浙江省宁波市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙02行终44号 上诉人（原审原告）宁波市北郊机械变速器厂，住所地浙江省宁波市江北区甬江镇双桥村。 负责人陈连胜，厂长。 委托代理人张帅军、周玲玲（特别授权代理），浙江欧硕律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）原宁波市规划局（现宁波市自然资源和规划局），住所地浙江省宁波市江澄北路575号。 法定代表人王丽萍，局长。 委托代理人方东升（特别授权代理），宁波市规划局工作人员。 委托代理人徐文涛（特别授权代理），浙江海泰律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）宁波市人民政府，住所地浙江省宁波市鄞州区宁穿路2001号。 法定代表人裘东耀，市长。 委托代理人金建夫（特别授权代理），宁波市司法局工作人员。 上诉人宁波市北郊机械变速器厂（以下简称北郊机械厂）因诉被上诉人原宁波市规划局、宁波市人民政府（以下简称宁波市政府）规划行政许可及行政复议一案，不服宁波市鄞州区人民法院（2018）浙0212行初162号行政判决，向本院提出上诉。本院于2019年1月14日受理后依法组成合议庭进行了审理，本案现已审理终结。 2018年4月24日，被上诉人原宁波市规划局向上诉人北郊机械厂作出《关于撤销宁波市北郊机械变速器厂建设工程规划许可证的决定》（以下简称《撤销许可决定》），以该单位在违法用地补办审批手续中存在采取欺骗手段骗取批准的行为，位于宁波市江北区甬江镇双桥村389平方米土地的建设用地批文甬土字[2000]0952号、土地证号为甬国用2000字第1396号的土地使用权被注销为由，决定撤销其2001年3月12日申领的位于该宗土地上建设项目为办公、仓库房的建设工程规划许可证，证号（2001）浙规（建）证0201021号。上诉人对此不服，向被上诉人宁波市政府申请行政复议。宁波市政府于2018年7月20日作出甬政复决字〔2018〕95号《行政复议决定书》（以下简称《复议决定》），维持了被上诉人原宁波市规划局作出的《撤销许可决定》。 原审法经审理查明，因原告分别于2000年11月25日、同年12月9日取得了被告宁波市政府作出的甬土字[2000]0952号建设用地批文及《土地使用证》，根据原告的申请，被告宁波市规划局于2001年3月12日作出《工程规划许可》，载明“根据《中华人民共和国城市规划法》第三十二条规定，经审定，本建设工程符合城市规划要求，准予建设”。此外，证载的具体许可内容如下：“建设单位为宁波市北郊机械变速器厂；建设项目名称为办公、仓库房；建设位置为甬江镇双桥村；建设规模为一、二层办公、仓库房叁佰陆拾平方米”。2010年6月23日，被告宁波市人民政府向原告作出《撤销用地决定》，载明“你单位在2000年9月申请389平方米违法用地补办审批手续过程中，以宅基地名义进行申报，隐瞒了该块土地原属于耕地的事实。申报时提供的你单位与宁波市江北区甬江镇（现甬江街道）双桥村村民委员会之间的征地协议，系你单位法定代表人陈连胜利用当时担任村委员主任职务之便所为，未经村委会集体讨论……。市政府认为，你单位在违法用地补办审批手续过程中存在的上述行为属于采取欺骗手段骗取批准的行为；市政府当时同意你单位使用该块土地也违反了我国土地管理法有关征地用地审批权限的规定。根据我国土地管理法有关规定和《中华人民共和国行政许可法》第六十九条第一款第（二）项和第二款之规定，决定撤销市政府对该宗土地的建设用地批文甬土字〔2000〕0952号”。原告对该《撤销用地决定》不服，先后向浙江省国土资源厅、法院提起行政复议和行政诉讼，该案经一审和二审后，法院均判决驳回了原告的诉讼请求。2016年3月7日，宁波市国土资源局亦作出决定，注销了被告宁波市政府向原告核发的《土地使用证》。原告对此不服，向法院提起行政诉讼，宁波市镇海区人民法院经审理后于2017年2月21日作出（2016）浙0211行初113号行政判决书，判决驳回了原告的诉讼请求。原告仍不服，向宁波市中级人民法院提起上诉，宁波市中级人民法院于2017年5月18日作出（2017）浙02行终140号行政判决，判决驳回上诉，维持原判。鉴于上述情况，被告宁波市规划局于2018年4月19日向原告送达《告知书》，告知原告拟撤销其于2001年3月12日申领的《工程规划许可》，同时告知了其所享有的陈述和申辩权。同日，被告宁波市规划局向原告负责人陈连胜进行了询问，并制作了询问笔录。2018年4月24日，被告宁波市规划局作出《撤销许可决定》，并于同日送达给原告。