四川省眉山市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）川14行终94号 上诉人（原审原告）丁庆龙，男，1973年6月24日出生，汉族，住四川省洪雅县。 委托代理人袁才贵，四川达宽律师事务所律师。 委托代理人李春宏，四川达宽律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）洪雅县国土资源局。住所地，四川省洪雅县洪川镇洪州大道**。 法定代表人刘权超，局长。 出庭负责人江潮，洪雅县国土资源局党组成员（分管执法监察工作）。 委托代理人李继，四川洪运律师事务所律师。 上诉人丁庆龙因与被上诉人洪雅县国土资源局（以下简称洪雅县国土局）土地行政处罚一案，不服四川省眉山市东坡区人民法院（2018）川1402行初101号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2018年11月27日公开开庭审理了本案。上诉人丁庆龙及其委托代理人袁才贵、李春宏，被上诉人洪雅县国土局的负责人江潮、委托代理人李继到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审查明，丁庆龙系四川省洪雅县瓦屋山镇××组村民。辛光琼系四川省洪雅县瓦屋山镇××组村民，李加平系四川省洪雅县瓦屋山镇××组村民。柳龙伟、王洪伟系四川省洪雅县瓦屋山镇××组村民。2014年底，丁庆龙与辛光琼、李加平商量利用二人的宅基地联合建房事宜，二人同意丁庆龙利用他们获批的宅基地联合建房。 2014年5月8日，洪雅县国土局作出李加平《用地审批表》，同意李加平申报原基改扩建使用位于永盛村××组的集体土地（其中建设用地117平方米、未利用地33平方米），作为住宅用地。2014年6月2日，洪雅县人民政府作出洪府函〔2014〕69号《关于瓦屋山镇村民建住宅使用土地的批复》，同意李加平在永盛村×社原基改扩建使用集体土地建设用地117平方米、未利用地33平方米。2014年12月11日，洪雅县国土局作出辛光琼《用地审批表》。该审批表载明，原户主高禄祥，现户主辛光琼，同意辛光琼申报的拆迁新建使用集体土地（其中未利用地120平方米），作为住宅用地。2014年12月25日,洪雅县人民政府作出洪府函〔2014〕210号《关于瓦屋山镇村民建住宅使用土地的批复》，同意辛光琼在永盛村使用集体土地拆迁新建，其中未利用地120平方米，补充耕地（原基复耕）253平方米。 2017年9月7日，洪雅县国土局接到群众举报：丁庆龙未经国土资源管理部门批准用地，擅自在瓦屋山镇××组修建房屋。洪雅县国土局对辛光琼、李富祥进行调查询问后，于2017年9月8日向丁庆龙送达了洪国土资监停[2017]18号《责令停止违法行为通知书》，责令丁庆龙立即停止违法行为，听候处理。同日，洪雅县国土局对丁庆龙涉嫌违法占地建房的行为进行立案调查，对丁庆龙进行了询问并制作询问笔录,丁庆龙认可了其占用瓦屋山镇××组柳龙伟承包地修建本案所涉房屋一事。2017年10月20日，洪雅县国土局委托四川正信勘测有限公司对丁庆龙的建房占用集体土地进行勘测，经测绘，丁庆龙修建的房屋占地272.69平方米，硬化院坝占地494.42平方米。经查，丁庆龙共计占用瓦屋山镇××组符合土地利用规划的集体土地767.11平方米。同日，洪雅县国土局制作《关于丁庆龙非法占用土地建房的调查报告》。2017年10月23日，洪雅县国土局举行违法案件会审，对丁庆龙非法占地案进行集体讨论。2017年10月27日，洪雅县国土局向丁庆龙送达《行政处罚告知书》及《行政处罚听证告知书》，告知丁庆龙拟作出行政处罚决定的事实、理由、依据以及其享有的陈述、申辩和听证权。丁庆龙未在规定期限内提出陈述、申辩和听证。洪雅县国土局于2017年11月21日作出洪国土资罚[2017]10号行政处罚决定载明：丁庆龙未经批准占用集体土地擅自修建房屋的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条之规定，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条的规定，按照《四川省国土资源行政处罚裁量标准》对其作出以下处罚：1.责令退还非法占用的土地272.69平方米；2.没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地现状；3.并处非法占用的土地每平方米30元的罚款，共计8181元。同日，洪雅县国土局将上述文书直接送达丁庆龙，丁庆龙在送达回证上签字捺印确认并缴纳了罚款8181元。