山东省沂源县人民法院 行 政 判 决 书 （2018）鲁0323行初47号 原告王加文，男，1956年10月18日出生，汉族，住沂源县。 委托代理人董安全，北京贵宾律师事务所律师。 被告沂源县农业农村局（原沂源县农业局），统一社会信用代码113703234932205373，住所地沂源县城胜利路3号。 法定代表人齐俊涛，局长。 出庭负责人胡立波，沂源县农经局局长。 委托代理人唐明，山东多博仕律师事务所律师。 被告沂源县人民政府，统一社会信用代码113703233130158447，住所地沂源县城振兴路61号。 法定代表人田晨光，县长。 委托代理人梅文海，沂源县人民政府行政复议办公室工作人员。 委托代理人王建刚，山东多博仕律师事务所律师。 第三人沂源县中庄镇北坡村（原于家北坡村）村民委员会，住所地沂源县中庄镇北坡村。 法定代表人田明昌，主任。 原告王加文因要求被告沂源县农业农村局（以下简称农业局）、沂源县人民政府（以下简称县政府）履行法定职责及行政复议，并请求判令第三人沂源县中庄镇北坡村村民委员会（以下简称北坡村委）与原告续签《山林、荒山造林承包合同》一案，向本院提起行政诉讼。本院于2018年12月6日立案后，向被告、第三人送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年3月22日公开开庭审理了本案。原告王加文及委托代理人董安全，被告农业局出庭负责人胡立波、委托代理人唐明，被告县政府委托代理人梅文海、王建刚，第三人北坡村委法定代表人田明昌到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告农业局对原告王加文提出的请求履行“依法确认被申请人沂源县中庄镇于家北坡村村民委员会将之前承包给申请人的山林继续承包给申请人；续签与申请人之前所签订的《山林、荒山造林承包合同》，申请人继续拥有该片山林的使用和收益权”法定职责的申请，经过不予受理、行政复议、一、二审行政诉讼后，于2018年8月23日立案受理。通过调查，于2018年9月18日作出《关于王加文申请查处中庄镇北坡村村民委员会剥夺、侵害农村土地承包经营权问题的答复意见书》（以下简称答复）。原告不服被告农业局的答复，向被告县政府申请行政复议。被告县政府于2018年11月26日作出源政复[2018]35号行政复议决定，维持被告农业局的答复。 原告王加文诉称，原告赖以生存的收入很好的果树山林没有经村民大会讨论，被村委会收回包给村委会领导及亲朋好友。本案的经历有：第一、原告2014年民事起诉至沂源县人民法院，但沂源县和淄博市两级法院均下裁定书一致认为应该先行去沂源县政府履行土地权属争议裁决申请；第二、当原告去沂源县政府立案时，县政府及相关部门没有说出任何不予立案的理由，既不立案，又不依法下达不予立案裁定书。于是原告以县政府行政不作为为由起诉至淄博市中级法院，中院做出公正判决；第三、县政府依法出具了一个《不予受理决定书》。原告依据该《不予受理决定书》再次向市中院起诉，淄博市中级法院再次改变之前的判决，重新判令被告下属职能部门作出裁决；第四、原告再次要求职能部门农业局裁决，农业局下达不予裁决通知；第五、原告复议，县政府认定农业局不予裁决正确；第六、原告将农业局和县政府向沂源县人民法院提起行政诉讼，县法院判决被告农业局履行义务；第七、农业局上诉，中院维持原判；第八、本案首次进入实体解决，农业局立案受理，处理后作出答复；第九、原告不服答复，申请复议，县政府维持答复；第十、原告提起本次诉讼，将农业局和县政府诉至沂源县法院。 关于本次被告农业局做出的答复。一、认定事实错误。农业局认为如果本案属于家庭承包方式就适用物权法126条的规定继续承包，这一点双方无异议。