浙江省杭州市江干区人民法院 行 政 判 决 书 （2017）浙0104行初224号 原告杭州山缘老人公寓开发管理中心，住所地杭州市西湖区留下杨梅山路399号。 法定代表人俞鸣，主任。 委托代理人李技、汪涛，浙**盛律师事务所律师。 被告杭州市规划和自然资源局（原杭州市国土资源局），住所地杭州市解放东路18号市民中心C座。 法定代表人陈祥荣，局长。 出庭负责人陈冲，副局长。 委托代理人李晶晶，该局工作人员。 委托代理人郭超，浙江天册律师事务所律师。 原告杭州山缘老人公寓开发管理中心（以下简称“山缘老人公寓”）因认为被告杭州市规划和自然资源局（原杭州市国土资源局，以下简称“市国土局”）不履行法定职责，向本院提起行政诉讼。本院于2017年11月2日立案受理后，依法组成合议庭，于2018年4月16日裁定驳回原告山缘老人公寓的起诉。经二审审理，杭州市中级人民法院于2019年1月11日作出（2018）浙01行终413号行政裁定，裁定撤销本院（2017）浙0104行初224号行政裁定，指令本院继续审理。本院于2019年1月28日公开开庭审理了本案，原告山缘老人公寓的委托代理人李技、汪涛，被告市国土局的副局长陈冲及委托代理人李晶晶、郭超到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告山缘老人公寓诉称，原告系一家依法成立的民办非盈利企业，是位于杭州市××区××街道××山路××号杭州山缘老人公寓项目的建设单位。原告在完成杭州山缘老人公寓（一期）项目的建设任务后，准备开展杭州山缘老人公寓（二期）项目的建设，并取得了杭州市规划局等单位对项目建设的批复。2014年6月26日，原告正式就杭州山缘老人公寓（二期）项目的划拨国有土地使用权向被告提交审核申请，经被告窗口审查后认为材料齐全，当场向原告出具了《项目收件单》，并承诺于2014年7月10日办结。但承诺办结期届满后，被告始终未就案涉行政许可的办理结果作出决定并告知原告。2016年6月22日，原告委托浙**盛律师事务所向被告发送《关于要求办理杭州山缘老人公寓（二期）建设项目划拨国有土地使用权的律师函》，要求对案涉申请能否办理作出决定。2016年8月12日，被告复函，称因杭州市民政局（以下简称“市民政局”）来函告知国家审计署正在对原告进行审计，需待审计意见明确后再行研究，同时称被告己就该项目供地审批等有关事宜再次书面征求市民政局意见。被告将按市民政局反馈的意见，依法妥善处理好该项目用地审批的具体事宜。2017年6月，国家审计署对原告进行的审计已结束，故原告再次委托浙**盛律师事务所，根据被告2016年8月12日的《复函》，向被告发送了《关于要求根据市民政局的回复意见尽快办理杭州山缘老人公寓（二期）建设项目供地手续的律师函》，要求被告根据前期意见和民政局的回复，对案涉申请的办理作出决定。但至今被告仍未就案涉划拨国有土地使用权审核申请能否办理正式向原告作出答复。 原告认为，案涉划拨国有土地使用权审核申请系行政许可申请的一种，依照《浙江省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第二十一条第三款的规定，被告应当在收到材料之日起30日内作出批准或不予批准的决定。被告于2014年6月26日受理了原告的划拨国有土地使用权审核申请，直至2016年8月12日仍答复称已再次书面致函市民政局，并将根据复函内容依法妥善处理好用地审批的具体事宜。但此后被告未就市民政局的意见、案涉申请能否办理与原告沟通，更未就案涉供地申请能否办理向原告作出书面的告知。2017年6月经原告正式函告被告要求作出准予与否的决定后，仍未就案涉行政许可作出决定。因被告未在法定期限内作出准予或不予准予的决定，已构成不履行法定职责。原告据此依法提起诉讼。 