江西省吉安市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）赣08行终42号上诉人（原审原告）黄永军，男，1975年5月18日出生，汉族，农民，住永丰县。委托诉讼代理人肖永欢，江西白鹭律师事务所律师。上诉人（原审被告）永丰县潭城乡人民政府。住所地:永丰县潭城乡潭城街。统一社会信用代码:11361025736357045U。法定代表人江志新，该乡乡长。委托诉讼代理人刘桂英，江西阳丰律师事务所律师。上诉人黄永军、永丰县潭城乡人民政府（以下简称潭城乡政府）因请求确认行政强制拆除行为违法及行政赔偿一案，不服新干县人民法院（2018）赣0824行初16号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭,对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院经审理查明，2013年10月8日,黄永军以办养猪场为由申请用地，经所在地村民小组、村民委员会、永丰县国土资源局、潭城乡政府、永丰县农业局、永丰县农工部等部门审批，同意原告占用1470平方米用于设施农用地建设，并向永丰县人民政府备案。2013年11月19日，黄永军注册成立永丰县潭城乡富军家庭农场，该农场类型为个体工商户，经营场所为吉安市永丰县潭城乡富山堆下组长汉岭，组成形式为家庭经营，经营范围为生猪、鱼养殖，果树种植。2016年5月13日，永丰县人民政府办公室下发《永丰县人民政府办公室关于印发的通知》[永府办发（2016）7号]，划分小(二)型水库最高水位线集雨区200米范围内属于禁养区。2016年11月22日，永丰县人民政府办公室下发《永丰县人民政府办公室关于印发的通知》[永府办发（2016）198号]，要求做好水库退养和水质达标工作。2017年4月，江西省环境保护科学研究院制作《永丰县畜禽养殖区域划定技术报告》，确认黄永军所经营的猪场(北纬27.423472，东经115.477194)位于禁养区。2017年7月10日，潭城乡政府向黄永军送达了一份《致全乡畜禽养殖场（户）的一封信》，告知黄永军禁养区范围内所有养殖场(户)必须全部关停拆除，以及拆除补助范围和标准。2017年7月17日，永丰县委办公室、政府办公室下发《永丰县畜禽养殖污染专项整治工作方案》[永办字(2017)77号]，工作目标为:2017年6月底完成各乡镇(场)畜禽养殖“三区”划定或调整以及“三区”地理标注工作，2017年12月底完成禁养区内畜禽养殖场(户)的拆除、关闭等退养工作。2017年9月14日，潭城乡政府向黄永军下发《潭城乡畜禽养殖污染专项整治限期拆迁通知书》一份，通知载明:“黄永军养殖场(户):根据《永丰县畜禽养殖区域划定技术报告》的规定，你的养殖场座落在禁养区内，按照《永丰县畜禽养殖污染专项整治工作方案》的要求，请你务必在2017年10月30日之前将养殖设施进行拆迁”。同日，县整治督查组对黄永军栏舍拆除面积实地丈量。2017年9月23日，黄永军向潭城乡政府出具《承诺书》一份，该承诺书载明:“2017年10月份卖40到50头，11月份卖50头到60头，到2017年12月31号全部把猪卖光，2018年元月1日全部把猪尽量卖光，2017年10月15号前拆3间，2017年11月25日前拆4间，2017年12月31日前全部拆光。承诺人:黄永军，2017.9.23”。2017年12月25日，潭城乡政府认为黄永军未在整治期限内和承诺期限内拆除养殖设施，遂对黄永军的养猪设施进行强制拆除。黄永军不服，诉至该院。诉讼中，黄永军于2018年3月8日申请要求对被毁养猪场栏舍、房屋等设施价值进行评估。2018年7月10日，受法院委托，吉安鹭洲司法鉴定中心作出吉鹭洲司法评估鉴字[2018]第128号《资产评估司法鉴定意见书》，鉴定意见为：本次评估的黄永军被毁养猪场栏舍、房屋等设施评估值为160228元(房屋建筑物中养猪房净值为103293元，饲料房净值为4499元，房屋构筑物的地基、活动场、地磅1T、水井、围墙、铁门、沉淀池、电线杆、电线净值共为52436元)，其中房屋构筑物评估明细表中的第八、九项(电线杆、电线)有争议，其评估值为9305元。2018年7月16日，黄永军向吉安鹭洲司法鉴定中心交纳鉴定费4000元。一审法院认为，永丰县县委、县政府根据上级有关政策和精神，在全县开展畜禽养殖污染专项整治，符合环境保护相关法律和政策要求，潭城乡政府作为最基层一级人民政府，积极参与环境整治活动，应予支持。本案的争议焦点:1.潭城乡政府拆除黄永军的养殖设施的行政行为是否合法；2.如潭城乡政府拆除黄永军的养殖设施的行政行为违法，潭城乡政府是否应该赔偿及如何赔偿。