广西壮族自治区河池市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）桂12行初21号 原告罗棡，男，壮族，1958年10月6日出生，大专文化，凤山县起峰石材工艺厂（以下简称原告工厂）业主，现住凤山县。 被告河池市人民政府，住所地：河池市百旺路17号。 法定代表人唐云舒，市长。 被告凤山县人民政府，住所地：凤山县凤城镇朝阳大道28号。 法定代表人陆嵘，县长。 委托代理人覃顺乾，广西弘生联合律师事务所律师。 委托代理人覃翀颖，广西弘生联合律师事务所实习律师。 被告凤山县凤城镇人民政府。 法定代表人廖克信，镇长。 委托代理人袁芝让，凤山县法律事务中心法律工作者。 原告罗棡诉被告河池市人民政府、凤山县人民政府、凤山县凤城镇人民政府行政复议及行政补偿一案，本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 原告罗棡诉称，凤山县人民政府将原告修建的道路作为凤山县扶贫攻坚屯级道路建设大会战项目而实施硬化，没有向原告补偿道路建设投资费用及利息，原告向凤山县人民政府请求支付补偿费用及利息得不到答复后，向河池市人民政府申请行政复议，河池市人民政府作出河政复不受字(2018)7号不予受理行政复议决定书，该决定书认为：屯级路硬化的实施单位是凤城镇人民政府，而非凤山县人民政府，原告应向凤城镇人民政府提出申请，由凤城镇人民政府答复，对凤城镇人民政府答复不服的，再向凤山县人民政府申请行政复议，决定对原告向市人民政府的复议申请不予受理。河池市人民政府的河政复不受字(2018)7号不受理行政复议决定书认定事实错误，因为：涉案屯级道路由原来原告修建，变更为凤山县扶贫攻坚屯级道路建设大会战项目是凤山县人民政府决定，而非凤城镇人民政府决定；相应的，该屯级道路硬化，也是凤山县人民政府决定，凤山县人民政府是建设单位，凤城镇人民政府是实施单位，在工程建设中，无建设单位即无施工单位，避开建设单位而找施工单位请求补偿显然错误的；屯级道路硬化建设开支的资金是由凤山县国库中心支付，即为凤山县人民政府财政支付，凤城镇人民政府实际是凤山县人民政府的扶贫攻坚屯级道路建设大会战实施的一个项目部和监理部，无承担建设费用的财力及责任。这在原告提供给河池市人民政府的项目施工合同中都已证明清楚。因此，河池市人民政府不实事求是审理该案就草率作出不受理决定，应成为被告承担责任。原告是个体工商户凤山县起峰石材工艺厂（以下简称工艺厂）的业主，为扩大工艺厂规模，解决就业，发展、壮大民营经济，增加地方财政收入，2004年9月16日，原告向凤山县人民政府（以下简称县政府）提交《扩建中型石材厂项目可行性报告》，县政府经审查批准立项扩建，由凤山县国土资源局（以下简称县国土局）负责办理相关征地手续。2004年11月12日，县国土局与凤山县凤城镇松仁村第8、9、10村民小组（以下简称松仁第8、9、10组）的代表人签订《征用土地协议书》，将松仁第8、9、10组集体共有的拉累（地名）32亩荒地予以征用，并将该地划拨给原告工艺厂作加工厂、采石场。2004年11月19日，县政府颁发了凤国用(2004)字第0103号《国有土地使用证》（以下简称第0103号土地证）给原告，原告为此支付了征地费、土地管理费、征地劳务费、地籍测绘费、证书费等费用共计45746.9元。同日，原告与松仁第8、9、10组签订《修建屯级路责任协议书》，之后松仁第8、9、10组交19000元给原告作修路补助费用，原告即筹集资金投资，开公路、打隧道、建桥梁，建成了从凤天油路接通拉累加工场地并通往松仁村第8、9、10组的屯级路。现该屯级路己铺成水泥路，路面由原来原告修建的砂石路面变成水泥路面。未经原告同意，县政府强行占用了原告投资修建的道路作为凤山县扶贫攻坚屯级道路建设大会战项目进行硬化施工，采取了大项目小投入而从中谋取利益的行政行为。己侵占了原告的合法利益。而被告凤山县人民政府对这条道路的开通没有任何投入就获得了该项目竣工验收，作为政府投资性的公益道路。依理依法应向作为该屯级路投资修建者的原告补偿投资费用及利息。为维护合法权益，特此依法起诉，原告请求：1、撤销河池市人民政府的河政复不受字(2018)7号不予受理行政复议决定书。2、判决凤山县人民政府、凤山县凤城镇人民政府共同向原告罗棡支付从凤山至天峨柏油路接通拉累加工场地并通往松仁第8、9、10组的屯级路修建补偿费用及利息，即开公路费用250000元、打隧道费用780000元、建桥梁费用160000元，共1190000元。3、判决被告凤山县人民政府、凤山县凤城镇人民政府共同及时向原告罗棡支付前项款额的利息983178元（利息计算：以119000元为基数，自2004年11月19日起按银行同期贷款年利率6.12%计至2018年5月29日，利息983178元）。前述两项共计2173178元。4、判决被告凤山县人民政府、凤山县凤城镇人民政府共同及时向原告罗桐支付上述第2项请求的补偿款1190000元的利息（自2018年5月30日起至付清1190000元日止按银行同期贷款利率计算的利息）。