江苏省徐州市中级人民法院行 政 判 决 书（2014）徐行初字第00002号原告李计顺，男，1961年12月28日生，汉族。原告邓允萍，女，1956年8月21日生，汉族。原告刘传玲，男，1957年8月29日生，汉族。三原告共同委托代理人王蕾蕾，天津益农律师事务所律师。三原告共同委托代理人卢东枚，天津益农律师事务所实习律师。被告徐州市人民政府。法定代表人朱民，该市市长。委托代理人李梦恂，徐州市国土资源局工作人员。委托代理人况世道，江苏同瑞律师事务所律师。原告李计顺、邓允萍、刘传玲诉被告徐州市人民政府土地征收及补偿安置一案，本院于2014年2月8日立案。本院受理后，依法组成合议庭。本院于法定期限内向被告送达了起诉状副本及相关诉讼文书，并于2014年2月26日公开开庭审理了本案。原告李计顺、刘传玲及其与原告邓允萍的共同委托代理人王蕾蕾、卢东枚，被告徐州市人民政府的委托代理人李梦恂、况世道到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告李计顺、刘传玲、邓允萍诉称，原告代理人调查时知悉，被告于2009年3月19日作出徐政通（2009）11号《徐州市人民政府征收土地方案通告》。该通告载明，经省人民政府批准，省国土资源厅以苏国土资地函（2008）0775号批复同意徐州市将苏山街道办事处丁楼村建设用地15.3484公顷征收为国有。该批复批准的城市建设用地范围内包括原告享有承包经营权的土地，故与原告存在法律上的利害关系且原告认为被告在征收土地过程中严重违法。1、被告将征收丁楼村的耕地谎称为集体建设用地上报，严重违法。实际上，被征收土地一直是耕种的农用地，且丁楼村村民都持有土地使用证，相关征地补偿安置方案的公告中也出现农用地补偿标准。可见，被告涉嫌改变土地原用途进行报批、审批，规避土地性质，严重违法。2、《关于批准徐州市2008年度第19批次城市建设用地的通知》（苏国土资地函（2008）0775号）已经失效，被告应重新上报、审批。《关于批准徐州市2008年度第19批次城市建设用地的通知》作出的时间为2009年1月9日，而《徐州市国土资源局关于木材市场搬迁地块征地补偿安置方案的公告》（徐征地通（2011）27号）显示，木材市场地块于2011年5月23日才组织实施征地补偿安置，违反了《征用土地公告办法》和《国土资源部关于印发﹤关于完善农用地转用和土地征收审查报批工作的意见﹥的通知》的相关规定。故被告依据失效的批复进行安置补偿属于严重违法。3、征地报批程序严重违法，侵害了被征地农民的知情和确认权。2011年，丁楼村村民被告知土地早已经被国家征收，但被征地农民从没有看到任何公告，村委会也没有组织过相关会议。被告在土地报批前未履行相关程序，严重侵害了被征地农民的知情、确认和要求听证的权利。4、被告在土地征收过程中，存在虚报土地面积，少批多占，违反土地利用规划的违法行为。《关于批准徐州市2008年度第19批次城市建设用地的通知》（苏国土资地函（2008）0775号）同意徐州市征收丁楼村、苏山村18.9165公顷（283.7475亩）集体建设用地征收为国有。但《徐州市国土资源局关于木材市场搬迁地块征地补偿安置方案的公告》（徐征地通（2011）27号）显示，被征收地块面积为367.383亩，超过批复规定83.6355亩。现在木材市场实际占地达四百多亩。被告没有按照批复将此地块用于城市建设，反而通过招拍挂用于商业经营，严重违法。5、被告未妥善安置补偿被征地农民，未采取措施落实被征地农民的社会保障问题，在安置补偿过程中出现了同地不同价等情况。被征地农民实际得到的补偿款数额比补偿标准偏低。请求依法判决确认被告组织征收土地的行为违法并赔偿损失。庭审中，原告明确其诉讼请求为诉被告报批征地行为、征地安置补偿方案及公告行为（包括被告作出徐政通（2009）11号《徐州市人民政府征收土地方案通告》）、履行征地补偿安置行为、违法占地83.6355亩的行为违法。