湖南省张家界市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）湘08行初47号 原告彭霞，女，1976年8月15日出生，土家族，户籍所在地湖南省保靖县，现住湖南省吉首市。 原告龙泻涛，男，1975年12月9日出生，苗族，户籍所在地湖南省凤凰县，现住湖南省吉首市。 两原告共同委托代理人彭茵霜，女，1980年8月15日出生，土家族，系两原告之妹，住湖南省张家界市永定区。 两原告共同委托代理人解德辉，湖南金州律师事务所律师。 被告张家界市永定区人民政府，住所地：张家界市永定区永定大道区治大院 法定代表人朱法栋，区长。 委托代理人王婷，女，1986年5月16日出生，土家族，系该单位工作人员，住湖南省慈利县。 委托代理人赵沙,湖南人和人（张家界）律师事务所律师。 原告彭霞、龙泻涛与被告张家界市永定区人民政府（以下简称永定区政府）房屋征收决定一案，本院于2018年3月19日立案，并于2018年5月14日作出（2018）湘08行初38号行政裁定。彭霞、龙泻涛不服向湖南省高级人民法院提起上诉，湖南省高级人民法院于2018年12月21日作出（2018）湘行终1051号行政裁定，撤销本院（2018）湘08行初38号行政裁定，发回本院重审。本院于2019年1月18日立案后，向被告送达了起诉状副本、应诉通知书和举证通知书。本院依法另行组成合议庭，于2019年3月6日公开开庭进行了审理。原告彭霞、龙泻涛的委托代理人彭茵霜、解德辉，被告永定区政府的委托代理人王婷、赵沙到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 原告彭霞、龙泻涛诉称，请求依法确认被告2017年11月13日作出的《大庸桥黄家阁小区（二期）周边城市棚户区改造项目房屋征收决定》违法，并依法将其予以撤销。事实与理由：两原告于2009年9月22日以84万元购买了位于永定区大桥办事处大庸桥居委会的张家界市民族中学颐乐新村北院对面的当地村民罗文解、覃凤的房屋一栋（建于2003年、共五层、约700平米)，后此房屋至今一直由两原告经营管理。2017年7月5日被告所属的房屋征收与补偿管理办公室发布了包括上述房屋在内的《大庸桥黄家阁小区（二期）周边城市棚户区改造项目房屋征收预告》。同年9月25日又发布了《关于选定大庸桥黄家阁小区周边城市棚户区改造项目（二期）房屋征收评估机构的公告》。11月13日被告作出《大庸桥黄家阁小区（二期）周边城市棚户区改造项目房屋征收决定》。在前述各文件中，对包括两原告购买房屋在内的所有房屋均是按国有土地上房屋进行征收与补偿的。2017年9月30日，两原告的代理律师在向大庸桥黄家阁小区周边城市棚户区改造项（二期）房屋征收指挥部递交《房屋买卖合同》等相关证据时，发现此指挥部将两原告购买并已实际经营管理的房屋擅自登记为原房屋出卖人罗文解、覃凤两儿子罗辉、罗丹之名下。2017年10月9日，原房屋出卖人罗文解、覃凤将两原告起诉至永定区法院，以房屋占地系集体土地上的宅基地不能转让为由请求确认房屋买卖合同无效，并向法院提交了欲证实房屋占地系集体土地的大量证据。法院以房屋占地系集体土地确认了房屋买卖合同无效,但房屋因已征收而无需返还。两原告认为：既然2009年9月22日双方房屋买卖时房屋占地系集体性质，且房屋买卖后系第一次征收既不存在集体土地变性为国有土地的客观事实，那么被告2017年11月13日作出的《大庸桥黄家阁小区（二期）周边城市棚户区改造项目房屋征收决定》中的所有房屋及占地均按国有土地上房屋进行征收与补偿就严重违反了《中华人民共和国土地管理法》之规定。 原告彭霞、龙泻涛为证明其主张向本院提交如下证据： 第一组：证据1房屋买卖合同复印件一份；证据2收据复印件一份。拟证明，两原告于2009年9月22日向罗文解、覃凤购买位于张家界市民族中学旁颐乐新村北院对面的房屋一栋的事实。 第二组：证据3大庸桥社区居委会出具的证明复印件三份；证据4罗文解土地承包经营管理卡复印件一份。拟证明，涉案房屋系罗文解、覃凤于2003年10月在罗文解家承包地上所建的事实，房屋性质属于集体土地上的房屋。 