江苏省南通市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）苏06行初255号 原告南通良松染整有限公司，住所地南通市通州区。 法定代表人浦志兰，董事长。 委托代理人陆文凯，男，1946年6月24日生，××族，住南通市通州区。系南通良松染整有限公司股东。 委托代理人季翔，江苏紫琅律师事务所律师。 被告南通市通州区人民政府,住所地南通市通州区。 法定代表人凌屹，区长。 应诉负责人盛启平，协助城建工作的负责人。 委托代理人姚斌，南通市通州区人民政府房屋征收管理办公室主任。 委托代理人张家楠，江苏金平川律师事务所律师。 被告南通市人民政府，住所地南通市。 法定代表人徐惠民，市长。 委托代理人沈锋，南通市人民政府工作人员。 委托代理人周红占，南通市人民政府工作人员。 原告南通良松染整有限公司（以下简称良松公司）不服被告南通市通州区人民政府（以下简称通州区政府）、南通市人民政府（以下简称南通市政府）作出的行政补偿决定及行政复议决定，于2018年9月19日向本院提起诉讼。本院于次日立案后向被告通州区政府、南通市政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭分别于2019年1月15日、2月25日公开开庭审理了本案。第一次庭审，原告良松公司的法定代表人浦志兰及委托代理人陆文凯、季翔，被告通州区政府的出庭负责人盛启平，委托代理人姚斌、张家楠，被告南通市政府的委托代理人周红占到庭参加诉讼。第二次庭审，原告良松公司的法定代表人浦志兰及委托代理人陆文凯、季翔，被告通州区政府的委托代理人姚斌、张家楠，被告南通市政府的委托代理人周红占到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2018年2月6日，通州区政府作出通政征补字[2018]1号《关于良松公司被征收房屋的补偿决定》（以下简称1号补偿决定），决定对良松公司位于通州区金沙镇指金桥村二组的房屋及其附属设施实施征收。认定良松公司合法建筑面积为10126.12平方米，照顾合法建筑面积为55.53平方米，其他建筑面积为216.93平方米，违法建设面积为109.35平方米；出让用地面积为13693平方米，划拨用地面积为418平方米。经江苏先河房地产土地评估有限公司（以下简称先河公司）评估，良松公司房屋建安成新价补偿额为7908942元，土地补偿额为3996761元，装饰装潢补偿金额为1689389元，附属设施补偿金额为1588839元，资产设备补偿为9646370元，石驳码头补偿额为1094438元，回填土补偿为868061元。另根据该地块房屋征收补偿方案的规定，良松公司一次性综合补贴为5043497元，搬迁补助额为449749元，停产停业损失补助为337440元，货币补偿金额共计32623486元。被征收人在法定期限内，未对房屋征收决定申请行政复议或提起行政诉讼，未按《国有土地上房屋征收评估办法》的规定对房地产价格评估机构的复核结果申请鉴定，也未在规定的签约期内与房屋征收部门达成补偿协议。依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征补条例》）第二十六条之规定，作出货币补偿决定如下：根据通吕运河示范段环境改造工程项目补偿方案的规定和先河公司对房屋及附属设施的评估，良松公司应得的货币补偿数额为：1.房屋补偿额为7908942元;2.土地补偿额为3996761元;3.装饰装潢补偿金额为1689389元；4.附属设施补偿金额为1588839元；5.资产设备补偿为9646370元;6.石驳码头补偿额为1094438元；7.回填土补偿为868061元；8.一次性综合补贴额为5043497元;9.搬迁补偿额为449749元；10.停产停业损失补助为人民币337440元；上述七项合计金额为人民币32623486元。良松公司应自本决定公告之日起10日内，至本区房屋征收部门或征收实施单位南通高新技术产业开发区投资建设服务中心（以下简称高新区建设中心）签订补偿协议，办理移交手续，并将房屋腾空交付。如良松公司逾期不签订补偿协议，办理移交手续并腾空交房，且在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，将依法申请人民法院强制执行。 2018年4月6日，良松公司不服1号补偿决定，向南通市政府邮寄行政复议申请。同年9月4日，南通市政府作出（2018）通行复第60号行政复议决定书（以下简称60号复议决定），60号复议决定认为，案涉房屋评估机构选定程序合法；1号补偿决定确定的补偿范围、标准、方式合法、合理；1号补偿决定程序合法。同时指出，通州区政府在征收过程中，评估报告送达、补偿决定文书制作等方面存在一定瑕疵。鉴于这些瑕疵未侵犯良松公司的补偿安置权益，决定维持1号补偿决定。 原告良松公司诉称，1.1号补偿决定依据不足，评估报告不应采信。