海南省海口市秀英区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）琼0105行初8号 原告陈开宜，男，汉族，1984年7月6日出生，住海南省临高县。 委托代理人陈韦元，海南瑞来律师事务所律师。 被告海口市交通港航综合执法支队，住所地海口市龙华区南沙路55号。 法定代表人张庆，支队长。 委托代理人黄珽钧，海口市交通港航综合执法支队工作人员。 委托代理人张礼，海南唐海律师事务所律师。 被告海口市交通运输和港航管理局，住所地海口市秀英区长滨路市政府第二办公区16号南楼。 法定代表人刘东，局长。 委托代理人曹卫兵，海口市交通运输和港航管理局工作人员。 委托代理人曾吉琼，海南方圆律师事务所律师。 原告陈开宜因不服被告海口市交通港航综合执法支队（以下简称执法支队）于2018年9月21日作出的琼交运：罚（2018）460100092号《行政处罚决定书》（以下简称092号处罚决定）以及被告海口市交通运输和港航管理局（以下简称交通局）于2018年12月25日作出的（2018）海交复字第36号《行政复议决定书》（以下简称36号复议决定）的行政行为，于2019年1月21日向本院提起行政诉讼，本院于同日立案受理，并于2019年的2月2日向两被告送达起诉书副本和应诉通知书。本院适用简易程序，于2019年3月5日公开开庭审理了本案，原告委托代理人陈韦元，被告执法支队委托代理人黄珽钧、张礼，被告交通局委托代理人曹卫兵、曾吉琼到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告执法支队于2018年9月21日向原告作出092号处罚决定，以原告驾驶车辆×××无许可从事道路客运经营活动，从海口市汽车西站载四名乘客到临高，其中一名乘客称与司机互不相识，与司机协商好到达目的地后支付运费每人40元。其行为违反我国道路运输条例第十条的规定，依据该条例第六十三条的规定，决定给予原告停止经营活动并处罚款人民币10万元的行政处罚。原告不服，向被告交通局申请行政复议。2018年12月25日，被告交通局作出36号复议决定，决定维持执法支队作出的092号处罚决定。被告执法支队于2019年2月15日向本院提交答辩状，并提供其作出具体行政行为的证据：第一组行政执法现场照片及相片证据说明、涉案车辆行驶证及原告身份证信息、执法录像光盘、《海南省道路运输行政执法（强制措施）现场笔录》《海南省道路运输询问笔录》(符聪彬、王子平）；证明在2018年9月10日，原告在海口市汽车西站涉嫌非法营运被被告执法支队执法人员查获，被告执法支队对部分乘客及原告进行了询问，并现场制作了询问笔录。第二组《海南省道路运输行政强制措施审批表》《海南省道路运输行政强制措施通知书》《海南省道路运输扣押车辆行政强制措施决定书》；证明在2018年9月10日，经审批，被告执法支队按照行政强制程序对车辆采取了扣押的行政强制措施。第三组《海南省道路运输案件处理意见书》《重大案件集体讨论记录》《违法行为通知书》及送达回证；证明经过内部呈报及集体讨论，2018年9月17日，被告执法支队作出了《违法行为通知书》并送达给了原告，告知对其拟作出的行政处罚及享有的陈述、申辩及听证的权利，并于当日送达原告。第四组092号决定及送达回证；证明在2018年9月21日，被告执法支队根据调查清楚的事实，依法对原告作出了行政处罚，并告知原告提起行政诉讼和行政复议的权利和期限，并于当日送达给原告。第五组《海南省道路运输解除行政强制措施决定书》及送达回证，证明在2018年9月21日，被告执法支队作出了处罚决定后，对涉案车辆解除了扣押措施。 被告交通局于2019年2月15日向本院提交答辩状，并提供其作出行政复议行为的证据：1、行政复议申请书及身份证复印件，2、行政复议申请人证据材料；证据1、2共同证明在2018年11月7日，原告向被告交通局提出行政复议申请的事实。