江西省萍乡市中级人民法院行 政 赔 偿 判 决 书（2018）赣03行赔初1号原告戴高萍，男，汉族，1964年5月18日生，住江西省萍乡。委托代理人戴丹，系原告女儿。委托代理人孟文静，北京来硕律师事务所律师。被告萍乡经济技术开发区管理委员会，住所地江西省萍乡经济技术开发区经贸大厦，社会统一信用代码12360300MB060148XR。法定代表人刘建中，该区管理委员会主任。委托代理人石焱航，该区管理委员会党政办法制办公室工作人员。委托代理人李强勇，江西振武律师事务所律师。原告戴高萍因与被告萍乡经济技术开发区管理委员会行政赔偿一案，向本院提起行政赔偿诉讼。本院于2018年10月9日立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年2月28日公开开庭审理了本案。原告戴高萍及委托代理人戴丹、孟文静，被告萍乡经济技术开发区管理委员会委托代理人石焱航、李强勇到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告戴高萍诉称，原告房屋位于江西省萍乡市开发区高丰管理处柏树塘53号，房屋面积总计897.56平方米。2017年12月19日，被告违法强制拆除原告房屋，造成原告房屋及房屋内外的物品全部被损毁，原告财产遭受严重损失。经统计，原告房屋被强拆损失总计4861514.8元（详见戴高萍房屋被强制拆除损失清单）。为维护自身合法权益，原告依法向江西省萍乡市中级人民法院提起行政诉讼，江西省萍乡市中级人民法院于2018年6月5日作出（2018）赣03行初13号行政判决，确认被告强制拆除原告房屋的行政行为违法。被告未提起上诉，现该判决已依法生效。原告认为，房屋被违法强制拆除对原告及其家庭带来了难以弥补的伤害和较大的经济损失，而所有的损失完全是由被告违法行使职权造成的，被告理应依法履行赔偿义务。为此，原告根据《中华人民共和国国家赔偿法》第九条的规定，于2018年7月5日通过邮政EMS特快专递（单号：1075148093720)向被告提交《国家赔偿申请书》，依法提出赔偿申请。2018年7月6日，被告签收原告邮寄的《国家赔偿申请书》。依据《中华人民共和国国家赔偿法》第十三条规定，被告应当自收到国家赔偿申请之日起两个月内，作出是否赔偿的决定，现距原告向被告提出赔偿申请已过两个月的法定期限，但是被告仍然未作出是否赔偿的决定，明显属于行政不作为，侵害了原告的合法权益。基于上述事实和理出，原告根据《中华人民共和国国家赔偿法》第十四条第一款、《中华人民共和国行政诉讼法》相关规定，提起本案诉讼，请求判决被告赔偿强制拆除原告房屋所造成的损失，总计人民币4861514.8元。在庭审中，原告提出被告实施强拆时拉走的物品不见了，请求再增加赔偿原告30048元损失，即其请求变更为要求被告赔偿原告4891562.8元。原告并要求附带审查被告《关于印发田中湖房屋拆迁公寓房安置管理试行办法的通知》（萍开管字〔2010〕108号）的合法性。原告在法庭上出示了下列证据：第一组：1.1《集体土地使用权》复印件；1.2江西省萍乡市中级人民法院（2018)赣03行初13号行政判决书；证明原告系江西省萍乡市开发区高丰管理处柏树塘53号房屋所有权人，被告强制拆除原告房屋行为已被法院确认违法，原告具有要求被告履行赔偿义务具有主体资格。第二组：2.1《国家赔偿申请书》；2.2邮政EMS特快专递（单号：1075148093720）底单；2.3邮政EMS特快专递（单号：1075148093720)妥投网络截图；证明原告依法向被告申请国家赔偿，被告未依法作出是否赔偿的决定。第三组：3.1原告房屋被强拆前的照片；3.2原告房屋被强拆后的照片；3.3视频光盘（附视频说明文字）；3.4发改委政府信息答复书（萍发改政府信息答复[2018]第12号）；3.5《江西省商品房明码标价销售公示表》；3.6《中鼎景泰园商品房明码标价公示表》；3.7《戴高萍房屋被强制拆除损失清单》及补充损失清单。证明被告违法强制拆除原告房屋过程中，不但造成原告房屋以及房屋内的部分物品损毁，且被告还将原告房屋内的部分物品运走，至今不知所踪。原告通过信息公开以及对周边市场价格走访得知，周边房价已达到每平方米7000多元。