杭州市富阳区人民法院 行 政 判 决 书 （2018）浙0111行初61号 原告褚增海，男，1968年3月1日出生汉族，住杭州市萧山区。 委托代理人何鑑文，北京大成（杭州）律师事务所律师。 委托代理人陈培行，北京大成（杭州）律师事务所律师。 被告杭州市富阳区常安镇人民政府，统一社会信用代码11330183002506857M，住所地杭州市富阳区常安镇大田村。 法定代表人徐雪峰，该镇镇长。 委托代理人俞**，浙江恩波律师事务所律师。 委托代理人徐小军，浙江恩波律师事务所律师。 原告褚增海因与被告杭州市富阳区常安镇人民政府（以下简称常安镇政府）土地补偿行政协议一案，原告褚增海于2017年2月9日向本院提起行政诉讼，请求：1、依法确认被告单方作出《变更苗木移栽补偿费用通知书》中确定的苗木移栽补偿费的行为违法；2、本案诉讼费由被告承担。本院审理后于2018年1月5日作出行政判决，判决：一、确认被告常安镇政府于2016年11月21日作出的《变更苗木移栽补偿费用通知书》违法；二、被告常安镇政府赔偿原告苗木移栽补偿费372.2644万元，支付原告自2015年7月17日起至2018年1月5日的利息损失53.2151万元，以后利息以372.2644万元为基数，以年利率4.75%计算支付至款付清日止。案件受理费人民币50元，评估费4.9万元，由被告常安镇政府负担。本院宣判后原告不服，向杭州市中级人民法院提出上诉。杭州市中级人民法院经审理后于2018年8月23日作出裁定，一、撤销本院作出的（2017）浙0111行初第6号行政判决；二、发回本院重新审理。本院依法另行组成合议庭。于2019年1月23日公开开庭审理了本案。原告褚增海及委托代理人陈培行，被告常安镇政府负责人丁文杰及委托代理人徐小军、俞**到庭参加诉讼，本案经本院审判委员会讨论，现已审理完毕。 2016年11月21日，被告常安镇政府向褚增海作出《变更苗木移栽补偿费用通知书》（以下简称《变更通知书》），其主要内容为：根据富阳市林信林业规划设计有限公司（以下简称富阳林信）出具的富林信评（咨）字〔2015〕020号评估报告，常安镇政府与褚增海在2015年7月2日签订了《富阳区杭黄铁路工程建设常安段苗木补偿协议书》（以下简称《苗木补偿协议书》），约定苗木移栽补偿费用为1396.3332万元。之后杭黄铁路公司提出异议，认为其中404棵罗汉松的移栽费用1296.7188万元明显过高，与实际不符。2015年12月1日，受杭州市富阳区杭黄铁路工程建设指挥部（以下简称杭黄铁路富阳指挥部）、常安镇政府委托，杭州市富阳区价格认证中心（以下简称价格认证中心）作出《杭富价(2015)111号价格认定结论书》，认定404棵罗汉松的移栽费用为471.872万元。鉴于富阳林信并不具备评估苗木资产价值100万元以上项目的资质，故其出具的评估报告不具有法律效力，且评估结果与客观实际严重不符。因此，该评估报告不能作为确定苗木移栽费用的有效依据，若继续履行支付上述《苗木补偿协议书》中约定的1396.3332万元苗木移栽补偿费，将严重导致国有财政资金损失。为维护国家利益和社会公共利益，避免国有财政资金遭受损失，根据价格认证中心所出具的《杭富价（2015）1114号价格认定结论书》，现常安镇政府决定将上述《苗木补偿协议书》第三条“苗木补偿金额1396.3332万元”变更为571.4864万元。 原告褚增海起诉称：其系萧山区苗农，2010年7月到常安镇承包土地种植苗木。2015年7月因杭黄铁路工程建设需要，被告常安镇政府告知原告位于五胜村××区块需要被征用，种植的苗木要全部予以迁移。被告常安镇政府组织了动迁公司对所涉土地的苗木进行清点，并单方委托评估机构对原告的损失予以评估。