湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2018）湘行终1915号上诉人（原审被告）：涟源市人民政府。住所地：涟源市人民中路。法定代表人：刘杰，该市市长。委托代理人：梁伟林，该市司法局工作人员。委托代理人：肖平，该市人民政府法制办工作人员。被上诉人（原审原告）：严先绪，男，汉族，1947年2月4日出生，住娄底市娄星区。上诉人涟源市人民政府因与被上诉人严先绪不履行法定职责及行政赔偿一案，不服湖南省娄底市中级人民法院（2016）湘13行初46号行政判决，向本院提起上诉。本院于2017年11月13日作出（2017）湘行终380号行政裁定，将本案发回重审。2018年10月9日，湖南省娄底市中级人民法院作出（2018）湘13行初48号行政判决。涟源市人民政府不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。湖南省娄底市中级人民法院经审理查明：涟源市桥头河××村地处桥头河煤矿采煤沉陷区，1985年煤矿停产后，彦溪村的地下水被打乱，水源枯竭，地表下陷，居民房屋受损。严先绪之父母于1968年在涟源市桥头河××村建有房屋一栋，1976年在老屋地基处翻新建房（调查得知实际情况应是因原宅基地沉陷故调换至涉案房屋之处），涟集建（1993）字第133902047号集体土地建设用地使用证登记于严先绪的母亲李俊娥名下。李俊娥去世后严先绪得以继承，该房屋属于沉陷区受损房屋。煤矿停产后，1985年7月15日娄底行署、涟源县人民政府、桥头河区公所、株木乡、增加乡群富村、湘波镇、桥头河镇和涟邵矿务局、桥头河煤矿的负责人及有关人员共同签订了《涟邵矿务局桥头河煤矿四方山井停办后工农关系遗留问题的处理协议》，该协议规定，桥头河煤矿共出资110万元，今后，四方井影响区域内的各类遗留问题由有关乡、镇、村负责解决。从1991年开始，以严竹华等为代表的村民多次向相关部门申请报告，要求解决彦溪村生态环境、生产生活及村民房屋损害赔偿问题，但严竹华等村民的诉求一直没有得到满意的解决。2002年-2010年，国家启动对煤矿沉陷区生态治理修复工作，2006年，涟源市沉陷办组织对彦溪村受损房屋进行勘查鉴定并公示，严先绪的房屋经鉴定不符合补偿条件，没有列入补偿范围。严先绪不服，认为其受损房屋应当得到补偿和赔偿，与其他村民一起要求涟源市人民政府解决受损房屋赔偿问题，但是没得到解决。2015年11月16日，严先绪自行委托娄底市星罡司法鉴定所对受损房屋进行了鉴定，鉴定意见为：严先绪房屋修缮费用为叁万贰仟柒百陆拾壹元整（32761元）。严先绪与其他村民于2016年2月再次请求涟源市人民政府按鉴定意见进行赔偿，涟源市人民政府信访接待后，安排其向所在地乡镇申请处理。严先绪认为，涟源市人民政府不对其受损房屋进行赔偿系行政不作为，故提起本案行政诉讼，请求支持其诉讼请求。湖南省娄底市中级人民法院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，严先绪主张的位于采煤沉陷区的房屋系严先绪继承所得，故其具有提起本案行政诉讼的主体资格。采煤沉陷区治理是党中央、国务院和省委、省政府为保障采煤沉陷区人民群众生命财产安全所实施的一项救灾工程、民心工程。组织实施的主体是各级人民政府，因此，在本次沉陷区治理过程中对严先绪房屋受损进行勘查鉴定及补偿的问题属于涟源市人民政府的法定职责。而涟源市人民政府无证据证明其在采煤沉陷区治理中，对严先绪房屋的受损情况作出鉴定结论并进行了公示，故严先绪请求确认涟源市人民政府不作为的诉讼请求理由成立，该院应予支持。至于严先绪提出的房屋损坏赔偿问题，因其提供的鉴定结论系其自行单方委托所取得，不能作为房屋是否受损的法定依据。关于其他经济损失，因其未向该院提供相应证据，故其该部分诉讼请求证据不足，该院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定判决：一、确认涟源市人民政府未对严先绪户的房屋作出鉴定结论的行为违法；二、责令涟源市人民政府对严先绪户的房屋作出鉴定结论；三、驳回严先绪的其他诉讼请求。案件受理费50元，由涟源市人民政府承担。上诉人涟源市人民政府不服，向本院提起上诉称：1.一审认定事实错误，适用法律不当。