广东省韶关市武江区人民法院行 政 判 决 书（2018）粤0203行初364号原告：龚早莲，女，1960年5月12日出生，汉族，广东省韶关市人，农民，住广东省韶关市武江区。委托代理人：曾敏霞，广东中泰律师事务所律师。被告:韶关市武江区龙归镇人民政府，地址：广东省韶关市武江区龙归镇益龙路**。法定代表人：刘武，镇长。委托代理人：徐双华，该镇综治办工作人员。委托代理人：丘志斌，广东秦唐律师事务所律师。原告龚早莲诉被告韶关市武江区龙归镇人民政府（以下简称龙归镇政府）镇政府行政处罚(原案由镇政府行政命令)纠纷一案，原告于2018年11月14日向本院提起行政诉讼。本院于2018年11月19日立案受理后，于2018年11月22日向被告送达起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年2月28日公开开庭审理本案。原告龚早莲及其委托代理人曾敏霞，被告龙归镇政府的委托代理人徐双华、丘志斌到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。龙归镇政府于2018年11月8日对龚早莲作出《关于对龚早莲领取不当得利责成退缴的决定》，内容有“在南水水库供水工程租用过程中，你领取了“车田子”（（地名租地面积2560平方米（128米×20米），共款68928元。经核查，此地块地名不是“车田子”，你所领取的这笔款项属于不当得利，本府决定，限你在接到本决定后15天内将上述款项退回本府，逾期不退还，本府将依法启动法律程序，诉讼于人民法院或向区公安分局经侦部门报案进行依法处理。如你不服此决定，可在10个工作日内向上级有关部门申请复议，复议期间不影响本决定的执行。”原告龚早莲诉称，原告是韶关市武江区龙归镇寺前村委会新柴桑队土生土长的农民，位于韶关市××前××小组××、ＳＱ30车田子地块是原告自家的自留地，一直以来都是由原告使用管理。由于政府启动南水水库供水工程需要租用原告的土地，为了这项重大民生工程,原告积极配合政府的租用行为，并基于此原告领取了政府租用土地的款项，合计68928元。但日前被告居然对原告作出《关于对龚早莲领取不当得利责成退缴的决定》，《决定》中被告以地名不是“车田子”为由要求原告退回上述款项，原告不服该《决定》,请求法院判决：1.撤销龙归镇政府作出的《关于对龚早莲领取不当得利责成退缴的决定》；2.被告承担本案诉讼费用。龚早莲在诉讼中提交的证据有：1.身份证,用以证明原告的诉讼主体资格;2.租地合同(2013.4.30)、土地租用合同(2015.11.1)、租地合同(2018.11.6),用以证明涉案地块是原告的自留地，一直以来都由原告经营管理;3.关于对龚早莲领取不当得利责成退缴的决定,用以证明因南水水库供水工程的启动，原告的自留地被政府租用,被告以地块不是“车田子”为由要求原告退还租用款项;4.征地（拆迁）清点丈量登记表,用以证明政府因南水水库供水工程要租用土地对原告自留地“车田子”、“土头坝”地块进行清点丈量,当时的镇工作组、村委会等部门已确认涉案地块“车田子”、“土头坝”为原告使用;5.韶国土资武（执法告）字[2018]98号《行政处罚告知书》,用以证明案涉土地是新柴桑村邓兴否的土地，132平方米是涉案土地的一部分;6.协议书,用以证明电站尾水的土地也是邓兴否的土地，也是涉案土地的一部分;7.户口本,用以证明邓兴否与龚早莲是夫妻关系。被告龙归镇政府辩称，一、本案未经复议前置程序，人民法院不应受理。根据《行政复议法》第十六条“公民、法人或者其他组织申请行政复议，行政复议机关已经依法受理的，或者法律、法规规定应当先向行政复议机关申请行政复议、对行政复议决定不服再向人民法院提起行政诉讼的，在法定行政复议期限内不得向人民法院提起行政诉讼。”第三十条“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。”的规定,原告不享有被临时租用土地的使用权，其认为我镇据此作出要求其退还冒领的补偿款决定侵害其利益，依法应申请行政复议，未经复议前置程序，人民法院不应受理。