广东省汕头市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）粤05行终4号上诉人（原审原告）朱梓涛，男，汉族，1992年7月28日出生，住广东省惠来县。委托代理人许洪程，广东程春律师事务所律师。被上诉人（原审被告）汕头市潮阳区国土资源局，住所地广东省汕头市潮阳区棉新大道中段。法定代表人欧镇武，局长。委托代理人陈炯生、徐英鹏，广东粤威律师事务所律师。原审第三人广东信威隆电气有限公司，住所地广东省汕头市龙湖区珠池路36号一层。统一社会信用代码914405007520972632。法定代表人姚喜财，总经理。委托代理人邵宇力，广东广成律师事务所律师。委托代理人陈标，广东广成律师事务所实习律师。原审第三人潮阳市经济开发试验区南润实业公司，住所地广东省汕头市潮阳区经济开发试验区内。法定代表人周松武。上诉人朱梓涛因与被上诉人汕头市潮阳区国土资源局（下简称潮阳国土局）、原审第三人广东信威隆电气有限公司（下简称信威隆公司）、潮阳市经济开发试验区南润实业公司（下简称南润公司）土地权属登记行政纠纷一案，不服汕头市金平区人民法院（2018）粤0511行初95号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。原审法院查明，朱梓涛诉南润公司、汕头外轮供应公司股东损害公司债权人利益责任纠纷一案，原审法院于2018年1月16日作出（2017）粤0511民初2885号《民事判决书》，判决南润公司、汕头外轮供应公司对原审法院（2017）粤0511民初1189号民事判决项下南方大厦（汕头）友谊百货有限公司应偿还朱梓涛的借款本金34100000元及利息64724472.43元承担连带清偿责任。（2017）粤0511民初2885号《民事判决书》发生法律效力后，朱梓涛申请强制执行。本院于2018年4月8日作出（2018）粤05执恢67号《执行裁定书》，裁定查封被执行人汕头外轮供应公司名下的财产。1995年2月，原潮阳市人民政府核发了潮府国用字（1995）第05240300002号《国有土地使用证》，该证的土地使用者南润公司，土地座落潮阳市经济开发试验区，独自使用权面积17826.67㎡。2003年8月，原汕头市嵩阳商贸有限公司申请变更登记，2003年8月15日，原潮阳市规划与国土资源局经初审准予登记发证，同日原潮阳市人民政府同意登记发证，证号潮国用(2003)字第05240200449号，土地权利人汕头市嵩阳商贸有限公司，土地座落潮阳市试验区广场东北侧，独自使用权面积17826.67㎡，土地图号F-50-30-19。2003年11月17日，汕头市嵩阳商贸有限公司经核准变更登记为汕头市嵩阳投资有限公司；2008年5月12日，汕头市嵩阳投资有限公司经核准变更登记为信威隆公司。原审法院认为，《最高人民法院关于适用的解释》第十三条规定：“债权人以行政机关对债务人所作的行政行为损害债权实现为由提起行政诉讼的，人民法院应当告知其就民事争议提起民事诉讼，但行政机关作出行政行为时依法应予保护或者应予考虑的除外。”依据本条规定，行政机关对债务人作出行政行为后，债权人如果认为该行为对其债权行使有不利影响的，通常情况下不具有提起行政诉讼的原告资格。本案中，原告朱梓涛作为申请执行人，其债权的实现主要是依靠作为债权关系相对一方的债务人，即本案第三人南润公司履行义务来实现。原告朱梓涛与第三人南润公司之间的债权债务纠纷现已进入执行阶段，朱梓涛作为债权人与被诉土地使用权变更登记行为之间不具有行政诉讼法上的利害关系，不具有本案原告的主体资格，故对朱梓涛的起诉应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第十三条、第六十九条第一款第一项及第三款之规定，裁定驳回原告朱梓涛的起诉。上诉人朱梓涛不服原审裁定，上诉称：第一、原审法院认定事实错误。上诉人因在申请执行南润公司、汕头外轮供应公司股东损害公司债权人利益责任纠纷一案的执行案件中，发现被执行人南润公司位于潮阳市实验区广场东北侧的建设用地使用权（地号：F-50-30-19,面积17826.67㎡）于2003年8月8日被被上诉人违法变更登记于原汕头市嵩阳商贸有限公司的名下。