广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）桂行终1412号 上诉人（一审原告）荔浦市修仁镇建陵社区建中街第1村民小组。 诉讼代表人范永芳，组长。 委托代理人莫力学，男，1952年10月30日生，汉族，住荔浦市。 被上诉人（一审被告）荔浦市人民政府，住所地：荔浦市荔城镇滨江路**。 法定代表人李玉清，市长。 委托代理人李荣双，荔浦市调处办工作人员。 委托代理人张永宾，广西华桂律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）桂林市人民政府，住所地：桂林市临桂区西城中路**。 法定代表人秦春成，市长。 委托代理人佘朱寅，桂林市人民政府法制办公室工作人员。 一审第三人荔浦市修仁镇建陵社区临江街第8村民小组。 诉讼代表人兰润忠，组长。 委托代理人蒋继文，男，1982年5月4日出生，汉族，住荔浦市。 上诉人荔浦市修仁镇建陵社区建中街第1村民小组（以下简称建中街1组）因其诉荔浦市人民政府、桂林市人民政府及一审第三人荔浦市修仁镇建陵社区临江街第8村民小组（以下简称临江街8组）土地行政裁决及行政复议一案，不服桂林市中级人民法院作出的（2018）桂03行初96号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，经阅卷及询问当事人，认为本案事实清楚，决定不开庭审理。本案现已审理终结。 荔浦县人民政府于2016年6月14日作出荔政处【2016】19号《权属纠纷处理决定书》（以下简称19号处理决定）认为：争执地自土改之后各个历史时期，当事双方都没有充分的证据证实争执地的土地权属。建中街1组提供的《土地房产所有证》，经核实与实际坐落山岭不相符，不能作为本案争执地的土地所有权的权属凭证。建中街1组也从未对争执地进行过实际管业。因此，对其主张因证据不足依法不予支持；而临江街8组自分田到户之后，一直在本案争执地上进行种植管业至今，其管业事实十分清楚，依法支持其主张。根据《中华人民共和国森林法》第十七条第一款、第二十七条第三款，《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第四条之规定，决定：争执地范围内的土地及林木所有权归临江街8组集体所有。 桂林市人民政府于2018年3月7日作出市政复决字〔2018〕40号《行政复议决定书》（以下简称40号复议决定）认为：建中街1组提供其村民黄文茂、莫玉娟的《土地房产所有证》登记的罗仁山口的四至界限与争执地四至不符，建中街1组主张该证可以作为本案的证据材料不予支持。修仁镇人民调解委员会修调字[2012]03号《土地权属纠纷调解意见书》（以下简称《调解意见书》）没有送达给临江街8组，且临江街8组不同意该调解意见书内容，故该《调解意见书》不具有法律效力。荔浦县人民政府作出的荔政处〔2013〕40号《权属纠纷处理决定书》（以下简称〔2013〕40号处理决定）与19号处理决定涉及的当事人不同，依据的事实与理由不一致，处理结果也不一致，故前后两个行政行为不相同，荔浦县人民政府作出19号处理决定与〔2013〕40号处理决定的行为不违反《中华人民共和国行政诉讼法》第七十一条“人民法院判被告重新作出行政行为的，被告不得以同一事实和理由作出与原行政行为基本相同的行政行为”的规定。建中街1组与临江街8组都不能提供有效的历史凭证证实争执地的权属，临江街8组自分田到户后，一直管理使用争执地，而建中街1组没有实际管理使用且直到2012年才提出异议。临江街8组对争执地有清楚的管业事实。综上，荔浦县人民政府作出19号处理决定认定事实清楚，适用依据正确，依照《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，决定维持19号处理决定。 桂林市中级人民法院一审查明，建中街1组称争执地为落（罗）仁山口岭，临江街8组称为黑石岭。争执地的四至范围是：东面以落仁山口转进洲村方向的第二条冲漕为界，再沿冲漕止上到落仁山老横路，经过叭喇屯和蒋自勤岭头冲尾，再从冲尾上到软坳沿岭脊下到软坳石鸟冲30米止；南至大路邻建中11组銮仔岭；西面从落仁山口转进洲村方向的第一条冲漕起，沿路面冲漕上到软坳，再由软坳下到石鸟冲30米止；北面从软坳下到石鸟冲30米；面积约27亩，，地面附着物为人工种植的竹子李子、水栀子等经济林木。2012年9月，建中街1组向荔浦县人民政府申请林地权属纠纷调处，荔浦县人民政府受理建中街1组的确权申请后，经过现场勘验、询问、调查、调解等程序，于2013年8月19日作出〔2013〕40号处理决定。建中街1组不服诉至荔浦县人民法院，2015年2月荔浦县人民法院作出（2014）荔行初字第43号行政判决，撤销〔2013〕40号处理决定，责令荔浦县人民政府重新作出行政行为。2016年6月14日，荔浦县人民政府作出19号处理决定。建中街1组不服申请复议，桂林市人民政府于2018年3月7日作出40号复议决定维持19号处理决定。