河北省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）冀行终57号 上诉人（原审被告）：井陉县人民政府，住所地石家庄市井陉县，社会统一信用代码11130121000270027C。 法定代表人：李杰，该县县长。 委托代理人：赵占江。 委托代理人：黄秀芳，北京市华联律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）：井陉县鼎镨矿业有限公司，住所地石家庄市井陉县孙庄乡北王庄村东，社会统一信用代码130121000015178。 法定代表人：张增锁，该公司执行董事。 委托代理人：乔占祥，北京市金台律师事务所律师。 委托代理人：张星，北京市金台律师事务所律师。 上诉人井陉县人民政府（以下简称井陉县政府）因与被上诉人井陉县鼎镨矿业有限公司（以下简称鼎镨公司）请求确认违法一案，不服河北省石家庄市中级人民法院（2018）冀01行初172号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，井陉县政府于2018年1月30日作出《关于对持证矿山开采及石子加工企业实施停采停产的通告》（以下简称《停采停产通告》），决定对全县持证矿山企业实施停采停产，主要内容为：一、停采停产范围：全县持证矿山企业和石子加工生产企业。二、自本通告发布之日起，全县持证矿山企业、石子加工生产企业等全部停采停产。各乡镇政府牵头，国土、环保、工信等部门配合，对矿山开采面进行喷涂封闭，对生产设备予以封存，供电部门负责实施断电（包括生活用电）。三、各企业维持现状，不得进行买卖、转让、出租和抵押，不得进行法人变更，不得进行企业名称变更，不得增设新的生产设备，不得新建、扩建生产线，不得擅自对矿区范围内外进行整治、修缮及改造。四、县政府通过招标方式确定有资质单位对各企业资产（不动产）进行评估作价，对矿山企业开采情况、资源保有量及固定资产进行核实。五、各乡镇政府和县综合执法、国土、工信、环保、行政审批、公安、安监等部门协调配合，加大督导检查和打击力度，对擅自开采、生产或出卖转让的，依法依规从严从重处理，并取消参与整合资格，涉嫌犯罪的依法追究刑事责任。 2018年9月20日井陉县政府作出《关于撤销的决定》,内容为：“经本政府研究决定，撤销2018年1月30日发布的《井陉县人民政府关于对持证矿山开采及石子加工企业实施停采停产通告》”。井陉县政府变更了被诉行政行为，鼎镨公司坚持其诉讼请求。 原审法院认为，企业在不违反国家法律、法规的基础上拥有调配使用自己的人力、物力、财力，自行组织生产经营的权利。企业的经营自主权受法律保护，行政机关作出的行政行为不得非法限制、剥夺、侵害企业的经营自主权。本案井陉县政府作出的《停采停产通告》，决定全县持证矿山企业不得买卖、转让、出租和抵押，不得进行法人变更，不得进行企业名称变更等事项，明显限制、剥夺、侵害了相关企业的经营自主权，是违法的行为。在本案诉讼过程中，井陉县政府作出《关于撤销的决定》，自行撤销了其作出的通告，对违法行为进行了纠正。鼎镨公司仍坚持其诉讼请求的情况下，应判决确认原行政行为违法。遂依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（二）项之规定，判决：确认被告井陉县政府作出《关于对持证矿山开采及石子加工企业实施停采停产的通告》的行为违法。案件诉讼费50元，由被告井陉县政府负担。 井陉县政府不服上诉称，1、一审判决事实不清，上诉人作出的《停采停产通告》非具体行政行为。《停采停产通告》是依据省委省政府、市委市政府相关规范性文件作出，是应对突发事件或者保障重大公共利益等紧急情况需要制定的规范性文件，在省市规范性文件范围内就有普遍约束力，并非针对被上诉人作出的，所以《停采停产通告》为规范性文件，非具体行政行为。2、本案不具备《停采停产通告》提起行政诉讼的要件，应当驳回被上诉人的起诉。