广东省佛山市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤06行终77号上诉人（原审原告）祝林弟，男，汉族，1975年3月19日出生，住广东省怀集县。上诉人（原审原告）关英强，男，汉族，1968年2月22日出生，住广东省佛山市南海区。上述两上诉人的共同委托代理人邓放光，广东信孚律师事务所律师。被上诉人（原审被告）佛山市南海区安全生产监督管理局，住所地广东省佛山市南海区桂城天佑一路7号3栋。法定代表人游剑锋，局长。委托代理人黄振邦，该局工作人员。委托代理人李捷，该局工作人员。被上诉人（原审被告）佛山市安全生产监督管理局，住所地广东省佛山市禅城区轻工三路8号。法定代表人魏钰，局长。委托代理人唐少婷，佛山市司法局工作人员。上诉人祝林弟、关英强因诉佛山市南海区安全生产监督管理局(以下简称“南海安监局”)行政处罚及佛山市安全生产监督管理局(以下简称“市安监局”)行政复议一案，不服佛山市顺德区人民法院（2018）粤0606行初1064号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院查明：关英强与祝林弟主要从事二手废旧钢铁的买卖工作，欧某某是佛山市南海大沥九天金属制品厂(以下简称“九天制品厂”)的投资人，祝林弟得知九天制品厂要将其工厂的钢架结构卖了，祝林弟找到关英强将该收购钢架结构的生意接下来，祝林弟、关英强约定由关英强与九天制品厂签订相关合同，祝林弟去找相关人切割钢架。2017年8月2日，关英强与欧某某签订了《出售合同书》，约定欧某某将九天制品厂出的7台吊机出售给关英强，含工杠、立柱共计人民币123000元，关英强预付定金53000元，余款开工前付清。欧某某收齐所有余款后，以上货物所有权归关英强所有，施工期间所有人员及以上所有物品安全由关英强全部负责，如有损坏欧某某物品造价赔偿，关英强购买的以上所有物品丢失损坏与欧某某无关。工期在同年8月10日前，超出按每天3000元租金计算。合同签订后，2017年8月6日，根据祝林弟的通知，林某某驾驶汽车起重机到九天制品厂进行桥式起重机械拆卸的起吊作业，已完成7台桥式起重机主梁的拆卸后，当日下午16时30分左右，林某某操作汽车起重机吊起一根钢立柱并移动至指定位置下放至地面，该钢立柱一端与地面接触后发生摆动，将相邻已经切割开固定螺丝和固定箍的钢立柱碰倒，倒下的钢立柱砸中吊装工姚某头部造成特重脑外伤随后死亡。2017年8月9日，佛山市南海区人民政府成立了由南海安监局、南海区监察局、佛山市公安局南海分局、南海区总工会、南海区人力资源和社会保障局、南海区市场监督管理局（质监）、南海区大沥镇人民政府等单位人员组成，并邀请佛山市南海区人民检察院派员参加，由南海安监局副局长冯仕良担任组长的“8·6”大沥起重伤害事故调查组，调查组出具事故调查报告认定：（一）事故名称：“8·6”大沥起重伤害事故。（二）事故发生时间：2017年8月6日下午16时30分左右。（三）事故发生地点：南海区大沥沥北湖马村工业区的佛山市南海大沥九天制品厂车间内。（四）事故单位（个人）：关英强、祝林弟、林某某。（五）事故类别：一般生产安全事故。（六）事故伤亡人数：1人死亡。（七）直接经济损失：约68万元。该事故报告关于事故原因和性质认为：（一）直接原因。林某某起吊作业移动载荷（立柱）过程中，未能保证载荷在运行轨迹上与障碍物（另一立柱）保持一定的间距，载荷触碰障碍物导致障碍物倒下砸中未佩戴安全帽的姚某头部致其死亡。这是本起事故发生的直接原因。（二）间接原因。祝林弟、关英强在无起重机械拆卸的相关资质的情况下组织工人进行起重机械拆卸，施工前未制定拆卸作业指导书，未安排专门人员进行现场安装管理导致切割工人和起吊工人之间工作交接不到位，未设置安全警示标志，未对施工人员进行安全生产教育和培训。这是导致本起事故发生的间接原因。（三）事故性质。经过对事故的调查，分析事故的原因，根据《生产安全事故报告和调查处理条例》第三条第（四）项的规定，认定本起事故为一般生产安全责任事故。因祝林弟、关英强对“8·6”大沥起重伤害事故负有责任，南海安监局于2017年10月9日进行立案。