云南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）云行终42号上诉人（一审原告）李云云，女，汉族，1975年11月4日生，住云南省普洱市思茅区。委托代理人李伯卿，男，汉族，1950年9月6日生，住云南省普洱市思茅区。系李云云父亲。代理权限：特别授权代理。委托代理人李永康，云南新南疆律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。被上诉人（一审被告）普洱市思茅区人民政府。住所地：普洱市思茅区过街楼**。法定代表人陈奇，区长。委托代理人李忠文，云南谏诚律师事务所律师。代理权限：一般授权代理。第三人普洱市思茅区南屏镇人民政府。住所地：普洱市思茅区振兴南路**法定代表人陈睿，镇长。第三人国营思茅农场;'>住所地：普洱市思茅区茶苑路**div>法定代表人黄崇明，场长。委托代理人孔梓州，云南聚哲律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。第三人普洱兴盛房地产开发有限公司。住;'>住所地：普洱市思茅区茶苑路**iv>法定代表人黄崇明，董事长。委托代理人孔梓州，云南聚哲律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。李云云因诉普洱市思茅区人民政府（以下简称区政府）房屋补偿安置一案，不服云南省普洱市中级人民法院（以下简称普洱中院）2018年10月26日作出的(2018)云08行初26号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2019年1月23日受理其上诉后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。李云云起诉称，2012年底至2013年初，区政府及国营思茅农场（以下简称思茅农场）领导到农垦花园召开拆迁户动员大会，宣布拆迁政策：一、农场职工拆迁奖励奖金每户9万元；二、职工子女拆迁奖励金每户4.5万元，并安置到农垦花园和盛景园居住。2013年初，区政府将坐落于思茅农场辖区内职工、职工子女、居民的房屋、场地、设施等财产予以征收，具体实施的被委托单位为普洱市思茅区南屏镇人民政府（以下简称南屏镇政府）、思茅农场、普洱兴盛房地产开发有限公司（以下简称兴盛房地产公司）。为解决农场职工、居民和子女的安置问题，农场按城市规划要求，利用国家危旧房改政策，采取统一规划，集中新建的模式，将居民及子女安置于新建的盛景园二期。李云云与父亲李伯卿为二户于2013年1月8日与南屏镇政府、思茅农场签订《房屋征收协议》，征收了李云云一家五人的住房45.56平方米、李伯卿的住房40平方米，二户共85.56平方米的住房及水泥地坪、砖围墙、水井等附属设施。其按协议约定交付了房屋及附属设施，但其应得的4.5万元奖金未予兑现。2010年3月30日，其与思茅农场签订《商品房认购协议书》，认购了思茅农场出售的“盛景园小区”100㎡住房一套，并交付了购房报名费50000.00元，该项目由思茅农场下属的兴盛房地产公司承建开发。2016年5月，盛景园二期施工完毕，思茅农场、兴盛房地产公司通知其选房。2016年5月11日，其参与抽签选到9-1-0802号（100㎡）住房一套）住房**年5月13日，兴盛房地产公司电话通知其前往签订商品房买卖合同、交付购房款。在办理过程中，思茅农场、兴盛房地产公司以职工代表大会通过的“农场职工买过土地的、子女不应安置”为由，对其不予办理购房合同及付款手续。其多次要求区政府设立的土地及房屋征收办公室、思茅农场、兴盛房地产公司履行协议，向其交付安置住房，未获答复。请求：1.判令区政府履行《房屋征收协议》第二条的约定，对其住房予以安置；2.判令区政府监督、督促南屏镇政府、兴盛房地产公司对其住房依法优先给予安置；3.本案诉讼费用由区政府承担。一审法院经审理查明，区政府开展思茅农场片区危旧房改造集中新建项目对思茅农场国有土地上的房屋进行征收，南屏镇政府和思茅农场为该项目建设征收拆迁工作具体组织实施单位。