海南省高级人民法院   行政判决书   （2019）琼行终27号   上诉人（原审被告）琼海市人民政府，住所地琼海市嘉积镇兴海北路1号。   法定代表人符平，市长。   委托代理人陈熙，琼海市国土资源局工作人员。   委托代理人李金良，海南中邦律师事务所律师。   被上诉人（原审原告）海南万泉河温泉旅游开发股份有限公司，住所地琼海市官塘温泉休闲中心综合楼二层。   法定代表人卢宁州，董事长。   委托代理人赵可青，北京德和衡（上海）律师事务所律师。   上诉人琼海市人民政府（以下简称琼海市政府）因其与被上诉人海南万泉河温泉旅游开发股份有限公司（以下简称万泉河公司）土地管理行政处罚一案，不服海南省第一中级人民法院（2018）琼96行初123号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。   2017年12月29日，琼海市政府作出的海府[2017]193号《关于无偿收回琼海万泉河温泉旅游开发股份有限公司名下海国用（2007）第0320号土地使用权的决定》（以下简称193号决定），认为万泉河公司名下海国用（2007）第0320号《国有土地使用证》（以下简称第0320号国土证）项下位于琼海市嘉积镇温泉眼以南土地面积42857.4平方米（以下简称涉案土地），由于取得土地证至今一直未动工建设，也未办理规划及施工报建手续，已构成土地闲置，闲置时间已超过两年，根据《闲置土地处置办法》第十四条第二款及《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十九条规定，决定无偿收回涉案土地使用权，并注销第0320号国土证。万泉河公司不服第193号决定，向原审法院起诉，请求：1.撤销193号决定；2.责令琼海市政府返还万泉河公司第0320号国土证上载明的位于琼海市嘉积镇温泉眼以南、面积为42857.4平方米土地使用权。   原审查明，1993年12月15日，万泉河公司取得海国用（93）字第412号《国有土地使用证》。1994年7月30日，万泉河公司取得海国用（1994）字第1389号《国有土地使用证》。1993年12月18日，万泉河公司将涉案土地转让给案外人成都山力房地产开发实业有限公司，并办理了海国用（99）第1353号《国有土地使用证》。2006年5月23日，万泉河公司从案外人成都山力房地产开发实业有限公司回购了涉案土地。2007年4月13日，琼海市政府就涉案土地给万泉河公司颁发了第0320号国土证，该证登记的地类用途是商服用地。2007年6月4日，琼海市建设局作出海建函[2007]36号《关于官塘温泉休闲中心二期项目规划设计条件的批复》（以下简称36号文件），该批复要求万泉河公司持本批复委托设计单位编制修建性详细规划，并按程序申报审批。2010年5月13日，琼海市规划建设局作出海建函[2010]152号《关于海南官塘温泉休闲中心二期修建性详细规划方案的审查意见》（以下简称152号文件），该意见要求万泉河公司按海建函[2007]36号文件第四、第五点要求完善，抓紧报修建性详细规划成果。2012年8月24日，琼海市规划建设局作出海建函[2012]271号《关于官塘温泉休闲中心二期设计方案的审查意见》（以下简称271号文件），该意见要求万泉河公司按要求修改完善，提供规范的修建性详细规划成果，抓紧申报审批。2013年11月13日，万泉河公司与设计公司签订《建设工程设计合同》。2015年8月25日，琼海市城乡规划委员会讨论决定原则同意万泉河公司项目二期修建性详细规划。2016年2月23日，海南省人民政府作出琼府（2016）22号《关于加强房地产市场调控的通知》，暂停办理新增商品住宅及产权式酒店用地审批。2017年4月5日，琼海市国土局对涉案土地的开发情况进行调查，制作了《琼海市闲置土地外业调查表》。2017年4月20日，琼海市国土局向万泉河公司发出《闲置土地调查通知书》。2017年10月19日，琼海市国土局作出海国土资[2017]413号文，向琼海市政府请示审议包含万泉河公司在内的企业涉嫌闲置土地初步处置方案。2017年11月7日，琼海市国土局作出闲置认字[2017]66号《闲置土地认定书》，认定涉案土地属于闲置土地。