山东省威海市中级人民法院行 政 裁 定 书（2018）鲁10行初96号原告纪晓岚，女，1986年10月3日出生，汉族，户籍地山东省青岛市市北区，现住威海火炬高技术产业开发区。被告威海市人民政府，住所地威海市新威路1号。法定代表人张海波，市长。原告纪晓岚诉威海市人民政府（以下简称威海市政府）行政复议一案，本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。2018年8月28日，威海市政府作出威政复决字〔2018〕第109号行政复议决定书。该复议决定认为，公民、法人或者其他组织认为行政机关的行政行为侵犯其合法权益，有权提起行政复议，但是提起的行政复议能否获得复议机关的实体审理，取决于其复议请求是否符合法定的受理条件以及复议的内容是否存在予以救济的必要性。本案中，信访机关对纪晓岚就东石岭村征地补偿款问题提起的信访事项已经作出了答复，纪晓岚也获得了东石岭村征地补偿款的信息，而且纪晓岚已经通过山东省人民政府（以下简称山东省政府）作出的鲁政复驳字〔2017〕第45号、鲁政复驳字〔2017〕第46号、鲁政复驳字〔2017〕第47号、鲁政复驳字〔2017〕第48号、鲁政复驳字〔2017〕第49号、鲁政复驳字〔2017〕第116号等复议决定知晓了其争议土地的征地补偿款早已由高区管委拨付到了村集体账户，不存在违法行为的事实。但纪晓岚仍通过向行政机关申请政府信息公开进而提起行政复议和行政诉讼的途径，将其信访诉求引入诉讼程序。纪晓岚申请信息公开的主要目的并非为了发挥政府信息对其生产、生活和经济社会活动的服务作用，亦非利用行政复议功能维护其所谓的受侵害的利益，而是为了达到扩大其个人影响、反映信访诉求的目的。另外，纪晓岚及其父亲纪德仿向威海火炬高技术产业开发区人民法院（以下简称威海高区法院）、威海市中级法院（以下简称威海中院）、山东省高级人民法院（以下简称山东高院）等法院提起过多次诉讼，已审结案件均未支持其诉讼请求。纪晓岚还以威海市政府和山东省政府为被申请人向山东省政府提起过多次行政复议申请，山东省政府均未支持纪晓岚的复议请求。经过多次复议、诉讼，纪晓岚早已知晓其争议土地的征收行为合法有效，不存在违法行为。但纪晓岚及其父亲纪德仿仍围绕其争议土地，通过各种理由向威海市政府提出行政复议申请30多次，被申请人涉及威海市国土资源局、威海市林业局、初村镇人民政府（以下简称初村镇政府）、威海火炬高技术产业开发区财政局（以下简称高区财政局）等多个部门，具有反复性、纠缠性的特点。因此，纪晓岚的复议申请已经不具有通过行政复议予以救济的诉讼利益，浪费了行政资源，已经构成了对行政复议权的不当行使。故，对纪晓岚的复议请求，威海市政府不予支持。综上所述，纪晓岚提起的复议申请不具有通过复议途径予以保护的正当利益。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第二项之规定，决定驳回纪晓岚提出的行政复议申请。原告纪晓岚诉称，原告于2018年9月1日收到被告作出的行政复议决定书，被告认为原告申请的行政复议不具有通过复议途径予以保护的正当利益，这一认定错误。“以事实为依据，以法律为准绳”是行政司法机关应当坚持的一项基本原则，以保证依法行政、公正司法。被告威海市政府是行政机关，应当围绕行政复议申请人的复议请求内容进行审理。原告提起行政复议，是为了维护原告依法获取政府信息的权利，这是政府信息公开条例赋予原告的权利，当然是正当利益，应当受到法律保护。请求法院依法撤销被告作出的威政复决字〔2018〕第109号行政复议决定书，责令被告重新作出行政复议决定。