山东省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）鲁行终35号上诉人（原审被告）滨州市滨城区人民政府，住所地滨州市滨城区黄河十六路969号。法定代表人张瑞杰，区长。被上诉人（原审原告）王建忠，男，1968年8月27日出生，汉族，住滨州市滨城区。王建忠与滨州市滨城区人民政府（以下简称区政府）征收行为违法一案，区政府不服滨州市中级人民法院于2018年12月4日作出的（2018）鲁16行初7号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法由审判员侯勇、审判员张景凯、审判员李莉军组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。原审法院经审理查明：原告王建忠系西王居委会居民，在集体土地上建有住宅。2016年5月11日，被告区政府在西王居委会发布《滨城区人民政府关于西王居委会城中村改造房屋征收补偿安置方案（征求意见稿）》（以下简称补偿安置方案征求意见稿）公告，载明：“为改善居民生活环境，完善城市基础设施，美化城市环境，提升城市品位，经区政府研究决定，拟对西王居委会整村区域的土地及房屋、构筑物和附属物依法进行征收。……为使征收补偿安置方案公平、合理、科学，现将该征求意见稿予以公布，公开征求意见，本区域的被征收人可以在本公告发布之日起30日内，到指挥部提交书面意见或建议，征求意见期间签订补偿协议。”2016年5月14日，滨州市滨城区房屋征收与补偿管理办公室（以下简称区征收办）和王建忠签订房屋征收补偿合同，约定：王建忠现有一层房屋面积289.60平方米（其中经营性用房142.96平方米），应于2016年5月21日前将被征收房屋腾空后交付区征收办，由区征收办按规定统一组织拆除；区征收办向王建忠支付房屋补偿费、搬迁补助费、临时过渡费、营业房损失补助费、签合同奖励费、搬家奖励费、院内无违章奖励费等各项补偿、补助、奖励款项共计596795.60元。此外，双方还约定了违约责任、发生纠纷的解决方式等合同条款。后原告王建忠在规定期限内腾空了房屋，涉案房屋已被拆除。2016年5月22日，滨州市滨城区市东街道办事处与王建忠签订《西王居委会城中村改造安置房补偿认购合同》，王建忠认购了滨州市滨城区市东街道办事处提供的100平方米、140平方米的安置房各一套（现按1330元/㎡的标准在补偿款中暂扣），并领取了扣除暂付房款后的剩余款项。2016年7月29日，滨州市国土资源局作出《关于王增华等4人申请信息公开事项的答复》，答复王增华、王永刚、王建忠、王建国：截至目前，西王居委会城中村改造项目未征收，申请公开的“征地批文及申报材料”“用地预审文件、用地批准文件及申报材料”不存在。2016年8月5日，山东省国土资源厅作出《政府信息公开申请答复意见书》（鲁国土资公开复[2016]216号），答复王增华、王永刚、王建忠、王建国：经查询滨州市国土资源局，你们所申请的地块尚未征收，所申请信息目前不存在。2016年8月10日，滨州市国土资源局滨城分局对王增华、王永刚、王建忠、王建国四人作出政府信息公开答复，告知：截至目前，四人申请公开的内容为“西王居委会城中村改造项目的用地预审文件、用地批准文件及申报材料”的信息不存在。原审法院认为：《中华人民共和国土地管理法》第二条第三、四款规定，任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地使用权可以依法转让。国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。第四十五条第一、二款规定，征收下列土地的，由国务院批准：（一）基本农田；（二）基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；（三）其他土地超过七十公顷的。征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。第四十六条规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。对于国有土地上的房屋征收与补偿，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条规定，为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人给予公平补偿。第八条规定，为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：（一）国防和外交的需要；（二）由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要；（三）由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要；（四）由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要；（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；（六）法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。据此，无论是对集体土地实行征收还是针对国有土地上的房屋进行征收，均应依照相关法律规定实施。