广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）桂行终1136号 上诉人（一审被告）博白县人民政府，住所地：博白县博白镇大街069号。 法定代表人罗培球，县长。 委托代理人冯山，博白县国土资源局干部。 委托代理人陈冬生，广西金大地律师事务所律师。 被上诉人（一审原告）苏方勇，男，汉族，1974年9月20日出生，住博白县。 被上诉人（一审原告）苏运祥，男，汉族，1945年5月12日出生，住博白县。 上列被上诉人的共同委托代理人朱艳姝，北京京平律师事务所律师。 上诉人博白县人民政府（以下简称博白县政府）因被上诉人苏方勇、苏运祥（以下简称苏方勇2人）诉其行政强制行为违法纠纷一案，不服玉林市中级人民法院作出的（2018）桂09行初41号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2019年3月6日公开开庭审理了本案。上诉人博白县政府的委托代理人冯山、陈冬生，被上诉人苏方勇2人的共同委托代理人朱艳姝到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 玉林市中级人民法院一审查明：苏方勇2人是博白县博白镇城东村马王塘队村民，苏运祥提供了土地承包使用证证明其在“坎埇”、“岺叉墙围角”、“大园”、“庙背”有承包地。苏方勇2人主张博白县政府、博白县博白镇人民政府（以下简称博白镇政府）、博白县住房和城乡建设局（以下简称县住建局）在未出示征地合法文件也未给予苏方勇2人相关补偿的情况下，于2017年5月至12月间将苏方勇2人上述承包地范围内种植的果树推毁，侵害了其合法权益，诉至法院，请求人民法院确认以上三行政机关强行推毁其承包地及地上农作物的行政行为违法。博白县政府未在法定期限内提供证据亦未出庭应诉，但博白县政府于2018年9月6日出具情况说明，承认上述行为是由博白县政府组织实施的行为。 一审期间，原告对其主张提交了如下证据：1984年12月4日博白镇政府颁发给苏运祥的土地承包使用证，苏方勇2人承包土地的丈量表，2018年3月22日广西壮族自治区国土资源厅对苏运兴等人作出的桂国土资公开告知【2018】24号《广西壮族自治区国土资源厅政府信息公开告知书》（以下简称《告知书》），被推毁土地现场照片15张、被告推土地的视频光盘一张及视频内容说明，博白县土地征收办公室和指挥部的照片3张。以上证据用以证明被告在土地并未被批准征收的情况下就强行推毁了原告承包的土地，造成地上农作物被破坏的经济损失。被告博白镇政府提供下列证据:博白县博白镇城东村民委员会2018年4月10日出具的证明，证明原告并非马王塘村民小组组长，无权提起本案行政诉讼。2018年5月11日玉林市人民政府玉政复决字【2018】第19号行政复议决定书，2018年5月31日博白县国土资源局对苏运兴等人作出的博国土资公开告知（2018）01号《告知书》，2014年8月11日博国土资告【2014】10号《博白县国土资源局关于拟征收博白镇集体土地的公告》，2015年4月27日桂国土批函【2015】150号《广西壮族自治区国土资源厅关于博白县2014年第三批次城市建设用地的批复》和《博白县人民政府关于博白县2014年第三批次城市建设用地征收土地的公告》、《博白县2014年第三批次城市建设用地征地补偿安置方案公告》，2016年12月12日《博白县人民政府关于拟征收博白镇城东村官田村大良村集体土地的公告》，2017年3月16日桂政土批函【2017】112号《广西壮族自治区人民政府关于博白县2016年第六批次城市建设用地的批复》和《博白县人民政府关于博白县2016年第六批次城市建设用地征收土地的公告》、《博白县2016年第六批次城市建设用地征地补偿安置方案公告》，2017年9月26日桂政土批函【2017】507号《广西壮族自治区人民政府关于博白县2017年第二批次城市建设用地的批复》和《博白县人民政府关于博白县2017年第二批次城市建设用地征收土地的公告》、《博白县2017年第二批次城市建设用地征地补偿安置方案公告》，《征地工作底图》。上述证据用以证明原告的土地已经被征为国有，征地行为合法。 经一审庭审质证，各方对于他方提供的证据的质证意见如下：1、原告对被告博白镇政府提供的城东村民委员会出具的马王塘村民小组组长为苏运胜的证明真实性有异议，认为原件与复印件不一致；对玉林市人民政府复议决定的真实性、合法性无异议，但对证明目的有异议，认为不能证明被告之主张成立；对征地批文和征地工作底图的真实性、合法性和关联性有异议，原告并未见过征地批文和公告，亦不能证明被告推毁原告土地的行为合法。