长春市宽城区人民法院 行 政 判 决 书 （2018）吉0103行初55号 原告吉林省阳光蔬菜研发种植有限公司，住所地长春市东风大街******。 法定代表人驰斌，执行董事。 委托代理人王光，吉林同信法大律师事务所律师。 被告长春市宽城区兰家镇人民政府，住，住所地长春市宽城区兰家大街**/div> 法定代表人刘长青，镇长。 委托代理人韩国栋，该单位工作人员。 委托代理人贾文宇，吉林志强律师事务所律师。 原告吉林省阳光蔬菜研发种植有限公司（以下简称阳光种植公司）诉被告长春市宽城区兰家镇人民政府（以下简称兰家镇政府）确认行政行为违法一案，向本院提起行政诉讼。本院于2018年12月4日立案后，于同日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年2月12日、2月25日公开开庭审理了本案。原告阳光种植公司的委托代理人王光、被告兰家镇政府的委托代理人韩国栋、贾文宇到庭参加诉讼，本案现已审理终结。 原告阳光种植公司诉称：1.被告违反法定的催告、陈述和申辩程序规定。根据《中华人民共和国行政强制法》第三十六条、《中华人民共和国行政处罚法》第四十一条规定，原告收到被告送达的《责令改正通知书》、《强制拆除催告书》后，三日内向被告提交书面陈述意见及相应政府文件作为证据，但被告未听取意见，未记录、复核。2.涉诉《强制拆除执行决定书》送达方式不符合法律规定。根据《中华人民共和国行政强制法》第三十八条规定，被告并非不能直接送达，被告留置方式送达不符合法律规定。3.被告违反法定的限期拆除前的公告程序规定。根据《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定，被告未履行公告程序违反法律规定。4.被告作出的《强制拆除决定书》未以行政处罚决定为基础，违反法律规定。认定违章建筑的法律依据是《中华人民共和国城乡规划法》，对违章建筑实施行政处罚的法律依据是《中华人民共和国行政处罚法》，被告没有依据《中华人民共和国行政处罚法》作出行政处罚决定，直接作出《强制拆除执行决定书》属于适用法律严重错误。5.涉诉《强制拆除决定书》关于强制拆除的理由不符合法律规定。《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建筑规划许可证或未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设，限期改正，逾期不改正的，可以拆除。涉诉《强制拆除决定书》以原告建设的房屋未依法取得建设工程规划许可证作为拆除房屋的理由，拆除理由与拆除法律依据明显不相符。6.涉诉《强制拆除决定书》关于申请行政复议或者提起诉讼本决定不停止执行的内容违反法律特别规定。7.涉诉《强制拆除决定书》违反行政比例原则。综上，被告作出的《强制拆除决定书》程序违法，强制拆除事实与理由缺乏依据，应确认违法。 被告兰家镇政府辩称:1.《国土资源部农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》（国土资发[2010]155号）及农业部和国土资源部《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发[2014]127号）界定了设施农用地范围，要求合理控制附属设施和配套设施用地规模。原告阳光种植公司的建筑规格超过上述两个通知所要求的设施农地建设范围，已经不符合农业用地要求，长春市国土资源局宽城分局下达了《非法占地确认书》，认定其违反了《中华人民共和国土地管理法》及相关法律规定，为违法用地。2018年农业农村部和自然资源部《关于开展“大棚房”问题专项清理整治行动坚决遏制农地非农化的方案》（农农发[2018]3号）方案要求在全国范围内清理整顿“大棚房”，吉林省政府要求各城区乡镇政府对大棚房进行清理整治整改，原告阳光种植公司的建筑在清理整顿整改范围内，被告依法要求原告整改，原告也自行进行了整改。