江苏省高级人民法院 行 政 判 决 书 (2018)苏行终954号 上诉人（原审原告）刘永海，男，汉族，户籍地连云港市新浦区，现住南京市江宁区。 上诉人（原审原告）刘增文，男，汉族，住连云港市海州区。 被上诉人（原审被告）连云港市海州区人民政府，住所地连云港市海州区秦东门大街**。 法定代表人单晓敏，该区区长。 委托代理人郭中方、徐国庆，江苏田湾律师事务所律师。 上诉人刘永海、刘增文诉连云港市海州区人民政府（以下简称海州区政府）房屋征收补偿决定及行政赔偿一案，不服江苏省连云港市中级人民法院（2016）苏07行初46号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后依法组成合议庭，书面审理了本案。本案现已审理终结。 一审法院认定，2013年6月25日，海州区政府（原新浦区人民政府）作出新政发[2013]41号《连云港市新浦区人民政府连云港财经学校A西地块旧城改造项目房屋征收决定书》，该房屋征收决定已被连云港市连云区人民法院（2014）港行初字第0050号行政判决书认定合法。刘永海、刘增文的房屋在上述征收决定的征收范围内。 2016年2月24日，海州区政府作出海征补字[2016]第1号房屋征收补偿决定书（以下简称《1号补偿决定》），内容如下：一、对刘永海、刘增文户位于江苏省连云港市海州区同心巷11-26号的房屋，按照《连云港财经学校A西地块旧城改造项目房屋征收与补偿安置方案》的规定，住宅房屋的征收补偿与安置，可以采用货币补偿和房屋产权调换两种方式，由该户自行选择。并分别将两种方式的补偿明细进行了列举，若选择货币补偿，货币补偿总额为523477元；若选择产权调换，产权调换房屋为富邦万得园24号楼1单元502室房屋一套（无电梯）并由该户向征收人支付差额174764元。二、限刘永海、刘增文户自收到该决定书之日起15日内与相关部门办理房屋征收补偿安置和移交手续，并腾空被征收房屋。海州区政府于同年2月29日以在被征收房屋墙上张贴该征收补偿决定书的方式进行公告；海州区政府于同年3月22日下午向刘永海邮寄送达该征收补偿决定书，于同日下午将该征收补偿决定书从谦益巷1号处大门（海州区政府主张的涉案被征收人住所）塞进院内；上述行为均经过公证。刘永海、刘增文不服《1号补偿决定》，于2016年9月13日提交起诉状，诉至一审法院。 一审法院认为，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。 一、关于刘永海、刘增文起诉是否超过法定期限的问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征补条例》）第二十六条规定，“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。补偿决定应当公平，包括本条例第二十五条第一款规定的有关补偿协议的事项……”海州区政府认为补偿决定法定的送达方式就是公告，其已于2016年2月29日进行公告送达，刘永海、刘增文2016年9月方才提起诉讼，已超过法定期限。对此，该条内容规定的是海州区政府对补偿决定负有在一定范围内进行公告的义务，而非规定法定的送达方式是公告。在房屋征收范围内公告补偿决定的目的是保障所有被征收人的知情权，旨在规范征收补偿行为，确保相关标准统一等。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定，“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”本案中，海州区政府的公告日期不能等同于刘永海、刘增文知道或者应当知道行政行为的日期，在案证据证明海州区政府于2016年3月22日方才通过邮寄等方式送达被诉补偿决定，其于同年9月13日向法院提交诉状提起行政诉讼，并未超过法定起诉期限。海州区政府关于刘永海、刘增文起诉超过法定期限的主张不能成立。 二、《1号补偿决定》是否合法的问题。 根据《征补条例》第二十六条的规定，海州区政府作为作出房屋征收决定的县级人民政府，在房屋征收部门与被征收人刘永海、刘增文在法定期限内达不成补偿的情况下，经房屋征收部门报请，依法有权对被征收人刘永海、刘增文作出征收补偿决定。行政行为是否合法，需要审查的要件之一是其内容是否合法、适当，所谓行政行为内容适当是指行政行为的内容要具体明确、适当，而且应当公正、合理。本案中，海州区政府所作的征收补偿决定既有货币补偿，又有产权调换，客观上存在补偿内容不明确的问题。根据《征补条例》第二十八条的规定，“被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行……”，而人民法院强制执行的前提是被执行文书的内容必须具体明确，被诉征收补偿决定客观上存在“二选一”内容不具体明确的问题，人民法院客观上也无法执行。且本案中，作出被诉房屋征收补偿决定时被征收人刘增文已年过八旬，而用于产权置换的房屋在无电梯的5楼，该产权调换的补偿决定明显不合理。综上，被诉房屋征收补偿决定书明显不当，依法应予撤销。因案涉地块的征收决定已实施，且客观上双方至今仍未达成补偿协议，故需要责令海州区政府重新作出行政行为。 三、关于刘永海、刘增文行政赔偿诉讼请求能否得到支持的问题。 