诉讼请求：1、确认被告未在法定期限内作出准予或不准予原告划拨国有土地使用权审核申请的行为违法；2、判令被告依法作出通过或不予通过原告划拨国有土地使用权审核申请的决定；3、本案诉讼费由被告承担。 原告山缘老人公寓向本院提交了以下证据： 1、项目收件单，拟证明2014年6月26日，原告正式就案涉项目划拨国有土地使用权向被告提交审核申请，被告受理后承诺于2014年7月10日办结。 2、授权委托书；3、2016年6月22日律师函；4、寄件凭证，拟共同证明2016年6月22日原告致函被告，要求被告对案涉申请能否办理作出决定。 5、杭土资函〔2016〕141号《复函》，拟证明2016年8月12日，被告回复原告：已就案涉项目供地审批等有关事宜再次书面征求市民政局意见，并将按市民政局反馈的意见，依法妥善处理好该项目用地审批的具体事宜。 6、2017年6月8日律师函；7、寄件凭证，拟共同证明2017年6月8日原告再次致函被告，要求被告结合前期《复函》及民政局的意见，对案涉申请能否办理作出决定，被告未在法定期限内作出准予或不予准予决定，该行为违法。 被告市国土局辩称，原告山缘老人公寓因建设项目需要，向被告提出杭州山缘老人公寓（二期）建设项目的建设用地申请，并提供了组织机构代码证、立项批准文件、初步设计（方案设计）及该地块勘测定界成果等资料。 2014年6月26日，被告依法受理后，经查，该项目因涉及杭州山缘老人公寓（一期）建设项目审计整改事宜，经与项目经办人对接，同日将该项目予以挂起，挂起理由：资料补件。2014年8月7日，被告向市民政局发出《关于征求杭州山缘老人公寓（二期）建设项目有关情况的函》（杭土资函〔2014〕143号）。2014年11月7日，市民政局复函被告，建议对杭州山缘老人公寓（二期）建设项目待审计意见明确后再行研究。2014年12月4日，市民政局成立杭州山缘老人公寓联合调查组。2014年12月30日，市民政局发函，要求被告就山缘老人公寓项目的用地是否存在违反划拨用地协议的情况进行界定。2015年1月4日和2015年2月4日，被告两次向市民政局复函：根据市政府专题协调会议精神，明确由你局牵头调查进行认定并组织整改。2016年6月22日，浙**盛律师事务所向被告发出《关于要求办理杭州山缘老人公寓（二期）建设项目划拨国有土地使用权的律师函》。2016年8月9日，被告向市民政局发出《关于再次征求杭州山缘老人公寓（二期）建设项目有关情况的函》（杭土资函〔2016〕138号）。2016年8月12日，被告复函浙**盛律师事务所（杭土资函〔2016〕141号），告知：被告已将上述情况多次反馈原告，被告将按市民政局反馈意见，依法妥善处理好该项目用地审批的具体事宜。2016年8月17日，原告的代理律师汪涛签收了该《复函》。2016年9月3日，市民政局复函被告，明确：“关于杭州山缘老人公寓（二期）建设项目供地，建议根据市政府专题协调会议明确的具体要求，待该项目一期完成整改验收后，再由我局会同贵局和西湖区政府提出意见，上报市政府确定。”2017年6月8日，浙**盛律师事务所向被告发出《关于要求根据市民政局的回复意见尽快办理杭州山缘老人公寓（二期）建设项目供地手续的律师函》。2017年6月15日，被告复函浙**盛律师事务所（杭土资函〔2017〕111号），告知：请原告按要求通过一期项目的整改验收，我局将根据市政府意见依法妥善处理好该二期项目用地审批的具体事宜。 综上所述，被告已根据《中华人民共和国土地管理法》的规定，依法履行了案涉项目的建设用地审核职责，原告所称“至今被告仍未就案涉划拨国有土地使用权审核申请能否办理正式向原告作出答复”，没有事实依据。原告的请求不符合《中华人民共和国行政诉讼法》的相关规定，请依法驳回原告的起诉或诉讼请求。 另，2019年1月9日，被告向原告发送了退件通知，正式告知原告：“关于山缘老人公寓二期项目供地审批事宜，根据杭州市民政局、西湖区人民政府的调查意见，山缘老人公寓一期项目在实施过程中尚存在违规行为，需由西湖区人民政府组织对山缘老人公寓一期项目进行一次全面调查评估。