浙江省绍兴市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）浙06行初177号 原告高兴耀，男，1969年11月16日出生，汉族，住绍兴市上虞区。 原告金建英(系原告高兴耀之妻)，女，1972年12月12日出生，汉族，住绍兴市上虞区。 上述两原告的共同委托代理人罗钢，浙江泽厚(绍兴)律师事务所律师。 被告绍兴市上虞区人民政府。住所地绍兴市上虞区百官街道市民大道987号。 法定代表人张壮雄，区长。 委托代理人许一超，男，绍兴市上虞区人民政府工作人员。 委托代理人王伟龙，浙江曹娥江律师事务所律师。 原告高兴耀、金建英因要求确认被告绍兴市上虞区人民政府(以下简称“上虞区政府”)房屋拆迁管理(拆迁)行政强制违法一案，于2018年9月28日向本院提起诉讼，本院于2018年10月8日立案后，于法定期限内向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年11月14日公开开庭审理了本案。原告高兴耀及原告高兴耀、金建英的共同委托代理人罗钢，被告上虞区政府的委托代理人许一超、王伟龙到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告高兴耀、金建英诉称，两原告于10多年前共同购置了1间位于绍兴市××区××街道××山支路××底层建筑面积为22.33平方米的房屋。2017年10月，原告发现该房屋已被拆除。原告根据(2018)浙0681行初94号行政裁定书得知，被告是实施该房屋拆除的实施主体。原告认为被告强制拆除原告房屋的行政行为违法，具体理由如下：1.被告强制拆除原告房屋的程序违法。原告在2017年10月发现房屋被毁后，在第一次行政诉讼前，绍兴市上虞区建筑业管理局和绍兴市上虞区住房和城乡建设局自认其系拆除的行政主体，后绍兴市上虞区建筑业管理局在行政诉讼中辩称被告是拆除行为的实施主体，并由诸暨市人民法院依法确认被告为涉案房屋拆除行政行为的实施主体。正是被告程序严重违法，导致原告既不知晓涉案房屋何时被单方鉴定为Dsu级危房，更未收到相关拆除危房的通知，导致原告连室内财物都未搬离，之后更不知晓是哪个行政主体基于哪个行政决定将涉案房屋予以拆除。原告完全是在毫不知情的情况下，自身合法房屋被政府强拆。2.被告强制拆除原告房屋的行为违法。原告所有的涉案房屋即便是危房，根据国发(2015)37号《国务院关于进一步做好城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设有关工作的意见》，城市危房改造应纳入棚改政策范围，政府需要切实做好土地征收、补偿安置等前期工作。根据《浙江省房屋使用安全管理条例》第二十四条规定，经鉴定为成片危险房屋的，设区的市、县(市、区)人民政府应当优先将其纳入旧城区改建范围，按照计划组织实施危险房屋改造。县级以上人民政府可以依照相关法律、法规的规定对危险房屋实施征收，或者对危险房屋予以购买、置换后，采取相应解危措施。然而，被告在未征收、或购买、或置换房屋的前提下，对原告房屋进行拆除，违反了法规、政策的程序性规定。综上，请求确认被告拆除原告位于百官街道××山支路××底层房屋的行政行为违法；本案诉讼费用由被告承担。 原告高兴耀、金建英向本院提供了以下证据、依据： 1.(2018)浙0681行初94号行政裁定书，以证明被告为实施拆除涉案房屋的行政主体； 2.房权证、土地证，以证明原告对涉案房屋具有合法产权； 3.凤山支路6-10幢危旧房处置通知书、危险房屋通知书，以证明原告并不知晓原告的房屋纳入危房的事实。 被告上虞区政府答辩称，2013年绍兴市上虞区百官街道凤山支路居民因房屋质量及安全问题多次向下属相关部门反映，要求对该地块进行拆迁安置。2014年3月至2015年4月，被告牵头四次召开凤山支路危房应急处置专题会议，成立由区府办、住建局、建管局、百官街道办事处等单位为成员的应急处置工作小组，明确了各成员单位职责和组织危旧房应急处置工作的相关原则等。