山东省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）鲁行终2154号 上诉人（原审原告）吕虹等17人（名单附后）。 诉讼代表人佘学凤，男，1981年10月20日出生，汉族，住济南市历城区。 诉讼代表人谢宏昇，男，1973年12月1日出生，汉族，住济南市历城区。 被上诉人（原审被告）济南市历城区人民政府，住所地济南市山大北路47号。 法定代表人刘科，区长。 委托代理人万蕾，济南市历城区住房和城乡建设委员会工作人员。 委托代理人邢林，山东聚轩律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）济南市人民政府，住所地济南市历下区龙鼎大道1号龙奥大厦。 法定代表人孙述涛，市长。 委托代理人张华林，济南市人民政府法制办公室工作人员。 原审原告孙莉，女，1972年9月15日出生，汉族，住济南市历城区。 原审原告邢洪锐，男，1968年1月16日出生，汉族，住济南市历城区。 原审原告李国兰，女，1964年11月13日出生，汉族，住济南市历城区。 原审原告宋延军，男，1970年6月1日出生，汉族，住济南市历城区。 原审原告侯宇，男，1971年5月13日出生，汉族，住济南市历城区。 原审原告车建河，男，1969年7月29日出生，汉族，住济南市历城区。 原审原告宋延伟，男，1972年11月21日出生，汉族，住济南市历城区。 原审原告王永锋，男，1978年10月1日出生，汉族，住济南市历城区。 吕虹等25人与济南市历城区人民政府（以下简称历城区政府）、济南市人民政府（以下简称市政府）房屋征收决定、行政复议一案，吕虹等17人不服济南市中级人民法院于2018年5月30日作出的（2018）鲁01行初411号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审原告等25人向原审法院起诉称：2017年12月13日，历城区政府发布济（历城）征告字（2017）21号《房屋征收决定公告》（以下简称《公告》），《公告》称对七里河路西片区进行旧城改造，对片区内房屋进行征收，原告的房屋在征收范围之内。历城区政府作出济（历城）征字（2017）21号《房屋征收决定书》（以下简称《房屋征收决定书》）后未依法进行公示或送达被征收人，其公示的《公告》没有附上《房屋征收决定书》，因此该《房屋征收决定书》不具有法律效力。历城区政府的征收行为是依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第五项作出的，被告没有提供被征收片区系“危房集中，基础设施落后”的证据，因此其征收行为没有任何法定依据，且补偿标准过低，评估弄虚作假。历城区政府作出的《房屋征收决定》违法，依法应当撤销。故请求法院依法判令：1.确认历城区政府作出的《房屋征收决定书》违法并予以撤销；2.本案诉讼费由被告承担。 原审法院经审理查明：历城区政府于2017年12月13日作出涉案《房屋征收决定书》，明确了征收范围、征收部门、项目实施单位、征收实施单位、征收补偿签约期限、征收补偿、被征收人权利义务及其他事项。同日，发布《公告》，并在被征收片区张贴公示。原告认为该房屋征收决定未依法进行公示或送达被征收人，其公示的《公告》没有附上《房屋征收决定书》，因此该《房屋征收决定书》不具有法律效力。原告的房屋不具备“危房集中，基础设施落后”的条件，被告的征收行为没有任何法定依据。评估弄虚作假，补偿标准过低，侵害了原告的合法权益。部分原告向济南市政府提起行政复议，济南市政府作出济政复决字[2017]17号行政复议决定，维持了历城区政府的征收决定。 原审法院经审理认为：《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。历城区政府作为涉案项目的征收主体，具有作出济《房屋征收决定书》的法定职权，是本案适格的被告。 《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条规定：“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：……（五）由政府依照城乡规划有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城改造的需要……。”第九条规定：“依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程、旧城区改建，应当纳入市、县国民经济和社会发展年度计划。”本案中，被征收项目范围内房屋多为低矮破旧、建设无序的房屋，配套设施一般。对该地段进行改建，有助于改善居民居住条件，完善基础配套设施、提升城市形象和综合服务能力。