原告对该撤销许可行为不服，向宁波市政府申请行政复议。宁波市政府于2018年5月29日收到原告的申请材料后，于同年5月30日分别向原告和被告宁波市规划局作出《行政复议案件受理通知书》及《行政复议答复通知书》。被告宁波市规划局亦在指定期限内提交了答复书及相关证据材料。经审查后，被告宁波市政府于2018年7月20日作出《复议决定》，决定维持被告宁波市规划局作出的《撤销许可决定》，并将《复议决定》送达给原告及被告宁波市规划局。原告收到后不服提起本诉。 原审法院认为，根据《中华人民共和国行政许可法》第十二条、第六十九条的规定，被告宁波市规划局作为向原告颁发《工程规划许可》的行政机关，具有作出撤销该行政许可的法定职权。本案中，原告取得涉案《工程规划许可》的时间为2001年3月，其获得该规划许可的法律依据为原《中华人民共和国城市规划法》第三十二条规定，该法条的内容为“在城市规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施，必须持有关批准文件向城市规划行政主管部门出申请，由城市规划行政主管部门根据城市规划提出的规划设计要求，核发建设工程规划许可证件……”。对于该条所规定的“有关批准文件”。1992年4月1日起施行的《浙江省实施办法》第二十八条规定：在城市规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施的，按以下程序申领建设工程规划许可证后，申请办理开工手续：（一）建设单位或个人持有文件向县级以上人民政府城市规划行政主管部门提出申请；（二）县级以上人民政府城市规划行政主管部门根据城市规划要求，向建设单位或个人提出建设工程的规划设计要求；（三）建设单位或个人提交根据规划设计要求编制的设计方案，经征求有关行政主管部门的意见，并经县级以上人民政府城市规划行政主管部门审定后，进行初步设计和建设工程施工图设计；（四）建设单位或个人提交的建设工程施工图中有关城市规划的内容，经县级以上人民政府城市规划行政主管部门审核，确认符合城市规划要求，并已依法取得建设用地使用权的，核发建设工程规划许可证。据此，申请人已依法取得建设用地使用权系规划部门向其核发建设工程规划许可证的必要条件，若申请人未取得建设用地使用权或取得的建设用地使用权不合法，则不符合核发建设工程规划许可证的条件。因原告此前取得的《土地使用证》已于2016年3月7日被有权机关注销，且该注销土地使用权证的行为亦经法院审理后确认合法有效。在此情况下，原告依据该《土地使用证》所申领的《工程规划许可》亦缺乏合法性基础，被告宁波市规划局对此进行纠错、作出被诉《撤销许可决定》并无不当。但需要指出的是，考量被告宁波市规划局于2001年3月所作的规划许可是否存在错误，应当以该行政行为作出时合法有效的法律规范为判断标准，被告宁波市规划局在《撤销许可决定》中引用了2008年1月1日起施行的《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，存在不当。但因新旧法对于核发建设工规划许可须以申请人已合法取得土地使用权的规定相一致，故该引用法条不当不影响本案的处理结果，本院对此予以指正。现原告认为被告宁波市规划局在未撤销《用地规划许可》的情况下，先行撤销《工程规划许可》存在错误。对此，该院认为，原《中华人民共和国城市规划法》第三十一条规定“在城市规划区内进行建设需要申请用地的，必须持国家批准建设项目的有关文件，向城市规划行政主管部门申请定点，由城市规划行政主管部门核定其用地位置和界限，提供规划设计条件，核发建设用地规划许可证。建设单位或者个人在取得建设用地规划许可证后，方可向县级以上地方人民政府土地管理部门申请用地，经县级以上人民政府审查批准后，由土地管理部门划拨土地”，据此，建设用地规划许可是建设单位在向土地管理部门申请用地前需办理的审批手续，涉案《用地规划许可》是否被撤销并非被告宁波市规划局在撤销《工程规划许可》时需考量的因素。故对原告上述意见不予采纳。 在程序方面，根据《中华人民共和国行政许可法》第七条的规定，当事人对于行政机关作出的撤销行政许可行为享有陈述权和申辩权。本案中，被告宁波市规划局在作出《撤销许可决定》前向原告送达《告知书》，明确告知原告所享有的陈述和申辩的权利，且向原告进行了询问，听取了原告的意见，充分保障了原告所享有的程序性权利，该《撤销许可决定》作出的程序合法。原告认为，被告宁波市规划局未按照《中华人民共和国行政许可法》第四十七条的规定告知原告享有要求听证的权利，程序违法。