3、交通行政复议申请受理通知书，4、送达回证；证据3、4共同证明在2018年11月7日，被告交通局决定受理原告提起的行政复议申请，并及时向被告执法支队送达原告的行政复议申请书副本及受理通知书，通知其答辩的事实。5、交通行政复议答复意见书，6、执法支队证据材料；证据5、6共同证明在2018年11月15日，被告执法支队向交通局提交答复意见书及证据材料的事实。7、行政复议案件审查意见书，8、案件讨论记录，9、36号复议决定，10、行政复议决定书送达回证；证据7-10共同证明在被告交通局经依法审理并经案件承办人与分管负责人集体讨论通过后，于2018年12月25日作出本案行政复议决定书，并依法送达给复议申请人及被申请人的事实。 原告陈开宜诉称，2018年9月10日，为缓解家庭经济困难，原告使用从妹夫父亲处借来的×××小汽车，在海口汽车西站附近拉载四位乘客，谈好到目的地后每人收费40元，在途径秀英大道准备回临高时，被被告执法支队执法人员截查，原告和四位乘客均配合现场执法，并制作笔录。9月17日，被告执法支队向原告下达《违法行为通知书》。9月21日，又向原告下达092号处罚决定，认定原告驾驶车辆无许可从事道路运输活动，从海口市汽车西站载四名乘客（其中一人与原告不相识）到临高，商定到目的地后每人支付40元运费，违反我国道路运输条例第十条，依据上述条例第六十三条规定，决定给予原告停止经营活动并罚款10万元人民币的行政处罚。原告不服该处罚决定，向被告交通局申请复议。被告交通局于2018年12月25日作出36号复议决定，认为被告执法支队认定事实清楚。其根据琼府办（2018）48号文有关“对于非法营运等属于车辆严管工程的违法违规企业和个人坚决依法顶格处罚”的要求，应从重处罚；适用我国道路运输条例第六十三条规定，在法定范围额度内罚款10万元是正确的。决定维持执法支队作出092号处罚决定。对此，原告均不服。原告认为，被告执法支队适用我国道路运输条例第六十三条规定，决定给予原告罚款10万元的行政处罚，适用法律错误。理由如下： 一、原告是初次违法，没有前科，没有违法所得，配合现场执法，属一般违法行为，情节轻微，且及时得以纠正。根据《海南省规范行政处罚自由裁量权办法》第四、五、八、九条有关规定，应从轻处罚，不应从重处罚，更不能按法定最高上限予以处罚。二、我国道路运输条例第六十三条规定的立法目的和本意，不允许对任何违法情形都能按最高上限进行处罚，应区分不同违法程度，不同违法情节，分不同阶次给予相对应的处罚。三、对原告的一般违法行为，按最高上限即10万元给予最重处罚，实际上已经远远超出了海南省交通运输厅通知实施的交通运输行政处罚自由裁量基准中一般违法行为相对应的自由裁量范围。根据该基准，最高罚款10万元，所对应的是“长期从事道路客运经营并形成规模的和暴力抗法，引发社会群体性事件等恶劣情节，造成严重后果的”严重违法行为。四、违反《行政处罚法》第四条第一、二款：“行政处罚遵循公正、公开的原则。设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当”的规定，违背过罚相当原则，属于行政处罚明显不当。五、违反《海南省规范行政处罚自由裁量权办法》规定实行的行政处罚自由裁量基准制度，以及行政机关实施行政处罚自由裁量权应遵守的具有法定依据在幅度范围内行使、过罚相当、综合考虑，衡量违法行为的事实、情节及社会危害程度等，应符合法律目的，采取措施手段应适当、必要等基本原则。 被告交通局认为，关于自由裁量问题，根据琼府办（2018）48号文有关“对于非法营运等属于车辆严管工程的违法违规企业和个人坚决依法顶格处罚”的要求，应从重处罚，适用我国道路运输条例第六十三条规定，在法定范围额度内罚款10万元是正确的。