第四组：4.1《城乡规划局政府信息公开答复》及附件，证明原告房屋所在地已被划入萍乡新城区。被告答辩称：1.涉案拆迁工作的目的是为了实现公共利益。本次拆迁的主要目的是为了推进萍乡市重点工程翠湖公园开发建设，是重点民生工程，也是为了实现公共利益最大化。在这一目标下，被告不仅仅贴告了公示，告知了拆迁补偿标准，还积极进行动员搬迁，在多次对原告上门劝说、详细分析国家政策无果的情况下，被告为了保证该重点民生工程的施工进度，实现公共利益最大化，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条、征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。采取了拆迁清场的手段。2.本次拆迁工作制定了相应的补偿标准。在推进重点民生工程的建设同时，被告也积极按照国家对于拆迁补偿的相关规定，制定了相应的补偿标准，符合《国有土地上房屋与征收补偿条例》第十七条、第二十一条、第二十四条、第十五条之规定。被告就原告房屋相关测量情况己经向原告公布，也告知了其补偿标准。但是原告不满该补偿标准，提出无理的要求，被告多次征地、拆迁上户工作记录中就明确显示了，被告告知了原告可以选择房屋置换或者货币补偿等方式，原告提出要求要划地基补偿给他们，否则拒绝主动搬迁和配合拆迁工作的进行，其诉求的补偿不符合国家政策和当地的实际情况。同时根据土地法的相关规定，农村村民建房必须由村规划，乡审查，县批准。将农用地改变为其他用途须经省政府批准。凡未经以上程序审批的房屋均为非法建筑。原告索求的赔偿清单中包括了违建的损失。3.本次拆迁工作答辩人己经提前通知。被告在2017年5月18日就以公示的形式告知了原告等人，即将进行拆迁，给予了原告充足的时间进行搬迁，请他们积极配合。因为原告不配合，被告也在2017年11月21日，以通知书的形式告知了原告即将进行统一清场拆除，告知其及时转移其贵重物品和财物，原告也收到了该通知。在给予了最后的充足搬迁时间后，被告在2017年12月19日进行了拆迁清场工作。原告诉求的财物损失没有充分的证据证明其价值，不能证实是否损失的真实存在，故原告据此要求被告赔偿其拆迁过程中损失的财物没有依据。综上所述，被告是为了实现公共利益的目标拆除了原告的房屋，同时被告也制定了符合相关法律法规的拆迁补偿标准，也尽到了自己的告知义务，被告认为只能按照相应的拆迁补偿标准对原告进行赔偿，不应当承担其他的赔偿责任。被告在法庭上出示了下列证据：第一组证据（依据）：《中华人民共和国土地管理法》、《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》、萍乡经济技术开发区管理委员会文件（萍开管字〔2010〕108号），以证明被告按照相关国家政策法规制定了详细的拆迁补偿标准，遵循了法定程序，并证明违建不属于赔偿范围内。第二组证据：公示1份、统一拆迁通知1份、高丰管理办公室征地拆迁上户工作记录，以证明本次拆迁被告早已公示告知，原告诉求的补偿不符合相应的拆迁补偿标准，被告在拆迁清场前已尽了告知义务。第三组证据：房屋拆迁补偿明细表1份（并附戴高萍的房屋基本情况和人口情况、戴高萍房屋的丈量明细），以证明被告在本次拆迁前，已经对原告的房屋财产及家庭情况核实清楚，根据原告的实际情况制定了房屋拆迁补偿明细表，其赔偿标准应当按照该明细表。对原被告在法庭出示的证据，原被告质证意见及本院认证情况如下：关于原告出示的证据。被告对原告第一组证据中的证据1.1无异议，证明原告方的合法使用面积只有155平米，其他属于违法用地，对证据1.2无异议。对第二组证据无异议。对第三组证据3.1、3.2、3.3真实性无异议，对证明目的有异议，被告方只是将相关物品搬离房屋，并未拉走；对证据3.4真实性无异议，与本案无关联，对证明目的有异议，誉城、中鼎楼盘与原告房屋不属于同一地区，公示价格与实际不符；对证据3.5、3.6的真实性有异议；对证据3.7真实性有异议，不属于证据，仅为原告陈述，时间在拆迁之后自行整理，与拆迁时不一致，应以拆迁时物品清单为准。对第四组证据真实性无异议，对证明目的有异议，该组证据无法证实涉案房屋是在城市规划范围内。