湖南省浏阳市人民法院行 政 判 决 书（2018）湘0181行初41号原告浏阳市新光混凝土制造有限公司，住所地浏阳市洞阳镇西园社区新光组。法定代表人邓俊强，执行董事兼总经理。委托代理人陈叶兰，湖南中奕律师事务所律师。被告浏阳经开区征地拆迁所，住所地浏阳经济技术开发区康平路**。法定代表人柳享存，所长。委托代理人罗浩，男，1977年10月3日出生，汉族，居民，系浏阳经开区征地拆迁所法规科科长，住浏阳市。委托代理人于孟标，男，1969年8月10日出生，汉族，居民，系浏阳经开区征地拆迁所法律顾问，住浏阳市。被告浏阳市洞阳镇人民政府，住，住所地浏阳市洞阳镇府前路**/div>法定代表人刘康奇，镇长。委托代理人张义根，男，1986年11月10日出生，汉族，居民，系浏阳市洞阳镇人民政府党委副书记，住浏阳市。委托代理人邵建新，男，1969年1月19日出生，汉族，居民，系浏阳市洞阳镇人民政府法律顾问，住浏阳市。被告浏阳市国土资源局，住所，住所地浏阳市白沙路**div>法定代表人寻文，局长。委托代理人钟丹，女，1993年8月28日出生，汉族，居民，系浏阳市国土资源局政策法规科科员，住浏阳市。委托代理人周建辉，男，1976年8月15日出生，汉族，居民，系浏阳市国土资源局法律顾问，住浏阳市。原告浏阳市新光混凝土制造有限公司（以下简称新光混凝土公司）诉被告浏阳市洞阳镇人民政府（以下简称洞阳镇政府）、浏阳经开区征地拆迁所（以下简称经开区征拆所）、浏阳市国土资源局（以下简称市国土局）不履行行政协议义务一案，于2018年11月27日向本院提起行政诉讼。本院于2018年12月4日立案后，于2018年12月5日向被告经开区征拆所、洞阳镇政府、市国土局送达了起诉状副本、应诉通知书和举证通知书。本院依法组成合议庭，于2019年1月8日公开开庭审理了本案。原告新光混凝土公司的委托代理人陈叶兰，被告经开区征拆所的委托代理人罗浩、于孟标，被告洞阳镇政府的委托代理人张义根、邵建新，被告市国土局的委托代理人钟丹、周建辉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2017年12月2日浏阳市洞阳镇征地拆迁办公室（以下简称洞阳镇征拆办）出具一份关于新光混凝土公司于2017年12月2日与经开区征拆所、洞阳镇政府签订征拆协议，经三方协商该公司的征拆补偿价额为5996800元，公司承诺于2017年12月30日之前腾空倒地的证明。2018年1月及9月，洞阳镇政府组织人员对原告厂房及生产线进行了全部拆除。原告新光混凝土公司诉称，2016年下半年开始被告经开区征拆所、洞阳镇政府与原告协商要求征收拆除原告厂房和生产线，并于2017年12月2日达成征拆协议，确定征拆补偿总价款为5996800元。两被告以合同内容为格式合同，要核算后填写补偿的详细名目为由，要求原告在六份空白合同的最后一页签字盖章，并由洞阳镇拆迁办盖章出具一份《证明》，写明了征迁补偿价额为5996800元，原告承诺于2017年12月30日前腾空倒地。原告按照协议及时停产并全部腾空了办公用房。2018年1月、9月，洞阳镇政府分两次组织人员对原告厂房及生产线进行了全部拆除。原告法定代表人邓俊强及股东于锡年自2017年12月下旬开始要求被告按约付款，并按被告要求递交了两位股东签字的领款单，但至今未收到款项，亦未收到各方签章的合同原件。被告经开区征拆所的行为是受市国土局委托，市国土局系本案适格被告。