福建省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）闽行终483号 上诉人（原审原告）福清市春明畜牧养殖有限公司，住所地福建省福州市福清市东瀚镇东瀚村风尾塘。 法定代表人林同平，总经理。 委托代理人杨波，北京本录律师事务所律师。 被上诉人(原审被告)福清市人民政府，住所地福建省福清市一拂路114号。 法定代表人张帆，市长。 委托代理人黄连友，福建鼎轩律师事务所律师。 上诉人福清市春明畜牧养殖有限公司因诉福清市人民政府行政复议一案，不服莆田市中级人民法院（2017）闽03行初328号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审查明，原告福清市春明畜牧养殖有限公司在福清市东瀚镇东瀚村风尾塘建设养殖厂房进行蛋鸡养殖，2017年2月4日取得营业执照。2017年2月23日，福清市东瀚镇人民政府向原告送达《责令限期拆除违法养殖场通知书》，认为原告未经批准擅自建设蛋鸡养殖场，属违法建设，应在2017年3月底前全部清栏拆除。2017年5月19日，原告的法定代表人林同平作出《承诺书》，承诺在2017年5月26日前自行清栏拆除养殖场，若超过时限未履行拆除承诺，同意由镇村无条件拆除。2017年7月20日，福清市东瀚镇人民政府向原告的法定代表人林同平发出《限期拆除违法建筑催告函》，要求收到通知单后五天内自行拆除。因原告逾期未能自行拆除，2017年8月11日，福清市东瀚镇人民政府对原告的养殖场实施强制拆除。原告不服福清市东瀚镇人民政府的行政强制拆除行为，于2017年8月22日向被告福清市人民政府申请行政复议，请求确认福清市东瀚镇人民政府强制拆除原告养殖厂房的行政行为违法。被告受理后经审查认为，原告未经审批兴建养殖厂房养殖蛋鸡，其行为是违法的。福清市东瀚镇人民政府发现该违法行为，没有按照法定程序查处即实施拆除，其行为违反法定程序。2017年10月26日，被告作出融政行复决（2017）026号《行政复议决定书》，确认福清市东瀚镇人民政府拆除原告养殖场的行为违法。原告不服该融政行复决（2017）026号《行政复议决定书》，向本院提起行政诉讼，认为被告认定原告养殖违法属超越职权、缺乏事实和法律依据。请求撤销被告作出的融政行复决（2017）026号《行政复议决定书》，并责令重新作出复议决定。 原审认为，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十二条的规定，行政复议原则上采取书面审查的办法。被告福清市人民政府立案受理原告的行政复议申请后，向原告发出了融政行复受[2017]026号《行政复议申请受理通知书》，之后，也向被申请人福清市东瀚镇人民政府发出融政行复答[2017]026号《行政复议答复通知书》。根据申请人的复议请求及事实理由以及被申请人的复议答复书，结合双方提供的证据材料，以书面审查的方式，作出了融政行复决（2017）026号《行政复议决定书》，程序符合法律规定，并无违法和不当之处。被告福清市人民政府经复议审查，认为被申请人福清市东瀚镇人民政府没有按照法定程序，查处并实施强制拆除原告养殖场，其行为违反法定程序。为此，复议决定确认福清市东瀚镇人民政府拆除原告养殖场的行为违法是正确的。被告作为复议机关，应当全面审查案件的事实和证据材料，才能作出正确的复议决定。原告养殖场虽然领取了营业执照，但规模化畜禽养殖仍需相关的行政部门审批，如养殖场建房用地需经国土资源行政部门审批。养殖场环评、排污是否达标，应由环境保护行政部门审批。原告在行政复议程序中，没有提供兴建养殖厂房经相关行政部门审批的证据材料，而被申请人福清市东瀚镇人民政府提供《责令限期拆除违法养殖场通知书》，主张原告养殖场属违法建设。为此，被告复议决定认为原告未经审批兴建养殖厂房养殖蛋鸡，其行为是违法的，该复议认定并无不当。原告认为被告认定原告违法兴建养殖厂养殖蛋鸡，属超越职权、缺乏事实和法律依据的理由不能成立，不予支持。 综上，被告作出的行政复议决定，事实清楚，程序合法，适用法律正确。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告福清市春明畜牧养殖有限公司的诉讼请求。案件受理费人民币50元由原告福清市春明畜牧养殖有限公司负担。 福清市春明畜牧养殖有限公司不服原审判决，向本院提出上诉称：1.原审法院认为规模化养殖需行政部门审批与认定上诉人养殖场属于违法建设没有关联性。首先，根据《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发〔2014〕127号）的规定，上诉人的养殖场用地属于设施农用地，应当按照农用地进行管理、规范。其次，根据《中华人民共和国城乡规划法》之规定，违法建设是指违反城乡规划法规定在城乡规划区内进行的建设行为。而城乡规划法所指规划区，是指城市、镇和村庄的建成区以及因城乡建设和发展需要，必须实行规划控制的区域。