江苏省扬州市江都区人民法院行 政 裁 定 书（2018）苏1012行初294号原告张婷婷，性别××年××月××日出生，××族。被告扬州市邗江区市场监督管理局，住所地扬州市邗江区政府南大院。法定代表人张长江，该局局长。委托代理人罗春，该局邗上分局副分局长。委托代理人陈娟，该局工作人员。被告扬州市市场监督管理局，住所地扬州市秋雨东路29号。法定代表人胡春风，该局局长。委托代理人夏苏蓉，江苏石立律师事务所律师。第三人扬州润良商业有限公司，住所地扬州市邗城大道2号。法定代表人黄明瑞，该公司董事长。委托代理人李青仁、眭雯雯，该公司工作人员。原告张婷婷与被告扬州市邗江区市场监督管理局（以下简称邗江市监局）、被告扬州市市场监督管理局（以下简称扬州市监局）撤销行政行为一案，于2018年11月1日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，因扬州润良商业有限公司（以下简称润良公司）与被诉行政行为具有法律上的利害关系，依法通知其作为第三人参加诉讼，并在法定期限内向被告及第三人送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年1月10日公开开庭审理了本案。原告张婷婷，被告邗江市监局行政机关负责人党组成员许克俭、委托代理人罗春、陈娟，被告扬州市监局行政机关负责人副调研员陈叶强、委托代理人夏苏蓉，第三人润良公司委托代理人李青仁、眭雯雯到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2018年7月3日，被告邗江市监局作出邗市管举结告[2018]152号《举报处理结果告知书》，对原告张婷婷投诉举报第三人润良公司销售的“丹玉镇江香醋”存在配料表未标注大糠和大曲问题，进行答复：经调查核实，认为在镇江香醋制作过程中，大糠属于加工助剂，不成为最终食品的成分，大曲属于酶制剂，该酶制剂在最终产品中已经失去酶活力，依据国家卫计委有关《预包装食品标签通则》（GB7718-2011）问答（修订版）第三十四条、第三十五条的要求，上述大糠、大曲可以不在标签中标示，故原告举报的违法事实不成立。原告对此告知不服，于2018年8月20日向被告扬州市监局提起行政复议申请，被告扬州市监局于2018年10月18日作出[2018]扬食药监行复第39号《行政复议决定书》，驳回了申请人的行政复议申请。原告张婷婷诉称，2018年5月22日，因在润良公司购买的“丹玉镇江香醋”存在问题，向被告扬州市监局投诉举报，被告扬州市监局交由被告邗江市监局办理。被告邗江市监局认为原告举报的违法事实不成立，书面答复原告并出具了邗市管举结告[2018]152号《举报处理结果告知书》。原告不服，向被告扬州市监局申请行政复议。被告扬州市监局以“原告与被告邗江市监局的查处结果不具有《行政复议法》和《行政复议法实施条例》所规定的利害关系”为由，驳回原告的行政复议申请。原告认为，大糠和大曲并不属于我国获批的可以使用的加工助剂和酶制剂，《食品安全国家标准食品添加剂使用标准》GB2760-2014第7条规定：食品工业用加工助剂的使用应符合附录C的规定。被告邗江市监局答复大糠和大曲分别为加工助剂和酶制剂，系认定事实不清，适用法律错误。另，[2013]行他字第14号《最高人民法院关于举报人对行政机关就举报事项作出的处理或者不作为行为不服是否具有行政复议申请人资格问题的答复》：根据《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款、《行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项规定，举报人为维护自身合法权益而举报相关违法行为人，要求行政机关查处，对行政机关就举报事项作出的处理或者不作为行为不服申请行政复议的，具有行政复议申请人资格。被告扬州市监局驳回原告的行政复议申请无理无据。故请求法院依法撤销被告邗江市监局作出的邗市管举结告[2018]152号《举报处理结果告知书》，责令其重新对原告所投诉举报的商家违法行为作出处罚；确认被告扬州市监局作出的[2018]扬食药监行复第39号《行政复议决定书》违法；本案诉讼费用由两被告共同承担。