安徽省高级人民法院行 政 判 决 书（2018）皖行终98号上诉人（一审原告）俞中权，男，1971年4月4日出生，汉族，住安徽省长丰县。委托代理人郑春霞，女，1971年10月21日出生，汉族，住安徽省长丰县，系俞中权妻子。被上诉人（一审被告）合肥市人民政府，住所地安徽省合肥市政务区东流路**。法定代表人凌云，该市市长。委托代理人张健，合肥新站高新技术产业开发区管委会工作人员。委托代理人帖雯，北京德恒（合肥）律师事务所律师。俞中权因诉合肥市人民政府房屋征收决定一案，不服安徽省合肥市中级人民法院（2016）皖01行初180号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案。上诉人俞中权及其委托代理人郑春霞，被上诉人合肥市人民政府的委托代理人张健、帖雯到庭参加诉讼。本案现已审理终结。俞中权向一审法院诉称，原告在合肥新蚌埠路淮合双塘小区拥有合法房产。合肥新站综合开发试验区管委会（现更名为合肥新站高新技术产业开发区管委会，以下简称合肥新站区管委会）于2012年4月13日作出合综试房征决[2012]第01号《合肥市新站综合开发试验区房屋征收决定》，原告的房屋在该房屋征收决定征收范围内。合肥新站区管委会没有职权作出上述具体行政行为，其作出上述具体行政行为实体和程序均违法。被告违法将原告的房屋列入征收范围，侵害了原告的合法权益。原告多次向合肥新站区管委会反映情况，但其一直推脱。为维护合法权益，促进被告依法行政，提起本案诉讼，请求：1.撤销合综试房征决[2012]第01号《合肥市新站综合开发试验区房屋征收决定》；2.本案诉讼费用由被告承担。一审法院经审理查明，因新蚌埠路两侧危房集中、基础设施落后地段旧城综合改造项目，合肥新站区经贸发展局于2010年12月10日作出立项批复，认为该项目符合新站试验区国民经济和社会发展中长期规划、专项规划以及土地利用规划、城市总体规划的要求。《合肥市城市总体规划（2010-2020）》、《合肥新站综合开发试验区国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》、《合肥新站综合开发试验区土地利用总体规划（2006-2020）》和《新站区2011年上半年工作总结与下半年主要工作安排》等国民经济发展规划、年度计划及土地、城市发展规划中均对新蚌埠路区域的建设作出规划和安排。2011年7月25日，合肥新站区管委会作出《关于新蚌埠路旧城综合改造项目社会稳定风险评估报告的批复》。2011年11月2日，合肥新站区房屋征收办公室作出《关于对征求意见的通知》，将拟定的房屋征收补偿方案公布。征求意见的期限为30天。2012年3月29日，合肥新站区管委会在主任办公会上研究通过了《新蚌埠路旧城综合改造区域国有土地上房屋征收与补偿实施方案》及上述社会风险评估报告。有关征收实施单位与被征地居委会对被征收房屋的区位、用途、权属、面积进行了调查登记、确认并将结果进行了公示。2012年3月26日，合肥新站区管委会作出合综试房征决[2012]第01号《合肥市新站综合开发试验区房屋征收决定》，对征收范围、征收部门和实施单位以及签约、搬迁期限等事项作出决定，并于2012年4月13日将《新站区新蚌埠路旧城综合改造项目国有土地上房屋征收与补偿实施方案》、上述房屋征收决定进行了公告。被告提供的证据证明，经合肥新站区管委会同意，征收实施单位七里塘街道办事处于2013年5月在招商银行有限公司合肥新站支行开设拆迁专户。2012年7月12日，原告通过邮政快递方式向该院递交起诉状，请求撤销上述房屋征收决定。一审法院认为，本案房屋征收决定涉及对国有土地上房屋的征收，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条的规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。合肥市人民政府办公厅于2011年4月12日作出的《转发市城乡建委关于合肥市近期国有土地上房屋征收与补偿工作实施意见的通知》（合政办秘[2011]38号）规定，三大开发区管委会负责本区域房屋征收与补偿工作。各开发区应当成立房屋征收办公室，具体实施本区域房屋征收与补偿工作。据此，合肥市人民政府将合肥新站区范围内的国有土地上房屋征收工作，通过上述规定委托给合肥新站区管委会组织实施。同时《合肥市国有土地上房屋征收与补偿办法》（合政[2012]70号）第三条第二款的规定也确定和延续了合肥新站区管委会等受合肥市人民政府委托，负责实施国有土地上房屋征收工作。故本案的房屋征收决定系合肥新站区管委会受合肥市人民政府委托所作出的行政行为，该行政行为应视为合肥市人民政府作出，并由合肥市人民政府向外部承担法律责任，合肥市人民政府系本案适格被告。因原告于2012年7月12日以本案房屋征收决定为被诉行政行为向该院提起过诉讼，因此被告认为原告起诉超过法定期限的理由不能成立。新蚌埠路两侧旧城改造是为改善该区域生产、生活条件而进行的建设项目，因此本案被告合肥市人民政府委托合肥新站区管委会所作出的房屋征收决定符合公共利益的需要。