江苏省宿迁市宿城区人民法院行 政 判 决 书（2014）宿城行初字第0007号原告陶新民。委托代理人曹天君，江苏宏亮律师事务所律师。被告宿迁市住房和城乡建设局，住所地宿迁市建设大厦。法定代表人王业珍，局长。委托代理人力勇。委托代理人高健，江苏鑫炎律师事务所律师。第三人宿迁市土地资产储备投资中心，住所地宿迁市洪泽湖路57号国土资源局一楼。法定代表人唐兆富，主任。委托代理人史嘉李俊。委托代理人罗桂芳，江苏正四方律师事务所律师。原告陶新民诉被告宿迁市住房和城乡建设局（以下简称市住建局）不服行政裁决一案，本院于2014年3月3日立案受理，3月6日向被告市住建局送达起诉状副本及应诉通知书。依法组成合议庭，于2014年3月21日公开开庭审理了本案。原告陶新民及其委托代理人曹天君、被告市住建局的委托代理人力勇、高健及第三人宿迁市土地资产储备投资中心（以下简称市土地储备中心）的委托代理人史嘉李俊、罗桂芳到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告市住建局于2014年2月10日作出房屋拆迁纠纷裁决书，内容为：申请人陶新民要求因提前收回土地使用权土地补偿的提前搬迁奖励的申请无事实和法律依据。现依据国务院《城市房屋拆迁管理条例》第十六条、宿迁市人民政府《宿迁市市区房屋拆迁管理实施办法》第三十条第二款和建设部《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》第十四条之规定，驳回申请人陶新民关于要求被申请人土地储备中心向其支付土地补偿款部分的提前搬迁奖励的裁决申请。被告向本院提供以下证据证明其观点：一、事实部分证据。1、陶新民行政裁决申请书一份；2、2008年2月5日陶新民与市土地储备中心签订的《宿迁市市区房屋拆迁补偿安置协议》；3、2008年1月18日房屋拆迁实施、评估单位共同出具的《关于陶新民拆迁号50号土地问题情况说明》；4、2008年1月21日、2008年3月5日古黄河滨水核心区建设指挥部致广大被拆迁户的二封公开信；5、《市政府办公室关于公布市区房地产市场比较价格的通知》（宿政办发［2007］192号）；6、2012年5月22日宿迁市国土资源局通过宿迁市土地资产储备投资中心支付给陶新民的135万土地补偿款的转账支票；7、江苏省高级人民法院（2009）苏民终字第0218号民事判决书；8、南通市金土地评估司法鉴定所的苏金土地（2010）（估）字第018号土地评估报告；9、宿迁仲裁委员会（2012）民仲裁字第42号仲裁裁决书；10、宿迁市中级人民法院（2013）宿中行终字第0028号行政判决书。上述证据证明原告陶新民已经与拆迁人达成拆迁补偿协议并领取协议项下的各种补偿款，原告陶新民在宿迁仲裁委的调解下已经获得135万元土地补偿款，原告的相关诉求被江苏省高级人民法院驳回，被告市住建局依照宿迁市中级人民法院生效判决受理本案。二、行政裁决的程序性证据。1、宿迁市住房和城乡建设局的宿建裁受字［2014］第01号和宿建裁受字［2014］第02号行政裁决受理通知书及其送达回执；2、2014年1月10日宿迁市国有土地储备中心提供的拆迁裁决答辩书；3、宿迁市国有土地储备中心提供的授权委托书；4、陶新民于2014年1月递交的授权委托书及补充意见；5、房屋拆迁纠纷裁决书（宿建裁字［2014］第01号）及裁决书送达回执。上述证据证明被告市住建局的行政裁决程序合法。三、行政裁决的法律依据：《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《城市房屋拆迁管理条例》、《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》、《宿迁市市区房屋拆迁管理实施办法》（宿政发［2005］26号文）。