广东省佛山市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤06行终76号上诉人（原审原告）佛山海纳百川科技有限公司，住所地佛山市三水区西南街道张边路6号恒达花园南1024。法定代表人禤海妮，董事长。委托代理人陆倩文，该公司员工。委托代理人李永扬，该公司员工。被上诉人（原审被告）佛山市三水区财政局，住所地佛山市三水区西南街道康乐路2号。法定代表人钱静瑜，局长。委托代理人吴昊，该局工作人员。委托代理人杨志坚，广东高木律师事务所律师。被上诉人（原审被告）佛山市财政局，住所地佛山市禅城区季华五路8号财政大厦。法定代表人江启强，局长。委托代理人李嘉雯，佛山市法制局工作人员。委托代理人唐少婷，佛山市法制局工作人员。原审第三人佛山市三水淼都家用电器经营服务部，住所地佛山市三水区西南街道兴达路7号汇丰豪园北113（自编号之二）。投资人邓达强。原审第三人佛山市三水区云东海街道旭达通电器商行，住所地佛山市三水区云东海街道鲁村路6号万景豪园2座111。经营者黄少霞。原审第三人佛山市公共资源交易中心三水分中心，住所地佛山市三水区西南街道同福路10号3楼。法定代表人钱仲伟，主任。委托代理人潘伟贤，该中心工作人员。委托代理人刘淑君，广东禅都（三水）律师事务所律师。原审第三人佛山市三水区发展规划和统计局，住所地佛山市三水区西南街道中山东路81号。法定代表人邓沃明，局长。委托代理人黄健，该局工作人员。委托代理人彭国强，广东翔途律师事务所律师。上诉人佛山海纳百川科技有限公司（以下简称海纳百川公司）因诉被上诉人佛山市三水区财政局（以下简称三水财政局）行政处理及被上诉人佛山市财政局（以下简称市财政局）行政复议纠纷一案，不服广东省佛山市顺德区人民法院（2018）粤0606行初879号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。原审法院查明，2017年11月17日，佛山市公共资源交易中心三水分中心（以下简称公共资源中心三水分中心）与佛山市三水区发展规划和统计局（以下简称三水发规局）、三水财政局签订《佛山市三水区政府采购业务委托代理协议》，约定公共资源中心三水分中心受三水发规局、三水财政局的委托，对“2018-2019年度佛山市三水区直单位空调机定点采购资格项目（采购项目编号：TC2017（SS）XZ0047）”进行公开采购资格项目招标。同年12月8日，公共资源中心三水分中心分别在广东网上办事大厅政府采购系统及佛山市政府采购系统网站上就2018-2019年度佛山市三水区直单位空调机定点采购资格项目（采购项目编号：TC2017（SS）XZ0047）发布了公开招标公告。经开标、评标，确认了包括海纳百川公司、佛山市三水区云东海街道旭达通电器商行（以下简称旭达通电器商行）、佛山市三水淼都家用电器经营服务部（以下简称淼都电器服务部）在内的17家供应商成为中标候选人。2018年1月11日，公共资源中心三水分中心发布中标结果公告，上述17家供应商均称为中标人。该中标结果公告后，海纳百川公司于同年1月18日向公共资源中心三水分中心提出质疑函，对淼都电器服务部、旭达通电器商行中标提出质疑，认为该两家公司的经营者为夫妻，两家公司存在控股、管理关系，认为该两家公司的投标应同时无效。同年1月25日，公共资源中心三水分中心作出《关于佛山海纳百川科技有限公司对2018-2019年度佛山市三水区直单位空调机定点采购资格项目质疑的回复函》（以下简称《回复函(1月25日)》），函复海纳百川公司：公共资源中心三水分中心将组织原评审委员会协助，结果另行通知。