丁庆龙对上述处罚决定不服，提起诉讼，请求撤销洪雅县国土局作出的洪国土资罚（2017）10号行政处罚决定。 原审另查明，丁庆龙当庭认可，其修建的房屋位于文化站后面，准备用做避暑出租用房。修建房屋占用的是柳龙伟位于瓦屋山镇××组的集体土地，房屋占地面积272.69平方米，硬化院坝占地494.42平方米。同时丁庆龙也当庭认可洪雅县国土局于2017年9月8日对其所作的询问笔录及2017年10月20日的现场笔录。在2017年9月8日的询问笔录中，丁庆龙陈述其于2015年4月20日开始修建本案所涉房屋，该房屋占用的是柳龙伟位于瓦屋山镇××组的承包地，房屋院坝占用瓦屋山镇××组和其自己的部分承包地，房屋旁边化粪池周边平整的土地占用瓦屋山镇××组王洪全、瓦屋山镇××组曹兴荣及自己部分承包地；高禄祥申请拆迁新建，批准修建地点在老桥头，由于高禄祥不符合宅基地申请要求，故由辛光琼申请；李加平批准的是原基改建，原基改建的位置在永盛村××组；整个房屋修建的费用由丁庆龙负担。 原审还查明，辛光琼申请拆迁新建、批准地点位于瓦屋山镇老桥头，丁庆龙修建的涉案房屋占用的土地未取得合法用地手续，其修建的房屋占地符合瓦屋山镇土地利用总体规划。 原审认为，关于洪雅县国土局主体是否适格问题。依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款规定，洪雅县国土局作为洪雅县土地行政主管部门，具有对非法占用土地的行为进行行政处罚的主体资格和法定职权。关于洪雅县国土局作出的洪国土资罚[2017]10号行政处罚决定是否事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确，处罚幅度适当问题。本案中，洪雅县国土局在作出被诉行政处罚过程中，履行了立案、调查、集体讨论、处罚前告知、在充分保障了丁庆龙的陈述、申辩权、听证权的前提下作出处罚决定并依法送达，程序合法。丁庆龙虽当庭举出另一份字号一致、内容不同的处罚决定，想以此证明洪雅县国土局送达程序违法、剥夺丁庆龙听证权，但此处罚决定因超出举证期限且与本案无关联性被排除；其处罚决定做出后，取证的录音资料也与本案不具有关联系被排除。故丁庆龙称，洪雅县国土局作出处罚决定的程序不合法、剥夺丁庆龙听证权的理由，该院不予采信。另外，根据洪雅县国土局收集的相关证据，结合庭审查明的事实，充分证明2015年丁庆龙未经批准，擅自占用瓦屋山镇××组集体土地272.69平方米修建房屋的事实。丁庆龙虽提交辛光琼用地审批表、李加平建住宅用地批准书、换地协议、建房抵押金结算票据、收条等证据，但这些证据均不能证明丁庆龙已合法取得建房用地的审批手续。基于上述事实，洪雅县国土局作出的洪国土资罚[2017]10号行政处罚决定，认定事实清楚、证据确凿、程序合法、适用法律正确、处罚幅度适当。对原告的诉讼请求，该院不予支持。遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告丁庆龙的诉讼请求。 上诉人丁庆龙上诉称，原审认定辛光琼建房地点位于瓦屋山镇××组老桥头，认定上诉人提交的处罚内容为“拆除”而非“没收”的行政处罚决定书超出举证期限且与本案无关缺乏事实依据，原审认定上诉人未在规定期限内提出陈述、申辩、听证属认定事实错误。上诉人与辛光琼、李加平联合建房，不是行政相对人。辛光琼、李加平的建房手续完备、合法，并获得当地瓦屋山镇人民政府同意，对上诉人的行政处罚违背信赖利益保护原则，且会造成巨大利益损失。被上诉人拒绝上诉人的听证申请，被诉行政处罚决定程序违法、适用法律错误，虽然上诉人在原审中的请求为撤销该处罚决定，但依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十四条第一款之规定，该处罚决定应当被确认为无效。请求撤销原判并判决被上诉人作出的处罚决定无效。 被上诉人洪雅县国土局辩称，瓦屋山镇人民政府无权批准上诉人的宅基地使用权，辛光琼经批准的建房宅基地位于瓦屋山镇××组老桥头，属拆迁新建，李加平经批准的建房宅基地位于永盛村××组，系原基改建。上诉人未经批准占用土地，擅自在瓦屋山镇××组建房的事实清楚，对符合土地利用规划的违法建筑依法应当予以没收。上诉人在收到被上诉人的听证告知书后，并未在合理期限内提出听证申请。被上诉人作出的行政处罚决定证据充分、适用法律正确、程序合法。原审判处正确，上诉人的上诉理由及请求不能成立，请求驳回上诉人的上诉并维持原判。 二审审理中，上诉人丁庆龙申请被上诉人的行政执法人员曾建国出庭作证，以查明2017年9月8日询问笔录的真实性，以及证明上诉人在收到被上诉人作出的行政处罚听证告知书后，向被上诉人提出了听证申请。