湖南省长沙市雨花区人民法院行 政 判 决 书（2018）湘0111行初156号原告益阳市大通湖区南湾湖同济水产养殖专业合作社，住所地益阳市大通湖南望湖农副业基地小农场。法定代表人黄琳琳，社长。委托代理人易钰洋，男，1962年6月11日出生，汉族，系原告员工，住湖南省汉寿县。被告益阳市生态环境局（原益阳市环境保护局），住所地益阳市赫山区鹿角园路123号。法定代表人杨禄仁，局长。委托代理人李丹，女，1988年1月14日出生，汉族，系该局工作人员，住湖南省南县。委托代理人冯树健，湖南求剑律师事务所律师。被告湖南省生态环境厅，住所地长沙市雨花区万家丽路3段118号。法定代表人邓立佳，厅长。委托代理人段晓丽，女，1981年3月17日出生，汉族，系该厅工作人员，住长沙市雨花区。委托代理人徐逸峰，湖南人和人律师事务所律师。原告益阳市大通湖区南湾湖同济水产养殖专业合作社（以下简称原告）诉被告益阳市生态环境局（以下简称被告益阳环境局）、被告湖南省生态环境厅（以下简称被告省环境厅）环境管理行政命令一案，本院于2018年12月18日受理后，依法向两被告送达了起诉状副本及应诉通知书等。本院依法组成合议庭，于2019年2月27日公开开庭对本案进行了审理。原告的法定代表人黄琳琳及其委托代理人易钰洋，被告益阳环境局的委托代理人李丹、冯树健，被告省环境厅的委托代理人段晓丽、徐逸峰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2018年9月17日，被告益阳环境局作出益大环改字[2018]9号《责令改正违法行为决定书》（以下简称9号责令改正决定书），认定原告单位未经环境影响评价及环境影响评价文件审批，擅自在益阳市大通湖区南望湖办事处进行珍珠养殖（投饵养殖），责令原告单位立即停止珍珠养殖，限期拆除珍珠养殖设施、恢复原状并书面报告被告益阳环境局。否则，将依法实施行政处罚。原告收到后，向被告省环境厅申请复议，被告省环境厅于同年12月3号作出湘环复决字[2018]25号《行政复议决定书》（以下简称25号复议决定书），维持了被告益阳环境局的9号责令改正决定书。被告益阳环境局在举证期内提供了以下证据、依据：证1、原告营业执照，拟证明被告益阳环境局的行政行为和行政对象合法；证2、调查询问笔录5份，证3、现场检查（勘察）笔录4份，证4、向远德、何少泽、刘满春、刘克猛身份证复印件各一份，证5、检测报告4份，证6、现场照片6张，以上证据拟证明原告系围网投饵养殖珍珠行为，涉及环境敏感区域，没有进行环境影响评价及环境影响评价文件审批，被告益阳环境局对原告养殖珍珠的水质检验结果为化学超标，执法程序合法；证7、9号责令改正决定书，证8、送达回证，以上证据拟证明被告益阳环境局依法作出决定书，该决定书告知了原告的相关权利；证9、25号复议决定书，拟证明被告省环境厅作出了复议决定，维持了被告益阳环境局的行政行为；证10、行政执法委托书，拟证明被告益阳环境局委托大通湖区建设交通环保局进行执法，执法人员和执法主体符合法律规定；证11、林湿发[2014]205号文件，证12、附图2张，证13、《湖南省贯彻落实中央第六环境保护督查组督查反馈意见整改方案》，以上证据拟证明大通湖的水质受到了严重污染，大通湖流域属于环境敏感区域，珍珠养殖的退养势在必行，大势所趋；证14、益阳市人民政府《关于大通湖流域禁止养殖珍珠的通告》，拟证明因珍珠养殖对大通湖流域的环境污染造成了严重污染，益阳市政府已经全面禁止养殖并下发了通告。但不作为被告益阳环境局作出决定的依据。法律依据：《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国环境影响评价法》、《环境行政处罚办法》、《建设项目环境影响评价分类管理名录》。