中华人民共和国最高人民法院 行 政 裁 定 书 （2018）最高法行申825号 再审申请人（一审原告、二审上诉人）：潘宇文，男，1941年4月28日出生，汉族，住北京市西城区鸭子桥北里10号楼2门201号。 委托诉讼代理人：孟庆升，黑龙江智产律师事务所律师。 被申请人（一审被告、二审被上诉人）：北京市西城区人民政府。住所地：北京市西城区二龙路27号。 法定代表人：王少峰，该区区长。 再审申请人潘宇文因诉被申请人北京市西城区人民政府（以下简称西城区政府）抗震节能综合改造行政给付一案，不服北京市高级人民法院(2017)京行终1881号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。 北京市第四中级人民法院经审理查明，为贯彻落实《国务院关于进一步加强防震减灾工作的意见》（国发〔2010〕18号，以下简称《防震减灾意见》），西城区政府对本行政区域内的房屋建筑实施抗震节能综合改造。根据北京市政府相关要求，2012年3月20日，北京市住房和城乡建设委员会（以下简称市住建委）委托筑福公司出具京西鉴-00083号北京地区房屋建筑安全与抗震鉴定报告（以下简称第83号鉴定报告），记载“鸭子桥北里10号楼竣工于上世纪70年代”，依据检测报告及现场测绘图纸等资料，通过现场调查、分析计算等方式进行安全鉴定与抗震鉴定，结论为“不满足建筑抗震鉴定要求”，并建议“整体加固”。2013年1月17日，北京市房屋建筑抗震节能综合改造工作领导小组办公室（以下简称市抗震节能改造办）作出《关于确认西城区房屋建筑抗震节能综合改造项目的函》（京抗震综改办函〔2013〕5号，以下简称5号确认函），同意西城区政府上报的申请，将鸭子桥北里1-12号楼列入抗震节能综合改造项目。2013年7月1日，西城区政府作出被诉《关于明确我区2013年老旧小区综合整治任务的函》（以下简称综合整治函），要求北京宣房投资管理公司（以下简称宣房公司）依据该函开展相应的综合整治工作，潘宇文所在的小区属于该函的综合整治范围。因双方未能就抗震加固问题达成一致协议，潘宇文未予搬迁仍在房屋内居住。宣房公司认为潘宇文对现场施工产生障碍，向西城区法院提起排除妨碍民事诉讼，要求其将已购公房“腾退至抗震加固工程完成时，并搬离房屋内除固有附属物外的其他物品”。潘宇文认为综合整治函侵害了其合法权益，于2015年7月2日向北京市第四中级人民法院提起行政诉讼。 另查，2011年6月20日，北京市人民政府印发《关于印发北京市房屋建筑抗震节能综合改造工作实施意见的通知》（京政发〔2011〕32号，以下简称32号文件），为贯彻落实国务院《防震减灾意见》，提高既有房屋抗震设防能力，北京市人民政府决定在本行政区域内实施房屋建筑抗震节能综合改造。该意见规定了明确对象、确定主体、落实责任和规范程序加强保障等内容，并将“1980年以前建成的城镇房屋建筑”列入排查鉴定对象，其中确定主体内容为“（一）直管公房，房屋建筑管理单位是综合改造工程的实施责任主体。（二）单位自管公房，房屋建筑产权单位是综合改造工程的实施责任主体。（三）已售公有住宅，原售房单位是综合改造工程的实施责任主体……，房屋建筑所有人、管理人、使用人应当依法配合综合改造工作。”随后，北京市人民政府于2012年1月21日印发《关于印发北京市老旧小区综合整治工作实施意见的通知》（京政发〔2012〕3号，以下简称3号通知），明确将“1990年以前建成的、建设标准不高、设备设施落后、功能配套不全、没有建成长效管理机制的老旧小区（含单栋住宅楼），作为综合整治范围。……对1980年（含）以前建成的老旧房屋进行抗震鉴定，对不达标的老旧房屋进行结构抗震加固改造”。 再查，根据宣全字第02335号房屋所有权证查明，案涉房屋所在的10号楼原产权人为北京市宣武区房产管理局，属于宣武区的直管公房。潘宇文通过购买的方式于1999年11月19日取得案涉房屋的产权，即京房权证优宣私字第××房屋所有权证。 