江苏省南京市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2018）苏01行初538号 原告王宏园，性别××年××月××日生，××族。 被告南京市人民政府，住所地南京市北京东路41号。 法定代表人蓝绍敏，南京市人民政府市长。 委托代理人张留营，南京市人民政府工作人员。 委托代理人高鹏，南京市人民政府工作人员。 被告江苏省人民政府，住所地南京市北京西路68号。 法定代表人吴政隆，江苏省人民政府省长。 委托代理人张世锋，江苏省司法厅工作人员。 委托代理人李宇，江苏世纪同仁律师事务所律师。 原告王宏园诉被告南京市人民政府（以下简称市政府）、江苏省人民政府（以下简称省政府）政府信息公开、行政复议一案，本院于2018年9月27日受理后，于同年9月28日向被告邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年12月21日公开开庭审理了本案，原告王宏园，被告市政府的委托代理人张留营、高鹏，被告省政府的委托代理人张世锋、李宇到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 被告市政府于2018年6月16日作出2018－85《政府信息公开申请答复书》（以下简称《答复书》），告知原告其要求公开的“南京市经济体制改革领导小组办公室要求改制企业在产权交易中心挂牌的相关规定”，市政府并未制作、保存。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称政府信息公开条例）相关规定，请向信息制作、保存机关申请、了解相关信息。原告不服，向省政府申请行政复议，省政府予以受理，并于2018年8月30日作出〔2018〕苏行复第264号《行政复议决定书》（以下简称《复议决定书》），维持市政府作出的《答复书》。 原告王宏园诉称，原告向市政府申请信息公开的内容是“请向我公开南京市经济体制改革领导办公室（即下文的‘市改革办’）要求改制企业在产权交易中心挂牌的相关规定。”理由在原告向省政府提出的《复议申请书》中已经阐明。南京市城市经济体制改革办公室（南京市城乡建设委员会）出具的宁建改办公字[2003]43号第三点载明了“按市改革办的统一要求，市基础设施开发总公司在产权交易中心进行了招商挂牌”。原告认为，要求即是有内容的，也就是针对招商挂牌的要求。宁政办发[2003]72号文件是南京市经济体制改革领导小组办公室编制的，其中第五条第4点“改制企业对其所使用的土地都必须要有明晰合法的土地权属，涉及企业的土地使用权，必须依法进行土地评估量化”。原告认为，其不至于违反自身制订的文件规定，违反规定要求南京市基础设施开发总公司在不能招商挂牌的时间段，进行招商挂稗。所以原告对宁建改办公字[2003]43号、南京市基础设施开发总公司《改制预案》和实际招商挂牌时间，违反国家相关政策和规定执行的行为，是有质疑的。必须知道本申请内容的规定是什么。根据法释[2018]1号第二十三条，市政府应当是南京市经济体制改革领导小组办公室撤消后职权承接单位。故此，原告向市政府申请信息公开合理合法。同时市政府也承接了南京市经济体制改革领导小组办公室在履职过程中的档案。省政府复议决定维持市政府作出的《答复书》错误。 综上，请求法院：一、撤销省政府于2018年8月30日作出的《复议决定书》；二、判令市政府重新答复；3、判令两被告承担本案诉讼费。 被告市政府辩称，一、市政府在法定期限内对原告提出的政府信息公开申请作出《答复书》并进行送达，市政府答复程序合法。二、市政府答复内容符合相关法律规定。原告向市政府提出申请要求公开“南京市经济体制改革领导小组办公室要求改制企业在产权交易中心挂牌的相关规定”。经查，南京市经济体制改革领导小组（下设办公室）是2003年设立的议事协调机构，于2014年由市政府常委会讨论撤销（相关成立、撤销文件均已向申请人公开、提供）。通过公文平台检索，被告并未制作、保存相关信息，因此答复并无不妥。