浙江省台州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙10行终19号 上诉人（原审原告）温岭市交陈制冰厂（普通合伙），住所地温岭市。 执行事务合伙人赵春福。 委托代理人张浩哲 委托代理人卢北益， 被上诉人（原审被告）温岭市安全生产监督管理局，住所地温岭市太平街道人民东路258号。 法定代表人金力，局长。 应诉负责人蒋正德， 委托代理人连正美， 被上诉人（原审被告）温岭市人民政府，住所地温岭市太平街道人民东路258号。 法定代表人王宗明，市长。 委托代理人罗骁、杨静。 上诉人温岭市交陈制冰厂（普通合伙）诉被上诉人温岭市安全生产监督管理局、温岭市人民政府其他行政行为、行政复议一案，不服温岭市人民法院（2018）浙1081行初74号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明：原告温岭市交陈制冰厂（普通合伙）系涉氨制冰企业。2018年3月2日，被告温岭市安全生产监督管理局对原告生产厂区进行检查后，认为原告单位氨机房与附近民房距离不足25米，存在事故隐患，当场作出温安监管安监管现决（2018）13号现场处理措施决定书，责令其暂时停产停业，隐患未排除并通过复查验收，不得恢复生产。并由原告合伙人之一徐春福签收。原告不服上述处理决定于2018年4月16日向被告温岭市人民政府提起复议申请，被告知其补正材料后于2018年4月23日立案受理，经实地勘查核查、举行听证程序，于2018年7月18日作出温府复（2018）42号行政复议决定书，维持了上述决定。原告仍不服，提起本案诉讼。 原审法院认为，原告温岭市交陈制冰厂（普通合伙）系涉氨制冰企业。从在案证据可知，其厂房与民房相近，氨机房距离最近民房不足4米。国家安全生产监督管理总局《涉氨制冷企业液氨使用专项治理技术指导书（试行）》第（一）项第3点“（一）凡存在以下情形的涉氨制冷企业，一律依法取缔关闭：……3.存在重大安全隐患，且无法整改的”。该指导详细列出了防火方面的4种重大安全隐患情形，其中“（3）单层、多层乙类厂房与民用建筑之间的防火间距应不小于25米”。而氨压缩机房属于乙类厂房，故原告机房与周边民房防火间距严重不足，应认定为重大安全隐患。国家安全生产监督管理总局《化工和危险化学品生产经营单位重大生产安全事故隐患判定标准（试行）》及GB35181-2017《重大火灾隐患判定方法》也均对涉氨企业场所的防火间距进行了规定。被告依据相关规定，认定原告存在事故隐患无法保证安全生产，并无不当。《中华人民共和国安全生产管理法》第六十二条规定，安全生产监督管理部门和其他负有安全生产监督管理职责的部门依法开展安全生产行政执法工作，对生产经营单位执行有关安全生产的法律、法规和国家标准或者行业标准的情况进行监督检查，行使以下职权：……（三）对检查中发现的事故隐患，应当责令立即排除；重大事故隐患排除前或者排除过程中无法保证安全的，应当责令从危险区域内撤出作业人员，责令暂时停产停业或者停止使用相关设施、设备；重大事故隐患排除后，经审查同意，方可恢复生产经营和使用；……。本案中，被告二名行政执法人员对原告厂区进行实地检查，制作现场检查记录交由原告合伙人之一徐春福签字确认，并经其负责人审批批准，对原告当场作出温安监管安监决(2018)13号现场处理措施决定书，决定书也告知原告作出处理的理由、依据及依法享有的权利、救济途径，其合伙人之一徐春福也签收确认，并无不当。本案被告作为安全生产监督管理部门，有权对在检查中发现存有重大事故隐患的企业，及时作出现场处理措施敦促原告消除事故隐患，是一种暂时性的处理措施。在原告电箱上张贴告知书也仅是一种告知行为，并非对原告的设施采取查封、扣押措施。原告作为涉氨制冷企业，应按照《中华人民共和国安全生产管理法》的规定落实安全生产保障工作，排除事故隐患，避免发生安全生产事故。综上，被告温岭市安全生产监督管理局作出的涉案现场处理决定依据充分，处理适当。被告温岭市人民政府受理原告的复议申请后，经现场核查、举行听证程序后，在法定期限内依法作出温府复(2018)42号行政复议决定书事实清楚，证据确凿，适用法律正确。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告温岭市交陈制冰厂（普通合伙）的诉讼请求。本案受理费50元，由原告温岭市交陈制冰厂（普通合伙）负担。 上诉人温岭市交陈制冰厂（普通合伙）上诉称：一、两被上诉人作出行政决定既没有查清事实，又没有合法有效的证据。本案实质上是一个历史遗留问题，即上诉人建厂在先，附近民房建造在后。被上诉人温岭市安全生产监督管理局提交的照片是事后补充的，《现场检查笔录》缺少有效签字，也没有制作勘验记录，仅凭主观臆断作出行政决定，难以令人信服。二、两被上诉人认定上诉人存在“重大事故隐患”的依据不足，作出的行政决定违反合法行政原则。《涉氨制冷企业液氨使用专项治理技术指导书（试行）》不是法律法规，只能作为行政执法时可以参照的内部指导，对外没有法律效力，不能直接适用，一审法院直接适用该《指导书》认定上诉人存在重大安全隐患是错误的。一审判决适用《化工和危险化学品生产经营单位重大生产安全事故隐患判定标准（试行）》及GB35181-2017《重大火灾隐患判定方法》也是错误的。