江苏省南京市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）苏01行初482号 原告如东红煜化工有限公司，住所地江苏省如东县马塘镇亚苏村1组。 法定代表人葛加祥，如东红煜化工有限公司总经理。 被告江苏省市场监督管理局，住所地江苏省南京市草场门大街107号。 法定代表人朱勤虎，江苏省市场监督管理局局长。 委托代理人季本军，江苏省市场监督管理局工作人员。 委托代理人唐晓棠，江苏省市场监督管理局工作人员。 第三人江苏省特种设备安全监督检验研究院，住所地江苏省南京市草场门大街107号龙江大厦。 法定代表人汪东华，江苏省特种设备安全监督检验研究院院长。 委托代理人何君华，江苏省特种设备安全监督检验研究院工作人员。 委托代理人许瑶，北京大成（南京）律师事务所律师。 原告如东红煜化工有限公司（以下简称红煜公司）诉被告江苏省市场监督管理局（以下简称省市场局）、原审第三人江苏省特种设备安全监督检验研究院（以下简称省特检研究院）其他行政行为一案，本院于2018年8月27日受理后，于法定期限内向被告及第三人邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年12月11日公开开庭审理了本案，原告红煜公司的法定代表人葛加祥，被告省市场局的委托代理人季本军、唐晓棠，第三人省特检研究院的委托代理人何君华、许瑶到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告省市场局于2018年5月7日作出苏质监特函〔2018〕1033号《省质监局关于如东红煜化工有限公司燃煤锅炉检验事项投诉书的复函》（以下简称1033号复函），就原告红煜公司的投诉作出答复，认定根据质检办特函（2017）1015号《质检总局办公厅关于实施中若干问题的通知》（以下简称质检办特函1015号文）、苏政办发（2017）30号《省政府办公厅关于印发江苏省“两减六治三提升”专项行动实施方案的通知》（以下简称苏政办发30号文）的要求，通质技监发〔2017〕205号《关于进一步做好燃煤锅炉淘汰整治工作的通知》（以下简称通质技监发205号文）符合上级文件精神与要求。 原告红煜公司诉称：一、原告的锅炉使用符合法律法规，第三人无权拒绝检验。原告于1993年12月3日依法成立，后于2005年8月4日依据《特种设备安全监察条例》的规定安装了一台LSG0.5-0.7型锅炉，并取得了相应许可。2018年3月，原告锅炉的各项法定定期检验到期，根据《中华人民共和国特种设备安全法》（以下简称特种设备安全法）第四十条及《锅炉定期检验规则》（TSGG7002-2015）第1.3.1条之规定，原告于2018年2月24日向第三人邮寄了相关材料，要求法定检验，但第三人于2018年3月19日作出回复告知原告不予检验。原告于2018年4月6日依据特种设备安全法第五十六条的规定向被告投诉，但被告于2018年5月7日作出1033号复函，终止了原告锅炉的使用。二、被告及第三人关于锅炉检验的回复没有法律依据。首先，1033号复函所依据的文件、函及通知均不属于依法授权制定的规章，不属于法律、法规的正式渊源，不属于被告及第三人执行的法律依据。其次，第三人作为法定检验机构，应当依据原国家质量监督检验检疫总局（以下简称原质检总局）颁布的《锅炉定期检验规则》进行检验，不予检验没有法律依据。被告及第三人拒绝检验导致原告停产，造成了原告企业管理费等直接损失，应予赔偿。综上，请求法院：1.判决被告行政作为不当，撤销1033号复函；2.判令被告承担原告停产期间所造成的直接经济损失；3.对苏政办发30号文、质检办特函1015号文及通质技监发205号文的合法性进行审查；4.被告承担本案诉讼费。 