浙江省温州市中级人民法院行 政 判 决 书（2018）浙03行终642号上诉人（原审原告）杜鹃，女，1963年1月29日出生，汉族，住温州市鹿城区县。被上诉人（原审被告）温州市鹿城区人力资源和社会保障局，住所地温州市鹿城区车站大道神力大厦4幢3-4层。法定代表人吴晓贵，局长。出庭应诉负责人陈煦，副局长。委托代理人陈依义，该局工作人员。委托代理人周正萍，北京德恒（温州）律师事务所律师。被上诉人（原审第三人）温州市鹿城区卫生和计划生育局，住所地温州市鹿城区宽带路7号。法定代表人潘道光，局长。委托代理人刘晓红，该局工作人员。委托代理人徐皓东，北京市两高律师事务所律师。杜鹃诉温州市鹿城区人力资源和社会保障局（以下简称鹿城区人社局）、温州市鹿城区卫生和计划生育局（以下简称鹿城区卫计局）社保行政批准一案，温州市鹿城区人民法院于2018年10月30日作出（2018）浙0302行初83号行政判决。杜鹃不服，向本院提起上诉。本院于2018年12月6日立案受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。原审法院经审理查明：杜鹃原系鹿城区卫计局下属事业单位鹿城区广化社区卫计服务中心工作人员。2018年1月18日，鹿城区卫计局就办理杜鹃退休审批事项制作《干部人事档案专项审核认定表》，其中“审核中发现的有关问题及审核意见”一栏记载“存在问题：杜鹃同志干部档案中存在2个出生年月及参加工作时间记载，其中《集体单位招收劳力审批表》（形成于1976年12月）记载出生年月为1960年1月，1976年至2006年期间形成的资料记载出生年月均为1960年1月，参加工作时间为1976年12月。《户口登记表》（1962年至1976年册）记载出生年月为1963年1月，其本人身份证上的出生年月为1963年1月，2006年以后形成的资料记载出生年月均为1963年1月，参加工作时间为1979年1月。审核意见：招收劳力时未满足招工最小年龄要求，而将《集体单位招收劳力审批表》上的年龄填大（1960年1月），后根据形成时间更早的户籍档案材料已经改回为1963年1月，参加工作时间也已经改回为1979年1月。根据干部人事档案审核工作的要求，按照公平公正原则，为避免重复得利，认定杜鹃同志的出生年月为1963年1月。”该意见经调查人、初审人、复审人签字，由鹿城区卫计局分管领导在“组织人事部门意见”一栏签署同意，并签名盖章。杜鹃在“本人意见”栏签署意见，同意认定出生年月为1963年1月29日。上述《户口登记表》系杜鹃于2018年1月9日从公安机关调取并提交鹿城区卫计局。鹿城区卫计局将该《干部人事档案专项审核认定表》提交鹿城区人社局后，鹿城区人社局于同年1月22日对鹿城区卫计局作出《关于要求重新核定杜鹃同志出生年月的函》，载明：“你单位关于杜鹃同志人事档案专项审核认定表收悉。在办理其退休手续时，发现关于杜鹃同志的出生日期认定不符合组织部门关于干部档案审核工作的相关规定，请根据组织部门关于干部档案审核工作的相关政策重新审核认定。”鹿城区卫计局收函后，于同年1月24日重新制作《干部人事档案专项审核认定表》一份，其中“审核中发现的有关问题及审核意见”一栏记载“存在问题”与前表一致，“审核意见”为：招收劳力时未满足招工最小年龄要求，而将《集体单位招收劳力审批表》上的年龄填大（1960年1月），后根据形成时间更早的户籍档案材料已经改回为1963年1月。2018年1月18日，按照档案记载与户籍登记最早最先原则，认定杜鹃同志出生年月为1963年1月。