山东省枣庄市中级人民法院行 政 判 决 书（2018）鲁04行初91号原告张国明，男，1964年7月9日出生，汉族，住枣庄市市中区。委托代理人李洪杰，国浩律师（济南）事务所律师。被告(原行政机关)枣庄市市中区人民政府，住所地枣庄市市中区君山西路321号。组织机构代码00424837－X。法定代表人王辉，区长。委托代理人赵亮，该区政府法制办公室工作人员。委托代理人王岩，山东法扬律师事务所律师。被告（复议机关）枣庄市人民政府。住所地枣庄市光明大道2621号。组织机构代码00423630－1。法定代表人石爱作，市长。委托代理人李长青，该市政府法制办公室工作人员。委托代理人孙柏文，山东德衡（枣庄）律师事务所律师。原告张国明不服被告枣庄市市中区人民政府（以下简称市中区政府）2018年7月3日作出的《关于三角花园东南片区棚户区改造项目房屋征收决定》（市中政房征字﹝2018﹞1号）及被告枣庄市人民政府（以下简称枣庄市政府）作出的行政复议决定，向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告张国明的委托代理人李洪杰，被告市中区政府的委托代理人赵亮、王岩，被告枣庄市政府的委托代理人李长青、孙柏文到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告张国明诉称，2018年7月3日，被告市中区政府发布市中政房征字﹝2018﹞1号房屋征收决定，原告房屋位于征收范围内。原告认为被告市中区政府作出的房屋征收决定违法、被告枣庄市政府作出的行政复议决定缺乏事实和法律依据，主要理由如下：一、被诉征收行为不符合公共利益的目的。《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征补条例》）第八条规定，征收必须是基于公共利益需要，而本案征收名义上是“实施三角花园东南片区棚户区改造”，实际上是实施商业开发。被告市中区政府在专纪字﹝2018﹞2号专题会议纪要中明确记载“二、关于土地出让问题。项目土地以公开招拍挂形式出让，恒大地产保证在未有第三方竞拍该地块的情形下以300万／亩的兜底价摘牌，否则，恒大地产承担1亿元违约金”。在﹝2018﹞6号常务会议纪要第一条（二）项记载“棚改区域内土地一律由区政府进行收储，达到净地条件后，采用挂牌方式公开出让”。二、将原告房屋所在小区列入属于征收的棚改房屋违法。原告房屋所在小区是运输公司职工宿舍，楼龄较新，基础设施配套完善，不属于棚改危旧房屋，例如，在征收范围内，区教育局宿舍楼就没有列为征收房屋，也说明征收要根据所在小区楼的新旧、配套情况区别对待，没有必要“一刀切”。另外，原告房屋所在小区有自己独立的四至范围，能够在征收范围独立区分，征收原告所在小区房屋不利于节约，违反了《征补条例》第八条（五）项之规定。三、房屋征收程序违法。1.根据《征补条例》第九条规定，棚改项目应当符合“四规划、一计划”。但被告市中区政府并没有建设项目组织实施单位提交的棚改项目符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划的相关原始材料，也没有将棚改项目纳入市中区2018国民经济和社会发展年度计划的相关材料。2.2018年4月17日，被告市中区政府张贴《补偿方案（征求意见稿）》，原告所在小区70多户居民在4月27日以联名信的方式提交书面意见，但其并没有将包括原告在内的书面意见及其他意见公布，也没有将补偿方案修改情况及时公布，违反了《征补条例》第十一条、《山东省国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《山东省征补条例》）第十四条“市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布”的规定。3.被告市中区政府于2018年7月3日公告发布《房屋征收决定》，在此日期前，其并没有公布征收补偿费用数额，也没有将征收补偿费用数额足额到位、专户存储，违反了《征补条例》第十二条、《山东省征补条例》第十五条“作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用”的规定。4.