广东省韶关市武江区人民法院行 政 判 决 书（2019）粤0203行初58号原告：沈启月，男，1942年8月7日出生，汉族，广东省翁源县人，农民，住广东省翁源县。委托代理人：刘敏艳，广东智成律师事务所律师。委托代理人：丘文瑞，广东智成律师事务所实习律师。被告：翁源县国土资源局，地址：广东省翁源县龙仙镇农林东路南一巷**。法定代表人：张初英，局长。出庭负责人：蓝敏尧，副局长。委托代理人：潘晓丽，广东智泓律师事务所律师。原告沈启月诉被告翁源县国土资源局（以下简称翁源县国土局）土地行政处罚纠纷一案，原告于2019年1月7日向本院提起行政诉讼。本院于2019年1月14日立案受理后，于2019年1月17日向被告送达起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年3月6日公开开庭审理本案。原告沈启月及其委托代理人刘敏艳、丘文瑞，被告翁源县国土局的副职负责人蓝敏尧及其委托代理人潘晓丽到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。翁源国土局于2018年9月10日对沈启月作出翁国土资执法（罚）字〔2018〕145号《国土资源行政处罚决定书》，查明，沈启月在未经土地行政主管部门依法批准的情况下，于2017年10月开始在江××镇江××江××街南街门口地段占地167.82平方米建设楼房，地类为建设用地。认为沈启月的上述行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条的规定，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条，《中华人民共和国行政处罚法》第五十一条规定，决定：没收非法占用的土地上新建的建筑物及其他设施；对非法占用土地的行为处以10元／㎡的罚款，共计1678.2元的罚款。原告沈启月诉称，一九八六年八月九日，按当时的土地政策，原告与翁源江尾镇江尾村廖屋村签订）地方征用土地，面积壹佰捌拾肆平方米，其中乙方实占地面积壹百捌拾肆平方米。二、按征用土地政策的有关规定，甲方被征用土地，按伍角伍分每平方米计，应征收面积壹百捌拾肆平方米，共款壹百零壹元贰角X分。一次交清，另外，征收管理费、报建费（此二项款归征收办收入）。三、乙方所征用土地自交款后，占地面积的使用权归乙方,任何单位和个人不得刁难干涉，如有他人与此地发生纠纷由规划部门处理。四、本协议一式五份，以利存证。甲方：江尾乡廖屋村，乙方：征用单位：沈启月（在征地协议首部乙方处签名。）一九八六年八月九日。”签订征地协议及交清征地款后，原告按当时的政策申请领取《翁源私人建房征用土地审批申请表》后逐级办理报建手续，从廖屋村到江尾乡人民政府均批准的情况下，原告再向上一级部门申请批准，但上一级部门接到原告的申请后，既不批准也不拒绝，造成原告长期得不到批复。1990年，原告经江尾镇国土所同意在该土地范围内以街道视线不妨碍的前提下缩进3米建起平房三间，占地面积一百多平方米，房屋建成后一直使用至今。二0一二年二月间起,相邻人沈志如因与原告就原告征用土地范围的使用权归属发生争议，后经有关部门调解，沈志如自知理亏于二0一二年九月三日立下字据一张，承认该地的使用权归原告永远管业。但沈志如家人一直挑起矛盾。二0一七年十一月间，原告欲在该地拆掉平房重建，为防止相邻人沈志如家人再次挑起事端，原告请求江尾镇司法所、综治办派员到场处理，镇领导谢委说你可拉材料建，看对方敢不敢来争。为慎重起见，原告在施工中请求江尾镇国土所、城建办派员到场确认红线，二单位均相继派员到场，并未提出违建的意见。从2017年11月2日开始动工，工程进展顺利，至2018年4月28日主体工程竣工完成，谁知，2018年7月30日接到江尾镇城建办发出的停建通知书。2018年9月13日接到翁源国土局发出的翁国土资源执法（罚）字〔2018〕145号《国土资源行政处罚决定书》。该处罚决定书内容为：没收非法占用的土地上新建的建筑物及其他设施;对非法占用土地行为处以10元/㎡罚款，共计人民币1678.20元的罚款。原告认为，翁源国土局作出的翁国土资源执法（罚）字〔2018〕145号《国土资源行政处罚决定书》存在如下错误和违法之处。