四川省高级人民法院 民 事 判 决 书 （2018）川民初92号 原告：遂宁市安居区人民政府，住所地四川省遂宁市安居区。 法定代表人：管昭，该区区长。 委托诉讼代理人：陈宏，重庆华立万韬律师事务所律师。 委托诉讼代理人：刘聪，重庆华立万韬律师事务所律师。 被告：洪辉煌，男，1971年2月12日出生，汉族，遂宁鸿润房地产开发有限公司法定代表人，住福建省晋江市。 委托诉讼代理人：李小兰，四川佰欧律师事务所律师。 委托诉讼代理人：罗单丹，四川佰欧律师事务所律师。 被告：遂宁鸿润房地产开发有限公司，住所地四川省遂宁市安居区凤凰大道（国贸广场金融大厦501铺）。 法定代表人：洪辉煌，该公司总经理。 委托诉讼代理人：李小兰，四川佰欧律师事务所律师。 委托诉讼代理人：罗单丹，四川佰欧律师事务所律师。 第三人：遂宁帝豪投资有限公司，四川省遂宁市安居区凤凰大道（国贸广场金融大厦501铺）。 法定代表人：洪辉煌，该公司总经理。 委托诉讼代理人：李小兰，四川佰欧律师事务所律师。 委托诉讼代理人：罗单丹，四川佰欧律师事务所律师。 第三人：遂宁龙诚投资有限公司，住所地四川省遂宁市安居区凤凰大道（国贸广场金融大厦501铺）。 法定代表人：洪健雄，该公司总经理。 委托诉讼代理人：李小兰，四川佰欧律师事务所律师。 委托诉讼代理人：罗单丹，四川佰欧律师事务所律师。 第三人：遂宁荣誉投资有限公司，住所地四川省遂宁市安居区凤凰大道（国贸广场金融大厦501铺）。 法定代表人：洪常顶，该公司总经理。 委托诉讼代理人：李小兰，四川佰欧律师事务所律师。 原告遂宁市安居区人民政府（以下简称安居区政府）因与被告洪辉煌、遂宁鸿润房地产开发有限公司（以下简称鸿润公司）、第三人遂宁帝豪投资有限公司（以下简称帝豪公司）、遂宁龙诚投资有限公司（以下简称龙诚公司）、遂宁荣誉投资有限公司（以下简称荣誉公司）合同纠纷一案，安居区政府于2018年1月24日向四川省遂宁市中级人民法院提起诉讼，洪辉煌在提交答辩状期间提出管辖异议，四川省遂宁市中级人民法院以（2018）川09民初28-1号民事裁定书移送本院。本院于2018年8月3日立案后，依法组成合议庭，于2018年11月15日、2019年1月24日公开开庭审理本案。原告安居区政府的委托诉讼代理人陈宏、刘聪，被告洪辉煌、鸿润公司、第三人帝豪公司、龙诚公司的委托诉讼代理人李小兰、罗单丹，第三人荣誉公司的委托诉讼代理人李小兰到庭参加诉讼。根据《最高人民法院关于人民法院民事调解工作若干问题的规定》第四条第一款“……双方当事人申请庭外和解的期间，不计入审限”的规定，各方当事人于2019年1月8日申请庭外和解的三个月不计入审限。本案现已审理终结。 安居区政府提出的诉讼请求：⒈解除其与洪辉煌、鸿润公司签订的《招商引资协议书》和《补充协议书》；⒉诉讼费用由洪辉煌、鸿润公司负担。事实和理由：2006年，安居区政府为加快城市建设步伐，通过招商引资，引入洪辉煌启动“凤凰半岛奥林匹克运动休闲花园开发建设”，双方于2006年7月28日签订《招商引资协议书》，约定安居区政府向洪辉煌提供1300亩建设用地，该宗地项目为房地产开发项目，配套五星级会所、高尔夫练习场、女子曲棍球场、网球场等；还约定，洪辉煌负责在四川省内注册成立公司，与开发建设项目进行衔接，依法投资经营。《招商引资协议书》签订后，洪辉煌及其关系人陆续出资设立鸿润公司、帝豪公司、龙诚公司和荣誉公司（以下简称鸿润等四公司），与开发项目进行衔接。2007年12月15日，安居区政府与鸿润公司签订《补充协议书》，约定鸿润公司严格按照原协议约定完成凤凰半岛五星级会所、高尔夫练习场、女子曲棍球场、网球场等配套设施的投入，若有违反，安居区政府按原协议基本地价收回开发用地。 《招商引资协议书》和《补充协议书》签订后，安居区政府陆续向鸿润等四公司供地，从2007年9月至2010年12月期间，共为鸿润等四公司提供土地约668亩。至今，鸿润公司尚欠土地出让金45459132元。2011年4月11日，国家发展和改革委员会（以下简称国家发改委）、国土资源部等十一个部门联合发布《关于开展全国高尔夫球场综合清理整治工作的通知》指出，国家发改委将会同有关部门研究提出今后一段时期我国高尔夫球场建设规范发展的意见，在意见公布之前，各地要继续严格执行《通知》等有关文件要求，一律不得擅自批准和开工建设高尔夫球场项目。根据规划调整，安居区纳入遂宁市整体规划，对涉案凤凰半岛招商引资项目的土地用途进行了重新调整，原规划开发建设的土地将大量用于绿地建设，《招商引资协议书》和《补充协议书》客观上无法继续履行。 2017年7月17日，洪辉煌和鸿润等四公司向安居区政府发函，提出《关于凤凰半岛项目解决方式的建议》，明确表态可以采取合理方式回购土地，即同意解除双方的合作，但对补偿金额未达成一致。 