内蒙古自治区高级人民法院行 政 判 决 书（2019）内行终70号上诉人（原审第三人）内蒙古自治区杭锦旗呼和木独镇大套子村民委员会。法定代表人刘栓子，村委会主任。委托代理人邬美清，内蒙古文盛律师事务所律师。委托代理人苗荣盛，内蒙古文盛律师事务所律师。被上诉人（原审原告）内蒙古自治区杭锦旗呼和木独镇大套子村中套子三社。负责人张占军，社长。委托代理人霍志强，内蒙古京蒙律师事务所律师。原审被告内蒙古自治区杭锦旗人民政府。法定代表人王羽强，旗长。委托代理人陶鹏，内蒙古义盟律师事务所律师。委托代理人秦虹宇，内蒙古义盟律师事务所律师。原审被告内蒙古自治区鄂尔多斯市人民政府。法定代表人斯琴毕力格，市长。委托代理人特日格乐，1983年9月28日出生，蒙古族，内蒙古自治区鄂尔多斯市人民政府法制办工作人员，住内蒙古自治区鄂尔多斯市。上诉人内蒙古自治区杭锦旗呼和木独镇大套子村民委员会（以下简称大套子村委会）因被上诉人内蒙古自治区杭锦旗呼和木独镇大套子村中套子三社（以下简称中套子三社）诉原审被告内蒙古自治区杭锦旗人民政府（以下简称杭锦旗政府）、内蒙古自治区鄂尔多斯市人民政府（以下简称鄂市政府）土地行政裁决及行政复议一案，不服内蒙古自治区鄂尔多斯市中级人民法院（2018）内06行初11号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人杭锦旗政府的委托代理人陶鹏、秦虹宇，上诉人大套子村委会的法定代表人刘栓子及委托代理人邬美清、苗荣盛，被上诉人中套子三社的负责人张占军及委托代理人霍志强，原审被告鄂市政府的委托代理人特日格乐到庭参加诉讼。本案现已审理终结。内蒙古自治区鄂尔多斯市中级人民法院经审理查明，杭锦旗呼和木独镇大套子村于2000年由原南套子村、原中套子村、原北套子村合并而成，中套子三社为原中套子村三社。争议地位于××旗西，四至界限为：东至乔宏飞住房，南至北一社八支渠，西至排水干渠，北至村主公路，面积为100亩，涉案争议地在原告中套子三社的辖区范围内。2002年，大套子村委会与大套子村民张羊换签订《土地承包合同》将争议地在内的400亩集体土地发包给张羊换经营管理，承包期限从2002年至2016年。2004年，中套子三社社员与张羊换发生矛盾，杭锦旗政府派出工作组进行了调解，将张羊换承包土地中的后壕路北的300亩划给中套子三社耕种，同时由中套子三社给张羊换补偿现金10万元。现争议地100亩继续由张羊换承包经营，2004年4月，大套子村民委员会与张羊换续签了承包100亩土地的合同，承包期限从2004年4月至2024年10月。2012年，杭锦旗国土资源局根据全旗苏木、村、嘎查的土地确权申请，依照《土地登记办法》等规定进行实地调查、测量并进行确权。2012年10月20日，杭锦旗农村集体土地确权登记发证领导小组办公室在呼和木独镇大套子村委会公示了《关于呼和木独镇大套子确权登记申请审核结果的报告》，该公告中明确将本案争议100亩土地在内的1344.87公顷土地的所有权确定为大套子村民集体，公示期内，无人对该确定权属行为提出异议。被告杭锦旗政府2012年11月15日向大套子村委会核发了杭集有（2012）第0042号《农村集体土地所有权证》。2017年4月10日，中套子三社就本案争议的100亩土地的所有权向杭锦旗人民政府申请土地确权。2017年9月8日，杭锦旗人民政府作出杭政发〔2017〕239号土地权属处理决定，该决定以争议的100亩土地在上述《农村集体土地所有权证》范围内为由，将本案争议的100亩土地所有权确定给大套子村集体。另查明，根据《中华人民共和国土地管理法》以及相关政策规定，村集体下辖的村民小组，也即本案中的社集体，可以成为农村集体土地所有权的主体。还查明，2017年3月6日、2017年3月31日，大套子村民委员会出具证明，证明本村所有的土地已经在大集体时代进行了分配，其中本案争议地100亩，归中套子三社集体所有，历史上也曾由三社经营使用。