浙江省绍兴市柯桥区人民法院 行 政 判 决 书 （2018）浙0603行初126号 原告俞樟顺，男，1949年2月8日出生，汉族，住新昌县。 委托代理人俞华亚（系原告之女），女，1972年3月18日出生，汉族，住新昌县。 被告绍兴市自然资源和规划局（原绍兴市国土资源局），住所地绍兴市解放大道99号。统一社会信用代码：11330600MB1897585P。 法定代表人陈伟军，局长。 出庭应诉负责人寿程杰，男，系该局执法监察局局长（副处级）。 委托代理人蒋伟冬，男，系该局工作人员。 委托代理人郑云容，浙江纳森律师事务所律师。 原告俞樟顺诉被告原绍兴市国土资源局土地其他行政行为一案，于2018年4月8日向绍兴市越城区人民法院提起行政诉讼。因原告申请异地管辖，经该院报请，绍兴市中级人民法院裁定本案由本院管辖。本院于2018年9月18日立案受理，于2018年9月19日向被告原绍兴市国土资源局送达了起诉状副本及应诉通知书等。本院依法组成合议庭，于2018年11月9日公开开庭进行了审理，原告俞樟顺及委托代理人俞华亚，被告绍兴市自然资源和规划局（原绍兴市国土资源局）的出庭应诉负责人寿程杰及其委托代理人蒋伟冬、郑云容均到庭参加了诉讼，2019年1月2日，本案依法中止审理，同年3月20日，本案恢复审理，本案现已审理终结。 2017年10月9日，原绍兴市国土资源局根据浙江省国土资源厅转办，就原告俞樟顺举报新昌县人民政府、新昌县国土资源局、七星街道办事处土地违法查处申请，作出《关于新昌县七星街道五都村俞樟顺申请查处宅基地被违法征收未批先占问题的回复》（绍市土资执法答[2017]2号）（以下简称《回复》），回复认为拆后土地征收工作未涉及地上原有建筑物补偿（系另行补偿），征收程序符合规范，不存在非法征地的问题。目前该地块尚未供地，地块上也未新建构建筑物，因此不存在未批先建的问题。至于俞樟顺户房屋拆除补偿安置等问题系其与相关实施主体之间另外的法律关系。为此，依据《国土资源行政处罚办法》第十二条的规定，俞樟顺申请查处的事由没有违反国土资源管理法律法规的事实，不符合立案条件，被告决定不予立案。 原告俞樟顺诉称：2017年5月10日，经原告及其他村民多方调查得悉，2017年3月28日，五都村拆迁项目才经浙江省人民政府作出《浙江省建设用地审批意见书》，审批通过农用地转用等征地审批手续。可是，在获得浙江省人民政府征地批复之前，新昌县人民政府、新昌县国土资源局、七星街道办事处已经于2015年9月开始组织实施征地拆迁补偿工作，并且当申请人等村民向政府请求公开征地批准文件等相关政府信息时，新昌县人民政府及相关部门不但拒绝提供，还采取断水、断电等方式逼迫老百姓签订征地补偿安置协议，更让人气愤的是对部分老百姓的房屋实施非法强拆。原告认为新昌县人民政府、新昌县国土资源局、七星街道办事处在房屋征收过程中存在未批先占等违法行为，2017年7月6日，原告向浙江省国土资源厅寄交了《土地违法查处申请书》，请求对五都村拆迁项目“未批先占”违法行为予以立案查处。浙江省国土资源厅签署了上述邮件，并于2017年8月11日作出《告知书》，告知交由原绍兴市国土资源局调查处理，并由该机关负责告知调查结果。2017年10月9日，原绍兴市国土资源局作出《回复》，称不符合立案条件，决定不予立案。原告认为，对于原告的请求被告应当立案受理。本案中，浙江省人民政府于2017年3月28日才作出《浙江省建设用地审批意见书》，在获取浙江省人民政府征地批复之前，新昌县人民政府、新昌县国土资源局、七星街道办事处早已于2015年9月开始组织实施五都村拆迁项目，并且于2017年1月10日将五都村的绝大部分房屋已经拆迁完毕，此时，浙江省人民政府尚未批准五都村房屋征收。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条、第七十六条，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，国家征收农村集体土地的，由省级人民政府或国务院依照法定程序批准后，县级人民政府公告并组织实施。农村土地征收应当先批准后公告再组织实施。新昌县人民政府、新昌县国土资源局、七星街道办事处征收五都村农民宅基地，在未获取浙江省人民政府批准的情况下，即组织实施房屋拆迁工作，并在获批之前拆除了五都村大部分房屋系典型的未批先征、未批先占的违法行为，被告作为市级国土资源行政主管部门，具有查处土地违法的法定职责，却无视这一违法事实，对原告的查处申请不予立案，实属违法，应予纠正。