广东省珠海市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）粤04行终48号上诉人（原审原告）：孙立，女，1976年1月4日出生，汉族，住陕西省西安市雁塔区。委托代理人：葛宾，广东华杨律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：珠海市住房和城乡建设局，住所地：广东省珠海市香洲区海城路32号。法定代表人：方小勇，局长。委托代理人：何灿，北京德恒（珠海）律师事务所律师。委托代理人：袁雪菲，珠海市建设工程质量监督检测站工作人员。原审第三人：珠海仁恒和由置地有限公司，住所地：广东省珠海市香洲区半岛五路306号。法定代表人：钟声坚。委托代理人：杨梅，北京大成（珠海）律师事务所律师。委托代理人：陈昱，北京大成（珠海）律师事务所律师。上诉人孙立因与被上诉人珠海市住房和城乡建设局（以下简称住建局）及原审第三人珠海仁恒和由置地有限公司（以下简称仁恒公司）工程验收备案一案，不服珠海市金湾区人民法院（2018）粤0404行初199号行政裁定，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院判案理由及结果《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（八）项的规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的。”《建设工程质量管理条例》第十六条规定：“建设单位收到建设工程竣工报告后，应当组织设计、施工、工程监理等有关单位进行竣工验收。建设工程竣工验收应当具备下列条件：“（一）完成建设工程设计和合同约定的各项内容；（二）有完整的技术档案和施工管理资料；（三）有工程使用的主要建筑材料、建筑构配件和设备的进场试验报告；（四）有勘察、设计、施工、工程监理等单位分别签署的质量合格文件；（五）有施工单位签署的工程保修书。建设工程经验收合格的，方可交付使用。”第四十九条第一款规定：“建设单位应当自建设工程竣工验收合格之日起15日内，将建设工程竣工验收报告和规划、公安消防、环保等部门出具的认可文件或者准许使用文件报建设行政主管部门或者其他有关部门备案。”《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第六条第一款规定：“备案机关收到建设单位报送的竣工验收备案文件，验证文件齐全后，应当在工程竣工验收备案表上签署文件收讫。”据此，建设行政主管部门并非建设工程竣工验收的主体，竣工验收是否合格亦不以备案为生效要件。本案中，市住建局作出的被诉竣工验收备案是行政主管机关为监管需要而收集工程建设相关情况的登记备查行为，该行为对孙立的合法权益不产生实际影响，故其提起本案之诉不符合法定起诉条件。一审法院裁定驳回孙立的起诉。一审案件受理费人民币50元，退回孙立。当事人二审诉辩主张上诉人孙立的上诉请求：1.撤销一审裁定；2.撤销被上诉人仁恒滨海半岛D5地块上部及地下室工程的竣工验收备案行为；3.本案诉讼费由被上诉人承担。其上诉理由如下：一审裁定对被诉竣工验收备案行为定性有误，完全违背法律规定。根据《广东省房屋建筑工程和市政基础设施施工工程竣工验收及备案管理实施细则（试行）》第七条、第十六条的规定，已对竣工验收备案行为的性质有明确规定。备案机关责令停止使用、限期整改、重新组织验收的工程，由质监机构跟踪监督其整改情况和重新组织验收的情况，并向备案机关报告。未经重新组织验收认定合格的工程，一律不得交付使用。上诉人出于对政府公信力的信任，对第三人通过竣工验收备案的工程没有任何怀疑，出资购买了第三人建设的房屋。上诉人收房使用后居然没有涉及图纸和竣工验收备案中存在的公共烟道，对生活、健康造成重大影响，其原因正是因为被上诉人将第三人的未按图纸施工的工程予以竣工验收备案，使得这一本不应通过竣工验收的工程得以通过。被上诉人的竣工验收备案行为当然对孙立的合法权益产生了重大影响。最高人民法院（2015）民申字第1045号民事裁定书中对竣工验收备案行为的法律性质有详细论述。该裁定书认为，建设工程质量安全监督站作为对建设工程行使监督管理的机构，对本案所涉商品房是否验收合格享有审查权和监督权，其出具的商品房竣工验收备案表，是认定本案所涉商品房竣工验收合格的唯一有效法定证明文件。因此，竣工验收备案不是简单收取资料的行政行为，被上诉人必须尽监督审查的法律义务。该备案表是上诉人确信所购房屋没有质量问题的法律文件，以政府的公信力予以背书。如果没有竣工验收备案，仅有开发商自己的竣工验收报告，上诉人必定不敢购买该房屋，因为无法办理产权证书。上诉人相信经过行政机关的审查和监督，不可能缺少应有的规划设计部位，但现实中该房屋缺少规划设计中的烟道。竣工验收备案行为对上诉人的合法权益产生实际影响。本案所涉竣工验收备案表是无效的，应当被撤销，重新组织验收。一审裁定罔顾事实、曲解法律，片面引用工程竣工验收备案中的申报程序性法律规定，对该行政行为的实质性法律规定视而不见、有意回避，才作出了“市住建局作出的被诉竣工验收备案是行政主管机关为监管需要而收集工程建设相关情况的登记备查行为，被诉竣工验收备案行为对上诉人的合法权益不产生实际影响”的认定，驳回孙立的起诉。请求二审法院依法改判，支持上诉人的讼请求。被上诉人市住建局答辩称，一、原裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确，市住建局依法办理“仁恒滨海半岛D5地块上部工程及地下室工程（1#-8#住宅，9#公共及商业、地下室）”工程竣工验收备案，程序合法、适用依据正确、内容适当。