广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂行终13号 上诉人（一审原告）钦州市钦北区青塘镇大岐村委会第二村民小组。 诉讼代表人黄景忠，组长。 委托代理人黄伟俊，广西众厚律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）钦州市钦北区人民政府。 法定代表人黄治华，区长。 委托代理人钟复越，钦州市钦北区调解中心干部。 委托代理人吴朝勇，广西桂信律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）钦州市人民政府，住所地：钦州市永福东大街**。 法定代表人谭丕创，市长。 委托代理人高伟，钦州市司法局工作人员、公职律师。 委托代理人唐恒敏，北京大成（南宁）律师事务所律师。 一审第三人钦州市钦北区青塘镇大岐村委会第五村民小组。 诉讼代表人黄少华，组长。 上诉人钦州市钦北区青塘镇大岐村委会第二村民小组（以下简称第二村民小组或二队）因其诉被上诉人钦州市钦北区人民政府（以下简称钦北区政府）、钦州市人民政府（下称钦州市政府）自然资源权属纠纷处理决定及行政复议决定一案，对钦州市中级人民法院作出的（2018）桂07行初38号行政判决不服，向本院提起上诉。本院于2019年1月2日受理后，依法组成合议庭，于2019年3月5日公开开庭进行审理，上诉人第二村民小组的诉讼代表人黄景忠及其委托代理人黄伟俊，被上诉人钦北区政府的委托代理人钟复越、吴朝勇，被上诉人钦州市政府的委托代理人高伟、唐恒敏，一审第三人钦州市钦北区青塘镇大岐村委会第五村民小组（下称第五村民小组或五队）的诉讼代表人黄少华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 钦州市中级人民法院一审查明：双方争议的东边塘南面土地位于青塘××东边××村（××村民小组或××）屋边东南面，位于第二村民小组（即二队）的东南面直线距离约500米处，四至为：东至杨梅塘至五队的禾堂边，南至五队及三队的田坡边为界，西至五队老屋边为界，北至黄家美旧屋地边，面积约4.65亩（具体以现场勘验图为准）。大岐二队与五队解放前同住一条村庄（即住在现在的东边塘村），约在民国时期，二队群众搬出东边塘村到东胜村居住，自搬迁后二队人没有回到原居住的旧屋地管理和使用过该争议地。五队人一直以来在原居住地居住至今，从解放后至土改时，争议地都是由五队人种植管理并种竹、木、龙眼、菠萝等经济林木，1956年划分生产区时争议地划给五队所有。1962年“四固定”时，属村边屋头屋角土地，由大队根据管理和使用事实固定给五队所有，该片土地一直由五队人管理使用、收益，不断扩建做晒场、建房屋等，从来没有人提出异议。2004年，第五村民小组村民把村边的樟木卖给老板，第二村民小组逼老板再给多一份钱，才开始引起争议。2012年第五村民小组村民黄家强建新屋时，第二村民小组逼其出一万元作为旧屋地补偿，经过两件事件后，第二村民小组认为旧屋地属其所有，从而引起了更大的争议。第五村民小组向钦北区政府申请调处，钦北区政府于2017年12月25日作出了北政处[2017]16号自然资源权属纠纷处理决定（下称16号处理决定）。钦北区政府认为，解放前大岐二队和大岐五队虽曾同属一条村，但在解放前大岐二队已搬出东胜村居住，大岐五队照旧在原居住地居住至今，从解放前到土改至1956年划分生产区时，已明确划给大岐五队所有，到1962年“四固定”时按照管理和使用事实也明确固定给五队所有，一直以来大岐五队人对村周边争议地不断扩建房屋，各家各户就近屋边管理种植竹木、菠萝、龙眼等经济林木，一直没有提出异议。大岐五队一直以来拥有争议地的管理和使用事实，证据充足，予以确认。大岐二队要求把争议地处理给其所有，证据不足，依法不予支持。根据《中华人民共和国土地法》第十六条第二款，《国务院批转广西壮族自治区关于处理土地山林水利纠纷的情况报告》（国发[1980]135号）第三部分第二点的规定，决定：争议的东边塘南面土地权属处理给申请人青塘镇大岐村委会第五村民小组集体所有。