被告省环境厅在举证期内提供了以下证据、依据：第一组证据：1、原告《行政复议申请书》，2、快递单封面、快递状态查询，拟证明2018年10月9日，被告省环境厅收到原告提交的行政复议申请；第二组证据：1、《行政复议答复通知书》（湘环复答字[2018]31号），2、快递单封面、快递状态查询，拟证明被告省环境厅受理原告提出的行政复议申请后，于同月18日向被告益阳环境局送达材料；第三组证据：1、被告益阳环境局《行政复议答复书》，2、《文书签收回执》，拟证明2018年10月24日，被告益阳环境局提交《行政复议答复书》及证据材料；第四组证据：1、原告EMS快递单封面、快递状态查询，2、被告益阳环境局EMS快递单封面、快递状态查询，拟证明2018年12月3日，被告省环境厅作出25号复议决定书，并于同日向复议案件所有当事人寄送。法律依据：《行政复议法》第十七条、第二十二条、第二十三条、第二十八条、第三十一条。《行政复议法实施条例》第二十七条、第二十八条、第三十二条、第四十三条。《中华人民共和国环境影响评价法》第十六条、第二十五条、第三十一条。《建设项目环境影响评价分类管理名录》（环境保护部令第44号）第150项目“淡水养殖”。《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条。《环境行政处罚办法》第十一条、第十二条。原告诉称，2018年9月17日，被告益阳环境局以未经环境影响评价及环境影响评价文件审批为由，给原告下达了9号责令改正决定书。原告于同月30日依法向被告省环境厅申请了行政复议，该厅作出了25号复议决定书。原告认为该两份决定书不合法、不合情、不合理。1、《建设项目环境影响评价分类管理名录》对在非环境敏感区从事网箱、围网等投饵养殖的，只应当填报环境影响登记表。原告在益阳市大通湖南湾湖小农场从事珍珠养殖，即使要勉强归类于网箱、围网等投饵养殖，其养殖区域也不在环境敏感区域内。《中华人民共和国环境影响评价法》第十六条第三款“对环境影响很小、不需要进行环境影响评价的，应当填报环境影响登记表”。可是，被告益阳环境局将原告这个对环境影响很小、不需要进行环境影响评价、也不需要审批、只应当备案环境影响登记表的珍珠养殖项目，归类于应当进行环境影响评价及环境影响评价文件审批的建设项目；对原告这个虽没有备案环境影响评价登记表、也只能责令原告进行备案登记的珍珠养殖项目，作出了立即停止珍珠养殖、拆除养殖设施、恢复原状的行政命令。而被告省环境厅置明确的法律规定于不顾，维持了被告益阳环境局的一系列错误的决定。2、原告是一群农民，不懂得要去备案、在全国也没有任何一例先例备案、又无任何单位通知备案建设项目环境影响登记表，这是很轻的、不能再轻的违法行为。维持并执行被告益阳环境局的这一行政命令，将给原告造成巨额财产损失。3、稍有水产类常识的人都知道，珍珠蚌本身是不向水体排放污染物的、是不污染水体的。如果珍珠蚌养殖污染了水体，那是养殖过程中的人为因素造成的。人为因素是人可以控制的。这几年，为满足国家新的环保要求，原告已规范了养殖行为。被告益阳环境局拿出了一些所谓的检测数据，说原告的珍珠养殖是大通湖水质的重要污染源。对这些数据及说法，原告不需要驳斥，这与本案无关。因为，被告益阳环境局认定原告的环境违法行为是未经环境影响评价及环境影响评价文件审批，而不是认定原告污染了水质。为维护合法权益，原告起诉请求：1、依法撤销益阳环境局作出的9号责令改正决定书；2、依法撤销省环境厅作出的25号复议决定书；3、本案诉讼费用由被告承担。原告提交了下列证据、依据：9号责令改正决定书、25号复议决定书，拟证明两被告向原告作出了行政行为，两被告作出的行政行为没有法律依据。法律依据：《建设项目环境影响评价分类管理名录》、《中华人民共和国环境影响评价法》被告益阳环境局辩称：1、根据林湿发[2014]205号文件，益阳大通湖在2014年就被列入国家湿地公园试点项目，属于环境敏感区域。