广西壮族自治区桂林市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂03行终8号 上诉人（一审原告）灌阳县洞井瑶族乡保良村委第12村民小组。 诉讼代表人赵定明，该村民小组组长。 委托代理人吴若愚，广西问答律师事务所律师。 委托代理人蒋小丽，广西问答律师事务所实习律师。 被上诉人（一审被告）灌阳县洞井瑶族乡人民政府，住所地：灌阳县洞井瑶族乡洞井街017号。 法定代表人邓润生，乡长。 委托代理人唐瑱，灌阳县司法局洞井司法所所长。 被上诉人（一审被告）灌阳县人民政府，住所地：灌阳县灌阳镇胜利路39号。 法定代表人卢嵩，县长。 委托代理人余胜远，灌阳县人民政府法制办工作人员。 委托代理人廖京城，灌阳县人民政府法制办工作人员。 第三人（一审第三人）蒋仁义，男，1945年2月27日出生，汉族，农民，住灌阳县。 委托代理人王庆达，灌阳县法律事务中心法律工作者。 上诉人灌阳县洞井瑶族乡保良村委第12村民小组因土地使用权和林木所有权确权决定一案，不服灌阳县人民法院（2018）桂0327行初13号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2019年2月21日公开开庭审理了本案。上诉人的诉讼代表人赵定明及其委托代理人吴若愚、蒋小丽，被上诉人灌阳县洞井瑶族乡人民政府（下称洞井乡政府）的委托代理人唐瑱，被上诉人灌阳县人民政府的委托代理人余胜远、廖京城，第三人蒋仁义及其委托代理人王庆达到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 一审查明：原告和第三人争执的山场地名为老屋场海棉地，面积约12亩，争议山场范围内的附着物为第三人种植的杉树、竹子和桃子树。上世纪80年代林业生产责任制后，第三人对争执山场进行了连续性的现实管业，1987年第三人砍伐30多棵杉树用于建房；1985年第三人在争议山场内砍伐杉树作为其儿子置办结婚家具的用材；2003年第三人的女婿在争议山场内砍伐松木两车，用于建房模板；2004年木扎塘屯架设木板桥要求村民自凑材料，第三人在争议山场内砍伐了杉木和杂木；2007年第三人在争议山场内炼山并种植了约3亩的杉树幼苗；2008年春第三人在争议山场内炼山并种植了杉树400余株，并多年采割了松脂。2008年秋，原告以争议山场原已分给了村民，是村民们的茶叶地为由，主张山场权属。被告洞井乡政府调处过程中，原告提交了关键书证即《关于老无场至崇树坪一代山场》。第三人认可该书证系集体分山时的分山凭据，但认为该书证里面的第12行即“其中老无场海棉地各归各人，以前分好一律不动”是伪造的。针对该证据的真实性问题，洞井乡政府于2011年11月8日组织双方代表到桂林市正诚司法鉴定中心进行文书司法鉴定，2011年12月1日组织当事双方达成了如下《补充协议》：当事双方对《关于老无场至崇村坪一代山场》的第12行进行鉴定；以此鉴定结论决定本纠纷的最终结果，即：《关于老无场至崇树坪一代山场》的第12行与该书证记载的其它内容是同一人、同一时期所写，如果鉴定出真伪，所有鉴定费用由败诉方承担，双方不得再有异议。后鉴定结论出来后，洞井乡政府组织双方代表于2012年1月4日在洞井乡司法所对密封的鉴定书进行开封。开封时，双方代表再次议定“本次鉴定的‘分山协议书’系本案的关键证据，双方同意以此鉴定结果决定本纠纷的最终结果，即：本鉴定的证据如属不真实，该案涉及的山场林地的承包经营权等相关权利属被申请人，如本鉴定的结果是‘该证据真实有效’则本纠纷涉及的山场经营承包权及相关权利属申请方，双方不得再有异议”。桂林市正诚司法鉴定中心作出正诚司鉴[2011]文鉴字第58号《司法鉴定意见书》，鉴定意见为：1、送检的有关老无场至崇树坪一代山场的协议记录页面，其第12行字迹与页面上其它字迹为同一人所书写；2、第12行字迹与页面上其它字迹不是同期形成，而是页面上的其它字迹写在先，第12行字迹添写在后，两者相距时间应超过三年以上。随后洞井乡政府制作了《保良村十二队“海棉地林地纠纷”证据开封记录》。