福建省龙岩市中级人民法院行 政 判 决 书（2014）岩行终字第23号上诉人（原审被告）龙岩市安全生产监督管理局，住所地龙岩市。法定代表人阙朝阳，局长。委托代理人罗奎金，福建天衡联合（龙岩）律师事务所律师。委托代理人刘盛勤，男，1964年4月22日生，汉族，龙岩市安全生产监督管理局危险化学品安全监管科科长，现住龙岩市。被上诉人（原审原告）永定县顺安供油有限公司凤城加油站，住所地福建省永定县。负责人谢焕新，经理。委托代理人曹昌辉，福建坤元律师事务所律师。上诉人龙岩市安全生产监督管理局因危险品经营行政许可一案，不服新罗区人民法院（2013）龙新行初字第70号行政判决，向本院提起上诉。本院于2014年5月22日依法组成合议庭公开开庭审理了本案，上诉人龙岩市安全生产监督管理局（以下简称市安监局）的委托代理人罗奎金、刘盛勤，被上诉人永定县顺安供油有限公司凤城加油站（以下简称凤城加油站）的负责人谢焕新及其委托代理人曹昌辉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被诉具体行政行为：上诉人市安监局于2013年5月20日向被上诉人凤城加油站出具了龙安危化经许字（2013）第085号《危险化学品经营企业经营许可证不予行政许可决定书》，主要内容为：你（单位）于2013年3月4日向本机关提出的危险化学品经营企业经营许可证换证申请，经审查，存在地油罐与民用建筑安全间距不足问题，不符合《汽车加油加气站设计与施工规范》GB50156-2002（2006年版）第4.0.4条的规定，本机关不予行政许可。原审查明，原告凤城加油站于2000年10月17日经永定县工商行政管理局登记成立，办理了营业执照，负责人为谢焕新，企业类型为有限责任公司分公司（自然人投资或控股）。1997年9月15日，谢焕新向永定县建设局提交建设三级加油站的申请报告，该局在该报告中盖章并注明：“同意建三级加油站，请消防大队审批。”1997年9月16日，永定县公安消防大队向原告凤城加油站出具了（永）公消监（97）字第032号《建筑设计防火审核意见书》、向谢焕新出具了（永）公消监（97）字第08号《易燃易爆化学物品消防安全审核意见书》。1997年10月17日，永定县公安消防大队向原告凤城加油站出具了（永）公消监（1997）字第013号《建筑工程竣工消防验收意见书》。2010年5月17日，福建省安全生产监督管理局向原告凤城加油站颁发了闽安经（甲）字（2004）000418号（换）《危险化学品经营许可证》，有效期为2010年5月17日至2013年3月28日。2012年9月，永定县安监局收到原告凤城加油站的考核申请表及相关资料后，委托龙岩市银丰安全科技咨询有限公司组织考评。该公司出具了《安全生产标准化考评报告》，原告凤城加油站的总得分为77.73分，达到了安全标准化三级企业标准，其中加油站油罐、加油机和通气管口与站外建筑物之间、加油站内设施间的防火距离应得分5分，实得分0分，间距不足，不作为符合项，但视其能满足安全要求、规范要求。2012年10月25日，被告市安监局作出龙安监（2012）135号《关于公布2012年9月份危险化学品安全标准化三级达标加油站名单的通知》，公布了66家企业符合危险化学品安全标准化三级标准，该达标企业名单第22个即原告凤城加油站。龙岩市银丰安全科技咨询有限公司接受原告凤城加油站的委托对其安全现状进行安全评价，该公司于2012年11月21日出具安全现状评价报告，评价结论为原告凤城加油站的安全设施、状态可满足安全经营的条件，建议加装油气回收系统、如需增加罐容或者加油机另行择址新建。2013年1月28日，原告凤城加油站向永定县安监局递交换证申请表及相关材料，同日永定县安监局向原告凤城加油站出具受理通知书。2013年2月15日，原告凤城加油站再次向永定县安监局递交换证申请表及相关材料。2013年2月25日，原告凤城加油站向永定县安监局提交应急预案备案申请表及相关预案。2013年3月1日，永定县安监局向原告凤城加油站出具应急预案备案登记表。永定县安监局于2013年3月4日再次向原告凤城加油站出具受理通知书，并组织人员进行了现场核查，出具现场核查意见，认为：评价机构对该加油站存在的安全间距不足等安全隐患未敦促企业整改就出具“其安全设施、状态可满足安全经营的条件”的结论是不妥当的，应根据《GB50156-2012》对评价报告进行修改补充，特别要重视该规范第5.0.11条，重新慎重作出评价结论；鉴于历史原因，该加油站目前的条件不能满足安全条件要求，需整改，建议进行整体搬迁改造。