山东省邹城市人民法院行 政 判 决 书（2013）邹行初字第84号原告朱庆功，农民。委托代理人刘国栋，男。委托代理人焦凌云，女。被告邹城市城前镇人民政府，住所地邹城市城前驻地。法定代表人曹见，男，该镇镇长。委托代理人孙伟，齐鲁律师事务所律师（特别授权代理）。委托代理人李常青，男。第三人邹城市城前镇玉皇庙村村民委员会。法定代表人任运先，男，该村支部书记兼村主任。原告朱庆功诉被告邹城市城前镇人民政府、第三人城前镇玉皇庙村村民委员会镇政府行政处理一案，于2013年10月29日向本院提起行政诉讼。本院于2013年11月5日受理后，于2013年11月8日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2013年11月29日公开开庭审理了本案。原告朱庆功及委托代理人刘国栋、焦凌云，被告城前镇人民政府委托代理人李常青，第三人法定代表人任运先到庭参加诉讼。2013年12月13日，原告朱庆功提出资产评估申请，2014年1月16日，本案被批准中止诉讼，2014年4月28日，原告朱庆功向本院技术室撤销“资产评估申请书”，2014年5月9日，本案恢复审理。本案现已审理终结。原告朱庆功诉称，自1995年度起，原告先后承包了本村土地26.18亩，并于1995年底至1996年，依据政府及有关部门层层审批建设的砖厂。2010年，镇政府土管部门动员对原告承包的土地及地上附着物砖窑厂进行土地整治挂钩置换，拆除砖窑厂恢复耕地。被告为了实施“农村土地整治挂钩置换”项目，争取用地置换指标工作的进行，竟不顾法律和政策的规定，在没有给予原告任何补偿的情况下，强行对原告的承包地和正在经营中的砖厂进行占用并拆除。为此，原告多次找被告交涉补偿事宜，被告竟把奖励资金130900元说成是对原告26.18亩承包地及砖窑厂的补偿。依据国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》［国发（2004）28号文］第（十二）条（三、完善征地补偿和安置制度）、第（十五）条及国土资源部《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》［国土资发（2008）138号文］第十七条的规定，被告对涉及原告和农户的补偿问题不予落实，只对土地整治挂钩转换项目进行实施，严重违反了上述政策和法律规定。而济宁市人民政府《关于加快推进农村土地整治挂钩置换的意见》［济政发（2009）22号文］是依据国发（2004）28号文、国土资发（2008）138号文颁发的，邹城市人民政府《关于加快推进农村土地整治挂钩置换的意见》［邹政发（2010）7号文］是依据济政发（2009）22号文颁发的。邹城市人民政府［邹政发（2010）7号文］第四条（二）项、（五）项明确规定的每亩15万元的奖励资金，而被告每亩地只给付原告5000元，还说成是“该款项用于砖厂承包户的耕地占用、青苗附着物补偿以及农户下步土地整理，保证不再向镇政府提出任何要求”，并不让原告上访，最后让原告签字。被告用这种手段欺骗原告，限制原告保护其自身合法财产权益的行为，严重违反了政府的有关政策和法律规定。而且邹城市人民政府［邹政发（2011）27号文］第三条（五）项明文规定的每亩20万元，是专项用于整治项目的补偿和建设，而原告的砖窑厂、砖窑厂内的院墙、水井、树木、电线杆以及承包的26.18亩土地均未得到分文补偿。对以上关于原告承包的26.18亩土地和砖厂于2012年3月已经恢复耕地并经主管部门的合格验收。对关于土地整治挂钩置换项目的补偿，从中央到地方，层层都有明文规定，以保护耕地、保障农民权益为出发点，法律对涉及农户的补偿都是放到该项目实施的第一位，而被告对涉及的农户补偿问题却只字未提。最高人民法院《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第12条的规定与国务院［国发（2004）28号文］第（十二）条（三、完善征地补偿和安置制度）的规定都是一致的。由于被告严重违反以上法律法规和政策的违法行为，给原告造成几百万元的巨大经济利益损失（砖厂承包还有18年的时间，每年生产红砖1千万块，每块盈利2分钱，每年的纯利润20万元以及无法使用的设备）均得不到任何补偿。原告无奈，认为只有以上访的途径进行解决，6－7月以来，原告一直咨询各级政府信访部门，寻求对补偿问题的解决。