广东省惠州市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）粤13行终46号上诉人（原审原告）胡邦权，男，汉族。委托代理人董再国，北京圣运律师事务所律师。被上诉人（原审被告）惠州市海洋与渔业局，住所地：惠州市惠城区麦岸路2号。法定代表人王正印，该局局长。出庭负责人罗福秋，该局副局长。委托代理人倪贻钧，该局渔业科科长。委托代理人蓝洪波，广东卓凡律师事务所律师。原审第三人徐金娣，男，汉族。上诉人胡邦权因请求撤销被上诉人惠州市海洋与渔业局作出的《关于注销大亚湾区部分水域滩涂养殖证的公告》一案，不服广东省惠州市惠城区人民法院（2018）粤1302行初35号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。原审法院审理查明，2008年9月22日，第三人徐金娣取得《中华人民共和国海域使用权证书》，发证机关是惠州市海洋与渔业局（即本案被告），填证机关是被告的大亚湾分局，海域使用权人是徐金娣，项目名称是东*网箱养殖区，用海类型是海水养殖，用海面积为0.0081公顷，批准使用终止日期为2009年9月22日，地址为大亚湾澳头。2013年3月26日，第三人徐金娣提交《中华人民共和国水域滩涂养殖证申请表》，向被告大亚湾分局申请案涉的水域滩涂养殖证。2013年5月28日，第三人徐金娣取得《中华人民共和国水域滩涂养殖证》，发证机关是惠州市人民政府，水域滩涂养殖权人是徐金娣，水域、滩涂所有制性质是国家所有，水域、滩涂类型是海水水域、滩涂，核准水域、滩涂面积为0.008公顷，核准养殖方式为网箱，核准水域滩涂养殖权期限为2013年5月28日至2014年9月22日。在养殖证的“注意事项”栏注明：“五、本证期限与水域滩涂养殖权期限一致。期满60天前应向原登记机关办理期限延展手续。六、水域滩涂养殖权人名称或姓名、地址或住址等事项发生变化的，须按规定向原登记机关申请办理变更登记手续。”2017年11月3日，被告发出《关于注销大亚湾区部分水域滩涂养殖证的公告》称：“大亚湾经济技术开发区194份《水域滩涂养殖证》因养殖权人未在使用期限届满60日前提交办理延展申请，根据农业部《水域滩涂养殖发证登记办法》第十八条第一款和《中华人民共和国行政许可法》第七十条（一）项规定，现予以注销。”《公告》还具体公布了上述194份《水域滩涂养殖证》的编号、养殖权人情况，案涉第三人徐金娣的粤惠州市府（海）养证[2013]第***81号养殖证是其中之一。另查明，2013年12月28日，原告（乙方）与第三人徐金娣（甲方）签订《鱼排使用证、养殖证出售转让协议》，第三人将其《海域使用权证书》和《水域滩涂养殖使用证》的使用经营权以人民币30000元价格转让给原告。原告受让第三人相关权益后，没有取得被告（及其大亚湾分局）给予办理“两证”的使用权人变更登记。原告不服被告发出的《关于注销大亚湾部分水域滩涂养殖证的公告》，向本院提起本案诉讼，请求判如所请。本院受理后，依法追加徐金娣作为本案第三人参加诉讼。第三人经本院传票传唤，没有到庭参加诉讼，也没有向本院说明不能到庭参加诉讼的理由。原审法院认为，根据《惠州市海洋与渔业局主要职责内设机构和人员编制规定》的规定，被告主要职责：综合管理、协调和指导海洋开发利用和保护，负责海岸带开发利用和保护的有关工作，承担海域使用项目审核有关工作，承担海岛生态保护和无居民海岛合法使用管理的责任，承担海洋环境保护和修复的责任，等等。从上述规定可知，被告是惠州市海洋与渔业监督管理职能部门，对《水域滩涂养殖证》的审核、使用期限的延展审批、代表惠州市人民政府公告注销已失效的证书等，系其职权与职责。