湖北省武汉市中级人民法院行 政 判 决 书（2018）鄂01行初139号原告王金珍，女，汉族，1975年1月19日出生，住武汉市新洲区，委托代理人冯力，北京万博律师事务所律师。委托代理人柳晓丽，湖北旗开律师事务所律师。被告武汉市人民政府，住所地武汉市沿江大道188号。法定代表人周先旺，市长。委托代理人李明，工作人员。委托代理人刘敏，湖北山河律师事务所律师。原告王金珍因诉被告武汉市人民政府（以下简称市政府）行政复议一案，于2018年2月6日向本院提起诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，于2018年6月11日公开开庭审理了本案。原告王金珍及其委托代理人冯力、柳晓丽，被告市政府的委托代理人李明、刘敏到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告王金珍诉称，原告与叶章杰系夫妻关系，婚后两人共有位于武汉市新洲区龙王咀农场二分场八队国有土地上的房屋，且依法持有两证。2016年5月9日，武汉市新洲区人民政府双柳街道办事处与叶章杰签订两份《双柳街项目建设房屋征收补偿安置协议》随后，原告以该街道办事处涉嫌违法行政征收为由，向新洲区人民政府申请行政复议。同年6月17日，新洲区人民政府作出新复不字﹝2016﹞第2号《行政复议不予受理决定书》，告知涉案“房屋征收行为实由武汉市新洲区人民政府负责。”同年8月19日，原告向被告提出行政复议申请，请求确认新洲区人民政府对原告的房屋实行征收行为违法，且确认两份涉案协议无效。2018年1月24日，被告作出武政复决[2018]第22号《行政复议决定书》，驳回了原告的复议申请。与此同时，2017年4月26日，武汉市国土资源和规划局武土资规复决﹝2017﹞4号《行政复议决定书》，查明“涉案土地上房屋征收依法应由新洲区人民政府负责，新洲区国土资源和规划局不是作出房屋征收决定行政行为的主体”。原告认为，被告作出的复议决定认定事实不清，适用法律错误，程序违法，严重侵害了原告的合法权益，应当依法撤销。请求人民法院：1.撤销被告于2018年1月24日作出的武政复决[2018]第22号《行政复议决定书》；2.责令被告重新作出复议决定；3.本案诉讼费由被告承担。原告王金珍向本院提交以下证据：1.武政复决[2018]第22号《行政复议决定书》；2.EMS邮单、查询单，证据1、2共同证明被行政行为客观存在，原告于2018年1月26日签收涉案复议决定；3.行政复议申请书；4.EMS邮单、查询单，证据3、4共同证明原告于2016年8月19日向新洲区人民政府提起行政复议；5.新复不字﹝2016﹞第2号《行政复议不予受理决定书》，证明新洲区人民政府自认涉案房屋征收行为由其负责；6.武土资规复决﹝2017﹞4号行政复议决定书，证明新洲区国土资源和规划局并非涉案土地征收主体；7.行政补偿安置协议，证明涉案行政征收行为存在；8.结婚证、房产证，证明与涉案行政行为具有利害关系。被告市政府答辩称，答辩人收到被答辩人的行政复议申请后，依法予以立案，进行审查、审理，并在法定期限内作出《行政复议决定书》，复议程序合法，认定事实清楚，合法有据，并无不当。答辩人在收到被答辩人的复议申请后，经审理查明，新洲区人民政府没有针对涉案房屋实施征收行为，并非涉案航天科工项目房屋拆迁的法定主体，涉案房屋拆迁的法律后果应当由新洲区国土资源和规划局承担。因此，新洲区人民政府不是适格的行政复议被申请人。又因涉案《安置补偿协议》的签订不属于行政复议受案范围，且已经履行完毕，因此驳回了原告的复议申请，查明事实清楚，适用法律正确。综上，请求人民法院依法驳回被答辩人的诉讼请求。被告市政府向本院提交以下证据及法律依据：一、程序方面：1.2016年11月29日，原告向被告邮寄提交《行政复议申请书》及邮寄凭证；2.