昆明铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2018）云71行初18号原告普朝兰，女，1954年11月26日出生，汉族，住昆明市东川区。委托代理人李兴华，男，1954年5月5日出生，汉族，住昆明市东川区。系普朝兰的丈夫。委托代理人颜卫彬，云南望城律师事务所律师。被告昆明市东川区人民政府，地址昆明市东川区市府街8号。法定代表人陈江，区长。委托代理人蒋汝琼，东川区人民政府法制办公室主任。委托代理人陈桦，云南润克律师事务所律师。被告昆明市人民政府，地址昆明市呈贡区锦绣大街1号市级行政中心6号楼。法定代表人王喜良，市长。委托代理人袁明，市政府法制办公室副处长。委托代理人李志杰，云南北川律师事务所律师。第三人东川区铜都街道办事处紫牛村民委员会，地址东川区铜都街道办事处紫牛村。负责人肖天龙，村委会主任。委托代理人周小雪，男，1995年12月14日出生，汉族，住昆明市东川区。委托代理人颜玉松，云南天外天（昭阳）律师事务所律师。第三人东川区铜都街道办事处紫牛村民委员会街心村民小组，地址东川区铜都街道办事处紫牛村民委员会街心村。负责人邓习洪，村民小组长。原告普朝兰因土地确权及行政复议一案，不服被告昆明市东川区人民政府（以下简称东川区政府）东政行决字〔2018〕1号《昆明市东川区人民政府关于铜都街道办紫牛村委会与普朝兰土地权属争议案件决定书》以及被告昆明市人民政府（以下简称昆明市政府）云昆政行复决字〔2018〕第15号行政复议决定书，向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法向被告东川区政府、昆明市政府送达了起诉书副本和应诉通知书，并依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条之规定，通知利害关系人东川区铜都街道办事处紫牛村委会（以下简称紫牛村委会）、东川区铜都街道办事处紫牛村民委员会街心村民小组（以下简称街心村民小组）作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2018年12月5日公开开庭对本案进行了审理。原告普朝兰及其委托代理人李兴华、颜卫彬，被告东川区政府的委托代理人蒋汝琼、陈桦，昆明市政府的委托代理人李志杰，第三人紫牛村委会的委托代理人颜玉松，街心村民小组的小组长邓习洪到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告东川区人民政府于2018年5月10日作出东政行决字〔2018〕1号《昆明市东川区人民政府关于铜都街道办紫牛村委会与普朝兰土地权属争议案件决定书》（以下简称被诉土地确权行政决定）。主要内容为：认定争议地块一，位于普朝兰现住宅西侧，经实地测量面积为187.5平方米。1981年8月，原绿茂区公所将4分5厘（约300平方米）土地批给普朝兰建房使用。由于所批地基为一块三角形荒地，普朝兰认为不方便使用，与本村村民王兴海置换了一块自留地4分左右（266.67平方米）。普朝兰建房后，在剩余不便使用的三角形（187.5平方米）土地上用剑麻将土地四周固定，该地空闲至今未建房使用。争议地块二，位于普朝兰现住宅南侧，经实地测量面积为25平方米。系原集体蓄水池所在位置。1986年，普朝兰准备发展养殖业，向绿茂区公所申请批地建房，同年5月6日，原绿茂区公所以书面“通知”的形式，同意普朝兰用200平方米建房进行养殖。普朝兰建房过程中，将原集体蓄水池填平建房（含圈舍）后，剩余25平方米的土地，空闲至今未建房使用。东川区政府根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理……”，《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二条第二款“土地所有权和使用权由县级以上人民政府确定，土地管理部门具体承办”、第四十三条“乡（镇）村办企业事业单位和个人依法使用农民集体土地进行非农业建设的，可依法确定使用者集体土地建设用地使用权。对多占少用、占而不用的，其闲置部分不予确定使用权，并退还农民集体，另行安排使用。”第五十二条“空闲两年以上未恢复使用的宅基地，不确定土地使用权……”等规定，决定：争议地块一（位于普朝兰现住宅西侧187.5平方米的土地）和争议地块二（位于普朝兰现住宅南侧25平方米的土地）的土地所有权及使用权归属紫牛村委会，由村集体安排使用。