重庆市第四中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）渝04行初29号原告张绍银，男，苗族，1982年3月13日出生，住重庆市黔江区。委托代理人朱艳姝，北京京平律师事务所律师。委托代理人吴晓东，北京京平律师事务所律师。被告重庆市黔江区人民政府。住所地：重庆市黔江区城西街道行署街363号。法定代表人徐江，区长。委托代理人朱科军，重庆市黔江区司法局工作人员。委托代理人李方剑，重庆光界律师事务所律师。被告重庆市黔江区规划和自然资源局。住所地：重庆市黔江区文体路33号。法定代表人甘启飞，该局局长。行政机关负责人王黔渝，该局副局长。委托代理人余明方，重庆市黔江区土地房屋征收办公室主任。委托代理人吴胜堂，重庆森平律师事务所律师。被告黔江区人民政府舟白街道办事处。住所地：重庆市黔江区舟白街道路东居委二组。法定代表人张云奎，该办事处主任。行政机关负责人钟国芳，该办事处党工委副书记。委托代理人敖琦，该办事处工作人员。第三人重庆市黔江区土地房屋征收办公室。住所地：重庆市黔江区城西街道西山居委。法定代表人余明方，该办公室主任。委托代理人**强，该办公室副主任。第三人黔江区高速公路建设工程指挥部。负责人何福元，该指挥部指挥长。委托代理人吴明斌，该指挥部过境高速公路建设协调办公室主任。原告张绍银诉被告重庆市黔江区人民政府（以下简称黔江区政府）、重庆市黔江区规划和自然资源局（以下简称黔江区规划和自然资源局）、黔江区人民政府舟白街道办事处（以下简称舟白街道办）及第三人重庆市黔江区土地房屋征收办公室（以下简称黔江区征收办）、黔江区高速公路建设工程指挥部（以下简称高速公路指挥部）确认行政强制行为违法一案，向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法向被告黔江区政府、黔江区规划和自然资源局和舟白街道办发送了起诉状副本、应诉通知书。本院于2019年2月18日组织各方当事人进行了庭前证据交换，并依法组成合议庭于2019年2月19日和2019年2月28日公开开庭审理了本案。原告张绍银的委托代理人朱艳姝、吴晓东，被告黔江区政府的委托代理人朱科军、李方剑，黔江区规划和自然资源局的行政机关负责人王黔渝及委托代理人余明方、吴胜堂，舟白街道办的行政机关负责人钟国芳及委托代理人敖琦，第三人黔江区征收办的法定代表人余明方及委托代理人**强，高速公路指挥部的委托代理人吴明斌到庭参加诉讼。本院依法向被告黔江区政府发送了《行政机关负责人出庭应诉通知书》，通知其负责人出庭应诉，但黔江区政府的负责人未出庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告张绍银诉称，原告在黔江区舟白街道武陵山居委10组有合法承包的土地，主要用于种植李子。黔江区征收办告知原告，因黔江区过境高速公路项目建设需要用地，原告的前述承包地被征收，但原告至今未看到合法的征地文件。2018年6月30日，被告在没有出具任何法律手续的情况下，带领大批人员强行推毁了原告的承包地，并毁损承包地上的树木。本案中，原告曾向重庆市规划和自然资源局申请公开关于征收其承包地的批准文件及相关材料，获知其承包地未被征收，不存在任何合法的征地文件，也未办理合法的征地手续。经查，高速公路指挥部系黔江区政府设立，黔江区征收办系原黔江区国土资源和房屋管理局（以下简称原黔江区国土房管局）设立。原告的承包地未被合法征收，被告强行推毁其承包地及地上树木，无论在实体上还是程序上，均严重违法，给原告造成了巨大损失。综上，请求确认被告强制推毁原告位于黔江区舟白街道武陵山居委10组“河岩上”的0.5653亩承包地及地上农作物的行为违法；本案诉讼费用由被告承担。被告黔江区政府辩称，黔江区政府未实施或者授权任何单位或者个人实施过原告所诉的行政强制行为，高速公路指挥部也未实施推毁原告承包地或者林地的行为，原告的起诉没有事实依据，黔江区政府不是本案适格被告，请求驳回原告对黔江区政府的起诉。被告黔江区规划和自然资源局辩称，1.原告主体不适格。原告起诉的是农村承包地上的附着物被强制推毁的行为，涉及的标的是农村土地承包经营权。农村土地是承包到户，并非承包到人，应当以农村承包经营户为主体提起诉讼。2.被告主体不适格。农村土地的征收批准部门为黔江区政府，具体实施部门为原黔江区国土房管局，受委托单位为黔江区征收办，舟白街道办是辖区土地房屋征收的协助单位。因此，黔江区政府不是适格被告，从而引出本案的管辖权问题。只有黔江区政府系本案适格被告的情况下，重庆市第四中级人民法院才具有管辖权。