广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）桂行终1107号 上诉人（一审被告）贵港市港北区人民政府，住所地：贵港市港北区荷城路1128号。 法定代表人黄英梅，区长。 委托代理人廖文伟，贵港市港北区双违整治工作办公室干部。 委托代理人谭振裕，广西诚济律师事务所律师。 被上诉人（一审原告）甘雪坤，女，1938年2月23日出生，汉族，退休工人，住贵港市港北区。 被上诉人（一审原告）姚峰，男，1969年7月12日出生，汉族，下岗工人，住贵港市港北区，系甘雪坤之儿子。 一审第三人贵港市糖果食品厂，住所地：贵港市西五街。 法定代表人闭松心，厂长。 上诉人贵港市港北区人民政府（以下简称港北区政府）因被上诉人甘雪坤、姚峰诉其行政强制拆除房屋纠纷一案，不服贵港市中级人民法院作出的（2018）桂08行初115号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理本案。本案现已审理终结。 贵港市中级人民法院一审查明：姚延斌原是贵港糖果食品厂的副厂长。姚延斌与甘雪坤系夫妻关系，姚峰是姚延斌与甘雪坤的儿子。贵港糖果食品厂将其所有的贵港港北区水厂路36号院5幢一单元302室公房安排给姚延斌居住使用。1993年12月，姚延斌根据厂里通知缴纳了3988.60元住房定金。甘雪坤、姚峰在姚延斌生前就一直居住在该房屋至拆迁之日。姚峰2006年前是贵港糖果食品厂的职工，贵港糖果食品厂所有职工于2006年6月30日全部解除劳动合同，退出国有企业职工身份。2008年3月17日，贵港建设投资发展有限公司取得贵港拆许字（2008）第003号《房屋拆迁许可证》，建设项目为郁江北岸堤路园，拆迁期限为2008年3月20日至2008年12月31日。2008年7月20日，拆迁人对贵港糖果食品厂被拆迁房屋进行勘测，并制作了《贵港城区房屋拆迁调查表》及《糖果食品厂拆迁户名册》。2008年8月7日，贵港建设投资发展有限公司与贵港糖果食品厂签订贵房拆补协字第100869号《房屋拆迁补偿安置协议书》，拆迁房屋包括涉诉房屋所在楼栋。在协议签订后，贵港建设投资发展有限公司没有对涉诉房屋实施拆迁行为，但对房屋所有权人贵港糖果食品厂进行了货币补偿。2016年，征收部门以2016年的征收补偿标准对贵港糖果食品厂职工住房重新核实后制作《屋装修及附属物确认表》，并由贵港糖果食品厂财务科通知各住户去核对。2017年8月18日，堤路园项目土地和房屋征收工作指挥部（以下简称堤路园项目指挥部）对贵港糖果食品厂房屋的各位使用人发出通知，告知：贵港市糖果食品厂的房屋已被贵港市人民政府依法征收，并于2008年8月7日签订房屋补偿协议，相关的房屋补偿款已划拨到贵港糖果食品厂账户，政府近期将拆除所有建筑物，请厂房及宿舍等房屋使用人自发出通知之日起5日内搬空物品，撤离相关房屋，逾期不搬迁者，后果自负。该通知已在涉诉房屋所在楼栋的楼梯口张贴。2017年9月6日，堤路园项目指挥部组织人员将涉诉房屋拆除。甘雪坤、姚峰对该强制拆除行为不服，于2018年7月4日提起本案诉讼，请求依法确认港北区政府强制拆除房屋行为违法。 另查明，堤路园项目指挥部系港北区政府于2014年成立的临时机构，负责该项目土地和房屋征收、协调等具体工作。 贵港市中级人民法院一审认为：一、关于甘雪坤、姚峰是否是本案适格原告的问题。本案中，被拆除房屋是安排给姚延斌居住使用的公房，1993年姚延斌还根据贵港糖果食品厂的规定缴纳了住房定金，其妻子甘雪坤、儿子姚峰一直与其在该房屋居住生活，在姚延斌去世后，甘雪坤、姚峰继续在该房屋居住至拆迁之日，期间没有任何部门收回该房屋的使用权，而且征收补偿款中的房屋装修费和搬迁费是补偿给住户的，因此，甘雪坤、姚峰与房屋被拆除的行政行为之间存在利害关系，具有提起本案诉讼的原告主体资格。二、关于港北区政府是否是本案适格被告的问题。堤路园项目指挥部对房屋居住使用人发出通知，要求搬空物品，撤离相关房屋，并在之后组织实施了拆除房屋的行为。由于堤路园项目指挥部系港北区政府成立的临时机构，不具备法定行政主体资格，对外不能独立承担法律责任，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第一款“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告”的规定，堤路园项目指挥部对外作出的行为，其法律后果应由港北区政府承担。港北区政府主张涉诉房屋系由拆迁人贵港建设投资发展有限公司拆除，但未能提供相应证据予以证明，依法不予采信。