浙江省杭州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2018）浙01行终989号 上诉人（原审原告）楼朝阳，女，1966年6月15日出生，汉族，住杭州市余杭区。 委托代理人金建强（系楼朝阳丈夫），男，1962年5月19日出生，汉族，住址同上。 被上诉人（原审被告）杭州市下城区住房和城市建设局，住所地杭州市下城区潮鸣苑16幢东单元。 法定代表人朱卫东，局长。 委托代理人朱力，该局工作人员。 委托代理人**，浙江天册律师事务所律师。 上诉人楼朝阳因公房行政审批一案，不服杭州市下城区人民法院（2018）浙0103行初39号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 1998年6月9日，经当事人申请，杭州市下城区住房和城市建设局（以下简称“下城区住建局”）同意将潮鸣苑21-2-401室公房的承租人由楼朝阳变更为楼荣财。 2018年5月17日，楼朝阳提起诉讼，请求：1.撤销下城区住建局批准同意将“下城区潮鸣苑21-2-401室”的公房承租人由楼朝阳变更为楼荣财的行政行为；2.诉讼费用由下城区住建局承担。 原审法院经审理查明，楼荣财与楼朝阳系父女关系。1996年，楼朝阳因房屋拆迁取得案涉潮鸣苑21-2-401室的使用权，楼荣财则取得潮鸣苑5-3-301室（建筑面积34.05平方米）的使用权。1998年6月9日，下城区住建局在收到楼朝阳、楼荣财的公房变更申请后，同意将案涉房屋承租人由楼朝阳变更为楼荣财。2009年12月29日，案涉房屋经房改，登记所有权人为楼荣财。现楼荣财已死亡，楼朝阳提起行政诉讼，要求撤销下城区住建局作出的变更行为。 原审法院认为，下城区住建局作为辖区内公有住房的管理部门，作出案涉公有租房承租人变更的审批行为，主体适格。《杭州市市区公有住房租赁管理试行办法》第十三条第二款第（一）项规定：要求变更的新承租人系现承租人的直系亲属，常住户口在本市而无其他住房或属住房困难户的，出租人可允许其变更。而当时一般职工的户住房面积控制标准为42-50平方米。办理变更时，楼荣财户住房面积为34.05平方米，未超过上述标准。下城区住建局收到有楼朝阳签章及居委会证明的申请材料后，作出案涉公有住房变更审批，并无不当。案涉审批发生在1998年，楼朝阳作为案涉房屋的初始承租人，一直未主张其权利。现楼荣财已死亡，当时提出申请的过程已无法核实。本案系行政诉讼，行政机关对行政行为的合法性承担举证责任，下城区住建局提交的证据足以认定行政行为合法。楼朝阳直至20年最长保护期将尽方提起诉讼，应对其主张的变更申请非其本人意思表示承担一定的证明责任，但其所举证据尚不足以证明。综上，楼朝阳诉讼请求缺乏事实和法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回楼朝阳的诉讼请求。案件受理费50元，由楼朝阳负担。 宣判后，楼朝阳不服，向本院上诉称：1.一审判决认定案涉公房变更户名是上诉人提交的申请，认定事实是错误的。本案的事实情况是，案涉公房是政府拆迁了本属于上诉人承租的公房之后，由政府作为安置另行分配给上诉人的公房。上诉人楼朝阳和楼荣财系父女关系，因父亲楼荣财的住房面积小，经常要求女儿楼朝阳将她的公房让他居住，作为女儿楼朝阳顾及到老人的身体，出于对父亲的尊重同意将本人所有的案涉公房无偿地借给父亲楼荣财居住使用，一直以来只是居住使用，上诉人一直认为自己是案涉公房的实际承租人。公房承租人变更首先是原承租人需要同意，在原承租人不知情的情况下，下城区住建局擅自将案涉公房承租人变更为楼荣财，严重侵犯上诉人楼朝阳（原承租人）的合法权益，应属违法。2.一审法院在审理过程中未依法向上诉人释明是否对被上诉人提交的证据申请鉴定，在上诉人向一审法院递交鉴定申请后，一审法院也未对此做任何处理。下城区住建局是依据上诉人签字盖章的申请材料作出批准同意的决定，而上诉人明确表示该签字盖章非本人所为，均系他人伪造。因此该签字盖章的真实性系本案至关重要的事实，应当进行鉴定。一审判决径行认定了这份证据的真实性，导致本案关键的事实认定错误。3.