山东省烟台市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）鲁06行初16号 原告山东汇富盛生物科技有限公司，住所地：山东省潍坊市奎文区北海路财富大厦2012。 法定代表人白天辉，总经理。 委托代理人刘斌，该公司职工。 被告烟台市牟平区人民政府，住所地：烟台市牟平区政府大街196号。 法定代表人林钰涛，区长。 委托代理人王凯悦，烟台市牟平区人民政府工作人员。 委托代理人史卫进，山东鑫士铭律师事务所律师。 原告山东汇富盛生物科技有限公司不服被告烟台市牟平区人民政府作出的关于解除《病死畜禽无害化处理特许授权协议》的函（以下简称解除特许协议的函），向本院提起行政诉讼。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告的委托代理人刘斌，被告的委托代理人王凯悦、史卫进到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告诉称，2016年6月6日，原、被告签订《病死畜禽无害化处理特许授权协议》（以下简称特许协议），根据《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（以下简称《特许经营管理办法》）、《中华人民共和国行政诉讼法》等法律规定，该协议属于法律规定的行政协议。特许协议签订后，原告按照协议约定开展项目选址和建设，但原告多次选址但均被牟平区畜牧兽医局无理拒绝，导致原告无法开展建设。2019年1月2日，原告收到被告发出的解除特许协议的函，被告要求自原告收函之日起立即解除特许协议，原告立即停止建设和收集工作。被告的畜牧兽医部门不配合使原告无法选址，致无害化处理中心未能投入运行和验收。原告不存在任何违约行为，被告解除特许协议违背事实和合同约定。根据《特许经营管理办法》第五十一条的规定，被告在作出具体行政行为之前，应当保护原告的陈述、申辩和听证的权利，但被告决定自原告收到函件之日即解除特许协议，未依法保障原告的陈述、申辩和听证权利，违反了法定程序。请求:1、依法撤销被告作出的“关于解除《病死畜禽无害化处理特许授权协议》的函”；2、判令被告继续履行2016年6月6日签订的《病死畜禽无害化处理特许授权协议》；3、本案诉讼费用由被告承担。 原告提交证据1、原、被告签订的特许协议，证明原告在牟平区享受无害化处理项目为期30年的经营权。证据2、被告作出的解除特许协议的函，证明被告违约私自解除协议。 经庭审质证，被告对证据1的真实性没有异议，但认为协议没有产生效力。对于证据二的真实性没有异议，但认为被告是是依法解除协议。 被告辩称，一、原告拒不履行合同约定的病死畜禽无害化处理中心建设，拒绝被告及下属机构原牟平区畜牧兽医局提出的项目选址建议。经被告授权原牟平区畜牧兽医局发出书面催告函后，原告仍拒绝履行病死畜禽无害化处理厂的建设义务。原告有严重违约行为，且已经明确表示不履行特许协议，被告解除该协议符合法律规定。二、根据特许协议的约定，由于原告未依约投资建设病死畜禽无害化处理中心，病死畜禽无害化处理中心无法经省级相关部门验收通过。特许授权协议虽然经签字盖章成立，但因未能实现约定的生效条件，未产生法律效力，被告有权解除该协议。三、原告在2018年9月8日向烟台市人民政府提出的《××死畜禽无害化处理厂的工作申请》中，自认“牟平区畜牧兽医局多次协调土地、环保等部门与原告先后选址五六处。”四、山东省政府办公厅鲁政办发﹝2015﹞41号文明确规定，牟平区是年饲养量5000万只以上的养禽大县（市、区），××死畜禽无害化处理厂。烟台市人民政府和被告也发文确认建设日处理能力不低于十吨的病死畜禽无害化处理厂。但原告只为其经济利益考量，××死畜禽无害化处理厂。原告的要求不符合防止瘟疫传播的区域隔离、防止扩散的省政府文件的规定。被告只有与原告解除特许经营协议，××死畜禽无害化处理厂的目标实现。五、被告解除特许协议的函申明该函自送达之日起生效，同时提示原告权利行使，解除特许协议的程序合法。请求驳回原告的起诉。 被告提交以下证据：证据1、原、被告签订的特许协议，证明协议已经成立，但因未实现约定的生效条件，未产生法律效力。证据2、被告解除特许协议的函，证明原告严重违约，被告解除特许协议。