鸿润公司长期拖欠国有土地使用权出让金，洪辉煌及其关联公司投资经营能力存疑，且基于公共利益原因协议已经无法继续履行，不能实现双方合同目的，洪辉煌、鸿润公司亦同意解除合同。请求判令解除《招商引资协议书》和《补充协议书》。 洪辉煌、鸿润公司答辩称，请求驳回安居区政府的全部诉讼请求。事实和理由：《招商引资协议书》及《补充协议书》合法有效，且已经实际履行。禁止修建高尔夫球场、规划调整均不构成法定及约定的解除条件，应当继续履行。 一、《招商引资协议书》及《补充协议书》合法有效，且已经实际履行。2006年，应中共四川省遂宁市安居区委员会（以下简称安居区委）及安居区政府的邀请，洪辉煌等到安居区进行投资洽谈。虽然当时安居区刚建，各项基础设施还很薄弱，但洪辉煌等被安居区委、区政府诚意打动，决定到安居区投资，并于2006年7月由洪辉煌为代表与安居区政府签订《招商引资协议书》，就安居区两路三桥基础设施工程及凤凰半岛奥林匹克运动休闲花园项目达成合作协议。当时，该招商引资项目已经安居区政府多方寻找投资企业，但他方均无意投资。当时安居区如“安居印象”“经纬水岸”等成熟地段的较小地块地价，均只有10多万元一亩。当时凤凰半岛周边还没有道路，地块完全不具备开发条件，投资商还要负责地块内的道路管网等基础设施建设。因此，《招商引资协议书》的约定是公平的。《招商引资协议书》签订以后，洪辉煌在安居区设立了鸿润等四公司积极履行协议。截至2009年底，洪辉煌及鸿润等四公司共交付国有土地使用权出让金84747815元，完成了两路二桥工程，并先后与遂宁市国土资源局安居区分局（以下简称安居国土分局）签署了9宗土地面积为668亩的《国有建设用地使用权出让合同》（其中1宗还未办理国有土地使用证）。协议总金额为130206947元，因约定的安居大道连接凤凰半岛桥未建；且虽经洪辉煌及鸿润等四公司多次催告，安居国土分局一直未交付土地，洪辉煌、鸿润公司才未支付剩余4000多万元国有土地使用权出让款。2010年5月，洪辉煌及鸿润等四公司即已完成了凤凰半岛的规划设计等工作，只待安居国土分局交付土地即可动工建设。洪辉煌及鸿润等四公司严格按协议及合同约定履行义务，但相应的权利未得到保障，给洪辉煌及鸿润等四公司造成巨大的经济损失。根据《国有建设用地使用权出让合同》的约定，安居国土分局因逾期交地应支付的违约金已超二亿元。2015年底至2016年初，洪辉煌及鸿润等四公司根据安居区政府及安居国土分局的要求，又再次提交规划设计方案，但并未得到回复。 二、禁止修建高尔夫球场、规划调整均不构成法定及约定的解除条件。（一）《招商引资协议书》约定修建的是高尔夫练习场，并不是国家禁止的高尔夫球场。《国务院办公厅关于暂停新建高尔夫球场的通知》【国办发（2004）1号】是双方签署《招商引资协议书》前已经颁布的通知，是暂停新的高尔夫球场建设。《关于开展全国高尔夫球场综合清理整治工作的通知》【发改社会（2011）741号】清理整治的也是《国务院办公厅关于暂停新建高尔夫球场的通知》印发后开工建设的高尔夫球场。上述两个通知禁止修建的均是高尔夫球场。高尔夫练习场是另一种体育设施。安居区政府以政策不允许修建高尔夫球场为由主张协议无法继续履行的理由不能成立。（二）《遂宁市安居区分区规划（2016-2030）》（以下简称《安居分区规划》）的编制行为在程序和实体上均违法，不应作为定案依据；且规划变更不构成解除《招商引资协议书》及《补充协议书》的法定或约定条件。⒈《安居分区规划》未进行批前公示径行审批，严重违反规划调整编制程序。即使涉案9宗土地用途，在国有土地使用权出让后因规划变更而调整，也不符合《中华人民共和国合同法》规定“因不可抗力致使不能实现合同目的”的情形，不构成解除合同的法定条件。 三、洪辉煌及鸿润等四公司取得国有土地使用权后进行融资，用于垫付“两路三桥”的资金合理合法，是依法行使自己的用益物权。洪辉煌及鸿润等四公司通过涉案土地抵押融资的总金额是7000万元，含在贷余额3750万元。安居区政府主张洪辉煌、鸿润公司的融资未用于项目开发，利用土地融资套利，是恶意诋毁洪辉煌及鸿润等四公司。 综上所述，依据公平原则和诚实信用原则，为维护守约方的合法权益，应当驳回安居区政府的诉讼请求。 第三人帝豪公司、龙诚公司、荣誉公司述称，同意洪辉煌、鸿润公司的答辩意见和理由。 经各方当事人庭审举证、质证，本院认定以下基本事实： 一、合同的签订、履行情况。 ⒈安居区政府（甲方）与投资方（乙方，洪辉煌、张力）于2006年7月28日签订的《招商引资协议书》载明，为加快城市步伐，完善城市功能，提升安居城市品质，经甲乙双方协商，本着诚实信用互利互惠的原则，就甲方引入乙方资金进行路桥等基础设施建设并启动凤凰半岛奥林匹克运动休闲花园（暂命名）开发建设项目等事项签订本协议：第一条、甲方出资修建安居大道西延线和琼江大道（以下简称两路），凤凰半岛以北连接安居大道过河桥、安居大道白安河桥、琼江大道跨金马河桥（以下简称三桥）工程，并按招投标之规定依法承建，工程造价暂按四川省2004工程清单计价定额计算（具体金额以实际招投标文件为准）其中控制价规费按中限计取，总造价下浮5%；第二条、甲方向乙方提供1300亩建设用地选址于安居大道以南、琼江大道以西、凤凰半岛以内（用地范围以附图中标准的红线面积为准），用地范围：控规ⅠE-1、ⅡA、ⅢA1-1-3地块以及琼江大道以西约210米，安居大道以南、金马江以北范围。其出让方式为有偿出让，土地用途为商住用地，其中商业用地出让期限为40年，住宅用地出让期限为70年（以办理国有土地使用权证时计起），该宗地项目为：房地产开发项目及其配套五星级会所、练习场、女子曲棍球场、网球场等；第三条、甲方同意将提供给乙方1300亩开发建设用地由乙方进行总体规划和设计，并依法分期开发建设；第四条、在2015年前乙方对甲方提供开发建设用地的取得，必须履行招、挂、拍并办理土地出让手续，有鉴于此，甲方承诺：总用地1300亩，按每亩88000元计算（该总价包含土地出让金、征地、安置补偿费、地上附着物和青苗补偿费，所有税费及手续费），合计11440万元；乙方参与招、挂、拍，在2015年前超出总价款的溢价部分全部用于乙方该宗地块规划需要的基础设施建设。2015年前甲方承诺综合单价的溢价部分全部在交付土地款后15天内返利于该宗地块乙方规划需要的基础设施建设。甲方同时向乙方提供招商引资最优惠的政策，即在2015年前该宗地块开发建设过程中除城市建设配套费按10元／平方米、建筑噪音按1元／平方米、渣土处理按1元／平方米收取外，其余行政性规费全免。第五条、乙方开发建设1300亩用地内的所有护堤工程属甲方市政工程范围；甲方同意将该工程按本协议第一款约定办理。第六条、双方同意按“收支两条线”的方式结付本协议第四条土地出让金和投入基础设施返利款及本协议第一条、第五条乙方工程垫资款。其模式为：乙方按本协议第一条和第五条的约定每垫入1000万元资金，甲方按本协议第四条确定的方式为乙方办理1000万元相应价值建设用地出让，然后乙方再按土地使用权出让合同支付土地出让金，与此同时甲方按本协议第四条的约定退还应投入基础设施返利款给乙方。第七条、乙方在本协议签订后2007年2月8日前先向甲方支付500万元履约保证金，并在“两路三桥”工程开工前交付甲方1500万元垫付款，至此，乙方先前支付的500万元履约保证金充抵乙方的垫资款，并在按用于（此处系合同原文）支付乙方拟取得建设用地的土地出让金。在“两路三桥”工程开工之日起3个月内向甲方交付2000万元该宗土地前期征用费。第八条、甲方在乙方每垫入资金达到1000万元时，应负责完成相对应价值地块土地的征用、拆迁、安置、补偿和招、挂、拍等工作。第九条、甲方拟为乙方投资项目提供优质服务，专门成立协调领导小组，并委派项目秘书和专职干部为乙方开发建设提供服务。第十条、本协议乙方负责对该宗地总体规划及区域规划设计，总规的规划设计费用由乙方自行负责，对该宗地总体规划和设计方案经提交甲方规划部门审定后实施，但甲方对乙方提供最大自由设计规划权限。第十一条、乙方对开发建设用地设计规划方案审批通过二年启动五星级酒店标准的会所和练习场及网球场等设施建设，争取2009年3月底前部分完工，规模按甲方所在区域经济发展情况而定。第十二条、乙方开发建设项目水、电、天然气管道等基础设施，由甲方按乙方的要求负责引接到琼江大道中心位置和安居大道两处，共2个接点。第十三条、本协议签订后，乙方负责在四川省内注册成立公司（公司住所地四川遂宁安居区）与开发建设的项目进行对接，依法投资经营。第十四条、本协议项下乙方垫资的工程施工完毕后如出现不再需要乙方垫资，对乙方在开发项目范围内尚未取得建设用地仍按本协议第四条约定的办法办理土地出让，由乙方支付土地出让金，然后甲方按该溢价部分退还应付给乙方基础设施返利款进行建设。第十五条、乙方积极协助甲方发展服装工业，如果富贵鸟服饰发展有限公司在安居区进行投资富贵鸟服装工业园，甲方应以最优惠的政策和最大努力予以支持和帮助。第十六条、本协议书一式八份，甲乙双方各执四份，经双方签字盖章后乙方500万元履行保证金到达甲方指定账户之日起生效。 安居区政府与鸿润公司（代表人洪辉煌、张力）于2007年12月15日签订《补充协议书》载明，甲乙双方于2006年7月28日签订了安居区“两路三桥”等基础设施建设及凤凰半岛项目的《招商引资协议书》。为进一步明确双方权利义务，积极推动项目建设及开发进程，根据原协议约定的原则，现就项目实施过程中有关事宜达成如下补充协议：第一条、本协议签订后乙方继续对甲方出资的“两路三桥”工程进行垫资；甲方已公开出让给乙方的ⅠE-1-1地块土地出让金的溢价收入约750万元，在本协议签订后10个工作日内支付给乙方用于该地块的基础设施建设。