江苏省徐州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2018）苏03行初339号 原告孟晓红,女,1966年10月26日出生,汉族，住江苏省徐州市泉山区。 原告朱北平,男,1949年5月6日出生,汉族，住江苏省徐州市泉山区。 原告陈岩,男,1978年7月22日出生,汉族，住江苏省徐州市泉山区。 原告郭志杰,男,1956年12月11日出生,汉族，住江苏省徐州市云龙区。 四原告共同委托代理人张斌，北京市冠腾律师事务所律师。【代理人代收四原告法律文书：北京市东城区安定路甲26号】 被告新沂市人民政府,住所地新沂市市府路37号。 法定代表人陈堂清，市长。 出庭应诉负责人王中华，副市长。 委托代理人葛一支，江苏沭新律师事务所律师。 委托代理人肖佰侃，该市法制办工作人员。 原告孟晓红等四人诉被告新沂市人民政府行政其他一案，本院于2018年9月12日立案受理。本院依法组成合议庭，在法定期限内向被告送达起诉状副本、应诉通知等相关诉讼文书。2019年2月28日公开开庭审理了本案。原告孟晓红及委托代理人张斌，被告负责人王中华及委托代理人葛一支、肖佰侃到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告诉称，2018年初，原告四人向徐州市中级人民法院提起行政诉讼，请求判令被告成立的“新沂市人民政府处置永恒集团非法集资工作组”违法。徐州市中级人民法院以被告行使的权力非行政权为由裁定不予立案，后经江苏省高级人民法院终审裁定，以该行政行为对原告等人权利义务不产生实际影响、未损害原告利益为由裁定不予立案。但省高院裁定告知“若孟晓红等人认为生效法律文书执行中有损害其合法权益的行为，可以另行通过司法程序解决”。鉴于张以江涉嫌非法集资案件四年无进展，原告四人的债权是否属于非法集资范围亦无定论，被告就以涉及“非法集资”对原告等人的债权进行剥息处理，干扰正常的法院执行工作。被告的行政行为已经严重侵害了原告的合法权益，请求法院依法判令新沂市人民政府“处置永恒集团非法集资工作组”处置原告四人生效法律文书的行政行为违法。 原告向本院提交的证据依据有：第一组，生效法律文书，即（2012）徐民初字第135号、0138号、0139号、0140号民事调解书；第二组，核对信息档案、复核资料登记表、债务登记表、债权复审工作底稿、工作组审核计算工作底稿、协助执行通知书、续封申请、（朱北平）关于解封永恒集团土地不动产权的函、公示、非法集资案件整体处置方案情况汇报、附件、资产处置方案、民事裁定书（2013）徐执字第518号、行政裁定书（2018）苏行终721号。证明原告债权经过司法程序，应受法律保护，被告工作组发函徐中院执行局要求移交案件侵害原告权利，符合起诉条件。 被告新沂市人民政府辩称，1、本案不属于行政诉讼的受案范围。被告是依据国务院《关于进一步做好防范和处置非法集资工作的意见》（国发[2015]59号）精神依法履行防范和处置非法集资职责，不属行政行为。张以江涉嫌非法集资犯罪是由公安机关依法侦查，亦不属于行政行为的范畴，本案不受行政诉讼法调整。2、张以江的行为属于非法集资。张以江系面向社会公众筹集资金，属于非法集资情形，但是否属于非法集资犯罪需要司法程序认定。工作组处置财产与公安机关侦查行为并不产生冲突或矛盾。3、法院将执行案件移交工作组符合法律规定。依据：最高人民法院《关于审理民间借贷案件适用法律若干问题的规定》规定“人民法院立案后，发现民间借贷行为本身涉嫌非法集资犯罪的，应当裁定驳回起诉，并将涉嫌非法集资犯罪的线索、材料移送公安机关或检察机关”。最高法、最高检、公安部《关于办理非法集资刑事案件适用法律若干问题的意见》规定“人民法院在审理民事案件或者执行案件中，发现有非法集资犯罪嫌疑的，应当裁定驳回起诉或者中止执行，并及时将有关材料移送公安机关或者检察机关”。4、工作组的行为并未侵害原告的利益。最高法、最高检、公安部《关于办理非法集资刑事案件适用法律若干问题的意见》规定“集资参与人本金尚未归还的，所支付的回报可予折抵本金”。因此，工作组平等对待所涉债权人，适用统一比例剥离利息，符合上述规定，并不侵害原告所称的利益。综上，原告所诉无事实和法律依据，应予驳回。 被告在法定期限内向本院提交的证据依据有：1、处置永恒集团非法集资工作组成立文件。证明为处置张以江及其所属永恒集团非法集资所涉债权债务等问题依法成立工作组。打击和处置非法集资领导小组是新沂市委市政府成立的，处置永恒集团非法集资小组是打击和处置非法集资领导小组下属的小组，万福房地产公司是永恒集团旗下的公司，法定代表人也是张以江。证据2、张以江及万福公司涉嫌非法集资犯罪立案决定书2份。证明张以江及万福公司因非法集资涉嫌刑事犯罪，新沂市公安局已经立案侦查。证据3、新沂市人民法院案件移送函。证明新沂市人民法院依法将四原告申请强制执行案件移送工作组统筹处理符合法定程序。证据4、永恒集团资产处置方案。证明工作组通过调查核实及债权人确认等程序确定永恒集团资产、债权债务等，并依法制作处置方案。 