河南省郑州市中级人民法院行 政 裁 定 书（2018）豫01行初314号原告周忠远，男，汉族，1942年5月3日出生，住四川省郫都区。原告四川省内江金楠造纸机械有限公司，原住所地四川省内江市中区半截阴家巷37-39号（公司已停止营业活动）。法定代表人张红艳，执行董事。二原告共同委托诉讼代理人：彭程，四川齐协律师事务所律师。二原告共同委托诉讼代理人：卫德佳，四川容德律师事务所律师。被告郑州航空港经济综合实验区管理委员会，住所地河南省郑州市新郑国际机场迎宾大道6号。法定代表人马健，主任。委托代理人刘晓东，郑州航空港经济综合实验区国土资源局工作人员。委托代理人王峥，河南贞实律师事务所律师。第三人内江运亨经贸有限公司，住所地内江市中区双苏路123号。法定代表人林敬清，执行董事。原告周忠远、四川省内江金楠造纸机械有限公司因诉被告郑州航空港经济综合实验区管理委员会土地变更登记一案，于2018年9月10日向本院提起行政诉讼。本院于2018年9月11日立案后，向被告郑州航空港经济综合实验区管理委员会送达了起诉状副本及应诉通知书，向第三人内江运亨经贸有限公司送达了起诉状副本及参加诉讼通知书。本院依法组成合议庭，于2018年11月27日公开开庭审理了本案。原告周忠远、四川省内江金楠造纸机械有限公司的委托诉讼代理人彭程，被告郑州航空港经济综合实验区管理委员会的委托诉讼代理人王峥、刘晓东到庭参加诉讼，第三人经本院合法传唤，未到庭参见诉讼。本案现已审理终结。中牟县人民政府于2001年12月13日将牟国用（2000）字第411号国有土地使用证项下的46669.3平方米土地被变更登记至内江运亨经贸有限公司名下，并为内江运亨经贸有限公司颁发了牟国用（2001）字第00333号国有土地使用证。原告周忠远、四川省内江金楠造纸机械有限公司诉称，1996年初，基于郑州国际航空港服务园招商引资和相关部门、人员的推荐，周忠远、周福国、张秀兰三自然人共同入股筹建河南省华亨置业有限公司（以下简称“华亨公司”），并以华亨公司以及三自然人的名义于1996年12月16日与郑州国际航空港服务园区开发建设指挥部签订《关于购买土地的协议》，约定华亨公司和三自然人共同购买郑州国际航空港服务园区开发建设指挥部的513亩土地，价格1539万元。同日，周忠远、周福国、张秀兰签订《合作协议》，约定由三人共同购买、开发该513亩土地。其中周忠远、周福国各占股40﹪，张秀兰占股20﹪。2000年12月14日下午四点五分，华亨公司、周忠远、周福国、张秀兰共同向中牟县土地管理局申请办理分户手续，周忠远、周福国退出华亨公司，原华亨公司在中牟县张庄镇征用的513亩国有土地使用权进行分户管理。其中：原土地1号地为河南省华亨置业有限公司、张秀兰100亩，原告共有100亩，四川省华胜房地产开发总公司、周忠远113亩，第三人200亩。2000年12月15日，中牟县人民政府为二原告颁发国有土地使用权证（共有），土地使用权证号为：牟国用（2000）字第411号，用途为综合用地，土地性质为国有土地，面积66675.4平方米。2000年12月21日，原告的土地证信息变更，面积由66675.4平方米变更为46669.3平方米，其中20006.1平方米（约30亩）变更至四川省中元实业股份有限公司名下，其他信息未变更。原告取得该宗地后便积极酝酿开发建设，但由于开发区的规划建设未及时到位，致使无法实施下一步的开发方案。原告于2018年3月23日在被告下属不动产登记中心通过查阅宗地档案得知：2001年12月12日，原告之一四川省内江金楠造纸机械有限公司出具了两份“委托书”，委托庞建将土地转让给第三人，委托书上有四川省内江金楠造纸机械有限公司的印章和法定代表人张红艳印章以及受托人庞建签名，该两份“委托书”无法确定真伪。被告不动产中心提供的“土地登记卡”以及“土地登记卡续表”记载，2001年12月13日将原告名下的70亩土地变更登记至第三人名下。但是没有任何其它材料以及相关申请、批文、批复。第三人取得该土地的国有土地使用权证，证号为牟国用（2001）字第00333号。第三人于当日将涉案土地在工商银行内江市中区支行抵押，抵押期3年。2004年12月20日，注销土地登记。其后，原告名下的该宗地被郑州新郑国际机场占用，规划建设为郑州国际航空枢纽暨港区。作为物流商贸区、临空产业区，形成区域性枢纽机场和航空物流集散中心。