浙江省绍兴市越城区人民法院 行 政 判 决 书 （2018）浙0602行初353号 原告潘幼珍，女，1944年10月24日出生，汉族，住新昌县。 原告张雪萍，女，1955年9月30日出生，汉族，住新昌县。 原告张焕成，男，1959年9月4日出生，汉族，住新昌县。 原告张新燕，女，1964年2月16日出生，汉族，住新昌县。 原告张雪燕，女，1966年11月21日出生，汉族，住新昌县。 原告张焕明，男，1970年3月23日出生，汉族，住新昌县。 原告张金燕，女，1973年7月25日出生，汉族，住新昌县。 原告王英，女，1959年11月17日出生，汉族，住新昌县。 原告王小英，女，1963年7月30日出生，汉族，住新昌县。 原告王超英，女，1973年1月16日出生，汉族，住新昌县。 上列十原告委托代理人（特别授权代理）俞凯植、张月，浙江泽大（新昌）律师事务所律师。 被告新昌县羽林街道办事处，住所地新昌县大明路110号。 法定代表人胡立土，主任。 出庭行政负责人何海明，副主任。 委托代理人（特别授权代理）陈国仁、裘彰林，浙江新希望律师事务所律师。 第三人骆冬娟，女，1939年1月3日出生，汉族，住新昌县。 委托代理人（特别授权代理）石其江、陈洁，浙江金道（绍兴）律师事务所律师。 原告潘幼珍、张雪萍、张焕成、张新燕、张雪燕、张焕明、张金燕、王英、王小英、王超英与被告新昌县羽林街道办事处房屋拆迁安置补偿行政协议一案，原告于2018年8月1日向新昌县人民法院提起行政诉讼，因新昌县人民法院报请指定管辖，经绍兴市中级人民法院指定本院管辖。本院于2018年10月9日立案受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因骆冬娟与本案被诉行政行为有利害关系，本院依法通知其作为第三人参加本案的诉讼。本院依法组成合议庭，于2018年11月14日公开开庭审理了本案。原告张焕成、张新燕、张焕明、张金燕、王小英、王超英及十原告的委托代理人俞凯植，被告新昌县羽林街道办事处的行政负责人何海明及委托代理人陈国仁，第三人骆冬娟的委托代理人石其江、陈洁到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告诉争的行政行为：被告新昌县羽林街道办事处与第三人骆冬娟于2018年1月15日签订的《房屋迁建安置协议》。 原告潘幼珍、张雪萍、张焕成、张新燕、张雪燕、张焕明、张金燕、王英、王小英、王超英诉称，位于新昌县××街道丁家园村××号房屋系被继承人潘邦炳祖屋，为潘邦炳所有，潘邦炳与徐小花结为夫妻后生育潘梅贞、潘梅袖、潘幼珍三个女儿。大女儿潘梅贞与张永仁结为夫妻后生育张雪萍、张焕成、张新燕、张雪燕、张焕明、张金燕6个子女。二女儿潘梅袖与王槐仁结为夫妻后生育王英、王小英、王超英三个女儿。后徐小花于1948年8月25日去世，潘邦炳于1957年8月25日去世、潘梅贞于1987年2月5日去世，张永仁于2002年9月4日去世，潘梅袖于2006年2月28日去世，王槐仁于2017年5月6日去世。现上述房产属各原告所有。2017年，上述房屋被划入大明市新区二期搬迁征收红线范围，根据《关于明确新昌县大明市新区二期房屋搬迁先签约搬迁截止日的公告》，搬迁签约时间应自2018年1月15日开始，但被告在各原告毫不知情的情况下于2018年1月15日签约首日之前以占有使用上述房屋为由与无代理权的第三人骆冬娟贸然签订了《搬迁补偿协议》。2018年1月14日，各原告得知上述情况后发函予被告，请求被告对上述房屋的产权进行认定后确认各原告为上述房屋唯一合法所有权人，但被告对上述请求置之不理，并在未认定清楚房屋产权的情况下，未经各原告同意擅自拆除上述房屋。原告为维护合法权益，诉至法院，请求：一、依法确认被告与第三人于2018年1月15日签订的《房屋迁建安置协议》无效。二、依法确认各原告为关于新昌县××街道丁家园村××号房屋《房屋迁建安置协议》的唯一合法签约主体。三、本案诉讼费由被告承担。 