广东省深圳市盐田区人民法院行 政 判 决 书（2018）粤0308行初2618号原告闫晋为，男，汉族，1962年9月1日出生，住址广东省深圳市宝安区，委托代理人闫建为，男，汉族，1956年6月18日出生，住址广东省深圳市宝安区，系原告哥哥。被告深圳市社会保险基金管理局，住所地广东省深圳市福田区沙头街道深南大道8005号深圳人才园5楼，统一社会信用代码11440300455766715H。法定代表人吴登记，该局局长。委托代理人黄桂妙，该局工作人员。委托代理人叶振宏，广东中全律师事务所律师。原告闫晋为（以下简称原告）不服被告深圳市社会保险基金管理局（以下简称被告）作出的不予受理决定，于2018年11月29日向本院起诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2019年1月18日公开开庭审理了本案。原告及其委托代理人闫建为，被告委托代理人黄桂妙、叶振宏到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2018年11月14日，被告作出深社保失金申不受决字[2018]宝安分局失业与机关事业保险科00001号《深圳市失业保险金申领业务不予受理决定书》（以下简称不予受理决定），认为原告不符合《中华人民共和国社会保险法》（以下简称社会保险法）第四十五条规定的“失业前用人单位和本人已经缴纳失业保险费满一年的”情形，决定不予受理。原告诉称，其是1979年入伍参军，1983年1月1日退伍。后劳动部门招工安排在山西阳泉国营晋东化工厂工作。1992年经宝安县劳动局批准调入到深圳北方公司下属公司工作，后该公司倒闭，原告就自谋职业。2018年10月29日，原告依法办理失业登记时，被要求办理停交社保手续，才能办理失业登记。根据失业保险法相关规定，原告在参军服役、国企工作及认定的工龄都视为缴交失业保险之年限，但被告对原告的申请不予受理。综上，请求判令：1.撤销被告作出的不予受理决定；2.被告依法尽职履职，依据失业保险相关法律给予原告领取失业金及待遇的权利，维护法律的尊严及社会的稳定。被告辩称，一、社会保险法第四十五条规定：“失业人员符合下列条件的，从失业保险基金中领取失业保险金：（一）失业前用人单位和本人已经缴纳失业保险费满一年的；（二）非因本人意愿中断就业的；（三）已经进行失业登记，并有求职要求的。”《失业保险条例》（1999年1月22日施行，国务院令第258号）第十四条规定：“具备下列条件的失业人员，可以领取失业保险金：（一）按照规定参加失业保险，所在单位和本人已按照规定履行缴费义务满1年的；（二）非因本人意愿中断就业的；（三）已办理失业登记，并有求职要求的。”《广东省失业保险条例》（2014年7月1日起施行）第十五条规定：“同时具备下列条件的失业人员，可以领取失业保险金，并按规定享受其他失业保险待遇：（一）按规定参加失业保险，所在单位和本人已按规定履行缴费义务满一年或者缴费不满一年但本人仍有领取失业保险金的期限的；（二）非因本人意愿中断就业的；（三）按规定已办理申请领取失业保险金手续，并有求职要求的。”《人力资源社会保障部财政部总参谋部总政治部总后勤部关于退役军人失业保险有关问题的通知》（人社部发[2013]53号）第六条规定：“退役军人参保缴费满一年后失业的，按规定享受失业保险待遇。”原告向被告申请领取失业保险金，并提交申请书、身份证、失业证、介绍信等材料。经核查，因原告不符合“失业前用人单位和本人已经缴纳失业保险费满一年”的条件。二、原告主张不成立。根据社会保险法第四十五条、《失业保险条例》第十四条、《广东省失业保险条例》第十五条的规定，单位和职工已经按规定缴纳失业保险费满一年，是职工申领失业保险待遇需满足的法定条件之一。