辽宁省高级人民法院民 事 判 决 书(2018)辽民终924号上诉人（原审被告）：锦州滨海新区（锦州经济技术开发区）管理委员会，住所地锦州滨海新区（锦州经济技术开发区）昆仑山路2号。法定代表人：王宏，该管委会主任。委托诉讼代理人：靖瑛琳，辽宁华英律师事务所律师。委托诉讼代理人：景向铁，锦州滨海新区住房和城乡规划建设局科员。被上诉人（原审原告）：辽宁西部发展建设投资有限公司，住所地锦州滨海新区新能源与可再生能源产业区8号楼208室。法定代表人：万年兴，该公司总经理。委托诉讼代理人：李瑛，辽宁腾坤律师事务所律师。委托诉讼代理人：张吉权，辽宁德营律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：锦州市人民政府，住所地锦州市市府路68号。法定代表人：王德佳，市长。上诉人锦州滨海新区（锦州经济技术开发区）管理委员会（以下简称滨海新区管委会）因与被上诉人辽宁西部发展建设投资有限公司（以下简称西部投资公司）、锦州市人民政府合同纠纷一案，不服锦州市中级人民法院（2018）辽07民初23号民事判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理。滨海新区管委会的委托诉讼代理人靖瑛琳、景向铁，西部投资公司的委托诉讼代理人李瑛、张吉权到庭参加诉讼。本案现已审理终结。西部投资公司向一审法院起诉请求：1、判令滨海新区管委会及锦州市人民政府给付欠款本金33056498.00元及利息33647673.90元（利息暂计至2017年12月15日），利息最终以法院计算为准；2、请求判令滨海新区管委会及锦州市人民政府承担本案诉讼费、律师代理费。事实与理由：2012年8月，西部投资公司与锦州市人民政府、锦州龙栖湾新区管理委员会协商一致，开始对锦州龙栖湾新区开展一系列投资建设活动。2013年10月18日，西部投资公司项目结束后，锦州市审计局对西部投资公司投入情况进行审计，并出具审计报告认证，尚欠西部投资公司471287683.24元。2013年12月5日，原锦州龙栖湾新区管委会按锦州市人民政府的要求，经锦州市人民政府授权，代锦州市人民政府与西部投资公司签订《积欠款偿还协议》及《积欠款偿还补充协议》，约定对审计报告确认的账款数额作如下还款进度安排：1、2013年11月20日前偿还5000万元；2、2013年12月20前偿还10000万元；3、2014年4月1日前偿还10000万元；4、2014年10月1日前偿还10000万元；5、2015年6月1日前偿还全部余款。同时，《积欠款偿还协议》及《积欠款偿还补充协议》约定，还款时间延误应支付延误费，延误费以欠款应付未付之日起，至实际还款之日止，以全部欠款余额，按人民银行同期贷款利率计取，并在最后一笔欠款还款时一次结清。截止2017年12月15日，经西部投资公司统计，尚欠本金33056498.00元，利息33647637.90元，合计为66704171.90元。经查，原锦州龙栖湾新区管委会与锦州建业经济区管理委员会、锦州经济技术开发区管理委员会合并为锦州滨海新区（锦州经济技术开发区）管理委员会，经多次催要未果，诉至法院，请求依法支持上述诉讼请求。锦州市人民政府一审辩称，1、锦州市人民政府作为本案被告是没有法律依据的。西部投资公司所讲的相关协议是由滨海新区管委会与其签订，管委会作为独立的法人单位应独立承担法律责任，其作为合格的主体是有法律依据的；2、据了解，西部投资公司与管委会之间关于土地溢价款的支付问题在西部投资公司没有履行合同义务的情况下，已事先支付了1.9亿，西部投资公司本身存在着违反合同约定的行为。另涉案的八种土地中有一块已经过人民法院的生效判决认定，由管委会退还土地权利人出让金。土地出让金中的30万元以上的溢价部分，已由本案原告提前支取完毕。