河南省洛阳市洛龙区人民法院行 政 判 决 书（2018）豫0311行初73号原告：洛阳裕达置业有限公司，住所地：洛阳市洛龙区龙门大道**院，统一社会信用代码：91410300344920900Y。法定代表人：王文金，执行董事兼总经理。委托诉讼代理人：张雷，男，公司员工，一般代理。委托诉讼代理人：徐超，男，公司员工，一般代理。被告：洛阳市国土资源局，，住所地：洛阳市西工区凯旋东路**统一社会信用代码：1141030000537321X3。法定代表人：郭建平，局长。委托诉讼代理人：岳巍然，单位工作人员，一般代理。委托诉讼代理人：高晓军，河南大进律师事务所律师，一般代理。被告：洛阳市人民政府，住，住所地：洛阳市洛龙区开元大道**/div>法定代表人：刘宛康，市长。委托诉讼代理人：王娜，系单位工作人员，一般代理。委托诉讼代理人：贾亚敏，河南开物律师事务所律师，一般代理。原告洛阳裕达置业有限公司（以下简称裕达公司）诉洛阳市国土资源局（以下简称市国土局）、洛阳市人民政府（以下简称市政府）请求撤销收回国土建设用地使用权决定书纠纷一案，本院于2018年10月29日审查立案，依法组成合议庭，于2018年12月26日公开开庭审理了本案。庭审中原告洛阳裕达置业有限公司委托代理人张雷、徐超，被告市国土资源局委托代理人岳巍然、高晓军，洛阳市人民政府委托代理人王娜、贾亚敏到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被诉具体行政行为：2018年6月26日，洛阳市国土资源局作出洛国土资收[2018]2号《收回国土建设用地使用权决定书》，认定洛阳裕达置业有限公司持有的编号为LYTD-2015-12号坐落于广利街以东、伊洛路以南、定鼎门街以西、通衢路以北，面积45487.723平方米的商服用地，认定为闲置土地，根据《闲置土地处置办法》第十四条规定，报请洛阳市人民政府批准，决定依法无偿收回土地使用权。原告洛阳裕达置业有限公司诉称：一、市政府作为本案复议机关不符合法律规定，且两被告存在行政管理关系，市政府维持市国土局作出的收回土地决定损害原告合法权益。根据《行政诉讼法实施条例》第十三条规定“下级行政机关依照法律、法规、规章规定，经上级行政机关批准作出具体行政行为的，批准机关为被申请人”，被告市国土局作出收回土地决定系根据市政府洛政土【2018】68号批文批准，根据该条规定，本案的复议机关应当为市政府的上级人民政府，即河南省人民政府。市政府作为与市国土局具有隶属管理关系的行政机关，市国土局作出收回土地决定又根据市政府的批准作出，实际上出现复议机关复议审理了由自己批准的具体行政行为的情况，并且《正威有色科技城项目投资合作协议》系由市政府作为协议的一方所签订，与本次争议的处理结果存在直接的利害关系，以上各种因素必然会导致原告申诉无法获得公正对待，权利无法得到合理保护。二、原告不能开发动工存在诸多客观影响因素，其主要原因为政府及政府有关部门行为，依法不应作出无偿收回决定。1.洛阳市政府未按照约定条件交付全部土地及颁发全部土地权证。2015年1月18日，深圳正威(集团)有限公司（以下简称“正威集团”）与洛阳市人民政府签订了《正威有色科技城项目投资合作协议》（以下简称“投资合作协议”），根据该协议第二条第1款约定，洛阳市政府（包含项目所在地宜阳县政府及政府有关部门，下同）应当向正威集团及其项目公司提供“一期项目用地”用于正威有色科技城项目建设。一期项目用地主要包括：位于宜阳县的1049亩工业用地，306亩商住用地，位于洛阳市的60亩总部基地商业服务用地，68亩专家公寓商业兼容商务办公用地(即目标土地)及75亩科研用地。但实际情况是，宜阳县306亩配套商住用地政府至今都未进行选址，60亩总部基地商服地已缴纳土地出让金及相关税费，但该宗地使用性质与约定土地用途不符，项目公司多次书面向市政府申请颁发土地证或置换同等土地，但政府有关部门对项目公司的申请久拖不决，项目公司至今不能取得以上两宗土地及相应土地权证。政府至今也未能完全向正威集团及包括原告在内的项目主体颁发全部土地证及完成全部一期项目土地交付，直接导致正威集团不能对一期项目土地进行整体规划与开发，同时也给正威集团及其项目公司造成经济损失。2.目标土地不符合投资合作协议约定的交付条件，甚至缺乏基本的动工开发条件。根据投资合作协议第二条第(二)项“基础设施配套”约定，政府负责将用地红线内地上部分的人为建筑、构筑物、坟地、树木等清除，并负责项目用地的征收、拆迁、安置、补偿及“九通一平”的义务。