昆明市呈贡区人民法院 行 政 判 决 书 （2018）云0114行初89号 原告王远英，女，汉族，1965年7月12日生，四川省武胜县人，居民，家庭住址：四川省武胜县龙女镇贵子桥村10组31号。现住址：云南省昆明经济技术开发区。 被告昆明市公安局国家经济技术开发区分局。住所：昆明市经济技术开发区辰逸路97号。 法定代表人**，局长。 委托代理人闫文斌，该分局民警。特别授权代理。 委托代理人邬建强，该分局民警。特别授权代理。 被告昆明市公安局。住所：云南省昆明市盘龙区北京路411号。 法定代表人周建忠，该局局长。 委托代理人何宏峰，该局法制支队三大队民警。特别授权代理。 委托代理人李昊，该局法制支队三大队民警。特别授权代理。 原告王远英不服被告昆明市公安局国家经济技术开发区分局（以下简称昆明经开区公安分局）于2018年8月25日作出的昆公经（阿）行罚决字〔2018〕79号行政处罚决定及昆明市公安局于2018年11月4日作出的昆公行复决字[2018]第41号行政复议决定，向本院提起行政诉讼。本院于2018年11月29日立案后，依法由审判员司马衍、马兴东、人民陪审员毕康组成合议庭，于2019年1月9日公开开庭进行了审理。原告王远英到庭参加诉讼，被告昆明经开区公安分局副局长王海以行政机关负责人身份出庭应诉，被告昆明经开区公安分局委托代理人闫文赋、邬建强到庭参加诉讼，被告昆明市公安局委托代理人何宏峰、李昊到庭参加诉讼。本案经合议庭评议，现已审理终结。 2018年8月25日，昆明经开区公安分局针对原告王远英多次到北京市天安门广场及中南海周边等非信访接待场所上访的行为，以昆公经（阿）行罚决字〔2018〕79号《行政处罚决定书》对王远英作出行政拘留十日的处罚（自2018年8月25日至9月4日止）。原告王远英不服上述行政处罚决定，向昆明市公安局申请行政复议，昆明市公安局于2018年11月4日作出昆公行复决字[2018]第41号《行政复议决定书》，决定维持昆明经开区公安分局作出的昆公经（阿）行罚决字〔2018〕79号《行政处罚决定书》。 原告王远英诉讼请求：1、依法判令撤销被告昆明经开区公安分局昆公经（阿）行罚决字〔2018〕79号《行政处罚决定书》。2、依法判令撤销昆明市公安局昆公行复决字[2018]第41号《行政复议决定书》。3、本案的一切费用由被告承担。 原告诉称：昆明经开区规划局和西南石油局在没有和住户签订任何协议的情况下强拆了原本不是危房的百分之百的私有财产房，用危房改造项目套取国家项目资金建成了经济适用房并且成了豆腐渣工程，没有竣工验收备案下办了土地使用证和房屋产权证。这一系列程序都在新的经适房管理政策出台（2007年11月5日）之后操作的。地方官员骗大家五年之后可以上市交易和继承，使原告与他人签下一份房屋买卖合同，并且要赔付合同违约金56万。又因原告儿子买了奥宸地产橙郡二期商品房一套，多年办不了不动产权证，合同违约金昆明市官渡区法院多次强制执行仍然执行无果。原告逐级上访求告无门，无奈之举开始进京上访，先后多次去了组织部，国家信访局，中纪委和公安部等地方信访。问题仍然得不到合理合法解决，然后去了天安门和府右街周边，只是例行安检而已，然后被送去久敬庄接济服务中心。被告昆明经开区公安分局民警接回并实施越权越级暴力执法，对原告实施强制非法拘留10日，把上访人一抓往拘留所一扔了之。凭借驻京办事处出具的假训诫书没有北京警方的移交函对原告作出昆公经（阿）行罚决字〔2018〕79号行政处罚决定涉嫌违法。被告昆明经开区公安分局昆公经（阿）行罚决字〔2018〕79号行政处罚原告不服，又向被告昆明市公安局申请行政复议，被告昆明市公安局作出的昆公行复决字[2018]第41号行政复议决定，原告不服。一、原告合理合法进京维权是宪法赋予公民的合法权益。二、原告每次去天安门和府右街周边，只是例行安检而已，被北京民警带离天安门和府右街周边，然后被送进久敬庄，从来未有不听劝，从来没有丝毫扰乱秩序的违法行为。三、行政处罚决定无中生有，栽赃陷害，“非正常上访”并不等同于“非法”，现行法律法规对“正常上访”并没有相关的法律处罚决定。