江苏省高级人民法院民 事 判 决 书(2018)苏民再419号再审申请人（一审原告、二审被上诉人）：南京市建邺区住房保障和房产局，住所地江苏省南京市江东中路269号新城大厦。负责人：洪彪，该局局长。委托诉讼代理人：孙敦萍，江苏法德永衡（上海）律师事务所律师。委托诉讼代理人：苏岚昕，江苏法德永衡律师事务所律师。被申请人（一审被告、二审上诉人）：崔晏诵，女，1987年12月19日生，汉族，住江苏省南京市。委托诉讼代理人：聂朝晖，江苏天晖律师事务所律师。再审申请人南京市建邺区住房保障和房产局（以下简称建邺住房局，原为南京市建邺区投资促进局）因与被申请人崔宴诵房屋拆迁安置补偿合同纠纷一案，不服江苏省南京市中级人民法院（2016）苏01民终4518号民事判决，向本院申请再审。本院经审查，于2018年7月25日作出（2017）苏民申452号民事裁定，提审本案。本院依法组成合议庭，开庭审理了本案。再审申请人建邺住房局的委托诉讼代理人孙敦萍、苏岚昕、被申请人崔宴诵的委托诉讼代理人聂朝晖到庭参加诉讼。本案现已审理终结。建邺住房局申请再审请求：撤销江苏省南京市中级人民法院（2016）苏01民终4518号民事判决，维持江苏省南京市建邺区人民法院（2016）苏0105民初407号民事判决；2.判令崔宴诵承担一、二审及再审诉讼费用。事实和理由：1.依照《南京市征地房屋拆迁补偿安置办法》[宁政发（2007）61号]与《实施细则》[宁政发（2007）143号]的规定，崔晏诵并非被拆迁房屋的所有权人，其户籍亦从未登记在征地房屋所在地，不具有签订该拆迁补偿安置协议并申购拆迁安置房的主体资格。无权签订涉案拆迁补偿安置协议。2.《南京市征地房屋拆迁补偿安置办法》对被拆迁安置主体资格的规定符合保障社会公共利益的需要，而崔宴诵不具备申购拆迁安置经济适用房的主体资格，如对其予以拆迁补偿安置，必然侵占有限公共资源，损害公共利益，故根据《中华人民共和国合同法》第五十二条第四项的规定，涉案拆迁补偿安置协议无效，崔宴诵应将已领取的拆迁补偿款及补助费用计128030元返还建邺住房局。崔晏诵辩称，1.建邺住房局主张的《南京市征地房屋拆迁补偿安置办法》及《实施细则》并非法律、行政法规，涉案拆迁补偿安置协议即使违反上述文件也并非无效。崔晏诵的奶奶阮素云从自己被拆迁的房屋中分户了80平方米给崔晏诵，该分户申请也得到了建邺住房局的同意。分户的80平方米除了建邺住房局和崔晏诵签订了涉案拆迁补偿安置协议外，并未以其他任何方式重复进行补偿。涉案拆迁补偿安置协议没有损害公共利益。2.崔晏诵在签订涉案拆迁补偿安置协议的过程中，没有提供任何虚假材料，也未做任何虚假陈述。建邺住房局是在衡量拆迁项目整体利益的前提下和崔晏诵签订的拆迁补偿安置协议，应视为建邺住房局对崔晏诵具备被拆迁主体资格的认可。3.建邺住房局在拆迁补偿安置协议签订六年后，因崔晏诵向其主张交付房屋时才提起本案诉讼主张该拆迁补偿安置协议无效。涉案拆迁补偿安置协议签订于2010年3月20日，崔晏诵向建邺住房局缴纳了253600元用于申购65.03平方米的经济适用房，而7年之后的房屋价格已经发生巨大变化，建邺区房产局主张涉案拆迁补偿安置协议无效是不诚信的表现。综上，崔晏诵和建邺住房局作为平等民事主体签订的拆迁补偿安置协议合法有效。建邺住房局申请再审的理由不能成立，请求驳回建邺住房局的诉讼请求。建邺住房局向一审法院起诉请求：1.确认双方所签订《南京市征地房屋拆迁补偿安置协议》无效，2.要求崔宴诵返还拆迁补偿及补助费用计128030元。3.崔宴诵承担本案诉讼费用一审法院认定事实：建邺住房局（彼时名称为南京市建邺区房产管理局）自2010年2月对本市江东南路西侧11号地块实施征地房屋拆迁，案外人阮素云所有的房屋在拆迁范围之内。2010年3月20日，阮素云向建邺住房局递交申请报告，报告载明：“本人阮素云，住在横坝一队51号，现遇拆迁，因家庭人口众多，未能及时办理相关建房手续，本人同意与崔晏诵分户补偿，自愿将本人房屋478.47平方米中的80平方米划至崔晏诵名下”。