安徽省高级人民法院 行 政 判 决 书 (2019)皖行终451号 上诉人（一审原告）李新敏等9人（名单附后）。 诉讼代表人刘付干，男，1963年10月27日出生，汉族，住安徽省临泉县。 委托代理人翟根才，北京市盛廷律师事务所律师。 委托代理人李喆，北京市盛廷律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）安徽省临泉县人民政府，住所地安徽省临泉县政务新区前楼，统一社会信用代码11341221003173206K。 法定代表人梁永勤，该县县长。 委托代理人姚光临，该县房产局征收办主任。 委托代理人金光，安徽文瑞律师事务所律师。 一审原告刘金龙，男，1968年10月21日出生，汉族，住安徽省临泉县。 上诉人李新敏等9人因诉安徽省临泉县人民政府（简称临泉县政府）房屋征收决定一案，不服安徽省阜阳市中级人民法院(2017)皖12行初190号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 李新敏等人向一审法院诉称，临泉县政府于2017年2月24日发布了房屋征收决定公告，其房屋位于征收范围内，故其与该房屋征收决定书有利害关系。原告认为临泉县政府作出的《房屋征收决定》违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，从实体到程序均存在违法之处，补偿标准过低，严重侵犯了其合法权益。请求：1、依法撤销临泉县政府《关于文王片区棚户区改造项目国有土地上房屋征收决定的公告》（临政秘〔2017〕27号）；2、诉讼费用由被告承担。 一审法院审理查明，2016年临泉县政府向阜阳市房地产管理局提交的临政函〔2016〕78号《关于临泉县2017年棚户区改造计划任务的函》中明确，临泉县2017年棚户区改造新开工任务为12198套，其中包括城东街道文王片区城中村改造项目1365套。临泉县房地产管理局就该项目分别向临泉县国土资源局、临泉县城乡规划局、临泉县发展和改革委员会等三单位发函征询意见，三单位分别予以回复，确认文王片区棚户区改造项目符合《临泉县土地利用总体规划（2006-2020年）》、临泉县城市总体规划和专项规划，且被纳入《临泉县国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》和2017年国民经济和社会发展计划。2017年1月5日，临泉县政府作出《关于公布（征求意见稿）的通知》，征求意见至2月7日。其后临泉县政府对该征收补偿方案进行修订。上述征求意见稿及修订稿均在征收范围内张贴。2月20日，形成《临泉县文王片区棚户区改造项目房屋征收社会稳定风险评估报告》。经2017年2月22日，临泉县政府第3次常务会议研究决定，临泉县政府于2月24日作出《房屋征收决定公告》并附房屋征收补偿方案，同时在征收范围内及政府网站公示。李新敏等人所居住的房屋在上述征收范围内，其认为房屋征收决定的公告在实体及程序上均违法，补偿标准过低，提起行政诉讼。 一审法院认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第（五）项规定，为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定。本案中，临泉县政府具有作出房屋征收决定的职权。《条例》第九条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。第十条规定，房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。第十二条规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。第十三条第一款规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。本案中，临泉县国土资源局、临泉县城乡规划局、临泉县发展和改革委员会对临泉县房地产管理局的回复中，已经明确涉案文王片区棚户区改造项目符合土地利用总体规划、城市总体规划和专项规划，且已纳入《临泉县国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》和2017年国民经济和社会发展计划。在项目房屋征收补偿方案拟定后，从1月5日到2月7日公示并征求意见，不少于30日。在进行社会稳定风险评估后，于2月20日形成《临泉县文王片区棚户区改造项目房屋征收社会稳定风险评估报告》。临泉县政府于2月24日作出房屋征收决定公告，在征收范围内予以张贴，并在政府网站予以发布，该公告附有征收补偿方案，并告知了申请行政复议、行政诉讼的权利。《条例》第十二条第二款规定，作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。该条规定是为了保障被征收人的合法权益，避免发生支付风险。临泉县政府虽然提供国家开发银行借款合同用以证明补偿安置费足额到位，但该合同约定的提款日2017年4月14日晚于征收决定的作出日期及补偿方案规定的2017年4月5日的签约搬迁期限，该院予以指正。