第三组：证据5房屋征收预告及张贴照片复印件一份；证据6《张家界市大庸桥黄家阁小区（二期）周边城市棚户区改造项目房屋征收决定》的公告及房屋征收决定公示照片复印件一份；证据7《关于协商选定大庸桥黄家阁小区（二期）周边城市棚户区改造项目房屋征收评估机构的公告》及张贴照片复印件一份。拟证明，被告将集体土地上的房屋按照国有土地上的房屋征收并发布相关文件的事实，严重违反《土地管理法》的相关规定。 第四组：证据8张家界市永定区人民法院（2018）湘0802民初1634号民事调解书复印件一份。拟证明，两原告对涉案房屋一至四层享有使用管理收益的权利。 经庭审质证，被告永定区政府对原告提交的证据发表如下质证意见：对原告提交的第一组证据的关联性有异议，涉案房屋买卖与房屋征收无关；对原告提交的第二组证据真实性、合法性和关联性没有异议，但对证明目的有异议，该组证据无法证明涉案土地从2003年至今仍属集体土地；对原告提交的第三组证据真实性、合法性和关联性没有异议，但对证明目的有异议，该组证据证明了被告行政行为的程序合法；对原告提交的第四组证据的真实性、合法性和关联性没有异议，但对证明目的有异议，该组证据仅是原告与案外人关于房屋征收补偿款和房屋管理权的调解结果，并不涉及涉案房屋的物权。 被告永定区政府辩称，1.两原告不是涉案房屋的所有权人，不具备被征收人主体资格，无权对房屋征收决定提起行政诉讼。涉案房屋是案外人罗文解、覃凤在该区域内修建，并非两原告修建。两原告与罗文解、覃凤于2009年9月22日签订的《房屋买卖合同》无论是否有效，均属于债权债务纠纷，不产生物权效力。涉案房屋为2003年清房以后在未经规划许可的情况下搭建的违章建筑，不存在产权之说。2.被告发布征收决定程序合法。涉案棚户区改造项目征收经张家界市人民政府提议，张家界市人大常委会批准，已列入2017年张家界国民经济和社会发展年度计划，属于公共利益建设项目，被告履行了发布征收预告、征收决定及补偿方案征求意见、发布征收决定等程序。综上所述，两原告主体不适格，请求人民法院依法驳回两原告的起诉，确保国家法律的正确实施。 被告永定区政府向本院提交如下证据： 第一组：证据1《张家界市人民政府关于提请审议2017年度张家界市城市棚户区改造项目并纳入国民经济和社会发展年度计划的议案》复印件一份；证据2张家界市人民代表大会常务委员会关于批准《张家界市人民政府关于提请审议2017年度张家界市城市棚户区改造项目并纳入国民经济和社会发展年度计划的议案》的决定复印件；证据32017年度拟计划实施的张家界市城市棚户区改造项目表复印件一份；证据4《张家界市人民政府关于同意收回大庸桥黄家阁小区周边城市棚户区改造项目规划红线范围内国有土地使用权的批复》复印件一份；证据5《张家界市人民政府关于收回大庸桥黄家阁小区周边城市棚户区改造项目规划红线范围内国有土地使用权的通告》复印件一份；证据6房屋征收预告及张贴照片复印件一份；证据7张家界大庸桥黄家阁小区（二期）周边城市棚户区改造项目联合审查表复印件一份；证据8张家界大庸桥黄家阁小区（二期）周边城市棚户区改造项目用地收储红线图复印件一份；证据9房屋征收社会稳定风险评估备案表复印件一份；证据10张家界市永定区人民政府关于发布《大庸桥黄家阁小区（二期）周边城市棚户区改造项目房屋征收补偿方案（征求意见稿）》的公告及征收补偿方案（征求意见稿）及公示照片复印件一份；证据11关于《大庸桥黄家阁小区（二期）周边城市棚户区改造项目房屋征收补偿方案》征求意见情况的公告及公示照片复印件一份；证据12张家界市永定区人民政府关于发布《张家界市大庸桥黄家阁小区（二期）周边城市棚户区改造项目房屋征收决定》的公告及房屋征收决定及公示照片复印件一份；证据132017年11月21日张家界日报（征收公告）复印件一份；证据14张家界市永定区房屋征收与补偿管理办公室关于协商选定大庸桥黄家阁小区（二期）周边城市棚户区改造项目房屋征收评估机构的公告及张贴照片复印件一份；证据15选定评估机构会议签到册复印件一份；证据16评估机构协商选定意见汇总表复印件一份；证据17项目协商选定评估机构电话抽查问卷表复印件一份；证据18协商选定评估机构公证书复印件一份；证据19张家界市永定区房屋征收与补偿管理办公室关于大庸桥黄家阁小区（二期）周边城市棚户区改造项目房屋征收评估机构协商选定结果的公示及张贴照片复印件一份。拟证明，原告的房屋位于征收范围内，被告的征收程序合法。 