山东省高级人民法院行 政 判 决 书（2018）鲁行终2195号上诉人（原审第三人）山东博兴店子棋盘山收瓶处，住所地博兴县店子镇马庄村。负责人马伟伟，男，1984年10月30日出生，汉族，住博兴县。委托代理人孔莉，山东金舜律师事务所律师。被上诉人（原审原告）马曰民，男，1949年3月3日出生，汉族，住博兴县。原审被告博兴县人民政府，住所地博兴县新城二路399号。法定代表人吕明涛，县长。委托代理人孙全林，博兴县自然资源和规划局副局长。委托代理人黎金娥，山东王宁律师事务所律师。原审第三人博兴县店子镇马庄村村民委员会，住所地博兴县店子镇马庄村。法定代表人马曰银，主任。山东博兴店子棋盘山收瓶处（以下简称收瓶处）因马曰民诉博兴县人民政府（以下简称博兴县政府）土地行政登记一案，不服滨州市中级人民法院于2018年6月6日作出的（2016）鲁16行初37号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法由审判员侯勇、审判员张景凯、审判员李莉军组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。博兴县政府于2008年8月12日为第三人收瓶处颁发了博集用（2008）第005—059号集体土地使用证（以下简称涉案土地使用证），载明：“土地座落：博兴县店子镇马庄村，潍高路北侧；占地类型：建设用地；地类（用途）：其他商服；使用权面积1499.85平方米；终止日期至2026年3月26日”。马曰民不服提起诉讼，请求撤销博兴县政府颁发的博集用（2008）第005—059号集体土地使用证，归还其土地承包经营权。原审法院经审理查明：原告马曰民系博兴县店子镇马庄村村民，承包了第三人博兴县店子镇马庄村村民委员会（以下简称马庄村委会）的集体土地，1999年被告博兴县政府为其颁发了土地承包经营权证，载明承包土地面积4.5亩，承包期自1999年3月25日至2029年3月25日止。2002年，原告将部分承包地口头转包给第三人收瓶处的原经营者马如生（已去世）使用，马如生向原告支付承包费。2003年9月，博兴县房产管理局为马如生在该转包地上建设的楼房颁发了房产证。后经马如生申请，第三人马庄村委会同意，博兴县政府于2008年8月12日为收瓶处颁发了涉案土地使用证，载明“土地使用权人：山东博兴店子棋盘山收瓶处；地类用途：其他商服；使用权面积：1499.85平方米；终止日期：2026年3月26日”。2012年马如生病故。2014年，马曰民在其承包地上建住宅，马伟伟出面阻止，两家由此产生矛盾。2016年马伟伟在其楼房后院建车间，原告因建车间影响其采光出面阻止，两家矛盾加深。马曰民于2016年6月1日到博兴县国土资源局信访，反映马伟伟在其承包地上建设房屋改变了土地性质，要求恢复土地原状，博兴县国土资源局以争议土地已办理涉案土地使用证为由，作出博国土信访复字（2016）6号信访事项处理意见书，未支持马曰民的信访请求事项。马曰民遂向博兴县政府申请复查，博兴县政府于2016年7月20日作出博信复（2016）第19号复查意见书，以相同理由维持了博兴县国土资源局作出的信访事项处理意见书。另查明，2016年马曰民以马伟伟为被告，向博兴县人民法院提起民事诉讼，请求判令解除原被告之间的土地承包合同，将承包土地恢复原状。博兴县人民法院认为，原被告之间的诉争属于个人之间的土地使用权争议，根据《中华人民共和国土地管理法》（以下简称土地管理法）第十六条的规定，应当由乡级或县级人民政府处理，故于2016年9月13日作出裁定驳回原告起诉。马曰民不服上诉，滨州市中级人民法院2017年3月27日作出（2017）鲁16民终439号民事裁定，驳回上诉，维持原裁定。该案原审诉讼期间，被告博兴县政府主张，根据土地管理法第十六条“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉”的规定，原告诉请事项依法应由博兴县政府处理，对处理决定不服的，可以向人民法院起诉，原告提起本案行政诉讼程序不合法。经向原告马曰民释明，原告同意六个月内向人民政府申请对土地权属争议先行解决。滨州市中级人民法院于2017年4月20日作出裁定，中止本案诉讼。后马曰民向被告申请对争议土地权属进行调查处理，2017年9月25日，博兴县国土资源局作出“关于马曰民请求确认土地承包经营权事项的答复”，答复意见为，“你申请内容为‘依法确认申请人对被申请人占用的东至马曰新西至胜利大街，南至潍高路沟北，北至耕作路的2.16亩土地享有承包经营权’，《土地权属争议调查处理办法》第十四条规定，‘农村土地承包经营权争议案件不作为争议案件受理。