一、该处罚决定书认定事实不清，证据不足。翁源国土局认为原告于2017年10月开始在江××镇江××江××街门口地段占地167.82平方米建房，地类为建设用地，以上行为违反了《土地管理法》第四十三条的规定。从被告对原告建房的事实来看，该事实的认定是不清的。首先，因为原告在拆除原有平房建房前曾请求翁源江尾镇国土所、翁源江尾镇城建办有关人员到场划定位置，有关人员到场均未提出违法和制止。再次，原告自从一九八六年八月九日与廖屋村签订《征用土地协议书》至一九八六年十月十八日得到原江尾乡人民政府的同意，此后原告向上一级有关部门申请未得到明确的答复。按当时的政策，原告经申请完全可以将该地申请转为国有土地，但由于有关部门不作为造成原告无法领取合法手续，完全不是原告故意违法占用土地。所以，该处罚决定书在事实的认定方面完全是错误的。二、被告作出的国土资执法（罚）字〔2018〕145号《国土资源行政处罚决定书》程序违法，应予撤销。该处罚决定书载明“我局已于2018年9月6日依法向你进行了告知（听证告知），你至今没有提出进行陈述、申辩和听证要求。”原告认为，我国《行政处罚法》第三十一条规定:“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。”如果按被告所述，其仅告知原告有听证的权利是违法的（况且被告工作人员只是叫原告到江尾国土所签字，说没什么的，签个字就行，根本就没有告知原告此权利）,更谈不上按照行政处罚法第三十二条的规定:“行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据应当进行复核，当事人提出的事实，理由或者证据成立的,行政机关应当采纳。”翁源国土局并未按此规定处理。三、被告作出的翁国土资执法（罚）字〔2018〕145号《国土资源行政处罚决定书》适用法律错误，应予撤销。翁源国土局作出翁国土资执法（罚）字〔2018〕145号《国土资源行政处罚决定书》,适用的法律是《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国土地管理法实施条例》《中华人民共和国行政处罚法》。原告认为，原告与廖屋村签订《征用地协议》发生在一九八六年，建好平房是在一九九0年，上述行为的发生均在《中华人民共和国土地管理法》（1987年1月1日起施行）《中华人民共和国土地管理法实施条例》（1991年2月1日起施行）《中华人民共和行政处罚法》（1996年10月1日实施）之前，根据我国法不溯及既往的原则，被告适用的法律是错误的。综上所述，翁源国土局作出的翁国土资执法（罚）字〔2018〕145号《国土资源行政处罚决定书》认定事实不清，证据不足，程序违法，适用法律错误。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第一、二、三项的规定，请求法院判决：1.撤销被告于2018年9月10日作出的翁国土资执法（罚）字〔2018〕145号《国土资源行政处罚决定书》；2.被告负担本案诉讼费。沈启月在诉讼中提交的证据有：1.原告身份证，用以证明原告身份符合诉讼主体资格；2.征用地协议书、征地凭证，用以证明原告与廖屋村签订征地协议；3.翁源私人建房征用土地申请表，用以证明原告按当时的土地政策逐级申请报批手续；4.立字据，用以证明相邻人沈志如对原告征地范围内权属归原告的承认；5.翁国土资执法（罚）字〔2018〕145号《国土资源行政处罚决定书》，用以证明被告作出的行政处罚决定书；6.广东省罚款收据，用以证明原告缴交罚款。被告翁源国土局辩称，一、我局作出的行政行为认定事实清楚，证据确凿。我局据日常动态巡查发现，沈启月在江××镇江××江××街南街门口地段建设楼房。我局于是对此事进行现场勘测、并向沈启月进行调查。经查，沈启月自2017年10月开始在江××镇江××江××街南街门口地段建设楼房，总占地167.82平方米，所占地类为建设用地，直到我局作出行政处罚之日，沈启月的建设已经竣工，建成四层高楼房。沈启月在调查中确认上述房屋由其建设，是对1990年建成平房的重建。