浙江省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）浙行终1576号 上诉人（原审原告）黄望，男，1991年7月6日出生，汉族，户籍所在地湖北省兴山县，住广东省广州市白云区。 被上诉人（原审被告）宁波市人民政府，住所地浙江省宁波市鄞州区宁穿路2001号。 法定代表人裘东耀，市长。 委托代理人王海江，宁波市人民政府工作人员。 委托代理人钱黎明，浙江和义观达律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）浙江省人民政府，住所地浙江省杭州市省府路8号。 法定代表人袁家军，省长。 委托代理人汪锐，浙江省人民政府工作人员。 委托代理人陈书宏，浙江省人民政府工作人员。 黄望不服宁波市人民政府(以下简称市政府)于2018年4月23日作出的甬依申请[2018]31号依申请公开政府信息办理情况告知书（以下称被诉信息办理告知）及浙江省人民政府（以下简称省政府）于2018年7月12日作出的浙政复[2018]231号行政复议决定（以下简称被诉复议决定）一案，宁波市中级人民法院于2018年10月16日作出（2018）浙02行初133号行政判决。黄望不服，向本院提出上诉。本院于2018年11月27日立案受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 原审法院认定：2018年4月17日，原告黄望向被告市政府提交申请，要求公开甬政[2013]1号《宁波市人民政府关于我市清理整顿各类交易场所工作的报告》（以下简称《报告》）。被告市政府收到申请后，于同年4月23日作出被诉信息办理告知，后于同年4月29日邮寄送达原告黄望。被诉信息办理告知内容为：被告市政府于2018年4月17日收到原告黄望的政府信息公开申请，要求公开《报告》。被告市政府认为原告黄望申请公开的信息系下级行政机关向上级行政机关汇报工作的内部信息，不作为行政管理的依据。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《条例》）第二条、第十七条、第二十一条，《浙江省政府信息公开暂行办法》（以下简称《暂行办法》）第二十条第（九）项的规定，原告黄望申请公开的信息不属于政府信息公开范畴，故不予公开。根据《报告》的精神，被告市政府办公厅于2013年9月制定公布了甬政办发[2013]213号《宁波市人民政府办公厅关于印发宁波市交易场所管理办法（试行）的通知》（以下简称《通知》），并对外公布，原告黄望可访问被告市政府门户网站政府信息公开平台行政规范性文件栏目查询《通知》。原告黄望如不服被诉信息办理告知，可在收到被诉信息办理告知之日起60日内依法向被告省政府申请行政复议，或者收到被诉信息办理告知之日起6个月内向本院提起行政诉讼。同年5月28日，被告市政府作出《勘误更正告知》，其内容为《告知书》中载明的《暂行办法》第二十条第（九）项应为第二十条第（三）项。同年5月29日，被告市政府将更正后的《宁波市人民政府依申请公开政府信息办理告知书》送达原告黄望。原告黄望不服被诉信息办理告知，向被告省政府申请行政复议。被告省政府受理后向被告市政府发送了行政复议答复通知。被告市政府收到上述答复通知后提交了《行政复议答复书》及相应的证据、法律依据材料。被告省政府经审理后于2018年7月12日作出被诉复议决定，后邮寄送达原告黄望。原告黄望仍不服，诉至本院。另查明，2013年1月5日，被告市政府向国务院清理整顿各类交易场所部际联席会议提交了《报告》，其主要内容为清理整顿工作部署和组织领导情况、各类交易场所摸底调查情况及存在的主要问题、交易场所清理整顿工作开展情况、宁波市清理整顿检查验收情况、系统加强清理整顿后各类交易场所日常监管等。 原审法院认为，双方当事人对被告市政府具有作出被诉信息办理告知的职责及被告省政府具有作出被诉复议决定的职权，被诉信息办理告知及被诉复议决定作出程序的合法性均无异议，经审核，本院予以确认。