山东省高级人民法院行 政 判 决 书（2018）鲁行终2958号上诉人（原审原告）王恒彦，男，1965年12月10日出生，汉族，住淄博市张店区。被上诉人（原审被告）淄博市张店区人民政府,住所地淄博市张店区新村西路226号。法定代表人王学刚，区长。委托代理人李述波，山东大地人律师事务所律师。委托代理人周宗刚，山东大地人律师事务所律师。王恒彦因诉淄博市张店区人民政府（以下简称张店区政府）房屋征收决定一案，不服淄博市中级人民法院于2018年11月23日作出的（2018）鲁03行初94号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，向双方当事人送达告知书、诉讼要素表，于2019年3月5日组织了听证，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。本案现已审理终结。张店区政府于2018年3月30日作出张政字[2018]21号《淄博市张店区人民政府房屋征收决定》（以下简称《21号征收决定》），该决定内容为：淄博火车站南广场片区建设项目（铁路宿舍片区）已具备房屋征收条件，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征补条例》）第八条第（三）、（五）项的规定，为了公共利益的需要，特作如下房屋征收决定：一、征收下列范围内的房屋。北至胶济铁路、南至昌国路、西至张博铁路（不含铁路四、五、六村及张博铁路以东、市容环卫局西院墙以西、公交东站铁南路以北的区域）、东至良乡社区新建住宅区，主要涉及铁一村、铁二村、铁三村、中铁十局宿舍、环卫局宿舍、宏鑫园5号楼、铁南路12号1、2号楼等住宅小区区域的房屋及其附属物。二、同时收回被征收范围内的国有土地使用权。三、批准张店区房屋征收部门制定的《淄博火车站南广场片区建设项目国有土地上房屋（住宅）征收与补偿方案》（以下简称《补偿方案》）。四、征收期限自房屋征收决定之日起至房屋征收结束之日止。被征收人对本决定不服的，可以在本决定公告之日起60日内依法向淄博市人民政府申请行政复议，也可以在本决定公告之日起6个月内依法向人民法院提起行政诉讼。原审法院经审理查明：《山东省人民政府关于淄博市高青县等县（区）和城区驻地镇（街道）土地利用总体规划（2006-2020）调整完善方案的批复》原则同意淄博市高青县等县（区）和城区驻地镇（街道）土地利用总体规划调整完善方案。《张店区国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要（2016-2020年）》明确规定要积极推进淄博市城市轨道交通建设，完成淄博火车站周边地区的整治。2018年1月8日，张店区政府在张店区第十七届人民代表大会第二次会议上所作《政府工作报告》中，在重点做好的六个方面工作中，明确规定把火车站南广场改造作为“一号工程”，举全区之力打赢攻坚战，按时完成站前广场、公交枢纽等六个地块征迁任务。同日，张店区发展和改革局在张店区第十七届人民代表大会第二次会议上所作《张店区2017年国民经济和社会发展计划执行情况及2018年计划草案的报告》中，该报告关于2018年经济社会发展的主要任务和措施中，明确要把火车站南广场征迁工作作为全区“一号工程”，按时完成站前广场、公交枢纽等六大地块征迁任务。2018年1月10日，张店区第十七届人民代表大会第二次会议第三次全体会议通过了该政府工作报告和2018年国民经济和社会发展计划。2017年12月23日，淄博市张店区发展和改革局出具《关于淄博火车站南广场片区建设项目符合国民经济和社会发展规划的证明》，认定淄博火车站南广场建设改造项目符合全区国民经济和社会发展规划。2018年1月9日，淄博市国土资源局张店分局出具《证明》，认定淄博火车站南广场建设项目占用土地总面积155.8712公顷，全部位于允许建设区，符合张店区土地利用总体规划（2006-2020年）。2018年1月16日，淄博市规划局作出《关于出具淄博火车站南广场片区建设项目符合城乡总体规划和专项规划审查意见的复函》，针对淄博火车站南广场片区建设指挥部办公室征询该项目是否符合城乡总体规划和专项规划，认定淄博火车站南广场片区建设项目范围用地性质符合城市规划。