三、被上诉人温岭市安全生产监督管理局的行政行为应分别认定为查封的强制措施和责令停产停业的行政处罚，一审判决认定是暂时性的处理措施，违反行政法的基本原理，且与事实相违背。从行政法的法理上讲，“责令暂时停产停业”归属于行政强制或行政处罚的范畴。从事实上来看，这一“暂时性的处理措施”并不是暂时的，而是永久的，且至今仍未解除，上诉人仍处于停产停业状态。一审判决关于“在原告电箱上张贴告知书也仅是一种告知行为，并非对原告的设施采取查封、扣押措施”的主张不符合行政法的基本原理，更不符合被上诉人温岭市安全生产监督管理局自认当场张贴封条的事实。四、被上诉人温岭市安全生产监督管理局剥夺上诉人陈述、申辩等基本权利，先作决定后补证，违反程序规定。《现场检查笔录》和《现场处理措施决定书》只记载“氨机房与附近民房距离不足25米”，没有明确说明违法的理由和具体依据，也没有告知享有申请回避、陈述、申辩、听证等权利，更未听取陈述和申辩，其作出的处理决定无效。五、被上诉人温岭市安全生产监督管理局作出的行政处理决定违背了行政法的信赖利益保护原则和合理行政原则，是无效的。六、被上诉人温岭市人民政府作出的行政复议决定未审查被复议具体行政行为的合法性和合理性，认定事实不清，适用法律错误。一审判决回避本案“安全间距不足”形成的原因，回避了被上诉人温岭市安全生产监督管理局程序违法的事实，认定两被上诉人的行政行为合法有效是错误的。请求撤销一审判决，改判撤销两被上诉人作出的行政决定，由两被上诉人承担诉讼费用。 被上诉人温岭市安全生产监督管理局答辩称：一、一审判决认定事实清楚，法律适用正确。上诉人系从事涉氨制冰企业，其厂房与民房相近，氨机房距离民房最近不足4米，存在重大安全隐患。被上诉人对在检查中发现存有重大事故隐患的企业，及时作出现场处理措施是一种暂时性的处理措施。二、上诉人的制冰厂和周边民房牵涉到规划和安全隐患两个问题，涉及到不同部门的职权，上诉人安全距离不足的形成原因不能阻却被上诉人依法定职权进行的安全生产监督管理。被上诉人认定上诉人存在严重安全隐患的法律依据充足。暂时责令停产停业并不在行政强制措施和行政处罚中，上诉人混淆了暂时责令停产停业与行政强制措施和行政处罚的范畴、种类，暂时责令停产停业是一种暂时性的处理措施。被上诉人在上诉人的电箱上张贴告知书是告知行为，并非查封的行政强制措施。上诉人所谓的信赖保护原则和合理行政原则，不适用本案。一审判决正确，请求驳回上诉人的上诉请求，维持一审判决。 被上诉人温岭市人民政府答辩称：上诉人的制冰厂在制冰过程中使用的液氨为《国家安全监管总局关于公布首批重点监管的危险化学品名录的通知》规定的首批重点监管的危险化学品。上诉人的厂房为单层、多层乙类厂房，与民用建筑之间的防火间距应符合《建筑设计防火规范》（GB50016－2006）的要求，不少于25米。现上诉人厂房内氨机房与民用建筑的实际防火间距不符合国家标准要求，为《化工和危险化学品生产经营单位重大生产安全事故隐患判定标准（试行）》规定的“重大事故隐患”情形。温岭市安全生产监督管理局作出的现场处理措施决定，符合法律规定，应予支持。请求驳回上诉人的上诉请求，维持一审判决。 经审理，本院对原审判决认定的事实予以确认。 本院认为，根据《中华人民共和国安全生产法》第六十二条第一款第（三）项规定，安全生产监督管理部门依法对检查中发现的事故隐患，应当责令立即排除；重大事故隐患排除前或者排除过程中无法保证安全的，应当责令从危险区域内撤出作业人员，责令暂时停产停业或者停止使用相关设施、设备；重大事故隐患排除后，经审查同意，方可恢复生产经营和使用。被上诉人温岭市安全生产监督管理局对在检查中发现存有重大事故隐患的企业，具有及时作出现场处理措施的职权。本案上诉人温岭市交陈制冰厂（普通合伙）系涉氨制冰企业，其氨机房距离附近民房最近不足4米，属于国家安全生产监督管理总局《涉氨制冷企业液氨使用专项治理技术指导书（试行）》、《化工和危险化学品生产经营单位重大生产安全事故隐患判定标准（试行）》规定的应当认定为重大事故隐患情形。被上诉人温岭市安全生产监督管理局以上诉人的氨机房与附近民房距离不足25米为由，于2018年3月12日作出温安监管安监管现决（2018）13号《现场处理措施决定书》，责令暂时停产停业，隐患未排除并通过复查验收，不得恢复生产。其认定事实清楚，适用法律正确，处理得当。该现场处理措施决定属于一种暂时性的处理措施，上诉人认为应认定为查封的强制措施和责令停产停业的行政处罚的理由不足。被上诉人温岭市人民政府在受理上诉人的复议申请后，经现场核查、举行听证程序，并在法定期限内作出温府复(2018)42号《行政复议决定书》事实清楚，证据确凿，适用法律正确。上诉人请求撤销被诉的《现场处理措施决定书》及《行政复议决定书》，缺乏事实根据和法律依据，原审判决驳回其诉讼请求并无不当。上诉人的上诉理由不足，本院不予支持。应当指出的是，原审法院引用《中华人民共和国安全生产管理法》不当，本院予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人温岭市交陈制冰厂（普通合伙）负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  蔡 超 审 判 员  张 燕 审 判 员  谢继红 二〇一九年三月十二日 代书记员  陈思安 -2- -1-