2006年开始，涟源市采煤沉陷区治理办公室对各村房屋进行了鉴定，2008年进行了全面复鉴，共历时3年。故已积极履行了鉴定房屋的法定职责。涉案房屋经鉴定不符合补偿标准，不予补偿。2.发回重审后提供的新证据一审不予质证，违反了审判规则。3.严先绪起诉明显已超过了起诉期限。彥溪村的补偿户公示时间是2007年9月，应当视为涟源市采煤深陷区治理办公室已作为，至今已有十多年，本案应适用6个月或5年的起诉时限的法律规定。4.一审判令重新对涉案房屋作出鉴定结论不切实际也无法实施。综上，请求撤销原判，依法改判。被上诉人严先绪答辩称：请求驳回上诉，维持原判。各方当事人一审提交并经质证的证据已随案移送本院。经审查，原审采信的证据可以作为认定本案事实的依据。原审查明的事实本院予以确认。另查明:2010年9月17日，李俊娥去世。涉案房屋周围相近位置有邻居严正三、严海先等人的房屋4幢，2006年-2008年鉴定安全等级为严正三房屋A级、严海先房屋A级，并分别补偿1650元。本院认为，本案争议的焦点有二：一是涟源市人民政府在采煤沉陷区治理中是否对涉案房屋补偿安置有不作为行为;二是涟源市人民政府是否应当对涉案房屋受损的损失予以赔偿。一、关于涟源市人民政府在采煤沉陷区治理中是否对涉案房屋补偿安置有不作为的问题。涟源市人民政府对涉案的采煤沉陷区负有治理职责。涟政办发[2006]26号《涟源市采煤沉陷区居民受损住宅补偿安置办法》第三条规定，“采煤沉陷区治理是国家救灾工程，必须坚持……，力求从根本上解决采煤沉陷区内受损居民的基本居住我们条件，确保人民群众的生命、财产安全。”第四条规定，“采煤沉陷区居民受损住宅补偿安置是指对本市采煤沉陷区范围内的城镇或农村居民受损住宅，按照国家确定的标准进行补偿安置，……”。本案中，涟源市人民政府成立的涟源市沉陷办在2006-2010年采煤沉陷区治理中，组织对彦溪村受损房屋进行了勘查鉴定，之后按照鉴定等级对受损房屋进行了补偿。但是涟源市人民政府无证据证明其对涉案房屋的安全等级作出了鉴定结论并予以公示，故严先绪请求确认涟源市人民政府不作为的诉讼请求理由成立。涟源市人民政府的法定职责应当是对采煤沉陷区范围内居民受损住宅进行补偿安置（即对沉陷区受损居民房屋进行治理），对沉陷区房屋进行勘查鉴定应当只是采煤沉陷区范围内居民受损住宅补偿安置工作的一个过程性行为，原审认定对沉陷区房屋进行勘查鉴定是涟源市人民政府的法定职责，审理方向有偏差。故原审判决确认涟源市人民政府未对涉案房屋作出鉴定结论违法，并责令其对涉案房屋作出鉴定结论亦不妥当，应予纠正。二、关于涟源市人民政府是否应当对涉案房屋受损的损失予以赔偿的问题。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第七条第一款的规定，在行政赔偿中，只有行政机关和行政机关工作人员行使职权，有该法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，该行政机关才依法承担赔偿责任。本案中，对涉案房屋造成损害的是桥头河煤矿，并不是涟源市人民政府行使行政职权造成，故涟源市人民政府不对严先绪房屋损失承担赔偿责任。同时，《涟邵矿务局桥头河煤矿四方山井停办后工农关系遗留问题的处理协议》规定：“桥头河煤矿出资110万元，今后，四方井影响区域内的各类遗留问题由有关乡、镇、村负责解决”，该协议也表明，涟源市人民政府不对涉案房屋损失承担赔偿责任。故此，原审判决驳回严先绪要求涟源市人民政府赔偿“因涟邵矿务局桥头河煤矿采煤沉陷造成其房屋严重损坏赔偿款32761元”的诉讼请求，并无不当。综上所述，原审判决认定的事实清楚，但是处理结果不当。涟源市人民政府的上诉理由部分成立，本院予以支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：一、撤销娄底市中级人民法院（2018）湘13行初48号行政判决；二、确认涟源市人民政府未对严先绪房屋作出处理的行为违法；三、责令上诉人涟源市人民政府于本判决生效后六十日内对被上诉人严先绪房屋按照涟政办发[2006]26号《涟源市采煤沉陷区居民受损住宅补偿安置办法》做出处理；四、驳回被上诉人严先绪的其他诉讼请求。本案二审案件受理费50元，由上诉人涟源市人民政府负担。本判决为终审判决。审判长  朱志林审判员  钟玺波审判员  曾昊峰二〇一九年三月二十六日书记员  刘 威