广西壮族自治区南宁市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）桂01行初227号 原告黄秀荣，女，1936年4月5日出生，壮族，居民身份证住址：南宁市良庆区。现住南宁市。 委托代理人邓国庆，女，1978年10月1日出生，壮族，居民身份证住址：南宁市良庆区。现住南宁市。系原告黄秀荣之女。 被告南宁市良庆区人民政府。所在地址：南宁市良庆区歌海路9号，统一社会信用代码：11450108775964657G。 负责人王川，该区区长。 出庭应诉负责人江新贵，该区副区长。 委托代理人牛利娟、常晶晶，广西思贝律师事务所律师。 第三人南宁市良庆区城市管理综合行政执法局。所在地址：南宁市良庆区歌海路9号。统一社会信用代码：11450108791339229M。 负责人谭力团，该局局长。 出庭应诉负责人王乐靖，该局副局长。 委托代理人李婷婷，该局工作人员。 原告黄秀荣因要求确认被告南宁市良庆区人民政府（以下简称良庆区政府）于2017年12月29日作出的房屋拆迁行政强制行为违法并要求行政赔偿，于2018年4月26日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，依法组成合议庭，于同年5月17日向被告送达起诉状副本及应诉通知书。为查清案件事实，本院依法追加南宁市良庆区城市管理综合行政执法局（以下简称良庆区城管局）作为本案第三人参加诉讼，于2018年7月16日向其送达了起诉状副本及参加诉讼通知书，并于同年8月8日公开开庭审理了本案。原告黄秀荣及其委托代理人邓国庆，被告良庆区政府的副区长江新贵及该政府的委托代理人牛利娟、常晶晶，第三人良庆区城管局的副局长王乐靖及该局的委托代理人李婷婷到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2017年12月29日，原告黄秀荣位于南宁市良庆区良庆镇良庆街东一巷15号的房屋被被告良庆区政府强制拆除。 原告黄秀荣诉称，原告在南宁市××区良庆镇××号有一栋四层楼房。2016年被告开始在良庆镇良庆街征用全部居民的房屋以棚户区改造，但对征用原告的房屋每平方米只补偿3750元，又要按年份打折，按此标准，原告一栋房屋的补偿费在这个地段连个厕所都买不起。按照棚户区改造拆迁补偿的法律政策规定，双方要签订补偿协议后才拆迁，但原告不同意被告的补偿标准，拒不在协议上签字，因此在2017年12月29日早上原告的房屋被被告全部强行拆除。被告作为人民政府，在不具备法定条件且未履行法定程序的情况下非法强拆原告房屋，请求人民法院：一、判决确认被告强制拆除原告黄秀荣房屋的行为违法；二、判决被告按市价补偿原告黄秀荣损失2745000元。 原告黄秀荣向本院提交了如下证据材料： 1.录音对话，证明被告对案涉房屋征收补偿征地拆迁方案； 2.被强拆时损坏财物清单，证明原告被损坏财物清单情况； 3.被强拆时的照片，证明原告房屋被强拆的情况； 4.老房子照片，证明原告房屋是历史遗留的情况； 5.良庆区房屋征收补偿和征地拆迁通知书，证明被告征收案涉房屋的情况； 6.报警记录，证明原告当天报警的情况； 7.军人登记表，证明原告房屋来源情况； 8.南宁市良庆区房屋征收补偿和征地拆迁办公室（以下简称良庆区征拆办）《关于邓国庆、周恒勇等人信访事项的答复》，证明被告不予补偿却说原告同意腾空房屋交付拆除的情况； 9.光盘，证明强拆过程； 10.南国土资信告字〔2018〕5号《国土资源信访事项告知书》，证明原告就涉案房屋向相关部门申请办理相关手续。 被告良庆区政府辩称，一、被告并未拆除原告房屋，并未侵犯原告的权益，不是本案的适格被告。根据《南宁市人民政府关于调整城市管理综合行政执法机关行政处罚权范围的通知》[南府发〔2017〕24号]对南宁市城市管理综合行政执法机关集中行使行政处罚权的具体职责范围的调整，调整后的城市管理综合行政执法机关集中行使的南宁市城市规划区范围内的行政处罚权中包括：“12.行使土地管理方面的法律、法规、规章规定的，对未取得用地审批或未按照用地审批手续内容建设的行为的行政处罚权”。因此，良庆区城管局负责对良庆区未取得用地审批或未按照用地审批手续内容建设的行为进行行政处罚。本案中，原告的违法建设由良庆区城管局负责拆除，故良庆区政府并非本案适格被告；二、涉案房屋为违法建设，不受法律保护，原告无权要求赔偿或补偿。（一）原告未依法申请使用国有土地，其擅自非法占用土地建设的房屋应当被认定为违法建设；（二）本案涉案房屋依法不应获得赔偿或补偿。三、原告要求被告按市价补偿被强拆房屋价2745400元不具有事实和法律依据。综上，请求驳回原告的全部诉讼请求。 被告良庆区政府向本院提交了如下证据材料和法律依据： 1.《南宁市人民政府关于良庆区棚户区改造项目实施房屋征收决定公告》（南征〔2015〕13号） 2.《关于良庆区棚户区改造项目名称变更的通知》； 3.