浙江省杭州市中级人民法院 民 事 判 决 书 （2018）浙01民终9897号 上诉人（原审原告）：罗瑞军，男，汉族，1961年7月15日出生，住浙江省金华市婺城区。 上诉人（原审原告）：建德市甲吉水电开发有限公司。住所地：浙江省建德市大洋镇麻车村。 法定代表人：罗瑞军，总经理。 两上诉人共同委托诉讼代理人：陈洁，北京德恒（杭州）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：建德市大洋镇人民政府。住所地：浙江省建德市大洋镇英烈路。 主要负责人：沈小来，镇长。 委托诉讼代理人：周群，浙江贤哲律师事务所律师。 上诉人罗瑞军、建德市甲吉水电开发有限公司（以下简称甲吉公司）为与被上诉人建德市大洋镇人民政府（以下简称大洋镇政府）合同纠纷一案，不服浙江省建德市人民法院（2018）浙0182民初98号民事判决，向本院提起上诉。本院于2018年12月19日受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。 罗瑞军、甲吉公司上诉请求：1、撤销一审判决，支持罗瑞军、甲吉公司提出的全部诉讼请求；2、诉讼费及鉴定费由大洋镇政府承担。事实和理由：一、原审判决对合同条款错误解释，适用法律错误，导致判决结果错误。本案《合同书》第六条甲方义务约定：“在企业的经营过程中，因第三者对甲吉电站的合法经营进行干涉时，由甲方及时全面地负责维护企业正常经营的外部环境，阻止他人的非法干涉行为，因甲方维护或阻止不力所造成的甲吉电站的一切损失，甲方负责协调并承担相应责任。”原审判决对于该条款的认定是对已有明文约定合同条款的错误理解，并明显偏向于大洋镇政府。首先，该条款包含了甲方承担民事责任的含义。“因甲方维护或阻止不力所造成的甲吉电站的一切损失，甲方负责协调并承担相应责任。”这里的“相应责任”对应的是前半句中的“一切损失”，按照字面含义理解，“一切损失”当然包括经济损失，故“相应责任”自然也应包括经济赔偿的民事责任。其次，该条款符合双方权利义务对等的原则。本案所涉水电项目全部的建设及运作资金均是由罗瑞军、甲吉公司一方承担，并且依法缴纳相关税费。罗瑞军、甲吉公司对项目的建设投入、每年缴纳的税费等为地方经济的贡献，即为罗瑞军、甲吉公司为履行合同所支付的对价。与此相对应，要求大洋镇政府承担相关的民事责任并不违反民事合同公平、权利义务对等的原则。再次，从条文的字面意思看，该条款并非一种宣示性条款，而是具有明确权利义务以及违约责任的内容。此外，从合同的目的来看，如果按照原审法院的理解，将大洋镇政府的义务仅仅理解为协调责任，无疑会在此类项目中助长政府不作为，导致投资人的合法权益无法保障，也不符合如今国家大力倡导的保障民营经济健康发展的国家政策。综上所述，本案《合同书》的性质是一份民事合同，其中的权利义务、违约责任条款均是双方基于平等自愿而做出的意思表示，对双方均具有约束力。原审法院脱离合同现有的约定，认为大洋镇政府承担的仅是一种协调责任，而不包括民事赔偿责任，这与合同的性质及具体约定完全不符。二、本案大洋镇政府的行为已构成根本违约，根据《合同法》规定及《合同书》约定，罗瑞军、甲吉公司有权解除合同并要求大洋镇政府赔偿损失。本案所涉水电项目是由建德市政府部门主持设计、批复同意才由罗瑞军、甲吉公司出资修建。罗瑞军、甲吉公司正是基于对当地政府的信赖才会投入资金。但在合同履行过程，大洋镇政府未尽到合同责任，对非法干涉水电站的行为没有有效阻止，保障水电站的正常经营。具体表现在甲吉水电站经营从2014年开始受到当地居民的持续性阻挠，经罗瑞军、甲吉公司无数次请求，大洋镇政府均没有履行合同约定的甲方义务有效阻止他人的破坏行为，以致水电站从2014年8月起停止运行，至今仍然无法恢复。大洋镇政府的不作为导致罗瑞军、甲吉公司合同目的不能实现，其行为己构成根本违约。