广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂行终21号 上诉人（一审原告）河池市宜州区洛西镇洛西社区下江田居民小组。 诉讼代表人韦慧爱，该居民小组组长。 委托代理人左正前，南宁市兴宁法律事务中心法律工作者。 被上诉人（一审被告）河池市宜州区人民政府。 法定代表人梁宁，该区区长。 委托代理人蒙镇龙，该区政府调处办公室工作人员。 委托代理人兰桂明，该区政府调处办公室工作人员。 被上诉人（一审被告）河池市人民政府。 法定代表人唐云舒，该市市长。 委托代理人苏鹰澄，该市政府法制办公室工作人员。 一审第三人河池市宜州区洛西水库管理所。 法定代表人黄卫民，该所主任。 委托代理人唐惊程，该所职工。 一审第三人河池市宜州区洛西镇洛西社区泵村居民小组。 诉讼代表人韦绍尤，该居民小组组长。 上诉人河池市宜州区洛西镇洛西社区下江田居民小组(以下简称下江田居民小组)诉被上诉人河池市宜州区人民政府（以下简称宜州区人民政府）、河池市人民政府、一审第三人河池市宜州区洛西水库管理所（以下简称洛西水库管理所）、河池市宜州区洛西镇洛西社区泵村居民小组（以下简称泵村居民小组）土地权属处理决定及行政复议决定纠纷一案，不服河池市中级人民法院（2018）桂12行初42号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2019年2月21日公开开庭审理了本案。上诉人下江田居民小组的委托代理人左正前，被上诉人宜州区人民政府的委托代理人蒙镇龙、兰桂明，被上诉人河池市人民政府的委托代理人苏鹰澄，一审第三人洛西水库管理所的法定代表人黄卫民及其委托代理人唐惊程到庭参加诉讼。一审第三人泵村居民小组经传票传唤，无正当理由拒不到庭，本院依法缺席审理。本案现已审理终结。 河池市中级人民法院一审查明：宜州区人民政府于2017年12月12日作出宜政发（2017）21号《关于洛西镇洛西社区泵村居民小组、下江田居民小组与洛西水库管理所在排洪高岭塘中岭等土地权属纠纷的处理决定》（以下简称21号行政处理决定）。该决定查明，本案争议的岭名、四至范围、现状、面积如下：一、排洪高岭（又叫茶子岭）：面积约120亩，其四至范围是：东从坝首为界，北从173.8高程点顺冲槽上216.9高程岭顶再下至排洪口，再顺路至水边，西以水面为界，南以水面为界。至2017年7月20日勘查时，岭上为水库方发包给老板种植的速生桉林。二、塘中岭（又叫水库小岭）：面积约15亩，其四至范围均与水库的水面相邻，至2017年7月20日勘查时，岭上为水库方发包给老板种植的速生桉林。三、二梁岭：面积约90亩，四至范围是：东、西、北面均与水库的水面为界，南以199.4高程岭北面的鞍部为界。至2017年7月20日勘查时，岭上为水库砍伐松树后的迹地，2017年春下江田群众在岭上种植湿地松苗。四、羊角山脚（又叫莫奶岭、摸奶岭、老奶岭、牛九岭）：面积约60亩，其四至范围是：东、北面以路为界，西以水库的水面为界，南以205.6高程岭岭脊为界。该岭的中部（水湾上面）有下江田20世纪70年代大集体时起经营的耕地，现在所属农户分别是：韦光日的桉树、韦继国的香蕉地、韦月鲜的幼茶苗、韦仕文的桑地、兰志奎的松树、韦继培的荒地、韦光日的荒地、韦慧爱的桉树、韦仕年的荒地、潘义班的茶树、陆永龙的荒地，农户所用土地面积约30亩。该岭的北部（面积约20亩）是水库方发包给老板种植桉树后于2016年砍伐的迹地，已砍伐的桉树已长出新的桉树苗，在迹地内有下江田群众于2017年春种植的湿地松苗，在再生桉树苗内掺杂有零星的茶子树，该茶子树下江田及水库方均认可为原洛西联中师生所种，下江田村民韦仕文则主张是其父亲20世纪80年代后护理该茶子树。该岭的南部为水库方发包给老板种植桉树后于2016年砍伐的迹地面积约10亩，现已砍伐的桉树已长出新的桉树苗，在岭脊中部有下江田韦继国户约0.5亩的桉树。