在作出房屋征收决定前，合肥新站区经贸发展局作出立项批复，与《合肥市城市总体规划（2010-2020）》、《合肥新站综合开发试验区国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》、《合肥新站综合开发试验区土地利用总体规划（2006-2020）》、《新站区2011年上半年工作总结与下半年主要工作安排》等可以相互印证，证明该次征收活动符合地区国民经济和社会发展规划、年度计划及土地利用总体规划及城乡规划。合肥新站区管委会主任办公会讨论通过了该改造项目风险评估报告，对可能存在的隐患、化解方案、安置房屋准备等情况作了分析和应对。房屋征收部门将拟定的征收与补偿实施方案对外发布，公开征求意见。并由合肥新站区管委会主任办公会研究通过《新蚌埠路旧城综合改造项目国有土地上房屋征收与补偿实施方案》，该实施方案与房屋征收决定一并公告，公告载明了行政复议、行政诉讼权利。且被告提供了开户许可证等征收补偿费用专户存储证明，可以证明为本次征收活动需要，设立了资金专户，符合专户存储、专款专用的要求。本案被告提供的存储专户的开户许可证开户时间虽在本案《房屋征收决定》作出后，但因该专户存储问题已经符合法律规定，故不影响本案房屋征收决定对外发生法律效力。综上，原告要求撤销本案房屋征收决定的诉讼请求无事实和法律依据，该院不予支持。本案房屋征收决定符合法律规定。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告俞中权的诉讼请求。俞中权上诉称，1、合肥新站区管委会以自己的名义作出房屋征收决定属严重违法。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条的规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。合肥新站区管委会系被上诉人派出机构，其应当以合肥市人民政府的名义作出房屋征收决定而非以自己的名义。更何况，被上诉人虽称委托合肥新站区管委会作出房屋征收决定，但没有向法院提交委托材料加以证明，违反行政许可法的规定。2、涉案房屋征收决定在实体和程序上违法，被上诉人提供的多份证据明显存在问题。一审中，被上诉人提供了多组证据证明涉案房屋征收决定合法，但上诉人在质证过程中从法律规定及事实均予以否认。被上诉人提交的第八组证据可以看出其开设专户的时间在作出房屋征收决定之后，明显不符合法律规定，一审判决关于专户存储问题的认定错误。综上，一审判决认定事实不清，证据不足，适用法律错误。请求撤销一审判决，改判确认被上诉人以《合肥新站综合开发试验区房屋征收决定》（合综试房征决[2012]第01号）的形式作出房屋征收决定的具体行政行为违法，并撤销该房屋征收决定。合肥市人民政府答辩称，1、答辩人委托合肥新站区管委会作出行政行为，并依法对外承担法律责任符合法律规定。合肥市人民政府办公厅作出《转发市城乡建委关于合肥市近期国有土地上房屋征收与补偿工作实施意见的通知》（合政办秘〔2011〕38号）规定三大开发区管委会负责本区域房屋征收与补偿工作。2012年3月，合肥市人民政府常务会议审议通过的《合肥市国有土地上房屋征收与补偿办法》第三条第二款规定，三大开发区范围内的公共利益建设项目，市人民政府可以委托各开发区管委会负责组织实施房屋征收与补偿工作。合肥新站区管委会根据答辩人委托依法作出被诉房屋征收决定，并未超越职权。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款规定，行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。答辩人委托合肥新站管委会作出涉案房屋征收决定，由答辩人对外承担法律责任。上诉人主张答辩人的委托违反了行政许可法的规定，答辩人认为，涉案房屋征收决定属于行政征收行为，与行政许可无关联性。2、涉案房屋征收决定作出的实体和程序合法。案涉新蚌埠路两侧旧城改造项目符合公共利益的要求，符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划以及国民经济和社会发展年度计划。涉案房屋征收决定作出前，对房屋征收范围内房屋组织了调查登记，进行了社会稳定风险评估，拟定了征收补偿方案，广泛征求公众意见。房屋征收决定作出后及时进行了公告，公告载明了征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。根据一审提交的《关于请求在招商银行新站支行开设拆迁专户的签报》和《关于拆迁补偿款拨付的专题协调会会议纪要》，说明新蚌埠路旧城改造项目立项批复前，合肥新站区管委会已经在科技农村商业银行七里塘支行开设征迁专户并实行备用金制度保持账面不变，该专户在2010年11月1日、11月30日分别存入个人拆迁补偿准备金1500万元和企业补偿备用金1000万元。该账户现已经销户，因此一审没有提交该账户开户许可证。