山东省高级人民法院民 事 判 决 书（2017）鲁民初81号原告：山东筑金置业有限公司，住所地山东省潍坊市。法定代表人：越来银，该公司董事长。委托诉讼代理人：郭键，山东泽君律师事务所律师。委托诉讼代理人：丁泽军，山东万润律师事务所律师。被告：潍坊市人民政府，住所地山东省潍坊市。法定代表人：田庆盈，该市市长。委托诉讼代理人：阎新来，山东奥凯律师事务所律师。委托诉讼代理人：刘瑞云，女，该政府法制办公室工作人员。被告：昌乐县人民政府，住所地山东省潍坊市。法定代表人：邱旺，该县县长。委托诉讼代理人：马恒明，山东求是和信（潍坊滨海）律师事务所律师。委托诉讼代理人：成强，山东求是和信律师事务所律师。被告：昌乐县自然资源和规划局，住所地山东省潍坊市。法定代表人：钟杰，该局局长。委托诉讼代理人：陈金德，山东宝都律师事务所律师。委托诉讼代理人：赵爱民，山东宝都律师事务所律师。被告：山东省昌潍监狱，住所地山东省潍坊市。法定代表人：魏长增，该监狱监狱长。委托诉讼代理人：孙明江，山东求是和信律师事务所律师。委托诉讼代理人：孟令华，山东求是和信律师事务所律师。原告山东筑金置业有限公司（以下简称筑金公司）与被告潍坊市人民政府（以下简称潍坊市政府）、昌乐县人民政府（以下简称昌乐县政府）、昌乐县自然资源和规划局、山东省昌潍监狱（以下简称昌潍监狱）合同纠纷一案，本院立案受理后，依法适用普通程序，公开开庭进行了审理。筑金公司的委托诉讼代理人郭健、丁泽军，潍坊市政府的委托诉讼代理人阎新来、刘瑞云，昌乐县政府的委托诉讼代理人马恒明、成强，昌乐县自然资源和规划局的委托诉讼代理人陈金德、赵爱民，昌潍监狱的委托诉讼代理人孙明江、孟令华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。筑金公司向本院起诉请求：一、解除筑金公司与昌潍监狱签订的潍坊市劳教所迁建项目协议，判令双倍返还定金10，000，000元，给付工程欠款、财务费用共计78，350，000元，赔偿因出让土地无法进行商业开发造成的龙曦山庄投资损失23，900，000元（财务费用、利息暂计算至2015年6月5日）；二、解除筑金公司在履行潍坊市劳教所迁建项目协议过程中，与昌乐县国土资源局签订的土地出让合同，判令昌乐县政府、昌乐县国土资源局返还土地出让金及投标保证金50，200，000元，赔偿利息损失33，490，000元（利息暂计算至2015年6月5日）；三、判令昌乐县政府、昌乐县国土资源局、昌潍监狱赔偿土地增值收益40，000，000元；四、昌乐县政府、昌乐县国土资源局对第一项诉讼请求承担连带责任；五、判令潍坊市政府对上述全部损失承担连带责任。事实与理由：2008年8月，潍坊市政府两次召开专题会议并形成会议纪要，决定采用“土地招商”的方式解决潍坊市劳教所（后变更为山东省昌潍监狱）的迁建资金，昌乐县政府承诺将潍坊市劳教所原址的土地转让收益全部用于新劳教所建设。根据上述会议纪要，潍坊市劳教所于2010年8月22日与原告签订劳教所迁建项目协议，并于同年9月20日协调昌乐县国土资源局与原告签订建设用地使用权出让合同，约定由原告负责承建新的劳教所，昌乐县国土资源局、潍坊市劳教所将劳教所原址的土地使用权出让给原告进行商住开发。此后，原告依约进行了新劳教所的工程建设，但被告未履行合同约定的义务，并在工程未完工交付的情况下，强行侵占使用了已建成的工程，劳教所原址因土地手续不全无法继续开发建设，造成很大经济损失。潍坊市政府辩称，市政府与本案所涉争议没有法律上的利害关系，不是适格被告，不应当承担责任。理由：一、市政府未参与本案所涉的劳教所迁建项目协议、土地出让合同的签署，并非合同的当事人。二、市政府会议纪要属于行政机关基于内部管理职能作出的内部公文，记载的仅是对潍坊市劳教所迁建项目实施的原则性意见，并非对具体事项作出实体处理。三、潍坊市劳教所的迁建工作，是由昌潍监狱负责实施的，昌潍监狱是独立的法人主体，能够独立承担民事责任。昌乐县政府辩称，原告要求其承担赔偿责任和连带责任没有事实依据和法律依据。