江西省抚州市临川区人民法院行 政 判 决 书（2019）赣1002行初4号原告黄群仙，女，汉族，1955年1月16日出生，住黎川县。委托代理人杨明明，男，汉族，1952年2月25日出生，住址同上，系原告丈夫。被告黎川县国土资源局。法定代表人卢金才，局长。委托代理人刘易斯，江西赣鼎律师事务所律师。被告黎川县住房和城乡建设局。法定代表人江林远，局长。委托代理人叶小毛，江西诚浩律师事务所律师。原告黄群仙不服被告黎川县国土资源局、黎川县住房和城乡建设局行政处罚，向本院提起行政诉讼。本院于2019年1月2日立案后，向被告黎川县国土资源局、黎川县住房和城乡建设局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年2月21日公开开庭审理了本案。原告黄群仙及其委托代理人杨明明、被告黎川县国土资源局委托代理人刘易斯、被告黎川县住房和城乡建设局委托代理人叶小毛到庭参加诉讼，被告黎川县国土资源局副局长李峰作为行政机关负责人、被告黎川县住房和城乡建设局的总工程师付健作为行政机关负责人出庭参加诉讼，本案现已审理终结。2017年7月23日，黎川县“两违办”向原告黄群仙送达《黎川县县城规划区“两违”处罚告知单》（以下简称《两违处罚告知单》），告知原告需向缴纳111980.4元的罚款。原告黄群仙诉称，2011年，原告为改善住房条件拆除原告父亲的危房重建，并告知了村领导，村领导没有反对。2017年7月23日，原告收到黎川县“两违办”的《两违处罚告知单》，因原告已经迁出该村不能享受村民待遇，应缴纳111980.4元的处罚。9月，黎川县日峰镇的副镇长带人来到原告家中，告知原告再不交罚款，要停电停水。原告就向设立在“两违办”的银行申请贷款，但未能贷到。9月20日，原告在民间借款向两违办缴纳了罚金111980.4元。原告认为，两违办对原告的处罚不符合《土地承包法》第26条及相关政策，故向法院诉讼请求，要求撤销两违办对原告的处罚，返还罚金111980.4元。原告向本院提交如下证据：1、原告身份信息、结婚证，证明原告主体关系；2、黎川县县城规划区“两违”处罚告知单；3、借条；4、原告母亲陈爱香常住人口登记表，显示原告为农村户口；5、黎川县日峰镇篁竹村民委员会出具的证明；5、两违处罚票据、现金缴款通知书（土地出让金）。6、抚州市中级人民法院（2017）赣10行初37号行政裁定书院和江西省高院（2018）赣行终439行政裁定书，证明被告为适格被告。被告黎川县国土资源局辩称，1、被告并未对原告进行行政处罚，《两违处罚告知单》只是行政告知行为，仅告知原告应交纳罚款的相关事项，并未对原告的权利义务产生实际影响，原告缴纳款项应视为其收到告知后的自动履行行为，故不属于行政诉讼的受案范围。2、原告建设的房屋属于违章建筑。原告早已不是日峰镇篁竹村村民，原告家庭在黎川县日峰镇水槽村已拥有宅基地，原告丈夫杨明明名下在水槽村已有宅基地。根据江西省实施《中华人民共和国土地管理法》办法第四十一条规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地。人均住房占地面积已经达到市、县人民政府规定的最高用地面积标准的，不得批准占地建住宅”。原告与杨明明是夫妻关系，属于一户，虽然分为两个户口本，但户口本只是户籍登记的一种形式，不能否定夫妻属于一户的事实。故原告依法不能在篁竹村享受宅基地，所建的房屋为两违建筑。请求驳回原告的诉讼请求。被告黎川县国土资源局向本院提交如下证据：1、黎川县县城规划区“两违”处罚告知单；2、黄群仙、杨明明常住人口信息、身份证复印件、户口薄、常住人口登记表三张、结婚证，证明原告与代理人是夫妻关系，原告于2003年将户籍从篁竹村转入水槽村，并转为非农业户口；3、水槽港洲村小组安置地5米以下基础超深部分补偿花名册、水槽村征地安置遗留问题处理协调会议纪要（2007年9月8日、6月18日），证明原告与其丈夫在水槽村享受了宅基地及补偿。法律依据：1、黎府发[2016]9号-黎川县人民政府关于印发县城规划区违法用地违法建设集中整治处理办法的通知；2、抚府办[2016]51号-关于在全市开展“两违”集中整治的实施意见。被告黎川县住房和城乡建设局辩称，1、2019年1月，黎川县建设局被撤销，黎川县住房和城乡建设局代替职能2、同意第一被告的答辩意见；3、处罚告知单是一种告知行为，告知缴费款项大多数涉及建设局、防空办、气象局、园林局等多单位的收费，均是建设规费的收取，处罚只是其中一部分。该告知单仅是对原告处理两违行为的告知，不具有可诉性。要处罚是下一步问题；4、原告主动缴纳费用，是用实际行为对《两违办告知书》认可的行为。综上，请求驳回原告的诉请。被告黎川县住房和城乡建设局向本院提交一份法律依据：江西省人民政府《关于进一步加强农村建房的规划管理意见》，证明两违处理的合规性。原告黄群仙对被告黎川县国土资源局提供证据的真实性无异议，但认为《两违办告知书》符合行政处罚要件，是行政处罚行为。被告一对原告提供的证据1.2.3.6真实性无异议，原告的证据4不能证实原告现在的户籍性质；对证据5的真实性、合法性有异议，虽有盖章但是没有负责人签名，事实是原告在2003年已经迁入水槽村，并转为非农业户口。被告二对被告一提供的证据无异议，对原告证据的质证意见与被告一相同。本院依据原、被告的质证意见，对证据认证如下：原告提供的证据4.5不能达到证明原告黄群仙户籍仍为农村户口的证明目的，本院不予认可。原告提供的其他证据及被告提供证据来源合法，具有真实性、关联性，本院予以认可。