主要理由为：第一，先河公司南通分公司不具有评估机构资格，南通大众资产评估有限公司（以下简称大众公司）评估行为不合法；第二，良松公司在收到估价报告、资产评估报告书后，已经依法提出复核申请，但评估机构没有重新出具评估报告；第三，增补报告没有依法送达，也未告知救济权利；第四，原房屋征收估价报告、资产评估报告书因良松公司提出复核申请而没有发生效力，且资产评估报告书超过有效期；第五，增补报告作出于2017年，违反“收到复核评估申请后10日内重新出具评估报告”的法律规定；第六，增补报告没有估价人员的签名盖章。2.1号补偿决定以征收决定作出的时点为补偿时点错误，直接作出货币补偿剥夺了良松公司的选择权。停产、停业损失补助金额严重偏低。对主要资产设备补偿只有拆除、运输和调试费，未考虑资产拆除后的贬值因素。3.1号补偿决定所依据的《通州区城区国有土地上房屋征收补偿评估技术规范（试行)》（通政规[2011]2号，以下简称2号技术规范）《通州区城区国有土地上房屋征收相关补助标准规定》（通政规[2011]3号，以下简称3号补助标准）《通州区国有土地上房屋征收有关评估补偿标准》（通政规[2012]8号，以下简称8号补偿标准）违反了相关法律规定。其中2号技术规范有关“专业性技术评估，评估机构可委托其他机构协助评估”的规定与上位法违背；3号补助标准中对搬迁补助费、停产停业损失的规定违反公平原则，且与《征补条例》规定相悖。4.60号复议决定违法。请求法院依法撤销1号补偿决定，撤销60号复议决定，对2号技术规范，3号补助标准，8号补偿标准进行合法性审查。 原告良松公司向本院提交了以下证据材料：1号补偿决定；60号复议决定；评估报告及增补报告；工商登记信息；石驳码头补偿说明，回填土补偿；最高人民法院判例。以上用以证明评估机构的确定违法，评估报告超过有效期、增补报告无效，良松公司在法定期限内提出复核申请，没有达成补偿协议的过错在通州区政府。 被告通州区政府辩称，1.1号补偿决定依据充分，评估结论应当采信。案涉地块的征收决定已经生效，其中的补偿方案当然适用。先河公司的选定符合法定程序。先河公司委托大众公司进行专业资产评估合法。评估报告及增补报告内容合法，也依法进行送达，评估结论能够作为1号补偿决定的依据。2.补偿方案中未限制良松公司的选择权，房屋征收部门曾帮助良松公司物色搬迁地块未果，同时因为良松公司作为印染企业准入条件受限，新、改、扩建印染项目的环评审查等目前无法通过审批。良松公司也对不安排土地明确表示接受。因此，以货币方式补偿是良松公司的选择。3.停产停业损失补助的计算符合《江苏省贯彻实施若干问题的规定》第十三条第一款和补偿方案的规定。搬迁补偿费的计算符合补偿方案的规定；机器设备予以拆除、运输、安装调试的搬迁费用，符合《国有土地上房屋征收评估办法》第十四条第二款的规定。一次性综合补贴弥补了良松公司经营和不能安置等方面的损失。4.未能在法定期限内达成协议的责任在于良松公司，房屋征收部门依照法定程序作出1号补偿决定并送达，程序合法。5.良松公司申请对规范性文件审查不合法，1号补偿决定依据的是《征补条例》等法律政策及补偿方案，而不是以规范性文件为依据。征收决定已经生效，补偿方案是征收决定的一部分内容，良松公司无权诉请对生效的补偿方案等进行审查。请求法院驳回良松公司的诉讼请求。 被告通州区政府向本院提供了以下证据材料： 第一组证据：1.房屋征收申请书、事业单位法人证书及其名称变更；2.关于同意南通市通州区通吕运河示范段环境改造工程建设项目立项的批复（通发改审[2013]009号）；3.关于通吕运河示范段两岸环境改造工程项目用地审查意见(通州国土资预审函[2013]10号）；4.选字第320604201320010号《建设项目选址意见书》及选址红线图；5.建设项目环境影响登记（咨询)表；6.基建资金来源审批表；7.南通市通州区通吕运河两岸环境改造项目社会稳定风险评估报告；8.“一河两岸”拆迁调查统计表及公示照片、说明两份；9.征收补偿方案会商记录(论证)及房屋征收补偿方案征求意见稿（讨论稿）。该组证据证明通政征决字［2013］1号《关于对通吕运河示范段环境改造工程规划红线范围内国有土地上房屋实施征收的决定》（以下简称1号征收决定），符合法律、法规规定，征收决定和其确定的房屋征收补偿方案是通州区政府作出1号补偿决定的依据。 第二组证据：10.暂停办理相关手续通知书（7份）（通征停字[2013]1号）；11.一河两岸景观改造工程面积认定调整表、良松公司平面图、分层分户图；12.房屋所有权证存根（15份、土地使用权证（2份）及附图等；13.企业营业执照及组织机构代码证、被征收房屋现场照片；14.房屋征收补偿方案征求意见稿、公示照片及说明两份；15.房屋征收补偿方案征求意见情况说明、公示照片及说明两份；16.关于请求区人民政府作出通吕运河示范段环境改造工程房屋征收决定的请示（通征办发[2013]1号）；17.