湖南省常德市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2018)湘07行初70号 原告暨诉讼代表人叶正玉，男，1965年5月12日出生，汉族，住湖南省澧县。 原告暨诉讼代表人曾庆忠，男，1964年6月24日出生，汉族，住湖南省保靖县。 原告杨纪学，男，1964年4月4日出生，汉族，住湖南省澧县。 原告叶正宇，男，1976年3月11日出生，汉族，住湖南省澧县。 原告杨乐仲，男，1963年10月19日出生，汉族，住湖南省澧县。 原告杨全华，男，1972年4月24日出生，汉族，住湖南省澧县。 原告陈远清，男，1983年2月21日出生，土家族，住湖南省澧县。 原告曾贤科，男，1969年12月27日出生，汉族，住湖南省澧县。 原告叶发岩，男，1969年10月12日出生，汉族，住湖南省澧县。 原告杨泉国，男，1959年11月7日出生，汉族，住湖南省澧县。 原告杨金桥，男，1965年2月4日出生，汉族，住湖南省澧县。 原告方艳，女，1971年8月15日出生，汉族，住湖南省澧县。 原告曾贤球，男，1963年9月18日出生，汉族，住湖南省澧县。 原告杨文华，男，1966年12月19日出生，汉族，住湖南省澧县。 原告施祖玉，女，1966年4月24日出生，汉族，住湖南省澧县。 以上原告共同委托代理人肖灿，湖南湘君律师事务所律师，代理权限为特别授权代理。 被告澧县人民政府，住所地湖南省澧县澧阳街道古城路**。 法定代表人徐荩，县长。 出庭负责人赵长津，副县长。 委托代理人黄泽诚，澧县畜牧兽医水产局局长，代理权限为特别授权代理。 委托代理人汤和平，湖南中锋律师事务所律师，代理权限为一般授权代理。 原告叶正玉、曾庆忠、杨纪学、叶正宇、杨乐仲，杨全华、陈远清、曾贤科、叶发岩、杨泉国、杨金桥、方艳、曾贤球、杨文华、施祖玉(以下简称叶正玉等15人)不服被告澧县人民政府(以下简称澧县政府)作出的《关于畜禽退养有关情况的回复意见》(以下简称回复)，于2018年5月8日向本院提起行政诉讼。本院受理后，向澧县政府送达了起诉状副本及应诉通知书，依法组成合议庭，于2018年7月3日公开开庭审理了本案。原告暨诉讼代表人叶正玉、曾庆忠及15名原告共同委托代理人肖灿，被告澧县政府的副县长赵长津及委托代理人黄泽诚、汤和平到庭参加诉讼。2018年10月31日本案中止审理，于2019年3月4日恢复审理。本案现已审理终结。 被告澧县政府于2018年3月28日针对叶正玉等20人提出的关于畜禽退养补偿标准问题作出回复。回复的主要内容如下：一、畜禽退养是依据有关政策和法律安排部署的工作任务，具有法定性、强制性。二、禁养区养殖场退养是法定义务，退养资金是给予退养户的奖励补助，不是退养户的行政补偿资金。三、根据澧政办函[2017]40号文件规定，对签订退养协议并自行拆除养殖栏舍及房屋的养殖户，按栏舍建筑面积120元／平方米的标准给予转产奖补资金，只拆除围栏等养殖设施、不拆除房屋的，按每平方米30元的标准给予转产奖补资金。叶正玉等15户原告名列其中。四、该县严格按照统一标准对退养户给予奖励补助。 原告叶正玉等15人诉称：其于2017年8月上旬向澧县政府邮寄了行政补偿申请书，申请澧县政府依法补偿其因为按照政府要求拆除栏舍、退养造成的损失。2018年3月28日，澧县政府作出涉案回复。原告认为澧县政府作出的回复不合法，主要理由如下：1、依照《中华人民共和国行政许可法》及《畜禽规模养殖污染防治条例》的规定，澧县政府有义务对退养的养殖户给予充分、合理的补偿，澧县政府在回复中所称的补偿明显低于市场价格。2、澧县政府的《畜禽养殖环境综合整治工作方案》(澧政办函[2017]40号)规定的补偿标准明显低于建设栏舍的成本价格。按当地经济水平，建设栏舍的平均价格为每平方米390元，而澧县政府在上述工作方案中确定的标准仅为每平方米120元。3、对于退养过程中出售存栏母猪、育肥猪的损失及附属设施应予补偿，而澧县政府没有将其纳入补偿范围。