原告普朝兰不服，向被告昆明市政府提起行政复议，被告昆明市政府于2018年7月27日作出云昆政行复决字〔2018〕第15号行政复议决定书（以下简称被诉行政复议决定），昆明市政府根据《行政复议法》第二十八条第一款第（一）项和《行政复议法实施条例》第四十三条规定，决定维持东川区政府作出的被诉土地确权决定。原告普朝兰诉称：一、东川区政府作出被诉土地确权决定，昆明市政府作出被诉行政复议决定没有证据，没有事实根据，应予撤销。“地块一和地块二”的土地所有权和使用权要归属第三人紫牛村委会，必须有基本的事实存在，必须有证据证明此两块土地属于或曾经属于第三人紫牛村委会，但是没有上述证据，也没有《土地权属争议调查处理办法》第二十条规定的“人民政府颁发的确定土地权属的凭证、人民政府或者主管部门批准征收、划拨、出让或者以其他方式批准使用土地的文件、争议双方当事人依法达成的书面协议、人民政府或者司法机关处理争议的文件或者附图、其他有关证明文件”这些证据中的任何一类证据材料。被告作出两块地归属紫牛村委会的处理决定也就没有证据，没有事实根据。二、被告作出的行政行为事实不清，认定事实错误，应予撤销。1.被告作出的被诉土地确权行政决定已经认定，原告于1981年批得约300平方米建设用地，1986年批得200平方米建设用地，又与村民王兴海置换得266.67平方米自留地，三项合计面积766.67平方米。原告建盖房屋圈舍500平方米，这面积与批得的500平方米一致，没有剩下建设用地，其余的是自留地。其中，地块一和地块二面积之和为212.5平方米，该面积没有超过与王兴海置换得的自留地面积266.67平方米。其二，原告将房屋圈舍建盖在置换的自留地上，将原批得的尖角地用作自留地，这是30多年来形成的历史事实。历来的各级、各届政府、村委会认可，村民认可。所以，建设用地没有剩余，“地块一和地块二”不是剩余的建设用地，是原告使用了30多年的自留地。被告的认定是错误的。2.被告将“争议地块一和争议地块二”当做“多占少用，占而不用的建设用地”以及“空闲两年以上未恢复使用的宅基地”处理是错误的。3.被告作出的行政行为权利主体不清，违背事实违反法律规定，明显不当。《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国农业法》、《中华人民共和国土地管理法》等法律、法规规定，农村和城市郊区的包括宅基地、自留地、自留山在内的土地，属于农民集体所有。《中华人民共和国村民委员会组织法》规定“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织”，即村民委员会是民间社团组织，不等同于农民集体。《中华人民共和国土地管理法》第十条规定“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理”，说明村委会不是农民集体土地的所有权利人，村委会对农民集体所有的土地，只有“经营、管理”的权利。本案涉及的土地，在人民公社化后属于街心生产队，在生产队改村小组后属于街心村民小组。被告作出的行政行为权利主体不清，把村委会和农民集体混为一谈，违背事实，违反法律规定，明显不当。三、被告作出的行政行为适用法律、法规错误。被告根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第四十三条、第五十二条作出处理决定，适用法律、法规错误。《土地权属争议调查处理办法》第十条规定“申请调查处理土地权属争议的，应当符合下列条件：（一）申请人与争议的土地有直接利害关系……”本案中，土地所有权属于街心村民小组，使用权属于原告，申请人紫牛村委会与争议的土地没有直接利害关系，对其提出的土地确权申请，依法应当不予受理。被告作出确权决定，适用法律、法规错误。四、被告作出的行政行为违反法定程序。依照法律、法规的规定，土地权属争议的办理，必须经国土资源行政管理部门受理、调查、调解，调解未达成协议提出调查处理意见，报同级人民政府作出处理决定几大程序，其中的调解是法定的必有程序，是作出处理决定的前置程序。本案中，被告未经调解程序，直接作出处理决定，违反法定程序。综上，请求撤销被告昆明市东川区政府作出的东政行决字［2018］1号《昆明市东川区人民政府关于铜都街道办紫牛村委会与普朝兰土地权属争议案件决定书》行政行为，撤销被告昆明市政府作出的云昆政行复决字［2018］15号行政复议决定书，驳回第三人东川区铜都街道办事处紫牛村民委员会的土地确权申请。