被诉征收决定作出时间是2018年7月3日，选定评估机构的时间是2018年5月12日，早于征收决定作出时间；同时，被告市中区政府没有告知被征收人协商确定房地产价格评估机构的权利，没有经过协商程序，违反了《山东省征补条例》第三十九条、第四十条的规定。四、房屋征收补偿方案不合法。1.安置地点违法。补偿方案第六条安置地点“本项目住宅房屋产权调换安置地点：东湖小学东侧；中安利君苑南区”。原告住房所在小区处于全市商业、生活核心区，原地安置有利于改善居住条件。而被告市中区政府提供的安置地点处于城乡结合部，且东湖实验小学东侧是枣庄市火化场、执行死刑的刑场，地理位置差，配套设施不完善，只会增加原告在内的被征收人的不便。另外，征收补偿方案对营业房产权调换为原区域安置，对于住宅也应当原区域安置，被告市中区政府能够提供原地安置而不提供，违反了《征补条例》第二十一条第三款“因旧城区改建征收个人住宅，被征收人选择在改建地段进行房屋产权调换的，作出房屋征收决定的市、县级人民政府应当提供改建地段或者就近地段的房屋”的规定。2.房屋评估价格违法。在被告市中区政府公布的征收补偿方案中，直接确定了征收区域房屋评估基价和安置区域回迁安置房评估基价，没有经过房地产价格评估机构评估。同时，征收房屋和安置房屋区位不一致、周边配套设施不一致，不能把郊区的价格等同于市中心的价格，将两者基价确定为一致明显违反公平补偿原则，是变相驱赶被征收人外迁，违反了国家棚改政策和原地安置的精神。被告市政府作为复议机关，认定事实不清，适用法律错误，其作出的行政复议决定应予以撤销。综上，请求确认被告市中区政府作出的房屋征收决定（市中政房征字﹝2018﹞1号）违法并予以撤销；撤销被告市政府作出的行政复议决定（枣政复决字﹝2018﹞062号）；诉讼费用由两被告承担。原告提交的证据为“提交意见收据”，证明原告所在小区70多户居民在4月27日以联名信的方式向被告市中区政府提交书面意见，而其并没有进行书面答复，程序违法。被告市中区政府辩称，一、房屋征收决定合法。根据《征补条例》第八条第（五）项规定，答辩人有权对辖区内国有土地上房屋作出征收决定。答辩人依据省住建厅、省××委、省财政厅、省国土厅联合下发的《关于公布2017年棚户区改造第一批调整项目的通知》（鲁建住字﹝2017﹞8号），确定棚户区改造计划，作出征收决定，符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，符合公共利益需要。二、征收程序合法。2018年1月11日起，答辩人对改造区域内房屋权属、区位、用途、建筑面积等情况进行调查登记，制作《枣庄市拆除房屋勘估表》。2018年4月17日，发布了《三角花园东南片区棚户区改造项目房屋征收补偿方案》（征求意见稿）、《关于三角花园东南片区棚户区改造项目房屋征收补偿方案征求意见的公示》。2018年6月22日，答辩人对三角花园东南片区棚户区改造项目房屋征收补偿方案征求意见及修改情况进行了公示，对公众集中反映的问题进行了答复。答辩人委托枣庄市房地产测绘队对被征收住户套内房屋使用面积、套内墙体面积、套内阳台建筑面积进行测量。答辩人在征收评估过程中入户征求意见，发放《评估机构推选表》749张，回收729张，对7家评估候选机构进行记名式投票。枣庄佳汇房地产评估咨询有限公司推荐票数占比87.2%，被选定为该棚户区改造项目房屋征收实施评估工作的评估机构。2018年7月3日，作出房屋征收决定，征收程序合法。三、补偿标准合法。被答辩人如果对评估确定的价值有异议，可向房地产价格评估机构申请复核评估；对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。被告市中区政府向本院提交了以下证明原行政行为合法的证据：1.关于枣庄市市中区2017年国民经济和社会发展计划执行情况及2018年计划草案的报告；2.枣庄市市中区第十二届人民代表大会第二次会议关于枣庄市市中区2017年国民经济和社会发展计划执行情况及2018年计划的决议；3.关于公布2017年棚户区改造第一批调整项目的通知（鲁建住字﹝2017﹞8号）；4.枣庄市城市总体规划--中心城区用地规划图（2011-2020）；5.枣庄市中心城中兴、香港街片区（D04/D05）控制性详细规划；6.枣庄市市中区土地利用总体规划（2006-2020）——市中区土地利用总体规划图；7.