2015年10月19日成立上虞区城镇危旧住宅房屋治理改造工作领导小组(以下简称“危旧房改造领导小组”)，2016年5月9日印发《上虞区城镇危旧房屋治理改造工作实施意见(试行)》和《上虞区城镇危旧房整体拆除治理帮扶处置实施细则》。2016年3月23日，凤山支路11幢结构安全性等级被评定为Dsu级，建议拆除处理，人员立即进行撤离。2016年7月25日，危旧房改造领导小组办公室向各房屋产权人发出《关于凤山支路3、4、5、11幢D级危房帮扶处置的通知书》，决定对该4幢危房进行整体帮扶处置。2016年11月7日，危旧房改造领导小组办公室根据前期模拟签约情况，将“择房、腾退、结算”等相关事宜办理流程向各房屋产权人发出公告。2016年11月11日，危旧房改造领导小组办公室因部分业主要求，再次启动凤山支路3、4、5、11幢危房模拟签约帮扶处置工作，向各房屋产权人发出《告知书》。因本案争议的位于百官街道××山支路××底层附房系原告无主房情形下的单独附房，根据《上虞区城镇危旧房整体拆除治理帮扶处置实施细则》第八条“临时建筑给予250元/m2的残值补助。新旧附房按专业评估公司评估价格确定”以及《关于凤山支路3、4、5、11幢D级危房帮扶处置的通知书》第一条“单独附房只能按货币化一次性补助方式帮扶。”第二条3“旧房单独附房按2250元/m2，临时建筑按250元/m2的残值补助”规定，对原告的单独附房只能按2250元/m2的标准进行货币化一次性补助方式帮扶。而原告要求对其单独附房以危旧房异地重建进行帮扶处置，为此产生分歧，原告拒绝与绍兴市上虞经济适用房开发建设有限公司签订《危旧附房货币方式帮扶协议书》，拒不腾退附房。2017年10月，涉案附房已被拆除。另，涉案附房位于百官街道××山支路××幢，根据浙江求是工程检测有限公司出具的《鉴定报告》，该幢房屋结构安全性等级被评定为Dsu级，建筑安全性不符合Au级要求，严重影响整体承载，必须立即采取措施，建议进行拆除处理，人员立即进行撤离。被告成立的危旧房改造领导小组采取应急措施对包括涉案附房在内的凤山支路11幢危险房屋进行拆除，符合《浙江省房屋使用安全管理条例》第二十八条之规定，具有合法性。综上，被告的涉案行政行为符合地方性法规规定，原告的诉讼请求不能成立。请求依法驳回原告的起诉。 被告上虞区政府向本院提交了以下证据、依据： 1.《专题会议纪要》4份，以证明被告牵头明确实施危房处置的相关各部门工作职责及危房处置方式、工作方案等事项； 2.《关于成立上虞区城镇危旧住宅房屋治理改造工作领导小组的通知》，以证明根据绍兴市政府要求，被告及时成立相应工作领导小组； 3.《上虞区城镇危旧住宅房屋治理改造工作实施意见(试行)》《上虞区城镇危旧房整体拆除治理帮扶处置实施细则》，以证明上虞区城镇危旧房帮扶处置的具体方案； 4.《鉴定报告》2份，以证明涉案房屋为Dsu级； 5.《关于凤山支路3、4、5、11幢D级危房帮扶处置的通知书》，以证明危旧房改造领导小组办公室向各房屋产权人发出帮扶处置通知书，并明确了相应帮扶方式、结算方法、模拟签约流程、模拟签约时间及地点； 6.《通知》，以证明2016年7月29日在凤山社区予以张贴； 7.《公告》，以证明危旧房改造领导小组办公室于2016年11月7日将模拟签约情况予以告知； 8.《告知书》，以证明因部分业主要求，对再次启动对包括涉案房屋在内的危房进行模拟签约的方案； 被告明确，《浙江省房屋使用安全管理条例》为其作出涉案行政行为的依据。 经庭审质证，原告对被告提交的证据1的真实性无异议，合法性、关联性有异议，认为该证据仅能证明内部行政行为合法，且会议纪要中没有11幢的内容；证据2的三性无异议；证据3中的《上虞区城镇危旧住宅房屋治理改造工作实施意见(试行)》三性无异议，《上虞区城镇危旧房整体拆除治理帮扶处置实施细则》真实性、合法性无异议，关联性有异议，认为上位法于2017年9月1日才试行；证据4的真实性、合法性无异议，关联性有异议，认为对主房有鉴定，附房没有鉴定；证据5、6、7、8的三性无异议，但原告没有收到；对被告提交的法律依据，认为明显为2017年9月1日才试行。 