成都市武侯区人民法院 行 政 判 决 书 （2018）川0107行初261号 原告张启平，男，1967年10月3日出生，汉族，住成都市武侯区。 委托代理人王良仲，北京蓝鹏（成都）律师事务所律师。 委托代理人王宁，北京蓝鹏（成都）律师事务所律师。 被告成都市武侯区人民政府金花桥街道办事处。住所地：成都市武侯区金花镇金花桥街**。 法定代表人吴强，主任。 委托代理人曾令铭，国浩律师（成都）事务所律师。 委托代理人杨光，国浩律师（成都）事务所律师。 原告张启平与被告成都市武侯区人民政府金花桥街道办事处（以下简称金花桥街办）不履行行政允诺一案，本院于2018年8月17日受理后，依法组成合议庭，于2018年12月24日依法对本案公开开庭进行了审理，原告张启平及委托代理人王良仲、王宁，被告金花桥街办主任吴强及委托代理人曾令铭、杨光到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告及案外人武侯区金花桥街道金花村村民委员会于2011年5月14日作出《金花桥街道江安河新居安置相关政策解释》（以下简称《政策解释》）。 原告张启平诉称，其系金花社区第六组拆迁户，拆迁前其老街房屋为临街商业门面房。2006年期间，金花街进行旧场镇拆迁建设改造。拆迁初期因拆迁政策按每平方米300元补偿，原告不同意拆迁补偿方案。后经与被告多次协商，双方达成对商业铺面除每平米300元货币补偿外，再按人均13平米补偿铺面用房的承诺。2010年12月，被告对老街拆迁户进行安置，因江安河新居一期（安置地点）没有被告承诺的经营铺面用房，2010年12月至2011年5月，原告与被告多次协商后最终达成《政策解释》的书面承诺。被告明确承诺在江安新居二、三期建成后，落实人均13平米商业用房事宜。2017年8月25日，江安新居二、三期建成安置，有商业用房20余间，但被告反悔不予兑现书面承诺。故原告诉至法院，请求判令：1.被告按照人均13平方米标准补偿原告家庭共计39平方米商业用房；2.本案诉讼费由被告承担。 原告为证明其主张提交了以下证据： 第一组：1.《拆迁过渡协议书》、；2.《房屋拆迁现（建）房安置协议书》；3.户籍簿；拟证明原告家庭位于金花村六组的房屋由被告拆除，对原告家庭三口人按照人均42平方米住房进行安置。 第二组：4.《政策解释》；5.《金花社区老街拆迁13平方米铺面遗留问题汇报材料》；6.江安河第一期安置人员名单；拟证明2006年，被告对金花老街拆迁时，为了不降低被拆迁人生活水平，被告与19户被拆迁人协商后达成每人安置13平方米商铺的口头协议，2011年，被告以《政策解释》的形式作出书面承诺。 第三组：7.《江安河新居二、三期交房通知书》；8.照片；拟证明江安河新居二、三期于2017年9月交房，有商铺二十余间，具备商铺安置条件。 被告金花桥街办辩称，原告的诉讼请求无法律和事实依据，应依法予以驳回。1.《政策解释》的落款为“武侯区金花桥街道金花村村民委员会”，并非被告，不能视为被告作出的承诺或解释。即使该《政策解释》得到了被告的确认，但该《政策解释》的内容仅是对《武侯区农民集中居住配套经营性资产管理指导意见（实行）》（成武发[2008]116号）（以下简称成武发[2008]116号）文件相关问题的说明，并非一种承诺，不能产生法律效力，也不能成为原告取得安置补偿的合法依据。原告取得安置补偿的依据是《房屋拆迁现（建）房安置协议书》，而非《政策解释》。2.《政策解释》第一段明确指出该文件是基于成武发[2008]116号文件这一政策依据作出，而成武发[2008]116号文件表明，农民集中居住区配套经营性资产属国有资产，入住的集体经济组织成员享有收益分配权而非所有权，且《政策解释》第一条明确指出，入住的集体经济组织成员享有30%配套性收益，第二条指出，江安河新居二、三期建成后的13平米商业铺面、农贸市场等的收益归入住人员共同所有使用，即明确的是入住人员共同拥有配套性经营性资产的收益分配权，而并非相关资产所有权。