内蒙古自治区鄂尔多斯市中级人民法院认为，颁发农村集体土地所有权证的行为是一种行政登记，而土地确权是对权属不明的土地进行的行政确认行为。本案中，在已经存在集体土地所有权证的情况下又对同一宗土地进行行政确权，属于重复确权行为，依法应予撤销。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款（三）项的规定，判决：一、撤销被告杭锦旗人民政府于2017年9月8日作出的杭政发〔2017〕239号土地权属处理决定；二、撤销被告鄂尔多斯市人民政府于2017年11月20日作出的鄂府复委复决字〔2017〕108号行政复议决定；一审案件受理费50元由被告杭锦旗人民政府负担。上诉人大套子村委会上诉称：一、一审判决严重违反法定程序。未经当事人同意，合并审理（2018）内06行初11、12号两起案件。这两起案件具有因果联系，应当中止本案的审理。两起案件不应当由同一合议庭进行审理。二、一审判决实体存在重大缺陷。一审判决超出诉讼请求，违反了不告不理的审判原则。一审原告诉讼请求仅是100亩，但一审法院判决撤销了1344.87公顷的土地证，明显超出了一审原告的诉讼请求。一审判决遗漏中套子三社“请求指令二被告依法作出确认100亩土地所有权为原告所有的行政行为”的诉讼请求。在另案撤销所有权证的情形下，未判决行政主管部门重新作出具体确认的行政行为。一审判决违反证据采信规则。一审判决对中套子三社提供的全部六组证据的“真实性”予以认证，但没有对“合法性”“关联性”进行评价。对中套子三社提供的证人证言46份，在证人均未出庭的情况下，认定其真实性，违反证人应出庭作证的规定，且证人与所有权证所涉土地有直接利害关系。大套子村委会于2017年3月6日、2017年3月31日出具的证明不是出自村委会成员之手，没有具体经办人和负责人签名，不符合形式要件。实质内容上违反了村内重大事项表决的规定。一审判决对涉案100亩土地作出明确的判断，超出司法审判的管辖范围，代理了行政管理权。三、一审法院“认为”没有事实根据和法律依据，且未按客观事实及法律规定进行认定。前面认为以大套子村委会自认行为就认定集体土地已经进行分配。后面又认定集体土地必须通过村民大会等民主议定形式进行分配，前后矛盾。大套子村委会法定代表人刘栓子在庭审中声称的村集体本身没有集体土地的说法并不能代表大套子村民集体经济组织的意见，是个人行为。本案中中套子三社的土地均是由大套子村委会发包，因此中套子三社不是争议地的所有人。一审法院认为是重复确权行为，自相矛盾。请求撤销一审判决，驳回中套子三社一审诉讼请求，判令中套子三社承担一、二审全部诉讼费用。被上诉人中套子三社答辩称，一、本案争议土地自土改时期至今一直归中套子三社集体所有。因集体土地任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让，故2000年成立的大套子村委会不可能取得本案争议土地所有权。二、杭锦旗政府对中套子三社提出的确权申请具有法定的作为义务，应依据法律规定及事实将本案争议土地确认为中套子三社所有，并依法予以登记。三、一审判决既没有判决大套子村委会承担义务，也没有减损其权益，故其在本案中没有上诉权。请求二审法院在维持一审判决的基础上，确认本案争议土地为中套子三社集体所有。原审被告杭锦旗政府述称，同意上诉人意见。原审被告鄂市政府述称，同意上诉人意见，答辩意见同一审一致。杭锦旗政府在一方有证的情况下，没有必要作出被诉处理决定，但考虑到对各方的权益没有影响，我们就复议维持了。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致。