根据原告了解以及现场踏勘，确认该宗地为郑州新郑国际机场T2航站楼使用。当初与周忠远一起买地的周福国、张秀兰以及通过变卖程序取得四川中远实业公司和成都华胜房地产公司名下143亩土地的四川内江市江城开发房地产有限公司都因该规划建设取得了相应的征收补偿。2015年8月，第三人与被告、郑州新郑综合保税区管理委员会达成征收补偿协议，该宗地以每亩约65.16万元价款征收；加上第三人原有的200亩地共计270亩地，扣除费用后转给第三人16523万元。然而原告作为该宗地的使用权人却没有收到任何形式的通知或征收征用的赔偿。因此原告认为该宗地被相关行政部门非经法定程序征收、征用或侵占。具体理由如下：一、被诉行政行为违反法定程序。行政机关实施行为必须采取一定的方式，具有一定的形式，履行一定的手续，遵循一定的步骤和在一定时限内完成。法定程序也包括规章及其他规范性文件规定的行政程序。法律法规或规章没有明确规定或者规定不完备的，行政机关还应当遵循正当程序原则。遵循法定程序就是要遵循法定的方式、步骤、形式、时限、顺序五个要素。土地使用权转让程序规定：交易双方提出转让、受让申请。交易当事人申请办理转让手续的同时，还应提供转让协议、土地使用证、宗地界址点图，建筑物产权证明，法人资格证明、委托书、身份证明等资料。《中华人民共和国土地管理法》第十二条规定：“依法改变土地权属和用途的，应当办理土地变更手续。”《中华人民共和国城市房地产管理法》第四十一条规定：“房地产转让，应当签订书面转让合同，合同中应当载明土地使用权取得的方式。”《中华人民共和国物权法》第一百四十四条规定，建设用地使用权转让、互换、出资、赠与或者抵押的，当事人应当采取书面形式订立相应的合同。使用期限由当事人约定，但不得超过建设用地使用权的剩余期限。但是，本案中被告仅凭原告出具的两份不明真伪的“委托书”便办理了土地使用权转让手续并将土地转让给第三人，直接做出了影响原告重大利益的行政行为，明显违反了法律程序。二、被诉行政行为存在证据不足、滥用职权等明显违法情形。被告2001年12月13日将原告名下的70亩土地变更登记至第三人名下，没有转让协议、合同以及相关申请、批文等，仅凭金楠公司出具的“委托书”。该委托书的真实性及其内容的合法性、关联性均需要被告进行实质审查。该委托书显然不能替代和满足实施该变更登记行为必须具备的证据材料，因此被诉行政行为存在主要证据不足、滥用职权的情形。三、被诉行政行为是基于内江金楠公司对共有财产的无权处分。该宗土地属二原告共有，共有人对转让、出售等都应享有相应的处分权。根据《中华人民共和国物权法》的规定，处分共有的不动产或者动产以及对共有的不动产或者动产作重大修缮的，应当经占份额三分之二以上的按份共有人或者全体共有人同意，但共有人之间另有约定的除外。综上，被告作出的被诉行政行为主要证据不足、违反法定程序、适用法律法规错误，对共有财产无权处分，严重损害了原告的合法权益，故依据《中华人民共和国行政诉讼法》提起诉讼，请求人民法院依法判决确认被告于2001年12月13日作出的46669.3平方米国有土地使用权变更（转让）登记行为违法，本案诉讼费用由被告承担。原告向本院提交了以下证据：第一组：1.周忠远身份证复印件，2.四川省内江金楠造纸机械有限公司企业登记信息，3.郑州航空港经济综合实验区登记成立信息，4.内江运亨经贸有限公司企业登记信息。本组证据证明原、被告和第三人主体适格。第二组：牟国用（2000）字第411号土地使用证。证明二原告在被告辖区内原有46669.3平方米即70.00395亩国有土地使用权。2000年12月15日，中牟县人民政府为二原告颁发土地使用证，用途为综合用地，性质为国有土地，面积为66675.4平方米即100亩。2000年12月21日，原告的土地证信息变更，由原有的面积66675.4平方米变更为46669.3平方米，其中20006.1平方米（约30亩）变更至四川省中元实业股份有限公司名下。二原告仍然享有剩余46669.3平方米即70.00395亩土地使用权。第三组：1.合作协议；2.关于购买土地的协议；3.补充协议；4.土地分户申请书。证明1996年12月16日，周忠远、周福国、张秀兰三人共同入股筹建河南省华亨置业有限公司，并且共同购买开发河南省郑州国际航空港生活服务区内513亩土地。周忠远、周福国各占40﹪股权，张秀兰占20﹪股权。同日，双方签订补充协议。