山西省高级人民法院   行政赔偿判决书   （2019）晋行赔终6号   上诉人（原审原告）王某，女，汉族，1973年9月25日生，住运城市盐湖区大渠办寺北村四组。   上诉人（原审原告）樊某，男，汉族，1971年8月18日生，住址同上。   二原告共同委托代理人崔某，北京京坤律师事务所律师。   被上诉人（原审被告）运城市盐湖区人民政府，住所地：运城市盐湖区人民政府。   法定代表人薛某，区长。   行政机关负责人曾宪平，副区长。   委托代理人张某1，山西方立律师事务所律师。   委托代理人张某2，山西方立律师事务所律师。   上诉人王某、樊某因诉运城市盐湖区人民政府（以下简称盐湖区政府）行政赔偿一案，不服山西省临汾市中级人民法院（2018）晋10行赔初43号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理。   原判查明，王某、樊某系运城市盐湖区大渠办事处寺北村（下称寺北村）四组居民。2011年10月26日，樊某与寺北村村民委员会（下称寺北村委会）签订《运城市盐湖区新兴节能电机工业园用地征地协议书》（以下简称《征地协议》），该协议约定，根据区委、区政府建设新兴节能电机工业园的整体规划，为加快园区建设步伐，园区需征用寺北村四组土地，经双方协商签订如下协议：…第二条，付款方式：按照盐湖区人民政府运盐政发（2010）8号文件精神，考虑到失地群众长远生活问题，采取分年度补偿方式。补偿标准为每年每亩1000元，并每5年增加100元，长期领取，在国家土地政策不改变的情况下，允许继承。第三条，本次征地共占用面积3.9亩（地上附着物按赔付标准已一次性支付）。第四条，付款时间：每年11月10日由盐湖区财政局将本年度地款按时直接发放到户（采取财政打卡方式），否则寺北村委会承担责任。第五条，从双方签订协议之日起，土地归寺北村委会所有，樊某不得以任何理由索要土地或摊派其它款项等，否则由樊某承担一切后果。第六条，在规定的时间内，樊某积极配合进行地面附着物的清除。2013年5月，樊某以该协议不符合法律规定，以寺北村委会为被告向盐湖区人民法院提起民事诉讼，请求确认协议无效。盐湖区人民法院裁定驳回起诉。樊某于2015年3月20日提起上诉，运城市中级人民法院裁定驳回上诉，维持原裁定。同年10月15日，王某、樊某向山西省高级人民法院申请再审，山西省高级人民法院以该协议属于行政行为，并非平等主体之间的财产关系和人身关系，不属于民事法律调整范围为由，裁定驳回其再审申请。王某、樊某遂向临汾市中级人民法院提起行政诉讼，请求确认《征地协议》无效；并要求对该协议所依据的盐湖区政府运盐政发（2010）8号文件的合法性进行审查。该院于2018年3月26日作出（2017）晋10行初72号行政判决，认为根据寺北村委会与樊某签订的《征地协议》以及山西省高级人民法院（2015）晋民申字第789号民事裁定的内容，寺北村委会与樊某签订的《征地协议》属于盐湖区政府委托实施的行政行为。盐湖区政府未能提供证据证明该行政行为的合法性，应承担不利的法律后果，故判决确认盐湖区政府对王某、樊某实施的征地行政行为违法。王某、樊某收到判决后，向盐湖区政府提出国家赔偿申请，请求返还土地并赔偿损失308070元，具体包括：果树损失300株每株280元，为84000元；果园产值损失3.3亩以每亩9000元标准共计7年，为207900元；小麦产值损失为1.4亩每年1650元共计7年，为16170元，上述总计308070元。盐湖区政府收到赔偿申请后未作出赔偿决定。2018年7月25日，王某、樊某向临汾市中级人民法院提起行政赔偿诉讼，请求判令盐湖区政府返还土地并赔偿损失308070元。2018年9月10王某向法院提交了一份未捺手印的鉴定申请书，2018年9月11日王某、樊某在申请书上当庭捺手印，申请对涉案承包地（4亩）自2012年1月至2017年6月的产值进行司法鉴定。关于涉案土地的四至，现双方均不能准确说明。   另查明，《征地协议》签订后，王某、樊某于2011年10月26日领取3.9亩土地款3900元，附着物一次性补偿款14600元，2012年12月10日领取3200元补偿款，同时领取经济林款3.3亩计6600元，小麦玉米地补偿款1.4亩计700元。2012年11月14日王某收到附着物赔偿款90000元和补偿款90000元，共计180000元。运城市盐湖区人民法院于2016年5月23日作出（2014）运盐刑初字第121号刑事判决，判决王某犯敲诈勒索罪，免于刑事处罚，追缴王某非法所得人民币180000元，返还盐湖区大渠办事处。王某提起上诉，山西省运城市中级人民法院于2016年11月7日作出（2016）晋08刑终285号刑事裁定书，驳回上诉，维持原判。该生效判决所确定180000元尚未实际追缴。   原审认为，盐湖区政府对王某、樊某承包土地的征收行为，已经生效的（2017）晋10行初72号行政行政判决确认违法。根据《中华人民共和国国家赔偿法》的规定，王某、樊某有取得国家赔偿的权利，其提出书面赔偿申请后，盐湖区政府未在法定期限内作出赔偿决定。