承德市中级人民法院民 事 裁 定 书（2019）冀08民终850号上诉人（原审原告）：高德清，男，1974年7月5日出生，汉族，农民，住河北省兴隆县。委托诉讼代理人：高连杰（系高德清儿子），男，1979年8月20日出生，汉族，农民，住河北省承德市兴隆县。委托诉讼代理人：高辉，北京市华海律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：兴隆县六道河镇二道河村村民委员会，住所地兴隆县六道河镇二道河村村民委员会。法定代表人：李志军，主任。委托诉讼代理人：张占群,河北张占群律师事务所律师。上诉人高德清因与被上诉人兴隆县六道河镇二道河村村民委员会（以下简称二道河村委会）土地承包经营权纠纷一案，不服河北省兴隆县人民法院（2018）冀0822民初3287号民事判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理。上诉人高德清的委托诉讼代理人高辉、高连杰,被上诉人二道河村委会的法定代表人李志军及其委托诉讼代理人张占群到庭参加诉讼,本案现已审理终结。高德清上诉请求：1、请求撤销一审判决结果,改判支持上诉人一审诉讼请求；2、本案一审、二审诉讼费由被上诉人承担。事实与理由:1、一审法院无权径行变更上诉人起诉土地承包经营权及建设用地使用权纠纷案由。更无权直接依据变更后的合同纠纷案由对上诉人的案件作出租法判决。理由如下，上诉人一审起诉的案由是：土地承包经营权及建设用地使用权纠纷（注：一审受理案件通知书为凭）。一审法院庭审质证过程中也是围绕土地承包合同及建设用地使用权展开的,但一审法院没有征得上诉人的同意，却径行变更上诉人土地承包经营权及建设用地使用权纠纷案由为合同纠纷案由，并直接依据变更后的合同纠纷案由对上诉人的案件作出枉法判决,已严重侵害了上诉人的合法权益。2、一审判决适用法律错误。本案属于典型的农村土地承包经营权及建设用地使用权纠纷。审理本案应严格依据《中华人民共和国农村土地承包法》《中华人民共和国土地法》及《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》的有关法律、司法解释来审理本案，而不是简单依据《合同法》第八条规定来审理本案，故本案一审适用法律错误。3、一审法院存在有选择性的认定事实，对上诉人有利的重大事实故意隐瞒，故意遗漏，故意不写在一审判决书上。上诉人一审已经举证证明，上诉人与被上诉人存在土地长期承包关系，并且到2028年承包合同才到期。上诉人已经当庭举证证明，政府只是征收了二道河村委的部分村集体土地,绝大部分村集体土地政府并没有征收。另外。上诉人也列出明细，证明上诉人哪些承包地被政府征收，哪些承包地目前没有被政府征收,对这些事实一审法院都记录在案。但是一审判决书却未提及。一审期间被上诉人反复提及：是上诉人自愿交回的承包地。对此问题，上诉人当庭已经做出明确答辩：依据《中华人民共和国农村土地承包法》第二十九条规定，上诉人从未以书面形式通知过被上诉人交回承包地，故不能认定是自愿交回承包地。依据《最高人民法院关于审理农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第十条规定，承包方交回承包地不符合农村土地承包法第二十九条规定程序的，不得认定其上自愿交回承包地。关于这一事实。上诉人在一审庭审过程中也反复强调，也已经记录在案，但是一审判决书对上诉人这种答辩内容也只字不提。4、《交回土地承包经营权及集体建设用地使用权协议》内容违法。不具有法律效力。