安徽省芜湖市中级人民法院行 政 裁 定 书（2018）皖02行初82号原告张水保，男，1955年7月15日出生，汉族，住安徽省南陵县。原告张某1，女，2012年7月4日出生，汉族，住安徽省南陵县。原告张某1的法定代理人暨原告黄某，女，1986年7月17日出生，汉族，住安徽省南陵县。原告张某2，女，2013年4月6日出生，汉族，住安徽省南陵县。原告张某2的法定代理人暨原告张某3，男，1984年11月15日出生，汉族，住安徽省南陵县。原告张某2的法定代理人暨原告程某，女，1989年10月1日出生，汉族，住安徽省南陵县。上述五原告共同委托代理人、原告张某1的法定代理人暨原告张翔，男，1986年1月1日出生，汉族，住安徽省南陵县。上述七原告共同委托代理人曹健，上海朝健律师事务所律师。被告南陵县城市管理行政执法局，住所地安徽省南陵县籍山镇。法定代表人江武，该局局长。委托代理人张海群，该局工作人员。被告南陵县人民政府，住所地安徽省南陵县籍山路党政大楼。法定代表人陈海俊，该县县长。委托代理人熊小平，安徽熊小平律师事务所律师。委托代理人张领斌，该县政府法制办主任。被告芜湖市城市管理行政执法局，住所地安徽省芜湖市政通路66号。法定代表人殷琼，该局局长。出庭负责人杨静，该局副局长。原告张水保、张某1、黄某、张某2、张某3、程某、张翔（以下简称七原告）诉被告南陵县城市管理行政执法局（以下简称南陵县城管局）、芜湖市城市管理行政执法局（以下简称芜湖市城管局）、南陵县人民政府（以下简称南陵县政府）行政强制一案，本院于2018年11月13日立案，于2018年11月21日向三被告发送了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年12月27日公开开庭审理了本案。七原告其委托代理人曹健，被告南陵县城管局的委托代理人张海群，被告南陵县政府的委托代理人熊小平、张领斌，被告芜湖市城管局副局长杨静到庭参加诉讼。本案现已审理终结。七原告诉称，七原告为一户人家，住南陵县籍山镇大港村长塘自然村44号，其中张某3、张翔系兄弟二人，是张水保与李清香（已故）之子，黄某、程某是张水保儿媳，张某1、张某2为张水保孙女。2018年5月24日，原告住上述地址的房屋和养猪场共805.37平方米遭南陵县人民政府城管部门强制性拆除。但原告并没有与南陵县政府部门签订拆迁协议，被拆除的房屋和养猪场不属于违法建筑，自2001年下半年建造至强拆之日已存在18年时间，显然为合法建筑，强拆必须依照法定程序进行，必须有人民法院送达的强制性拆除的裁判文书，南陵县城管局没有上述裁判文书，也没有依照法定程序拆除，所以南陵县城管局强拆原告房屋程序违法。芜湖市国土资源局作出的（2017）552号《撤销办理意见告知书》，撤销了南陵县国土资源局（2017）16号《信访事项处理意见书》，要求南陵县国土资源局就“张水保户住宅为合法住宅”重新答复信访人，已从另一个角度证明被强拆的上述房屋和养猪场合法。本案涉及行政补偿依法属于政府行为，故南陵县政府也是本案适格被告，且原告虽没有证据证明南陵县城管局强拆行为属于南陵县政府授权行为，但是，实际强拆是南陵县政府授权的，南陵县城管局作为政府部门，应受政府监管，故南陵县政府对本案负有举证责任和补偿责任。另外，原告一家8个人的户口都在该住宅内，能反推，住宅里有居民户口就是合法住宅。芜湖市城管局（芜）行执复驳字（2018）1号《驳回行政复议申请决定书》未查明事实真相，未履行行政复议职责，故请求撤销该决定书而支持原告全部诉求。据此，请求法院：1.请求依法认定被告南陵县城管局强拆原告房屋和养猪场程序违法；2.请求被告南陵县政府依法补偿强拆805.37平方米房屋和养猪场2416110元人民币（按最低市场价每平方米3000元补偿）；3.在补偿前，请求被告南陵县政府依法为原告支付临时安置费或者提供周转用房；4.请求被告南陵县政府补偿161头猪价共计224300元。2018年12月30日，七原告申请追加被告和诉讼请求，请求将“芜湖市国土资源局”同时列为被告，并增加诉求为请求芜湖市国土资源局依照相关规定予以补偿李清香死亡费用100万元（现已补偿40万元，另还需补偿60万元），理由是李清香死亡与本案具有关联性，且属于“民事争议”，符合增加诉求的相关司法解释规定。被告南陵县城管局未书面答辩，提交（南）城管（规划）〔2014〕052号案件卷宗等证据以证明行政行为程序合法、事实清楚、证据确实充分和相关物品已经公证交付保管人。被告芜湖市城管局辩称，一、七原告提起的诉讼已过时效，芜湖市城管局于2018年9月25日作出《驳回行政复议申请决定书》（芜行执复驳字〔2018〕1号），于2018年9月26日邮寄送达，七原告未在法定期限内向人民法院提起诉讼，故已过起诉时效。二、芜湖市城管局作出的驳回行政复议申请决定书程序合法，依据充分。七原告在未向南陵县城管局提出拆除房屋和养猪场导致相关损失的补偿请求的前提下，直接在复议申请时提出补偿请求，不符合行政复议受理条件。综上，请求驳回七原告的诉讼请求。被告南陵县政府辩称，一、原告将县政府列为被告的理由错误。本案市因为南陵县城管局对原告的违法建设进行了拆除引起的行政案件，对原告下发强制拆除决定书的不是县政府；南陵县城管局行使对违法建设的强制拆除权力，并非是县政府授权，而是《城乡规划法》赋予的职能部门的职权；原告认为行政补偿依法属于政府行为的观点没有依据。