中央政府领导同志根据依法治国的方略，以保护农民的最大利益为首要任务，动员原告通过走法律程序的方式解决。为维护原告的合法权益，依据以上各级政府的有关政策、法律规定和最高法院的有关规定以及济宁市“征地地面附着物和青苗补偿标准”、“征地补偿及价格”的有关规定，特依法提起行政诉讼，请求法院依法确认被告未对原告依法补偿的行政行为违法，判令被告赔偿原告土地使用及地上附着物等补偿费用1978270元，诉讼费用由被告承担。原告向本院提供了如下证据、依据：一、邹城市人民政府邹政复字（2013）13号不予受理行政复议申请决定书。证明原告是依法通过复议前置程序。二、1.农村土地（砖厂）承包经营权证。2.玉皇庙村委领导2000年10月10日的证明。3.邹城市公证处2000年3月24日的公证书。4.2003年农历5月15日，玉皇庙村委领导曾现芝、曾庆国经手与原告签订“占用地长期合同书”。上述证据证实原告承包的26.18亩土地（包括自筹资金建设的玉皇庙砖厂）有合法的承包经营权。三、1.2002年9月28日，国土资源局颁发给原告的采矿许可证。2.1999年4月19日，邹城市工商行政管理局颁发营业执照。3.1996年9月1日，邹城市国家税务局为原告颁发税务登记证。4.安全生产监督管理局于2004年12月20日、2007年6月16日两次为原告颁发“安全生产合格证书”及培训合格记录。5.邹城市质量技术监督局于2007年8月3日为邹城市庆功砖厂颁发的“企业产品执行标准登记证书”和社会保障卡，有效期至2010年8月3日。以上证据证实原告对其经营的砖厂，系经政府各有关部门层层审批，有合法的经营权。四、1.2011年4月29日，邹城市国土资源局和山东衡天咨询有限公司共同签字认可的“邹城市2010年度第二批农村建设用地整治挖潜项目和替换2009年城乡建设用地增减挂钩项目”工程量报价表及清单。2.山东省齐鲁建设项目管理有限公司于2012年3月30日出具的“工程监理工作报告”。3.山东省齐鲁建设项目管理有限公司和邹城市城前镇建筑工程有限公司两单位于2012年3月共同签发的“邹城市城前镇玉皇庙砖厂整治挖潜项目竣工结算”报告（包括：工程量签证单、竣工结算表）。以上证据证实原告砖厂整治挖潜项目工程竣工，并经验收质量合格，而且原告亲自完成了该项目的实施。五、第三人与原告于2010年9月1日签订的“协议书”。证实原告承包的26.18亩土地（包括砖厂）每亩5000元，合计130900元的奖励资金，因“土地整治置换挂钩项目的实施”归原告全部所有。六、2008年11月20日，玉皇庙村委出具的“证明”。证实原告的砖厂每年纯盈利20万元。七、2013年6月6日，原告向被告出具的“保证书”。证明原告针对承包的26.18亩土地按每亩5000元给付奖金，合计130900元不上访，并没有说对原告承包的26.18亩土地补偿及拆除的砖厂等地上附着物没有给予补偿不上访。八、被告的三个“答复意见”。1.被告于2013年5月21日的答复意见。证明被告认可在（2009）84号规定的每亩1.5万元标准基础上，提升至每亩3万元，专项用于土地整治挂钩项目的实施。2.被告于2013年7月30日的答复意见。证明被告明确认可拆除原告的砖厂属于土地整治增减挂钩项目。3.被告于2013年10月25日的答复意见。证实土地整治挂钩项目必须对该土地及土地上的附着物给予补偿是硬性规定，被告答复中的说法是完全违背法律规定的。经庭审质证，原告提交的一至八组证据，被告除对证据二、2真实性有异议，认为该证据与本案无关外，对其他证据的真实性均无异议，但对证据六的证明内容有异议，认为村委会不能证明原告砖厂的盈利情况。第三人对原告提交的一至八组证据均无异议。被告辩称，一、本案不属于行政规范范畴，不适用行政诉讼受理范围。被答辩人请求答辩人赔偿土地及地上附着物的补偿费用，实际是平等民事主体之间的纠纷，答辩人与被答辩人就所谓的补偿已经达成协议，该协议又已履行完毕，在无裁决决定的基础上，被答辩人认为答辩人补偿适用的法律不当（被答辩人诉称的未对原告依法补偿）属于在补偿中的适用依据或标准不准确或错误。因此，根据相关司法解释，本案不属于法院受理的范围。二、被答辩人诉请事实错误。本案不是征地安置拆迁行为，而是土地整治。征地即征用土地。