浙江省衢州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）浙08行初108号 原告汪慧芳，女，1965年10月22日出生，汉族，住浙江省龙游县。 委托代理人（特别授权代理）周涛，北京在明律师事务所律师。 委托代理人（特别授权代理）陈晨，北京在明律师事务所律师。 被告龙游县人民政府，住所地浙江省龙游县龙洲街道太平西路28号。 法定代表人张晓峰，县长。 出庭的行政机关负责人毛勇军，副县长。 委托代理人（特别授权代理）钟冰，龙游县旧城改造征收指挥部办公室工作人员。 委托代理人（特别授权代理）汪钢，浙江达正律师事务所律师。 原告汪慧芳因与被告龙游县人民政府（以下简称龙游县政府）撤销房屋征收行政决定一案，于2018年11月21日向本院提起行政诉讼。本院于次日立案后，于同年11月23日向龙游县政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年1月7日公开开庭审理了本案。汪慧芳及其委托代理人周涛，龙游县政府副县长毛勇军及其委托代理人钟冰、汪钢到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2018年11月5日，龙游县政府作出龙政房征字〔2018〕1号《龙游县人民政府房屋征收决定书》（以下简称《房屋征收决定》），决定征收大南门历史文化街区保护开发项目（一期）（以下简称大南门项目）范围内的6户房屋，同时收回上述房屋涉及的国有土地使用权。《房屋征收决定》于同日进行公告。 原告汪慧芳起诉称，汪慧芳系浙江省龙游县龙洲街道胜利路54号店面房屋的所有权人。因大南门项目建设，该房屋被纳入征收范围。龙游县政府于2018年11月5日作出《房屋征收决定》，该房屋位于《房屋征收决定》确定的征收范围内。汪慧芳认为，龙游县政府作出的《房屋征收决定》违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》等法律法规的规定，侵犯了汪慧芳的合法权益。为此，请求判决:撤销龙游县政府作出的龙政房征字〔2018〕1号《龙游县人民政府房屋征收决定书》；案件诉讼费由龙游县政府承担。 为证明上述主张，汪慧芳向法院提供了以下证据： 1.龙洲街道胜利路54号国有土地使用权证、房屋所有权证，证明汪慧芳对涉案房地产享有合法权益。 2.龙游县政府《关于龙游县大南门历史文化街区保护开发项目（一期）国有土地上房屋征收决定的公告》，证明龙游县政府对汪慧芳涉案房屋作出征收决定。 3.浙江省衢州市中级人民法院（2017）浙08行初9号行政判决，浙江省高级人民法院（2017）浙行终818号行政判决，最高人民法院（2018）最高法行申2624号行政裁定，证明最高人民法院认定，涉案房屋所在地块属于旧城改造的征收范围。 4.新闻报道《衢州实施187个服务业重大项目，总投资1154亿元！》，证明涉案房屋征收是为了开发建设旅游服务项目，属于商业开发建设，不是为了公共利益需要。 被告龙游县政府答辩称，大南门项目国有土地上房屋征收符合社会公共事业需要，确需征收。龙游县政府严格按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》与《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》作出涉案征收决定，征收决定内容合法，程序正当，请求法院驳回汪慧芳的诉讼请求。 龙游县政府在举证期限内提交了如下证据： 1.龙游县城区国有土地上房屋征收申请表，证明建设单位向房屋征收部门提出房屋征收申请，征收部门审核同意的事实。 2.关于大南门历史文化街区保护（一期）项目合规审查的函，证明房屋征收符合国民经济和社会发展规划。 3.关于龙游大南门历史文化街区保护利用房屋征收项目符合土地利用总体规划的证明，证明房屋征收项目符合土地利用总体规划。 4.龙游县规划局出具的证明，证明房屋征收项目符合龙游县城市规划和专项规划，房屋征收后予以拆除的事实。 5.