经调查后，公共资源中心三水分中心于同年2月5日再次作出《关于佛山海纳百川科技有限公司对2018-2019年度佛山市三水区直单位空调机定点采购资格项目质疑的回复函》（以下简称《回复函（2月5日）》），函复海纳百川公司：海纳百川公司质疑的旭达通电器商行、淼都电器服务部没有出现“不同投标人的投标文件载明的项目管理成员或者联系人为同一人”的情况，亦不属于“投标人的主要成员同时出任其它投标人的重要职位，包括：法定代表人、董事成员、监事成员、高级经理或有可能影响公平竞争的关键岗位”的情形。海纳百川公司不服该回复函，于同年2月11日向三水财政局提交了《投诉书》，请求三水财政局认定旭达通电器商行和淼都电器服务部投标、中标资格无效以及认定上述两公司存在串通投标的行为，列入不良行为记录名单并予以处罚，并要求三水财政局责令公共资源中心三水分中心进行整改。三水财政局经调查核实，于同年3月23日作出三采决〔2018〕3号《政府采购投诉处理决定书》（以下简称《投诉处理决定书》），认为海纳百川公司投诉事项缺乏事实及法律依据，根据《政府采购质疑和投诉办法》第二十九条第（二）项的规定，决定驳回海纳百川公司的投诉，并于同年3月26日送达海纳百川公司。海纳百川公司对该决定不服，向市财政局申请行政复议，市财政局经调查后作出佛府行复〔2018〕64号《行政复议决定书》（以下简称《行政复议决定书》），决定维持三水财政局作出的《投诉处理决定书》，海纳百川公司不服，遂向法院提起行政诉讼。另查，旭达通电器商行的经营者黄少霞和淼都电器服务部的投资人邓达强是夫妻关系。原审法院认为，根据《中华人民共和国政府采购法》第十三条第一款、第五十五条的规定，海纳百川公司因不满意公共资源中心三水分中心就其提出质疑事项作出的《回复函》向三水财政局提出投诉，三水财政局有权予以处理，因此三水财政局的职权合法，予以确认。三水财政局在2018年2月11日收到海纳百川公司的投诉后，于同年2月13日向公共资源中心三水分中心、三水发规局发送了投诉书副本。经调查，三水财政局于2018年3月23日作出《投诉处理决定书》并送达海纳百川公司。其处理程序符合《中华人民共和国政府采购法》第五十六条的规定，予以确认。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条的规定，市财政局有权受理海纳百川公司不服三水财政局作出的《投诉处理决定书》而提起的行政复议申请。市财政局在受理海纳百川公司的复议申请后，经审查，在法定期限内作出被诉《行政复议决定书》，依法告知相关诉讼权利，并将复议决定书送达给海纳百川公司及三水财政局，程序合法，亦予以确认。根据《中华人民共和国政府采购法实施条例》第十八条规定：“单位负责人为同一人或者存在直接控股、管理关系的不同供应商，不得参加同一合同项下的政府采购活动”。根据显示，淼都电器服务部为个人独资企业，投资人为邓达强。海纳百川公司认为旭达通电器商行及淼都电器服务部属于互为关联的企业，存在控股、管理关系。三水财政局经调查核实，根据旭达通电器商行及淼都电器服务部的营业执照、在国家企业信用信息公示系统查询的企业信用信息公示报告、专家评委表决意见表、项目质疑处理会议纪要等证据材料，认为旭达通电器商行、淼都电器服务部不存在符合《中华人民共和国公司法》第二百一十六条规定的控股关系的规定，亦无证据证明旭达通电器商行、淼都电器服务部互为管理关系，认为海纳百川公司投诉旭达通电器商行、淼都电器服务部具有控股、管理关系无事实依据，法院予以确认。关于海纳百川公司投诉的旭达通电器商行、淼都电器服务部是否具有串通投标的行为问题。旭达通电器商行的经营者黄少霞和淼都电器服务部的投资人邓达强虽是夫妻关系，但通过案件的证据材料显示，并无证据证明旭达通电器商行、淼都电器服务部具有财政部令第87号《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第三十七条规定的串通投标行为。