原告黄望申请公开的《报告》的作出主体是被告市政府，收到该《报告》的主体是国务院清理整顿各类交易场所部际联席会议，没有证据反映《报告》曾向其他单位发送送达。《报告》的主要内容为清理整顿工作部署和组织领导情况、各类交易场所摸底调查情况及存在的主要问题、交易场所清理整顿工作开展情况、宁波市清理整顿检查验收情况、系统加强清理整顿后各类交易场所日常监管等。根据上述事实可以认定《报告》性质系《暂行办法》第二十条第（三）项规定的“属于行政机关之间和行政机关内部行文的……报告”。同时，亦没有证据显示《报告》系行政管理的依据，被告市政府据此不予公开，作出告知原告黄望相应理由的被诉信息办理告知，并无不当。《告知书》的内容显示，被告市政府作出被诉信息办理告知适用的是《暂行办法》第二十条第（三）项，而不是第二十条第（九）项，其在《告知书》中载明的第二十条第（九）项不属于适用法律错误，而系笔误，被告市政府后作出的《勘误更正告知》更正了上述笔误。故，被诉信息办理告知不存在适用法律错误问题。被诉复议决定据此维持被诉信息办理告知，符合法律规定。《条例》第二条规定的政府信息，一般不包括内部信息，因此，《暂行办法》第二十条第（三）项的规定没有抵触《条例》的相关规定，故本院对原告黄望提出的与此相关的诉讼理由，不予采纳。综上，原告黄望的诉讼请求，理由不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告黄望的诉讼请求。 上诉人黄望上诉称，一、双方对该报告的具体性质没有查清。二、邮寄单号为EMS1068986378827市政府说是(勘误告知书)没有查清楚。三、市政府引用《浙江省政府信息公开暂行办法》第二十条第(三)项规定与事实不符，且疑似与上位法《信息公开条例》规定相抵触。1.早在2012年7月12日，《国务院办公厅关于清理整顿各类交易场所的实施意见》(国办发[2012]37号，以下简称《意见》)，该《意见》规定:“各省级人民政府要按照国发38号文件和本意见要求，组织对本地区各类交易场所的交易品种、交易方式、投资者人数等是否违反规定，以及风险状况进行认真排查甄别。对违反国发38号文件规定的交易场所，严禁新增交易品种”;“各省级人民政府要在清理整顿工作基本完成后，对清理整顿工作过程、政策措施、验收结果、日常监管和风险处置等情况进行全面总结，并书面报告清理整顿各类交易场所部际联席会议”。这说明市人民政府向“部际联席会议”汇报当地交易场所清理整顿情况，是当地各交易场所通过验收、开展业务的前提条件，也是各级人民政府管理监督宁波境内交易场所的管理依据。因此，市政府作为计划单列市，在履行省级人民政府经济管理权限的状态下于2013年1月向清理整顿各类交易场所部际联席会议报备的“甬政[2013]1号文”正是包括宁波大宗在内，当地一系列交易场所得以“通过部际联席会议验收”，并以“联席会议验收”的名义开始展业，这也是其不明就里参与宁波大宗交易，并疑似被非法侵占投资款项的前提条件。然而，在其屡次向宁波大宗及其监管机构一一由宁波市发改委、公安局、金融办等发起设立的宁波市大宗商品交易所监督管理委员会，以及市人民政府等单位交涉的过程中，对方始终不承认宁波大宗交易模式存在瑕疵。于是其要求宁波大宗退还全部疑似被非法侵占之款项的诉求一直无法达成。其请求督促宁波市人民政府公开“甬政[2013]1号文”正是为了最终确定宁波市人民政府在向部际联席会议汇报的材料中对宁波市交易场所交易模式、上线产品等方面是否符合“国办发[2012]37号文”中规定的除“依法经批准设立的证券、期货交易所，或经国务院金融管理部批准设立的从事金融产品交易的交易场所”外，各类交易场所“不得将任何权益拆分为均等份额公开发行”、“不得采取集中交易方式进行交易”、“不得以集中交易方式进行标准化合约交易”的情形，以便为进一步维权提供事实依据。