安徽省涡阳县人民法院行 政 裁 定 书（2019）皖1621行初10号原告张怀成，男，汉族，1944年1月7日出生，住址涡阳县。委托代理人张玉峰，男，汉族，1968年4月17日出生，是原告儿子，住址涡阳县。委托代理人李保锋，北京京平律师事务所律师。被告涡阳县国土资源局，住所地涡阳县城关街道紫光大道南侧、聚力路东侧，统一社会信用代码113416210031763001。法定代表人苏廷全，局长。委托代理人蒲永胜，涡阳县国土资源局法规股股长。委托代理人许岩，安徽重信众合律师事务所律师。第三人涡阳县鲲海置业有限公司，住所地安徽省涡阳县向阳大道与繁华大道交叉口东北角，统一社会信用代码91341621MA2RAR1T79（1-1）。法定代表人张小雯，执行董事。原告张怀成诉被告涡阳县国土资源局与第三人涡阳县鲲海置业有限公司确认行政行为无效纠纷一案，本院受理后,依法组成合议庭，公开开庭审理了本案，现已经审理终结。原告诉称：原告在安徽省涡阳县拥有合法的承包地。原告通过申请政府信息公开的得知，2018年1月8日，被告与第三人签订编号为涡让合字（2018）5号《国有建设用地使用权出让合同》，该《出让合同》约定，第三人取得GY2017-100号地块（涡阳县沿河路东侧、石弓山路北侧，集贤路西侧），面积为32381.43平方米的土地使用权。原告的承包地在该地块内，在原告未签订安置补偿协议的情况下，被告即与第三人签订《成交确认书》，严重影响了原告对承包土地的使用，与原告有密切的利害关系，原告认为被告作出的《成交确认书》的实体、程序违法，依法应予以撤销。因此，为维护原告的合法权益，依据《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，向法院提起行政诉讼，要求法院依法确认被告与第三人签订的编号为涡让合字（2018）5号《国有建设用地使用权出让合同》无效，本案诉讼费用由被告承担。原告向本院提供如下证据：1、原告身份证复印件，证明原告的身份信息；2、原告土地权属材料复印件（承包合同书），证明原告对涉案土地拥有合法的使用权；3、2018年8月27日，涡阳县国土局回复的《政府信息公开答复书》及涡阳县国土资源局信息公开答复的EMS邮递单复印件，证明原告获知涉案行政行为的时间，并在法定期限内提起行政诉讼；4、合同编号为涡让合字（2018）5号的《国有建设用地使用权出让合同》的复印件，证明被告作出涉案行政行为。被告辩称：一、原告不具有适格诉讼主体资格。按照《中华人民共和国城市房地产管理法》第八条“城市规划区内的集体所有的土地，经依法征用转为国有土地后，该幅国有土地的使用权方可有偿出让”。本案中，出让土地原属于涡阳县经济开发区王大社区集体土地，在2017年10月23日经安徽省人民政府批准依法征收为国有，省政府批复下达后，涡阳县政府依法实施了征地行为，对征收土地及地面附着物和青苗进行了补偿。土地被征收为国有后，土地所有权的性质已经发生了变化，由集体所有变为国家所有，出让国有建设用地使用权与原告没有法律上的利害关系，经涡阳县政府依法批准后，被告对该宗土地进行拍卖出让，第三人涡阳县鲲海置业有限公司竞得该宗国有建设用地使用权，在2017年12月26日拍卖成交后，经公证，被告与第三人签订了编号为涡让合字（2018）5号《国有建设用地使用权出让合同》。因此，被告出让该宗土地，与第三人签订出让合同的行为，与原告不具有法律上的利害关系，原告不具有适格诉讼主体资格。二、被告具体行政行为事实清楚、程序合法、证据确凿。原属于涡阳县经济开发区王大社区所有的集体土地，2017年10月23日，被安徽省人民政府《关于涡阳县2017年第8批次（工矿废弃地复垦挂钩）城镇建设用地的批复》（皖政地（增减挂钩）〔2017〕331号）和《关于涡阳县2017年第9批次（工矿废弃地复垦挂钩）城镇建设用地的批复》（皖政地（增减挂钩）〔2017〕332号）依法批准征收为国有土地。