福建省高级人民法院 民 事 判 决 书 （2019）闽民终287号 上诉人（一审被告）：福州市长乐区人民政府，住所地福建省福州市长乐区吴航街道解放路27号。 负责人：蔡劲松，区长。 委托诉讼代理人：许培卿，福建闽天律师事务所律师。 委托诉讼代理人：欧阳晓莉，福建闽天律师事务所律师。 被上诉人（一审原告）：福州松下码头有限公司，住所地福建省福州市长乐区滨海工业区松下牛头湾。 法定代表人：王长康，董事长兼总经理。 委托诉讼代理人：刘宗宏，北京德恒（福州）律师事务所律师。 委托诉讼代理人：陈建添，北京德恒（福州）律师事务所律师。 上诉人福州市长乐区人民政府（以下简称长乐区政府）因与被上诉人福州松下码头有限公司（下称松下公司）合同纠纷一案，不服福州市中级人民法院（2018）闽01民初898号民事判决，向本院提起上诉。本院于2019年2月19日立案后，依法组成合议庭公开审理了本案。长乐区政府的委托诉讼代理人许培卿、欧阳晓莉及松下公司的委托诉讼代理人陈建添到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 长乐区政府的上诉请求：1、依法撤销一审判决，驳回松下公司的起诉或诉讼请求；2、依法裁判松下公司承担本案一审、二审的诉讼费等全部费用。事实和理由：1、本案不属民事诉讼纠纷，应为行政争议。首先，关于本案是属于民事争议还是行政争议，应通过涉案会议纪要的内容及形式来确定。若本案属于民事争议，则长乐区政府应作为普通民事主体一方，与松下公司平等协商讼争一期防波堤费用的负担问题，双方在涉案会议纪要达成了明示的、确定的、一致的意思表示且签字表示认可，该会议纪要才符合民事协议所具备的要件，才属民事争议。从涉案多份会议纪要的形式上来看，出席或列席的参会人员均未有松下公司人员，会议纪要上均未有松下公司的签章。一审法院以涉案相关协调会意见、会议纪要等“能够反映出参会者对所议事项的主观态度和意见”，从而双方达成一致意见，没有事实依据。从涉案多份会议纪要的内容上来看，松下公司在2007年8月8日《松下港区防波堤工程建设协调意见》中提出的几点要求，长乐区政府在《2007年第三十三次市委常委会议纪要》、《市十五届政府2011年第3次常务会议纪要》中未完全采纳，且作出“涉案一起防波堤建设资金由被上诉人负责筹措，市财政不投入”等决定。可见，双方并未就涉案一期防波堤建设费用的负担问题达成一致意见。此后双方也未签订具体合作协议。松下公司对涉案一期防波堤的出资，是其执行了长乐区政府作出的决定。现双方因会议纪要的“出资决定”引起的争议，应当属于行政争议。其次，从行政诉讼角度来说，涉案会议纪要是否具有强制执行力，是否具有可诉性，主要是看其会议纪要的内容是否确定了行政相对人的权利义务，是否对行政相对人产生实际的影响。而本案所涉的政府会议纪要，均单方设定了松下公司的权利义务，对行政相对人产生实际的影响。一审法院以“从行政诉讼受案角度来说，案涉相关协调会、会议纪要属于行政机关内部协调指导文件，不属于对外的具体行政行为，不具有行政强制执行力，案涉相关会议纪要不具有可诉性”为由，直接认定本案不属于行政争议是错误的。再者，判断案件是否属于民事纠纷，应当从案件的事实及法律关系进行分析，而不能简单从诉讼请求的内容来判断。但一审法院以松下公司的诉求是基于“双方是平等民事主体关系来主张民事权利”认定本案属于民事诉讼受案范围是错误的。2、即便本案属于民事争议，一审判决长乐区政府向松下公司返还垫款的松下港区防波堤建设工程费用105,677,470.94元缺乏依据。首先，应当明确涉案几份会议纪要中描述的“垫资建设/代建”的真正含义。涉案一期防波堤的建设和投资，系松下公司在该建设项目正式立项之前（2008年10月17日立项）即于2004年起自行出资先行建设，考虑到该情况，福州市港务局于2009年作出《福州市港务局关于研究松下港区防波堤工程建设有关问题的会议纪要》，同意将该未批先建部分的建设费用作为地方配套资金一部分列入工程投资。故为理顺松下公司未批先建与立项时间的关系，故描述为“垫资建设/代建”。基于松下公司在协调意见中提出的“谁投资，谁收益，牛头湾作业区收益码头和使用防波堤作为码头泊位的投资者负责承担”、及“松下码头有限公司现有已建和在建码头要分担防波堤建设费用”等几点要求，结合2007年会议纪要决定的“按照‘谁投资谁收益’原则，在松下港建设码头收益的业主，应共同分摊防波堤建设费用”等，故在此后几份会议纪要中描述的“垫资建设/代建”，均是指松下公司为将来在松下港建设码头收益的其他业主垫付防波堤建设费用，非为长乐区政府垫资代建/建设。