《政策解释》仅可理解为在原告入住安置的新居前，对其可以享受社区配套经营性资产收益分配权的问题进行的说明，并非是超越政策允许范围的承诺。故原告认为据此可以按人均13平米取得商业用房所有权，系对《政策解释》的误读。原告于2011年5月取得安置房屋，并于2012年开始实际享受其所在社区的配套收益，被告已经履行了全部的安置补偿义务，不存在其他任何未补偿事项。3.即便原告认为其有权享有相应商铺的所有权，其起诉已经超过了法定的起诉期限，应依法予以驳回，原告在诉状中称2017年8月25日，江安河新居二、三期已经建成，这个时间点至少原告是知晓其权利受到侵害，而2018年8月17日原告才起诉至法院，已经超过了6个月的起诉期限。4.即便《政策解释》由被告作出，该《政策解释》也不是被告作出的行政行为也不具有可诉性，该解释仅仅是对成武发[2008]116号文件的解读，不具有强制性，也不具备可诉性。且文件中明确了被告仅具备对拆迁安置的指导功能，故被告无权作出解释，即使作出解释也不合法。 被告为证明其主张向本院提交了如下证据： 1.《武侯区农民集中居住配套经营性资产管理指导意见（实行）》（成武府办发[2008]116号）；证明《政策解释》所依据的政策表明，农民集中居住区配套经营性资产属于国有，入住的社区居民仅享有共同受益分配权，而非所有权。 2.《武侯区农民集中居住区域移交和安置指导意见（试行）》（成武府办发{2008}117号）；证明配套经营性资产的比例为30%，《政策解释》系对该部分收益分配问题进行的说明。 3.《江安河“新居工程”项目拆迁现（建）房安置补赔偿资金支付表》；4.《江安河新居工程住房安置协议》；5.《金花村江安河新居一期30%配套经营性资产2012-2016年度分配表》；以上证据证明被告依约履行了安置补偿义务并将安置住房全部移交原告，且原告自2012年起，实际已经享受了其所在社区的配套收益。 6.川府土【2006】214号、川府土【2007】307号征地批文及安置补偿方案公告、《关于对的政策解读》、城乡一体局文件、红线图；证明被告事实的安置补偿已经按照市政府批准的安置补偿方案对拆迁户进行了安置补偿。江安河1期没有配套经营性资产，2、3期产权在办理中，属于国有资产。 经庭审质证，原告张启平陈述，对金花桥街办证据1.2的关联性有异议，认为这两份文件是针对江安河新居配套经营性资产作出的规定，与《政策解释》不冲突，且该两份材料为复印件。对证据3三性不予认可。对证据4、5三性予以认可。对证据6批文三性无异议，不能证明其进行了解释标准进行了补偿。政策解读三性不予认可，城乡一体局的文件与本案无关。 被告金花桥街办陈述，对原告张启平证据1.2三性无异议，但是不能证明原告位于金花村6组的房屋是由被告拆除，被告只是与原告达成安置协议。对于证据3.4无异议。对于证据5，合法性及关联性均有异议。对于证据6，三性不予认可，该份证据材料是机打且单方出具，材料上没有任何盖章或捺印。对于证据7，三性予以认可。对于证据8，三性不予认可，交房通知书上的当事人并非本案的原告，故该份证据与本案无关。 对本院对上述证据认证如下： （一）关于被告金花桥街办提交的证据。证据1.2真实、合法，与本案有关联性，本院予以采信。证据3三性认可，与本案具有关联性，本院予以采信。证据4.5三性予以认可，能够证明被告依约履行了补偿义务且已将原告进行安置，原告自2012年起，实际已经享受了其所在社区的配套收益，故该份证据本院予以采纳。证据6征地批文真实、合法与本案有关联性，本院予以认可，对政策解读没有说明来源，本院不予采纳，城乡一体局文件系2005年文件，与本案关联性不明确，本院不予采纳。 （二）关于原告张启平提交的证据。