该现场核查意见当日告知了原告凤城加油站。龙岩市银丰安全科技咨询有限公司于2013年3月22日出具《换证现场意见的答复》，结论为：1、卸油点爆炸危险区域超出该加油站可用地界GB50156-20125.0.11中，新增强制性条款，应整改；2、南侧民用建筑与油罐、通气管管口安全间距不符合规范要求，并有开向该加油站油罐区的窗户，在该加油站油罐车卸油作业时，存在安全隐患，建议其采用稳妥可靠的防护措施、对此类窗户作封堵处理；3、在该加油站相邻建筑（东侧）已承租的前提下，该加油站（油罐、加油机、通气管管口）与其安全间距符合要求，但存在对承租建筑的安全管理问题，建议该加油站确实履行GB50156-2012的相关规定，其承租建筑仅作为加油站的办公室、便利店等站房相关的用途场所，不应作为站房附属建筑等其它用途。对以上3点整改完成合格后方可满足安全经营条件。2013年4月16日，龙岩市银丰安全科技咨询有限公司出具了《整改认定报告》，结论为：经该加油站的全力整改，其安全间距均已符合规范要求。但鉴于历史原因，南面民用建筑对其卸油作业构成安全隐患，不利于该加油站的长期安全经营，建议对其进行整体搬迁为宜。2013年5月2日，原告凤城加油站向永定县安监局申请整改验收。2013年5月3日，永定县安监局再次组织人员进行了现场核查，出具现场核查意见，结论为：鉴于历史原因，该加油站目前的条件不能满足安全经营要求，建议进行整体搬迁改造。2013年5月6日，永定县安监局经局务会研究，将专家意见及现场核查情况及意见，一并呈报被告市安监局审定。被告市安监局于2013年5月6日召开局务会议研究，2013年5月20日作出龙安危化经许字（2013）第085号《危险化学品经营企业经营许可证不予行政许可决定书》。原告凤城加油站于2013年6月4日向龙岩市人民政府提出行政复议申请。2013年11月4日，龙岩市人民政府作出龙政行复（2013）14号《行政复议决定书》，决定维持被告市安监局作出的《危险化学品经营企业经营许可证不予行政许可决定书》（龙安危化经许字（2013）第085号）。原告凤城加油站不服，在法定期限内，诉至本院。原审判决认为，根据《中华人民共和国安全生产法》第九条、2011年12月1日起施行的《危险化学品安全管理条例》第六条第（一）项、2012年9月1日起施行的《危险化学品经营许可证管理办法》第五条第三款第（三）项的规定，被告作为设区的市级人民政府安全生产监督管理部门，负责本行政区域内经营汽油加油站的企业的经营许可证审批、颁发。本案中，原告对被告的经营许可证审批、颁发的法定职权无异议。本案的争议焦点是原告是否有权进行陈述、申辩和要求听证。《中华人民共和国行政许可法》第七条规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政许可，享有陈述权、申辩权；……”被告作为国家行政机关，作出行政行为应当遵循严格的程序规定。《福建省行政执法程序规定》第五条第二款规定：“行政执法人员实施具体行政行为，应向相对人说明理由，听取相对人的意见，不得因相对人的申辩而进行刁难、处罚或者加重处罚。”永定县安监局于2013年1月28日、3月4日二次向原告送达受理通知书，且未于2013年1月28日收到材料时当场或五日内一次告知需要补正的全部内容；将2013年3月4日的现场核查意见告知原告，但没有将2013年5月3日的现场核查意见告知原告。被告在作出本案被诉不予行政许可决定书时并没有召集原告参与或告知原告有权陈述、申辩，未向相对人说明理由及听取相对人的意见，明显违反法定程序。且被告根据《汽车加油加气站设计与施工规范》GB50156-2002（2006年版）第4.0.4条的规定于2013年5月20日作出本案被诉不予行政许可决定书，而被告于2012年10月25日作出的龙安监（2012）135号《关于公布2012年9月份危险化学品安全标准化三级达标加油站名单的通知》公布了原告等66家企业符合危险化学品安全标准化三级标准，二者相互矛盾，未说明理由，且没有说明龙岩市银丰安全科技咨询有限公司于2013年4月16日出具的《整改认定报告》中的结论（经该加油站的全力整改，其安全间距均已符合规范要求）不予采信的理由，属认定事实不清、证据不足。