但实际情况是，洛阳市政府从未按约定完成目标土地上建筑、构筑物、农作物等的清理，也未能积极采取措施使土地达到“九通一平”。目标土地持续存在被侵占以种植农作物和作为垃圾堆放场所的情况。原告于2016年12月5日在目标土地显眼处张贴了《公告》，但土地被侵占的情况并未减少。该土地至今依然存在大量建筑和生活垃圾，仅平整土地就需要大量成本，根本无法进行开发。3.目标土地的土地性质一直没有得到政府确定，原告无法进行开发。在原告取得目标土地使用权证书之前，目标土地性质即存在由商业服务用地转变为商住用地的问题，为了推动项目建设进度，原告多次书面催促政府有关部门出具变更文件，但该事项拖延至今仍未解决。因目标土地性质悬而未决，原告无法进行合理规划与开发。4.土地上大清渠更改规划、高压及市政电网建设等都给目标土地的设计及开发增加难度，也极大增加原告开发成本。根据目标土地使用权证宗地图显示，目标土地中路原规划有一条较宽的大清渠，政府有关部门指示必须保证该渠畅通，并责成水利部门出具意见。但大清渠在实际开挖过程中，政府相关部门将渠道的走向从规划的目标土地中部挪至土地的北部边缘，且渠道形状从直线型变为不规则的L型，直接导致目标土地不能按照原计划进行整体对称开发，且渠道靠近围墙一边的土地因可开发面积非常小，几乎不能再进行大型开发，只能放弃作为辅道或绿地。原告多次向政府有关部门反映情况，但各部门相互推诿，拒绝给予任何答复，以致该问题至今未能解决。目标土地西南部建有一座大型高压电塔，且土地中部建有一条横穿的城市配电线路及安置多条电桩，该高压电塔和配电线路，占用了较多面积，又给规划设计及施工建设增加了危险及难度。三、尽管影响目标土地开发的诸多问题尚未解决，为了推进项目进展，原告还是委托北京世纪干府国际工程设计有限公司预先对目标土地进行建筑方案设计，该设计公司于2018年初向原告提交了整套的洛阳正威“专家公寓”建筑设计方案，包含完整的效果图、总体规划图、单体设计图、建筑设计图等图纸设计及说明。同时，原告也积极以相关设计方案报政府及政府相关部门审核批准，但相关单位无理由予以直接拒绝。2.原告对于目标土地开发过程中所遭遇的客观因素及政府、政府有关部门的原因，一直以当面申诉、书面发函及递交申请等方式要求予以解决，但政府及其相关部门未积极作为，严重影响了原告对目标土地的正常开发，侵害了原告的开发利益。四、根据《闲置土地管理办法》第二条及第三十条第一款的规定，土地闲置是指已取得施工许可证后符合开工条件而因主观因素未予开工的情形。原告在依法取得土地使用权证后，积极进行开工前的相关工作，但因当地政府有关部门未积极作为，导致目标土地不能动工开发。同时，《闲置土地管理办法》第二十一条“市、县国土资源主管部门供应土地应当符合下列要求，防止因政府、政府有关部门的行为造成土地闲置：（五）具备动工开发所必需的其他基本条件”，可见政府及政府有关部门对土地供应应有最基本的交付条件。根据投资合作协议第二条第（一）款第1项末“上述一期项目用地甲方力争于2015年3月31日前向乙方供应项目土地，若甲方不能按时供地或为乙方颁发全部土地证，乙方建设工期可相应顺延”，实际情况是，至今洛阳市政府未能按时供应全部一期项目用地，直接导致正威集团及原告不能对一期项目土地进行整体规划与开发，按约应当顺延开工日期至相关情形消失。该情形并构成《闲置土地管理办法》第八条第（六）项规定的政府、政府有关部门的其他行为，应根据《闲置土地管理办法》第十二条之规定依法协商处理，而非无偿收回国有建设用地使用权。综上所述，原告对目标土地进行动工开发缺乏基本条件，目标土地不能开发的主要原因在于政府及政府有关部门的行为，两被告作出的土地收回决定和复议决定缺乏事实及法律依据，并严重侵害了原告的合法权益，特诉至法院，请求撤销市国土局作出的洛国土资收【2018】2号《收回国有建设用地使用权决定书》及市政府作出的洛政复决字【2018】第151号《行政复议决定书》。原告向法庭提交如下证据材料：1、正威有色科技城项目投资合作协议。证明：正威集团与洛阳市政府关于供应项目土地的约定。2、《关于恳请市政府协调推进大三角地块土地的请示》。证明：正威集团项目公司多次申请对大三角地块土地用途进行更正并颁发土地证或进行土地置换。3、关于停止侵占土地的《公告》。证明：目标土地上存在持续被侵占的情形，裕达公司为此发出警示公告。4、《洛阳市城乡一体化示范区管理委员会第21次周例会会议纪要。