广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）桂行终1344号 上诉人（一审原告）苏胜春，男，1959年6月20日出生，住防城港市防城区。 委托代理人黄海东，广西精一律师事务所律师。 委托代理人黄春园，广西精一律师事务所实习律师。 被上诉人（一审被告）防城港市人民政府，住所地：防城港市行政中心。 法定代表人班忠柏。 委托代理人卢振佳，防城港市法制办干部。 一审第三人防城港市防城区茅岭镇大坝村横岭组。 诉讼代表人何传亦，组长。 一审第三人防城港市防城区茅岭镇大坝村冲茶组。 诉讼代表人黄长生，组长。 委托代理人杨冠，男，汉族，1990年10月19日出生，住防城港市防城区。 上诉人苏胜春因其诉被上诉人防城港市人民政府（以下简称防城港市政府）行政复议决定一案，不服防城港市中级人民法院作出的（2018）桂06行初39号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2019年3月5日公开开庭审理了本案。上诉人苏胜春的委托代理人黄海东、黄春园，被上诉人防城港市政府委托代理人卢振佳，一审第三人防城港市防城区茅岭镇大坝村横岭组（以下简称横岭组）的诉讼代表人何传亦，一审第三人防城港市防城区茅岭镇大坝村冲茶组（以下简称冲茶组）的诉讼代表人黄长生及其委托代理人杨冠到庭参加诉讼，本案现已审理终结。 防城港市中级人民法院一审查明：一、争议地范围及沿革。争议的林地包括：（一）蒙冲独岭，四至界址为：东至碰田口正岐直上为界；南至岭顶分水为界；西至东边直入第二坜分水为界；北至田边为界。面积约10亩。（二）牛角万岭，四至界址为：东至长水坜尾岭顶分水为界；南至牛角万岭顶分水为界；西至杨成田边垂直上正岐为界；北至杨树忠田尾直上为界。面积约14亩。一审第三人横岭组、冲茶组原属同一个生产队，1978年分成现在的横岭组和冲茶组，对山岭、田地也进行分割，各自管理使用，并于1981年6月17日分别取得原防城各族自治县人民政府颁发的4091号和4082号《山界林权证》。其中横岭组的4091号《山界林权证》包含争议的大万坜对面岭（蒙冲独岭）、牛角万岭，冲茶组的4082号《山界林权证》不包含争议的林地。苏胜春是横岭组的村民。二、案件处理过程。2010年因防东高速公路建设需要，征用苏胜春管理使用的牛角万岭的一部分，横岭组、冲茶组对此提出异议引发争议。2012年3月25日，苏胜春向人民政府提起调处申请，请求将争议的大万坜对面岭、牛角万岭林地使用权及林木所有权确权给其所有。2013年7月29日，防城区人民政府（以下简称防城区政府）作出防区政处[2013]12号《关于茅岭乡大坝村横岭组苏胜春与大坝村横岭组、冲茶组山林权属的处理决定》（以下简称[2013]12号处理决定），支持了苏胜春的请求。2013年10月14日，横岭组、冲茶组不服[2013]12号处理决定向防城港市政府申请行政复议，请求撤销[2013]12号处理决定由防城区政府重新作出新的处理决定。2013年11月27日，防城港市政府做出防政复决[2013]37号行政处理决定，维持12号处理决定。2014年1月2日，横岭组向防城区人民法院提起行政诉讼，请求撤销防城区政府[2013]12号处理决定。 2014年4月19日，防城区人民法院作出（2014）防行初字第16号行政判决，认为：原告横岭组与第三人冲茶组之间是山林权属纠纷，属于行政行为调整的范畴。而第三人苏胜春是原告横岭组的村民，苏胜春主张1984年农村落实生产责任制时，原告横岭组经当时的队长及队委决定，将现争议山岭调整给苏胜春；原告横岭组则主张1984年并未调整分山，是第三人苏胜春侵占本组山岭。原告横岭组与第三人苏胜春之间的土地使用权纠纷是内部承包关系，属于民事法律调整的范畴。