国务院办公厅关于批准枣庄市城市总体规划的通知（国办函﹝2016﹞79号）；8.国务院办公厅关于批准枣庄市土地利用总体规划的通知（国办函﹝2012﹞46号）；9.关于市中区三角花园东南片区棚户区改造项目的规划意见；10.关于市中区三角花园东南片区棚户区改造项目的用地意见；11.三角花园东南片区征收项目社会稳定风险分析报告；12.关于对山东志远安全管理咨询有限公司报送的市中区三角花园东南片区征收项目社会稳定风险评估的备案证明；13.市中区政府关于三角花园东南片区棚改工作专题会议纪要；14.市中区政府关于三角花园东南片区棚改工作常务会议纪要；15.关于枣庄市市中区三角花园东南片区棚户区（城中村）改造项目可行性研究报告的批复；16.市中区征收办关于三角花园东南片区棚户区改造项目已列入我区棚户区改造计划的通知；17.市中区政府关于三角花园东南片区棚户区改造项目房屋征收补偿方案征求意见的公示（含照片）；18.市中区政府关于三角花园东南片区棚户区改造项目房屋征收补偿方案征求意见稿（含照片）；19.市中区政府关于三角花园东南片区棚户区改造项目房屋征收补偿方案征求意见及修改情况的公告（含照片）；20.市中区政府关于三角花园东南片区棚户区改造项目房屋征收决定；21.关于三角花园东南片区棚户区改造项目房屋征收决定的公告（含公告照片）；22.市中区三角花园东南片区棚户区改造项目房屋征收补偿方案（含照片）；23.三角花园东南片区列入我区2017年棚户区改造项目的通知与房屋征收推荐评估机构登记表；24.三角花园东南片区棚户区改造项目房屋征收推荐评估机构公示（含公示照片）；25.枣庄市拆除房屋勘估表；26.项目资金足额到账的说明；27.枣庄市市中区三角花园东南片区棚户区改造项目房屋征收勘估分户表；28.委托枣庄市房地产测绘队实际测量房屋面积的证明。被告枣庄市政府辩称，被诉行政复议决定及被诉征收决定证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，依法应驳回被答辩人的诉讼请求。被告市政府为证明复议程序行为合法性，向本院提交了被诉行政复议决定的卷宗材料。经庭审质证，原告张国明对被告市中区政府提供的证据的质证意见为，对证据的真实性均无异议，但认为该征收决定是以棚改名义进行商业地产开发，不符合公共利益目的；补偿资金未足额到位；异地安置不符合《征补条例》规定的作出征收决定的人民政府“应当提供改建地段或就近地段的房屋”进行产权调换的规定；房地产价格没有经过选定的评估机构评估。原告张国明对被告市政府提供证据的真实性、程序正当性均无异议，但对行政复议决定所依据的事实、理由及法律适用有异议，认为应予撤销。被告枣庄市政府对被告市中区政府提供的证据无异议。被告市中区政府对被告市政府提供的证据无异议。针对原告张国明提交的证据，被告市中区政府对其证明目的有异议，认为在收到联名信以后，对房屋征收补偿方案进行了相应的修改并公告。被告枣庄市政府认为其不清楚情况，对该证据不发表质证意见。综合庭审质证情况，本院认为，各方当事人提供的证据客观真实，来源合法，与本案具有关联性，本院予以采信。经审理查明，2012年2月13日，国务院办公厅批准枣庄土地利用总体规划。2016年10月14日，国务院办公厅批准枣庄市城市总体规划。2017年3月29日，山东省住房和城乡建设厅、山东省发展和改革委员会、山东省财政厅、山东省国土资源厅四部门联合下发“关于公布2017年棚户区改造第一批调整项目的通知”，将三角花园东南片区棚改项目列入调整范围。2017年11月7日，枣庄市国土资源局市中分局作出“关于市中区三角花园东南片区棚户区改造项目的用地意见”。2017年11月15日，枣庄市规划局市中规划分局作出“关于市中区三角花园东南片区棚户区改造项目的规划意见”。2018年1月，《关于枣庄市市中区2017年国民经济和社会发展计划执行情况及2018年计划草案的报告》第11页记载“积极运作启动三角花园东南片区等连片棚改”及其附件《枣庄市市中区2018年国民经济和社会发展计划主要指标及重点项目安排》第6页“棚改项目”记载“序号25：三角花园东南片区棚改项目”。2018年1月，被告市中区政府制作了房屋勘估表、房屋征收勘估分户表、装修及附属物调查估算表等征收文书，盖有枣庄市佳汇房地产评估咨询有限公司的印章。