甘肃省天水市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）甘05行终10号 上诉人（原审原告）杜某1，住武山县。 委托代理人王某，甘肃天秦律师事务所律师。 委托代理人纪某，甘肃天秦律师事务所律师。 被上诉人（某、原行政机关）武山县国土资源局。住所地：武山县。 法定代表人赵某，该局局长。 委托代理人张某，该局不动产登记局局长。 委托代理人裴某，该局地籍股股长。 被上诉人（某、复议机关）武山县人民政府。 法定代表人马某，该县县长。 委托代理人何某，该县副县长。 第三人甘某。 法定代表人杜某2，该社主任。 委托代理人董某，该社职员。 委托代理人陈某，该社职员。 上诉人杜某1因武山县国土资源局注销土地登记及武山县人民政府行政复议一案，不服天水市秦州区人民法院（2018）甘0502行初23号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 原判认定，按照企业改革政策，2000年7月31日武山县政府批准第三人武山县供销联社实施其资产处置、职工安置方案，批准处置资产房产转让收入在妥善安置下岗、离退休职工基础上与信贷行协商用一定的比例归还银行贷款本金，土地有偿转让收入在征得土管部门同意后全部用于安置人员……。2002年9月8日第三人对下属集体企业城关供销社作出了《竞价出售杜家塄门市部及小院的报告》批复，同意整体以底价16万元在全社职工内部及部分社会人员出售，经竞价，杜家塄门市部的房院被城关供销社4名职工联合出价竟买到后，职工反悔，资产出让合同解除。2003年6月5日，该处房院在第三人的鉴证下，城关供销社以10万元出让给原告，签订了资产出让协议，原告付了10万元出让金，接收了杜家塄门市部的房院，在使用中，未经审批陆续在该地上新建、搭建了部分房屋。2005年4月28日原告杜某1口头申请，提交了资产出让协议和武山县政府的46号批准文件，申请了该处房院的土地登记，取得了该处房院的武国用（2005）第01007号国有土地使用证，证载土地使用权面积845.3平方米。2007年5月21日，原告据此土地证等材料，向武山县房产管理局申请办理了该处地上房屋所有权的登记。2017年初，因修建310国道等事由，武山县不动产登记局对该处房院的土地登记情况进行审查，认为处置资产未经县联社批复、未报县政府同意、资产未评估、公开拍卖、出让价低于底价资产出让协议无效，告知原告将按程序提请武山县人民政府注销国有土地使用权证，报武山县国土局复核，2017年11月29日武山县国土局复核后告知原告将向武山县政府提出建议：一、建议认定杜某1与原城关供销社签订的资产出让协议无效；二、建议注销杜某1名下的武国用（2005）字第01007号国有土地使用权证；三、如县政府决定注销，请房管局及时启动对武房城字第012477号房产证的注销程序。如有异议在10日内提出申诉，逾期，将提交县政府常务会议，原告没有申诉。2018年5月4日武山县第十七届人民政府作出了第25次常务会议纪要（武政纪发〔2018〕6号），纪要议定本案事项由武山县国土资源局负责，依法注销原告取得的武国用（2005）字第01007号土地证，并收回土地权利证书；责成武山县房管局启动对原告持有的武房城字第012477号房产证的撤销程序。2018年5月30日武山县国土局依据该纪要，对原告发出了注销国有土地使用证的决定和注销该土地证的公告。2018年6月20日原告持武国用（2005）字第01007号土地证申请办理的房屋所有权登记，亦被武山县房产管理局决定撤销。原告对注销土地登记、撤销房屋所有权登记的行为均不服，于2018年7月13日分别向武山县政府申请行政复议；武山县人民政府立案受理并通过书面审查，于2018年9月5日作出了武府复决字〔2018〕1号行政复议决定，维持了注销土地登记的决定，原告同时申请复议的武山县房管局的撤销房屋登记的决定，亦被复议决定维持。