兰州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2019）甘71行终8号上诉人（原审原告）邓兰，女，1974年11月19日出生，汉族，住甘肃省兰州市。委托代理人马军，甘肃和谐律师事务所律师。被上诉人（原审被告）兰州市自然资源局，住所地甘肃省兰州市城关区通渭路127号。法定代表人陈一夫，该局局长。委托代理人张重雄，该局工作人员。委托代理人刘斗文，甘肃雷诺律师事务所律师。被上诉人（原审第三人）兰州市中小企业信用担保中心，住所地甘肃省兰州市城关区雁南路263号中小企业服务平台4楼401室。法定代表人丁延辉，该中心主任。委托代理人高松圣，甘肃中天律师事务所律师。委托代理人赵瑞霞，甘肃中天律师事务所律师。被上诉人（原审第三人）吴红星，男，1976年1月14日出生，汉族，户籍地江苏省丹阳市，经常居住地甘肃省兰州市城关区。上诉人邓兰因与被上诉人兰州市自然资源局（以下简称兰州市资源局）、兰州市中小企业信用担保中心（以下简称担保中心）、吴红星房屋行政登记一案，不服兰州铁路运输法院(2018)甘7101行初239号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人邓兰及其委托代理人马军，被上诉人兰州市资源局的委托代理人张重雄、刘斗文，被上诉人担保中心的委托代理人赵瑞霞，被上诉人吴红星到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院认定，邓兰与吴红星原为夫妻，两人离婚后于2015年11月27日签署了《委托书》，并在甘肃省兰州市国信公证处办理了（2015）兰国信公内字第13200号《公证书》。邓兰为委托人、吴红星为受托人，委托书载明邓兰名下所有位于兰州市城关区雁滩乡新港城无号、产权证号房权证兰房[城私]产字第XXXX号、××号、××号三套房产，邓兰拟以上述房产申办抵押贷款，由吴红星代表邓兰办理。委托事项：1.代向银行提出贷款申请并提交申贷资料所需材料的签字手续；2.代为与贷款银行、担保公司签订借款合同、抵押合同及其他抵押贷款手续；3.代为配合贷款银行、担保公司前往房产部门办理房产测绘及抵押登记手续；4.代为清偿银行贷款本息；5.代为办理房产撤押手续；6.代办前往贷款行领取产权证；7.代为办理抵押贷款其他相关事宜。受托人在委托事项范围内所实施的法律行为及法律后果委托人均予以承认。委托期限自委托之日至委托事项办完为止。2018年4月24日，案外人甘肃西格玛经贸有限公司（以下简称西格玛公司）与浙商银行股份有限公司兰州分行（以下简称浙商银行）签订借款合同，借款250万元。2018年5月2日，担保中心与西格玛公司签订委托保证合同，担保中心为保证人，保证范围为西格玛公司向浙商银行借款的250万元。2018年5月3日，吴红星代表邓兰与担保中心、西格玛公司签订房地产抵押合同。邓兰为抵押人、担保中心为抵押权人、西格玛公司为债务人，合同约定邓兰将坐落于兰州市城关区雁滩乡新港城无号、产权证号房权证兰房（城私）产字第XXXX号房产抵押给中小企业担保中心，该房产价值25万元，设定一般抵押权登记，被担保的主债权为15万元，债务履行期限从2018年4月24日至2019年4月23日。2018年5月3日，吴红星代理邓兰与担保中心向兰州市不动产事务登记中心（以下简称不动产事务中心）申请一般抵押权设立登记，不动产事务中心审查了登记申请书（原件）、申请人（代理人）身份证明（原件和经比对的复印件）、房屋所有权证书（原件）、主债权合同（原件）、抵押合同（原件）、房屋测绘报告（原件）、公证书（原件）、授权委托书（原件）等材料，并就抵押登记的房屋是否存在共有、查封、租赁、抵押等情况进行了询问，认为申请事项符合法律规定，对房权证兰房（城私）产字第XXXX号房产予以办理抵押登记，被告市国土局于2018年5月4日为中小企业担保中心颁发了甘（2018）兰州市不动产证明第××号证书。另查明，2016年4月21日，涉案房产曾为西格玛公司的借款提供了10万元抵押担保，债务履行期自2016年4月18日至2017年4月17日，吴红星代理邓兰办理的抵押申请登记手续。2017年5月4日，涉案房产又为西格玛公司的借款提供了15万元抵押担保，债务履行期自2017年4月26日至2018年4月25日，邓兰本人办理的抵押申请登记手续。对于上述两次抵押登记，邓兰均无异议。又查明，2015年9月22日，兰州市人民政府印发兰政办发〔2015〕263号《关于整合市级不动产登记机构的通知》，将有关部门分散承担的土地登记、房屋登记、林地登记等不动产登记，统一交由兰州市国土局承担，组建不动产事务中心承办辖区内不动产登记发证等工作，该中心隶属兰州市国土局管理。