原告潘幼珍等10人向法院提交并在庭审中出示的证据有： 1、身份证复印件10份、证明3份、关于骆冬娟的人口信息查询证明1份，证明原、被告及第三人的主体资格； 2、《关于明确新昌县大明市新区二期房屋搬迁先签约搬迁截止日的公告》、原告委托代理人胡屹红发给大明市新区2017年（二期）拆改指挥部的函、委托书、新昌县羽林街道办事处回函各1份，证明协议签约时间从2018年1月15日开始，但被告程序违法，提前与第三人签约，同时，原告得知该情况后通过其委托代理人胡屹红于2018年1月14日向拆改指挥部反映产权问题，被告于2018年5月30日作出回复的事实； 3、新昌县财政局1951年土地房产登记清册查阅证明书1份，证明拆迁房屋属于潘邦炳的事实； 4、房屋迁建安置协议1份，证明被告与第三人签订协议的事实。 被告新昌县羽林街道办事处辩称，公民、法人或其他组织提起行政诉讼，应当针对明确的具体行政行为提出，并应符合《行政诉讼法》第十二条规定的受案范围和第四十九条规定的受理条件。本案中，被告认为原告潘幼珍等10人起诉主要是对被诉《房屋迁建安置协议》的效力，及签订该协议的主体有异议，不属于《行政诉讼法》第十二条规定认为行政机关不依法履行、未按约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿等协议内容的范畴，故原告之起诉不属于行政诉讼的受案范围。请求法院驳回原告的起诉。 被告新昌县羽林街道办事处向法院提供并出示以下证据： 1、房屋迁建安置协议1份，证明被告与第三人的签约行为。 2、第三人于2018年1月13日出具的《无权源依据房屋权属确认申请与证明》1份，证明搬迁房屋无原始权源凭证，经第三人申请，经村两委会确认为第三人所有的事实； 3、第三人与俞灿芬于2018年1月13日签订的《共有房屋产权份额分配协议》1份，证明就179号房屋各方专有部分以外的建筑面积无原始权源凭证，双方予以分割。该部分在被诉协议中，即另外一间没有产权凭证面积为13.960平方米，已得到村两委会的见证及确认。在签订协议前已经经过浙江和诚房地产估价有限公司新昌分公司进行面积测绘与评估。并签订房屋搬迁确认表，集体土地房屋搬迁结算表等相关程序后最后签订协议； 4、房地产估价报告1份（共5页）、集体土地上房屋搬迁结算表2份、房屋搬迁确认表1份、证明被诉协议中，房屋的权属依据、面积依据、结算依据。 被告新昌县羽林街道办事处同时确认其作出行政行为的政策依据为：《新昌县人民政府办公室关于印发新昌县大明市新区二期房屋搬迁补偿方案》第五条。 第三人骆冬娟述称，赞同被告答辩意见，本案不属于行政诉讼受案范围，因原告诉讼请求是针对协议的效力，确认自身资格，都不属于具体的行政行为。具体行政行为应该是指具体签约的行为，而不是签约后判断协议效力的问题。原告所主张的案涉房屋原来系祖传，但到骆冬娟与潘家袖这一辈已经是其夫妻所有，居住了50多年。骆冬娟与被告签订的协议合法有效。请求法庭驳回原告的起诉或者诉讼请求。 第三人在庭审中出示的证据有： 1、第三人结婚证1份，证明第三人与潘家袖结婚的日期； 2、证人吕某证言及吕某、吕华全出具的书面证明各1份，证明潘家袖已过继给潘邦炳、第三人与其丈夫潘家袖一直居住在涉案房屋的事实； 3、证人骆某的证言，证明180号房屋靠南部分2间2层楼房在1963年倒塌，由潘家袖重新修建并一直居住在此的事实； 4、证人石某证言及石某、潘冠雄的出具的书面证明各1份，证明第三人与丈夫潘家袖一直居住并维修案涉房屋的事实。 经庭审质证，本院对当事人的证据作如下认定： 原告证据1，被告无异议。第三人质证认为证明中村委会出具的证明涉及的具体身份信息效力不足，具体由法庭确认，其他均无异议。本院对上述证据的真实性予以确认； 原告证据2，被告对该组证据的真实性均无异议，但认为原告并未将函发给被告，而是发给了拆改指挥部，并不能证明被告收到函后与第三人签约的事实。指挥部是县政府下设的拆改办公室，是指挥部收到函后再转给被告，被告之后再作的回复。第三人对公告无异议，其他证据第三人不清楚。