中华人民共和国最高人民法院 行 政 裁 定 书 （2017）最高法行申776号 再审申请人(一审原告、二审上诉人)肖凤建等73人（名单附后）。 诉讼代表人何华，男，1973年3月1日出生，汉族，住陕西省渭南市华州区。 诉讼代表人刘根生，男，1975年9月16日出生，汉族，住陕西省渭南市华州区。 委托诉讼代理人李杰，北京市农权律师事务所律师。 被申请人(一审被告、二审被上诉人)陕西省渭南市人民政府,住所地陕西省渭南市临渭区车雷街**。 法定代表人李明远，该市人民政府市长。 委托诉讼代理人孙杰刚，该市人民政府法制办工作人员。 被申请人(一审被告、二审被上诉人)陕西省渭南市华州区人民政府，，住所地陕西省渭南市华州区子仪路东段 法定代表人白晓林，该区人民政府区长。 一审第三人、二审被上诉人金堆城钼业股份有限公司，，住所地陕西省西安市高新区锦业一路** 法定代表人程方方，该公司董事长。 委托诉讼代理人李少博，该公司总经理工作部副经理。 委托诉讼代理人高海涛，该公司规划发展部业务主管。 一审第三人、二审被上诉人陕西省渭南市时村农场，住，住所地陕西省华州区莲花寺镇/div> 法定代表人贺战民，该农场场长。 再审申请人肖凤建等73人因诉陕西省渭南市人民政府（以下简称渭南市政府）、陕西省渭南市华州区人民政府（原陕西省华县人民政府，以下简称原华县政府）确认土地使用权出让和置换协议无效一案，不服陕西省高级人民法院（2016）陕行终199号行政裁定，向本院申请再审。本院依法由审判员梁凤云、审判员王海峰、审判员李小梅组成合议庭，对本案进行了审查。现已审查终结。 2009年6月19日，渭南市政府、原华县政府与第三人金堆城钼业股份有限公司（以下简称钼业公司）、陕西省渭南市时村农场（以下简称时村农场）签订了《西川排土场建设项目及新建杨家湾尾矿库项目土地使用权出让和置换协议》（以下简称《协议》）。肖凤建等73人认为《协议》侵犯其合法权益，向陕西省渭南市中级人民法院提起本案行政诉讼，请求确认《协议》无效。 陕西省渭南市中级人民法院一审查明，由于钼业公司西川排土场建设项目以及新建杨家湾尾矿库项目的需要，原华县政府需征收肖凤建等73人所在的原华县金堆镇大栗西村约3186亩集体土地为国有。为了妥善解决被征地村民的移民安置及耕地补偿问题，2009年6月19日，渭南市政府、原华县政府与钼业公司、时村农场签订了本案被诉的《协议》。《协议》约定“将渭南市政府下辖的华县时村农场拥有的3000亩国有土地使用权，通过有偿方式依法处置给钼业公司。上述3000亩土地与钼业公司占用华县人民政府辖区金堆镇栗西村区域约3186亩土地中的同等面积进行置换后，由华县人民政府用于解决搬迁移民安置及耕地补偿需要”等内容。协议中所涉的金堆镇栗西村区域约3186亩土地中包含肖凤建等人的宅基地以及耕地、林地。2013年12月26日，肖凤建等人在陕西省西安市莲湖区法院起诉要求撤销陕西省环境保护厅作出的陕环批复〔2012〕256号批文一案中交换证据时，得见被诉的《协议》，认为该《协议》将其拥有使用权的集体土地进行处分，侵犯了其合法权益，遂提起本案诉讼，请求确认《协议》无效。 一审法院认为，本案被诉的《协议》是渭南市政府和原华县政府为解决第三人钼业公司相关建设项目的用地问题，以及妥善处理征地后移民安置及耕地补偿问题，所进行的一系列相关行政行为中的一个环节，该《协议》对肖凤建等人不具有强制力，并未设定肖凤建等人的权利义务，实际上也不对肖凤建等人的实体权益产生影响，因此肖凤建等人的起诉不符合受理条件，对其起诉应予驳回。据此，一审法院依照当时有效的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第八项之规定，作出（2015）渭中行初字第00028号行政裁定：驳回肖凤建等73人的起诉。 肖凤建等73人不服，向陕西省高级人民法院提起上诉，请求撤销一审裁定，确认《协议》无效。 陕西省高级人民法院除认可一审法院查明的事实外，二审另查明，2012年11月11日，华县金堆移民搬迁项目领导小组办公室与肖凤建等73人签订了《王家坪尾矿库搬迁协议书》，经协商，双方就新址房屋、林地、耕地、附属物、原址房屋补偿进行了约定，协议已经履行，肖凤建等73人已搬迁到新址。 