综上，被诉行政行为证据充分，适用法律正确，程序基本合法，李新敏等人的诉讼请求不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回李新敏等人的诉讼请求。 李新敏等9人上诉称，1、上诉人向一审法院提交的证据能够证明涉案土地系农村集体土地，而临泉县政府按《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定进行征收违法。2、临泉县相关职能部门出具的答复不能证明涉案项目符合各项规划、计划。3、临泉县政府没有提供证据证明房屋征收决定经该县政府常委会研究通过；临泉县政府向一审法院提交的安置补偿方案（征求意见稿）和公示照片，没有拍摄时间、张贴地点，未进行修改再次公布，违反法律规定；被诉房屋征收决定于2017年2月24日作出，2017年4月临泉县政府与国家开发银行签订的《借款合同》，该合同不能证明在房屋征收决定作出前，补偿款足额到位、专户存储。综上，请求二审法院撤销一审判决，撤销被诉房屋征收决定公告，依法对临泉县政府《关于将城关镇原胜利居委会土地全部收归国有的通知》、《关于将城关镇原城东居委会土地全部收归国有的通知》进行司法审查。 临泉县政府未向本院提交书面答辩意见。 一审被告临泉县政府向一审法院提举下列证据：1、临政函〔2016〕78号《关于临泉县2017年棚户区改造计划任务的函》；2、临泉县发改委《关于临泉县流鞍东片区、文王片区、新华片区棚户区改造项目房屋征收征询意见的答复》；3、临泉县国土资源局《关于临泉县流鞍东片区、文王片区、新华片区棚户区改造项目房屋征收征询意见的回函》；4、临泉县城乡规划局临规字〔2017〕14号《关于临泉县流鞍东片区、文王片区、新华片区棚户区改造项目房屋征收征询意见的复函》；5、临泉县政府《关于公布〈临泉县文王片区棚户区改造项目国有土地上房屋征收补偿方案>(征求意见稿)的通知》及公示张贴照片；6、《临泉县文王片区棚户区改造项目国有土地上房屋征收补偿方案(修订稿)》及公示张贴照片；7、临泉县政府临政秘〔2017〕27号《关于文王片区棚户区改造项目国有土地上房屋征收决定的公告》及张贴公示照片；8、临泉县政府临政〔2011〕5号《关于印发临泉县国有土地上房屋征收与补偿暂行办法的通知》；9、临政办〔2016〕11号《临泉县政府办公室关于进一步完善国有土地上房屋征收补偿政策的通知》；10、临政〔2015〕18号实施方案通知；11、《临泉县文王片区棚户区改造项目房屋征收社会稳定风险评估报告》；12、国开行借款合同；13、网上公示征收公告。证明被诉征收决定合法。 一审原告李新敏等人向一审法院提交下列证据：1、《关于文王片区棚户区改造项目国有土地上房屋征收决定的公告》（临政秘〔2017〕27号）。证明公告的内容在实体及程序上均违反相关法律规定。2、土地及房屋权属证明。证明原告对涉案房屋拥有所有权，与涉诉行政行为有法律上的利害关系。3、刘德生、李心锐的证明。证明原告与涉案房屋所有权人的身份关系。 上述证据均已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定。对一审法院认定的案件事实，本院依法予以确认。 本院另查明，2005年2月8日，临泉县政府作出临政地〔2005〕6号《关于将城关镇原城东居委会土地全部收归国有的通知》，载明原城东居委会所辖自然村共210户农业人口，因国家建设征用土地后，还剩余土地217.4亩，人均不足0.26亩，已不具备基本生产生活条件，县政府《关于城关镇社区居委会命名及社区居委会区域划分的批复》已将原城东居委会所辖各自然村的农民集体建制撤销。根据原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十四条和《安徽省土地权属争议处理条例》第二十五条第二款，经研究决定，将原城东居委会所辖各自然村的217.4亩耕地和未经征用的其他土地全部收归国有。同日，临泉县政府作出临政地〔2005〕4号《关于将城关镇原胜利居委会土地全部收归国有的通知》。 本院认为，根据一审判决、当事人的诉辩情况并结合对被诉房屋征收决定的全面审查，本案的争议焦点有四：一是涉案土地性质为集体土地还是国有土地；二是临泉县政府作出被诉房屋征收决定是否符合公共利益需要；三是被诉房屋征收决定所涉建设活动是否符合相关规划和计划；四是临泉县政府作出被诉房屋征收决定是否符合法定程序。 一、关于涉案土地的性质问题。《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；……前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。”依据该条规定，建设使用集体土地必须经过法定征收程序。但是，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二条规定：“下列土地属于全民所有即国家所有：（五）农村集体经济组织全部成员转为城镇居民的，原属于其成员集体所有的土地”，从文意上，该条似可理解为，农村集体经济组织全部成员转为城镇居民的，即在通常所说的“农转非”情况下，原属于集体经济组织的土地在性质上随之转化国家所有，而无须经过征地审批程序。