浙江省杭州市江干区人民法院行 政 判 决 书(2018)浙0104行初159号原告乐清桃花岛旅游开发有限公司，住所地乐清市虹桥镇求知路22弄7号。法定代表人胡加强，总经理。委托代理人纪中久，浙江左契律师事务所律师。被告浙江省林业局（原浙江省林业厅），住所地浙江省杭州市江干区凯旋路226号。法定代表人胡侠，局长。委托代理人高鹏芳，该单位工作人员。委托代理人吴天野，浙江金道律师事务所律师。原告乐清桃花岛旅游开发有限公司（以下简称旅游开发公司）不服浙江省林业局（以下简称省林业局）林业行政复议一案，于2018年9月30日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，于2019年1月24日、3月13日公开开庭审理了本案。原告旅游开发公司的法定代表人胡加强及其委托代理人纪中久、被告省林业局的委托代理人高鹏芳、吴天野到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。申请人乐清桃花岛旅游开发有限公司认为被申请人温州市自然资源和规划局未依法履行查处违法行为职责向浙江省林业局申请行政复议。2018年8月20日，浙江省林业局作出浙集复18[2018]5号《行政复议决定书》。认为，根据浙江省人民政府浙政发[2010]9号《关于公布第一批无居民海岛名称的通知》规定，涉案大乌岛属于无居民海岛。根据《中华人民共和国海岛保护法》第四十七条规定，对申请人申请查处事项具有监督管理职责的行政机关系县级以上人民政府海洋主管部门，被申请人不具有涉案查处职责。《浙江省行政程序办法》第四十八条规定不适用于本案申请查处违法行为的情形。被申请人认为涉案申请书投递地址为主楼收发室及签收人非其工作人员，但本案申请人邮寄地址正确，被申请人主张未收到涉案申请，系其内部管理原因导致，本机关对此予以指正。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（一）项规定，决定驳回申请人的行政复议申请。原告旅游开发公司诉称，2017年9月26日，原告向温州市自然资源和规划局邮送《保护企业合法财产履行法定职责申请书》，请求温州市自然资源和规划局依法查处电力部门在《玉环变－乐清变500千伏双回输电线路工程》（乐清段）没有获得相关审批手续的情况下非法施工，建造12#、13#两座输电铁塔，破坏生态环境的违法行为；依法查处犯罪嫌疑人以建塔为掩护，在桃花岛上非法开采、倒卖矿石，破坏生态环境违法行为，并要求将受理情况、处理结果书面告知原告。经查询，温州市自然资源和规划局于9月28日签收。尔后，原告通过不同渠道督促温州市自然资源和规划局履职，可温州市自然资源和规划局对原告提起的履职申请置之不理，破坏桃花岛生态环境的违法行为人仍逍遥法外。原告认为，根据《森林法》、温州市自然资源和规划局权力清单和责任清单等规定，温州市自然资源和规划局具有保护企业合法财产履行法定职责和查处辖区内破坏生态环境等违法行为的职责及义务，温州市自然资源和规划局至今未履行法定职责，其行为严重违法。一、根据《浙江省行政程序办法》第四十八条之规定，温州市自然资源和规划局收到原告履职申请书后，应当在3日内作出不予受理并书面说明理由、补正或者予以受理的决定。无论是决定受理或者不予受理，温州市自然资源和规划局都应当出具加盖本行政机关印章的书面凭证。可温州市自然资源和规划局至今未向原告出具受理或者不予受理的书面凭证。二、《森林法》第十条规定：“县级以上地方人民政府林业主管部门，主管本地区的林业工作。”由国家林业局于2007年8月4日核发的编号为C330603997332《林权证》明确记载：“面积250亩，林地使用期：长期，并规定：本证中森林、林木、林地所有权或使用权……受到法律保护。”该《林权证》至今仍合法、有效。况且，桃花岛是否属于无居民海岛尚存在争议。即便桃花岛是无居民海岛,温州市自然资源和规划局仍有监督管理之职责。桃花岛两万余株林木被砍伐，造成的后果特别严重，温州市自然资源和规划局应当履行查处辖区内砍伐林木等违法行为的法定职责，而不是袖手旁观，不闻不问。三、乐清桃花岛于1956年收归南岳杏湾集体所有，开发林场，后由杏湾九村集体委托杏湾老协集体管理。根据乐清市山林所有权证确定，250亩林地属杏湾林场集体所有，鉴于桃花岛历史遗留产权问题的复杂性，全国人大法律委员会经同全国人大环境与资源保护委员会和国务院法制办、国家海洋局研究认为：“对在海岛保护法公布前，有的地方已依照森林法的规定将一些无居民海岛上的林地确认给集体所有的问题，可作为历史遗留问题，通过在本法施行后逐步征收为国有等方式妥善处理”。因此，桃花岛是否属无居民海岛，目前存在争议。