根据《建设工程质量管理条例》（国务院令第279号）第四十九条、《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》（建设部第2号令）第四条，以及广东省建设厅颁布的《广东省房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收及备案管理实施条例（试行）》（下称“《广东省备案细则》”），房屋建设工程竣工验收备案，由县级以上人民政府建设行政主管部门负责办理，建设工程竣工验收合格后，建设单位应当将建设工程竣工验收报告和规划、公安消防、环保等部门出具的认可文件或者准许使用文件，报备案机关备案，备案机关收到建设单位报送的竣工验收备案文件，验证文件齐全后，应当在工程竣工验收备案表上签署文件收讫，办理工程竣工验收备案手续。根据本案现有证据可知：“仁恒滨海半岛D5地块上部工程及地下室工程（1#-8#住宅，9#公共及商业、地下室）”工程的建设单位为珠海仁恒和由置地有限公司，该单位于2016年8月29日向市住建局提交相关竣工验收备案文件材料。市住建局在全部收讫仁恒置地公司提交的竣工验收备案文件后，经审核认为仁恒置地公司已经报送了符合相关文件要求的备案材料，且未发现存在不予办理竣工验收备案的情形，故同意办理竣工验收备案，并在涉案《工程竣工验收备案表》上签署“同意竣工验收备案”意见，合法合理，上诉人提及的厨房公共排烟道建设情况，并非市住建局办理涉案工程竣工验收备案时需要收集或审查的内容，上诉人认为市住建局违法办理涉案工程竣工验收备案，缺乏依据，其上诉请求不能成立。二、工程竣工验收备案本质上是一种依照行政相对人申请而办理的程序性备案，市住建局在涉案《工程竣工验收备案表》加具“同意竣工验收备案”意见，明显不会对上诉人的合法权益产生实际影响，上诉人并非本案的适格原告主体。《广东省备案细则》第七条规定，办理竣工验收备案是指工程竣工验收后建设单位向备案机关报送国家规定竣工验收备案的有关文件，接受监督检查并取得备案机关收讫确认的行为。竣工验收备案是一种程序性的备案检查制度，是对工程建设参建各方质量行为进行规范化、制度化约束的强制性控制手段，竣工验收备案不免除参建各方的质量责任，也不会免除各验收单位的法律责任。上诉人不是涉案工程竣工验收备案行为的相对人，该备案行为与上诉人等相关项目购房业主之间也不存在行政法上的利害关系，也没有对上诉人创设或者确认新的权利、义务，按我国行政诉讼法第二十五条、第四十九条，以及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条、第六十九条的规定，应当驳回上诉人的起诉。上诉人的上诉请求不能成立，请人民法院依法驳回上诉人上诉。三、竣工验收备案行为对上诉人等购房业主不产生利害关系。退一步说，如果认为该行为对相关业主产生利害关系，那么不仅对上诉人，是对全体业主利益的影响。根据行政诉讼法司法解释第十八条的规定，对业主产生利益的行政行为，应由业主委员会提起诉讼，如果没有业主委员会应当由一半以上业主进行起诉。因此，上诉人不具备原告的主体资格。原审第三人答辩称，认同被上诉人答辩观点。《物权法》第七十六条第七款规定与行政诉讼法司法解释第十八条规定相对应，上诉人单独提起诉讼，不符合相关法律规定。二审查明的事实二审期间，各方当事人均未提交新证据。原审法院查明的事实属实，本院予以确认。二审判案理由及结果被诉工程竣工验收备案不属于行政诉讼受案范围。依据《建设工程质量管理条例》第十六条、第四十九条及《房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收备案管理暂行办法》第六条的规定，建设单位应当自建设工程竣工验收合格之日起15日内，将建设工程竣工验收报告和规划、公安消防、环保等部门出具的认可文件或者准许使用文件报建设行政主管部门或者其他有关部门备案。备案机关收到建设单位报送的竣工验收备案文件，验证文件齐全后，应当在工程竣工验收备案表上签署文件收讫。备案以“验证文件齐全”为标准。依据《国务院关于取消第二批行政审批项目和改变一批行政审批项目管理方式的决定》（2003年2月27日施行）的规定，房屋建筑工程竣工验收备案属于告知性备案，竣工验收由建设单位组织、勘察、设计、施工、监理等单位参与完成，房屋建筑工程竣工验收备案行为是建设单位向建设行政主管部门报告房屋建设情况以备查考的行为，不包含建设行政主管部门的意思表示，本身没有行政决定的效力，亦不对工程质量进行确认或者认可。因此，被诉竣工验收备案属于《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第十项规定的对当事人权利义务不产生实际影响的行为，不属于行政诉讼受案范围。孙立不是本案适格原告。《中华人民共和国物权法》第七十六条规定，有关共有和共同管理权利的重大事项，应当由业主大会决定，至少应当经专有部分占建筑物总面积过半数的业主且占总人数过半数的业主同意。《最高人民法院关于适用的解释》第十八条规定：“业主委员会对于行政机关作出的涉及业主共有利益的行政行为，可以自己的名义提起诉讼。业主委员会不起诉的，专有部分占建筑物总面积过半数或者总户数过半数的业主可以提起诉讼。”被诉工程竣工验收备案行为涉及业主共有利益，孙立以个人的名义起诉不符合法定条件。综上，一审裁定适用法律正确，程序合法。孙立的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，裁定如下:驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 唐 文审判员 宋义明审判员 陈 伟二〇一九年三月二十五日书记员 梁敏儿