内蒙古自治区高级人民法院行 政 判 决 书（2019）内行终21号上诉人（原审原告）太仆寺旗东驿热力有限责任公司，住所地内蒙古自治区太仆寺旗宝昌镇城北村207国道东侧隆元商城B栋南8号。法定代表人刘东，董事长。委托代理人胡其图，北京市盈科（东莞）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）内蒙古自治区太仆寺旗人民政府，住所地内蒙古自治区太仆寺旗宝昌镇府前街。法定代表人胡成东，旗长。委托代理人李明峰，男，1983年6月20日出生，汉族，内蒙古自治区太仆寺旗人民政府办公室副主任，住内蒙古自治区太仆寺旗宝昌镇。委托代理人牛通清，山西北岳律师事务所律师。上诉人太仆寺旗东驿热力有限责任公司（以下简称东驿热力公司）诉被上诉人内蒙古自治区太仆寺旗人民政府（以下简称太仆寺旗政府）行政赔偿一案，不服内蒙古自治区锡林郭勒盟中级人民法院（2018）内25行赔初1号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案。上诉人东驿热力公司的法定代表人刘东和委托代理人胡其图，被上诉人太仆寺旗政府的委托代理人李明峰、牛通清到庭参加诉讼。本案现已审理终结。内蒙古自治区锡林郭勒盟中级人民法院经审理查明，2010年5月15日，以太仆寺旗政府为甲方，东驿热力公司为乙方，签订了《太仆寺旗宝昌镇北区集中供暖项目协议》，约定：一、项目名称：太仆寺旗宝昌镇北区集中供暖项目。二、项目范围、投资规模及经营期限：1.以甲方批准的宝昌镇锡林大街以北控制面积为项目范围，请有资质的设计单位进行设计，并以此确定投资规模。2.今后北区范围如有扩大，项目范围也随之扩大。3.经营期限为30年（2010年10月1日-2040年9月30日）。协议期满，优先乙方续签经营协议。协议期未满，如因国家推广新能源政策变化影响，致使该项目不能继续运营时，由甲方负责对乙方的损失给予足额赔偿。赔偿金额由乙方聘请有资质的第三方作出评估。三、项目投资方式：1.乙方或乙方法人（刘东）出资在太仆寺旗设立供暖公司，名称为：太仆寺旗东驿热力有限责任公司。2.乙方投资建设太仆寺旗北区集中供热工程（包括锅炉及锅炉房、发电机组、主支管网、换热站等供热全部设施设备）……2015年3月19日，内蒙古自治区锡林浩特市人民法院对内蒙古银行股份有限公司锡林郭勒分行诉东驿热力公司、刘东、乔慧借款合同纠纷一案，作出（2014）锡民二初字第1008号民事判决，判决如下：一、东驿热力公司于本判决生效后十日内偿还内蒙古银行股份有限公司锡林郭勒分行借款1600万元及利息（自2014年5月20日起至借款实际偿还之日止，按年利率11.4%计息）；二、如东驿热力公司不能按判决第一项还款，依法对东驿热力公司提供的抵押物33063.11平方米土地使用权、6006.03平方米房产、194台城市集中供热设备及刘东、乔慧提供的质押物股权（刘东2944万元、乔慧736万元）进行拍卖或变卖，所得价款优先受偿给内蒙古银行股份有限公司锡林郭勒分行；三、刘东、乔慧对上述借款承担连带保证责任；四、驳回内蒙古银行股份有限公司锡林郭勒分行其他诉讼请求。案件受理费117800元，由东驿热力公司、刘东、乔慧负担。该判决发生法律效力后，内蒙古自治区锡林浩特市人民法院于2015年6月8日立案执行。2017年7月20日，太仆寺旗政府发布《关于暂停东驿热力公司收取供热费的通告》，主要内容为：因东驿热力公司与内蒙古银行发生债务纠纷，为保障广大冬季采暖群众利益，按照《内蒙古自治区城镇供热条例》相关规定，旗住建局已责令东驿热力公司暂停收取2017年度至2018年度供热费，并要求东驿热力公司尽快解决债务问题，确保冬季供热期正常供热。东驿热力公司负责供热范围内的采暖用户应停止交纳供热费，等东驿热力公司债务问题解决并经旗住建局批准公告后，恢复收取供热费。采暖用户在此通告后，仍向东驿热力公司交纳供热费，产生的任何后果自负。2017年8月1日，内蒙古自治区锡林浩特市人民法院发布《关于拍卖太仆寺旗东驿热力有限责任公司供热设备的公告》。