温州市鹿城区人民法院行 政 判 决 书（2019）浙0302行初34号原告叶笃标，男，1963年2月8日出生，汉族，住浙江省温州市龙湾区。被告温州市自然资源和规划局，住所地浙江省温州市鹿城区惠民路856号光明桥边。法定代表人冯金考，局长。委托代理人李文锦（一般授权），浙江联英律师事务所律师。被告浙江省自然资源厅，住所地浙江省杭州市西溪路118号。法定代表人黄志平，厅长。委托代理人金超（一般授权），该厅工作人员。原告叶笃标不服被告温州市自然资源和规划局（以下简称温州市自资规划局）土地政府信息公开及浙江省自然资源厅（以下简称浙江省自资厅）政府信息公开行政复议，向本院提起行政诉讼。本院于2019年1月22日受理后，依法适用简易程序，于2019年3月4日公开开庭审理了本案。原告叶笃标，被告温州市自资规划局的负责人苏立盛及委托代理人李文锦，被告浙江省自资厅的委托代理人金超到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2018年10月16日，原温州市国土资源局（现职能已整合至被告温州市自资规划局）向原告叶笃标作出[2018]第1008号《政府信息公开申请答复函》（以下简称被诉信息公开答复），主要内容如下：本机关于2018年10月8日收到原告关于要求公开“所需公开信息为龙湾区瑶溪街道白楼下村股份经济合作社的三产安置房（横浦锦苑），关于后增所谓‘预支’的2571.35的三产安置房指标，市政府是根据市国土资源局反馈意见而同意预支。要求公开向温州市人民政府反馈的‘温州市国土资源局反馈意见书’（以下简称涉案反馈意见书）内容信息”的申请。经审查，你申请的涉案反馈意见书属于讨论研究或者审查中的过程性信息，也是行政机关内部政务信息。根据《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》，行政机关在日常工作中制作或者获取的内部受理信息以及处于讨论，研究或者审查中的过程性信息，一般不属于《条例》所指应公开的政府信息，故不予提供。原告不服，向被告浙江省自资厅申请行政复议，被告浙江省自资厅于2019年1月4日作出浙集复12[2018]135号《行政复议决定书》（以下简称被诉复议决定），决定维持被诉信息公开答复。原告叶笃标诉称，原告系温州市龙湾区瑶溪街道白楼下村（现村三产安置房指标户）被征地村民，为了维护自身合法财产权益及村集体资产不被造成巨大流失，于2018年10月8日向被告温州市自资规划局递交了政府信息公开申请表，要求公开涉案反馈意见书。被告温州市自资规划局于同月16日作出被诉信息公开答复，决定不公开涉案反馈意见书。原告不服，向被告浙江省自资厅申请行政复议，并于2019年1月12日收到被诉复议决定。二被告以《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》第二条第二款的规定为借口，不予提供，是适用法律的错误解答。此文件所指过程性信息一般是指行政决定作出前行政机关内部或行政机关之间形成的研究、讨论、请示、汇报等信息，此类信息一律公开或过早公开，可能会妨害决策过程的完整性、妨害行政事务的有效处理。但过程性信息不应是绝对的例外，当决策、决定完成后，此前处于调查、讨论、处理中的信息即不再是过程性信息，如果有公开的需要，就应当公开。本案中违规批准“预支”给本村2571.35平方米三产安置房指标，并以此决定批复后，村集体“收回”属于街道农投公司20套农改房变本村三产安置房。在没办理《预售许可证》等法定程序下，违规违法以“商品房”形式于2018年2月23日委托市产权交易拍卖行向社会公开拍卖的公告。现早已拍卖入住，早已处于实施完毕阶段。被告以涉案反馈意见书属于过程性信息，内部材料为由不予提供，对原告行使知情权构成不当阻却。1、市人民政府办公室出具《抄告单》的主要内容是市领导根据市国土资源局反馈意见作出决定，说明涉案反馈意见书是作出决定的前提，起到关键性作用，也是市领导批准的主要依据。2、根据《土地管理法》第五十三条的规定，建设单位应当持法律、行政规定的有关文件，向有批准权的县级以上人民政府土地主管部门提出建设用地申请，经土地行政主管部门审查，报本级人民政府批准。涉案反馈意见书是被告在履行职责过程中制作，以一定形式记录、保存的信息，根据《政府信息公开条例》的条例规定属于政府信息，虽然此文件形式表现为内部报告，但实质仍是行政机关职能延伸，不属于内部管理信息。而被告温州市自资规划局作为负责规划范围内建设项目用地的审批管理工作，具有核发国有土地使用批准文件的法定职权。在本村三产住宅用房安置建筑面积登记台账结余只有392平方米，也有没有集体土地被征用的情况下，却违规“预支”2571.35平方米三产安置用房指标，仅此造成村集体资产流失达二千多万元，来堵侵吞之漏洞。此审批是否合法合规？是按哪部法律、法规审批的？被告温州市自资规划局不予提供另一个不可告人的目的，是其单位个别领导牵涉到本村三产安置房被个别街道、村干部强抢强买事件中，充当保护伞，也是在隐瞒、掩饰自己失职渎职行为。