广州铁路运输中级法院行 政 裁 定 书（2019）粤71行审复141号复议申请人（原申请执行人）：广州市规划和自然资源局（原广州市国土资源和规划委员会）。住所地:广州市越秀区吉祥路80号。法定代表人：彭高峰，主任。委托代理人：徐兴贵，系该局工作人员。委托代理人：蔡佳佳，系该局工作人员。被申请人（原被执行人）：邝文通，男，1969年12月18日出生，汉族，住广州市白云区。广州市规划和自然资源局不服原广州铁路运输第一法院（2018）粤7101行审5120号行政裁定，向本院提出复议申请。本案现已审查终结。原广州市国土资源和规划委员会向原审法院申请强制执行其作出的云国土行处[2017]413号《土地违法案件行政处罚决定书》（以下简称“涉案处罚决定”）中的第一、二、四项决定，即：1.责令邝文通限期改正或者治理在白云区××新村××社××道旁地块处非法占用的108平方米规划为基本农田的土地，恢复原种植条件；2.责令邝文通退还在白云区××新村××社××道旁地块处非法占用的42平方米规划为建设用地（水工建筑用地）的土地；3.对邝文通非法占用108平方米规划为基本农田的土地处以每平方米96元的罚款，罚款金额10368元，对非法占用的42平方米现状为建设用地（水工建筑用地）的土地处以每平方米10元罚款，罚款金额420元，罚款金额合计10788元。原审法院认为，《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条第二款规定：“对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。”该规定确立了行政处罚程序中的行政机关负责人集体讨论制度，即在对情节复杂或重大违法行为进行较重处罚前，行政机关的负责人应当进行集体研究，再作出行政处罚决定。考虑到涉案处罚决定一经执行，将涉及到涉案地块上相关设施的处置，将造成相关设施的灭失等无法逆转的后果，属于较重的行政处罚。申请执行人在作出涉案处罚决定前应当经过负责人集体讨论。该案申请执行人向原审法院申请执行其作出的行政处罚决定，但未向原审法院提供其对被执行人作出的处罚决定经过了该单位领导集体讨论决定的证据。因此，申请执行人对被执行人作出的涉案处罚决定不符合法定程序。《国土资源行政处罚办法》第三十二条规定：“国土资源主管部门应当自立案之日起六十日内作出行政处罚决定。案情复杂，不能在规定期限内作出行政处罚决定的，经本级国土资源主管部门负责人批准，可以适当延长，但延长期限不得超过三十日，案情特别复杂的除外。”该案中，从申请执行人提交的《土地违法案件立案呈批表》可知，申请执行人已于2017年4月27日对违法行为予以立案，但于2017年8月30日才作出云国土行处[2017]413号《土地违法案件行政处罚决定书》，且申请执行人并未提交其已经相关主管部门负责人的批准予以延长期限的证据，明显违反了上述规定的法定期限，属于程序违法，而该程序违法明显损害了被执行人的合法权益。综上所述，依照《中华人民共和国行政强制法》第五十八条和《最高人民法院关于适用的解释》第一百零一条第一款第（十四）项的规定，裁定不准予强制执行申请执行人作出的涉案处罚决定中的第一、二、四项决定。复议申请人广州市规划和自然资源局不服原审裁定，申请复议称：一、原审法院作出原审裁定的理由不成立。首先，复议申请人作出涉案处罚决定的法定程序完整、合法。复议申请人已履行完毕《中华人民共和国行政处罚法》第三十条、第三十一条、第三十二条、第三十六条、第三十九条以及《国土资源行政处罚办法》第十一条、第十二条、第十三条、第十八条、第二十一条、第二十七条、第二十八条、第二十九条等规定的法定程序。其次，超过期限作出涉案处罚决定，仅构成程序瑕疵，其程度并未严重到构成明显程序违法的情形，而仅属于《最高人民法院关于适用的解释》第九十六条规定的“程序轻微违法情形”，并不属于该解释第一百六十一条规定的应当裁定不准予执行的情形，原审法院以此为由裁定不予执行，缺乏法律依据。再次，虽然超出期限作出涉案处罚决定，但本案中复议申请人在作出涉案处罚决定前已依法履行了行政处罚告知及听证告知了被申请人其享有的陈述、申辩和要求听证的权利，且在申请强制执行前再次履行了相应的催告程序，并告知被申请人享有的陈述、申辩权利。