关于第一个争议焦点。行政行为合法，首先要求行政机关具有作出被诉行政行为的职权。本案中，潭城乡政府于2017年12月25日强制拆除黄永军的养殖设施，双方当事人对这一事实均予以认可。潭城乡政府称其具有拆除黄永军的养殖设施的职权，其依据是《畜禽污染防治条例》第四条、第五条。《畜禽污染防治条例》第四条规定:“各级人民政府应当加强对畜禽养殖污染防治工作的组织领导，采取有效措施，加大资金投入，扶持畜禽养殖污染防治以及畜禽养殖废弃物综合利用”,第五条规定:“县级以上人民政府环境保护主管部门负责畜禽养殖污染防治的统一监督管理。县级以上人民政府农牧主管部门负责畜禽养殖废弃物综合利用的指导和服务。县级以上人民政府循环经济综合管理部门负责畜禽养殖循环经济工作的组织协调。县级以上人民政府其他有关部门依照本条例规定和各自职责，负责畜禽养殖污染防治工作。乡镇人民政府应当协助有关部门做好本行政区域的畜禽养殖污染防治工作”，另第二十三条第二款规定:“乡镇人民政府、基层群众自治组织发现畜禽养殖环境污染行为的，应当及时制止和报告”，从上述规定可以看出，乡镇人民政府是协助有关部门做好本行政区域的畜禽养殖污染防治工作，在辖区内发现畜禽养殖环境污染的行为，应当采取的措施是及时制止和报告，该条例并未授权乡镇人民政府可以对污染环境的畜禽养殖行为予以行政处罚权和行政强制权。潭城乡政府根据上级部门要求参与畜禽养殖污染环境整治工作，本属正常履行职责，潭城乡政府发现黄永军的养猪场位于禁养区、生猪粪便污染环境等，依法律程序应报告有执法权的相关职能部门依法查处，但其以自身名义向黄永军发出限期拆迁的通知，在黄永军未主动关闭、拆除猪场的情况下，强制拆除黄永军的养殖设施，潭城乡政府作出该行政行为，没有法律法规授权，属超越职权行为。综上所述，潭城乡政府强制拆除黄永军的养殖设施的行政行为属超越职权，违反了国家法律规定，依法应予撤销，但考虑到潭城乡政府对黄永军的养殖设施进行强制拆除已经实施完毕，被诉行政行为不再具有可撤销内容，现黄永军起诉要求确认该行为违法，符合法律规定，予以支持。关于第二个争议焦点。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条规定:“人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任”。本案中，因潭城乡政府强制拆除黄永军的养殖设施的行为违法，并给黄永军造成损失，故潭城乡政府应承担相应的赔偿责任。《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条规定:“对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿”。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定:“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。”本案中，黄永军诉请潭城乡政府赔偿养殖设施损失160228元和停产停业损失260000元。关于养殖设施损失，因潭城乡政府强制拆除造成了黄永军养猪场的养猪房、饲料房的损坏，但并未造成黄永军养猪场的地基、活动场、地磅1T、水井、围墙、铁门、沉淀池、电线杆、电线的损坏，根据鉴定意见书的评估意见，故潭城乡政府应赔偿黄永军的养殖设施中养猪房、饲料房的损失计107792元。关于停产停业损失260000元，因黄永军未提供相关证据证实，且该损失并非为直接损失，依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款、第七十四条第二款第（一）项、第七十六条以及《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第(八)项规定，判决如下：一、确认潭城乡政府于2017年12月25日拆除黄永军经营的永丰县潭城乡富军家庭农场(位于永丰县潭城乡富山村堆下自然村)的养殖设施的行政行为违法；二、潭城乡政府于本判决生效之日起十日内赔偿黄永军的损失107792元;三、驳回黄永军的其他诉讼请求。案件受理费50元，鉴定费4000元，合计4050元，由黄永军负担1500元，由潭城乡政府负担2550元。黄永军不服上述判决，向本院提起上诉，请求：1.依法变更新干县人民法院（2018）赣0824行初16号行政判决书中第二、第三项判决，改判潭城乡政府赔偿黄永军损失424228元（养殖设施损失160228元，停产停业损失260000元，鉴定费4000元）；2.一、二审诉讼费由潭城乡政府承担。