沈阳高新技术产业开发区人民法院 行 政 判 决 书 （2018）辽0192行初564号 原告王贵利，男，1963年4月6日出生，汉族，无职业，住沈阳市铁西区。 委托代理人祁正丽，女，辽宁腾达律师事务所律师。 原告刘畅，女，1968年12月10日出生，汉族，无职业，住沈阳市铁西区。 委托代理人祁正丽，女，辽宁腾达律师事务所律师。 被告沈阳市苏家屯区城乡建设管理局，住所地沈阳市苏家屯区丁香街196号。 法定代表羿金春，男，职务局长。 委托代理人刘英光，男，该单位工作人员 委托代理人刘阳，男，辽宁同方律师事务所律师。 被告沈阳市苏家屯区人民政府，住所地沈阳市苏家屯区翠柏路14号。 法定代表人李逸群，男，代区长。 委托代理人徐芳，女，该单位工作人员。 委托代理人高莹，女，北京大成（沈阳）律师事务所律师。 原告王贵利、刘畅不服被告沈阳市苏家屯区城乡建设管理局（以下简称“苏家屯城建局”）作出的房屋所有权行政确认及被告沈阳市苏家屯区人民政府（以下简称“苏家屯政府”）行政复议决定一案，于2018年10月25日向本院提起行政诉讼。本院于当日受理后，向二被告送达了起诉状副本及举证通知书。本案依法组成合议庭，于2018年12月18日公开开庭审理了本案。原告王贵利、刘畅的委托代理人祁正丽，被告苏家屯城建局的委托代理人刘英光、刘阳，被告苏家屯政府的委托代理人徐芳、高莹到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告诉称，原告与沈阳市浑河农场达成协议，浑河农场将其所属的1.7亩土地转让给原告，嗣后，原告在该土地上建房，1998年5月30日苏家屯区人民政府为原告王贵利颁发了苏村房字第××号房屋所有权证，为刘畅颁发了苏村房字第××号房屋所有权证及苏村房字第××号房屋所有权证。被告城建局依据不足，因沈苏政办（1994）2号会议纪要是摘要记载会议情况和议定事项的内部文件，该文件并未向社会公示，也未向购买人送达并告知，原告也对该文件的内容不知情，该会议纪要不属于法律法规，不具有普遍约束力的规范性文件。房证上盖有苏家屯区人民政府的公章，只有填发单位一栏处盖的是浑河农场的公章，那么说明该颁发房证行为属于苏家屯政府行为，农场只是一个经办部门，城乡建设管理局作为苏家屯政府的一个职能部门其无权撤销苏家屯政府的行为，且当年在农场范围内的所有房屋××××苏家屯政府负责颁发房证，农场仅是一个经办部门。城乡建设局行使权利依据的是2010年苏家屯区编委关于城乡建设管理局权责范围的通知，即2010年城乡建设管理局才有职权，那么颁发房证的行为是1998年，城乡建设管理局无权利用2010年获得的职权倒置去处理1998年颁发的房证行为（涉及土地、房屋的变更、登记、证照发放，法规监察的职责部门应当是沈阳市规划和国土资源局苏家屯分局，而非苏家屯区城乡建设管理局）。购买的土地款已经交给农场，农场的主办单位是苏家屯国资委。1998年至2018年20年期间在购地建房过程中相关部门没有提出任何要求及异议，2017年9月苏家屯征收局已对涉案土地及房屋进行了现场勘查并进行了评估，当时拟补偿给原告400万，原告未同意。事后城乡建设局强制将涉案房证予以撤销，如原告同意接受400万补偿则不会出现撤销房证事宜。因原告处于低层、弱势群体，不具有话语权、不具有平等谈判权，政府撤销原告手中持有的房证属于一种釜底抽薪式逼迁方式，政府部门此种行为应得到法院遏制。现原告请求：1.撤销沈阳市苏家屯区城乡建设管理局于2018年6月21日做出的《关于王贵利、刘畅位于浑河农场房屋所有权的行政确认书》；2.撤销沈阳市苏家屯区人民政府于2018年10月11日做出的关于沈阳市苏家屯区人民政府行政复议决定书；3.案件受理费由二被告承担。 原告向本院提交的证据为：1.沈阳市浑河农场的《有偿转让协议书》一份，证明原告系通过有偿取得的方式获得涉案土地使用权的，同时证明沈阳市浑河农场系涉案国有土地的所有权人，当年该农场同意原告在该土地建造房屋，否则原告不会购买该土地。由此，原告取得涉案土地合法；2.《收款收据》2份，证明原告已支付购得土地的价款；3.