南京铁路运输法院 行 政 判 决 书 （2018）苏8602行初1707号 原告南京南弘钢筋焊网有限公司，住所地在南京浦口区盘城工业集中区管家楼168号。 法定代表人印华，南京南弘钢筋焊网有限公司董事长。 委托代理人张新，南京市浦口区盘城法律服务所法律工作者。 被告南京市浦口区应急管理局，住所地在南京市浦口区天浦路28号。 法定代表人张守兵，南京市浦口区应急管理局局长。 出庭负责人周晓，原南京市浦口区安全生产监督管理局局长。 委托代理人李霆，南京市浦口区应急管理局工作人员。 委托代理人蔡云，北京市君泽君（南京）律师事务所律师。 原告南京南弘钢筋焊网有限公司（以下称南弘公司）诉被告南京市浦口区应急管理局（以下称浦口应急管理局）安全生产监督行政处罚纠纷一案，于2018年9月28日向本院提起行政诉讼。本院立案受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院组成合议庭，于2018年12月14日公开开庭审理了本案，原告南弘公司的委托代理人张新，被告浦口应急管理局的出庭负责人周晓、委托代理人李霆、蔡云到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 2018年4月2日，原南京市浦口安全生产监督管理局（以下称原浦口安监局）向南弘公司作出浦安监罚〔2018〕2-1号《行政处罚决定书》（以下称涉案处罚决定书），载明：经调查，2017年3月21日8时35分许，南弘公司车间负责人高文栓与工人李兆强操作车间中部西侧的电动单梁起重机（大钩下方加挂了南弘公司自制的吊具，通过吊具横梁下四根铁链栓着的挂钩钩住钢筋焊网）进行翻网作业，就在他们将第一吊钢筋焊网（共14片，重约1.4吨）吊至距地面约2米的高处后，该捆钢筋焊网下落时从挂钩上脱落，并向东侧翻倒，砸中正在网片东侧捡拾钢筋头的工人王力，致其死亡（以下称3▪21起重伤害事故）。南弘公司在这起事故中暴露出未对从业人员进行安全生产教育和培训，致使王力违规站立于吊起的钢筋焊网东侧下方捡钢筋头；没有制定焊网翻网作业的指导书和作业规程，自制吊耳的位置在焊网上没有明确距离要求；组织吊装等危险作业时未安排专门人员进行现场安全管理等问题。以上行为违反《中华人民共和国安全生产法》第二十五条、第四十条的规定，南弘公司对事故发生负主要责任。依据《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条的规定，决定给予南弘公司罚款人民币30万元的行政处罚。涉案处罚决定书依法告知南弘公司申请行政复议和提起行政诉讼的权利和期限。 原告南弘公司诉称：2017年3月21日，南弘公司在进行钢筋焊网翻网作业时，工人王力违反安全生产规程，擅自到正在作业的单梁起重机下拾钢筋头，由于挂钩上钢筋脱落致其被砸中后亡故。事故发生后，原告积极善后，借款赔偿了王力家属，取得家属谅解。但是，原浦口安监局却以原告未进行安全生产培训和教育、未进行安全管理等莫须有的罪名强行要求原告停业，导致原告无法按合同向客户交货，造成数千万元的巨大经济损失，后原浦口安监局又对原告进行30万元巨额罚款，使原告企业濒临倒闭。原告认为，原浦口安监局无证据证明原告未对工人进行安全生产培训及教育，且2017年原告所在地已划归南京江北新区管辖，原浦口安监局对原告无处罚权。基于以上事实和理由，原告提起本案诉讼，请求法院依法判决：撤销原浦口安监局于2018年4月2日对原告南弘公司作出的涉案处罚决定书。 原告南弘公司向本院提交了以下证据： 证据1.安全生产标准化证书，证明原告的生产符合标准化生产； 证据2.干部、员工手册，证明原告对王力进行过岗前培训。 被告浦口应急管理局辩称：首先，原告对3▪21起重伤害事故的发生负有责任。南京市浦口区人民政府（以下称浦口区政府）就3▪21起重伤害事故成立了事故调查组。经调查，事故调查组形成了《南京南弘钢筋焊网有限公司“3▪21”起重伤害事故调查报告》（以下称涉案调查报告），认定原告对此次事故的发生负有责任，是事故责任单位。浦口区政府于2017年12月28日批复了涉案调查报告，同意事故调查组对事故责任单位、责任人员的责任认定和处理意见，建议由被告对原告进行行政处罚。其次，被告具有作出涉案处罚决定书的职权。根据《中华人民共和国安全生产法》、《生产安全事故报告和调查处理条例》的规定，安全生产监督管理部门有权对事故责任单位予以处罚。