根据参保清单显示，原告在深圳缴纳失业保险费的时间为2011年4月至2011年7月，共计4个月，不满一年。据此，被告作出不予受理决定于法有据。综上，请求依法驳回原告诉讼请求。经审理查明，原告于2018年11月6日向被告申请领取失业保险金，一并提交了身份证复印件、深圳市失业员工证、介绍信等材料。被告于同月14日作出不予受理决定，称，经审核，原告不符合社会保险法第四十五条中规定的“失业前用人单位和本人已经缴纳失业保险费满一年的”情形，决定不予受理。原告不服，遂向本院起诉。另查明，原告于1980年1月1日入伍，1983年1月1日退伍。1992年12月，原告经深圳市宝安县劳动局批准从原工作单位阳泉市晋东化工厂调入深圳北方投资有限公司工作。再查明，原告的《深圳市社会保险历年参保缴费明细表》显示：原告在深圳首次参保时间为2004年7月；2004年7月至2006年11月、2008年12月至2011年7月，原告的参保单位为深圳市宝安区西乡东方阳塑胶厂；该单位为原告缴交了2011年4月至7月（共计4个月）的失业保险费，原告并未缴交失业保险费；2011年9月至2012年10月、2017年1月至2017年7月，原告以个人名义缴交社会保险费。2006年12月，原告办理了《深圳市失业员工证》，证件的有效期为2006年12月1日至2007年12月1日。2018年10月30日，原告办理失业登记。以上事实有《应征青年入伍登记表》《退伍军人登记表》《申请书》《深圳市失业员工证》《介绍信》《深圳市社会保险历年参保缴费明细表》、不予受理决定等证据以及庭审笔录在卷予以证实。本院认为，案中，原告于1980年应征入伍、1983年退伍、1992年调入深圳，用人单位为原告实际缴纳失业保险费的期间为2011年4月至7月，各方对此均无异议。同时，双方对原告服役年限、按国家规定计算的工龄视同失业保险缴费年限亦无异议。本案的争议焦点是：社会保险法第四十五条有关“已经缴纳失业保险费满一年”中的“一年”是指实际缴纳失业保险费，还是应当包含视同失业保险缴费年限？进而，被告以原告不满足失业前和用人单位已经缴纳失业保险费满一年的条件作出不予受理决定是否合法。由于对该焦点问题的判断涉及到对“缴纳失业保险费满一年”“视同失业保险缴费年限”内涵的理解，同时，还需要综合考虑失业保险制度、军人保险制度等相关法律规定，本院逐一分析如下。失业保险制度立法沿革及相关规定为保障失业员工的劳动权利、促进再就业，深圳市第二届人民代表大会常务委员会于1996年10月29日以经济特区立法的形式通过《深圳经济特区失业保险条例》。根据第三条规定，该条例所称失业员工是指失去工作并办理了失业登记手续的具有特区常住户口的员工。对于失业保险费的缴交义务主体，根据该法第九条、第十一条的规定，用人单位负有参加失业保险并按时足额缴交失业保险费的义务，而职工本人无需缴纳失业保险费。同时，第十七条明确失业员工享受失业保险待遇的，应同时具备三个条件，即，在法定劳动年龄内具有劳动能力、在特区连续工作一年以上以及失业后按照规定进行登记并有求职意向。在国家层面，行政法规《失业保险条例》于1999年1月22日起实施。该条例第二条、第六条明确规定，缴纳失业保险费的义务主体为城镇企业事业单位、城镇企业事业单位职工。同时，第十四条将“按照规定参加失业保险，所在单位和本人已按照规定履行缴费义务满一年”作为领取失业保险金的条件之一。在国务院已经制定了《失业保险条例》《工伤保险条例》《社会保险费征缴暂行条例》的基础上，全国人民代表大会常务委员会于2010年10月28日通过社会保险法，该法于2011年7月1日起实施，该法第四十四条、第四十五条亦有与《失业保险条例》相同的规定，即，用人单位和职工需共同缴纳社会保险费，并且，将失业前用人单位和职工已经缴纳失业保险费满一年作为领取失业保险金的条件之一。