这个复议意见同样适用法律错误，理由是： 一、被告执法支队在作出行政处罚时，载明的法律依据仅是我国道路运输条例第六十三条，没有琼府办（2018）48号文，依法不能事后再补充琼府办（2018）48号文的要求作为本案行政处罚的依据；二、实际上，琼府办（2018）48号文所要求“依法顶格处罚”，与被告执法支队在本案中按违法性质的法定最高上限最重处罚，不是同一概念。“顶格处罚”是指基于同一阶次的违法行为，按相对应的最高基准进行处罚。超出了该阶次基准的处罚，就是“出格”的处罚。不能将最高上限处罚和顶格处罚混为一谈，更不能轻易把最高上限处罚当成顶格处罚。 综上，被告执法支队作出的092号处罚决定和被告交通局作出的36号复议决定，适用法律错误，处罚畸重，明显不当。本着有错必纠的原则，原告请求：1、撤销执法支队作出的092号处罚决定；2、撤销交通局作出的36号复议决定；3、本案受理费由二被告承担。 原告向本院提交了以下证据：1、行政处罚通知书，2、092号处罚决定；证据1、2共同证明被告执法支队认定原告行为违反《中华人民共和国道路运输条例》第十条的规定，仅依据该条例第六十三条决定给予原告罚款10万元人民币的行政处罚，违背法律条款的立法目的和本意，适用法律错误。3、36号复议决定；证明被告交通局适用琼府办（2018）48号文有关要求支持被告执法支队对原告给予10万元行政处罚的行政行为，属事后变更处罚依据或寻找新的理由，没有法律依据，且该文有关对非法营运的个人坚决“依法顶格处罚”与我国道路运输条例第六十三条规定的最高10万元上限处罚不是同一概念，属适用法律错误。4、海南省规范行政处罚自由裁量权办法；证明被告执法支队的处罚决定和被告交通局的复议决定违反《海南省规范行政处罚自由裁量权办法》第四、五、八、九条的规定，适用法律错误。5、海南省交通运输厅关于印发《交通运输行政处罚自由裁量基准（2018）》的通知；证明我国道路运输条例第六十三规定，海南省将道路旅客运输管理行政处罚自由裁量基准分为一般违法、较重违法、严重违法和特别严重违法四个阶次，并明确相对应行政处罚裁量基准，这才是该法律条款的正确适用。在本案中，原告的行为属一般违法，配合执法，情节轻微，处罚应在3万元或4万元的范围内。二被告的行政行为，适用法律均是错误的。 被告执法支队辩称，其作出的092号处罚决定，事实认定清楚，程序合法，适用法律法规正确，依法应予以维持。2018年9月10日，被告执法支队下属秀英大队一中队在海口市汽车西站周边巡察时，对原告驾驶的牌号为×××的车辆进行调查。该车当时除司机外载有四名乘客，经询问，一名乘客表示不认识原告，四名乘客准备乘坐涉案车辆回临高县，与原告约定的乘车费为每人40元。原告表示无法提供合法有效的营运手续，原告的行为涉嫌违反我国道路运输条例第十条的规定，构成非法营运。被告执法支队经审批，作出了《海南省道路运输扣押车辆行政强制措施决定书》，决定扣押原告驾驶的涉案轿车，并告知了原告对扣押车辆的强制措施不服提起行政复议或者提起行政诉讼的权利和期限，原告当场签收。为有效落实安全生产工作要求，规范道路运输经营秩序，消除道路运输安全隐患，有效遏制交通枢纽区域的非法载客现象，经内部重大案件集体讨论决定，被告执法支队于2018年9月17日作出《违法行为通知书》，告知了原告涉嫌违法行为的事实以及拟作出行政处罚决定的具体内容和法律依据，并告知了原告陈述申辩、申请听证的权利和期限。在陈述申辩及听证期限内，原告未提出陈述申辩及申请听证。2018年9月21日，被告执法支队依法作出092号处罚决定，并于当日送达原告。综上，被告作出092号处罚决定认定事实清楚，程序合法，适用法律法规准确，请法院予以维持。 被告交通局辩称，一、本案行政复议程序合法。