许。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。牟明江的上诉理由及请求，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人牟明江负担。本判决为终审判决。审判长 李  刚审判员 皇甫延玉审判员 冷  慧二〇一九年三月二十六日法官助理任夫亮书记员潘薇