浙江省嵊州市人民法院 民 事 判 决 书 （2018）浙0683民初8092号 原告：胡小平，男，1974年5月5日出生，汉族，住嵊州市。 委托诉讼代理人：张英楠、朱永志，北京大成（杭州）律师事务所律师。 被告：嵊州市鹿山街道三联村村民委员会，住所地嵊州市鹿山街道三联村。 负责人：郭德良，村主任。 被告：嵊州市鹿山街道三联村经济合作社，住所地嵊州市鹿山街道三联村。 法定代表人：施俊，社长。 上述两被告共同委托诉讼代理人：仇海君，浙江世纪方正律师事务所律师。 原告胡小平与被告嵊州市鹿山街道三联村村民委员会、嵊州市鹿山街道三联村经济合作社土地租赁合同纠纷一案，本院于2018年10月18日立案受理后，依法适用简易程序，公开开庭进行了审理。原告胡小平及其诉讼代理人张英楠、朱永志、两被告共同委托的诉讼代理人仇海君到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告胡小平向本院提出诉讼请求：1、确认原告与两被告之间签署的《土地租赁合同》无效；2、判令两被告立即退还原告支付的全部租金868000元；3、判令两被告赔偿原告经济损失868000元；4、本案一切诉讼费用由两被告共同承担。事实与理由：2008年3月9日，鹿山街道三联村召开村民代表会议，对其村内面积为2260平方米的地块（以下简称“案涉地块”）的租赁权进行公开招标。包括原告在内的三方参与投标，最终原告以868000元的价格竞得。2008年3月14日，两被告与原告签署《土地租赁合同》，合同约定：原告基于建房所需向两被告租赁案涉地块，租赁总期限为70年，每20年为一个合同期，到期自动续租，总租金为868000元整；如因法律上的原因导致本合同无效或本合同无法履行的，两被告应全额退还原告缴纳的租金，并自愿补偿原告相当于全额租金的损失。原告于同年3月11日付清全部租金，此后在案涉地块上建造房屋并实际使用。2012年5月29日，嵊州市人民政府就农转用未供土地处置问题召开专题会议，会议明确对于已建但未办理供地审批手续、不属于民生工程项目用地的，在征地补偿手续到位的前提下，由乡镇人民政府（街道办事处、开发委）书面申请，免于违法用地处罚。被告鹿山街道三联村村民委员会据此办理案涉地块的供地审批手续及建设用地规划许可证。2012年6月20日，嵊州市鹿山街道办事处对案涉地块上未批先建的问题向嵊州市国土资源局申请免于处罚、补办手续。6月29日，原告按照被告嵊州市鹿山街道三联村村民委员会的要求支付了案涉地块的耕地占用税35350元。至此，原告以为案涉地块及地上建筑物已经取得了完备的手续。2017年4月22日，嵊州市鹿山街道办事处向原告出具《违法建设告知书》，要求原告在2017年4月26日前自行拆除案涉地块上的建筑物。后经原告了解，被告嵊州市鹿山街道三联村村民委员会仅就案涉地块中已经建造房屋的1010平方米的土地办理了供地审批手续，且被告嵊州市鹿山街道三联村村民委员会申报的用地项目名称为“鹿山街道三联村综合楼”，与原告用地的实际情况不相符。2017年7月，鹿山街道办事处强行拆除了原告在案涉地块上的全部建筑物。原告认为，被告作为出租人，在明知案涉地块为耕地的情况下仍将案涉地块出租给原告建房使用，直接导致《土地租赁合同》因违反法律强制性规定而归于无效；后被告在政策允许对于未批先建项目补办手续的情形下，又未能按照实际的用地情况如实报批，导致建设规划许可证的项目内容与实际用地情况不符、原告所建房产被强制拆除。被告的行为已经符合《土地租赁合同》第五条第3款的约定，应当向原告承担退还租金并补偿损失的责任。综上，请法院依法支持原告的全部诉讼请求。 两被告共同答辩称：1、原、被告之间签订的合同有效，要求继续履行合同。2008年3月9日签订合同属实，但该土地系建设土地，租赁年限为20年，到期自动续租。到期自动续租是否有效由法庭确定。2、原告房屋被拆除与被告无关，是原告自己造成的。在土地上建造房屋要办理相关手续是众所周知的，被告已协助原告办理了一定的审批手续，是建综合楼，而原告自己搭建的是钢棚，与审批手续不符，导致被政府以违章为由拆除，故是原告自己造成的。请求确认原、被告之间签订的合同有效，并驳回原告其他诉讼请求。 原告围绕诉讼请求向本院提交了下列证据：证据1、《土地租赁合同》一份、《嵊州市农村集体经济组织统一收据》二份、被告村《会议记录》复印件一份，证明被告村于2008年3月9日就案涉土地招标承包召开了会议，原告以868000元中标，原、被告于2008年3月14日签订土地租赁合同，原告于2008年3月9日、11日向被告交清全部租金的事实。