被告威海市政府答辩称，1、本机关查明，原告涉及的土地纠纷包括威海市2010年第四十四批次城市建设用地，批准文号为鲁政土字〔2010〕1837号；威海市高区2011年第一批城市建设用地，批准文号为鲁政土字〔2011〕1012号；威海市高区2011年第二批城市建设用地，批准文号为鲁政土字〔2011〕1312号；威海市高区2011年第三批城市建设用地，批准文号为鲁政土字〔2011〕1313号；威海市高区2011年度第四批次城市建设用地，批准文号为鲁政土字〔2011〕1482号；威海市高区2011年度第六批次城市建设用地，批准文号为鲁政土字〔2011〕1483号；威海市高区2012年第五批次建设用地，批准文号为鲁政土字〔2013〕125号。以上土地征收都经山东省政府批准并依法实施。原告针对以上土地的征地行为向威海高区法院、威海中院、山东高院等各级法院提起过多个诉讼，已审结案件均未支持其诉讼请求。原告也以威海市政府和山东省政府为被申请人向山东省政府提起过多次行政复议申请，山东省政府均未支持原告的复议请求。但自2017年以来，纪晓岚及其父亲纪德仿仍先后多次向国土部门、林业部门、初村镇政府以及高区财政局等单位申请公开东石岭村被征收土地或林地的征收手续、威高集团使用土地的审批手续以及征地补偿款发放情况等相关信息。随后，原告及其父亲再以对行政机关作出的信息公开行为不服为由向本机关申请行政复议。截至目前，原告及其父亲纪德仿共向威海市政府申请行政复议33次。另查明，2017年11月7日，初村镇政府向申请人作出了信访事项处理意见，其中公开了2010年到2016年财政部门向初村镇政府拨付土地补偿款的情况，并告知原告东石岭村征地面积没有任何与事实不符的情况，征地补偿款及地上附着物补偿款也均拨付给东石岭村，其中地上附着物款也经由东石岭村委支付给村民，不存在去向不明问题。原告据此于2017年11月13日向高区财政局提交了6份信息公开申请，要求高区财政局公开其拨付东石岭村土地补偿款的请款单据和拨款凭证。之后，原告就这6份信息公开申请先后于2017年12月20日、2018年4月11日、2018年5月30日三次向威海市政府提起共18个行政复议申请。2、公民、法人或者其他组织认为行政机关的行政行为侵犯其合法权益，有权提起行政复议，但是提起的行政复议能否获得复议机关的实体审理，取决于其复议请求是否符合法定的受理条件以及复议的内容是否存在予以救济的必要性。本案中，信访机关对纪晓岚就东石岭村征地补偿款问题提起的信访事项已经作出了答复，纪晓岚也获得了东石岭村征地补偿款的信息，而且纪晓岚已经通过山东省政府作出的鲁政复驳字〔2017〕第45号、鲁政复驳字〔2017〕第46号、鲁政复驳字〔2017〕第47号、鲁政复驳字〔2017〕第48号、鲁政复驳字〔2017〕第49号、鲁政复驳字〔2017〕第116号等复议决定知晓了其争议土地的征地补偿款早已由高区管委拨付到了村集体账户，不存在违法行为的事实。但纪晓岚仍通过向行政机关申请政府信息公开进而提起行政复议和行政诉讼的途径，将其信访诉求引入诉讼程序。纪晓岚申请信息公开的主要目的并非为了发挥政府信息对其生产、生活和经济社会活动的服务作用，亦非利用行政复议功能维护其所谓的受侵害的利益，而是为了达到扩大其个人影响、反映信访诉求的目的。另外，纪晓岚及其父亲纪德仿向威海高区法院、威海中院、山东高院等法院提起过多次诉讼，已审结案件均未支持其诉讼请求。纪晓岚还以威海市政府和山东省政府为被申请人向山东省政府提起过多次行政复议申请，山东省政府均未支持纪晓岚的复议请求。经过多次复议、诉讼，纪晓岚早已知晓其争议土地的征收行为合法有效，不存在违法行为。但纪晓岚及其父亲纪德仿仍围绕其争议土地，通过各种理由向威海市政府提出行政复议申请30多次，被申请人涉及威海市国土资源局、威海市林业局、初村镇政府、高区财政局等多个部门，具有反复性、纠缠性的特点。因此，纪晓岚的复议申请已经不具有通过行政复议予以救济的诉讼利益，浪费了行政资源，已经构成了对行政复议权的不当行使。