2015年7月2日，原告在被告相关工作人员的不间断工作及压力下，按照被告常安镇政府确认的评估数额，与被告常安镇政府签订了《苗木补偿协议书》，协议书约定被告常安镇政府补偿原告苗木补偿款1396.3332万元。原告在2015年7月10日前将净地交由被告常安镇政府，被告常安镇政府在签订协议后10个工作日内一次性付清苗木补偿款。协议签订后，原告按照约定及时交付了净地，被告常安镇政府于2015年11月5日支付200万元，2016年1月5日支付300万元，余款未付。2016年11月21日被告发函单方面将《苗木补偿协议书》确认的苗木补偿金额1396.3332万元变更为571.4864万元。原告认为《苗木补偿协议书》是原、被告在平等协商的基础上签订的，是原、被告双方真实意思表示，未违反行政法及合同法等相关法律、法规的规定，应当受到法律保护，双方均应当按照约定自觉全面地履行自己的合同义务。在征迁补偿问题上，原告系弱势群体，始终迁就被告并做出了很大的让步。现被告擅自变更协议系单方违约行为，对原告不产生法律效力，系违法行政、失信于民的行为，故诉至法院，请求：1、撤销被告常安镇政府于2016年11月21日作出的《变更通知书》；2、本案诉讼费由被告承担。 为证明其主张，原告向本院提交了以下证据： 1.《苗木补偿协议书》1份，证明2015年7月2日，因杭黄铁路工程建设需要，原、被告双方根据相关法律法规，在平等自愿、协商一致的基础上签订了《苗木补偿协议书》，该协议第三条约定，苗木补偿金额为1396.3332万元（详见评估报告）。按照协议约定，被告需在协议签订后10个工作日内一次性付清苗木补偿款。 2.《变更通知书》1份，证明在原告已经处理完毕苗木移栽事宜之后，被告单方向原告发函，将苗木移栽补偿费用由1396.3332万元变更为571.4864万元。 3.银行进账单2份，证明被告分别于2015年11月5日、2016年1月5日向原告支付苗木补偿款200万元和300万元，合计支付500万元。 被告常安镇政府答辩称：一、其于2016年11月21日作出《变更通知书》认定事实清楚、依据充分。原、被告双方签订的《苗木补偿协议书》约定的苗木移栽补偿费用1396.3332万元，系根据富阳林信出具的富林信评（咨）字〔2015〕020号评估报告所确定。但富阳林信仅具有林业调查规划设计资质证书，并不具有财政部颁发的资产评估资格。根据《森林资源资产评估管理暂行规定》第十三条的规定，富阳林信仅能对“金额在100万元以下的银行贷款抵押项目”的森林资源进行评估，而本案的补偿费用远远超过100万元，故林信公司超越资质所作出的评估报告不具有相应的法律效力，不能作为原、被告双方确定苗木移栽补偿费用的依据。 2015年12月1日，受杭黄铁路富阳指挥部、常安镇政府的委托，价格认证中心对本案涉及原告方的404棵罗汉松移栽补偿费用作出“杭富价（2015）1114号”价格认定结论书，认定404棵罗汉松的移栽费用为471.872万元，因此，原告应获得的苗木移栽补偿费用总计为571.4864万元。故在富阳林信的评估报告超越资质，评估结果严重失实的情形下，被告根据价格认证中心的价格认定书对补偿价款予以变更事实清楚，证据充分。 二、被告作出变更苗木移栽补偿费用的决定，程序适当，适用法律正确。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十四条规定，人民法院审查行政机关是否依法履行、按照约定履行协议或者单方变更、解除协议是否合法，在适用行政法律规范的同时，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。我国《合同法》第五十二条规定，损害社会公共利益的合同无效。因此，原告要求被告按原协议继续履行支付剩余896万余元补偿费不能成立。被告如继续履行原补偿协议，将导致国有财政资金损失，损害国家利益和社会公共利益。