上述法律及规范性文件可以证明被告市住建局作出的行政裁决适用法律正确。原告陶新民诉称，《城市房屋拆迁管理条例》第二十四条规定：“货币补偿的金额，根据被拆迁房屋的区位、用途、建筑面积等因素，以房地产市场评估价格确定……”《中华人民共和国国家标准房地产评估规范》规定：“依法以有偿出让、转让方式取得的土地使用权，根据社会公共利益需要拆迁其地上房屋时，对该土地使用权如果视为提前收回处理，则应在拆迁补偿估价中包括土地使用权的补偿估价……”《城市房屋拆迁估价指导意见》第三条第二款规定：“房屋拆迁评估为被拆迁房屋的房地产市场价格……”可以看出，被拆迁房屋补偿应当包含土地使用权补偿估价，被拆迁房屋补偿款应当包含对土地使用权的补偿。被告市住建局在裁决书中虽认可在签订协议中土地问题未给予解决，然而被告没有正确理解上述规定，片面将《宿迁市区房屋拆迁管理实施办法》第三十条中提到的“被拆迁房屋评估金额”理解为被拆迁房屋本身（即地上不动产）的评估价值，故将原告领取的房屋部分的提前搬家奖认定为全部提前搬家奖励，进而驳回了原告的裁决申请。另外，本案涉及的“提前搬迁奖励”与《宿迁市房屋拆迁管理实施办法》第三十条提及的“提前搬迁奖”不是一回事，前者根据《古黄河滨水核心区建设指挥部在2008年1月21日和3月5日致广大被拆迁户的二封公开信》的内容来看，实质为签约奖励，在拆迁补偿协议中已经反映，而后者才是真正的提前搬迁奖励，所以被告市住建局以《宿迁市区房屋拆迁管理实施办法》第三十条作为本案裁决的依据错误。为维护原告的合法权益，根据相关法律规定，请求依法撤销被告于2014年2月10日作出的宿建裁字［2014］01号房屋拆迁纠纷裁决。被告市住建局辩称，1、房屋拆迁补偿中的“提前搬迁奖”的设置是本地政府在依法的前提下，为减少拆迁矛盾和鼓励被拆迁人尽快与拆迁人达成拆迁补偿协议并腾退房屋交付拆除，按照被拆迁房屋的评估价格和限定搬迁时间的早晚给予被拆迁人相应货币的一种奖励措施。对此，宿迁市人民政府（宿政发［2005］26号文）《宿迁市市区房屋拆迁管理实施办法》第三十条作了明确规定，提前搬迁奖所指向的对象仅限定在被拆迁房屋的评估金额之内，其中并不包含提前收回土地的补偿款。2、在本案中，被拆迁房屋的评估金额是由拆迁人支付，而土地补偿款是由国土行政管理部门支付，两种补偿款分别由两个不同的主体承担。3、事实上只有房屋可以搬迁，土地则不存在搬迁，且原告已经通过仲裁程序获得135万元的土地补偿款。综上，原告关于第三人市土地储备中心支付其土地补偿款的提前搬迁奖的诉求于法无据，被告市住建局作出的本案的行政裁决认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，请求法院维持。第三人市土地储备中心述称，同被告的答辩意见。原告未向法庭提交证据，对被告提供的证据发表以下意见：1、原告对被告提供的事实部分的证据的真实性无异议，但需要进一步说明：原告提供的《宿迁市市区房屋拆迁补偿安置协议》，该协议仅对房屋部分进行补偿，对土地问题未予解决，足以说明第三人在针对原告土地实施拆迁过程中没有将土地补偿问题一并解决，原告获取的房屋部分的提前搬迁奖励享有的比例为房屋拆迁总额的15%，拆迁实施单位和评估单位共同出具的证明也进一步证明了拆迁补偿数额未予计算土地补偿问题。关于古黄河滨水核心区建设指挥部致广大被拆迁户的二封公开信，是对拆迁户享有奖励比例多少的规定，其中“选择货币补偿的至3月15日前签订协议的享受10%的提前搬家奖励，3月16日至4月5日签订协议的执行5%的提前搬家奖励，4月5日之后不享受提前搬家奖”，可见政府的奖励实质为签约奖励，并非真正意义上的提前搬家奖励。2、对程序性证据均无异议。3、对被告作出行政裁决适用的法律依据：原告认为，政府给予的奖励政策实质是签约奖励，而被告作出行政裁决是依据《宿迁市市区房屋拆迁管理实施办法》第三十条，其中涉及的提前搬家奖励是真正意义上的提前搬家奖励，因此，被告不能依据该办法作为裁决的依据。