浙江省丽水市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙11行终15号 上诉人（原审原告）卢德宣，男，1944年4月23日出生，汉族，户籍地缙云县，现住丽水市莲都区。 被上诉人（原审被告）丽水市发展和改革委员会，住所地丽水市莲都区花园路1号行政中心18楼。 法定代表人饶鸿来，主任。 委托代理人周琼，发改委副调研员。 委托代理人李建成，浙江博翔律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）丽水市人民政府，住所地丽水市莲都区花园路1号。 法定代表人吴晓东，市长。 委托代理人林震，复议局工作人员。 卢德宣与丽水市发展和改革委员会（以下简称市发改委）、丽水市人民政府（以下简称市政府）政府信息公开及行政复议一案，青田县人民法院于2019年1月10日作出（2018）浙1121行初116号行政判决。卢德宣不服，向本院提出上诉，本院于2019年2月12日立案，依法组成合议庭进行审理，并于2019年3月7日组织各方当事人进行询问。上诉人卢德宣，被上诉人市发改委的委托代理人周琼、李建成，被上诉人市政府的委托代理人林震,到庭参加询问活动。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，原告卢德宣系原丽建公司职工，身份为亦工亦农。原丽建公司系集体企业，现已改制解散。2018年6月25日，原告向被告市发改委提交《申请表》，要求公开：1.公开集体亦工亦农工身份的职工，农村批地20㎡建猪栏，就不能享受单位房改的政策法律依据。2.公开（浙房改【1995】83号文件）。2018年7月13日，被告市发改委作出《告知书》，向原告公开以下信息：1.亦工亦农职工享受本次参照房改名单；2．农村批地不能享受单位房改的政策法律依据：《关于印发〈浙江省城镇住房制度改革中若干具体政策问题的解答〉的通知》（浙房改【1993】24号）第三十六条；《丽水市房改办关于印发〈丽水市区实施住房分配货币化有关具体政策（一）〉的通知》（丽市房改办【2002】6号）第七条。3.浙房改【1995】83号文件。以上信息材料于2018年7月13日通过EMS寄送原告，原告于次日签收。原告对被告市发改委公开的内容不服，于2018年7月30日向被告市政府提出行政复议申请。被告市政府于2018年8月1日审查立案，并于2018年9月4日作出《复议决定书》，维持了被告市发改委的《告知书》。现原告对两被告的行政行为不服，诉至该院请求撤销，并对其申请重新予以公开。 原审法院认为,《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第二条规定，“公民、法人或者其他组织对下列行政行为不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理……（三）要求行政机关为其制作、搜集政府信息，或者对若干政府信息进行汇总、分析、加工，行政机关予以拒绝的……”。原告申请公开第一项内容为“集体亦工亦农工身份的职工，农村批地20㎡建猪栏，就不能享受单位房改的政策法律依据”，即原告提出了一个具体的事实问题：原告作为原集体企业亦工亦农工身份职工，在农村经审批建造的20㎡的猪栏能否享受原丽建公司房改政策。该项申请显然需要被告市发改委对相关法规、政策进行汇总、搜集，对照原告提出的事实进行分析才能得出结论，故原告该项申请不属于行政诉讼的受案范围。同时由于该申请也具有咨询性质，故被告市发改委是否提供也不影响原告实际权益。现被告市政府维持被告市发改委的《告知书》并无不当。另被告市发改委对原告申请公开的第二项内容的答复及两被告行政行为的程序，原告在庭审中表示无异议，上述内容，该院经审查亦符合法律规定，该院予以支持。综上，原告要求撤销两被告行政行为的理由不成立，两被告已依照法律规定履行了相应的义务。