因案情复杂，该案经两次延期，经调查后，南海安监局于2018年4月2日作出（南）安监罚告〔2017〕387号《行政处罚告知书》，告知祝林弟、关英强涉案事故发生的事实，祝林弟、关英强在无起重机械拆卸的相关资质的情况下组织工人进行起重机械拆卸，没有落实安全生产主体责任，违反了《起重机械安全监察规定》《中华人民共和国安全生产法》相关规定。依据《中华人民共和国安全生产法》第八十三条第一款、第一百零九条第（一）项、《生产安全事故报告和调查处理条例》第二条、第三条第一款第（四）项的规定，拟对祝林弟、关英强处以20万元的罚款，祝林弟、关英强承担连带责任的行政处罚，并告知祝林弟、关英强如对处罚有异议，可向南海安监局有关部门进行陈述和申辩。南海安监局并在同日作出（南）安监听告〔2017〕387号《行政处罚听证告知书》，告知祝林弟、关英强有要求举行听证的权利。祝林弟、关英强收到上述告知书后，祝林弟于同年4月10日向南海安监局申请了听证申请。南海安监局于同年4月19日举行了公开听证会，听取了祝林弟、关英强的陈述申辩意见。经调查讨论后，南海安监局于2018年4月25日作出（南）安监罚〔2017〕387号《行政处罚决定书》，对祝林弟、关英强处以20万元罚款，祝林弟、关英强承担连带责任的行政处罚，分别于同年4月25日、5月8日送达关英强、祝林弟。祝林弟不服该处罚决定，于2018年6月11日向市安监局提出行政复议申请。市安监局于同日受理了祝林弟的复议申请，并向南海安监局发出了《提出行政复议答复通知书》。南海安监局收到答复通知书后，于同年6月15日向市安监局提交了《行政复议答复书》。经审查，市安监局将关英强列为复议程序中的第三人，于2018年7月17日作出了佛府行复〔2018〕124号《行政复议决定书》，维持了南海安监局作出的处罚决定。该复议决定于2018年7月19日送达祝林弟、关英强以及南海安监局。祝林弟、关英强对复议决定不服，遂向法院提起本案诉讼。一审法院认为：根据《生产安全事故报告和调查处理条例》第三条第一款第（四）项和第十九条的规定，涉案事故造成1人死亡属一般事故，由事故发生地的南海区人民政府负责调查，该府也可以授权有关部门组织事故调查组进行调查。佛山市南海区人民政府成立了以南海安监局为主、其他多个部门人员为辅组成的事故调查组，对涉案事故进行调查，形成调查报告，并建议由南海安监局对相关责任人及单位违反《中华人民共和国安全生产法》的行为依法进行行政处罚。因此，南海安监局作为生产安全监督管理部门，根据事故调查报告及《中华人民共和国安全生产法》第九条及第一百零九条的规定，对祝林弟、关英强的安全生产违法行为作出行政处罚，职权合法。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条的规定，市安监局作为南海安监局的上一级主管部门，有权受理祝林弟不服南海安监局作出的（南）安监罚〔2017〕387号《行政处罚决定书》而提起的行政复议申请。市安监局在受理祝林弟的复议申请后，经审查在法定期限内作出被诉佛府行复〔2018〕124号《行政复议决定书》，依法告知相关诉讼权利，并将复议决定送达祝林弟、关英强及南海安监局，程序合法，法院亦予以确认。案件的争议焦点在于南海安监局作出的被诉处罚决定以及市安监局作出的被诉复议决定是否合法。对于被诉决定的合法性，从以下四个方面予以审查：一、南海安监局以祝林弟、关英强作为处罚对象是否合适的问题。案件中，祝林弟、关英强均认为九天制品厂才是涉案的行政处罚对象。对此法院认为，根据南海安监局提供的证据材料显示，祝林弟、关英强在购买九天制品厂钢架结构的过程中属于合伙关系，祝林弟、关英强分工合作，关英强与九天制品厂签订《出售合同书》，祝林弟则负责找人切割钢架及将切割下来的钢架吊下来。因此，对九天制品厂进行桥式起重机械拆卸的起吊作业的，应视为祝林弟、关英强共同行为，祝林弟、关英强对该拆卸行为负有共同的安全管理义务。祝林弟、关英强合作购买涉案钢架结构并出售，赚取差价，获取收益，故祝林弟、关英强符合《中华人民共和国安全生产法》第二条及《安全生产违法行为行政处罚办法》第六十七条规定的生产经营单位，且对案件安全事故负有共同安全管理义务，南海安监局以祝林弟、关英强作为处罚对象进行处罚，符合法律规定，处罚对象适当。