征收补偿资金到位证明，证明补偿资金已到位。 6.公布大南门历史文化街区保护项目（一期）房屋征收范围公告，证明启动房屋征收程序、确定征收范围并予以公告的事实。 7.网上截屏，证明房屋征收范围已在网上公告的事实。 8.今日龙游专版，证明房屋征收范围和入户调查公告在今日龙游报纸上刊登的事实。 9.入户调查登记公告、张贴照片，证明涉案房屋区域已启动房屋征收入户调查，并在征收区域进行张贴的事实。 10.龙游县大南门历史文化街区保护开发项目（一期）房屋征收调查情况公示表、粘贴照片，证明对调查结果进行公示的事实。 11.龙游县大南门历史文化街区保护开发项目（一期）房屋征收补偿方案论证结论书、会议签到单，证明房屋征收补偿方案在向公众征求意见前已组织相关行政部门、专家论证。 12.风险评估报告、应急处理预案、论证结论书、会议签到单，证明在下达房屋征收决定前已经对社会稳定进行了风险评估，制定了应急预案，并进行了论证。 13.龙游县大南门历史文化街区保护开发项目（一期）房屋征收补偿方案（征求意见稿）公开征求意见的公告、网站截屏、张贴照片，证明征收补偿方案（征求意见稿）征求公众意见、在政府网站公开、在征收区域张贴的事实。 14.龙游县大南门历史文化街区保护开发项目（一期）房屋征收补偿方案（征求意见稿）征求意见及修改情况的说明、网站截屏，证明龙游县政府对所征求的公众意见收集整理，并根据公众意见进行修改，并在政府网站公开。 15.龙游县大南门历史文化街区保护开发项目（一期）国有土地上房屋征收决定的公告、网站截屏、张贴照片，证明征收决定公告及在征收区域张贴。 本案庭审后，龙游县政府补充提交以下证据及依据： 1.关于龙游县大南门房屋征收补偿费用专户存储专款专用情况说明，证明开设的账户符合专户存储、专款专用。 2.龙游县大南门历史文化街区保护项目房屋收购公告及实施方案，证明房屋征收决定前，曾实施房屋收购的事实。 3.房屋收购款支付凭证，证明收购补偿款从专户存储账户中列支的事实。 4.大南门历史文化街区保护项目（一期）国有土地上房屋收购工作总结，证明大南门收购项目已得到了99.3%被征收人同意的事实。 5-6.2018年8月18日会议签到单、参会人员何宏斌工作笔记，证明2018年8月18日，龙游县政府组织相关部门召开论证会的事实。 7.龙游县人民政府关于印发龙游县国有土地上房屋征收与补偿办法的通知，证明大南门历史文化街区保护项目房屋征收补偿安置政策符合规范性文件规定。 经庭审质证，龙游县政府对汪慧芳提交证据1、2的真实性、合法性、关联性均无异议。对证据3、4的真实性、合法性无异议，但不能证明案涉征收项目是为了旧城区改建，反而能证明案涉项目是历史文化街区保护项目。 汪慧芳对龙游县政府提交的证据1、2真实性、关联性无异议，对其合法性和证明目的有异议。征收用途是旅游商业服务，预算费用1119万元，资金到账4036万元，不符合专款专用、专户存储。大南门项目被列为2011年国民经济和社会发展计划中预安排项目，现又是2017年的重点项目，不符合国民经济和社会发展规划。对证据3的真实性、合法性、关联性均有异议，证据四以修建性详细规划代替了专项规划。证据5的账户不是专用账户。证据6、7、8的合法性和真实性有异议，征收范围图很大，但征收范围只有很小的三块。证据9入户调查登记公告没有在汪慧芳的房屋旁张贴。证据10征收调查情况公示表实际上没有进行调查。证据11的真实性、合法性和关联性均有异议，论证时间2018年8月18日，而会议签到单的时间是2018年8月29日。证据12不发表质证意见。证据14征求公众意见并不符合相关法律规定。证据15至少超过半数的人对补偿方案提出了异议，应当组织听证。证据16征收决定违反法定程序，应依法予以撤销。 对龙游县政府补充提交的证据，汪慧芳质证认为，这属于无正当理由逾期提交的证据，应视为被诉行政行为没有相应证据，不能作为认定案件事实的依据。证据1系在诉讼过程中收集的证据材料，违反法定程序。不能证明账户内资金专门用于涉案房屋征收项目。证据2、3、4都是房屋收购相关材料，与本案无关联性。