被告次日作出的《行政复议答复通知书》（武政复答字[2016]第404号）及邮寄凭证；3.同年12月12日，新洲区人民政府向被告递交《行政复议答复意见》；4.被告2017年1月18日作出的《中止行政复议通知书》及邮寄凭证；5.被告2018年1月22日作出的《恢复行政复议通知书》及邮寄凭证；6.被告同年1月24日作出的《行政复议决定书》及邮寄凭证。以上程序方面的证据，共同证明被告是严格依照《行政复议法》的程序作出行政复议决定。二、实体方面：1.户口本、结婚证；2.国有土地使用权证、房产证；3.《补偿安置协议》两份及领条；4.新复不字﹝2016﹞第2号《行政复议不予受理决定书》、（2016）鄂01行初469号行政判决书、（2017）鄂01行初144号行政判决书、（2017）鄂01行终1015号行政判决书；5.《关于同意航天科工项目集体土地上房屋征收补偿安置方案的批复》《航天科工项目集体土地上房屋征收补偿包干协议》（编号：阳开拆2016004号）。以上实体方面的证据，共同证明被告作出行政复议决定事实清楚、证据确凿。法律依据：1.《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第2条、第13条、第17条、第23条、第31条、第40条第2款、第41条第七项、48条第2款；2.《中华人民共和国土地管理实施条例》第25条；3.《国有土地上房屋征收补偿与实施条例》第3条、第4条；4.《武汉市征用集体所有土地房屋拆迁管理办法》第4条。经庭审质证，被告市政府对原告王金珍的证据发表以下质证意见：证据１、证据２、证据６的真实性、合法性、关联性无异议，但达不到证明目的。证据３、证据４、证据7、证据8无异议。证据５已经被撤销，不具有合法性，不予认可。经庭审质证，原告王金珍对被告市政府的证据发表以下质证意见：程序方面的证据１－６的真实性、合法性、关联性无异议，但达不到证明目的。实体方面的证据１－３的真实性、合法性、关联性无异议，达不到证明目的。证据４的真实性、合法性无异议，关联性和证明目的有异议。查明的只是征收实施行为。证据５的真实性、关联性无异议，合法性及证明目的不认可。对法律依据不认可。本院对上述证据做如下认证：原、被告所提供的证据均具有真实性、合法性和关联性，但部分证据无法达到其证明目的，本院对上述证据予以采信。根据以上有效证据及当事人在庭审、调查中的陈述，本院经审理查明认定以下事实：经审理查明，坐落于新洲区龙王咀农场二分场八队的房屋系原告王金珍及其丈夫叶章杰在婚姻存续期间的共有财产。2016年11月29日，原告王金珍向被告市政府递交《行政复议申请书》申请行政复议，其复议请求为：1.确认被申请人对申请人位于武汉市新洲区龙王咀农场二分场八队国有土地上的房屋实行行政征收行为违法；2.确认被申请人所属双柳街道办事处于2016年5月9日与案外人叶章杰签订的两份《双柳街项目建设房屋征收补偿安置协议》的行政合同无效。2018年1月24日被告市政府作出武政复决[2018]第22号《行政复议决定》（以下简称22号复议决定），并于同日送达给原告。22号复议决定认为：“……新洲区国土规划局负责新洲区范围内征用集体土地上房屋征收拆迁管理工作。《区人民政府关于同意航天科工项目集体土地上房屋征收补偿安置方案的批复》（新政函﹝2016﹞134号）载明，新洲区国土规划局应当按照《安置方案》确定的征收范围及征收补偿标准进行征收补偿，由新洲区国土规划局与双柳街签订包干协议。新洲区国土规划局下属的新洲区土地储备中心与新洲区双柳街道办事处签订《航天科工项目集体土地上房屋征收补偿包干协议书》，甲方新洲区土地储备中心作为房屋征收工作的出资人和法定主体，乙方双柳街道办事处作为房屋征收工作的出资人和法定主体，乙方双柳街道办事处作为房屋征收工作的实施单位和责任主体。