浙江省宁波市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）浙02行终358号 上诉人（原审原告）李丽，女，1989年6月4日出生，汉族，住宁波市鄞州区。 被上诉人（原审被告）宁波市鄞州区人民政府首南街道办事处，住所地宁波市鄞州区日丽中路555号华茂总部壹号17楼。 法定代表人刘刚，主任。 委托代理人方鹏飞（特别授权代理），宁波市鄞州区人民政府首南街道办事处工作人员。 委托代理人徐金燕（特别授权代理），浙江红邦律师事务所律师。 上诉人李丽因土地行政协议一案，不服宁波市镇海区人民法院（2018）浙0211行初91号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。 原审认定，李玉龙与李丽系父女关系，李玉龙夫妇与李丽共同居住于宁波市鄞州区首南街道高塘桥村，该三人登记于同一户内，李玉龙系户主。2013年7月15日，宁波市鄞州区人民政府首南街道办事处新村建设办公室（以下简称首南街道新村办）与李玉龙经协商，自愿达成《鄞州区首南街道房屋置换安置协议》（以下简称《置换安置协议》）。2017年4月5日，首南街道新村办与李玉龙经协商，自愿达成《鄞州区首南街道住宅用房可安置面积货币安置（回购）协议》（以下简称《回购协议》），约定就2013年7月15日签订的房屋调换安置协议中未履行完毕的条款达成如下协议：……可安置面积123.24㎡，其中：住宅面积93.24㎡，扩户面积30㎡；货币安置面积43.24㎡，其中住宅面积13.24㎡，扩户面积30㎡；剩余面积80㎡，其中住宅面积80㎡，扩户面积0㎡……。2017年5月17日，被告宁波市鄞州区人民政府首南街道办事处（以下简称首南街道）对原告作出首信访答字[2017]5号信访事项答复意见书，对于原告提出的要求认定《鄞州区首南街道“城中村”改造补偿安置实施细则》（以下简称《实施细则》）中关于男性社员达到法定结婚年龄可扩户而女性社员必须招“上门女婿”并办理公证手续才可扩户的内容违法并享受扩户政策的信访事项，被告答复认为，首南街道制定的《实施细则》系行政规范性文件，原告认为被告作出的原告不能享受扩户申购决定所依据的行政规范性文件不合法，应当根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条的规定依法向法院提起诉讼。2017年10月17日，李玉龙作出书面承诺，其声明放弃提起本案行政诉讼。 原审法院认为，本案存在以下争议焦点，被告未给予原告享受优惠扩户申购30㎡是否违法以及《实施细则》第十一条第5款第2项是否合法。原告认为，《实施细则》第十一条第5款第2项规定，父子二代在同一户口本内，房屋所有权证及土地使用权证均登记在父辈名下，在“城中村”改造公告公布的截止期限内，家庭内的男性社员已领取结婚证或已达法定结婚年龄的，可以以一户为单位，享受相关申购政策；家庭内女性社员已办理公证手续的“上门女婿”户，也可以以一户为单位，享受相关申购政策。以上可享受申购政策的，均应挂靠在相应亲属名下，一并进行安置。该规定违反了《中华人民共和国妇女权益保障法》第三十二条、第三十三条中有关妇女在农村土地承包经营等方面与男子享有平等的权利的规定，而首南街道新村办根据《实施细则》，在2017年与李玉龙签订的《回购协议》中未给予原告享受优惠扩户申购30㎡，违法侵犯了原告在征地补偿中平等的合法权益。被告认为，《实施细则》系对申请“城中村”改造的被安置人及相关补偿安置方案等进行规定，系授益性行政行为，相关内容未违反法律规定。而首南街道新村办按照《实施细则》与李玉龙签订《调产安置协议》、《回购协议》，均系双方自愿达成的协议，无违反法律规定的情形。《实施细则》经首南街道党工委、办事处讨论通过后，于2010年7月15日正式印发实施，并在首南街道相关网站予以公布。《实施细则》第十一条第5款第2项系在一户政策上再予优惠扩户的授权性规范。首先，根据我国户籍管理规定，共同居住生活在同一住址、同一成套合法固定住所内的常住人口，立为一户。房屋所有权、使用权未分割的，不予分户。故辖区内未予分户的，均只能和父母等相关亲属以一户为单位享受相关申购政策。但考虑到《实施细则》实施前，鄞州区新城区以及临近周边乡镇、街道农民宅基地属于停止审批状态，辖区内适龄青年持有独立产权房屋的情况较少，故单独立户较少。而另一方面，市场房价日益高涨，各村适龄青年另购婚房存在诸多困难。为解决适龄青年组建家庭的迫切需要，维护社会稳定，被告同意对这一类型的家庭增加一个扩户名额。考虑到房源及资金紧张的现实困难，参照民风及惯例（女性社员外嫁较多，且可能已享受或今后可能享受类似政策），这一优惠扩户政策对部分符合条件的社员授益。该院认为，根据《中华人民共和国户口登记条例》第五条的规定，户口登记以户为单位。同主管人共同居住一处的立为一户，以主管人为户主。单身居住的自立一户，以本人为户主。居住在机关、团体、学校、企业、事业等单位内部和公共宿舍的户口共立一户或者分别立户。户主负责按照本条例的规定申报户口登记。本案中，李玉龙夫妇与李丽共同居住一处，且登记在一户内，李玉龙为户主，也即该三人属于一户。根据《浙江省行政规范性文件管理办法》第八条的规定，没有法律、法规、规章为依据，不得规定限制或者剥夺公民、法人和其他组织合法权利，或者增加公民、法人和其他组织义务的内容。《实施细则》第十一条第5款第2项规定，家庭内的男性社员已领取结婚证或已达法定结婚年龄的以及家庭内女性社员已办理公证手续的“上门女婿”户，在一定条件下，可以以一户为单位，享受相关申购政策。