北京市第四中级人民法院认为，《北京市实施规定》（以下简称《防震减灾规定》）第三条第一款规定，市和区、县人民政府应当加强对防震减灾工作的领导，根据中国地震烈度区划图或者地震动参数区划图、本市地震小区划图、地震安全性评价结果确定的抗震设防要求、国家及本市有关建设工程的强制性标准和本市防震减灾规划，做好抗震设防工作。第四条第二款规定，区、县人民政府应当根据本市防震减灾规划及年度防震减灾工作计划制定区县防震减灾年度工作计划，并组织实施。第十四条第一款规定，按照国家和本市规定，区、县人民政府可以组织房屋建筑所有权人进行抗震加固。《防震减灾意见》第三条第（八）项规定“着力加强学校、医院等人员密集场所建设工程抗震设防。抓紧实施中小学校舍安全工程，逐步开展其他学校、医院等人员密集场所建设工程抗震普查、抗震性能鉴定，根据鉴定结果进行加固改造。”据此，西城区政府具有组织领导本行政区域内抗震加固工作的法定职权。 根据双方当事人的辩诉意见，本案的争议焦点在于西城区政府作出的综合整治函是否合法，即作出综合整治函是否具有相应的事实根据和法律依据。 《防震减灾规定》第三条第三款规定，地震工作主管部门和规划、发展改革、住房城乡建设、农村工作等相关行政部门，按照职责分工做好防震减灾工作。第十二条第一款规定，按照国家和本市规定，已经建成的建设工程有下列情形之一的，所有权人应当委托相关单位进行抗震鉴定，相关行政主管部门根据防震减灾的需求也可以委托进行抗震鉴定：（一）达到设计使用年限需要继续使用的；（二）进行结构改造或者改变使用用途可能影响抗震性能的；（三）未采取抗震设防措施或者达不到现行抗震设防要求的。第十四条第四款规定，任何单位和个人不得阻挠、妨碍抗震加固的实施。第十五条规定，按照国家和本市规定，经抗震鉴定、安全鉴定为危险房屋，需要停止使用的，房屋建筑所有权人及使用人应当根据鉴定报告的处理建议停止使用并搬出危险部位。使用人拒不按照规定搬出的，住房城乡建设主管部门应当书面责令使用人搬出，情况紧急危及公共安全的，为预防突发事件的发生，区、县人民政府可以依法责成有关部门组织搬出，并妥善安置。第十七条第二款规定，区、县人民政府统筹安排本区县农民住宅抗震加固改造工作。根据上述规定，经抗震鉴定、安全鉴定为危险房屋是进行抗震加固的前提条件，且由区、县人民政府统筹协调组织实施，有关职能部门按照职责分工做好相应的工作。 本案中，市住建委××北京市住房建设行政主管机关，有权委托筑福公司出具相应的鉴定报告，第83号鉴定报告的鉴定结论认为鸭子桥北里10号楼“不满足建筑抗震鉴定要求”，并建议“整体加固”。因此，案涉房屋符合抗震加固的前提。根据32号文件和3号通知的规定，10号楼的抗震节能综合改造工作的实施主体应为宣房公司。在具备抗震加固的前提条件后，西城区政府向市抗震节能改造办上报将10号楼作为抗震节能改造项目，并取得了市抗震节能改造办的同意。因此，西城区政府作出综合整治函，要求该抗震加固的实施主体宣房公司开展相应的工作符合规定。 关于鉴定的相关问题。潘宇文主张案涉房屋的设计单位筑福公司对10号楼进行鉴定不符合法律规定，对其开展鉴定工作的中立性和公正性产生质疑。潘宇文虽然主观上认为鉴定不符合法律规定，但其并未提交相应的证据证明房屋设计单位禁止承担本单位设计房屋的鉴定工作。在案证据表明筑福公司具有相应的鉴定资质，故其受市建委的委托出具的鉴定报告，在没有相反证据推翻鉴定结论的情形下，应当认定其具备鉴定的法律效果。 关于综合整治函是否侵害潘宇文房屋所有权的问题。潘宇文主张西城区政府将本属于自身私产的房屋界定为直管公房而列入整治范围，严重侵害了其合法权益。西城区政府基于抗震加固的需要，涉及到案涉房屋的列表清单，其作用是反映10号楼整栋房屋的原始记载情况并按直管公房的性质组织抗震加固。该清单并不具有对10号楼整栋房屋亦包括潘宇文房屋确定产权归属的法律效果。故潘宇文对将其所属私房界定为直管公房侵犯其合法权益的主张，没有事实根据和法律依据，故不予支持。 同时抗震节能综合改造是北京市人民政府为全面贯彻落实国务院《防震减灾意见》，提高既有房屋建筑抗震设防能力，提升使用品质的一项惠民工程。北京市人民政府为了进一步细化该项工作，制定了32号文件和3号通知予以具体落实。