请求判令三被告：支付征拆补偿款5996800元；并以此为基数自2018年1月1日起至实际偿付之日止按年利率24%支付利息；支付律师费100000元；承担本案诉讼费。原告新光混凝土公司向本院提交了以下证据：1、2017年12月2日洞阳镇征拆办盖章出具的《证明》，证明原告与被告经开区征拆所、洞阳镇政府之间已经签署征拆协议并确定补偿金额的事实；2、2017年12月25日《企业拆迁补偿货币安置协议书》及附表，证明原告与被告经开区征拆所、洞阳镇政府之间已经签署征拆协议约定的具体内容，2017年12月2日原告与被告经开区征拆所、洞阳镇政府签署了一份协议，协议的内容与证据1证明的时间及内容一致，而且三方已经签字盖章，在2017年12月25日被告经开区征拆所、洞阳镇政府声称之前的协议核算金额的详单不准确，要求原告另行签署了六份协议。但这两次签署的协议，被告都拒绝向原告提供；3、经开区征拆所2017年度《事业单位法人年度报告书》，证明经开区征拆所是受市国土局的委托从事征拆工作，受委托的行政行为的法律责任由市国土局承担；4、2017年11月20日《三创项目新光混凝土有限公司联合审核会审记录表》，证明三被告对原告的厂房进行征拆是经过市国土局、洞阳镇征拆办、经开区征拆所等部门联合会审通过的；5、2018年1月25日原告出具的200万的《领款凭单》及付款委托书，证明经开区征拆所副所长在领款单上签字审批，经开区征拆所已认可协议内容并开始在办理付款流程；6、律师代理合同和律师费收据，证明三被告违约导致原告损失的律师费用；7、浏阳市人民法院（2018）湘0181民初6839号《民事裁定书》，证明法院生效文书确认下列的事实：三被告对原告的厂房进行征拆是经过市国土局、洞阳镇征拆办、经开区征拆所等部门联合会审通过，洞阳镇政府已实际将原告厂房及生产线进行了拆除，三被告拒绝按照协议履行支付补偿款的事实。被告经开区征拆所辩称：1、经开区征拆所没有与原告签订征地拆迁协议，且协议必须通过联合会审核、三榜公示等程序才能形成正式的协议，原告起诉状中所称的“协议”没有完成联合会审、三榜公示程序，根本不可能形成正式协议。2、原告凭《证明》、“协议”提起诉讼不符合法律规定，经开区征拆所未在涉案《证明》、“协议”中签字、盖章，对所属内容不知情，故不能对经开区征拆所产生约束力，不能作为确定支付相关款项的债权凭证。3、原告企业是受让原浏醴高速建设指挥部租赁新光组农田所建第六合同搅拌站，一直未办理合法的用地手续和房产证，且具有安全隐患，洞阳镇政府是为了贯彻执行浏阳市人民政府【2017】13号督办函的精神，实施的行为与经开区征拆所没有半点关系，经开区征拆所没有指派任何人员参与，不是本案适格被告。请求依法驳回原告的全部诉讼请求。被告经开区征拆所向本院提交了以下证据、依据：1、浏阳市人民政府浏政督函【2017】13号督办函、浏新城镇办发【2018】14、15号通报，证明原告企业具有重大安全隐患属于市政府督办拆除的企业；当庭提交的证据：2、场地租赁协议、财产清单，证明原告企业是租赁新光组上的土地，没有合法的用地手续，登记了浏醴高速遗留的财产在协议中已经明确高速第六标已收归新光组，附表中的建筑物属于新光组所有；3、浏阳市人民政府第1、5，经开区47号文件，证明经开区征拆所能够作为支付补偿款的正式协议必须经过三个文件所规定的相关部门以及相关领导到场联合会审三次，三榜公示以后，第三榜公告签约结果再整理资料，才能作为征地拆迁管理所支付补偿款的凭证，本案所涉的协议没经过三榜公示和会审，不能作为要求支付补偿款的凭证。被告洞阳镇政府辩称：1、洞阳镇政府不是本案适格主体。