5、本案诉讼费用由被告负担。 被告河池市人民政府辩称，原告所提交的《凤山县脱贫攻坚屯级道路建设大会战项目施工合同书》中“甲方(发包单位)”为凤山县凤城镇人民政府，凤城镇人民政府在合同书最后一页“甲方”处盖公章；松仁村老古届拗口至仁里屯屯级道路硬化项目石碑照片上标明的实施单位为凤城镇人民政府。答辩人认为，凤山县凤城镇人民政府是松仁村老古届拗口至仁里屯屯级道路硬化项目的实施单位，项目施工合同书的签订和实施道路硬化的主体均为凤城镇人民政府而非凤山县人民政府。原告称该条屯级路被纳入凤山县扶攻坚屯级道路建设大会战项目而实施硬化是经过凤山县人民政府的决定，但原告在申请复议时所提交的证据中并没凤山县政府的相关批准文件。因此，答辩人依据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款的规定，作出河政复不受字（2018）7号不予受理行政复议决定认定事实清楚，适用依据正确，程序合法，恳请河池市中级人民法院依法判决驳回原告的诉讼请求。 被告凤山县人民政府辩称，一、已有生效判决认定，原告修建的屯级公路所支出的各项工程费用损失与答辩人的行政行为不存在直接的因果关系。二、原告对涉案屯级公路不享有合法的使用权，不是对该道路主张权利的适格主体。三、原告已将案涉公路出租他人并从中获利，无受损事实。四、对案涉公路进行硬化施工是为改善周边村民出行交通条件，对道路使用人只有好处，并没有损害任何道路使用人的利益。综上所述，原告的诉讼请求缺乏事实和法律依据，答辩人请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告凤山县凤城镇人民政府辩称，一、原告起诉请求撤销河池市人民政府河政复不受字（2018）7号不予受理行政复议决定书于法无据。二、原告请求支付打隧道、架桥、建路等工程费用损失不属于《国家赔偿法》第四条规定的情形，凤城镇政府不承担赔偿责任。三、原告请求支付打隧道、架桥、建路等工程费用损失，属于重复起诉。综上，原告的诉请不成立，请求人民法院依法判决驳回原告的诉请，以维护答辩人的合法权益。 经审理查明：2017年7月1日，凤山县凤城镇人民政府与案外人严贵签订《凤山县脱贫攻坚屯级道路建设大会战项目施工合同书》，凤山县凤城镇人民政府作为发包单位，将凤山县凤城镇松仁村老古届拗口至仁里屯屯级道路硬化项目发包给严贵进行施工。2018年6月1日，原告以上述屯级道路系其本人修建，政府将该道路纳入扶贫攻坚屯级道路建设大会战项目进行硬化，未向其支付道路修建投资费用及利息为由，申请凤山县人民政府支付各项投资修路费用1190000元及利息983178元。凤山县人民政府对该申请未予答复。原告遂于2018年12月5日向河池市人民政府申请行政复议，河池市人民政府于2018年12月14日作出河政复不受字（2018）7号不予受理行政复议决定书，认为：松仁村老古届拗口至仁里屯屯级道路硬化项目的实施单位是凤山县凤城镇人民政府，而非凤山县人民政府。原告要求补偿修路费用及利息，应当向凤山县凤城镇人民政府提出申请，由凤山县凤城镇人民政府作出答复。如对凤山县凤城镇人民政府作出的答复不服，再向凤山县人民政府申请行政复议。河池市人民政府根据《中华人行政复议法》第十七条第一款的规定，对原告提出的行政复议申请，决定不予受理。原告不服，遂向本院提起行政诉讼。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款规定：“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。”根据上述规定，复议机关以复议申请不符合受理条件为由驳回复议申请，在性质上是对行政复议申请的程序性驳回，不属于复议机关维持原行政行为的情形，作出原行政行为的行政机关和复议机关不是共同被告。在复议机关不予受理复议申请的情况下，若不属于法律规定的复议前置的情形，申请人有两种法律救济途径可以选择，一种是直接起诉原行政行为，另一种是起诉复议机关不作为。但不能同时既起诉原行政行为又起诉复议机关不作为，仅可在两者之间择一起诉。本案中，被告河池市人民政府以原告罗棡申请复议事项不符合受理条件为由，作出不予受理决定，是对复议申请的程序性驳回，不属于复议机关维持原行政行为的情形，河池市人民政府与凤山县人民政府、凤山县凤城镇人民政府不是本案共同被告。原告罗棡将河池市人民政府、凤山县人民政府、凤山县凤城镇人民政府作为共同被告向本院提起行政诉讼，不符合行政诉讼法规定的受理条件，应当予以驳回。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（三）项、第三款之规定，裁定如下： 驳回原告罗棡的起诉。 案件受理费50元，予以退回。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广西壮族自治区高级人民法院。 审 判 长 申国毅 审 判 员 华卫江 审 判 员 寇四清 二〇一九年三月十四日 法官助理 张 英 书 记 员 吴菊婵