原告对执法支队作出的行政处罚决定不服，于2018年11月7日向被告交通局申请行政复议。被告交通局收到原告提交的《行政复议申请书》并审查后，认为该申请符合《行政复议法》关于行政复议申请规定，遂于同日作出受理决定。受理原告的复议申请后，被告交通局及时通知执法支队答复。执法支队于2018年11月15日作出答复，向被告交通局提交了答复意见书及相应证据材料。被告交通局对该复议案件进行审理后，认为执法支队作出的行政处罚决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，遂于2018年12月25日作出36号复议决定，并依法送达给复议双方当事人。综上，被告交通局所作的行政复议决定程序符合《行政复议法》第十七条、第二十二条、第二十三条、第二十八条及第三十一条的规定，程序合法。 二、被告交通局作出的36号复议决定认定事实清楚，证据充分，适用法律正确。被告交通局根据行政复议申、辩双方的陈述和答辩，以及双方所提交的证据，对执法支队作出的道路行政处罚行为所依据的事实和依据进行了审查。经审查，被告交通局认为执法支队作出的092号处罚决定认定事实清楚。原告在没有有效营运证件、不具备合法从事道路运输经营的主体资格的前提下，擅自从事道路旅客运输经营的行为，违反了我国道路运输条例第十条的规定。该违法事实有证据《海南省道路运输行政执法（强制措施）现场笔录》、对乘客的《询问笔录》、现场执法相片及录像为证，足以证实，原告对其违法事实也没有异议。执法支队依据我国道路运输条例的规定，依法对原告作出停止经营活动并罚款10万元人民币的行政处罚，适用法律法规正确，程序合法，处罚结果未超越法定处罚幅度，处罚适当。基于此，被告交通局根据《行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，维持被告执法支队作出的处罚决定。 综上所述，原告请求撤销被诉处罚决定及复议决定，缺乏事实根据和法律依据，请法院予以驳回。 经审理查明，2018年9月10日，原告驾驶车牌号为×××的车辆从海口市汽车西站载四名乘客到临高，并约定每人运费40元，其中一名乘客不认识原告。当车辆到达海口市××道的执法人员查获。经被告执法支队调查，该车当时四名乘客中有一名乘客不认识原告，而原告也表示无法提供合法有效的营运手续。因原告的行为涉嫌违反我国道路运输条例第十条的规定，构成非法营运，被告执法支队经审批，作出了《海南省道路运输扣押车辆行政强制措施决定书》，决定扣押原告驾驶的×××轿车，并告知原告对扣押车辆的强制措施不服提起行政复议或者提起行政诉讼的权利和期限，原告当场签收。被告执法支队经内部重大案件集体讨论决定，于2018年9月17日作出《违法行为通知书》，告知原告涉嫌违法行为的事实以及被告拟作出行政处罚的具体内容和法律依据，并告知原告陈述申辩、申请听证的权利和期限。在原告陈述申辩及申请听证的权利期限届满后，2018年9月21日，被告执法支队作出本案被诉的092号处罚决定，以原告于2018年9月10日驾驶×××车辆无许可从事道路客运经营活动，从海口市汽车西站载四名乘客到临高，并议价每人40元整。其行为违反我国道路运输条例第十条的规定，依据该条例第六十三条的规定，决定给予原告停止经营活动并处罚款人民币10万元的行政处罚。被告执法支队在作出处罚决定后，对涉案车辆办理了解除扣押措施。原告于同日签收该处罚决定。 原告不服，向被告交通局申请行政复议，交通局受理后，及时向执法支队发出通知，要求其作出行政答复并提供相关证据材料。被告交通局对原告提交的证据及执法支队作出处罚行为所依据的事实和依据进行审查，并根据我国行政复议法规定的程序进行审理，于2018年12月25日作出36号复议决定，决定维持执法支队的处罚决定。原告在收到复议决定后不服，遂向本院提起行政诉讼。 