浙江省杭州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2018）浙01行初466号 原告杭州八鼓桥文化创意有限公司，住所地浙江省建德市航头镇溪沿村。 法定代表人黄国文。 原告叶丽娟，女，1968年12月10日出生，汉族，住浙江省建德市。 原告刘天华，男，1984年7月27日出生，汉族，住浙江省建德市。 被告建德市人民政府，住所地浙江省建德市新安江街道新安路1号。 法定代表人朱欢，市长。 到庭负责人孟关良，副市长。 委托代理人刘复文，建德市航头镇人民政府工作人员。 委托代理人翁洪，浙江杭星律师事务所律师。 原告杭州八鼓桥文化创意有限公司（以下简称八鼓桥公司）、叶丽娟、刘天华因要求确认被告建德市人民政府（以下简称建德市政府）于2017年9月2日拆除登记于原建德县毛巾厂名下的坐落于建德市航头镇溪沿村的房屋，于2018年8月30日向本院提起行政诉讼。本院于2018年9月17日立案后，同日向被告建德市政府发送起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年3月8日公开开庭审理了本案。原告八鼓桥公司的法定代表人黄国文、叶丽娟、刘天华，被告建德市政府的负责人孟关良及委托代理人刘复文、翁洪到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告八鼓桥公司、叶丽娟、刘天华诉称：建德县毛巾厂是八鼓桥公司合法的生产经营办公场所，厂房的四间传达室是叶丽娟的唯一住房，刘天华在厂房里存放了大量的原材料。在无法定依据和程序的情况下，2017年9月1日，建德市政府市长朱欢，突然召开由副市长、建德市人民法院、建德市公安局、建德市纪委、建德市国土局、建德市航头镇人民政府（以下简称航头镇政府）等单位负责人参加的拆毁建德县毛巾厂的会议，会议决定：拆毁建德县毛巾厂、毁灭厂房内一切财物。2017年9月2日凌晨，在三原告完全不知情的情况下，被告组织大量人员，动用多台挖掘机械，突然对法院裁定保全的建德县毛巾厂进行毁灭性拆毁。该行为造成八鼓桥公司整个生产经营办公场所、财产等被全部毁灭，叶丽娟住房内所有生活设施和生活用品被全部毁灭，刘天华存放在厂房内的物品被全部毁灭，给三原告造成了巨大的经济损失和精神伤害。依据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定及建德县毛巾厂地块征迁的《建德市人民政府征收土地方案公告》，建德市政府是拆毁建德县毛巾厂的法定主体与事实主体。综上，请求：确认被告拆除建德县毛巾厂的行政行为违法，本案诉讼费用由被告承担。 原告八鼓桥公司、叶丽娟、刘天华向本院提交了以下证据：1、原告的工商营业执照与住所证明，拟证明自2014年10月21日，建德县毛巾厂是八鼓桥公司的合法生产经营办公场所；2、变压器变更资料一组，拟证明该厂是八鼓桥公司的合法生产经营场所；3、证明，拟证明八鼓桥公司装修建德县毛巾厂时，为方便管理，要求叶丽娟居住到厂房里，四间传达室是叶丽娟的住房；4、厂房使用协议，拟证明刘天华使用建德县毛巾厂存放物品；5、视频光盘，拟证明三原告位于建德县毛巾厂内的部分财物；6、郑光明在拆毁厂房前的录音，拟证明拆毁厂房是建德市政府在2017年9月1日会议上定下来的，航头镇政府是拆毁厂房的主要实施方；7、建德县毛巾厂被拆毁的现场照片，拟证明建德市政府、航头镇政府的非法行政行为导致整个厂房被毁于一旦，给三原告造成了巨大的经济损失；8、快递单、EMS查询单，拟证明2018年8月30日，杭州市中级人民法院收到原