2018年1月22日鹿城区人社局发函告知关于杜鹃同志的出生日期认定不符合组织部门关于干部档案审核工作的相关规定，根据中组部、人事部、公安部《出生日期管理通知》及2015年《关于干部人事档案审核的问答》文件精神，按照公平公正原则，为避免重复得利，认定杜鹃同志出生年月为1960年1月。”该意见经调查人、初审人、复审人签字，由鹿城区卫计局分管领导在“组织人事部门意见”一栏签署同意，并签名盖章。杜鹃在“本人意见”栏签署意见“本人杜鹃出生年龄为1963年1月29日”。鹿城区卫计局将重新制作的《干部人事档案专项审核认定表》提交鹿城区人社局，并提交《温州市事业单位工作人员退休（退职）呈批表》，该表载明杜鹃出生年月1960年1月，参加工作时间1976年12月，本单位审核意见栏由鹿城区广化社区卫计服务中心签署同意并盖章；主管部门意见栏由杜鹃签署同意并盖章；审批意见栏由鹿城区人社局工作人员填写“杜鹃同志符合国发（1978）104号文件，同意退休，退休时间自2015年2月起执行，退休待遇按国家现行机关事业单位养老保险制度规定执行”，并加盖鹿城区人社局公章，另备注“根据区卫计局出具的《干部人事档案专项审核认定表》出生年月认定为1960年1月”。同日，鹿城区人社局向杜鹃填发涉案《退休证》，证载：出生年月1963年1月，参加工作时间1976年12月，退休时间2015年2月，批准退休单位鹿城区人社局，备注“干部人事档案审核认定档案出生年月为1960年1月”。杜鹃不服，遂提起本案诉讼，请求判决撤销鹿城区人社局作出的上述退休审批及涉案《退休证》。原审判决认为：一、关于本案是否属于行政诉讼受案范围以及被告主体资格的问题。本案杜鹃诉请审查的系鹿城区人社局对其退休事项的审批行为，鹿城区人社局辩称涉案的退休呈批表并非鹿城区人社局作出，故被告主体不适格，且填发《退休证》的行为不属于行政诉讼受案范围。原审法院认为，鹿城区人社局作为负责办理本级机关事业单位人员退休手续的职能部门，具有对杜鹃作出退休审批的法定职权。鹿城区卫计局作为杜鹃所在单位主管部门，将有关杜鹃退休事项呈报鹿城区人社局，鹿城区人社局根据《国务院有关安置老弱病残干部的暂行办法》规定作出审批意见，同意杜鹃退休。另外，鹿城区人社局明确其依据《国务院国家机关工作人员退休处理暂行办法》第五条第二项的规定填发涉案《退休证》。而据上述办法第五条第二项规定，工作人员退休时，由各级人事部门办理退休手续，填发“退休人员证明书”。据此，填发《退休证》系鹿城区人社局作为人事部门履行办理工作人员退休手续职责的内容之一，即前述对鹿城区卫计局呈报意见进行审批及填发涉案《退休证》均系鹿城区人社局履行退休审批法定职责的内容，且该履职行为对杜鹃权利义务产生影响。因此，本案属于行政诉讼受案范围且被告主体适格。二、关于鹿城区人社局作出的审批行为认定事实及适用法律是否正确。本案中，鹿城区人社局以杜鹃档案中最先记载出生日期的《集体单位招收劳力审批表》认定杜鹃的出生日期为1960年1月，进而审批确定退休时间为2015年2月。而杜鹃主张应按照《户口登记表》及身份证记载，认定出生日期为1963年1月，退休时间2018年2月。原审法院认为，根据鹿城区卫计局呈报的《干部人事档案专项审核认定表》记载，杜鹃的出生时间在其档案中存在不同记载，其中形成于1976年12月的《集体单位招收劳力审批表》记载出生年月为1960年1月，1976年至2006年期间形成的资料记载出生年月均为该时间，参加工作时间为1976年12月；而杜鹃的《户口登记表》及身份证记载其出生年月为1963年1月，2006年以后形成的资料记载出生年月均为1963年1月，参加工作时间为1979年1月。鹿城区人社局在办理退休行政审批时，对于此类档案记载与户籍记载出生日期不一致的情况，应当适用与该项事务密切相关的规范性文件作出认定。