浙江省杭州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）浙01行初465号 原告曹建伟，男，1976年1月28日出生，汉族，住杭州市萧山区。 原告曹连潮，男，1956年11月27日出生，汉族，住杭州市萧山区。 原告曹建伟的委托代理人周瑛，女，1976年1月6日出生，汉族，住杭州市萧山区，系原告曹建伟之妻。 原告曹连潮的委托代理人张素平，女，1961年7月20日出生，汉族，住杭州市萧山区，系原告曹连潮之妻。 两原告共同委托代理人周宁泽，北京泰维律师事务所律师。 被告（原行政机关暨复议机关）浙江省人民政府，住所地杭州市省府路8号。 法定代表人袁家军，省长。 委托代理人廖琦，浙江省国土资源厅工作人员。 委托代理人戚柳成，杭州市国土资源局萧山分局工作人员。 原告曹建伟、曹连潮诉被告浙江省人民政府（简称省政府）土地行政征收暨行政复议一案，原告曹建伟、曹连潮于2018年9月6日向本院邮寄起诉状提起行政诉讼，本院于次日收件，于9月14日立案并向被告发送起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年10月24日公开开庭审理了本案，原告曹建伟及其委托代理人周瑛、原告曹连潮及其委托代理人张素平、两原告共同委托代理人周宁泽，被告省政府的委托代理人廖琦、戚柳成到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被诉行政行为：2018年2月13日，省政府作出浙土字A〔2017〕-0332号《建设用地审批意见书》，同意萧山区2017年度计划第九批次建设用地29.4029公顷（征收集体土地29.4029公顷）。原告不服申请复议，2018年8月28日，省政府作出浙政复〔2018〕271号《行政复议决定书》。 省政府查明：为实施城市规划，杭州市萧山区人民政府（简称萧山区政府）拟申请萧山区2017年度计划第九批次建设用地29.4029公顷，需征收集体土地29.4029公顷。本批次建设用地201700191-1号至201700191-21号地块征收原告所在杭州市萧山区蜀山街道向阳社区集体土地17.5865公顷、涉及2位原告使用的土地。根据杭州市萧山区蜀山街道土地利用总体规划局部图（2006-2020年），涉案土地规划用途为建设用地。2017年9月11日，杭州市规划局对该地块出具建设规划选址意见。2017年9月16日，杭州地科国土勘测设计有限公司对该地块进行勘测定界，并出具《萧山区建设用地勘测定界成果》（编号：EH20170323）。2017年9月20日，杭州市国土资源局萧山分局（简称萧山国土分局）向杭州市萧山区蜀山街道向阳社区送达《听证告知书》(萧土征听〔2017〕00334号、萧土征听〔2017〕00336号)，告知拟征收地块的征地补偿安置方案，以及在5个工作日内可申请听证等事项。2017年9月22日，向阳社区召开村民代表会议，讨论土地征收事宜，并于10月25日形成村民（代表）会议纪要。2017年10月30日，杭州市萧山区征地拆迁办公室与向阳社区经济联合社签订《杭州市萧山区征收集体土地经济补偿协议书》（萧土征补〔2017〕00295号、萧土征补〔2017〕00297号），其中征地补偿费用总额为28699355.63元。2017年11月15日，萧山国土分局编制《建设用地项目呈报材料“一书三方案”》（建设用地项目呈报说明书、农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案）、经萧山区政府同意后逐级上报审批。经国土厅审查，答辩人于2018年2月13日作出浙土字A〔2017〕-0332号《浙江省建设用地审批意见书》，同意萧山区2017年度计划第九批次建设用地29.4029公顷（征收集体土地29.4029公顷）。同时查明，征地补偿费用28699355.63元已于2018年6月21日支付给向阳社区。该社区被征地农民社会保障措施已落实。 