广东省肇庆市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤12行初8号原告：肇庆市端州区黄岗街大路田股份合作经济社。住所地：广东省肇庆市端州区黄岗街东岗大路田。法定代表人：刘天养，该经济社理事长。委托代理人：黄振智，该经济社股东代表。被告：肇庆市人民政府。住所地：广东省肇庆市端州区城中路49号。法定代表人：范中杰，该市政府市长。委托代理人：欧志兵，该市司法局工作人员。委托代理人：江敏，该市司法局工作人员。第三人：肇庆市自然资源局。住所地：广东省肇庆市端州区信安六路9号。法定代表人：黄勇，该局局长。委托代理人：冯海平，该局科员。委托代理人：黄秋实，广东勤思进律师事务所律师。第三人：肇庆市土地储备中心。住所地：广东省肇庆市端州区信安路。法定代表人：陈焕基，该中心主任。委托代理人：彭健忠，该中心科长。委托代理人：孟秀军，广东勤思进律师事务所律师。原告肇庆市端州区黄岗街大路田股份合作经济社（以下简称：大路田经济社）诉被告肇庆市人民政府、第三人肇庆市自然资源局（原肇庆市国土资源局）、第三人肇庆市土地储备中心行政复议一案，本院受理后，依法组成合议庭，于2019年3月8日公开开庭审理了本案。原告大路田经济社的法定代表人刘天养及其委托代理人黄振智、被告肇庆市人民政府的委托代理人江敏、第三人肇庆市自然资源局的委托代理人冯海平、黄秋实、第三人肇庆市土地储备中心的委托代理人彭健忠、孟秀军到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原告大路田经济社诉称，关于肇庆西江机械制造公司（原肇庆市船用机具厂）侵犯大路田经济社土地问题，1.1970年原肇庆市二轻机械厂迁移到大路田经济社后北边建新厂（肇庆市船用机具厂），因修建道路于1970年8月15日征用大路田经济社和田0.5亩，又于同年9月8日征用和田1.722亩，两次共征用2.222亩，不属于厂区范围。2.1971年11月15日因建厂房需要征用大路田经济社农田3.1亩。同年12月1日市油咀厂又迁移到大路田经济社后边与船机厂同一地址西边建厂征用大路田经济社种什粮的山岗地9亩。1973年初两个厂合并为船用机械厂，实际只有征用大路田经济社土地12.1亩。3.1973年4至7月该厂没有经大路田经济社同意且无办理任何手续的情况下在厂的四周砌筑起围墙，共围了大路田经济社的水田、旱地、山坡地、竹林地、山塘等共115200平方米折合172.72亩。4.1980年原在高要六步圩头的西江机械厂又迁来与船机厂合并，即现在的西江机械厂。1989年5月20日曾向市土地发证办申请办理土地证。5.1994年3月25日西江机械厂再次向市政府申请办理土地使用证，经市政府办公室和有关部门的意见，并经市政府、市委领导等批示后，于1994年5月30日由市政府和原市国土局办理了110077.5平方米的土地使用证，是严重的违法、违规行为，严重损害人民群众的合法权益。6.1993年6月1日肇庆北岭发展公司征用了西江机械厂旱地11.78亩，当时西江机械厂还没有办理土地使用证，每亩补偿4000元共47120元。7.1952年土改时国家把大路田经济社前后和附近田地及村后北岭山南坡的山地、山梯田拨给大路田经济社耕种征收，其中包括原船用机具厂围墙内的土地和山地。8.1964年东岗大队与林场签订的《处理山界合同》第7页中第五点规定，为照顾集体造林、割草、放牧和自己解决用材的需要，上述合同签订后，在贯彻以国营为主造林方针的同时，在村前后小山岗留下一块集体山为大队集体的自造自营、自育自用。当年大路田经济社就留下村后北岭山南坡约500亩的山坡地、山梯田、林地作自留山为村集体和村民解决部分用材、放牧、割草用，包括村后原船用机具厂围墙内的170多亩。9.2017年1月19日端州区北岭山路网升级改造工程时还在大路田经济社上述地块征用土地面积19230平方米（28.85亩），除返还自留用地后实征16345.5平方米（24.52亩），足以证实案涉土地一直以来都是属于大路田经济社的。10.西江机械厂（原船用机具厂）至目前为止厂区范围内只征用了大路田经济社的土地12.1亩，肇庆北岭发展公司征了11.78亩剩余下0.32亩，实际现有172.4亩土地历史以来都是大路田经济社的集体所有土地。