2、被告县住建局对被告博白镇政府的证据除认为玉林市人民政府作出的玉政复决字【2018】第19号行政复议决定书与本案无关联之外，对其余证据的真实性、合法性和关联性无异议，认为能够证明博白镇政府的主张成立。3、被告县住建局和博白镇政府对原告提供的土地承包经营权证书和丈量表有异议，认为不能证明原告的土地在征地范围和清表工作范围内；对《告知书》的关联性有异议，认为与本案没有关联；对原告提供的视频资料及照片认为不能反映推土地当时的真实情况，也不能证明是二被告组织实施推毁土地。对上述证据，一审法院认为，1、原告提供的证据具有初步证明原告有承包经营地被推毁的事实之效力。2、被告博白镇政府逾期提供的证据，不能作为认定土地被合法征收及被告推毁土地之行政行为具备合法性之效力。 玉林市中级人民法院一审认为：由于博白县政府承认推毁苏方勇2人土地的行为是其组织实施，故博白县政府是本案适格的被告，博白镇政府和县住建局不应是本案适格被告，该院已另行裁定驳回苏方勇2人对博白镇政府和县住建局的起诉。在本案中作为被告的博白县政府应对其实施的相关行为的合法性负有举证责任，根据《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第六十七条关于“被告应当在收到起诉状副本之日起十五日内向人民法院提交作出行政行为的证据和所依据的规范性文件，并提出答辩状”的规定，博白县政府应当在收到起诉状副本之日起十五日内依法向该院提交行政行为的证据和所依据的规范性文件，并提交答辩状，但被告没有依法举证且无正当理由，根据《行政诉讼法》第三十四条第一款关于“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件”及第二款关于“被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据”的规定，对本案博白县政府实施的推毁苏方勇2人承包地的行政行为是否违法视为没有相应证据。判决：确认博白县政府推毁原告承包地及地上附着物的行为违法。 上诉人博白县政府上诉称：（一）一审判决认定事实不清，被诉行政行为不存在。1、博白县政府作出的说明内容并未提及涉案行政行为为本府实施。2、按照本县通常做法，本案涉及的征地拆迁，已经签订了补偿协议，被拆迁人按补偿协议领取了补偿款，属于被拆迁人自行拆迁，无需本府组织拆迁。3、被上诉人举证现场照片、视听资料等都不足以证实被诉行政行为的存在。（二）一审判决违反法定程序。作为人民法院应当依职权调取证据，而非要求本府向有关单位收集证据。（三）被上诉人的诉讼请求没有事实和法律依据。上诉人与被上诉人所属的集体经济组织于2017年6月19日签订《征地协议书》，明确补偿自治区国土资源厅桂国土批函[2015]150号和自治区人民政府桂政土批函[2017]112号、507号三个征地批文范围内的土地及地上附着物，至2017年10月12日，土地及地上附着物补偿完毕，被上诉人自该日起在被征收土地上没有合法财产存在，其不具备原告主体资格，且超过起诉期限。上诉人同意博白镇政府及县住建局在一审期间的答辩、举证、质证意见，请求撤销一审判决，改判驳回被上诉人的诉讼请求。 被上诉人苏方勇2人未提交书面答辩意见，庭审中答辩称：一审判决正确，上诉人主张的事实和理由不成立。请求驳回上诉，维持原判。 二审期间，上诉人除提交了与博白镇政府一审期间提交的相同证据外，还补充提交了：1、博白县土地房屋征收办公室与博白县博白镇城东村马王塘队于2017年6月19日签订的《征地协议书》。2、《博白县绿珠大道东段南片路网及配套项目返还安置地规划图》。证据1、2拟证明上诉人对被征用土地已依法安置补偿。3、照片若干，拟证明被上诉人存在抢种行为，在涉案土地上没有合法权益。被上诉人认为上诉人提交证据超过举证期限，拒绝质证。 对于各方提交的证据，本院认为，1、被上诉人的承包经营权证书真实性、合法性及与本案的关联性应予以认定，可以证实被上诉人为涉案土地的实际使用人。2、政府信息公开告知书真实性、合法性及与本案的关联性应予以认定，但因被上诉人申请公开的信息与政府批文信息表述不完全一致，不足以证实被上诉人主张的涉案土地未经批准征收。3、被上诉人提交的照片和视频可以初步证明涉案土地系被政府组织强制清表。博白镇政府一审提交的证据中，1、桂国土批函[2015]150号、桂政土批函[2017]112号、桂政土批函[2017]507号三个征地批文及博白县政府依据批文发布的征收土地公告可以证明涉案土地在上述批文批准征收的土地范围内，系经批准征收。2、工作底图及安置地规划图为博白县政府单方制作，不具有证据效力，不能作为认定本案事实的依据。3、《征地协议书》虽然具有真实性、合法性和关联性，但不能证实涉案土地青苗补偿已到位。