浑国用（1998）字第01273号与01××74号国有土地使用证各一份，证明原告有偿获得涉案土地后，已获得国有土地使用证，但是该相关土地使用证的颁发部门是沈阳市人民政府，浑河农场只是土地使用证的颁发的填发单位而已,涉案被告只是区政府职能部门，无权撤销市政府颁发土地使用证的权利；4.苏村镇房字第××号、01××74号、01274-××号房屋所有权证各一份。证明原告当年在浑河农场的同意下，已在涉案土地建造了房屋，且已获得房证，原告从建造房屋至今无人予以制止，无人提出异议。且该相关房证系沈阳市苏家屯区人民政府为原告颁发的，浑河农场只是房证的填发单位而已。城乡建设局只是区政府的职能部门，无权撤销区政府的行为；5.原告邻居的房证，证明在97年至98年期间，沈阳市苏家屯区人民政府仍在为房屋建造者颁发房产证，该相关房证均未被撤销，因相关邻居的房证均在其个人手中保管，原告无法调取原本；6.沈阳市中级人民法院（2008）沈中民二终字773号民事判决书，证明，农场其他房证也是由浑河农场经办颁发的，且市法院在审理其他民事案件期间，已确认了农场经办颁发房证的效力了；7.原告与苏家屯区征收局徐建军局长的谈话录音，证明当时征收局已同意为原告补偿400万元；8.现场勘查记录单2份、征收补偿评估明细表、拆迁费用评估明细表。证明当年政府部门已对涉案房屋等进行拆迁补偿评估，结合证据7，政府撤销原告手中持有的房证是一种逼迁的方式,该方式不应得到人民法院的支持；9.徐建军局长办公场所的牌匾三块照片，证明徐建军局长负责苏家屯区的国有土地房屋征收工作、负责土地房屋征收补偿工作、负责城乡建设事务，由此徐建军与原告的谈话系代表政府履行职务行为；10.沈阳市浑河农场工商登记信息表，证明当年经办为原告颁发房证的机构目前尚存；11.结婚证，证明原告之间系夫妻关系；证据12.辽宁省城镇国有土地使用权出让和转让实施办法，证明原告具有使用浑河农场主体资格。 被告苏家屯城建局辩称，被告作出本案具体行政行为具有法定职权，在作出本案具体行政行为之前依法查明了相关事实并履行了告知义务，被告作出本案具体行政行为认定事实清楚证据充分，程序合法，请求驳回原告的诉讼请求。 被告苏家屯城建局向本院提交的证据为：1.沈苏编发〔2010〕56号文件；2.沈苏政办发〔2017〕52号文件，证据1-2证明被告的职权依据；3.王贵利土地登记申请书；4.王贵利地籍调查表；5.刘畅土地登记申请书；6.刘畅地籍调查表；7.刘畅国有土地使用证；8.王贵利国有土地使用证，证据3-8证明给原告办理了土地证的依据；9.王贵利房产登记表（01272村镇办登记表）；10.刘畅房产登记表（01274）；11.刘畅房产登记表（01274-1），证据9-11证明浑河农场给刘畅办理房产证的情况，按照区政府文件1994年停止发放，但浑河农场1998年仍在发放，其没有职权；12.王贵利房屋所有权证（01273）；13.刘畅房屋所有权证（01274）；14.刘畅房屋所有权证（01274-1），证据12-14证明浑河农场发证情况，按照发证日期，浑河农场不具备发证职权，本案确认书就是撤销房证；15.纪委向原浑河农场场长王保烈谈话笔录；16.纪委对原浑河农场副场长谈话笔录，证据15-16证明经过纪委谈话调查，1998年浑河农场没有发放房证的职权；17.《会议纪要》（沈苏政办[1994]2号），证明浑河农场1994年8月16日以后列入城市规划区，不具备了发证职权；18.区政府文件请批单办文第882号、沈浑农字（2018）10号浑河农场文件，证明浑河农场于2018年6月7日向区政府提出申请关于认定王贵利，刘畅土地证和房屋所有权证无效的申请；19.浑河农场情况说明，浑河农场办证时已经没有职权；20.苏家屯规土分局情况说明，证明浑河农场已经列入城市规划区，原告建房没有到土地部门审批；21.被告1对原告的现场询问笔录；22.申请召开听证会申请书，证明2018年6月27日被告收到了听证会申请书；23.听证申请的答复，证明原告听证申请已经超过期限；24.房屋所有权行政确认预先告知书，证明6月12日在向原告当场送达，原告拒收，6月13日是被告到原告厂房送达，原告拒签；25.房屋所有权行政确认书；26.房屋所有权行政确认书邮寄证明。 被告苏家屯政府辩称，答辩人作为区建管局的本级人民政府，根据《行政复议法》第十二条，答辩人有权受理针对区建管局具体行政行为的行政复议申请，具有作出案涉行政复议决定的法定职权。