争议三方当事人总共争议的土地面积约285亩，水库方在各个岭坡砍伐林木前和现存的林木无争议，为水库方发包给老板所有。在调处期间，洛西水库管理所向宜州区人民政府提交了如下证据材料：1.《山权协议》（1964.03.03,手写版，打字版）；2.《宜山县国营集体山（林）使用证》；3.《承包合同》(排洪高岭、果才岭、二梁岭、乌龟岭，1988.12—2003.12.01，下江田潘学实）；4.《承包合同书》（莫奶岭，1993.10.20—2013.10.20,韦瑞才）；5.《承包合同书》（排洪小岭，1993.10.20—2013.10.20,泵村韦树强）；6.《承包合同书》（塘中岭，1993.10.20—2013.10.20,泵村韦树陆）。7.《洛西水库岭地承包造林合同书》（排洪高岭等11个岭,2012.10—2033.10.31,韦勇）。下江田居民小组只向宜州区人民政府提交了一份于2017年8月18日书写的陈述材料；泵村居民小组也只向宜州区人民政府提交了一份于2017年9月17日书写的陈述材料。宜州区人民政府对本案争议地作如下事实认定：一、洛西水库管理所与泵村屯、上江田屯、大河屯于1964年3月3日签订了一份《山权协议》，该协议书主要内容为：“经公社、生产队、水库管理所三方协商同意把水库库区及附近的造林地区山岭：1.东至鸡关岭倒水为界；2.南到北近岭，果露村大岭；3.西至付坝首的百坟岭及排洪道中间岭；4.北到坝首的小插岭，取土场大岭范围以内大中间岭、中间岭、坟墓岭、上坟墓、下坟墓、大麻界、小麻界岭、独插岭、小石岭等共15个岭面积共约2000亩划归水库造林长期无偿使用，其中耕田耕地仍归所属生产队”。参加协议人签名盖章是：泵村屯代表：韦树封盖章、韦英荣盖章；上江田：秦宝魁盖章；大河屯：韦树芳盖章、韦树安盖章、韦义忠盖章、芦现鸿盖章；原洛西乡代表：芦汉福；原洛西公社（公章）；洛西水库代表：陆胜耀盖章；原宜山县水电局：郭怀玉盖章。二、1983年，原宜山县人民政府颁发《宜山县国营集体山（林）使用证》给洛西水库管理所，该证登记的地名：东鸡关岭、南北近岭、果露大岭、百坟中间岭、业小插上场大岭、大中间至独插、小别岭等十五个岭。发证时上述岭坡已经种上了松树和茶子树。三、1988年12月23日，洛西水库管理所与下江田居民小组居民潘学实签订了一份《承包合同》，合同约定洛西水库管理所将排洪高岭、果才岭、二梁岭、乌龟岭等岭面积约150亩的岭坡发包给潘学实经营，承包期从1988年12月起至2003年12月1日止。四、2012年9月28日，洛西水库管理所与韦勇签订了一份《洛西水库岭地承包造林合同书》，该合同书约定洛西水库管理所将排洪高岭、二梁岭、果才岭、马蹄岭、三毛岭（沙福岭）、乌龟岭、高岭、定攻岭、茶子岭、塘中岭(水库小岭）、牛九岭（老奶岭）发包给韦勇经营，承包期从2012年10月1日至2032年9月31日，其中定攻岭、茶子岭、水库小岭、牛九岭承包期至2033年10月31日。五、本案争议发生前，二梁岭、羊角山脚北部和南部均为洛西水库发包给老板所种植的林木，2016年洛西水库管理所按照宜州区人民政府的要求清理饮水水源林后，上江田群众接着在水库方已砍伐的迹地上种上树苗。根据上述事实，宜州区人民政府认为，本案的争议地在1964年洛西水库管理所通过与相关村民小组签订协议取得，并且一直以来均为洛西水库管理所使用，这一事实就符合了《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十六条第二款：“《六十条》公布时起至1982年5月《国家建设征用土地条例》公布时止，全民所有制单位、城市集体所有制单位使用的农民集体所有的土地，有下列情形之一的，属于国家所有：1.签订过土地转移等有关协议的；2.……”的规定，所以本案争议地应认定为国有土地，又因该土地位于洛西××××库区范围，其作用是种植水源林，洛西水库管理所在长达50多年的使用过程中，没有受到泵村、下江田居民小组的干涉，所以该国有土地应指定给洛西水库管理所使用。