河南省驻马店市中级人民法院行 政 判 决 书（2018）豫17行初262号原告泌阳县盘古乡盘古村民委员会柏神庙东村民组。代表人魏振祥，组长。原告泌阳县盘古乡盘古村民委员会柏神庙西村民组。代表人项瑞长，组长。二原告委托代理人吴彦东，河南同立律师事务所律师。被告泌阳县人民政府。法定代表人魏华伟，县长。委托代理人杨明伟，泌阳县国土资源局工作人员。被告驻马店市人民政府。法定代表人朱是西，市长。委托代理人王国辉、张鹏鹏，驻马店市人民政府法制办公室工作人员。第三人泌阳县盘古乡盘古村民委员会席庄村民组。代表人席正朝，组长。原告泌阳县盘古乡盘古村民委员会柏神庙东村民组、泌阳县盘古乡盘古村民委员会柏神庙西村民组（以下简称盘古乡盘古村柏神庙东、西组）请求撤销被告泌阳县人民政府行政决定及驻马店市人民政府行政复议决定一案，于2018年9月14日向本院提起行政诉讼。本院于2018年9月17日立案后，向被告泌阳县县人民政府、驻马店市人民政府和第三人泌阳县盘古乡盘古村民委员会席庄村民组送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书。本院依法组成合议庭，于2019年1月24日公开开庭审理了本案。原告盘古乡盘古村柏神庙东、西组代表人魏振祥、项瑞长及其委托代理人吴彦东，被告泌阳县人民政府委托代理人杨明伟，被告驻马店市人民政府委托代理人王国辉、张鹏鹏，第三人泌阳县盘古乡盘古村民委员会席庄村民组（以下简称盘古乡盘古村席庄组）代表人席正朝到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2018年3月6日，泌阳县人民政府作出泌政行决字（2018）第3号行政决定书，主要内容为：争议宗地四至，东至原上盘古山路，西至南侧水沟的北侧河沟，南至大沙沟，北至柏树坟耕地，其范围内席庄组的白田冲水田及鱼塘除外。查明了使用情况……。另查明，双方因该集体土地所有权问题多次发生争议，经县政府三次确权处理。2000年9月13日，县政府将争议的绝大部分土地、山坡确权给了柏神庙东、西两组集体所有。2013年7月10日，市政府作出行政复议决定，撤消了县政府的行政决定，将确权给柏神庙东、西两组柏树坟以北的耕地和荒坡予以维持，同时责令县政府对争议的停车场所在荒坡部分及稻场部分重新确权。县政府认为，双方当事人决没有充分的证据证明争议的停车场部分及稻场部分1959年柏神庙是否割让给了席庄，1962年“四固定”时固定给了哪个生产队集体所有。为了方便耕种，解决双方多年来由此发生的矛盾纠纷。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第二款、《中华人民共和国森林法》第十七条、《河南省实施办法》第十三条第二款之规定,处理决定如下:双方争议的停车场所在荒坡部分及稻场部分土地四至范围内,大寇庄组村民陈书林已经建简易房居住所在2980.66平方米及柏神庙西组两户村民原栽杨树1540.65平方米荒坡土地的所有权归柏神庙东、西组农民集体所有，其他50910.19平方米荒坡土地的所有权属席庄组农民集体所有。盘古乡盘古村柏神庙东、西组对县政府的处理决定不服，向驻马店市人民政府申请行政复议。驻马店市人民政府于2018年8月28日作出驻政复决字（2018）605-606号行政复议决定书，维持了泌政行决字（2018）3号《土地权属争议案件行政决定书》。原告盘古乡盘古村柏神庙东、西组诉称，1、应当认定“四固定”时固定给了原告集体所有，根据大量无利害关系人证言和书证所证明土改时双方村民分地即后来调整情况，四固定时对荒坡和耕地的固定办法及固定情况等事实，足以认定，停车场所在的全部荒坡解放前属柏神庙陈治文所有，土改时将其中长80米、宽35米的山坡分给了席庄席运田，其余荒坡土改时仍为陈治文所有，稻场所在的坡，土改时上半截分给了陈之堂，下半截分给了李文法，三人都是原告的村民。在1962年四固定时，原告所在陈庄乡盘古大队进行了农村四固定，按照四固定时的政策，没有动的坡原属谁归谁。分给席运田以外的坡就只能固定给原告，而不可能固定给第三人。而证明固定给第三人的证人，已经经法院审理认定，当时不是村委会和村民小组成员，没有主持或者参加四固定工作，对固定情况并不清楚，证言虚假。