这一上下位法律规定在文义上产生的歧义，导致一段时间内，我国各地在集体经济组织成员整体“农转非”后，对于相应的集体土地是否需要另行征收，认识不一，做法多样。为此，国务院法制办公室、国土资源部于2005年3月4日联合发布了《关于对第二条第（五）项的解释意见》（国法函〔2005〕36号），对该问题解释如下：该项规定，是指农村集体经济组织土地被依法征收后，其成员随土地征收已全部转为城镇居民，该农村集体经济组织剩余的少量集体土地可以依法征收为国家所有。由此明确了，即使在“农转非”情况下，相应的集体土地仍须经过征收程序方能在性质上转化为国有土地。但需要注意的是，对于该意见出台之前，一些没有经过征收而依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二条第五项的规定直接使用集体土地的行为，不宜简单认定为违法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第一条的规定，行政诉讼对于行政机关的作用，主要在于“监督行政机关依法行使职权”，防止其不谨慎地适用法律。因此，如果特定行政行为的“违法”，并非出于行政机关对法律的无知或是蔑视，而是因为法律规定本身的冲突或歧义，超出了行政机关对依法行政所应尽到的谨慎注意义务，则对此类行为确认违法将显得极不合理，且与行政诉讼法的立法初衷不符。本案中，根据2005年2月8日临泉县政府作出的临政地〔2005〕4号、临政地〔2005〕6号文件的规定，上诉人所在的原城东居委会、原胜利居委会属于集体农转非范围。由于该“农转非”问题发生在上述《意见》公布实施之前，故原城东居委会、原胜利居委会的居民转为城市居民后，集体土地也相应转化为国有土地，具有一定的法律依据，符合当时特定的历史背景。 二、关于临泉县政府作出被诉房屋征收决定是否符合公共利益需要。根据《条例》第八条第（五）项的规定，由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建，属于符合公共利益需要的情形，可以作出房屋征收决定。本案中，被诉房屋征收决定系针对临泉县城东街道文王片区城中村改造项目作出，而该区域因基础设施简陋已被纳入临政函〔2016〕78号《临泉县2017年棚户区改造计划任务的函》。临泉县政府组织实施本次房屋征收行为，系为了改善城市环境和居民居住、生活、生产环境，符合公共利益的需要。 三、关于临泉县政府作出的被诉房屋征收决定是否符合《条例》规定的相关规划和计划。根据《条例》第九条第一款规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。本案中，临泉县政府提举的回复、复函证明，临泉县政府在作出被诉房屋征收决定前，就此次房屋征收涉及的建设活动是否符合上述规划征求了有关行政机关的意见，临泉县发展和改革委员会、临泉县国土资源局、临泉县城乡规划局分别出具意见称涉案棚户区改造项目涉及的建设活动符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。上述行政机关分别系主管相应规划工作的职能部门，其审查意见能证明临泉县城东街道文王片区城中村改造符合相关规划要求。临泉县政府向一审法院提举的临政函〔2016〕78号《临泉县2017年棚户区改造计划任务的函》以及该县发展和改革委员会的答复意见明确将临泉县城东街道文王片区城中村改造项目列为2017年国民经济和社会发展计划。故李新敏等人认为涉案房屋征收决定不符合相关规划、计划的理由不能成立。 四、关于临泉县政府作出被诉房屋征收决定是否符合法定程序。对该争议焦点，本院围绕李新敏等人的上诉理由分别评判如下：其一、临泉县政府是否依法组织对征收补偿方案征求公众意见并公布征求意见和修改情况。根据《条例》第十条、第十一条第一款的规定，房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。本案中，临泉县政府提交的公示照片，证明其于2017年1月5日在被征收区域公布了《临泉县文王片区棚户区改造项目国有土地上房屋征收补偿方案》（征求意见稿），该征求意见稿明确规定可以在2017年2月7日前提出意见，随后临泉县政府公布了上述补偿方案（修订稿）。上诉人认为上述证据不能证明临泉县政府公布了征求意见稿和修订稿，但未提供反证，本院不予采信。其二，作出房屋征收决定前，征收补偿费用是否足额到位、专户存储、专款专用。根据《条例》第十二条二款的规定，作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。被诉房屋征收决定的作出日期为2017年2月24日，临泉县政府提供国家开发银行借款合同约定的提款日为2017年4月14日，提款日期虽晚于房屋征收决定的作出日期，但从临泉县政府具体组织实施房屋征收补偿过程来看，并未发生不能支付补偿款的情况，故一审法院对此予以指正并无不当。 综上，一审判决认定事实清楚、适用法律正确，依法应予维持。上诉人李新敏等9人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人李新敏等9人负担。 本判决为终审判决。 审判长  王玉圣 审判员  宋 鑫 审判员  蒋春晖 二〇一九年三月十九日 书记员  奚雨杭