2018年9月6日两份行政复议决定同时送达给原告，原告均不服，于2018年9月20日向本院分别提起行政诉讼，本案请求撤销被告武山县国土局作出的注销土地登记决定及武山县政府作出的行政复议维持决定。 另查明，原告起诉武山县房管局撤销房屋登记及武山县政府复议维持决定，已另行立案处理。本案原告名下登记的土地及地上房屋因修建公路，房屋于2018年8月2日已被拆除，土地已成公路用地。 原审法院认为，对企业合法出让的资产进行权属登记，要有法律依据和符合规定的事实根据。本案涉及企业改革资产处置政策，经武山县政府核准第三人对城关供销社的门市部等资产出让，原告受让后申请相关部门办理了行政登记。现在，因其他事由引起政府和相关部门对企业资产出让行为的监管，作出注销登记决定及复议维持决定，引发本次诉讼，那么，本案裁判将围绕原告申请登记所持的证据是否符合法律规定，二被告的注销登记及复议维持决定是否合法、符合法律规定进行。具体来讲： 第一、武山县国土局注销土地登记的主体问题。 被告武山县国土局是依法确立的武山县不动产登记管理机关，统一对当地不动产登记进行监督管理，对外独立承担责任，其有作出注销土地登记的法定职责。其审查复核原告的土地登记的依据是2002年1月1日起施行的《甘肃省的土地登记条例》第三十一条，该条规定“有下列情形之一的，当事人取得的土地权利证书无效，由县级以上人民政府注销登记，并收回土地权利证书。（一）土地登记和土地权利证书内容失真的；（二）涂改土地权利证书的；（三）非法获得土地权利证书的。”该条文规定的执行主体是县级以上人民政府，武山县政府根据核查的事实，指定武山县国土局负责，注销土地登记收回权利证书，与《不动产登记暂行条例》及实施细则规定的执法主体并不冲突，被告武山县国土局作出注销土地登记的决定，其主体适当。 第二、武山县国土局注销土地登记，依据是否合法充分。 申请不动产登记，对事实根据需要进行形式审查和适度的实质审查，调查审核是登记机构应当履行的职责和法定程序。按照《中华人民共和国土地管理法》第二条第二款“任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地使用权可以依法转让”，第五十八条（四）项“有下列情形之一的，由有关人民政府土地主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准收回国有土地使用权：……（四）因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨的国有土地的；……”。原告和第三人、城关供销社对处置企业不良资产、企业停止使用划拨的国有土地，应当按照上述规定执行。本案涉及的土地使用权转让，并没有按照法定的程序办理，原告取得土地登记，其所持武山县政府的46号批准文件的资产处置方案，是对房产的处置，而原告与城关供销社的资产出让协议，既包括了房屋也包括了土地，按照《中华人民共和国房地产管理法》第四十条“以划拨方式取得土地使用权的，转让房地产时，应当按照国务院规定，报有批准权的人民政府审批。有批准权的人民政府准予转让的，应当由受让方办理土地使用权出让手续，并依照国家有关规定缴纳土地使用权出让金”的规定，原告没有办理土地使用权出让需要审批的相关手续，也没有办理缴纳土地出让金的手续，土地转让欠缺法定要件，申请登记缺乏合法审批材料，武山国土局给原告直接进行土地初始登记，存在违法行为。虽然原告取得的土地登记无人提起诉讼，但是，因其他事由引起武山县国土局的监管，对土地登记行为复查、调查、核实，对依法需要纠正解决的事项，报告武山县人民政府研究，是依法履行监管职责的表现，不违反信赖保护原则，执法程序并无不当；武山县人民政府对下属工作部门武山县国土局的工作监管，并根据其上报核查的事实证据，以集体决策的常务会议，对上报的事项，作出注销土地登记收回权利证书的会议纪要决定，一经作出，推定为合法有效具有拘束力，武山县国土局依据会议纪要的命令，根据会议纪要决定的内容和证据，在法律法规、规章、政策文件规定的职责范围内，自我纠正错误，将纪要内容外化为被诉的具体行政行为，依据合法理由正当，事实证据充分。 