第二组：证据20张家界市大庸桥黄家阁小区（二期）周边城市棚户区改造项目被征收房屋情况公示表（三榜）及公示照片复印件一份；证据21被征收房屋合法性调查认定表复印件五份。拟证明，原告不具备诉讼主体资格，无权对征收决定提起行政诉讼。 第三组：证据21案例复印件三份。拟证明，违章建筑不具有合法产权，其居住人与征收决定无利害关系，不具有原告主体资格；因原告不是涉案土地使用权人和房屋所有权人，不具有原告主体资格。 第四组：证据22湖南省民政厅《关于调整大庸市部分行政区划的批复》复印件一份；证据23湖南省人民政府法制办公室对建设厅《关于城乡结合部房屋拆迁补偿安置政策的请示》的复函复印件一份。拟证明，大庸桥“村改居”的时间为1985年10月7日。农村集体经济组织、村民委员会或者村民小组全部成员转为城镇居民的，原属于其成员集体所有的土地为国家所有，涉案土地属于国家所有。 第五组：证据24张家界市人民政府办公室关于明确《张家界市集体土地征收及房屋拆迁补偿安置办法》中“城市规划区”范围的通知复印件一份；证据25张家界市城市总体规划（2007-2030）及附件张家界市城市总体规划图（四张）复印件一份；证据26大庸桥黄家阁小区周边城市棚户区改造项目复印件一份。拟证明，大庸桥黄家阁属且住岗组团，根据张家界市城市总体规划范围属张家界市中心城区。 第六组：证据27张家界市人民政府关于永定城区建设项目征地拆迁有关问题的会议纪要复印件一份；证据28张家界市人民政府关于印发《张家界市集体土地征收及其房屋拆迁补偿安置办法》的通知复印件一份；证据29《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》复印件一份。拟证明，根据国有土地上房屋征收补偿标准对已划入城市规划区的集体土地依法补偿于法有据。 经庭审质证，原告对被告提交的第一组证据，证据3和证据7的真实性、合法性和关联性没有异议，对第一组证据的其他证据的真实性没有异议，对合法性和关联性均有异议，因为原告的土地是集体土地，被告提交的证据无法证实集体土地征收已经经过审批；对被告提交的第二组证据，对证据20的真实性和关联性没有异议，对合法性有异议，对证据21的真实性和关联性没有异议；对被告提交的第三组至第六组证据的真实性、合法性和关联性均有异议。 本院对被告、原告提交的上述证据综合认定如下：被告永定区政府提交的第一组、第二组、第四组、第五组、第六组证据，来源和形式合法，内容真实，与本案有关联，本院予以采信，但对被告提交的第四组证据的证明目的不予采纳，因为上述证据无法证实涉案土地已经履行了农用地转用审批手续；被告所举第三组，与本案无关联，本院不予采信。原告所举的第一组至第四组证据来源和形式合法，内容真实，与本案有关联，本院予以采信，但对原告所举第三组证据的证明目的不予采纳。 经审理查明：2017年4月28日，张家界市人民代表大会常务委员会批准《张家界市人民政府关于提请审议2017年度张家界市城区棚户区改造项目并纳入国民经济和社会发展年度计划的议案》，大庸桥黄家阁小区周边城市棚户区改造项目在列。2017年8月2日，张家界市人民政府作出批复，同意收回大庸桥黄家阁小区周边城市棚户区改造项目规划红线范围内国有土地使用权。2017年6月21日，张家界市发展和改革委员会、张家界市规划管理局、张家界市国土资源局对张家界大庸桥黄家阁小区（二期）周边城市棚户区改造项目进行联合审查，认为该项目符合相关规划。2017年7月5日，张家界市永定区房屋征收与补偿管理办公室发布房屋征收预告。2017年11月5日，张家界市永定区房屋征收与补偿管理办公室将大庸桥黄家阁小区（二期）周边城市棚户区改造项目，向永定区社会稳定风险评估中心进行社会稳定风险评估备案。2017年9月25日，张家界市永定区房屋征收与补偿管理办公室发布了关于选定大庸桥黄家阁小区周边城市棚户区改造项目（二期）房屋征收评估机构的公告，并于2017年10月16日对该项目协商选定的征收评估机构结果进行了公示。2017年9月29日，被告永定区政府发布《大庸桥黄家阁小区（二期）周边城市棚户区改造项目房屋征收补偿方案（征求意见稿）》。2017年11月13日，永定区政府对前述房屋征收补偿方案征求意见情况进行了公告。