至少这笔4281万元应当由原告归还。滨海新区管委会一审辩称，西部投资公司以（2013）286号审计报告为支撑起诉不合适。因为审计法第23条规定，审计机关对国家建设项目预算、决算为审计监督，这里只提到决算而没有提到结算，因为决算是建设单位上报的，而不是建设单位和施工单位之间的结算。最高法在2001年民他字第2号答复河南省高级人民法院关于建设工程承包合同案件双方当事人以确定的工程价款与审计部门核定工程价款结算不一致时，如何运用法律问题的电话答复意见，审计是国家对建设单位的一种行政监督，只有在合同明确约定以审计结论为计算依据的情况下，才可以作为判决的依据。所以，审计结论对施工单位没有直接的法律效力。我认为，审计报告只能作为参考资料不能作为法定证据。在龙栖湾新区变为滨海新区后，经我们当时核对西部投资公司和龙栖湾新区以前的账目，发现原告存在诈骗行为，此前我们向市政府打过报告也向相关部门进行了报案，现尚在答复中。综上，我方不同意支付原告欠款本金和利息。一审法院经审理查明，2013年10月18日，锦州市审计局出具锦审发[2013]286号《关于锦州龙栖湾新区与辽宁西部发展建设投资有限公司合作投资情况的审计报告》，该审计报告载明：“一、基本情况……。二、审计实施情况……。三、审计结果（一）工程投入部分：本部分由辽宁华清工程造价咨询有限公司进行审核，审核结果显示：西部投资公司实施建设的龙栖湾新区基础设施建设项目（行政生活区一期）工程（金山大街道路工程、凌水湾和金水湾桥梁工程）、龙栖湾新区滨海路两侧景观绿化工程、龙栖湾新区世博园基础回填工程，截止2013年6月累计完成工程进度款及其它费用415,630,423.80元(含工程质量保证金及未竣工验收金9,175,518.52元)。该审核结果已由新区管委会和西部投资公司双方核准确认，经审计认证利用此结果。（二）土地投入部分:西部投资公司于2011年5月5日通过拍卖竞得6宗土地（编号为2010-110、2010-111、2010-115、2010-116、2010-117、2010-114，共613.1亩），于2011年8月10日将此6宗土地过户给其名下6个子公司，并先后缴纳土地出让金37919万元。根据《关于优先出让1000亩土地使用权的补充协议》约定支付价格为30万/亩，计18393万元，按约定新区管委会需返还超出30万/亩溢价款19526万元，新区管委会和西部投资公司双方已经核准确认，审计认证此结果。（三）政策扶持部分：西部投资公司于2011年8月至2012年6月先后缴纳了上述6宗土地的土地出让滞纳金2591.85万元，于2011年6月至2011年8月先后缴纳了上述6宗土地的契税1516.76万元。根据市领导批示及新区优惠政策，新区管委会和西部投资公司已经核准确认，需返还土地出让滞纳金（2591.85万元）及契税地方留成50%（530.86万元），共计3122.71万元，审计认证此结果。（四）工程价款延误补偿款部分：本次西部投资公司提出的工程款延误补偿款为20,983,601.89元（按全部工程欠款计算）。新区管委会委托辽宁华清会计师事务所有限公司对该部分进行审核。审核结果为：只对已完工的世博园基础回填工程所欠工程款计算延误补偿款为8,621,924.95元，审减12,361,676.94元。该审核结果已由新区管委会和西部投资公司双方核准确认，经审计认证利用此结果。(五)土地溢价款延误补偿款部分：本次西部投资公司提出的土地溢价款延误补偿款为54,269,200.01元。新区管委会委托辽宁华清会计师事务所有限公司对该部分进行审核，审核结果为土地溢价款延误补偿款53,043,372.00元，审减1,225,828.00元。该审核结果已由新区管委会和西部投资公司双方核准确认，经审计认证利用此结果。