一、本案包含多个不同的法律关系，不符合民事诉讼法共同诉讼可以合并审理的情况，本案应当分案处理。二、潍坊市劳教所迁建项目协议已于2014年3月31日解除，再起诉要求解除合同没有事实依据，且原告2017年起诉，已经超出了诉讼时效。三、原告主张的工程欠款数额错误，潍坊市劳教所迁建项目协议、土地出让合同解除后，以劳教所存量土地置换解决迁建资金的方式也取消，昌乐县政府支付的搬迁建设资金和扶持资金应视为返还的土地出让金。四、原告先后支付保证金和土地出让金81，320，000元，昌乐县政府通过拆迁建设资金、项目扶持资金、退还土地出让金的方式返还了104，830，920元，超付了23，510，920元。五、原告基于土地出让要求赔偿损失，属于行政赔偿。原告知悉涉案土地存在国有农用土地，应当知道以劳教所存量土地置换的方式解决迁建资金的方式不可行，应当采取适当方式防止损失扩大，原告在手续不全的情况下开工建设龙曦山庄，应当自行承担相关损失。六、原告无权主张土地增值收益，也无权主张双倍返还定金并赔偿损失。七、根据劳教所迁建项目协议的约定，在劳教所存量土地351.6亩未能出让的情况下，原告缴纳的所有款项应当返还，但返还的主体是协议相对方昌潍监狱，原告要求昌乐县政府承担责任没有事实依据。昌乐县自然资源和规划局辩称，同意昌乐县政府的答辩意见：一、本案属于行政案件，不属于民事案件受案范围。二、原告主张土地增值收益，要求承担连带责任，没有事实依据和法律依据。三、原告要求返还土地出让金、保证金没有事实依据，原告对出让土地存在瑕疵即出让土地当中包含农用地的事实当时是明知的，案涉的土地共有四份出让合同，其中第一份合同已下发土地使用权证，不存在退还出让金的问题。第二份合同包含农用地，已根据协议将土地收回，昌乐县财政已退还了土地出让金。第三份合同包含农用地，应缴纳出让金29，386，000元，实际缴纳保证金7，400，000元，欠缴21，986，000元，无权要求返还。第四份合同包含农用地，应缴纳出让金28，854，000元，实际缴纳保证金7，300，000元，欠缴21，554，000元，无权要求返还出让金。昌潍监狱辩称，原告所诉与事实不符，应当驳回其诉讼请求。一、本案基本事实是2008年8月，因原潍坊市劳教所需要迁建，经潍坊市政府组织昌乐县政府及市、县相关部门召开协调会，决定采取异地迁建的方式，迁建资金以劳教所存量土地置换的方式解决。原告与昌潍监狱签订了劳教所迁建项目协议，实际包括两个法律关系，一个是协助土地收储关系，由劳教所将原划拨土地交由昌乐县政府收储进行公开出让，案涉土地在挂牌后，原告已与昌乐县国土资源局签订了土地出让合同，昌潍监狱已完成了协助义务；第二个法律关系是劳教所代建关系，在昌潍监狱完成协助义务，原告依法取得土地的情况下，原告应当履行建设新所的义务。二、原告严重违约且单方解除合同，给昌潍监狱造成重大损失，定金不应返还。三、原告自行开发的龙曦山庄小区项目系经营行为，且存在开工手续不全等问题，自身有重大过错，应当自负损失。另外，原告主张的土地增值损失也不应予以支持。当事人围绕诉讼请求依法提交了证据，本院组织进行了证据交换和质证。对当事人无异议的证据，本院予以确认并在卷佐证。根据当事人陈述和经审查确认的证据，本院认定事实如下：2008年8月13日，潍坊市政府组织召开了潍坊市劳教所迁建工作会议并形成会议纪要。纪要提出，以劳教所存量土地置换的方式解决迁建所需主要资金，不足部分争取中央、省、市财政的支持；昌乐县政府大力支持，原址的土地转让收益，全部用于新劳教所建设，并给予土地征用、拆迁安置等方面的支持；要同步进行迁建立项规划和完善资金运作方案，依法办理相关手续；建立专题联席会议，要求潍坊市司法局、昌乐县政府、劳教所等组织人员参加工作班子，全力推进迁建工作。2010年8月5日，潍坊市政府组织召开了潍坊市劳教所迁建会议并形成会议纪要，市国土资源局、发改委、财政局、司法局、昌乐县委、县政府、市劳教所及昌乐县规划局、国土资源局、拆迁办等14个部门的负责同志参加。