基于上述阮素云的申请报告，建邺住房局与崔宴诵于当日签订《南京市征地房屋拆迁补偿安置协议》，协议载明：原告对阮素云划至被告名下的80平方米房屋实施征地拆迁，拆迁房屋补偿款为253600元，房屋定附着物补偿款及搬家费、过渡费等补助费用共计128030元；被告申购经济适用房的，按照基准价3900元以拆迁补偿款253600元来申购建筑面积为65.03平方米的经济适用房。一审审理中，建邺住房局称房屋系集体土地房屋，崔宴诵对此未提出异议。一审法院另查明，崔宴诵系非农业家庭户口，户籍原登记在南京市，后于2001年3月20日迁至南京市江宁区。崔宴诵确认自己户籍未曾在房屋内落过户。一审法院认为，被拆迁人是指对被拆迁房屋拥有所有权的单位和个人。涉案的房屋系集体土地上的房屋，此房屋应仅限于在集体组织成员间流转，而不得出售或转让给集体组织之外的其他城镇居民。崔宴诵系城市非农业人口，其户籍从未落户于，与阮素云不是同户人口，双方分户之说从根本上不能成立，因此不具备与阮素云分户补偿的事实基础。而崔宴诵本人并非双闸村当地集体组织成员，其不具备向阮素云受让集体土地房屋的身份条件，阮素云申请将自己所有的集体土地房屋部分划至崔宴诵名下，此举不能产生令崔宴诵成为集体土地房屋所有人的法律后果与法律效力。基于上述分析，崔宴诵自始便不具备涉案集体土地房屋被拆迁人的合法主体资格，其通过所谓分户补偿的形式以集体土地房屋所有人的身份与原告所签订《南京市征地房屋拆迁补偿安置协议》依法应属无效，其依据无效协议而领取的128030元款项依法应予返还。依照《中华人民共和国合同法》第五十二条之规定，一审法院判决：一、原告南京市建邺区投资促进局（原名为南京市建邺区房产管理局）与被告崔晏诵于2010年3月20日签订的《南京市征地房屋拆迁补偿安置协议》无效。二、被告崔晏诵于判决生效之日起十日内返还原告南京市建邺区投资促进局拆迁补偿及补助费用计128030元。案件受理费7024元，减半收取3512元，由被告崔晏诵负担。崔晏诵上诉称：原审判决认定事实不清，适用法律错误。一、上诉人崔晏诵及其亲属在签订拆迁安置补偿协议之前、之后未作过虚假陈述，也未声称崔晏诵的户口原在被拆迁地，该补偿协议就是平等主体之间的民事行为，对双方均有约束力。二、本案属于平等主体之间的民事行为，上诉人整个过程中没有造假，上诉人也是完全民事行为能力人，原审法院认定上诉人不具备涉案集体土地房屋被拆迁人的合法主体资格没有法律依据。三、在上诉人起诉被上诉人案件中，被上诉人同样可以对合同效力进行抗辩，无须另行提起本案诉讼，因此，本案诉讼是重复起诉，原审法院不应予以受理。四、被上诉人本身就是南京市建邺区人民政府专门负责拆迁工作的政府部门，其代表的就是国家利益，若在政府签订的此类合同中以“恶意串通、损害国家利益”为借口判定无效，就意味着在已经实施的拆迁过程中，允许政府反悔。上诉人与被上诉人也不可能恶意串通，仅仅是被上诉人当时工作人员对拆迁政策的理解和被上诉人现在工作人员的理解不同而已。在拆迁补偿安置协议中即便有部分内容倾向于保护被拆迁人的利益，也只能是建邺区人民政府让利于民。上诉人获得的补偿是其奶奶将其名下的478.47平方米中80平方米分户、划至上诉人处的，该80平方米的原房屋没有在上诉人奶奶的拆迁补偿协议中重复补偿。故上诉人和被上诉人签订补偿安置协议，没有损害国家、集体或第三人利益。综上，请求二审法院依法撤销一审判决，改判驳回被上诉人的诉讼请求，并由被上诉人承担本案的诉讼费用。二审法院认为，建邺住房局与崔晏诵签订的《南京市征地房屋拆迁补偿安置协议》系平等民事主体之间签订的协议，表明协议双方就拆迁安置补偿事宜达成一致。现建邺住房局以崔宴诵不是合法的被拆迁人、双方签订的协议损害社会公共利益为由，要求确认该协议无效。对此，首先，建邺住房局作为拆迁实施单位，理应审查崔晏诵是否符合拆迁政策规定的被拆迁人资格，并根据审查结果，决定是否与崔晏诵签订拆迁补偿安置协议。