辽宁省葫芦岛市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）辽14行初28号原告刘忠礼，男，1969年2月25日出生，满族，住址兴城市。被告葫芦岛市人民政府，住所地葫芦岛市龙湾大街15号。法定代表人王力威，该市市长。委托代理人蔡久峰，该市司法局工作人员。原告刘忠礼诉被告葫芦岛市人民政府撤销行政复议决定一案，于2019年1月18日向本院提起行政诉讼。本院立案后，向被告葫芦岛市人民政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年3月11日公开开庭审理了本案。原告刘忠礼，被告葫芦岛市人民政府的委托代理人蔡久峰到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原告刘忠礼诉称，原告系辽宁省兴××四家屯街道邴家村邴家屯村民，在纪家村××屯“三耳地、大鼻地、白砬地”有转包土地经营权，依法自主经营樱花树苗、葡萄树苗等的繁育产业，该苗圃地在2013年8月份被兴城市人民政府征收（用），但征收方未对原告苗圃地内的苗木及相关配套设施等进行依法补偿，于2014年3月11日强制推毁，给原告造成巨大财产损失及停产停业至今的巨大经济损失。兴城市国土资源局2016年3月28日作出兴国土信不存告［2016］第2号《政府信息不存在告知书》，证实了涉案地块未办理集体土地征收为国有土地的征地批复。此后，因兴城市国土资源局不履行查处违法用地的法定职责，（2018）辽14行终18号判决责令兴城市国土资源局按照法律法规规定履行法定职责。但是兴城市国土资源局在法定期限内未依法履行职责，原告遂向葫芦岛市连山人民法院申请强制执行，执行过程中，2018年11月24日原告收到葫芦岛市连山区人民法院邮寄的兴城市国土资源局在该案中提交的执行情况说明及附件，才获悉兴城市人民政府2013年12月18日即与辽宁龙田置业有限责任公司签订了国有土地使用权出让成交确认书，2013年12月26日即作出兴政地字［2013］72号《关于向辽宁龙田置业有限责任公司出让土地使用权的批复》。根据原告所知，邴家村剩余土地（耕地）共1600亩，兴城市人民政府于2012年一次性全部征收（用）（不包括北山林地、宅基地和巷道占地），而2012年以后涉及邴家村土地的4个征地批复都是2014年3月25日作出的，即：辽政地挂（2014）32号、33号、34号、35号，原告认为，兴政地字［2013］72号批复文件在集体土地未被征收为国有的情况下即作出，且以“国有土地使用权”出让，显属严重违法。兴政地字［2013］72号批复文件中载明出让土地面积为55227.67平方米为邴家村土地，而实际上辽宁龙田置业有限责任公司实际占用邴家村土地只有一小部分，约占总占地面积的六分之一，大部分占用的是包括原告转包土地在内的纪家村土地。即：55227.67平方米土地具体包括兴城市政府于2012年征收邴家村鸡爪沟地、马群果园地、纪家村××屯石砬山南地（纪明财果园）、顺山子地（纪守玉二层楼处）、老秦坟地（秦世凤地等）；于2013年征收纪家村上吾日儿地（孙宏斌果树地、孙树林冰窖地等）、三耳地（刘忠礼地、王金梅地、张贵申地等）、大鼻地（曹宝地、秦世昌地、刘忠礼地、曹文地、曹国栋地等）、白砬地（刘忠礼地、张绍忠地、秦宝权地等）(见附件6)、石砬山北地（秦晓林果园地、秦宝山地、秦立民地等），总占地面积约245亩(见附件7)（以上为原告近期走访确认），并且辽宁龙田置业有限责任公司于2016年8月19日在另案“辽宁省人民政府(2017)辽01行初97号行政诉讼案件证据清单中的证据4”明确说明“辽宁龙田置业有限责任公司在兴××四家屯街道办事处建核电兴海湾住小区，征用邴家村纪家村土地。该项目于年2014年5月份工建设，现一期工程已经完工。”(见附件6.10)。请贵院调取兴政地字［2013］72号《批复》文件中“具体用地位置勘测定界图”及纪家村、邴家村地籍边界图，便知核电兴海湾项目占地大部分是纪家村土地，并且辽宁龙田置业有限责任公司——核电兴海湾项目总占地面积达近约240多亩，已建面积约180亩，远远超出了上述兴政地字［2013］72号《批复》文件中所批复的出让土地面积(见附件7)。而所占包括原告转包土地未被征收为国有，就出让给用地单位，属于非法供地，非法出让集体土地使用权，用于商住建设用地，故兴政地字［2013］72号《批复》严重违法，依此违法批复办理的所有用地、建设手续全部违法，依法应确认违法，予以撤销，并拆除违法、违章建设、建筑，恢复土地原状，且与原告有利害关系，即：征收（用）土地时对原告具有合法自主经营权的土地上苗木及相关配套设施未依法补偿而强制销毁，造成巨大财产损失，至原告苗圃停产停业至今，给原告造成巨大经济损失，给社会造成严重不良影响。