江苏省东台市人民法院 行 政 裁 定 书 （2018）苏0981行初64号 原告：韩贵荣，居民。 被告：盐城市地方海事局，住所地盐城市开放大道66号。 法定代表人：陈正华，该局局长。 委托代理人：崔晓明，江苏多邦律师事务所律师。 委托代理人：吴志国，江苏多邦律师事务所律师。 原告韩贵荣不服被告盐城市地方海事局（以下简称盐城海事局）于2015年4月23日作出的《关于调查“三航58”船舶非法排放情况的答复》（以下简称《答复》），向本院提起行政诉讼。本院于2018年11月2日立案后，于2018年11月6日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年12月10日公开开庭审理了本案。原告韩贵荣、被告盐城海事局的副局长黄国庆及委托代理人崔晓明到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告盐城海事局于2015年4月23日对原告韩桂荣作出《答复》，内容是：盐城海事局于2015年3月31日收到市交通服务热线转来的关于韩桂荣投诉“三航58”船舶长期在串××河大丰市××段偷排工业废水的信访件（工单编号：YC2015033000084）。接件后，盐城海事局高度重视，立即组织人员开展调查，并派专人赴该船在2014年4月28日所载货物的来源地及接收地进行了实地调查。现将调查情况答复如下：一、对“三航58”船舶及其2014年4月28日所载运货物的调查情况。 “三航58”，散装化学品船，船舶总吨98，主机功率96.5千瓦，船舶所有人、经营人为姜堰市三航运输公司，船员孙彭泉（江苏省江堰市兴泰镇孙楼村二十五组1号，联系电话：138××××1958），持有三类船长证书（证书编号S321028195406054039）和特殊培训合格证书（证书编号26071355）。2014年4月，该船从江苏苏青水处理集团有限公司（江阴市长泾镇）装载约140吨使用过的硫酸，4月18日在大丰市地方海事处草堰海事所办理船舶报港进港签证手续，拟销售给大丰市沿海复合肥有限责任公司，后来因价格未谈妥，没有成交。2014年4月28日，“三航58”船舶到大丰市地方海事处草堰海事所办理转港签证手续，目的地为江苏如东，拟将货物销售给南通市复合肥厂有限公司（南通市如东县河口镇）。二、在江苏苏青水处理集团有限公司调查的情况。通过向该公司法务部工作人员华金宝（公司具体负责协助办理危险货物报港、签证的人员）询问，该公司购进成品硫酸（98酸）用于生产离子交换树脂，用过的硫酸委托“三航58”船舶进行装运销售，公司与“三航58”船舶之间没有任何合同，也没有发货单。2014年4月份，华金宝协助“三航58”船舶在江阴海事机构办理申报、出港签证手续，所载运货物为该公司使用过的硫酸，数量约为140-150吨。“三航58”船舶在该公司装载货物没有账目记载，只有在华金宝的小本子上有记录。三、在南通市复合肥厂有限公司调查的情况。通过向该公司经理戴国建了解，2014年4月30日，“三航58”船舶孙彭泉装运稀硫酸一船约140吨送到该公司，双方商定，孙彭泉将货物寄存在南通市复合肥厂有限公司储罐内，公司如使用，以每吨50元计算价钱。双方没有任何票据和凭证。此外，按照国家有关规定，大丰市地方海事处对“三航58”船舶2014年4月28日航次在大丰境内未执行安检无不当之处。至目前为止，从调查情况看，没有证据能够证明“三航58”船舶于2014年4月28日向水体非法排放了工业废水。 原告韩贵荣诉称，2012年11月至2014年4月期间，“三航58”船舶水路运输滞留在原告养殖区域上游偷排污水，导致原告养殖区域被河水污染，造成原告养殖的鸭子死亡，损失达70万元。原告于2015年3月30日向盐城市交通服务热线进行投诉。被告于2015年4月23日给予答复。被告没有查明“三航58”船舶偷排污水情况，反而伪造结论，认为该船没有向区域河段排放工业废水，该结论与事实不相符合。案涉河段区域有多名过路人目睹了“三航58”船舶排污的事实。被告在接到原告投诉后，未实地进行调查，且调查形式虚假，造成的影响后果恶劣，导致原告诉讼的民事案件均以被告《答复》中认为“没有证据能够证明‘三航58’船舶于2014年4月28日向水体非法排放了工业废水”作为定案依据。因水体污染导致原告的鸭场彻底毁损，原告于2018年8月10日向盐城市交通运输局邮寄赔偿申请书，后经邮政部门改签至被告处，被告作为行政主管机关已经接收了该赔偿申请，并于2018年8月15日作出《回复》，不予受理原告的赔偿申请并请原告依法向有关机关提出。被告没有依法追究相关人员的责任及“三航58”船舶排污行为，损害了原告经济损失达70万元。