换言之，建邺住房局应当对其审核结果承担责任。本案中，建邺住房局并未提供证据证明崔宴诵在拆迁过程中提供的材料虚假，故被上诉人以其工作人员审查不严否认其和上诉人签订的拆迁安置补偿协议的效力依据不足。其次，崔宴诵的奶奶阮素云为横坝一队51号房屋的所有权人，其所有的房屋被征收，有权获得拆迁安置补偿。阮素云将其名下房屋面积中80平方米划至上诉人名下，对该80平方米由被上诉人与上诉人签订拆迁补偿安置协议，被上诉人对阮素云该分户行为予以认可，应视为建邺住房局认可通过此种形式对阮素云进行拆迁补偿。因此，建邺住房局与崔宴诵签订的协议系双方在自愿的基础上达成的，亦未违反社会公共利益。综上，建邺住房局与崔晏诵签订的拆迁补偿安置协议为双方当事人的真实意思表示，不违反法律、行政法规的强制性规定，应属合法有效。建邺住房局要求确认该协议无效，并要求崔宴诵返还拆迁补偿及补助费用的诉讼请求，不予支持。原审判决适用法律错误，依法予以纠正。依照《中华人民共和国合同法》第六十条、五十二条、《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（二）项之规定，判决：一、撤销南京市建邺区人民法院（2016）苏0105民初407号民事判决书；二、驳回南京市建邺区投资促进局的诉讼请求。一审案件受理费3512元，由南京市建邺区投资促进局负担；二审案件受理费7024元，由南京市建邺区投资促进局负担。再审审理中，各方均未提交新证据。双方当事人对原审查明事实均无异议，本院予以确认。再审另查明，2010年3月20日，双方在案涉《南京市征地房屋拆迁补偿安置协议》中约定：根据宁政发【2007】61号、宁政发【2007】143号、及宁价房【2004】61号、宁国土资【2004】92号文件规定，甲方经宁政拆字【2010】006号批准通知书同意，于2010年2月8日至2010年6月7日，在建邺区双闸街道双闸地块实施江东南路西侧11号地块项目的征地房屋拆迁工作。……第五条，乙方申购经济适用房（拆迁安置房）的，甲方按有关规定提供经济适用房（拆迁安置房）。经济适用房（拆迁安置房）地点中和村经济适用房。《南京市征地房屋拆迁补偿安置协议》的附件“补充协议”中约定“申购经济适用房面积，以市房改办批准通知书为准”，崔宴诵在其上签名。南京市住房和城乡建设委员会电子政务综合平台上“申购经济适用房审批表”（电脑网页打印件）显示：崔宴诵的申购经济适用房核准于2012年7月9日初审通过，9月6日复审“回退：江宁户口”。双方在庭审中确认：案涉房屋拆迁补偿方式为货币补偿，再将应得货币补偿款项中的253600元用于申购经济适用房。另，崔宴诵庭审中认可未收到市房改办批准通知书。2013年10月24日，崔宴诵以建邺住房局为被告，向一审法院提起另案诉讼，要求判决建邺住房局履行经济适用房交房义务。综合当事人的申请再审、答辩意见，并经当事人确认，本案再审审理的争议焦点为：（一）案涉《南京市征地房屋拆迁补偿安置协议》的效力应如何认定；（二）建邺住房局要求崔宴诵返还已领取的拆迁补偿费用合计128030元应否支持。本院认为：（一）关于案涉《南京市征地房屋拆迁补偿安置协议》的效力问题。从案涉《南京市征地房屋拆迁补偿安置协议》中可见，该协议内容涉及对崔宴诵的征地房屋拆迁补偿和对崔宴诵用该拆迁补偿款中的部分款项申购经济适用房（拆迁安置房）两部分内容。该协议系建邺住房局作为拆迁部门按照南京市拆迁文件的相关规定，对被拆迁人进行审查后，与崔宴诵签订，属于平等民事主体之间签订的民事协议，故对其合同效力问题应适用民法和合同法的相关规定进行考察。首先，案涉《南京市征地房屋拆迁补偿安置协议》中的征地房屋拆迁补偿协议内容有效。《南京市征地房屋拆迁安置办法》第二十条规定，被拆迁人持有拆迁地集体土地使用证和房屋产权证的，可以给予补偿，以两证所记载的合法房屋建筑面积为测算依据。