2017年11月17日，永定区政府发布《张家界市大庸桥黄家阁小区（二期）周边城市棚户区改造项目房屋征收决定》，该决定对征收范围及征收对象、征收部门、房地产评估机构、依据的法律法规及政策进行了公告，并附有《大庸桥黄家阁小区（二期）周边城市棚户区改造项目房屋征收补偿方案》。案外人罗文解、覃凤于2003年清房后在自家承包的集体土地上修建的一栋五层房屋，该房屋坐落在张家界市永定区大桥办事处大庸桥居委会，在被告永定区政府发布的《张家界市大庸桥黄家阁小区（二期）周边城市棚户区改造项目房屋征收决定》征收范围内，被张家界市永定区房屋征收与补偿办公室以被征收人“罗辉”、“罗丹”的名义予以张榜公示，序号123，实测建筑面积635.37平方米。 2009年9月22日，原告彭霞、龙泻涛（乙方）与罗文解、覃凤（甲方）签订了《房屋买卖合同》，内容为：“甲方自愿将自己房屋卖给乙方，乙方愿意购买。经双方充分协商一致，现就买卖房屋中的有关事项达成本协议，共同遵照执行。第一条甲方对房屋产权声明：甲方有私房一栋，坐落在张家界市永定区大桥办事处大庸桥居委会张家界市民族中学颐乐新村北院对面，东南边以围墙为界与樊世星房屋相抵，东北边以围墙为界与黄大六房屋相抵，西北边与汪泽云房屋相邻。房屋前（西南）邻路，占地面积132平方米，总建筑面积700平方米。该房屋没有取得房屋产权证。在2009年5月25日的地籍调查出席指界通知书中登记编号为22号，用地者名为罗辉、罗丹（两人系罗文解、覃凤之子）。房屋总层数五层，全框架结构，外墙是用欧式建筑装饰材料。房屋买卖时该房屋租给丙方开办张家界市民族幼儿园。房屋买卖后，乙方应承认遵守甲方与丙方签订的房屋租赁合同。第二条乙方对购买权的声明：乙方愿意在本合同第一条款成立的前提下就向甲方购买上述房屋之事签订本协议。第三条房屋售价：双方同意上述房屋售价为每建筑平方米人民币1200元，价款合计为人民币840000元(大写:捌拾肆万元整）。第四条付款方式：1、乙方应在签订《房屋买卖合同》时支付相当于总房款的10%的定金。2、乙方应在签订《房屋买卖合同》后15日之内，支付剩余90%房款。”2009年10月5日，罗文解给龙泻涛出具收到购买房屋现金款84万元的收条。2017年9月28日，永定区法院受理了罗文解、覃凤诉彭霞、龙泻涛确认合同无效纠纷一案，并于2018年1月12日作出（2017）湘0802民初3110号民事判决，确认罗文解、覃凤于彭霞、龙泻涛于2009年9月22日签订的《房屋买卖合同》无效；驳回罗文解、覃凤的其他诉讼请求。彭霞、龙泻涛不服，向本院提出上诉。本院于2018年5月25日作出（2018）湘08民终106号民事裁定，撤销原判，发回重审。永定区法院在重审时，对该案进行了调解。双方当事人自愿达成如下协议：一、罗文解、覃凤与龙泻涛、彭霞签订的《房屋买卖合同》所涉及的位于张家界市永定区大桥办事处大庸桥居委会颐乐新村北院对面的五层房屋一栋（无证），其中第五层房屋归罗文解、覃凤使用并由其管理收益，如遇征收补偿，该第五层的所有征收补偿归罗文解、覃凤享有。第一层至第四层及该栋房屋的其他附属设施（含楼顶杂物间）归龙泻涛、彭霞使用并由其管理收益，如遇征收补偿，该一至四层及该栋房屋的其他附属（含楼顶杂物间）的相关补偿归龙泻涛、彭霞享有；二、龙泻涛、彭霞不得妨碍罗文解、覃凤通过楼梯间上下通行；三、罗文解、覃凤对双方于2009年9月22日签订的《房屋买卖合同》的效力不再提出异议；四、罗文解、覃凤放弃其他诉讼请求。2018年8月18日，永定区法院作出（2018）湘0802民初1634号民事调解书。该调解书已经生效。涉案房屋按照《张家界市城市总体规划（2007-2030）》的规划已经被纳入城市规划区。2018年12月21日、22日，大庸桥社区居民委员会、大庸桥街道办事处、大庸桥黄家阁小区周边城市棚户区改造项目（二期）房屋征收指挥部、张家界市国土资源局、永定区住房和城乡建设局、张家界市规划局永定分局对涉案房屋进行了合法性调查，永定区政府于2018年12月26日作出认定，涉案房屋667.77平方米均为2003年后无证建筑，属违法建筑。在合法性调查程序中，涉案房屋被分成五户，户主分别为“罗文解”、“王焕菊”、“彭程”、“彭霞”和“彭茵霜”。 本院认为，有权提起行政诉讼的原告应当是行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织。