对于建房的用地手续，沈启月反映是在1986年10月经江尾乡人民政府同意，取得了用地手续，但其未能提供2017年期间其建房的用地手续证明，我局经调查也未发现沈启月已获得用地建房的批准。关于沈启月提及的1986年已办理用地手续，沈启月提供了其在1986年曾与江尾乡廖屋村签订的征用协议书、征地凭证以及翁源私人建房征用土地审批申请表作为证明。在翁源私人建房征用土地审批申请表中，江尾村作出“同意”意见，江尾乡政府作出“同意村委意见，送上级批示”的意见。但除此以外，沈启月并未能提供其申请最终获得县级政府批准的文件，征用手续并不完善。我局将上述信息综合整理形成国土资源违法案件调查报告、询问笔录、国土资源现场勘测笔录和现场照片等文件，也收集了沈启月提供的证据资料，经审查后，确认沈启月建房行为并未履行合法用地手续，进而作出《国土资源行政处罚决定书》。因此，我局作出涉案行政行为，认定事实清楚，证据确凿、充分。二、我局作出的行政行为适用法律法规正确。1.沈启月1990年在江××镇江××江××街南街门口地段的建房行为属于违法占用土地。《国家建设征用土地条例》（1982年5月22日生效，1987年1月1日失效）第八条规定：“征用其他地区耕地、园地三亩以上，林地、草地十亩以上，其他土地二十亩以上，由所在县、市人民政府审查，报省、自治区人民政府批准，在上述限额以下的，由县、市人民政府批准。”根据上述规定，本案中沈启月征用183.25平方米土地的申请应经县、市人民政府批准。但实际上，沈启月在1986年递交征用土地审批申请后，并未获得翁源县人民政府批准，沈启月也未提交任何其他使用土地的申请，其并未依法获得相应土地使用权。另根据《中华人民共和国土地管理法（1988修正）》第四十五条规定：“农村居民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，责令退还非法占用的土地，限期拆除或者没收在非法占用的土地上新建的房屋。”沈启月1990年在未获审批的情况下擅自建房的行为属于非法占地。沈启月所称的特殊原因或其“没有违反占有的故意”并不能成为其占有土地的合理理由。而执法部门是否有对其行为进行处罚也不改变其非法占有土地行为的性质。2.沈启月于2017年在江××镇江××江××街南街门口地段的房屋重建行为属于违法占用土地。《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。”第五十九条规定：“乡镇企业、乡（镇）村公共设施、公益事业、农村村民住宅等乡（镇）村建设，应当按照村庄和集镇规划，合理布局，综合开发，配套建设；建设用地，应当符合乡（镇）土地利用总体规划和土地利用年度计划，并依照本法第四十四条、第六十条、第六十一条、第六十二条的规定办理审批手续。”根据上述规定，沈启月在江××镇江××江××街南街门口地段建设楼房，需要申请使用国有土地或依法提出申请，并办妥审批手续。另根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条规定：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，……对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款。”直到我局作出行政处罚行为时，沈启月未办理任何建房用地审批手续，其在2017年重建房屋的行为属于违法占地。3.我局对沈启月违法占地建房的行为予以处罚，符合法律规定。根据《最高人民法院函（关于如何计算土地违法行为追诉时效的请示）》：对非法占用土地的违法行为，在未恢复原状之前，应视为具有继续状态，其行政处罚的追诉时效，应根据行政处罚法第二十九条第二款的规定，从违法行为终了之日起计算。我局对沈启月违法占用土地的违法行为进行处罚，没有违反追诉时效的规定。我局根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条，《中华人民共和国行政处罚法》第五十一条规定作出具体行政处罚行为，罚款数额未超过法定标准，处罚的形式和内容是符合法律规定的。综上，考察行政处罚是否合法需要根据行政处罚作出时的事实、证据和法律作出判断。