四川省眉山市东坡区人民法院 行 政 判 决 书 （2018）川1402行初223号 原告刘德全，男,1975年9月2日出生,汉族,住四川省仁寿县。 被告仁寿县黑龙滩镇人民政府。住所地：仁寿县黑龙滩远程大道铁门3社。 法定代表人李超，镇长。 委托代理人李勇刚，四川典扬律师事务所律师。 委托代理人陈倩，四川典扬律师事务所实习律师。 原告刘德全因要求确认被告仁寿县黑龙滩镇人民政府（以下简称黑龙滩镇政府）作出的关闭其养鸡场的行为违法，于2018年3月15日向本院提起行政诉讼。本院于2018年4月9日立案受理后，经审理于2018年5月14日作出（2018）川1402行初64号《行政裁定书》，裁定驳回原告刘德全的起诉。原告不服，上诉于眉山市中级人民法院。眉山市中级人民法院经审理后于2018年9月28日作出（2018）川14行终66号《行政裁定书》，裁定撤销本院（2018）川1402行初64号行政裁定；指令本院继续审理。本院于2018年10月12日重新立案后，向被告黑龙滩镇政府送达了起诉状副本、应诉通知书、举证通知书。本院依法组成合议庭，于2019年3月1日公开开庭进行了审理。原告刘德全、被告黑龙滩镇政府分管负责人任必刚、委托代理人李勇刚、陈倩到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 黑龙滩镇政府于2017年8月4日向原告刘德全发出《通知》，告知原告于2017年9月30日前对养殖场进行全面搬迁、关闭，如不按期搬迁、关闭，将依据相关法规强制关停并追究法律责任。 原告刘德全诉称，其系退伍军人，四处借钱，得到温氏集团补贴，并经相关部门领导层层审批，于2011年12月开始在黑龙滩镇铁门村9组修建养鸡场。其养鸡场距离黑龙滩水库下方约两三百米，距离黑龙滩风景区水库约五公里，符合环境保护条件。被告越权将全行政区域禁养是违法的。被告于2017年8月4日对原告发出《通知》，告知原告于2017年9月30日前进行全面搬迁、关闭，如不按期搬迁、关闭，将依据相关法规强制关停并追究法律责任。原告不服，诉至法院，请求判令确认被告关闭原告的养鸡场的行为违法。 原告刘德全向本院提交了以下证据并经当庭质证： 第一组证据：原告身份证复印件及义务兵退出现役登记表复印件一份。证明原告主体资格。 第二组证据：铁门村证明一张。证明原告在黑龙滩铁门村9组养鸡。 第三组证据：原告关于在铁门村9组建鸡场申请及审批。证明原告修建养鸡场时经相关部门领导批准。 第四组证据：《仁寿县黑龙滩政府的通知》。证明原告的养鸡场不在饮用水源保护区。 第五组证据：《仁寿县人民政府的通告》。证明原告的养鸡场没有在禁养区范围内。 第六组证据：网上下载的文章《眉山市禁养区畜禽养殖场关闭搬迁工作提前完成》。证明截止2017年7月28日，眉山市禁养区关闭或搬迁工作已经完成，原告不在此列。 第七组证据：关于黑龙滩水库一级饮用水源保护区公告一张。证明原告的养鸡场未在公告限定饮用水源保护区范围内。 第八组证据：黑龙滩政府禁养关闭《通知》。证明原告不服该通知而提起诉讼。 第九组证据：网上下载的文章“农业部：部分地区划定禁养区没有严格落实有关规定”。证明被告划定禁养区范围没有严格按照农业部的规定划定。 第十组证据：《仁寿县黑龙滩人民政府的函》。证明被告违法采用措施关闭原告的鸡场。 第十一组证据：温氏畜牧有限公司出具的证明。证明温氏畜牧有限公司收到镇政府的通知后，停止了与原告养鸡场的合作。 第十二组证据：农业部办公厅农办牧（2017）65号文件，证明被告向原告发出限期搬迁通知是错误的。 第十三组证据：仁寿县黑龙滩镇关于13户鸡场业主申请养殖相关资料。证明原告的养鸡场不在禁养区范围内。 