故本案应当裁定驳回对黔江区政府的起诉，并移送重庆市黔江区人民法院管辖。3.从原告陈述的事实来看，原黔江区国土房管局并未实施任何形式的强制推毁行为，依照相关法律规定，就行政主体实施的行政行为，应当由原告举证。4.从举证情况来看，有土地承包证的是11户，有林权证的是4户，其余的既没有土地承包证，也没有林权证。林地与承包地的属性是不一致的，原告主体存在承包人和林权人之分，原告陈述的事实与证据所证明的事实不一致。综上，请求驳回原告的起诉；本案诉讼费用由原告承担。被告舟白街道办辩称，舟白街道办没有组织实施强制清除行为，征地过程有被征地农户签字认可，是谁实施的清除行为，舟白街道办并不清楚。其余意见同意黔江区规划和自然资源局的答辩意见。第三人黔江区征收办述称，同意黔江区规划和自然资源局的答辩意见。征地对象是以家庭户为单位，在征地丈量过程中都是家庭户中有独立民事行为能力的家庭成员代表签字确认，而不是针对个人。同时，征地安置补偿也是以户为单位测算征地安置人数，原告以自然人的身份提起诉讼不符合规定。另外，原告提交的土地承包证系1998年颁发，现行的土地承包证系2010年颁发，故原告提交的承包证不是合法有效的承包证。第三人高速公路指挥部诉称，同意黔江区政府的答辩意见，高速公路指挥部没有组织参与实施强制清除行为，不是本案适格的第三人。本院认为，本案原告张绍银的诉讼请求是确认被告黔江区政府、黔江区规划和自然资源局局、舟白街道办强制推毁其承包地及地上附着物的行为违法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款的规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。本案中，黔江区政府、黔江区规划和自然资源局及第三人黔江区征收办、高速公路指挥部，均明确否认系其组织实施的强制推毁张绍银承包土地及地上附着物的行为，舟白街道办也明确否认其具体实施了强制推地行为，但本案现有证据证明，涉案土地系由舟白街道办交付业主单位使用，并通知施工单位对涉案土地进行了施工，而且舟白街道办也明确表示黔江区政府、黔江区规划和自然资源局、黔江区征收办以及高速公路指挥部没有参与涉案土地的交付使用。根据前述事实，足以说明本案原告张绍银主张的强制推地行为系由舟白街道办组织实施。张绍银提交的视频及照片中并没有黔江区政府及高速公路指挥部的工作人员，不能证明黔江区政府参与实施了推毁其土地及地上附着物的行为。故本案无证据证明黔江区政府组织实施了强制推地行为。根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十八条第三款的规定：“市辖区、不设区的市的人民政府，经上一级人民政府批准，可以设立若干街道办事处，作为它的派出机关。”据此，街道办事处系依法享有行政职权并能够独立对外承担法律责任的行政主体。因此，舟白街道办系本案适格被告，黔江区政府不是本案适格被告，张绍银将黔江区政府列为本案被告错误。依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条第一款的规定，“原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉。”经本院释明并询问张绍银是否变更被告，张绍银明确表示不变更，故应依法驳回张绍银对黔江区政府的起诉。因舟白街道办系本案适格被告，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十四条、第十五条、第十八条第一款的规定，对国务院部门或者县级以上地方人民政府所作的行政行为提起诉讼的第一审行政案件由中级人民法院管辖，起诉街道办事处的行政案件，应当由作出行政行为的行政机关所在地基层人民法院管辖。据此，本案应当由重庆市黔江区人民法院管辖。至于黔江区规划和自然资源局是否为本案适格被告，由重庆市黔江区人民法院审查并认定。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十二条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（三）项的规定，裁定如下：驳回原告张绍银对被告重庆市黔江区人民政府的起诉；本案移送重庆市黔江区人民法院管辖。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于重庆市高级人民法院。审 判 长  张红梅审 判 员  蒲开明审 判 员  黄 瑶人民陪审员  王贤江人民陪审员  冯成发二〇一九年三月四日法官 助理  周 余书 记 员  向芯颖