根据《合同法》第九十四条及九十七条，以及《合同书》第七条约定，基于大洋镇政府的违约行为，罗瑞军、甲吉公司主张电费损失及前期投入费用具有合同及法律依据。三、原审判决遗漏诉讼请求。罗瑞军、甲吉公司在一审中提出四项诉讼请求，其中第四项为判令大洋镇政府承担本案鉴定费及诉讼费。但一审法院遗漏了罗瑞军、甲吉公司的上述诉讼请求，在整个判决书中均未提及，应当由二审法院进行纠正。补充：水电站的现状为2015年开始已经停产，最根本的原因是有人对水电站的经营进行破坏，报案以后没有相关人员进行处理，破坏人的身份十分明确，罗瑞军、甲吉公司也给政府报告，政府不作为，也不督促相关部门立案或惩戒。 被上诉人大洋镇政府辩称：一、关于甲吉电站的基本情况及事情经过。甲吉电站是原麻车乡人民政府通过招商引资，由罗瑞军投资建设的小型水利发电站，双方于2001年12月19日签订合同书，确定双方的权利义务。该电站的特点是在麻车大溪主干流上建拦截坝，右岸打隧道800余米引水发电。导致电站大坝下游的小吉村连续2公里无水流，长期河床裸露、杂草丛生，是造成电站与甲吉村村民矛盾的根本原因。2014年8月8日，随着“五水共治”的深入推进，为满足小吉村900余村民的生活、生产、生态用水的情况，在部分村民的组织下，将电站储水坝的自动翻板门撬开，泄放水库，造成电站停运。因此，造成本案电站现状的最主要最根本的原因在于1、根据原合同有关条款，电站发电要在满足下游生产、生活用水的前提下，电站建成发电12年来对这些条款未完全执行到位，特别是旱情比较严重年份，下游群众生产生活用水得不到保障，苦不堪言，群众利益受到严重伤害。2、根据原合同，电站年收入税后1%上缴款也未履行。3、电站工作人员把大坝里面的垃圾打捞后仍然倒在大坝外，有时候还有死鸡、死猪，未及时清运，导致下游水质极差。4、旱季上游电站不发电的日子里，电站蓄积几天的水量还要发几个小时的电，使得下游生活生产用水很困难。5、电站法人代表与村民缺乏沟通，一些小问题未得到及时解决，日积月累，民怨深重等。二、罗瑞军、甲吉公司依据《合同书》约定的“因甲方维护或阻止不力所造成甲吉电站的一切损失，甲方负责协调并承担相应责任”，要求大洋镇政府赔偿其前期投入的费用、停业期间的经济损失，依据不足。如前所述，导致罗瑞军、甲吉公司电站关闭无法经营的原因不在大洋镇政府。大洋镇政府作为一级政府，履行的是“协调”义务，即努力为企业提供良好的经营环境，对企业经营在职责范围内给予支持和帮助。原审判决认定该条款是一种宣示性条款(仅仅展示彰显某种观念价值，并不包括行为模式和法律后果等要素，不直接调整社会关系)，依据该条约定，不能得出“甲方未履行协调义务或协调不能时，应赔偿乙方损失的民事责任”无疑是正确的。三、罗瑞军、甲吉公司称大洋镇政府存在根本性违约，无事实依据。村民冲击电站的事件发生后，大洋镇党委政府就组成以党群副书记为组长，分管农业、综治、公安的领导以及联片领导和干部组成的应急协调组，针对此事走访农户、党员、村民代表，召开座谈会，对接联系电站投资人罗瑞军，寻求解决处置办法，期间也得到市政法委、公安、法院、信访等部门的关心支持。镇干部还登门看望村民组织者之一洪竹叶的伤病情况，多次交流沟通。最终因电站与村民用水矛盾难以调和，特别是在2015年4月15日，党委政府借用党员活动日这一平台，召集小吉村的全体党员和村民代表，书记、镇长、副书记都参加，党员及村民代表意见难以统一，强烈要求终止合同，废除电站。会场外小吉村民还自发组织上百名代表，手举彩旗，要求还水于民，并不断冲入会场。当时的态势，罗瑞军亲身感受，感激党委政府的多番努力。罗瑞军、甲吉公司在于2016年3月15日向建德市大洋派出所作的询问笔录中，对大洋镇政府一直帮电站与村民进行协调的事实也是认可的(询问笔录第3页)，因此，罗瑞军、甲吉公司称大洋镇政府对非法干涉水电站的行为没有有效阻止，己构成根本性违约，与事实不符。 罗瑞军、甲吉公司向一审法院起诉请求：1.判令解除罗瑞军与大洋镇政府签订的《关于投资建德市麻车乡甲吉水力发电站合同书》；2.