其理由为：1、黄永军养猪场的地基、活动场、地磅1T、水井、围墙、铁门、沉淀池、电线杆、电线属于赔偿范围，应予赔偿。一审法院认定潭城乡政府在拆除过程中并未造成养猪场地基、活动场、地磅1T、水井、围墙、铁门、沉淀池、电线杆、电线的损坏这一事实错误。潭城乡政府在拆除养猪房、饲料房的过程中，对围墙、活动场等也进行了拆除。根据现场拆除视频，在视频12分21秒处可以清楚的看到养猪场的围墙被潭城乡政府拆毁，以及在视频的17分15秒处有潭城乡政府拆除养猪场的活动现场的完整记录。一审法院认定未造成围墙和活动场损坏的事实错误，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条，侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，不能恢复原状的，按照损害程序给付相应的赔偿金。潭城乡政府应当对其违法行政行为造成的养猪场活动场和围墙的损坏承担赔偿责任。黄永军养猪场的地基、地磅1T、水井、铁门、沉淀池、电线杆、电线应予赔偿。黄永军养猪场的地基、活动场、地磅1T、水井、围墙、铁门、沉淀池、电线杆、电线均为养猪房和饲料房的附属物。“房屋附属物”是指附属于房屋，由房屋产权人或者使用人在使用过程中为提高房屋使用效能而改造或追加的，不能异地使用或异地使用将影响其功能的财物及相关设施。黄永军的猪场包括地基、活动场等在内的九项附属物均为提高养猪房和饲料房的使用效能而追加的，其建造的目的就是为了配合养猪和饲料房使用，如今因潭城乡政府的强制拆除造成了养猪场的养猪房、饲料房的损坏，附属物已无法使用并失去了价值。因此，黄永军养猪场的地基、地磅1T、水井、铁门、沉淀池、电线杆、电线等附属物虽未受到物理上的损害，但实质上已经不能达到起初建造时的利用目的，失去了其应当具备的功能与作用，且其无法离开养猪房和饲料房单独使用，也失去了利用价值，故应当将其认定为黄永军的直接损失，列入赔偿范围2、黄永军停产停业损失系直接损失，属于国家赔偿范围。黄永军与同乡龙州村上六队村民签订三十年租地协议且经县市场监督管理局批准领取了经营期限为30年（自2013年11月1日起）的营业执照。至2017年12月25日潭城乡政府强拆时只满4年，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条：“应当返还的财产灭失的，给付相应的赔偿金。”潭城乡政府强制拆除黄永军的养猪场致使黄永军未来26年无法正常经营获取利润，该损失是由潭城乡政府的违法行政行为直接造成的，故对黄永军受到的停产停业的损失，应根据黄永军前四年经营状况适当给予每年一万元的赔偿，其计26万元。谭城乡政府对上述判决亦不服，向本院上诉请求依法撤销，并改判驳回黄永军的诉讼请求，一、二审诉讼费由黄永军承担。其理由为：1、一审法院判决确认潭城乡政府拆除富军家庭农场的养殖设施的行政行为违法是错误的。潭城乡政府拆除黄永军在禁养区经营的富军家庭农场的养殖设施的行政行为是经黄永军自己承诺同意且潭城乡政府作出的行政行为是按上级政府文件指示精神和授权委托执行的，不具有违法性。黄永军经营的养猪场是以养猪为主的家庭农场，该养猪场未经城建部门审批，未按《江西省畜禽养殖管理办法》规定的未进行环境影响评价和未建设污染防治配套设施，黄永军的养猪场系违法、违规建设的养猪场，该养猪场被划定在禁养区范围内，养猪场的污染废弃物直接排入其岸上的潭城乡小（二）型水库即孙山水库中，致使该水库水质不达标，严重影响附近村民的身体健康，周边群众反映强烈。因此，根据国务院《畜禽规模养殖污染防治条例》、《江西省畜禽养殖管理办法》以及《水污染防治法》的有关规定，黄永军的养猪场应依法关停，养猪场的养殖设施应依法拆除。潭城乡政府是根据县人民政府的文件精神和授权委托，并会同相关执法机关对黄永军的养殖设施进行拆除的。根据《行政处罚法》第17、18条规定，潭城乡政府是可以受委托履行相关行政管理职能，具有受委托对养殖设施进行拆除的行政职权，不属超载职权。在对黄永军的养殖设施进行拆除前，潭城乡政府工作人员多方做黄永军的思想动员工作，并在黄永军自愿书面出具承诺书，同意潭城乡政府对其养殖设施进行拆除的情况下才实施的拆除行政行为。因此，潭城乡政府拆除黄永军养殖设施的行政行为没有违背其意愿，也不具有违法性。2、一审法院判决潭城乡政府赔偿黄永军的损失107792元与事实、法律不符。吉安鹭洲司法鉴定中心的资产评估司法鉴定意见书不能作为本案赔偿的依据。根据县政府文件规定的补助范围“只限养殖用房，其他用房和附属设施不纳入补偿范围”和补助标准“砖木结构的按每平方米100元标准进行补助，砖混结构的每平米180元进行补助，依法强制拆除的，不予补助”的要求，同时按永丰县专项整治组实地丈量的拆除面积只有467.86平方米，且黄永军的养猪房仅是简易房，潭城乡政府拆除的养猪设施仅为养猪房，对其附属设施并未拆除。