湖北省武汉市中级人民法院行 政 判 决 书（2014）鄂武汉中行终字第00073号上诉人（原审原告）韩友芝。委托代理人朱兰（上诉人韩友芝的女儿），女，1981年5月9日出生，汉族，无职业。委托代理人吴新平，北京盈科（武汉）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）武汉市国土资源和规划局汉阳分局。住所地武汉市汉阳区琴台大道***号。法定代表人沈己东，男，该局局长。委托代理人顾晓军，湖北今天律师事务所律师。第三人武汉永瑞置业有限公司，住所地武汉市汉阳区月湖景苑月湖楼A座3单元402室。法定代表人章新高，男，该公司总经理。委托代理人汪建，男，1958年3月21日出生，汉族。委托代理人付秀兰，女，1956年8月15日出生，汉族。上诉人韩友芝因其诉武汉市国土资源和规划局汉阳分局（以下简称汉阳区国土规划局）土地行政管理一案，不服湖北省武汉市汉阳区人民法院（2013）鄂汉阳行初字第00018号行政判决，向本院提起上诉。本院于2014年3月26日受理后，依法组成合议庭，于同年4月2日公开开庭进行审理。上诉人韩友芝的委托代理人朱兰、吴新平，被上诉人汉阳区国土规划局的委托代理人顾晓军，第三人武汉永瑞置业有限公司（以下简称永瑞置业公司）的委托代理人付秀兰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。湖北省武汉市汉阳区人民法院一审查明以下事实：韩友芝是武汉市汉阳区墨水湖路13号（现为41号）居民。2010年8月20日，为加快解决本市低收入家庭住房困难，完成住房保障工作目标，武汉市发展和改革委员会、武汉市住房保障和房屋管理局、武汉市国土资源和规划局联合下发了460号文，向各有关单位下达了武汉市2010年经济适用住房建设和用地计划。汉阳区墨水湖路13号项目在计划批准项目内，开发单位为永瑞置业公司，净用地面积为0.6公顷，2010年度计划面积为2.43公顷。该文要求：“计划下达后，建设单位须在6个月内到国土规划、环境保护部门申请办理规划选址、用地预审和环评审批手续。项目单位完成相关手续后，须向市发展改革委报送核准申请报告，依据核准文件办理规划许可和正式用地手续。”同年12月29日，永瑞置业公司依据该文向汉阳区国土规划局申办选址意见书。汉阳区国土规划局在审查了永瑞置业公司提交的申请表、申请、土地权属等申报材料后，于2011年3月1日向永瑞置业公司核发了《选址意见书》，载明永瑞置业公司依据460号文拟在墨水湖路13号新建经济适用房，拟用地面积为6065平方米，拟建设规模为24300平方米。取得《选址意见书》后，永瑞置业公司继续向汉阳区国土规划局申请建设项目用地预审，同年4月1日，汉阳区国土规划局向永瑞置业公司核发阳土资规函（2011）3号《关于武汉永瑞置业有限公司墨水湖路经济适用住房项目用地预审意见的函》（以下简称《用地预审意见》），称“根据武发改（2010）460号文，你公司申报的经济适用房项目，位于汉阳区墨水湖路13号，用地面积为6065平方米。经核实，该项目符合《武汉市土地利用总体规划（2006-2020）》要求。请你单位按照基本建设程序抓紧完善项目投资核准手续。”湖北省武汉市汉阳区人民法院一审认为：韩友芝系涉案用地项目所在地居民，涉案《用地预审意见》与韩友芝具有利害关系，韩友芝具有诉讼主体资格。可诉的具体行政行为并不限于行政许可，故《用地预审意见》是否是行政许可与其是否具有可诉性没有必然关系；《用地预审意见》下达对象为建设单位，而非行政机关或其内设机构，故其并非内部审批材料。《用地预审意见》作为行政审批事项，是发改委进行项目核准的必备文件，汉阳区国土规划局对用地项目进行预审后提出的结论性意见直接关系到相对人能否顺利申请和取得发改委的项目核准批复，故《用地预审意见》会对相对人的权利义务造成实际影响，是可诉的具体行政行为。根据《中华人民共和国土地管理法》第五十二条“建设项目可行性研究论证时，土地行政主管部门可以根据土地利用总体规划、土地利用年度计划和建设用地标准，对建设用地有关事项进行审查，并提出意见”的规定，汉阳区国土规划局作为土地行政管理部门，具有对建设用地项目进行预审的法定职权。因无法律法规对预审机构的级别和权限作出具体规定，故汉阳区国土规划局对涉案项目作出预审意见并不违法。460号文下达后，永瑞置业公司在六个月内向汉阳区国土规划局申办了《选址意见书》，继而申请了用地预审，未超过规定期限。且该文属政府内部文件，并非法律法规，其规定期限是为方便行政管理，提高行政效率，而不具有对外的法律约束力，故即便如同韩友芝所述，永瑞置业公司未在六个月内同时申请用地预审，也并不意味着汉阳区国土规划局受理申请是程序违法，故对韩友芝关于汉阳区国土规划局超期受理，程序违法的主张不予支持。《选址意见书》属规划行政许可事项，《用地预审意见》属土地行政管理事项，本应分属规划部门和国土部门管理，但2009年武汉市为精简机构、提高行政效率而进行政府机构改革后，武汉市规划和国土部门合并，成立汉阳区国土规划局以方便相关审批事项的集中交叉处理。