河南省洛阳市洛龙区人民法院行 政 判 决 书（2018）豫0311行初74号原告：洛阳宇威有色金属科技研发有限公司，住所地：洛阳市洛龙区开元大道宇文凯街1号管委会6楼603室，统一社会信用代码：9141030034492088XB。法定代表人：王文金，执行董事兼总经理。委托诉讼代理人：张雷，公司员工，一般代理。委托诉讼代理人：徐超，公司员工，一般代理。被告：洛阳市国土资源局，住所地：洛阳市西工区凯旋东路26号，统一社会信用代码：1141030000537321X3。法定代表人：郭建平，局长。委托诉讼代理人：岳巍然，单位工作人员，一般代理。委托诉讼代理人：高晓军，河南大进律师事务所律师，一般代理。被告：洛阳市人民政府，住所地：洛阳市洛龙区开元大道228号。法定代表人：刘宛康，市长。委托诉讼代理人：王娜，单位工作人员，一般代理。委托诉讼代理人：贾亚敏，河南开物律师事务所律师，一般代理。原告洛阳宇威有色金属科技研发有限公司（以下简称宇威公司）诉洛阳市国土资源局（以下简称市国土局）、洛阳市人民政府（以下简称市政府）请求撤销收回国土建设用地使用权决定书纠纷一案，本院于2018年10月29日审查立案，依法组成合议庭，于2018年12月26日公开开庭审理了本案。庭审中原告洛阳宇威有色金属科技研发有限公司委托代理人张雷、徐超，被告市国土资源局委托代理人岳巍然、高晓军，洛阳市人民政府委托代理人王娜、贾亚敏到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被诉具体行政行为：2018年6月26日，洛阳市国土资源局作出洛国土资收[2018]1号《收回国有建设用地使用权决定书》，认定洛阳宇威有色金属科技研发有限公司持有的编号为LYTD-2015-13号坐落于洛龙科技园区元稹北街东、规划路南，宗地面积50000平方米的科教用地，认定为闲置土地，根据《闲置土地处置办法》第十四条规定，报请洛阳市人民政府批准，决定依法无偿收回土地使用权。原告洛阳宇威有色金属科技研发有限公司诉称：一、市政府作为本案复议机关不符合法律规定，而且两被告存在行政管理关系，市政府维持市国土局作出的收回土地决定损害原告合法权益。根据《行政诉讼法实施条例》第十三条规定“下级行政机关依照法律、法规、规章规定，经上级行政机关批准作出具体行政行为的，批准机关为被申请人”，被告市国土局作出收回土地决定系根据市政府洛政土【2018】67号批文批准，根据该条规定，本案的复议机关应当为市政府的上级人民政府，即河南省人民政府。市政府作为与市国土局具有隶属管理关系的行政机关，市国土局作出收回土地决定又根据市政府的批准作出，实际上出现复议机关复议审理了由自己批准的具体行政行为的情况，并且《正威有色科技城项目投资合作协议》系由市政府作为协议的一方所签订，与本次争议的处理结果存在直接的利害关系，以上各种因素必然会导致原告申诉无法获得公正对待，权利无法得到合理保护。二、原告不能开发动工存在诸多客观因素，其主要原因为政府及政府有关部门行为，依法不应作出无偿收回决定。1.洛阳市政府未按照约定条件交付全部土地及颁发全部土地权证。2015年1月18日，深圳正威(集团)有限公司（以下简称“正威集团”）与洛阳市人民政府签订了《正威有色科技城项目投资合作协议》（以下简称“投资合作协议”），根据该协议第二条第1款约定，洛阳市政府（包含项目所在地宜阳县政府及政府有关部门，下同）应当向正威集团及其项目公司提供“一期项目用地”用于正威有色科技城项目建设。一期项目用地主要包括：位于宜阳县的1049亩工业用地，306亩商住用地，位于洛阳市的60亩总部基地商业服务用地，68亩专家公寓商业兼容商务办公用地及75亩科研用地(即目标土地)。但实际情况是，宜阳县306亩配套商住用地政府至今都未进行选址，60亩总部基地商服地已缴纳土地出让金及相关税费，但该宗地使用性质与约定土地用途不符，项目公司多次书面向市政府申请颁发土地证或置换同等土地，但政府有关部门对项目公司的申请久拖不决，项目公司至今不能取得以上两宗土地及相应土地权证。政府至今也未能完全向正威集团及包括原告在内的项目主体颁发全部土地证及完成全部一期项目土地交付，直接导致正威集团不能对一期项目土地进行整体规划与开发，同时也给正威集团及其项目公司造成经济损失。2.目标土地不符合投资合作协议约定的交付条件，甚至缺乏基本的动工开发条件。