北京市第一中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）京01行终218号 上诉人（一审原告）孟淑英，女，1947年6月5日出生，汉族，住山西省大同市矿区。 委托代理人王才亮，北京市才良律师事务所律师。 委托代理人李仁杰，北京市才良律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）北京市昌平区阳坊镇人民政府。 上诉人孟淑英因强制拆除行为一案，不服北京市昌平区人民法院（2018）京0114行初362号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 一审法院经审理查明：2017年6月9日，北京市昌平区阳坊镇人民政府（以下简称阳坊镇政府）对北京市昌平区妙峰书苑培训学校（以下简称妙峰书苑）作出阳坊镇拆字〔2017〕1号《限期拆除通知书》并于同日送达，主要内容为：位于昌平区阳坊镇前白虎涧村东（东至颐阳路、南至工业南区道路、西至国电博纳公司、北至工业区道路）的15栋砖混结构房屋（建筑面积63716.88平方米），该违法建设的行为应当取得而未取得乡村建设规划许可证（临时乡村建设规划许可证），违反了《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称城乡规划法）第四十一条、《北京市城乡规划条例》第四十一条、第四十二条的规定，依据城乡规划法第六十五条、《北京市城乡规划条例》第六十八条、《中华人民共和国行政强制法》（以下简称行政强制法）第四十四条的规定，限你单位于2017年9月30日前自行拆除违法建设，逾期不拆除的，我镇将依法强制拆除。 2017年9月20日，阳坊镇政府对妙峰书苑作出阳坊镇强拆催字〔2017〕1号《行政强制执行催告书》并于同日送达，主要内容为：本机关依法作出《限期拆除通知书》，并于2017年6月9日向你单位送达。因你单位逾期未履行，依照行政强制法第三十五条规定，本机关现催告你单位自收到本催告书之日起8日内，即2017年9月30日之前，自行拆除违法建设，逾期不拆，将依法作出强制拆除决定书。 2017年12月28日，阳坊镇政府对妙峰书苑作出阳坊镇强拆字〔2017〕1号《强制拆除决定书》，主要内容为：本机关已于2017年9月20日向你单位送达《行政强制执行催告书》，书面催告你单位应在2017年9月30日前自行拆除违法建设，但你单位未在规定期限内自行拆除。现依据城乡规划法第六十五条、《北京市城乡规划条例》第六十八条及行政强制法第三十七条、第四十四条，决定于2018年1月5日起对违法建设予以强制拆除。届时请你单位法定代表人或主要负责人抵达现场，并提前将违法建设内的全部工具、物品等清理完毕并撤出。你单位享有变卖可回收建筑材料并占有残值的权利，同时负有自行清除其余建筑垃圾的义务。如你单位自行回收清理，应在本机关强制执行前12小时内提出书面申请，并在本机关强制执行后的48小时内将建筑材料清理完毕。如你单位未在规定时限内清理完毕，本机关将按市场价格对建筑垃圾清运费用进行评估并实施代履行，代履行费用由你单位承担，拒不缴纳的，将申请法院强制执行。逾期未提出书面申请的，视为放弃建筑材料，本机关将予以清理。同日，阳坊镇政府将上述《强制拆除决定书》送达妙峰书苑并在涉案建设上张贴公告。 妙峰书苑在收到上述《限期拆除通知书》及《强制拆除决定书》后，既未在规定期限内对涉案建设进行拆除，也未在法定期限内申请行政复议或提起行政诉讼。 2018年2月2日，阳坊镇政府对涉案建设实施了强制拆除。拆除前，阳坊镇政府对涉案建设内的物品予以拍照、录像，进行清理登记及制作《可移动物品登记表》；妙峰书苑工作人员到达现场并将清理登记后的物品搬离。 孟淑英认为自己取得了北京阳坊同和文化交流有限公司（以下简称同和公司）颁发的《住房所有权证》，系昌平区阳坊镇文化艺术园家属住宅楼X栋X单元X号房屋的权利人，阳坊镇政府作出的上述强制拆除行为违法，故提起本案诉讼。 一审法院另查明：孟淑英不服阳坊镇政府作出的阳坊镇拆字〔2017〕1号《限期拆除通知书》，向法院提起行政诉讼。