湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）湘行终43号上诉人（原审第三人）：佘新民，男，1956年6月15日出生，汉族，住湖南省石门县。委托代理人：胡中尧，湖南前进律师事务所律师。被上诉人（原审第三人）：石门县人民政府。住所地：湖南省石门县楚江街道双拥路**。法定代表人：郭碧勋，县长。委托代理人：尹昌俊，石门县人民政府工作人员。被上诉人（原审原告）：佘济河，男，1958年5月18日出生，汉族，住湖南省石门县。委托代理人：侯惠之，石门县先河法律服务所法律工作者。原审被告：常德市人民政府。。住所地：湖南省常德市武陵区朗州路法定代表人：曹立军，市长。委托代理人：全冠吉，常德市司法局工作人员。委托代理人：吴九兵，常德市司法局工作人员。佘济河诉常德市人民政府行政复议决定一案，佘新民不服湖南省常德市中级人民法院2018年11月6日作出的(2018)湘07行初73号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。湖南省常德市中级人民法院经审理查明：交家坡林地座落于石门县××通村××组，面积共有9亩。石政纠决字（2017）第001号《行政纠错决定书》（以下简称纠错决定）涉及的林地为其中的1.5亩，小班号420-2，其四至为：东抵佘济河山窝心为界，南抵佘济春山窝心为界，西抵佘新平责任山岩石为界，北抵桃源山脊分水为界。1984年，石门县人民政府为佘新民颁发的自留山证上登记的林地为两块，面积共4.6亩，不包括交家坡林地。1989年，佘新民因家庭人口增加，向村里提出增加山林的申请，当时的村会计陈又桃，在佘新伍（应为佘新武，下同）的见证下，在佘新民的自留山证上记载了交家坡林地1亩。2009年，石门县人民政府开始实施集体林权重新核发林权证工作。2010年7月10日，石门县人民政府为佘济河颁发了石政林证字(2010)第2605750072号《林权证》（以下简称佘济河的《林权证》），将小班号为421的交家坡7.5亩林地登记在佘济河名下。为佘新民颁发了石政林证字(2010)第2605750105号《林权证》（以下简称佘新民的《林权证》），将小班号为420-2的交家坡1.5亩林地登记在佘新民名下。佘济河认为登记在佘新民林权证的1.5亩交家坡林地使用权应归自己享有，石门县人民政府将交家坡1.5亩林地登记给佘新民错误。故于2015年10月12日向石门县人民政府申请撤销佘新民的《林权证》；并申请更正佘济河的《林权证》，将交家坡林地面积变更登记为9亩(即将争议的交家坡1.5亩林地林权更正登记在佘济河名下)。2016年1月28日，石门县人民政府作出石政决字(2016)第1号《处理决定书》（以下简称处理决定）：一、撤销佘济河的《林权证》和佘新民的《林权证》；二、争议林地小班号420-2交家坡山林的林木林地权属以争议林地中间的腰路为界，上半部分归佘济河享有，下半部分归佘新民享有。由石门县蒙泉镇人民政府指导石门县蒙泉镇上五通村村民委员会按集体林改原则和操作程序将争议山林调整承包到位后，报石门县人民政府为佘济河和佘新民重新颁发争议地的林权证书。佘新民不服该处理决定，于2016年3月13日向常德市人民政府申请行政复议。2016年5月25日，常德市人民政府作出常政复决字[2016]29号《行政复议决定书》（以下简称第一次复议决定），认为石门县人民政府只能采用登记方式确认承包经营权，无权代行集体土地所有权人的发包权，进行承包经营权的确定。石门县人民政府作出的处理决定认定事实不清，确定当事人林权没有法律依据，遂决定撤销石门县人民政府作出的处理决定。佘济河不服该行政复议决定，于2016年6月22日向常德市中级人民法院提起行政诉讼。该院于2016年10月20日作出(2016)湘07行初53号《行政判决书》，判决驳回佘济河的诉讼请求。该判决已生效。2016年12月20日，佘济河再次向石门县人民政府申请撤销佘新民的《林权证》中小班号为420-2的林权登记，并申请将佘济河的《林权证》中小班号为421的林权登记更正为9亩，并对四至作相应更改。