二、我镇作出《关于对龚早莲领取不当得利责成退缴的决定》证据充分，符合法律规定，程序合法。龙归镇寺前南水水库供水工程项目由我镇具体实施。我镇因建设龙归镇寺前南水水库供水工程项目临时租用原告所在的新、老柴桑村的沿线土地符合《粤国土资利用发（2016）35号文》规定，并按《粤国土资规字（2016）1号》等相关规定作出补偿。因新柴桑村与老柴桑村对租用的沿线土地地名水心坝有争议，两村村民以该地水心坝存在权属争议为由请求我镇不能将租用土地的补偿款发放到任何一方。原告为达到领取补偿款的目的，在丈量土地时利用自己是新柴桑村小组长的身份,将有争议地名水心坝改为地名车田子，以车田子地名领取了寺前南水水库供水工程项目临时租地补偿款占为己有。新、老柴桑村村民发现后，向我镇举报，经我镇调查属实。因我镇未实际租用原告的地名车田子土地，原告领取租地补偿款没有法律依据。我镇租用的地名水心坝有权属争议，在争议未解决前，依法不能发放到争议的任何一方。且租用土地补偿款归属村集体所有，经查,原告所在村集体成员没有授权其领取土地补偿款，因此，原告领取该项补偿款没有法律依据。2018年9月7日，我镇综治办向原告发出通知，要求将涉案款项退还，但原告收到通知后置之不理。2018年11月8日，我镇作出《关于对龚早莲领取不当得利责成退缴的决定》,送达给原告，并告知复议程序。综上所述，我镇作出具体行政行为的证据确凿，适用法律法规正确，程序合法。原告起诉理由缺乏依据，依法不能成立。根据《行政诉讼法》第六十九条规定，请求法院依法维持我镇作出的具体行政行为。龙归镇政府向本院提供作出被诉行政行为的证据、依据有：1.《关于南水水库供水工程项目有关问题的会议纪要》韶关市政府工作会议记要（2016）167号,用以证明被告租用土地的合法性和作出具体行政行为的主体资格;2.征地（拆迁）清点丈量登记表,用以证明原告将地名为水心坝填写为车田子;3.寺前南水水库供水工程项目租地补偿资金发放明细表第02批,用以证明原告以地名车田子领取了租地补偿款;4.申请书,用以证明新柴桑村与老柴桑村对租用地名水心坝有争议，两村村民请求被告不能将租用土地的补偿款发放到任何一方;5.调查笔录,用以证明被告调查核实原告将地名水心坝改为车田子;6.通知及图片,用以证明被告于2018年9月7日已将要求退回领取车田子租地款的通知送达原告;7.关于对龚早莲领取不当得利责成退缴的决定书及文书送达回证,用以证明决定书已送达原告，并告知救济途径;8.租地合同,用以证明租用的土地叫“水心坝”。经庭审质证，对被告龙归镇政府提交的8份证据、依据，原告龚早莲的质证意见如下：证据1无异议；证据2三性无异议，证明内容有异议，该证据已经经过公示，被告不能将未确定的事实说原告将“水心坝”填写为“车田子”，因为“车田子”就是案涉土地的地名，原告并没有篡改；证据3证明内容有异议，所有的款项都是直接发放到村民手上，并不是被告所称归集体所有，要经过授权才能够领取土地补偿款；证据4与本案无关；证据5证明内容有异议，是举报人的举报内容,并没有经过被告核查，被告只是做了个笔录；证据6、7无异议；证据8涉案土地一直由原告对外出租，被告提交的租地合同并没有实际履行。对原告龚早莲提交的7份证据，被告龙归镇政府的质证意见如下：证据1无异议；证据2三性及证明内容均有异议，该组证据显示是“车田子”，实际上不是案涉的土地；证据3三性均无异议；证据4三性均无异议，证明内容有异议，实际征用的土地不是“车田子”；证据5、6真实性无异议，关联性及证明内容有异议，该证据与本案无关，该告知书不能够证明该土地属于龚早莲；证据7三性均无异议，证明内容有异议，户口本不是证明夫妻关系的有效证明。经审理查明，2013年4月30日，邓兴否（甲方）与武江区韶重沙石经营部（乙方）签订《土地租用合同》，约定“一、甲方将其自留地车田子出租给乙方堆放河砂使用。二、租期从2013年5月1日至2015年5月1日止。三、租金按每月500元收取，每年的租金合计6000元于当年8月15日前付清。四、租用土地面积约四亩，甲方拥有土地所有权，对场地及周边界线实行分清管理。