关于羊角山脚（莫奶岭、摸奶岭、老奶岭、牛九岭）问题，在1964年的《山权协议》中，羊角山脚是在鸡关岭的西面，属于洛西水库的管理范围，但在该岭的争议范围的中部（水湾上面），长期以来为下江田群众所经营，该事实水库方也予以认可，在南部也还掺杂下江田群众长期经营的土地，且在1964年的《山权协议书》有“其中耕田耕地仍归属生产队”的规定，因而羊角山脚有争议的部分应为下江田居民小组所有为宜。泵村居民小组及下江田居民小组以现在人口增多，人均耕地少为由要收回原来的岭坡没有法律依据，不予支持。根据《土地管理法》第十六条、《森林法》第十七条，《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三十四条(六）项，第三十五条（二）项的规定，宜州区人民政府作出如下处理决定：一、当事人所争议的排洪高岭、塘中岭（水库小岭）、二梁岭的土地权属为国家所有，由洛西水库管理所使用。二、当事人所争议的羊角山脚（莫奶岭、摸奶岭、老奶岭、牛九岭）为下江田居民小组所有。三、本处理决定生效后两个月内，由下江田居民小组自行清除其2017年春在二梁岭上种植的湿地松苗，在规定期限内不自行清除的，由洛西水库管理所依法申请强制清除。 河池市中级人民法院对宜州区人民政府在21号行政处理决定中查明的案件事实予以确认。 河池市中级人民法院另查明，下江田居民小组因不服宜州区人民政府作出的21号行政处理决定，向河池市人民政府申请行政复议。河池市人民政府于2018年4月12日作出河政复决字（2018）23号行政复议决定（以下简称23号行政复议决定），维持宜州区人民政府作出的本案处理决定。下江田居民小组仍不服，向该院提起行政诉讼。 河池市中级人民法院认为：县级人民政府对辖区内集体与集体之间的土地权属纠纷，有权依法作出权属确认的具体行政行为。宜州区人民政府依法定职权和下江田居民小组、泵村居民小组的申请，调处下江田居民小组、泵村居民小组与第三人洛西水库管理所之间在排洪高岭塘中岭等土地权属纠纷，依法作出处理决定，主体适格。河池市人民政府根据《中华人民共和国行政复议法》的相关规定，依当事人的申请进行行政复议，作出复议决定，亦属依法行使其行政职权，其行政复议主体适格。宜州区人民政府在调处过程中，依法组织争议双方当事人实地勘查，勾画争议地的范围及面积，并经双方当事人签字确认，宜州区人民政府对本案争议土地的四至范围、面积的认定，事实清楚，该院予以确认。由于本案争议土地系第三人洛西水库管理所在1964年与下江田屯、泵村屯、大河屯签订《山权协议书》取得，除争议地羊角山脚的中部和南部为下江田居民小组长期经营管理外，其余争议地一直由第三人洛西水库管理所管理使用，期间下江田居民小组、泵村居民小组均未提出权属主张。因此，宜州区人民政府依照国家土地管理局（1995）国土籍字第26号《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十六条第二款的规定，结合本案争议地实际管护情况，确定争议土地所有权和使用权，事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律法规正确，因而该具体行政行为依法应予维持。复议机关河池市人民政府作出的23号行政复议决定，维持了宜州区人民政府作出的21号行政处理决定，认定事实清楚，证据充分，亦应维持。对于下江田居民小组提出本案争议土地内的“二梁岭”未包含在1964年所签订的《山权协议书》内，该协议书上也未标注有“二梁岭”，且“二梁岭”一直由下江田居民小组实际经营管护，“二梁岭”应当归下江田居民小组集体所有的主张，由于下江田居民小组对该主张未能提供证据予以证实，且与已查明的“二梁岭”长期以来的实际管护情况不相符，因此，该院对下江田居民小组的该主张不予采纳。下江田居民小组请求撤销宜州区人民政府作出的21号行政处理决定和河池市人民政府作出的23号行政复议决定，无事实和法律依据，该院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回下江田居民小组的诉讼请求。