因原告以《关于老无场至崇树坪一代山场》为凭主张争执的老屋场海棉地山林权属，基于该书证页面上所记载的与争执山场有关的第12行的内容与其它内容不是同期书写，而是在超过三年后添写的，故该书证不能作为原告请求确定争执山场之山权林权的凭证。洞井乡政府遂于2016年1月12日作出洞政处[2016]1号处理决定：争议山场的使用权及山场内的林木所有权归第三人蒋仁义所有。原告不服，申请复议，被告灌阳县人民政府于2016年8月3日作出灌复决[2016]8号行政复议决定，维持了洞井乡政府所作出的[2016]1号处理决定。 一审判决认为，根据本案当事人的诉辩意见，本案争议焦点主要集中在二个方面：一、被诉行政行为所认定事实的主要证据是否充足；二、被诉行政行为是否适用法律、法规错误。首先，关于被诉行政行为所认定事实的主要证据是否充足。对此，本院认为，林业生产责任制后第三人长期在老屋场海棉地山场内从事经营管理活动，种植杉树、毛竹，砍伐树木，2008年前原告未曾提出权属争议，第三人有管理使用争议山林的事实，且当事人双方达成了协议即将书证的司法鉴定结论作为最终确定争议山场权属的依据，该协议是双方真实意思的表示，对申请双方当事人有法律拘束力。洞井乡政府根据管业事实，并按当事人双方达成的协议确定涉案山场的使用权及山场内的林木所有权归第三人并无不妥。故被诉行政行为基本事实清楚，主要证据充足。其次，关于被诉行政行为是否适用法律、法规错误问题。《广西壮族自治区山林水利权属纠纷调解处理条例》是地方性法规，该条例是根据有关法律、行政法规的规定，结合广西壮族自治区的实际而制定的，本案中，被诉行政行为[2016]1号处理决定适用《广西壮族自治区山林水利权属纠纷调解处理条例》第四条、第十六条、第三十四条第（七）项、第三十五条第（二）项、第三十六条第（二）项、第三十七条，从法定职权、管辖、处理原则和证据来选择适用条款，符合行政诉讼法的有关规定，适用法规正确。复议机关〔2016〕8号《行政复议决定书》适用《中华人民共和国行政复议法》第二十八条作出决定维持的复议决定正确。综上所述，被诉行政处理决定及行政复议决定认定事实清楚，主要证据充足，程序合法，适用法律正确，本院予以支持。原告的诉讼请求不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告的诉讼请求。 上诉人上诉称：一、关于本案的基本事实。1982年分地到户时，原告共14户分居二个村落即木渣塘和新铺。木渣塘村居住12户，因海棉地位于木渣塘村对面山场中，居住在木渣塘的12户就近抽勾海棉地各分得一份，当时立了《关于一九八二年度旧历3月初十日应分老无场海棉地情况如下》，对各农户分得的土地编号进行了记录，第三人也认可这一书证。1984年2月开始，原告陆续将集体山场分下户，作了《关于老无场崇树坪一代山场》等分山记录。1984年仅分山而未分耕地，为防止日后产生纠纷，约三年后即1987年左右，书写《关于老无场崇树坪一代山场》分山记录的邹定室在《关于老无场崇树坪一代山场》下方空白处专门注明了“老无场海棉地各归各人，以前分好一律不动”。2008年，海棉地的权属才发生纠纷，不可能早在21年前原告就为有利于本纠纷的处理而在分山记录上添加上述文字。因此，《关于老无场崇树坪一代山场》客观真实。在政府调处时，为何要对上述添加的文字进行鉴定，主要是因为第三人认为上述添加的文字是2008年纠纷发生后才添加的。二、二被告及一审法院认定第三人对争执地进行了管业活动，并据此将争议地的使用权及其林木所有权确权归第三人所有，没有任何事实依据，实体处理错误。1.1982年分耕地时已将海棉地分给了居住在木渣塘村的12户村民，1984年分山时，没有任何证据证实当时将1982年已分配给12户村民的海棉地收回重新分配给第三人。即使第三人在海棉地进行所谓的管业活动，也属侵权行为，缺乏合法的管业依据，不能以此非法行为作为政府确定权属的依据。2.事实上第三人并未对争执地进行过任何管业活动。