第二条、对甲方出让的凤凰半岛约1300亩项目用地，甲方承诺依据甲方规委会审定通过后的修建性详细规划在2010年5月30日前完成招、拍、挂出让土地工作；原协议第六条约定的乙方每垫入1000万元“两路三桥”工程资金甲方为乙方办理1000万元相应建设用地出让，现双方同意按甲方办理建设用地出让情况另行确定。第三条、凤凰半岛项目的修建性详细规划，由乙方在本协议签订后三个月内提供三家设计单位制作的修建性详细规划方案交甲方规划委员会审定直至通过，主要控制性指标：五星级会所、体育设施等运动休闲场所用地，用地面积根据实际需要确定，房地产开发项目用地多层商住楼地块容积率为1.46，高层商住楼地块容积率可根据规划设计适度增加，规划费由乙方承担。若乙方未竞得凤凰半岛项目30%的用地，该规划在30万元以内的费用由甲方承担。在“两路三桥”工程竣工后一并结算。第四条、乙方依法竞得的项目用地，甲方应按原协议的约定，将超出约定土地出让基本价格（包含土地出让金、征地、安置补偿费、地上附着物和青苗补偿费、所有税费及手续费）每亩8万元以外的溢价部分，在扣除契税后的溢价收入首先全部投入乙方取得的凤凰半岛项目用地范围规划的基础设施建设，资金不足部分由乙方投入，结余部分由甲方作为乙方垫入“两路三桥”工程建设资金及整理凤凰半岛的投资回报。第五条、若乙方未竞买到项目房地产开发用地，甲方所收取的土地出让金价款超出原协议约定土地出让基本地价（包含范围同上）每亩88000元的溢价部分，在扣除契税后的溢价20%作为乙方的投资成本费用；超出20%以上的部分，50%作为乙方的投资收益，50%作为甲方出资“两路三桥”工程建设的收益；该部分收益甲方在两个月内进行分配。第六条、乙方严格按照原协议第二条约定完成凤凰半岛五星级会所、高尔夫练习场、女子曲棍球场、网球场等配套设施的投入，若有违反，由甲方按原协议基本地价每亩88000元收回出让给乙方的房地产开发用地，原协议第七条约定的乙方向甲方支付2000万元该宗地的前期征用费，延至四川省对安居区凤凰半岛征地批文下达后10天内办理支付，并根据甲方办理出让建设用地情况转为土地出让金；甲方在收到四川省对遂宁市安居区凤凰半岛征地批文后，应尽快办理该宗地招、拍、挂工作。第七条、原协议第六条约定的办理相应价值建设用地出让的相应价值和本补充协议等价格是指原协议第四条基本地价每亩88000元价格所确定的价值。原协议及本补充协议约定的溢价收入是指土地出让成交价减去每亩88000元的基本地价和契税后的余额。第八条、本补充协议与原协议所涉内容不一致的，以本补充协议为准，按本补充协议的约定执行。合同末尾处甲方加盖安居区政府印章，乙方加盖鸿润公司印章、代表人洪辉煌签字。 庭审中，关于《招商引资协议书》与《补充协议书》的抬头处的乙方代表人有张力，以及两份协议抬头与末尾落款处签字主体不一致的问题。各方当事人陈述，张力仅是引荐人，没有在两份协议上签字及履行合同的行为。安居区政府陈述两份协议的签字主体是洪辉煌，《补充协议书》加盖了鸿润公司印章，对鸿润公司也有约束力。洪辉煌及鸿润等四公司也认为：签订《招商引资协议书》的主体是安居区政府与洪辉煌，而签订《补充协议书》的主体是安居区政府与洪辉煌、鸿润公司。 ⒉鸿润等四公司通过公开出让分别签订《国有土地使用权出让合同》《国有建设用地使用权出让合同》的方式取得9宗国有土地使用权。其中8宗土地已办理《国有土地使用证》，分别是帝豪公司取得宗地号安居-19-2、安居-19-8，证书号（2009）第01686号、（2009）第01682号；鸿润公司取得宗地号安居-19-6、安居-19-3、安居-19-9、安居-16-6，证书号（2009）第01681号、（2009）第01685号、（2009）第01683号、（2008）第00059号；荣誉公司取得宗地号安居-19-1，证书号（2009）第01684号；龙诚公司取得宗地号安居-19-7，证书号（2009）第01680号；其中（2008）第00059号、（2009）第01683号、（2009）第01686号被福建省泉州市中级人民法院（2018）闽05民初205号民事裁定书查封。未取得国有土地使用证地块是鸿润公司拍得的宗地编号为510800-××0-Ｂ-16地块。鸿润等四公司共支付国有土地使用权出让金84747815元。 各方当事人陈述，合同履行中，安居区政府与洪辉煌并未就洪辉煌的垫资数额及根据垫资数额拍卖相应地块的情况进行确定。洪辉煌、鸿润等四公司则认为，根据安居区政府“两路三桥”建设资金的要求进行垫资后，再由安居国土分局启动招挂拍程序；垫资人申请安居区政府将垫入资金转为竞买保证金，竞拍到土地后，申请将之前垫入资金转为土地使用权出让金；没有书面文件确认，是通过履行行为予以确认。 ⒊涉案土地规划报批情况。