证据2、【2012】18号《嵊州市人民政府专题会议纪要》复印件一份，证明嵊州市人民政府于2012年5月21日就农转用未供土地处置工作有关问题召开协调会议，会议明确：对已建但未办理审批手续的不属于民生工程项目用地的，在征地补偿手续到位的前提下，由乡镇人民政府（街道办事处、开发区）书面申请，免于违法用地处罚。《关于要求免于处罚的报告》复印件一份，证明嵊州市鹿山街道就涉案土地上未批先建问题于2012年6月20日向嵊州市国土资源局提出了免于处罚并补办手续的请求。《税收电子转账专用完税证》一份，证明原告已于2012年6月29日以被告鹿山街道三联村村民委员会名义缴纳耕地占用税35350元，同时证明原告租赁的土地性质为耕地。证据3、《建设使用集体所有土地决定书》、《建设用地规划许可证》复印件各一份，证明被告鹿山街道三联村村民委员会仅就案涉土地中的1010平方米的土地补办了建设用地审批手续，且申报及许可的用地项目名称为鹿山街道三联村综合楼。证据4、照片一组，证明原告的厂房已经被拆除的事实及被拆除前后的状况。 对原告提供的上述证据，二被告质证表示对证据1、2、3的真实性、合法性、关联性没有异议，对证据4，表示从照片中无法看出系涉案土地及原告被拆除厂房的照片。 二被告共同提供了下列证据：证据5、嵊州市发展计划局于2002年9月18日作出的《关于同意在鹿山街道姚宅村建造综合楼建设项目的批复》复印件一份、嵊州市城乡建设测量队于2012年6月15日测量制作的《姚家村综合楼工程地形图》一份、嵊州市规划局于2012年6月20日核发的《建设用地规划许可证》、《建设项目选址意见书》各一份、嵊州市国土资源局于2012年9月3日填报的《建设用地项目呈报材料“一书方案”》一份、嵊州市人民政府于2012年9月21日签发的《建设使用集体所有土地决定书》一份，证明被告为原告办理了报批的手续。 对二被告提供的证据5，原告质证表示对证据的真实性、合法性没有异议，对关联性有异议，该组证据不能实现被告的证明目的，反而可以证明2012年之前案涉土地非建设用地，而是农用地，原、被告双方签订的《土地租赁合同》是无效的。 对原、被告双方提供的上述证据，本院认证认为具有真实性、合法性、关联性，其证据效力应予确认。 根据双方当事人陈述及本院已确认的证据，本院认定事实如下：2008年3月9日，被告村就原姚宅村“北大坵”面积2260平方米的农用地的承包问题召开了会议，会议决定以公开投标的方式发包，承包期限定70年，标底价70万元。当日，原告以868000元的价格中标，并于2008年3月9日、11日分两次向被告鹿山街道三联村经济合作社交清了全部承包款。2008年3月14日，两被告与原告签订《土地租赁合同》一份，合同明确原告基于建房所需向两被告租赁土地，合同约定：租赁土地的坐落为“北大坵”；面积为2260平方米；用途为堆放杂物及其他用途；租赁总期限为70年，每20年为一个合同期，到期自动续租；总租金为868000元整，一次性付清。合同还约定：乙方（原告）可以在租赁的土地上种植绿化，甲方（两被告）应同意乙方对租赁土地进行浇筑或挖掘；如因法律上的原因导致本合同无效或本合同无法履行的，甲方应全额退还乙方缴纳的租金，并由甲方自愿补偿乙方相当于全额租金的损失。此后，原告在租赁地块上建造厂房并实际使用。 另查明，2012年5月21日，嵊州市人民政府就农转用未供土地处置工作有关问题召开协调会议，作出的【2012】18号《嵊州市人民政府专题会议纪要》载明：对已建但未办理审批手续的不属于民生工程项目用地的，在征地补偿手续到位的前提下，由乡镇人民政府（街道办事处、开发区）书面申请，免于违法用地处罚。2012年6月20日，嵊州市鹿山街道就涉案土地上未批先建问题向嵊州市国土资源局提交了《关于要求免于处罚的报告》，提出免于处罚并补办手续的请求。2012年6月29日，原告以被告鹿山街道三联村村民委员会名义缴纳耕地占用税35350元。早在2002年9月18日，嵊州市发展计划局曾作出《关于同意在鹿山街道姚宅村建造综合楼建设项目的批复》，审定的建筑面积为1010平方米，砖混三层，建设期限至2002年12月。2012年6月20日，嵊州市规划局分别核发了《建设用地规划许可证》、《建设项目选址意见书》，嵊州市国土资源局于2012年9月3日填报《建设用地项目呈报材料“一书方案”》，嵊州市人民政府于2012年9月21日签发《建设使用集体所有土地决定书》，上述文件均载明：建设单位为鹿山街道三联村村民委员会；用地项目名称为“鹿山街道三联村综合楼”；用地面积为1010平方米；用地位置为鹿山街道三联村（姚家），未注明四至；土地性质为新增建设用地。双方当事人均认可该项目用地位于原告租赁土地范围内，被告申报该项目之目的是为原告补办审批手续，并对嵊州市鹿山街道办事处于2017年4月22日向原告出具《违法建设告知书》、于2017年7月强行拆除了原告在案涉地块上的全部建筑物的事实无异议。 