但近年来，大通湖的水质迅速下降，根据中央第六环境保护督察组反馈意见，湖南省人民政府于2017年7月作出了《湖南省贯彻落实中央第六环境保护督察组督察反馈意见整改方案》，明确指出大通湖区、南湾湖基地、南县和沅江市相关乡镇距大通湖1000米范围内的所有规模企业（含养猪、牛、羊、鸡、鸭、珍珠蟹等），2017年底前全部关停退养到位并对场地进行治理，对在其他区域无污染防治设施的养殖户予以坚决关停。2018年8月23日，受被告益阳环境局委托的大通湖区建设交通环保局在日常巡查工作中发现原告进行珍珠养殖没有做环境影响评价，同时，在对原告多个珍珠养殖塘废水水质检测中发现化学需氧量超标、总磷超标、总氮超标，而根据现场勘察的情况来看，原告养殖珍珠的生产经营活动未按要求实施池塘水循环清洁、池塘标准化等生态养殖，是影响大通湖水质的重要污染源。2018年9月17日，被告益阳环境局依法作出9号责令改正决定书，责令原告立即停止珍珠养殖，限期拆除珍珠养殖设施，恢复原状。同时，被告益阳环境局依法告知了原告的相关权利义务，符合法定程序。2、珍珠养殖项目必须进行环境影响评价。无论是2003年9月1日实施的《中华人民共和国环境影响评价法》，还是2016年7月2日重新修订的《中华人民共和国环境影响评价法》，都明确规定：建设项目的环境影响评价文件未经法律规定的审批部门审查或者审查后未予批准的，该项目审批部门不得批准其建设，建设单位不得开工建设。原告的珍珠养殖项目属于淡水养殖，必须根据其实际养殖情况进行环境影响评价。2008年10月1日起实施的《建设项目环境影响评价分类管理名录》中项目B类农、林、渔第9子项目明确了水产养殖项目涉及环境敏感区的必须做环评报告书，其他必须做环评报告表。2017年、2018年实施的新《建设项目环境影响评价分类管理名录》中第47类150子项目明确规定，淡水养殖项目涉及环境敏感区的必须做环评报告表，其他必须做环评登记表。而原告实施珍珠养殖行为之时，已有相对完善的环境保护法律法规，其没有进行环境影响评价，明显违反《中华人民共和国环境影响评价法》第二十五条的规定，被告益阳环境局依据《中华人民共和国环境影响评价法》第三十一条的规定，作出9号责令改正决定书符合相关法律法规的规定，有充分的法律依据。3、根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条的规定，以及《环境行政处罚办法》第十一条、第十二条的规定，责令限期改正违法行为的行政命令，不属于行政处罚。因此，本案不适用“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚”的规定。综上所述，被告益阳环境局作出的9号责令改正决定书适用法律正确，程序合法，请人民法院依法驳回原告的诉讼请求。被告省环境厅辩称：1、2018年10月9日，被告省环境厅收到原告提交的行政复议申请后，依法进行复议并作出25号复议决定书符合《行政复议法》和《行政复议法实施条例》的相关规定。2、原告请求撤销被告益阳环境局作出的9号责令改正决定书理由不成立。根据《中华人民共和国环境影响评价法》第十六条以及《建设项目环境影响评价分类管理名录》（环境保护部令第44号）第150项目“淡水养殖”规定，原告经营的珍珠养殖项目属于“网箱、围网等投饵养殖”的淡水养殖项目，已明确列入建设项目环境影响评价分类管理，需依法编制环境影响报告表并报审批部门审查批准，而非如原告诉称仅需向审批部门备案建设项目环境影响登记表。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条以及《环境行政处罚办法》第十一条、第十二条规定，本案中经被告益阳环境局现场调查，原告经营的珍珠养殖基地未依法编制环境影响报告表及进行环境影响评价文件审批程序，擅自进行珍珠养殖（投饵养殖），其行为属《中华人民共和国环境影响评价法》第二十五条规定的“未批先建”违法行为。