贵州省遵义市播州区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）黔0321行初81号 原告遵义市诚达汽车运输有限公司（以下简称诚达运输公司），住所地：遵义市汇川区长沙路汇川汽车城2楼7号，统一社会信用代码：91520303584132145U（1-1）。 法定代表人代付刚，系该公司经理。 委托代理人郭永生，贵州义遵律师事务所律师，特别授权。 被告遵义市综合行政执法局（以下简称遵义市综合执法局），住所地：遵义市汇川区人民路343号，统一社会信用代码：11520300009902115Q。 法定代表人申剑，系该局局长。 委托代理人韦纪强，系该局行政事务委员会成员、市安全生产监察支队队长。 委托代理人刘忠华，贵州名城律师事务所律师。 被告遵义市人民政府（以下简称遵义市政府），住所地：遵义市汇川区人民路343号，统一社会信用代码：115203000095002207。 法定代表人魏树旺，系该市市长。 委托代理人徐敏，系该市法制办行政复议应诉科工作人员。 委托代理人李学芬，贵州与之律师事务所律师。 原告诚达运输公司不服遵义市综合执法局作出（2018）遵综执06字第12号行政处罚决定和遵义市政府作出的遵府行复[2018]317号行政复议决定，于2019年1月23日向本院提起诉讼，本院于2019年1月23日立案受理后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知。本院依法组成合议庭，并于2019年3月6日公开开庭审理了本案。原告诚达运输公司之委托代理人郭永生、被告遵义市综合执法局之委托代理人韦纪强、刘忠华、被告遵义市政府之委托代理人徐敏、李学芬均到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 遵义市综合执法局于2018年10月16日作（2018）遵综执06字第12号行政处罚决定，认定原告诚达运输公司驾驶人高加刚驾驶贵Ｃ×××××号货车因操作不当导致发生一起较大道路交通事故，造成5人死亡，直接经济损失400余万元。遵义市人民政府认定原告安全生产主体责任不落实，对汇川区“11.28”较大道路交通事故的发生负有重要管理责任。根据《中华人民共和国安全生产法》（以下简称《安全生产法》）第一百零九条第（二）项的规定，决定对原告处罚款60万元。原告对此处罚决定不服，向被告遵义市政府申请行政复议，遵义市政府于2018年12月20日作出遵府行复[2018]317号行政复议决定，对（2018）遵综执06字第12号行政处罚决定，予以维持。 原告诚达运输公司诉称，案外人高加刚等人挂靠在我公司经营的贵Ｃ×××××车辆于2017年11月28日发生交通事故后，遵义市综合执法局向我公司作出行政处罚告知后，原告于2018年9月26日收到了遵义市综合执法局作出的行政处罚决定，当日，原告提出书面的陈述和申辩，2018年10月28日遵义市综合执法局维持了原告的处罚决定，随后原告向遵义市人民政府申请行政复议。本案是交通事故，应当适用《中华人民共和国道路交通安全法》（以下简称《道路交通安全法》）对我公司进行处罚而不应适用《安全生产法》。《道路交通安全法》是特别法，应当优先适用，遵义市综合执法局适用《安全生产法》属于法律适用错误。本次事故因车辆超载、道路坡陡而发生的交通事故与公司法定代表在事故发生当日是是否在岗没有必然的因果关系。本案案发时间是2017年11月28日，因此作出行政处罚的法律依据应当适用案发时的法律法规进行处罚，故应适用当时未依法废止的《贵州省安全生产条例》第三十七条第（二）项、第五十八条第（二）项的规定。二被告认为该条例是下位法，与上位法《安全生产法》的规定相抵触。原告认为贵州省人大颁布的条例是符合贵州省情的限制性规定和解释，并没有超越《安全生产法》的规定作扩大解释和规定，被告均不适用，属于法律适用错误。二被告均以本案属于重大事故定性，属于认定事实错误，根据国务院《生产安全事故报告和调查处理条例》第三条第一款第（二）、（三）项的规定，属于一般较大事故而不应属于重大事故的范围。根据地方性法规优先适用原则，本案应当优先适用《贵州省安全生产条例》关于一般事故的处罚条款。