被告置证实原告对该争议地拥有所有权的大量有效证据于不顾，认为不能确认争议地在四固定时，固定给了哪方集体所有，有失客观公正。2、应当认定争议地在1962年至1992年之前，由原告管理使用。对于停车场和稻场在四固定后的实际使用情况，有大量的证人（包括第三人的村民），证明原告一直在实际管理使用，开荒、种地，1989年原告将荒坡开办为停车场，并由原告村组经营管理，因每年都丢车赔钱，原告集体管理三年，1992年由原告所在的村民个人经营（也有个别第三人的村民参与），停车场北部堰塘以东的荒地，原告的村民在1992年后才逐步撂荒，但荒坡仍然由原告实际管理。而第三人并无证据证明其曾经使用，被告认为多次实地调查，均无法准确查明争议地在1962年至1992年之前管理使用情况，是在否定自己以前调查结论，明显偏袒第三人。3、不应当将1992年争议发生后的使用情况作为确权依据。1992年第三人将被白田冲水田承包给其村民席正朝后，席正朝以躲雨为由，于1993年在山坡上盖了房屋，后又在房子西边平整了一片土地，作为稻场使用。原告的村民对席正朝擅自盖房意见更大，多次要扒房子，是当时的组长一拖再拖。1996年双方因收荒地费发生冲突，先由乡政府处理双方关于争议土地的权属争议后，转县政府处理。按照法律规定，争议处理期间应当维持现状。土改、四固定以及争议发生前的使用情况，才是确权的法定依据。1992年第三人及其村民占有使用部分土地，既未经原告同意，也从此发生争议，属于非法占有，不应当作为确权依据。不能因为其非法使用，就认为以前是他们的，以后还是他们的。被告将1992年争议发生后的使用情况作为确权依据，且是唯一根据明显违法。况且被告认定的席正朝的承包范围及1992年后的使用情况也是错误的。如席正朝的承包范围只是无争议的白田冲水田，停车场以及以西的山坡和整个稻场所在的山坡，均不在其承包范围内。仍由原告实际管理，席正朝承包白田冲水田后也没种植板栗树等。综上，被告泌阳县人民政府作出的泌政行决字（2018）第3号土地权属争议决定书，认定事实错误，适用法律错误。被告驻马店市人民政府不深入调查，作出驻政复决字（2018）605-606号行政复议决定书维持确权决定错误。请求法院依法撤销泌政行决字（2018）第3号决定书、驻马店市人民政府作出的驻政复决字（2018）605-606号行政复议决定书，维持原告的合法权益。二原告向法院提交以下证据：1、泌阳县人民法院（1999）泌行初字212号、213号行政判决书；2、泌阳县人民政府（2000）8号行政决定书；3、泌阳县人民法院（1997）泌行初字59-60号行政案件卷宗；4、泌阳县政府做出的上述（2000）8号处理决定的卷宗材料。证明争议地应当归原告所有，被告泌阳县人民政府作出的确权决定错误，驻马店市人民政府作出的复议决定错误。被告泌阳县人民政府答辩称，答辩人作出行政确权决定认定事实清楚，适用法律正确，处理结果适当，程序合法。1、二原告起诉称应当认定争议地在四固定时固定给了原告集体所有，第三人认为争议地在四固定时固定给了第三人集体所有。从证据角度看，双方都是当事人陈述居多，没有提供充足的证据证明，争议地固定给了哪个生产队集体所有。由哪个生产队群众管理使用。由于双方陈述均没有充分的证据支撑其观点，因此双方意见均无法采信。2、二原告起诉称应当认定争议地在1962年至1992年之前，由原告管理使用。第三人陈述称争议地一直由其管理使用，通过走访调查多数无利害关系人的证言，结合双方的陈述，综合分析认为第三人的理由证据更充分。故对二原告该条理由不予采信。3、二原告起诉称不应当将1992年争议发生后的使用状况作为确权依据，这个说法和认识没有法律依据。河南省《实施土地管理办法》第十三条第二款规定县级以上人民政府处理土地权属争议时，争议双方均不能提供可采信的证据的，可以根据土地状况和公平公正、合理的论证，确认土地利用权属，原告的该条起诉理由不成立，请求驳回原告的诉讼请求。被告泌阳县人民政府在法定期限内向本院提供如下证据：1、土地确权申请书；2、立案呈批表；3、告知申请人县国土局和林业局联合办案；4、泌国土受字（2014）第01号通知书及送达回证；5、被申请人答辩意见争议土地四固定至今由其管理；6、调解未成，由政府确权处理；7、县乡村有关人员讨论案件发表意见；8、县国土局向县人民政府提交的调查报告，提出处理意见；9、处理决定书签发笺及底稿；10、双方接到2018第三号决定书送达回证；11、双方争议地的四至现状，平面示意图；12、双方争议土地勘测定界图确定土地面积；13、争议土地的四至边界，土改分配情况，四固定情况。