根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第十六条第二款、第三十九条，《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条第一款、第二款的规定，被告防城区政府依其职权只能针对原告横岭组与第三人冲茶组之间的山林权属纠纷进行处理。因土地承包经营发生纠纷的，不属于被告防城区政府的职权管辖范畴；当事人可以请求村民委员会、乡(镇)人民政府等调解解决或者向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。被告防城区政府在处理本案时，对有职权调处的横岭组与冲茶组之间的山林权属纠纷未进行明确确权，而对没有职权调处的横岭组与苏胜春之间的内部承包关系作出处理，其行为超越了法定职权，违反了法律规定。综上所述，被告防城区政府认定事实不清，程序错误，适用法律不当，实体处理部分错误，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项的规定，判决:撤销防城区政府作出的[2013]12号处理决定。2014年7月3日，横岭组、冲茶组不服一审判决，向防城港市中级人民法院提起上诉，防城港市中级人民法院于2014年9月28日作出（2014）防市行终字第41号行政判决，认为：关于上诉人横岭组是否在1984年将部分山岭调整给第三人苏胜春的事实认定问题，首先，从防城区政府对时任村干、知情人的调查笔录来看，被调查人陈述的关于1984年调整山岭的事实不一致；横岭组在一审举证证明横岭组没有在1984年将部分山岭调整给苏胜春，但其提供的部分证人证言未附证人身份证、证人未出庭作证，依据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七十一条“下列证据不能单独作为定案依据：。（三）应当出庭作证而无正当理由不出庭作证的证人证言；”的规定，该部分不出庭作证的证人证言不能单独作为定案依据，而横岭组申请的出庭作证的三个证人，陈述了1984年横岭组没有调整山岭的意见，与时任队干的意见不一致。在各方均无优势证据的情况下，1984年横岭组调整山岭的事实有待于进一步查实。由于横岭组是否在1984年将部分山岭调整给苏胜春，横岭组与苏胜春是否存在内部承包关系，现有证据不充分，故不予认定。本案属于个人与单位之间发生的林木所有权和林地使用权争议，依据《中华人民共和国森林法》第十七条第二款规定，防城区政府作为县级人民政府，有权对本案进行调处。但人民政府在对单位之间、个人之间、单位与个人之间的山林权属纠纷进行调处时，应当先明确争议地的所有权归谁所有，再进一步确定争议地的使用权属。被上诉人防城区政府作出的[2013]12号处理决定，没有先对本案争议地的所有权属进行明确，直接确定争议地的使用权属，实体处理不当，依法应当撤销，一审法院判决撤销[2013]12号处理决定，实体处理正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。 2015年8月26曰，苏胜春再次向防城区政府申请调处，请求将争议的大万坜对面岭（蒙冲独岭）、牛角万岭林地使用权及林木所有权确权给其所有。2017年7月31日，防城区政府再次组成工作组进行调处后，作出防区政处[2017]5号《关于茅岭镇大坝村横岭组、冲茶组与苏胜春山林权属纠纷的处理决定》（以下简称[2017]5号处理决定），认为：1984年，经横岭组当时的队长及队委决定，将争议山林调整给申请人苏胜春妻儿作为补充其不足部分的责任山，苏胜春户开始对争议山进行经营管理，三十多年来苏胜春户长时间对该山林进行经营管理、收益。以上事实均被已生效的防城区人民法院(2014)防行初字第16号行政判决予以认定。争议山由横岭生产队队长、队委决定，由苏胜春户经营管理，长期以来横岭群众并无异议。苏胜春经营管理争议山三十多年，形成了长期管理争议山的事实，其主张争议山林地使用权理由充分，区人民政府予以支持。