内蒙古自治区锡林郭勒盟中级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）内25行终66号 诉人（原审被告）内蒙古自治区西乌珠穆沁旗巴彦花镇人民政府，住所地内蒙古自治区锡林郭勒盟西乌珠穆沁旗巴彦花镇。 法定代表人王某，内蒙古自治区西乌珠穆沁旗巴彦花镇人民政府镇长。 行政机关负责人冯利，内蒙古自治区西乌珠穆沁旗巴彦花镇人民政府副镇长。 委托代理人薛飞冬，内蒙古自治区西乌珠穆沁旗司法局148协调指挥中心法律服务所法律工作者。 被上诉人（原审原告）陶某，现住内蒙古自治区。 委托代理人满某，北京市京大律师事务所律师。 委托代理人陈某，现住内蒙古自治区。 上诉人内蒙古自治区西乌珠穆沁旗巴彦花镇人民政府（以下简称巴彦花镇政府）因与被上诉人陶某草场处理决定一案，不服内蒙古自治区西乌珠穆沁旗人民法院（2018）内2526行初21号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人巴彦花镇政府副镇长冯利及委托代理人薛飞冬，被上诉人陶某及其委托代理人满某、陈某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，原告陶某系已故北京知青陈文生的妻子，因草场问题陈文生、陶某一直找巴彦花镇兴安嘎查、镇政府、西乌旗人民政府，2005年西乌旗政府作出西政发(2005)89号处理决定，要求原白音华苏木处理陈文生就草场上访的问题，因原告陶某的申请，2017年2月28日镇政府作出巴政发(2017)21号“关于对兴安嘎查委员会与陶某之间草场纠纷的处理决定”，原告陶某不服向西乌旗人民政府申请复议，西乌旗人民政府作出西政复决字(2017)第2号复议决定书，以事实不清，证据不足为由，撤销巴彦花镇政府巴政发(2017)21号处理决定，令其重新作出具体行政行为。被告镇政府于2017年7月10日作出巴政发(2017)139号《关于对巴彦花镇兴安嘎查与陶某草场纠纷的处理决定》，内容为：按照“西乌珠穆沁旗人民政府行政复议决定书（西政复决字第2号）”文件要求，我镇党委、政府再次研究决定成立工作组，并要求陶某、兴安嘎查双方提供新的证据，同时走访嘎查老领导、老党员及牧民代表核实当时情况。经调查了解，当时陶某丈夫陈春生以兴安嘎查知青身份居住兴安嘎查，1983年并未分得牲蓄,当时户籍没有在该嘎查，嘎查是以1983年分得牲蓄为主要依据来分配草场的。又因陶某提供的“常住人口登记表”上未说明户籍迁入时间，无法确定户口在兴安嘎查分配草场时是在该嘎查。在调查期间陶某未能提供新的证据。兴安嘎查2015年开始草牧场确权工作，目前已基本完成。综上所述，我镇经党政联席研究，按照《中华人民共和国草原法》16条做出以下决定，陶某无法提供直接依据证明自己可以承包草场，因此兴安嘎查不应给予陶某等一家人承包草场。如陶某对此决定不服或有异议，可以在收到本决定书之日起60日内直接向上一级人民政府法制办提出行政复议，或6个月内可向旗人民法院提起行政诉讼。逾期不提出行政复议或不提起诉讼，将依法执行本决定。 原审法院认为，本案争议的焦点是巴政发(2017)139号《关于对巴彦花镇兴安嘎查与陶某草场纠纷的处理决定》中，原告入户兴安嘎查的时间问题，即原告何时落户巴彦花镇兴安嘎查。因巴彦花镇公安派出所户口证明不显示原告迁入时间，原告推定称兴安嘎查双承包时其已入户，而被告也以此推理辩称此时原告没有入户，双方从不同角度出发来说明自己的主张成立。按照“行诉法”之规定，被告对认定的事实所依据的证据及法律、法规负有举证责任。这就是说，被告对原告当时户口不在兴安嘎查负有举证责任。而对此，被告没有确凿证据证明原告不在兴安嘎查，除证人证言外，被告和原告使用同一户口证明推定原告不在兴安嘎查。因此，被告认定原告在双承包时不在兴安嘎查，主要证据不足。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决：撤销被告巴彦花镇政府作出的巴政发(2017)139号《关于对巴彦花镇兴安嘎查与陶某草场纠纷的处理决定》。