《通州区人民政府关于对通吕运河示范段环境改造工程规划红线范围内国有土地上房屋实施征收的决定》（通政征决字[2013]1号）、房屋征收与补偿方案、房屋征收公告及公示照片、说明两份、身份证明。该组证据用以证明房屋征收补偿方案未限制良松公司对补偿方式的选择权。 第三组证据：18.征收评估信息、2012年准入通州区的评估公司名单、通州区房屋征收项目申请人报名表等；19.致通吕运河示范段房屋征收项目被征收人的函及送达证（共30份）等；20.评估公司选定结果的公示及公示照片、房屋征收评估委托合同、房屋征收合同、房屋征收测绘合同等；21.说明及公示照片、函和复函。该组证据用以证明评估机构的选定符合规定，具有相应资质和资格。 第四组证据：22.房屋征收估价报告（通先评[2013]通吕征字第Q-11号，以下简称Q-11号报告）、资产评估报告书（通大众评报字[2013]第135号，以下简称135号资产评估报告）；23.送达说明、增补报告（通先评[2013]通吕征字第Q-11号-1，以下简称Q-11号-1增补报告)、资产评估报告增补说明；24.各类核对增补评估报告（建安成新价增补、装饰装潢增补、石驳码头补偿说明、核对增补明细表、厂区内平整回填土补偿、资产评估报告增补说明）；25.南通市房屋征收补偿安置协商笔录四份（2017年7月6日、2017年8月29日、2017年9月1日、2017年10月6日）；26.告知及其公示照片。该组证据用以证明分户的初步评估结果依法进行了公示，分户评估报告进行了送达；经多次和长时间的复核，作出并送达了增补评估和核对增补两份复核材料。良松公司认为评估项目虚构、评估报告无效并导致其不能及时签约等理由，依法不能成立。 第五组证据：27.征询函、关于良松公司属生态区域范围审核意见的说明及其附件、关于对新建印染企业准入条件的说明及其附件、情况说明。该组证据用以证明相关部门帮助良松公司异地发展，货币补偿符合良松公司的选择。 第六组证据：28.征收进展情况说明、关于对良松公司作出征收补偿决定的申请、关于对良松公司征收补偿方案及其附件，关于对良松公司作出房屋征收补偿决定的申请书；29.通州区政府房屋征收补偿陈述申辩通知书、送达回执及其照片、送达凭证，房屋征收补偿陈述申辩会议具体时间通知、送迖回执及其照片、送达凭证；30.关于良松公司房屋征收补偿陈述申辩会议记录、良松公司房屋征收补偿陈述申辩意见、会议签到表、会议现场照片；31.1号补偿决定、公告及公示照片、送达凭证。该组证据用以证明1号补偿决定事实清楚，依据充分，程序合法。 第七组证据：32.行政复议申请书；关于良松公司征收补偿复议案相关问题的情况说明及其附件；行政复议答复通知书、中止行政复议通知书、恢复行政复议通知书、延期审理通知书；60号复议决定书。该组证据用以证明复议决定合法。 第八组证据：33.(2018)苏06行初110号行政裁定书，用以证明良松公司已无权对征收决定及其征收补偿方案提起诉讼。 提供案涉规范性文件：2号技术规范，3号补助标准，8号补偿标准。 被告南通市政府辩称，南通市政府受理良松公司的行政复议申请后，即通知通州区政府进行答复，经一次依法中止后作出60号复议决定并送达当事人，符合《中华人民共和国行政复议法》规定的复议程序。案涉房屋评估机构选定程序合法，1号补偿决定所确定的补偿范围、标准、方式合理合法，作出程序合法。复议决定认定事实清楚，适用依据准确。请求法院判决驳回良松公司的诉讼请求。 被告南通市政府向本院提供了下列证据材料： 1.行政复议申请书及邮寄信封，用以证明良松公司申请复议的时间。2.受理通知书、答复通知书及邮寄凭证，用以证明复议机关在法定期限受理并通知被申请人答复。3.答复书及证据目录，证明通州区政府依法答复。4.中止行政复议通知书，恢复行政复议通知书、延期审理通知书，60号复议决定，用以证明复议行为合法。 经庭审举证、质证，通州区政府、南通市政府对良松公司提交的证据材料真实性不持异议，但认为不能达到其证明目的，至于良松公司提供的案例不具有参照意义。良松公司对通州区政府提供的证据材料中证据9、14、15、19的真实性不予认可，对证据27中的情况说明、证据32中的情况说明真实性不予认可，对其他证据的真实性均予以认可。同时，良松公司对南通市政府作出复议决定的程序性问题及证据不持异议。本院对上述证据认证如下：对通州区政府提供的证据27、32中的情况说明不予认可，该两份证据系对征收过程中相关情况的单方说明，良松公司均予以否认，且无其他证据予以佐证，故无法达到其证明目的。良松公司提供的案例不属于法定的证据，与本案不具有关联性，本院不予采信。对于原被告三方提供的其他证据真实性均予以认可，可以作为证明案件事实的证据采用。至于这些证据的合法性等，本院将在下文中结合案情具体综合评判。 经审理查明，本院认定以下几节事实： 关于作出1号征收决定的事实 2013年7月4日，通州区政府作出1号征收决定称，因实施通吕运河示范段环境改造工程需要，根据《征补条例》第八条之规定，决定对该工程规划红线范围内国有土地上房屋实施征收，征收与补偿工作由高新区建设中心组织实施，征收部门为南通市通州区人民政府房屋征收管理办公室（以下简称房征办）。