上诉人的该理由成立，本院通知曾建国出庭作证。二审审理中，上诉人丁庆龙提供情况说明一份，用以证明上诉人硬化的494.42平方米院坝土地权属为瓦屋山电站，不是永盛村集体土地。因上诉人提供的该情况说明与被诉行政行为不具有关联性，本院不予采纳。 本院经审理查明：一、辛光琼系高禄祥之女。2014年12月，辛光琼拆迁新建住房用地的申请获得洪雅县人民政府批准。但洪雅县国土局制作的关于辛光琼《用地审批表》中未准确反映出辛光琼取得的新建房屋宅基地地理位置，该审批表中的原申请人为高禄祥，后更改为辛光琼。2014年5月，李加平原基改建住房用地的申请获洪雅县人民政府批准；二、2015年，丁庆龙以与辛光琼、李加平合作建房为由，在洪雅县瓦屋山镇文化站后面永盛村××组柳龙伟承包的该组集体土地上修建涉案房屋一栋，共计四层、16套住房。关于涉案房屋的用途，丁庆龙在洪雅县国土局对其询问时回答“作为旅游发展出租给游客避暑居住”；三、2017年9月7日，洪雅县国土局对丁庆龙涉嫌违法占地建房立案调查。曾建国系洪雅县国土局土地执法工作人员，洪雅县国土局在对丁庆龙涉嫌违法占地建房的调查、处理过程中，曾建国系主要承办人之一；四、2017年10月27日，洪雅县国土局向丁庆龙送达行政处罚告知书、行政处罚听证告知书，送达人员为曾建国、汪亚飞，送达地点为洪雅县国土局。两份告知书均告知丁庆龙：拟没收丁庆龙在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施。行政处罚听证告知书还告知丁庆龙接到告知书三个工作日内可提出听证申请，逾期不提出视为放弃听证权利。丁庆龙予以签收；五、2017年11月21日，洪雅县国土局作出洪国土资罚[2017]10号行政处罚决定，并于当日由曾建国、刘静送达丁庆龙，丁庆龙予以签收。丁庆龙签收的该处罚决定书载明以下内容：丁庆龙未经国土资源管理部门依法批准用地，于2015年4月在瓦屋山镇占用集体土地767.11平方米，擅自修建房屋占地272.69平方米，硬化院坝494.42平方米。丁庆龙的行为违反《中华人民共和国土地管理法》第四十三条之规定。依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条之规定，决定对丁庆龙予以处罚。处罚决定第“2”项为限期拆除丁庆龙在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地现状。该处罚决定书还载明：丁庆龙在法定期限内未提出陈述、申辩和听证，视为自动放弃。该处罚决定书送达丁庆龙之后，洪雅县国土局发现向丁庆龙送达的处罚决定书中载明的“限期拆除”应为“没收”，故，该局工作人员曾建国将另一份修改为“没收”的同字号的行政处罚决定交给丁庆龙，丁庆龙未将载明为“限期拆除”的行政处罚决定书交回洪雅县国土局；六、2018年5月10日，丁庆龙及其妻子史述兰因涉案行政处罚一事，到洪雅县国土局找曾建国陈述，丁庆龙对双方谈话情况进行了录音。2018年6月19日，丁庆龙再次就涉案行政处罚一事拨打曾建国电话，并对通话进行了录音。上述录音证据载明以下主要对话内容“丁：当时发那个听证、行政处罚书的时候，你就问我要不要听证，我就给你说过要听证，但你后面没有走这些程序。曾：没有走，你明天听证都可以，听证不影响执法程序。丁：律师拿的答辩状上头写的、说的，当时我放弃了听证的权利。我当时给你说了，我要听证。曾：你现在一样的，你诉讼，质你的证。这个不存在的，不受好大的影响。丁：我说我要听证，你说你晓得了。该是哈，你答应我。曾：你要听证，你听不听都一样，你写个申请过来就行了”。二审审理中，曾建国出庭作证，对上述录音材料的真实性无异议。 本院经审理查明的其他事实与原审法院查明的事实一致，本院予以确认。 本院认为，依照《中华人民共和国土地管理法》第七十六条之规定，被上诉人洪雅县国土局对其管辖范围内的土地违法行为具有调查、处罚的法定职权。根据各方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点为，1、被上诉人洪雅县国土局作出的洪国土资罚[2017]10号行政处罚决定认定上诉人未经批准违法占地建房的证据是否确凿？2、被上诉人洪雅县国土局作出的洪国土资罚[2017]10号行政处罚决定的程序是否合法？对此，阐述理由如下： 关于焦点“1”，依照《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外”、第六十二条第三款“农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准”、及《四川省〈中华人民共和国土地管理法〉实施办法》第五十三条“农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划。