本案中，上诉人的养殖场并不在规划区范围内，被上诉人及福清市东瀚镇人民政府也没有提供任何证据证明上诉人的养殖场位于规划区内。被上诉人及福清市东瀚镇人民政府均无权依据城乡规划法认定上诉人的养殖场属于违法建设。原审法院依据“规模化养殖场需经审批”而确认被上诉人及福清市东瀚镇人民政府认定上诉人养殖场属于违法建设并无不当违法。2.被上诉人及福清市东瀚镇人民政府均不具备查处违法占地的法定职责。根据《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》的有关规定，查处违法占地进行设施建设的职权机关是县级国土资源部门，而非被上诉人或福清市东瀚镇人民政府。3.即使上诉人的养殖场存在手续不全的瑕疵，上诉人依法仍可通过完善手续予以保全养殖场并继续经营。根据《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》的有关规定，即使上诉人的养殖场存在未经审批使用农用地情形，也是可以通过完善手续的方式予以纠正保全，而非通过强制拆除的行为进行制止。其次，根据《畜禽规模养殖污染防治条例》第三十八条规定，上诉人的养殖场若应当进行环境影响评价而未进行，环境保护部门可责令上诉人限期补正。若上诉人的养殖场存在环境违法行为，也只能由环境保护部门责令上诉人停产整顿或处以罚款，环境保护部门既无权责令上诉人拆除也无权进行强制拆除。福清市东瀚镇人民政府的强制拆除行为超越职权，系违法行为。请求撤销原审判决，改判支持上诉人的诉讼请求。 被上诉人福清市人民政府答辩称：1.福清市东瀚镇人民政府在作出本案强制拆除行为前向上诉人作出《责令限期拆除违法养殖场通知书》，即认定涉案养殖场行为违法，而上诉人对此并未提起复议或行政诉讼。2.上诉人的法定代表人曾向福清市东瀚镇人民政府出具保证书，承诺在2017年5月26日前自行拆除养殖场，也认可涉案养殖场违法。3.在上诉人提起行政复议申请时，未提交任何证据证明其设立养殖场获得审批。据此，答辩人在全面审查案件事实和证据材料的基础上，认定上诉人未经审批设立养殖场违法，并无不当。上诉人主张其可以不经审批设立养鸡场的观点错误。4.上诉人在上诉状中提到“东瀚镇人民政府认定其设立养殖场违法存在适用法律错误”的问题超出了行政复议申请及行政复议决定的范围，不属于本案审理对象。请求驳回上诉，维持原判。 双方当事人在原审法定期限内提交的证据材料已经原审庭审举证、质证，并已随案移送本院。经审理，本院对原审查明的基本事实及相关证据予以确认。 本院认为，本案上诉人福清市春明畜牧养殖有限公司因对福清市东瀚镇人民政府强制拆除其养殖场不服，向福清市人民政府申请行政复议。被上诉人福清市人民政府受理上诉人的复议申请后，向上诉人及福清市东瀚镇人民政府分别发送行政复议受理、答复通知书。根据双方提交的证据，经审理，被上诉人作出融政行复决（2017）026号《行政复议决定书》，复议程序并无不当。被上诉人认为复议被申请人福清市东瀚镇人民政府没有按照法定程序查处即实施拆除，违反法定程序，据此作出行政复议决定确认福清市东瀚镇人民政府拆除上诉人养殖场的行为违法，亦无不当。福清市人民政府以福清市东瀚镇人民政府作出的《责令限期拆除违法养殖场通知书》、《限期拆除违法建筑催告函》和上诉人的承诺书等为据，在复议决定中认定上诉人建设养殖场的行为违法，但福清市东瀚镇人民政府对违法建设养殖场不具有法定管理职能，其作出的上述文书对有关违法建设行为的认定不具有证明效力，而上诉人的承诺书并无相关违法建设行为的自认内容，亦不足为证。因此，被上诉人在没有充分的事实和法律依据的情况下，认定上诉人建设养殖场的行为违法，证据不足。同时，行政复议审查主要应针对复议被申请人作出行政行为的合法性进行，而复议申请人行为的合法性不是行政复议的审查范围，故福清市人民政府在行政复议决定中对该部分事实的认定本院不予确认。鉴于被诉行政复议决定涉及的主要事实为福清市东瀚镇人民政府拆除上诉人养殖场的行为，而其对上诉人建设养殖场的行为违法的事实认定不属于主要事实，虽该事实的认定不当，但不影响主要事实的认定。因此，被诉行政复议决定认定事实的主要证据充分，而其认定的有关次要事实不当，不属于主要证据不足，被诉行政复议决定依法可不予撤销。上诉人请求撤销被上诉人作出的被诉行政复议决定的诉讼请求不予支持。原审判决认可被诉行政复议决定对上诉人违法建设养殖场的行为的认定不当，应予纠正，但其对本案基本事实的认定清楚，证据充分，原审判决驳回福清市春明畜牧养殖有限公司的诉讼请求，并无不当，应予维持。上诉人上诉的部分理由成立，但上诉请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人福清市春明畜牧养殖有限公司负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  吴声鸣 审 判 员  余鸿鹏 代理审判员  许秀珍 二〇一九年三月七日 书 记 员  何 峰 附本判决适用主要法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；