告8月29日寄出的行政起诉状；9、快递单，拟证明2018年9月3日，原告收到由杭州市中级人民法院8月31日退回的行政起诉状；10、征收土地方案公告(建征迁[2014]-039号)，拟证明建德市政府是拆毁厂房的事实主体；11、（2015）浙杭民终字第874号庭审调查笔录，拟证明厂房已经由信越公司转让给黄国文；12、（2015）浙杭民终字第874号民事判决，拟证明案涉厂房已经在2015年之前转让给黄国文；13、（2014）浙建寿民字第121号民事案件两个代理人（夏忠勤、吴志林）证言，拟证明证人已经知道案涉厂房已经由信越公司转让给了黄国文，该案受理费也由黄国文支付；14、余建贞证人证言，拟证明厂房4间传达室的钥匙已经转交给叶丽娟和黄国文；15、李兆华证人证言，拟证明相关民事诉讼由叶丽娟、黄国文委托律师进行；16、照片、《关于要求销户的函》、龚柏成在2015年5月9日公安的笔录、李俊在2015年5月15日公安的笔录、2015年11月9日叶丽娟给李俊的书信、2015年11月11日李俊给叶丽娟回的短信、2016年1月8日航信答字（2015）17号《信访事宜答复意见书》、2016年12月11日要求恢复原毛巾厂被拆围墙等事项的函、杭州信越针织有限公司（以下简称信越公司）给航头镇政府的函、叶丽娟向航头镇政府领导发出求救的短信、建德市信访局陆庆华向叶丽娟所要资料、建德市市委常委尤荣福接访叶丽娟、黄国文现场录音整理、建德市政府信息公开告知书、会议通知单、建德市政府信息公开告知书，拟证明自2015年5月，航头镇政府就知道并承认建德县毛巾厂的实际所有人是黄国文、叶丽娟，自2016年9月6日，建德市政府等单位领导均知道并清楚建德县毛巾厂的实际所有人是黄国文、叶丽娟，建德县毛巾厂是八鼓桥公司的生产经营场所；17、最高人民法院（2017）最高法行申1337号行政裁定书，18、山东省高级人民法院（2017）鲁行终476号行政裁定书，证据17、18拟证明建德市政府是本区域内负责拆迁的行政主体，航头镇政府只是配合拆迁，建德市政府是适格的被告；19、郑广明在建德市公安局做的询问笔录，20、邵越香出具给的建德市人民法院的2017年8月24日函告，21、建德市国土资源局出具给建德市人民法院的函，证据19-21拟证明被告与信越公司签订的征收补偿协议是征收协议，不是被告所称的民事行为；22、起诉人向建德市人民法院提交材料清单，23、建德市人民法院受理诉前财产保全申请通知书，24、（2017）浙0182民初4171号民事裁定书，25、2017年8月28日叶丽娟、黄国文给航头镇政府的函告，26、2017年8月28日叶丽娟、黄国文给航头镇资产经营有限公司的函告，证据22-26拟证明建德市政府拆除的案涉厂房是在2017年8月30日已进入司法程序的案涉财产，且在2017年9月1日被建德市人民法院裁定保全。27、（2018）浙0182行初86号建德市人民法院受理案件通知书，拟证明案涉征收协议确认违法的行政诉讼已经进入司法程序。28、公司基本情况（吊销未注销）、建德市信越服饰有限公司营业执照、变更登记情况，拟证明2004年信越公司虽受让了建德县毛巾厂，但其不是该厂房的实际使用人；29、关于要求新上80KV变压器的申请表、客户变更用户（丙类）申请表、国网浙江建德市供电公司的情况说明，拟证明2017年8月24日八鼓桥公司在正常生产经营中；30、航头镇政府信息公开告知书、信息公开答复书、拟证明航头镇政府与杭州市信越针织有限公司签订的《企业征收补偿协议》没有职权依据、法律依据，没有经过征收程序；31、叶丽娟住房内损失财物清单，32、刘天华存放在建德县毛巾厂厂房内的物