黑龙江省齐齐哈尔市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）黑02行终35号上诉人（原审被告）齐齐哈尔市自然资源局（原齐齐哈尔市国土资源局），住所地齐齐哈尔市龙沙区卜奎南大街571号。法定代表人崔凤臣，该局局长。委托代理人葛林，该局工作人员。委托代理人金丽花，黑龙江普仁律师事务所律师。被上诉人（原审原告）齐齐哈尔金安保安押运守护有限责任公司，住所地齐齐哈尔市龙沙区喜庆路26号。法定代表人姜英军，该公司董事长。委托代理人郭健，该公司办公室主任。委托代理人湛宏，该公司车管部部长。上诉人齐齐哈尔市自然资源局（以下简称市自然资源局）与被上诉人齐齐哈尔金安保安押运守护有限责任公司（以下简称金安押运公司）因土地行政处罚一案，不服齐齐哈尔市龙沙区人民法院（2018）黑0202行初78号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。原审法院经审理查明，2003年6月16日，金安押运公司依法通过中国建设银行股份有限公司齐齐哈尔分行委托黑龙江省龙法拍卖有限责任公司进行的竞拍程序，取得了原齐齐哈尔创奇电器公司所有的坐落于齐齐哈尔市××开发区××路××房产、土地（土地证编号为齐政土［1995］110号、齐齐哈尔市国有土地使用权抵押证书土押字［97］第13号、面积4478.36平方米），但金安押运公司至今未办理涉诉土地使用权的变更登记，现该土地使用权人仍系齐齐哈尔创奇电器公司。2017年2月22日，市自然资源局开始对金安押运公司涉嫌未经批准、改变土地使用用途的行为展开调查，并于4月7日受理了金安押运公司未经批准、改变土地使用用途案。后于9月19日向金安押运公司送达了行政处罚告知书、行政处罚听证告知书，并组织了听证。2018年4月16日，市自然资源局作出齐国土执罚字（2017）51号行政处罚决定书，认定金安押运公司未经国土部门批准，擅自将“工业用地”改变为“商服用地”，其改变土地用途的行为，违反了《黑龙江省实施办法》第二十条的规定，依据上述办法第五十四条的规定，对金安押运公司违法用地面积4，486.34平方米土地处以每平方米20元的罚款，罚款共计89，726.80元。经查，甲方齐齐哈尔市土地管理局（出让方）与乙方齐齐哈尔创奇电器有限公司（受让方）于1995年6月27日签订《国有土地使用权出让合同》，合同约定：甲方出让给乙方的地块位于南苑，面积为4,478.36平方米，本合同项下的出让土地，按照批准的总体规划是建设工业项目。在出让期限内，如需改变本合同规定的土地用途，当取得甲方和城市规划行政主管部门批准，依照有关规定重新签订土地使用权出让合同，调整土地使用权出让金并办理土地使用权登记手续。齐齐哈尔市人民政府于1995年11月22日作出齐政土［1995］110号《关于齐齐哈尔创奇电器有限公司用地批复》，批复如下：一、同意你公司使用南苑外商投资区国有土地4478.36平方米，作为你公司生产用地；二、土地使用期限为五十年，自1995年6月26日至2045年6月25日。三、在使用土地期间，按《土地使用证》确定的使用土地范围、面积、用途、合理使用土地。另查明，依据1995年6月27日签订《国有土地使用权出让合同》，以及齐齐哈尔市人民政府于1995年11月22日作出齐政土［1995］110号《关于齐齐哈尔创奇电器有限公司用地批复》显示，涉诉土地面积均为4，478.36平方米，市自然资源局作出的齐国土执罚字（2017）51号行政处罚决定书，认定违法用地面积4，486.34平方米，产生面积误差原因系因市自然资源局进行了重新测量，实测土地面积为4，486.34平方米。原审法院认为，市自然资源局具有对辖区内违法改变土地使用性质行为进行查处的法定职权。从本案证据看，市自然资源局认定金安押运公司擅自改变国有土地使用性质的证据无法形成完整证据锁链，直接证明金安押运公司对竞拍所获土地的使用性质进行了实质性变更，而仅以2003年6月16日金安押运公司拍卖取得涉诉土地使用权后，未申请对土地性质变更为由，于2017年2月22日对此案展开调查，2018年4月16日对金安押运公司实施行政处罚，且市自然资源局在行政处罚中认定违法用地面积为4，486.34平方米，并以此面积作为处罚依据，与金安押运公司取得土地使用权的面积4，478.36平方米，二者数值不相一致，由此导致的处罚金额也不尽相同，自然资源局对此没有进行合理解释，因此市自然资源局作出的行政行为，属于明显不当。综上，市自然资源局作出的行政处罚，主要证据不足，且处罚明显不当，应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（三）项之规定，判决：撤销市自然资源局于2018年4月16日作出的齐国土执罚字［2017］51号行政处罚决定书。市自然资源局上诉称，请求撤销一审判决，依法改判。理由：1.原审判决认定事实错误。金安押运公司未经批准擅自改变土地用途将“工业用地”变为“商服用地”，金安押运公司的行为违反了《黑龙江省实施办法》第二十条的规定，该事实有现场勘查及询问笔录、照片等证据证实，市自然资源局依据上述办法第五十四条的规定，对金安押运公司进行行政处罚适用法律正确。金安押运公司经历了两次转让，但企业性质未发生变化。