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条规定，人民法院对于行政法规、规章或者行政机关制定发布的具有普遍约束力的决定、命令不予受理。《停采停产通告》不是针对某个或特定的公民、法人或者其他组织的行政行为，因此不属于人民法院行政案件的受案范围。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定，公民、法人或其他组织认为行政行为所依据国务院部门和地方人民政府及其部门的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。本案中，上诉人未对被上诉人实施过任何行政行为，其合法权益也未受到任何损害。因此，被上诉人无权对上诉人发布的《停采停产通告》内容的合法性单独提起行政诉讼。《停采停产通告》是上诉人为了贯彻落实省市文件对辖区相关行政执法机关的指导，属于本辖区指导性文件，其本身不具备具体实施的可操作性，也未以任何形式送达被上诉人。3、上诉人作出的《停采停产通告》依据的是省市相关规范性文件，一审判决认定该行为违法是错误的。《停采停产通告》依据的是省委省政府和市委市政府一系列关于露天矿山停产整治的相关文件，上诉人在行动上必须同省市党委、政府保持高度一致。2017年冬季以来，环保形势严峻，为加快矿山整治工作，上诉人作出了《停采停产通告》，不是上诉人随意行为，而是进一步贯彻落实省委省政府和市委市政府文件的重要举措，一审判决既认定省市文件可以作为定案依据，则上诉人依据上述文件作出的《停采停产通告》是合法的。4、一审判决认定《停采停产通告》侵害相关企业的自主经营权是错误的。被上诉人取得了《安全许可证》、《矿山开采许可证》并不意味着该企业可以进行经营生产，还应当遵循其他行政法律、法规及相关行政文件的规范性要求。《石家庄市露天矿山污染深度整治专项行动方案》（石大气办[2016]4号）文件中明令停产整治的114个露天矿山，属于不符合环评要求排污许可及国家和地方环境标准停产整治主体范围，并明令整治达标并通过验收方能恢复生产，对拒不申请退出，又拒不停产或擅自恢复生产的，依法强制关闭。依据上述文件，不符合环评要求、排污许可等环境标准要求的露天矿山企业，如果整治仍然不达标的，应当强制关闭。上诉人作为上级文件落实的一级政府责任主体，依据文件在《停采停产通告》中要求“持证矿山企业不得买卖、转让、出租和抵押，不得进行法人变更，不得进行企业名称变更等”是贯彻省市文件对所规范范围企业的停产、整顿及关闭的要求，因此，一审判决认定上诉人所作的《停采停产通告》侵害相关企业的自主经营权是错误的。5、一审判决适用法律错误，上诉人作出《停采停产通告》并无违法之处。在庭审中，上诉人承认撤销了《停采停产通告》，但撤销的理由并不是违法，因此，一审判决适用《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第二项之规定显然不妥。综上，一审判决认定事实不清，适用法律错误，请二审法院依法审理，撤销一审判决，改判驳回被上诉人的起诉，一、二审诉讼费由被上诉人承担。 被上诉人鼎镨公司答辩称，1、上诉人作出的《停采停产通告》不是决定、命令，不是规范性文件，是可诉的行政行为，属于行政行为的受案范围。结合《停采停产通告》的内容，仅对持证矿山企业使用而非具有普遍的约束力；仅对持证矿山一次性适用而非在一定时期内反复适用；仅向持证矿山签发而非公开发布，故《停采停产通告》不属于规范性文件。根据《最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释》（法释[2018]1号）第二条第三款的规定，行政诉讼法第十三条第二项规定的“具有普遍约束力的决定、命令”是指行政机关针对不特定对象发布的能反复适用的规范性文件。而《停采停产通告》不属于规范性文件。故《停采停产通告》不属于具有普遍约束力的决定、命令。因此《停采停产通告》是上诉人针对被上诉人作出的一次性适用，而非反复适用的行为，是行政行为。