品清单，证据31、32拟证明拆毁厂房给叶丽娟、刘天华造成的损失；33、电视台于2018年10月8日给建德市政府的汇报、电视台于2018年12月5日给叶丽娟的信息答复、农业局于2018年10月25日的信息公开申请答复书，拟证明叶丽娟、黄国文所在单位就案涉厂房的征迁工作向市政府汇报；34、建德市航头镇毛巾厂用地情况面积表，拟证明部分面积原协商过户到黄国文、叶丽娟名下；35、建德市国土资源局政府信息公开申请告知书，拟证明三原告未收到被告的责令交出土地决定书；36、建政复立字[2019]5号行政复议案件受理通知书，拟证明原告向建德市政府申请复议请求撤销案涉征收协议。 原告刘天华还补充提交证据：刘天华与航头镇政府负责征迁的党委委员的电话录音，拟证明航头镇政府知道刘天华有财物放在案涉厂房内。 被告建德市政府辩称：原告的诉请没有事实和法律依据，并且叶丽娟提出要求航头镇政府恢复住房、赔偿住房中的所有生活设施和生活用品等诉请的民事案件已由建德市人民法院以(2017)浙0182民初5688号恢复原状纠纷案立案受理，该案目前尚在审理中。本案不是必要共同诉讼，三原告非利益共同体，不能作为同一案件的共同原告。必要的共同诉讼是指当事人一方或双方为两人以上，参加诉讼的同一方当事人之间的诉讼标的是共同的，人民法院必须合并审理的诉讼。必要的共同诉讼诉讼标的必须是同一法律关系，各诉之间具有不可分割的联系。人民法院不能分案审理，必须合并审理，对于原告遗漏被告的，人民法院则应当告知。而在本案中，八鼓桥公司认为其主张权利的基础是原建德县毛巾厂是其合法的生产经营办公场所;叶丽娟主张权利的基础是基于借住;刘天华主张权利的基础是厂房租赁关系，三者明显不是同一法律关系，应该说三者之间是没有关系的。因此，本案中八鼓桥公司、叶丽娟、刘天华不能作为共同原告。三原告对于本案所涉的原建德县毛巾厂不具有任何权利，非案件适合原告主体。原告所提到的“建德县毛巾厂”实际是案外人信越公司的资产，相关事实在(2016)浙01民终2297号案件中已经予以认定。该判决书第二项判决内容明确“建德市航头镇资产经营有限公司于本判决生效后三十日内协助信越公司按照涉案《协议书》约定办理相应土地的过户登记手续”，由此确定了原建德县毛巾厂的产权归属问题。后因建德市寿昌江小江溪至童家溪段河道治理工程建设需要，航头镇政府于2017年8月24日与信越公司达成《企业征收补偿协议》，由航头镇政府对信越针织的房地产进行处置，航头镇政府也是依据与原建德县毛巾厂的合法权利人信越针织达成的协议进行了相应的拆除行为。本案三原告既非信越针织房地产的所有权人，也未有证据证明其对信越针织的房地产具有占有、使用、收益的权利，不是本案适格的原告主体。建德市政府不是(2018)浙01行初466号案件适合的被告。航头镇政府于2017年8月24日与信越公司达成《企业征收补偿协议》，该协议系平等民事主体间经自愿协商一致达成的，被告既不是协议的当事方，也不是拆除原建德县毛巾厂地块信越针织房地产的实施主体，拆除行为是由航头镇政府依据协议约定进行的。因此，建德市政府不是本案适格的被告。航头镇政府对原建德县毛巾厂的拆除是基于协议的民事行为，非具体行政行为，不属于行政诉讼范畴。据了解，航头镇政府于2017年8月24日与信越公司间的《企业征收补偿协议》是在双方经平等友好协商就征收回购相关事宜达成一致意见的基础上签订的。协议双方进行的只是债权的转让，并不违反法律的规定，系协议双方平等自愿达成的，且协议已部分履行。而航头镇政府也是依据与建德县毛巾厂的合法权利人信越针织签订的协议内容进行了相应的拆除，系平等民事主体之间的合同行为，不属于行政诉讼管辖范畴。