同日，通州区政府作出房屋征收公告，将房屋征收范围、房屋补偿方案以及房屋征收与补偿实施单位等事项予以公告，同时告知救济途径。房征办工作人员将1号征收决定及房屋征收公告、补偿方案在征收范围内张贴。 2018年4月8日，良松公司不服1号征收决定向本院提起行政诉讼。同年6月7日，本院作出（2018)苏06行初110号行政裁定，认为良松公司的起诉已超过法定起诉期限，不符合法定受理条件，裁定驳回了良松公司的起诉。 二、有关评估的事实 （一）评估机构的选定 2013年5月29日，高新区建设中心将通吕路南侧分为东、西两个标段选定拆迁服务机构，西标段中标单位为南通大华房屋征收服务有限公司（以下简称大华公司）。同年6月4日，通州区房屋动迁管理办公室发布《征收评估信息》，通知符合条件的评估机构可以报名参加通吕运河示范段房屋征收评估工作。先河公司（一级资质）及南通公正房地产评估事务所（以下简称公正事务所）两家评估机构申请参与评估。6月13日-18日左右，高新区建设中心向区域内被征收人发函，要求对评估机构进行选择。经被征收人选择，确定两家评估机构进行评估：先河公司南通分公司（西段）及公正评估事务所（东段）。6月20日，房征办将选定结果公示。良松公司位于征收项目西侧标段。 2013年7月10日，高新区建设中心与大华公司签订了委托征收合同。同年7月12日，高新区建设中心与先河公司南通分公司签订房屋征收评估委托合同，与南通蓝图测绘有限公司签订了房屋征收测绘合同。7月16日，先河公司南通分公司与大众公司签订资产评估业务约定书，委托大众公司对被征收范围内被征收人机器设备征收补偿价值进行评估。 （二）评估报告的作出 2013年9月23日，南通蓝图测绘有限公司、先河公司、大华公司、大众公司联合发布《说明》，对初评结果予以公示。 10月13日，大众公司对良松公司的机器设备出具135号资产评估报告，评估结论为不可移设备和可移设备资产评估价值共计1057400元。10月16日，先河公司对良松公司的房地产作出Q-11号报告，报告的主要内容为：估价对象为良松公司房地产，估价时点为2013年7月4日，估价方法为成本法，报告应用有效期为案涉项目征收期限。估价结论为土地取得费用3996761元，房屋建安成新价7668089元，装饰装璜评估额614754元，石驳码头评估额214092元、附属设施评估额284928元，共计补偿12778624元，并明确资产设备评估见大众公司评估报告。房屋征收工作人员将上述评估报告于同年10月份左右向良松公司送达。 2017年6月16日，先河公司作出Q-11号-1增补报告。载明：因良松公司收到Q-11号报告后提出项目遗漏，经工作组陪同相关服务公司现场核对，增补如下：房屋建安成新价增补5796元，装饰装璜增补250232元，石驳码头增补50783元，附属设施评估增补547469元，合计854280元。同日，大众公司作出资产评估报告增补说明，载明，根据良松公司重新清理补申报的固定资产-机器设备，增补6812790元。Q-11号-1增补报告及资产评估报告增补说明于同年7月6日向良松公司送达。 8月23日，大众公司再次作出新的资产评估报告增补说明，载明，根据良松公司第二次重新清理补申报的固定资产，再次增补1776180元。同日，先河公司做出房屋建安成新价增补，增补235057元。装饰装潢补偿增补824403元。以上增补内容，于同年8月29日向良松公司送达。 8月31日，先河公司作出石驳码头补偿说明，对良松公司的石驳码头增加补偿829563元。此后，先河公司又分别作出核对增补明细表，对附属设施增补756442元。作出平整回填土补偿，补偿868061元。以上增补内容，征收工作人员在2017年9月与良松公司的协商过程中，向良松公司告知。 前述全部评估报告及增补报告、说明中，135号资产评估报告、Q-11号报告有评估人员签字、评估公司盖章；核对增补明细表及平整回填土补偿无评估公司盖章、无评估人员签字；其余仅有评估公司盖章。 三、有关1号补偿决定及复议决定作出的事实 因征收部门与良松公司协商未果，未能达成房屋征收补偿安置协议。2017年10月11日，房征办向良松公司作出《告知》，主要内容为：你单位的房屋征收补偿估价增补报告已分别于2017年7月6日和8月29日进行了送达，并告知了签约期限。征收实施单位与你单位就补偿问题进行多次商谈均未能达成征收补偿协议。如你单位2017年10月15日前仍未能签订征收补偿协议，我办将申请区人民政府作出征收补偿决定。10月16日，高新区建设中心向房征办申请对良松公司作出房屋征收补偿决定。2018年1月10日，通州区政府主持召开良松公司房屋征收补偿陈述申辩会，良松公司法定代表人浦志兰，房征办、高新区建设中心、先河公司、大众公司、南通蓝图测绘有限公司以及通州区相关部门参加了申辩会。同年2月6日，通州区政府作出1号补偿决定。