杭州市富阳区人民法院 行 政 判 决 书 （2018）浙0111行初69号 原告黄桃仙，女，1979年7月7日出生，汉族，住杭州市富阳区。 委托代理人焦明，北京创为律师事务所律师。 委托代理人韩英曼，北京创为律师事务所实习律师。 被告杭州市富阳区大源镇人民政府，统一社会信用代码11330183002506742F，住所地杭州市富阳区大源镇花果山路22号。 法定代表人杨兰英，该镇镇长。 委托代理人袁麟，浙江好阳光律师事务所律师。 第三人杭州富阳江南新城建设投资集团有限公司，统一社会信用代码913301836970840552，住所地杭州市富阳区春江街道客运南站四楼。 法定代表人朱国祥，董事长。 委托代理人包臣辉，浙江圣港律师事务所律师。 委托代理人郦峰，浙江圣港律师事务所律师。 第三人黄明灿，男，1981年9月7日出生，汉族，住杭州市富阳区。 委托代理人程立军，浙江杭联律师事务所律师。 委托代理人宋慧敏，浙江杭联律师事务所律师。 原告黄桃仙诉被告杭州市富阳区大源镇人民政府（以下简称大源镇政府）、第三人杭州富阳江南新城建设投资集团有限公司（以下简称江投公司）、第三人黄明灿房屋拆迁安置补偿合同纠纷一案，于2018年10月30日向本院提起行政诉讼，本院于11月2日立案受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院组成合议庭，于2018年12月21日公开开庭进行了审理，原告委托代理人焦明、韩英曼，被告大源镇政府负责人张杭春及委托代理人袁麟，第三人江投公司委托代理人包臣辉、第三人黄明灿委托代理人程立军到庭参加诉讼，本案现已审理终结。 原告黄桃仙诉称：第三人黄明灿系原告之弟。黄关金系原告和第三人黄明灿之父，俞银娣系原告和第三人黄明灿之母，黄关金与俞银娣于1976年登记结婚。1996年11月10日，黄关金取得《浙江省村镇规划建设许可证》，审批机关同意了黄关金的申请，允许黄关金在大源镇旭阳路面（地点名称先后改为大源镇亭山村经纬路××、大源镇亭山村经纬路××）建设占地121平方米，建筑面积为500平方米的房屋。之后，黄关金建成上述房屋。2008年5月和2009年7月，黄关金和俞银娣先后去世，俞银娣去世前立下遗嘱，由原告继承上述楼房及相关财产。 2018年8月，原告以继承纠纷为由将第三人黄明灿诉至杭州市富阳区人民法院，审理期间，第三人黄明灿向法院提交《江南新城城市有机更新项目集体所有土地住宅房屋搬迁补偿协议》（以下简称《搬迁补偿协议》），以证明位于大源镇亭山村经纬路17号的房屋的所有权已归第三人江投公司，原告和第三人均无权主张权利。在《搬迁补偿协议》中，被告的身份为搬迁实施单位，协议第四条约定：“乙方…，并及时通知搬迁实施单位验收”，第五条第四款约定：“乙方自本协议签订之日15日内自行…，并在申请房屋腾空验收时向搬迁实施单位出具相应的书面证明”；第八条第二款约定：“本协议一式6份，各执1份，向杭州市富阳区房屋征收补偿管理办公室备案1份”。协议最后，分别有搬迁事实单位的印章、法定代表人、经办人和审核人的签字。通过以上协议内容可以判断，该协议实质上是被告主导下的征收补偿协议。 另查，涉案土地尚未办理集体土地征收手续，土地性质仍为集体土地。 根据我国《土地管理法》相关规定，国家为了公共利益的需要，可以依法对土地事实征收或征用并给予补偿。对于农村土地，除了依法征收外，政府采用所谓“协议搬迁”等其他形式征收土地均缺乏法律依据。第三人江投公司不具有购买宅基地等集体土地的资格，该协议违反了我国法律的禁止性规定，应属无效。第三人黄明灿未经原告同意，与被告和第三人江投公司恶意串通，签订《搬迁补偿协议》，严重侵犯了原告的继承权和所有权。 为维护原告合法权益，故诉至法院，请求：1.