湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2018）湘行终1347号上诉人（原审第三人）：石金书，男，苗族，1953年10月16日出生，住湖南省吉首市。委托代理人：向海棠，湖南俊彦律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：吉首市矮寨镇德夯村一组。负责人：龙仕军，该组组长。委托代理人：吴官军，湖南广湘律师事务所律师。原审被告：吉首市人民政府。住所地：湖南省吉首市乾州新区世纪大道。法定代表人：李诗兴，该市市长。委托代理人：向仍炎，该市林业局工作人员。委托代理人：侯志勇，湖南董艺律师事务所律师。上诉人石金书因与被上诉人吉首市矮寨镇德夯村一组（以下简称德夯村一组）、原审被告吉首市人民政府（以下简称吉首市政府）林业行政登记一案，不服湖南省湘西土家族苗族自治州中级人民法院（2017）湘31行初113号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。原审法院查明：争议地位于吉首市矮寨镇德夯村一组，面积4.8亩，小地名“椎牛”，系德夯村一组为所有权人的集体土地。1984年8月，湘西州实行“三山变一山”政策，林木、林地、荒山到户分块登记表显示，石金书户承包地共三宗，分别为：1、补起杂木林地，0.6亩，上以登山为界，下以远明地为界，左从巴二竹山为界，右以绍先竹山为界；2、杉林，24.3亩，上以路为界，下以巴龙为界，左以太贵竹山为界，右以石远生杉林为界；3、棒器漏竹山，2.1亩，上以路为界，下以巴水地为界，左以巴二竹山为界，右以成海竹山为界。2010年10月20日，吉首市政府给石金书颁发吉林证字（2010）第5052060098号林权证，该证登记了包括争议的“椎牛”地在内的共五宗林地，分别是：1、椎牛，小班号195，面积4.8亩，主要树种阔叶树，东以路为界，南以路、田、河为界，西以组集体山林界岩为界，北以原老路为界。2、夯龙江，小班号266，面积21.1亩，主要树种阔叶树，东以远生林地界岩为界，南以朝嵩竹林为界，西以时远冲林地界岩为界，北以山顶为界。3、棒库脑，小班号260－4，面积1.35亩，主要树种竹木，东以成凤林地界岩为界，南以路为界，西以富生林地界岩为界，北以巴水地为界。4、补取，小班号264，面积14.5亩，主要树种竹木，东以原一队荒山为界，南以远生（巴二）林地界岩为界，西以顶山为界（路），北以石绍先林地相邻沟为界。5、棒得让，小班号472－28，面积0.66亩，主要树种杉木，东以秀其杉林界岩为界，南以老岩为界，西以凤辉杉林界岩为界，北以坎为界。关于“椎牛”林地，吉首市政府于2010年制作了林地林权登记现场核实表，记载内容与林权证登记内容一致，并注明登记类型为初始登记，但现场核实表没有填写具体日期，无参加现场核实人、现场核实工作组负责人、四邻权利人签名。2016年9月，争议“椎牛”林地中的3.3亩被征收，征收款160380元拨付至矮寨镇人民政府。2016年9月21日至9月23日，在征收造表公示及上报时，矮寨镇德夯村村委会将该被征收林地登记为“一队集体”。石金书遂以德夯村村委会、德夯村一组为被告，向吉首市人民法院提起承包地征收补偿费用分配纠纷的民事诉讼。吉首市人民法院审理后认为，县级以上人民政府或者国务院授权林业部依法颁发的森林、林木、林地权属的法律依据林权证是林木权属的法律凭证。农村林地被征收的，林木补偿款应归林木所有人所有，遂于2017年5月20日作出（2016）湘3101民初2197号民事判决：一、吉首市矮寨镇德夯村村民委员会、吉首市矮寨镇德夯村一组在判决生效后10日内给付德夯村一组石金书应得的林木补偿款160380元；二、驳回德夯村一组石金书其他诉讼请求。德夯村一组不服，提出上诉。湘西自治州中院于2017年10月19日作出（2017）湘31民终618号民事判决，驳回上诉，维持原判。