综上所述，请求人民法院撤销（2018）遵综执06字第12号行政处罚决定和遵府行复[2018]317号行政复议决定。 原告为支持其诉讼请求，向本院提交了下列证据： 第一组证据，（2017）黔03行终105号判决书，证明该判决书涉案的事实除了车辆性质不一样，其他内容几乎一致； 第二组证据，2017年11月7日道路运输车辆综合性能检验报告，证明涉案车辆在事发前曾检验合格。 被告遵义市综合执法局辩称，根据《安全生产法》第九条以及《中共遵义市委办公室遵义市人民政府办公室关于印发的通知》（遵党办发[2018]18号）的规定，我局依法行使安全生产监督管理方面法律法规规章规定的行政处罚权。原告对汇川区“11.28”较大道路交通事故负有重要管理责任，属于《安全生产法》的调整范围，我局对该案具备管辖权，主体合法。我局在作出处罚决定前，经过立案调查，告知了原告申请听证、陈述申辩等权利，系依法定程序作出的处理决定，事实清楚、程序合法。《贵州省安全生产条例》公布时间为2006年7月19日，修订时间是2018年1月1日。修订前的规定与《生产安全事故报告和调查处理条例》关于安全事故分级标准相冲突。《生产安全事故报告和调查处理条例》属于行政法规，效力位阶高于地方性法规的《贵州省安全生产条例》。《安全生产法》作为全国人大及其常委会制定修改的法律，效力位阶更高于地方性法规，且地方性法规对于行政处罚范围的设定不得超越上位法的规定。因此，原告引用修订前的《贵州省安全生产条例》，不能在本案中适用。综上所述，请求人民法院驳回原告的诉讼请求。 被告遵义市综合执法局为支持其诉讼主张，在举证期内向本院提供了以下证据： 第一组证据：1.《道路交通事故认定书》、2.《遵义市人民政府办公室关于成立“11.28”较大交通事故调查组的通知》、3.《汇川区“11.28”较大交通事故调查报告》、4.《遵义市人民政府关于汇川区“11.28”较大交通事故调查处理意见的批复》、5.对代松松、代陶陶的询问笔录、6.《汇川区“11.28”较大交通事故调查报告》、原告营业执照及道路运输许可证，证明作出行政处罚的事实清楚，证据充分； 第二组证据：1.立案审批表、2.行政处罚案件集体讨论记录、3.行政处罚告知书及送达回证、4.行政处罚决定书及送达回证；证明涉案行政行为程序合法。 被告遵义市人民政府辩称，2017年11月28日，原告的驾驶员高加刚驾驶不符合安全技术标准且严重超重的贵Ｃ×××××号重型载货专项作业车行驶至汇川区高坪镇连阡至李村坎路段时，因操作不当致车辆向后溜车，与贵Ｃ×××××号小轿车相碰撞，造成5人死亡，两车不同程度损坏的事故。事故发生后，遵义市人民政府根据《安全生产法》、《生产安全事故报告和调查处理条例》的规定成立调查小组查明事实后，于2018年2月7日出具了调查报告，市政府同意调查组认定的事实和责任认定。遵义市综合执法局根据市政府的批复进行立案，在证据充分的情况下，对原告作出了行政处罚决定。遵义市人民政府按照法律规定受理原告行政复议申请后，按照法定程序对本案进行了审理，根据本案事实和证据，作出了维持决定。遵义市综合执法局依据的事实是5人死亡以及相应的损失，而不依据该案车辆超载所作出的相应文书，该案应定性为生产安全责任事故。《贵州省安全生产条例》属于地方性法规，而《安全生产法》属于法律，根据《立法法》的规定，上位法优于下位法。并且根据《行政处罚法》第十一条的规定，地方性法规需要作出具体规定的，必须在法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围规定。《安全生产法》第一百零九条第一款第（二）项规定本案罚款范围为5万至30万，而2006年实施的《贵州省安全条例》并没有在法律规定的范围内进行规定，故本案仍应适用《安全生产法》，综上所述，遵府行复[2018]317号行政复议决定，认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确，请求人民法院予以维持。 被告遵义市人民政府为支持其诉讼主张，在举证期限内，向本院提交了下列证据： 第一组证据：市政府的《统一社会信用代码证书》、负责人身份证明、负责人身份证复印件； 第二组证据：原告的营业执照复印件、道路运输经营许可证、涉案车辆的道路运输证，证明原告属于生产经营单位； 第三组证据：原告与高加刚的《聘用合同》，证明高加刚系原告的工作人员； 第四组证据：道路交通事故认定书，证明涉案事故是原告的驾驶员高加刚驾驶不符合安全技术标准且严重超重的贵Ｃ×××××号重型载货专项作业车，因操作不当所致，负全部责任； 第五组证据：1.