横岭组原队长及队委于1984年将争议山调整给苏胜春作责任山后，不再组织其他人员对争议山进行经营，对苏胜春的经营也无异议，横岭组主张争议山使用权理由不充分，区人民政府不予支持。冲茶组提供的山林权属证书中记载的山岭不在争议范围，也无管理事实，其主张争议山权属理由不充分，区人民政府不予支持。根据《中华人民共和国森林法》第十七条第二款、《广西壮族自治区稳定山权林权、完善林业生产责任制暂行条例》(桂发[1982]36号)第四条、《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第四条、第十六条第一款、第三十第一款第(一)项、第三十四条第（六）项、第（十）项、第三十五条第（二）项的规定，决定：一、争议的牛角万岭、大万坜对面岭（蒙冲独岭）两个山岭林地所有权归横岭集体所有；二、以上争议范围的牛角万岭、大万坜对面岭林地使用权为苏胜春所有。 2017年10月20日，横岭组向防城港市政府申请行政复议，请求：1、撤销[2017]5号处理决定的第二项决定；2、依法认定苏胜春对争议范围的牛角万岭、大万坜对面岭林地不享有使用权。2018年1月20日，防城港市政府作出防政复决[2018]2号《行政复议决定书》（以下简称[2018]2复议决定），认为：1.对于防城区政府是否有权处理的问题。申请人横岭组提出本案应由农村土地承包仲裁机构仲裁或人民法院裁判的问题，根据已生效的（2014）防市行终字第41号行政判决，本案属于个人与单位之间发生的林木所有权和林地使用权争议，因此防城区政府有权对本案进行调处，申请人的主张不予认可。2.对于争议地所有权归属问题。防城区人民法院（2014）防行初字第16号行政判决及防城港市中级人民法院（2014）防市行终字第41号行政判决对涉案的4091号和4082号《山界林权证》已进行确认，而横岭组的4091号《山界林权证》包含争议的大万坜对面岭（蒙冲独岭）、牛角万岭，冲茶组的4082号《山界林权证》不包含争议的林地。且(2014)防市行终字第41号行政判决认定横岭组苏胜春自二十世纪八十年代以来对争议地进行经营管理至今，根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三十四条第（六）项、第（十）项、第三十五条第（二）项的规定，防城区政府认定争议地所有权属横岭组所有，本机关予以支持。3.对于防城区政府[2017]5号处理决定是否属于以同一事实和理由作出与原行政行为基本相同的行政行为的问题。首先，根据已生效法院判决，[2013]12号处理决定被撤销的原因是因为程序错误，没有先确定争议地所有权的归属，其次，参照《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第五十四条第二款“人民法院以违反法定程序为由，判决撤销被诉具体行政行为的，行政机关重新作出具体行政行为不受行政诉讼法第五十五条规定的限制”的规定，[2017]5号处理决定不属于以同一事实和理由作出与原行政行为基本相同的行政行为，申请人的主张本机关不予认可。4.关于1984年横岭组是否将部分山岭调整给苏胜春的问题。已生效的防城港市中级人民法院（2014）防市行终字第41号判决认定“由于横岭组是否在1984年将部分山岭调整给苏胜春，横岭组与苏胜春是否存在内部承包关系，现有证据不充分，故本院不予以认定”，故对申请人提出的“二审法院生效的判决书已经认定申请人1984年并没有将部分山岭调整给苏胜春”主张不予认可。被申请人防城区政府重新调处后，只是在2017年2月17日召开了一次调解会，制作了《调解会笔录》，但该笔录没有收集新的证据，被申请人根据[2013]12号处理决定所依据的证据和2017年2月17日《调解会笔录》，认定横岭组原队长及队委于1984年将部分山岭调整给苏胜春属事实不清、证据不足，故其将争议地使用权决定归苏胜春所有的主张，本机关不予认可。5.防城区政府[2017]5号处理决定称：“1984年，经横岭组当时的队长及队委决定，将争议的山林调整给申请人苏胜春妻儿作为补充其不足部分的责任山。