2017年11月7日，涡阳县政府作出了《关于涡阳县2017年第8批次（工矿废弃地复垦挂钩）城镇建设用地的公告》和《关于涡阳县2017年第9批次（工矿废弃地复垦挂钩）城镇建设用地的公告》并在镇村张贴。2017年11月21日，涡阳县国土资源局作出《关于涡阳县2017年第8批次（工矿废弃地复垦挂钩）城镇建设用地的公告》（涡国土资〔2017〕360号）和《关于涡阳县2017年第9批次（工矿废弃地复垦挂钩）城镇建设用地的公告》（涡国土资〔2017〕361号），之后进行了征地补偿。土地被征收为国有后，2017年11月10日，涡阳县城乡规划局对该地出具规划设计条件通知书（编号：〔2017〕111009号），2017年11月20日至28日，拍卖出让供地经涡阳县人民政府依法批准。2017年11月20日至29日，出让公告经涡阳县人民政府依法批准。2017年11月30日分别在《亳州晚报》、中国土地市场网发布《涡阳县国土资源局国有建设用地使用权拍卖出让公告》，定于2017年12月26日在安徽合肥公共资源交易中心举行拍卖会。在公告规定的期限内，第三人涡阳县鲲海置业有限公司报名参加竞买，2017年12月26日，第三人以5950万元价格竞得涡阳县沿河路东侧、石弓山路北侧，集贤路西侧GY2017-100号地块，并当场签订《成交确认书》，该成交确认书由涡阳县公证处进行现场公证。2018年1月8日，第三人与涡阳县国土资源局签订了编号为涡让合字（2018）5号《国有建设用地使用权出让合同》。因此，被告与第三人签订《国有建设用地使用权出让合同》行为事实清楚、程序合法。三、原告要求确认涡让合字（2018）5号《国有建设用地使用权出让合同》无效，无法律依据。原告所在社区的集体建设用地被依法征收为国有后，涡阳县政府依法实施了征地行为并进了补偿安置。土地所有权的性质已经由集体所有变为国家所有。依据《安徽省实施办法》第十六条第一款第（二）项“承包期内，有下列情形之一的，应当变更承包合同和土地承包经营权证或者林权证等证书：(二)承包方的部分承包地被依法征收的”和《安徽省实施办法》第十七条第一款第（二）项“承包期内，有下列情形之一的，应当解除承包合同，并注销土地承包经营权证或者林权证等证书：(二)承包方的全部承包地被依法征收的”。如原告土地承包经营权证载土地被依法征收，涡阳县经济开发区王大社区应与原告变更或解除承包合同和土地承包经营权证。且该地通过拍卖出让给第三人使用，第三人系善意取得，原告要求确认涡让合字（2018）5号《国有建设用地使用权出让合同》无效，无法律依据。综上，被告与第三人签订涡让合字（2018）5号《国有建设用地使用权出让合同》系被告依职权出让国有建设用地使用权的行为，与原告没有法律上的利害关系，原告不具有适格的行政诉讼主体资格，且具体行政行为事实清楚、程序合法。因此，请依法驳回原告的诉讼请求。被告向本院提供如下证据：第一组：征地方面1、安徽省人民政府建设用地批复（皖政地（增减挂钩）[2017]331号）复印件；2、涡阳县人民政府关于涡阳县2017年第8批次（工矿废弃地复垦挂钩）城镇建设用地的公告及张贴照片复印件；3、涡阳县国土资源局关于涡阳县2017年第8批次（工矿废弃地复垦挂钩）城镇建设用地征地补偿安置方案的公告及张贴照片复印件；4、张贴补偿安置方案公告记录复印件；5、安徽省人民政府建设用地批复（皖政地（增减挂钩）[2017]332号）复印件；6、涡阳县人民政府关于涡阳县2017年第9批次（工矿废弃地复垦挂钩）城镇建设用地的公告及张贴照片复印件；7、涡阳县国土资源局关于涡阳县2017年第9批次（工矿废弃地复垦挂钩）城镇建设用地征地补偿安置方案的公告及张贴照片复印件；8、张贴补偿安置方案公告记录复印件；9、王大社区张庄自然村整村征地补偿到户清册复印件；10、王大社区把征地补偿款打卡发放到原告粮补卡清单复印件。11、皖行复[2018]261号《行政复议决定书》复印件；12、皖行复[2018]264号《行政复议决定书》复印件；上述12份证据证明在2017年10月23日已经安徽省人民政府批准依法征收为国有，省政府批复下达后，涡阳县政府依法实施了征地行为，对征收土地及地面附着物和青苗进行了补偿。