纪要提出，成立潍坊市劳教所迁建协调领导小组，具体负责迁建项目的组织协调工作，由昌乐县委常委、副县长刘建成任组长；作为土地招商的条件，承建市劳教所建设工程的开发商已经确定，市财政局和市发改委及昌乐县协助尽快办理有关招标事宜；要解决好土地问题，昌乐县政府要依据有关规定抓紧办理市劳教所新选址的土地划拨手续；对存量建设土地和集体建设用地及特殊用地，要依据规定尽快技术操作划拨给劳教所用于新所建设；土地性质为一般农田的，由昌乐县用挂钩土地指标的形式办理有关手续后划拨给市劳教所，以满足项目建设的需要。2010年8月22日，潍坊市劳教所（甲方）通过招商与筑金公司（乙方）签订《潍坊市劳教所迁建项目协议书》，合同的相关内容为，根据潍坊市人民政府（2008）109号潍坊市劳教所迁建工作专题会议纪要等精神，双方就甲方建设新所事宜达成如下协议：一、由甲方协调昌乐县相关部门，将登记是甲方名下的位于寿阳山中路以东、昌盛物流以南共351.6亩划拨土地由划拨变更为出让，受让给乙方，用于开发建设商住小区，甲方负责地上附着物的拆迁事宜及费用。乙方承建劳教所新址建设项目。二、乙方采取包工包料的“大包干”方式，工程范围为除甲方专业设施以外的所有建设项目，包括办公区、管教区的楼房，院墙、地下管网等项目。三、出让地块351.6亩，甲方承诺出让地价为33.9万元/亩，土地出让金的总额为119，192，400元；甲方负责协调昌乐县政府将甲方两宗地块之间不属于甲方的土地及甲方新所位置以南、宝石山庄以北不属于甲方的土地按照规定程序出让给乙方进行开发。四、协议签订次日，乙方付甲方500万元作为定金，9月3日前再付款2，500万元，共计3，000万元作为保证金，再由甲方转交昌乐县国土资源局招拍挂专用账户，用于甲方新址地上附着物的拆迁事宜。五、甲方收到3，000万元土地保证金后，按规定到昌乐县规划局、国土资源局等部门办理351.6亩土地的挂牌出让手续，保证乙方按33.9万每亩中标，超出部分由甲方承担。六、351.6亩土地的挂牌出让中标后，甲方负责协调国土资源局将乙方原缴纳的3，000万元转为土地出让金，乙方在办理土地证时再缴纳3，000万元土地出让金，由甲方为乙方代交至招拍挂专用账户。乙方缴纳土地出让金6，000万元后，挂牌出让程序履行完毕，甲方应及时为乙方办理该宗土地的土地证过户手续。上述土地出让金返还后，由双方共同管理，用于新所建设。七、关于工程结算，协议约定工程交付使用2个月内，甲方委托有资质的审计单位进行审计，然后报市财政局评审中心终审。第一次结算书自报送之日起4个月未审结，甲方应按第一次审结值决算。2010年7月30日，包括潍坊劳教所原址351.6亩存量土地在内，在由昌乐县国土资源局收回以后，分四个地块在昌乐县国土资源局挂牌公开出让，潍坊劳教所原址中所包含的165.36亩农用土地也按照建设用地一并挂牌。2010年8月9日，昌乐县国土资源局发布成交公示，王国贵成为上述地块的受让人，昌乐县国土资源局与王国贵签订了成交确认书，四个地块的成交价分别为30，000，000元、31，170，000元、29，386，000元、28，854，000元。2010年9月20日，筑金公司与昌乐县国土资源局签订四份建设用地使用权出让合同，由筑金公司受让上述土地，土地用途明确为普通商品住房用地，每亩出让费33.9万元，土地出让金共119，000，000元，四份合同的编号分别为：昌乐-2010-01-0102、0103、0104、0105，其中第一份0102号合同项下地块随后下发了土地使用权证，土地证号为乐国用（2012）CL331号；第二份0103号合同包含农用地4034㎡，随后也下发了土地使用权证，土地证号为国用（2012）CL306；第三份0104号合同包含农用地44942㎡，出让金总额29，386，000元；第四份0105号合同包含农用地24080㎡，出让金总额28，854，000元。昌乐县自然资源和规划局确认，自2010年9月20日至2013年10月15日，收到筑金公司投标保证金和土地出让金共计81，320，000元。筑金公司提出乐国用（2012）第CL306号国有土地使用权证未在山东省国土资源厅备案，属假证，昌乐县自然资源和规划局未作出解释。