综上，原告请求：1、撤销澧县政府2018年3月28日作出的回复；2、对澧政办函[2017]40号文件进行合法性审查；3、判令澧县政府按市场价格对原告给予补偿。 被告澧县政府辩称：1、被诉回复系在法院的协调下作出的，主要内容为：原告叶正玉等人的养殖场不在《洞庭湖区养殖环境整治专项行动实施方案》(湘政办函[2016]55号)规定的范围内，不能适用该文件对其进行补偿；对于非洞庭湖区的畜禽退养，上级政府没有出台相应的补偿政策，也没有拨付相应的配套资金；说明澧县政府对退养奖补标准的制定依据、先行方案及对禁养区退养所持的态度。该回复符合法律规定，不存在行政诉讼法规定的应予撤销的情形，不应撤销。2、澧县政府有制定工作方案的权限，涉案澧政办函[2017]40号文系内部行政公文，并非针对行政相对人，该文件的制定程序合法、内容合法。3、原告叶正玉等人主张按市场价予以补偿，无法律依据。畜禽养殖未列入行政许可范围，不适用《行政许可法》有关提前收回许可的补偿；原告叶正玉等人应依澧政办函[2017]40号文件进行补偿。综上认为，原告叶正玉等人的诉讼请求均不能成立，应予驳回。 原、被告双方提交的证据材料均经庭审质证，证据材料内容及双方质证意见详见庭审笔录。本院对双方提交的证据材料认证如下：1、双方均提交的湘政办函[2016]55号文件、澧政办函[2017]40号文件应予采信。2、原告提交的行政补偿申请书、澧政办函[2016]34号文件、畜牧养殖场关闭拆除通知书予以采信。3、双方均提交的《关于畜禽退养有关情况的回复意见》是被诉行政行为，合法性是本案审查的对象，不作为证据认定。4、被告提交的其他证据材料与本案无关联，不予采信。 经审理查明：2017年8月，叶正玉等20人因养殖场退养问题向澧县政府提出行政补偿申请，澧县政府收到申请后未予答复。叶正玉等20人以澧县政府不履行法定职责为由，诉至本院[案号：(2017)湘07行初131号]。经本院组织协调，澧县政府于2018年3月28日作出回复，后叶正玉等人撤回该案起诉。2018年5月8日，叶正玉等15人不服该回复，提出本案诉讼。 2016年5月9日，湖南省人民政府办公厅发布《洞庭湖区养殖环境整治专项行动实施方案》(湘政办函[2016]55号)，该方案对于整治行动资金问题作出如下规定：省政府对2017年底前主动完成关停退养或异地搬迁的养殖场(户)给予奖励实施以奖代补，退养补偿指导标准：畜禽栏舍(加2.5%的附设面积)300元／平方米，养殖网箱70元／平方米，按此标准测算退养补偿资金，其中省级财政承担50%，市县财政共同分担50%。各区县市人民政府要因地制宜，制定适合本地实际的退养补偿标准和奖励政策，及时向社会公开。该方案以附件形式明确，澧县内湖包括马公湖、杨家湖、牛浪湖、宋鲁湖、北民湖，取水点包括澧澹、永丰大周。原告叶正玉等养殖场户不在该方案划定的范围之内。 为贯彻落实湖南省人民政府制定的《洞庭湖区养殖环境整治专项行动实施方案》，2016年7月，常德市人民政府办公室印发了常政办函[2016]50号文件，2016年9月，澧县政府印发了澧政办函[2016]34号文件。澧政办函[2016]34号文件规定畜禽退养奖补标准为：对于签订退养协议并自行拆除栏舍房屋的退养户，验收合格后根据栏舍结构按200-260元／平方米的标准给予转产奖补资金，对只拆除围栏等养殖设施、不拆除房屋，签订退养协议的养殖户，验收合格后按50元／平方米的标准给予转产奖补资金。 2017年8月31日，澧县政府印发《澧县畜禽养殖禁养区限养育区适养区划定方案》(澧政发[2017]8号)，该方案规定，禁养区内已建成的畜禽规模养殖场必须限期退出畜禽养殖，并拆除养殖设施。划定方案下发后，由澧县畜牧兽医水产局牵头，对全县禁养区内养殖场退养规模进行摸底并草拟整治方案。2017年9月5日，澧县畜牧兽医水产局就退养补偿问题向澧县财政局征求意见，2017年9月19日，澧县财政局就退养补偿问题作出回复意见。2017年10月26日，经澧县政府常务会议讨论，原则同意澧县畜牧兽医水产局拟定的整治工作方案。2017年11月，澧县政府印发《澧县畜禽养殖环境综合整治工作方案》(澧政办函[2017]40号)，该方案规定，2017年底前，禁养区内年出栏生猪50头以上规模养殖场全部关闭和搬迁。