2017年11月7日，琼海市国土局向万泉河公司发出《闲置土地处置听证权利告知书》。2017年12月19日，琼海市国土局举行听证会。2017年12月29日，琼海市政府作出193号决定，认定涉案土地构成土地闲置，闲置时间超过两年，决定无偿收回涉案土地使用权并注销第0320号国土证。   原审另查明，涉案土地的青苗款已补偿到位。目前涉案土地上存在村民抢建的房屋和抢种的作物，琼海市政府已责成相关部门处理，但村民抢建、抢种的问题没有解决。   原审认为，本案争议的焦点是涉案土地未能按时开工建设，是属于政府审批迟延、政策障碍、群众上访的政府原因还是万泉河公司自身原因所致。万泉河公司在2007年取得第0320号国土证后，曾多次向建设部门提交规划设计方案等，但建设部门一直要求其完善修改修建性详细规划，直到2015年8月25日琼海市城乡规划委员会才批准万泉河公司提供的修建性详细规划，可见万泉河公司取得涉案土地后积极的报送修建性详细规划，但由于琼海市建设规划部门审批迟延的原因导致万泉河公司开发建设的迟延。2016年2月，海南省人民政府出台“双暂停”政策，根据政策的规定，万泉河公司的涉案土地必须暂停开发建设。另，在万泉河公司准备开发涉案土地时发现涉案土地上有附近村民抢建房屋和抢种作物，琼海市政府责令相关部门处理此事，但没有解决。综上，万泉河公司未能按时开发建设涉案土地是由于政府审批迟延、政策障碍和村民抢种等原因造成的，不是万泉河公司自身的原因。因此，琼海市政府作出的193号决定认定万泉河公司取得土地证至今一直未动工建设，未办理规划及施工报建手续，构成土地闲置属于认定事实不清，证据不足，应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决撤销了琼海市政府作出的193号决定。案件受理费50元，由琼海市政府负担。   上诉人琼海市政府上诉称，原审认定土地闲置为政府原因是错误的。请求撤销原审判决，改判驳回万泉河公司的诉讼请求。一、万泉河公司因自身不积极推动开发导致土地闲置已经达两年以上，符合无偿收回的条件。2007年4月13日，万泉河公司受让涉案土地取得第0320号国土证，根据法律规定，万泉河公司应当在取得土地证的一年内动工开发，即应在2008年4月13日前动工开发。琼海市建设局于2007年6月作出36号文件，告知万泉河公司规划设计条件并要求其按程序申报审批，尽快申报修建性详细规划，时效为一年。而万泉河公司在时效内不曾提交修建性详细规划，直到2010年5月13日万泉河公司才提交修建性详细规划并通过审批。万泉河公司自2007年4月13日取得土地证至2010年5月13日修建性详细规划通过，长达三年时间对涉案土地没有任何的开发推进行为，该情况不属于政府原因。2010年5月13日规划局出具审查意见要求万泉河公司完善方案并尽快报修建性详细规划，有效期一年，但是万泉河公司一直未进行任何实质性的项目推进，在一年内并未报修改后的方案，直到2015年8月25日才提交修建性详细规划并通过审批，期间闲置5年多时间。期间，2012年万泉河公司曾申报过一次修建性详细规划，琼海市规划建设局出具的271号文件明确要求不得修建别墅，对此次申报并未予以通过，再次要求其修改完善，并抓紧时间报审批。可以看出，万泉河公司不按照国家规定进行方案设计，执意要修建别墅才导致这次申报无法通过，这是万泉河公司自己的原因。这次申报没有通过后，万泉河公司仍然没有积极进行修改和申报，直到2015年才再次申报，2015年8月25日规划局对万泉河公司的修建性详细规划审批通过后，万泉河公司仍然没有任何推动进行动工开发的行为，一直没有向规划建设部门申报建设工程规划许可证，没有动工开发，一直到被认定为闲置土地，期间闲置达两年以上。   二、原审认定涉案土地的开发受“双暂停”政策的影响是错误的，“双暂停”政策并不影响万泉河公司对涉案土地的报建及开发，且“双暂停”政策出台之前，土地闲置已经满两年以上。2016年2月24日实施的“双暂停”政策仅暂停商品住宅与酒店式公寓用地审批以及新建商品住宅项目规划报建审批，并不影响万泉河公司对旅馆用地的报建。因为该项目早已经获得土地，且报建的项目并非商品房住宅，而是旅游度假酒店。