2013年1月8日，思茅农场作为征收人（甲方）与李伯卿、李云云（两户）作为被征收人（乙方）签订了《房屋征收协议》。该协议主要内容“一、征收范围：思茅农场辖区内涉及的职工、居民和子女住房。二、安置方案：安置于农场统一规划集中新建的农垦花园和盛景园。三、补偿内容。四、补偿金支付方式……”该协议签字栏甲方及法定代表人处未签字盖章，甲方委托代理人南屏镇政府盖公章并签字；乙方李伯卿签字按手印，李伯卿女儿李云云未到场参加签订协议，李伯卿在乙方委托代理人处签下“李伯卿代李云云”并按手印。协议签订后，南屏镇政府、思茅农场对协议涉及的被征收空心砖房屋及附属设施给予李伯卿补偿和奖励后进行了拆除。另查明，李云云系李伯卿女儿，1997年到国营企业磨黑盐矿下属单位思茅地区安装公司工作，后下岗。2008年1月22日，李云云办理了住址为地区安装公司，其本人为户主，长子李卓曦为常住人口的独立户籍。2009年9月15日，李云云将其户口转入国营思茅农场其父母户，成为同一户籍户。2010年3月30日，李云云与国营思茅农场签订《商品房认购协议书》，交付了购房报名费50000.00元。2016年5月11日，李云云选房抽到盛景园二期9-1-0802号（100㎡）住房一套）住房**办理购房过程中，思茅农场、兴盛房地产公司以李云云不符合安置对象拒绝办理购房合同及付款手续。为此，李云云以区政府不履行《房屋征收协议》安置其住房为由，向人民法院提起行政诉讼。一审法院认为，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《条例》）第四条规定：“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作……”第五条第二款规定：“房屋征收部门对房屋征收实施单位在委托范围内实施的房屋征收与补偿行为负责监督，并对其行为后果承担法律责任。”李云云因与南屏镇政府、思茅农场签订的《房屋征收协议》涉及保障房安置问题发生行政争议，根据以上法规规定，应当由区政府对征收行为产生的后果承担进行处理的法律责任。因此，区政府作为本案被告主体适格。从本案《房屋征收协议》签订形式而言，由于李云云作为被征收人之一列入征收协议，李云云与该协议有法律利害关系，李云云依据协议提起行政诉讼，符合《行政诉讼法》关于人民法院受案范围的规定。李云云以区政府不履行《房屋征收协议》，诉请要求区政府对其履行房屋征收安置职责，由于李云云未向人民法院提供区政府不履行对其保障房安置职责的证明材料和其作为被征收房屋的行政相对人符合保障房安置对象相关的证明材料，根据《最高人民法院关于适用的解释》第九十三条第一款规定：“原告请求被告履行法定职责或者依法履行支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇等给付义务，原告未先向行政机关提出申请的，人民法院裁定驳回起诉。”本案中，从《房屋征收协议》签订形式上看，虽然李云云与该协议有法律利害关系，但是李云云在客观事实上是否属于该协议涉及的房屋征收安置对象，房屋征收行政机关应当根据事实和证据进行行政确认后作出结论，即区政府应当根据李云云申请，结合本案房屋征收安置对象的争议行使行政确认权并作出决定，人民法院不能通过司法审查权代替行政机关对处于待定状态的行政征收安置对象行使行政确认权。根据《条例》关于国有土地上征收个人房屋财产，实行征收事项与补偿安置事项相一致的原则，即“一户房屋财产征收补偿安置事实签订一个协议”的精神要求，思茅农场、南屏镇政府与李伯卿、李云云于2013年1月8日签订的《房屋征收协议》在协议签订形式上存在一定瑕疵，应当通过行政确认进行明确。李云云诉请要求人民法院依法判令区政府履行《房屋征收协议》第二条的约定对其住房给予安置；要求判令区政府监督、督促征收协议的实施单位南屏镇政府、思茅农场、兴盛房地产公司对其住房予以优先安置的诉讼请求，李云云除向人民法院提交《房屋征收协议》外，未向人民法院举证证明其作为被征收安置行政相对人的相关事实，也未提交已申请区政府对其进行安置确认的相关事实依据。