海南省第一中级人民法院行 政 判 决 书（2014）海南一中行终字第25号上诉人（原审原告）文昌宇泰房地产开发有限公司。法定代表人杨永耀，该公司执行董事。委托代理人何学龙，该公司职员。委托代理人云五清，内蒙古战友律师事务所律师。被上诉人（原审被告）文昌市国土环境资源局。法定代表人郑有雷，局长。委托代理人吴康丽，海南凯志律师事务所律师。委托代理人王和辉，海南凯志律师事务所律师。上诉人文昌宇泰房地产开发有限公司（以下简称宇泰公司）诉被上诉人文昌市国土环境资源局（以下简称文昌国土局）土地行政管理一案，不服文昌市人民法院（2013）文行初字第6号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭公开开庭审理本案，上诉人宇泰公司的委托代理人何学龙、云五清，被上诉人文昌国土局的委托代理人吴康丽、王和辉到庭参加诉讼，本案现已审理终结。原判认为，原告宇泰公司通过竞买，取得涉案土地使用权。而后，原告与被告文昌国土局签订合同，约定原告开工与峻工时间，原告并向被告缴纳了土地开发保证金。虽然原告进场施工遭到阻挠，但被告已出面协调妥当。现在原告未能按照约定的时间完成项目建设的情况下，被告召集原告听证，并报文昌市人民政府批准对原告作出征缴土地闲置费的决定，及没收土地开发保证金的通知，认定事实清楚，证据充分，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项之规定，判决维持被告作出的关于没收土地开发保证金的通知和征缴土地闲置费的决定。案件受理费人民币50元由原告负担。上诉人宇泰公司不服判决上诉称，自上诉人取得涉案土地使用权后，从2011年4月30日起至2013年4月25日，文昌南站汽车运输有限公司（以下简称南站公司）一直暴力阻拦致使上诉人不能正常动工，这一事实有充分证据予以证明。被上诉人文昌国土局为了达到处罚上诉人并没收保证金的目的，违背上述事实作出行政行为显然违法。一审判决仅以南站公司的一个承诺，而不以南站公司的实际行为认定客观事实，属适用法律错误。请求二审法院撤销一审判决，支持上诉人的诉讼请求。被上诉人文昌国土局辩称，上诉人提交的证据不足以证明因南站公司阻拦导致其无法动工开发。关于上诉人动工被阻拦的问题，被上诉人多次与南站公司进行协商，该公司表示支持上诉人的建设项目。事实上，上诉人一直未办理规划许可证和建设施工许可证，这证明上诉人根本不具备动工开发的条件，并进一步说明上诉人没有将动工建设开发项目付诸行动。请求二审法院依法作出公正判决。经审理查明，涉案土地坐落于文昌市文城镇文昌大道西侧地段，面积为14689.9平方米（折合22.0349亩）。2010年4月26日，被上诉人文昌国土局与南站公司签订土地置换协议书，双方约定：被上诉人将面积为31.82亩的储备建设用地与南站公司持有的文国用（2007）字第W0103712国土证项下所登记的面积为33.401亩的土地（含涉案土地）进行等价置换；并约定被上诉人在6个月内给南站公司颁发置换土地的国有土地使用证，南站公司将上述33.401亩土地交给被上诉人使用。而后，被上诉人将涉案土地挂牌出让，上诉人宇泰公司竞得该地。2010年11月30日，上诉人与被上诉人签订《国有建设用地使用权出让合同》，该合同约定：受让人（即上诉人）同意涉案土地建设项目在2011年5月24日之前开工，在2012年11月24日之前峻工。受让人造成土地闲置，闲置满一年不满两年的，应依法缴纳土地闲置费。涉案土地出让价款为人民币33492972元。2011年1月19日，文昌市人民政府给上诉人颁发了涉案土地的国有土地使用证（证号为文国用（2011）第W0104585），土地用途为商业金融用地。2011年1月29日，被上诉人与上诉人签订《缴交土地开发保证金协议书》，上诉人按协议交纳了土地开发保证金人民币793.2546万元。同时双方约定，上诉人如未按约定时间动工建设，上述保证金不予退还。2011年4月28日,上诉人进场施工。2011年4月30日，南站公司因被上诉人一直未给其公司置换土地，该公司20多人暴力阻止工人施工，强行将上诉人建的围墙推倒。上诉人向被上诉人报告后，2011年5月10日，被上诉人向文昌市人民政府书面报告上述相关情况，并请求文昌市人民政府尽快解决土地遗留问题，以尽快促进项目上马。2011年6月24日，被上诉人向上诉人发出《关于要求尽快动工建设文昌大道西侧写字楼项目的函》，告知上诉人该局已和南站公司协调，该公司表示不再阻挠，要求上诉人尽快动工开发建设。2013年4月25日，被上诉人作出《闲置土地认定书》，认为上诉人没有按照《国有建设用地使用权出让合同》约定的时间对涉案土地进行开发建设，造成土地闲置，应按照《闲置土地处置办法》相关规定进行处置。同时，向上诉人发出《闲置土地处置听证权利告知书》，告知上诉人将按照土地出让金总额的百分之二十缴交土地闲置费人民币6698594元。同日，上诉人进场施工，南站公司又进行阻拦。上诉人向文昌市公安局报警，该局民警接警到达现场，认为双方纠纷属于土地纠纷，经与双方协商，上诉人同意暂时停工，等待国土部门处理。2013年4月28日，被上诉人对上诉人作出《关于没收土地开发保证金的通知》（以下简称没收通知），认为上诉人没有按照合同约定动工开发建设，即应在2011年5月24日之前动工，并在2012年11月24日之前峻工。