一审法院简单以“多次协调会中确认防波堤工程由松下公司垫资代建”，即认定松下公司系代替长乐区政府垫付防波堤建设资金事宜是错误的。其次，松下公司主张返还防波堤建设工程代垫款没有合同和法律依据。双方未就涉案一起防波堤建设事宜签订任何协议、合同，也未就由返还防波堤建设费用事宜达成一致意思表示。因此，松下公司诉请要求返还防波堤建设费用，没有合同依据。从涉案协调意见及几份会议纪要均可以看出，长乐区政府作出的涉案一期防波堤的建设和投资费用的决定，松下公司是接受的，故其要求返还防波堤的工程款项，无事实和法律依据。再者，假设松下公司在协调意见中提出要求（即“不占用财政资金”、“谁投资、谁收益、谁使用、谁出资，由牛头湾作业区收益码头和使用防波堤作为码头泊位的投资者负责承担”、“松下码头有限公司现有已建和在建码头要分担防波堤建设费用，今后对新建的码头，市政府要负责收取防波堤使用费再返还给松下码头有限公司，若10年内防波堤的费用还没有分摊完，长乐市政府要返还余下的防波堤工程建设资金”）全部获得长乐区政府采纳，其先行出资建设的部分一期防波堤项目工程完工（2006年左右完工）至今已有12年，松下公司作为松下港区牛头湾作业区内受益码头和码头泊位的唯一的投资者及业主，独占并使用其先行建设的防波堤已12年有余，若按其所述的分10年返还建设费用，也应当自行分摊并承担完毕该防波堤的建设费用了。因此，一审法院认为松下公司提出的相关垫资前提条件已经无法实现是错误的。况且，长乐区政府对于松下公司的出资是存在对价的，是给予了一系列的政策性优惠及扶持，包括填海造地、返还海域使用费、减免土地报批费用、免征基础设施配套费、补助造林绿化等。松下公司在享受一系列优惠政策及补贴之后，反而向长乐区政府主张返还出资，于情于理均不合。3、松下公司的诉请超过了法定诉讼时效。首先，涉案2013年会议纪要、2017年会议纪要中涉及到的“防波堤二期工程”项目业主是松下港区开发建设有限公司，与涉案一期防波堤工程非同一个工程项目。松下公司于2014年支付的200万元款项也系因2013年会议纪要决定的“暂付200万元，共同作为防波堤二期项目前提建设经费”而出资的，与涉案一期防波堤无关联。故一审法院所认为的“双方在2013年还在协调垫款事项，且松下公司在2013年、2014年还在按长乐区政府会议纪要的要求另行支付其他款项”中的“垫款”及“其他款项”其实与涉案一期防波堤工程均是没有关联性的。其次，对于涉案未批先建的防波堤工程，松下公司在2007年协调意见中提出的几点意见未全部获得长乐区政府采纳，且在2007年、2011年的会议纪要作出了“谁投资，谁收益”、“市财政不投入”等决议后，松下公司多年来也未对此提出任何异议。退一步讲，在2009年港务局会议纪要中，福州市港务局决议将松下公司自筹资金纳入松下港区防波堤工程总投资，做为地方配套资金一部分列入工程投资，松下公司不仅无异议，且于2009年10月将涉案防波堤在建工程及内业资料移交给福州市港务局通过招标程序确定的中标施工单位，移交至今也未提出任何异议。甚至，于2010年10月，福州市港务局松下港区防波堤工程建设指挥部委托福建弘华会计师事务所有限公司作出《报告书》后，松下公司也未向长乐区政府主张过权利。即便从2010年开始计算，至今也已经过了8年，早超过了法定诉讼时效。再者，从2017的会议纪要的内容上看，长乐区政府未就其是否应当偿还松下公司出资的涉案防波堤建设款项等事宜作出承诺或进行协商。且该2017年会议纪要记载“松下公司认为，…关于防波堤二期工程建设资金的相关议定事项没有法律和政策依据，故三方协议未签订、未履行”，该陈述系松下公司单方陈述，其中所涉及的防波堤二期工程（建设地址等均与案涉一期工程项目不同，是另一个工程项目）建设资金也与本案无关。因此，一审法院认为“2017年6月被告才明确表示其不会就松下公司所提条件签订合作协议”，与该会议纪要的内容不符。同时，该会议纪要的表述，也仅仅是说明松下公司对二期工程不投资，没有对一期工程的投资作出任何意思表示。 松下公司辩称，1、本案系因防波堤建设工程费用垫付与返还所引起的合同纠纷案件，属于民事诉讼受理范围。民事争议是平等主体之间发生的，以民事权利义务为内容的社会纠纷，而行政争议是行政主体与行政相对人之间因行政管理活动而产生的争议，二者之间区别在于“行政主体是否因运用公权力而导致与相对人发生争议”。从案涉多份会议纪要的形式来看，长乐区政府的会议纪要是记载和传达其办公会议情况和议定事项的内部公文，不是其运用公权力的对外具体行政行为，依法不具有行政强制执行力。