广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书(2019)粤71行终371号上诉人（原审原告）：广州市曾本五金工业有限公司。住所地：广东省广州市番禺区。法定代表人：曾玉菁，总经理。委托代理人：梁钊明、郭玉霞，均系广东中穗律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：广州住房公积金管理中心。住所地：广东省广州市天河区。法定代表人：夏卫兵，主任。委托代理人：杨萌。委托代理人：谢佩雯，广东广信君达律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：广州市人民政府。住所地：广东省广州市越秀区。法定代表人：温国辉，市长。委托代理人：李文琪，该府工作人员。原审第三人：乔新贵，男，1961年11月21日出生，汉族，身份证住址湖南省津市。上诉人广州市曾本五金工业有限公司（以下简称曾本五金公司）因诉被上诉人广州住房公积金管理中心（以下简称广州公积金中心）、广州市人民政府（以下简称市政府）、原审第三人乔新贵公积金行政处理及行政复议一案，不服广州铁路运输法院（2018）粤7101行初3734号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。原审法院经审理查明：2018年3月12日，乔新贵向广州公积金中心递交《投诉信》，请求广州公积金中心为其追讨2002年2月至2002年5月及2002年11月至2017年8月曾本五金公司欠缴部分的住房公积金，并向广州公积金中心提交了曾本五金公司商事登记基本信息、《缴费历史明细表》《历年工资总额明细表》《纳税人、扣缴义务人涉税保密信息告知书》等材料。2018年3月28日，广州公积金中心向曾本五金公司作出穗公积金中心番禺核通字〔2018〕493号《核查通知书》，要求其对与乔新贵之间是否存在劳动关系及劳动关系的起始时间，是否为乔新贵缴存了住房公积金及住房公积金缴存起始时间，乔新贵相关年度住房公积金缴存基数、比例是否正确等事项进行核实；同时告知曾本五金公司如对乔新贵所反映的事实、补缴数额有异议，可以在收到通知书之日起10个工作日内提出异议，并附上《住房公积金应缴数额统计表》，该统计表以相关期间乔新贵的《纳税人、扣缴义务人涉税保密信息告知书》证明的个人收入及《缴费历史明细表》显示的养老保险缴费基数作为其住房公积金缴存基数。曾本五金公司于2018年3月30日签收上述《核查通知书》后未提出异议。2018年4月25日，广州公积金中心经核查后，向曾本五金公司作出穗公积金中心番禺责字〔2018〕1357号《责令限期办理决定书》，责令曾本五金公司在收到决定书之日起10个工作日内为乔新贵补缴2002年2月至2002年5月及2002年11月至2017年8月期间的单位应缴存部分住房公积金合计21128元到职工住房公积金账户内。广州公积金中心于2018年4月26日向曾本五金公司邮寄送达上述决定书。曾本五金公司不服，向市政府申请行政复议。市政府受理后，于2018年7月13日作出穗府行复〔2018〕1716号《行政复议决定书》，决定维持广州公积金中心作出的涉案责令限期办理决定，并于同年7月17日向曾本五金公司邮寄送达该决定书。曾本五金公司仍不服，诉至原审法院。原审法院认为：《住房公积金管理条例》第十条第一款规定：“直辖市和省、自治区人民政府所在地的市以及其他设区的市（地、州、盟）应当按照精简、效能的原则，设立一个住房公积金管理中心，负责住房公积金的管理运作。县（市）不设立住房公积金管理中心。”第三十八条规定：“违反本条例的规定，单位逾期不缴或者少缴住房公积金的，由住房公积金管理中心责令限期缴存；逾期仍不缴存的，可以申请人民法院强制执行。”因此，广州公积金中心负有辖区内住房公积金管理的职责。《住房公积金管理条例》第十六条第二款规定：“单位为职工缴存的住房公积金的月缴存额为职工本人上一年度月平均工资乘以单位住房公积金缴存比例。”第十七条规定：“新参加工作的职工从参加工作的第二个月开始缴存住房公积金，月缴存额为职工本人当月工资乘以职工住房公积金缴存比例。单位新调入的职工从调入单位发放工资之日起缴存住房公积金，月缴存额为职工本人当月工资乘以职工住房公积金缴存比例。”第十八条规定：“职工和单位住房公积金的缴存比例均不得低于职工上一年度月平均工资的5％；有条件的城市，可以适当提高缴存比例。具体缴存比例由住房公积金管理委员会拟订，经本级人民政府审核后，报省、自治区、直辖市人民政府批准。”