2、其在2018年4月12日申请的信息公开，2018年5月20日向省政府提出的行政复议请求。而市政府告知在2018年5月28日作出了(勘误告知书)，并邮寄(ENS单号1068986378827)。在一审法庭辩论环节其提出没有收到该勘误告知书，从该邮寄面单上无标明是勘误告知书还是复议结果还是行政答辩，而在其和市政府多次来往信函中，市政府无论是发行政复议告知书还是信息公开信息书，均在面单标明信函内容是何物。其对于一审判决认定邮寄的内容就是(勘误告知书)表示不服。另外勘误告知书其认为如果错了应该是在提起复议之前发出，其提出了复议是为了纠正错误。市政府给其发往的快递面单上没有标明是(勘误告知书)，一审认定太牵强。上诉请求:1、请求撤销原一审判决，依法改判。2、本案诉讼费用由二被告共同承担。3、请求市政府重新邮寄下发(勘误更正告知书)。 被上诉人市政府答辩称，一、上诉人申请公开的政府信息属于是行政机关的内部行文，且未作为行政管理依据，属于依法可以不予公开的政府信息。《报告》属于行政机关之间的内部行文。上诉人向答辩人提出了公开申请后，答辩人在处理上诉人的政府信息公开申请过程中，发现该文件的收文、发文主体系上下级行政机关，为宁波市人民政府向国务院清理整顿各类交易场所部际联席会议汇报工作的内部报告，属于行政机关的内部行文。该文件的主要内容是向国务院清理整顿各类交易场所部际联席会议汇报我市的清理整顿已开展情况，属于向上级报告的总结工作性文件，不对外直接发生效力。《报告》未作为答辩人的行政管理依据。《报告》中除了向上级报告宁波市对各类交易场所的已清理整顿的情况以外，其中有关宁波市下一步准备对交易场所监管的内容，均已归入该文件附件1《宁波市交易场所管理办法(草案)》中。同时，作为《报告》附件的《宁波市交易场所管理办法(草案)》经修改补充后，经宁波市政府同意，于2013年9月23日以《宁波市交易场所管理办法(试行)》(甬政办发[2013]213号)的名称正式发文，故答辩人对相关事项清理整顿的行政管理依据是《宁波市交易场所管理办法(试行)》。因此，上诉人所申请的《报告》，并非答辩人作为宁波市清理整顿各类交易场所工作的行政管理依据，也不能成为答辩人的行政管理依据，且该《报告》全部内容从未外化。另外，答辩人在甬依申请[2018]31号《依申请公开政府信息办理情况告知书》(以下简称《告知书》)中向上诉人载明了查询渠道，可以通过宁波市政府门户网站政府信息公开平台行政规范性文件栏目查询获取《宁波市人民政府办公厅关于印发宁波市交易场所管理办法(试行)的通知》。综上所述，根据国务院办公厅《关于做好政府信息依申请公开工作的意见》(国办发[2010]5号)第二条第二款。行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，一般不属于《条例》所指应公开的政府信息。”的规定，以及《浙江省政府信息公开暂行办法》第二十条第(三)项“属于行政机关之间和行政机关内部行文的请示、报告、批复、会议纪要、抄告单等文件和资料，不作为行政管理依据的，可以不予公开，但应当告知申请人并说明理由”的规定，故《报告》是行政机关之间的内部行文，且未作为行政管理依据，属于依法可以不予公开的行政文件。二、上诉人已确实收到答辩人作出的《勘误更正告知》。答辩人于2018年5月28日作出《勘误更正告知》，对《告知书》的校对错误予以补正，并于2018年5月30日通过EMS(EMS单号1068986378827)邮寄给上诉人。根据中国邮政EMS给据邮件网络查询结果，该邮件于2018年5月31日送达广东省广州市白云区新市街道汇桥新城东区50号楼下，且上诉人本人签收了该邮件，故上诉人确实已依法送达。同时，根据《告知书》作出乃至邮送过程情况，不难发现其邮送过程符合时序。上诉人以答辩人在EMS面单上未标明内容名称，却又未提出相反证据加以证明其未收到《勘误更正告知》，显然其未送达的理由不成立。