黑龙江省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）黑行终11号上诉人（原审原告）黑龙江省建三江农垦民主采石场,住所地饶河县八五九农场第一管理区一站东山。法定代表人康忠福，该场场长。委托代理人郭树安，男，1970年3月20日出生，汉族，住富锦市。委托代理人韩永贵，男，1954年8月25日出生，住饶河县。被上诉人（原审被告）饶河县人民政府，住所地饶河县饶河镇通江街99号。法定代表人周勇，该县县长。委托代理人薛英波，该县国土资源局执法监察局局长。委托代理人孟凡宝，黑龙江姜笑雨律师事务所律师。黑龙江省建三江农垦民主采石场（下称民主采石场）诉饶河县人民政府（下称饶河县政府）撤销及行政赔偿一案，不服双鸭山市中级人民法院(2018)黑05行初7号行政判决。向本院提起上诉。本院依法组成合议庭,于2019年1月24对民主采石场委托代理人郭树安、韩永贵，饶河县政府委托代理人薛英波、孟凡宝询问。本案现已审理终结。原审审理查明，民主采石场于2012年3月20日由自然人康忠福登记注册为个人独资企业并获得饶河县国土资源局颁发的采矿许可证，采矿许可证记载生产规模27.15万吨/年，矿区面积0.1731平方公里，有效期自2017年8月18日至2019年8月18日。2018年1月25日，饶河县政府作出饶政发[2018]3号《饶河县人民政府关于决定关闭国家级东北黑锋自然保护区内15家采石场的公告》（下称《关闭公告》），内容为：根据《中华人民共和国自然保护区条例》、《黑龙江省自然保护区管理办法》及相关政策规定和国家环保督查要求，现决定对位于我县国家级东北黑蜂自然保护区内的15家矿山（名单见附录）予以关闭。请该15家矿山采矿权人立即停止一切开采活动，退出自然保护区，进行环境恢复治理，并自本决定公告发布之日起30日内，依据国土资规［2017］16号《国土资源部关于完善矿产资源开采审批登记管理有关事项的通知》的有关规定向原登记管理机关申请办理采矿许可证注销登记手续。特此公告，附关闭15家采石场名单。民主采石场列在附件关闭15家采石场名单的第10顺位。饶河县政府作出被诉关闭公告行为后，在《双鸭山日报》及饶河县政府门户网站予以刊登。民主采石场当庭认可饶河县政府上述公告事宜并获知公告内容。民主采石场不服饶河县政府的关闭公告行为，提起诉讼，请求撤销《关闭公告》。另查明，饶河县政府当庭表示等国家和省相关补偿政策出台后对民主采石场进行补偿，县政府已经委托评估公司对民主采石场的设备和房屋进行了清点。原审法院认为，《中华人民共和国行政许可法》第八条规定，公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。据此，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可，由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。本案中，为全面推进生态文明建设，贯彻落实省国土资源厅、省环境保护厅的决策部署，饶河县政府作出了被诉行政行为，其实质系撤回已经生效的行政许可，按照上述法律规定，饶河县政府依法应当对民主采石场予以合理补偿。同时，撤销已经生效的行政许可，直接涉及民主采石场的重大利益，根据正当程序原则，饶河县政府应当告知行政相对人享有要求听证的权利并听取当事人的陈述申辩，但饶河县政府没有举示证据证明其履行了告知义务和听取了当事人的陈述申辩，剥夺了民主采石场享有的听证和陈述申辩的权利，属作出具体行政行为程序违法。另外，作为一个对外发生法律效力的行政行为，其所依据的法律规定必须是明确的，具体法律条款的指向是不存在争议的。唯有如此，行政相对人才能确定行政机关的确切意思表示，进而有针对性地进行权利救济，公众也能据此了解行政机关适用法律的逻辑，进而增进对于相关法律条款含义的理解，自觉调整自己的行为，从而实现法律规范的指引、教育功能。本案中，饶河县政府作出的《关闭公告》虽载明了相关法律规范的名称，但未能明确其所适用的具体条款，而上述法律规范的条款众多，相对人难以确定饶河县政府援引的具体法律条款。因此，饶河县政府作出的《关闭公告》，属于程序违法中的形式违法。