河南省洛阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）豫03行终37号上诉人（原审原告）熊亚平，女，1977年8月24日出生，汉族，住洛阳市老城区。委托诉讼代理人：陈丹，男，1974年6月10日出生，汉族，住洛阳市西工区。特别授权。被上诉人（原审被告）洛阳市住房和城乡建设局，住所地：洛阳市西工区凯旋西路33号，统一社会信用代码：114103000053721299。法定代表人：董现章，局长。委托诉讼代理人：肖敏，系该局公职人员。特别授权。委托诉讼代理人：张卫东，河南润洛律师事务所律师。特别授权。原审第三人洛阳住总宇泰房地产开发有限公司，住所地：洛阳市老城区王城大道86号，统一社会信用代码：91410302693507516P。法定代表人：王明保，董事长。委托诉讼代理人：牛恒超，系该公司的法律顾问，特别授权。上诉人熊亚平因与被上诉人洛阳市住房和城乡建设局、原审第三人洛阳住总宇泰房地产开发有限公司撤销房屋竣工验收备案证书一案，不服洛龙区人民法院（2018）豫0311行初24号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人熊亚平及其委托代理人陈丹，被上诉人洛阳市住房和城乡建设局的委托代理人肖敏、张卫东，原审第三人洛阳住总宇泰房地产开发有限公司的委托代理人牛恒超到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原审法院经审理查明：2011年10月24日，原告熊亚平与第三人宇泰公司签订了合同编号为YS0129809的《商品房预售合同》。合同约定，原告熊亚平向第三人宇泰公司购买洛阳市老城区经七路与道北五路交叉口东北角鼎城一期106幢2单元2-202号商品房一套（房屋代码：492071），建筑面积141.24平方米，房屋价款为929136元。双方约定，第三人应当在2012年12月31日前，依照国家和地方人民政府的有关规定，将具备验收合格，并符合合同约定的商品房交付给原告使用。第三人宇泰公司为鼎城一期的开发建设单位。2012年11月24日，第三人宇泰公司作为建设单位与设计单位中色科技股份有限公司、监理单位洛阳市全安工程监理有限公司、施工单位北京住总第四开发建设有限公司共同对涉案房屋进行了竣工验收，验收结论为：符合设计及规范要求。2013年5月27日第三人向被告申报上述工程竣工验收备案，并提交了工程竣工验收备案表、报建及行政审批手续（施工图设计文件审查合格书、建设工程抗震审查意见书、建设工程质量督查注册登记表、建设工程项目安全生产综合评价表、建设工程社会保险费缴讫审核表、建设工程项目竣工拖欠情况备案表、建设工程档案初步认可证、河南省建筑工程使用新型墙体材料监督意见书、建设工程规划许可证、建筑工程施工许可证、建设工程规划核实合格证、竣工环境保护验收申请的审核意见、建筑工程消防验收意见书）、单位工程质量验收、评定文件（单位工程质量验收意见书、监理单位签署的工程竣工移交证书、单位工程质量竣工验收记录、勘察单位签署的质量检查报告、设计单位签署的质量检查报告、监理单位签署的质量检查评估报告、施工单位签署的工程竣工报告、建设单位签署的工程竣工验收报告）、工程质量监督报告（洛阳市建设工程质量监督报告）、法律法规规定必须提供的其他文件（环保部门出具的认可文件或批准使用文件、建设工程质量保修合同、商品住宅质量保证书、商品住宅使用说明书）等文件。同时，洛阳市建筑工程质量安全监督站向被告出具了涉案工程的质量监督报告，确认监督抽查中未发现严重质量问题（事故），该工程通过竣工验收，具备备案条件。2013年5月27日，被告在备案表备案管理部门处理意见一栏加盖了“洛阳市建设委员会工程竣工验收备案专用章”。同日，被告给第三人宇泰公司鼎城一期106幢住宅楼颁发了洛阳市房屋建筑工程和市政基础设施工程《竣工验收备案证书》。2012年12月29日，第三人宇泰公司通知原告熊亚平对其所购房屋进行验收交付，经原告熊亚平验收认为房屋存在质量问题，拒绝收房。原告认为：1、涉案工程无论是工程实体质量，还是基本建设程序均存在大量的违法行为，该等情形在工程建设的过程中被告即应当进行纠正，为此涉案工程不仅不具备竣工条件，更不应通过竣工验收备案。