江苏省苏州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏05行终91号 上诉人（原审原告）包巧泉，男，1938年12月23日出生，汉族，住常熟市。 委托代理人夏华，上海华夏汇鸿律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）常熟市公安局，住所地常熟市青墩塘路100号。 法定代表人吴建伟，局长。 委托代理人陈亮，工作人员。 委托代理人闫子民，工作人员。 上诉人包巧泉因诉常熟市公安局不履行法定职责一案，不服张家港市人民法院（2018）苏0582行初296号行政判决，向本院提起上诉。本院于2019年1月29日立案后，依法组成合议庭审理本案，现已审理终结。 原审法院经审理查明，2018年5月30日，常熟市公安局辛庄派出所（以下简称辛庄派出所）接到包仁宽报警称“当日晚上19时许，其位于辛庄××村（××）××号的老房子被人拆掉了”。辛庄派出所民警即前往处置，经了解系同村的包国平、包宝元、严福兴等人对包巧泉（系包仁宽父亲）家西侧一老房子进行了拆除，包国平、包宝元、严福兴有重大作案嫌疑。次日辛庄派出所以寻衅滋事案受理调查处理。经寻找，辛庄派出所于2018年7月25日找到了严福兴、包国平，并传唤上述2人。 2018年7月25日22时6分至22时23分，辛庄派出所对严福兴作询问。严福兴陈述：之前我们朱家桥村里要改造，后村里准备要把包巧泉家旁的一废旧房屋拆除的，但包巧泉家不同意还说房子是他家的，并请了律师要和村里、镇里打官司，后拆除那废旧房屋的事情就一直搁置着，那房子拆除的话，我们其他村民汽车就能通行；后我们村民就多次去村里、政府咨询的，村里当时也说那房子是无主的，我们村民都知道那废旧房屋不是包巧泉家的，所以我就和包宝元、包国平在今年5月底6月初的一天晚上6点多去拆那废旧房子的，但才拆了一部份后墙体，包巧泉家报警了，后来我们就离开了；那废旧房子本来就是无主的，不拆，影响我们通行，而且村里给我们的感觉是默认我们可以拆；我们用自家的铁棒去拆了房子西面的墙，但没拆完就被发现了；那房子是包金生的，但包金生在解放战争时候被抓壮丁出去之后就一直没有回来，包金生无其他家人，现在是无主房；那间废旧房在1998年前仍然登记是包金生的，之后1999年的土地证上面就不知道包巧泉家通过什么非法途径变成他家的了；关于包家老宅置换协议那是去年包巧泉喊了村上的老人并欺骗他们签字的，是无效的，而且协议上面本来就说房子不是包巧泉家的；村里并未要求我们去拆那废旧房子，但我感觉可以去拆，一那房子是无主的，二我们村民多次去村里、政府反映的，政府给我们的感觉是默认我们可以拆的。 2018年7月25日22时25分至22时48分，辛庄派出所对包国平作询问。包国平陈述：之前我们朱家桥村里要改造，后村里准备要把包巧泉家旁的一无主废旧房屋拆除的，但包巧泉家不同意，并威胁强拆就自杀，还说房子是他家的，另外请了律师要和村里、镇政府打官司。因为那房子拆除的话，我们其他村民汽车就能通行的，后我们村民就多次去村里、政府咨询的，村里当时也说那房子是无主的，并答应我们把他废旧房屋拆除的，因为我们村民都知道那废旧房子不是包巧泉家的，但村里一直没有去拆，都拖了一年多，后我就和包宝元、严福兴讲到我们自己去拆的，因为村里给我们的感觉也默认我们可以拆的，后在今年5月底6月初的一天晚上6点多去拆，但才拆了西墙一部分，包巧泉家就发现并报警了，后我们就离开了的；我们都住在边上，那房子不拆对我们影响太大；那房子是包金生的（在解放战争时候被抓壮丁出去后就一直没回来），包金生现在肯定死了，没有其他家人，也没有继承人，村里也说那是无主房；那间废旧房在1998年前仍然登记是包金生的，之后1999年的土地证上面就不知道包巧泉家通过什么非法途径变成他家的了，后他就自称是他家的，但我们村民都知道不是他家的；关于包家老宅置换协议那是去年包巧泉喊了村上的老人并欺骗他们签字的，我们其他村民知道后就去村里反映的，村里也说那协议是无效的，另外协议上面本来就说房子不是包巧泉家的；我感觉政府是默认我们可以去拆房子的。 