广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书(2018)粤71行终3483号上诉人（原审原告):曾观娣，女，汉族，1971年10月16日出生，住广州市从化区。委托代理人：郭峰，北京德恒（广州）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：广州市白云区钟落潭镇人民政府。住所地：广州市白云区钟落潭镇福龙路**。法定代表人：刘耀均，镇长。委托代理人：李晟晨，该府工作人员。委托代理人：李佳，广东尊海律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：广州市白云区人民政府。。住所地：广州市广园中路**法定代表人：苏小澎，区长。委托代理人：陈晓晴、凌裕慧，该府工作人员。原审第三人：李记良，男，汉族，1972年7月29日出生，住广州市白云区。委托代理人：邝晓君，北京市盈科（广州）律师事务所律师。委托代理人：邓国豪，北京市盈科（广州）律师事务所实习律师。上诉人曾观娣因诉被上诉人广州市白云区钟落潭镇人民政府（以下简称钟落潭镇政府）、广州市白云区人民政府（以下简称白云区政府）及原审第三人李记良行政处理决定及行政复议决定一案，不服原广州铁路运输第一法院（2018）粤7101行初1604号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。原审法院经审理查明：曾观娣于1971年10月16日出生,户籍登记地址是广东省广州市从化区温泉镇农新村山圹队**。已经生效的广东省广州市白云区人民法院作出的(2015)穗云法行初字第238号行政裁定书,审理查明的事实：“原告曾观娣与第三人李记良原系夫妻关系。双方于1994年办理结婚登记,第三人李记良于1996年在广州市白云区钟落潭镇马沥村三社建了一层楼房(宅基地证号为2031**,面积80平方米)。原告曾观娣与第三人李记良结婚后,其户户口一直保留在原籍××××新村,今未迁往广州市白云区钟落潭镇马沥村。2003年5月,第三人李记良起诉要求与原告曾观娣离婚。2007年7月,广州市中级人民法院作出(2003)穗中法民一中字第3600号终审判决,判决原告曾观娣与第三人李记良离婚,位于广州市白云区钟落潭镇马沥村三社的**楼房(宅基地证号为**,面积80平方米)由原告曾观娣和第三人李记良按份共有,各占一半产权。离婚后,原告曾观娣没有在上述房屋居住。在经得钟落潭镇马沥村委会同意拆旧建新的情况下,第三人李记良于2010年底将上述房屋拆除。”已经生效的广东省广州市中级人民法院作出的（2014）穗中法民一终字第2548号民事判决书查明：“在经得马沥村委会同意拆旧建新的情况下,李记良于2010年底将上述房屋拆除，在预留原址上约40平方米土地给曾观娣后，李记良在剩余的40平方米土地及原屋前空地上未经报建新建一幢五层楼房。该五层楼房现有李记良及其弟弟居住使用……。”2014年12月16日,曾观娣向钟落潭镇政府提出宅基地确权分割申请,请求依法分割位于白云区××马××三社的宅基地(宅地基证编号为穗郊字第××号)。钟落潭镇政府于2015年3月30日作出《关于的回复》,认为曾观娣并非宅基地所在地的农村集体经济组织成员,依法不享有该集体经济组织的宅基地使用权因此不予受理曾观娣申请。曾观娣对该回复不服,于2015年9月1日向白云区政府申请复议,因钟落潭镇政府未提交作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料,白云区政府于2015年11月28日作出云府行复〔2015〕088号行政复议决定,撤销钟落潭镇政府作出的《关于(宅基地确权分割申请书〉的回复》,并责令重新作出行政处理决定。钟落潭镇政府于2016年12月30日重新作出《关于(宅基地确权分割申请书〉的回复》,认为曾观娣的户户籍登记一直在从化,法不享有马沥村集体经济组织的宅基地使用权,并非宅基地使用权分割的适格申请人,决定不予受理。曾观娣对该回复不服,于2017年2月22日向白云区政府申请复议。因钟落潭镇政府不予受理曾观娣提出的该宅基地使用权争议调查处理申请,不符合《中华人民共和国土地管理法》和《土地权属争议调查处理办法》的有关规定,白云区政府于2017年4月14日作出云府行复〔2017〕61号行政复议决定,撤销钟落潭镇政府作出的《关于的回复》，并责令重新作出行政处理决定。钟落潭镇政府于2017年6月18日重新作出《关于(宅基地确权分割申请书)的回复》,认为曾观娣与争议土地既没有直接利害关系,也没有事实依据,决定不予受理。曾观娣对该回复不服,于2017年7月18日向白云区政府申请复议，2017年9月12日,白云区政府作出云府行复〔2017〕244号行政复议决定,认为钟落潭镇政府不予受理曾观娣提出的该宅基地使用权争议调查处理申请,不符合《中华人民共和国土地管理法》和《土地权属争议调查处理办法》的有关规定,决定撤销钟落潭镇政府2017年6月18日作出的《关于〈宅基地确权分割申请书)的回复》,并责令重新作出行政处理决定。2017年10月31日,钟落潭镇政府作出《关于〈宅基地确权分割申请书)的回复》，主要内容为:“根据《中华人民共和国土地管理法》等相关法律法规，宅基地是农村集体经济组织依法分配给其成员作住宅建设使用的土地，宅基地使用权的取得以具有该农村集体经济组织的成员身份为前提，具有很强的人身属性。