因第三人分得的山场与海棉地相邻，且第三人也分得海棉地12份中的一份，第三人在其分得的山场和其分得的一份海棉地内进行经营管业，不能说明其对海棉地中其余土地进行了管业。3.农村村民的土地使用权是通过向村集体承包取得，被告在未查清第三人是通过何种方式取得该宗土地经营权的情况下，即将争执地确权归第三人所有，缺乏最基础的证据支撑。4.被告向一审法院提交的蒋仁义、包昆山、李世发、邹定室等人的调查笔录和原告的代理人调查谭万兴、刘业达、肖芳均、周定明、易修宽、易修福等人的调查笔录，均证实了争执地在1982年已分给了12户农户，一审法院对这些证据不分析采信，却对第三人提供的具有利害关系又难以形成证据链的证人证言完全采信，实属在证据的认定上存在严重的不公正。5.原告在行政确权及一审庭审中均出示了《关于一九八二年度旧历3月初十日应分老无场海棉地情况如下》这一原始书证，被告及第三人也当庭认可了该证据的真实性，书证的效力大于证人证言，一审法院却对这一具有重大关联性的书证不加以认定，并作为认定事实的依据，实属令人费解。6.《司法鉴定意见书》并不能证明《关于老无场崇树坪一代山场》上添加的文字属于纠纷发生后伪造，相反，却从另一个侧面证明了该内容是本纠纷发生前的20多年前添加，被告依据该鉴定意见将争执地使用权确权归第三人，实属运用证据错误。三、被告的确权程序违法。大量的证人证言及书证均证实争执地早在1982年分给了12户农户，此12户农户分别取得了争执地的合法承包经营权，因此，应当由12户农户主张争执地的使用权，被告在确权时，却未通知或追加这12户农户作为当事人参加纠纷处理，对法律关系认识错误，将无主体资格的原告作为行政确权的当事人，剥夺了此12户农户参加行政确权、进行申辩的权利，程序违法。综上，被诉的确权决定和一审判决均存在认定事实不清，证据不足，且处理程序违法，特上诉请求撤销一审判决、撤销被诉确权决定和复议决定，责令被告重新作出处理决定。 被上诉人洞井乡政府辩称：1.争执山场确权归第三人所有，事实清楚，证据确切。第一，争执山场是第三人在上世纪80年代分得，第三人进行长期管业，原告对第三人长期管业活动未曾提过异议；第二，原告与第三人达成了以《关于老无场崇树坪一代山场》的鉴定结果为确权依据的协议，根据鉴定结果和该协议，争执山场的使用权就应确权归第三人。2.原告主张争执山林的权属无证据证实。原告只提供了《关于老无场崇树坪一代山场》这一份证据，无现实管业等参考依据。3.被诉确权决定程序合法。原告没有证据证明争执山分给了12户农户，此12户也未就争执山场主张权利，被诉确权决定没有遗漏当事人。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 被上诉人灌阳县人民政府辩称：1.原行政机关受理案件后，依法进行了实地调查、现场勘验、组织进行司法鉴定，据此作出的被诉确权决定认定事实清楚，程序合法，内容适当。2.本政府的复议决定程序合法。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 第三人述称，1.争执山林属于第三人，事实清楚，证据确凿。自上世纪80年代第三人承包争执山以来，第三人对争执山场管护至今已30余年，种玉米、红薯、砍伐原有的松杉木，种植毛竹、杉树、桃树、采割松脂，原告村民一直在争执地周围山场田地中劳作，无人对第三人的现实管业提出异议。2.按原告与第三人就司法鉴定所达成的协议，争执山林应确权归第三人。因此，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 经审查，一审判决认定的证据合法、有效，可作为定案依据。据此，本院查明的事实与一审判决认定的上述事实一致。 本院另查明，2009年5月6日，洞井乡政府作出了洞政处[2009]第1号处理决定，以争执地系被申请人蒋仁义长期管业而申请人明知却未提出异议为依据，将争执地的使用权确权归蒋仁义所有。