2018年1月10日，淄博市张店区发展和改革局出具《证明》，认定淄博火车站南广场片区建设项目已纳入张店区国民经济和社会发展年度计划。2018年1月17日，淄博市张店区房地产管理局出具《关于对淄博火车站南广场片区建设项目实施房屋征收的审查意见》，认定淄博火车站南广场片区建设项目是由淄博市委、市政府、张店区委、区政府组织实施的一项重要的公共事业工程和重大的民生工程，该项目符合《征补条例》第八条第三项、第五项的规定。2018年1月17日，张店区政府作出《关于确定淄博火车站南广场片区建设项目房屋征收范围的公告》，确定房屋征收范围为：淄博火车站南广场片区中心区域；东四路以东公交枢纽、轨道交通车辆段地块；良乡工业园地块；猪龙河柳泉路蓬河段，共青团路至兴学街段河上蓬河建筑物；王舍路段（柳泉路至张博××）道路两侧的建筑物；小洪沟片区地块；铁路公安宿舍地块；其他涉及淄博火车站南广场片区建设项目的区域范围内国有土地上的建筑物。并将该《公告》进行张贴。2018年3月，淄博市工程咨询院出具《淄博火车站南广场片区改造项目（一期）社会稳定风险评估报告》，对该项目从合法性、合理性、可行性、可控性方面进行全面评估。评估认为，该项目在各风险方面制定并采取了相应合理可行的防范化解风险的积极措施，有效降低了可能引发的社会稳定风险，风险等级为低风险，项目合法合理，可行可控。淄博市环保局、淄博市交通运输局、张店区发改局、张店区住建局、淄博市国土资源局张店分局等单位对淄博火车站南广场片区建设项目社会风险评估进行了集体研究审定。2017年12月15日，张店区房屋征收管理办公室拟定了《淄博火车站南广场片区建设项目国有土地上房屋征收补偿方案（讨论稿）》，向张店区工商局、淄博市国土资源局张店分局等张店区征收委员会成员单位征求意见。2018年1月17日，淄博市张店区房地产管理局发布《通告》，将《淄博火车站南广场片区建设项目房屋征收补偿方案》（征求意见稿）公布、张贴，征求公众意见，征求意见期限为2018年1月17日至2018年2月15日（共30日）。2018年3月14日，张店区人民政府发布《淄博火车站南广场片区建设项目国有土地上房屋征收与补偿方案听证的公告》，对《淄博火车站南广场片区建设项目国有土地上房屋（住宅、非住宅）征收补偿方案（征求意见稿）》组织听证。2018年3月22日举行听证会，征收人代表、被征收人代表、公众代表参加了听证会，听取了被征收人和公众的意见。2018年3月29日，张店区政府发布《关于公布淄博火车站南广场片区建设项目房屋征收与补偿方案征求公众意见及修改情况的通告》，在政府网站公布并张贴。2018年2月13日，淄博市张店区房地产管理局作出《关于公布调查结果的通知》，将住户房屋调查情况予以公布、张贴。2018年3月5日，张店区政府召开第12次常务会议，听取了淄博市张店区房地产管理局的汇报，同意对淄博火车站南广场片区建设项目国有土地上房屋按区域对猪龙河蓬河段、中心区域、四个居住片区分别作出国有土地上房屋征收决定。2018年3月28日，淄博市基础设施和保障房投资建设有限公司出具《关于淄博火车站南广场片区建设项目拆迁补偿资金证明》，证明淄博火车站南广场片区建设项目已到位资金15亿元，专项用于拆迁补偿等资金支付，保障淄博火车站南广场片区建设征收补偿款及时足额支付，并附有账户名称、开户银行、银行账号信息。2018年3月29日，齐商银行股份有限公司高新区支行出具《单位资金证明》，证明淄博市基础设施和保障房投资建设有限公司在其行开立账户，截止2018年3月28日，账户存款余额为15亿元。2018年3月30日，张店区政府作出《21号征收决定》并公告。原告的房屋在该《21号征收决定》的范围内，且其对该《21号征收决定》不服，请求撤销《21号征收决定》。认为：第一,依据《征补条例》第四条第一款的规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。据此，被告张店区政府作为县级人民政府，具有在本行政辖区内作出房屋征收决定的法定职责，被告张店区政府作出《21号征收决定》主体合法。第二，《征补条例》第八条规定，为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：。（三）由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要；。