被告益阳环境局依据《中华人民共和国环境影响评价法》第三十一条规定，作出9号责令改正决定书，系针对“未批先建”违法行为责令限期改正的行政命令，而非行政处罚。根据《环境保护部关于建设项目“未批先建”违法行为法律适用问题的意见》（环政法函[2018]31号）第二条第（二）项规定，“未批先建”违法行为的行政处罚追溯期限应当自建设行为终了之日起计算，系对“未批先建”违法行为的行政处罚追溯期限的规定。本案中，9号责令改正决定书系行政命令，而非行政处罚，不适用该意见的关于追溯期限的规定。综上所述，被告省环境厅作出的25号复议决定书事实清楚，法律适用正确，程序合法。请求法院依法驳回原告全部诉讼请求。经庭审质证，双方当事人提出质证意见如下：原告对被告益阳环境局提交的证据的真实性无异议，对关联性提出异议，认为证据中并没有关于原告的珍珠养殖区域在法律规定的敏感区域之内的证据。被告省环境厅对被告益阳环境局提交的证据没有异议。原告对被告省环境厅提交的证据的真实性无异议，对关联性提出异议，认为仅只能证明程序合法，不能证明其作出维持行政复议决定的实体合法，不能证明其认定的事实和适用的法律合法。被告益阳环境局对被告省环境厅提交的证据没有异议。对原告提交的证据，被告益阳环境局和被告省环境厅没有异议。对原、被告提交的证据，本院认证如下：两被告提交的证据均系两被告在行政行为过程中收集的证据，其来源真实合法，形式符合法定要求，作为证据的真实性、合法性、关联性本院均予以确认，能否达到其证明目的，由本院审查确定。原告提交证据两被告没有异议，本院予以确认。经审理查明，原告单位成立于2017年12月，系在益阳市大通湖周边以从事珍珠养殖为主业的农民专业合作社。2018年8月，受被告益阳环境局委托执法的大通湖区建设交通环保局经对属于原告股东成员的养殖基地负责人向远德、何少泽、刘满春、刘克猛等人进行调查询问，并经现场勘查、现场废水检测后，被告益阳环境局于同年9月17日作出涉案9号责令改正决定书，认定原告单位未经环境影响评价及环境影响评价文件审批，擅自在益阳市大通湖区南望湖办事处进行珍珠养殖（投饵养殖），责令原告单位立即停止珍珠养殖，限期拆除珍珠养殖设施、恢复原状并书面报告被告益阳环境局，否则，将依法实施行政处罚。原告不服该决定，向被告省环境厅申请行政复议，被告省环境厅于同年12月3日作出25号复议决定书，维持了被告益阳环境局的9号责令改正决定书，并于同日邮寄送达原告。原告不服诉至本院，请求判如所请。本院认为，《中华人民共和国环境保护法》第十条第二款规定：县级以上人民政府有关部门和军队环境保护部门，依照有关法律的规定对资源保护和污染防治等环境保护工作实施监督管理。第十九条规定：编制有关开发利用规划，建设对环境有影响的项目，应当依法进行环境影响评价。未依法进行环境影响评价的开发利用规划，不得组织实施；未依法进行环境影响评价的建设项目，不得开工建设。第六十一条规定：建设单位未依法提交建设项目环境影响评价文件或者环境影响评价文件未经批准，擅自开工建设的，由负有环境保护监督管理职责的部门责令停止建设，处以罚款，并可以责令恢复原状。《中华人民共和国环境影响评价法》第二十五条规定：建设项目的环境影响评价文件未依法经审批部门审查或者审查后未予批准的，建设单位不得开工建设。第三十一条规定：建设单位未依法报批建设项目环境影响报告书、报告表，或者未依照本法第二十四条的规定重新报批或者报请重新审核环境影响报告书、报告表，擅自开工建设的，由县级以上环境保护行政主管部门责令停止建设，根据违法情节和危害后果，处建设项目总投资额百分之一以上百分之五以下的罚款，并可以责令恢复原状；对建设单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分。