浙江省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）浙行终1693号 上诉人暨诉讼代表人（原审原告）戴建林，男，1956年4月17日出生，汉族，住浙江省宁海县。 上诉人暨诉讼代表人（原审原告）邵云江，男，1968年1月5日出生，汉族，住浙江省宁海县。 上诉人暨诉讼代表人（原审原告）顾训元，男，1967年4月15日出生，汉族，住浙江省宁海县。 上诉人（原审原告）林明峰，男，1980年7月6日出生，汉族，住浙江省宁海县。 上诉人（原审原告）秦林泰，男，1973年1月10日出生，汉族，住浙江省宁海县。 上诉人（原审原告）秦宏迁，男，1956年11月11日出生，汉族，住浙江省宁海县。 上诉人（原审原告）王相青，男，1963年3月11日出生，汉族，住浙江省温岭市。 上诉人（原审原告）杨芹龙，男，1967年4月19日出生，汉族，住上海市奉贤区。 上述8位上诉人的共同委托代理人张茂国，浙江京衡（宁波）律师事务所律师。 上述8位上诉人的共同委托代理人李淮，浙江京衡（宁波）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）宁海县人民政府，住所地浙江省宁海县跃龙街道县前街18号。 法定代表人林坚，县长。 委托代理人鲍作旭，宁海县力洋镇人民政府工作人员。 委托代理人陈启勇，浙江中汇律师事务所律师。 上诉人戴建林等8人因与被上诉人宁海县人民政府履行行政补偿职责一案，不服宁波市中级人民法院于2018年11月21日作出（2018）浙02行初89号行政判决，向本院提出上诉。本院于2018年12月24日立案受理后依法组成合议庭审理本案。经阅卷、调查和询问当事人，本案现已审理终结。 原审法院经审理查明：2004年12月16日，宁海县人民政府向宁海县力洋镇人民政府（以下简称力洋镇政府）核发编号为NHI20040118《海域使用权证》。2007年2月5日，力洋镇政府与张安虎签订三山海涂承包协议，将三山西洋坎海涂分两期承包给张安虎经营，第一期为2007年2月11日至2008年5月30日，第二期为2008年5月31日至2012年5月30日。2008年、2009年期间，张安虎与戴建林及案外人李秀群、赵成辉签订三山海涂转包合同，其他原告与水产养殖合作社（据双方当事人陈述，该合作社系由张安虎、张天出资设立）签订了转包合同。上述转包合同约定的承包截止日均为2012年5月30日。2009年3月27日，宁海县人民政府下发宁政通〔2009〕2号《关于双盘三山涂围垦工程海域使用有关事项的通告》，戴建林等8人实际经营的海涂水面未被列入围垦工程项目范围。2012年9月17日，宁海县人民政府发布宁政通〔2012〕3号《关于双盘三山涂围垦工程海域使用有关事项的补充通告》（以下简称《补充通告》），把戴建林等8人经营的海涂水面列入围垦工程项目范围。2012年12月4日，宁海县人民政府作出《关于同意宁海县双盘三山围涂工程政策处理若干规定的批复》，明确了相应的补偿范围、补偿标准和其他补偿事项。2013年9月9日，力洋镇政府作出力信（访）答字〔2013〕59号信访事项处理意见，对戴建林要求海涂补偿的问题作出答复，认为上述海涂承包合同已于2012年5月30日到期，一切设施归力洋镇政府所有，无须进行政策兑现。同年10月8日，宁海县人民政府作出信访事项不予复查意见，以上述信访事项处理意见“属于依法应当或者已经通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的投诉请求”为由，决定不予受理。2015年10月25日，力洋镇政府对戴建林作出信访事项答复意见，认定其关于承包养殖塘补偿的要求不符合实际。2015年10月8日，戴建林等8人向力洋镇政府书面提出行政补偿申请，但力洋镇政府未予回应。戴建林等8人向宁海县人民政府申请行政复议。宁海县人民政府于2016年5月17日作出宁政复决字〔2016〕60号行政复议决定，明确海域使用权收回后的补偿主体是宁海县人民政府。