建中街1组不服，提起本案行政诉讼，请求撤销40号复议决定、19号处理决定，确认争执地归建中街1组集体所有。 另查明，建中街1组提供其村民黄文茂、莫玉娟的《土地房产所有证》，登记有罗仁山口，面积10亩，四至界址是“东至梁姓，南至大路，西至韩姓，北至诸葛姓”与争执地实际坐落不相符。建中街1组和临建街8组没有提供其他权属凭证能够证明在土地改革、合作化、大包干、四固定等各个权属变动时期争执地归其所有。临江街8组村民蒋定华自1980年分田到户始，一直在争执地岭上种植板栗、李子、水栀子、竹子、桉树等林木，管业至今，与其他各个组间的权属界线明确，长期无争议。 桂林市中级人民法院一审认为，本案的争议焦点：1、荔浦县人民政府作出19号处理决定是否属于“以同一的事实和理由作出与原行政行为基本相同的行政行为”，程序是否合法；2、建中街1组提交的《调解意见书》、《土地房产所有证》能否作为确权依据。 第一，建中街1组认为荔浦县人民政府作出的19号处理决定违反行政诉讼法第七十一条规定的情形。《最高人民法院关于适用的解释》第九十条规定：“人民法院判决被告重新作出行政行为，被告重新作出的行政行为与原行政行为的结果相同，但主要事实或者主要理由有改变的，不属于行政诉讼法第七十一条规定的情形。”本案中，19号处理决定与〔2013〕40号处理决定涉及的当事人不同，争执地也不同，荔浦县人民政府作出19号处理决定所依据的主要事实和理由不尽相同，并非以同一事实、理由作出相同的处理决定，不存在程序违法的情形。另外，（2014）荔行初字第43号行政判决只是否定了〔2013〕40号处理决定对“梁家岭”“大岭”的处理，并未否定对本案争执地“黑石岭”的处理。因此，建中街1组的上述理由不能成立。 第二，关于建中街1组提交的《调解意见书》能否作为确权依据的问题。根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第十条之规定，人民调解委员会在调解权属纠纷时，可促成争执各方达成调解协议。本案中，建中街1组与临江街1组并未达成具有约束力的调解协议书，所以该《调解意见书》不能作为确权的依据。关于建中街1组提交的《土地房产所有证》能否作为本案确权依据的问题。该证登记有罗仁山口，面积10亩，四至界限是“东至梁姓，南至大路，西至韩姓，北至诸葛姓”，经过现场勘查，无法确定争执地在该证登记的四至范围之内，因此，该证不能作为确权的依据。 最后，争议双方均未提供合法有效的权属凭证证明争执地归其所有，荔浦县人民政府查明临江街8组村民蒋定华自1980年分田到户开始，一直在争执地岭上种植板栗、李子、水栀子、竹子、桉树等林木，长期管业至今，建中街1组对争执地从未进行过实际管业。对此，建中街1组村民莫力学在询问笔录中亦承认临江街8组村民在争执地一直管业和建中街1组并未实际管业的事实。因此，荔浦县人民政府以临江街8组对争执地有长期的管业事实为由，将争执地确权归临江街8组所有，并无不当。 综上所述，19号处理决定及40号复议决定认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确，予以支持。建中街1组的诉讼请求无事实和法律依据，不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回建中街1组的诉讼请求。 上诉人建中街1组上诉称：一、建中街1组持有的《土地房产所有证》可以证实争执地为建中街1组所有，临江街8组没有证据证实争执地为其所有，荔浦县人民政府和桂林市人民政府对《土地房产所有证》登记的山岭没有查明，造成错误处理。二、荔浦县人民政府不采信建中街1组所举证据，将土地确定给没有提供任何证据的临江街8组所有，一审判决支持荔浦县人民政府的处理决定，不重证据，属枉法裁判。三、荔浦县人民政府作出的〔2013〕40号处理决定被荔浦县人民法院撤销后，荔浦县人民政府再次作出相同的处理决定，违反《行政诉讼法》第七十一条的规定，桂林市人民政府支持荔浦县人民政府19号处理决定，程序违法。综上，请求撤销一审判决，撤销19号处理决定、40号复议决定，改判确认争执地为建中街1组所有。 被上诉人荔浦市人民政府答辩称：一、荔浦市人民政府对争执地进行了全面调查核实，从解放后土地改革至发生本案纠纷，双方都无法提供确实充分的权属凭证，在本市中也无法查到与本案争执地相关的权属档案材料，建中街1组虽提供《土地房产所有证》，但是经过核实，该证与本案争执地不符，与本案不具有关联性，不能作为确权依据。二、19号处理决定与〔2013〕40号处理决定的当事人、争执地范围不同，且〔2013〕40号处理决定被撤销并不是因为本案纠纷认定的事实，而是其他争执地被重复处理的原因，荔浦市人民政府作出19号处理决定不违反行政诉讼法的规定。综上，上诉人建中街1组的上诉理由不成立，请求驳回其上诉，维持一审判决。 被上诉人桂林市政府答辩称：建中街1组提交的《土地房产所有证》所登记的“罗仁山口”四至与争执地四至不相符，不能作为权属依据。