河南省洛阳市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）豫03行初45号原告刘宏飞，男，汉族，1981年4月11日生，住河南省洛阳市老城区。被告洛阳市老城区人民政府。地址：老城区环城西路**。法定代表人夏磊，区长。委托代理人王爱勇，法制办工作人员，一般代理。委托代理人韩景隆，河南广文律师事务所律师，一般代理。被告洛阳市人民政府。。地址：洛阳市开元大道**法定代表人刘宛康，市长。委托代理人张慧君，法制办工作人员。一般代理。委托代理人韩景隆，河南广文律师事务所律师。一般代理。原告刘宏飞因不服被告洛阳市老城区人民政府对其投诉的作出的答复及洛阳市人民政府作出的复议决定，于2019年2月1日向本院提起行政诉讼。本院立案后依法组成合议庭公开开庭进行了审理。原告刘宏飞，被告老城区人民政府的委托代理人王爱勇、韩景隆，被告洛阳市人民政府的委托代理人张慧君、韩景隆到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告刘宏飞起诉称，请求撤销洛阳巿人民政府作出的洛政复决字（2019）第10号行政复议决定书及老城区人民政府2018年11月1日作出的答复。具体事实和理由如下：2016年4月18日，有群众在洛阳网百姓呼声发了编号20160418144728446的投诉，举报富阳佳苑C区西南角教育用地非法变为经营用地，要求查处私搭乱建问题。当天，洛阳巿规划局答复称：尊敬的网友：您好！根据控制性详细规划，您反映的地块规划为教育用地（小学），小学的建设计划和实施工作由老城区政府负责。您反映的私搭乱建行为不符合城巿规划，不具备规划审批的条件，根据巿委、巿政府遏制私搭乱建工作文件规定（洛政办[2011]156号），老城区政府是本辖区内遏制私搭乱建工作的责任主体，负责辖区内私搭乱建的查处处置工作，请向老城区政府反映。原告看到上述投诉及其他投诉后，于2018年6月5日通过连线政府网向老城区政府版块发帖名为：《求助：LXJ7邙山五小何时新建？教育用地变经营场所谁来管管？》，要求老城区政府在富阳佳苑C区西南角（《洛阳巿洛北城区中小学校布局规划》中标注为LXJ7地块），依法配建邙山五小,以及教育用地上非法建设驾校、游乐场等违章建筑问题。2018年6月11日，老城区政府向申请人答复称：关于您反映的“LXJ7邙山五小何时新建”问题，我区教育局回复如下：经了解，富阳佳苑小区由巿房管局牵头，目前，该项目地块不含教育用地，开发商未配建学校。因为老城区的答复推诿扯皮，且与百姓呼声网的答复自相矛盾，原告复议至洛阳巿人民政府，巿政府责令老城区重新答复。2018年11月1日，老城区发来电子邮件答复称：“2014年洛阳市人大常委会通过的《洛阳巿洛北城区中小学校布局规划》确实规划了邙山五小，但是，未列入老城区建设规划。”由于老城区政府的答复仍未解决配建小学的问题，且未对拆除违章建筑事宜做出答复，所以原告再次复议至洛阳市人民政府，洛阳巿人民政府做出（2019)第10号复议决定书，对于配建邙山五小问题，维持老城区人民政府2018年11月1日电子邮件答复。对于私搭乱建问题，巿政府认为前期未明确提出，告知另行投诉举报。对此，原告不服，理由如下：1、对于私搭乱建问题，首先，老城区政府本应依职权发现并查处，不能发现并查处本身就是失职；其次，其他群众2016年以来多次网上投诉举报，不处理直至今日，赤裸裸的不作为；再次，2018年6月5日原告在连线政府发布的《求助：LXJ7邙山五小何时新建？教育用地变经营场所谁来管管？》，文章标题已明确提出--“教育用地变经营场所谁来管管？”，文章内容也指出因为私搭乱建的存在，导致不能配建小学，配建小学的前提就是先拆除私搭乱建，老城区政府故意对私搭乱建视而不见，多次拒绝答复，属于不作为；巿政府的复议决定告知原告须另行举报的做法，属于拖延时间，变相不作为，有官官相护之嫌。2、对于配建邙山五小问题，洛阳巿人大常委会通过的《洛阳巿洛北城区中小学校布局规划》明确了洛阳巿中小学校用地为居住服务配套设施用地，不得随意减少数量、缩小规模或改变用地性质，完工时间2020年之前，道北五路与金谷北路交叉口西北LXJ7新建邙山五小名列其中。本次复议前，洛阳巿城乡规划局刚刚于2018年5月16日11点09分发布在其网站上。复议过程中，没有任何证据证明洛阳巿人大常委会又对该规划做出过调整方案，换句话说，洛阳巿人大常委会并未通过地方性立法取消邙山五小，故此，在上级立法机关并未调整方案的情况下，老城区政府想当然的违反洛阳巿人大常委会地方性立法，本身就是违法，其放任他人在规划教育用地上私搭乱建的各种说辞不能成立，2020年前配建邙山五小是其法定职责。