故原告请求依法判决确认被告于2015年4月23日作出的《答复》行政行为无效，并请求判决被告赔偿原告经济损失70万元，诉讼费由被告负担。 原告韩贵荣向本院提交了以下证据： 1．从江苏海事网打印的“三航58”船舶签证信息表3页。拟证明“三航58”船舶于2012年11月1日、2013年3月15日、2014年4月28日停泊在案涉区域码头，与原告养殖的鸭子死亡日期相同。 2．落款日期2017年11月3日由陈柏权出具的出售证明、落款日期2017年11月16日由金津出具的证明、落款日期2017年11月6日由兴化市合陈镇桂山村红星蛋品加工厂出具的证明、兴化市合陈镇车旦村杨学海出具的证明、江苏省动物免疫记录单、盐城市大丰区重大动物疫病防疫监管公示、落款日期2017年10月31日由盐城市大丰区草堰镇畜牧兽医站出具的证明、加盖兴化市戴窑镇业满兽药饲料经营部章印的地方联社检验证明、原告制作的养殖鸭损失依据各1份。拟证明原告的鸭场从发展到中毒灭绝的过程。 3.盐城市大丰区草堰镇草堰村村民委员会、盐城市大丰区草堰镇人民政府出具的证明1份、盐城市大丰区草堰镇草堰村村民委员会出具的证明2份。拟证明原告的鸭场从发展到中毒灭绝的过程。 4.工单编号为YC2015033000084的交通服务热c线受理（办理）工单1份。拟证明原告的投诉已被受理。 5．《答复》1份。拟证明被告未尽到行政机关监管职责，没有实地调查即作出案涉《答复》，该《答复》不能作为依据采纳。 6.落款日期2014年5月23日由盐城市大丰区地方海事处向大丰区环境保护局作出的《关于兴化市合陈镇界牌村一组村民韩贵荣信访件的回复》1份。拟证明原告的起诉没有超过法定起诉期限，同时证明调查人员篡改信访件内容，被告对“三航58”船舶的调查无效。 7.（2015）东环民初字第0004号民事判决书、（2017）苏0981民初3807号民事判决书、（2018）苏09民终1997号民事判决书、谈话笔录各1份。拟证明原告起诉的民事侵权案件在2015年已经立案受理，被告作出《答复》认为“三航58”没有排污行为，导致原告民事案件败诉的事实。 8．“三航58”航次船舶签证申请单1份。拟证明被告作出的《答复》所调查的情况与事实不符。 9．编号为201521050012内河船舶检验证书薄封面1份、盐城市大丰区公安局草堰派出所制作的询问笔录1份。拟证明孙彭泉数船非法无证的事实成立。 10.盐城市大丰区环境监测站出具的（2015）环监（委）字第（15002）号监测报告1份。拟证明水体PH值超标，“三航58”船舶将工业废水排入水中的事实成立。 11.落款日期2016年2月15日由兴化市合陈法律服务所出具的证明1份。拟证明“三航58”船舶的船主孙彭泉向长江偷排废酸涉嫌犯罪的事实。 12.落款日期2018年8月10日申请1份、落款日期2018年8月15日盐城海事局向原告作出的《回复》1份。拟证明原告于2018年8月10日向盐城市交通运输局邮寄赔偿申请书，后经邮政部门改签至被告处，被告作为行政主管机关接收了该赔偿申请，并作出《回复》，不予受理原告的赔偿申请并请原告依法向有关机关提出。 原告提交的上述证据1-12，共同拟证明原告要求被告赔偿经济损失70万元的依据。 被告盐城海事局辩称，1、所诉信访答复不可诉，不属于行政诉讼的受案范围。根据《最高人民法院关于适用的解释》规定，行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。2、即使被告作出的《答复》属于行政诉讼受案范围，原告的起诉也已超过法定起诉期限。根据《最高人民法院关于适用的解释》规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。本案中，原告于2018年10月29日起诉要求判决确认被告于2015年4月23日作出的《答复》无效，已超过了法定起诉期限。3、原告要求确认被告作出的《答复》无效，人民法院应当不予立案。根据《最高人民法院关于适用的解释》规定，公民、法人或者其他组织对2015年5月1日之前作出的行政行为提起诉讼，请求确认行政行为无效的，人民法院不予立案。本案中，案涉《答复》于2015年5月1日之前作出，故人民法院依法应当不予立案。4、被告作出的《答复》并无不当，与原告诉讼的民事案件败诉无关。2015年3月31日，被告收到交通服务热线转来的关于原告投诉“三航58”船舶长期在串场河大丰草堰镇航段偷排工业废水的信访件。鉴于《中华人民共和国水污染防治法》规定，船舶造成水污染事故的，应当向事故发生地的海事管理机构报告，接受调查处理。被告接到信访件后高度重视，立即组织人员调查。经调查，未发现“三航58”船舶发生水污染事故。关于原告投诉船舶偷排工业废水，应当由环保部门查处。