广西壮族自治区柳州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂02行终61号 上诉人（一审原告）廖儒茂，男，壮族，住柳州市柳北区。 被上诉人（一审被告）柳州市柳北区城市管理行政执法局，住所地柳州市三中路92号原柳州地区政法大院。 被上诉人（一审被告）柳州市城市管理行政执法局，住所地柳州市潭中东路66号。 上诉人廖儒茂因诉柳州市柳北区城市管理行政执法局（以下简称柳北执法局）城建行政处罚及柳州市城市管理行政执法局（以下简称市执法局）行政复议一案，不服柳州市柳北区人民法院2018年12月26日作出的（2018）桂0205行初22号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。 一审判决查明，位于柳州市××村××号处有前后两幢建筑物，主楼为三层砖混结构，系廖儒茂的父亲廖炳强于1996年重建，1997年办理了《柳州市郊区建筑执照》，经批准重建建筑面积为145.01m²，该主楼建筑所占用土地已取得集体土地使用证。2005年，廖炳强将该集体土地使用权变更给廖儒茂。2007年，廖儒茂在未经办理规划审批手续的情况下，在主楼基础上建设了第四层钢架棚结构建筑物，并在主楼后面建设了四层砖混结构房屋，后又于2013年在该四层房屋上建设了第五层钢架棚结构建筑物。2018年5月16日，柳北执法局对廖儒茂涉嫌未经许可擅自在柳州市××村××号建设建筑物进行立案，并下达调查通知书、责令停止违法行为通知书，以上两份通知书已上门送达给廖儒茂，廖儒茂亦已收到。同日，柳北执法局在涉案建筑物现场进行勘验，并邀请柳北区锦绣街道办事处工作人员到场见证。2018年5月16日，廖儒茂到柳北执法局接受调查及提交相关材料，并在调查笔录上签名。2018年6月6日，柳北执法局将该案报送柳州市规划局，请求规划部门对廖儒茂建设行为作出认定并出具行政处罚意见。2018年6月12日，柳州市规划局对该案作出了“在柳州市城市规划区内，未取得建设工程规划许可证建设，请城管执法部门依法查处”的审批意见。2018年6月20日，柳北执法局向廖儒茂下达《责令限期拆除告知书》，告知其拟处理决定和陈述、申辩权，并于当日向廖儒茂送达《责令限期拆除告知书》，其同住成年家属收下该文书但拒绝在送达回证上签字，故执法人员将上述情况备注在送达回证上并拍照记录。2018年6月22日，柳北执法局下达《限期拆除决定书》，并向廖儒茂送达《限期拆除决定书》，其同住成年家属收下该文书但拒绝在送达回证上签字，故执法人员将上述情况备注在送达回证上并拍照记录。廖儒茂不服《限期拆除决定书》，于2018年6月26日向市执法局申请行政复议。市执法局于2018年9月20日作出《复议决定书》，维持了柳北执法局的《限期拆除决定书》。廖儒茂不服，诉至一审法院，如上所请。 一审判决认为，《中华人民共和国行政处罚法》第十六条规定，国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。国发[2002]17号文件《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》对相对集中行政处罚权作出了规定，规定了省、自治区、直辖市人民政府在城市管理领域可以集中行政处罚权的范围，以及城市规划管理方面法律、法规、规章规定的全部或部分行政处罚权属集中行使行政处罚权的范围。上述国发17号文还规定了由省、自治区、直辖市人民政府决定调整的城市管理领域的其他行政处罚权和集中行使行政处罚权的行政机关的设置。根据上述规定，广西壮族自治区人民政府于2005年8月9日作出桂政函[2005]220号《广西壮族自治区人民政府关于同意柳州市开展城市管理相对集中行政处罚权工作的批复》，批准柳州市在城市规划区范围内开展城市管理相对集中行政处罚权工作；设立市、城区城市管理行政执法局，分别作为市人民政府、城区人民政府在城市管理方面相对集中行使行政处罚权的行政机关；市、城区城市管理行政执法局具有行政执法主体资格，其主要职责包括行使城市规划管理方面法律、法规、规章规定的对未经规划部门审批的建筑物、构筑物或者其它设施以及不按批准的规划许可建设的建筑物、构筑物的行为的行政处罚权。