土地承包经营权争议不属于国土资源部门受理范围，建议你依据《中华人民共和国农村土地承包法》，向相关部门申请调查处理’。之后，被告博兴县政府亦未对原告的土地权属争议申请作出处理决定。原审法院认为：本案中当事人争议的焦点问题，一是原告马曰民提起诉讼是否已经超过起诉期限，二是本案是否属于复议前置的情形，三是被告博兴县政府颁发涉案土地使用证的行为是否具有合法性。关于焦点一，被告未提供证据证明原告知道博兴县政府颁发涉案土地使用证的时间，其认为应从2002年马如生违法占地建设开始计算起诉期限无法律依据，其主张不成立。原告马曰民称于2016年7月起诉马伟伟土地承包合同民事纠纷一案中，知晓了博兴县政府颁发涉案土地使用证的行为，根据当时尚有效的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”的规定，马曰民于2016年10月提起诉讼，不超过上述法律规定的起诉期限。关于焦点二，被告主张本案应适用《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款的规定，经行政复议后，才可以向人民法院提起行政诉讼。《最高人民法院行政审判庭关于行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证的行为是否属于确认行政行为问题的答复》规定，“……有关土地等自然资源所有权或者使用权的初始登记，属于行政许可性质，不应包括在行政确认范畴之内。据此，行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证书的行为不属于复议前置的情形”。本案中，博兴县政府颁发涉案土地使用证的行为，不是对原告、第三人收瓶处的土地使用权争议作出的确认决定，原告因不服被告颁证行为而提起行政诉讼，不同于《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款所规定的地方人民政府对土地等自然资源权属纠纷作出确认处理的行为，故本案原告针对被告颁证行为提起行政诉讼不受行政复议法第三十条第一款规定的限制，原告既可以选择行政复议也可直接提起行政诉讼。博兴县政府的答辩理由不能成立。关于焦点三，土地管理法第十三条规定，“依法登记的土地的所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯”。本案中，原告马曰民承包经营本村集体土地4.5亩，被告博兴县政府于1999年为马曰民颁发了土地承包经营权证，对原告已经取得的承包经营权进行了确认。2008年8月12日，被告根据第三人的申请向收瓶处颁发了涉案土地使用证。庭审中，第三人收瓶处、马庄村委会均认可，涉案土地使用证上所载土地与原告马曰民土地承包经营权证上部分土地面积范围存在重叠。被告博兴县政府在原告土地承包有效期内就同一地块又向第三人收瓶处颁证，形成一地两证，导致权属重合，因此被告就同一土地重复颁证的行为事实不清，主要证据不足，程序违法，依法应予撤销。综上，原告请求撤销被告颁发的涉案土地使用证的诉讼请求及理由能够成立，应当予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（三）项之规定，判决撤销博兴县政府于2008年8月12日为第三人山东博兴店子棋盘山收瓶处颁发的博集用（2008）第005—059号集体土地使用证。原审第三人收瓶处不服原审法院判决提起上诉，请求撤销原审法院判决，驳回被上诉人的诉讼请求或者发回重审。主要理由如下：1.原审法院适用《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条系适用法律错误，应当适用《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条。新行政诉讼法自2015年5月1日起施行，根据法律效力高于司法解释，新法优于旧法的原则，本案应当适用新行政诉讼法。博兴县政府于2008年8月12日为上诉人颁发博集用（2008）第005—059号集体土地使用证，距离被上诉人2016年10月27日提起诉讼已经八年之久，明显超过起诉期限，应当驳回被上诉人的起诉。