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九之规定，判决驳回原告卢德宣的诉讼请求。该案受理费50元，由原告卢德宣负担。 卢德宣上诉称：一、事实情况。上诉人系集体企业原丽水地区建筑安装工程公司（以下简称专建）职工，被上诉人市发改委系原专建公司主管部门。2017年7月23日市发改委公布了“关于专建遗留区块房屋处置方案的公告”进行房改。在此过程中市发改委称“上诉人亦工亦农工职工1989年在农村批地20㎡建猪栏不能享受单位此次房改。”上诉人被迫于2018年6月25日申请市发改委依《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称条例）规定公开：1、集体企业亦工亦农工身份的职工，农村批地20㎡建猪栏就不能享受单位房改的政策、法律依据。2、浙房改【1995】83号文件。市发改委在2018年7月13日作出2018年第5号政府信息公开告知书：1、亦工亦农职工享受本次参照房改名单；2、农村批地不能享受单位房改的政策、法律依据：《关于印发〈浙江省城镇住房制度改革中若干具体政策问题的解答〉的通知》（浙房改（1993）24号）第三十六条、《丽水市房改办关于印发（丽水市区实施住房分配货币化有关具体政策一）的通知》（丽房改办[2002]6号）第七条；3、浙房改（1995）83号文件。上诉人收到市发改委答复后，认为市发改委的答复除第３项外其余1、2项均未依申请公开。于2018年７月30日向被上诉人市政府申请行政复议。2018年9月4日市政府作出丽政复决[2018]41号行政复议决定书，维持市发改委的2018年第5号政府信息公开告知书。二、被上诉人行政行为违法事实。1、《条例》第二十六条“行政机关依申请公开政府信息，应当按照申请人要求的形式予以提供；无法依照申请人要求的形式提供的，可以通过安排申请人查阅相关资料、提供复制件或者其他适当形式提供。”市发改委2018年第5号政府信息公开告知书1、2两条未依上述法律规定作出政府信息公开，其行政行为违法。而市政府维持市发改委行政违法行为，其行政行为违法。2、国办发（2010）5号第二条第二款规定：行政机关向申请人提供的政府信息，应当是正式、准确、完整的，申请人可以在生产、生活和科研中正式使用，也可以在诉讼或者行政程序中作为书证使用。而市发改委公开的是牛头不对马嘴的信息，属于滥竽充数，该行政行为违反上述规定。3、上诉人申请市发改委公开的政府信息是：“集体企业亦工亦农工身份的职工，农村批地20㎡建猪栏就不能享受单位房改的政策、法律依据。”市发改委公开的是：（浙房改（1993）24号）第三十六条“已批准建过私房，后把私房出卖，可否再租住公房和购买标准价房？”和（丽房改办[2002]6号）第七条“自建私房，如何发放住房补贴？”由此可见，市发改委公开的根本不是上诉人申请公开的政策、法律依据。且上诉人未出卖过私房也未领过住房补贴，答复明显不当。4、根据市发改委公开的集体企业专建公司“亦工亦农工职工享受本次参照房改名单”证实市发改委已经掌握了“亦工亦农工职工享受房改的政策、法律”依据。5、如果市发改委未掌握“亦工亦农工职工享受房改的政策、法律依据”，而称“亦工亦农工职工1989年在农村批地20㎡建猪栏不能享受单位此次房改。”造成上诉人未享受房改，致使无房居住，属滥用职权、严重违法。6、市政府只对市发改委的行政行为过程进行审查，未依法对其作出的行政行为是否符合条例规定进行审查，其复议行政行为违法。三、一审法院认定事实错误，无证据、法律依据支持。1、“集体企业亦工亦农工职工1989年在农村批地20㎡建猪栏不能享受单位此次房改。”是市发改委在本次房改过程中提出，才迫使上诉人未能享受房改和无房居住，才申请市发改委公开政策、法律依据，才造成本案诉讼。而一审却说是上诉人提出了一个具体的事实问题。2、市发改委已经给予其他亦工亦农工职工享受单位此次房改证实市发改委已经掌握“集体企业亦工亦农工职工能否享受单位此次房改的政策、法律依据。”