证据5、6不能证明对补偿安置方案及社会风险进行论证和评估的事实。龙游县政府并未按照证据7的规定实施涉案房屋征收工作。 经审查，本院对双方提交的上述证据综合认证如下： 关于汪慧芳提交的证据，龙游县政府对证据1、2证据三性无异议，本院予以采信。龙游县政府对证据3、4的真实性合法性无异议，本院予以确认，证明力在判决理由中结合其他证据综合予以认定。 龙游县政府补充提交的证据，系本院依《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条规定要求龙游县政府补充提交，而且上述证据是为反驳汪慧芳在本案开庭当日的开庭前提交相关证据、在庭审质证环节提出涉案征收决定违法的具体情形而提供，属补强证据，亦符合《中华人民共和国行政诉讼法》第三十六条第二款之规定，汪慧芳对补充证据举证期限的异议不能成立。关于龙游县政府在举证期限内提交的证据，证据1可以证明建设单位向房屋征收部门提出房屋征收申请，征收部门审核同意的事实。证据2-4，可以证明涉案项目符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。证据5及补充证据1、3可以证明在作出房屋征收决定前，征收补偿费用足额到位，至于是否符合专户存储、专款专用，在判决理由中结合其他证据综合予以认定。证据6-12、14-16能够反映被诉征收决定作出的基本过程，包括房屋征收入户调查、征收补偿方案的拟定、论证、公布并征求意见、作出征收决定等程序，本院予以认定。补充证据2、4，可以证明涉案项目征收前龙游县政府对该地块进行房屋收购的事实。补充证据5、6，可以证明涉案项目曾在2018年8月18日、8月29日召开风险评估论证会的事实。至于汪慧芳对上述证据提出的其他异议，主要是对征收决定合法性提出的异议，并非对证据合法性提出的异议，本院在判决理由中予以综合评判。 经审理查明，2017年9月18日，龙游县发展和改革局作出《关于大南门历史文化街区保护（一期）项目合规审查的函》，确认大南门历史文化街区保护项目已经纳入《龙游县国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》。2017年9月7日，龙游县国土资源局出具证明，确认龙游大南门历史文化街区保护利用房屋征收项目符合龙游县中心城区土地利用总体规划。2018年4月13日，龙游县规划局出具证明，确认大南门项目符合《龙游县域总体规划（2006-2020）》和《龙游大南门历史文化街区修建性详细规划》。2018年8月2日，龙游县城市发展投资有限公司向龙游县住房和城乡建设局提出大南门项目房屋征收申请，根据大南门项目建设规划，需对大南门项目房屋征收范围内除保留房屋外的国有土地上房屋实施征收，征收用途利用开发，征收户数6户，征收建筑面积约750㎡，预算费用约1119万元。征收资金到账约4036.3万元，提供产权调换房源10套。现已取得符合相关规划、计划的证明。同日，龙游县住房和城乡建设局作出同意的批复意见。 2018年8月2日，龙游县政府发布《龙游县人民政府关于公布大南门历史文化街区保护开发项目(一期)国有土地上房屋征收范围公告》，公告了大南门项目征收范围图、禁止实施的行为及法律后果、入户调查登记时间等内容。该公告发布在龙游县政府网站与今日龙游报8月3日第3版中，并在征收房屋外墙上进行张贴。2018年8月2日，龙游县住房和城乡建设局发布《关于大南门历史文化街区保护开发项目(一期)国有土地上房屋征收入户调查登记公告》，公告房屋征收入户调查登记时间、调查事项等内容。并在征收房屋外墙上进行张贴。龙游县政府组织相关部门对大南门项目国有土地上房屋征收补偿方案进行论证，于2018年9月26日出具论证结论书。2018年8月18日，龙游县旧城改造征收指挥部办公室作出《龙游县关于大南门历史文化街区保护开发项目(一期)国有土地上房屋征收社会稳定风险评估报告》。2018年9月26日，龙游县政府制定了《龙游县关于大南门历史文化街区保护开发项目(一期)国有土地上房屋征收与补偿项目工作应急处理预案》。