广东省珠海市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）粤04行终13号上诉人（原审原告）：黄伯勇，男，汉族，1968年7月9日出生，住广东省珠海市斗门区。被上诉人（原审被告）：珠海市斗门区井岸镇人民政府，住所地：广东省珠海市斗门区。负责人：许振铭，镇长。应诉负责人：陈振朝，副镇长。委托代理人：李勇，广东华杨律师事务所律师。上诉人黄伯勇因与被上诉人珠海市斗门区井岸镇人民政府（以下简称“井岸镇政府”)强制拆除及行政赔偿一案，不服珠海市金湾区人民法院(2018)粤0404行初350号行政裁定，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院认定事实2018年5月19日，珠海市斗门区井岸镇某村民委员会向井岸镇政府出具《情况说明》，称在尖峰山公园西北入口附近的林地是某村林地，在该林地中有未经批准的搭建窝棚板房、堆放干柴等行为，其并未将该林地的使用权向任何人发包或出租，没有允许任何人使用该林地，经其调查，该林地上的搭建行为是陈某所为，请求井岸镇政府维护其合法权益。同日，珠海市斗门区井岸镇林业工作站作出林责改（字）【2018】第X号《责令（限期）改正违法行为通知书》,责令改正在尖峰山北面路口林地搭建的违法行为，案外人陈某在“违法人签名”处签名。后井岸镇政府强制拆除了位于尖峰山公园西北入口处某小班林地上的窝棚、板房等构筑物及农作物。2018年6月5日，珠海市斗门区林业局出具《证明》，载明尖峰山公园西北入口处被拆除临时建筑用地，位于某小班，林地类型为省级重点生态公益林用地。另查明，国家林业局编号：XX《林权证》登记涉案林地所有权权利人、林地使用权权利人、森林或林木所有权权利人、森林或林木使用权权利人均为井岸镇某村民委员会。原审法院判案理由及结果《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案中，井岸镇政府强制拆除了涉案林地上未经批准搭建的窝棚板房等构筑物及农作物，黄伯勇主张井岸镇政府该强拆行为违法，但未能提供证据证明上述被拆除的构筑物及农作物归其所有，其与井岸镇政府的行政行为之间不具有法律意义上的因果关系，故黄伯勇不具有本案原告主体资格。原审法院遂裁定驳回原告黄伯勇的起诉。一审案件受理费人民币50元，退回黄伯勇。当事人二审诉辩主张上诉人黄伯勇的上诉请求：1.撤销一审裁定，依法改判；2.裁定被上诉人强行拆除和破坏农作物的行为是违法行为；3.请求赔偿经济损失61500元；4.诉讼费由被上诉人承担。事实和理由如下：一、上诉人多年前就在位于尖峰山公园西北入口处约三亩多地上开荒和种植。因为多次被人偷盗农作物，不得不搭建窝棚看守。在建过程中，被上诉人要求拆除，并出具违建通知书强行要签名，不签就拉去派出所。因本人不在现场，上诉人朋友陈某在不明不白的情况下签了字。二、被上诉人在拆除违章建筑过程中，强行将上诉人果园围栏（铁网栏约三百米，价值一万元）、种植多年的果树（龙眼树315棵，价值31500元）、经济作物（牛古大力苗二千棵，价值二万元）被强行破坏。上诉人认为，被上诉人是过当执法行为，理应赔偿上诉人损失。据此请求二审法院裁定一审判决错误，依法改判。被上诉人井岸镇政府答辩称，一、黄伯勇与被诉的具体行政行为之间没有法律上的利害关系，也不是被诉具体行政行为的相对人，不具有原告资格。根据井岸镇政府林业工作站巡查发现，在尖峰山公园西北入口附近的林地中有未经批准的搭建窝棚、搭建板房、堆放干柴行为，经了解是居住在某村的陈某所为，林业站于2018年5月19日做出并送达的《责令（限期）改正违法行为通知书》（林责改字[2018]第X号），限期当日内改正违法行为。陈某自认是违法行为人，并在该通知书的“违法人签名”栏签字确认。由此可知，黄伯勇与被诉的具体行政行为之间没有法律上的利害关系，也不是被诉具体行政行为的相对人，不具有原告资格。