案件受理费50.00元，由巴彦花镇政府承担。 巴彦花镇政府上诉称，原审判决撤销其作出的《关于对巴彦花镇兴安嘎查与陶某草场纠纷的处理决定》（巴政发[2017]139号）具体行政行为没有法律依据，该处理决定已发生法律效力，不可诉。2017年2月8日，上诉人巴彦花镇政府就被上诉人陶某与巴彦花镇兴安嘎查草场承包经营权争议作出第一次《巴彦花镇人民政府关于对兴安嘎查村委会与陶某之间草场纠纷的处理决定》（巴政发[2017]21号），被上诉人陶某不服向西乌珠穆沁旗人民政府申请行政复议。2017年5月7日，西乌珠穆沁旗人民政府行政复议办公室作出西政复决字〔2017］第2号行政复议决定书，撤销原决定，在60日内重新作出具体行政行为。上诉人按照行政复议决定要求，镇党委、政府开会再次成立工作组重新调查，2017年7月10日，经法定程序作出巴政发［2017]139号处理决定，同时向陶某和兴安嘎查双方送达。被上诉人陶某在收到本决定书后在法定期限内既未向上一级人民政府法制办申请行政复议也未向人民法院提起行政诉讼，该处理决定已具有法律效力。陈文生（被上诉人陶某的丈夫）一户因自身过错原因没有在第一轮承包兴安嘎查草场时取得承包经营权。陈文生在兴安嘎查知青下乡期间，1982年因犯罪判处5年有期徒刑，被上诉人陶某带子女回哈日根台投奔父母。1983年兴安嘎查落实家庭联产承包责任制，牲畜作价归个人，该户没有分到牲畜。陈文生1987年刑满释放，1989年兴安嘎查按1983年承包牲畜时的人口基数划分承包草场。以上事实被上诉人均认可。内蒙古自治区人民政府《批转自治区农委关于进一步落实草牧场使用权，实行草牧场有偿承包使用制度初步意见的报告的通知》（内政发[1989]142号）是当时划分草场的法律依据。该《报告》第二部分第（一）项中，明确规定“划分草牧场的原则：按1984年前后牲畜作价归户时的人口和牲畜为基数”的政策要求。兴安嘎查承包草场方案是以1983年分得牲畜的人口为主要依据落实双权一制承包草场符合规定。户口是否落户在嘎查不是承包草场的依据，被上诉人一户丧失了第一轮承包草场的机会。根据我国《农村土地承包法》《草原法》规定，草场发包权利人是兴安嘎查，兴安嘎查和被上诉人陶某是平等主体关系。陶某提供的人口登记信息，不能确定该户在第一轮承包草场时是居住在兴安嘎查并牲畜作价归户的人口。综上所述，上诉人巴彦花镇政府作出的处理决定合法有效，应予支持，请求：1.撤销内蒙古自治区西乌珠穆沁旗人民法院（2018）内2526行初21号行政判决，驳回被上诉人陶某的起诉；2.一、二审案件受理费由被上诉人承担。 被上诉人陶某辩称，其于2017年10月25日提起的行政赔偿诉讼内含本案行政诉讼，要求确认巴彦花镇政府作出的巴政发［2017]139号处理决定无效，把赔偿和行政诉讼分解是听取了法院的意见，被上诉人的起诉没有超过6个月的起诉期限，被上诉人按照法院的要求提起行政诉讼，时效一直没有中断。被上诉人的丈夫陈文生被判刑，但是户籍没有变动，被上诉人陶某作为他的妻子并没有过错。上诉人说户口是否落户在嘎查不是承包草场的依据是错误的，户籍是承包草场的第一要素，有户口就是嘎查集体经济组织成员。土地承包法规定集体经济组织成员有权利承包草场，被上诉人提供的全部证据能证明第一轮承包草场时被上诉人是在兴安嘎查的，但是因被上诉人的丈夫陈文生判刑被排除在外了。上诉人作出的巴政发［2017]139号严重违法，不具有法律效力，之前巴彦花镇政府作出过巴政发［2017]21号处理决定，被上诉人提出行政复议后被西乌珠穆沁旗人民政府撤销，没过几天巴彦花镇政府又作出了本案被诉的巴政发［2017]139号处理决定，这违反行政复议法第二十八条第二款的规定，以下级政府对抗上级政府，违反了组织法的规定。兴安嘎查牧民代表会议作为处理决定的依据，违反了组织法第二十条的规定，请求二审驳回上诉，维持原判。 本院二审期间，被上诉人陶某向本院提交了常住人口登记卡一份，证明陈文生1968年迁入兴安嘎查。 