黑龙江省哈尔滨市中级人民法院行 政 判 决 书（2018）黑01行初377号原告哈尔滨市远东毛皮有限公司，住所地哈尔滨市道外区东直路38号。法定代表人祖永利，总经理。委托代理人肖广影，北京京平律师事务所律师。被告哈尔滨市道外区人民政府，住所地哈尔滨市道外区北十四道街55号。法定代表人刘晶，区长。委托代理人石岩，哈尔滨市道外区人民政府房屋征收办公室法规科科员。委托代理人武凤艳，黑龙江凤翔律师事务所律师。原告哈尔滨市远东毛皮有限公司因要求确认被告哈尔滨市道外区人民政府行政强制执行行为违法，于2018年10月19日向本院提起行政诉讼。本院立案后依法组成合议庭，于2019年1月21日公开开庭审理了本案。原告法定代表人祖永利及委托代理人肖广影，被告委托代理人石岩、武凤艳到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2017年11月17日，被告将原告位于哈尔滨市道外区新道街12号的地下建筑实施了拆除填充。原告哈尔滨市远东毛皮有限公司诉称，原告受让位于哈尔滨市××房屋以及相关国有土地使用权，办理了产权变更登记手续。2017年11月17日，上述部分房屋及附属设施遭到非法强制拆除。原告于2018年4月27日通过哈尔滨市公安局道外分局（以下简称道外分局）获知，非法强制拆除的行为系被告所为。该行为严重违法，侵害了原告的合法权益。故请求依法判决被告非法强制拆除原告部分房屋及附属设施的行为违法，由被告承担本案诉讼费。原告向本院提交并经当庭质证的证据有：A1.查处申请书及邮寄底单；A2.道外分局告知书。该两份证据证明原告获知被告实施行政强制行为的时间和方式。A3.国有土地使用证；A4.房屋产权交易合同及补充协议；A5.产权交易确认凭证。证据A3-A5证明原告与案涉行政行为之间的利害关系;原告受让的土地范围要大于被告所称的范围;城乡规划发生变更应依法对权利人进行补偿，而不能一拆了之。A6.照片四张。证明原告房屋被拆除填充的前后现状。被告哈尔滨市道外区人民政府辩称：一、被告对原告地下建筑进行拆除填充行为合法。原告地下建筑造成了新道街拥堵严重，成为“卡脖路”，严重影响城市交通。根据哈尔滨市城乡规划局（以下简称市规划局）哈规函［2017］504号函，原告地下建筑涉及占压松浦大桥规划道路红线，未经规划审批。出于抢险目的，被告对原告的地下建筑进行了抢险拆除填充。按照哈尔滨市人民政府（以下简称市政府）专题会议精神，被告专门成立了道外区新道街桥下打通工程应急抢险指挥部（以下简称指挥部）负责抢险搬迁。被告经与市直部门多次现场踏查、协调，于2017年9月26日作出《抢险搬迁通告》，于2017年11月17日实施了抢险拆除填充。为了公共利益及公共安全，被诉行为是合法的。二、在抢险拆除前，被告已经向原告发出了《抢险搬迁通告》。综上，被告出于抢险目的，按照市政府专题会议精神对原告地下建筑进行拆除填充的行为合法。故原告的诉请依法应当驳回。被告向本院提交并经当庭质证的证据有：B1.2017年第141号市政府专题会议纪要。证明会议纪要明确由被告对原告在新道街地下的建筑进行抢险拆除填充。B2.哈规函［2017］504号《关于远东美食城和桥中浴池有关规划情况的函》。证明原告涉及占压松浦大桥规划道路红线的建筑未经规划审批。B3.《抢险搬迁通告》、照片复印件1张及录像光盘1张。证明2017年9月26日，被告已将《抢险搬迁通告》依法告知原告。B4.2017年11月3日电视新闻报道光盘1张。证明原告地下400余米的建筑已经侵占到新道街的道路红线内，造成新道街道路拥堵严重，成为“卡脖路”，道路交通安全事故频发，安全隐患严重，严重影响城市交通。B5.2017年11月11日哈尔滨日报登载的《关于临时封闭道外区新道街南侧辅路交通的通告》。证明被告拆除填充期间，哈尔滨市交通管理局发布封闭新道街南侧辅路即原告所处路段的交通，配合抢险拆除填充工作。被告作出被诉行政行为的法律依据为：《中华人民共和国城乡规划法》第二条、第四十条、第三十三条，建设部《城市地下空间开发利用管理规定》第十三条。