云南省普洱市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）云08行终7号上诉人（原审原告）张世会，女，1962年11月21日生，白族，农民，云南省镇沅彝族哈尼族拉祜族自治县人，住址镇沅彝族哈尼族拉祜族自治县。被上诉人（原审被告）镇沅彝族哈尼族拉祜族自治县恩乐镇人民政府。地址镇沅彝族哈尼族拉祜族自治县县城人民路9号。法定代表人朱晓喜，镇长。被上诉人（原审第三人）李仕学，男，1978年10月16日生，哈尼族，农民，云南省镇沅彝族哈尼族拉祜族自治县人，住址镇沅彝族哈尼族拉祜族自治县。上诉人张世会因请求被上诉人镇沅彝族哈尼族拉祜族自治县（以下简称镇沅县）恩乐镇人民政府履行土地确权法定职责一案，不服景谷傣族彝族自治县人民法院（以下简称景谷县人民法院）（2018）云0824行初27号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。原审法院认定事实，2008年4月29日，镇沅县人民政府向李仕学颁发了镇政林证字（2008）第2504001xxx号《林权证》。2010年4月10日，镇沅县人民政府通告征收镇沅县恩乐镇民江村民委员会新村村民小组和三岔组集体土地590亩。张世会称其开垦并管理的瓦洞山（又名大凹子地）土地包含在被征收的590亩集体土地中，其应该享受该地被征收的补偿款，但是政府却将相应的补偿款付给了李仕学。2017年2月27日，张世会向镇沅县人民法院提起民事诉讼，镇沅县人民法院审查认为张世会起诉的土地使用权存在争议，依法裁定对张世会的起诉不予受理。张世会提起行政诉讼。原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条规定“在起诉被告不履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据。但有下列情形之一的除外：一、被告应当依职权主动履行法定职责的；二、原告因正当理由不能提供证据的。”本案张世会虽提交了一份2017年10月18日的《土地使用权确权申请书》复印件，但没有镇沅县恩乐镇人民政府签收的印记或其他能证明恩乐镇人民政府收到该申请的证据材料，且镇沅县恩乐镇人民政府亦否认收到张世会提交的《土地使用权确权申请书》，故张世会请求判令镇沅县恩乐镇人民政府履行法定职责的理由和证据不充分，不予支持。此外，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条规定“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。”《最高人民法院关于适用的解释》第六十六条规定“公民、法人或者其他组织对行政机关不履行法定职责提起诉讼的，应当在行政机关履行法定职责期限届满之日起六个月内提出。”就本案而言，即便是以张世会起诉状写明的“2017年10月18日向镇沅县恩乐镇人民政府递交了土地使用权确权申请书”的时间起算，至2018年9月17日起诉，其起诉期限已经超过了法律规定的期限。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一款第（三）项和《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款（一）、（二）项之规定，裁定驳回张世会的起诉。退还张世会预交的案件受理费50元。上诉人张世会上诉称，不服景谷县人民法院（2018）云0824行初27号行政裁定。上诉理由：第一，案件事实情况。2009年，镇沅县人民政府对土地进行征收，张世会家开垦种植的8.54亩，应得征收补偿款102489.67元，但张世会家只领取了开垦费7000元，土地补偿款于2010年4月30日被李仕学领取。镇沅县人民政府林权流转服务中心土地征收补偿花名册尾部注明，瓦洞山土地原属于张世会家，于80年开垦到83年划分（分山政策，划山不划地），2008年征收建木材交易市场，属于张世会家开建种植的土地不知出向。第二，根据《中华人民共和国物权法》、《最高人民法院关于国有土地开荒后用于农耕的土地使用权纠纷案件适用法律问题解释》，谁耕种，谁受益的原则，国土资源部发布的确定土地所有权和使用权的若干规定第二十一条之规定，《中华人民共和国土地管理法》第十六条第（一）款的规定，土地使用权和所有权争议，由当事人协商解决，协商解决不成的，由人民政府处理，单位之间的争议，由县级人民政府处理，个人之间，个人与单位之间的争议，由乡（镇）级人民政府作出处理。镇沅县恩乐镇人民政府对张世会的土地确权申请不予作出行政决定，属于行政机关不履行法定责任。第三，争议在没有作出处理之前镇沅县恩乐镇人民政府不应该把争议土地补偿款给付李仕学。第四，景谷县人民法院的裁定认定事实不清，适用法律错误。张世会于2017年10月18日以申请书方式向镇沅县恩乐镇人民政府提出申请，镇沅县恩乐镇人民政府于2017年12月22日以恩乐镇人民政府关于张世会土地使用权确权申请书的答复，证明恩乐镇人民政府已经收到张世会的申请，并作出了答复。上诉人认为景谷县人民法院行政裁定，认定事实基本不清，适用法律错误。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定，行政机关收到当事人申请应当在六十日之内以正式文件形式答复，而镇沅县恩乐镇人民政府没有正式形式答复，但答复时间是2017年12月22日，上诉人提起诉讼时间是2018年9月17日，上诉人提起诉讼时间符合《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条规定一年的期限，于法有据。