2017年11月13日，石门县人民政府作出纠错决定，决定撤销佘新民的《林权证》。佘新民不服该纠错决定，于2018年1月11日向常德市人民政府申请复议，请求撤销石门县人民政府作出的纠错决定，常德市人民政府受理该复议申请后，于2018年1月12日，向石门县人民政府邮寄送达行政复议答辩通知书。2018年1月19日，石门县人民政府递交行政复议答辩书，并提交相关证据材料。2018年3月12日，常德市人民政府将该案审理期限延长30日，当日将延期审理通知书邮寄送达佘新民及石门县人民政府。2018年4月11日，经常德市人民政府负责人批准同意，作出常政复决字[2018]31号《行政复议决定书》（以下简称第二次复议决定）。2018年4月25日，向佘新民、石门县人民政府、佘济河邮寄送达该复议决定书。2018年4月28日，上五通村邮政快递点汪红签收邮件后，于2018年5月底转交佘济河。佘济河不服，于2018年6月6日提起本案诉讼。请求：1.撤销常德市人民政府作出的第二次复议决定，由常德市人民政府重新作出具体行政行为；2.由佘新民承担本案诉讼费用。湖南省常德市中级人民法院认为，本案的争议焦点为：第一，佘济河的起诉是否超过起诉期限；第二，常德市人民政府作出复议决定的程序是否合法；第三，石门县人民政府的纠错决定事实是否清楚，常德市人民政府撤销石门县人民政府的纠错决定事实是否清楚、证据是否充分。第一，佘济河的起诉没有超过起诉期限。根据查明的事实，2018年4月28日，常德市人民政府邮寄的邮件签收人并非佘济河本人，也非佘济河的委托代理人，而是邮政代办点代为签收后再转交佘济河，故不能以此作为佘济河签收复议决定书的时间。复议决定书转交给佘济河的时间为2018年5月底，佘济河2018年6月6日提起诉讼，未超过起诉期限。第二，常德市人民政府作为石门县人民政府的上一级政府，对石门县人民政府的处理决定有行政复议职权，其受理佘新民的复议申请后即向石门县人民政府发送答辩通知书，石门县人民政府也递交答辩书及相关证据材料。常德市人民政府将该案审理期限延长30日，并将延期审理通知书送达佘新民及石门县人民政府，后对本案进行书面审理，提出审查意见及经负责人同意作出行政复议决定并送达，以上程序符合法律法规的规定。虽送达程序有瑕疵，但不影响其程序合法性。佘济河称其未收到行政复议申请书副本、没有参加行政复议，根据《中华人民共和国行政复议法》第十条第三款、第二十二条、第二十三条规定及《中华人民共和国行政复议法实施条例》第九条的规定，与案件有利害关系的公民可以作为第三人参加行政复议，复议原则上采取书面审查，复议机构认为有必要时可以进行调查、听取第三人的意见。而且仅规定复议机关受理复议申请后必须将申请书副本发送被申请人，不包括第三人，第三人不参加行政复议，不影响行政复议案件的审理。故佘济河该主张不能作为常德市人民政府程序违法的法定事由。第三，石门县人民政府的纠错决定事实清楚，常德市人民政府撤销石门县人民政府的纠错决定依据不足。《中共湖南省委湖南省人民政府关于深化集体林权制度改革的意见》(湘发[2007]15号)第二条第(一)项意见指出，已经划定的自留山，继续实行“生不增、死不减”、由农户长期无偿使用、允许继承的政策。又根据《湖南省林地林权登记换发证实施办法》第二条第(二)项的规定，林地林权登记换发证必须以现有林权为基础，凡在二十世纪八十年代初开展的林业“三定”(即山林定权发证、划定自留山、确定林业生产责任制)和1989年开展的国有林定权发证中已经确权并核发了林权证书的，必须保持稳定。在本次林地林权登记换发证中，主要是用原证换发国家林业局印制的全国统一式样的林权证。开展林地林权登记换发证不是重新确定林木、林地权属，不是重新分山分林。任何单位和个人不得利用本次林地林权登记换发证之机，随意变动森林、林木、林地权属。所以2010年集体林权制度改革时，对于已经划定自留山的林权，主要是换发证而非重新颁发林权证。