河南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2018）豫行终2327号上诉人（一审原告）丁运全，男，汉族，1969年7月4日出生，住河南省清丰县。委托代理人刘杰，河南泽民律师事务所律师。上诉人（一审被告）濮阳市国土资源局，住所地濮阳市华龙区振兴路南段。法定代表人乔小雨，局长。委托代理人赵辉，该局工作人员。委托代理人王伟杰，河南百特律师事务所律师。被上诉人（一审被告）濮阳市人民政府，住所地濮阳市华龙区人民路**。法定代表人杨青玖，市长。委托代理人靳爱红，该市政府法制办工作人员。委托代理人王伟杰，河南百特律师事务所律师。一审第三人高进兴（高进星），男，汉族，1958年7月15日出生，住河南省濮阳市华龙区。一审第三人耿翠娥，女，汉族，1958年6月7日出生，住河南省濮阳市华龙区，系高进兴之妻。一审第三人高飞，男，汉族，1983年6月17日出生，住河南省濮阳市华龙区，系高进兴之子。上诉人丁运全、濮阳市国土资源局（以下简称濮阳市国土局）因丁运全诉濮阳市人民政府（以下简称濮阳市政府）不履行法定职责一案，不服鹤壁市中级人民法院（2017）豫06行初46号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人丁运全及其委托代理人刘杰，上诉人濮阳市国土局的委托代理人赵辉、王伟杰，被上诉人濮阳市政府的委托代理人靳爱红、王伟杰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。丁运全一审诉称：2010年4月1日，丁运全与第三人高进兴签订场地租赁合同，约定由丁运全承租第三人场地，租期自2010年4月1日起至2015年4月1日止。丁运全依约支付了场地租赁费，租赁期间丁运全投入资金在承租场地上添附了设施设备。2011年9月，濮阳市政府发布土地征收公告，丁运全承租的场地属于征收范围，具体的征地补偿安置由濮阳市国土局组织实施。后濮阳市国土局和濮阳市政府将丁运全承租地拆除，丁运全对此不服，提起行政诉讼，请求：1、确认濮阳市国土局和濮阳市政府不履行对丁运全的地上附着物进行清点、补偿的行为违法；2、濮阳市国土局和濮阳市政府支付丁运全拆迁补偿款359756元；三、本案诉讼费由濮阳市国土局和濮阳市政府承担。鹤壁市中级人民法院一审查明：2010年11月10日，濮阳市工商行政管理局向濮阳市华龙区金属再生中心颁发了注册号为4109021400065的企业法人营业执照，载明法定代表人为丁运全，住，住所地为“京开路北段”/div>2011年7月27日，经河南省人民政府豫政土〔2011〕856号文批准，濮阳市政府将位于濮阳市“绿城路北、京开大道西；建设路南、濮水路西；胜利路南、濮水路东”的集体土地征收。2011年9月7日，濮阳市政府作出《征收土地方案公告》（〔2011〕19号），告知被征地四至范围内的土地所有权人、使用权人，在公告规定的期限内，持土地权属证书或其他有关证明材料，到指定的地点办理征地补偿登记。后濮阳市国土局委托华龙区国土资源局、中原路街道办事处、南里商村委会，对被征土地及地上附着物进行了清点、登记。2011年9月26日，濮阳市国土局作出《征地补偿安置方案公告》（〔2011〕47号），在征求意见后报濮阳市政府批准组织实施。丁运全主张补偿的地上附着物在上述被征收补偿土地范围内。在被征土地地上附着物清点过程中，第三人高进兴提交了发证时间为2010年11月10日、注册号为4109021400065（1-1）的濮阳市华龙区金属再生中心营业执照（副本），濮阳市国土局据此对涉案土地办理了征地补偿登记。清点后，中原路街道办事处将濮阳市国土局转拨的补偿款共计3297935元支付给第三人高进兴。其中，分别于2012年1月11日向高进兴支付1197935元，2012年7月24日向高进兴支付800000元，2012年8月14日向高飞支付600000元，2012年8月17日向耿翠娥支付700000元。鹤壁市中级人民法院一审认为：（一）关于诉讼双方主体资格问题。《土地管理法实施条例》第二十六条第一款规定，地，地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有案中，丁运全在涉案土地处经营企业，相关部门是否正确履行对地上附着物的清点、补偿职责，直接关系到丁运全的实际利益。故丁运全与被诉行政行为之间存在利害关系，具备主体资格。丁运全并非基于土地权利人身份对土地征收行为提起诉讼，而是基于地上附着物所有权人身份对地上附着物的清点、补偿行为提起诉讼，故濮阳市国土局辩称丁运全不是被征地集体组织成员，无权提起本次诉讼的抗辩理由不能成立，不予采纳。《土地管理法实施条例》第二十五条规定，征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。本案中，濮阳市政府作为土地征收主体，应对整个征收补偿行为负责，濮阳市国土局作为补偿、安置方案的具体实施单位，应对征收清点、补偿行为负责。濮阳市国土局辩称其局委托华龙区国土局、中原路街道办事处具体开展清点工作，未提供合法依据，且即使存在委托关系，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款“行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告”的规定，濮阳市国土局仍为适格被告。