2、第三人竣工备案资料不全，在不具备竣工条件的情况下违法组织竣工验收，原告所购房屋不符合验收条件，多次到被告处投诉，被告对此视而不见，放弃监管职责，同时，被告对备案行为滥用职权，使依法不具备备案条件的涉案工程通过了竣工验收备案，并发放了《竣工验收备案证书》。为此，要求撤销《竣工验收备案证书》，原告诉至本院。庭审中，查明鼎城一期第106栋楼只有一个《竣工验收备案证书》，不存在原告所诉的鼎城一期106栋2单元202号房屋的《竣工验收备案证书》，经本院向原告释明后，原告将诉讼请求变更为：要求撤销被告住建委对第三人洛阳住总宇泰房地产开发有限公司颁发的鼎城一期第106栋《竣工验收备案证书》。原审法院认为：根据国务院《建设工程质量管理条例》第四条、住房和城乡建设部《房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第三条的规定，洛阳市住房和城乡建设委员会作为本市建设行政主管部门，具有对本行政区域内的房屋建筑和市政基础设施工程竣工备案管理的法定职责，是本案适格的被告。《建设工程质量管理条例》第四十九条规定，建设单位应当自建设工程竣工验收合格之日起15日内，将建设工程竣工验收报告和规划、公安消防、环保等部门出具的认可文件或者准许使用文件报建设行政主管部门或者其他有关部门备案。《房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第五条规定，建设单位办理工程竣工验收备案应当提交下列文件：（一）工程竣工验收备案表；（二）工程竣工验收报告。竣工验收报告应当包括工程报建日期，施工许可证号，施工图设计文件审查意见，勘察、设计、施工、工程监理等单位分别签署的质量合格文件及验收人员签署的竣工验收原始文件，市政基础设施的有关质量检测和功能性试验资料以及备案机关认为需要提供的有关资料；（三）法律、行政法规规定应当由规划、环保等部门出具的认可文件或者准许使用文件；（四）法律规定应当由公安消防部门出具的对大型的人员密集场所和其他特殊建设工程验收合格的证明文件；（五）施工单位签署的工程质量保修书；（六）法规、规章规定必须提供的其他文件。该办法第六条规定，备案机关收到建设单位报送的竣工验收备案文件，验证文件齐全后，应当在工程竣工验收备案表上签署文件收讫。本案中，第三人在涉案工程经竣工验收合格后，向被告申报竣工验收备案，并按照上述规定提交了备案材料，被告在验证文件齐全后，在工程竣工验收备案表上签署文件收讫。被告的上述竣工验收备案程序符合法律规定，不存在原告所称的涉案工程备案资料不全、不具备备案条件、存在未完成工程设计、工程质量不符合法律规定等情形及被告未履行监督职责的情况。《建设工程质量管理条例》第十六条规定，“建设单位收到建设工程竣工报告后，应当组织设计、施工、工程监理等有关单位进行竣工验收”，故工程竣工验收由建设单位自行组织，是建设单位的责任和义务，被告并不具体参与建设单位组织的竣工验收。本案中，第三人在备案中提交了监理单位出具的《工程质量评估报告》，施工单位、监理单位、建设单位、设计单位也共同出具了《竣工验收报告》，确认涉案工程符合建筑工程验收统一标准，验收合格，同时洛阳市建设工程质量安全监督站出具的《建设工程质量监督报告》亦确认监督抽查中未发现严重质量问题（事故），同意该工程竣工备案，故被告在涉案工程的竣工验收备案过程中已履行了备案审查义务。此外，国务院《关于取消第一批行政审批项目的决定》（国发（2002）24号）第323项取消了“房地产开发项目竣工验收”的行政审批，故建筑工程竣工验收已不属于行政许可事项。相应地，竣工验收备案作为行政主管机关确认收讫备案材料的行为，其并未对建设工程质量进行实体上的认定，仅是对建设单位的自主竣工验收行为进行程序性和形式上的审查。本案中，原告对涉案工程提出的质量异议不属于被诉竣工验收备案行为的审查范畴，与本案缺乏直接关联性。因此，原告以第三人开发建设的房屋存在质量问题为由要求撤销被诉竣工验收备案行为，不符合法律规定，本院不予支持。综上，被告洛阳市住房和城乡建设委员会所作对涉案工程竣工验收备案，事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确，依法应予以维持。同时，原告与第三人之间的房屋买卖合同纠纷，可以通过民事诉讼的途径予以解决。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，经合议庭合议，判决驳回原告熊亚平的诉讼请求。