二审法院认为，本案被诉《协议》是渭南市政府、原华县政府为解决钼业公司相关建设项目的用地问题，以及妥善处理征地后移民安置及耕地补偿问题，进行的土地出让、征用、安置补偿一系列相关行政行为中的前期行为。协议中涉及到的土地出让、征用、安置补偿等行政行为必须经过法定程序审批而分步进行，且肖凤建等73人已与华县金堆移民搬迁项目领导小组办公室签订搬迁协议，搬迁协议约定的相关补偿已经履行，肖凤建等73人也已搬迁到新址。故本案所涉《协议》并未直接对肖凤建等73人的权利义务产生实际影响。一审法院以此为由认为肖凤建等73人的起诉不符合受理条件，裁定驳回其起诉，认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。据此，二审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，作出(2016)陕行终199号行政裁定：驳回上诉，维持一审裁定。 肖凤建等73人向本院申请再审，请求撤销一、二审裁定，依法确认《协议》无效。其申请再审的事实与理由为：1.一、二审法院认定被诉《协议》未对再审申请人的实体权益产生影响，属于事实认定不清。本案属于行政合同纠纷，涉案行为属于行政行为，再审申请人作为土地的使用权人，与被诉协议有利害关系。2.被诉《协议》严重违法应当属于无效协议。因为该《协议》在没有评估土地价值的前提下，将国有土地和集体土地进行置换，违反法律规定。 本院认为，本案争议的焦点为被诉《协议》是否对再审申请人实体权益产生影响或再审申请人是否与被诉《协议》具有利害关系的问题。本案中，被诉行为为涉案《协议》，该《协议》签订于2009年6月19日，签订主体为渭南市政府、原华县政府、钼业公司和时村农场。具体内容为：因钼业公司需要使用原华县部分土地用于项目建设，将时村农场拥有的3000亩国有土地使用权，通过有偿方式处置给钼业公司，再将该3000亩土地与钼业公司占用的原华县金堆镇大栗西村约3186亩集体土地进行置换，由钼业公司解决搬迁移民安置及耕地补偿问题，钼业公司在向原华县政府支付款项时，应当扣除钼业公司有偿获得时村农场3000亩土地的各类款项。在上述《协议》中，还约定了渭南市政府和原华县政府负责办理移民新村建设占用土地的建设审批手续，由原华县政府做好征地前期宣传工作，征地范围内地面附着物的评估工作等内容。因此，从内容来看，被诉《协议》是两级政府为了行政管理目的，与钼业公司与时村农场签订的协议。该《协议》中所处分的土地即用于土地置换的土地是再审申请人拥有使用权的集体土地，且在《协议》签订时，涉案土地性质并没有发生改变，仍为村集体所有的集体土地。因此，该《协议》的签订直接处分了再审申请人的集体土地使用权，再审申请人虽然不是协议一方当事人，但其与该《协议》具有法律上的利害关系。另外，虽然本案所涉部分集体土地在被诉《协议》签订之后被分批征收为国有土地，但再审申请人在被诉《协议》签订之时，对涉案土地仍享有合法的土地使用权。被诉《协议》的签订对再审申请人的实体权益造成了实质影响，而被申请人既没有告知再审申请人参与也没有给予其相应主张权利的途径。故一、二审法院以被诉《协议》并未影响到再审申请人实体权益，再审申请人与被诉《协议》没有利害关系为由，认为再审申请人的起诉不符合受理条件并裁定驳回其起诉，显属错误，已构成人民法院应当再审的法定事由。 综上，肖凤建等73人的再审申请符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第一项规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第九十二条第二款之规定，裁定如下： 一、本案指令陕西省高级人民法院再审； 二、再审期间，中止原裁定的执行。 审判长  梁凤云 审判员  王海峰 审判员  李小梅 二〇一九年三月二十一日 书记员  宋芳菲 附：再审申请人名单及基本信息 再审申请人（一审原告、二审上诉人）肖凤建，男，1983年9月19日出生，汉族，住陕西省渭南市华州区。 再审申请人（一审原告、二审上诉人）聂芳娃，女，1958年10月11日出生，汉族，住陕西省渭南市华州区。 再审申请人（一审原告、二审上诉人）王文学，男，1962年12月28日出生，汉族，住陕西省渭南市华州区。 