本院认为，根据《中华人民共和国行政许可法》第四十七条规定，行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利。其中的“他人”是指行政机关和申请人以外的同行政许可的实施有直接利益关系的个人或组织。但本案中，被告宁波市规划局所作的《撤销许可决定》并不涉及到原告与他人之间的重大利益关系，故该条规定并不适用于本案。此外，被告宁波市人民政府所作的《复议决定》结论正确，程序合法，适用法律正确。综上，原告宁波市北郊机械变速器厂要求撤销被告宁波市规划局所作的《撤销许可决定》以及宁波市人民政府所作的《复议决定》的诉讼请求缺乏依据，不予支持。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告宁波市北郊机械变速器厂的诉讼请求。 上诉人北郊机械厂上诉称，一审法院事实认定及法律适用错误：一、上诉人根据与宁波市土地管理局签订国有土地使用权出让合同取得土地使用权，涉案土地的土地使用权并没有被收回，土地使用证是否注销并不影响建设工程规划许可证的效力。二、上诉人取得涉案建设工程规划许可证程序合法，相关颁证行为符合当时的法律规定及规划要求。三、《城乡规划法》和《行政许可法》并不能溯及适用本案，上诉人也不构成通过欺骗或贿赂手段取得行政许可，被上诉人原宁波市规划局作出具体行政行为适用法律错误，应根据行政诉讼法第七十条的规定，判决撤销或者部门撤销，并可判决重新作出行政行为，综上，请求撤销一审判决，发回重审。 被上诉人原宁波市规划局答辩认为，一、被诉《撤销许可决定》认定事实清楚，证据确凿。2010年6月23日宁波市人民政府作出《撤销用地决定》收回土地使用权，2016年3月7日宁波市国土资源局注销了上诉人的《土地使用证》，均获得法院审判的支持。由此颁发《工程规划许可》的前提基础已经不存在，理应予以撤销。二、《注销许可决定》所适用的法律正确，程序合法。《城市规划法》和《城乡规划法》关于在土地的使用这一审批前置条件上前后一致，没有变化，未增加当事人负担。也符合行政许可法第83条规定。一审判决正确，请求驳回上诉，维持原判。 被上诉人宁波市政府答辩认为，同意原宁波市规划局的意见，上诉人的土地已经被取消，前置基础已经没有了。上诉人无正当理由，请求驳回上诉，维持原判。 二审过程中，各方均未提供新的证据，根据原有证据对一审认定的事实予以确认。 本院认为，本案争议焦点是被上诉人原宁波市规划局撤销证号（2001）浙规（建）证0201021号建设工程规划许可证的合法性。上诉人对原宁波市规划局的相关职权及处理程序不存异议。根据上诉人取得涉案《工程规划许可》时有效的法律规定，即《中华人民共和国城市规划法》第三十二条、《浙江省实施办法》第二十八条规定，申请人已依法取得建设用地使用权是其申请获得规划行政许可的法定前置条件，缺乏该前置条件，规划部门不得核发建设工程规划许可证。故在涉案土地的建设用地批文被撤销及土地使用证被注销的情况下，被上诉人撤销案涉建设工程规划许可证是合法的。根据《中华人民共和国土地管理法》第五十三条的规定，建设项目需要使用国有建设用地的，建设单位应持有关文件，向有批准权的县级以上人民政府土地行政主管部门提出建设用地申请，并报本级人民政府批准。故人民政府作出的建设用地批准是申请人取得国有建设用地使用权的权属来源。上诉人强调自己通过土地出让合同取得并一直保有案涉土地的国有土地使用权，该主张与（2010）甬鄞行初字第72号、（2016）浙0211行初113号生效判决及浙江省高级人民法院（2017）浙行申832号行政裁定的结论不符，本院不予采信。 上诉人认为被上诉人原宁波市规划局在《撤销许可决定》中错误引用了2008年1月1日起施行的《中华人民共和国城乡规划法》第四十条而应判决撤销该行政行为，因该条款与本应引用的《中华人民共和国城市规划法》第三十二条在需要合法土地使用权作为申请建设工程规划许可的前置条件这一规则上是一致的，并没有加重当事人负担，故一审判决指明其不当，确认其不影响被诉行政行为的效力是恰当的。本院对此予以确认。 被上诉人宁波市政府依法受理上诉人的复议申请，并作出复议决定，事实清楚、程序合法、适用法律正确。 综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审理程序合法，其判决结论应予维持。上诉人上诉理由不足，本院不予支持，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 案件受理费50元，由上诉人宁波市北郊机械变速器厂负担。 本判决为终审判决。 审判长  谭星光 审判员  贾红霞 审判员  秦 峰 二〇一九年三月七日 书记员  何锦霞