山东省烟台市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2019)鲁06行终19号 上诉人（原审原告）王锐，女，1972年5月20日出生，汉族，住山东省烟台经济技术开发区。 委托代理人于澄，山东天锦律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）烟台市自然资源和规划局，住所地：山东省烟台市莱山区新苑路7号。 法定代表人黄涛，局长。 委托代理人孟凡臻，烟台市福山区自然资源和规划局的工作人员。 委托代理人王彦，山东明朗律师事务所律师。 上诉人王锐因土地行政处罚一案，不服山东省烟台市福山区人民法院（2018）鲁0611行初16号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院认定事实：2018年4月18日,被上诉人巡查时发现王锐在烟台市福山区高疃镇前沙坝子村农田里建设大棚，便送达了烟国土资改字〔2018〕3312号《责令停止违法行为通知书》及《责令改正违法行为通知书》，责令停止违法行为并立即停止施工，五日内恢复土地原貌，王锐在文书上签字。并于同年4月25日立案查处。当日，被上诉人对上诉人王锐进行了调查询问。上诉人称，位于高疃镇前沙坝子村东北在建的是其修建的蔬菜大棚，打算做一些无土栽培、水生蔬菜类的种植；自己于2017年5月开始动工建设，目前钢结构大棚主体已基本建好；占地面积大约一亩半；土地类型不太清楚，施工前未办理用地手续，跟前沙坝子村村民签有租地合同。上诉人在调查笔录上签名捺印。同年4月26日，被上诉人对高疃镇政府群众办副主任王文政进行了询问调查，王文政证实，正在高疃镇前沙坝子村东北占地进行建设蔬菜大棚是王锐修建的。同日，被上诉人进行现场勘测，上诉人在勘测笔录上签名捺印。被上诉人聘请的烟台云海测绘工程有限公司出具了“814号图斑勘测定界图”，该用地不符合规划，占用地类是基本农田，占用面积1184平方米。被上诉人根据查明的事实，经集体研究后，于2018年7月20日作出烟国土资告字（2018）3312号《行政处罚告知书》、烟国资土听告字（2018）3312号《行政处罚听证告知书》，并向上诉人送达告知。上诉人申请听证，同年8月29日，被上诉人举行了听证，上诉人、被上诉人参加了听证。2018年9月3日，被上诉人作出烟国土资罚字〔2018〕第3312号《行政处罚决定书》。上诉人不服，在法定起诉期限内提起行政诉讼。 一审法院认为，根据土地管理法第五条、第七十六条的规定，被上诉人具有作出被诉土地行政处罚决定的法定职权。 本案的争议焦点是被上诉人对上诉人所作行政处罚决定事实是否清楚，法律适用是否正确。被上诉人受案后，经调查上诉人及所在镇的领导、进行现场勘测、查询土地规划和性质后，认定上诉人未经批准在基本农田上搞建设，事实清楚，证据充分。上诉人起诉称，其在基本农田建设蔬菜大棚，法律没有规定必须审批。但是依据国土资源部、农业部联合下发的《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发〔2014〕127号）原则上，基本农田里可以建设易于恢复、不属于设施农业的大棚（或简称为简易大棚），不得建设属于设施农业的温室或看护房。一般而言，不影响土地耕作，仅用于辅助农业种植的简易大棚不属于设施农业。但如果属于工厂化作物栽培中有钢架结构的玻璃或PC板连栋温室等已固化附着于土地之上，不易复垦，且对土地耕作利用产生影响的，应认定为设施农业。国土部、农业部《关于完善设施农用地管理有关问题的通知》要求：“各地要根据农业发展规划和土地利用规划，在保护耕地、合理利用土地的前提下，积极引导设施农业发展。设施建设应尽量利用荒山荒坡、滩涂等未利用地和低效闲置的土地，不占或少占耕地，严禁占用基本农田。”上诉人提供的证据足以看出其建造的不是简易蔬菜大棚，且棚内有部分硬化地面，结构是钢架材料、上下两层，属于设施农业大棚，需经相关部门的审批。大棚的建设及现用途也不能改变上诉人违法占地的事实和处罚结果，一审法院对其观点不予采信。 我国对基本农田实行严格保护，不允许任何单位和个人以任何形式破坏基本农田。对未经批准非法占用基本农田的，还要从重处罚。