依据《关于印发沈阳市苏家屯区城乡建设管理局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》第一项第15条之规定，区建管局具有作出《沈阳市苏家屯区城乡建设管理局关于王贵利、刘畅位于浑河农场房屋所有权的行政确认书》的法定职权。依据沈苏政办（1994）2号《关于界定城市规划区有关管理职能的会议纪要》，自1994年8月起，沈阳市浑河农场已经不再具有发放房屋所有权证的行政职能，上述行政职能已经划归区规划土地管理局负责。1998年，原告在未经沈阳市规划和国土资源局苏家屯分局批准，未取得国有土地使用证、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证的情况下，擅自在浑河农场承租的国有农用地上建设房屋三处并取得了房屋产权证，上述证件的填发机关均为沈阳市浑河农场房地产科。但沈阳市浑河农场主张原告不是沈阳市浑河农场职工，不具备取得土地证和房产证的主体资格，否认曾为原告办理、填发过土地使用证和房屋所有权证。因此，可以确认原告所持有的3份房屋产权证从颁发时间、办理程序到填发单位均存在瑕疵，应予以确认无效。区建管局在作出《沈阳市苏家屯区城乡建设管理局关于王贵利、刘畅位于浑河农场房屋所有权的行政确认书》前，依法查明了上述事实并履行了事先告知义务，于2018年6月12日作出《沈阳市苏家屯区城乡建设管理局关于王贵利、刘畅位于浑河农场的房屋所有权的行政确认预先告知书》并于同日留置送达给原告，告知了其陈述、申辩、听证的权利，程序亦不存在瑕疵。根据《行政复议法》第二十八条，答辩人在确认以上事实后，依据上述法律规定做出了案涉行政复议决定，决定维持《沈阳市苏家屯区城乡建设管理局关于王贵利、刘畅位于浑河农场房屋所有权的行政确认书》，该行政复议决定认定事实清楚、适用法律正确，应予以维持。区建管局于2018年6月21日作出《沈阳市苏家屯区城乡建设管理局关于王贵利、刘畅位于浑河农场房屋所有权的行政确认书》后，原告于2018年8月16日向答辩人申请行政复议，答辩人于当日予以受理。答辩人受理该行政复议申请后，依法通知区建管局进行答复并提供相关证据，根据双方提供的证据进行了客观公正的审查，并于2018年10月11日作出苏政复决字〔2018〕4号《行政复议决定书》，于2018年10月15日分别送达给原告和区建管局。上述受理及审查期限均符合法律规定，案涉行政复议决定作出程序合法。综上，答辩人具有作出案涉行政复议决定的法定职权，该行政复议决定认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，应予以维持。因此，请求驳回原告的全部诉讼请求。 被告苏家屯政府向本院提交的证据为：1.苏政复决字[2018]4号《行政复议决定书》，证明被诉行政复议决定认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，应予以维持；2.沈阳市苏家屯区机构编制委员会作出的《关于印发沈阳市苏家屯区城乡建设管理局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》，证明被告区建管局具有作出《沈阳市苏家屯区城乡建设管理局关于王贵利、刘畅位于浑河农场房屋所有权的行政确认书》的法定职权；3.沈苏政办（1994）2号《关于界定城市规划区有关管理职能的会议纪要》，证明自1994年8月起，沈阳市浑河农场已经不再具有发放房屋所有权证的行政职能，上述行政职能已经划归区规划土地管理局负责；4.沈阳市规划和国土资源局苏家屯分局作出的《关于王贵利、刘畅土地证的情况说明》，证明原告所建设的案涉三处房屋未经沈阳市规划和国土资源局苏家屯分局批准，未取得国有土地使用证、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证；5.沈阳市浑河农场作出的《情况说明》，证明原告不具备取得土地证和房产证的主体资格，沈阳市浑河农场否认曾为原告办理、填发过土地使用证和房屋所有权证；6.