海纳百川公司投诉旭达通电器商行、淼都电器服务部具有串通投标行为，没有事实依据，不予支持。三水财政局根据其核查的情况，认定旭达通电器商行、淼都电器服务部不存在直接的控股、管理关系，并认为旭达通电器商行、淼都电器服务部不存在需要串通投标的前提或可能，海纳百川公司投诉缺乏事实及法律依据，予以确认。另外，关于海纳百川公司诉称的公共资源中心三水分中心对其质疑函所作的两份《回复函》超期的问题。根据《中华人民共和国政府采购法》第五十三条“采购人应当在收到供应商的书面质疑后七个工作日内作出答复”的规定，公共资源中心三水分中心于2018年1月18、19日分别收到海纳百川公司的质疑函后于同年1月25日作出《回复函(1月25日)》符合上述期限规定，在对海纳百川公司质疑事项需要组织原评审委员会协助答复的前提下，于同年2月5日再次对海纳百川公司作出《回复函（2月5日）》，并未违反法律的强制性规定。三水财政局在被诉《投诉处理决定书》认定海纳百川公司投诉采购代理机构作出的质疑答复损害其合法权益缺乏事实及法律依据，予以确认。综上，三水财政局经核查认为海纳百川公司的投诉事项缺乏事实及法律依据合法有据，海纳百川公司要求撤销三水财政局作出的《投诉处理决定书》以及市财政局作出的《行政复议决定书》的诉讼请求没有事实和法律依据，不予支持，依法应予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回海纳百川公司的诉讼请求；案件受理费50元，由海纳百川公司负担。上诉人海纳百川公司上诉称：一、一审判决认可夫妻分别成立个体户和公司参加同一个项目的招投标合法、合规错误。二、一审判决对于原审第三人旭达通电器商行、淼都电器服务部违法、违规招标的事实和证据视而不见，未作出任何说明，未依法公平、公正判决。1.淼都电器服务部的实际经营者、法定代表人邓达强是投标人，同时又在旭达通电器商行的投标书里以项目负责人、定点项目联系人、应急联系人出现，违反了财政部令第87号《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第三十七的规定。2.旭达通电器商行、淼都电器服务部投标文件中的《守法经营说明书》记载的联系电话相同，证实两原审第三人在参与本次投标时并非独立制作标书，而是相互串通参与本次投标，进行围标。三、旭达通电器商行、淼都电器服务部未按招标单位的招标要求提供真实合法有效的相关资料，投标应属于无效。1.淼都电器服务部没有为任何员工购买社保的记录，其无法按照招标单位招标文件的要求提供社保证明资料。其中，招标文件《守法经营说明书》里记载的高级管理人员均无参加社保，并非其真实员工，存在造假行为。2.旭达通电器商行的《佛山市社会保险参保证明》证实，邓达强自2011年5月至2018年8月参保，说明邓达强是旭达通电器商行的员工或实际控有人。邓达强既是淼都电器服务部的经营者，也是旭达通电器商行的员工或实际控有人，同时参加同一个项目的招标违法、违规，其投标无效。另外，旭达通电器商行的《佛山市社会保险参保证明》证实，其并没有在参与本次招标前6个月给投标文件《守法经营声明书》里记载的高级管理人员购买社保，以上人员并非其真实员工，而是为了参与本次招标造假。综上，请求二审法院：撤销原审判决；撤销三水财政局作出的《投诉处理决定书》以及市财政局作出的《行政复议决定书》；确认旭达通电器商行、淼都电器服务部的投标无效并取消其中标资格；本案一、二审诉讼费用由三水财政局及市财政局承担。被上诉人三水财政局答辩称：一、原审判决就本项目旭达通电器商行、淼都电器服务是否符合中标资格以及三水财政局所作的《投诉处理决定书》是否合法的认定事实清楚、合法有据。