土地被征收为国有后，土地所有权的性质已经发生了变化，由集体所有变为国家所有。第二组土地出让方面1、2017年11月10日，涡阳县城乡规划局规划设计条件通知书复印件，证明涡阳县规划主管部门出具涉案土地的用地位置、用地性质、面积，用地规划要求核建筑规划要求等；2、土地拍卖出让供地方案审批表复印件，证明GY2017-100号土地拍卖出让供地方案依法经涡阳县人民政府批准同意；3、GY2017-100号土地出让公告审批表复印件，证明涡阳县国土资源局国有建设用地使用权拍卖出让公告（涡土告字[2017]23号）经涡阳县人民政府批准同意；4、2017年12月2日，亳州晚报第7版涡阳县国土资源局国有建设用地使用权拍卖出让公告（涡土告字[2017]23号）复印件；5、2017年11月30日，在涡阳县国土资源局网站发布涡阳县国土资源局国有建设用地使用权拍卖出让公告（涡土告字[2017]23号）复印件；6、2017年11月30日，在土地市场动态监测与监管系统网站发布涡阳县国土资源局国有建设用地使用权拍卖出让公告（涡土告字[2017]23号）复印件；7、集贤路西侧部分国有土地公开出让宗地图复印件，证明拍卖出让土地四至清楚，面积准确，面积与拍卖公告面积一致；8、开户许可证和企业基本注册信息查询表复印件，证明涡阳县鲲海置业有限公司符合开户条件，在涡阳县注册新公司，法定代表人张小雯；9、2017年12月20日涡阳县鲲海置业有限公司竞买申请书、GY2017-100号地块竞买保证金、承诺书、知情承诺书、竞买保证金承诺书、无失信承诺书、营业执照、授权委托书及委托人张小雯和受委托人吴为身份证等材料复印件，证明在公告规定的期限内涡阳县鲲海置业有限公司持有关资料申请竞买GY2017-100号地块；10、涡阳县国有土地使用权竞买人登记资格审查表复印件，证明出让人涡阳县国土资源局对涡阳县鲲海置业有限公司竞买资格进行审查，经审查该公司报名材料齐全，符合公告和出让文件要求；11、涡阳县国土资源局竞买资格确认书（存根）复印件，证明对涡阳县鲲海置业有限公司符合竞买人资格进行确认，并通知该公司于2017年12月26日15时到合肥公共资源交易中心二楼拍卖厅参与竞买；12、2017年12月26日国有土地使用权拍卖出让竞买号牌登记表复印件，证明涡阳县鲲海置业有限公司按时到达拍卖会现场，发放竞买号码牌86号参加竞买；13、涡阳县国土资源局土地拍卖纪录表复印件，证明涡阳县鲲海置业有限公司参加竞买，举牌报价2次，第二次报价5950万元；14、GY2017-100号地块出让底价审批单复印件，证明GY2017-100号地块出让底价是5900万元。涡阳县鲲海置业有限公司报价5950万元，高于底价，拍卖成交；15、成交确认书复印件；证明GY2017-100号地块拍卖出让，竞买人涡阳县鲲海置业有限公司报价高于底价，拍卖成交，按照《国有建设用地使用权招标拍卖挂牌出让规定》要求，出让人与竞得人现场签订《成交确认书》事实清楚，程序合法；16、公证书复印件，证明公证机关对GY2017-100号地块拍卖过程进行现场监督公正，证明本次拍卖活动及拍卖结果真是、合法、有效；17、电子监管号3416212018B00057《国有建设用地使用权出让合同》复印件，证明竞得人涡阳县鲲海置业有限公司在成交确认书约定出的期限内与出让人签订了《国有建设用地使用权出让合同》。第三组法律依据。1、《中华人民共和国土地管理法》；2、《中华人民共和国城市房地产管理法》；3、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让转让暂行条例》；4、《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》（国土资源部39号令）；5、《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范（试行）》（国土资发[2006]114号）。