原告普朝兰向本院提供了以下证据材料：1.普朝兰的居民身份证，以证明其身份情况。2.证明普朝兰户按程序批得约500平方米建设用地，依法享有土地使用权的证据材料：2-1．1986年5月6日原东川市绿茂区公所《通知》；2-2.1998年2月20日林培彦《证明》；2-3.1998年2月10日林培彦《证明》及林培彦《居民身份证》；2-4.2014年10月5日蒋培金《证明》及蒋培金《居民身份证》；2-5.1984年5月16日育林员顾凤昌《证明》；2-6.1986年7月30日云字001869号《云南省集体（个人）林木采伐许可证》；2-7.2013年11月19日紫牛村委会、东川区铜都街道国土资源所《证明》。3.证明普朝兰户依法取得建设用地使用权，与其他村民调换自留地建房的证据材料：3-1.2016年1月11日李兴配《证明》、2016年5月25日李兴配《特此证明》及李兴配《居民身份证》；3-2.2018年3月28日东川区国土资源局《东川区铜都街道紫牛村街心小组王兴海证明材料调查说明》；3-3.2016年11月22日王兴武《情况说明》。4.证明普朝兰户一直在管理使用“三角地”（地块一、地块二）的证据材料：4-1.2018年5月25日刘玉学《证明》；4-2.2018年4月9日郑有钦《证明》；4-3.2018年5月2日顾学炳《证明》。5.2007年7月6日街心村民小组小组长谭传坤与普朝兰签订的《云南省农村土地承包合同书》，以证明普朝兰户所使用的承包地、宅基地、自留地的所有权均属于街心村民小组。6.实景照片及说明，以证明房屋、土地、道路、电线杆状况及相邻关系。7.DVD数据光盘，以证明紫牛村委会开会收回普朝兰土地，一些村民没有参加会议以及普朝兰户批地建房经过审批及与他人调换自留地用于建房。8.紫牛村委会向东川区国土资源局申请土地确权的土地确权申请书，以及东川区国土资源局作出的东国土资法〔2017〕19号《关于铜都街道办紫牛村委会与该村村民普朝兰土地权属争议的决定》，以证明紫牛村委会的申请不符合土地权属争议案件的条件，本案不能作为土地权属争议案件受理；东川区国土资源局在处理本案时，其所作的事实认定是客观、全面、真实的。9.东川市绿茂人民公社管理委员会出具的李兴华交建房款50元的收据以及东川市紫牛乡人民政府于1987年3月27日出具的通知，以证明普朝兰批地是按程序进行的，在调换的自留地上建房是被认可的。被告东川区政府答辩称：一、答辩人属于区（县）级人民政府，依法具有管理、处理所辖行政区域内的土地争议、土地确权的相关行政职能，根据《土地管理法》、国土资源部《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二条之规定行使行政职权，主体合法。二、根据上述法律规定，土地所有权和使用权由县级以上人民政府确定，土地管理部门具体承办。土地权属争议，由土地管理部门提出处理意见，报人民政府下达处理决定或报人民政府批准后由土地管理部门下达处理决定。东川区政府将本案交由东川区国土资源局承办，属于合法行使行政职权，程序合法。三、答辩人所属东川区国土资源局依据法定程序，受理紫牛村委会的土地确权申请，向普朝兰发出《土地权属案件受理通知书》，普朝兰向东川区国土资源局提交其相关证据，该局执法人员依法对相关知情人员调查取证，对现场实地查勘，对相关人员身份进行核实。在此基础上，考虑到争议的土地占有使用的历史原因和时代背景，该局局长按照法定程序组织普朝兰和紫牛村委会进行调解，但因双方存在利益冲突，未能达成调解协议。答辩人及其工作部门已经履行了法定程序所要求的各项工作。答辩人作出本案土地确权行政行为证据确实、充分，认定事实清楚，合法有效，不具有普朝兰起诉书中所称的撤销事由。四、原告普朝兰属于农转非的城镇居民，依据国家关于农村宅基地和农村集体土地管理的相关法律法规，普朝兰现已不属于紫牛村民，其作为农户取得紫牛村宅基地和本案争议的集体土地使用权属于其农转非之前，依据村集体成员资格取得。自新中国成立以来农村土地政策和土地法规，以至《中华人民共和国宪法》和法律法规，均明确农村集体土地属于集体所有，村民依据其村集体成员之身份权，经依照法定程序批准，取得宅基地使用权，依据土地承包经营合同的规定，取得土地承包经营权，在特定历史时期，在有关单位同意的情况下，取得临时的集体土地使用权，但不能以此改变农村土地属于村集体所有的土地权利归属的本质。五、根据相关法律法规的规定，一户农户只能批得一户宅基地，普朝兰批得的宅基地并无争议。