福建省厦门市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）闽02行初5号 原告厦门市翔安区马巷镇窗东社区居民委员会，住所地厦门市翔安区马巷镇窗东中里208号。 法定代表人洪建挥，主任。 委托代理人孙武艺，福建知圆律师事务所律师。 被告厦门市翔安区人民政府，住所地厦门市翔安区祥福路2005号。 法定代表人胡盛，区长。 委托代理人许宗鹏，厦门市翔安区人民政府工作人员。 委托代理人吴永安，福建勤贤律师事务所律师。 被告厦门市人民政府，住所地厦门市思明区湖滨北路61号。 法定代表人庄稼汉，市长。 委托代理人刘盛，厦门市法制局工作人员。 第三人厦门市翔安区马巷镇后莲社区居民委员会，住所地厦门市翔安区马巷镇后莲社区后莲瓦窑埕里21号。 法定代表人洪文城，主任。 委托代理人陈馨萦，福建瀛坤律师事务所律师。 原告厦门市翔安区马巷镇窗东社区居民委员会（以下简称窗东社区居委会）诉被告厦门市翔安区人民政府（以下简称翔安区政府）土地行政确认、被告厦门市人民政府（以下简称厦门市政府）行政复议一案，于2018年11月30日向本院提起诉讼，本院予以立案，并依法向被告翔安区政府、厦门市政府送达了起诉状副本和应诉通知。因厦门市翔安区马巷镇后莲社区居民委员会（以下简称后莲社区居委会）与本案被诉行为具有利害关系，经原告申请，本院依法准许其作为第三人参加本案诉讼。本院依法组成合议庭，于2019年2月25日公开开庭审理了本案，原告窗东社区居委会的委托代理人孙武艺，被告翔安区政府的委托代理人许宗鹏、吴永安，被告厦门市政府的委托代理人刘盛，第三人后莲社区居委会的委托代理人陈馨萦，均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告翔安区政府于2018年8月6日作出厦翔政土决〔2017〕3号《土地权属争议处理决定书》，决定后莲社区居委会与窗东社区居委会争议的位于厦门市翔安区马巷镇东坑围垦内60亩的养殖池由后莲社区居委会管理使用。窗东社区居委会不服，向厦门市政府申请行政复议。厦门市政府于2018年11月19日作出厦府行复〔2018〕100号《行政复议决定书》，维持翔安区政府作出的前述土地权属争议处理决定。 原告窗东社区居委会向本院提起行政诉讼，请求撤销翔安区政府作出的案涉土地权属争议处理决定及厦门市政府作出的行政复议决定。理由：1.争议地块属于海域，目前关于海域的法律法规没有明确规定由政府作出权属争议处理决定，翔安区政府依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定进行处理属适用法律错误。2.翔安区政府不应受理第三人的确认申请，应当引导第三人向土地权属登记部门申请对争议地块进行权属登记，在第三人获得相关权属登记后，如第三人尚与他人存在权属争议时，再向翔安区政府申请裁决。2.第三人针对争议地块的申请事项为请求确认争议地块使用权归其所有，翔安区政府应当裁决不予支持第三人申请事项，而非超越申请范围，违法作出争议地块由第三人管理使用的处理决定。3.厦门市国土资源与房产管理局翔安分局于2008年1月3日发布的厦国土房翔〔2008〕通告2号《关于东坑湾片区清淤工程淤泥堆积晒干地国有土地补偿通告》，翔安区东坑围垦土地征用协调小组办公室于2008年1月15日发布《通知》、《致东坑围垦片区种养殖业者的一封信》明确告知公众，政府将对包括东坑湾片区在内的国有土地进行补偿，并禁止任何单位和个人在退出范围内继续投放养苗种或增设生产养殖设施及其他任何设施。翔安区政府受理第三人的裁决申请，作出权属争议处理决定，与上述先前行政行为相矛盾。4.