第三、复议机关维持注销土地登记决定认定的事实是否清楚、程序是否合法。 被告武山县国土局作出的注销土地登记决定前，与其下属办事机构武山县不动产登记局将注销登记的证据和事实理由已告知原告，武山县政府在复议决定中，根据双方提出的复议意见和提交的证据，核查补救列举出注销土地登记决定依据的事实理由和证据，不违背行政复议原则。《中华人民共和国行政复议法》第二十二条规定“行政复议原则上采取书面审查的办法，但是申请人提出要求或者行政复议机关负责法制工作的机构认为有必要时，可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人和第三人的意见”，原告作为申请人并未提出听证要求，武山县政府不组织听证，依据事实证据书面审查作出决定，复议程序符合规定。 综上所述，二被告作出的被诉注销的土地登记决定和复议维持决定，认定事实清楚、证据充分、程序合法，处理合法有据。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告杜某1的诉讼请求。案件受理费50元，由原告杜某1负担。 宣判后，杜某1不服，向本院提出上诉称：一审判决认定事实错误，依法应当撤销并改判支持上诉人的一审诉讼请求。理由如下：其一、一审法院对被上诉人撤销上诉人土地所有权证书的本质事实认定错误。本案实质上是，武山县人民政府要强行拆迁上诉人的房屋，强行占有上诉人的土地用于县域公路建设，在房管、土地等部门和上诉人商谈拆迁补偿的过程中，被上诉人武山县人民政府利用手中特权，错误做出常务会议纪要，并责成县国土局以县人民政府常务会议纪要为命令形式，利用法律规定的程序，由没有法定撤销权的被上诉人县国土资源局强行行使注销权，又反转回去再由做出常务会议纪要的县人民政府作为注销复议案件的复议机关，使案件始终在武山县人民政府的掌控和指挥下运转，最终达到表面合法却实质违法的局面，使上诉人合法取得的土地使用权被无偿强行剥夺。但一审法院对这些事实已经查明，却不予公平认定，仅仅以“因其他事由引起政府和相关部门对企业资产出让行为的监管。”的内容作轻描淡写式的表述，这样明显是对客观事实的掩盖。其二、一审判决错误认定上诉人“办理涉案土地使用权证书时没有履行相关审批手续，且没有缴纳土地使用权出让金”。一审判决的错误认定，是对被上诉人错误注销上诉人土地使用证的另一注解。 武山县城关镇供销联社和武山县供销合作联社为了解决职工安置问题，向武山县人民政府专题报告。武山县人民政府于2000年7月31日做出了武政综发【2000】46号《武山县关于批转武山县人民供销合作联社资产处置、职工安置方案的通知》，并附有《武山县供销合作联社资产处置、职工安置方案》。武山县城关供销社就是在武山县人民政府做出专门的批准后，才实施的资产处置。武山县人民政府是国有土地处置的合法审批机关。事后，在2005年4月28日经上诉人申请，并提交了资产出让协议和武山县政府的46号批准文件，申请取得了该综土地的国有土地使用权。如果上诉人和武山县城关镇供销社的土地处置转让没有合法依据，当年县国土局是不会给上诉人办理国有土地使用权证的。而且，武山县国土局给上诉人办理国有土地使用权证就是按照县人民政府的批文、按照《土地管理法》在依法行使国有土地出让手续。但一审法院另辟蹊径，为被上诉人错误的行政行为寻求注解的认定，系错误认定。其三、一审法院对被上诉人武山县人民政府组织评估上诉人土地的事实没有认定，系事实认定错误。被上诉人武山县人民政府在没有利用强权做出强制撤销上诉人土地所有权证书前，就本案涉及的拆迁问题，被上诉人武山县人民政府已组织有关专业评估机构对上诉人的土地和房屋都进行了评估，并由评估机构出具了专业的评估报告。