根据投资合作协议第二条第(二)项“基础设施配套”约定，政府负责将用地红线内地上部分的人为建筑、构筑物、坟地、树木等清除，并负责项目用地的征收、拆迁、安置、补偿及“九通一平”的义务。但实际情况是，洛阳市政府从未按约定完成目标土地上建筑、构筑物、农作物等的清理，也未能积极采取措施使土地达到“九通一平”。目标土地的地理位置处于连续的荒地中部，土地四周均为野生草木或农田或果树，原告无法根据土地使用权证书标识的坐标确定目标土地的边界。从公共道路进入目标土地范围至今尚无一条可通行道路，仅东北面有一条天然形成的狭窄小路，任何重型机械均无法进场施工。又因唯一可通行的小路临近一条小渠，机械进入必须拆除公共道路的绿化带，且不得不占用目标土地临近地块的土地。目标土地处于荒地的中心“孤立无援”位置，完全没有可接驳水电的设备和配套设施。自原告取得目标土地使用权以来，原有村民仍在目标土地上持续种植果树和其他农作物，并建有多间房屋看守，目标土地长期存在被侵占的情况，原告实际并未能够有效占有控制目标土地。原告已多次口头及书面向洛阳市政府及有关部门反映情况或做情况说明，但均未得到有效回复，土地现状至今也未得到改善。三、尽管影响目标土地开发的诸多问题尚未解决，为了推进项目进展，原告还是委托北京世纪干府国际工程设计有限公司预先对目标土地进行建筑方案设计，该设计公司于2018年初向原告提交了整套的正威“研发中心”建筑设计方案，包含完整的效果图、总体规划图、单体设计图、建筑设计图等图纸设计及说明。同时，原告也积极以相关设计方案报政府及政府相关部门审核批准，但相关单位无理由予以直接拒绝。2.原告对于目标土地开发过程中所遭遇的客观因素及政府、政府有关部门的原因，一直以当面申诉、书面发函及递交申请等方式要求予以解决，但政府及其相关部门未积极作为，严重影响了原告对目标土地的正常开发，侵害了原告的开发利益。根据《闲置土地管理办法》第二条及第三十条第一款的规定，土地闲置是指已取得施工许可证后符合开工条件而因主观因素未予开工的情形。原告在依法取得土地使用权证后，积极进行开工前的相关工作，但因当地政府有关部门未积极作为，导致目标土地不能动工开发。同时，《闲置土地管理办法》第二十一条“市、县国土资源主管部门供应土地应当符合下列要求，防止因政府、政府有关部门的行为造成土地闲置：（五）具备动工开发所必需的其他基本条件”，可见政府及政府有关部门对土地供应应有最基本的交付条件。根据投资合作协议第二条第（一）款第1项末“上述一期项目用地甲方力争于2015年3月31日前向乙方供应项目土地，若甲方不能按时供地或为乙方颁发全部土地证，乙方建设工期可相应顺延”。实际情况是，至今洛阳市政府未能按时供应全部一期项目用地，直接导致不能对一期项目土地进行整体规划与开发，按约应当顺延开工日期至相关情形消失。该情形并构成《闲置土地管理办法》第八条第（六）项规定的政府、政府有关部门的其他行为，应根据《闲置土地管理办法》第十二条之规定依法协商处理，而非无偿收回国有建设用地使用权。综上所述，原告对目标土地进行动工开发缺乏基本条件，目标土地不能开发的主要原因在于政府及政府有关部门的行为，两被告作出的土地收回决定和复议决定缺乏事实及法律依据，并严重侵害了原告的合法权益，特诉至法院，请求撤销市国土局作出的洛国土资收【2018】1号《收回国有建设用地使用权决定书》及市政府作出的洛政复决字【2018】第150号《行政复议决定书》。原告向法庭提交如下证据材料：正威有色科技城项目投资合作协议。证明：正威集团与洛阳市政府关于供应项目土地及相关权利义务的约定。2、《关于恳请市政府协调推进大三角地块土地的请示》，《河南省土地出让划拨收入专用票据》、《税收缴款书》，《关于LYTD-2015-29》号宗地置换的请示的复函。证明：大三角“总部地基”土地已足额缴纳土地出让金及相关税费，但国土局没有交付土地，洛阳市政府至今不能交付总部基地的土地及颁发土地证。3、洛阳正威“研发中心”建筑设计方案（部分）及报批表10页。证明：尽管不具开发基本条件，但原告已委托设计公司完成目标土地的详细规划设计及申请报批。4、《LYTD-2015-13暂未开工的情况说明》、《关于LYTD-2015-13无法开工的情况说明函》。证明：原告多次向政府及有关部门说明不能开工的客观情况，但未获得答复及解决开工前存在的问题。5、目标土地历史及现状的现场照片。