不具有原告所诉行政义务的主体，没有法律规定的征收职权，不具有征收的主体，不是征收合同的相对方，更不存在由洞阳镇政府支付原告500多万元征收补偿费。2、原告未经严格的联合会审核三榜公示，未经经开区征拆所签字盖章，未经浏阳市征地拆迁所认可的证明即提起行政诉讼，其要求履行行政给付义务没有事实和法律依据。事实上，本案仅有内部联合会审，没有三榜公示，且协议未经经开区征拆所的签字和盖章，该合同并未成立和生效，没有达到法定补偿的依据。原告是在2011年受让原浏醴高速建设指挥部租赁新光组17亩农田建第六合同搅拌站而成立的，受让后未办理合法的用地手续和报批手续，因此不可能作为合法建筑予以征收。3、2017年5月浏阳市人民政府督查室以浏政督函【2017】13号《关于浏阳市预拌混凝土搅拌场站安全隐患排查整治工作的督办函》，要求洞阳镇政府拆除辖区内包括新光混凝土公司在内的两个公司，2018年8月28号和29号浏阳市新型城镇化建设工作领导小组办公室对浏阳市混凝土搅拌站专项整治工作开展情况进行了通报。洞阳镇政府对新光混凝土公司的拆除行为是执行上级工作部署，对存在重大安全隐患及危害公共安全新光混凝土公司采取的清理行为，是正当的。原告要求洞阳镇政府履行行政义务的诉求不具有可诉性，请求依法驳回原告的诉讼请求。被告洞阳镇政府向本院提交了以下证据、依据：1、浏阳市人民政府督查室浏政督函【2017】13号文件，证明洞阳镇政府是按浏阳市人民政府督办函的要求，对原告的厂房进行拆除的，且是一种受委托的行为，如果没有浏阳市人民政府的督办函，洞阳政府是不可能去拆除原告的厂房。原告新光混凝土公司存在安全隐患，应当拆除；2、浏阳市人民政府浏新城镇办发【2018】14号、浏新城镇办发【2018】15号文件，证明原告的搅拌站属于中央环保督查的要求拆除的，洞阳镇政府也是按照中央环保督查，以及浏阳市新型城镇化建设的要求对其进行拆除的。被告市国土局辩称，市国土局及其委托机构经开区征拆所均未与原告签订任何征拆协议，对原告所诉协议不知情，不存在履行协议的义务，市国土局不是本案适格被告。原告企业是为了浏醴高速公路建设专门设立的，当时未办理合法用地审批手续，其房屋设备也未完善相应合法手续，且具有安全隐患，浏阳市人民政府督查室于2017年5月对被告洞阳镇政府下达督办函，要求其对原告房屋设备进行拆除整治，且原告建筑属违章建筑，此类建筑拆除后也不能得到补偿。请求驳回原告的全部诉讼请求。市国土局在举证期限内未向本院提交证据、依据。经庭审质证，新光混凝土公司对经开区征拆所提供的证据、依据的质证意见是：对证据1中的13号督办函的关联性、合法性有异议，该督办函出具的时间是2017年5月，而原、被告签订征拆补偿协议的时间是2017年12月2日，被告在收到督办函之后半年一直在与原告就征拆协议进行协商，包括三位被告均参加了的联合会审，足以证明被告拆除原告的厂房是基于协议、履行协议的行为，而不是基于该份督办函实施的行为。而且该份督办函是浏阳市人民政府督查室向洞阳镇政府出具的内部工作函件，原告自始至终不知情，原告从未收到任何通知说原告的厂房有安全隐患，需要强制性拆除。对（2018）14、15号文件的真实性没有异议，对其合法性、关联性有异议，被告拆除原告的厂房是2018年1月，已经进行，原告也在此时已全部停产停业并撤出场地。被告以2018年8月份收到的文件不能作为1月份拆除行为的依据。第一组证据即使原告的厂房真的有安全隐患，拆除原告的厂房也需要履行法定的程序，被告自始至终没有向原告发布任何行政强制行为的通知或者决定。