广东省江门市江海区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）粤0704行初27号 原告：陈瑞棠，男，汉族，1947年11月4日出生，住广东省江门市蓬江区。 被告：江门市蓬江区人民政府白沙街道办事处，住所地：广东省江门市蓬江区环市一路68号。 法定代表人：庄伟雄，系该办事处主任。 出庭代表人：伍协增，系该办事处副主任。 委托代理人：吕慧兰、蔡姗珊，均系江门市蓬江区白沙街道司法所工作人员。 原告陈瑞棠诉被告江门市蓬江区人民政府白沙街道办事处（以下简称“白沙街道办”）镇政府（街道办）不履行法定职责纠纷一案，于2019年1月2日向本院提起行政诉讼，本院受理后依法组成合议庭，于2019年2月27日公开开庭进行了审理。原告陈瑞棠，被告白沙街道办的出庭负责人伍协增及委托代理人吕慧兰、蔡姗珊到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 2018年1月26日，白沙办收到陈瑞棠提交的《请求蓬江区白沙办事处作出行政处理的申请书》。白沙办认为陈瑞棠的申请事项不属于其职责范畴，并建议陈瑞棠通过诉讼等法律途径解决，遂于2018年4月20日作出《信访回复函》。 陈瑞棠诉称，2018年1月25日，陈瑞棠以邮寄的方式向白沙办提交《请求蓬江区白沙办事处作出行政处理的申请书》，请求白沙办纠正原白沙管理区的不当行为，补发少分配给陈瑞棠的待遇、级别差额分配的待遇；为陈瑞棠调取股权分配资料。白沙办收到陈瑞棠的涉案申请后，超过两个月没有作出回复，侵害了陈瑞棠的合法权益。为了维护陈瑞棠的合法权益，故依法提起行政诉讼，请求判令：1、白沙办及时对《请求蓬江区白沙办事处作出行政处理的申请书》作出行政处理；2、本案诉讼费由白沙办负担。 陈瑞棠向本院提供了如下证据：1、《请求蓬江区白沙办事处作出行政处理的申请书》；2、《对2018年1月24日提交过程的投诉书》；3、《国内挂号信函收据》和2018年1月26日由**强签收的“收信回执”；4、(2018)粤0703民初6136号《民事裁定书》、（2018）粤07民终2985号《民事裁定书》；5、蓬江劳人仲字[2018]1718号《不予受理案件通知书》。以上证据共同证明陈瑞棠主张的事实属实。 白沙办辩称:1、关于陈瑞棠信访事项的有关情况。本案陈瑞棠是多年的上访户,自1997年开始，因不满江门市蓬江区人民法院判决，陈瑞棠不断向各级法院、检察院及政府部门缠访闹访。本次针对其与白沙经济联合社之间有关工龄股、职务分配待遇等问题，陈瑞棠也不断向多个部门上访、缠访。白沙办也多次接访、答复陈瑞棠。2018年1月24日，陈瑞棠再次到白沙办表达信访诉求，接访工作人员要求陈瑞棠提交信访材料，待审核后再做出是否受理的答复，但陈瑞棠说不相信政府工作人员，要求工作人员开具收件回执后才肯将信访件交给接访人员，因此陈瑞棠当天没有向白沙办提交相关信访资料。而白沙办信访接待中心工作人员在初步听取陈瑞棠意见后，当时口头告知陈瑞棠的请求事项不属于白沙办的职权范围，同时也不属于信访条例规定的受理范围，并告知陈瑞棠相关救济途径。在得到口头答复后，陈瑞棠仍不予接受劝告，再于2018年1月25日以邮寄挂号信的方式向白沙办寄出《请求蓬江区白沙办事处作出行政处理的申请书》及《对2018年1月24日提交〈请求蓬江区白沙办事处作出行政处理的申请书〉过程的投诉书》。白沙办收到信件后，经审查，考虑到陈瑞棠的申请事项涉及工龄股、职务分配待遇等问题，属陈瑞棠与其原工作单位之间的民事纠纷范畴，据此，白沙办依程序将信函转交白沙经联社办理。 2、关于本案是不可诉行政行为的意见。行政诉讼受案范围是指行政管理相对人对哪些行政行为可以向人民法院提起诉讼，人民法院可以对哪些行政行为行使司法审查权。对属于人民法院受案范围的信访回复（答复），人民法院是否可以直接受理不能一概而论。就本案而言，《信访条例》对行政主体受理并办结信访事项作出了明确的程序规定并设计了严格的制度保障。