第二村民小组不服该16号处理决定申请复议，钦州市政府于2018年4月12日作出了钦政复决字[2018]29号复议决定（下称29号复议决定），维持了钦北区政府16号处理决定。第二村民小组不服，提起行政诉讼，请求：1、撤销钦北区政府16号处理决定及钦州市政府29号复议决定；2、判决钦北区政府重新作出行政行为。 钦州市中级人民法院一审认为：从本案查明的涉案土地的几个历史确权情况看，钦北区政府提供了当年参加1962年“四固定”工作的老干部以及附近生产队干部的证人证言，多数人认为现争议土地从土改至1956年划分生产区时，已明确划给大岐五队即现第五村民小组所有，到1962年“四固定”时按照管理和使用事实也明确固定给第五村民小组所有，第五村民小组曾在现争议部分土地上建有晒场和房屋，各家各户就近屋边管理种植竹木、菠萝、龙眼等经济林木，一直没有人提出异议。第五村民小组一直以来拥有争议地的管理和使用事实。根据以上事实，依照《中华人民共和国土地法》第十六条第二款、《国务院批转广西壮族自治区关于处理土地山林水利纠纷的情况报告》（国发[1980]135号）第三部分第二点的规定，钦北区政府将争议土地处理给第三人第五村民小组所有，有事实和法律依据。钦州市政府的复议决定予以维持该处理决定正确。钦北区政府对第五村民小组的土地权属调处申请进行了受理，受理后依法向第二村民小组送达了土地确权申请书副本，并进行了现场勘验、调查取证，调解未果后经钦北区政府调处部门提出确权建议，并经钦北区政府集体讨论决定，作出16号处理决定，符合《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》的程序性规定。因此，钦北区政府作出的16号处理决定的程序合法。钦州市政府在受理复议申请后，依法送达了申请书副本，在调解无效的情况下依法对钦北区政府作出的16号处理决定进行审查，并作出29号复议决定，符合《中华人民共和国行政复议法》程序性的规定。综上所述，钦北区政府作出的16号处理决定认定事实清楚，证据充分，适用法律、法规正确，处理恰当。钦州市政府作出的29号复议决定，程序合法，并无不当。第二村民小组的诉讼请求，没有事实和法律依据。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回第二村民小组请求撤销钦北区政府作出的16号处理决定和钦州市政府作出的29号复议决定的诉讼请求。 上诉人第二村民小组上诉称：（一）一审判决、被上诉人钦北区政府16号处理决定和被上诉人钦州市政府29号复议决定认定事实错误。钦北区政府依据证人证言作为认定本案争议地的依据是错误的，这么多的证人证言几乎是一样的,都说1957年划分生产区时争议地归五队所有,1962年“四固定”时固定给五队。同时钦北区政府工作人员在调查这些证人时某没有具体起止时间、具体地点、证人个人身份信息。这些证人证言显然是钦北区政府工作人员自己胡乱编写,不可能所有的证人证言都基本一致。本案的事实真相是上诉人与五队在解放前都在东边塘村居住,上诉人在村的东南边居住,五队在村西边居住。后来上诉人村民在解放前后时期才陆续到距离原住宅三百米外坡地上建新房,即现在上诉人村民住处,该地方仍然属于解放前东边塘村的范围。为了便于与旧住宅区地方区别,上诉人才叫为东胜村,但原来建在争议地上的旧房屋并没有拆除,而是留作放杂物、柴草、猪牛、粪泥等使用,在旧屋旁边种植龙眼树、菠萝树、竹子等,原来的旧禾堂(晒场)上诉人村民用来晒稻谷、花生、玉米、黄豆等，并非钦北区政府所说的在民国时期上诉人就搬出东边塘村。土改时,争议地上的房屋和周边的树木、禾堂、空地等都归上诉人所有。在1956年划分生产区,只是把田地划分,争议地上的房屋没有拆除,只是到了上世纪九十年代后,在争议地上的房屋年久失修才倒塌完,但墙脚还保留，争议地直到现在为止,都没有作为耕地使用过。钦北区政府认定争议地从解放前到土改至1956年划分生产区时,已明确划给五队所有明显与历史事实和客观事实不符。上诉人村民与五队村民都是同宗兄弟,五队人口在解放后增加较多,需要扩建房屋是事实,扩建房屋从来不敢侵占上诉人旧屋地和空地、禾堂等。