浙江省金华市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）浙07行终12号 上诉人（原审原告）朱洪樟，男，1973年10月8日出生，汉族，住浙江省金华市婺城区。 被上诉人（原审被告）金华市公安局，住所地浙江省金华市八一北街1055号。 法定代表人董旭斌，局长。 被上诉人（原审第三人）金华市公安局婺城分局，住所地浙江省金华市婺城区临江东路800号。 法定代表人丰炳春，局长。 上诉人朱洪樟因公安行政管理一案，不服金华市婺城区人民法院（2018）浙0702行初326号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，通过查阅案件等方式进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三款规定，原告提起行政诉讼，应当有具体的诉讼请求及事实根据。本案中，原告所提的两项诉讼请求所指向的对象是两个不同的行政行为，其一为金华市公安局对其申请执行申请书作出的群众来信告知书，认为是不履行法定职责的行为，其二是金华市公安局婺城分局作出的终止案件调查决定，认为该决定违法。根据行政诉讼法第二十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。上述行政行为，一般是指一个行政机关作出的一个行政行为，或者两个以上行政机关共同作出的一个行政行为，而不包括同一行政机关或者两个以上行政机关作出的两个以上行政行为。否则，诉讼请求的不固定将不利于法院归纳争议焦点或查明案件事实，无法形成所指明确的裁判意见。经释明，原告仍坚持原诉讼请求，应视为原告诉讼请求不具体，依法裁定驳回原告诉讼。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项、第三款等规定，裁定：驳回原告朱洪樟的起诉。 上诉人朱洪樟上诉称：一、一审法院认定事实错误，违反法律规定的诉讼程序。上诉人一审提出的诉讼请求已经相当具体、明确，有确认无效诉讼、撤销诉讼、确认违法诉讼，难道没有一项属于法院审理范畴？第一，行政诉讼法第六条规定，人民法院对被诉行政行为进行合法性审查，不受原告起诉请求的限制，这是由行政诉讼所具有的客观诉讼性质所决定的。第二、对于可撤销情形或者无效情形，是非常专业的问题，原告在起诉时可能并不清楚哪一种诉讼更有利于保障自身合法权益。所以，在司法实践中，最保险的做法还是在法定救济期限内诉诸法院提起确认无效诉讼。法院对于被诉行政行为属于可撤销还是无效具有专业判断，可以依职权进行转换。第三、防止出现可能的“翻烧饼”诉讼。如果以原告之诉不合法驳回后，原告仍需再行提起诉讼，审查对象仍然为被诉行政行为的合法性，不符合审判效率原则。第四、现行行政诉讼法及其司法解释也规定类型转换制度。例如，行政诉讼法第七十四条规定的情况判决、继续确认判决等。即，在撤销诉讼中，法院经审理认为撤销行政行为可能给国家利益和社会公共利益造成损害或者存在其他无需撤销情形的，可以转换为确认违法诉讼，作出确认违法判决。第五、有侵害就应有救济，即在当事人合法权益的受损与被诉行政行为有必然的因果关系，为了保障原告权利，在行政诉讼中设立了诉讼类型转换制度。不可以因为原告选择了一个不适当的诉讼种类而将该诉作为不适法之诉驳回。也就是说，(2018)浙0702行初326号行政裁定，迳行驳回上诉人的起诉于法无据。行政诉讼的核心目的就是解决行政争议，并以此为路径实现其他目的，因而行政争议的相关事项必然是司法审查的重心。但被诉行政行为是具有解决的实际价值和可诉性，行政诉讼法及司法解释均没有规定一行为一诉讼的制度。换言之，违反法律规定的诉讼程序，认定事实错误。二、一审法院适用法律错误。依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第二款规定：“行政复议机关责令被申请人重新作出具体行政行为的，被申请人不得以同一的事实和理由作出与原具体行政行为相同或者基本相同的具体行政行为。”第三十二条规定：“被申请人应当履行行政复议决定。被申请人不履行或者无正当理由拖延履行行政复议决定的，行政复议机关或者有关上级行政机关应当责令其限期履行。”根据上述法律规定，金华市公安局婺城分局2018年07月19日重新作出的金公婺(站)行终止决字[2018]10010号终止案件调查决定，不得以撤销的金公婺(站)行终止决字[2018]10003号终止案件调查决定的同一的事实和理由作出与原行政行为基本相同的行政行为。也是复议机关金华市公安局应当履行的法定职责。被诉行政行为符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十七条规定的共同诉讼，第二十九条规定的诉讼第三人，《最高人民法院关于适用的解释》第二十七条、第二十八条、第三十条、第九十条、第九十一条、第九十四条等法律规定。如果仅仅因为原告或者被告不同，而无视同一行政行为的事实，并分别处理有关纠纷，则势必会产生诉与诉直接的协调、牵制乃至于冲突的问题，因此较好的解决方法就是将之作为一个诉。为了更好地查清案件事实，实现公正审判，也为了避免同一问题引起新的争议，做到案结事了，提高司法效率，人民法院应当通知没有起诉的其他利害关系人作为第三人参加诉讼。