证明：目标土地处于一片荒地的中心地带，缺乏最基本的动工开发条件，地上持续存在农作物、果树及建筑物，水、电、道路等开发基本设施均不通。被告洛阳市国土资源局辩称：一、2015年7月30日，答辩人与宇威公司签订《国有建设用地使用权出让合同》（以下简称《出让合同》），合同电子监管号为4103002015B04366，宗地编号LYTD-2015-13,宗地坐落于洛龙科技园区元稹北街东、规划路以南，面积50000平方米，科教用地，该宗地使用权出让年期为50年。合同约定该宗建设项目在2016年3月1日之前开工，在2019年3月1日之前竣工。2015年8月30日，洛阳市洛龙区丰李镇人民政府将该宗土地交付给宇威公司。2015年10月15日，宇威公司为该宗土地办理了国有建设用地土地使用证。但宇威公司已满两年未对该宗土地进行开工建设。因此，依据《闲置土地处置办法》第二条规定，认定宇威公司该宗用地属闲置土地。答辩人无偿收回闲置土地使用权合法合规。从该宗土地现场勘测和实地照片上看，具备开发建设施工条件，造成闲置的原因不属于《闲置土地处置办法》第八条规定的情形。同时，从答辩人2018年4月12日对该公司调查的笔录上显示，该公司因其内部人事变动原因未办理齐相关许可手续，致使该宗地至今未开发建设，造成该宗土地闲置。因此，根据《闲置土地处置办法》第十四条第二款和《中华人民共和国土地管理法》第三十七条规定，答辩人于2018年6月26日决定依法无偿收回该宗闲置土地，并于2018年6月28日向该公司送达《收回决定书》，其证据充分，合法合规。被答辩人称造成土地闲置的主要原因是政府及政府有关部门的行为，理由不成立。二、答辩人提交的证据可以证明《收回决定书》事实清楚，程序合法。三、做出《收回决定》的法律依据是《中华人民共和国土地管理法》第三十七条规定和《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条。依据的规章是《闲置土地处置办法》（中华人民共和国国土资源部令第53号）。综上所述，答辩人按照《闲置土地处置办法》的规定对土地闲置情况进行调查核实，在履行了闲置土地调查、事先告知、闲置土地认定，并组织听证会等程序后，报经市政府批准作出《收回决定》，符合法律法规规定。答辩人的行政行为认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律法规正确，请求依法驳回被答辩人的诉讼请求。被告洛阳市国土资源局向法庭提交以下证据：洛阳市行政执法国土资源案件卷宗一册。证据材料有：2018年3月30日立案呈批表；《河南省行政执法证》；《询问笔录》：陈伟于2018年3月30日的询问笔录以及2018年4月12日的补充笔录；2018年3月30日现场勘测笔录及现场照片；案件调查报告；洛龙科管地交[2015]04号《国有建设用地交地确认书》；《国有建设用地使用权出让合同》（合同电子监管号为4103002015B04366）；洛市国用（2015）第05009617号国有建设用地的土地使用证；洛国土资闲〔2018〕2号《闲置土地认定书》及送达回证；《洛阳市国土资源局关于洛阳宇威有色金属科研有限公司闲置土地处置方案的请示》（洛国土资文〔2018〕115号）；《洛阳市人民政府关于洛阳宇威有色金属科研有限公司闲置土地处置方案的批复》（洛政土〔2018〕67号）；《洛阳市国土资源局收回国有建设用地使用权决定书》（洛国土资收〔2018〕1号）；其他调查材料；该案的立案呈批表；《闲置土地调查通知书》（洛龙国土资闲调〔2017〕3号）及送达回证；集体讨论记录；《洛龙区国土资源局关于协助调查的请示》；《洛阳市国土资源局闲置土地告知书》（闲置土地告知书〔2018〕2号）及送达回证；《洛阳市国土资源局闲置土地听证告知书》（闲置土地听证告知书〔2018〕2号）及送达回证；《洛阳市国土资源局闲置土地处置听证权利告知书》（洛国土资听告〔2018〕3号）及送达回证；被答辩人的听证申请书；《听证通知书》（洛国土资听〔2018〕2号）；听证笔录。以上证据证明：市国土局的行政行为认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律法规正确。被告洛阳市人民政府辩称：一、答辩人是本案合法的行政复议机关。