陕西省商洛市商州区人民法院 行 政 判 决 书 （2018）陕1002行初43号 原告：山阳县山玉牧业发展有限责任公司。住所地山阳县。 法定代表人：邓忠海,该公司董事长。 委托诉讼代理人:何宁，陕西秦南律师事务所律师。 委托诉讼代理人:雷小凯，陕西鹏鲲律师事务所律师。 代理权限：一般代理。 被告：山阳县中村镇人民政府。住所地陕西省商洛市市山阳县。 法定代表人：张雄伟,该镇镇长。 委托诉讼代理人:陆涛，山阳县中村镇人民政府市场监督管理办公室主任。 委托诉讼代理人:侯衍松，陕西丰阳律师事务所律师。 代理权限：一般代理。 原告山阳县山玉牧业发展有限责任公司不服被告山阳县中村镇人民政府作出的非法畜禽养殖禁养通知书，于2018年9月25日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，于2018年12月6日公开开庭进行审理。原告山阳县山玉牧业发展有限责任公司的法定代表人邓忠海及委托诉讼代理人何宁、雷小凯，被告山阳县中村镇人民政府委托诉讼代理人陆涛、侯衍松到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2018年3月27日，被告向原告山阳县山玉牧业发展有限责任公司法定代表人邓忠海发出非法畜禽养殖禁养通知书,内容:根据《中华人民共和国环境保护法》等有关法律规定，经镇政府组织人员于2018年3月27日实地排查，发现位于XX村XX街XX组山玉牧业养殖场属于无证非法经营，存在环境污染隐患。经镇政府研究决定，责令你养殖场立即停止养殖，否则将上报有关部门予以强制取缔。 原告山阳县山玉牧业发展有限公司诉称，邓忠海1988年在XX镇XX街道村兴建养殖企业，成为当地的养鸡大户，XX镇XX委、中村镇人民政府奖励，从此以后长期从事养鸡生意。2010年12月22日依法注册成立山阳县山玉牧业发展有限责任公司，类型是自然人投资，经营范围是畜禽养殖及其产品加工、销售。从1988年至今，邓忠海及其注册的山玉牧业发展有限责任公司一直都是按照国家法律依法养殖。2018年3月27日被告向原告下达《山阳县中村镇人民政府非法畜禽养殖禁养通知书》，该通知认定山玉牧业公司属于无证非法经营，责令山玉牧业公司立即停止养殖的行政处罚。 综上所述，原告是按照国家法律依法登记注册的企业法人，在登记范围内依法从事合法畜禽养殖活动，被告在没有任何事实和证据的情况下，违反法定的权限和程序责令原告停产停业，侵犯原告的合法经营权利，造成了原告重大的经济损失。根据《中华人民共和国行政诉讼法)第十二条、第十四条、第四十九条、第五十条的规定，特提出行政诉讼，依法维护原告的合法权利。诉讼请求：1．请求确认被告作出的《山阳县中村镇人民政府非法畜禽养殖禁养通知书》无效；2．请求判令被告赔偿原告损失577795元；3．审查山办字(2018)1号《关于印发全县畜禽养殖污染专项整治工作实施方案的通知》的合法性。4.本案诉讼费用由被告承担。 原告为证明其主张,向本院提交以下证据： 1、山玉牧业公司营业执照及其法定代表人证明，证明原告的诉讼主体资格。 2、中村镇委员会、中村镇人民政府奖状；证明邓忠海从1988年就开始从事养鸡，后发展为山阳县山玉牧业发展有限责任公司，该公司一直得到了国家的支持，不存在非法养殖的情况。 3、动物防疫合格证（2张），证明山玉牧业公司的生产活动是完全符合畜牧业防疫规定的事实，不存在违法的情形。 4、无公害农产品证书（3张），证明山玉牧业生产的鸡蛋完全符合无公害农产品的事实，不存在产品质量问题，更不存在违法的事实。 5、陕西农业厅无公害农产品生产基地，证明山玉牧业公司得到陕西农业厅确认，符合国家法律规定。 6、山阳县中村镇人民政府证明，证明山玉牧业公司得到了被告的行政确认，是一个合法企业。 7、山玉牧业养殖场建筑汇总表，证明山玉牧业公司的生产规模，停产停业之后给山玉牧业公司带来的损失。 8、山玉牧业公司现场产品，证明山玉牧业公司被停业之后导致厂房闲置，给山玉牧业公司带来极大的损失（附带现场照片）。 9、证人证言，证明山玉牧业公司被停产停业以后导致劳动人员造成的损失。 10、山玉牧业公司的商标，证明山玉牧业公司拥有山峪牌注册商标的事实，被告给山玉牧业公司带来商业损失。 