判令大洋镇政府赔偿罗瑞军就甲吉公司前期投入的费用共计4084809元；3.判令大洋镇政府赔偿罗瑞军、甲吉公司自2014年8月至2017年1月停业期间的经济损失2236096.26元（电费2193096.26元、电站设施损失43000元）。 一审法院审理查明：2001年9月，罗瑞军与原麻车乡人民政府签订关于在石蒋新建“甲吉电站”的意向书。经主管部门审批立项后，双方于同年12月19日签订《关于投资建德市麻车乡甲吉水力发电站合同书》，约定由罗瑞军（乙方）投资建设甲吉径流式水电站，从桐坞口下溪边老坝下200米处进水，到甲石蒋村下溪边建造厂房，装机2×400千瓦。在甲方（建德市麻车乡人民政府）权利义务条款中约定：1.（甲方）每年向乙方收取税后收入1%的补偿费。2.保障乙方投资创建的“甲吉电站”顺利建设和按时投产。在企业的经营过程中，因第三者对“甲吉电站”的合法经营进行干涉时，由甲方全面地负责维护企业正常的外部环境，阻止他人的非法干涉行为，因甲方维护或阻止不力所造成的“甲吉电站”的一切损失，甲方负责协调并承担相应责任。甲方努力创建优良的投资环境，甲方保证资产的完整性、合法性。3.甲方负责协调“甲吉电站”的优惠税收政策，也即“三免两减半”政策得到落实。在违约责任条款中约定：“甲乙双方不得违约，若甲方违约，则由甲方支付乙方前期工作的所有费用；若乙方违约，则由乙方支付甲方前期工作的费用。”上述合同书于2002年1月18日经建德市公证处公证。2002年1月11日，甲吉公司登记成立，注册资本100万元，股东为罗瑞军、章梅花。2003年5月，甲吉水电站建成并网发电。2005年初，建德市进行区域调整，麻车乡、三河乡与大洋镇合并成立新的大洋镇。根据国网浙江建德市供电公司提供的数据，2004年5月至2015年7月甲吉水电站上网电费收入合计为576万余元，每年在30余万至80余万元不等。大坝下游的小吉自然村村民认为，电站在其上游拦河引水发电对他们的生产生活用水及生态环境有影响，双方产生矛盾。2014年8月，甲吉水电站的大坝闸门被人撬开，导致电站因无法蓄水而基本处于停产状态。2016年3月，大坝闸门的翻板止水橡胶条又被人烧毁。自电站与小吉自然村村民关于蓄水、用水产生矛盾，电站设施遭到损坏后，罗瑞军多次寻求建德市大洋镇人民政府帮助并报警。尽管建德市大洋镇人民政府多次召集麻车村村干部及小吉自然村部分村民代表开会协调，但因小吉自然村村民不同意电站继续在河流上游拦河引水发电而无果。 一审法院审理认为：本案的主要争议焦点是：甲吉水电站因与当地村民产生纠纷后，电站设施遭第三人侵权损坏而导致企业停产，而建德市大洋镇人民政府“协调未果”，其行为是否构成违约并应承担赔偿损失的违约责任。罗瑞军、甲吉公司主张大洋镇政府应承担赔偿损失的违约责任的理由是，在甲吉水电站自2014年开始受到当地村民持续性阻挠和破坏，大洋镇政府没有履行维护和阻止的义务，也没有协调好电站与村民的矛盾，导致电站至今无法运营，大洋镇政府应依《关于投资建德市麻车乡甲吉水力发电站合同书》的约定承担责任。罗瑞军与原麻车乡人民政府在签订《关于投资建德市麻车乡甲吉水力发电站合同书》，系双方当事人真实的意思表示，不违反法律、行政法规的强制性规定，合同合法有效，对双方具有拘束力。该合同书约定：“在企业的经营过程中，因第三者对‘甲吉电站’的合法经营进行干涉时，由甲方全面地负责维护企业正常的外部环境，阻止他人的非法干涉行为，因甲方维护或阻止不力所造成的‘甲吉电站’的一切损失，甲方负责协调并承担相应责任”。这里所约定的“（甲方）负责协调并承担相应责任”的“责任”到底是一种什么责任？能否解读为“（甲方）未协调或协调不能，就应承担赔偿（乙方）损失”？按照合同的文义解释和体系解释等解释方法，包括对合同所使用的词句、合同的上下条款等条款的理解，无法得出“甲方未履行协调义务或协调不能时，应赔偿乙方（投资）损失的民事责任”的结论，也不符合双方权利义务对等的原则。