1、洛阳市国土资源局是作出本案具体行政行为的行政机关，这个是原告认可的，并且《收回国有建设用地使用权决定书》加盖的是洛阳市国土资源局的印章，洛阳市国土资源局也自认是其作出。2、依据《中华人民共和国行政复议法》第十二条的规定以及原告向答辩人申请行政复议，均证明答辩人是本案合法的行政复议机关。3、本案情形不适用《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十三条的规定。答辩人的批准行为是基于法律的明确授权，是行使的法定权限，不是上级行政机关对下级行政机关作出行政行为的干涉、代位或越位行为。《闲置土地处置办法》第十四条第二项明确规定“未动工开发满两年的，由市、县国土资源主管部门按照《中华人民共和国土地管理法》第三十七条和《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条的规定，报经有批准权的人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《收回国有建设用地使用权决定书》，无偿收回国有建设用地使用权”。二、原告所称的“不能开发动工存在诸多客观影响因素，且其主要原因为政府及政府有关部门行为”的情形不存在、不成立，也与本案无关。1、原告称答辩人未按照约定条件交付全部土地及颁发全部土地权证，不成立且与本案无关。（1）《正威有色科技城项目投资合作协议》仅是一份框架协议，对相关事项的约定并不明确、具体，且投资合作协议第二部分第（一）项中约定有以下内容：5、本协议签订后……若乙方竞得项目用地使用权，则按照相关程序与土地管理部门签订《国有建设用地使用权出让合同》并履行相关义务。因此，相关权利义务及事项的约定，应以2015年7月30日洛阳市国土资源局与原告签订的《国有建设用地使用权出让合同》为准，投资合作协议中关于土地出让、土地交付期限与交付条件、土地开发建设与利用、顺延工期的相关事项，出让合同已细化、变更了投资合作协议的相关约定，代替了投资合作协议，应以出让合同中约定的条件和内容为准。（2）原告并不是投资合作协议的签订主体，投资合作协议是答辩人和原告的出资人深圳正威（集团）有限公司于2015年1月18日所签订，原告无权依据投资合作协议主张其民事或行政权利，也无权将投资合作协议的内容约定和履行情况作为闲置土地达二年之久的理由。（3）原告在《行政起诉状》中已认可投资合作协议中约定的土地并不相连，分属于不同的区域，此并不影响对土地进行开发建设。原告已于2015年8月30日与洛龙区丰李镇人民政府、新区管委会签订了国有建设用地交地确认书，接收本案所涉土地，并于2015年10月15日取得了洛市国用（2015）第05009617号国有建设用地《土地使用权证》，可以开发动工。2、投资合作协议并不是本案行政行为合法与否的依据，出让合同已替代投资合作协议，应按出让合同中的约定履行，本案所涉土地符合出让合同约定的交付条件“按现状条件交付土地”，原告已取得土地使用权证，等于已经实际交付土地，出让合同也并未设定动工开发的条件。（1）出让合同并未约定所谓“九通一平”等义务，出让合同第十六条约定：受让人同意本合同项下宗地建设项目在2016年3月1日之前开工，在2019年3月1日之前竣工。第三十二条约定：土地闲置满两年且未开工建设的，出让人有权无偿收回国有建设用地使用权。（2）出让合同约定交付土地时该宗地应达到的土地条件为现状条件，有关用水、用气、污水及其他设施与宗地外主管线、用电变电站接口和引入工程，应按有关规定办理。市国土局已按照出让合同约定的交付条件向原告交付了土地，并不存在原告所称的土地不符合约定交付条件的情形。（3）根据洛阳市国土资源局的实地调查，土地现状完全可以开发动工。三、原告称土地不能开发的原因已多次向政府及政府有关部门申请解决，但均以不受理、不作为、相互推诿等方式予以回应，并称政府及政府有关部门不积极履行相关义务的原因是造成土地不能开发的主要原因，皆不存在，也不成立。1、原告已自认是自身原因造成未动工开发而闲置。2018年3月30日，原告法人王文金授权总经理陈伟接受市国土局询问，询问笔录显示本案土地至今未能开发原因是原告准备在洛阳拿五块地后统一开发，自认项目规划也存在原因。2018年4月12日，原告对前述询问笔录进行补充说明时又自认是原告“取得规划许可证后，企业当时项目负责人离职，项目没有向政府报批，项目也没有再继续推进；除了《建设用地规划许可证》以外，其他相关许可和证件都没有取得”的原因导致未能动工开发而闲置。