吉林省四平市铁东区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）吉0303行初13号 原告：四平市华亿房地产集团有限公司。地址：四平市铁西区条子河乡政府楼。 法定代表人：孙静红，职务：总经理。 委托代理人：孟润，吉林司评律师事务所律师。 被告：四平市城市管理行政执法局。地址：四平市铁西区紫气大路住建大厦20楼。 法定代表人：杨波，职务：局长。 委托代理人：鞠文波，四平市城市管理行政执法局工作人员。 委托代理人：李波，吉林言悦律师事务所律师。 原告四平市华亿房地产集团有限公司诉被告四平市城市管理行政执法局规划行政处罚一案，本院于2018年2月1日立案后,依法组成合议庭，于2019年3月21日公开开庭审理了本案。原告四平市华亿房地产集团有限公司法定代表人孙静红及其委托代理人孟润；被告四平市城市管理行政执法局法定代表人杨波及其委托代理人鞠文波、李波到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 被告四平市城市管理行政执法局于2018年5月25日作出四城管法行罚【2018】第1—44号《规划监察行政处罚决定书》：1、限期15日内补办规划审批手续。2、罚款人民币肆拾玖万伍仟捌佰柒拾柒元陆角整（495877.60元）的行政处罚。 原告四平市华亿房地产集团有限公司诉称：四城管法行罚【2018】第1—44号《规划监察行政处罚决定书》事实认定错误，适用法律不当,应予撤销。被告于2018年5月25日作出了《规划监察行政处罚决定书》，载明：你（单位）于2015年间，在规划区中心城区24#-3地块华亿紫金城1号楼与6号楼之间,22号楼、16号楼、13号楼、10号楼南侧建设面积为1.4万平方米，实际建设7801.53平方米，少建6198.47平方米，框架结构，用途为地下车库的建筑物（构筑物），以上建筑未经城乡规划主管部门审批，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第40条之规定，属违法建筑。依据《中华人民共和国城乡规划法》第64条之规定，拟对你（单位）作出以下处罚：1、限期15日内补办规划审批手续。2、罚款人民币伍万贰仟叁佰肆拾柒元捌角叁分整（52347.83元）。但在2018年10月18日，四平市规划局又作出了《华亿▪紫金城修建性详细规划调整平面图》，对规划进行了调整。故诉请：1、撤销四城管法行罚【2018】第1—44号《规划监察行政处罚决定书》；2、本案的案件受理费由被告承担。 被告四平市城市管理行政执法局在举证期限内向本院提供了其作出行政行为时的事实、程序方面的证据及适用的法律依据。 被告四平市城市管理行政执法局辩称：经调查四平市华亿房地产集团有限公司在规划区中心城区24#-3地块华亿紫金城1号楼与6号楼之间,22号楼、16号楼、13号楼、10号楼南侧建设面积为1.4万平方米，实际建设7801.53平方米，少建6198.47平方米，框架结构，用途为地下车库的建筑物（构筑物），以上建筑未经城乡规划主管部门审批。违反了《中华人民共和国城乡规划法》第40条违法建筑。2018年10月18日，四平市规划局又作出了《华亿▪紫金城修建性详细规划调整平面图》因为调整是改进行为。依据《中华人民共和国城乡规划法》第64条之规定，拟对四平市华亿房地产集团有限公司作出罚款的行政决定。故四城管法行罚【2018】第1—44号《规划监察行政处罚决定书》事实清楚，认定事实正确，适用法律适当，请求法院依法驳回原告诉讼请求。 被告四平市城市管理行政执法局为证明被诉行政行为的合法性，向法庭提交了以下证据材料： 第一组证据：1.《规划局竣工核实情况联系单》，证明：案件从规划局移送到行政执法局；2.情况说明一份（涉及到本次原告提起的11件诉讼案件，名头为：华亿紫禁城一期存在问题的情况说明），证明：见处罚决定书的处罚内容；这组证据证明执法局进行行政处罚的案件来源和依据； 第二组证据：1.立案审批表，证明：四城管法行罚【2018】第1-44号《规划监察行政处罚决定书》所认定的违法内容已取得建设工程规划许可证，但未按照规划许可证的要求进行施工建设，执法局对该案进行立案调查，立案程序合法；2.