湖南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）湘行终297号上诉人（原审原告）：陈美华，女，1944年10月24日出生，汉族，住邵阳市北塔区。委托代理人（原审原告）：李根祥，男，1967年2月26日出生，汉族，住邵阳市北塔区。系陈美华之子。被上诉人（原审被告）：邵阳市北塔区人民政府。住所地：邵阳市北塔区魏源路。法定代表人：刘贻银，该区区长。委托代理人：尹耀，北塔区征地和房屋征收工作办公室工作人员。委托代理人：许婷，湖南东放明律师事务所律师。上诉人陈美华因与被上诉人邵阳市北塔区人民政府（以下简称北塔区政府）土地行政侵权及行政赔偿一案，不服邵阳市中级人民法院2018年12月6日所作（2018）湘05行初155号行政裁定，提出上诉。本院依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。陈美华、李根祥提起本案诉讼称，北塔区政府于2010年征用了其土地，虽然其当时知道该征地行为，也签订了协议，领取了补偿款，但当时并不知道北塔区政府的征地行为违法，直到2018年，其通过学习法律才知道北塔区政府的征地行为违法，属于强占土地。请求确认北塔区政府未依法征地的强行占地行为违法，并判令北塔区政府赔偿其经济损失2788200元。北塔区政府辩称：陈美华、李根祥对2010年的征地行为不服提起诉讼，已超过法定起诉期限；其针对集体土地的征收行为提起诉讼，不具备原告主体资格；土地征收行为包含多种行政行为，原告的诉讼请求不明确，应当裁定驳回起诉。原审认定：李根祥与陈美华系母子，均系邵阳市北塔区状元洲街道（原田江乡）柘木社区（原柘木村）居民。2010年，陈美华承包经营的部分田土、鱼塘和李根祥承包经营的部分旱土被征收，李根祥于2010年7月16日领取了自己被征土地的补偿款14,956元、代陈美华领取了被征土地的补偿款117,134元。2018年8月7日，李根祥、陈美华提起本案行政诉讼，要求确认北塔区政府强占其土地的行政行为违法并判令北塔区政府赔偿其经济损失2788200元（按年产值3万元的30倍计算）。原审认为：根据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》（以下简称《执行解释》）第四十一条的规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。原告于2018年8月向本院提起行政诉讼要求确认北塔区政府2010年占用其土地的行为违法，明显已超过2年的起诉期限，且没有《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条规定的情形，应当认定其已超过法定起诉期限。对于超过法定起诉期限的起诉，应当不予受理，鉴于本案已经受理，依法应当裁定驳回起诉。据此，依照《最高人民法院关于适用的解释》（以下简称《适用解释》）第六十九条第一款（二）项的规定，裁定：驳回陈美华、李根祥的起诉。本案一审不收取诉讼费，已收取的受理费50元，退还给陈美华、李根祥。陈美华上诉称：1.原审法院以问话代替对行政行为进行合法性审查。问话时没有释明诉状中内容欠缺或者有其他错误，且不出具书面凭证，未告知需要补正的起诉状内容。2.本案未过起诉期限。不动产案件的起诉期限为20年。《执行解释》已被新的司法解释废止，原审适用该旧司法解释属适用法律错误。请求：1.撤销原审裁定，发回重审或再审。2.投诉审判长、审判员不履行法定职责，应当给予指导释明，出具书面凭证。上级人民法院应当责令改正，并对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。北塔区政府答辩称：陈美华、李根祥对2010年的征地行为不服提起诉讼，已超过法定起诉期限；其针对集体土地的征收行为提起诉讼，不具备原告主体资格；土地征收行为包含多种行政行为，原告的诉讼请求不明确，依法应当裁定驳回其起诉。本院二审对原审认定的事实予以确认。本院认为，本案二审争议的焦点为本案是否超过起诉期限。《适用解释》第六十九条第一款规定，超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”该条第二款规定：“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日超过五年提起行政诉讼的，人民法院不予受理。”第四十八条规定：“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。公民、法人或者其他组织因前款规定以外的其他特殊情况耽误起诉期限的，在障碍消除后十日内，可以申请延长期限，是否准许由人民法院决定。”《适用解释》第六十四条第一款规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”第六十五条规定：“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该行政行为内容之日起计算，但最长不得超过行政诉讼法第四十六条第二款规定的起诉期限。”根据上述规定，对于不动产案件，二十年是最长的保护期，超过二十年的，人民法院均不再受理。在行政行为作出之日起二十年内，则分两种情况：一种是行政相对人知道行政行为内容，但未被告知起诉期限；一种是行政相对人根本不知道行政行为的存在。对于第一种情况，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。对于第二种情况，从行政行为作出之日起计，最长不得超过二十年，但一旦在二十年内的某一日知道或者应当知道行政行为的内容，则起诉期限从该日起开始计，最长不得超过一年。本案中，陈美华、李根祥自称北塔区政府于2010年征用了其土地，虽然其当时知道该征地行为，也签订了协议，领取了补偿款，但当时并不知道北塔区政府的征地行为违法，直到2018年，其通过学习法律才知道北塔区政府的征地行为违法，属于强占土地。根据上述法律规定，因陈美华、李根祥于2010年已知行政行为的内容，故起诉期限应从其知道行政行为内容之日起计，最长不超过一年。陈美华、李根祥自知道被诉行政行为的内容，至2018年起诉，已有八年，已超过法定的起诉期限。至于其不懂法律，属其自身原因，其不懂法导致其耽误起诉期限，不属于法定的“非因自身原因”而应予扣除相应时间的情形。关于原审法律适用问题。陈美华、李根祥2018年8月7日提起本案诉讼时，《适用解释》（2018年2月8日施行）已施行，《执行解释》同时已废止。在此种情形下，对于起诉期限的审查，除了存在更有利于行政相对人权利救济等特殊情形外，原则上应适用该新的司法解释。在适用旧司法解释和新司法解释均已超过起诉期限的情形下，原审适用旧司法解释，属适用法律不当，应予纠正。但由于对只知行政行为内容却不知起诉期限的情形，新司法解释较之旧司法解释所规定的起诉期限更短，适用新的司法解释，本案也已过起诉期限。故原审以超过起诉期限为由，裁定驳回起诉，处理结果正确。此外，人民法院审理行政案件时，在对被诉行政行为的合法性进行审查之前，首先需审查是否符合起诉的条件，即只有对符合条件的起诉，才进一步对行政行为的合法性进行审查。本案中，原审未对行政行为的合法性进行审查，是因认为不符合起诉条件，因而裁定驳回起诉。该处理结果符合法律规定。至于上诉人对原审法官的投诉，不属本案审查范围。综上，陈美华的上诉理由不能成立，本院不予支持。原审裁定认定事实清楚，处理结果正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本案二审不收取案件受理费。本裁定为终审裁定。审判长  周婷婷审判员  余旭东审判员  向黎丽二〇一九年三月十一日法官助理邹志斌书记员刘海涛附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；……