从案涉多份会议纪要的内容来看，“经协商，防波堤工程先由松下公司垫资代建”和“由郑祖英副市长根据会议精神与福州市港务局、福州松下码头有限公司协商，就防波堤工程投资签订三方协议”等内容均可充分证明，垫资代建防波堤事宜是双方经平等协商后达成的一致意见，且双方将就此协商签订民事协议。2、一审判决认定事实清楚，判决长乐区政府向松下公司返还垫付的松下港区防波堤建设工程费用105,677,470.94元正确。（1）防波堤是非经营性的港口公用基础设施，长乐区政府是案涉防波堤资产所有人，是法定建设义务人和建设资金承担主体。长乐区政府关于“应由松下码头公司分摊并承担防波堤工程建设费用”及“松下码头公司是为将来在松下港建设码头收益的其他业主垫付防波堤工程建设费用”的主张明显没有事实和法律依据。《中华人民共和国港口法》第二十条明确规定，防波堤等基础设施的建设和维护，应当由县级以上人民政府保证资金投入建设。《福建省发展和改革委员会关于松下港区防波堤工程为港口公用基础设施项目的意见》明确批复“防波堤属于非经营性的港口公用基础设施。长乐区政府与福州市港务局签订的《福州港松下港区防波堤工程投资协议》明确约定：波堤建成后，防波堤资产属于长乐区政府所有；防波堤建设资金，除交通运输部、省交通厅补助资金外，由长乐区政府负责筹措。长乐区政府的多份会议纪要亦明确记载，案涉防波堤应由政府投资建设。长乐区政府于2007年10月10日向福州市港务局出具的《关于松下港区防波堤工程建设资金承诺的函》中明确承诺：防波堤建设资金，除交通运输部、省交通厅补助资金外，由长乐区政府负责筹措。（2）长乐区政府因暂时无力筹集防波堤建设资金，经与松下公司协商，达成先由松下公司垫资代建防波堤的框架契约，长乐区政府的会议纪要对此进行了确认。同时，从2004年开始至2010年期间，松下公司在推进防波堤建设过程中，因用海部分超界三次被省海洋与渔业局罚款。松下公司支付三笔罚款由后，均因防波堤工程属“垫资代建”，长乐区政府和福州市政府出资将罚款返还给松下公司，进一步证明松下公司垫资代建防波堤的事实。（3）松下公司先行垫资代建防波堤是附有前提条件的，长乐区政府也明确在对松下公司提出的意见进行研究确定后再与松下公司、福州市港务局正式签订三方协议。2007年8月8日印发的《松下港区防波堤工程建设协调意见》明确记载了松下公司提出的5点要求，同时，也记载“以上意见经研究确定后，市政府再与松下公司正式签订具体合作协议”。2011年3月20日印发的《市十五届政府2011年第3次常务会议纪要》[2011]3号亦对此作了明确记载。（4）长乐区政府于2017年5月27日召开的2017年第17次常务会议确定，长乐区政府不再要求松下公司垫资代建防波堤，也不可能再与松下公司、福州市港务局签订三方协议。即长乐区政府单方解除了双方关于垫资代建防波堤的框架契约，在此情况下，松下公司依法有权要求长乐区政府返还垫付的防波堤工程建设资金，并赔偿损失。3、松下公司的主张未超过诉讼时效。首先，长乐区政府与松下公司就垫资代建防波堤达成框架契约后，因为长乐区政府迟迟未与松下公司、福州市港务局签订三方协议，所以，双方并未就垫资款的返还期限进行约定，在此情况下，松下公司有权随时要求长乐区政府返还垫资款，松下公司的主张不存在超过诉讼时效问题。其次，一审法院关于“双方在2011年、2013年还在协调垫款事项，且松下公司在2013年、2014年还在按长乐区政府的要求另行支付其他款项”也是正确的。其中，2011年3月20日印发的[2011]3号会议纪要记载“由福州市港务局继续作为防波堤一、二期工程项目业主，除争取国家港口公益性设施建设补助款外，其余建设资金由松下公司负责筹措”、“由郑祖英副市长根据会议精神与福州市港务局、福州松下码头有限公司协商，就防波堤工程投资签订三方协议”。此外，松下公司于2014年12月12日还支付“防波堤工程费用代垫”款110万元。足以可见，长乐区政府关于松下公司的诉讼最迟已在2010年10月《报告书》作出时就起算的主张是错误的。事实上，如前所述，长乐区政府于2017年5月27日召开的2017年第17次常务会议才明确确定不再要求松下公司垫资代建防波堤，也不可能再与松下公司、福州市港务局签订三方协议，单方解除了双方关于垫资代建防波堤的框架契约，双方的争议此时才发生。4、松下公司主张垫资利息具有事实和法律依据。在长乐区政府全案上诉的情况下，二审法院仍然应就松下公司关于垫资利息的诉讼请求进行审查，并基于长乐区政府单方解除框架契约和松下公司垫资长达10多年所产生资金成本损失的客观事实，判决支持松下公司的垫资利息主张。