上诉人是在执行案件中发现被上诉人的违法行政行为而提起诉讼的，诉讼目的并非是一审法院所认为“债权人以行政机关对债务人所作的行政行为损害债权实现为由提起行政诉讼的”。第二、一审法院适用法律错误。1.根据第三人提供证据显示信威隆公司（原汕头市嵩阳商贸有限公司）与南润公司存在私下土地交易，而被上诉人的证据显示是通过改制变更登记。以上相互矛盾的情况足以证明被上诉人与南润公司存在恶意串通，帮助南润公司转移财产。这种情况，不适用《最高人民法院关于适用的解释》第十三条“债权人以行政机关对债务人所作的行政行为损害债权实现为由提起行政诉讼的，人民法院应当告知其就民事争议提起民事诉讼，但行政机关作出行政行为时依法应予保护或者应予考虑的除外。”而应该适用本解释第十二条有下列情形之一的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的“与行政行为有利害关系”：（四）撤销或者变更行政行为涉及其合法权益的。因此上诉人具有本案的主体资格，人民法院应该进行实体审理。2.根据（2017）最高法行申4295号、（2017）最高法行申169号的《行政裁定书》的判例要旨是“根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条第一款、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十二条第二款规定，公民、法人或者其他组织所主张之权益，只有依行政法律法规规章等对其加以保护的情形下，才能成为行政法上受保护的权益，才能形成行政法上的利害关系，才能取得原告主体资格。并且，人民法院对行政行为合法性进行评价，主要依据行政行为作出时的事实和法律状态，一般不受事后变化了的事实等影响，因而公民、法人或者其他组织主张的权益，应当是行政机关在作出行政行为时需要考虑的权益，原则对事后形成的权益或者已经消失的权益，除非存在因行政法律关系存续而事后受到影响等特殊情形或者法律另有规定以外，公民、法人或者其他组织也不能通过提起行政诉讼的方式予以主张。”就本案而言，被上诉人于2003年8月8日将南润公司的土地违法变更登记于原汕头市嵩阳商贸有限公司的名下（现今土地仍然登记于原汕头市嵩阳商贸有限公司名下），该行政法律关系导致上诉人无法执行南润公司的财产。这种情况属于“除非存在因行政法律关系存续而事后受到影响等特殊情形”。这种非法确权行政法律关系的结果是严重影响到原告的直接利益，而不是只存在“反射性的利益”和“间接利益关系”。第三、一审裁决与法律设定裁定驳回起诉的立法目的不符。法律设定裁定驳回起诉的一个很重要的立法目的，就是双方当事人之间的关系不是民事法律关系，人民法院不能或者不宜通过民事审判手段来处理，当事人可以通过行政手段或者刑事手段来解决，或者通过上述手段来解决更合适。就本案来看如果人民法院适用裁定驳回起诉，那么上诉人将因违法行政行为而没有任何其他的救济途径追究本案两个第三人的责任，势必会剥夺上诉人的程序权利和实体权利。不符合法律设定裁定驳回起诉的初衷。此外，补充三点意见：一、关于南润公司改制成为汕头市嵩阳商贸有限公司的情况说明。南润公司原挂靠于潮阳市经济开发试验区经济贸易发展公司。根据汕头市人民政府《转发市体改委关于开展清理挂靠企业工作方案的通知》(汕府[1999]82号)、汕头市人民政府《关于加快挂靠企业清理工作有关问题的通知》(汕府[1999]160号)的改制精神，该公司不符合改制条件。且南润公司已被工商局吊销营业执照无法再做变更登记，但该司法定代表人周松武却违法重新注册了汕头市嵩阳商贸有限公司取代南润公司，并将南润公司所有的涉案建设用地使用权于2003年8月8日变更登记其名下。在工商内档资料“企业法人年检报告书”中的申请书提及“兹有我南润公司于一九九三在潮阳市经济开发试验区办理工商注册登记，我公司在经济开发试验区购买土地一万七千多平方米，现在尚且建未完整，故此我公司办公场地临时设在棉城租用办公楼房，为了企业的有利发展，我公司准备近期内办理变更改制为有限责任公司，并迁往胪岗镇办公营业，现因2001年度年检关系，要求领导先给我公司办理年检，并在短时间内办理变更改制事宜，请局有关领导给予批准”和在潮阳规划国土（用地）改【2003】8号文件中描述的“因企业挂靠改制及经营发展需要”、“在用地位置、面积、用途及受让单位法定代表人不变的前提下，更改为“汕头市嵩阳商贸有限公司”可以印证改制这一点。