在此情形下，被告作为行政机关享有行政优益权，可以单方变更行政协议。被告在变更行政协议之前，充分保障了原告的陈述申辩和要求听证的权利，程序适当，并不违法。请求驳回原告的诉讼请求。 被告在法定期限内向本院提交了以下证据及法律依据： 1.《苗木补偿协议书》、富林信评（咨）字〔2015〕020号评估报告各1份，证明被告根据富林信评（咨）字〔2015〕020号评估报告与原告签订补偿协议书的事实。 2.工作联系单1份，证明杭黄铁路公司对案涉404棵罗汉松的移栽补偿费用提出异议的事实。 3.林业调查规划设计资质证书1份，证明富阳林信仅具有规划设计资质，不具有财政部颁发的价格评估资格的事实。 4.杭富价（2015）1114号价格认定结论书1份，证明价格认证中心对案涉的罗汉松移栽费用进行价格认定，认定的价格为471.872万元的事实。 5.《告知书》及邮寄详情单、听证申请及《关于〈告知书〉的回函》、《听证通知书》及邮寄详情单、《关于变更褚增海苗木移栽费用集体讨论记录》各1份，证明被告已充分保障原告享有陈述、申辩以及听证的权利，程序恰当。 6.《变更通知书》、邮寄详情单各1份，证明被告作出变更苗木移栽补偿费用决定并送达原告的事实。 法律依据：《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十四条、《中华人民共和国合同法》第五十二条。 对原告提交的证据，被告质证认为：证据1，形式真实性无异议，但价值条款不合法，被告已经作出相应的变更决定。证据2，真实性、合法性无异议，对证明目的有异议。证据3，无异议。 对被告提交的证据，原告质证认为：证据1，三性予以认可，但该评估系被告单方委托，原告至今不知情，被告在涉诉之前未向原告出具过。证据2，对真实性认可，对证明对象不予认可，杭黄铁路公司并不是合同的相对方，其提出的异议与原告无关。证据3，真实性无异议，对证明目的不认可，评估机构系被告单方委托，原告对此不知情，且涉案项目按照法律规定，其评估机构并不需要具有财政部门颁发的价格评估资格。富阳林信具备资质对涉案项目进行评估，其出具的评估报告应当合法有效，对双方有约束力。证据4，对三性及证明目的均不予认可。该份价格认定书是被告单方委托制作，此时原告已经履行完毕相应的合同义务，在被告委托价格认证中心进行价格认定时，涉案罗汉松已经移栽完毕，且出现大量死亡的情形。罗汉松属于观赏性植物，其造型的差异会导致其价格发生巨大波动，原告为提高移栽罗汉松的存活率，在移栽前对罗汉松进行相应的修剪，故移栽前后的造型有巨大差异，价格认证中心现场勘察的事实不能反映罗汉松在移栽之前的真实情况，且与咨询组市场询价相差较大。证据5，听证申请是打印件，所谓的原件不排除作假、拼凑伪造的可能性，无法进行质证。对集体讨论记录的真实性无法确定，原告没有向被告提出过听证申请；被告方提交的复印件与原件不一致，原件有公章，复印件没有公章，原告有合理理由怀疑被告方作假，被告单方变更补偿协议程序违法，对原告无约束力，不能证明被告的证明目的。证据6，真实性予以认可，对证据内容不认可，被告并无单方变更协议的权力。 本院对上述证据认定如下： 原告提交的证据1，本院对其真实性予以确认，但因被告已作出相应的变更决定，且已成诉，故该份协议的效力本案不予评判。证据2，真实性本院予以确认，系本案被诉行政行为的载体，本院对其合法性将结合其他证据予以综合评判。证据3，被告无异议，本院予以确认。 被告提交的证据1，系苗木补偿协议书及富阳林信出具的评估报告，本院对该组证据的真实性和证明目的均予以确认。证据2，原告对其真实性无异议，本院予以确认。