参照建设部、财政部、中国人民银行建金管〔2005〕5号文《关于住房公积金管理若干具体问题的指导意见》第二条规定：“设区城市（含地、州、盟，下同）应当结合当地经济、社会发展情况，统筹兼顾各方面承受能力，严格按照《住房公积金管理条例》规定程序，合理确定住房公积金缴存比例。单位和职工缴存比例不应低于5%，原则上不高于12%。采取提高单位住房公积金缴存比例方式发放职工住房补贴的，应当在个人账户中予以注明。未按照规定程序报省、自治区、直辖市人民政府批准的住房公积金缴存比例，应予以纠正。”第六条规定：“单位补缴住房公积金（包括单位自行补缴和人民法院强制补缴）的数额，可根据实际采取不同方式确定：单位从未缴存住房公积金的，原则上应当补缴自《条例》（国务院令第262号）发布之月起欠缴职工的住房公积金。单位未按照规定的职工范围和标准缴存住房公积金的，应当为职工补缴。单位不提供职工工资情况或者职工对提供的工资情况有异议的，管理中心可依据当地劳动部门、司法部门核定的工资，或所在设区城市统计部门公布的上年职工平均工资计算。”本案中，广州公积金中心作出被诉责令限期办理决定时，已经向曾本五金公司发出《核查通知书》，要求曾本五金公司对相关事实情况进行核实，并可在指定的期限内提出异议及提交证据，已给予曾本五金公司陈述、申辩的机会及举证的权利。但曾本五金公司接到核查通知后，未提出异议，亦未提供乔新贵的工资情况。由于《纳税人、扣缴义务人涉税保密信息告知书》明确记载了曾本五金公司为乔新贵所发工资的具体数额，广州公积金中心以此作为乔新贵住房公积金缴存基数，其余应补缴期间以《缴费历史明细表》记录的养老保险缴费基数作为缴存基数，符合上述规定，并无不当。曾本五金公司对《缴费历史明细表》的数据作为住房公积金存缴基数存在异议，认为应当依据其确认的乔新贵收入情况作为住房公积金存缴基数，但未能提交证据证明《缴费历史明细表》的数据与乔新贵实际收入不同，亦未提供乔新贵的工资情况，故对其意见，原审法院不予采纳。广州公积金中心根据《纳税人、扣缴义务人涉税保密信息告知书》《缴费历史明细表》等证据证实曾本五金公司与乔新贵存在劳动关系，以乔新贵提供的相关证据作为基础，初步查明曾本五金公司欠缴乔新贵的住房公积金情况后向曾本五金公司发出《核查通知书》，曾本五金公司接到核查通知后，未提出异议，亦未为乔新贵缴存劳动关系存续期间的住房公积金，广州公积金中心经审查作出涉案责令限期办理决定并依法送达曾本五金公司，具有事实和法律依据，程序合法。关于曾本五金公司提出涉案责令限期办理决定的作出不符合《劳动保障监察条例》等法律法规中关于查处、诉讼时效适用规定的主张。首先，《劳动保障监察条例》规范的是劳动保障监察部门的查处行为，而非规范住房公积金管理部门的责令补缴、追缴行为；其次，根据《住房公积金管理条例》的规定，住房公积金是单位和职工缴存的长期住房储金，具有强制性、义务性、专项性，单位应当按时、足额缴存住房公积金，不得逾期缴存或者少缴。因此，曾本五金公司的上述主张，于法无据，原审法院不予采纳。关于曾本五金公司提出其与乔新贵未约定住房公积金缴纳的主张。为职工缴纳住房公积金是用人单位的法定义务，住房公积金的缴存义务具有强制性，来源于法律强制性规定，不以当事人约定为前提。《住房公积金管理条例》已明确规定住房公积金是单位及其在职职工必须依法缴存的长期住房储金，住房公积金的缴存具有强制性、义务性、专项性。且住房公积金的缴交实行专户存储，单位应当自录用职工之日起30日内为职工办理设户缴存手续，并应当于每月发放职工工资之日起5日内将单位缴存部分和为职工代扣代缴部分汇缴到住房公积金专户内，单位应当按时、足额缴存住房公积金，不得逾期缴存或少缴。在曾本五金公司和乔新贵劳动关系存续期间，乔新贵作为曾本五金公司的在职职工，曾本五金公司必须为其缴存住房公积金。因此，曾本五金公司声称与乔新贵未约定缴存住房公积金因而不为其缴纳的理由不成立。《中华人民共和国行政复议法》第二十八条规定：“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：(一)具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持；……”第三十一条第一款规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。”本案中，市政府依照法律规定在法定期限内作出行政复议决定，认定事实清楚、程序合法，原审法院予以支持。综上所述，曾本五金公司要求撤销广州公积金中心作出的涉案责令限期办理决定及市政府作出的涉案行政复议决定的请求理据不足，原审法院不予支持。