故本案被诉不予行政许可决定书应予以撤销。对原告的诉讼请求，依法予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目、第3目之规定，遂判决：撤销被告龙岩市安全生产监督管理局于2013年5月20日向原告永定县顺安供油有限公司凤城加油站出具的龙安危化经许字（2013）第085号《危险化学品经营企业经营许可证不予行政许可决定书》。本案案件受理费50元，由被告龙岩市安全生产监督管理局负担。宣判后，上诉人市安监局不服，向本院提起上诉称：一、原审判决认定事实错误，证据不足。1、上诉人根据《危险化学品安全管理条例》第7条第（一）项规定，通过实施现场检查措施认定的事实和《汽车加油加汽站设计与施工规范》GB50156第4.0.4条规定，作出的被诉不予行政许可决定书事实清楚、依据充分。2、申请安全标准生产化评审与申请危险化学品经营许可证延证系两种不同的申请事项、法律事项，二者并不矛盾。且上诉人在一审中也提供了《安全生产标准化考评报告》证明被上诉人的油罐与站外建筑物安全间距不足，该项不作为符合项，应得的5分标准分全部被扣除。3、上诉人作出讼争决定系依据《危险化学品经营许可证管理办法》第8条（二）项规定对被上诉人的申请进行审查认定，而不是依据本条第（三）项规定和被上诉人提供的安全评价报告为依据进行审查认定，因此无须对该报告采纳与否作出说明。二、一审判决认为上诉人在作出本案被诉不予行政许可决定书“明显违反法定程序”不当。1、上诉人于2013年1月28日已经当场告知被上诉人需补正材料《危险化学品事故应急预案备案登记表》。2、《行政许可法》虽规定了公民、法人享有申辩权，但并没有规定行政机关在作出行政许可前应当告知相对人享有陈述、申辩权，否则视为行政许可不合法，且上诉人告知了被上诉人安全距离不足问题并建议整体搬迁改造，已保障了上诉人的相关权利。上诉人受理申请事项，出具了受理通知书和材料清单，并到现场核查，将讼争决定及时送达被上诉人，并告知作出讼争决定的理由及其享有的权利。因此，上诉人作出讼争决定程序合法。综上，请求：撤销原审判决，改判维持上诉人于2013年5月20日作出的龙安危化经许字（2013）第085号《危险化学品经营企业经营许可证不予行政许可决定书》。被上诉人凤城加油站辩称，一、一审判决认定龙岩市安全生产监督管理局作出不予行政许可的决定“属认定事实不清，证据不足”是客观的。凤城加油站提出延续危险化学品经营许可证申请是依法在许可证有限期限届满前两个月于2013年1月28日提出，在上诉人作出决定前，凤城加油站是符合相关安全标准的，龙岩市银丰安全科技咨询有限公司2013年4月16日作出的《整改认定报告》的结论也能体现。二、上诉人作出的不予许可决定书明显违反程序，一审判决认定该决定程序违法并无不当。上诉人没有在2013年1月28日收到材料时当场或者五日内一次性告知需要补正的全部内容，在作出不予许可决定前没有履行告知义务，没有让答辩人履行陈述申辩权利。三、除了一审判决认定的上诉人所存在的上述程序违法之外，还存在逾期未作出行政许可的决定，根据《中华人民共和国行政许可法》第五十条的规定，应视为准予延续凤城加油站许可证。综上，一审判决认定被诉具体行政行为认定事实不清，证据不足、程序违法是正确的，撤销被诉具体行政行为于法有据，请求：驳回上诉，维持原判。经审理查明，上诉人市安监局提出上诉后，原审法院已将双方当事人提供的证据材料全部随案移送本院。经审查，双方当事人除对原审判决查明的下列事实有异议外，对原审查明的其它事实均无异议。对双方均无异议的事实，本院依法予以确认。上诉人市安监局有异议的事实为：1、原审判决第11页第16行至19行的“其中加油站油罐、加油机和通气管口与站外建筑物之间、加油站内设施间的防火距离应得分5分，实得分0分，间距不足，不作为符合项，但视其能满足安全要求、规范要求。”认为在加强安全管理和增配消防设施的前提下，加油站油罐区与东侧民用设施间距不足问题，才可视其为基本满足规范要求。此外，加油机和通气管口间距问题与上诉人作出不予行政许可无关。2、原审判决第12页第1段第2行至4行的“该公司于2012年11月21日出具安全现状评价报告，评价结论为原告凤城加油站的安全设施、状态可满足安全经营的条件”这一事实无异议，但认为应补充认定：“该评价结论明确指出油罐与周边民用建筑间距略显不足。”