两个集体的体制变化固定后，对争议土地管理情况，土地下放后，对争议土地管理情况，停车场平面的具体历史经过，停车场种核桃的历史经过；14、陈学忠所使用的几间房屋在1994年合同土地范围内；15、争议地四至堰塘东侧耕种情况，魏易坟堰北侧种杨树的土地承包耕种情况。即后来占用补偿情况；16、柏神庙给了水田和堰，没有给那的山坡。山坡上的树林是1980年以前伐完的，新路是9月份宇兴公司挖的。简易房是1995年建的；17、以上盘古山三坡路为界，以西固定给柏神庙，以东固定给席庄。另外堰塘和水田即一片棣枝坡给席庄的；18、记不清，是哪个村组在停车场那修建也不知道是哪个村组的村民。在那存车做生意；19、1994年柏神庙东西组与陈书林签订的承包合同；20、停车场所在荒坡出运前以外全部固定给了柏神庙。到场所在荒坡野固定给了柏神庙。席正全只是借用。承包合同。只有冲水田和堰塘及以东到大路成三角形的20亩田地坡；21、上盘古山的路及停车场是柏神庙东西组村民修建的；22、1989年柏神庙东西组。付姜景贵石头款130元；23、双方都证明是自己集体村民修的路，平整的停车场。没有共同平整过；24、四至边界土改分配情况。1959年柏神庙把土地和堰给了席庄。同时将小沙沟以南的坡也给了席庄，停车场所在的荒坡。就是席庄生产队的，是固定的，两部分土地都是固定席庄集体了。参加固定人员固定后合理使用情况，土地下放后管理使用情况，停车场平整的历史情况，92年土地调整时，稻厂一块可耕地受理耕种情况；25、停车场后来承包情况，承包人员受理使用情况；26、1994年席庄组与席正朝签订的承包合同，四至面积范围；27、重新确定四至边界。堰塘东侧是怎样管理的；28、1994年席正超与村组签订的。承包合同，面积20亩；29、1990年席庄组村民在大车场有车人员记录；30、1992年席庄组村民在大车场看车人员记录；31、1994年收款人王乾出具的1000元收据；32、不清楚争议土地固定给哪个集体了；33、除了水田和堰及原土改给席运田的林子坡，其他都固定给了柏神庙生产队；34、3月3停车场位置，双方村民组、村民都有存车；35、1989年春开拖拉机把石头从停车场拉到山下，柏神庙东西组给工钱130元，每人一盒三门峡烟；36、1990年丢了车了。柏神庙赔的300元；37、1996年春，存车丢了，后柏神庙赔了200元；38、在那卖芋头时，是席庄的村民在停车场存车；39、在那卖芋头时，是席庄的村民存车，没有其他村组；40、是席庄在96年左右，将停车场进行了平整，存自行车收点钱；41、1994年用推土机将停车场进行了推平、干了两天1000元工钱，1996年又给席正朝推了堰，后来赶庙会看到席庄组村民在那存车。以上证据证实，争议地一直由席庄组管理使用，确认归席庄组事实清楚，程序合法。被告驻马店市人民政府答辩称，答辩人经审理查明，争议地位于申请人与第三人村庄南侧半山坡，东至原上盘古山路，西至河沟，南至大沙沟，北至柏树坟耕地，该范围内席庄所有的白田冲水田及堰塘无争议。被申请人曾分别于1997年、1999年、2000年对该争议地作出过确权处理，被申请人于1997年、1999年作出的处理决定，均被泌阳县人民法院以事实不清为由予以撤销，被申请人于2000年作出的处理决定被复议机关部分撤销，根据争议双方申请，被申请人经调查于2018年3月6日再次对尚未确定权属争议地进行确权处理，现申请人不服，申请复议。1959年以前，王老庄、席庄、柏神庙三个庄是一个队，统一核算统一分配。1959年分为王老庄、席庄、柏神庙三个生产队，实施家庭联产承包责任制时柏神庙分为东组、西组，对争议地的四固定及1962年至1992年之前管理使用情况，被申请人多次实地调查，均无法准确查明。申请人与第三人均主张该争议地在四固定时期固定给了本组，但双方证人证言相互矛盾，又无其他证据予以印证，1992年后，席庄组把争议地内停车场以西的山坡、稻场所在的山坡，发包给了本村村民席正朝经营管理至今。