案件受理费50元，由下江田居民小组负担。 上诉人下江田居民小组上诉称：一、讼争的二梁岭自古系其居民小组的经营管理区，一审判决驳回其居民小组的诉讼请求明显是事实不清、证据不足及适用法律错误。二梁岭在二十世纪八十年代末至九十年代初直至2017年至今，均为其居民小组在经营管理。宜州区人民政府在21号行政处理决定中查明二梁岭上的茶树，系原洛西联中师生所种，而非洛西水库管理所种植，恰好证明二梁岭一直由其居民小组经营管理，否则洛西水库管理所会阻拦原洛西联中师生种植。一审过程中，洛西水库管理所未提供《山权协议书》、《宜山国营集体山（林）使用证》原件，一审法院经其居民小组要求而不进行核查，以上述相关证据复印件认定争议土地为洛西水库管理所经营管理错误。二、《山权协议书》上没有其居民小组代表签字或盖章，并在该协议未签订之前，其居民小组的村集体己经存在，洛西水库管理所在后成立，且被上诉人也未能举证证明其居民小组对二梁岭不具有权属，应承担举证不能的后果。三、宜州区人民政府认定洛西水库管理所长期经营管理争议土地无事实和法律依据，洛西水库管理所及宜州区人民政府是行政部门，按举证倒置原则，应提供支持上述事实的证据，而不应由其村民小组提供。至于洛西水库管理所提供《承包合同》证明长期经营管理土地是没有事实和法律依据的，该合同是洛西水库管理所在其村民小组不知情的情况下所签，潘学实本人当时并没有经济实力承包几百亩的山岭。即使在上述合同签订后，其村民仍照旧进行树木种植，并由本村教师带队原洛西联中师生种植茶树，存在一直经营管理涉案土地的事实。四、被上诉人提供的所有勘查图纸是洛西水库管理所自行聘请人员勘查制作，未得到政府部门确认和认可，系无效证据。五、涉案《山权协议书》中没有其居民小组代表人签字和盖章，宜州区人民政府政在21号行政处理决定中认定其村民小组已将讼争的二梁岭转移给了洛西水库管理所没有事实和法律依据。综上，请求：1、撤销一审法院的（2018）桂12行初42号行政判决；2、撤销河池市人民政府的23号行政复议决定；3、撤销宜州区人民政府的21号行政处理决定，确认本案争议土地使用权属于其居民小组。 被上诉人宜州区人民政府辩称：一、关于羊角山脚的茶子树问题。下江田居民小组与洛西水库管理所均认可在羊角山脚范围内的茶子树为1962年由原洛西联中师生所种，此事实符合当时国家的绿化政策，即学校师生有义务在荒山荒坡造林。1964年3月洛西水库管理所才与相关生产队签订协议取得土地，与1962年洛西联中师生种茶子树并不矛盾。二、关于1964年的《山权协议书》没有下江田居民小组的群众代表签名的问题。1964年3月13日洛西水库管理所与有关生产队签订了《山权协议书》这是客观存在的历史事实，该协议由洛西水库管理所与相关生产队签订，没有下江田居民小组代表签名，说明该协议的内容与下江田居民小组无关。三、关于1983年《山林使用证》的原件问题。洛西水库管理所确实不能提供1983年的《山林使用证》原件，但政府颁发该证是客观存在的历史事实，在一审中下江田居民小组也使用该证作为证据提交法庭，说明下江田居民小组是认可该证的，并且21号行政处理决定是以洛西水库管理所长期管理争议地的事实为依据作出的。四、关于举证责任分配问题。行政诉讼的举证责任是行政机关，指的是行政机关对所作出的行政行为负有举证责任，并不是在行政诉讼中所有证据都由行政机关举证。在平等主体之间的民事争议由行政机关裁决时，当事人的主张仍由当事人举证，具体体现在《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第37条“权属纠纷当事人对自己提出的权属主张有责任提供证据。权属纠纷当事人应当在处理机关指定的期限内提交有关证据材料”的规定。