江苏省南通市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）苏06行终82号 上诉人(原审原告)南通南方批发市场有限公司，住所地南通市崇川区。 法定代表人厉和明，执行董事兼总经理。 委托代理人沈如云，北京大成（南通）律师事务所律师。 被上诉人(原审被告)南通市港闸区秦灶街道办事处，住所地南通市港闸区。 法定代表人瞿茂森，主任。 应诉负责人钟小牛，副主任。 委托代理人刘笋，北京市炜衡（南通）律师事务所律师。 委托代理人周卯玉，北京市炜衡（南通）律师事务所实习律师。 原审第三人南通中房房屋征收服务有限公司，住所地南通市。 法定代表人陈远，执行董事。 委托代理人倪建新，该公司工作人员。 原审第三人南通农房建材成套供应公司，住所地南通市。 法定代表人牛世民，经理。 上诉人南通南方批发市场有限公司（以下简称南方公司）因与被上诉人南通市港闸区秦灶街道办事处（以下简称秦灶街办）、南通中房房屋征收服务有限公司（以下简称中房公司）、南通农房建材成套供应公司（以下简称农房公司）行政强制及赔偿一案，不服江苏省南通经济技术开发区人民法院（2018）苏0691行初197号行政裁定，向本院提起上诉。本院立案后依法组成合议庭，于2019年3月14日公开开庭审理了本案，上诉人南方公司委托代理人沈如云，被上诉人秦灶街办负责人钟小牛及委托代理人刘笋、周卯玉，原审第三人中房公司委托代理人倪建新，农房公司法定代表人牛世民到庭参加诉讼，本案现已审理终结。 一审法院经审理查明，1994年12月20日，农房公司与中国人民建行银行南通分行（以下简称建行南通分行）签订了《中国人民建设银行借款合同》，约定农房公司向建行南通分行借款210万元，借款期限为半年（从94年12月30至95年6月28日），贷款利息按月息9‰计算等内容。同年12月30日，双方签订了通建抵协字1994第21号《抵押协议》，约定农房公司以土地使用权14752.4平方米及四周围墙、码头折抵押金额3278561元作为抵押物为贷款担保。后因农房公司未能按期还款，建行南通分行向南通市中级人民法院提起民事诉讼，南通市中级人民法院审理后认为，农房公司出于解决流动资金的需要与建行南通分行签订的借款合同，并不违反法律规定，应确认有效。双方所签订的抵押协议违反了有关法规，故应确认无效，于1997年8月16日作出（1997）通经初字第105号《民事判决书》，判决农房公司归还建行南通分行借款本金210万元和利息（含逾期息）904932元并支付该借款自1997年7月19日至还清日的逾期罚息（以每日万分之四计）。限判决生效后10日内给付。后因农房公司未能履行生效判决，建行南通分行申请南通市中级人民法院强制执行。南通市中级人民法院委托南通市价格事务所对农房公司占有工农路145号15277.7平方米的划拨土地的土地合使用权进行价值评估。12月23日，南通市价格事务所作出通价评[1999]216号《关于南通市农房建材成套公司土地使用权价值的评估报告》，该宗地土地使用权评估价值为2108300元。评估报告上载明“评估范围不包括地上建筑物：仓库、车间、办公室及宿舍、围墙等”。1999年12月25日，南通市中级人民法院作出（1999）通中法执裁字第268号《民事裁定书》，裁定将属农房公司所有的座落于南通市工农路××号的土地转让给建行南通分行所有，办理土地转让的有关手续及费用由建行南通分行自行负责。1999年11月9日，建行南通分行与中国信达资产管理公司南京办事处签订《债权转让协议》，将其对农房公司享有的债权转让给中国信达资产管理公司南京办事处。2005年3月30日，江苏联合拍卖有限公司拍卖（1999）通中法执裁字第268号《民事裁定书》中农房公司抵债土地使用权，南方公司以成交金额104万元拍得该宗土地使用权。2017年12月12日，秦灶街办与农房公司签订了《港闸区非住宅房屋搬迁补偿协议》，约定因通吕运河绿廊工程建设需要，对农房公司位于港闸区秦灶街道桥东村工农北路145号房屋合法建筑4428.34平方米，无证房1719.13平方米，其他（违章房、钢结构大棚）1605.59平方米，以货币补偿方式进行补偿。2018年1月13日，农房公司向中房公司交房，6月29日，秦灶街办委托中房公司将工农北路145号的上述房屋、围墙予以拆除。 南方公司认为其系土地使用权及地上房屋所有权人，诉至一审法院，请求1.依法确认秦灶街办拆除南方公司位于南通市工农路××号国有土地上房屋的行为违法；2.判决秦灶街办赔偿拆除房屋、围墙的损失暂定2000万元。 一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。第四十九条第一项规定，提起行政诉讼的原告应当是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织。《最高人民法院关于适用的解释》第十二条规定，有下列情形之一的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的“与行政行为有利害关系”：（一）被诉的行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的；（二）在行政复议等行政程序中被追加为第三人的；（三）要求行政机关依法追究加害人法律责任的；（四）撤销或者变更行政行为涉及其合法权益的；（五）为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的；（六）其他与行政机关有利害关系的情形。根据上述规定，原告主体资格的获得应以原告与被诉行政行为具有法律上的利害关系为前提。此处的利害关系是指被诉行政行为对原告的权利义务在法律上已经或必将产生有利或不利的实际影响，且该利害关系必须是直接的，现实的，而非间接的或因事物普遍联系而产生的关联。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的有关规定，征收补偿的对象应当是被征收人，即被征收房屋的所有权人。