广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）桂行终1380号 上诉人（一审原告）荔浦市修仁镇建陵社区建中街第1村民小组。 诉讼代表人范永芳，组长。 委托代理人莫力学，男，1952年10月30日生，汉族，住荔浦市。 被上诉人（一审被告）荔浦市人民政府，住所地：荔浦市荔城镇滨江路**。 法定代表人李玉清，市长。 委托代理人李荣双，荔浦市调处办工作人员。 委托代理人张永宾，广西华桂律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）桂林市人民政府，住所地：桂林市临桂区西城中路**。 法定代表人秦春成，市长。 委托代理人佘朱寅，桂林市人民政府法制办公室工作人员。 一审第三人荔浦市修仁镇建陵社区建中街第11村民小组。 诉讼代表人欧少强，组长。 上诉人荔浦市修仁镇建陵社区建中街第1村民小组（以下简称建中街1组）因其诉荔浦市人民政府、桂林市人民政府及一审第三人荔浦市修仁镇建陵社区建中街第11村民小组（以下简称建中街11组）土地行政裁决及行政复议一案，不服桂林市中级人民法院作出的（2018）桂03行初79号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，经阅卷及询问当事人，认为本案事实清楚，决定不开庭审理。本案现已审理终结。 原荔浦县人民政府于2016年6月14日作出的荔政处【2016】21号《权属纠纷处理决定书》（以下简称21号处理决定）查明：争执地建中街1组称争执地为落（罗）仁山口岭，建中街11组称为小銮岭仔。争执地仅是落仁山口岭的一个小岭，其余岭地另案处理。争执地的四至范围：东、南、西都是以岭脚田边为界；北面到大路边止；面积约4亩，，地面附着物有酸枣果树争执地是建中街11组村民欧少贤祖辈向吕村人买受所有，土地改革时没有重新分配仍承袭原有管业，集体化之后收归建中街11组集体管业。此后历经多次土地调整都没有进行变动仍是建中街11组集体耕管。在落实生产责任制时，建中街11组集体将该岭承包给本集体村民欧少贤三兄弟，之后他们在岭上种植有湿地松、酸枣树等林木管业至今。几十年从未有任何其他村屯提出过纠纷异议。建中街1组以其村民黄文茂、莫玉娟的《土地房产所有证》提出该岭归其集体。经调查核实，该册《土地房产所有证》登记有罗仁山口，面积10亩，四至界限是东至小罗仁梁姓，南至大路，西至韩姓，北至诸葛姓。所登记的四至界限与本案争执地实际坐落山岭完全不相符。在调处过程中，建中街1组承认从未对争执地山岭进行实际管业，也从未提出过异议。在法院审理之后所作出的判决对以上事实也作出认定。 原荔浦县人民政府认为：争执地自集体化之后一直都是建中街11组集体在管业，而建中街1组从未到争执地进行过实际管业。在落实承包责任制之后，建中街11组集体将争执地承包给其村民种植至今，都无其他村屯提出过异议。建中街1组据其村民的《土地房产所有证》主张争执地权属，经调查核实，该册《土地房产所有证》不能作为证实本案土地所有权的权属凭证。因此，建中街1组的主张缺乏足够的证据及管业事实，其主张依法不予支持；建中街11组虽无书面证据，但是其几十年来管业事实十分清楚，其主张依法予以支持。根据《中华人民共和国森林法》第十七条第一款、第二十七条第三款，《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三十四条第（十）项之规定，决定将争执地范围内的土地及林木所有权归建中街11组集体所有。 桂林市人民政府于2018年1月8日作出的市政复决字〔2018〕14号《行政复议决定书》（以下简称14号复议决定）认为：建中街1组未在争执地进行过管业，其提供的《土地房产所有证》所载的罗仁山口，其“东至小罗仁梁姓，南至大路，西至韩姓，北至诸葛姓”，与争执地不符，建中街1组以此证明争执地权属，依法不予支持。建中街11组自集体化后一直对争执地进行管业，并将争执地承包给其村民种植湿地松、酸枣树，并无其他村屯提出过异议，其长期管业事实清楚。原荔浦县人民政府作出21号处理决定认定事实清楚，适用依据正确，应予维护。依照《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，决定维持21号处理决定。 