（六）港城前期投入部分：《西部控股锦州龙栖湾新区港城经济服务园区项目》前期投入情况，由辽宁华清会计师事务所有限公司进行审核。审核结果为该项目西部投资公司报审金额79,900,929.00元，审定金额51,174,832.48元，审减金额28,726,096.52元，该审核结果已由新区管委会和西部投资公司双方核准确认，经审计认证利用此结果。以上六个部分西部投资公司上报513,601,284.70元，新区管委会和西部投资公司、审计认证471,287,683.24元，审减42,313,601.46元。”2013年12月5日，锦州龙栖湾新区管理委员会（甲方）与辽宁西部发展建设投资有限公司（乙方）签订《积欠账款偿还协议》，协议约定：“乙方自2010年10月至2013年9月间组织实施了锦州世界园林博览会回填工程、龙栖湾新区行政生活区基础设施建设工程以及在龙栖湾新区的其他投资项目，上述工程应付应收款项已经市审计局审计及市政府认定。按照锦州市政府的要求，经市政府授权，甲方代表市政府就累积账款偿还与乙方订立协议如下：一、约定偿还的账款范围。本协议约定偿还的账款为已经锦州市审计局审计，锦审发[2013]286号审计报告确认的账款数额。二、偿还时间进度安排。按照锦州市政府确定的时间表，甲方偿还乙方款项的时限如下：1、2013年11月20日前偿还5000万元；2、2013年12月20日前偿还10000万元；3、2014年4月1日前偿还10000万元；4、2014年10月1日前偿还10000万元；5、2015年6月1日前偿还全部余款。三、偿债资金来源。由锦州市人民政府统筹安排。四、协议生效、执行与失效。1、本协议生效的前置条件为：双方代表签字盖章，本协议生效。2、按照本协议约定的还款时间进度安排，甲方承诺专项资金到达甲方账户，在及时办理相关手续后立即支付给乙方，保证不挪用，不沉淀。3、还款时间如延误，甲方需向乙方支付延误费。延误费以欠款应付未付之日起，至实际还款之日止，以全部欠款余额，按人民银行同期贷款利率计取，并在最后一笔欠款偿还时一次结清。……。”上述协议由甲方锦州龙栖湾新区管理委员会与乙方辽宁西部发展建设投资有限公司盖章、法定代表人签字。2014年3月12日，锦州龙栖湾新区管理委员会（甲方）与辽宁西部发展建设投资有限公司（乙方）签订《积欠账款偿还补充协议》。协议约定：“按照锦州市政府的要求，经市政府授权，根据2013年12月5日甲乙双方签订的积欠账款偿还协议内容，进一步明确协议内容如下：一、约定偿还的账款范围：按照《积欠账款偿还协议》执行；二、偿还时间进度安排：按照《积欠账款偿还协议》执行；三、偿债资金来源：按照锦州市人民政府统筹安排，甲方将原港城项目地块及时出让（东至东港大街、南至滨海路、西至龙栖湾大道、北至金山东路），此地块如由锦州华信资产经营（集团）有限公司竞价取得，土地出让金专用于偿还乙方累积账款；四、协议生效、执行与失效：按照《积欠账款偿还协议》执行；五、……。”上述协议由甲方锦州龙栖湾新区管理委员会与乙方辽宁西部发展建设投资有限公司盖章、法定代表人签字。2013年11月25日，被告偿还原告欠款50,000,000元，2014年1月28日，被告偿还原告欠款1,500,000元，2014年1月28日，被告偿还原告欠款18,500,000元，2014年6月24日，被告偿还原告欠款100,000,000元，2014年7月29日，被告偿还原告欠款70,000,000元，2014年7月31日，被告偿还原告欠款70,000,000元，2015年2月13日，被告偿还原告欠款6,000,000元，2015年2月16日，被告偿还原告欠款46,929,485.24元，2015年7月1日，被告偿还原告欠款10,000,000元，2015年7月2日，被告偿还原告欠款10,000,000元，合计：382,929,485.24元。