被告徐州市人民政府辩称：原告的诉称与事实不符。江苏省国土资源厅《关于批准徐州市2008年度第19批次城市建设用地的通知》（苏国土资地函（2008）0775号）同意将原九里区丁楼村、苏山村的18.9165公顷集体建设用地征收为国有。该18.9165公顷土地在1998年全国第一次土地调查时，已确认为集体建设用地，在全国土地利用更新调查时，再次确认为集体建设用地，2001年形成的土地利用现状图表明该地的地类编号为221。根据国家土地分类目录，221为建设用地等。对该宗地，不存在被告“谎称为集体建设用地上报，欺上瞒下，严重违法”的问题。《关于批准徐州市2008年度第19批次城市建设用地的通知》签发时间为2009年1月9日，印发日期为2009年2月27日。被告于2009年3月19日作出《徐州市人民政府征收土地方案通告》，启动该土地补偿安置方案的勘测定界、调查等，即在3个月内就开始了征地补偿安置工作。至2011年发布《徐州市国土资源局关于木材市场搬迁地块征地补偿安置方案的公告》，主要原因是2010年8月原九里区区划调整，该项目一度搁置。2011年5月，徐州市国土资源局重新启动补偿安置工作，完善批后公告程序，及时支付了补偿费用。在征地过程中，徐州市国土资源局按照规定，分别下发了徐国土资听告字（2008）163、164号及徐国资听告字（2010）44、45号文，村组也明确承认徐州市国土资源局已经进行了告知、确认工作，并明确放弃听证。原告李计顺等人的相应诉称，与事实不符。徐征地通（2011）27号公告中征收补偿面积367.383亩，包括2008年19批次批准征收土地面积283.7454亩，另外83.6533亩为增补规划道路及边角地（此部分土地另已补偿，但仍由群众使用，未纳入供地范围）。木材市场搬迁地块是分两个批次征地的，即除了2008年第19批次批准面积283.7454亩外，还有2010年实施方案二批次批准的部分面积。涉案不存在被告“虚报土地面积，少批多占，违反土地开发利用规划”的问题。根据《市政府关于全面建立被征地农民基本生活保障制度的通知》（徐政发（2004）43号）和省政府2005年的相关规定，当时徐州市被征地农民安置实行货币安置与参加基本生活保障两种方式，由被征地农民自由选择。2011年8月26日，丁楼村与徐州市国土资源局签订了征地补偿协议书，领取了征地补偿款。至此，安置补偿工作已经结束。本案中不存在三原告述称的政府未采取措施落实被征地农民社会保障等问题。徐州市国土资源局实施木材市场项目征地补偿的政策依据为《市政府关于调整征地补偿标准的通知》（徐政发（2011）60号），以村为单位支付征地补偿款，不存在同地不同价问题。另外，涉案地块原属于九里区，属于4类地。因区划调整，涉案地块划转至泉山区，地类由4类升为3类。徐州市国土资源局是按照3类地进行补偿的。原告的诉讼请求没有事实和法律依据。请求依法驳回其诉讼请求。原告李计顺、刘传玲、邓允萍向本院提交的证据有：1、刘传玲、李计顺的身份证及邓允萍的身份证复印件、李计顺和刘传玲的土地使用证；证据2：邮寄单一份及网上打印的投递说明一份。以上证据用以证明原告起诉符合法律规定。对原告提交的上述证据，被告质证认为，对证据1的真实性、合法性、关联性均没有异议。涉案土地于1998年已经被认定为集体建设用地。对证据2的真实性无异议，其投递时间是2013年5月21日，能够证明原告起诉已经超过法定起诉期限。被告徐州市人民政府为证明其主张向本院提供的证据、依据有：第一组证据：丁楼村、群英村土地现状图、国土资源部《关于印发试行﹤土地分类﹥的通知》（国土资发（2001）255号）、江苏省国土资源厅《关于进一步加强土地利用现状变更调查和更新调查管理工作的意见》（苏国土资发（2002）244号）（复印件）。这组证据用以证明涉案宗地为建设用地，不存在原告诉称的欺下瞒上，将农用地谎报为建设用地的问题。