2018年11月29日，原告向被告申请行政复议，请求依法确认兴城市人民政府2013年12月26日作出兴政地字［2013］72号《批复》的具体行政行为违法，并撤销该批复。被告2019年1月8日作出【2018】葫行复决字63号行政复议决定，以不符合受理条件为由，驳回了原告的复议申请。原告1月10日签收。原告认为，兴政地字［2013］72号《批复》在集体土地未被征收为国有、未对原告进行补偿的情况下即作出，显属严重违法，该批复直接侵害了原告的合法权益，并非过程性行为，被告作出的复议决定严重违法。故此，原告现依据《行政诉讼法》之规定，提起行政诉讼，请求贵院依法裁判，维护原告的合法权益。原告刘忠礼向本院提交如下证据：1、政府信息不存在告知书；2、（2018）辽14行终18号行政判决书；3、执行情况说明及兴政地字［2013］72号批复文件；4、兴××四家屯街道纪家村村委会证明、辽宁龙田置业有限责任公司情况说明、2017辽01行初97号行政判决书；5、核电兴海湾项目占地总面积卫星测算图；6、核电兴海卫星定位图；7、兴××四家屯街道四家村、纪家村、邴家村边界红线图；8、兴城市2014年度第1批次增减挂钩项目建新地块分布图（四家屯街道部分）；9、核电兴海湾项目设计图及（2016）辽14行初139号裁定书；10、行政复议申请书；11、行政复议决定书；12、（2017）辽行终847号行政裁定书。被告葫芦岛市人民政府答辩称，一、葫芦岛市人民政府(2018)葫行复决字第63号行政复议决定书认定事实清楚、适用法律正确经审查：申请人系辽宁省兴××四家屯街道邴家村邴家屯村民。2017年5月3日，申请人向兴城市国土资源局邮寄《查处申请书》，要求兴城市国土资源局依法履行查处违法用地义务，未得到答复。2017年7月19日,申请人以兴城市国土资源局不履行法定职责为由提起行政诉讼。该案经法院一审、二审，2018年4月24日，葫芦岛市中级人民法院作出(2018)辽14行终18号终审判决。申请人因兴城市国土资源局在法定期限内未执行法院判决，向葫芦岛市连山区人民法院发出(2018)辽1402执1076号执行通知书，于2018年10月23日做出《执行情况说明》，其中附兴政地字[2013]72号《关于向辽宁龙田置业有限责任公司出让土地使用权的批复》。申请人得知兴政地字[2013]72号《关于向辽宁龙田置业有限责任公司出让土地使用权的批复》后，对该批复提出行政复议申请。答辩人认为：辽宁龙田置业有限责任公司已竞得编号201345A地块的国有建设用地使用权，并于2013年12月18日与兴城市国土资源局签订成交确认书。此后，被申请人对辽宁龙田置业有限责任公司做出兴政地字[2013]72号《关于向辽宁龙田置业有限责任公司出让土地使用权的批复》。该批复的相对人是辽宁龙田置业有限责任公司而不是申请人，且其中载明“接到此批复后，请依法到兴城市国有资源局办理土地使用权登记手续，领取土地使用证”，说明该批复是国有建设用地使用权竞得人办理土地使用权登记手续的条件之一，属于为进行土地使用权登记而作出的过程性行为，对申请人的合法权益并未造成直接影响，因此申请人对该批复提出的行政复议申请不符合受理条件。根据《行政复议法实施条例》第二十八条一款（二）项、第四十八条一款（二）项之规定决定，驳回申请人的行政复议申请。二、葫芦岛市人民政府(2018)葫行复决字第63号行政复议决定书复议程序合法。申请人不服被申请人2013年12月26日作出的兴政地字(2013)72号《关于向辽宁龙田置业有限责任公司出让土地使用权的批复》，于2018年12月6日向葫芦岛市人民政府提出行政复议申请。本机关受理后，依法向被申请人送达了申请书副本、提出答复通知书。向第三人送达了第三人参加行政复议通知书、申请书副本。被申请人在法定期限内提交了行政复议答辩书及相关证据依据。经书面审查，依法作出了(2018)葫行复决字第63号行政复议决定书，并分别向申请人、被申请人和第三人进行了送达。综上，请求法院驳回原告的诉讼请求。被告葫芦岛市人民政府在法定期限内向本院提交13份证据；1、行政复议申请书；2、葫行复立字（2018）63号立案登记表；3、提出答复通知书送达回执；4、第三人参加行政复议通知书送达回执；5、兴城市人民政府行政复议答复书；6、葫芦岛市人民政府法制办公室文件稿；7、［2018］葫行复决字63号行政复议决定书；8、行政复议决定书送达回执；9、政府信息不存在告知书（兴国土信不存告［2016］第2号）；10、（2018）辽14行终18号行政判决书；11、兴城市国有建设用地使用权网上挂牌出让成交确认书；12、兴政地字［2013］72号《关于向辽宁龙田置业有限责任公司出让土地使用权的批复》；13、兴城市国土资源局执行情况说明。