桂林市中级人民法院一审查明，建中街1组称争执地为落（罗）仁山口岭，建中街11组称为小銮岭仔。争执地的四至范围：东、南、西都是以岭脚田边为界；北面到大路边止；面积约4亩，，地面附着物有酸枣果树等2012年9月，建中街1组向原荔浦县人民政府申请林地权属纠纷调处，原荔浦县人民政府受理建中街1组的确权申请后，经过现场勘验、询问、调查、调解等程序，于2013年8月19日作出荔政处〔2013〕40号《权属纠纷处理决定书》（以下简称〔2013〕40号处理决定）。建中街1组不服诉至荔浦县人民法院，2015年2月12日该法院作出（2014）荔行初字第43号行政判决书，撤销〔2013〕40号处理决定，责令原荔浦县人民政府重新作出行政行为。2016年6月14日，原荔浦县人民政府作出21号处理决定。建中街1组不服申请复议，桂林市人民政府于2018年1月8日作出14号复议决定，维持21号处理决定。建中街1组不服，提起行政诉讼，请求撤销14号复议决定、21号处理决定，确认争执地归建中街1组集体所有。 另查明，建中街1组提交其村民黄文茂、莫玉娟的《土地房产所有证》，登记有罗仁山口，面积10亩，四至界限是“东至小罗仁梁姓，南至大路，西至韩姓，北至诸葛姓”，与争执地实际坐落不相符。建中街1组和建中街11组没有提供其他权属凭证能够证明在土地改革、合作化、大包干、四固定等各个权属变动时期争执地归其所有。落实生产责任制之后，建中街11组将争执地承包给其村民欧少贤三兄弟，之后他们在争执地上种植有湿地松、酸枣树等林木，管业至今，与其他各个组间的权属界线明确，长期无争议。 桂林市中级人民法院一审认为，本案的争议焦点：一是原荔浦县人民政府作出21号处理决定是否属于“以同一的事实和理由作出与原行政行为基本相同的行政行为”，程序是否合法；二是建中街1组提交的修仁镇人民调解委员会修调字[2012]03号《土地权属纠纷调解意见书》（以下简称《调解意见书》）、《土地房产所有证》能否作为确权依据。 第一，建中街1组认为原荔浦县人民政府作出的21号处理决定违反行政诉讼法第七十一条规定的情形。《最高人民法院关于适用的解释》第九十条规定：“人民法院判决被告重新作出行政行为，被告重新作出的行政行为与原行政行为的结果相同，但主要事实或者主要理由有改变的，不属于行政诉讼法第七十一条规定的情形。”本案中，21号处理决定与〔2013〕40号处理决定涉及的当事人不同，争执地也不同，原荔浦县人民政府作出21号处理决定所依据的主要事实和理由不尽相同，并非以同一事实、理由作出相同的处理决定，不存在程序违法的情形。另外，（2014）荔行初字第43号行政判决只是否定〔2013〕40号处理决定对“梁家岭”“大岭”的处理，并未否定对本案争执地“小銮岭仔”的处理。因此，建中街1组的上述理由不能成立。 第二，关于建中街1组提交的《调解意见书》能否作为确权依据的问题。根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第十条之规定，人民调解委员会在调解权属纠纷时，可促成争执各方达成调解协议。本案中，建中街1组与建中街11组并未达成具有约束力的调解协议书，所以该《调解意见书》不能作为确权的依据。关于建中街1组提交的《土地房产所有证》能否作为本案确权依据的问题。该证登记有罗仁山口，面积10亩，四至界限是“东至小罗仁梁姓，南至大路，西至韩姓，北至诸葛姓”，经过现场勘查，争执地的四至范围是“东、南、西都是以岭脚田边为界；北面到大路边止”，从权属界线图看，争执地位于“大路”之南，明显不在该证登记的四至范围之内，因此，该证不能作为确权的依据。 最后，争议双方均未提供合法有效的权属凭证证明争执地归其所有，原荔浦县人民政府查明建中街11组村民欧少贤三兄弟在争执地上种植有林木，长期管业至今，建中街1组对争执地从未进行过实际管业。对此，建中街1组村民莫力学在询问笔录中亦承认建中街11组村民在争执地一直管业和建中街1组并未实际管业的事实。因此，原荔浦县人民政府以建中街11组对争执地有长期的管业事实为由，将争执地确权归建中街11组所有，并无不当。 综上所述，21号处理决定及14号复议决定认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确，予以支持。