故，被告依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第二项的规定，驳回原告提出的行政复议申请符合法律规定。3、2018年5月30日，原告向被告提出行政复议申请，请求被告撤销高区财政局作出的信息公开申请。经审查，被告予以受理并于2018年6月6日向原告送达了受理通知书、向高区财政局送达了答复通知书。高区财政局在法定期限内向被告提交了行政复议答复书及有关证据、依据。因案情复杂，被告依法作出了延期审理决定。2018年8月28日，被告依法作出行政复议决定，驳回原告提出的行政复议申请。2018年8月29日，被告向双方送达了行政复议决定书，被告作出的行政复议决定程序合法。综上，请求法院驳回原告的诉讼请求。经审查查明，2017年11月7日，初村镇政府向纪晓岚作出了信访事项处理意见，其中公开了2010年到2016年财政部门向初村镇政府拨付土地补偿款的情况，并告知东石岭村征地面积没有任何与事实不符的情况，征地补偿款及地上附着物补偿款也均拨付给东石岭村，其中地上附着物款也经由东石岭村委支付给村民，不存在去向不明问题。纪晓岚据此于2017年11月13日向高区财政局提交了包括本诉在内的6份信息公开申请，具体情况为：2017年11月13日，纪晓岚向高区财政局提出政府信息公开申请，申请公开：“2010年7月财政局拨付东石岭村土地补偿款52125000元，地上附着物补偿款2438779元及3529693元”的请款单据（包括请款书及相关附件等）和拨款凭证。高区财政局作出（2018）第7号政府信息公开告知书，告知：高区财政局于2010年6月13日，为征地事宜拨付初村镇73189400元，其中含东石岭村52125000元。另查，申请的地上附着物信息不存在。关于情况单据属于拨付款项过程中的内部管理类、过程性信息，不予公开。拨款凭证不属于政府信息，而是所指信息的证据，不予公开。纪晓岚对此不服，向威海市政府提起行政复议。威海市政府作出威政复决字〔2018〕第109号行政复议决定书，驳回纪晓岚提出的行政复议申请。2017年11月13日，纪晓岚向高区财政局提出政府信息公开申请，申请公开：2016年6月高区财政局拨付东石岭村征地款15365492.46元，地上附着物补偿款379247元的请款单据（包括请款书及相关附件等）和拨款凭证。高区财政局作出（2018）第8号政府信息不存在告知书，告知申请获取的政府信息不存在。纪晓岚对此不服，向威海市政府提起行政复议。威海市政府作出威政复决字〔2018〕第110号行政复议决定书，驳回纪晓岚提出的行政复议申请。2017年11月13日，纪晓岚向高区财政局提出政府信息公开申请，申请公开：2013年11月高区财政局拨付东石岭村征地款14742840元，地上附着物补偿款2808160元的请款单据（包括请款书及相关附件等）和拨款凭证。高区财政局作出（2018）第9号政府信息公开告知书，告知：高区财政局于2013年11月8日，为征地事宜拨付初村镇23660000元，其中含东石岭村14742847元；申请公开的地上附着物补偿款信息不存在；申请公开的“请款单据（包括请款书及相关附件等）”属于拨付补偿款过程中的内部管理类、过程性信息，不予公开；拨款凭证不属于政府信息，而是所指信息的证据，不予公开。纪晓岚对此不服，向威海市政府提起行政复议。威海市政府作出威政复决字〔2018〕第111号行政复议决定书，驳回纪晓岚提出的行政复议申请。2017年11月13日，纪晓岚向高区财政局提出政府信息公开申请，申请公开：2010年12月高区财政局拨付东石岭村征地款2850750元的请款单据（包括请款书及相关附件等）。高区财政局作出（2018）第10号政府信息公开告知书，告知高区财政局于2010年10月14日，为征地事宜拨付初村镇3527300元，其中含东石岭村2850750元；申请公开的“请款单据（包括请款书及相关附件等）”属于拨付补偿款过程中的内部管理类、过程性信息，不予公开。