案外人锦州晟通房地产开发有限公司曾为原告辽宁西部发展建设投资有限公司子公司，原告将部分宗地转让至锦州晟通房地产开发有限公司名下，现锦州晟通房地产开发有限公司名下土地已被收回。《积欠款偿还协议》所确认的账款数额包括应支付给锦州晟通房地产开发有限公司的相关款项。原告自认针对锦州晟通房地产开发有限公司扣减相关款项包括土地溢价款4281万元、利息536.13万元、土地出让滞纳金593.34万元、契税地方留成119.7万元，共计55,301,700万元，对该数额被告锦州市人民政府予以认可。另查，锦州龙栖湾新区管理委员会与锦州建业经济区管理委员会、锦州经济技术开发区管理委员会合并为锦州滨海新区（锦州经济技术开发区）管理委员会。一审法院认为，锦州龙栖湾新区管理委员会与辽宁西部发展建设投资有限公司签订的《积欠账款偿还协议》、《积欠账款偿还补充协议》系各方当事人的真实意思表示，合同约定的内容不违反法律、法规的强制性规定，合法有效，各方均应按合同约定履行义务。在《积欠账款偿还协议》及《积欠账款偿还补充协议》中，对偿还账款的范围、偿还时间的进度安排均作了明确约定，现被告锦州滨海新区（锦州经济技术开发区）管理委员会未按照上述协议约定支付相应款项属违约行为，应承担违约责任。关于本案主体问题。原告辽宁西部发展建设投资有限公司主张二被告均应承担给付责任。本案中，原告据以主张给付款项的依据为《积欠账款偿还协议》及《积欠账款偿还补充协议》，上述协议为锦州龙栖湾新区管理委员会与原告辽宁西部发展建设投资有限公司签订，锦州市人民政府并非该合同主体。原告提交锦州龙栖湾新区管理委员会锦龙管发[2013]98号文件复印件，欲证明锦州龙栖湾新区管理委员会是按照锦州市人民政府的要求，代锦州市人民政府与辽宁西部发展建设投资有限公司签订的协议。因该证据原告并未提供原件，二被告亦不予认可，且依据该文件内容，无法确定被告锦州市人民政府应成为给付主体。故对原告要求锦州市人民政府承担给付责任的主张不予支持。关于给付欠款本金、相应利息及律师费的问题。按照协议约定，确认的账款数额为471,287,683.24元，扣除已经给付款项382,929,485.24元及锦州晟通房地产开发有限公司相应款项55,301,700元，尚欠本金33,056,498元。故原告主张被告锦州滨海新区（锦州经济技术开发区）管理委员会给付欠款本金33,056,498万元的诉讼请求，一审法院予以支持。关于给付利息一节。《积欠账款偿还协议》第四条3项约定：“还款时间如延误，甲方需向乙方支付延误费。延误费以欠款应付未付之日起，至实际还款之日止，以全部欠款余额，按人民银行同期贷款利率计取，并在最后一笔欠款偿还时一次结清。”据此，原告要求被告锦州滨海新区（锦州经济技术开发区）管理委员会支付利息的主张一审法院予以支持。但原告诉求利息计算至2017年12月15日，但33,647,673.90元是计算至2017年12月20日的利息数额，一审法院依其诉求作相应调整。关于给付律师费的主张，因协议中未有关于支付律师费的相关约定，故原告要求支付律师费无事实与法律依据，对此不予支持。综上所述，依据《中华人民共和国合同法》第六十条、第一百零七条、《中华人民共和国民事诉讼法》第一百四十二条规定，判决：一、被告锦州滨海新区（锦州经济技术开发区）管理委员会于本判决生效之日起十日内给付原告辽宁西部发展建设投资有限公司欠款本金33,056,498.00元及利息33,627,975.91元（具体利息明细附后）；二、驳回原告辽宁西部发展建设投资有限公司其他诉讼请求。如未按本判决指定期间履行给付金钱义务，应当按照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。案件受理费375320元，由被告锦州滨海新区（锦州经济技术开发区）管理委员会负担。