但一审认定的“涉案争议地在中套子三社的辖区范围内”“2017年3月6日、2017年3月31日，大套子村民委员会出具证明，证明本村所有的土地已经在大集体时代进行了分配，其中本案争议地100亩，归中套子三社集体所有，历史上也曾由三社经营使用”事实不清，证据不足，本院予以纠正。首先，现有证据不足以证明争议地在中套子三社所谓“辖区”范围内。其次，2017年3月6日大套子村委会出具的证明，没有村委会负责人、经办人签字，不符合非自然人出具证明材料的形式要件，且大套子村法定代表人刘栓子未予认可，原审判决作为有效证据采信不当。第三，2017年3月31日，大套子村委会盖章、刘栓子手写的证明内容为“……东至大油路，北至排干，西至北一社交界，南至乔鹏飞房子，过去属于中套三社村民耕种土地”，该证明中土地四至与争议地四至不一致，在无其他证据证明二者是同一块土地的情况下，不能证明争议地过去属于中套三社村民耕种，更不能证明争议地所有权归中套子三社。本院认为，本案的争议焦点是被诉土地权属处理决定的合法性，具体分述如下：一、大套子村集体持有土地权属证书的情况下，杭锦旗政府根据中套子三社的申请按照土地权属争议处理程序作出确权的行为是否违法。《国土资源部办公厅关于土地登记发证后提出的争议能否按权属争议处理问题的复函》（国土资厅函[2007]60号）认为“土地登记发证后提出的争议不属于土地权属争议”。该函的观点，应当主要是指土地权证存在“填制错误”，或者权证虽然错误但当事人对实际状况和界址并无争议，或者其他能够通过更正登记解决的情形。如果双方当事人之间对土地权属证书记载的权属存在争议，虽然当事人一方持有土地权属证书，也可以认定为权属争议，当事人可以依法申请有权人民政府作出相应的权属处理决定，权属处理决定否定土地权属证书登记的，人民政府（不动产登记机构）应当依法对土地权属证书作出相应变更。在现行法律对不动产权属争议处理程序未严格限定标准的情况下，不宜认为人民政府在一方持有土地权属证书的情况下针对同一宗土地作出的确权决定一概应当撤销。故一审判决裁判理由不当，本院予以纠正。二、土地权属证书是不是确定土地权属的唯一凭证。土地权属证书虽然是土地权利的一种有效凭证，但并非唯一凭证，也并不意味着在一方持有土地权属证书的情况下作出的土地权属处理决定必须与土地权属证书完全一致。人民政府在处理此类不动产权属争议过程中，仍需根据《土地权属争议调查处理办法》的规定审查当事人提供的证明争议地权属的证据材料，通过实质审查确认争议地权属。本案被诉土地权属处理决定仅以争议地在不动产权属证书范围内为由作出争议土地权属归权证持有人的确权决定，未对相关证据进行审查，属于事实不清、证据不足，鄂市政府未能正确履行复议职责，其作出的维持决定认定事实不清、适用法律错误，一审判决一并予以撤销结果正确，本院予以维持。但一审判决撤销被诉土地权属处理决定后未责令其重作不当，本院予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条、第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：一、维持内蒙古自治区鄂尔多斯市中级人民法院（2018）内06行初12号行政判决第一、二项，即“撤销被告杭锦旗人民政府于2017年9月8日作出的杭政发〔2017〕239号土地权属处理决定；撤销被告鄂尔多斯市人民政府于2017年11月20日作出的鄂府复委复决字〔2017〕108号行政复议决定”；二、责令内蒙古自治区杭锦旗人民政府在六个月内对争议地重新作出处理决定。一审案件受理费50元由原审被告内蒙古自治区杭锦旗人民政府负担，二审案件受理费50元，由上诉人内蒙古自治区杭锦旗呼和木独镇大套子村民委员会负担。本判决为终审判决。审 判 长 任慧卿审 判 员 李 庆审 判 员 博 赫二〇一九年三月二十八日法官助理 张 硕书 记 员 张 硕