上述事实，有原告提交的《违法行为通知书》、092号处罚决定、36号复议决定；被告执法支队提交的行政执法现场照片及相片证据说明、涉案车辆行驶证及原告身份证信息、执法录像光盘、《海南省道路运输行政执法（强制措施）现场笔录》、《海南省道路运输询问笔录》《海南省道路运输行政强制措施审批表》《海南省道路运输行政强制措施通知书》《海南省道路运输扣押车辆行政强制措施决定书》《海南省道路运输案件处理意见书》《重大案件集体讨论记录》及送达回证，092号决定书送达回证、《海南省道路运输解除行政强制措施决定书》及送达回证；被告交通局提交的行政复议申请书及身份证复印件、行政复议申请人证据材料、交通行政复议申请受理通知书、送达回证、交通行政复议答复意见书、执法支队证据材料、行政复议案件审查意见书、案件讨论记录、行政复议决定书送达回证以及庭审质证笔录，足以认定。 本院认为，本案当事人争议的焦点是被告执法支队向原告作出行政处罚的行为是否合法，该处罚结果是否适当；被告交通局的复议程序是否合法。经庭审质证后确认，原告未经行政审批，擅自驾驶无营运许可的车辆从事道路客运经营活动，其行为违反我国道路运输条例的规定，违法事实清楚。被告执法支队作为交通运输行政主管部门，有权对无证从事道路客运经营活动的行为进行查处。被告执法支队在查明原告违法事实的基础上，经处罚事先告知后，依据我国道路运输条例第六十三条的规定对原告作出行政处罚，程序合法、适用法律法规正确。因此，被告执法支队作出的092号处罚决定不存在法定应予以撤销的情形，原告请求撤销该处罚决定的理由不成立。但，我国行政处罚法规定，实施行政处罚必须与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。也就是说，实施行政处罚必须根据违法行为人的违法事实、性质、情节以及社会危害程度来确定处罚的幅度。被告执法支队在作出本案被诉的行政处罚过程中，未能根据原告的违法情节及社会危害程度综合考虑后在规定的3万元至10万元的幅度内酌情作出处罚，而是一律按顶格处罚即罚款10万元，其行为与上述法律规定相悖，且没有相关规定予以支持，依法应予以纠正。综合全案考虑，鉴于原告已充分认识到自身的错误行为，积极配合被告执法，本院认为应确定罚款3万元较为适当。综上，原告认为被告执法支队罚款10万元过高的理由成立，本院予以支持；被告执法支队的处罚过重，明显不当，依法应予变更；因原行政行为应予以变更，被告交通局作出的维持处罚决定的复议决定依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十七条第一款、第七十九条之规定，判决如下： 一、将被告海口市交通港航综合执法支队于2018年9月21日作出的琼交运罚：（2018）460100092号《行政处罚决定书》中对原告陈开宜处罚款10万元变更为罚款3万元。 二、撤销被告海口市交通运输和港航管理局于2018年12月25日作出的（2018）海交复字第36号《行政复议决定书》。 案件受理费人民币50元，由被告海口市交通港航综合执法支队负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于海口市中级人民法院。 审 判 员 李会勤 二〇一九年三月六日 法官助理 张一晨 书 记 员 战洋洋 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十七条行政处罚明显不当，或者其他行政行为涉及对款额的确定、认定确有错误的，人民法院可以判决变更。 第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁决。 印刷：李彬彬 海口市秀英区人民法院2019年3月6日印制 （共印6份） ，