综上所述，被申请人不是航天科工项目房屋拆迁的责任主体，被申请人新洲区国土规划局是航天科工项目房屋拆迁的责任主体。房屋征收实施部门双柳街办事处在实施集体土地房屋征收补偿安置过程中，将申请人国有土地上的房屋以集体土地上房屋拆迁补偿方式进行了征收补偿，法律后果应当由新洲区国土规划局承担责任，故申请人应当以新洲区国土规划局为被申请人提起行政复议。2、关于申请人提出的确认《补偿安置协议》无效的问题。根据《行政复议法》第二条、第六条规定，行政复议的受案范围是行政机关侵犯公民、法人或者其他组织侵犯其合法权益的具体行政行为，行政复议法上规定的具体行政行为尚不包括行政机关签订、履行协议的行为，且该协议已经履行完毕。因此，该协议审查不属于行政复议法规定的行政复议范围。因此，本机关决定：根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项之规定，驳回申请人行政复议申请。……”原告对该复议决定不服，于2018年2月6日向本院提起诉讼。本院认为，涉案房屋为国有土地上房屋，其所在地块位于新洲区政府所作征地公告的征地红线范围内。作为具体负责征收实施工作的双柳街办事处依据上述征地公告所确定的征收红线范围就涉案房屋与原告丈夫签订补偿协议，并不存在超范围征收原告房屋的情形，也不存在将原告国有土地上房屋按集体土地上房屋标准补偿的事实，被告以双柳街办事处超范围征收原告房屋以及按集体土地上房屋标准进行补偿为由，认为新洲区政府不是复议程序中被申请人的理由不能成立，本院不予支持。2015年5月1日修改后的《中华人民共和国行政诉讼法》与修改前相比，扩大了行政诉讼的受案范围，将包括具体行政行为、行政协议，事实行为等行政行为均纳入行政诉讼受案范围。因行政行为引发的纠纷均为行政纠纷，因行政协议引发的纠纷也是行政纠纷。作为解决行政纠纷两种方式的行政复议和行政诉讼，相比之下，行政复议因其更具有及时性、灵活性等特点，使其解决纠纷更具效率和实效性，同时通过分流化解部分行政争议，减轻了法院的负担，节约了司法资源。为充分发挥行政复议的功能作用，在受案范围上，行政复议应与行政诉讼相衔接，所有因行政行为引发的行政纠纷也应纳入行政复议受案范围。以现行的《行政复议法》尚未修改，并无有关行政协议纳入行政复议范围的法律规定为由，据此认为除具体行政行为之外的其他行政行为引起的行政争议均不属行政复议受案范围的观点既脱离客观实际，也势必造成大量行政争议游离在行政复议之外，直接进入司法程序。不仅增加法院负担，浪费司法资源，也加大了化解纠纷的成本。同时，也违背了对行政复议解决行政争议的功能定位。本案中，涉案房屋为国有土地上房屋，房屋所在地块在涉案征地红线范围内，现双柳街办事处就征收涉案房屋与原告丈夫签订补偿协议，原告对该协议不服，申请被告复议，被告以涉案补偿协议不是具体行政行为，不属行政复议范围为由，驳回原告复议申请的理由不能成立，本院不予支持。综上，被告作出的22号复议决定认定事实不清，证据不足，适用法律错误，原告的诉讼请求成立。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）项规定，判决如下：一、撤销武汉市人民政府于2018年1月24日作出的武政复决[2018]第22号《行政复议决定》；二、责令被告武汉市人民政府依法重新作出复议决定。本案一审案件受理费50元由被告武汉市人民政府负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖北省高级人民法院。审 判 长  李莉荣审 判 员  沈 红人民陪审员  颜冬萍二〇一九年三月十九日法官助理王瀚书记员祁平