普朝兰称其于1981年将批得的300平方米以及1986年批得的200平方米与本村村民王兴海置换266.67平方米自留地的事实查无实据，普朝兰所称“置换”亦违反国家相关法律法规，属违法行为，不能产生法定权利。六、农村土地属于集体所有，既有法律的明确规定，也有政治属性。《中华人民共和国土地管理法》第十条规定的“农民集体所有的土地属于村农民集体所有，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理”，是属于权能延伸性规定，原告于诉状中曲解法律规定，理解和认识存在错误。原告在诉状中认为，土地在人民公社化后属于街心村小组，不属于紫牛村委会，同样存在错误。据国土资源部《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条的规定，无论历史上发生过何种变化，土地集体所有权现在属于紫牛村委会所辖范围，至于村集体如何安排使用，不为本案所纠缠之要点。综上所述，答辩人主体适格、程序合法、证据确实充分、适用法律正确，本案不存在可撤销的事由，请求驳回原告的诉讼请求。被告东川区政府为证明其作出行政行为程序合法，认定事实清楚，适用法律正确，向本院提交了以下证据、依据材料：1.东川区国土资源局2017（1）号铜都街道办紫牛村委会与普朝兰土地权属争议行政机关执法工作卷宗材料一套。1-1.土地权属争议案件受理建议书、土地权属争议案件申请书、土地权属争议案件收件登记单、土地争议案件授权委托书及律师证复印件、紫牛村街心社32户手印件、紫牛村委会会议纪要、关于收回铜都街道办紫牛村街心小组普朝兰户占用土地的决议、土地权属争议案件文书送达回证、答辩通知书，以证明：（1）2017年9月28日，紫牛村委会向东川区政府提交土地确权申请书及相关材料，申请土地确权。（2）东川区国土资源局于2017年10月25日依法受理该土地确权申请，启动土地确权相关行政工作。（3）经东川区国土资源局审查申请人所提交相关材料，紫牛村委会在2016年1月9日、2016年7月5日、2016年9月28日连续3次召开村支委、村委、监委会议，通过村民民主议定程序履行相关程序性要求。1-2.土地权属争议案件收件登记单、普朝兰证明、林培彦证明、通知（绿茂区公所）、蒋培权证明（已过世）、李兴配证明、王兴海证明、照片打印件，以证明普朝兰配偶李兴华于2017年2月向东川区国土资源局提供用于土地确权争议使用的相关材料。1-3.对谭兴美的询问笔录、对王志萍的询问笔录、对韩顺琴的询问笔录、对张国发的询问笔录、对林培彦的询问笔录、王兴海证明材料调查说明、卫星测绘图片、普朝兰提交身份材料事宜说明、执法证件、协助调查通知书、户口迁移证、市内城镇人口迁入落户申请表，以证明东川区国土资源局工作人员为进行土地确权，对相关村民、知情人员进行调查，对相关材料进行核实，对拟确权土地相关材料进行调取。1-4.东川区国土资源局巡查工作记录、照片、会议记录、调查处理意见、土地权属争议案件终结报告，以证明：（1）东川区国土资源局组织双方进行调解，因双方存在利益冲突，未达成一致意见。（2）东川区国土资源局召开专门会议，形成会议纪要。（3）东川区国土资源局向东川区人民政府呈报调查处理意见。1-5.东川区政府文件东政行决字第（2008）1号，以证明东川区政府作出的土地确权决定。2.东川区政府作出本案被诉行政行为所依据的法律法规。2-1.《中华人民共和国立法法》；2-2.《中华人民共和国土地管理法》；2-3.《土地权属争议调查处理办法》；2-4.国家土地管理局关于印发《确定土地所有权和使用权的若干规定》的通知；2-5.国家土地管理局关于印发《关于确定土地权属问题的若干意见》；2-6.《确定土地所有权和使用权的若干规定》。被告昆明市政府答辩称：一、答辩人严格按照《中华人民共和国行政复议法》和《行政复议法实施条例》规定的行政复议程序。答辩人收到原告提交的《行政复议申请书》及相关证据材料，5日内决定受理，7日内将副本送达东川区政府，并通知东川区政府在10日内作出答复及提交相关证据材料。复议期间，答辩人认为紫牛村委会与被审查的行政行为有利害关系，也通知其作为第三人参加行政复议并提交相关证据材料。原告对所有证据材料进行查阅。答辩人于2018年7月27日作出行政复议决定书（云昆政行复决字〔2018〕第15号），并依法邮寄送达原告。二、答辩人关于“维持被申请人于2018年5月10日作出的《昆明市东川区人民政府关于铜都街道办紫牛村委会与普朝兰土地权属争议案件决定书》（东政行决字〔2018〕1号）行政行为”的复议决定认定事实清楚、适用法律正确，依法应予维持。