广西壮族自治区高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2018）桂行终963号 上诉人（一审原告）玉华品，男，1975年5月25日出生，壮族，住南宁市良庆区。 委托代理人邓年光，男，1963年3月16日出生，汉族，现住南宁市。 被上诉人（一审被告）南宁市人民政府，住所地南宁市嘉宾路1号。 法定代表人周红波，市长。 一审第三人南宁威宁资产经营有限责任公司，住所地南宁市歌海路9号广西体育中心配套工程综合体西B座22楼。 法定代表人古小宁，董事长。 委托代理人黄学明，广西承汇律师事务所律师。 委托代理人温守祥，广西承汇律师事务所实习律师。 上诉人玉华品因诉被上诉人南宁市人民政府(以下简称南宁市政府)、一审第三人南宁威宁资产经营有限责任公司(以下简称威宁公司)不履行行政协议及行政赔偿一案，不服南宁市中级人民法院（2017）桂01行初72号行政裁定，向本院提出上诉，本院依法组成合议庭对本案进行了审理。 一审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项的规定，当事人提起行政诉讼，应当属于人民法院行政诉讼的受案范围。行政协议是行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。本案涉案《南宁市集体土地上房屋拆迁补偿安置协议书》（协议编号：南宁图书馆-011号）系玉华品与第三人威宁公司于2012年9月3日签订，威宁公司未经行政机关委托以自己的名义与玉华品签订的涉案协议属于民事合同，当事人因此发生争议的，应作为民事案件受理，故本案不属于行政诉讼受案范围。经该院审判委员会讨论决定，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项、第一百零一条第一款第（二）项的规定，裁定驳回玉华品的起诉。 上诉人玉华品不服一审裁定，上诉称，一、一审法院按照民事案件收取立案费1846.00.元，裁定退回50元案件受理费，明显不合理、不合法。二、一审裁定自相矛盾，适用法律不当。请求二审法院依法撤销一审裁定，依法应当发回重审或者直接改判支持上诉人一审提出的诉讼请求；责令一审法院退回受理费1846.00元给上诉人。 一审第三人威宁公司二审答辩称，一、一审裁定不属于行政诉讼受案范围符合法律规定。在相关行政部门已安排上诉人玉华品入住临时过渡周转房并将玉华品应得的临时过渡补助费全部支付给玉华品的情形下，玉华品以答辩人未按约支付临时过渡补助费为由提起行政诉讼。一审裁定案件不属于行政诉讼受案范围，应作为民事案件受理，符合《最高人民法院关于受理房屋拆迁、补偿、安置等案件问题的批复》第二条规定“拆迁人与被拆迁人因房屋补偿、安置等问题发生争议，或者双方当事人达成协议后，一方或者双方当事人反悔，未经行政机关裁决，仅就房屋补偿、安置等问题，依法向人民法院提起诉讼的，人民法院应当作为民事案件受理”的规定。二、答辩人是受南宁市土地储备中心（以下简称土储中心）委托开展“南宁市图书馆项目”土地储备工作，协助相关行政部门做好拆迁、安置工作。综上，一审裁定适用法律正确，请求二审驳回上诉，维持原裁定。 本院经审理查明，2012年3月21日南宁市国土资源局（以下简称国土局）出具编号（2012）0076号《委托书》，委托南宁市良庆区房屋和征地拆迁办公室（以下简称征地拆迁办）负责对本辖区范围内的项目用地开展包括“发送征收土地预公告；现场调查规划用地范围及涉及村组（单位）的土地权属、地类、面积和地上附着物情况；拟定征（拨）土地补偿安置方案；与被征（拨）地单位及被拆迁当事人协商补偿事宜，签订征（拨）地补偿安置协议书和拆迁补偿安置协议书；拨付征地拆迁费用”等工作；并委托“拆迁办与用地单位联系，尽快拟定征（拨）地补偿安置方案，送市人民政府征地拆迁办公室”。2012年7月23日威宁公司与土储中心签订的《委托协议书》载明“根据《南宁五象新区开发建设指挥部办公室征地拆迁专题协调会会议纪要》（南五象指办[2012]1号）有关精神……签订本协议”，该《委托协议书》三项（四）款“乙方（即威宁公司）负责按南宁市政府相关文件规定配合项目所在城区政府完成广西体育中心三期、南宁市图书馆土地储备项目的征地拆迁、补偿款支付、场地清表、房屋动迁、回建安置等工作”。