广西壮族自治区钦州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）桂07行终4号 上诉人（原审原告）：胡北四，男，1964年6月22日出生，汉族，钦州市钦北区人，住钦州市钦北区。 被上诉人（原审被告）：钦州市钦北区人民政府，住所地钦州市钦北区行政信息中心。 法定代表人：申荣洲，区长。 委托诉讼代理人：谢钻，广西环洋律师事务所律师。 原审第三人：胡宜满，男，1951年10月1日出生，汉族，钦州市钦北区人，住钦州市钦北区。 上诉人胡北四因与被上诉人钦州市钦北区人民政府（以下简称钦北区政府）、原审第三人胡宜满土地承包经营权证行政登记一案，不服钦州市钦北区人民法院（2018）桂0703行初41号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 一审法院审理查明，被告钦北区政府印制发证日期统一为2002年11月8日的《土地承包经营权证书》，于2003年5月16日同时填发给原告胡北四和第三人胡宜满。其中，颁发给原告的《土地承包经营权证书》编号为№0061731号，该证书内承包土地登记总表记载承包土地面积3.76亩（其中水田1.36亩,旱地1.2亩,坡地1.2亩），承包土地地块登记表（一）、表（二）记载的土地类别有水田、荒田、坡、鱼塘共16处，面积合计4.21亩，并分别记载有面积和座落地点；颁发给第三人的《土地承包经营权证书》编号为№0061718号，该证书内承包土地登记总表记载承包土地面积1.5亩（其中水田1亩,旱地0.5亩），承包土地地块登记表（一）记载的土地类别有水田、旱田共2处，面积合计1.5亩，没有记载座落地点。2016年，原告向大直镇政府申请对土地承包经营权进行确权登记，因第三人主张原告持有的《土地承包经营权证书》中登记的土地在1984年原告的母亲潘华芳户农转非后，已被所在的那琴村民小组收归集体，于1985年再调整分配给第三人户作为责任田了，原告与第三人双方均以各自持有被告颁发的《土地承包经营权证书》主张对涉案土地享有使用权而发生争议。争议发生后，原告向大直镇政府提交要求确权的申请，大直镇政府于2017年4月14日作出《大直镇政府关于胡北四要求确认土地承包经营权信访事项答复意见书》，并以承包地存在争议调解不成为由不予确权登记。原告因不服该答复意见向被告提交信访事项复查申请书。2018年6月6日，被告钦北区政府作出《信访事项不予受理告知单》，建议原告向人民法院提出诉讼。原告遂诉至法院，要求撤销被告向第三人颁发的《农村土地承包经营权证》。 一审法院认为，农民集体所有的土地属于本集体成员集体所有，由村集体经济组织或者村民委员会代表集体行使所有权。国家实行农村土地承包经营制度，农村土地承包经营权自土地承包经营权合同生效时设立；农民集体所有的土地由村集体经济组织或者村民委员会发包，由县级以上地方人民政府应当向土地承包经营权人发放土地承包经营权证，并登记造册，确认土地承包经营权。《农村土地承包法》第二十二条规定：“承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权”,第二十三条规定：“县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权”。依照上述法律规定，农村集体经济组织成员，取得本农村经济组织集体所有的土地使用权，只有是基于土地承包合同才能取得的。只有土地承包合同生效时才能取得土地承包经营权。本案中，各方当事人均没有证据证实原告、第三人通过承包合同取得涉案土地的使用权，而原告、第三人双方均以各自持有被告颁发给的《土地承包经营权证书》主张对涉案土地享有使用权、承包经营权。从原告要求撤销被告颁发给第三人的《农村土地承包经营权证》的请求及本案审理查明的事实来看，本案实质是原告认为被告将讼争土地承包经营权确权给第三人的行政行为侵犯到了原告在上世纪九十年代初第一轮实施土地承包时取得承包地的土地使用权,第三人则认为涉案土地是其村民小组将原告一户的农村责任地被收回村民小组后重新分配给其户的责任承包地的土地使用权。据此说明，本案实质上是原告与第三人是因涉案土地的使用权发生争议。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条“对土地使用权和所有权有争议的，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。当事人对人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉”和《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第十五条“个人之间、个人与单位之间发生的土地权属纠纷，由乡镇人民政府或者县级以上人民政府处理”的规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决,协商不成的，由人民政府处理。