遵义市环模交通事故安全检测司法鉴定所出具的交通事故车辆司法鉴定意见书、2.遵义三岔拉法基水泥有限公司的物资进出厂汇总表、3.调查组对代松松、代陶陶的询问笔录、5.原告的安全教育学习记录，证明事实清楚，证据充分； 第六组证据：1.中共遵义市委办公室遵义市人民政府办公室关于印发《遵义市综合行政执法局（遵义市城市管理局）主要职责内设机构和人员编制规定》的通知、2.2017年12月7日《市人民政府办公室关于成立汇川区“11.28”较大道路交通事故调查组的通知》、3.代永进、张鑫、李锦、陶建修的执法证、4.2018年2月7日《汇川区“11.28”较大道路交通事故调查报告》、5.2018年6月15日《市人民政府关于汇川区“11.28”较大道路交通事故调查处理意见的批复》、6.遵义市综合行政执法局立案审批表、7.遵义市综合行政执法局案件延期审批表、8.遵义市综合行政执法局关于调取“11.28”事故相关证据材料的函和遵义市综合行政执法局关于提供《汇川区“11.28”较大道路交通事故调查报告》调查组成员签名的函、9.遵义市综合行政执法局案件《调查报告》、10.遵义市综合行政执法局行政处罚案件集体讨论记录、11.遵义市综合行政执法局《行政处罚审批表》、12.遵义市综合行政执法局的行政处罚告知书及送达回执、13.原告的陈述申辩书、14.关于被答辩人陈述申辩的会议记录、15.遵义市综合行政执法局的行政处罚决定审批表、16.行政处罚决定书的送达回执，证明所诉行政行为认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法，内容适当； 第七组证据：立案审批表、行政复议受理通知书、送达回证、提出行政复议答复通知书、行政复议决定书的送达回证，证明复议程序合法。 经庭审质证，被告对原告提供的证据的质证意见如下：认为第一组证据系打印件，且该份判决书中第二页载明，交通事故是驾驶员精力不集中导致而本案是涉案车辆不符合安全技术性能标准导致，两者有本质的区别；认为第二组证据形成的时间在2017年的11月7日，发生交通事故的时间是2017年的11月28日，在20多天以后，正因为原告没有履行常规的检测和维护保养所以这种导致涉案车辆不符合安全技术标准，同时环模的检测报告是交通警察支队在事故发生以后委托鉴定，其鉴定的时间发生在事故以后，证明力高于第二组证据。 原告对被告遵义市综合执法局提供的证据的质证意见如下：对第一组证据真实性没有异议，合法性有异议，根据《生产安全事故调查报告和调查处理条例》第29条的规定，事故调查组应当自事故发生之日起60日内提交事故调查报告，第2、3、4号证据违反了法定程序。对第二组证据真实性无异议，对合法性有异议，由于调查报告和批复均未在法定期限内作出，故所有程序违法。 原告对遵义市政府提交的证据的质证意见如下：对第七组复议程序的证据无异议，对第一至六组证据的质证意见同对遵义市综合执法局提供的证据的质证意见一致。 本院经审查认为，对双方提供的无争议的证据，本院予以确认。对原告提供的第一组证据，未说明证据来源，且与本案无关联性，本院不予采纳，对原告提供的第二组证据，该证据虽然证明涉案车辆在发生事故二十天前经检验为合格，但被告提供的遵义市环模交通事故安全检测司法鉴定所出具的交通事故车辆司法鉴定意见书证明的是涉案车辆发生事故时二轴右车轮制动鼓及摩擦片、三轴左车轮的制动鼓及摩擦片不符合国家相关标准和规范，说明涉案车辆在摩擦片磨损后未及时进行更换，导致事故时制动系统不符合国家相关标准和规范，对原告的提供的第二组证据不能说明原告已尽到了对车辆的有效管理，对其证明目的，本院不予采纳。对被告提供的证据，原告虽以事故调查报告和批复程序违法从而认为被告提供的证据不合法为由进行抗辩，但对其真实性无异议，本院认为，现无证据证明事故调查报告和批复已被有关法定机关撤销，根据行政行为一经作出即具有公定力的特点，本院对其证明效力予以采纳。 根据上述合法有效的证据和当事人当庭无争议陈述，本院确认事实如下：高加刚系原告聘用驾驶贵Ｃ×××××货车的驾驶员。