省政府认为，浙土字A〔2017〕-0332号建设用地审批意见，综合《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、第四十五条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十条规定的审批权限和程序，符合《中华人民共和国土地管理法实施条例》第十九条规定的土地利用总体规划和城市规划要求。征地补偿和安置补助标准符合《中华人民共和国土地管理法》第四十七条的规定。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项规定，决定维持浙土字A〔2017〕-332号《建设用地审批意见书》批准萧山区2017年度计划第九批次建设用地中201700191-1号至201700191-21号地块涉及萧山区蜀山街道向阳社区土地的行政行为。 原告曹建伟、曹连潮诉称：原告向杭州市萧山区人民法院起诉杭州市萧山区人民政府蜀山街道办事处行政协议一案，杭州市萧山区人民法院通过邮寄的方式于2018年6月1日向原告送达了答辩状和被告答辩证据清单，原告得知被告作出的浙土字A〔2017〕-0332号审批的行政行为。原告房屋属于该征地范围内。被告作出的审批行政行为违反《中华人民共和国土地管理法》的规定属于违法行政行为，未依法履行征地审批职责，程序违法，原告依法向被告提起行政复议申请，被告于2018年8月28日作出浙政复〔2018〕271号行政复议决定维持浙土字A〔2017〕-0332号审批的行政行为。原告认为被告作出的两个行政行为违法，侵害了原告的合法权益。特此起诉，请求：1.撤销被告作出浙土字A〔2017〕-0332号审批的行政行为；2.撤销被告作出浙政复〔2018〕271号行政复议决定书的行政行为；3.本案诉讼费由被告承担。 原告向本院提供的证据有：1.房屋手续复印件，拟证明省政府作出建设用地审批意见书包含原告房屋。2.《浙江省建设用地审批意见书》，拟证明诉争行为存在的事实。3.法院邮寄行政答辩状的快递单复印件，拟证明原告获知行政行为存在的事实。4.《行政复议决定书》，拟证明本案行政行为经过行政复议的事实。5.死亡证明和父子关系证明，拟证明原告曹建伟诉讼主体。 被告省政府辩称：一、浙土字A〔2017〕-0332号建设用地审批意见事实清楚，适用法律法规正确，符合法定程序。省政府复议查明的事实和处理意见及理由与案涉《行政复议决定书》内容一致。二、浙政复〔2018〕271号行政复议决定程序合法。原告曹建伟、曹连潮不服浙土字A〔2017〕-0332号建设用地审批意见，分别向答辩人申请行政复议，答辩人行政复议机构于2018年6月7日收到行政复议申请材料。因原告两人系基于相同的事实和理由针对同一具体行政行为提出复议请求，答辩人予以合并审理。因案情复杂行政复议期限延长30日。经审理，答辩人于2018年8月28日作出浙政复〔2018〕271号行政复议决定，维持涉案审批意见，并向原告邮寄送达《行政复议决定书》，符合《中华人民共和国行政复议法》第二十一条第一款规定的程序。综上所述，浙土字A〔2017〕-0332号建设用地审批意见及浙政复〔2018〕271号行政复议决定事实清楚、适用依据正确、程序合法，请求依法驳回原告的诉讼请求。 被告向本院提供的证据和依据有：1.建设用地审批意见书；2.建设用地呈报说明书；3.农用地转用方案；4.补充耕地方案；5.征地土地方案；6.建设用地面积汇总表；7.建设用地审查报告；8.社会保障措施落实情况说明表；9.听证告知及送达回执、未要求听证说明；10.村民（代表）会议纪要、记录、开会证明；11.征收集体土地经济补偿协议书；12.土地利用总体规划局部图、勘测定界图、规划选址意见；证据1-12拟共同证明浙土字A〔2017〕-0332号审批意见认定事实清楚、适用依据正确，程序合法。13.行政复议申请书；14.受理、答复通知书及送达回证；15.行政复议答复书、延期通知；16.行政复议决定书；证据13-16拟共同证明浙政复〔2018〕271号行政复议决定程序合法。 经庭审质证，原告对被告证据1的形式真实性无异议，对省政府同意的意见不认可。证据2有涉及商业开发的项目，不符合公共利益的范畴，审批栏中（部分栏目）是空白的，没有盖章和签字，不符合程序规定。证据3-4（诸多栏目）是空白的，土地是否涉及耕地应有被告审批及证据证明。