山西省高级人民法院   行政裁定书   （2019）晋行申9号   再审申请人（一审原告、二审上诉人）许某，男，1968年12月26日出生，汉族，沁水发电厂职工，住沁水县。   再审被申请人(一审被告、二审被上诉人)晋城市住房保障和城乡建设管理局。   法定代表人郭某1，局长。   委托代理人钱某，山西赛林律师事务所律师。   委托代理人姬某，山西赛林律师事务所律师。   再审被申请人(一审被告、二审被上诉人)沁水县住房保障和城乡建设管理局。   法定代表人刘某，局长。   委托代理人郭某2，山西碧峰律师事务所律师。   再审申请人许某因诉晋城市住房保障和城乡建设管理局、沁水县住房保障和城乡建设管理局行政处理一案，不服山西省晋城市中级人民法院（2018）晋05行终56号行政裁定，向本院申请再审。本院依法组成合议庭进行了审查。现已审查终结。   阳城县人民法院一审认为，《最高人民法院关于执行若干问题的解释》规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。许某于2014年5月26日通过沁水发电厂《关于高红红等同志所反映问题的答复》，知道沁水发电厂二期工程招标控制价备案及工程招标中标价的事实，其起诉期限应当至2016年5月26日届满。故许某对晋城市住房保障和城乡建设管理局和沁水县住房保障和城乡建设管理局的起诉，超过了法定起诉期限且无正当理由。许某提起的起诉不符合起诉条件，本案已经受理，应当裁定驳回起诉。故裁定驳回许某的起诉。   晋城市中级人民法院二审查明，2013年10月25日，沁水发电厂与山西恒泰建设项目管理有限公司签订了《招标代理合同》。2014年1月24日，在沁水县招投标交易中心进行沁水发电厂二期困难职工住宅楼工程公开招标。2014年2月26日，在沁水县住房保障和城乡建设管理局备案。2014年5月26日，许某通过沁水发电厂《关于高红红等同志反映问题的答复》知道沁水发电厂二期工程招标控制价备案及工程招标中标价的事实。2016年4月18日，许某与沁水发电厂签定购房协议，购买了沁水发电厂4号楼2单元201室。2017年11月20日，许某向阳城县人民法院提起诉讼。   晋城市中级人民法院二审认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起行政诉讼。本案中，沁水发电厂系建设单位，许某与沁水发电厂之间是购房合同关系，其与招投标行为之间不具有行政诉讼法上的利害关系，许某的起诉不符合起诉条件。原审裁定驳回许某的起诉，结果正确，但理由欠妥，予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定驳回上诉，维持裁定。   许某申请再审称，再审请求：1、撤销晋城市中级人民法院(2018)晋05行终56号《行政裁定书》和阳城县人民法院(2018)晋0522行初45号之一《行政裁定书》。2、撤销被申请人晋城市住房保障和城乡建设管理局备案的错误的沁水发电厂二期困难职工住宅楼招标控制价。撤销被申请人沁水县住房保障和城乡建设管理局违法指定招标代理公司、违法监督招投标、错误备案的沁水发电厂二期困难职工住宅楼工程中标价。3.判令被申请人晋城市住房保障和城乡建设管理局重新制定正确的沁水发电厂二期困难职工住宅楼的招标控制价。4.判令被申请人沁水县住房保障和城乡建设管理局重新计算正确的沁水发电厂二期困难职工住宅楼的合理最低造价。5、判令两被申请人赔偿申请人多支出的房款(19877720.55万元一重新计算的合理最低价)÷实际建筑面积17689.15㎡×109.12㎡×1.11+(19877720.55万元一重新计算的合理最低价)÷实际建筑面积17689.15㎡×10.16㎡×068+为了招标支出的造价咨询费和招标代理费962元的总和。