湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2018）湘行终1865号上诉人（原审原告）：周利霞，女，1976年8月10日出生，汉族，住。上诉人（原审原告）：易永强，男，1973年3月19日出生，汉族，住。被上诉人（原审被告）：宁乡市人民政府。住所地：宁乡市玉潭街道二环路市行政中心。法定代表人：付旭明，该市市长。委托代理人：廖帅文，该府法制办工作人员。被上诉人（原审被告）：宁乡市城市管理和行政执法局。住所地：宁乡市玉潭街道玉潭路。法定代表人：丁新军，局长。委托代理人：裴喆，该局工作人员。委托代理人：邹永生，湖南道格律师事务所律师。上诉人周利霞、易永强与被上诉人宁乡市人民政府（以下简称宁乡市政府）、宁乡市城市管理和行政执法局（以下简称宁乡城管局）行政强制一案，周利霞、易永强不服湖南省长沙市中级人民法院（2017）湘01行初206号行政判决，提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。长沙市中级人民法院经审理查明：2012年6月25日，宁乡城管局对易永强在宁乡市城郊街道东沩社区明珠路84号修建的建筑面积136.63平方米的房屋进行立案调查。经询问、现场检查及勘验，于2012年8月3日作出宁城处字[2012]城建投中队第011号《行政处罚决定书》（以下简称《行政处罚决定》），责令易永强于2012年8月7日前自行拆除违法建筑。2012年9月22日，宁乡城管局作出宁城强拆公字[2012]城建投中队第137号《强制拆除公告》（以下简称《强拆公告》），责令易永强于2012年9月30日前自行拆除。2012年10月10日，宁乡城管局作出宁城催字[2012]城建投中队第009号《责令限期拆除催告通知书》（以下简称《限期拆除催告》）。2012年11月4日，宁乡市政府作出《关于责成强制拆除易永强户违法建筑（构）筑物的通知》（以下简称《责成强拆通知》），责成宁乡城管局组织相关部门依法强制拆除城郊乡东沩社区明珠路84号易永强户违法建（构）筑物。2012年11月5日，城管局作出并送达了宁城强拆字[2012]城建投中队第011号《强制拆除决定书》（以下简称《强拆决定》），决定自2012年11月6日起对违法建筑实施强制拆除。2016年4月15日，宁乡城管局组织相关部门对该违法建筑强制拆除。周利霞、易永强认为宁乡市政府和宁乡城管局违法组织强制拆除其房屋，故于2017年4月14日向法院提起行政诉讼，请求，一、确认宁乡市政府和宁乡城管局强制拆除其房屋的行为违法；二、由宁乡市政府和宁乡城管局承担本案诉讼费用。长沙市中级人民法院认为：本案审查的是，宁乡城管局和宁乡市政府是否实施了强制拆除周利霞、易永强涉案房屋的行为，以及其强制拆除行为是否合法。本案中，宁乡市政府作出《责成强拆通知》，责成宁乡城管局组织相关部门依法强制拆除城郊乡东沩社区明珠路84号易永强户违法建（构）筑物。上述通知属于宁乡市政府的内部文件，该责令行为系行政机关的内部批准行为。周利霞、易永强并未提供相应证据，证明宁乡市政府与宁乡城管局共同实施了强制拆除其涉案房屋的行为。故宁乡市政府不是本案适格被告。周利霞、易永强涉案房屋系宁乡城管局所拆。根据湘政函[2004]202号的相关授权，宁乡城管局依法具有对宁乡市内违反城市规划许可的违法建筑的行政处罚、行政强制权，其拆除周利霞、易永强房屋，主体职权合法。宁乡城管局对周利霞、易永强涉案房屋进行立案调查，经询问、现场检查及勘验，作出《行政处罚决定》，责令周利霞、易永强在规定时间内自行拆除；在周利霞、易永强未自行拆除的情况下，宁乡城管局发布《强拆公告》，责令其在限定时间前自行拆除；因周利霞、易永强未自行拆除，宁乡城管局作出《限期拆除催告》，并报请宁乡市政府作出《责成强拆通知》；宁乡市政府责成宁乡城管局组织相关部门依法强制拆除周利霞、易永强涉案房屋；宁乡城管局据此作出并送达了《强拆决定》，组织相关部门对该违法建筑强制拆除。可见，宁乡城管局强制拆除行为，程序合法。综上，周利霞、易永强对宁乡市政府的起诉，应予驳回。宁乡城管局强制拆除周利霞、易永强涉案房屋行为，主体职权合法，符合法定程序。周利霞、易永强的起诉理由不能成立，其诉讼请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、最高人民法院《关于适用的解释》第六十九条第一款（一）项之规定，判决：一、驳回周利霞、易永强对宁乡市人民政府的起诉；二、驳回周利霞、易永强对宁乡市城市管理和行政执法局的诉讼请求。本案受理费50元，由周利霞、易永强负担。周利霞、易永强不服，向本院提起上诉称：1.宁乡城管局对其房屋进行行政强制拆除，是依据宁乡市政府责成强拆命令，宁乡市政府应当对整个行政强拆行为负责。且《城乡规划法》第六十八条规定只有县级以上人民政府才有强制拆除的权力，故宁乡市政府是适格被告。2.宁乡市政府和宁乡城管局在实施行政强制拆除行为前未作出强制执行决定，欠缺执行依据。3.宁乡市政府和宁乡城管局未采取适当措施对其房屋内财物进行登记、封存、保管等，也未出示搬出财物清单，实施强制拆除时扩大执行范围，损毁了其屋内物品。4.宁乡市政府和宁乡城管局的行政强制拆除行为违反《行政强制法》第四十四条规定的法定程序，即宁乡城管局在2012年履行了催告、公告等程序，但是其在2016年4月15日强拆前未履行上述程序。5.一审判决适用法律错误。