广州铁路运输中级法院行 政 裁 定 书(2018)粤71行初481号原告：黎华仔，男，1965年3月21日出生，汉族，身份证住址广州市南沙区。委托代理人：陈曼，北京市隆安（广州）律师事务所律师。被告：广州市人民政府。住所地：广州市越秀区府前路**。法定代表人：温国辉，市长。委托代理人：董筠，该府工作人员。委托代理人：胡丹丹，国信信扬（南沙）律师事务所律师。第三人：广州南沙围垦开发公司。住所地：广州市南沙区万顷沙镇新港大道**。法定代表人：钟惠彪，董事长。委托代理人：李华元、李钦明，均系广东正大联合律师事务所律师。原告黎华仔因诉被告广州市人民政府征收土地行为违法一案，向本院提起行政诉讼。本院立案后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告黎华仔及其委托代理人陈曼，被告广州市人民政府的委托代理人董筠、胡丹丹，第三人广州南沙围垦开发公司的委托代理人李华元、李钦明等到庭参加诉讼，本案现已审理终结。原告黎华仔诉称：原告2008年通过招标投标向第三人承包租赁位于广州市南沙区xxxx号田内的耕地（以下简称案涉土地），2008年6月原告与第三人签订《农用土地承包经营权出租合同》，合同约定租赁土地总面积为113.97亩，经营范围是水产养殖。合同到期后续签，直至2017年1月31日。最后一期承包合同年租金为880.91元／亩，年总租金100397元。合同期内实行先交租金后用地的办法，缴纳租金时间通常为每期合同履行期前2个月。案涉土地在原告承包之前为一片荒地，原告承租后投入大量的人力、物力、财力，请人挖塘、购买设备、建设增氧设施设备、种植相应的植物、建设工人居住的房屋和堆放饲料的仓库等，一直至今。投资开垦案涉土地为鱼塘，用于养殖鱼、虾、蟹。2016年，由于中铁港航局集团有限公司南沙港铁路ＮＳＧＺＱ-6标工程需要用到案涉土地，2016月10月20日，南沙港铁路和第三人工作人员过来清点工棚、增氧机等设施、设备，口头告知原告，政府建铁路需要用到案涉土地，政府征收土地会按政府规定予以补偿，要求原告配合。2016月11月10日（承包合同期内），南沙港铁路填塘实际使用了案涉土地。现南沙港铁路的233桩至249桩位于案涉土地之上。征收时，被告没有下文、没有公告、没有通知原告。时至今日，原告多次要求第三人发放相应补偿款，第三人都置之不理。原告认为，南沙港铁路、第三人代表被告征收本案案涉土地，其未能出示合法有效的征地批文，涉嫌违反土地管理法规，非法征收土地。第三人欺骗原告有征收补偿而对案涉土地进行填平，造成原告鱼塘完全失收。现第三人拒绝对原告作出补偿，收地不合法。根据广州南沙经济技术开发区管理委员会办公室文件穗南开管办〔2018〕2号《关于印发广州南沙集体土地和集体土地上房屋征收补偿安置办法的通知》（以下简称穗南开管办〔2018〕2号文）的规定，征收土地应当予以补偿。穗南开管办〔2018〕2号文第十条规定，青苗及地上附着物实行包干补偿方式，包干补偿价为3万元／亩；穗南开管办〔2018〕2号文第十二条规定，被征地农村集体经济组织和青苗及地上附着物所有权人在规定期限内将土地交付给区土地和房屋征收部门，积极配合完成征地相关手续的，给予青苗及地上附着物所有权人奖励金为1.5万元／亩。原告认为，案涉土地的征收工作应由被告主持并发文，被告在原告未参与清点统计或确认承包地上农作物补偿款的情况下，强制填平原告案涉土地，违反正当程序原则。综上，请求确认被告征收土地行为违法，要求被告对征收土地依法赔偿青苗及地上附着物共计341.91万元及积极配合完成征地奖励金170.955万元,本案的诉讼费用由被告负担。被告广州市人民政府答辩称：一、案涉土地原为国有储备用地，不存在原告所称的征收土地行为，本府不是适格的被告。经核，原告诉称的位于广州市南沙区xxxx号田内的土地，原就属于国有储备土地，并自2010年11月9日起登记在南沙国有储备土地管理机构广州南沙开发区土地开发中心名下。所以，案涉土地本就是国有储备土地，并不需要办理征地批文、征收公告等征收手续，即本案中没有发生原告所称的由本府实施批准的征收土地行为，原告要求确认本府征收土地行为违法缺乏事实和法律依据，本府不是本案适格的被告。二、原告曾向第三人承租经营案涉土地，本案实质应是原告与第三人之间的出租合同纠纷。案涉土地是广州南沙开发区土地开发中心名下的储备土地，并由第三人对外进行管理经营。本案所涉的xxxx号田由第三人出租给原告耕种，租期至2017年1月31日止。