在信访过程中，只有违反《信访条例》第十八条和第二十条规定的行为，才依据《信访条例》第四十七条规定作出相应的处罚。因此“非正常上访”并不等同于“非法”，要确认“非法”就应当明确原告实施的具体行为属于法律禁止的行为，因此被告只有在对原告存在违反《信访条例》第十八条和第二十条之规定，应受治安管理处罚的行为事实查明的基础上才能做出行政处罚。四、行政处罚决定事实不清，证据不足。行政处罚决定对原告的扰乱秩序的具体时间地点不清。（某年某月某日某时某分某地实施了何种违法活动等，证人证言、视频等均无）行政处罚决定的证据不足，不能证明原告在北京有“扰乱秩序”的行为，单凭假训诫书对原告强制实施非法拘留，昆明经开区公安分局民警涉嫌违法。北京公安派出所对上访人的上访行为只是出具了训诫书倒是行为合法的依据。训诫书的重要意义是告知，即告知上访人应到相关部门去反映问题，不要有违法的行为，不要做违法的事情。五、行政处罚违反法定程序，《中华人民共和国治安管理法》第七条规定县级上各级人民政府公安机关负责本行政区域的治安管理工作，《中华人民共和国行政处罚法》第二十条规定行政处罚由违法行为发生地县级以上人民政府具有行政处罚的行为机关管辖。《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定行政案件由违法行为发生地公安机关管辖。六、行政处罚决定违反法律规定。1、违反《中华人民共和国宪法》第三十七条中华人民共和国公民的人身自由不受侵犯。2、违反《中华人民共和国治安管理处罚法》第五条治安管理处罚法必须以事实为依据。3、违反《中华人民共和国行政处罚法》第二十条行政处罚由违法行为发生地县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。因此，昆明经开区公安分局越权越级执法，无执法权，知法犯法，涉嫌违法。4、违反《公安机关办理行政案件程序规定》第九条行政案件由违法行为发生地的公安机关管辖。5、违反《中华人民共和国行政强制法》第六十一条违反法定程序实施行政强制等法律规定。 综上所述，被告作出的行政处罚决定存在以上严重的事实错误，证据不足，程序违法等问题，又强制执行存在严重的侵权问题。为此，原告依据法律法规依法向法院提起行政诉讼，请求法院依法撤销被告对原告作出的行政处罚决定并承担诉讼费用。 被告昆明经开区公安分局答辩称：原告王远英自2018年3月份至2018年8月23日期间，先后数次因到北京市天安门广场及中南海周边等非信访接待场所上访，被公安机关训诫二十余次。但王远英仍不悔改，2018年8月23日，王远英再次到北京市中南海周边非信访场所上访过程中，被北京市公安局西城分局府右街派出所制止并再次对其进行训诫，王远英的行为涉嫌扰乱公共场所秩序。2018年8月24日17时20分，阿拉派出所民警施俊峰、蔡红丽在昆明经开区小石坝阿拉收费站出口处，查获由昆明市国家经济技术开发区阿拉街道办事处信访办工作人员移送的违法行为人王远英。 原告王远英作为信访人采用走访形式提出信访诉求，应当依法向有权处理的本级或者上一级行政机关提出，同时应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。而原告王远英却无视国家法律法规的严肃性，多次到非信访接待场所（中南海周边）进行非正常上访。并先后被北京市公安局予以训诫二十余次。昆明经开区公安分局依据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条之规定对原告王远英按照由居住地公安机关管辖更为适宜的管辖原则，对其开展了调查取证工作。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项之规定，对王远英作出行政拘留十日的行政处罚。 综上所述，昆明经开区公安分局作出的昆公经（阿）行罚决字〔2018〕79号《公安行政处罚决定书》对原告王远英依法给予行政拘留十日的行政处罚决定，认定事实清楚、证据确凿、程序合法、适用法律法规正确、处罚适当，恳请人民法院维持昆明经开区公安分局作出的行政处罚决定。 