五队人想在上诉人所有的土地(包括本案争议的土地在内)建房屋,都要与上诉人村民协商。比如1967年五队黄克忠的父母亲想在上诉人所有的旧屋地上建房,其父母亲和六公多次到上诉人处与生产队干部协商并请求村民同意才得建。2004年,五队村民黄家远偷卖在本案争议地上一棵老樟树,上诉人发觉后向青塘镇人民政府报告并要求政府处理,后经青塘镇人民政府处理,黄家远被迫归还樟树给上诉人。2012年,五队村民黄家强在上诉人的旧宅基地上建房,上诉人发觉后向青塘镇人民政府报告并要求处理,后经政府调解,黄家强自愿补偿一万元给上诉人。事实并非钦北区政府所说的五队在争议地不断扩建房屋从来没有人提出异议,只是到了2004年,五队人把村边的樟木卖给老板后上诉人逼老板再给多一份钱,才开始引起争议;2012年五队人黄家强建新屋时,上诉人逼其出一万元作为旧屋地补偿,经过两件事件后,上诉人得到好处,都认为旧屋地属于其所有,从而引起了更大的争议。被上诉人钦州市政府受理上诉人的复议申请,没有派出工作人员进行实地勘验,也没有对上诉人提供的知情人进行调查访问,而是根据钦北区政府提交的书面材料就认定本案的事实与钦北区政府认定的事实一样,因此钦州市政府对本案事实的认定是错误的。一审法院对钦北区政府和钦州市政府提交的证据材料,没有听取上诉人的质证意见,对钦北区政府提供的证人证言都采纳,作为认定本案的依据,显然是错误的。（二）被上诉人钦北区政府作出的16号处理决定程序违法。钦北区政府2017年5月16日受理五队确权申请,到2017年12月25日才作出处理决定,明显超过《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三十一条“土地山林水利权属纠纷确权处理期限为六个月”的规定。（三）一审判决、被上诉人钦北区政府16号处理决定和被上诉人钦州市政府29号复议决定适用法律错误。本案应适用《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三十一条、《中华人民共和国土地管理法》第八条第二款、《中华人民共和国行政复议法》第四条、第二十二条、第二十八条第(三)款、《中华人民共和国行政诉讼法》第四条、第四十三条、第七十条的规定,判决钦北区政府对本案争议地重新作出具体行政行为。请求：1、撤销一审判决；2、撤销钦北区政府16号处理决定和钦州市政府29号复议决定；3、判决钦北区政府对本案争议地重新作出确权行政行为。 被上诉人钦北区政府答辩称：（一）上诉人第二村民小组上诉主张没有事实依据。上诉人诉称其村民在解放前后时期才陆续到距离原住宅三百米外坡地上建新房,所居住的现在地方仍然属于解放前东边塘村的范围,原来建在争议地上的旧房屋并未拆除,而是留作放杂物、柴草、猪牛、粪泥等使用,在旧屋旁边种植龙眼树、菠萝树、竹子等,原来的旧禾堂由村民继续使用等。但上诉人在本案中没有提供任何证据来证实其主张,后经答辩人走访调查也调查不到这方面的证据。上诉人诉称答辩人调查黄家好、黄厚理、黄家略、黄家界等证人证言是胡乱编写，与客观事实不符。（二）答辩人16号处理决定认定事实清楚,证据确凿、充分,符合法律规定。本案中,答辩人接到第三人提出的行政确权申请后,依法予以受理,并将相关文书及时送达上诉人及第三人并组织调解,综合本案证据和客观事实,作出16号处理决定，处理程序符合法律规定。约在民国时期,上诉人搬出东边塘村到东胜村居住,自搬迁后上诉人的村民没有回到原居住的旧屋地管理和使用过本案争议地。第三人一直以来在原居住地居住至今,从解放后至“土改”时,争议地都是由第三人种植管理并种竹、木、龙眼、菠萝等经济林木,1956年划分生产区时争议地划给第三人所有。1962年“四固定”时,属村边屋头屋角土地,由大队根据管理和使用事实固定给第三人所有,该片土地一直由第三人管理使用、收益,不断扩建房屋等生产活动均由第三人支配,从未有人提出异议。综上,答辩人作出的16号处理决定程序合法,认定事实清楚,证据确凿、充分。