上诉人对土地的评估价格是认可无异议的，双方只是对于房屋拆迁补偿价格的问题，未达成拆迁补偿协议。如果上诉人的土地和房屋权属不合法，县政府组织评估又为哪般？而一审法院却对这一事实予以回避，对被上诉人的错误行政行为予以回避，不予认定，系事实认定错误。其四、一审法院将武山县人民政府法制办在复议程序中1人审核复议案件、1人审批（分管县长）的程序认定为合法，明显属认定事实错误。上诉人不服武山县国土资源局的行政处罚决定后，按该局的告知，上诉人于2018年7月13日向武山县人民政府提出了行政复议。县法制办在其《行政复议决定审批表》中载明了其工作流程和工作方式：由法制机构1人审查，由县分管领导1人签署意见即完成了行政复议。这种做法明显违反了《行政复议法》第28条、《行政复议法实施条例》第32条：“行政复议机构审理行政复议案件，应当由2名以上行政复议人员参加”的规定。武山县人民政府审理复议的人员仅有1人，且没有执法资格证（若有，请二审时举证到庭）。其五、武山县人民政府以其第25次常务会议纪要，错误决定注销上诉人的国有土地使用权证，又依职权命令并下放权利，指派武山县国土资源局具体实施其命令，再以复议机构的身份对上诉人的复议予以驳回。一审法院对这些明显违反法定程序的违法事实视而不见，却错误认定其行政程序合法，实难理解和接受。其六、被上诉人在2005年给上诉人颁发了国有土地使用权证，为了使其违法强制拆迁的行为表面合法，在13年之后又强行注销上诉人的国有土地使用权证。一审法院对被上诉人这种无视《行政处罚法》第29条规定的“行政处罚时效为2年”的规定，对被上诉人无视上诉人持证并占有土地和房屋达13年的事实不顾，对被上诉人肆意妄为乱行政的事实，一审法院却没有认定，明显不当。其七、一审法院对武山县国土资源局做出注销土地使用权证的处罚决定时，在其决定书里没有具体的事实依据，没有具体的法律条文作依据的错误，没有依法认定。其八、武山县国土资源局作出行政处罚决定时没有明确告知上诉人有申辩、举证、听证的权利，没有履行权利义务告知，一审法院对这些事实均视而不见，没有认定。其九、上诉人在向武山县人民政府提起复议时，武山县人民政府没有听取上诉人的任何陈述、辩解，没有告知上诉人有陈述、辩解、举证或听证的权利。武山县人民政府没有按照《行政复议法》的规定程序办理复议案件。但这些事实一审法院却均没有认定。其十、一审法院对武山县国土资源局违反法定职权超越职权，替代县人民政府的职权注销上诉人国有土地使用权证的行为和事实，没有定性、没有认定。其十一、一审法院对本案的诉讼原因故意淡化并引向其他，目的在于掩盖武山县人民政府强拆上诉人房屋的事实。实质上是：引起本案诉讼的原因是因为武山县人民政府利用自己的强权，命令下级职能部门超越职权强行注销了上诉人的国有土地使用权证，又于2018年8月20日将上诉人夫妇强制关押后，动用武山县公安局、综合执法、房管局、国土局等多家行政单位联合强行拆除了上诉人的房屋，导致行政复议和诉讼案件发生。一审法院却认定说是“其他事由引起政府和相关部门对企业资产出让行为的监管”。若是监管企业资产，为什么还对上诉人占有使用14年之久房屋还要评估鉴定？还要多次与上诉人协商补偿？一审法院对案件事实起因认定，明显在为县政府的违法强拆行为开脱、打掩护。其十二、上诉人与武山县城关镇供销社于2003年6月5在其上级主管单位武山县供销合作联社的见证下，按照合同约定合法购买了房产、土地，上诉人实际已拥有土地和房屋权利达15年之久，一审法院却对这些客观事实回避不予认定。二、一审判决适用法律错误，依照行政诉讼法第89条第二项的规定，应当依法改判、撤销该判决，并改判支持上诉人的一审诉讼请求。其一、一审判决错误认定注销土地登记的执行主体可以是被上诉人武山县国土资源局，属于适用法律明显错误。依据《甘肃省土地登记条例》第31条规定，对土地权利证书实行注销登记的应当是县级以上人民政府。由此明确可以看出，注销土地权利证书登记的执行主体应当是县级以上人民政府，而不是县级国土资源局。