2、作出收回决定书的程序中及行政复议程序中，没有证据证明政府及政府有关部门有违反出让合同约定的相关义务的行为，也没有证据证明政府及政府有关部门存在《闲置土地处置办法》第八条规定的影响动工开发的行为。3、本案所涉土地如果被村民等其他自然人、法人侵权，原告可以依法维护其自身权益，此与政府及政府有关部门无关，也不是原告可以闲置土地的法定理由。四、本案所涉土地不是沼泽地、高山地、海域礁石地、火山地等，原告交接土地后，也未处于战争期间，不存在《闲置土地处置办法》第二十一条第五项以及其他规定的不符合动工开发基本条件的法定情形。五、原告已放弃顺延工期的权利。投资合作协议对可以顺延工期的情形作了原则性约定，如政府未能按时供地或为深圳正威（集团）有限公司颁发全部土地证，深圳正威（集团）有限公司建设工期可相应顺延。出让合同第三章第十六条第二款规定：受让人不能按期开工，应提前30日向出让人提出延建申请，经出让人同意延建的，其项目竣工时间相应顺延。据以上约定，原告如认为政府未全部供地，其可以顺延工期，但在行政复议期间，原告并没有提供证据证明其曾在开工日期前30日向洛阳市国土资源局提出延期申请，说明其已经放弃了顺延工期的权利。六、对于原告《行政起诉状》中所述的其他事实与理由不予认可。七、收回决定书认定事实清楚、证据确凿、适用法律正确、程序合法、内容适当。1、上述原告自认的事实与洛阳市国土资源局在作出收回决定书之前调查收集的《现场勘测笔录》、土地现场《照片》、《国土资源闲置土地案件调查报告》、《国有建设用地交地确认书》、《国有建设用地土地使用权证》、《国有建设用地使用权出让合同》等证据互相印证，充分证明本案土地闲置状态超过二年，是原告自身原因所致，并非政府及政府有关部门的原因。2、由于本案不存在《闲置土地处置办法》第八条所规定的情形，即不存在政府及政府部门的原因，因此，不应适用该条的规定，而应当适用第十四条的规定。3、2015年8月30日，洛阳市洛龙区丰李镇人民政府将本案所涉土地交付给原告，2015年10月15日，原告办理了国有建设用地的土地使用证，2017年10月26日，洛阳市洛龙区国土资源局向原告送达《闲置土地调查通知书》，2018年3月30日，洛阳市国土资源监察支队对原告LYTD-2015-13地块进行实地勘测，当日，洛阳市国土资源监察支队对原告代理人陈伟进行调查询问，2018年4月12日，陈伟对该地块相关审批程序情况进行补充说明，2018年5月3日，洛阳市国土资源局召开该案的业务例会，对该案进行集体讨论，2018年5月11日，洛阳市国土资源局向原告送达《闲置土地认定书》，2018年5月23日，洛阳市国土资源局向原告送达《闲置土地告知书》和《闲置土地听证告知书》，2018年5月31日，洛阳市国土资源局向原告送达《闲置土地处置听证权利告知书》，2018年6月4日，洛阳市国土资源局法规监察科通知原告听证时间和地点，2018年6月20日，洛阳市国土资源局组织该案的听证会，经洛阳市国土资源局向答辩人请示后，答辩人于2018年6月25日作出《洛阳市人民政府关于洛阳宇威有色金属科研有限公司闭置土地处置方案的批复》同意洛阳市国土资源局的处置方案，2018年6月26日，洛阳市国土资源局作出《洛阳市国土资源局收回国有建设用地使用权决定书》，并于2018年6月28日送达原告，因此，洛阳市国土资源局作出的收回决定书，符合《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》、《闲置土地处置办法》的规定，程序合法。4、洛阳市国土资源局在法定权限内依法作出收回国有建设用地使用权的决定，内容适当。八、答辩人在《行政复议决定书》中适用《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项“……具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持”的规定正确。