浙江省杭州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）浙01行终59号 上诉人（原审原告）杭州百信实业有限公司，住所地浙江省杭州市祥园路139号浙大网新立方D座403室。 法定代表人章伟良，董事长。 委托代理人吴晨尧、卢露，北京大成（上海）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）杭州市规划和自然资源局余杭分局（原杭州市国土资源局余杭分局），住所地浙江省杭州市余杭区南苑街道世纪大道928号。 法定代表人陈勇，局长。 被上诉人（原审被告）杭州市余杭区人民政府，住所地浙江省杭州市余杭区临平西大街33号。 法定代表人陈如根，区长。 原审第三人上海传嘉实业有限公司，住所地上海市普陀区光复西路2865号401室。 法定代表人吴峥瑞，董事长。 原审第三人杭州余杭吴家厍股份经济合作社，住所地浙江省杭州市余杭区良渚街道吴家厍村。 法定代表人冯金龙，董事长。 委托代理人梅军、徐力，浙江诺力亚律师事务所律师。 原审第三人杭州余杭管家塘股份经济合作社，住所地浙江省杭州市余杭区良渚街道管家塘社区。 法定代表人唐忠桥，董事长。 委托代理人梅军、徐力，浙江诺力亚律师事务所律师。 上诉人杭州百信实业有限公司（以下简称百信实业公司）因土地其他行政行为一案，不服杭州铁路运输法院作出的（2017）浙8601行初186号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 2017年1月11日，杭州市人民政府同意余政储出[2017]6号国有建设土地使用权挂牌出让方案。同年5月12日，原杭州市国土资源局余杭分局（以下简称余杭国土分局，现杭州市规划和自然资源局余杭分局）与杭州市余杭区公共资源交易中心（以下简称余杭交易中心）在余杭区政府网站发布涉案地块国有建设用地使用权挂牌出让公告。同年6月2日至12日，余杭国土分局对余政储出[2017]6号国有建设土地使用权进行挂牌出让。同月12日，余杭国土分局作出《余杭区国有建设用地使用权挂牌竞买成交通知书》（以下简称《成交通知书》），由上海传嘉实业有限公司（以下简称传嘉实业公司）竞得案涉地块的土地使用权，并通知传嘉实业公司于同月21日前签订《余杭区国有建设用地使用权出让合同》（以下简称《出让合同》）。百信实业公司不服，向杭州市余杭区人民政府（以下简称余杭区政府）申请行政复议。同年11月19日，余杭区政府作出余政复决[2017]163号《行政复议决定书》，依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十三条之规定，决定维持余政储出[2017]6号地块招拍挂结果。 原审法院经审理查明：2009年2月16日，浙江省人民政府作出《浙江省建设用地审批意见书》，批准良渚街道吴家厍村、管家塘村村级留用地商业商务项目地块农用地转为建设用地。同年3月17日，余杭区政府作出《征收（用）土地方案公告》。2009年5月21日，余杭国土分局作出《征收集体所有土地补偿安置方案公告》。2009年12月4日，余杭区政府作出《关于同意划拨土地的批复》，批复良渚街道吴家厍村、管家塘村村级留用地商业商务项目地块项目建设用地申请。2010年11月30日，余杭区政府办公室作出《公文处理简复单》，就良渚街道办《关于要求以村级留用地自主开发协议出让方式办理土地出让手续的请示》作出简复，认为管家塘村符合使用村级留用地的条件，可申请使用的村级留用地额度为40亩，已使用11.727亩，同意再申请使用28.273亩，在管家塘村出具自主开发、不对外合作开发的书面承诺的前提下，经良渚街道办审核同意，并报余杭国土分局审核确认后，该项目可以协议出让方式办理供地手续。