在山缘老人公寓一期项目按要求完成整改后，方可办理山缘老人公寓二期项目供地审批手续。鉴于上述情况，我局认为山缘老人公寓二期项目目前不符合划拨供地条件，请你中心自收到本通知书之日起三个工作日内前来办理山缘老人公寓二期项目相关申请材料的退件手续，逾期未前来办理的，我局将以邮寄方式将相关申请材料送达给你中心。” 被告市国土局向本院提交了以下证据、依据： 1、建设用地申请表，拟证明原告提出建设用地申请。 2、组织机构代码证，拟证明原告的法人资格情况。 3、杭州市发展和改革委员会准予变更行政许可（项目核准）决定书，拟证明建设项目的立项情况。 4、杭州市城乡建设委员会、杭州市规划局关于山缘老人公寓用房（二期）方案设计的批复，拟证明建设项目的方案设计批复情况。 5、杭州市发展和改革委员会关于杭州山缘老人公寓（二期）建设项目初步设计的批复，拟证明建设项目的初步设计批复情况。 6、勘测定界成果，拟证明建设项目实地测量情况。 7、项目收件单、收件清单，拟证明被告依法受理案涉申请事项。 8、补充说明、挂起资料，拟证明被告受理后将项目予以挂起。 9、关于征求杭州山缘老人公寓（二期）建设项目有关情况的函，拟证明被告发函市民政局征求意见。 10、市民政局关于对杭州山缘老人公寓（二期）建设项目有关情况的复函，拟证明市民政局回函要求待审计意见明确后再行研究。 11、市民政局关于成立杭州山缘老人公寓联合调查组的函，拟证明市民政局成立杭州山缘老人公寓联合调查组。 12、市民政局关于要求出具杭州山缘老人公寓调查情况的函及被告的两次复函，拟证明市民政局来函，被告答复由市民政局牵头调查。 13、律师函及被告复函，拟证明被告在接到律师函后依法作出答复。 14、关于再次征求杭州山缘老人公寓（二期）建设项目有关情况的函，拟证明被告再次向市民政局发函征求意见。 15、杭州市民政局复函，拟证明市民政局复函要求待该项目一期完成整改验收后，再由市民政局会同被告和西湖区政府提出意见，上报市政府确定。 法律依据：《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国行政诉讼法》。 经庭审质证，原告对被告提交的证据1-7均无异议；对证据8有异议，认为与证据5矛盾；对证据9-15均无异议，认为往来函件不能成为被告不答复的理由。被告对原告提交的证据1，真实性无异议，证明对象有异议，承诺办结期限是机打的格式承诺；对证据2-5均无异议；对证据6、7的证明对象均有异议。 本院对上述证据作如下认证：被告提交的证据1-7、9-15，均能证明待证事实，故对其证明效力均予以确认；证据8，因项目挂起系由被告单方操作，且未书面告知原告，故对其证明效力不予确认。原告提交的证据1-7，均能证明待证事实，故对其证明效力均予以确认。 经审理查明，原告山缘老人公寓因杭州山缘老人公寓（二期）建设项目需要，于2014年6月26日向被告市国土局提出建设用地申请，并提交组织机构代码证、立项批文、方案设计批复、初步设计批复、土地勘测定界成果等资料。被告于当日出具《项目收件单》，载明办理事项为划拨国有土地使用权审核，承诺办结日期为2014年7月10日。 2014年8月7日，被告向市民政局发出《关于征求杭州山缘老人公寓（二期）建设项目有关情况的函》。市民政局于2014年11月7日复函称，鉴于国家审计署正在对原告进行审计，我局也正在会同江干区、西湖区民政局对原告的运行情况进行专项调查，建议对杭州山缘老人公寓（二期）建设项目待审计意见明确后再行研究。被告于2015年1月4日、2月4日两次向市民政局复函，认为根据《划拨土地协议》，山缘老人公寓项目土地用途为慈善用地，属于非营利性养老服务项目；对于该项目是否违反《划拨土地协议》，改变非营利性养老服务项目性质、存在违规集资和收费事宜等行为，市政府已多次明确由你局牵头调查进行认定并组织整改。 