本案中，原告向大直镇政府提交要求确权的申请，但大直镇政府以该承包地存在争议调解不成为由，没有对原告与第三人的争议承包地的使用权是否存在交叉、重叠、重复现象，原告原承包的土地是否被村民小组收回重新调整分配给第三人，第三人持有的《农村土地承包经营权证》记载的承包地具体位于何处等进一步进行调查，并依据调查具体情况进一步作出处理意见，反而以信访事项为由，作出《大直镇政府关于胡北四要求确认土地承包经营权信访事项答复意见书》，致使原告不服该答复意见书向被告提交信访事项复查申请，被告据此作出《信访事项不予受理告知单》，建议原告向该院提出诉讼，有悖于《中华人民共和国土地管理法》第十六条和《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第十五条规定的。综上，对原告与第三人争议的承包地的土地使用权在没有相关人民政府作出行政确权的前提下，原告直接向人民法院提起行政诉讼请求撤销被告向第三人颁发的《农村土地承包经营权证》，其诉讼请求不属于人民法院直接受理行政案件的范围，原告不具备提起行政诉讼的条件，对其起诉，应不予立案，已经立案的，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项、第一百零一条第一款第（二）项、第二款的规定，裁定如下：驳回原告胡北四的起诉。案件受理费50元，由该院退还原告胡北四。 胡北四上诉称，请求：一、撤销钦州市钦北区人民法院（2018）桂0703行初41号行政裁定，指令钦州市钦北区人民法院继续审理；二、案件受理费全由被上诉人承担。事实和理由：一、一审法院认定事实错误，导致适用法律错误。（1）上诉人的一审请求是依法撤销被告钦州市钦北区人民政府颁发给原审第三人胡宜满的编号为№0061718号的《土地承包经营权证书》，该证书颁发的时间是2003年5月16日。但从一审法院审理案件的过程及认定事实看，一审法院把2016年后被上诉人根据中央文件精神对承包地再次确权登记颁证存在不作为问题作为审理重点，错误理解上诉人的诉讼请求，偏离了审理方向。（2）第二次确权过程中被上诉人的不作为，不影响一审法院对被上诉人首次颁发的合法性的审查。二、本案属于《行政诉讼法》第四十九条第（四）项人民法院收案范围。（1）被上诉人在其答辫状载明：“答辩人颁发《土地承包经营权证书》均是依据发包方和承包方的合意提出而颁发”；在一审法庭上，被上诉人的委托代理人黄巧玲表明：“当年颁发证书都是把盖好公章的空白《土地承包经营权证书》统一发到村委会由村干部填发的。”，这些行为，明显违反了行政登记的审批程序，不符合原审第三人的特殊情况和有关法律规定。因为第三人整户人都不参加1981年首轮土地承包，没有承包地是铁的事实，没有证据证明其证书上记载的4口人是那琴生产小组的农业户口，没有证据证明第三人取得承包地的具体时间和途径。这些特殊情况要求被上诉人为原审第三人的颁证程序有别于根据经公示无异议的承包方案颁发证书的一般承包户，应严格按照《土地承包法》及由下而上的审核程序，符合条件后才能为其颁证。（2）《农村土地承包法》第二十三条规定：“县级以上人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证书或者林权等证书，并登记造册，确认土地承包经营权”。被上诉人于2003年5月16日向原审第三人颁发编号为N:006178的《土地承包经营权证书》后，没有证据证明已依法登记造册，被上诉人只颁发证书不登记造册的行为违反《农村土地承包法》第二十三条规定的法定程序。（3）原审第三人证书没有记载1.5亩承包地的坐落地点。其证书记载的土地承包补充合同书编号为0061717，与证书编号N:0061718后面的阿拉伯数字0061718不一致。这种信息不全，错漏百出、未依法登记的证书，是一本根本没有承包地的空证书，被上诉人应收回或注销，不应被原审第三人用作阻挠上诉人确权的证据，造成被上诉人不为上诉人承包地确权登记的后果。（4）上诉人于1987年7月8日才农转非，一切关于1984年上诉人农转非后生产队收回上诉人承包地，并于1985年分配给原审第三人承包的证人证言均为伪证。1981年后，在整个生产小组没有多余闲置土地的情况下，原审第三人证书记载的1.5亩承包地如果真实存在，唯一的时间节点和途径是2003年颁发证书时被上诉人将上诉人的承包地秘密调整给原审第三人，侵犯了上诉人的合法权益。被上诉人为原审第三人颁证没有相应证据，违反法定程序，属于《行政诉讼法》第七十条第一款第(三)项规定的依法应当撤销的情形。一审裁定驳回上诉人的起诉错误。 钦北区政府辩称，一审裁定正确，上诉人的上诉主张没有事实和法律依据。一、上诉人无证据证明被上诉人钦北区政府发给原审第三人胡宜满土地承包经营权证书的行为侵害了其合法权益，且其在诉讼中提交的证据亦不能证明其受到侵害的事实，故一审裁定驳回其起诉并无不当。二、本案中，被上诉人颁发《土地承包经营权证书》均是依据发包方和承包方的合意提出而颁发，具体承包内容由发包方和承包方自行确定，被上诉人并不属于承包合同的相对方，如果上诉人认为发包方发包给其与原审第三人的土地的行为有侵权或违约，应该依据《中华人民共和国农村土地承包法》第五十四和第五十六条的规定依法追究发包方的责任，而不应直接提起行政诉讼撤销原审第三人的《土地承包经营权证书》，所以，一审裁定驳回上诉人的起诉并无不当。 