上海市高级人民法院行 政 裁 定 书（2018）沪行申1017号再审申请人(一审原告，住所地上海市青浦区。法定代表人陶文武。委托代理人许宏伟，上海市尚伟律师事务所律师。委托代理人袁慧萍，上海市尚伟律师事务所律师。被申请人(一审被告、二审被上诉人)上海市虹口区市场监督管理局，住所地上海市虹口区。法定代表人胡伟文。委托代理人郑取。委托代理人周翀。被申请人(一审被告、二审被上诉人)上海市市场监督管理局，住所地上海市徐汇区。法定代表人陈学军。委托代理人欧佳琦。委托代理人程里。再审申请人上海辰昕礼仪用品服务中心(以下简称辰昕礼仪中心)因不服上海市第一中级人民法院(2018)沪01行终6号行政判决，向本院申请再审。因政府机构改革，原上海市工商行政管理局(以下简称原市工商局)的职责由新组建的上海市市场监督管理局(以下简称市市场监管局)承担，本院变更市市场监管局为被申请人。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。原一、二审法院查明，2016年5月16日原市工商局接到来信，反映上海市各大殡仪馆对火化棺(卫生棺)的垄断问题。后经原市工商局批复，上海市虹口区市场监督管理局(以下简称虹口市场监管局)于2016年7月12日对本案进行立案调查。2017年2月27日虹口市场监管局举行听证会，听取辰昕礼仪中心意见。2017年5月4日虹口市场监管局作出虹市监案处字[2017]第XXXXXXXXXXXX号《行政处罚决定书》(以下简称被诉行政处罚决定)，并送达辰昕礼仪中心。被诉行政处罚决定查明，辰昕礼仪中心系上海市殡葬服务中心(以下简称市殡葬中心)全额投资设立的全民所有制企业，并被市殡葬中心指定承担上海市龙华殡仪馆、上海市宝兴殡仪馆、上海市益善殡仪馆(以下简称“三馆”)全部殡葬用品的采购配送及售后服务。自2010年至案发，辰昕礼仪中心通过邀请招标方式确定火化棺商品的供应商，并利用被指定经营者的地位，统一控制各供应商的销售渠道以及“三馆”的采购渠道，并且强制收取管理费。决定书又查明，市殡葬中心是上海市民政局(以下简称市民政局)所属事业单位，受该局委托，对市属“三馆”和该中心投资开办企业的服务业务和经营活动实施管理，具有一定的行政管理职能。市殡葬中心运用行政权力，赋予辰昕礼仪中心被指定经营者的地位，控制和限定了“三馆”火化棺的采购、销售渠道，限制了其他经营者进入上述经营交易途径，扰乱、阻碍了市场公平竞争的正常秩序。虹口市场监管局认定辰昕礼仪中心利用被指定经营者的地位，控制各火化棺供应商销售渠道，并利用同各供应商签订《火化棺销售协议》，在无法定依据的情况下对“三馆”收取“管理费”，构成了《中华人民共和国反不正当竞争法》(以下简称《反法》，该法1993年12月1日起施行，2017年11月4日进行修订，本案所涉行政处罚发生于《反法》修订之前，下文所述《反法》条款均以修订前的为准)第三十条所指“滥收费用”行为，依法应当作出处罚，因辰昕礼仪中心违法经营数额巨大，故从重处罚。市殡葬中心作为市民政局下属具有行政管理职能的事业单位，通过制定《上海市殡葬服务中心殡葬用品采购、配送、销售、结算办法》(XXXXXXXX版)(以下简称《殡葬用品办法》)等一系列内部文件，对市属“三馆”的火化棺实行统一采购、统一配送、统一定价，排除其他经营者进入该销售市场的可能性，限制其他经营者参与市场竞争的权利，构成了《反法》第七条所指“政府及其所属部门不得滥用行政权力，限定他人购买其指定的经营者的商品，限制其他经营者正当的经营活动”的行为。根据《反法》第三十条规定“政府及其所属部门违反本法第七条规定，限定他人购买其指定的经营者的商品、限制其他经营者正当的经营活动，或者限制商品在地区之间正常流通的，由上级机关责令其改正；情节严重的，由同级或者上级机关对直接责任人员给予行政处分。被指定的经营者借此销售质次价高商品或者滥收费用的，监督检查部门应当没收违法所得，可以根据情节处以违法所得一倍以上三倍以下的罚款”和《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条的规定，决定责令辰昕礼仪中心改正并处罚如下：一、没收违法所得人民币3,207,577.81元；二、罚款6,415,155.62元。