综上，请求依法撤销一审判决，诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人宁乡市政府答辩称：宁乡市政府与宁乡城管局之间的内部管理活动，是阶段性、过程性的行政活动，不属于行政诉讼的受案范围，且宁乡市政府并未对周利霞、易永强的房屋实施行政强制拆除，故宁乡市政府不是本案适格被告。被上诉人宁乡城管局辩称：一、宁乡城管局于2016年4月15日对周利霞、易永强的违法建筑予以强制拆除有充分的事实依据和法律依据，程序合法。首先，《行政处罚决定》已有人民法院生效法律文书确认，该行政处罚合法有效，应当执行。其次，宁乡城管局在强制拆除之前，履行了法定程序，发布了《强拆公告》，向周利霞、易永强送达了《限期拆除催告》，宁乡市政府依据《行政强制法》第六十八条规定向宁乡城管局下达了《责成强拆通知》，宁乡城管局据此作出《强拆决定》并送达给周利霞、易永强。再次，宁乡城管局于2012年作出《行政处罚决定》《强拆决定》，因项目受阻至2016年4月15日才实施强拆行为，但没有法律规定要求执行期限，且未规定2012年作出的《行政处罚决定》《强拆决定》到2016年会失效，且也未规定2016年4月15日强制执行前应当重新公告、催告。二、宁乡市政府责成宁乡城管局实施强制拆除行为，符合《行政强制法》第六十八条之规定。三、宁乡城管局强制拆除周利霞、易永强的违法建筑时没有扩大执行范围，周利霞、易永强也未提交强制拆除扩大范围损毁物品的证据。双方当事人一审提交的证据已随案移送本院。经审查，一审法院采信的证据可以作为认定本案事实的依据。二审另查明：2004年10月9日，湘政函[2004]202号《湖南省人民政府关于在宁乡县开展相对集中行政处罚权工作的批复》载明：一、同意长沙市人民政府在宁乡县城市管理领域开展相对集中行政处罚权工作，并同意上报的工作方案。二、宁乡县集中行使行政处罚权的行政机关为宁乡县城市管理行政执法局，作为该县政府的一个独立的行政执法部门，具体行使下列职权：（一）行使市容环境卫生管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权，强制拆除不符合城市容貌标准、环境卫生标准的违法建筑物或设施。（二）行使城市规划管理方面法律、法规、规章规定的未获得有效许可或不按许可规定范围进行建设的行政处罚权。……易永强不服宁乡城管局于2012年8月3日作出的涉案《行政处罚决定》，于2016年5月3日向宁乡市政府申请行政复议，宁乡市政府于2016年6月15日作出宁政复决字[2016]第8号《行政复议决定书》，以未在法定期限内申请行政复议，不符合法定的行政复议受理条件为由驳回了易永强的行政复议申请。易永强仍不服，于2016年6月29日向宁乡市人民法院提起行政诉讼，该院于2016年7月19日作出（2016）湘0124行初67号行政裁定，以申请行政复议和提起行政诉讼均超过法定期限，且无正当理由，驳回易永强的起诉。二审查明的其他事实与一审认定的事实一致。本院认为：本案的争议焦点有，一是宁乡市政府是否为本案适格被告；二是宁乡城管局实施涉案行政强拆行为是否合法。一、关于宁乡市政府是否为本案适格被告的问题《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定，城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。本案中，宁乡市政府作出《责成强拆通知》的“责成”行为只是一种过程性、阶段性的内部行政行为，并不直接对周利霞、易永强的权益产生实际影响，故宁乡市政府不是本案适格被告。《强拆决定》中载明“依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定，宁乡县人民政府责成我局和其他部门至2012年11月6日起对该案所涉违法建构筑物实施强制拆除”，且落款加盖了宁乡城管局公章。对周利霞、易永强权利义务产生实际影响的是该《强拆决定》，且宁乡城管局具备独立的行政执法主体资格，可以独立的承担法律责任，故本案适格被告是宁乡城管局。二、关于宁乡城管局实施涉案行政强拆行为是否合法的问题《行政强制法》第三十七条第一、二款规定，经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。强制执行决定应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）当事人的姓名或者名称、地址；（二）强制执行的理由和依据；（三）强制执行的方式和时间；（四）申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；（五）行政机关的名称、印章和日期。本案中，宁乡城管局于2012年11月5日作出并送达《强拆决定》，该《强拆决定》载明“2012年11月6日起”对涉案房屋实施强制拆除。宁乡城管局于2016年4月15日实施涉案强制拆除行为并不违反法律规定，且未损害周利霞、易永强的合法权益。宁乡城管局实施涉案强制拆除行为并无明显不当，应予维持。综上，周利霞、易永强的上诉理由不成立，本院不予支持。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判决。本案二审案件受理费50元，由上诉人周利霞、易永强负担。本判决为终审判决。审判长  朱志林审判员  钟玺波审判员  曾昊锋二〇一九年三月七日法官助理贺文仪书记员刘王威