2012年2月2日，余杭区政府办公室作出《公文处理简复单》，就《关于要求增加吴家厍村村级留用地的请示》作出简复，认为该地块为零星用地，不能独立开发建设，同时鉴于该项目符合产业发展方向、符合当地发展条件，因此同意增加吴家厍村村级留用地4亩，将该地块与北侧35.5亩村级留用地一同开发建设。2013年8月29日，余杭区政府办公室作出《公文处理简复单》，就良渚街道办《关于要求调整管家塘社区、吴家厍村村级留用地开发模式的请示》作出简复，同意该宗留用地的开发模式从“自主开发”调整为“土地换房产”，并在经区发改局确认后，同意增加管家塘社区0.743亩的留用地额度。2014年8月5日，中共良渚街道工委、良渚街道办形成《会议纪要》，原则同意吴家厍村、管家塘社区以土地换房产模式开发用地面积3.74公顷的村级留用地项目，项目须经村（居）民代表大会表决同意并报请区政府批准，原则同意该留用地地块挂牌出让基本成本价为30万元/亩，最终以余杭国土分局认定为准。2016年4月12日，良渚街道办在《余杭晨报》发出《通告》，向公众告知案涉地块的四至和拟做经营性用地挂牌出让的情况。2016年5月，浙江省测绘大队就良渚街道吴家厍村、管家塘村村级留用地商业商务项目地块制作《征地成果表》《批次划转表》。2016年5月12日，良渚街道办、吴家厍和管家塘村村级集体经济组织召开村民（代表）会议，就案涉地块开发项目事宜进行商谈。2016年6月3日，杭州良渚新城管理委员会作出《关于同意良渚街道吴家厍村、管家塘村村级留用地商业商务项目建筑设计方案的批复》。2016年6月27日，余杭国土分局对案涉项目进行实地踏勘。2016年6月28日，杭州市余杭区住房和城乡建设局作出《相关配套设施建设条件论证意见》，认为案涉地块相关配套基本符合要求。2016年7月4日，杭州市余杭区环境保护局作出《环保意见的回复函》，原则同意良渚街道吴家厍村、管家塘村村级留用地商业商务项目拟招拍挂地块开发建设为商业商务场所用地。2016年11月，杭州市规划局余杭规划分局向余杭国土分局作出《复函》，确定良渚街道吴家厍村、管家塘村村级留用地商业商务项目地块规划的具体规划设计条件和要求。2016年12月22日，余杭国土分局制作《建设用地项目承包说明书》《出让方案》，报余杭区政府批准。同月30日，余杭区政府向杭州市人民政府递交关于挂牌出让方案的请示。2017年1月11日，杭州市人民政府同意挂牌出让方案。2017年5月12日，余杭国土分局与余杭交易中心在《余杭晨报》及余杭区政府网站发布涉案地块国有建设用地使用权挂牌出让公告。2017年6月2日至6月12日，百信实业公司、传嘉实业公司、杭州众冠房地产营销策划有限公司、杭州美润房地产有限公司等竞买人在交易中心进行挂牌，在挂牌期限截止时，根据挂牌文件规定，报价已达上限报价。同月12日，挂牌出让转入现场竞价，由传嘉实业公司以总价1643万元的价格最终竞得案涉地块，且无偿返还吴家厍经济合作社、管家塘经济合作社68186.2平方米的项目计容建筑面积及相应配套设施。同日，余杭国土分局向传嘉实业公司发出《成交通知书》。百信公司不服，在同月15日向余杭区政府申请行政复议。同月19日，余杭区政府予以受理，通知余杭国土分局在收到书面申请副本之日起10日内提交书面答复和作出被诉行政行为的全部证据、依据和其他有关材料，并追加传嘉实业公司作为第三人参加行政复议。余杭国土分局依法提交书面答复及相关证据材料。因百信实业公司提出调解申请，余杭区政府于同年8月30日决定中止行政复议审理。同年9月13日，余杭区政府举行听证会。同年11月15日，余杭区政府恢复审理。同年11月19日，余杭区政府作出余政复[2017]163号《行政复议决定书》并送达行政复议各方当事人。