湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2018）湘行终1587号上诉人（原审原告）：何传柱，男，1929年12月18日出生，汉族（已于2018年9月1日故）。上诉人（原审原告）：何可，男，1988年2月2日出生，汉族，住衡阳市石鼓区。上诉人（原审原告）：何世新，男，1963年9月14日出生，汉族，住衡阳市石鼓区。上诉人（原审原告）：何世恒，男，1956年9月12日出生，汉族，住衡阳市石鼓区。系何世新、何可共同委托代理人。被上诉人（原审被告）：衡阳市人民政府。住所地：衡阳市解放大道16号。法定代表人：邓群策，市长。委托代理人：陈金娥，衡阳市人民政府法制办工作人员。何传柱、何可、何世新、何世恒（以下简称何世恒等人）因诉衡阳市人民政府（以下简称衡阳市政府）行政复议决定一案，不服湖南省衡阳市中级人民法院2018年7月23日作出的（2018）湘04行初88号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。湖南省衡阳市中级人民法院经审理查明：何世恒等人共住的房屋位于衡阳市石鼓区友爱村六组莲花塘50号。何传柱系何世新、何世恒之父、何可之祖父。2017年1月11日，湖南省人民政府作出（2017）政国土字第49号《农用地转用、土地征收审批单》，该审批单记载申请用地单位为衡阳市国土资源局，批准用途：衡阳市来雁新城天雁安置房（2012年报部保障性住房），征收土地位于衡阳市××区街道友爱村。2017年1月24日，衡阳市政府发布衡府［2017］9号《征收土地公告》，拟征收衡阳市石鼓区合江街道友爱村集体土地38671㎡。同日，衡阳市国土资源局发布衡国土征补［2017］9号《征地补偿安置方案公告》，其中关于农业人口安置途径为：货币安置。衡阳市石鼓区合江街道友爱村委会收到衡阳市国土资源局的征前告知书后，于2017年2月9日向衡阳市国土资源局提交《放弃听证意见书》，称经村召开的村民代表会议集体研究决定，同意征地及该局发布的征地补偿安置方案，并放弃听证。2017年5月22日，衡阳市石鼓区来雁新城项目指挥部以该村六组莲花塘50号何世恒等人一家与该项目指挥部未达成一致的拆迁补偿协议，决定请求衡阳市房屋测绘中心对原告的房屋进行测量，固定证据，并向衡阳市衡州公证处办理了保全证据公证。2017年6月23日，衡阳市来雁新城项目合江街道指挥部向原告何传柱在中国农业银行衡阳分行营业部的账户62×××74中存入房屋拆迁补偿款336199元。石鼓区合江街道办事处（以下简称街道办）于2017年11月13日制定了拆除何世恒等人房屋行动方案，于同月14日组织相关人员召开了拆除何世恒等人房屋工作调度会（参加人员有街道办领导及社区工作人员和区城管执法局、区公安局等人员），同月15日组织相关人员强制拆除了何世恒等人的房屋。2018年1月5日，何世恒等人向衡阳市政府申请行政复议，请求确认被申请人衡阳市石鼓区人民政府（以下简称区政府）强制拆除其房屋的行政行为违法。衡阳市政府于同日受理何世恒等人的申请。2018年4月4日，衡阳市政府告知何世恒等人：“强拆你们房屋的行政行为系衡阳市石鼓区合江街道办事处所为……建议你们将被申请人变更为衡阳市石鼓区合江街道办事处并向石鼓区人民政府提出行政复议申请”。但何世恒等人拒绝变更。2018年4月11日，衡阳市政府以何世恒等人的复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法》第十条第四款规定，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项规定，驳回何世恒等人的行政复议申请。湖南省衡阳市中级人民法院经审理认为：本案的核心争议是何世恒等人向衡阳市政府申请行政复议，请求确认强制拆除行政行为违法，适格的复议被申请人是否系区政府。何世恒等人认为区政府对其房屋实施了强制拆除行为，并以区政府为复议被申请人，虽提供了视听资料并有衡阳市政府提供的街道办拆除何世恒等人房屋工作方案、工作调度会等证据以证实区政府或区相关职能部门有工作人员在拆除现场，但也仅说明区政府及相关职能部门为积极配合街道办在其辖区内实施强制拆除原告房屋的活动时，做了现场疏导、服务等基层保障工作，并不能证明区政府是具体实施强制拆除的行为主体。衡阳市政府经复议查明，区政府提供的《拆除何世恒房屋行动方案》、何意（何世恒女儿）从街道办领取相关费用的领条等证据，证明了系街道办对何世恒等人的房屋具体实施了拆除行为。且根据该院查明的事实，区政府亦非补偿安置义务主体甚至并非征收主体。因此，何世恒等人提交的复议申请因未载明符合规定的被申请人，衡阳市政府以原告何世恒等人复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法》第十条第四款规定为由，认为复议申请不符合受理条件而驳回何世恒等人复议申请，并无不当。应当指出的是，衡阳市政府作为复议机关告知何世恒等人变更被申请人为街道办亦不完全正确。现行集体土地征收制度的本质是国家基于公共利益需要实施征收，并由国家依法给予公平合理补偿的制度。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十条第一款第（三）项规定，农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案经批准后，由市、县人民政府组织实施，按具体建设项目分别供地。同时，该实施条例第四十五条规定，违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。《衡阳市集体土地征收与房屋拆迁补偿安置办法》[（2015）73号]第三条规定“市人民政府统一领导全市征地拆迁工作，并负责市本级征地拆迁补偿安置工作。