因此，本案逾期问题对被申请人依法享有的陈述、申辩、听证等重要程序性权利不产生实质损害。此外，超出期限作出涉案处罚决定并不会对行政处罚案件的定性产生不利影响，根据复议申请人的调查，被申请人违法占用土地的事实清楚，复议申请人据此作出的涉案处罚决定证据确凿，适用法律正确。二、复议申请人作出的涉案处罚决定符合法定程序。根据《国土资源违法行为查处工作规程》10.3审理方式规定“一般案件由执法监察内设审理机构或者审理人员负责组织，采用书面或者会议方式进行审理，提出审理意见。重大、疑难案件由执法监察工作机构负责人组织会审，并提出会审意见。”按照上述规定，重大、疑难案件，由执法监察工作机构负责人组织会审，并提出会审意见即可。具体到本案中，复议申请人在作出涉案处罚决定前，已由执法监察工作机构负责人组织会审，对该案进行了集体会审讨论，并以《土地违法案件处理意见表》的形式予以体现，在形成一致意见后才作出涉案处罚决定，该程序符合上述规定。上述《土地违法案件处理意见表》在复议申请人移送原审法院申请强制执行的证据材料中已有提供。三、复议申请人作出的涉案处罚决定认定事实清楚、程序合法、适用法律正确，合法有效，且未经法定程序撤销或确认违法，应裁定准予执行。《国土资源行政处罚办法》第二十九条第三款规定“《行政处罚决定书》一经送达，即发生法律效力”。据此，涉案处罚决定已经生效，且被申请人未在法定期限内提出复议或诉讼要求撤销涉案处罚决定。因此，复议申请人作出的涉案处罚决定是合法有效的。被申请人未在要求的期限内履行涉案处罚决定的义务，复议申请人在法定期限内向原审法院提出了强制执行申请。复议申请人的强制执行申请符合法定条件，依法应裁定予以强制执行。综上请求：1、撤销原审裁定；2、裁定准予强制执行复议申请人作出的涉案处罚决定。本院审查查明，2019年1月9日，中共广州市委、广州市人民政府印发穗字[2019]1号《中共广州市委广州市人民政府关于印发〈广州市机构改革方案〉的通知》，该通知要求将广州市国土资源和规划委员会的职责……等整合，组建广州市规划和自然资源局……不再保留广州市国土资源和规划委员会。因此，在本案复议期间，原广州市国土资源和规划委员会的职责由广州市规划和自然资源局继续行使。本院认为，根据《最高人民法院关于适用的解释》第一百六十一条的规定，只有被申请执行的行政行为具有“实施主体不具有行政主体资格、明显缺乏事实根据、明显缺乏法律、法规依据、其他明显违法并损害被执行人合法权益”的情形，人民法院应当裁定不准予执行。本案中，被申请人在未取得合法用地审批手续的情况下，占地建设农村住宅，以上事实有询问笔录、现场照片、影像图、土地利用现状图、土地利用总体规划图等证据予以证明，违法事实的证据充分。复议申请人向被申请人作出涉案处罚决定，被申请人并未就涉案处罚决定申请行政复议或提起行政诉讼，可视其对涉案处罚决定认定的违法事实无异议。在申请强制执行前，复议申请人还履行了催告程序。综上，涉案处罚决定认定的违法事实清楚，适用法律正确，程序正当。涉案处罚决定作出过程中的负责人集体讨论，属于行政机关的内部审查程序，涉案处罚决定作出前是否经过行政机关负责人集体讨论不影响涉案违法用地的定性，不属于“明显违法”的情形。复议申请人超出期限作出涉案处罚决定，无证据证明对被申请人的合法权益产生实质影响，不属于明显违法并损害被申请人合法权益的情形。故原审法院不准予强制执行涉案处罚决定处理不当，应予纠正。复议申请人的复议请求成立，本院予以支持。依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百六十一条第二款之规定，裁定如下：一、撤销原广州铁路运输第一法院（2018）粤7101行审5120号行政裁定；二、准予强制执行原广州市国土资源和规划委员会作出的云国土行处[2017]413号《土地违法案件行政处罚决定书》中第一、第二、第四项。本裁定送达后即发生法律效力。审判长 朱 琳审判员 彭铁文审判员 王 荣二〇一九年三月五日法官助理郑小敏书记员罗涛