广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂行终139号 上诉人（一审原告）苏海金，男，汉族，1947年12月9日出生，住南宁市兴宁区。 上诉人（一审原告）苏海藩，男，汉族，1945年9月18日出生，住南宁市兴宁区。 被上诉人（一审被告）南宁市人民政府，住所地：南宁市嘉宾路1号。 法定代表人周红波，市长。 委托代理人潘金凤，南宁市法制办公室工作人员。 上诉人苏海金、苏海藩因其诉南宁市人民政府（以下简称南宁市政府）行政复议决定纠纷一案，不服南宁铁路运输中级法院于2018年10月29日作出的（2018）桂71行初55号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行审理，现已审理终结。 南宁铁路运输中级法院一审查明：苏海金、苏海藩因不服南宁市国土资源局（以下简称南宁市国土局）为李杏云颁发的南宁国用（2014）第637738号《国有土地使用证》（以下简称涉案土地使用权证），于2018年6月4日向南宁市政府申请行政复议，请求撤销南宁市国土局颁发给李杏云的涉案土地使用权证。南宁市政府于2018年8月3日作出南府复议［2018］97号行政复议决定书（以下简称97号复议决定），认为苏海金、苏海藩与李杏云执有的涉案土地使用权证没有法律上的利害关系，其提出的行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称行政复议法实施条例）第二十八条第（二）项规定的受理条件，根据该条例第四十八条第一款第（二）项的规定，驳回苏海金、苏海藩的行政复议申请。苏海金、苏海藩不服该行政复议决定，诉至法院，请求撤销97号复议决定，责令南宁市政府重新作出复议决定。 另查明，苏海金、苏海藩等人是华强路70号房屋土地（土地使用权证编号为南宁国用［1998］字第××号）的使用权人。郑春华是涉案土地的原权利人。2006年，郑春华与李杏云签订《房地产买卖契约》，将郑春华名下华强路72-1、72-2号房屋转让给李杏云，李杏云于同年取得了华强路72-1、72-2号房屋的房屋所有权证。2014年，李杏云向南宁市国土局申请办理华强路72-1、72-2号房屋所在土地的国有土地使用权划拨补办出让、转让变更登记，同年8月，李杏云领取了涉案土地使用权证。 再查明，2001年12月20日广西壮族自治区高级人民法院作出（2001）桂行终字第26号行政判决书，认定苏海金等人所有的华强路70号房屋土地使用权面积为房屋实际用地面积，没有包括70号房屋门前的空地（即本案涉案土地），苏海金等人并未取得70号房屋门前空地使用权。2013年7月4日，南宁市中级人民法院作出（2013）南市民一终字第722号民事判决书，认定自从华强路72-1、72-2号房屋搭建起来后，苏海金等一家人向外通行的通道为，向左拐借道华强路68号的门前，通向华强路；华强路68号的门前通道系公共通道，华强路72-1、72-2号房屋土地不属于华强路70号房屋通向华强路历史形成的必经通道。 南宁铁路运输中级法院一审认为，依照行政复议法实施条例第二十八条第（二）项的规定，申请人与行政行为有利害关系，是行政复议机关受理行政复议申请的法定条件之一。判断苏海金、苏海藩与南宁市国土局为李杏云颁发土地使用权证的行为是否存在利害关系，主要从两人是否为涉案土地的权利人、是否对涉案土地享有优先使用权、颁发土地使用权证的行为是否影响了两人对自己房屋所在土地的使用等几个方面审查。从已查明的事实可知，华强路70号房屋的土地使用权证面积不包含涉案土地，苏海金、苏海藩对涉案土地没有使用权，南宁市国土局为李杏云颁发的涉案土地使用权证也是由原权利人郑春华所执有的土地使用权证变更登记而来，登记面积未发生变化；苏海金、苏海藩在庭审中主张对涉案土地有优先使用权，亦未能提供证据予以证明；因涉案土地不属于华强路70号房屋通向华强路历史形成的必经通道，苏海金、苏海藩仍可借道华强路68号门前通道通向华强路，且相邻权人之间本应就道路通行问题负有相互容忍的义务，故李杏云取得涉案土地使用权证，并未对苏海金、苏海藩使用华强路70房屋的土地产生必然影响。故苏海金、苏海藩与国土局为李杏云颁发土地使用权证的行为不存在利害关系。综上，苏海金、苏海藩向南宁市政府提出的行政复议申请不符合行政复议法实施条例第二十八条第（二）项的规定，南宁市政府驳回行政复议申请，认定事实正确，适用法律、法规正确，程序合法。苏海金、苏海藩的诉讼请求无事实和法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回苏海金、苏海藩的诉讼请求。 上诉人苏海金、苏海藩上诉称：南宁市规划管理局2014000022号已作出涉案地块处在规划道路范围内的答复，上诉人一审提交的证据足以证明涉案地块不能私有，南宁市政府擅自将城市规划道路用地变更登记为郑春华、李杏云的私宅用地，并颁发土地使用权证的行为是错误的。南宁市政府的行政复议答复书认为郑春华的（2014）字第626357号《国有土地使用证》为国有划拨土地无中生有，南宁市政府没有提交作出颁证行为的证据、依据和以及政府的批准文件等材料，视为没有证据、依据，应撤销郑春华和李杏云的土地使用权证。