河南省郑州市中级人民法院行 政 判 决 书（2018）豫01行初559号原告梁雨，男，1992年7月15日出生，汉族，住河南省中牟县。委托代理人徐勇、赵凤梅，北京市盛廷律师事务所律师。被告郑州市郑东新区管理委员会，住所地郑州市郑东新区商务外环路**。法定代表人王鹏，主任。委托代理人李丽莎，该单位工作人员。委托代理人李俊鹏，河南仟问律师事务所律师。被告郑州市郑东新区豫兴路办事处，，住所地郑州市郑东新区郑开大道**法定代表人林庆超,主任。委托代理人李勇，该单位工作人员。委托代理人朱妍，河南宇法律师事务所律师。第三人郑州市郑东新区豫兴路办事处马仙李村民委员会，住所，住所地郑州市郑东新区豫兴路办事处马仙李村div>负责人李羊顺。原告梁雨因要求确认被告郑州市郑东新区管理委员会、郑东新区豫兴路办事处拆迁行为违法一案，向本院提起行政诉讼。本院于2018年5月23日作出（2017）豫01行初1085号行政裁定，梁雨不服，提起上诉。河南省高级人民法院于2018年10月15日作出（2018）豫行终2351号行政裁定，裁定：一、撤销郑州市中级人民法院（2017）豫01行初1085号行政裁定；二、指令郑州市中级人民法院继续审理。本院立案后，依法组成合议庭，于2019年1月16日公开开庭审理了本案。原告梁雨及其委托代理人徐勇，被告郑州市郑东新区管理委员会的委托代理人李丽莎、李俊鹏，被告郑东新区豫兴路办事处的委托代理人李勇、朱妍到庭参加诉讼；第三人郑州市郑东新区豫兴路办事处马仙李村民委员会经本院合法传唤，未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告梁雨诉称，原告梁雨世代为河南省郑州市郑东新区豫兴路办事处（原河南省中牟县刘集乡，以下简称“豫兴路办事处”）马仙李村农民，合法拥有原告之父梁海旺在继承其伯父的宅基地上建设的房屋，用于全家人居住及使用。2016年5月3日，被告豫兴路办事处在没有任何手续的情况下，强拆了原告的两处宅基地上的全部房屋，将原告的全部家当包括生产、生活用品全部砸在废墟中。原告认为，对于原告赖以生存的宅基地上的房屋，任何人非经法定依据和程序，不得侵犯。被告在没有任何手续的情况下，强拆了原告的房屋，实体和程序均违法。因当时原告认为被告豫兴路办事处系机关非法人单位，隶属于被告郑州市郑东新区管理委员会（以下简称“郑东新区管委会”），而郑东新区管委会又是郑州市人民政府的派出机构，故原告曾以郑州市人民政府为被告提起了诉讼。并在该案件中从郑州市人民政府提交的证据材料中获悉，本次强拆行为是由郑东新区管委会组织的。2017年9月23日，原告收到了河南省高级人民法院作出的（2017）豫行终165号行政裁定书，该裁定书载明的适格被告为郑东新区管委会，而豫兴路办事处是实际参与强拆行为的主体，现依法提起行政诉讼，请求法院：1.依法确认二被告对原告宅基地上房屋实施的强拆行为违法；2.案件诉讼费由被告承担。原告向本院提交如下证据：1.四份证人证言。2.强拆视频。3.（2017）豫行终165号行政裁定书。4.牟管委〔2011〕5号文。5.财产损失清单。以上五份证据在原一审中已经出示并质证过。6.梁海旺情况说明一份。7.梁文化宅基地使用证。8.梁文化墓碑照片。证明原告对涉案房屋具有合法的权利，是本案适格的主体。被告郑东新区管委会答辩称：一、梁雨不具备本案原告的诉讼主体资格，不是本案适格原告。首先，原告对涉案宅基地及地上房屋不享有任何权益，就算按照其提供的几份马仙李村村民的证人证言，梁文化的宅基地等财产也应由原告父亲梁海旺继承。原告在其父亲尚在世的情况下，对梁文化的宅基地等财产并不能直接予以继承。故原告占有、使用涉案宅基地及地上房屋，并不代表其对该宅基地及地上房屋就享有合法权益，应认定为非法占有。其次，从梁海旺能否继承涉案宅基地的问题来看，按照我国《物权法》的规定，宅基地使用权属于特殊的用益物权，并不能被转让和继承。原告诉称的其父梁海旺继承的梁文化宅基地等财产，也仅指梁文化生前居住的涉案宅基地上的房屋，而非涉案宅基地使用权。