沈阳高新技术产业开发区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）辽0192行初1号 原告：郭同增，男，1954年3月18日出生，汉族，住址辽宁省新民市金五台子乡鄢家窝堡村228号。 委托代理人郭同启，男，1957年8月18日出生，汉族，住址辽宁省新民市金五台子乡鄢家窝堡村413号。 被告：新民市金五台子镇人民政府。住所新民市金五台子镇本街。 法定代表人：陈宝军，该镇镇长。 出庭负责人：昝长国，该镇主管农业及司法负责人。 委托代理人：刘国军，新民市忠诚法律服务所法律工作者。 第三人新民市金五台子镇鄢家窝堡村民委员会。住所新民市金五台子乡鄢家窝堡村。 负责人王铁华，该村村主任。 委托代理人刘国军，新民市忠诚法律服务所法律工作者。 原告郭同增不服被告新民市金五台子镇人民政府（以下简称金五台子镇政府）、第三人新民市金五台子乡鄢家窝堡村民委员会（金五台子镇鄢家窝堡村委会）行政处理意见，于2019年1月2日向本院提起行政诉讼。本院受理后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年3月21日公开开庭审理了本案。原告郭同增的委托代理人郭同启，被告金五台子镇政府的负责人昝长国及其委托代理人刘国军，第三人金五台子镇鄢家窝堡村委会的村主任王铁华及其委托代理人刘国军到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 原告郭同增诉称，原告全家五口人。1982年第一轮土地承包时分得了五口人的承包地。1998年第二轮土地承包时，被告以欠村提留，行统筹为由，剥夺了原告的土地承包权。土地是农民的生产资料也是生活资料。原告请求返还承包地。2006年发包机动地，别组将我们组的耕地承包，也拒不给原告返还承包地。原告多次上访，得到上级政府的支持，镇政府和村委会以无地为由予以搪塞。国务院办公厅《关于妥善解决当前农村土地承包纠纷的紧急通知》第四条耕地，坚决纠正对欠缴税费或者土地抛荒的农户收回承包地。被告金五台子镇政府金政（2018）12号《处理意见书》所引新民市政府1997年44号文件汇入《新民市农村土地第二轮承包实施方案》均属行规民约，绝不得对抗国家法律规定。原告起诉到法院，其诉讼请求：1、依法判令撤销新民市金五台子镇人民政府金政（2018）12号处理意见书；2、返还承包地163.7亩。 原告郭同增向本院提供如下证据：1、常住人口户页及登记表，用以证明原告一家户口情况；2、中共新民市委新委发[1997]44号文件关于印发《新民市农村土地第二轮承包实施方案》的通知，用以证明该文件违法；3、新民市人民法院（2018）辽0181民初824号民事裁定，用以证明原告提起过民事诉讼；4、新民市人民政府法制办出具的《情况说明》，用以证明原告申请过复议，新民市人民政府认为属于信访事项，不属于行政复议范围；5、2005年村委会调整机动地台账，用以证明郭同增分到的土地。 被告金五台子镇政府在庭审中辩称，通过庭前会议，被告认为，根据村民组织法及农村土地承包法的相关规定，原告作为村民集体组织成员，虽然在第一轮土地承包过程中取得过承包地，但村委会依据新委发[1997]44号文件精神，在第二轮土地发包时没有与原告签订土地承包合同。同时，依据《土地管理法》第八条、第十条规定，村委会对于农村集体所有的土地依法属于村民集体所有，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理。村委会有权决定是否与原告签订土地承包经营合同。政府仅是在原告上访到市政府后，出具的调查处理意见，并不能取代村委会的法定职权。被告镇政府只对土地权属争议或者土地征收后当事人没有实际取得补偿款等问题具有法定职责。对于原告在筹备过程中产生的争议不具有管理权限。原告属于涉诉主体错误，应予以驳回。 被告向本院提供如下证据：1、中共新民市委新委发[1997]44号文件关于印发《新民市农村土地第二轮承包实施方案》的通知，用以证明原告不是二轮土地发包的对象，原告的诉讼请求不符合法律规定；2、常住人口户页及登记表，用以证明原告郭同增的三个子女在二轮土地发包前1992年已经将户口迁出，三个子女在二轮土地发包前已经不是村集体成员，所以不应分到土地。 第三人金五台子镇鄢家窝堡村委会在庭审中述称，1、原告不具有诉讼主体资格。原告在二轮土地发包时，属于户在人不在因原告郭同增的三个子女在二轮土地发包前已经不是该村民组织成员，村委会作为发包方没有与其签订承包合同，办理土地承包经营权证，所以原告不具备提起承包经营权纠纷侵权之诉；2、被告不是适格主体。3、原告起诉不符合法律规定。由于村委会现无机动地可供，暂时无力解决，只能在条件成熟时，为原告提供承包地，并签订土地经营合同，现有事实无法满足原告诉求。综上，请求驳回原告的诉讼请求。 第三人提供的证据同被告一致。 