11.肇庆市人民政府和原肇庆市国土资源局的答复不符合事实，原肇庆市国土资源局在大路田经济社2018年8月申请调取有关西江机械厂（原肇庆市船用机具厂）的土地登记情况时，故意隐瞒事实，不提供资料。12.肇庆市人民政府认为大路田经济社提起的案涉土地使用证已超过行政诉讼法规定的二十年期限，但实际大路田经济社在2018年9月18日经申请肇庆市土地储备中心获得案涉的土地使用证复印件，才知道情况，按有关法律规定从知情日起超过二年不提起诉讼作为放弃论，大路田经济社没有超过有效期限。鉴于以上实际情况和《中华人民共和国宪法》第十条、《中华人民共和国土地管理法》第十一条、《中华人民共和国物权法》第四条的规定，肇庆市人民政府和原肇庆市国土资源局没有尊重历史和法律规定，违法违规单方办理土地使用证给西江机械厂，严重侵害了大路田经济社集体的合法权益。为维护大路田经济社集体的合法权益，特提起诉讼，请求：一、撤销肇庆市人民政府肇府行复[2018]44号《驳回行政复议申请决定书》；二、撤销原肇庆市国土资源局1994年5月30日办理给广东省西江机械厂的总编号001948、分编号12010300499的土地使用证；三、依法确认上述土地使用证所涉土地归回大路田经济社集体所有，要求肇庆市人民政府给予补偿（庭审中增加）。原告大路田经济社提交了以下证据：1.征用土地协议书；2.征地合同；3.西江机械厂关于申领土地证的报告、原西江机械厂制造有限公司用地范围图；4.广东省西江机械厂申请办证文；5.广东省西江机械厂土地使用证；6.北岭发展公司征用西江机械厂征地协议书；7.1952年山界图；8.1964年东岗大队山界林权合同书；9.2017年1月19日征地补偿协议书、北岭路部分用地界线图；10.肇庆市国土资源局关于西江机械厂位于大路田村附近地块的情况说明；11.肇庆市土地储备中心关于申请的复函；12.肇庆市国土资源局行政复议答复书；13.肇庆市人民政府驳回行政复议申请决定书。上述证据共同证明案涉土地属于大路田经济社。被告肇庆市人民政府答辩称，一、肇庆市人民政府作出肇府行复[2018]44号《驳回行政复议申请决定书》（以下简称：案涉《决定书》）是履行法定职责的行为，符合《中华人民共和国行政复议法》的有关规定。《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款规定：“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”大路田经济社以肇庆市自然资源局（原肇庆市国土资源局）为被申请人向肇庆市人民政府申请行政复议，肇庆市人民政府作为肇庆市自然资源局的本级地方人民政府，在收到大路田经济社的复议申请后，依法作出行政复议决定是履行法定职责，符合《中华人民共和国行政复议法》的有关规定。二、案涉《决定书》认定事实清楚，适用依据正确，程序合法，处理适当。（一）肇庆市人民政府作出案涉《决定书》程序合法。大路田经济社不服有关土地使用证的发证行为，于2018年9月30日申请行政复议，肇庆市人民政府依法当日受理，其行政复议机构于同年10月9日向肇庆市自然资源局送达《行政复议答复通知书》。肇庆市自然资源局于2018年10月19日提交了答复材料。经审查，肇庆市人民政府行政复议机构于2018年11月29日向肇庆市土地储备中心送达《第三人参加行政复议通知书》。2018年12月3日，肇庆市人民政府行政复议机构开庭听取了各方当事人的意见。经延期，2018年12月20日，肇庆市人民政府作出案涉《决定书》，并将决定书送达给大路田经济社。上述作出行政复议决定的整个过程符合《中华人民共和国行政复议法》的有关规定。（二）案涉《决定书》认定事实清楚，理由充分，适用依据正确，处理适当。经查明，大路田经济社在2018年12月3日行政复议庭审中，将其行政复议申请变更为仅对总编号001948、分编号12010300499土地使用证的发证行为不服申请行政复议，复议请求同时变更为撤销该证。根据档案材料显示，该证的发证时间为1994年5月30日，用地单位为广东省西江机械厂，项目为工厂、住宅，用地总面积为110077.50平方米，土地所有制性质为国有。