内蒙古自治区高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）内行再3号再审申请人（一审原告、二审上诉人）胡随玉，男，1960年12月12日出生，汉族，住内蒙古自治区。委托代理人李文涛，内蒙古东日律师事务所律师。委托代理人张尧，内蒙古东日律师事务所律师。被申请人（一审被告、二审被上诉人）内蒙古自治区鄂托克前旗人民政府。法定代表人布仁其木格，旗长。被申请人（一审被告、二审被上诉人）内蒙古自治区鄂尔多斯市人民政府。法定代表人斯琴毕力格，市长。原审第三人张世林，男，1966年8月7日出生，汉族，现住内蒙古自治区。再审申请人胡随玉因诉内蒙古自治区鄂托克前旗人民政府（以下简称鄂前旗政府）撤销草原经营权证批复及内蒙古自治区鄂尔多斯市人民政府（以下简称鄂尔多斯市政府）行政复议决定一案，不服内蒙古自治区鄂尔多斯市中级人民法院（2015）鄂行终字第65号行政判决，向本院申请再审。本院于2018年12月20日作出（2018）内行申554号行政裁定，提审本案，并依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。内蒙古自治区鄂托克前旗人民法院经审理查明，原告胡随玉、第三人张世林原均属于鄂托克前旗城川镇伊克柴达木嘎查牧民。1983年张世林承包了本嘎查1083亩草牧场，在自己经营数年后，于1995年将该草牧场转包给本嘎查牧民恩克巴图经营，同时将自己的《草牧场使用证》一并交给恩克巴图管理。1998年10月经与恩克巴图协商后又签订书面草牧场承包合同，将草牧场再次续包给恩克巴图，约定承包期至2003年10月。合同到期后双方协商又将该合同继续延期至2013年10月。在承包期间，恩克巴图将承包张世林的1083亩草牧场，及草牧场上的树木、网围栏等附属生产设施以4万元的价格，于2009年10月30日擅自转让给了本嘎查牧民胡随玉，并将原登记在张世林名下的《草牧场使用证》涂改为胡随玉的名字。所收转让该草场的4万元转让费，也由恩克巴图使用消费。2008年12月旗人民政府统一对个人承包经营的草牧场进行确权登记，换发新证，按已涂改为胡随玉名字，实际是张世林承包的《草牧场使用证》登记在胡随玉名下。2012年底张世林准备与恩克巴图协商收回草牧场承包经营权时，发现自己的《草牧场使用证》已变更登记在胡随玉名下。经多方追问请求恢复《草牧场使用证》名字未果，后通过拨打市长热线求助，于2014年3月23日向旗人民政府提出申请，请求撤销已颁发给胡随玉名下的2021030号《草牧场使用证》，并将《草牧场使用证》的名字恢复登记在自己名下。2014年9月18日被告旗政府，根据旗草原监督管理执法局的请示报告，下发了鄂前政函（2014）278号批复文件，同意将错误登记在胡随玉名下的第2021030号《草牧场使用证》予以撤销。2014年12月2日鄂托克前旗草原监督管理执法局依据该批复精神及《中华人民共和国行政许可法》第六十九条的规定，又下发了鄂前草执字（2014）79号“鄂托克前旗草原执法局关于撤销胡随玉名下2021030号草牧场经营权证的决定”，将胡随玉名下2021030号草牧场经营权证予以撤销。原告向市政府申请复议后维持，便以被告行政行为违法为由向本院提起行政诉讼。内蒙古自治区鄂托克前旗人民法院认为，本案的焦点是第三人张世林与恩克巴图在1083亩草牧场问题上是“转包”法律关系？还是“转让”法律关系？旗政府作出的批复、市政府作出的复议决定是否合法？原告请求撤销是否应予支持？针对焦点，并根据庭审查明的事实，结合当事人各方所提供的证据，该院认为，涉案1083亩草牧场是第三人张世林在1983年向嘎查依法承包的，已取得合法承包经营权，这一事实各方当事人均无异议。张世林在承包期内对所承包的草牧场进行流转，符合《中华人民共和国农村土地承包法》第三十二条的规定。具体流转方式是“转包”，并不是“转让”，这有张世林与恩克巴图在1998年10月10日双方签订的合同予以证实。恩克巴图在承包张世林经营管理并取得承包经营权后，在未依法履行法定手续的情况下，无权对该草牧场进行处分。虽然2009年10月30日与本嘎查牧民胡随玉签订“转让”合同，将登记在张世林名下的1083亩草牧场以4万元的价格进行转让，并将《草牧场使用证》的名字进行涂改，也实际交付了草牧场。但这一系列行为均违反了法律规定，属于无效行为。而无效行为从行为开始时就没有法律约束力，不受法律所保护。原告虽主张张世林与恩克巴图对草牧场是“转让”法律关系，但未能提供充分有效的证据予以证明。被告旗政府、市政府在接到第三人的撤销申请后，经过认真细致复查和复议审查，根据查明的案件事实、证据材料及相关法律规定，作出撤销已颁发给胡随玉的2021030号草牧场经营权证及复议决定，所认定的事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律、法规正确。因此，原告请求依法撤销市政府作出的《行政复议决定书》及旗政府作出的《关于同意撤销胡随玉草牧场经营权证的批复》的具体行政行为的理由不能成立。综上，依据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第五十六条第一款第（四）项及《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告胡随玉的诉讼请求。胡随玉不服，上诉至内蒙古自治区鄂尔多斯市中级人民法院。