你的户户籍登记一直在从化，非本辖区宅基地使用权分割的适格申请人。综上所述,你要求分割该农村集体经济组织宅基地的申请没有法律依据,本府不予支持。”曾观娣不服钟落潭镇政府上述处理答复,于2017年12月1日向白云区政府申请行政复议。2018年3月5日，白云区政府作出云府行复〔2017〕442号《行政复议决定书》，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项规定，维持钟落潭镇政府2017年10月31日作出的《关于的回复》。曾观娣对该行政复议不服，诉至法院。原审法院认为：《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款、第二款规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。”曾观娣认为其与李记良存在宅基地使用权争议，请求钟落潭镇政府分割宅基地，依照上述法律规定，钟落潭镇政府具有处理的职权。首先，宅基地和宅基地使用权是何性质？《中华人民共和国物权法》第一百五十二条规定：“宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施。”该法第一百五十三条规定：“宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定。”《中华人民共和国土地管理法》第八条第二款规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。”该法第六十二条第一款规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。”通过上述法律规定可知，宅基地属于农民集体所有，是农村集体经济组织分配给其成员作住宅建设使用的土地，宅基地使用权的享有主体是该农村集体经济组织成员，并且农村村民一户只能拥有一处宅基地。本案中，曾观娣的户户籍一直登记在广东省广州市从化区温泉镇农新村山圹队**，今未迁往广州市白云区钟落潭镇马沥村。《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条规定“原人民公社、生产大队、生产队的成员，户口户口保留在农村集体经济组织所在地，法律法规和组织章程规定义务的，属于农村集体经济的成员。……农村集体经济组织成员户口户口注销的，员资格随之取消；法律、法规、规章和组织章程另有规定的，从其规定”，可见户籍户籍在村是成为农村集体经济组织成员的前提条件，娣的户籍户籍从未登记在广州市白云区钟落潭镇马沥村，能成为该村的集体经济组织成员，而根据法律规定，享有宅基地使用权的主体是具有该农村集体经济组织成员资格的村民，钟落潭镇政府以曾观娣的户籍户籍登记在从化，有广州市白云区钟落潭镇马沥村村民资格，不是宅基地使用权分割的适格申请人为由，不予支持曾观娣的申请，事实清楚，适用法律正确。对于曾观娣认为相关生效判决书判决其享有1996年在广州市白云区钟落潭镇马沥村三社所建的一层楼房的一半产权，即享有该房屋所在宅基地的一半使用权的问题。曾观娣享有一半产权的房屋是宅基地上所建房屋，该房屋已经被拆除而灭失，在该种情况下，已经拆除房屋的宅基地应当归属于该宅基地所在的农村集体经济组织所有，曾观娣以享有已经灭失的房屋的一半产权而主张享有现新房屋所附着的宅基地的一半使用权，没有法律依据，法院不予支持。白云区政府通过全面审查钟落潭镇政府的行政行为，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项规定，作出维持被告钟落潭镇政府《关于的回复》的决定，事实清楚，适用法律正确，程序合法。综上，钟落潭镇政府于2017年10月31日作出的《关于的回复》以及白云区政府作出的云府行复〔2017〕442号《行政复议决定书》，事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法。曾观娣主张撤销上述回复和行政复议决定书以及要求钟落潭镇政府重新作出回复的理由不能成立，法院不予支持。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回曾观娣的诉讼请求。上诉人曾观娣不服原审判决，向本院提起上诉称：首先，上诉人向被上诉人钟落潭镇政府的请求事项是请求政府对上诉人和原审第三人的涉案宅基地进行具体分割，被上诉人钟落潭镇政府以上诉人不具有村民资格不享有宅基地使用权为由，从而驳回上诉人的申请。被上诉人白云区政府对此予以维持。上诉人因结婚与原审第三人生活多年，育有孩子，并以家庭成员的身份参与第二轮土地承包和分配宅基地，已享有村民资格和宅基地使用权。如果涉及到上诉人的村民资格认定问题及宅基地使用权属问题，二被上诉人应中止宅基地分割案件处理程序，等村民资格或宅基地权属问题清晰后，再进行处理。在上述问题未解决的情况下，二被上诉人作出处理明显不当。其次，上诉人具有原审第三人所属经济合作社成员的资格。上诉人原籍是农民，因婚姻嫁入原审第三人所属经济合作社，户口户口是否迁入并不影响经济合作社成员资格的认定。上诉人亦参与了第二轮土地承包和分配宅基地，证明该社已经默认上诉人的成员资格。