该方案明确退养补偿标准为：经当地镇、街道验收合格，对退养户签订退养协议并自行拆除养殖栏舍房屋的，按栏舍建筑面积120元／平方米的标准给予转产奖补资金，对退养户签订退养协议，只拆除围栏等养殖设施、不拆除房屋的，按每平方米30元的标准给予转产奖补资金。原告叶正玉等养殖场在此次综合整治工作范围内。 本院认为，原告叶正玉等15人对澧县政府作出的回复不服，主要是对回复中提到的关于畜禽养殖场退养的补偿标准不服。因此本案的争议焦点为：一、澧县政府作出的回复是否具有可诉性。二、澧县政府作出的回复及其中提及的关于叶正玉等15家养殖场退养补偿标准是否合法。 首先，关于澧县政府作出的回复是否具有可诉性的问题。该回复针对叶正玉等15人的补偿申请作出的，从回复的内容看，该回复对于叶正玉等养殖户退养依据的政策文件以及奖补标准予以明确，叶正玉等养殖户已按澧县政府的要求完成退养，奖补标准问题直接决定叶正玉等人可以从澧县政府领取的补偿款数额，也即影响到叶正玉等人的财产权益，因此，澧县政府作出的回复具有可诉性。澧县政府辩称该回复系行政机关内部公文，对外不产生法律效力的主张不能成立。 第二，关于回复及其中补偿标准的合法性问题。《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条规定，因划定禁止养殖区域，或者因对污染严重的畜禽养殖密集区域进行综合整治，确需关闭或者搬迁现有畜禽养殖场所，致使畜禽养殖者遭受经济损失的，由县级以上地方人民政府依法予以补偿。本案中，澧县政府将叶正玉等15人的养殖场划入禁养区后，叶正玉等15人已按澧县政府的要求关闭养殖场，因此，叶正玉等人有权要求澧县政府给予相应的补偿。关于补偿标准及程序等问题，现行法律、法规并无明确规定。澧县政府有权根据辖区的畜禽退养规模、财政支付能力等实际情况，确定补偿标准。从湖南省人民政府的有关补偿文件来看，对于畜禽养殖的补偿也只是适当补偿，并非对于养殖场全部损失的补偿。因此，澧县政府发布澧政办函[2017]40号文件以及文件中确定的补偿标准并无明显不合法或者不合理情形。澧县政府在确定补偿标准前征求了相关部门的意见，经过政府常务会议讨论，程序亦无明显不当。综上，澧县政府依据澧政办函[2017]40号文件及相关法律法规，对叶正玉等人的补偿申请作出回复并无不当。 另外，湖南省人民政府办公厅发布的《洞庭湖区养殖环境整治专项行动实施方案》(湘政办函[2016]55号文件)有明确的范围，叶正玉等人不在该文件所列的范围之内。常德市人民政府办公室印发的常政办函[2016]50号文件及澧县政府印发的澧政办函[2016]34号文件均是为落实湘政办函[2016]55号文件而印发的文件。因此，叶正玉等15人认为应按照湘政办函[2016]55号文件或者澧县政府发布的澧政办函[2016]34号文件标准予以补偿的主张不能成立。 综上所述，澧县政府依据澧政办函[2017]40号文件对叶正玉等15人进行补偿，并作出相应回复，并无不当。叶正玉等15人的诉讼请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九的规定，判决如下： 驳回原告叶正玉、曾庆忠、杨纪学、叶正宇、杨乐仲、杨全华、陈远清、曾贤科、叶发岩、杨泉国、杨金桥、方艳、曾贤球、杨文华、施祖玉等15人的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告叶正玉、曾庆忠、杨纪学、叶正宇、杨乐仲、杨全华、陈远清、曾贤科、叶发岩、杨泉国、杨金桥、方艳、曾贤球、杨文华、施祖玉等15人负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。 审 判 长  王继春 审 判 员  唐招军 人民陪审员  肖胜春 二〇一九年三月六日 法官助理曾丰琪 书记员盛宇希 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。