原告提交了下列证据:1、被告邗江市监局作出的邗市管举结告[2018]152号《举报处理结果告知书》，证明其事实认定不清，适用法律错误；2、被告扬州市监局作出[2018]扬食药监行复第39号《行政复议决定书》，证明其内容不合法，程序不合法；3、购物小票，证明原告购买商品的事实，本案与原告有利害关系；4、《食品安全国家标准食品添加剂使用标准》GB2760-2014，证明大糠和大曲是食品原料，不在我国获批的加工助剂和酶制剂的名单中；5、[2013]行他字第14号《最高人民法院关于举报人对行政机关就举报事项作出的处理或者不作为行为不服是否具有行政复议申请人资格问题的答复》，证明原告具有行政复议申请人资格。被告邗江市监局辩称，一、《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”市场监督管理部门对违反《食品安全法》行为的处理，是出于对不特定公众利益的保护，并不会对原告的合法权益造成侵害。原告起诉的权限仅限于行政机关履行《食品安全法》规定的投诉举报处理职责，与查处结果不具有《行政诉讼法》所规定的利害关系，因此原告不具备行政诉讼原告主体资格。二、对原告的举报事项认定事实清楚、处理程序合法、适用法律正确，依法履行了法定职责。我局接到举报后，于2018年5月24日进行了案源登记并决定立案调查。经调查了解后认为，大曲在制酒过程中起到催化作用，占物料比例极少，在制酒后期以及灌装成品醋之前还要经过多道高温灭菌流程，作为酶制剂的大曲早已失去酶活力，根据国家卫计委发布《预包装食品标签通则》（GB7718-2011）问答（修订版）第三十五条“酶制剂如果在终产品中已经失去酶活力的，不需要标示”的要求，可以在产品标签中不标示大曲。此外，根据国家卫计委办公厅关于酒曲有关问题的复函，酒曲在酿酒过程中作为发酵菌种使用，并且在终产品中不存在，不需要在终产品标签中标示。酿醋先酿酒，酒是酿醋的前道工序，同理，香醋的配料表中也无需标注大曲。大糠是稻谷的外壳，作为镇江香醋的填充辅料，改善发酵过程的物理结构状态，是各种菌生长繁殖的载体，起到帮助发酵的类似助剂作用，本身无物理或化学成分存在于最终产品中，根据国家卫计委发布《预包装食品标签通则》（GB7718-2011）问答（修订版）第三十四条“加工助剂不需要标示”的要求，香醋标签中可以不标注大糠。虽然目前《食品安全国家标准食品添加剂使用标准》酶制剂和加工助剂分类表中查询不到大曲、大糠，但考虑到大曲和大糠是我国千百年以来酿酒、酿醋中一种传统工艺做法，并不在最终产品中存在，起到跟酶制剂和加工助剂同样的作用，并不是严格意义上的原料或者配料，根据《预包装食品标签通则》4.1.3.1.1要求，只有当加工过程中所用的原料已改变为其他成分时才要求标注各种原料，故大曲、大糠不需要在产品标签上进行标注。我局认为原告举报的违法事实不成立，遂作出邗市管举结告[2018]152号《举报处理结果告知书》，并于2018年7月3日邮寄给原告，书面告知其举报处理结果。综上，我局对原告的举报事项认定事实清楚、处理程序合法、适用法律正确，原告的诉讼请求没有事实和法律依据，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。被告提交了下列证据:1、投诉举报工单，证明收件时间；2、投诉举报信及所附材料，证明原告投诉举报内容；3、案源登记表；4、立案审批表；5、现场检查笔录；以上证据3-5证明接到举报线索后的调查处理情况。6、现场检查图片，证明现场检查的有关情况；7、涉案公司营业执照、食品经营许可证及授权委托人身份证明复印件，证明涉案公司有关信息；8、询问笔录，证明涉案公司接受调查的有关情况；9、涉案公司进货验收单，证明涉案公司进货的有关信息；10、厂家提供的情况说明；11、国家卫计委办公厅关于酒曲有关问题的复函复印件；12、沈志远著《镇江香醋》（部分）复印件；13、国家卫计委发布《预包装食品标签通则》（GB7718-2011）问答修订版（部分）；以上证据10-13证明涉案产品标签符合国家规定的事实。14、调查终结报告；15、行政处罚有关事项审批表；16、《举报处理结果告知书》；以上证据14—16证明被告作出的结果处理适当、程序合法。被告扬州市监局辩称，一、原告与被复议、诉讼的具体行政行为不具有行政法上的利害关系。