2000年12月14日下午，三人向中牟县国土局提出分户申请，原土地1号为河南省华亨置业有限公司张秀兰100亩，四川省金楠造纸机械有限公司、周忠远100亩，四川省华胜房地产开发总公司113，内江运亨经贸有限公司、周福国200亩。第四组：1.土地登记卡、土地登记卡续表；2.牟国用（2001）字第00333号土地使用证；3.内江运亨经贸有限公司地籍档案。证明被告将原告的土地使用权变更到第三人名下后，地籍档案显示第三人名下的土地为两宗，一宗是之前分割的200亩，另一宗是本案争议的70亩，共计270亩。被告违法将属于原告的土地使用权变更登记至第三人名下，第三人取得了该宗地的使用权。被告郑州航空港经济综合实验区管理委员会答辩称：一、郑州航空港经济综合实验区管理委员会不是本案的适格被告。被告未实施原告所诉的土地登记行为，原告所述的变更登记行为发生在2001年，登记机关及发证机关为中牟县国土资源局，中牟县国土资源局作为土地登记机关目前仍存续且仍具有相应职权。其次，涉案土地的管理机关仍是中牟县国土资源局。郑州航空港经济综合实验区国土资源局对涉案土地的管理、执法依据是基于委托，委托机关是中牟县国土资源局，因此本案被告不适格。二、周忠远作为本案原告主体不适格。根据土地登记信息，涉案土地原登记在四川省金楠造纸机械有限公司名下，与周忠远无关，因此周忠远作为本案原告主体不适格。三、登记机关的登记行为不违反法律规定。登记机关进行变更登记的依据是原告四川省金楠造纸机械有限公司的申请及相关委托手续，非登记机关主动实施的行为，因此登记机关根据相关申请进行的登记行为并不违法。四、本案原告起诉已超过起诉期限。原告于2001年已将原土地使用权证书交回国土局，由此可知，2001年时原告已经知晓土地变更登记事宜。原告2018年起诉明显超过起诉期限，应当依法驳回其诉请。综上，请求人民法院依法驳回原告起诉或者诉讼请求。被告向本院提交的证据有：1.行政执法委托书。2.牟国用（2000）411号土地使用权证书、牟国用（2001）333号土地使用权证书。3.四川省内江金楠造纸机械有限公司申请书、委托书。证明涉案的变更登记行为是四川内江金楠公司申请作出的。第三人内江运亨经贸有限公司未向本院提交答辩意见。本院依法从中牟县国土资源局查阅并复制了四川内江金楠造纸机械有限公司的土地登记原始档案一套。在此次查阅中，本院确认牟国用（2000）字第411号国有土地使用证原件已经交回中牟县国土资源局。本院经审理查明:2000年12月14日，河南华亨置业有限公司向中牟县土地管理局提交土地分户申请书，该申请书载明，河南华亨置业有限公司是经河南省工商行政管理局注册登记的股份有限责任公司，股东为周忠远、周福国、张秀兰三人。根据企业股权变更情况，周福国、周忠远退出河南省华亨置业有限公司，需将原河南省华亨置业有限公司在中牟县张庄镇征用的513亩土地使用权进行分户管理。其中：原本1号地为河南省华亨置业有限公司张秀兰100亩；四川省内江金楠造纸机械有限公司周忠远100亩；四川省华胜房地产开发总共公司周忠远113亩；内江运亨经贸有限公司周福国200亩。2000年12月，中牟县人民政府下发牟国用（2000）字第411号国有土地使用证，土地使用权人一栏显示为“四川省内江金楠造纸机械有限公司（周忠远）”，面积为66675.4平方米。在四川省内江金楠造纸机械有限公司的土地登记档案中，变更土地登记审批表中显示“申请单位（个人）为四川省内江金楠造纸机械有限公司、法定代表人为周忠远”。2000年12月21日，牟国用（2000）字第411号国有土地使用证信息变更，面积变更为46669.3平方米，其中20006.1平方米（约30亩）变更登记至四川省中元实业有限公司名下。2001年12月13日，牟国用（2000）字第411号国有土地使用证项下的46669.3平方米土地被变更登记至本案第三人内江运亨经贸有限公司名下，第三人取得该土地的新的国有土地使用权证，证号为牟国用（2001）字第00333号。以上事实，庭审中双方均认可。二原告认为涉案土地为其共有，故于2018年9月11日诉至本院，请求确认被告2001年12月13日作出的针对涉案土地的变更登记行为违法。另查明，庭审中，原告称因涉案的土地变更登记行为作出时，四川省内江金楠造纸机械有限公司处于混乱状态，因此原告失去对牟国用（2000）字第411号国有土地使用证原件控制，该土地证去向不明。