现有证明表明抗震节能综合改造既符合《防震减灾规定》的要求，也改善了老旧小区的居住环境，惠及改造范围内的所有居民。就本案而言，鸭子桥北里10号楼的抗震节能改造的目的是抗震加固和节能环保，在增加原建筑抗震等级、提高保温性能的同时，还扩大了房屋的使用面积。故抗震节能综合改造不是损害了原权利人的合法权益，而是保障了改造范围内居民的居住安全，具有社会福利的属性。西城区政府基于经济原则及同楼其他权利人的利益考虑，在采取合理措施保障潘宇文的基本生活条件后，开展10号楼的抗震节能改造并无不妥之处。至于潘宇文认为该施工行为对其居住造成了影响，是因潘宇文在有条件搬离施工现场而予以拒绝的情形下所应当预见的必然后果。潘宇文作为10号楼的居民属于获得政府福利一方，对此应当承担必要限度内的容忍义务。综上，潘宇文请求确认综合整治函无效的诉讼请求缺乏事实根据和法律依据，故判决驳回潘宇文的诉讼请求。 潘宇文不服一审判决，向北京市高级人民法院提起上诉。 北京市高级人民法院经审理查明：1991年7月30日，北京市房地产管理局颁发大所有权证，将10号楼的所有权人登记为北京市宣武区房地产管理局，所有权性质登记为“全民”，房屋建筑面积3841.2平方米，其中的北京市房屋登记表“建筑年代”一栏中注明“七十”。1999年11月19日，北京市房屋土地管理局颁发小所有权证，将潘宇文居住的位于10号楼2门201号房屋所有权人登记为潘宇文，房屋建筑面积68.71平方米。2001年6月15日，北京市宣武区公有资产管理委员会出具《北京市宣武区直管公房经营管理授权委托书》，授权宣武区辖区内的直管公房自2001年1月1日起全部由宣房公司经营管理，由宣房公司行使原宣武区房屋土地管理局管理直管公房的全部公房经营管理权。 2012年3月20日，筑福公司受市住建委的鉴定委托出具第83号鉴定报告，报告中记载10号楼竣工时间为“70年代”，依据检测报告及现场测绘图纸等资料，通过现场调查、分析计算等方式进行安全鉴定与抗震鉴定，结论为10号楼“不满足建筑抗震鉴定要求”，建议对10号楼采取“整体加固”措施。 后宣房公司就10号楼抗震节能综合改造项目进行了入户调查，分别制作了入户调查表。调查表显示，10号楼共60户居民，除潘宇文外，其他各户均同意进行改造。后西城区政府下属西城区重大项目建设指挥部办公室（以下简称西城区重大办）向市抗震节能改造办上报。2013年1月17日，市抗震节能改造办向西城区重大办作出5号确认函，称经研究同意西城区上报的包括10号楼在内相关房屋建筑列为抗震节能综合改造项目。2013年7月10日，西城区重大办作出综合整治函。潘宇文不服，提起行政诉讼。 二审审理过程中，因涉及到公共利益和他人合法权益，北京市高级人民法院责令西城区政府补充提交10号楼抗震节能综合改造入户调查表、北京宣房投资管理集团有限公司出具的说明等材料。经过质证，认为入户调查表及说明等材料能够证明宣房公司入户调查以及宣房公司相关地位等情况，故应予以采纳。 北京市高级人民法院认为，《中华人民共和国防震减灾法》（以下简称《防震减灾法》）第四条规定，县级以上人民政府应当加强对防震减灾工作的领导，将防震减灾工作纳入本级国民经济和社会发展规划，所需经费列入财政预算。《防震减灾意见》第一条“指导思想和工作目标”第（二）项“工作目标”中规定，到2015年，基本完成抗震能力不足的重要建设工程的加固改造。《北京市实施办法》（北京市人民代表大会常务委员会公告第49号，以下简称《北京市实施防震减灾法办法》）第五条规定，本市各级人民政府应当加强对防震减灾工作的领导，组织有关部门采取措施，做好防震减灾工作。北京市人民政府为落实《防震减灾意见》和《防震减灾法》而制定的32号文件的第一条“明确对象”第（二）项“实施方式”第1条规定，经鉴定不符合现行抗震设防标准，且经评估具有加固价值的，由区县政府组织实施责任主体进行综合改造工作。根据上述规定，本案中西城区政府具有组织实施责任主体对10号楼进行抗震加固的行政职权。 关于10号楼的抗震鉴定和加固价值评估问题。