2017年1月20日，被上诉人作为发包方，以“康养小镇项目”的部分建设内容位于兴隆县为由。在上诉人不自愿的情况下，与上诉人强行签订了《交回土地承包经营权及集体建设用地使用权协议》将上诉人承包的土地、林地及集体建设用地整体全部收回。该协议内容已经违反《土地法》《土地承包法》《森林法》的强制性规定，故一审认定《交回土地承包经营权及集体建设用地使用权协议》具有法律约束力没有法律依据。综上。一审法院擅自更改案由,适用法律错误，认定事实存在遗漏，《交回土地承包经营权及集体建设用地使用权协议》内容违法，故上诉人依法上诉，请求二审法院支持上诉人的上诉请求。被上诉人二道河村民委员会答辩称：上诉人与被上诉人之间签订的协议是双方真实意思表示,不违反法律和行政法规的禁止性规定,是有效合同。一审判决驳回上诉人的诉讼请求,认定案件事实清楚,适用法律正确,请求二审法院驳回上诉,维持原判。高德清向一审法院起诉请求：1、请求被告返回原告未被政府依法征收的承包地、林地及集体建设用地；2、诉讼费由被告承担。一审法院认定事实：高德清在兴隆县有承包地和集体土地建设用地。2016年12月18日，兴隆县六道河镇二道河村村民委员会召开村民代表会，会议决定：同意中冶集团建康养小镇项目关于交回土地承包经营权及集体建设用地使用权协议。2017年1月20日，甲方二道河村村民委员会与乙方二道河村2组村民（户）高德清签订交回土地承包经营权及集体建设用地使用权协议，康养小镇项目（以下简称“该项目”）的部分建设内容位兴隆县村，甲方将整体收回乙方位兴隆县村的第一、二、三、四、五、十、十一组的全部土地（含自留地）、山场、树木承包经营权和集体建设用地使用权，对该项目区范围涉及到的房屋及其他地上附着物进行置换或补偿。被收回的土地（含自留地）、山场、树木承包经营权和集体建设用地使用权，置换或补偿的房屋及地上附着物以下简称为“被收回地物”。甲乙双方在平等、自愿、公平的基础上，经协商一致，就前述事宜达成如下协议，由双方遵守执行。一、甲乙双方同意，由甲方按照本协议约定的补偿标准，收回乙方位于二道河村的“被收回物”。享受本协议补偿标准的人员、人数和户数，以2016年11月23日24:00时前符合第二条第一款的二道河村人口为准。二、甲乙双方同意，“被收回地物”的补偿置换标准、方式如下：（一）土地、山场、树木承包经营权和集体建设用地使用权的补偿:第一类为承包人口，每人补偿35万元。对于村民已被征占土地及树木（含果树）,要做相应扣除。第二类为户籍在本村的没有承包地树的农业户籍人口、在读大学生及现役义务兵，每人补偿15万元。第三类为该项目区域内，自1984年1月1日后出生（没有承包地树）由农业户口转为非农业户口但无固定工作仍依靠该项目区域直系亲属生活的，每人补偿5万元。对于村民将土地及树木（含果树）租赁或转包给他人或单位的，由村民协商解除协议收回原有承包权后纳入收回范围。上述涵盖的村民，每人只能在三类补偿标准中选定一类获取补偿，不能重复领取；上述未涵盖的人口，由“7+2”工作组（组成人员：县政府负责拆迁工作领导1人、县拆迁工作组5人、镇党委书记或镇长1人、二道河村书记、主任各1人）表决后认定。补偿后的土地、山场、树木承包经营权和集体建设用地使用权交回甲方统一管理和处置。（二）对合法流转土地上的附着物或构筑物，以第三方评估的价格由甲方予以补偿。三、补偿款的支付条件和付款方式。（一）补偿款的支付条件。乙方任一组的村民签署本协议户数达到该组总户数100%并具备完全交地条件时（无任何法律纠纷）,甲方按以下付款方式支付补偿款。（二）具体支付方式。