《林木和林地权属登记管理办法》第十七条规定，发现林权证错、漏登记的或者遗失、损坏的，有关林权权利人可以到原林权登记机关申请更正或者补办。石门县人民政府收到佘济河递交的申请后，启动行政纠错调查处理程序，并查明，佘新民1984年自留山证上于1989年被添加的“姣家坡”林权，仅以备注注明“新武证明89年6.2号补填”，没有证据证明该添加有集体经济组织的认可及记载资料，故认定1989年添加行为无效，从而认定2010年根据该添加行为为佘新民换发的新林权证有误。据此，石门县人民政府作出了撤销为佘新民的《林权证》的纠错决定，事实清楚，证据充分，符合《湖南省行政程序规定》第一百五十八条第一款的规定。佘新民不服该决定向常德市人民政府申请复议时，未提交证据证明1989年的添加行为是集体经济组织决定后添加，也没有提供其合法取得争议林地林权的依据，常德市人民政府即认为该行为是个人还是集体经济组织决定后添加的无从查知，从而认为石门县人民政府作出的纠错决定事实不清，证据不足的认定，并没有证据支持。故常德市人民政府据此作出撤销石门县人民政府纠错决定事实不清，依据不足。综上，常德市人民政府作出的第二次复议决定事实依据不足，依法应予撤销。石门县人民政府作出的纠错决定事实清楚，为避免程序空转，没有必要责令常德市人民政府重新作出复议决定。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第(一)项、《最高人民法院关于适用的解释》第八十九条的规定，判决：一、撤销被告常德市人民政府2018年4月11日作出的第二次复议决定；二、恢复第三人石门县人民政府2017年11月13日作出的纠错决定的法律效力；三、驳回原告佘济河要求被告常德市人民政府重新作出复议决定的请求。本案受理费50元，由被告常德市人民政府负担。佘新民不服，提起上诉称：一、佘济河重复向石门县人民政府申请撤销佘新民的《林权证》。一审法院作出生效判决后，再次申请及起诉，其诉求没有任何新的事实和理由，诉讼请求、诉讼标的、当事人均相同，属于典型的重复申请及起诉，石门县人民政府及一审法院不应再次受理其申请或起诉。二、佘济河的起诉已经超过了起诉期限，一审判决不应当受理其行政诉讼。三、一审判决在事实认定过程中错误的分配举证责任，将本应由石门县人民政府提供证据证明其行政纠错行为合法、正当的举证责任，错误的分配给上诉人，从而作出错误的判决。四、一审事实认定中存在的重大遗漏，导致证据不足，事实不清。1.一审法院事实认定部分遗漏关键事实：只字未提近三十年双方并无争议的问题。2.缺少关于交家坡林地归属查证过程的事实。五、一审判决的论证过程、判决结果和认定事实之间没有逻辑关系。请求：一、撤销一审判决，裁定驳回佘济河的起诉(重复起诉)或改判驳回佘济河的诉讼请求；二、维持常德市人民政府作出的第二次复议决定。被上诉人石门县人民政府口头答辩称：石门县人民政府作出的纠错决定认定事实清楚准确，且该决定书是按照常德市中级人民法院生效法律文书作出的指引而形成的。纠错决定适用法律依据充分，程序到位。一审判决符合法律规定，请求予以维持。被上诉人佘济河答辩称：一、2016年1月28日，石门县人民政府作出的处理决定是启用的林权争议处理程序。因佘新民老证上添加记载有误，应启用行政纠错程序。于是佘济河根据一审法院作出的（2016）湘07行初53号行政判决，向石门县人民政府申请处理。石门县人民政府受理后，作出纠错决定正确。二、佘济河的起诉没有超过起诉期限。没有证据证明2018年5月29日前佘济河或者委托代理人签收了被诉的复议决定。三、涉案老证上添加记载没有证据证明得到了组织认可。四、没有证据证明添加行为的合法性。五、一审判决认定事实和判决结果逻辑清晰。请求维持一审判决。原审被告常德市人民政府答辩称：一、答辩人是法定的行政复议机关。二、答辩人办理行政复议案程序合法。三、答辩人作出的行政复议决定符合法律规定。请求维持第二次复议决定。当事人在原审中提交的证据已随案移送本院。经审查，可以作为认定本案事实的依据。原审认定的案件事实本院予以确认。