根据《中华人民共和国城乡规划法》第35条、广西壮族自治区实施《城市私有房屋管理条例》细则第八条以及《南宁市城市规划管理条例》第17条、第21条的规定，97号复议决定认为上诉人与郑春华、李杏云执有的土地证没有法律上的利害关系，属认定事实不清、证据不足。（2013）南市行一终字第73号行政裁定认定政府的颁证行为与上诉人无利害关系也是错误的。一审判决不阐明理由就不采信我方的部分证据不合法。《草契纸》能够证明上诉人的合法权益受契约保护，上诉人建房时按华强路道路扩建规划预留西至华强路的空地不搭上盖而仅作自家门前通道使用历时超过二十多年，一审判决不认为是门前形成的历史必经通道显失公平，且上诉人也是按70号房屋和门前通道面积缴纳租金，因此上诉人与政府的颁证行为有利害关系。一审判决不对南宁市政府的原行政行为是否合法进行实质性审查，不撤销复议决定且不责令南宁市政府重新作出行政决定是对政府的复议决定的维护，复议机关在复议过程中收集和补充的证据，不能作为法院维持原行政行为的根据，一审法院没有进行实体审理就认为上诉人的诉讼请求无事实和法律依据是错误的。综上，虽然广西壮族自治区高级人民法院已作出（2001）桂行终字第26号行政判决，但是2001年以后涉案地块发生了新的权属变化，上诉人提供的证据确凿充分，南宁市政府的发证行为错误，该发证行为与上诉人有利害关系，一审判决认定事实不清、证据不足。请求二审法院进行实质审查，撤销一审判决，依法改判。 被上诉人南宁市政府答辩称：（一）李杏云是基于房屋买卖关系取得本案土地证，本案被诉土地证系由原郑春华持有的南宁国用（2014）字第626357号国有土地使用证变更而来，土地面积无变化。（二）上诉人对涉案土地没有使用权。（三）上诉人以李杏云的房屋不符合城市规划为由主张涉案土地使用证颁证不合法的理由不充分，城市规划和土地颁证是两种不同的具体行政行为，被诉土地颁证行为并未侵犯上诉人合法权益。请求二审法院驳回上诉人的诉讼请求。 经审查，本院确认一审判决认定的证据合法有效，可以作为本案定案的依据。据此，本院对一审判决查明的事实予以确认。 二审期间经本院询问，上诉人自认2015年其因李杏云私自改、扩建72号房屋，向朝阳街道办、两违办反映问题后才知道李杏云已得到涉案土地使用证，此后其于2015年至2017年间一直向两违办、信访办、综治办、城市规划大队等要求查处李杏云的违法建设问题。 本院认为：关于上诉人与涉案土地颁证行为的利害关系问题。根据本院已生效的(2001)桂行终字第26号行政判决，上诉人对其70号房屋占地以外的土地没有使用权，上诉人亦未能提供其他证据证明其对涉案土地享有权利。上诉人以其曾经在上世纪缴纳过涉案土地租金为由主张对涉案土地享有优先使用权，与被诉颁证行为有利害关系，没有事实和法律依据，本院不予支持。虽然上诉人的房屋与涉案72号房屋相邻，但相邻关系仅与相关行政审批行为有关，上诉人申请复议的原具体行政行为系颁发权属证书的行政行为，是确认土地权属的行为，在土地权属明确的情况下与相邻人没有法律上的利害关系，被上诉人依据行政复议法实施条例第二十八条第（二）项、第四十八条第一款第（二）项的规定驳回上诉人的行政复议申请并无不当，一审判决认定被诉复议决定合法正确，上诉人主张其与涉案土地使用权证颁证行为有利害关系的理由不成立，本院不予支持。 另外，上诉人申请行政复议还存在超过法定期限问题。根据《中华人民共和国行政复议法》第九条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请。因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的除外。上诉人于2015年已经知道涉案土地证颁证行为，至2018年6月向南宁市政府申请行政复议，明显超过复议申请期限。上诉人向有关职能部门举报投诉李杏云违法建设，并不妨碍其依法行使复议申请的权利，不能成为耽误法定申请期限的正当事由，因此其申请也不符合行政复议法实施条例第二十八条第（四）项“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：（四）在法定申请期限内提出；”之规定。 至于南宁市国土资源局向李杏云颁发涉案土地使用证的合法性，以及李杏云改、扩建房屋的合法性及查处问题，不属于本案的审理范围，本院不予审查。 综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。上诉人苏海金、苏海藩的上诉理由不能成立，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉、维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人苏海金、苏海藩负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 韦威助 审 判 员 宋玉杰 审 判 员 黄碧辉 二〇一九年三月十一日 法官助理 宋丹丹 书 记 员 王家兴