而中组部、人事部、公安部联合发布的《出生日期管理通知》是我国现行对干部出生日期进行管理和认定的专门规范性文件，故该通知是鹿城区人社局在办理退休手续时作出相关认定应予适用的规范性依据。该通知第一点规定：“各级组织人事部门要认真做好干部出生日期的管理工作。在办理干部录用、任免等事项时，要对干部的出生日期进行认真核对，确保无误。对个别干部的出生日期，档案记载与户籍登记不一致的，应当以干部档案和户籍档案中最先记载的出生日期为依据。”据此，干部人事档案认定出生时间坚持“最早最先原则”，即按档案中形成时间最早的材料中填写的出生时间来认定，该认定同时也关联到对退休时间的认定。本案中，《集体单位招收劳力审批表》是杜鹃档案中最早记载出生日期的材料，故鹿城区卫计局在2006年前按此认定杜鹃出生日期，后根据形成时间更早的户籍档案材料已改为1963年1月。而对于此类情况如何处理，2015年2月4日的《组工通讯》第10期《关于干部人事档案审核工作的问答》第一条第六项明确“对干部因招工等不够年龄，而将干部人事档案早期材料记载的年龄填大，后根据形成时间更早的户籍档案材料已经改回的”，应“按照公平公正原则，为避免重复得利，须认定为干部招工时填大的年龄。”鹿城区卫计局根据上述文件规定及鹿城区卫计局呈报的审核认定表记载，认定杜鹃出生日期为1960年1月，并审批同意退休，退休时间自2015年2月起执行，符合国家退休政策，并无不当。鹿城区人社局填发的《退休证》与其审批意见内容一致，亦无不当。至于上述认定与杜鹃户籍资料、身份证上记载不一致，根据《出生日期管理通知》，劳动和社会保障部认定退休职工出生日期与公安部门户籍、身份证管理并不矛盾，其适用范围各不相同。在本人身份证和档案记载的出生时间不一致的特殊情况下，以本人档案中最先记载的出生时间来确定退休时间，而非确认杜鹃身份情况。另对于杜鹃诉称其实际工作至2018年，各方并无异议，但该事实涉及的是鹿城区人社局作出退休审批后的后续处理问题，不影响鹿城区人社局审批发证行为的合法性。综上，杜鹃要求撤销被诉审批意见及涉案《退休证》的诉讼请求，依据不足，原审法院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回杜鹃的诉讼请求；本案受理费50元，由杜鹃负担。上诉人杜鹃上诉称：1.鹿城区人社局作出被诉退休审批，适用法律错误。其一，原审法院引用的中组部、人事部、公安部的《出生日期管理通知》不适用于本案。该通知系对干部出生日期进行管理和认定的专门规范性文件，上诉人系职工，职位是护士，不属于该通知所规定的干部。其二，2015年2月4日的《组工通讯》第10期《关于干部人事档案审核工作的问答》不属于规范性文件，不能作为原审裁判依据，且该通讯形成的时间是2015年2月，按照鹿城区人社局填发的《退休证》认定上诉人是2015年2月退休的，其办理退休手续审批时间须早于2015年2月，也不应适用该通讯。2.鹿城区人社局作出被诉退休审批，程序违法。按照《全国干部人事档案专项审核工作实施方案》和《组工通讯》第10期，要求人社部门应会同公安机关对干部出生日期进行准确认定，填写在专项审核工作专用《干部任免审批表》“出生年月”栏内；存在组织认定和户籍不一致的，组织人事部门应出具出生日期认定函，干部本人对该认定函有异议的，可以按照有关规定申请复核或者提出申诉。本案中，鹿城区人社局未会同公安机关对上诉人出生年月进行认定，而鹿城区卫计局在未作任何核实的情况下按照鹿城区人社局的意见直接认定上诉人的出生年月为1960年1月，对上诉人意见不予采纳；鹿城区人社局在函告鹿城区卫计局时，未告知相关政策规定，不符合浙组通〔2016〕49号文件规定。