一审法院于2018年9月18日作出《行政裁定书》，认为孟淑英既非上述《限期拆除通知书》的相对人，又与该《限期拆除通知书》没有法律上的利害关系，孟淑英不具备提起该案诉讼的原告主体资格，故裁定驳回了孟淑英的起诉。孟淑英不服提起上诉，在本案审理过程中，二审法院作出终审裁定，维持了上述裁定。 2018年11月29日，一审法院经审理认为，根据城乡规划法第六十五条的规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。阳坊镇政府具有对本辖区内的违法建设予以强制拆除的法定职责。 行政强制法第三十四条规定，行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。第三十五条规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。第三十七条规定，经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。第四十四条规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。《北京市禁止违法建设若干规定》第十七条规定，强制拆除违法建设，应当提前5日在现场公告强制拆除决定，告知实施强制拆除的时间、相关依据、当事人的权利和义务等。当事人是公民的，通知本人或者其成年家属到场；当事人是法人或者其他组织的，通知其法定代表人、主要负责人或者其上级单位负责人到场。拒不到场的，不影响实施强制拆除。实施强制拆除的行政机关应当通知当事人清理有关物品，当事人拒不清理的，应当制作财物清单并由当事人签字确认。当事人不签字的，可以由违法建设所在地居民委员会、村民委员会确认。实施强制拆除的行政机关应当将财物运送到指定场所，交还当事人，当事人拒绝接收的，依法办理提存。 本案中，阳坊镇政府于2017年6月9日对妙峰书苑作出《限期拆除通知书》后，因妙峰书苑未在规定期限内拆除涉案建设，也未在法定期限内提起复议或诉讼，故阳坊镇政府于2017年12月28日对妙峰书苑作出《行政强制拆除决定书》并在涉案建设上张贴公告，告知了强制拆除的时间、依据，通知行政相对人到场及其享有的清理室内物品及回收建筑残值等权利义务。在对涉案建设实施强制拆除前，阳坊镇政府对涉案建设内的物品进行了清理登记，并由妙峰书苑将上述物品搬离。法院认为，阳坊镇政府对涉案建设实施的强制拆除已经履行了正当法律程序，行为并无不当。孟淑英的诉讼请求缺乏事实和法律依据，法院不予支持。 综上，一审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回孟淑英的诉讼请求。 上诉人孟淑英不服一审判决，向本院提起上诉，上诉称：1.阳坊镇政府将妙峰书苑认定为违法建设相对人属认定事实错误，最终导致全案的行政执法基础和行政审判基础错误。在一审程序中，上诉人已经提供证据证明上诉人对该房屋享有的合法权益以及房屋本身的合法性，而妙峰书苑对于涉案房屋没有任何法律上的权益，不具备行政相对人的资格。虽然其与同和公司之间签订过家属楼转让协议，但双方于2011年6月27日又解除协议，在该转让协议中也明确认可该5栋家属楼已经事先出售给包括上诉人在内的个人。一审法院无视上述证据与事实，将妙峰书苑认定为行政相对人，显然属于认定事实不清；2.被诉强制拆除行为程序严重违法。阳坊镇政府在行政程序中未对同和公司和妙峰书苑进行任何调查，迳行认定妙峰书苑为行政相对人，并错误下发限期拆除通知书、催告通知书、强制拆除决定书等，上诉人知悉上述行为后，立即提起复议和诉讼，阳坊镇政府也参与了复议和诉讼程序。根据行政强制法第四十四条之规定，对违法建设实施强制拆除，必须以不履行义务，又不申请行政复议或提起行政诉讼为前提。本案中，上诉人已经提起复议和诉讼，阳坊镇政府在明知上述事实的情况下仍作出强制拆除决定，实施强制拆除行为，显然属于程序严重违法；3.一审法院的裁判存在内在逻辑矛盾。