综上，原告认为被告作出的《回复》，属事实认定不清，适用法律错误，违反了《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国土地管理法实施条例》的相关规定和立法精神，依法应予以撤销并责令其履行法定职责。为此，特提起行政诉讼。请求依法撤销被告作出的《回复》；责令被告依法履行职责，对原告反映的案涉未批先征、非法占地行为进行查处；本案诉讼费由被告负担。 原告在举证期限内向本院提供下列证据： 1、土地违法查处申请书一份，证明原告提出查处申请的事实； 2、告知书一份，证明浙江省国土资源厅将该案转交被告受理并查处的事实，被告具有查处违法征地的职责； 3、《回复》一份，证明被告作出的案涉回复认定事实不清、证据不足、适用法律错误的事实； 4、照片五张，证明案涉地块被拆迁后的现状； 5、证明（五都村委出具）一份，证明五都村委未召开过村民代表大会的事实。 被告绍兴市自然资源和规划局（原绍兴市国土资源局）辩称：一、被告作出的《回复》不属行政诉讼受案范围，依法应裁定驳回起诉。2017年7月，原告向浙江省国土资源厅投递信访信件举报新昌县人民政府、新昌县国土资源局、七星街道办事处等部门在组织征地工作过程中，存在严重的“未批先占”、非法占用原告使用的以及集体所有的宅基地等土地的行为，并要求依法查处。浙江省国土资源厅执法监察局向被告转交该信访信件，被告依法核查后将核查情况向浙江省国土资源厅执法局进行报告，并将核查情况即《回复》给原告。被告认为该《回复》系信访事项的处理行为，不属行政诉讼法第十二条的行政诉讼受案范围，故被告要求依《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第（九）项规定，裁定驳回原告的起诉。 二、被告作出的《回复》认为涉案土地不存在非法征地、不存在未批先建的问题，原告申请查处的事由不存在事实与法律依据，该《回复》不违法。故即使原告认为该《回复》系可诉的行政行为，其诉请也应依法予以驳回。被告接浙江省国土资源厅执法监察局转交的原告的申请书后，即向相关单位调阅资料、了解情况并进行实地踏勘后，依法作出该《回复》，并上报浙江省国土资源厅执法监察局。被告依据相关单位提供资料，即《新昌县人民政府办公室关于印发新昌县五都村整村搬迁补偿安置方案的通知》新政办发（2015）110号、《中共新昌县委办公室新昌县人民政府办公室关于印发新昌县五都村（园中村）整村搬迁实施方案的通知》新委办（2015）114号、该地块的《征地告知书》（编号2017-6）、《新昌县七星街道五都村2016-1号地块勘测图》、《新昌县七星街道五都村2016-1号地块项目土地勘测定界成果表》、《征地听证告知书》（编号2017-6）、《征地补偿安置方案》（编号2017-6）、《村民（代表）会议纪要》、《征地补偿安置协议》（编号2017-6）、《新昌县人民政府征收土地方案公告》、《新昌县国土资源局征地补偿安置方案公告》、《浙江省建设用地审批意见书》（浙土字（330624）A[2017]-0001），及其实地现场踏勘和对相关单位调查了解后，认为涉案“七星街道五都村2016-1地块”的征地程序合法，不存在非法征地、非法占地，未批先建的问题。依据《国土资源行政处罚办法》第十二条规定，原告申请查处的事由没有事实与法律依据，故被告作出不予立案的《回复》。 三、原告诉请不符合一行为一诉讼原则，且部分不属被告的职责范围，依法应予以驳回。原告诉请认为新昌县人民政府等在未获浙江省人民政府批准的情况下，组织实施房屋拆迁工作，属典型的未批先征、未批先占的违法行为。故请求责令被告依法履职，要求查处“未批先征、非法占地”行为。首先，被告认为未批先征与非法占地是两个行为，并非一行为，不符合一行为一诉讼原则。其次，原告所谓的未批先征收房屋行为不属被告的职责，故不存在要求被告履职。再次，被告在回复时，并不存在非法占地、未批先建的行为。故其诉讼请求无事实与法律依据。 综上，被告认为原告诉请不属人民法院的受案范围，且原告认为《回复》违法，并无事实与法律依据，原告诉请不符合事实与相关法律规定，请求依法驳回原告的诉请。 