第三人经合法传唤未到庭参加诉讼，也未提供书面答辩状。第三人未向本院提供证据。经庭审质证，对原告提供的证据，被告的质证意见是：对身份证复印件无异议；对土地承包合同的真实性有异议。根据安徽省实施土地承包办法16、17条规定，土地依法征收后，应当及时变更或解除承包合同，或变更、注销承包经营权证，该原告举证的承包合同书，是征地之前的合同，现已失效，不具有效力，案涉土地已发生权属变更，由集体变更为国有。对被告提供的三组证据，原告的质证意见是：对第一组证据中的证据1、5的真实性认可，合法性不认可，其他王峰等五原告已经就涉案省政府的批复依据行政复议法的规定，申请国务院裁决。目前审理结果尚未作出，征地批复的合法性待定；对证据2、3、6、7的真实性不认可，均系照片打印件，无法确认制作时间，不符合证据规则的三性要件，对合法性也不认可，根据征用土地公告办法第三条，征收农民集体土地的，征用土地方案和征地补偿、安置方案，应在被征用土地所在地的村、组，以书面形式公告，被告提供的该4组证据无法确认公告的地址，不能证明其公告行为符合法律规定；对证据4、8的真实性不认可，被告未提供该两份证据张贴人记录人的身份信息，对真实性存疑；证据9的真实性不认可，无法确认领款人的签字是否为本人所签。对合法性不认可，根据行政诉讼法第六十七条规定，被告应提供涉案行政行为作出的证据和规范性依据，该两份证据的作出时间是2018年6月，晚于涉案出让合同的作出时间，系事后证据，不能证明涉案行政行为合法；对证据10的合法性不认可，被告的打款行为并未获得原告事前认可及事后追认，且原告本人对征地补偿款的发放标准也不认可。对第一组证据整体的证明目的不认可，涉案征收行为的法律效力尚不确定，且被告提供的证据中部分晚于涉案行政行为的形成时间，应当予以排除。对涉案补偿款的发放，没有提供相关证据，且被告没有提供涉案协议签订前就土地征收的补偿款已经向原告所在村集体组织依法发放，被告的举证不足，应承担不力后果。对11、12号证据的合法性不认可，原告对复议决定已经向国务院申请行政复议，处于待定状态。对第二组证据中证据1的真实性予以认可，合法性不认可。根据城镇国有土地使用权出让转让暂行条例第十条规定，对土地使用权出让的地块、用途、年限和其他条件，应当由市县人民政府土地管理部门会同城市规划和建设管理部门、房产管理部门共同拟订方案，但被告仅提供了城乡规划部门出具的证据，所以被告举证不充分不全面；对2、3、4号证据的真实性认可，原告同时注意到，通过该三份证据，被告及县法制办、县政府对竞买人的标准进行了额外要求，要求竞买人的公司法人或其控股母公司需具备国内房地产开发一级资质，或注册资金不低于10亿元人民币，对于该三份证据确定的竞买人标准，应当在后续的拍卖挂拍程序中严格履行，但通过查询国家企业信用信息公示系统，第三人成立的时间是2017年12月4日，注册资本仅为2.05亿元，其本身并不满足房地产开发一级资质及不低于10亿注册资本的要求，继续查询获知，该公司一共有两个股东，均为法人股东，其一为安徽晴海置业有限公司，认缴股本为2亿，其二股东为广州鹏高投资管理有限公司，认缴股本为500万元，显然第三人的控股母公司是安徽晴海置业有限公司，无论第三人本身还是其控股母公司，均不符合2、3、4号证据确认的竞买人资格。后续竞买和拍卖出让程序均应属无效；对证据5、6真实性、合法性不认可，该证据系网页打印件，在没有公正机关材料下，真实性无法确认。根据招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范（试行）第五条第一项规定，公告程序不符合法律规定；对证据7的真实性不认可，显示涉案地块东侧为集贤路，北、西、南的道路名称不明确；对证据8的真实性无异议；对证据9，竞买申请书、竞买保证金的真实性不认可，竞买申请书第三人承诺缴纳的保证金为2.74亿元，但收到的金额为5600万元。对三份承诺书的真实性不认可，系第三人单方制作。对营业执照的真实性无异议。