庭审中，双方当事人对证据进行了质证认证，原告对被告证据的真实性均予以确认，认为该组证据恰恰能够证实工作组是新沂市委市政府设立的，其行为代表市委市政府，是行政机构，其作出的行为即是行政行为。同时亦能够证明原告4人主张的债权列入了张以江及万福集团案件刑事侦查，合法的债权受到了侵害。被告对原告所举证据认为，第一组证据真实性无异议，但是该组证据所确认的债权数额并不是工作组必须兑付的数额，工作组将根据借贷发生的时间、数额、付息情况等进行核对确认并最终由债权人或债务人共同确认的债权作为兑付的依据，该组证据不能够证明工作组是在处置法律生效的法律文书。第二组证据是原告向工作组申报债权的过程中形成的文书，该文书经原告与债务人确认后作为后期处置时的兑付依据。对于协助执行通知书等证据的真实性无异议，公安机关向徐州中院发函是公安机关在刑事侦查过程中所行使的侦查行为，不属于行政诉讼的审查范围。 本院经庭审质证，对原被告双方提供证据的真实性予以认可，能够作为本案认定事实的依据。 本院经审理查明，2007年，新沂永恒集团（包括徐州市万福房地产开发有限公司、徐州市永恒房地产开发有限公司等，法定代表人均为张以江）在新沂市进行房地产开发，向民间集资借贷大量资金用于项目开发建设。原告四人于2012年分别以被告徐州市万福房地产开发有限公司（徐州市永恒房地产开发有限公司）为被告，提起借贷纠纷民事诉讼。在诉讼过程中，经法院调解，均达成和解协议并制作民事调解书。后案件进入执行程序，徐州市中级人民法院将所查封的房地产进行司法拍卖，三次拍卖均流拍。 中共新沂市委根据打击和处置非法集资工作需要，成立了由市委、市政府、市政法委、公、检、法、金融等机构组成的领导小组。2015年5月，新沂市打击和处置非法集资工作领导小组作出新处置复（2015）6号文件，对2014年设立的“新沂市人民政府处置永恒集团非法集资工作组”人员进行了调整，继续要求切实做好永恒集团非法集资的清产核资、债务偿还、案件查处、信访稳定等工作。 2014年3月12日，新沂市公安局决定对张以江以涉嫌非法吸收公众存款案立案侦查，2014年12月决定对徐州市万福房地产开发有限公司涉嫌非法吸收公众存款案立案侦查。为维护稳定，新沂市人民政府处置永恒集团非法集资工作组对张以江名下的万福、永恒、阿丽、永恒农业公司等资产、债权、债务进行统一清理核算。工作组共受理1006个自然人和单位的债权登记，合计登记债务总额16.89亿元，经按照有关规定计算，剥离利息8.09亿元。对原遗留烂尾工程继续建设进行销售。因集中处置需要，各法院将涉及该集团案件材料移送。工作小组在清资后将资产情况、清算、兑付方案等予以公示。原告认为，被告成立的处置工作小组要求法院将执行案件移送集中处理，并在兑付方案中将利息剥离侵害了其合法权益，遂提起本诉，要求确认该行政行为违法。 另查明，原告曾针对新沂市人民政府设立“处置永恒集团非法集资工作组”提起行政诉讼，请求法院判决确认被告成立“新沂市人民政府处置永恒集团非法集资工作组”的行为违法，确认被告及“新沂市人民政府处置永恒集团非法集资工作组”作出的“永恒集团非法集资案件整体处置方案情况公示”违法。徐州市中级人民法院以该起诉不属于行政诉讼的受案范围裁定驳回起诉。江苏省高级人民法院作出（2018）苏行终721号行政裁定予以维持。 本院认为，国务院根据各地非法集资问题日益突出的状况，下发《关于依法惩处非法集资有关问题的通知》、《关于严厉打击非法集资有关问题的通知》，要求各级地方人民政府成立打击和处置非法集资工作相应组织。新沂市委根据文件要求成立包括公安、检察、法院、金融机构等多部门参与的打击非法集资工作领导小组。因永恒集团涉及集资数额巨大人员众多，领导小组专门设立“新沂市人民政府处置永恒集团非法集资工作组”。根据该工作组的组成及工作范围，其不具备法定的行政主体特征，作出的行为既不属于政府行为，亦不属于政府机关与法律、法规授权的组织或者其他组织以共同的名义作出的行为，是为了解决社会矛盾维护稳定大局在特定时期采取的特殊方式。该工作组对社会众多债务进行清查登记、对烂尾工程组织续建，在债务大于资产的情况下，为维护稳定大局实施系列措施。即使存在原告诉称的案件移送行为，该行为应不属行政诉讼的受案范围。综上，原告的起诉不属于人民法院行政诉讼受案范围，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条“提起诉讼应当符合下列条件：（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖”、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九规定的”之规定，裁定如下： 驳回原告孟晓红、朱北平、陈岩、郭志杰的起诉。 案件受理费50元免予收取，由本院退还原告。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江苏省高级人民法院。 审 判 长  刘红 审 判 员  徐冉 人民陪审员  李锋 二〇一九年三月十五日 书 记 员  王楚