勘验检查笔录及勘验检查平面图各一份，证明：执法局立案后，指派其工作人员到现场勘查及勘验检查平面图；3.询问笔录一份，证明：2018年4月10日执法人员到华亿铁东（办公室）依法对其工作人员进行询问，证明四城管法行罚【2018】第1-44号《规划监察行政处罚决定书》所认定的违法内容已取得建设工程规划许可证，但未按照规划许可证的要求进行施工建设；4.照片，证明：少建6198.47平方米； 第三组证据：1.案件调查终结报告，证明：行政机关执法人员通过询问勘验现场调查认定原告所承建的建筑物违法，对案件调查终结并提出处理意见；2.行政执法局行政处罚告知书及送达回证（落款日期：2018年5月21日，送达日期：2018年5月21日），说明：行政机关在经过调查取证后，决定对本案的原告进行处罚，并依法律规定告知其权利； 第四组证据：本案原告向执法局提交的证据，1.四平市华亿房地产集团有限公司，四华亿地产字（2012）7-08号关于拆除24#-3地11、12号楼与整体小区统一规划城建的请示，主要内容是，11号、12号楼没在规划中，新建25号楼，是将11号、12号楼拆除，将超建2万多平方米；2.关于棚户区24#-3地块（华亿紫禁城一期）项目建设超出规划条件容积率的函，这是规划局给市国土局的函。这组证据证明：规划局现场核实实际容积率为3.18，该项目建设超出规划条件，这是2017年12月26日，这个函与我们收到的联系单和情况说明（关于容积率）是同一日期；3.此后，本案原告根据该函与四平市国土资源局在2018年3月19日签订了国有建设用地使用权出让合同补充协议，该协议中说明原规划设计（2011（05）中容积率为2.9，规划总建筑面积为25.86万平方米），是2017年12月26日是国土资源局收到四平市规划局关于棚户区24#-3地块建设项目超出规划条件容积率的函，函中明确经规划现场核实，容积率为3.18，这份协议说明原告建筑用地已超出规划容积率的规定，并补交了土地出让金；4.本案原告在行政处罚中的陈述和申辩，在陈述和申辩当中承认补办二次规划许可证，时间是2018年5月23日，内容为：“现在贵局向我下达的以上六项告知书中，所提到的问题不属于违建，我公司会尽快补办工程规划许可证”，这份证据意在证明被告对原告进行处罚时适用法律正确，原告方无工程规划许可证；5.四平市规划局2018年1月2出具的关于华亿紫禁城一期超出容积率的情况说明，当时的容积率是2.9，规划面积是25.86万平方米，经我局现场核实，实际容积率为3.18，总建筑面积为28.35万平方米，超出2.49万平方米，这个也就是我们作出拆除的依据；6.在2018年4月26日关于华亿居24#-3地块的说明，规划许可证上的面积是247363.97平方米，其中不包括8号楼、25号楼、25号楼A、25号楼B、17号楼、18号楼及幼儿园办公楼、21号楼商网、24号附属房，合计面积42466.45平方米； 第五组证据：华亿紫禁城修建性详细规划平面图，说明：四城管法行罚【2018】第1-44号《规划监察行政处罚决定书》所认定的违法内容已取得建设工程规划许可证，但未按照规划许可证的要求进行施工建设； 第六组证据：四恒兴评字（2018CB）第0028号房屋建设工程成本造价评估报告书，证明：评估结果是按照市场价值进行评估的，其评估依据合理； 第七组证据:行政处罚决定书中所列举的法律依据。 原告四平市华亿房地产集团有限公司质证认为： 针对第一组证据，1.《规划局竣工核实情况联系单》没有认定涉案的未建设的车库系违法建筑，因为车库尚未建成；2.在这份联系单中，还认定已建成665.75平方米的地下车库，所以被告认定少建6198.47平方米的地下车库是错误的；3.情况说明有异议，也没有认定涉案的未建设的车库系违法建筑；所以处罚决定认定未建成的车库属于违法建筑没有事实依据； 针对第二组证据：1.立案审批表，被告的认定没有事实依据和法律依据；2.《勘验笔录及平面图》有异议，违反了：《四平市城乡规划监察条例》第二十八条的规定，勘验笔录中，勘验人刘振中没有签字，在这份笔录中，也没有邀请无利害关系的第三人作为见证人参加。显然是没有真实性，且本笔录制作程序违法；3.