原告主张的是签约奖，是两份公开信中承诺的提前搬迁奖励，第三人在实施拆迁过程中也是依据两份公开信给予被拆迁户奖励，提前签约奖励范围及比例比提前搬迁奖要大。第三人在实施涉案土地拆迁过程中，没有依据相关的规定对原告的土地包含在房屋中进行评估，人为进行分离，导致原告不能及时足额获得应有的拆迁利益。第三人未向法庭提交证据，对被告提供的事实证据、程序性证据及适用法律依据均无异议。但对原告发表的质证意见有异议，原告认为的所谓提前搬家奖就是签约奖无事实及法律政策依据，宿政发［2005］26号文明确表述提前搬家奖补算的金额是房屋评估价格而不包含土地，因为土地属于国家所有，公民及组织只有使用的权利，土地不存在搬迁，且原告就土地补偿已经过仲裁程序获得135万元并已领取，支付该土地补偿费的主体并非本案被告及第三人，因此，原告的诉讼请求不应得到支持。经庭审质证，本院对证据效力作如下确认：被告所举事实部分证据：证据1能够证明原告向被告提出要求第三人给付其土地部分提前搬迁奖的行政裁决申请的事实。证据2能够证明原告与第三人就涉案房屋已达成补偿安置协议，并领取协议项下的各项补偿款项。证据3能够证明原告涉案土地属出让性质，在拆迁实施过程中，评估和实施单位未对其土地问题予以计算。证据4能够证明古黄河滨水核心区建设指挥部向包括原告在内的广大被拆迁户发布公开信，对能够获得提前搬家奖的比例及签订房屋拆迁协议的期限予以说明。证据5能够证明对市区不同区位各类房屋市场比较价格予以公布的事实。证据6、9能够证明原告与宿迁市国土资源局通过宿迁仲裁委员会的调解获得并领取135万元土地补偿款的事实。证据7能够证明原告要求变更其与第三人签订的房屋拆迁补偿安置协议的诉求被江苏省高级人民法院驳回的事实。证据8能够证明原告与宿迁市国土资源局关于原告土地使用权出让合同纠纷一案，在仲裁程序中，通过司法鉴定方式对原告土地进行评估的事实。证据10能够证明宿迁市中级人民法院行政判决最终确定，被告作出的不予受理原告行政裁决申请的行政行为不应得到支持的事实。本院对被告所举事实部分十组证据效力予以确认。对被告所举程序性部分证据，原告、第三人均不持异议，本院对其证据效力予以确认。经审理查明：2008年2月5日原告与第三人及拆迁实施单位宿迁市房屋拆迁安置事务所有限公司签订房屋拆迁补偿安置协议，协议约定：因滨水核心区工程建设需要，对原告坐落于西湖路建筑面积1560.97平方米的房屋进行拆迁，第三人向原告支付3793596的补偿款，其中，被拆迁房屋补偿款2984105元，附属物、装修、装潢等补偿款153395元，其他补助费用656096元；协议第六项备注栏中载明：原告该宗土地属出让性质，本协议补偿中土地问题未解决。2008年11月29日原告将房屋交付第三人及拆迁实施单位拆除，并领取了协议约定的补偿款（其中10万元因陶新民与其被拆迁房屋原承租人纠纷的原因未领取）。此后，原告与宿迁市国土资源局因提前收回土地使用权的土地补偿款确定方式问题产生争议，2008年11月原告向宿迁市仲裁委员会申请仲裁，在仲裁过程中，原告与宿迁市国土资源局达成协议，2012年4月27日宿迁市仲裁委根据协议制作了（2012）宿仲裁字第42号仲裁裁决书，裁决宿迁市国土资源局给付原告土地补偿款1350000元。原告领取上述补偿款后于2012年8月以第三人应按照土地补偿款的15%的标准给付提前搬家奖202500元为由诉至本院，2013年2月20日本院以原告要求给付提前搬家奖的诉讼请求不属于民事案件受理范围为由，驳回了原告的起诉，原告不服提起上诉，江苏省宿迁市中级人民法院认为“原告与第三人虽然在形式上订立了拆迁补偿协议，但之后就土地部分是否享有提前搬迁奖单独产生争议，实质上仍然属于没有就补偿安置的相关事项达成完全的协议，应当由当事人向行政部门申请处理”，故依法驳回上诉，维持原裁定。