纪晓岚对此不服，向威海市政府提起行政复议。威海市政府作出威政复决字〔2018〕第112号行政复议决定书，驳回纪晓岚提出的行政复议申请。2017年11月13日，纪晓岚向高区财政局提出政府信息公开申请，申请公开：2010年12月高区财政局拨付东石岭村征地款2850750元的拨款依据和拨款凭证。高区财政局作出（2018）第11号政府信息公开告知书，告知：高区财政局于2010年10月14日，为征地事宜拨付初村镇3527300元，其中含东石岭村2850750元；申请的拨款依据属于拨付补偿款过程中的内部管理类、过程性信息，不予公开；拨款凭证不属于政府信息，而是所指信息的证据，不予公开。纪晓岚对此不服，向威海市政府提起行政复议。威海市政府作出威政复决字〔2018〕第113号行政复议决定书，驳回纪晓岚提出的行政复议申请。2017年11月13日，纪晓岚向高区财政局提出政府信息公开申请，申请公开：2016年6月高区财政局拨付东石岭村林地款8247200元的请款单据（包括请款书及相关附件等）和拨款凭证。高区财政局作出（2018）第12号政府信息公开告知书，告知：高区财政局于2015年12月30日，为征地事宜拨付初村镇14039068元，其中含东石岭村8247200元；申请公开的“请款单据（包括请款书及相关附件等）”属于拨付补偿款过程中的内部管理类、过程性信息，不予公开；拨款凭证不属于政府信息，而是所指信息的证据，不予公开。纪晓岚对此不服，向威海市政府提起行政复议。威海市政府作出威政复决字〔2018〕第114号行政复议决定书，驳回纪晓岚提出的行政复议申请。纪晓岚对威海市政府作出的上述威政复决字〔2018〕第109-114号行政复议决定书均不服，向本院提起包括本诉在内的行政诉讼。另查，2011年，山东省政府作出《关于威海市高技开发区2011年度第一批城市建设用地的批复》（鲁政土字[2011]1012号）、《关于威海市高技开发区2011年第二批次城市建设用地的批复》（鲁政土字[2011]1312号）、《关于威海市高技开发区2011年第三批次城市建设用地的批复》（鲁政土字[2011]1313号）、《关于威海火炬高技术产业开发区2011年第四批次城市建设用地的批复》（鲁政土字[2011]1482号）、《关于威海火炬高技术产业开发区2011年第六批次城市建设用地的批复》（鲁政土字[2011]1483号），共计批准征收位于高技术产业开发区初村镇初××、××路北973978平方米集体土地。2012年4月28日，威海市政府作出《关于挂牌出让高技术产业开发区内一宗国有建设用地使用权的批复》，同意威海市国土资源局将上述国有建设用地使用权按照规定的土地使用综合条件依法挂牌出让。2012年6月18日，威海市国土资源局与威高集团有限公司签订《国有建设用地使用权出让合同》，将上述国有建设用地使用权出让给威高集团有限公司。2013年，威海市政府为威高集团有限公司颁发了威高国用（2012）第73号国有土地使用证。2013年，威海市政府收回上述部分国有建设用地使用权，经威高集团有限公司申请，威海市政府注销了威高国用（2012）第73号国有土地使用证，为威高集团有限公司颁发了威高国用（2013）第127号国有土地使用证，确认其对初村镇初张路东、兴山路北706033平方米国有土地享有使用权。在东石岭村涉案土地被征收为国有土地之前，原告之父纪德仿在初村镇东××村土地上进行养殖、经营并建有建筑物，在涉案土地被征收并出让给威高集团有限公司及威高集团有限公司取得威高国用（2013）第127号国有土地使用证之后，纪德仿继续使用该土地进行养殖、经营。2016年8月，威高集团有限公司提起民事诉讼，威海火炬高技术产业开发区人民法院作出（2016）鲁1091民初1730号民事判决，判决纪德仿、陈彩莲停止侵占并返还其占用的涉案土地使用权。