2012年，在涉案房屋征收决定作出之前，合肥新站区管委会又在招商银行新站支行新增设立拆迁专户，户名为合肥新站综合开发试验区七里塘街道办事处拆迁专户，账号为55×××06，该账号2012年7月前已经设立使用，招商银行收款回单显示2012年7月17日打入七里塘街道办事处拆迁专户征迁专款1070万元，但因招商银行新站支行向中国人民银行进行备案时发生时间延误，导致2013年5月才核发开户许可证，而非2013年5月才开设此拆迁专户。因此，在涉案房屋征收决定作出前，征收补偿费用已足额到位、专户存储、专款专用。3、关于证据《合肥市规划建设项目拆迁通知书》与本案关联性说明。合肥市规划局针对新蚌埠路旧城改造项目于2011年5月17日作出《合肥市规划建设项目拆迁通知书》（合规新拆20111001），规划用地1166832平方米（约1750亩）。因《国有土地上房屋征收与补偿条例》于2011年1月21日实施，属于新旧政策衔接阶段，没有对征收范围与拆迁许可范围作明确区分，附图红线实际确定的拆迁规划范围包括国有土地和集体土地，原告房屋位于拆迁红线内，因此认为合肥市规划局确认的建设项目拆迁通知与本案具有关联性。综上，请求驳回上诉，维持原判。一审被告合肥市人民政府向一审法院提交了以下证据、依据：第一组证据：关于同意新蚌埠路两侧旧城改造项目及立项的批复，证明项目经过立项。第二组证据：《合肥新站综合开发试验区国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》；《合肥市城市总体规划（2010-2020）》；《合肥新站综合开发试验区土地利用总体规划（2006-2020）》；《合肥市规划建设项目拆迁通知书》；《新站区2011年上半年工作总结及下半年主要工作安排》，证明：案涉的新蚌埠路两侧旧城改造项目符合公共利益的要求及国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划以及国民经济和社会发展年度计划。第三组证据：被征收房屋面积、权属、用途、区位调查登记材料，证明履行了调查登记程序。第四组证据：《新蚌埠路旧城综合改造项目社会风险评估报告》，证明项目经过了社会风险评估程序。第五组证据：关于对《新蚌埠路两侧综合改造国有土地上房屋征收补偿方案》征求意见的通知及公示照片，证明项目按规定征求了意见。第六组证据：合肥新站区管委会主任办公会会议纪要（第4号），证明补偿实施方案和风险评估报告经过了会议研究并通过。第七组证据：《新蚌埠路两侧综合改造国有土地上房屋征收补偿实施方案》及公示照片；《合肥市新站综合开发试验区房屋征收决定》（合综试房征决[2012]第01号）及公示照片；《合肥新站综合开发试验区房屋征收决定公告》（合综试房征告[2012]第1-01号）及公示照片，证明合肥新站区管委会依法作出补偿方案、房屋征收决定，并进行了公告。第八组证据：关于开设征收补偿资金专户的材料，证明为征收工作开设了资金专户。依据：《合肥市国有土地上房屋征收与补偿办法》（合政〔2012〕70号）、《国有土地上房屋征收与补偿条例》，证明本案征收符合法律规定。一审原告俞中权向一审法院提供了以下证据：1.《合肥新站综合开发实验区房屋征收决定公告》，证明起诉的事实和理由。2.原告2012年邮寄起诉状材料及邮政特快专递详单，证明原告在2012年已经提起诉讼。3.庭前提供的光盘，由原告本人2017年2月18日到现场，拍摄的房屋现状，证明时隔5年，征收仍然没有落实到位。光盘里有证明原告已经在2012年7月份向中级法院起诉立案交谈的事实。上述证据均已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定。对一审法院认定的案件事实，本院依法予以确认。本院认为，根据一审判决以及双方当事人的诉辩情况，结合对被诉房屋征收决定的全面审查，本案的争议焦点为：一、合肥新站区管委会是否有权以自己的名义作出被诉房屋征收决定；二、合肥新站区管委会作出被诉房屋征收决定是否符合公共利益的需要；三、被诉房屋征收决定涉及的建设项目是否符合相关规划和计划要求；四、合肥新站区管委会作出被诉房屋征收决定的程序是否合法。关于第一个争议焦点。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条的规定，为了保障国家安全、促进国家经济和社会发展等公共利益需要，确需征收房屋的，由市、县人民政府作出房屋征收决定。因此，合肥新站区管委会并无作出房屋征收决定的法定职权。但合肥市人民政府办公厅于2011年4月12日作出的《转发市城乡建委关于合肥市近期国有土地上房屋征收与补偿工作实施意见的通知》（合政办秘[2011]38号）规定，三大开发区管委会负责本区域房屋征收与补偿工作。2012年5月1日实施的《合肥市国有土地上房屋征收与补偿办法》第三条第二款规定，合肥经济技术开发区、合肥高新技术产业开发区、合肥新站综合开发试验区范围内的公共利益建设项目，市人民政府可以委托各开发区管委会负责组织实施房屋征收与补偿工作。故合肥新站区管委会组织实施房屋征收工作系受合肥市人民政府委托。