贵州省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）黔行终201号 上诉人（原审被告）三都水族自治县人民政府，住所地三都县三合街道办事处县府西路。 法定代表人潘仕进，县长。 委托代理人石贵银、覃治招，贵州桥城律师事务所律师。 被上诉人(原审原告)周辉军，男，布依族。 委托代理人潘晓娟，贵州仁义律师事务所律师。 原审被告三都水族自治县普安镇人民政府，住所地三都水族自治县普安镇普屯村。 法定代表人杨先烈，镇长。 上诉人三都水族自治县人民政府（以下简称三都县政府）因与被上诉人周辉军、原审被告三都水族自治县普安镇人民政府（以下简称普安镇政府）房屋行政强制一案，不服黔南布依族苗族自治州中级人民法院（2018）黔27行初229号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了此案。现已审理终结。 一审法院经审理查明，三都县政府因三独高速建设项目，需要征收三都县普安镇双江村二组的部分土地。周辉军未办理建房用地审批和建房规划许可等审批手续，占用三都县普安镇双江村二组杨世谋户的土地修建涉案房屋位于三独高速建设项目征收范围内。2014年11月4日，贵州省国土资源厅作出《省国土资源厅关于余庆至安龙高速公路三都至独山建设项目用地预审申请的复函》（黔国土资预审字〔2014〕122号），通过该项目用地预审。2014年12月22日，贵州省住房和城乡建设厅颁发《建设项目选址意见书》（选字第520000201400028号），批准该项目选址。2015年10月15日，三都县县委、三都县政府作出《关于成立三都至独山高速公路项目建设协调指挥部的通知》（三党办发〔2015〕141号），决定成立三独指挥部，由该指挥部负责协调三独高速项目建设三都县境内的各项工作，大河镇政府、普安镇政府负责做好本辖区内三独高速建设所涉及的征地拆迁工作。2015年12月30日，贵州省发展和改革委员会作出《省发展改革委关于三都至独山高速公路项目核准的批复》（黔发改交通〔2015〕2107号），同意该项目建设。2016年2月16日，三都县政府作出《关于举报国家机关事业单位工作人员参与违规违法占地抢种青苗林木和违规违法建房行为进行奖励的通知》（三府发〔2016〕5号）。2016年6月28日黔南州政府作出《黔南州人民政府关于三都至独山高速公路项目建设征收补偿安置方案等三个方案的批复》（黔南府函〔2016〕121号），同意黔南州南片区高速公路三年建设会战指挥部报批的三独高速项目建设征收补偿安置方案及工作方案、征地工作方案和《关于保留三独、三荔高速公路项目建设征收补偿安置方案葡萄补偿标准的请示》（黔南南片指呈〔2016〕6号）。2016年11月17日，三都县政府组织测绘人员对涉案的房屋进行勘丈并制作《贵州三独高速公路项目建设房屋拆迁勘丈登记表（1—3）》，周辉军在该登记表上签字确认。2017年3月24日，三独指挥部作出《关于限期拆除违法建（构）筑物的通知》，认定周辉军户在位于三独高速公路正线内进行违法建房，根据相关规定，将不予补偿，限周辉军户在收到此通知后3个工作日内自行拆除，逾期不拆除的，将依法进行强制拆除。周辉军未自行拆除前述房屋，2017年4月，三独指挥部和普安镇政府组织人员对周辉军涉案的房屋予以强制拆除。周辉军遂诉至人民法院，请求判决确认三都县政府、普安镇政府强制拆除其房屋的行政行为违法，并承担本案诉讼费。 一审法院认为：一、关于被告主体问题。《中华人民共和国行政诉讼》第二十六条第一款、第四款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”“两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。”以及《最高人民法院关于适用的解释》第二十条第一款规定：“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。”庭审中，三都县政府、普安镇政府对三独指挥部及普安镇政府组织拆除周辉军房屋的事实予以认可，一审法院予以确认。而三独指挥部系三都县政府为实施三独高速公路建设项目成立的临时机构，并非具有独立承担法律责任能力的行政主体，其以自己的名义作出的行政行为所产生的相应法律责任，依法应由三都县政府承担。因此，三都县政府、普安镇政府是本案适格的被告。周辉军以三都县政府、普安镇政府为被告提起诉讼，符合法律规定，一审法院予以确认。 二、关于被诉行政行为是否合法问题。根据《中华人民共和国行政强制法》第三十四条、第三十五条、第三十六条、第三十七条、第三十八条、第四十四条规定，行政机关在依法对违法建筑物作出强制拆除的行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关应当催告当事人履行义务，当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩，行政机关应当充分听取当事人的意见，并作出相应的处理。经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定并公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。本案中，三独指挥部虽对周辉军作出《关于限期拆除违法建（构）筑物的通知》，但该通知书没有写明涉案建筑物的具体情况，亦不属上述法律规定的行政决定。因此，三都县政府、普安镇政府在未作出行政决定、强制执行决定，亦未履行催告、公告等程序的情况下，强制拆除了涉案建筑物，违反上述法律规定，程序违法。 