下城区住建局辩称楼荣财系住房困难户，认为其符合案涉公房受让条件，这是对当时有效的相关政策的错误适用。根据上诉人在一审中提交的政策文件的规定，楼荣财完全不符合当时规定的住房困难户的标准，不具备案涉公房承租资格的受让条件。4.一审判决认为原告方的举证责任应当随着起诉时间离起诉期限届满时间的远近而有所区别，这明显是对行政诉讼法规定的原告方举证责任的错误适用。上诉人父亲楼荣财于2017年去世后，上诉人才发现案涉公房承租人已经变更为楼荣财，随后上诉人就向下城区住建局提出交涉，要求撤销并更正。后经查询档案后进一步发现，在1998年的时候，在上诉人完全不知情的情况，案涉公房承租人已由上诉人变更为了楼荣财。下城区住建局提供的证据2公有住房变更户名申请书上上诉人的私章都是假的，上诉人从来没有使用过这款私章。综上，请求：1.撤销杭州市下城区人民法院（2018）浙0103行初39号行政判决，将本案发回重新审理，或者判决撤销杭州市下城区住房和城市建设局将潮鸣苑21幢2单元401室的公房承租人由楼朝阳变更为楼荣财的批准行为；2.由被上诉人承担本案诉讼费。 被上诉人下城区住建局答辩称，上诉人系案涉公有住房原承租人。1998年4月8日，上诉人向被上诉人下属的建北房管站提出报告，请求将案涉房屋户名由上诉人更改为楼荣财。该报告经杭州市下城区潮鸣街道游泳巷居民委员会、杭州市公安局潮鸣派出所确认后，上诉人于1998年4月16日向被上诉人提出公有住房变更户名申请书，请求将案涉房屋承租户名由上诉人变更为楼荣财。被上诉人收到申请后，查明上诉人与楼荣财系父女关系，楼荣财常住户口在本市，居住面积低于国家规定标准，系住房困难户。被上诉人认为上诉人申请承租人变更符合《杭州市市区公有住房租赁管理试行办法》第十三条第二款第一项“要求变更的新承租人系现承租人的直系亲属，常住户口在本市而无其他住房或属住房困难户的，出租人可允许其变更”之规定，于1998年6月9日审批同意案涉房屋承租人变更，并于1998年6月11日与楼荣财签订租赁合同，向其发放了公有住宅租用证。至于上诉人所称变更申请书非其本人所签，上诉人并未就此提出任何证据。前述申请更名的报告及变更户名申请书已经居委会、派出所等单位确认证明，真实性并无瑕疵，上诉人的主张缺乏依据，其上诉请求应予驳回。 经审查，本院对原审认定的案件事实予以确认。 二审另查明，1998年9月17日，楼朝阳丈夫金建强申请购买公有住房，房屋坐落杭州市文二路求智巷11-3-703室，使用面积38.45平方米，产权单位浙江省广播电视服务中心，楼朝阳列入申请表中“申请人家庭成员”栏目。申请表中“申请人或其家庭成员在市区租住或自有其他住房使用面积、地址”栏目空白，“申请人配偶所在单位证明意见”栏目中填写“属本辖区居民”并于1998年9月21日盖章确认。 本院认为，本案系楼朝阳于2018年对1998年发生的公房承租人（户名）变更行为不服而提起的诉讼，时间跨度极大，其起诉是否超过法定起诉期限应特别予以关注。因被诉行为发生于1998年，故本案的起诉期限应适用修改前的行政诉讼法及相关司法解释的规定。《中华人民共和国行政诉讼法》（1990年）第三十九条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出。法律另有规定的除外。《最高人民法院关于贯彻执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的意见（试行）》（1991年）第三十五条规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知当事人的诉权或者起诉期限，致使当事人逾期向人民法院起诉的，其起诉期限从当事人实际知道诉权或者起诉期限时计算，但逾期的期间最长不得超过１年。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（2000年）第四十一条第一款规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。第四十二条规定，公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理。 