原告超出设施农业用地范围所建建筑没有任何合法手续，其所列举的相关文件内容均不能作为建筑合法的依据，违法占用农地建设的建筑物，按照法律规定必须拆除。原告在2018年11月25日向被告提出申请，称因能力有限，要求被告继续帮助其完成项目整改工作。本案案涉的违法建筑物，已经由原告整改拆除完毕。2.原告依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项的规定要求确认（2018）第36号《强制拆除决定书》错误。案涉建筑物是原告自行整改拆除，其拆除行为与被告并不发生关系，案涉建筑被拆除的法律后果应当由原告承担。《强制拆除决定书》对原告的权利已经不产生实际影响，被告没有依据《强制拆除决定书》实施强制拆除行为，没有侵害原告的任何权利，《强制拆除决定书》已经成为一般的程序文件，不具有可诉性，原告单纯要求确认《强制拆除决定书》违法没有法律依据。3.原告提出文书送达过程中被告存在瑕疵没有法律依据，原告承认收到《责令改正通知书》、《强制拆除催告书》后三日内提交了陈述意见，被告未剥夺原告的陈述、申辩权。综上，原告的诉讼请求缺乏事实与法律依据，应予驳回。 原告阳光种植公司向法庭提供的证据：第一组证据：1.长府办函【2007】6号《长春市人民政府办公厅关于转发长春市2006-2007年度城区蔬菜生产基地见识项目实施方案的通知》；2.长宽农【2007】4号《关于对兰家镇邵家村、姜家村保护地基建设项目申请函的批复》；3.宽城区兰家镇人民政府专题会议纪要《关于市政府办公厅下发由宽城区兰家镇实施菜篮子建设项目的实施方案的专项研究兰家镇温室蔬菜永久生产基地相关事宜》；4.土地征用合同；5.蔬菜种植基地平面图9张；6.宽城区兰家镇人民政府专题会议纪要《研究兰家镇温室蔬菜生产基地相关事宜》；7.长宽发改字【2015】43号《关于申请审查吉林省阳关蔬菜研发种植有限公司有机蔬菜基地建设项目节能登记表的请示》；8.长宽发改字【2015】58号文件《关于吉林省阳光蔬菜研发种植有限公司有机蔬菜基地建设项目备案的请示》；9.长发改审批字【2015】210号文件《关于吉林省阳光蔬菜研发种植有限公司有机蔬菜基地建设项目备案通知》；10.长宽兰府发【2015】23号文件《关于吉林省阳光蔬菜研发种植有限公司建设有机蔬菜基地项目的函》；11.长春市宽城区农业局文件长宽农【2015】25号文件《关于对吉林省阳光蔬菜研发种植有限公司建设有机蔬菜基地项目的批复》；12.长春市宽城区财政局文件，长宽财字【2015】80号文件《关于对吉林省阳光蔬菜研发种植有限公司有机蔬菜研发种植项目附属配套设施所需资金的请示》；13.长农财字【2015】37号文件《关于对吉林省阳光蔬菜研发种植有限公司有机蔬菜研发种植项目附属配套设施建设所需资金的请示》。以上证明：原告建设蔬菜基地经长春市宽城区相关政府部门批准和支持，被告支持和参与了原告的蔬菜基地建设，原告建设蔬菜基地征用土地所有权人的土地支付了对价，投入了资金，所建房屋及构筑物得到了土地所有权人的确认。第二组证据：14.长宽农【2018】77号文件《关于对吉林省阳光蔬菜研发种植有限公司附属设施确认的通知》；15.长春市国土资源局宽城分局长国土宽字【2018】11号文件。以上证据证明：宽城区农业局、宽城区土地分局确认有1栋种植间、6栋加工车间、1-52栋育苗间占地6667平方米确认为设施农业附属设施。16.情况说明一份。 被告兰家镇政府质证：对第一组证据1、2、3真实性无异议，对证明问题有异议，上述证据为政府部门下发的规范性文件，不能证明原告的设施农业经过政府部门审批。对证据4真实性暂时无法确认，即使该合同确实存在，也只能证明原告与邵家村委会之间存在土地承包关系，不能证明地上建筑物为合法建筑。对证据5真实性无异议，对证明问题有异议，原告提供的建筑物平面图其建筑面积远远超过了设施农业生产设施及附属设施建筑的标准，严重违反了法律规定。对证据6-13真实性无异议，对证明问题有异议，按照国土资源部【2014】127号文件的规定，设施农业的生产设施和附属设施有严格的控制标准，超过设施农业关于生产设施及附属设施的建筑标准，应当由国土、规划等相关部门审批通过，未经审批通过的建筑均为违法建筑，原告在耕地上所建建筑全部为违法建筑。