辰昕礼仪中心不服该行政处罚决定，于2017年7月4日向原市工商局申请行政复议，2017年7月11日原市工商局收到辰昕礼仪中心补正材料并依法受理。2017年8月14日原市工商局作出沪工商复字﹝2017﹞第331号行政复议决定(以下简称被诉行政复议决定)，维持虹口市场监管局的处罚决定，并将《行政复议决定书》邮寄给辰昕礼仪中心。辰昕礼仪中心不服，向法院提起行政诉讼请求撤销上述行政处罚决定和行政复议决定，原一审法院对于其诉讼请求未予支持。辰昕礼仪中心提起上诉，请求撤销原判，原二审法院未支持其上诉请求。辰昕礼仪中心仍不服，向本院提出再审申请。辰昕礼仪中心申请再审称，市民政局受上海市国有资产监督管理委员会(以下简称市国资委)委托，对局属经营性国有资产进行监督管理，监管范围包括市殡葬中心及其投资的企业。据此，市民政局在行政管理职权之外又获得了国资监管权。市殡葬中心是市民政局的下属单位，受市民政局委托对“三馆”的人、财、物及经营活动进行管理，是基于国资监管权而实施的行为。对上海市社会殡葬行业实施行政管理的为市民政局所属的另一事业单位上海市殡葬管理处(以下简称市殡葬管理处)。市民政局未将行政管理权委托市殡葬中心行使，市殡葬中心不具有行政权力，不具备《反法》第七条的主体资格。市殡葬中心制定《殡葬用品办法》等一系列文件，仅对“三馆”的火化棺实行统一采购、统一配送、统一定价，并不涉及上海市其余的12家殡仪馆。邀请招标对象几乎涵盖了上海市及周边地区所有的火化棺生产企业，符合招投标法的规定。《殡葬用品办法》等系列文件不影响未中标的火化棺生产企业将产品销往其他殡仪馆，“三馆”也不禁止消费者向未中标企业购买符合质量的火化棺，被诉行政处罚决定认为市殡葬中心的相关措施限制了竞争，缺乏事实依据。申请人辰昕礼仪中心虽与供应商签署销售协议，但其本身并未参加火化棺的经营活动，从火化棺的货款结算方式看，火化棺供应商直接开具殡仪馆抬头的发票，辰昕礼仪中心并非被指定的经营者。辰昕礼仪中心为“三馆”采购提供招投标、签约、向供应商下单、配送、售后及结算管理等服务，辰昕礼仪中心所收管理费系因提供服务收费，不属于滥收费用的范畴。综上，被诉行政处罚决定违法，原二审判决适用法律法规错误，特依据《中华人民共和国行政诉讼法》第九十条、第九十一条第(四)项提出再审申请，请求撤销原二审判决，支持其在原二审中的诉讼请求。被申请人虹口市场监管局辩称，市殡葬中心系市民政局下属事业单位，受市民政局委托对“三馆”进行管理。市国资委与市民政局签订的《上海市市属经营性国有资产委托监管书》载明，未经市国资委同意，市民政局不得将国资监管权委托其他单位。在未经市国资委转委托的情况下，市殡葬中心受市民政局委托行使的只能是行政权力。不能以市殡葬管理处具备殡葬管理行政权力为由否定市殡葬中心具备行政权力，申请人在行政处罚程序中提交的陈述意见中曾多次提及市殡葬中心具有对“三馆”进行行政管理的职能，市殡葬中心具备适用《反法》第七条的主体资格。市殡葬中心通过发布《殡葬用品办法》等系列文件方式，规定“三馆”必须通过申请人购进火化棺，而供货商只能通过申请人将火化棺销售到“三馆”，限定了“三馆”的自主采购权，限制了经销商的自主经营权。市殡葬中心授权申请人就“2010——2011年度中心火化棺商品采购进行邀请招标”，就招标方式看，并非公开招标；就中标产品看，总计18个产品中，与市殡葬中心具有投资关系的企业有11个，占中标产品的61.1%。并且“2010——2011年度”的中标结果沿用至今，未进行新的招标。根据调查，除了在“三馆”销售的火化棺，消费者无法自行选择购买其他火化棺，市殡葬中心的上述行为构成了滥用行政权力指定经营者限制竞争的事实。以火化棺采购价的5%收取“管理费”是市殡葬中心通过制定文件确定的，而非按照管理实际支出的合理比例由企业自主定价，申请人基于被指定经营者地位收取的“管理费”，最后以上交利润的方式交到市殡葬中心，市殡葬中心则以《上海市行政事业单位资金往来结算票据》的形式上交市民政局。