答辩人认为被申请人多次调查，调查均未能确认本案争议地四固定时其固定给了哪个集体组织所有，争议双方均不能提供可以证实对该争议中有所有权的有效证据。被申请人在无法查清四固定情况下，以争议荒地现实管理情况为基础，本着方便管理耕种，公平处理矛盾纠纷为原则，将争议双方管理使用的争议荒坡分别确定给了申请人与第三人所有并无不当，申请人请求理由不成立，被申请人依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第二款、《中华人民共和国森林法》第十七条、《河南省实施办法》第十三条第二款之规定作出土地权属争议案件行政决定书，事实清楚，内容适当，适用法律正确，依法应予维持。因此，答辩人根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项之规定，作出维持被申请人泌阳县人民政府作出的土地权属争议案件行政决定书的复议决定正确。请求法院依法驳回原告诉讼请求。被告在举证期限内向本院提交如下证据：1、驻政复决字（2018）605-606号，行政复议决定书及送达回证；2、驻政复通字（2018）387-388号，行政复议答复通知书存根及送达回证；3、驻政行复参（2018）387-388号，第三人参加行政复议通知书存根及送达回证，1-3证明复议程序合法；4、行政复议申请书；5、申请人身份证明材料及授权委托证明；6、泌政办决字（2018）3号行政处理决定。4-6证明申请人提出复议申请符合受理条件；7、被申请人答复书，证明被申请人提交答复。第三人盘古乡盘古村席庄组答辩称，同意被告泌阳县人民政府、驻马店市人民政府的答辩意见，认为泌阳县人民政府、驻马店市人民政府作出的决定正确，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。第三人没有向法院提供证据。经庭审质证，原告对被告泌阳县人民政府证据5、7、8、9、11、12、24-31、38-41有异议，其他无异议。证据5是第三人席庄的一个答辩意见，属于一个单方陈述。证据7是县乡村有关人员讨论案件发表了意见，但从其发表意见来看，这些人员是无原则随意表的态，没有依据。证据8是县政府的调查报告，调查报告是2017年1月9日作出，与事实不符的地方主要有报告中说土改后收归集体，认定分别由席庄和柏神庙生产队管理使用，在土改的时候，土改给了柏神庙的，后来只能由柏神庙来管理使用，不可能由席庄去管理使用。第二，包括认为双方均没有充分的证据证明争议山坡柏神庙合法让给了席庄，本身就是柏神庙的。你没有证据证明给了等于没有给，怎么会叫柏神庙去举证没有割让。第三点是包括认为双方没有充足的证据证明争议山坡固定给了哪个生产队集体所有。你们调查的是固定的一个原则，是固定的办法。土改后没有调整的，原来是谁的还是谁的，那么既然土改时是柏神庙村民的，那么四固定时没有调整的，也当然是给固定柏神庙，这是应该由席庄举证固定给他了。第四点是报告认为席庄耕种了一块面积三分左右的土地，席庄三分左右，提出200多个平方，那么大的荒山荒坡，只耕种了200多个平方，而柏神庙几家耕种了几块地，况且是停车场应当是柏神庙，现凭证是在1989年按照你报告认为席庄凭证是在90年那柏神庙先平整这个停车场。你们说这些什么大量的物力和关系的证言证据，证明席庄在管理使用依据何在，这个报告是没有依据的。第五点是1996年发生争议后，县乡政府处理之后使用状况是不应当作为依据的。这是在土地管理法第十六条第四款有明确规定，况且县政府在通知席庄确权期间也告知其在土地使用权和所有权解决期间，不得改变土地利用的现状，那么他们却改变了，而政府又把改变后的土地利用现状作为确权的依据明显错误。第9份证据，也就是处理决定的底稿处理决定是2017年1月13日作出，底稿内容一样，我们需要补充的是对于这份处理决定的底稿勘查图与处理结果不吻合。调查结果与处理结果之间的关联不清晰，那么你们后来作出的也就是向原告送达的处理决定书，与这份处理决定的地块仍然是一致的，你们没有做任何修改，没有完善任何证据，也就可见这个行政处理决定认定事实。对证据11现状图是2014年5月28日的，争议发生在1996年，你们不以1996年的土地利用现状作处理依据，而以2014年近20年以后的现状作为依据，明显不合法。