依法撤销被告与第三人签订的《搬迁补偿协议》；2.本案诉讼费用由被告承担。 原告为证明其主张，向本院提交了以下证据： 1.《搬迁补偿协议》及《安置方案宣传手册》（以下简称《安置方案》）各1份，证明在未经原告同意的情况下，经被告主导，被告、第三人江投公司与第三人黄明灿签订了《搬迁补偿协议》。从协议内容看，该协议实为征收补偿协议。被告诉讼主体资格适格。 2.《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条及《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第十一条第二款第二项，证明该协议属于行政案件受案范围。 3.门牌证、村镇规划许可证及结婚证明各1份，证明登记于黄关金名下的位于富阳区××镇××路××号（原门牌号：旭阳路西、经纬路35号）为黄关金和俞银娣夫妻共同财产的事实。 4.黄关金、黄关金之妻俞银娣《户口注销证明》各1份，证明黄关金、俞银娣分别于2008年5月29日、2009年7月15日死亡，继承开始。 5.遗嘱1份、光盘1份、大源派出所出具的《证明》1份，证明原告是黄关金和俞银娣的合法继承人，作为原告主体适格的事实。 6.《户口簿》及大源镇政府《告知单》各1份，证明被告在明知原告是户主且未经原告同意的情况下，仍然怂恿第三人江投公司和第三人黄明灿签订了补偿协议，且签完协议后，始终未向原告送达，被告与第三人的行为属于恶意串通损害第三人利益的行为。 7.浙江省国土资源厅《政府信息公开告知书》1份，浙江省政府办公厅《关于黄桃仙有关政府信息公开申请的答复意见》1份，杭州市政府《政府信息公开告知书》2份，杭州市国土资源局《政府信息公开告知书》1份，杭州市富阳区政府《信息公开申请答复书》2份，杭州市国土资源局富阳分局《政府信息公开告知书》2份，证明位于富阳区××镇××路××号（原门牌号：旭阳路西、经纬路35号）的区域尚未办理集体土地征收，杭州市富阳区政府所述的“位于富阳区××镇××路××号所在地块上进行的是富阳区大源镇有机更新工作，该工作并非征收”明显违反法律的禁止性规定的事实。 8.浙江省发改委《关于黄桃仙有关政府信息公开申请的答复意见》1份，杭州市发改委《政府信息公开告知书》1份，杭州市富阳区发改委《信息公开申请答复书》1份，证明位于富阳区××镇××路××号区块的集体土地建设项目尚未立项审批，富阳区政府所述的“杭州市富阳区大源镇有机更新工作”并不存在，故《拆迁安置协议》没有合法前提的事实。 被告大源镇政府辩称：一、杭州市富阳区大源镇人民政府非本案适格被告。 江南新城城市有机更新项目系江投公司主导的项目，故在《搬迁补偿协议》中江投公司作为搬迁人，第三人黄明灿作为被搬迁人，双方签订协议。从协议约定的权利义务来看，江投公司作为协议的甲方，黄明灿作为协议的乙方，分别享有权利和承担义务。其中由江投公司支付搬迁补偿款给黄明灿。被告在该协议中无任何权利义务。因此，无论从协议的形式还是内容而言，杭州市富阳区大源镇人民政府非适格被告。 二、黄明灿为家庭户成员，具有签署协议的资格。 被告作为江南新城城市有机更新项目的实施单位，经审查认为，协议中涉及的大源镇经纬路17号，由黄关金户于1996年申请建造，申请时黄明灿为黄关金户家庭成员，黄明灿为黄关金儿子，本案原告为黄关金女儿，俞银娣为黄关金妻子。黄关金和俞银娣分别于2008年和2009年过世。经调查，黄明灿一直居住生活在大源镇经纬路17号，系大源镇亭山村村民。原告虽然也是亭山村村民，与黄明灿在一个家庭中，但已长期不居住生活在大源镇经纬路17号。鉴于黄明灿在协议中承诺自愿承担因继承引起的法律纠纷，据此黄明灿作为家庭户代表签署协议是更为合适的。 三、江南新城城市有机更新项目并非行政征收项目，本案不属于行政案件受案范围。 