鹿城区人社局和卫计局也未将出生日期认定函送达上诉人，剥夺上诉人的复核和申诉权。3.原审法院认为《退休证》认定的出生年月并非系确认上诉人身份，该认定有误。根据中组部、公安部、人社部组通字〔2016〕39号《关于在干部人事档案审核工作中做好干部出生日期更正有关工作的通知》的规定已明确，《退休证》上载明的出生年月将导致公安户籍记载的出生年月变更，并将影响上诉人的日常生活。4.上诉人年龄填大的问题在鹿城区工改中已经改正。由于历史原因，允许学徒工将年龄填大，此后为纠正该问题温州市进行工改，上诉人的出生年月经工改确认已改为1963年1月29日，参加工作时间改为1979年1月。结合本案上诉人的实际情况，不应适用“按照公平公正原则，为避免重复得利，须认定为干部招工时填大的年龄”的规定。按照被诉退休审批内容，上诉人未享受国家退休优惠政策，鹿城区人社局也明确不会再将2015年2月开始享受的退休金返还给上诉人，上诉人的损失严重，根本不存在重复得利。综上，请求撤销原判，改判支持上诉人原审全部诉讼请求。被上诉人鹿城区人社局答辩称：1.鹿城区人社局颁发《退休证》认定事实清楚，适用法律正确。目前虽无规范性文件对“干部”一词进行定义，但在现行人事管理制度体系下，干部泛指在国家机关、人民团体中从事公职的人员，是相对农民、工人等不同身份群体的一种称谓，与工作人员在单位内部的具体岗位并无直接对应关系。有关事业单位工作人员的出生日期及退休时间的认定，属于干部人事管理的范畴，本案按照与该事项关系最为密切的中组部、人事部、公安部等部委制定的专门规范性文件执行，适用法律正确。《组工通讯》系中组部印发的内部期刊，属于制定机关对通知内容的权威解释，虽不是规范性文件，但可以作为理解和执行通知精神的参考依据，原审判决适用法律并无不当。2.鹿城区人社局颁发涉案《退休证》的程序没有违反法律规定。上诉人主张的组通字〔2016〕39号《关于在干部人事档案审核工作中做好干部出生日期更正有关工作的通知》中，同时明确规定，各级人力社保部门在干部退休时，对干部的出生日期以档案中组织人事部门审核认定的为准，因此鹿城区人社局按照上诉人所在单位主管人事部门认定的出生日期办理退休手续并不违法。鹿城区卫计局也已提供了公安机关出具的户籍档案，上诉人的出生日期实际上并无争议，因此，并无会同公安机关进行共同认定的必要。至于上诉人的人事主管部门在认定上诉人出生日期时是否告知相关权利，与被诉退休审批行为无关。3.鹿城区人社局颁发的《退休证》上认定的出生日期与上诉人实际身份情况不矛盾。《退休证》中“出生年月”一栏中记载的时间为1963年1月，与上诉人户籍、身份证记载一致，并未改变上诉人的身份情况。《退休证》中的“备注”一栏注明“干部人事档案审核认定档案出生年月为1960年1月”的内容，也符合事实和相关政策规定，该备注与上诉人实际出生年月并不矛盾。公安机关是否按照人事档案的认定对上诉人身份信息进行更改与被诉退休审批行为无关。4.上诉人在招工时将年龄填大，即使之后已经改回实际年龄，但根据上级文件精神，按照公平公正原则，为避免重复得利，仍应认定为干部招工时改大的年龄。对此，《组工通讯》2015年第10期问答的第一条第六项已经明确。从事实上看，上诉人在招工时未到招工年龄，却因虚报年龄获得了录用机会，提早三年参加工作，在其退休时如按照改回的实际出生日期退休，则其在职时间显然多于国家规定的正常上班时间，造成重复得利。至于上诉人正常退休之后仍继续在原单位工作及退休金的发放问题，与被诉退休审批行为本身的合法性无关。