被告温州市自资规划局自称涉案反馈意见书属于过程性信息、内部政务信息，与街道出具的“回购协议的请示”、区政府出具的“请示和优先抵扣的承诺”、市政府出具的“抄告单”属同一类，也是过程性信息、内部政务信息。但现包含反馈意见、请示、承诺、抄告单都作为行政管理依据，组合起来都是围绕本村所谓“预支”2571.35平方米三产安置用房指标而违规审批，由过程性文件变成正式批准文件。被告不予提供政府信息属于适用法律、法规错误，根据《政府信息公开条例》有关条款规定，应予以公开。综上所述，被告不依法公开政府信息的行为侵犯了原告的合法权益，故请求判决撤销被诉信息公开答复及被诉复议决定，并责令被告温州市自资规划局重新作出政府信息公开答复。被告温州市自资规划局辩称，一、原告叶笃标认为被诉信息公开答复适用法律错误的理由不能成立。原告主张：当决策、决定完成后，此前处于调查、讨论、处理中的信息即不再是过程性信息，如有公开需要，就应当公开。本局认为该观点不能成立。首先，被诉信息公开答复明确涉案反馈意见书不仅为“过程性信息”，同时也是行政机关“内部政务信息”，依法不予公开。其次，原告针对的市政府[2017]292号《抄告单》，“同意预支三产安置房指标”，认为其合法权益受损。而本局的涉案反馈意见书显然为市政府“同意”意见的过程性信息，而非“结论性”信息。原告认为其为“失地农民”，违规非法的预支造成集体资产二次流失，将来会三次流失，则相关“信息”已经明确，原告亦已掌握。政府信息公开并非违背“行政效率”原则为申请人重演决策整个流程全部细节、步骤；并不提供过程性及内部管理性信息。原告主张适用《土地管理法》第五十三条规定不当。本局反馈意见系应市政府征求意见而提出，并非直接履行建设用地申请审批的法律程序。与此同时，原告认为“提出温州市人民政府办公室[2017]292号《抄告单》与相关资料组合一起后由过程中信息违规变成正式批准文件”无任何证据证明，缺乏事实依据。二、被诉信息公开答复事实清楚，程序合法，适用法律正确。2017年10月31日，温州市人民政府办公室向本局发出《公文征求意见反馈单》，同年11月3日，本局作出涉案反馈意见书，从部门工作实际的角度分析了预支住宅用房安置指标利弊两个方面，同时提出“如需预支，龙湾区政府要提交书面承诺”的建议并最终提出了“是否预支？请市政府研究决定”的意见。同年11月14日，市府作出了情况特殊，区政府作出承诺，“同意预支”的批示，同日温州市人民政府办公室制作了[2017]292号《抄告单》。被诉信息公开答复系市政府在研究《温州市龙湾区人民政府关于要求预支瑶溪街道白楼下村住宅用房安置指标的请示》的批示意见时，向本局征求意见时，本局所做的反馈意见，并非建设用地审批法定程序；属于行政机关上下级之间临时性的讨论、商议等内部管理行为。其旨在更好、更妥善得处理相关事务，充分发挥政府部门的参谋作用。因此，上述过程产生的信息仅在行政机关内部传递、利用，并不作为对外行政的依据，也不存在对外的法律效力，属于行政机关内部管理信息。同时，上述信息不具有终局性，是讨论、研究、审查过程中产生的信息，亦属于过程中信息。三、被诉复议决定正确。被诉复议决定认定涉案信息不属于《政府信息公开条例》规定的应当公开的政府信息，维持被诉信息公开答复，并无不当。综上，请求驳回原告的诉讼请求。被告浙江省自资厅辩称，原告叶笃标不服被诉信息公开答复，向本厅申请复议，本厅于2018年11月6日收到，2018年11月16日收到补正申请。被告温州市自资规划局进行答复并提交证据材料。本厅在对本案事实、法律适用和程序进行审查后，于2019年1月4日作出被诉复议决定并寄送。本厅上述受理、审查和作出行政复议决定的行为符合《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款、第二十三条第一款、第二十八条第一款第（一）项和第三十一条等规定，故请求依法驳回原告的诉讼请求。经审理查明，2018年10月8日，原告叶笃标向被告温州市自资规划局提出信息公开申请，原告对所需信息的内容描述为“所需公开信息为龙湾区瑶溪街道白楼下村股份经济合作社的三产安置房（横浦锦苑），关于后增所谓‘预支’的2571.35的三产安置房指标，市政府是根据市国土资源局反馈意见而同意预支。要求公开向温州市人民政府反馈的‘温州市国土资源局反馈意见书’内容信息”。同月16日，被告温州市自资规划局作出被诉信息公开答复，称“你申请的‘市国土资源局反馈意见’属于讨论研究或者审查中的过程性信息，也是行政机关内部政务信息。根据《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》，行政机关在日常工作中制作或者获取的内部受理信息以及处于讨论，研究或者审查中的过程性信息，一般不属于《条例》所指应公开的政府信息，故不予提供”，后于同月21日邮寄送达原告。