（二）关于起诉期限问题。根据《土地管理法实施条例》，对被征收土地的地上附着物清点、补偿是国土部门的法定职责，丁运全所主张的濮阳市国土局和濮阳市政府未履行该职责是一种行政不作为。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条对依申请情形下行政不作为的起诉期限作出了规定，但对于行政机关依职权履行法定职责情形下的起诉期限问题，现行法律、司法解释尚无明确规定。一般情况下，只要行政机关依职权应履行的法定职责仍然合法有效存在，行政机关即持续负担作为义务，该作为义务不因行政机关怠于履行而消灭。特别是在行政相对人已向行政机关提出履行申请时，行政机关更应及时有效履行。本案中，丁运全陈述其曾多次向中原路街道办事处申请补偿登记，中原路街道办事处作为具体清点实施单位，无论是接受委托实施清点，还是主动协助实施清点工作，都应针对丁运全的申请作出积极回应，或按行政程序逐级请示反馈，而非长期搁置放任，使当事人权利处于不确定状态。该情况属于行政机关怠于履行职责的连续状态，故对濮阳市国土局和濮阳市政府辩称本案已超过起诉期限的理由，不予认可。（三）关于濮阳市国土局清点、补偿行为合法性问题。首先，濮阳市国土局在法定期限内，未提交其局委托华龙区国土局、中原路街道办事处开展清点工作的合法依据，视为没有相应证据。其次，濮阳市国土局和濮阳市政府为证明其已正确履行对涉案土地的清点、补偿职责，提交了2010年11月10日濮阳市华龙区金属再生中心营业执照，以证明向高进兴支付附着物补偿款的合法性，但该证据所记载的“法定代表人”与同时期工商档案的记载显然不一致，导致事实真伪不明，濮阳市国土局和濮阳市政府应承担举证不能的法律后果。故对丁运全请求确认濮阳市国土局和濮阳市政府不履行对其地上附着物进行清点、补偿的行为违法的诉讼请求，予以支持。（四）关于丁运全的其他诉讼请求。人民法院在审理不履行职责案件时，为避免侵犯行政机关的裁量权，只应判决其依法履行职责，而不宜直接确定行政机关作出行政行为的类型和幅度。因濮阳市国土局对涉案土地地上附着物的清点、补偿全部针对的是高进兴，丁运全主张的地上附着物需待濮阳市国土局核算后才能确定，故依法尊重行政机关的首次判断权，对丁运全请求濮阳市国土局和濮阳市政府支付其拆迁补偿款359756元的诉讼请求不予支持，留由行政机关自主处理。综上，濮阳市政府、濮阳市国土局对涉案土地地上附着物的清点、补偿认定事实不清，程序违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、第七十六条之规定，判决1、确认濮阳市人民政府、濮阳市国土资源局未对涉案土地上丁运全申请的地上附着物清点、补偿的行为违法；2、责令濮阳市国土资源局于判决生效之日起六十日内对丁运全主张的地上附着物补偿采取补救措施；3、驳回丁运全的其他诉讼请求。丁运全不服一审判决，向本院上诉称：（一）本案涉案地上附着物已经由濮阳市国土局清点完毕，补偿价格也已经确定，一审法院未判决直接支付补偿款错误；（二）一审判决濮阳市国土局采取补救措施不具有可执行内容，致使上诉人的权利无法得到保护。请求二审法院维持一审判决第一项，改判第二项为支付补偿款359756元。上诉人濮阳市国土局不服一审判决，向本院上诉称：（一）本案争议事实是丁运全与第三人高进兴之间的民事争议，丁运全不具备本案的诉讼主体资格；（二）丁运全于2011年就知道涉案补偿安置方案，其于2017年提起本案诉讼超过了起诉期限；（三）濮阳市国土局是征地清点、补偿的责任单位，华龙区中原路办事处配合工作无需书面委托，且丁运全在清点工作中并未提出申报权利，一审法院认定事实错误；（四）濮阳市国土局对征地实施的清点、补偿行为认定事实清楚，补偿行为合法有效；（五）涉案土地的附着物已经全部拆迁完毕，且是权利人自行拆迁，期间并未引发任何矛盾，本案实质属于丁运全与第三人高进兴之间的利益纠纷，丁运全应当另行提起民事诉讼解决。综上，请求二审法院撤销一审判决，改判驳回丁运全的诉讼请求。本院二审查明事实与鹤壁市中级人民法院一审查明事实一致，本院予以确认。本院认为：濮阳市国土局一审提供的多份付款单据均显示是华龙区村集体经济组织统一单据，收款单位为“濮阳市华龙区金属再生中心”，适用于村集体经济组织内部发生的资金往来结算业务；报销凭证粘贴单的收款人或者用途一栏中，显示有“濮阳市华龙区金属再生中心”内容，说明这些款项的收款人是濮阳市华龙区金属再生中心，这些款项是用于该中心的款项。本案丁运全作为自然人提起行政诉讼，没有提供相应证据证明其对上述款项所涉及的附属物拥有所有权，也没有充分证据证明涉案附属物属于其个人所有，故丁运全不具有本案的诉讼主体资格。综上，一审法院认定事实清楚，但适用法律错误，本院依法予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，裁定如下：一、撤销鹤壁市中级人民法院（2017）豫06行初46号行政判决；二、驳回丁运全的起诉。本案一、二审诉讼费各50元退回丁运全。本裁定为终审裁定。审判长  李继红审判员  原永杰审判员  姜立恒二〇一九年三月二十六日法官助理王宁书记员陈瑞丹