纪德仿不服提起上诉，2017年2月10日，本院作出（2016）鲁10民终2767号民事判决，判决驳回上诉，维持原判。再查，原告之父纪德仿针对东石岭涉案土地涉及的土地收回批复、挂牌出让行为、土地权属登记行为及相关土地征收报批手续向威海高区法院、威海中院、山东高院等各级法院提起过十余起诉讼，均未支持其诉讼请求。但自2017年以来，纪晓岚及其父亲纪德仿仍先后多次向国土部门、林业部门、初村镇政府以及高区财政局等单位申请公开东石岭村被征收土地或林地的征收手续、威高集团使用土地的审批手续以及征地补偿款发放情况等相关信息。随后，纪晓岚及其父亲纪德仿再以对行政机关作出的信息公开行为不服为由向威海市政府申请行政复议。截至目前，纪晓岚及其父亲纪德仿共向威海市政府申请行政复议33次。本院认为，当事人提起诉讼的请求是否足以具有利用国家审判制度加以解决的实际价值和必要性，是判断当事人的起诉是否符合起诉条件的重要标准，并非只要当事人提起的诉讼具备了法定形式并符合法定程序，人民法院就必须进行实体审理。人民法院既要充分保障当事人正当诉权的行使，又要规范当事人行使诉权。人民法院有义务并有权利识别、判断当事人的请求是否具有足以利用行政诉讼制度加以解决争议的必要性，避免因缺乏诉的利益而不当行使诉权的情形发生，抵制滥用诉权的行为。判断复议申请人提起的行政复议能否获得复议机关的实体审理，亦应取决于其复议请求是否符合法定的受理条件以及复议的内容是否存在予以救济的必要性。就本案而言，原告纪晓岚及其父纪德仿就涉案土地征收出让等行为提起多次行政复议及行政诉讼，现原告纪晓岚提出多次政府信息公开申请，并继而提起行政复议、行政诉讼。依据行政复议、行政诉讼和政府信息公开的相关立法，对于一个恰当的政府信息公开行为不服的，信息公开申请人可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。但，原告纪晓岚及其父亲就涉案土地征收相关行为无论是申请政府信息公开还是采取行政复议、行政诉讼等救济手段，均不是为了保障其可以依法获取政府信息，而是为了反映信访诉求或者扩大影响。原告及其父亲不断申请政府信息公开进而提起行政复议、行政诉讼，具有反复性、纠缠性、非正当性的特点，既缺乏需要保护的合法权益和需要解决的实质性行政争议，也不具有利用国家复议及审判制度加以解决的实际价值和必要性，故原告的行为已构成对政府信息公开申请权和行政复议及诉讼权的不当行使，不符合《中华人民共和国行政复议法》第一条、《中华人民共和国行政诉讼法》第一条的立法本意和最高人民法院《关于进一步保护和规范当事人依法行使行政诉权的若干意见》的精神。行政资源和司法资源的有限性，决定了行政机关和人民法院只能满足当事人的正当需求。当事人明显违反政府信息公开立法目的，反复、大量提出政府信息公开申请进而提起行政复议、行政诉讼，明显没有值得保护的与其自身权益相关的实际利益，也即无诉的利益，不应予以鼓励和支持。故原告提起的复议及诉讼已经不具有通过行政复议及诉讼予以救济的诉讼利益，浪费了行政资源和司法资源，已经构成对复议权利和诉讼权利的滥用，故威海市政府驳回其提起的行政复议申请正确。因原告的行政复议不具有予以救济的复议利益，其诉讼亦不具有予以救济的诉讼利益，故其起诉不应受理，已经立案的应当裁定驳回起诉。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条之规定，裁定如下：驳回原告纪晓岚的起诉。案件受理费50元，不予收取。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于山东省高级人民法院。审 判 长  毕海燕审 判 员  宫晓燕人民陪审员  丛日国二〇一九年三月二十六日书 记 员  陈智超