6、诉讼费由被申请人承担。   事实与理由：   沁水发电厂二期困难职工住宅楼的来源和性质。沁水发电厂《关于高红红等同志反映问题的答复》有这样的表述:“电厂启动二期困难职工住宅楼工程是基于两点:一是在一期房召开的职代会上已形成决议，如房源不够厂里将启动二期工程；二是2010年中电明秀进场项目进场施工，我厂搬迁职工150余户，相当部分职工急需住房。工程自2010年跑规划土地等工作开始启动。”一期房召开的职代会上已形成的决议就是《沁水发电厂困难职工集资建房实施方案》，方案的核心：1、职工全额集资修建。2、房源不够，厂里将启动二期工程。3、单位集资合作建房，职工享受成本价。单位集资合作建房在《经济适用房管理办法》第六章，单位房的规范的全称是：利用单位自用土地进行集资合作建房。它是经济适用房的重要组成部分，但是又区别于经济适用房。它的特点是，职工集资合作修建房屋，单位提供土地并组织修建，职工成本价取得集资修建的房屋。职工全额集资性质在二期工程开始修建。   沁水发电厂二期困难职工住宅楼工程项目的修建。1、准备工作。二期工程的建设资金由职工全额集资落实之后，2013年5月29日沁水县政府批准二期工程建设用地9371㎡。2013年6月20日沁水县发改委下达《关于沁水县发电厂二期困难职工住宅楼项目核准的批复》批准二期工程开始修建。在批复文件附表1《沁水发电厂二期困难职工住宅楼项目概算审定表中》有一个建筑工程费1987.98万元。接着图纸设计，2013年10月10日图纸审查合格。接着造价公司编制招标控制价:19879120.18元(咨询服务费:3.5万元)。2014年1月16日，晋城市住房保障和城乡建设管理局下属机构晋城市建筑经济管理站备案了招标控制价19879120.18元。2、招标。县招标办、县招标交易中心、纪检监察部门、建设单位共同参与抽签确定招标代理公司，招标代理费9.8万元。2014年1月3日，招标代理公司在媒体发布《沁水发电厂二期困难职工住宅楼工程招标公告》。2014年1月24日，沁水发电厂二期困难职工住宅楼工程项目主体工程住宅楼工程公开招标造价，最后中标价是19877720.55元。   中标价错误。中标价19877720.55元不是计算产生，而是模拟建设工程费19879120.18元捏造的。   招标控制价错误。花费3.5万元咨询费得来的招标控制价是招标人根据国家或省级、行业建设主管部门颁发的有关计价依据和办法，以及拟定的招标文件和招标工程量清单，结合工程具体情况编制的招标工程的最高投标限价。同中标价错误的理由一样，招标控制价不是计算得来而是模拟建设工程费捏造而来的，证明招标控制价也是错误的。   造成中标价错误的责任人。晋城市建设局备案的招标控制价是错误的，所以中标价也是错误的。备案招标控制价是晋城市住房保障和城乡建设管理局的权力。晋城市住房保障和城乡建设管理局(晋城市城市管理行政执法局)的权力责任清单:第七类其他权利类第1739条，赋予了该机关此项权力。所以备案招标控制价是晋城市住房保障和城乡建设管理局的行政行为，且是可诉行政行为。由于住房保障和城乡建设管理局错误备案二期工程招标控制价，导致二期工程中标价错误。依据《招投标法》第一章第七条招投标活动及其当事人应当接受依法实施的监督。有关行政监督部门依法对招投标活动实施监督，依法查处招投标活动中的违法行为。沁水县住房保障和城乡建设管理局应当对此次住宅楼工程招投标活动依照《招投标法》实施监督，依法查处招投标活动中的违法行为。但是沁水县住房保障和城乡建设管理局没有履行监督职责，没有依法查处评标委员会的违法评标行为，没有依法重新招标，反而批准备案了错误的中标价，使错误的中标价合法化。