浙江省杭州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2018）浙01行终672号 上诉人（原审原告）周忠达，男，1955年12月31日出生，汉族，住杭州市下城区。 被上诉人（原审被告）杭州市公安局江干区分局，住所地杭州市江干区景芳路63号。 法定代表人李建明，局长。 委托代理人何海丰，杭州市公安局江干区分局法制大队民警。 被上诉人（原审被告）杭州市公安局，住所地杭州市上城区华光路35号。 法定代表人金志，局长。 委托代理人徐震，杭州市公安局法制支队民警。 上诉人周忠达因公安政府信息公开及行政复议一案，不服杭州市上城区人民法院作出的（2018）浙0102行初77号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，经本院审委会讨论决定，现已审理终结。 2018年3月5日，杭州市公安局江干区分局（以下简称江干公安分局）针对周忠达于同年2月25日提交的信息公开申请作出江公公开（2018）第3号政府信息公开告知书（以下简称3号告知书），内容如下：“…根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条之规定，政府信息是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。你要求信息公开的信息内容属于刑事司法信息，不属于政府信息公开的范围”。周忠达不服提出申请复议，杭州市公安局（以下简称市公安局）于2018年6月6日作出杭公复〔2018〕第118号《复议决定书》，维持3号告知书，驳回周忠达请求责令江干公安分局依法归还周忠达的手提工作包及包内全部财物的复议申请。 原审法院经审理查明：2018年2月25日，周忠达向江干公安分局邮寄提交信息公开申请，申请事项为“请将贵局在2007年10月23日非法扣押我的手提工作包及包内的全部财物和财物清单，至今已十余年未依法归还我的理由、法律依据、事实依据的政府信息向我申请人依法公开”。江干公安分局于次日受理该申请，于同年3月5日作出3号告知书，并于同年3月8日向周忠达邮寄送达。周忠达不服，以江干公安分局为被申请人于同年3月23日向被告市公安局申请复议，申请复议事项为“一、确认被申请人作出3号告知书的行政行为违法，是无法律条款可依的告知书，是十足的枉法告知书；二、责令被申请人依法归还我的手提工作包及包内的全部财物”。市公安局于同年3月26日依法受理该复议申请，经延长复议期限，于同年6月6日作出杭公复〔2018〕第118号《复议决定书》，认为周忠达申请公开的信息系江干公安分局在履行刑事司法职能过程中的信息，不属于政府信息公开的范围，故江干公安分局作出的3号告知书内容正确，程序合法。周忠达提出责令江干公安分局依法归还手提工作包及包内的全部财物的复议请求，不属于行政复议案件的受案范围，故决定如下：（一）根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，维持江干公安分局《政府信息公开告知书》〔江公公开（2018）第3号告知〕。（二）根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项之规定，驳回周忠达请求责令被申请人依法归还申请人的手提工作包及包内的全部财物的复议申请。 原审法院认为：《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定：“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息”。公安机关既承担行政执法职能，也承担刑事司法职能，其在履行刑事司法职能过程中制作或者获取的信息属于刑事司法信息，不属于该条例第二条规定的政府信息。本案中，周忠达向江干公安分局申请公开的信息描述为“请将贵局在2007年10月23日非法扣押我的手提工作包及包内的全部财物和财物清单，至今已十余年未依法归还我的理由、法律依据、事实依据的政府信息向我申请人依法公开”。根据上述描述，周忠达实质上系对江干公安分局办理刑事案件中对相关物品处理行为提出质疑，要求江干公安分局作出解释，而非要求江干公安分局提供该行政机关保存的某一现有的政府信息，故周忠达向江干公安分局提出的并非《中华人民共和国政府信息公开条例》所规制的政府信息公开请求。