安徽省高级人民法院 行 政 裁 定 书 (2019)皖行终274号 上诉人(一审原告)临泉县青青草野猪养殖有限公司，住所地安徽省阜阳市临泉县姜寨镇姜寨村古槐，统一社会信用代码91341221L24812719U(1-1)。 法定代表人李如良，该公司总经理。 委托代理人王云峰，北京市炜衡（合肥）律师事务所律师。 被上诉人(一审被告)安徽省临泉县人民政府，住所地安徽省临泉县政务新区前楼，统一社会信用代码11341221003173206K。 法定代表人梁永勤，该县县长。 被上诉人(一审被告)安徽省临泉县姜寨镇人民政府，住所地安徽省临泉县062县道姜寨镇。 法定代表人陈基鹏，该镇镇长。 上诉人临泉县青青草野猪养殖有限公司（简称青青草公司）因诉安徽省临泉县人民政府（简称临泉县政府）、安徽省临泉县姜寨镇人民政府（简称姜寨镇政府）补偿方案及行政赔偿一案，不服安徽省阜阳市中级人民法院(2018)皖12行初260号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 青青草公司向一审法院诉称，2017年8月下旬，姜寨镇政府副镇长林涛和刘福卫、熊诗科等人到原告公司告知其公司位于禁养区需要关闭。2017年9月，在镇、村干部再三保证给予合理补偿的前提下，其公司与姜寨镇政府签订了《拆除（搬迁）协议书》，但协议书上没有说明补偿标准及补偿金额，只是说按照临泉县政府的文件执行。2017年10月，其公司按照约定的时间拆除了养殖房舍及设备设施。2017年11月，临泉县政府及姜寨镇政府的领导验收合格，补偿款迟迟没有到位。其公司多次向两被告催问补偿款一事，均答复正在办理中。2018年1月，其公司得知补偿款包括养殖场的猪舍和生猪补偿共计仅仅40佘万元。其公司认为2016年10月经安徽金泉资产评估事务所评估该公司价值3300611元，而两被告仅仅补偿40余万元，明显不合法。 根据安徽省农业委员会皖农牧函〔2017〕115号文件《关于做好禁养区内畜禽养殖场（小区）和养殖专业户关闭或搬迁工作的通知》，实施关闭工作应该经固定资产评估、制定费用补偿等程序后才能进行关闭，但两被告未进行固定资产评估、补偿费用没有明确就进行关闭违反上述规定。原告认为应当按照临政办秘〔2017〕110号《关于印发临泉县禁养区畜禽规模养殖场、养殖专业户关闭搬迁工作实施方案（试点）的通知》（简称110号《试点通知》）规定的标准进行补偿。临泉县人民政府印发的临政办秘〔2017〕180号《关于印发临泉县禁养区畜禽规模养殖场、养殖专业户关闭搬迁工作实施方案的通知》（简称180号《实施通知》）是无效的，应予以撤销。临泉县政府是此次关闭、搬迁工作的主体，姜寨镇政府是实施单位，为维护其公司的合法权益，故请求：1、依法撤销临泉县人民政府印发的180号《实施通知》，责令被告按照110号《试点通知》对原告进行补偿；2、判令两被告赔偿、补偿原告因拆除养殖场而造成的一切损失；3、诉讼费用由被告承担。 一审法院审理查明，青青草公司位于安徽省阜阳市临泉县姜寨镇姜寨村古槐，法定代表人李如良，注册资本100万元整，成立日期2010年7月23日。2017年9月22日，临泉县政府印发180号《实施通知》，对全县禁养区内畜禽规模养殖场、养殖专业户关闭搬迁工作，制定了具体的实施方案。2017年10月21日，青青草公司与姜寨镇政府达成《临泉县禁养区规模养殖场、养殖专业户拆除（搬迁）协议书》，双方就该公司关闭拆除（搬迁）补偿事宜达成一致意见。 一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一款第（四）项规定，提起诉讼应当属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。本案中，青青草公司的诉请实质就是让姜寨镇政府履行与其签订的协议书。因该协议的签订方系青青草公司与姜寨镇政府，根据合同的相对性，临泉县政府不是本案的适格被告，姜寨镇政府是本案的适格被告。《中华人民共和国行政诉讼法》第十四条规定，基层人民法院管辖第一审行政案件。