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决驳回原告广州市曾本五金工业有限公司的诉讼请求。上诉人曾本五金公司不服原审判决，向本院提起上诉称：一、被上诉人广州公积金中心无权仅凭社保缴费历史或纳税清单来确定双方具有劳动关系及劳动关系的存续期间，原审判决未查清上诉人与原审第三人在追缴时间段是否存在劳动关系，事实不清。二、针对单位不提供职工工资或职工对提供的工资情况有异议的情况，按规定可依据当地劳动部门、司法部门核定的工资，或所在设区城市统计部门公布的上年职工平均工资计算。被上诉人广州公积金中心不能以未经劳动部门、司法部门核定的养老保险缴费基数作为缴存基数。三、原审法院未适用两年时效的法律规定。被上诉人广州公积金中心在履行职责时，应遵守、参照《劳动保障监察条例》的规定，对超过两年追溯时效的请求不应受理、处理。刑事诉讼、民事诉讼、行政诉讼均有设立时效制度，若补缴公积金没有时效限制，不仅造成企业经营不稳定，亦损害企业和员工的利益。四、原审法院罔顾追溯两年时效的有关法律规定，判决上诉人补缴长达十余年的公积金，将会造成重大的社会影响，破坏社会经济秩序的稳定。综上，请求撤销原判，撤销被上诉人广州公积金中心作出的被诉《责令限期办理决定书》及市政府作出的被诉《行政复议决定书》，本案诉讼费由两被上诉人负担。被上诉人广州公积金中心、市政府均对原审判决无异议。原审第三人乔新贵二审期间未陈述诉讼意见。经审查，原审法院查明的事实清楚，且有相应的证据证实，本院予以确认。本院认为：本案的争议焦点主要有以下两点：一、被上诉人广州公积金中心责令上诉人为原审第三人补缴涉案期间住房公积金的依据是否充分。《住房公积金管理条例》第二十条第一款规定：“单位应当按时、足额缴存住房公积金，不得逾期缴存或者少缴。”建设部、财政部、中国人民银行《关于住房公积金管理若干具体问题的指导意见》第六条规定：“单位补缴住房公积金（包括单位自行补缴和人民法院强制补缴）的数额，可根据实际采取不同方式确定：单位从未缴存住房公积金的，原则上应当补缴自《条例》（国务院令第262号）发布之月起欠缴职工的住房公积金。单位未按照规定的职工范围和标准缴存住房公积金的，应当为职工补缴。单位不提供职工工资情况或者职工对提供的工资情况有异议的，管理中心可依据当地劳动部门、司法部门核定的工资，或所在设区城市统计部门公布的上年职工平均工资计算。”据此，为职工按时、足额缴纳住房公积金是用人单位的法定义务。本案中，根据原审第三人的养老保险缴费历史明细表、《纳税人、扣缴义务人涉税保密信息告知书》等证据可证实上诉人与原审第三人之间存在劳动关系。因上诉人未履行按时为原审第三人缴存相应期间住房公积金的义务，被上诉人广州公积金中心在受理投诉后，作出《核查通知书》，要求上诉人核实劳动关系、住房公积金缴存时间、基数、比例等信息，并附《住房公积金应缴数额统计表》一份，上诉人在规定期限内未提出异议。被上诉人广州公积金中心经核查后，作出涉案责令限期办理决定,责令上诉人为原审第三人缴存应缴存的住房公积金。在上诉人不提供原审第三人工资情况的前提下，因纳税清单明确记载了原审第三人实发工资所属期间及数额，被上诉人依据该纳税清单的记录计算原审第三人实际工资数额，并以此来确定相应期间应补缴的住房公积金数额，其余应补缴期间以原审第三人社保缴费历史明细表计算缴存基数，以《住房公积金管理条例》第十八条确定的最低缴存比例5%来核定上诉人应当补缴住房公积金的缴存数额，符合上述行政法规的规定，原审判决予以支持并无不当，本院予以维持。二、追缴行为是否应参照适用《劳动保障监察条例》两年时效限制。住房公积金是用人单位及职工必须依法缴存的长期住房储金，相关法律法规对住房公积金追缴时效并无限制性规定。对于未依法缴存住房公积金的用人单位，被上诉人广州公积金中心依法履行追缴行政职责，与劳动保障违法查处行为属于不同的行政行为，不适用《劳动保障监察条例》所规定的两年查处时效。上诉人主张被上诉人广州公积金中心的追缴行为应参照适用《劳动保障监察条例》两年时效限制缺乏法律依据，本院不予支持。综上，被上诉人广州公积金中心作出被诉《责令限期办理决定书》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。被上诉人市政府复议维持正确。原审判决驳回上诉人的诉讼请求，并无不当，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人广州市曾本五金工业有限公司负担。本判决为终审判决。审判长 丁 玮审判员 余树林审判员 金 霞二〇一九年三月二十九日法官助理张丽敏书记员苏瑛琪