经审理查明，原告黄群仙与杨明明于1977年9月结婚，2003年8月原告将其户籍从黎川县日峰镇篁竹村迁入其夫杨明明所在的黎川县日峰镇水槽社区，其户籍性质同时转为非农业户口，但其未将户口登记在其夫杨明明的户籍上。杨明明在水槽村已拥有面积为182.91平方米的宅基地，在水槽村征地过程中，原告和杨明明均得到了征地补偿安置。2011年5月至2011年底，原告和杨明明未向相关部门办理相关审批手续，即在原告父母所在村小组黎川县日峰镇篁竹村拆旧重建房屋一栋。为了维护城市建设管理秩序，严厉打击和有效遏制县城规划区违法用地违法建设行为，黎川县委、县政府成立了“两违”集中整治领导小组，下设两违办，受理“两违”处罚。两违办认为原告黄群仙未经批准在县城规划区篁竹村建房，属于违法行为，于2016年11月30日对原告作出了《两违处罚告知单》，主要内容：根据县两违集中整治办调查核实，原告未经批准在县城规划区篁竹村建房，建筑占地面积109.15平方，建筑层数四层，违建建筑面积423.01平米，根据《黎川县县城规划区违法用地违法建设集中整治处理办法》规定，应缴纳以下处罚款：非法占用处罚1091.5元、防洪资金163.73元、土地以出让金51715.27元、建设规费37859.4元、处罚21150.5元，共计111980.4元。另《两违处罚告知单》中备有“注明”，其内容：收到“两违”处理告知单后，违建当事人应在五日内主动缴清处罚款，如逾期未交清，对“两违”建筑将采取强制措施。2017年7月23日，两违办将该《两违处罚告知单》送达给原告。2017年9月20日，原告到两违办缴纳了罚款111980.4元。另查明，2016年10月26日，黎川县国土资源局、黎川县建设局共同向两违办出具《行政执法委托书》委托两违办行使对县区所有两违情况调查摸底、下发两违处罚告知单、催缴行政收费、罚款等费用的相关职权。2017年9月13日，原告向黎川县人民政府提起行政复议，2017年9月25日，原告收到《不予受理行政复议申请决定书》。本院认为，《最高人民法院关于适用的解释》第二十条第三款规定，没有法律、法规或者规章规定，行政机关投权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托，当事人不服援起诉讼的，应当以该行政机关为被告。两违办虽系黎川县人民政府组建，但两违办向原告黄群仙下发《两违处罚告知单》催缴告知单所涉费用等行为均因接受了黎川县国土资源局、黎川县建设局的委托而为，故黎川县国土资源局、黎川县建设局为本案的适格被告。因2019年1月黎川县建设局被撤销，其职能由黎川县住房和城乡建设局履行，故变更黎川县住房和城乡建设局为本案被告。对于原告向黎川县人民政府申请行政复议被依法不予受理，只是程序的被驳回，复议未进入实质审查，原告未将黎川县人民政府列为被告，不违法行政诉讼法相关规定。本院亦无需追加被告。《两违处罚告知单》是否可诉问题。《两违处罚告知单》虽名为告知单，但告知单中对原告违建的行为及其违建面积均做了认定，缴纳的罚金具体明确，且注明中告知如不缴纳罚款，即将作出行政强制措施的内容，实质具备了行政处罚决定的要件，该告知单已经对原告的权利产生了实际的影响，《两违处罚告知单》应认定为被告对原告下达的行政处罚决定书。对于行政处罚，即使行政相对人主动缴纳罚金，也不影响行政相对人对行政处罚提起行政诉讼，故《两违处罚告知单》具有可诉性。被告认为“《两违处罚告知单》只是一种告知行为，原告主动缴纳罚金，对原告的权利不产生实质影响”，与查明的事实不符，依法不予采纳。《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条规定，行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利；第三十二条规定，当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。被告黎川县国土资源局、黎川县建设局作出《两违处罚告知单》之前未告知原告处罚决定的事实、理由，也未告知原告有进行陈述和申辩等权利，就作出要求原告缴纳包含处罚金在内的111980.4元，程序违法，处罚的事实依据不足，依法应予撤销。但原告未办理相关建房审批手续即建设的四层楼房，违反法律法规规定，属于违章建筑，两被告应对违章建筑重新作出处理。原告诉讼要求被告返还人民币111980.4元属于行政赔偿之诉讼请求，对原告请求返还缴纳款的诉讼请求不在本行政行为撤销之诉中审理。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条，判决如下：一、撤销被告黎川县国土资源局、黎川县住房和城乡建设局对原告作出的《黎川县县城规划区“两违”处罚告知单》。二、责令两被告黎川县国土资源局、黎川县住房和城乡建设局于本判决生效三个月内对原告黄群仙建设在黎川县日峰镇篁竹村的违章建筑作出处理。案件受理费50元，由被告黎川县国土资源局、黎川县住房和城乡建设局承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院提交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，上诉于江西省抚州市中级人民法院，并按规定向抚州市中级人民法院预交上诉案件诉讼费，自上诉期满后七日内仍未交纳的按自动撤回上诉处理。审 判 长  李丽雯人民陪审员  万园秀人民陪审员  丁筱玲二〇一九年三月二十七日书 记 员  黎蕾菲附相关法律条款：《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的