一审判决认定事实清楚,程序合法,判决理由充分,适用法律正确,上诉人提起的上诉没有相关的事实和法律依据。请求二审法院驳回上诉人的上诉请求,维持一审判决。 被上诉人钦州市政府答辩称：（一）一审判决认定事实清楚,证据确实充分。钦北区政府经走访调查认定的事实有其提交的《现场勘界笔录》《勘验图》、多份《调查笔录》互相印证,可证明钦北区政府作出的16号处理决定具有事实和法律、法规依据。上诉人的主张无事实和法律依据,一审法院判决驳回上诉人的诉讼请求有事实依据。（二）钦北区政府和答辩人依法履行职权,查明事实,作出认定,符合权限规定和法定程序。钦北区政府在查明事实的基础上作出16号处理决定,将争议的东边塘南面土地权属处理给原审第三人,事实清楚,证据确凿,适用依据正确,程序合法,内容适当。在行政复议阶段,答辩人根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款之规定依职权受理上诉人的复议申请,符合权限规定。答辩人在法定期限内作出行政复议决定,并将各项法律文书依法送达给了上诉人、被上诉人钦**政府和原审第三人,符合法定程序。答辩人行政复议阶段查明的事实与钦北区政府的一致,根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第(一)项的规定,作出维持钦北区政府16号处理决定符合法律规定。综上,一审法院认定事实清楚,证据充分,适用法律正确,程序合法。上诉人提出的上诉请求没有事实与法律依据,恳请二审法院查明事实,驳回上诉人的上诉请求,维持原判。 一审第三人第五村民小组陈述称：（一）上诉人第二村民小组村民解放前就搬出东边塘村到东胜村居住,在五队区域烂屋早已没有一间，根本不存在老宅基地之争。（二）五组村民一直都住在东边塘村居住,解放前到1956年，经过土地改革、划分成立生产区就有了明确队别居住地,东胜村划分为二队生产区,东边塘划分为五队生产区,二队和五队的地理位置,最近两端相距直线大约五百米左右。到1962年“四固定”时按照管理和使用事实,更有了一个明确完整的管理范围和经营使用权,一直以来都没有任何人提出过异议。（三）在争议土地上,一直以来都是五队村民耕种和管理,种有竹、木、龙眼、菠萝和果园等一切经济林木,禾堂晒谷场都是五队小组村民使用。东胜村和东边塘村不属同一个范围,身份证区域已经分得很明确。东边塘村东南面,从古到今都没建过房子。（四）二队人说五十年代到九十年后他们房子才完全蹦完,纯属无中生有。（五）2004年我队村民黄家远在东边塘晒谷场北面地卖一棵樟木树给广东老板,所得一千二百元。后来广东老板准备要拉走樟木时,二队黄景忠等带着他们自己本队村民再去敲诈威逼广东老板再给多相同的价钱给他们才给拉走。2004年之前我们五队和二队从没有过任何纠纷记录。（六）2012年黄家强在自家旧屋旁建房给钱不是自愿给的,而是二队人以是他们老宅基地为由不给建，黄家强多次向镇政府反映又处理不了。黄家强钢筋水泥如果在短时间内不得建就会损坏,黄家强被逼无奈,为息人事才给的。望二审法院公开公正处理,作出正确的判决。 本案二审庭审中，上诉人第二村民小组主张或认可以下事实：二队于民国时期从现东边塘村位置到东胜村建房居住后，其村民不再回到原旧屋居住过，并认为当时不是分村，而是到新的地方建房，仍属东边塘村；二队村民原来在东边塘村的旧屋，在上世纪的58、59年左右才全部崩塌；现争议地内的林木、果树等，都是搬迁前老祖宗种植的，解放后二队集体或个人没有去种植过，也没有具体分配到个人。 经审查，对本案争议地的权属，争议双方二队和五队均没有提供有争议地的书面权属凭证，钦北区政府主要是根据证人证言认定争议地的管理事实。钦北区政府调查的证人中，除二队、五队部分干部和村民外，主要是当时的大队干部和相关生产队的知情人。上诉人第二村民小组对上述证人证言不认可的理由主要有三点，一是证人自称任大队干部没有任职证明；二是证明内容高度一致，不符合常理；三是对黄家略、黄厚理等人的调查笔录可能是政府工作人员假造。本院认为，上述证人担任大队干部的证明问题，虽是其本人自述，但其身份在当地是公开的，没有作假的理由，上诉人的质疑没有相反证据，故不能支持。