《海南省人民政府办公厅关于明确存量国有建设用地清理处置工作有关问题的通知》规定，因实施“两个暂停”政策，不予审批规划报建导致土地闲置的，由住建部门出具意见，但实施“两个暂停”政策前已构成土地闲置的，不得认定为政府原因。本案中，住建部门并未出具意见认定涉案土地受“双暂停”政策的影响，且在“双暂停”政策实施以前，涉案土地已经闲置两年以上。   三、原审认定群众抢建、抢种问题没有解决系政府原因，该认定是错误的，群众侵占系万泉河公司自身原因导致，不能认定为政府原因导致的土地闲置。海南省人民政府[2015]24号《关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第二点第一条规定，对政府已经完成征地拆迁、土地补偿安置和土地交付，由于土地使用权人未按照约定规定或者约定动工开发等原因，致使周边农民或者他人占用土地进行种植或建设的，不作为政府原因造成土地闲置进行处置。1993年万泉河公司与国土管理部门签订土地使用权出让合同约定，由万泉河公司负责土地拆迁改建及费用承担，1993年已完成土地交付，且原审法院也认定涉案土地的青苗补偿已经完成。1993年万泉河公司将涉案土地使用权转让给案外人，又于2006年6月回购涉案土地后在政府的帮助下再次就补偿与村民达成一致，但万泉河公司此后长期怠于建设也并未清除附着物，导致村民再次使用土地后形成纠纷，系万泉河公司自身的原因。   被上诉人万泉河公司辩称，琼海市政府作出无偿收回万泉河公司土地使用权的决定，缺乏事实和法律依据，应当驳回琼海市政府的上诉请求。原审判决认定事实清楚，适用法院正确，判决正确，应当予以维持。一、涉案土地系成片开发土地中的一小部分，万泉河公司以出让方式受让的土地一共2000多亩，目前已经开发了90%以上，且投入的开发资金也已经远远超过了当初约定的投资总额的25%，故根据《闲置土地处置办法》的规定，涉案土地不构成闲置土地。   二、涉案土地未能按时开工建设，是由于政府规划调整、审批延迟、政策障碍、群众抢种抢建抢占阻挠等原因导致的，万泉河公司没有过错，琼海市政府不应无偿收回万泉河公司的土地使用权。（一）规划调整的影响。2004年5月批准实施的《琼海市城市总体规划》，万泉河公司名下的土地使用权用地性质为旅游度假用地；2009年8月批准实施的《琼海市官塘分区规划》，涉案土地的用地性质变更为旅游度假、停车场用地和医疗卫生用地；2015年2月批准实施的《琼海市官塘区官塘组团控制性详细规划》，涉案土地的用地性质又变更为旅馆用途和道路用地。该地块规划的不停变更，导致万泉河公司对该地块的规划设计方案不停修改，因此也直接影响了涉案土地的报建。琼海市政府在原审中提交的答辩状也承认了规划变更影响了万泉河公司的报建，这段期间的责任在政府，不在万泉河公司。（二）方案审批延迟的影响。万泉河公司2007年取得第0320号国土证后，立即向琼海市建设局申报了《关于官塘温泉休闲中心二期项目建设规划设计条件的申请》，此后，在政府部门审批过程中，有过很多修改意见和反馈意见，期间还多次变更规划，导致万泉河公司多次修改报批文件，最终，政府部门直到2015年8月25日审批通过修建性详细规划，并且该最后通过的审批意见中，对2007年审批意见的主要经济指标又做了很大的调整，规划条件也不一致，致使万泉河公司对原设计方案又要进行必要的调整和修改。（三）政策障碍的影响。万泉河公司报建的酒店项目是产权式酒店和酒店式公寓，2015年8月25日规划设计方案通过后，万泉河公司立即根据琼海市城乡规划委员会的要求，和设计公司沟通，做好设计方案的细节调整等工作，但是到了2016年2月份，海南省人民政府出台了《关于加强房地产市场调控的通知》的有关政策，对产权式酒店和酒店式公寓项目都暂停审批。此后，万泉河公司和琼海市城乡规划委员会多次咨询、沟通，该部门认定万泉河公司的酒店二期建设规划方案中涉及的产权式酒店部分，属于海南省人民政府的“两限”范围，因此暂时无法报建，并要求万泉河公司等相关政策松动后再进行该项目报建，因此项目报建也就暂停下来了。（四）群众抢种、抢建等抢占土地的影响。万泉河公司第一次取得涉案土地使用权后，依法对征地范围内的村民进行了补偿，2007年回购涉案土地后，为了开发建设，又对涉案土地上的村民进行了第二次补偿。