2010年10月29日，潍坊市劳教所新址项目正式动工建设。此后，筑金公司取得了建设用地规划许可证、建设规划许可证，并在受让的潍坊市劳教所原址所在位置的土地上进行龙曦山庄小区建设，后因土地手续不全，无法进行市场销售，工程停工。2014年3月31日，筑金公司向潍坊市劳教所关于发出解除劳教所迁建项目协议书的书面通知，提出因劳教所出让土地中只有80余亩是国有建设用地，致使土地开发手续不全，无法进行市场销售；通知还写明，昌乐县国土资源局于2013年8月1日下发了收回上述四个地块的行政告知书，相关开发建设已无法进行，要求解除合同、支付工程欠款并赔偿损失。昌潍监狱认可收到协议解除通知书。昌乐县政府、昌乐县自然资源和规划局未提出异议，主张筑金公司受让建设用地时，对其中含有农用土地是明知，应当自行承担损失。2014年4月26日，昌乐县国土资源局向昌乐县政府作出请示，因2009-72-2号地块挂牌出让方案中含有国有农业用地，提出“依照土地管理法相关规定，本着自查自纠的原则，申请撤销该挂牌出让方案批复”。2014年6月4日，潍坊市政府组织召开了潍坊市劳教所迁建专题会议并形成会议纪要，载明新劳教所除培训中心以外的所有楼房已基本完成，道路、广场、绿化及配套已完成95%，房地产项目（龙曦山庄小区）完成8栋楼建设（其中2号楼系占用林地），昌乐县国土资源局挂牌出让的土地中有180亩农用地，不符合国有建设用地出让规定。该份纪要明确，昌乐县政府将国有农用地挂牌出让违反有关规定，市劳教所迁建项目出现问题和纠纷的主要原因是昌乐县政府在土地出让中违反有关规定所造成，昌乐县政府负有主要责任。2014年6月9日，昌乐县政府作出批复，同意撤销昌乐县国土资源局相关挂牌出让方案。2014年6月24日，昌乐县国土资源局与筑金公司协商，由昌乐县国土资源局将上述出让的土地收回，并将颁发的乐国用（2012）第CL306号土地使用权证收回，此后昌乐县国土资源局分三次向筑金公司退款32，105，100元。此外，昌乐县政府提交了相关财务单据，主张先后拨付73，660，920元，用于劳教所新所建设，该款项应当视为返还筑金公司的土地出让金。筑金公司提出相关单据显示的收款单位分别为昌乐县拆迁安置办公室、昌乐县房屋征收与补偿工作办公室、潍坊市劳动教养管理所迁建办公室，筑金公司没有收到相关款项。2014年12月29日，昌潍监狱向筑金公司发出《关于催交新建场所的函》，要求筑金公司尽快移交迁建新址工程未果。2015年4月，因筑金公司多次信访举报反映问题，潍坊市政府有关部门对潍坊市劳教所迁建问题进行调查，提交了《关于市劳教所迁建过程中山东筑金置业有限公司撤资问题的调查情况汇报》，该份情况汇报中明确，市劳教所迁建项目自2008年7月启动，市政府确定以市劳教所存量土地置换的方式解决迁建所需主要资金，由市劳教所协调昌乐县相关部门，将市劳教所存量土地及中间夹杂地块，出让给筑金公司建设商住小区。劳教所以存量土地在昌乐县国土资源局挂牌，其中部分农用土地，当时按照建设用地一并挂牌。筑金置业受让土地后完成了房地产项目“龙曦山庄”的规划审批，并完成了8栋楼的建设，其中2栋楼占用了部分林业用地，无土地手续。调查报告提到，对于原出让351.6亩土地中的165.36亩农用土地，昌乐县政府表示先施工后补手续。该份报告提出目前情况下，所有合同已无法继续履行，其中有市场的原因，也有合同违约、土地违法的原因。该份报告提出三条建议：1．按法律程序终止原来三方签订的法律文件。2．对已建工程（包括龙曦山庄小区）进行全面审计，审计结果由市政府出资支付筑金公司工程款，以顺利启用昌潍监狱。3．筑金公司在其他地块的投资，由昌乐县政府和筑金公司共同认可的专业机构进行审计，将审计结果绑定在相应地块中，在该地块处置时，昌乐县政府负责计入处置费中，并及时支付筑金公司。2015年5月23日，昌潍监狱在工程未进行竣工验收，亦未进行结算的情况下，未经筑金公司同意，对劳教所新址已完工建筑进行接管并投入使用，双方无工程交接手续。