第二组证据：《徐州市人民政府征收土地方案通告》（徐政通（2009）11号），用以证明被告所作通告行为合法，且已进入前期调查工作。法律依据是国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》（国发（2004）28号）第十九条。第三组证据：（2008）第163号征地告知书及征地告知书送达证明、征地调查结果确认表、（2008）第164号征地告知书及送达证明（均系复印件），用以证明徐州市人民政府履行了征地告知义务，不存在原告所述侵害其知情权的情形。第四组证据：勘测定界图，用以证明本案不存在原告诉称少批多占、违反土地利用规划的违法情形。第五组证据：《徐州市人民政府征收土地方案公告》（徐政通（2011）27号）、征地补偿登记表、征地补偿安置方案（复印件）、《关于木材市场搬迁地块征地补偿安置方案的通知》（徐征地通（2011）27号）、徐州市土地征收管理处与丁楼村委会签订的《征收土地补偿协议书》、补偿款支付凭证四张，用以证明本案已按照相关规定进行了“二公告一登记”相应工作，并且按照协议支付了征地补偿款，完成了土地征收工作。对被告提供的上述证据，原告质证认为，对第一组证据的真实性、合法性、关联性均有异议，因被告没有出示原件，不能证明其目的，不能作为认定案件事实的依据。对第二组证据的真实性、合法性、关联性无异议，但不能证明被告的观点，不能证明被告已经实施了通告行为。第三组证据系复印件，对其真实性、合法性、关联性均有异议，被告是将耕地上报为建设用地，规避了农民知情、确认的权利，对其合法性不予认可，征地调查确认表只是村委会和村小组签字确认的，原告不知情，又没有相应的会议纪录证明；村委会和村小组没有权利代为放弃权利。对第四组证据的真实性、合法性有异议，该征地批复是2009年作出的，但该征地公告于2011年才进行公告，宗地图不能证明被告的观点。对第五组证据中徐政通（2011）27号征收土地方案公告，不能作为其作出具体行政行为的证据；征地补偿登记表恰恰证明了涉案土地中有耕地、田地等；对补偿款支付凭证的真实性无异议，但不能作为认定案件事实的依据。补偿款支付凭证与协议相比，有100多万元的补偿款没有到位。为查明案件事实，本院对涉案土地现场进行了实地察看，并对丁楼村会计站站长李成裕、村会计刘传京进行了调查询问，其向本院提供了木材市场搬迁地块征地补偿安置方案的公告和关于技师学院扩建项目征地补偿安置方案的公告的照片、丁楼村∕组土地各项费用发放清单。三原告对本院上述调查及询问情况质证认为，李成裕在谈话笔录中亦承认此次征地为庄稼地、耕地，不是建设用地，被告关于2008年的涉案批复的征地上报行为是违反法律规定的；对补偿安置方案公告的照片有异议，当时原告等人没有看到任何批复和安置补偿方案等，而且该照片不能证明其是在什么时间、什么地点进行了公告；关于补偿款发放清单，原告对补偿款发放清单上的数额没有异议，原告确实领了这么多，但看不出是什么时间领取的；关于刘传京的谈话笔录，当事人没有看到任何的批复和安置补偿方案。被告质证认为，对该两份询问谈话笔录的真实性、合法性、关联性均无异议。李成裕的谈话笔录能够证明涉案土地征收补偿方案公告、征收土地公告均在村集体经济组织的公示栏进行了公告，符合征收公告的公示规定。被告已经将征收补偿款全额支付给村集体组织，村集体组织也已经发放给原告。对该三份公告的照片的真实性、合法性、关联性均无异议，能够证明被告在村委会的公示栏中张贴了涉案征收土地方案公告及征地补偿方案的公告。对于涉案征地补偿费用发放清单的真实性、合法性、关联性均无异议，能够证明原告已经从其所在的村集体组织领取了相应的土地补偿费用，同时能够证明原告的起诉已经超过了诉讼时效期限。本院经庭审举证质证，对双方当事人提供的证据认证如下：对原告提交的证据1、原告李计顺、刘传玲的身份证及邓允萍的身份证复印件、李计顺和刘传玲的土地使用证，及证据2、邮寄单及网上打印的投递说明，被告对其真实性无异议，能够证明相关情况。