2013年5月22日原告向被告提出行政裁决申请，要求裁决第三人给付提前搬家奖202500元，同年5月27日被告作出《不予受理通知书》，对原告的行政裁决申请不予受理。后原告诉至本院，要求撤销被告作出的不予受理通知书，本院受理后，于2013年8月15日作出行政判决，撤销被告市住建局2013年5月27日作出的《不予受理通知书》，责令被告于判决生效后三十日内重新对原告的行政裁决申请作出处理。之后，被告对本院判决不服提起上诉，江苏省宿迁市中级人民法院认为“原告与第三人及拆迁实施单位虽然就房屋补偿问题达成了协议，但对土地补偿费是否包括在提前搬迁奖范围的问题双方却没有达成协议，可见，拆迁双方就房屋拆迁安置补偿问题未完全达成协议，在此情况下，原告向被告申请行政裁决，被告依法应当予以受理”，故依法驳回上诉，维持原判。被告依据江苏省宿迁市中级人民法院（2013）宿中行终字第0028号判决，受理原告提出的行政裁决申请，于2014年2月10日作出宿建裁字［2014］01号行政裁决书，驳回原告关于要求第三人向其支付土地补偿款部分的提前搬迁奖励。原告不服该裁决，故诉至本院。本案争议焦点为：1、被告所作出的裁决事实是否清楚？2、被告所适用法律法规是否正确，被告认定“提前搬迁奖”不应包含土地补偿款是否准确？原告认为，法院应查明被告驳回原告裁决申请请求是否合理合法，原告要求第三人支付不管是提前搬家奖还是签约奖，计算的基础应当为被拆迁房屋补偿金额，根据《城市房屋拆迁管理条例》第二十四条、《城市房屋拆迁估价指导意见》第三条第二款的规定，被拆迁房屋的补偿金额应当含有土地的价值，第三人在实施拆迁时没有依据上述两项规定，人为将拆迁进行土地分离分次补偿，由于第三人不规范的行为导致原告仅获得土地部分的补偿。被告不应将《宿迁市房屋拆迁管理实施办法》第三十条作为裁决依据驳回原告的裁决申请。被告认为，一、被告市住建局作出的关于原告陶新民就拆迁房屋的土地补偿款涉及的提前搬迁奖的行政裁决具有事实和法律依据。首先，原告对已经领取涉案房屋的拆迁补偿款及其提前搬迁奖、土地补偿款的事实无异议。房屋拆迁提前搬迁奖的设置不是来源于房屋拆迁管理法律的直接规定，而是宿迁市人民政府制定的宿政发［2005］26号规范性文件作出，该文第三十条明确规定提前搬迁奖的计算基础仅限房屋的评估价格，原告关于被拆迁房屋的土地补偿款应当与房屋拆迁评估价格同样享有拆迁提前搬迁奖的主张没有法律或文件依据。其次，《宿迁市市区房屋拆迁评估技术细则》明确否定了被拆迁房屋涉及的土地使用权价值作为房屋拆迁评估因素，对像原告的营业用房诸评估要素仅限于房屋的用途、沿街状况、楼层位置及结构，均不包含土地因素。最后，支付涉案房屋拆迁补偿款与土地补偿款分别是第三人和宿迁市国土局，宿迁市国土局并非拆迁人，依法不负有支付房屋拆迁补偿款的义务，因此，第三人当然不应支付土地补偿款的提前搬迁奖。二、被告市住建局作出的行政裁决程序合法，适用法律正确。被告市住建局向法院出示的大量证据可以证明行政裁决认定事实清楚，从受理到行政裁决的过程均符合法定程序，裁决适用法律准确，应驳回原告的诉讼请求，维持被告作出的行政裁决。第三人认为，原告要求第三人支付土地补偿金额15%给予提前搬迁奖无法律依据。宿迁市人民政府宿政发［2005］26号规范性文件明确规定是房屋评估金额而不涉及土地部分，且就涉案房屋提前搬迁奖原告已与拆迁人在自愿合法的情况下达成了协议，协议中涉及土地补偿未解决但未约定土地补偿享有土地搬迁奖。庭审中，原告主张搬迁奖是签约奖，该主张无法律及事实依据。被告作出的行政裁决合法有效，原告的诉讼请求不应得到支持。本院认为，国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》自2011年1月21日起施行，该条例第三十五条规定：“本条例自公布之日起施行。