在上诉人起诉限期拆除决定的案件中，一审法院不认可上诉人的利害关系，而本案中却认可了利害关系。既然认可了上诉人与强制拆除行为之间的利害关系，就应当赋予上诉人陈述申辩权利。在阳坊镇政府未履行正当程序的情形下，一审法院判决驳回上诉人的诉讼请求，显然存在自相矛盾之处。此外，阳坊镇政府在城市规划区内缺乏执法权，其执法人员不具备执法资格，其实施的强制拆除行为也是为了帮助妙峰书苑腾空土地用于开发建设，有违行政目的正当性原则。综上，请求撤销一审判决，发回重审或改判确认阳坊镇政府实施的强制拆除行为违法，本案的诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人阳坊镇政府在二审期间未发表诉讼意见。 在法定举证期限内，阳坊镇政府向一审法院提交了如下证据：1.阳坊镇拆字〔2017〕1号《限期拆除通知书》签收件，证明其作出《限期拆除通知书》并依法送达当事人；2.案件处理呈批表，证明其履行内部审批程序；3.阳坊镇强拆催字〔2017〕1号《行政强制执行催告书》；4.送达回证，证据3-4证明其依法履行催告程序；5.案件处理呈批表，证明其履行内部审批程序；6.阳坊镇强拆字〔2017〕1号《强制拆除决定书》；7.送达回证，证据6-7证明其作出《强制拆除决定书》并依法送达当事人；8.《强制拆除决定书》现场公告远近景照片，证明其已依法公告《强制拆除决定书》，要求提前将违法建设内全部工具、物品等清理完毕并撤出；9.腾退催告通知；10.现场公示照片，证据9-10证明妙峰书苑已收到《强制拆除决定书》，同时，为减少住户损失，其再次进行现场公告，要求限期搬离物品；11.阳坊镇政府工作人员于2018年1月9日拍摄的5栋家属楼现状照片，证明5栋家属楼不具备居住条件；12.5栋家属楼房屋位置编号平面图及情况说明原件；13.可移动物品登记表；14.工作人员身份证明;15.录像及照片光盘，证据12-15证明其实施强制拆除前已依法履行清登程序，并全程录像；16.妙峰书苑关于5栋家属楼屋内物品接收的情况说明原件，证明其已将屋内物品移交当事人妙峰书苑保管。 在法定举证期限内，孟淑英向一审法院提交下列证据： 第一组证据：1.京政办发〔2001〕8号《北京市人民政府办公厅关于确定本市郊区中心镇的通知》；2.京乡企企字（2002）05号《关于京郊重点乡镇工业区建设实施意见的通知》；3.京政农发〔2002〕15号《北京市农村工作委员会关于确定重点乡镇工业区的通知》；4.昌政发〔2001〕22号《昌平区零地价工业区发展的若干政策》，该组证据证明同和公司响应北京市政府及昌平区政府招商引资的号召，符合当时北京市昌平区开发建设的政策。 第二组证据：5.昌计综发〔2001〕008号《关于阳坊镇与阳坊文化发展有限公司合作建设阳坊文化艺术园的立项批复》及《昌平区计委审批建设项目规划、用地征求意见表》；6.《选址规划意见通知书》及《钉桩坐标成果通知单》；7.2000年12月26日同和公司与北京市阳坊思达科技开发中心签订的《协议书》；8.2000年12月26日阳坊镇政府与中国华侨文学艺术家协会建筑艺术部签订的《协议书》；9.2002年3月27日阳坊镇政府与同和公司签订的《协议书》；10.2001年2月22日阳坊镇政府的《承诺书》；11.2002年9月8日北京市昌平区人民政府的《证明》，该组证据证明涉案房屋获得了相关政府部门的批准文件，且涉案土地属于城市规划区；同时，阳坊镇政府作为多项协议书、承诺书的一方主体表明相应的后续建设手续由其代办。 第三组证据：12.2008年3月15日阳坊镇政府与北京市海淀区大觉文化书苑培训中心签订的《合作意向书》；13.2016规条授字0003号《北京市规划委员会建设项目规划条件》，该组证据证明涉案拆除行为系因为妙峰书苑建设项目，且涉案地块属于城市规划区，而非乡村镇规划区。 第四组证据：14.2010年1月14日同和公司与妙峰书苑签订的《家属楼转让委托协议》；15.2011年6月27日《解除协议通知》，该组证据证明妙峰书苑并非《限期拆除通知书》及强拆行为的利害关系人及相对人，阳坊镇政府向其下达相应的执法文书，系认定行政相对人错误。 