证据3、山东省政府办公厅鲁政办发﹝2015﹞41号文，证明牟平区是年饲养量5000万只以上的养禽大县（市、区），应建立日处理能力不低于十吨的畜禽无害化处理厂。证据4、原牟平区畜牧兽医局2018年3月30日《关于尽快完成无害化处理厂建设的函》，证明被告授权原牟平区畜牧兽医局书面通知原告，限其于2018年9月底前在被告辖区内完成畜禽无害化处理中心的建设。证据5、××死畜禽专业无害化处理厂建设的督办通知》，××死畜禽无害化处理厂的建设，限于2018年9月30日完成建设任务。证据6、原告《××死畜禽无害化处理厂的工作申请》，证明原告无视省政府文件规定牟平区必须独立建设病死畜禽无害化处理厂的命令，××死畜禽无害化处理厂的建设。证据6、牟平区畜牧兽医局《关于协助山东汇富盛生物科技有限公司烟台牟平分公司筛选项目建设地址的情况说明》，证明原牟平区畜牧兽医局全力协助原告进行无害化处理厂的建设选址工作。 经庭审质证，原告对于证据1真实性没有异议，但认为该协议已经生效，具有法律效力。对于证据2真实性没有异议，认为原告并不存在违约，被告解除协议没有法律依据。对于证据3真实性没有异议，但认为饲养量与实际存在差距。对于证据4真实性没有异议，但认为不是原告原因未能建设无害化处理中心，而是由于原牟平区畜牧兽医局的选址问题。对于证据五真实性有异议，是打印件，真实性无法确定。对于证据六真实性没有异议，但认为不能证明原告违约不建设无害化处理厂。对于证据七的真实性有异议，而且该证据为原告起诉以后形成的证据，不予认可。 本院对前述证据的认证如下，原告提交的证据及被告提交的证据1、2、3、4、6、7，具备证据的真实性、合法性、关联性，本院予以采信。被告提交的证据5，未加盖出具单位印章，其真实性无法确认，本院不予认定。 经审理查明：山东省人民政府办公厅于2015年9月28日发布关于印发《山东省病死畜禽无害化处理工作实施方案的通知》（鲁政办发﹝2015﹞41号），××死畜禽无害化处理工作实施方案》已经省政府同意，要求认真贯彻执行。该文件的附件1病死畜禽无害化处理厂建设项目表载明，烟台市牟平区属于2015年拟建设（已建成）项目所在县、市、区。 2016年6月6日，原、被告签订《病死畜禽无害化处理特许授权协议》。协议约定，原告授权被告在原告所在地注册成立的畜禽无害化处理中心作为原告辖区内病死畜禽收集和无害化处理工作的唯一特许经营单位，特许经营授权期限为三十年。无害化处理范围包括：1.被告辖区内养殖场（户）在养殖过程中产生的病死畜禽。2.被告辖区内屠宰企业、肉食加工企业在生产加工过程中产生的无法使用到食品生产加工的废弃物和动物产品。3.重大疫情发生时，所需要捕杀处理的畜禽。4.公共区域、××死畜禽。5.特种养殖场宰杀后的畜禽胴体和死亡尸体。6.其他在被告辖区内需要收集和无害化处理的病死畜禽。被告的责任包括在原告所在地注册成立畜禽无害化处理中心，并自行负责畜禽无害化处理中心的筹建，××死畜禽收集和无害化处理工作条件和能力等。协议经双方签字盖章后，待无害化处理中心经省级相关部门验收通过后，本特许经营协议生效。 被告提交了牟平区农业农村局出具的关于协助山东汇富盛生物科技有限公司烟台牟平分公司赛选项目建设地址的情况说明。该局在说明中称，自2016年6月6日签订特许协议，至2018年12月25日解除特许协议两年多的时间里，××死畜禽无害化处理的业务部门，在区政府授权下，一直在致力于协助“山东汇富盛牟平分公司”寻找筛选项目落地的建设地址。原牟平区畜牧兽医局在协助寻找项目建设地址时把握的几个原则是，首先关注土地性质，其次考虑环评要求，再次考虑动物防疫要求。第一阶段选址有三处，均为牟平公司放弃。第二阶段是2017年8月至年底，在牟平区五宁街道牟乳线两侧及高陵镇等五地块进行选址，均被牟平公司放弃。 2018年4月，原烟台市牟平区畜牧兽医局致函原告，××死畜禽无害化处理厂迟迟没有建成，××死畜禽无害化处理工作的开展，××死畜禽无害化处理工作的后腿，给当地政府及部门工作带来很大的被动。烟台市畜牧兽医局专门给牟平区政府下达工作督导函，要求限期完成无害化处理厂建设工作。原牟平区畜牧兽医局在函件中要求该公司于2018年9月底前完成无害化处理厂建设并投入运营。必须于4月15日前完成无害化处理厂选址工作，若逾期未完成选址工作，被告将解除与该单位所签订的授权协议，另行选择无害化处理企业。 