甘肃省金昌市中级人民法院行政判决书（2019）甘03行初8号原告：卢春庆，男，1970年2月12日出生，汉族。住所：甘肃省武威市。被告：武威市凉州区人民政府。住所：甘肃省武威市凉州区东大街66号。法定代表人：朱星海，区长。委托诉讼代理人：许德军，凉州区国土资源局工作人员。委托诉讼代理人：陈守安，甘肃纵横律师事务所律师。被告：武威市人民政府。住所：甘肃省武威市凉州区东大街118号。法定代表人：周伟，市长。委托诉讼代理人：田云山，武威市司法局工作人员。委托诉讼代理人：徐兆霞，武威市司法局工作人员。第三人：甘肃红太阳房地产开发有限责任公司。住所：甘肃省武威市凉州区黄羊镇。法定代表人：沈金山，公司董事长。委托诉讼代理人：沈春山，公司员工。第三人：甘肃省武威市凉州区黄羊镇新店村十四组。负责人：严则荣，组长。原告卢春庆因不服被告武威市人民政府（以下简称市政府）《行政复议决定书》（武政行复字〔2018〕14号）（以下简称《复议决定》），武威市凉州区人民政府（以下简称区政府）《土地权属争议处理决定书》（凉政决字〔2018〕01号）（以下简称《土地权属决定》），请求人民法院依法撤销《复议决定》《土地权属决定》，于2019年1月22日向本院提起行政诉讼。本院于2019年1月23日立案后，依法组成合议庭，于2019年2月28日公开开庭审理了本案。原告卢春庆，被告市政府的委托诉讼代理人田云山、被告区政府的委托诉讼代理人许德军、陈守安，第三人甘肃红太阳房地产开发有限责任公司（以下简称红太阳公司）的委托诉讼代理人沈春山均已到庭，第三人甘肃省武威市凉州区黄羊镇新店村十四组（以下简称新店村十四组）经合法传唤未到庭，本院依法缺席进行了审理。本案现已审理终结。被告区政府于2018年9月22日作出《土地权属决定》，主要内容为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款、第二款，第十三条的规定，决定：征地时的土地面积和四至范围，因规划道路退距、地基护坡、遮阴及通行等原因，实际修建面积小于征地面积，最终以县级以上人民政府批准征拨文件及依法登记的土地使用证为准。申请人卢春庆主张的原黄羊农机供应站与原黄羊镇市政粮站之间的218平方米土地不在卢春庆持有的土地证范围内。在2010年实施土地征收前，所有权属新店村十四组集体。2010年7月12日，包括该争议土地在内的232.5亩集体土地由省政府批复（甘政国土发〔2010〕128号）征收为国有。2010年8月20日，市政府挂牌出让，由红太阳公司竞得，该宗争议土地包括在挂牌出让的211.77亩土地范围内。因此，该宗土地权属清楚，现使用权属红太阳公司。被告市政府于2019年1月15日作出《复议决定》，主要内容为，市政府于2007年10月18日作出的《关于建设用地供地方案的批复》、武威市国土资源局凉州区分局（以下简称区国土局）与卢春庆于2008年10月28日签订的《国有土地使用权出让合同》及卢春庆于2008年12月办理的《国有土地使用证》均载明土地面积为1826.57平方米。争议土地不在批复、合同、卢春庆《国有土地使用证》范围之内。卢春庆提供的依据材料无法证明与争议土地权属有直接关系，不能作为争议土地权属的证据。2010年8月20日，市政府批复《关于凉州区〔G（2010）18号〕地块挂牌出让国有土地使用权供地方案》，由红太阳公司竞得211.77亩（包含水渠两侧空地面积218平方米）国有土地使用权，是合法有效的土地权属证据。区政府作出的《土地权属决定》，认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律法规正确，内容适当。依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一项之规定，决定：维持区政府作出的《土地权属决定》。原告卢春庆诉称，一、涉案的争议土地于1981年4月己被原凉州区农机公司征用，成为国有土地。