经庭审质证，双方当事人发表如下质证意见：原告对被告证据的质证意见为：对B1的真实性、关联性有异议，认为会议纪要不足以成为被告进行行政强制执行行为的职权依据。对B2的真实性、合法性、关联性有异议，市规划局未经过任何调查及合法的认定等程序作出的函件不具备任何的合法性，本案审查的是案涉强制拆除行为的合法性，即使存在违建，也不是规划局出具一纸函件进行认定，然后由一个没有行政强制权的机关进行实施，所以该函件与本案的争议焦点没有关系。对B3的合法性、关联性有异议，搬迁通告作出主体是指挥部，其无权对违建作出认定；对关联性不予认可，本案的审查重点是行政强制行为是否合法，而不是被告辩称的违建；因光盘和照片的真实性、合法性欠缺，对于整个送达程序本身合法性不予认可，剥夺了原告依法享有的陈述、申辩以及复议、诉讼的权利。B4、B5与本案无关，也不能证明被告的行为合法。被告对原告证据的质证意见为：对A1、A2的真实性、合法性、关联性均有异议，邮件被道外分局拒收，告知书中部分内容与事实不符，与本案也不具有关联性，也无道外分局立案调查的证据。A3与本案不具有关联性，真实性无法核实；A4无法证明原告受让的范围要大于被告所称的范围，且无具体日期，无法确定其真实性；A5不能证明原告具有道外区新道街12号的合法房产、土地、国资过户等手续。综合原告提交的房屋产权交易合同记载的国有土地使用权面积为2631平方米，与其土地登记卡中记载的1831.8平方米不符，因此无法认定原告提交的房屋产权交易合同是真实合法的，原告所提的上述证据，与本案没有任何关联性，被告所实施的地下紧急抢险填充并不在原告所提供的土地证照的范围之内。对A6的真实性、合法性及关联性均有异议，因原告未提交该组照片的原始载体。本院对上述证据认证如下：原告提交的证据A1-A2能够证明原告知晓被诉行政行为实施主体的过程及时间；A3-A5能够证明案涉房屋的来源及原告所享有的物权；A6能够证明案涉建筑拆除填充的前后状况。被告提交的证据B1-B3能够证明被告实施行政强制行为的依据及过程。对上述证据本院予以采信。被告提交的证据B4、B5与本案不具关联性，本院不予置评。经审理查明，1998年，原告购买了案外人哈尔滨市林业局木材管理处位于哈尔滨市××（××）的房屋及其他附属设施（房屋3728.44平方米，国有土地2631平方米）。2017年9月12日，市政府召开专题会议，听取市区打通“断头路”、“卡脖路”、改善微循环体系工作方案汇报，会议决定由被告对原告地下房屋进行拆除填充。2017年9月15日，市规划局给被告出具《关于远东美食城和桥中浴池有关规划情况的函》，内容为：一、对远东美食城“我局于2009年11月30日对该公司不占压规划道路红线部分建筑依法予以补办手续，核发了《建设用地规划许可证》（有效期半年），总用地面积为1831.8平方米，建筑面积8452.56平方米。后期该公司没有进一步办理其他相关规划手续。涉及占压松浦大桥规划道路红线的建筑，未经规划审批。”二、“桥中浴池建筑未经规划审批，其部分建筑占压规划道路红线。”2017年9月26日，由被告设立的指挥部对原告作出《抢险搬迁通告》，内容为：“你公司门前未取得任何规划、土地审批手续的地下私建部分严重挤占车行道和人行道，……同时存在严重的安全隐患，……指挥部决定对该地下私建部分采取应急抢险措施，全面进行安全回填。请你公司从即日起5日内将地下私建内存放的物品全部清出、运走，指挥部将对存在安全隐患的地下悬空部分实施抢险回填。如逾期不搬，指挥部将采取强制措施清出地下私建内存放的物品，造成的一切损失由你公司负责。”同日，指挥部将该通告张贴于案涉建筑的防火卷帘门上。2017年11月17日，在指挥部的组织指挥下，案涉地下建筑被拆除回填。2018年1月26日，原告向道外分局邮寄查处申请书，要求对拆除案涉建筑的行为进行查处，道外分局拒收该邮件；2018年6月20日，道外分局作出告知书，告知原告案涉拆除行为系被告的具体行政行为，不属于公安机关管辖范围。2018年10月19日，原告提起本案诉讼，请求依法确认被告强制拆除其部分房屋及附属设施的行为违法。