内蒙古自治区赤峰市中级人民法院行政判决书（2019）内04行再1号再审申请人（一审原告、二审上诉人）：葛东海，男，1956年12月25日出生，汉族，退休职工，住赤峰市松山区地质巷小区17号楼501室。被申请人（一审被告、二审被上诉人）：赤峰市房产管理局。住所地：赤峰市松山区新城玉龙大街市住建委办公大楼。法定代表人：南振祥，系局长。委托诉讼代理人：王德华，男，1967年11月25日出生，汉族，赤峰市房产管理局副局长，住赤峰市新城区济美华睿园小区10号楼2单元1001号。委托诉讼代理人：赵丽，女，1966年4月5日出生，汉族，赤峰市房产管理局住房改革与住宅安全管理科科长，住赤峰市新城区富兴嘉城A区6号楼02091室。被申请人（一审第三人、二审被上诉人）：内蒙古赤峰地质矿产勘查开发院。住所地：赤峰市新城临潢大街与天义路交汇处。法定代表人：秦忠义，系院长。委托诉讼代理人：王文超，内蒙古大川律师事务所律师。委托诉讼代理人：李春阳，内蒙古大川律师事务所律师。再审申请人葛东海与被申请人赤峰市房产管理局（以下简称房管局）、内蒙古赤峰地质矿产勘查开发院（以下简称地勘院）因履行职责一案，赤峰市松山区人民法院于2016年6月20日作出（2016）内0404行初38号行政裁定。葛东海不服，向本院提起上诉，本院于2016年11月21日作出（2016）内04行终192号行政裁定，撤销（2016）内0404行初38号行政裁定，指令赤峰市松山区人民法院继续审理。赤峰市松山区人民法院于2017年3月20日作出（2016）内0404行初38号行政判决。葛东海不服，向本院提起上诉，本院于2017年10月12日作出（2017）内04行终161号行政判决。葛东海仍不服，向本院申请再审，本院于2018年8月20日作出（2018）内04行申8号行政裁定，再审本案。本院依法另行组成合议庭，开庭审理了本案。再审申请人葛东海，被申请人房管局的委托诉讼代理人王德华、赵丽，被申请人地勘院的委托诉讼代理人王文超、李春阳到庭参加诉讼。本案现已审理终结。赤峰市松山区人民法院重审查明：地勘院系内蒙古自治区地质矿产勘查开发局（驻呼和浩特）下属单位，系全额拨款事业单位。葛东海系地勘院的退休职工。1998年，地勘院为改善职工住房条件，经内蒙地矿局批准，建设职工住宅三栋，全部建设资金由单位职工自筹解决，由地勘院统一组织，职工自愿参加。同年8月1日，地勘院（甲方）与葛东海（乙方）签订集资建房协议书，约定：一、该三栋楼座落于松山区英金路地质巷，总建筑面积为9181.35平方米，均为五层，一梯两户，其中15#楼、16#楼面积相同，为2882.30平方米，四个单元；17#楼为3416.75平方米，五个单元。1998年8月开工，1999年12月底交工。二、乙方选中17#楼1单元5楼1051号住宅，建筑面积为68.34平方米。三、该楼预算成本价为650元／平方米，一楼下浮15%，二楼上浮5%，三楼上浮12%，四楼上浮l0%，五楼下浮10%，设计变更部分每平方米增加50元整，合计住宅总价款44012元。1999年楼房交付使用，2001年12月10日葛东海向赤峰市房屋交易产权管理中心提出进行初始登记申请，并提交身份证复印件、房屋权属登记申请书、购房发票、购房协议书等材料，赤峰市房屋交易产权管理中心于2002年3月18日为原告葛东海颁发房屋产权证书。1998年7月30日，内蒙古自治区人民政府根据《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革，加快住房建设的通知》（国发(1998)23号）精神，作出(内政发(1998)82号）《内蒙古自治区人民政府关于深化城镇化住房改革加快住房建设的通知》，通知规定停止住房实物分配，逐步实行住房分配货币化。