实施旧城改造，对涉案项目范围内房屋进行征收，符合社会公共利益的需要。虽然原告主张24号楼不属于危房，但单体楼房应当与城乡规划相适应，方能更好实现社会公共利益最大化。根据历城区政府提交的证据《关于济南市历城区2016国民经济和社会发展计划执行情况与2017年计划的报告》、济规直三管函（2017）18号《复函》，能够证明该项目经国土、规划和发改部门确认，符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划，并纳入了历城区国民经济和社会发展年度计划。 《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条规定：“房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府批准。市、县级人民政府，应当组织有关部门进行论证并予以公布、征求公众意见。征求意见的时间不得少于30日。”第十一条第二款规定：“多数人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，应当组织被征收人、公众代表听证。”本案中，根据历城区政府的证据关于公布七里河西片区旧城改造项目拟被征收房屋调查情况的通知及调查公示表、公示照片、历城区房屋征收项目审批小组成员单位第二次会议纪要（2017）第3号及济（历城）征方案告字（2017）5号《补偿方案征求意见公告》、公示照片、关于推荐七里河路西片区项目被征收人代表的通知、公示、补偿方案听证会通知、主持人变更通知、听证笔录及《七里河路西片区旧城改造项目房屋征收补偿方案》征求公众意见情况及方案修改情况的通告、公示照片，能够证明历城区政府的征收行为履行了公示、听证等法定程序，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十、十一条的规定。 《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条第一款规定，房屋征收决定作出前，应当进行社会稳定风险评估。根据七里河路西地块旧城改造项目社会稳定风险评估报告，可知涉案七里河路西地块旧城改造项目已经风险评估，项目可行、具备实施征收条件。该条第二款规定，作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户储存、专款专用。在此阶段，并没有要求足额存储到个人账户。 《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十三条规定：“市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。”历城区政府发布的《公告》，公告了征收范围、征收部门、项目实施单位、征收实施单位、征收补偿签约期限、征收补偿、被征收人权利义务及其他事项。公告的内容即为《房屋征收决定书》的内容，公告在被征收范围内予以张贴，原告知悉公告的内容，原告主张历城区政府作出房屋征收决定未经公示因而不具有法律效力，没有事实和法律根据。 关于原告主张补偿标准过低的问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条第二款规定：“对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估委员会申请鉴定。”原告对补偿标准不服，应当依法申请复核评估，且至本案起诉之日，原、被告并未签订补偿协议，因此对该问题不予审查。 综上，历城区政府作出的《房屋征收决定书》，事实清楚、程序合法。原告对济南市政府的行政复议程序合法性无异议，法院经审查后予以确认。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回吕虹等25人关于依法确认历城区政府作出的济（历城）征字[2017]21号《房屋征收决定书》违法并予以撤销的诉讼请求。一审案件受理费50元，由吕虹等负担。 上诉人吕虹等17人不服原审法院判决，认为原审法院程序违法，对基本事实认定错误，适用法律错误，请求撤销原审法院判决，依法改判或裁定原审法院对本案重新审理。理由如下：1.原审法院审理时明显违反法定程序，理应发回重审。原审法院对被上诉人的征收补偿标准是否合理、合法这一根本问题不予审理，严重违反诉讼程序。2.被上诉人的征收决定没有依法送达被征收人，该征收决定不具有法律效力。涉案《房屋征收决定书》自作出后始终没有依法送达或告知被征收人。即使如原审法院所述上诉人知悉公告内容，也不代表上诉人知悉《房屋征收决定书》的内容。没有证据证明公告内容与《房屋征收决定书》的内容一致，上诉人也不知道是否真的存在该《房屋征收决定书》。3.