证据1.2.真实、合法，但仅能证明被告与原告达成了拆迁安置协议。证据3.4三性予以认可，本院予以采信。证据5真实、合法，与本案有关联性，本院予以采信。证据6三性不予认可，该份材料系打印件且没有任何签字以及盖章，本院不予采纳。证据7真实、合法，与本案有一定的关联性，本院予以采纳。证据8三性不予认可。 经审理查明，2006年7月1日，张启平与成都市武侯区人民政府金花桥街道办事处拆迁工作领导小组办公室（以下简称金花桥街办拆迁办公室）签订《房屋拆迁现（建）房安置协议书》，该协议载明，金花桥街办拆迁办公室拆除和搬迁原告位于金花街办金花村六组的房屋和地面附着物，根据成都市人民政府第78号令和市国土资源局成国土【2001】73号文件、成都市人民政府办公厅成办法【2003】15号文件的规定，拆除原告持有的《武侯区农村宅基地（房屋）使用证》上记载为正房建筑面积为39.9平方米的房屋，符合安置条件的人口数为3人，选择现（建）房安置人员为3人；原住宅按人均42平方补偿。搬家费按两次计发，每次500元；附着物的补、赔偿标准以市政府78号令为准，补偿金额为24640元。 2011年原告入住江安河新居时，成都市武侯城市发展投资有限责任公司（以下简称武侯城投公司）、张启平户户主张启平、被告签订《江安河新居工程住房安置协议》载明，经成都市规划局规划定点、市新居办和市国土局批准建设的江安河新居工程已竣工移交，按照成武一体发【2005】74号等市区相关政策对原告户进行住房安置。产权面积为49.1平方米、并载明了应当由原告向武侯城投公司补交的差价。 2006年7月1日，张启平与金花桥街办拆迁办公室签订了《拆迁过渡协议书》，载明其拆除和搬迁张启平位于金花街办金花村6组的房屋和地面附着物。符合住房安置条件人口为4人，从2006年7月1日起发18个月过渡费。原告一户领取了过渡费21600元、搬家补助费500元及附着物补偿款24640元，共计46740元。原告一户从2012年起开始领取江安河新居一期30%配套性经营资产收入的分配。 2008年10月30日，成都市武侯区人民政府办公室作出《武侯区农民集中居住配套经营性资产管理指导意见（试行）的通知》（成武府办发[2008]116号），该文件载明，本实行意见中所指配套经营性资产，是指为农民集中居住区配套修建的，保障入住该集中居住区的集体经济组织成员收益分配的，经公证机关公证后交由社区公司经营管理的经营性配套资产，农民集中居住区配套经营性资产属国有资产，社区公司享有经营管理权。同日，成都市武侯人民政府办公室作出《武侯区农民集中居住区移交和安置指导意见（试行）的通知》（成武府办发[2008]117号），该文件载明，专项要求配套建设的项目包含增加修建的30%配套经营性资产，预留新增人口10%的房源部分应与小区住宅同步建设、同步验收、一并交付使用。 2011年5月14日，武侯区金花桥街道金花村村民委员会及金花桥街办作出《金花桥街道江安河新居安置相关政策解释》，该解释载明：“为顺利推进江安河新居安置工作，根据《武侯区农民集中居住配套经营性资产管理指导意见（试行）》（成武发[2008]116号）文件相关规定，现就江安河新居（一期）30%配套收益分配作如下政策解释：1.凡本轮安置进入江安河新居（一期）的农村集体经济组织成员均享有30%的配套收益。2.根据江安河新居控制性详细规划，30%配套经营性资产中的商铺、农贸市场等规划在二、三期江安河新居范围内。鉴于金花村六组江安河新居（一期）人均13平方米商业铺面、农贸市场等不足的实际情况，经区新居办报请区政府同意以货币方式予以补贴。若江安河新居二、三期建成后，属金花村6组入住江安河新居人员的人均13个平方米商业铺面、农贸市场等的收益归入住人员共同所有。该资产由入住江安河新居（一期）的金花村6组人员按生不增死不减的原则共同管理，平均分配。