本案不属于农业局认定的其他方式承包，几名原告承包时只有王加文有一亩三的花椒地，别人都是在没有“家庭承包地”的情况下承包，何来“其他方式承包”；二、农业局认定事实错误，适用法律当然错误；三、农业局认为不适用物权法126条没有理由，该条没有规定只用于“家庭承包地”，不适用于“其他方式承包”，即使没有126条，依据公平原则也应该续租；四、被告的答复违背村民委员会组织法24条的规定，新的承包方案没有经村民会议讨论；五、被告的答复违背党中央精神。党的十九大明确表示农民承包期30年后续租。请求：一、请求法院依法撤销《沂源县农业局关于王加文申请查处中庄镇北坡村村民委员会剥夺、侵害农村土地承包经营权问题的答复意见书》以及源政复[2018]35号《行政复议决定书》，同时请求法院依法判令第三人村委会违法收回土地及判令第三人依法将之前承包给原告的山林继续承包给原告，续签与原告之前所签订的《山林、荒山造林承包合同》，原告继续拥有该片山林的使用和收益权。二、被告承担诉讼费用。 原告向本院提交了一份证据：公证书复印件一份（其中含《山林、荒山造林承包合同》复印件）。 被告农业局辩称，本案所涉原告的《山林、荒山造林承包合同》不是平均分配，发包到户的家庭承包，原告在1984年就已经平均分配到家庭承包土地，不是原告所诉的没有承包地。该承包合同是农村土地承包法规定的其他方式承包，不适用物权法126条的规定。物权法126条只适用于家庭承包，这既不是主观臆断也不违背党中央政策，而是严格依法办事。第三人与案外人签订的新的承包合同，承包方案经过了村党员和村民代表会议通过，经过了30天的公示，经过公开竞标竞价确定，符合村民委员会组织法和农村土地承包法的规定。被告农业局对原告的申请非常重视，依法立案、调查、结案、答复，并对合同纠纷解决告知救济途径。综上，被告的答复符合法律规定，请求依法驳回原告的诉讼请求。 被告农业局向本院提交了以下证据、依据：1.立案审批表复印件一份；2-6.证人王某1、韦某、王某2、田某、王某3调查笔录复印件各一份；7.北坡村委会议记录复印件两份；8.王加文调查笔录复印件一份；9.中庄镇政府处理报告复印件一份；10.案件调查终结报告复印件一份；11.结案表复印件一份；12.给原告的答复意见书复印件一份。五份法律依据：《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国村民委员会组织法》、《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国农村土地承包法》、《山东省实施办法》。 被告县政府辩称，被告收到原告的行政复议申请书后，依法履行了审批、受理手续，同时要求农业局作出行政复议答复意见，并提交作出答复意见书的证据、依据和其他有关材料。根据原告与农业局的陈述及举证，经审查认为农业局作出答复意见书的具体行政行为，认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当，遂根据《中华人民共和中行政复议法》第二十八条第一款第一项之规定，于2018年11月26日作出了被诉复议决定并依法送达。被告县政府作出的源政复【2018】35号行政复议决定，证据确凿，适用法律、法规正确，程序合法，望人民法院查明事实依法驳回原告的诉讼请求。 被告县政府向本院提交了以下证据、依据：1.行政复议申请材料复印件一宗；2.行政复议立案审批表复印件一份；3.行政复议受理通知书及送达回证复印件各一份；4.行政复议答复通知书及送达回证复印件各一份；5.沂源县农业局行政复议书面答复意见书复印件一份；6.行政复议决定审批表复印件一份；7.县政府源政复【2018】35号行政复议决定书内容及送达回证复印件各一份。法律依据：《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项。 第三人北坡村委述称，时任村干部收回原告的承包地另行发包不合法。1.时任村干部另行发包是违背政策的不法行为；2.本次另行发包村民有意见，上级未批准，镇领导多次劝说时任村干部，不听制止；3.实属私分式、抢夺式承包；4.承包过程欺上瞒下，有预谋；5.