肇庆市人民政府认为，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：……（四）在法定申请期限内提出；……”《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定：“……因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”本案中，大路田经济社于2018年9月30日才向肇庆市人民政府申请行政复议，已超过行政诉讼法规定的二十年起诉期限。基于行政诉讼与行政复议的衔接关系，且行政诉讼是最终解决行政争议的法定救济途径，大路田经济社提出的本案行政复议申请亦不应超过行政诉讼法规定的最长二十年提起诉讼期限，大路田经济社提出的本案行政复议申请不符合上述规定。因此，肇庆市人民政府根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第（二）项的规定，驳回大路田经济社的行政复议申请。综上，肇庆市人民政府作出案涉《决定书》主体适格，认定事实清楚，适用依据正确，程序合法，处理适当。大路田经济社提出的诉讼请求理据不充分，请人民法院依法驳回其诉讼请求。被告肇庆市人民政府提交了以下证据：1.案涉《决定书》，证明肇庆市人民政府作出行政复议决定的内容；2.（总编号001948、分编号12010300499）土地使用证，证明案涉土地使用证内容；3.大路田经济社提交的行政复议申请材料，证明其申请行政复议的内容；4.行政复议申请收件回执，证明大路田经济社提交行政复议申请的时间；5.行政复议答复书及证据清单、行政复议答复材料回执，证明原肇庆市国土资源局提交答复的时间和答复的内容；6.行政复议庭审签到表及庭审调查笔录，证明肇庆市人民政府开庭审理，听取有关当事人的意见；7.行政复议答复通知书、送达材料通知书、延期通知书、开庭通知等，证明肇庆市人民政府按照行政复议法的有关规定，及时作出有关文书；8.送达回证、邮政快递单及查询结果，证明肇庆市人民政府依法送达相关法律文书；9.法律依据：《中华人民共和国行政复议法》及其实施条例，证明肇庆市人民政府作出的行政复议决定符合有关规定。第三人肇庆市自然资源局答辩称，一、肇庆市人民政府作出案涉《决定书》实际上是决定不受理大路田经济社复议申请，因此，肇庆市自然资源局既不是本案被告，也不是第三人。二、肇庆市自然资源局在复议过程中依法进行答辩，参加复议庭审，案涉《决定书》作出程序符合法律法规的规定，程序合法。三、案涉《决定书》认定事实清楚，适用法律法规正确。请求人民法院驳回大路田经济社的诉讼请求。第三人肇庆市自然资源局提交了以下证据：1.行政复议答复通知书；2.行政复议申请书及行政复议证据材料清单；3.行政复议答复书及证据清单，与证据1-2共同证明肇庆市自然资源局收到答复通知及复议申请材料后，在法定期限内作出答复并提交相关证据材料；4.案涉《决定书》，证明肇庆市人民政府作出决定认定事实清楚、适用法律正确、程序合法；5.法律依据，证明肇庆市自然资源局作出答复内容和程序均合法。第三人肇庆市土地储备中心答辩称，一、大路田经济社的三项诉讼请求，既有对行政复议机关不予受理的决定不服，要求行政复议机关受理，又有对具体行政机关作出的行政行为不服，要求法院审理，其诉讼标的不同，诉讼请求相互排斥，依法不能合并在一个案件中审理。二、肇庆市土地储备中心与复议机关作出不予受理的决定没有任何利害关系，不是本案的第三人。三、肇庆市人民政府作出案涉《决定书》，程序符合法律法规的规定，程序合法。大路田经济社的诉求没有事实和法律依据，应予驳回。第三人肇庆市土地储备中心没有提交证据。原告大路田经济社对被告肇庆市人民政府提交的证据发表以下质证意见：证据1-9的真实性以及证据1-5、7、8的证明内容没有异议。证据6、9的证明内容有异议，认为证据6的行政复议庭审笔录没有记录《肇庆市国土资源局关于西江机械厂位于大路田村附近地块的情况说明》（其向法院提交的证据10）。第三人肇庆市自然资源局、肇庆市土地储备中心均对被告肇庆市人民政府提交的证据没有异议。原告大路田经济社对第三人肇庆市自然资源局提交的证据发表以下质证意见：证据1-5的真实性以及证据1-3的证明内容没有异议。认为证据4的证明内容中，适用法律断章取义；证据5的法律依据不全面。