从以上规定可以看出，行政处罚权相对集中后，有关部门不得再行使已经统一由一个行政机关行使的行政处罚权。柳北执法局是在柳州市××区辖区内集中行使包括城市规划管理方面法律、法规、规章规定的全部或部分行政处罚的行政机关。故柳北执法局具有作出被诉《限期拆除决定书》的法定职权。廖儒茂主张涉案建筑物不属于城市规划区内，故柳北执法局没有行政处罚权。对此该院认为，涉案房屋位于柳州市××村，××村是城中村，在柳州市城市规划区内，该信息由柳州市规划局在相关网站及文件上对外公开，属于众所周知的事实，柳北执法局无需另行举证，因此，根据上述法律规定，柳北执法局具有作出《限期拆除决定书》的法定职权，廖儒茂的主张与事实不符，该院不予支持。 《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。第六十四条规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。本案中，廖儒茂于2007年在主楼基础上加建了第四层钢架棚结构建筑物，并在主楼后面建设了四层砖混结构房屋及加建了第五层钢架棚结构建筑物，这些加建的建筑物并未取得建设工程规划许可证，故柳北执法局根据上述法律规定，确认本案涉案建筑物系违法建筑，认定事实清楚，证据充分。 廖儒茂主张其建设行为发生在2007年，当时《中华人民共和国城乡规划法》尚未实施，故柳北执法局适用法律错误。对此该院认为，根据1990年～2007年适行的《中华人民共和国城市规划法》第三十二条及现行的《中华人民共和国城乡规划法》（2008年1月1日实施至今）第四十条的规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人均应当取得建设工程规划许可证。本案中，涉案加建的建筑物虽然建于2007年，但依据当时有效的《中华人民共和国城市规划法》的规定，也应在取得建设工程规划许可证后，方可开工建设，但廖儒茂并未按规定取得建设工程规划许可证，就开始建设，已经违反当时的法律规定，直至柳北执法局对涉案建筑进行查处时，涉案建筑也未能办理或补办相关许可手续，该违法建设状态一直持续至新的《中华人民共和国城乡规划法》实施之后，而新的《中华人民共和国城乡规划法》对在规划区内建设建筑物须取得建设工程规划许可证的规定上，与旧法一致，并不矛盾、冲突，因此，柳北执法局直接适用《中华人民共和国城乡规划法》进行处理，并无不当。 柳北执法局在作出《限期拆除决定书》前，经过调查询问、现场勘验、报城市规划管理部门认定违法建（构）筑物性质、告知等程序，最终作出了《限期拆除决定书》，该《限期拆除决定书》的内容符合法定形式，程序合法。 关于柳北执法局作出的《限期拆除决定书》是否恰当的问题。《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。根据该规定，涉案建筑已建成，不适用责令停止建设的处罚情形。同时，该建筑不符合城市规划，也无法补办相关产权手续，如不拆除，任其存在，则违法状态一直无法纠正，也无法消除对城市规划的影响，因此，柳北执法局作出限期拆除的决定，合法恰当。 《中华人民共和国行政复议法》第十七条规定，行政复议机关收到行政复议申请后，应当在5日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。除前款规定外，行政复议申请自行政复议机关负责法制工作的机构收到之日起即为受理。第三十一条规定，行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。本案中，廖儒茂于2018年6月26日向市执法局申请行政复议，市执法局受理后于2018年8月24日办理延长审理期限30日，后于2018年9月20日作出维持的复议决定并送达廖儒茂，适用法律正确，程序正当。 