询问笔录有异议，依据《四平市城乡规划监察条例》第二十七条第二款：规划监察人员询问案件当事人、证人，应当制作笔录。笔录经核对无误后由规划监察人员和当事人、证人分别签名或者盖章，当事人、证人拒绝的，应当在笔录上予以注明。刘振忠作为询问人没有在笔录上签字，说明孔济平的《询问笔录》违反了上述规定，不能作为认定案件事实的依据，被告的上述行为违反了《最高人民法院关于行政诉讼证据若干规定》的第十条第四项和《四平市城乡规划监察条例》第二十七条第二款的规定，不能作为处罚的依据；4.照片有异议，没有载明制作人和取证人，该照片缺乏真实性，不能作为处罚的依据； 针对第三组证据：1.案件调查终结报告有异议，《案件调查终结报告》认定事实错误，在没有进行听证的情况下，就决定处罚，证明处罚程序违法，该终结报告在听证之前；2.行政执法局行政处罚告知书及送达回证（落款日期：2018年5月21日，送达日期：2018年5月21日）无异议； 针对第四组证据：1.四平市华亿房地产集团有限公司，四华亿地产字（2012）7-08号关于拆除24#-3地11、12号楼与整体小区统一规划城建的请示，这两份证据均有领导批示，说明规划正在修改变更过程中；2.关于棚户区24#-3地块（华亿紫禁城一期）项目建设超出规划条件容积率的函，此函没有认定涉案的建筑物系违法建筑，只能证明涉案建筑物的规划正在修改变更中；3.四平市国土资源局在2018年3月19日签订了《国有建设用地使用权出让合同补充协议》无异议，说明涉案建筑的建筑规划正在变更修改中；4.陈述和申辩无异议，按照法律规定，陈述和申辩不能成为行政机关处罚当事人的依据；5四平市规划局2018年1月2出具的关于华亿紫禁城一期超出容积率的情况说明有异议，证明不了涉案建筑系违法建筑，只能证明是涉案建筑的规划正在修改变更中；6.在2018年4月26日关于华亿居24#-3地块的说明无异议，证明涉案建筑的规划正在变更修改中； 针对第五组证据：华亿紫禁城修建性详细规划平面图有异议，被告没在法定期限内提供，不应作为处罚依据； 针对第六组证据：四恒兴评字（2018CB）第0028号房屋建设工程成本造价评估报告书，有异议，没有事实依据，因为该份评估报告书没有真实性，因为按照法律规定，鉴定人必须签字，但是这份报告书没有鉴定人签字，这份报告违反了《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第三十二条第七项的规定，鉴定人没有签字，所以没有真实性； 针对第七组证据：适用法律错误，应由县级以上人民政府城乡规划主管部门实施。 被告又向法庭提交执法局的权力清单，文号为：四政办 发（2017）108号《四平市人民政府办公室文件》……第4748、49项，证明：被告主体适格。 原告四平市华亿房地产集团有限公司为证明自己的诉请向本院提交了以下证据： 证据一、《中标通知书》，证明：原告于2011年2月25日，依法取得24#-2、24#-3地块棚户区改造项目的开发建设权； 证据二、四平市四通城市基础设施建设投资有限公司土地使用证（2011年2月13日），证明：市政府为取得贷款，以四平市四通城市基础设施建设投资有限公司的名义，将我公司已经缴纳土地出让金的土地使用权在吉林银行进行了抵押贷款，长达五年。此间，由于土地使用权被政府以四平市四通城市基础设施建设投资有限公司的名义进行抵押，从而导致建设工程许可证等相关手续无法办理变更、修改； 证据三、四平市城市规划管理处早在2011年5月31日就出具了“经局领导同意24#-3地块可先行开工”的说明，证明：为尽快施工建设，以保证回迁居民早日入住，维护社会稳定，体现社会责任，市主管领导及市住建局领导指示先开工后补办手续； 证据四、四平市城市棚户区改造领导小组办公室于2012年2月20日作出的《关于棚户区24#-3地块有关土地问题的函》。该《函》载明：是市政府决定棚户区24#-3地先行开工建设，待24#-2地拆为净地后统一办理土地手续，证明：市政府决定棚户区24#-3地先行开工建设的； 证据五、《情况说明》在先期规划许可证颁发后的2012年2月28日，四平市城市规划管理处出具《情况说明》，确认“华亿房地产集团有限公司开发的24#-3地块规划手续正在办理中”，证明：规划许可证处于修改变更中； 证据六、《四平市棚户区改造项目合同书》，系与四平市城市棚户区改造领导小组办公室签订的《四平市棚户区改造项目合同书》。