2010年1月21日，灌阳县人民政府作出灌复决[2010]1号复议决定，以“保良村委会2009年3月10日《证明》中提到的《1983山场分管协议》经查实为本政府派员对争执山场进行现场勘验时从村民邹定室调取的《关于老无（屋）至崇（枞）树坪一带的山场》，《关于老无（屋）至崇（枞）树坪一带的山场》中没有1983年生产队将海棉地争执山场另行划分给第三人的内容。保良村委会2009年3月10日《证明》证明《1983年山场分管协议》记载了争执山场于1983年另行划分给第三人，内容不真实……”为由，撤销了洞井乡政府作出的洞政处[2009]第1号处理决定，责令洞井乡政府重新作出具体行政行为。2012年4月10日，洞井乡政府重新作出了洞政处[2012]01号处理决定，以1983年分山时，根据蒋仁义家庭人员与其所在的分山组其他农户人均分山面积分析得出争执地当时应分给了蒋仁义，蒋仁义对争执地长期管业无人提出异议，以及争执双方达成的司法鉴定协议为理由，将争执山的使用权确权给了蒋仁义。2014年12月12日，灌阳县人民政府作出灌复决[2014]5号复议决定，维持了洞政处[2012]01号处理决定。一审原告不服，起诉至灌阳县人民法院，诉讼中洞井乡政府认为洞政处[2012]01号处理决定适用法律错误而自行撤销了该决定，并重新作出本案被诉的确权决定。 本院认为，本案当事人存在以下几个争议焦点：1.被诉确权决定没有以木渣塘村邹定室等11户村民为申请人而是以12村民小组为申请人是否程序违法。2.被诉的确权决定确权结果是否正确。 关于第一个争议焦点，上诉人认为争执的海棉地在1982年分地时已分给了居住在木渣塘的12户村民（包括第三人户），因此，洞井乡政府在调处海棉地的权属纠纷时没有通知或追加这12户作为当事人，而将无主体资格的原告作为当事人，因而程序违法。本院认为，洞井乡政府自2008年受理原告的确权申请直至2016年1月12日作出本案被诉的确权决定，均认定海棉地在1984年分山时已分给了第三人，不再是居住在木渣塘除第三人外其余11户村民的承包地，所以，洞井乡政府根据原告的确权申请以原告作为海棉地权属纠纷争议的一方当事人，程序未违法。 关于第二个争议焦点。争执的海棉地在1982年生产责任制时作12份分给了原告居住在木渣塘的12户村民，原告和第三人对此无争议。双方存在争议的是1984年分山时，海棉地是否调整给了第三人。原告认为1982年是分地，1984年是分山而不是分地，不可能对1982年已分给除第三人外的其余11户村民的海棉地调整给第三人。第三人则认为1984年分山时将海棉地调整给了他，当时邹定室写的分山记录上有记载，2008年为海棉地发生纠纷时邹定室将分山记录交给过村干部，次日邹定室将分山记录拿回后拒不交出。虽然第三人没有直接证据证实1984年海棉地已调整给了第三人，但第三人长期管理使用海棉地（实际上海棉地不是耕地而是山场的山脚部分），种植竹子、树木、割松脂，至今整个海棉地（山）上均分布有成林的杉树、竹子，不仅仅是原告所称的只有第三人本人分得的一份海棉地（山）上才有第三人种植的树木，居住在木渣塘的除第三人外其余11户村民明知而未提出任何异议，如果分山时海棉地（山）没有调整给第三人，第三人却可以长期在木渣塘另11户村民分得的承包地上种管，11户村民又不提出异议，不合常理。因此，第三人对海棉地（山）的管理使用事实可以推断该地已分给了第三人，洞井乡政府据此将海棉地（山）的使用权及海棉地（山）内的树木所有权确权归第三人，实体处理未违法。复议决定予以维持，实体和程序亦合法。一审判决认定事实清楚，程序合法。上诉人上诉理由没有事实根据和法律依据，其上诉请求本院不予支持。本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人灌阳县洞井瑶族乡保良村委第12村民小组负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  安 涛 审 判 员  庾安明 审 判 员  陶 明 二〇一九年三月八日 法官助理  王 静 书 记 员  邓逸飞 附：《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；