但是，村民得知涉案土地要开工建设后，又在该地块上抢种、抢建，并在涉案土地上开辟硬化道路，抢占土地，提出无理的补偿要求。万泉河公司发布了公告，进行了制止，并将相关情况报告给琼海市政府，请求协助处理，琼海市政府也非常重视，责成嘉积镇人民政府派员到现场处理，但一直没有处理好村民的上访阻挠问题。2015年10月时任琼海市委副书记、市纪委书记和市招商局领导一行专程到万泉河公司视察酒店二期建设和地面附着物清理情况时，还批示安排公安、国土等部门深入调研，解决问题。但是，至今问题仍未得到解决，导致万泉河公司的委托单位无法进行实地查勘，设计工作难以展开，延缓了项目的申报和开工建设。   三、琼海市政府无偿收回涉案土地，违反了行政法上的信赖利益保护原则。万泉河公司2007年4月13日取得第0320号国土证后，积极进行报建，也与琼海市政府积极沟通，修改报建方案，直到2015年8月25日审批通过修建性详细规划。此后琼海市委主要领导带领相关部门的主要领导于2015年10月到涉案土地进行现场办公，要求有关部门做好涉案土地的拆迁工作，让万泉河公司进行开发建设。期间由于“双暂停”政策的实施，最后项目只能暂停报建。对此，万泉河公司是没有任何过程的，而政府部门在已经审批通过报建方案的情况下，却突然无偿收回涉案土地的行为，实际上已经违反了行政法上的信赖利益保护原则，损害了万泉河公司的合法权益。   综上，琼海市政府无偿收回涉案土地，缺乏事实和法律依据，故请求驳回琼海市政府的上诉请求，维持原判。   本案各方当事人在一审程序中向法院提供的证据材料均随卷移送本院，本院经审查核实，对原审判决定案证据的效力予以确认。   二审中，本院于2019年2月28日到涉案土地现场进行了查看，涉案土地的现状为地上基本上种满了槟榔树等作物，经目测作物种植的时间有多年，涉案土地上还有一条水泥硬化道路及房屋等建筑物。   二审查明，2013年11月13日，万泉河公司与案外人雅克设计有限公司签订《建设工程设计合同》，该合同设计项目的内容包括产权式酒店。二审本院主持询问过程中，琼海市政府称根据第0320号国土证的用地性质，涉案土地可以申请报建产权式酒店，并称在万泉河公司申请报建档案中找不到万泉河公司当时申请报建的文件。2017年10月30日，琼海市规划委员会向市国土资源局作出[2017]32号《关于协助调查琼海万泉河温泉旅游开发股份有限公司土地闲置原因的复函》，载明：第0320号国土证宗地面积为42857.41平方米，土地用途为商服用地；2009年8月31日批复实施的《琼海市官塘分区规划》，涉案土地规划性质为旅游度假用地（40668.41平方米）、停车场用地（845平方米）、防护绿地（256平方米）和规划道路用地（1088平方米）；2015年2月5日批复实施的《琼海市官塘区官塘组团控制性详细规划》，涉案土地规划性质为旅馆用地（40757平方米）和规划道路用地（2100.41平方米）。   二审另查明，2011年5月19日，万泉河公司向琼海市政府报请《关于请求解决官塘温泉休闲中心二期建设用地上抢搭抢建问题的紧急请示》，载明万泉河公司正按2010年152号文件进行修缮规划设计及土地清理工作，群众在涉案土地上抢种抢建，无理索取高额赔偿，请求政府采取强有力措施解决问题。2013年12月19日，万泉河公司向琼海市政府报请《关于请求解决官塘温泉休闲中二期建设用地场地整理问题的函》，载明万泉河公司已按照2012年271号文件完成了修编设计方案，并于2013年12月10日将中标设计方案呈报了市规建局。相应报建手续完成，立刻动工建设。但是涉案土地上存在抢种抢建问题，请求市委市政府组织力量帮助解决，以使项目建设顺利开工。2013年12月20日，琼海市政府收到《关于请求解决官塘温泉休闲中二期建设用地场地整理问题的函》后，琼海市政府的相关领导作出批示，请嘉积镇尽快组织人员调处。2013年12月27日，琼海市政府办公室向嘉积镇人民政府作出《琼海市人民政府公文处理单》，请嘉积镇人民政府按照批示精神，认真抓好落实工作。   二审查明的其他事实与原审认定的事实一致。   本院认为，土地资源是宝贵的不可再生资源，因此我国土地管理法律制度要求十分珍惜、合理利用土地，促进社会经济的可持续发展。本案的争议焦点是：涉案土地是否闲置；涉案土地闲置的原因。   一、关于涉案土地是否闲置的问题。   