（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要。本案淄博火车站南广场片区改造项目，是淄博市“十三五”期间重要的基础设施建设项目之一，该项目的建设能够有效缓解交通压力，改善城市交通秩序，提升公共服务水平，拓展城市发展空间，对于增强淄博周边交通运输功能，提高区域形象，改善出行条件，具有积极的推动作用，同时，该片区属于基础设施落后的旧城区，因此，该项目是一项重要的公共事业工程和重大的民生工程，符合《征补条例》第八条第（三）、（五）项之规定。第三，依据《征补条例》第九条第一款的规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。被告张店区政府提交的张店区发展和改革局、淄博市国土资源局张店分局、淄博市规划局关于淄博火车站南广场片区改造项目符合各项规划的书面回复，结合《张店区国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要（2016-2020年）》、《张店区2017年国民经济和社会发展计划执行情况及2018年计划草案的报告》、《淄博市张店区人民政府工作报告》、人大决议、张店区土地利用总体规划图、张店城区用地规划图、张店老城区（淄博火车站南广场片区）控制性详细规划调整等证据，能够证明淄博火车站南广场片区建设项目，符合各项规划要求，且已纳入张店区国民经济和社会发展年度计划。第四，依据《征补条例》第十二条的规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。本案中，第三方淄博市工程咨询院对淄博火车站南广场片区改造项目进行了社会稳定风险评估，该项目风险等级为低风险，可以实施。因涉及被征收人数量较多，经张店区政府常务会议讨论决定通过，同意对淄博火车站南广场片区建设项目国有土地上房屋作出房屋征收决定，符合《征补条例》的规定。第五，依据《征补条例》第十三条第一款的规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告，公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。本案中，2018年3月30日，张店区政府作出《21号征收决定》并公告，载明了行政复议、行政诉讼权利等事项。同时将批准的张店区房屋征收部门制定的《淄博火车站南广场片区建设项目国有土地上房屋（住宅）征收与补偿方案》予以公告。从补偿方案的内容来看，没有违反公平合理补偿原则，符合法律法规以及政策规定。被告张店区政府提交的关于征求《淄博火车站南广场片区建设项目国有土地上房屋征收与补偿方案》（讨论稿）相关意见的通知、有关部门对征收补偿方案征求意见的答复、淄博市张店区房地产管理局通告、张店区政府出具的淄博市火车站南广场建设项目国有土地上房屋征收与补偿方案（征求意见稿）、淄博火车站南广场片区建设项目国有土地上房屋征收与补偿方案听证会笔录以及听证会的视听资料、张店区政府关于公布淄博火车站南广场片区建设项目房屋征收与补偿方案征求公众意见以及修改情况的通告和修改意见张贴公示的材料、张店区房地产管理局关于公布调查结果的通知以及调查结果公示的材料等证据，能够证明在发布房屋征收决定前对征收补偿方案进行了论证、公布、广泛征求意见，并将征求意见情况及修改情况进行公布，符合法律规定。第六，依据《征补条例》第十二条第二款的规定，作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。本案中，截止2018年3月28日，在作出房屋征收决定前，淄博火车站南广场片区建设项目拆迁补偿资金已到位资金15亿元，专户存储，专项用于拆迁补偿等资金支付，保障淄博火车站南广场片区建设拆迁补偿款及时足额支付。综上，被告张店区政府作出的《21号征收决定》认定事实清楚，适用法律法规正确，程序合法。原告提出的本案所涉规划正在编制、未获得批复、正在论证中的理由不能成立，其要求撤销《21号征收决定》理由不能成立，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告王恒彦的诉讼请求。王恒彦王恒彦不服原审法院判决提起上诉，请求撤销原审法院判决及涉案《21号征收决定》。