综上，民主采石场要求撤销被诉行政行为的理由成立，但鉴于饶河县政府所作出的《关闭公告》行政行为是基于国家环境保护治理和生态文明建设的政策，是为了保护国家利益和社会公共利益，如果撤销被诉行政行为，会给国家利益和社会公共利益造成重大损害。因此，应当依法确认饶河县政府公告关闭民主采石场的行政行为违法，但保留效力。对于补偿问题，民主采石场可依法另行主张。依据《中华人民共和国行政许可法》第八条规定、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项之规定，判决确认饶河县政府作出的《饶河县人民政府关于决定关闭国家级东北黑锋自然保护区内15家采石场的公告》（饶政发（2018）3号文件）中关闭民主采石场的行政行为违法。民主采石场上诉称，饶河县政府作出的《关闭公告》中明确民主采石场是位于国家级东北黑蜂自然保护区内，但未提供东北黑蜂自然保护区是经国家批准认可的国家级自然保护区及民主采石场位于国家级东北黑蜂自然保护区内的证据。2018年6月3日，黑龙江省人民政府公布《黑龙江省各类自然保护区内矿业权退出及处置方案》，饶河县政府2018年1月25日作出的《关闭公告》缺少必要的事实及法律依据。原审法院适用《中华人民共和国行政许可法》第八条的规定认为撤销《关闭公告》会给国家和公共利益造成重大损失，属于适用法律错误。综上，原审判决认定事实不清，适用法律错误，对于没有法律依据的行为应当依法予以撤销。请求撤销原审判决，改判支持其一审诉讼请求或发回原审法院重审。饶河县政府答辩称,其依据《中华人民共和国行政许可法》第八条、黑龙江省国土资源厅、环境保护厅关于印发《黑龙江省自然保护区内矿业权退出及处置方案》（黑国地资发[2017]168号）、《关于完善矿产资源开采审批登记管理有关事宜事项的通知》（国土资规[2017]16号）第二十二条的规定，结合饶河县实际情况及国函（1997）109号国家级自然保护名单的通知及东北黑蜂保护区规划图所指向的具体位置，为自然保护区的环境治理及全县人民的公共利益考量依据法律程序作出《关闭公告》。对民主采石场因此造成的实际损失，饶河县政府会积极协调相关部门，待相关补偿办法制定后，按照法律、法规及相应政策给予相应的经济补偿。综上，原审认定事实清楚、适用法律正确，民主采石场的上诉理由不能成立，请求驳回民主采石场的上诉，维持原判。本院审查认定的事实与原审一致，本院予以确认。本院认为，《中华人民共和国行政许可法》第八条第二款规定，行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。第十条第一款规定，县级以上人民政府应当建立健全对行政机关实施许可的监督制度，加强对行政机关实施行政许可的监督检查。本案中，饶河县政府作出的《关闭公告》，表面上是终止民主采石场享有的合法生产经营权利。实质是为公共利益需要，撤回已经准许民主采石场采矿的行政许可。故饶河县政府具有作出该决定的权利。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项的规定，行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为。本案中，饶河县政府作出的《关闭公告》实质是撤回已经生效的行政许可，直接涉及民主采石场的利益，根据正当程序原则，饶河县政府应当告知行政相对人享有要求听证的权利并听取当事人的陈述申辩，但饶河县政府未举示证据证明其履行了上述程序，剥夺了民主采石场享有的听证和陈述申辩的权利，属程序违法。但因该《关闭公告》系因推进生态文明建设，保护生态环境等公共利益的需要而作出的，撤销该《关闭公告》会给社会公共利益造成重大损害，故原审确认饶河县政府作出的《关闭公告》中关闭民主采石场的行政行为违法，并无不当，本院予以维持。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持，民主采石场的上诉理由不能成立，本院不予支持，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50.00元，由上诉人黑龙江省建三江农垦民主采石场负担。本判决为终审判决。审判长  顾栩菲审判员  李 刚审判员  张云强二〇一九年三月十九日法官助理任夫亮书记员潘薇附：相关法律司法解释条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。