因为是南陵县城管局对原告的违法建设进行了强拆，如果强拆正确，则不应该承担赔偿问题，如果强拆不当，赔偿主体也是南陵县城管局，而不是南陵县政府。原告将南陵县政府列为被告显然不当，请求法院驳回原告对南陵县政府的起诉。二、原告主体资格显然不完全相符。因为南陵县城管局拆除的是违法建设的房屋，因此有权提起诉讼的应当是该房屋的投资建设者，但本案原告中，在2014年起查处时有四位不满18周岁，他们显然不是该被拆除房屋的建设者和投资者，所以不符合原告主体资格。三、张水保提交了个体工商户营业执照，现已过期。既然原告认为是个体工商户，那么有权提起本案诉讼的应该是个体工商户的经营者，从这个角度看，本案的原告只能是经营者张水保，所以其他原告主体资格不符，请求驳回起诉。经审理查明，2014年6月16日，南陵县城管局对张水保涉嫌违法建设案立案调查，后南陵县城管局认为张水保户建设的805.37平方米建筑物为违法建设，于2014年8月26日依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定向南陵县政府请示：请求南陵县政府责成有关部门对张水保805.37平方米违法建筑物依法进行强制拆除。2014年8月28日，南陵县政府向南陵县城管局作出《关于对籍山镇大港村张水保户违法建设进行强制拆除的批复》，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定责成南陵县城管局组织实施对张水保户805.37平方米违法建筑物依法进行强制拆除，并请县公安局、籍山镇人民政府等有关部门予以配合。2014年9月2日，南陵县城管局作出（南）城管（规划）〔2014〕052号《南陵县城市管理行政执法强制拆除决定书》，并于当日留置送达。此后，张水保2018年5月24日，南陵县城管局组织执法人员将案涉建筑实施强制拆除，并制作《南陵县城市管理行政执法强制执行现场笔录》。2018年7月17日，七原告以南陵县城管局为被申请人，向芜湖市城管局申请行政复议，1.请求依法补偿强拆805.37平方米房屋和养猪场2416110元人民币；2.在补偿前，请求依法为原告支付临时安置费或者提供周转用房；3.请求补偿161头猪价共计224300元。2018年9月25日，芜湖市城管局于作出《驳回行政复议申请决定书》（芜行执复驳字〔2018〕1号），决定以申请人的复议申请不符合受理条件为由驳回复议申请。七原告对上述强拆行为和复议行为不服，于2018年10月17日向本院提交行政诉状等材料起诉立案，2018年10月22日，本院向七原告发送《起诉材料补正告知书》要求补正相关材料，经补正后，本院于2018年11月13日立案受理本案。本院认为，一、关于南陵县政府是否是本案适格被告问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告”。本案中，被诉行政行为系案涉房屋和养猪场强制拆除行为，被告南陵县城管局提交了（南）城管（规划）〔2014〕052号执法案件卷宗以证明其实施强制拆除行为的合法性，可见，南陵县城管局是案涉房屋和养猪场强制拆除的实施主体。南陵县政府依照《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定作出批复责成南陵县城管局实施强制拆除行为，该批复是内部行政行为，南陵县政府并不是案涉强拆行为的实施主体，故南陵县政府不是本案适格被告，原告请求南陵县政府承担补偿责任缺乏法律依据。经本院电话向原告释明，原告坚持以南陵县政府为被告，故原告起诉依法应予驳回。二、关于芜湖市城管局是否能为共同被告问题。依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项有关“受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的”规定，被告芜湖市城管局作出的芜行执复驳字〔2018〕1号《驳回行政复议申请决定书》，既没有改变原行政行为，又不属于《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十三条规定的“复议机关决定维持原行政行为”之法定情形。该驳回复议申请决定对被告南陵县城管局作出的强拆行为不具有羁束力，原告可以直接对原行政行为即强拆行为单独提起诉讼。原告如认为芜湖市城管局作出的《驳回行政复议申请决定书》不当，可以另外对该复议决定单独提起行政诉讼。本案中，原告将南陵县城管局和芜湖市城管局列为共同被告提起本案之诉，不符合“一行为一诉讼”原则，本院受理后，依法应当驳回其起诉。三、关于七原告主体资格问题。本案中，南陵县城管局在调查处理及强拆案涉房屋和养猪场过程中，所制作的《询问调查通知书》《限期拆除通知书》《拆除违法建设公告》《催告书》《强制拆除决定书》等文书所载行政相对人均是张水保，而无其他原告姓名。原告提供的《个体工商户营业执照》载明经营者为张水保，经营范围及方式是生猪饲养.销售。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”《最高人民法院关于适用的解释》第十五条第二款规定：“个体工商户向人民法院提起诉讼的，以营业执照上登记的经营者为原告。”