因此，潭城乡政府是按法律规定合法行使职权，不存在赔偿黄永军损失，即使要对黄永军损失进行补助的话，也仅应补助46786元，而不是107792元。综上所述，一审法院认定事实错误，适用法律法规不当，应予撤销。二审期间，潭城乡政府向本院提交了永丰县环境保护局于2019年2月22日向黄永军送达的一份通知及送达回证和照片，证明黄永军的猪场是在禁养区，经环保局认定的，必须要退养和拆除的。照片证明当时已送达。黄永军质证认为潭城乡政府的材料不能作为证据，这份材料2019年2月22日由永丰县环保局下发的，是在行政行为发生之后下发的，不具有相关法律效应。本院认为由于该通知是永丰县环保局于本案二审期间下发的，潭城乡政府可以作为新证据使用，本院予以采信。本院经审理查明，2019年2月22日，永丰县环保局向黄永军下发通知,认为黄永军的养殖场属于退养拆除对象,必须退养拆除到位。二审查明的其他事实与一审法院判决认定的事实一致。本院认为，《畜禽规模养殖污染防治条例》第十条规定，县级以上人民政府环境保护主管部门会同农牧主管部门编制畜禽养殖污染防治规划，报本级人民政府或者其授权的部门批准实施。永丰县环境保护局委托江西省环境保护科学研究院制作《永丰县畜禽养殖区域划定技术报告》，并经永丰县人民政府批准实施符合上述法律规定。该《永丰县畜禽养殖区域划定技术报告》将永丰县畜禽养殖区域进行禁养区、限养区与可养区，其中案涉黄永军经营的富军家庭农场位于禁养区，永丰县环保局已向其下发通知要求其退养和拆除养殖设施。根据《畜禽规模养殖污染防治条例》第三十七条的规定，违反本条例规定，在禁止养殖区域内建设畜禽养殖场、养殖小区的，由县级以上地方人民政府环境保护主管部门责令停止违法行为；拒不停止违法行为的，处3万元以上10万元以下的罚款，并报县级以上人民政府责令拆除或者关闭。由于黄永军经营的富军家庭农场位于永丰县人民政府划定的禁养区，则应当由永丰县环境保护主管部门责令其停止违法行为，拒不停止执行的，报县级以上人民政府责令拆除或者关闭，而潭城乡政府却以自己的名义向黄永军发出限期拆迁通知书，并强制拆除黄永军猪场的养殖设施，其行为超越了其职权范围，违反了上述法律规定，一审法院据此确认潭城乡政府强制拆除黄永军经营的富军家庭农场的养殖设施的行政行为违法正确。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条规定：“人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。”《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条规定：“对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿”。本案中，因潭城乡政府强制拆除造成了黄永军养猪场的养猪房、饲料房的损坏，但并未造成黄永军养猪场的地基、活动场等其他附属设施的损坏，一审法院根据鉴定意见书的评估意见，认定潭城乡政府应赔偿黄永军的养殖设施中养猪房、饲料房的损失计107792元并无不当。至于停产停业损失260000元，因黄永军未提供相关证据证实，一审法院不予支持正确。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费100元，由上诉人黄永军、永丰县潭城乡人民政府各负担50元。本判决为终审判决。审判长 吴 山审判员 颜 莉审判员 罗英秀二〇一九年三月二十六日书记员 伍义华附：本案适用的法律法规：《畜禽规模养殖污染防治条例》第十条县级以上人民政府环境保护主管部门会同农牧主管部门编制畜禽养殖污染防治规划，报本级人民政府或者其授权的部门批准实施。畜禽养殖污染防治规划应当与畜牧业发展规划相衔接，统筹考虑畜禽养殖生产布局，明确畜禽养殖污染防治目标、任务、重点区域，明确污染治理重点设施建设，以及废弃物综合利用等污染防治措施。第三十七条违反本条例规定，在禁止养殖区域内建设畜禽养殖场、养殖小区的，由县级以上地方人民政府环境保护主管部门责令停止违法行为；拒不停止违法行为的，处3万元以上10万元以下的罚款，并报县级以上人民政府责令拆除或者关闭。在饮用水水源保护区建设畜禽养殖场、养殖小区的，由县级以上地方人民政府环境保护主管部门责令停止违法行为，处10万元以上50万元以下的罚款，并报经有批准权的人民政府批准，责令拆除或者关闭。《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……