我局作出涉案行政行为时，沈启月违法占用土地的状态从1990年一直持续，我局依据2018年法律法规认定其行为违法并予以处罚，符合法律规定，应予以维持。三、我局作出的行政行为程序合法。我局在作出行政处罚前已向沈启月送达《国土资源行政处罚告知书》及《国土资源行政处罚听证告知书》，告知其作出行政处罚决定的事实、理由、依据以及其享有的权利。而且，如调查笔录反映，我局作出行政处罚前已经充分听取了当事人的意见，并参考了其提供的证据资料。我局审查复核各项资料后对沈启月作出行政处罚，并依法向其送达国土地行政处罚决定书，我局的行政行为程序合法，并无不当。综上所述，我局作出的翁国土资执法（罚）字〔2018〕145号《国土资源行政处罚决定书》，认定事实清楚、证据确凿充分、适用法律准确、程序合法，应予以维持，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。翁源国土局向本院提供作出被诉行政行为的证据、依据有：1.责令停止国土资源违法行为通知书，用以证明我局在2017年10月16日就已对沈启月的违法占地行为进行告知，并责令其停止施工，恢复土地原状；2.违法线索登记表，用以证明江尾国土资源所在2018年8月24日巡查发现沈启月仍存在违法占用土地建房的情况；3.接受调查通知书，用以证明江尾国土资源所告知沈启月涉嫌违法占地，要求其接受调查；4.询问笔录，用以证明江尾国土资源所通过调查核实了沈启月违法占地建房的事实；5.国土资源现场勘测笔录，用以证明江尾国土资源所对违法占地现场进行勘测；6.国土资源违法案件调查报告，用以证明江尾国土资源所对沈启月违法事实进行调查的情况；7.现场照片，用以证明沈启月违法占地现场；8.征地凭证，9.征用地协议书，10.翁源私人建房征用土地审批申请表，证据8-10用以证明沈启月声称已经办理合法征用土地的手续，但资料显示土地征用手续并未办妥，沈启月并未办理其他合法占用土地建房的手续。经庭审质证，对被告翁源国土局提交的10份证据、依据，原告沈启月的质证意见如下：证据1真实性、合法性有异议，收件人签名不是原告本人签的，是翁源江尾镇国土所黄姓工作人员签的，所以是不合法的证据；证据2三性均无异议；证据3有异议，被告没有证据证实该通知书已经送达给了原告；证据4三性均无异议；证据5三性均无异议；证据6真实性无异议，合法性有异议，该报告和处理决定书前后矛盾，该证据可能是后来补上去的；证据7-10无异议。对原告沈启月提交的6份证据，被告翁源国土局的质证意见如下：证据1真实性由法院审查，关联性不发表意见；对证据2、3真实性由法院审查，该证据不是被告作出的文件，我方也没有看到该档案资料，协议书无法证明原告所称已经对相应土地拥有合法的使用权；证据4真实性由法院审查，与权属没有关系，只是原告与第三人一个纠纷调停的文件，与本案没有关联性；证据5、6三性均无异议。经审理查明，1986年8月9日，江尾乡廖屋村（甲方）与沈启月（乙方）签订《征用地协议书》，内容有“一、甲方同意乙方在（）地方征用土地，面积184平方米，其中乙方实占地面积184平方米。二、按征用土地政策的有关规定，甲方被征用土地按0.55元／平方米计，应征收面积184平方米，共计101.2元，一次交清。三、乙方所征土地自交款后，占地面积的使用权归乙方，任何单位和个人不得刁难干涉，如有他人与此地发生纠纷，由规划部门负责处理。”同日，沈启月对位于江尾区廖屋村江尾圩南门圩的183.25平方米荒山土地因需解决住房、做小生意，提出私人建房征用土地审批申请。该申请表在“村意见”栏中有廖屋村五个村民签名同意，在“乡政府意见”栏中有翁源江尾乡人民政府盖章同意村委意见，送上级批示。2012年9月3日，在南塘人民解调委员会的主持下，沈志如立下字据，内容有“我与沈启月争执江尾南街圩门口原厕所前面店影，确认归沈启月永远管业。原我手上证据作废。以此为证。”2018年8月24日，翁源国土局经巡查发现，沈启月在未经国土资源主管部门依法批准的情况下，于2017年10月擅自在江××镇江××江××街南街门口地段占地167.82平方米建设楼房，决定立案查处。