本案适格原告应是张水保一人。四、关于原告在诉讼过程中请求增加被告和增加诉讼请求的问题。《最高人民法院关于适用的解释》第七十条规定：“起诉状副本送达被告后，原告提出新的诉讼请求的，人民法院不予准许，但有正当理由的除外。”本案中，原告在诉讼过程中申请追加芜湖市国土资源局为被告，申请追加诉讼请求为请求芜湖市国土资源局依照相关规定予以补偿李清香死亡费用100万元（现已补偿40万元，另还需补偿60万元）。该请求与原告在起诉立案时所提交的《行政起诉书》中第五项诉讼请求相同，本院在立案审查时，已通过《起诉材料补正告知书》告知该项诉讼请求不属于人民法院行政诉讼受案范围，要求予以补正，后经原告删除该项诉讼请求后，本院才予以立案。现原告在起诉状副本送达被告后，又提出同样的追加申请，于法无据，故本院不予准许。五、关于吴礼明能否作为本案代理人资格的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十一条第二款规定：“下列人员可以被委托为诉讼代理人：（一）律师、基层法律服务工作者；（二）当事人的近亲属或者工作人员；（三）当事人所在社区、单位以及有关社会团体推荐的公民。”本案中，吴礼明自称其是上海狼哨互联网信息服务有限公司的工作人员，原告张翔是其同事，并提供《聘用合同书》一份，用以证明张翔系该公司的工作人员，其可以作为当事人所在单位推荐的公民作为诉讼代理人。经本院释明后，原告至今未提供吴礼明和张翔在公司的领取工资凭证、缴纳社会保险记录凭证等证据材料加以佐证，仅一份《聘用合同书》达不到张翔系该公司员工的证明目的，故七原告共同授权委托吴礼明作为本案代理人不符合法律规定。六、关于原告张水保权利救济问题。因实施案涉房屋和养猪场强拆行为的行政主体是南陵县城管局，原告张水保如认为自身权利受到侵害，可以另行通过法律途径，依法向南陵县城管局主张权利。综上所述，由于本案存在南陵县政府不是本案适格被告、芜湖市城管局不能作为本案共同被告、七原告之中有六原告主体资格不适格等问题，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第二十六条第一款、第三十一条第二款、第四十九条第（一）项，《最高人民法院关于适用的解释》第十五条第二款、第六十九条第一款第（一）项、第（三）项、第三款、第七十条之规定，裁定如下：驳回原告张水保、张某1、黄某、张某2、张某3、程某、张翔的起诉。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省高级人民法院。审 判 长  吴昭武审 判 员  汪万荣人民陪审员  刘荣霞二〇一九年三月二十八日法官助理陈勇书记员王慧附：本案适用法律条款《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。有权提起诉讼的法人或者其他组织终止，承受其权利的法人或者其他组织可以提起诉讼。人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。第二十六条公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。复议机关在法定期限内未作出复议决定，公民、法人或者其他组织起诉原行政行为的，作出原行政行为的行政机关是被告；起诉复议机关不作为的，复议机关是被告。两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。第三十一条当事人、法定代理人，可以委托一至二人作为诉讼代理人。下列人员可以被委托为诉讼代理人：（一）律师、基层法律服务工作者；（二）当事人的近亲属或者工作人员；（三）当事人所在社区、单位以及有关社会团体推荐的公民。第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十五条合伙企业向人民法院提起诉讼的，应当以核准登记的字号为原告。未依法登记领取营业执照的个人合伙的全体合伙人为共同原告；全体合伙人可以推选代表人，被推选的代表人，应当由全体合伙人出具推选书。个体工商户向人民法院提起诉讼的，以营业执照上登记的经营者为原告。有字号的，以营业执照上登记的字号为原告，并应当注明该字号经营者的基本信息。第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；（三）错列被告且拒绝变更的；（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；（六）重复起诉的；（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；（九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；（十）其他不符合法定起诉条件的情形。前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。第七十条起诉状副本送达被告后，原告提出新的诉讼请求的，人民法院不予准许，但有正当理由的除外。