山东省高级人民法院行 政 裁 定 书（2014）鲁行终字第9号上诉人（一审原告）：毛仲山，男，1964年1月23日出生，汉族，农民。被上诉人（一审被告）：阳信县人民政府。法定代表人：栾兴刚，县长。委托代理人：刘骏，阳信县人民政府法制办公室工作人员。毛仲山诉阳信县人民政府土地行政处理一案，滨州市中级人民法院于2013年10月18日作出（2012）滨中行初字第9号行政裁定。一审原告毛仲山不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭书面审理了本案。现已审理终结。本案行政争议形成过程如下：毛仲山系阳信县信城街道办事处南关村村民。2006年6月15日，阳信县人民政府与阳信县阳信镇南关村民委员会（现已更名为信城街道办事处南关村民委员会，以下简称南关村委会）签订《土地征收协议》，主要内容为征收南关村东、幸福河以东418.85亩土地，补偿方式为一次征收，永久补偿，每年每亩按800元或小麦、玉米各800斤进行补偿。2008年10月8日，阳信县新城区建设指挥部（以下简称新城区指挥部）作出《关于切实加强新城区土地规划控制的通知》（以下简称《通知》），内容为：“新城规划区已签订土地协议的各村民：根据我县新城区规划建设的需要，我们已经与新城区规划范围内的村民达成了土地补偿与控制协议，而且用地补偿款及地上物补偿款已经发放到每位村民手中。为促进新城区全面快速发展建设，新城规划区已签协议的土地将专项用于新城区的开发建设，不得私自进行耕种、栽植树木以及乱搭乱建，以保证新城规划区土地得到有效控制，为新城区下一步开发建设奠定坚实的基础。本通知自下发之日起正式生效，凡违反本通知要求所造成的一切损失由村民自负”。毛仲山对上述协议及通知均不服，诉至一审法院。请求确认上述行政行为违法，并依法予以撤销。一审法院认为：原告虽然不是土地征收的相对人，但作为农村集体经济组织的成员，原告在南关村有承包土地，农村集体经济组织土地的征收直接影响到其今后的生活和安置，与土地行政征收有法律上的利害关系，具有提起本案行政诉讼的主体资格。关于原告的起诉是否超过行政诉讼的起诉期限。涉案的《土地征收协议》发生于2006年6月，从原告的诉状和庭审中的陈述来看，原告于当年就知道了该协议的内容，并通过信访使征地协议的内容暂不执行。在2008年10月新城区指挥部下发《通知》，对涉案土地进行开发、整理，并对同意征地协议的村民进行补偿时，原告亦知道该《通知》的内容。即原告在行为作出后就知道了具体行政行为的内容，只是认为被告的行为属民事侵权而选择了上访的途径寻求救济。行政诉讼的起诉期限不同于民事诉讼的诉讼时效，没有时效中止、中断的规定，原告对被告行为性质错误理解并选择上访救济的方式并不能导致行政诉讼起诉期限的中断。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《行政诉讼司法解释》）第四十一条的规定，未告知诉权的行政行为，原告应从知道该行为内容之日起两年内提起行政诉讼。从2008年10月新城区指挥部作出涉案《通知》时作为计算原告起诉期限的起点，到原告最早向法院递交行政起诉状的时间2011年11月，已超过两年。因此原告属超行政诉讼的起诉期限，其对阳信县人民政府的起诉应予驳回。新城区指挥部属阳信县人民政府设立的临时机构，不具备独立承担法律责任的能力，其法律责任应由其设立机关阳信县人民政府承担。一审法院在开庭时明确向原告说明新城区指挥部的性质并询问原告是否撤回起诉，而原告坚持起诉，其对新城区指挥部的起诉应一并驳回。经一审法院审判委员会研究，依据《行政诉讼司法解释》第四十四条第一款第（六）项之规定，裁定驳回原告毛仲山对阳信县人民政府、阳信县新城区建设指挥部的起诉。案件受理费50元，退还原告毛仲山。