经庭审质证，本院对证据作如下确认：对于原告提供的1、2、3、5号证据及被告、第三人提交的证据，因对证据真实性均无异议，本院予以确认。对原告提供的4号证据，因该证据没有加盖公章，无法证明其证据来源，本院不予认定。 经审理查明，郭同增系金五台子镇鄢家窝堡村村民。郭同增一家共有五口人。即妻子张玉兰、长子郭洪兴、次子郭洪英、长女郭洪艳。1982年第一轮土地承包时，金五台子镇鄢家窝堡村按照郭同增一家五口人对其予以发包了土地。1992年5月10日，郭同增的三个子女户口迁出。1998年第二轮土地承包时，金五台子镇鄢家窝堡村委会因郭同增欠缴村里8535.19元，没有按照郭同增一家五口人予以发包土地。后郭同增与妻子张玉兰两口人相继分得承包地11.5亩、2.75亩和8.55亩。郭同增认为其没有得到同村村民相等的待遇，多次上访。并于2018年1月向新民市人民法院提起民事诉讼。新民市人民法院于2018年1月25日作出（2018）辽0181民初824号民事裁定，认为郭同增在第二轮土地承包过程中未实际取得土地，按照《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条的规定：“集体经济组织成员因未实际取得土地承包经营权提起民事诉讼的，人民法院应当告知其向原告行政主管部门申请解决。”裁定不予受理。2018年4月28日，新民市金五台子镇人民政府作出金政[2018]12号处理意见。对郭同增提出的返还承包地一事不予支持。并交待了诉权。郭同增不服，起诉到院。 本院认为，一、关于本案被诉处理意见是否具有可诉性问题。本案中，被告金五台子镇政府在处理意见中明确对郭同增提出的要求返还承包地的请求不予支持，该结论已对郭同增产生了不利影响，且被告亦向郭同增交待了诉权，故本案被诉处理意见具有可诉性。 二、关于被诉处理意见是否合法的问题。本案系原告郭同增因1998年第二轮土地承包时，第三人金五台子镇鄢家窝堡村委会收回其承包地而引发的，属于因土地承包经营而发生的纠纷。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条规定，因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿意协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。此外，根据《中华人民共和国农村土地承包法》第十一条规定，乡（镇）人民政府负责本行政区域内农村土地承包及承包合同管理。《中华人民共和国村民委员会组织法》第一条、第二条、第二十三条、第二十四条规定，我国农村基层实行村民自治。村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。村民会议是村民集体讨论决定涉及全村村民利益问题的一种组织形式，是村民行使自治权利的根本途径和形式。涉及村民利益的重大事项必须通过村民会议或者村民代表会议的民主议定程序决定。土地承包属于须经村民会议讨论决定方可办理的事项。《中华人民共和国村民委员会组织法》第五条、第二十七条的规定，镇人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助。村民会议的决定如有侵犯村民的合法财产权利的内容，镇人民政府有权责令改正。从上述法律规定可知，因农村集体土地承包发生纠纷的，法律并没有赋予镇人民政府作出“承包或者不予承包”这种具有结论性意见的处理决定的职权。镇人民政府对农村土地承包具有管理，对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，对村民大会的决定可以责令改正。但不得干预依法属于村民自治范围内的事项。现本案被告金五台子镇政府在被诉处理意见中对原告郭同增提出的“返还承包地”请求不予支持，已干预了属于村民自治范围内的土地承包事项，故被告作出本案被诉的处理意见属于超越职权，应予撤销。原告郭同增要求撤销该处理意见的请求本院予以支持。原告郭同增要求返回承包地163.7亩的请求，不属于行政诉讼受案范围，予以驳回。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（四）项之规定，判决如下： 撤销被告新民市金五台子镇人民政府于2018年4月28日作出的金政[2018]12号处理意见。 案件受理费50元，由被告承担。 如不服本判决，可在本判决送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉至沈阳市中级人民法院。 审 判 长 刘 静 人民陪审员 寇 野 人民陪审员 金玉梅 二〇一九年三月二十六日 法官助理张大为 书记员肖姝 本判决所依据的相关法律 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。