凡能利用旧宅基地的，不得新占土地；确需新占土地的，由村民提出申请，经农村集体经济组织同意，乡（镇）人民政府审核，报县级人民政府批准”之规定，农村村民建住宅应当使用本集体经济组织所有的土地，且应当依法取得合法用地审批手续后方能修建。上诉人丁庆龙系洪雅县瓦屋山镇××组村民，上诉人出资修建的涉案房屋系占用洪雅县瓦屋山镇××组柳龙伟的承包地。上诉人称涉案房屋系上诉人与辛光琼、李加平联合建房，辛光琼、李加平已取得建房审批手续。但李加平系洪雅县瓦屋山镇××组村民，辛光琼系洪雅县瓦屋山镇××组村民，李加平及辛光琼通过合法审批准取得的建房用地均不是涉案房屋占用的洪雅县瓦屋山镇××组柳龙伟承包地。上诉人修建涉案房屋所占地块并没有取得任何合法的用地审批手续，其行为违反土地管理法律、法规。被上诉人洪雅县国土局在立案后，通过询问、调取辛光琼、李加平的用地审批材料、现场勘测等方式，查明了丁庆龙在土地利用总体规划范围内未批占地272.69平方米修建房屋事实，证据确凿。 关于焦点“2”，首先，虽上诉人丁庆龙诉讼中称收到两份不同的处罚决定，但经审理查明，被上诉人洪雅县国土局于2017年10月27日向上诉人送达的行政处罚告知书及行政处罚听证告知书上对拟处罚措施均明确为“没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地现状”。被上诉人于2017年11月21日在向上诉人送达行政处罚决定书后，发现行政处罚决定书载明的处罚决定中“限期拆除”有误，故再次向上诉人送达了同一字号的处罚决定更正为“没收”的行政处罚决定书。被上诉人在行政处罚决定书的文书制作上虽存在失误，但被上诉人已经及时纠正并将纠正后的处罚决定书送达上诉人，上诉人在起诉状中及庭审中亦明确表示对内容为“没收”的行政处罚决定而不服提起诉讼。故，应当认定被上诉人行政处罚决定的送达程序合法。其次，被上诉人在作出涉案行政处罚时，履行了立案、调查、询问、集体讨论、处罚前告知、送达等程序，但没有组织听证。依照《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条第一款“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。”及参照《国土资源行政处罚办法》第二十八条“对拟给予较大数额罚款或者吊销勘查许可证、采矿许可证等行政处罚的，国土资源主管部门应当制作《行政处罚听证告知书》，按照法律规定的方式，送达当事人。当事人要求听证的，应当在收到《行政处罚听证告知书》后三个工作日内提出”之规定，因涉案行政处罚决定系没收涉案房屋，该房屋价值巨大，没收决定对丁庆龙的权益有重大影响。若上诉人在规定时限内提出听证的请求，则被上诉人应当组织听证。本案中，上诉人是否在规定时限内向被上诉人提出听证申请的问题，各方当事人各执一词。丁庆龙主张其在收到行政处罚听证告知书后即提出听证申请，并提供其与曾建国对话的录音证据予以佐证。被上诉人洪雅县国土局主张丁庆龙在2017年10月27日收到行政处罚听证告知书后，没有在三个工作日内提出听证申请，丁庆龙提供的录音材料不能证明丁庆龙已口头向曾建国提出过听证申请。对此，本院认为，录音证据系丁庆龙在曾建国不知晓的情况下录制，除录音证据之外，并无其他相关证据予以佐证丁庆龙之主张。从录音证据的内容来看，曾建国并未对丁庆龙在收到行政处罚听证告知书后三个工作日内提出听证申请这一事实作出明确地肯定性回答。同时，2017年11月21日，丁庆经在收到涉案行政处罚决定书后的当日，即主动缴纳处罚决定所确定的8181元罚款。丁庆龙主动缴纳罚款的行为与其对处罚决定不服口头要求听证的陈述之间存在行为逻辑上的矛盾。结合以上分析，丁庆龙认为其在收到行政处罚听证告知书后即向被上诉人口头提出听证申请的主张，证据不充分，理由不成立。被上诉人洪雅县国土局作出的洪国土资罚[2017]10号行政处罚决定的程序合法。 综上，被上诉人洪雅县国土局作出的洪国土资罚[2017]10号行政处罚决定事实清楚、证据确实充分、适用法律、法规正确，符合法定程序。上诉人丁庆龙的上诉理由及上诉请求均不能成立，本院不予支持。经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人丁庆龙负担。 本判决为终审判决。 审判长  陈继兵 审判员  高 莉 审判员  姚俊辉 二〇一九年三月十二日 书记员  张梦蝶