山东省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）鲁行终2155号 上诉人（原审原告）闫义鹏，男，1977年4月21日出生，汉族，住济南市市中区。 被上诉人（原审被告）济南市市中区人民政府，住所地济南市经八路122号。 法定代表人谢堃，区长。 委托代理人张雷，济南市市中区人民政府法制办公室工作人员。 委托代理人栾涛，国浩律师（济南）事务所律师。 被上诉人（原审被告）济南市市中区综合行政执法局（原济南市市中区城市管理行政执法局），住所地济南市市中区九曲庄路36号。 法定代表人周勇，局长。 委托代理人周鹏，济南市市中区城市管理行政执法局工作人员。 被上诉人（原审被告）济南市公安局市中区分局，住所地济南市市中区经三路145号。 法定代表人刘刚，局长。 委托代理人王振强，济南市公安局市中区分局法制大队民警。 委托代理人马长青，济南市公安局陡沟派出所民警。 被上诉人（原审被告）济南市国土资源局市中分局，住所地济南市二环南路3456号。 法定代理人刘某，局长。 委托代理人王君，济南市国土资源局市中分局工作人员。 委托代理人陈双石，山东众成清泰（济南）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）济南市市中区农业经济发展局，住所地济南市市中区二环南路8216号。 法定代表人李广林，局长。 委托代理人相永建，国浩律师（济南）事务所律师。 被上诉人（原审被告）济南市市中区人民政府陡沟街道办事处，住所地济南市市中区陡沟街道办事处。 法定代表人王恩东，主任。 委托代理人方正，北京德和衡（济南）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）济南市水利局，住所地济南市历下区龙鼎大道1号龙奥大厦A区1415室。 法定代表人张曰良，局长。 委托代理人张昆，山东辰静律师事务所律师。 闫义鹏与济南市市中区人民政府（以下简称市中区政府）、原济南市市中区城市管理行政执法局（以下简称市中区执法局）、济南市公安局市中区分局（以下简称公安局市中区分局）、济南市国土资源局市中分局（以下简称国土局市中分局）、济南市市中区农业经济发展局（以下简称市中区农业局）、济南市市中区人民政府陡沟街道办事处（以下简称陡沟办事处）、济南市水利局强制推毁清理土地违法一案，闫义鹏不服济南市中级人民法院于2016年11月11日作出的（2015）济行初字第676号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审原告闫义鹏向原审法院起诉称：原告是济南市市中区陡沟街道办事处杨台村村民，并合法承包集体土地。2014年12月10日，在七被告共同领导和参与下，原告承包的集体土地被非法强行推毁，原告所有的地上附着物全部被毁坏。根据《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国行政强制法》等法律规定，被告实施的行政强制行为，缺乏事实和法律依据，严重违反法定程序，侵害了原告的合法权益。诉讼请求：1.确认七被告对原告承包的集体土地实施的强制推毁的行为违法；2.判令七被告对原告被毁损的土地和地上物恢复原状。 原审法院经审理查明:济南市玉符河综合治理工程需要占用原告所在陡沟街道办事处杨台村的部分集体土地。2014年12月10日，市中区政府组织人员将原告承包土地的地上物清除。原告认为被告的行为违法，提起本案诉讼。 原审法院经审理认为:《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。……。”本案中，原告主张七被告共同违法强制推毁其承包土地及地上物，并提交了现场录像、照片、陡沟办事处的告知书等证据以证实其主张。以上证据能够证明市中区政府成立的玉符河综合治理工程指挥部组织人员对原告涉案土地上的树木予以清理的事实。市中区政府抗辩主张原告所诉的土地清理系济南市玉符河综合治理工程施工单位的施工行为，并非被告组织实施的强推行为，但未提交证据证明原告所在的杨台村村委会已经将原告承包土地移交给济南市玉符河综合治理工程施工单位的事实存在。因此，本案应当认定市中区政府组织实施了对原告涉案土地地上物的强制清理行为。市中区政府在本案中未提交证据证明其对原告涉案土地地上物强制清理行为的合法性，原告请求法院确认市中区政府行政行为违法的主张应予支持。由于对原告涉案土地的强制清理行为是市中区政府组织实施的，因此，原告针对其他被告提出的主张，不予支持。 由于市中区政府的上述行为违法，应当对给原告造成的损失承担赔偿责任。本案中，原告的诉讼请求为要求判令被告对其被毁损的土地和地上物恢复原状，因涉案土地位于济南市玉符河综合治理工程范围内，已没有恢复原状的可能，原告要求判决被告恢复土地原状的诉讼请求应予驳回。原告对于涉案地上物的具体种类和数量在本案中也未明确提出主张，本案无法作出认定，原告可就其因被告的上述行政行为给其造成的直接经济损失，待证据充分后另案提起诉讼。