一审案件受理费50元，由原告熊亚平负担。熊亚平不服原审判决，向本院提起上诉。请求：1、撤销洛龙区人民法院（2018）0311行初24号行政判决书；2、依法改判、撤销鼎城一期106栋《竣工验收备案证书》（备案登记编号：豫洛阳J201305（142））；3、本案诉讼费用由被上诉人洛阳市住房和城乡建设局承担。事实与理由为：一、国发【2002】24号文取消第一批行政审批项目第323项“取消房地产开发项目竣工验收”是指《城市房地产开发经营管理条例》第十七条所规定的内容，不包括第十八条规定的住宅小区综合验收。房地产开发项目竣工验收应执行《建设工程质量管理条例》的有关规定。住宅小区等群体房地产开发项目仍应按《城市房地产开发经营管理条例》第十八条的规定进行综合验收。一审法院把国发（2002）24号第323项理解成建筑工程竣工验收已不属于行政许可事项是错误的，以此把建设单位的行政主管机关对房屋竣工验收备案理解成仅是对建设单位的自主竣工验收行为进行程序性和形式上的审査。《建筑工程施工质量验收统一标准》属于国家强制性文件，其内容中的条文说明部分规定：“6.0.7建设工程竣工验收备案制度是加强政府监督管理，防止不合格工程流向社会的一个重要手段。建设单位应依据《建设工程质量管理条例》和建设部有关规定，到县级以上人民政府建设行政主管部门或其他有关部门备案。否则，不允许投入使用。”《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第四、第五、第八条规定，县级以上地方人民政府建设主管部门在负责本行政区域内工程的竣工验收备案管理工作中，不仅负有依法审查备案申请是否符合条件的职责，对于发现建设单位在竣工验收过程中有违反国家有关建设工程质量管理规定行为的，备案机关应在收讫验收备案文件15日内，责令停止使用，重新组织竣工验收。竣工验收备案证明对当事人的权利义务产生实际影响，住建部门应当对竣工验收证明文件依法进行认真审查。故对于涉案建设工程是否符合竣工验收备案登记条件及如何处理相关备案申请，要备案机关依法审査后才能确定，备案机关对备案验收过程及备案材料是实质性审査。在一审庭审中被上诉人洛阳市住房和城乡建设局回答法官提问时答复：其对房屋的竣工验收对备案资料的审查是实质性审查。一审法院认定错误，请二审法院予以纠正。二、第三人备案资料不全，认定基本事实不清。1、第三人提供的是一份民营企业“洛阳市金鉴工程质量检测中心”出具室内空气检测冒充洛阳市环境保护局审核意见书不合法，申请环境保护验收不仅需要环评报告、而且还需提供生活污水、生活垃圾、废气、噪音、室内空气检测、生态破坏已得到修复，监察出具的守法证明等若干项专项检测内容，空气检测只是需要若干项检测内容之一，只凭一项空气检测该工程无法通过环保验收。该纷争房屋没有通过环保验收，竣工备案时没有提交洛阳市环境保护局颁发《建设工程环保验收合格证》，属于备案资料不全，一审法院认定事实不清，认定错误，请二审法院给予纠正。2、依据国家法律法规及强制性标准房屋进行竣工备案时第三人必须提供环保人防、燃气、电梯、园林绿化、卫生防疫、节能备案、劳动保护等部门出具的认可文件或准许使用文件及市政基础设施的有关质量检测和功能性试验资料，第三人向被上诉人申报工程竣工验收备案时均未提供上述资料，违反了法律法规的规定，属于备案资料不全，证据不足，一审法院认定事实不清，依法应给予改判。三、程序违法、资料弄虚作假、应予撤销。依据《中华人民共和国城乡规划法》第45条规定，建设工程竣工验收备案的正确的法定程序应当是：A规划核实确认、B组织竣工验收。而被上诉人提供的洛阳市城乡规划局于2012年12月20日规划核实确认，出具鼎城一期106＃住宅楼项目《行政变更许可决定书》；即本案的程序是：B、组织竣工验收，A、规划核实确认严重违反法定程序，应属无效，应予撤销；被上诉人未能尽到监督管理职责，依法构成行政不作为。同时存在拖欠农民工工资、拖欠社保、拖欠工程款、备案资料弄虚作假、竣工验收与竣工验收备案时间不符合法律规定等违法行为，一审法院未认定清楚。依据《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第十一条，建设单位采用虚假证明文件办理工程竣工验收备案，工程竣工验收无效，备案机关责令停止使用，重新组织竣工验收。