二、上诉人海纳百川公司的上诉请求缺乏事实及法律依据。本案在未有证据证明原审第三人旭达通电器商行、淼都电器服务部存在控股、管理关系，或是串通投标参与涉案采购项目的情况下，海纳百川公司主张旭达通电器商行、淼都电器服务部不符合中标资格并要求二审法院撤销原审判决缺乏事实及法律依据。综上，请求二审法院驳回海纳百川公司的上诉请求，维持原判。被上诉人市财政局答辩称：坚持一审的答辩意见及庭审意见。被上诉人三水财政局所作的《投诉处理决定书》认定事实清楚、适用法律正确，程序合法，处理适当。市财政局所作的《行政复议决定书》证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。原审判决认定事实清楚，适用法律正确。综上，请求二审法院驳回上诉人海纳百川公司的上诉请求，维持原判。原审第三人淼都电器服务部述称，原审判决认定事实清楚，适用法律正确。综上，请求二审法院驳回上诉人海纳百川公司的上诉请求，维持原判。原审第三人旭达通电器商行述称，原审判决认定事实清楚，适用法律正确。综上，请求二审法院驳回上诉人海纳百川公司的上诉请求，维持原判。原审第三人公共资源中心三水分中心述称，一、根据《中华人民共和国政府采购法》第五十三条、《中华人民共和国政府采购法实施条例》第四十一条、第四十二条的规定，公共资源中心三水分中心自收到上诉人海纳百川公司的书面质疑后，于当天通知原评审委员会对质疑事项进行独立复核并协助答疑，并于2018年1月25日将组织原评审委员会专家对海纳百川公司提出的质疑事项进行重新复核的事宜与处理路径向海纳百川公司及涉案政府采购项目的相关单位进行了初步的答复。在原评审委员会对海纳百川公司提出质疑的事项进行复核与答疑后，公共资源中心三水分中心再次向涉案政府采购项目的相关单位以及海纳百川公司就原评审委员会的答疑意见进行书面回复，上述书面回复亦已向海纳百川公司及涉案政府采购项目的相关单位送达到位。公共资源中心三水分中心的上述回复行为并不存在违反法律强制性规定的情形，公共资源中心三水分中心作出的质疑答复并没有损害海纳百川公司的合法权益。二、海纳百川公司的上诉请求缺乏事实及法律依据。一审法院已对本案事实进行了清晰的梳理与阐明，海纳百川公司在未有直接证据证明原审第三人旭达通电器商行、淼都电器服务部存在控股、管理关系，或是串通投标参与涉案采购项目的情况下，仅通过一己之见片面强调旭达通电器商行、淼都电器服务部不符合中标资格，缺乏法律与事实依据。原审判决认定事实清楚，适用法律正确。综上，请求二审法院驳回海纳百川公司的上诉请求，维持原判。原审第三人三水发规局述称，一、被上诉人三水财政局针对上诉人海纳百川公司的投诉作出的《投诉处理决定书》合法有效。《中华人民共和国政府采购法实施条例》第十八条规定“单位负责人为同一人或者存在直接控股、管理关系的不同供应商，不得参加同一合同项下的政府采购活动。”根据显示，淼都电器服务部为个人独资企业，投资人为邓达强。旭达通电器商行、淼都电器服务部不属于互为关联的企业，不存在控股管理关系。三水财政局经调查核实，根据旭达通电器商行、淼都电器服务部的营业执照、在国家企业信用信息公示系统查询的企业信用信息公示报告、专家评委表决意见表、项目质疑处理会议纪要等证据材料，认为旭达通电器商行、淼都电器服务部不存在符合《中华人民共和国公司法》第二百一十六条规定的控股关系，亦无证据证明旭达通电器商行、淼都电器服务部互为管理关系，海纳百川公司投诉旭达通电器商行、淼都电器服务部具有控股、管理关系无事实依据。此外，旭达通电器商行、淼都电器服务部具有不同的办公地址，不同工作人员，经济独立核算，分别具有不同的利益，在本案不存在具有串通投标的行为。