百信实业公司不服，提起本案诉讼，请求：1、撤销余杭区政府作出的余政复决[2017]163号《行政复议决定书》；2、确认余杭国土分局出让余政储出[2017]6号地块的行为违法；3、赔偿开发权及知识产权损失等经济损失1亿元。百信实业公司一并请求对《关于进一步加强我区村级集体组织留用地管理的实施意见》（区委[2012]53号）、《关于国土余杭分局开展服务村级留用地活动的事实意见》（杭土资余[2013]165号）、《余杭区村级集体经济组织留用地管理实施细则》（余政办[2013]24号）、《关于要求余杭街道水产村村级集体经济组织留用地管理工作的补充意见》（余政办[2015]53号）进行审查。 原审法院认为:在行政复议程序中，百信实业公司的复议请求是“要求撤销余政储出[2017]6号地块招拍挂结果”。经原审法院在第二次庭审中释明，其述称诉讼请求是指向案涉土地出让行为；经原审法院进一步明确释明，其述称土地使用权出让行为包括行政机关对案涉土地使用权出让方案的审批行为、挂牌出让成交确认行为、签订《国有土地使用权出让合同》行为；在原审法院告知其诉讼请求涉违反“一行为一案一诉”法律原则后，百信实业公司坚持其诉讼请求，认为土地使用权出让行为由各阶段性行为组成，构成独立的可诉行政行为。原审法院认为，案涉土地使用权出让方案的审批行为、挂牌出让成交确认行为、《国有土地使用权出让合同》均为可诉的行政行为，百信实业公司不能在一个行政诉讼案件中同时诉三个独立的行政争议。在原审法院再三释明后，百信实业公司仍明确坚持自己的诉讼请求。综上，百信实业公司的诉讼请求违反了“一行为一案一诉”原则，故不符合行政诉讼的起诉条件。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（十）项之规定，裁定驳回百信实业公司的起诉。 上诉人百信实业公司上诉称：一、原审法院作出明显错误的裁判意见和释明内容，根据（2017）最高法行申5763号行政裁定，土地使用权出让方案的审批行为，是已经明确的不可诉行政行为。二、上诉人诉讼请求明确、清晰，符合《行政诉讼法》《行政许可法》等行政诉讼受案范围，符合起诉条件。余杭区政府土地出让的行政许可行为，在其制作的国有建设用地土地使用权（挂牌出让文件）中明确包括：（1）许可案涉村级留用地土地使用权，（2）许可案涉村级留用地项目开发权，（3）许可案涉村级留用地项目建筑设计方案等。其中，只有前述许可的（2）（3）全部完成后，余杭区政府与竞得人缔结《土地使用权出让合同》。《挂牌出让文件》明确，余杭区政府土地出让，即设定和实施行政许可的文件适用依据为余区委[2012]53号、余政办[2013]24号文、《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范（试行）》（39号令）。土地出让是行政许可行为，即可诉的行政行为，是《行政诉讼法》《行政许可法》、司法审判实践，各地行政机关行政许可目录等明确的事由。土地出让行为是由各阶段性行为组成，构成完整独立的可诉行政行为。法律依据、审判实践已予以明确。《城市房地产管理法》第八条规定，土地使用权出让，是指国家将国有土地使用权在一定年限内出让给土地使用者，由土地使用权者向国家支付土地使用权出让金的行为。（2011）泸行终字第23号四川省泸州市中级人民法院认定行政机关代表国家出让国有建设用地使用权，属于行政许可行为；在一系列环节中，每一个环节必须是合法的，如果某一个环节不合法，将会导致该行政许可行为不具有合法性。前一个环节是后一个环节的前提或基础。不经过前一个环节或者前一个环节因不合法而被撤销，那么必须导致后一个环节失去合法存在的基础；如何将后一个环节仍然作为一个合法的行为，那么法定必经程序的规定将失去其应有的价值。