梁海旺能继续使用涉案宅基地的前提，是其从梁文化处继承得来的地上房屋仍然存续，按照“地随房走”的原则，得以继续使用涉案宅基地。而按照原告的说法，其父梁海旺在梁文化去世后，对涉案宅基地上房屋进行了重建，那么在其继承的地上房屋灭失时，梁海旺即已经失去了继续使用涉案宅基地的合法权利，其后重建的房屋也非合法利益，梁海旺及梁雨均无权基于此非法利益请求赔偿或补偿。因此，答辩人认为梁雨不具备本案原告的诉讼主体资格，不是本案适格原告，其诉讼请求应予以驳回。二、答辩人郑东新区管委会并未实施拆除行为，也没有授权或指示豫兴路办事处或梁雨所在的村委会去拆除涉案房屋，权利人应通过诉村委会民事侵权的形式予以解决。针对本案涉及的房屋拆除一事，截至本案发生前答辩人都不知情。而根据豫兴路办事处在本案发生后所做的情况汇报，在组织房屋拆迁工作中遵从自愿原则，在原告不同意的情况下未实施原告所诉强制拆除行为。原告梁雨所诉的房屋，是其所在村委会为了村集体和村民共同利益，自行决定收回涉案房屋宅基地使用权后，由村委会组织拆除的。因此，原告称答辩人郑东新区管委会行政行为违法与事实不符，其诉讼请求应予以驳回。综上所述，敬请驳回原告梁雨的诉讼请求。被告豫兴路办事处答辩称：一、原告不具备本案原告的诉讼主体资格，不是本案适格原告。首先，原告对涉案宅基地及地上房屋不享有任何权益，即使证人证言能作为有效证据使用，则按照其所述，梁文化的宅基地等财产也应由原告父亲梁海旺继承。原告在其父亲尚在世的情况下，对梁文化的宅基地等财产并不能直接予以继承。故原告占有、使用涉案宅基地及地上房屋，并不代表其对该宅基地及地上房屋就享有合法权益，应认定为非法占有。其次，从梁海旺能否继承涉案宅基地的问题来看，按照我国《物权法》的规定，宅基地使用权属于特殊的用益物权，并不能被转让和继承。原告诉称的其父梁海旺继承的梁文化宅基地等财产，也仅指梁文化生前居住的涉案宅基地上的房屋，而非涉案宅基地使用权。梁海旺能继续使用涉案宅基地的前提，是其从梁文化处继承得来的地上房屋仍然存续，按照“地随房走”的原则，得以继续使用涉案宅基地。而按照原告的说法，其父梁海旺在梁文化去世后，对涉案宅基地上房屋进行了重建，那么在其继承的地上房屋灭失时，梁海旺即已经失去了继续使用涉案宅基地的合法权利，其后重建的房屋也非合法利益，梁海旺及梁雨均无权基于此非法利益请求赔偿或补偿。基于上述分析，原告不是涉案地上房屋的合法权利人、与本案涉及的房屋征迁不存在利害关系，依据《行政诉讼法》第二十五条:“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”、第四十九条及其它相关规定，原告不具备本案原告的诉讼主体资格。二、针对本案涉及的房屋被拆除一事，房屋拆除的主体为马仙李村民委员会，答辩人并没有实施拆除行为，本案争议是原告与其所在村委会之间的民事纠纷。1、马仙李村民委员会为了村集体和村民共同利益，会议研究决定收回原告的宅基地使用权，并对地上建筑物和附属物进行拆除。2、原告在事实和理由中称答辩人相关人员参与强拆行为与事实不符，答辩人从未参与马仙李村民委员会所实施的拆除行为。基于以上两点，马仙李村民委员会为了村集体利益，而对涉案房屋实施了拆除，答辩人不是拆除主体，本案争议是原告与其所在村委会之间的民事纠纷，权利人应通过诉村委会民事侵权的形式予以解决。三、答辩人为落实郑州市白沙、绿博组团合村并城工作的实施，严格依据《郑州市中牟产业园区管委会关于印发的通知》牟管委〔2011〕5号文的要求实施，对需征迁的地面附属物进行了清点，并履行了相应安置补偿义务，涉案的地面附属物补偿款，各辩人向梁海旺支付到位，答辩人不存在任何过错，没有违反相应法律规定。综上所述，答辩人并没有实施涉案房屋的拆除行为，不应当承担相应责任，且答辨人不存在违法之处，故请求人民法院依法驳回原告的诉请。被告郑东新区管委会向本院提交了以下证据：1.2011年12月21日《郑州市中牟产业园区管委会关于印发的通知》(牟管委〔2011〕5号)（共16页）。