其中《信访条例》第四十二条规定：“负有受理信访事项职责的行政机关在受理信访事项过程中违反本条例的规定，有下列情形之一的，由其上级行政机关责令改正；造成严重后果的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分：（一）对收到的信访事项不按规定登记的；（二）对属于其法定职权范围的信访事项不予受理的；（三）行政机关未在规定期限内书面告知信访人是否受理信访事项的。”根据以上规定，对于行政机关的某些消极行政行为也不是对原机关不作为先行确认违法，而是直接规定对责任人员行政处分，且根据该条，行政处断较之司法审查更具优益性。考虑到行政诉讼“司法救济必要性”的程序性规则，本案陈瑞棠主张的单纯不执行行为或迟延执行行为不宜纳入行政诉讼受案范围。据此，本案陈瑞棠以白沙办未在规定期限内书面告知是否受理信访事项为由直接向人民法院起诉的，人民法院应不予受理，应告知其通过行政救济程序解决。如果上级行政机关接到信访人要求其履行行政监督职能而怠于履行的，对相对人的该类起诉，人民法院方可受理。因此，本案陈瑞棠在提起本案行政诉讼前并未穷尽行政救济手段作为前置程序，本案并不具有可诉性，人民法院应驳回陈瑞棠的起诉。 3、关于白沙办不构成行政不作为的意见。行政不作为是指行政主体及其工作人员有积极实施行政行为的职责和义务，应当履行而未履行或拖延履行其法定职责的状态。所谓行政中的“不作为”行为，是基于公民、法人或其他组织的符合条件的申请，行政机关依法应该实施某种行为或履行某种法定职责，而行政机关无正当理由却拒绝作为的行政违法行为。也就是说，成立行政不作为需符合三个构成要件：一是申请要件，即行政相对人向行政主体提出了实施一定行为的合法申请；二是职权要件，即行政主体对行政相对人的申请事项具有法定职责和管理权限；三是期限要件，即行政主体未在一定期限内按照法定程式实施一定的行为。本案中，陈瑞棠信访的请求事项主要涉及其与原工作单位的人事、经济纠纷，该类纠纷属于平等主体之间民事纠纷范畴，由此引发的纠纷，应遵循民事救济途径统筹解决。对此，在2018年1月24日陈瑞棠到白沙办反映其诉求时，接访人员已向其释明具体内容，并指引其到相关部门协调、解决。即使陈瑞棠后来再向白沙办寄出相关信访信件，但由于其申请事项超出白沙办的职权范围，也非信访条例规定的受理范围，依法律规定，白沙办并无积极实施行政行为的职责和义务。所以在行政不作为的构成要件上，陈瑞棠的诉讼请求并不符合上述的“申请要件”与“职权要件”，在此前提下，白沙办无义务必须向信访人作出具体书面回复。况且，在陈瑞棠××××街道办寄出挂号信后，白沙办已依程序将信函转交白沙经联社办理。同时，白沙办为了减少、释除陈瑞棠的疑虑，已于2018年4月25日通过邮寄快递向陈瑞棠送达了《信访回复函》（详见证据：《信访回复函》、快递单据回执），因此白沙办事实上已处理并回复了陈瑞棠的申请。 4、陈瑞棠的诉求不属于白沙办职责范围，陈瑞棠主张其与白沙管理区属下厂企之间因劳动关系产生的工龄股和职务分配待遇等问题，属于劳动报酬计算认定的纠纷，不属于白沙办的职责范围，白沙经济联合社是根据《村民委员会组织法》、《农民专业合作社法》的规定设立的村集体经济组织，农村经济集体合作社经登记机关依法登记领取法人营业执照，取得法人资格。根据《中华人民共和国宪法》第十七条“集体经济组织在遵守有关法律的前提下，有独立进行经济活动的自主权……”白沙经联社作为农村集体经济组织，有独立进行经济活动的权利，其具有行使权力承担义务的资格。因此陈瑞棠与白沙经联社平等主体产生的劳动纠纷应通过民事救济途径解决。 5、请求法院依法驳回陈瑞棠诉讼请求，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二条第二款规定，本案陈瑞棠诉求不属于白沙办法定职责范围，因此本案不应认定为行政案件受理范围。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第八款规定，行政行为对其合法权利明显不产生实际影响，应当裁定驳回起诉，因此，陈瑞棠的诉讼请求没有事实和法律依据，恳请法院依法驳回陈瑞棠所有的诉讼请求。 