2009年12月4日鸿润公司与成都尺度地产顾问有限公司签订《鸿润公司安居区项目前期策划及全程服务委托合同书》，委托对约1300亩用地面积提供项目前期策划及全程服务工作。2009年12月4日鸿润公司与四川国恒建设设计有限公司签订的《建设工程设计合同（民用建设工程设计合同）》；2010年2月3日鸿润公司与四川蓝海环境设计有限公司签订的《园林景观设计服务合同书》。三家设计公司于2010年上半年前出具包括涉案宗地在内的凤凰半岛项目修建性详细规划方案设计；鸿润公司于2010年初向安居区政府提交凤凰半岛的规划方案。2010年6月28日《安居区规划委员会第二十六次全委会纪要》载明，2010年5月27日上午，安居区规划委员会第二十六次全委会在区常委会议室召开。……现将会议纪要议定事项纪要如下：一、凤凰半岛修详方案。⒈同意琼江大道以东地块功能布局；⒉同意采用西班牙建筑风格；⒊按照修详设计深度要求完善方案，加快东地块交通组织和配套设施等方案设计，尽快启动体育设施、基础设施建设；二、凤凰城修详方案需进一步优化；三、水岸华府酒店方案。⒈同意该方案……；四、项目选址……。2016年3月鸿润公司再次委托他人完成项目规划设计方案。 ⒋安居国土分局与洪辉煌、鸿润公司等互相发函催促对方履行义务。2014年11月5日，遂宁市安居区法律援助中心向鸿润公司发出《催告函》，要求于2014年11月30日前缴清拖欠的国有土地使用权出让价款4900万元。2015年8月3日，安居国土分局向鸿润公司发出《关于责令限期缴纳国有建设用地使用权出让价款的通知》载明，根据2010年11月22日签订的《国有建设用地使用权出让合同》，你方以拍卖方式取得1宗位于……79.39亩国有建设用地使用权，应于2011年5月18日前缴清土地出让总价款55731780元，现已逾期；我局已于2014年11月5日委托区法律援助中心发出《催告函》，但你方至今仍未缴清土地欠款4900万元；……现再次责令在2015年8月25日前缴清全部土地欠款，否则我局将……依法追究违约责任……。2016年10月18日，安居国土分局致四川佰欧律师事务所《关于要求履行土地交付义务的复函》载明，该局于2016年9月12日、26日收到《关于要求履行土地交付义务的律师函》后，立即组织相关人员进行了调查，现将相关情况回复如下：一、2007年9月至2010年12月，鸿润等四公司通过拍卖方式取得了凤凰半岛9宗国有建设用地，面积668.03亩，总价款130206947元；按土地出让合同约定，鸿润公司尚欠土地价款45489132元，经多次催促土地欠款无果；下一步将按土地出让合同约定依法追缴；二、经核实，其中7宗地块涉及拆迁安置补偿，该局已上报方案，安居区政府已安排相关部门加大拆迁力度。鸿润公司提供多份《土地移交申请》《关于凤凰半岛开发建设事宜的协商函》《关于加快拆迁力度、进行土地移交的申请》《关于履行招商引资协议的督促函》《关于缴纳土地出让金的再次说明》《关于安居区法律援助中心催告函的回函》《关于履行招商引资协议的恳请函》《关于要求履行土地交付义务的律师函》等证明其催促安居区政府、安居国土分局履行义务。帝豪公司提交福建省泉州市中级人民法院（2018）闽05民初205号民事判决书及民事裁定书，证明涉及鸿润公司的遂国用（2008）第00059号、遂国用（2009）第01683号，涉及帝豪公司的遂国用（2009）第01686号国有土地使用权已被查封。2017年7月17日，鸿润等四公司向安居区政府送交《关于凤凰半岛项目解决方式的建议》载明，2006年，应安居区委、区政府的邀请，洪辉煌及其他各位股东到安居区投资洽谈；……签订《招商引资协议书》……后，我方在安居区设立了鸿润等四家项目公司积极履行协议；截至2009年底，我方交付土地款8400多万元，完成了两路二桥工程，并先后与安居国土分局签订了9宗土地的《国有建设用地使用权出让合同》；2010年5月，我方已完成了……等工作，只待安居区政府向我方出让及移交土地即可动工建设；我方严格按协议及合同约定履行义务，但相应的权利未至得到保障。……我方提出如下初步建议，供参考……。荣誉公司提供生效民事判决确认安居国土分局应向荣誉公司交付土地。 ⒌安居区政府提交涉案8宗已取得《国有土地使用证》的土地使用权抵押融资情况，洪辉煌及鸿润等四公司认可部分抵押担保的事实；但对抵押担保金额，各方当事人的主张不一。安居区政府主张龙诚公司、荣誉公司分别为案外人石狮市富贵鸟服饰发展有限公司（以下简称富贵鸟公司）在九江银行股份有限公司抚州支行（以下简称九江银行抚州分行）贷款担保3000万元贷款；鸿润公司、帝豪公司共同为案外人福建龙诚纺织实业有限公司（以下简称龙诚纺织公司）在厦门银行股份有限公司（以下简称厦门银行）贷款担保6000万元；鸿润公司为案外人富贵鸟公司在厦门银行贷款担保6000万元；鸿润公司、帝豪公司共同为案外人龙诚纺织公司在厦门银行泉州分行贷款担保10475万元；鸿润公司、帝豪公司为龙诚纺织公司在厦门银行泉州分行贷款担保3750万元；共计担保融资3.2亿元。