广东省江门市江海区人民法院 行 政 裁 定 书 （2018）粤0704行初427号 原告：林铭鑫，男，汉族，1972年8月8日出生，住广东省江门市新会区。 被告：江门市新会区卫生健康局。住所地：广东省江门市新会区会城冈州大道中10号。 负责人：梁柏楼，该局局长。 出庭负责人：林仰忠，该局党组成员。 委托代理人：李晓林，江门市新会区卫生监督所工作人员。 委托代理人：谭伟斌，广东高拓律师事务所律师。 被告：江门市卫生健康局。住所地：广东省江门市蓬江区星河路10号。 负责人：周津明，该局局长。 委托代理人：邓敏思，该局工作人员。 委托代理人：郑洋洋，广东法匠律师事务所律师。 原告林铭鑫因不服原江门市新会区卫生和计划生育局（以下简称“原新会区卫计局”）作出的回复及原江门市卫生和计划生育局（以下简称“原江门市卫计局”）作出的行政复议决定一案，向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，于2018年11月16日公开开庭进行审理。原告林铭鑫、原新会区卫计局的出庭负责人林仰忠及委托代理人李晓林、谭伟斌以及原江门市卫计局的委托代理人邓敏思、郑洋洋到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 林铭鑫诉称：一、2018年1月29日，林铭鑫带儿子林海晖（2005年3月出生）到新会区人民医院第一门诊口腔科进行矫正诊治，接诊医生姚远诊断小孩牙齿需要矫正，并推荐采用时代天使隐形矫正，但还明确告知该矫正材料未引进该院，其可以私下购买材料为林海晖进行诊治，收费为一万八千元。姚远当场开单，让林铭鑫交费为小孩在该院进行X光拍片和上下牙取模。由于对医生权威性的顺从，林铭鑫不好当场拒绝。取模后，姚远于2018年1月31日通知林铭鑫带小孩到江门市光辉口腔诊所（非姚远注册执业地点）拍摄牙齿照片。同年2月8日，姚远再次发短信给林铭鑫，称前次取模不成功，要其带小孩再次到该院完成时代天使隐形矫正的取模。同年2月25日，姚远约林铭鑫到新会××××街道南园卫生服务站（以下简称“南园卫生服务站”）（非姚远注册执业地点）看牙齿矫正动画设计，林铭鑫拒绝。同年2月28日，姚远再约林铭鑫，由于推却不过，林铭鑫遂于同年3月3日到南园卫生服务站与姚远见面，并观看了动画设计。姚远将一治疗器，给林海晖试戴适应。同年3月6日，林铭鑫认为姚远私下接单谋利行为，一旦在治疗过程中出现问题，对病人没有任何保障，遂主动明确回绝，并将治疗器归还给姚远。为维护自身合法权益，林铭鑫向原新会卫计局持续反映情况，该局作出涉案回复。林铭鑫不服，向原江门市卫计局申请了行政复议，该局作出涉案复议决定，维持原结果。 二、原新会卫计局在涉案回复中认为不适用《中华人民共和国执业医师法》第三十七条第（六）项对姚远进行处罚，是因为姚远未对林海晖进行相关牙齿矫正的治疗。林铭鑫在行政复议申请书中已对前述法律依据提出了异议和驳斥，但涉案行政复议决定书中又以矫治器并不属于未经批准的医疗器械为由，认为不适用《中华人民共和国执业医师法》第三十七条第（六）项规定，还认为给患者试戴的无托槽隐形牙颌畸形矫治器取得《中华人民共和国医疗器械注册证》，而制戴活动矫治器属于第一类医疗技术，结合《医疗技术临床应用管理办法》第十条的规定，姚远没有违反《中华人民共和国执业医师法》第三十七条第（六）项、《医疗质量管理办法》第四十五条第（六）项的规定，不对其进行行政处罚。以上系故意混淆，偷换“未经批准使用”概念。合法生产，可以应用到医疗机构诊疗行为中，这只是说明该产品或器械生产和使用的合法性，医疗机构可以从中引进使用，与《中华人民共和国执业医师法》《医疗质量管理办法》中的“批准使用”是两码事。