良庆街社区旧城改造入户调查表（自建房部分）及测绘成果图。 上述证据1～3，共同证明原告涉案房屋为违法建设，不是合法权益，依法不应得到补偿或赔偿。 被告提交的法律、法规依据：《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款，《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款、第六十七条、第七十六条、第七十七条，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条，《广西壮族自治区实施办法》第三十五条，《南宁市违法建设查处条例》第二十一条第二款，《南宁市人民政府关于国有土地上房屋征收奖励补助与补偿有关问题的通知》（南府规〔2016〕20号）第八条第（一）款，《南宁市人民政府关于调整城市管理综合行政执法机关行政处罚权范围的通知》（南府发〔2017〕24号）第二条第12款。 第三人良庆区城管局陈述称，一、根据《南宁市人民政府关于调整城市管理综合行政执法机关行政处罚权范围的通知》（南府发〔2017〕24号）文件精神，良庆区城管局有对未取得用地审批或未按照用地审批手续内容建设的行政行使行政处罚权，但并不代表是良庆区城管局拆除原告的房屋；二、良庆区城管局没有下发拆除原告房屋的法律文书；三、良庆区城管局没有拆除原告房屋的实际行为。 第三人良庆区城管局未向本院提交与被诉行政行为有关的证据、依据。 根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十条的规定，本院依法向良庆区征拆办调取了如下证据： 1.《黄秀荣户情况说明》，证明涉案房屋的建设情况； 2.《航拍图》，证明涉案房屋的具体位置； 3.《关于良庆区片区棚户区改造项目国有土地上房屋征收预公告》； 4.良庆区棚户区片区改造项目国有土地上房屋征收补偿方案； 5.《房地产估价报告》[广华正房（估）字第D1602191001-3号]。 证据3～5，证明涉案项目开展征收工作的时间，以及对征收范围内房屋的补偿方案与标准。 经庭审质证，本院对上述证据认证如下： 1.原告提交的证据1～4、证据6、证据9的真实性、合法性、关联性均不予认可，主张证据1录音中的对方身份无法明确予以核实，该录音如何获得、如何制作、是否合法取得也无法证实，证据2是原告单方追加所列清单，涉案房屋拆除时清单上物品是否真实存在无法证实，证据3、证据4照片上房屋实际使用人是谁无法确认，且该照片拍摄人、拍摄时间不详，是否是案涉房屋原告均无其他证据予以佐证，亦不能证明案涉房屋系被告拆除，证据6与本案无关，证据9没有明确是被告工作人员实施拆除行为；对证据5真实性、关联性不予认可，不能证明被告实施拆除行为，与本案无关；对证据7、证据8、证据10的真实性、合法性无异议，对关联性不予认可，认为证据7无法确认土地房屋权属也不能证明涉案房屋是被告拆除，且证据8不是认定强制拆除的法律文书，不能证明涉案房屋是被告拆除，证据10明确了案涉房屋建于2008年《中华人民共和国城乡规划法》实施之后，且未取得报建审批手续，属于违法建设，不能证明该房屋的合法性；第三人良庆区城管局同意被告良庆区政府的质证意见。本院认为，原告提交的证据1不符合行政诉讼证据规则规定的证据形式，本院对其不予确认；证据2仅为原告单方主张，无其他证据予以佐证，故对其不予确认；证据3、证据4，上述两组照片能够客观地反映案涉房屋与原房屋的基本样貌，与本案具有关联性，被告主张照片中的房屋是否为案涉房屋原告无其他证据佐证的问题，但被告亦不能提交相反证据予以否定，故本院对上述证据依法予以确认；证据5客观真实，反映了被告辖区的征拆部门为开展涉案项目而实施的工作，与本案具有关联性，本院依法予以确认；证据6不符合行政诉讼证据规则规定的证据形式，本院依法不予确认；证据7反映了原告得以在原房屋居住的由来情况，被告亦认可该证据的真实性，且该证据与查明本案事实有关，本院对其真实性予以确认；证据8、证据10是相关部门对原告所反映问题的答复，与本案具有关联性，本院依法对该两份证据予以确认；证据9虽然系原告单方制作，但该证据中的房屋与原告提交的证据3及本院依职权调取的《航拍图》中的案涉房屋基本概况一致，反映案涉房屋被拆除的过程，与本案具有关联性，本院对该份证据依法予以确认。 2.被告提交的证据1～3，原告对证据1、证据2的真实性、合法性和关联性予以认可，认为证据3中的签字不是原告本人所签。第三人良庆区城管局对被告良庆区政府提交的证据1～3的真实性、合法性和关联性均予以认可。本院认为，该组证据真实、合法且与本案有关联，原告虽主张证据3的签字不是其本人所签，但未提供相反证据予以证明，综上，本院对该组证据的真实性依法予以确认。 3.本院依法调取的证据1～5，原告对上述证据的真实性、合法性及关联性均有异议，被告及第三人对上述证据的真实性、合法性及关联性均无异议。