《海南省闲置土地认定和处置规定》第八条规定：“闲置土地面积按照国有建设用地使用权有偿使用合同约定或者划拨决定书规定的宗地面积进行认定。因特殊原因需要分割发证的，应当按照分割后的土地面积重新签订国有建设用地使用权有偿使用合同或者重新核发划拨决定书。”闲置土地的认定和处置应以宗地为基本单位。万泉河公司虽主张原以出让方式受让的土地一共2000多亩，但是在1993年将涉案土地转让给案外人并于2006年进行了回购，万泉河公司于2007年4月13日就涉案土地重新取得第0320号国土证，故涉案土地是否闲置应以第0320号国土证项下宗地进行认定。   《闲置土地处置办法》第二条第一款规定：“本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。”《海南省闲置土地认定和处置规定》第二条规定：“本规定所称闲置土地，是指具有下列情形之一的国有建设用地：（一）超过动工开发日期满1年未动工开发的；（二）超过动工开发日期满2年未完成项目投资总额25%的；（三）已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足1/3或者已投资额占总投资额不足25%，中止开发建设满1年的；（四）法律、法规规定的其他情形。”第六条规定：“本规定第二条所称动工开发日期，按照国有建设用地使用权有偿使用合同约定或者划拨决定书规定认定；没有约定、规定或者约定、规定不明确的，以实际交付土地之日起1年为动工开发日期；实际交付土地日期不明确的，以核发土地使用权证之日起1年为动工开发日期。”本案中，涉案被无偿收回的42857.4平方米的土地，琼海市政府于2007年4月13日为万泉河公司颁发了第0320号国土证，根据规定，涉案土地的动工开发日期应为2008年4月13日。涉案土地至今未动工开发，已构成闲置。   二、关于涉案土地闲置原因的问题。   第一，根据琼海市建设局2007年的36号文件和琼海市规划建设局2010年的152号文件、2012年的27××乡规划委员会2015年8月25日的会议纪要，可以看出万泉河公司取得第0320号国土证后积极向琼海市建设局申请涉案土地的建设规划条件以及多次向琼海市政府规划部门申报涉案土地的修建性详细规划方案。显然，就涉案土地万泉河公司具备动工开发的意愿。   第二，琼海市政府上诉主张涉案土地的闲置主要是由于万泉河公司延迟提交修建性详细规划所致，闲置时间已达两年。本院认为，虽然琼海市政府提交了琼海市建设局2007年的36号文件和琼海市规划建设局2010年的152号文件、2012年的27××乡规划委员会2015年8月25日的会议纪要，但以上证据无法证明万泉河公司申请报建的时间，且琼海市政府在本院主持询问时称在万泉河公司申请报建档案中找不到万泉河公司当时申请报建的文件，现有证据不能证明万泉河公司就涉案土地存在延迟申请报建的情形,故琼海市政府应承担举证不能的法律后果。琼海市政府的上述主张，没有事实根据，本院不予支持。   第三，万泉河公司于2013年12月19日向琼海市政府报请的《关于请求解决官塘温泉休闲中二期建设用地场地整理问题的函》，其自称已按照琼海市规划局2012年271号文件（作出的时间为2012年8月24日）完成了修编设计方案，并于2013年12月10日将中标设计方案呈报了市规建局。根据该函的内容，自2012年8月24日至2013年12月10日期间导致涉案土地闲置的原因在于万泉河公司延迟申请报建，责任在于万泉河公司自身。   第四，规划调整的问题。2007年4月13日万泉河公司取得的第0320号国土证记载的土地用途为商服用地；2009年8月31日批复实施的《琼海市官塘分区规划》，涉案土地规划性质为旅游度假用地（40668.41平方米）、停车场用地（845平方米）、防护绿地（256平方米）和规划道路用地（1088平方米）；2015年2月5日批复实施的《琼海市官塘区官塘组团控制性详细规划》，涉案土地规划性质为旅馆用地（40757平方米）和规划道路用地（2100.41平方米）。在万泉河公司多次申请报建及琼海市政府规划部门多次批复的过程中，涉案土地进行了两次政府规划调整，土地用途进行了改变，给万泉河公司用地产生了影响。