2018年9月27日，龙游县政府公布《关于公开征求意见的公告》，就涉案征收补偿方案公开征求意见。该公告发布在龙游县政府网站并粘贴在龙××县××号西侧店面卷闸门上。该征求意见稿公示后，截至2018年10月26日，共收到被征收人实名来信3封、实名电子邮件5封，现场接待来访1人次、电话咨询1次，龙游县政府于2018年11月2日将上述征求意见稿的征求意见及修改情况在龙游县政府网站上进行了公示。2018年11月5日，龙游县政府作出龙政房征字〔2018〕1号《龙游县人民政府房屋征收决定书》，决定征收大南门项目范围内的6户房屋，其中住宅3户，建筑面积约592.79㎡，非住宅商业房屋3户，建筑面积约97.29㎡，具体门牌号分别为：龙游县胜利路52号，龙××县××号，龙游县胜利路联建综合楼，龙游县龙游镇清廉印心亭14号（2户）、龙游县龙游镇环城东路30号。上述房屋的国有土地使用权同时收回。房屋征收部门为龙游县住房和城乡建设局，房屋征收实施单位为龙游县旧城改造征收指挥部办公室，项目签约期限30天，搬迁腾空期限45天，具体起止时间另行公告。征收决定自2018年11月5日起实施。该决定还载明对该征收决定不服的，可以行使申请行政复议及提起行政诉讼的权利。该征收决定的附件《龙游县大南门历史文化街区保护开发项目(一期)国有土地上房屋征收补偿方案》确定了征收目的、征收范围、签约腾空期限、征收部门和实施单位、调查基本情况、征收补偿依据、房屋用途和建筑面积的确定、评估办法和评估机构选定和房屋价值评估、征收补偿政策、产权户的认定、签约搬迁期限、房屋腾空、补偿决定、强制执行、其他事项等共十三个方面内容。同日，龙游县政府发布《关于公布大南门历史文化街区保护开发项目(一期)国有土地上房屋征收决定的公告》，将上述房屋征收决定书全部内容进行公告，该公告发布在龙游县政府网站并在征收房屋外墙上进行张贴。汪慧芳所有的位于龙游县龙洲街道胜利路54号房屋在上述征收决定的征收范围内，其不服上述征收决定，遂提起行政诉讼，诉请如前。 另认定，大南门房屋收购项目涉及房屋1320户，截至2016年12月9日，其中个人住宅及店面885户，收购签约841户，完成签约率95.03%，单位直管自管公房435户全部完成签约。2017年4月12日，汪慧芳向本院起诉，请求确认龙游县政府以收购代替征收的行为违法，并判令龙游县政府依法进行征收。本院于2017年6月28日作出（2017）浙08行初9号行政判决，驳回第一项诉讼请求的起诉，驳回第二项诉讼请求。汪慧芳不服，提起上诉，浙江省高级人民法院于2017年10月18日作出（2017）浙行终818号行政判决，驳回上诉，维持原判。汪慧芳仍不服，向最高人民法院申请再审，最高人民法院于2018年12月6日作出（2018）最高法行申2624号行政裁定，认为案件系龙游县政府在旧城改造过程中，为实现公共利益和行政管理目标，以委托国有公司“收购”来代替应当依法进行的“征收”而引发。这种收购属于政府征收职能的委托，服务和服从于旧城改造这一公共利益需要。龙游县政府在与汪慧芳未能就收购问题签署收购协议的情况下，应当及时启动征收程序，其不及时依法进行征收反而使用不适当拆除方式破坏汪慧芳房屋的居住与经营环境，造成该房屋正常使用功能严重贬损，构成行政侵权，应当承担相应的行政责任。汪慧芳依法具有选择征收补偿程序或者侵权赔偿程序的权利。鉴于汪慧芳选择征收补偿程序且龙游县政府也已经启动征收补偿程序，汪慧芳有关征收诉求已经得到支持，一、二审判决存在的问题无进一步纠正必要，故驳回汪慧芳的再审申请。另认为，无论是收购程序、征收程序还是赔偿程序，对房屋产权的保障，原则上均应以当时当地同区位同类房屋的市场评估价作为基准。如汪慧芳房屋2018年度市场评估价因周边环境的巨大变化而受到影响，则龙游县政府应当以2016年启动收购以来的市场评估价就高确定标准。同时对于因不恰当拆除本身造成的损失赔偿问题，龙游县政府在作出补偿决定时，应当一并予以考虑。 