被告对原告提供的证据1、3的三性无异议；证据2的真实性无异议，但证载涉案房屋是底层附房，分户平面图本户是与11幢是连在一起的，不是单独附房，与11幢房子是同一建筑。 本院对上述证据认证如下：原告对被告提交的证据之真实性均无异议，本院对该证据所证明的事实予以确认。被告对原告提供的1、2的三性均无异议，本院对该证据的三性均予确认；证据3因系针对6-10幢房屋作出，而涉案房屋为11幢，故本院对该证据的关联性不予确认。 经审理查明，2014年4月8日，原告高兴耀、金建英夫妇经登记获得位于绍兴市××区××街道××山支路××底层计建筑面积22.33平方米、土地使用面积4.46平方米的底层附房1间。地类(用途)为住宅用地。 2014年3月至2015年4月，上虞区政府召开凤山支路危房应急处置专题会议，成立由区府办、建设局、城改局、建管局、百官街道办事处、公房业主单位等为成员的应急处置工作小组，明确了各成员单位职责和组织危旧房应急处置工作的相关原则、置换补助标准等。2015年10月19日，上虞区政府成立危旧房改造领导小组。2016年5月，上虞区政府办公室印发虞政办发(2016)96号《上虞区城镇危旧房屋治理改造工作实施意见(试行)》和《上虞区城镇危旧房整体拆除治理帮扶处置实施细则》。 2016年3月23日，经绍兴市上虞经济适用房开发建设有限公司委托，浙江求是工程检测有限公司出具《鉴定报告》，明确凤山支路11幢结构安全性等级评定为Dsu级，即该建筑安全性严重不符合Au级要求，严重影响整体承载，必须立即采取措施。建议拆除处理，人员立即进行撤离。2016年7月25日，危旧房改造领导小组办公室向各房屋产权人发出《关于凤山支路3、4、5、11幢D级危房帮扶处置的通知书》，决定对包括11幢危房进行整体帮扶处置，并明确采用城南清泰苑小区住宅房进行产权置换“视作异地重建方式”和“货币化一次性补助方式”并与危房业主签订帮扶协议的方式进行帮扶处置及相关结算方法，就住房及单独附房确定了不同的补助标准。2016年7月29日，上虞区百官街道凤山路居民委员会作出通知并予公告，要求未接到《关于凤山支路3、4、5、11幢D级危房帮扶处置的通知书》的住户前往凤山社区办公室领取。2016年11月7日，危旧房改造领导小组办公室根据前期模拟签约情况，将“择房、腾退、结算”等相关事宜办理流程向各房屋产权人发出公告。2016年11月11日，危旧房改造领导小组办公室因部分业主要求，再次启动凤山支路3、4、5、11幢危房模拟签约帮扶处置工作，并向各房屋产权人发出《告知书》。另查明，两原告所登记的涉案房屋已于2017年10月被拆除，两原告因对该拆除行为不服而成讼。 本院认为：一、关于原、被告主体问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”《最高人民法院关于适用的解释》第二十条第一款规定：“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。”本案中，涉案登记于原告高兴耀、金建英夫妇名下的附房因系危旧住宅房屋治理改造而拆除，而根据虞政办发(2016)96号中《上虞区城镇危旧房屋治理改造工作实施意见(试行)》第五条“区政府成立由分管区长为组长的区城镇危旧住宅房屋治理改造工作领导小组(以下简称“领导小组”)统筹协调全区城镇危旧房及其他相关重大问题的研究与决策、有关治理措施落实。领导小组办公室设在建设局，负责具体相关工作；完成危旧房治理改造相关政策拟定、规划方案和工作计划的编制；传达、督促执行领导小组各类决策及工作情况反馈”之规定及危旧房改造领导小组办公室作出并通知各房屋产权人《关于凤山支路3、4、5、11幢D级危房帮扶处置的通知书》之客观事实，鉴于危旧房改造领导小组为无独立承担法律责任能力的机构，且危旧房改造领导小组系上虞区政府设立，故本案原、被告的主体均为适格。 二、关于涉案房屋治理拆除问题。1.关于涉案房屋的性质问题。首先，涉案房屋登记为百官街道××山支路××底层附房1间，地类(用途)为住宅用地。