对第二组证据14、15真实性无异议，证明问题有异议，证据14已经被宽城区农业局关于不再执行的决定所撤销，不再具有相关效力，证据15只是客观地表述了设施农业应当符合国土部【2014】127号的规定，属于对规范性文件的解读不能作为原告确认地上物为合法建筑的依据。 被告兰家镇政府向法庭提供的证据、依据有：第一组证据：1.《国土资源部农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》（国土资发〔2010〕155号）；2.农业部和国土资源部下发了《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发〔2014〕127号）；3.农业农村部和自然资源部印发《关于开展“大棚房”问题专项清理整治行动坚决遏制农地非农化的方案》（农农发[2018]3号）。以上证据证明：原告建筑不符合上述文件要求，不属于设施农业用地附属设施及配套设施，应当整改。第二组证据：1.非法占地确认书；2.告知书；3.关于不再执行的决定，长宽农（2018）102号。以上证据证明：原告建筑已经被认定为违法用地，其建筑不属于设施农业附属设施。第三组证据：1.责令改正通知书；2.强制拆除执行决定书；3.强制拆除催告书；4.送达照片及村委会证明。以上证据证明：被告依法对违法建筑作出行政处罚决定。第四组证据：1.原告违法建筑平面图一张；2.原告违法建筑照片九张。以上证据证明：违法建筑现场状况。第五组证据：吉林省阳光蔬菜研发种植有限公司蔬菜生产基地建设项目整改申请一份。证明：原告要求被告帮助整改，自行拆除违法建筑。第六组证据：现场拆除房屋名单、交接单。证明：原告自行整改拆除违法建筑，并将整改结果对被告进行交接。第七组证据：1.被告兰家镇政府撤销强制拆除执行决定书（长宽兰府撤字【2019】第002号）；2.情况说明；3.送达照片。证明：因原告违法建筑已经自行整改拆除，强制拆除决定书对原告已经不具有事实意义，原告违法建筑自行整改拆除的行为与被告作出强制拆除执行决定的行为之间不存在因果关系，被告撤销了该强制执行决定书。第八组证人林某当庭证实：阳光农场整改地上物拆除，兰家镇政府工作人员找其去阳光农场协助李经理拆除房屋。 原告阳光种植公司质证：对第一组证据有异议，不能作为涉案强制拆除执行决定书合法性依据，决定书也未援引该三份文件。对第二组证据，第1只涉及标记为1号的二层建筑占地140平方米，而被告拆除决定书所针对的不仅仅是该栋建筑，涉案的36号决定书也与该确认书无关；第2不能作为涉案房屋为非法建筑，被告拆除决定书具有合法依据，此告知书原告已提起行政诉讼；第3该份文件不能作为被告拆除决定书具有合法性依据，且原告已对长春市宽城区农业局提起行政诉讼。对第三组证据，第1真实性无异议，送达方式不合法不应该适用留置送达，涉案房屋系在农村建筑，决定书未取得建设工程规划许可证的说法不符合法律规定，决定书援引《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条与涉案的情形不对应，决定书关于申请行政复议或提起行政诉讼期间本决定不停止执行的规定，不符合《中华人民共和国行政强制法》第四十四条的规定，决定书没有以行政处罚决定为基础行为，强制拆除执行决定缺少执行文书依据。对第四组证据，第1原告建设蔬菜基地前将平面图提交邵家村委会盖章确认后才施工建设，得到了长春市、宽城区相关政府部门及被告的准许及支持。第2这些照片不能证明原告建设蔬菜基地无任何依据及自行拆除。对第五组证据，该整改申请是被告要求原告提交的，不是原告自愿的意思表示，该整改申请不能证明涉案的房屋在此之前和之后是原告自行拆除，否则被告就没有必要在2018年10月25日之后，仍然制发行政强制拆除执行决定书。对证据六真实性无异议，该交接名单不能说明原告自行拆除涉案房屋。