对授权委托书、法人身份证复印件、委托人吴为身份证的真实性无异议；对证据10、11、12的真实性认可，对合法性不认可，第三人并不具备竞买人资格，理由同上；对证据13的真实性不认可，系第三人单方制作；对证据14的真实性不认可，没有其作出的时间，不能确定该底价审批单作出的时间属于哪个阶段；对证据15的真实性认可，对合法性不认可；对证据16的真实性认可，对合法性不认可，竞买人不具资格，拍卖出让程序本身系违法；对证据17的真实性予以认可，对合同第4页第六条第二款内容有异议，原告认为现状土地条件未达到净地标准，因土地存在纠纷。对第三组证据法律依据没有异议，但不充分，原告认为缺少《房地产开发资质管理规定》。本院对上述证据认定如下：对原告提供的1-4号证据，本院认为，被告对证据1、3无异议，本院予以认定；2号证据载明的土地在被征收前，属于原告家人承包，但是，在土地被政府征收以后与原告不再具有法律上的利害关系，对证据2的客观真实性予以认定，对其证明目的不予认定；证据4是本案被诉行政行为，不能作为证据使用。被告提供的三组证据，本院认为，对第一组证据中的1-12号证据，能够证明涉案土地经过了合法的征地批准程序，并获得了安徽省人民政府的批准。征地补偿安置方案已经张贴，征地补偿款、青苗补偿款依法发放给了土地的所有权人即村民委员会。土地被征收后，土地所有权的性质发生了变化，即由原来的集体所有变更为国有所有。虽然原告提出已经对省政府的批复申请国务院复议，目前审理结果尚未作出，征地批复的合法性待定的问题，但是，经过庭审调查得知，原告只是向国务院提出了书面申请，并没有证据证明该申请已经受理正在复议之中，因此，原告异议理由不能成立，对该第一组证据予以认定。第二组证据，是被告拍卖出让国有土地过程中产生的一系列相关书面材料及法律文件，与原告不具有利害关系，予以认定。第三组证据是相关法律法规，予以认定。经审理查明:涉案土地位于安徽省涡阳县经开区王大社区（原属于城东镇王大行政村），原系集体性质所有的土地，2017年以前系原告家的承包地。该宗土地于2017年10月23日经安徽省人民政府皖政地（增减挂钩）[2017]331、332号批复依法批准被征收为国有以后，变成国有性质的土地。2017年11月7日，涡阳县人民政府分别发布第八、九批城镇建设用地公告，公告内容包括：批准用地的机关、文号、时间，批准位置、面积及用途，批准征地补偿标准，办理征地补偿登记的期限和时间。2017年11月21日，涡阳县国土资源局分别发布涡国土资（2017）360、361号建设用地征地补偿安置方案的公告。2017年11月22日，被告将上述公告分别在涡阳县经开区管委会和经开区王大社区居民委员会公告栏进行张贴并拍照记录。2018年5月9日原告的征地补偿款被打入原告的粮补卡账户。土地被征收为国有以后，2017年11月10日，涡阳县城乡规划局对该地出具编号为〔2017〕111009号）的规划设计条件通知书。2017年11月20日至28日，拍卖出让供地经涡阳县人民政府依法批准。2017年11月20日至29日，出让公告经涡阳县人民政府依法批准。2017年11月30日被告分别在《亳州晚报》、中国土地市场网发布《涡阳县国土资源局国有建设用地使用权拍卖出让公告》，定于2017年12月26日在安徽合肥公共资源交易中心举行拍卖会。在公告规定的期限内，第三人涡阳县鲲海置业有限公司报名参加竞买，2017年12月26日，第三人以5950万元价格竞得涡阳县沿河路东侧、石弓山路北侧，集贤路西侧GY2017-100号地块，并当场签订《成交确认书》，该成交确认书由涡阳县公证处进行现场公证。2018年1月8日，被告与第三人签订了编号为涡让合字（2018）5号《国有建设用地使用权出让合同》。2018年6月27日原告向被告申请信息公开，要求书面公开申请人承包土地所在地块涉及征收项目的国有建设用地使用权招标拍卖挂牌出让文件（包括出让国有土地使用权的批复、出让公告、招标或者竞买须知、土地使用条件、标书或者申请书、报价单、中标通知书或者成交确认书、国有土地使用权出让合同文本等政府文件）。