一审法院明确地引用了该条款，却又竟然认为被上诉人武山县国土资源局受武山县人民政府的指定，有权履行县级人民政府的职权。这样前后矛盾、左右说圆却不符合法律规定的适用法律，明显属于法律适用错误。错误地适用法律和错误地分析应用，目的就是掩盖武山县国土资源局与武山县人民政府的错误行政行为，就是在掩盖武山县国土资源局超越法定职权，替代武山县人民政府行使权利注销上诉人的国有土地使用权证的违法行为，这明显地侵害着上诉人的权利。望二审人民法院依法予以纠正改判。其二、一审法院适用已失效的《甘肃省土地登记条例》判决本案，明显适用法律错误。被上诉人武山县国土资源局以《决定书》的形式注销上诉人的国有土地使用权证时没有引用法律条文。而一审法院在判决时，却依据2002年1月1日实施的《甘肃省土地登记条例》。《甘肃省土地登记条例》是对《土地登记办法》的具体细化。我国在2008年2月1日起适用的土地登记法律法规是《土地登记办法》（以下简称《办法》），该《办法》是根据《物权法》、《土地管理法》、《城市房地产管理法》制定的土地登记办法，而该《办法》到2018年2月1日也已被废止。《土地登记办法》废止后，依据《土地登记办法》制定的《甘肃省土地登记条例》当然也废止，一审法院适用《甘肃省土地登记条例》明显适用法律错误。其三、一审法院对武山县人民政府做出第25次常务会议纪要、县国土资源局依此做出注销土地使用权证决定，又循环到武山县政府进行行政复议的违法现象，认为是在履行监督职责，且不违反信赖原则，执法程序并无不当。一审法院的这种认定明显是对《土地管理法》、《房地产管理法》的错误理解和引用，也是对《行政复议法》及《行政复议法实施条例》的错误理解和引用，系适用法律错误。其四、一审法院超越上诉人的诉请、也超越了被上诉人做出行政处罚行为的事实和法律依据范围，却绕道到“上诉人办理土地初始登记存在违法行为”。一审法院明显违反《行政诉讼法》第6条的规定，不对被上诉人的行政行为进行审查，却审查上诉人15年前的买卖行为。这明显不当。总之一审判决为了迎合和印证武山县人民政府为达到强拆目的而作的所有行为合法，为了遮盖行政机关的行政行为违法，即使有错也都要寻找到表面合法的表述。甚至于寻找上诉人十多年前的行为瑕疵，来为武山县国土局的违法行为寻找补救的理由。法院审判司法权监督行政机关依法行政的立法目的在本案判决里已荡然无存。 综上所述，被上诉人做出的被诉注销的土地登记决定和复议维持决定明显认定事实错误，程序违法，被上诉人超越权限，该决定明显违法且符合撤销的法定条件，而一审法院却错误认定事实、错误适用法律，判决结果明显不当。就算被上诉人利用自己的一切权利手段，彻底剥夺掉上诉人的所有财产，被上诉人真的是最后的胜利者吗？真的心安理得吗？肯请二审法院依法撤销原判并改判支持上诉人的一审诉讼请求。 被上诉人武山县国土资源局上诉答辩称：一、答辩人依据《土地管理法》的规定，负有管理土地的工作职责，行使注销土地登记的职责，符合法律规定。根据《土地管理法》第五条一款的规定，土地的管理和监督职责工作由土地行政主管部门负责。土地的登记属于行使管理职责的具体表现，县政府代表国家行使国有土地的所有权，但这里所指的行使所有权，是指审核和批准的权利，具体的登记行为则由其工作部门答辩人行使，政府依据法律规定进行审核和批准的行为，不属于具体行政行为。只有答辩人行使管理职责，即登记行为，才属于具体行政行为。答辩人依据政府常务会议纪要的决定，作出注销杜某1土地登记的行为符合《不动产登记实施条例》第十九条二款三项的规定。二、答辩人作出的注销决定依据充分，根据县政府（2000）46号文件精神，供销社处置的资产只能是其享有所有权的房产，不包合土地，因为土地是划拔的国有土地，国有土地的出让应当履行批准手续，并缴纳土地出让金，但供销社没有按照文件规定执行，将集体房产和国有土地一并出让，违反了法律规定，由于双方恶意串通低价出让集体资产，违反处置集体资产的相关程序，所以该协议自始无效，答辩人依据会议纪要的决定，对土地登记行为实施监督管理，是法定职责。