四、一审认定“洛阳市建设工程质量安全监督站出具的《建设工程质量监督报告》亦确认监督抽查中未发现严重问题（事故），同意该工程竣工备案”的事实，与《建设工程质量监督报告》内容不符，属于一审法院自己后期填写的内容。质监站出具的《建设工程质量监督报告》其中有质监站监督员对验收过程实施了监督，认为参加人员齐全，验收程序符合要求，执行标准适当；没有抽查中未发现严重问题（事故）的字样。由于该工程存在渗漏、开裂属于法律禁止行为，一审法院却错误的认定为监督站抽查中未发现严重问题，与《建设工程质量监督报告》内容及法律规定不符，属于认定错误。五、由于纷争房屋存在渗漏、开裂属于法律禁止行为，2013年4月份本人把此情况投诉到第三人的上级建设行政主管部门“洛阳市住房和城乡建设局”，请求被上诉人对第三人的不合格房屋不予颁发《竣工验收备案证书》，被上诉人洛阳市住房和城乡建设局对投诉意见置之不理，瞒着投诉人对不合格房屋颁发了《竣工验收合格证书》才是纠纷的根源，2014年6月5日经多方一起到房屋现场查看涉案房屋仍存在严重质量问题。洛阳市中级人民法院（2016）洛民终字第2759号终审判决截止2016年8月25日该房屋存在质量问题仍不具备交付条件。房屋在不具备交付条件时取得的豫洛阳J201305（142）《竣工验收备案证书》应撤销，该房屋需重新组织竣工验收合格才可以交付使用。综上所述，该房屋竣工备案时房屋存在法律禁止行为、备案资料不全、证据不足、程序违法、资料弄虚作假、一审法院认定事实不清、对法律条文出现运用错误、适用法律不当，造成误判，请二审法院给予纠正，依法撤销鼎城一期106栋《竣工验收备案证书》。被上诉人洛阳市住房和城乡建设局答辩称，一、一审判决认定事实清楚。1、鼎城一期（启动区）106#住宅楼的室内检测报告符合竣工验收备案文件的要求。依据《建设项目环境保护管理条例》第十五条的规定可知，对有配套环境保护设施的建设项目进行竣工验收备案应由环保部门出具认可文件或准许使用文件，但民用住宅楼的规划和设计均无该楼配套的环境保护设施的，因此，环保部门不会针对民用住宅楼的竣工备案出具认可文件或准许使用文件，但住宅楼的建筑材料在一定期限内对室内居住的人体会有影响，答辩人本着对人民生活负责的精神，要求民用住宅楼竣工验收备案提交室内检测报告，故鼎城一期106#住宅楼的室内检测报告符合竣工验收备案文件的要求。2、鼎城一期106#住宅楼竣工验收备案文件齐全，符合备案要求。2013年5月27日，答辩人依据《建设工程质量管理条例》和《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》之规定，经过审核第三人提交的鼎城一期106#住宅楼竣工验收备案文件，认为“备案资料齐全，符合备案要求”，在备案表备案管理部门处理意见一栏加盖了“洛阳市建设委员会工程竣工验收备案专用章”，并于当日向第三人颁发了竣工验收备案证书。106#住宅楼不属于市政基础设施的工程，其竣工备案文件不需提交“市政基础设施有关质量检测和功能性试验资料”文件。依据《人民防空工程建设管理规定》第三十二条的规定，洛阳市建筑工程质量监督站在对鼎城一期（启动区）106#住宅楼实施监督过程中未发现该楼涉及人防工程，该站《建设工程质量监督报告》不涉及人防工程的内容，也在工程质量监督过程中未发现严重质量问题，因此该住宅楼竣工验收备案文件不需要人防部门的许可文件或者准许使用文件。二、一审判决适用法律正确。国务院国发（2002）24号文《关于取消第一批行政审批项目的决定》第323项取消了“房地产开发项目竣工验收”的行政审批，即房地产开发企业对项目竣工自行组织验收不再需主管部门的行政许可。取消房地产开发项目竣工验收的行政审批并不是取消住宅小区的群体性项目的综合验收事项，综合验收应当由房地产企业组织。答辩人在对第三人申请竣工验收备案时仅对第三人的自主竣工验收行为进行程序性和形式上的审查，并不对建设工程质量进行实体上的认定，答辩人审查颁证过程中没有发现第三人的违规行为，也没有接到被答辩人对案涉房屋质量问题的投诉。答辩人是在2014年4月才接到被答辩人案涉投诉，因此，被答辩人上诉理由实际混淆了答辩人工程竣工验收备案文件的备案审查和工程竣工验收行政审批的职能，更说明一审适用法律的正确性。答辩人依据第三人请求，依法对其所报鼎城一期（启动区）106#住宅楼工程竣工验收备案文件资料进行审查，认为符合备案条件，向第三人颁发《竣工验收备案证书》，答辩人的行为是依法行政。被答辩人没有证据证明《竣工验收备案证书》应予撤销。