原告红煜公司向本院提交的证据有： 1、原告营业执照，证明原告的主体身份； 2、锅炉使用登记证，证明原告使用锅炉取得相关行政许可，符合相关规定； 3、锅炉内部检验报告，证明第三人的身份来源以及诉由； 4、申请报告及邮寄签收单； 5、省特检研究院南通分院如东所（以下简称如东特检所）作出的《关于锅炉检验申请的回复》； 6、原告提交给被告的《投诉书》及邮寄签售单； 证据4—6共同证明原告依法向如东特检所提出检验申请，得到回复后依法投诉； 7、1033号复函，证明原告的诉由； 8、职工工资发放表，证明原告停工停产之后相关人员的工资支出； 9、社会保险扣费单，证明原告相关人员的社会保险支出； 10、土地使用税和房产税的扣税单，证明原告相关固定税费的支出。 证据8—10共同证明被告及第三人不实施检验锅炉，导致锅炉停产给原告造成的直接经济损失。 被告省市场局辩称：2018年4月12日，被告收到红煜公司《投诉书》，载明的投诉事项为：“要求被投诉人省特检研究院对投诉人红煜公司在用的特种设备LSG0.5-0.7号锅炉，实施法定检验，履行法定职责。”被告对投诉内容进行了调查，经调查，如东特检所于2018年3月收到红煜公司申请锅炉检验的报告后，对红煜公司锅炉的相关登记资料进行查阅，该锅炉属于原南通市质量技术监督局通质技监发205号文中要求不再进行检验的锅炉。因此，如东特检所于2018年3月19日作出了《关于锅炉检验申请的回复》，告知红煜公司不再对其申请检验的锅炉进行检验，并告知红煜公司若锅炉燃料改为清洁能源，可以依据文件要求提交检验申请和相关材料，如东特检所将在约定时间进行检验。根据质检办特函1015号文、苏政办发30号文的规定，如东特检所对该锅炉不实施定期检验的行为并无不当，被告作出的1033号复函亦无不当。且本案中被告根据原告的投诉内容对第三人进行的是内部层级监督，原告对此提起行政诉讼不属于人民法院行政诉讼的受案范围。综上，请求法院驳回原告的起诉或者驳回原告的诉讼请求。 被告省市场局向本院提交的证据有： 1、红煜公司邮寄的《投诉书》及相关材料； 2、如东特检所作出的《关于锅炉检验申请的回复》、通质技监发205号文及1033号复函，证明被告收到投诉后依法调查，并依法进行回复的情况。 被告省市场局提交的法律依据有： 1.特种设备安全法第八条、第四十条、第五十六条； 2.《特种设备使用管理规则》（TSG08—2017）； 3.质检办特函1015号文； 4.苏政办发30号文。 第三人省特检研究院述称，同意被告的答辩意见，请求法院驳回原告诉讼请求。 第三人省特检研究院未向本院提交证据。 经庭审质证，被告省市场局对原告红煜公司提交证据的质证意见为：对证据1—7的真实性、合法性、关联性均予以认可，其中证据2证明原告申请检验的锅炉在相关文件规定的不得检验范围之内；对证据8—10的真实性、合法性、关联性、证明目的均不予认可。 第三人省特检研究院对原告红煜公司提交证据的质证意见为：对证据1—7的真实性、合法性、关联性均予以认可；对证据8—10的真实性、合法性、关联性均不予认可。 原告红煜公司对被告省市场局提交证据的质证意见为：对于证据1的真实性和关联性均予以认可；对于证据2中《关于锅炉检验申请的回复》的合法性有异议；对于证据2中通质技监发205号文，原告认为其不可以作为证据使用；对于证据2中1033号复函的真实性、关联性予以认可，对合法性不认可。 第三人省特检研究院对被告省市场局提交证据的质证意见为：对证据1、2的真实性、合法性、关联性均予以认可 本院经审查认为，原告提交的证据8—10与本案被诉行政行为无关，本院不予采信；被告提交的通质技监发205号文属于作出1033号复函的依据，依法不属于证据；原告提交的证据1—7、被告提交的其他证据均真实、合法，且与本案具有一定关联，本院予以采信。 经审理查明，红煜公司成立于1993年12月3日，法定代表人为葛加祥。特种设备检验管理系统显示，红煜公司有锅炉一台，使用证号为锅苏Ｈ×××××，锅炉型号为LSG0.5-0.7-AII，燃料种类为烟煤，出厂编号为505701。2018年2月24日，红煜公司就其当时在用的该台锅炉向如东特检所申请定期法定检验。