上诉人巴彦花镇政府质证认为，真实性合法性无异议，关联性不强，落实承包草场不仅仅是看人口信息，还要看是否住在嘎查，是否是牲畜作价归户的人口，以上两项都符合的人口才给落实承包经营权，陈文生户口信息是1968年来到嘎查的没问题，但1987年才服刑期满，分配草场当时不在嘎查，丧失了第一轮承包草场的机会，嘎查落实承包责任制的时候没有这一户。 经庭审举证质证，本院对被上诉人陶某提交的该份证据予以采信。 本院经审理查明，被上诉人陶某系已故北京知青陈文生的妻子，陈文生于2005年10月23日病逝。因草场问题陈文生、陶某一直找巴彦花镇兴安嘎查、巴彦花镇政府、西乌珠穆沁旗人民政府，2005年10月22日西乌珠穆沁旗人民政府作出《关于对白音高勒等苏木草场问题的处理决定》（西政发[2005]89号），其中二十五项：关于白音华苏木兴安嘎查牧民陈文生草场划分问题，由白音华苏木调查核实后，按1983年承包牲畜人口为基数给予划分草场。2017年2月8日，应陶某申请，巴彦花镇政府作出《巴彦花镇人民政府关于对兴安嘎查村委会与陶某之间草场纠纷的处理决定》（巴政发[2017]21号）,内容为：2014年5月份召开的兴安嘎查牧民代表大会上牧民代表们都否定了给陶某一家承包草场一事。兴安嘎查牧民认为陶某一家虽然以知青的身份居住过兴安嘎查，但1983年未分得牲畜，也对他家的户口在兴安嘎查一事也不予认可。根据申请人提供的“常住人口登记表”上未说明户籍迁入时间，不能确定当事人户籍在兴安嘎查分配草场时在该嘎查。综上所述，经巴彦花镇召开党政联席会，研究决定兴安嘎查村委会不应给予陶某等一家人承包草场。并告知了申请行政复议和提起行政诉讼的权利和期限。陶某不服申请行政复议，西乌珠穆沁旗人民政府于2017年5月19日作出西政复决字[2017]第2号行政复议决定书，认为：巴彦花镇政府以陶某一家于1983年未分得牲畜，兴安嘎查牧民对陶某一家户口在兴安嘎查一事不予认可，2014年5月份召开的兴安嘎查牧民代表大会上牧民代表们都否定了给陶某一家承包草场一事，陶某提供的《常住人口登记表》上未说明户籍迁入时间，不能确定当事人户籍在兴安嘎查分配草场时在该嘎查为由，作出了兴安嘎查委员会不应给予陶某一家人承包草场的决定。且巴彦花镇政府在行政复议过程中，仅提供了《2005年4月30日巴彦华苏木草原监理站对兴安嘎查原嘎查长巴拉登的调查笔录复印件》、《2016年12月22日兴安嘎查人民委员会向巴彦花镇政府作出的说明》、《西乌珠穆沁旗白音华镇阿勒腾兴安嘎查北京知识青年信息登记表》、《陈强、陈海、陈刚、陈文胜、陶某的常住人口登记表复印件》、西乌旗农村（牧区）土地承包仲裁委员会于2016年11月8日的《关于陶某一户与巴彦花镇阿拉腾兴安嘎查草场纠纷一案的调查情况总结》等有限的证据。本案中的申请人陶某一家户口在兴安嘎查实行联产承包分畜到户、发包草场时是否在该嘎查等事实不清。被申请人巴彦花镇政府在未查清事实的情况下作出了具体行政行为，属于事实不清，证据不足。决定：撤销被申请人巴彦花镇政府2017年2月8日作出的《巴彦花镇人民政府关于对兴安嘎查村委会与陶某之间草场纠纷的处理决定》（巴政发[2017]21号）的行政行为，被申请人巴彦花镇政府应当在60日内重新作出具体行政行为。巴彦花镇政府于2017年7月10日作出《关于对巴彦花镇兴安嘎查与陶某草场纠纷的处理决定》（巴政发[2017]139号），内容为：按照“西乌珠穆沁旗人民政府行政复议决定书”（西政复决字[2017]第2号）文件要求，我镇党委、政府再次研究决定成立工作组，并要求陶某、兴安嘎查双方提供新的证据，同时走访嘎查老领导、老党员及牧民代表核实当时情况。经调查了解，当时陶某丈夫陈春生以兴安嘎查知青身份居住兴安嘎查，1983年并未分得牲畜,当时户籍没有在该嘎查，嘎查是以1983年分得牲畜为主要依据来分配草场的。又因陶某提供的“常住人口登记表”上未说明户籍迁入时间，无法确定户口在兴安嘎查分配草场时是否在该嘎查。在调查期间陶某未能提供新的证据。兴安嘎查2015年开始草牧场确权工作，目前已基本完成。综上所述，我镇经党政联席会研究，按照《中华人民共和国草原法》16条做出以下决定，陶某无法提供直接依据证明自己可以承包草场，因此兴安嘎查不应给予陶某等一家人承包草场。并告知了申请行政复议和提起行政诉讼的权利和期限。