所以沁水县住房保障和城乡建设管理局违法监督招标的行政行为是造成中标价错误的原因之一。晋城市住房保障和城乡建设管理局错误备案的招标控制价的行政行为与沁水县住房保障和城乡建设管理局没有履行监督招标的违法行政行为是造成中标价错误的两个原因。   正确的中标价。申请人不是建筑专业人士，不知道修建二期工程住宅楼这样规模的工程造价是多少，但是天无绝人之路，通过查找资料，结合本地实际例子，得出了结论:招标的二期工程住宅楼造价为700-900元/㎡×总建筑面积16226㎡=1135--1460万元。取中间价是1300万元(这个数字仅是为了表达的需要而采用的标准数字，而不是本案住宅楼造价具体精确数字，不作实际使用)通过实地考察本地区同类型的沁水发电厂一期工程的价格及沁水县湘峪移民工程、框架结构的皇城相府移民工程证实了以上造价的正确性。错误的中标价19877720.55元比正确的造价1300万元贵了700万元。这样计入二期工程成本价招标得来的住宅楼合同中标价就使二期工程成本价贵了700万元。   申请人与行政行为的关系。2016年4月18日二期工程竣工，申请人与沁水发电厂签订《购房合同》以成本价取得集资修建的二期工程的一套房屋。但是由于行政行为违法，使二期工程成本价贵了700万元，申请人成本价房款贵了51627元(这个价格是为了表达叙述使用的标准价格，不作为具体价格使用)。同样造价咨询费3.5万元及招标代理费9.8万元，在申请人成本价取得房屋时分摊了962元。这个结果是由于被申请人的违法行政行为造成的，应当由被申请人予以赔偿。申请人与该违法行政行为之间是直接因果关系，申请人是该行政行为利害关系人，有权依法提起诉讼。阳城县人民法院以申请人超过起诉期限为由裁定驳回起诉是错误的。申请人向法院递交证据的时间不能证明是申请人知道沁水发电厂二期工程招标控制价备案及工程招标中标价的时间。这个时间房屋还没有竣工，申请人还没有取得房屋，也没有完全支付房款，不能确定行政行为是否侵犯申请人的合法权益，申请人此时还没有诉权，故不能以这个时间计算申请人的起诉期限。晋城市中级人民法院二审裁定认定，沁水发电厂系建设单位，申请人与沁水发电厂之间是购房合同关系，申请人的起诉不符合起诉条件，一审裁定结果正确，但理由欠妥，遂裁定驳回上诉，维持原裁定。晋城市中级人民法院的二审裁定也是错误。因为二期工程是利用单位自有土地由职工全额集资合作建房，所以建设单位沁水发电厂只是提供土地并组织修建二期工程，没有提供建设资金。《购房合同》只是沁水发电厂把申请人集资修建的二期工程的一套房屋分配、交与申请人的凭证，或者申请人取得自己集资修建的二期工程的一套房屋的凭证，并不是购买沁水发电厂房屋的契约。二期工程是集资合作建房，沁水发电厂提供土地、组织修建，是行政行为的相对人，申请人是行政行为利害关系人。   综上，一、二审裁定确有错误，请求山西省高级人民法院依法进行再审。   再审被申请人沁水县住房保障和城乡建设管理局答辩称，招投标行为是一种民事行为，不是住建局的行政行为，不具有行政法上的可诉性，本案已经超过起诉期限。   再审被申请人晋城市住房保障和城乡建设管理局答辩称，一、徐广斌不具有行政诉讼主体资格。答辩人对工程控制招标价进行备案所针对的对象是沁水县发电厂，并不是徐广斌。徐广斌与沁水发电厂签订购房合同，双方因价款问题发生争议，属于民事合同纠纷，不属于行政案件受案范围。徐广斌不是行政行为的相对人，不具有行政诉讼主体资格。二、招标控制价备案行为不属于行政诉讼受案范围。答辩人的下属单位晋城市建筑和经济管理站对招标控制价备案，目的是为了采集信息，了解市场动向，定时向社会发布工程建材等市场价。