证明：目标土地存在用地性质变更问题，但至今未能确定用地性质。该会议纪要是在2015年8月31日印发的，也就是在双方签订土地出让合同之后。该会议纪要第三条明确会议议定：（一）由示范区发展改革规划局负责，将洛阳正威有色科技城项目用地性质调整为商业服务业用地兼容不超过60%的住宅用地，并按程序书面告知示范区国土环保局，（二）由示范区国土环保局负责，按程序将调整该宗地用途的相关事宜上报市政府，（三）待土地用途确定后，正威集团要严格按照约定的各项指标进行规划建设。该会议纪要显示实际上由示范区先行将变更的通知告知环保局，然后环保局上报市政府，最后确认土地性质后，才要求正威集团进行开发。5、《洛阳市人民政府收文处理签》。证明：目标土地存在用地性质变更问题，但至今未能确定用地性质。6、关于恳请尽快办理LYTD-2015-12宗地用地性质变更的请示。证明：目标土地存在用地性质变更问题，但至今未能确定用地性质。7、目标土地宗地图和卫星航拍图对比。证明：大清渠改道和改变形状给目标土地开发增加极大难度。8、洛阳正威“专家公寓”建筑设计方案（部分）及报批表。证明：尽管不具开发条件，但裕达公司已委托设计公司完成目标土地的详细规划设计及申请报批。9、《LYTD-2015-12地块未开发情况说明》。证明：裕达公司多次向政府及有关部门说明不能开工的客观情况，但未获得答复及解决开工前存在的问题。10、三组照片。证明：1、目标土地地势极不平坦，如山峰一般；2、目标土地至今仍堆放大量建筑、生活垃圾，并且长期种植农作物，作为渣土中场地；3、高压电塔和配电线路贯穿土地并增加开发难度。被告洛阳市国土资源局辩称：一、2015年7月30日，答辩人与裕达公司签订《国有建设用地使用权出让合同》（以下简称《出让合同》），合同电子监管号为4103002015B04389，宗地编号LYTD-2015-12,宗地坐落于广利街以东、伊洛路以南、定鼎门街以西、通衢路以北，该宗地使用权出让年期为40年，商服用地。合同约定该宗建设项目在2016年3月1日之前开工，在2019年3月1日之前竣工。2015年10月15日，洛阳裕达置业有限公司为该宗地办理了洛市国用（2015）第05009618号国有建设土地的土地使用证。但裕达公司已满两年未对该宗地开工建设。因此，洛阳市国土资源局依据《闲置土地处罚办法》第二条规定认定裕达公司该宗用地属闲置土地，证据充分，事实确凿，合法合规。被答辩人称造成土地闲置的主要原因是政府及政府有关部门的行为，理由不成立。二、洛阳市国土资源局提交的证据可以证明本案的基本事实和行政行为程序合法。三、作出《收回决定》的法律依据是《中华人民共和国土地管理法》第三十七条和《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条，依据的规章是《闲置土地处置办法》（中华人民共和国国土资源部令第53号）。综上，洛阳市国土资源局按照《闲置土地处置办法》的规定对洛阳裕达置业有限公司的LYTD-2015-12宗地的闲置情况进行调查核实，在履行了闲置土地调查、事先告知、闲置土地认定、并组织听证等程序后，报经市政府批准作出《收回决定》符合法律法规规定。答辩人的行政行为认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律法规正确，请求依法驳回被答辩人的诉讼请求。被告洛阳市国土资源局向法庭提交以下证据：洛阳市行政执法国土资源案件卷宗一册。证据材料有：陈伟于2018年3月30日的询问笔录以及2018年4月12日的补充笔录；2018年3月30日现场勘测笔录及现场照片；案件调查报告；《国有建设用地使用权出让合同》（合同电子监管号为4103002015B04389）；洛市国用（2015）第05009618号国有建设用地的土地使用证；《洛阳市城乡规划局关于广利街以东、通衢路以北、定鼎门街以西、伊洛路以南地块土地利用规划技术要点的函》；洛国土资闲〔2018〕1号《闲置土地认定书》及送达回证；《洛阳市国土资源局关于洛阳裕达置业有限公司闲置土地处置方案的请示》（洛国土资文〔2018〕114号）；《洛阳市人民政府关于洛阳裕达置业有限公司闲置土地处置方案的批复》（洛政土〔2018〕68号）；《洛阳市国土资源局收回国有建设用地使用权决定书》（洛国土资收〔2018〕2号）及送达回证；其他调查材料；该案的立案呈批表；《闲置土地调查通知书》（洛龙国土资闲调〔2018〕2号）及送达回证；《洛龙区国土资源局关于协助调查的请示》；《洛阳市国土资源局闲置土地告知书》（闲置土地告知书〔2018〕1号）及送达回证；《洛阳市国土资源局闲置土地听证告知书》（闲置土地听证告知书〔2018〕1号）及送达回证；《洛阳市国土资源局闲置土地处置听证权利告知书》（洛国土资听告〔2018〕4号）及送达回证；申请人的听证申请书；《听证通知书》（洛国土资听〔2018〕1号）；听证笔录。