2000年1月12日，内蒙古自治区人民政府制定《内蒙古自治区直属机关事业单位住房补贴暂行办法》。2008年5月15日，内蒙古自治区住房委员会和内蒙古自治区财政厅联合下发内房字[2008]4号关于做好驻呼和浩特市自治区直属单位退休人员住房补贴资金发放工作的通知，规定：一、住房补贴的实施对象，本通知所指住房补贴的实施对象为驻呼和浩特市自治区直属党政机关和人民团体中的无房退休人员和住房未达到规定面积标准的退休人员（含2000年1月12日后去世的退休人员），不包括区直驻盟市机关事业单位退休人员，区直驻盟市机关事业单位退休人员按属地办法与标准执行。无房退休人员是指本人及配偶均未享受过福利性实物分房的人员；住房面积未达到规定面积标准的退休人员是指本人及配偶已享受过福利性实物分房，但住房建筑面积未达到本人职级应享受的住房补贴建筑面积标准的人员。退休人员本人及配偶参加单位合作、集资建房（经济适用住房）的，视同已享受福利性实物分房，所参加的单位合作、集资建房（经济适用住房）面积全部计入家庭实物分房面积内。事业单位（包括全额、差额事业单位，不包括自收自支事业单位）可参照执行……五、住房补贴的报批程序。l、职工申请。凡符合享受住房补贴条件的退休人员，可向所在单位提出申请，填写《内蒙古自治区直属单位退休人员住房补贴申请审批表》（表一），并同时提供以下材料：(1)工人退休书、夫妻双方身份证；(2)2000年1月12日以后死亡或者被宣告死亡的，其应领取的住房补贴应有退休人员的法定继承人或受遗赠人领取，并提供死亡证明书、退休人员单位的有关证明、继承或受遗赠的公证书、领取人的单位证明及身份证明；(3)离婚人员应提供法定离婚证明。以上各项证明材料均需提供原件及复印件，自治区住房委员会办公室审核后原件退回，留存复印件。2、审核公示。单位受理《内蒙古自治区直属单位退休人员住房补贴申请审批表》（表一）后，应进行严格审核，在已进行住房普查的基础上进一步核实退休人员的职务、职称、工龄、本人及配偶已享受的实物分配住房面积、住房未达标面积、需发放住房补贴金额等情况。对拟发放住房补贴退休人员的有关情况应在本单位和相关单位张榜公布10天，接受群众监督。经公示和复核无误后，由单位主要领导和纪检负责人在申请审批表上签署意见并加盖单位公章。3、报送审批。单位在以上工作的基础上，填写《内蒙古自治区直属单位退休人员住房补贴资金审批表》（表二）和《内蒙古自治区直属单位退休人员住房补贴明细表》（表三），并提供单位发放退休人员住房补贴的申请报告，报告中包括单位公示、调查取证情况说明，报送自治区住房委员会办公室审批……七、严肃住房补贴发放纪律。（一）各有关单位要按规定的时间上报有关材料和表格，超过规定时间上报的，不再受理。（二）退休人员主动放弃住房普查建档或在规定时间内拒绝报送有关房普材料的，按自动放弃住房补贴资格对待……。2010年5月7日赤峰市人民政府制定《赤峰市直属机关、企事业单位离休干部住房补贴实施方案》，方案第七条规定：离休干部住房补贴包括基准补贴和建立住房公积金制度前的实际工龄补贴。（一）基准补贴额=每平方米建筑面积基准补贴额×离休干部应补贴建筑面积。每一平方米建筑面积基准补贴额计算公式为：每平方建筑面积基准补贴额=经济适用住房基准价格（1260元）÷2-÷70。赤峰市2000年度每平方米建筑面积基准补贴额为310元。……。2012年3月27日内蒙古自治区住房委员会办公室作出内房办函[2012]1号关于请协助核对住房补贴人员相关信息的通知，规定：内房字(2008)4号文件规定：自治区条管行政和全额事业单位职工住房补贴，由自治区本级财政负担，但补贴标准需按单位驻地标准执行。