综上,三都县政府、普安镇政府强制拆除涉案建筑物的行政行为违法，但鉴于该强拆行为己实施完毕，不具有可撤销内容，应依法确认为违法。周辉军起诉要求确认该强拆行为违法的理由依法成立，本院予以支持。为此,依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决确认三都县人民政府、普安镇人民政府于2017年4月对周辉军修建的位于三都县普安镇双江村二组杨世谋土地上的涉案房屋实施强制拆除的行政行为违法。一审案件受理费50元，由三都县政府、普安镇政府负担。 一审宣判后，三都县政府向本院提起上诉，请求撤销一审判决，改判确认案涉强制拆除行为合法。 其事实和理由为：2009年6月，贵州省交通厅编制的《贵州省高速公路网规划》余庆至安龙高速公路线中的丹寨—独山途经三都。2014年12月22日贵州省住建厅核发“余庆至安龙高速公路三都至独山”（简称三独高速项目）《建设项目选址意见书》，2014年11月4日、2016年12月14日，贵州省国土资源厅两次批准三独高速用地预审申请。为开展征地工作，2015年10月15日，三都县县委办公室、县人政府办公室决定成立“三都至独山高速公路项目建设指挥部”（以下简称指挥部），由指挥部代上诉人组织实施征收、拆迁工作。2015年12月30日，贵州省发展和改革委员会批复同意该项目建设。2016年2月16日，上诉人再次发布通知，重申在重点项目区域范围内，政府征地通知或公告下达后，在拟征建设用地红线范围内抢栽、抢种各种青苗和林木、抢建建（构）筑物的行为属违法行为。2016年6月28日黔南州人民政府批复原则同意三独高速项目建设征收补偿安置方案及工作方案、征地工作方案。正当三独指挥部按照征收工作方案有序进行征地工作时，被上诉人及普安镇的星光村、燕高村、新华村等33户村民相互串通，在三独高速普安段征地范围内，在自己承包或他人承包的土地上，肆意占用基本农田违法修建木瓦房、简易房等违法建筑，意欲套取征收补偿款。当执法部门以及征收工作人员前去制止、送达违法通知、限期拆除通知时，被上诉人及以上村民对工作人员进行围攻、辱骂，强行修建且拒不拆除。被上诉人的行为不仅违反了《土地管理法》第七十七条“农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地修建住宅的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，限期撤除在非法占用土地上新建的房屋”的规定，而且违法反《城乡规划法》第四十一条的规定。为此，根据《城乡规划法》第六十五条的规定，上诉人责令原审被告普安镇人民政府依法强制拆除。上诉人认为三都至独山高速公路是省重点项目，被上诉人在征地拆迁范围内抢建违法建筑，属于违法行为。上诉人为维护正常的行政管理秩序，保证三独高速公路建设项目的顺利实施，打击违法行为，决定由原审被告普安镇人民政府实施强制拆除符合《中华人民共和国城乡规划法》的规定。 被上诉人辩称，第一、上诉人未提供证据证实其拆除被上诉人房屋这一行政行为的合法性。即使被上诉人修建房屋属于违法建筑或者违章建筑，但这并不能免除上诉人对其行政行为合法性的举证责任；第二、上诉人未作出行政决定、强制执行决定，亦未履行催告、公告等程序的情况下，径直拆除被上诉人房屋，程序明显违法。一审判决认定事实清楚，证据确实充分，程序正当，适用法律法规正确，依法应予维持。 一审被告普安镇政府在二审法定期限内未提交书面陈述意见。 二审经审理查明的事实与一审认定的事实基本一致，对一审查明的事实予以确认。 本院认为，根据《中华人民共和国行政强制法》第三十四条、第三十五条、第三十六条、笫三十七条、第三十八条、第四十四条规定，行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关应当催告当事人履行义务，当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩，行政机关应当充分听取当事人的意见，并作出相应的处理。经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定并公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。因此，即便本案如上诉人三都县政府所称“系按照《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城乡规划法》的相关规定对周辉军抢建的违法建筑进行的强制拆除”，其强制拆除行为亦应按照《中华人民共和国行政强制法》第三十四条、第三十五条、第四十四条规定的程序和步骤进行。三都县政府、普安镇政府在未作出强制执行决定，亦未履行催告、公告等程序的情况下强制拆除了案涉建筑物，其行为违反法律规定，应予撤销，但因强制拆除行为已实施完毕，不具有可撤销内容，一审法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定判决确认被诉行政强制行为违法并无不当。 综上，上诉人三都县政府的上诉理由不能成立，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法，据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人三都水族自治县人民政府负担。 本判决为终审判决。 审判长 赵 敏 审判员 孟 婷 审判员 谢璐凯 二〇一九年三月七日 法官助理吴晃 书记员 叶 冬