3.在江安河新居二期、三期建成前，按区政府新居安置政策标准货币化予以补贴；若在江安河新居二、三期建成后，金花村6组安置村民仍未拿到13平方米的商业铺面、农贸市场等资产，则按同类商业铺面租金价格随行就市予以补贴，直到人均13平米的商业铺面、农贸市场等资产拿到安置村民手中为止。” 另查明，2017年8月25日，江安河新居二、三期交付。 本院认为，本案的争议焦点在于是否超过起诉期间、是否属于行政诉讼受案范围、原告要求被告按照《政策解释》安置商业用房是否有法律依据。 关于争议焦点一：是否超过起诉期间。本院认为，根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条之规定，本案中，原告于2017年8月25日江安河新居二、三期建成后，才知晓其权利受侵害，但行政机关并未告知其起诉期限，故应当适用于一年的起诉期限。原告于2018年7月16日向本院递交诉状，并未超过法律规定的起诉期限。 关于争议焦点二：是否属于行政诉讼受案范围。案涉争议的《政策解释》上有武侯区金花桥街道金花村村民委员会及金花桥街办的章，同时被告也是协议的签订主体。根据该政策解释的内容，原告认为被告侵犯了其财产权的合法权益。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十二）项“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：（十二）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的”之规定，本案属于行政案件受案范围。 关于争议焦点三：原告是否可以依据《政策解释》安置商业用房。本院认为，行政允诺是指行政主体为实现特定的行政管理目的，向行政相对人公开作出的当行政相对人作出一定的行为即给予其利益回报的意思表示行为。行政允诺是行政主体在法律法规规定的基础上，在自身自由裁量权范围内作出的单方的授益性的行为。本案中，其一，《政策解释》并非以原告作出一定的行为为其获得利益回报的前提。原告一户的身份是集体经济组织成员，其所持有的房屋权属证书即《武侯区农村宅基地（房屋）使用证》，其房屋性质为宅基地。在双方签订《房屋拆迁现（建）房安置协议书》后《政策解释》出台前，原告房屋已拆除。案涉《政策解释》未要求原告以履行一定行为为基础。其二，被告无权对政策做解释。《政策解释》是对《武侯区农民集中居住配套经营性资产管理指导意见（试行）》（成武发[2008]116号）文件内容的解释，该文件由武侯区人民政府发布，被告不是该文件的合法解释主体。第三，行政允诺须得在法律法规规定的基础上施行。农村集体土地上宅基地的安置，其性质不属于商业用房，亦无安置补偿政策规定适用商业住房进行安置。被告对原告的安置补偿，须以法律法规规章及相关的安置补偿政策为前提。第四，《武侯区农民集中居住配套经营性资产管理指导意见（试行）》（成武发[2008]116号）文件规定，该商业铺面属于社区配套经营性资产属于国有资产，被告金花桥街办无权对其进行处分，故原告张启平要求被告金花桥街办补偿其户人均13平方米的标准补偿商业铺面的行为，在事实上履行不能。综上，原告要求被告履行给付义务的理由不成立，应予驳回。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告张启平的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告张启平负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省成都市中级人民法院。 审 判 长  刘潺潺 人民陪审员  雷文慧 人民陪审员  王焕菊 二〇一九年三月二十九日 书 记 员  卞思悦