《合同法》第九十七条规定：合同解除后，尚未履行的，终止履行；已经履行的，根据履行情况和合同性质，当事人可以要求恢复原状、采取其他补救措施，并有权要求赔偿损失。松下公司垫资数额巨大，且从第一笔垫资的发生时间至今，时间长达10多年，长乐区政府单方解除双方关于垫资代建防波堤的框架契约的行为给松下公司造成了巨大的资金成本损失，松下公司现主张按银行同期贷款利率支付垫资利息具有事实和法律依据。据此，请求维持一审判决长乐区政府向松下公司返还垫付的松下港区防波堤建设工程费用105,677,470.94元，并判决长乐区政府按银行同期贷款利率向松下公司支付垫资利息。 松下公司向一审法院的起诉请求：1、长乐区政府立即向松下公司返还垫付的松下港区防波堤建设工程费用105,677,470.94元，并从2010年8月31日起至实际清偿日止按银行同期贷款利率支付利息，利息暂计至2018年6月4日为49,464,923.5元；2、长乐区政府承担本案的诉讼费用。 一审法院认定，经国务院批准，长乐市于2017年11月7日撤市设区，长乐市人民政府更名为现名。 2007年7月25日，福州市港务局向长乐区政府发出《关于加快推进松下港区防波堤工程建设意见的函》，主要内容为，为确保松下港区牛头湾作业区码头建成后能正常使用和船舶安全靠泊，建设松下港区防波堤，并将防波堤向西洛岛推进十分必要。防波堤属公用设施，该项目可以市港务局代表市、县两级政府作为业主组织建设，一可充分利用港务局专业技术优势，二可以港务局名义，向省交通厅、交通部争取资金补助。该项目除交通部、省交通厅资金补助外，其余不足部分请长乐区政府筹措，并给予承诺。 2007年8月7日，长乐政政府就福州市港务局的发函召集包括松下公司在内的相关单位召开协调会，并于次日出具了《松下港区防波堤工程建设协调意见》：一、福州市港务局代表福州市、长乐市作为业主，负责项目立项、环评、设计、申报等。二、福州市港务局要求长乐市除国家交通部、省交通厅资金补助外，不足部分资金由长乐市负责筹措。长乐市要求松下公司负责筹措防波堤工程建设资金并出具承诺函，松下公司也乐意负责承担并出具资金承诺函。三、松下公司提出几点要求。1、松下公司作为实际出资者不占用财政资金。防波堤工程由松下公司作为建设业主，负责具体组织施工。2、按照“谁投资、谁受益、谁使用、谁出资”的原则，防波堤的投资费用由牛头湾作业区受益码头和使用防波堤作为码头泊位的投资者负责承担。3、松下公司先行投资建设费用要经过财政、审计等有关部门按规定审核认可。松下公司现有已建和在建码头要分担防波堤建设费用。今后对新建的码头，市政府要负责收取防波堤建设费，再返还给松下公司，若10年内防波堤的费用还没有分摊完，长乐市政府要返还余下的防波堤工程建设资金。4、鉴于松下公司为第一家投资开发牛头湾作业码头，并先期投资建设了防波堤和港道。因此，今后在同等条件下，该公司有优先使用牛头湾作业区码头岸线和防波堤的权利等内容。同时《协调意见》尾部载明“以上意见经研究确定后，市政府再与松下公司正式签订具体合作协议。”2007年10月23日，长乐区政府印发《2007年第三十三次市委常委会议纪要》，就“关于松下港区防波堤工程建设问题”，会议同意福州市港务局作为项目业主，同意出具项目资金由长乐市负责措筹的承诺函。待工程建成后，按照“谁投资、谁受益”原则，在松下港建设码头受益的业主，应共同分摊防波堤建设费用。 2007年10月10日，长乐区政府向福州市港务局出具《关于松下港区防波堤工程建设资金承诺的函》，承诺“防波堤工程建设资金除向国家交通部及省交通厅申请资金补助外，其余由我市负责筹措。” 2009年2月16日，福州市港务局印发《关于研究松下港区防波堤工程建设有关问题的会议纪要》，其中载明“鉴于松下公司已先行开展实施了部分松下港区防波堤工程建设，按交通运输部相关规定要求，由我局委托有资质的审计单位对已完工工程进行审计，审计包括到位资金、已完成工程决算及相关财务支出等。审计结论中已完成的工程及财务等费用作为松下公司自筹资金纳入松下港区防波堤工程总投资，作为地方配套资金一部分列入工程投资。” 2009年6月16日，长乐区政府印发《2009年第11次市政府常务会议纪要》，就“关于松下港区防波堤用海罚款问题”，会议认为，该工程属公共工程，应由政府投资建设。经协商，防波堤工程先由松下公司垫资代建。松下公司在推进防波堤建设中，由于用海部分超界，省海洋与渔业局前后对松下公司进行了两次罚款，均由松下公司代垫。第一次罚款根据福州市政府[2004]35号常务会议纪要精神，按福州市政府80%，长乐市政府20%的比例已返还给业主单位。