截止目前仍未进行开发建设，按《缴交土地开发保证金协议书》的约定，决定没收上诉人的土地开发保证金人民币793.2546万元。同日，南站公司发函上诉人，称涉案土地属于该公司，上诉人应停止开发。2013年5月29日，被上诉人在《海南日报》上刊登公告，注销南站公司的土地证。2013年6月5日，被上诉人向文昌市人民政府提交《关于请求组织相关部门对用地单位进行保护性进场施工的请示》称上诉人同意在2013年6月8日进行施工，由于该公司曾在围墙及平整时多次受到南站公司阻拦，为做好促进项目开发建设，请求文昌市人民政府组织相关部门人员对该公司进行保护性进场施工。2013年6月14日，被上诉人函复上诉人，该局已注销南站公司的土地证，如上诉人合法权益受侵害，可通过法律途径予以解决。2013年6月25日，被上诉人经召集上诉人进行听证，并报文昌市人民政府批复同意，作出文国征定字第（2013）8号《征缴土地闲置费决定书》（以下简称8号决定），内容是：上诉人没有按照《国有建设用地使用权出让合同》约定的时间开工、峻工。我局已认定土地为闲置土地。根据《闲置土地处置办法》第十四条规定，经市政府批准，对上诉人征缴土地闲置费人民币669.8594万元。该决定于2013年8月29日送达上诉人。上诉人（即原审原告）不服，于2013年11月15日向文昌市人民法院提起行政诉讼，请求法院判令：撤销被上诉人（即原审被告）作出的8号决定及没收通知，并由被上诉人负担诉讼费。另查明，上诉人于2013年6月进场施工，已建好围墙及平整土地。上述事实有《土地置换协议》、《国有建设用地使用权出让合同》、《缴交土地开发保证金协议书》、《征缴土地闲置费决定书》、《闲置土地认定书》、《关于没收土地开发保证金的通知》、《国有土地使用证》及相关函件等证据经庭审质证，足以认定。本院认为，被上诉人文昌国土局对上诉人宇泰公司作出没收通知及8号决定，是基于上诉人未履行约定造成涉案土地闲置而对上诉人进行的处罚。因此，本案争议的焦点是在涉案土地闲置既成事实的情况下，究竟是被上诉人还是上诉人的原因造成项目动工开发延迟，据此才能依法明确土地闲置的处置方式。本案中，涉案土地的国有土地使用权人原为南站公司。而后，被上诉人文昌国土局与该公司协议等价置换上述土地，但由于被上诉人的原因，一直无法履行置换土地协议。期间，被上诉人即将涉案土地挂牌出让并登记在上诉人名下，造成一地两证，并因此导致南站公司多次阻拦上诉人动工开发建设。至2013年5月29日被上诉人注销南站公司的国有土地使用证后，上诉人才实际拥有涉案土地的使用权。至此，上诉人才有权利动工开发建设，而之前被上诉人与其约定的动工开发时间不能计算在内。故上诉人不能按照约定时间动工开发建设，造成土地闲置是被上诉人的原因。《土地闲置处置办法》第十四条明确规定“除本办法第八条规定情形外，闲置土地按照下列方式处理：（一）未动工开发满一年的，由市、县国土资源主管部门报经本级人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《征缴土地闲置费决定书》，按照土地出让或者划拨价款的百分之二十征缴土地闲置费”，显然涉案土地闲置不能根据上述规定进行处置。被上诉人没有查清土地闲置的原因，直接认定上诉人没有按照《国有建设用地使用权出让合同》和《缴交土地开发保证金协议书》的约定履责，决定没收上诉人的土地开发保证金人民币793.2546万元以及征缴上诉人土地闲置费人民币669.8594万元，显属认定事实不清，证据不足，适用法律错误。因此，其作出的没收通知及8号决定应予撤销。一审判决认定事实不清，适用法律错误，应予改判。案经本院审判委员会讨论决定，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1、2目、第六十一条第（三）项规定，判决如下：一、撤销文昌市人民法院（2013）文行初字第6号行政判决；二、撤销被上诉人文昌市国土环境资源局于2013年4月28日作出的《关于没收土地开发保证金的通知》；以及于2013年6月25日作出的文国征定字第（2013）8号《征缴土地闲置费决定书》。一、二审案件受理费人民币各50元，均由被上诉人文昌市国土环境资源局负担。本判决为终审判决。审判长  吕丽霞审判员  符 铭审判员  汪永清二〇一四年五月六日书记员  符 倩附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决：（一）具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，判决维持。（二）具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为：1、主要证据不足的；2、适用法律、法规错误的；3、违反法定程序的；4、超越职权的；5、滥用职权的。第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；（二）原判决认定事实清楚，但是适用法律、法规错误的，依法改判；（三）原判决认定事实不清，证据不足，或者由于违反法定程序可能影响案件正确判决的，裁定撤销原判，发回原审人民法院重审，也可以查清事实后改判。当事人对重审案件的判决、裁定，可以上诉。审核：吴佳敏撰稿：吕丽霞校对：符倩印刷：赖赵佳海南省第一中级人民法院2014年5月7日印制（共印28份）