就本案而言，南通市中级人民法院在执行程序中委托评估机构对案涉土地使用权进行评估，评估报告也载明了评估范围不包括地上建筑物：仓库、车间、办公室及宿舍、围墙等，生效的民事裁定书亦未对地上建筑作出处理，而拍卖的标的是（1999）通中法执裁字第268号《民事裁定书》中的抵债土地使用权，此意味着南方公司通过拍卖获得的仅是案涉土地使用权，地上建筑的所有权并没有因为拍卖而发生权属变更。南方公司也没有证据证明其已经获得案涉土地上房屋等建筑的所有权。因此，农房公司与秦灶街办签订《港闸区非住宅房屋搬迁补偿协议》并按照协议约定交出房屋，予以拆除，并不实际影响南方公司的权利，南方公司对于土地使用权享有的权益，可以与征收单位协商补偿或者通过其他途径主张。因此，南方公司与被诉行政行为不具有法律上的利害关系，即不具备本案原告诉讼主体资格。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第一项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项之规定，裁定驳回南方公司的起诉。 上诉人南方公司提起上诉称，根据“房随地走”的原则，上诉人通过拍卖取得土地使用权，同时取得地上无证房屋的所有权，一审法院认定地上建筑物没有因为拍卖而发生权属变更，没有事实和法律依据；被上诉人拆迁行为违法，影响上诉人的合法权益，与上诉人具有利害关系；一审法院未经开庭即对案件作出实体认定，程序违法。请求撤销一审裁定，指定一审法院继续审理。 被上诉人秦灶街办辩称，上诉人一审并未提供房屋所有权人的证明材料，证明与被诉行政行为存在利害关系。一审法院未经开庭审理符合行政诉讼法及立案登记制的相关规定。请求驳回南方公司的上诉，维持原裁定。 原审第三人中房公司述称，请求人民法院依法裁判。 原审第三人农房公司述称，其自1986年起即享有房屋所有权，且房屋一直由农房公司出租并收取租金。请求驳回南方公司的上诉，维持原裁定。 本院经审理查明的事实与一审裁定认定的事实相同，本院予以确认。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。第四十九条第（一）项规定，提起行政诉讼的原告应当是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织。根据上述法律规定，原告主体资格的获得应以原告与被诉行政行为具有利害关系为前提。 行政机关应当对其作出行政行为的合法性承担举证责任，这是针对案件符合起诉条件，能够进入实体审理适用的举证规则。但就起诉人是否具有提起诉讼的原告资格而言，则应当由原告提供初步证据证明存在某种行政行为，且原告享有某种合法权益，并且该合法权益实际受到损害或存在受损害的可能。虽然这里的举证责任是行为意义上的举证责任，但原告证明系行政行为的利害关系人，符合“谁主张谁举证”的一般举证规则。为此，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第五十四条、第五十五条规定，依照行政诉讼法第四十九的规定，公民、法人或者其他组织提起诉讼时应当提交被诉行政行为或者不作为存在的材料、原告与被诉行政行为具有利害关系的材料等；依照行政诉讼法第五十一条的规定，人民法院应当就起诉状内容和材料是否完备以及是否符合行政诉讼法规定的起诉条件进行审查。第六十九条规定，对于不符合行政诉讼法第四十九条规定的起诉，已经立案的，应当裁定驳回起诉。 具体到本案，南方公司通过拍卖继受取得农房公司的土地使用权。南方公司提供的有关土地使用权转让登记、拍卖资料包括不动产登记查询记录、拍卖成交确认书、拍卖须知、拍卖预告、拍卖缴费发票、契税完税凭证等证据均只能证明南方公司系南通市工农路××号通国用（2009）第0206003号的土地使用权人，而非房屋所有权人。相反，一审法院在起诉审查阶段，经审查被上诉人秦灶街办、原审第三人农房公司提供的反证，即民事裁定书、评估报告、租赁协议等，进一步证明南方公司并非案涉土地上房屋等建筑物的所有权人。 需要指出的是，房屋与附属的土地使用权不可分，通常两者的权利主体是同一的，在房屋或土地所有权转让时，其附属的土使用权或地上建筑物应当一并予以转让。但在特定的历史时期，由于房屋与土地使用权的登记部门不同，土地使用权由国家无偿划拨，企业改制，法院强制执行等多种原因，导致土地使用权与地面建筑物的权利主体往往并非同一主体。本案即是如此，在建行南通分行申请南通市中级人民法院强制执行一案中，人民法院委托评估机构作出的评估报告上载明“评估范围不包括地上建筑物：仓库、车间、办公室及宿舍、围墙等”。本院（1999）通中法执裁字第268号民事裁定，裁定将属农房公司所有的座落于南通市工农路××号的土地转让给建行南通分行所有。之后，南方公司经拍卖取得土地使用权，拍卖成交确认书仅载明土地使用权。显然，地上建筑物并不属于民事裁定书、拍卖成交确认书上的标的物。南方公司以建行南通分行的债务金额大于抵债土地使用权的价值，取得土地使用权当然应包含地上建筑物，拍卖须知有关“看样、清场”等条款推定其是房屋等建筑物的所有权人是对法律及拍卖文件的误读。 对于不符合行政诉讼法及其司法解释规定起诉条件的起诉，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》和六十九条第三款规定，人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。一审法院根据南方公司起诉阶段提供的证据，结合秦灶街办、农房公司的答辩及举证，迳行裁定驳回起诉并无不当。 综上，上诉人南方公司的上诉理由不能成立。一审法院认定事实清楚，适用法律法规正确，程序合法，本院予以维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  张志新 审判员  刘海燕 审判员  郁 娟 二〇一九年三月十八日 书记员  丁雯雯