本案中，下江田居民小组不能提供证据证明争议地在1964年前就是其居民小组所有及长期使用的证据，而洛西水库管理所是从1988年起至2003年将争议地发包给下江田居民小组村民潘学实经营，是洛西水库管理所行使土地权益的具体体现，潘学实使用争议地的合法占有是来源于其与洛西水库管理所的承包经营合同，是潘学实的个人行为，与下江田居民小组集体无关，因此不能认定是下江田居民小组对争议地有管护行为。综上所述，下江田居民小组的上诉请求没有事实及法律依据，应驳回上诉、维持原判。 被上诉人河池市人民政府辩称：一、其政府作出23号行政复议决定的程序合法。泵村居民小组、下江田居民小组因不服宜州区人民政府的21号行政处理决定，分别向其政府申请行政复议，其政府在法定期限内分别受理，依法向相关当事人送达了相应的法律文书。宜州区人民政府在法定期限内提交答复及证据材料。其政府采取书面审查的方式，在法定期限内作出23号行政复议决定，并依法送达各方当事人。二、其政府作出的23号行政复议决定事实清楚，适用法律准确。复议期间，其政府全面审查了21号行政处理决定所依据的证据材料，认为宜州区人民政府提交的证据材料具有真实性、合法性和关联性，能够证明其作出的21号行政处理决定事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律准确，依法作出复议决定予以了维持。综上，其政府作出的23号行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应驳回上诉，维持原判。 一审第三人洛西水库管理所述称：一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，二审应依法驳回上诉人的上诉请求，维持原判。 一审第三人泵村居民小组未提出书面答辩意见。 二审庭审中，各方当事人均未向本院提交证据。 经审查，本院确认一审法院确认的证据合法有效，可作为认定案件事实的依据。据此，一审查明的事实属实，本院依法予以确认。 本院认为，本案已查明，本案争议土地系洛西水库管理所在1964年与下江田屯、泵村屯、大河屯签订《山权协议书》取得，除争议地羊角山脚的中部和南部为下江田居民小组长期经营管理外，其余争议地一直由洛西水库管理所管理使用，期间下江田居民小组、泵村居民小组均未提出权属主张。因此，宜州区人民政府结合上述争议土地实际管护情况，依照国家土地管理局（1995）国土籍字第26号《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十六条第二款“《六十条》公布时起至1982年5月《国家建设征用土地条例》公布时止，全民所有制单位、城市集体所有制单位使用的农民集体所有的土地，有下列情形之一的，属于国家所有：1.签订过土地转移等有关协议的；2.……”的规定，将争议土地中除羊角山脚的中部和南部以外部分的土地确定归国家所有，由洛西水库管理所进行使用，证据确凿，符合法律和法规规定，程序合法。河池市人民政府按照法定程序作出行政复议决定，对上述处理决定予以维持正确。一审判决驳回下江田居民小组要求撤销宜州区人民政府的行政处理决定和河池市人民政府的行政复议决定的诉讼请求，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决结果并无不当。下江田居民小组主张争议土地一直由其经营管理，但未能提供证据予以证实，本院不予采信。 综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，判决结果正确，本院予以维持。上诉人下江田居民小组的上诉理由不成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人河池市宜州区洛西镇洛西社区下江田居民小组负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  张 辉 审 判 员  熊 梅 审 判 员  韩胜强 二〇一九年三月二十日 法官助理  满 衍 书 记 员  马素蓉