河南省郑州市中级人民法院行 政 判 决 书（2018）豫01行初723号原告郑州康亨服饰有限公司,住所地郑州市惠济区兴隆铺路3号。法定代表人梁飞，总经理。委托代理人李健，河南正方圆律师事务所律师。被告郑州市高新技术产业开发区管理委员会，住所地河南省郑州市高新技术产业开发区国槐街6号。法定代表人王新亭，主任。委托代理人马振兴，该单位工作人员。委托代理人燕雪松，河南坦言律师事务所律师。第三人河南中原特钢装备制造有限公司（原河南兴华机械制造有限公司），住所地济源市虎玲产业集聚区五三一工业园区。法定代表人陈鲁平，董事长。委托代理人王锡珠,该公司法务人员。第三人河南兴华机械制造厂，住所地河南省济源市承留镇卫河。法定代表人刘波，厂长。原告郑州康亨服饰有限公司（以下简称康亨服饰公司）诉被告郑州市高新技术产业开发区管理委员会（以下简称高新管委会）、第三人河南中原特钢装备制造有限公司（以下简称中原制造公司）、第三人河南兴华机械制造厂（以下简称兴华制造厂）拆除房屋行为违法一案，于2016年4月21日向本院提起行政诉讼，本院经审理于2016年10月8日作出（2016）豫01行初227号行政裁定，原告不服向河南省高级人民法院（以下简称省高院）提起上诉，省高院经审理于2018年8月7日作出（2017）豫行终3142号行政裁定，撤销本院（2016）豫01行初227号行政裁定，指令本院继续审理。本院依法重新组成合议庭，于2019年3月6日公开开庭进行了审理。原告的委托代理人李健，被告高新管委会的委托代理人马振兴、燕雪松，第三人中原制造公司的委托代理人王锡珠到庭参加诉讼。第三人兴华制造厂经本院合法传唤未到庭应诉。本案现已审理终结。原告康亨服饰公司诉称，请求：一、依法确认被告拆迁郑州市科学大道70号房屋的行为违法；二、请求依法对《关于生态廊道绿化建设指导意见》（郑绿指2012第24号）和《关于两环十七放射道路遗留建筑拆除时限的通知》（郑绿指2012第52号）的合法性进行审查。理由如下：一、2009年原告与中原制造公司签订房屋租赁协议，承租涉案房屋，后原告投入资金进行装修后加盟中州商务酒店，后因中原制造公司的涉案房屋产权登记被撤销，导致原告未能获得足额补偿。原告以中原制造公司为被告提起民事诉讼，该案件经省高级人民法院（2015）豫法民提字第00045号再审判决认定，原告有权对涉案房屋装修补偿主张权利，同时省院判决认定原告不应向中原制造公司请求装修损失，原告与中原制造公司的租赁合同不能履行的根本原因系被告拆除房屋的行为，如原告认为未获得房屋装修赔偿或所获赔偿不足以弥补损失，可依相关法律规定，另行提出赔偿请求。二、2015年9月，原告得知被告支付给中原制造公司拆迁赔偿款700余万元，被其他企业申请冻结，原告遂向法院提出执行异议，认为700余万元中有装修损失314万元，后该执行案件经省高院裁定驳回。综上，原告在民事诉讼中向其他人请求赔偿装修损失的诉求被省院驳回，并告知原告可向实际拆迁人请求赔偿，被告作为拆迁人，违反法定程序，在没有法律依据、超越法定职权的情况下征收原告承租的房屋并强行拆除，其行为违法，损坏了原告的权益。被告高新管委会辩称：一、答辩人认为被答辩人不是本案适格的原告。被答辩人诉请所涉的郑州市科学大道70号房屋2013年拆迁时登记的房屋所有权人是第三人中原制造公司，使用权人是郑州康亨中州商务酒店管理有限公司（以下简称康亨酒店公司）。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定，国有土地征收补偿对象是被征收房屋所有权人，答辩人已经就该涉案土地上房屋的价值进行补偿，该费用已经依据郑州市中级人民法院执行协助要求交付郑州市中级人民法院。对房屋使用人康亨酒店公司就相关补偿经协商签订协议并实际履行结束。后因第三人中原制造公司涉嫌伪造文件，涉案房屋变更所有权人为第三人中原制造公司。被答辩人与本案没有直接的法律关系，不是适格的原告。二、答辩人认为被答辩人本案诉请已经超出行政诉讼的起诉期限。被答辩人与使用人康亨酒店公司股东之间相同，实为同一主体。被答辩人明知涉案房屋拆除补偿协议签订时间是2013年4月26日，代表康亨酒店签字人是梁俐，即：康亨服饰的法定代表人。但是被答辩人本案诉请时间是2016年4月21日立案，远远超出行政诉讼的起诉期限。