上诉人申请“陈某出庭作证其不是当事人”，与现场送达《责令（限期）改正违法行为通知书》过程中陈某的自认行为自相矛盾。显然是上诉人意图指使陈某作伪证，我方将依法追究上诉人指使他人作伪证或陈某在行政行为过程中进行虚假陈述、妨碍调查的法律责任。二、被上诉人具有做出具体行政行为的法定职权。根据珠海市斗门区人民政府《关于进一步加强城乡管理工作的通知》（珠斗府办[2012]X号）文的规定，井岸镇政府有权对辖区内城乡管理和行政执法资源进行统一调度、指挥和管理；对于限期内未整改到位的违法行为，镇政府有权组织相关部门按通知日期对违章建筑进行清拆；区人民政府相关职能部门按照职责分工，负责对驻镇机构人员进行业务指导。根据中共珠海市斗门区委办公室、珠海市斗门区人民政府办公室关于印发《斗门区整治违法用地工作方案》的通知，镇政府负责违法用地的巡察工作，负责制止违法用地行为，负责违法用地的拆除整治工作，负责组织有关职能部门对违法用地限期整治到位。依据上述规定，被上诉人有权组织相关部门按通知日期对案涉林地内的违章建筑进行清拆。三、陈某在省级重点生态公益林内进行违法搭建行为事实清楚，主要证据确凿、充分。珠海市斗门区林业局于2018年6月5日出具的《证明》显示，“尖峰山公园西北入口处被拆除临时建筑用地，经现场核查，比对林业资源档案数据库，位于某小班，林地类型为省级重点生态公益林用地”。珠海市斗门区井岸镇人民政府组织巡查和拆除违建的现场照片也显示，该违建行为的发生地是在林地中，不仅违反该林地的性质、也未经林地使用权人和林业行政主管部门许可。珠海市斗门区井岸镇林业工作站“林责改字[2018]第X号”《责令（限期）改正违法行为通知书》显示，陈某自认是违法行为人，并在该通知书的“违法人签名”栏签字确认。上诉人声称陈某是其朋友，因上诉人不在场，所以“陈某在不明不白的情况下签了字”，与事实不符。没有证据显示陈某是无民事行为能力或限制行为能力人，陈某对于在“违法人签名”栏签字的行为理应做出正常的理解和判断。另外，没有证据显示陈某向被上诉人表示了委托代理人的身份。上诉人声称陈某不签名就会被拉去派出所，不符合事实和正常逻辑，被上诉人只是责令违法行为人限期改正，并未处以行政拘留处罚，也不具备这样的执法权限，陈某不可能因为不签字被拉去派出所。上诉人也未能提供证据证明被拆除的构筑物及农作物归其所有，因此上诉人自认是违法行为人的理由不能成立。四、被诉具体行政行为适用法律正确，不存在过当执法行为。依据《广东省林地保护管理条例》第二十七条，“未经县以上人民政府批准，或者弄虚作假骗取批准，非法征用、占用林地的，责令限期退还使用的林地，拆除或没收在使用林地上的建筑物和其他设施。”依据广东省人民政府(粤府明电［1998］34号)“转发《国务院关于保护森林资源制止毁林开垦和乱占林地的通知》(国发明电［1998］8号文)”的规定，针对毁林开垦、违反规定毁林种果和乱占滥用林地，特别是对果园、庄园使用林地的情况，要立即停止一切毁林和乱占滥用林地行为，要严格清查，切实做好被毁坏林地的还林工作，没有还林或不符合规定的，由林业主管部门代为还林，费用由责任者承担。陈某的搭建等行为占用林地，且未经县以上人民政府林业主管部门审核同意，也没有依照有关土地管理的法律、行政法规办理建设用地审批手续，属于违反《森林法》和《广东省林地保护管理条例》的行为。井岸镇政府因陈某未在规定期限内改正违法行为，组织相关部门拆除林地上的搭建物的代履行行为适用法律正确，也符合国务院的相关规定。上诉人认为被上诉人过当执法，没有事实和法律依据，其也无权主张。五、被诉行政行为并未导致上诉人的合法权益受到侵害，不应进行赔偿。依据《国家赔偿法》第二条，“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利”。本案中，行政行为相对人的占用林地行为既未取得林地使用权人某村的承包权，也没有取得林业主管部门的许可，不论是陈某还是上诉人，在该案涉林地内都不存在合法权益，没有任何依据主张国家赔偿。