2018年7月26日原告向答辩人提起行政复议申请并予以受理，2018年8月23日，原告向答辩人提出行政复议听证申请，2018年8月27日，答辩人向原、被告双方送达了行政复议听证通知书，2018年8月29日，原告向答辩人提出行政复议听证延期审理的申请，2018年9月4日，答辩人向原、被告双方送达了行政复议听证通知书，2018年9月10日，答辩人组织各方召开听证会，2018年9月22日，答辩人作出行政复议决定书，2018年9月25日，答辩人向原、被告双方送达了行政复议决定书，因此，答辩人作出的行政复议决定书认定事实清楚、证据充分、适用法律正确、程序合法。综上，请人民法院依法查明事实，驳回原告对答辩人的诉讼请求。被告洛阳市人民政府向法庭提交以下证据：1、洛阳宇威有色金属科技研发有限公司《行政复议申请书》；2、2018年7月30日洛阳市政府作出的《行政复议答复通知书》及送达回证；3、2018年8月1日洛阳市人民政府向洛阳市国土资源局送达行政复议答复通知书的送达回证；4、2018年8月8日洛阳市国土资源局提交的行政复议答复书；5、2018年8月16日，洛阳市人民政府向洛阳宇威公司送达行政复议答复书的送达回证；6、2018年8月23日，洛阳宇威公司《关于进行行政复议听证审理的申请》；7、2018年8月27日，洛阳市人民政府对洛阳宇威公司作出的《行政复议听证通知书》存根；8、2018年8月27日，洛阳市人民政府对洛阳市国土资源局作出的《行政复议听证通知书》存根；9、2018年8月27日，洛阳市人民政府向洛阳宇威公司送达《行政复议听证通知书》的送达回证；10、2018年8月27日，洛阳市人民政府向洛阳市国土资源局送达《行政复议听证通知书》的送达回证；11、2018年8月29日，洛阳宇威公司《行政复议听证延期审理的申请》；12、2018年9月4日，洛阳市人民政府对洛阳宇威公司作出的《行政复议听证通知书》存根。13、2018年9月4日，洛阳市人民政府对洛阳市国土资源局作出的《行政复议听证通知书》存根；14、2018年9月4日，洛阳市人民政府向洛阳宇威公司送达《行政复议听证通知书》的送达回证；15、2018年9月4日，洛阳市人民政府向洛阳市国土资源局送达《行政复议听证通知书》的送达回证；16、2018年9月10日，洛阳市国土资源局《授权委托书》；17、2018年9月10日，洛阳宇威公司《法人授权委托书》；18、洛阳市人民政府洛政复听字【2018】114、115号《行政复议案件听证笔录》；19、2018年9月22日，洛阳市人民政府作出的洛政复决字【2018】第150号《行政复议决定书》；20、2018年9月25日，洛阳市人民政府向洛阳宇威公司送达《行政复议决定书》的送达回证；21、2018年9月25日，洛阳市人民政府向洛阳市国土资源局送达《行政复议决定书》的送达回证。证据1至21证明：洛阳宇威公司向洛阳市人民政府提起行政复议申请，洛阳市人民政府是本案合法的行政复议机关，所做出的洛政复决字【2018】第150号《行政复议决定书》程序合法。22、市国土局向行政复议机关提交的答辩材料证据材料。证明：市国土局在法定期限内进行了举证、答辩，其所举证据材料能证明收回土地使用权事实清楚、程序合法。经过庭审交换证据，双方质证、认证，查明以下案件事实：2015年1月18日，洛阳市人民政府作为甲方与乙方深圳正威（集团）有限公司签订《正威有色科技城项目投资合作协议》。协议在项目建设内容约定了正威有色科技城选址在洛阳市，项目总占地面积2915亩，其中：工业项目用地1854亩，为工业项目配套的研发中心、商贸物流中心、培训教育基地、专家公寓、职工宿舍等用地1061亩。本案涉及地块为协议一期项目用地的第五项。协议约定一期项目用地甲方力争于2015年3月31日前向乙方供应项目土地，若甲方不能按时供地或为乙方颁发全部土地证，乙方建设工期可相应顺延。还约定本协议签订后……若乙方依法竟得项目用地使用权，则按照相关程序与土地管理部门签订《国有建设用地使用权出让合同》，并履行相关义务，若乙方未竟得项目用地使用权，则本协议自动失效。在基础设施配套项内约定：项目开工前，甲方应为乙方项目建设协调施工用电、用水等配套条件。甲方负责将用地红线内地上部分的人为建筑物、构筑物、坟地、树木等清除，上述附属物清理完毕后交付乙方使用。违约责任项内约定：若乙方在该地块上未按甲方批准规划进行建设，无故致使土地闲置一年以上，应按国家规定缴纳土地出让金总额20%的土地闲置费，无故连续两年未投资建设的，甲方有权按国家规定无偿收回该地块土地使用权，乙方所交土地出让金不再退还。2015年5月21日，深圳正威（集团）有限公司注册成立洛阳宇威有色金属科技研发有限公司作为本项目建设公司。