原审法院认为，《中华人民共和国物权法》第十条第一款规定“不动产登记，由不动产所在地的登记机构办理”。国务院《不动产登记暂行条例》第七条第一款规定“不动产登记由不动产所在地的县级人民政府不动产登记机构办理；直辖市、设区的市人民政府可以确定本级不动产登记机构统一办理所属各区的不动产登记”。建设部《房屋登记办法》第四条第二款规定“房屋登记机构是指直辖市、市、县人民政府建设(房地产)主管部门或者其设置的负责房屋登记工作的机构”。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告”。根据兰州市人民政府办公厅兰政办发〔2015〕263号《关于整合市级不动产登记机构的通知》精神，对市级不动产登记机关进行了整合，兰州市国土局加挂兰州市不动产登记管理局牌子，负责全市房屋登记等不动产登记工作。据此，兰州市国土局作为兰州市人民政府设立的不动产登记机构，具有办理不动产他项权登记的法定职责。房屋抵押权登记应严格依照法定程序进行。国务院《不动产登记暂行条例》第十六条第一款规定，因买卖、设定抵押权等申请不动产登记的，申请人应当提交下列材料，并对申请材料的真实性负责：（一）登记申请书；（二）申请人、代理人身份证明材料、授权委托书；（三）相关的不动产权属来源证明材料、登记原因证明文件、不动产权属证书；（四）不动产界址、空间界限、面积等材料；（五）与他人利害关系的说明材料；（六）法律、行政法规以及本条例实施细则规定的其他材料。《房屋登记办法》第四十三规定，申请抵押权登记，应当提交下列文件：（一）登记申请书；（二）申请人的身份证明；（三）房屋所有权或者房地产产权证书；（四）抵押合同；（五）主债权合同；（六）其他必要材料。原审法院对被诉具体行政行为的合法性进行了审查，认为现有证据能够证明被诉抵押登记行为所依据的委托书和公证书真实有效、未被依法撤销，邓兰代理人关于该公证书形式要件不合法，已失效的代理意见与庭审查明的事实不符，不予采纳。吴红星的申请事项属于委托事项，且未超出委托书委托权限和期限，吴红星代理邓兰与担保中心向不动产事务中心申请一般抵押权设立登记，该中心依据前述相关法律、法规、规章的规定，审核了办理房屋抵押权设立登记的所有手续和证明材料，其办理抵押登记和颁发不动产证明的行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。因此，邓兰的诉讼请求该院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第十条的规定，判决：驳回原告邓兰的诉讼请求。案件受理费50元，由邓兰负担。邓兰上诉称:1.一审判决认定被上诉人房屋登记具体行政行为证据确凿，适用法律法规正确，显属错误。（1）从本案事实看，被上诉人在进行抵押权登记申请审查时没有尽到审慎注意义务，不认真审查抵押登记申请是否申请人真实意思，对委托公证书效力不做仔细核查，该行为明显违反了《物权法》关于设定抵押权和《房屋登记办法》对登记机构应尽的审查职责的规定。①委托公证书中委托期限很明确，自委托之日起至委托事项办完为止。很明显，就是借款清偿完毕撤押领回产权证之日。故本案中涉案的委托公证书只能办理一次即2016年的完整的银行借款抵押办理抵押登记最后撤押领回产权证的流程，2018年再次反复使用上述公证委托书，一是违反委托人邓兰本意，二是显然与情理和常识不符。②第二次抵押登记由邓兰本人亲自办理也明显佐证了上述概念。因为委托公证书已经失效，所以再次抵押即2017年抵押只能通过邓兰本人办理。邓兰与吴红星2015年8月12日协议离婚时双方明确约定涉案房屋一套（含两个地下车库）归邓兰所有，故本案中吴红星明知公证委托书不能再次使用而使用，被上诉人不进行实质审查显属错误。③第三次抵押登记邓兰本人事先并不知情，当然也并不同意。正因如此，邓兰于2018年5月３日在拿不到产权证原件的情况下登报挂失了涉案的产权证。本案中，被上诉人过错明显，其一，被上诉人审查时故意漠视司法部《关于公证执业“五不准”的通知》的规定，允许申请人使用已禁止办理的公证书办理抵押登记；其二，被上诉人审查时故意忽视同一房产前两次采取不同方式的抵押事实，审查时放任原审第三人恶意使用失效委托公证书办理抵押登记，显属审查错误。（2）被上诉人具体行政行为明显违法。根据《房屋登记办法》第十八条、第二十二条的规定，就申请登记事项进行核查是登记机构依法应履行的义务。本案中，原审第三人所持委托公证书国家已明令禁止办理，被上诉人没有进一步要求申请人补充材料，且被上诉人通过其管理的系统可以核查到涉案房屋此前抵押的全部事实，在涉案房屋第一次抵押使用了公证委托书，第二次没有使用公证委托书，本次登记申请又使用公证委托书的明显可疑情况下，未对该事实进行必要的进一步核查，违法迳行作出被诉抵押登记行为。