浙江省高级人民法院行 政 判 决 书（2014）浙行终字第12号上诉人（原审原告）孙惠芳。被上诉人（原审被告）宁波市人民政府。法定代表人卢子跃。委托代理人钱黎明、毛莹。孙惠芳诉宁波市人民政府土地行政复议一案，宁波市中级人民法院于2013年11月20日作出（2013）浙甬行初字第30号行政判决。孙惠芳不服，向本院提出上诉，本院于2014年1月6日立案受理后依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。原审判决认定：2011年9月16日，经宁波市人民政府批准，宁波市国土资源局为220KV澄浪变电所建设项目，向宁波电业局核发了编号为3302002011A10076的《国有建设用地划拨决定书》。原告不服该划拨决定，以宁波市国土资源局为被申请人，于2013年7月11日向被告提起行政复议。被告于同日受理后，于2013年9月10日作出《行政复议决定延期通知书》，于2013年9月30日作出甬政复决字（2013）133号行政复议决定，并送达原告。该决定认为，《中华人民共和国土地管理法》第五十四条第（二）项规定，城市基础设施用地和公益事业用地，经县级以上人民政府依法批准，可以以划拨方式取得。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十三条规定，下级行政机关依照法律、法规、规章规定，经上级行政机关批准作出具体行政行为的，批准机关为被申请人。据此，原告以宁波市国土资源局为被申请人，对其作出的编号为3302002011A10076的《国有建设用地划拨决定书》的具体行政行为提起行政复议，因该划拨决定已由宁波市人民政府批准，故宁波市国土资源局不是该具体行政行为适格的被申请人。依照《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项规定，决定驳回原告对编号为3302002011A10076的《国有建设用地划拨决定书》的具体行政行为提起的行政复议申请。另查明，原告原享有国有土地使用权的房屋位于涉案划拨决定所涉地块范围，其房屋所在地块的国有土地使用权已于2009年2月24日由宁波市人民政府依法收回。孙惠芳于2013年10月24日提起行政诉讼，请求撤销被诉行政复议决定，责令被告依法受理其复议申请。原审法院认为，《中华人民共和国土地管理法》第五十四条第（二）项规定，城市基础设施用地和公益事业用地，经县级以上人民政府依法批准，可以以划拨方式取得。宁波市国土资源局作出的涉案《国有建设用地划拨决定书》中，已明确载明批准机关为宁波市人民政府。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十三条规定，下级行政机关依照法律、法规、规章规定，经上级行政机关批准作出具体行政行为的，批准机关为被申请人。据此，宁波市国土资源局并非原告提起行政复议适格的被申请人。被告依照《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，驳回原告的复议申请，符合法律规定。被告于2013年7月11日受理原告提出的复议申请，于2013年9月10日作出《行政复议决定延期通知书》，于2013年9月30日作出被诉行政复议决定，并将上述文书送达原告，符合《中华人民共和国行政复议法》第三十一条的规定，程序并无不当。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决驳回原告孙惠芳请求撤销被告宁波市人民政府于2013年9月30日作出的甬政复决字（2013）133号行政复议决定的诉讼请求。孙惠芳上诉称：1、原审判决认定被上诉人作出被诉复议决定程序并无不当不符合事实。根据《行政诉讼法》第三十二条的规定，被上诉人应当提供作出被诉复议决定符合《行政复议法》第二十三条第一款规定的证据，但其既未提供“将行政复议申请书副本或者行政复议申请笔录复印件发送被申请人”的证据，也没有证据证明被申请人“自收到申请书副本或者申请笔录复印件之日起十日内，提出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料”。依据《行政诉讼法》第三十二条、《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第一条的规定，应认定本案行政复议决定程序违法。原审法院未审查、认定被上诉人的违法之处。应恢复行政复议申请，重新作出行政复议决定。2、原审判决认为宁波市国土资源局并非原告提起行政复议适格的被申请人依据不足。被上诉人提交了证据二《国有建设用地划拨决定书》，上诉人在一审庭审中要求其提供原件，但其未提供。