……”2013年9月10日，老柴桑村民小组、新柴桑村民小组（甲方）与郑力才、郑家年（乙方）签订《租地合同》。约定“一、租赁土地年限、名称及范围：甲方将位于龙归镇新××3**线边水心坝荒坝（又名土头坝）租于乙方使用，范围：上至电站脚码头路为界，下至明造石灰厂为界。租赁期限共计三十年时间，从2013年9月10日至2043年9月10日止。二、租金及租金缴纳方式：……”2015年11月1日,邓兴否（甲方）与李海红（乙方）签订《租地合同》，约定“一、甲方位于龙归镇寺前村委新柴桑村管辖范围车田子地，自家自留地和村集体分配的责任地出租给乙方停放车辆使用。二、范围：东以高压线杆（西变压器往东第三条高压杆为界），南屋边，西至路口边电话线下（不包括鱼塘），北以公路杆线内为界。三、从2015年11月1日至2018年11月1日止，租期时间定三年，租金10000元。四、甲方拥有土地所有权，乙方拥有使用权对场地及周边界线实行分清管理，长60米、宽70米，6.29亩。……”2018年11月6日,邓兴否（甲方）与武江区林静汽车服务有限公司（乙方）签订《租地合同》，约定“一、甲方将位于龙归镇新柴桑村323线边车田子荒地约五亩荒地租给乙方做停车服务等经营使用，即场地上乙方现有围档内的面积。……二、租金及租金交纳方式：1.乙方租用期限为三年，即从2018年11月1日起至2021年10月31日止，年租金为28000元。2.乙方支付每年租金方式为分期，每期租金为14000元，第一期为当年11月6日，第二期为次年5月6日，若经甲方催促，乙方不及时交清当期租金，本合同自行终止。……”根据《关于南水水库供水工程项目有关问题的会议纪要》（韶关市政府工作会议纪要〔2016〕167号）的精神，南水水库供水工程项目（管线部分）武江区段需征（租）国有土地及武江区龙归镇、西联镇、西河镇集体土地共约447.27亩，其中国有土地约254.82亩、集体土地约192.45亩。租用4年土地补偿款农用地每亩按14360元计。为此，2017年12月21日，龙归镇政府丈量龚早莲在龙归镇寺前村新柴桑组地名为“车田子”的SQ30地块（农用地）128米×20米,还丈量龚早莲在龙归镇寺前村新柴桑组地名为“土头坝”的SQ29地块（农用地）166米×10米。2018年3月20日，龚早莲领取地名为“车田子”的SQ30地块（面积3.84亩）的租地补偿款55142.4元。2018年7月17日，龚早莲领取地名为“车田子”的SQ30地块（面积3.84亩）的青苗补偿款13785元。龚早莲与邓兴否系夫妻关系。2018年7月12日,新、老柴桑村44个村民签名向龙归镇政府综治办提交《申请书》,内容有“关于新柴桑、老柴桑两村共同集体土地水心坝现建南水水管工程,现两村中和私人存在纠纷争议。此坝的收款及青苗费已到政府帐上时,请求政府部门不能将此款发放到任何一方手中。”2018年8月27日，龙归镇寺前村委会新柴桑村小组村民邓木生、邓桂东、邓新芬、邓新财四人向龙归镇政府反映龚早莲的问题。称南水水库租地在2017年12月21日丈量了“水心坝”（又名“土头坝”）属于新老柴桑村的集体土地，租地编号为SQ30，长度为128米，宽度为20米，租金和青苗费共68928元。因龚早莲私心重，在没有村民在场的情况下，私自把“水心坝”的一部分集体土地称为她家的，以篡改地名来瞒骗政府工作人员，欺骗群众。。地名是“水心坝”或“土头坝”篡改为“车田子”“车田子”是柴桑电站下面的地名。我们要求政府追回被龚早莲领取的租金和青苗费共68928元，以平民愤。2018年9月7日，龙归镇综治办向龚早莲发出《通知》，内容是“在南水水库供水工程项目租用土地过程中，你领取了车田子租地面积2560平方米（128米×20米），共款68928元，此地块地名不是车田子，应为松树头或水心坝。为此，请你在15天内将上述款项退回工作组，需重新核定丈量出单。”2018年11月8日，龙归镇政府对龚早莲作出《关于对龚早莲领取不当得利责成退缴的决定》，内容有“在南水水库供水工程租用过程中，你领取了“车田子”（（地名租地面积2560平方米（128米×20米），共款68928元。