山东省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2018）鲁行申1629号 再审申请人（一审原告、二审上诉人）尚延忠，男，1955年11月30日出生，汉族，住青岛市市**。 委托代理人张双丽，系山东祥天律师事务所律师。 被申请人（一审被告、二审被上诉人）青岛市自然资源和规划局（原青岛市国土资源和房屋管理局），住所地青岛市市**香港西路**。 法定代表人姜德志，局长。 委托代理人任岩磊、李婷婷，均系青岛市不动产登记中心工作人员。 原审第三人尚延臣，男，1953年7月31日出生，汉族，住青岛市市**。 原审第三人尚言琴，女，1949年5月14日出生，汉族，住青岛市市**。 原审第三人尚延会，男，1958年1月23日出生，汉族，住青岛市市**。 原审第三人尚瑞琴，女，1962年8月5日出生，汉族，住青岛市市**。 再审申请人尚延忠因诉被申请人青岛市自然资源和规划局（原青岛市国土资源和房屋管理局）房屋行政登记一案，不服青岛市中级人民法院作出的（2018）鲁02行终483号行政判决，向本院申请再审。本院受理后依法组成合议庭对本案进行了听证及审查，现已审查完毕。 尚延忠申请再审，请求撤销二审法院作出的行政判决。具体理由如下：一、申请人申请再审符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第（二）项“有新的证据，足以推翻原判决、裁定”之规定。1、根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七条的规定，本案原审第三人尚延臣系青岛市中级人民法院的人民陪审员，申请人提交《关于任命市中级人民法院人民陪审员的通知》作为新证据，证明二审法院在审理时应按照《中华人民共和国人民陪审员法》第十八条及《最高人民法院关于审判人员在诉讼活动中执行回避制度若干问题的规定》第一条第（五）项的规定，集体回避对本案的审理；2、2018年10月10日，申请人收到市北区人民法院送达的（2016）鲁0203民初第8243号民事判决书作为新证据，证明原审第三人尚延臣在该判决中自认涉案房屋公房出售合同中申请购买人叶秀兰的签字非其本人所签。既然如此，该出售合同中明确体现出原审第三人尚延臣为购买人叶秀兰的代理人，且除此之外全套公房出售卷宗中并无叶秀兰本人的签字，被申请人在办理行政登记时应当要求代理人尚延臣提供“代为签订公房出售合同”的授权委托书，否则无从查明购房是否属于叶秀兰的真实意思。故被申请人在资料审核过程中的确存在程序违法。二、申请人申请再审符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第（四）项“原判决、裁定适用法律、法规确有错误”之规定。1、原审法院适用法律法规有误。《青岛市公有住房出售暂行办法》是青岛市人民政府于1995年制定、1998年修订的政府规章；《“青岛市公有住房出售暂行办法”中有关问题的说明》（青房改办发［1995］5号）是青岛市人民政府下设的青岛市住房制度改革领导小组办公室1995年制定的规范性文件；《青岛市国土资源和房屋管理局关于公有住房出售有关问题处理意见的通知》（青土资房发［2011］696号）是被申请人2011年制定的内部规范性文件。而涉案行为发生于2007年，审查其合法性时不应适用2011年制定的“通知”。另外，无论是以上“说明”还是“通知”，在其内容上均对“办法”进行了限制性解释，简化了“办法”规定的公证程序及同住人意见书，属于对上位法的违反，同时被申请人未经授权和委托，制定与上位法相违背的“通知”并不合法。2、按照《青岛市公有住房出售暂行办法》的规定，在申请公房出售的过程中存在两个涉及同住人权利的流程，即出具意见书与办理公证。本案购房人是申请人的母亲，申请人的户籍在涉案房屋内，属于法定的同住人身份，应当由申请人出具经过公证的同住人意见书。即使根据以上“说明”第二条的规定，可以不办理公证，也仍然需要申请人出具的意见书。3、根据青岛市住房制度改革领导小组办公室制定的《关于印发的通知》（青房改办发［1995］7号）第二条第二款的规定，在办理公房出售程序上，“经公证的承租人和同一户籍的同住人表示同意其购房的公证书”仍然是必不可少的程序性资料。故原审法院在适用法律方面，错误的使用了与上位法相抵触的规范性文件，对被申请人在程序违法之处未予纠正。4、同住人因与购房人在同一户籍内，对公有住房的面积取得存在贡献，在公房出售过程中，因不能为其析产而仅以同住人身份满足其居住要求，本身已经是对其权利的弱化，更应当在公房出售程序上考虑其自身意愿以保证其合法权利。5、一审法院在判决中认为“叶秀兰有权购买其承租的公有住房产权，即使叶秀兰没有提交授权委托书委托代理人办理公房出售，但因其事后并没有提出异议，应视为其认可了公房出售行为。”