本院认为，本院调取的证据1～5客观真实且与本案具有关联性，故依法予以确认。 经审理查明，本案所涉被拆除房屋位于南宁市××区良庆镇××号，测绘编号：GJG242，结构为砖混结构，建筑面积为178.6平方米，系2014年6月拆旧建新而成。该房屋拆除前的旧房（以下简称原房屋）系1952年秋土地复查时原良庆乡分配给原告黄秀荣的丈夫邓天禄（已故）作为居住房屋使用，由邓天禄户居住至今。2014年5月9日，南宁市国土测绘地理信息中心出具《良庆街社区旧城改造入户调查表（自建房部分）》，该表记载，原房屋土地性质为国有土地，占地面积为45.63平方米，建筑面积为91.26平方米，结构为砖木结构。2014年6月20日，南宁市城乡建设委员会作出《关于良庆区片区棚户区改造项目国有土地上房屋征收预公告》（南建征预〔2014〕16号）。2015年10月26日，南宁市人民政府作出《关于良庆区棚户片区改造项目实施房屋征收决定的公告》（南征〔2015〕13号），因良庆区片区棚户区改造项目需要，需征收良庆新一街3号、良庆新二街4号等428户的房屋，原告案涉房屋在征收范围内。同时，该征收公告明确了良庆区政府为房屋征收实施单位。2017年12月29日，被告良庆区政府在未与案涉房屋权利人签订房屋拆迁补偿安置协议的情况下，对案涉房屋进行强制拆除。原告于2018年4月26日向本院提起行政诉讼，提出前述诉讼请求、事实和理由，被告则答辩如前，第三人陈述意见如前。 另查明，南宁市良庆区发展和改革局于2016年4月25日作出《关于良庆区棚户区改造项目名称变更的通知》（良发改投资〔2016〕77号），同意将原名称“良庆区良庆街片区旧城改造项目”变更为“良庆区棚户区改造项目”。 本院认为，根据合法性审查原则及各方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点归纳为：一、良庆区政府是否是本案的适格被告；二、本案被诉拆除行为是否合法；三、原告的赔偿要求有无事实与法律依据，赔偿标准如何计算。 一、关于良庆区政府是否是本案适格被告的问题。 本院认为，行政诉讼的适格被告应当根据“谁行为，谁被告；行为者，能处分”的原则确定。通常情况下，行政行为一经作出，该行为的主体就已确定。但在有些特殊情况下，行政行为的适格主体在起诉时难以确定，只能通过审理并运用举证责任规则作出判断。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条、第五条明确规定了由市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作，并确定房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作，房屋征收部门对房屋征收实施单位在委托范围内实施的房屋征收与补偿行为负责监督，并对其行为后果承担法律责任。上述规定对市、县级人民政府及房屋征收部门、实施单位之间因房屋征收补偿工作产生的法律责任已予以明确。在无主体对强拆行为负责的情况下，人民法院应当根据职权法定原则及举证责任作出认定或推定。基于此，在本案中，原告黄秀荣被拆除的案涉房屋位于良庆区棚户区改造项目范围内，《南宁市人民政府关于良庆区良庆镇棚户区改造项目实施房屋征收决定公告》（南征〔2015〕13号）明确了项目内房屋征收实施单位为良庆区政府，即由良庆区政府负责对良庆区棚户区改造项目范围的房屋实施征收工作。位于征收范围内的案涉房屋被强制拆除，在无主体对强拆行为负责的情况下，首先推定系由作为征收实施范围的良庆区政府实施了拆除行为。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条“公民、法人或者其他主张直接向人民法院提行政诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告”的规定，被告良庆区政府作为本案适格被告当属无异。被告良庆区政府认为其不是本案适格被告，但其不能举证证明有其他主体实施了被诉强制拆除行为，故该主张无事实和法律依据，本院依法不予支持。 二、关于本案被诉强制拆除行为是否具有合法性的问题。 本院认为，根据《中华人民共和国行政强制法》第三十四条的规定，行政机关作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关才能够依照该法强制执行。该法第三十五条至第三十八条规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务；当事人有权进行陈述和申辩，行政机关应当充分听取当事人的意见；当事人经催告，逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定；催告书、行政强制执行决定书应当直接送达当事人。第四十四条还规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。