2016年9月23日，筑金公司向昌潍监狱送交结算审计申请书、工程结算报告书等资料，昌潍监狱工作人员签收：“收到筑金公司报来工程预（结）算书总造价110，159，530元资料1份”。昌潍监狱在收到上述资料后，未予回复。筑金公司还提交了昌潍监狱工作人员签字并加盖公章确认的材料移交统计表，确认接收库存材料367，303.61元，昌潍监狱对此未提出异议。关于潍坊市劳教所新建场所的工程造价，筑金公司主张根据工程结算表及结算审计申请书，工程总造价应为110，159，530.02元。昌潍监狱不予认可，提出系单方筑金公司作出，但未提交反驳证据，在诉讼中明确表示不提出工程造价鉴定申请。关于潍坊市劳教所新址工程的已付工程款，昌潍监狱提交了收据3份，主张已付筑金公司工程款46，500，000元。另外昌潍监狱提出还支出相关工程款项共计40，555，828.13元，筑金公司认可收到46，500，000元工程款，对其他项款证据不足，不予认可。关于龙曦山庄小区的开发建设损失，筑金公司提交了潍坊市中级人民法院（2018）鲁07民终1320号民事判决书、昌乐县人民法院（2015）乐民初字第261号民事判决书、（2018）鲁0725执946号执行通知书，证明潍坊立信工程项目管理有限公司于2017年6月10日对筑金公司开发的龙曦山庄一期D14、D15D16、D17、D18、D19、D20、D22号楼工程做出鉴定报告书，经鉴定该工程施工完毕部分的工程造价为36，580，626.52元。关于进行潍坊市劳教所新址和龙曦山庄小区的开发建设占有的其他资金财务成本，筑金公司提交了自行委托的审计报告一份，证实筑金公司截止2019年2月28日，发生的有关工程设计、勘测等费用53笔，合计40，572，220.4元；截止2017年6月30日，筑金公司对外借款12笔，欠付本金133，900，000元，按年利率24%计付，欠款利息179，748，866.67元。本案各被告均主张审计报告是筑金公司单方委托，不予认可。本院另查明：2014年4月30日，山东省人民政府作出关于同意将山东省第一女子劳教所等六家劳教所设置为轻刑监狱的批复，其中潍坊市劳教所设置为山东省昌潍监狱，由所在市司法局管理。此后潍坊市人民政府办公室下发文件，明确昌潍监狱为潍坊市司法局管理的正处级行政机构。本案诉讼中，因政府机构改革，原昌乐县国土资源局与其他部门调整设立为昌乐县自然资源和规划局，继续参加本案诉讼。关于本案的审理过程：2017年8月26日，筑金公司向本院提起诉讼。在本院受理案件后，筑金公司多次向本院申请延期审理，由当事人进行和解。在当事人和解未成的情况下，本院根据当事人的意愿和要求，对案件进行了调解，但因本案涉及的潍坊市市县两级政府及各相关部门均表示不应为昌潍监狱迁建债务承担赔偿责任，未达成调解协议。潍坊市政府等四名被告在提交答辩状期间，还对本案的管辖权提出异议，分别要求将本案移送潍坊市中级人民法院或昌乐县人民法院管辖。本院经审查认为，本院对本案具有管辖权，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百二十七第一款规定，裁定驳回潍坊市等四名被告对管辖权提出的异议。潍坊市政府等四名被告向最高人民法院提起上诉，最高人民法院经审查认为，本案系当事人基于民事合同发生纠纷，应当作为民事案件受理，本院对本案具有管辖权。最高人民法院于2018年12月27日裁定驳回上诉，维持原裁定。最高人民法院在裁定中指出，本案涉及市县两级政府，由本院管辖本案，更有利于案件的审理。本院于2019年3月4日对本案公开开庭审理。庭审中，合议庭询问潍坊市政府、昌乐县政府、昌乐县自然资源和规划局及昌潍监狱，自筑金公司起诉至今，市县两级政府及相关部门有无召开会议，研究劳教所迁建所产生的纠纷以及债务处理问题，昌潍监狱有无向上级主管部门反映有关情况，潍坊市政府的委托诉讼代理人未予回答，昌乐县政府的委托诉讼代理人称不掌握，昌潍监狱的委托诉讼代理人称不清楚，昌乐县自然资源和规划局的委托诉讼代理人称县政府很重视，召开过会议但无具体解决意见，明确表示昌乐县自然资源和规划局不承担责任。昌潍监狱在2019年3月4日庭审的法庭辩论即将结束前，当庭提交反诉状二份，要求提起反诉。