被告昆明市公安局答辩称：一、昆明经开区公安分局认定事实清楚、处罚决定合法，认定事实以第一被告的陈述为准。昆明市公安局复议审查查明：原告王远英因住房问题，先后多次到北京天安门地区、中南海周边进行上访，被北京市公安局天安门地区分局、西城分局和昆明经开区公安分局多次训诫。2018年8月23日，王远英再次到北京中南海周边进行上访，被北京市公安局西城分局训诫后劝回。2018年8月24日，昆明经开区公安分局根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项之规定，对王远英依法作出行政拘留十日的处罚。以上事实有王远英的陈述和申辩、查获经过、训诫书等证据予以证实。 综上，昆明市公安局认为，根据《信访条例》第十四条第二款的规定，对依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的投诉请求，信访人应当依照有关法律、行政法规规定的程序向有关机关提出。第十八条第一款规定，信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。原告王远英不按法定渠道反映问题，而是多次到北京市天安门地区、中南海周边等非信访接待场所进行信访，且被北京市公安局天安门地区分局、西城分局多次训诫，事实清楚、证据充分，其行为已经构成违法。昆明经开区公安分局根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项之规定，作出相应的处罚决定，过罚相当，并无不当。二、本机关复议程序规范、裁定合法。2018年9月12日，原告不服昆明经开区公安分局作出的昆公经（阿）行罚决字〔2018〕79号《行政处罚决定书》的决定，向昆明市公安局提出复议申请，昆明市公安局依法予以受理。2018年11月4日，昆明市公安局经依法审查后，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，作出复议决定，维持昆明经开区公安分局作出的昆公经（阿）行罚决字〔2018〕79号《行政处罚决定书》的决定,并将复议决定书依法送达原告。 综上，昆明市公安局根据《中华人民共和国行政复议法》规定，审查维持昆明经开区公安分局对原告的处罚决定，依法履行了行政复议职责，复议程序规范、裁定合法，请求法院予以维持，驳回原告诉讼请求。 被告昆明经开区公安分局提交以下证据证明所主张的事实： 第一组证据材料：《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国行政强制法》、《中华人民共和国行政诉讼法》、《中华人民共和国人民警察法》、《中华人民共和国治安管理处罚法》、《信访条例》，以及《公安机关办理行政案件程序规定》，证明被告具有执法主体资格及相应法律权限的事实。 第二组证据材料：昆公经（阿）行罚决字〔2018〕79号《行政处罚决定书》；昆公经（阿）审字〔2018〕第165号《公安行政审批表》；《公安行政处罚告知笔录》；《昆明市拘留所行政拘留执行回执》；昆公经（阿）送字〔2018〕第80号《送达回执》；要证明行政处罚决定的程序合法。 第三组证据材料：昆公经（阿）受案字〔2018〕第1020号《受案登记表》；《查获经过》；《现场笔录》；昆公经（阿）行传字〔2018〕第005号《传唤证》；昆公经（阿）审字〔2018〕第163号《传唤审批表》；证明案件来源及到案情况。 第四组证据材料：王远英《询问笔录》及《行政案件权利义务告知书》；训诫材料；要证明违法嫌疑人陈述和申辩及书证材料。 第五组证据材料：王远英身份信息及正侧面照片；其他材料；要证明违法嫌疑人身份信息。 原告王远英对被告昆明经开区公安分局提交的证据质证认为：被告昆明经开区公安分局没有权利对她进行处罚；北京公安作出的训诫书没有写她有违法事实，她是正常的维护权利。对于询问笔录认为自己的陈述被改过。 被告昆明市公安局对昆明经开区公安分局提交的证据的真实性、合法性、关联性无异议。 