2018年8月27日，被告作出书面公开答复书，并将相关公开信息的纸质版内容邮寄送达给原告。原告认为被告与第三人签订出让合同的行为，侵犯自己的合法权益，于2019年1月8日向本院提起行政诉讼，要求确认被告与第三人签订出让合同的行政行为无效，本案诉讼费用由被告承担。另查明：原告曾对安徽省人民政府皖政地（增减挂钩）[2017]331、332号批复不服，于2018年6月8日分别向安徽省人民政府提出行政复议，经过复议程序，安徽省人民政府于2018年9月3日分别作出皖行复[2018]264、261号行政复议决定书，决定维持了安徽省人民政府皖政地（增减挂钩）[2017]331、332号批复。本院认为：本案争议的土地原系集体所有的土地，系原告家的承包地。在2017年10月经安徽省人民政府依法批准，被涡阳县人民政府征收为国有后，土地的性质由原来的集体所有变为现在的国家所有，原告与该宗国有土地不再具有法律上的利害关系。征地补偿款也于2018年5月打入原告的粮补卡账户。因粮补本在原告手中，原告对补偿款数额应当是清楚的。如果原告对征地补偿标准有异议，可以依照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定，依法向批准征用土地的人民政府申请裁决，征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施，故对原告的这一主张，本院不予采信。原告提出土地征收不合法的问题，因征收行为是另外一个独立的行政行为，且原告曾对安徽省人民政府批复不服提出行政复议，经过复议程序，省政府维持了该批复，虽然又向国务院提交复议申请书，但是，经过法庭核实，原告没有收到国务院受里申请并进行复议审查的相关通知，因此，原告主张不能成立，本院也不予采信。后第三人通过竞买的方式获得了国有土地的使用权，被告将国有性质的土地使用权出让给第三人并与之签订出让协议，无论该国有土地出让给谁以及出让行为是否存在瑕疵，与原告均不具有法律上的利害关系。综上，被告主张原告不具有诉讼主体资格的主张成立，本院予以支持，对原告的起诉，依法应予以驳回。依照《最高人民法院关于适用（中华人民共和国行政诉讼法）的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回原告张怀成的起诉。案件受理费50元，待本裁定生效后，退还给原告。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提供副本，上诉于安徽省亳州市中级人民法院。审 判 长  周 侠人民陪审员  赵协民人民陪审员  魏 东二〇一九年三月二十日书 记 员  杨 洋书 记 员  李天元附：相关法律规定《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条：提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）由明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院的受案范围和受诉人民法院管辖。《最高人民法院关于适用（中华人民共和国行政诉讼法）的解释》第六十九条：有下列情形之一的，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；（三）错列被告且拒绝变更的；（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；（六）重复起诉的；（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；（九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；（十）其他不符合法定起诉条件的情形。前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以径行裁定驳回起诉。