鉴于本案原告系2017年8月26日起诉，本院立案受理已一年有余，期间昌潍监狱有足够时间提出权利主张，且昌潍监狱等四名被告通过就管辖权提出异议并向最高人民法院提起上诉的方式，已拖延了诉讼，导致本案审理期限已较长，为避免诉讼迟延，本院决定对昌潍监狱提出的反诉不予受理，当事人可另行主张。本案的争议焦点是：一、潍坊市劳教所迁建协议及相关土地出让合同的效力；二、筑金公司财产损失的确定；三、各方当事人的责任。本院根据查明的事实和相关法律规定，分析如下：一、关于合同效力《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”根据查明的事实，案涉劳教所迁建协议及土地出让合同的效力应为无效。理由如下：首先，潍坊市劳教所在土地性质还未发生变更，土地尚未收储的情况下，就在协议中约定通过政府挂牌，将登记在劳教所名下的国有划拨土地出让给筑金公司，并限定了每亩土地的出让价格，存在土地挂牌前未招先定的问题。其次，昌乐县国土资源局发布的土地挂牌成交公示显示，四个地块的受让人是王国贵，而实际与国土资源局签订土地出让合同的当事人则是山东筑金置业有限公司昌乐分公司，虽然当事人对王国贵的身份各执一词，但昌乐县政府及昌乐县自然资源和规划局不能提出证据证实王国贵的真实身份及对土地受让人合法变更的过程，土地出让存在明招暗定的问题。第三，昌乐县政府、昌乐县国土资源局未经批准就将农用土地作为建设用地挂牌出让，违反法律规定。对此，《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第一款规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续”，该条第四款规定：“涉及农用地为建设用地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准”。昌乐县国土资源局明知出让的建设土地中包含农用土地，却未经批准即对土地进行挂牌出让，存在违法问题。据此，案涉劳教所迁建协议及土地出让合同违反了法律强制性规定，扰乱了国家土地管理秩序及国有建设用地出让秩序，损害了国家和第三人利益，应为无效合同。关于昌乐县自然资源和规划局等被告提出的本案涉及多个法律关系，不应当合并审理的问题。鉴于最高人民法院已确认本案当事人之间的争议系因民事合同发生，考虑本案争议是因潍坊市劳教所迁建所引发，而整个劳教所迁建工作，包括土地置换及劳教所原址的土地收回、挂牌出让，都是政府主导下进行的，加之本案争议历时较长，本院认为，为全面解决矛盾纠纷，防止当事人损失的继续扩大，同时也最大限度地减轻各方当事人的诉讼负担，将因潍坊市劳教所迁建所引发的相关合同纠纷在本案中一并审理，程序正当。另外，关于昌乐县自然资源和规划局提出的筑金公司起诉已超过诉讼时效的主张，经查筑金公司在起诉之前通过多种方式反映问题，要求市县两级政府及相关部门给予解决，昌乐县自然资源和规划局的主张与事实不符，不予支持。二、关于财产损失劳教所迁建协议及土地出让合同因违反法律，损害国家和第三人利益而自始无效。关于合同无效的法律后果，《中华人民共和国合同法》第五十八条规定：“合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。”本案中，筑金公司提出了以下几个方面的损失：潍坊市劳教所新址建设损失，龙曦山庄小区开发建设损失，要求返还土地出让金、定金的损失，公司投资支出、对外借款的财务成本及土地增值损失。本院认定如下：（一）潍坊市劳教所新址建设损失筑金公司提交了工程结算表及结算审计申请书等证据，证实潍坊市劳教所新址工程总造价为110，159，530.02元。昌潍监狱对此项工程造价不予认可，但未提交反驳证据，且昌潍监狱在2016年9月23日接收工程结算报告等资料后长达数年的时间里，并未就工程造价问题向筑金公司提出异议，在本案诉讼中也未申请工程造价鉴定，根据双方协议中所约定的工程结算条款，筑金公司有权依据工程结算书主张工程价款。