原告也自始至终信赖政府，只是在履行拆迁补偿协议的行为，所以原告一直都予以配合。对证据2的真实性、合法性予以认可，对其关联性不予认可，该场地租赁协议是原告股东与西园村之间的民事关系，与本案没有关联性。而且西园村新光组自始至终也没有对原告的场地和厂房提出任何权属上的异议，与本案无关。租赁协议上所有的都是事实，但被告拆除了办公楼和设备，对协议上的设施一点都没有动，关于财产的认定双方都签字并认可了。财产的认可包括村上、组长也认定了并签了字。对证据3虽然超过举证期限不具有证据效力，但还是发表如下质证意见，在浏阳市人民政府（2017）1号文件中明确了，规划局对于规划控制范围内的违法建筑进行认定，并组织查处，城管局负责征地范围的拆违、控违工作，足以说明在本案中对原告房屋的拆除不是以违章建筑或者违法建筑进行的拆除，因为规划局和城管局从来没有参与原告厂房的拆除，也没有向原告出具任何违法建筑的通知或者决定。该1号文件的第5页也认定了，第一轮的联合审核就要对地上附着物的合法性进行确认，而本案中有三位被告均参加的联合会审记录，均认可了原告建筑的合法性并确定了补偿价格的标准，足以说明三被告均认可了原告厂房的合法补偿的标准。至于三榜公示是被告应尽的程序义务，如果被告没有依法履行，也只能由被告承担相应的后果，不能因此要求原告承担不利后果，更不能因此作为政府违反诚信的依据。洞阳镇政府、市国土局对经开区征拆所提供的证据、依据均无异议。新光混凝土公司对洞阳镇政府提供的证据、依据的质证意见与对经开区征拆所提交的证据的质证意见一致。经开区征拆所、市国土局对洞阳镇政府提供的证据、依据均没有异议。经开区征拆所对新光混凝土公司提供的证据的质证意见是：对证据1的真实性、合法性、证明目的和关联性均有异议，没有签字盖章，不能作为支付相关款项的依据；对证据2的真实性、合法性、关联性和证明目的均有异议，不能作为本案原告要求支付相关款项的凭证，这份协议没有经开区征拆所的公章及所长的签字，不符合浏阳市人民政府，以及经开区管委会对正式征拆协议三榜公示联合会审的相关规定；对证据3的真实性、合法性没有异议，对关联性和证明目的有异议，这份报告书只是事业单位法人年检的内部资料，不能作为原告起诉三被告之间关系的证明；对证据4的三性及证明目的均有异议，这份会审表按照浏阳市人民政府以及经开区管委会三榜公示的相关文件是内部管理资料，而且要多次会审，公布三次，由经开区征拆所所长负责制，所长签字、征拆科科长也应该在会审表上签字确认，还有相关文件规定的相关人员的签字才可以认可。联合会审三榜公示以后，才能公示正式征拆补偿的结果，才能作为支付相关款项的凭证，联合会审表根本没有通过相关的程序，只有个别工作人员的签字，不能代表经开区征拆所已经同意通过，也不能作为其支付相关款项的凭证；对证据5领款单是2017年11月25日已经开出，原告提交的征地补偿协议书是2017年12月25日，前后矛盾，协议还未签订，领款手续就已经办理。原告提交的协议书上的补偿数额与领款数额不同，这与征拆法规相违背，这个领款单不知道是怎么来的。对证据6的真实性没有异议，对收据的合法性有异议，律师收费应当提交财政税务部门加盖公章的发票，律师是为当事人服务，谁请律师谁支付律师费，这个费用要求被告支付没有法律依据；对证据7的真实性、合法性、关联性没有异议，对证明目的有异议，该份裁定书认定联合会审通过了会审是不成立的。