经调查核实，上诉人与城关供销社在签订《资产出让协议》中，存在违反法律法规的事实，上报县政府研究并以会议纪要形式指定答辩人履行土地监管职责，注销上诉人的土地登记，事实清楚，依据充分。三、答辩人作出的注销决定程序合法。答辩人在作出注销决定前，依法进行了调查，询问了相关证人，包括原城关供销社主任、上诉人杜某1，对上诉人取得原城关供销社杜塄门市部资产的情况进行了深入了解，基本确认双方在签订《资产出让协议》中存在违法违规的行为，并将调查结果上报县政府，对拟作出的注销决定告知了上诉人，同时告知其享有陈述和申辩的权利，在县政府常务会议纪要指定答辩人履行土地监管职责，注销上诉人土地登记行为后，答辩人又将注销决定送达上诉人，告知其享有行政复议和行政诉讼的权利，同时在杜塄门市部周边、杜塄村路口进行张贴公告，又在政府网站、县电视台公布公告内容，所以上诉人严格履行了法律程序。 综上所述，一审判决对上诉人主体资格所依据事实和法律规定的认定，事实清楚、依据充分、程序合法、判决恰当，故请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。 被上诉人武山县人民政府上诉答辩称：一、一审判决认定事实清楚，适用法律正确。根据答辩人批转的武政综发〔2000〕46号文件精神，供销社资产处置方案中，供销社只能处置集体所有的房产，由于土地是划拨的国有土地，供销社无权处置。并且，在处置供销社资产时，还应按文件规定的程序进行评估、公开拍卖，并征得供销社职工的同意，但城关供销社没有按照文件执行，将国有土地和供销社集体资产一并出让，违反了《土地管理法》第二条第二款和《房地产管理法》第四十条的规定。另外，城关供销社原主任与上诉人恶意串通，低于评估价出让供销社资产，谋取非法利益。所以，双方签订《资产出让协议》因违反国家法律、法规，损害公共利益而无效。二、一审判决认定答辩人作出的复议决定事实清楚，程序合法，处理合法有据。答辩人在收到上诉人的行政复议申请书之后，依据《行政复议法》及其实施细则的规定，予以立案，并通知国土局进行答辩，提交其作出注销决定所依据的事实和法律法规及证据材料，经书面审查，做出了维持决定。因此，一审判决的认定是非常正确的。 三、答辩人通过政府常务会议纪要的形式，指定县国土局具 体执行会议纪要确定的工作职责，符合法律规定。根据《土地管理法》第二条二款和第五条一款的规定，国有土地的所有权由人民政府代表国家行使。土地的管理和监督工作由土地行政主管部门负责。据此规定，政府负有土地的审核批准权，而具体管理则是土地行政主管部门的职责。《不动产登记暂行条例实施细则》第19条二款规定：有下列情形之一的，不动产登记机构直接办理不动产登记：（三）人民政府依法作出征收或者收回不动产权利决定生效后，要求不动产登记机构办理注销登记的。所以，依据上述规定，答辩人指定国土部门具体办理注销上诉人土地登记的决定，符合法律规定。一审判决对此予以确认，是完全正确的 综上所述，一审判决就答辩人作出的维持国土局的注销决定，事实清楚，证据充分，程序合法，请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。 本院认为，原判认定事实的证据不足。1.原判对当事人提出异议的证据采信与否没有进行具体的认定，仅是笼统叙述：“几方当事人提出异议的证据，经过审查，其异议仅是对证据内容的主观认识和判断，本院根据法律规定、证据内容、当事人质证意见综合认定和采信。”属认定事实的证据不足。特别是涉及本案的两份主要证据：第一份证据是2018年5月4日，武山县公安局向县政府上报的武公发〔2018〕49号《武山县公安局关于原城关供销社西关桥头资产转让及办理相关证件的调查报告》。法律赋予公安机关的法定职责是：其一，刑事侦查权，其二，治安行政管理权。该《调查报告》是在哪一阶段行使的权力？