本院认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第一款规定：“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。”本案中，指挥部系被告组建并赋予其针对案涉建筑行使抢险指挥职责的临时机构，不具有独立承担法律责任的能力,由其实施的行政行为所产生的法律后果应由被告承担。由此，哈尔滨市道外区人民政府为本案适格被告。关于被诉行政行为性质问题。被告辩解称，案涉地下建筑不符合《中华人民共和国城乡规划法》第二条、第三十三条、第四十条以及建设部《城市地下空间开发利用管理规定》第十三条的规定，未取得建设工程规划许可证且占压规划道路红线，被告为了公共利益而实施的拆除填充系紧急抢险行为，不同于违法建筑的拆除，不属于行政强制。但被告却未能阐明其实施的紧急抢险行为与行政强制有何不同，也未能提供实施紧急抢险行为所应遵循的规范依据。根据《中华人民共和国行政强制法》第二条第三款、第十二条关于行政强制执行的含义及行政强制执行方式的规定，被告依据《抢险搬迁通告》所实施的抢险拆除填充行为，实质属于行政强制执行方式之一，并非独立于行政强制之外，实施该行为应当符合《中华人民共和国行政强制法》的相关规定。故被告的辩解没有法律依据，不能成立。关于被诉行政行为是否合法问题。《中华人民共和国行政强制法》第三十五条规定：“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。……”第三十六条规定：“当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩……”第三十七条规定：“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。……”第四十四条规定：“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”根据上述规定，行政机关对违法建筑的强制拆除，一般应先行作出行政决定、催告当事人履行义务并依法送达、作出强制执行决定并公告、复议期满或诉讼期满后当事人仍未履行的实施强制拆除。本案中，从《抢险搬迁通告》的内容看，具有行政决定和催告通知的性质，因被告未通过合法的方式向原告送达该通告，对原告享有的陈述和申辩权产生实质损害，违反上述规定的正当程序；同时，被告及有关行政机关也没有依法作出强制执行决定，致使被诉行政行为缺乏依据。故应确认被告的应急抢险填充行为违法。需要指出的是，根据市政府专题会议的决定，被告作为市政府打通“断头路”、“卡脖路”、改善微循环体系工作方案的执行者之一，在时间紧、任务重、工作难度大的情况下，承担了巨大的工作压力。但无论如何，依法行政的基本原则不能突破。本案中，被告在实施抢险拆除回填时未遵循法定程序，为此应承担不利的法律后果。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决如下：确认被告哈尔滨市道外区人民政府实施的应急抢险填充行为违法。案件受理费50.00元，由被告哈尔滨市道外区人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于黑龙江省高级人民法院。审判长  孙国涛审判员  赵 扬审判员  仲 治二〇一九年三月六日书记员  姜心雨附相关法律、法规规定《中华人民共和国行政强制法》第二条第三款行政强制执行，是指行政机关或者行政机关申请人民法院，对不履行行政决定的公民、法人或者其他组织，依法强制履行义务的行为。第十二条行政强制执行的方式：（一）加处罚款或者滞纳金；（二）划拨存款、汇款；（三）拍卖或者依法处理查封、扣押的场所、设施或者财物；（四）排除妨碍、恢复原状；（五）代履行；（六）其他强制执行方式。”《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。