主要事实和理由如下：1.涉案建设项目没有立项批文，被上诉人无法证明其征收目的的真实性与合法性。2.涉案建设项目没有获得土地使用批文，其征收范围的合法性无法证明。3.上诉人在原审中提交的淄博市规划局政府信息公开答复[淄规答复字〔2018〕（02）第23号]说明详细规划正在编制论证中，被上诉人房屋征收前所必备的行政审批手续不完整，不具备房屋征收条件。4.被上诉人的安置补偿方案违背国务院的棚户区改造政策，未对拆迁片区被征收人的土地使用权给予补偿，侵犯上诉人的合法财产权益。被上诉人张店区政府答辩称：1.根据《征补条例》第四条规定，被上诉人具有作出《21号征收决定》行政主体资格。2.被上诉人作出的《21号征收决定》符合公共利益需要，符合各项规划和计划。3.涉案《淄博火车站南广场片区建设项目》分为六个《征收决定》，从17至22号征收决定。《21号征收决定》是其中之一，涉案15亿元专户存储资金足够保障被征收人权益，且15亿元资金还不包括房屋产权置换的房产建设费用。4.《21号征收决定》批准的是国有土地上的住宅房屋征收，不涉及非住宅房屋征收，也同样不存在集体土地上的房屋征收行为。5.风险评估报告是对淄博火车站南广场片区改造项目（一期）作出的，《21号征收决定》只涉及国有土地上房屋与附属物的征收。二审中，上诉人王恒彦提交以下证据材料：证据一，淄博市人民政府办公厅作出的《政府信息公开申请答复书》（申请人为案外人周纪洁，答复日期为2018年5月25日），用以证明截至目前涉案火车站南广场片区建设项目的建设土地未获得使用批文。证据二，2018年5月22日录音以及手机录音状态截图1份（录音在听证时当庭播放，庭后提交根据录音内容整理的文字稿附卷）；证据三，案外人刘巍向淄博市规划局申请政府信息公开的申请书网络截图2份。上诉人提交证据二、三作为其在原审提交的证据——[淄规答复字〔2018〕（02）第23号]《淄博市规划局政府信息公开答复》（申请人为案外人刘巍，答复日期为2018年5月23日）的补充，用以证明该答复的真实性，以及被上诉人在作出被诉《21号征收决定》时，涉案建设项目既没有得到规划批准也没有获得土地使用批文。被上诉人对以上三组证据的真实性、关联性均不认可，认为整个火车站南广场项目分为六个征收决定，建设项目区域内既包括国有土地又包括集体土地，涉案《21号征收决定》仅涉及国有土地上的房屋征收;证据一是针对集体土地上的答复，与本案无关，证据二、三的真实性、完整性均无法保证。对于上诉人提交的上述三组证据，合议庭经评议认为，以上证据材料与被诉《21号征收决定》的合法性这一待证事实无关，故对其关联性不予认定。各方当事人在原审中提交的证据和依据已随案卷移送本院，上述证据在原审庭审中已经质证。经审理，本院同意原审法院对证据的认证意见及据此确认的案件事实。本院认为:本案系因国有土地上房屋征收而引起诉讼，应审查涉案《21号征收决定》是否符合《征补条例》的有关规定，即是否具有房屋征收主体资格、征收目的是否符合公共利益需要、征收行为是否符合规划计划、是否进行了风险评估、补偿资金是否足额到位、补偿方案是否公平合理等问题。一、关于涉案《21号征收决定》作出的主体资格问题。根据《征补条例》第四条第一款的规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。张店区政府作为县级人民政府，具有在本行政辖区内作出《21号征收决定》的法定职责，其作出涉案《21号征收决定》具有主体资格。二、关于涉案房屋征收的目的是否符合公共利益问题。根据《征补条例》第八条第（三）、（五）项的规定，由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要和由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行的旧城区改建，属于符合公共利益需要的情形。涉案改造项目是淄博市“十三五”期间重要的基础设施建设项目之一，也符合张店区政府国民经济和社会发展“十三五”规划纲要，对有效缓解交通压力，改善城市交通秩序，提升公共服务水平，具有积极的推动作用，且涉案改造片区属于基础设施落后的旧城区，因此涉案改造项目符合公共利益的需要,原审法院判决对此认定正确。