被告山阳县中村镇人民政府辩称,一、被告给原告山阳县山玉牧业发展有限公司法定代表人邓忠海送达非法畜禽养殖禁养通知书，是依法履行法律规定和上级人民政府相关规定的职务行为，在履行法定职责过程中,程序合法，手续完善，既未侵犯原告公司和其他相对权利人的合法权益，也未给其造成任何损失，故不承担赔偿责任。《中华人民共和国环境保护法》第六条明确规定，一切单位和个人有保护环境的义务，地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责。企业事业单位和其他生产经营者应当防止、减少环境污染和生态破坏，对所造成的损害依法承担责任。为此山阳县人民政府为规范畜禽养殖秩序，促进养殖企业和个人合法规范养殖，减少污染排放，于2018年元月以山阳县委办山办字(2018)1号《关于印发全县畜禽养殖污染专项整治工作实施方案的通知》。被告作为基层人民政府在接到群众举报后，进行调查摸底基础上给原告下达畜禽禁养通知书是依法依职履行法定职责。二、原告山阳县山玉牧业发展有限责任公司在未办理任何合法手续前提下，在XX镇XX中心建设养殖场饲养家禽，并且对废水、废气和粪便未作任何处理而排放入银花河，不但污染环境危害居民群众的健康，而且给南水北调水源地生态带来了极大的危害，因此被告认为原告的行为已严重违反《中华人民共和国环境保护法》第四十九条三款之规定属于依法应关停的情形之列。三、原告在2016年已经停业养殖，而将养殖设施及场地租赁给本村村民刘存海，由刘存海养殖到2017年底，所以被告下发的禁养通知未给原告造成任何经济损失。原告诉讼要求被告赔偿577795元损失无任何依据。 综上，原告诉讼事实和理由不成立，请依法驳回原告的诉讼请求。 被告山阳县中村镇人民政府为证明其主张，向本院提交了以下证据： 1、中村镇人民政府非法畜禽养殖禁养通知书，证明已经送达原告。 2、现场勘查现场照片，证明执法人员现场勘查照片，现场环境状况。 3、2017年10月30日山阳县环保局现场勘查笔录；证明刘俊杰、刘存海系同一人，刘存海实际为养殖场的承包经营人。 4、刘俊杰调查笔录及身份证复印件,证明刘俊杰、刘存海系同一人。 5、邓忠海与刘俊杰（刘存海）的鸡舍承包合同,证明被告发出《非法畜禽养殖禁养通知书》时原告没有经营养殖场。 6、山阳县委办、政府办（2018）1号文件,证明被告镇政府是第一法定责任人。 7、山阳县畜禽养殖场排查摸底表,证明摸底的情况。 8、邓忠海谈话笔录与身份证复印件,证明不存在原告的损失问题。 9、刘存海本人承诺书,证明在通知前实际已经停养。 10、中村镇人民政府给上级环保督察部门报告,证明镇政府按照正常工作情况进行。 11、XX镇XX村畜禽养殖污染清单报告,证明环境污染情况已基本消除。 以上证据证明被告作出《非法畜禽养殖禁养通知书》合法。 经庭审质证，各方当事人发表以下质证意见： 原告对被告出示的证据认为，对1号证据真实性无异议，但是被告超越职权，不合法；2号证据与本案无关；3号证据无异议；4号证据是被告委托代理人在诉讼中做的调查笔录，无效，不能作为证据使用；5号证据无异议；6号证据与本案无关；7号证据真实性、合法性无异议，对证明对象有异议；8号证据无异议；9号证据与本案无关，该承诺书系刘存海个人意思表示，不代表山玉牧业公司的意思；10-11号证据三性均无异议，山玉牧业公司的经济损失与被告作出的行政行为有直接的因果关系。 被告对原告出示的证据认为,1号证据真实性无异议，但不能证明原告养殖场符合环保要求；2号证据不能证明原告养殖是合法的；3号证据证明原告2012年以后没有年检；6号证据不能证明原告不在禁养区就合法；8号证据证明原告已经停止养殖；4、5、7、9、10号证据与本案无关。 经庭审举证质证，本院对上述证据认证如下：被告1号证据系被诉行政行为，不能作为本案证据使用;被告其他证据客观真实，来源合法,与本案具有关联性，本院予以采信。原告1号证据的真实性，被告无异议,本院予以采信;原告的其他证据与本案缺乏关联性,本院不予采信。 经审理查明,2018年1月10日，山阳县委办公室政府办公室发出山办字(2018)1号《关于印发全县畜禽养殖污染专项整治工作实施方案的通知》，该方案明确各镇办对辖区内专项整治工作负总责，履行养殖业污染整治主体责任。