广西壮族自治区南宁市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）桂01行初2号 原告广西鼎煌房地产开发有限公司。住所地南宁市邕宁区新兴街20号4楼。 法定代表人黄伟，董事长。 委托代理人唐巧莱，北京市炜衡（南宁）律师事务所律师。 被告南宁市邕宁区人民政府。住所地南宁市邕宁区红星路18号。 法定代表人许强初，区长。 委托代理人莫辞新，南宁市邕宁区人民政府法制办工作人员。 委托代理人韦琳，广西伟宁律师事务所律师。 第三人南宁市邕宁区经济贸易和信息化局。住所地南宁市邕宁区红星路7号。 法定代表人陆杰伟，局长。 行政机关负责人覃永胜，南宁市邕宁区经济贸易和信息化局副局长。 委托代理人韦琳，广西伟宁律师事务所律师。 原告广西鼎煌房地产开发有限公司（以下简称鼎煌公司）诉被告南宁市邕宁区人民政府（以下简称邕宁区政府）、第三人南宁市邕宁区经济贸易和信息化局（以下简称邕宁区经信局）不服政府行政批复一案，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案，现已审理终结。 原告鼎煌公司诉称，原告在兼并××区塑料包装制品厂（以下简称塑包厂）的过程中，与塑包厂签订的《广西鼎煌房地产开发有限公司兼并邕宁区塑料包装制品厂协议书》中，明确规定企业整体兼并后的权利和义务全部由原告享有和承担；为此，原告与塑包厂于2013年4月19日在改制工作小组的监督下，三方制作了交接清单，其中《国有土地使用权交接清单》上列明移交的土地包括邕国用（2004）第0103068-1号土地（面积9611.00平方米，以下简称涉诉地块），《地上建筑产权交接清单》列明包括该地块上的全部房屋（3栋职工集资楼也移交给了原告管理），原告自此至今一直实际占有和管理该地块及地上建筑物至今。2018年5月，原告在涉诉地块的土地征收拆迁补偿协调中，才得知第三人隐瞒原告已于2015年5月间将涉诉地块的土地使用权人变更登记到了第三人自己的名下，并就此获得南宁市国土资源局（南宁市国土局）核发了桂（2015）南宁市不动产权第000XXXXX号《中华人民共和国不动产权证书》（以下简称涉诉不动产权证）。为此，原告遂以南宁市国土局为被告，另案于2018年9月4日向南宁铁路运输中级法院提起行政诉讼，诉请撤销涉诉不动产权证；在诉讼过程中，南宁市国土局答辩提出的颁证依据是邕府函（2013）33号《南宁市邕宁区人民政府关于邕宁区塑料包装制品厂实行兼并改制问题的批复》（以下简称33号文）的附件1《关于邕宁区塑料包装制品厂实行兼并改制土地处置有关问题的说明》（以下简称附件1），而原告所持有的33号文却是没有所谓的附件1。后经查实，原告所持有的33号文与邕宁区国家档案馆存档保存的33号文是一致的，都是没有所谓的附件；第三人提交用于办理涉诉不动产权证的33号文及附件1，属于同一文号下的另一版本（即33号文存在没有附件和有附件的两个版本），且附件1又有着两个不同内容的版本（即附件1的第三项存在有AB地块说明和没有AB地块说明的内容区别），据此，原告认为这些都是被告为了帮助第三人进行不动产变更登记而自行编造出来的另一版本的33号文及其附件1。综上，被告将自行编造带有附件的33号文及其附件1交给第三人，并让第三人就此成功将涉诉地块的土地使用权变更到了第三人自己的名下，因此对原告的合法权益造成事实上的侵害，应予撤销；为此，原告特提起行政诉讼并请求：依法撤销第三人向南宁市国土资源局申请土地使用权变更登记时递交的《南宁市邕宁区人民政府关于邕宁区塑料包装制品厂实行兼并改制问题的批复》邕府函（2013）33号文及附件1《关于邕宁区塑料包装制品厂实行兼并改制土地处置有关问题的说明》。 被告邕宁区政府答辩称：一、原告所诉纠纷是因政府及其所属主管部门进行企业国有资产调整、划转过程中引发的纠纷案件，根据桂高法（2003）180号《广西壮族自治区高级人民法院关于当前暂不受理几类案件的通知》的相关规定，原告的起诉不应获得受理；二、被诉33号文及其附件1属于内部行政行为，对原告的权利义务没有产生实际影响，因而不具可诉性，人民法院应当驳回原告的起诉；三、涉诉地块一直属于国有划拨地，并未列入改制用地范围，被告将其无偿划转给第三人，是经过南宁市人民政府批复批准的，并未因此侵害原告的合法权益，原告的诉讼主张不仅存在逻辑错误，而且没有事实和法律依据，其诉讼请求不应获得支持。此外，对于原告提出33号文存在版本不一致的诉讼主张，被告认为这与本案没有关联性，被告于本案当中只作出了一个版本的33号文及附件1，且附件1是原告和第三人根据自己的实际需要去制作的；综上，原告的起诉没有事实和法律依据，依法应当裁定予以驳回。 第三人邕宁区经信局陈述称，同意被告邕宁区政府作出的全部答辩意见。 经审理查明，2012年12月24日，邕宁区经信局为“鼎煌公司以承担被兼并方塑包厂全部债权债务、接收企业职工、吸收在职职工入股、使用改制土地26.243亩的企业兼并改制方式”的妥否问题，向邕宁区政府作出邕经信报（2012）57号《关于邕宁区塑料包装制品厂实行兼并改制的请示》。 2013年3月7日，邕宁区政府向邕宁区经信局作出没有附件的33号文，该文原则同意邕宁区经信局报来塑包厂的改制方式。