内蒙古自治区鄂尔多斯市中级人民法院认为，根据已查明的事实，涉案的1083亩草牧场是本案第三人张世林于1983年向所属嘎查依法承包的，享有合法的承包经营权，张世林有权将其在承包期内的草牧场依法转包给恩克巴图。而上诉人胡随玉从恩克巴图处所谓“转让”取得的草牧场并未经发包方及原承包人同意，只是将《草牧场使用证》所载的使用人名字涂改为本案上诉人胡随玉，在换证时，换证单位根据胡随玉提供的涂改后的草牧场使用证为其换发了2021030号草牧场经营权证，该换证行为违反了《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第十五条的规定，即未有书面的变更请求以及已变更的农村土地承包合同或其他证明。现第三人张世林在得知其名下的草牧场经营权证被更改后，向相关部门提出异议，鄂托克前旗人民政府在查清事实的基础上作出的批复属于自行纠正不当行政行为。综上，上诉人的上诉请求和理由均不能成立，本院不予支持。需要说明的是，本案原审判决在陈述理由中，将恩克巴图与本案上诉人胡随玉签订的《转让合同》以及《草牧场使用证》的名字进行涂改等一系列行为直接确认为无效民事行为的认定不妥，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条的规定，本案上诉人胡随玉在本案诉讼中并未申请一并解决关于合同效力的问题，故原审判决上述表述不当，应予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决：驳回上诉，维持原判。再审申请人胡随玉再审申请称，1.鄂前旗政府撤销胡随玉的草原经营权证启动程序不清，且旗政府未经任何查证、审查过程，仅依据鄂前旗草监所递交的撤证申请，就批复予以撤销，程序违法。2.原审判决对申请人合法承包经营涉案1083亩草场且拥有《草牧场经营权证》的事实以及村委会会议记录对其承包经营权的肯定的事实认定不清，判决被申请人鄂前旗政府作出的撤销申请人《草牧场经营权证》的行政行为合法，属认定事实错误。3.鄂前旗政府撤证批复适用的是2003年11月14日颁布的《农村土地承包经营权证管理办法》第十五条的规定。而涉案草场最初登记在1994年，按照法不溯及既往的原则，该批复适用法律错误。同时，旗草监所没有任何确认转让草场的行为违法、无效的法律文书，也无其他资料，仅凭一份书面请示就作出撤证行为，不符合《农村土地承包经营权证管理办法》第十五条的规定。综上，请求：1.撤销一、二审判决；2.改判确认鄂前旗政府颁发给申请人的2021030号《草牧场经营权证》合法有效。被申请人鄂前旗政府答辩称，张世林于1983年承包了本嘎查1083亩草牧场，1998年10月将该草牧场转包给了本嘎查农牧民恩克巴图，转包期至2003年10月，合同履行期满后又将该合同期限延长至2013年10月。在此期间，转包人恩克巴图未征得原承包人张世林同意，擅自将该草牧场转让给了本嘎查牧民胡随玉，并将原登记在张世林名下的23号《草牧场使用证》的名字涂改为胡随玉。鄂前旗草原执法局在换发《草牧场使用证》时，按照涂改后的《草牧场使用证》名字将新《草牧场使用证》登记在了胡随玉名下。此行为违反了《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第十五条的规定。鄂前旗草原执法局在给胡随玉颁发2021030号草原证时存在事实认定不清、证据不足、违反法定程序的事实。故答辩人依据第三人的申请，并根据查明的案件事实，将颁发给胡随玉的2021030号《草牧场使用证》依法撤销，所作出的具体行政行为合法。请求驳回被答辩人的再审请求。被申请人鄂尔多斯市政府答辩称，撤销草原经营权证是内部监督行为，原审对草牧场流转的性质审查不违反法律规定。转包不需要进行草原经营权证变更，只有转让或者互换才可能申请变更。其他意见与鄂前旗政府答辩意见一致。原审第三人张世林述称其答辩意见与鄂前旗政府及鄂尔多斯市政府答辩意见一致。本院认为，本案各方当事人之间的纠纷，源于再审申请人胡随玉的草牧场经营权证被行政机关予以撤销这个基础事实。与此结果有关的行政行为有二：一为鄂前旗政府作出的鄂前政函（2014）278号《关于同意撤销胡随玉草牧场经营权证的批复》（以下简称《批复》）；一为鄂前旗草原执法局作出的鄂前草执字（2014）79号《关于撤销胡随玉名下2021030号草牧场经营权证的决定》（以下简称《决定》）。从行政管理实际情况考量，鄂前旗政府作出的《批复》系本级政府对其所属部门请示事项作出的内部行为，虽该《批复》亦曾抄送申请人胡随玉，但真正对外发生撤销胡随玉草牧场经营权证法律效力的行为则为鄂前旗草原执法局作出的上述《决定》。再审申请人胡随玉对其草牧场经营权证被撤销不服，本应针对该《决定》申请行政复议或者提起行政诉讼。但其以鄂前旗政府作出的内部《批复》提起行政诉讼，不属于行政诉讼受案范围，应裁定驳回。被申请人鄂尔多斯市政府受理其行政复议及一、二审法院作出实体判决适用法律不当，应予纠正。依据《最高人民法院关于适用的解释》第一百二十三条第（一）项、第一百三十六条第七款之规定，裁定如下：一、撤销内蒙古自治区鄂托克前旗人民法院（2015）鄂前行初字第9号行政判决；二、撤销内蒙古自治区鄂尔多斯市中级人民法院（2015）鄂行终字第65号行政判决；三、撤销内蒙古自治区鄂尔多斯市人民政府鄂府复决字（2015）21号《行政复议决定书》；四、驳回胡随玉的起诉。本案一、二审诉讼费用共100元，全部退还胡随玉。本裁定为终审裁定。审 判 长 任慧卿审 判 员 侯晓静审 判 员 史燕龙二〇一九年三月十三日法官助理 王保保书 记 员 王保保