鸿润公司、帝豪公司、龙诚公司以其并非贷款人、不清楚贷款人还款数额为由申请人民法院调取上述贷款是否还清的证据。经核实，九江银行抚州分行出具富贵鸟公司无贷款余额的证明；厦门银行总营业部出具富贵鸟公司、龙诚纺织公司在厦门银行厦门地区无贷款余额的证明；厦门银行泉州分行出具龙诚纺织公司于2017年尚有贷款本金3750万元及利息的证明。各方当事人均认可上述三份证明属实。 二、凤凰半岛的国有土地使用权用途已变更。 遂宁市城乡规划管理局安居区分局于2017年10月16日出具的《关于城区凤凰半岛规划情况的说明》载明，2006年7月、2007年12月安居区政府分别与洪辉煌及其担任法定代表人的鸿润公司签订《招商引资协议书》《补充协议书》，涉及9块土地，共计806.514亩要进行出让（有一块土地未成交，凤凰半岛项目实际取得土地668亩），我局根据《招商引资协议书》分别提出9块土地容积率、绿化率等规划指标，招商项目设计方案虽报送审查，但未获通过。2013年，遂宁市城市总体规划进行修编，安居区纳入遂宁市总体规划，并获（四川）省政府同意实施。……从可建设用地规模上来看，原协议约定的9块土地，共计806.514亩，原控规和拍卖土地可建设用地面积分别为597.95亩和564.564亩。经调整，现安居城区分区规划，可建设用地只有232亩，其中交通场站用地28亩、商业76亩、居住用地128亩。 遂宁市人民政府于2018年3月19日向遂宁市规划局批复：原则同意《安居分区规划》；要按照《中华人民共和国城乡规划法》等法律法规规定，将审定的规划报（遂宁）市人大常委会备案，并严格按照审批的规划实施。 安居区政府认为，涉案土地用途的规划已作重大变更，《招商引资协议书》《补充协议书》在客观上已无法履行。荣誉公司主张涉案土地规划变更程序违法，已提起行政诉讼，请求确认行政规划编制程序违法。 三、与本案有关的生效判决。 本院（2018）川民终361号民事判决书载明，上诉人荣誉公司因与上诉人安居国土分局建设用地使用权出让合同纠纷一案，荣誉公司向一审法院起诉请求：“1.判令安居国土分局交付位于安居城区东南西临金马河，宗地编号为IIA-2-4，总面积60421.505平方米，土地出让金总额为9788256元的土地……”。一审判决主文载明“一、安居国土分局于判决生效之日起三个月内向荣誉公司交付《国有土地使用权出让合同》项下宗地编号为IIA-2-4、宗地总面积为60421.50平方米、国有建设用地使用权证号为遂安国用（2009）第01684号的土地……”。二审判决的本院认为载明，“关于安居国土分局所持拒绝继续履行土地交付义务的上诉理由，首先，涉案土地客观存在，不存在因标的物灭失而事实上不能继续履行的情形；其次，涉案土地用途虽由商住综合用地规划调整为公园绿地为主、居住、道路用地为辅，但因荣誉公司在规划调整前已经取得国有建设用地使用权证，成为涉案土地在法定意义上的用益物权人，对涉案土地依法享有占有、使用、收益的权能，这其中就包括涉案土地因城市规划调整而产生的权利义务关系，故涉案土地转移给荣誉公司占有亦不存在法律上的障碍。况且，双方签订的《国有土地使用权出让合同》第十八条也就政府保留城市规划调整权，双方合同不受影响继续履行作了约定。至于荣誉公司在实际占有土地之后能否进行房地产开发建设以及如果不能进行房地产开发建设，政府是否启动征地补偿程序等问题，因系另一法律关系，不予评判；最后，安居国土分局作为安居区政府的职能部门，代表后者将涉案土地出让给荣誉公司。在双方签订合同并部分履行后，涉案土地用途才进行规划调整，该行政行为并非不能预见、不能避免、不能克服，因此涉案土地用途的规划调整不构成法律规定的不可抗力。荣誉公司提起本案诉讼系请求继续履行合同，在安居国土分局未提起反诉请求解除合同的情况下，安居国土分局主张《国有土地使用权出让合同》予以解除缺乏法律依据，不予采纳”，并判决驳回上诉，维持原判。 福建省泉州市中级人民法院（2018）闽05民初205号民事判决书载明，厦门银行泉州分行诉龙诚纺织公司、鸿润公司、帝豪公司……金融借贷纠纷一案，判决主文载明：⒈龙诚纺织公司应于本判决生效后十日内向厦门银行泉州分行偿还借款本金3750万元及利息、罚息、复利……；⒊若龙诚纺织公司不能履行上述债务时，厦门银行泉州分行有权以鸿润公司享有的址在四川省遂宁市安居城区的国有土地使用权【权证编号：遂国用（2008）第00059号】、址在四川省遂宁市安居凤凰半岛的国有土地使用权【权证编号：遂国用（2009）第01683号】，以及帝豪公司享有的址在四川省遂宁市安居凤凰半岛的国有土地使用权【权证编号：遂国用（2009）第01686号】，折价或者以拍卖、变卖上述财产的所得价款优先受偿……。 