涉案两块土地的用途分别系住宅建设和养殖用房建设，但原告一直空闲土地，未进行非农建设使用。根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》【（1995）国土籍字第26号】第二条、第四十三条及第五十二条之规定，东川区人民政府作出两争议地块的“所有权及使用权归属紫牛村委会，由村集体安排使用”的决定，认定事实清楚，证据确实充分。虽然原告两次获得用地批准均是在1995年之前，即在《确定土地所有权和使用权的若干规定》【（1995）国土籍字第26号】出台之前，但根据《国务院关于发布的通知》（国发〔1982〕29号已于1986年被废止）、《国家土地管理局关于印发的通知》（（89）国土〔籍〕字第73号，已于1995年被废止）和《确定土地所有权和使用权的若干规定》【（1995）国土籍字第26号】等有关政策在对“多占少用、占而不用”非农建设集体土地问题的处理上具有延续性和一致性，即：“要求退回集体”。因此，东川区政府作出被诉土地确权行政决定的行政行为认定事实清楚，证据充分，适用法律正确。答辩人根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款及《行政复议法实施条例》第四十三条之规定，维持东川区政府作出的上述行政行为认定事实清楚，适用法律正确。综上所述，答辩人作出被诉行政复议决定符合《中华人民共和国行政复议法》、《行政复议法实施条例》规定的行政复议程序，且认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回原告的诉讼请求。被告昆明市政府为证明其行政复议行政行为程序合法，向本院提交了以下证据材料：1.证明答辩人依法受理普朝兰复议申请的证据材料：1-1．行政复议申请书；1-2.受理通知书、受理通知书送达回证。2.答复通知书及送达回证，以证明答辩人依法向东川区政府送达行政复议申请书副本并通知其在10日内提交答复及相关材料。3.第三人参加行政复议通知书及送达回证，以证明答辩人依法通知紫牛村委会作为第三人参加行政复议。4.查阅登记表，以证明答辩人收到东川区政府及紫牛村委会的答复及证据材料后，依法通知并接待其进行查阅。5.东川区国土资源局档案材料（第25-30页笔录），以证明普朝兰获批的两块土地用途为建房非农建设使用。6.东川区国土资源局档案材料（第33-37页照片、42-53页笔录），以证明普朝兰未进行非农建设使用。7.行政复议决定书（云昆政行复决字〔2018〕第15号）及送达回证，以证明2018年7月27日，答辩人作出行政复议决定书并依法送达给了行政复议参加人。《行政复议法》系昆明市政府提交的法律依据。第三人紫牛村委会述称，通过紫牛村委会的申请，东川区政府作出土地确权的行政决定，又经过昆明市政府的复议决定，作出上述行政行为的行政机关主体适格，土地权属确认程序合法，证据确实充分，适用法律正确，请求驳回原告的诉讼请求。紫牛村委会没有向本院提交证据材料。第三人街心村民小组述称，其意见与村委会一致。诉讼过程中，第三人街心村民小组长邓习洪向本院提供了有街心村民小组村民于2018年11月10日签名的三份会议纪要，以证明村民授权邓习洪参加本案诉讼，村民同意将本案普朝兰闲置的土地确权在紫牛村委会名下，但由街心村民小组使用管理。本院依职权向昆明市东川区铜都街道农经站调取了两份街心村民小组的农村土地承包合同书，证明了街心村民小组的土地承包是以街心村民小组作为发包人与农户签订农村土地承包合同书，发包人由村民小组长签名和加盖小组长私章的事实。经质证，被告东川区政府和昆明市政府以及第三人紫牛村委会、街心村民小组对普朝兰提供的证据材料1-7持以下质证意见：DVD光盘系普朝兰自己录制，具有选择性，不能客观反映真实情况，对其真实性不认可；对其余证据材料的真实性无异议，但对其证明目的不予认可，认为：（1）这些证据材料不能证明普朝兰对所争议的土地拥有永久的使用权。（2）普朝兰除在宅基地上所建的房屋外，剩余的土地是集体土地的一部分，一直没有按照批准的用途进行建设使用。（3）25平方米这块地是用于养殖的，180平方米这块地是当时批建的建设用地剩下的。当时批的是300多平方米，实际上普朝兰用于建房已经占了100多平方米了，所以当时批的建设用地，普朝兰已经用于其他用途了，剩余的100多平方米一直没有使用，按照法律的规定，普朝兰现在主张土地使用权是没有事实和法律依据的。