祝林弟、关英强认为涉案事故发生在九天制品厂内，九天制品厂应对林某某的拆卸行为进行管理、监督的责任，九天制品厂亦该受到相应的行政处罚。另外，林某某作为直接责任人亦应承担相应的责任，南海安监局应该对九天制品厂及林某某作出处罚决定，而不该对其二人进行处罚。对此法院认为，南海安监局是否应当对九天制品厂及其他人作出行政处罚，不属于案件的审查范围，南海安监局是否对其他人进行处罚也不影响南海安监局将祝林弟、关英强作为处罚对象的正确性。案件只是就南海安监局对祝林弟、关英强作出的处罚决定是否合法进行审查，因此，对祝林弟、关英强的该项主张，法院不予支持。二、被诉处罚决定的事实认定问题。根据祝林弟在佛山市顺德区大良派出所作的询问笔录显示，林某某到九天制品厂进行桥式起重机械拆卸的起吊作业是根据祝林弟安排的，林某某在实施上述作业的情况时，将一根钢立柱吊起后发生摆动，将相邻的钢立柱碰倒并砸中姚某头部从而导致姚某死亡的安全生产事故。事故后，南海安监局根据佛山市南海区人民政府的委托，组成事故调查小组对涉案事故进行立案调查，并形成了比较完整全面的事故调查报告。报告认为造成上述安全责任事故的直接原因在于林某某起吊作业移动载荷（立柱）过程中，未能保证载荷在运行轨迹上与障碍物（另一立柱）保持一定的间距，载荷触碰障碍物导致障碍物倒下砸中未佩戴安全帽的姚某头部致其死亡。间接原因为祝林弟、关英强在无起重机械拆卸的相关资质的情况下组织工人进行起重机械拆卸，施工前未制定拆卸作业指导书，未安排专门人员进行现场安装管理导致切割工人和起吊工人之间工作交接不到位，未设置安全警示标志，未对施工人员进行安全生产教育和培训。对于上述涉案事故的发生经过和原因分析，关英强、祝林弟应承担《中华人民共和国安全生产法》和《起重机械安全监察规定》所规定的相应事故责任。涉案事故调查组出具的《“8·6”大沥起重伤害事故调查报告》对案涉事故发生的经过、原因分析和责任认定事实清楚，符合因果关联性的逻辑，法院予以确认。南海安监局据此认定祝林弟、关英强在无起重机械拆卸的相关资质的情况下组织工人进行起重机械拆卸，没有落实安全生产主体责任，对涉案起重伤害事故负有责任的事实清楚，证据充分。三、关于被诉处罚决定的法律适用问题。《起重机械安全监察规定》第二十五条规定：“起重机械的拆卸应当由具有相应安装许可资质的单位实施。起重机械拆卸施工前，应当制定周密的拆卸作业指导书，按照拆卸作业指导书的要求进行施工，保证起重机械拆卸过程的安全”。《中华人民共和国安全生产法》第四条“生产经营单位必须遵守本法和其他有关安全生产的法律、法规，加强安全生产管理，建立、健全安全生产责任制和安全生产规章制度，改善安全生产条件，推进安全生产标准化建设，提高安全生产水平，确保安全生产”第一百零九条第一款第（一）项规定：“发生安全事故，对负有责任的生产经营单位除要求其依法承担相应的赔偿责任外，由安全生产监督管理部门依照下列规定处以罚款：（一）发生一般事故的，处二十万元以上五十万元以下的罚款”。因涉案事故属一般事故，南海安监局在查明前述事实基础上，根据上述法律规定依法对祝林弟、关英强作出处以20万元的行政处罚决定于法有据，处罚适当，法院予以确认。四、南海安监局作出被诉处罚决定的程序问题。南海安监局于2017年10月9日对涉案事故立案后，因案情复杂，经审批，依法办理了延长案件处理的手续，将涉案查结期限延期至2018年4月7日，但南海安监局作出处罚决定的时间为2018年4月25日。因此，南海安监局办理程序拖沓，没在期限内对涉案事故作出处理，程序明显不当。但该程序不当只是超过了其申请延期处理的时间，并未对祝林弟、关英强的实体权利造成影响，考虑到南海安监局作出处罚决定实体上的正确性，为了避免当事人诉累，法院不作撤销被诉处罚决定的处理，只是确认南海安监局作出被诉处罚决定程序瑕疵。综上，南海安监局对祝林弟、关英强所作的被诉处罚决定认定事实清楚、证据确凿，适用法律、法规正确，程序瑕疵。