综上，请求二审法院驳回海纳百川公司的上诉请求，维持原判。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为：根据《中华人民共和国政府采购法》第十三条、第五十五条、《政府采购质疑和投诉办法》第五条的规定，被上诉人三水财政局作为县级人民政府财政部门依法对政府采购活动进行监督管理，对上诉人海纳百川公司的投诉有处理的职权。三水财政局收到海纳百川公司的涉案投诉后，经调查核实在法定期限内作出《投诉处理决定书》并送达海纳百川公司，告知复议和诉讼的权利，其主体适格，程序合法，本院予以确认。关于被上诉人三水财政局所作的《投诉处理决定书》是否合法的问题。本案中，上诉人海纳百川公司向三水财政局提交《投诉书》投诉：原审第三人旭达通电器商行、淼都电器服务部存在控股、管理关系，属于串通投标；原审第三人公共资源中心三水分中心超期作出质疑答复。首先，对于海纳百川公司投诉旭达通电器商行、淼都电器服务部存在控股、管理关系，属于串通投标的问题。经查，《中华人民共和国政府采购法实施条例》第十八条第一款规定：“单位负责人为同一人或者存在直接控股、管理关系的不同供应商，不得参加同一合同项下的政府采购活动。”2014年3月1日的《中华人民共和国公司法》第二百一十六条规定：“。（二）控股股东，是指其出资额占有限责任公司资本总额百分之五十以上或者其持有的股份占股份有限公司股本总额百分之五十以上的股东；出资额或者持有股份的比例虽然不足百分之五十，但依其出资额或者持有的股份所享有的表决权已足以对股东会、股东大会的决议产生重大影响的股东。（三）实际控制人，是指虽不是公司的股东，但通过投资关系、协议或者其他安排，能够实际支配公司行为的人。”《中华人民共和国个人独资企业法》第二条规定：“本法所称个人独资企业，是指依照本法在中国境内设立，由一个自然人投资，财产为投资人个人所有，投资人以其个人财产对企业债务承担无限责任的经营实体。”本案中，根据旭达通电器商行、淼都电器服务部的营业执照、企业信用信息公示报告《专家评委表决意见表》等证据材料显示：虽然旭达通电器商行经营者黄少霞与淼都电器服务部的投资人邓达强是夫妻关系，但旭达通电器商行与淼都电器服务部是两个互相独立的经营主体，并不存在以上规定的直接控股或管理关系。此外，《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第三十七条规定：“有下列情形之一的，视为投标人串通投标，其投标无效：（一）不同投标人的投标文件由同一单位或者个人编制；（二）不同投标人委托同一单位或者个人办理投标事宜；（三）不同投标人的投标文件载明的项目管理成员或者联系人员为同一人；（四）不同投标人的投标文件异常一致或者投标报价呈规律性差异；（五）不同投标人的投标文件相互混装；（六）不同投标人的投标保证金从同一单位或者个人的账户转出。”虽然旭达通电器商行与淼都电器服务部在《守法经营声明书》管理人员信息中存在联系电话混用的情形，但管理人员均不相同，且两家公司的项目总负责人和联系人并非同一人，不存在以上规定串通投标的情形。故三水财政局作出《投诉处理决定书》认为海纳百川公司的此项投诉缺乏事实及法律依据，理据充分，本院予以确认。至于海纳百川公司上诉提出，淼都电器服务部的实际经营者、法定代表人邓达强是投标人，但在旭达通电器商行购买社会保险并在旭达通电器商行的投标书里以项目负责人、定点项目联系人、应急联系人出现，违反了《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第三十七的规定。