被告昆明市公安局提交以下证据证明所主张的事实： 第一组证据材料：复议申请书；行政处罚决定书；王远英身份证复印件。要证明申请人向本机关提交的复议材料。 第二组证据材料：收件回执；受理审批表；受理通知书；受理通知书送达回执。要证明本机关受理程序合法。 第三组证据材料：行政复议提交答复的通知；昆明经开区公安分局行政复议答复书；案件审签表；行政复议决定书。要证明本机关办理程序合法，并依法作出复议决定。 第四组证据材料：复议决定书申请人送达回执；复议决定书被申请人送达回执。要证明本机关送达程序合法。 第五组证据材料：结案报告。要证明本复议案件办结，依法结案。 原告王远英对被告昆明市公安局提交的证据质证认为：昆明市公安局没有查明事实作出行政复议决定，是包庇昆明经开区公安分局；昆明市公安局没有北京公安的训诫书，没有对她的违法事实去调查就作出行政复议决定，属于认定事实不清。对昆明市公安局的程序的证据没有意见，但是对他们复议决定认定的事实有意见。 被告昆明经开区公安分局对昆明市公安局提交的证据的真实性、合法性、关联性无异议。 原告王远英提交以下证据材料证明所主张的事实： 1、北京公安局府右街派出所的信息公开；2、信访回执单不予受理告知书；3、信访接访告知书；4、关于经开信访（2017）转字第72号信访事项转办函；5、法院强制执行申请书;6、提请上级法院强制执行申请2份；7、（2015）官民二初字第1058号民事判决书；8、国家领导人讲话及全国政协委员讲话。要证明被告作出的行政处罚决定属于行政违法行为；原告在北京就没有违法行为。 被告昆明经开区公安分局对原告王远英提交的证据质证认为：对1至7项证据的真实性、合法性、关联性予以认可，第8项原告错误地理解了文章的意义。 被告昆明市公安局补充质证意见认为：1至7项证据的关联性不予认可，其他的质证意见与昆明经开区公安分局的质证意见一致。 本案原、被告对以下事实及法律适用存在争议： 1、被告昆明经开区公安分局作出的昆公经（阿）行罚决字〔2018〕 79号行政处罚决定及被告昆明市公安局作出的昆公行复决字[2018]第41号行政复议决定是否有事实法律依据，执法程序是否合法，法律适用是否正确适当。2、原告的诉请是否有事实及法律依据，应否得到支持。 本院针对上述事实及法律适用争议，结合各方当事人庭审质证意见，对各方当事人提交的证据材料作出如下认证及相应法律适用论证： 关于第一项争议焦点，本院认为，首先，被告昆明经开区公安 分局提交的行政处罚法、治安管理处罚法及信访条例等法律依据，北京市公安局西城分局、天安门地区分局针对王远英出具的训诫书、昆明经开区公安分局阿拉派出所出具的昆公经（阿）受案字〔2018〕1020号受案登记表、查获经过及现场笔录，该分局阿拉派出所传唤证、传唤审批表、询问笔录及行政案件权利义务告知书、行政处罚告知笔录、昆公经（阿）行罚决字〔2018〕79号《行政处罚决定书》及执行回执等证据材料具有真实、合法及关联性，相互印证可综合证明以下事实：原告王远英就住房问题对有关机关行为不服等纠纷事项，自2018年3月至2018年8月23日先后多次到北京天安门、中南海周边地区非信访接待场所上访，均被北京市公安机关予以训诫。2018年8月23日，王远英又一次到北京中南海周边地区走访，北京市公安局西城分局府右街派出所予以书面训诫制止。2018年8月24日昆明经开区公安分局阿拉派出所民警在昆明经开区小石坝阿拉收费站出口处接受由昆明经开区阿拉街道办事处信访工作人员移送的违法行为人王远英，经该所履行相应调查及审批手续后于2018年8月25日由昆明经开区公安分局以昆公经（阿）行罚决字〔2018〕79号行政处罚决定，对王远英作出行政拘留十日的处罚（拘留期限从2018年8月25日至2018年9月4日；已由昆明拘留所实际执行完毕）。本院依法对前述事实予以确认。因王远英前述信访性质的上访行为没有依法进行，明显违反了《信访条例》第十条、第十四条、第十六条、第十八条等规定，均先后被北京市公安机关以训诫书明确予以训诫，因此，本院依法确认原告王远英的涉案上访行为具有违法性。