目前，原告所在的盘城街道安全生产行政管理权划归江北新区安全监督管理局，但3▪21起重伤事故发生时盘城街道安全生产行政管理权仍属于原浦口安监局，后经双方共同上级南京市安全生产监督管理局（以下称市安监局）指定，由原浦口安监局对原告进行行政处罚，故原浦口安监局具有作出涉案处罚决定书的职权。第三，涉案处罚决定书认定事实清楚、适用法律正确。经调查，原告在本起事故中存在以下问题：1.未对从业人员进行安全生产教育和培训；2.没有制定焊网翻网作业的指导书和作业规程，自制吊耳的位置在焊网上没有明确距离要求；3.组织吊装危险作业时未安排专门人员进行现场安全管理等。故原告对事故发生负有责任。综合考虑事故调查报告、现场照片、法医学尸体检验鉴定书、特种设备安全事故调查报告、询问笔录等，原告的行为违反了《中华人民共和国安全生产法》第二十五条、第四十条规定，被告根据《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条第一款第一项规定作出涉案处罚决定书，认定事实清楚，证据充分，适用法律法规正确。最后，原浦口安监局作出涉案处罚决定的程序合法。原浦口安监局于2018年1月8日立案后，分别向原告下发了行政处罚告知书、行政处罚听证告知书等，充分听取了原告的意见，对原告提出的事实理由进行了复核。其后，原浦口安监局于2018年4月2日作出涉案处罚决定书并依法送达。综上，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告浦口应急管理局向本院提交了以下证据、法律依据： 证据1.涉案处罚决定书，证明原浦口安监局所作处罚决定认定事实清楚、适用法律正确、程序合法； 证据2.营业执照（副本），证明原告的身份信息； 证据3.涉案调查报告，证明事故基本情况、调查情况、责任认定和处理建议； 证据4.《关于“3▪21”起重伤害事故调查报告的批复》，证明浦口区政府同意涉案调查报告，并批复由原浦口安监局对原告进行处理； 证据5.《法医学尸体检验鉴定书》，证明王力的死亡原因； 证据6.《特种设备安全事故调查报告》，证明原告的违法行为导致事故发生； 证据7.3▪21起重伤害事故现场照片2页，证明事故发生后的现场情况和事故单梁起重机上的情况； 证据8.询问笔录4份，证明原告的违法行为； 证据9.事故调查材料提取通知书及原告提供的相关材料，证明原告未提供钢筋焊网翻网操作规程，未提供安全教育规程的记录和情况； 证据10.《关于对浦口应急管理局〈关于对“3▪21”起重伤害事故责任单位及相关责任人员处理的请示〉的批复》及请示，证明经市安监局指定管辖，原浦口安监局具有作出行政处罚的主体资格； 证据11.行政处罚告知书、听证告知书； 证据12.文书送达回执、EMS邮寄单、快递查询截图1张； 证据11-12证明行政行为程序合法。 法律依据：1.《中华人民共和国安全生产法》；2.《中华人民共和国行政处罚法》；3.《生产安全事故报告和调查处理条例》；4.《安全生产违法行为行政处罚办法》；5.《起重机械安全规程》。 经庭审质证，被告浦口应急管理局对原告南弘公司提交证据的质证意见为：对证据1-2的真实性、关联性、合法性不认可。 原告南弘公司对被告浦口应急管理局提交证据的质证意见为：对证据1的真实性、关联性认可，合法性不认可；对证据2、5、7、9、11、12的真实性、关联性、合法性认可；对证据3的真实性认可，关联性、合法性不认可；对证据4认为原告并未见过该批复，合法性不认可；对证据6认为无事实依据；对证据8真实性认可，认为能够证明原告对工人进行安全教育；对证据10的真实性、关联性、合法性不认可。 本院对上述证据认证如下：原告南弘公司、被告浦口应急管理局提交的证据均具备真实性、关联性、合法性。 经审理查明：2017年3月21日，南弘公司车间负责人高文栓和工人李兆强操作车间中部西侧的电动单梁起重机（大钩下方加挂了公司自制的吊具，通过吊具横梁下四根铁链栓着的挂钩钩住钢筋焊网）进行钢筋焊网翻网作业时，钢筋焊网从自制吊具的挂钩上脱落，反向东侧翻倒，砸中正在网片东侧捡拾钢筋头的工人王力，致王力抢救无效死亡。 事故发生当日，原浦口安监局向南弘公司作出《事故调查材料提取通知书》，要求南弘公司于2017年3月22日向原浦口安监局提供以下材料：企业营业执照；企业资质证书；企业安全生产许可证；企业组织机构及人员职责；安全生产责任制、规章制度、与事故相关的安全操作规程（安全技术交底）及相关生产、设备、工艺资料；应急救援预案；安全生产例行会议、安全生产检查和隐患整改的记录；从业人员安全教育培训材料、记录和考试情况；企业法人、主要（分管）负责人、项目经理、安全员资格证书、收入证明；伤亡人员操作资格证书、事发现场相关人员操作资格证书；发生事故的特种设备检测报告；发生事故的设备安装、使用、保养、检测材料；伤亡人员劳务用工合同、工伤保险资料；劳动防护用品购买、发放材料；监理通知单；工程承包、分包合同（协议），安全管理协议；施工方案；施工安全技术交底资料；企业事故调查报告；医院诊断证明、死者死亡证明、火化证明、身份证明、赔偿协议。