但经本院依法核实，该土地证原件已经交回中牟县国土资源局，保存在四川省内江金楠造纸机械有限公司的土地登记档案中。本院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定了四项起诉条件，首当其冲的就是原告资格。《土地登记规则》第五条第三款规定：“两个以上土地使用者共同使用一宗土地的，应当分别申请登记。”本案中，周忠远陈述其与四川省内江金楠造纸机械有限公司系涉案土地的共同使用权人，按照上述规定，周忠远应当和四川省内江金楠造纸机械有限公司分别申请登记，在登记获批后各自持有土地使用权证。但从本院依法调取的内江金楠公司土地登记原始档案中可以看出，2000年涉案土地在登记颁证时，土地审批表一栏写明申请单位（个人）是四川省内江金楠造纸机械有限公司，法定代表人为周忠远，而在正式颁发的土地使用证上土地权利人一栏中注明的是四川省内江金楠造纸机械有限公司（周忠远），该标注方式亦非体现土地共有使用权人的合法方式，且在该土地使用证上没有该宗土地为两个权利人共同使用的记载或者备注。所以对周忠远称涉案土地为其和四川省内江金楠造纸机械有限公司共同使用的主张本院不予支持，涉案土地当时的使用权人应当是四川省内江金楠造纸机械有限公司。周忠远如果认为相关行政机关未将其和四川省内江金楠造纸机械有限公司登记为涉案土地的共同使用权人错误，可以另行主张权利，但该登记行为是否合法有据不是本案的审查范围。因此，周忠远不是本案的适格原告，对周忠远的起诉，依法应当予以驳回。根据行政诉讼法及司法解释的规定，行政诉讼的起诉条件还应包括起诉期限在内。行政诉讼中的起诉期限不同于民事诉讼中的诉讼时效，是法律设定的起诉条件之一，解决的是行政起诉能否进入司法实体审查的问题。行政行为具有公定力，行政行为作出后除了关系到相对人的权利义务，还影响到社会公众对行政机关的信赖利益。如果允许当事人超过起诉期限提起行政诉讼，则会使行政行为一直处于效力不明状态，面临随时被变更或撤销的可能，一旦行政行为被撤销或者变更，行政相对人、利害关系人、相关行政机关的权利义务都会随之发生变化，这种不确定会导致行政机关的社会公信力降低和社会成本的提高。法律规定起诉期限的目的就是督促当事人及时提起行政诉讼，尽早解决行政纠纷，使社会关系达到稳定的状态，因此，无论是否有关于起诉期限的抗辩，人民法院都应对起诉期限问题进行审查，并据以判断是否立案和继续审理。关于本案原告四川省内江金楠造纸机械有限公司起诉是否超过法定起诉期限的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道做出行政行为之日起六个月内提出。依据这一规定，起诉期限有“知道”和“应当知道”两个起算点，原告陈述其是2018年3月23日才知道被诉的变更登记行为，因此其2018年9月11日提起诉讼不超过起诉期限。但从本案查明的事实来看，四川省内江金楠造纸机械有限公司持有的牟国用（2000）字第411号国有土地使用证原件已经交回了中牟县国土局，该公司还出具了申请书和委托相关人员进行办理的委托书。上述事实可以印证四川省内江金楠造纸机械有限公司是主动申请对涉案土地进行变更登记的，所以从2001年12月13日涉案的变更登记行为作出之日，原告就“应当知道”该变更登记行为，故其直到2018年9月起诉超过了法定的起诉期限。《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第二项规定，超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。故对原告四川省内江金楠造纸机械有限公司的起诉，依法应予驳回。综上，周忠远不是本案的适格原告，对其起诉依法应当驳回。四川省内江金楠造纸机械有限公司起诉超过法定的起诉期限，其起诉依法亦应驳回。鉴于原告提起本案诉讼不符合基本的起诉条件，所以对本案涉及的其他问题本院不再审查。依据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条的规定，裁定如下：驳回原告周忠远、四川省内江金楠造纸机械有限公司的起诉。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状及副本一式八份，上诉于河南省高级人民法院。审判长  崔航微审判员  董正方审判员  王 冰二〇一九年三月一日书记员  许冬冬书记员  胡高杰