2018年9月18日，原告致函烟台市人民政府，申请由毗邻县海阳市辐射牟平区，由原告全资子公司海阳永盛生物科技有××死畜禽无害化处理工作，××死畜禽无害化处理厂。原告请求不再建设病死畜禽无害化处理厂的理由包括：1、选择符合条件的项目建设用地比较困难。2.××死畜禽无害化处理厂进行处理完全能够满足需要。原告在函件中还称，项目建设筹备过程中，遇到了选址难题。牟平区畜牧局多次协调国土、环保等部门与企业先后选址五六处，但均不符合该项目要求。有的地块土地性质属于基本农田或一般农田，为非建设用地。有的地块与村庄、主要公路、养殖厂、屠宰场、饮用水源地等距离太近，不符合《动物防疫条件审查办法》第二十条规定，无法通过环评。 2009年1月2日，原告收到被告解除特许协议的函件。函件指出，特许协议签订后，原告迟迟不履行特许协议约定的建设畜禽无害化处理厂义务。2018年3月，经被告授权，牟平区畜牧兽医局书面通知原告，限于2018年9月底前在牟平区完成畜禽无害化处理厂的建设，但原告拒不履行建厂义务。根据特许经营协议第六条规定，“本协议…经双方签字盖章后，待畜禽无害化处理中心经过省级相关部门验收通过后，本特许经营协议生效。”因原告拒不履行在被告辖区内建设无害化处理厂的义务，致使畜禽无害化处理中心无法通过省级相关部门的验收，致使特许协议不能产生法律效力。鉴于原告根本性违约且造成特许协议不能生效，决定解除特许协议。 本院认为，原、被告签订的特许授权协议属于行政协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。该协议是原、被告双方的真实意思表示，对双方具有约束力。 及时建成无害化处理中心是特许协议能够履行的基础，而按照特许协议的约定，筹建畜禽无害化畜禽无害化处理中心是原告所负合同义务。完成选址是建设畜禽无害化处理中心的前提，原告是合同约定畜禽无害化处理中心的建设主体，选址工作也应由其负责。鉴于畜禽无害化处理中心建设手续的特殊要求，畜牧兽医行政管理部门在选址过程中需对原告进行协助。原告称原牟平区畜牧兽医局无理拒绝其多次选址，被告不予认可，原告也未提供证据证实，本院不予采信。从牟平区农业农村局出具的情况说明看，原烟台市牟平区畜牧兽医局在项目选址过程中已经给予原告充分的协助，选址未成是原告放弃所致。在原牟平区畜牧兽医局致函原告，限期其2018年9月底前完成畜禽无害化处理中心建设并投入运营，4月15日前完成畜禽无害化处理厂选址工作后，原告并未抓紧推进畜禽无害化处理中心选址及建设工作，而是在向烟台市人民政府致函中申请不建设畜禽无害化处理厂，××死畜禽无害化处理工作。综合本案的各项证据，应当认定畜禽无害化处理中心未能及时完成选址及建设，是原告原因所致。畜禽无害化处理中心及时建成并投入运营，事关食品安全及环境安全，涉及社会公共利益，原告未能履行在被告辖区内建设无害化处理中心的合同义务，致使社会公共利益面临遭受侵害的危险。被告主张原告的行为构成根本性违约，并据此与其解除特许协议，理由正当。 《基础设施和公用事业特许经营管理办法》第五十一条规定：“特许经营者认为行政机关作出的具体行政行为侵犯其合法权益的，有陈述、申辩的权利，并可以依法提起行政复议或者行政诉讼。”在解除特许授权协议之前，被告已在2018年4月向原告的致函中提出，如原告未能在4月15日前完成畜禽无害化处理厂选址工作，将解除特许协议。在被告解除特许协议前，被告已对原告进行了告知，原告有足够的时间和机会行使陈述和申辩的权利。原告主张被告未依法保障原告陈述、申辩和听证权利，违反法定程序，理由不成立，本院不予支持。 综上,被告作出的关于解除《病死畜禽无害化处理特许授权协议》的函，认定事实清楚,适用法律正确,程序符合规定。原告请求撤销该函的理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定,判决如下:一、驳回原告山东汇富盛生物科技有限公司的诉讼请求。 案件受理费50元,由原告山东汇富盛生物科技有限公司负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。 审 判 长  吴继辉 人民陪审员  史丽娜 人民陪审员  孙 强 二〇一九年三月十日 书 记 员  付 帅