德夯村一组遂于2017年10月24日提起本案行政诉讼，请求判决撤销吉首市政府2010年颁发给石金书的吉林证字（2010）第5052060098号林权证。经原审法院释明，德夯村一组表示只存在“椎牛”林地争议，明确其诉讼请求为撤销争议地“椎牛”地登记内容。原审法院认为：本案的争议焦点有二：一、德夯村一组起诉是否超过法定期限。二、被诉林业行政登记行为是否合法。关于争议焦点一，应从以下两方面进行审查：1、起诉期限的法律适用。本案于2017年10月24日立案，不应当适用2018年2月8日起施行的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》，而应当适用《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道具体行政行为内容之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。2、知道或者应当知道作出具体行政行为内容的日期确定。本案没有林权证发放记录，现场核实表上也没有具体经办人签名，故无法确定林权证是否为德夯村一组向石金书发放，即不能确定在石金书领取林权证时德夯村一组就知晓该被诉行政行为的内容。根据德夯村一组主张，其在民事诉讼过程中得知林权证内容，符合生活常识和正常逻辑，且吉首市政府、石金书没有提供证据证明德夯村一组知道行政行为内容的时间，故应当认定德夯村一组在民事诉讼中得知被诉行政行为内容。依据第石金书举证的民事一审判决，可以推定德夯村一组至迟于一审判决作出之日即2017年5月20日应当知道被诉行政行为的内容。综上，德夯村一组于2017年5月20日应当知道被诉行政行为的内容，于2017年10月24日提起行政诉讼，没有超过2年的法定期限。关于争议焦点二，应当从以下三个方面审查，即行政行为的事实依据是否充分，程序是否合法，适用法律是否正确。关于事实依据，应当认定主要证据不足，理由如下：1、没有争议林地的承包合同。林地承包经营权的取得系基于承包合同，行政登记系对已取得的承包经营权的确认。《中华人民共和国农村土地承包法》第二十一条规定：“发包方应当与承包方签订书面承包合同。”吉首市政府答辩提出“2010年德夯村一组发包的经办人员将“椎牛”林地，登记在石金书的名下，视为同意该集体组织与石金书签订发包合同。”的观点，与上述法律规定不符，也与林地所有权人即原告德夯村一组通过召开村民大会的方式确定该争议林地未曾发包的结论不符，故应当认定被诉行政行为作出时没有承包合同。2、没有其他可以证明森林、林木、林地权属来源的其他证明文件。根据德夯村一组举证的1984年到户分块登记表，第三人在“三山变一山”时的承包地共有三块，通过与林权证小班的地名、面积、四至进行比对，可以确定分别对应为林权证中的第2、3、4宗林地。争议“椎牛”林地，在林权登记过程中，既无承包合同，也无第一轮承包时的相关资料，缺乏权属来源证明文件。2000年12月31日发布并施行的《林木和林地权属登记管理办法》第五条规定：“林权权利人应当根据森林法及其实施条例的规定提出登记申请，并提交以下文件：(一)林权登记申请表；(二)个人身份证明、法人或者其他组织的资格证明、法定代表人或者负责人的身份证明、法定代理人或者委托代理人的身份证明和载明委托事项和委托权限的委托书；(三)申请登记的森林、林木和林地权属证明文件；(四)省、自治区、直辖市人民政府林业主管部门规定要求提交的其他有关文件。”吉首市政府在石金书没有提交争议“椎牛”林地权属证明文件的情况下，为其办理林权登记，违背了上述法条的规定，显然事实依据不足。石金书提出民事生效判决已确定争议地系其承包地的抗辩理由。经审查，生效民事判决确定争议“椎牛”林地系石金书承包地，判决征地款归石金书所有属实。但民事诉讼与行政诉讼系对不同法律关系的审查，民事诉讼无权介入行政法律关系的审查。行政行为一经作出即具有公定力、强制力、确定力、拘束力，在未经法定程序撤销之前应当推定其具备法律效力。