宁夏回族自治区高级人民法院 民 事 裁 定 书 （2019）宁民终227号 上诉人（原审原告）：石嘴山市众安房地产开发有限公司，住所地宁夏回族自治区石嘴山市大武口区世纪大道****。 法定代表人：嵇刚，该公司总经理。 委托诉讼代理人：刘涛，宁夏致和律师事务所律师。 委托诉讼代理人：孟祥宇，宁夏致和律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：石嘴山市惠农区人民政府，住所，住所地宁夏回族自治区石嘴山市惠农区北大街**div> 法定代表人：王宇翔，该区区长。 委托诉讼代理人：马金林，宁夏金林律师事务所律师。 委托诉讼代理人：马丽，宁夏金林律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：石嘴山市自然资源局（原石嘴山市国土资源局），住所地宁，住所地宁夏回族自治区石嘴山市大武口区游艺西街**v> 法定代表人：王金建，该局局长。 委托诉讼代理人：李杰，男，该局土地储备（整理）中心副主任。 委托诉讼代理人：赵海荣，宁夏宁众律师事务所律师。 上诉人石嘴山市众安房地产开发有限公司（以下简称众安公司）因与被上诉人石嘴山市惠农区人民政府（以下简称惠农区政府）、石嘴山市自然资源局(以下简称资源局）建设用地使用权出让合同纠纷一案，不服宁夏回族自治区石嘴山市中级人民法院（2018）宁02民初277号民事裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。 众安公司上诉请求：撤销一审裁定，指令一审法院审理。事实及理由：1.涉案《国有建设用地使用权出让合同》已经履行完毕，《收回土地使用权协议书》实质是因惠农区政府及石嘴山市土地储备中心（以下简称储备中心）就收回涉案土地对众安公司的出让金补偿问题所引起的，争议性质属政府收回土地补偿纠纷，应当适用国有土地使用权合同纠纷的民事案由进行审理。原审裁定仅以《收回土地使用权协议书》认定本案为行政诉讼受案范围系适用法律错误。2.根据2004年《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》规定及2011年《最高人民法院关于修改〈民事案件案由〉的决定》的相关规定，本案属于民事案件的受理范围，应当通过民事途径解决，不属于行政案件的受案范围，一审法院应当审理本案。 惠农区政府辩称，众安公司与储备中心签订的《收回土地使用协议书》系行政协议，行政协议属于《中华人民共和国行政诉讼法》规定的行政诉讼受案范围，众安公司针对行政协议提起民事诉讼，不符合法律规定。一审审理程序合法，认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉。 资源局未提交答辩意见。 2018年11月27日，众安公司向一审法院起诉请求：1.判令二被告共同向原告返还土地出让金4770万元，逾期利息572.4万元（自2016年10月12日计算至2018年10月12日），上述款项合计5342.4万元；之后利随本清；2.诉讼费由二被告承担。 一审法院认为，众安公司提交的证据显示储备中心与众安公司于2016年10月12日达成《收回土地使用协议书》，该协议明确约定众安公司通过招牌挂方式取得惠农区安乐桥街以东、延安路以南、静安街以西、天津路以北的石地（挂）字（2013）-46号建设用地，用地总面积65849平方米，用途为商住，总成交价4770万元，成交时间2014年5月8日，出让金已全部缴清。众安公司同意交回上述范围内65849平方米（合98.774亩）的国有土地使用权，资源局请石嘴山市人民政府（以下简称市政府）批准后予以收回。土地使用权收回后，众安公司已缴纳的土地出让金由其与惠农区政府协商解决，设计、勘探等前期费用不用补偿。众安公司与储备中心在该协议书上签字、盖章确认。储备中心是资源局下属的事业单位。该协议书实质内容是众安公司与资源局对收回土地使用权及退还土地出让金达成的协议，结合众安公司诉称及陈述，众安公司的诉讼主张为要求惠农区政府和资源局履行退还土地出让金的义务，本案众安公司与储备中心签订的《收回土地使用协议书》性质应为行政协议，行政协议属于《中华人民共和国行政诉讼法》规定的行政诉讼受案范围，众安公司针对行政协议提起民事诉讼，不符合法律规定，应当予以驳回起诉。