（4）普朝兰对所争议的两个地块没有建设，予以闲置。地块的属性没有变，仍然是建设用地，不可能没有经过任何许可，就把它变成自己的自留地。闲置的土地依法应当予以收回，法律对此是有规定的。（5）根据法律规定，土地属于国家所有之外，都是属于集体所有。《中华人民共和国村民委员会组织法》第八条第二款规定“村民委员会依照法律的规定，管理属于本村农民集体所有的土地和其他财产”。村小组在这个问题上和村委会的意见也是达成了高度的一致的。对原告提供的证据材料5，第三人紫牛村委会还补充质证意见认为，农村的土地以及宅基地归村委会这一级集体所有。土地承包合同由村小组和村民签订，是因为紫牛村委会的村小组较多，村委会自己做这个工作工作量太大，由村小组直接与每户村民签订土地承包合同，实际上是村小组代村委会做这个工作，村小组实际上没有签订合同的主体资格。村委会申请确认土地收归集体是符合法律规定的。街心村民小组同意村委会的上述补充质证意见。被告东川区政府和昆明市政府以及第三人紫牛村委会、街心村民小组对普朝兰提供的证据材料8持以下质证意见：土地确权属于县级以上人民政府的权限。证据材料与本案没有关联性。东川区国土资源局的行政决定不具有合法性，该土地确权决定已被昆明市国土资源局撤销，不是提起本案行政诉讼的依据。被告东川区政府和昆明市政府以及第三人紫牛村委会、街心村民小组对普朝兰提供的证据材料9持以下质证意见：（1）两份证据材料不属于新的证据，原告逾期举证，证据材料没有诉讼证明的法律效力。（2）通知这份材料书写内容不完整，不能证明与原告的关系，不予确认。原告普朝兰对被告东川区政府提交的证据材料持以下质证意见：（1）其中证人证言有的部分真实，其余证据材料的真实性无异议，但不能证明东川区政府的证明目的。（2）调解是土地确权的前置程序，东川区政府并没有进行过调解。昆明市政府、紫牛村委会、街心村民小组对东川区政府提交的证据材料无异议。原告普朝兰对被告昆明市政府提交的证据材料持以下质证意见：对证据材料5、6，有的不真实；争议土地的性质是自留地，不是非农建设用地，证据材料7中的复议决定书结论不正确；对其余证据材料无异议。东川区政府、紫牛村委会、街心村民小组对昆明市政府提交的证据材料无异议。原告普朝兰对街心村民小组提供的证据材料持以下质证意见：会议纪要明显是邓习洪自己去打印，拿给一些人签名。会议纪要中村民签名及按手印的真实性不能确认，但对会议纪要中同意邓习洪参加本案诉讼的内容没有意见，村民同意将土地确权给村委会的内容是虚假的。东川区政府和昆明市政府持以下质证意见：土地确权在村集体名下，由村小组管理使用，属于村集体和村小组的自治范围，区政府和市政府不干预。确认村民小组提交的会议纪要证据材料。紫牛村委会持以下质证意见：街心村民小组和我们沟通过，将土地确权在村委会名下，由街心村民小组使用。原告普朝兰对本院调取的证据材料持以下质证意见：对真实性无异议，但认为土地承包都是以村民小组作为发包主体的，土地本来就是村集体的，不是村委会的，法院调取的证据材料证明了上述事实。被告东川区政府持以下质证意见：对证据材料的三性无异议，但认为普朝兰已经不是村集体的成员了，本案对其没有诉讼利益；之所以村民小组来发包土地在于便于村民小组确认小组的村民，村民小组实际是代表村委会在履行发包的职责，土地仍然属于村集体。被告昆明市政府持以下质证意见：对证据的真实性无异议，但认为村民小组是小集体，村委会是大集体，大集体涵盖小集体，土地确定给谁是集体内部自治决定的事项，只要不侵害到集体的利益就行，不能以承包合同就否定本案土地确权的正确性，故证据材料与本案无关联性。第三人紫牛村委会持以下质证意见:村委会是基层组织，村民小组不是基层组织，村民小组是类似于公司里面的分支机构，不设决议机构，其做事情的方法就是直接召开村民会议。村民小组不具有单独对外的行为能力，其连印章都没有，其做事的后果都是归结到村委会，不能以承包合同就否定本案土地确权的正确性，故证据材料与本案无关联性。第三人街心村民小组持以下质证意见：对证据材料无异议。其认为土地是村民小组的，但村民同意确认给村委会，所以将土地所有权确认给村委会没有问题。本院对上述证据材料作如下认证：原告普朝兰提交的证据材料7,系普朝兰单方制作的DVD数据光盘，无其他证据印证，其真实性不能确认，本院不予采信；证据材料8系东川区国土资源局超越其职权进行土地确权的申请材料和行政决定，该行政行为已被撤销，相关材料没有证明效力，本院不予采信；证据材料9中的紫牛乡人民政府出具的通知，由于通知的内容不完整，不能确认与原告普朝兰相关，其与案件的关联性不能确认，本院亦不予采信；其余证据材料具有真实性，与案件相关联，本院予以采信，但能否证明普朝兰举证的证明内容，本院结合其他证据综合进行评判。