征用土地是国家为了社会公共利益的需要，依照法定程序将农民集体所有的土地转变为国有土地，并依法给予被征用土地的单位和个人一定补偿的行为。征用土地具有以下特征：（1）征地是一种政府行为，是政府的专有权力；（2）必须依法批准；（3）补偿性。要向被征用土地的所有者支付补偿费，造成劳动力剩余的必须予以安置；（4）强制性；（5）权属转移性。征用土地将发生土地使用权转移，土地所有权仍然属于农民集体，征用条件结束需要将土地交还给农民集体。（6）征地行为必须向社会公开，接受社会的公开监督。具体适用的补偿依据为（2008）178号文。而本案是国家为正确处理保障经济社会发展与保护土地资源的关系，严格控制建设用地增量，努力盘活土地存量，强化节约利用土地，深化改革，统筹兼顾，标本兼治，进一步完善符合我国国情的最严格管理制度，根据《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发（2004）28号）、济宁市人民政府济政发（2009）22号《济宁市人民政府关于加快推进农村土地整治挂钩转换的意见》等国家政策进行的土地整治。土地整治系指对低效利用、不合理利用、未利用以及生产建设活动和自然灾害损毁的土地进行整治，提高土地利用效率的活动。土地整治是盘活存量土地、强化节约集约用地、适时补充耕地和提升土地产能的重要手段。土地整治不适用任何补偿。2010年9月1日，被答辩人向国土部门申请对其拥有的废弃工矿复垦为耕地，进行土地整治。2011年12月31日，邹城市国土资源局将土地复垦工程与邹城市城前建筑工程有限公司签订了土地复垦工程合同，后邹城市城前建筑工程有限公司将复垦工程转包给玉皇庙村民委员会。复垦后由废弃的工矿变成可利用耕地，土地所有权、使用人没有改变、土地的承包经营权也没有改变。实际上，被答辩人就是利用国家政策将自己已经关停、废弃的工厂，由政府买单为自己土地复垦变成可利用土地为自己使用。因此，被答辩人请求给付土地使用及地上附着物补偿款无依据。三、答辩人不具备本案的被告主体。被答辩人将答辩人作为行政诉讼主体，在本案中无事实和法律依据。故请求法院裁定驳回被答辩人的起诉。被告向本院提供了如下证据、依据：一、朱庆功2010年9月1日的申请书；证明本次复垦是经原告自愿申请后进行的，符合复垦程序。二、邹城市玉皇庙村民委员会2010年9月10日的申请书；证明村委会为集体土地的权属人，申请在朱庆功停产后复垦。三、鲁政土字（2010）2047号山东省政府批复和鲁国土挂字（2012）18验收意见及附件；证明原告申请得到批复并列入复垦项目。四、复垦合同协议书；证明邹城市土管局将复垦工程承包给邹城市城前建筑公司，邹城市城前镇建筑公司又转包给村委会。五、协议书证明对复垦事宜原告已与第三人达成协议。六、保证书及收条证明原告已经收到复垦奖励金并保证该关系的终止。七、土管局的答复证明本案涉及的标的是土地整治复垦而不是拆迁征地，原告的诉请无事实和法律依据。八、证明材料证明当时复垦时的基本情况。九、国、省、市文件证明本案是土地整治复垦而不是征地，不适用（2008）178号文。经庭审质证，原告对证据一真实性不认可，认为无关联，虽不认可，但也无证据提交，也不申请重新鉴定；对证据二至六未提异议；对证据七至九的真实性无异议；第三人对被告提交的一至九组证据无异议。2014年3月5日，本院依原告的申请到济宁市国土资源局土地置换中心依法调取了《2010年度第二批农村建设用地整治挖潜（增减挂钩）项目区》中有关邹城市城前镇、峄山镇（水泥厂）项目区档案卷宗中涉及城前镇玉皇庙村“邹城市庆功砖厂”报批有关文件资料共82页。2014年3月31日，经被告与第三人质证，双方均对本院依法调取的82页材料的真实性无异议。2013年12月13日，原告对坐落于邹城市城前镇玉皇庙村砖厂及该砖厂内房屋等附着物提出资产评估申请。本院依法移交技术室进行资产评估后，因申请评估标的不存在，被告城前镇人民政府不同意该评估申请，2014年4月28日，原告书面撤销了该申请。