湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）湘行终42号上诉人（原审原告）：安乡县安丰乡牲猪定点屠宰场。经营场所：安乡县安丰乡出口洲码头。负责人：鲁秉武，该屠宰场经营者。委托代理人：戴建国，湖南信义律师事务所律师。委托代理人：马和平，该屠宰场合伙人。被上诉人（原审被告）：安乡县人民政府。住所地：湖南省安乡县深柳镇潺陵路26号。法定代表人：王兆铭，县长。委托代理人：陈登陆，安乡县畜牧兽医水产局工作人员。委托代理人：刘利平，湖南信义律师事务所律师。上诉人安乡县安丰乡牲猪定点屠宰场(以下简称安丰屠宰场)因与被上诉人安乡县人民政府(以下简称安乡县政府)行政处罚一案，不服常德市中级人民法院（2018）湘07行初76号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。原审法院经审理查明，2008年1月20日，安丰乡人民政府（以下简称安丰乡政府）与安丰屠宰场签订《安丰乡牲猪定点屠宰独立屠宰权授权协议书》，授权安丰屠宰场在安丰乡境内生猪定点屠宰权为20年，从2008年2月1日起至2028年2月1日止。2008年1月28日，安丰乡政府作出批复，同意按安丰乡屠宰办报送的设置规划建设定点屠宰场。2008年2月27日，安乡县卫生局为安丰屠宰场颁发湘卫食证字(许)第430721-0008号《食品卫生许可证》，有效期限2008年2月27日至2012年2月26日。同日，安乡县卫生局为屠宰人员陈炎丙颁发了《健康证》。2008年4月10日，安丰屠宰场登记为个体工商户，经营者为鲁秉武，经营范围为屠宰、销售、生猪收购。2011年9月30日，安乡县政府为安丰屠宰场颁发《生猪定点屠宰证》。根据农业部办公厅下发的《2016年生猪屠宰监管“扫雷行动”实施方案》，安乡县畜牧兽医水产局在对安乡县境内生猪屠宰场的资格审核清理中，发现安丰屠宰场存在如下问题：一是没有与屠宰规模相适应的充足水源，水质不符合国家规定的生活饮用水卫生标准；二是没有依法取得健康证明的屠宰技术人员；三是没有经考核合格的肉品品质检验人员；四是没有依法取得动物防疫条件合格证等。遂于2017年5月8日向安丰屠宰场下发湘安畜水(政)字(2017)第1号整改通知，整改期限为一个月，该通知直接送达给安丰屠宰场负责人鲁秉武。2017年5月19日、2017年5月29日、2017年6月13日、2017年6月23日，安乡县畜牧兽医水产局分四次对安丰屠宰场进行了日常监督检查，发现安丰屠宰场仍不符合要求，分别指定了整改期限，并形成了《生猪屠宰厂(场)日常监督检查记录表》，安丰屠宰场负责人鲁秉武在记录表上签名确认。2017年6月13日，安乡县畜牧兽医水产局与安乡县环境保护局对安丰屠宰场的资格进行了联合审核，认定安丰屠宰场不符合有关审核原则要求。同日，安乡县畜牧兽医水产局对安丰屠宰场的屠宰标志牌和《生猪定点屠宰证书》予以登记保存，并出具了证据登记保存清单，安丰屠宰场负责人鲁秉武予以签收。随后，安乡县畜牧兽医水产局就安丰屠宰场未按要求整改到位的问题，多次进行督导未果。2017年9月29日，安乡县政府发布安政发[2017]20号《关于取缔关停不符合设立条件的乡镇生猪定点屠宰场(点)的通告》(以下简称《关停通告》)，决定于2017年10月1日前取缔关停含安丰屠宰场在内的九家生猪屠宰场。2017年10月18日，安丰屠宰场申请安丰乡政府对安丰屠宰场关闭后的相应损失给予补偿，但至今未见处理。安丰屠宰场不服安乡县政府发布的《关停通告》，于2018年6月11日提出本案诉讼，请求：1.确认安乡县政府发布的《关停通告》违法；2.判令安乡县政府赔偿安丰屠宰场损失1545000元。另查明，2008年，安丰屠宰场为建场需要购买了房屋，并支付了一定的土地补偿款。原审法院认为，根据《湖南省行政程序规定》第七十三条第一款关于“行政机关在作出行政执法决定之前，应当告知当事人、利害关系人享有陈述意见、申辩的权利，并听取其陈述和申辩”的规定，行政机关在行政执法程序中，应当充分保障行政相对人的陈述、申辩权。本案中，安乡县政府作出《关停通告》前，没有告知安丰屠宰场享有的陈述与申辩权，在未听取安丰屠宰场陈述与申辩意见的情况下，直接作出《关停通告》，取缔与关停安丰屠宰场，程序违法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款关于“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任”的规定，安丰屠宰场对其实际损失应承担举证责任。虽然安丰屠宰场主张其建场时购买了房屋和征用了土地，但该房屋和土地权属并不因《关停通告》导致物权变动，不属于实际损失，不予赔偿。