后者的“批准使用”系指医护人员给病人使用的药品或器械必须是经过进入所在注册执业的医疗机构的评审，进入其药品和器械采购名录，具备合法的采购和引进手续，经物价局的定价管理，甚至复杂的器械使用还必须按照2017年修订版《医疗器械监督管理条例》第三十四条的规定，需要对医护人员进行相关的操作培训，才可在医疗机构面向患者使用。而同时该时代天使隐形矫治恰恰需要对医护人员进行技术培训认证（详见新浪认证的上海时代天使医疗器械有限公司博客页面介绍）。新会区人民医院并没有引进使用时代天使隐形矫正器，也未对操作医生进行技术培训，姚远系私下采购给患者使用，私自定价，患者一旦使用，风险极大。幸好林铭鑫及时中止该行为，否则后果不堪设想。故对姚远不予行政处罚的法律依据是错误的。 三、涉案行政复议决定书中提及姚远事后于2018年5月18日办理了多机构备案执业，这点与林铭鑫的反映姚远的违规行为无关，并不能以此来推翻其之前的违规操作或减轻其违法违规行为的严重性。林铭鑫所追究的是姚远的违规行为及对自身权益的合法保护。姚远所属单位对其是否进行内部处分，林铭鑫无权过问，也不能以此处分来替代卫生行政主管部门该履行的政府管理职能。原新会卫计局与原江门市卫计局认为涉案情形不符合《最高人民法院关于修改〈关于审理非法行医刑事案件具体应用法律若干问题的解释〉的决定》第一条的规定，认定姚远在南园卫生服务站的诊疗行为不构成非法行医。这是混淆刑法上的非法行医罪和行政法规意义上的非法行医行为，属于法律适用错误。[2008]江卫信处告字1号《处理意见告知书》中，已明确适用《卫生行政处罚程序》进行立案调查。另外，根据《中华人民共和国执业医师法》第十四条的规定，姚远为林海晖治疗期间是2018年1月至3月，其执业注册地点只是在新会区人民医院，其不按执业地点执业，为私自谋利在南园卫生服务站给患者治疗，已违反了前述规定。综上，姚远已严重违反卫生相关法律法规规定，依法应该受到行政处罚，但新会卫计局仅要求其按《卫生监督意见书》进行改正，处罚可谓极其轻微，在对姚远的处理上存在法律适用错误，故提起本案行政诉讼，请求判令：1、撤销原新会区卫计局作出的新卫信函〔2018〕10号《关于林铭鑫先生对（新卫信函〔2018〕7号）存在异议的回复》；2、撤销原江门市卫计局作出的江卫行复〔2018〕6号《行政复议决定书》；3、由原新会卫计局、原江门市卫计局承担诉讼费用。 林铭鑫向本院提交如下证据：1、林铭鑫身份证；2、林海晖门诊费用清单；3、江卫行复〔2018〕6号《行政复议决定书》；4、新卫信函〔2018〕10号《关于林铭鑫先生对（新卫信函〔2018〕7号）存在异议的回复》；5、〔2018〕江卫信处告字1号《处理意见告知书》；6、时代天使隐形矫治博客页面；7、《行政复议申请书》。 原新会卫计局辩称：一、2018年4月17日，林铭鑫到原新会区卫计局处反映新会区人民医院口腔科姚远医生在为林海晖做牙齿矫正时，介绍其到南园卫生服务站做牙齿隐形矫正，其行为违反有关法律法规规定。根据《中华人民共和国执业医师法》第四条第二款、《医疗机构管理条例》第五条第二款、《卫生行政处罚程序》第十四条、第十五条的规定，原新会卫计局作为新会的县（区）级地方人民政府卫生行政部门具有对新会辖区范围内的医疗机构、医师工作进行监督管理等法定职责。原新会卫计局收到该投诉后，依法对南园卫生服务站和姚远在该卫生服务站开展诊疗行为分别进行了受理、立案，经调查取证、合议后最终对南园卫生服务站作出行政处罚，对姚远给予责令改正，不予行政处罚的决定，主体适格，程序正当。 二、原新会卫计局经调查后，依法对姚远、南园卫生服务站及新会区人民医院作出的处理决定，所依据的事实清楚、内容合法，适用法律法规正确。