根据《佛山市社会保险参保证明》《专家评委表决意见表》及《守法经营声明书》显示，虽然邓达强在旭达通电器商行购买社会保险，任职“空调安装、维修技术总监”，但该岗位并非旭达通电器商行在《守法经营声明书》所记载的“法定代表人、董事、监事、总经理、副总经理及其他高级管理人员名单”中可能影响公平竞争的管理人员岗位，不属于招标文件规定中无效投标行为的情形。如上所述旭达通电器商行与淼都电器服务部的项目负责人和联系人并非同一人，不存在《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第三十七条规定的“不同投标人的投标文件载明的项目管理成员或者联系人员为同一人”串通投标的情形。该上诉主张缺乏事实及法律依据，本院不予支持。上诉人海纳百川公司还提出，旭达通电器商行、淼都电器服务部未提供真实的员工购买社会保险的材料，投标应属无效。但以上主张不属于海纳百川公司涉案投诉事项，本案审查的诉讼标的是三水财政府局所作的《投诉处理决定书》及财政局所作的《行政复议决定书》的合法性，以上主张超过本案的审查范围，本院不予评判。关关于上诉人海纳百川公司投诉原审第三人公共资源中心三水分中心超期作出质疑答复的问题。《中华人民共和国政府采购法》第五十一条规定：“供应商对政府采购活动事项有疑问的，可以向采购人提出询问，采购人应当及时作出答复，但答复的内容不得涉及商业秘密。”第五十三条规定：“采购人应当在收到供应商的书面质疑后七个工作日内作出答复，并以书面形式通知质疑供应商和其他有关供应商，但答复的内容不得涉及商业秘密。”第五十四条规定：“采购人委托采购代理机构采购的，供应商可以向采购代理机构提出询问或者质疑，采购代理机构应当依照本法第五十一条、第五十三条的规定就采购人委托授权范围内的事项作出答复。”根据以上规定，公共资源中心三水分中心在收到海纳百川公司的书面质疑后，应在七个工作日内对质疑事项予以答复。但本案中，公共资源中心三水分中心于2018年1月18日、19日收到海纳百川公司的质疑函，而于同年1月25日作出《回复函(1月25日)》，函复海纳百川公司：公共资源中心三水分中心将组织原评审委员会协助答复，结果另行通知。后于2018年2月5日，公共资源中心三水分中心再次作出《回复函（2月5日）》，函复海纳百川公司其所提质疑不能成立。可见，公共资源中心三水分中心所作的《回复函（2月5日）》才是对海纳百川公司的质疑事项的实质处理，该答复作出的时间明显超过以上规定的七个工作日的期限。但考虑到公共资源中心三水分中心已在收到质疑函后七个工作日内作出《回复函(1月25日)》告知海纳百川公司需要组织原评审委员会协助答复结果另行通知，而组织原评审委员会对质疑问题进行处理客观上确实需要一定的准备时间，且该迟延答复亦未对海纳百川公司的实质权利义务造成影响，故本院认定公共资源中心三水分中心对质疑所作出答复程序存在瑕疵。三水财政局所作的《投诉处理决定书》及原审判决对此瑕疵未予指出，存在不当，本院在此予以指正。此外，被上诉人市财政局于2018年4月17日收到上诉人海纳百川公司的行政复议申请，于同日受理，于2018年6月15日作出《延长行政复议审查期限通知书》延长审查期限30日，经审查于2018年7月10日作出涉案《行政复议决定书》，决定维持三水财政局作出的《投诉处理决定书》，并告知海纳百川公司诉讼的权利，符合《中华人民共和国行政复议法》的规定，程序合法，结果正确，本院予以确认。综上，原审判决驳回上诉人海纳百川公司的诉讼请求正确，本院予以维持。海纳百川公司的上诉主张均理据不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审诉讼费50元，由上诉人佛山海纳百川科技有限公司承担。决为终审判决。审判长 郭 赟审判员 何丽容审判员 黄春英二〇一九年三月十三日书记员 黄 妍