综上，请求人民法院判令洛阳巿人民政府、老城区人民政府履行职责，依法拆除规划教育用地上的私搭乱建，同时，认真落实洛阳市人大常委会2014年通过的《洛阳巿洛北城区中小学校布局规划》，依法配建邙山五小，确保2020年前完工为盼。被告老城区人民政府答辩称，一、基本情况。2018年6月5日，原告通过洛阳巿政府门户网站连线政府栏目向老城区人民政府发帖，内容为：“几年前，洛阳巿人大前期通过的《洛阳巿洛北城区中小学校布局规划》指出：道北五路富阳佳苑C地块西南角，规划新建一所小学，即邙山五小，规划图纸中代码是LXJ7邙山五小。老城道北富阳佳苑（含明阳佳苑、升阳佳苑）面积较大，入住人数众多符合条件，既然有规划，为什么不建设呢？据了解，是开发商不愿缴纳教育附加和地方教育附加费，选择开发商配建小学，但是，开发商一直不配建，谁来管管呢？另据群众反映，配建小学的地块被占用经营驾校、游乐场等场所，这个可能就是不愿建设小学的原因吧。”2018年6月11日，老城区人民政府回复称：“关于您反映的LXJ7邙山五小何时新建”问题，我区教育局回复如下：经了解，富阳佳苑小区系经适房，由巿房管局牵头，目前，该项目地块不含教育用地，开发商未配建学校。感谢您的信任和关注！”原告对老城区政府的答复不服，向洛阳巿人民政府申请复议。2018年9月19日，洛阳巿人民政府作出复议决定：“责令被申请人在收到行政复议决定书之日起在法定期限内重新答复。”2018年11月1日，老城区政府向原告电子邮件重新答复：“根据洛阳巿人大常委会2014年通过的《洛阳巿洛北城区中小学校布局规划》，道北五路与金谷北路口西北角（LXJ7地块）规划有教育用地，系一所6班规模的小学（即邙山五小，规划占地面积4000平方米）。目前，该小学暂未列入我区学校建设规划。”二、洛阳巿老城区人民政府作出的《答复》事实清楚、内容符合实际情况。答辩人认为，根据《洛阳巿洛北城区中小学校布局规划》规定：“各区在巿区布局调整方案的指导下组织制定和实施本区的调整方案”。本案中所涉邙山五小的建设应当由老城区政府在巿区布局调整方案的指导下组织制定和实施本区的调整方案。老城区政府考虑到《洛阳巿洛北城区中小学校布局规划》邙山五小用地规模较小，不利于学校的管理及发展。学校建设规划的实施还要根据老城区教育事业的发展统筹考虑安排更好的推进该片区教育事业的发展。针对申请人关于邙山五小建设问题的帖子，老城区政府根据本区实际情况，告知申请人："目前，该小学暂未列入我区学校建设规划。"该回复符合实际情况，事实清楚，并无不妥。三、本案老城区《答复》对原告的权利义务不产生实质影响，原告无权提起诉讼。另，本案审理的是答辩人的《答复》及洛阳市人民政府作出的（2019）第10号《行政复议决定书》是否合法问题，原告在诉状中提到的其它问题，不属于本案审理范围。综上，答辩人请求依法驳回原告的诉讼请求。被告洛阳市人民政府答辩称，一、基本情况。2018年6月5日，原告通过洛阳巿政府门户网站连线政府栏目向老城区人民政府发帖，内容为：“几年前，洛阳巿人大前期通过的《洛阳巿洛北城区中小学校布局规划》指出：道北五路富阳苑（地块（地块西南角新建一所小学，即邙山五小，规划图纸中代码是LXJ7邙山五小。老城道北富阳佳苑（含明阳佳苑、升阳佳苑）面积较大，入住人数众多符合条件，既然有规划，为什么不建设呢？据了解，是开发商不愿缴纳教育附加和地方教育附加费，选择开发商配建小学，但是，开发商一直不配建，谁来管管呢？另据群众反映，配建小学的地块被占用经营驾校、游乐场等场所，这个可能就是不愿建设小学的原因吧。”2018年6月11日，老城区人民政府回复称：“关于您反映的LXJ7邙山五小何时新建，问题，我区教育局回复如下：经了解，富阳佳苑小区系经适房，由巿房管局牵头，目前，该项目地块不含教育用地，开发商未配建学校。感谢您的信任和关注！”原告对老城区政府的答复不服，向洛阳巿人民政府申请复议。2018年9月19日，洛阳巿人民政府作出复议决定：“责令被申请人在收到行政复议决定书之日起在法定期限内重新答复。”2018年11月1日，老城区政府向原告电子邮件重新答复：“根据洛阳巿人大常委会2014年通过的《洛阳巿洛北城区中小学校布局规划》，道北五路与金谷北路口西北角（LXJ7地块）规划有教育用地，系一所6班规模的小学（即邙山五小，规划占地面积4000平方米)。目前，该小学暂未列入我区学校建设规划。”二、洛阳市老城区人民政府作出的《答复》事实清楚、内容符合实际情况。答辩人认为，根据《洛阳巿洛北城区中小学校布局规划》规定：“各区在市区布局调整方案的指导下组织制定和实施本区的调整方案”。本案中所涉邙山五小的建设应当由老城区政府在巿区布局调整方案的指导下组织制定和实施本区的调整方案。针对申请人关于邙山五小建设问题的帖子，老城区政府考虑到邙山五小用地规模较小，根据本区实际情况，告知申请人：“目前，该小学暂未列入我区学校建设规划。”