被告绍兴市自然资源和规划局（原绍兴市国土资源局）在法定期限内向本院提交了证明原行政行为合法性的证据及依据： 6、土地违法查处申请书、俞樟顺的身份证复印件、《回复》、告知书、《信访条例》第二条各一份，证明被告作出的案涉回复系信访处理行为，非行政诉讼的受案范围； 7、《新昌县人民政府办公室关于印发新昌县五都村整村搬迁补偿安置方案的通知》新政办发（2015）110号、《中共新昌县委办公室新昌县人民政府办公室关于印发新昌县五都村（园中村）整村搬迁实施方案的通知》新委办（2015）114号、征地告知书（编号2017-6）、新昌县七星街道五都村2016-1号地块勘测图、新昌县七星街道五都村2016-1号地块项目土地勘测定界成果表、征地听证告知书（编号2017-6）、征地补偿安置方案（编号2017-6）、村民（代表）会议纪要、征地补偿安置协议（编号2017-6）、新昌县人民政府征收土地方案公告、新昌县国土资源局征地补偿安置方案公告、建设用地项目呈报材料“一书三方案”、浙江省建设用地审批意见书（浙土字（330624）A[2017]-0001）各一份，证明案涉土地不存在未批先占，非法占地行为，被告作出的回复事实清楚，证据确凿，适用法律正确； 8、浙江省人民政府行政复议决定书（浙政复[2017]305号）一份，证明被告作出的回复不违法的事实。 依据：《中华人民共和国土地管理法》第四十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条、《国土资源行政处罚办法》第十二条。 经庭审质证，原告提供的证据1，被告质证无异议；证据2，原告质证对其真实性无异议，对其主张的证明目的有异议，告知书系信访件并非可诉的行政行为；证据3，被告质证对其真实性无异议，但对证明目的有异议，不能达到原告主张的证明目的；证据4系复印件，被告质证对其真实性有异议；证据5，被告质证对其真实性、合法性有异议，认为不符合证据形式要件，且在浙江省人民政府的复议决定中已对村委会召开会议进行确认。 被告提供的证据6，原告质证对回复的真实性、关联性无异议，但对其合法性有异议。对其余证据无异议；证据7，原告质证对其中新政办发（2015）110号、新委办（2015）114号文件、征地告知书、征地补偿安置方案、征地补偿安置协议、征收土地方案公告、征地补偿安置方案公告、浙江省建设用地审批意见书等的合法性有异议；村民（代表）会议纪要的真实性、合法性有异议；其余证据无异议。证据8，原告质证对其真实性无异议，合法性、关联性不予认可。 本院对上述证据认证如下：证据1，被告无异议，对其证明力，本院予以确认。证据2、3系案件由来经过，真实有效。对其证明力，本院予以确认；证据4系复印件，真实性不予认定，对其证明力，本院不予确认。证据5系复印件，为单位证明，未经单位负责人的签字确认，其真实性不予认定，对其证明力，本院不予确认。证据6，除原告身份证、信访条例外与原告提供的证据1-3一致，本院不再赘述，本案是否属于信访行为，能否纳入行政诉讼受案范围，本院将另行闸述。证据7系被告履行查处申请后对相关情况进行调查核实收集的证据，不能达到被告主张的证明目的。证据8，可以确认案涉土地已依法经批复转为建设用地并经浙江省人民政府复议予以维持的事实。 经审理查明，原告俞樟顺系新昌县七星街道五都村村民。2017年7月6日，原告俞樟顺向浙江省国土资源厅寄送了《土地违法查处申请书》，请求对新昌县人民政府、新昌县国土资源局、七星街道办事处等部门违法征收原告宅基地等土地，存在未批先征、未批先占的违法情形进行查处，并依法追究相关人员的法律责任。2017年8月11日，浙江省国土资源厅执法监察局告知原告将其举报的违法线索交由原绍兴市国土资源局调查处理。2017年10月9日，原绍兴市国土资源局作出《回复》，认为拆后土地征收工作未涉及地上原有建筑物补偿（系另行补偿），征收程序符合规范，不存在非法征地的问题。目前该地块尚未供地，地块上也未新建构建筑物，因此不存在未批先建的问题。至于俞樟顺户房屋拆除补偿安置等问题系其与相关实施主体之间另外的法律关系。为此，依据《国土资源行政处罚办法》第十二条规定，认为俞樟顺申请查处的事由没有违反国土资源管理法律法规的事实，不符合立案条件，被告决定不予立案。原告不服，遂提起行政诉讼。 另查明，因地方机构改革，原绍兴市国土资源局的职能由新组建的绍兴市自然资源和规划局实施。 本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十二条规定：有下列情形之一的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的“与行政行为有利害关系”：（一）被诉的行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的；（二）在行政复议等行政程序中被追加为第三人的；（三）要求行政机关依法追究加害人法律责任的；（四）撤销或者变更行政行为涉及其合法权益的；（五）为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的；（六）其他与行政行为有利害关系的情形。