证明：洛阳市国土资源局的行政行为认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律法规正确。被告洛阳市人民政府辩称：一、洛阳市人民政府是本案合法的行政复议机关。1、洛阳市国土资源局是作出本案具体行政行为的行政机关。这个是原告认可的，并且《收回国有建设用地使用权决定书》加盖的是洛阳市国土资源局的印章，洛阳市国土资源局也自认是其作出。2、依据《中华人民共和国行政复议法》第十二条的规定以及原告向答辩人申请行政复议，均证明洛阳市人民政府是本案合法的行政复议机关。3、本案情形不适用《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十三条的规定。洛阳市人民政府的批准行为是基于法律的明确授权，是行使的法定权限，不是上级行政机关对下级行政机关作出行政行为的干涉、代位或越位行为。《闲置土地处置办法》第十四条第二项明确规定“未动工开发满两年的，由市、县国土资源主管部门按照《中华人民共和国土地管理法》第三十七条和《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条的规定，报经有批准权的人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《收回国有建设用地使用权决定书》，无偿收回国有建设用地使用权”。二、1、原告称答辩人未按照约定条件交付全部土地及颁发全部土地权证，不成立且与本案无关。（1）《正威有色科技城项目投资合作协议》仅是一份框架协议，对相关事项的约定并不明确、具体，且投资合作协议第二部分第（一）项中约定有以下内容：“5、本协议签订后……若乙方竞得项目用地使用权，则按照相关程序与土地管理部门签订《国有建设用地使用权出让合同》并履行相关义务。”因此，相关权利义务及事项的约定，应以2015年7月30日洛阳市国土资源局与原告签订的《国有建设用地使用权出让合同》为准，投资合作协议中关于土地出让、土地交付期限与交付条件、土地开发建设与利用、顺延工期的相关事项，出让合同已细化、变更了投资合作协议的相关约定，代替了投资合作协议，应以出让合同中约定的条件和内容为准。（2）原告并不是投资合作协议的签订主体，投资合作协议是答辩人和原告的出资人深圳正威（集团）有限公司于2015年1月18日所签订，原告无权依据投资合作协议主张其民事或行政权利，也无权将投资合作协议的内容约定和履行情况作为闲置土地达二年之久的理由。（3）原告在《行政起诉状》中已认可投资合作协议中约定的土地并不相连，分属于不同的区域，此并不影响对土地进行开发建设。（4）原告已于2015年10月15日取得了洛市国用（2015）第05009618号国有建设用地《土地使用权证》，可以进行动工开发。2、（1）出让合同并未约定所谓“九通一平”等义务，出让合同第十六条约定：受让人同意本合同项下宗地建设项目在2016年3月1日之前开工，在2019年3月1日之前竣工。第三十二条约定：土地闲置满两年且未开工建设的，出让人有权无偿收回国有建设用地使用权。（2）出让合同约定交付土地时该宗地应达到的土地条件为现状条件，有关用水、用气、污水及其他设施与宗地外主管线、用电变电站接口和引入工程，应按有关规定办理。洛阳市国土资源局已按照出让合同约定的交付条件向原告交付了土地，并不存在原告所称的土地不符合约定交付条件的情形。（3）根据洛阳市国土资源局的实地调查，土地现状完全可以动工开发。3、原告诉称“目标土地的土地性质一直没有确定，无法进行开发的”的理由不成立。