综上，市政府向原告作出《答复书》的具体行政行为，认定事实清楚，符合法定程序，依法履行职责，故请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告省政府辩称，一、市政府所作政府信息公开答复内容符合法律规定。本案中，原告所申请公开的南京市经济体制改革领导小组办公室统一要求挂牌的相关规定的信息，市政府通过公文平台检索，未查找到原告所申请公开的相关信息。且原告信息公开申请中所涉及的“南京市经济体制改革领导小组（下设办公室）”是2003年设立的议事协调机构，该机构于2014年由市政府常务讨论撤销。鉴于以上情况，市政府根据政府信息公开条例第二十一条第（三）项的规定，向原告作出案涉信息公开答复，并无不当。市政府作出案涉信息公开答复程序合法。二、省政府作出本案复议决定程序合法。2018年7月10日，省政府收到原告邮寄递交的《行政复议申请书》。2018年7月12日作出《行政复议受理通知书》及《行政复议提出答复通知书》，并分别向原告和市政府邮寄送达。2018年8月30日，省政府作出案涉《复议决定书》，并向原告和市政府邮寄送达，省政府作出案涉复议决定程序符合法律规定。综上，省政府所作本案复议决定认定事实清楚、适用法律法规正确、程序合法，请求法院查明案件事实，依法驳回原告诉讼请求。 经审理查明，原告王宏园于2018年5月31日通过“中国南京”网站向南京市人民政府办公厅申请信息公开，其填写的“所需信息的内容描述”一栏载明：“请向我公开南京市经济体制改革领导小组办公室要求改制企业在产权交易中心挂牌的相关规定。”市政府于当天收到，并于2018年6月16日作出《答复书》，告知原告市政府并未制作、保存南京市经济体制改革领导小组办公室要求改制企业在产权交易中心挂牌的相关规定。2018年6月22日，市政府将《答复书》向原告进行了邮寄送达。原告不服，于2018年7月10日向省政府申请行政复议，省政府予以受理，并于2018年8月30日作出《复议决定书》，维持市政府作出的《答复书》。原告不服，于2018年9月27日向本院提起行政诉讼。 本案审理过程中，本院对王宏园在本院及南京铁路运输法院提起的行政诉讼案件进行了调查了解，结合其他关联案件中查明的事实，认定如下事实：据不完全统计，2017年下半年以来，王宏园以了解企业改制情况、行使监督权为由，分别向南京市城乡建设委员会、南京市经济和信息化委员会、南京市政务服务管理办公室、南京市人民政府国有资产监督管理委员会、南京市财政局、南京市金融发展办公室、南京市发展和改革委员会、南京市物价局、南京市人力资源和社会保障局、南京市玄武区档案局等至少36家行政机关以政府信息公开的名义提出申请近2000件，要求公开大量涉及企业改制的信息，如：1．南京市城市建设经济体制改革办公室于2005年8月8日对南京市基础设施开发有限公司进行验收的《南京市国有企（事）业单位改制工作验收表》；2．解释南京市基础设施开发有限公司没有在《改制预案》《改制方案》中对一笔37757.23万元的资产进行上报的原因；3．《南京市国有企（事）业单位改制工作验收表》提及的验收证明；4．《南京市国有企（事）业单位改制工作验收表》第8页提及的“主管部门、归口系统、市改革办”全称；5．南京市城建系统经济体制改革办公室编印的《城建动态》第1—36期；6．《南京市国有企（事）业单位改制工作验收表》涉及的职工代表花名册；7．《南京市国有企（事）业单位改制工作验收表》提及的终止、解除劳动合同的22人花名册；8．南京市改革办主任发言稿《南京已有451家国企基本完成改制》所涉451家国有企业名称及“大型企业改制不搞MBO”的规范性文件规定等。王宏园收到相关行政机关作出的政府信息公开申请答复后，分别向市政府、江苏省住房和城乡建设厅、省政府等共提起行政复议超过400次，向本院及南京铁路运输法院提起相关政府信息公开之诉超过100次。 在本院审理的王宏园提起的其他政府信息公开案件中，本院亦曾本着实质性化解争议的目的，组织王宏园同有关部门沟通协调，但最终未果。 本院认为，公民、法人以及其他组织诉权的保障应当同公共资源的有效利用相平衡，在司法资源供给不足的情况下，有限的司法资源只能优先保护值得保护的公众，救济需要救济的权利，解决能够解决的纠纷。