经质证，本院对证据作如下确认：原告提交证据二、2无城前镇玉皇庙村委会盖章，作为书证，不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第十条规定的要求，作为证人证言，不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第十三条规定的要求，对该证据本院不予采纳；原告提交的证据六，无其他证据相印证，依据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七十一条第（七）项之规定，不能单独认定其证明效力；对原告提交的一至八组证据中其他证据，被告与第三人均未提出异议，依据依据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十七之规定，本院认定其证明效力。对被告提交的证据一，原告虽予以否认，但未提供充分的证据予以反驳；对被告提交的证据二至九，原告对真实无异议；对被告提交的证据一至九第三人均无异议；依据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十七之规定，本院认定被告提交一至九组证据的证明效力。经审理查明，1995年底，原告朱庆功在城前镇玉皇庙庙东村成立邹城市庆功砖厂，1996年开始运营。1996年9月1日，邹城市国家税务局为原告颁发税务登记证，1999年4月19日，邹城市工商行政管理局颁发营业执照，负责人为朱庆功，类型为非法人企业，组织机构代码有效期自2004年8月31日至2008年8月31日；2002年9月28日，邹城市国土资源局颁发采矿许可证，有效期限从2002年9月至2005年9月；2007年8月3日，邹城市质量技术监督局为邹城市庆功砖厂颁发有效期至2010年8月3日的《山东省企业产品执行标准登记证书》。土地承包上，原告以家庭承包方式取得城前镇玉皇庙村2块2.1亩旱地用于种植业的经营权，邹城市人民政府为其颁发《中华人民共和国农村土地承包经营权证》，承包期限从1999年9月30日至2029年9月30日；2000年3月21日，原告与第三人签订荒山承包合同，承包年限40年，至2040年3月20日，并经过邹城市公证处公证；2003年农历5月15日，原告与第三人第二经营组签订“承包期限砖厂不生产红砖为止”的庆功砖厂占用土地长期合同书。2010年9月1日，原告朱庆功提出将砖厂占地复垦为耕地的申请，因原告不认可该申请书上的签名为其本人所写，经邹城市公安局城前派出所委托，2013年9月6日，济宁市公安局刑事科学技术研究所（济）公（刑）鉴（文）字（2013）44号物证鉴定书鉴定为朱庆功本人所写。2010年9月10日，第三人提出将砖厂所占土地复垦为耕地的申请，经逐级审查和上报，山东省人民政府于2012年12月26日以鲁政土字（2010）2047号作出同意济宁市2010年度第二批农村建设用地整治挖潜42个项目区实施规划的批复，邹城市庆功砖厂是其中之一。2012年3月30日，邹城市城前镇玉皇庙砖厂整治挖潜项目竣工结算，经山东齐鲁城市建设项目管理有限公司验收合格。2013年4月15日，第三人盖章与原告签名的保证书载明“玉皇庙村村民委员会收到城前镇政府拨付玉皇庙砖厂土地增减挂钩项目收益返还资金130900元，用于砖厂承包户的耕地占用、青苗附着物补偿及农户下步土地整理，保证不再向镇政府提出任何要求，其他一切因该项目的矛盾纠纷与镇政府无关。”2013年5月20日，原告朱庆功到济宁市信访局上访，口头反映该砖厂的补偿问题，2013年5月21日，被告城前镇人民政府按照“属地管理、分级负责、谁主管、谁负责”的原则，对原告朱庆功所反映砖厂补偿问题的信访事项给予书面答复意见；2013年6月6日、6月11日，原告朱庆功分别签字并书面保证“同意城前镇人民政府按每亩5000元的标准给予玉皇庙砖厂土地复垦奖励决定”，原告于6月11日签字收到玉皇庙村委会拨付给玉皇庙砖厂土地复垦奖励金130900元。因原告朱庆功对该处理不满意，仍到各级信访部门反映玉皇庙砖厂拆除地面附着物和青苗补偿的问题，被告城前镇人民政府又按照“属地管理、分级负责、谁主管、谁负责”的原则，分别于2013年7月30日、2013年10月25日对原告朱庆功反映的“要求返还砖厂土地复垦收益返还资金及砖厂拆除地面附着物和青苗补偿问题”的信访事项分别给予书面答复的处理意见。2013年10月21日，原告朱庆功向邹城市人民政府行政复议办公室提出行政复议申请，2013年10月23日，邹城市人民政府行政复议办公室作出邹政复不字（2013）13号不予受理行政复议申请决定书。2013年10月29日，原告朱庆功向本院提起行政诉讼，请求：一、依法确认被告未对原告依法补偿的行政行为违法；二、判令被告赔偿原告土地使用及地上附着物等补偿费用1978270元；三、诉讼费用由被告承担。