争议地块位于原告社区范围内，该范围地块历史以来即是原告所有，至今仍由原告社区居民从事水产养殖、捕捞，有土改时期的原同安县人民政府颁发的土地房产所有权证予以证明。根据“从实际出发，尊重历史，面对现实”的处理原则，争议地块应裁决归原告继续管理使用。5.案涉土地权属争议处理决定告知救济途径错误。综上，翔安区政府作出的案涉土地权属争议处理决定认定事实依据不足，适用法律错误，程序违法，依法应予撤销。厦门市政府未能采纳原告行政复议申请理由，作出的行政复议决定亦应予以一并撤销。 原告向本院提交的证据有： 1.土地权属争议处理决定书，证明翔安区政府作出的案涉土地权属争议处理决定缺乏事实和法律依据； 2.行政复议决定，证明厦门市政府作出的行政复议决定书； 3.土地房产所有权证，证明争议地块自历史以来都是原告社区居民在从事水产养殖； 4.厦国土房翔〔2008〕通告2号《关于东坑湾片区清淤工程淤泥堆积晒干地国有土地补偿通告》； 5.《通知》、《致东坑围垦片区种养殖业者的一封信》； 证据4、5，证明包括争议地块在内的海域在2008年1月3日已被政府依法收回使用权，因此无论2008年之前争议地块的实际控制、管理权利如何，任何一方对于争议地块便不再享有任何法律上的处分权利； 6.邮政快递单，证明原告在法定期限内提起诉讼。 被告翔安区政府答辩称，1.原告与第三人争议的是厦门市翔安区马巷镇东坑围垦内总面积为60亩养殖池的使用权归属问题，依照《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款、第二款规定及《中华人民共和国海域使用管理法》第三十二条第一款规定，翔安区政府理应予受理并作出处理决定。2.原告虽提交了原同安县人民政府于1952年发给村民的土地房产所有权证，但该证据不能证明权证上记载的土地与争议地块的关联性。同时，根据《中华人民共和国海域使用管理法》第三条第一款规定及第三十二条第一款规定，争议地块于1967年围垦后，所有权属国家所有。3.1964年至1967年，同安县组织马巷公社、新店公社各村对东坑湾进行围垦。围垦后马巷公社、新店公社根据各自参与围垦村庄投工投劳情况分配围垦土地。第三人对争议地块进行包括发包在内的持续管理自1969年以来一直延续至今。在行政裁决过程中形成的调查笔录中，原告及第三人对争议地块管理过程也均予以确认。争议地块在围垦后被分配给第三人长期使用，并非由原告管理使用，基于“从实际出发，尊重历史，面对现实”的土地权属争议处理原则，在国有土地补偿完成之前由第三人继续管理使用并无不当。4.厦门市国土资源与房产管理局翔安分局于2008年发布的厦国土房翔〔2008〕通告2号《关于东坑湾片区清淤工程淤泥堆积晒干地国有土地补偿通告》及翔安区东坑围垦土地征用协调领导小组办公室发布的《通知》《致东坑围垦片区种养殖业者的一封信》只是对现有国有土地使用权人进行补偿的行政告知，不具有改变原土地权属现状的法律效力。翔安区政府作出的案涉土地权属争议处理决定与上述行政告知并不矛盾。5.翔安区政府在调查明确争议地块所有权归国家所有并在围垦后长期由第三人管理使用情况下，结合第三人在《请求确认养殖池申请书》中所述的请求作出案涉权属争议处理决定，具有相应事实依据，并未超出第三人的申请范围。6.本案原告经行政复议后向法院提起诉讼，案涉土地权属争议处理决定的救济途径告知问题并未影响原告救济权利。 被告翔安区政府向本院提交的证据有： 1.后莲社区关于确认东坑围垦内养殖池面积60亩使用权的申请及所附证据材料； 2.土地权属争议处理调取档案的函； 3.2003年地籍编号为812501019C《厦门市土地权属登记权属调查表》； 证据1-3，证明翔安区政府收到第三人申请后依法向国土部门进行调查； 4.答辩通知书； 5.送达回证； 6.关于土地权属争议处理答辩状及所附证据材料； 证据4-6，证明翔安区政府向原告发出答辩通知书及原告提交答辩及相关证据材料； 7.