2018年7月26日8时52分至9时10分，辛庄派出所向包巧泉作询问。包巧泉陈述：我来反映我家房子被拆一事，之前我儿子来过派出所报案的；我家房子位于辛庄镇××（××）××号，我家共有一栋二层的楼房，楼房西面那个破平房也是我家的，被拆的就是那破平房；那间破平房之前是包金生的，包金生在解放战争的时候被抽壮丁出去的，我听我母亲说包金生当时和我母亲说如果不回来，房子就给我家的，我母亲早就过世了；那破平房土地使用证上是我家的；（当问到土地证显示土地面积为241平方米，而你家提供的显示为305平方米，这是怎么回事时包巧泉陈述）：我的土地证上305平方米是正确的，当时土地证是村里和相关工作人员来办的；那份《包家老宅处置协议》本来想要确认那破平房的归属，后我们村书记唐志军就要我村里的其他人写协议的，协议写完后，我感觉不对头，对我家不利，后来我就没有去付钱，我自家都不承认那协议的；房子是被严福兴、包宝元、包国平等人拆了的，是当天晚上6点多。 2018年7月25日8时50分至9时30分，辛庄派出所向辛庄镇朱家桥村民委员会书记唐志军作询问。唐志军陈述：关于包仁宽反映称其房子被其他村民拆掉一事我是知道的，包仁宽手里的房产证（注：实际为土地使用证）有这部分房子的面积，但是这本房产证是有更改的痕迹的，国土那边的档案和房产证上的面积是不同的，原本被拆掉的房子是无主房屋，目前也是这么认定的；包仁宽家的房子国土档案里是241平方米；《关于包家老宅处置的协议》村里是知道的；被拆掉的房子目前国土那边认为是无主房；被拆除的房子是影响通路工程，我们村里一直在做工作想把无主房拆除，通路之后惠及各个村民，但是包仁宽家依旧认为房屋属于他家，此事一直搁置，我们村里不希望矛盾扩大，如果能妥善把矛盾解决掉，也不要去追究拆房人员的法律责任了。 2018年7月25日，辛庄派出所分别对村民包彩英、包建芬作询问。2018年7月28日，辛庄派出所对村民包炳生、包洪珍、包炳兴、包兴宝作询问。2018年7月29日，辛庄派出所对村民包阿林作询问。上述村民均陈述：村里要改造，准备把包巧泉家旁边的一废旧房屋拆除，拆除后村民就可通车了，该房屋是包金生的，包金生解放战争时候被抓壮丁后一直没有回来，包金生也无其他继承人，但包巧泉说房子是他家的，还不知通过什么途径在1999年的土地证上变成他家的房屋了；包巧泉欺骗村里的老人拿了一份《关于包家老宅置换协议》上签字，说老屋评估12000元，村里准备拆掉，12000元大家分了，但钱没有拿到。 期间辛庄派出所调取了2017年7月20日《关于包家老宅处置的协议》，该《协议》内容为：一、包家自屋户数确定：按与老宅户主同一辈的自屋人确定自屋户数，共计8户，具体为包阿大、包阿二、包银泉、包巧泉、包丙生、包阿夯、包丙兴、包根林；二、对老宅户主债务的认定，因历史原因，年代久远，当事人都已不在，老宅户主的债务很难认定，经包家自屋共同友好协商，对无证据的老宅户主债务一律不认；三、房屋评估价分配方法，包家老宅按朱家桥村委会出具的老宅评估价，有上述8家自屋平分，考虑到包巧泉家的实际情况，在其主房边上，厨房杂物间在内，确定房屋由包巧泉购买下来，由包巧泉按评估价和分配方法支付给自屋里。 