洛阳宇威有色金属科技研发有限公司通过招拍挂的方式，取得了坐落于洛龙科技园区元稹北街东、规划路南，出让年期为50年，宗地面积50000平方米的科教用地。2015年7月30日，洛阳市国土资源局与洛阳宇威有色金属科技研发有限公司签订了豫（洛新）出让(2015年)第9号《国有建设用地使用权出让合同》，确定宗地编号为LYTD-2015-13，宗地总面积50000平方米，用途为科教用地，出让年期为50年，出让金为27750000元。双方在合同内约定：出让人同意在2015年8月30日前将出让宗地交付给受让人，出让人同意在交付土地时该宗地应达到按现状条件交付土地。受让人同意本合同项下宗地建设项目在2016年3月1日之前开工，在2019年3月1日之前竣工。受让人不能按期开工，应提前30日向出让人提出延建申请，经出让人同意延建的，其项目竣工时间相应顺延，但延建期限不得超过一年。受让人在本合同项下宗地内进行建设时，有关用水、用气、污水及其他设施与宗地外主管线、用电变电站接口和引入工程，应按有关规定办理。受让人造成土地闲置，闲置满一年不满两年的，应依法缴纳土地闲置费；土地闲置满两年且未开工建设的，出让人有权无偿收回国有建设用地使用权。2015年10月15日，洛阳宇威有色金属科技研发有限公司为该宗土地办理了洛市国用（2015）第05009617号国有建设用地土地使用证。宇威公司未在约定动工之日2016年3月1日前如期开工，且因种种原因该宗土地一直未开发建设。2017年10月26日，洛阳市洛龙区国土资源局向洛阳宇威有色金属科技研发有限公司送达洛龙国土资闲调【2017】3号《闲置土地调查通知书》。2018年3月5日，洛阳市洛龙区国土资源局向洛阳市国土资源局提出《洛龙区国土资源局关于协助调查的请示》，依据《闲置土地处置办法》（国土资源部第53号令）的相关规定和洛阳市国土资源局的指示，洛阳市洛龙区国土资源局先后对闲置土地的洛阳宇威有色金属科技研发有限公司LYTD-2015-13地块和洛阳裕达置业有限公司LYTD-2015-12地块下达了闲置土地调查通知书。经过初步调查，洛阳市洛龙区国土资源局发现以上两宗地情况复杂，办理难度较大，特请求洛阳市国土资源局国土资源监察支队协助洛阳市洛龙区国土资源局完成初期调查。2018年3月30日，洛阳市国土资源局监察支队对洛阳宇威有色金属科技研发有限公司LYTD-2015-13土地闲置情况进行立案调查。通过调查询问洛阳宇威有色金属科技研发有限公司总经理陈伟及对该宗土地进行现场勘测后形成调查报告，认定坐落于洛龙科技园区元稹北街东、规划路南，出让年期为50年，宗地面积50000平方米的科教用地为闲置土地，且不属于《闲置土地处置办法》第八条规定的情形。2018年5月3日，洛阳市国土资源局作出洛国土资闲[2018]2号《闲置土地认定书》，5月11日送达洛阳宇威有色金属科技研发有限公司。2018年5月23日，洛阳市国土资源局向洛阳宇威有色金属科技研发有限公司下达[2018]3号《闲置土地告知书》、[2018]2号《闲置土地听证告知书》。同年5月30日洛阳市国土资源局向洛阳宇威有色金属科技研发有限公司作出洛国土资听告（2018）3号《闲置土地处置听证权利告知书》，次日送达。2018年5月31日，洛阳宇威有色金属科技研发有限公司向洛阳市国土资源局申请听证，同年6月20日洛阳市国土资源局组织听证会。之后，洛阳市国土资源局就该宗土地的处置方案向洛阳市人民政府请示，市政府作出洛政土【2018】67号《关于洛阳宇威有色金属科技研发有限公司闲置土地处置方案的批复》，同意市国土局的处置方案。2018年6月26日，洛阳市国土资源局作出洛国土资收【2018】1号《收回国有建设用地使用权决定书》，决定依法无偿收回上述闲置土地使用权，并于同年6月28日送达洛阳宇威有色金属科技研发有限公司。宇威公司不服，向洛阳市人民政府申请行政复议，洛阳市人民政府经审理于2018年9月22日作出洛政复决字【2018】第150号《行政复议决定书》，维持洛阳市国土资源局作出的《收回国有建设用地使用权决定书》，洛阳宇威有色金属科技研发有限公司不服向法院提起行政诉讼，请求撤销市国土局作出的洛国土资收【2018】1号《收回国有建设用地使用权决定书》及市政府作出的洛政复决字【2018】第150号《行政复议决定书》。