南润公司2001年6月19日开始准备改制，2002年8月28日被吊销，2003年7月15日成立汕头市嵩阳商贸有限公司，这三个时间点印证了南润公司已被工商局吊销无法再做变更登记，但该司法定代表人周松武却违法重新注册了汕头市嵩阳商贸有限公司取代南润公司，并将建设用地使用权转移到汕头市嵩阳商贸有限公司名下。二、南润公司与汕头市嵩阳商贸有限公司之间是否存在土地交易的情况说明。首先南润公司是全民所有制公司(潮阳财政局出资1000万元)，其土地使用权转让需要层层审批，在网上招拍挂。不是简单通过资产评估就随意转让的。其次，2003年7月18日签订土地转让协议，而在2003年7月29日却取得潮阳市规划与国土资源局同意因改制变更土地使用权受让单位名称的批复。因此，南润公司与汕头市嵩阳商贸有限公司之间不存在土地交易。“所谓的土地交易”是虚假交易，为了逃避不承担南润公司的债务，才制造的假象。三、被上诉人与南润公司存在恶意串通，帮助南润公司转移财产。南润公司2002年8月28日被吊销，被上诉人在明知该企业已经被吊销的情况下，仍以改制变更登记的名义为其变更土地登记，该行为明显是与南润公司恶意串通，帮助南润公司转移财产。综上，请求二审法院查清事实，依法裁定撤销原审裁定，指令原审法院进行实体审理；诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人辩称：一、原审裁定认定事实清楚，不存在认定事实错误的情形。上诉人上诉称其是在执行案件中发现被上诉人的违法变更登记行为而提起诉讼的，诉讼目的“并非是一审法院所认为‘债权人以行政机关对债务人所作的行政行为损害债权实现为由提起行政诉讼的’”，因此认为一审裁定认定事实错误。但在之后的上诉理由中，上诉人又提出本案是由于被上诉人于2003年8月8日将南润公司的土地违法变更登记于原汕头市嵩阳商贸有限公司的名下，该行政法律关系导致上诉人无法执行南润公司的财产。上诉人的上述观点明显逻辑混乱，自相矛盾。本案中，可以认定且被上诉人也已认可的事实可以归纳如下：1、上诉人系债权人；2、南润公司系债务人；3、被上诉人是行政机关；4、被上诉人于2003年8月为债务人办理了涉案的变更登记手续；5、涉案变更登记手续的办理导致债权人可能无法执行到债务人的财产；6、债权人因为执行不到债务人的财产，债权无法实现，故提起了本案的诉讼。以上事实串起来，不管从哪个角度出发，上诉人的行为都只能得出本案属于“债权人以行政机关对债务人所作的行政行为损害债权实现为由提起行政诉讼的”的情形。故原审裁定认定事实清楚，不存在认定事实错误的情形。二、原审裁定适用法律正确，依法应予以维持。原审裁定适用了《最高人民法院关于适用的解释》第十三条的规定“债权人以行政机关对债务人所作的行政行为损害债权实现为由提起行政诉讼的，人民法院应当告知其就民事争议提起民事诉讼，但行政机关作出行政行为时依法应予保护或者应予考虑的除外。”如前所述，本案属于“债权人以行政机关对债务人所作的行政行为损害债权实现为由提起行政诉讼的”的情形，故一审裁定根据该情形适用该条规定是正确的，而依据该条的规定，由于被上诉人作出涉案变更登记行为时，上诉人的债权并未被确认，也没有其他事实使得被上诉人作出涉案变更登记行为时有法律依据应对该并未被确认的债权予以保护或者予以考虑，因此上诉人只能提起民事诉讼，而不具备作为本案行政诉讼原告的主体资格，原审裁定适用上述依据作出驳回上诉人起诉的裁定是正确的，依法应予以维持。就涉案的变更登记行为而言，上诉人的身份仅仅就是一个认为涉案变更登记行为可能存在违法的“无利害关系人”，故原审裁定依据《行政诉讼法》第四十九条关于提起诉讼条件的规定以及第六十九关于不符合行政诉讼法第四十九条规定提起诉讼如已立案应予以驳回的规定，作出“驳回”上诉人起诉的裁定，并无不当。至于上诉人上诉称本案应适用《最高人民法院关于适用的解释》第十二条“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的“与行政行为有利害关系”：（四）撤销或者变更行政行为涉及其合法权益的”的说法，则明显不适用本案已认定的事实。