一是南园卫生服务站存在违法开展诊疗活动行为。南园卫生服务站持有效《医疗机构执业许可证》，诊疗科目包括口腔科，但其违法使用一名未办理执业地点变更或多机构备案的人员（姚远）开展口腔诊疗活动，违反了《医疗质量管理办法》第十六条第一款的规定，并根据《医疗质量管理办法》第四十四条第（六）项的规定，作出行政处罚。南园卫生服务站已于2018年5月30日履行该处罚决定。二是姚远存在违规执业行为。姚远持有效《医师资格证书》、《医师执业证书》，职称是口腔专业副主任医师，核准执业地点为新会区人民医院，但在未办理执业地点变更或多机构备案的情况下，擅自在南园卫生服务站开展口腔科诊疗活动，即姚远在南园卫生服务站为林海晖进行牙齿隐形矫正的诊疗行为，林海晖未试戴由姚远提供的无托槽隐形牙颌畸形矫治器且已退还该矫治器，姚远亦未对林海晖实施牙齿矫正的相关后续治疗，未收取相关费用，其未对林海晖造成严重后果。据此，姚远的行为不是违反了《中华人民共和国执业医师法》第十四条的规定，而是违反了《中华人民共和国执业医师法》第二十二条第（一）项的规定，根据《中华人民共和国执业医师法》第三十七条第（一）项、《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条第二款并结合《广东省卫生行政处罚自由裁量权细化标准（试行）的有关规定，作出涉案不予行政处罚决定，并责令其改正。同年5月18日，姚远按照要求办理了多机构备案至南园卫生服务站。此外，原新会区人社局于2018年4月23日书面告知及要求新会区人民医院对姚远的违规行为作出处理。该院于同年5月3日免去姚远口腔科首席医师职务并通报全院。 三、姚远为林海晖进行牙齿隐形矫正的过程是分为两部分。一是在新会区人民医院进行了检查、拍片、制模的过程。二是在南园卫生服务站由林铭鑫观看了林海晖牙齿矫正动画设计效果情况，牙齿隐形矫正治疗到此终结，姚远并未对林海晖进行后续的治疗。牙齿隐形矫正治疗是一个连续性的治疗行为，前述观看牙齿矫正动画效果是其中一个环节，故原新会卫计局认定姚远在南园卫生服务站存在诊疗行为，从而认定姚远在未办理执业地点变更或多机构备案的情况下，擅自在南园卫生服务站开展口腔诊疗活动的违法事实。另外，姚远在南园卫生服务站的诊疗行为不构成非法行医。 四、姚远提供给林海晖试戴的矫治器为南园卫生服务站购置，其外包装标注有产品名称、型号等相关信息，并索取了生产厂家的《营业执照（副本）》、《医疗器械生产许可证》等复印件材料，且林海晖未试戴该矫治器。根据《医疗器械监督管理条例》及《医疗器械临床使用安全管理规范（试行）》，该矫治器不属于未经批准的医疗器械的范畴；无托槽隐形牙颌畸形矫治器的医疗技术属于第一类医疗技术，故不应依据《中华人民共和国执业医师法》第三十七条第（六）项对姚远进行处罚。综上，请求驳回林铭鑫的诉讼请求。 原新会区卫计局向本院提交如下证据及依据：1、统一社会信用代码证、《江门市新会区卫生计生行政执法委托书》、《新会区2016年卫生行政审批职能管理及执法委托书》、广东省人民政府行政执法复印件；2、《对新会区人民医院口腔科医生姚远利用公立医院平台私下拉活的投诉》；3、案件受理记录、立案报告；4、现场笔录（2018年4月20日）、询问笔录5份（2018年4月20日林铭鑫、2018年4月23日林铭鑫、2018年4月20日梁月明、2018年4月23日邓世中、2018年4月27日姚远询问笔录）、身份证（林铭鑫、姚远、梁月明、邓世中）、林铭鑫提供的证据图片6张、执法相片8张、《卫生行政执法事项审批表》、《证据先行登记保存决定书》、《义齿加工设计单》、顺丰速运快递单及写有邮