第二次罚款总金额为95.46万元，按照规定，第二次罚款应由地方政府负责出资，为此，会议明确，由市财政负责安排拨付95.46万元给原代垫业主松下公司。 2010年1月13日，长乐区政府（甲方）与福州市港务局（乙方）签订《福州港松下港区防波堤工程投资协议》，协议第5.1条约定“甲方：负责工程建设资金筹措”，第6.1条约定“项目建成后，防波堤资产归甲方所有，甲方委托乙方进行资产管理并将防波堤资产及资料移交给乙方，列入福州港公用基础设施。” 2010年12月27日，长乐区政府印发《松下码头项目有关问题协调会议纪要》，会议议定如下事项：1、松下港区为港口公用设施，应由政府投资建设。防波堤工程先由松下公司垫资代建。松下公司在推进防波堤建设中，由于用海部分越界，省海洋与渔业局先后三次对松下公司罚款，均由松下公司支付。鉴于防波堤工程属于由松下公司代建的政府工程，会议明确，对第三次罚款119.34万元，参照第二次补偿方式，由市财政给予全额补偿，并列入松下港区开发建设成本。2、由于防波堤工程建设影响该海域原有的军事航道，经沟通协商，海军92403部队同意调整军事航道，航道变更调整费用为30万元，并由松下公司于2008年8月20日予以垫付。会议明确，由市财政承担该费用，并负责将30万元资金返还松下公司。等内容。 2011年3月20日，长乐区政府印发了《市十五届政府2011年第3次常务会议纪要》，其中就“松下港区防波堤建设问题”，会议确认：2007年，福州市港务局和长乐市政府联合决定防波堤一期工程由长乐市政府委托福州市港务局作为项目业主立项报批，松下公司垫资建设（未签订协议）。目前防波堤一、二期工程完成工程量60%，松下公司已投入2亿多元。根据省政府文件规定和市委2010年59号市委书记工作协调会备忘录精神，要对松下港区防波堤工程投资追签三方协议，以进一步明确各方权利义务。会议明确：（1）由福州市港务局继续作为防波堤一、二期工程项目业主，除争取国家港口公益性设施建设补助款外，其余建设资金由松下公司负责筹措，市财政不投入；一、二期防波堤内侧预留岸线资金按有关规定归松下公司使用。（2）由郑祖英副市长根据会议精神与福州市港务局、松下公司协商，就防波堤工程投资签订三方协议。 2013年1月15日，长乐区政府印发[2013]4号《松下港区牛头湾作业区防波堤二期和15万吨级深水航道项目建设有关问题协调会议纪要》，其中第2点“关于项目建设资金问题”载明：（1）上述两个项目除向国家交通运输部和省交通厅积极争取建设补助资金外，不足部分按“谁受益谁出资”原则，由受益方负责出资，争取自求平衡。（2）市财政先拨100万元给松下港区开发有限公司，松下公司暂付200万元给市交通局作为15万吨级深水航道项目前期建设经费。松下公司分别于2013年5月16日支付90万元、2014年12月12日支付110万元至长乐市松下港区开发建设有限公司银行账户。 2017年6月6日，长乐区政府印发《市政府2017年第17次常务会议纪要》，会议就松下港区防波堤二期工程项目建设有关情况议定如下事项：1、关于项目业主及资金来源问题。鉴于松下公司认为，市政府2011年第3次常务会议纪要明确的“（1）由福州市港务局继续作为防波堤一、二期工程项目业主，除争取国家港口公益性设施建设补助款外，其余建设资金由松下公司负责筹措，市财政不投入；一、二期防波堤内侧预留岸线资金按有关规定归松下公司使用。（2）由市政府分管领导根据会议精神与福州市港务局、松下公司协商，就防波堤工程投资签订三方协议。”和市政府2013年第4号专题会议纪要明确的“由松下港区开发有限公司作为牛头湾作业区防波堤二期工程项目业主；项目除向国家交通运输部和省交通运输厅积极争取建设补助资金外，不足部分按‘谁受益谁出资’原则，由受益方出资，争取自求平衡”等关于防波堤二期工程建设资金的相关议定事项没有法律和政策依据，故三方协议未签订、未履行。会议明确，由长乐市松下港区开发建设有限公司作为项目建设业主，尽快组织开展公开招投标工作；项目所需资金分为两部分，即在上级建设补助资金3.134亿元基础上，不足部分商福州市财政局与我市财政共同配套出资。 另查，福州市港务局松下港区防波堤工程建设指挥部委托福建弘华会计师事务所有限公司对截至2010年8月31日福州港松下港区防波堤工程财务账面支出决算数进行专项审核。福建弘华会计师事务所有限公司于2010年10月20日出具“闽弘华业字（2010）1311号”《基本建设工程中间支出决算审核报告》，其中，报告的第一点“项目概况”第（四）项载明“工程进度：2004年12月6日至2006年12月10日完成防波堤堤心部分780米，2007年5月28日至2008年11月28日完成520米防波堤堤心部分（即从780米至1300米）”，第六点“审核意见”载明：1.