金安押运公司经营范围为“武装守护押运、门卫、巡逻、守护等”，其企业用地性质属于商服用地，即经营性服务业建筑及相应附属设施用地中“214商业用地”的范围。而申请该地的齐齐哈尔市创奇电器有限公司经营范围为“电气机械和器材制造业”，其企业用地性质属于“221工业用地”范围。金安押运公司在竞拍取得该土地后，并未依法申请对土地使用权进行变更，也未依法申请对土地性质变更，因此，金安押运公司改变土地用途的行为确实存在，对其行政处罚无任何错误。根据《最高人民法院关于审理商品房买卖合同纠纷案件适用法律若干问题的解释》的规定，房屋测量存在误差是被法律允许的，原审法院认定市自然资源局处罚面积与金安押运公司取得土地面积测量存在7.89平方米在误差正常范围内，不属于明显不当。金安押运公司辩称，请求驳回上诉，维持原判。1.原审法院认定事实清楚。自然资源局在对我公司实施行政处罚的过程中，严重违法、弄虚作假。根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第五章第六十条“国家实行土地使用权和房屋所有权登记发证制度”之规定，我公司于2003年6月依法取得该处土地及房产后，由于一直无法联系到原土地及房产所有人，因欠缺相关材料，导致无法办理土地及房产过户登记手续，并非上诉人所称的“我公司为规避应承担的相关税费，在取得土地后并未进行任何变更”。目前，土地及房产相关证照上登记的仍是原所有人。市自然资源局对我公司做出的行政处罚，认定的违法主体明显是错误的。我公司不存在“少部分使用也是改变用途的事实”。2.原审法院判决适用法律正确。市自然资源局对我公司实施行政处罚用地面积为4,486.34平方米，而我公司土地抵押权证上用地面积为4,478.36平方米，二者数值不一致，数值相差7.98平方米，导致处罚金额不相同。上诉人用最高法《关于审理商品房买卖合同纠纷案件适用法律若干问题的解释》中的相关规定，解释其土地测量面积误差问题很是牵强，同时在实施处罚的过程中，上诉人并未对土地测量面积与证照土地面积不一致问题向我公司做出任何更正和说明。二审经审理查明的事实与一审一致，本院予以确认。本院认为，《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第八条第二款规定，土地使用权出让应当签订出让合同。第十七条第一款规定，土地使用者应当按照土地使用权出让合同的规定和城市规划的要求，开发、利用、经营土地。根据上述规定，土地使用者以出让方式取得土地使用权，应当签订土地出让合同，并按照合同规定使用土地。《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第二款规定，未按合同规定的期限和条件开发、利用土地的，市、县人民政府土地管理部门应当予以纠正，并根据情节可以给予警告、罚款直至无偿收回土地使用权的处罚。《黑龙江省实施办法》第二十条规定，土地使用者应按合同规定开发、利用和经营土地、需要改变土地使用权出让合同规定的土地用途的，应当征得出让方同意并经土地所在市、县人民政府土地管理部门和城市规划部门批准，并按本章规定重新签订出让合同，调整出让金，办理土地使用权登记，换领土地使用证。《黑龙江省实施办法》第五十四条规定，土地使用者未按土地使用权出让合同规定的期限和条件开发、利用土地的，市、县人民政府土地管理部门应当予以纠正，并处以每平方米十元至五十元的罚款；情节严重的，无偿收回土地使用权。《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条规定行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。根据上述规定，土地使用权人如需要改变土地用途，应当征得出让方同意，并经土地所在市、县人民政府土地管理部门和城市规划部门批准。本案齐齐哈尔市土地管理局（出让方）与齐齐哈尔创奇电器有限公司（受让方）于1995年6月27日签订《国有土地使用权出让合同》，合同约定：出让土地按照批准的总体规划是建设工业项目。金安押运公司于2003年6月16日通过竞拍程序，取得涉案土地使用权，但金安押运公司未与市自然资源局签订土地使用权出让合同。根据上述法律、法规规定，擅自改变土地用途是指土地使用者未按土地使用权出让合同规定的期限和条件开发、利用土地，而金安押运公司尚未与市自然资源局签订土地使用权出让合同，市自然资源局根据齐齐哈尔创奇电器有限公司与齐齐哈尔市土地管理局签订的《国有土地使用权出让合同》约定的土地性质认定金安押运公司擅自改变土地用途认定事实不清。同时，根据上述规定，市自然资源局对金安押运公司作出行政处罚，应当履行责令限期改正程序，根据情况作出处罚。市自然资源局未履行上述程序，直接作出罚款的行政处罚，程序违法。市自然资源局作出的行政处罚认定事实不清，适用法律错误，依法应予撤销。一审法院判决撤销该行政处罚并无不当。综上，原审判决认定事实清楚，证据确实充分，适用法律、法规正确应依法予以维持。上诉人齐齐哈尔市自然资源局的上诉请求不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人齐齐哈尔市自然资源局负担。本判决为终审判决。审判长  单克杰审判员  郭春丽审判员  王春华二〇一九年三月十四日书记员  王 迎