据此，依照《中华人民共和国行政处罚法》第十六条，《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第六十四条，《中华人民共和国行政复议法》第十七条、第二十八条、第三十一条，《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，一审判决驳回廖儒茂的诉讼请求。案件受理费50元（廖儒茂已预交），由廖儒茂负担。 上诉人廖儒茂上诉称，一审判决认定事实不清，适用法律不当。一、一审法院在被上诉人柳北执法局未提交证据材料的情况下，就认定柳北执法局具有作出《限期拆除决定书》的法定职权，是认定事实不清。《中华人民共和国城乡规划法》赋予城乡规划主管部门对城市规划区内建筑物管理的相应职权，但廖儒茂的房屋建在集体土地上，柳北执法局没有提交廖儒茂房屋属于规划区内的证据，故无法证明柳北执法局有职权对廖儒茂的房屋作出《限期拆除决定书》，也即柳北执法局不具有认定涉案房屋为违法建设的主体资格。一审法院对此重大事实视而不见，以相关信息属于众所周知的事实为由，免除柳北执法局的举证责任，明显违背了举证责任的相关规定。二、涉案房屋在建成之时并未告知过廖儒茂此建设行为有何不当，反而以发给门排号的方式侧面认定了涉案房屋的合法性。如果现在主张此房屋为违建，违反了行政法的信赖保护原则。三、一审法院认为柳北执法局作出《限期拆除决定书》合法恰当的认定，不符合事实和法律规定。《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款：无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。《国务院办公厅关于认真做好城镇房屋拆迁工作维护社会稳定的紧急通知》第四条“四、完善相关政策措施，妥善解决遗留问题。对拆迁范围内由于历史原因造成的手续不全房屋，应依据现行有关法律法规补办手续。”首先，因涉案房屋不属于无法采取改正措施消除影响的情形，所以柳北执法局直接适用《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条最严厉的条款，作出限期拆除决定，明显不当。其次，房屋是否是违法建设，不能以有无建设工程规划许可证为唯一依据。建房的时间，建房的客观因素，建房时相关机构是否完善等是影响定性的重要依据。廖儒茂建房是为了居住，如果单凭没有建设工程规划许可证就认定房屋是违法建设，那整个白沙村的房屋恐怕都是违建，在相同的情况下，仅仅认定涉案房屋是违建，违反了公平原则。退一步讲，即使房屋没有办理建设工程规划许可证，还可以通过交罚款等方式来补救，但是柳北执法局却采取了最严厉的方式，显然违反了行政法的比例原则。根据《广西壮族自治区办法》第三十五条的规定，因涉案房屋加盖部分并未影响村庄、集镇规划，应当由县级人民政府建设行政主管部门责令上诉人补办规划建设审批手续。因此，一审法院的认定不符合规定。四、一审法院未审理柳北执法局作出《限期拆除决定书》程序违法的问题。涉案房屋是重大财产且形成原因复杂，柳北执法局作出行政处罚应当集体讨论，但柳北执法局提交的证据材料中未体现相关的讨论及记录情况。柳北执法局未经集体讨论就作出《限期拆除决定书》的行政行为，违反了《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条第二款对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定的规定。因此，柳北执法局作出的《限期拆除决定书》程序违法。五、一审法院未考虑柳北执法局作出《限期拆除决定书》的特殊背景情况。此《限期拆除决定书》是在整村拆迁，因补偿安置不合法、不公平，廖儒茂对此有异议、拒绝签订安置补偿协议的情况下，相关拆迁部门为了逼迫廖儒茂同意拆迁、减少补偿数额而做出的。其目的并非是为了城市规划建设，而是以“拆违之名行拆迁之实”规避征收程序。此政行为的目的不具有正当性，涉嫌滥用行政权力以合法形式掩盖非法目的。六、市执法局作出的复议决定，未考虑廖儒茂房屋的实际情况，历史原因，房屋面临征收、以及房屋是不是必须要拆除等情形，而作出了不公正的复议决定，侵害了廖儒茂的合法权益。