4、上诉人二审提交的照片从征地档案资料中提取，真实性予以认可，但经庭审质证，不能确定指向本案被上诉人的承包地，不能证明被上诉人存在“抢种”行为。 二审庭审中，上诉人博白县政府在回答法庭询问时陈述：1、被强制清表的土地上种有芭蕉、桉树、木薯等作物；2、强制收回涉案土地的时间是2017年11月，当时没有告知被上诉人救济途径。 本院经审理查明：被上诉人是博白县博白镇城东村马王塘队村民，其位于该队范围内的承包地先后经桂国土批函[2015]150号、桂政土批函[2017]112号、桂政土批函[2017]507号批准予以征收。上诉人根据上述批文依法进行了公告，与土地所有权人签订了征地补偿协议书，但没有提供证据证实其已依法清点地上附着物并将青苗补偿款支付到位。上诉人于2017年11月组织人员将被上诉人的承包地强制清表。被上诉人于2018年5月28日提起本案诉讼，请求人民法院确认以上三行政机关强行推毁其承包地及地上农作物的行政行为违法。 本院认为：关于本案各方当事人主体资格问题。第一，被上诉人作为承包人，是涉案土地的实际使用人，亦是地上附着物的所有权人，与涉案土地上附着物被强制清理，土地被强制收回的行政行为显然有利害关系，根据《行政诉讼法》第二十五条第一款“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”之规定，具有原告主体资格。第二，博白镇政府和县住建局不是被诉行政行为的实施主体，不是本案的适格被告，一审裁定驳回被上诉人对博白镇政府和县住建局的起诉正确，各方当事人均未对此提出上诉，该裁定已经发生法律效力，本判决不再将博白镇政府和县住建局列为当事人。第三，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》（以下简称《土地管理法实施条例》）第二十五条规定：“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施。”据此，在集体土地征收过程中，有且仅有市、县级人民政府才具有依法征收土地及其附属物的职权，发布公告亦是其履行职权的表现。被上诉人提交的照片及视频均显示涉案土地系由政府工作人员强制清表，在被征收土地位于博白县政府确定的征收范围内的情况下，除非博白县政府能够举证证明被诉强制清表行为确系在其不知情的情况下由其他主体违法实施，否则人民法院可以依据上述法律规定，推定该行为系博白县政府或其委托的主体实施。一审庭审后及二审中，博白县政府亦没有否认被诉行政行为由其组织实施。根据《行政诉讼法》第二十六条第一款“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”及第五款“行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。”之规定，博白县政府是本案的适格被告。 关于被诉行政行为合法性问题。第一，上诉人虽然是经过批准对被上诉人的承包地实施征收，但没有提供证据证实其在征收过程中依法对被上诉人承包地的地上附着物进行了清点并已将青苗补偿款足额支付到位，因此其对涉案土地实施强制清表行为的依据不足。上诉人关于被上诉人不配合清点工作可视为放弃权利的主张没有法律依据，本院不予支持。第二，《土地管理法实施条例》第四十五条规定：“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”上诉人未经土地行政主管部门责令交出土地，亦未向人民法院申请强制执行，直接自行组织实施强制清表行为，超越法定职权，违反法定程序。因此，一审判决认定被诉行政行为违法正确。 关于被上诉人提起本案诉讼是否超过法定期限的问题。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”被上诉人提起本案诉讼，请求确认上诉人强行推毁其承包地及地上农作物的行政行为违法，因此起诉期限应从上诉人强行推毁被上诉人承包地及地上农作物的时间，即2017年11月起算，到2018年5月被上诉人提起本案诉讼，没有超过上述司法解释规定的期限。 综上所述，上诉人博白县人民政府对被上诉人承包土地实施强制清表的行为，违反法定程序，超越法定职权，一审判决确认上诉人推毁被上诉人承包地及地上附着物的行为违法正确，本院依法予以维持。上诉人的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人博白县人民政府负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 宋玉杰 审 判 员 黄碧辉 审 判 员 谭刘宽 二〇一九年三月二十二日 法官助理 方虞雅 书 记 员 王家兴