福建省高级人民法院 行 政 赔 偿 判 决 书 (2019)闽行赔终101号 上诉人（原审原告）李素玉，女，1961年6月24日出生，汉族，住福建省南安市。 委托代理人谢清海、刘建平，北京营天律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）南安市人民政府，住所地福建省南安市溪美街道柳新路1号。 法定代表人林荣忠，市长。 委托代理人李长城，男，南安市人民政府工作人员。 委托代理人黄志明，福建伟盛律师事务所律师。 上诉人李素玉因诉南安市人民政府行政赔偿一案，不服厦门市中级人民法院（2018）闽02行赔初32号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭,对本案进行了审理，现已审理终结。 原审查明，2017年10月至2018年4月期间，福建省人民政府分别作出闽政文〔2017〕382号《福建省人民政府关于南安市2017年度第二十五批次农用地转用和土地征收的批复》、闽政地〔2017〕819号《福建省人民政府关于南安市2017年度第十七批次农用地转用和土地征收的批复》，闽政地〔2017〕829号《福建省人民政府关于南安市2017年度第十八批次农用地转用和土地征收的批复》、闽政地〔2017〕857号《福建省人民政府关于南安市2017年度第三十批次农用地转用和土地征收的批复》、闽政地〔2017〕867号《福建省人民政府关于南安市2017年度第十六批次农用地转用和土地征收的批复》、闽政地〔2017〕872号《福建省人民政府关于南安市2017年度第三十一批次农用地转用和土地征收的批复》、闽政地〔2018〕87号《福建省人民政府关于南安市2018年度第一批次农用地转用和土地征收的批复》、闽政地〔2018〕92号《福建省人民政府关于南安市2018年度第六批次农用地转用和土地征收的批复》、闽政地〔2018〕107号《福建省人民政府关于南安市2018年度第二批次农用地转用和土地征收的批复》、闽政地〔2018〕90号《福建省人民政府关于南安市2018年度第四批次农用地转用和土地征收的批复》、闽政地〔2018〕152号《福建省人民政府关于南安市2018年度第五批次农用地转用和土地征收的批复》、闽政地〔2018〕116号《福建省人民政府关于南安市2018年度第七批次农用地转用和土地征收的批复》、闽政地〔2018〕226号《福建省人民政府关于南安市2018年度第八批次农用地转用和土地征收的批复》。被告南安市人民政府根据上述批复自2017年11月开始，对石井镇院前村、杨山村的部分集体土地组织实施征收。在组织实施征收过程中，南安市人民政府及南安市国土资源局发布上述十三个批次的征收土地方案公告、征地补偿安置方案公告。前述土地作为南安石井高新技术产业园区项目用地，规划作为“泉州芯谷”园区南安园区产业起步区。 原告系南安市石井镇院前村村民，其家庭户承包经营的土地在前述批次的征地红线范围内。原告持有土地承包经营权证记载原告家庭户在石井镇院前村有承包地1.04亩，包括“钗中”水田0.42亩、“溪沙仔”旱地0.30亩及“大溪”旱地0.32亩。被告当庭确认其于2018年3月、5月、6月陆续对原告承包证所记载的承包地1.04亩进行平整。 原告不服，向原审法院提起行政诉讼，请求判决确认被告对原告家庭承包经营的集体土地及地上附着物强制执行的行政行为违法，判令被告立即停止侵害、恢复原状并依法赔偿原告损失共计人民币80192元。对原告起诉确认被告强制行为违法的诉讼请求，原审法院于2018年10月30日作出（2018）闽02行初148号行政判决，确认被告对原告家庭承包经营的集体土地及地上附着物强制执行的行政行为违法。该判决已发生法律效力。 另查明，案涉项目征地补偿安置方案确定土地补偿及安置补助费标准为耕地62.40万元/公顷（41600元/亩）；青苗补偿标准为3.0万元/公顷（2000元/亩）。项目实施方案规定，征收地上物的农田安装有完整喷灌溉系统的，按2065元/亩的标准进行补偿。2018年8月，被告委托南安市石井镇院前村委会将原告家庭户征地补偿款汇入原告银行账户内。 原审认为，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。该法第四条第（四）项规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时有造成财产损害的其他违法行为的，受害人有取得赔偿的权利。本案中，被告南安市人民政府对原告家庭承包经营的集体土地及地上附着物强制平整行为，已被原审法院（2018）闽02行初148号行政判决确认违法。被告因其违法行为给原告带来的损害，依法应承担行政赔偿责任。 本案系因集体土地征收中强制交地行为所引发。因原告承包的集体土地已被实际平整交地且已完成征收，相应地块已规划为其他用途并已进行了开发建设，属于不能恢复原状或返还财产的情形，原告关于要求被告停止侵害、恢复原状的赔偿请求，不符合《中华人民共和国国家赔偿法》第三十二条的规定，不予支持。 