三、答辩人认为被答辩人的诉请没有事实法律依据。首先，被答辩人作为行政诉讼的原告根据《行政诉讼法》第十二条、第四十九条、《最高院关于适用的解释》第一条的规定应该提供证据证明起诉符合法定条件、属于行政诉讼受案范围。其不是适格的原告，起诉不符合法定条件，本案诉讼不属于行政诉讼受案范围。其次，答辩人实施征收拆迁是依据《关于生态廊道绿化建设指导意见》（郑绿指2012第24号）和《关于两环十七放射道路遗留建筑拆除时限的通知》（郑绿指2012第52号）相关文件要求进行的行为，是在对涉案国有土地上房屋等进行补偿后经原所有人和使用人同意的情况下实施的拆除行为，属于协议行为。再次，答辩人认为被答辩人与使用人康亨酒店公司股东之间相同，实为同一主体。2013年4月26日代表康亨酒店与答辩人征收办公室签订《科学大道绿化提升工程拆迁补偿协议》的就是被答辩人法定代表人梁俐。答辩人的行为对被答辩人的实际权利不产生实际影响。四、答辩人认为被答辩人诉请的相关损失已经得到实际补偿。本案被答辩人诉请损失在2013年4月26日被答辩人法定代表人梁俐代表康亨酒店公司与答辩人征收办公室签订《科学大道绿化提升工程拆迁补偿协议》中已经实现了救济。同时本案被答辩人诉请赔偿的损失依法属于被答辩人与第三人中原制造公司之间的合同纠纷，双方签订的合同明确约定违约责任，依法属于民事法律关系，不属于行政诉讼的范畴。综上，答辩人认为本案行政诉讼中被答辩人不是适格的原告，被答辩人的诉请没有事实法律依据，已经超出行政诉讼的起诉期限，请求依法驳回被答辩人的起诉或者驳回其诉讼请求。被告高新管委会在法定期限内向本院提交了以下证据：1、《关于生态廊道绿化建设指导意见》（郑绿指2012第24号）；2、《关于两环十七放射道路遗留建筑拆除时限的通知》（郑绿指2012第52号）；3、郑州市科学大道70号房屋所有权证（郑房权证高开字第××号）；4、2013年1月22日郑州高新技术产业开发区房产管理局《关于郑州神思企业管理咨询有限公司申请撤销河南兴华机械制造有限公司名下科技综合楼产权登记的处理决定》；5、2015年1月16日郑州市国土资源局《郑州市国土资源局关于撤销河南兴华机械制造有限公司用地批复的决定》；6、郑州市中级人民法院（2004）郑执字第17号《执行裁定书》（2013年5月2日）、《协助执行通知书》（2013年6月7日）；7、《科学大道绿化提升工程拆迁补偿协议》（（2013年4月26日）、履行证明；8、《协议书》（2013年5月8日）、《保密协议》（2013年5月8日）。以上证据证明目的：证据1、2、5、7、8证明被告根据郑州市生态廊道绿化建设要求，在对涉案国有土地上房屋及使用人进行补偿后实施的拆除，拆除合法有据。证据3、4、5、6证明案涉房屋和土地因第三人河南兴华机械制造有限公司非法伪造相关法律文书骗取不动产权证书，骗取原告租赁使用涉案房屋。现涉案不动产权证书被依法撤销。证据3、8证明原告与郑州康亨商务酒店管理有限公司实为同一主体，本案诉请的损失已经实际获取。本案诉请不是本案适格的原告，诉讼请求已经超出行政诉讼的起诉期限。原告对被告提交的上述证据质证意见如下：证据1应视为规章以下的规范性文件。因该文件没有上位法依据，制定主体不合法且违反法定程序，规定内容超出制定主体权限且没有公开发布，不适用于本案。证据3的真实性没法评价。但该证据恰恰证明了在原告与第三人订立房屋租赁合同时，第三人拥有完整的物权和出租权。原告的合法权利应当得到政府的承认与保护，不认可被告的证明目的及本案的关联性。证据4的真实性原告无法评价，但与本案不具有关联性，更不具有合法性。证据5的真实性无法考证，且与本案不具有关联性，更不具有合法性。证据6的真实性没法评价，且与本案无关联性。证据7、8的真实性无异议，但不认可其证明目的且与本案没有关联性。本案应适用的起诉期限是20年，因涉及不动产，也就是到今天原告也不可能超过起诉期限。同时，因三份协议的签约主体均为康亨酒店公司，并不是本案的原告，且内容针对的均是停业损失，并不是本案引发争议的装修损失。上述八份证据除绿化指导意见外，均系在被告作出本案拆除行为之后形成，不仅不能证明被告是合法拆迁，反而证明原告提起本案诉讼的事实基础是正确的。