1、甲方所在的二道河村整组达到上述补偿款的支付条件时，在20个工作日内，甲方向乙方支付本协议第二项第（一）款中补偿的40%作为第一笔补偿款（若乙方自拆迁征占工作组正式入户下发《签约通知单》起3日内签定本协议的，奖励2000元；乙方自拆迁征占工作组正式入户下发《签约通知单》起4至7日内签定本协议的，奖励1000元；乙方自拆迁征占工作组正式入户下发《签约通知单》起7日后签定本协议的，不进行奖励),2、乙方完成房屋拆除后，甲方在5个工作日内向乙方支付尾款作为第二笔补偿款。四、甲方的权利义务。（一）本协议签署且甲方支付第一笔补偿款后，乙方“被收回地物”所有权和使用权、收益权归甲方所有，甲方对“被收回地物”可以自行经营管理及处置。六、违约责任。甲乙双方应当严格信守履行本协议，任何一方无故解除、擅自变更或者拒不履行本协议应当承担违约责任。因甲方原因未按此协议中的约定逾期支付补偿款。每逾期一天，甲方应向乙方支付总补偿款千分之一的违约金。乙方因未按约定交付“被收回地物”，每逾期一天，应向甲方支付总补偿款千分之一的违约金。交回土地承包经营权及集体建设用地使用权协议签订后，高德清交回了除集体建设用地使用证范围内的房屋及地上附着物意外的“被收回地物”，并支取了84万元补偿款。2017年9月7日，兴隆县人民政府征收土地和补偿安置方案公告兴政【2017】第17号及第20号，转用、征收六道河镇二道河村位于大平台、东山地块的集体土地，面积28.5060公顷；位于河北地块的集体土地，面积6.8193公顷；位于安营寨庄西的集体土地，面积9.9471公顷。高德清认为政府没有征收其交回的全部土地，为要求兴隆县六道河镇二道河村村民委员会返还未被政府依法征收的承包地及集体建设用地而诉至本院。一审法院认为，依法成立的合同，对当事人具有法律约束力。当事人应当按照约定履行自己的义务，不得擅自变更或者解除合同。高德清与兴隆县六道河镇二道河村村民委员会签订的交回土地承包经营权及集体建设用地使用权协议，对双方具有约束力。高德清要求兴隆县六道河镇二道河村村民委员会返还未被政府依法征收的承包地及集体建设用地，不予支持。判决：驳回原告高德清的诉讼请求。案件受理费100.00元，由原告高德清负担。本院审理查明，上诉人高德清兴隆县村的村民，1992年3月1日，上诉人高德清取得兴隆县土地管理局颁发的集体土地建设用地使用证，用途为宅基地，面积259.48平方米，批准使用期限为40年。1993年10月1日，上诉人高德清取得林地使用执照，承包林地1.5亩，长期归上诉人高德清造林使用。1999年1月1日，取得承包土地6.34亩，承包期限自1999年1月至2028年12月止。2016年12月18日，兴隆县二道河村村民委员会召开代表会议，会议议题主要是关于中冶集团建康养小镇征占事项，会议内容:“1、关于中冶集团在我村区域征点1、2、3、4、5、10、11组土地建康养小镇事项,各组长、代表、党员都召开了座谈及动员会议,现请各村代表就中冶占地及房屋安置等事项发表意见,进行商讨及决议。2、补偿标准:公司按整体打包对土地及果树不再单独丈量,统一按人口计算:①承包人口:每人补偿35万元。对村民已被征占地树做相应扣除。②本村现有人口,未分着地树的农业人口每人补15万元。③农业户口转非的,每人补5万元(享受国家待遇的不补)。”3、房屋置换:对居民有使用证的,正房配记院落面,按比例置换安置房,对进行评估,详见协议。4、坟墓迁移:迁到指定地点,每座补3000元,自选地点的安葬1人每座站4000元,安葬2人以上每座坟补6000元。