洞阳镇政府对新光混凝土公司提供的证据的质证意见是：对证据1的真实性没有异议，对其证明目的有异议，该证明仅仅是被告洞阳镇征拆办的工作人员出具的，没有得到浏阳市征地拆迁所的同意，不能作为要求补偿的依据；对证据2的真实性没有异议，对证明目的有异议，企业拆迁安置补偿协议书没有征收单位的签字和盖章，因此，不能认为原、被告已经达成了企业拆迁补偿安置协议；对证据3没有异议；对证据4的真实性没有异议，对证明目的有异议，即使通过了联合会审，至少也要三次联合会审，而且也没有后续的三榜公示，其他的正当的法律程序也没有进行，因此不能达到原告的证明目的；对证据5洞阳镇政府不知情，无法核实领款凭单的合法性及真实性；对证据6的质证与经开区征拆所的质证意见一致；对证据7与经开区征拆所的质证意见一致，另补充：该判决书不能证明是被告洞阳镇政府自行将原告的厂房进行拆除的，而是依据浏阳市人民政府【2017】13号文件的要求进行拆除的，是受浏阳市人民政府督查室的委托而实施的行为，不是被告洞阳镇政府单方面作为。原告与洞阳镇政府签订了一份搅拌站拆除工程合同，是自愿拆的。市国土局对新光混凝土公司提供的证据的质证意见与经开区征拆所的质证意见一致。本院对上述证据认证如下：对新光混凝土公司提供的证据1、2不予采信，其依据不足；对证据3予以采信；对证据4予以采信，仅证明被告单位工作人员内部进行过一次联合会审的情况，对其证明目的不予采信；对证据5不予采信，该款实际并未支付；对证据6不予采信；对证据7予以采信，对其证明目的不予采信。对经开区征拆所提交的证据1予以采信；对当庭提交的证据2原告无异议，本院予以采信；对当庭提交的证据3，虽未在举证期限举证，但因系公文，故对其真实性予以采信。对洞阳镇政府提交的证据1、2予以采信。经审理查明，2009年，浏醴高速公路建设指挥部与洞阳镇西园社区新光组达成协议，租赁该组17亩农田建第六合同段搅拌站，生产混凝土供浏醴高速施工建设。2011年协议期满后，考虑复垦难度大等原因，经相关方面协商，由邓俊强等人成立浏阳市新光混凝土制造有限公司接替第六合同段搅拌站继续运营，2014年补办了营业执照。2016年下半年开始，洞阳镇征拆办多次派人与新光混凝土公司协商征拆事宜，均未达成协议。2017年5月，浏阳市人民政府督查室以浏政督函〔2017〕13号对洞阳镇政府下发了《关于浏阳市预拌混凝土搅拌场站安全隐患排查整治工作的督办函》，要求其迅速组织力量实施拆除辖区内洞阳社区金阳搅拌站、西园社区新光搅拌站，但该《督办函》未得到及时落实。2017年11月20日，洞阳镇征拆办会同浏阳市国土局，浏阳市征拆办，经开区征拆所相关工作人员对新光混凝土公司拆迁项目进行了一次联合会审，初步认定原告企业房屋合法面积为575.27㎡，按照企业房屋征收标准计算补偿费为963519元，各项设备按照据实并予以折旧补偿4314200元，停产停业过渡费40万元和按期拆迁奖31万元。但联合会审后未进行张榜公示。同年12月2日，洞阳镇征拆办通知新光混凝土公司在一份空白格式化《企业拆迁补偿货币安置协议书》上先行签名盖章，并由洞阳镇拆迁办盖章出具一份《证明》，因对补偿名目及金额等细节尚未进行最后核算，洞阳镇政府及经开区征拆所工作人员均未在该协议上签字盖章，洞阳镇政府应原告要求当场向原告出具了一份证明：“浏阳市新光混凝土制造有限公司于2017年12月2日与浏阳市经开区征拆所和洞阳镇人民政府签订该公司的征拆协议，经三方协商该公司的征拆补偿价额为伍佰玖拾万陆仟捌佰元整（￥599.68万元），公司承诺于2017年12月30日前腾空倒地。2017年12与2日”，并加盖洞阳镇征拆办公章。但该份协议实际并未签订、履行。