湖南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2018）湘行终1942号上诉人（原审原告）：临湘市长安街道办事处长城居委会坳上组。住所地：临湘市长安街道办事处长城居委会。负责人：李伦光，组长。委托代理人：李福荣，湖南云天律师事务所律师。委托代理人：谈建平，湖南云天律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：临湘市人民政府。住所地：临湘市西正街。法定代表人：魏淑萍，市长。委托代理人：张立安，临湘市国土资源局工作人员。委托代理人：孙岳兰，湖南雄剑律师事务所律师。上诉人临湘市长安街道办事处长城居委会坳上组（以下简称坳上组）因与被上诉人临湘市人民政府土地行政审批及行政赔偿一案，不服岳阳市中级人民法院2018年10月29日作出的（2017）湘06行初47号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。现已审理终结。原审查明：2003年，被告因五尖山太子休闲山庄项目建设需要，需征用临湘市白云镇台上村、麻塘居委会、长安镇长城村（应为长城居民委员会，下同）、五尖山森林公园等镇村及单位土地1230亩。原告坳上组的部分土地位于项目建设范围内。2003年9月29日，临湘市尖山太子休闲山庄项目征地拆迁指挥部与临湘市长安镇长城居民委员会签订了《征地补偿协议》，双方就征地补偿标准及付款方式达成了一致。协议签订后，原告于2003年10月24日领取了第一批补偿款477843元；于2004年7月20日领取了第二批补偿款及其他费用共计477843元。2003年12月20日，临湘市发展计划委员会作出《关于同意将五尖山森林公园周边部分集体林地征收纳入公园管理范围的批复》，同意将长安镇长城居民委员会、白云镇台上村、麻塘居委会777亩林地征为国有，作为五尖山森林公园的生态保护带，划归五尖山森林公园管理。同日，临湘市发展计划委员会作出《关于临湘市老年人活动中心项目立项的批复》和《关于临湘市教育局教师新村项目立项的批复》，同意临湘市老年人活动中心新建和临湘市教师新村五尖山小区两个项目立项。经层报审批，湖南省人民政府于2004年7月1日作出（2004）政国土字第623号《农用地转用、土地征用审批单》，以临湘市2003年三批次项目的名义批准征收土地19.6239公顷；湖南省人民政府于2005年8月15日作出（2005）政国土字第630号《农用地转用、土地征用审批单》，以临湘市尖山森林公园项目的名义批准征收土地51.7996公顷。案涉项目用地临湘市人民政府自2002年起陆续作出如下审批：2002年12月13日，被告作出临政土出准字【2002】1-1-138号《国有土地使用权出让批准书》，批准临湘市国土资源局向湖南太子奶生物科技股份有限公司出让位于临湘市尖山的国有土地使用权106667㎡，土地用途为商服用地；2004年8月6日，被告作出临政土出准字【2004】3-26号《国有土地使用权出让批准书》，批准临湘市国土资源局向湖南太子奶生物科技股份有限公司出让位于临湘市尖山的国有土地使用权73795㎡，土地用途为综合用地；2004年8月6日，被告作出临政土出准字【2004】3-27号《国有土地使用权出让批准书》，批准临湘市国土资源局向湖南太子奶生物科技股份有限公司出让位于临湘市尖山的国有土地使用权67979㎡，土地用途为综合用地；2004年8月6日，被告作出临政土出准字【2004】3-28号《国有土地使用权出让批准书》，批准临湘市国土资源局向湖南太子奶生物科技股份有限公司出让位于临湘市尖山的国有土地使用权128260㎡，土地用途为综合用地；2006年1月19日，被告作出临政土出准字【2006】3-4号《国有土地使用权出让批准书》，批准临湘市国土资源局向湖南五仙山旅游度假开发有限公司出让位于临湘市尖山的国有土地使用权267594.1㎡，土地用途为林地；2006年1月20日，被告作出临政土出准字【2006】1-34号《国有土地使用权出让批准书》，批准临湘市国土资源局向湖南五仙山旅游度假开发有限公司出让位于临湘市尖山的国有土地使用权39553㎡，土地用途为道路用地；2006年1月20日，被告作出临政土出准字【2006】1-35号《国有土地使用权出让批准书》，批准临湘市国土资源局向湖南五仙山旅游度假开发有限公司出让位于临湘市尖山的国有土地使用权37885.6㎡，土地用途为公共建筑用地；2006年10月16日，被告作出临政土出准字【2006】2-50号《国有土地使用权出让批准书》，批准临湘市国土资源局向湖南五仙山旅游度假开发有限公司出让位于临湘市××国道南侧的国有土地使用权1899㎡，土地用途为商服；2007年1月29日，被告作出临政土出准字【2007】3-2号《国有土地使用权出让批准书》，批准临湘市国土资源局向湖南五仙山旅游度假开发有限公司出让位于临湘市尖山的国有土地使用权29733.33㎡，土地用途为儿童乐园；2007