该回复符合实际情况，并无不妥。三、洛阳市人民政府维持老城区人民政府作出的《答复》，符合法律规定。2018年12月4日，洛阳巿人民政府收到原告《行政复议申请书》，12月7日向老城区人民政府送达洛政复答（2018）第187号《行政复议答复通知书》及《行政复议申请书》副本。12月16日老城区人民政府提交《行政复议答辩状》、证据等材料。2019年1月23日洛阳巿人民政府作出洛政复决字（2019）第10号《行政复议决定书》。2019年1月28日分别向原告及老城区人民政府送达洛政复决字（2019）第10号《行政复议决定书》。另，本案审理的是老城区人民政府的《答复》及答辩人作出的（2019）第10号《行政复议决定书》是否合法问题，原告在诉状中提到的其它问题，不属于本案审理范围。综上，答辩人请求依法驳回原告的诉讼请求。本院经审理查明，原告自称洛阳市老城区富阳佳苑小区业主。2018年6月5日，原告通过洛阳巿政府门户网站连线政府栏目向老城区人民政府发帖，帖子名称为：“LXJ7邙山五小何时新建？教育用地变经营场所谁来管管？”内容为：“几年前，洛阳巿人大前期通过的《洛阳巿洛北城区中小学校布局规划》指出：道北五路富阳苑（地块（地块西南角新建一所小学，即邙山五小，规划图纸中代码是LXJ7邙山五小。老城道北富阳佳苑（含明阳佳苑、升阳佳苑）面积较大，入住人数众多符合条件，既然有规划，为什么不建设呢？据了解，是开发商不愿缴纳教育附加和地方教育附加费，选择开发商配建小学，但是，开发商一直不配建，谁来管管呢？另据群众反映，配建小学的地块被占用经营驾校、游乐场等场所，这个可能就是不愿建设小学的原因吧。”2018年6月11日，老城区人民政府回复称：“关于您反映的LXJ7邙山五小何时新建问题，我区教育局回复如下：经了解，富阳佳苑小区系经适房，由巿房管局牵头，目前，该项目地块不含教育用地，开发商未配建学校。感谢您的信任和关注！”原告对老城区政府的答复不服，向洛阳巿人民政府申请复议。2018年9月19日，洛阳巿人民政府作出复议决定：“责令被申请人在收到行政复议决定书之日起在法定期限内重新答复。”2018年11月1日，老城区政府向原告电子邮件重新答复：“根据洛阳巿人大常委会2014年通过的《洛阳巿洛北城区中小学校布局规划》，道北五路与金谷北路口西北角（LXJ7地块）规划有教育用地，系一所6班规模的小学（即邙山五小，规划占地面积4000平方米）。目前，该小学暂未列入我区学校建设规划。”收到老城区人民政府重新作出的答复后，原告仍不服，再次向洛阳市人民政府提出复议。经调查了解，洛阳巿人民政府于2019年1月23日作出洛政复决字（2019）第10号《行政复议决定书》，并于2019年1月28日将该复议决定分别向原告及老城区人民政府送达。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十二条第（五）项规定，为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的“与行政行为有利害关系”。上述规定表明，“投诉人为维护自身合法权益的自益性”及“行政机关具有处理投诉职责的职权性”是投诉人作为适格原告的必备条件。本案中，原告起诉要求撤销的被告老城区人民政府的答复及洛阳巿人民政府的复议决定，系被告针对原告要求其履行法定职责、依法拆除规划用地上的私搭乱建、配建邙山五小的投诉事项而作出。虽然原告自称富阳佳苑的业主，其投诉要求遏制私搭乱建、配建邙山五小的地点位于小区附近，如果私搭乱建得到遏制、邙山五小得以配建，原告可能会得到居住环境改善、孩子上学便利、小区房价提升等福利，但遏制私搭乱建、配建小学更多的体现的是政府行政管理职能的公益属性，而非针对某个具体公民的私益属性。另外，“行政机关具有处理投诉职责的职权性”应当是行政机关具有处理投诉的法定职权，被告作为一级政府虽然具有全面的社会管理职能，但其管理职能往往是通过具体的职能部门来实现的。原告投诉的遏制私搭乱建、配建小学等事项属于规划、教育等具体行政管理机关的职权，不是被告的法定职权。综上，原告不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十二条第（五）项规定的原告资格，不具有提起本案诉讼的主体资格。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回原告刘宏飞的起诉。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省高级人民法院。审判长  任海霞审判员  王 艺审判员  李太山二〇一九年三月二十六日书记员  孙月阳