所以，李云云的起诉不符合《行政诉讼法》第四十九条：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”之规定，应不予支持。由于房屋征收部门未向人民法院提交本案争议涉及的被征收房屋权属、用途等情况进行调查登记结果及被征收人签字确认的证明材料，李云云申请保障房优先安置仍处于行政确认待定状态，区政府，第三人南屏镇政府、思茅农场、兴盛房地产公司的答辩意见部分成立，应予支持；部分不成立，不予支持。遂依照《最高人民法院关于适用的解释》第九十三条第一款，《诉讼费缴纳办法法》第二十七条第二款之规定，裁定驳回李云云的起诉；案件受理费50元，退还李云云。李云云上诉称，1.一审裁定认定事实错误，《房屋征收协议》已将其列为被征收人，其系适格的安置对象。《房屋征收协议》签订于2013年1月8日，而《国营思茅农场一社区国有土地使用权收回及房屋征收补偿安置方案》及《国营思茅农场一、二、三社区国有土地使用权收回及房屋征收补偿安置奖励补充方案》发布于《房屋征收协议》之后，对《房屋征收协议》不具有溯及力；2.一审裁定适用法律错误。其签订《房屋征收协议》后不需另行向政府申请履行，《房屋征收协议》已经能够证明区政府及第三人应当对其履行安置义务，一审裁定适用《最高人民法院关于适用的解释》第九十三条第一款的规定驳回其起诉，适用法律错误。请求撤销一审裁定，判决支持其诉讼请求；本案诉讼费用由区政府承担。本案二审审理过程中区政府未提交答辩意见。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条（四）项规定，提起诉讼应当属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。《最高人民法院关于适用的解释》第二十五条规定，市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作过程中作出行政行为，被征收人不服提起诉讼的，以房屋征收部门为被告。征收实施单位受房屋征收部门委托，在委托范围内从事的行为，被征收人不服提起诉讼的，应当以房屋征收部门为被告。《最高人民法院关于适用的解释》第二十六条第一款规定，原告起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉。本案中，区政府作出的《普洱市思茅区人民政府关于收回国营思茅农场一社区国有土地使用权及征收房屋的决定》及所附的《国营思茅农场一社区国有土地使用权及房屋征收补偿安置方案》载明的征收部门及实施单位为南屏镇政府及思茅农场管理局。涉案《房屋征收协议》委托代理人位置签章单位为南屏镇政府。涉案国有土地上的房屋被征收后，李云云认为行政机关未履行《房屋征收协议》的，应当以房屋征收部门为被告提起诉讼，李云云以区政府为被告提起本案行政诉讼，属于被告不适格，对此一审法院未依法告知李云云变更被告，对李云云的该项诉求直接裁定驳回起诉，程序违法，应予撤销。李云云要求区政府监督、督促南屏镇政府、兴盛房地产公司对其住房依法优先给予安置的起诉事项，依法不属于人民法院行政诉讼受案范围，一审裁定对该项诉求驳回起诉正确，应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项、第（二）项、《诉讼费用交纳办法》第八条（三）项之规定，裁定如下：一、维持云南省普洱市中级人民法院(2018)云08行初26号裁定中对李云云请求判令区政府监督、督促南屏镇政府、兴盛房地产公司对其住房依法优先给予安置的起诉事项驳回起诉的内容；二、撤销云南省普洱市中级人民法院(2018)云08行初26号裁定中对李云云请求判令区政府履行《房屋征收协议》第二条的约定，对其住房予以安置的起诉事项驳回起诉的内容；三、指令云南省普洱市中级人民法院对李云云请求判令区政府履行《房屋征收协议》第二条的约定，对其住房予以安置的起诉事项继续审理。李云云预交的二审案件受理费人民币50元，予以退还。本裁定为终审裁定。审判长 桂 蕾审判员 易 文审判员 赵 霁二〇一九年三月二十五日书记员 包欣鑫