原告不服，向被告浙江省自资厅申请行政复议（申请书中涉及复议机关的名称已是浙江省自然资源厅），被告浙江省自资厅于2018年11月6日收到该申请。同月12日，被告浙江省自资厅向原告发送浙集复12[2018]135号《行政复议申请材料补正通知书》，要求原告将申请书中载明的行政复议机关“浙江省国土资源厅”变更为“浙江省自然资源厅”，并告知原告根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十九条的规定，无正当理由逾期不补正的，视为放弃行政复议申请。被告浙江省自资厅于同月16日收到原告的补正申请，申请内容仅修改了落款日期，原告并补充提交了一份《政府信息公开申请收件登记回执》。2019年1月4日，被告浙江省自资厅作出被诉复议决定，决定维持被诉信息公开答复。原告于2019年1月10日收到《行政复议决定书》，其仍不服，于2019年1月22日向本院提起本案诉讼。另查明，根据温委发[2018]63号《中共温州市委、温州市人民政府关于印发〈温州市机构改革方案〉的通知》，温州市国土资源局及其他部门的职责整合，组建温州市自资规划局，不再保留温州市国土资源局。以上事实，有当事人提供的身份证明、《政府信息公开申请收件登记回执》、[2017]292号《抄告单》、《依申请公开政府信息申请表》、[2018]第1008号《政府信息公开申请答复函》及邮寄凭证、《行政复议申请书》及邮寄凭证、浙集复12[2018]135号《行政复议申请材料补正通知书》、补正申请及邮寄凭证、《行政复议答复通知书》、《行政复议答复书》、浙集复12[2018]135号《行政复议决定书》及邮寄凭证等证据予以证实。本院认为：一、根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条第（二）项的规定，对申请公开的政府信息，属于不予公开范围的，应当告知申请人并说明理由。另《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》“二、准确把握政府信息的适用范畴”中规定，行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，一般不属于《条例》所指应公开的政府信息。再根据《浙江省政府信息公开暂行办法》第二十条第（三）项的规定，属于行政机关之间和行政机关内部行文的请示、报告、批复、会议纪要、抄告单等文件和资料，不作为行政管理依据的，可以不予公开，但应当告知申请人并说明理由；作为行政管理依据的，应当予以公开，并按照本条第（一）项规定答复处理。本案中，被告温州市自资规划局应温州市人民政府抄告单要求作出的涉案反馈意见，对外部不产生直接约束力，也并非终局性意见，更不是对外行政管理的依据，不属于《条例》应公开的政府信息，可以不予公开。故被告温州市自资规划局依照法定程序作出不予公开的答复并书面告知原告，说明理由，并无不当。但需要指出的是，涉案反馈意见书所涉事项已有决策，该反馈意见书不再是处于讨论，研究或者审查中的过程性信息，被告温州市自资规划局以该理由决定不予公开，依法不能成立。二、根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持。被告浙江省自资厅受理原告的行政复议申请后，依法通知被告温州市自资规划局进行答复，经审查、内部审批后，依法作出被诉复议决定，并送达原告、被告温州市自资规划局，并无不当。需要指出的是，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十九条的规定，行政复议申请材料不齐全或者表述不清楚的，行政复议机构可以自收到该行政复议申请之日起5日内书面通知申请人补正。补正通知应当载明需要补正的事项和合理的补正期限。无正当理由逾期不补正的，视为申请人放弃行政复议申请。补正申请材料所用时间不计入行政复议审理期限。本案中，被告浙江省自资厅在受理原告的复议申请后，未审慎审查申请书，误以为原告申请书中所列的复议机关不是浙江省自资厅而要求其补正，并告知逾期补正的不利后果，不符合上述法律规定，存在瑕疵，本院在此予以指出，希望浙江省自资厅今后予以改正。综上所述，被诉信息公开答复及被诉复议决定证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序；原告要求撤销被诉信息公开答复及被诉复议决定的诉讼请求，缺乏事实与法律依据，依法应予驳回。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告叶笃标的诉讼请求；本案受理费50元，由原告叶笃标负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按当事人的人数提出副本，上诉于浙江省温州市中级人民法院。审判员  麻永和二〇一九年三月八日法官助理胡佳丽书记员黄家铭附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。