辽宁省沈阳市沈河区人民法院 行 政 裁 定 书 （2018）辽0103行初347号 原告贾顺成，男，1956年4月13日出生，汉族，住址沈阳市东陵区。 委托诉讼代理人刘畅，北京大成（沈阳）律师事务所。 被告沈阳市农业农村局（原沈阳市农村经济委员会），住所地沈阳市和平区十一纬路36号。 法定代表人朱文波，该局局长。 委托诉讼代理人崔利兴，该局工作人员。 委托诉讼代理人郭栩兵，该局工作人员。 第三人辽宁省沈阳市浑南区浑河站东街道王士屯社区村民委员会，住所地辽宁省沈阳市浑南区君海朗郡667号-2。 法定代表人贾永记，该村委会书记。 原告贾顺成因被告沈阳市农业农村局不履行法定职责一案，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案，现已审理终结。 原告贾顺成诉称，沈阳市东陵区王士机床配件加工厂（以下简称“加工厂”）系1978年5月成立的村办集体所有制企业，1989年8月该企业注销，1975年4月至1989年6月期间，原告在该厂上班。1983年3月，被告与沈阳市东陵区浑河站朝鲜族乡王士村村民就土地承包问题达成协议，约定王士村村民工作满100个工作日的，该村民可承包水田地1.1亩，菜田地1.2亩，但在大队、学校、工厂工作的村民不予承包。根据以上协议，原告未取得相应土地承包经营权。1998年，沈阳市东陵区浑河站朝鲜族乡王士村村委会就土地承包经营权问题进行了二次分配，此时加工厂已经注销，原告早已不在该厂工作，但被告仍然沿用第一轮承包方案进行，致使原告未能取得相应土地承包经营权。2017年3月2日，原告向被告提交了《关于请求解决农村集体经济组织成员因未实际取得土地承包经营权问题的函》，但至今被告并未履行其法定职责，解决原告请求的问题，故提起诉讼，请求判令被告履行法定职责，解决原告因实际未取得农奴才能土地承包经营权问题。 《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款规定：土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。《中华人民共和国农村土地承包法》第十一条规定：国务院农业、林业行政主管部门分别依照国务院规定的职责负责全国农村土地承包及合同管理的指导。县级以上地方人民政府农业、林业行政主管部门分别依照国务院规定的职责负责全国农村土地承包及合同管理的指导。县级以上地方人民政府农业、林业等行政主管部门分别依照各自职责，负责本行政区域内农村土地承包及承包合同管理，最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条第二款规定：集体经济组织成员因未实际取得土地承包经营权提起民事诉讼的，人民法院应当告知其向有关行政主管部门申请解决。从法律及司法解释的规定来看，被告具有对辖区内农村土地承包及承包合同管理的职责。2018年5月2日，原告已向被告提交了《关于请求解决农村集体经济组织成员因未实际取得土地承包经营权问题的函》，但至今被告并未履行其法定职责，解决原告请求的问题，故提起诉讼，请求判令被告履行法定职责，解决原告请求的问题，故提起诉讼，请求判令被告履行法定职责，解决原告实际未取得农村土地承包经营权的问题，为原告配给或责令相关部门为原告配给水田地1.1亩、菜田地1.2亩，作为承包经营使用或作价赔偿。诉讼请求：一、请求判令被告履行法定职责，解决原告因实际未取得农村土地承包经营权问题；二、本案诉讼费由被告承担。 被告沈阳市农业农村局辩称，根据行政机关履行行政职权、职权法定的原则，被告为原告解决土地承包纠纷没有法律依据，原告所请求事项属于信访事件，根据土地承包法第五十一条规定，因土地承包经营权发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会向镇政府等调解解决，因此乡镇政府具有调解原告纠纷的法定职责，我单位没有法定职权。一、被告不存在未履行职责的问题，被告收到了原告于2018年4月27日提交被告的《关于请求解决农村集体经济组织成员未实际取得土地承包经营权问题的函》，2018年5月3日，被告用邮政快递的方式向浑南区农村发展局发出了《关于贾顺成请求解决农村集体经济组织成员未实际取得土地承包经营权问题的转办函》，要求浑南区农发局妥善处理。2018年5月17日，王士村村委会经过调查向浑河站东街道办事处出具了《上访回函》，随后浑河站东街道办事处于2018年5月17日向浑南区农村发展局出具了相关问题的复函，2018年6月29日，浑南区农发局向被告就此问题进行了回复，正式回复了《关于贾顺成请求解决农村集体经济组织成员为取得土地承包经营权问题的调查情况》。被告在接到原告提出的反应问题的函之后，及时将问题转交具有管辖权的浑南区，因此，不存在未能履行职责的问题。二、关于原告起诉书中提到的未实际取得土地承包经营权问题，根据《中华人民共和国农村土地承包法》第十一条“国务院农业、林业行政主管部门分别依照国务院规定的职责负责全国农村土地承包及承包合同管理的指导，县级以上地方人民政府农业、林业等行政主管部门分别依照各自职责，负责本行政区域内农村土地承包及承包合同管理。乡(镇)人民政府负责本行政区域内农村土地承包及承包合同管理。”