其后，南弘公司向原浦口安监局提交企业安全生产管理人员身份证明、高文栓的安全生产管理人员资质证书、桥（门）式起重机定期（首检）检验报告、全国工业产品生产许可证、特种设备登记卡、安全检验合格证、公司领导层职责分工（签定书）、《南京南弘钢筋焊网有限公司安全生产》规章制度、南京南弘钢筋焊网有限公司起重设备器具操作规则、《关于“产能奖”、外加工（维修）物件采购及安全上岗职责等若干问题的补充通知》、会议签到记录、人民调解协议书、王力的劳动合同书及身份证复印件。 其后，由原浦口区安监局、高新公安分局、浦口区总工会、浦口区市场监督管理局等部门派员组成浦口区政府3▪21起重伤害事故调查组，就该事故开展调查。事故调查组对事故现场进行了勘察，询问了南弘公司法定代表人印华、副总经理潘传金、事故现场车间负责人高文栓、事故现场工人李兆强，并委托南京市特种设备安全监督检验研究院对事故发生的技术原因进行了分析。印华在接受询问时表示：南弘公司没有成立专门的安全生产管理机构，安全生产工作由副总经理潘传金负责，每月组织员工进行一次安全教育和培训。潘传金在接受询问时表示：南弘公司没有成立专门的安全生产管理机构，由潘传金负责安全生产工作；南弘公司没有翻网作业的具体操作规程；2016年9、10月时，街道安监站在南弘公司检查时发现行车上的吊钩防脱钩问题，下了整改通知书，11月行车年检前已整改，不过现在又被工人在操作过程中搞坏了，吊梁上的4个小吊钩一直都没有防脱钩装置；南弘公司每月组织一次安全大会。高文栓在接受询问时表示：南弘公司没有成立专门的安全生产管理机构，也没有安全员，由潘传金负责安全生产工作；南弘公司没有翻网作业的具体操作规程；行车吊钩上没有防脱钩装置。李兆强在接受询问时表示：南弘公司组织过安全教育和培训，由潘传金负责；不清楚有没有工作操作规程；以前翻网作业中也发生过脱钩现象。南京市特种设备安全监督检验研究院出具宁质技监特鉴字〔2017〕2号特种设备安全事故调查报告，事故原因分析为：1.吊具在吊装时有两种挂钩方式，其中一种挂钩方式由于吊钩没有任何阻挡，重物有可能从吊耳中脱落；2.企业未制定钢筋焊网翻网作业指导书，自制吊耳位置在焊网上没有明确距离要求；3.采用从外侧向内的挂钩方式易造成重物脱钩；4.根据GB6067.1-2010《起重机械安全规程》第1部分总则第17.2.4b规定：任何人不得在悬停载荷的下方停留或通过。企业作业人员未遵守该规定。 2017年7月21日，事故调查组作出了涉案调查报告，认为：3▪21起重伤害事故的性质是一起因南弘公司未开展安全生产教育、无规章制度，从业人员违反吊装操作规程而造成的一般生产安全事故；南弘公司未对从业人员进行安全生产教育和培训，致使王力缺乏必要的安全知识，违规站立于钢筋焊网东侧捡拾钢筋头，没有制定焊网翻网作业的指导书和作业规程，自制吊耳的位置在焊网上没有明确距离要求，组织吊装等危险作业时未安排专门人员进行现场安全管理，对事故发生负主要责任。 2017年12月28日，浦口区政府作出《关于“3▪21”起重伤害事故调查报告的批复》，载明：经审查，同意事故调查组关于3▪21起重伤害事故的调查报告。区各有关部门要依据相关法律、行政法规规定的权限和程序，对事故责任单位和有关责任人进行处理。 2017年12月29日，原浦口安监局向市安监局作出《关于对“3▪21”起重伤害事故责任单位及相关责任人员处理的请示》，主要内容为：2017年3月21日发生的3▪21起重伤害事故已由原浦口安监局组织有关部门成立事故调查组、形成涉案调查报告；浦口区政府已批复同意责任认定和处理意见，建议对事故责任单位和责任人进行处理；因2017年8月1日后南弘公司所在的盘城街道安全生产行政管理职权划归江北新区安监局，故提请市安监局就3▪21起重伤害事故行政处罚管辖权进行确认。2018年1月3日，市安监局向浦口应急管理局作出《关于对浦口应急管理局〈关于对“3▪21”起重伤害事故责任单位及相关责任人员处理的请示〉的批复》，指定原浦口安监局负责3▪21起重伤害事故相关行政处罚工作。 