原告在提出土地确权申请时，提交了一份原武威县农机公司与武威县广场公社新店大队签订的《征用土地协议书》。该协议书载明，占用土地面积：东西向长43米，南北向长53米，计2279平方米。占地四邻东至粮油站，南至马路，北至黄羊三队耕地，西至西马路，原武威县农机公司征用土地时，我国土地管理相关法律尚未制定，根据当时《国家建设征用土地办法》中“已经征用的土地，所有权属于国家”的规定，自1981年4月起，涉案争议的土地已经属于国家所有。区政府的决定及市政府的复议决定，不顾在案证据证明的事实和当时国家有关土地的法规，错误的认定涉案的争议土地属第三人新店村十四组的集体土地明显不当。请人民法院予以纠正。二、红太阳公司与新店村十四组签订的征地协议违法，不能作为认定案件事实的依据。不论是区政府的决定，还是市政府的复议决定，均认定2010年1月29日，红太阳公司与新店村十四组签订了征地协议，而两级人民政府的决定均将该征地协议作为认定事实的依据，故导致其决定违法。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条、第四十五条第三款、第四十六条规定，除县级以上地方人民政府外，国家绝不允许房地产开发商私自对农村土地予以征收，而红太阳公司于2010年1月与新店村十四组签订的征地协议，就是红太阳公司严重违法的铁证。三、两级政府决定涉案争议土地使用权属红太阳公司明显错误。两级政府以涉案争议的土地包括在市政府挂牌出让的211.77亩国有土地范围内，而这211.77亩土地于2010年8月20日在市政府挂牌出让，由红太阳公司竞得为由，决定涉案争议的土地使用权属红太阳公司。原告认为，两级政府决定的理由与事实不符，与法不合，该决定错误。县级以上人民政府批准的征拨文件和土地出让合同，并非是取得国有土地使用权的依据。仅以政府挂牌出让，红太阳公司竞得即确认争议土地使用权归其所有，这种决定是对现行法律的严重践踏。另外，还需指明的是，两级政府的决定均称涉案争议的土地包含在市政府挂牌出让的211.77亩土地中，请两级政府向原告出示这211.77亩土地的地块位置及每块土地的四至界线。基于上述理由，原告向人民法院起诉，请求：1.依法撤销市政府《复议决定》。2.依法撤销区政府《土地权属决定》。3.依法责令区政府重新作出决定，确认争议土地的使用权归其所有。原告为支持其主张，向本院提交了下列证据材料：1.1981年4月原武威县农机公司与原武威县广场公社新店大队十小队签订的《征用土地协议书》，证明目的：从1981年4月4日起该争议土地属原农机公司所有。2.2004年10月28日凉州区农机公司与卢春庆签订的《转让协议》，证明目的：2004年10月28日凉州区农机公司将黄杨农机站土地使用权、房屋所有权整体转让给卢春庆。3.个人建筑（永久）许可证，武威市黄羊镇村镇建设环境保护办公室签发，证明目的：批准修建永久建筑是经政府审查批准，许可证上所列的土地四至与1981年形成的《征用土地协议书》所列的土地四至一样。4.2018年3月14日卢春庆〈新增〉项目建设用地勘测定界图（设计院刘院长所做），证明目的：该争议土地2018年3月14日前在国土局档案中显示在卢春庆名下。5.孙长山、孙发柱出具的证明，证明目的：1990年前原黄羊农机供应站院内东面只有一条水渠没有围墙。围墙是1990年后半年修的，是防盗墙。上述证据证明涉案争议土地农机公司转让时全部转让给原告。被告区政府辩称，区政府于2018年9月22日作出的《土地权属决定》，主体适当、程序合法、认定事实依据充足、适用法律法规正确，是完全合法有效的具体行政行为，卢春庆请求撤销的理由不成立。一、区政府具有对土地权属争议作出处理决定的法定职责，主体资格合法。二、区政府作出的《土地权属决定》，程序合法，适用法律法规正确。三、区政府确定涉案争议土地使用权属于红太阳公司事实依据充足。（一）卢春庆提交的相关证据不能证明其取得了涉案土地的使用权，其提供的相关协议有明显的涂改痕迹，真实性存在质疑。