四川省遂宁市中级人民法院（2018）川09行终46号行政裁定书载明，荣誉公司诉遂宁市规划管理局行政规划编制一案，就行政规划编制行为的本质而言，其属于公共政策范畴，其指向的对象为不特定的公众，系在一定期限内可以反复适用、具有普遍约束力的行政行为。因此其属于抽象行政行为的范畴，不具有可诉性。对特定对象的实体权利义务可能产生实质性影响的并非行政规划的编制和审批行为，而是行政规划的实施或者修改行为，本案所涉行政规划可能对荣誉公司的实体权利义务产生实质性影响的，即是《安居分区规划》的实施或者修改行为，故《安居分区规划》的编制行为不具有可诉性，原审裁定驳回荣誉公司的起诉并无不当；并裁定驳回上诉，维持原裁定。 本院认为，本案争议焦点为，安居区政府主张解除《招商引资协议书》和《补充协议书》的请求和理由是否成立。 《招商引资协议书》与《补充协议书》系当事人的真实意思表示，且不存在无效的情形，应为有效。该《招商引资协议书》与《补充协议书》抬头的乙方代表人载明有张力，但张力并未在该两份协议末尾落款处签名；且各方当事人一致陈述张力系引荐人，并无履行《招商引资协议书》和《补充协议书》的行为。故张力并非《招商引资协议书》与《补充协议书》的当事人。《招商引资协议书》与《补充协议书》的名称虽然有主从关系，但二者的签订主体并不相同。《招商引资协议书》的当事人为安居区政府与洪辉煌。而《补充协议书》抬头载明的主体是安居区政府与鸿润公司，二者均在末尾落款处加盖印章，同时洪辉煌在乙方代表人处签名。各方当事人认为《补充协议书》中的乙方同时包括洪辉煌与鸿润公司，系当事人的自认。且与《招商引资协议书》第十三条“本协议签订后，乙方负责在四川省内注册成立公司与开发建设的项目进行衔接，依法投资经营”的约定一致，并不违反法律规定，当事人应按约履行。 《招商引资协议书》约定安居区政府引入洪辉煌的资金进行路桥等基础设施建设，并由安居区政府向洪辉煌及其项目公司提供1300亩土地用于房地产开发及其配套五星级会所、高尔夫练习场、女子曲棍球场、网球场等建设；由洪辉煌等完成宗地总体规划及设计，并提交安居区规划部门审定后实施；洪辉煌对开发建设用地设计规划方案审批通过二年内启动五星级酒店标准的会所和练习场及网球场等设施建设，争取2009年3月底前部分完工。《补充协议书》第三条约定“凤凰半岛项目的修建性详细规划，由乙方在本协议签订后三个月内提供三家设计单位制作的修建性详细规划方案交甲方规划委员会审定直至通过……”、第六条约定“乙方严格按照原协议第二条约定完成凤凰半岛五星级会所、高尔夫练习场、女子曲棍球场、网球场等配套设施的投入……”。但上述《招商引资协议书》《补充协议书》约定拟开发的建设项目及配套设施需在洪辉煌及其项目公司提交宗地总体规划和设计方案，经审定通过后方可实施。2010年6月28日《安居区规划委员会第二十六次全委会纪要》能够证明洪辉煌等已将凤凰半岛的开发规划、设计方案提交安居区规划部门，但并未能审定通过；安居区政府并未提供证据证明涉案规划设计方案未能审定通过的责任在于洪辉煌及其项目公司。 2011年国家发改委等十一个部门联合印发《关于开展全国高尔夫球场综合清理整治工作的通知》要求，在国家发改委等部门提出意见前，各地要继续严格执行通知等文件要求，一律不得擅自批准和开工建设高尔夫球场项目。安居区政府并未提供证据证明拟修建的高尔夫练习场等配套设施在签订《招商引资协议书》《补充协议书》时已获规划部门审定通过。故洪辉煌、鸿润公司修建《招商引资协议书》《补充协议书》约定的高尔夫练习场等配套设施的条件尚不具备。安居区政府主张洪辉煌等未修建约定的配套设施系缺乏投资经营能力，并据此主张解除《招商引资协议书》《补充协议书》的理由不能成立。 根据《补充协议书》第二条“原协议第六条约定的乙方每垫入1000万元‘两路三桥’工程资金甲方为乙方办理1000万元相应建设用地出让，现双方同意按甲方办理建设用地出让情况另行确定”的约定，洪辉煌及鸿润公司等垫资数额与安居区政府办理建设用地出让情况并无直接关系。在履行《招商引资协议书》《补充协议书》过程中，鸿润等四公司先后从安居国土分局竞得9宗土地，其中8宗土地已办理《国有土地使用证》。事实上，《国有土地使用权出让合同》《国有建设用地使用权出让合同》的当事人系安居国土分局与竞得相对人，并无安居区政府。故涉凤凰半岛的国有土地使用权出让合同的履行与安居区政府无关。荣誉公司请求安居国土分局交付位于安居城区东南西临金马河、宗地编号为ⅡA-2-4号、国有土地使用证编号为遂国用（2009）第01684号的地块，已经生效判决支持其该项诉讼请求；该生效判决认为“涉案土地用途虽由商住综合用地规划调整为公园绿地为主、居住、道路用地为辅，但因荣誉公司在规划调整前已经取得国有建设用地使用权证，成为涉案土地在法定意义上的用益物权人，对涉案土地依法享有占有、使用、收益的权能，这其中就包括涉案土地因城市规划调整而产生的权利义务关系，故涉案土地转移给荣誉公司占有亦不存在法律上的障碍”。