2.一审判决认定被上诉人房屋登记行为符合法定程序，显属错误。被上诉人对有足够合理怀疑的申请，依法依规应当进一步审查，如要求申请人提供进一步的材料，通知产权人亲自到窗口办理等。邓兰的上诉请求：一、撤销兰州铁路运输法院(2018）甘7101行初239号行政判决；二、撤销被上诉人于2018年5月4日在不动产权证书兰房(城私)产字第117177号房屋上设立的一般抵押权登记并向原审第三人颁发甘2018第0019002号兰州市不动产证明的行政行为；三、一、二审诉讼费用全部由被上诉人承担。被上诉人兰州市资源局答辩称：1.一审法院认定事实清楚：办理抵押登记是邓兰的真实意思表示。（1）邓兰通过公证授权吴红星作为其代理人，代为办理房产抵押事项至委托事项办完为止。（2）邓兰单方面认为委托事项只是一个借款流程违背事实。根据《合同法》第三百九十七条，“委托人可以特别委托受托人处理一项或者数项事务，也可以概括委托受托人处理一切事务。”本案中，邓兰将七项事务委托由吴红星办理，但未对每一单项事务办理的次数予以限定。即吴红星可在委托期限内处理一项或者数项事务．也可以就一项事务多次处理，这都不违背邓兰的委托。同时，吴红星在一审时陈述，在2015年办理公证委托后，邓兰给予其十几份公证书。其自2015年起持公证书多次代表邓兰处理房屋抵押贷款业务。所以，邓兰认为委托事项只是一个借款流程。与事实不符。（3）邓兰对吴红星的授权公证书至今仍合法有效。首先，司法部在2017年因全国各地发生数起公证机构、公证员为虚假的公证申请人和不真实的公证事项办理公证案件，有的涉及房产、金融诈骗等违法行为，严重损害了公证公信力，影响了公证机构社会形象的特殊情况下，下发了《司法部关于公证执业“五不准”的通知》（司发通[2017]83号），该文件第三条明确要求，“不准办理涉及不动产处分的全项委托公证。公证机构、公证员办理涉及不动产处分的委托公证，应当按照“重大事项一次一委托”的原则，告知当事人委托抵押、解押、出售、代收房款等的法律意义和法律后果，不得办理一次性授权全部重要事项的委托公证，不得在公证书中设定委托不可撤销、受托人代为收取售房款等内容。但邓兰对吴红星的授权公证是在2015年办理的，而且仅为抵押，司法部的通知不能否定该公证书的效力。其次，根据《公证法》第三十九条、第四十条的规定，如果邓兰认为对吴红星的授权公证书有错误或对该公证书的内容有争议，可以通过向公证机构提出复查或向人民法院提起民事诉讼来予以确认效力，但邓兰截至一审判决作出也未对吴红星授权公证的效力问题向公证机构或向人民法院提出要求，这说明邓兰认可该公证书的效力。最后，本案是行政诉讼，是解决行政机关行政行为合法性的问题，而不是邓兰对吴红星的授权公证的效力问题。2.兰州市资源局依据申请就抵押权颁发甘（2018)兰州市不动产证明第××号符合法律规定，尽到了审查职责。2018年5月3日，担保中心与吴红星持不动产（房屋）抵押权设立登记申请书、不动产权属证书、借款合同、抵押合同、委托公证书等材料向兰州市资源局申请抵押权设立登记。兰州市资源局根据《不动产登记暂行条例》第十六条、第十八条等规定进行审核，材料齐全，吴红星属于办理委托事项的行为，且未超出该公证书委托权限与期限，于2018年5月4日颁发甘（2018）兰州市不动产证明第××号，该行为符合法律规定。兰州市资源局请求：驳回上诉，维持原判。被上诉人担保中心未提交答辩状，当庭口头答辩称：1.委托书是上诉人与吴红星的真实意思表示，至今没有失效；2.上诉人没有对办理次数作限定，吴红星可以多次重复使用公证书；3.上诉人明知产权证没有丢失，却登报挂失，属于作假行为。请求：维持原判。被上诉人吴红星未提交答辩状，当庭口头答辩称，公证书合法有效。请求：维持原判。各方当事人向原审法院提交的证据已经原审法院开庭质证，证据均已随案移送本院。邓兰在二审期间提交了数份机票和行程单的复印件。经查，该几份证据材料形成于一审开庭之前，上诉人不能说明在一审中没有提供的正当理由，因此不属于新证据，本院不予接纳。本院庭审中听取了各方当事人意见。本院经审理查明的事实与原审法院查明的事实基本一致。另查明，（2015）兰国信公内字第××号公证书公证的委托书中所述邓兰拟用于贷款抵押的三套房产，实际为住宅房屋一套，地下车位两个。还查明,涉案房屋的兰房（城私）产字第××号房屋所有权证最初记载其坐落于“城关区雁滩乡新港城无号”，后在附记栏记载为“雁北路无号”，所附房产平面图（分层分户图）标注为“第15幢××室”，在甘（2018)兰州市不动产证明第××2号证明中记载坐落于“兰州市城关区雁北街道雁西路无号××号”。