2月7日，通州区政府将1号补偿决定予以公告并送达。4月6日，良松公司不服1号补偿决定，向南通市政府邮寄行政复议申请。因良松公司就1号征收决定向本院提起诉讼，同年5月23日，南通市政府作出中止行政复议通知书，中止审理。7月24日，南通市政府恢复行政复议。8月6日，南通市政府作出延期审理通知书，延期30日作出复议决定。9月4日，南通市政府作出60号复议决定，维持了1号补偿决定。9月6日向良松公司邮寄送达。 四、其他事实 2017年10月11日，房征办向通州区行政审批局、通州区环境保护局发出《征询函》，向两单位征询关于印染项目的产业政策、新建印染项目审批方面的要求等信息。10月13曰，通州区环境保护局作出《关于良松公司属生态区域范围审核意见的说明》，称通州区境内通吕运河及两岸各500米为生态红线区域，良松公司位于生态区域范围内，属于整改或搬迁对象。同日，通州区行政审批局作出《关于对新建印染企业准入条件的说明》，称依据《印染行业准入条件》（工消费〔2010〕第93号）和《印染行业规范条件》（〔2017〕年第37号）文件精神，新建印染企业必须进区入园；目前我区未设立符合以上条件的印染园区，新、改、扩建印染项目无法通过审批。 本院在审理本案的过程中，依法通知先河公司南通分公司评估师孙美霞，大众公司评估师洪亮到庭接受质询。孙美霞陈述，从2013年到2018年期间，不同时点的评估价格肯定会有波动，良松公司的房屋价值会减损，土地价格有所上升，具体评估数额要待重新评估清点才清楚；评估过程中，评估公司进行了一系列核对增补，初评确实存在漏评的情况；因工作失误导致部分分户测算表等实地勘察清点记录形式上不符合法定要求。洪亮陈述，大众公司受先河公司南通分公司委托对机器设备进行评估；增补报告无形式要求，无需评估师签字。 本院认为，结合原被告三方的诉辩意见、查明的事实以及对规范性文件合法性审查的需要，本案的争议焦点主要体现在三个方面：一是案涉评估报告能否作为1号补偿决定的依据；二是1号补偿决定是否剥夺了良松公司对安置补偿方式的选择权；三是2号技术规范，3号补助标准，8号补偿标准是否合法。 关于评估报告能否作为1号补偿决定依据的问题。 各方对于该问题的争议主要集中在评估机构的选定、评估报告的形式、评估程序以及评估结论的可采用性上。本院对此评判如下： （一）评估机构的选定不符合法定要求 《征补条例》第二十条第一款规定，房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定，具体办法由省、自治区、直辖市制定。《国有土地上房屋征收评估办法》第四条规定，房地产价格评估机构由被征收人在规定时间内协商选定；在规定时间内协商不成的，由房屋征收部门通过组织被征收人按照少数服从多数的原则投票决定，或者采取摇号、抽签等随机方式确定。具体办法由省、自治区、直辖市制定。第七条则规定，房地产价格评估机构不得转让或者变相转让受托的房屋征收评估业务。从前述规定可以看出，在房地产价格评估机构选定程序中，法律要求充分尊重被征收人的程序选择权，即遵循程序主体性原则，让被征收人有权利、有机会参与到选定活动中，对选定程序的启动、行进、变更与终结享有一定的话语权。故而，协商的方式被放在评估机构选择方式的第一顺位，只有在协商不成的情况下，才能采取其他法定方式。即便是其他的法定方式，也蕴含着对单方指定的绝对禁止和对程序相对公正的基本要求，毕竟只有如此才能最大限度地保护被征收人的选择意思及参与权的行使，真正体现“阳光征收”。当被征收人面对一个由双方参与、规范、公正的程序确定的评估机构作出的评估报告时，才不会因为不信任评估机构而表示拒绝。 具体到本案，先河公司书面申请参与案涉项目征收评估工作。高新区建设中心随后向区域内被征收人发函，让被征收人参与对评估机构进行选择，最终经被征收人选择确定先河公司南通分公司及公正评估事务所作为评估机构。先河公司南通分公司的选定、产生程序符合前述法律规定。但是，案涉另一评估机构大众公司，其既非征收人与被征收人协商选定结果，也非经其他法定形式产生，仅仅通过与先河公司南通分公司的一纸民事约定即参与到征收项目中，取得了对案涉项目中资产进行评估的资格。其产生程序明显不符合法定要求，实际上是先河公司南通分公司单方指定的结果，严重违背了征收活动双方参与的基本原则。况且，《国有土地上房屋征收评估办法》第十四条明确规定，被征收房屋室内装饰装修价值，机器设备、物资等搬迁费用，以及停产停业损失等补偿，由征收当事人协商确定，协商不成的，可以委托房地产价格评估机构通过评估确定。可见，涉及到搬迁费用即使协商不成，也应当是委托房地产价格评估机构评估确定。这里的房地产估价机构，是指依法设立并取得房地产估价机构资质，从事房地产估价活动的中介服务机构。大众公司属于资产评估机构，而非房地产估价机构，由其对案涉机器设备的搬迁费用进行评估亦于法不符。 良松公司称，先河公司南通分公司作为分公司并无评估资质，不能作为评估机构。