建中街1组的诉讼请求无事实和法律依据，不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回建中街1组的诉讼请求。 上诉人建中街1组上诉称：一、建中街1组持有的《土地房产所有证》可以证实争执地自解放以来为建中街1组所有，建中街11组对争执地没有权属却长期管业，属侵权，原荔浦县人民政府将本属建中街1组的土地确定给他人所有，是错误的行政行为。二、建中街11组没有证据证实争执地为其所有，原荔浦县人民政府将土地确定给其所有，违反证据规则，建中街11组应承担举证不能的不利后果。三、荔浦县人民法院（2014）荔行初字第43号行政判决责令原荔浦县人民政府重新作出行政行为，原荔浦县人民政府在重新确权时，没有通知（2014）荔行初字第43号行政判决的各方当事人参加，仅有建中1组和建中11组参加，严重违反法定程序。四、建中街1组提交《调解意见书》，能够作为确权依据。五、原荔浦县人民政府作出的21号处理决定与被荔浦县人民法院撤销的〔2013〕40号处理决定是相同的行政行为，程序违法。综上，请求撤销一审判决，撤销21号处理决定、14号复议决定，改判确认争执地为建中街1组所有。 被上诉人荔浦市人民政府答辩称：一、建中街1组提交的《土地房产所有证》登记的“罗仁山”一项，面积为10亩，四至界限是“东至梁姓，南至大路，西至韩姓，北至诸葛姓”，本案争执地的四至范围是“东、南、西都是以岭脚田边为界，北面到大路”，建中街1组提交的上述权属证据登记的四至界限与争执地明显不相符，《土地房产所有证》与本案争执地不具有关联性，一审判决不认定建中街1组提交的《土地房产所有权证》正确。二、原荔浦县人民政府在调处期间，建中街1组的代表均确认建中街11组村民长期在争执地种植林木和经济作物，建中街1组对建中街11组种树等管业行为多年均未提出异议，建中街1组认为建中街11组的行为是侵权不符合法律规定，一审判决认定建中街11组长期管业事实清楚。三、原荔浦县人民政府在作出本案处理决定前组织过调解，各方未能形成一致意见，本案争执地“銮岭”权属纠纷，除建中街1组与建中街11组外，其他当事人并不主张本案争执地权属，故不能罗列其他当事人，建中街1组提出“（2014）荔行初字第43号行政判决罗列包括上诉人和建中等11组及其他多名当事人，而本案只有上诉人和建中街11组，忽略其他当事人、程序违法”是错误的。四、21号处理决定与〔2013〕40号处理决定并不是相同的行政行为，两案的当事人、争执地范围不同，且〔2013〕40号处理决定被撤销并不是因为本案纠纷认定的事实，而是其他争执地被重复处理的原因，21号处理决定不违反行政诉讼法的规定。五、修仁镇人民调解委员会作出的《调解意见书》，因调解不成，建中街1组于2012年9月5日是向原荔浦县人民政府申请权属纠纷调处，在2012年前，建中街1组对建中街11组的管业并没有提出过异议，而2012年以后一直处于纠纷未决状态。综上，上诉人建中1组的上诉理由不成立，请求驳回其上诉，维持一审判决。 被上诉人桂林市政府答辩称：一、建中街1组提交的《土地房产所有证》所载的罗仁山口四至与争执地四至不相符，建中街1组此证据不能证实争执地归属。建中街11组自集体化后一直对争执地进行管业，并将争执地承包给其村民种植湿地松、酸枣树，并无其他村屯提出过异议，其长期管业事实清楚，原荔浦县人民政府作出的21号处理决定认定事实清楚，适用法律准确，内容适当，程序合法，一审判决维持该决定是正确的。二、桂林市政府作出的14号复议决定程序符合法律规定，认定事实清楚，一审判决结果正确。请求驳回上诉人的上诉。 一审第三人建中街11组述称：一、争执地从土改至今都是建中街11组进行管业，落实承包责任山时，建中街11组将该土地承包给欧少贤三兄弟，之后欧少贤三兄弟在此岭种植桉树、酸枣树，长期管护所种的树木，现已成材。建中街1组从未对争执地进行管业或种植过任何农作物、林木等，原荔浦县人民政府根据明确的管业事实作出的21号处理决定，将争执地确定归建中街11组集体所有，证据充分，原荔浦县人民政府作出的21号处理决定和桂林市政府作出的14号复议决定认定的事实清楚，适用法律得当，程序合法，依法应当得到人民法院的支持。