且安全设施是指消防设施，其是否满足安全经营的条件与本案作出是否行政许可决定无关。3、原审判决第12页第2段第3行至第4行的“2013年2月15日，原告凤城加油站再次向永定县安监局递交换证申请表及相关材料”有异议，认为实际受理时间是2013年3月4日，双方对此受理时间进行了签字确认。4、在原审判决第12页第2段第7行至8行的“永定县安监局于2013年3月4日再次向原告凤城加油站出具受理通知书，并组织人员进行了现场核查，出具现场核查意见”后面，应补充认定：“告知了被上诉人该加油站东侧油罐与民用建筑间距不符合规范要求的事实。”被上诉人凤城加油站除对原审判决第13页倒数第5行的“2013年5月6日，永定县安监局经局务会研究”这一事实有异议，认为现有证据不能证明该项内容。上诉人在庭审中向本院提交了两份证据材料：1、龙岩市银丰安全科技咨询有限公司于2014年2月21日作出的《关于重新认定永定县顺安供油有限公司凤城加油站站房等建筑安全距离的报告》，证明龙岩市银丰安全科技咨询有限公司2013年4月16日出具的《整改认定报告》是错误的，故意隐瞒了被上诉人加油站与东边租赁民用建筑安全距离不足的事实。现该公司发现错误，并重新认定加油站与东边租赁民用建筑安全距离不符合要求。上诉人对被上诉人加油站作出讼争的不予行政许可的认定事实和依据的理由是正确的；2、龙安监（2011）167号文件，证明该文件系安全标准评审的依据，且评分70分以上即为三级达标企业，安全标准化评审的依据与上诉人作出本案讼争具体行政行为无关。三级达标企业证书不属于上诉人作出讼争决定时应当提交的材料，事实上被上诉人在申请时也没有提交该材料。被上诉人质证认为，上诉人提供的证据1属作出具体行政行为之后形成的证据，属于无效证据，且不是银丰公司的真实意思表示，不能作为本案定案依据；对证据2的真实性没有异议，但认为达标企业应当是符合经营标准的，否则就没有评审的资格。二审中被上诉人凤城加油站未提供新证据。对此，本院认为，上诉人提供的证据1系作出被诉具体行政行为之后形成的证据，依法不予采纳；上诉人提供的证据2来源真实、合法，但其仅能作为安全标准评审的依据，与本案被诉行政行为不具有关联性，依法不予采纳。根据上诉人在一审提供的《永定县顺安供油有限公司凤城加油站安全生产标准化考评报告》中载明“针对油罐区及通气管口与站外东侧民用建筑的间距不足的问题，作如下判定：……在加强安全管理和增配消防设施的情况下，故视其基本满足规范要求，但不作为符合项”；被上诉人一审提供的《永定县顺安供油有限公司凤城加油站安全现状评估报告》中评估结论载明“除油罐与周边民用建筑间距略显不足外，其他符合规范要求”；上诉人一审提供的《永定县顺安供油公司凤城加油站延期换证现场核查意见》载明“……南侧与民用建筑物间距不符合规范要求，加油站与东侧民用建筑物间距不符合规范要求”，综上，上诉人对原审判决查明事实提出的1、2、4的异议成立，本院依法予以采纳；上诉人一审提供的《危险化学品经营许可证换证申请表》载明了被上诉人凤城加油站填表日期为2013年2月15日，原审据此认定“2013年2月15日，原告凤城加油站再次向永定县安监局递交换证申请表及相关材料”具有事实依据，上诉人对该查明事实提出的异议不成立，本院依法不予采纳。被上诉人对其提出的异议没有提供证据予以证明，本院依法不予采信。综上，本院对上诉人有异议的事实作如下认定：1、2012年9月，龙岩市银丰安全科技咨询有限公司对凤城加油站安全标准化出具了《安全生产标准化考核报告》，其中针对油罐区及通气管口与站外东侧民用建筑的间距不足的问题，认为在加强安全管理和增配消防设施的情况下，视其基本满足规范要求，但不作为符合项。2、龙岩市银丰安全科技咨询有限公司于2012年11月21日向凤城加油站出具了《安全现状评价报告》，载明“该站油罐、加油机和通气管口与站外建筑物之间的防火间距，除油罐与周边民用建筑间距略显不足外，其他符合规范要求。……本公司对该站进行现场检查时未发现重大安全隐患，其安全设施、状态可满足安全经营的条件。”3、2013年3月4日，永定县安监局向凤城加油站出具的现场核查意见，载明“现场存在的问题：1、由于历史的原因该加油站埋地油罐东侧、南侧与民用建筑物间距不符合规范要求，加油站与东侧民用建筑物间距不符合规范要求。”本院查明的其它事实与原审查明一致。