综上，被诉退休审批及鹿城区人社局颁发《退休证》依据的事实清楚，适用法律正确，程序合法，原审判决驳回诉讼请求符合法律规定。请求驳回上诉，维持原判。被上诉人鹿城区卫计局答辩称：鹿城区卫计局按照公平公正原则，作出干部人事档案审核表，该表审核意见栏载明按照档案确定上诉人的出生年月为1960年1月29日，符合相关文件精神及法律规定。关于上诉人的年龄认定，在没有相关法律规定情况下，可以适用相关政策规定，上诉人主张不适用《组工通讯》，无法律依据。综上，原审法院认定事实清楚，适用法律正确。请求驳回上诉，维持原判。二审诉讼中，各方均没有向本院提供新的证据。原审法院经审理查明的事实，有相应证据证实，本院予以确认。本院认为：本案系上诉人不服鹿城区人社局作出的退休审批行为提起的诉讼，本案的争议在于对上诉人的退休时间认定为2015年2月是否正确。其一，结合本案现有证据及各方陈述，上诉人因招工时不满足年龄要求而将其年龄填大为1960年1月，此后在鹿城区工改中已经依据户籍档案将其出生年月改回1963年1月。双方对该事实并无争议，并一致确认上诉人的真实出生年月为1963年1月，在此情形下，并不需要再行会同公安部门对干部出生日期进行重新认定，且鹿城区人社局颁发的《退休证》上明确载明出生年月为“1963年1月”，在“备注”栏中载明“干部人事档案审核认定档案出生年月为1960年1月”，亦未违背客观事实。另外，鹿城区卫计局在重新制作《干部人事档案专项审核认定表》后，已将该表交由上诉人个人签署意见。上诉人以本案应当会同公安部门作出认定并征求其意见为由，主张被诉退休审批程序违法、影响其身份认定，缺乏事实和法律依据。其二，上诉人退休前在鹿城区广化社区卫计服务中心工作，该中心属于鹿城区卫计局下属事业单位，且本案鹿城区卫计局在办理上诉人退休手续时填报的是《温州市事业单位工作人员退休（退职）呈批表》，据此，鹿城区人社局、鹿城区卫计局依据“干部”退休管理的相关政策办理上诉人的退休审批手续，并无不当，上诉人主张其不属于“干部”，理由不能成立。其三，本案中，上诉人在办理退休审批时已经根据户籍档案材料改回真实出生年月。虽然中组部、人事部、公安部联合发布的组通字〔2006〕41号《关于做好干部出生日期管理工作的通知》等相关规定，均指出档案记载与户籍登记不一致的，应当依据“最早最先”原则以最早形成材料记载的出生日期为准，但对本案已经改回的情形如何处理，上述规定中并未涉及。2015年2月4日《组工通讯》第10期《关于干部人事档案审核工作的问答》第一条第六项规定，对干部因招工不够年龄，而将干部人事档案早期材料记载的年龄填大，后根据形成时间更早的户籍档案材料已经改回的，按照公平公正原则，为避免重复得利，须认定为干部招工时填大的年龄。因此，该项解答意见针对的是年龄已改回情形下的处理，在无其他法律、法规、规章及规范性文件的规定可适用于本案时，该项意见作为退休领域内组织部门、人社部门的业务解答，在下级人社部门办理退休审批可以参照适用。鹿城区人社局作出被诉退休审批，确定上诉人退休时间为2015年2月，并无不当。上诉人主张被诉退休审批、原审裁判适用法律错误，本院不予采纳。至于上诉人主张以2015年2月为退休时间造成其损失的问题，涉及后续退休工资的发放，与被诉退休审批行为的合法性无关，不属于本案审查范围。综上，原审判决驳回上诉人的诉讼请求，认定事实清楚，适用法律正确，且审判程序合法，应予维持。上诉人的上诉请求，理由不能成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人杜鹃负担。本判决为终审判决。审 判 长 诸智影审 判 员 章宝晓审 判 员 杨贤斌二〇一九年三月五日代书记员 卢 敏