2.2014年7月28月《郑州市人民政府关于调整国家建设征收集体土地青苗费和地上附着物补偿标准的通知》(郑政文〔2014〕142号)（共11页）。3.2016年1月27日《河南省保障性安居工程工作领导小组办公室关于下达2016年棚户区改造项目计划(台账)的通知》(豫保安居办〔2016〕1号)（共12页）。4.《郑州市白沙园区管委会有关拆迁补偿安置政策和补偿标准》（共1页）。5.《郑州市白沙园区管委会有关拆迁补偿安置政策和补偿标准》公示照片（共4页）。6.《征用土地地上建筑物补偿计算表》（共2页）。7.《征用土地地上建筑物补偿计算表》公示照片（共8页）。8.2016年4月27日《进账单》（共1页）。9.2016年4月26日《零星票据分类粘贴单》（共1页）。10.打款情况统计表（共2页）。11.2016年9月21日郑州市郑东新区豫兴路办事处《关于马仙李村梁海旺及其儿子诉讼请求的求的情况说明》（共3页）。证明目的：以上十一份证据用以证明豫兴路办事处组织房屋拆迁工作过程中遵从自愿原则，在原告不同意的情况下并未实施原告所诉强制拆除行为。12.2015年10月15日豫兴路办事处马仙李村村支两委会议记录（共2页）。13.2015年10月16日豫兴路办事处马仙李村村支两委会议记录（共5页）。证明目的：以上两份证据用以证明原告房屋是其所在村委会自行决定收回原告的宅基地使用权后组织拆除。本案争议是原告与其所在村委会之间的民事纠纷。被告豫兴路办事处向本院提交了以下证据：第一组证据:《郑州市中牟产业园区管委会关于印发的通知》牟管委〔2011〕5号、《郑州市人民政府关于调整国家建设征收集体土地青苗费和地上附着物补偿标准的通知》郑政文〔2014〕142号文、进账单补偿计算表和中牟郑银村镇银行进账单。证明目的:被告办事处为落实郑州市白沙、绿博组团合村并城工作的实施，严格依据《郑州市中牟产业园区管委会关于印发的通知》牟管委〔2011〕5号文的要求实施，对需征迁的地面附属物进行了清点，并履行了相应安置补偿义务，涉案的地面附属物补偿款，答辩人向梁海旺支付到位，被告办事处不存在任何过错，没有违反相应法律法规。第二组证据:会议记录(两份)。证明目的:马仙李村民委员会为了村集体和村民共同利益，会议研究决定收回原告的宅基地使用权，并对地上建筑物和附属物进行拆除，被告办事处不是拆除主体，本案争议是原告与其所在村委会之间的民事纠纷，权利人应通过诉村委会民事侵权的形式予以解决.经庭审质证，原告对被告郑东新区管委会的证据质证如下：对证据1的真实性合法性关联性没有异议，但是对证明目的有异议。第一组证据第一份证据恰恰能够证明被告郑东新区管委会是合村并城项目的责任主体，而且也能够证明本次拆迁的责任主体、强拆的责任主体应该由郑东新区管委会承担，所以不认可被告的证明目的。关于证据2、3、4、5的质证意见同证据1。对证据6、7的真实性、合法性、证明目的不予认可。这两份证据户主签名不是原告，也不是原告的父亲梁海旺，都是别人代签的，所以对这两份证据所记载的补偿金额不认可，但对这两组证据上面所填写的涉案房屋的面积跟原告所主张的面积是一致的，所以这两组证据也能够证明原告被拆除房屋的具体面积，但是对这两份证据的证明目的不予认可。对证据8的合法性、证明目的不予认可。对证据9、10的合法性、证明目的均不予认可。因为原告没有跟相关的政府部门就征地补偿问题签订补偿协议，对补偿的金额也没有达成一致。关于打款的行为、补偿的行为只是相关部门单方行为，本身不具有法律效力。对证据11是被告豫兴路办事处的单方承诺，本身也不属于法律意义上的证据，所以对这份证据的合法性、证明目的不予认可。对证据12、13的合法性、证明目的不予认可。我们认为涉案项目本身已经过省政府的土地征收，所以村委会收回原告地上宅基地本身也不符合法律的规定。因为涉案地块已经征收为国有，那么补偿责任就应当由郑东新区管委会来承担。