5、第6、7、8、9组:征占补助每亩14万元(含树),如整体开发,征占标准与1、2、3、4、5、10、11组补偿标准一致。会议形成如下决议：“1、同意中冶集团建康养小镇项目,关于交回土地承包经营权及集体建设用地使用权协议。2017年1月13日，二道河村村民委员会二道河村2组村民王满签定《交回土地承包经营权及集体建设用地使用权协议》内容如下：康养小镇项目（以下简称“该项目”）的部分建设内容位兴隆县村，甲方将整体收回乙方位兴隆县村的第一、二、三、四、五、十、十一组的全部土地（含自留地）、山场、树木承包经营权和集体建设用地使用权，对该项目区范围涉及到的房屋及其他地上附着物进行置换或补偿。被收回的土地（含自留地）、山场、树木承包经营权和集体建设用地使用权，置换或补偿的房屋及地上附着物以下简称为“被收回地物”。甲乙双方在平等、自愿、公平的基础上，经协商一致，就前述事宜达成如下协议，由双方遵守执行。一、甲乙双方同意，由甲方按照本协议约定的补偿标准，收回乙方位于二道河村的“被收回物”。享受本协议补偿标准的人员、人数和户数，以2016年11月23日24:00时前符合第二条第一款的二道河村人口为准。二、甲乙双方同意，“被收回地物”的补偿置换标准、方式如下：（一）土地、山场、树木承包经营权和集体建设用地使用权的补偿:第一类为承包人口，每人补偿35万元。对于村民已被征占土地及树木（含果树）,要做相应扣除。第二类为户籍在本村的没有承包地树的农业户籍人口、在读大学生及现役义务兵，每人补偿15万元。第三类为该项目区域内，自1984年1月1日后出生（没有承包地树）由农业户口转为非农业户口但无固定工作仍依靠该项目区域直系亲属生活的，每人补偿5万元。对于村民将土地及树木（含果树）租赁或转包给他人或单位的，由村民协商解除协议收回原有承包权后纳入收回范围。上述涵盖的村民，每人只能在三类补偿标准中选定一类获取补偿，不能重复领取；上述未涵盖的人口，由“7+2”工作组（组成人员：县政府负责拆迁工作领导1人、县拆迁工作组5人、镇党委书记或镇长1人、二道河村书记、主任各1人）表决后认定。补偿后的土地、山场、树木承包经营权和集体建设用地使用权交回甲方统一管理和处置。（二）对合法流转土地上的附着物或构筑物，以第三方评估的价格由甲方予以补偿。（三）房屋置换。甲方在交通便利的区域建设安置新区，将村民集体建设用地使用证内的正房、小房、配房、倒座、院落面积按比例置换安置房（标准见附见），并以此确定安置新区入住资格；对沼气池、厕所、棚子、窖、井、圈等建设按第一方评估价格予以货币补偿。选定的安置房面积与置换面积之间的差额以第三方评估机构对新建安置房的评估单价为准，互找差价。对于各类建筑的评估以县政府2016年11月23日征占公告发布后证据留存为准，之后新建的不予置换和补偿。（四）坟墓迁移。乙方选择将坟墓迁移至甲方规划的公墓范围内的，每座坟补偿3000元；对自行选择迁移地点的，安葬1人的每座坟补偿4000元、安葬2人及以上的每座坟补偿6000元。乙方同意并承诺在2017年4月15日前完成坟墓迁移，否则视为无主坟。三、补偿款的支付条件和付款方式。（一）补偿款的支付条件。乙方任一组的村民签署本协议户数达到该组总户数100%并具备完全交地条件时（无任何法律纠纷）,甲方按以下付款方式支付补偿款。（二）具体支付方式。1、甲方所在的二道河村整组达到上述补偿款的支付条件时，在20个工作日内，甲方向乙方支付本协议第二项第（一）款中补偿的40%作为第一笔补偿款（若乙方自拆迁征占工作组正式入户下发《签约通知单》起3日内签定本协议的，奖励2000元；乙方自拆迁征占工作组正式入户下发《签约通知单》起4至7日内签定本协议的，奖励1000元；乙方自拆迁征占工作组正式入户下发《签约通知单》起7日后签定本协议的，不进行奖励),2、乙方完成房屋拆除后，甲方在5个工作日内向乙方支付尾款作为第二笔补偿款。