改变出让合同约定的土地用途的，应当按照《中华人民共和国城市房地产管理法》第十七条的规定进行，出让合同第十八条对此也有明确约定，改变土地用途需要签订国有建设用地使用权出让合同变更协议或者重新签订国有建设用地使用权出让合同，补缴建设用地使用权出让价款差额，并办理土地变更登记，裕达公司并未提供证据材料证明其曾经履行上述程序，而洛阳市国土资源局提供的证据材料也能证明在出让合同签订后，原告并未与其签订变更协议或者重新签订出让合同，也未办理土地变更登记，所以不存在改变土地用途的情形，另外，原告提供的会议纪要显示关于调整该宗地用途的相关事宜须上报市政府，且该会议纪要记载的会议召开日期在原告办理该宗地的土地使用权证之前，这说明并不存在该宗地的用地性质无法确定问题，原告的土地使用权证登记的土地用途即为该宗地的用地性质。4、原告将“土地上大清渠更改规划、高压及市政电网建设等都得增加目标土地的设计及开发难度，也极大增加原告开发成本”作为其闲置土地的理由不成立。根据出让合同第三章第十七条第二款的规定，政府为公用事业需要而敷设的各种管道与管线进出、通过、穿越受让宗地，由此影响受让宗地使用功能的，政府或公用事业硬件主体应当给予合理补偿。如本案土地因公用事业需要而敷设的管道与管线影响到使用功能的，原告在收回决定书作出前可以按本条规定要求合理补偿，而不能以此为由闲置土地。三、原告称土地不能开发的原因已多次向政府及政府有关部门申请解决，但均以不受理、不作为、相互推诿等方式予以回应，并称政府及政府有关部门不积极履行相关义务是造成土地不能开发的主要原因，皆不存在，也不成立。1、原告已自认是自身原因造成未动工开发而闲置。2018年4月12日，原告法人王文金授权总经理陈伟接受洛阳市国土资源局补充询问，原告自认“取得规划许可证后我们作了规划方案，但在办理《建设工程规划许可证》时，我公司新的建设方案准备对裕达公司该地用地性质进行调整，准备将60%改为住宅，原用地性质为上浮，后来因当时的项目负责人离开公司，导致后续工作无法进行。”并自认除了取得了《建设用地规划许可证》以外其他的相关许可都未取得。因此，本案土地闲置是由原告自身原因所致。2、作出收回决定书的程序中及行政复议程序中，没有证据证明政府及政府有关部门有违反出让合同约定的相关义务的行为，也没有证据证明政府及政府有关部门存在《闲置土地处置办法》第八条规定的影响动工开发的行为。3、本案所涉土地如果被村民等其他自然人、法人侵权，原告可以依法维护其自身权益，此与政府及政府有关部门无关，也不是原告可以闲置土地的法定理由。四、本案所涉土地不是沼泽地、高山地、海域礁石地、火山地等，原告交接土地后，也未处于战争期间，不存在《闲置土地处置办法》第二十一条第五项以及其他规定的不符合动工开发基本条件的法定情形。五、原告已放弃顺延工期的权利。投资合作协议对可以顺延工期的情形作了原则性约定，如政府未能按时供地或为深圳正威（集团）有限公司颁发全部土地证，深圳正威（集团）有限公司建设工期可相应顺延。出让合同第三章第十六条第二款规定：受让人不能按期开工，应提前30日向出让人提出延建申请，经出让人同意延建的，其项目竣工时间相应顺延。据以上约定，原告如认为政府未全部供地，其可以顺延工期，但在行政复议期间，原告并没有提供证据证明其曾在开工日期前30日向洛阳市国土资源局提出延期申请，说明其已经放弃了顺延工期的权利。六、对于原告《行政起诉状》中所述的其他事实与理由不予认可。七、收回决定书认定事实清楚、证据确凿、适用法律正确、程序合法、内容适当。上述原告自认的事实与洛阳市国土资源局调查收集的《现场勘测笔录》、土地现场《照片》、《国土资源闲置土地案件调查报告》、《国有建设用地交地确认书》、《国有建设用地土地使用权证》、《国有建设用地使用权出让合同》等证据互相印证，充分证明本案土地闲置状态超过二年，是原告自身原因所致，并非政府及政府有关部门的原因。2、由于本案不存在《闲置土地处置办法》第八条所规定的情形，即不存在政府及政府部门的原因，因此，不应适用该条的规定，而应当适用第十四条的规定。3、2015年10月15日，原告办理了国有建设用地的土地使用证，2018年3月7日，洛阳市洛龙区国土资源局向原告送达《闲置土地调查通知书》，2018年3月30日，洛阳市国土资源监察支队对原告LYTD-2015-12地块进行实地勘测，当日，洛阳市国土资源监察支队对原告代理人陈伟进行调查询问，2018年4月12日，陈伟对该地块相关审批程序情况进行补充说明，2018年5月3日，洛阳市国土资源局召开该案的业务例会，对该案进行集体讨论，2018年5月11日，洛阳市国土资源局向原告送达《闲置土地认定书》，2018年5月23日，洛阳市国土资源局向原告送达《闲置土地告知书》和《闲置土地听证告知书》，2018年5月31日，洛阳市国土资源局向原告送达《闲置土地处置听证权利告知书》，2018年6月4日，洛阳市国土资源局