四川省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）川行终65号 上诉人（原审原告）郑长明，女，1956年1月26日出生，汉族，住四川省成都市青羊区，系无民事行为能力人。 法定代理人覃某，男，1988年5月26日出生，汉族，住四川省成都市青羊区，系郑长明之子。 委托代理人覃华堂，男，1948年12月1日出生，汉族，住四川省成都市高新区，系郑长明的前夫，法定代理人覃某之父。 被上诉人（原审被告）成都市青羊区人民政府。住所地：四川省成都市青羊区江汉路**。 法定代表人詹庆，区长。 委托代理人吴苛政，四川拓泰律师事务所律师。 委托代理人尹冬生，四川拓泰律师事务所律师。 上诉人郑长明因诉成都市青羊区人民政府（以下简称青羊区政府）其他行政行为一案，不服四川省成都市中级人民法院（2018）川01行初319号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审裁定载明，原告郑长明诉称，2015年7月15日，成都市青羊区统一建设办公室张贴公告，对原告居住地西御街47号、65号院落进行居住环境改善改造。2015年8月28日，成都市青羊区房产管理局张贴公告，明确对原告居住地西御街47号、65号院落进行棚户区改造。2016年4月25日，被告青羊区政府张贴公告，明确了对原告所在院落拆迁补偿和安置方案。同日，原告出于对政府部门的信任，在被告的工作人员及其房屋共有权人原告同胞大姐郑长蓉、二姐郑长锦的引导下，没有经过任何实质权利义务的协商下签署空白版本的《成都市国有土地房屋模拟搬迁补偿安置合同》[（2016）第13-085号]。签署时成都市青羊区统一建设办公室称已达成大姐郑长蓉承诺拿18万、二姐郑长锦承诺拿15万，其余全作小妹郑长明住房安置的共识并将去公证处公证。2017年3月13日，原告在被逼无奈下将房产证原件交给被告，原告遂收到了被告直接转账到原告卡上的所谓拆迁补偿款项共计1027796元。2017年10月20日拿到合同时才得知原告的两个同胞姐姐合计收到88万元。原告认为，被告不按照国家及省市政府的相关规定对原告进行原地安置，也没有对原告进行公平公正的市场价值补偿，导致原告现在生活异常困难。遂提起本案诉讼，请求法院判决被告青羊区政府作出的针对原告房屋的模拟拆迁决定行为违法。 被告青羊区政府辩称，1.原告提出诉讼的时间已经超过法定时限。被告于2016年4月25日发布《成都市青羊区国有土地上房屋模拟搬迁补偿方案公告》，原告于2016年6月9日签署《成都市国有土地上房屋模拟搬迁补偿安置合同》[（2016）第13-085号]，并于2018年4月18日之后向成都市中级人民法院提起诉讼。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条，原告提出诉讼的时间已经超过法定期限。2.被告是对本案所涉房屋征收与补偿工作作出相关行政行为的适格主体。根据国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款的规定，被告是对房屋征收与补偿工作作出相关行政行为的适格主体，有权作出相关房屋模拟搬迁补偿方案。3.被告对本案所涉房屋征收与补偿工作作出的全部行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。4.就原告的房屋补偿费用，被告已进行全面完整的补偿、补助、补贴、奖励等并已全部实际支付，且未造成原告诉称的拆房导致的财产损失。 一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定“提起诉讼应当符合下列条件：。（三）有具体的诉讼请求和事实根据；。”本案中，原告郑长明认为被告青羊区政府针对其作出的模拟房屋拆迁决定违法而提起本案诉讼，但原告并未向法庭提交被告针对其作出的模拟房屋拆迁决定，据其陈述，其认为被告作出被诉拆迁决定，系根据被告作出模拟拆迁补偿方案公告推断而出。对此，原告提交了青羊区政府作出《成都市青羊区国有土地上房屋模拟搬迁补偿方案公告》（以下简称《公告》）以及《成都市青羊区国有土地上房屋模拟搬迁安置补偿方案》（以下简称《方案》）等作为证据。其中，《公告》载明：“成都市青羊区西御街片区（西御街47号、65号地块）是我市棚户区改造项目，成都市青羊区房产管理局负责组织本项目的房屋模拟搬迁补偿工作，成都市青羊区统建办作为该项目的具体实施单位。”