《行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”该法第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”本案中，原告与第三人于2013年12月28日签订《鱼排使用证、养殖证出售转让协议》，第三人将其所有的案涉“两证”的使用经营权转让给了原告（该转让协议是否合法有效另当别论，但转让的事实是可以确认的），被告发出的公告当然与原告具有实实在在的利害关系，原告提起本案诉讼，符合上述法律规定，应当具有本案的诉讼主体资格。原告提起本案诉讼的基础是受让了第三人的《海域使用权证书》和《水域滩涂养殖证》。根据农业部《水域滩涂养殖发证登记办法》第十八条“水域滩涂养殖权期限届满，水域滩涂养殖权人依法继续使用国家所有的水域、滩涂从事养殖生产的，应当在期限届满60日前，持养殖证向原发证登记机关办理延展手续，并按本办法第五条规定提交相关材料。因养殖水域滩涂规划调整不得从事养殖的，期限届满后不再办理延展手续”以及《中华人民共和国行政许可法》第七十条第（一）（六）项“有下列情形之一的，行政机关应当依法办理有关行政许可的注销手续：（一）行政许可有效期届满未延续的；（六）法律、法规规定的应当注销行政许可的其他情形”的规定，在水域、滩涂从事养殖生产的，应当在期限届满60日前向原发证登记机关办理延展手续，因养殖水域滩涂规划调整不得从事养殖的，期限届满后不再办理延展手续。养殖证期限届满未延续的，行政机关应当依法办理有关行政许可的注销手续。本案中，《水域滩涂养殖证》在“注意事项”一栏第五项、第六项中明确规定：“五、本证期限与水域滩涂养殖权期限一致，期满60天前应向原登记机关办理期限延展手续。六、水域滩涂养殖权人名称或姓名、地址或住址等事项发生变化的，须按规定向原登记机关申请办理变更登记手续。”原告受让了第三人的“两证”权利后，双方一直未在作为海洋行政主管部门的被告（或者其下属大亚湾分局）处依法办理“两证”的使用权人变更登记等手续，《水域滩涂养殖使用证》的“使用权人”一直都是第三人。而且，《水域滩涂养殖使用证》的有效期限是以核准使用期限为准，而该养殖证的核准使用期限只核准至2014年9月22日届满，即是说案涉养殖证早已超过使用期限。此外，根据《广东省环境保护条例》第四十七条第二款“在自然保护区的核心区禁止从事任何生产建设活动”的规定以及2002年6月广东省海洋与渔业局、广东省环境保护局联合发布的《大亚湾××资源自然保护区功能区划》，案涉海域是自然保护区的核心区域，禁止从事任何生产建设活动。从环境保护规定出发，被告不再给予案涉《水域滩涂养殖证》的使用期限许可延展。因此，案涉养殖证已过期失效，作为海洋行政主管部门的被告发出公告，只是履行法定程序，向相关的194名水域、滩涂使用权人进行告知、公示，并不对使用权人的实际权利产生实际影响。依照《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（十）项“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”的规定，原告提起本案诉讼，不属于人民法院的受案范围。第三人经本院传唤，未到庭参加诉讼，也未向本院说明理由，根据《最高人民法院关于适用的解释》第七十九条第二款的规定，不影响案件的审理。综上所述，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（八）项及上述所引用的法律、法规、司法解释及规范性文件的规定，裁定如下：驳回原告胡邦权的起诉。本案免收受理费。上诉人胡邦权不服原审裁定，向本院提起上诉称，该案一审裁定认定事实严重不清，适用法律严重错误，依法应予纠正。具体事实和理由如下：一、依据相关法律规定及行政许可主体的职权界定，行使发证及注销权力的机构应是惠州市人民政府，被上诉人无权代表惠州市人民政府迳行注销本人的养殖证。被上诉人注销养殖证的行政行为明显属于超越职权、滥用职权的行为，仅凭此节，被上诉人的错误注销行为就应予以撤销。