由此可知，在本案公房出售过程中的确没有办理公房出售授权手续，叶秀兰本人没有参与公房出售过程，因此可以认定被申请人在办理公房出售过程中存在违法，同时还认为“且该行为系获益行为并没有损害原告及他人利益”，该表述放任了行政法律法规对行政行为的规范性、严谨性及合法性的要求。 被申请人青岛市自然资源和规划局答辩称，作出本案争议的行政行为材料齐全、程序合法、符合规定；关于申请人提出的因原审第三人尚延臣系青岛市中级人民法院的陪审员而应当集体回避的问题，我国行政诉讼法及相关司法解释对此并没有规定，是否属于回避情形，请法院依法审查；关于申请人认为其作为子女，购房需经其同意的问题，被申请人认为作为购房人的子女，无论是在实践中还是在被申请人2011年下发的（2011）696号文中均已明确凡不需要办理公证的也不需出具意见书，且并没有上位法规定父母购房需要经过子女同意的规定。同时补充相关事实并提交相应证据材料：2019年1月15日青岛市中级人民法院作出（2018）鲁02民终9252号民事判决书，涉案房屋由尚延臣、尚言琴继承，2019年2月15日，两人向被申请人申请涉案房屋转移登记。2019年2月18日被申请人向两人颁发了涉案房屋鲁20**青岛市不动产权第××号不动产权证，两人各占二分之一的产权。 原审第三人尚延臣提交书面陈述意见称，因母亲年龄较大，所以其陪同到单位房管处具体办理(由办事人员刘玉萍具体承办)，因母亲与刘玉萍彼此熟悉，在其认真审核相关材料后，就不要求后续程序也由母亲亲自前来，申请人称母亲对购房一事毫不知情、材料造假不符合客观事实，经被申请人审查，颁证程序合法；其次，尚延忠自1982年毕业至今，从未在涉案房屋内居住过，与母亲也不来往。 原审第三人尚言琴提交书面陈述意见称，尚延忠长期与母亲不来往且一直不在家中居住，母亲购房不需要经过其同意。 原审第三人尚瑞琴提交书面陈述意见称，被申请人明知是原审第三人尚延臣冒名顶替、弄虚作假办理的购房行为，仍作出颁证行为，行政行为违法，应予撤销。 原审第三人尚延会提交书面陈述意见称，其曾劝母亲购买下涉案房屋，但其执意不买。因家庭矛盾，原审第三人尚延臣与父母交恶，长达22年的时间对父母施行冷暴力，却于2006年突然与父母缓和了关系；申请人一直居住在涉案房屋内；在遗嘱诉讼中，原审第三人尚延臣自认涉案购房合同和申请书都不是父母本人的签字，尚延臣以非法手段伪造公文，被申请人的颁证行为违法。 各方当事人在原审中提交的证据已随案卷移送本院，上述证据在原审庭审中已经质证。 再审期间，申请人尚延忠向本院提交两份证人证言（王某1、黄某）、一份松江路社区居委会证明，证明尚延忠在涉案房屋内有常驻户口并一直长期居住在涉案房屋内，是实际同住人。对以上证据材料，被申请人质证称：从原售房单位审查材料来看，申请人系在办理公房出售登记时的同住人，被申请人对此并无异议；但申请人与购房人叶秀兰系母子关系，根据青岛市住房制度改革领导小组办公室《关于﹤青岛市公有住房出售暂行办法﹥中有关问题的说明》（青房改办发（1995）5号）第二条规定其并不需要办理公证，2011年被申请人下发《青岛市国土资源和房屋管理局关于公有住房出售有关问题处理意见的通知》（青土资房发［2011］696号），对该问题进一步明确，不需要办理公证的也不需要出具意见书。因此即使申请人在办理出售登记时是涉案房屋的同住人，在办理出售登记时也不需要经过其同意，另外自1995年开始青岛市住房制度改革以来到2011年被申请人下发相关文件之间，实践中，父母是购房人的在办理出售登记时均不需要取得子女同意。原审第三人尚延臣质证称，申请人提交的证人证言不是事实，其中王某1结婚后就搬走了，无法证明申请人是否实际居住；申请人的户口虽在涉案房屋内，在其调到发改委工作后就一直居住在单位分配的房屋内，且其在一审中提交的三份证人证言（张昌智李冬梅、王某2、于某）均能够证明申请人不在此居住。为此，原审第三人尚延臣向本院提交《青岛市离退休干部到居住地联系报到表》，证明申请人尚延忠居住在。对此，申请人质证称：《青岛市离退休干部到居住地联系报到表》的真实性无法确认，且该表中也没有申请人签字，无法证明申请人居住在。 申请人尚延忠向本院提交（2016）鲁0203民初8243号民事判决书作为新证据，该判决书第四页载明原告也就是本案的原审第三人尚延臣认可该购房合同书最后委托代理人处有尚延臣的签字，系尚延臣作为叶秀兰的委托代理人签订的，且尚延臣已经承认该合同并不是叶秀兰本人所签，根据《青岛市城市房产交易管理办法》第九条的规定，个人买房需要交验身份证，委托代理人买卖房产的代理人需出具经过公证的授权委托书，证明被申请人未审查委托代理手续，便办理产权证书，程序违法，应予撤销。