原告主张杭黄公司不是合同相对方，该联系单与本案无关，本院认为，杭黄铁路公司虽然不是合同的相对方，但案涉项目涉及杭黄铁路建设，属于由政府组织实施的交通基础设施建设，事关公共利益，杭黄铁路公司依照规定委托相关单位进行审价并提出的建议，应当作为参考依据，本院对该份证据的证明目的予以确认。证据3-4，本院对其真实性均予以确认，至于其证明目的，本院将结合其他证据予以综合评判。证据5，能证明被告向原告邮寄送达了《告知书》、《听证通知书》，对变更协议事项进行了集体讨论，结合庭审中原告的陈述可知原告亦对拟变更告知事项提出过相关异议，本院对上述事实均予以确认。证据6，原告对其真实性并无异议，该变更通知书是案涉被诉行为，本院对其真实性及证明目的均予以确认。 经审理，本院查明以下事实： 原告褚增海于2010年7月起在常安镇××村承包土地种植苗木，因杭黄铁路工程建设需要，原告褚增海位于五胜村××～××区块的土地被征用，土地上的苗木需迁移，常安镇政府委托富阳林信对包括原告在内的4户农户的苗木进行了评估，2015年6月，富阳林信出具评估报告，以2015年6月3日为评估基准日，根据该评估报告，褚增海所有的苗木移栽费用为1396.3332万元，其中404棵罗汉松每棵均价为7.98万元，移栽费用为1296.7188万元，其余苗木的移栽费用为99.6144万元。2015年7月2日，被告与原告签订了《苗木补偿协议书》，协议约定：因杭黄铁路建设工程建设需要，根据相关法律、法规、政策，在平等、自愿、协商一致的基础上，就乙方（原告）苗木补偿事宜达成如下协议：第一条、乙方苗木基本情况：乙方苗木所处区块：ＤＫ81＋300～460，苗木数量：详见评估报告。第二条、补偿方式为货币补偿方式。第三条、苗木补偿金额为1396.3332万元（详见评估报告）。第四条、净地交付期限：乙方（原告）必须在2015年7月10日前将净地交由甲方（常安镇政府）。第五条、补偿费用的支付：甲乙双方在签订协议后，甲方在10个工作日内一次性付清苗木补偿款。第六条、本协议签订后如乙方（原告）未在规定时间内交付净地的，乙方（原告）承诺已补偿的苗木由甲方（常安镇政府）处置，乙方（原告）不再主张任何权利。第七条约定协议一式陆份，经双方签字盖章后生效，甲方执贰份，乙方、动迁公司、指挥部、杭黄公司各壹份。上述协议签订后，原告已按约移栽了所有苗木，被告于2015年11月5日支付原告补偿款200万元，2016年1月5日支付补偿款300万元。其余款项未支付。 2015年9月14日，杭黄铁路公司、杭黄铁路富阳指挥部委托的江苏华盛兴伟房地产评估造价咨询有限公司就杭州至黄山铁路工程征地拆迁施工阶段中的富阳范围内青苗迁移费审核事项向杭黄铁路公司、杭黄铁路富阳指挥部出具了《工作联系单》1份，针对杭黄铁路富阳指挥部报送的青苗迁移费补偿费用资料提出了审核意见，咨询组认为：富阳林信出具的评估报告中，常安镇褚增海区块404棵罗汉松迁移费为1296.7188万元，罗汉松评估价格与咨询组对市场询价结果差距较大（罗汉松市场询价结果15-18厘米的均价在3-5万元左右，评估报告中均价为7.98万元）。咨询组之前已经多次与评估公司对接，评估公司至今未采纳其意见。故建议杭黄铁路富阳指挥部联合常安镇政府重新聘请资质相符的评估公司，单独对罗汉松价格重新评估；或组成专家评审委员会，对富阳林信出具评估结果进行评审。 2015年11月，杭黄铁路富阳指挥部、被告常安镇政府共同委托价格认证中心对褚增海所属404棵罗汉松移栽补偿费用进行了价格认定。价格认证中心于2015年12月1日作出杭富价（2015）1114号价格认定结论书，认定褚增海所属的404棵罗汉松每棵均价1.6万元，移栽补偿费用为471.872万元。 2016年10月13日，被告常安镇政府向原告寄送了《告知书》，告知其拟变更《苗木补偿协议书》的事实、理由和依据，并在告知书上载明了原告享有的陈述、申辩和要求举行听证的权利。