经庭审质证，本院对各方提供的证据作如下认证：被告葫芦岛市人民政府向本院提交的13份证据中的第7份证据系本案被诉行政行为，不能作证据使用，其它12份具备真实性、合法性、关联性，本院予以采信。原告刘忠礼向本院提交的12份证据，其中证据1、2、3、10、12具备真实性、合法性、关联性，本院予以采信，但对于其证明目的本院不予采信；证据11系本案被诉行政行为，不能作证据使用；其它证据与本案不具有关联性，本院不予采信。审理查明，原告刘忠礼系兴××四家屯街道邴家村邴家屯村民，于2017年5月3日向兴城市国土资源局邮寄《查处申请书》，要求兴城市国土资源局依法履行查处违法用地义务，未得到答复。原告刘忠礼于2017年7月19日以兴城市国土资源局不履行法定职责为由提起行政诉讼，该案经人民法院一审、二审判决，其结果为限兴城市国土资源局履行法定职责，但判决生效后兴城市国土资源局未实际履行，原告刘忠礼向葫芦岛市连山区人民法院申请强制执行，葫芦岛市连山区人民法院于2018年10月23日作出《执行情况说明》，其中附兴政地字[2013]72号《关于向辽宁龙田置业有限责任公司出让土地使用权的批复》。原告刘忠礼获悉该批复后，对该批复向被告葫芦岛市人民政府提出行政复议申请。被告葫芦岛市人民政府认为，辽宁龙田置业有限责任公司已竞得编号201345A地块的国有建设用地使用权，并于2013年12月18日与兴城市国土资源局签订成交确认书，兴城市人民政府作出兴政地字[2013]72号《关于向辽宁龙田置业有限责任公司出让土地使用权的批复》，该批复的相对人是辽宁龙田置业有限责任公司而不是原告刘忠礼，说明该批复是国有建设用地使用权竞得人办理土地使用权登记手续的条件之一，属于为进行土地使用权登记而作出的过程性行为，对申请人的合法权益并未造成直接影响，因此原告刘忠礼对该批复提出的行政复议申请不符合受理条件。根据《行政复议法实施条例》第二十八条一款（二）项、第四十八条一款（二）项之规定决定，驳回申请人的行政复议申请。原告刘忠礼不服该行政复议决定，向本院提起行政诉讼请求撤销该行政复议决定。本院认为，包括原告刘忠礼所转包的集体土地被征收后，辽宁龙田置业有限责任公司竞得编号201345A地块的国有建设用地使用权，兴城市人民政府作出的兴政地字[2013]72号《关于向辽宁龙田置业有限责任公司出让土地使用权的批复》是为竞得人办理土地使用权登记手续并领取土地使用证的准备工作，是对领取土地使用证的内部指导行行为，系内部行政行为。集体土地被征收为国有并出让后，该土地与原土地权利人不存在法律上的利害关系，原告刘忠礼向被告葫芦岛市人民政府提出行政复议申请，请求撤销兴政地字[2013]72号《关于向辽宁龙田置业有限责任公司出让土地使用权的批复》不符合《行政复议法实施条例》第二十八条第一款第（二）项的规定，被告葫芦岛市人民政府根据《行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项之规定驳回原告刘忠礼的行政复议申请认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。原告刘忠礼请求撤销葫芦岛市人民政府作出的行政复议决定理由不能成立，本院不予支持。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告刘忠礼的诉讼请求。案件受理费50.00元由原告刘忠礼负担。如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于辽宁省高级人民法院。审判长  佟江秋审判员  柳 杨审判员  孙 彬二〇一九年三月十一日法官助理张关中书记员李爽本判决书援引的相关法律条款：一、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。二、《行政复议法实施条例》第二十八条行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：（二）申请人与具体行政行为有利害关系；第四十八条有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：（二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的。