该法第十五条第一项规定，对县级以上地方人民政府所作的行政行为提起诉讼的案件，由中级人民法院管辖。故本案应由基层人民法院管辖。经向青青草公司释明，该公司坚持对临泉县政府的起诉，依法应予驳回。故依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项规定，裁定驳回青青草公司的起诉。 青青草公司上诉称，1、180号《实施通知》针对特定对象、特定之事，规定了搬迁期限以及补偿标准属于可诉的行政行为，临泉县政府是制作该通知的机关，上诉人以临泉县政府为被告向安徽省阜阳市中级人民法院起诉符合法律规定。2、上诉人在签订《拆除（搬迁）协议书》时没有看到180号《实施通知》，姜寨镇政府按上述通知的标准进行补偿，侵犯该公司合法权益。上诉人有理由相信此次关闭应当按110号《试点通知》的标准进行补偿。综上，请求二审法院撤销一审裁定，支持该公司的诉讼请求。 临泉县政府、姜寨镇政府未向本院提交书面答辩意见。 本院另查明，2017年9月22日，临泉县政府办公室下发180号《实施通知》。2017年10月21日，姜寨镇政府与青青草公司签订《拆除（搬迁）协议书》，约定姜寨镇政府监督该公司拆除（搬迁）工作，该公司于2017年10月30日前将养殖场的所有牲畜处理完毕，该公司按要求完成搬迁的由姜寨镇政府按照《临泉县禁养区畜禽规模养殖场、养殖专业户关闭搬迁工作实施方案》的标准办理补偿手续。 本院认为，本案系因临泉县政府关闭养殖场的行政行为引发的，根据行政相对人青青草公司的诉讼请求和上诉理由，本案争议的焦点为：青青草公司请求撤销临泉县政府的180号《实施通知》及要求临泉县政府、姜寨镇政府按110号《试点通知》的标准补偿、赔偿拆除养殖场造成的损失是否符合法定起诉条件。 一、关于青青草公司请求撤销180号《实施通知》是否符合法定起诉条件。一是从通知的主要内容来看，该通知规定的工作步骤、协议签订的主体等，实际是以实施方案的形式进行工作安排，限期各乡镇人民政府完成工作任务，并未对青青草公司设定具体、明确的义务；二是根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第一款的规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。由于规范性文件不是针对具体的人作出的，不会直接侵害个人的权利，它只有通过行政行为才会产生危害后果。本案中180号《实施通知》规定的补偿标准并不会直接对该公司产生影响，如果行政机关依据该规范性文件作出对其不利的行政行为，该公司在针对行政行为提起诉讼时，可以请求对该规范性附带审查。故一审法院裁定驳回青青草公司请求撤销180号《实施通知》的起诉并无不当。 二、关于青青草公司要求临泉县政府、姜寨镇政府按110号《试点通知》的标准补偿、赔偿拆除养殖场造成的损失是否符合法定起诉条件。一是青青草公司要求按照110号《试点通知》予以补偿问题，该诉请从诉讼类型上看属于给付之诉。当事人提起给付之诉须具备给付请求权基础，这种给付请求权可以基于法律、法规、规章的规定，也可以基于行政决定或行政协议等。姜寨镇政府与青青草公司签订的案涉《拆除（搬迁）协议书》没有约定按110号《试点通知》的标准进行补偿，故其提出的该项诉讼请求缺乏请求权基础，一审法院裁定驳回起诉并无不当。二是青青草公司提出的赔偿拆除养殖场所造成的损失，因行政赔偿以行政行为违法为前提，提起赔偿之诉，应提供基本的证据证明拆除行为违法。但本案中青青草公司起诉称，2017年10月该公司签订了《拆除（搬迁）协议书》，随后按协议的约定拆除了养殖场。故该公司并未提供证据证明拆除行为违法，其提起相应的赔偿诉讼缺乏事实和法律依据。 综上，一审法院裁定驳回青青草公司的起诉，处理结果并无不当，本院予以支持。青青草公司的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长 周 辉 审判员 宋 鑫 审判员 蒋春晖 二〇一九年三月十八日 书记员 奚雨杭 附：相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。