行政裁决调查笔录； 8.后莲社区居委会组织机构代码证及法定代表人身份证明、委托代理材料； 9.窗东社区居委会组织机构代码证及法定代表人身份证明、委托代理材料； 10.厦府地〔2005〕589号《厦门市人民政府关于东坑湾围垦片区清淤工程淤泥堆积晒干地的批复》； 11.厦国土房翔〔2008〕通告2号《关于东坑湾片区清淤工程淤泥堆积晒干地国有土地补偿通告》； 证据7-11，证明翔安区政府经调查争议地块由第三人持续管理，最终形成土地权属争议处理决定； 12.土地权属争议处理决定书； 13.送达回证， 证据12-13，证明翔安区政府作出处理决定并送达各方。 被告厦门市政府答辩称，厦门市政府依法受理原告申请后，经审查认为，翔安区政府依法有权受理案涉权属争议，经调查核实后，决定争议地块由第三人管理使用基本事实清楚，并无不当。原告提出撤销该决定的理由不充分，复议决定维持该处理决定，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。 被告厦门市政府提交的证据材料有： 1.行政复议申请书，证明原告向厦门市政府申请行政复议； 2.行政复议受理通知书、答复通知书、第三人参加复议通知书，证明厦门市政府依法受理行政复议申请、通知翔安区政府答复、通知第三人参加复议； 3.行政复议答辩状及证据目录，证明翔安区政府在法定期限内作出答复，并提交相关材料； 4.行政复议决定书，证明厦门市政府经审查后，依法作出行政复议决定； 5.送达回证，证明厦门市政府将有关材料送达各方当事人。 第三人后莲社区居委会述称同意翔安区政府及厦门市政府的答辩意见，原告称争议地块由其村民进行养殖，事实情况是第三人作为发包人将争议地块发包给原告村民养殖。 第三人并未向本院提交证据材料。 经庭审质证，原告对翔安区政府提交证据1中申请书的真实性无异议，合法性有异议，主张争议地块属于海域，翔安区政府依照土地管理法规定受理第三人申请适用法律错误。第三人申请时间是在2017年5月5日，而争议地块在2008年已被政府收回，且第三人未取得争议地块的权属证书，翔安区政府不应受理其申请。对证据1中第三人提交养殖承包合同真实性无法确认，无法确认承包合同所指向养殖池属于争议地块范围。对证据2-7的真实性无异议，对合法性有异议，主张争议地块属于海域，翔安区政府没有作出行政裁决的法律依据；对证据8、9、11的真实性无异议；对证据10的真实性无法确认；对证据12的合法性有异议；对证据13无异议。第三人及厦门市政府对翔安区政府提交的证据无异议，第三人主张其向翔安区政府提交的承包合同中记载发包养殖池土地亩数及地点，与其申请裁决争议地块一致。 翔安区政府对原告证据1、2真实无异议，证明对象有异议；对证据3土地房产所有权证的真实性无异议，关联性不予认可，无法证明土地房产所有权证记载内容与争议地块存在关联性；对证据4、5真实性无异议，证明对象不予认可，该组证据只能证明政府部门曾告知拟收回争议地块的使用权，因未实际进行，没有改变土地使用权状况；对证据6真实性无异议。厦门市政府及第三人同意翔安区政府对原告证据发表的质证意见。 原告对厦门市政府证据1-3、5无异议；对证据4真实性无异议，合法性有异议。翔安区政府及第三人对厦门市政府提交证据均无异议。 本院认证认为，各方当事人对原告证据1、2、4-6，翔安区政府证据1中的申请书、证据2-9、11-13，厦门市政府证据的真实性无异议，本院予以确认。原告证据3土地房产所有权证，从该证记载内容看无法确认指向或包含本案争议地块，对其关联性不予认可。