为做好自治区条管单位职工住房补贴，请盟市住房城乡建设局（委）、住房保障和房屋管理局责成有关旗县（市、区）房管部门对居住在本旗县（市、区）的自治区条管单位职工是否参加过福利性分房以及享受到实物分配住房的面积，并对照当地住房补贴政策和补贴标准，进行认真审核，经盟市主管部门盖章确认后报我办。今后，自治区条管单位职工的住房补贴申请，凡未经本人单位所在旗县（市、区）房屋部门审核的，并由盟市住房和城乡建设主管部门盖章确认的，自治区住房委员会办公室将不予受理。2014年，地勘院为本单位退休人员办理住房补贴资金发放事宜，进行接收退休人员住房补贴申请、进行住房普查、核实退休人员的职务、职称、工龄、本人及配偶已享受的实物分配住房面积、住房未达标面积、需发放住房补贴金额等情况，并填写内蒙古自治区直属单位退休人员住房补贴资金审批表、内蒙古自治区直属单位退休人员住房补贴明细表等工作。地勘院在进行住房普查审核、核实退休人员的职务、职称、工龄、本人及配偶已享受的实物分配住房面积、住房未达标面积、需发放住房补贴金额等情况过程中，因葛东海对是否享受的实物分配住房面积有异议，拒绝在住房普查材料上签字，导致葛东海材料不能申报，2014年5月27日，地勘院将除原告葛东海以外62人的住房普查、退休人员的职务、职称、工龄、本人及配偶已享受的实物分配住房面积、住房未达标面积、需发放住房补贴金额等住房补贴人员相关信息情况，报送房管局进行核对，房管局对居住在本市的条管单位职工是否参加过福利性分房以及享受到实物分配住房的面积，对照当地住房补贴政策和补贴标准，核对住房补贴人员相关信息后报送内蒙古自治区住房委员会办公室审批。另查明，赤峰市松山区地质巷小区17号楼5022室房屋所有权证书附记中记载“职工集资建房”。赤峰市松山区人民法院重审认为，根据《经济适用住房管理办法》第三十四条规定，距离城区较远的独立工矿企业和住房困难户较多的企业，在符合土地利用总体规划、城市规划、住房建设规划的前提下，经市、县人民政府批准，可以利用单位自用土地进行集资合作建房。参加单位集资合作建房的对象，必须限定在本单位符合市、县人民政府规定的低收入住房困难家庭。第三十五条规定单位集资合作建房是经济适用住房的组成部分，其建设标准、优惠政策、供应对象、产权关系等均按照经济适用住房的有关规定严格执行。单位集资合作建房应当纳入当地经济适用住房建设计划和用地计划管理。综上，原告葛东海所居住的赤峰市松山区地质巷小区17号楼，是单位集资合作建房，是经济适用住房的组成部分，是福利房。葛东海个人出资额为每平方米700元，在经济适用房每平方米1260元基准价格以下，葛东海为住房面积未达到规定面积标准的退休人员。地勘院和房管局，根据退休人员住房补贴资金发放工作的相关文件精神，地勘院接收退休人员住房补贴申请、进行住房普查、核实退休人员的职务、职称、工龄、本人及配偶已享受的实物分配住房面积、住房未达标面积、需发放住房补贴金额等情况、并填写内蒙古自治区直属单位退休人员住房补贴资金审批表、内蒙古自治区直属单位退休人员住房补贴明细表、并将上述材料报送至房管局。房管局接受内蒙古自治区住房委员会办公室委托，对居住在本市的条管单位职工是否参加过福利性分房以及享受到实物分配住房的面积、对照当地住房补贴政策和补贴标准协助核对住房补贴人员相关信息、核对后报自治区住房委员会办公室审批。地勘院、房管局均按文件规定履行了信息填写、审核、报送的义务，履行义务并无不当。现原告葛东海要求地勘院报送其为无房户信息、房管局确认其为无房户的诉讼请求，没有事实和法律依据，该院不予支持。一审重审判决：驳回原告葛东海的诉讼请求。葛东海不服一审判决，向本院提起上诉称，一审判决认定事实不清。15、16、17号楼是职工集资楼，不是单位集资建房。根据房改政策，上诉人属于无房户，应按无房户标准享受住房补贴。房管局以（2010）119号文件规定经济适用房基准价格为1260元，认定上诉人不属于无房户错误。