经审查，本院对原告证据认证如下：原告第一、二组证据符合证据的合法性、真实性和关联性（以下简称三性），具有证明效力。第三组证据中3.1、3.2、3.3证据符合三性，可证明被告对原告所有的位于高丰村柏树塘53号房屋实施了强制拆除，并将屋内物品进行了搬移；证据3.4、3.5、3.6具有真实性，但因上述在售商品房与涉案房屋所在地不在同一地段，且涉案房屋与上述在售商品房在品质上亦有较大差别，公示的房屋价格并不等同于实际销售价格，故上述在售商品房公示价格不能作为涉案房屋价格的依据，上述证据不具关联性；证据3.7为原告单方陈述，不具有证明效力，其物品损失应当结合被告提供的清单及其他证据进行核定。第四组证据符合三性，可证明涉案房屋所在地已纳入城市规划区内（为萍乡新城区），该地为“翠湖公园”建设项目所在地。关于被告提供的证据。原告对被告第一组证据中“萍开管字〔2010〕108号”文件《关于印发田中湖景区房屋拆迁公寓房安置管理试行办法的通知》的三性及证明目的均有异议，称被告在庭前通过法院向原告送达的证据中，萍开管字〔2010〕108号文件的名称为《关于印发高丰金融区房屋拆迁公寓房安置管理试行办法的通知》，但在本次庭审中，被告出示的萍开管字〔2010〕108号文件却为《关于印发田中湖景区房屋拆迁公寓房安置管理试行办法的通知》，两文件真伪难辩，且上述试行办法的内容不符合土地管理法、《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，该文件仅为主任办公会议讨论通过，并不具备立法法及相关法律规定的法律效力，请求附带对《关于印发田中湖景区房屋拆迁公寓房安置管理试行办法的通知》的合法性进行审查。原告对被告第二组证据中《公示》的三性及证明目的均有异议，称公示并未依法公示，无公示的照片以及公示地点，且系萍乡经济技术开发区下属的社会工作管理二局盖章，无证明效力；对统一拆迁通知，三性及证明目的均不予认可，未向戴高萍送达，缺乏送达证据。对于工作记录，三性及证明目的不予认可，工作记录没有工作人员签名，所附照片未显示时间及具体所办事宜，而且工作记录属于拆迁前的记录，与本案国家赔偿没有任何关联。就第三组证据，对其中戴高萍房屋和家庭人口情况的真实性和合法性不认可，系打印的，没有任何人签字，且记载的房屋面积与实际不符。对第三组证据中的房屋丈量明细，真实性不认可，面积共缺失12.28平方米。对拆除补偿明细表的三性及证明目的均不认可，没有原告方签名以及工作人员签名，面积与实际丈量面积不符。本院经审查认为，被告第一组证据中“萍开管字〔2010〕108号”文件《关于印发田中湖景区房屋拆迁公寓房安置管理试行办法的通知》是真实的，至于该文件内容合法与否的审查，因属于原告诉请中提出的要求附带审查的问题，待后阐述。被告第一组证据中的其他材料属于法律法规依据，可作为本案处理依据。第二组证据与本案涉及的应如何赔偿并无关联。第三组证据中房屋拆迁补偿明细表上无计算人员和审核人签名，且未经原告确认，不能认定为被告实际确认的补偿额；第三组证据中的戴高萍的房屋基本情况和人口结构未加盖公章，证据形式不合法，其只能作为被告自述；第三组证据中的房屋丈量明细因无体现房屋结构的照片等其他证据佐证，所载内容是否真实无法认定。经审理查明：原告戴高萍是萍乡经济技术开发区高丰村村民，在高丰村柏树塘53号有一处集体土地上房屋，集体土地使用权证载明的面积为155平方米。2017年，被告萍乡经济技术开发区管理委员会因建设翠湖公园，需征收原告戴高萍的房屋，双方经协商，未能就拆迁安置补偿达成协议。之后被告未向原告作出安置补偿决定，原告未获得补偿。2017年12月19日，被告组织人员强制拆除了原告戴高萍的房屋。2018年1月，原告向本院起诉要求确认被告的强拆行为违法，同年6月5日，本院作出（2018）赣03行初13号行政判决，确认被告强制拆除原告房屋的行为违法。该判决已生效。2018年7月5日，原告通过邮政EMS特快专递向被告提交国家赔偿申请书，要求被告赔偿原告因房屋被强拆而造成的房屋及内外物品损失等共计4861514.8元，但被告收到原告申请后一直未作出赔偿决定，也未分文赔偿原告，原告遂向本院提起行政赔偿诉讼。