第三人对被告提交的上述证据质证意见如下：证据3、4、5牵涉到第三人,对真实性没有异议,对证明目的不作质证。对其他证据也均不作质证。原告提交如下证据：1、河南省高级人民法院（2015）豫法民提字00045号民事判决书；2、河南省高级人民法院（2016）豫法执复字第1号执行裁定书；3、《关于生态廊道绿化建设指导意见》（郑绿指2012第24号）；4、《关于两环十七放射道路遗留建筑拆除时限的通知》（郑绿指2012第52号）；5、《郑州高新区管委会督查通知》（郑高查2013第02号）;6、拆迁视频一份。证明目的:证明被告拆除行为违法,规范性文件违法。被告对原告提交的证据质证意见如下：证据一45号判决书真实性没有异议。但是该证据相关事实的认定，只是民事诉讼的相关的法律程序，不符合我们国家国有土地上房屋拆迁补偿条例的相关的法律规定。该判决书认定了康亨服饰享有相应的诉权，但是不能够作为本案行政诉讼享有诉权的相关的证据。证据二1号裁定书该裁定书仅仅是对康亨公司所提出的相关执行异议作出的裁定,根据民事诉讼法相关法律规定，它可以对涉案的测定复议提起相应的异议之诉。但是本案的康亨公司没有裁定书认定的事实提起异议之诉,放弃了相应的诉权。证据三、四、五真实性没有异议。但是不能证明原告要求证明的目的,恰恰证明了本案被告对涉案的国有土地上的房屋进行了拆除是根据郑州市政府的相关规划实施的行为。证据六视频资料。对于这些视频资料，不知道是在什么情况下拍摄的。它不能够证明原告要求证明的目的,更不能够作为认定本案行政行为违法的证据。所以原告证据不能证明行政行为违法，恰恰证明了本被告对涉案国有土地上的房屋实施拆除行为是根据市政府的相关的规划，及后面本被告所提交的相应证据达成了协议的情况下，实施的行为。第三人对被告提交的上述证据质证意见如下：原告提供的证据跟第三人没有直接的法律关系,所以不予质证。经庭审质证，本院对原、被告提交的证据确认如下：对于被告所提交的全部证据的真实性予以确认。对于原告所提交的证据1、2、3、4、5的真实性予以确认，证据6视频资料，因不能确定拍摄背景，且没有其他证据印证与本案的关联性，故不予采信。对当事人提交证据的证明目的将在本院事实认定中综合评述。本院经审理查明：2009年7月20日，康亨服饰公司与中原制造公司签订房屋租赁协议，康亨服饰公司承租涉案房屋，该房屋经康亨服饰公司改造后由康亨酒店公司使用。2013年初，中原制造公司接到高新区管委会拆迁通知，并口头通知了康亨服饰公司，后中原制造公司向高新管委会出具说明一份，载明涉案房屋内部装修均由康亨酒店公司投资，收益归其所有，中原制造公司评估报告中不包含房产内部装修，高新管委会可单独评估，并可对此部分直接向康亨酒店公司补偿。2013年4月26日，康亨酒店公司与高新管委会房屋征收办公室签订《科学大道绿化提升工程拆迁补偿协议》，协议约定康亨酒店公司作为科学大道重阳街30号房产实际使用人，在协议生效后3日内完成搬迁，高新区管委会房屋征收办公室给予其停产停业损失补偿、搬迁补助及奖励共计349万元。2013年11月12曰，康亨酒店公司出具情况说明一份，证明康亨服饰公司对涉案房屋进行了装修，并无偿交付康亨酒店公司经营使用，康亨酒店公司承诺以后不会对该房屋的装饰装修部分主张任何权利。后康亨服饰公司不服，以中原制造公司为被告，以租赁合同纠纷为由向郑州市高新技术产业开发区人民法院提起民事诉讼。该案件经省高级人民法院再审后，省法院于2015年8月7日作出（2015)豫法民提字第00045号再审判决，该判决认为，造成租赁合同不能履行的根本原因系高新管委会拆除涉案房屋行为所致，拆迁补偿的责任应由拆迁人承担，在涉案房屋拆除前，中原制造公司以书面形式同意由高新管委会对房产装修价值进行评估，并直接对实际使用人作出赔偿，康亨服饰公司有权对涉案房屋装修补偿主张权利，但其不应向中原制造公司请求装修损失，如康亨服饰公司认为未获得房屋装修赔偿或所获赔偿不足以弥补损失，可依相关法律规定，另行提出赔偿请求。康亨服饰公司遂提起本案诉讼。本院认为：一、关于康亨服饰公司的原告资格问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条规定：“为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人（以下称被征收人）给予公平补偿”。