2018年3月19日，如东特检所作出《关于锅炉检验申请的回复》，告知原告根据通质技监发205号文的要求，对原告锅炉不再进行检验，同时告知原告若将锅炉燃料改为清洁能源并按文件要求提交相应材料，如东特检所可按原告要求在约定日期进行检验。红煜公司不服，于2018年4月6日以省特检研究院为被投诉人，依据特种设备安全法第五十六条之规定向原江苏省质量技术监督局投诉，要求省特检研究院对其锅炉实施法定检验。原江苏省质量技术监督局于2018年5月7日向原告作出1033号复函并向原告邮寄送达，认为根据苏政办发30号文及质检办特函1015号文的要求，通质技监发205号文符合上级文件精神和要求。红煜公司收到后仍不服，提起本案行政诉讼。 另查明，根据厅字〔2018〕98号《中共中央办公厅国务院办公厅关于印发的通知》，将江苏省工商行政管理局、江苏省质量技术监督局、江苏省食品药品监督管理局（江苏省食品安全委员会办公室）、江苏省物价局的职责以及江苏省商务厅的打击侵犯知识产权和假冒伪劣商品、反垄断等有关职责整合，组建省市场局，不再保留江苏省质量技术监督局。 再查明，根据1033号复函，被告据以作出行政行为的依据分别是苏政办发30号文规定的“2017年底前，10蒸吨/小时及以下燃煤锅炉全部淘汰或实施清洁能源替代”；质检办特函1015号文规定的“对已超出国务院或地方政府规定淘汰时限的燃煤锅炉，检验机构不得实施定期检验”；通质技监发205号文规定的“2018年1月1日后，检验机构对南通地区10蒸吨以下（含10蒸吨）燃煤锅炉应不再进行检验”。审理过程中，本院向江苏省人民政府办公厅（以下简称省政府办公厅）、国家市场监督管理总局办公厅以及南通市市场监督管理局去函，要求上述单位分别就苏政办发30号文、质检办特函1015号文、通质技监发205号文的制定情况作出书面说明。 省政府办公厅给本院的复函载明：省政府办公厅制定出台苏政办发30号文符合省政府办公厅苏政办发〔2014〕70号文规定的职权，该文件是贯彻落实省委、省政府苏发〔2016〕47号《关于印发的通知》的具体实施方案，是对各级行政机关落实国家和省委、省政府相关文件的具体工作部署。 国家市场监督管理总局办公厅给本院的复函中载明：为了对《特种设备使用规则》中有关执行与实施方面的问题进行解释说明，原质检总局制定了质检办特函1015号文，该文件属于《特种设备使用规则》的解释性文件。 南通市市场监督管理局给本院的复函中载明：原南通市质量技术监督局制定通质技监发205号文，其根本目的是贯彻落实中央、省、市各级政府关于环保节能工作的精神和要求，便于各基层市场监管部门、检验机构加强对燃煤锅炉的监管。该文件制定的职权依据为特种设备安全法第五条、第七条；上位法规定为特种设备安全法第八条第一款、第五十二条第一款，《特种设备使用管理规则》（TSG08-2017），质检办特函1015号文。 本院认为，特种设备安全法第五十六条规定：“特种设备检验机构及其检验人员利用检验工作故意刁难特种设备生产、经营、使用单位的，特种设备生产、经营、使用单位有权向负责特种设备安全监督管理的部门投诉，接到投诉的部门应当及时进行调查处理。”据此，被告省市场局（原江苏省质量技术监督局）作为江苏省范围内负责特种设备安全监督管理的部门，对于原告的投诉具有依法调查处理的法定职责。本案中，被告针对原告投诉所作出的1033号复函，涉及到原告锅炉能否继续使用的问题，影响到原告的权利义务，属于人民法院行政诉讼的受案范围。 《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。”本案中，因原告提出了规范性文件合法性审查的诉讼请求，本院应当首先就相关规范性文件规定的合法性作出评判。 关于苏政办发30号文的合法性，《中华人民共和国大气污染防治法》第三条第二款规定：“地方各级人民政府应当对本行政区域的大气环境质量负责，制定规划，采取措施，控制或者逐步削减大气污染物的排放量，使大气环境质量达到规定标准并逐步改善。”江苏省人民政府作为江苏省的地方人民政府，有权根据本行政区域内的大气环境质量，制定关于燃煤锅炉的质量标准。