以上事实均被已生效的防城区人民法院（2014）防行初字第16号行政判决予以认定”，但防城港市中级人民法院（2014）防市行终字第41号判决认定:“由于横岭组是否在1984年将部分山岭调整给苏胜春，横岭组与苏胜春是否存在内部承包关系，现有证据不充分，故本院不予以认定”，对该事项的认定，应当以终审判决为准，被申请人的上述认定适用依据错误，不予认可。综上，被申请人防城区政府做出的[2017]5号处理决定事实不清、证据不足、适用依据错误，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项第1、2目的规定，决定：撤销防城区政府作出的[2017]5号处理决定。苏胜春不服上述决定，提起本案行政诉讼。请求：1、撤销防城港市政府[2018]2号复议决定；2、判令防城港市政府重新作出维持防城区政府[2017]5号处理决定的复议决定并确认本案争议土地使用权为苏胜春所有。 防城港市中级人民法院一审认为：首先，本案系苏胜春不服防城区政府作出的行政处理决定为防城港市政府作出的行政复议决定撤销而提起的行政诉讼，其撤销行政处理决定的理由为：其一，行政处理决定中，对“二审法院生效的判决已经认定申请人1984年并没有将部分山岭调整给苏胜春”这一事实的认定与实际情况相违背；其二，防城区政府重新调处后，只是在2017年2月17日召开了一次调解会，制作了《调解会笔录》，但该笔录没有收集新的证据，防城区政府根据已被撤销的[2013]12号处理决定所依据的证据和《调解会笔录》即认定横岭组于1984年将部分山岭调整给苏胜春属事实不清、证据不足，故其将争议地使用权决定归苏胜春所有的主张，本机关不予认可；其三，(2014)防市行终字第41号判决撤销行政处理决定的理由为，“由于横岭组是否在1984年将部分山岭调整给苏胜春，横岭组与苏胜春是否存在内部承包关系，现有证据不充分，故本院不予以认定”，对该事项的认定，应当以终审判决为准。根据比对(2014)防市行终字第41号案件和（2014）防行初字第16号案件，防城港市政府的上述认定符合事实，故从维护生效判决的即判力等角度考虑，防城港市政府撤销防城区政府未进一步调查即作出同一结果的行政处理决定，是审慎且符合法理的。其次，根据《中华人民共和国土地管理法》第十条、第十四条的规定，农村集体对其所有的土地具有经营、管理的职权，村集体经济组织成员如需使用土地，应以与集体签订承包经营合同为常规要件。现苏胜春并未与横岭组签订有承包经营合同，且横岭组认为其系未经分包占用土地、即集体经济组织对争议土地声明使用权的前提下，则出于对村民自治权的尊重，确应查证当年横岭组是否曾调整山岭给苏胜春使用，需要根据双方的举证来进一步判定，而不能仅凭长期经营、管理的事实即划归苏胜春个人使用。其三，根据比对(2014)防市行终字第41号案件和（2014）防行初字第16号案件，除了苏胜春所举证据，其余被调查知情人的陈述中，关于1984年调整山岭的事实论述确实不一致，各方仍未形成优势证据，相关事实仍然并未查清，证据依旧不充分，故防城港市政府行政复议撤销防城区政府作出的[2017]5号处理决定，有事实和法律依据。判决：驳回苏胜春的诉讼请求。 上诉人苏胜春上诉称：(一)防城区政府[2017]12号处理决定是由于程序违法被人民法院撤销，被上诉人防城港市政府以防城区政府只开了一次调解会，未收集新证据为由撤销[2017]5号处理决定，没有事实和法律的依据。(二)上诉人一审时申请证人严某1、杨某1、杨某2、严某2、苏某均出庭作证，横岭组于1984年将争议土地调整给上诉人户使用，且均证明承包苏胜春涉及争议山岭的松树割松脂、砍伐，期间未曾有人提出异议，该争议山岭一直由苏胜春管理使用的事实。(三)一审法院仅以上诉人未与横岭组签订承包合同即认定上诉人无承包经营权,认定事实不清、证据不足。事实上，在横岭组及周边地区，土地承包经营权的确定都是以老一辈的村民与集体之间所达成的不成文的共同约定，为后一辈的村民传承和遵守，此为一直以来的村民习惯，一审法院应予以充分尊重。