本院认为：洛阳宇威有色金属科技研发有限公司作为深圳正威（集团）有限公司组织承办在洛阳LYTD-2015-13地块项目的建设单位，应当按照深圳正威（集团）有限公司和洛阳市人民政府签订的的正威有色科技城项目的相关事宜达成的框架协议进行后续工作。公司取得土地使用权证，应在约定期限开工建设，如有不能按期开工情况，可以提前30日向洛阳市人民政府提出延建申请，经洛阳市人民政府同意延建的，其项目竣工时间相应顺延，但延建期限不得超过一年。洛阳宇威有色金属科技研发有限公司与洛阳市国土资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》并取得该地块土地使用权证，出让合同就双方的权利义务进行了落实和细化，原、被告双方均应按照《出让合同》的约定履行相关义务。洛阳市国土资源局按照约定履行交付土地义务，洛阳宇威有色金属科技研发有限公司也应按照合同约定的开工日期进行动工开发。但其没有如期建设也未向洛阳市人民政府提出延期建设申请，虽在庭审中提交由洛阳宇威有色金属科技研发有限公司于2018年2月26日填写的《洛阳市建设规划总平面设计方案审批表》和《洛阳市建设工程设计方案审批表》，但该方案并未经规划部门审批通过且开工时间早已经超过。《闲置土地处置办法》第二条第一款:闲置土地是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。洛阳宇威有色金属科技研发有限公司与市国土局签订《出让合同》并为该宗地办理了土地使用证，说明接收土地时对该地块现状无异议。如果认为涉案土地被村民等其他自然人、法人侵占，可以通过其他途径维护其合法权益。洛阳宇威有色金属科技研发有限公司提出洛阳市人民政府未按《投资合作协议》给付所有土地，合作协议一期所有土地分属洛阳市不同的行政区和县，其他区域开发用地是否交付并不影响本案争议地块的开工建设。原告主张因政府及政府相关部门原因造成土地闲置，没有相应的证据予以支持，不予认定。豫（洛新）出让(2015年)第9号《国有建设用地使用权出让合同》第三十二条约定：受让人造成土地闲置，闲置满一年不满两年的，应依法缴纳土地闲置费；土地闲置满两年且未开工建设的，出让人有权无偿收回国有建设用地使用权。另原告洛阳宇威有色金属科技研发有限公司提出目标土地性质没有得到政府确定无法进行开发的主张，根据《国有建设用地使用权出让合同》第十八条约定：受让人应当按照本合同约定土地用途、容积率利用土地，不得擅自改变。在出让期限内，需要改变本合同约定土地用途的，依法办理改变土地用途批准手续，签订国有建设用地使用权出让合同变更协议或者重新签订国有建设用地使用权出让合同，补缴建设用地使用权出让价款差额，并办理土地变更登记。洛阳宇威有色金属科技研发有限公司与洛阳市国土资源局签订的《出让合同》中出让宗地的用途为科教用地，并未签订变更协议或者重新签订国有建设用地使用权出让合同，更未办理土地变更登记，故涉案地块不存在改变土地用途的情形。其提出洛阳市政府未按照《正威有色科技城项目投资合作协议》的总体目标是建立洛阳工业产业园区研发中心，协议的2、3、4、5项土地全部服务于该项目，故一期所有开发项目的土地未全部交付，另存在涉案土地上有农作物、水渠果园侵占、建筑废弃物等，不具备开工条件的理由不能成立，不予支持。另原告提出洛阳市人民政府不是适格复议机关，根据《行政复议法》规定对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议，洛阳宇威有色金属科技研发有限公司选择向洛阳市人民政府申请行政复议，再提出异议的理由不能成立。故洛阳市国土资源局作出的洛国土资收[2018]1号《收回国有建设用地使用权决定书》及洛阳市政府作出的洛政复决字（2018）第150号《行政复议决定书》认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，经合议庭评议，判决如下：驳回原告洛阳宇威有色金属科技研发有限公司的诉讼请求。本案受理费50元，由原告洛阳宇威有色金属科技研发有限公司承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于河南省洛阳市中级人民法院。审 判 长  杨洪璞审 判 员  张 宏人民陪审员  冯卫娜二〇一九年三月十一日书 记 员  周子裔