同年3月19日，邕宁区经信局根据33号文的批复，向塑包厂作出并抄送鼎煌公司的邕经信复（2013）4号《关于同意邕宁区塑料包装制品厂实行兼并改制的批复》中，有“企业原使用的其它国有划拨土地继续由兼并方使用，政府需要时按政策规定收回”的明确内容。 2015年间，邕宁区经信局在办理涉案不动产权证时，向南宁市国土局提交的是带有附件的33号文及其附件1，附件1的首页顶部盖有邕宁区经信局的单位公章、其中第三项的内容没有AB地块说明。本案庭审时，邕宁区政府确认带有附件的33号文的主文，但邕宁区政府提交的附件1则是首页尾部盖有鼎煌公司的单位公章、其中第三项内容有AB地块说明。上述两种形式附件1的第三项中均有“其产权交由南宁市邕宁区经济贸易和信息化局管理”的内容表述。 本院认为，行政诉讼制度是一种有效监督行政机关依法行使职权的方式，对于保护公民、法人和其他组织的合法权益具有重要意义和作用；依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第二十五条第一款的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权依照《中华人民共和国行政诉讼法》的相关规定向人民法院提起行政诉讼。 在行政法领域，以行政行为所针对的问题是属于对社会上的管理事务还是行政主体自身内部管理事务为标准，可以将行政行为分为外部行政行为与内部行政行为。外部行政行为是指行政主体在对社会实施行政管理活动过程中对公民、法人或其他组织作出的行政行为；内部行政行为是指行政主体在内部行政组织管理过程中所作的，只对行政组织内部产生法律效力的行政行为。本案中，根据原告鼎煌公司的起诉本意，以及被告邕宁区政府的答辩意见，带有附件的33号文以及附件1是本案的被诉行政行为，是本案的具体审理对象；从被诉33号文的主文内容来看，该文是被告对于第三人邕宁区经信局在监督管理国有企业时报告拟对塑包厂进行重大改制事项的审批结果，该结果对原告与原塑包厂的权利义务不产生实际影响（原告与原塑包厂的权利义务源于相关协议），明显具有内部行政行为的各项特征而属于内部行政行为。 在行政诉讼中，内部行政行为一般不具有可诉性，这是因为内部行政行为对外没有产生法律效力，对行政相对人的权利义务不产生实际影响；但是，当行政主体在职责范围内将内部行政行为知悉相对人并付诸实施，对相对人的权利义务产生实际影响时，即内部行政行为实质外化后才具有可诉性。本案中，关于原告提出被诉行政行为对其合法权益造成事实侵害的内部行政行为实质外化主张，本院不予支持；这是因为：一、原告诉请撤销第三人提交办证的附件1，并不是被告举证确认的附件1；二、附件1第三项“其产权交由南宁市邕宁区经济贸易和信息化局管理”的内容表述中，“管理”一词不是土地使用权变更登记的明确意思表示；三、原告诉称涉诉不动产权证的办理并非被告所为，不是本案被诉行政行为的外化结果，而是土地行政管理部门对土地使用权变更登记材料选择采信的结果，当属另一行政法律关系。 综上所述，本案被诉行政行为属于内部行政行为，且没有实质外化对原告鼎煌公司的权利义务产生实际影响。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一款第（四）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（六）（十）项、第六十九条第一款第（一）项，《诉讼费用交纳办法》第八条第（二）项之规定，裁定如下： 驳回原告广西鼎煌房地产开发有限公司的起诉。 本案不交纳案件受理费，原告广西鼎煌房地产开发有限公司已经预交的案件受理费50元，于本裁定生效之日起予以退还。 如不服本裁定，可在本裁定送达之日起十日内，向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广西壮族自治区高级人民法院。 审判长  韦影年 审判员  傅朝霞 审判员  晏 琼 二〇一九年三月十八日 书记员  彭 丹 附相关法律条文： 1、《中华人民共和国行政诉讼法》 第二条公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。 前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。 第二十五条第一款行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。 第四十九条第一款第（四）项提起诉讼应当符合下列条件：（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。 2、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》 第一条第二款第（六）（十）项下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：(六)行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为；（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。 第六十九条第一款第（一）项有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的； 3、《诉讼费用交纳办法》