被告昆明经开区公安分局作出的昆公经（阿）行罚决字〔2018〕79号公安行政处罚决定及被告昆明市公安局作出的昆公行复决字[2018]第41号行政复议决定认定事实有相应证据予以证实，本院依法对此予以确认。其次，被告认定王远英多次到北京市天安门、中南海周边非信访接待场上访的行为涉嫌扰乱公共场所秩序，决定适用《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项规定作出处罚，该法第二十三条第一款第（二）项规定：“有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处伍佰元以下罚款：……；（二）扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的”，北京市天安门、中南海周边并无信访接待管理机关也非信访接待场所，属于其他公共场所；原告王远英因多次到该处上访被北京市公安机关训诫后拒不遵守公安机关反复作出的告知及训诫。《信访条例》第六条规定：“县级以上人民政府应当设立信访工作机构；县级以上人民政府工作部门及乡、镇人民政府应当按照有利工作、方便信访人的原则，确定负责信访工作的机构（以下简称信访工作机构）或者人员，具体负责信访工作”、第十条规定：“设区的市级、县级人民政府及其工作部门，乡、镇人民政府应当建立行政机关负责人信访接待日制度，由行政机关负责人协调处理信访事项。信访人可以在公布的接待日和接待地点向有关行政机关负责人当面反映信访事项”、第十六条规定：“信访人采用走访形式提出信访事项，应当向依法有权处理的本级或者上一级机关提出；信访事项已经受理或者正在办理的，信访人在规定期限内向受理、办理机关的上级机关再提出同一信访事项的，该上级机关不予受理”、第十八条规定：“信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出”。以此评判，原告王远英涉案信访走（上）访行为既不能合法有效解决其诉求，同时也因行为方式方法的错误或不当而具有违法性质。故本院认为被告昆明经开区公安分局针对王远英违法上访行为作出的昆公经（阿）行罚决字〔2018〕79号行政处罚决定有事实法律依据，法律适用适当。最后，原告王远英认为被告昆明经开区公安分局没有处罚权限；被告昆明经开区公安分局认为自己有权依照公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第九条的规定，对违法行为人王远英的违法上访行为进行管辖及作出处罚。本院认为，《中华人民共和国治安管理处罚法》第二条规定：“扰乱公共秩序，妨害公共安全，侵犯人身权利、财产权利，妨害社会管理，具有社会危害性，依照《中华人民共和国刑法》的规定构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不够刑事处罚的，由公安机关依照本法给予治安管理处罚”、第四条规定：“在中华人民共和国领域内发生的违反治安管理行为，除法律有特别规定的外，适用本法”、第七条规定：“国务院公安部门负责全国的治安管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。治安案件的管辖由国务院公安部门规定”，从相关规定可看出，本法规定由公安机关行使的警告、罚款、行政拘留以及吊销由公安机关发放的许可证等治安管理处罚事项及行为权限均遵循“属地原则”的普遍规定（即由违反治安管理行为发生地公安机关管辖）。鉴于所承担的社会治安管理工作具有的复杂性，该法同时明确规定授权由国务院公安部门（公安部）作出治安案件管辖的具体规定。国务院所属公安部制定的《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定：“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地（户籍所在地或经常居住地）公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。