2017年11月28日18时40分，高加刚驾驶贵Ｃ×××××号货车在汇川区高坪镇连阡至李村坎通村公路上行驶时，在小地名为“崖口”路段因操作不当致车辆后溜车，在溜车过程中与贵Ｃ×××××号小轿车相碰撞，造成贵Ｃ×××××号小轿车4名乘车人当场死亡，贵38S00号小轿车驾驶员重伤后死亡，同时还造成两车受损的交通事故（以下简称“11.28”事故）。2017年12月4日遵义市公安局交通警察支队汇川大队委托遵义环模交通事故安全检测司法鉴定所对贵Ｃ×××××号货车进行鉴定，鉴定意见为贵Ｃ×××××号货车制动系统即二轴右车轮、三轴左车轮的制动鼓及摩擦片事故前不符合国家相关标准和规范。2017年12月6日该大队作出遵公交认字[2017]第00079号道路交通事故认定书，认定造成本次事故发生的直接原因是高加刚驾驶机件不符合安全技术标准的车辆上路行驶，违法超载且未按照操作规范安全驾驶。 2017年12月7日，遵义市人民政府成立汇川区“11.28”较大道路交通事故调查组，对该次事故展开调查。2018年2月7日，事故调查组出具《汇川区“11.28”较大道路交通事故调查报告》，对事故原因及性质进行分析，提出由遵义市安全监管局依法对原告等责任人和责任单位进行处理的建议。2018年6月15日遵义市人民政府同意事故调查组对事故责任者和责任单位的处理建议，其中认定原告未依法落实企业安全生产主体责任，对本公司货运车辆及驾驶人管控无力，对该起事故的发生负有重要管理责任。并责令由遵义市综合执法局依法对其行政处罚。 2018年6月22日，遵义市综合执法局以原告在“11.28”事故中安全生产主体责任不落实，未依法落实企业安全生产主体责任，对本公司货运车辆及驾驶人管控无力，对该起事故的发生负有重要管理责任为由，进行立案。2018年8月27日，遵义市综合执法局经集体讨论，决定对原告行政处罚600000元。2018年9月26日，原告收到遵义市综合执法局送达的行政处罚告知书后，于当日提交了其陈述申辩的书面意见，认为本次事故发生的时间是2017年11月28日，应适用当时未废止的《贵州省安全生产条例》，而不应当适用《安全生产法》的规定。希望酌情对原告在50000元以内处罚。2018年10月10日，遵义市综合执法局对原告的陈述申辩意见进行复核后，认为其理由不成立，不予采纳。2018年10月16日作出（2018）遵综执06字第12号行政处罚决定，决定对原告处罚款600000元。 原告对此处罚决定不服，向被告遵义市人民政府申请行政复议。遵义市人民政府于2018年10月29日立案受理后，向双方当事人送达了行政复议受理通知书、提出行政复议答复通知书。遵义市综合执法局提交了答复意见书和作出行政处罚的证据材料后，遵义市人民政府于2018年12月24日，遵义市人民政府作出遵府行复[2018]317号行政复议决定，维持（2018）遵综执06字第12号行政处罚决定。 另查明，2018年4月19日，遵义市人民政府设立遵义市综合执法局，负责行使多个领域的行政处罚权其中包括安全生产监督管理方面法律法规规章规定的行政处罚权。 本院认为，根据《中华人民共和国安全生产法》第九条“国务院负责安全生产监督管理的部门依照本法，对全国安全生产工作实施综合监督管理，县级以上地方各级人民政府负责安全生产监督管理的部门依照本法，对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理”以及第一百一十条“本法规定的行政处罚，由安全生产监督管理部门和其他负有安全生产监督管理职责的部门按照职责分工决定”之规定，由于遵义市综合执法局系负责行使遵义市行政区域内安全生产监督管理方面法律法规规章规定的行政处罚权的行政机关，故遵义市综合执法局具有对本案进行行政处罚的法定职权。 本案争议焦点是所诉行政行为适用的法律是否正确。原告认为“11.28”事故是交通事故，应当适用《道路交通安全法》进行处罚，而不应当适用《安全生产法》进行处罚。本院认为，《安全生产法》与《道路交通安全法》是普通法与特别法的关系，《道路交通安全法》中并没有对运输企业安全生产经营的违法行为作出相关调整，故应适用普通法进行调整，事故是原告单位在从事公路运输的生产经营过程中发生，符合《安全生产法》第二条中“从事生产经营活动的单位的安全生产适用本法”的规定，而且客观现实中一个违法事件往往涵盖多个违法行为，如果各个违法行为性质不同，在法律上也构成不同的处罚理由，不同的行政主体可以根据不同的法律分别作出处罚。