原告在收到该份《告知书》后，就该《告知书》事项于2016年10月24日向被告提出了回复意见，对告知书提出了异议，要求被告尽快按照《苗木补偿协议书》约定的补偿金额支付剩余款项。2016年11月21日，被告常安镇政府向褚增海作出《变更通知书》，原告不服被告作出的《变更通知书》，遂诉至本院。 另查明，富阳林信出具的评估报告存在以下错误：1.评估报告形式不合法，评估报告违反了应当由两名以上注册资产评估师签字盖章，并由评估机构盖章的规定，该评估报告中仅有评估机构盖章，两名注册资产评估师并未签字盖章。2.评估计算错误。罗汉松起挖费、栽植费、养护费均是按照每10棵的计量单位计算移栽费，富阳林信的评估报告将10棵的起挖费、栽植费、养护费作为一棵计算。3.每棵均价明显过高。根据杭黄铁路公司、杭黄铁路富阳指挥部委托的江苏华盛兴伟房地产评估造价咨询有限公司出具的审核意见，案涉罗汉松的市场均价在3-5万元左右，而评估报告中每棵均价为7.98万元。从而导致该评估结论明显过高。 本院认为，行政协议是指行政机关为了履行行政职责、实现行政管理目标，与相对人经过协商一致所达成的协议，案涉《苗木补偿协议书》系被告常安镇政府因杭黄铁路工程需要，在行使行政职责过程中与原告褚增海协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政协议。 被告常安镇政府在履行《苗木补偿协议书》过程中，发现当时所依据的富阳林信评估报告存在形式不合法，评估计算错误，每株均价明显过高，从而导致该评估结论明显过高，如继续履行协议，将造成国有财政资金的损失。被告常安镇政府基于公共利益需要，为避免国有财政资金遭受损失，可以行使行政优益权，有单方变更行政协议的权利。但被告常安镇政府在维护公共利益的同时，要衡量对个人利益的保护，不能因公共利益否认个人利益的存在及实现，被告常安镇政府作出变更通知依据的是价格认证中心出具的价格认定结论书，该份价格认定结论书是在未征得原告同意的情形下由被告常安镇政府单方委托形成，评估时原告亦不知情，评估结果没有真实全面客观的反映被评估对象。在杭黄铁路公司、杭黄铁路富阳指挥部委托的江苏华盛兴伟房地产评估造价咨询有限公司已出具案涉罗汉松每棵均价在3-5万元左右的情况下，价格认证中心仍以案涉罗汉松每棵均价1.6万元为基数作出价格认定结论书，对原告明显不公平。被告常安镇政府依据该份价格认定结论书作出变更通知书，将《苗木补偿协议书》中苗木补偿金额1396.3332万元变更为571.4864万元，主要证据不足，明显不当，应予撤销，故原告要求撤销被告常安镇政府于2016年11月21日作出的《变更通知书》的诉讼请求，理由成立，应予支持。鉴于原、被告签订的《苗木补偿协议书》所依据的富阳林信评估报告评估结论明显过高，被告常安镇政府基于公共利益需要，可以行使行政优益权，在合理期限内就案涉罗汉松的移栽补偿费重新作出行政行为。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（六）项之规定，判决如下： 一、撤销被告杭州市富阳区常安镇人民政府于2016年11月21日作出的《变更苗木移栽补偿费用通知书》； 二、责令被告杭州市富阳区常安镇人民政府在合理期限内就案涉罗汉松的移栽补偿费重新作出行政行为。 案件受理费人民币50元，由被告杭州市富阳区常安镇人民政府负担。 原告褚增海于本判决生效之日起十五日内向本院申请退费;被告常安镇政府于本判决生效之日起七日内，向本院交纳应负担的诉讼费。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于浙江省杭州市中级人民法院。 审 判 长  俞金大 人民陪审员  姜仲民 人民陪审员  唐为铭 二〇一九年三月十三日 书 记 员  干也特