政府信息公开之诉中，人民法院须依照《中华人民共和国政府信息公开条例》作司法审查，而行政机关对不属于信息公开请求的申请所作的答复合法与否，不能依照《中华人民共和国政府信息公开条例》的规定进行评判，因此不能进入政府信息公开之诉的实体审查。且周忠达曾不服江公公开（2017）第3号告知《告知书》及杭公复〔2017〕第94号《复议决定书》提起诉讼，该《告知书》中已告知周忠达所申请公开的扣押手提工作包等相关信息属于刑事司法信息，生效裁定亦已明确告知其申请公开有关刑事司法信息以及江干公安局对此作出答复的行为，不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》调整范围，被诉告知行为亦不属于行政诉讼受案范围，应裁定驳回起诉，但周忠达仍就相同内容再次申请公开，并进而提起复议、诉讼，有违行政诉讼、行政复议制度的立法宗旨，故其针对本案提起的诉讼，依法应予驳回。综上，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（十）项之规定，裁定驳回周忠达的起诉。 上诉人周忠达上诉称：2007年10月22日，被上诉人江干公安分局工作人员通知上诉人到江干公安分局商议上诉人妹夫保释事宜。同年10月23日，江干公安分局以聚众冲击国家机关罪将上诉人非法关押，并当场扣押了非涉案财物手提包等，至今未归还。上诉人在十一年里为追讨手提包及包内财物不断上访、诉讼。原审裁定违法，请求判令两被上诉人立即依法归还上诉人的非涉案财物手提包及包内财物、财物清单；撤销杭州市上城区人民法院（2018）浙0102行初77号行政裁定。 被上诉人江干公安分局答辩称：上诉人申请的事项内容系上诉人因涉嫌聚众冲击国家机关的犯罪行为，由被上诉人在执行逮捕、送交执行刑罚职责等刑事执法活动过程中产生，不属于政府信息公开条例规制的政府信息，原审法院裁定驳回起诉，合法有效。请求驳回上诉人的上诉。 被上诉人市公安局答辩称：被上诉人作出被诉复议决定程序合法，请求驳回上诉人的上诉。 本院对原审裁定认定的事实予以确认。 本院另查明：2005年3月17日，杭州市江干区人民法院作出(2005)江民一初字第253号民事判决，就谢根耀诉周忠达、汤丽萍民间借贷纠纷一案判决如下:周忠达、汤丽萍应共同归还谢根耀人民币200000元并支付利息人民币5752.50元，合计人民币205752.50元。周忠达不服该判决，向本院申诉，本院于2006年12月8日作出（2006）杭民一监字第46号民事裁定，指令杭州市江干区人民法院再审。2007年5月31日，杭州市江干区人民法院作出（2007）江民一再初字第1号民事判决，维持(2005)江民一初字第253号民事判决。 因周忠达未履行该案生效判决确定的义务，杭州市江干区人民法院决定对其所有的坐落于临安市××马路××号××室房屋及该幢116号车库依法进行评估、拍卖以抵偿债务。经委托拍卖，谢丽萍以最高价竞得该房屋及车库。2006年4月5日，杭州市江干区人民法院以有财产拒不履行生效法律文书所确定的义务、妨碍依法执行公务为由，决定对周忠达司法拘留15日。2006年5月21日，杭州市江干区人民法院作出(2005)江执字第430号民事裁定，主文内容为:一、位于临安市××马路××号××室住宅及该幢16号车库的房屋所有权及相应的土地使用权归买受人谢丽萍所有。二、买受人谢丽萍应持本裁定书于30日内到临安房地产管理部门(或土地管理部门)办理产权过户手续。同日，杭州市江干区人民法院向临安建设局发出(2005)江执字第430号《协助执行通知书》，要求协助将周忠达所有的位于临安市××马路××号××室及该××号车库的房屋所有权及相应的土地使用权过户给谢丽萍。根据上述裁定书及协助执行通知书，临安建设局于2006年6月1日公告注销了周忠达持有的临安市房权证锦城移字第××号房屋所有权证，并于2006年6月12日向谢丽萍颁发了临安市房权证锦城移字第××号(住宅)、0012110号(车库)房屋所有权证。 因对法院的上述执行工作有异议，周忠达聚众冲击杭州市江干区人民法院。江干公安分局于2007年11月29日对周忠达执行逮捕，杭州市上城区人民法院于2008年3月6日作出(2008)上刑初字第79号刑事判决，认定周忠达犯聚众冲击国家机关罪，系首要分子，判处有期徒刑六年(自2007年11月29日起至2013年11月28日止)。周忠达不服该判决，向本院提起上诉，本院于2008年4月19日作出(2008)浙杭刑终字第154号刑事裁定，驳回上诉，维持原判。 2016年8月19日，浙江省高级人民法院分别作出(2016)浙访终154号、240号《涉诉信访终结告知书》，认为针对周忠达就(2007)江民一再初字第1号民事判决、(2008)浙杭刑终字第154号刑事裁定提出的信访诉求，经审查后决定予以终结。 