依据《中华人民共和国渔业法》《水域滩涂养殖发证登记办法》等法律法规及行政许可实践，核发及注销养殖证的主体应为县级以上人民政府，加盖的公章也应该是人民政府的公章，最起码也应该是政府部门的养殖许可专用章，而绝非本案被上诉人。被上诉人的职权也仅仅是负责具体的发证或注销过程中的登记、核查、制证等具体事务性、程序性、内部阶段性的工作，其根本无权作出最终的注销行为。（一）一审法院援引《惠州市海洋与渔业局主要职责内设机构和人员编制规定》的规定，认为被告对《水域滩涂养殖证》的审核、使用期限的延展审批、代表惠州市人民政府公告注销已失效的证书等，系其职权与职责，本人认为该认定是错误的。该《惠州市海洋与渔业局主要职责内设机构和人员编制规定》主要职责内容里面，从未规定被上诉人有直接注销《水域滩涂养殖证》的职权和职责，对此，一审法院也进行了引用和表述，但本人从未找到该规定里面有注销养殖证的职权内容。（二）对于注销权力的行使应是由惠州市人民政府行使并予以公告的，对此，《中华人民共和国渔业法》第十一条及《水域滩涂养殖发证登记办法》第十六、十七条已有规定。如上述，注销行为的作出是发证机关也就是惠州市人民政府的法定职责和义务，非本案被上诉人。被上诉人理应履行报请程序，报请发证机关及惠州市人民政府，然后由惠州市人民政府注销、加盖公章，并予以公告。由此可知，被上诉人能作的仅仅是备案、登记等程序性、阶段性工作，最终的注销行为和公告行为应是由惠州市人民政府作出。（三）本案注销的主体和程序完全可以参照土地承包经营权证颁发的情形。即注销的主体应是惠州市人民政府。农村土地承包经营权证的颁发主体为县级以上人民政府，农业行政部门系具体负责经营权证的备案、登记、发放的机关。《农村土地承包经营权证管理办法》第二十一条规定，有权注销土地承包经营权证的机关为发证机关。二、被上诉人作出“注销公告”的行政行为对本人等实际渔排养殖经营权人有着直接、明确、重大的影响，直接导致了本人实际经营权及养殖权这一合法用益物权的丧失。（一）养殖证所确认的是渔业经营者进行渔业资源开发的资格和能力，是一种行业准入的资格，是渔业经营者唯一赖以从事养殖经营的法定凭证。被上诉人在没有任何保障本人等养殖户知情权的程序和措施的情形下，直接公告注销行为，对本人是极其不公平的。（二）被上诉人在注销案涉养殖证前，未能依照行政许可法的规定和立法精神，最大限度保护行政相对人及利害关系人的合法权益，未告知陈述、申辩权利；且从行政程序正当合理角度，亦应有最基本的知情权保障，有合理、公正地通知原排主及实际利害关系人的职责和义务。三、从本案来源、历史背景因素，站在客观角度讲，本人没有申请续展的原因不是本人所造成的。本人一直向大亚湾渔政局申请年审，但因为其称先清理整顿，暂缓年审，具体时间让本人等待。综上，本人认为，被上诉人无权越权代替发证机关即惠州市人民政府注销案涉养殖证，其未保障本人的知情、陈述、申辩及听证权利，直接注销并公告的行为属于超越职权、滥用职权，行政程序严重违法，行政目的严重不当。一审法院作出驳回起诉的裁定，属于事实认定不清、适用法律错误，依法予以纠正。故请求：1、撤销惠城区人民法院(2018)粤1302行初35号《行政裁定书》，依法改判或指令一审法院重新审理；2、一、二审诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人惠州市海洋与渔业局答辩称，一、一审法院裁定认定事实清楚、适用法律正确。根据《水域滩涂养殖发证登记办法》第十八条以及《中华人民共和国行政许可法》第七十条第(一)、(六)项的规定，在水域、滩涂从事养殖生产的，应当在期限届满60日前向原发证登记机关办理延展手续。养殖证期限届满未延续的，行政机关应当依法办理有关行政许可的注销手续。本案中，《水域滩涂养殖使用证》的有效期限至2014年9月22日届满，即案涉养殖证早已过期失效，无论本局是否发布注销公告，都不影响案涉养殖证过期失效的事实，本局作为主管部门发出公告，只是履行法定程序，向相关的194户养殖证使用权人进行告知、公示，并不对使用权人的合法权益产生实际影响。