年1月29日，被告作出临政土出准字【2007】3-4号《国有土地使用权出让批准书》，批准临湘市国土资源局向湖南五仙山旅游度假开发有限公司出让位于临湘市尖山的国有土地使用权30866.7㎡，土地用途为健身中心；2008年4月17日，被告作出临政土出准字【2008】2-14号《国有土地使用权出让批准书》，批准临湘市国土资源局向湖南五仙山旅游度假开发有限公司出让位于临湘市尖山的国有土地使用权39666.5㎡，土地用途为林地；2008年4月17日，被告作出临政土出准字【2008】2-15号《国有土地使用权出让批准书》，批准临湘市国土资源局向湖南五仙山旅游度假开发有限公司出让位于临湘市尖山的国有土地使用权39134.4㎡，土地用途为林地；被告作出的以上案涉土地审批文件，原告在2016年11月以信息公开的方式得知上述内容。2017年5月17日，原告以被告作出的12宗用地批准行为违法并申请赔偿损失为由向法院提起行政诉讼。请求：1.撤销临湘市人民政府作出的（2005）政土字第1号《国家建设拨用土地审批单》、（2005）政土字第02号《国家建设征用土地审批单》、（2006）政土字第01号《国家建设拨用土地审批单》、（2006）政土字第10号《国家建设征（拨）用土地审批单》、（2006）政土字第11号《国家建设征（拨）用土地审批单》、临政土出准字【2006】2-50号《国有土地使用权出让批准书》、2006年1月2日《出让转让批准书》、2006年11月2日《出让转让批准书》、临国存土转字（2006）1-1-86号《出让国有土地使用权转让批准书》、临国土转字（2006）1-1-87号《出让国有土地使用权转让批准书》、临政土出准字（2008）2-14号《临湘市人民政府国有土地使用权出让批准书》、临政土出准字（2008）2—15号《临湘市人民政府国有土地使用权出让批准书》；2.判决临湘市人民政府恢复坳上组集体土地所有权并恢复土地原状；3、赔偿因违法批准农用地转用后闲置13年之久给坳上组造成的全部经济损失。诉讼期间，原告的组民李伦光、王井先等人就湖南省人民政府作出的（2004）政国土字第623号、（2005）政国土字第630号《农用地转用、土地征用审批单》，向湖南省人民政府申请复议。湖南省人民政府于2018年5月16日作出湘府复决字［2018］40号、41号《行政复议决定书》，确认其作出的623号、630号审批单违法。原审认为：本案争议的焦点为：一、本案是否超过了起诉期限；二、被告所作的涉及12宗土地的审批行为是否合法；三、是否应当重新给予原告补偿。关于焦点一，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款：“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理”及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为的内容之日起最长不得超过一年”的规定，本案中，虽然临湘市人民政府作出的案涉12宗土地的国有土地使用权出让批准书时间发生在2006年至2008年期间，但该批准书的内容确实未告知原告，原告直至2016年11月11日通过信息公开的途径才得知该批准书的内容。随后，原告于2017年5月17日向法院提起了行政诉讼，故原告的起诉并未超过起诉期限。被告临湘市人民政府称原告的起诉超过起诉期限的理由不能成立，该院不予采纳。关于焦点二，被告所作的涉及12宗土地的审批行为是否合法的问题，应当根据相关法律规定进行审查。《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）第十四条规定，在征地过程中，要维护农民集体土地所有权和农民土地承包经营权的权益。在征地依法报批前，要将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径告知被征地农民；对拟征土地现状的调查结果须经被征地农村集体经济组织和农户确认；确有必要的，国土资源部门应当依照有关规定组织听证。要将被征地农民知情、确认的有关材料作为征地报批的必备材料。要加快建立和完善征地补偿安置争议的协调和裁决机制，维护被征地农民和用地者的合法权益。经批准的征地事项，除特殊情况外，应予以公示。原国土资源部《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》（国土资发〔2004〕238号）规定，在征地依法报批前，当地国土资源部门应将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径等，以书面形式告知被征地农村集体经济组织和农户。当地国土资源部门应对拟征土地的权属、地类、面积以及地上附着物权属、种类、数量等现状进行调查，调查结果应与被征地农村集体经济组织、农户和地上附着物产权人共同确认。在征地依法报批前，当地国土资源部门应告知被征地农村集体经济组织和农户，对拟征土地的补偿标准、安置途径有申请听证的权利。