2016年6月22日，原告委托浙**盛律师事务所向被告发送《关于要求办理杭州山缘老人公寓（二期）建设项目划拨国有土地使用权的律师函》。被告收悉后，于2016年8月9日发出《关于再次征求杭州山缘老人公寓（二期）建设项目有关情况的函》，就该项目是否属于非营利性养老设施，是否可按社会福利用地办理划拨供地手续向市民政局征求意见。2016年8月12日，被告向浙**盛律师事务所复函，告知将按市民政局反馈意见依法妥善处理好该项目用地审批事宜。2016年9月3日，市民政局向被告复函：建议根据市政府专题协调会议要求，待该项目一期完成整改验收后，再由我局会同被告和西湖区政府联合提出意见，上报市政府确定。2017年6月8日，原告再次委托浙**盛律师事务所向被告发出《关于要求根据市民政局的回复意见尽快办理杭州山缘老人公寓（二期）建设项目供地手续的律师函》，认为国家审计署对原告的审计已经结束，要求尽快办理项目供地审批手续。因被告未作出最终审查意见，原告向本院提起本案诉讼。 另查明，2019年1月9日，被告向原告作出《关于山缘老人公寓二期项目用地有关事宜的通知书》。主要内容为：“关于山缘老人公寓二期项目供地审批事宜，根据杭州市民政局、西湖区人民政府的调查意见，山缘老人公寓一期项目在实施过程中尚存在违规行为，需由西湖区人民政府组织对山缘老人公寓一期项目进行一次全面调查评估。在山缘老人公寓一期项目按要求完成整改后，方可办理山缘老人公寓二期项目供地审批手续。鉴于上述情况，我局认为山缘老人公寓二期项目目前不符合划拨供地条件，请你中心自收到本通知书之日起三个工作日内前来办理山缘老人公寓二期项目相关申请材料的退件手续，逾期未前来办理的，我局将以邮寄方式将相关申请材料送达给你中心。”原告已签收该通知书，相关申请材料亦已退还给原告。 本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第五十三条规定：“经批准的建设项目需要使用国有建设用地的，建设单位应当持法律、行政法规规定的有关文件，向有批准权的县级以上人民政府土地行政主管部门提出建设用地申请，经土地行政主管部门审查，报本级人民政府批准。”第五十四条第（二）项规定：“建设单位使用国有土地，应当以出让等有偿使用方式取得；但是，下列建设用地，经县级以上人民政府依法批准，可以以划拨方式取得：…（二）城市基础设施用地和公益事业用地；…” 本案中，原告就杭州山缘老人公寓（二期）建设项目向被告提出建设用地申请。被告根据《中华人民共和国土地管理法》的相关规定，具有对该项申请进行审查并决定是否上报杭州市人民政府批准的法定职责。然而，被告于2014年6月26日受理该项申请后，尽管多次向市民政局发函征询意见，亦向原告进行答复告知，却迟至2017年10月31日原告提起本案诉讼时仍未作出最终审查意见，已构成不履行法定职责。鉴于被告已于2019年1月9日向原告作出退件通知，相关申请材料已作退件处理，故判决被告再就原告提出的建设用地申请履行法定职责已无必要。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四第二款第（三）项之规定，判决如下： 确认被告杭州市规划和自然资源局对原告杭州山缘老人公寓开发管理中心提出的建设用地申请不履行法定职责违法。 案件受理费人民币50元，由被告杭州市规划和自然资源局负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉至浙江省杭州市中级人民法院。在递交上诉状时，应预交上诉案件受理费50元至浙江省杭州市中级人民法院。在上诉期限届满之日起7日内仍不预交并且未在上诉时依法申请司法救助的，按自动撤回上诉处理。 审  判  长 斯文丽 人民 陪 审员 裘咪娜 人民 陪 审员 周福来 二〇一九年三月二十日 （代）书记员 王云霞