根据《建设工程工程量清单计价规范GB50500-2013》第5.1.6规定，“招标人应在发布招标文件时公布招标控制价，同时应将招标控制价及有关资料报送工程所在地或有该工程管辖权的行业管理部门工程造价管理机构备查”。答辩人对招标控制价进行备查，不是行政管理行为，不会损害行政相对人的合法权益，该行为不属于行政诉讼受案范围，依法应驳回再审申请人的起诉。   本院认为，根据原审裁定理由及当事人诉辩意见，本案的核心问题有两个，一是徐广斌的起诉是否超过起诉期限；二是徐广斌是否具有原告主体资格。   关于第一个问题，再审被申请人主张徐广斌超过起诉期限的主要理由是2014年5月26日徐广斌已通过沁水发电厂《关于高红红等同志所反映问题的答复》知道涉诉的备案行为，徐广斌于2017年11月20日提起诉讼已经超过法定起诉期限。徐广斌则称，2014年5月26日其同事签收了答复，其是在后来才知道答复的内容，因此不能以该时间推断其知道涉诉备案行为。而且其当时尚未购房，房屋价格也没有最终确定，其尚不知道合法权益是否会受到侵害，还不具备起诉条件，因此不能以该时间作为起诉期限的起算点。直到2016年4月18日其与沁水发电厂签定购房协议，购买了沁水发电厂4号楼2单元201室，才确切知道合法权益受到了侵害，具备了起诉条件和资格。故应当以此时间作为起诉期限的起算点。其提起诉讼没有超过起诉期限。本院认为，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第三款的规定，被告认为原告起诉超过法定期限的，由被告承担举证责任。综合双方上述理由，本案再审被申请人认为许某超过起诉期限，但所举证据并不充分。不足以认定许某的起诉已超过起诉期限。再审被申请人的该答辩理由不能成立，本院不予采信。   关于第二个问题，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”一般而言，该“有利害关系”仅限于法律上的利害关系。法律上的利害关系的判断，一般以行政机关作出行政行为时所依据的行政实体法和所适用的行政实体法律规范体系，是否要求行政机关考虑、尊重和保护公民、法人或者其他组织所诉请保护的权利或法律上的利益，为重要标准。《建筑工程施工发包与承包计价管理办法》第六条第三款规定，“最高投标限价及其成果文件，应当由招标人报工程所在地县级以上地方人民政府住房城乡建设主管部门备案。”《建设工程工程量清单计价规范GB50500-2013》第5.1.6规定，“招标人应在发布招标文件时公布招标控制价，同时应将招标控制价及有关资料报送工程所在地或有该工程管辖权的行业管理部门工程造价管理机构备查”。可见，上述实体法律规范并未要求住房保障和城乡建设管理部门在对招标控制价备案时考虑未来潜在的房屋买受人的相关权益，未针对潜在的房屋买受人设定行政法上的权利义务关系，因此未来潜在的房屋买受人与建设工程招标控制价备案行为不具有利害关系，不能提出相应的行政诉讼。本案，涉诉备案行为发生在2014年1月，徐广斌于2016年4月18日与沁水发电厂签定购房协议，徐广斌与在先发生的备案行为不具有利害关系，无权对此类行为提起诉讼。徐广斌认为其与涉诉备案行为有利害关系的再审申请理由不能成立。二审法院对此认定正确。   此外，本案，一、二审法院均以徐广斌的起诉不符合起诉条件为由裁定驳回其起诉。因此，再审审查中，法院仅针对与起诉条件相关的再审理由进行审查，其他涉及实体方面的理由均不属于本院审查范围，不予评判。   综上，再审申请人的再审理由不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：   驳回再审申请人徐广斌的再审申请。   审判长 魏佩芬   审判员 李克恭   审判员 刘 群     二○一九年三月七日   书记员 李慧珍