此次承包属于廉价侵吞，给村集体造成巨大经济损失；6.续包是顺理成章的事，另行发包属于搞阴谋，当时承包会场不超过10人；7.另行发包不一视同仁，暗箱操作，幕后作秀；8.另行承包未经上级主管部门批准，任意乱行，这样的合同无效；9.2015年春东里法庭审理此案时没有新的承包合同，只是委托他人代管，后来又出现了合同，反复无常，不能成立；10.被告农业局来我村调查取证有作弊嫌疑，不告知现任村主任，调查的证人不具备证人资格。 第三人北坡村委未向本院提交证据。 经证据开示及庭审质证，原告对被告农业局的12份证据认为与本案没有法律意义上的关联性。对被告县政府的7份证据认为复议程序合法，实体认定与农业局一致是不合法的；被告农业局对原告的一份证据承包合同公证书的真实性无异议，但认为属于其他承包方式，不是家庭承包。对被告县政府的7份证据无异议；被告县政府对原告的一份证据承包合同公证书的真实性无异议，认为属于其他承包方式，不是家庭承包。对被告农业局的12份证据无异议；第三人北坡村委对原告、被告农业局、县政府的证据均表示无异议。 本院对上述证据认证如下：认可原告的一份证据承包合同公证书的真实性，至于是家庭承包还是其他方式承包是定性问题，属于法律适用问题；认可被告县政府7份证据在证明复议程序合法方面的效力；被告农业局的12份证据的效力、被告县政府7份证据在实体认定方面的效力，以及在本案中的证明力大小，结合原告诉讼请求、行政诉讼审理范围在法院认为部分一并论述。 经审理查明，2015年3月13日，原告以沂源县中庄镇于家北坡村村民委员会为被告向本院提起诉讼，请求判令被告与原告纠纷解决前土地由原告继续承包，2015年3月16日，本院以起诉人的起诉不属于人民法院民事诉讼受理案件的范围为由裁定不予受理。2015年8月18日，原告另行向本院提起民事诉讼，请求判令沂源县中庄镇于家北坡村村民委员会依法将之前承包给原告的山林继续承包给原告，续签与原告之前所签订的山林、荒山造林承包合同。本院认为该纠纷属于土地权属争议，不属于人民法院民事案件主管范围，于2015年10月29日作出（2015）源民初字第1217号民事裁定，裁定驳回原告的起诉。原告提起上诉，淄博市中级人民法院于2016年1月29日作出（2016）鲁03民终108号民事裁定，裁定驳回上诉，维持原裁定。 2016年2月原告向沂源县人民政府县长、法制办公室、农业局局长、沂源县国土资源局局长、沂源县人大等单位和负责人邮寄了《调查处理土地权属申请书》。沂源县国土资源局于2016年3月11日作出《不予受理通知书》。原告认为沂源县人民政府未对其申请事项作出答复，构成行政不作为，向淄博市中级人民法院提起行政诉讼，请求确认沂源县人民政府不作为违法并责令其履行法定职责。淄博市中级人民法院于2016年6月23日作出（2016）鲁03行初23号行政判决书，认为沂源县人民政府未对原告《调查处理土地权属申请书》作出书面答复的行为违法，判决责令沂源县人民政府30日内对原告的申请事项进行审查并作出书面答复。2016年7月28日沂源县人民政府作出源政土争不字【2016】第004号土地权属争议案件不予受理决定书，认为原告与沂源县中庄镇于家北坡村村民委员会之间的争议属于土地承包经营权纠纷，决定不予受理。原告不服，向淄博市中级人民法院提起行政诉讼。淄博市中级人民法院于2016年12月16日作出（2016）鲁03行初31号行政判决，依据《土地权属争议调查处理办法》第十四条第四项“农村土地承包经营权争议案件不作为土地权属争议案件处理”、《中华人民共和国农村土地承包法》第十一条规定“国务院农业、林业行政主管部门分别依照国务院规定的职责负责全国农村土地承包及承包合同管理的指导。县级以上地方人民政府农业、林业等行政主管部门分别依照各自职责，负责本行政区域内农村土地承包及承包合同管理。乡（镇）人民政府负责本行政区域内农村土地承包及承包合同管理”，认为原告确认其与第三人沂源县中庄镇于家北坡村村民委员会继续签订承包合同的争议属于土地承包经营权争议，不属于土地权属争议，沂源县人民政府不具有处理职权。