此外，安丰屠宰场所举证据不能证明《关停通告》对其造成了其他财产损失，且本案不符合因被告原因导致原告无法举证的情形。据此，安丰屠宰场应承担举证不能的责任，其赔偿请求，因无事实根据，不予支持。在审理本案中，原审法院发现该《关停通告》还存在针对其他屠宰场的取缔关停行为。关于《关停通告》针对其他屠宰场的取缔关停行为是否合法的问题，因其他屠宰场未提起行政诉讼，在审理本案中又难以查实相关事实。故在本案中仅对《关停通告》中关于针对安丰屠宰场的取缔关停行为作出处理。综上所述，安乡县政府作出的《关停通告》中，针对取缔关停安丰屠宰场的行为违反法定程序，应予撤销。安丰屠宰场请求撤销的理由成立，予以支持；但其所提出的赔偿请求，因无事实根据而不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第(三)项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决：一、撤销安乡县政府于2017年9月29日发布的《关停通告》中针对安丰乡牲猪定点屠宰场的取缔关停行为；二、驳回安丰屠宰场的赔偿请求。一审案件受理费50元，由安乡县政府负担。安丰屠宰场不服该判决，向本院上诉称：安丰屠宰场因建设牲猪定点屠宰场，购买了房屋，征用了土地，建设了必备的设施。因安乡县政府的违法行为，导致安丰屠宰场无法生产经营，土地、房屋价值严重受损，购买的屠宰工具和建造设施等投入，安乡县政府应该给予赔偿。请求撤销原审判决关于驳回安丰屠宰场赔偿请求的部分，改判安乡县政府赔偿安丰屠宰场1545000元。安乡县政府答辩称：安丰屠宰场违法事实清楚，安丰屠宰场的损失不是安乡县政府的行为造成的，安乡屠宰场要求安乡县政府赔偿没有事实和法律依据。本院二审对原审查明的事实予以确认。本院认为，本案二审争议的焦点为安乡县政府的《关停公告》与安丰屠宰场的损失间有无法律上的因果关系。首先，关于涉诉关停行为的合法性问题。根据《湖南省生猪屠宰管理条例》第十条、第二十九条规定，小型生猪屠宰厂（场）应当具备下列条件：（一）有与屠宰规模相适应的充足水源，水质符合国家规定的生活饮用水卫生标准；（二）有与屠宰规模相适应的屠宰设备；（三）有依法取得健康证明的屠宰技术人员；（四）有经考核合格的肉品品质检验人员；（五）有相应的检验设备、消毒设施以及符合环境保护要求的污染防治设施；（六）有相应的病害生猪以及生猪产品无害化处理设施；（七）依法取得动物防疫条件合格证。县级以上人民政府生猪屠宰主管部门在监督检查中发现生猪定点屠宰厂（场）和小屠宰点不再具备国务院《生猪屠宰管理条例》和本条例规定条件的，应当责令其限期整改；逾期仍达不到规定条件的，由批准设立的人民政府取消其生猪定点屠宰资格。本案中，根据查明的事实，安丰屠宰场不具备《湖南省生猪屠宰管理条例》第十条规定的条件，限期整改后，仍没有达到规定条件，安丰县政府取消其定点屠宰资格有事实和法律依据。《湖南省行政程序规定》第七十三条第一款规定：“行政机关在作出行政执法决定之前，应当告知当事人、利害关系人享有陈述意见、申辩的权利，并听取其陈述和申辩。”安乡县政府在没有听取安丰屠宰场陈述、申辩的情况下，直接发布《关停通告》，取消安丰屠宰场的定点屠宰资格，违反法定程序。原审判决撤销安丰县政府作出的《关停通告》中针对安丰屠宰场的取缔关停行为并无不当。其次，关于安丰屠宰场的赔偿请求问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款的规定，在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据；因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。据此，安丰屠宰场依法应对其实际损失承担举证责任。本案中，现有证据表明，安丰屠宰场无法生产经营的损失，是由于安丰屠宰场本身不具备定点屠宰的条件造成的。即，现有证据不能证明涉诉《关停公告》与安丰屠宰场所主张的损失间存在法律上的因果关系，安丰屠宰场的涉诉损失，不应由安乡县政府赔偿。原审判决驳回安丰屠宰场的赔偿请求正确。综上，安丰屠宰场的上诉理由不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项的规定，判决如下:驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人安乡县安丰乡牲猪定点屠宰场负担。本判决为终审判决。审判长  周婷婷审判员  余旭东审判员  向黎丽二〇一九年三月二十二日法官助理邹志斌书记员刘海涛附：相关法律规范《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……