2016年6月6日，戴建林等8人以宁海县人民政府为被告向原审法院提起行政补偿诉讼。2016年6月8日，戴建林等8人向宁海县人民政府寄送了海域收回补偿申请，要求给予行政补偿，被告未予回复。2017年3月29日，原审法院作出（2016）浙02行初76号行政判决，判令宁海县人民政府在该判决生效后60日内对戴建林等8人的行政补偿申请作出答复。上述行政判决于次月送达宁海县人民政府。2018年4月11日，宁海县人民政府作出《关于戴建林等行政补偿申请的答复》（以下称被诉答复），主要内容如下：戴建林等8人申请补偿的海涂水面属于力洋镇镇属海涂，宁海县人民政府与力洋镇政府均未与戴建林等8人签订海涂承包协议，力洋镇政府与其他主体签订的海涂承包协议截止日期为2012年5月30日。镇属海涂所有基础设施属于力洋镇政府，与戴建林等8人无关。戴建林等8人提出的给予养殖塘补偿，缺乏依据，不能给予补偿。戴建林等8人不服，诉至原审法院，请求撤销被诉答复，责令宁海县人民政府在一定期限内对戴建林等8人承包的海涂养殖投入依法作出补偿。 原审法院认为：被诉答复作出之前，力洋镇政府虽对戴建林提出的涉案海涂补偿要求作出过不予补偿的答复，但宁海县人民政府未对戴建林等8人的海涂补偿申请作出过答复处理，且被诉答复是宁海县人民政府根据本院（2016）浙02行初76号行政判决的要求作出。被诉答复不属于重复处理行为，实际影响了戴建林等8人的权利义务，属于行政诉讼的受案范围。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。被诉答复于2018年4月11日作出，且宁海县人民政府未提供证据证明其告知过戴建林等8人起诉期限或戴建林等8人知道或应当知道起诉期限，戴建林等8人在2018年6月12日向该院提起行政诉讼，没有超过上述规定的一年起诉期限。故，宁海县人民政府认为被诉答复属于重复处理及戴建林等8人的起诉超过法定期限的答辩理由，不能成立，该院不予支持。《中华人民共和国海域使用管理法》第三十条规定，因公共利益或者国家安全的需要，原批准用海的人民政府可以依法收回海域使用权……提前收回海域使用权的，对海域使用权人应当给予相应的补偿。涉案海涂水面是宁海县人民政府批准用海并决定收回，宁海县人民政府对收回涉案海涂水面是否应当予以补偿，具有作出被诉答复的法定职责。2012年9月17日，宁海县人民政府发布《补充通告》，戴建林等8人原承包的涉案海涂被列入围垦工程项目范围。戴建林等8人订立的转包合同约定，该合同的届满日期为2012年5月30日，即该合同期限在《补充通告》发布之前已经届满。转包合同期限需受到原承包合同期限的限制。本案中，力洋镇政府与案外人张安虎签订三山海涂承包协议（即原承包合同）届满日期为2012年5月30日，上述承包协议届满后，没有证据证明存在续订承包协议或延长承包期限的情形。因此，戴建林等8人在2012年5月30日之后对涉案海涂不再享有承包权。合法权益因征收受到损失是获得补偿的条件，戴建林等8人《补充通告》发布时已不享有涉案海涂的承包权，其要求获得涉案海涂补偿缺乏法律政策依据。故对戴建林等8人要求撤销被诉答复，责令宁海县人民政府在一定期限内对其承包的海涂养殖投入依法予以补偿的诉讼请求，该院不予支持。该院于2017年3月29日作出，于次月送达宁海县人民政府的（2016）浙02行初76号行政判决要求宁海县人民政府于该判决生效后60日内对戴建林等8人的行政补偿申请作出答复。宁海县人民政府迟至2018年4月11日才作出被诉答复，显然超过了上述判决指定的期限，被诉答复的作出程序违法。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十四条第二款第（三）项的规定，判决如下：一、确认被告宁海县人民政府于2018年4月11日作出《关于戴建林等行政补偿申请的答复》的行为违法；二、驳回原告戴建林、邵云江、顾训元、林明峰、秦林泰、秦宏迁、王相青、杨芹龙的诉讼请求。