《安全生产法》第二十五条第一款规定了生产经营单位应当对从业人员进行安全生产教育和培训，保证从业人员具备必要的安全生产知识，熟悉有关的安全生产规章制度和安全操作规程，掌握本岗位的安全操作技能，了解事故应急处理措施，知悉自身在安全生产方面的权利和义务。对于本案而言，即便涉案车辆如原告所称系挂靠在其名下经营的车辆，原告依法仍然是安全生产教育和培训义务的责任主体，理应对挂靠车辆进行必要的管理，对人员进行安全生产教育和培训。原告在“11.28”事故中未依法落实企业安全生产主体责任，对本公司货运车辆及驾驶人管控无力，最终导致其驾驶员高加刚驾驶不符合安全技术标准的车辆，违法超载，且未按照操作规范安全驾驶，造成本次事故发生。遵义市综合执法局依据原告上述行为，适用《中华人民共和国安全生产法》的规定进行处罚并无不当。对原告的该主张，本院不予采纳。 至于原告认为应适用《贵州省安全生产条例》的规定进行处罚的主张。本院认为，根据《中华人民共和国立法法》第八十八条“法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章，行政法规的效力高于地方性法规、规章”之规定，《安全生产法》系法律，《生产安全事故报告和调查处理条例》系行政法规，《安全生产法》和《生产安全事故报告和调查处理条例》的效力均高于地方性法规的《贵州省安全生产条例》，遵义市综合执法局适用《安全生产法》和《生产安全事故报告和调查处理条例》对本案进行处理并无不当，对原告认为应适用《贵州省安全生产条例》进行处罚的主张，本院不予支持。根据《生产安全事故报告和调查处理条例》第三条第一款“根据生产安全事故（以下简称事故）造成的人员伤亡或者直接经济损失，事故一般分为以下等级：（三）较大事故，是指造成3人以上10人以下死亡，或者10人以上50人以下重伤，或者1000万元以上5000万元以下直接经济损失的事故”之规定，“11.28”事故中，当场死亡4人，一人重伤后被救治无效死亡，符合较大事故的范围，遵义市综合执法局认定为较大事故本院予以支持。根据《安全生产法》第一百零九条“发生生产安全事故，对负有责任的生产经营单位除要求其依法承担相应的赔偿等责任外，由安全生产监督管理部门依照下列规定处以罚款：（二）发生较大事故的，处五十万元以上一百万元以下的罚款”之规定，遵义市综合执法局作出600000元的罚款决定，没有超出规定范围，本院予以支持。 至于原告认为市政府作出的事故调查报告和批复程序违法，故所诉行政行为程序违法的主张，本院认为，本案所诉行政行为是遵义市综合执法局作出的行政处罚决定，而事故调查报告和批复，系遵义市人民政府的另一行政行为，根据不告不理原则，不属于本案审理范围。而遵义市综合执法局接到遵义市人民政府要求依法对原告进行行政处罚的工作安排后，根据《中华人民共和国行政处罚法》的相关规定，对本案进行立案，收集相关证据，经集体讨论后，对原告进行处罚前告知，针对原告提出的书面陈述申辩意见，遵义市综合执法局经复核后认为申辩理由不成立，作出所诉行政行为，程序合法。原告对所诉行政行为不服，向遵义市人民政府申请行政复议，遵义市人民政府按照法律规定送达了行政复议申请书副本以及提出行政复议答复通知书，在法定期限内作出复议决定，程序合法；依据遵义市综合执法局提供的证据，经过核实，认为处罚决定认定事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律正确，作出维持决定，事实清楚，适用法律正确。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告遵义市诚达汽车运输有限公司诉讼请求。 案件受理费50元，由原告遵义市诚达汽车运输有限公司承担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省遵义市中级人民法院。逾期，本判决则发生法律效力。 审 判 长  马 琳 人民陪审员  陈文华 人民陪审员  冯光其 二〇一九年三月六日 法官助理游洪江 书记员蒲珊