考虑到船舶水污染事故调查与船舶偷排工业废水相关，出于信访服务，被告向原告告知，没有获取证据证明“三航58”船舶向水体排放工业废水，这并不证明“三航58”船舶就没有排放工业废水，被告作出的《答复》并无不当，被告不应当赔偿原告的经济损失。请求法院依法裁定驳回原告的起诉。 被告盐城海事局向本院提交了以下证据： 1．《答复》、邮政EMS快递单以及工单编号为YC2015033000084交通服务热线受理（办理）工单各1份。拟证明原告向交通服务热线投诉“三航58”船舶长期在串场河大丰草堰镇航段偷排工业废水，被告收到交通服务热线转来的信访件后，于2015年4月23日向原告作出案涉《答复》。同日，被告向原告直接送达了《答复》，后被告再次向原告邮寄送达了《答复》。 2．2015年4月11日大丰区地方海事处对华金宝、孙彭泉的询问笔录各1份。拟证明被告就原告投诉信访的事项进行调查了解。 3．落款日期为2015年4月11日、由南通市复合肥厂有限公司出具的《关于三航58船舶装运稀硫酸货物接收的情况说明》1份。拟证明被告就原告投诉信访的事项进行调查了解的过程。 被告盐城海事局向本院提交了以下依据： 1.国务院令第431号《信访条例》（节录）。 2.《中华人民共和国水污染防治法》（节录）。 经庭审质证，原告对被告提交的证据1中《答复》的真实性、合法性、关联性（以下简称“三性”）均有异议，认为“三航58”船舶没有办理签证手续，该《答复》是被告未经实地调查的情形下作出；对证据1中其余证据的“三性”无异议；对证据2、3的“三性”均有异议，该组证据系被告伪造的证据。被告对原告提交的证据6的真实性、合法性无异议，对关联性、证明目的有异议，认为不能证明原告的起诉未超过法定期限；对原告提交的其余证据的关联性、证明目的有异议，认为原告所举证据表明原告主张的是“三航58”船舶向水体偷排工业废水，而查处偷排工业废水是环保部门的法定职责，并不是被告的职责，这与船舶水污染事故的调查处理是两个不同的法律概念。被告作出案涉《答复》，是出于被告有船舶水污染事故的调查职责，但不能证明原告主张的损失与被告作出的《答复》之间存在因果关系。 经审理查明，2015年3月30日，原告向盐城市交通服务热线进行投诉，反映“三航58”船舶长期在串××河大丰市××段偷排工业废水，要求相关部门进行处理。交通服务热线受理后，转至被告处理。2015年3月31日，被告收到交通服务热线转来的信访件后，于2015年4月23日作出案涉《答复》。同日，被告将《答复》向原告直接送达。后被告再次于2015年4月30日向原告邮寄送达了《答复》。原告不服该《答复》，向本院提起行政诉讼，要求确认该《答复》无效，并赔偿原告经济损失70万元。 另查明，原告于2018年8月10日向盐城市交通运输局递交申请书一份，主要申请内容为：请求盐城市交通运输局对下属部门及相关人员瞒报事实、虚假伪造窝藏排污船排污纵罪逃逸，追究主管负责人的刑事处罚责任，并要求依法履行保护区域水流资源安全的法定职责；因海事行政部门渎职，造成原告养殖经济损失，请求将原告的经济损失70万元立即结清。后该申请书经邮政部门改签至被告处，被告于2018年8月14日收到该申请书，于2018年8月15日作出《回复》，认为原告信访反映的事项已由本院立案并开庭审理，根据《信访条例》第二十一条的规定，不予受理原告的申请，要求原告依法向有关机关提出。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。本案中，被告认为其于2015年4月23日作出的案涉《答复》属于信访答复，不具有可诉性。关于信访事项办理意见是否可诉，关键看其是否具备行政诉讼法受案范围规定的行政行为的基本特征，应主要从主体、内容、结果、所引用法律依据、相对人信访申请事项等几方面进行审查，其中处理结果是否对当事人权利义务产生实际影响是判断是否可诉的实质性标准。案涉《答复》虽然在形式上答复的对象是“信访人韩桂荣”，但从《答复》的内容看，该《答复》是被告根据原告的申请、行使调查处理水污染事故的行政管理职责而作出，《答复》认定“到目前为止，从调查情况看，没有证据能够证明“三航58”船舶于2014年4月28日向水体非法排放了工业废水”，上述内容涉及原告的重大权益，在原告提起的民事侵权案件中亦作为依据采纳，对原告的权利义务产生了实际影响，且原告投诉的事项亦是要求被告履行行政管理职责。故被告作出的《答复》属于行政诉讼的受案范围，具有可诉性。 公民、法人或其他组织提起行政诉讼，应当符合法定的起诉条件，不符合法定起诉条件已经立案的，应裁定驳回起诉。《最高人民法院关于适用的解释》第一百六十二条规定，公民、法人或者其他组织对2015年5月1日之前作出的行政行为提起诉讼，请求确认行政行为无效的，人民法院不予立案。