被上诉人没有依法将本案征收项目纳入历城区2017年国民经济和社会发展年度计划，其征收不符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条的规定。历城区政府提交的《关于济南市历城区2016国民经济和社会发展计划执行情况与2017年计划的报告》及附件征收计划表等证据不能证明该报告已经过历城区人大审议通过并纳入历城区2017国民经济和社会发展年度计划，征收计划表的真实性也不能确定。4.征收区域是否属于《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第五项规定的“危房集中、基础设施落后”的情形是本案最基本也是最为关键的问题,原审法院对该基本事实认定错误,其认定没有法律和事实依据。《中华人民共和国行政诉讼法》明确规定了被上诉人的举证责任。被上诉人在本案最为关键的问题即征收决定是否符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第五项规定情形方面没有举证。在被上诉人没有提供证据证明其征收决定符合“危房集中、基础设施落后”的情况下，原审法院认定该片区“被征收项目范围内房屋多为低矮破旧、建设无序的房屋，配套设施一般”，该认定没有依据。5.本案评估机构的选定程序违法，没有委托评估合同，也没有证据证明评估公司进行了有关评估，更没有评估公司制作的体现其评估结果及其评估合法性的评估报告，因此历城区政府作出的有关《征收补偿方案》等征收行为缺失重要的制定依据，有关征收行为违法无效。 被上诉人历城区政府未向本院提交书面答辩意见。 原审原告孙莉、邢洪锐、李国兰、宋延军、侯宇、车建河、宋延伟、王永锋未向本院提交书面答辩意见。 各方当事人在原审中提供的证据已随案移送本院。经审查，本院同意原审法院查明的案件事实。 本院认为：本案的争议焦点主要在于以下几个方面的问题：一、原审法院审理程序是否合法的问题；二、征收决定送达程序是否合法的问题；三、涉案征收项目是否纳入历城区2017年国民经济和社会发展年度计划的问题；四、被征收区域是否属于“危房集中、基础设施落后”的情形，征收是否符合公共利益需要的问题；五、评估程序和评估结果的合理性、合法性是否属于房屋征收决定案件审理范围的问题。 一、关于原审法院审理程序是否合法的问题。上诉人关于征收补偿标准不合理、不合法的问题，通常在房屋征收补偿案件中进行审查，上诉人认为原审法院未予审查严重违反诉讼程序的主张，本院不予支持，上诉人可以在征收补偿案件中另行主张。 二、关于征收决定送达的问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十三条第一款规定：“市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。”根据上述规定，房屋征收决定以公告方式送达，无需参照《中华人民共和国民事诉讼法》规定的送达程序，向每一户被征收人逐户送达。只要市、县人民政府依法进行公告，即视为征收决定已经送达每一户被征收人。上诉人关于不知道是否真的存在《房屋征收决定书》，征收决定不具有法律效力等主张没有法律依据，本院不予支持。 三、关于涉案征收项目是否纳入历城区2017年国民经济和社会发展年度计划的问题。被上诉人在原审提供的《关于济南市历城区2016国民经济和社会发展计划执行情况与2017年计划的报告》、济规直三管函（2017）18号《复函》等证据可以证明该项目符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划，并纳入了历城区国民经济和社会发展年底计划，上诉人认为涉案征收项目未纳入历城区2017年国民经济和社会发展年度计划，但并未提出相反证据，本院不予采信。 四、被征收区域是否属于“危房集中、基础设施落后”的情形，征收是否符合公共利益需要的问题。通过被上诉人在原审提供的《关于济南市历城区2016国民经济和社会发展计划执行情况与2017年计划的报告》、济规直三管函（2017）18号《复函》等证据，可以认定涉案房屋征收决定符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条规定的“四规划一计划”的要求。《七里河路西片区旧城改造项目房屋征收补偿方案》中，明确该项目是为了促进国民经济社会发展，提升城市功能、改善居民的生活条件和环境。《七里河路西地块旧城改造项目社会稳定风险评估报告》载明:“项目用地范围内现状房屋为砖混结构多层住宅……，配套设施一般，对该地块实施改造符合改善居民居住条件、完善基础配套设施，提升城市形象和城市综合服务功能的要求。对该项目用地范围内的房屋实施房屋征收，符合政府组织实施旧城区改建的需求，符合国民经济和社会发展规划、符合土地利用总体规划、城乡规划、符合地区经济发展的特点”，“该项目征收范围内基础设施配套不完善，通过房屋征收对改善原来落后的城市基础设施、改变该地区城市环境、改善居民的生活质量并带动周边地区开发具有重要意义。”