再审申请人（一审原告、二审上诉人）刘合娃，男，1957年8月2日出生，汉族，住陕西省渭南市华州区。 再审申请人（一审原告、二审上诉人）刘政民，男，1990年10月21日出生，汉族，住陕西省渭南市华州区。 再审申请人（一审原告、二审上诉人）余小女，女，1957年5月16日出生，汉族，住陕西省渭南市华州区。 再审申请人（一审原告、二审上诉人）刘民，男，1982年2月11日出生，汉族，住陕西省渭南市华州区。 再审申请人（一审原告、二审上诉人）刘亭莉，女，1987年6月20日出生，汉族，住陕西省渭南市华州区。 再审申请人（一审原告、二审上诉人）刘铃，女，1991年2月12日出生，汉族，住陕西省渭南市华州区。 再审申请人（一审原告、二审上诉人）谭银叶，女，1975年12月1日出生，汉族，住陕西省渭南市华州区。 再审申请人（一审原告、二审上诉人）刘根生，男，1975年9月16日出生，汉族，住陕西省渭南市华州区。 再审申请人（一审原告、二审上诉人）何金来，男，1983年5月28日出生，汉族，住陕西省渭南市华州区。 再审申请人（一审原告、二审上诉人）詹梅娃，女，1963年3月2日出生，汉族，住陕西省渭南市华州区。 再审申请人（一审原告、二审上诉人）何跟喜，男，1955年3月3日出生，汉族，住陕西省渭南市华州区。 再审申请人（一审原告、二审上诉人）曹芳侠，女，1979年5月25日出生，汉族，住陕西省渭南市华州区。 再审申请人（一审原告、二审上诉人）刘莉，女，1994年11月13日出生，汉族，住陕西省渭南市华州区。 再审申请人（一审原告、二审上诉人）何金娥，女，1974年12月13日出生，汉族，住陕西省渭南市华州区。 再审申请人（一审原告、二审上诉人）刘根春，男，1974年6月28日出生，汉族，住陕西省渭南市华州区。 再审申请人（一审原告、二审上诉人）刘跟华，男，1968年12月19日出生，汉族，住陕西省渭南市华州区。 再审申请人（一审原告、二审上诉人）朱春芳，女，1974年1月28日出生，汉族，住陕西省渭南市华州区。 再审申请人（一审原告、二审上诉人）朱春英，女，1950年4月23日出生，汉族，住陕西省渭南市华州区。 再审申请人（一审原告、二审上诉人）何刚，男，1975年2月10日出生，汉族，住陕西省渭南市华州区。 再审申请人（一审原告、二审上诉人）水亚玲，女，1982年10月7日出生，汉族，住陕西省渭南市华州区。 再审申请人（一审原告、二审上诉人）刘强，男，1982年2月11日出生，汉族，住陕西省渭南市华州区。 再审申请人（一审原告、二审上诉人）刘喜民，男，1984年5月6日出生，汉族，住陕西省渭南市华州区。 再审申请人（一审原告、二审上诉人）怀娥娃，女，1961年10月28日出生，汉族，住陕西省渭南市华州区。 再审申请人（一审原告、二审上诉人）何海荣，男，1984年10月2日出生，汉族，住陕西省渭南市华州区。 再审申请人（一审原告、二审上诉人）何本峰，男，1959年1月28日出生，汉族，住陕西省渭南市华州区。 再审申请人（一审原告、二审上诉人）何静，女，1987年10月13日出生，汉族，住陕西省渭南市华州区。 再审申请人（一审原告、二审上诉人）何玲，女，1989年6月11日出生，汉族，住陕西省渭南市华州区。 再审申请人（一审原告、二审上诉人）吴麦燕，女，1966年3月19日出生，汉族，住陕西省渭南市华州区。 再审申请人（一审原告、二审上诉人）何本文，男，1964年2月4日出生，汉族，住陕西省渭南市华州区。 再审申请人（一审原告、二审上诉人）何萍，女，1991年8月30日出生，汉族，住陕西省渭南市华州区。 再审申请人（一审原告、二审上诉人）吴守山，男，1986年11月24日出生，汉族，住陕西省渭南市华州区。 再审申请人（一审原告、二审上诉人）何怀娃，女，1952年4月3日出生，汉族，住陕西省渭南市华州区。 再审申请人（一审原告、二审上诉人）水金有，男，1949年11月22日出生，汉族，住陕西省渭南市华州区。 再审申请人（一审原告、二审上诉人）水飞，男，1994年12月13日出生，汉族，住陕西省渭南市华州区。 再审申请人（一审原告、二审上诉人）水朋，男，1992年4月9日出生，汉族，住陕西省渭南市华州区。 