对证据七，第1该决定书日期为2019年1月21日，是被告收到行政起诉状后作出的撤销决定，该决定书作出的法律依据是《中华人民共和国行政处罚法》第五十四条第二款，属于适用法律错误，因为执行决定书不是依据《行政处罚法》作出，而是依据行政强制法作出，依据《中华人民共和国行政处罚法》撤销行政强制执行决定书显然错误。第2即便送达方式为留置送达，也不能说明被告送达的所有文书均是以该方式送达。原告对证人林某证言质证意见：证人当庭所做的陈述不符合事实常理，内容不具体，不能证明其从事的拆除工作真实完整。被告对证人林某证言质证意见：证言证实拆除现场经过与原告向被告出示的整改申请相互印证，证人处于协助整改的地位，整改的责任主体是原告，对于整改的法律后果，也应由原告自行承担。 以上证据经庭审质证，本院对以下证据确认为：对原、被告提供的证据真实性予以确认，对证据证实被告兰家镇政府对原告作出强制拆除执行决定书的事实予以确认。 经审理查明，2018年，农业农村部、自然资源部作出农农发（2018）3号《关于开展“大棚房”问题专项清理整治行政坚决遏制家农地非农化的方案》，对工商企业和个人借建农业大棚之名占用耕地及基本农田，违法违规建设“私家庄园”等非农设施问题进行专项清理整治。原告阳光种植公司的建筑建设在长春市宽城区兰家镇邵家村，2018年11月13日，长春市宽城区农业局对原告阳光种植公司作出《告知书》，告知原告于2008年在兰家镇邵家村所建设的二层房屋（85）栋，已被确认为“大棚房”一类问题，不能认定为设施农业的附属设施。2018年11月14日，长春市国土资源局宽城分局对原告下达了《非法占地确认书》，认定位于兰家镇邵家村原告建设的设施用地范围内标记为85号的二层建筑，占地面积140平方米，为违法用地。被告兰家镇政府被告兰家镇政府认为原告违反《中华人民共和国城乡规划法》的相关规定，于2018年11月15日对原告作出长宽兰府责改字（2018）第85号《责令改正通知书》、于2018年11月21日对原告作出长宽兰府强拆催字（2018）第85号《强制拆除催告书》、于2018年11月28日对原告作出长宽兰府强拆执字（2018）第85号《强制拆除执行决定书》并送达给原告。原告于2018年11月25日向被告提出《吉林省阳光蔬菜研发种植有限公司蔬菜生产基地建设项目整改申请》，称其自2018年8月份以来，已整改54栋，因公司能力有限，申请兰家镇政府继续帮助其完成项目整改工作。随后，被告兰家镇政府亦派人协助原告对案涉房屋进行拆除。2019年1月21日，被告兰家镇政府对原告作出长宽兰府撤字（2019）第2号《撤销强制拆除执行决定书》并送达原告。 本院认为：行政机关作出的行为是否合法，应从是否具备法定职责、适用法律是否准确、证据是否确凿、程序是否合法等方面进行审查。根据《中华人民共和国土地管理法》的相关规定，县级以上人民政府土地行政主管部门有对土地违法行为作出行政处罚的主体资格。本案原告涉嫌非法占用耕地建设房屋，其非法占地行为应由县级以上人民政府土地行政主管部门作出行政处罚，而本案被告对原告作出《强制拆除执行决定书》援引《中华人民共和国城乡规划法》的相关规定，属于适用法律错误，该《强制拆除执行决定书》依法应予撤销。鉴于该《强制拆除执行决定书》被兰家镇政府自行撤销，被告已经改变原行政行为，原告主张确认被告作出的原行政行为违法的意见，符合法律规定，予以支持。关于被告提出该《强制拆除执行决定书》属于过程性文件，对原告不产生实际影响的意见，无法律依据，不予支持。 综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第二项之规定，判决如下： 确认被告长春市宽城区兰家镇人民政府作出的长宽兰府强拆执字（2018）第85号《强制拆除执行决定书》违法。 案件受理费50元，由被告长春市宽城区兰家镇人民政府负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于长春市中级人民法院。 审判长 刘景波人民陪审员金浩然人民陪审员张相军 二〇一九年三月二十七日 书记员 谭        雨        池