而且我们认为省高院对梁海旺的生效判决也已经确认了郑东新区管委会是涉案房屋所在区域合村并城改造工作的责任主体，对下属的办事处以及村委会所作出的合村并城改造的相关工作均视为是其委托行为，郑东新区管委会应当承担作为委托人的法律责任，所以我们认为被告提交的证据均不能够证明其证明目的。原告对被告豫兴路办事处的证据质证如下：质证意见同管委会的质证意见。对第一组证据工作实施方案、地上、地上附着物补偿标准通知这两份证据的真实性性、关联性没有异议，但是对证明目的有异议。对进账单补偿计算表、银行进账单两份证据合法性、证明目的有异议，因为原告起诉相关部门履行法定查处职责的案件过程中，包括政府方面也作出了判决，认为涉案地块已经征收了。因为当时国土部门提交了相关的征地手续，所以我们认为商品房本身已经获得了省政府的征收手续，而且涉案地块也在合村并城改造范围之内，包括河南省也下发了合村并城的工作量，涉案地块也在郑东新区批准合村并城的范围之内，所以我们认为本次的拆迁责任主体是郑东新区管委会。被告提交的第二组证据认为是民事侵权，我们认为他的证明目的显然也是达不到的。因为涉案地块属于政府实施的征地拆迁，责任主体应当由郑东新区管委会来承担。二被告郑东新区管委会、豫兴路办事处对彼此提交的证据均无异议。被告郑东新区管委会对原告提交的证据质证如下：证人证言所述的内容不是通过证人证言可以证明的，他证明的内容是关于梁雨是否享有继承权的问题，这个问题是一种法律判断，也就是最终它是否享有权利，不是几个村民以证人证言的形式可以确定的，而是应当由法院基于法律的规定来判断，整个视频上不能反映出来管委会组织或者实施了相关的强拆行为。第三份证据，我们认为这份裁定不能证明管委会在本案是适格被告，因为我们答辩意见也明确提出了本案是一起民事侵权，具体的行为并不是由管委会或者管委会委托其他人实施的，事实上165号裁定对本案没有任何的指导意义。第四份证据关于中牟园区**文件恰恰证明单位不是强拆行为的拆迁人，文件上面已经明确规定了拆迁人是办事处，但是在本案中实际上也并不是办事处实施了具体的行为。第五份证据清单是原告单方的陈述，不是法律意义上证据的形式。对于情况说明、宅基证以及墓碑照片恰恰说明在本案中梁雨不是适格的原告。从法律上的关系来看，即便是梁海旺继承了梁文化的财产，梁雨作为梁海旺的儿子，在梁海旺还健在的情况下不发生相关的继承法律关系。被告豫兴路办事处对原告提交的证据质证如下：证据一到证据五的质证意见同管委会。情况说明系梁海旺单方出具，不具有证明效力。宅基地使用证的真实性有待核实，与本案没有关联性，不能证明其证明目的。对墓碑照片真实性不予认可，更不能证明其证明目的。本院对上述证据认证如下：对原告的证据3、4二被告对真实性予以认可，且与本案具有关联性，本院予以采信；证据1、6、7、8可以证明原告梁雨对涉案被拆房屋有关联，对此予以确认；对证据2的真实性二被告均不予认可，因无法确定该视频与本案的关联性，本院不予采信；证据5与本案确认违法无关，本院不予审查。原告对被告郑东新区管委会提交的证据1、2、3、4、5的真实性无异议，虽对证据6、7、8、9、10、12、13提出异议，但其实质是不予认可被告的证明目的，不构成对上述证据的实质性异议，本院对上述证据均予以采信；证据11实质上是豫兴路办事处的辩解，本院将结合其他证据对其辩解予以分析、评价，被告豫兴路办事处提交的证据包含在被告郑东新区管委会提交的证据中，本院不再赘述。经审理查明，原告梁雨系河南省郑州市郑东新区豫兴路办事处（原河南省中牟县刘集乡）马仙李村村民，涉案宅基地原由梁文化使用，梁文化去世后，该宅基地及地上房屋由梁雨之父梁海旺（梁文化之侄）使用，后在此宅基地上翻建房屋一处由梁雨一家居住生活。2011年12月21日郑州市中牟产业园区管委会印发《关于印发郑州市白沙绿博组团合村并城工作实施方案的通知》（牟管委〔2011〕5号），第三条“合村并城规划”规定：按照郑州市《郑州市中牟产业园区村庄整合安置专项规划》，在白沙组团、绿博组团规划区内拟建7个安置小区。