为证明原告主体资格、起诉符合法定条件，原告应当依法承担举证责任。本案中，原告提交的《房屋买卖合同》以及永定区法院（2018）湘0802民初1634号民事调解书，仅能证明彭霞、龙泻涛与案外人罗文解、覃凤对涉案房屋的使用、收益、管理以及房屋征收补偿款归属进行了约定，该约定并不产生物权效力；涉案房屋系案外人罗文解、覃凤在自家承包的集体土地上修建，该区域现已纳入城市规划区。依照《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款规定“征收农村集体土地时未就被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿，补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区，土地权利人请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的，人民法院一般应予支持，但应当扣除已经取得的土地补偿费。”永定区政府作出征收决定，按《国有土地上房屋征收与补偿条例》对涉案房屋进行补偿并无不当，没有损害土地使用权人罗文解、覃凤的合法权益，原告彭霞、龙泻涛未依法取得涉案房屋所有权，不是涉案房屋的土地使用权人，与被告作出的《张家界市大庸桥黄家阁小区（二期）周边城市棚户区改造项目房屋征收决定》不具有利害关系，不是征收决定行政行为的相对人。因此，彭霞、龙泻涛不具有原告诉讼主体资格，其起诉不符合起诉条件。 综上所述，原告彭霞、龙泻涛不是本案行政行为的行政相对人，与本案行政行为不具有利害关系，其起诉不符合起诉条件。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条和《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下： 驳回原告彭霞、龙泻涛的起诉。 本案受理费50元不予收取。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。 审 判 长  许 竞 审 判 员  吕红军 人民陪审员  周 猛 二〇一九年三月二十六日 法官助理刘少廷 书记员石青 附相关法律规定： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第二十五条行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。 有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。 有权提起诉讼的法人或者其他组织终止，承受其权利的法人或者其他组织可以提起诉讼。 第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。 《最高人民法院关于适用的解释》 第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的； （二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的； （三）错列被告且拒绝变更的； （四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的； （五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的； （六）重复起诉的； （七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的； （八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的； （九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的； （十）其他不符合法定起诉条件的情形。 前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。 人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。