四川省成都市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）川01行终310号 上诉人（原审原告）新都区大丰美致兰家具厂。住所地：成都市新都区大丰街道太平五社。 法定代表人邓启林，经营者。 被上诉人（原审被告）成都市新都区人民政府大丰街道办事处。住所地：成都市新都区大丰街道仁爱路**。 法定代表人易维昌，主任。 委托代理人刘庆，四川诚伦律师事务所律师。 委托代理人陈高繁，四川诚伦律师事务所律师。 上诉人新都区大丰美致兰家具厂（以下简称“美致兰家具厂”）因诉被上诉人成都市新都区人民政府大丰街道办事处（以下简称“大丰街办”）环境保护行政管理一案，不服双流区人民法院作出的（2018）川0116行初86号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 原审法院审理查明，美致兰家具厂于2002年3月27日注册，办理了营业执照，经营者：邓启林，经营范围：自产自销木制家具。2003年5月,邓启林与新都区大丰镇太平村（现新都区大丰街道太平社区）签订了《租用土地协议书》及《土地使用权流转补充协议》，租期24年，即自2003年5月18日至2027年12月31日，租地用途为建厂。后美致兰家具厂在此修建厂房。美致兰家具厂至今未办理环保、规划、土地等相关审批手续。现美致兰家具厂厂房所在区域的城镇规划为公园绿地。2017年5月22日，四川省环境保护厅、四川省经济和信息化委员会联合印发《关于对环境违法违规“散乱污”企业实施强制停电措施的通知》（川环发〔2017〕28号）（以下简称省厅28号），主要内容为：实施强制停电的企业范围、实施停电、恢复供电程序、要求，其中“（一）停电程序。各级环保部门将需要采取强制停电的企业及时通报同级经信部门（电力运行主管部门），经信部门接到同级环保部门通报后，在确保安全、妥善处理居民生活用电和办公用电的情况下，将需要采取强制停电企业的停电时间、停电范围等及时书面通知当地电力供应企业。停电由同级环保部门会同经信部门现场组织，电力供应企业实施停电措施”。2017年10月10日，成都市人民政府办公厅印发《进一步加强“散乱污”工业企业清理整治工作方案》（成办函〔2017〕168号）文件（以下简称市府168号），该文件载明清理整治范围，即“‘散乱污’工业企业是指不符合产业政策和当地产业布局规划，未办理发改、土地、规划、环保、工商、质监、安监、电力等相关审批手续，不能达标排放的工业企业”；第五点载明责任分工，即“区（市）县政府是‘散乱污’工业企业清理整治的主体责任单位，具体组织实施本辖区内‘散乱污’工业企业的清理整治工作，严格按照‘散乱污’工业企业整治清理工作安排，制定工作方案…”。2017年11月6日，成都市新都区人民政府办公室印发《成都市新都区“散乱污”工业企业清理整治工作方案》（新都府办发〔2017〕84号）（以下简称区府84号），该文件第四点“整治清理进度”要求：（一）排查甄别阶段“各镇（街道）、工业区管委会…在前期工作基础上，进行全域排查，按“三个一批”原则提出甄别意见…建立分类处置台账”；（二）整改治理阶段“1.对关闭类的工业企业：各镇（街道）、工业区管委会会同相关部门开展联合执法，于2017年12月30日前实现“两断三清”。第五点“责任分工”，即“各镇（街道）…是‘散乱污’工业企业清理整治的主体责任单位，负责具体组织实施本辖区内‘散乱污’工业企业清理整治工作，严格按照‘散乱污’工业企业整治清理工作安排，对‘散乱污’工业企业进行摸底排查和分类处置…”。大丰街办作为‘散乱污’工业企业清理整治的主体责任单位，按照上级政府、部门上述文件要求，对辖区内企业进行全域排查，对‘散乱污’工业企业进行摸底排查和分类后，提出甄别意见，将美致兰家具厂等4家企业列入报请实施断电强制措施的“散乱污”工业企业名单，报送新都区环保局。美致兰家具厂认为大丰街办并无职权认定被告为“散乱污”工业企业，遂提起行政诉讼，请求确认大丰街办将美致兰家具厂认定为“散乱污”工业企业的行为违法。 原审法院认为，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十八条“市辖区、不设区的市的人民政府，经上一级人民政府批准，可以设立若干街道办事处，作为它的派出机关”的规定，大丰街办是新都区人民政府的派出机关，具有在大丰街道行使相关行政管理的职能。