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。请求法院依法查明事实，驳回上诉人的上诉请求。原审第三人洛阳住总宇泰房地产开发有限公司答辩称，2011年10月24日，上诉人与第三人签订了《商品房预售合同》，合同约定第三人应在2012年12月31日前将经验收合格的房屋交付给上诉人，但上诉人在2012年12月份收房时却以房屋存在质量缺陷为由拒绝收房。针对上诉人所提出的质量问题，第三人进行了现场勘验，认定大多都不属于质量缺陷，但上诉人仍然不依不饶，到处投诉上访。第三人按照上诉人所提出的全部要求进行了维护、修复处理，2016年9月6日，洛阳市建筑工程质量监督检验站再一次对鼎城小区106幢2单元2－202房进行了检査，认定上诉人所反映的房屋缺陷问题已经全部维修完毕，已经不存在质量缺陷。2014年6月5日洛阳市建筑工程质量监督站现场初步判断的鼎城一期106幢2单元2－202房“防盗门有一处碰撞不平痕迹，室内墙体裂缝，地下室墙体滲水，室内地面局部凹凸不平“，属于轻微的质量缺陷，属于可维修的范围，上述质量缺陷根本不能说明鼎城一期第106栋楼达不到竣工验收合格的标准。上诉人以此为由要求撤销竣工备案证书的理由不能成立。第三人在2010年5月31日依法取得了涉案房屋的国有土地使用权证，2010年11月12日的建设工程规划许可证，2010年12月31日的建筑工程施工许可证，2011年9月22日的预售许可证，2012年12月28日的竣工验收消防备案证明，2013年5月27日的竣工验收备案证书。《竣工验收备案证书》取得程序合法。二、一审判决适用法律正确。国发（2002）24号文取消第一批行政审批项目第323项“取消房地产项目竣工验收”，该文件是国务院的行政规章，上诉人所主张的“建办法函（2003）357号”文件，是建设部对吉林省建设厅的复函，该复函的效力低于国务院的行政规章，该文件与国务院的行政规章相冲突，依法不能适用。上诉人对《建设工程质量管理条例》的理解及条文引用是完全错误的。《建设工程质量管理条例》第十六条明确规定“建设单位收到建设工程竣工报告后，应当组织设计、施工、工程监理等有关单位进行竣工验收。”依据该规定，行政部门不参与建设工程的竣工验收，上诉人在上诉状中曲解了《建设工程质量管理条例》的规定。综上所述，第三人认为一审判决认定事实清楚，适用法律正确，上诉人的上诉请求和上诉理由不能成立，应当依法驳回其全部上诉请求，维持原判。原审判决所列各当事人提交的证据均已随卷移送本院。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。另查明，2018年12月洛阳市机构改革时将洛阳市住房和城乡建设委员会更名为洛阳市住房和城乡建设局。本院认为，原审第三人在涉案工程经竣工验收合格后，向被上诉人洛阳市住房和城乡建设局申报竣工验收备案，并按照国务院《建设工程质量管理条例》、住房和城乡建设部《房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》的相关规定提交了备案材料，被上诉人洛阳市住房和城乡建设局在审查备案资料符合备案要求后，在工程竣工验收备案表上的管理部门处理意见一栏加盖了“洛阳市建设委员会工程竣工验收备案专用章”。被上诉人洛阳市住房和城乡建设局对涉案工程竣工验收备案，事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确，并无不当。对上诉人所说的涉案工程备案资料不全、证据不足、程序违法的上诉意见本院不予支持。上诉人提供的证据洛阳市建筑工程质量监督站2014年6月5日出具的证明明确表述上诉人购买的鼎城一期106栋2-202室存在的质量问题，“经现场初步判断，系工程质量缺陷，属可维修范围”，而非严重质量缺陷。上诉人要求撤销鼎城一期106栋《竣工验收备案证书》的上诉意见本院不予支持。综上，上诉人的上诉理由不成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，经合议庭评议，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人熊亚平负担。本判决为终审判决。审判长  丁公梅审判员  张 强审判员  叶乃君二〇一九年三月十五日书记员  孙春瑞