移交违法行为人居住地公安机关管辖的行政案件，违法行为地公安机关在移交前应当及时收集证据，并配合违法行为人居住地公安机关开展调查取证工作”，依据该条规定，原告王远英违法上访的治安案件管辖问题，属其违法行为地公安机关与其居住地昆明经开区公安分局可视具体情况作出处置的权限之内，由违法行为发生地公安机关、还是违法行为人居住地（户籍所在地或经常居住地）公安机关作出行政拘留处罚，均不违反法律法规规定。尽管涉案北京市公安局西城分局、天安门地区分局出具的训诫书就王远英违法行为具体情节、性质或其上访诉求事项记载表述存在较为模糊、不够详实准确的瑕疵，但相应瑕疵尚不足以对王远英违法行为的性质认定构成实质性影响；另外，北京市公安局西城分局、天安门分局出具的训诫书已明文标注系“移交联”。原告王远英认为自己并不存在到天安门、中南海周边地区扰乱公共秩序行为的事实，但无相应证据予以佐证。本院认为，王远英提交的证据材料不能有效证明其主张的相应事实。原告王远英主张的前述观点既无证据支持也明显缺乏法律依据，本院依法对其诉请主张事实不予采信及支持。 本院依据各方当事人提交的有效证据和相应质证意见，依法确认以下事实： 原告王远英因就住房问题对有关机关行为不服等纠纷事项，自2018年3月至2018年8月23日先后多次到北京天安门、中南海周边地区非信访接待场所上访，均被北京市公安机关予以训诫劝阻。2018年8月23日，王远英又一次到北京中南海周边地区走访，北京市公安局西城分局府右街派出所予以书面训诫及制止。2018年8月24日昆明经开区公安分局阿拉派出所民警在昆明经开区小石坝阿拉收费站出口处接受由昆明经开区阿拉街道办事处信访工作人员移送的违法行为人王远英。经调查后，昆明经开区公安分局依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项规定，于2018年8月25日作出昆公经（阿）行罚决字〔2018〕79号《行政处罚决定书》，对王远英作出行政拘留十日的处罚（拘留期限从2018年8月25日至2018年9月4日），该处罚决定已由昆明拘留所实际执行完毕。王远英不服向昆明市公安局申请行政复议，经审查后，昆明市公安局认为昆明经开区公安分局作出的上述行政处罚决定过罚相当，于2018年11月4日作出昆公行复决字[2018]第41号《行政复议决定书》，决定维持被告昆明经开区公安分局作出的上述行政处罚决定书。 本院认为：原告王远英是被告昆明经开区公安分局作出的本案行政拘留处罚决定涉及的行政相对人，也是被告昆明市公安局作出的本案行政复议决定涉及的行政相对人，与行政行为存在利害关系，对行政行为不服依法享有提起行政诉讼的权利，原告主体资格适格。被告昆明经开区公安分局是原告户籍及居住所在地公安行政管理机关，依法有权就原告涉及的治安行政案件作出处罚，具有本案法定管理职责及权限；被告昆明市公安局作为昆明经开区公安分局的上级主管部门，是法定的行政复议机关。鉴于被告昆明经开区公安分局作出的昆公经（阿）行罚决字〔2018〕79号公安行政处罚决定及被告昆明市公安局作出的昆公行复决字[2018]第41号行政复议决定有相应事实法律依据，执法程序并无明显违法或不妥之处，依法应予维持；原告王远英的诉讼请求依法不应支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条、第六十九条，《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条、第二十三条第一款第（二）项，《信访条例》第十六条、第十八条，《公安机关办理行政案件程序规定》第九条以及《诉讼费用交纳办法》第十三条第一款第（五）项第2目、第二十九条第一款的规定，判决如下： 驳回原告王远英的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告王远英承担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于云南省昆明市中级人民法院。 审 判 长  司马衍 审 判 员  马兴东 人民陪审员  毕 康 二〇一九年三月十八日 书 记 员  李 航