福建省福州市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2019)闽01行初29号 原告暨诉讼代表人汤俩伟，男，1982年9月20日出生，汉族，住福州市晋安区。 原告暨诉讼代表人邱爱东，男，1969年6月5日出生，汉族，住福州市晋安区。 原告暨诉讼代表人袁国金，男，1962年3月21日出生，汉族，住福州市晋安区。 原告暨诉讼代表人陈建国，男，1963年4月19日出生，汉族，住福州市晋安区。 原告暨诉讼代表人汤文豪，男，1967年3月12日出生，汉族，住福州市晋安区。 原告邱靖玮，男，1978年6月27日出生，汉族，住福州市晋安区。 原告汤景华，男，1957年7月18日出生，汉族，住福州市晋安区。 原告池鹏凯，男，1972年9月28日出生，汉族，住福州市晋安区。 原告陈传清，男，1965年5月5日出生，汉族，住福州市晋安区。 原告陈善佃，男，1952年1月1日出生，汉族，住福州市晋安区。 原告张建兵，男，1962年1月22日出生，汉族，住福州市晋安区。 原告吕咸文，男，1970年6月9日出生，汉族，住福州市晋安区。 原告陈传佺，男，1954年12月11日出生，汉族，住福州市晋安区。 原告陈红光，男，1974年1月5日出生，汉族，住福州市晋安区。 原告廖永华，男，1973年9月7日出生，汉族，住福州市晋安区。 原告吕优福，男，1975年7月22日出生，汉族，住福州市晋安区。 原告郑振武，男，1963年3月30日出生，汉族，住福州市晋安区。 原告池增国，男，1955年2月8日出生，汉族，住福州市晋安区。 原告陈传兵，男，1968年11月23日出生，汉族，住福州市晋安区。 被告福州市人民政府，住所地福州市鼓楼区乌山路96号。 法定代表人尤猛军，市长。 委托代理人黄凡，福州市人民政府工作人员。 委托代理人许攀，福建闽天律师事务所律师。 原告汤俩伟等19人不服被告福州市人民政府行政复议决定一案，于2019年1月2日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，于2019年3月4日公开开庭审理了本案。原告诉讼代表人汤俩伟、陈建国、汤文豪、被告福州市人民政府委托代理人黄凡、许攀到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告福州市人民政府于2018年12月17日作出《不予受理行政复议申请决定书》（榕政行复不〔2018〕53号，以下简称榕政行复不〔2018〕53号决定书），认为福州市城乡规划局编制的《福州市桂湖森林温泉小镇的控制性详细规划》是一种宏观的、指导性的规划，不属于具体行政行为。汤俩伟等19人提起的行政复议申请也超出了行政复议期限，不符合《中华人民共和国行政复议法》第六条、第九条及《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条所规定的行政复议申请受理条件。根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款的规定，决定不予受理。 原告汤俩伟等19人诉称，2018年12月11日，原告通过中国邮政快递向被告递交《行政复议申请书》，复议请求如下：1.依法审查被申请人福州市城乡规划局于2010年12月作出《福州市桂湖森林温泉小镇的控制性详细规划》编制行为的合法性；2.依法撤销被申请人作出的《福州市桂湖森林温泉小镇的控制性详细规划》，责令其对违法的行为作出补救措施，重新规划一块土地作为当地村民（含申请人）宅基地、二三产业的用地。2018年12月21日，原告收到被告于2018年12月17日作出的榕政行复不〔2018〕53号决定书，决定不予受理。 原告认为被告不受理原告复议请求的行为是违法的，并且严重损害了原告的合法权益，理由如下：一、控制性详细规划的编制和审批行为违反了法律规定，严重损害原告的合法权益。1.根据复议申请书的事实和理由，《福州市桂湖森林温泉小镇的控制性详细规划》的编制和审批行为均违法。2.申请人的房屋、承包地、宅基地、自留山等集体土地均在《福州市桂湖森林温泉小镇的控制性详细规划》范围内，该规划的编制和审批等行为导致原告被强制失去房屋、土地。3.