被上诉人根据查明的事实，认为其违反了土地管理法、《中华人民共和国土地管理法实施条例》的相关规定，告知上诉人听证权利及拟对其作出的行政处罚，经集体研究后，根据《土地管理法》第七十六条第一款和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定，对上诉人作出责令退还非法占用的土地，限期自行拆除新建的建筑物和其他设施、恢复土地原状，并处罚款的行政处罚决定，程序合法，适用法律正确。上诉人要求撤销被上诉人所作土地行政处罚决定的诉讼请求，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回上诉人的诉讼请求。案件受理费50元，由上诉人承担。 上诉人王锐的上诉请求：一、撤销原判，依法改判；二、本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。事实和理由：一、上诉人并没有非法占用土地，而是通过合法的途径承包的土地。二、被上诉人适用法律错误，上诉人没有改变土地用途进行建设，该土地用于种植蔬菜及玉米，仍是农用地，盖蔬菜大棚的行为并没有改变土地用途。《土地管理法》第34条、《基本农田保护条例》第10条均有明确规定，蔬菜生产基地应当划入基本农田保护区，因此蔬菜种植可以使用基本农田。三、被上诉人作出的行政处罚没有法律依据，被上诉人进行行政处罚依据的《土地管理法》第四十三条和第四十四条并没有规定在农用地建设蔬菜大棚是违法的，也没有规定建设蔬菜大棚需要申请建设用地。法律并没有明文规定上诉人的行为违法，被上诉人的处罚没有任何依据。 被上诉人烟台市自然资源和规划局辩称，上诉人的违法事实清楚，被上诉人处罚程序合法，适用法律正确，针对上诉人违法行为依法作出的行政处罚合法有效，请求法院依法驳回上诉人的上诉请求。 经本院审理查明，因机构改革，原烟台市国土资源局的职责由烟台市自然资源和规划局承接，故本院在二审诉讼中将本案被上诉人予以变更。 本院经审理查明的其他事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”第四十四条第一款规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”第七十六条第一款规定：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”由此可见，我国对基本农田实行严格保护，未经批准不得在基本农田上进行建设，否则将根据行为人对土地是否享有合法使用权、是否违反土地利用总体规划等事实情况，由土地行政主管部门作出相应的处罚决定。本案中，即使上诉人依据其与案外人签订的土地经营权转让合同取得了土地的占有使用权，但并不代表其可以任意改变土地的性质和用途。其在承包的农用地中进行钢结构的设施建设，属于改变土地性质和用途的建设行为，依据上述第四十四条第一款的规定，应当办理农用地转用审批手续，其在未办理农用地转用审批手续的情况下即开工建设，属于违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的违法行为。而上述第七十六条第一款系分别针对行为人是否享有合法使用权、是否违反土地利用总体规划等不同违法情形规定了不同的处罚结果，被上诉人在对上诉人作出处罚决定前并未查明和认定上诉人是否对涉案土地享有合法的使用权，仅依据其未经批准对农用地进行建设的行为适用上述包含三种违法情形的第七十六条的规定对上诉人作出三项处罚决定，属认定事实不清，适用法律不当，依法应予撤销。 综上，原审判决认定事实有误，适用法律不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）项，第八十九条第一款第（二）项之规定,判决如下： 一、撤销山东省烟台市福山区人民法院（2018）鲁0611行初16号行政判决； 二、撤销被上诉人烟台市自然资源和规划局于2018年9月3日作出的烟国土资罚字[2018]第3312号行政处罚决定。 一审案件受理费50元，二审案件受理费50元，均由被上诉人烟台市自然资源和规划局负担。 本判决为终审判决。 审判长  纪晓静 审判员  鲁晓辉 审判员  吴继辉 二〇一九年三月二十日 书记员  高祎轩