本院认为，邹城市庆功砖厂所占用土地的整治复垦，因原告朱庆功的申请而启动，由城前镇人民政府、邹城市人民政府、济宁市人民政府及相关部门层层审查、踏勘、报批，经山东省人民政府审批后进行，不论是原告朱庆功领取的土地复垦奖励金130900元，还是原告请求地上附着物等补偿被拒绝，均是被告城前镇人民政府针对原告朱庆功就邹城市庆功砖厂土地整治复垦作出处理的行政行为，是被告行使行政管理职权的行为，不是平等主体之间的民事行为，而且原告朱庆功认为被告城前镇人民政府的该行政处理行为侵犯了其合法权益。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条第一款第（八）项之规定，本案属于行政诉讼受理范围。原告朱庆功作为邹城市庆功砖厂的负责人，是与被告行政处理行为有法律上利害关系的公民，对被告的处理行为不服，可以依法提起行政诉讼，根据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题解释》第十二条之规定，原告朱庆功具有本案诉讼的主体资格。关于城前镇人民政府是否为适格被告的问题。我国相关法律虽未明确规定乡镇人民政府具有土地整治挂钩置换职责，但参照国土资源部《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》（国土资发（2008）138号）第五条：“挂钩试点工作实行行政区域和项目区双层管理，以项目区为主体组织实施。项目区应在试点市、县行政辖区内设置，优先考虑结合部地区；”之规定，结合《济宁市人民政府关于加快推进农村土地整治挂钩置换的意见》（济政发（2009）22号）五、实施步骤（二）明确任务，落实责任：“农村土地整治挂钩置换实行行政区域和项目区双重管理，以项目区为主体组织实施。各县（市、区）政府是责任主体，负责制定计划、具体组织实施。各乡镇政府（街道办事处）负责具体抓落实。”及《邹城市人民政府关于加快推进农村土地整治挂钩置换的意见》（邹政发（2010）7号）五、实施步骤（二）明确任务，落实责任：“各镇街是挂钩置换项目的主体，负责具体抓好落实。”，被告城前镇人民政府作为一级行政机关，是邹城市挂钩置换项目的主体，对本辖区内增减挂钩项目有具体抓好落实的职责，原告朱庆功负责的邹城市庆功砖厂是邹城市增减挂钩项目之一，在邹城市城前镇辖区内，其相关事宜应由被告城前镇人民政府来负责统筹落实。因此，城前镇人民政府是本案适格的被告，其辩驳不具备主体资格的理由不能成立。关于邹城市庆功砖厂的补偿问题，我国现行的法律并未明确规定。国土资源部《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》（国土资发（2008）138号）第十七条第一款只是对涉及集体土地征收的才对集体和农民妥善给予补偿和安置，对不涉及集体土地征收的是否补偿未予明确。从原被告所提交的证据及本院依法调取的证据看，邹城市庆功砖厂属于废弃工矿地，不涉及居民迁建安置，直接对其实行全部复垦，复垦后的权属未发生改变，对该种情形土地整治所涉地面附着物和青苗等补偿问题也没有明确规定。虽然《邹城市人民政府关于加快推进农村土地整治挂钩置换的意见》（邹政发（2010）7号）及《邹城市人民政府关于加强土地综合整治推进城乡统筹发展的意见》（邹政发（2011）27号）对废弃工矿用地的整治在资金政策上有涉及，但也仅明确在奖励资金上。对邹城市庆功砖厂的奖励，被告城前镇人民政府已结合当地实际按每亩5000元给予原告朱庆功，原告亦签订保证书认可。因此，原告请求确认被告未对其砖厂依法补偿的行政行为违法的证据不足，不予支持。此外，原告请求补偿其地上附着物等费用1978270元证据不足，亦不予支持。综上，依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：驳回原告朱庆功的诉讼请求。案件受理费50元，由原告朱庆功负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于济宁市中级人民法院。如在上诉期满后七日内未交纳上诉案件受理费的，按自动撤回上诉处理。审判长  孔凡静审判员  胡元东审判员  孙西华二〇一四年五月二十七日书记员  董凡丽