本院认为，本案系不服国有土地上房屋征收决定而提起的行政诉讼，本院依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》等相关规定，结合汪慧芳在庭审质证和辩论环节提出的具体理由及龙游县政府的相关意见等综合评判如下： 一、涉案房屋征收是否基于公共利益需要。 龙游县城市发展投资有限公司出具的征收申请表中记载的涉案房屋征收用途是利用开发，没有明确阐明符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条所列的情形。涉案征收决定书首句记载“因龙游县大南门历史文化街区保护开发项目（一期）文化事业的公共需要”，大南门项目国有土地上房屋收购实施方案的首段记载“大南门区域大部分房屋年久失修，基础设置落后，安全隐患和治安问题突出……以期达到改善人居环境、提升文化内涵的总目标”。而龙游县政府在诉讼中主张涉案征收决定是基于文物保护的公共利益需要。汪慧芳则主张征收并非基于公共利益需要，而是用于商业旅游开发。本院认为，从涉案开发项目的名称看，这是一个历史文化街区保护开发项目。从项目建设的规模和内容看，既有修缮历史文物建筑，也有整治改造旧建筑、新建建筑与地下空间建筑、景观及市政配套工程。不仅包含历史文物建筑保护，文化街区保护开发，也涉及旧城区的改建及市政公用设施建设。而且，最高人民法院在（2018）最高法行申2624号行政裁定中也认为该项目基于旧城改造的公共利益需要。故应当认定涉案征收决定是基于文物保护与旧城改造的双重公共利益需要。《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》第七条第一款规定，符合国务院房屋征收补偿条例规定的公共利益情形，确需征收房屋的，由建设活动组织实施单位向房屋征收部门提出拟征收房屋范围，说明符合公共利益的具体情形。本案中，建设活动组织实施单位在提出征收申请时未明确说明符合公共利益的具体情形，本院予以指正。另外，龙游县政府启动征收程序也是为了履行因对汪慧芳构成行政侵权而应承担的附随义务，在（2018）最高法行申2624号案件中，汪慧芳请求改判龙游县政府对其房屋依法进行征收，在征收补偿和侵权赔偿两种程序中自愿选择了征收补偿程序，现却对征收决定目的合法性提出质疑，有违诉讼禁反言原则。 二、关于征收决定是否符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。 龙游县政府已经提交相应的证据证明符合当地国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。汪慧芳主张相关规划中表述的是“打造龙游大南门”、“大南门国有土地房屋收购”等，没有提及房屋征收决定。本院认为，龙游县政府于2015年12月实施涉案项目房屋收购工作，与项目区块内的绝大多数住户签订了收购协议，基于汪慧芳等户不同意签订收购协议，龙游县政府故而启动征收程序，这是房屋收购工作的延续和房屋拆除改造所造成的侵权补救措施，属于大南门历史文化街区保护开发项目（一期）实施工作的一部分。而且，龙游县政府作出涉案征收决定与最高人民法院在审理（2018）最高法行申2624号案件过程中为实质性化解行政争议所作的释明和引导密不可分，故在此之前形成的相关规划也不可能制定明确的房屋征收决定计划。 三、关于征收补偿费用是否专户存储、专款专用。 汪慧芳主张，征收补偿到位四千余万元资金远远超过征收补偿预算一千余万元费用，不符合专户存储、专款专用。龙游县政府辩称，账户中四千余万元资金系大南门房屋收购项目资金的剩余款项，有部分签约的被拆迁人还未领取补偿款。该账户专用于龙游县国有土地房屋征收补偿资金的拨入和支出属于专用存款账户，在会计记账处理时，按房屋征收项目分别核算记账。且依照《衢州市市级预算单位银行账户管理暂行办法》的规定，龙游县旧城改造征收指挥部办公室只能开设一个专用存款账户。本院认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条第二款规定，作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。