再查明，周忠达因质疑人民法院对上述民间借贷纠纷案件的审判执行工作、公安机关在刑事诉讼程序中实施的执行逮捕工作及所涉相关事项，于2017、2018年期间向杭州两级法院提起相关行政诉讼87件，其中主要案件梳理如下： 周忠达分别向杭州市公安局下城区分局、杭州市公安局、浙江省公安厅等提出多次信息公开申请，要求公开公安机关为民间借贷纠纷案件当事人谢根耀办理曾用名登记及核发身份证的理由、法律依据等，进而提起复议和诉讼。人民法院在生效裁判中已经阐明周忠达向公安机关提出的申请内容明显不属于政府信息，并非要求获取公安机关制作或者保存的政府信息，显然不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》的调整范围，故其提出的复议和诉讼亦不属于行政复议受理范围或行政诉讼受案范围。所涉行政诉讼案件计12件：1、(2017)浙8601行初104号;2、一审:(2017)浙8601行初119号，二审:(2017)浙01行终989号;3、(2017)浙0103行初85、97号;4、一审:(2017)浙0103行初79-80号，二审:(2017)浙01行终871-872号;5、一审:(2018)浙01行初101-104、106-107号，二审:(2018)浙行终652-653、655-656、792号、796号。此外，周忠达还直接针对行政机关为谢根耀办理曾用名登记、核发身份证等行政行为多次重复提起复议和诉讼。人民法院在生效裁判中已经阐明周忠达与相关行政行为之间不具有利害关系，其复议和起诉不符合法定受理条件。所涉行政诉讼案件计8件：1、一审:(2017)浙0103行初78、81号，二审:(2017)浙01行终870、873号;2、(2017)浙0103行初87、96、98号;3、一审：(2017)浙01行初454号，二审:（2017)浙行终1618号；4、(2018)浙01行初195-196号，二审:（2018)浙行终1002-1003号。 周忠达分别向杭州市临安区规划建设局、杭州市临安区财政局、杭州市公安局临安区分局、杭州市临安区人民政府、杭州市江干区人民政府、杭州市住房保障和房产管理局、杭州市财政局、杭州市人民政府、浙江省住房和建设厅、浙江省财政厅等提出信息公开申请，要求公开行政机关为司法拍卖程序中的买受人谢丽萍核发房产证及契证、核发身份证、办理户口迁入等的理由、法律依据，或要求告知房款及被强制执行房屋中财物的去向，进而提起复议和诉讼。人民法院在生效裁判中已经阐明周忠达提出的相关申请内容明显不属于政府信息，并非要求获取行政机关制作或者保存的政府信息，而是对相关行政行为或者司法行为提出质疑，不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》的调整范围，故其提出的复议和诉讼亦不属于行政复议受理范围或行政诉讼受案范围。所涉行政诉讼案件计17件：1、一审:(2017)浙0102行初91、107-108号，二审:(2017)浙01行终992、994-995号;2、一审:(2017)浙8601行初79、120号，二审:(2017)浙01行终786、971号；3、一审:(2017)浙01行初166、186、231、255、424号，二审:(2017)浙行终1319、1255、1323、1373、1593号;4、一审:(2017)浙01行初276-277、463号，二审:(2018)浙行终83-84、115号;5、一审:(2018)浙01行初158-161号，二审:(2018)浙行终901、889、903、951号。此外，周忠达还直接针对行政机关向谢丽萍核发房产证、契证、准迁证、身份证及注销周忠达原房产证等行政行为反复提起复议和诉讼。人民法院在生效裁判中已经阐明周忠达与相关行政行为之间不具有利害关系，其复议和起诉不符合法定受理条件。所涉行政诉讼案件计10件：1、一审:(2018)浙0102行初99、133-134号，二审:(2018)浙01行终810、108-109号;2、一审:(2017)浙0185行初1号、55号，二审:(2017)浙01行终229号、834号；3、一审:(2017)浙01行初127-128、256、453号，二审:(2017)浙行终1316-1317、1374、1617号;4、(2017)浙01行初617号。 