山阳县中村镇人民政府按照山阳县政府安排，开展辖区内的养殖业污染整治专项行动，于2018年3月27日向原告山阳县山玉牧业发展有限责任公司法定代表人邓忠海发出非法畜禽养殖禁养通知书,内容:根据《中华人民共和国环境保护法》等有关法律规定，经镇政府组织人员于2018年3月27日实地排查，发现位于XX村XX街XX组山玉牧业养殖场属于无证非法经营，存在环境污染隐患。经镇政府研究决定，责令你养殖场立即停止养殖，否则将上报有关部门予以强制取缔。原告不服，提起行政诉讼。 另查明，邓忠海1988年在XX镇XX街道村兴建养殖场，从事养鸡生意。2010年12月22日依法注册成立山阳县山玉牧业发展有限责任公司，经营范围是畜禽养殖及其产品加工、销售。2016年原告将养鸡场出租给刘存海经营，至2017年年底停止养殖。 本院认为：根据《中华人民共和国环境保护法》第六条第二款、第二十八条规定，地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责；地方各级人民政府应当根据环境保护目标和治理任务，采取有效措施，改善环境质量。《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十三条规定：“县级以上人民政府环境保护主管部门应当依据职责对畜禽养殖污染防治情况进行监督检查，并加强对畜禽养殖环境污染的监测。乡镇人民政府、基层群众自治组织发现畜禽养殖环境污染行为的，应当及时制止和报告”。根据上述法律规定，被告作为乡镇人民政府依法负有保护环境，做好本行政区域的畜禽养殖污染防治工作的义务。据此，被告对原告发出非法畜禽养殖禁养通知书是正常履行职责的行政行为,其执法主体适格，本院予以确认。 被诉行政行为是否合法。行政行为性质不同，其行政程序亦有不同。被诉行政行为是否合法，取决于应定性为行政命令还是行政处罚。《环境行政处罚办法》第十二条规定了责令改正或者限期改正违法行为的环境行政命令的具体形式，其中第（七）项为“责令停止违法行为”。本案中，被告按照山阳县委办公室山办字(2018)1号《关于印发全县畜禽养殖污染专项整治工作实施方案的通知》要求，在开展畜禽养殖污染环境整治工作中，发现原告养鸡场建在人群居住区、未办理相关审批手续、存在环境污染隐患，对其发出非法畜禽养殖禁养通知书，要求原告立即停止违法养殖行为，是对原告违法养殖行为予以制止，以防止危害后果的扩大，并不具有制裁性，也未给原告的合法权益造成损害。故被诉行政行为属于行政命令，而非行政处罚。因此，行政处罚程序中要求告知、组织听证、陈述和申辩等程序要求并不适用于本案行政命令行为。被告对原告发出非法畜禽养殖禁养通知书，要求原告立即停止违法养殖行为并无不当。原告称被告对其发出的非法畜禽养殖禁养通知书是行政处罚、超越其职权范围，违反法定程序的理由不能成立，本院不予采纳。 关于原告提出的赔偿请求是否成立。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第四条规定，只有国家机关和国家机关工作人员行使行政职权被确认违法，且该违法行政行为对公民、法人和其他组织的合法财产造成损害时，才产生行政赔偿。原告未能举证证明涉案养殖场已依法办理相应审批手续，其关于养殖场为合法经营的主张缺乏事实及法律依据，相应赔偿请求依法不能支持。另，原告请求一并审查的山办字(2018)1号规范性文件，因该规范性文件并非本案被告行政行为的法律依据，故不予审查。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告山阳县山玉牧业发展有限责任公司的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告山阳县山玉牧业发展有限责任公司负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于陕西省商洛市中级人民法院。 审 判 长  林增锋 审 判 员  任录齐 人民陪审员  田万民 二〇一九年三月二十日 书 记 员  李 妍 1