《农用土地承包经营权出租合同》（合同编号：2016-ＷＫ-246Ａ）第十二条约定，“乙方承包本合同项下土地前，政府已作青苗费补偿，国家有关部门（单位）须开发使用此地时，乙方在该地的一切生产、建设投入不予补偿（即不存在青苗、附着物和安置补偿问题）。合同期内，如遇国家或政府部门因建设需要提前收回土地的，甲乙双方必须服从并及时做好交地工作。乙方退场时，按实际租用月数结算租金，甲方将收回耕地面积的合同履约保证金免息退回给乙方。”根据上述合同约定条款，原告对案涉土地不享有青苗、附着物和安置补偿，应无条件退场移交土地，本案实质是原告与第三人之间的民事合同纠纷，应通过民事途径解决。三、原告要求按照穗南开管办〔2018〕2号文的规定进行赔偿没有依据。案涉承包经营权出租合同出租期限至2017年1月31日已届满，且合同约定原告不享有补偿，应无条件移交土地。而穗南开管办〔2018〕2号文自2018年2月7日才公布实施，根据法不溯及既往的原则，原告要求对2017年1月已到期的合同按2018年2月的补偿标准进行补偿没有事实和法律依据。综上，本府不是本案适格被告，原告的诉讼请求缺乏事实和法律依据，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。第三人广州南沙围垦开发公司述称：一、本案无行政行为发生，不属于行政诉讼受案范围。第三人是根据合同约定提前收回土地，不是政府部门征收、征用土地，且案涉土地本就属于储备用地，无需进行征收、征用。《农用土地承包经营权出租合同》第十二条约定：……合同期内，如遇国家或政府部门因建设需要提前收回土地的，甲乙双方必须服从并及时做好交地工作……。另根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，本案并未发生具体行政行为，只是第三人根据合同约定提前收回土地，因此本案不属行政诉讼受案范围。二、如本案属行政诉讼受案范围，原告也已过诉讼时效。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定，原告诉称征地行为发生在2016年10月份，但原告2018年9月才提起本案诉讼，因此如本案属行政诉讼受案范围，也已过诉讼时效。三、原告要求青苗及地上附着物赔偿、奖励，没有合同和法律依据。原告与第三人在《农用土地承包经营权出租合同》第十二条已明确约定，该土地此前已作青苗费补偿，国家有关部门（单位）须开发使用此地时，原告在该地的一切生产、建设投入不予补偿（不存在青苗、附着物和安置费补偿问题）。而且，第三人在出租该土地时，在租金标准方面也给予了充分考虑，该土地的租金标准明显要低于市场价。此外，原告事前就清楚合同款项和南沙港铁路建设，事先就非常清楚铁路建设会导致土地被提前收回以及无相关赔偿的后果，因此原告方应当自行做好生产安排。原告方所引用的穗南开管办〔2018〕2号文，不适用本案。该办法第二条明确规定，“在广州市南沙区范围内征收农民集体所有土地和集体土地上房屋的，适用本法。”首先，本案不存在征收、征用行为；其次，案涉土地也不是农民集体所有土地。因此，原告方的诉求无法律依据。四、原告与第三人已就清理场地补偿款、简易棚等附着物拆卸费达成一致，第三人也多次通知原告方来领取款项。综上所述，恳请法院依法查明事实，公正裁判。经审理查明：2008年5月12日，广州南沙经济技术开发区管理委员会作出穗南开管〔2008〕1号《关于明确围垦公司范围国有农用地管理的通知》，主要内容为：“……现决定将围垦公司已取得或未办理《国有土地使用证》的国有农用土地使用权全部无偿划拨给土地开发中心，作为管委会开发建设用地储备……”2008年6月2日，第三人与接收方广州南沙开发区土地开发中心签订《国有农用土地权属移交书》，根据穗南开管〔2008〕1号《关于明确围垦公司范围国有农用地管理的通知》要求，第三人向土地开发中心移交8宗国有农用土地权属证，证内土地总面积57173008.5平方米。并附《广州南沙围垦开发公司国有农用土地权属证移交表》，其中序号5土地使用证编号为番国用（1999）字第00001号，坐落xxx区1-4围，于2010年11月9日登记于广州南沙开发区土地开发中心名下，房产登记号为2010国用字4100020号，契证类型为国有土地使用证。