周忠达数次以人民法院（或法院执行局）为复议被申请人向杭州市江干区人民政府提出行政复议申请，对人民法院执行工作提出质疑；同时向杭州市江干区人民法院、浙江省公安厅提出信息公开申请，对杭州市江干区人民法院对其实施的司法拘留行为提出质疑，进而提起复议和诉讼。人民法院在生效裁判中已经阐明周忠达以司法机关为复议被申请人提起复议，不符合法定的复议受理条件；以政府信息公开申请名义对司法拘留行为提出的质疑，不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》的调整范围，由此提起的复议和诉讼亦不属于行政复议受理范围或行政诉讼受案范围。所涉行政诉讼案件计7件：1、(2017)浙01行初365、366号;2、一审:(2017)浙01行初275、444、464号，二审:(2017)浙行终1525号、1433号及(2018)浙01行终116号;3、一审:(2018)浙01行初17、18号，二审：(2018)浙01行终142、143号。 周忠达向江干公安分局提出三份信息公开申请，要求公开《逮捕通知书》《逮捕证》《立案决定书》相关信息;次日，又向杭州市公安局申请公开上述信息;此后，又向浙江省公安厅申请公开《逮捕证》《逮捕通知书》相关信息；并分别针对江干公安分局、市公安局、省公安厅的信息公开答复向杭州市江干区政府、杭州市人民政府、公安部提出复议，复议后又分别诉讼。公安机关在信息公开答复及复议决定中多次向周忠达告知其申请公开的信息属于刑事司法信息，不属于政府信息公开范围。人民法院在生效裁判中已经阐明周忠达提出的相关申请内容明显不属于政府信息，不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》的调整范围，故其提出的复议和诉讼亦不属于行政复议受理范围或行政诉讼受案范围。所涉行政诉讼案件计8件：1、一审:(2017)浙8601行初182-184号，二审:(2018)浙01行终308、307、309号;2、一审:(2017)浙01行初607-609号、341号，二审:(2018)浙行终684-686号、523号;3、一审:(2018)浙01行初72号，二审:(2018)浙行终720号。 周忠达分别向江干公安分局、杭州市江干区看守所、省公安厅提出9件信息公开申请，要求江干公安分局说明扣押其手提包的理由，依据，对包内财物情况作出解释，进而提起复议和诉讼。人民法院在生效裁判中已经阐明周忠达提出的相关申请内容明显不属于政府信息，并非要求获取行政机关制作或者保存的政府信息，显然不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》的调整范围，故其提出的复议和诉讼亦不属于行政复议受理范围或行政诉讼受案范围。所涉行政诉讼案件计9件：1、一审:(2017)浙0102行初34号、67-68号，二审:（2017）浙01行622号、881-882号;2、一审:(2018)浙0102行初78号，二审:(2018)浙行终673号(审理中)；3、一审:(2017)浙01行初356号，二审:(2017)浙行终1471号;4、(2018)浙01行初309-311号;5、一审:(2018)浙01行初293号，二审:(2018)浙行终1132号。 周忠达针对上述被强制执行的房屋向公安机关报警称其房屋被非法侵占，后针对相关报警事项的处理向杭州市公安局申请复议，经复议后提起诉讼；复议过程中，周忠达分别向杭州市公安局、杭州市公安局临安区分局提出信息公开申请，要求公开报警记录并进而提起复议和诉讼，所涉行政诉讼案件计3件：1、一审:(2017)浙0102行初52号，二审:(2017)浙01行终880号;2、一审:(2017)浙8601行初94、105号，二审:(2017)浙01行终779-780号。 本院认为，本案中，周忠达的政府信息公开申请内容描述为“2007年10月23日非法扣押我的手提工作包及包内的全部财物和财物清单，至今已十余年未依法归还我的理由、法律依据、事实依据。”上述申请实质上是以政府信息公开申请的形式，以要求返还手提包的方式，对公安机关执行逮捕后的财物保管行为提出异议，对公安机关在办理刑事案件过程中的执法行为提出质疑，该申请的并非《中华人民共和国政府信息公开条例》所规制的政府信息公开请求，江干公安分局就该申请作出答复的行为不属于政府信息公开诉讼的审查范围。因此，周忠达提起本案政府信息公开诉讼，不具备起诉的法定要件。 除本案外，周忠达就公安机关的财物保管行为另行提起10起行政诉讼。该10起诉讼中9起为政府信息公开诉讼。