该条款是一种宣示性的条款，强调的是人民政府应创建良好的“营商环境”，对企业的正常经营，应在职责内给予支持和帮助。因此，罗瑞军、甲吉公司的主张没有事实和法律依据，对其诉讼请求，该法院难以支持。但是，有必要指出的是，作为人民政府，对罗瑞军、甲吉公司的生产经营与当地村民的矛盾，仍有义务进行协调化解，寻求兼顾各方利益诉求的方案来解决。依照《中华人民共和国合同法》第一百二十五条和《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一款之规定，判决：驳回罗瑞军、甲吉公司的诉讼请求。案件受理费56046元，减半收取28023元，由罗瑞军、甲吉公司负担。 二审期间，上诉人罗瑞军、甲吉公司向本院提交了证据1、鉴定费用发票一份，证明本案发生的鉴定费用为47324元。被上诉人大洋镇政府未向本院提交新的证据。经质证，大洋镇政府认为，对票据本身没有意见，但不应由我方承担。本院经审查后认为，对罗瑞军、甲吉公司向本院提交的证据1的真实性予以认可。 经审理，本院二审查明的事实与一审法院查明事实一致，本院予以确认。 本院认为：本案中罗瑞军、甲吉公司所争议的系其建设的甲吉水电站因第三人侵权损坏而停止经营，大洋镇政府应否承担损失赔偿的违约责任。审查案涉《关于投资建德市麻车乡甲吉水力发电站合同书》记载内容，“在企业的经营过程中，因第三者对‘甲吉电站’的合法经营进行干涉时，由甲方（即大洋镇政府）全面地负责维护企业正常的外部环境，阻止他人的非法干涉行为，因甲方维护或阻止不力所造成的‘甲吉电站’的一切损失，甲方负责协调并承担相应责任”，该条款系罗瑞军、甲吉公司本案诉讼请求的主要合同依据。对此本院认为，罗瑞军、甲吉公司所依据的该条款尚不足以认定大洋镇政府应当承担损失赔偿的违约责任，理由如下，首先，依照《中华人民共和国民法总则》第九十七条之规定，大洋镇政府作为一级政府，系民法意义上的机关法人，而机关法人的民事权利能力和民事行为能力受有一定限制，即应当受限于“履行职能所需要的民事活动”，本案中罗瑞军、甲吉公司所主张的因案外第三人侵权损坏而要求大洋镇政府承担的损害赔偿责任显然超出了大洋镇政府作为机关法人正常履行职能的民事行为范围；其次，该条款约定的内容为甲吉水电站受第三方不当干涉并受有损失时大洋镇政府应“负责协调并承担相应责任”，大洋镇政府在该情形下的积极义务为协调义务，而本案中大洋镇政府已经多次召集麻车村村干部及小吉自然村部分村民代表开会进行协调，显然大洋镇政府已在积极履行“合同书”约定的协调义务，本案亦无证据表明因大洋镇政府的协调行为致使罗瑞军、甲吉公司受有损失，故大洋镇政府并无违反“合同书”相应约定的情形；再次，民事责任是指当事人违反民事义务所应当承担的民法上的不利后果，而本案中大洋镇政府“承担相应责任”的约定语义范围较大、应与“负责协调”共同理解，在大洋镇政府已经积极履行协调义务的情形下相应不利后果的发生前提尚未具备；最后，原审判决认为罗瑞军、甲吉公司所依据的该条款系宣示性条款，就“承担相应责任”过大的语义范围而言并无不当，优化营商环境系大洋镇政府作为一级政府的职责、对企业的正常经营大洋镇政府应在职权职责范围内给予支持和帮助，将之理解为该条款的主要意图亦无不当；据此，罗瑞军、甲吉公司于本案中的诉讼请求尚缺乏事实与法律依据，原审判决未予支持无误，本院予以确认。同时本院与原审法院一致指出，大洋镇政府作为一级政府，应当“保护各种经济组织的合法权益”，大洋镇政府仍应当积极协调甲吉水电站生产经营与当地村民之间的矛盾，寻求兼顾各方利益诉求的解决方案。综上所述，罗瑞军、甲吉公司的上诉请求不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费56046元，由罗瑞军、建德市甲吉水电开发有限公司负担。 本判决为终审判决。 审判长 陈 剑 审判员 崔 丽 审判员 赵 魁 二〇一九年三月十五日 书记员 金佳惠