被上诉人提交了“一书一方案”以证明该《国有建设用地划拨决定书》在作出前已由宁波市人民政府批准，但上诉人要求被上诉人提供原件，被上诉人同样未提供。上述两份证据复印件均未经宁波市国土资源局核对无异并加盖印章，不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第十条的规定。该“一书一方案”的“县（市、区）人民政府审核意见”栏空白，既无主管领导签字，也无公章；作出涉案《国有建设用地划拨决定书》没有“申请-受理-审查-批准-作出”等各阶段相关证据材料佐证；涉案《国有建设用地划拨决定书》没有符合《土地管理法实施条例》第二十二条或第二十三条规定的材料，如土地行政主管部门出具的建设项目用地预审报告、建设项目有关批准文件等；该“一书一方案”后续行为没有市、县人民政府颁发的《建设用地批准书》佐证，宁波电业局取得的涉案项目建设用地批准书不是由市、县人民政府颁发，而由宁波市国土资源局颁发。认定宁波市国土资源局并非原告提起行政复议适格的被申请人存在瑕疵。涉案《国有建设用地划拨决定书》审核部门、作出部门均是宁波市国土资源局。《行政诉讼法》没有“以批准机关为被告”的规定。认定“可以以划拨方式取得”存在瑕疵。被上诉人一审提供的证据中没有关于宁波电业局建设的涉案项目符合国土资源部第9号令规定的属于国家重点扶持的、不是以营利为目的的能源基础设施用地项目，可以以划拨方式取得土地的证据。3、原审判决认定“其房屋所在地块的国有土地使用权已于2009年2月24日由宁波市人民政府依法收回”没有依据。被上诉人提供的甬政办抄第24号抄告单载明批准依法收回“富邦百家源配送中心（A区）地块”，不是上诉人及近亲属依法享有的原地号1070-1074的土地，该抄告单是内部文件，被上诉人未提交事实依据。即使以“富邦百家源配送中心”名义收回包括上诉人土地在内的涉案土地，也应当依据《国土资源听证规定》第十九条的规定“主管部门在作出决定前，应当书面告知当事人有要求举行听证的权利”，但至今主管部门未书面告知上诉人涉案土地收回行为，且至今未进行补偿。4、原审法院对上诉人提交的证据未依法认定，对被上诉人提交的证据未依法进行合法性审查。综上，宁波市国土资源局作出的《国有建设用地划拨决定书》包含了上诉人的国有土地使用权，侵犯了包括上诉人在内的相关权利人的土地使用权。被诉复议决定以“被申请人不适格为由”驳回上诉人的复议申请显然存在问题，应当恢复审理。请求二审法院撤销原审判决，发回重审或判令确认被上诉人作出的甬政复决字（2013）133号行政复议决定违法并予以撤销。宁波市人民政府答辩称：1、原审判决认定复议程序合法正确。复议机关与被申请人的行政复议答复程序合法。复议机关在复议决定书中已明确载明被申请人的答复内容，表明复议机关已向被申请人送达答复通知，被申请人也已依法答复。2、关于证据复印件问题。《国有建设用地划拨决定书》是申请人据以提起行政复议的具体行政行为，该文书复印件由申请人通过申请政府信息公开从相关部门取得，再向复议机关提供。上诉人如对该复印件的效力不予认可，应向相关部门提出，而不是向复议机关提出撤销该文书的复议请求。上诉人提供的证据，被上诉人明确表示认可，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》，其证明效力自然形成。3、关于上诉人提出的有关《国有建设用地划拨决定书》的事实性问题。因被上诉人作出的是驳回行政复议申请决定书，所以上诉人提出的关于《国有建设用地划拨决定书》的申请、审批等实体性问题不属于本案的审查范围。要求二审法院驳回上诉，维持原判。经审理，对原审判决认定的事实，本院予以确认。本院认为，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十三条规定：“下级行政机关依照法律、法规、规章规定，经上级行政机关批准作出具体行政行为的，批准机关为被申请人。”宁波市国土资源局经被上诉人宁波市人民政府依法批准，作出编号3302002011A10076的《国有建设用地划拨决定书》，将包括上诉人孙惠芳户涉案房屋坐落土地在内的6411平方米土地划拨给宁波电业局用于220KV澄浪变电所项目建设，上诉人对该行为不服申请行政复议，依法应以批准机关宁波市人民政府为被申请人。被上诉人经审查认为宁波市国土资源局不是该具体行政行为适格的被申请人，作出被诉复议决定驳回上诉人的复议申请，并无不当。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。上诉人的上诉理由缺乏事实和法律依据，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人孙惠芳负担。本判决为终审判决。审 判 长  马惟菁审 判 员  鲍灵富代理审判员  车勇进二〇一四年二月十九日书 记 员  韦若莎