案涉的协议是基于平等主体之间的权利义务关系而自愿达成的协议，属于民事合同，并不是行政合同，依法不属于人民法院受理行政案件的受理范围。原告要提起撤销之诉，也应通过民事审判程序。另外，《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的。”因此，并非所有与行政协议有关案件一律属于行政诉讼受案范围，只有存在行政机关的行为符合上述条款中明确列举的“不依法履行、未按照约定履行”或者“违法变更、解除”行政协议的情形时，才属于行政诉讼受案范围。因此，原告的诉讼不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项规定的情形，不属于人民法院审理行政案件的受案范围。 被告向本院提交证据： 1.《搬迁补偿协议》1份，证明大源镇政府非适格被告的事实。 2.户口本（复印件）、村镇规划建设许可证（复印件）、身份证（复印件）、结婚证（复印件）、住房状况证明（复印件）、村委证明各一份，证明第三人黄明灿具有协议签约资格的事实。 第三人江投公司陈述称：一、案涉拆迁补偿协议合法有效；二、原告无证据证明其为案涉房屋所有人，原告主体不适格。 第三人江投公司未向本院提交任何证据。 第三人黄明灿辩称：一、不同意原告方要求撤销《搬迁补偿协议》，二、黄明灿是有权利代表经纬路××户来签订协议，理由如下：1.黄桃仙虽然户口在村里，且是户主，判断一个居民是否是农村集体的成员，应该以是否居住在村里来判断，本案原告外嫁以后没有在本村生活，故其无权代表该户签订协议。2.关于继承的问题，已经立案，但没有生效判决，故不存在继承的问题。 第三人黄明灿未向本院提交任何证据。 对原告提交的证据，被告经质证认为：对证据1的三性无异议，对证明目的有异议，该证据可以清晰的表明被告并非是该协议的主体，协议的权利义务的双方分别是江投公司与黄明灿。至于《安置方案》中相应土地征收的法律，手册中写明仅仅是参照，而不是依据。证据2不能达到原告的证明目的，该法律是否可适用于本案，关键是看协议是行政合同，还是民事合同，该合同内容是平等民事主体间签订的协议，故是民事合同，不是行政协议，故不能适用原告所说的该项法律。对证据3、4无异议。对证据5的三性均有异议，因为牵涉到案外人，被告方并不是遗嘱主体，无法核实真实性，该遗嘱是否有效，已经另案审理，待法院判决后再做认定。对证据6的三性无异议，对证明目的有异议，不能达到原告的证明目的，黄明灿与江投公司于2018年6月30日签订协议，而原告向被告提出信息公开时间是2018年9月3日，晚于上述签约时间，因此不能证明被告与黄明灿恶意串通的事实。对证据7、8的真实性、合法性无异议，关联性有异议，与本案无关联。因不是行政征收项目。 第三人江投公司质证认为对证据1、2、3、4三性无异议。对证据5因发生在原告方与黄明灿之间，第三人不清楚，且关于遗嘱已经另案处理，请法庭证实。对证明真实性无异议，但不能证明是合法继承人，只能证明可能是法定继承人。对证据6三性无异议，对证明目的有异议，该协议不存在怂恿和恶意损害他人利益的情况。对证据7、8的真实性、合法性无异议，但不能达到原告的证明目的。 第三人黄明灿质证认为除了遗嘱和光盘的真实性有异议，其他证据的真实性无异议。对户口本不能证明黄桃仙及其孩子是村民。对光盘的真实性是有异议，光盘总体播放时间是两分三十秒，但是遗嘱的书写时间远远不够，同时光盘中遗书是有消失的时间。俞银娣的其他三个姐妹说过，俞银娣还交代过其姐妹其最不放心就是黄明灿，故其不可能写这个遗书。同时遗嘱也不是行政诉讼的范围。 对被告提交的证据，原告质证认为：对证据1的真实性无异议，对其合法性及证明目的有异议，签署《搬迁补偿协议》的前提应首先进行集体土地征收，由县政府以上的单位公告后才能签订，故该协议无合法性。