本院认为，一、农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。农村土地承包经营应当遵守法律、法规，未经依法批准不得将承包地用于非农建设。违反法律、行政法规的强制性规定的合同无效。本案中，两被告经会议决定将“北大坵”面积2260平方米的农用地的承包权通过招投标发生向外发包，并无不当，但两被告在没有办理农用地转建设用地的相关审批手续的情况下与中标的原告签订《土地租赁协议》，明确原告租赁土地为建房所需，并实际建造了厂房，违反相关法律规定，属违法变更土地使用性质，故该合同应认定为无效合同。在嵊州市人民政府就农转用未供土地处置工作出台政策后，两被告未就涉案土地使用现状据实向上申报，最终获批涉案土地中的1010平方米转为建设用地，用于建设“鹿山街道三联村综合楼”，该审批结果未改变原告使用租赁土地的违法性，故不能产生原土地租赁协议因此而有效的法律效果。综上，原告主张确认《土地租赁合同》无效的诉讼请求，依法有据，本院予以支持；原告主张两被告依合同约定赔偿原告经济损失868000元，因合同无效，本院不予支持。二、无效合同自始没有法律约束力，因该合同取得的财产，应当予以返还。据此，原告应返还被告方租赁土地，被告方应返还原告以承包款名义缴纳的土地租赁费868000元及补办审批手续过程中为被告方垫付的耕地占用税35350元。三、合同无效，有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。两被告及原告在签订合同过程中，均明知租赁的土地性质为农用地，明知租赁后将改变土地使用用途，明知改变土地使用用途需要立项审批，在补办审批手续过程中未据实申报，双方都有过错，应当按照公平原则各自承担相应的责任。原告损失包括资金被占用的利息损失及租赁土地上厂房被拆除的损失等，应由原告自理；被告方损失主要为涉案土地的承包款或租金损失等，应由被告方承担。 综上，依照《中华人民共和国合同法》第五十二条、第五十六条、第五十八条、《中华人民共和国土地管理法》第六十三条、《中华人民共和国土地承包法》第二条、第十一条第一款之规定，判决如下： 一、嵊州市鹿山街道三联村村民委员会、嵊州市鹿山街道三联村经济合作社与胡小平于2008年3月14日签订的《土地租赁合同》无效。 二、胡小平在本判决生效后十日内向嵊州市鹿山街道三联村村民委员会、嵊州市鹿山街道三联村经济合作社返还其租赁的2260平方米土地。 三、嵊州市鹿山街道三联村村民委员会、嵊州市鹿山街道三联村经济合作社返还胡小平承包款868000元、耕地占用税垫付款35350元，合计903350元，款限本判决生效后十日内付清。 四、驳回原告胡小平的其余诉讼请求。 如果被告未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。 案件受理费20424元，依法减半收取计10212元，由原告负担4912元，两被告共同负担5300元，款限于本判决生效之日起七日内向本院交纳。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省绍兴市中级人民法院。 审判员  王柏苗 二〇一九年三月十九日 书记员  竹 羊 本案引用的法律条文： 1、《中华人民共和国合同法》 第五十二条有下列情形之一的，合同无效： （一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益； （二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益； （三）以合法形式掩盖非法目的； （四）损害社会公共利益； （五）违反法律、行政法规的强制性规定。 第五十六条无效的合同或者被撤销的合同自始没有法律约束力。合同部分无效，不影响其他部分效力的，其他部分仍然有效。 第五十八条合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。 2、《中华人民共和国土地管理法》 第六十三条农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。 3、《中华人民共和国农村土地承包法》 第二条本法所称农村土地，是指农民集体所有和国家所有依法由农民集体使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于农业的土地。 第十一条农村土地承包经营应当遵守法律、法规，保护土地资源的合理开发和可持续利用。未经依法批准不得将承包地用于非农建设。 国家鼓励增加对土地的投入，培肥地力，提高农业生产能力。