根据相关法律规定，县级以上地方人民政府农业、林业等行政主管部门具有管理本行政区域内农村土地承包及承包合同的管理职能。沂源县人民政府所作不予受理决定认定事实清楚、适用法律正确，驳回原告的诉讼请求。 原告于2017年1月向沂源县农业局寄交调查处理土地权属申请书，请求“依法确认被申请人沂源县中庄镇于家北坡村村民委员会将之前承包给申请人的山林继续承包给申请人；续签与申请人之前所签订的《山林、荒山造林承包合同》，申请人继续拥有该片山林的使用和收益权”。2017年1月23日，沂源县农业局作出源农不受字【2017】第001号不予受理决定书，以原告与沂源县中庄镇于家北坡村村民委员会所签合同是山林荒山造林合同为由，依据《中华人民共和国农村土地承包法》第十一条“国务院农业、林业行政主管部门分别依照国务院规定的职责负责全国农村土地承包及承包合同管理的指导。县级以上地方人民政府农业、林业等行政主管部门分别依照各自职责，负责本行政区域内农村土地承包及承包合同管理。乡（镇）人民政府负责本行政区域内农村土地承包及承包合同管理”，认为不属于本机关职责范围，决定不予受理。2017年3月9日，原告不服源农不受字【2017】第001号不予受理决定向沂源县人民政府申请行政复议。沂源县人民政府于2017年5月8日作出源政复【2017】3号行政复议决定，以被申请人沂源县农业局认定事实不清，适用法律错误，撤销源农不受字【2017】第001号不予受理决定；责令沂源县农业局60日内重新作出具体行政行为。沂源县农业局于2017年6月27日作出源农不受字【2017】第007号不予受理决定，认为原告提交的申请事项为“依法确认被申请人沂源县中庄镇于家北坡村村民委员会将之前承包给申请人的山林继续承包给申请人；续签与申请人之前所签订的《山林、荒山造林承包合同》，申请人继续拥有该片山林的使用和收益权”。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条之规定，结合《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》的规定，政府及职能部门对土地承包经营权争议的处理权限及职责为调解、仲裁，不具有原告申请事项中的“依法确认”职责和权力，故其申请事项不属于本机关职责范围，决定不予受理。2017年7月4日，原告不服源农不受字【2017】第007号不予受理决定向被告沂源县人民政府再次申请行政复议，沂源县人民政府于2017年7月26日作出源政复【2017】22号行政复议决定，认为淄博市中级人民法院（2016）鲁03行初31号行政判决认定原告要求确认其与沂源县中庄镇于家北坡村村民委员会继续签订承包合同的争议属于农村承包经营权争议，不是土地权属争议。依据《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条之规定，结合《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》的规定，政府及职能部门对土地承包经营权争议的处理权限及职责为调解、仲裁，不具有原告申请事项中的“依法确认”职责和权力。沂源县农业局作出的源农不受字【2017】第007号不予受理决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，予以维持。 2017年8月21日原告以沂源县农业局、沂源县人民政府为共同被告向本院提起行政诉讼，请求“1、依法确认被告源政复【2017】第22号《沂源县人民政府行政复议决定书》违法并依法撤销，同时责令被告收到判决之日起30天内重新作出具体行政行为。2、撤销沂源县农业局的不予受理决定书。3、诉讼费被告承担”。