各县（市）、南岳区人民政府负责本行政区域内征地拆迁补偿安置工作。……”。可见，市、县人民政府及土地管理部门是代表国家负责具体征收与补偿的法定主体。但考虑到征收与补偿程序的多阶段性、组织形式的多样性以及地方人民政府与其组成部门分工合作的统一性，并考虑到集体土地征收行政效能等因素，市、县人民政府可以规范性文件或征地公告方案等方式，要求土地管理部门具体组织实施本行政区域内的土地房屋征收补偿工作，甚至委托乡镇人民政府、区（县）事务机构等主体参与征收与补偿的协商等工作，但不能认为此类主体因此即成为了补偿安置的法定义务主体，也不能认为其实际取得了独立实施补偿安置的行政主体资格，而应遵循职权法定原则和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第三款规定精神，将此类主体视为接受市、县人民政府等委托从事具体的补偿安置事宜。就本案来说，街道办并非补偿安置的法定义务主体，其拆除作为被征收人即何世恒等人的合法房屋，只能基于委托授权实施，其强制拆除的后果不能由其独立承担。因此，街道办至少不是何世恒等人提出复议申请的唯一符合规定的被申请人。综上，衡阳市政府作出的衡府复决字[2018]10号行政复议决定（以下简称10号复议决定）证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。何世恒等人请求撤销衡阳市政府作出的行政复议决定等诉讼请求缺乏事实和法律依据。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决驳回原告何传柱、何世恒、何可、何世新的诉讼请求。案件受理费50元，由原告何传柱、何世恒、何可、何世新负担。何世恒等人不服原审判决，向本院提起上诉称：2017年11月15日6时许，区政府率领400余人来到其住地，在没有出示强制拆迁法院法律文书，亦未出示强制拆迁程序，将上诉人的手机扣押、将88岁的何传柱弄走不知去向，上诉人房屋被强拆，居无定所，生活无保障。上诉人于2018年1月5日就区政府违法强拆行为向衡阳市政府申请行政复议，被上诉人衡阳市政府竟驳回了上诉人的复议申请。原审法院也驳回了上诉人的诉讼请求。请求二审法院依法撤销衡阳市中级人民法院（2018）湘04行初88号行政判决，将本案发回重审或指令衡阳市政府重新处理；由被上诉人承担本案诉讼费。被上诉人衡阳市政府口头答辩称：上诉人申请行政复议时将区政府列为被申请人，审查时，区政府提供了其不是拆除上诉人房屋的主体的证据。街道办有组织拆除的行动方案、工作调度会，上诉人的房屋被拆除后，由街道办为上诉人支付生活费及住宿安排。上述证据证实街道办有主体资格。请求驳回上诉，维持原判。当事人向原审法院提交并经庭审质证的证据，已随案移送本院。经审查，可以作为认定本案事实的依据。本院对原审认定的事实予以确认。本院认为：《中华人民共和国行政复议法》第六条第（十一）项规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的，可以依照本法申请行政复议。本案中，何世恒等人以区政府强制拆除其房屋的行政行为违法为由，向衡阳市政府申请行政复议。衡阳市政府认定何世恒等人的房屋是街道办组织相关人员拆除的，并根据《中华人民共和国行政复议法》第十条第四款的规定，向何世恒等人释明并告知其应将被申请人区政府变更为街道办，何世恒等人拒绝变更。衡阳市政府遂以何世恒等人拒绝变更为由，驳回了何世恒等人的行政复议申请。《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款规定，征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。衡阳市政府2017年1月24日作出衡府【2017】9号《征收土地公告》、衡阳市国土资源局作出衡国土征补【2017】9号《征地补偿安置方案公告》。根据上述法律、法规的规定，衡阳市政府是涉案房屋的征收与补偿主体，衡阳市国土资源局是涉案房屋的征收与补偿的实施主体。2017年11月15日，在街道办领导、社区工作人员、区城管执法局、区公安局等部门的共同参与下，将何世恒等人的房屋强制拆除。衡阳市政府称其未委托其他行政机关、内设机构、派出机构或者其他组织具体实施涉案征收工作。区政府、街道办亦声称，涉案强制拆除行为不是受衡阳市政府和衡阳市国土资源局的委托，故该行为的法律后果应由区政府和街道办承担。衡阳市政府10号行政复议决定认为涉案房屋的拆除行为系街道办所为，向何世恒等人释明要求其将被申请人区政府变更为街道办，并以何世恒等人拒绝变更为由，驳回何世恒等人复议申请的基本事实不清、证据不足，依法应撤销衡阳市政府10号行政复议决定，责令其重作。原审判决认为何世恒等人提供的证据“并不能证明区政府是具体实施强制拆除活动的行为主体”，认为何世恒等人提交的复议申请未载明符合规定的被申请人，以其复议申请不符合受理条件，驳回何世恒等人的诉讼请求不当，应予纠正。综上，原审判决驳回何世恒等人的诉讼请求、衡阳市政府驳回何世恒等人复议申请的理由均不当，依法予以纠正。何世恒等人的部分上诉理由成立，本院予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第八十九条第一款第（三）项、第三款之规定，判决如下：一、撤销衡阳市中级人民法院（2018）湘04行初88号行政判决；二、撤销衡阳市人民政府衡府复决字[2018]10号《行政复议决定书》；三、责令衡阳市人民政府在本判决生效后60日内重新作出复议决定。一、二审案件受理费各50元，共计100元，由被上诉人衡阳市人民政府负担。本判决为终审判决。审判长  张坤世审判员  章晋湘审判员  李俊颖二〇一九年三月十三日法官助理廖文宇书记员袁璇