第十四组证据：仁寿县乡镇行政强制类权利清单。证明被告无权向原告发出关闭通知。 被告黑龙滩镇政府答辩称，一、原告所述养鸡场在禁养区内，且养鸡场养殖规模为仁府发[2016]20号文件规定的规模养殖，被告有权通知原告在规定期限内拆除其养鸡场。1.原告所说养鸡场位于铁门村9组，根据《黑龙滩风景名胜区总体规划》2、禁养区范围界定“西至黑龙滩与龙镇分界线”、仁府办发电[2017]1号《仁寿县人民政府办公室关于加快推进现代畜牧业发展的实施意见》（以下简称《实施意见》）禁养区范围“县道两侧300米内区域”，原告所述养鸡场在县道华青路一侧57.5米内，该养鸡场位于禁养区内。2．原告养鸡场数量为0.8万只，根据仁府发[2016]20号《仁寿县人民政府关于划定畜禽规模养殖禁养区、限养区和宜养区的通告》（以下简称《通告》）规定，原告养鸡场为规模养殖。3.根据《畜禽规模养殖污染防治条例》第五条和眉府办函[2017]46号文件第四条之规定，镇政府为协助畜禽养殖污染防治工作主体，故被告有权通知原告在规定的限期内拆除养鸡场。综上，在原告养鸡场位于禁养区及养鸡场规模为规模养殖前提下，被告有权通知原告在规定的期限内关闭拆除养鸡场。 二、被告通知原告在规定的期限内自行拆除养鸡场系行政指导行为，是不可诉的，故原告的诉求没有法律依据。被告于2017年8月4日签发的通知刘德全于2017年9月30日前对所属养鸡场进行全面搬迁、关闭系行政指导行为，根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（三）项之规定，被告作出的该行为系不可诉的，故原告要求确认被告关闭其养鸡场的行为系违法行为无法律依据。 综上所述，原告养鸡场在禁养区内且养鸡场为仁府发[2016]20号文件规定的规模养殖场，被告有权通知原告依法自行拆除该养鸡场，根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（三）项之规定，请求法院依法驳回原告的起诉。 被告黑龙滩镇政府向本院提交了以下证据并经当庭质证： 第一组证据：1.2007版黑龙滩风景名胜区总体规划，第21页最后一段；2.仁府发[2016]20号《仁寿县人民政府关于划定畜禽规模养殖禁养区、限养区和宜养区的通告》第一条第一款第4项规定；3.仁府办发电[2017]1号《仁寿县人民政府办公室关于加快推进现代畜牧业发展的实施意见》第三条第（一）项规定；其禁养区范围为“县道两侧300米区域”，现场相片证明。证明原告所说养鸡场在县道华青路一侧57.5米内及原告所述养鸡场在禁养区内。 第二组证据：1.仁府发[2016]20号《仁寿县人民政府关于划定畜禽规模养殖禁养区、限养区和宜养区的通告》第三条规定；2.铁门社区污染防治情况统计表。而原告养鸡场养殖了0.8万只鸡，证明原告所说养鸡场为规模养鸡场。 第三组证据：1.《畜禽规模养殖污染防治条例》第五条；2.眉府办函[2017]46号《眉山市人民政府办公室的通知》第四条。证明镇政府为协助畜禽养殖污染防治工作主体。 第四组证据：《最高人民法院关于适用的解释》第一条（三）项规定。证明《通知》为行政指导行为，不可诉。 经庭审质证，双方当事人质证意见如下： 原告对被告提交证据的质证意见为：对第一组证据中的总体规划三性均有异议；对[2016]20号文件三性无异议，但对其证明目的有异议；对[2017]1号文件的三性均有异议，其系密级文件，不能作为行政处罚的依据。对第二组证据中的[2016]20号文件所说规模养殖为6000只鸡以上，及统计表表明原告是养殖8000只有异议，原告系与温氏集团合作，养殖规模不止8000只，对[2016]20号文件的证明目的有异议。