根据2006年签订的《凉州区农业机械公司产权整体转让出售合同书》和《土地分割协议》两个协议，卢春庆取得凉州区农机公司在黄羊镇的1826.57平方米的土地使用权，非2279平方米，而1826.57平方米的土地指的是农机公司围墙以内的土地，不包括涉案围墙外土地。（二）区国土局调查收集的证据和红太阳公司提交的证据充分证明涉案土地权属清楚，现使用权属于红太阳公司。根据区国土局对农机公司经理赵积仁（1998-2006年任职）和新店村十四组组长严则荣、杨永年的询问笔录及黄羊镇新店村村委会的证明，涉案争议土地农机公司从未使用过，也未给过补偿，在2010年征地前属于黄羊镇十四组集体土地。2010年7月12日省政府下发《甘肃省人民政府关于武威市凉州区2010年第1批次城镇建设农用地转用和土地征收的批复》，将包括涉案土地在内的232.5亩集体土地征为国有。2010年8月20日市政府下发《市政府关于凉州区[G（2010）18号]地块挂牌出让国有土地使用权供地方案的批复》，决定将黄羊镇境内211.77亩国有土地挂牌出让，后红太阳公司竞得上述211.77亩国有土地使用权，包括争议土地。随后红太阳公司申请办理了《国有土地使用证》（武国用（2010）第000085号），证载面积209.73亩，涉案土地不在发证范围内。卢春庆和红太阳公司因涉案土地的使用问题发生纠纷，起诉至法院，武威市凉州区人民法院和武威市中级人民法院审理后认定，卢春庆未取得涉案推倒围墙所在土地的使用权，仍然在他人已经征用的土地上修建围墙，其行为本身先属非法。人民法院生效的法律文书是处理土地权属争议的依据。根据以上事实及证据，区政府依法作出了《土地权属决定》。综上所述，区政府所作的《土地权属决定》是合法有效的具体行政行为，卢春庆请求法院撤销的理由无事实和法律依据，请法院审理后依法驳回其诉讼请求。被告区政府在法定的举证期限内向本院提供了以下证据材料、依据：一、主体类：区政府组织代码证。证明目的：证明被告系县级人民政府，依法对土地使用权争议问题作出处理决定，主体适当。二、程序、事实类：第一组：程序类。1.卢春庆申请书及卢春庆身份证复印件；2.凉州区国土资源局《土地权属争议调查处理延期答复告知书》及送达回证；3.凉州区国土资源局《关于黄羊农机供应站侧土地权属争议的调查处理意见》；4.区政府《土地权属争议处理决定书》及送达回证。证明目的：证明依法受理土地权属争议确权申请，经调查并作出权属争议处理决定书，程序合法。第二组：事实依据类。5.《征用土地协议书》（1981年原武威县农机公司与原武威县广场公社新店大队十小队签订）；6.《转让协议》（2004年凉州区农机公司与卢春庆签订）；说明：这两份协议均是卢春庆提供，因企业改制的原因，2004年的协议并未实际履行。7.《凉州区农业机械公司产权整体转让出售合同书》（2006年甘肃省农业机械总公司、武威市农业机械总公司与武威市天隆房地产开发有限公司、李进民、卢春庆等签订）；8.《土地分割协议》（2006年7月武威市天隆房地产开发有限公司、李进民、卢春庆、刘作永签订）；9.市政府土地征拨文件（武国土资建[2007]69号）；10.《国有土地使用证》（武国用（2008）第000060号），土地使用权人卢春庆，该证记载的土地范围并不包括本案争议土地；证明目的：证明卢春庆通过企业资产转让方式取得了凉州区农机公司1826.57平方米的土地使用权，并办理了土地使用证。11.《征地协议》两份（红太阳公司与新店村第十四、四村民小组签订），两份征地协议是第三人红太阳公司提交，但并不作为争议处理的依据；12.《甘肃省人民政府关于武威市凉州区2010年第1批次城镇建设农用地转用和土地征收的批复》（甘政国土发〔2018〕128号），批复中省政府同意230.53亩土地转为国有土地；13.《市政府关于凉州区[G（2010）18号]地块挂牌出让国有土地使用权供地方案的批复》（武国土资建[2010]77号），该批复中同意以挂牌出让方式出让土地，土地范围以勘测定界为准；14.