最后，涉案宅基地是上诉人与原审第三人婚姻存续期间，以独立一户向经济合作社申请划拨而取得，上诉人应当享有份额。离婚后亦不会当然丧失该项权利，如果上诉人的上述权益得不到保障，对上诉人经济及居住都会造成影响。涉案房屋被原审第三人强行拆除，很明显损害了上诉人的合法权益。综上所述，原审判决认定事实不清，适用法律错误，请求二审法院撤销原判，依法改判支持上诉人一审全部诉讼请求，即撤销被上诉人钟落潭镇政府作出的《关于的回复》以及白云区政府作出的云府行复〔2017〕442号《行政复议决定书》。本案诉讼费用由二被上诉人负担。被上诉人钟落潭镇政府答辩称：上诉人的上诉理由缺乏事实和法律依据，应予驳回。因被上诉人作出的涉案行政处理决定程序合法，上诉人并未在本案的行政处理程序中提出确认自己是否有马沥村三社集体经济组织成员资格的申请，也未提出认定自己是否拥有宅基地使用权的相关申请，根据《广东省农村集体经济组织管理条例》第六十一条的规定，被上诉人钟落潭镇政府无法越权主动处理。因此，上诉人称被上诉人钟落潭镇政府应当对上述成员资格纠纷和宅基地确权纠纷先行处理的主张，于法无据。上诉人称自己一审时当庭提出过上述意见，称原审法院未查明亦未进行处理的主张，违法行政诉讼法的基本原则，应不予采信。上诉人称自己原籍是农民，但其户口户口未迁入马沥村二社，有该社集体经济组织成员资格，其声称该社已认可其成员资格，缺乏事实依据。另根据物权法第一百四十七条的规定，仅建设用地的使用权才适用“地随房走”原则，该原则不适用宅基地使用权本身。原审第三人持有的宅基地使用权证书，本身是对该宅基地房产拥有所有权的证明，在原房产已灭失后，其应当换发新宅基地证或者重新登记该宅基地上房产的新情况。如果上诉人认为中级对该房产的所有权收到侵害，应当另案提起民事诉讼。假设原审第三人持有的宅基地使用权证书能证明其拥有宅基地使用权，但我国农村宅基地使用权实行“一户一宅”原则，若宅基地上无房屋，或曾有房屋但房屋坍塌、灭失、被拆除，宅基地赖以依附的房屋不复存在，则宅基地使用权回归集体经济组织，上诉人即使拥有过宅基地使用权，此情况下也不复存在。上诉人主张自己对涉案土地享有宅基地使用权，缺乏事实和法律依据。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。被上诉人白云区政府答辩称：首先，上诉人不服被上诉人钟落潭镇政府2017年10月31日作出的《关于的回复》，于2017年12月1日向被上诉人白云区政府申请行政复议。根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条的规定，对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。被上诉人白云区政府作为被上诉人钟落潭镇政府的上一级政府，上诉人对其作出的具体行政行为不服的，向被上诉人白云区政府申请复议，被上诉人白云区政府具有依法受理并作出行政复议决定的职权。其次，被上诉人白云区政府作出的涉案行政复议决定认定事实清楚、证据确凿、适用依据正确，符合法定程序。被上诉人白云区政府收到上诉人的行政复议申请后，依法作出涉案行政复议决定，并依法送达各方当事人。综上，请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。经审查，原审法院查明事实清楚，且有相应证据证实，本院予以确认。本院认为：根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款、第二款的规定，被上诉人钟落潭镇政府有权对上诉人关于请求被上诉人分割宅基地的申请作出行政处理决定。根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条的规定，户籍户籍在村是成为农村集体经济组织成员的前提条件，中，上诉人的户籍户籍一直登记在广州市从化区温泉镇农新村山圹队**，未迁入广州市白云区钟落潭镇马沥村，故其不能成为该村的集体经济组织成员，亦不享有对涉案宅基地使用权申请确权登记的资格。对于本案被诉行政处理决定的合法性，一审判决已从事实、法律法规依据等方面进行了详细的分析论述，认定被上诉人钟落潭镇政府作出的行政处理决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律法规正确，程序合法，本院二审审查后认同一审认定，不再赘述。被上诉人白云区政府经复议审理，在法定期限内作出予以维持的涉案行政复议决定，复议程序合法。上诉人起诉请求撤销涉案行政处理决定及行政复议决定，均缺乏事实和法律依据，本院不予支持。关于上诉人主张对涉案宅基地上原审第三人拆旧建新新建房屋是否享有权利的问题，属于其与原审第三人之间的民事纠纷，不属于本案审理范围，应通过民事途径解决。原审法院认为旧有房屋拆除灭失后相应宅基地使用权已收归所在农村集体经济组织，以及上诉人对新建房屋不享有任何权利，缺乏事实和法律依据，本院予以指出。综上，原审法院判决驳回上诉人的诉讼请求并无不当，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元由上诉人曾观娣负担。本判决为终审判决。审判长 丁 玮审判员 金 霞审判员 余树林二〇一九年三月二十六日此件与原本核对无异法官助理马淼书记员马可茗