祝林弟、关英强请求撤销南海安监局作出的处罚决定及市安监局作出的复议决定没有事实和法律依据，法院不予支持，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回祝林弟、关英强的诉讼请求。案件受理费50元由祝林弟、关英强负担。上诉人祝林弟、关英强上诉称：一、一审法院遗漏当事人，严重违反法定程序。南海安监局将上诉人作为处罚对象错误，本案的处罚对象应为欧某某和林某某，故该两人与本案处理结果有利害关系，一审法院应将其列为本案的第三人，但一审法院并未通知该二人参与诉讼，亦未在判决中释明原因。二、南海安监局作出被诉处罚决定程序违法。《中华人民共和国安全生产法》第八十三条规定，事故调查报告应当依法及时向社会公布。涉案事故调查报告是南海安监局作出被诉处罚决定的依据，依法应当向上诉人送达并告知上诉人相关权利，否则剥夺了上诉人的陈述、申辩权。由于南海安监局没有将事故报告送达给上诉人，侵犯了上诉人的权利，故其作出的被诉处罚决定程序违法，应当予以撤销。三、南海安监局作出的被诉处罚决定认定事实错误。涉案九天制品厂在事故发生时并没有注销，经营主体还在，但南海安监局并没有调查清楚，仅凭该厂工作人员的陈述就认定九天制品厂在事故时已注销是错误的。既然该厂没有注销，经营主体还在，那么其应当依法对当天的事故承担安全监督责任，因该厂出售设备也是一种经营行为，且发生在该厂内。同时，南海安监局对于事故中其他作业人员是由谁聘请、与上诉人之间是否有关系等事实亦未调查清楚。综上，一审判决遗漏当事人，且对本案事实未调查清楚，请求二审法院撤销一审判决并发回重新审理。被上诉人南海安监局辩称：一、上诉人祝林弟、关英强违法事实清楚、证据确凿，一审判决符合法定程序。根据《起重机械安全监察规定》第二十五条的规定，起重机械的拆卸应由具有安装许可资质的单位实施。结合事故调查报告、事故意见书等现有证据材料，可以证实上诉人在无起重机械拆卸相关资质的情况下，组织工人进行起重机械拆卸，是导致本起事故发生的间接原因。至于欧某某和林某某是否为行政处罚对象，并不影响对上诉人上述违法事实的认定。二、南海安监局作出的被诉处罚决定符合法定程序。根据《中华人民共和国安全生产法》第八十三条第一款和《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十四条的规定，南海安监局已在政府网站公布本起事故的事故调查报告，符合上述条款的规定。另，南海安监局在依法向上诉人送达的《行政处罚告知书》及《行政处罚听证告知书》中，亦告知上诉人依法享有陈述、申辩及听证的权利。同时，南海安监局在听证会上亦将该事故调查报告交由上诉人质证，保证了上诉人合法权利的充分实现。三、南海安监局作出的被诉处罚决定认定事实清楚，上诉人对本起事故的发生负有责任。根据南海安监局对上诉人所作的询问笔录及公安机关对祝林弟所作的询问笔录，结合其他人的询问笔录等证据材料，可以充分证实上诉人组织工人进行起重机械拆卸的事实，即使没有对两个焊工及两个小工进行询问，也不影响上述事实的认定。上诉人在本起事故中的责任是客观存在的，不因九天制品厂、林某某对本起事故是否负有责任而免除。此外，经区人民政府批复结案的事故调查报告没有指出九天制品厂存在与事故发生具有因果关系的行为，没有认定九天制品厂对本起事故负有责任。而林某某虽在本案事故中负有责任，但是对林某某的调查处理由公安机关负责。综上，南海安监局作出本案所诉之处罚决定认定事实清楚证据确凿充分，适用法律准确，行政程序合法，处罚恰当，请求二审法院依法驳回上诉人的上诉请求，维持一审判决。被上诉人市安监局辩称，南海安监局作出的涉案处罚决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，处理恰当；市安监局作出的涉案复议决定证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。综上，请求二审法院驳回上诉人祝林弟、关英强的上诉请求。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为：各方当事人对于市安监局作出本案被诉复议决定的职权依据及行为程序的合法性均无异议，本院予以确认。