《防震减灾法》第三十九条规定，已经建成的下列建设工程，未采取抗震设防措施或者抗震设防措施未达到抗震设防要求的，应当按照国家有关规定进行抗震性能鉴定，并采取必要的抗震加固措施：（一）重大建设工程；（二）可能发生严重次生灾害的建设工程；（三）具有重大历史、科学、艺术价值或者重要纪念意义的建设工程；（四）学校、医院等人员密集场所的建设工程；（五）地震重点监视防御区内的建设工程。《防震减灾意见》第三条“切实提高城乡建筑物抗震能力”第（八）项“着力加强学校、医院等人员密集场所建设工程抗震设防”中规定，抓紧实施中小学校舍安全工程，逐步开展其他学校、医院等人员密集场所建设工程抗震普查、抗震性能鉴定，根据鉴定结果进行加固改造。《房屋建筑工程抗震设防管理规定》第四条第二款规定，县级以上地方人民政府住房城乡建设主管部门负责本行政区域内房屋建筑工程抗震设防的监督管理工作；第十二条第一、二款规定，已建成的下列房屋建筑工程，未采取抗震设防措施且未列入近期拆除改造计划的，应当委托具有相应设计资质的单位按现行抗震鉴定标准进行抗震鉴定：（一）《建筑工程抗震设防分类标准》中甲类和乙类建筑工程；（二）有重大文物价值和纪念意义的房屋建筑工程；（三）地震重点监视防御区的房屋建筑工程；鼓励其他未采取抗震设防措施且未列入近期拆除改造计划的房屋建筑工程产权人，委托具有相应设计资质的单位按现行抗震鉴定标准进行抗震鉴定。《北京市实施防震减灾法办法》第十九条规定，已建成的建筑物、构筑物，未采取抗震设防措施或者未达到抗震设计标准的，建筑物、构筑物所有权人或者管理使用单位应当按照国家有关规定进行抗震性能鉴定，并采取必要的抗震加固措施。32号文件的第四条“规范程序”第（一）项“实施流程”第1条“进行抗震鉴定和加固价值评估”规定，由区县政府组织开展此项工作。抗震鉴定机构出具抗震鉴定和加固价值评估报告后，区县政府应当及时建立档案并将鉴定、评估结果书面通知实施责任主体；第五条“加强保障”第（二）项“政策保障”第4条“实行合格承包人名录制度”规定，为保证综合改造工程质量，参与综合改造的检测、房屋安全鉴定、设计、施工、监理单位实行合格承包人名录制度。市、区县政府出资并依法应当招标的项目，各实施责任主体应当在合格承包人名录中依法选定工程参与单位。《北京市住房和城乡建设委员会、北京市规划委员会、北京市财政局关于印发、的通知》（京建法〔2012〕6号）附件2中，筑福公司列于北京市房屋建筑抗震节能综合改造工程设计单位合格承包人名册之内。本案中，市住建委××北京市负责房屋建筑工程抗震设防监督管理工作的主管机关，委托列于合格承包人名册之内的、具有相应设计资质的筑福公司按照现行抗震鉴定标准对10号楼进行抗震鉴定，经鉴定10号楼“不满足建筑抗震鉴定要求”，建议对10号楼采取“整体加固”措施。在案的10号楼大所有权证亦证明该楼建筑年代为上世纪七十年代，符合32号文件规定的本次鉴定对象为1980年以前建成的城镇房屋建筑的要求。退一步讲，即使10号楼的竣工时间不符合上述要求，但经鉴定不满足建筑抗震要求，对其进行抗震加固既符合相关规范的精神，亦符合防患于未然的常理。故本案对10号楼的鉴定、评估等行为并不违反有关规定，应当予以确认。潘宇文对鉴定报告提出的相关质疑，不足以推翻最终的鉴定结论，故不予支持。 关于10号楼的抗震加固改造的实施责任主体问题。《北京市实施防震减灾法办法》第十九条中规定，已建成的建筑物、构筑物，未采取抗震设防措施或者未达到抗震设计标准的，建筑物、构筑物所有权人或者管理使用单位应当按照国家有关规定进行抗震性能鉴定，并采取必要的抗震加固措施；城市住房制度改革中出售的房屋的抗震加固，由市人民政府另行规定。32号文件中第二条“确定主体”中规定，直管公房，房屋建筑管理单位是综合改造工程的实施责任主体；已售公有住宅，原售房单位是综合改造工程的实施责任主体；原售房单位灭失的，现接管单位是综合改造工程的实施责任主体；无接管单位的，由房屋所在地区县政府负责组织实施。本案中，根据在案证据及原北京市宣武区对于直管公房的管理体制安排，由宣房公司作为10号楼抗震加固改造行为的实施责任主体并无不当。 关于10号楼被列为抗震加固改造对象的主要程序问题。