翔安区政府提交证据1中第三人提供的其发包争议地块的承包合同，承包合同记载发包养殖池面积、地点等与争议地块相符，且承包人均系原告方村民，原告对该合同真实性、关联性提出异议，并未提出反证支持其主张，对其质证意见不予采纳；证据10的发文机关厦门市政府已当庭确认该份批复的真实性，本院予以确认。 经审理查明，争议地块位于厦门市翔安区马巷镇东坑围垦内面积为60亩的养殖池。该争议地块分为两块，一块面积为32亩；另一块面积为28亩，东至山亭地界，西至井头地界，南至港地，北至抗洪沟。 该争议地块所在东坑围垦系1964年至1967年间，由原同安县组织马巷公社、新店公社各村对东坑湾海域围垦形成。围垦后，马巷公社、新店公社根据各参与围垦村庄投工投资情况分配围垦土地。争议地块自1969年起由后莲社区居委会持续进行管理、使用。 2016年初，因原告窗东社区居委会将争议地块中的养殖池进行发包引发纠纷。2017年5月5日，后莲社区居委会向翔安区政府申请行政裁决，请求确认争议地块的使用权归其所有，并提交了养殖承包合同、东坑围垦马巷镇后莲村养殖池面积、东坑围垦马巷镇窗东村养殖面积、东坑围垦马巷镇各村养殖情况地图复印件等证明材料。后莲社区居委会提供的两份养殖承包合同显示其将“位于窗东海地面积32亩养殖池”发包给窗东社区居民洪宇宙，承包期限自2011年3月1日至2021年3月1日止；另一块“围垦土地（郑坂社区、后莲社区共有围垦土地84亩，属后莲社区管辖的28亩，扣除堤岸实际养殖亩数为25亩）东至山亭地界、西至井头地界、南至港地、北至抗洪沟，养殖水面面积25亩”发包给窗东社区居民洪港水、洪同民，承包期限自2011年3月31日至2021年3月31日止。 翔安区政府受理后，于2017年7月25日向窗东社区居委会发出土地权属争议处理答辩通知书，要求其提交答辩状及有关证据材料，并于同日发函厦门市国土资源与房产管理局翔安分局提供争议地块相关土地权属档案材料。2016年7月26日，窗东社区居委会接到答辩通知后，向翔安区政府提交了土地权属争议处理答辩状、土地房产所有权证、《关于东坑湾片区清淤工程淤泥堆积晒干地国有土地补偿通告》、《通知》、《致东坑围垦片区种养殖业者的一封信》等证据材料。厦门市国土资源与房产管理局翔安分局提供了后莲社区居委会2003年地籍编号为812501019C的《厦门市土地权属登记调查表》。 2017年11月10日，翔安区政府对后莲社区居委会、窗东社区居委会进行调查并制作笔录，双方确认争议地块自1969年开始由后莲社区居委会管理至2016年的事实。 2018年8月6日，翔安区政府作出厦翔政土决〔2017〕3号《土地权属争议处理决定书》，认为争议地块自东坑湾围垦分配以来，一直由后莲社区居委会持续管理使用，直至2016年因窗东社区居委会也将争议地块发包才产生争议，基于“从实际出发，尊重历史，面对现实”的原则，在窗东社区居委会没有充分证据足以反证的情况下，争议地块应当由后莲社区居委会继续管理使用，决定争议地块由后莲社区居委会管理使用。2018年8月8日，翔安区政府将决定书邮寄送达给双方当事人。 窗东社区居委会不服，于2018年9月28日向厦门市政府申请行政复议。厦门市政府于2018年9月30日受理后，向翔安区政府发出行政复议答复通知书，要求翔安区政府在指定期限内提交书面答复及提交作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料，并向后莲社区居委会发出第三人参加行政复议通知书。翔安区政府于指定期限内提交行政复议答复书及有关证据材料。经审查，厦门市政府于2018年11月19日作出厦府行复〔2018〕100号《行政复议决定书》，维持翔安区政府作出的处理决定，并将行政复议决定书寄送各方当事人。2018年11月20日，窗东社区居委会收到该行政复议决定书后，于2018年11月30日向本院提起本案诉讼，请求判如所请。 