2001年6月13日国务院公布的《城市房屋拆迁管理条例》同时废止。本条例施行前已依法取得房屋拆迁许可证的项目，继续沿用原有的规定办理，但政府不得责成有关部门强制拆迁。”《城市房屋拆迁管理条例》第十六条规定：“拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议的，经当事人申请，由房屋拆迁管理部门裁决。房屋拆迁管理部门是被拆迁人的，由同级人民政府裁决。裁决应当自收到申请之日起30日内作出。”本案中，拆迁事实和当事人达成拆迁补偿协议发生在2008年，据此，应当适用《城市房屋拆迁管理条例》的相关规定。被告市住建局根据上述规定及宿迁市中级人民法院（2013）宿中行终字第0028号行政判决书的判决，受理原告陶新民的行政裁决申请，并在职权范围内作出行政裁决，其主体适格，裁决程序合法。《城市房屋拆迁管理条例》第二十三条第一款规定：“拆迁补偿的方式可以实行货币补偿，也可以实行房屋产权调换。”第二十四条规定：“货币补偿的金额，根据被拆迁房屋的区位、用途、建筑面积等因素，以房地产市场评估价格确定。具体办法由省、自治区、直辖市人民政府制定。”《江苏省城市房屋拆迁管理条例》第十条规定：“货币补偿的金额，根据被拆迁房屋的区位、用途、建筑面积等因素，以房地产市场评估价确定。对被拆迁房屋进行房地产市场价评估，并应当遵守本条例第四章的规定。”可见，对被拆迁房屋进行货币补偿应以区位、用途、建筑面积等因素综合评估确定，并不包含土地补偿问题。宿迁市人民政府根据《城市房屋拆迁管理条例》、《江苏省城市房屋拆迁管理条例》的规定，制定《宿迁市市区房屋拆迁管理实施办法》，该办法第三十条第二款载明：“被拆迁人提前搬迁的，拆迁人应支付被拆迁人提前搬迁奖。被拆迁人在拆迁公告发布之日起30日内搬迁的给予被拆迁房屋评估金额的10%奖励；被拆迁人在公告30日后且在拆迁许可证首批时限内搬迁的，给予被拆迁房屋评估金额的5%奖励。”2008年3月5日《告古黄河滨水核心区拆迁户的一封信》中载明：“市委、市政府充分考虑到被拆迁人的利益，首次提出了15%提前搬家奖……提前搬家奖比例将严格按照文件规定期限执行，即选择货币补偿的至3月15日前签订协议的享受10%的提前搬家奖励，3月16日至4月5日签订协议的执行5%的提前搬家奖励……”在《城市房屋拆迁管理条例》和《江苏省城市房屋拆迁管理条例》中未对提前搬迁奖或提前搬家奖进行规定的情况下，宿迁市委、市政府设置提前搬迁奖或搬家奖的目的，是为促进被拆迁户能够尽快搬出被拆迁房屋，积极配合房屋拆迁工作，也是为更好地保护被拆迁户的合法权益，提前搬迁奖与签约奖的设置本意一致，因此，对提前搬迁奖不应作扩大解释。同时，拆迁人即本案第三人市土地储备中心系房屋提前搬迁奖的支付主体，且已向原告支付被拆迁房屋各项补偿款及提前搬迁奖。《城市房屋拆迁管理条例》未就被拆迁房屋涉及土地补偿问题，原告就提前收回其出让土地补偿已另行与宿迁市国土资源局在仲裁过程中达成补偿协议，并领取宿迁市国土资源局给付其土地补偿款1350000元，第三人市土地储备中心不负有支付土地补偿款的义务，故原告陶新民申请要求第三人向其支付土地补偿款部分的提前搬迁奖无事实及法律依据。综上，原告陶新民要求撤销被告市住建局作出的宿建裁字［2014］01号行政裁决的理由不成立。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决如下：驳回原告陶新民的诉讼请求。案件受理费50元，由原告陶新民负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省宿迁市中级人民法院。审 判 长  吴雪媛代理审判员  柴新月人民陪审员  胡海燕二〇一四年五月七日书 记 员  罗 红第页／共页