胡宜满辩称，上诉人胡北四及其母亲潘华芳一户5人于1984年由农业户口转为非农业户口，其户籍迁出大直镇中心校，由国家供应粮食，按照当时的政策规定，胡北四户原分配的责任田地由生产队收回集体所有另行安排使用。1985年农村集体土地调整时，原审第三人一户因没有分得责任田地，便由当时的义和大队和那琴生产队的干部将已经收回集体的胡北四一户的责任田地全部调整分配给原审第三人一家作为责任田地，此后一直由原审第三人一家管理耕种，缴纳了公购粮。上世纪九十年代初，胡北四结婚后因其妻子是农业人口而回原籍居住，便要求原审第三人将分得的田地暂给其耕种，原审第三人考虑到与胡北四是亲叔侄关系，自己因忙于其他事务，便同意将自己分得的田地无偿暂给胡北四耕种，由其代交公购粮，这样，原审第三人的责任田地一直都由上诉人耕种。2016年进行重新确权登记时，原审第三人发现上诉人没有经过原审第三人的同意，将原审第三人的责任田地全部登记在其上诉人名下，并于2003年领取了土地承包经营权证书，便要求上诉人将属于原审第三人调整分配的责任田地归还，以便进行确权登记，但上诉人以该田地属其所有并办理了证书为由拒绝归还，为此双方发生纠纷，经村委多次调解处理未果。根据《中华人民共和国土地管理法》和《广西区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》的有关规定，公民个人之间、个人与单位之间发生的土地使用权权属的纠纷，应当由乡镇人民政府或县级人民政府处理，而原审第三人与上诉人因责任承包地使用权发生的纠纷，应当由大直镇人民政府或钦北区政府作出处理，如不服人民政府的处理决定，才可向人民法院起诉。上诉人在没有经过人民政府作出行政确权的情况下，直接向人民法院提起行政诉讼，明显不属于人民法院受理的范围，依法应驳回其起诉。综上所述，一审认定事实清楚，适用法律准确，裁定驳回上诉人的起诉正确。上诉人胡北四上诉无理，依法应予以驳回，维持原裁定。 经审理查明，本院查明的事实与一审法院查明的事实一致。 本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条：“对土地使用权和所有权有争议的，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。当事人对人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉”和《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第十五条“个人之间、个人与单位之间发生的土地权属纠纷，由乡镇人民政府或者县级以上人民政府处理”的规定，土地所有权和使用权发生争议，由当事人协商解决,协商不成的，由人民政府处理。本案中，根据上诉人与被上诉人、原审第三人的诉辩，上诉人与原审第三人对本案涉案土地使用权存在争议，依法应先由人民政府进行确权处理。但本案涉案土地使用权未经相关政府进行确权，上诉人就向人民法院提起行政诉讼，显然不属于人民法院受理行政案件的范围。在上诉人向钦州市钦北区大直镇人民政府提交要求对本案涉案土地使用权进行确权的申请后，大直镇人民政府以该承包地存在争议调解不成为由，没有对上诉人与原审第三人发生争议的承包地的使用权是否存在交叉、重叠、重复等进行认定，没有对上诉人原承包的土地是否被村民小组收回重新调整分配给原审第三人进行认定，没有对原审第三人持有的《农村土地承包经营权证》记载的承包地具体位于何处等作进一步调查并依据调查结果作出处理决定，而是以信访事项为由，作出《大直镇政府关于胡北四要求确认土地承包经营权信访事项答复意见书》进行答复。上诉人不服该答复意见后，又向被上诉人钦北区政府提交信访事项复查申请，被上诉人的职能部门钦北区信访局于2018年5月25日作出《信访事项不予受理告知单》，建议上诉人向人民法院提起诉讼，这与《中华人民共和国土地管理法》第十六条和《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第十五条的规定相悖。由于本案上诉人与原审第三人对本案涉案土地使用权存在争议，因此，上诉人依法应先由人民政府对本案涉案土地使用权权属作出处理决定后才可向人民法院提起行政诉讼。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项、第一百零一条第一款第（二）项、第二款的规定，裁定驳回原告胡北四的起诉并无不当。 综上所述，一审裁定认定事实清楚，裁定正确，应予维持。上诉人胡北四的的上诉理由不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 许光艳 审 判 员 黄富丽 审 判 员 何 海 二〇一九年三月二十二日 法官助理 陈俊霖 书 记 员 胡 然