白沙办向本院提供了如下证据：1、社会信用代码证书；2、信访回复函；3、快递寄送单据及签收证明；4、《广东省农村集体经济组织证明书》；5、江门市中级人民法院《通知书》、江门市人民检察院《不支持监督申请决定书》、江门市蓬江区人民法院《信访复函》、《关于陈瑞棠信访有关问题的情况报告》、江门市中级人民法院《受理案件通知书》、《自诉刑事起诉状》、《关于查阅和复印如下资料的申请书》、江门市北区城市信用合作社清算组《关于对维稳对象情况的报告》、江门市人民检察院《不支持监督申请决定书》、《行政起诉状》、《上诉状》、广东省高级人民法院《告知合议庭组成人员通知书》。以上证据共同证明被诉行政行为合法。 经审理查明，2018年1月25日，陈瑞棠以邮寄的方式向白沙办提交《请求蓬江区白沙办事处作出行政处理的申请书》，载明：“……请求事项：1、请纠正原白沙管理区作出的，曾经一段时间取消申请人享受工龄股和职务分配待遇的错误决定，调取出从什么时候开始取消申请人享受工龄股和职务分配待遇的时间段的资料，提供给申请人，以及确定该时间段应该分配而没有分配给申请人的金额是多少，补发给申请人；2、请调取出从什么时候开始恢复申请人的人头股及职务级别股份分配资格的资料提供给申请人；3、申请人原本在白沙管理区属下的厂企任职五金组正组长7年、拉丝制钉厂任副厂长1年、正厂长4年，2000年起又任职白沙村民委员会仁贤村小组副组长3年。但是恢复申请人的人头股及职务级别股分配资格后，只承认申请人后期村小组副组长的级别，而不承认申请人任职五金组正组长7年和拉丝制钉厂任职正厂长4年，共计11年正职级的职务贡献，因而造成的正、副职务级别分配相差的金额，补回给申请人；今后应按正厂长职务的待遇分配给申请人……”白沙办于2018年1月26日收到涉案申请后，超过两个月没有书面回复陈瑞棠，陈瑞棠认为白沙办行政不作为，遂于2018年3月28日向本院提起本案行政诉讼。白沙办后于2018年4月20日向陈瑞棠作出《信访回复函》，载明：“你好，现就你提交的《请求蓬江区白沙办事处作出行政处理的申请书》作出以下回复：一、你提交的申请事项不属于信访条例规定的受理范围。针对你的请求事项内容，涉及你与原工作单位的人事、经济纠纷，该类纠纷属于平等民事主体之间民事纠纷范畴，由此引发的纠纷，应遵循民事救济途径统筹解决……你提交的申请事项主要是对工龄股、职务分配待遇等问题提出异议，不属于《信访条例》规定的对组织、人员的职务行为提出的建议或意见，不属于信访条例规定的受理范围。二、建议解决途径。《中华人民共和国劳动法》第七十九条‘劳动争议发生后，当事人可以向本单位劳动争议调解委员会申请调解；调解不成，当事人一方要求仲裁的，可以向劳动争议仲裁委员会申请仲裁。当事人一方也可以直接向劳动争议仲裁委员会申请仲裁。对仲裁裁决不服的，可以向人民法院提起诉讼。’建议信访人可以与白沙经联社调解解决纠纷问题，调解不成可申请仲裁，对仲裁不服的可以向法院提起诉讼，通过合法途径主张权利。此复”。本院经审理后，于2018年8月8日作出（2018）粤0704行初104号《行政裁定书》，裁定驳回陈瑞棠的起诉。陈瑞棠不服提起上诉。江门市中级人民法院于2018年11月23日作出（2018）粤07行终162号《行政裁定书》，以一审法院适用法律错误，处理不当为由，撤销原审裁定，指令本院继续审理。 另查明，陈瑞棠于2018年8月20日向江门市蓬江区劳动人事争议仲裁委员会就要求被申请人江门市蓬江区白沙经济联合社（下称白沙经联社）补发1990年至1999年期间每年年底按照工龄及职务级别的分红款、要求调取出从什么时候开始恢复陈瑞棠的人头股份及职务级别股份分配资格的资料、要求补发2007年11月至2018年8月期间的退休待遇差额13000元等三项仲裁请求提出仲裁申请，江门市蓬江区劳动人事争议仲裁委员会于2018年8月23日作出蓬江劳人仲字[2018]1718号《不予受理案件通知书》，认为其申请的三项仲裁请求均不属于劳动争议受理范围，决定不予受理。 