上述规定对行政机关实施行政强制执行行为的前提和法定程序作出明确规定。本案中，被告良庆区政府以案涉房屋为违法建设为由实施强制拆除，但其未能提交证据证明在实施被诉强制拆除行为前，已有相关机关就案涉房屋的性质作出认定，亦未能证明已经过催告、听取当事人陈述申辩、限期拆除等法定程序的情况下，即于2017年12月29日迳行对涉案房屋强制拆除，该强制拆除行为应当认定为违法行为。 三、关于原告的赔偿请求有无事实与法律依据、赔偿标准如何计算的问题。 经本院释明，原告的赔偿请求分为两部分，一是对于房屋价值损失的赔偿请求，二是因强拆行为造成的屋内物品损失的赔偿请求。以下分述之。 （一）关于原告房屋价值损失的赔偿问题。 本院认为，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款、第四条第（四）项的规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，侵犯公民、法人和其他组织合法权益，造成财产损害的，受害人有取得国家赔偿的权利。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款的规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。”案涉房屋系原告将位于良庆镇××××号的原砖木结构房屋拆旧建新后形成，在此过程中，原告未取得相关房屋重建、报建审批手续，亦未能提供相应证据证明其已向有关部门申请办理相关手续，故案涉新建房屋不属于合法建设，原告对重建后房屋价值损失要求赔偿，无事实和法律依据。但是，《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十四条规定：“法庭应当对经过庭审质证的证据和无需质证的证据进行逐一审查和对全部证据综合审查，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验，进行全面、客观和公正地分析判断，确定证据材料与案件事实之间的证明关系，排除不具有关联性的证据材料，准确认定案件事实。”综合全案证据来看，案涉房屋拆除前，原房屋系1952年以前建成居住，至被告入户调查、发布征收预公告及房屋征收决定时，已逾60余年，原告主张其于2014年6月开始拆除原房屋重新建设，目的在于改善居住环境，具有合理性。根据本院查明的事实，虽然案涉项目于2014年6月20日发布了房屋征收预公告，但被告未提交证据证明其已在征收范围内进行过张贴或公告。原告对原房屋进行拆除重建需办理的相应建设审批手续因发布征收预公告而暂停，原告无法取得相应合法建设手续，具有正当理由。原告作为案涉房屋拆除前的实际权利人，在原房屋拆除重建有正当理由的情况下，从公平原则和保障相对人居住权的角度考虑，应当获得与原房屋被合法征收相应的征收补偿待遇。参照《良庆区棚户区改造项目国有土地上房屋征收补偿方案》及广华正房（估）字第D1602191001号《房地产估价报告》，本院酌定对案涉房屋价值赔偿人民币306998.64元。 根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第八项“对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿”的规定，本案应当以赔偿直接损失为原则。但若违法损害赔偿金不计付利息，则会使受害人的直接损失无法得到全部赔偿，甚至可能促使加害人拖延履行赔偿义务。故本院认为，未及时支付赔偿金所产生的利息亦属于直接损失的范围，应予赔偿。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第七项“返还执行的罚款或者罚金、追缴或者没收的金钱，解除冻结的存款或者汇款的，应当支付银行同期存款利息”的规定，违法损害赔偿金应当计付银行同期存款利息。参照《最高人民法院关于审理民事、行政诉讼中司法赔偿案件适用法律若干问题的解释》第十五条第一款规定，国家赔偿法第三十六条第七项规定的银行同期存款利息，以作出生效赔偿决定时中国人民银行公布的一年期人民币整存整取定期存款基准利率计算，不计算复利。本案中，被告良庆区政府应当以案涉房屋价值赔偿306998.64元为基数，向原告支付的相应利息，利息按照中国人民银行公布的一年期人民币整存整取定期存款基准利率计算，自2017年12月29日强制拆除行为发生之日起至实际支付之日止，不计算复利。 （二）关于原告主张因强拆行为造成的屋内物品损失的赔偿问题。 根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第三款规定，在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。