江苏省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）苏行终289号 上诉人（原审原告）黄德贵，汉族，户籍地在江苏省南京市建邺区，现住江苏省南京市建邺区。 上诉人（原审原告）谢民华，汉族，户籍地在江苏省南京市建邺区，现住江苏省南京市建邺区。 被上诉人（原审被告）江苏省人民政府，住所地在江苏省南京市北京西路**。 法定代表人吴政隆，江苏省人民政府省长。 委托代理人王亚静，江苏省人民政府法制办公室工作人员。 委托代理人李宇，江苏世纪同仁律师事务所律师。 上诉人黄德贵、谢民华因与被上诉人江苏省人民政府（以下简称省政府）土地行政管理一案，不服江苏省南京市中级人民法院（2017）苏01行初724号行政判决，向本院提起上诉，本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 黄德贵、谢民华一审诉称，1.黄德贵、谢民华是南京市建邺区江心洲洲太村原**组村民，系雨红光字第7-008号土地使用证持有人黄大章（应为黄达章）的小儿子和大儿媳。黄德贵、谢民华于1992年分别缴纳宅基地使用费，并根据相关规定于2001年办理了父亲遗留房赠与公证书，并交纳了土地登记费。但所有手续办完至今，未颁发土地使用证。黄德贵、谢民华曾多次向南京市国土资源局（以下简称市国土局）询问，该局于2016年5月25日受理后，至今未作出行政确认和处理。黄德贵、谢民华的土地登记申请表和地籍调查表的档案材料现保存于南京市国土资源局建邺分局（以下简称建邺区国土分局）。2.2012年10月，黄德贵、谢民华的承包耕地被征收，因质疑征地手续的合法性和过低的补偿标准而未交出土地。南京市建邺区人民政府（以下简称建邺区政府）组织相关人员将即将收获的葡萄园推毁，黄德贵、谢民华至今没有得到合法补偿。2016年7月6日，建邺区政府组织街道、城管等部门，以防汛抢险为由，将黄德贵、谢民华整个家族的房屋予以强拆，但至今未给予补偿。自房屋被强拆后，中新南京生态科技岛投资发展有限公司（以下简称中新公司）以修建防洪大堤为由，强占黄德贵、谢民华及家人的宅基地。2017年4月7日，黄德贵、谢民华通过市长信箱向南京市人民政府（以下简称市政府）提出督促请求，请求市政府督促建邺区政府责令中新公司停止违法侵占行为，但最终黄德贵、谢民华的宅基地仍被违法侵占，而市政府既未办理宅基地变更手续，也不重新分配宅基地。2017年8月4日，黄德贵、谢民华向省政府申请行政复议，要求确认市政府未履行保护黄德贵、谢民华宅基地的行为违法。同年8月14日，黄德贵、谢民华应省政府要求补正了复议材料，省政府于同年8月16日作出188号《不予受理决定》。3.188号《不予受理决定》认定事实错误。黄德贵、谢民华向市政府提出的督促请求，不仅仅是督促其办理土地使用证相关手续，还包括督促建邺区政府责令中新公司停止违法侵占行为。而市政府对于黄德贵、谢民华的督促请求只是交办给了建邺区政府，未提供任何督办意见，其未履行监督职责的行为对黄德贵、谢民华的权利义务产生了重大影响，造成了宅基地的灭失。黄德贵、谢民华的行政复议申请并非信访范围，应属于行政复议、行政诉讼的受理范围。综上，请求法院判令188号《不予受理决定》违法，责令省政府依法受理并裁决黄德贵、谢民华的行政复议申请。 省政府一审辩称，1.黄德贵、谢民华的行政复议申请不符合行政复议受理条件。黄德贵、谢民华对市政府不履行保护宅基地法定职责行为不服，提出行政复议申请。经查，其要求市政府督促建邺区政府办理土地使用证相关手续、向中新公司作出说明等行为，实质上系要求上级行政机关对下级行政机关履行行政机关内部监督职责，市政府是否履行上述职责对黄德贵、谢民华的权利义务并不产生影响。2.省政府于2017年8月4日收到黄德贵、谢民华的行政复议申请，因其材料不齐全，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十九条的规定，于2017年8月7日向黄德贵、谢民华作出补正通知。补正后经审查，黄德贵、谢民华的行政复议申请不符合行政复议受理条件。省政府于2017年8月16日作出《不予受理决定》程序合法。综上，请求依法驳回黄德贵、谢民华的诉讼请求。 原审法院经审理查明，黄德贵、谢民华系原南京市建邺区江心洲洲泰村**组村民。2017年8月4日，省政府收到黄德贵、谢民华以市政府、市国土局为共同被申请人的《行政复议申请书》，复议事项为认定被申请人不履行法定职责保护申请人合法宅基地违法。省政府收到上述复议申请后，认为其将市政府、市国土局并列为被申请人，不符合《中华人民共和国行政复议法》第十二条的规定，遂于2017年8月7日作出《补正通知》，通知其补正申请材料。