南润公司的土地已于2003年变更登记于原汕头市嵩阳商贸有限公司的名下，这是客观存在的事实，不管该变更应当是改制的变更还是转移的变更，均不影响土地已变更登记的客观事实，而该变更登记行为在作出时与上诉人并无法律上的利害关系，也并不涉及上诉人的合法权益。综上所述，原审裁定认定事实清楚、适用法律正确，恳请二审法院依法予以维持。原审第三人信威隆公司、南润公司没有提交书面的陈述意见。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起行政诉讼。”《最高人民法院关于适用的解释》第十三条规定，“债权人以行政机关对债务人所作的行政行为损害债权实现为由提起行政诉讼的，人民法院应当告知其就民事争议提起民事诉讼，但行政机关作出行政行为时依法应予保护或者应予考虑的除外。”以及《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第四条规定，“房屋登记机构为债务人办理房屋转移登记，债权人不服提起诉讼，符合下列情形之一的，人民法院应当依法受理：……（四）房屋登记机构工作人员与债务人恶意串通的。”本案中，上诉人朱梓涛与原审第三人南润公司之间的债权债务纠纷已经人民法院生效民事判决予以确认，原审第三人南润公司没有履行生效民事判决确定的还款义务，上诉人朱梓涛向人民法院申请强制执行，人民法院已经立案执行。从本案一审审理过程中各方当事人提交的证据材料看，被上诉人提交的证据材料显示，原潮阳市规划与国土资源局作出涉案土地使用权变更登记是依据“南润公司因企业挂靠改制及经营发展需要，并经工商行政管理部门核准变更企业名称的实际”，将涉案土地使用权权利人名称变更为汕头市嵩阳商贸有限公司，但原审第三人信威隆公司提交的证据则显示南润公司与汕头市嵩阳商贸有限公司签订《土地使用权转让合同》，涉案土地使用权权利人系因权属转让而变更，两份证据之间存在重大且明显矛盾。原审法院未经开庭审理，查明本案是否存在“行政机关作出行政行为时依法应予保护或者应予考虑”或“房屋登记机构工作人员与债务人恶意串通的”的情形，便依据《最高人民法院关于适用的解释》第十三条的规定，径行裁定驳回上诉人的起诉，属认定事实不清，适用法律错误，依法应予撤销。上诉人朱梓涛的上诉意见理由成立，本院予以支持。关于被上诉人潮阳国土局答辩提出，本案属于债权人以行政机关对债务人所作的行政行为损害债权实现为由提起行政诉讼的的情形，根据《最高人民法院关于适用的解释》第十三条的规定，上诉人只能提起民事诉讼，而不具备作为本案行政诉讼原告的主体资格的意见，经查，《最高人民法院关于适用的解释》第十三条规定“债权人以行政机关对债务人所作的行政行为损害债权实现为由提起行政诉讼的，人民法院应当告知其就民事争议提起民事诉讼，但行政机关作出行政行为时依法应予保护或者应予考虑的除外。”该条款明确规定了“除外”情形，且被上诉人潮阳国土局向本院提交的最高人民法院（2017）最高法行申169号行政裁定书中亦指出“对行政行为合法性的评价，主要依据行为作出时的事实和法律状态，一般不受事后变化了的事实和法律规定的影响；因而当事人主张的权益，应当是行政机关作出行政行为时已经存在和需要考虑的权益，原则上对于事后形成的权益或者已经消失的权益，当事人无权提起诉讼，除非存在因行政法律关系存续而事后受到影响等特殊情形或者法律有特殊规定。”上诉人朱梓涛提起本案诉讼是否存在因行政法律关系存续而事后受到影响等特殊情形或者法律有特殊规定的情形，仍需法院进行实体审查才能确认，故被上诉人的答辩意见缺乏事实和法律依据，本院不予采纳。综上所述，上诉人朱梓涛的上诉意见理由成立，本院予以支持。原审裁定认定事实不清，适用法律错误，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用的解释》第一百零九条第一款之规定，裁定如下：一、撤销汕头市金平区人民法院（2018）粤0511行初95号行政裁定；二、本案指令汕头市金平区人民法院继续审理。本裁定为终审裁定。审判长  陈舜川审判员  陈楚纯审判员  陈勇蓬二〇一九年三月十九日书记员  颜东彤