二、建中街1组提交的《土地房产所有证》，经原荔浦县人民政府核查，登记的“罗仁山”面积10亩，四至界限是“东至梁姓，南至大路，西至韩姓，北至诸葛姓”，很明显该证南面界线到大路，那么大路往南的土地就不在该证范围内，本案争执地在大路的南面，显然不在其土改证登记范围内，建中街1组的上诉请求没有证据支持，应当依法予以驳回。综上，建中1组理由不成立，请求驳回上诉，维持原判。 经审查，本院确认一审判决确认的证据，可作为本案定案依据。据此，本院二审查明的事实与一审判决查明的事实一致。 另查明，《调解意见书》的意见为：争执地的权属归建中街1组所有。如双方同意上述意见则自觉履行并协商好有关砍树还地事宜，如不同意，则应及时向原荔浦县人民政府申请土地确权。 荔浦荔浦县人民法院于2015年2月12日作出（2014）荔行初字第43号行政判决认为，原荔浦县人民政府在荔政处〔2013〕31号权属纠纷处理决定中，对争执地梁家岭（大圆盘岭）的权属已作出处理，该争执地权属已明确，在本案中再次作出处理，程序不合法。原荔浦县人民政府在没有查清事实的情况下就将权属不清的大岭土地所有权确给建中14组集体所有，属于认定事实不清。〔2013〕40号处理决定认定事实不清，程序不合法，应予以撤销。遂依法判决撤销〔2013〕40号处理决定，并责令原荔浦县人民政府重新作出行政行为。 再查明，经国务院同意，国家民政部下发《关于同意广西壮族自治区撤销荔浦县设立县级荔浦市的批复》（民函〔2018〕106号），同意撤销荔浦县，设立县级荔浦市，以原荔浦县的行政区域为荔浦市的行政区域。 本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定，单位之间土地所有权和使用权的争议，由县级以上人民政府处理。《中华人民共和国森林法》第十七条规定，单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府依法处理。《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第四条规定，调解、处理土地山林水利权属纠纷实行属地管理、分级负责、先行调解、有利于生产生活、有利于经营管理、有利于社会和谐稳定的原则。林业部《林木林地权属争议处理办法》第三条规定，处理林权争议，应当尊重历史和现实情况，遵循有利于安定团结，有利于保护、培育和合理利用森林资源，有利于群众的生产生活的原则。本案中，建中街1组提供《土地房产所有证》、《调解意见书》主张本案争执地权属,《土地房产所有证》登记的土地位于“大路”以北，而本案争执地位于“大路”以南，本案争执地明显不在该证登记的土地范围内，该《土地房产所有证》与本案争执地不具有关联性，一审判决认定该证“登记的四至界限与争执地不符，无法证明争执地归建中街1组所有”正确。建中街1组和建中街11组土地权属争议，依法应由荔浦市人民政府处理，修仁镇人民调解委员会组织权属纠纷当事人进行协商，作出《调解意见书》是为了促进争执各方和解和达成调解协议，建中街11组对此不认可亦不履行，该《调解意见书》对建中街11组不具有约束力，不能成为确定土地权属的凭证。建中街11组村民对争执地进行长期经营管理，并种植有林木，建中街1组对争执地从未进行过实际管业。荔浦市人民政府依据有利于生产生活、有利于经营管理、有利于社会和谐稳定的原则，作出21号处理决定，将争执地确定给建中街11组，合法有据。至于建中街××号处理决定违反法定程序的问题。经查，本案争执地仅有建中街1组与建中街11组主张权属，21号处理决定与〔2013〕40号处理决定的当事人、争执地范围不同，荔浦县人民法院撤销〔2013〕40号处理决定的原因不涉及本案争执地事实的认定，21号处理决定与〔2013〕40号处理决定并非相同的行政行为，荔浦市人民政府作出21号处理决定不违反法定程序。综上，原荔浦县人民政府作出21号处理决定有事实和法律依据，桂林市政府作出14号复议决定维持21号处理决定并无不当。一审判决认定事实清楚、判决结果正确。上诉人建中街1组的上诉理由不成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人荔浦市修仁镇建陵社区建中街第1村民小组负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 周善能 审 判 员 叶 坚 审 判 员 陆 海 二〇一九年三月××日 法官助理 游开军 书 记 员 许 青