后黄德贵、谢民华向省政府提交了《行政复议申请（补正）》，仅将市政府作为被申请人，复议请求事项不变。省政府经审查认为，黄德贵、谢民华的复议请求事项系要求上级行政机关对下级行政机关的行政行为履行监督职责，而被申请人是否履行上述职责对申请人的权利义务并不产生影响，黄德贵、谢民华的复议事项不符合行政复议的受理条件，遂于2017年8月16日作出188号《不予受理决定》，并于次日邮寄送达给黄德贵、谢民华。黄德贵、谢民华不服，向一审法院提起行政诉讼。 原审法院另查明，黄德贵、谢民华提交的市长信箱网页打印件显示，信件标题为“再次请求督办征用房屋手续，制止违法侵占宅基地行为”；信件内容为“2017年2月18日请求市领导督促建邺区政府为我们家办理征用手续至今未果，且中新公司不断强占我们家宅基地施工，请建邺区政府向中新公司作出说明，停止违法侵占。”发信人为黄德贵。 原审法院认为，根据《中华人民共共和国行政复议法》规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为侵犯其合法权益，有权向行政复议机关申请行政复议。但是，公民、法人或者其他组织申请行政复议，应当属于行政复议的受理范围。本案中，黄德贵、谢民华因对建邺区政府的相关行为不服，向市政府提出监督申请，对市政府履行的督办行为不服而向省政府申请行政复议。黄德贵、谢民华的申请事项系要求上级行政机关对下级行政机关的行政行为履行监督职责，而市政府是否履行该监督职责对黄德贵、谢民华的权利义务并不产生影响，故黄德贵、谢民华的复议事项不属于行政复议的受理范围，省政府据此作出188号《不予受理决定》，符合行政复议法及行政复议法实施条例的相关规定，且程序亦无不当。综上，黄德贵、谢民华要求撤销188号《不予受理决定》，并责令省政府受理其行政复议申请的诉讼请求，因缺乏事实和法律依据，原审法院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回黄德贵、谢民华的诉讼请求。案件受理费50元，由黄德贵、谢民华负担。 黄德贵、谢民华提起上诉称：1.市政府既有监督建邺区政府依法行使行政职权的职责，也有保护公民合法财产的法定职责。市政府并未正确履职，仅将上诉人的督办请求直接交办给建邺区政府。以建邺区政府的答复作为市政府对上诉人的回复，显然违法。2.上诉人请求市政府督促建邺区政府办理因防汛抢险征用房屋手续，同时请求市政府督促建邺区政府向中新公司作出说明，停止违法侵占行为，而不是请求市政府督促建邺区政府办理土地使用证相关手续。3.市政府未履行监督职责对上诉人的权利义务产生重大影响。上诉人是在建邺区政府不履职的情况下才通过市长信箱向市政府提出监督申请。因市政府的不履职、不正确履职导致上诉人合法宅基地灭失。4.监督请求事项属于涉法涉诉范畴。综上，请求二审法院撤销一审判决，判决188号《不予受理决定》违法并予以撤销，责令省政府依法受理上诉人的行政复议申请，承担本案一、二审诉讼费用。 被上诉人省政府答辩称，上诉人要求市政府督促建邺区政府办理土地使用证相关手续、向中新公司作出说明等行为，实质是要求上级行政机关履行对下级行政机关的内部监督职责，市政府是否履行该监督职责对上诉人的权利义务不产生影响，因此，上诉人的复议事项不属于行政复议受理范围。请求驳回上诉，维持原判。 本院经审理确认一审法院查明的事实。 本院认为，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第一款对于行政复议的申请条件进行了明确规定，其中之一就是申请人申请的事项应属于行政复议法规定的行政复议范围。《中华人民共和国行政复议法》第六条规定了可以申请行政复议的范围，针对的是公民、法人、其他组织为了维护自身合法权益，且行政机关的具体行政行为对其权利义务产生了实际影响的行为。本案中，黄德贵、谢民华以市政府为被申请人，要求市政府督促建邺区政府办理土地使用证相关手续以及向中新公司作出说明，是要求上级行政机关履行对下级行政机关的内部管理、监督职责，属于行政机关内部层级管理关系，对上诉人黄德贵、谢民华的权利义务不产生实际影响，不属于行政复议范围。省政府以此为由作出188号《不予受理决定》符合法律、法规的规定。原审法院判决驳回黄德贵、谢民华的上诉请求并无不当。 综上，黄德贵、谢民华的上诉请求不能成立，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人黄德贵、谢民华负担。 本判决为终审判决。 审判长 陈 迎 审判员 臧 静 审判员 吴晓玲 二〇一九年三月二十七日 书记员 刘 妍