根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款的规定，刘永海、刘增文应当对行政行为造成的损害提供证据。本案中，刘永海、刘增文并未提供合法有效的证据证明被诉行政行为给其合法权益造成损害，对刘永海、刘增文关于行政赔偿的相关诉求，不予支持。 综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（六）项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决撤销海州区政府于2016年2月24日作出的《1号补偿决定》，责令海州区政府于本判决生效后60日内重新作出案涉房屋征收补偿决定，驳回刘永海、刘增文要求海州区政府赔偿其各项损失200万元的诉讼请求。 上诉人刘永海、刘增文上诉称：1、被上诉人海州区政府提供的产权调换房屋不符合就近地段的要求，货币补偿方案也不公平合理；2、被上诉人海州区政府选择评估机构的程序违法；3、涉案评估报告未向其送达；4、被上诉人海州区政府在房屋征收过程中强行停水停电，造成涉案房屋损坏、贵重物品丢失，且上诉人刘永海、刘增文聘请律师花费巨大，故在被上诉人海州区政府作出的补偿决定被撤销时，其提出的赔偿请求依法有据。请求本院撤销一审判决，并判令被上诉人海州区政府赔偿其各项损失共计200万元。 被上诉人海州区政府答辩称：上诉人刘永海、刘增文要求其赔偿各项损失200万缺乏事实根据和法律依据；一审判决认定事实清楚，适用法律正确。请求本院驳回上诉，维持原判。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，应依法予以确认。 本院认为： 一、关于《1号补偿决定》的合法性问题。行政行为是行政机关为了调整公法领域的具体事件而采取的，对外直接产生法律效果的命令、决定或者其他主权措施，具有处理的属性。因此，行政处理决定的内容应当是具体的，而内容不确定的行政处理决定不符合行政行为应当具有确定力的要求，其结果会导致该处理决定因内容模糊而不具有可执行力，应为行政机关所避免。在国有土地上房屋征收过程中，为保障被征收人补偿选择权，《征补条例》在第二十一条第一款规定，被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。该规定赋予了被征收人对补偿方式的选择权，但并未明确行政机关在行政程序中应当如何具体保障该权利的行使。实践中，有的征收机关在协商过程中告知被征收人有选择权；有的则向被征收人送达选择补偿方式通知书，以书面的形式提醒被征收人及时行使选择权；还有的在补偿决定书中确定了两种补偿方式，但与此同时限定了选择期限，在规定期限过后，行政机关将以其中的一种补偿方式对被征收人予以补偿。以上几种方式既保障了被征收人的选择权，也不影响补偿决定内容的确定性。本案中，因征收机关无法与上诉人刘永海、刘增文达成一致，被上诉人海州区政府遂作出了《1号补偿决定》。在该补偿决定中，被上诉人海州区政府对上诉人刘永海、刘增文户位于连云港市海州区同心巷11-26号的房屋，同时提供了货币补偿和房屋产权调换两种方式。该补偿决定看似保障了被征收人的选择权，实则造成了行政处理决定内容不确定的后果，故《1号补偿决定》不具有合法性。 二、关于《1号补偿决定》的合理性问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（六）项规定，行政行为明显不当的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为。对于行政行为，一旦接受法院的司法审查，除其合法性外，存在裁量情形的行政行为的合理性也应当在审查范围之内。一旦行政行为存在明显不当的情形，该行为就应当被撤销或部分撤销。本案中，被征收人刘增文已年过八旬，从合理性角度看，在对其作出补偿决定时，被上诉人海州区政府也应当考虑该因素，在安置房的可选范围之内，为其提供方便出行和日常生活的房屋。而《1号补偿决定》所确定的位于富邦万得园24号楼1单元502室的产权调换房屋并无电梯，对年过八旬的上诉人刘增文而言，尤为不便，故该补偿决定明显不当，依法应予撤销。 三、关于上诉人行政赔偿请求能否得到支持的问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定，受害人请求国家赔偿的前提是，国家机关和国家机关工作人员行使职权时，有侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，并造成损害。该规定要求违法行政行为和损害后果应当具有因果关系。本案中，上诉人刘永海、刘增文提供的在卷证据无法证明被诉行政行为给其合法权益造成损害，故上诉人刘永海、刘增文要求被上诉人海州区政府赔偿其各项损失200万元的诉讼请求，本院不予支持。 综上，上诉人刘永海、刘增文的上诉理由不能成立。一审法院认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 案件受理费人民币50元，由上诉人刘永海、刘增文负担。 本判决为终审判决。 审判长 蔡 霞 审判员 张松波 审判员 张 静 二〇一九年三月六日 书记员 张家松