对第三组证据有异议，被告只有协助义务，没有执法权，其下达的搬迁关闭通知是违法行为，系滥用职权。对第四组证据证明目的有异议，已对原告的权利义务产生了实质影响，是可诉的。 被告对原告提交证据的质证意见为：对第一组证据无异议。对第二组证据真实性、关联性无异议，但对合法性有异议。对第三组证据真实性无异议，当时同意原告建养鸡场，但并没有同意原告规模养殖，随着规划的变化以及环保政策变化，原告的养鸡场已经在规划区内且为规模养殖。对第四组证据真实性、合法性无异议，但对关联性有异议，不能达到原告证明目的。对第五组证据三性无异议，但不能达到原告证明目的。对第六组证据三性均有异议，其是网文，不能证明其真实性，只是新闻报道，不能作为本案证据使用。对第七组证据三性均无异议，但是不能达到原告证明目的，禁养区的划定方式有多种方式，一种是风景区，一种是县道300米范围内。对第八组证据三性均无异议，但是不能达到原告证明目的，被告只是通知原告关停，是否搬迁、关闭由原告自行决定；该通知既不是行政强制也不是行政处罚。对第九组证据三性均不予认可，该组证据系网文。第十组证据是复印件，真实性无法确认。对第十一组证据真实性无异议，但对关联性、合法性有异议，温氏公司可以自行决定是否与本案原告合作。对第十二组文件真实性、合法性无异议，对关联性有异议，被告所举的仁寿县和眉山市相关文件与该文件不冲突。对第十三组证据的真实性无法确定，对关联性有异议，不能达到原告证明目的，原告所举的证据不完整，且不清楚出处。对第十四组证据权力清单只针对行政强制类权利清单，并没有镇政府全部职责和权利，在本案中镇政府的行为是行政指导行为，不属于本权利清单范围。 经庭审质证，本院对证据作如下确认：原告提交的第六、九组证据系下载的网文，不符合证据的三性；第十组证据系复印件，无法核实其真实性；第十三组证据不符合证据的三性；均不能作为证据使用。原告提交的其余证据以及被告提交的证据均符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》的规定，可以作为本案的证据使用。 经审理查明，原告刘德全系仁寿县黑龙滩镇四新村4组人，其于2011年12月在黑龙滩镇铁门村9组修建养鸡场进行养殖。原告的养鸡场位于仁寿县道华青路一侧57.5米处。 四川省城乡规划设计院于2007年8月作出的《黑龙滩风景名胜区总体规划》载明：“…七、风景区范围1、划定依据…（4）便于风景区实际管理：由于目前黑龙滩风景区管委会管辖范围为原杨柳镇、光相镇、黑龙滩镇和分水乡四个乡镇行政区划范围，面积为151平方公里（含水面23.6平方公里），对镇域外其他乡镇无管辖权，因此，从今后管理的实际出发，应以现黑龙滩行政区划为主要区域划界，对于保护必需的其他乡镇地域，可适当划入部分。2、范围界定风景区总面积为106平方公里，以黑龙滩水面为中心，四周以风景资源的分布为限…”。 2016年8月5日，仁寿县人民政府发出《通告》，该《通告》第一条规定：“（一）禁养区范围4.风景名胜区、文化旅游景区和文物保护区等重点保护区的核心区及缓冲区”；第三条规定：“本通告中畜禽规模养殖场指存栏…6000羽以上的肉鸡…”。2017年7月21日，仁寿县人民政府发出《实施意见》，该《实施意见》规定禁养区范围包括县城区通往各乡镇的县道两侧300米内区域。黑龙滩镇铁门社区居民委员会《畜禽养殖及污染情况统计表》显示：铁门9组刘德全养鸡为0.8万只。 2017年8月4日，被告向原告发出《通知》，该《通知》载明：“按照市县环保会议要求，为切实加强我镇畜禽养殖业环境管理，促进养殖业环境问题的改善，减少面源污染，确保环境和水资源保护的有机结合。