滨海新区管委会上诉请求：1、请求撤销（2018）辽07民初23号判决第一项即支付被上诉人欠款及本金，依法裁定驳回被上诉人的诉讼请求；2、判令被上诉人辽宁西部发展建设投资有限公司承担诉讼费。事实和理由：一、本案属于行政合同纠纷，理应适用行政法律，通过行政诉讼程序来解决。一审法院将此案认定为普通民事合同纠纷，以民事诉讼程序审理，适用民事法律中的《中华人民共和国合同法》判决此案，属于适用法律错误，适用审判程序错误。本案上诉人与被上诉人所签订的《锦州龙栖湾新区基础设施建设项目投资框架协议》、《锦州龙栖湾新区基础设施建设项目投资建设合同》、《关于优先出让1000亩土地使用权的补充协议》，是政府依据行政管理职能将公民引进行政管理的行政合同，在这些合同中政府不是作为民事主体为政府自身设定民事权利义务，而是作为行政管理主体为了完成管理公共事务的职能而设定合同，所以这些合同是行政合同不是民事合同。履行上述合同形成《积欠账款偿还协议》、《积欠账款偿还充协议》，同样也是行政合同。上诉人与被上诉人之间是行政合同关系，不能因形成了欠款协议，就变成了民事合同关系。双方产生纠纷属于行政合同纠纷，法院审理此案应从全部行政合同进行审查。一审法院以民事合同纠纷为由立案，适用中华人民共合国合同法、民事诉讼法来审理此案是错误的。行政实体法、程序法与民事实体法、程序法在法律原则、法律规定上均是不同的，适用法律错误直接导致判决结果错误。本案错误主要原因是没有考虑到上诉人拒付款是一种行政决定，是行政管理行为。在行政合同中行政主体既是合同权利义务主体，同时也在行使行政监督管理职责，所以行政合同中行政主体有行政优溢权，即有监督管理权、单方变更权、指挥权和解除权，具体体现在可以作出纠正、处罚、收回、解除等行政行为。那么法院审理行政合同案件，就不仅要从合同权利与义务内容上审查，同时也要从行政机关职权上进行审查。这是民事实体法、程序法、民事审判视角所完全不能做到的。上诉人拒付款的行为表面上看是行政主体没有履行合同义务，实际上是行政机关在发现被上诉方违法、违规已经使国家遭受损失更大的利益后，才决定不再付款，这是行政机关行使行政优溢权的管理行为，是一种行政行为，对于这种权利的行使是否有职权依据、法律依据、事实依据，完全依据行政法律来审查，一审法院以一个民事法官的视角和思维认为拒付款是民事违约行为，从而作出了错误的判决。二、被上诉人应返还1.9亿元土地溢价款理由，可以对抗被上诉人索要欠款6千万诉求，这是基于同一个行政合同互相算帐问题，理应可以成为对抗理由，一审法院认为与案件无关，不予审理，是错误的。2010年8月31日上诉人方与被上诉人签订了《锦州龙栖湾新区基础设施建设项目投资框架协议》，2010年10月20日签订了《锦州龙栖湾新区基础设施建设项目投资建设合同》，以上二份协议的主要内容就是由被上诉人对于上诉人行政区域内土地进行基础设施投资建设，使上诉人区域土地能达到招商引资建设使用需求，上诉人再以土地招商引资，获得土地出让价金用于偿还被上诉人基础设施投资，偿还被上折人全部投资后，上诉方再出让土地得款，由双方三七分成。2010年11月26日双方又签订了《关于优先出让1000亩土地使用权的补充协议》，约定上诉方第一期出让的1000亩土地，被上诉人享有优先受让权，并可享受返回土地溢价款的招商优惠政策。2011年5月被上诉人优先竞得8宗国有土地使用权，总面积为918亩，并签订了国有建设用地出让合同。同年8月4日被上诉人成立八家子公司，并以公司股权转让为名，申请将该8宗国有建设用地使用权变更到八家子公司名下，锦州晟通、灿翔二家房地产开发有限公司（以下简称晟通公司）是八个子公司之中（2015年才发现有两家子公司已经变更股权不是被上诉人子公司）。