2018年1月7日，被告市中区政府召开三角花园东南片区棚改工作专题会议。关于安置问题，会议纪要载明“项目原址回迁是行不通的，要做好片区居民的工作，确保能够实现异地安置。”2018年2月12日，被告市中区政府作出社会稳定风险评估报告。2018年4月2日、6月29日，被告市中区政府召开常务会议，研究包括三角花园棚改等工作。2018年4月10日，枣庄市市中区发展和改革局作出“关于市中区三角花园东南片区棚户区（城中村）改造项目可行性研究报告的批复”。2018年4月10日，枣庄市市中区房屋征收办公室委托枣庄市房地产测绘队对征收范围内房屋的建筑面积进行测绘。2018年4月17日，被告市中区政府公告房屋征收补偿安置方案（征求意见稿）。2018年5月3日，被告市中区政府向被征收人发放房屋征收推荐评估机构登记表。2018年5月12日，公示评估机构为枣庄佳汇房地产评估咨询有限公司。2018年6月22日，被告市中区政府公告补偿安置方案的征求意见及修改情况，并于7月3日公布补偿安置方案。2018年7月3日，被告市中区政府作出房屋征收决定，并予以公告。2018年7月3日，枣庄市市中区房屋征收办公室发布“告住户书”及“搬迁通知”。2018年7月25日，枣庄市市中区房屋征收办公室作出补偿资金已足额到位的证明。另查明，征收区域内除原告张国明等五人外，其他被征收人的房屋已腾空。本院认为，被告市中区政府提交的《关于枣庄市市中区2017年国民经济和社会发展计划执行情况及2018年计划草案的报告》及其附件中体现了“三角花园东南片区棚改项目”。被告市中区政府亦提供了符合“国民经济和社会发展规划、城乡规划和专项规划”的证明文件，能够证明该棚改项目属于公共利益的需要，符合《征补条例》第九条第一款的规定。根据《征补条例》第二十条的规定，房地产价格评估机构首先由被征收人协商选定，只有在被征收人在规定时间内没有就房地产价格评估机构选定进行协商或虽经协商但未达成一致意见时，才可通过其他方式确定。《山东省征补条例》第三十九条规定，超过半数的被征收人共同签字认可的房地产价格评估机构，视为共同协商选定。本案中，被告市中区政府提供的房屋征收推荐评估机构公示，可视为超过半数的被征收人共同协商选定了枣庄佳汇房地产评估咨询有限公司为被征收房屋的评估机构，房屋征收评估机构的选定符合法律规定。《征补条例》第十二条第二款的规定，作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。该条款规定的目的在于保证被征收人的合法权益，防止补偿资金落空或延期。本案中，市中区政府提交的征收补偿资金账户情况的说明，虽不足以证明征收补偿费用完全符合前述规定，存在瑕疵，但涉案征收区域内除原告张国明等五人外，其余被征收人均已签订了安置补偿协议，且已补偿到位，并无证据表明上述瑕疵影响货币补偿的发放。因此，该瑕疵不影响被诉征收决定的合法性。根据《征补条例》第二十一条第三款的规定，因旧城区改建征收个人住宅，被征收人选择在改建地段进行房屋产权调换的，作出房屋征收决定的市、县级人民政府应当提供改建地段或者就近地段的房屋。本案中，涉案棚改项目属于公共利益的需要，安置区域符合城市土地利用总体规划的要求，且绝大多数被征收人已签订协议选择该安置房，故不宜否定安置行为的合法性。原告张国明不服被告市中区政府作出的房屋征收决定，向被告枣庄市政府申请复议，枣庄市政府于2018年7月18日受理后，在法定期限内作出行政复议决定，符合《行政复议法》第三十一条的规定。针对张国明的行政复议申请，枣庄市政府作出枣政复决字﹝2018﹞062号《行政复议决定书》，维持市中区政府作出的房屋征收决定，符合法律规定。综上，被告市中区政府作出的房屋征收决定具有事实和法律依据，程序合法。枣庄市政府作出的复议决定认定事实清楚，适用法律正确，行政程序合法。原告张国明的诉讼请求缺乏事实和法律依据。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告张国明的诉讼请求。案件受理费50元，由原告张国明负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。审判长  徐宝芬审判员  孙中海审判员  张昌民二〇一九年三月二十六日书记员  赵倩文