在这种情形下，《选址意见书》和《用地预审意见》虽性质不同，但实际均由汉阳区国土规划局审查和处理，在法律法规无强制性规定的情况下，汉阳区国土规划局可根据实际情况对审批环节和内容进行相应调整，提高行政审批效率。本案汉阳区国土规划局在核发《选址意见书》时，已在规划层面对涉案项目的申请表、供地政策、用地面积等内容进行了审核，故在预审时对相关材料和内容不再重复审查和作出结论并无不妥，故对汉阳区国土规划局关于其审查和作出结论的行为合法的辩称意见予以支持。综上，韩友芝的诉讼请求缺乏事实和法律依据，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决如下：驳回韩友芝要求“确认汉阳区国土规划局作出阳土资规函（2011）3号《关于武汉永瑞置业有限公司墨水湖路经济适用住房项目用地预审意见的函》的行政行为违法”及“判令撤销汉阳区国土规划局作出的阳土资规函（2011）3号《关于武汉永瑞置业有限公司墨水湖路经济适用住房项目用地预审意见的函》”的诉讼请求。一审案件受理费人民币50元，由韩友芝负担。上诉人韩友芝不服一审判决，向本院提出上诉称：1.一审判决认定事实不清、证据不足。汉阳区国土规划局和永瑞置业公司没有提交永瑞置业公司向汉阳区国土规划局提出用地预审申请的证据，应当认定永瑞置业公司未依法提出用地预审申请。一审判决以汉阳区国土规划局机构调整为由，将永瑞置业公司提交的《选址意见书》申请作为用地预审的申请材料，显然属于认定事实错误。2.一审判决适用法律错误。《建设项目用地预审管理办法》第四条第一款规定，建设项目用地实行分级预审。第三款规定，需核准的项目，由核准机关同级的国土资源管理部门预审。本案“武发改投资（2010）460号”文明确提出“项目单位完成相关手续后，须向市发展改革委报送核准申请报告”。项目最终的核准文件《市发展改革委关于水墨雅苑经济适用房项目核准的批复》（武发改投资（2011）39号）也显示，其核准机关为武汉市发展改革委员会。依据前述规定，相应的预审部门应该是同级的武汉市国土资源和规划局。一审判决认为“无法律法规对预审机构的级别和权限作出具体规定，故被告对涉案项目作出预审意见并不违法”，显然适用法律错误。《建设项目用地预审管理办法》第十一条对预审应当审查的内容有强制性规定。一审判决认定汉阳区国土规划局“在预审时对相关材料和内容不再重复审查和作出结论并无不妥”属适用法律错误。一审判决认定事实不清、证据不足，在适用法律错误。请求二审法院撤销原审判决，并发回重审或依法改判。被上诉人汉阳区国土规划局辩称：汉阳区国土规划局作出行政行为证据充分，适用法律正确。汉阳区国土规划局作出阳土资规函（2011）3号《关于武汉永瑞置业有限公司墨水湖路经济适用住房项目用地预审意见的函》和《选址意见书》在法律法规无强制性规定下，可以不再重复审查和做出结论。一审判决认定事实清楚，适用法律准确，程序合法，请求二审法院驳回上诉人的全部上诉请求，维持原判。第三人永瑞置业公司述称：同意被上诉人汉阳区国土规划局的答辩意见。经二审开庭质证，本院认定双方当事人提交的证据均为本案有效证据。依据本案有效证据，本院对一审法院查明事实予以确认。本院认为，根据《武汉市经济适用住房管理办法》（武汉市人民政府令第203号武汉市人民政府2009年11月27日修订发布）规定，区人民政府负责组织实施本辖区内经济适用住房的建设、销售、售后管理及监督管理。汉阳区人民政府的投资主管部门对本辖区的经济适用住房项目具有核准权限。依据《建设项目用地预审管理办法》第四条第三款规定，汉阳区国土规划局可以对本辖区的经济适用住房项目出具用地预审意见。永瑞置业公司要建设汉阳区墨水湖路13号经济适用住房项目，须办理选址意见书，也须通过建设项目用地预审，该选址意见书和用地预审意见均由汉阳区国土规划局审查和处理。汉阳区国土规划局为提高行政审批效率，方便行政相对人，在永瑞置业公司申办选址意见书后，认定永瑞置业公司也申请建设项目用地预审，符合永瑞置业公司的申请意思。根据汉阳区墨水湖路13号经济适用住房项目用地的具体情况，汉阳区国土规划局对核发《选址意见书》时已审核的建设用地指标、该项目不具有的新增用地等情况不予审查，不违反《建设项目用地预审管理办法》第十一条规定。综上所述，对上诉人韩友芝要求“确认被告作出阳土资规函（2011）3号《关于武汉永瑞置业有限公司墨水湖路经济适用住房项目用地预审意见的函》的行政行为违法”及“判令撤销被告作出的阳土资规函（2011）3号《关于武汉永瑞置业有限公司墨水湖路经济适用住房项目用地预审意见的函》”的诉讼请求，依法不能予以支持。一审法院依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定判决驳回韩友芝的诉讼请求，符合法律规定。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费人民币50元，由上诉人韩友芝负担。本判决为终审判决。审判长 吴 明审判员 姚建勇审判员 曹 波二〇一四年五月十三日书记员 王 杨