内蒙古自治区高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）内行终66号上诉人（原审被告）内蒙古自治区杭锦旗人民政府。法定代表人王羽强，旗长。委托代理人陶鹏，内蒙古义盟律师事务所律师。委托代理人秦虹宇，内蒙古义盟律师事务所律师。上诉人（原审第三人）内蒙古自治区杭锦旗呼和木独镇大套子村民委员会。法定代表人刘栓子，村委会主任。委托代理人邬美清，内蒙古文盛律师事务所律师。委托代理人苗荣盛，内蒙古文盛律师事务所律师。被上诉人（原审原告）内蒙古自治区杭锦旗呼和木独镇大套子村中套子三社。负责人张占军，社长。委托代理人霍志强，内蒙古京蒙律师事务所律师。原审被告内蒙古自治区鄂尔多斯市人民政府。法定代表人斯琴毕力格，市长。委托代理人特日格乐，1983年9月28日出生，蒙古族，内蒙古自治区鄂尔多斯市人民政府法制办工作人员，住内蒙古自治区鄂尔多斯市。上诉人内蒙古自治区杭锦旗人民政府（以下简称杭锦旗政府）、上诉人内蒙古自治区杭锦旗呼和木独镇大套子村民委员会（以下简称大套子村委会）因被上诉人内蒙古自治区杭锦旗呼和木独镇大套子村中套子三社（以下简称中套子三社）诉杭锦旗政府和内蒙古自治区鄂尔多斯市人民政府（以下简称鄂市政府）土地行政登记及行政复议一案，不服内蒙古自治区鄂尔多斯市中级人民法院（2018）内06行初12号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人杭锦旗政府的委托代理人陶鹏、秦虹宇，上诉人大套子村委会的法定代表人刘栓子及委托代理人邬美清、苗荣盛，被上诉人中套子三社的负责人张占军及委托代理人霍志强，原审被告鄂市政府的委托代理人特日格乐到庭参加诉讼。本案现已审理终结。内蒙古自治区鄂尔多斯市中级人民法院经审理查明，杭锦旗呼和木独镇大套子村于2000年由原南套子村、原中套子村、原北套子村合并而成，中套子三社为原中套子村三社。争议地位于××旗西，四至界限为：东至乔宏飞住房，南至北一社八支渠，西至排水干渠，北至村主公路，面积为100亩，涉案争议地在原告中套子三社的辖区范围内。2002年，大套子村委会与大套子村民张羊换签订《土地承包合同》将争议地在内的400亩集体土地发包给张羊换经营管理，承包期限从2002年至2016年。2004年，中套子三社社员与张羊换发生矛盾，杭锦旗政府派出工作组进行了调解，将张羊换承包土地中的后壕路北的300亩划给中套子三社耕种，同时由中套子三社给张羊换补偿现金10万元。现争议地100亩继续由张羊换承包经营，2004年4月，大套子村民委员会与张羊换续签了承包100亩土地的合同，承包期限从2004年4月至2024年10月。2012年，杭锦旗国土资源局根据全旗苏木、村、嘎查的土地确权申请，依照《土地登记办法》等规定进行实地调查、测量并进行确权。2012年10月20日，杭锦旗农村集体土地确权登记发证领导小组办公室在呼和木独镇大套子村委会公示了《关于呼和木独镇大套子确权登记申请审核结果的报告》，该公告中明确将本案争议100亩土地在内的1344.87公顷土地的所有权确定为大套子村民集体，公示期内，无人对该确定权属行为提出异议。被告杭锦旗政府2012年11月15日向大套子村委会核发了杭集有（2012）第0042号《农村集体土地所有权证》。2017年4月10日，中套子三社就本案争议的100亩土地的所有权向杭锦旗人民政府申请土地确权。2017年9月8日，杭锦旗人民政府作出杭政发〔2017〕239号土地权属处理决定，该决定以争议的100亩土地在上述《农村集体土地所有权证》范围内为由，将本案争议的100亩土地所有权确定给大套子村集体。另查明，根据《中华人民共和国土地管理法》以及相关政策规定，村集体下辖的村民小组，也即本案中的社集体，可以成为农村集体土地所有权的主体。还查明，2017年3月6日、2017年3月31日，大套子村民委员会出具证明，证明本村所有的土地已经在大集体时代进行了分配，其中本案争议地100亩，归中套子三社集体所有，历史上也曾由三社经营使用。内蒙古自治区鄂尔多斯市中级人民法院认为，在庭审中第三人大套子村民委员会自认，村内的集体土地已经全部进行了分配，村集体本身并没有集体土地，该事实与本案被诉的农村集体土地所有权证中所登记的所有权主体相矛盾。另外，村集体与村民小组都是法定的土地所有权人，村集体对于本村范围内的土地，应当按照《中华人民共和国村民委员会组织法》通过村民大会等民主议定形式进行分配。综上，被诉的登记行为认定事实不清，程序违法，应予撤销。村、社两级集体经济组织可以在明确权属的前提下再行申请土地权属行政登记。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条（一）之规定，判决：一、撤销被告杭锦旗人民政府于2012年11月15日向第三人杭锦旗呼和木独镇大套子村民委员会颁发的杭集有（2012）第0042号《农村集体土地所有权证》；二、撤销被告鄂尔多斯市人民政府于2017年11月20日作出的鄂府复委复决字〔2017〕107号行政复议决定。