2017年12月25日洞阳镇征拆办工作人员重新制作了《企业拆迁补偿货币安置协议书》，该协议主要内容如下：1、拆迁补偿方：浏阳经开区征地拆迁所，被拆迁方：浏阳市新光混凝土制造有限公司；2、拆迁补偿包括企业房屋拆迁补偿费、室内外设施及其他补偿费、企业停产停业过度补偿费、按期拆迁奖等四项合计5987719元。3、付款方式和拆除期限。4、其他约定。原告在该协议书上乙方签字盖章，洞阳镇政府在该协议左下方“乡镇、街道（盖章）”处加盖公章，其工作人员曹广、罗丰林、鲁定在协议右下方“承办人和负责人”签章处签字。但被告经开区征拆所作为该协议甲方即拆迁补偿方未在该协议上签字盖章认可。2018年1月、9月，洞阳镇政府两次组织相关人员对新光混凝土公司进行了拆除。后新光混凝土公司要求按2017年12月2日洞阳镇政府出具的证明内容支付征拆补偿款，经开区征拆所拒绝支付，新光混凝土公司遂于2018年9月25日向本院提起民事诉讼，本院作出（2018）湘0181民初6839号《民事裁定书》，认为不属于人民法院民事案件受案范围，遂驳回其起诉。2018年12月24日原告遂向本院提起行政诉讼。本院认为，本案争执焦点是：原告要求三被告支付拆迁补偿款5996800元的依据是否充足？1、从原告提交的第一份证据即2017年12月2日洞阳镇征拆办出具的证明来看，其一，该证明内容是依据2017年12月2日达成的协议，而该协议事实上未签订也未履行；其二，该证明既不是承诺，也不是行政行为，仅仅是证实与原告就拆迁事宜进行过协商的事实；其三，该证明是由洞阳镇征拆办出具并盖章，并不能代表经开区征拆所；其四，该证明涉及的补偿款与2017年12月25日签订的《企业拆迁补偿货币安置协议书》明显不相符。2、从原告提交的第二份证据洞阳镇政府2017年12月25日与原告签订的《企业拆迁补偿货币安置协议书》来看，而该协议签订的主体是拆迁补偿方和被拆迁方，即拆迁补偿方经开区征拆所和被拆迁方新光混凝土公司，该协议只有原告单方签字，并无经开区征拆所签字盖章，虽然该协议有洞阳镇政府工作人员签字盖章，但拆迁补偿方并非洞阳镇政府，洞阳镇政府只是协助拆迁工作的单位，协议应当由经开区征拆所签字确认方为有效。故该协议并不符合行政协议要件，该协议并未成立。3、虽然经开区征拆所是受被告市国土局的委托从事征拆工作，受委托的行政行为的法律责任由市国土局承担，但本案中经开区征拆所、市国土局作为拆迁权利主体在本案中并未实施签订协议及拆除房屋的行政行为，原告要求市国土局、经开区征拆所支付拆迁补偿款的诉讼请求，本院不予支持。综上，原告请求三被告支付征拆补偿款5996800元及利息，律师费100000元的诉讼请求，依据不足，本院不予支持。但从协商、签订协议、组织实施拆迁等一系列行为均是洞阳镇政府的行政行为，按照“谁行为谁被告”以及“诚信政府”的原则，给原告造成的合法的拆除损失原告可另行主张权利。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告浏阳市新光混凝土制造有限公司的诉讼请求。本案受理费50元，由原告浏阳市新光混凝土制造有限公司负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省长沙市中级人民法院。（此页无正文）审 判 长  黄卫国审 判 员  魏晓玲人民陪审员  刘 灿二〇一九年三月二十九日书 记 员  黎 萍附：本判决适用的相关法律依据1、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。