如行政诉讼裁判结果导致行政行为撤销，其因此产生的民事法律关系的变更，应当另行通过民事诉讼救济。关于程序，《林木和林地权属登记管理办法》第十条规定：“登记机关对已经受理的登记申请，应当自受理之日起10个工作日内，在森林、林木和林地所在地进行公告。公告期为30天。”第十一条规定：“对经审查符合下列全部条件的登记申请，登记机关应当自受理申请之日起3个月内予以登记：(一)申请登记的森林、林木和林地位置、四至界限、林种、面积或者株数等数据准确；(二)林权证明材料合法有效；(三)无权属争议；(四)附图中标明的界桩、明显地物标志与实地相符合。”争议“椎牛”林地登记，未经公告，且现场核实表中无参加现场核实人、现场核实工作组负责人、四邻权利人签名，未尽到审查义务，程序违法。关于适用法律，吉首市政府虽对德夯村一组适用物权法申请保护提出异议，但双方对本案应适用农村土地承包法并无实质争议，不再赘述。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条（一）项、（三）项之规定，判决撤销吉首市政府2010年10月20日给石金书颁发的吉林证字（2010）第5052060098号林权证中的第一宗林地即小班号195、小地名“椎牛”的4.8亩林地的相关登记内容。案件受理费50元，由吉首市政府负担。上诉人石金书不服原审判决，向本院提起上诉称：1、原审适用废止的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》处理本案，适用法律错误。《最高人民法院关于适用的解释》的一百六十二条规定，公民、法人或者其他组织对2015年5月1日之前作出的行政行为提起诉讼，请求确认行政行为无效的，人民法院不予立案。本案中，德夯村一组起诉撤销吉首市政府颁发给石金书的涉案林权证，暗含要求确认该林权证无效。吉首市政府颁发该林权证的时间是2010年10月20日，故本案不符合立案条件，应不予立案。2、在当地未签二轮承包合同具有普遍性，承包林地的地块和范围的登记应以实际管理为准，2010年林权改革时给石金书换发的林权证，是对1984年石金书承包林地遗漏登记的补登。3、石金书与德夯村一组就争议林地具有承包合同关系，已经一、二审民事判决确认，生效民事判决也执行完毕，撤销被诉林权证违反法律的公平正义。综上，请求二审撤销原判，维护石金书的合法权益。被上诉人德夯村一组答辩称：1、石金书对涉案林地未予承包，不存在承包合同登记的林地有遗漏的事实。2、德夯村一组在与石金书的民事诉讼中，才知道吉首市政府给石金书颁发的吉林证字（2010）第5052060098号林权证的内容，本案未超过法定起诉期限。3、石金书提出的民事诉讼与本案行政诉讼属于不同的法律关系，民事诉讼认定的事实不能作为行政诉讼定案的依据。原审适用法律正确，处理恰当。请求二审驳回上诉，维持原判。原审被告吉首市政府述称：1、德夯村一组同意将石金书承包的林地经审批层报后，吉首市政府给石金书颁发吉林证字（2010）第5052060098号林权证，原审判决撤销该证，缺乏事实依据。2、德夯村一组发包的经办人员将争议林地登记在石金书名下，视为该集体组织同意与石金书签订承包合同，现要撤销该合同，已过了一年的除斥期间。3、石金书的1984年《林木、林地、荒山到户分块登记表》上实际登记林地3块，漏登林地2块，2010年吉首市政府将石金书已经使用多年的漏登的林地2块予以补登。德夯村一组只对“椎牛”林地有争议，显然是为了侵占该地的征收补偿款。综上，原审认定事实不清，适用法律错误。请求二审撤销原审判决，驳回德夯村一组的诉讼请求。当事人原审提交并经庭审质证的证据已随案移送本院。经审查，可以作为认定本案事实的依据。二审经审理查明，原审查明的事实属实，予以确认。本院认为：《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道具体行政行为内容之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。