其作出的《调查报告》是否能认定为司法机关、行政机关发生法律效力的文件？第二份证据是2017年5月9日，《对2003年原城关供销社出让西桥头门市部有关问题的调查报告》，该报告是由哪个部门制作的？既无文号也无单位印章，能否作为本案的证据予以采信应当在判决中进行认定。2.原判未将城关供销社为何以10万元价格出让资产的事实进行认定。本案是不是出让方和受让方双方低价出让、受让集体财产，恶意串通、侵害集体财产的行为？3.上诉人杜某1在一审中起诉称：“2017年，适逢该地段旧城棚户区改造，在与原告商谈拆迁补偿中，被告认为原告要价过高，所以由武山县不动产管理局于2017年10月12日向原告下发了《行政决议告知书》，告知原告，因原告在县人民政府对城关镇杜塄村棚户区进行改造中，原告自城关供销社处受让的土地补偿要求过高，影响拆迁工作。”原判决未将引起政府及其职能部门对原告作出一系列行政行为的前因进行全面的认定。是否因征收补偿未达成协议的情况下而引起的？之前县政府是否组织相关部门对所争议的房地产进行过评估？这样才反映出案件的真实情况，判决应做到公开、透明。4.原判认定：“原告付了10万元出让金，接收了杜家塄门市部的房院，在使用中，未经审批陆续在该地上新建、搭建了部分房屋。”上诉人在使用权之内的院内自建低层房屋是否需要经过审批？应当依据什么规定进行审批，应在查明后进行认定？5.原判认为：“本案涉及的土地使用权转让，并没有按照法定的程序办理，原告取得土地登记，其所持武山县政府的46号批准文件的资产处置方案，是对房产的处置，而原告与城关供销社的资产出让协议，既包括了房屋也包括了土地。”经查看武山县人民政府武政综发〔2000〕46号文所附的《武山县供销合作联社资产处置、职工安置方案》（试行），其中，四、将处置资产收回资金专户储存，全部用于离、退休人员生活费……。土地有偿转让收入在征得土管部门同意后全部用于安置下岗职工和离、退休人员……。从该文件看，本案是整体资产处置，既包括地上附着物的处置，也包括了对土地的处置。并非原判所认为的仅是对房产的处置。6.原判决认为：“《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定：有下列情形之一的，由有关人民政府土地主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准收回国有土地使用权：……（四）因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨的国有土地的；……。”原告和第三人、城关供销社对处置企业不良资产、企业停止使用划拨的国有土地，应当按照上述规定执行。该程序规定的是由当事人申请政府收回还是应当由政府依职权收回？应予以查明。综上，原判认定事实不清、证据不足。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（三）项、《诉讼费用交纳办法》第二十七条第一款的规定的规定，裁定如下： 一、撤销天水市秦州区人民法院（2018）甘0502行初23号行政判决； 二、发回天水市秦州区人民法院重审。 二审案件受理费50元，退还上诉人杜某1。 审 判 长  徐 赟 审 判 员  杨江龙 审 判 员  高学峰 二〇一九年三月十八日 法官助理  黄智源 书 记 员  杨文静 附：本裁定所适用的相关法律依据 1.《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条规定：“人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。” 2.《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款规定：“人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判。”