(四)防城区政府对本案争议的土地调处历时多年，多次下乡进行实地走访调查、勘测，充分了解和掌握本案事实真相，其作出的行政决定应予以确认。请求二审法院：撤销一审判决，支持上诉人的诉讼请求。 被上诉人防城港市政府答辩称：答辩人作出的[2018]2号复议决定程序合法、事实清楚、证据充分、适用法律正确，答辩意见与[2018]2号复议决定认定的理由一致。请求二审法院：驳回上诉人的诉讼请求。 一审第三人横岭组陈述称：我们和冲茶组对本案纠纷的处理都经历了10年之久，从09年林权改革发证时，我们2个组对争议林地的权属问题意见很大，我们组1981年分田分地很平衡，分山林、农田各家都没有意见，现在他们说1984年重新分配，但1984年根本没有山岭调整。请求二审法院：驳回上诉，维持原判。 一审第三人冲茶组陈述称：原横岭的队长严某1所做的证据是假证，严某1出证明说在1984年分了山地给四户人家，我们认为这个证明是伪证，无论从时间和当时的政策来说都不成立，苏胜春户三口人总共分到37亩林地，我们横岭和冲茶基本人均在2到3亩之间。对上诉人提出的上诉理由我们不认可，没有事实依据。请求二审法院：驳回上诉，维持原判。 二审期间上诉人苏胜春提供7份证据，均为2012年防城区政府调处本案纠纷的调查笔录，用以证明1984年当时确实重新调整分配山林的有4户村民，印证了上诉人户分到山岭的事实。防城港市政府对上述证据的真实性没有异议，但认为1984年重新分配争议山岭的事实证据不足。一审第三人横岭组、冲茶组认为没有承包合同，时间对不上。经核查，上诉人提供的上述证据防城区政府在防城区人民法院（2014）防行初字第16号案件已作为证据提交，由于所提交的调查笔录部份内容有出入，防城区人民法院对该调查笔录仅作为参考依据；案经防城港市中级人民法院二审[(2014)防市行终字第41号案]，亦认定被调查人陈述的关于1984年调整山岭的事实不一致，横岭组出庭作证的证人证言与时任队干的意见亦不一致，因此，对于上诉人在本案二审中提交的上述7份证据，本院仅作为事实证据予以参考。 经审查，一审判决认定的证据合法有效，可作为本案定案证据，本院予以确认。据此，本院对一审判决查明的事实予以确认。 本院认为：（一）关于争议山岭所有权的问题。上诉人苏胜春在2012年及2015年向防城区政府申请调处时，其请求事项均为将争议的大万坜对面岭（蒙冲独岭）、牛角万岭林地使用权及林木所有权确权给其所有，其对争议山岭的所有权属其所在的横岭组集体所有并无异议。一审第三人横岭组、冲茶组在2次政府调处中均没有对争议山岭的所有权提出异议。在本案诉讼中，横岭组、冲茶组对防城区政府[2017]5号处理决定“将争议地的所有权归横岭集体所有”，及防城港市政府[2018]2号复议决定认定“防城区人民政府认定争议地所有权属横岭组所有本机关予以支持”，均未提出异议。综上，可以认定本案各方当事人对涉案争议山岭的所有权属横岭组所有并无异议。 关于争议山岭中林木所有权的问题。横岭组在防城区政府[2013]12号案和[2017]5号案调处过程中，均未对涉案争议山岭上的林木提出权属异议，仅提出2005年或1997年“苏胜春将争议山岭上的松木承包给他人采割松脂及砍伐时，该组向苏胜春提出征缴承包金的要求”。冲茶组在防城区政府的2次调处中均没有对争议山岭上的林木权属提出异议。在本案二审庭审中，横岭组、冲茶组的诉讼代表人均明确表示对争议山岭上的林木所有权没有异议，谁种谁有。综上，可以认定争议各方对争议山岭上的林木权属没有争议。 关于争议山岭林地使用权的问题。上诉人苏胜春主张1984年农村落实生产责任制时，横岭组经当时的队长及队委决定，将现争议山岭调整给其使用；横岭组则主张1984年并未调整分山，是苏胜春侵占本组山岭。防城港市中级人民法院生效的(2014)防市行终字第41号行政判决认定苏胜春自二十世纪八十年代以来对争议山岭进行经营管理至今。