上诉人关于被上诉人征收目的不合法的上诉理由不能成立。三、关于涉案《21号征收决定》是否符合规划计划要求的问题。根据《征补条例》第九条第一款的规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。根据被上诉人原审中提供的证据可以证实，涉案征收项目经过了淄博市规划局《关于淄博火车站南广场片区建设项目符合城乡总体规划和专项规划审查意见的复函》以及淄博市国土资源局张店分局的《证明》、张店区发展和改革局《关于淄博火车站南广场片区建设项目纳入国民经济发展年度计划的证明》，并结合张店区国民经济和社会发展规划纲要、《张店区2017年国民经济和社会发展计划执行情况及2018年计划草案的报告》、张店区政府工作报告、人大决议、张店区土地利用总体规划图、张店城区用地规划图、张店老城区（淄博火车站南广场片区）控制性详细规划调整等证据，能够证明淄博火车站南广场片区建设项目符合各项规划要求，因此涉案《21号征收决定》符合规划和计划要求。人民法院在审理征收决定中对是否符合规划要求仅从形式上进行审查，只要当事人提供证据证明征收项目符合规划要求，人民法院即应当予以采纳，同时，本案仅涉及国有土地上的房屋征收，因此，上诉人提出的被上诉人没有获得土地使用批文、征收范围不合法以及不具备房屋征收条件的上诉理由，缺乏事实根据和法律依据，不能成立。四、关于涉案征收项目是否进行了风险评估以及风险评估报告是否真实问题。根据《征补条例》第十二条的规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。本案中淄博火车站南广场片区改造项目经过第三方淄博市工程咨询院进行社会稳定风险评估。该风险评估报告依据《国家发展改革委重大固定资产项目社会稳定风险评估暂行办法》，对该改造项目从合法性、合理性、可行性、可控性等方面进行了全面评估，认为风险等级为低风险，可以实施，且经过评审专家及有关部门代表参会确认风险评估报告的具有可控性及真实性，因此涉案风险评估报告真实有效。五、关于涉案《淄博火车站南广场片区建设项目国有土地上房屋（住宅）征收与补偿方案》是否公平合理问题。根据《征补条例》第十三条第一款的规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告，公告应当载明征收补偿方案。本案中张店区政府作出《21号征收决定》并进行了公告，并载明了被征收人有行政复议、行政诉讼等权利，同时将《淄博火车站南广场片区建设项目国有土地上房屋（住宅）征收与补偿方案》在被征收范围内予以公告，淄博火车站南广场片区建设项目国有土地上房屋（住宅）征收与补偿方案公示程序合法。根据《淄博火车站南广场片区建设项目国有土地上房屋（住宅）征收与补偿方案》的内容来看，没有违反公平合理补偿原则，符合法律法规以及政策规定。被上诉人原审中提交的证据能够证明在发布房屋征收决定前对征收补偿方案进行了论证、公布、广泛征求意见，且给予了被征收人货币补偿和产权调换两种方式选择，因此涉案《淄博火车站南广场片区建设项目国有土地上房屋（住宅）征收与补偿方案》公平合理。由于上诉人被征收的房屋为国有土地上的房屋，其国有土地使用权益已经包含在对其房屋的征收补偿价值之中，故上诉人提出被上诉人未对其土地使用权给予补偿的上诉理由没有法律依据，不能成立。六、关于征收补偿资金是否足额到位问题。根据《征补条例》第十二条第二款规定，作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。本案中被上诉人原审中提供的淄博市基础设施和保障房投资建设有限公司出具的《关于淄博火车站南广场片区建设项目拆迁补偿资金证明》以及齐商银行股份有限公司高新区支行出具的《单位资金证明》可以证实，被上诉人补偿资金到位为15亿元，能够证明被上诉人补偿资金能够足以保障被征收人的合法权益。综上，原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。上诉人的上诉理由不能成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判决。二审案件受理费50元，由上诉人王恒彦负担。本判决为终审判决。审判长 山 莹审判员 张景凯审判员 孙晓峰二〇一九年三月十九日书记员 孟 真