人民政府在上述法律规定形式之外，采取其他形式征收土地或者房屋的，均缺乏法律依据，也为现行法律所不容许。本案中，被告区政府2016年5月11日在西王居委会发布的补偿安置方案征求意见稿公告中载明：“为改善居民生活环境，完善城市基础设施，美化城市环境，提升城市品位，经区政府研究决定，拟对西王居委会整村区域的土地及房屋、构筑物和附属物依法进行征收。”即西王居委会城中村改造项目涉及征收的内容不仅包括原告王建忠在内的西王居委会居民的房屋、构筑物和附属物等，还包括西王居委会整村区域的土地。在上述补偿安置方案征求意见稿公告作出及后续征收活动实施过程中，西王居委会整村土地仍为集体土地，尚未经有权人民政府依法予以征收。滨州市国土资源局、山东省国土资源厅对王增华、王永刚、王建忠、王建国四人所作政府信息公开申请答复中均载明西王居委会城中村改造项目未征收。被告区政府答辩亦认可西王居委会土地征收、补偿工作尚未启动，征地批文尚未作出。故此，被告区政府未经有权人民政府批准即对原告王建忠位于西王居委会集体土地上的房屋实施征收的行为违反了前述法律规定。区征收办虽与原告签订了所谓的房屋征收补偿合同，但房屋征收补偿合同不能取代应当按照法定程序进行的土地或房屋征收，因此被告区政府实施的征收行为应属违法。综上，原告王建忠请求确认被告区政府于2016年5月14日以与原告签订房屋征收补偿合同的形式征收原告房屋的行为违法的诉讼请求成立，应予以支持。另外需要指出的是，在本案原告王建忠诉争房屋已被拆除，西王居委会城中村改造房屋征收项目已实际实施的情况下，被告区政府应针对其违法实施的征收行为积极采取相应的补救措施，继续补办征地审批手续，并确保被征收人获得合法合理的补偿。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决区政府于2016年5月14日以与原告王建忠签订《西王居委会城中村改造房屋征收补偿合同》的形式征收原告王建忠房屋的行为违法。区政府不服原审法院判决提起上诉，请求撤销原审法院判决，改判驳回被上诉人的起诉。主要理由如下：1.原审法院查明区征收办与被上诉人签订了房屋征收补偿合同，被上诉人也是以涉案征收补偿合同提起诉讼，且上诉人未对被上诉人作出任何行政行为，不是本案适格被告，原审法院未予审查显然不当。2.上诉人发布征求意见稿的行为不属于征收行为，原审法院判决认定上诉人对被上诉人的房屋实施了征收，认定事实错误。3.涉案征收补偿合同的性质属于行政协议，亦不属于具体行政行为，且已履行完毕，被上诉人就征收补偿合同提起行政诉讼不符合法定条件。4.被上诉人与拆除涉案房屋的行为已经不具有法律上的利害关系，被上诉人无权提起诉讼，原审法院受理被上诉人的起诉明显错误。5.被上诉人的房屋为集体土地性质，原审法院判决引用国有土地上房屋征收与补偿的规定作为裁判依据，适用法律错误。被上诉人王建忠未提供书面答辩意见。原审期间各方当事人提交的证据材料已随案卷移送本院，上述证据在原审中已经质证。经审查，合议庭同意原审法院对证据的认证意见及查明的相关程序性事实。本院认为：区政府提起上诉的第三、四项上诉理由，系主张被上诉人就征收补偿合同提起行政诉讼不符合法定条件，原审法院受理被上诉人的起诉明显错误。对此，山东省高级人民法院（2017）鲁行终1347号行政裁定，已经认定“上诉人诉请确认被上诉人区政府以与上诉人签订征收补偿合同的形式征收上诉人房屋的行为违法，符合《中华人民共和国行政诉讼法》规定的起诉条件。”上诉人的该项主张明显不能成立，本院不予支持。上诉人主张其未对被上诉人作出任何行政行为，不是本案适格被告。但2016年5月11日区政府在西王居委会发布的补偿安置方案征求意见稿公告载明：“为改善居民生活环境，完善城市基础设施，美化城市环境，提升城市品位，经区政府研究决定，拟对西王居委会整村区域的土地及房屋、构筑物和附属物依法进行征收。”该公告的内容足以反驳上诉人的上诉主张，本院无需再行赘述。上诉人主张其发布征求意见稿的行为不属于征收行为，原审法院判决认定上诉人对被上诉人的房屋实施了征收，认定事实错误。但上诉人发布征求意见稿公告之后，2016年5月14日区征收办和王建忠签订房屋征收补偿合同，王建忠在规定期限内腾空了房屋，涉案房屋已被拆除，2016年5月22日滨州市滨城区市东街道办事处与王建忠签订《西王居委会城中村改造安置房补偿认购合同》，王建忠认购了滨州市滨城区市东街道办事处提供的100平方米、140平方米的安置房各一套（现按1330元/㎡的标准在补偿款中暂扣），并领取了扣除暂付房款后的剩余款项。根据本案查明的上述事实，可以认定被上诉人已经对被上诉人的房屋实施了征收。上诉人主张被上诉人的房屋为集体土地性质，原审法院判决引用国有土地上房屋征收与补偿的规定作为裁判依据，适用法律错误。但原审法院判决在引用《国有土地上房屋征收与补偿条例》的同时，还引用了《中华人民共和国土地管理法》的相关规定，原审法院的判决理由意在向区政府进行相关法律规定的释明，告知区政府“无论是对集体土地实行征收还是针对国有土地上的房屋进行征收，均应依照相关法律规定实施”。上诉人的上诉理由系对原审法院判决的误解，亦不予支持。综上，原审法院判决认定事实清楚、适用法律正确，应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判决。二审案件受理费人民币50元，由上诉人区政府负担。本判决为终审判决。审判长 侯 勇审判员 张景凯审判员 李莉军二〇一九年三月二十五日书记员 杨柳青