因此请求撤销一审判决，发回重审。本院二审经审理查明的事实与原审判决认定事实一致。本院二审认为，根据《经济适用住房管理办法》第三十四条规定：“距离城区较远的独立工矿企业和住房困难户较多的企业，在符合土地利用总体规划、城市规划、住房建设规划的前提下，经市、县人民政府批准，可以利用单位自用土地进行集资合作建房。参加单位集资合作建房的对象，必须限定在本单位符合市、县人民政府规定的低收入住房困难家庭。”第三十五条规定：“单位集资合作建房是经济适用住房的组成部分，其建设标准、优惠政策、供应对象、产权关系等均按照经济适用住房的有关规定严格执行。单位集资合作建房应当纳入当地经济适用住房建设计划和用地计划管理。”因此，上诉人所居住的赤峰市松山区地质巷小区17号楼，是利用单位（即地勘院）的土地进行建设的，是单位集资合作建房，是经济适用住房的组成部分，是福利房。葛东海个人出资额为每平方米700元，在经济适用房每平方米1260元基准价格以下，葛东海为住房面积未达到规定面积标准的退休人员。现原告葛东海要求按照无房户的标准对其进行补贴无法律依据。且根据退休人员住房补贴资金发放工作的相关文件，地质勘查院的职责是接收退休人员住房补贴申请、进行住房普查、核实退休人员的职务、职称、工龄、本人及配偶已享受的实物分配住房面积、住房未达标面积、需发放住房补贴金额等情况，并填写内蒙古自治区直属单位退休人员住房补贴资金审批表、内蒙古自治区直属单位退休人员住房补贴明细表，并将上述材料报送至房管局。房管局接受内蒙古自治区住房委员会办公室委托，对居住在本市的条管单位职工是否参加过福利性分房以及享受到实物分配住房的面积，对照当地住房补贴政策和补贴标准协助核对住房补贴人员相关信息，核对后报自治区住房委员会办公室审批。地质勘查院及房产局均无审批的权限。综上，上诉人的上诉请求及理由不能成立。原审判决正确。本院二审判决：驳回上诉，维持原判。葛东海不服，申请再审称：请求撤销（2017）内04行终161号行政判决及（2016）内0404行初38号行政判决，重审此案。事实与理由:一、一二审认定葛东海为住房未达标户所依据的证据不足。赤政(2010)119号文件中有经济适用房基准价1260元/㎡的衡量标准，该基准价从何而来，是如何规定的，二被申请人7年来没有解释、说明，一二审法院也没有查清说明。二、二审法院违反法定程序和开庭调查的原则。1.葛东海是在开庭前1分钟才收到房管局的答辩状。2.二审法院在开庭审理此案的过程中始终阻止葛东海的质疑提问，没有给葛东海表达意见的机会。开庭后第二天葛东海向法庭提交的“关于此次开庭调查的意见和补救建议书”也如石沉大海。三、二被申请人的权责，由内政发(2000)9号第三条第二款规定，被申请人房管局的房改办与自治区住房委是行政职能隶属关系，其行为不是义务是独立的行政行为。如二被申请人有证据证明自治区住房委等对葛东海的住房或所属的15-17号职工集资房认定为未达标（户）职工有责任，显然，已经违反了内政发(2000)9号第三条第二款规定，那么依照相关法律规定自治区的相关机构应为本案责任人之一，与房管局并列为第一被告。房管局辩称，1、（2017）内04行终161号行政判决认定事实和适用法律是正确的，符合客观实际情况。2、葛东海不具有作为行政诉讼原告和再审申请人的资格。其一，按住房补贴的要求是由职工向其所在单位申请，由盟市房地产对所在单位申请的信息进行相应的复核，再向自治区申报。葛东海没有向单位申请，从业的单位也没有向房管局等部门申请住房补贴核定的申请事项。没有和被申请人房管局发生管理和被管理的关系。葛东海的申请事项与房管局无关。