被告提供的第一组证据中丁楼村、群英村土地现状图复印件，仅显示图载当时土地情况，而不足以反应该土地涉案相关事实；国土资源部《关于印发试行﹤土地分类﹥的通知》（国土资发（2001）255号）、江苏省国土资源厅《关于进一步加强土地利用现状变更调查和更新调查管理工作的意见》（苏国土资发（2002）244号）复印件所载内容系国家相关政策规定。第二组证据《徐州市人民政府征收土地方案通告》（徐政通（2009）11号）具有真实性，能够证明被告通告涉案征收土地方案等事实。第三组证据（2008）第163号征地告知书及征地告知书送达证明、征地调查结果确认表、（2008）第164号征地告知书及送达证明均系复印件，且原告对其真实性不予认可，不足以证明相关事实。第四组证据勘测定界图具有真实性，能够证明涉案土地的相关情况。第五组证据《徐州市人民政府征收土地方案公告》（徐政通（2011）27号）及相应征地补偿安置方案系复印件，其所载内容为徐州市2010年第2批次农用地转用和土地征收补偿安置等问题，且原告对其真实性不予认可，不足以证明本案相关事实；该征地补偿登记表、《关于木材市场搬迁地块征地补偿安置方案的通知》（徐征地通（2011）27号）、徐州市土地征收管理处与丁楼村委会签订的《征收土地补偿协议书》、补偿款支付凭证四张等证据，具有真实性，能够证明相关事实，应作为定案依据。本院对丁楼村会计站站长李成裕、村会计刘传京进行的调查询问笔录及其向本院提供的木材市场搬迁地块征地补偿安置方案的公告和关于技师学院扩建项目征地补偿安置方案的公告的照片、丁楼村∕组土地各项费用发放清单能够反映涉案土地征收及补偿款发放等事实。本院根据上述有效证据及当事人无争议的陈述，认定以下案件事实：2009年3月19日，被告发布徐政通（2009）11号《徐州市人民征收土地方案通告》，载明：经省人民政府批准，省国土资源厅以苏国土资地函（2008）0775号文批复，同意徐州市将原九里区苏山街道丁楼村、苏山村的18.9165公顷集体建设用地征收为国有，按呈报的土地开发利用规划用于城市建设；该建设用地项目名称为徐州市2008年度第19批次城市建设项目，其中涉及征用丁楼村建设用地15.3484公顷，同时明确了征地补偿标准及被征地农民安置办法和办理征地补偿登记办法等。2011年4月23日，徐州市国土资源局经由丁楼村委会形成了木材市场搬迁地块《征地补偿登记表》，对相关土地补偿、青苗补偿和地上附着物补偿进行登记。2011年5月23日，徐州市国土资源局在涉案村组等地发布徐征地通（2011））27号《关于木材市场搬迁地块征地补偿安置方案的公告》，载明：根据苏国土资地函（2008）0775号文批准的《征用土地方案》，徐州市国土资源局经对被征地村征地补偿登记的复核，拟定了《关于徐州市木材市场搬迁地块项目征地补偿安置方案》，并根据《中华人民共和国土地管理法》第48条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第25条的规定，将该方案的内容和有关事项公告；该项目建设需征收补偿丁楼村集体土地240.0525亩，群英村集体土地40.395亩，苏山村集体土地67.1535亩，丁楼村、群英村共有地块面积19.782亩，总面积为367.383亩（含增加补偿边角地83.6335亩），并明确了土地补偿和安置标准、地上附着物补偿标准、被征地村征地补偿费用（其中明确，丁楼村征地补偿款总计2544.5565万元，丁楼村和群英村共有地块征地补偿款总计229.4712万元）、农民人员安置办法等。