寄信息的纸张、无托槽隐形牙颌畸形矫治器物料照片、无托槽隐形牙颌畸形矫治器相关索证资料、会城南园社区卫生服务站的《医疗机构执业许可证》、姚远的《医师执业证书》、《医师资格证书》、《广东省高级专业技术资格证》；5、编号：20182420001《卫生监督意见书》、编号：2018-0509001《卫生监督意见书》、案件调查终结报告、合议记录、新卫医告[2018]013号《行政处罚事先告知书》、送达回执、卫生行政执法事项审批表、新卫医罚[2018]013号《行政处罚决定书》、送达回执、广东省非税收入（电子）票据；6、编号：2018-0509001《卫生监督意见书》、案件调查终结报告、合议记录、卫生行政执法事项审批表、新卫医不罚[2018]001号《不予行政处罚决定书》、送达回证、姚远《医师执业证书》（多点备案后）；7、新人医内[2018]66号《关于免去姚远同志口腔科首席医师职务的通知》；8、新卫信函〔2018〕10号《关于林铭鑫先生对（新卫信函〔2018〕7号）存在异议的回复》；9、法律、法规（节选）。 原江门市卫计局辩称：一、2018年8月28日，林铭鑫因不服新卫信函〔2018〕10号《关于林铭鑫先生对（新卫信函〔2018〕7号）存在异议的回复》，向原江门市卫计局申请行政复议。根据《中华人民共和国行政复议法》第六条、第十二条的规定，林铭鑫具有申请行政复议的权利，原江门市卫计局具有受理行政复议的职权。经审查，林铭鑫的申请符合受理条件，故依法受理了该行政复议申请。受理后，原江门市卫计局根据《中华人民共和国行政复议法》第二十三条的规定，于七日内向新会卫计局发出江卫行复〔2018〕6号《提出行政复议答复通知书》及其附件，该局收到后十日内报送了《行政复议答复》，并提交了当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。经对该案进行全面审理后，原江门市卫计局于2018年9月25日作出江卫行复〔2018〕6号《行政复议决定书》并送达给林铭鑫。二、根据《中华人民共和国执业医师法》第四条第二款及《医疗机构管理条例》第五条第二款的规定，原新会卫计局有作出涉案行政行为的职权依据。其在收到林铭鑫投诉材料后，予以立案并组织调查取证，符合《卫生行政处罚程序》第十四条和第十五条规定的程序。其认定姚远存在违规执业行为、南园卫生服务站存在违法开展诊疗活动行为，并依据《中华人民共和国执业医师法》第三十七条第一款第（一）项、《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条第二款等规定，对姚远作出责令改正、不予行政处罚的决定，同时依据《医疗质量管理办法》第四十四条第（六）项的规定，对南园卫生服务站作出相应行政处罚，事实清楚、证据确凿，适用依据正确，内容适当，故原江门市卫计局依法维持该局作出的原行政行为。综上，请求驳回林铭鑫的全部诉讼请求。 原江门市卫计局向本院提交如下证据及依据：1、江卫行复[2018]6号《行政复议决定书》；2、送达凭证；3、《行政复议申请书》；4、江卫行复[2018]6号《提出行政复议答复通知书》；5、江卫行复[2018]6号《行政复议答复》；6、附1.行政执法文书卷宗（南园卫生服务站）；7、附2.行政执法文书卷宗（姚远）；8、附8.《关于群众林铭鑫信访投诉事项的通知》；9、附9.《关于免去姚远同志口腔科首席医师职务的通知》（新人医〔2018〕66号）；10、行政复议依据相关法条摘录。 经审理查明，2018年1月29日，林铭鑫带其未成年儿子林海晖到新会区人民医院第一门诊口腔科就诊，接诊医生姚远诊断林海晖的牙齿需要矫正，并让林海晖在该院进行X光拍片和上下牙取模。