本案中，德夯村一组对吉首市政府给石金书颁发的包含争议的“椎牛”林地登记的吉林证字（2010）第5052060098号林权证不服，应在知道或者应当知道该林权证的内容之日2年内提起行政诉讼。“椎牛”林地所涉的林地林权登记现场核实表上的“参加现场核实人签名”和“四邻权利人签名”栏均为空白，吉首市政府和石金书未提供足以证明德夯村一组在石金书领取吉林证字（2010）第5052060098号林权证时就知道或者应当知道林权证相关内容的证据，德夯村一组提出其于2017年与石金书等人的民事诉讼中才知道林权证的内容的主张，符合正常逻辑，予以支持。德夯村一组于2017年10月24日提起本案行政诉讼，未超过2年的法定起诉期限。《中华人民共和国农村土地承包法》第二十一条规定，发包方应当与承包方签订书面承包合同。2000年12月31日发布施行的《林木和林地权属登记管理办法》第五条规定，林权权利人应当根据森林法及其他实施条例的规定提出登记申请，并提交以下文件：（一）林权登记申请表；（二）个人身份证明、法人或者其他组织的资格证明、法定代表人或者负责人的身份证明、法定代理人或者委托代理人的身份证明和载明委托事项和委托权限的委托书；（三）申请登记的森林、林木和林地的权属证明文件；（四）省、自治区、直辖市人民政府林业主管部门规定要求提交的其他有关文件。第十条规定，登记机关对已经受理的登记申请，应当自受理之日起10个工作日内，在森林、林木和林地所在地进行公告。公告期为30天。本案中，争议的“椎牛”林地，在石金书1984年林木、林地、荒山到户分块登记表上未予登记，吉首市政府在诉讼中又未提供此后石金书取得该林地承包经营权的承包合同等权属证明材料，吉首市政府将该林地登记在石金书名下并颁发吉林证字（2010）第5052060098号林权证，证据不足。吉首市政府未提供证明其对受理的“椎牛”林地的登记申请后予以公告的证据，“椎牛”林地所涉的林地林权登记现场核实表上的“参加现场核实人签名”和“四邻权利人签名”栏均为空白，吉首市政府给石金书颁发包含争议的“椎牛”林地登记的吉林证字（2010）第5052060098号林权证，应被认定为程序违法。故吉首市政府给石金书颁发的吉林证字（2010）第5052060098号林权证中的对“椎牛”林地的林权登记，依法应予撤销。吉首市政府给石金书颁发吉林证字（2010）第5052060098号林权证的时间是2010年10月20日，原审法院对德夯村一组提起本案诉讼起诉期限的计算，适用2000年3月10日至2018年2月7日间有效的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》的相关规定，并无不当。行政诉讼中请求撤销行政行为与请求确认行政行为无效，系不同种类的诉讼请求。石金书提出德夯村一组起诉撤销林权证，暗含要求确认林权证无效，根据《最高人民法院关于适用的解释》的一百六十二条规定，本案不符合立案条件的主张，系其理解错误，不予支持。石金书提出2010年林权改革时给石金书换发的林权证，是对1984年石金书承包林地遗漏登记的补登，因该事实吉首市政府与石金书均未提供充分证据证明，不予认定。行政行为一经作出即具有公定力、强制力、确定力和拘束力，在未经法定程序撤销之前可推定具有法律效力，石金书与德夯村一组等为“椎牛”林地征收补偿款的分配引发的民事诉讼中，人民法院基于推定被诉颁证行为有效作出的认定，不影响本案行政诉讼对被诉颁证行政行为的审理。综上，原审认定事实清楚，适用法律正确，处理恰当，依法予以维持。石金书的上诉理由不能成立，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人石金书负担。本判决为终审判决。审判长  朱志林审判员  钟玺波审判员  曾昊锋二〇一九年三月二十日法官助理张晋军书记员曹莎附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……