浙江省金华市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）浙07行终57号 上诉人（原审原告）徐林英，女，1969年9月26日出生，汉族，住浙江省永康市。 上诉人（原审原告）王沁雯，女，1997年11月3日出生，汉族，住浙江省永康市。 二上诉人共同委托诉讼代理人吴超，浙江思大律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）永康市人民政府，住所地浙江省永康市金城路25号。 法定代表人朱志杰，市长。 被上诉人（原审被告）永康市人民政府东城街道办事处，住所地浙江省永康市望春东路298号。 法定代表人周秋旭，主任。 徐林英、王沁雯诉永康市人民政府、永康市人民政府东城街道办事处行政答复及行政复议一案，金华市婺城区人民法院于2018年11月29日作出（2018）浙0702行初221号行政裁定。徐林英、王沁雯不服，在法定期限内向本院提起上诉。本院于2019年1月28日立案后，依法组成合议庭，通过调阅一审卷宗等方式对本案进行了审理。现已审理终结。 原审法院查明：2018年4月8日，被告永康市人民政府东城街道办事处对原告徐林英、王沁雯要求市政府确认其为永康市东城街道塘村集体经济合作社社员的申请，作出书面回复，认为：根据《浙江省村经济合作社组织条例》，村经济合作社社员身份由村经济合作社依据法律、法规和章程规定，通过法定程序确定，非行政行为。关于社员资格认定事项，建议通过法律途径进行解决。原告对该答复不服，向永康市人民政府申请行政复议，要求撤销永康市人民政府东城街道办事处于2018年4月8日作出的《关于对集体经济合作社资格认定的回复》，责令被申请人作出对申请人关于永康××××街道城塘村村民经济合作社社员资格的认定。2018年4月27日，被告收到复议申请，于5月2日向各方发出受理通知书及答复通知书，并于6月1日组织听证。6月5日，被告永康市人民政府作出永政复字（2018）第40号行政复议决定书，随后邮寄送达原告。 原审法院认为，公民、法人要求行政机关履行职责的前提系该申请事项属于法定职责范围。根据《浙江省村经济合作社组织条例》规定，村经济合作社是指在农村双层经营体制下，集体所有、合作经营、民主管理、服务社员的社区性农村集体经济组织。村经济合作社依法代表全体社员行使集体财产所有权，享有独立进行经济活动的自主杈。两原告是否具有集体经济组织成员资格的认定，属于村集体经济组织的自治范畴，被告永康市人民政府东城街道办事处并无直接对原告是否具有社员资格作出认定的法定职权，其作出本案答复并无不当。被告永康市人民政府受理原告的复议申请后，根据上述事实，审查原告所提出异议的内容，依法予以驳回原告的复议申请，亦无不当。原告认为其申请事项中包括要求被告永康市人民政府东城街道办事处履行相关监督管理职能，但并未提供依据，且其要求履行监督管理职能的实质亦属于要求认定社员资格。原告诉请的本案事项实质不属于行政诉讼受案范围。综上所述，原告的诉讼请求于法无据，不予支持。对被告抗辩中合法有据部分，予以采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一款第（四）项规定，裁定：驳回原告徐林英、王沁雯的起诉。 上诉人徐林英、王沁雯上诉称：一、基本事实。上诉人徐林英出生于永康××××街道城塘村，父母均为该村村民，也均为该村经济合作社社员。徐林英与外村人王金仁相识并同居，同居期间生育上诉人王沁雯。因感情不和，徐林英起诉要求解除同居关系，原审法院判决解除双方同居关系。永康××××街道城塘村经济合作社以徐林英为出嫁女、王沁雯非本村村民为由拒绝承认两人集体经济合作社社员身份，以致其无法享有建设用地返还等应有待遇。之前两人对此提起民事诉讼，但法院认为属于确认经济合作社社员资格，不属民事诉讼受案范围驳回了两人起诉。为此两上诉人向永康市人民政府东城街道办事处发函要求确认其村经济合作社社员资格，但永康市人民政府东城街道办事处却答复告知建议通过司法途径解决。两上诉人向永康市人民政府申请行政复议，其以永康市人民政府东城街道办事处没有相关职权为由，驳回了复议申请。二、原审认定错误。根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条第（三）项之规定，保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利，是镇人民政府的法定职权。永康市东城街道办事处属于乡镇人民政府，具有对徐林英、王沁雯要求确认集体经济组织成员资格、村民资格并享有其他村民同等待遇及股份分红等作出行政处理的职权。根据《浙江省村经济合作社组织条例》第六条第一款规定，村经济合作社应当接受乡镇人民政府（包括辖有村的街道办事处，下同）的监督，协助和配合村民委员会工作；第九条第二款规定，乡镇人民政府应当负责做好村经济合作社设立、选举、运行、终止的具体指导和服务工作；第三十九条规定，村经济合作社社员合法权益受到侵害的，各级人民政府应当依法处理。这里的监督、指导、服务和处理工作应当理解为乡、镇人民政府的法定职责。另外，根据行政诉讼法的举证责任规则，被告行政机关具有举证义务。