四、保护企业合法财产履行法定职责程序由原告向温州市自然资源和规划局提出申请而正式启动，温州市自然资源和规划局既没有对原告提出的履职申请事项给予答复，又没有履行其法定职责，其行政行为完全符合怠政懒政不履行法定职责之特征。由于原告依法享有获得答复的程序性权利，完全可以认定原告与温州市自然资源和规划局不履行职责行为具有利害关系，原告所提出的行政复议请求完全属于行政复议的受案范围。综上所述，温州市自然资源和规划局收到原告要求其履行法定职责的申请后，拒绝履行法定职责，致使毁岛建塔的违法行为得不到查处，原告在桃花岛上的承租权和财产权等合法权益得不到保障，显属违法。被告浙江省林业局在未查明本案的基本事实的情况下，作出的“驳回申请人的行政复议申请”的行政复议决定完全错误，应当依法撤销。为此，依据《行政诉讼法》有关规定，特向贵院提起行政诉讼，请求：1、依法撤销被告浙江省林业局浙集复18[2018]5号《行政复议决定书》;2、判令被告浙江省林业局重新对温州市自然资源和规划局作出履行其法定职责，依法查处毁岛建塔，破坏桃花岛生态环境等违法行为;3、判令被告承担本案诉讼费用。原告旅游开发公司向本院提交了以下证据、依据：证据1、保护企业合法财产履行法定职责申请书，拟证明原告依法向被告温州市自然资源和规划局请求履行法定职责的事实。证据2、毁岛前后照片，拟证明因供电公司毁岛建塔，海岛植被被损毁、林木被滥伐、建筑物被摧毁。证据3、温中法建[2014]21号《司法建议函》，拟证明温州市中级人民法院明确要求乐清市人民政府、虹桥镇人民政府与原告协商处理补偿事宜。证据4、EMS邮件收寄信息，拟证明温州市自然资源和规划局已于2017年9月28日收到原告向其邮寄的履职申请书。证据5、林权证，拟证明桃花岛上250亩林木主要树种为松树，林地使用期为长期。证据6、浙集复18[2018]5号《行政复议决定书》，拟证明该决定书认定事实错误，适用法律不当，作出的行政复议决定严重违法。证据7、乐价[1997]31号《关于桃花岛景区门票标准的批复》，拟证明桃花岛早在1997年就开始对旅客开放，并收取门票。证据8、南政[2001]21号《关于桃花岛权属争议会议纪要》，拟证明桃花岛权属归杏湾集体所有，250亩山林权属是杏湾林场。证据9、乐计基[1997]166号《关于乐清市浙瓯头盔厂等九个单位基建项目立项的批复》，拟证明桃花岛营业用房等基建项目立项获得乐清市计划委员会批准。证据10、温州市自然资源和规划局机构职能，拟证明温州市自然资源和规划局网站公布的机构职能，没有排除海岛林业的管辖权。证据11、温州市海洋与渔业局内设机构资源环境保护处（防灾减灾处），拟证明温州市海洋与渔业局资源环境保护处的职能不包含林业违法查处职能。证据12、“居民”的百度词条，拟证明岛上有林场和景区单位经营，不属于严格意义上的无人岛。法律依据：《中华人民共和国森林法实施条例》、《浙江省森林管理条例》。被告省林业局辩称，一、被告省林业局作出的行政复议决定，认定事实清楚，适用法律正确。（一）被告浙江省林业局己对温州市自然资源和规划局的程序瑕疵进行指正。被告省林业局依法受理该行政复议案件后，经审查，原告于2017年9月26日向温州市自然资源和规划局通过邮政特快专递EMS的方式寄送邮件，邮件面单号1005776420422，面单显示的收件人为温州市自然资源和规划局，地址浙江省温州市绣山路299号行政中心16号楼（市政府东面）6楼，面单备注：1、依法对乐清市供电局非法占用林地、砍伐林木的行为、情况进行查处；2、依法对嫌疑人砍伐珍稀林木上千株进行查处；3、依法将受理情况、处理结果书面告知申请人。该邮件于2017年9月28日签收。温州市自然资源和规划局主张其未收到上述邮件，原告寄送的地址为市财政局主楼，而温州市自然资源和规划局的地址在市财政局副楼，且邮件的签收人也非温州市自然资源和规划局的工作人员。被告省林业局认为，原告寄送的地址正确，温州市自然资源和规划局未收到邮件，系其内部管理原因导致，不能因此否定原告已向温州市自然资源和规划局提出申请的事实，被告省林业局对此进行了指正。（二）林业行政主管部门对原告申请的事项没有管理和查处职责。对于原告申请依法查处电力部门在“玉环变－乐清变500千伏双回输电线路工程”（乐清段）没有获得相关审批的情况下非法施工建造输电电铁塔，在桃花岛上非法开采、倒卖矿石，破坏生态环境违法行为，并要求将受理情况和处理结果书面告知申请人的申请事项，不属于林业行政主管部门的职责。案涉桃花岛的正式名称叫大乌岛。根据浙江省人民政府浙政发[2010]9号《关于公布第一批无居民海岛名称的通知》，大乌岛属于无居民海岛。根据《中华人民共和国海岛保护法》第五条规定：“沿海县级以上地方人民政府海洋主管部门负责本行政区域内无居民海岛保护和开发利用管理的有关工作”；第四十七条规定：“在无居民海岛采石、挖海砂、采伐林木等，由县级以上人民政府海洋主管部门作出处罚”。