本案崔宴诵所享有的权利来源于阮素云的拆迁补偿利益，系在2010年拆迁当时，原被拆迁人阮素云将其部分房屋的被拆迁利益让渡给崔晏诵后，由建邺住房局直接与崔宴诵签订拆迁补偿协议，且明确补偿方式为货币补偿。鉴于阮素云有权享有该拆迁利益，而该利益为金钱给付方式的财产性利益，且补偿的依据为拆迁房屋的产权证和集体土地使用证，对于户籍并无特别要求，故该财产利益具有可让渡性，崔晏诵可以因此获得该部分房屋相应的拆迁利益。建邺住房局以崔宴诵不符合前述文件规定的申购拆迁安置房主体资格进而以“违反社会公共利益”为由主张案涉《南京市征地房屋拆迁补偿安置协议》无效没有法律依据。案涉《南京市征地房屋拆迁补偿安置协议》中的拆迁补偿条款系双方在平等自愿基础上签订，是双方真实意思表示，不违反法律、行政法规的强制性规定，应属合法有效。其次，案涉《南京市征地房屋拆迁补偿安置协议》中有关崔宴诵申购经济适用房的条款未生效。双方在《南京市征地房屋拆迁补偿安置协议》中明确约定，崔宴诵按照宁政发【2007】61号、【2007】143号等有关规定程序和要求，以拆迁补偿款253600元来申购经济适用房，同时在“补充协议”中约定，安置的面积以市房改办通知书为准。宁政发【2007】61号《南京市征地房屋拆迁补偿安置办法》第五条中规定，住宅房屋拆迁实行货币补偿的，被拆迁人可以申购拆迁安置房。第六条规定，拆迁安置房享受经济适用房政策。第三十条规定，被拆迁人申购拆迁安置房必须提供拆迁补偿安置协议、原土地使用证、房屋产权证和户籍证明材料以供审核。也即，鉴于拆迁安置房属于经济适用房，系具有保障性质的政策性住房，故按照文件规定，可申购主体应为特定对象，户籍必须属于被拆迁地且在报请主管部门审核批准后方可享受申购拆迁安置房的政策。故依照双方的约定，是否得到市房改办的批准取得选房通知书是被拆迁人申购拆迁安置房的必经程序，崔宴诵申购经济适用房的面积以及能否申购均需得到南京市主管部门的审查批准方可实现履行的可能。案涉《南京市征地房屋拆迁补偿安置协议》中崔宴诵申购拆迁安置房的条款为附生效条件的条款，须待生效条件成就后方能具有法律效力。但本案中，崔晏诵户籍未曾在被拆迁地，故其不属于可享受南京市规定的可申购拆迁安置房（经济适用房）对象范围。且市主管部门经审核其报送的材料，退回材料未予核准。直至诉讼发生，崔宴诵并未收到市房改办的《南京市拆迁安置房购买通知书》。《南京市征地房屋拆迁补偿安置协议》中约定的申购经济适用房条款因条件未成就，故该条款未发生法律效力。（二）关于建邺住房局能否要求返还已交付的拆迁补偿款问题。案涉《南京市征地房屋拆迁补偿安置协议》中拆迁补偿协议内容有效，双方均应遵守合同约定的权利义务。被拆迁人已经案涉房屋交拆迁部门拆迁完毕，建邺住房局应按照拆迁补偿协议约定，将该被拆迁房屋对应的货币补偿款项全额支付被崔宴诵。崔宴诵已经领取的128030元属于其应得拆迁补偿，建邺住房局基于合同无效主张崔宴诵返还128030元没有事实依据，原审法院未予支持并无不当。综上，崔宴诵与建邺住房局《南京市征地房屋拆迁补偿安置协议》中约定的关于申购拆迁安置房条款未生效，原审法院认定案涉合同有效属适用法律存在瑕疵，本院予以纠正。但建邺住房局主张案涉《南京市征地房屋拆迁安置协议》无效的事由没有事实和法律依据，其主张返还崔宴诵返还已领取的拆迁补偿费用合计128030元不能成立，应予驳回。原审法院适用法律存在瑕疵，但裁判结果正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零七条第一款、《最高人民法院关于适用的解释》第三百三十四条之规定，判决如下：维持江苏省南京市中级人民法院（2016）苏01民终4518号民事判决。一审案件受理费3512元，由南京市建邺区住房保障和房产局；二审案件受理费7024元，由南京市建邺区住房保障和房产局负担。本判决为终审判决。审判长  俞灌南审判员  何春兰审判员  丁 益二〇一九年三月二十一日书记员  张敏慧