经审核确认，由松下公司负责组织建设的松上港区防波堤工程财务支出决算数为105,677,470.94元。2.经审核确认，松下公司到位自筹资金105,677,470.94元。 松下公司在庭审后向一审法院出具《补充说明》，确认：1、防波堤一期工程的堤线长度应以福建弘华会计师事务所有限公司出具的《报告书》中确认的780米为准。2、松下公司垫资建设的防波堤一期780米堤心工程施工单位是中海工程建设总局，而520米堤心工程施工单位是中交第三航务工程勘察设计院有限公司。松下公司将防波堤工程移交给福州港口局时，福州港口局通过招标确定由中交第三航务工程勘察设计院有限公司继续承包建设，780米防波堤需移交给中交第三航务工程勘察设计院有限公司一并验收，而520米防波堤由中交第三航务工程勘察设计院有限公司在此基础上继续施工建设，无需另行办理移交手续。 一审法院归纳双方当事人的争议焦点：1、本案是否属民事诉讼的受案范围；2、松下公司主张长乐区政府返还其工程代垫款及相应利息是否有合同及法律依据；3、松下公司主张是否超过诉讼时效期间。 一审法院认为，关于本案是否属民事诉讼受案范围的问题，案涉相关协调会、会议纪要等是长乐区政府为解决松下港区防波堤建设问题进行协调而形成的内部工作安排，从行政诉讼受案角度来说，属于行政机关内部协调指导文件，不属于对外的具体行政行为，亦不具有行政强制执行力，案涉相关会议纪要并不具有可诉性，长乐区政府辩称本案属行政争议，一审法院不予采信。从民事法律关系角度来讲，案涉相关协调会意见、会议纪要等虽不同于当事人之间设立法律关系的协议书，但也能够反映出参会者对所议事项的主观态度和意见，是判断当事人在诉争问题上是否达成一致意见的重要考证，可以在民事诉讼案件中作为证据使用。且根据松下公司的诉请，松下公司系基于双方是平等民事主体关系来主张其民事权利，故本案属民事诉讼受案范围。 关于松下公司诉请能否成立的问题，（一）松下港区防波堤建设的业主单位虽是福州市港务局，但根据2010年1月13日长乐区政府与福州市港务局签订《福州港松下港区防波堤工程投资协议》第5.1条及第6.1条的约定，长乐区政府负责工程建设资金筹措，防波堤资产归长乐区政府所有。即长乐区政府作为案涉防波堤的权利人，负有承担防波堤建设资金的出资义务。（二）松下公司作为松下码头当时的唯一使用人，其为了自身业务的需要，于2004年底先行自筹资金建设防波堤一期工程，同时，在政府相关部门于2007年就案涉松下港区防波堤建设正式提上议程后，松下公司在2007年8月7日《松下港区防波堤工程建设协调意见》中明确表达了其“乐意负责承担并出具资金承诺函”的几点前提条件，包括“松下公司现有已建和在建码头要分担防波堤建设费用。今后对新建的码头，市政府要负责收取防波堤建设费，再返还给松下公司，若10年内防波堤的费用还没有分摊完，长乐市政府要返还余下的防波堤工程建设资金”、“在同等条件下，该公司有优先使用牛头湾作业区码头岸线和防波堤的权利”。《协调意见》最后亦明确“以上意见经研究确定后，市政府再与松下公司正式签订具体合作协议”。2011年3月20日，长乐区政府印发的《市十五届政府2011年第3次常务会议纪要》再次明确各方就松下公司“垫资建设”防波堤工程协商后签订三方协议。松下公司已经在相关协调会中明确其愿意代长乐区政府出资建设案涉松下港区防波堤是有条件的，该条件还有待于双方进一步协商并通过签订合同的形式予以确认。另，长乐区政府亦在松下港区防波堤建设资金问题多次协调会中确认防波堤工程由松下公司“垫资代建”，即长乐区政府对松下公司系代其垫付防波堤建设资金这一事实是予以确认的。（三）松下公司在本案中主张其垫资建设的防波堤工程范围及工程垫资金额，业经业主单位福州市港务局委托的专门审计机构审核并确认，且松下公司也已将其先行自筹资金建设的案涉防波堤工程全部移交给长乐区政府。长乐区政府虽对其中520米防波堤是否移交的问题提出质疑，但松下公司在庭审后以书面形式作出答复，该答复合理，予以采信。2017年6月，长乐区政府的第17次常务会议明确表示不再与松下公司签订三方协议，即对松下公司提出的相关垫资前提条件不予确认，松下公司垫资的前提条件已无实现的可能，在此情况下，松下公司有权主张被告返还其代垫款105,677,470.94元。至于松下公司主张的垫资利息，因双方对此并未约定，故不予支持。 