本院于2017年11月9日作出（2017）鲁0323行初13号判决，认为原告向沂源县农业局申请的事项为“依法确认被申请人沂源县中庄镇于家北坡村村民委员会将之前承包给申请人的山林继续承包给申请人；续签与申请人之前所签订的《山林、荒山造林承包合同》，申请人继续拥有该片山林的使用和收益权”，其目的是要求保护农村土地承包经营权。《山东省实施办法》第三十三条第二项规定，剥夺、侵害本集体经济组织成员依法享有的农村土地承包经营权的，由县级以上农业、林业等行政主管部门责令限期改正；逾期不改正的，对直接责任人员处以一千元以上一万元以下的罚款；造成损失的，依法承担赔偿责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。沂源县农业局作为农业行政主管部门，对本行政区域内农村土地承包及承包合同负有管理职责，对发包方实施法律、法规禁止的违法行为的情形负有查处职责。据此，撤销源农不受字【2017】第007号不予受理决定和源政复【2017】22号行政复议决定，责令沂源县农业局对原告的申请受理并重新处理。后沂源县农业局提起上诉，淄博市中级人民法院2018年3月26日作出（2018）鲁03行终36号判决，认为被上诉人王加文提出的要求依法确认续签与村委会之前签订的承包合同，实质是要求上诉人沂源县农业局履行农村土地承包及承包合同的管理职责，且涉案土地上大部分种植的是苹果树，故被上诉人的提出的申请属于上诉人沂源县农业局的职责范围。据此，驳回上诉，维持原判。 2018年8月23日，被告农业局对原告于2017年1月向其寄交的调查处理土地权属申请书，即要求履行“依法确认被申请人沂源县中庄镇于家北坡村村民委员会将之前承包给申请人的山林继续承包给申请人；续签与申请人之前所签订的《山林、荒山造林承包合同》，申请人继续拥有该片山林的使用和收益权”法定职责的申请，予以立案受理。经过调查处理，调取了证人王某1、韦某、王某2、田某、王某3及本案原告王加文的调查笔录、北坡村委会议记录、中庄镇政府处理报告等证据材料，于2018年9月18日作出《关于王加文申请查处中庄镇北坡村村民委员会剥夺、侵害农村土地承包经营权问题的答复意见书》。认为原告的申请已经由沂源县人民政府的决定和淄博市中级人民法院的判决作出认定，不属于土地权属争议。被告农业局没有调查处理土地权属的职责，农业局的职责仅是对发包方在发包过程中的违法行为进行查处，至于原告与第三人之间的合同纠纷，建议通过诉讼等途径解决。原告不服被告农业局的答复，向被告县政府申请行政复议。被告县政府于2018年11月26日作出源政复[2018]35号行政复议决定，维持被告农业局的答复。 本院认为，本案原告2017年1月6日向被告农业局寄交的是调查处理土地权属申请书，具体内容为“依法确认被申请人沂源县中庄镇于家北坡村村民委员会将之前承包给申请人的山林继续承包给申请人；续签与申请人之前所签订的《山林、荒山造林承包合同》，申请人继续拥有该片山林的使用和收益权”。该申请在本案被告县政府2016年7月28日作出的源政土争不字【2016】第004号土地权属争议案件不予受理决定书、淄博市中级人民法院2016年12月16日作出的（2016）鲁03行初31号行政判决书中，均依法作出了认定，即不属于土地权属争议，属于土地承包经营权纠纷。物权法127条规定，土地承包经营权自土地承包经营权合同生效时设立。农村土地承包法22条规定，承包合同自成立之日起生效，承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。《土地权属争议调查处理办法》第十四条第四项规定，农村土地承包经营权争议案件不作为土地权属争议案件处理。由此，土地承包经营权源于土地承包合同而不是行政确权，土地承包经营权纠纷属于民事纠纷，不属于土地权属争议案件，不属于先行行政确权的范围。 本院2017年11月9日作出（2017）鲁0323行初13号判决、淄博市中级人民法院2018年3月26日作出（2018）鲁03行终36号判决，责令被告农业局对原告的申请受理并重新处理，是因为原告提出申请的主要理由是称第三人北坡村委侵害了其依法享有的农村土地承包经营权。