无法达到原告的证明目的。签约时间与公告时间是吻合的，不存在原告提出的提前签约的情形。本院认为被告及第三人的质证意见成立； 原告证据3，被告对真实性无异议，但只能证明当时土地是确权给潘邦炳的，无法证明被拆迁房屋属于潘邦炳，不能作为产权认定的依据。本院对上述证据的真实性予以确认，能证明作为政府征税的依据，1951年登记时涉案房屋在潘邦炳名下； 原告证据4，被告与第三人均无异议，本院予以确认。 被告证据1-4，原告对的真实性和合法性无异议，但对关联性有异议。认为证据2认定房屋权源没有依据，只能说明第三人长期占用使用该房屋；第三人无异议，但补充说明被拆迁房屋的构成为180号及179号共有部分，再另加1处小屋。本院对上述证据的真实性均予以确认。 第三人证据1，原、被告均无异议，本院予以确认； 第三人证据2-4，原告对真实性均无异议，但质证认为证人都某经移居或者和第三人关系较好，其中证人吕某证言说过继是风俗，原告有异议，过继的事实是存疑的；证人骆某证言的证明力不足，180号房屋是没有新建过的；证人石某证言不能证明房屋权属，只能证明房屋维修过，与本案无关联性；证人证言均未证明房屋产权是属于第三人。被告对真实性均无异议，可以补强产权认定的情况；房屋有否经过新建的事实被告不清楚，过继的事实据被告了解是存在的。本院对上述证据的真实性予以确认。 经审理查明，位于新昌县××街道丁家园村××号房屋系潘邦炳祖屋，在新昌县财政局土地房产登记的历史清册中登记在潘邦炳名下，未领取房屋所有权证及土地使用权证。潘邦炳与徐小花结为夫妻后生育潘梅贞、潘梅袖、潘幼珍三个女儿。潘邦炳因膝下无子，第三人骆冬娟述潘家袖过继给其作儿子。1958年10月，潘家袖与第三人骆冬娟结婚。婚后一直居住在案××县××街道丁家园村××号房屋。期间，案涉房屋经潘家袖与骆冬娟夫妇多次翻修。2017年，上述房屋被划入大明市新区二期搬迁征收红线范围。2017年11月24日，新昌县人民政府办公室印发《新昌县大明市新区二期房屋搬迁补偿方案》。该方案第五条规定：“被搬迁房屋的所有人、建筑面积、性质用途以不动产权证（或房屋所有权证、土地使用权证，下同）为确认依据。未办理不动产权证的，则以其他合法有效凭证为确认依据。……对房屋合法性和使用性质不明确或有疑问的,本着尊重历史、尊重事实的原则,由羽林街道组织相关部门成立产权认定小组进行认定。……”2018年1月13日，第三人骆冬娟向丁家园村两委会提交《无权源依据房屋权属确认申请》：“位于丁家园179号、180号等2处房屋，房屋状况：……。以上房屋为申请人（户）建造（或长期居住使用，无权属争议），故请求村两委证明以上2处建筑占地及地上房屋为申请人所有，今后如有他人主张本申请所涉房屋权利，相关法律后果由申请人承担。”随后，丁家园村党支部及村民委员会出具《村方证明意见》：“根据‘实事求是，谁建造归谁所有，谁长期使用归谁所有’的原则，该户的申请与事实相符，同意丁家园等2处建筑占地及地上房屋确定为骆冬娟户所有。情况属实！”。2017年12月31日，被告发布《关于明确新昌县大明市新区二期房屋搬迁先签约搬迁截止日的公告》，告知：搬迁先签约时间应自2018年1月15日开始，1月31日为截止日，截止日前签约给予奖励。2018年1月15日，就案涉的丁家园180号及179号部分房屋，被告与第三人签订《房屋迁建安置协议》。其中第四条甲方（被告）支付给乙方（第三人）各项补偿补助奖励经费：住宅房屋价格：110092元、装修价值47832元、附属物价值2727元、住宅房屋临时安置费15306.24元、住宅房屋搬迁补偿费7188.80元、房屋签约腾空奖励费31888元、自行解决周转用房奖励费15944元、争先签约奖30000元，总计补偿金额260978元。 同时查明，潘邦炳的大女儿潘梅贞与张永仁结为夫妻后生育张雪萍、张焕成、张新燕、张雪燕、张焕明、张金燕六个子女；二女儿潘梅袖与王槐仁结为夫妻后生育王英、王小英、王超英三个女儿。