关于承包地、农作物及地上物的赔偿问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（八）项的规定，对财产权造成损害的，国家按照直接损失给予赔偿。如前所述，本案因被告组织实施征收原告承包土地所引发，根据我国土地管理的相关法律法规规定，征收集体土地的，应按照补偿安置方案给予被征收人补偿安置，原告因被告违法强制交地行为受到直接影响的是其承包土地被征收而获得的征地补偿，包括土地补偿费、安置补助费及青苗、地上物补偿费。原告提交的土地承包证显示，原告家庭户登记有承包地1.04亩，经双方当事人庭审确认均已被平整。被告认可在案涉项目补偿安置具体执行中，承包地的土地补偿费由村委会全额支付给被征地农民。参照本案征地补偿安置方案及项目实施方案规定的标准，被告应赔偿违法强制平整原告承包地1.04亩的征地补偿款45344元[1.04亩×（41600元+2000元）元/亩]。原告要求以蔬菜60000元/亩、地瓜36000元/亩的标准赔偿其承包地种植农作物损失的主张，依据不足，不予支持。因原告未提交证据证明其被平整的水沟砌条石的面积、损失等具体情况，被告对原告该项请求同意酌情予以认定，原审酌定被告赔偿原告该项损失2000元。此外，对于承包证以外的主张，被告不予认可，而原告亦未能提交初步证据证明其向村委会承包了这些地块及在这些地块上有其种植农作物的情况，故对原告超出其承包证之外的相关赔偿请求不予支持。 综上，被告在集体土地征收过程中违法强制平整原告承包地，依法应赔偿原告受到的直接损失。据此，依照《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（四）项、第三十二条、第三十六条第（三）、（四）、（八）项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决：一、被告南安市人民政府赔偿原告李素玉损失共计人民币47344元（因被告南安市人民政府已实际支付原告李素玉征地补偿款55411.20元，抵扣其应承担的行政赔偿款47344元，无需另行支付赔偿款）；二、驳回原告李素玉的其他赔偿请求。 上诉人李素玉提起上诉称：1.原审法院认定上诉人所承包的土地属于13个征地批次批复的征地红线范围内，被上诉人及相关部门发布13个批次征地公告、补偿安置公告及规划用地事项等事实依据不足，应予纠正；原审法院以被上诉人单方面陈述认定被平整的面积，并按照被上诉人单方面制定的征地补偿安置方案计算上诉人征地补偿款来确定上诉人的损失，明显混淆本案案由，曲解上诉人的诉讼请求，同时违反有关行政诉讼证据举证责任的规定，所作认定违背客观事实，应予纠正。综上，请求撤销原审判决，改判被上诉人立即停止侵害、恢复原状并依法赔偿人民币80192元。 被上诉人南安市人民政府答辩称：1.上诉人涉案土地，答辩人依法组织实施征收为国有土地，并已进行了开发建设，上诉人要求立即停止侵害、恢复原状的诉请缺乏事实和法律依据；2.上诉人被征土地依法可得的所有补偿款(含青苗补偿、土地补偿及安置补助等款项)已委托村委会足额发放给上诉人，不存在上诉人所诉的行政赔偿问题。上诉人主张相关的赔偿项目、金额均缺乏事实和法律依据，依法不应支持，请求驳回上诉人的上诉请求。 原审中，各方当事人提交的证据和法律依据均已随案移送本院，并经原审庭审举证质证。对于原审认定的证据及查明的事实，本院予以确认。本院另查明，被上诉人南安市人民政府确认其支付给南安市石井镇院前村委会的征地补偿款中未包含水沟砌条石的赔偿款。 本院认为，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。该法第四条第（四）项规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时有造成财产损害的其他违法行为的，受害人有取得赔偿的权利。本案中，被上诉人南安市人民政府对上诉人家庭承包经营集体土地的强制平整行为，已被生效行政判决确认违法。被上诉人因其违法行为给上诉人带来的损害，依法应承担行政赔偿责任。 本案系因集体土地征收中强制交地行为所引发，被上诉人南安市人民政府强制平整上诉人家庭承包经营的集体土地，位于前述十三个批次福建省人民政府征地批复的红线范围内。上诉人虽对此提出异议，但又不能提供相应的证据否定相关事实，故本院对上诉人的异议不予支持。根据我国土地管理的相关法律法规规定，征收集体土地的，应按照补偿安置方案给予被征收人补偿安置。根据《中华人民共和国农村土地承包法》的相关规定，承包地被依法征收、征用、占用的，承包人有权依法获得相应的补偿，由于上诉人的承包地被平整之前并未依法得到补偿安置，上诉人依法应获得的补偿安置权益受到侵害，由此遭受的补偿安置利益的损失，属于应予赔偿的范围。 上诉人持有土地承包经营权证记载上诉人家庭户在石井镇院前村有承包地承包地1.04亩，经双方当事人原审庭审确认，均已被平整。上诉人主张其实际耕作并被平整的土地面积大于承包证所记载面积，应按上诉人所主张的土地面积作为计算赔偿的依据，并提供自制的责任田清单和相应的四至图表用以支持自己的主张。