法规监察科通知原告听证时间和地点，2018年6月20日，洛阳市国土资源局组织该案的听证会，经洛阳市国土资源局向答辩人请示后，答辩人于2018年6月25日作出《洛阳市人民政府关于洛阳裕达置业有限公司闲置土地处置方案的批复》，同意洛阳市国土资源局的处置方案，2018年6月26日，洛阳市国土资源局作出《洛阳市国土资源局收回国有建设用地使用权决定书》，并于2018年6月28日送达原告，因此，洛阳市国土资源局作出的收回决定书，符合《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》、《闲置土地处置办法》的规定，程序合法。4、洛阳市国土资源局在法定权限内依法作出收回国有建设用地使用权的决定，内容适当。八、2018年7月26日原告向洛阳市人民政府提起行政复议申请并予以受理，2018年8月23日，原告向洛阳市人民政府提出行政复议听证申请，2018年8月27日，洛阳市人民政府向原、被告双方送达了行政复议听证通知书，2018年8月29日，原告向洛阳市人民政府提出行政复议听证延期审理的申请，2018年9月4日，洛阳市人民政府向原、被告双方送达了行政复议听证通知书，2018年9月10日，洛阳市人民政府组织各方召开听证会，2018年9月22日，洛阳市人民政府作出行政复议决定书，2018年9月25日，向原、被告双方送达了行政复议决定书。因此，洛阳市人民政府根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八规定作出的《行政复议决定书》，认定事实清楚、证据充分、适用法律正确、程序合法。综上，请求法院依法查明事实，驳回原告的诉讼请求。被告洛阳市人民政府提交以下证据：1、《行政复议申请书》；2、2018年7月30日洛阳市政府作出的《行政复议答复通知书》及送达回证；3、2018年8月23日，裕达公司《关于进行行政复议听证审理的申请》；4、2018年8月27日，市政府对裕达公司作出的《行政复议听证通知书》存根；5、2018年8月27日，市政府对市国土局作出的《行政复议听证通知书》存根；6、2018年8月27日，洛阳市人民政府向洛阳裕达公司送达《行政复议听证通知书》的送达回证；7、2018年8月27日，洛阳市人民政府向洛阳市国土资源局送达《行政复议听证通知书》的送达回证；8、2018年8月29日，洛阳裕达公司《行政复议听证延期审理的申请》；9、2018年9月4日洛阳市人民政府对洛阳裕达公司作出的《行政复议听证通知书》存根；10、2018年9月4日，洛阳市人民政府对洛阳市国土资源局作出的《行政复议听证通知书》存根；11、2018年9月4日，洛阳市人民政府向洛阳裕达公司送达《行政复议听证通知书》的送达回证；12、2018年9月4日，洛阳市人民政府向洛阳市国土资源局送达《行政复议听证通知书》的送达回证；13、2018年9月10日，洛阳市国土资源局《授权委托书》；14、2018年9月10日，洛阳裕达公司《法人授权委托书》；15、洛阳市人民政府洛政复听字【2018】114、115号《行政复议案件听证笔录》；16、2018年9月22日，洛阳市人民政府作出的洛政复决字【2018】第151号《行政复议决定书》；17、2018年9月25日，洛阳市人民政府向洛阳裕达公司送达《行政复议决定书》的送达回证；18、2018年9月25日，洛阳市人民政府向洛阳市国土资源局送达《行政复议决定书》的送达回证。以上证据证明：洛阳裕达公司向洛阳市人民政府提起了行政复议申请，洛阳市人民政府是本案合法的行政复议机关，所做出的洛政复决字【2018】第151号《行政复议决定书》程序合法。19、市国土局向行政复议机关提交的答辩材料证据材料。证明：市国土局在法定期限内进行了举证、答辩，其所举证据材料证明收回土地使用权事实清楚、程序合法。经过庭审交换证据，双方质证、认证，查明以下案件事实：2015年1月18日，洛阳市人民政府作为甲方与乙方深圳正威（集团）有限公司签订《正威有色科技城项目投资合作协议》。协议在项目建设内容约定了正威有色科技城选址在洛阳市，项目总占地面积2915亩，其中：工业项目用地1854亩，为工业项目配套的研发中心、商贸物流中心、培训教育基地、专家公寓、职工宿舍等用地1061亩。本案涉及地块为协议一期项目用地的第四项。协议约定一期项目用地甲方力争于2015年3月31日前向乙方供应项目土地，若甲方不能按时供地或为乙方颁发全部土地证，乙方建设工期可相应顺延。