证据5补偿费用项目有青苗及地上附着物补偿费，与此前所述矛盾。证据6不再发表意见，存在拆分报批的迹象。证据7是对前述情况的描述。证据8关于社保情况对被征地农民应有相应的告知程序，但证据中没有体现。落实与政府有钱是两个不同的概念。市级、省级劳动部门的审核意见空缺。不符合劳社部〔2017〕14号的规定。证据9之听证告知、安置方案应在案涉地块进行有效张贴（国务院〔2018〕28号的规定），2017年9月20日送达的安置方案第4、5条，从证据10之会议纪要来看是矛盾的。未要求听证说明，未提供有效张贴的证据，9月23日作出未要求听证说明，没有达到广而告之的效果。证据10之会议纪要真实性无异议，对内容不认可，对被征地补偿金额等不是村委会和村民代表的权利。会议纪要和记录无法体现是否具体讨论过土地征收的标准等问题、征地过程中有权要求听证和放弃听证，程序违反法律规定。会议记录的签到表并不意味着参会内容的表决，签到表中个别笔迹明显是同一个人的笔迹，可能存在伪造签名的行为。证据10之开会证明不能证明会议内容及表决结果，证明没有出具时间，不能达到证明目的。证据11先应召开社员大会，无社员的授权，无权签订。证据12之局部图是否符合土地征收总体规划，应由省政府进行比对或认定，原告无法与本案所涉地块进行比对。选址位置是零散拆分的。对证据13-16无异议，国土厅作为复议机关通知的被申请人和复议行为的代理人，是不合适的，不符合审查的要求。对证据16结论有异议。 被告对原告证据3的关联性有异议，对其他证据无异议。 本院对上述证据认证如下：原被告的证据具有真实性、合法性、关联性，能够分别证明想要证明的内容，均予采信。原告就其内容合法性提出的异议，不影响对证据可采性的判断。被告认为原告证据3不具有关联性，不能作为认定原告知道案涉《建设用地审批意见书》具体时间的根据，但原告证据3的证明内容本不包含前述内容。 经审理查明：为实施土地利用总体规划，萧山区政府拟申请萧山区2017年度计划第九批次建设用地29.4029公顷，需征收集体土地29.4029公顷，包括201700187-1至201700187-5、201700173、201700191-1至201700191-21、201700175、201700177-1和201700177-2共30个地块，其中201700191-1至201700191-21号地块涉及原告曹建伟、曹连潮所在的蜀山街道向阳社区，再其中，201700191-1号地块（该地块用地面积6.8018公顷，规划用途公用设施用地）涉及原告分别据以主张权利的宅基地。 2017年9月11日，杭州市规划局对拟征收地块出具规划意见。9月16日，杭州地科国土勘测设计有限公司对拟征收地块进行勘测定界，并出具萧山区建设用地勘测定界成果图。9月20日，萧山国土分局制作《听证告知书》，告知蜀山街道向阳社区，对征地补偿标准和安置方案有要求听证的权利。该听证书于次日送达向阳社区。10月22日，向阳社区召开村民代表会议讨论征收该村集体土地有关事项，随后形成会议纪要。10月23日，向阳社区居委会出具《对关于向阳社区整村改造项目不要求听证的说明》。10月30日，征地单位杭州市萧山区征地拆迁办公室（甲方）和被征地单位杭州萧山蜀山街道向阳社区经济联合社（乙方）签订《征收集体土地经济补偿协议》。 2017年11月15日，萧山国土分局填报《建设用地项目呈报材料“一书三方案”》，包括建设用地项目呈报说明书、农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案和萧山区2017年度计划第九批次建设用地情况汇总表，11月17日，萧山国土分局在按照规定要求对该建设项目用地进行审查，编制“一书三方案”，组织完整建设用地报件的基础上，形成《关于萧山区2017年度计划第九批次建设项目用地的报告》（萧土资〔2017〕125号），对本批次用地、用地规划计划、征地补偿安置、补充耕地和补划标准农田、压矿审核与地灾评估、信访与违法用地处理等情况进行了初审。同日，萧山国土分局会同杭州市萧山区人力资源和社会保障局对被征地农民社会保障措施落实情况进行审查。