2011年6月，徐州市土地征用管理处与丁楼村委会签订了《征收土地补偿协议书》明确，因木材市场搬迁地块项目建设，需征收补偿丁楼村集体土地267.903亩，应支付丁楼村征地补偿费用2839.7718万元（含土地补偿费、安置补偿费、青苗补偿费、地上附着物补偿费等四项费用，不含地上房屋拆迁评估费用），该费用由丁楼村委会按土地利用现状，依据徐政发（2011）60号文规定的标准，据实向相关权利人予以补偿，并明确了付款方式；被征收土地涉及安置的农业人员，由丁楼村委会按规定进行安置补偿；并就丁楼村和合群村存有争议地块（19.782亩）协调解决及相关补偿款229.4712万元的支付等问题进行了约定。此后，徐州市土地征用管理处按照上述约定，先后向丁楼村支付2500万元和200万元，合计2700万元。丁楼村委会于2011年6月份前后开始将相关补偿款向村民等进行了发放。三原告等人作为丁楼村村民领取了相关补偿款。现原告李计顺、邓允萍和刘传玲以诉称理由提起本案行政诉讼。本案争议焦点为：1、原告提起本诉讼是否符合法律规定的起诉条件；2、被告所作征地报批行为是否违法；3、被告有无履行相应的补偿安置职责及征地补偿安置方案和相关公告行为是否合法；4、被告是否实施了少批多占土地的违法行为；5、原告要求被告赔偿其损失的请求应否予以支持。围绕本案争议焦点，原告认为其起诉没有超过法定期限；被告所述涉案18.916公顷土地是在全国土地调查时被确认为集体建设用地，原告可以理解为在1998年以前是耕地，而且原告手中的土地使用证可以充分证明涉案土地属于耕地，被告在土地调查中存在瞒报行为；苏国土资地函（2008）0775号文件已经失效，被告组织征收土地的行为违法；被告规避土地使用性质，将农用地上报为建设用地，侵害了被征地农民知情、确认的权利；被告提供的证据不能证明涉案征收土地方案公告和安置补偿方案公告在什么时间和什么地点予以公告；被告陈述其多征83.6355亩为增补规划道路、边角地。事实上，徐政通（2011）27号所依据的批复就是苏国土资地函（2008）0775号文件，而被告少批多占。被告没有妥善安置农民、未采取措施落实被征用地农民的社会保障问题。由于被告组织征收土地违法，其应当在不低于以前补偿标准的情况下根据新的标准给予原告增加补偿，赔偿原告2011年至2013年因违法征地遭受的损失。请求支持三原告的诉讼请求。被告认为，原告的起诉已经超过诉讼时效；被告在报批涉案土地行为上不存在原告所诉的少批多占、超过二年时间文件失效问题；在涉案土地征收批文生效后，徐州市国土资源局即进行了征地工作，包括勘测定界、外围调查和纠纷调解，及该地块安置补偿的其他行为；对被征地村民有二种安置方案，具体可以依据村民组织法进行选择。目前土地征用的补偿标准与2011年的补偿标准一致。被告已按照协议约定支付征地补偿款，没有对原告造成损失，本案不存在增加补偿问题。请求依法裁判。本院认为，从原告诉请的事实、理由及其庭审陈述来看，原告提起本案诉讼系因其认为徐政通（2009）11号《徐州市人民政府征收土地方案通告》所涉丁楼村土地经被告报批征收为国有，并诉请确认被告上报征收涉案土地的行为违法，以及诉请确认被告组织实施征地安置补偿方案及相关公告、履行征地补偿安置、违法少征多占土地等行为违法。首先，涉案征地报批行为系被告为推动徐州市2008年度第19批次城市建设项目而依法组织并向江苏省人民政府或其相关职能部门报请批准征收土地等事宜。报批征收土地行为系行政机关之间的内部行为，不是土地征收的最终批准行为，对原告等的合法权益不产生实际影响。因此，被告所作涉案土地征收报批行为不具有行政可诉性。原告关于被告所作涉案土地征收报批行为违法的诉请，不予审查和支持。其次，关于原告诉请确认被告作出徐政通（2009）11号《徐州市人民征收土地方案通告》的行政行为违法问题。《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼﹥若干问题的解释》第四十一条规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”本案中，被告徐州市人民政府于2009年3月19日发布徐政通（2009）11号《徐州市人民征收土地方案通告》明确，包括丁楼村的相关集体土地被征收为国有等。