市殡葬中心以收据的方式收取申请人的利润，并通过行政事业单位资金往来的方式，成为行政单位内部之间发生的资金往来，违反相关规定。“管理费”的收取属于滥收费用的行为。被诉行政处罚决定认定事实清楚、证据确凿、适用法律正确，请求驳回再审申请。被申请人市市场监管局称，同意虹口市场监管局的意见，被诉行政复议决定程序合法，事实认定清楚，请求驳回再审申请。本院认为，在本案再审审查过程中，各方当事人围绕《反法》第七条第一款、第三十条的构成要件形成三个争议焦点：1.市殡葬中心是否具备《反法》第七条的主体资格；2.市殡葬中心制定《殡葬用品办法》等系列行为是否限制了市场竞争；3.再审申请人辰昕礼仪中心收取的管理费是否属于被指定的经营者滥收费用。《反法》的立法目的在于鼓励和保护公平竞争，制止不正当竞争行为，故第二个争议焦点也就是市殡葬中心制定《殡葬用品办法》等系列行为是否限制了市场竞争成为审理本案的关键所在。本案所涉物品为“火化棺”也叫“卫生棺”，并非普通商品，是举办遗体告别仪式和进行遗体火化的必备品，与每个家庭密切相关。“三馆”是上海市区居民接受殡葬服务的主要场所。虽然案件各方对于在“三馆”接受殡葬服务的消费者是否可以不经“三馆”渠道另行购买火化棺存有争议，但消费者自带火化棺的情形极少发生确属事实。由于火化棺不同于鲜花、花圈等丧葬用品，运输不易、购买渠道不多，从殡仪馆购买火化棺成为绝大多数消费者的选择，殡仪馆也成为火化棺生产厂家的主要销售渠道。为此，从源头上确保殡仪馆上架销售火化棺的多样性，成为营造相关领域公平市场环境的关键。本案中，市殡葬中心制定《殡葬用品办法》委托再审申请人通过邀标而非公开招标的方式选择供应商，中标产品中超过60%为与市殡葬中心有投资关系的生产厂家的产品。在明确招标年度为“2010——2011年度”的情况下，却至本案案发的2016年未进行新的招投标活动，“三馆”一直销售原有的中标商品，在上述时间段内完全排除了其他经营者进入“三馆”销售火化棺的可能性。在“三馆”接受殡葬服务的消费者只能在再审申请人2010年确定的特定型号产品中进行选择。消费者即使可以自带火化棺，其在殡仪馆以外的市场上也无法买到同类商品，因为本案再审申请人与供货商约定进馆销售的同类产品在上海不能供应殡仪馆以外的经销商。综上分析，虹口市场监管局认定市殡葬中心制定《殡葬用品办法》等行为限制了市场竞争，属于《反法》第七条规定的“限定他人购买其指定的经营者的商品，限制其他经营者正当的经营活动”具有合理性。第一个争议焦点市殡葬中心是否具备《反法》第七条的主体资格，涉及市殡葬中心对“三馆”采购和销售火化棺进行管理的权力基础问题。对此，再审申请人辰昕礼仪中心在提出再审申请之时与听证时的表述并不完全一致，总的观点是市殡葬中心对“三馆”的管理与行政权力无关，要么是基于出资人的身份，要么是基于市民政局将对下属单位的管理权或者国资监管权委托其行使。本院认为，对于“三馆”而言，市民政局是其上级单位也是行业主管部门，市殡葬中心是其出资人同时受市民政局的委托对其进行管理，“三馆”根据市殡葬中心的要求开展活动系应然之义，“三馆”难以区分也不会区分市殡葬中心对火化棺的采购销售进行管理的权力基础。再审申请人辰昕礼仪中心在行政处罚过程中，亦曾经表示市殡葬中心对“三馆”具有行政管理职权，可见对权力属性的区分之难。根据《企业国有资产监督管理暂行条例》第十条的规定，“三馆”作为独立的法人，依法享有经营自主权，出资人不得干预企业的生产经营活动。市殡葬中心通过制定《殡葬用品办法》等文件方式对“三馆”采购和销售火化棺进行管理，与《中华人民共和国公司法》等法律规范设定的行使股东权利的方式不一致，亦非市民政局受托可以行使的国资监管方式。反之，通过制定文件的方式对企业的经营活动进行直接管理，与行政权力的行使方式更为接近。据此，虹口市场监管局认为市殡葬中心对火化棺采购销售进行管理系基于行政权力的行使，市殡葬中心具备《反法》第七条的主体资格具有合理性。关于第三个争议焦点即辰昕礼仪中心收取的管理费是否属于被指定的经营者滥收费用的问题。辰昕礼仪中心认为其提供了招投标、签约、向供应商下单、配送、售后及结算管理等服务，管理费体现了服务的价值，系合理收费。