本案审查的焦点是南海安监局作出的（南）安监罚〔2017〕387号《行政处罚决定书》是否合法。依据《中华人民共和国安全生产法》第九条第一款、《安全生产违法行为行政处罚办法》第六条及《生产安全事故罚款处罚规定（试行）》第六条第一款第（四）项的规定，南海安监局作为南海区人民政府安全生产监督管理部门，依法享有对本行政区域内的安全生产工作实施综合监督管理并对本行政区域内发生一般事故的单位及其有关责任人员处以罚款的行政处罚职权。南海安监局于2017年10月9日对涉案安全生产事故予以立案，并于2018年4月2日向上诉人祝林弟、关英强发出（南）安监罚告〔2017〕387号《行政处罚告知书》及（南）安监听告〔2017〕387号《行政处罚听证告知书》，应祝林弟的要求于2018年4月19日召开听证会，听取了上诉人的申辩意见，并于同月25日作出本案被诉之（南）安监罚〔2017〕387号《行政处罚决定书》，依法送达给上诉人，告知上诉人复议或诉讼的权利，南海安监局作出涉案行政处罚的程序符合《安全生产违法行为行政处罚办法》第十八条及该办法中有关听证程序的规定。虽然南海安监局作出本案行政处罚决定的期限超过了上级安全监管监察部门批准的延期结案期限，但保障了上诉人的听证权利，且并未对上诉人的权利造成实质影响，故本院对于南海安监局超期作出本案行政处罚决定的行为予以指正，但该瑕疵并不构成程序违法。上诉人认为南海安监局未向其送达涉案事故调查报告，剥夺了其陈述、申诉权，故南海安监局作出涉案处罚决定程序违法。经查，如前所述，南海安监局在作出被诉处罚决定前已向上诉人送达了《行政处罚告知书》及《行政处罚听证告知书》，告知了上诉人陈述、申辩及听证的权利。涉案事故调查报告是由事故调查组作出经南海区政府批复生效后向社会公布，该报告仅是南海安监局作出被诉处罚决定的证据之一，该局在召开听证会时已按照《广东省行政程序听证程序实施办法》第十九条的规定向上诉人出示该报告，并经上诉人质证，故上诉人的上述主张缺乏事实及法律依据，本院依法不予支持。本案中，根据法院查明的事实可知，上诉人向九天制品厂购买起重设备后聘请林某某进行拆卸，后林某某在作业过程中发生一人死亡的安全生产事故。由于上诉人在无起重机械拆卸的相关资质的情况下就组织工人进行起重机械拆卸作业，且在施工前未制定拆卸作业指导书，未安排专门人员进行现场安装管理导致切割工人和起吊工人之间工作交接不到位，亦未设置安全警示标志，对施工人员也未进行安全生产教育和培训，故南海安监局认为上诉人违反了《起重机械安全监察规定》第二十五条的规定，依照《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条第（一）项的规定，对上诉人作出罚款20万元，由两上诉人承担连带责任的行政处罚，该决定认定事实清楚、证据确凿，适用法律正确。上诉人祝林弟、关英强主张南海安监局应将欧某某及林某某作为涉案安全生产事故的处罚对象，其二人不是适格的行政处罚对象。经查，如一审所述，上诉人属于《安全生产违法行为行政处罚办法》第六十七条所指的生产经营单位，在涉案起重机械的拆卸工作中负有共同的安全管理义务，南海安监局亦是针对上诉人违反《起重机械安全监察规定》第二十五条的规定作出的本案行政处罚，故欧某某及林某某是否在本次安全生产事故中承担责任及承担何种责任并不影响上诉人应承担的安全生产责任，上诉人的上述主张理据不足，本院不予支持。上诉人还认为一审法院未通知欧某某及林某某参与本案诉讼，程序违法。对此，本院认为，因欧某某及林某某并非南海安监局作出本案被诉处罚决定的行政相对人，即被诉处罚决定与欧某某及林某某并不存在利害关系，故一审法院无需通知欧某某及林某某参与本案诉讼，上诉人认为一审法院遗漏当事人的主张缺乏事实依据，本院亦不予支持。综上，一审法院判决驳回上诉人的诉讼请求正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审诉讼费50元，由上诉人祝林弟、关英强负担。本判决为终审判决。审判长  陈智扬审判员  潘华容审判员  王 慧二〇一九年三月二十二日书记员  暨晓莹