主要内容为：锡林浩特市人民法院将于2017年8月17日10时至2017年8月18日10时止（延时除外）在锡林浩特市人民法院淘宝网司法拍卖网络平台上进行公开拍卖活动,现公告如下：一、拍卖标的：东驿热力公司供热设备分布于热力公司和各换热站，详见机器设备评估明细表。同日，该院还发布了《关于拍卖太仆寺旗东驿热力有限责任公司土地使用权及房产的公告》。主要内容为:锡林浩特市人民法院将于2017年9月5日10时至2017年9月6日10时止（延时除外）在锡林浩特市人民法院淘宝网司法拍卖网络平台上进行公开拍卖活动,现公告如下：一、拍卖标的：东驿热力公司的土地使用权及房产，包含土地使用权、对应地上的办公楼、宿舍、配电室、锅炉房、地磅房等建筑，总建筑面积6006.03平方米；土地使用权、房产详见资产清查评估明细表。锡林郭勒盟鑫刚科技有限公司于2017年8月18日竞拍取得上述供热设备，于2018年1月19日竞拍取得上述土地使用权及地上房屋与附着物。东驿热力公司对太仆寺旗政府发布的《关于暂停东驿热力公司收取供热费的通告》不服，于2017年8月7日向锡林郭勒盟行政公署申请行政复议。锡林郭勒盟行政公署于2017年9月25日作出锡署复决字[2017]7号行政复议决定书，认为：太仆寺旗政府作出的通告针对的是东驿热力公司负责供热范围内的热用户等特定对象，不具有长期性和反复适用性，且对东驿热力公司的权利义务产生了实际影响。东驿热力公司作为该行为的利害关系人，具有申请行政复议的资格。太仆寺旗政府认为通告既未禁止采暖用户缴纳供热费，又未禁止东驿热力公司收取供热费，属于指导性行政行为，不具有强制性，不属于具体行政行为的理由，不予认可。太仆寺旗政府作出通告的时间是2017年7月20日，锡林浩特市人民法院发布《关于拍卖太仆寺旗东驿热力有限责任公司土地使用权及房产的公告》和《关于拍卖太仆寺旗东驿热力有限责任公司供热设备的公告》时间是2017年8月1日，以锡林浩特市人民法院发布公告作为东驿热力公司丧失2017年供热经营条件的事实依据，明显不当。太仆寺旗政府作出通告，主要目的是维护东驿热力公司负责供热范围内的热用户的合法权益不受侵害，具有合理性，但缺乏法律依据。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第三项的规定，决定：撤销太仆寺旗政府作出的《太仆寺旗人民政府关于暂停东驿热力公司收取供热费的通告》。双方对该行政复议决定均未提起诉讼，该行政复议决定已经发生法律效力。东驿热力公司于2018年1月10日向太仆寺旗政府提出赔偿申请，太仆寺旗政府于2018年2月27日作出太政赔字[2018]1号不予赔偿决定书，认为东驿热力公司擅自抵押特许经营财产严重违约，不能履行生效法律文书确定的给付义务，债权人向人民法院申请强制执行，东驿热力公司已丧失继续履行《太仆寺旗宝昌镇北区集中供暖协议》的能力，通告是太仆寺旗政府在东驿热力公司严重违约的前提下依据《市政公用事业特许经营管理办法》作出的，没有侵犯东驿热力公司的财产权。依照《中华人民共和国国家赔偿法》第十三条、第十四条的规定，决定对东驿热力公司的国家赔偿请求不予赔偿。东驿热力公司不服，向本院提出本案行政赔偿诉讼。内蒙古自治区锡林郭勒盟中级人民法院认为，本案的争议焦点是太仆寺旗政府作出的通告是否给东驿热力公司造成直接损失。本案被诉加害行为即太仆寺旗政府作出的通告已经被锡林郭勒盟行政公署复议撤销。《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（八）项规定：“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。”供热费是采暖用户向提供热力服务的供热人支付的对价，东驿热力公司作为与太仆寺旗政府签订《太仆寺旗宝昌镇北区集中供暖项目协议》的供热者原本有权收取2017-2018年度的供热费。