又查明，陈瑞棠认为白沙经联社无故克扣其工龄股分配款和农村基层干部的享受待遇，于2018年8月27日以白沙经联社为被告向江门市蓬江区人民法院提起民事诉讼，江门市蓬江区人民法院作出(2018)粤0703民初6136号《民事裁定书》，认为不属于人民法院受理民事诉讼的范围，对陈瑞棠的起诉不予受理；陈瑞棠不服提起上诉，江门市中级人民法院于2018年10月19日作出（2018）粤07民终2985号《民事裁定书》，驳回上诉，维持原裁定。 本院认为，本案系镇政府（街道办）不履行法定职责纠纷。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款规定“人民法院受理公民、法人和其他组织提起的下列诉讼：……（六）申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的……”和第四十七条第一款规定“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。”陈瑞棠请求白沙办纠正原白沙管理区（现白沙经联社）的不当行为，补发少分配给陈瑞棠的待遇、级别差额分配的待遇并为陈瑞棠调取股权分配资料，实际是与原白沙管理区（现白沙经联社）因集体经济组织收益分配产生纠纷，申请白沙办保护其财产权，白沙办应在接到陈瑞棠提出的涉案申请后两个月内履行法定职责。陈瑞棠据此向本院提起行政诉讼，符合上述规定，属于行政诉讼的受理范围。 根据各方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点是白沙办是否依法对陈瑞棠涉案申请履行了法定职责。 《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条规定：“乡、民族乡、镇的人民政府行使下列职权：……（三）保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利；……”《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条第二款、第三款规定：“村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。”《广东省农村集体经济组织管理规定》第二十五条第一款规定：“街道办事处行政区域内的农村集体经济组织，适用本规定。” 根据前述法律法规等规定，白沙办作为镇一级人民政府（街道办），对其辖区内陈瑞棠的涉案申请事项有权作出处理决定。陈瑞棠认为原白沙管理区（现白沙经联社）侵犯其合法权利为理由向白沙办提交涉案《请求蓬江区白沙办事处作出行政处理的申请书》，申请请求确认白沙经济联合社（原白沙管理区）无故克扣其工龄股分配款和农村基层干部的享受待遇，要求补发应得的分配款，实际上是要求白沙办作出相应的行政处理决定。白沙办接到前述申请后，应于两个月内依法履行法定职责。但白沙办仅在2018年4月25日对陈瑞棠寄出《信访回复函》，释明其申请超出白沙办职责范围，该《信访回复函》未对陈瑞棠的申请事项依法作出实质、明确的处理决定，未能对陈瑞棠的权利义务产生实际影响，白沙办未能依法全面恰当地履行法定职责。据此，白沙办对于陈瑞棠的申请构成不履行法定职责，陈瑞棠起诉要求白沙办就其《请求蓬江区白沙办事处作出行政处理的申请书》的请求履行法定职责作出行政决定，于法有据，本院予以支持。 综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条的规定，判决如下： 被告江门市蓬江区人民政府白沙街道办事处应在本判决生效后两个月内对原告陈瑞棠于2018年1月25日向其提交的涉案《请求蓬江区白沙街道办事处作出行政处理的申请书》依法作出行政处理决定。 本案案件受理费50元（已由原告陈瑞棠预交），由被告江门市蓬江区人民政府白沙街道办事处负担。原告陈瑞棠预交的案件受理费50元，由本院予以退回；被告江门市蓬江区人民政府白沙街道办事处应向本院补缴案件受理费50元。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省江门市中级人民法院。 审 判 长  李 军 人民陪审员  曾润长 人民陪审员  曾岳培 二〇一九年三月十三日 法官 助理  唐湘鄂 书 记 员  梁霭君