姚远推荐林海晖采用上海时代天使医疗器械有限公司销售的无托槽隐形牙颌畸形矫治器进行矫正，但由于新会区人民医院没有隐形矫正的项目，其遂介绍林海晖至江门市光辉口腔诊所拍摄牙齿照片。之后，姚远约林铭鑫带林海晖到南园卫生服务站（非姚远注册执业地点）观看其牙齿矫正动画设计，并将矫正治疗器交给林海晖回去试戴。林铭鑫拿走治疗器后并未让林海晖试戴，之后，便将治疗器归还给姚远。 2018年4月17日，林铭鑫向原新会区卫计局提交书面《对新会区人民医院口腔科医生姚远利用公立医院平台私下拉活的投诉》，认为姚远的上述行为违反了公立人民医院管理制度及国家卫生法律法规等规定。次日，原新会卫计局受理该投诉，并于2018年4月20日立案调查。2018年4月20日，原新会卫计局执法人员到南园卫生服务站进行现场调查并制作《现场笔录》、实施证据先行登记保存，还向林铭鑫、南园卫生服务站口腔科医生梁月明进行调查并制作《询问笔录》。原新会卫计局还分别于2018年4月23日、4月27日分别向林铭鑫、南园卫生服务站负责人邓世中、姚远进行调查并制作《询问笔录》。2018年5月9日，原新会卫计局向姚远发出编号：2018-0509001《卫生监督意见书》，责令其立即停止在南园卫生服务站开展诊疗活动。同日，原新会卫计局还向姚远作出新卫医不罚〔2018〕001号《不予行政处罚决定书》，认为姚远未办理执业地点变更或多机构备案擅自在南园卫生服务站开展口腔科诊疗活动，违反了《中华人民共和国执业医师法》第二十条第（一）项的规定，已经构成违法。但根据其违法行为的事实、性质、情节、社会危害程序和相关证据，结合《广东省卫生行政处罚自由裁量权细化标准（试行）》，依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条第二款的规定，决定对其不予行政处罚。2018年5月15日，原新会卫计局向南园卫生服务站作出新卫医罚〔2018〕013号《行政处罚决定书》，认为其使用一名未办理主要执业机构变更或多机构备案的副主任医师（姚远）开展口腔科诊疗活动，违反了《医疗质量管理办法》第十六条第一款的规定，依据前述办法第四十四条第（六）项的规定，决定给予警告并处罚款18000元的行政处罚。之后，原新会区卫计局向林铭鑫发出新卫信函〔2018〕7号《关于对区人民医院姚远医生投诉的回复》。林铭鑫不服，向原江门市卫计局申请复查，该局于2018年7月1日作出〔2018〕江卫信处告字1号《处理意见告知书》，以该信访事项应按照《卫生行政处罚程序》立案调查并依法作出处理，原新会卫计局处理适用途径错误为由，撤销前述《回复》，要求原新会卫计局重新办理。 2018年8月8日，原新会区卫计局向林铭鑫作出新卫信函〔2018〕10号《关于林铭鑫先生对（新卫信函〔2018〕7号）存在异议的回复》，告知以下情况：1、该局对林铭鑫前述投诉的调查及处理结果；2、新会区人民医院对姚远的处分情况；3、对林铭鑫和新会区人民医院医疗纠纷的处理建议；4、对林铭鑫提出公开或索取部分文件诉求等的回复。林铭鑫因不服前述《回复》的第一项答复，于2018年8月28日向原江门市卫计局申请行政复议。2018年9月25日，原江门市卫计局作出江卫行复[2018]6号《行政复议决定书》，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十三条的规定，维持原新会卫计局作出的前述《回复》。林铭鑫仍不服，遂向本院提起本案行政诉讼。 另查明，2018年12月29日，中共江门市委、江门市人民政府发布江发〔2018〕9号《关于印发〈江门市机构改革方案〉的通知》，将原江门市卫计局的职责以及江门市民政局等机关的职责整合，组建江门市卫生健康局，不再保留原江门市卫计局。