以此类推，安居国土分局向鸿润公司等发函催交国有土地使用权出让金，而鸿润等四公司则催促安居国土分局交付土地；以及鸿润等四公司取得国有土地使用权后是否抵押融资，均系招商引资协议之外的其他法律关系。安居区政府以鸿润公司长期拖欠国有土地使用权出让金及鸿润等公司将国有土地使用权抵押融资为由主张解除《招商引资协议书》《补充协议书》的理由不能成立。 四川省遂宁市于2013年调整总体规划，将安居区纳入四川省遂宁市整体规划，并调整涉案土地用途。荣誉公司就该行政规划编制提起的行政诉讼，虽经一、二审法院认定《安居分区规划》的编制行为不具有可诉性而被裁定驳回起诉，但鸿润等四公司已取得的国有土地使用权并不因规划调整而改变。安居区政府以涉案土地规划已重新调整为由主张约定修建的五星级会所、高尔夫练习场等配套设施已废止，重新定位的生态休闲公园导致《招商引资协议书》《补充协议书》在客观上无法履行的理由，与安居区政府已按该两份协议的约定向洪辉煌及其项目公司提供部分国有土地使用权的事实不符。 根据《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条第一款“在城市、镇规划区内以出让方式提供国有土地使用权的，在国有土地使用权出让前，城市、县人民政府城乡规划主管部门应当依据控制性详细规划，提出出让地块的位置、使用性质、开发强度等规划条件，作为国有土地使用权出让合同的组成部分。未确定规划条件的地块，不得出让国有土地使用权”及《中华人民共和国合同法》第九十四条“有下列情形之一的，当事人可以解除合同：（一）因不可抗力致使不能实现合同目的；（二）在履行期限届满之前，当事人一方明确表示或者以自己的行为表明不履行主要债务；（三）当事人一方迟延履行主要债务，经催告后在合理期限内仍未履行；（四）当事人一方迟延履行债务或者有其他违约行为致使不能实现合同目的；（五）法律规定的其他情形”、第九十七条“合同解除后，尚未履行的，终止履行；已经履行的，根据履行情况和合同性质，当事人可以要求恢复原状、采取其他补救措施、并有权要求赔偿损失”的规定，因涉案土地的总体规划已变更，《招商引资协议书》《补充协议书》约定由安居区政府向洪辉煌、鸿润公司等提供共计1300亩国有土地使用权用于该两份协议约定的房地产开发及配套设施建设在法律上和事实上均不能继续履行。但在涉案土地规划调整之前，当事人已履行的《招商引资协议书》《补充协议书》符合当时的规划条件；且该两份协议系框架性协议，其履行需通过合同相对人及合同相对人之外的其他人多次、多种行为完成，其实际履行的结果会在合同相对人及合同相对人之外的其他当事人间形成多种法律关系。如安居区政府向洪辉煌等提供国有土地使用权，需由安居国土分局通过招挂拍等程序，与竞得人签订国有土地使用权出让合同，形成国有土地使用权出让合同关系；如对涉案国有土地使用权进行房地产开发及配套设施建设需经规划部门审定通过其修建方案并由开发商投资建设，形成相应法律关系。而与之相应的新的法律关系，与涉案法律关系间并不存在主从关系。故已履行的《招商引资协议书》《补充协议书》不能解除。涉案当事人虽就解除合同的事宜进行协商，但并未达成一致。安居区政府主张洪辉煌、鸿润公司已同意解除《招商引资协议书》《补充协议书》的理由不能成立。安居区政府主张解除《招商引资协议书》《补充协议书》的请求和理由只能在尚未履行部分成立。即安居区政府无需再按《招商引资协议书》《补充协议书》的约定继续履行向洪辉煌及鸿润公司等提供国有土地使用权等义务。 综上所述，安居区政府请求解除《招商引资协议书》《补充协议书》的请求部分成立。依照《中华人民共和国合同法》第九十四条第五项、第九十七条，《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条、第一百四十二条规定，判决如下： 一、解除遂宁市安居区人民政府与洪辉煌于2006年7月28日签订的《招商引资协议书》，遂宁市安居区人民政府与鸿润公司（代表人洪辉煌）于2007年12月15日签订的《补充协议书》尚未履行部分； 二、驳回遂宁市安居区人民政府的其他诉讼请求。 案件受理费465539元，由遂宁市安居区人民政府负担232769.5元，由洪辉煌、遂宁鸿润房地产开发有限公司共同负担232769.5元。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于中华人民共和国最高人民法院。 审判长  施家蓉 审判员  刘小玫 审判员  刘维秋 二〇一九年三月二十日 书记员  乔晨乐