而横岭组、冲茶组对苏胜春在争议山岭的经营管护事实亦没有异议，仅主张1984年横岭组没有将争议山岭调整给苏胜春使用的事实，并在向防城港市政府申请复议时提出苏胜春是其横岭组的成员，双方的纠纷应属承包合同纠纷。根据《中华人民共和国农村土地承包法》（2009年修正）第三条“国家实行农村土地承包经营制度。农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，可以采取招标、拍卖、公开协商等方式承包。”、第五十一条“因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。”的规定以及《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条第一款“下列涉及农村土地承包民事纠纷，人民法院应当依法受理：（一）承包合同纠纷；（二）承包经营权侵权纠纷；”的规定，本案中，上诉人苏胜春是横岭组的成员，其取得集体所有的林地使用权应通过承包方式取得，故苏胜春与所在集体横岭组为争议山岭在1984年是否已调整分配给苏胜春户使用引发的纠纷，应为林地承包经营权纠纷，依据上述法律和司法解释的规定，属于民事法律调整的范畴。横岭组主张双方的纠纷应属承包合同纠纷，有事实和法律依据。防城区政府[2017]5号处理决定将争议山岭林地使用权确权归苏胜春所有，属超越职权行为。防城港市政府[2018]2号复议决定认定防城区政府有权对苏胜春与横岭组之间争议山岭林地使用权纠纷进行调处没有法律依据。 综上所述，上诉人苏胜春与一审第三人横岭组、冲茶组关于争议山岭的纠纷中，防城区政府[2017]5号处理决定对争议山岭林地所有权在当事人无争议的情况下进行确权，超出申请事项范围，防城港市政府[2018]2号复议决定认定该项决定合法不当；苏胜春申请调处争议山岭中的林木所有权，防城区政府[2017]5号处理决定对林木所有权没有确权属遗漏确权事项，防城港市政府[2018]2号复议决定未责令防城区政府重新处理亦属不当，但经本院审理，确认各方对涉案林地所有权和林木所有权均没有争议，上述不当并未影响当事人的合法权益，本院不再予以纠正。苏胜春与横岭组之间的争议山岭林地使用权争议实质为林地承包经营权纠纷，防城区政府[2017]5号处理决定对该项纠纷作出处理属超越职权行为，其该项确权决定当然无效，防城港市政府[2018]2号复议决定撤销该项确权决定的结果正确。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；”的规定，由于上诉人苏胜春请求确定争议山岭林地使用权为其所有的申请不属防城区政府职权范围，且争议山岭所有权和林木所有权已无纠纷，由防城港市政府重新进行复议没有必要，只会浪费行政资源和增加当事人的时间和金钱负担，因此虽然防城港市政府[2018]2号复议决定存在上述问题，但其撤销防城区政府[2017]5号处理决定的实体处理结果正确，本院对防城港市政府作出的[2018]2号复议决定判决确认违法，但不撤销，依法保留其效力。一审判决驳回苏胜春的诉讼请求属适用法律错误，本院予以纠正。上诉人苏胜春的上诉理由不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第（一）项、第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下： 一、撤销防城港市中级人民法院2018年8月14日作出的（2018）桂06行初39号行政判决； 二、确认防城港市政府2018年1月20日作出的防政复决[2018]2号行政复议决定违法，但不撤销。 一、二审案件受理费各50元，由上诉人苏胜春负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 韦威助 审 判 员 宋玉杰 审 判 员 黄碧辉 二〇一九年三月十四日 法官助理 方虞雅 书 记 员 王家兴