因此，行政诉讼在执行立案登记制的同时，对存在的各类滥用诉讼权利行为，也必须实施必要的规制，以保障有限的司法资源能为正常行使诉讼权利的当事人提供必要且充裕的司法救济。根据《最高人民法院关于进一步保护和规范当事人依法行使行政诉权的若干意见》的规定，对滥用诉权、恶意诉讼及没有诉的利益等情形，依法应当不予立案。该意见第十七条规定，判断当事人是否具有滥用诉权、恶意诉讼的主观故意，应当从当事人提起诉讼的数量、周期、目的以及是否具有正当利益等角度进行审查。 首先，王宏园围绕南京市基础设施开发总公司的企业改制提起的政府信息公开申请及相关行政诉讼数量巨大。根据不完全统计，原告王宏园一年多以来围绕南京市基础设施开发总公司的企业改制问题，向南京市多家行政机关提起了累计将近2000次的政府信息公开申请，后又在本院及南京铁路运输法院提起政府信息公开行政诉讼100多起。即便王宏园确实需要了解南京市基础设施开发总公司的改制事宜，其也应当采取理性恰当的方式，而其提出数量如此众多的政府信息公开申请，继而提起诉讼，明显超过了必要且合理的限度。另外，从王宏园申请公开的内容看，有相当一部分是要求行政机关对某个问题进行解答，属于咨询，并不属于政府信息公开的范畴。 其次，王宏园提起此类政府信息公开申请及相关诉讼的目的不具有正当性。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权向人民法院提起诉讼。政府信息公开条例亦明确以保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息，提高政府工作的透明度，促进依法行政，充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用为主要目的。从王宏园提起的系列诉讼看，其申请公开的信息数量巨大，内容琐碎庞杂，结合其处分诉讼权利的随意性可见，其真实目的是通过增加行政机关负累以解决其与信息公开无关或关联不大的利益诉求，已经背离了对受到侵害的合法权益进行救济的诉讼初衷，因而不具有正当性。 再次，王宏园提起此类政府信息公开诉讼不具备诉的利益。从王宏园在包括本案庭审的多次陈述来看，王宏园均称其是因认为南京市基础设施开发总公司的企业改制存在问题，欲行使监督权而进行调查了解。一方面，南京市基础设施开发总公司的改制发生于2004年，王宏园与该公司早已不存在劳动关系，故相关信息与王宏园目前的生产和生活没有关联性。另一方面，国有企业改制决定系行政机关行使自由裁量权的政策性决策行为，不属于行政诉讼受案范围，王宏园无法通过行政诉讼来解决这一问题。诚然，如果劳动者认为国有企业在改制过程中侵犯了其合法权益，有权依法寻求救济，但同时也必须注意方式方法，王宏园采取大量提起政府信息公开申请后再提起行政诉讼的维权方式，既不能实质上解决问题，又浪费了大量行政资源和司法资源。在此情况下，王宏园提起本案在内的相关行政诉讼，并无与其自身合法权益相关的值得保护的实际利益，因而不具有诉的利益和进行司法救济的必要。 在行政诉讼中，人民法院既要依法保障当事人诉权，引导当事人正确行使诉讼权利，也要依法处理滥用诉权的行为，维护诉讼秩序。《最高人民法院关于进一步保护和规范当事人依法行使行政诉权的若干意见》第十五条规定，对于极个别当事人不以保护合法权益为目的，长期、反复提起大量诉讼，滋扰行政机关，扰乱诉讼秩序的，人民法院依法不予立案。因此，王宏园提起的本案诉讼，依法应当不予立案。鉴于本案已经立案，依法应当裁定驳回起诉。对于王宏园今后再因向行政机关提出类似信息公开申请而向人民法院提起的相关行政诉讼，人民法院均将根据法律规定作严格审查，原告需特别说明其申请和诉讼的正当理由，否则将承担不利后果。 综上，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（十）项的规定，裁定如下： 驳回原告王宏园的起诉。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省高级人民法院。 审判长  郝莉坤 审判员  黄 飞 审判员  周 磊 二〇一九年三月十一日 书记员  韩卓君