此时，《深圳经济特区失业保险条例》仍然有效。由于《失业保险条例》和社会保险法有关缴纳失业保险费的义务主体和失业保险金申领条件的规定，与《深圳经济特区失业保险条例》不同，因此，两者实为两种不同的失业保险制度。深圳市第五届人民代表大会常务委员会于2012年6月28日以经济特区立法的形式通过《深圳经济特区失业保险若干规定》，该规定于2013年1月1日实施。与此同时，《深圳经济特区失业保险条例》于2013年1月1日废止。根据《深圳经济特区失业保险若干规定》第二条规定，失业保险费的缴纳义务主体为职工及与其形成劳动关系的用人单位。但对于失业保险金的领取条件，该条例没有明确进行列举，仅在第七条表述为“失业人员符合法定条件的，享受下列失业保险待遇：……”同时，第十三条规定：“本规定未作规定的事项，适用国家和广东省的有关法律、法规。”据此，深圳失业保险金的申领条件应当按照《失业保险条例》和社会保险法的规定执行。综上，从2013年1月1日起，《失业保险条例》第十四条、社会保险法第四十五条关于失业前用人单位和本人已经缴纳失业保险费满一年的规定，同样是深圳失业人员领取失业保险金的条件之一。有关视同失业保险缴费年限的规定由于职工参加失业保险的时间有长短之别且缴纳的失业保险费亦存在差异，职工失业时领取的失业保险金作合理差别才能体现公平原则和权利义务的一致性。因此，《失业保险条例》、社会保险法、《深圳经济特区失业保险若干规定》均规定根据不同的“缴费年限”或者“累计缴费时间”领取期限不等的失业保险金，领取期限最长不超过二十四个月。但是，上述三部法律法规都没有关于视同失业保险缴费年限的规定，这就意味着，从上述三部法律规定本身不能得出“已经缴纳失业保险费满一年”中的“一年”应当包括视同失业保险缴费年限的结论，因此，“已经缴纳失业保险费满一年”指的应是实际缴纳失业保险费满一年。的确，为了更好的保护失业职工的权益，《失业保险金申领发放办法》和《深圳市失业保险视同缴费年限认定办法》都规定了视同缴费年限，即，对于某些工作时间段尽管没有实际缴费，也应当视同缴费。值得注意的是，规定视同缴费年限的目的在于区别领取失业保险金待遇的期限，而不是改变上位法有关领取失业保险金的条件。其一，《失业保险金申领发放办法》第十五条规定：“经办机构根据失业人员累计缴费时间核定其领取失业保险金的期限。失业人员累计缴费时间按照下列原则确定：（一）实行个人缴纳失业保险费前，按国家规定计算的工龄视同缴费时间，与《条例》发布后缴纳失业保险费的时间合并计算。……”但是，《失业保险金申领发放办法》是2000年原劳动和社会保障部制定的部门规章，根据《中华人民共和国立法法》第八十八条的规定，行政法规的效力高于规章。因此，从法律位阶来看，《失业保险金申领发放办法》作为《失业保险条例》的配套制度，只能是对《失业保险条例》具体条款执行的细化，并不能突破或改变上位法有关“已经缴纳失业保险费满一年”的规定。事实上，《失业保险金申领发放办法》也没有逾越上位法的规定。从第十五条在整部规章中所处的章节来看，其隶属于第三章“失业保险金发放”，而不是第二章“失业保险金申领”，充分说明第十五条旨在保障具有不同法定工龄的失业人员发放失业保险金的标准有所区别，其有关合并计算的规定适用于发放失业保险金待遇的期限，而并非适用于核定是否具备领取失业保险金的资格和条件。其二，《深圳市失业保险视同缴费年限认定办法》是《深圳经济特区失业保险若干规定》的配套规定，其法律性质为规范性文件。该办法的制定目的既是为了使深圳2013年前后不同的失业保险制度进行有效衔接，同时也是为了更好体现失业保险金多交多得的差异性。