被告东川区政府提交的证据材料1-5系被诉行政行为，不是证据，本院在此不予评价，其余证据材料能够证明东川区政府立案后进行调查、作出被诉土地确权决定的过程，本院予以采信，但不能证明其作出被诉土地确权决定符合法律规定。被告昆明市政府提交的证据材料7系被诉行政行为，不是证据，本院在此不予评价，其余证据材料能够证明昆明市政府在受理原告普朝兰的复议申请后，依法作出复议决定的过程，本院予以采信。第三人街心村民小组提交的证据材料，街心村民小组长邓习洪在庭审中承认，其所提交的会议纪要并没有召开村民大会，是其打印好会议纪要后，单独征询村民的意见后由村民在会议纪要上签名按印形成的，少数人不在，电话告知其同意后代签名字按印。本院认为，要将村民小组的土地确权在村委会的名下，将减损村民小组集体的利益，属于村民小组的重大事项，必须召开村民会议讨论决定才合法，会议纪要证据材料中的此部分内容明显违法，不具有合法性，况且该行为的时间也在本案被诉行政行为之后，不能成为被诉行政行为的事实依据，与本案被诉土地确权行政行为没有关联性，故本院不予采信；其中授权邓习洪参加本案诉讼的内容具有真实性，也不损害村民权益，本院予以采信。本院依职权调取的证据材料具有真实性，可以证明街心村民小组的土地权属状况，与案件相关联，本院予以采信。经审理查明，1981年8月，原绿茂区公所将4分5厘（约300平方米）土地批给普朝兰建房使用。由于所批地基为一块三角形荒地，普朝兰认为不方便使用，与本村村民王兴海置换了一块自留地。普朝兰建房后，在剩余不便使用的三角形（187.5平方米）土地上用剑麻将土地四周固定，该地位于普朝兰现住宅西侧，至今未建房使用。1986年，普朝兰准备发展养殖业，向绿茂区公所申请批地建房，同年5月6日，原绿茂区公所以书面“通知”的形式，同意普朝兰用200平方米建房进行养殖。普朝兰建房过程中，将原集体蓄水池填平建房（含圈舍）后，剩余25平方米的土地。该地位于普朝兰现住宅南侧，至今未建房使用。2016年，因拓宽乡村公路和村电网改造需要，紫牛村委会拟收回上述两块土地用于集体公共用地，2017年9月28日，紫牛村委会全体成员以及街心村民小组村民在紫牛村委会办公室召开村民会议，讨论收回上述两块土地的使用权，由村集体使用。会议决定为了村集体利益，收回土地，到会的街心村小组村民51人在会议记录上签名按印，同意收回土地，没有不同意的村民。普朝兰以土地属于其自留地为由拒绝村集体收回土地。紫牛村委会遂于2017年10月向东川区政府申请将上述两块地权属明确为紫牛村委会所有。东川区政府经土地确权工作，于2018年5月10日作出被诉土地确权行政决定，决定上述两块地的土地所有权及使用权归属紫牛村委会，由村集体安排使用。普朝兰不服，于2018年5月29日向昆明市政府申请行政复议，昆明市政府受理后于6月4日向原告发出行政复议申请受理通知书，向被告东川区政府发出行政复议答复通知书，东川区政府收到通知书后在法定期限内向昆明市政府提交了行政复议答复书及作出行政行为的相关证据及法律依据，6月19日昆明市政府即通知原告查阅了东川区政府提交的上述相关材料。6月19日昆明市政府又向第三人紫牛村委会发出第三人参加行政复议通知书，紫牛村委会提交行政复议答复书后，7月2日，昆明市政府亦通知原告查阅了该复议答复书。昆明市政府于2018年7月27日作出被诉行政复议决定，决定维持东川区政府于2018年5月10日作出的被诉土地确权决定，昆明市政府分别于2018年8月2日、8月6日将被诉行政复议决定直接送达至被告东川区政府和第三人紫牛村委会，邮寄送达原告普朝兰。原告普朝兰不服，诉至本院。本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十一条第一款“农民集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权”之规定，还有《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二条“土地所有权和使用权由县级以上人民政府确定，土地管理部门具体承办”之规定，东川区政府对农民集体所有的土地具有确权的职责。被告昆明市政府有权受理申请人提交的行政复议申请。