2019年2月11日，中共新会区委、新会区人民政府发布新发〔2019〕2号《关于印发〈江门市新会机构改革方案〉的通知》，将原新会卫计局的职责以及江门市新会民政局等机关的职责整合，组建江门市新会卫生健康局，不再保留原新会卫计局。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；……”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十二条规定：“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的‘与行政行为有利害关系’：……（五）为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的；……”第六十九条第一款规定“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九规定的；……”《卫生行政处罚程序》第十四条规定：“卫生行政机关对下列案件应当及时受理并做好记录：……（三）社会举报的；……”从上述规定可知，投诉举报是公民、法人或者其他组织参与行政管理的重要途径，除了维护自身合法权益，对于监督行政机关依法行使职权、弥补行政机关执法能力不足也发挥着积极作用。但能否就投诉举报事项提起行政诉讼，还必须受到《中华人民共和国行政诉讼法》关于原告主体资格规定的限制，公民并不因投诉举报行为而当然享有行政诉讼原告主体资格。提起行政诉讼的主体应当具备法定的原告主体资格，也即具有向人民法院提起行政诉讼的法律能力，其必须具备完整法律人格、与被诉行政行为有行政法上的利害关系、认为合法权益受到被诉行政行为侵害等条件，若不符合上述条件的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。 本案现有证据显示，林铭鑫以其个人名义向原新会区卫计局提交涉案《对新会区人民医院口腔科医生姚远利用公立医院平台私下拉活的投诉》，认为姚远医生在对其儿子林海晖进行诊治时存在违反卫生行政法律法规的行为。该“投诉”实质上属于举报行为。由于姚远医生诊疗的对象系林海晖，并非林铭鑫本人，且本案无其他证据证明涉案诊疗行为与林铭鑫的个人权利有直接的利害关系，因此林铭鑫提交涉案投诉的行为应属于“公益性”举报。对于此类不涉及举报人自身利益的“公益性”举报行为，行政机关答复与否、立案查处与否和举报人之间不形成行政法上的利害关系。因此，被诉涉案《关于林铭鑫先生对（新卫信函〔2018〕7号）存在异议的回复》与林铭鑫之间不存在行政法上的利害关系，故林铭鑫不是本案适格的原告。根据前述规定，对其起诉，由于已受理，依法应裁定驳回起诉。另外，国家相关法律法规对投诉举报、医疗事故争议、政府信息公开等的处理及救济途径等方面均有不同规定，属于可区分的不同事项，故本案中，原新会卫计局将涉案投诉举报的处理结果与其他医疗纠纷处理建议、政府信息公开等内容一并进行答复，形式上存在不适当之处，本院予以指正。 综上所述，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下： 驳回原告林铭鑫的起诉。 本案不收取案件受理费，已经预收的受理费50元，退回给原告林铭鑫。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江门市中级人民法院。 审 判 长  李周旭 人民陪审员  郭伟光 人民陪审员  曾润长 二〇一九年三月二十八日 书 记 员  赵嘉豪