该规划的编制和审批均未听取过当地老百姓（含原告）的意见，强制剥夺利害关系人知情权、表决权等行为是违法的，导致老百姓们被强制失去生存手段，全部变成失地农民。二、《福州市桂湖森林温泉小镇的控制性详细规划》的内容是强制性的规划内容，不是宏观的、指导性的规划。原告认为，城市规划、分区规划是宏观的、指导性的规划，控制性详细规划则属于微观、强制性的规划。三、具体行政行为，是指国家行政机关和行政机关工作人员、法律法规授权的组织、行政机关委托的组织、或者个人在行政管理活动中行使行政职权，针对特定的公民、法人或者其他组织，就特定的具体事项，作出的有关该公民、法人或者其他组织权利义务的单方行为。简而言之，即指行政机关行使行政权力，对特定的公民、法人和其他组织作出的有关其权利义务的单方行为。本案中，《福州市桂湖森林温泉小镇的控制性详细规划》编制的范围和对象是原告当地的村集体土地，涉及到当地所有老百姓（含原告）的房屋、土地的权利义务改变和灭失，该控规不仅违法编制，且已快实施完成，因此，该编制行为属于具体的行政行为。四、复议控制性详细规划并未超期。1.众所周知，原告的房屋、土地属于不动产，福州市城乡规划局针对原告的不动产作出行政行为，针对该行为的起诉期限是20年。2.福州市城乡规划局编制控规的行为及被告审批控规的行为均未告知原告，原告是刚从福州市晋安区宦溪镇人民政府作出的2018年14号（2018年11月14日作出，2018年11月26日收到）告知书得知原告当地的镇总规至今未批复，根据《中华人民共和国行政复议法》，从知道之日起的60日内提起复议是符合规定的。3.原告是向被告提起复议申请，不是向被告提起行政诉讼，因此，被告在审查复议申请书是否立案时以行政诉讼法的法条作为依据没有法律依据。4.原告刚刚得知镇总规未批复，刚刚得知镇总规当中没有生态城项目的图斑、文本说明，刚刚得知控制性详细规划应该依据镇总规才能做出，并且，福州市城乡规划局在编制控制性详细规划时，并未告知原告，该情况属于《中华人民共和国行政复议法》规定的因不可抗力和其他正当理由耽误法定申请期限的情形。综上，原告特诉请判令：1.依法撤销被告福州市人民政府作出的榕政行复不〔2018〕53号决定书，责令被告依法受理原告的复议申请；2.本案的诉讼费用由被告承担。 原告向本院提交了如下证据：A1.房屋、土地权属证明，证明原告在当地有合法的房屋和土地；A2.《政府信息公开申请表》（福州市城乡规划局）、快递单，A1-A2共同证明原告向福州市城乡规划局申请公开当地建设项目的控制性详细规划的信息。A3.福州市城乡规划局2018年141号《政府信息公开申请办理告知书》、附件彩图3张、挂号信正反封面，证明福州市城乡规划局作出了相应的告知书，原告据此得知2011年时的控制性详细规划的部分情况，但该规划的行为是违法的。A4.福州市城乡规划局2018年147号《政府信息公开申请办理告知书》；A5.《福州市城市总体规划（2011-2020年）》公布内容；A6.《福州市城市总体规划（2011-2020年）》城市规划区范围图、中心城区用地规划图；A7.《国务院关于福州市城市总体规划的批复》国函〔2015〕125号，A4-A7共同证明福州市城乡规划局认为当地2011年的控制性详细规划是依据《福州市城市总体规划（2011-2020年）》编制的，但《福州市城市总体规划（2011-2020年）》的审批文件是2015年批复的，该行政行为明显违反城乡规划法等法律，并且，原告房屋和土地位置在中心城区外的规划区范围内，该位置的建设项目只能适用当地的镇总规，而镇总规至今未批复。A8.《征地协议书》，证明当地在2011年时就完成11个征地批文的17份征地协议书，而当时的市区镇三级的土地利用总体规划和城市总体规划、镇总规均未批复，该行为与城乡规划法、土地管理法的法条相悖。A9.福州市晋安区宦溪镇人民政府作出的2018年14号告知书，证明当地的镇总规至今未批复，控制性详细规划的编制行为是严重违法的。A10.国函〔2013〕4号、闽政文〔2012〕289号、榕政综〔2012〕229号文件，证明当地本轮的福州市、晋安区、宦溪镇土地利用总体规划的批复时间在2012年以后，可是，原告当地的征地程序从2010年就开始了，该行为严重违反现有法律法规。A11.