黑龙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）黑行申171号再审申请人（一审原告、二审上诉人）高庆文，男，1943年9月15日出生，汉族，住五大连池市风景区。委托代理人吴连臣，北安市民益法律服务所法律工作者。被申请人（一审被告、二审被上诉人）五大连池风景名胜区自然保护区人力资源和社会保障局，住所地五大连池市风景名胜区自然保护区新区。法定代表人贺亮，该局局长。委托代理人高学银，黑龙江维安律师事务所律师。被申请人（一审被告、二审被上诉人）五大连池风景名胜区自然保护区社会保险事业管理局，住所地五大连池市风景名胜区自然保护区新区。法定代表人张恒弟，该局局长。委托代理人高学银，黑龙江维安律师事务所律师。再审申请人高庆文因诉五大连池风景名胜区自然保护区人力资源和社会保障局（下称风景区人社局）及五大连池风景名胜区自然保护区社会保险事业管理局（下称风景区社保局）不履行法定职责一案，不服黑河市中级人民法院（2018）黑11行终46号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对案件进行了审查，并于2019年3月14日组织各方当事人进行了询问。再审申请人高庆文及其委托代理人吴连臣、被申请人风景区人社局的法定代表人贺亮、委托代理人高学银，风景区社保局的法定代表人张恒弟、委托代理人高学银到庭参加询问。本案现已审查终结。高庆文是五大连池风景名胜区自然保护区湖区管理处（下称湖区管理处）退休干部，1961年12月1日参加工作，1997年被任命为正科级干部，任五大连池原种场第十一分场党支部书记，每月核算的工资是1518.8元。风景区湖区管理处是企业，工资由财政补贴一部分，其余靠自筹。从2003年3月份起，湖区管理处退休人员工资全部由社保局核定。2003年10月15日，高庆文正式退休，社保局核算工资为504.56元，退休养老金经多次调整到2017年1月份为2361.61元。高庆文认为自己工资待遇低，从其退休开始就到风景区管委会上访，风景区管委会负责信访的办公室主任李凤鸣指定湖区管理处处理此事。时任湖区管理处负责人矫愚向原风景区劳动人事局（现风景区人社局）请求帮助，劳动人事局工资股按照管委会公务员正科级退休工资标准，给湖区管理处出具了一份《关于重新核定湖区退休老干部高庆文工资情况的说明》。2016年10月24日风景区人社局又出具了《关于2009年测算湖区高庆文待遇情况的说明》。参照公务员正科级退休干部标准，高庆文的工资应该是1533.8元，与其核定的退休工资504.56元相差1029.24元。为解决高庆文的上访问题，矫愚决定从2009年1月份，从湖区管理处自营收入中解决差额的1029.24元，一直到2011年7月停发。诉讼中，高庆文撤回了对人社局的诉讼。一审法院认为，风景区湖区管理处给高庆文补发退休工资每月1029.24元，是根据原风景区劳动人事局提供的《关于重新核定湖区退休老干部高庆文工资情况的说明》。从审理查明的事实来看，风景区劳动人事局是应湖区管理处矫愚的个人请求，风景区劳动人事局工资股才出具的该《说明》，2016年10月24日，人社局《关于2009年测算湖区高庆文待遇情况的说明》对此进行了印证。以上两个《说明》，不是人社局依法依规作出的行政行为，此行为属于指导、帮助行为。风景区湖区管理处根据《说明》用其自筹资金给其补发工资的行为，是参照《说明》企业的内部管理行为。指导、支持、帮助等行为，在性质上属于行政指导，行政指导因其不具有羁束力和强制力，不能成为撤销之诉的对象。基于同样的道理，也不能通过提起一个履行法定职责之诉，要求判令行政机关履行行政指导职责。因为履行法定职责之诉要求作出的行为必须是一个法律行为，但行政指导显然并不属于这样一种旨在设定某种法律后果的个别调整。也就是说风景区湖区管理处是否按照人社局出具的《说明》去执行，由湖区管理处自行决定，此《说明》不产生外部法律效力，人社局这种行政指导的行为不可诉。两个《说明》是不产生外部效力的行为，是行政指导，其诉求不是《中华人民共和国行政诉讼法》关于行政诉讼的受案范围，不符合法定的受案条件，高庆文自行撤回对人社局的诉求符合法律规定，应予支持。高庆文退休后的工资应由社保局核定符合法律规定，其行为并无不当，而人社局核定退休人员工资并不是其职责所在。根据人社局内部分工，工资审批和福利审批是分开的，高庆文退休后的工资属于福利待遇问题，若进行规范性审批也应该加盖福利审批专用章而不应该加盖工资审批专用章，且必须行文对外发布。按照黑编（2006）57号文件即《黑龙江省机构编制委员会关于企业基本养老保险经办机构实行省级垂直管理有关问题的通知》的规定，高庆文退休工资的核定工作应该统一由社保局来核算完成。从社保局提供的高庆文《个人基本养老保险金年度调整明细表》和《养老离退休基本情况表》来看，从2006年到2017年高庆文的工资调整都是按照各种规范性文件进行核算的，并不是按照人社局给出具的《说明》来测算的，人社局的《说明》不是社保局给高庆文核定退休工资的规范性文件。如果高庆文认为自己退休后工资低、待遇差，应该诉请社保局提供其核定工资的法律依据，而社保局核定高庆文退休工资的规范性文件高庆文并没有异议。综上，高庆文请求社保局确认《关于重新核定湖区退休老干部高庆文工资情况的说明》和《关于2009年测算湖区高庆文待遇情况的说明》合法有效并予以执行，没有法律依据且证据不足，其诉求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回高庆文的诉讼请求。