本案中，经被告益阳环境局委托执法的大通湖区建设交通环保局调查核实，认定原告单位未经环境影响评价及环境影响评价文件审批，擅自在益阳市大通湖区南望湖办事处进行珍珠养殖（投饵养殖），并由被告益阳环境局作出9号责令改正决定书，认定事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律正确。被告省环境厅依原告申请，经法定程序作出的25号复议决定书认定事实清楚、证据充分、适用法律正确。一、关于本案9号责令改正决定书的性质问题《环境行政处罚办法》第十一条规定：环境保护主管部门实施行政处罚时，应当及时作出责令当事人改正或者限期改正违法行为的行政命令。责令改正期限届满，当事人未按要求改正，违法行为仍处于继续或者连续状态的，可以认定为新的环境违法行为。第十二条规定：根据环境保护法律、行政法规和部门规章，责令改正或者限期改正违法行为的行政命令的具体形式有：（一）责令停止建设；（二）责令停止试生产；（三）责令停止生产或者使用；（四）责令限期建设配套设施；（五）责令重新安装使用；（六）责令限期拆除；（七）责令停止违法行为；（八）责令限期治理；（九）法律、法规或者规章设定的责令改正或者限期改正违法行为的行政命令的其他具体形式。根据最高人民法院关于行政行为种类和规范行政案件案由的规定，行政命令不属行政处罚。行政命令不适用行政处罚程序的规定。根据上述条文规定，9号责令改正决定书的性质属于行政命令，是行政机关对违法行为进行处罚前的一个程序，目的是制止违法行为，督促回归合法状态。二、原告单位需依法编制环境影响报告表并报审批部门审查批准还是只需向审批部门备案建设项目环境影响登记表的问题根据《建设项目环境影响评价分类管理名录》（环境保护部令第44号）第150项目“淡水养殖”规定，需要编制环境影响报告表的为“网箱、围网等投饵养殖；涉及环境敏感区的”，依条文理解，只要符合其中之一的就应当编制环境影响报告表。原告经营的珍珠养殖项目属于“网箱、围网等投饵养殖”的淡水养殖项目，已明确列入建设项目环境影响评价分类管理，需依法编制环境影响报告表并报审批部门审查批准，而非如原告诉称仅需向审批部门备案建设项目环境影响登记表。三、珍珠养殖是否属建设项目的问题《中华人民共和国环境影响评价法》第二十五条、第三十一条中表述为“建设项目”，根据立法本意，该“建设项目”不能仅仅理解为“工程建设”或“养殖场所的建设”。《建设项目环境影响评价分类管理名录》明确将“淡水养殖”纳入其中，因此珍珠养殖应当认定为属建设项目，“责令立即停止珍珠养殖”即为“责令停止建设”，被告益阳环境局作出9号责令改正决定书适用法律正确。综上，被告益阳环境局作出9号责令改正决定书和被告省环境厅作出的25号复议决定书认定事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律正确。原告提出的诉讼请求，理由不成立，应予驳回。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告益阳市大通湖区南湾湖同济水产养殖专业合作社的诉讼请求。本案受理费50元，由原告益阳市大通湖区南湾湖同济水产养殖专业合作社负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起15日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省长沙市中级人民法院。审 判 长  刘 昕人民陪审员  向配芳人民陪审员  廖 翠二〇一九年三月二十日书 记 员  尚巧玉附：《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付理由不成的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。