在庭审中，原告提出其起诉后发现被告拉走的物品已不见，要求增加赔偿30048元损失，即其请求变更为要求被告赔偿原告4891562.8元，并要求附带审查开发区管委会《关于印发田中湖房屋拆迁公寓房安置管理试行办法的通知》（萍开管字〔2010〕108号）的合法性。本院另查明，被告2017年征收原告使用的位于萍乡经济开发区高丰村境内土地及地上房屋，案涉被征收集体土地所在地块已经纳入城市规划区（即萍乡新城区）内。在征收过程中，被告下属单位工作人员上门做了原告的动迁工作，但双方就涉案房屋安置补偿问题未能达成协议。2017年12月19日（拆迁当日）被告下属单位工作人员对原告房屋面积情况进行了丈量，初步核算了原告的拆迁补偿款并填具了《房屋拆迁补偿明细表》，该表载明补偿金额480865.25元，其补偿项目主要包括：房屋建筑本身、房屋占地面积；房屋附属设施、房屋装修部分、屋内部分物品、搬家费、租金等，但原告在房屋丈量明细表和房屋拆迁补偿明细表上未签字确认，该表也未送达给原告。本院认为，本案系集体土地上房屋强制拆除行为被确认违法而引发的行政赔偿争议。行政赔偿是国家赔偿的一种形式，故本案核心问题是从国家赔偿法的角度，如何判定赔偿标准和具体赔偿范围。《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第八项规定：“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。”就本案而言，上述“直接损失”的范围，除包括被拆房屋价值外，还应当包括原告应享有的房屋拆迁安置补偿权益（如搬家费、租房费等）以及对动产（屋内物品）造成的直接损失等。关于原告被拆房屋的损失赔偿问题。对原告房屋的赔偿不应低于赔偿时就近地段类似品质房屋的市场价值。被告可根据其作出赔偿决定时有效的房地产市场评估价格为基准，在查实原告房屋面积的基础上计付房屋赔偿款。鉴于案涉房屋已被拆除，房地产评估机构可参考《国有土地上房屋征收评估办法》的有关规定，并根据原、被告双方提供的资料，独立、客观、公正地出具评估报告。对于本案房屋附属物的范围，以及强制拆迁过程中涉案房屋内是否有或是有哪些应予赔偿的物品，双方当事人均只是提交各自的清单，对此问题之表述存在较大争议，且均未提供有效证据证明自己的主张，尚需被告在后续赔偿环节中进一步查明核定，原告亦当依法提供相应的证据加以证明。需要说明的是，被告还应当认真比照原告的损失清单，对原告申请赔偿项作出是否应当赔偿及赔偿数额的认定。为体现对违法拆除行为的惩戒，在本案赔偿问题上，应当秉持的基本原则是，对原告赔偿不应少于其原应得的全部相关拆迁安置补偿权益。关于原告提出要求对开发区管委会《关于印发田中湖房屋拆迁公寓房安置管理试行办法的通知》（萍开管字〔2010〕108号）的合法性进行附带审查的请求。《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起行政诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。”据此，本案单独提起行政赔偿诉讼中如对该文件进行审查，不符合上述规定，且无必要，故本院对该文件不予审查。综上所述，鉴于被告既未对原告作出安置补偿决定，也未作出赔偿决定，且双方当事人均未提交有效证据证明原告的实际损失数额，因而对本案的处理应秉持“先行政、后司法”的原则，法院对原告各项损失不宜直接判定，以利更好的监督行政机关依法履行其应当履行的法定职责。需要指出的是，被告应积极协调原告，切实履行好行政赔偿义务，尽可能协调化解争议，如仍难以达成一致意见，应作出赔偿决定。原告如不服，仍有权依法寻求司法救济。依照《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第一款第三项、第二十三条、第三十六条第一款第八项之规定，判决如下：责令被告萍乡经济技术开发区管理委员会在本判决生效后三个月内对原告戴高萍作出赔偿决定。如不服本判决,可在判决书送达之日起十五日内,向本院递交上诉状,并按对方当事人的人数提出上诉状副本,上诉于江西省高级人民法院。审 判 长 李修贵审 判 员 曾东林审 判 员 刘 薇二〇一九年三月二十五日代书记员 吴 勇