后徐小花于1948年8月25日去世，潘邦炳于1957年8月25日去世，潘梅贞于1987年2月5日去世，张永仁于2002年9月4日去世，潘梅袖于2006年2月28日去世，王槐仁于2017年5月6日去世。 2018年1月，各原告得知上述被告与第三人签订《房屋迁建安置协议》情况后发函于大明市新区2017年（二期）拆改指挥部，请求拆改指挥部确认其为此次拆改的被征收人。被告在收到拆改指挥部转交的上述信函后，传集原告及第三人调解未果。现原告诉至法院。 本院认为，被告新昌县羽林街道办事处系被新昌县人民政府确定的涉案房屋搬迁实施单位，其具有签订被诉协议的主体资格。 本案争议焦点:一、本案是否属于行政诉讼的受案范围。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；……”第三人与被告签订被诉协议系由搬迁实施单位被告新昌县羽林街道办事处与被搬迁户（第三人骆冬娟户）就房屋搬迁有关事项协商订立，系具有行政法上权利义务内容的协议。本案原告作为被搬迁房屋利害关系人针对该行政协议而提起的诉讼，属于人民法院行政诉讼的受案范围，故被告认为本案不属于行政诉讼受案范围的意见，本院不予支持。 二、原告请求确认被诉行政协议无效是否有事实和法律依据。被诉行政协议虽具有一定行政法上权利义务内容，但仍具备基本的合同属性。法院审理行政协议类案件可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。现原告请求法院确认被告与第三人签订的行政协议无效，可以适用《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”本案原告提出被诉协议无效的理由是：涉案房屋系其所有，在原告告知被告这一事实后，被告仍与第三人签订协议，系被告与第三人恶意串通损害原告利益的情形。经庭审查明，案涉房屋系潘邦炳祖遗房产，未领取土地使用权证和房屋所有权证。第三人称其丈夫潘家袖过继给潘邦炳作儿子后一直居住在案涉房屋，且事实上潘家袖与第三人骆冬娟结婚也一直居住于此，案涉房屋又经其2人多次翻修。被告根据《新昌县大明市新区二期房屋搬迁补偿方案》第五条规定将案涉房屋及建筑占地确定为骆冬娟户所有，并于《关于明确新昌县大明市新区二期房屋搬迁先签约搬迁截止日的公告》规定的签约首日与第三人签订被诉行政协议，符合上述政策的规定；同时，原告提出被诉协议签订系在上述公告规定签约日之前，被告违反程序，因原告未提供证据予以证明，该意见缺乏事实依据。故原告据此提出请求确认合同无效理由不能成立。此外，案涉协议内容未违反法律、行政法规的强制性规定，亦不存在其他无效的情形。故对原告的诉请，本院不予支持。原告的相关利益可通过民事途径主张。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第九十四条第二款的规定，判决如下： 驳回原告潘幼珍、张雪萍、张焕成、张新燕、张雪燕、张焕明、张金燕、王英、王小英、王超英的诉讼请求。 本案案件受理费50元，由潘幼珍、张雪萍、张焕成、张新燕、张雪燕、张焕明、张金燕、王英、王小英、王超英负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省绍兴市中级人民法院。 审 判 长 沈 岚 人民陪审员 王 蜓 人民陪审员 施立龙 二〇一九年三月四日 书 记 员 任玲萍 附录： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 2、《最高人民法院关于适用的解释》 第九十四条公民、法人或者其他组织起诉请求撤销行政行为，人民法院经审查认为行政行为无效的，应当作出确认无效的判决。 公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效，人民法院审查认为行政行为不属于无效情形，经释明，原告请求撤销行政行为的，应当继续审理并依法作出相应判决；原告请求撤销行政行为但超过法定起诉期限的，裁定驳回起诉；原告拒绝变更诉讼请求的，判决驳回其诉讼请求。