对此，被申请人辩称：第一，涉案购房合同系由售房单位与购房人之间签署，不需要到被申请人处进行面签，所以关于该合同的签订问题，并不清楚，但该合同从形式上看符合公房出售相关要件，且在申请表上签字并加盖叶秀兰个人意见，申请人单位以及配偶单位意见，审查意见均加盖公章，从整个出售登记档案看符合办理出售登记条件。第二、同住人是否同意出现在出售环节，本案购房合同中第一页显示“乙方（叶秀兰）对购房政策做了充分了解，并已征得同住人同意”，且被申请人在办理公房产权登记时，不需要购买人到场办理，都是公房出售单位将齐全的材料报送到被申请人处。 此外，申请人还向本院提交《关于任命市中级人民法院人民陪审员的通知》（青人发[2015]22号），证明本案原审第三人尚延臣在2015年10月23日被青岛市人大常委会任命为青岛市中级人民法院的陪审员，故本案二审法院应集体回避。对此，被申请人的质证意见同答辩意见。 本院另查明，根据《关于青岛市市级机构改革的实施意见》，本案被申请人青岛市国土资源和房屋管理局，现已变更为青岛市自然资源和规划局。 2019年1月15日青岛市中级人民法院作出（2018）鲁02民终9252号民事判决书，判定涉案房屋由尚延臣、尚言琴继承。经原审第三人尚延臣、尚言琴申请，2019年2月18日被申请人为两人颁发鲁（2019）青岛市不动产权第××号不动产权证书，两人各占二分之一产权。 本院认为，本案争议的焦点问题是叶秀兰购买涉案房屋是否需要由尚延忠出具同住人意见书。 《青岛市公有住房出售暂行办法》第五条第三款规定:“有租赁关系的公有住房，只售给已建立租赁关系的承租人或与其有直系亲属关系的同住人。购房人申请购房时需出具经过公证的同住人意见书。”同时该办法第二十五条规定，本办法具体执行中的问题，由青岛市住房制度改革领导小组办公室负责解释。后青岛市住房制度改革领导小组办公室在《关于中有关问题的说明》第二条中对上述条文进一步作出了解释，即“购房人申请购房时，若户内只有购房人自己或承租人、其配偶是购房人，同住人是配偶及子女的，可以不办理公证。其他购房人应办理公证。”因青岛市住房制度改革领导小组办公室是《青岛市公有住房出售暂行办法》明确授权作出执行解释的法定主体，其根据具体执行中的实际情况对《青岛市公有住房出售暂行办法》第五条第三款作出相应解释，且该解释条文与原条文并不存在明显冲突，可以作为本案适用的法律依据。申请人称《关于中有关问题的说明》第二条因违背《青岛市公有住房出售暂行办法》，不能适用的主张，缺乏依据，本院不予支持。根据上述规定，在购房人购买房屋时，其同住人是配偶及子女的，是可以不出具经过公证的同住人意见书的；在同住人非购房人配偶及子女的，仍要出具经过公证的同住人意见书。本案中，在涉案颁证行为发生之时，申请人尚延忠系涉案房屋的同住人，叶秀兰向其单位申请购房时，尚延忠作为其子女是不需要出具经过公证的意见书的，也即不需要出具同住人意见书。关于被申请人于2011年作出的《青岛市国土资源和房屋管理局关于公有住房出售有关问题处理意见的通知》（青土资房发[2011]696号）能否适用于本案的问题。因涉案颁证行为发生在2007年，原一审法院直接引用《青岛市国土资源和房屋管理局关于公有住房出售有关问题处理意见的通知》（青土资房发[2011]696号）第一条的规定作为本案审理的依据，不当，本院予以指正。 有关原审第三人尚延臣为叶秀兰办理购买涉案房屋中未提交授权委托书的问题。因叶秀兰作为涉案公有住房的租赁权人，其购房及后续被申请人为其颁发房产证书的行为均未侵害其权益；相反，相比于拥有租赁权，这一物权登记行为对叶秀兰而言系受益性行为。因叶秀兰已去世多年，目前并无证据表明其对购房及登记行为提出过异议。因此，虽然没有叶秀兰单独出具的授权委托书，程序上存在瑕疵，但这还不足以严重影响到被申请人为叶秀兰颁发涉案房屋产权证书的合法性。 另，申请人尚延忠还主张，因原审第三人尚延臣是青岛市中级人民法院的人民陪审员，二审法院应集体回避。对此，本院认为原审第三人尚延臣虽是青岛市中级人民法院的人民陪审员，但并未参与本案审理，并不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第五十五条及《最高人民法院关于审判人员在诉讼活动中执行回避制度若干问题的规定》中规定的审判人员应予回避的法定情形，且申请人尚延忠亦未提交任何有关本案二审审判人员有需要回避情形的证据材料，申请人的该项主张，缺乏事实与法律依据，申请人的该项申请再审理由不能成立。 综上，尚延忠的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下： 驳回尚延忠的再审申请。 审判长  曲立力 审判员  蒋炎焱 审判员  郝万莹 二〇一九年三月二十六日 书记员  王 璐