根据《行政诉讼法》规定，行政机关应对其行政行为合法性举证，审理法院应全面审理该行政行为合法性。本案中，原审法院全面审查被上诉人的土地出让的行政许可的实施，是法律、审判实践等应有之义。三、原审法院自始至终，认定案涉土地出让是行政许可行为，符合《行政诉讼法》起诉条件。四、原审法院滥用释明等司法权力，未审先裁，未审先决，突击开庭，突击变更案由，突击释明、突击审判。原审法院于2017年11月30日受案，2018年3月6日首次庭审伊始既已就上诉人诉讼请求释明完毕，各方确认。2018年11月27日的突然庭审安排，突然的释明，缺乏合理性，2018年11月26日出具《行政裁定书》，显然违法，确实的未审先裁，未审先决。原审法院二次庭审释明的内容亦已背离了合法性边界、必要性边界、适度性（时点）边界，违反了中立原则。回避实体裁决，突击裁判，原审法院已丧失司法公正。综上，请求：1、撤销杭州铁路运输法院作出的（2017）8601行初186号《行政裁定书》；2、改判支持上诉人的诉讼请求；3、由被上诉人承担诉讼费用。 被上诉人余杭国土分局答辩称：一、根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，行政行为对相对人的权利义务产生实际影响系判断行政行为是否可诉的标准。百信实业公司在上诉状中所提出的（2017）最高法行申5763号案件中，虽然最高人民法院认为怀远县政府的批准行为属于上下级行政机关之间的内容审批行为，并未直接对外发生法律效果，进而认为对相对人的权利义务不产生直接影响，认定原审法院裁定驳回起诉并无不当。但结合该案中安徽省高级人民法院对于法律适用的理解，该案并不能作为本案法律适用的参考。该案中，安徽省高级人民法院认为，“参照国土资源部《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》第六条的规定，国有土地使用权招标拍卖挂牌出让方案报经市、县人民政府批准后，由国土资源行政主管部门组织实施。故出让方案虽经批准，但未经国土资源行政主管部门付诸实施，并不直接对外发生法律效力。”行政审判行为是否可诉的判断标准，并取决与行为系审判行为之性质本身，而系在于该审判行为是否已经外化，对相对人的权利义务产生实际影响。换言之，并非所有行政审判行为都不可诉，行政审批行为一旦外化，对相对人权利义务产生影响，该行为即属于行政诉讼法第二条规定的对相对人合法权益产生影响的行为，应当属于行政诉讼的受案范围。本案中，案涉土地使用权出让事宜经杭州市余杭区人民政府批准后，已经由余杭国土分局组织实施，该批准行为显然已经对外发生法律效力，属于行政诉讼的受案范围。上诉人百信实业公司以（2017）最高法行申5763号案件中最高人民法院就个案的裁判观点主张土地使用权出让方案的审批行为不属于行政诉讼的受案范围显然缺乏依据。二、根据《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第二条第四款规定，对于国有土地使用挂牌出让行为的职权、程序、内容均作出了明确的规定，国有土地使用权挂牌出让行为系一个独立的、完整的行政行为，该行为最终体现为《成交确认书》及相应的成交结果公告。通过挂牌出让确定国有土地使用权的权利人后，土地主管部门还应当与确定的土地使用权的权利人依法签订《国有土地使用权出让合同》，以明确出让人与受让人的权利义务，确定土地使用权出让后的行政管理事项，属于确定土地受让人后实施的新的行政行为，应当属于行政协议行为的范畴。《行政诉讼法》实施后，明确将行政协议作为行政诉讼的受案范围，而国有土地使用权出让合同作为行政协议，在司法实践中亦已经纳入行政诉讼的受案范围。