2013年10月锦州市审计局对于上诉方与被上诉人合作投资情况进行审计，审计结论包括土地溢价款在内上诉人欠款为471，287，683.24元（4.7亿）。依据审计结论，双方于2013年11月签订《积欠账款偿还协议》，2014年2月又签订《积欠账款偿还补充协议》。之后上诉人偿还大部份欠款，尚欠33，056，498元及利息总计6千万左右。上诉方已经还款额中包含土地溢价款1.9亿元。现在上诉人不付款理由是被上诉人收到的1.9亿土地溢价款因违反约定、违反法律应返还，冲抵后不欠被上诉人，再继续给付国家损失将更大。因此上诉人认为已经给付的1.9亿的土地溢价款应否返还问题与是否欠款有着密不可分的关系。一审法院认为与此案无关，不予审理，明显是错误的。土地溢价款1.9亿的形成：土地溢价款实际是政府给予投资者的土地优惠政策专款专用不得挪作他用。《关于优先出让1000亩土地使用权的补充协议》中被上诉人使用土地价格是30万/亩，而实际上该土地成本达60万/亩，评估底拍价就60万/亩，最后竟拍价格明显高出30万/亩，成交的土地出让金高出的价格叫土地溢价款。由于被上诉人竟得土地是918亩左右，土地溢价款为1.9亿多。被上诉人2013年6月26日向政府出具的《承诺函》“承诺龙栖湾新区下拨我司的溢价总价部分19526万元（简称1.9亿元）用于我司填海造地、绿化亮化、园区路网等基础建设工程”是专款专用的。于是上诉人方于2013年7月、8月，2014年的2月分三次返给了被上诉人1.9亿元土溢价款。土地溢价款应予返还理由：1、被上诉人以股权转让形式倒卖了二宗土地，土地出让金根本不是被上诉人所交纳，土地溢价款被上诉人属于欺骗所得。被上诉人竟得土地使用权后，于2011年8月4日同一天成立八家子公司，然后以股权变更为由申请将土地使用权变更到八家子公司名下。2015年案外人向上诉人举报才发现其中的二家子公司2011年8月4日成立，9月7日就将100%产权有偿变更到别的举报人公司名下，该举报人公司已经不是被上诉人子公司，土地出让金也是由这家公司支付，土地溢价款也应由此公司享有。被上诉人2013年申请领取子公司土地溢价款的行为是一种欺骗行为。2、土地溢价款是专款专用的优惠款，没有进行投资利用土地就必须返还。目前为止被上诉人取得土地使用权长达八年之久，仍闲置未进行任何投资建设，按照《中华人民共和国土地法》37条规定，任何人不允许闲置土地，竟得土地闲置不使用超过二年，否则由当地政府无偿收回。从此可以看出被上诉人也没有机会再进行土地投资利用的可能性，因此土地溢价款，是基于被上诉人违约违法理应返还。三、被上诉人利用签订合同形式，骗取政府返给土地溢价款优惠款的行为符合《刑法》224条合同诈骗的构成要件，同时被上诉人以股权转让形式转让土地使用权行为符合《刑法》228条倒卖土地使用权犯罪构成要件，且涉案土地面积大，非法获利1.9亿巨大，法院理应将此案移送到公安机关立案予以处理。被上诉人与上诉人签订《关于优先出让1000亩土地使用权的补充协议》获得土地使用权后，根本没有进行任何投资利用土地，实际就是打着投资建设的名义，骗取国家土地优惠政策骗取了1.9亿的土地溢价款，等于低价购买了土地，再伺机高价出售，获得了巨大非法利益1.9亿元，被上诉人行为触犯上述二种犯罪。尤其在土地使用权已经转移给别人后，再去打着子公司名义领取土地溢价款，更是典型的诈骗犯罪。综上，上诉人为原龙栖湾新区管理委员会管理职能接管单位，本着为国家、为人民负责任的精神，在发现上述问题后已经把有关情况向锦州市政府有关部门做了汇报，现在问题也正在商讨处理过程之中，上诉人此时决定对于欠款不予给付，是上诉人作为行政主体行使行政管理职权，是合法适当的。上诉人认为不管是行政职能还是司法职能目的均是为了保护国家人民利益，是统一的，恳请二审法院对于上诉人以上观点予以充分考虑，依法依规公正客观的判决此案。撤销一审判决，驳回西部公司起诉。