本案中，原告提交的财物损坏清单以及照片没有其他证据予以佐证其真实性，亦不能证实2017年12月29日被告实施强制拆除造成原告房屋内其他财产被损坏的事实，但是，鉴于被告在违法强制拆除房屋过程中，未对原告房屋内的其他财产进行清点登记造册，亦无法证明房屋内其他财产损失的具体情况，根据上述法律规定，本院运用逻辑推理和生活经验，结合案件实际分析判断认定该项损失的赔偿金额，酌定被告良庆区政府对原告主张的该项财产损失赔偿人民币共计10000元，利息按照中国人民银行公布的一年期人民币整存整取定期存款基准利率计算，自2017年12月29日强制拆除行为发生之日起至实际支付之日止，不计算复利。 综上，被告良庆区政府于2017年12月29日对案涉房屋实施强制拆除行为违法。被告良庆区政府应向原告黄秀荣支付上述房屋价值损失赔偿及屋内财产损失赔偿共计人民币316998.64元，利息按照中国人民银行公布的一年期人民币整存整取定期存款基准利率计算，自2017年12月29日强制拆除行为发生之日起至实际支付之日止，不计算复利。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项，《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（七）项、第（八）项，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决如下： 一、确认被告南宁市良庆区人民政府于2017年12月29日对原告黄秀荣位于南宁市良庆区良庆镇良庆街东一巷15号的房屋（编号为：GJG242号）进行强制拆除的行为违法； 二、由被告南宁市良庆区人民政府于本判决生效之日起60日内向原告黄秀荣赔偿房屋及屋内财产损失损失人民币316998.64元及利息（利息按照中国人民银行公布的一年期人民币整存整取定期存款基准利率计算，自2017年12月29日强制拆除行为发生之日起至实际支付之日止，不计算复利）； 三、驳回原告黄秀荣的其他诉讼请求。 本案案件受理费50元，由原告黄秀荣、被告南宁市良庆区人民政府各负担25元。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广西壮族自治区高级人民法院，并于上诉期满之日起七日内预交上诉费用50元（户名：广西壮族自治区高级人民法院，帐号：20×××77，开户行：中国农业银行南宁万象支行）。逾期不交也不提出缓交申请的，按自动撤回上诉处理。 审 判 长 黄影颖 审 判 员 韦影年 审 判 员 晏 琼 二〇一九年三月二十七日 法官助理 宋其铅 书 记 员 彭 丹 附相关法律条文： 1.中华人民共和国行政诉讼法 第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为： （一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的； （二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。 行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法： （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的； （二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的； （三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。 2.中华人民共和国国家赔偿法 第三十六条侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理： （一）处罚款、罚金、追缴、没收财产或者违法征收、征用财产的，返还财产； （二）查封、扣押、冻结财产的，解除对财产的查封、扣押、冻结，造成财产损坏或者灭失的，依照本条第三项、第四项的规定赔偿； （三）应当返还的财产损坏的，能够恢复原状的恢复原状，不能恢复原状的，按照损害程度给付相应的赔偿金； （四）应当返还的财产灭失的，给付相应的赔偿金； （五）财产已经拍卖或者变卖的，给付拍卖或者变卖所得的价款；变卖的价款明显低于财产价值的，应当支付相应的赔偿金； （六）吊销许可证和执照、责令停产停业的，赔偿停产停业期间必要的经常性费用开支； （七）返还执行的罚款或者罚金、追缴或者没收的金钱，解除冻结的存款或者汇款的，应当支付银行同期存款利息； （八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。 3.最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定 第三十三条被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。