按照省厅28号、市府168号、区府84号文件要求，对环境违法违规“散乱污”企业实施强制停电措施的流程是，镇（街道）作为‘散乱污’工业企业清理整治的主体责任单位，对辖区内“散乱污”工业企业进行摸底排查和分类，提出甄别意见，报送环保部门，环保部门将需要采取强制停电的企业通报经信部门，经信部门在确保安全、妥善处理居民生活用电和办公用电的情况下，将需要采取强制停电企业的停电时间、停电范围等及时书面通知电力供应企业。停电由环保部门会同经信部门现场组织，电力供应企业实施停电措施。由此可见，是否纳入需要采取强制停电的企业，系环保部门确定，并非镇（街道），大丰街办未向美致兰家具厂作出行政行为，美致兰家具厂起诉大丰街办，缺乏事实根据。因美致兰家具厂至今未办理环保、规划、土地等相关审批手续，大丰街办将原告等4家企业列入报请实施断电强制措施的“散乱污”工业企业名单，向新都区环保局报送，大丰街办该报送行为，是作出行政行为而实施的准备、层报的过程性行为，依照《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为”的规定，不属于人民法院行政诉讼的受案范围，美致兰家具厂请求确认被告将其认定为“散乱污”企业的行为违法的起诉，本院依法予以驳回。遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）、（四）项、《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（六）项的规定，裁定：驳回新都区大丰美致兰家具厂的起诉。案件受理费依法不交纳，新都区大丰美致兰家具厂预交的案件受理费50元退回新都区大丰美致兰家具厂。 宣判后，上诉人美致兰家具厂不服，向本院提起上诉称，大丰街办的认定是一个最终的结论性行政行为；美致兰家具厂的诉讼请求是确认大丰街办认定“散、乱、污”企业的行为违法，而不是确认报送企业名单的行为违法；大丰街办没有认定“散、乱、污”企业的法定职权。原审法院适用法律错误，认定事实不清，请求撤销原审裁定，并裁定双流区人民法院继续审理该案。 被上诉人大丰街办二审中未提交答辩意见。 本院查明的案件事实与原审判决一致。以上事实有当事人的陈述，营业执照，《成都市新都区“散乱污”工业企业清理整治工作方案》（新都府办发〔2017〕84号），《进一步加强“散乱污”工业企业清理整治工作方案》（成办函〔2017〕168号），城镇规划图，土地流转协议及补充协议等证据在卷予以佐证。 本院认为，本案争议焦点是大丰街办认定美致兰家具厂为“散、乱、污”企业是最终结论性行为还是准备层报行为。《大丰街办依据《成都市新都区“散乱污”工业企业清理整治工作方案》（新都府办发〔2017〕84号）确定的分工，负责排查甄别本区域内“散乱污”企业。大丰街办根据《进一步加强“散乱污”工业企业清理整治工作方案》（成办函〔2017〕168号）文件，将上诉人美致兰家具厂列入排查出的“散乱污”企业名单。而依据《关于对环境违法违规“散乱污”企业实施强制停电措施的通知》（川环发〔2017〕28号）（以下简称通知），强制停电流程是：镇（街道）将排查出来的名单报送环保部门，环保部门将需要采取强制停电的企业通报经信部门。停电由环保部门会同经信部门现场组织，电力供应企业实施停电措施。排查名单层报环保部门后，采取强制停电还需经环保部门通报经信部门后实施，故前期大丰街办排查的“散乱污”企业名单及报送，系行政机关之间根据政府文件责任分工实施的过程性行政行为，具有非“对外性”、“非终局性”。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为”的规定，大丰街办排查“散乱污”企业的行为并不属于人民法院行政诉讼的受案范围。原审裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法。上诉人美致兰家具厂的上诉请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 一审、二审案件受理费依法不予缴纳。 本裁定为终审裁定。 审判长  曹巍 审判员  陈楠 审判员  王健 二〇一九年三月二十八日 书记员  郁莲