四、甲方的权利义务。（一）本协议签署且甲方支付第一笔补偿款后，乙方“被收回地物”所有权和使用权、收益权归甲方所有，甲方对“被收回地物”可以自行经营管理及处置。（二）自乙方房屋完成拆迁后，由甲方支付给乙方原拆迁房屋主房面积10元/平方米.月的拆迁过度安置费，首次给付6个月，之后按月发放，直至转换房屋达到入住条件为止。五、乙方的权利义务。（一）乙方保证“被收回地物”的权属无任何争议，并在甲方支付第一笔补偿款时将“被收回地物”（包括实物和权属证明文件）交付给甲方，届时双方办理交接手续。乙方自收到拆迁工作组下发拆迁通知时起，15日内完成拆迁的，奖励2万元；16日是至30日是完成拆迁的，奖励1万元；30日后拆迁的，不奖励。拆迁过程中发生完全事故的，责任由乙方承担。（二）2016年11月23日后，乙方对于“被收回地物”中除房屋及附属设施外的土地、果树和林木及其他地上物等均不得再行采伐、移植、变卖、另行出租或者进行其他任何处置。（三）在甲方经营管理或者项目方施工建设期间，乙方不得以任何理由干涉、妨碍工作，否则，承担因此所造成的一切损失。（四）乙方需配合甲方办理项目建设所需的各项手续。六、违约责任。甲乙双方应当严格信守履行本协议，任何一方无故解除、擅自变更或者拒不履行本协议应当承担违约责任。因甲方原因未按此协议中的约定逾期支付补偿款。每逾期一天，甲方应向乙方支付总补偿款千分之一的违约金。乙方因未按约定交付“被收回地物”，每逾期一天，应向甲方支付总补偿款千分之一的违约金。七、争议的解决。在协议履行中发生争议，各方应通过友好协商解决。协调不成，任何一方可以向兴隆县人民法院提起诉讼。八、其他。（一）本协议中的安置房、墓地选择顺序以被拆迁房屋完成拆除时间及坟墓迁移时间为准，先拆先迁、选迁先选。（二）本协议未尽事宜，由甲乙双方协商解决。如遇特殊事项，由“7+2”工作组表决议定，所形成的决议或补充协议与本协议具有同等法律效力。（三）本协议经甲乙双方签字盖章后生效，本协议一式四份，甲乙双方各持一份，兴隆县六道河镇人民政府留存二份。协议附件安置补偿标准为：一、安置补偿方式。（一）产权置换（二）货币补偿。二、安置补偿办法（一）产权置换方式，按以下标准置换安置房建筑面积：主房砖混结构按照1:1.2，主房砖木结构按照1:1.15，简易结构按1:1.1，主房为二层楼房的，第一层和第二层均按1:1，院内面积按1:0.2在集体建设用地适用范围内的小房、配房、倒座，根据不同的房屋结构性质及实际情况，按以下标准置换安置房建筑面积：砖木结构按1:0.3，砖混结构按1:0.4，钢筋混凝土结构按1:0.5，院落及空地置换：即扣除主房、小房、配房、倒座所占面积后，按1:0.2置换安置房面积；地下室（高度在2米以上）按1:0.7置换安置房面积。其他附着物及违章建筑不予置换。具体方案如下：1、主房为具有土地审批手续的房屋。小房、配房、倒座为集体建设用地使用证范围内自行建设的房屋且结构完整、门窗齐全。院落面积为土地部门批准的集体建设用地使用证范围内的面积减去主房和小房、配房、倒座的建筑面积。2、玻璃搭盖的院落按1:0.3置换安置房面积，其下空地不再置换安置房面积。（二）货币补偿方式，被拆迁人若不选择置换安置的，则依据第三方评估总价为准进行补偿。2017年9月7日，兴隆县人民政府发布兴政（2017）第17号、20号两份征收土地和补偿安置方案公告。