综上，柳北执法局、市执法局作出的行政行为在实体及程序上存在诸多违法之处，严重影响了廖儒茂的权利。一审法院认定事实不清，从法律上对柳北执法局未提交证据的事实予以合法性认定，违反了相关证据规则的规定。请求二审法院撤销一审判决以及《限期拆除决定书》、《复议决定书》。 被上诉人柳北执法局、市执法局未作答辩。 在二审审理期间，双方当事人均未提交新证据。经审查，本院确认一审判决确认的证据合法有效，可作为定案依据。据此，本院认定的事实与一审法院认定的事实一致。 本院认为，行政机关作出行政行为认定事实清楚，证据确凿，程序合法的，依法应予维持。本案中，上诉人廖儒茂在未取得建设工程规划许可证的情况下，在柳州市××村××号建设钢架棚、砖混结构建筑物共计313.95平方米。上述建筑经被上诉人柳北执法局调查后被柳州市规划局认定为违法建筑。柳北执法局据此作出柳城管柳北规划调字[2018]566号《柳州市城市管理行政执法调查通知书》、柳城管柳北规划停字[2018]566号《柳州市城市管理行政执法责令停止违法行为通知书》、柳城管责拆柳北规划告字[2018]566号《柳州市城市管理行政执法责令限期拆除告知书》，并将上述通知、告知送达或留置送达给廖儒茂。在廖儒茂配合调查和进行陈述、申辩后，由于其未在规定期限内自行拆除涉案建筑物，柳北执法局经立案、调查和送达程序后依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条之规定，作出责令廖儒茂限期拆除涉案建筑物的《限期拆除决定书》，该决定认定事实基本清楚，主要证据充分，适用法律正确，程序并无不当,依法应予维持。而被上诉人市执法局在受理廖儒茂的复议申请后，经调查认为柳北执法局作出的《限期拆除决定书》并无不当，遂依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定,作出维持《限期拆除决定书》的《复议决定书》。该决定同样认定事实清楚，主要证据充分，适用法律、法规正确，程序合法，依法应予维持。 对于廖儒茂上诉认为一审法院在柳北执法局未提交证据材料的情况下，就认定柳北执法局具有作出《限期拆除决定书》的法定职权，是认定事实不清的上诉观点。本院认为，本案中，柳北执法局已在诉讼程序中提供了《中华人民共和国行政处罚法》、国发[2002]17号文件《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》、桂政函[2005]220号《广西壮族自治区人民政府关于同意柳州市开展城市管理相对集中行政处罚权工作的批复》等法律、法规、规范性文件，作为证明其具有作出《限期拆除决定书》法定职权的依据，同时其还提交了《行政处罚意见书》作为证明廖儒茂涉案房屋属于城市规划区内的证据。因此，一审法院认定柳北执法局具有作出《限期拆除决定书》的法定职权有事实和法律依据。廖儒茂该上诉观点，本院不予支持。 对于廖儒茂上诉认为柳北执法局未经集体讨论就作出《限期拆除决定书》的行政行为程序违法的上诉观点。本院认为，根据柳北执法局提供的案件审批表，被诉《限期拆除决定书》是柳北执法局办案人员、法制机构负责人、机关负责人集体同意后方才作出。而且，廖儒茂亦未能举证证明被诉《限期拆除决定书》属于必须集体讨论的范围。因此，廖儒茂该上诉观点没有事实和法律依据，本院不予支持。 对于廖儒茂上诉提出的柳北执法局作出的《限期拆除决定书》是否合法、恰当的问题，本院亦赞同一审判决的分析意见，不再赘述。此外，对于廖儒茂上诉提出的柳北执法局违反了行政法的比例原则、信赖保护原则以及其作出《限期拆除决定书》存在特殊背景情况等问题，因不是本案的审查对象，本院不予置评。 综上，上诉人廖儒茂的上诉理由不充分，依据不足，其上诉请求本院不予支持；原判认定事实清楚，审判程序合法，判决正确，依法应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人廖儒茂负担（已缴纳）。 审 判 长  郭 涛 审 判 员  黄筱贝 审 判 员  游 芳 二〇一九年三月二十二日 法官助理  陆美华 书 记 员  唐妤婧