《调解意见书》没有送达给临江街8组，且临江街8组不同意调解书的内容，故该调解意见书不具有法律效力，不能作为权属依据。19号处理决定与〔2013〕40号处理决定涉及的当事人不同，依据的事实和理由不一致，处理结果也不一样，两者是不同的两个行政行为，不违反行政诉讼法第七十一条的规定。建中街1组和临江街8组均不能提供有效的历史凭证证明争执地权属，临江街8组自分田到户后，一直管理争执地，建中街1组没有实际管业使用，直到2012年才提出异议，临江街8组对争执地管业事实清楚，荔浦市人民政府根据查明的事实作出19号处理决定合法有据，桂林市人民政府复议维持正确，一审判决认定事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律正确，建中街1组上诉请求没有事实和法律依据。请求驳回上诉人的上诉。 一审第三人临江街8组述称：一、〔2013〕40号处理决定被撤销后，荔浦县人民政府经过重新调查相关事实作出19号处理决定，两者所依据的事实和理由不一致，处理结果也不一样，是不同的两个行政行为。二、临建街8组村民自1980年开始一直在争执地种植经济林等植物，几十年来从来没有过异议，建中街1组在2012年以1952年的土改证主张争执地权属，距临江街8组村民连续耕种已有37年，且所提交的土改证登记的内容与现场四至不符，建中街1组以其有罗仁山的土改证就想在罗仁山任何一个地方主张所有权与客观事实不符。修仁镇政府的调解处理意见违法法律规定，不具有法律效力。综上，建中街1组理由不成立，请求驳回上诉，维持原判。 经审查，本院确认一审判决确认的证据，可作为本案定案依据。据此，本院二审查明的事实与一审判决查明的事实一致。 另查明，《调解意见书》的意见为：争执地的权属归建中街1组所有。如双方同意上述意见则自觉履行并协商好有关砍树还地事宜，如不同意，则应及时向荔浦县人民政府申请土地确权。 荔浦荔浦县人民法院于2015年2月12日作出（2014）荔行初字第43号行政判决认为，荔浦县人民政府在荔政处〔2013〕31号权属纠纷处理决定中，对争执地梁家岭（大圆盘岭）的权属已作出处理，该争执地权属已明确，在本案中再次作出处理，程序不合法。荔浦县人民政府在没有查清事实的情况下就将权属不清的大岭土地所有权确给建中14组集体所有，属于认定事实不清。〔2013〕40号处理决定认定事实不清，程序不合法，应予以撤销。遂依法判决撤销〔2013〕40号处理决定，并责令荔浦县人民政府重新作出行政行为。 再查明，经国务院同意，国家民政部下发《关于同意广西壮族自治区撤销荔浦县设立县级荔浦市的批复》（民函〔2018〕106号），同意撤销荔浦县，设立县级荔浦市，以原荔浦县的行政区域为荔浦市的行政区域。 本院认为，《中华人民共和国森林法》第十七条规定，单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府依法处理。《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第四条规定，调解、处理土地山林水利权属纠纷实行属地管理、分级负责、先行调解、有利于生产生活、有利于经营管理、有利于社会和谐稳定的原则。林业部《林木林地权属争议处理办法》第三条规定，处理林权争议，应当尊重历史和现实情况，遵循有利于安定团结，有利于保护、培育和合理利用森林资源，有利于群众的生产生活的原则。本案中，建中街1组提供的《土地房产所有证》记载的东、北、西三面的界线不清，又无其他相应证据印证，无法确定其四至范围，且该证记载面积10亩，建中街1组以该证主张包括本案27亩争执地在内的多处土地权属，证据不足。建中街1组对争执地没有经营管理的事实，而临江街8组对争执地进行连续多年的经营管理，并种植有林木，荔浦市人民政府依据有利于生产生活、有利于经营管理、有利于社会和谐稳定的原则，作出19号处理决定，将争执地确权给临江街8组，合法有据。至于建中街××号处理决定违反法定程序的问题。经查，本案争执地仅有建中街1组与临江街8组主张权属，19号处理决定与〔2013〕40号处理决定的当事人、争执地范围不同，荔浦县人民法院撤销〔2013〕40号处理决定的原因不涉及本案争执地事实的认定，19号处理决定与〔2013〕40号处理决定并非相同的行政行为，对此一审判决已进行充分论述，该论述有事实和法律依据，本院予以确认。综上，荔浦县人民政府作出19号处理决定有事实和法律依据，桂林市政府作出40号复议决定维持19号处理决定并无不当。一审判决认定事实清楚、判决结果正确。上诉人建中街1组的上诉理由不成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费由上诉人荔浦市修仁镇建陵社区建中街第1村民小组负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 周善能 审 判 员 叶 坚 审 判 员 陆 海 二〇一九年三月××日 法官助理 游开军 书 记 员 许 青