苏村镇房字第××号、第××号、第××号房屋所有权证，证明该房证从颁发时间、办理程序到填发单位均存在瑕疵，应属无效；7.《沈阳市苏家屯区城乡建设管理局关于王贵利、刘畅位于浑河农场的房屋所有权的行政确认预先告知书》，证明被告区建管局在作出具体行政行为前，履行了法定程序；8.《沈阳市苏家屯区城乡建设管理局关于王贵利、刘畅位于浑河农场的房屋所有权的行政确认书》，证明被告区建管局作出的具体行政行为合法，应予维持；9.行政复议申请书、邮寄运单、送达记录；10.行政复议文书送达回证2份；原告申请、原告、被告区人社局签收，证明被告区政府作出行政复议决定程序合法。 经庭审质证，本院对证据认证如下：对原告提供的证据1、2、3系原告获得国有土地使用权相关依据，且与被告苏家屯城建局提供的证据3-12相互佐证，本院予以确认。对原告提供证据4，系被告苏家屯城建局确认无效房屋产权证，被诉行政确认书已注明浑河农场为本案原告发证这一事实，故本院对房屋产权证存在予以确认。对原告提供的证据5系复印件，本院不予确认。对原告提供的证据6案例，与本案无关，本院不予确认。对原告提供的证据7-9，用以证明政府存在先谈拆迁不成，后撤销房证情形，因与本案诉争行政行为本身无关，本院仅作为参考使用。对原告提供的证据10、11，本院对该证据的真实性予以确认。对原告提供的证据12，该证据为地方性法规，不作为证据使用。对苏家屯城建局提供的证据25，以及被告苏家屯政府提供的证据1、8，该证据为本案的被诉行政行为，不作为证据使用。对被告苏家屯城建局、苏家屯政府提交的其它证据的真实性本院予以确认，对于证明问题，本院将结合原、被告提供的证据，以及证据本身内容进行综合判断。 经审理查明，原告王贵利与原告刘畅为夫妻关系。原告王贵利于1998年5月30日取得编号为浑国用（1998）字第01273号国有土地使用证，原告刘畅于1998年5月30日取得编号为浑国用（1998）字第××号国有土地使用证，上述土地证填发机关为沈阳市浑河农场房地产科。同年同日，原告王贵利取得苏村镇房字第××号房屋所有权证，原告刘畅取得苏村镇房字第01274号及苏村镇房字第01274-××号房屋所有权证，房屋所有权证填发单位为沈阳市浑河农场房地产科。2018年6月7日沈阳市浑河农场向苏家屯政府上报《关于认定王贵利、刘畅土地证和房屋所有权证违规办理的请求》（沈浑农字[2018]10号），请求苏家屯政府对王贵利、刘畅的土地使用证和房屋所有权给予无效确认。2018年6月12日，被告苏家屯城建局作出《沈阳市苏家屯区城乡建设管理局关于王贵利、刘畅位于浑河农场的房屋所有权的行政确认预先告知书》（以下简称“预先告知书”），告知二原告根据1994年8月16日苏家屯区人民政府沈苏政办（1994）2号会议纪要，明确规定沈阳市浑河农场的农房审批、房照发放、土地登记、规划管理等职能有苏家屯区规划土地局行使，沈阳市浑河农场不再具有以上相关职能。1998年原告在未经苏家屯规划土地局批准，未获得相关手续，擅自在浑河农场承租的国有农用地上建设房屋三处，违反了相关规定，根据《辽宁省行政执法条例》第三十一条规定，拟确认二原告的三处涉案房屋产权证无效，并告知二原告在接到告知书之日起2日内提交陈述、申辩，3日内提交听证申请。上述预先告知书于2018年6月13日因二原告拒收，苏家屯城建局对其进行留置送达。原告于2018年6月15日书写申请召开听证会申请书，于2018年6月27日送达苏家屯城建局，同日，苏家屯城建局作出对二原告的听证申请作出答复，告知原告未在3日内提交书面听证申请，决定不予召开听证会。2018年6月21日苏家屯城建局作出《沈阳市苏家屯区城乡建设管理局关于王贵利、刘畅位于浑河农场的房屋所有权的行政确认书》，确认二原告涉案房屋的房屋产权证无效。二原告不服该行政确认书于2018年8月15日向苏家屯政府提起行政复议，苏家屯政府于2018年10月11日作出《行政复议决定书》（苏政复决字[2018]4号），决定维持苏家屯城建局的行政行为。现原告不服二被告的行政行为，到院来诉。 另查明，原告持有的1998年5月房屋所有权证，在1998年时沈阳市浑河农场当时房产科负责人员为刘国玉，现已经去世，沈阳市浑河农场现无法说明当时发证的原因。 