案件受理费50元，由原告戴建林、邵云江、顾训元、林明峰、秦林泰、秦宏迁、王相青、杨芹龙负担。 戴建林等8人上诉称：一、（2016）浙02行初76号行政判决认定，2012年9月17日，宁海县人民政府发布《补充通告》，把上诉人戴建林等8人经营的海涂水面列入围垦工程范围。故生效判决已将上诉人列为经营者地位，对案涉海涂水面享有承包权，原审判决在没有相反证据的情况下推翻该事实，明显错误。二、根据生活经验，依据高度盖然性，也应认定2012年5月30日之后，上诉人仍享有实际承包权。相关证据可以确认，2012年5月30日之前，上诉人实际经营案涉海涂水面，从事鱼虾壳类等海产品养殖；承包合同到期，鉴于养殖水产本身特点，结合部分承包合同约定可适当延长承包期的条款，上诉人并未实际退出承包。且被上诉人在原审庭审中亦明确，截至《补充通告》发布时，被上诉人或相关方并未要求终止承包合同，退出承包的海涂水面。上诉人等因补偿事项不断信访的事实，也侧面印证了上诉人并未实际退出承包的事实。原审判决认定承包合同到期后，上诉人不再享有承包权，违背常理常识。三、2014年不服上诉人因海涂水面被政府其他项目临时征用取得了相应补偿，也可证实上诉人依旧实际经营案涉海涂水面。综上，上诉人请求依法改判支持上诉人的诉讼请求。 被上诉人宁海县人民政府在法定期限内未提交答辩状。 原审期间双方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间，双方当事人均未提交新的证据材料。 本院经审理查明，2012年9月18日，宁海县人民政府发布《补充通告》，把上诉人戴建林等8人主张权利的海涂水面列入围垦工程范围。本院对原审判决认定的其他事实予以确认。 本院认为，本案系上诉人戴建林等8人不服被上诉人宁海县人民政府作出的《关于戴建林等行政补偿申请的答复》，并要求被上诉人就案涉海涂依法予以补偿而提起的诉讼。力洋镇政府于2004年12月取得案涉海涂的使用权，其于2007年2月5日通过签订协议的方式将案涉海涂承包给案外人张安虎，戴建林等8人通过转包方式在案涉海涂进行经营活动，上述承包合同及转包合同均已于2012年5月30日到期。即使力洋镇政府同意转包，转包期限亦应受原承包期限的限制，由于没有证据证明力洋镇政府与张安虎存在续订承包合同或延长承包期限的情形，戴建林等8人在2012年5月30日之后对案涉海涂不再享有权利，其关于转包合同到期后转为不定期租赁的主张亦不能成立。宁波市中级人民法院作出的（2016）浙02行初76号行政判决书第5页关于“2012年9月17日，宁海县人民政府发布《补充通告》，把原告戴建林等8人经营的海涂水面列入围垦工程范围”的认定，存在表述不严谨问题，其实质含义是《补充通告》将戴建林等8人主张权利的海涂水面列入围垦工程范围，并非认定戴建林等8人当时对案涉海涂享有合法权利。原审判决查明的事实亦存在同一问题，本院予以指正。鉴于被上诉人发布《补充通告》，将案涉海涂水面列入围垦工程范围，并决定对海域使用权人和经营者给予补偿的行为发生在上述承包合同及转包合同到期之后，上诉人戴建林等8人在不能证明其对案涉海涂享有合法权利的情况下，仅以其系案涉海涂的实际经营者为由，要求获得补偿缺乏事实和法律依据。被上诉人就上诉人的行政补偿申请作出不予补偿的书面答复，结论正确，但被诉答复系被上诉人根据人民法院生效裁判作出，答复期限超出了生效判决指定的期限，违反了法定程序，原审确认被诉答复违法并无不当。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。上诉人戴建林等8人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人戴建林、邵云江、顾训元、林明峰、秦林泰、秦宏迁、王相青、杨芹龙共同负担。 本判决为终审判决。 审判长 许 勤 审判员 惠 忆 审判员 蒋旭东 二〇一九年三月八日 书记员 张 维