一审案件受理费50元由被告杭锦旗人民政府负担。上诉人杭锦旗政府上诉称：一、上诉人核发集体土地所有权证事实清楚，程序合法，证据确实充分。二、依法不应认定大套子村委会负责人刘栓子的自认行为。一审中刘栓子声称村集体本身并没有集体土地，前后言行不一，法院应综合考量。请求撤销一审判决，改判驳回中套子三社全部诉讼请求。一、二审全部诉讼费用由中套子三社承担。上诉人大套子村委会上诉称：一、一审判决严重违反法定程序。未经当事人同意，合并审理（2018）内06行初11、12号两起案件。这两起案件具有因果联系，应当中止另一案的审理。两起案件不应当由同一合议庭进行审理。二、一审判决实体存在重大缺陷。一审判决超出诉讼请求，违反了不告不理的审判原则。一审原告诉讼请求仅是100亩，但一审法院判决撤销了1344.87公顷的土地证，明显超出诉讼请求。一审判决对杭锦旗政府提出中套子三社起诉超过法定起诉期限的抗辩未作评价。一审判决违反证据采信规则。一审判决对中套子三社提供的全部六组证据的“真实性”予以认证，但没有对“合法性”“关联性”进行评价。对中套子三社提供的证人证言46份，在证人均未出庭的情况下，认定其真实性，违反证人应出庭作证的规定，且证人与所有权证所涉土地有直接利害关系。大套子村委会于2017年3月6日、2017年3月31日出具的证明不是出自村委会成员之手。没有具体经办人和负责人签名，不符合形式要件。实质内容上违反了村内重大事项表决的规定。一审判决对涉案100亩土地作出明确的判断，超出司法审判的管辖范围，代替了行政管理权。三、一审法院“认为”没有事实根据和法律依据，且未按客观事实及法律规定进行认定。前面认为以大套子村委会自认行为就认定集体土地已经进行分配。后面又认定集体土地必须通过村民大会等民主议定形式进行分配，前后矛盾。大套子村委会法定代表人刘栓子在庭审中声称的村集体本身没有集体土地的说法并不能代表大套子村民集体经济组织的意见，是个人行为。本案中中套子三社的土地均是由大套子村委会发包，因此中套子三社不是争议地的所有人。请求撤销一审判决，驳回中套子三社一审诉讼请求,判令中套子三社承担一、二审全部诉讼费用。被上诉人中套子三社答辩称，一、本案争议土地自土改时期至今一直归中套子三社集体所有。因集体土地任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让，故2000年成立的大套子村委会是不可能取得本案争议土地所有权。二、杭锦旗政府颁发集体土地所有权证将包括本案争议地在内的1344.87公顷土地的所有权全部确认给大套子村委会，认定事实错误。颁证时没向包括中套子三社在内的十六个村民小组负责人做过关于土地权属问题的实地调查，没有发布通知及公告，更没有组织召开村民集体会议讨论，程序违法。三、一审判决认定事实清楚、程序合法，应予维持。原审被告鄂市政府述称，坚持一审答辩意见，另补充三点意见。一是一审判决按照刘栓子的自认，把集体土地使用证撤销，证据不充分。二是从2012年开始，对农村土地确权的原则是尊重历史、面对现实，有利于生产生活和社会稳定，法律与政策并拢。三是旗政府给市政府报了土地确权方案，不管土地以前归谁所有，现在按照国务院和自治区的规定全部确定给村集体，旗政府也是这么做的。2016年这项工作基本做完，都是确权给村集体。除了本案，都没有发生争议。本院认为，本案一审判决以“在庭审中第三人大套子村民委员会自认，村内的集体土地已经全部进行了分配，村集体本身并没有集体土地，该事实与本案被诉的农村集体土地所有权证中所登记的所有权主体相矛盾”为由撤销被诉行政行为。但根据一审庭审笔录的记载，大套子村委会法定代表人刘栓子一审庭审中并未自认相关事实，且刘栓子在庭审笔录上还作出“所有权村委会，土地是中三社的”补充记载，故一审判决撤销理由不能成立。综上，原审判决认定事实证据不足，应予撤销。同时，鉴于被诉登记行为是针对1344.87公顷土地所有权进行权属登记行为，本案争议地仅为其中的100亩，针对争议100亩土地权属，各方已启动土地权属确认程序，故待杭锦旗政府针对争议地重新作出土地权属争议裁决后，再进行本案的审理既避免因简单撤销引发的负面效应，也有利于实质解决争议。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）项之规定，裁定如下：一、撤销内蒙古自治区鄂尔多斯市中级人民法院（2018）内06行初12号行政判决；二、本案发回内蒙古自治区鄂尔多斯市中级人民法院重审。本裁定为终审裁定。审 判 长 任慧卿审 判 员 李 庆审 判 员 博 赫二〇一九年三月二十八日法官助理 张 硕书 记 员 张 硕