因此，原告的申请事项不属于温州市自然资源和规划局的管理职责。并且，原告申请查处的事项，乐清市海洋与渔业局已对乐清市供电局作出“责令停止违法行为，并处罚款”的行政处罚。（三）本案情形不能适用《浙江省行政程序办法》第四十八条规定。《浙江省行政程序办法》第四章第二节对行政执法程序的启动作出规定。其中，第四十六条规定行政执法程序的启动可依职权或者依申请。第四十七条以列举的方式规定了哪些情形可申请启动行政执法程序以及申请的形式，列举的情形分别是行政许可、行政确认、行政给付、行政裁决等。第四十八条对申请以后的处理方式作出了规定。对法律法规、政府规章等的理解和适用应当是完整的、体系的，而不应当是单独割裂某个条文去理解和适用。根据《浙江省行政程序办法》的规定，只有列举的几种情形是可以由公民、法人或者其他组织提出申请，由行政机关按照第四十八条的规定作出处理。本案中，原告提出的申请事项不属于《浙江省行政程序办法》第四十七条列举的情形，因此，《浙江省行政程序办法》第四十八条不能适用于本案。据此，被告省林业局根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（一）项的规定，驳回原告的行政复议申请。二、被告省林业局作出的行政复议决定，程序合法。根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条规定：“行政复议机关在收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，作出是否受理的决定”；第二十三条规定：“行政复议机关自受理之日起七日内，将行政复议申请书副本发送被申请人”；第三十一条规定：“行政复议机关应当自受理之日起六十日内作出行政复议决定”。本案中，被告省林业局于2018年6月24日收到行政复议申请，于2018年6月28日向温州市自然资源和规划局发送《行政复议答复通知书》、行政复议申请书副本及相应证据材料。温州市自然资源和规划局于2018年7月3日向被告省林业局提交《行政复议答复书》及有关证据材料。经审查后，被告省林业局于2018年8月20日作出浙集复18[2018]5号《行政复议决定书》，于2018年8月21日向原告邮寄送达该《行政复议决定书》，原告己于2018年8月23日签收。综上，被告省林业局作出的行政复议决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。原告的起诉没有事实和法律依据，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，请法院依法驳回原告的诉讼请求。被告省林业局向本院提交了以下证据、依据：证据1、行政复议申请书、证据材料，拟证明被告省林业局是依据该行政复议申请作出的行政复议决定。证据2、行政复议申请人的EMS(1092114837227)快递单、快递进度查询单，拟证明被告省林业局于2018年6月24日收到行政复议申请书。证据3、浙集复18[2018]5号《行政复议答复通知书》；证据4、复议机关EMS快递单(1000025801525)、快递进度查询单，拟证明被告省林业局依法将行政复议申请书副本发送给被申请人温州市自然资源和规划局，并要求限期答复提交证据。证据5、温州市自然资源和规划局《行政复议答复书》；证据6、温州市自然资源和规划局2017年来信登记表；证据7、未收到来访件的说明；证据8、浙江省乐清市人民法院(2017)浙0382行初184号《行政裁定书》，拟证明1、温州市自然资源和规划局依法提交行政复议答复书及相关的证据材料、2、行政裁定书证明，乐清市海洋与渔业局对乐清市供电局作出乐海监处罚[2013]002号《行政处罚决定书》，作出“责令停止违法行为，并处罚款人民币壹拾壹万元整”的行政处罚。证据9、浙集复18[2018]5号《行政复议决定书》，拟证明被告省林业局依法作出行政复议决定。证据10、复议机关EMS快递单(1000038156025)、快递进度查询单，拟证明被告省林业局依法送达了行政复议决定书。法律依据，《中华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和国海岛保护法》、《中华人民共和国行政复议法实施条例》、《浙江省行政程序办法》、浙江省人民政府文件浙政发[2010]9号《浙江省人民政府关于第一批无居民海岛名称的通知》。经庭审质证，原告对被告提交的证据1-10真实性无异议，但均不能证明复议决定是合法的。