还约定本协议签订后……若乙方依法竟得项目用地使用权，则按照相关程序与土地管理部门签订《国有建设用地使用权出让合同》，并履行相关义务，若乙方未竟得项目用地使用权，则本协议自动失效。在基础设施配套项内约定：项目开工前，甲方应为乙方项目建设协调施工用电、用水等配套条件。甲方负责将用地红线内地上部分的人为建筑物、构筑物、坟地、树木等清除，上述附属物清理完毕后交付乙方使用。违约责任项内约定：若乙方在该地块上未按甲方批准规划进行建设，无故致使土地闲置一年以上，应按国家规定缴纳土地出让金总额20%的土地闲置费，无故连续两年未投资建设的，甲方有权按国家规定无偿收回该地块土地使用权，乙方所交土地出让金不再退还。2015年5月21日，深圳正威（集团）有限公司注册成立洛阳裕达置业有限公司作为本项目建设公司。洛阳裕达置业有限公司通过招拍挂的方式，取得了坐落于广利街以东、伊洛路以南、定鼎门街以西、通衢路以北的土地用地。2015年7月30日，洛阳市国土资源局与洛阳裕达置业有限公司签订豫（洛新）出让(2015年)第8号《国有建设用地使用权出让合同》，确定宗地编号为LYTD-2015-12，宗地总面积45487.723平方米，用途为商服用地，出让年期为40年，出让金为187295699元。双方在合同内约定：出让人同意在2015年8月30日前将出让宗地交付给受让人，出让人同意在交付土地时宗地应达到按现状条件交付土地。受让人同意本合同项下宗地建设项目在2016年3月1日之前开工，在2019年3月1日之前竣工。受让人不能按期开工，应提前30日向出让人提出延建申请，经出让人同意延建的，其项目竣工时间相应顺延，但延建期限不得超过一年。受让人在本合同项下宗地内进行建设时，有关用水、用气、污水及其他设施与宗地外主管线、用电变电站接口和引入工程，应按有关规定办理。受让人造成土地闲置，闲置满一年不满两年的，应依法缴纳土地闲置费；土地闲置满两年且未开工建设的，出让人有权无偿收回国有建设用地使用权。2015年10月15日，洛阳裕达置业有限公司为该宗土地办理了洛市国用（2015）第05009618号国有建设用地土地使用证。裕达公司未在约定动工之日2016年3月1日前开工，且因种种原因该宗土地的建设一直未开发。2018年3月5日，洛阳市洛龙区国土资源局向洛阳市国土资源局提出《洛龙区国土资源局关于协助调查的请示》，依据《闲置土地处置办法》（国土资源部第53号令）的相关规定和洛阳市国土资源局的指示，洛阳市洛龙区国土资源局先后对闲置土地的洛阳宇威有色金属科技发展有限公司LYTD-2015-13地块和洛阳裕达置业有限公司LYTD-2015-12地块下达了闲置土地调查通知书。经过初步调查，洛阳市洛龙区国土资源局发现以上两宗地情况复杂，办理难度较大，特请求洛阳市国土资源局国土资源监察支队协助洛阳市洛龙区国土资源局完成初期调查。2018年3月7日，洛阳市洛龙区国土资源局向洛阳裕达置业有限公司送达洛龙国土资闲调[2018]2号《闲置土地调查通知书》。2018年3月30日，洛阳市国土资源局监察支队对洛阳裕达置业有限公LYTD-2015-12土地闲置情况进行立案调查。通过调查询问河南坤威实业有限公司（系洛阳裕达置业有限公司全资母公司）总经理陈伟及对该宗土地进行现场勘测后形成调查报告，认定坐落于广利街以东、伊洛路以南、定鼎门街以西、通衢路以北的土地为闲置土地，且不属于《闲置土地处置办法》第八条规定的情形的闲置土地。2018年5月3日，洛阳市国土资源局作出洛国土资闲[2018]1号《闲置土地认定书》，5月11日送达洛阳裕达置业有限公司。2018年5月21日，洛阳市国土资源局向洛阳裕达置业有限公司作出[2018]1号《闲置土地告知书》和[2018]1号《闲置土地听证告知书》，5月23日送达。同年5月30日洛阳市国土资源局向洛阳裕达置业有限公司下达洛国土资听告[2018]4号《闲置土地处置听证权利告知书》，次日送达。2018年5月31日，洛阳裕达置业有限公司于向洛阳市国土资源局申请听证，同年6月20日洛阳市国土资源局组织听证会。之后，洛阳市国土资源局就该宗土地的处置方案向洛阳市人民政府请示，市政府作出洛政土【2018】68号《关于洛阳裕达置业有限公司闲置土地处置方案的批复》，同意市国土局的处置方案。2018年6月26日，洛阳市国土资源局作出洛国土资收【2018】2号《收回国有建设用地使用权决定书》，决定依法无偿收回上述闲置土地使用权，并于同年6月28日送达裕达公司。