经核查，此地块地名不是“车田子”，你所领取的这笔款项属于不当得利，本府决定，限你在接到本决定后15天内将上述款项退回本府，逾期不退还，本府将依法启动法律程序，诉讼于人民法院或向区公安分局经侦部门报案进行依法处理。如你不服此决定，可在10个工作日内向上级有关部门申请复议，复议期间不影响本决定的执行。”2018年11月14日,龚早莲向本院提起行政诉讼，请求判决:1.撤销龙归镇政府作出的《关于对龚早莲领取不当得利责成退缴的决定》；2.被告承担本案诉讼费用。本院认为，龙归镇政府作出的《关于对龚早莲领取不当得利责成退缴的决定》不合法,理由如下：龙归镇政府认为龚早莲领取的租地补偿款和青苗补偿费属于不当得利,从而责令其退还,该行政行为实质是没收违法所得、没收非法财物,属于行政处罚的范畴。庭审时,本院问龙归镇政府如何确认龚早莲领取涉案租地补偿款和青苗补偿费共计68928元的地块地名是“水心坝”,而非“车田子”?龙归镇政府称,征地之后有村民来反映,丈量的土地不是“车田子”,政府便派工作人员去现场核对,找相关村民调查,确认涉案土地是“水心坝”,而不是“车田子”。但是,龙归镇政府提供的证据中只有龙归镇寺前村委会新柴桑村小组村民邓木生、邓桂东、邓新芬、邓新财四人于2018年8月27日向龙归镇政府反映龚早莲问题的调查笔录,以及新、老柴桑村小组部分村民于2018年7月12日递交给龙归镇政府综治办的《申请书》。除此之外,没有其所称的去现场核对,找相关村民调查的证据。因此,龙归镇政府仅凭四个村民的举报和部分村民的申请书就确定龚早莲领取涉案款项的地块不是“车田子”,从而认定该款项属于不当得利,有事实不清、证据不足之嫌,与《中华人民共和国行政处罚法》第三十条“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为,依法应当给予行政处罚的,行政机关必须查明事实;违法事实不清的,不得给予行政处罚。”的规定不符。此外,《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条规定:“行政机关在作出行政处罚决定之前,应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据,并告知当事人依法享有的权利。”而本案中,龙归镇政府作出《关于对龚早莲领取不当得利责成退缴的决定》之前,并没有前述告知材料,亦与上述法律规定不符。关于龙归镇政府认为本案未经行政复议前置程序,法院不应受理的问题。《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款规定:“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的,应当先申请行政复议;对行政复议决定不服的,可以依法向人民法院提起行政诉讼。”上述规定是指行政机关对公民、法人或者其他组织取得的自然资源的所有权或者使用权作出了裁决处理,公民、法人或者其他组织对该裁决处理不服的,须先申请行政复议。而本案中,龙归镇政府并未对涉案地块的权属作出裁决,只是认为龚早莲领取的租地补偿款和青苗补偿费属于不当得利,从而责令其退还,该行政行为实质是没收违法所得、没收非法财物,属于行政处罚的范畴。而对没收违法所得、没收非法财物的行政处罚行为,法律并未规定须先申请行政复议。因此,对龙归镇政府的上述抗辩意见,本院不予采信。综上所述，由于龙归镇政府作出的《关于对龚早莲领取不当得利责成退缴的决定》,证据不足、违反法定程序,依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第三项的规定，判决如下：撤销韶关市武江区龙归镇人民政府于2018年11月8日作出的《关于对龚早莲领取不当得利责成退缴的决定》。案件受理费50元，由被告韶关市武江区龙归镇人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省韶关市中级人民法院。（此页无正文）审 判 长  刘三瑞人民陪审员  潘英祥人民陪审员  冯世振二〇一九年三月十三日书 记 员  黎 宸