被告肇庆市人民政府、第三人肇庆市土地储备中心均对第三人肇庆市自然资源局提交的证据没有异议。被告肇庆市人民政府对原告大路田经济社提交的证据发表以下质证意见：证据1-6的真实性没有异议，但认为与作出复议决定没有关联性。证据7-9在复议期间没有提交，不予质证。证据10-13没有异议。第三人肇庆市自然资源局对原告大路田经济社提交的证据发表以下质证意见：证据1、3-5、10、11真实性没有异议，但与本案无关，没有关联性。证据2、6-9真实性无法确认，与本案无关，没有关联性。证据12、13没有异议。第三人肇庆市土地储备中心认为本案是审理被告肇庆市人民政府作出的决定是否正确，其与该纠纷没有任何关系，因此大路田经济社提交的证据与其无关。根据庭审质证，对于原告大路田经济社提交的证据7-9，因其在申请行政复议时没有提交，诉讼时提交是用于证明案涉土地为其所有，本案是对被诉的驳回行政复议申请决定进行合法性审查，故该证据与本案没有关联性。对于其他的各方当事人提交的证据，当事人认可的，或虽提出异议，但没有提供充分的证据进行反驳的，本院均认定其证明效力。经审理查明：1994年5月30日，原肇庆市国土局向广东省西江机械厂核发总编号001948、分编号12010300499的《土地使用证》（以下简称：案涉《土地使用证》），该证记载：用地单位为广东省西江机械厂，项目为工厂、住宅，用地总面积为110077.50平方米，土地属境为端州区市郊大路田北岭山南侧，土地所有制性质为国有。2018年9月18日，大路田经济社获悉案涉《土地使用证》后，于同年9月30日向肇庆市人民政府申请行政复议，认为原肇庆市国土资源局违法办理案涉《土地使用证》，侵害了大路田经济社集体的合法权益，请求撤销案涉《土地使用证》，并确认案涉《土地使用证》所涉土地为大路田经济社所有。肇庆市人民政府于2018年9月30日受理大路田经济社的行政复议申请后，于同年10月9日向原肇庆市国土资源局送达《行政复议答复通知书》，同年11月21日作出《行政复议决定延期通知书》，同年11月29日向肇庆市土地储备中心送达《第三人参加行政复议通知书》，同年12月3日开庭审理该案。2018年12月20日，肇庆市人民政府作出案涉《决定书》，认为：《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：……（四）在法定申请期限内提出；……”《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定：“……因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”案涉《土地使用证》的发证时间为1994年5月30日，对该发证行为大路田经济社于2018年9月30日才申请行政复议，已超过行政诉讼法规定的二十年起诉期限。基于行政诉讼与行政复议的衔接关系，且行政诉讼是最终解决行政争议的法定救济途径，大路田经济社提出的行政复议申请亦不应超过行政诉讼法规定的最长二十年提起诉讼期限。因此，大路田经济社提出的行政复议申请不符合上述规定。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第（二）项的规定，决定驳回大路田经济社的行政复议申请。大路田经济社对案涉《决定书》不服，向本院提起诉讼，提出前述的三项诉讼请求。经本院庭前及庭审中两次向大路田经济社释明，本案是对被诉的驳回行政复议申请决定进行合法性审查，大路田经济社提出的第二、三项诉讼请求，不是本案的审理范围，大路田经济社仍坚持其三项请求。另查明，根据《肇庆市机构改革方案》，2019年1月6日，肇庆市人民政府将肇庆市国土资源局等的职责整合，组建肇庆市自然资源局，不再保留肇庆市国土资源局。本院认为，本案系土地登记行政复议纠纷。综合原告大路田经济社起诉、被告肇庆市人民政府和第三人肇庆市自然资源局、肇庆市土地储备中心答辩的意见，本案的争议焦点是：一、肇庆市人民政府作出案涉《决定书》，决定驳回大路田经济社的行政复议申请，该行政行为证据是否确凿，适用法律、法规是否正确，是否符合法定程序的问题；二、大路田经济社的行政复议申请是否超过了法定申请期限的问题；三、是否支持大路田经济社的诉讼请求的问题。