二审法院认为，行政机关的内部审批及行政指导行为，如果涉及到当事人的权利义务，且已被当事人知晓的，即属于内部行政行为的外化，系可诉的行政行为。具体到本案，高庆文系风景区湖区管理处企业正科级退休干部，其起诉时向一审法院提交的《关于重新核定湖区退休老干部高庆文工资情况的说明》，是在高庆文长期上访的前提下，原风景区劳动人事局应风景区湖区管理处负责人矫愚个人的请求作出的，该《关于重新核定湖区退休老干部高庆文工资情况的说明》是按照“公务员”正科级退休干部标准核算的，与高庆文“企业”正科级退休干部的身份不符，此其一。其二，根据《关于2009年测算湖区高庆文待遇情况的说明》可以证实，《关于重新核定湖区退休老干部高庆文工资情况的说明》是在高庆文退休后作出的，应当加盖“福利审批专用章”但却加盖了“工资审批专用章”，属于审批用章错误。基于以上两点，该《关于重新核定湖区退休老干部高庆文工资情况的说明》自作出之日即属于无效的审批行为。为解决高庆文的上访问题，风景区湖区管理处决定自2009年1月从企业自营收入中支付给高庆文每月1029.24元所谓的“差额退休金”，是基于一个无效的审批行为而来，按照法律规定理应予以追缴，但风景区湖区管理处系企业单位，具有自主经营权及决策权，是否追缴应由该企业自主决定，且高庆文在本案一审审理过程中，撤回了对风景区人社局的起诉，因此对于《关于重新核定湖区退休老干部高庆文工资情况的说明》这一审批行为，不予审理。风景区社保局向一审法院提交的高庆文《个人基本养老保险金年度调整明细表》和《养老离退休基本情况表》可证实，从2006年到2017年高庆文的工资调整都是按照法律依据及规范性文件进行核算的，如果高庆文认为退休后工资低、待遇差，应该诉请风景区社保局提供其核定工资的法律依据及规范性文件，而风景区社保局核定高庆文退休工资的法律依据及规范性文件高庆文并没有异议，亦即高庆文对风景区社保局的起诉没有“具体的诉讼请求和事实依据”，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条的起诉条件。原判认定事实清楚，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决驳回上诉，维持原判。高庆文申请再审称，原审判决认定事实不清，高庆文是在不知法律规定的情况下申请撤回对风景区人社局的起诉，风景区人社局作出的2009年和2016年的情况说明属于行政行为，不是指导性帮助行为；二审法院严重违反法定程序、该案未开庭审理，剥夺当事人的辩论权。故请求撤销一、二审判决，发回重审或改判。风景区人社局答辩称，高庆文已经撤回了对风景区人社局的起诉，风景区人社局不应当被列为被申请人，请求驳回高庆文的再审申请。风景区社保局答辩称，风景区人社局出具的情况说明，属于指导帮助行为，不属于可诉的行政行为。原审判决认定事实清楚，程序合法，应予维持，请求驳回高庆文的再审申请。本院认为，本案的焦点问题是高庆文要求风景区社保局履行为其补发退体工资的诉讼请求是否成立。根据《中华人民共和国社会保险法》第八条规定，社会保险经办机构提供社会保险服务，负责社会保险登记、个人权益记录、社会保险待遇支付等工作。本案中，风景区社保局作为五大连池风景名胜区自然保护区的社会保险经办机构，具有核发退休人员养老保险金的法定职责。风景区社保局在高庆文退休时，为其核发退休养老金504.56元。高庆文对其养老金数额有异议，并通过上访形式要求其所在单位湖区管理处按照事业单位干部身份予以核发退休工资。湖区管理处为化解信访，与风景区人社局沟通，由风景区人社局按照在职人员重新核算高庆文的退休养老金，差额部分由湖区管理处负担。高庆文对风景区人社局作出的《关于重新核定湖区退休老干部高庆文工资情况的说明》没有异议，且认可其退休金的差额部分应由其单位湖区管理处支付。高庆文要求风景区社保局按照《关于2009年测算湖区高庆文待遇情况的说明》为其补发退休工资，没有事实及法律依据，本院不予支持。综上，高庆文的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：驳回高庆文的再审申请。审判长 冷  慧审判员 皇甫延玉审判员 张 俊 伟二〇一九年三月二十九日法官助理张庆宇书记员吴迪附：相关法律司法解释条文1.《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条当事人的申请符合下列情形之一的，人民法院应当再审：（一）不予立案或者驳回起诉确有错误的；（二）有新的证据，足以推翻原判决、裁定的；（三）原判决、裁定认定事实的主要证据不足、未经质证或者系伪造的；（四）原判决、裁定适用法律、法规确有错误的；（五）违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的；（六）原判决、裁定遗漏诉讼请求的；（七）据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的；（八）审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。2.《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十六条当事人主张的再审事由成立，且符合行政诉讼法和本解释规定的申请再审条件的，人民法院应当裁定再审。当事人主张的再审事由不成立，或者当事人申请再审超过法定申请再审期限、超出法定再审事由范围等不符合行政诉讼法和本解释规定的申请再审条件的，人民法院应当裁定驳回再审申请。