。3、从上述两条证实上诉人申请公开的第一项内容市发改委已经掌握，并非是“原告提出了一个具体的事实问题”，显然不需要“被告市发改委对该项申请的相关法律、政策进行汇总、搜集”，更无须“对照原告提出的事实进行分析才能得出结论”。这是明摆着的的事实。4、如果“该项申请显然需要被告市发改委对相对法律、政策进行汇总、搜集，对照原告提出的事实进行分析才能得出结论”，那么市发改委是凭什么法律、政策作出亦工亦农工职工享受本次房改名单并给予房改和亦工亦农工职工1989年在农村批地20㎡建猪栏不能享受单位此次房改的意见，而致使上诉人不能享受单位此次房改。5、纵观全案，双方均无证据证明和言词认为、更未提出“原告提出申请公开的第一项内容是一个具体的事实问题”。再者，如果是一个具体的事实问题，市发改委无须受理上诉人的政府信息公开申请，市政府也不会受理上诉人的行政复议。我国所有法律均没有规定申请政府信息公开政策、法律依据“是一个具体的事实问题”。6、纵观全案，双方提供的证据和言词无片言只语证明上诉人的申请是有咨询性质。7、一审判决未阐明“。故被告市发改委是否提供也不影响原告实际权益”认定的证据和依据。众所周知，市发改委提供了上述政策、法律依据上诉人就不能享受单位房改，反之即能享受单位房改。四、一审判决适用法律错误。判决书认为“该项申请显然需要被告市发改委对相关法规、政策进行汇总、搜集，对照原告提出的事实进行分析才能得出结论，故原告该项申请不属于行政诉讼的受案范围。”该判决有两项错误：1、无任何证据证明上诉人要求市发改委为其制作、搜集政府信息，或者对若干政府信息进行汇总、分析、加工，事实也是如此。2、市发改委未拒绝上诉人的申请，而是接受后作出了答复，并经上级行政机关复议，并非是行政机关予以拒绝而提起本案诉讼的。综上所述，一审判决认定事实错误，无证据、法律依据支持、适用法律错误，恳请贵院依法支持上诉人的诉请：1、撤销青田县人民法院（2018）浙1121行初116号行政判决；2、依法确认被上诉人市发改委未依条例规定公开政府信息行政行为违法，判决撤销并重新作出答复；3、本案一、二审诉讼费由被上诉人承担。 市发改委答辩称：一、答辩人不存在行政行为违法。1、针对上诉人提出的信息公开申请，答辩人进行了公开，作出《政府信息公开告知书》，并送达给上诉人，不存在不履行职责行为。2、上诉人认为答辩人公开的第1项内容即“亦工亦农工职工享受本次参照房改名单”非其申请公开的内容。对此，由于上诉人在《政府信息公开申请表》信息内容描述第1项中有“请求公开集体企业亦工亦农身份的职工”字样，答辩人为更全面的公开相关信息，故向上诉人公开了“亦工亦农职工享受本次参照房改名单”。答辩人的该公开行为对上诉人的合法权益明显不产生实际影响。3、对于上诉人要求公开“亦工亦农身份的职工农村批地20㎡建猪栏，就不能享受单位房改的政策法律依据”的申请，上诉人认为答辩人公开的第2项内容即亦工亦农身份的职工农村批地20㎡建猪栏，就不能享受单位房改的政策法律依据，虽然相关条文中没有明确细化的规定适用范围为亦工亦农身份的职工，以及是否适用集体企业，但从全文来看，这是适用全部房改事宜的，从文义理解，已批建私房的，“不得再租赁公房”、“视为购买经济适用房”，这些文意即体现了不可享受房改的意思，答辩人在作出告知书同时已将浙房改（1993）24号）文件、丽市房改办[2002]6号文件邮寄给上诉人，不存在行政行为违法。二、一审法院处理并无不当。1、对于上诉人的提出关于“亦工亦农身份的职工农村批地20㎡建猪栏，就不能享受单位房改的政策法律依据”。当然需要答辩人对相关法规、政策进行汇总、搜集。答辩人对于其他亦工亦农身份的职工给予享受房改，并不意味答辩人对于上诉人提出的“亦工亦农身份的职工农村批地20㎡建猪栏，就不能享受单位房改的政策法律依据”已经掌握。2、答辩人对于上诉人提出的政府信息公开申请，其中第2项属于信息公开受理范围，第1项确实不属于政府信息公开受理范围，但答辩人仍对其全部申请作出答复的行为，并不对上诉人的合法权益产生不良影响，也不会因此存在行政行为违法。