根据行政诉讼法的相关规定，本案属于行政诉讼的受案范围。2、被上诉人有权对上诉人作出的《停采停产通告》的行为提起行政诉讼。《停采停产通告》第二条侵犯了被上诉人的自主经营权、财产权等合法权益，直接影响到被上诉人的权利义务，被上诉人是该行为的行政相对人，有权对上诉人的行为提起行政诉讼。3、上诉人作出《停采停产通告》的行为是违法行为，依法应当予以撤销。《停采停产通告》主要证据不足，认定事实不清，上诉人未到被上诉人作业现场进行实地调查，未给予被上诉人陈述申辩及提交证据的机会，径直作出《停采停产通告》决定，且在《停采停产通告》中并未说明被上诉人具有何种违法违规行为以及是否达到停产的具体标准。即便是根据省委省政府《关于改革和完善矿产资源管理制度加强矿山环境综合治理的意见》冀字[2018]3号第二条第二款的规定，上诉人也应当进行前期调查，在查证核实后，方可作出相关行政行为。上诉人在未进行充分调查的情况下，就作出《停采停产通告》属于证据不足，认定事实不清。上诉人举证证明被上诉人2017年年度储量变化，与本案没有任何关系。在上诉人作出《停采停产通告》之前，没有要求被上诉人停产。被上诉人2017年有合法生产行为，储量当然会发生变化。另一方面，企业是否持续生产经营情况如何，完全是企业自主经营的范围上诉人依法不得干涉。根据被上诉人一审提交的证据八，井陉县人民政府专题会议纪要，虽然两家矿山企业处于石家庄市集中饮用水水源二级保护区范围内，但是考虑到历史原因，会议议定，两家企业通过治理后如通过检验便可恢复生产。事实上，被上诉人也按照要求进行治理并通过验收，这也不能作为上诉人要求被上诉人停产的依据。上诉人作出的《停采停产通告》行为没有法律依据。上诉人提及相关文件，均不能作为其依据。省委省政府和市委市政府并没有关于停产停业的相关规定。也没有授权上诉人实施停产停产的行为。上诉人作出的《停采停产通告》属于适用法律法规错误。上诉人主张《河北省露天矿山污染深度整治专项行动方案》（冀气领办[2016]24号）和《石家庄市露天矿山污染深度整治专项行动方案》（石大气办[2016]4号）两份文件是关于停产整治的规定，要求责令停产整治的露天矿山必须在2016年6月底前停产到位。被上诉人在2016年6月前从未收到过该两份文件，也从未收到过上诉人关于停产的命令。因此，该两份文件与上诉人作出的《停采停产通告》的行为没有关系。且《停采停产通告》并未给予被上诉人充分的陈述和申诉的权利，便径自作出停产停产的决定，属于违反法定程序。故《停采停产通告》是违法的，应当予以确认并撤销。上诉人的上诉请求应予驳回，请求维持原判。 本院二审查明事实与一审查明的事实一致，予以确认。 本院认为，依据《中华人民共和国行政诉讼法》及最高人民法院《关于适用的解释》相关规定，行政机关制定发布的具有普遍约束力的决定、命令是指针对不特定主体作出的具有普遍性、持续性、可反复适用性的行政行为。而本案上诉人作出的《停采停产通告》是针对特定主体的特定事项作出的具体行政行为，不具有反复性，且具有直接执行力的行为特征。故上诉人主张其作出的行政行为具有普遍约束性理据不足，本院不予采信。上诉人作出的《停采停产通告》，决定全县持证矿山企业不得买卖、转让、出租和抵押，不得进行法人变更，不得进行企业名称变更等事项，明显限制、剥夺、侵害了被上诉人的生产经营自主权，故被上诉人作为行政相对人提起行政诉讼，请求确认上诉人作出《停采停产通告》的行为违法，一审法院予以审理并无不当。因上诉人在一审诉讼期间自行撤销了《停采停产通告》，对违法行为进行了纠正，一审法院在被上诉人坚持诉讼请求的情况下作出确认上诉人原行政行为违法的判决并无不妥。故上诉人的上诉请求不能成立，本院不予支持。综上，原审判决认定事实清楚、适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50.00元，由上诉人井陉县人民政府负担。 本判决为终审判决。 审判长  李学境 审判员  刘云鹏 审判员  窦淑霞 二〇一九年三月十五日 书记员  贾 靖