浙江省绍兴市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2018）浙06行终547号 上诉人（原审原告）宣淑英，女，1973年10月31日出生，汉族，住诸暨市。 委托代理人郑海东，浙江明显律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）诸暨市自然资源和规划局，住所地诸暨市暨阳街道东二路53号。 法定代表人钱光辉，局长。 委托代理人宣浩祥，男，诸暨市自然资源和规划局工作人员。 委托代理人宣卫忠，浙江新兴律师事务所律师。 原审第三人诸暨市英豪置业有限公司，住所地诸暨市暨阳街道春江路23号6幢。 法定代表人马建行，经理。 委托代理人劳锋锋，浙江鉴水律师事务所律师。 宣淑英因诉诸暨市自然资源和规划局解除行政协议一案，不服绍兴市上虞区人民法院（2018）浙0604行初100号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理本案。经阅卷、询问当事人，本案现已审理终结。 一审法院审理查明，2014年3月2日，诸暨市国土资源局发布诸土出告字［2014］12号《国有建设用地使用权挂牌出让公告》和《国有建设用地使用权挂牌出让须知》，公告挂牌出让诸暨市暨阳街道北二环路以南、育婴路以西、春江路以东A、B两地块。2014年4月2日，第三人诸暨市英豪置业有限公司向被告递交《挂牌竞买申请书》等资料，被告对报名资料、申请书等进行审核，当日作出《挂牌竞买资格确认书》。同日，第三人交纳竞买保证金共2500万元。2014年4月4日，第三人经竞买报价，以A地块4075万元、B地块8376万元的报价，分别竞得诸暨市暨阳街道北二环路以南、育婴路以西、春江路以东A、B两地块的国有建设用地使用权，被告同日向第三人发出《竞得通知书》二份。2014年4月10日，被告与第三人签订《成交确认书》、《国有建设用地使用权出让合同》各二份。《成交确认书》约定，竞得人应按公开出让文件的规定交付土地成交地价款，第一期于2014年5月4日前交总成交地价款的50％，第二期于2014年7月4日前余款交清。第三人在《成交确认书》约定的交款期限内，没有按期、足额履行支付土地出让金。被告于2014年5月25日、2014年7月22日，两次向第三人发书面函件，催交支付土地出让金，第三人仍未支付土地出让金。2016年6月7日，被告作出诸土解［2016］003号《关于解除〈国有建设用地使用权出让合同〉的决定》（以下简称“诸土解［2016］003号《解除合同决定》”），决定解除双方签订的《国有建设用地使用权出让合同》，恢复土地原状，2500万元竞买保证金不予退还，同时保留向四散热要求支付滞纳金及其他损失的权利。为上述决定书的送达，被告曾以邮寄、上门等方式向第三人送达，但未成。被告在2017年3月16日《诸暨日报》上刊登诸土资告［2017］001号《的公告》（以下简称“诸土资告［2017］001号《解除合同决定公告》”），内容为：“诸暨市英豪置业有限公司：根据《成交确认书》、《国有建设用地使用权出让合同》约定，你公司应于2014年5月4日前交总地款的50％，于2014年7月4日前交清余款。截止目前，你公司除在报名竞买时交纳竞买保证金2500万元（A地块820万元、B地块1680万元）外，其余出让金未按期足额缴纳。经多次催讨，至今仍未缴纳。根据《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》（国土资源部第39号令）、国土资源部《关于印发〈招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范〉（试行）和〈协议出让国有土地使用权规范〉（试行）的通知》（国土资发（2006）114号）等规定及《诸暨市暨阳街道北二环路以南、育婴路以西、春江路以东商业服务业、商业住宅用地国有建设用地使用权挂牌出让文件》（编号：诸土出告字［2014］12号）的相关规定，现决定解除我局与你公司签订的《国有建设用地使用权出让合同》，2500万元竞买保证金不予退还，你公司应恢复土地原状。