兴政[2017]第17号主要内容：2017年8月31日，河北省人民政府以冀政转征函[2017]357号批准兴隆县人民政府转用、征收集体土地63.3210公顷。现将批准的征收土地方案及补偿安置方案有的关事项公告如下：兴隆县2017年度第一批准建设用地1号地转用、征收六道河镇二道河村位于大平台、东山地块的集体土地，面积28.5060公顷（耕地6.3037公顷、园地3.5243公顷、农村道路0.7324公顷、田坎1.2675公顷、未利用地16.6781公顷）。四至范围以勘测定界范围为准，拟开发用途为商服用地。兴政[2017]第20号主要内容：2017年8月31日，河北省人民政府以冀政围征函[2017]356号批准兴隆县人民政府转用、征收集体土地36.7998公顷。现将批准的征收土地方案及补偿安置方案有的关事项公告如下：兴隆县2017年度第三批准建设用地1号地转用、征收六道河镇二道河村位于河北地块的集体土地，面积6.8193公顷（全部为园地）。四至范围以勘测定界范围为准，拟开发用途为商服用地。7号地转用、征收六道河镇前苇塘村位于丰产地地块的集体土地，面积1.7258公顷（园地0.9093公顷、林地0.7692公顷、农村道路0.0473公顷）。四至范围以勘测定界范围为准，拟开发用途为商服用地。8号地转用、征收六道河二道河村位于安营寨庄西的集体土地，面积9.9471公顷（耕地2.4585公顷、田坎0.3226公顷，未利用地7.1660公顷）。四至范围以勘测定界范围为准，拟开发用途为商服用地。王满签订《交回土地承包经营权及集体建设用地使用权协议》后，交回了除集体建设用地使用证范围内的房屋及地上附着物以外的“被收回地物”，并领取了84万元补偿款。上诉人高德清认为政府没有征收其交回的全部土地，要求兴隆县六道河镇二道河村村民委员会返还未被政府依法征收的承包地、林地及集体建设用地而诉至本院。本院认为，本案是因中冶集团在兴隆县建设康养小镇征占土地引起的，关于转用、征收集体农用地己经过河北省人民政府批准。根据河北省人民政府的批复，兴隆县人民政府公布的征收土地和补偿安置方案，属于具体行政行为，转用、征收土地的主体是兴隆县人民政府。依照二道河村村民委员会与高德清签订的《交回土地承包经营权及集体建设用地使用权协议》履行，上诉人高德清依法取得的土地承包经营权、宅基地使用权等全部被收回，兴隆县第一、二、三、四、五、十、十一组村民100余户按此协议履行，全部土地也将被收回。对村民安置补偿以及村民以后生活保障的具体措施，是一项艰巨复杂的工作，属于人民政府的职责范围。对于村民在履行《交回土地承包经营权及集体建设用地使用权协议》中发生的分歧和争议，应当由人民政府通过协商调解、完善协议等形式予以妥善解决，人民法院不宜作为民商案件受理。对于高德清在《交回土地承包经营权及集体建设用地使用权协议》中未被政府依法批准征收的承包地及集体建设用地等应否返还问题，应当向人民政府提出。综上，依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第25条，最高人民法院关于适用《中华人民共和国民事诉讼法》的解释第三百三十条之规定，裁定如下：一、撤销兴隆县人民法院（2018）冀0822民初3287号民事判决；二、驳回上诉人高德清起诉。一审案件受理费100.00元，退还原审原告高德清；上诉人高德清预交的二审案件受理费100元予以退还。本裁定为终审裁定。审判长  张小健审判员  邓立波审判员  陈建民二〇一九年三月二十五日书记员  张 莉