根据上述司法解释规定，三原告提起本案诉讼，显然已经超过2年的起诉期限，该项起诉应予驳回。其三，关于原告诉请确认被告实施安置补偿及其公告行为违法问题。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。……。”本案中，徐州市国土资源局于2011年5月23日形成《关于木材市场搬迁地块征地补偿安置方案的公告》（徐征地通（2011））27号），并在涉案村组等地将该方案的内容和有关事项公告。虽然被告未提供证据证明该《征地补偿安置方案的公告》依法报经其批准，存在程序瑕疵，但被告对徐州市国土资源局所作出的该《征地补偿安置方案的公告》并未提出异议，同时，徐州市土地征用管理处与丁楼村委会就涉案征地补偿安置等问题已经签订了《征收土地补偿协议书》，并由徐州市土地征用管理处向丁楼村支付2700万元补偿安置费用，原告李计顺、刘传玲、邓允萍等村民亦领取了相关征地补偿款。故，原告主张被告实施安置补偿及其公告行为违法，不能成立，本院不予支持。其四，关于原告诉请确认被告少批多占土地违法并赔偿其损失问题。本案中，徐政通（2009）11号《徐州市人民征收土地方案通告》明确，包括丁楼村15.3484公顷（230.226亩）集体建设用地在内的相关土地被征收为国。徐州市国土资源局所作徐征地通（2011））27号《关于木材市场搬迁地块征地补偿安置方案的公告》明确：该项目建设征收补偿丁楼村集体土地240.0525亩，群英村集体土地40.395亩，苏山村集体土地67.1535亩，丁楼村、群英村共有地块面积19.782亩，总面积为367.383亩，该公告明确其中含增加补偿边角地等83.6335亩。在涉案征地补偿过程中，将有关边角地一并予以补偿具有合理性。同时，丁楼村委会与徐州市土地征用管理处签订的《征收土地补偿协议书》约定，木材市场搬迁地块项目中征收补偿丁楼村土地267.903亩，并明确补偿款总计2839.7718万元，三原告等人在本案庭审中亦明确其已经领取了相应补偿款。此外，被告在本案中亦陈述，该83.6335亩边角地中的部分土地已经江苏省人民政府批准征为国有并由徐州市人民政府发布徐政通（2011）27号《徐州市人民政府征收土地方案通告》。至于原告诉称被告在徐政通（2009）11号《徐州市人民征收土地方案通告》及徐征地通（2011））27号《关于木材市场搬迁地块征地补偿安置方案的公告》所涉土地之外，还存在少批多占土地等问题，被告明确表示并没有超出征收范围向项目用地人供用土地，原告亦未提供证明相应事实。故，对原告要求确认被告少批多占土地行为违法的诉讼请求，本院不予支持。至于原告诉请判令被告赔偿其损失问题，由于被告并不存在违法征用土地的行为，且原告就涉案被征土地已经领取了相应补偿款，故原告诉请判令被告赔偿其损失，亦无事实和法律依据。综上，依据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项，以及第四十四条第一款第（六）项、第（十一）项之规定，判决如下：一、驳回原告李计顺、刘传玲、邓允萍要求确认被告所作征地安置补偿方案及其公告相关行政行为、履行征地补偿安置行为、违法占地83.6355亩等组织征地行政行为违法的的诉讼请求；二、驳回原告要求确认被告报批征收涉案土地及其作出徐政通（2009）11号《徐州市人民在征收土地方案通告》的行政行为违法的起诉。案件受理费50元，由李计顺、刘传玲、邓允萍负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江苏省高级人民法院。江苏省高级人民法院开户行：江苏省南京市农业银行山西路支行；帐号：03329113301040002475。审 判 长  任礼光代理审判员  徐 冉人民陪审员  袁京军二〇一四年六月六日书 记 员  赵 静