因此，《深圳市失业保险视同缴费年限认定办法》是对哪些可以认定为视同缴费年限进行详细规定，并没有改变《失业保险条例》和社会保险法所规定的“已经缴纳失业保险费满一年”是申领失业保险金的前提条件之一。三、有关军人保险制度的规定不可否认，军人服役期间为国家安全作出了贡献。2012年4月27日全国人民代表大会常务委员会通过的《中华人民共和国军人保险法》即旨在规范军人保险关系，维护军人合法权益。第四十九条规定：“军人退出现役后参加失业保险的，其服现役年限视同失业保险缴费年限，与入伍前和退出现役后参加失业保险的缴费年限合并计算。”该条关于视同失业保险缴费年限合并计算的规定，是否可理解为“已经缴纳失业保险费满一年”中的“一年”应当包含视同失业保险缴费年限，值得探讨。《关于〈中华人民共和国军人保险法（草案〉的说明》中指出：“一、制定本法的总体思路……三是与国家社会保险制度相衔接。根据军人来自社会、绝大多数要回归社会的实际，规范军人入伍前和退役后保险关系的转移接续，保障军人退役后享有国家规定的社会保险待遇。”由此，军人保险制度与国家社会保险制度是两套不同的制度设置，上述条款的立法目的在于实现军人服役期间享受的保险制度与退役后享受的国家社会保险制度有效衔接，即，退役军人进入社会后，应当按照国家社会保险制度享受待遇。该立法目的亦体现于2011年11月1日起施行的《退役士兵安置条例》第四十八条的规定。第四十八条除了规定退役士兵服现役年限视同失业保险缴费年限，与实际缴费年限合并计算外，该条同时还明确规定：“参加失业保险的退役士兵失业，并符合《失业保险条例》规定条件的，按照规定享受失业保险待遇和相应的促进再就业服务。”即，退役士兵失业的申领失业保险金的，仍应当符合《失业保险条例》规定的申领条件。人力资源社会保障部、财政部、总参谋部、总政治部、总后勤部2013年联合发布的《关于退役军人失业保险有关问题的通知》（人社部发〔2013〕53号）亦能体现军人保险制度与社会保险制度相互衔接的立法初衷。第六条规定，退役军人参保缴费满一年后失业的，按规定享受失业保险待遇。这些规定均意味着，对于退役军人，其领取失业保险金仍应符合社会保险法、《失业保险条例》关于失业前用人单位和本人已按照规定参加失业保险履行缴费义务满一年的规定，其服役年限视同失业保险缴费年限合并计算仅是核定失业保险金待遇期限的依据。四、回归本案原告于2018年11月申请领取失业保险金，但此前仅用人单位缴交了2011年4月至7月的失业保险费，并不满足社会保险法第四十五条第（一）项关于失业前用人单位和职工本人已经缴纳失业保险费满一年的条件。因此，被告据此作出不予受理决定并无不当。此外，原告还将《深圳经济特区养老保险条例》、劳动和社会保障部办公厅《关于复转军人军龄及有关人员工龄是否作为计算职工经济补偿年限的答复意见》作为支持其诉讼请求的法律依据，由于上述法律规定调整的是养老保险、劳动关系领域的法律关系，并不适用于失业保险制度，故本院不予采纳。综上，原告诉请撤销不予受理决定的诉讼请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告闫晋为的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由原告闫晋为负担。因原告闫晋为申请免交诉讼费符合法律规定，故本院予以免除。如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于广东省深圳市中级人民法院。审 判 长 孙    静人民陪审员 李  贤  辉人民陪审员 丘  淑  梅二〇一九年三月十九日书 记 员 谢丽微（兼）附法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。