湖南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）湘行终134号上诉人（原审原告）:杨育好，男，苗族，1968年8月16日出生，住湖南省泸溪县。委托代理人：鲁小刚，湖南茶源律师事务所律师。被上诉人（原审被告）:泸溪县人民政府。住所地：泸溪县武溪镇朝阳路。法定代表人：向恒林，该县县长。委托代理人：粟菁，该县人民政府法制办公室工作人员。委托代理人：龚家生，湖南君济律师事务所律师。被上诉人（原审被告）:泸溪县国土资源局。住所地：泸溪县武溪镇建设北路。法定代表人：刘本华，该局局长。委托代理人：杨秀清，该局法规政策股负责人。委托代理人：龚家生，湖南君济律师事务所律师。杨育好因与泸溪县人民政府、泸溪县国土资源局土地开发整理一案，不服湘西土家族苗族自治州中级人民法院（2018）湘31行初100号行政裁定，向本院提起上诉，本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。原审查明：2013年初，泸溪县浦市镇岩头山村主干商议引进坡改梯土地开发项目，对该村李家寨五个组进行土地开发利用。同年5月，湘西土家族苗族自治州、泸溪县国土资源局技术人员到现场勘查，同意将其列入泸溪县浦市镇岩头山村、武溪镇朱食洞村、高大坪村土地开发项目。州国土资源局于2013年5月6日下达州国土资[2013]37号《关于下达2013年第一批易地占补项目实施计划的通知》，州发改招[2013]102号文件批复进行公开招标。同年6月3日，龙山县工程公司（杨建华挂靠该公司）中标。发包方泸溪县土地开发整理中心与承包方龙山县工程公司签订《工程建设承包合同》，工程内容：土地平整、农田水利、田间道路。合同工期47天（2013年6月4日至2013年7月20日），承包方全权代表为杨建华。项目开工几天后，部分村民进行阻工，经村干部协调，承包方给李家寨每户村民都进行了补偿。在项目建设过程中，部分村民又向泸溪县林业局举报该项目已部分构成毁林开垦行为。泸溪县林业局于2013年6月7日向泸溪县国土资源局发函（泸林函[2013]9号），要求停止毁林开垦行为。同年10月12日，湘西州土地开发整理中心下达验收合格意见。2017年，杨育军、杨育好、杨刚牛等代表村民信访反映2013年岩头山村土地开发项目程序违法问题，泸溪县国土资源局于2017年12月12日作出信访答复意见书，于2017年12月20日作出说明，认为该项目程序符合规定。泸溪县林业局于2017年12月19日作出信访答复，认为李家寨组村民反映的毁林开荒问题不存在，也不存在毁损油茶林情况。州林业局于2018年1月2日作出信访答复意见，认为毁林开荒是由国土部门批准实施的，请信访人依法向国土部门申诉。泸溪县人民政府于2018年4月11日作出泸政信复查字[2018]1号复查意见书，认为泸溪县国土资源局（泸国土资信复字[2017]05号）和泸溪县林业局（泸林函[2017]28号答复意见书）认定的事实清楚，适用依据正确，程序合法，内容适当，决定维持。原告杨育好等五人对上述信访答复不服，遂分别向该院提起行政诉讼。请求：1.确认泸溪县人民政府、泸溪县国土资源局组织实施的泸溪县浦市镇岩头山村土地开发整理行为违法。2.判令泸溪县人民政府、泸溪县国土资源局承担杨育好依法主张权利产生的律师服务费。3.判令诉讼费用由泸溪县人民政府、泸溪县国土资源局承担。原审认为，本案的争议焦点有二：一、以泸溪县人民政府为被告提起行政诉讼是否属于错列被告。二、原告的起诉是否超过法定期限。关于争议焦点一，应当认定原告将泸溪县人民政府作为土地开发整理行政行为的被告属于错列被告。理由如下：其一，泸溪县人民政府不是土地开发整理的法定机关。《投资土地开发整理项目实施管理暂行办法》第四条规定：“国土资源部统一对项目实施进行监督管理;县级以上地方国土资源管理部门负责本行政区域内项目实施监督管理。”《湖南省土地开发整理条例》第四条第二款规定：“县级以上人民政府国土资源行政部门主管本行政区域内的土地开发整理工作。土地开发整理机构负责土地开发整理的具体工作。”由上述法条规定可以看出，负责土地开发整理工作的法定机关是国土资源行政部门而非县级以上人民政府。其二，从双方提交的证据来看，也没有证据可以证实泸溪县人民政府作出了本案的被诉行政行为。