本案原告因涉及其宅基地被征收而向行政机关投诉，对于行政机关作出的处理决定，有权提起行政诉讼。故其具有原告主体资格。 《中华人民共和国土地管理法》第六十六条规定：“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。”《国土资源行政处罚办法》（国土资源部令第60号）第六条规定：省级、市级国土资源主管部门管辖本行政区域内重大、复杂和法律法规规定应当由其管辖的国土资源违法案件。该办法第八条规定：有下列情形之一的，上级国土资源主管部门有权管辖下级国土资源主管部门管辖的案件：（一）下级国土资源主管部门应当立案调查而不予立案调查的；（二）案情复杂，情节恶劣，有重大影响的。上级国土资源主管部门可以将本级管辖的案件交由下级国土资源主管部门管辖，但是法律法规规定应当由其管辖的除外。原绍兴市国土资源局作为市级土地行政主管部门，有权对本行政区域内的国土资源违法案件进行查处。行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。因行政机构改革，原绍兴市国土资源局的职责已由新组建的绍兴市自然资源和规划局实施，故绍兴市自然资源和规划局作为本案被告主体适格。 本案双方主要争议的焦点：一、被告作出的案涉《回复》是否属行政诉讼范畴？ 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条规定：公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（九）行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行政行为。被告认为案涉回复系信访事项处理行为，不属行政诉讼的受案范围。依法受理并及时查处人民群众对违法用地行为的举报，是土地管理部门的权力更是义务。本案被告作出的案涉回复系其履行法定职责行为，而非被告辩解的信访事项处理行为。被告作出的案涉行政行为与原告具有利害关系，应属于行政诉讼受案范围。 二、被告作出的案涉《回复》是否合法？ 本案七星街道五都村地块的集体土地已于2017年3月28日经浙江省人民政府批准转为建设用地，原告陈述该地块在批准前即在2015年9月，新昌县人民政府、新昌县国土资源局、七星街道办事处已开始组织征地拆迁补偿工作，存在“未批先占”、“非法占地”情形为由，要求国土部门查处。故本案焦点在于被告是否就原告所反映的上述情况进行调查处理。而本案被告作出的案涉回复以“拆后土地征收工作未涉及地上原有建筑物补偿（系另行补偿），征收程序符合规范，不存在非法征地的问题。目前该地块尚未供地，地块上也未新建构建筑物，因此不存在未批先建的问题”为由，认为不符合立案条件，决定不予立案。其回复未就新昌县人民政府、新昌县国土资源局、七星街道办事处是否存在未获浙江省人民政府征地批复即组织征地拆迁补偿工作、五都村集体土地征收工作早在征地批复前已完成的情形，以及该情形若存在则是否属于土地违法行为等问题作出回应或答复。原告据此要求被告依法履职，具有相应事实依据，应予支持。 三、原告举报“未批先征”与“非法占地”是否包含两个行政行为，是否应当分案起诉？ 本院认为，原告起诉针对的是被告作出的案涉《回复》的行政行为，且本案仅对被告作出的《回复》的合法性审查。被告辩解应当分案起诉，本院不予采纳。 综上，原告的诉讼请求，应予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决如下： 一、撤销原绍兴市国土资源局于2017年10月9日作出的绍市土资执法答[2017]2号《关于新昌县七星街道五都村俞樟顺申请查处宅基地被违法征收未批先占问题的回复》； 二、责令被告绍兴市自然资源和规划局于本判决生效之日起六十日内对俞樟顺提交的《土地违法查处申请书》重新作出答复； 案件受理费50元，由被告绍兴市自然资源和规划局负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省绍兴市中级人民法院。 审 判 长  桑伟强 人民陪审员  周正羊 人民陪审员  周宗芳 二〇一九年三月二十一日 书 记 员  寿 梦 附：相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。