2017年7月13日，陶某的女儿陈某代陶某领取了该处理决定。2017年内，陶某向原审法院提交行政赔偿起诉状，认为巴彦花镇政府未执行西乌珠穆沁旗人民政府西政发[2005]89号处理决定，巴彦花镇政府作出的巴政发[2017]139号处理决定违反行政复议法第二十八条第二款的规定，请求巴彦花镇政府、兴安嘎查执行西乌珠穆沁旗人民政府西政发[2005]89号处理决定，为陶某划分5口人的承包草场，赔偿34年来未给陶某承包草场和牲畜造成的损失，并为陶某解决住宅问题。在案件审理过程中，陶某申请撤回对行政赔偿案件的起诉，原审法院裁定准予撤回起诉。 本院认为，被上诉人陶某2017年向原审法院提起的行政赔偿诉讼中，请求巴彦花镇政府、兴安嘎查执行西乌珠穆沁旗人民政府西政发[2005]89号处理决定为其分配草场，并提出本案被诉的巴彦花镇政府巴政发[2017]139号处理决定违反行政复议法第二十八条第二款的规定，故被上诉人于2017年7月13日收到本案被诉的巴政发[2017]139号处理决定后，在法定期限内对本案被诉行政行为提出了诉讼主张，本案诉讼未超过起诉期限。西乌珠穆沁旗人民政府西政复决字[2017]第2号行政复议决定，以事实不清、证据不足为由撤销了巴彦花镇政府2017年2月8日作出的《巴彦花镇人民政府关于对兴安嘎查村委会与陶某之间草场纠纷的处理决定》（巴政发[2017]21号），责令巴彦花镇政府在60日内重新作出具体行政行为。巴彦花镇政府以“经调查了解，当时陶某丈夫陈春生以兴安嘎查知青身份居住兴安嘎查，1983年并未分得牲畜,当时户籍没有在该嘎查，嘎查是以1983年分得牲畜为主要依据来分配草场的。又因陶某提供的‘常住人口登记表’上未说明户籍迁入时间，无法确定户口在兴安嘎查分配草场时是否在该嘎查。在调查期间陶某未能提供新的证据。陶某无法提供直接依据证明自己可以承包草场，因此兴安嘎查不应给予陶某等一家人承包草场。”为由，于2017年7月10日重新作出巴政发[2017]139号处理决定，理由与被撤销的巴政发[2017]21号处理决定的理由基本相同，且本案中巴彦花镇政府提交的证据均包括在行政复议阶段提交的证据中，在没有新证据的情况下，巴彦花镇政府作出了与在先的巴政发[2017]21号处理决定基本相同的行政行为，违反了《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第二款有关“行政复议机关责令被申请人重新作出具体行政行为的，被申请人不得以同一的事实和理由作出与原具体行政行为相同或者基本相同的具体行政行为。”的规定。且《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第一款规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。”故上诉人巴彦花镇政府应当对1983年陶某一家的户籍不在兴安嘎查承担举证责任，巴彦花镇政府在没有新证据的情况下，作出的巴政发[2017]139号处理决定，证据不足。综上所述，巴彦花镇政府的上诉理由不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审受理费100元，由上诉人内蒙古自治区西乌珠穆沁旗巴彦花镇人民政府负担。 本判决为终审判决。 审判长 邓 秀 英 审判员 格日勒图雅 审判员 冯 逸 岩 二〇一九年三月七日 书记员 冀 雅 赛 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： (一)原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定; (二)原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更; (三)原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判; (四)原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。