再查明，1994年8月16日，苏家屯政府作出《会议纪要》（沈苏政办[1994]2号），载明根据苏家屯政府1993年第十六次常务会议将浑河农场纳入城市规划区管理。关于职责界定问题，将新纳入规划区区域的农房管理，包括农房审批、私房交易、房照发放等，统由区规划土地管理局管理，有关乡镇、农场不再承担上述职能。2010年12月6日沈阳市苏家屯区机构编制委员会作出《关于印发沈阳市苏家屯区城乡建设管理局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（沈苏编发[2010]56号），载明被告苏家屯城建局内设机构村镇建设办公室，村镇建设办公室负责村镇集体土地房屋的产权登记。2017年6月22日苏家屯政府作出《苏家屯区人民政府办公室关于印发城乡建设管理局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（沈苏政办发[2017]52号），载明被告苏家屯城建局的内设机构村镇建设办公室负责对农村集体土地房屋的产权登记。 本院认为，原告获取制式房屋产权证文本系沈阳市浑河农场到被告苏家屯城建局内设机构村镇建设办公室领取，领取时证号为“苏村镇房字”，该房屋所有权证文本已统一印制沈阳市苏家屯区人民政府印章，虽填发单位加盖沈阳市浑河农场房地产科公章，但无论从房产证号还是房证出处都来自于被告苏家屯城建局内设机构村镇建设办公室，发证行为其实质为被告苏家屯城建局委托沈阳市浑河农场实施，故苏家屯城建局具有对其所发房屋所有权证进行自查自纠职权。2018年6月21日苏家屯城建局作出《沈阳市苏家屯区城乡建设管理局关于王贵利、刘畅位于浑河农场的房屋所有权的行政确认书》，确认二原告涉案房屋的房屋产权证无效，本院认为其性质为发证单位对所发证照的自纠自查行为。 关于被告苏家屯城建局认定发放给原告房屋所有权证系1998年5月30日沈阳市浑河农场房产管理人员违反苏家屯区政府相关规定，为原告办理房屋产权证。对此被告提供1994年8月16日苏家屯政府作出《会议纪要》（沈苏政办[1994]2号），规定浑河农场纳入城市规划区管理，新纳入规划区区域的农房管理，包括农房审批、私房交易、房照发放等，统由区规划土地管理局管理，有关乡镇、农场不再承担上述职能，故对于1994年8月16日之后沈阳市浑河农场再行填发房屋所有权证不具备职权之主张，本院予以支持。关于苏家屯城建局内设机构村镇建设办公室为浑河农场发放空白制式房证、浑河农场房产管理人员违规发放证件导致撤销房证问题，以及是否存在谈迁征收事宜，与本案被诉行政行为本身无关，对此部分并不属于本案审理范围。 关于原告提出被告苏家屯城建局未举行听证，程序违法的主张。行政听证程序是指行政机关在做出重大的、影响行政相对人权利义务的决定前，听取当事人陈述、申辩和质证，然后根据双方质证，核实相关材料做出行政决定的程序，其实质系为弄清事实，确保行政相对人有效抗辩权，从而保证行政决定的适当性与合法性。本案中，苏家屯城建局作出的案涉《预先告知书》时间为2018年6月12日，于2018年6月13日送达原告并载明可于3日内提交听证的书面申请，原告于2018年6月27日提出听证申请，已超过上述期限，故本院对原告的主张不予支持。 对于本案行政复议部分。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条规定，被告苏家屯政府具有行政复议的法定职权，被告苏家屯政府作出被诉复议决定履行了立案、审核、决定、送达等程序，程序合法，符合法律规定。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九、七十九条之规定，判决如下： 驳回原告王贵利、刘畅的诉讼请求。 本案诉讼费50元，由原告承担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉至沈阳市中级人民法院。 审 判 长  王 勇 人民陪审员  李纪刚 人民陪审员  徐鸿鹏 二〇一九年三月二十一日 法官助理葛睿飞 书记员张明伦 本判决所依据的相关法律 《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。