随后，萧山国土分局组织前述材料，连同土地利用总体规划（局部图）（图示案涉土地规划用途为建设用地）、勘测定界图和规划选址意见等逐级呈报审批，11月29日，萧山区政府在《建设用地项目呈报说明书》上签署“拟同意上报省政府审批征收面积29.4029公顷”并加盖公章。2018年2月13日，省政府出具审批意见，同意萧山区2017年度计划第九批次建设用地29.4029公顷（征收集体土地29.4029公顷）。 原告曹建伟、曹连潮不服，于2018年6月5日分别向被告申请行政复议。被告于6月7日收件，于6月14日分别作出《行政复议案件受理通知书》和《行政复议答复通知书》。国土厅于6月25日作出《行政复议答复书》，被告于8月3日作出《行政复议决定延期通知书》，通知原告行政复议决定延期30日作出。8月28日，被告作出案涉《行政复议决定书》，维持浙土字A〔2017〕-332号《建设用地审批意见书》批准萧山区2017年度计划第九批次建设用地中201700191-1号至201700191-21号地块涉及萧山区蜀山街道向阳社区土地的行政行为。该《行政复议决定书》随后邮寄送达给原告。原告不服，诉来本院。 本院认为：关于曹建伟、曹连潮的原告主体资格及案涉行政行为的具体讼争指向暨本案审理范围。被告省政府作出案涉《建设用地审批意见书》对多个地块批准征收，各地块的批准征收行为之间具有相对独立性，当事人仅可就其利害关系所系之地块的批准征收行为申请复议或提起诉讼。本案中，曹建伟、曹连潮诉请撤销被告作出的浙土字A〔2017〕-0332号《建设用地审批意见书》，该《建设用地审批意见书》对201700191-1号地块的批准征收行为，因该地块涉及曹建伟、曹连潮据以主张权利的集体建设用地（宅基地），曹建伟、曹连潮因此具备原告主体资格，原告就此提起的诉讼，属于本案审理范围。《建设用地审批意见书》对除201700191-1号外其他地块的批准征收行为与曹建伟、曹连潮不具有利害关系，原告就此提起的诉讼，不属于本案审理范围，依法应当裁定驳回。相应的，被诉《行政复议决定书》亦应进行区分，该《行政复议决定书》维持《建设用地审批意见书》对201700191-1号地块批准征收行为的行政复议决定，属于本案审理范围。该《行政复议决定书》维持《建设用地审批意见书》对201700191-2至201700191-21地块批准征收行为的行政复议决定，在原告针对原行政行为该部分内容的起诉被裁定驳回的情况下，不属于本案审理范围，依法应当一并裁定驳回。 关于批准权限。《中华人民共和国土地管理法》第二条第四款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”第四十五条第一、二款规定：“征收下列土地的，由国务院批准：（一）基本农田；（二）基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；（三）其他土地超过七十公顷的。征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。”本案中，被征收集体土地面积为29.4029公顷；且根据土地利用总体规划图示，案涉集体土地不涉及基本农田，故被告省政府有权作出案涉批准征收决定。 关于报批材料和审批程序。《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第三款规定：“在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准……”《建设用地审查报批管理办法》第十五条第一款规定：“征收土地方案符合下列条件的，国土资源主管部门方可报人民政府批准：（一）被征收土地界址、地类、面积清楚，权属无争议的；（二）被征收土地的补偿标准符合法律、法规规定的；（三）被征收土地上需要安置人员的安置途径切实可行。”第十条规定：“建设项目用地呈报说明书应当包括用地安排情况、拟使用土地情况等，并应附具下列材料：（一）经批准的市、县土地利用总体规划图和分幅土地利用现状图，占用基本农田的，同时提供乡级土地利用总体规划图；（二）有资格的单位出具的勘测定界图及勘测定界技术报告书；（三）地籍资料或者其他土地权属证明材料；（四）为实施城市规划和村庄、集镇规划占用土地的，提供城市规划图和村庄、集镇规划图。”