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第十一条的规定，县级以上地方人民政府农业、林业等行政主管部门具有管理本行政区域内农村土地承包及承包合同管理的职能。根据《山东省实施办法》第三十三条第二项“剥夺、侵害本集体经济组织成员依法享有的农村土地承包经营权的，由县级以上农业、林业等行政主管部门责令限期改正；逾期不改正的，对直接责任人员处以一千元以上一万元以下的罚款；造成损失的，依法承担赔偿责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任”的规定，县级以上农业、林业等行政主管部门对发包方实施的法律、法规禁止的违法行为负有查处职责。因而，如果第三人确实存在原告所称的侵害土地承包经营权的行为，通过责令被告农业局立案受理履行查处职责，也能使问题得以解决。 由此，被告农业局在本案涉及的土地承包经营权纠纷中不负有调查处理土地权属的法定职责，其负有的法定职责是，调查发包方北坡村委是否存在剥夺、侵害原告合法土地承包经营权的行为，并决定是否予以查处。被告农业局在履行查处职责过程中，调取的主要证据是证人王某1、韦某、王某2、田某、王某3及本案原告王加文的调查笔录、北坡村委会议记录、中庄镇政府处理报告等材料。本院认为以上证据材料从形式到内容能够支持被告农业局作出的《沂源县农业局关于王加文申请查处中庄镇北坡村村民委员会剥夺、侵害农村土地承包经营权问题的答复意见书》。原告对以上证据材料及答复虽然不予认可，但只是口头辩解，未提供证据支持，不能否定答复的合法性。 当然，如果原告取得第三人在发包过程中侵犯其土地承包经营权的确切证据，可随时提交给被告农业局，由其依法查处。但是查处职责只是对发包方的相关违法行为进行责改，及对其负责人实施处罚，并不能直接对承包合同本身予以处理，不能够从根本上解决土地承包经营权合同纠纷。庭审中各方争执较大的是否违法收回承包地、是属于家庭承包还是其他方式承包、是否适用物权法126条、原告有无法定继续承包的权利等问题，其核心都聚焦到另行发包的承包合同效力上，最终需要通过承包合同纠纷予以解决。以上问题不属于行政诉讼解决事项范围，不是行政诉讼能够解决的问题。原告应当选择正确的农村土地承包合同纠纷解决途径，提出恰当的诉讼请求，使问题早日得到妥善解决。 被告县政府作出的源政复[2018]35号行政复议决定，对其复议程序的合法性，各方当事人在庭审中均予认可，经本院审查符合法定程序。其实体认定与答复一致，答复合法，复议决定也合法。 原告在诉讼请求中关于“同时请求法院依法判令第三人村委会违法收回土地及判令第三人依法将之前承包给原告的山林继续承包给原告，续签与原告之前所签订的《山林、荒山造林承包合同》，原告继续拥有该片山林的使用和收益权”的请求，属于民事问题，不属于行政诉讼受案范围，应当驳回起诉，在本案中不需要另行制作裁定书，在本判决中一并驳回诉讼请求即可。 综上，被告农业局对原告调查处理土地权属的申请不负有法定职责。被告农业局依法履行了其负有的查处职责，其对原告作出的答复合法。被告县政府的复议决定证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。由此，原告要求被告农业局履行法定职责的理由不成立，对其请求撤销被告农业局的答复、撤销被告县政府的复议决定、请求本院判令其与第三人之间纠纷的请求不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告王加文的诉讼请求 案件受理费50元，由原告王加文负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省淄博市中级人民法院。 审 判 长  王 烨 审 判 员  张文梅 人民陪审员  刘延霞 二〇一九年三月二十五日 书 记 员  崔 燕