32号文件的第四条“规范程序”第（一）项“实施流程”第2条“提出综合改造申请”规定，实施责任主体应当根据鉴定、评估结果，及时向区县政府提出综合改造申请。属于已售公有住宅的，实施责任主体应当依法组织业主共同决定，经专有部分占建筑物总面积三分之二以上的业主且占总人数三分之二以上的业主同意后，方可提出综合改造申请；第3条“编制综合改造计划”规定，区县政府于每年9月15日前将下一年度的综合改造计划上报领导小组，经审批后纳入年度重点建设工程。本案中，入户调查表等证据可以证明宣房公司履行了上述规范所规定的征求业主意见的程序；5号确认函亦能证明涉案项目经过了北京市有关领导小组的审批。故西城区政府作出的综合整治函将10号楼列为抗震加固改造对象所履行的主要程序亦无不当。 需要指出的是，本案被诉的行政行为是西城区政府按照《防震减灾法》及有关法规、政策的规定，为了防御和减轻地震灾害、保护人民生命和财产安全、提高10号楼抗震设防能力而采取的抗震加固行为，对于10号楼全体居民户而言明显带有授益性的特点，根据《防震减灾法》第八条“任何单位和个人都有依法参加防震减灾活动的义务”等规定，包括潘宇文在内的10号楼居民应当予以配合，亦应尊重并服从10号楼居民通过上述“三分之二”多数表决所体现出的民主意愿。同时，针对西城区政府等行政机关而言，因抗震加固行为带有授益性的特点，相关法律、法规对其程序未作过多的规定，但在履行抗震加固法定职责过程中，相关行政机关亦应做到证据确凿、正确适用法律、遵守法定或正当程序。综上，西城区政府下属西城区重大办通过作出综合整治函将10号楼列为抗震加固综合改造对象的行为主要证据充分，适用法律正确，履行程序并无不当。一审判决虽存在引用法律不当等问题，但驳回潘宇文诉讼请求的处理结果正确，故判决维持一审判决，驳回上诉。 潘宇文向本院申请再审，请求撤销一、二审行政判决，裁定对本案予以立案再审并判决支持申请人一审诉讼请求。主要理由：一、综合整治函的主要证据83号鉴定报告所载内容有误，开展此鉴定的鉴定机构并无相关资质，同时北京市住建委并无法定职权进行委托相关机构予以鉴定。二、综合整治函以其是被诉行政行为不作为证据接纳为由，排除在本案证据之外，未经质证，而这种证据排除没有法律根据。三、二审法院将1991年颁发给被申请人的鸭子桥北里10号楼的权属证书认定为“大所有权证”，却将1999年颁发给申请人该楼2门201号房屋的权属证书认定为“小所有权证”，此种事实认定于法无据。四、二审法院开庭后责令被申请人补充提交的鸭子桥北里10号楼抗震节能综合改造入户调查表，该证据作为综合整治函依据不合法，且真实性无法确认。 本院认为，综合潘宇文提出的再审理由，本案争议焦点在于：1、83号鉴定报告的鉴定意见是否合法。2、被诉综合整治函是否存在《行政诉讼法》第七十五条规定的无效情形。 潘宇文主张，83号鉴定报告的鉴定人没有相应资质、北京市住建委没有法定职权进行委托鉴定、鉴定报告中所记载的内容有误。首先，作出83号鉴定报告的鉴定人即筑福公司列于北京市房屋建筑抗震节能综合改造工程设计单位合格承包人名册之内；其次，根据《房屋建筑工程抗震设防管理规定》第四条规定，北京市住建委××北京市负责房屋建筑工程抗震设防监督管理工作的主管机关，委托列于合格承包人名册之内的筑福公司按照现行抗震鉴定标准对10号楼进行抗震鉴定具备相应法定职权；最后，潘宇文并未提供相反证据证明83号鉴定报告中所记载的事项错误，无法推翻83号鉴定报告的鉴定意见。对于潘宇文的前述主张，本院不予支持。 潘宇文主张，本案被诉综合整治函属于无效行政行为。经审查，本案被诉综合整治函系针对特定多数人的具体行政行为，正如一审法院所述，该综合整治行为一项惠民工程，性质上属于授益性行政行为。该被综合整治函在作出主体、程序及所依据的事实及法律等方面，均无不当之处。对于潘宇文的该主张，本院不予支持。原审法院判决驳回潘宇文的诉讼请求，于法有据。 综上，潘宇文的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下： 驳回潘宇文的再审申请。 审判长  梁凤云 审判员  罗 霞 审判员  王海峰 二〇一九年三月二十七日 书记员  申泽斌