但是，由于东驿热力公司与内蒙古银行股份有限公司锡林郭勒分行发生的债务纠纷，内蒙古自治区锡林浩特市人民法院2015年3月19日作出（2014）锡民二初字第1008号民事判决，判决东驿热力公司偿还借款1600万元及利息，如东驿热力公司不能还款，依法对东驿热力公司提供的抵押物包括土地使用权、房产、城市集中供热设备及刘东、乔慧提供的质押物股权进行拍卖或变卖，所得价款优先受偿给内蒙古银行股份有限公司锡林郭勒分行。该判决发生法律效力后，内蒙古自治区锡林浩特市人民法院于2015年6月8日立案执行，东驿热力公司提供的抵押物土地使用权、房产、城市集中供热设备被查封。2017年8月1日，内蒙古自治区锡林浩特市人民法院发出拍卖公告，对东驿热力公司的抵押财产进行拍卖。东驿热力公司的城市集中供热设备于2017年8月18日被锡林郭勒盟鑫刚科技有限公司竞拍取得，东驿热力公司丧失了供热能力，不能再向采暖用户提供2017-2018年度的供热服务，因此也就不再具有向采暖用户收取供热费的资格，故太仆寺旗政府发出的通告并未给东驿热力公司造成直接损失，东驿热力公司的行政赔偿请求不能成立。依照《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第三十六条第（八）项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决：驳回原告太仆寺旗东驿热力有限责任公司的赔偿请求。上诉人东驿热力公司上诉称，原审判决认定事实错误，未对上诉人停产停业原因作出充分认定。被上诉人《关于暂停东驿热力公司收取供热费的通告》作出时间是2017年7月20日，早于上诉人被执行财产被拍卖的时间近一个月。上诉人发生停产停业是由被上诉人发布《关于暂停东驿热力公司收取供热费的通告》的行为直接所致，其停产停业的损失也应由作出该违法行为的被上诉人承担。且上诉人的直接损失不仅包括其供热收入的损失，也包括因被上诉人发出《关于暂停东驿热力公司收取供热费的通告》导致停产停业期间职工工资等损失。请求撤销内蒙古自治区锡林郭勒盟中级人民法院（2018）内25行赔初1号行政赔偿判决，依法改判支持上诉人的诉讼请求。被上诉人太仆寺旗政府答辩称，上诉人东驿热力公司停产停业的原因系由内蒙古自治区锡林浩特市人民法院依法执行导致，并非由被上诉人发布的《关于暂停东驿热力公司收取供热费的通告》所致。由于该企业设备、厂房和土地使用权已通过司法拍卖，由锡林郭勒盟鑫刚科技有限公司竞拍取得，2017-2018年度的供热费用是由该公司收取并进行供热，上诉人公司已不具备供热能力，不具备收取供热费的条件。因此，对其提出的赔偿请求，上诉人没有充分的证据和事实依据。本院二审查明的事实与一审查明的事实一致，本院予以确认。本院认为，《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第八项规定：“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。”本案中，上诉人东驿热力公司不能继续经营，原因是其与内蒙古银行股份有限公司锡林郭勒分行借款合同纠纷，经内蒙古自治区锡林浩特市人民法院作出民事判决并执行，其土地使用权、房产和供热设备被人民法院公开拍卖，由锡林郭勒盟鑫刚科技有限公司竞拍取得，并进行了2017-2018年度冬季采暖供热。上诉人东驿热力公司无证据证明被上诉人太仆寺旗政府《关于暂停东驿热力公司收取供热费的通告》对其造成财产权损害。依据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条“被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求”的规定，一审判决驳回东驿热力公司的赔偿请求认定事实清楚，适用法律正确。上诉人东驿热力公司的上诉请求不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本判决为终审判决。审 判 长 侯晓静审 判 员 史燕龙审 判 员 杨文辉二〇一九年三月十四日法官助理 苏玉静书 记 员 苏玉静附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。