期间辛庄派出所在2018年7月25日向常熟市国土资源局辛庄分局调取了包巧泉的土地使用证档案。档案显示包巧泉的宅基地经批准使用面积为241平方米。辛庄镇朱家桥村民委员会和常熟市国土资源局辛庄分局出具情况说明，称“关于土地证号常杨XXXXXX中，登记包巧泉宗地面积241平方米，经查阅当时包巧泉户的建房审批材料，其西侧辅屋不为包巧泉所有，该辅屋为包金生所有，因包金生已过世且无继承人，现系无主物。辛庄镇朱家桥村民委员会和常熟市国土资源局辛庄分局出具情况说明，称“朱家桥村X组，原湘庄X组包巧泉农户，在1992年进行老平房翻建楼房，当时造了4上4下，经过翻阅当时包巧泉户的建房审批材料，包巧泉老房西紧挨包金生家房屋，其翻建时将自己的老房已全部拆除，通过历史材料可以充分看出，目前存在的破屋应属于包金生所有。辛庄派出所调取了村民的联名信，内容为村民认为被拆的房屋是包金生所有，现在系无主物，与包巧泉无关，要求纠正产权。 根据调查，辛庄派出所于2018年7月29日作出《终止案件调查决定书》，认为“没有违法事实的情况，根据《公安机关办理行政案件程序规定》第二百三十三条第一款之规定，决定终止调查”。期间，辛庄派出所办理了延长办案审限审批手续。包巧泉不服，向原审法院起诉。 原审庭审中，包巧泉陈述无被拆房屋的房产证。原审法院审查包巧泉提供的1999年的土地使用证，显示土地使用面积为305平方，但305数字明显有改动痕迹，包巧泉陈述该证发下来时就是这个样子。 庭审后，原审法院向常熟市国土局辛庄国土分局调取了包巧泉宅基地使用审批情况，档案显示包巧泉宅基地批准使用面积1999年登记为241平方米。原审法院并向常熟市辛庄镇人民政府调取了1992年5月2日《个人住宅用地申报表》、1993年1月5日包巧泉建房审批表。《个人住宅用地申报表》关于包巧泉原有宅基情况表显示：包巧泉老宅基地面积0.1亩，折60.7平方米，拟原宅翻建，西面为包亭鹤房屋及包亭鹤包巧泉合屋半间、包金生二间半；1993年1月5日《常熟市个人建造住宅使用老宅基地许可证存根》显示：包巧泉宅基地批准2分7厘；具体位置：东邻水塘，南邻包永生，西邻包金生，北邻水塘；主房2层，底层四间、顶层四间，开间16米，进深8.8米，建筑占地面积140.8平米；围墙：南北6米，东西12.1米。 原审法院认为，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》（以下简称《治安管理处罚法》）规定，常熟市公安局作为辖区内公安机关，对违反治安管理的行为作出治安行政处罚系其履行法定职责。《公安机关办理行政案件程序规定》第二百三十三条第一款规定，经过调查，发现行政案件具有下列情形之一的，经公安派出所、县级公安机关办案部门上或者出入境边防检查机关以上负责人批准，终止调查：（一）没有违法事实的……。本案中所涉被拆房屋系包金生所有，现并无证据证明是包巧泉所有，包巧泉提供的土地使用证有明显改动痕迹，且土地使用证并不是证明房屋产权的法律文书。本案中辛庄派出所查明该房屋系解放战争年代包金生所有，包金生被抓壮丁后未再回来，至今已约七十年，其也无继承人，所在村委拟拆除后解决通行问题，因而认定严福兴、包国平、包宝元拆除该房屋并不违法事实是清楚的。辛庄派出所作出的《终止案件调查决定书》符合法律规定，程序也合法。综上，辛庄派出所因报案而受案调查，查明了并无违法事实并作出终止调查决定，已经履行了法定职责。