黄伯勇与被诉的具体行政行为之间没有法律上的利害关系，也不是被诉具体行政行为的相对人，不具有原告资格；被上诉人具有做出具体行政行为的法定职权；具体行政行为的相对人陈某在省级重点生态公益林内进行违法搭建行为事实清楚，主要证据确凿、充分；被诉具体行政行为适用法律正确；被诉具体行政行为并未导致上诉人的合法权益受到侵害，不应进行赔偿。原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院予以维持。二审查明的事实二审期间，上诉人申请陈某、梁某出庭作证，本院予以准许。陈某陈述内容：我帮黄伯勇打工，他没有帮我买社保，我租他房子，没有收我房租，帮忙干活，有时也给我钱，没钱用给我一些钱，几千元不等，不是按月。我帮忙种树有七八年，种了黄皮、龙眼、荔枝、大树菠萝、金银花、罗汉松、牛大力等。搭建板房之前，板房的垫层也是我打的。涉案被拆除的板房是我和工人一起搭建的，材料是黄伯勇负责的，工人工资是黄伯勇拿了一万元现金给我，我发给工人的。5月19日发通知那天，是我在搭板房，井岸镇政府让我（在违法通知书上）签字，我不签，（如果）不签字车不让出果园，执法人员说不签字就不让走。后来我签了，并拿走了发电机。梁某陈述内容：我与梁某是初中同学，我读书时黄伯勇父亲已开发那块地。2018年开荒地时，我帮忙种了两天牛大力，我没有要工钱。黄伯勇种树是请人种的，我没有帮忙种。二审中，上诉人另提交两份证据材料：1.照片11张，证明被上诉人拆除板房及苗木、围栏；2.胡某、梁某、陈某等七人出具《证明》，证明上诉人在涉案地块耕种十多年。经审核，该两份证据材料系上诉人一审中已经提交并质证过的证据，不是二审新证据，本院不予接纳。原审法院查明的其他事实属实，本院予以确认。二审判案理由及结果本案双方当事人争议的核心问题是上诉人黄伯勇是否具有本案的原告主体资格，是否有诉权。对此，本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权向人民法院提起诉讼。该法第四十九条第一项、第二十五条则进一步规定，提起行政诉讼的原告应当是符合该法规定的公民、法人或者其他组织，即必须是行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织。公民、法人或其他组织提起行政诉讼，其原告资格中的利害关系应当以“可能性”为标准，只要原告的主张与被诉行政行为存在利害关系的可能性即具有利害关系。因此，不能以实体审查标准中的事实上的利害关系来代替原告主体资格审查中的可能性的利害关系。是否事实上存在利害关系则不属于原告资格的审查范畴，而是实体审查的范畴。诉讼本身就是以存在争议为前提，只要争议存在，与争议有关的各方当事人就具有诉讼当事人的资格，而不是说只有绝对胜诉的一方才具有当事人的资格。本案中，黄伯勇提交了同村多名村民出具的关于其多年耕种涉案土地的证明；签收违法通知书的陈某，也是被诉行政行为的相对人，亦出庭证实涉案土地上的板房和农作物并非其本人所有，而是属于黄伯勇，且其系黄伯勇请的雇工；梁某也出庭证实在2018年帮黄伯勇栽种牛大力苗的事实。因此，黄伯勇提交的证据已经初步证明了其与被诉行政行为之间存在利害关系的可能性，已经初步证明了其具有本案原告主体资格。至于涉案土地上的板房及耕种的农作物究竟归属于谁，被诉行政行为是否合法，黄伯勇主张的损失是否属于行政赔偿的范围，均属于实体审查的范畴，不属于原告资格审查的范畴。原审裁定实际上是将上诉人黄伯勇提供初步证据证明原告主体资格的标准提升到足以证明其具有胜诉权的标准，理由不能成立，适用法律错误，应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项的规定，裁定如下：一、撤销广东省珠海市金湾区人民法院(2018)粤0404行初350号行政裁定；二、指令广东省珠海市金湾区人民法院继续审理本案。审判长 唐 文审判员 宋义明审判员 陈 伟二〇一九年三月十八日书记员 梁敏儿