至于证人证明内容高度一致问题，合作化时期划分耕作区，四固定时期对生产队范围内的土地落实固定归生产队管理，均是当时的政策要求，故证人的说法符合当时的做法，内容一致并非不符合常理；反之，如果解放后争议地内仍有房屋存在且属二队村民的，作为旧屋或宅基地，按当时土地改革法的规定应继续登记在村民名下，但二队没有这方面的证据，故二队质疑的理由不能成立。至于二队主张政府工作人员假造调查笔录问题，从案卷中调查笔录形式和内容看，是钦北区政府工作人员调处本案过程中制作，均有被询问人的签字或手指印确认，且在文中涂改处也有被询问人的手指印确认，是符合法定形式要求的调查笔录，二队主张不是被询问人所说，没有提供具体证据证明，故反驳主张不能成立。 综上，本院确认一审法院确认的证据合法有效，可作为认定案件事实的依据。据此，本院对一审查明的事实予以确认。 另查明，2012年8月25日，青塘镇人民调解委员会盖章确认的《人民调解协议书》主要内容是：乙方黄家强（注：五队村民）使用旧屋地一幅约300平方，甲方黄景忠（二队队长）等四人提出异议，要求调解。双方达成协议：甲方同意乙方使用旧屋地一幅约300平方米，乙方一次性补偿甲方一万元人民币，双方以后不得因此事发生争议。 本院认为：本案的主要事实，1、约在民国时期,上诉人第二村民小组搬出东边塘村到东胜村居住,自搬迁后上诉人的村民没有回到原旧屋居住，上诉人在现争议地内的原有房屋最迟在1959年前崩塌。第三人第五村民小组一直以来在东边塘村居住至今。2、解放后，争议地1957年划分生产区时已经划分给五队，四固定时为五队所有；3、争议地一直由第三人管理使用、收益,由第三人村民种植竹、木、龙眼、菠萝等经济林木及扩建房屋等，至2004年从未有人提出异议。对上述事实，绝大多数的证人证言证明内容是一致的，可以相互佐证。上诉人主张对争议地进行管理所提供的事实和证据，一是其2004年收取广东老板樟树钱，二是提供《人民调解协议书》记载2012年收取五队村民黄家强使用旧屋地费用。本院认为，关于上诉人2004年收取广东老板樟树钱一事，双方承认有其事，但说法不一，五队说是二队向广东老板重复要钱，二队则说经镇政府处理后由五队村民将樟树退还给其队，双方均没有证据证明己方的说法，故均不能认定。关于《人民调解协议书》问题，因与二队黄景忠等四人达成调解协议是五队村民个人行为，不能据此认为五队承认旧屋地仍是二队的；且当时因建房发生争议，五队述称该村民为顺利建房而签订该协议书也是事出有因。因此，钦北区政府不以该事实作为确权依据理由充分。 《国务院批转广西壮族自治区关于处理土地山林水利纠纷的情况报告》（国发[1980]135号）第三部分第二点规定，土地权属纠纷，一般应以土改、合作化、“四固定”时的定论为依据。《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三十四条第（二）项规定，农业合作化时期或者实行劳力、土地、耕畜、农具四固定时期，确定土地、林地权属归农民集体所有或者归农民个人使用的决议、决定和其他文件材料可以作为土地山林水利权属纠纷确权处理的证据材料；第三十五条第（二）项规定，权属纠纷当事人管理使用（包括投资）争议的土地、山林、水利的事实资料和有关凭证可以作为土地山林水利权属纠纷处理的参考证据材料。本案中，钦北区政府提供的绝大多数的证人证言证明本案争议地在“四固定”时期已经明确为五队所有，且一直由五队管理使用，钦北区政府16号处理决定将争议地权属确认为五队集体所有符合上述国务院文件和自治区地方性法规规定。钦州市政府复议维持钦北区政府16号处理决定正确合法，一审法院判决驳回二队的诉讼请求，有事实和法律依据。 综上，上诉人第二村民小组的上诉理由不能成立，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人钦州市钦北区青塘镇大岐村委会第二村民小组承担。 本判决为终审判决。 审 判 长 韦威助 审 判 员 宋玉杰 审 判 员 黄碧辉 二〇一九年三月十五日 法官助理 宋丹丹 书 记 员 刘阳英