(2017)浙0182民初5688号恢复原状纠纷的民事案件目前已在建德市人民法院审理过程中。2017年11月22日，八鼓桥公司的法定代表人黄国文和叶丽娟以恢复原状纠纷为案由向建德市人民法院起诉航头镇政府，案号为(2017)浙0182民初5688号。航头镇政府作为该民事诉讼案件的被告已经参加了案件庭审。基于同事实的民事案件已由其他法院在审理，行政案件不应另行立案审理。综上，请求依法驳回原告的起诉。 被告建德市政府向本院提交了以下证据：1、（2016）浙01民终2297号民事判决书，拟证明杭州中院于2016年6月17日判决原建德县毛巾厂房地产权属归信越公司的事实；2、企业征收补偿协议，拟证明航头镇政府与信越公司于2017年8月24日就原建德县毛巾厂房地产征收、回购相关事宜达成一致意见的事实。 经庭审质证，原告对被告提交的证据提出如下质证意见：对证据1的证明对象有异议，认为该民事诉讼系原告为将厂房过户到自己名下进行的诉讼，因被告未履行该判决导致无法过户到原告名下，信越公司无权处置案涉房产；对证据2的证明对象有异议，认为案涉协议的名称及内容表明该协议是征收补偿协议，是行政协议。 被告对原告提交的证据提出如下质证意见：对证据1的关联性有异议，认为不能证明该住所是原告所有；对证据2的关联性有异议，认为不能证明所有权关系；认为证据3、4系原告自行制作，不属于证据；对证据5的关联性有异议；对证据6的真实性、关联性有异议，认为拆除主体是镇政府；对证据7的关联性有异议，认为拆除主体是镇政府；对证据8、9无异议；对证据10的证据对象有异议，认为被告不是房屋拆除主体；对证据11的关联性、证明对象有异议，认为不动产转让以登记为准；对证据12的证明对象有异议；对证据13的形式合法性有异议；对证据14、15的关联性有异议，认为不能证明案涉物权发生变化；对证据16的证明对象有异议，认为不能证明所有权发生转移；对证据17、18的关联性有异议；对证据19-21的证明对象有异议，认为案涉协议是债权回购协议，不是征收厂房的协议；关于证据22-26认为航头镇政府拆除厂房时不知道已进入司法程序；对证据27的关联性有异议，认为不能证明是原告财产；对证据28的证明对象有异议，认为信越公司与建德市信越服饰有限公司的法人一致；关于证据29，认为不能证明原告是厂房的所有权人；关于证据30，认为案涉征收协议是平等主体之间的债权转让；对证据31、32的关联性有异议；对证据33的关联性有异议，认为不能证明案涉土地及房屋是原告所有；对证据34的关联性有异议；对证据35无异议；对证据36的关联性有异议。对刘天华补充提交的证据的真实性、合法性、关联性均有异议。 本院对上述证据认证如下：原告提交的证据1-5可以证明三原告使用案涉房屋，及案涉房屋内有财物的事实，予以采信；证据6与本案不具有关联性，不予采纳；对证据7可以证明案涉房屋被拆除的状况，予以采信；证据8、9可以证明原告的起诉时间，予以采信；证据10-16、19-21与本案不具有关联性，不予采纳；证据17、18不能证明其待证对象，不予采信；证据22-26可以证明案涉房屋的产权纠纷进入司法程序，案涉房屋被拆除时已被人民法院保全；证据27、28与本案不具有关联性，不予采纳；证据29可以证明原告八鼓桥公司使用案涉房屋的事实，予以采信；证据30与本案不具有关联性，不予采纳；证据31、32系原告主张的财物损失价值，与本案不具有关联性，不予采纳；证据33-36与本案不具有关联性，不予采纳。原告刘天华提交的补充证据与本案不具有关联性，不予采纳。被告提交的证据1、2内容真实，来源与形式合法，与本案具有关联性，予以采信。 