对该协议的内容及印章可以看出被告主体资格适格。该协议只显示了货币补偿数额没有体现房屋安置，据原告了解，此次拆迁是有房屋安置，因此该协议是不完整的，不具有合法性。对证据2中的户口本、村镇规划建设许可证、身份证复印件、结婚证、住房状况证明无异议，对证明目的有异议，并且该住房状况证明与本案无关联性，对村委证明对合法性有异议，村委会无权证明户内人员的情况，并且对证明的内容的真实性、合法性、关联性均不认可。另外，从证据形式看该证据实为证人证言，村委会不具备证人资格，且证人应当出庭接受询问。 第三人江投公司质证认为：对证据1的三性无异议，但是不能达到被告证明目的。对证据2的三性无异议。 第三人黄明灿质证认为：对证据1、2的三性及证明目的均无异议。 本院认为，原告提交的证据1、3-8的真实性均予以认可。对证据2，系原告引用的法律条文，并非是能证明事实的证据。被告提交的证据1的真实性予以认可，但不能达到被告要证明的目的。对证据2的真实性予以认可，但不能达到被告要证明的目的。 经审理查明：2018年5月2日，江投公司与大源镇政府联合发布了《关于江南新城城市有机更新项目大源集镇房屋搬迁实行模拟搬迁的通告》与《安置方案》，通告载明本次江南新城城市有机更新项目大源集镇房屋搬迁实行模拟搬迁，项目采用签约比例法、即整体生效和分块生效相结合方式（分别是大源镇亭山村东升老街，东升新区、袁家滩区），具体签约生效比例为90%。若整个搬迁范围在规定签约期限内签约率达到90%，则整个搬迁范围所签协议生效。若整个搬迁范围在规定签约期限内签约率未达到90%，但单个区块在规定签约期限内签约率达到90％，则该区块所签协议生效。签约截止日期为2018年6月30日。《安置方案》参照《杭州市富阳区征收集体所有土地房屋补偿实施细则》、《杭州市国有土地房屋征收与补偿实施细则》等文件精神，结合本区块房屋及土地的实际情况制定。搬迁人是江投公司，被搬迁人是本搬迁范围内的房屋及其附属物的所有权人，搬迁实施单位为大源镇政府。《安置方案》是实行调产安置和货币补偿二种方式，并规定了相应的安置补偿办法、奖励以及过渡方式、临时安置补助费、搬家费用等。其中，房屋合法建筑面积原则上按420平方米认定，不足420平方米的按实际建筑面积认定，不动产权证有记载房屋建筑面积的，按载明建筑面积认定，所建房屋经依法审批，但未办理不动产权证的，按建房批准文件中载明的占地面积及房屋楼层认定房屋建筑面积。搬家费标准为每户1500元/次计算，按两次补偿。本村被搬迁人选择调产安置的，临时过渡费按安置人口每人400元/月（不含虚拟人口）计算。临时安置补助期限为自被搬迁人腾空房屋之日至被搬迁人取得安置房截止之日后6个月至，不足月的按足月计算，过渡期限为36个月。符合安置条件的人员，以建筑面积每人50平方米予以高层安置价安置，并允许每人以成本价再购买40平方米的高层公寓。评估奖每户为10000元，签约奖每户为35000元，腾空奖每户为25000元，未突击装修奖按主房认定合法建筑面积，给予每平方米300元奖励。选择调产安置的被搬迁人，按家庭实际安置人口数给予每人20000元的奖励，对实施整村搬迁、整村征收并采用高层安置的，再给予每人40000元的奖励。 原告黄桃仙于××日与城镇居民董跃军在富阳民政局登记结婚，但户口未迁，杭州市富阳区大源镇亭山村经纬路17号，原户主黄关金，户内成员为俞银娣、黄桃仙、黄明灿及黄关金之母等人，后因户主黄关金及其妻子俞银娣相继过世，2009年7月原户主黄关金变更为黄桃仙，家庭户内成员有董皓（黄桃仙之子）、黄睿（黄桃仙之女）、黄明灿、黄宇泽（黄明灿之子）、黄米娅（黄明灿之女）等人，第三人黄明灿系原告之弟。