被告对原告提交的证据1、4形式真实性没有异议；对证据2，照片真实性有异议，证明内容不予认可；对证据3，跟本案没有关联；对证据5、7-9，真实性关联性都有异议；对证据6，行政复议决定书，三性没有异议；对证据10，温州市自然资源和规划局的机构职能，不能证明原告所想要证明的待证事实；对证据11，该证据不能证明温州市海洋与渔业局的全部工作职责；对证据12，认为不能通过这种方式来证明原告想要证明待证事实。本院对上述证据认证如下：对原告提交的证据1-10，均能证明原告所要待证事实，本院予以确认；对证据11-12，缺乏证据的完整性，本院不予确认。对被告提交的证据1-10,均能证明被告所要待证事实，本院予以确认。经审理查明，2017年9月26日，原告以大乌岛（原名桃花岛）林木受到非法采伐为由，向温州市自然资源和规划局对外公开的地址浙江省温州市绣山路299号行政中心16号楼（市政府东面）6楼，邮寄了《保护企业合法财产履行法定职责申请书》，要求，1、依法对乐清市供电局在《玉环变-乐清变500千伏双回输电线路工程》（乐清段）没有获得相关审批手续的情况下非法施工，修建12#、13#两座输电铁塔，非法占用林地、砍伐林木的行为、情况进行查处；2、依法对嫌疑人以建塔为掩护，在岛的另几端非法开采，砍伐珍稀林木上千株，破坏生态环境的行为、情况进行查处；3、依法将受理情况、处理结果书面告知申请人。2017年9月28日由市财政局主楼收发室（温州市自然资源和规划局办公场地为市财政局副楼）签收。2018年6月22日，原告以温州市自然资源和规划局在法定期间内未对原告的申请作出相应的处理，向被告申请行政复议。2018年6月24日，被告收到原告的行政复议申请书后，于2018年6月28日作出浙集复18[2018]5号《行政复议答复通知书》，通知温州市自然资源和规划局在收到行政复议申请书副本之日起10日内，提交作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。2018年7月3日温州市自然资源和规划局向被告提交了《行政复议答复书》及相应的证据、依据和其他有关材料。2018年8月20日被告作出了浙集复18[2018]5号《行政复议决定书》并邮寄给原告、温州市自然资源和规划局。另查明，2018年11月15日浙江省林业厅变更为浙江省林业局；2018年12月13日温州市林业局变更为温州市自然资源和规划局。本院认为，《中华人民共和国海岛保护法》第五条规定，“国务院海洋主管部门和国务院其他有关部门依照法律和国务院规定的职责分工，负责全国有居民海岛及其周边海域生态保护工作。沿海县级以上地方人民政府海洋主管部门和其他有关部门按照各自的职责，负责本行政区域内有居民海岛及其周边海域生态保护工作。国务院海洋主管部门负责全国无居民海岛保护和开发利用的管理工作。沿海县级以上地方人民政府海洋主管部门负责行政区域内无居民海岛保护和开发利用管理的有关工作。”该法第四十七条规定，“违反本法规定，在无居民海岛采石、挖海砂、采伐林木或者采集生物、非生物样本的，由县级以上人民政府海洋主管部门责令停止违法行为，没收违法所得，可以并处二万元以下的罚款。违法本法规定，在无居民海岛进行生产、建设活动或者组织开展旅游活动的，由县级以上人民政府海洋主管部门责令停止违法行为，没收违法所得，并处二万元以上二十万元以下的罚款。”《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款规定，“有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：（一）申请人认为行政机关不履行法定职责申请行政复议，行政复议机关受理后发现该行政机关没有法定职责或者在受理前已经履行法定职责的；……。”本案中，根据2010年2月21日浙江省人民政府文件浙政发[2010]9号《浙江省人民政府关于公布第一批无居民海岛名称的通知》及附件（浙江省第一批无居民海岛名称），案涉大乌岛系无居民海岛。被告经审查，认定温州市自然资源和规划局无案涉查处职责，并依据上述法律法规规定，决定驳回原告的诉讼请求并无不当。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告乐清桃花岛旅游开发有限公司的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由原告乐清桃花岛旅游开发有限公司负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉至浙江省杭州市中级人民法院。在递交上诉状时，应预交上诉案件受理费50元至浙江省杭州市中级人民法院。在上诉期限届满之日起7日内仍不预交并且未在上诉时依法申请司法救助的，按自动撤回上诉处理。审  判  长 杨佩林人民 陪 审员 裘咪娜人民 陪 审员 周福来二〇一九年三月二十一日（代）书记员 来 敏