其二，关于适用（2010）119号文件认定是无房户等事实主张，如何适用119号文件的问题，这个文件是赤峰市政府2010年参照内蒙古自治区离退休干部住房补贴相关文件颁发的，其解释权不是房管局。葛东海程序启动和对文件如何适用的释明问题，均与房管局无因果关系，所以房管局不能作为原行政诉讼的被告和再审案件的被申请人。地勘院辩称，葛东海陈述的理由与原审多次庭审陈述的理由是一致的。（2017）内04行终字161号行政判决认定事实清楚适用法律正确。本案不属于行政诉讼的受案范围。因为葛东海在本案中并没有明确的诉讼请求，没有被诉的行政行为。再审期间当事人均未提交新的证据材料。本院再审认定的事实与原一、二审认定事实一致，直接予以确认。本院再审认为，本案的争议焦点有1.本案是否属于行政诉讼的范围，被申请人是否为适格的主体。2.本案诉讼标的是无房户还是未达标户。关于本案是否属于行政诉讼的范围，被申请人是否为适格的主体。房管局和地勘院均系事业单位。依据内蒙古自治区住房委员会办公室内房办函[2012]1号《关于请协助核对住房补贴人员相关信息的通知》内容，房管局接受内蒙古自治区住房委员会办公室委托，对居住在本市的条管单位职工是否参加过福利性分房以及享受到实物分配住房的面积，对照当地住房补贴政策和补贴标准,进行认真审核，经赤峰市住房和城乡建设委员会盖章确认后报自治区住房委员会办公室。据此房管局具有相应的行政管理职权。葛东海针对房管局在行使行政管理职权过程中的行为提出的诉求，属于人民法院应予受理的案件范围，房管局主体适格。依据内蒙古自治区住房委员会、内蒙古自治区财政厅联合下发的内房字[2008]4号《关于做好驻呼和浩特市自治区直属单位退休人员住房补贴资金发放工作的通知》内容，地勘院的职责是接收退休人员住房补贴申请、进行住房普查、核实退休人员的职务、职称、工龄、本人及配偶已享受的实物分配住房面积、住房未达标面积、需发放住房补贴金额等情况，并填写内蒙古自治区直属单位退休人员住房补贴资金审批表、内蒙古自治区直属单位退休人员住房补贴明细表，并将上述材料报送至房管局。通过前述文件可知地勘院做的是协助工作，没有行政管理职能，作为第三人参加诉讼主体适格。关于本案的诉讼标的是无房户、还是未达标户的问题。由于《经济适用住房管理办法》第三十四条规定：“距离城区较远的独立工矿企业和住房困难户较多的企业，在符合土地利用总体规划、城市规划、住房建设规划的前提下，经市、县人民政府批准，可以利用单位自用土地进行集资合作建房。参加单位集资合作建房的对象，必须限定在本单位符合市、县人民政府规定的低收入住房困难家庭。”第三十五条规定：“单位集资合作建房是经济适用住房的组成部分，其建设标准、优惠政策、供应对象、产权关系等均按照经济适用住房的有关规定严格执行。单位集资合作建房应当纳入当地经济适用住房建设计划和用地计划管理。”该两条规定内容对单位在符合规定的前提下，可以利用单位自用土地进行集资合作建房及单位集资合作建房属于经济适用房范围这个问题作出了说明。而葛东海居住的赤峰市松山区地质巷小区17号楼，是利用单位（即地勘院）自有土地建设而成，所以认定葛东海的前述房屋为单位集资合作建房，是经济适用住房，是福利房符合前述文件的规定。又因在赤峰市人民政府下发的赤政字[2010]119号文件第七条第（一）项第二款给出经济适用住房基准价格即1260元/㎡，而葛东海的个人出资额为700元/㎡，在1260元/㎡以下，故应认定葛东海为住房面积未达到规定面积标准的退休人员。综上，再审申请人葛东海的再审请求不能成立。原一、二审判决正确。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：维持本院（2017）内04行终161号行政判决。本判决为终审判决。审判长才英杰审判员徐景娥审判员吕岩 二○一九年三月四日法官助理 段欣宇书 记 员 王 鑫