依据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条的规定，原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。被告有权提供不予赔偿或者减少赔偿数额方面的证据。本案王某、樊某要求赔偿经济损失的问题，涉及承包土地的具体亩数、承包土地的用途以及地上附着物种类等，而盐湖区政府对涉案土地未进行必要的调查核实，对该请求，本院根据现有证据无法确认具体的经济损失。考虑到盐湖区政府对涉案土地的征收行为被确认违法后，王某、樊某曾提出赔偿申请，而盐湖区政府对此未进行处理，且王某、樊某提出的赔偿项目较多，标准亦不相同，根据本案实际情况，本院责令盐湖区政府在判决生效后一定期限内作出赔偿决定，赔偿决定应当对王某、樊某承包土地进行必要的调查核实，并对其提出的赔偿项目、标准合理予以确定。遂判决：盐湖区政府于本判决生效之日起六十日内对原告王某、樊某作出赔偿决定。   王某、樊某上诉称，一、原审判决结果判非所诉,超出了诉讼请求,程序违法。原审判决结果为：“被告运城市盐湖区人民政府于本判决生效之日起六十日内对原告王某、樊某作出赔偿决定。”而上诉人的诉讼请求为：1、判令被告将位于运城市运风高速以南、寺北村东乡环路以东、大渠村以西、大渠村至寺北村路以北寺北村范围内的承包地(4亩)返还给原告;2、赔偿原告自2012年1月至被申请人将上述承包地实际返还给原告之日的经济损失(暂计至2017年6月,为308070元)。”原审判决结果与上诉人的诉讼请求不对应,既可以说是遗漏了上诉人的诉讼请求,也可以说是超出了上诉人的诉请范围,该判决方式没有法律依据。二、原审判决认定“现有证据无法确认上诉人具体的经济损失数额”是错误的。一审中,上诉人已提交证据证明所主张的赔偿标准和数额,其中无法证明的部分,是因被上诉人原因所导致,应由被上诉人承担举证责任。一审法院以现有证据无法确认上诉人的具体经济损失数额为由,判令被上诉人作出赔偿决定,系对证据及举证责任分配认定错误。三、原审判决未起到定纷止争的作用,反而使上诉人面临更多的诉讼,此种判决等于“判而未决”、“决而未定”。在已有生效判决确认被上诉人征占上诉人土地行为违法的情况下,上诉人提起国家赔偿诉讼合法有据,原审法院应当依法予以审理、判决。原审法院判令被上诉人作出赔偿决定,无异于要上诉人对被上诉人作出的赔偿决定再次起诉。徒增双方诉累,违背司法效率原则。综上,恳请二审法院撤销一审判决，依法予以改判。   盐湖区政府答辩称，上诉人所主张的经济损失无任何事实和法律依据。原审中上诉人并未提供证据证明其直接损失。上诉人所主张的4亩承包地，答辩人从未实际占用，也从未阻止或禁止上诉人耕种。故不存在返还上诉人4亩承包地的情形，更不存在基于此产生的直接损失。另，答辩人已提供证据证明上诉人已与寺北村委会签订《征地协议》，上诉人被征用土地及附作物已按照标准进行了补偿，该事实清楚，证据确凿。上诉人的上诉请求应予驳回。   本院对原审查明的事实予以确认。另，除一审查明“王某、樊某于2011年10月26日领取3.9亩土地款3900元，附着物一次性补偿款14600元，2012年12月10日领取3200元补偿款，同时领取经济林款3.3亩计6600元，小麦玉米地补偿款1.4亩计700元。”二审还查明，2012年王某、樊某按照《征地协议》领取了当年的土地款3900元。上述款项合计32900元。   本院认为，根据当事人的上诉理由和答辩意见，本案核心问题是一审判决结果是否正确。   王某、樊某在起诉状中列明的的诉讼请求是：判令盐湖区政府返还4亩承包地；赔偿自2012年1月至返还之日的经济损失（暂计至2017年6月，为308070元）。经查，樊某与寺北村委会签订《征地协议》，涉案土地因运城市盐湖区新兴节能电机工作业园项目被征占用，王某、樊某领取了各项补偿款计32900元。该《征地协议》后被临汾市中级人民法院（2017）晋10行初72号生效行政判决确认违法。根据《中华人民共和国国家赔偿法》的规定，王某、樊某对该违法行为造成的损失有权要求国家赔偿。需要注意的是，确认违法判决和撤销判决、确认无效判决的法律后果是不同的，前者，被诉行政行为虽被确认违法，但仍然具有法律效力，行政机关应当对该违法行为给当事人造成的损失给予赔偿或采取补救措施。后者，行政行为自始不发生法律效力，已经生效并执行的应当恢复原状并赔偿损失。本案《征地协议》被确认违法，但仍然具有法律效力，对双方仍然具有约束力。因此，上诉人主张返还土地缺乏事实依据。当然，上诉人仍有权就已获补偿之外因该违法行为造成的其他损失要求赔偿，对该部分损失上诉人未作出合理说明，也未提供相关证据。考虑到上诉人曾向盐湖区政府提出赔偿申请，而盐湖区政府未作答复，一审法院判令盐湖区人民政府在调查核实的基础上依法作出赔偿决定具有可行性和合理性。上诉人认为，一审法院判非所诉，未起到定纷止争作用的上诉理由不能成立。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：   驳回上诉，维持原判。   本判决为终审判决。   审判长 魏佩芬   审判员 李克恭   审判员 郑 宏     二〇一九年三月二十六日   书记员 李慧珍