本院认为，上诉人作为市级人民政府安全生产监督管理部门，负责本辖区内的危险化学品安全监督管理综合工作，具有审批、颁发经营汽油加油站企业的经营许可证的职权，上诉人根据被上诉人凤城加油站的申请作出决定，且被上诉人对其执法主体亦无异议，权源有据。本案争议焦点是：（一）关于上诉人作出《危险化学经营企业经营许可证不予行政许可决定书》是否违反法定程序的问题。根据《中华人民共和国行政许可法》第七条规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政许可，享有陈述权、申辩权；……”联系本案而言，被上诉人凤城加油站自2000年10月17日成立以来，一直合法经营，现其因《危险化学品经营许可证》有效期将至，向上诉人申请换证，上诉人作出是否换证的许可对被上诉人具有重大的影响。上诉人在未告知被上诉人的陈述、申辩权的情况下，作出《危险化学经营企业经营许可证不予行政许可决定书》，剥夺了上诉人的陈述、申辩权，明显违反了上述法律规定。上诉人认为其在作出被诉具体行政行为并未违反法定程序与事实不符，本院依法不予采信。（二）关于上诉人作出的《危险化学经营企业经营许可证不予行政许可决定书》认定事实是否清楚的问题。《危险化学品经营许可证管理办法》第六条第一项之规定：“从事危险化学品经营的单位（以下统称申请人）应当依法登记注册为企业，并具备下列基本条件：1、经营和储存场所、设施、建筑物符合《建筑设计防火规范》（GB50016）、《石油化工企业设计防火规范》（GB50160）、《汽车加油加气站设计与施工规范》（GB50074）等相关国家标准、行业标准的规定……”，建设部第396号《汽车加油站设计与施工规范》（GB50156-2002）第4.0.4规定：“油罐、加油机和通气管管口与站外建、构筑物的防火距离不应小于10米。”从本案上诉人提交的现场核查意见表、加油站与站外建筑的安全间距平面示意图、现场照片等证据来看，被上诉人柴油罐与民用建筑物的间距最近的仅为2.8米，因此上诉人认定被上诉人存在油罐与民用建筑安全间距不足，事实清楚。因上诉人作出被诉不予行政许可决定不是依据《整改认定报告》，而是根据上诉人现场核查情况，原判以《安全标准化三级达标加油站名单的通知》、《整改认定报告》与上诉人认定的事实相矛盾为由认定上诉人作出的不予行政许可事实不清、证据不足不当，本院依法予以纠正。（三）关于上诉人是否在法定期限内作出被诉行政行为的问题。本院认为，被上诉人虽于2013年1月28日向上诉人提出换证申请，但从查明的事实看，被上诉人于2013年2月25日向上诉人提交了应急预案备案申请表及相关预案，且被上诉人在一审庭审中亦承认“2013年2月25日已补全材料”，故上诉人已履行了补正材料的告知义务。上诉人在被上诉人补全材料之后于2013年3月4日向被上诉人出具了受理通知书，且被上诉人亦签字认可，应视为被上诉人同意2013年3月4日为申请换证的受理之日。根据《危险化学品经营许可证管理办法》第十一条规定：“……，发证机关现场核查以及申请人整改现场核查发现的有关问题和修改有关申请文件、资料所需时间，不计算在前款规定的期限内。”上诉人在2013年3月4日组织人员进行了现场核查，被上诉人根据《换证现场意见的答复》对加油站进行整改，并于2013年5月2日申请永定县安监局整改验收，根据上述法律规定，2013年3月4日至5月2日整改期间，应不计算期限。上诉人于2013年5月20日作出不予行政许可决定书并未超过《中华人民共和国行政许可法》第四十二条规定的20日的期限。综上，原审判决认定被诉具体行政行为程序违法并判决撤销被诉具体行政行为符合法律规定，本院依法予以维持。但被诉不予行政许可决定书所认定事实并无不当，且未超过许可期限，原审法院认定被上诉人作出的被诉具体行为事实不清，证据不足不当，本院予以纠正。上诉人关于被诉具体行政行为程序合法的主张不成立，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元由上诉人龙岩市安全生产监督管理局负担。本判决为终审判决。审 判 长 林    静审 判 员 丁  建  岩代理审判员 严  丽  梅二〇一四年六月十三日书 记 员 龚冰琦（代）附：适用的法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；