以上享受相关申购政策的，均应挂靠在相应亲属名下，一并进行安置。该规定实系在享受申购政策方面对户所作的扩大规定，但在安置时，并未突破户的法定概念，要求享受申购政策的，均应挂靠在相应亲属名下。该规定虽然在“城中村”改造中授予部分人员在特定条件下享有相关申购政策，但是并未限制或者剥夺其他公民、法人和其他组织的合法权利，或者增加公民、法人和其他组织的义务。因此，《实施细则》第十一条第5款第2项的规定，既未与上位法相抵触，也未超越权限，限制或者剥夺其他公民、法人和其他组织的合法权利，或者增加公民、法人和其他组织的义务，该规定合法有效。2017年，首南街道新村办与李玉龙在意思自治的情况下，自愿签署《回购协议》。原告与李玉龙登记在一户内，原告在“城中村”改造公告公布的截止期限内，虽然不符合上述两类人员的资格条件，但是原告的不享受申购政策，并未对其权利造成减损，或增加相关义务。原告要求确认被告在《回购协议》中未给予原告享受优惠扩户申购30㎡违法，于法无据，不予支持。 综上所述，《回购协议》以及《实施细则》第十一条第5款第2项的规定合法有效，对于原告要求确认被告在《回购协议》中未给予原告享受优惠扩户申购30㎡违法以及对《实施细则》第十一条第5款第2项进行合法性审查的诉讼请求，应予驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，原审法院于2018年9月20日作出如下判决：驳回原告的诉讼请求。 上诉人上诉称，一、原审未对《实施细则》的制定程序、制定权限、制定内容进行合法性审查违法。首先，《实施细则》从未在任何网站公布，未经法制办规范性文件合法性审查，也未向上一级政府部门备案。其次，原审认定被上诉人具有制定《实施细则》的权限缺少法律依据。《实施细则》中关于30㎡优惠申购的条款，增加了妇女取得该30㎡优惠时结婚和入赘的义务。再者，原审法院未就《实施细则》的内容是否符合《中华人民共和国妇女权益保障法》、《中华人民共和国婚姻法》进行合法性审查。二、原审认定事实不清，证据不足。镇海法院在上诉人第一次起诉时对被告主体审查错误。对本案争议焦点的归纳，庭审与判决书中表述不一致。未对民风民俗进行调查。三、被上诉人辩称关于30㎡优惠申购的条款是“授权性”规范有误，应为“授益性”规范。《实施细则》要求涉及“城中村”改造范围内的村民在规定时间内拆迁搬离，是限制权利、增加义务的行为。“城中村”改造本质就是集体土地上房屋的拆迁。授益性、负担性均不是判断行政行为是否合法的依据。综上，请求二审法院查明事实，依法改判。 被上诉人答辩意见与原审一致。 二审经审理认定的事实与原审认定一致。另查明，为解决首南街道在“城中村”改造过程中部分被安置人的生活急需，解决部分群众反映较多的安置房建设滞后问题，根据首南街道实际情况，被上诉人于2016年12月26日作出首办（2016）46号《宁波鄞州区首南街道“城中村”改造货币安置（回购）一期实施方案》（以下简称《回购实施方案》）规定，对由首南街道拆迁办（新村办）实施“城中村”改造（征迁）的李花桥、茶亭、前周、高塘桥村的被安置人，与首南街道拆迁办（新村办）已签订房屋置换安置协议但尚未安置完毕的，可以申请参加货币安置（回购）。符合货币安置（回购）条件且未曾调产安置的被安置人，可以将调产安置协议中的可安置面积全部进行货币安置（回购），也允许按照安置房套型申报规则在提供的套型中预先申报一套安置房。预报安置用房后剩余的可安置面积将全部进行货币安置。 本院认为，李玉龙夫妇与上诉人李丽登记于同一户内，李玉龙系户主。2013年7月15日，首南街道新村办与李玉龙经协商，自愿达成《置换安置协议》，系双方真实意思表示，该协议效力及于上诉人。上诉人亦未在法定期限内对《置换安置协议》的合法性提起诉讼，故该协议约定的权利义务对上诉人具有约束力。《置换安置协议》确定李玉龙户可置换安置面积为93.24㎡，另加被安置户在规定的时间内签订房屋置换安置协议的，在原认定可安置面积的基础上可申购的30㎡，故李玉龙户可调产面积扩户合计为123.24㎡。2017年4月5日，李玉龙户与首南街道新村办签订的《回购协议》是按《回购实施方案》对《置换安置协议》中约定的安置方式的变更，不涉及《置换安置协议》按《实施细则》确定的上诉人可否享受另行申购30㎡的内容。故上诉人主张被上诉人未给予其享受2400元/㎡的优惠价格扩户申购30㎡的行为违法，涉及的是《置换安置协议》的合法性，其在本案中诉请法院确认《回购协议》条款违法，本院不予支持。 《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院各部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。上诉人请求审查的规范性文件的相关条款应是作出被诉行政行为的依据。本案被诉行为是《回购协议》的合法性。上诉人主张不合法请求附带审查的规范性文件《实施细则》相关条款是《置换安置协议》而非《回购协议》签订的依据，故上诉人在本案中请求对《实施细则》进行附带性审查，本院不予支持。 综上，原审法院认定基本事实清楚，实体处理并无不当。上诉人上诉理由不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人李丽负担。 本判决为终审判决。 （此页无正文） 审判长  陈晴 审判员  孙雪 审判员  贺磊 二〇一九年三月七日 书记员  俞佳