当事人申请听证的，应按照《国土资源听证规定》规定的程序和有关要求组织听证。根据上述规定，征地依法报批前，应当充分保障被征地农村集体经济组织和农户的知情权、确认权和申请听证的权利。而本案被告并未履行发布征地公告、告知拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径等事项和将拟征土地现状的调查结果交被征地农村集体经济组织和农民确认的义务，其通过所谓的“双方协议”形式将本应履行的征地程序省略后便作出了案涉12宗土地的审批行为，明显违法，依法应当撤销。但由于涉案土地用于“临湘市尖山森林公园”项目建设，属于社会公共利益，判决撤销将会给社会公共利益造成重大损害，故应当判决确认临湘市人民政府作出的12宗土地的审批行为违法。关于焦点三，是否应当重新给予补偿的问题。虽然本案临湘市人民政府存在没有征地批文等合法手续的前提下便实施了征地行为，客观上构成了违法。但考虑到涉案土地已经进行了大量的建设并包括部分公共设施，判决撤销会给公共利益造成重大损失，且临湘市人民政府在2003年征地时已经与当时的临湘市长安镇长城居民委员会签订了征地补偿协议并已实际履行，故本案原告要求法院判决恢复原告集体土地所有权的原状，并赔偿500万元损失的诉求不能成立，该院不予支持。综上，临湘市人民政府针对案涉12宗土地作出的批准行为违法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项之规定，判决：一、确认被告临湘市人民政府作出的《国有土地使用权出让批准书》（临政土出准字【2006】3-4号）、《国有土地使用权出让批准书》（临政土出准字【2006】1-34号）、《国有土地使用权出让批准书》（临政土出准字【2006】1-35号）、《国有土地使用权出让批准书》（临政土出准字【2007】3-2号）、《国有土地使用权出让批准书》（临政土出准字【2007】3-4号）、《国有土地使用权出让批准书》（临政土出准字【2006】2-50号）、《国有土地使用权出让批准书》（临政土出准字【2004】3-28号）、《国有土地使用权出让批准书》（临政土出准字【2004】3-27号）、《国有土地使用权出让批准书》（临政土出准字【2002】1-1-138号）、《国有土地使用权出让批准书》（临政土出准字【2004】3-26号）、《国有土地使用权出让批准书》（临政土出准字【2008】2-14号）、《国有土地使用权出让批准书》（临政土出准字【2008】2-15号）违法；二、驳回原告坳上组的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告临湘市人民政府负担。坳上组不服，提出上诉称：一、一审将临湘市人民政府与临湘市长安镇长城居民委员会签订《征收补偿协议》的行为认定为征地补偿行为，认定事实错误。临湘市人民政府迫使居民委员会工作人员直接在《征收补偿协议》上签字，侵犯了被征地村民小组村民的参与权和知情权。一审认定涉案土地已经进行了大量的建设并包括部分公共设施，判决撤销会给公共利益造成重大损失错误。本案被征收的土地有1294.57亩，2003年12月31日已全部向用地人移交。但至今被征收的大部分土地仍未使用。二、一审判决适用法律错误。三、一审判决显失公正。请求：维持一审判决第一项，撤销第二项；改判临湘市人民政府向坳上组支付征收农村土地补偿金、安置补助费7879875.00元。被上诉人临湘市人民政府答辩称：一、坳上组没有原告的诉讼主体资格。坳上组45户村民作为原告提起本案诉讼，但坳上组年满十八周岁的组民有175人，原告起诉人数不足年满十八周岁组民的一半，因此上诉人没有原告主体资格。二、上诉人起诉已超过法定期限，应予驳回。2003年9月29日，涉案项目征地拆迁指挥部与坳上组所在的长安镇长城居民委员会签订了《征地补偿协议》。2003年10月24日，坳上组领取了第一批50%的土地补偿款477843.00元；2004年7月20日，坳上组又领取了第二批50%的土地补偿款477843.00元。上诉人对政府的征收行为是明知的。从涉案的12宗土地的用地审批情况来看，答辩人最早作出的审批文件的时间是2004年8月6日，最迟是2008年4月17日。而坳上村到2017年5月才起诉，超过了起诉期限。三、坳上村被征收的土地已经按协议足额补偿到位。坳上组提出土地补偿金太少，要求答辩人另外支付土地补偿金实质是对征地补偿标准有争议。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款的规定，对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调，协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。因此，坳上组对征地补偿有异议，不是本案审理和裁判的范围。