本案中，案涉《答复》系由被告于2015年5月1日之前作出并向原告送达，现原告要求确认该《答复》无效，属于前述规定人民法院不予立案的情形。同时，经本院向原告释明，原告仍坚持要求确认案涉《答复》无效，故对于原告诉讼要求确认《答复》无效的请求，依法应当不予立案，现已经立案的，应当裁定驳回起诉。 《中华人民共和国国家赔偿法》第九条第二款规定，赔偿请求人要求赔偿，应当先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第四条第一款规定，公民、法人或者其他组织在提起行政诉讼的同时一并提出行政赔偿请求的，人民法院应一并受理。由此看出，一并提出行政赔偿请求诉讼，是公民、法人和其他组织认为行政机关的行政行为对其合法权益造成了损害，并基于此向法院提起行政诉讼要求撤销行政行为或确认违法，同时就造成的损害予以赔偿提起的诉讼。故一并提出行政赔偿请求诉讼必须要有一个行政行为存在，且该行政行为的合法性处于待评判状态。本案中，原告要求被告赔偿其经济损失70万元，若原告基于要求确认《答复》无效而申请行政赔偿，现经本院审查认为要求确认《答复》无效属于人民法院不予立案的范畴，并未实体上审查该《答复》是否具有合法性。故在此情形下，原告基于该《答复》提出赔偿请求，缺乏相应依据。 《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第四条第二款规定，赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，须以赔偿义务机关先行处理为前提。赔偿请求人对赔偿义务机关确定的赔偿数额有异议或者赔偿义务机关逾期不予赔偿，赔偿请求人有权向人民法院提起行政赔偿诉讼。该法第二十一条规定，赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，应当符合“加害行为为具体行政行为的，该行为已被确认为违法”的前提条件。由此看出，单独提起行政赔偿请求诉讼必须是行政行为已经被确认违法，该赔偿请求已经赔偿义务机关先行处理。故在行政行为未经确认违法，当事人向赔偿义务机关先行申请行政赔偿，对不予赔偿决定或先行处理决定不服单独提起行政赔偿诉讼的，不符合单独提起行政赔偿诉讼的法定条件。本案中，原告提交赔偿申请书要求被告赔偿的主要理由是认为被告未依法履行法定职责，从而造成原告的经济损失。在未确认被告是否存在不履行法定职责的行为致使原告的合法权益遭受损害的情形下，原告提起行政赔偿诉讼，亦不符合前述规定。 综上，原告提起的诉讼不符合行政诉讼的法定起诉条件。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（十）项、第一百六十二条规定，裁定如下： 驳回原告韩贵荣的起诉。 案件受理费50元，于本裁定生效后退给原告韩贵荣。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省盐城市中级人民法院。 审 判 长  张俊宏 审 判 员  丁 惠 人民陪审员  丁静波 二〇一九年三月三十日 书 记 员  丁 玲 附：本裁定适用的相关法律依据 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》 第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的； （二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的； （三）错列被告且拒绝变更的； （四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的； （五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的； （六）重复起诉的； （七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的； （八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的； （九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的； （十）其他不符合法定起诉条件的情形。 前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。 人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。 第一百六十二条公民、法人或者其他组织对2015年5月1日之前作出的行政行为提起诉讼，请求确认行政行为无效的，人民法院不予立案。