毛仲山不服一审法院裁定，上诉请求：撤销一审法院裁定，指令该院继续审理本案。事实与理由：1、根据相关规定，被上诉人提出答辩及相关证据、依据的期限是收到诉状之日起10日内。本案被上诉人第一次提交的答辩状没有关于诉讼时效的表述，应当认定是其对本案诉讼未过诉讼时效的认可。被上诉人提交的第二份答辩状（未署日期）实际是开庭前2013年1月7日补交，对此一审法院不应采信。2、2006年被上诉人签订《土地征收协议》时并未向所涉村民公示告知，上诉人无法确知其内容，亦未告知诉权及起诉期限，而且此后两年的时间里被上诉人对该协议一直未执行，上诉人有充足理由认为被上诉人已将该协议废止。2008年10月新城区指挥部下达的《通知》也并未以合法方式将具体内容及诉权等告知所涉村民。因此，不能证明上诉人已经知道了被上诉人强征强拆强毁土地庄稼的具体行政行为内容，不能以该《通知》下发时间作为起诉期限计算的起点，上诉人具状起诉的时间才是起诉期限的起算点。3、2011年4月前，上诉人曾向阳信县人民法院具状起诉，但该院并未立案。4、从实体上看，被上诉人的《土地征收协议》和《通知》严重违反了法律法规的禁止性规定，一审法院从程序上以超期为由裁定驳回上诉人的起诉，实质是对被诉违法行政行为的袒护。请二审法院查明本案事实，支持上诉人诉讼请求。被上诉人阳信县人民政府未提交书面答辩意见。各方当事人在一审中提交的证据已随案卷移送，二审中没有新的证据提交。本院认为：《行政诉讼司法解释》第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”。本案中，上诉人毛仲山作为农村集体经济组织南关村委会的成员，提供了《滨州地区农村集体土地承包合同书》，并认为被上诉人阳信县人民政府作出的被诉《土地征收协议》和《通知》侵犯了其使用承包土地的权益，提起诉讼要求确认该协议及通知违法，并依法予以撤销。但是，上诉人提交的《行政起诉状》及其在一审庭审中的相关陈述显示：上诉人在2006年阳信县人民政府与南关村委会签订《土地征收协议》当年就知道了该协议内容，并通过信访使“该协议内容暂不执行”；上诉人亦认可，2008年10月新城区指挥部下发《通知》，要求村民对涉案土地不得私自耕种、栽植树木以及乱搭乱建时，上诉人就知道了该《通知》的内容，并表示异议。即上诉人在被诉行政行为作出后就知道了行为内容，其于2011年向法院具状起诉，显然已经超过了两年的法定起诉期限。因此，一审法院以超期为由裁定驳回上诉人的起诉并无不当。上诉人主张虽然当时知道了被诉行为内容，但并不能确定是否为具体行政行为，不能以此计算起诉期限。该主张系对法律的错误理解，并不构成《行政诉讼司法解释》第四十三条规定的可以扣除耽误时间的正当理由；其关于通过上访途径寻求救济应构成行政诉讼起诉期限中止或者中断的主张亦没有法律依据，本院不予支持。《行政诉讼司法解释》第二十条第一款规定，行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。本案中，新城区指挥部系被上诉人阳信县人民政府设立的临时机构，依法不具备独立承担法律责任的能力。因此，一审法院在向上诉人释明新城区指挥部的性质、其仍然坚持起诉的前提下，裁定一并驳回上诉人对新城区指挥部的起诉亦无不当。因本案并未进入实体审查，所以，上诉人有关《土地征收协议》和《通知》违法的主张和理由不属于本案的审理范围，本院不予评判。综上，一审法院以超期为由裁定驳回上诉人起诉，认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。上诉人毛仲山的上诉请求缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长  许 琳代理审判员  蒋炎焱代理审判员  于 晶二〇一四年二月二十八日书 记 员  王 璐