综合上述证据，可以认定涉案征收决定符合公共利益需要。对于上诉人关于被上诉人没有提供证据证明其征收决定符合“危房集中、基础设施落后”情况的上诉主张，本院不予支持。另外，涉案24号楼虽不属危房，但单体楼房应当与城乡规划相适应，方能更好实现社会公共利益最大化。 五、关于评估程序和评估结果的合理性、合法性是否属于房屋征收决定案件审理范围的问题。人民法院对于征收决定合法性的审查，补偿程序方面主要审查征收方案公布的程序步骤是否全面，是否有遗漏步骤、颠倒顺序或规定程序、评估方法等与法定程序、评估方法不一致的情形。评估机构选定程序是否合法，具体评估过程中程序、结果是否合法等，属于对房屋征收补偿程序的审查范围，对此本案中不予评判。 综上，涉案项目列入历城区2017年国民经济和社会发展年度计划，历城区政府作出的征收决定符合相关规划要求，符合公共利益的需要，征收目的正当。历城区政府在作出被诉房屋征收决定并公告前，履行了对征收范围内的房屋进行冻结、组织协商选定评估机构并将选定结果予以公告、对涉案项目房屋征收补偿方案进行了论证并予以公布，征求意见并组织召开听证会，汇总修改意见并公布房屋征收与补偿方案、入户实地勘察并公布权属调查结果、进行社会稳定风险评估等程序，征收补偿费用足额到位、专户存储、专款专用，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定。历城区政府作出涉案征收决定具有事实和法律依据，程序合法，原审法院驳回上诉人关于撤销涉案《房屋征收决定书》的请求，并无不当。济南市政府作出行政复议决定，维持了历城区政府的征收决定，济南市政府作出复议决定的行为程序合法，结论正确，本院对其合法性予以支持。 综上，原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决 如下： 驳回上诉，维持原判决。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人吕虹等17人负担。 本判决为终审判决。 审判长 侯 勇 审判员 张景凯 审判员 李莉军 二〇一九年三月四日 书记员 杨柳青 附：上诉人名单 上诉人（原审原告）吕虹，女，1984年10月5日出生，汉族，住济南市历城区华龙路2150号百花小区24号楼6单元501室。 上诉人（原审原告）邵明宇，男，1986年12月11日出生，汉族，住济南市历城区华龙路2150号百花小区24号楼6单元501室。 上诉人（原审原告）周友，男，1970年1月18日出生，汉族，住济南市历城区华龙路2150号百花小区24号楼4单元502室。 上诉人（原审原告）陈祥云，女，1973年10月22日出生，汉族，住济南市历城区华龙路2150号百花小区24号楼4单元302室。 上诉人（原审原告）**，男，1975年8月3日出生，汉族，住济南市历城区华龙路2150号百花小区24号楼4单元302室。 上诉人（原审原告）曲永涛，男，1977年11月18日出生，汉族，住济南市历城区华龙路2150号百花小区24号楼4单元102室。 上诉人（原审原告）佘学凤，男，1981年10月20日出生，汉族，住济南市历城区华龙路2150号百花小区24号楼5单元102室。 上诉人（原审原告）马方昕，女，1978年1月16日出生，汉族，住济南市历城区华龙路2150号百花小区24号楼5单元102室。 上诉人（原审原告）张鲁，男，1987年2月6日出生，汉族，住济南市历城区华龙路2150号百花小区24号楼5单元402室。 上诉人（原审原告）刘云，女，1986年3月3日出生，汉族，住济南市历城区华龙路2150号百花小区24号楼5单元402室。 上诉人（原审原告）朱金丽，女，1978年12月15日出生，汉族，住济南市历城区华龙路2150号百花小区24号楼4单元301室。 上诉人（原审原告）李智华，女，1969年3月25日出生，汉族，住济南市历城区华龙路2150号百花小区24号楼3单元601室。 上诉人（原审原告）时勇，男，1976年8月19日出生，汉族，住济南市历城区华龙路2150号百花小区24号楼5单元201室。 上诉人（原审原告）刘书华，男，1977年3月10日出生，汉族，住济南市历城区华龙路2150号百花小区24号楼6单元301室。到庭； 上诉人（原审原告）于国栋，男，1976年8月23日出生，汉族，住济南市历城区华龙路2150号百花小区24号楼5单元602室。 上诉人（原审原告）孙慧丽，女，1982年4月26日出生，汉族，住济南市历城区华龙路2150号百花小区24号楼5单元302室。 上诉人（原审原告）谢宏昇，男，1973年12月1日出生，汉族，住济南市历城区华龙路2150号百花小区24号楼1单元401室。