如前所述，在涉案土地的两次规划调整时，涉案土地闲置系万泉河公司自身原因尚不足2年，不符合《闲置土地处置办法》第十四条第二款“未动工开发满两年的，由市、县国土资源主管部门按照《中华人民共和国土地管理法》第三十七条和《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条的规定，报经有批准权的人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《收回国有建设用地使用权决定书》，无偿收回国有建设用地使用权。闲置土地设有抵押权的，同时抄送相关土地抵押权人”及《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十九条“非因政府原因和不可抗力造成土地闲置，具有下列情形之一的，市、县、自治县人民政府可以无偿收回国有建设用地使用权：（一）超过动工开发日期满2年未动工开发的；（二）超过动工开发日期满2年未完成项目投资总额25%的；（三）法律、法规规定的其他情形”规定的无偿收回土地的条件，涉案土地的两次政府规划调整构成琼海市政府无偿收回涉案土地的阻却事由。涉案土地的两次政府规划调整，应重新给万泉河公司合理的动工开发时间，即两次政府规划调整时涉案土地闲置的时间应予以扣除。   第五，琼海市政府在本院主持的询问过程中陈述涉案土地可以建设产权式酒店，根据万泉河公司与案外人雅克设计有限公司签订的《建设工程设计合同》，可以认定万泉河公司2013年12月10日的申请报建方案包括建设产权式酒店。虽然2015年8月25日的会议纪要原则上同意万泉河公司的修建性详细规划，但是2016年2月23日海南省人民政府出台“双暂停”政策，产权式酒店用地审批受到政府政策的影响。2015年8月25日至2016年2月23日，涉案土地的闲置归责于万泉河公司自身；但2016年2月23日之后至2017年4月20日本案闲置土地调查时，涉案土地闲置原因应归责于为政府政策影响。   第六，涉案土地抢种抢建的问题。虽然涉案土地存在抢种抢建的现象，但涉案土地已经交付给万泉河公司使用，故涉案土地抢种抢建情形不能归责于政府原因。   综上，涉案土地虽然存在闲置的事实，但造成土地闲置有政府原因。在扣除政府原因导致涉案土地闲置的时间后，涉案土地因万泉河公司自身原因导致闲置的时间尚不足2年，不符合《闲置土地处置办法》第十四条第二款及《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十九条规定的无偿收回土地的条件。琼海市政府的193号决定将土地闲置完全归责于万泉河公司，证据不足，应予撤销。原审判决认定基本事实清楚，适用法律正确，判决结果并无不当。琼海市政府的上诉请求没有事实根据和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：   驳回上诉，维持原判。   二审案件受理费50元，由上诉人琼海市人民政府负担。   本判决为终审判决。   审 判 长 赵敬义   审 判 员 吴天月   审 判 员 吴剑萍     二○一九年三月一日   法官助理   皮小慢   书 记 员 符跃萌   附：本案适用的相关法律条文   《中华人民共和国行政诉讼法》   第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：   （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；   （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；   （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；   （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。   原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。   人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。