2.原审法院认定事实不清，证据不足。原审法院判决的依据是“庭审中，第三人收瓶处、马庄村委会均认可，涉案土地使用证上所载土地与原告马曰民土地承包经营权证上部分土地面积范围存在重叠。”上诉人并未对涉案土地使用证上所载土地与被上诉人马曰民土地承包经营权证上部分土地面积范围存在重叠予以认可。原审法院不应通过“第三人收瓶处、马庄村委会均认可”随意作为认定事实的证据，从而撤销涉案集体土地使用证。原审被告博兴县政府答辩称：1.原审法院认定原审被告就同一地块重复颁证认定事实不清，证据不足。2.马曰民对2002年马如生违法建设占用的土地主张土地承包经营权已经超过诉讼时效。3.原审法院认定博兴县政府颁发涉案集体土地使用证时，马曰民土地承包经营权合法有效存在，没有正确认定涉案土地于2002年3月即被违法用于建设的事实，更未正确认定土地承包经营权产生、灭失、合法有效存续的客观条件及法定条件。请求改判撤销原审法院判决，驳回马曰民的诉讼请求。被上诉人马曰民、原审第三人马庄村委会未提供书面答辩意见。原审期间各方当事人提交的证据材料已随案卷移送本院，上述证据在原审中已经质证。经审查，合议庭同意原审法院对证据的认证意见及查明的相关程序性事实。本院认为：关于马曰民提起本案诉讼是否已经超过起诉期限问题。由于博兴县政府未提供证据证明马曰民知道博兴县政府颁发涉案土地使用证的时间，博兴县政府认为应从2002年马如生违法占地建设开始计算起诉期限无法律依据，其主张不成立。马曰民称于2016年7月起诉马伟伟土地承包合同民事纠纷一案中，知晓了博兴县政府颁发涉案土地使用证的行为，由于没有证据证明马曰民于2016年7月之前知道博兴县政府颁发了涉案土地使用证，该时间可以作为认定马曰民提起本案诉讼是否已经超过起诉期限的起算点。根据当时有效的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”的规定，马曰民于2016年10月提起诉讼，不超过上述法律规定的起诉期限。按照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条之规定，马曰民主张其于2016年7月起诉马伟伟土地承包合同民事纠纷一案中，知晓了博兴县政府颁发涉案土地使用证的行为，其于2016年10月提起诉讼，亦不超过六个月的起诉期限。上诉人主张新行政诉讼法自2015年5月1日起施行，根据法律效力高于司法解释，新法优于旧法的原则，本案应当适用新行政诉讼法第四十六条的规定，系上诉人对有关起诉期限规定及法律效力层级的误解，没有法律依据，不应予以支持。关于博兴县政府颁发涉案土地使用证的行为是否合法的问题。上诉人虽然主张其并未对涉案土地使用证上所载土地与被上诉人马曰民土地承包经营权证上部分土地面积范围存在重叠予以认可，原审法院不应通过“第三人收瓶处、马庄村委会均认可”随意作为认定事实的证据，从而撤销涉案集体土地使用证。但从原审法院庭审及查明的事实看，上诉人在原审庭审中已经自认“占的土地不止是马曰民一人的，还有其他两个村民的，占的马曰民的承包经营地共有2.16亩”。原审法院认定的马庄村委会于2016年5月10日出具的证明亦载明，“我村马伟伟于2002年所建楼房占地南北长46米，东西长30米，计2.07亩，属于我村马曰民户所分的口粮田”。根据上述有效证据，原审法院认定“涉案土地使用证上所载土地与原告马曰民土地承包经营权证上部分土地面积范围存在重叠”，据此判决撤销博兴县政府于2008年8月12日为山东博兴店子棋盘山收瓶处颁发的博集用（2008）第005—059号集体土地使用证并无不当，本院亦予以支持。需要强调的是，虽然本案判决撤销了博兴县政府于2008年8月12日为山东博兴店子棋盘山收瓶处颁发的博集用（2008）第005—059号集体土地使用证，但本案的争议仍然未得到解决。经征求意见，当事人之间不同意和解。出现本案争议源于有关行政机关的执法不规范，博兴县政府应当根据本案的实际情况，从实质性化解争议目的出发，组织有关行政主管部门在调查的基础上，切实解决当事人之间的土地使用权争议。综上，原审法院判决认定事实清楚、适用法律正确，应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判决。二审案件受理费人民币50元，由上诉人山东博兴店子棋盘山收瓶处负担。本判决为终审判决。审判长 侯 勇审判员 张景凯审判员 李莉军二〇一九年三月十五日书记员 杨柳青