关于肇庆市人民政府作出案涉《决定书》，决定驳回大路田经济社的行政复议申请，该行政行为证据是否确凿，适用法律、法规是否正确，是否符合法定程序的问题。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”的规定，大路田经济社对原肇庆市国土资源局核发案涉《土地使用证》的行政行为不服，向肇庆市人民政府申请行政复议，肇庆市人民政府作为原肇庆市国土资源局的本级人民政府，处理该行政复议是其法定职责。肇庆市人民政府受理大路田经济社的行政复议申请后，依法向原肇庆市国土资源局送达《行政复议答复通知书》，向肇庆市土地储备中心送达《第三人参加行政复议通知书》，开庭听取了各方当事人意见，经办理了延期手续后，作出案涉《决定书》并送达给当事人。肇庆市人民政府作出案涉《决定书》的整个过程符合《中华人民共和国行政复议法》的相关程序规定，程序合法。案涉《土地使用证》于1994年5月30日作出，大路田经济社对该发证行为不服，于2018年9月30日才向肇庆市人民政府申请行政复议，已经超过了二十年。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：……（四）在法定申请期限内提出；……”第四十八条规定：“有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：……（二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的。……”《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定：“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”二十年，是法律对公民、法人或者其他组织不知道行政机关对不动产作出行政行为内容时确定的最长诉讼保护期限，超过该期限，不论当事人是否知道或者应当知道该行政行为，都不能再提起诉讼。行政复议和行政诉讼都是解决行政争议的法定救济途径，相互衔接，其最长的复议、诉讼的保护期限应当相一致。故肇庆市人民政府作出案涉《决定书》，决定驳回大路田经济社的行政复议申请，该行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，也符合《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十六条第七款“原行政行为不符合复议或者诉讼受案范围等受理条件，复议机关作出维持决定的，人民法院应当裁定一并驳回对原行政行为和复议决定的起诉。”的规定。关于大路田经济社的行政复议申请是否超过了法定申请期限的问题。如上所述，大路田经济社超过二十年才对案涉《土地使用证》申请行政复议，超过了法定申请期限。大路田经济社起诉提出的其在2018年9月18日获得案涉《土地使用证》复印件才知道情况，按有关法律规定从知情日起超过二年不提起诉讼作为放弃论，其没有超过有效期限的理由不成立，本院依法不予采纳。关于是否支持大路田经济社的诉讼请求的问题。如上所述，肇庆市人民政府作出案涉《决定书》的行政行为合法，大路田经济社要求本院撤销案涉《决定书》的诉讼请求，事实理由和法律依据不足，本院依法予以驳回。大路田经济社提出的第二、三项诉讼请求，不属于本案的审理范围，本院依法不予审理。另外，肇庆市自然资源局、肇庆市土地储备中心分别是行政复议的被申请人、第三人，其与本案的处理结果有利害关系，本院列其为第三人参加诉讼，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条第一款的规定。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告肇庆市端州区黄岗街大路田股份合作经济社的诉讼请求。案件受理费50元，由原告肇庆市端州区黄岗街大路田股份合作经济社负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。审判长  邓海东审判员  张国良审判员  赵晓云二〇一九年三月二十五日法官助理梁国安书记员黄丹莉