第五组证据：16.大同煤矿集团的职工在山西大同参与集团房改政策分得的公房所有权证复印件。 第六组证据：17.孟淑英的《住房所有权证》复印件；18.阳坊镇拆字〔2017〕1号《限期拆除通知书》。 以上两组证据证明孟淑英的起诉主体资格。 对于上述证据，一审法院经审查认为，孟淑英提交的证据1-13、16与本案审查的内容没有关联性，证据14、15无法证明其主张的证明目的，对上述证据法院不予采纳。孟淑英提交的其他证据、阳坊镇政府提交的全部证据符合提供证据的形式要求，具有来源合法性、内容真实性及与本案审查内容的关联性，法院予以采纳。 上述证据全部随案卷移送本院。本院经查阅一审卷宗，上述证据已经一审法院庭审质证。经审查，本院同意一审法院的上述认证意见。基于上述证据及各方当事人的陈述，本院同意一审法院查明的案件事实。 本院认为，结合双方当事人的诉讼意见，本案的争议焦点在于：一、上诉人在被诉强制拆除行为中处于何种法律地位；二、阳坊镇政府实施的强制拆除行为程序是否合法。 关于争议焦点一，据本案查明的事实可知，同和公司系涉案房屋的建设者，其先将涉案房屋出售给上诉人，后又将包括涉案房屋在内的5栋家属楼转让给妙峰书苑，并接受妙峰书苑的委托，承诺以自己的名义全权负责与家属楼住户的谈判及签约等关系，并确保妙峰书苑所接手的转让标的与住户之间没有任何债权债务纠纷。由此，同和公司与上诉人之间就涉案房屋产生民事争议，上诉人的权利应当通过民事途径解决。与此相应，阳坊镇政府针对妙峰书苑作出限期拆除涉案房屋的决定，上诉人不服该限期拆除决定，起诉至法院，法院的生效裁定亦认定上诉人与该限期拆除决定之间不具有法律上利害关系，并据此裁定驳回其起诉。 但是，考虑到上诉人在涉案房屋内存放有个人物品，不当的强制拆除行为客观上可能会造成物品损坏，一审法院据此赋予上诉人针对被诉强制拆除行为起诉的原告资格并无不妥。需要强调的是，该原告资格的权利基础为上诉人对涉案房屋内个人物品所享有的合法权利，而与涉案房屋本身无关。因此，对于上诉人提出的一审判决内在逻辑矛盾之主张，本院不予支持。 关于争议焦点二，根据行政强制法第三十四条、第三十五条、第三十七条和第四十四条之规定，并参照《北京市禁止违法建设若干规定》第十七条之规定，行政机关强制拆除违法建设的，应履行催告、作出强制拆除决定、公告、制作财物清单等程序。本案中，阳坊镇政府于2017年6月9日对妙峰书苑作出《限期拆除通知书》后，因妙峰书苑未在规定期限内拆除涉案违法建设，也未在法定期限内提起复议或诉讼,故阳坊镇政府于2017年12月28日对妙峰书苑作出《行政强制拆除决定书》并在涉案建设上张贴公告，告知了强制拆除的时间、依据，亦通知行政相对人到场及其享有的清理室内物品和回收建筑残值等权利义务。在对涉案违法建设实施强制拆除前，阳坊镇政府对涉案违法建设内的物品进行清理登记，并由妙峰书苑将上述物品搬离，拆除程序并无不当。 行政强制法第四十四条规定：“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”上述规定中所称的当事人应指限期拆除决定的相对人，即被行政机关课以自行拆除违法建设义务的当事人。就本案而言，该当事人应为妙峰书苑，而非上诉人。因此，上诉人以其已针对限期拆除决定提出复议和诉讼为由，主张**坊镇政府实施的强制拆除行为违反行政强制法第四十四条规定之主张，系对该规定的错误理解，对于该主张，本院不予支持。 此外，上诉人提出的涉案房屋属于合法建设，阳坊镇政府对于涉案房屋不具有执法权等主张因缺乏事实根据与法律依据，本院亦不予支持。 综上，一审法院判决驳回孟淑英的诉讼请求正确，本院应予维持。上诉人孟淑英提出的要求撤销一审判决等上诉主张缺乏事实及法律依据，本院不予支持。 据此，本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持一审判决。 二审案件受理费50元，由上诉人孟淑英负担（已交纳）。 本判决为终审判决。 审判长  范术伟 审判员  乔 军 审判员  张 悦 二〇一九年三月二十五日 法官助理闵雪 书记员王跃