因以其他方式无法向你公司送达该决定，现依法向你公司公告送达。本公告刊登之日起60日后视为送达。如你公司不服本决定，可在公告期满之起60日内向诸暨市人民政府或绍兴市国土资源局申请行政复议，也可在公告期满之日起6个月之内向人民法院提起行政诉讼。”另查明，第三人公司成立于2013年12月24日，注册资本2亿元，实收资本1亿7千万元。股东为宣淑英，占10％股份；绍兴县金仕堡健身有限公司，占90％股份；姚郁峰任监事。2015年2月16日，法定代表人由宣淑英变更为马建行。2017年6月2日，第三人公司监事姚郁峰签收宣淑英向其发送的《关于就诸暨市英豪置业有限公司利益提起诉讼的意见函》，内容为：由于第三人对被告在2017年3月16日《诸暨日报》上刊登的诸土资告［2017］001号《解除合同决定公告》未提起行政复议或行政诉讼，要求监事依照《中华人民共和国公司法》第一百五十一条规定，请求自签收本函之日起十五个工作日内代表为公司利益提起诉讼，如在前述期间内未向有管辖权人民法院提起诉讼，则视为监事拒绝该提议。第三人及其监事姚郁峰对被告的公告行为，均未提起行政复议和行政诉讼。 一审法院审理认为，本案的争议焦点：一、原告宣淑英作为第三人诸暨市英豪置业有限公司的股东，是否具备提起本次行政诉讼的主体资格。首先，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”的规定，原告系第三人的股东，可以认定为其他与行政行为有利害关系的公民。其次，依照《中华人民共和国公司法》第一百五十一条第一款“董事、高级管理人员有本法第一百四十九条规定的情形的，有限责任公司的股东可以书面请求监事会或者不设监事会的有限责任公司的监事向人民法院提起诉讼；监事有本法第一百四十九条规定的情形的，前述股东可以书面请求董事会或者不设董事会的有限责任公司的执行董事向人民法院提起诉讼”，第二款“监事会、不设监事会的有限责任公司的监事，或者董事会、执行董事收到前款规定的股东书面请求后拒绝提起诉讼，或者自收到请求之日起三十日内未提起诉讼，或者情况紧急、不立即提起诉讼将会使公司利益受到难以弥补的损害的，前款规定的股东有权为了公司的利益以自己的名义直接向人民法院提起诉讼”，第三款“他人侵犯公司合法权益，给公司造成损失的，本条第一款规定的股东可以依照前两款的规定向人民法院提起诉讼”之规定，从文义看，该条第三款规定的“诉讼”并未仅指“民事诉讼”。且案涉《国有建设用地使用权出让合同》系行政协议，并非民事诉讼的受案范围，通过民事诉讼途径解决有难以克服的法律障碍，故对此处的诉讼不宜限缩解释为“民事诉讼”。相应地，行政机关的行政行为损害公司利益，造成损失的，亦应认定为第三款所规定的“他人”。本案中，第三人系有限责任公司，原告作为其股东书面请求第三人的监事提起诉讼，因监事自收到请求之日起三十日内未提起诉讼，故原告有权为了公司的利益以自己的名义直接向人民法院提起本案行政诉讼，宣淑英的原告主体适格。二、原告请求撤销诸土资告［2017］001号《解除合同决定公告》，是否符合法律规定。首先，从公告的公文类型、内容、目的、作用进行解读。公告是党政机关的公文之一，是政府、团体对重大事件当众正式公布或者公开宣告、宣布的文告；公告的内容必须完整和准确，公告的文义不能产生歧义。就本案而言，公告的目的是为了向第三人送达诸土解［2016］003号《解除合同决定》；公告的作用是为了被告履行送达决定的职责，让第三人知道决定的内容、相关的权利和义务，更是行政处理能进入下节程序之必须。结合本案，从公告的形式和内容分析，诸土资告［2017］001号《解除合同决定公告》上没有公告“诸土解［2016］003号”的决定文号，导致公告中“因以其他方式无法向你公司送达该决定”、“现依法向你公司送达该决定”、“如你公司不服本决定”等多处指向“决定”，处于不特定、不明确的歧义状态，且标题和内容也缺乏一致。