综上述，请求二审法院依法撤销景谷县人民法院（2018）云0824行初27号行政裁定书，改判支持上诉人的诉讼请求。被上诉人镇沅县恩乐镇人民政府未向本院提交答辩状。被上诉人李仕学已向本院提交上诉人起诉超过起诉期限，且没有合法土地使用权的述辩意见。本案当事人一审中所举证据，一审法院已随案卷移送本院，本院二审对当事人所举证据认证意见与一审法院一致。当事人二审中未向本院提交符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条规定“新的证据”。本院二审审查查明的案件事实与一审法院认定的案件事实一致。本院认为，本案争议的焦点为镇沅县恩乐镇人民政府对上诉人张世会申请确权的瓦洞山（又名大凹子地）争议土地是否存在不履行法定职责的情形。根据《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第三十八条规定：“在起诉被告不履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据。但有下列情形之一的除外：一、被告应当依职权主动履行法定职责的；二、原告因正当理由不能提供证据的。”《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条规定，公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。在起诉被告不作为的案件中，原告应当提供其在行政程序中曾经提出申请的证据材料。本案中，虽然上诉人张世会主张已向镇沅县恩乐镇人民政府提交《土地使用权确权申请书》，但上诉人张世会未向法院提供镇沅县恩乐镇人民政府签收其申请的证据材料，应当承担举证不能的责任。且被上诉人镇沅县恩乐镇人民政府不属于《行政诉讼法》第三十八条规定被告应当依职权主动履行法定职责的或者原告因正当理由不能提供证据的除外情形。虽然上诉人张世会在上诉中主张“镇沅县恩乐镇人民政府于2017年12月22日以恩乐镇人民政府关于张世会土地使用权确权申请书的答复”，但上诉人张世会在一审举证中并未提供镇沅县恩乐镇人民政府的答复材料对其主张进行印证。根据《最高人民法院关于适用的解释》第九十三条第一款规定，原告请求被告履行法定职责，原告未先向行政机关提出申请的，人民法院裁定驳回起诉。根据上述规定，一审法院裁定驳回张世会的起诉并无不当。《行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”由于上诉人张世会未提供证明被上诉人镇沅县恩乐镇人民政府已经收到其申请不履行法定职责的事实根据，不符合提起行政诉讼的条件。根据《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国农村土地承包法》的相关规定，农村集体土地属于农村村民委员会或者村民小组集体所有，农村村民委员会或者村民小组对集体所有土地进行发包。村民小组成员在未持有农村集体土地承包合同书、农村集体土地承包经营权证的情况下，主张对本人开垦的土地管理经营权，必须经过村民小组依照《中华人民共和国村民委员会组织法》的规定作出决议予以认可，村民小组决议确定的土地管理经营者因土地争议才具备申请确权或者提起诉讼的主体资格。综上所述，景谷傣族彝族自治县人民法院（2018）云0824行初27号行政裁定，事实清楚、证据充分、审理程序合法、适用法律正确。上诉人张世会上诉理由不成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项、《诉讼费用交纳办法》第二十七条第二款之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。案件受理费50元，退还上诉人张世会。本裁定为终审裁定。（此页无正文）审判长 刘 德审判员 张椿苑审判员 李正松二〇一九年三月二十九日书记员 速 娜附：相关适用法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条在起诉被告不履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据。但有下列情形之一的除外：（一）被告应当依职权主动履行法定职责的；（二）原告因正当理由不能提供证据的。在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。在起诉被告不作为的案件中，原告应当提供其在行政程序中曾经提出申请的证据材料。但有下列情形的除外：（一）被告应当依职权主动履行法定职责的；（二）原告因被告受理申请的登记制度不完备等正当事由不能提供相关证据材料并能够作出合理说明的。被告认为原告起诉超过法定期限的，由被告承担举证责任。《最高人民法院关于适用的解释》第九十三条原告请求被告履行法定职责或者依法履行支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇等给付义务，原告未先向行政机关提出申请的，人民法院裁定驳回起诉。人民法院经审理认为原告所请求履行的法定职责或者给付义务明显不属于行政机关权限范围的，可以裁定驳回起诉。《诉讼费用交纳办法》第二十七条第二审人民法院决定将案件发回重审的，应当退还上诉人已交纳的第二审案件受理费。第一审人民法院裁定不予受理或者驳回起诉的，应当退还当事人已交纳的案件受理费；当事人对第一审人民法院不予受理、驳回起诉的裁定提起上诉，第二审人民法院维持第一审人民法院作出的裁定的，第一审人民法院应当退还当事人已交纳的案件受理费。