对此，本院认为，根据《房地产估价机构管理办法》第二十条规定，一级资质房地产估价机构可以按照本办法第二十一条的规定设立分支机构。二、三级资质房地产估价机构不得设立分支机构。分支机构应当以设立该分支机构的房地产估价机构的名义出具估价报告，并加盖该房地产估价机构公章。本案中，先河公司系一级资质房地产估价机构，先河公司南通分公司系其分支机构，依照前述规定，分公司以先河公司的名义出具评估报告，加盖先河公司公章即可。 通州区政府称，根据2号技术规范及该地块征收补偿方案的规定，涉及专业评估的，评估机构可以另行委托有资质的机构协助评估，因此委托大众公司协助并无不当。对此，本院认为，如前文阐述，征收人本就无权依单方意思指定评估机构，当然更无权指派、授权他人单方指定。在这个单方指定的过程中，被征收人根本没有机会参与，也无法获得或听取与之相关的信息，明显有违前述相关程序性要求。对于一个非正当程序产生的结果，征收人自然也无权要求被征收人接受。2号技术规范的该条规定明显与上位法相悖，不能作为行政行为的依据。 （二）评估报告不具备法定形式要件 首先，未重新出具评估报告。《国有土地上房屋征收评估办法》第二十条、第二十一条规定了对评估结果复核的程序，即由被征收人在法定时间内提出，评估机构依法进行复核，复核后，改变原评估结果的，重新出具评估报告；评估结果没有改变的，书面告知符合评估申请人。本案中，通州区政府及评估人员否认良松公司曾申请复核评估，但事实上评估机构反复、多次以增补、说明等方式对最初的评估结果进行修正、改变，且在相关增补报告中载明系因良松公司提出评估项目有遗漏，故而作出增补。应当视为评估公司已经以实际举动认可了良松公司申请复核评估，并据此进行复核、增补。案涉首次评估发生在2013年10月10日，多次增补评估则发生在2017年6月至8月间，间隔时间长，增补频率高。2013年首评金额为13836024元，2017年增补金额高达12956776元，评估数额差距巨大，可见最初的评估报告严重损害了良松公司的合法财产权益。在如此明显改变原评估结果的情况下，评估机构应当依法重新出具评估报告。 其次，形式不合规范。本案中一系列增补报告、说明虽然未冠以评估报告的名称，但均是单独作出，属于对征收项目评估内容的组成部分，也是1号补偿决定据以作出的事实依据。法律并不禁止评估机构对遗漏项目依法增补，但这些增补报告、说明在形式上应当符合评估报告的规范性要求。根据《国有土地上房屋征收评估办法》第十七条第二款之规定，分户评估报告应当由负责房屋征收评估项目的两名以上注册房地产估价师签字，并加盖房地产估价机构公章。不得以印章代替签字。该条规定正是为了保证评估内容、过程及评估结果的真实、客观、公正及合法性。而本案涉及到的评估报告及相应的增补报告、征补说明有近十份之多。除135号资产评估报告、Q-11号报告有评估人员签字、评估公司盖章。核对增补明细表及平整回填土补偿既无评估公司盖章、也无评估人员签字。其余也仅有评估公司盖章而无评估师签字。这些增补报告形式上明显不符合法定要求，不能体现也难以让人认可评估过程及结果的公平、客观、真实性。 再次，未依法告知救济权利。评估报告对补偿数额起到决定性作用，评估结果的准确与否直接关系到被征收人的经济利益。因此，对于评估机构的评估报告也应当给予被征收人救济途径。《征补条例》第十九条就明确规定了对评估价值有异议时的救济途径，即申请复核评估，对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。评估报告中应当告知被征收人救济权，包括专业上的复核评估、申请鉴定权。本案中，一系列增补报告及说明未告知被征收人救济方式及救济途径，事实上剥夺了被征收人申请复评和申请鉴定的法定权利。 （三）评估程序不规范 《国有土地上房屋征收评估办法》中对房屋征收评估工作作出具体指导，以下一些环节是房屋征收过程中不可或缺的主要程序：接受评估任务、评估前的准备、现场勘查、资料的综合分析、编写评估报告、评估复核和审批。其中对于现场勘查环节，《国有土地上房屋征收评估办法》第十二条明确要求实地查勘，做好查勘记录。征收部门、被征收人及估价师应当对实地勘查记录进行确认。对于被征收人拒绝在实地查勘记录上签字盖章的，应当由征收部门、估价师和无利害关系的第三人见证，有关情况在评估报告中说明。本案中，从通州区政府提供的房屋价格评估分户测算表、拆迁装饰装潢附属设施、数目补偿分户测算表等来看，无征收部门、估价师、被征收人签字或盖章，现场勘查环节的进行不符合程序要求，评估程序不规范。 （四）评估结论可采用性不足 本案中所涉评估报告以房屋征收决定公告之日即2013年7月4日为评估时点，补偿决定的作出时点为2018年2月6日，相隔五年之久，此时不能迳行以案涉评估报告结论为依据作出补偿决定。 从现有证据来看，案涉评估结论无法体现公平补偿原则。《征补条例》第二条规定，为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收人给予公平补偿。