对于证据24-27是对席庄人员的调查，属于单方当事人一方的，存在着利害关系，不能作为证据使用。对于证据28，是席正朝的承包合同，这个范围起诉状中已经说得很清楚，不能以柏神庙人不知道，就等于认可他们的强占，也认可这一块属于这是不能划等号，不能作为定案的依据。对于证据29-31和38-41这一块都是关于停车场的问题，从这些可以看出，停车场是柏神庙先平整管理使用，后来因为丢车不再管理使用，由个人去管理，在个人管理经营期间，席庄人去平整了场地，也作为停车场使用了，也就是说，虽然双方都平整了，都作为停车场使用了，但是处理决定却偏向于席庄的管理使用，而对柏神庙的管理平整等于视而不见。被告驻马店市人民政府、第三人席庄组对被告泌阳县人民政府的证据无异议。原告、被告泌阳县人民政府、第三人席庄组对被告驻马店市人民政府的证据无异议。被告泌阳县人民政府认为原告提供的判决与本案无关，不在争议区内。被告驻马店市人民政府认为原告提供的证据真实性无异议，但和本案没有关联性，对本案事实不产生影响。第三人席庄组对原告证据本身的真实性无异议。本院对上述证据认证如下，原告证据均是生效的法律文书，证明该宗争议地处理的过程，本院予以认定。被告泌阳县人民政府提供的一部分是事实证据，本院予以认定，一部分证明使用过程和使用情况的证人证言，对于双方都认可的事实，本院予以认定。对被告驻马店市人民政府的程序证据，本院予以认可。根据认定的证据，查明以下事实，二原告和第三人因该区域及周边集体土地所有权问题多次发生争议，泌阳县人民政府1997年1月31日作出泌政土（1997）03号土地权属争议处理决定、1999年4月28号作出（1999）02号土地权属争议处理决定均被泌阳县人民法院撤销。2000年9月13日泌阳县人民政府作出泌政行决字（2000）第08号土地权属争议处理决定书，被复议机关驻马店市人民政府作出的（2013）50号复议决定部分撤销，后柏神庙东、西组对（2013）50号复议决定不服，起诉至法院，驻马店市中级人民法院和河南省高级人民法院维持了驻马店市人民政府的复议决定。2018年3月6日，被告泌阳县人民政府作出泌政行决字（2018）第3号行政决定书。为了方便耕种，解决双方多年来由此发生的矛盾纠纷。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第二款、《中华人民共和国森林法》第十七条、《河南省实施办法》第十三条第二款之规定,决定双方争议的停车场所在荒坡部分及稻场部分土地四至范围内,大寇庄组村民陈书林已经建简易房居住所在2980.66平方米及柏神庙西组两户村民原载杨树1540.65平方米荒坡土地荒坡土地的所有权归柏神庙东、西组农民集体所有，其他50910.19平方米荒坡土地的所有权属席庄组农民集体所有。原告不服向驻马店市人民政府申请复议，驻马店市人民政府作出复议决定驳回复议申请，维持泌阳县人民政府的土地权属争议处理决定，二原告不服，向本院提起行政诉讼。本院认为，二原告和第三人相邻，争议宗地系荒坡，对于“四固定”时期的固定情况，各方均认为固定给了本组。对于争议地的管理使用的基本事实无争议。被告泌阳县人民政府鉴于双方已经争议多年，各方证据均不是特别充分，将争议地根据使用管理情况，作出决定分别确定给原告和第三人所有并无不妥，亦体现了公平合理的原则。本院认为被告泌阳县人民政府的土地权属争议处理决定正确。被告驻马店市人民政府作出的复议决定，程序合法。原告请求撤销被告泌阳县人民政府的土地权属争议处理决定、驻马店市人民政府的复议决定理由不充分，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决如下：一、驳回原告撤销泌阳县人民政府2018年3月6日作出的泌政行决字（2018）第3号行政决定书的诉讼请求；二、驳回原告撤销驻马店市人民政府2018年8月28日作出的驻政复决字（2018）605-606号行政复议决定书的诉讼请求。诉讼费50元，由原告泌阳县盘古乡盘古村民委员会柏神庙东组、泌阳县盘古乡盘古村民委员会柏神庙西组各负担25元。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状八份，上诉于河南省高级人民法院。审判长 刘 战审判员 于发安审判员 孟令华二〇一九年三月五日书记员 刘 豪