同日，翁源国土局对沈启月作询问笔录，沈启月称，是其于2017年10月14日起在江××镇江××江××街南街门口地段建设楼房，建楼房的占地面积是152平方米，已经建好4层，该块土地权属是江尾镇江尾村廖屋组的。其于1986年8月9日与江尾村廖屋组签订了永久征地协议，同年10月18日，当时的江尾乡人民政府（江尾乡1987年后改为江尾村委）同意其建房申请，但1986年向城建部门申请建房时，城建部门指示在该地段建设楼房有碍交通，要求暂停建设。2018年8月，翁源国土局对沈启月在江××镇江××江××街南街门口违法用地进行现场勘测，确认该宗违法用地东至：距沈雪文平房0.9米，南至：距赖玉明楼0.63米，西至：距刘寿海楼围墙0.55米，北至：街道，占地类为建设用地，建筑面积167.82平方米，建有一栋四层楼房。2018年9月10日，翁源国土局对沈启月作出翁国土资执法（罚）字〔2018〕145号《国土资源行政处罚决定书》，查明，沈启月在未经土地行政主管部门依法批准的情况下，于2017年10月开始在江××镇江××江××街南街门口地段占地167.82平方米建设楼房，地类为建设用地。认为沈启月的上述行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条的规定，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条，《中华人民共和国行政处罚法》第五十一条规定，决定：没收非法占用的土地上新建的建筑物及其他设施；对非法占用土地的行为处以10元／㎡的罚款，共计1678.2元的罚款。2018年9月25日，沈启月缴纳了1678.2元罚款。2019年1月7日,沈启月向本院提起行政诉讼，请求判决:1.撤销被告于2018年9月10日作出的翁国土资执法（罚）字〔2018〕145号《国土资源行政处罚决定书》；2.被告负担本案诉讼费。本院认为，翁源国土局作出的翁国土资执法（罚）字〔2018〕145号《国土资源行政处罚决定书》不合法,理由如下：翁源国土局通过巡查发现沈启月在翁源县江××镇江××江××街南街门口地段违法建房后，于2018年8月24日立案受理，经对现场进行勘测、对沈启月做询问笔录，于2018年9月10日作出翁国土资执法（罚）字〔2018〕145号《国土资源行政处罚决定书》。《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条规定:“行政机关在作出行政处罚决定之前,应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据,并告知当事人依法享有的权利。”第三十二条规定：“当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。行政机关不得因当事人申辩而加重处罚。”而本案中,翁源国土局对沈启月作出涉案《国土资源行政处罚决定书》之前,并没有前述告知材料,与上述法律规定不符。根据《中华人民共和国行政处罚法》第四十一条“行政机关及其执行人员在作出行政处罚决定之前，不依照本法第三十一条、第三十二条的规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立；当事人放弃陈述或者申辩权利的除外。”的规定，翁源国土局作出的翁国土资执法（罚）字〔2018〕145号《国土资源行政处罚决定书》不能成立。综上所述，由于翁源国土局作出的翁国土资执法（罚）字〔2018〕145号《国土资源行政处罚决定书》违反法定程序,依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第三项的规定，判决如下：一、撤销翁源县国土资源局于2018年9月10日作出的翁国土资执法（罚）字〔2018〕145号《国土资源行政处罚决定书》。二、责令翁源县国土资源局在本判决生效之日起两个月内对沈启月的涉案建房行为重新作出处理决定。案件受理费50元，由被告翁源县国土资源局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省韶关市中级人民法院。（此页无正文）审 判 长  陈伟清审 判 员  刘三瑞人民陪审员  毛粤飞二〇一九年三月二十二日书 记 员  黎 宸