根据《环保法》《眉山市饮用水源保护条例》，请你户养殖场于2017年9月30日前进行全面搬迁、关闭。如不按期搬迁、关闭，将依据相关法规强制关停并追究法律责任。”原告收到该《通知》后，将养鸡场的鸡销售后，于2017年10月9日自行关闭养鸡场。刘德全认为黑龙滩镇政府作出的该《通知》违法，遂提起行政诉讼，请求判决确认黑龙滩镇政府关闭其养鸡场的行为违法。 本院认为，根据双方的诉辩意见，本案的争议焦点为：一、《通知》是否系可诉的行政行为；二、被告作出的《通知》是否合法。 关于《通知》是否系可诉行政行为的问题。本院认为，虽然被告黑龙滩镇政府是以通知形式要求原告刘德全在2017年9月30日前对其养鸡场搬迁、关闭，但同时也告知原告逾期搬迁可能出现的后果，即将依据相关的强制法规关停并追究法律责任。该《通知》明确要求原告在规定期限内全面搬迁、关闭其养殖场，即确定了原告必须履行的义务，因此，该《通知》已对原告的财产权产生实际影响，属于具有强制性的行政决定，原告认为该行为侵害其合法权益，提起行政诉讼，符合上述规定，该《通知》是可诉的行政行为，属于人民法院行政诉讼的受案范围。被告主张其向原告发出的《通知》对其合法权益不产生实际影响，该行为系行政指导行为，不具有可诉性的理由与法相悖，其辩解理由不能成立，本院不予支持。 关于被告作出的《通知》是否合法的问题。本院认为，根据《畜禽规模养殖污染防治条例》第三十七条关于“违反本条例规定，在禁止养殖区域内建设畜禽养殖场、养殖小区的，由县级以上地方人民政府环境保护主管部门责令停止违法行为；拒不停止违法行为的，处3万元以上10万元以下的罚款，并报县级以上人民政府责令拆除或者关闭。”的规定，对禁养区内建设的畜禽养殖场应当由县级以上地方人民政府环境保护主管部门责令停止违法行为；对拒不停止违法行为的，报县级以上人民政府责令拆除或者关闭，即被告并不具有作出本案通知书的职权。故被告作出的《通知》系超越职权的行为。 同时，根据《国务院关于印发全面推进依法行政实施纲要的通知》中关于“严格按照法定程序行使权力、履行职责。行政机关作出对行政管理相对人、利害关系人不利的行政决定之前，应当告知行政管理相对人、利害关系人，并给予其陈述和申辩的机会；作出行政决定后，应当告知行政管理相对人依法享有申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。对重大事项，行政管理相对人、利害关系人依法要求听证的，行政机关应当组织听证。行政机关行使自由裁量权的，应当在行政决定中说明理由。要切实解决行政机关违法行使权力侵犯人民群众切身利益的问题。”的规定。即使被告应当按上述规定，在作出影响当事人权利的行政决定前，也应当告知原告拟作出行政决定内容，并给予其陈述和申辩的权利。本案被告并没有提供证据证明其履行了上述程序。此外，《通知》还存在未告知原告享有复议和起诉的权利以及时间等程序轻微违法情形。 综上事实和理由，被告作出的《通知》超越职权，且违反法定程序，因原告在接到被告发出的《通知》后，已关闭养鸡场，故该行为不具有可撤销性，应当确认违法。 据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下： 确认被告仁寿县黑龙滩镇人民政府于2017年8月4日向原告刘德全发出《通知》的行为违法。 案件受理费50元，由被告仁寿县黑龙滩镇人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省眉山市中级人民法院。 审 判 长  彭英 审 判 员  李杜 人民陪审员  罗燕 二〇一九年三月二十八日 书 记 员  陶平