依照该规定，征收国有土地上单位、个人的房屋的补偿对象为房屋所有权人，具体到本案就是第三人中原制造公司，但在中原制造公司已经书面同意由高新管委会对房产装修价值进行评估并直接对实际使用人作出赔偿的前提下，原告作为房屋承租人对涉案房屋装修损失理应得到补偿，与被告的拆除行为有利害关系，故，康亨服饰公司具备本案原告资格。二、关于原告的起诉是否已经超出行政诉讼的起诉期限的问题。涉案房屋被拆除后，针对因装修损失没有得到赔偿问题，原告一度试图通过民事诉讼程序来解决，直到2015年8月7日省高院作出（2015)豫法民提字第00045号民事判决对此作出具体认定，确认原告所主张的损失赔偿系行政拆除行为所致，原告据此才提起本案诉讼，没有超过《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条所规定的一年时间，原告的起诉符合法律规定。三、关于高新管委会是否为适格被告的问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条规定：“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作”。依照此规定，高新管委会要完成《关于生态廊道绿化建设指导意见》（郑绿指2012第24号）和《关于两环十七放射道路遗留建筑拆除时限的通知》（郑绿指2012第52号）所规定的相关工作，事先必然要对涉案的房屋进行征收拆迁，高新管委会拥有县级政府经济和社会管理权限，承担区域内社会管理职能，是具有行使政府部分职能的行政机关，为其辖区内组织实施征收土地的主体，本案原告系对征收拆迁行为不服，因此，高新管委会作为法定征收拆迁主体当然是本案的适格被告。四、关于《关于生态廊道绿化建设指导意见》（郑绿指2012第24号）和《关于两环十七放射道路遗留建筑拆除时限的通知》（郑绿指2012第52号）的合法性问题。该两份文件的作出机构均为郑州市“二环十五放射”道路绿化提升工程建设指挥部，该机构系因上述工程建设需要而成立的临时协调机构，就上述两份文件的性质、内容、作用而言，其目的是为了向与该工程有关的单位明确相关工程的建设原则、任务、目标、技术要求及工程时间节点要求，属于在行政机关内部之间的流转的工作性公文，其本身并不产生外部法律效力，此举并不违反法律规定，具体到本案，该两份文件只能证明被告所实施涉案征收拆除行为目的是为了完成两环十七放射道路绿化提升工程，但与判断本案被告所实施征收拆除行为是否合法并无关联性。五、关于原告的诉讼请求是否成立的问题。依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定，征收国有土地上房屋应当遵循法定程序进行，且应当先补偿后拆迁的原则。本案中，针对有关补偿问题，当时登记的房屋所有权人中原制造公司已经书面同意由高新管委会对房产装修价值进行评估并直接对实际使用人作出赔偿，虽然被告已与实际使用人康亨酒店公司签订了《科学大道绿化提升工程拆迁补偿协议》，但该协议的补偿范围并不包括本案原告作为房屋承租人所主张的装修损失，被告对此辩称“康亨服饰公司与康亨酒店公司的股东之间相同、实为同一主体”和“相关损失已经得到实际补偿”等理由并没有事实和法律依据，本院不予采信。被告在没有与原告就有关装修损失达成补偿协议并予以实际补偿的前提下，拆除涉案房屋的行为不符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》所规定的法定程序，依法应当确认该征收拆除行为违法。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项之规定，判决如下：确认被告郑州高新技术产业开发区管理委员会对郑州市科学大道70号房屋的拆除行为违法。案件受理费50元，由被告郑州高新技术产业开发区管理委员会负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状一式十二份，上诉于河南省高级人民法院。审判长 李 岩审判员 张志立审判员 张 启二〇一九年三月二十七日书记员 方超楠