威宁公司受土储中心委托在征地拆迁办工作人员主持下于2012年9月3日以自己的名义与玉华品签订涉案协议，补偿款是由南宁市良庆区财政局直接转入玉华品个人账户。本案一审审理期间，国土局曾针对一审法院《协助调查函》分别于2017年8月31日、2017年12月11日出具南国土资函[2017]2052号、南国土资函[2017]3059号《复函》，两份《复函》均表示对涉案协议的真实性、合法性予以认可。 另查明，玉华品在本案于2019年2月18日所做的释明笔录中，明确表示愿意变更被告为国土局。 本院认为，我国现行集体土地征收制度的本质是国家基于公共利益需要实施征收，并由国家依法给予公平合理补偿的制度，市、县人民政府是代表国家负责具体征收与补偿的法定行政主体，即征收土地、补偿安置行为是政府的法定职权。2012年3月21日国土局出具编号（2012）0076号《委托书》，委托征地拆迁办负责对本辖区范围内的项目用地开展相关土地征收安置补偿工作，本案涉案《南宁市集体土地上房屋拆迁补偿安置协议书》（协议编号：南宁图书馆-011号）是威宁公司受土储中心委托在征地拆迁办工作人员的主持下于2012年9月3日以自己的名义与玉华品签订的协议，补偿款是由南宁市良庆区财政局直接转入玉华品个人账户。另，本案一审审理期间，国土局曾针对一审法院《协助调查函》分别于2017年8月31日、2017年12月11日出具南国土资函[2017]2052号、南国土资函[2017]3059号《复函》，两份《复函》均明确表示对涉案协议的真实性、合法性予以认可。故，可以认定《复函》是国土局对涉案协议的追认，进而可以认定委托关系成立。因签订涉案协议是政府的法定职权，该涉案协议实际履行主体是政府，承担责任主体亦为政府，威宁公司与玉华品签订的涉案协议具有行政协议的特征，应为行政协议。至于应由哪个政府部门作为被告应诉的问题，因国土局于2012年3月21日出具编号（2012）0076号《委托书》，委托征地拆迁办负责对本辖区范围内的项目用地开展包括“发送征收土地预公告；现场调查规划用地范围及涉及村组（单位）的土地权属、地类、面积和地上附着物情况；拟定征（拨）土地补偿安置方案；与被征（拨）地单位及被拆迁当事人协商补偿事宜，签订征（拨）地补偿安置协议书和拆迁补偿安置协议书；拨付征地拆迁费用”等工作，因一审中国土局《复函》认可涉案协议内容的真实性、合法性，国土局对涉案协议的认可，可视为对涉案协议的追认，可认定事实委托关系成立，因此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项、第二十六条第五款及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条、《征用土地公告办法》第十一条的规定，本案国土局可作为被告代表行政机关应诉，且玉华品同意变更被告为国土局。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十四条、第十五条的规定，以地方人民政府职能部门为被告提起的第一审行政诉讼案件，除法律另有规定外，应由基层人民法院管辖。根据本案实际情况，本案由南宁市西乡塘区人民法院管辖为宜。另，根据《诉讼费用交纳办法》第四十三条“当事人不得单独对人民法院关于诉讼费用的决定提起上诉，……当事人对人民法院决定诉讼费用的计算有异议的，可以向作出决定的人民法院请求复核，计算确有错误的，作出决定的人民法院应当予以更正”之规定，玉华品上诉关于退回诉讼费用的请求，不属于本案审理范围。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，裁定如下： 一、撤销南宁市中级人民法院（2017）桂01行初72号行政裁定； 二、指令南宁市西乡塘区人民法院对本案进行审理。 本裁定为终审裁定。 审判长  贺利研 审判员  潘 莉 审判员  黄文臻 二〇一九年二月二十七日 书记员  周俊玲