四、五仙山旅游度假开发有限公司的12宗土地中的5宗土地用地审批行为合法，有2宗土地不是本案审理范围。请求驳回上诉，维持原判。当事人在一审中提交的证据已随案移送本院。经审查，可以作为认定本案事实的依据。本院经审理查明以下事实，坳上组的诉讼请求为：1.撤销临湘市人民政府作出的（2005)政土字第1号《国家建设征用土地审批单》并2006年1月19日《国有土地使用权出让批准书》；2.(2005)政土字第02号《国家建设拨用土地审批单》并2006年1月20日《出让批准书》；3.(2006)政土字第01号《国家建设拨用土地审批单》并2006年1月20日《出让批准书》；4.(2006)政土字第10号《国家建设征（拨）用土地审批单》并临政土出准字（2007)3-2号《国有土地使用权出让批准书》;5.(2006)政土字第11号《国家建设征（拨）用土地审批单》并临政土出准字（2007)3-4号《国有土地使用权出让批准书》；6.临政土出准字(2006)2-50号《国有土地使用权出让批准书》；7.2006年11月2日《出让转让批准书》；8.2006年11月2日《出让转让批准书》;9.2006年12月13日临国存土转字(2006)1-1-86号《出让国有土地使用权转让批准书》；10.2006年12月13日临国土转字（2006)1-1-87号《出让国有土地使用权转让批准书》；11.2008年4月17日临政土出准字(2008)2-14号《临湘市人民政府国有土地使用权出让批准书》；12.2008年4月17日临政土出准字(2008)2—15号《临湘市人民政府国有土地使用权出让批准书》。13.判决临湘市人民政府恢复坳上组集体土地所有权并恢复土地原状；赔偿因违法批准农用地转用后闲置13年之久给原告造成的全部经济损失。后坳上组又增加了诉讼请求：判令临湘市人民政府就其过错对坳上组给予行政赔偿。坳上组诉讼请求中涉及的审批单和批准书作出的时间是从2005年起到2008年止。涉案土地已于2003年底前全部向用地人移交，并打了桩。一审认定的其他案件事实本院予以确认。本院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定,行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。第四十九条第（一）项规定，提起诉讼的原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第（一）项规定不符合行政诉讼法第四十九条规定的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。本案中，2003年临湘市人民政府因五尖山太子休闲山庄项目建设需要，征用了临湘市白云镇台上村、麻塘居委会、长安镇长城村、五尖山森林公园等镇村及单位的土地。坳上组的部分土地位于该项目建设范围内。2003年9月29日，临湘市尖山太子休闲山庄项目征地拆迁指挥部与临湘市长安镇长城居民委员会签订了《征地补偿协议》。坳上组于2003年10月24日和2004年7月20日分两次领取了补偿款及其他费用。涉案土地已于2003年底前全部交给了用地人，并打了桩。因涉案土地的征收行为全部完成，上诉人与之后国有土地出让过程中的审批行为，即涉案的审批单和批准书没有利害关系，坳上组不具有本案的原告主体资格。按照上述法律规定，依法应予驳回起诉。一审进行实体审理系适用法律错误。坳上组上诉时提到被上诉人未依法支付土地补偿金、安置补助费的问题。经查，《征地补偿协议》中确定的补偿款已于2004年7月20日支付完毕，且该项请求超出了上诉人在一审时的诉讼请求，不属于本案的审理范围，上诉人可通过其他途径申请救济。综上所述，原审判决认定事实不清，适用法律错误，依法应予纠正。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百二十三条第（一）项之规定，裁定如下：一、撤销岳阳市中级人民法院（2017）湘06行初47号行政判决；二、驳回上诉人临湘市长安街道办事处长城居委会坳上组的起诉。本案不收取案件受理费，一审收取的案件受理费50元退还上诉人临湘市长安街道办事处长城居委会坳上组。本裁定为终审裁定。审判长  黄一凡审判员  李清平审判员  夏 阳二〇一九年三月三十日法官助理陈未书记员袁璇附法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：……（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；……《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百二十三条人民法院审理二审案件和再审案件，对原审法院立案、不予立案或者驳回起诉错误的，应当分别情况作如下处理：（一）第一审人民法院作出实体判决后，第二审人民法院认为不应当立案的，在撤销第一审人民法院判决的同时，可以迳行驳回起诉；……