洛阳裕达置业有限公司不服，向洛阳市人民政府申请行政复议，洛阳市人民政府经审理于2018年9月22日作出洛政复决字【2018】第151号《行政复议决定书》，维持洛阳市国土资源局作出的《收回国有建设用地使用权决定书》，洛阳裕达置业有限公司向法院提起行政诉讼，请求撤销市国土局作出的洛国土资收【2018】2号《收回国有建设用地使用权决定书》及市政府作出的洛政复决字【2018】第151号《行政复议决定书》。本院认为：洛阳裕达置业有限公司作为深圳正威（集团）有限公司组织承办在洛阳的LYTD-2015-12地块上项目的建设单位，应当按照深圳正威（集团）有限公司和洛阳市人民政府签订的的正威有色科技城项目的相关事宜达成的框架协议进行后续工作。公司取得土地使用权证后，应在约定期限开工建设，如有不能按期开工情况，可以提前30日向洛阳市人民政府提出延建申请，经洛阳市人民政府同意延建的，其项目竣工时间相应顺延，但延建期限不得超过一年。洛阳裕达置业有限公司与洛阳市国土资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》并取得该地块土地使用权证，出让合同就双方的权利义务进行了落实和细化，原、被告双方均应按照《出让合同》的约定履行相关义务。洛阳市国土资源局按照约定履行交付土地义务，洛阳裕达置业有限公司也应按照合同约定的开工日期进行动工建设。洛阳裕达置业有限公司没有如期建设也未向洛阳市人民政府提出延期建设申请，虽在庭审中提交于的2018年2月26日填写的《洛阳市建设规划总平面设计方案审批表》和《洛阳市建设工程设计方案审批表》，并未经规划部门审批通过且开工时间早已经超过。根据《闲置土地处置办法》第二条第一款:闲置土地是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。洛阳裕达置业有限公司与市国土局签订《出让合同》并为该宗地办理了土地使用证，说明接收土地时对该地块现状无异议。如果认为涉案土地被村民等其他自然人、法人侵占，可以通过其他途径维护其合法权益。洛阳裕达置业有限公司提出洛阳市人民政府未按《投资合作协议》给付所有土地，合作协议一期所有土地分属洛阳市不同的行政区和县，其他区域开发用地是否交付并不影响本案争议地块的开工建设。其主张因政府及政府相关部门原因造成土地闲置，没有相应的证据予以支持，不予认定。豫（洛新）出让(2015年)第8号《国有建设用地使用权出让合同》第三十二条约定：受让人造成土地闲置，闲置满一年不满两年的，应依法缴纳土地闲置费；土地闲置满两年且未开工建设的，出让人有权无偿收回国有建设用地使用权。另原告洛阳裕达置业有限公司提出目标土地性质没有得到政府确定无法进行开发的主张，根据《国有建设用地使用权出让合同》第十八条约定：受让人应当按照本合同约定土地用途、容积率利用土地，不得擅自改变。在出让期限内，需要改变本合同约定土地用途的，依法办理改变土地用途批准手续，签订国有建设用地使用权出让合同变更协议或者重新签订国有建设用地使用权出让合同，补缴建设用地使用权出让价款差额，并办理土地变更登记。洛阳裕达置业有限公司与洛阳市国土资源局签订的《出让合同》中出让宗地的用途为商服用地，并未签订变更协议或者重新签订国有建设用地使用权出让合同，更未办理土地变更登记，故涉案地块不存在改变土地用途的情形。其提出大清渠更改规划、高压及市政电网建设等都给目标土地增加开发成本，不是将土地闲置的法定理由。另提出洛阳市人民政府不是适格复议机关，根据《行政复议法》规定对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议，洛阳裕达置业有限公司选择向洛阳市人民政府申请行政复议，再提出异议的理由不能成立。故洛阳市国土资源局作出的洛国土资收（2018）2号《收回国有建设用地使用权决定书》以及洛阳市人民政府作出的洛政复决字（2018）第151号《行政复议决定书》认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，经合议庭评议，判决如下：驳回原告洛阳裕达置业有限公司的诉讼请求。本案受理费50元，由原告洛阳裕达置业有限公司承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于河南省洛阳市中级人民法院。审 判 长  杨洪璞审 判 员  张 宏人民陪审员  冯卫娜二〇一九年三月十一日书 记 员  周子裔