首先，食品药品监管机关对投诉举报处理是出于对不特定公众利益的保护，《食品安全法》第十二条明确规定，任何组织或者个人有权举报食品生产经营中发现的食品安全违法行为，上述规定对举报的主体不作资格限制，鼓励投诉举报人为食品药品监管机关查处食品违法行为提供线索，发挥社会共治，体现了食品安全监管实质上保障不特定公众利益的秩序性监管，并非只保护某个特定消费者的权益；其次，原告不具备通过行政复议、诉讼，要求行政机关对被投诉举报人施加法律责任的请求权。投诉举报人要求通过行政复议、诉讼对第三人施加法律责任，应当具有要求对第三人施加法律责任的请求权，其前提条件是法律、法规或者规章明确规定了行政机关负有为保护其特定合法权益而作出相关具体行政行为的职责。《食品安全法》赋予了食品药品监管机关对食品生产经营行为进行监督管理的行政职权，并未赋予原告要求行政机关对被投诉举报人追究法律责任的请求权；再次，本案食品药品监管机关作出的决定未侵犯原告的合法权益。根据《行政复议法》第二条规定，申请人提起行政复议，应当是具体行政行为侵犯了其合法权益。原告并非本案食品药品监管机关作出决定的相对人，其因购买食品而可能产生的消费者权益损害，并非食品药品监管机关的行政监管行为所造成。二、被告及本案食品药品监管机关依法履行了职责。被告邗江市监局收到投诉举报材料后，及时组织行政执法人员调查处理，并在法定期限内将处理结果告知原告，已履行了《食品安全法》和《食品药品投诉举报管理办法》所规定的投诉举报处理职责。我局依据行政复议法律法规受理了原告的行政复议申请，依法作出行政复议决定并送达原告，履行了行政复议法定职责。综上，请求法院依法驳回原告的起诉。被告提交了下列证据:1、扬州市人民政府办公室文件《市政府办公室关于印发《扬州市食品药品监督管理局主要职责、内设机构和人员编制规定》的通知》（扬府办发[2014]155号，证明被告具有依法受理本案行政复议申请和作出行政复议决定的职权；2、行政复议申请书及有关材料；3、[2018]扬食药监行复第39号行政复议受理通知书及邮寄凭证；4、[2018]扬食药监行复第39号行政复议答复通知书；5、邗市管复字[2018]39号被申请人答复书；6、邗市管举结告[2018]152号《举报处理结果告知书》；以上证据2-6证明被告行政复议程序合法；7、[2018]扬食药监行复第39号《行政复议决定书》及邮寄凭证，证明被告在法定期限内作出行政复议决定，并送达原告。第三人润良公司述称，根据国家标准参考香醋生产特殊工艺中，大糠和大曲不在最终产品中体现。镇江醋业协会针对香醋标签未标注大糠的说明，也表明大糠是在酿酒过程中使用，是填充料，不在终产品中发挥功能作用，在终产品中也无残留或微量残留，大糠应为镇江香（陈）醋产品的加工助剂。香醋大曲是酶制剂，在制酒环节中起催化作用，占物料的千分之一左右，液化糖化结束，香醋大曲也就失去酶活力了。根据《预包装食品标签通则》规定，大曲、大糠不需要在标签中标注。故请求请求法院依法驳回原告的诉讼请求。第三人当庭提交了下列证据：1、关于镇江香（陈）醋产品标签的说明；2、中国调味品协会出具的回复；3、关于我国固态酿造行业其它产品标签未标“大糠”的情况说明；以上证据证明大糠不需要在标签中标注。经庭审质证，对原告提交的证据，被告邗江市监局对证据4的证明目的有异议，其他无异议，被告扬州市监局及第三人未提出异议。对被告邗江市监局提交的证据，原告对证据1—9无异议；对证据10、12有异议，该证据是生产厂家提供的说明，对国家标准无解释权；对证据11的真实性、关联性有异议，该复函提到的多个相关行业标准，经查询并不存在，且指的是酿酒而不是酿醋；对证据13有异议，被告无证据证明大曲已经失去酶活力；对证据14、15有异议，被告的处理结果证据不足；对证据16无异议。被告扬州市监局及第三人均无异议。对被告扬州市监局提交的证据，原告对证据证明的程序性行为无异议，但对驳回行政复议的结果不认可。被告邗江市监局及第三人均无异议。对第三人润良公司提交的证据，原告有异议，认为无法律效力。被告邗江市监局、被告扬州市监局均无异议。本院对上述证据认证如下:原告及被告提交的证据证明了原告因在第三人处购买的“丹玉镇江香醋”,存在配料表未标注大糠和大曲问题而投诉举报，被告邗江市监局接到投诉举报后进行调查处理，并作出了邗市管举结告[2018]152号《举报处理结果告知书》。以及被告扬州市监局接到原告的复议申请后，作出[2018]扬食药监行复第39号《行政复议决定书》的事实，真实、有效，本院予以确认。