三、关于港北区政府对涉诉房屋进行强制拆除的行为是否合法的问题。根据2011年1月21日实施的《国有土地上房屋征收与补偿条例》第三十五条“本条例自公布之日起施行。2001年6月13日国务院公布的《城市房屋拆迁管理条例》同时废止。本条例施行前已依法取得房屋拆迁许可证的项目，继续沿用原有的规定办理，但政府不得责成有关部门强制拆除”的规定，港北区政府不具有自行强制拆除的法定职权，其在被拆迁人尚未自行搬迁，也未履行行政强制执行法定程序的情况下，于2017年9月6日对涉诉房屋进行强制拆除的行为，属于违反法定程序、超越职权的行为。因此，甘雪坤、姚峰请求确认港北区政府对涉诉房屋进行强制拆除的行政行为违法，理由成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决：确认港北区政府2018年9月6日对甘雪坤、姚峰居住的位于贵港港北区水厂路36号院5幢一单元302室房屋进行强制拆除的行为违法。 上诉人港北区政府上诉称：（一）被上诉人甘雪坤、姚峰并非本案一审的适格原告。理由：l、涉案被拆迁房屋属于第三人贵港糖果食品厂，被上诉人并不具有产权，同时，该房屋只是提供给该厂原副厂长姚延斌居住使用，现姚延斌已去世，法律上没有规定被上诉人可继续居住使用，因此其并非本案一审的适格原告。另，第三人考虑到照顾老职工的利益，同意补偿给被上诉人，属他们之间的内部法律关系，与上诉人无关。本案属房屋拆除法律关系，被上诉人与第三人之间属于补偿款分配的法律关系，属于不同的法律关系，因此被上诉人与本案的房屋拆除行为没有利害关系。（二）根据2008年贵港住建委颁发的贵港拆许字(2008)第003号《房屋拆迁许可证》，贵港郁江北岸堤、路、园建设项目的拆迁人为贵港建设投资发展有限公司，并非港北区政府，因此，上诉人并非本案一审的适格被告。（三）涉诉被诉除房屋属于堤路园项目的拆迁范围，该房屋属于第三人所有，拆迁人贵港建设投资发展有限公司与作为被拆迁人的第三人于2008年8月7日签订了拆迁协议。按照拆迁协议的约定，拆迁人在付款后，被拆迁人应将该房屋移交给拆迁人，该房屋的产权不再属于被拆迁人。2017年8月18日，堤路园项目指挥部通知包括被上诉人在内的房屋各使用人，告知房屋已依法征收、签订协议及补偿款的支付情况，通知其在本通知下发之日起5日内搬空物品，撤离相关房屋，逾期不搬迁者，后果自负。该通知已在涉诉房屋所在楼栋的楼梯口及每户的门口张贴。通知期满后堤路园项目指挥部进行了拆除。因此，上诉人的拆除行为合法。请求：撤销一审判决书，并判决驳回被上诉人的全部诉讼请求。 被上诉人甘雪坤、姚峰答辩称：（一）被上诉人是涉诉房屋合法的居住使用权人。1、涉诉被拆房屋产权属(第三人)国有贵港糖果食品厂，是该厂1980年专门为解决职工居住问题建造的职工福利住房，1982年建成后被上诉人甘雪坤的丈夫姚延斌通过计划分配的形式取得涉诉房屋合法居住使用权，属于家庭承租。1993年国家实行住房制度改革，贵港糖果食品厂又重新以《通知》的形式安排姚延斌住入原住号房，姚延斌家庭也根据贵港糖果食品厂的规定缴纳了3988.60元的住房定金，姚延斌1988年退休，1996年去世。依据当时国家职工住房实物分配原则及国家计划时期职工住房制度等相关政策，原公房承租人死亡的，其同住人为实际承租人，甘雪坤作为新户主成为实际承租人对涉诉房屋继续居住使用，合理合法。2008年贵港市人民政府对涉诉房屋进行征收时，第三人贵港糖果食品厂未提出与被上诉人解除居住关系并退还被上诉人1993年缴纳的3988.60元的住房定金。2、上诉人强制拆除涉诉国有企业自管公房，使甘雪坤、姚峰所享有的低房租居住权丧失，故被上诉人甘雪坤、姚峰与被诉行政行为具有利害关系。（二）贵港建设投资发展有限公司是贵港拆许字(2008)第003号《房屋拆迁许可证》规定的拆迁人，并非房屋强制拆除的行为人。根据政策规定拆迁人贵港建设投资发展有限公司应在2008年12月31日前完成拆迁，到2017年9月6日该《房屋拆迁许可证》已无效。上诉人在一审及上诉状中已自认涉诉房屋的实际拆除行为人是堤路园项目指挥部，因此，上诉人为本案一审适格被告。（三）上诉人强制拆除涉诉房屋的行为，违反法定程序，超越职权。1、城市房屋拆迁，拆迁人及拆迁管理部门应严格遵守相关政策及法律规定。拆迁租赁房屋的，拆迁人应当与被拆迁人、房屋承租人订立拆迁补偿安置协议。拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议的，可由拆迁人提出申请，由房屋拆迁管理部门裁决，被拆迁人或者房屋承租人在裁决规定的搬迁期限内未搬迁的，由房屋拆迁管理部门依法申请人民法院强制拆除，人民政府则不能责成有关部门强制拆除。