苏政办发30号文中关于“2017年底前，10蒸吨/小时及以下燃煤锅炉全部淘汰或实施清洁能源替代”的规定，系江苏省人民政府基于环境保护的目的和公共利益的考量，依据江苏省大气环境质量实际情况所作出统筹规划的阶段性要求，符合相关法律法规规定。 关于质检办特函1015号文的合法性，特种设备安全法第五条规定：“国务院负责特种设备安全监督管理的部门对全国特种设备安全实施监督管理。”国家市场监督管理总局（原质检总局）作为国务院负责特种设备安全监督管理的部门，有权依据有关法律法规建立健全特种设备安全和节能责任制度，加强特种设备安全和节能管理。特种设备安全法第八条第二款规定：“特种设备安全技术规范由国务院负责特种设备安全监督管理的部门制定。”原质检总局据此制定并发布了《特种设备使用管理规则》（TSG08-2017），根据该规则4.3条的规定，由原质检总局负责解释。原质检总局为确保《特种设备使用管理规则》（TSG08-2017）规范有效实施，有权对该规则实施过程中的问题制定部门规范性文件予以解释，因此，质检办特函1015号文的制定具有职权依据。《特种设备使用管理规则》（TSG08-2017）3.1条规定，对国家明令淘汰或者已经报废的特种设备，不符合安全性能或者能效指标要求的特种设备，不予办理使用登记。质检办特函1015号文中明确不得实施定期检验的锅炉，虽未必属于国家明令淘汰或者已经报废的特种设备，但至少属于不符合能效指标要求的特种设备，对此类特种设备采用不予定期检验的方式让其逐步淘汰或者整改为清洁能源，亦符合前述规定的要求和精神。 关于通质技监发205号文的合法性，特种设备安全法第五条规定：“国务院负责特种设备安全监督管理的部门对全国特种设备安全实施监督管理。”原南通市质量技术监督局作为南通市主管特种设备安全的部门，有权会同有关部门就做好相关工作制定相应通知。通质技监发205号文关于“2018年1月1日后，检验机构对南通地区10蒸吨以下（含10蒸吨）燃煤锅炉应不再进行检验”的规定，系南通市有关部门根据质检办特函1015号文和苏政办发30号文的规定所制定，符合前述两个文件的要求和精神，并无不当。 整治燃煤锅炉，改善大气质量，是当前优化能源结构、促进节能减排和建设美丽中国的必然要求，符合生态文明建设的应有之义，符合人民群众的根本利益。原告作为燃煤锅炉的使用者，亦应当秉持“保护环境，人人有责”的理念，有责任为环境保护承担相应义务。本案中，基于前述分析，苏政办发30号文、质检办特函1015号文及通质技监发205号文有关规定符合上位法的规定，并无不当，原告锅炉型号为0.5蒸吨/小时，燃料种类为烟煤，属于苏政办发30号文和通质技监发205号文中明确要求应当淘汰或者不再检验的锅炉，如东特检所对原告锅炉作出不予检验的决定，符合相关规定的要求。省市场局据此对原告作出1033号复函，告知原告如东特检所的做法符合上级文件的精神和要求，亦表明检验机构对原告不存在故意刁难的情形，原告的投诉不能成立，认定事实清楚，适用法律法规正确，程序合法。 关于原告请求被告承担原告直接经济损失的诉讼请求，因被告省市场局作出的1033号复函并无不当，未侵犯原告合法权益，原告该项诉讼请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。 综上，被告省市场局作出的1033号复函认定事实清楚，适用法律法规正确，程序合法。原告的诉讼请求和理由，缺乏依据，依法不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告如东红煜化工有限公司的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告如东红煜化工有限公司负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省高级人民法院。 审 判 长  冯 驰 审 判 员  郝莉坤 审 判 员  周 磊 二〇一九年三月二十九日 法官助理  张天帆 书 记 员  韩卓君