《国有土地使用证》（土地使用权人为红太阳公司）；15.红太阳公司营业执照复印件、法定代表人身份证明、法人身份证复印件；证明目的：证明经政府批准，红太阳公司以出让方式取得了黄羊镇境内211.77亩（包括涉案土地）国有土地使用权，其中209.73亩办理了《国有土地使用证》，包括涉案土地在内的部分土地尚未办证。16.严则荣、杨永年、赵积仁、卢春庆询问笔录，证实水渠是由十四组村民使用，赵积仁称私章不是他的，农机公司用的是围墙内的土地；17.凉州区黄羊镇新店村民委员会证明一份；18.武威市凉州区人民法院（2017）甘0602民初4196号《民事判决书》；19.武威市中级人民法院（2018）甘06民终364号《民事判决书》。证明目的：证明涉案争议的土地在被征收前一直由新店村十四组使用，凉州区农机公司从未使用过；2010年征地时涉案争议土地一并征收并出让给红太阳公司使用。以上证据共同证明：区政府所作的《土地权属决定》事实依据充足。三、法律法规依据。1.《中华人民共和国土地管理法》第十六条；2.《土地权属争议调查处理办法》（2003年1月3日国土资源部令第17号）第四条、第五条、第九条、第十七条、第十九条、第二十条、第二十八条。被告市政府辩称，一、市政府作出《复议决定》的主体资格合法。二、市政府作出的《复议决定》程序符合法律规定。三、区政府作出的《土地权属决定》，认定土地权属的事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律正确，依法应当予以维持。综上，市政府于2019年1月15日作出的《复议决定》主体资格合法，程序符合法律规定，适用法律正确，依法应当予以维持。被告市政府在法定的举证期限内向本院提供了以下证据材料、依据：第一组证据材料：2018年10月16日，卢春庆《行政复议申请书》及证据材料；区政府《土地权属决定》；《行政复议案件受理审批表》。证明目的：卢春庆在法定时间内递交了行政复议申请书及区政府作出的具体行政行为并受理。第二组证据材料：市政府《行政复议受理通知书》；《行政复议答复通知书》；区政府《行政复议答复书》；市政府《第三人参加行政复议通知书》；红太阳公司《行政复议答复书》；新店村十四组《行政复议答复书》；市政府《延期审理通知书》；市政府《行政复议结案审批表》；市政府《复议决定》；《送达回证》。证明目的：市政府作出的《复议决定》行政复议程序合法。第三组证据材料：市政府作出的《复议决定》证据材料详见区政府提交的证据材料。证明目的：市政府作出的《复议决定》，认定事实清楚，证据充分，适用法律法规依据正确，内容适当。第三人述称，卢春庆向武威市凉州区人民法院诉我公司违建围墙恢复原状诉讼一案，武威市凉州区人民法院经过现场核实取证、公开开庭审理，于2017年12月4日作出（2017）甘0602民初4196号民事判决，驳回原告卢春庆的诉讼请求。卢春庆不服，上诉至武威市中级人民法院，二审经过公开开庭审理，于2018年5月21日作出（2018）甘06民终364号民事判决，驳回上诉，维持原判。卢春庆又于2018年5月30日向甘肃省高级人民法院提出再审申请，甘肃省高级人民法院于2018年7月30日作出（2018）甘民申598号民事裁定，驳回卢春庆的再审申请。卢春庆不服各级法院的判决，向区政府提出土地确权申请，区政府于2018年9月22日作出《土地权属决定》，该决定明确争议土地权属清楚，使用权属我公司所有。2018年10月16日，卢春庆不服区政府作出的处理决定，向市政府提出复议申请，市政府作出《复议决定》，维持区政府的《土地权属决定》。原告反复诉讼请求虽与本次诉讼请求不一致，但涉及事项均属原告卢春庆与我公司土地争议一案，皆属于原告非法侵占我公司土地事宜，已经经过以上三级人民法院判决和两级人民政府处理决定，该争议土地使用权属我公司所有。