即缺乏公文内容的完整性和文义的准确性，与《党政机关公文处理工作条例》对公文的要求不相符。从公告的目的分析，诸土资告［2017］001号《解除合同决定公告》内容，虽然部分与诸土解［2016］003号《解除合同决定》相同，但是由于没有公告“诸土解［2016］003号”的决定文号，仍不能实现送达诸土解［2016］003号《解除合同决定》的目的。从公告的作用分析，由于诸土资告［2017］001号《解除合同决定公告》上没有公告“诸土解［2016］003号”的决定文号，导致公告指向的“决定”不特定，且公告的内容表述类似行政决定之措词，就连本案当事人原告诉状中对事实、理由、请求的表述、被告自己在答辩状中答辩理由和意见、第三人陈述的意见，也均误以为公告即决定，可见公告作用之一斑，何况阅读公告之民众更易误解，怎能发挥公告的作用？其次，诸土资告［2017］001号《解除合同决定公告》行为的认定。被告公告的目的是为了送达诸土解［2016］003号《解除合同决定》，是为了履行送达职责的行政行为。行政行为必须证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。由于被告公告的是非“诸土解［2016］003号”决定，属于确定公告内容之行为的明显不当。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（六）项之规定，判决撤销被告在2017年3月16日《诸暨日报》上刊登的诸土资告［2017］001号《解除合同决定公告》。一审案件受理费50元，由被告负担。 宣淑英提起上诉称：1.一审法院虽判决撤销了被上诉人作出的诸土资告［2017］001号《解除合同决定公告》，但仅是以其程序瑕疵为由撤销，并未对行政行为是否存在实体问题作出评判。涉案《国有建设用地使用权出让合同》对土地交付及土地证的颁发时间未作约定，为确保不发生影响项目开发的情形，原审第三人遂与该项目归口落地主管部门（暨阳街道办）联系协调，但一直久拖未决，第三人未按约缴纳土地出让金是有原因的。一审法院不应在其庭审中限制上诉人、原审第三人就上述问题陈述意见，未保障诉讼当事人的程序权利。2.被上诉人以其行政行为解除涉案《国有建设用地使用权出让合同》，剥夺了原审第三人根据合同法所享有的抗辩权，其行为实体违法。因被上诉人在一审庭审中明确其所作出的诸土资告［2017］001号《解除合同决定公告》是一个具体行政行为，是对诸土解［2016］003号《解除合同决定》的修订并进行了公告送达，故而上诉人明确本次诉讼针对的是被上诉人已经公告送达的诸土资告［2017］001号《解除合同决定公告》。根据一审庭审中明确的事项，诸土解［2016］003号《解除合同决定》只是被上诉人据以作出诸土资告［2017］001号《解除合同决定公告》的内部决议，本身不具有可诉性。一审法院认为上诉人撤回了对诸土解［2016］003号《解除合同决定》的诉讼，是错误的。3.二审庭询中补充认为，上诉人是针对被上诉人决定解除涉案《国有建设用地使用权出让合同》的行为提起诉讼，只是因未收到诸土解［2016］003号《解除合同决定》，才要求撤销诸土资告［2017］001号《解除合同决定公告》，一审法院应当对被上诉人作出解除合同的决定进行实体审查。综上，上诉人认可一审法院的判决结果，但认为一审未对实体问题进行审查不妥，请求二审法院发回重审或查明事实后对裁判理由进行调整。 诸暨市自然资源和规划局未向本院提交书面答辩意见，庭询时辩称：1.上诉人作为公司股东，不具备提起本案行政诉讼的主体资格。上诉人并非涉案《国有建设用地使用权出让合同》的相对人，也不是答辩人所作行政行为的相对人，根据《最高人民法院关于适用的解释》第十六条第一款“股份制企业的股东大会、股东会、董事会等认为行政机关作出的行政行为侵犯企业经营自主权的，可以企业名义提起诉讼”之规定，上诉人无权以个人名义提起诉讼。