本案的争议焦点是被诉行政行为对本案涉及的土地确认紫牛村委会具有所有权和使用权的主要证据是否充足，适用法律、法规是否正确。本院认为，首先《中华人民共和国土地管理法》第八条第二款规定“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有”。本案东川区政府确权的土地属于农民集体所有的土地，各方当事人对此亦无异议。《中华人民共和国土地管理法》第十条规定“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理”。该条法律规定了农民集体所有土地的三种所有权形式：村农民集体所有、农村集体经济组织的农民集体所有、乡（镇）农民集体所有，虽然规定了村民委员会可以经营、管理农民集体所有的土地，但没有规定村民委员会对农民集体所有的土地享有所有权。其次，根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条第一款规定“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”，第三条第三款规定“村民委员会可以根据村民居住状况、集体土地所有权关系等分设若干村民小组”，第六条第一款规定“村民委员会由主任、副主任和委员共三至七人组成”，第十一条第一款规定“村民委员会主任、副主任和委员，由村民直接选举产生”，第二款规定“村民委员会每届任期五年，届满应当及时举行换届选举。村民委员会成员可以连选连任。”村民委员会由三至七人组成，且随换届可能发生变动，其作为土地的所有权人在法律上理据不足。再次，从本案实际，普朝兰所在的街心村民小组的土地承包是以街心村民小组作为发包人，村民作为承包人签订农村土地承包合同。根据《中华人民共和国土地管理法》第十四条第一款“农民集体所有的土地由本集体经济组织的成员承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。土地承包经营期限为三十年。发包方和承包方应当订立承包合同，约定双方的权利和义务。承包经营土地的农民有保护和按照承包合同约定的用途合理利用土地的义务。农民的土地承包经营权受法律保护”的法律规定，可以证明街心村民小组即是本地的集体经济组织。紫牛村委会关于街心村民小组作为发包方签订土地承包合同是代其履行职责的意见，没有事实和法律依据。东川区政府确认紫牛村委会对农村集体土地的所有权，没有事实依据，与上述证据证明的事实相矛盾。东川区政府提交的证据1-1中的“关于收回铜都街道办紫牛村街心小组普朝兰户占用土地的会议纪要”证据，其以此证明收回集体土地的事实，但该证据实际上证明了街心村民小组召开村民会议决定收回土地，证据本身所体现的也是街心村民小组村民的意志。紫牛村委会对涉案土地没有所有权，也没有土地所有权人的使用授权，因此东川区政府确认紫牛村委会对涉案土地具有使用权无事实依据。综上，本案东川区政府被诉土地确权行政决定主要证据不足，适用法律法规错误，依法应予撤销。关于普朝兰要求本院驳回紫牛村委会土地确权申请的诉讼请求不属本案的审理范围，本院不予支持。原告普朝兰不服东川区政府的土地确权决定向昆明市政府提起复议，昆明市政府依法受理了原告的申请，并在法定期限内将申请书副本送达被申请人，根据被申请人在法定期限内提出的书面答复和相关证据，复议机关经书面审查，在法定期限内复议决定维持东川区政府的被诉土地确权决定并送达当事人，复议程序合法。虽然复议程序符合法律规定，但复议决定不仅要对自身程序合法性负责，还要对原行政行为合法性负责。综上，本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第二项、第七十九条之规定，判决如下：一、撤销被告昆明市东川区人民政府于二○一八年五月十日作出的东政行决字〔2018〕1号《昆明市东川区人民政府关于铜都街道办紫牛村委会与普朝兰土地权属争议案件决定书》，撤销被告昆明市人民政府于二○一八年七月二十七日作出的云昆政行复决字〔2018〕第15号《云南省昆明市人民政府行政复议决定书》；二、驳回原告普朝兰的其他诉讼请求。案件受理费五十元，由被告昆明市东川区人民政府负担（于本判决生效后七日内缴纳）。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于云南省高级人民法院。审判长  艾年玉审判员  杨云斌审判员  王 佳二〇一九年三月十四日书记员  穆国伟