该《合同书》第六条第3项约定：委托建设的回迁楼应由市政府确定位置、朝向、层数，项目建设时必须优先开工，证明：必须优先保障政府委托建设的回迁楼，所以规划在不断的变更中； 证据七、四平市政府采购合同，证明：市政府为解决其他地块的回迁户在外漂流5年之久得不到安置而多次上访的突出问题，又将东南新城路网回迁户4万㎡及廉租房2万㎡，要求原告在24#-3地块一并解决。因此必须对原详规进行必要的调整，这也证明了涉案建筑的规划在不断的修改变更中； 证据八、2012年7月8日向市住建局提出《关于四平市棚改24#-3地块详细规划调整申请报告》的书面请示。时任住建局局长刘同明批示“请规划局帮助解决；按规定给予审批”。在这一《申请报告》中，我公司明确请求调整内容为：一、原规划托儿所、社区综合楼、换热站的建设位置因有动迁户未拆迁而调整；二、原控制规化条件范围未包括收割机11#楼12#楼一并拆除重建，增加建一栋高层（系现在的25#楼），需调整容积率由2.9调整到3.5。三、由于异地未安置的回迁户增加，需对8#楼的建设层提高等，证明：就建设工程规划许可证变更修改事宜，建设局明知并且同意； 证据九、《关于棚户区24#-3地块项目建设超出规划条件容积率的函》，证明：在被告作出处罚之前的2017年12月26日，市规划局鉴于24#-3地块项目的实际情况，做出《关于棚户区24#-3地块项目建设超出规划条件容积率的函》，将容积率按实际调整为3.18； 证据十、《补充协议》，证明：2018年3月19日，原告与四平市国土资源局达成《补充协议》，补缴土地出让金539万元，这也证明涉案建筑的规划正在变更修改中，并且这一修改变更得到了政府有关部门的支持和同意； 证据十一、《吉林省城乡规划条例》，证明：变更修改《建设工程规划许可证》的行为符合《吉林省城乡规划条例》第三十七条； 证据十二、《关于贯彻实施〈吉林省城乡规划条例〉加强我省城乡规划管理工作的指导意见》，证明：变更修改《建设工程规划许可证》的行为符合《关于贯彻实施〈吉林省城乡规划条例〉加强我省城乡规划管理工作的指导意见》第一条第二项的相关规定； 证据十三、《建设部关于统一实行建设用地规划许可证和建设工程规划许可证的通知》第二条建设工程规划许可证第（二）项明确规定：建设工程规划许可证所包括的附图和附件，按照建筑物、构筑物、道路、管线以及个人建房等不同要求，由发证单位根据法律、法规规定和实际情况制定。附图和附件是建设工程规划许可证的配套证件，具有同等法律效力，证明：附图和附件是建设工程规划许可证的配套证件，具有同等法律效力。 被告四平市城市管理行政执法局质证认为： 针对证据一、对《中标通知书》无异议； 针对证据二、与被告对原告的处罚无关，被告处罚的依据是原告方未取得规划许可的变更，关于该土地是否抵押贷款不是原告被免于处罚的理由； 针对证据三、是规划局给质检站的告知“经局领导同意24#-3地块可先行开工”，说明告知原告现行开工，但没有说明原告方在无法律规定即无规划许可证的前提可以提前施工； 针对证据四、该份证据说明24#-3地块可以先行开工，但应当是在取得许可证后相对于其他建筑应当优先开工，这是对棚户区改造及对回迁户给予提前安置的要求，而并没有说明可以无规划许可证开工； 针对证据五、这份证据只是说明原告的24#-3地块规划手续正在办理中，不能说明其他问题，在此前几份证据中，也只是说明优先建筑安置回迁房，以上几份证据与本案审理的应建而未建的车库没有关系； 针对证据六、对《四平市棚户区改造项目合同书》的真实性无异议，但与本案无关； 针对证据七、未按照规划进行建设； 针对证据八、与本案无关； 针对证据九、与本案无关； 针对证据十、《补充协议》与本案无关； 针对证据十一、车库没有按照规划面积及要求进行建设； 针对证据十二、与本案无关； 针对证据十三、与本案无关； 针对证据十四、依法律规定，无质证意见。 经审理查明， 本院认为： 案件受理费元，由原告负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于吉林省四平市中级人民法院。 审判长  宋武 二〇一九年三月二十六日 书记员  杜欣