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百二十四条第一项、第一百五十四条第一款第三项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的解释》第二百零八条第三款规定，一审法院于2018年12月18日作出（2018）宁02民初277号民事裁定：驳回众安公司的起诉。案件受理费308920元，退还众安公司。 本院二审查明，2014年5月21日，众安公司通过摘牌方式竞拍取得惠农区安乐桥街以东、延安路以南、静安街以西、天津路以北的石地（挂）字（2013）-46号建设用地，用地总面积65849平方米，成交价4770万元，用途为商住。同日，众安公司与资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》，约定上述土地为净地出让。2016年10月12日，储备中心与众安公司签订《收回土地使用权协议书》，该协议明确载明涉案土地的出让金4770万元已全额交清并依据《闲置土地处置办法》的有关规定认定该宗地因政府部门原因闲置；众安公司同意交回该宗地的国有土地使用权，资源局将报请市政府批准后予以收回；土地使用权收回后，众安公司已缴纳的土地出让金由众安公司与惠农区政府协商解决，设计、勘探等前期费用不用补偿；协议经市政府批准后生效，协议生效后，众安公司交回《国有土地使用证》及有关证件，储备中心按相关规定协助办理注销手续。2017年4月5日，众安公司向惠农区政府书面请示退还土地出让金，资源局惠农区分局办公室公文处理单记载，相关工作人员于2017年6月5日将惠农区政府待涉案土地使用权再次出让后，用出让后的成交价款退付众安公司缴纳的土地出让金的意见告知了众安公司。众安公司不同意，引起本案诉讼。 另查明，2019年1月7日，中共宁夏回族自治区委员会办公厅下发宁党办【2019】18号文件《自治区党委办公厅人民政府办公厅关于印发〈石嘴山市机构改革方案〉的通知》，批准石嘴山市国土资源局更名为石嘴山市自然资源局。 本院认为，众安公司与资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》，约定涉案土地为净地出让，众安公司向惠农区政府全额缴纳了土地出让金之后，因政府部门的原因，资源局未按合同约定的期限向众安公司交付合同约定的净地，导致涉案土地因闲置被储备中心收回，惠农区政府应向众安公司返还该公司已缴纳的土地出让金，该返还行为系合同解除后的返还义务而非政府收回土地的补偿行为；因资源局并未履行《国有建设用地使用权出让合同》中交付净地的义务，故涉案《国有建设用地使用权出让合同》并未履行完毕，众安公司上诉主张《国有建设用地使用权出让合同》已经履行完毕、《收回土地使用权协议书》的实质是政府收回土地的补偿纠纷的上诉理由不能成立。《收回土地使用权协议书》虽系行政协议，但各方当事人就该协议所涉收回土地的行政行为并无争议，而是就涉案土地收回后惠农区政府未及时返还众安公司已缴纳的土地出让金发生争议，即《国有建设用地使用权出让合同》解除后就众安公司已缴纳的涉案土地出让金的返还发生的争议。因建设用地使用权出让合同纠纷确系民事案件案由，且涉案《国有建设用地使用权出让合同》签订于2014年5月21日，故本案属于民事案件的受案范围。众安公司关于原审适用法律错误的上诉理由成立，对其上诉请求应予支持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十一条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第三百三十二条规定，裁定如下： 一、撤销宁夏回族自治区石嘴山市中级人民法院（2018）宁02民初277号民事裁定； 二、本案指令宁夏回族自治区石嘴山市中级人民法院审理。 本裁定为终审裁定。 审判长  王利芬 审判员  张梅芝 审判员  周丽娟 二〇一九年三月二十五日 书记员  卢 杰 本案相关法律条文： 《中华人民共和国民事诉讼法》 第一百七十一条第二审人民法院对不服第一审人民法院裁定的上诉案件的处理，一律使用裁定。 第三百三十二条第二审人民法院查明第一审人民法院作出的不予受理裁定有错误的，应当在撤销原裁定的同时，指令第一审人民法院立案受理；查明第一审人民法院作出的驳回起诉裁定有错误的，应当在撤销原裁定的同时，指令第一审人民法院审理。