虽然受委托的行政机关应当以委托的行政机关的名义作出行政为，合肥新站区管委会以自己的名义作出被诉房屋征收决定确有不当，但合肥市人民政府已明确认可系其委托合肥新站区管委会作出被诉房屋征收决定，并表示愿意承担相应的法律责任，且本案已经以合肥市人民政府为被告对被诉房屋征收决定进入实体审理，故合肥新站区管委会未以合肥市人民政府的名义作出被诉房屋征收决定并未对俞中权合法权益产生实质性不利影响，俞中权的此节上诉理由不能成立。关于第二个争议焦点。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第（五）项的规定，由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建，属于符合公共利益需要的情形，市、县级人民政府可以作出房屋征收决定。本案中，被诉房屋征收决定系针对新蚌埠路两侧旧城改造项目作出，合肥新站区管委会组织实施本次房屋征收行为，系为了对危房集中、基础设施落后地段进行改造，改善城市环境和居民居住、生活、生产环境，符合公共利益的需要。关于第三个争议焦点。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条第一款规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区建设，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。本案中，合肥市人民政府提举了合肥新站综合开发试验区经贸发展局作出的《关于同意新蚌埠路两侧旧城改造项目立项的批复》（合综试经〔2010〕151号）、《合肥新站综合开发试验区土地利用总体规划（2006-2020）》、《合肥市城市总体规划（2010-2020）》、《合肥新站综合开发试验区国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》以及《新站区2011年上半年工作总结与下半年主要工作安排》，能够证明被诉房屋征收决定涉及的相关建设活动符合上述规划和计划。关于第四个争议焦点。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条的规定，房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。本案中，合肥新站区房屋征收办公室对案涉征收项目拟定了《新站区新蚌埠路旧城综合改造项目国有土地上房屋征收与补偿实施方案》，并于2011年11月2日向被征收人发布了对上述补偿实施方案征求意见的通知。2012年3月29日，合肥新站区管委会主任办公会召集相关部门研究通过了上述补偿实施方案。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条第一款的规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估。本案中，合肥新站区建设发展局牵头对涉案项目进行了社会稳定风险评估，并作出了《新蚌埠路旧城综合改造项目社会稳定风险评估报告》，后合肥新站区管委会作出了《关于新蚌埠路旧城综合改造项目社会稳定风险评估报告的批复》。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条第二款规定，作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。俞中权上诉称，合肥新站区管委会开设专户的时间在作出房屋征收决定之后。对此，合肥新站区管委会在《关于俞中权诉合肥市人民政府征收决定案件拆迁专户的补充说明》解释称，其于2010年在科技农村商业银行七里塘支行开设了征迁结算账户，存储了拆迁补偿备用金共2500万元，2012年其又在招商银行新站支行增开设了拆迁专户，存储了1070万元的拆迁补偿转款，但因开户银行向中国人民银行进行备案时发生延误，导致2013年5月才核发开户许可证。新站区管委会提举的上述说明与其提举的收回回单等证据相互印证，能够证明涉案征收项目的征收补偿费用在涉案房屋征收决定作出前已专户存储。且经二审庭审了解，涉案征收项目涉及1500左右的被征收户，其中大部分已经签订协议并进行了补偿，说明征收补偿费用能够保障征迁工作的进行。故俞中权的此节上诉理由不能成立，本院不予支持。因此，合肥新站区管委会作出被诉房屋征收决定的程序基本符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定。综上，合肥新站区管委会受合肥市人民政府委托作出被诉房屋征收决定的证据充足，程序合法。一审判决认定事实清楚，适用法律正确。上诉人俞中权的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本判决为终审判决。二审案件受理费50元，由上诉人俞中权负担。审判长  张志强审判员  朱达远审判员  王新林二〇一九年三月二十六日法官助理昂永华书记员潘玉丹附：本判决适用的相关法律规定《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……