3、一审法院不存在适用法律错误。一审法院经过审理，认为上诉人要求公开的请求不符合行政诉讼的受理范围，故适用《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》作出判决驳回其诉讼请求，并无不当。综上所述，一审判决正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 市政府答辩称：一、上诉人认为答辩人在行政复议审理时“只对行政行为过程进行审查，未依法对其作出的行政行为是否符合条例规定进行审查，其复议行政行为违法”，该观点不能成立。申请人申请要求公开的政策、法律依据，市发改委已提供了相关房改文件，已经履行了相应的职责。根据政府信息公开“有则公开，没有则说明”的办理原则，市发改委的行政行为并无不当。答辩人予以维持符合法律规定。二、一审法院判决认定的上诉人诉求是“要求行政机关为其分析、加工”的认定符合事实。上诉人申请市发改委公开的政府信息是相关的“政策、法律”，其意思是市发改委公开据以作出相关认定的依据。该依据一经提供，就达到了政府信息公开制度的要求。至于市发改委公开的“政策、法律”是否能够得出上诉人纠结的“不能享受房改”的结论，是另外一个问题，即属于审查市发改委对上诉人不能享受房改的依据是否正确和是否充足问题。在信息公开中要求对此作出说明和解释，即是要求行政机关对此信息进行分析、论证、推理，也就是一审法院认定的“分析、加工”，上诉人的这一诉求明显不是政府信息公开制度规定内容。基于上诉人是针对市发改委的政府信息公开告知行为提起行政诉讼，一审法院根据最高人民法院《关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》进行审理并作判决，完全符合法律规定。为此，答辩人认为，上诉人的上诉理由不能成立，请贵院予以驳回上诉，维持原判。 原审期间各方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。经审理，本院对原审认定的案件事实予以确认。 本院认为，根据《政府信息公开条例》第二条规定，政府信息是行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。第二十一条第（一）项规定，对属于公开范围的政府信息，行政机关应当告知申请人获取该政府信息的方式或途径。第二十六条规定，行政机关依申请公开政府信息，应当按照申请人要求的形式予以提供；无法按照申请人要求的形式提供的，可以通过安排申请人查阅相关资料、提供复制件或者其他适当形式提供。被上诉人市发改委收到上诉人的政府信息公开申请后，在法定期限内进行了书面答复，相关文件的全文已一并寄给了上诉人，已经履行政府信息公开职责，上诉人对此并无异议。上诉人提起本案诉讼的核心异议是，市发改委公开的浙房改[1993]24号第三十六条和丽市房改办[2002]6号第七条，不符合“集体企业亦工亦农工身份的职工，在农村批地20㎡建猪栏，就不能享受单位房改的政策法律依据”。本院认为，市发改委公开的信息与市发改委决定上诉人不能享受单位房改的行政行为有所关联，但市发改委的决定行为不属于政府信息公开工作中的具体行政行为。因此，市发改委依据上述两个文件决定上诉人不能享受单位房改适用法律是否正确，不属于本案审查范围。况且，上诉人亦已另案提起行政诉讼。综上，市发改委作出被诉告知行为，被上诉人市政府行政复议决定予以维持，并无不当。一审法院判决驳回上诉人的诉讼请求，本院依法应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人卢德宣负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 李月群 审 判 员 邹一峻 审 判 员 黄 维 二〇一九年三月十八日 代书记员 吴美珠