因此，原告以泸溪县人民政府为被告提起行政诉讼显然属于错列被告。该院依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（三）项之规定，向原告释明相关情况，但原告拒绝变更，依法应当驳回起诉。关于争议焦点二，本案被诉的土地开发整理项目开始于2013年6月3日，2013年10月12日验收合格。其间，原告的承包土地被开垦，部分村民阻工，包括原告在内的村民均获得过补偿，应当认定其至迟于2013年10月12日已经知道行政行为的内容，故其于2018年6月12日方向该院提起诉讼，时隔近五年之久，已明显超过《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条所规定的一年起诉期限，应当裁定驳回起诉。综上所述，杨育好提起的行政诉讼错列被告，且超过法定起诉期限，应当迳行裁定驳回起诉。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款、第六十九条第一款第（二）项、第（三）项、第三款之规定，裁定：驳回杨育好的起诉。杨育好不服上述裁定，向本院提起上诉称：一、原审裁定认定事实错误，证据不足。即使没有证据表明泸溪县人民政府作出了本案的被诉行政行为，但由于其对本案被诉行政行为具有法定组织领导义务，如果其没有对行政区域内的土地开发整理工作实施组织领导行为，即构成行政不作为，因此，上诉人不存在错列被告的情形。二、原审裁定适用法律错误。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十五条的规定，上诉人的起诉期限应当从知道或者应当知道行政行为内容之日起计算。原审适用该解释第六十四条属于适用法律错误。三、原审裁定程序违法。上诉人诉的是泸溪县人民政府和泸溪县国土资源局，即使泸溪县人民政府不是适格被告，但泸溪县国土资源局属于适格被告，原审法院应当将所诉泸溪县国土资源局的行政诉讼部分移送有管辖权的人民法院进行审理。上诉人依法申请原审法院向泸溪县国土资源局调取土地开发整理行政行为的相关证据，原审法院既不调取也未答复上诉人，剥夺了上诉人申请法院调查取证的权利。综上，请求:撤销原审裁定，改判支持上诉人的诉讼请求。泸溪县人民政府、泸溪县国土资源局共同答辩称：上诉人错误的将原审裁定对本案两个争议焦点的法理分析当成原审裁定认定的事实，法理分析与认定事实是完全不同的两个概念。上诉人认为原审裁定适用法律错误，程序违法的理由不能成立。原审裁定认定事实清楚、证据确实充分，适用法律正确。请求：驳回上诉，维持原裁定。各方当事人原审提交的证据已随案移送本院。经审查，可以作为认定本案事实的依据。本院对原审认定的事实予以确认。本院认为：本案的争议焦点一是泸溪县人民政府是否为本案适格被告；二是上诉人的起诉是否超过了法定的起诉期限。关于焦点一，根据《湖南省土地开发整理条例》第四条第二款的规定，负责土地开发整理工作的，是国土资源行政部门，而非人民政府，本案也没有证据证明泸溪县人民政府作出过相应的行政行为。原审认为杨育好将泸溪县人民政府作为被告提起行政诉讼，属于错列被告，本院予以支持。关于焦点二，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”本案中，2013年6月4日，涉案的坡改梯土地开发项目开工之时，有部分村民进行了阻工，开发整理方给上诉人等村民进行了补偿。上诉人最迟在土地开发整理完工时，即2013年10月12日就应当知道该行政行为的内容，其直至2018年6月12日才提起本案诉讼，明显已超过法定起诉期限。综上所述，原审裁定认定事实基本清楚，适用法律正确，应予维持。杨育好的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本案二审不收取案件受理费。本裁定为终审裁定。审 判 长  黄一凡审 判 员  夏 阳审 判 员  赵 旻二〇一九年三月二十一日代理书记员  庞亦芝附：相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：(一)原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……