另查明，2008年，厦门市国土资源与房产管理局翔安分局发布《关于东坑湾片区清淤工程淤泥堆积晒干地国有土地补偿通告》，载明翔安区新店镇和马巷镇的东坑湾片区国有土地6257082.787平方米为收回补偿范围，该补偿工作实际并未开展实施。争议地块未经确权颁证。 本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。本案争议地块原系东坑湾海域，于1964年至1967年经围垦后形成土地，且未经政府确权颁证，第三人与原告因该争议地块使用权归属问题发生纠纷，向翔安区政府提出土地权属争议处理申请，翔安区政府作为争议地块所在地的人民政府依法有权进行调查处理，具有作出案涉土地权属争议处理决定的法定职权。原告主张争议地块属于海域，翔安区政府无权作出处理决定，第三人应先行颁证后再申请裁决，缺乏事实和法律依据，本院不予采纳。 从在案证据材料结合各方庭审陈述看，在1964年至1967年间，原同安县马巷公社、新店公社相关各村参加东坑湾围垦，之后各村按照投工投资的情况对围垦地块进行了分配，争议地块于1969年起由第三人实际管理使用至2016年。2017年11月10日，翔安区政府组织原告及第三人进行调查过程中，双方对争议地块由第三人自1969年起管理至2016年的事实均予以确认。第三人提供承包合同等材料亦可佐证其将争议地块养殖池进行发包收益的情况。原告主张争议地块归其所有，从其提供原同安县人民政府1952年土地房产所有权证记载内容看，尚不足以证明权证记载内容指向或包含本案争议地块。且该土地房产所有权证系50年代土地改革时期颁发，而本案争议地块系60年代东坑湾围垦后形成，其使用管理情况因围垦实际已发生变化。至于2008年国土部门拟收回包括争议地块在内东坑湾片区国有土地补偿通告的问题，经庭审核实，该项收回国有土地的补偿工作并未开展实施，争议地块的使用情况并未改变。 翔安区政府根据双方提交的证据，结合国土部门提供证据材料，经向争议双方调查核实，决定争议地块由第三人后莲社区居委会管理使用，并未超出第三人的申请范围，符合“从实际出发，尊重历史，面对现实”的权属争议处理原则。 此外，根据《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款规定，行政机关对争议的自然资源的所有权或使用权所作的确权决定，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。翔安区政府作出的案涉土地权属争议处理决定尾部告知救济途径存在瑕疵，本院予以指正，翔安区政府应在今后工作中注意改正。原告已在法定期限内先行向厦门市政府复议后向法院提起本案诉讼，该救济途径告知问题并未影响原告救济权利的行使，尚不足以否定案涉权属争议处理决定的效力。 综上，翔安区政府作出案涉土地权属争议处理决定，具有相应的事实和法律依据。厦门市政府依法受理原告的行政复议申请，经审查决定维持翔安区政府所作决定，结论正确，程序合法。原告撤销案涉土地权属争议处理决定及行政复议决定的诉讼请求理由不能成立，依法应予驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告厦门市翔安区马巷镇窗东社区居民委员会的诉讼请求。 本案案件受理费人民币50元，由原告厦门市翔安区马巷镇窗东社区居民委员会负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于福建省高级人民法院。 审 判 长 陈锦清 审 判 员 林琼弘 审 判 员 宋希凡 二〇一九年三月十九日 代书记员 王美云 附：本案适用的法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。