2018年3月15日，原浦口安监局向南弘公司送达行政处罚告知书、听证告知书，告知南弘公司在3▪21起重伤害事故中存在的问题、违反的法律规定、拟对南弘公司处以30万元的罚款及南弘公司陈述申辩和申请听证的权利。 2018年4月2日，原浦口安监局作出涉案处罚决定书，并于2018年4月5日送达南弘公司，南弘公司于2018年9月28日提起本案诉讼。 因2019年2月南京市浦口区政府机构改革，将原浦口安监局的职责与其他数个政府部门的职责整合后组建浦口应急管理局，不再保留原浦口安监局，本案被告变更为浦口应急管理局。 本院认为：《中华人民共和国安全生产法》第九条第一款规定：“国务院安全生产监督管理部门依照本法，对全国安全生产工作实施综合监督管理；县级以上地方各级人民政府安全生产监督管理部门依照本法，对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理。”《江苏省行政程序规定》第十三条规定：“两个以上行政机关对同一行政管理事项都有管辖权的，由最先受理的行政机关管辖；发生管辖权争议的，由其共同上一级行政机关指定管辖。”本案中，原浦口安监局作为南京市浦口的安全生产监督管理部门，依法享有对浦口内安全生产工作实施监督管理的法定职权。3▪21起重伤害事故发生于浦口，由浦口区政府及下属行政部门开展调查，虽然事故处理过程中发生了行政区划调整，但市安监局已指定原浦口安监局管辖3▪21起重伤害事故的行政处罚事宜，故原浦口安监局具有作出涉案处罚决定书的法定职权。 《中华人民共和国安全生产法》第二十五条第一款规定：“生产经营单位应当对从业人员进行安全生产教育和培训，保证从业人员具备必要的安全生产知识，熟悉有关的安全生产规章制度和安全操作规程，掌握本岗位的安全操作技能，了解事故应急处理措施，知悉自身在安全生产方面的权利和义务。未经安全生产教育和培训合格的从业人员，不得上岗作业。”第四十条规定：“生产经营单位进行爆破、吊装以及国务院安全生产监督管理部门会同国务院有关部门规定的其他危险作业，应当安排专门人员进行现场安全管理，确保操作规程的遵守和安全措施的落实。”《特种设备安全监察条例》第三十三条第一款规定：“电梯、客运索道、大型游乐设施等为公众提供服务的特种设备运营使用单位，应当设置特种设备安全管理机构或者配备专职的安全管理人员；其他特种设备使用单位，应当根据情况设置特种设备安全管理机构或者配备专职、兼职的安全管理人员。”第三十九条第一款规定：“特种设备使用单位应当对特种设备作业人员进行特种设备安全、节能教育和培训，保证特种设备作业人员具备必要的特种设备安全、节能知识。”根据上述规定，生产经营单位进行吊装等危险作业时，应当安排专门人员进行现场安全管理，落实安全生产措施，遵守安全生产操作规程。本案中，在案证据显示，南弘公司未制定翻网作业操作规程，在进行钢筋焊网翻网作业时现场无专门安全管理人员，工人缺乏必要的安全知识、违规站立于钢筋焊网东侧捡拾钢筋头，吊钩未安装防脱钩装置、整改不力。原浦口安监局认定南弘公司违反《中华人民共和国安全生产法》相关规定、对3▪21起重伤害事故发生负主要责任，有事实依据。 《特种设备安全监察条例》第六十四条第一款第一项规定：“有下列情形之一的，为一般事故：（一）特种设备事故造成3人以下死亡，或者10人以下重伤，或者1万元以上1000万元以下直接经济损失的。”《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条第一项之规定：“发生生产安全事故，对负有责任的生产经营单位除要求其依法承担相应的赔偿等责任外，由安全生产监督管理部门依照下列规定处以罚款：（一）发生一般事故的，处二十万元以上五十万元以下的罚款。”本案中，原浦口安监局经行政程序，先后向南弘公司送达行政处罚告知书、听证告知书，保障了南弘公司依法享有的陈述、申辩等合法权益，后根据查明事实作出的涉案处罚决定书，认定事实清楚，适用法律正确，符合法定程序。 综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告南京南弘钢筋焊网有限公司的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告南京南弘钢筋焊网有限公司承担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江苏省南京市中级人民法院。 审 判 长  夏文浩 审 判 员  窦 开 人民陪审员  喻时杰 二〇一九年三月十八日 法官 助理  孔 雪 书 记 员  吴 迪