其中在白沙组团拟建白沙安置小区、刘集01号安置小区和刘集02号安置小区，计划安置21个自然村，约31000人。第四条“拆迁工作”第（一）“拆迁范围”规定：本方案所指拆迁范围为中牟产业园区规划区建设用地范围内的村庄。涉案被拆房屋的宅基地位于刘集02号安置小区建设范围内。后豫兴路办事处、马仙李村委会对涉案地上附属物进行了调查。至2015年10月，因未达成拆迁安置协议原告的房屋尚未被拆除。马仙李村委会于2015年10月15日召开村两委及村干部会议、16日召开全体村组干部和全体党员会议，强调本次拆迁任务的重要性、表示坚决完成拆迁任务，并决定：收回梁海旺等未拆迁户的集体土地宅基地使用权；按照马仙李拆迁补偿政策对梁海旺等人进行补偿，村组干部分包到户、采取措施、拆除到位。2016年5月3日，涉案宅基地上房屋被拆除。原告认为该拆除行为系二被告实施的违法强拆行为，故提起本案诉讼。本院认为:一、关于原告梁雨的诉讼主体资格问题。河南省高级人民法院作出的（2018）豫行终2351号行政裁定中认定，原告梁雨对涉案宅基地上的房屋享有一定的合法权益，其起诉二被告强拆房屋违法有事实根据，故原告梁雨具备原告诉讼主体资格。二、关于二被告是否实施了涉诉的拆除行为的问题。本案中，二被告均辩称原告的房屋系被马仙李村村委会决定收回并予以拆除，二被告均未实施涉诉的拆除行为，并提供了马仙李村委会的两次会议记录予以证明。根据《郑州市人民政府关于合村并城工作的指导意见》（郑政文〔2011〕257号）的内容，明确各区人民政府（管委会）对合村并城的拆迁补偿安置负总责；旧村拆除应当由所在区政府（管委会）组织实施。郑州市中牟产业园区管委会《关于印发郑州市白沙绿博组团合村并城工作实施方案的通知》（牟管委〔2011〕5号）规定，按照管委会的合村并城工作职能分工，规划区内各乡镇具体负责实施本辖区内村庄的拆迁工作；宣传动员，组织召开“两委”干部、村组干部、党员、村民代表等不同层次的会议，学习中牟产业园区合村并城相关政策。郑东新区管委会虽辩称其与郑州市中牟产业园区管委会非延续关系，但其作为所辖区域内合村并城工作的主体，负责合村并城拆迁安置补偿工作，且豫兴路办事处征迁安置指挥部对梁雨账户的《进账单》、《零星票据分类粘贴单》、“打款情况统计表”均能够证实，原告房屋被拆除系因合村并城项目，马仙李村委会的两次会议记录不能排除郑东新区管委会作为合村并城拆迁主体的拆除责任。豫兴路办事处作为郑东新区管委会的下属单位，按照郑东新区管委会的指示实施合村并城工作的相关行为，产生的法律后果应当由郑东新区管委会承担，豫兴路办事处不是本案适格的被告，原告对豫兴路办事处的起诉应当予以驳回。三、关于被告拆除原告房屋的行为是否违法的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条的规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。”被告郑东新区管委会在未与原告达成一致的情况下即强制拆除了原告的房屋，又未举证证明其拆除行为符合《中华人民共和国行政强制法》关于强制拆除的规定，故其拆除行为违法。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：被告郑州市郑东新区管理委员会拆除原告梁雨房屋的行为违法。案件受理费50元，由被告郑州市郑东新区管理委员会负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状一式十份，上诉于河南省高级人民法院,并于上诉之日起七日内向河南省高级人民法院缴纳上诉费，并将缴费凭证交本院查验，逾期视为放弃上诉。审判长 胡 涛审判员 侯 贇审判员 付保东二〇一九年三月十二日书记员 王胜玲附：《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条：行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。