第十九条规定，对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。《国有土地上房屋征收评估办法》第十条第一款规定，被征收房屋价值评估时点为房屋征收决定公告之日。从上述规定可以看出，征收单位因公共利益征收国有土地上被征收人房屋时，应当对被征收人给予公平补偿。而公平补偿的基本要求即为不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。因此，市、县级人民政府在以征收决定公告日作为评估时点后，应当尽可能快速通过签订补偿安置协议或者作出补偿决定的方式，及时对被征收人进行补偿，并固定双方的权利义务，确保补偿的实质公平。因为如果征收决定公告日、签订补偿协议日或者作出补偿决定日以及实际支付货币补偿金日之间差距较大，尤其是如果确定支付货币补偿金时点明显迟延于房屋价值的评估时点（征收决定公告时点），就难以保障被征收人得到的货币补偿金能够体现公平补偿原则。评估公司出具评估报告的目的是为房屋征收部门与被征收人确定被征收房屋价值的补偿提供依据。如征收补偿时限过长，因市场行情发生变化，房地产价格变动，势必导致以评估报告对应基准日的评估结论无法反映评估目的。本案中，以先河公司出具的评估报告为例，采用的估价方法系成本法，结合《房地产估价规范》及2号技术规范的规定，成本法运用的其中一环就是估算重置或者重建价格，而估价要素之一为土地价格。众所周知的是，近几年房、地产市场价格均发生了较大幅度的波动，对于这一点，出庭接受质询的评估人员亦认可。虽然评估人员亦陈述，作为估价基础的其他数值有增有减，有升有降，最终的评估数值变化不会很大。但是，在无客观数值可供参考、对比的情况下，1号补偿决定适用五年前作出的评估结论，明显忽略了估价对象市场行情的变化，存在侵害被征收人合法权益的现实可能性。 综上，本院认为，通州区政府以案涉评估报告为基础作出1号补偿决定的依据不足。 二、关于1号补偿决定是否剥夺了良松公司对安置补偿方式选择权的问题。 《征补条例》第二十一条第一款规定，被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。国有土地上房屋征收与补偿过程中，被征收人一般可以依法选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。但是，征收国有土地上工业厂房与征收国有土地上其他居住、非居住房屋，仍存在较明显区别。结合《中华人民共和国土地管理法》第三条有关“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策。各级人民政府应当采取措施，全面规划，严格管理，保护、开发土地资源，制止非法占用土地的行为”的规定精神，对征收国有土地上工业厂房补偿方式的选择，仍宜结合当地土地利用总体规划、产业发展政策、被征收人生产经营实际状况、被征收房屋及相应建设用地使用权面积、周边环境与被征收人企业匹配程度、被征收人迁址继续生产的可能性等现实因素，综合加以确定，以确保对国家土地资源的合理、有效利用。 本案中，通州区境内通吕运河及两岸各500米为生态红线区域，良松公司位于生态区域范围内，属于整改或搬迁对象。依据《印染行业准入条件》（工消费〔2010〕第93号）和《印染行业规范条件》（〔2017〕年第37号）文件精神，新建印染企业必须进区入园；目前通州区未设立符合以上条件的印染园区，新、改、扩建印染项目无法通过审批。在此前提下，通州区政府结合良松公司企业性质、主要的经营范围、国家产业政策、当地无工业园区的实际情况、环境整治的大背景等决定经评估后以货币方式予以征收补偿，不违反法律规定，也符合现实情况。 三、关于2号技术规范，3号补助标准，8号补偿标准是否合法的问题。 《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。本案中，作为被诉行为的1号补偿决定中虽然没有明文引用2号技术规范，3号补助标准，8号补偿标准，但是从案涉征收项目的补偿方案来看，明确规定了这三份文件是征收补偿的依据，其必然也是1号补偿决定作出的依据。良松公司认为1号补偿决定侵犯其合法权益提起诉讼，同时对作为1号补偿决定依据的规范性文件提出附带审查请求符合法律规定。 《征补条例》第十七条规定，市县级人民政府应当制定补助和奖励办法，对被征收人给予补助和奖励。第二十三条规定，对因征收房屋造成停产停业损失的补偿，根据房屋被征收前的效益、停产停业期限等因素确定。具体方法由省、自治区、直辖市制定。江苏省贯彻实施《国有土地上房屋征收与补偿条例》若干问题规定则赋予设区的市、县（市、区）人民政府对效益具体计算方法规定的权利。《房地产评估规范》中也明确估价工作应当依照相关法律规定根据当地制定的办法、细则来进行。