黄关金系原告和第三人黄明灿之父，俞银娣系原告和第三人黄明灿之母，黄关金与俞银娣于××年登记结婚。1996年11月10日，黄关金申请建房，审批机关同意了黄关金的申请，允许黄关金在大源镇旭阳路面（地点名称先后改为大源镇亭山村经纬路××号、大源镇亭山村经纬路××号）建设占地面积为121平方米，建筑面积为500平方米的房屋，并向黄关金颁发了《浙江省村镇规划建设许可证》。之后，黄关金建成上述房屋。2008年5月和2009年7月，黄关金和俞银娣先后去世，2009年3月20日，俞银娣在去世前立下遗嘱一份，由原告黄桃仙继承上述四层楼房及后面三间小屋的全部财产。另查明，黄关金申请审批建房时户内人口为五人，即黄关金夫妻及其母亲、原告与第三人黄明灿。 2018年6月30日，第三人黄明灿作为被搬迁人（乙方）与第三人江投公司搬迁人（甲方）及搬迁实施单位大源镇政府签订《搬迁补偿协议》一份。协议第一条载明：被搬迁房屋坐落于大源镇经纬路17号主房面积595.06平方米，附房面积132.43平方米，作为经营性使用实际经营面积为121.8平方米。第二条约定补偿款明细由甲方支付乙方主房949121元、主房装修补偿725742元、附房装修补偿80628元、附房装修及附属物补偿43676元、其他补偿金额共计271150元，空调等设施移机及家禽补助7016元、住改非经营损失（停产停业损失）补助676477元，临时过渡费57600元、搬家费3000元，评估费10000元（每户）、签约奖35000元（每户）、腾空奖25000元（每户）、未突击装修奖126000元、整村搬迁奖160000元、其他补助或奖励80000元，以上补偿款合计人民币3250410元。协议第四条约定：“乙方…，并及时通知搬迁实施单位验收”，第五条第四款约定：“乙方自本协议签订之日15日内自行…，并在申请房屋腾空验收时向搬迁实施单位出具相应的书面证明”；第八条第二款约定：“本协议一式6份，各执1份，向杭州市富阳区房屋征收补偿管理办公室备案1份”。协议最后分别有搬迁实施单位的印章、法定代表人、经办人和审核人的签字。 另查明：《搬迁补偿协议》仅支付了临时过渡费、评估奖、签约奖、腾空奖。黄明灿与江投公司签订了《安置协议》一份，《安置协议》约定安置人口为4人，根据安置人口可享受安置面积250平方米，以重置价结算，允许购买面积160平方米，以成本价结算。其中50个平方米为本案原告黄桃仙的安置面积。江投公司是国有独资公司。被告大源镇政府不认可该项目属于征收项目，且未提供案涉项目已办理征地合法手续以及征收手续的证据。 本院认为，本案涉及的焦点问题有三：1.大源镇政府是否为本案适格被告；2.本案是否属行政案件受理范围；3.协议是是否应当撤销。 对焦点问题一：关于大源镇政府是否是适格被告的问题。因案涉项目的《安置方案》系大源镇政府与江投公司发布，方案中第十六条第（六）项规定本方案由大源镇政府负责解释。被告大源镇政府虽然并非搬迁人，只是作为搬迁实施单位在《搬迁补偿安置协议》上签字盖章，但该项目系江南新城城市有机更新项目，是为了实现公共利益和行政管理目标，协议名义上的签订主体是江投公司，但此种协议搬迁本身属于政府征收职能的委托，并服务和服从于城市有机更新这一公共利益需要，江投公司系国有独资公司，其作为搬迁人在《搬迁补偿协议》上签字盖章的行为应视为受政府的委托，而区政府在江南新城大源区块的有机更新征地搬迁职责落实至被告大源镇政府，江投公司签约的行为应视为受大源镇政府的委托，故对被告及第三人提出主体不适格的意见本院不予采信。 对于焦点问题二：本案是否是行政案件受案范围。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项之规定，人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；……。