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决确认市中区政府于2014年12月10日强制清除闫义鹏承包地地上物的行为违法；驳回闫义鹏的其他诉讼请求。案件受理费50元，由市中区政府负担。 上诉人闫义鹏不服原审法院判决，请求撤销原审法院判决，依法改判确认市中区政府、市中区执法局、公安局市中区分局、国土局市中分局、市中区农业局、陡沟办事处、济南市水利局对上诉人承包地实施的强制推毁行为违法，判令将被毁损土地和地上物恢复原状或进行经济赔偿，本案诉讼费用由被上诉人承担。事实与理由：1.上诉人提交的证据能够证明被诉强制行为系七被上诉人共同实施。原审法院仅仅认定市中区政府强制推毁清理土地，未对其他被上诉人实施的行为进行认定显然错误。2.被上诉人将上诉人享有承包经营权的地上物非法损坏，根据《中华人民共和国刑法》的规定应当承担相应法律责任。3、原审过程中上诉人已经明确了地上物的种类和数量，针对已经毁损地上附着物，如无法恢复原状，应当判决赔偿损失。 被上诉人市中区政府、市中区执法局、公安局市中区分局、国土局市中分局、市中区农业局、陡沟办事处、济南市水利局未向本院提交书面答辩意见。 各方当事人在原审中提供的证据已随案移送本院。经审查，本院同意原审法院查明的案件事实。 本院认为： 本案涉及两个焦点问题，一是七被上诉人是否共同实施了被诉行政行为并共同承担违法责任；二是上诉人关于恢复土地及地上附着物原状或进行经济赔偿的诉讼请求是否应当得到支持。 关于被诉强制清理推毁土地行为的实施主体及责任承担问题。本案中，上诉人提交了视频录像及照片、陡沟办事处对曹兰香的告知书等证据，用以主张七被上诉人单位人员共同实施了被诉强制清理推毁土地行为。原审庭审中，上诉人虽从上述视频及照片中指认出市中区政府、市中区执法局、公安局市中区分局、陡沟办事处等单位的工作人员出现在行为现场，但未能提供证明国土局市中分局、市中区农业局、济南市水利局的工作人员参与实施了被诉强制清理推毁行为的证据。上诉人所提交的陡沟办事处对曹兰香的告知书系复印件，在本案一审及二审阶段均未能提供原件，且被上诉人对该复印件的效力不予认可，因而该告知书并不能作为国土局市中分局、市中区农业局、济南市水利局参与实施了本案被诉行为的依据。原审法院判决认定市中区政府组织市中区执法局、公安局市中区分局、陡沟办事处等单位人员实施了本案被诉强制清理推毁土地行为正确，但认定国土局市中分局、市中区农业局、济南市水利局实施了本案被诉行为的依据不足，认定事实存在部分错误，本院对此予以纠正。本案现有证据能够证明市中区政府组织市中区执法局、市中区公安局、陡沟办事处工作人员对上诉人土地实施了强制清理行为，因市中区政府未提交证据证明强制清理行为的合法性，故应当确认市中区政府行为违法。本案中市中区执法局、公安局市中区分局、陡沟办事处均为市中区政府下属工作部门，对上诉人涉案土地的强制清理行为系由市中区政府统一组织实施，原审法院据此确认由市中区政府承担行政违法责任并无不当，亦不影响上诉人救济权益的实现。故对上诉人所称的所有被上诉人应共同承担违法责任的上诉主张，本院不予支持。 关于本案是否应当支持上诉人恢复土地及地上附着物原状或进行经济赔偿的诉讼请求问题。本案中上诉人主张应对涉案土地及地上附作物恢复原状，通常情况下，恢复原状在满足下列情形时可以得到支持：一是恢复原状在客观上具备可能性，二是在经济或社会效益层面具有价值性，也就是说恢复原状应客观上可能且不以耗费巨大社会经济成本为代价。本案中，玉符河治理工程集景观绿化、防洪等功能于一体，是由政府统一组织实施的大型河流整治工程，具有公益性、整体性、统一性、规模性的特点，相关部门对该河流的整治工作也已投入大量的人力物力等社会经济成本。若不顾及现实情况强行将涉案土地恢复到原来状态，将会破坏该工程的整体性和功能性，导致付出巨大的社会经济代价，故恢复原状在经济和社会效益上不具备价值性。因此，本院对上诉人恢复涉案土地原状的上诉请求不予支持。关于上诉人所称的地上附着物赔偿问题，因原审过程中闫义鹏对于涉案土地上地上物价值情况亦未明确提出主张和依据，原审法院在告知上诉人待证据充分后可就经济损失问题另案提起诉讼的情况下，驳回上诉人其他诉讼请求，该判决并不妨碍上诉人救济权利的实现，处理并无不当。另外，上诉人上诉称的被上诉人根据《中华人民共和国刑法》的规定应当承担相应法律责任问题，不属于本案审查范围。 综上，原审法院判决认定事实基本清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持，上诉人闫义鹏的上诉理由不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判决。 二审案件受理费50元，由上诉人闫义鹏负担。 本判决为终审判决。 审判长 侯 勇 审判员 张景凯 审判员 李莉军 二〇一九年三月五日 书记员 杨柳青