行政行为的实施主体被上诉人永康市东城街道办事处在法定的举证期限内，未提供任何证据予以证明其行政行为的合法性；更是提供了一份已经失效的1993年实施的《浙江省村经济合作社组织条例》来试图阐述其行政行为的合法性。更是令人惊讶的是，一审法院居然在法庭上责令上诉人徐林英、王沁雯提供已经提供给了被上诉人永康市东城街道办事处的确认经济合作社成员资格的申请书。该申请书已经通过快递的形式发送给了被上诉人永康市东城街道办事处，同时永康市东城街道办事处也在答复中明确了收到两上诉人的申请。上诉人在一审过程中既没有义务提供该申请材料更是无法提供该材料。法不强人所难，这是法治的基本精神，而原审法院不仅忽视了该基本精神，责难上诉人提供无法提供的材料，更是对行政诉讼法举证规则的严重违反。三、永康市东城街道办事处的回函属于积极的不作为。无论是《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，还是《浙江省村经济合作社组织条例》都充分赋予了乡镇（街道）人民政府对农村经济合作社的监督、指导和管理法定职责。在本案中，此处的职责应当被理解为在永康××××街道城塘村经济合作社没有按照法定程序的前提下，且没有经济合作社章程或者经济合作社社员（代表）大会决议等证据的前提下，违法剥夺上诉人徐林英、王沁雯的城塘村经济合作社社员资格的情形，被上诉人永康市东城街道办事处有义务对城塘村经济合作社的行为进行监督、指导并且予以纠正，即有权根据相关法律法规直接确定上诉人徐林英、王沁雯是否为城塘村经济合作社社员资格。从被上诉人永康市人民政府东城街道办事处的答复内容来看，“建议通过法律途径解决”显然即没有对上诉人徐林英、王沁雯的申请事项进行实质性的调查核实，也没有依据法律规定在职权范围内作出处理意见，与没有答复无异，属于行政不作为的表现。四、被上诉人永康市人民政府的行政复议决定错误。上诉人徐林英、王沁雯不服上诉人永康市东城街道办事处的回复，向被上诉人永康市人民政府申请行政复议。虽然被上诉人永康市人民政府在形式上举行了听证会，看似认真审查了该案。但上述相关程序形同虚设，并没有透过现象看本质，更没有根据相关法律法规进行认定被上诉人东城街道办事处的法定职责。仅是凭被上诉人永康市东城街道办事处一面之词就草率认定东城街道办事处无相关法定职责。既是对事实的置若罔闻，更是对法律的不尊重。五、徐林英、王沁雯至今为城塘村经济合作社社员。根据《浙江省村经济合作社组织条例》第十七条、十八条的规定，上诉人徐林英、王沁雯完全符合该规定，属于城塘村经济合作社社员。虽然该条例也规定了经济合作社可以行使自治权来对其经济合作社范围内的社员资格进行认定和排除，但有前提是应当通过经济合作社社员（代表）大会讨论并决议。现未经大会讨论决议，二上诉人仍为合作社社员。综上，请求二审法院撤销一审裁定，判决永康市人民政府东城街道办事处作出的答复违法、永康市人民政府作出的行政复议决定错误。 被上诉人永康市人民政府东城街道办事处辩称，一、上诉人是否属于永康××××街道城塘村集体经济合作社社员，不属于其法定职责范围。根据《浙江省经济合作社组织条例》，经济合作社社员资格取得、丧失等由合作社通过自主、自治的方式实施，不属于行政职权范围内的事项。如果认定社员资格则属于越权。二、永康市人民政府作出的复议决定书事实清楚，适用法律正确，本案可以适用行政复议实施条例第四十八条第一项的规定作出处理。综上，请求驳回上诉。 被上诉人永康市人民政府辩称，上诉人在行政复议与原审审理过程中均明确其向永康市人民政府东城街道办事处申请的事项是要求确认其城塘村集体经济合作社社员资格，根据《浙江省经济合作社组织条例》，社员资格应由其所在的经济合作社进行确认。上诉人认为街道有监督、指导和管理职责即应直接确认其社员资格这是理解错误。综上，请求驳回上诉。 本院对一审查明的事实予以确认。另查明，永康市人民政府永政复字（2018）第40号行政复议决定书认为，认定申请人是否享有所在村集体经济组织的社员资格，属于该村集体经济组织的自治范围，被申请人不具有认定申请人所在村集体经济组织社员资格的法定职责。被申请人对申请人的要求已经作出回复，申请人的复议请求不予支持。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（一）项之规定，驳回申请人徐林英、王沁雯的复议申请。 本院认为，本案二审中的争议焦点为：上诉人徐林英、王沁雯申请永康市人民政府东城街道办事处履行的职责是否属于其法定职责范围。徐林英、王沁雯申请确认其永康××××街道城塘村集体经济合作社社员资格，根据《浙江省村经济合作社组织条例》规定该事务属经济合作社自治范畴，不属于永康市人民政府东城街道办事处行政职权范围。上诉人认为永康市人民政府东城街道办事处基于对经济合作社的监督、指导职权，可以直接确认其社员资格，缺乏依据。本案中，上诉人仅申请对其社员资格予以确认，而未申请永康市人民政府东城街道办事处行使监督职权，永康市人民政府东城街道办事处所作回复并无不当，永康市人民政府永政复字（2018）第40号行政复议决定书驳回复议申请亦有事实与法律依据。一审裁定驳回徐林英、王沁雯起诉并无不当。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 单晓剑 审 判 员 钟雪丹 审 判 员 虞 行 二〇一九年三月十三日 代书记员 朱丽敏