2.一审法院判决撤销诸土资告［2017］001号《解除合同决定公告》不当。诸土资告［2017］001号《解除合同决定公告》与诸土解［2016］003号《解除合同决定》的内容完全一致，答辩人以邮寄、上门等形式向原审第三人送达后者未成，在无法用其他方法送达的情况下，才采取了公告送达的方式。诸土资告［2017］001号《解除合同决定公告》的作用是为了履行送达职责，内容完全包含了诸土解［2016］003号《解除合同决定》的内容，证据确凿，适用法律法规正确。3.一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（六）项“明显不当”作出撤销判决，系适用法律错误。本案系解除合同的其他行政行为，并非行政处罚，不存在“明显不当”的情形。4.上诉人提出的上诉理由不能成立。上诉人在一审时明确撤回对诸土解［2016］003号《解除合同决定》的诉请，其在二审中又再次主张，显然不能成立。综上，请求二审法院依法驳回上诉人的上诉，同时撤销一审判决，改判驳回上诉人的起诉。 诸暨市英豪置业有限公司未向本院提交书面意见，庭询时述称：同意上诉人的意见。 本院二审审理查明，2019年1月17日，中共诸暨市委、诸暨人民政府发布《关于印发的通知》（市委〔2019〕3号），诸暨市国土资源局的职责，由新组建的诸暨市自然资源和规划局行使，不再保留诸暨市国土资源局。 本院认为，当事人未能正确表达其诉讼请求的，人民法院应当进行必要的指导与释明，以促使当事人正确表达其诉讼请求。本案中，上诉人宣淑英起诉时提出的诉讼请求为“1.确认被告作出诸土资告［2017］001号关于解除《国有建设用地使用权出让合同》的决定违法；2.撤销被告作出的诸土资告［2017］001号关于解除《国有建设用地使用权出让合同》的决定”，结合其事实与理由部分中“2017年3月16日，被告作出诸土资告［2017］001号关于解除《国有建设用地使用权出让合同》的决定，并通过报纸予以公告”、“被告解除与英豪公司之间的《国有建设用地使用权出让合同》这一决定所依据的上述三个法律依据中并无合同解除的具体规定”、“被告作出决定后，英豪公司并未就被告的违法行为提起行政复议或诉讼。2017年6月1日，原告作为公司股东在获悉被告作出决定后，发函要求英豪公司监事姚郁峰自收到函件之日起十五日内就被告的解除决定提起诉讼，但英豪公司及公司监事姚郁峰均未提起诉讼”等陈述，上诉人实际是针对原诸暨市国土资源局决定解除其与原审第三人诸暨市英豪置业有限公司签订的《国有建设用地使用权出让合同》这一行政行为提起本案诉讼，而非针对行政机关发布公告行为本身提起诉讼。一审法院未审查上述情况，也未向上诉人进行充分释明，迳行认定上诉人系针对发布诸土资告［2017］001号《解除合同决定公告》行为起诉，认定事实不清，对本案审查对象的确定有误。 另外，从案涉诸土资告［2017］001号《解除合同决定公告》的内容看，该公告除未载明“诸土解［2016］003号”文号外，已包含了诸土解［2016］003号《解除合同决定》的全部内容，即发布公告是送达诸土解［2016］003号《解除合同决定》的一种方式，对当事人权利义务产生实际影响的应当是诸土解［2016］003号《解除合同决定》。一审法院将原诸暨市国土资源局发布诸土资告［2017］001号《解除合同决定公告》认定为独立可诉的行政行为，进而作出实体判决，存在不当，本院予以指正。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）项之规定，裁定如下： 一、撤销绍兴市上虞区人民法院（2018）浙0604行初100号行政判决； 二、发回绍兴市上虞区人民法院重审。 （此页无正文） 审判长  傅芝兰 审判员  蒋 瑛 审判员  范卓娅 二〇一九年三月八日 书记员  孟树楠