关于松下公司的主张是否超过诉讼时效期间的问题，虽松下公司在本案中主张的垫款行为均发生在2010年8月之前，但双方在2011年、2013年还在协调垫款事项，且松下公司在2013年、2014年还在按长乐区政府会议纪要的要求另行支付其他款项。且如上所述，松下公司于2007年时就明确表示了其同意垫资是附有条件的，长乐区政府在此期间也同意就松下公司所提的条件双方再行协商，直至2017年6月长乐区政府才明确表示其不会就松下公司所提条件签订合作协议，故本案诉讼时效应从此时开始计算，松下公司于2018年6月提起本案诉讼并未超过诉讼时效期间。综上，依照《中华人民共和国民法总则》第一百八十八条、《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条、第一百五十二条规定，判决：1、长乐区政府应于判决生效之日起十日内向松下公司返还垫付的松下港区防波堤建设工程费用105,677,470.94元；2、驳回松下公司其他诉讼请求。如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。一审案件受理费817512元，由松下公司负担261604元，长乐区政府负担555908元。 二审期间，长乐区政府向本院提交了（2018）最高法行再205号行政判决书，证明该案与本案均系政府会议纪要引起的争议，该判决书认定“会议纪要是行政机关常用的公文格式，对于会议已经议定的事项，具有法定效力，非依法定程序不得否定其效力，无论是行政机关还是相对相对人均应遵照执行”，会议纪要具有相对人应遵照执行的强制执行力，不属于平等主体之间的意思自治，应属于行政争议。松下公司质证认为，该判决书是针对个案所作的判决，并没有普遍的法律效力，本案会议纪要的内容已经明确双方是经过协商防波堤工程由松下公司代建，明确记载长乐区政府将与松下公司就防波堤投资事项签订三方协议，这些都是基于平等的地位进行的民事法律行为，属于民事法律关系。 对一审判决认定的事实，长乐区政府认为遗漏认定其一审已经提供的2008年10月17日闽发改交能（2008）770号福建省发展和改革委员会《关于松下港区防波堤工程项目可行性研究报告的批复》。松下公司认为“松下公司暂付200万元给市交通局作为15万吨级深水航道项目前期建设经费”表述有误，正确表述应为：交付200万元给松下公司，共同作为防波堤二期项目的前期建设费用经费。基于此，本院二审补充查明：2008年10月17日闽发改交能（2008）770号《福建省发展和改革委员会关于松下港区防波堤工程项目可行性研究报告的批复》载明：项目业主为福州市港务局，项目总投资控制在3.5亿元以内，建设资金由福州市港务局多渠道筹措，并积极争取上级补助，项目建设工期为18个月。 二审期间，双方当事人争议的焦点是：1、本案是否属于民事纠纷；2、长乐区政府是否应当返还松下公司代垫防波堤建设费用；3、松下公司起诉是否超过法定诉讼时效。对此，本院予以查明、分析、认定如下： 1、关于本案是否属于民事纠纷的问题。 本院认为，本案是因松下公司与长乐区政府就松下港口防坡堤建设费用垫付问题引发纠纷。长乐区政府先后就讼争防波堤工程建设及资金投入问题形成了多份会议纪要，但政府会议纪要只是记载和传达行政机关有关会议情况和议定事项的法定公文形式，不具有抽象行政行为性和具体行政行为性，只在行政机关内部适用，不能直接对外适用。除会议纪要外，长乐区政府并没有运用公权力作出具体决定，要求松下公司代垫防波堤建设费用。相反，长乐区政府在多份会议纪要中均体现了经双方协商或开展进一步协商并签订协议的内容。如《松下港区防波堤工程建设协调意见》载明“以上意见经研究确定后，市政府再与松下公司正式签订具体合作协议”、《2009年第11次市政府常务会议纪要》明确“经协商，防波堤工程先由松下公司垫资代建”、《市十五届政府2011年第3次常务会议纪要》载明“由郑祖英副市长根据会议精神与福州市港务局、松下公司协商，就防波堤工程投资签订三方协议”。松下公司提出的诉讼请求是要求长乐区政府反映垫付的防波堤工程建设费用及利息，是其与长乐区政府基于平等地位因防波堤建设费用垫付问题引发的合同纠纷，依法应当属于人民法院民事诉讼受理范围。 2、长乐区政府是否应当返还松下公司代垫防波堤建设费用的问题。 本院认为，《中华人民共和国港口法》第二十条明确规定，防波堤等基础设施的建设和维护，由县级以上人民政府保证资金投入建设。福建省发展和改革委员会下发《关于松下港区防波堤工程项目可行性研究报告的批复》，载明“防波堤项目业主为福州市港务局，项目总投资控制在3.5亿元以内，建设资金由福州市港务局负责多渠道筹措，并积极争取上级补助。”