本案中被上诉人实施的确定国有土地使用权受让认定挂牌成交确认行为以及与国有土地使用权受让人签订的《国有土地使用权出让合同》系在整个国有土地使用权出让过程中两个独立而完整的行政行为，如相对人及利害关系人对挂牌成交确认行为和《国有土地使用权出让合同》不服的，应当分别就两个行为单独提起诉讼。且挂牌行为作为一般的行政行为与《国有土地使用权出让合同》作为行政协议，有着不同的事实与法律依据及法定程序，不适宜亦无法在同一行政诉讼案件中进行司法审查。国有土地使用权出让过程中，土地使用权出让方案的审批行为与挂牌成交确认行为，国有土地使用权出让合同的签订行为，属于两个不同的行政机关实施的行为，将上述三个行为在同一个案件中进行审查，亦不符合行政诉讼法的基本原则。三、国有土地使用权出让并非行政许可行为，不属于《中华人民共和国行政许可法》调整的范围。行政许可行为从本质上讲系行政机关对相对人设定新的权利，确定新的义务的行为，而国有土地使用权的出让系国有土地使用权的让渡，属于权利的转移，虽然在国有土地使用出让过程中，行政机关行使相应的行政职权，履行相应的行政管理职责，但其行使职权及履行职责的基础以及目的在于规范国有土地使用权出让以及管理国有土地使用权出让后受让人对土地使用权的开发、利用，与行政许可行为有着本质的区别。从国有土地使用权出让的整个过程来看，国有土地使用权出让虽然具有行政许可的性质，但行政许可最终仍需通过行政行为来体现，国有土地使用权出让合同的签订行为仍属三个独立完整的行政行为。此外，在相对人取得土地使用权证后，对于建设用地的开发、利用，还需取得建设用地审批，亦具有行政许可的性质，亦属单独可诉的行政行为。故上诉人将国有土地使用权出让的整个过程单独作为行政许可行为提起诉讼，缺乏事实与法律依据。综上，请求维持原审裁定，驳回上诉人的上诉。 被上诉人余杭区政府答辩称：被上诉人作出的行政复议决定的事实清楚，程序合法，法律适用正确，请求驳回上诉人的诉讼请求。 本院经审理查明的事实与一审裁定认定的事实基本一致，本院予以确认。 本院另查明：2017年6月15日，百信实业公司提交行政复议申请，请求撤销余政储出[2017]6号地块招拍挂结果。在余杭区政府受理其行政复议申请后，百信实业公司于2017年7月3日向余杭区政府提交经调整的行政复议申请书，载明其复议请求为：1、确认余政储出[2017]6号地块出让违法；2、确认余政储出[2017]6号地块挂牌出让结果违法；3、确认余杭国土分局使用及/或许可他人使用建筑设计方案违法；4、撤销余杭国土分局与竞得人签署的《出让合同》；5、赔偿经济损失。2017年7月7日，余杭区政府作出《行政复议申请材料补正通知书》，告知：1、第1、2项复议请求是否与余政复受[2017]163号案的复议请求一致，若为同一复议请求，无须重复提出复议请求；2、第3、4项复议请求指向是不同的行为，请分别提出行政复议申请；3、请明确哪个具体行政行为造成损害，并提供证明材料以及赔偿方式和赔偿数额。 2017年7月13日，百信实业公司提交行政复议材料补正说明，对其复议请求予以明确：1、第1、2项复议请求与余政复受[2017]163号案的复议请求为同一复议请求，不再重复提出；2、关于第3、4项复议请求，本次分别提出行政复议申请及相关证据；3、关于赔偿请求，余杭国土分局的两个具体行政行为对申请人造成实质损失：一是争议地块出让结果，损害申请人作为地块项目开发权利人的合法权益；二是余杭国土分局公开/使用/许可/让渡争议地块建筑设计方案，侵犯申请人作为前述方案权利人及独家排他使用实施主体的知识产权，继而造成损害。同时，百信实业公司提交两份行政复议申请书，分别请求：确认余杭国土分局公开、使用及/或许可、让渡他人使用、实施余政储出[2017]6号挂牌所附建筑设计方案违法；撤销余杭国土分局与竞得人签署的《国有建设用地使用权出让合同》。