原告陈述理由中所提出的我公司与新店村十四组签订的征地协议违法，我公司认为原告所述没有事实和法律依据。2010年我公司在征地时，区国土局土地储备中心对镇级无储备土地政策及收储土地资金安排，镇级区域范围内征地事项由用地单位直接与村委会及村民小组协商签订征地协议，并支付协议款后报上级主管部门办理相关土地手续。第三人红太阳公司当庭向法庭提交原告第三次向甘肃省高级人民法院申诉的民事裁定。证明还是为争涉案争议土地。第三人新店村十四组经本院依法传唤未到庭应诉，亦未提供答辩意见和证据材料。经庭审质证，原告对被告区政府提交的证据18、19认为是法院判决，但是该判决针对的是民事案件，是恢复原状的案件，与本案行政争议无关。针对本案，应适用1995年《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十六条规定。市政府对区政府出示的证据材料均无异议。红太阳公司对区政府出示的证据材料无意见。原告对被告市政府提交的证据质证后认为，程序类证据无意见，事实类证据中红太阳公司和新店村十四组签订的《征地协议》没有涉案争议土地。第三人红太阳公司对市政府提供的证据材料无意见。被告区政府对原告提交的证据质证后认为，对证据1的真实性、证明目的有异议，一是有明显涂改痕迹；二是征用土地范围包括本案争议土地与事实不符，出售土地面积不是2279平方米，出售面积不包括涉案争议土地；三是在民事审理中都没有认定该征地协议中包含涉案争议土地。对证据2的真实性、证明目的有异议，赵积仁印章不属实，该协议并未实际履行，实际履行的是2006年的签订资产整体出售协议，根据该协议，原告取得1826.57平方米土地。对证据3的证明目的有异议，该证相当于规划许可证，并不具有对土地使用权作出认定的效力；对证据4的证明目的有异议，出图单位无公章无签字，根据原告陈述是设计院作出的，但该单位并不具有权属认定的职责。对证据5，证人作证要出庭，对该证据效力不认可，并且与前述证据矛盾。市政府对原告提交的证据材料同意区政府质证意见。红太阳公司对原告提交的证据材料同意区政府质证意见。原告对第三人红太阳公司提交的证据质证后，提出其已向最高人民法院第六巡回法庭申诉。区政府、市政府对第三人红太阳公司提交的证据无意见。经审理查明，1981年4月原武威县农机公司（后更名为凉州区农机公司）在黄羊镇新店村征用土地修建农机供应站一处。2006年凉州区农机公司企业改制时，以甘肃省农业机械总公司、武威市农业机械总公司为出让方，以武威市天隆房地产开发有限公司、卢春庆等为受让方签订的《凉州区农业机械公司产权整体转让出售合同书》及受让方之间签订的《土地分割协议》，卢春庆受让位于黄羊镇地质路102号的黄羊农机供应站1826.57平方米土地及房产。2007年10月18日，市政府《关于建设用地供地方案的批复》（武国土资建[2007]69号）同意按企业改制的有关政策规定，将原企业位于黄羊镇地质路北侧农业机械销售点使用的1826.57平方米国有土地使用权出让给卢春庆，卢春庆于2008年12月办理了《国有土地使用证》（武国用（2008）第000060号），面积为1826.57平方米，北院墙长39.61米，四至范围：东至水渠，南至地质路，西至大车路，北至满元林住宅。涉案争议土地位于原黄羊农机供应站与原黄羊镇市政粮站之间，包括新店村十四组村民浇灌用的水渠和水渠两侧的空地，占地面积218平方米。2010年1月29日，红太阳公司与新店村十四组签订征地协议，面积85.2亩，四至范围：南至黄羊国税局以北，东至物资站、工业品批发公司，北至三龙市场南墙，西至黄羊村四组耕地，包括张天民、李登云住宅地。2010年7月12日，省政府批复（甘政国土发〔2018〕128号）新店村、黄羊村232.5亩集体土地征收为国有。2010年8月20日，市政府批复《关于凉州区[G（2010）18号]地块挂牌出让国有土地使用权供地方案》，将位于黄羊镇境内的211.77亩国有土地，以挂牌出让方式出让，红太阳公司竞得。