本案中，萧山区政府为实施土地利用总体规划，在土地利用总体规划确定的城市建设用地规模范围内，由杭州市规划局出具了规划意见，由杭州地科国土勘测设计有限公司对拟征收地块进行了勘测定界并出具萧山区建设用地勘测定界成果图，由萧山国土分局事先就拟征收土地事项向被征地单位告知了听证权利，由征地单位杭州市萧山区征地拆迁办公室（甲方）和被征地单位杭州萧山蜀山街道向阳社区经济联合社（乙方）签订了《征收集体土地经济补偿协议》，由萧山国土分局会同杭州市萧山区人力资源和社会保障局对被征地农民社会保障措施落实情况进行审查，由萧山国土分局按照规定要求对该建设项目用地进行审查，编制“一书三方案”，组织完整的建设用地报件，萧山区政府对报批材料进行了审核，同意上报省政府审批，省政府最终同意批准征收集体土地29.4029公顷。在此过程中，前期程序和报送材料符合法律规定，同时符合省政府及萧山区的土地审批权限和程序。 关于行政复议决定。被告在相继收到曹建伟、曹连潮分别提交的行政复议申请后，予以并案处理符合行政效率原则。在受理行政复议申请后，通知承办单位国土厅进行答复亦无不当。经延期后作出案涉《行政复议决定书》，程序符合法律规定。但被诉行政复议决定未予明确原告利害关系所系之地块存在不当。但诚如前述，原告对被诉行政复议决定该部分内容维持的原行政行为不属于本案审理范围，依法应当一并裁定驳回起诉，故本案中不作处理。 综上，原告要求撤销浙土字A〔2017〕-0332号《建设用地审批意见书》对201700191-1号地块的批准征收行为和浙政复〔2018〕271号《行政复议决定书》维持《建设用地审批意见书》对201700191-1号地块批准征收行为的行政复议决定，理由不能成立，本院不予支持。原告针对浙土字A〔2017〕-0332号《建设用地审批意见书》对除201700191-1号外其他地块的批准征收行为及浙政复〔2018〕271号《行政复议决定书》维持《建设用地审批意见书》对201700191-2至201700191-21地块批准征收行为的行政复议决定，应当依法裁定驳回起诉。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、第六十九条、第七十九条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项、第一百三十六条第一款、第七款之规定，判决如下： 一、驳回原告曹建伟、曹连潮要求撤销浙土字A〔2017〕-0332号《建设用地审批意见书》对201700191-1号地块的批准征收行为和浙政复〔2018〕271号《行政复议决定书》维持《建设用地审批意见书》对201700191-1号地块批准征收行为的行政复议决定的诉讼请求。 二、驳回原告曹建伟、曹连潮针对浙土字A〔2017〕-0332号《建设用地审批意见书》对除201700191-1号外其他地块的批准征收行为及浙政复〔2018〕271号《行政复议决定书》维持《建设用地审批意见书》对201700191-2至201700191-21地块批准征收行为的行政复议决定的起诉。 案件受理费人民币50元，由原告曹建伟、曹连潮共同负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省高级人民法院。 审 判 长  王银江 人民陪审员  朱志华 人民陪审员  李 慧 二〇一九年二月二十八日 书 记 员  卢姗姗 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项提起诉讼应当符合下列条件： （一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织。 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的。 第一百三十六条第一款人民法院对原行政行为作出判决的同时，应当对复议决定一并作出相应判决。 第一百三十六条第七款原行政行为合法、复议决定违法的，人民法院可以判决撤销复议决定或者确认复议决定违法，同时判决驳回原告针对原行政行为的诉讼请求。