本案中，被上诉人下城住建局一审中提供的证据1（报告）载明，楼朝阳于1998年4月8日向建北房管站申请将潮鸣苑21-2-401室公房户名变更为其父亲楼荣财，该《报告》由杭州市下城区潮鸣街道游泳巷居民委员会和杭州市公安局潮鸣派出所盖章确认，楼朝阳签名盖章；证据2（公房住户变更户名申请书）载明，楼朝阳于1998年4月16日提出将潮鸣苑21-2-401室公房户名变更为其父亲楼荣财的申请，楼朝阳签名盖章，杭州市下城区潮鸣街道游泳巷居民委员会盖章同意，房管科于1998年6月9日审批同意。庭审中，楼朝阳对上述证据均予以否认，认为对此事毫不知情，其系2017年父亲去世后才发现案涉公房承租人已经变更。因楼荣财已经去世，本案无法将其追加为第三人核实当时的真实情况。但是，此后发生的金建强购买公房一事，可以证明楼朝阳在1998年是知道本案被诉的公房户名变更行为的。楼朝阳丈夫金建强于1998年9月17日申请购买求智巷11-3-703室公房，申请表中“申请人或其家庭成员在市区租住或自有其他住房使用面积、地址”栏目空白，“申请人配偶所在单位证明意见”栏目中填写“属本辖区居民”并于1998年9月21日盖章确认。据此，应认定楼朝阳在1998年9月17日是知道其于1996年承租的潮鸣苑21-2-401室公房已不在其名下，也就是说，其应该是知道三个月前发生的户名变更行为的，否则，其应该将该公房的承租情况如实填写，其所在单位亦不会盖章确认。二审调查时，楼朝阳认可1998年9月17日购买求智巷11-3-703室公房申请表中所有内容均由其本人填写，其解释申请表中“申请人或其家庭成员在市区租住或自有其他住房使用面积、地址”栏目空白的理由是“没有仔细看”，该解释没有说服力，其理由明显不符合常理，填表人对表格的全部内容均有充分注意义务，而且即便楼朝阳没有仔细看，其所在单位在盖章时也不仔细看吗？故该栏目的空白是反映实际情况的，能够证明楼朝阳在1998年对潮鸣苑21-2-401室公房户名变更为其父亲楼荣财是知情的。楼朝阳反复强调申请材料中的签字盖章并非本人所为，均系他人伪造。签字盖章是否本人所为并非判断涉案申请行为真实性的唯一标准，正如金建强申请购买公房的表格均由楼朝阳代为填写一样，在夫妻、父女等近亲关系中，出于便利的需要相互代为签名亦是常见现象，只要相关家庭成员对某一事项协商一致，代为签名意思表示的真实性不宜轻易否定。因楼荣财不能到庭陈述，当时真实的签字盖章情况已不能完全查清，故本案无法以签字盖章的真实性来判断相关申请行为的真实性。综上，楼朝阳在1998年是应当知道潮鸣苑21-2-401室公房户名变更为其父亲楼荣财的，根据上述法律及司法解释的规定，楼朝阳若有异议最迟应在2年内，即2000年提起行政诉讼，但其直至2018年方诉至法院，明显超过了法定起诉期限，依法应裁定驳回其起诉。原审法院对本案作出实体判决，属于认定事实不清，适用法律错误，应予改判。另外，楼朝阳于1996年取得的是潮鸣苑21-2-401室的公房承租权，公房租赁制度是国家针对住房困难群体建立的住房保障制度，是对居住权的一种社会保障，故公房承租权具有社会保障属性，但尚不具有物权属性，公房的所有权非常明确，仍属于国家所有，公房承租人如要取得房屋所有权必须经过公房购买审批程序并支付相应价款后方可实现。据此，公房承租人的变更并不属于涉及不动产的行政行为，其最长保护期限应适用5年，原审法院认为应适用20年的最长保护期限，亦属于适用法律错误，应予指正。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（二）项之规定，裁定如下： 一、撤销杭州市下城区人民法院（2018）浙0103行初39号行政判决； 二、驳回楼朝阳的起诉。 本裁定为终审裁定。 审判长  吴宇龙 审判员  刘 斌 审判员  廖珍珠 二〇一九年三月六日 书记员  汪金枝 附： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》 第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的； （二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；