本院认为，判断收费合理与否不能脱离市场竞争环境，在公平自由的市场环境中，收费的合理性更容易得到证成；在限制竞争的情况下，相关收费的合理性必将受到更多质疑，除非收费方可以有力说明收取费用的正当性。本案中，即使经由招标确定供应商和产品以后，“三馆”和供应商依然不能直接交易，销售协议由辰昕礼仪中心与供货商签订，“三馆”需将需求信息发送给辰昕礼仪中心，辰昕礼仪中心指令供应商发货，“三馆”收货后直接给供应商开票，并向辰昕礼仪中心提供5%的管理费，管理费主要发生在“三馆”和供应商的交易环节。在正常的市场交易中，减少交易环节为交易各方的共同追求，通过招标确定产品型号以后，“三馆”通过自行向供应商发送订单的方式获得产品并非不可行，但再审申请人辰昕礼仪中心未就必须由其充当交易中间环节的理由和事实进行充分说明。同时，将管理费确定为火化棺采购价的5%本身即具有很强的行政色彩，该比例的确定系市殡葬中心直接规定，未经严格的成本收益核算，且“三馆”必须接受。同时，辰昕礼仪中心认为管理费中包括招投标、签约费用，但在后续招投标未继续进行的情况下，管理费也未有任何减少。管理费连同火化棺的采购价作为成本并在乘以1.95倍以后由消费者承担。再审申请人获取的该部分收费在扣除成本后以利润的形式上交管理费率的制定者市殡葬中心。基于现有证据，虹口市场监管局认定辰昕礼仪中心收取的该项管理费属于被指定经营者滥收费用，亦无不当。本案相关的其他诸如管理费具体数额的确定，行政处罚程序、法律适用的合法性，行政复议程序合法性等问题在原一、二审法院中已经充分论述，相关问题亦非各方当事人在再审审查过程中的主要争议问题，本院不再赘述。综上所述，虹口市场监管局所作被诉行政处罚决定正确，原市工商局所作被诉复议决定结果正确、程序合法。原一审法院判决驳回辰昕礼仪中心的诉讼请求，原二审法院维持一审判决均正确。辰昕礼仪中心的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第(四)项规定的情形。依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：驳回上海辰昕礼仪用品服务中心的再审申请。审判长 汤 军审判员 黄自耀审判员 陈振宇二〇一九年三月十一日书记员 潘 亮附：相关法律条文一、《中华人民共和国反不正当竞争法》（2017年11月4日修订之前版本）第七条政府及其所属部门不得滥用行政权力，限定他人购买其指定的经营者的商品，限制其他经营者正当的经营活动。……第三十条政府及其所属部门违反本法第七条规定，限定他人购买其指定的经营者的商品、限制其他经营者正当的经营活动，或者限制商品在地区之间正常流通的，由上级机关责令其改正；情节严重的，由同级或者上级机关对直接责任人员给予行政处分。被指定的经营者借此销售质次价高商品或者滥收费用的，监督检查部门应当没收违法所得，可以根据情节处以违法所得一倍以上三倍以下的罚款。二、《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条当事人的申请符合下列情形之一的，人民法院应当再审：（一）不予立案或者驳回起诉确有错误的；（二）有新的证据，足以推翻原判决、裁定的；（三）原判决、裁定认定事实的主要证据不足、未经质证或者系伪造的；（四）原判决、裁定适用法律、法规确有错误的；（五）违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的；（六）原判决、裁定遗漏诉讼请求的；（七）据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的；（八）审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。三、《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十六条……当事人主张的再审事由不成立，或者当事人申请再审超过法定申请再审期限、超出法定再审事由范围等不符合行政诉讼法和本解释规定的申请再审条件的，人民法院应当裁定驳回再审申请。