2017年7月19日，余杭区政府针对百信实业公司上述两个行政复议申请，分别作出余政复[2017]183号、余政复[2017]191号行政复议告知，认为百信实业公司的请求不符合《中华人民共和国行政复议法》规定的受理条件，决定不予受理。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》规定，“行政诉讼法第四十九条第三项规定的“有具体的诉讼请求”是指：（一）请求判决撤销或者变更行政行为；（二）请求判决行政机关履行特定法定职责或者给付义务；（三）请求判决确认行政行为违法；（四）请求判决确认行政行为无效；（五）请求判决行政机关予以赔偿或者补偿；（六）请求解决行政协议争议；（七）请求一并审查规章以下规范性文件；（八）请求一并解决相关民事争议；（九）其他诉讼请求。当事人单独或者一并提起行政赔偿、补偿诉讼的，应当有具体的赔偿、补偿事项以及数额；请求一并审查规章以下规范性文件的，应当提供明确的文件名称或者审查对象；请求一并解决相关民事争议的，应当有具体的民事诉讼请求。当事人未能正确表达诉讼请求的，人民法院应当要求其明确诉讼请求。”百信实业公司在起诉状中载明的诉讼请求为：1、撤销余杭区政府作出的余政复决[2017]163号《行政复议决定书》；2、确认余杭区政府审理余政储[2017]163号案件违法；3、确认余杭区政府行政不作为违法；4、确认余杭国土分局余政储出[2017]6号地块出让违法；5、确认余杭国土分局公开、使用及/或许可、让渡他人使用建筑设计方案违法；6、撤销余杭国土分局与竞得人传嘉实业公司签署的《出让合同》；7、申请以市场法和收益法，对百信实业公司的开发权、知识产权等进行市场价值评估，据此厘定百信实业公司经济损失；8、余杭政府连带赔偿百信实业公司经济损失，经济损失暂估为人民币1亿元；9、对规范性文件进行审查；10、申请余杭区政府于2017年9月13日，召集和主持争议双方余杭国土分局、百信实业公司、传嘉实业公司的公开听证过程中所形成的全部证据材料，包括听证活动的录音和视频。百信实业公司的上述诉讼请求的第2、3项不符合诉讼请求的法定形式，与第1项诉讼请求指向同一行政行为，不构成独立的诉讼请求；第4项“确认余杭国土分局余政储出[2017]6号地块出让违法”的语言表达不准确，从字面上不能准确判断其意思表示；第5、6项系余政复[2017]183号、余政复[2017]191号行政复议告知中涉及的事项，而非余政复决[2017]163号行政复议决定审查的事项；第7、10项系对评估损失方法的要求及对余杭区政府提交材料的要求，并非法定的诉讼请求。百信实业公司的诉讼请求混乱不清。经原审法院反复释明，百信实业公司明确并坚持其诉讼请求指向土地使用权出让行为，包括杭州市人民政府对案涉土地使用权出让方案的审批行为、余杭国土分局的挂牌出让成交确认行为、余杭国土分局与传嘉实业公司签订《国有土地使用权出让合同》的行为。首先，百信实业公司的诉讼请求指向三个独立的行政行为，百信实业公司的起诉不符合“一行为一诉”的行政诉讼规则；其次，本案中，百信实业公司系以余杭国土分局为被申请人向余杭区政府申请行政复议，不服余杭区政府的复议结果，以余杭国土分局、余杭区政府为共同被告提起的行政诉讼。杭州市人民政府不是本案被告，杭州市人民政府对案涉土地使用权出让方案的审批行为不属于本案审查范围。再次，百信实业公司要求审查杭州市人民政府对案涉土地使用权出让方案的审批行为、余杭国土分局与传嘉实业公司签订《国有土地使用权出让合同》的行为，超出了其复议请求范围。综上，原审法院驳回百信实业公司的起诉，依据充分。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长 秦 方 审判员 王银江 审判员 李希芝 二〇一九年三月六日 书记员 寿 芳