本案征收补偿账户的四千余万元资金存在征收与收购混用，若存在多个征收项目，则多个征收项目共用一个账户情形。但该账户对于多个建设项目采取分账核算的办法，在内部控制上基本能做到专款专用。至于龙游县政府主张依据相关规定只能开设一个专用存款账户，而《衢州市市级预算单位银行账户管理暂行办法》第八条第（五）项规定，“……有多个基本建设项目或基本建设项目其他资金来源多渠道的，原则上只开立一个基本建设项目资金专用存款账户，分账核算。”该规定并未排除开立两个以上账户的可能。故涉案征收项目违反了专户存储、专款专用的要求，考虑到案涉征收决定涉及的征收房屋仅有六户，龙游县政府还提供了产权调换房源，能够基本保证被征收人的补偿权益，故本院对该问题予以指正。 四、关于未组织召开征收补偿方案听证会是否合法。 《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十一条第二款规定，因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。涉案房屋征收与之前实施的龙游大南门房屋收购都是大南门历史文化街区保护开发项目的组成部分，（2018）最高法行申2624号行政裁定认为争议因房屋收购代替依法征收而引发，换而言之，无论是征收还是收购，都是服务和服从于旧城改造和文物保护的公共利益需要，应当将房屋收购和房屋征收作为一个整体进行综合考虑。在大南门房屋收购项目中已有90%以上的住户签订协议，而涉案征收决定仅涉及六户，可以说明涉案项目已经得到绝大多数人的同意。龙游县政府未组织听证会，不违反上述规定。而且，《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条规定，因旧城区改建需要征收房屋的，应事先征得百分之九十以上被征收人同意。该项目中已有百分之九十以上的住户签订房屋收购协议，可以视为已征得百分之九十以上被征收人同意。 五、关于征收决定的其他程序是否合法。 汪慧芳在质证环节提出涉案房屋征收社会稳定风险评估报告落款时间早于论证会会议签订单时间的异议，龙游县政府提交了补充证据予以补正，可以证明龙游县政府于2018年8月18日组织召开论证会的事实，以此印证社会稳定风险评估报告的真实性。龙游县政府按照有关规定进行社会稳定风险评估的程序并无不当。另外，龙游县政府组织相关部门拟定了征收补偿方案，并公开征求意见，并将征求意见情况和根据公众意见修改的情况进行公示。龙游县政府在作出征收决定的同日进行公告，履行了被征收范围内房屋的调查公示等职责。汪慧芳主张社会稳定风险评估报告伪造等违法的理由，不能成立。 另外，本院注意到，最高人民法院于2018年12月6日作出的（2018）最高法行申2624号行政裁定中对涉案征收补偿事宜作出了明确要求，而涉案房屋征收补偿方案已在2018年11月5日作出，故龙游县政府在实施涉案房屋征收补偿方案时，应当严格遵循上述行政裁定的具体要求，以当时当地同区位同类房屋的市场评估价作为基准，若房屋价格有大幅变动的，就高确定征收房屋的评估价格，一并考虑因不恰当拆除本身造成的损失赔偿问题，充分保障被征收人的合法权益。 综上，汪慧芳主张涉案征收决定违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》等法律法规的规定，侵犯了其合法权益等理由不能成立，其诉请撤销涉案征收决定，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告汪慧芳的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告汪慧芳负担。 如不服本判决，可在收到本判决书之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉至浙江省高级人民法院。 审 判 长  沈 婷 审 判 员  祝伟荣 人民陪审员  周美花 二〇一九年三月二十八日 法官助理何辛 书记员杨云飞