另外，《告知书》中所载明的事实与理由均是因《报告》属于内部文件，且未作为本机关的行政管理依据而不予公开，该不公开理由所对应的法条属于《浙江省政府信息公开暂行办法》第二十条第(三)项规定，而《浙江省政府信息公开暂行办法》并不存在原《告知书》中所载明的第二十条第(九)款。显然，《告知书》所载的并不存在的条款的原因，是属于编辑校对的笔误性错误所致。正是基于此，答辩人发现该笔误后，向上诉人送达了《勘误更正告知》，是对工作失误进行的补救，并非答辩人撤销《告知书》的行为。《行政复议法实施条例》对于复议后撤销原行政行为的处理有明确规定，但是，对原行政行为作出《勘误更正告知》，并无禁止性或强制性的规定。请求驳回上诉，维持原判。 被上诉人省政府答辩称，其作出被诉复议决定证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。请求驳回上诉，维持原判。 经审理，本院对原审判决认定的事实予以确认。 本院认为，《浙江省政府信息公开暂行办法》第二十条第（三）项规定，属于行政机关之间和行政机关内部行文的请示、报告、批复、会议纪要、抄告单等文件和资料，不作为行政管理依据的，可以不予公开，但应当告知申请人并说明理由；作为行政管理依据的，应当予以公开。《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》第二条第二款规定，行政机关向申请人提供的政府信息，应当是正式、准确、完整的，申请人可以在生产、生活和科研中正式使用，也可以在诉讼或行政程序中作为书证使用。因此，行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，一般不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》所指应公开的政府信息。《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条第（二）项规定，属于不予公开范围的政府信息，应当告知申请人并说明理由。本案经查明，上诉人申请要求公开的《报告》系市政府向国务院清理整顿各类交易场所部际联席会议汇报工作的内部报告，其主要内容为清理整顿工作部署和组织领导情况、各类交易场所摸底调查情况及存在的主要问题、交易场所清理整顿工作开展情况、宁波市清理整顿检查验收情况、系统加强清理整顿后各类交易场所日常监管等。该政府信息具有明显的内部性、过程性信息的特征，不对外直接发生效力，属于行政机关的内部信息。同时，市政府作出的涉案被诉信息办理告知明确，根据《报告》的精神，市政府办公厅于2013年9月制定公布了甬政办发[2013]213号《宁波市人民政府办公厅关于印发宁波市交易场所管理办法（试行）的通知》，并对外公布，上诉人可访问市政府门户网站政府信息公开平台行政规范性文件栏目查询该通知。据此，根据上述规定，被上诉人市政府作出涉案被诉信息办理告知并无明显不当。至于上诉人所称勘误更正告知书没有送达及效力的问题，因市政府作出《勘误更正告知》时间正值省政府复议期间，且涉案被诉信息办理告知从内容分析看，明显属于编辑校对的笔误错误所致，市政府对其作出行政文书自行勘误更正属于正当履职范围，应认定市政府作出《勘误更正告知》合法有效。同时，一审期间市政府已将《勘误更正告知》作为证据提供上诉人已经获悉，现上诉人要求市政府重新邮寄的诉求不能成立。此外，本案各方当事人均对被诉信息办理告知及被诉复议决定作出程序的合法性均无异议，经审核，本院予以确认。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法应予维持。上诉人提出的上诉理由不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人黄望负担。 本判决为终审判决。 （此页无正文） 审判长  吕柏超 审判员  车勇进 审判员  马良骥 二〇一九年二月二十二日 书记员  吴 琳