西部投资公司二审辩称：本案不属于行政案件，一审法院按照民事案件进行审理并无不当。西部公司不存在任何的违法行为，需要明确的是，在西部公司项目结束后，对于西部公司的投入等相关事项均是由锦州市人民政府和滨海新区管委会委托锦州市审计局进行审计认证的，在锦州市审计局的审计过程中，锦州市审计局、锦州市人民政府、滨海新区管委会均未发现西部公司存在任何的违法行为。滨海新区管委会虽然在上诉状中提出西部公司存在违法行为，但未提供任何的证据予以证明。《积欠账款偿还协议》及《积欠账款偿还补充协议》是上诉人与被上诉人各方的真实意思表示，合同约定的内容不违反法律、法规的强制性规定，合法有效。《积欠账款偿还协议》及《积欠账款偿还补充协议》是滨海新区管委会依据锦审发[2013]286号审计报告，按照锦州市人民政府的要求，经市政府授权，与西部公司所订立的协议，滨海新区管委会应依约支付账款的义务。综上，西部公司认为一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应依法驳回滨海新区管委会的上诉，维持原判。锦州市人民政府未提交书面意见。本院经审理查明，原审认定事实属实。本院认为，锦州龙栖湾新区管理委员会与辽宁西部发展建设投资有限公司签订的《积欠账款偿还协议》、《积欠账款偿还补充协议》系各方当事人的真实意思表示，合同约定的内容不违反法律、法规的强制性规定，合法有效。协议的一方虽为行政主体，但从协议的内容来看，体现的是平等民事主体对权利义务的约定，而非行政管理关系，因此，一审法院将本案作为民事案件进行审理，并无不当。关于《积欠账款偿还协议》和《积欠账款偿还补充协议》能否作为本案定案依据问题。上诉人滨海新区管委会主张西部投资公司存在违法行为，且上述两份协议是在《锦州龙栖湾新区基础设施建设项目投资建设合同》、《关于优先出让1000亩土地使用权的补充协议》之后形成，协议是否有效有待商榷。经审查，《积欠账款偿还协议》、《积欠账款偿还补充协议》系以锦州市审计局出具的锦审发[2013]286号《关于锦州龙栖湾新区与辽宁西部发展建设投资有限公司合作投资情况的审计报告》为基础，由锦州市人民政府授权，由锦州龙栖湾新区管理委员会与西部投资公司签订的。协议载明：乙方（西部投资公司）自2010年10月至2013年9月间组织实施了锦州世界园林博览会回填工程、龙栖湾新区行政生活区基础设施建设工程以及在龙栖湾新区的其他投资项目，上述工程应付应收款已经市审计局审计及市政府认定。协议对偿还账款的原由及具体实施均有明确约定，载明了偿还的账款范围、偿还时间进度安排、偿还资金来源及延误付款的后果等内容。并且，两份协议所涉款项大部分已实际履行，协议确认的账款数额为471,287,683.24元，扣除已经给付款项382,929,485.24元及锦州晟通房地产开发有限公司相应款项55,301,700元，尚欠本金为33,056,498元。现有证据无法证明上述两份协议存在《合同法》第五十二条规定的合同无效的情形。原审认定合同有效正确，各方当事人应依约履行。关于上诉人主张一审法院对西部投资公司取得1.9亿土地溢价款应予返还一节不予审理错误问题，因该1.9亿元是依照上述两份协议而支付的，且已经履行完毕，虽上诉人主张西部投资公司存在违法犯罪行为，但未提交证据予以证明，对其此项上诉主张，本院不予支持。如其有充分证据可向有关部门反映，亦可另行主张相关权利。综上所述，滨海新区管委会的上诉理由不成立，对其上诉请求，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费375,222元，由上诉人锦州滨海新区（锦州经济技术开发区）管理委员会负担。本判决为终审判决。审判长 高    菡审判员 黄  立  君审判员 赵  碧  涛二〇一九年三月一日书记员 解明璐（代）