涉及本案所签订的协议，系被告大源镇政府为实现江南新城大源区块有机更新这一行政管理目标在征用土地过程中与被搬迁人签订集体所有土地住宅房屋《搬迁补偿协议》，大源镇政府与黄明灿户签订的《搬迁补偿协议》并不是平等民事主体之间基于意思自治原则而订立的民事合同，而是当地政府为征收集体土地在其职责范围内与集体土地使用权人（房屋所有权人）协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，即行政协议。该协议在意思自治程度和范围上与民事合同存在显著差异，该协议中虽然也存在双方协商一致的内容，如安置方式（货币安置或调产安置），但该协商只能在法律法规和补偿安置方案所允许的范围内进行。该协议绝大多数内容是由法律法规和《安置方案》直接确定的，如安置人口的确定就不能由双方来协商，而是法定的。故被告及第三人辩称本案不属于行政案件受案范围的意见，本院不予以采纳。 对于焦点问题三：协议是否存在撤销情形。本院认为，《中华人民共和国合同法》第五十一条规定“无处分权的人处分他人财产，经权利人追认或者无处分权的人订立合同后取得处分权的，该合同有效。”而本案原告要行使撤销被告与第三人黄明灿所签订的协议理由其一是认为被告尚未办理合法的征地手续，违反土地管理法的相关规定，其二是认为第三人黄明灿无权处分其财产，且侵害了其利益，认为应撤销被告与第三人江投公司及黄明灿所签订的《搬迁补偿协议》。理由一，本院认为，行政机关根据基层行政管理工作的实际需要，其内容不违反法律、法规、规章的强制性禁止性规定且符合相关政策精神情况下，实施的相关行为具有一定的合理性和必要性，且双方签订的搬迁协议系建立在自愿基础上，其在一定层面上有利于提高城市改造更新的效率，并有助于通过提高房屋价格对房屋所有权人给予更加充分的补偿安置，原告以未办理合法征地手续为由要求撤销第三人与被告签订的协议的诉请，本院不予以支持。对于原告诉称其一家户籍簿中载明户主为原告黄桃仙，且房屋为其所有，被告与黄明灿的签约行为属于恶意串通，损害其利益，第三人黄明灿在未取得其授权的况下签订协议，属无权处分的问题，本院认为，签订《搬迁补偿协议》进行补偿的依据是被搬迁人对搬迁房屋享有物权，大源镇亭山村经纬路××号房屋审批建房申请人为黄关金，当时户内成员为黄关金夫妻及其母亲、原告与第三人黄明灿，后因黄关金夫妻及其母亲相继去世，该房屋产权人应为原告黄桃仙于第三人黄明灿共同所有。因签订搬迁协议系与户为单位进行签订，大源亭山村经纬路××号一户户口本上户主为原告黄桃仙，户内成员为黄明灿一家人及黄桃仙及其子女，第三人黄明灿作为户内成员之一，按农村风俗习惯其代表其家庭户在不侵犯户内其他人员合法权益的情形下与被告大源镇政府签订《搬迁补偿协议》应当认定合法有效。但涉及本案黄明灿在与被告签订的《搬迁补偿协议》中，协议双方均未顾及房屋共有权人黄桃仙等人的利益，未经户主黄桃仙的同意，剥夺了黄桃仙及其子女作为在此次搬迁中合法补偿人应享受的合法补偿利益，如临时过渡费、整村搬迁奖、回迁奖等。故黄明灿与大源镇政府签订的《搬迁补偿协议》中黄明灿处分黄桃仙的财产部分，侵害了原告的合法利益，且事后未经黄桃仙追认，该份《搬迁补偿协议》中的无权处分部分应属无效。据此，依照《中华人民共和国合同法》第五十一条之规定，判决如下： 确认黄明灿与杭州市富阳区大源镇人民政府、第三人杭州富阳江南新城建设投资集团有限公司签订的《房屋搬迁补偿安置协议书》中处分黄桃仙所有的财产的部分无效。 案件受理费50元，由被告杭州市富阳区大源镇人民政府负担。 审 判 长  张国其 审 判 员  刘珍玲 人民陪审员  何 伟 二〇一九年三月十三日 书 记 员  张晓青