2、拆迁人在被拆迁人与房屋承租人甘雪坤、姚峰未依法解除租赁关系，也未对房屋承租人进行安置的情况下，与贵港糖果食品厂单方签定的《拆迁安置补偿协议》，违反了相关政策规定，属无效协议。上诉人的上诉缺乏事实与法律依据，请求二审法院驳回上诉，维持原判决。 一审第三人贵港糖果食品厂未提交书面意见。 经审查，一审判决认定的证据合法有效，可作为本案定案证据，本院予以确认。据此，本院对一审判决查明的事实予以确认。 本院认为：关于被上诉人甘雪坤、姚峰是否具备原告主体资格的问题。经查明，涉诉被强制拆除的房屋所有权人系一审第三人贵港糖果食品厂，该厂将涉诉房屋安排给其职工姚延斌（副厂长）居住使用。1993年公有住房改革期间，姚延斌根据贵港糖果食品厂的规定缴纳了住房定金，其妻子甘雪坤、儿子姚峰一直与其在该房屋居住生活，1996年姚延斌去世后，甘雪坤、姚峰继续在该房屋居住至拆迁之日，期间贵港糖果食品厂没有收回涉诉房屋的使用权。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”的规定，本案被上诉人甘雪坤、姚峰是涉诉被强制拆除房屋的实际居住人，与被拆迁人贵港糖果食品厂存在房屋租赁关系，故被上诉人甘雪坤、姚峰与被诉强制拆除行为存在法律上的利害关系，是本案适格原告。上诉人主张被上诉人与本案被诉的强制拆除行为没有利害关系，没有事实依据和法律依据。 关于上诉人港北区政府是否是本案适格被告的问题。在本案中，虽然贵港建设投资发展有限公司于2008年3月17日取得郁江北岸堤路园建设项目的《房屋拆迁许可证》，并于2008年8月7日与贵港糖果食品厂签订了《房屋拆迁补偿安置协议书》，但在协议签订后未对涉诉房屋实施拆迁行为，而是由港北区政府成立的堤路园项目指挥部在2017年8月18日对居住在涉诉房屋的使用人发出搬迁通知，并于2017年9月6日组织人员将涉诉房屋拆除。对于堤路园项目指挥部作出搬迁通知和对涉诉房屋进行强制拆除的事实，港北区政府并不否认。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条规定“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。”及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第一款“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告”的规定，堤路园项目指挥部系港北区政府成立的临时机构，对外不能独立承担法律责任，故一审判决认定堤路园项目指挥部作出的强制拆除行为，其法律后果应由港北区政府承担，有事实依据和法律依据。上诉人港北区政府主张其并非本案一审适格被告，本院不予支持。 关于港北区政府对涉诉房屋进行强制拆除的行为是否合法的问题。根据2011年1月21日实施的《国有土地上房屋征收与补偿条例》第三十五条“本条例自公布之日起施行。2001年6月13日国务院公布的《城市房屋拆迁管理条例》同时废止。本条例施行前已依法取得房屋拆迁许可证的项目，继续沿用原有的规定办理，但政府不得责成有关部门强制拆除”的规定，上诉人港北区政府不具有自行强制拆除的法定职权，其成立的临时机构堤路园项目指挥部在被拆迁人尚未自行搬迁，也未履行行政强制执行法定程序的情况下，于2017年9月6日对涉诉房屋进行强制拆除的行为，属于违反法定程序、超越职权的行为。一审判决确认港北区政府的强制拆除行为违法，于法有据。 另，本案被上诉人甘雪坤、姚峰一审起诉状的请求事项为请求依法确认港北区政府强制拆除房屋行为违法，本案被诉的行政行为是港北区政府强制拆除涉案房屋的行为，据此，一审判决主文“确认被告贵港市港北区人民政府2018年9月6日对原告甘雪坤、姚峰居住的位于贵港港北区水厂路36号院5幢一单元302室房屋进行强制拆迁的行为违法”中的“强制拆迁”为笔误，应修正为“强制拆除”，本院予以纠正。 综上，一审判决认定事实清楚、证据确实充分、程序合法、适用法律正确。上诉人提出的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人贵港市港北区人民政府负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 韦威助 审 判 员 宋玉杰 审 判 员 黄碧辉 二〇一九年三月二十日 法官助理 宋丹丹 书 记 员 刘阳英