晋安区土地利用总体规划（2006-2020）封面、第32页；A12.晋安区宦溪镇土地利用总体规划（2006-2020）封面、第16页；A13.湖中商服的《建设项目选址意见书（附件）》及桂湖苑、桂湖小区、垄头苑、后垄小区、垄头温泉项目的可行性研究报告封面、第4页；A14.闽发改备[2012]A04011号，A11-A14共同证明即使按照现有的土地利用总体规划和可行性报告的文件，当地的湖山村、湖中村、垅头村是新农村建设的分布点、座落点，有六个建设项目是用于安置被征收户的，这些土地都是用于当地老百姓的，但现在，被告将这些土地除了桂湖苑外，全部用于别墅、商品房等房地产项目，该行为违反规划用途的管制，严重侵犯原告等村民们的既定利益。A15.福州市国土资源局（2018）75号《政府信息公开告知书》，证明当地的生态城项目本来只占用812591平方米，合1218亩，但现在已经使用的面积超过4669亩，该行为严重违法法律规定。A16.《行政复议申请书》、快递单，证明原告得知控制性详细规划的编制违反法律法规后，原告向被告复议申请撤销控制性详细规划。A17.榕政行复不〔2018〕53号决定书、快递单，证明被告对于原告的复议请求不予受理，原告认为该行为只是包庇建设项目的违法问题，严重侵害原告的合法权益。A18.宦溪镇党政办2018年1号《申请办理告知书》，证明当地的建设项目是新引进的，不在镇总规当中，因此，控制性详细规划严重违反法律规定。 被告福州市人民政府辩称，1.福州市人民政府作出榕政行复不〔2018〕53号决定书，具有合法的权利来源。原告是因不服原福州市城乡规划局编制的《福州市桂湖森林温泉小镇的控制性详细规划》，向福州市人民政府申请行政复议。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议”的规定，福州市人民政府具有审查该行政复议申请并决定是否受理的法定职权。此外，根据《中华人民共和国行政复议法》第三条的规定，福州市人民政府法制办公室作为福州市人民政府负责法制工作的机构，具体案例行政复议申请的审查、通知补正及法律文书送达等具体事宜，亦具有合法的权力来源。2.福州市人民政府作出的榕政行复不〔2018〕53号决定书，认定事实清楚，适用依据正确。首先，原福州市城乡规划局编制的《福州市桂湖森林温泉小镇的控制性详细规划》，是一种宏观的、指导性的规划，仅作为该地区项目建设的规划管制依据，其所针对的也是该地区内不特定的对象，属于面向未来的一般性调整，且可以反复适用，属行政机关制定的具有普遍约束力的行政规范性文件，因此具有抽象行政行为的特征，不属于具体行政行为。其次，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定：“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理”。《福州市桂湖森林温泉小镇的控制性详细规划》由原福州市城乡规划局编制于2010年，至今已经超过五年的最长期行政诉讼起诉期限。为了维护行政法律关系的稳定，参照上述《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款的规定，《福州市桂湖森林温泉小镇的控制性详细规划》在制定五年之后亦不宜纳入行政复议审查范围，原告所提起的行政复议申请也超出了行政复议期限。综上所诉，原告所提取的行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法》第六条、第九条及《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条所规定的行政复议申请受理条件。福州市人民政府作出榕政行复不〔2018〕53号决定，认定事实清楚，适用依据正确。3.福州市人民政府作出榕政行复不〔2018〕53号决定，程序合法。原告于2018年12月12日向福州市人民政府申请行政复议。经审查，福州市人民政府于2018年12月17日作出不予受理行政复议申请决定，并向原告邮寄送达。为此，福州市人民政府的行政复议程序合法。综上所述，福州市人民政府作出的榕政行复不〔2018〕53号决定书，证据确凿，适用法律、法规正确，程序合法，请求人民法院依法驳回原告诉讼请求。 