之所以对同一种类的行政行为以共同诉讼方式处理，其原因在于更方便当事人的诉讼和人民法院的审理。因为同一种类的行政行为具有众多相似处，就没有必要再单独地对每一个行政行为进行全面审查，而是可以集中审查，对不同行政行为中的同样的审查内容不再重复，可以明显提高审判效率，有利于突出争议焦点，及时有效解决行政争议。案涉行政行为具有关联性、法定性，出于查明事实，减少当事人诉累的考虑，应当一并审查，同时节约诉讼资源。换言之，行政诉讼法第二十六条第一款规定的“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”指的是直接向人民法院提起诉讼的一般的被告资格，被告资格还有法定的、共同诉讼的、诉讼第三人的等规定。具体到本案被告金华市公安局不履行法定职责的，累及到第三人金华市公安局婺城分局的行政行为，一并审查有利于查明事实、提高审判效率。一审法院适用行政诉讼法第二十六条第一款规定明显违反了“共同诉讼、诉讼第三人”之规定，使其纠纷得不到一并解决。综上，请求撤销原审裁定，指令原审法院继续审理。 被上诉人金华市公安局辩称：一、我局作出的《群众来信告知书》依法正确。2018年8月6日，我局法制支队收到朱洪樟来信，以《申请执行书》形式申请强制执行[2018]金政集复字第16号行政复议决定。经审核，2018年7月19日，根据[2018]金政集复字第16号行政复决定，金华市公安局婺城分局重新作出金公婺(站)行终止决字[2018]10010号终止案件调查决定书，同日挂号邮寄给朱洪樟。我局认为，金华市公安局婺城分局重新作出终止案件调查决定书，已经履行[2018]金政集复字第16号行政复议决定，不符合《中华人民共和国行政复议法》第三十二条第二款有关“被申请人不履行或者无正当理由拖延履行行政复议决定的，行政复议机关或者有关上级行政机关应当责令其限期履行”之规定。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十九条第二款之规定，朱洪樟不服被申请人重新作出的金公婺(站)行终止决字[2018]10010号终止案件调查决定，可以在法律规定期限内依法向金华市人民政府行政复议局申请行政复议，或者向人民法院提起行政诉讼。与此同时，朱洪樟以《中华人民共和国行政复议法》第三十三条第一款第(二)项之规定，以《申请执行书》形式申请强制执行[2018]金政集复字第16号行政复议决定不符合法律规定，因为《行政复议法》第三十三条适用对象是申请人，是指申请人逾期不起诉又不履行行政复议决定的，或者不履行最终裁决的行政复议决定的，复议机关或者人民法院可以对申请人依法强制执行。因此，朱洪樟邮寄的《申请执行书》来信行为实质属于群众来信信访行为。2018年8月16日，根据信访相关规定，我局依法作出《群众来信告知书》信访答复，同日《群众来信告知书》邮寄给朱洪樟。我局作出的《群众来信告知书》依法正确。二、朱洪樟对我局作出的《群众来信告知书》信访答复行为提起行政诉讼，依法不属于人民法院行政诉讼的受案范围。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第(九)项之规定，行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。朱洪樟对我局作出的《群众来信告知书》信访答复行为提起行政诉讼，依法不属于人民法院行政诉讼的受案范围。三、朱洪樟以我局作为被告，提出撤销金公婺(站)行终止决字[2018]10010号终止案件调查决定书的行政诉讼请求，属于错列被告。《群众来信告知书》是公安机关信访答复行为，实施主体是金华市公安局。金公婺(站)行终止决字[2018]10010号终止案件调查决定书，是公安机关行政行为，实施主体是金华市公安局婺城分局。朱洪樟不服金华市公安局婺城分局重新作出的金公婺(站)行终止决字[2018]10010号终止案件调查决定书，未经我局行政复议。因此，朱洪樟以我局作为被告，提出撤销金公婺(站)行终止决字[2018]10010号终止案件调查决定书的行政诉讼请求，属于错列被告，如果拒绝变更诉讼请求应当裁定驳回起诉。四、一审法院判决裁定依法正确。综上，请求依法驳回上诉，维持原裁定。 被上诉人金华市公安局婺城分局未作答辩。 本院认为，上诉人朱洪樟在一审中提出的诉讼请求既有针对金华市公安局单独作出的行政行为，又有针对金华市公安局婺城分局单独作出的行政行为。对于不同的行政机关分别作出的不同的行政行为，当事人不服提起行政诉讼的，应当分别起诉，而不能合并为一个诉讼。否则，将导致人民法院因当事人的诉讼请求不明而无法审理。上诉人朱洪樟将金华市公安局、金华市公安局婺城分局分别作出的行政行为合并为一个诉讼向原审法院提起行政诉讼，属于诉讼请求不明确的情形。原审法院向其释明后，上诉人朱洪樟仍坚持其诉讼请求，故原审法院裁定驳回上诉人的起诉并无不当，本院予以支持。综上，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予采信。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 单晓剑 审 判 员 钟雪丹 审 判 员 虞 行 二〇一九年三月六日 代书记员 叶红莉