依据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第(十)项以及第六十九条第一款第(八)项的规定，行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的，已经立案的应当裁定驳回起诉。一审法院在查明上述事实基础上，适用最高院司法解释裁定驳回上诉人的起诉属于认定事实清楚、适用法律正确。二、本局作出的《关于注销大亚湾区部分水域滩涂养殖证的公告》事实清楚，证据确凿充分。l、本案涉诉养殖证的许可期限至本局公告作出前已经届满，原养殖证取得者未在法定期限内提出续期申请。2、本案涉诉养殖证所显示的水域位于大亚湾××资源自然保护区内，依照法律规定，该区域内不得从事养殖活动。3、依据《水域滩涂养殖证发证登记办法》，因养殖水域滩涂规划调整不得从事养殖的，期限届满后不再办理延展手续。综上所述，基于大亚湾××资源自然保护区不得从事生产建设活动的客观事实以及《水域滩涂养殖证发证登记办法》的有关规定，本局依法发布注销公告事实清楚，证据确凿充分。三、本府作出的《关于注销大亚湾区部分水域滩涂养殖证的公告》的法律依据充分，程序合法。1、本局作为渔业行政主管部门，依法负责养殖证的登记具体工作，对于过期失效的养殖证进行公告注销符合法律规定。2、本局发布公告属于行政主管部门在履行注销过期证件的行政管理职能，该行为并未对上诉人造成任何损害。3、本局作出《关于注销大亚湾区部分水域滩涂养殖证的公告》的行为具备充分的法律依据。根据《中华人民共和国行政许可法》第七十条的规定，本局作出的注销行政许可证行为属于履行行政监督管理职责，并根据相关规定注销行政许可证或公告行政许可失效的程序性行为，其本身不具有行政处罚的性质，也不是撤销行政许可的行为。综上，一审法院作出的裁定认定事实清楚、适用法律正确，上诉人的上诉请求没有任何事实和法律依据，请求二审法院依法维持原判。经二审审理查明：二审查明的事实与原审查明的事实基本一致，本院因此确认原审查明的事实。本院认为，根据《水域滩涂养殖发证登记办法》第十八条规定，水域滩涂养殖权期限届满，水域滩涂养殖权人依法继续使用国家所有的水域、滩涂从事养殖生产的，应当在期限届满60日前，持养殖证向原发证登记机关办理延展手续，并提交养殖证申请表、公民个人身份证明、法人或其他组织资格证明等依法应当提交的其他证明材料。本案中，上诉人在原审庭审中口头称其曾到被上诉人处申请延展，为证明这一事实，上诉人有义务向法院提交延展过的初步证明证据，但本案中其未能提交相关初步证据。结合上述的规定，因其无法证明在水域滩涂养殖证期限届满60日前有去被上诉人处申请办理延展手续的事实，因此，对其自称申请续期的事实，本院不予采信。故对原审法院认定上诉人未在期限届满60日前办理期限延展手续，致使案涉的养殖证已超过使用期限的认定，本院予以支持。如前述及，因上诉人未能有效延展，故其原持有的证件已过有效期限。被上诉人基于上诉人的证件已过有效期限，作出《关于注销大亚湾区部分水域滩涂养殖证的公告》的行为，本质上只是一种宣告行为，因这种宣告行为在后，并不对上诉人的权利义务产生实质影响。故根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”被上诉人作出的涉案公告并未对上诉人的实体权利产生实际性影响，原审法院据此裁定驳回上诉人的起诉是正确的，本院予以维持。综上所述，上诉人的上诉理由不成立，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本案免收受理费。本裁定为终审裁定。审判长  黄潮明审判员  覃毅华审判员  邱炜炜二〇一九年三月二十日法官助理肖瑶书记员林美娴附相关法律法规：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。