本案中的三项文件是对《征补条例》等的细化性规定，涉及到补助和奖励办法、相关具体计算方法、相关房屋建筑结构、等级评估设置的标准等，是通州区政府在法定授权范围之内，根据当地的经济发展实际情况所制定的用以指导当地征收工作实际操作的规范性文件，其内容既未违反上位法的禁止性规定，亦无重大明显不合理之处。至于2号技术规范中关于“凡房屋征收评估中涉及的特殊专业性技术评估，评估机构可委托有资格从事该类业务的机构协助评估”的规定，因与上位法规定相悖，不应予以适用，本院已在前文中予以阐述，不再赘述。 综上所述，案涉1号补偿决定所依据的客观情况已发生变化，案涉评估报告显然已不能再作为1号补偿决定的事实依据，通州区政府据此作出的补偿决定主要证据不足，不具有公平性、合法性，应予撤销。需要说明的是，由于涉及到补偿决定以及评估报告的重新作出，通州区政府及良松公司在下一步工作中应当注意以下问题： 第一，通州区政府应当保证良松公司在重新作出补偿决定的时点能够获得公平补偿。案涉补偿决定迟迟未作的主要责任在于通州区政府。通州区政府虽辩称因被征收人不配合导致双方多次协商，最终迟至2018年始作出补偿决定，但通州区政府对此并未能举证予以证明。相反，从多次的反复评估能看出征收评估工作确有大量的遗漏。更何况，在被征收人不配合征收补偿程序时，通州区政府作为征收主体有权依法作出相应处置。如果被征收人所提要求明显不符合法律规定而无法满足时，应当及时依法作出书面补偿决定，固定并提存相应补偿内容。一般而言，从估价报告出具之日起计，无正当理由的，征收人一般宜在一年内签订补偿安置协议或者作出补偿决定。征收人不能怠于履行补偿安置职责，以反复协商代替补偿决定，甚至以拖待变以致久拖不决，造成补偿安置纠纷经年得不到解决。此既损害被征收人补偿安置权益，又提高相应补偿安置成本，还损害政府依法行政的形象。在1号补偿决定明显存在不合理迟延的情况下，通州区政府宜以新的补偿决定作出时点为参照，确定被征收对象价值的评估时点，以保障公平补偿的实现。 本院也注意到，评估人员出庭接受质询时表示，随着评估时点的变化，估价对象肯定会出现不同的增值或者贬值的情形。造成此结果是通州区政府怠于及时作出补偿决定所致，因此，无论是针对房地产还是机器设备进行的评估，将来面对评估公司依照不同评估时点作出的评估报告，通州区政府理应慎重甄选，以最有利于保护被征收人权益的评估结论作为补偿决定作出的依据。此外，因征收决定与补偿决定间隔时间较长，在实际支付补偿额时，通州区政府也有必要考虑被征收人因较晚拿到补偿金之合理损失等因素。 第二，良松公司应当积极配合征收、评估工作的进行。评估报告只有准确反映被征收房屋的价值，被征收人才有可能获得充分合理的补偿。要做到这一点，不仅需要征收人和评估机构依法依规实施评估，同时也离不开被征收人自身的协助与配合。当然，通州区政府也应当注意，即便良松公司对评估不予配合，其也应当邀请征收当事人之外且与征收当事人无利害关系的有关人员为见证人，如当地政府的有关工作人员、附近居民、甚至于是公证机构工作人员等，共同前往估价对象现场，按照规定要求，完成估价对象外部状况的现场查勘任务，并做好拍照等工作。如被征收人拒绝其进入估价对象内部，不同意在查勘表上签字的，估价人员应在现场查勘表整理完毕后，交被邀请同行的第三人复核，请他们签字见证，在撰写估价报告过程中，应当对不能进入估价对象内部进行查勘、被征收人拒绝签字等情况的原因及所采取的对应措施等情况，详细地在估价报告中予以说明，并附相关资料复印件。被征收人不履行配合与协助义务，不如实提供有关资料或者不协助估价机构实地查勘而造成估价失实或者其他后果的，被征收人应当承担相应不利后果。只要征收人、估价人员依照法定规程，正确地应用法律、法规，智慧地完善程序性证据，辩证地处理好客观、公正、公平地完成估价工作和合理、有效地防范风险之间的关系，做好良松公司的征收工作并不困难。 因1号补偿决定违法，案涉复议决定当然违法，本院在此不再多作评价。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第一、六项之规定，判决如下： 一、撤销被告南通市通州区人民政府于2018年2月6日作出通政征补字[2018]1号《关于南通良松染整有限公司被征收房屋的补偿决定》； 二、撤销被告南通市人民政府于2018年9月4日作出的（2018）通行复第60号《行政复议决定书》； 三、责令被告南通市通州区人民政府于本判决生效后九十日内重新作出补偿决定。 案件受理费人民币50元，由南通市通州区人民政府、南通市人民政府共同负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省高级人民法院，同时向该院预交上诉案件受理费人民币50元（该院开户银行：中国农业银行南京分行山西路支行，账号：10×××75）。 （此页无正文） 审判长  郭德萍 审判员  鲍 蕊 审判员  张祺炜 二〇一九年三月十八日 书记员  丁水仙 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。