对此，本院认为，虽然被上诉人在进行土地平整前未进行丈量登记，但上诉人所主张的承包地面积亦已超出土地承包证所记载面积，既无合法正当的理由，亦未提供证据证明其已获得土地所有权人即农村集体经济组织的确认与认可。在此情形下，以承包证所记载面积作为计算赔偿的依据于法有据，并无不当。如被征收的土地中确有上诉人耕种，但未记载于承包证上的土地，该部分土地也应属村集体所有的非承包地，相应的征地补偿款由土地所有权人即所在村集体获得和支配，村集体可根据集体经济组织成员的申报进行确认后在分配集体财产时予以考虑，但不属于本案上诉人的直接损失，不能纳入本案行政赔偿范围。 参照本案征地补偿安置方案规定的标准，上诉人因被上诉人强制平整承包地违法行为造成的损失，应为45344元[1.04亩×（41600元+2000元）元/亩]。上诉人要求以蔬菜60000元/亩、地瓜36000元/亩的标准赔偿其承包地种植农作物损失的主张，依据不足，不予支持；因上诉人未提交证据证明其被平整的水沟砌条石的面积、损失等具体情况，被上诉人对上诉人该项请求同意酌情予以认定，原审酌定该项损失2000元并无不当。上诉人超出其承包证记载面积和地类之外的相关赔偿请求，缺乏事实根据，亦不予支持。鉴于上诉人承包的集体土地已被依法征收，相应地块已规划为其他用途并已进行了开发建设，属于不能恢复原状或返还财产的情形，上诉人关于要求被上诉人停止建设、恢复原状的诉讼请求，不符合《中华人民共和国国家赔偿法》第三十二条的规定，本院不予支持。 需要指出的是，征地补偿安置费用包括土地补偿费、安置补助费、青苗和地上附着物补偿费。《中华人民共和国土地管理法实施条例》规定，土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用；由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位；不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。《福建省实施办法》规定，土地补偿费支付给行使土地所有权的集体土地经营管理单位，但被征用的属农民承包经营的土地或者自留地，集体土地经营管理单位又未能调整其他数量和质量相当的土地给农民继续承包经营的，应当将不少于百分之七十的土地补偿费支付给被征地农民。就本案而言，被上诉人作为组织实施征地的地方人民政府，本应组织相关部门做好被征收土地的丈量登记工作，确保补偿安置款项及时、足额地支付给被征地农民，但被上诉人及其职能部门未明确每一户被征地农民应得补偿款的具体数额，而是笼统地将包括农村集体经济组织和被征地农民个人应得的补偿款项一起转给农村集体经济组织，由其负责发放。虽然由农村集体经济组织分配补偿款项更为便利，但若未将被征地农民个人应得的补偿款项予以明确，亦容易产生混乱和分配争议。据本院调查，本案中上诉人所在村集体经济组织并未按照被征地农民承包土地情况计算和分配被征地农民应得补偿款，而是按照第一次土地承包时确认的承包户人数，以人均1.2亩为基准，确定补偿款分配发放方式。此种分配发放方式，将被征地农民依法应得的补偿安置款同村集体经济组织分配的集体财产混合在一起，导致上诉人对其依法应得的补偿款不甚明确，进而产生异议。被上诉人及其土地行政管理部门在补偿安置工作中未履行好应尽的职责，本院予以指出。原审将上诉人所在村集体经济组织分配给上诉人的款项均认定为政府支付给被征地农民的补偿款，并在判决主文中表述为被上诉人实际支付给上诉人的征地补偿款不妥，本院予以指正。 此外，虽然被上诉人将征地补偿款委托上诉人所在村委会发放，即村委会发放给上诉人的款项来源于政府发放的安置补偿款，已发放的补偿款可抵扣对应项目的赔偿款。但被上诉人向本院确认水沟砌条石的赔偿款并未包括其中，原审未查明该事实，直接确认被上诉人无需支付赔偿款，属认定事实不清，本院予以纠正。被上诉人仍应向上诉人支付水沟砌条石的赔偿款2000元。 综上，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。但原审判决部分事实认定有误，依法应予改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）项的规定，判决如下： 一、维持厦门市中级人民法院（2018）闽02行赔初32号行政赔偿判决第二项，即驳回李素玉的其他赔偿请求； 二、变更厦门市中级人民法院（2018）闽02行赔初32号行政赔偿判决第一项为南安市人民政府赔偿李素玉损失共计人民币47344元（实际应支付赔偿款2000元，其余赔偿款无需另行支付）。 本判决为终审判决。 审 判 长  林爱钦 审 判 员  史寅超 代理审判员  黄吉明 二〇一九年三月二十九日 法官助理王丹 书记员许小铃 附：本案适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： …… （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； ……