周忠达提出上述政府信息公开申请及诉讼的具体情况包括：第一，在江干公安分局已作出答复告知其申请事项不属于政府信息公开范围的情况下，又向江干公安分局所属江干区看守所多次提出同样的申请；第二，在江干公安分局已作出答复告知申请事项不属于政府信息公开范围，且人民法院裁定驳回起诉的情况下，又向江干公安分局提出同样的政府信息公开申请，后又提起行政诉讼；第三，在已通过信息公开答复、行政诉讼知晓案涉信息不属于政府信息公开范围，且明知省公安厅并非信息制作或保存机关的情况下，又向省公安厅提出三份政府信息公开申请，在省公安厅作出告知后又向公安部提出复议，后均提起行政诉讼。周忠达的上述政府信息公开申请的实质是通过不同的诉讼类型，通过变换表述的方式，表达对江干区看守所保管财物行为的不满。 周忠达因对其民事案件及刑事案件结果不满提起的行政诉讼案件中大部分为政府信息公开诉讼案件，共计64件。考察以上案件情况，可总结周忠达提出政府信息公开申请及行政诉讼的特点为： 第一，多头、重复提出政府信息公开申请进而引入复议、诉讼。其一，针对同一事项，分别向不同行政部门或同一行政部门不同层级的行政机关提出，然后分别复议再诉讼。如针对谢丽萍依法取得的房屋产权证，周忠达先后向杭州市临安区规划建设局、杭州市住房保障和房产管理局、浙江省住房和建设厅、临安市人民政府、杭州市人民政府五个行政机关提出申请，要求说明颁发房产证的理由、法律依据等，然后又分别向杭州市临安区人民政府、杭州市人民政府、浙江省人民政府、浙江省住房和建设厅、住建部五个行政机关申请复议，然后均诉讼。其二，针对某一行政机关形成的信息，向该行政机关及其上级行政机关、再上一级行政机关、同级人民政府均提出政府信息公开申请。如针对谢根耀的身份证、曾用名，周忠达向信息形成机关下城公安分局提出申请，又向市公安局、省公安厅、下城区政府提出申请。其三，针对一个信息公开答复，向作出答复的上级机关或同级政府均提出复议，然后均诉讼。如周忠达针对杭州市公安局江干区分局作出的江公公开（2017）第3号告知《告知书》，分别先后向杭州市江干区人民政府、杭州市公安局提出复议，后又分别诉讼。 第二，针对同一事项，既提出政府信息公开诉讼又提出撤销诉讼或履责诉讼。如针对谢根耀的曾用名、身份证，针对谢丽萍的房产证、契证、身份证等。 第三，提出一系列信息公开申请并非以获取政府信息为目的，而是以政府信息公开申请的形式，以询问、质疑等方式变相表达对其民间借贷纠纷案件、刑事犯罪案件，以及法院执行工作的不满。 综上，周忠达的信息公开行为包含重复申请、重叠申请，且在行政机关多次告知申请事项不属于信息公开范围，多次告知信息公开义务主体错误的情况下，周忠达仍一再提出申请，针对同一事项，反复向有上下层级监督关系的各级行政机关、不同的行政部门提出申请，其行为明显属滥用政府信息公开申请权。 在人民法院生效裁决多次阐明其申请并非《政府信息公开条例》所规制的政府信息公开申请，其起诉不符合起诉条件的情况下，周忠达仍不断地就行政机关的信息公开答复或不答复行为提起复议、诉讼，导致一系列复议、诉讼案件中没有实质的行政争议。此种通过信息公开申请的形式纠缠制造出大量行政复议、行政诉讼案件的行为，不解决实质争议，空耗行政资源和司法资源，是滥用行政复议申请权、滥用诉权的行为。 针对周忠达起诉要求人民法院撤销与其不具有利害关系的行政行为，或者要求人民法院审查不属于行政诉讼受案范围的行为的起诉事项，在人民法院多次裁定驳回其起诉的情况下，周忠达仍反复复议、诉讼，还存在针对同一事项复议、诉讼程序交叉进行，或重复复议、诉讼等情形。上述行为属滥用行政复议申请权、滥用诉权的行为。 此外，民事、刑事、行政诉讼是我国的三大诉讼制度，有不同的诉讼程序设置。当事人如对民事案件、刑事案件的审判或执行工作有异议，应根据民事诉讼、刑事诉讼的相关规定寻求救济。周忠达在相关案件信访终结后，将其对民事案件、刑事案件审判结果的不满，通过政府信息公开申请、要求审查行政行为等方式，转化为行政诉讼，实际上是混淆不同的诉讼救济途径。周忠达不以解决行政争议为目的的行政诉讼，空耗行政资源、司法资源，属于典型的缠讼、滥诉行为。 据此，原审法院裁定驳回周忠达的起诉正确，应予维持。本裁定生效后，对周忠达另行提起的涉及上述事项的行政诉讼，人民法院在登记立案前应依法严格审查，对明显滥用诉权的，退回诉状并记录在册，已经受理的应裁定驳回起诉。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长 张 波 审判员 唐莹祺 审判员 李希芝 二〇一九年三月十九日 书记员 郑 漩