筑金公司认可已付工程款为6，500，000元，昌潍监狱主张的其他款项支出证据不足，不予扣除。据此，工程欠款数额=工程造价110，159，530.02元＋库存材料367，303.61元-已付工程拨款46，500，000元=64，026，833.63元，该项工程欠款应予支付，昌潍监狱实际使用工程的时间视为工程竣工之日，应作为计付利息的起算时间。（二）龙曦山庄小区开发建设损失筑金公司提交的生效法律文书载明，筑金公司开发的龙曦山庄一期工程施工完毕部分的工程造价为36，580，626.52元，工程实际停工日期为2014年6月1日。该项工程投资损失应予赔偿，工程实际停工日期应作为计付利息的起算时间。（三）关于土地出让金、保证金损失昌乐县政府认可共计收到土地出让金、保证金81，320，000元，已退回32，105，100元，剩余49，214，900元，应当返还，并应自昌乐县政府收到最后一笔款项之日起支付利息。昌乐县政府主张另有其他付款，应当视为返还筑金公司的土地出让金。经审查昌乐县政府没有提交证据证明，相关款项实际由筑金公司收取使用，对其主张不予采信。（四）其他损失及土地增值部分筑金公司提交了审计报告一份，主张其发生工程建设相关费用及欠款53笔，合计40，572，220.4元；截止2017年6月30日，公司对外借款12笔，欠付本金133，900，000元，按年利率24%计算，欠付利息179，748，866.67元。本院认为，筑金公司没有提交证据证实上述费用及对外借款与本案争议的工程建设直接相关，且与筑金公司关于劳教所工程款、龙曦山庄小区建设损失、土地出让金等损失主张，存在重复的问题，筑金公司主张的土地增值损失，亦无证据支持和法律依据，本院均不予采信。三、关于各方当事人的责任本案所涉潍坊市劳教所迁建项目从潍坊市政府第一次召开专题会议研究起，至今已超过10年；从潍坊市劳教所与筑金公司签订协议并正式开工建设起，已超过8年；从昌潍监狱未经筑金公司同意接管进驻劳教所新址建筑，也已接近4年。时至今日，潍坊市劳教所新址的工程款未予结算，龙曦山庄小区建设债务未获清理，而潍坊市政府、昌乐县政府、昌乐县自然资源和规划局及昌潍监狱均表示对此没有责任，不应承担赔偿责任。本院认为，潍坊市政府等四名被告的主张均不能成立。（一）关于潍坊市政府的责任本院认为，潍坊市政府对于本案纠纷发生及相关损失的产生和扩大，负有一定责任。首先，众所周知，监狱劳教场所是国家机器的组成部分，也是国家强制力的重要体现。为此，国家法律对于监狱劳教场所的建设管理，有严格的要求和明确的规定，政府是建设监狱劳教场所的投资责任主体。本案的昌潍监狱及其前身潍坊市劳教所是潍坊市司法局管理的劳改劳教场所，潍坊市政府对于潍坊市劳教所、昌潍监狱的建设，具有法定的投资义务。其次，根据查明的事实，潍坊市政府就潍坊市劳教所迁建项目，先后召开了多次会议并形成会议纪要，对劳教所迁建项目建设的具体问题进行了明确，安排昌乐县政府及市县相关部门进行具体组织实施工作，并在会议纪要中明确提出以土地置换的方式进行建设，要求对建设土地尽快技术操作，并准许潍坊市劳教所持有相关政府会议纪要对外进行民事活动、签订相关协议。因此，本案劳教所迁建协议及土地出让合同无效与潍坊市政府直接相关。（二）关于昌乐县政府及昌乐县自然资源和规划局的责任根据潍坊市政府的要求，昌乐县政府是潍坊市劳教所迁建项目特别是土地置换的具体实施者和落实者，昌乐县自然资源和规划局系昌乐县国土资源局的权利义务继受者，而昌乐县政府及昌乐县国土资源局在土地出让过程存在不符合法律规定的问题，对于土地出让合同无效，具有过错。根据查明的事实，昌乐县政府、昌乐县国土资源局在挂牌出让土地、办理土地使用权证以及相关项目的开发建设过程中，存在未经审批将农用土地作为建设用地挂牌出让等违法问题。潍坊市政府在会议纪要中明确指出，昌乐县政府将国有农用地挂牌出让违反有关规定，存在土地违法行为，负有主要责任。昌乐县政府、昌乐县国土资源局也自认土地出让存在问题，自称已本着自查自纠的原则，自行纠正违法并收回了土地。