经审理查明：2017年8月24日，航头镇政府与信越公司签订《企业征收补偿协议》，就登记于原建德县毛巾厂××下××于建德市××沿村的房屋补偿达成协议。2017年9月2日，航头镇政府拆除案涉房屋。 八鼓桥公司的注册经营地址系案涉房屋。八鼓桥公司将案涉部分房屋交由叶丽娟居住使用。刘天华与黄国文达成协议租用案涉部分房屋用做仓库。三原告均主张对案涉房屋的使用权而提起本案诉讼。 原告原以航头镇政府、建德市政府为共同被告提起本案诉讼，诉讼过程中，原告变更被告为建德市政府。航头镇政府收到本院送达的举证通知书后提交了答辩状，提出其系拆除案涉房屋的实施主体，系根据与信越公司签订的征收补偿协议的约定进行的拆除工作。 另查明，（2016）浙01民终2297号民事判决确认如下事实：2004年2月，航头镇政府决定盘活由其出资开办的乡镇工业企业浙江省建德市毛巾厂资产，发展工业经济，经与信越公司协商一致签订协议书一份，约定将原建德市毛巾厂的所有厂房及场地一次性整体转让给信越公司。协议约定转让款为50万元，并约定由信越公司于2004年底将转让款付清后，再“移交土地使用证”。协议签订后，信越公司支付了转让款40万元，余款10万元一直未付。2015年1月16日，案外人黄国文向航头镇政府汇款10万元，备注栏注明代信越公司支付购买原建德市毛巾厂转让款，该款于2015年2月26日被航头镇政府退回。2015年7月31日，信越公司向航头资产公司邮寄了协助过户通知书一份，因拒收而被退回。2011年12月20日，航头镇政府决定将原建德市毛巾厂存量土地及资产划归航头资产公司，并由该公司协助企业清理相关的债权债务。2004年2月签订的协议所指向的土地使用权尚登记在建德县毛巾厂（即浙江省建德市毛巾厂）名下，土地证载明的用地面积为6305.5平方米，土地性质为集体土地建设用地。2016年6月17日，本院作出（2016）浙01民终2297号民事判决，判令建德市航头镇资产经营有限公司协助信越公司按照协议书约定办理相应土地的过户登记手续。 再查明，黄国文、叶丽娟与信越公司、邵越香、航头镇政府、建德市航头镇资产经营有限公司合同纠纷一案，黄国文、叶丽娟申请财产保全，请求保全杭州信越针织有限公司所有的登记在建德县毛巾厂××下××于建德市××沿村的房地产，2017年9月1日，建德市人民法院作出（2017）浙0182民初4171号民事裁定，决定查封该房地产。 本院认为，本案中，被告建德市政府及航头镇政府均主张系航头镇政府根据与信越公司签订的征收补偿协议的约定，对案涉房屋进行拆除。航头镇政府作为一级人民政府，其独立承担实施行政行为的法律后果。本案中实施拆除房屋行为的系航头镇政府，故原告不服拆除房屋行为提起诉讼，应以航头镇政府为被告。原告主张建德市政府应为本案被告，缺乏事实与法律依据。本院依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条的规定，已向原告释明，告知其变更被告为市航头镇政府，但原告拒绝变更。故本案应依法驳回原告的起诉。综上，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（三）项之规定，裁定如下： 驳回原告杭州八鼓桥文化创意有限公司、叶丽娟、刘天华的起诉。 如不服本裁定，可在收到本裁定书之日起10日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉至浙江省高级人民法院。 审 判 长  李希芝 审 判 员  廖珍珠 人民陪审员  朱志华 二〇一九年三月十五日 书 记 员  寿 芳