及《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》（法释[2005]6号）“集体经济组织成员因未实际取得土地承包经营权提起民事诉讼的，人民法院应当告知其向有关行政主管部门申请解决”，之规定，确定由各级人民政府农业行政主管部门解决。三、对于解决原告提出的未实际取得土地承包经营权问题，提出以下两点建议。建议一：由于各级政府农业行政部门实行的是层级管理，农业行政管理部门是解决本行政区域内农村土地承包纠纷问题的第一责任部门，另外《国家信访条例》也规定“信访工作应当在各级人民政府领导下，坚持属地管理、分级负责，谁主管，谁负责，依法、及时、就地解决问题与疏导教育相结合的原则”。因此，建议原告首先向乡镇（街道）、区农业行政主管部门逐级反映问题，申请调查处理，乡镇（街道）、区农业行政管理部门应将调查处理结果向原告书面告知。被告也将继续对此问题的调查处理，积极关注并予以督办。原告亦可根据《国家信访条例》的规定向各级人民政府信访机关逐级反映诉求。建议二：《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条规定“因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉”。《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》也规定“因确认农村土地承包经营权发生的纠纷”适用该法。而原告未实际取得土地承包经营权问题，实质是其与土地发包方即村集体经济组织之间的确认土地承包经营权纠纷。因此，原告在与发包方村集体经济组织协商不成的情况下，可向乡镇（街道）农村土地承包纠纷调节机构申请调解，或者向区农村土地承包纠纷调解仲裁机构提出仲裁申请。 经审理查明，原告贾顺成系沈阳市浑南区浑河站东街道王士屯社区村民。2018年5月2日，原告向被告沈阳市农业农村局邮寄《关于请求解决农村集体经济组织成员未实际取得土地承包经营问题的函》，请求被告履行行政职权，解决原告未实际取得土地承包经营权问题。被告收到原告信函后,按照信访事项处理程序交由沈阳市浑南区农村发展局转办。至原告起诉前未作出行政答复，原告认为被告未履行法定职责，诉至本院。 另查明，2018年12月29日被告沈阳市农村经济委员会更名为沈阳市农村农业局。 本院认为，本案的争议焦点是被告对原告申请事项是否具有行政职权。本案中，原告申请事项系对其未取得土地承包经营的问题予以处理。《中华人民共和国村民委员会组织法》第八条第三款规定：“村民委员会应当尊重并支持集体经济组织依法独立进行经济活动的自主权，维护以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，保障集体经济组织和村民、承包经营户、联户或者合伙的合法财产权和其他合法权益。”第三十六条第二款规定“村民委员会不依照法律、法规的规定履行法定义务的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。”从上述规定可以看出，村民委员会有保障集体经济组织内成员的承包经营权益的职责，若其不履行职责，应由乡、镇人民政府责令改正，本案中原告认为村民委员会未实际给原告分配承包责任田，其应当向乡、镇人民政府申请履行行政管理职责。《中华人民共和国农村土地承包法》第十一条规定了各级人民政府行政主管部门及乡（镇）人民政府的层级管理职能，但并未明确具体的职能管辖范围。故被告对原告申请事项不具有法定职权，原告起诉应予驳回。 综上所述，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十九条第一款第（十）项的规定，裁定如下： 驳回原告贾顺成的起诉。 诉讼费50元，退还给原告贾顺成。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于辽宁省沈阳市中级人民法院。 审 判 长  邹红黎 人民陪审员  李 峰 人民陪审员  张瀚洲 二〇一九年三月十四日 书 记 员  苗佳颖 本案裁定所依据的相关法律 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的； （二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的； （三）错列被告且拒绝变更的； （四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼作为的； （五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的； （六）重复起诉的； （七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的； （八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的； （九）诉讼标的已为生效裁判或调解书所羁束的； （十）其他不符合法定起诉条件的情形。 前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。 人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以径行裁定驳回起诉。