再审申请人（一审原告、二审上诉人）水来生，男，1973年3月21日出生，汉族，住陕西省渭南市华州区。 再审申请人（一审原告、二审上诉人）朱侠，女，1973年1月13日出生，汉族，住陕西省渭南市华州区。 再审申请人（一审原告、二审上诉人）何当才，男，1970年9月9日出生，汉族，住陕西省渭南市华州区。 再审申请人（一审原告、二审上诉人）何宏涛，男，1995年3月20日出生，汉族，住陕西省渭南市华州区。 再审申请人（一审原告、二审上诉人）李会英，女，1971年3月15日出生，汉族，住陕西省渭南市华州区。 再审申请人（一审原告、二审上诉人）何良，男，1970年9月7日出生，汉族，住陕西省渭南市华州区。 再审申请人（一审原告、二审上诉人）刘英，女，1993年12月19日出生，汉族，住陕西省渭南市华州区。 再审申请人（一审原告、二审上诉人）何秀芹，女，1958年3月13日出生，汉族，住陕西省渭南市华州区。 再审申请人（一审原告、二审上诉人）王小兰，女，1964年3月15日出生，汉族，住陕西省渭南市华州区。 再审申请人（一审原告、二审上诉人）曹冬侠，女，1986年11月1日出生，汉族，住陕西省渭南市华州区。 再审申请人（一审原告、二审上诉人）何宜莲，女，1933年10月16日出生，汉族，住陕西省渭南市华州区。 再审申请人（一审原告、二审上诉人）刘臣，男，1990年12月8日出生，汉族，住陕西省渭南市华州区。 再审申请人（一审原告、二审上诉人）刘建刚，男，1988年1月10日出生，汉族，住陕西省渭南市华州区。 再审申请人（一审原告、二审上诉人）刘建国，男，1984年6月10日出生，汉族，住陕西省渭南市华州区。 再审申请人（一审原告、二审上诉人）刘小玲，女，1991年3月3日出生，汉族，住陕西省渭南市华州区。 再审申请人（一审原告、二审上诉人）谢风连，女，1991年2月3日出生，汉族，住陕西省渭南市华州区。 再审申请人（一审原告、二审上诉人）何峰，男，1982年2月3日出生，汉族，住陕西省渭南市华州区。 再审申请人（一审原告、二审上诉人）余随香，女，1932年11月20日出生，汉族，住陕西省渭南市华州区。 再审申请人（一审原告、二审上诉人）刘九娃，男，1966年10月29日出生，汉族，住陕西省渭南市华州区。 再审申请人（一审原告、二审上诉人）朱小琴，女，1969年11月10日出生，汉族，住陕西省渭南市华州区。 再审申请人（一审原告、二审上诉人）刘涛，男，1992年4月18日出生，汉族，住陕西省渭南市华州区。 再审申请人（一审原告、二审上诉人）余彦，女，1987年11月13日出生，汉族，住陕西省商洛市洛南县麻坪镇杨树沟村**。 再审申请人（一审原告、二审上诉人）黄园园，女，1982年5月26日出生，汉族，住陕西省西安市临潼区新丰办皂安村骆张组**。 再审申请人（一审原告、二审上诉人）赵娜，女，1989年9月9日出生，汉族，，住陕西省商洛市洛南县麻坪镇杨树沟村** 再审申请人（一审原告、二审上诉人）阮盈盈，女，1990年2月25日出生，汉族，，住陕西省渭南市华州区 再审申请人（一审原告、二审上诉人）乔优敏，女，1987年5月21日出生，汉族，，住陕西省渭南市华州区 再审申请人（一审原告、二审上诉人）刘宏安，男，1952年3月26日出生，汉族，，住陕西省渭南市华州区 再审申请人（一审原告、二审上诉人）曹欠娃，女，1957年9月13日出生，汉族，，住陕西省渭南市华州区 再审申请人（一审原告、二审上诉人）何南方，男，1959年6月3日出生，汉族，，住陕西省渭南市华州区 再审申请人（一审原告、二审上诉人）王永娥，女，1960年7月13日出生，汉族，，住陕西省渭南市华州区 再审申请人（一审原告、二审上诉人）刘平利，女，1977年11月18日出生，汉族，，住陕西省华阴市夫水镇夫南村** 再审申请人（一审原告、二审上诉人）何伟，男，1989年1月18日出生，汉族，，住陕西省渭南市华州区 再审申请人（一审原告、二审上诉人）刘有明，男，1993年3月4日出生，汉族，，住陕西省渭南市华州区 再审申请人（一审原告、二审上诉人）刘跟宏，男，1960年6月6日出生，汉族，，住陕西省渭南市华州区 再审申请人（一审原告、二审上诉人）何华，男，1973年3月1日出生，汉族，，住陕西省渭南市华州区