2010年9月15日，红太阳公司办理了《国有土地使用证》（武国用（2010）第000085号），证载面积209.73亩，四至范围：东至黄羊医药公司、王延生、严兴多，南至国税局黄羊分局、市政粮站，西至公路，北至走道。2017年红太阳公司发现卢春庆在涉案争议土地上修建砖墙后，将该砖墙北端约27米推倒，随后卢春庆将红太阳公司诉至武威市凉州区人民法院，请求恢复原状。2017年12月4日，武威市凉州区人民法院审理认为，卢春庆为扩展院子的面积自行将原来的围墙拆除在他人已征用土地上新建围墙的行为系非法行为，没有卢春庆扩展院子改建围墙的行为也不会有红太阳公司推墙的行为，因此判决驳回卢春庆的诉讼请求。后卢春庆不服，向武威市中级人民法院提起上诉，武威市中级人民法院于2018年5月21日作出（2018）甘06民终364号民事判决，驳回上诉，维持原判。卢春庆仍不服，向甘肃省高级人民法院申请再审，甘肃省高级人民法院于2018年7月30日作出（2018）甘民申895号民事裁定，驳回卢春庆的再审申请。2018年3月22日，卢春庆向凉州区国土资源局申请对凉州区农机公司转让的剩余约300平方米土地予以确权，凉州区国土资源局依法受理。2018年9月22日，区政府依据相关法律法规和争议土地事实，作出《土地权属决定》，认为争议土地权属清楚，现使用权属红太阳公司。原告不服，向市政府申请复议，市政府于2019年1月15日作出《复议决定》，维持区政府作出的《土地权属决定》。原告不服，诉至本院。本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款规定，“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。”第二款规定，“单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。”区政府具有作出土地使用权决定的职权。依照《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款规定，“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。”市政府具有行政复议的职权。根据法院查明的事实，按照尊重历史、面对现实、公平公正、实事求是的原则。2006年受让方为卢春庆等签订的《凉州区农业机械公司产权整体转让出售合同书》《土地分割协议》、2007年10月18日市政府《关于建设用地供地方案的批复》、2008年12月卢春庆办理的《国有土地使用证》中，土地面积均为1826.57平方米。争议土地均不在合同、批复、卢春庆《国有土地使用证》范围之内。卢春庆提供的相关材料不能证明争议土地使用权归其所有。2010年土地征收前，涉案争议土地属新店村十四组。2010年7月12日，包括该争议土地在内的232.5亩集体土地由省政府批复（甘政国土发〔2010〕128号）征收为国有。2010年8月20日，市政府挂牌出让，由红太阳公司竞得，该宗争议土地包括在挂牌出让的211.77亩土地范围内。因此，该宗土地权属清楚，现使用权属红太阳公司。区政府作出的《土地权属决定》，认定基本事实清楚，主要证据充分，程序合法，适用法律法规正确，内容适当。市政府依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一项之规定作出的《复议决定》程序合法，适用法律正确。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决如下：驳回原告卢春庆的诉讼请求。案件受理费50元，由原告卢春庆负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于甘肃省高级人民法院。审判长 石建民审判员 叶志卫审判员 张建伟 二〇一九年三月二十二日书记员 王 荣