经审理查明，2018年5月24日，被告邗江市监局收到原告的投诉举报，称其于2018年5月22日在第三人润良公司购买的“丹玉镇江香醋”存在问题，认为该产品为国家地理标志产品，所执行的产品标准为GB/T18623,该标准对产品的原辅材料及工艺作出了相应要求，而该产品外包装上未标示标准所规定的原辅材料“大糠”和“大曲”，违反了《GB7718-2011食品安全国家标准预包装食品标签通则》标准第4.1.3和《中华人民共和国食品安全法》的规定，请求：1、依法限期受理并说明回复投诉举报人；2、依法立案查处并给予投诉举报人最高奖励；3、依法限期组织便民调解，责令被投诉举报单位退还购物款4.90元，赔偿投诉举报人1000元；4、违反《中华人民共和国刑法》的，依法移送公安机关进行查处；5、投诉举报人保留自身权利，并将维权进行到底。被告邗江市监局于当日对原告的投诉举报予以立案，经过调查了解，认为原告投诉举报的违法事实不成立。同年7月3日，作出邗市管举结告[2018]152号《举报处理结果告知书》。原告不服，于2018年8月19日向被告扬州市监局提起行政复议申请，同年8月22日被告扬州市监局受理原告的复议申请。经审查，认为原告与被复议的行政行为不具有利害关系，被告邗江市监局已履行了法定职责，遂于2018年10月18日作出[2018]扬食药监行复第39号《行政复议决定书》，驳回原告的行政复议申请。原告仍不服，故形成本案。另查明，2019年2月，根据《扬州市机构改革方案》，原扬州市食品药品监督管理局已被撤销，其职权由新组建的扬州市市场监督管理局行使。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定，行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。根据《扬州市机构改革方案》，原扬州市食品药品监督管理局已被撤销，其职权由新组建的扬州市市场监督管理局行使，故本案应当由扬州市市场监督管理局作为被告参加诉讼。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项规定，提起诉讼的原告应当是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织。该法第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织有权提起诉讼。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十二条第（五）项规定，为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的“与行政行为有利害关系”。本案中，原告张婷婷虽通过购买被举报产品成为消费者，但是，根据其要求查处的内容以及《中华人民共和国食品安全法》赋予食品药品监督管理机关保证食品安全、保障公众身体健康和生命安全的法定职责来看，被告邗江市监局履行查处职责是出于对不特定公众利益的保护，并不直接解决特定消费者的个人权益纠纷。因此，被告邗江市监局针对原告投诉举报事项经调查后作出的《举报处理结果告知书》，并不会对原告个人的合法权益造成实质性影响，不属于上述法律及司法解释中所规定的“与行政行为有利害关系”的法定情形。故原告不具备针对被告邗江市监局作出的《举报处理结果告知书》提起诉讼的原告主体资格，也不具备针对被告扬州市监局作出的《行政复议决定书》提起诉讼的原告主体资格，依法应当驳回起诉。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第（一）项、第七十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十二条第（五）项、第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回原告张婷婷的起诉。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，上诉于江苏省扬州市中级人民法院。审 判 长  王 英人民陪审员  邵小燕人民陪审员  武芙蓉二〇一九年三月二十五日书 记 员  栾晨惠