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回包巧泉的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由包巧泉负担。 上诉人包巧泉上诉称，一、原审判决认定事实错误。1、原审认为上诉人手中持有的土地证上的面积数字305平方存在明显改动痕迹，并据此拒绝将国家颁发的该土地证作为定案依据，但却故意无视修改之处盖有校正章，且与图示土地状况及标注数字所核算的面积相吻合；2、原审认定常熟市国土局内部档案显示上诉人宅基地批准使用面积登记为241平方米，但按照该241平方米的示意图，被损毁的房屋位于上诉人的宅基之上；3、原审无视国家从未向解放前建造的老房子发放过房产证的基本事实，以“庭审中包巧泉陈述无被拆房屋的房产证”暗示上诉人对案涉房产不拥有权利；4、原审大量援引上诉人申报住宅用地、申报住房建造时的材料，以突显上诉人对部分宅基或房屋不拥有权利，却只字不提申请人的房屋土地证上经国家确权的房屋面积。显然，整个判决在事实的认定上依据的均是村民对房屋土地历史渊源的回忆，既无视这些村民因村干部的挑唆在本案争议问题上与上诉人存在利益冲突，更无视国家法律文书的法律效力。二、原审判决法律适用错误。1、案涉房屋历史上是包金生建造，为包金生的私产，对此上诉人并不否认，但随着历史的沿革，鉴于包金生已经作古，又无继承人，其房屋土地已沦为无主之物，政府遂将该房屋座落的宅基连同地上附着物(即案涉房屋)一并分配给了上诉人，这有国家颁发的土地证为证。由于上诉人手中的土地证上确实存在涂改痕迹(涂改之处盖有修正章)，原审法院不予理会尚可理解，但根据被上诉人认可、且原审法院核查的情况，申请人的宅基地批准使用面积至少有241平方米，从实际测量看，案涉房屋恰恰位于该批准使用的宅基地上。2、土地证不是证明房屋产权的法律文书，但由于国家从未对解放前建造的房屋发放过房产证，故对旧房产权发生争议时，应当参照其所处位置的土地使用证予以确定；尤其是当国家批准授予土地使用权时，地上附着物是随同土地一并转移的，即所谓“房随地走”的土地流转规则。原审片面强调土地证与房产证的不同属性，却无视国家采取的二证合一措施，无视土地证在解决房产争议中的重要参考作用，更无视国家重新分配行为的法律性质。3、农村居民的宅基和房屋一直处于一个变动的过程中，上诉人的申报材料所反映的是上诉人所了解和认可的历史状况，而宅基地使用权证和房屋土地证记载的内容则反映了国家对土地和房屋状况重新分配后的权利确定。对本案的处理应以国家颁发的权利证书为准，历史状况只是一个参考因素。本案证据充分证明，无论是申报宅地、还是申报建造房屋，上诉人申报时一直是如实反映历史状况，从未隐瞒包金生等人历史上拥有案涉宅基的事实，而政府则在充分考虑包括上诉人居住状况等实际情况后，将实际上已成为无主之物的包金生宅基旧屋等逐步批给上诉人，因而在上诉人建房之后，房产证以上诉人实际建造面积登记确权，宅基则以上诉人实际使用面积确权，而房屋面积加上使用场地，面积恰恰是305平方米。因此，305平方米是国家确权的结果，而所谓包金生房产、所谓无主财产只是村民们囿于历史状况的一个错误认知。三、原审维持了支持打砸行为的行政决定，是对破坏社会秩序的放任。1、案涉房屋在解放后一直由上诉人一家使用，多年来从无争执，现因“康居工程”需要，村里拟拆除以拓宽道路，对此上诉人也举双手赞同。为照顾历史因素，上诉人甚至在村里同意移位安置的情况下，自愿拿出资金疏通与包金生具有历史渊源的各方人士，这一善举却因村里的反悔，反而使上诉人被置于言而无信的尴尬境地。