又查明，本院审理期间，告知上诉人，因其对作为行政登记基础的委托、抵押等民事行为效力存在异议，需要通过提起民事诉讼先行解决。上诉人表示无需提起民事诉讼。再查明，本案二审审理期间，根据中共甘肃省委、甘肃省人民政府批准的兰州市机构改革方案，兰州市组建自然资源局，作为兰州市人民政府工作部门，不再保留兰州市国土资源局。原兰州市国土资源局的职责并入兰州市自然资源局。本院认为，根据《中华人民共和国物权法》第十条第一款、《不动产登记暂行条例》第七条第一款的规定，原兰州市国土局具有办理辖区内不动产他项权登记的法定职责。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定：“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告”。本案二审期间，原兰州市国土局的职责并入兰州市资源局，故应由兰州市资源局作为当事人参与本案诉讼。综合各方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点是：1.被上诉人吴红星是否在代理权终止后申请办理了涉案抵押登记行为？2.吴红星提交的公证书是否属于“涉及不动产处分的全项委托公证”？登记机关是否有义务进一步核实吴红星的代理权？。关于第一个争议焦点。《中华人民共和国合同法》第三百九十七条规定：“委托人可以特别委托受托人处理一项或者数项事务，也可以概括委托受托人处理一切事务。”委托他人代为处理事务，是公民依法享有的权利。委托应当以一定的形式表现出来，以为他人所知。委托代理终止，也应当具备法定条件。《中华人民共和国民法总则》第一百七十三条规定：“有下列情形之一的，委托代理终止：（一）代理期间届满或者代理事务完成；（二）被代理人取消委托或者代理人辞去委托；（三）代理人丧失民事行为能力；（四）代理人或者被代理人死亡；（五）作为代理人或者被代理人的法人、非法人组织终止。”根据《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第八条的规定，当事人以作为房屋登记行为基础的买卖、共有、赠与、抵押、婚姻、继承等民事法律关系无效或者应当撤销为由，对房屋登记行为提起行政诉讼的，人民法院应当告知当事人先行解决民事争议。本案中，经本院释明，上诉人坚持认为本案无需提起民事诉讼首先对委托、抵押等基础民事关系进行审理。上诉人关于委托事项只是一个借款流程的主张，没有事实根据。上诉人除了自己陈述之外，并没有提交其他证据证明吴红星的代理权在其办理本案抵押登记申请时已经终止。关于第二个争议焦点。邓兰向吴红星出具的公证委托书中，尽管含有七项内容，但其并不属于《司法部关于公证执业“五不准”的通知》（司发通[2017]83号）所指的“涉及不动产处分的全项委托公证”。吴红星向原市国土局提交了邓兰的授权委托书及甘肃省兰州市国信公证处的（2015）兰国信公内字第13200号公证书，该公证书至今并未被撤销。原市国土局据此有理由相信吴红星已取得邓兰的授权委托，有权代理邓兰办理房屋抵押登记手续，故在上述委托书、公证书完备的情况下，可以认为系邓兰委托吴红星申请登记。根据《不动产登记暂行条例实施细则》第六十六条第一款的规定，自然人、法人或者其他组织为保障其债权的实现，依法以不动产设定抵押的，可以由当事人持不动产权属证书、抵押合同与主债权合同等必要材料，共同申请办理抵押登记。本案中，吴红星持经公证的邓兰的委托书，与抵押权人担保中心共同向原市国土局提出抵押登记申请，双方均按照规定提供了必要的申请材料后，原市国土局经审查，作出涉案抵押登记行为，已经尽到了房屋抵押登记的审查义务，程序亦无不当。综上，原市国土局作出涉案抵押登记并于2018年5月4日颁发甘（2018）兰州市不动产证明第××2号证明，证据确凿，适用法律正确，程序合法。原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。上诉人的上诉理由不能成立，上诉请求本院不予支持。本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人邓兰负担。本判决为终审判决。审判长  马世元审判员  潘海义审判员  范赣鑫二〇一九年三月二十九日书记员  王 瑞附：本判决适用的法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：(一)原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。