2010年8月31日，广州南沙经济技术开发区管理委员会作出穗南开管办〔2010〕8号《印发关于明确围垦公司范围国有农用土地管理的补充通知》，载明：“……为进一步落实管理责任，确保土地增值保值，现明确上述国有农用土地未开发建设部分由土地开发中心委托围垦公司继续经营管理，所得收入除按规定上缴国资收益外，其于授权围垦公司用于土地维护管理、改善基础设施以及湿地保护和开发支出等……”2015年11月6日，原告（乙方）与第三人（甲方）签订《农用土地承包经营权出租合同》（合同编号：2016-WK-246A），合同约定：“……一、甲方将位于xxxx区4围上间4号田内的耕地租赁给乙方使用，总面积113.97亩。租赁期限1年（2016年2月1日至2017年1月31日）。合同期满，不再续耕……十二、乙方承包本合同项下土地前，政府已作青苗费补偿，国家有关部门（单位）须开发使用此地时，乙方在该地的一切生产、建设投入不予补偿（即不存在青苗、附着物、和安置补偿问题）。合同期内，如遇国家或政府部门因建设需要提前收回土地的，甲乙双方必须服从并及时做好交地工作。乙方退场时，按实际租用月数结算租金，甲方将收回耕地面积的合同履约保证金免息退回给乙方。十三、合同期满，甲方无须通知乙方，乙方须自行清地撤离……。”因建设需要，南沙港铁路工程需使用上述合同项下部分土地，广州南沙开发区土地开发中心需收回该部分土地。广州南沙开发区土地开发中心（甲方）与第三人（乙方）、广州市南沙区龙穴街土地征收与补偿工作办公室（丙方）签订《南沙港铁路项目清场费支付协议》，委托第三人对龙穴大道范围内青苗及地上附着物进行清点核对并补偿。原告在《新建广州南沙港铁路线路清场数量清点表》补偿户签名栏签名并捺印，对补偿金额予以确认。2018年5月28日，第三人发出穗南围垦〔2018〕83号《关于办理收款手续的通知》，告知原告到第三人处办理收款手续。同日，通过EMS全球邮政特快专递向原告送达，并登报公告。原告认为广州市人民政府违反土地管理法规，未能出示合法有效的征地批文而实施征收土地行为，故以广州市人民政府为被告向本院提起行政诉讼。庭审中，原告要求变更诉讼请求，将“征收”变更为“收回”，被告及第三人均不同意。经本院释明，原告同意仍按原诉讼请求进行审理。以上事实，有《关于明确围垦公司范围国有农用地管理的通知》《国有农用土地权属移交书》《印发关于明确围垦公司范围国有农用土地管理的补充通知》《农用土地承包经营权出租合同》南沙港铁路项目清场费支付协议》《新建广州南沙港铁路线路清场数量清点表》《关于办理收款手续的通知》、公告、邮单等证据予以证实，原告、被告、第三人亦当庭陈述在案。本院认为：本案原告诉请确认被告征收土地的行政行为违法，但被告否认存在原告所诉的征收土地行为，因此，本案的争议焦点在于原告所主张的征收土地行为是否存在。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定：“公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。”原告要求确认被告的征收土地行为违法，应当提供被告作出征收土地行为的相应证据，而原告并没有提供有效证据证明被告作出过其主张的征收土地行为。另根据审理查明的事实，涉案南沙区xxxx土地系国有储备用地，自2010年11月9日起已经登记在南沙国有储备土地管理机构广州南沙开发区土地开发中心名下，只是由第三人代为管理，被告无必要亦不可能对国有储备用地再实施征收。因此，本案并不存在原告主张的征收土地的行政行为，其起诉缺乏事实根据。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，“提起诉讼应当符合下列条件：……（三）有具体的诉讼请求和事实根据；……”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款规定，“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；……”因被诉行政行为不存在，原告的起诉缺乏事实根据，不符合法定起诉条件，应予以驳回，对其基于被诉行政行为而提出的赔偿请求亦应一并予以驳回。综上所述，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回原告黎华仔的起诉。原告已预交的案件受理费50元，在本裁定生效后予以退还。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。审判长  丁玮审判员  金霞审判员  王荣二〇一九年三月二十八日法官助理张丽敏书记员苏瑛琪