2007年8月8日，长乐区政府办公室出具《松下港区防波堤工程建设协调意见》，明确“福州市港务局代表福州市、长乐区政府作为业主，福州市港务局要求我区除国家交通部、省交通厅资金补助外，不足部分资金的由我区负责筹措，我区要求福州松下公司负责筹措防波堤工程建设资金并出具承诺函，松下公司也乐意负责承担并出具资金承诺函”。2007年10月10日，长乐区政府给福州市港务局出具承诺函，承诺“防波堤工程建设资金除向国家交通部及省交通厅申请资金补助外，其余由长乐区政府负责筹措”。2010年1月13日，长乐区政府与福州市港务局签订《福州港松下港区防波堤工程投资协议》，明确“除部、省级补助资金外，其余由长乐区政府负责筹措”。 在讼争防波堤建设过程中，长乐区政府先后形成多份政府会议纪要。《2009年第11次市政府常务会议纪要》明确“松下港区防波堤是松下港区重要基础性工程，为整个港区提供防波安全。该工程属公共工程，根据《港口法》有关规定，应由政府投资建设。为加快推进港区开发建设，经协商，防波堤工程先由松下公司垫资代建。”2010年12月9日，王绍知代市长带领有关领导赴松下镇检查推动有关重点项目，并形成《松下码头项目有关问题协议会纪要》，明确“为加快推进松下港区开发建设，防波堤工程先由松下公司垫资代建”。虽然政府会议纪不直接对外适用，但其属于记载和传达行政机关有关会议情况和议定事项的法定公文形式，可以体现和反映政府的意思表示。前述相关会议纪要均明确讼争防波堤工程属公共工程，由松下公司垫资代建，而非由松下公司直接出资建设，即松下公司与长乐区政府之间形成了代为垫资建设属于政府公共工程防波堤的法律关系。况且，在讼争防波堤工程建设过程中，省海洋与渔业局前后对松下公司进行了两次罚款，福州市政府、长乐区政府均安排资金全额返还松下公司，佐证了讼争防波堤工程属于政府公共工程及松下公司垫资建设的事实。 虽然《松下港区防波堤工程建设协调意见》载明了松下公司就讼争防波堤建设提出的几点要求，包括“松下公司现有已建和在建码头要分担防波堤建设费用。今后对新建的码头，市政府要负责收取防波堤建设费再返还给松下公司，若10年内防波堤的费用还没有分摊完，长乐区政府要返还余下的防波堤工程建设资金。”但长乐区政府在该意见中明确提出，对松下公司提出的要求研究确定后，长乐区政府再与松下公司签订具体合作协议，但长乐区政府至今未与松下公司签订具体协议。而且，《市十五届政府2011年第3次常务会议纪要》同样提出“郑祖英副市长根据会议精神与福州市港务局、松下公司协商，就防波堤工程投资签订三方协议”，但长乐区政府与福州市港务局、松下公司至今没有签订三方协议。前述已经分析，松下公司与长乐区政府之间就讼争防波堤工程建设形成了平等主体间的民事法律关系，长乐区政府没有证据证明双方曾经就防波堤建设垫资、分摊形成合意且达成协议，其依法应当返还松下公司为此垫付的工程建设费用。 3、关于松下公司起诉是否超过法定诉讼时效的问题。 本院认为，虽然松下公司为讼争防波堤工程建设垫款行为发生在2010年8月之前，但双方并未明确约定代垫费用返还期限，且从长乐区政府相关会议纪要看，双方在2011、2013年仍在在协调垫款事项，且松下公司还按照长乐区政府会议纪要分别于2013年5月16日支付90万元、2014年12月12日支付110万元至长乐市松下港区开发建设有限公司银行账户。2017年5月，长乐区政府召开2017年第17次常务会议，提出“由长乐市松下港区开发建设有限公司作为项目建设业主，尽快组织开展公开招投标工作”，即直至此时长乐区政府才明确表示不再与福州市港务局、松下公司就防波堤建设签订三方协议，故松下公司于2018年6月提起本案诉讼并未超过诉讼时效期间。 综上所述，本院认为，松下公司与长乐区政府就松下港区防波堤工程建设形成资金代垫关系，属于平等主体之间的民事法律关系。作为法定政府公共工程业主的长乐区政府，在其没有证据证明双方已经就防波堤建设资金投入、分摊等形成一致意见的情况下，依法应当返还松下公司代垫的讼争防波堤工程建设费用105,677,470.94元。至于松下公司提出长乐区政府应当支付垫资利息的问题，因其没有提出上诉，故该请求不属于二审案件审理范围。 综上所诉，长乐区政府的上诉请求不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费817512元由长乐区政府负担，一审案件受理费依原判决执行。 本判决为终审判决。 审 判 长  詹强华 审 判 员  朱宏海 代理审判员  蔡素洁 二〇一九年三月二十八日 书 记 员  王 鸯