在此情况下，昌乐县政府、昌乐县国土资源局理应向土地受让方返还土地出让金、保证金，赔偿给筑金公司造成的损失。（三）关于昌潍监狱的责任潍坊市劳教所虽是按照政府纪要精神与筑金公司签订劳教所迁建项目协议，但为合同一方当事人，其对合同无效具有过错，昌潍监狱系潍坊市劳教所的权利义务承受人，应当对合同相对方承担民事赔偿责任。需要指出的是，本案中潍坊市劳教所及昌潍监狱，先是在土地权属和土地性质还未发生变更的情况下，约定协调将登记在劳教所名下的国有划拨土地，限价出让给筑金公司；继而在未进行工程竣工验收亦未进行结算，未经对方同意的情况下接管工程并投入使用，且在收到筑金公司送交的工程结算报告书等资料后，长期不予回复，亦不申请进行工程造价鉴定，理应承担相应的法律后果。据此，昌潍监狱对筑金公司承建潍坊市劳教所新址建设过程中所发生的工程欠款损失，负有赔偿责任。关于龙曦山庄小区的开发建设损失及筑金公司要求返还土地出让金等项损失，根据查明的事实，在相关土地出让及龙曦山庄小区开发建设过程中，昌潍监狱只是根据政府会议纪要的精神及迁建协议的约定，进行了协调昌乐县政府及有关部门的工作，帮助筑金公司顺利受让土地，取得土地使用权。案涉土地出让合同无效及龙曦山庄小区土地出让违法、缺少合法手续等，主要是因昌乐县政府、昌乐县国土资源局违法出让土地所致，昌潍监狱对此没有过错，不应承担赔偿责任。（四）关于筑金公司的自身过错根据查明的事实，筑金公司对潍坊市劳教所迁建项目中存在的土地出让违规问题是明知的，对合同无效并非没有过错。筑金公司明知龙曦山庄项目土地手续不全的问题，仍然进行施工建设，对工程建设损失的发生和扩大，亦具有一定过错。作为市场主体，理应自行承担部分损失。本院结合本案具体情况，依照《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》的相关规定，考虑潍坊市劳教所迁建项目整体由政府主导进行，导致合同无效主要责任在政府一方的实际，酌定筑金公司承担部分利息损失，除按中国人民银行发布的同期贷款利率计算利息外，对筑金公司超出部分的利息主张，不予支持。综上所述，山东筑金置业有限公司的诉讼请求部分成立，应予支持；不能成立部分，应予驳回。依照《中华人民共和国合同法》第五十二条、第五十八条规定，《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十四条、第十七条、第十八条、第二十条规定，判决如下：一、山东省昌潍监狱给付山东筑金置业有限公司工程欠款64，026，833.63元并支付利息（以64，026，833.63元为本金，自2015年5月23日起至实际给付之日止，按中国人民银行发布的同期贷款利率计算）；二、昌乐县自然资源和规划局返还山东筑金置业有限公司土地出让金、保证金49，214，900元并支付利息（以49，214，900元为本金，自2013年10月15日起至实际给付之日止，按中国人民银行发布的同期贷款利率计算）；三、昌乐县自然资源和规划局赔偿山东筑金置业有限公司工程建设投资损失36，580，626.52元并支付利息（以36，580，626.52元为本金，自2014年6月1日起至实际给付之日止，按中国人民银行发布的同期贷款利率计算）；四、昌乐县人民政府对上述第二、三项，在昌乐县自然资源和规划局不能清偿的范围内，承担补充赔偿责任；五、潍坊市人民政府对上述第一项，在山东省昌潍监狱不能清偿的范围内，承担补充赔偿责任；六、驳回山东筑金置业有限公司的其他诉讼请求。本判决确定的上述款项限十日内履行。如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。案件受理费1，579，650元，由潍坊市人民政府、昌乐县人民政府、昌乐县自然资源和规划局、山东省昌潍监狱负担787，800元，由山东筑金置业有限公司负担791，850元。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于中华人民共和国最高人民法院。审判长  李永生审判员  丁国红审判员  毕中兴二〇一九年三月十三日书记员  李 倩