为解决争议，上诉人委托律师与土地管理部门进行交涉，在正当途径无法反驳的情况下，村里居然唆使怂恿案涉人员，采取打砸手段恶意拆毁案涉房屋，对于这种明目张胆扰乱社会秩序的行为，被上诉人不是进行制止，反以无主财产的借口予以包庇，完全丧失了公安机关的基本立场，放弃了维持社会秩序的基本职责。2、案涉人员以打砸手段拆毁案涉房屋，显然是改变现状的行为，也是非正常的做法，被上诉人理应予以制止，劝告其通过正当程序解决，现被上诉人认定这种打砸行为并不违法，客观上属于鼓励村民以非理性手段、以暴力手段解决与上诉人之间的争议。综上，上诉人认为，从解决争议的角度讲，原审判决支持被上诉人鼓励案涉人员以暴力手段解决与上诉人的争议，是错误的；从权利认定的角度讲，原审判决支持被上诉人抛开国家确权文书、采信民间历史传闻的做法是错误的。因此，请求撤销原判，改判支持上诉人的诉讼请求。 被上诉人常熟市公安局答辩称，我局已充分尽职履行职责，无法定不作为情形。上诉人非涉案房屋屋主，不具备原告资格。接报警后我局进行了充分调查取证。案卷中大量证据显示，在房屋原主人因特殊历史原因外出后，该房屋一直处于无主状态，村委会通路需要却屡屡受到不法阻挠。上诉人罔顾事实真相，一意孤行，以诉讼为手段意图达到其他目的。对土地、房屋确权不是公安机关的法定职责。我局已经进行了调查取证，做了大量工作，根据现有证据和事实无法做出最终的处罚决定。如果有新证据出现，随时可以重新启动行政执法程序。综上，请求维持原审判决。 本院经审理查明的事实与原审查明的事实一致。 本院认为，《治安管理处罚法》第五条规定，治安管理处罚必须以事实为依据，与违反治安管理行为的性质、情节以及社会危害程度相当。《公安机关办理行政案件程序规定》第二百三十三条第一款规定，经过调查，发现行政案件具有下列情形之一的，经公安派出所、县级公安机关办案部门或者出入境边防检查机关以上负责人批准，终止调查：（一）没有违法事实的；（二）违法行为已过追究时效的；（三）违法嫌疑人死亡的；（四）其他需要终止调查的情形。本案中上诉人包巧泉称其位于常熟市××村（××）××号的老房子被他人违法拆除。被上诉人经立案调查后，认为“常熟辛庄镇××（××）××号寻衅滋事一案没有违法事实的情形”，决定终止调查。经查，涉案房屋原系包金生所有，包金生因特殊历史原因外出后一直未归，亦无继承人。因该房屋影响通行，村里有计划要拆除，但上诉人认为属于自己的，双方未能谈妥，故该房屋一直未予拆除，后个别村民自发进行拆除。上诉人认为涉案房屋目前属于自己所有，但当地国土部门、村委会及村民均认为该房屋属于无主物。上诉人提供的集体土地使用权证所记载的面积存在涂改，虽根据土地登记审批表来看，涉案房屋所占宅基地在上诉人的土地使用权证记载范围内，但对房屋的产权归属，上诉人并未提供其他相关证据。结合上诉人户1992年、1993年时的建房、用地申请审批材料，仅凭1999年土地使用权证无法充分证明涉案房屋的产权归属。参与拆房的村民的行为虽有不当，但因涉案房屋的权属存在争议，处罚的条件尚不充分。被上诉人经过立案、调查，根据目前情况作出终止调查决定，并表示等有新证据出现，再重新启动行政执法程序，其行为并无明显不当，不存在不依法履行法定职责的情形。综上，上诉人包巧泉的上诉请求及理由不能成立，本院不予支持。原审判决结果正确，依法应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人包巧泉负担。 本判决为终审判决。 （此页无正文） 审 判 长 刘正芳 审 判 员 孙一鸣 审 判 员 林 磊 二〇一九年三月十五日 法官助理 赵 芬 书 记 员 张 雷