《方案》载明：“三、搬迁方式本项目搬迁采用签订附生效条件的补偿安置合同的方式：（一）在模拟搬迁签约期限内，签订模拟搬迁补偿安置合同的户数达到100%的，合同生效，双方当事人应当按照合同约定履行协议；（二）在模拟搬迁签约期限内，签订模拟搬迁补偿安置合同的户数不足100%的，终止模拟搬迁，已签订的模拟搬迁补偿安置方案不生效。”可见，案涉搬迁并非采取由政府作出决定的方式进行。由于本案现有证据无法证明被告青羊区政府作出了针对原告郑长明的模拟房屋拆迁决定行为，即原告无法证明其所诉行政行为存在，故原告所诉没有事实根据。原告郑长明提起本案诉讼，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定的起诉条件。 综上，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项、第三款之规定，裁定：驳回原告郑长明的起诉。 郑长明不服，上诉称：被上诉人对上诉人所在地块不按国家的相关政策及法律、法规进行补偿，就将上诉人房屋拆毁，剥夺了上诉人依法享有的合法权益。被上诉人不依法给予上诉人安置补偿的选择权，不依法计算附属院落面积，不按补偿时间节点以及不按成都市国土资源局评估的市场价计算赔偿数额。青羊区政府、成都市青羊区房产管理局及成都市青羊区统一建设办公室共同组织、参与、实施了拆迁行政行为，三行政机关应为共同被告。请求二审法院：1.判决撤销一审裁定；2.判决青羊区政府对上诉人房屋的模拟搬迁决定违法；3.判决成都市青羊区房产管理局及成都市青羊区统一建设办公室对上诉人房屋的模拟拆迁行为违法；4.判决撤销2016年6月9日成都市青羊区房产管理局及成都市青羊区统一建设办公室与上诉人签署《成都市国有土地房屋模拟搬迁补偿安置合同》违法；5.判决被上诉人依照政府相关法律法规及其规定对上诉人进行合法拆迁安置或补偿，按照市场价值补偿上诉人房屋的价值差异款4936656元人民币；6.判决被上诉人赔偿强拆上诉人的房屋所造成的损失80万元人民币；7.判决被上诉人承担本案的诉讼费用。 本院认为，一审法院通过听证向上诉人释明，上诉人明确表明将诉讼请求固定为“请求法院判决被告青羊区政府作出的针对原告房屋的模拟拆迁决定行为违法”，在起诉状中，上诉人手写增加了“即《成都市青羊区国有土地上房屋模拟搬迁安置补偿方案》”这一诉请。据此，上诉人的诉讼请求为确认征收决定以及该《方案》违法。 根据《方案》载明在模拟搬迁签约户数达到100%时，安置补偿合同生效。因此，本案中被上诉人未作出征收决定，上诉人诉称的行政行为即征收决定不存在。 根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条的规定，在国有土地上房屋征收与补偿过程中，房屋征收补偿方案是房屋征收部门与被征收人达成补偿协议和市县级人民政府作出补偿决定的重要依据。但房屋征收补偿方案并非针对单个权利主体，而是针对所有被征收人作出的征收补偿标准和方式。对单个权利主体的权益产生实质影响的是其后的补偿协议或补偿决定。本案中，上诉人在起诉状和上诉状以及听证中均表示，对所签订的《成都市国有土地上房屋模拟搬迁补偿安置合同》[（2016）第13-085号]有异议。换言之，《方案》是安置补偿协议的前置阶段行为，属行政程序尚未终结的不成熟的行政行为，并不单独对外产生效力，人民法院单独对方案进行审查，也不符合诉讼经济、便利的原则。 需要指出的是根据上诉人在一审中提交的由成都市青羊区政府作出的《公告》《方案》，在该公告和补偿方案中记载“成都市青羊区西御街片区（西御街47号、65号地块）是我市棚户区改造项目，成都市青羊区房产管理局负责组织本项目的房屋模拟搬迁补偿工作，成都市青羊区统建办作为该项目的具体实施单位”。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条以及《四川省国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条的规定，模拟搬迁是国有土地上房屋征收的一种方式，并不改变由于公共利益由政府主导实施征收的性质。且根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项明确将房屋征收补偿协议纳入行政诉讼受案范围。因此，上诉人可就模拟搬迁协议以及强拆行为向管辖法院提起行政诉讼。因此，一审裁定驳回上诉人起诉并无不当，上诉人要求撤销一审裁定的请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长 李 旭 审判员 谢胜山 审判员 王晓东 二〇一九年三月二十七日 书记员 李 凡