被告向本院提交了如下证据：B1.《行政复议申请书》、《推选代表人函》及中国邮政EMS邮寄单、物流详情单，证明原告于2018年12月12日向福州市人民政府申请行政复议。B2.《福州市桂湖森林温泉小镇的控制性详细规划文本主要内容》及附图，证明《福州市桂湖森林温泉小镇的控制性详细规划》不属于具体行政行为，且编制于2010年至2011年，至今超过五年，不宜纳入行政复议审查范围。B3.榕政行复不〔2018〕53号决定书，证明福州市人民政府经审查后决定不予受理原告的行政复议申请。B4.各法律文书送达回证及邮寄单存根、物流详情，证明福州市人民政府依法将法律文书送达当事人。法律依据：《中华人民共和国行政复议法》第三条、第六条、第九条第一款、第十二条、第十七条第一款、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条、《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款。 经庭审质证，原告对被告提供的证据的质证意见如下：对证据B1的三性无异议；对证据B2的真实性、关联系没有异议，合法性有异议，该控制性规划至今未审批，不存在复议期限的问题；对证据B3的真实性关联系没有异议，合法性有异议；对证据B4的三性无异议。 被告对原告提供的证据的质证意见如下：对证据A1-A15、A18的真实性、合法性无异议，关联性及证明对象有异议。本案争议焦点是《福州市桂湖森林温泉小镇的控制性详细规划》是否是具体行政行为，是否属于行政复议审查范畴，被告福州市人民政府作出的不予受理行政复议申请决定是否合法。而证据A1-A15、A18均与本案审理焦点无关；对证据A16、A17的真实性、合法性、关联性均无异议，对证明对象有异议。该两组证据仅可以证明福州市人民政府经过审查之后作出本案被诉的行政复议申请决定，不能证明该决定书存在违法情形。 本院对上述证据认证如下：原告提供的证据A17及被告提供的证据B3榕政行复不〔2018〕53号决定书系本案被诉行政行为，属待证对象。原告提供的证据A4-A15、A18与本案不具有关联性。原、被告提交的其他证据符合法律规定的证据要件，可以作为本案认定事实的依据。 经审理查明，原告汤俩伟等19人因不服原福州市城乡规划局编制的《福州市桂湖森林温泉小镇的控制性详细规划》，于2018年12月12日向被告福州市人民政府提出行政复议申请。福州市人民政府于2018年12月17日作出榕政行复不〔2018〕53号决定书，并依法送达原告。原告不服，向本院提起行政诉讼。 本院认为，依据《中华人民共和国行政复议法》的相关规定，被告福州市人民政府是本案法定的行政复议机关，其作出被诉决定书的权力来源合法。原告作为被诉行政行为的行政相对人，有权提起本案行政诉讼。 根据《中华人民共和国行政复议法》第六条和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十七条、第二十八条第（五）项之规定，公民、法人或者其他组织申请行政复议，应当针对直接涉及其权益的行政行为。本案中，原告向被告提出行政复议申请，请求审查《福州市桂湖森林温泉小镇的控制性详细规划》编制行为的合法性。就行政规划的编制而言，因其属于针对不特定对象作出的面向未来的一般性调整，因此具有抽象行政行为的特征，不能直接对其提起诉讼。故本案被诉编制行为不是针对原告个体，不对原告的权利义务产生直接影响。被告认为原告的行政复议申请不属于行政复议范围，决定不予受理并无不当，且被告在法定期限内受理、审查，作出决定后依法送达，复议程序合法。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决如下： 驳回原告汤俩伟等19人的诉讼请求。 本案一审案件受理费50元，由原告汤俩伟等19人负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于福建省高级人民法院。 审判长  徐晶 审判员  郑鋆 审判员  杨以 二〇一九年三月十五日 法官助理林华 书记员潘晋洁 附：本判决适用的相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。