原告高兴耀、金建英夫妇拥有该附房的独立产权凭证，但并无11幢房屋中的产权，且从原告提交的房权证所附分户平面图可见涉案附房与11幢房屋相连，故涉案附房为11幢房屋的异产毗连房屋，两原告具有对涉案附房产权凭证规定范围内的使用权并承担相应义务。其次，根据1989年11月21日建设部令第4号《城市危险房屋管理规定》(2004年修正)第二十一条“异产毗连危险房屋的各所有人，应按照国家对异产毗连房屋的有关规定，共同履行治理责任。……”之规定，如对11幢房屋进行危险房屋治理，因两原告所有的涉案附房为该11幢房屋的异产毗连房屋，故两原告所有的涉案附房亦具有共同治理之责任。2.关于涉案附房的拆除问题。根据《城市危险房屋管理规定》(2004年修正)第九条“对被鉴定为危险房屋的，一般可分为以下四类进行处理：（一）观察使用。适用于采取适当安全技术措施后，尚能短期使用，但需继续观察的房屋。（二）处理使用。适用于采取适当技术措施后，可解除危险的房屋。（三）停止使用。适用于已无修缮价值，暂时不便拆除，又不危及相邻建筑和影响他人安全的房屋。（四）整体拆除。适用于整幢危险且无修缮价值，需立即拆除的房屋。”第十七条“房屋所有人对经鉴定的危险房屋，必须按照鉴定机构的处理建议，及时加固或修缮治理；如房屋所有人拒不按照处理建议修缮治理，或使用人有阻碍行为的，房地产行政主管部门有权指定有关部门代修，或采取其它强制措施。……”之规定，虽然《城市危险房屋管理规定》(2004年修正)对危险房屋的治理已明确包括采取强制拆除措施，但鉴于《城市危险房屋管理规定》(2004年修正)对危房拆除法定程序未作明确规定，而2012年1月1日起施行的《中华人民共和国行政强制法》已对行政强制程序作出了明确规定，故强制拆除危房应参照《城市危险房屋管理规定》(2004年修正)、《中华人民共和国行政强制法》等的有关规定并符合正当程序的要求，即先将鉴定结论通知房屋所有人或使用人并限期搬离，如所有人或使用人在规定的期限内不搬离的，可作出责令所有人或使用人停止使用危险房屋并将所有人或使用人依法强制迁离危险房屋并作出拆除的决定等。本案中，虽有针对11幢房屋的主体结构经鉴定后为建议拆除处理的鉴定结论，且被告上虞区政府已确定对11幢房屋的治理采用城南清泰苑小区住宅房进行产权置换“视作异地重建方式”和“货币化一次性补助方式”并与危房业主签订帮扶协议的方式进行帮扶处置。故在本案被告未能提交证据足以证明已将涉案11幢房屋的鉴定结论通知两原告、已责令两原告停止使用涉案附房、已与两原告签订危房帮扶协议、已作出拆除的决定等证据及在《城市危险房屋管理规定》(2004年修正)未明确房屋所有人和使用人之外的单位可以提出鉴定申请的前提下，将两原告所有的涉案附房予以强制拆除，明显违反法定程序。因涉案两原告所有的附房已拆除，且并无其他可撤销的内容，因此，应当确认违法。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）（三）项、第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下： 确认被告绍兴市上虞区人民政府拆除原告高兴耀、金建英位于百官街道凤山支路二号11幢底层房屋的行政行为违法。 本案案件受理费50元，由被告绍兴市上虞区人民政府负担。 如不服本判决，可在收到本判决书之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉至浙江省高级人民法院。在递交上诉状时，应预交上诉案件受理费50元至浙江省高级人民法院（开户行：农行杭州市西湖支行；户名：浙江省财政厅非税收入结算分户；账号：19000101040006575401001。汇款时应同时注明上诉人名称、一审案件案号）。在上诉期限届满之日起7日内仍不预交并且未在上诉时依法申请司法救助的，按自动撤回上诉处理。 (此页无正文) 审 判 长  王 建 审 判 员  傅芝兰 人民陪审员  马雅萍 二〇一九年三月二十一日 书 记 员  王雪莹