本院另查明以下事实：交家坡又名姣家坡。佘济河和佘新民现均为石门县××通村××组村民。1989年6月2日在佘新民1984年自留山证添加姣家坡情况的陈又桃（时任村会计）已经去世。证明人佘新武是时任二组组长，也是佘新民的亲堂兄弟。对1989年的添加行为，佘新武陈述经过了村组同意。对争议地，佘济河没有提供原林权证和证明其所在集体经济组织已经将该林权发包给本人的证据。2015年以前，佘济河未对争议地提出过异议。石门县人民政府处理决定的内容：1979年以前，争议地小班号420－2“交家坡”山林，属于原戈尔潭村下河塔生产队开发的荒地。1979年下河塔生产队分成两个组，即原戈尔潭村一组和二组，上世纪八十年代初林业“三定”时，原戈尔潭村将争议山林交给戈尔潭村一组经营使用。原戈尔潭村二组也分得少许土地在“交家坡”，该组将这些土地承包给佘枚初、佘济春和佘新民等农户经营……。石门县人民政府认为：上世纪八十年代左右，原戈尔潭村下河塔生产队响应上级号召，组织社员在大望坡、××、××和××等地开挖荒山，后下河塔生产队分为一组和二组，生产责任制时各组开挖的荒山原则上就归各组经营，二组在交家坡××庙湾开挖的荒山后，又分给了佘梅初、佘新民等农户，并一直经营管理到现在。对处理决定认定的事实，第一次复议决定和常德市中级人民法院（2016）湘07行初53号行政判决均未予否认。石门县人民政府纠错决定的内容：2007年，石门县蒙泉镇戈尔潭村、上午通村（即上五通村，下同）和古井村三个村合并成上午通村，佘济河系原戈尔潭村**村民，佘新民系原戈尔潭村**村民。1984年，石门县人民政府为佘新民颁发自留山证（老证），载明其自留山范围分别为“大凸上”和“痴骨堉”。1989年，该证上添加“姣家坡”，面积1.00亩，并对四至进行了明确，备注栏写有“新武证明89年6.2号补填”字样。2010年7月10日，石门县人民政府向佘新民颁发《林权证》（新证），其中载有小班号为420—2、小地名为“交家坡”、面积1.5亩的林地一块，并对四至进行了明确……。该府认为：佘济河提出的是撤销、更正林权登记的申请，县人民政府作为发证机关，有权进行处理，对不当的行政行为有权纠错。第一，关于佘新民林权登记是否应当撤销的问题。……1989年6月2日，佘新民原自留山证被添加“姣家坡”林权，仅以备注栏中注明“新武证明89年6.2号补填”字样为凭，不足以证明该添加得到了其所在集体经济组织的认可并记载于登记簿中，应认定为无效添加。2010年该户换发新证时，佘新民隐瞒了1989年添加行为和申请登记的面积由1亩增至1.5亩的真实情况，造成本不属于佘新民的“交家坡”林权（小班号为420—2、小地名为“交家坡”、面积1.5亩）登记到了其名下，县人民政府应当对该登记行为予以纠正。按照规定，应当撤销该登记。第二，关于佘济河林权登记是否应当更正的问题。佘济河提出将其本人持有的《林权证》中小班号为421、林地名为交家坡的林权登记进行更正登记。因佘济河未提供原林权证和相应证明材料证明其所在集体经济组织已经将该林权发包给本人，故该申请事项本府不予支持。另外，对小班号为420—2、林地名为“交家坡”、面积1.5亩的林地林权登记被撤销后，应当由该林地所在地集体经济组织按程序进行发包，县人民政府无权代行发包人直接确定承包经营权。待发包人明确承包经营权后再由县人民政府采取登记颁证方式确认相关承包经营权。依据《湖南省行政程序规定》第一百五十八条、《中共湖南省委湖南省人民政府关于深化集体林权制度改革的意见》、《湖南省林地林权登记换发证管理办法》、《湖南省林权登记管理办法》第二十四条等有关规定，本府决定：撤销佘新民的《林权证》。常德市人民政府第二次复议决定的内容：2010年7月石门县人民政府颁发给佘新民和佘济河的林权证中交家坡的小班号不同，四至互不重合，佘新民老林权证上的1989年的添加行为是个人还是集体经济组织决定后添加的无从查知。且2010年4月25日的《林地林权登记现地核实公示表》上明确了佘新民和佘济河林地界址，公示期内无人提出异议。而被申请人仅凭佘新民老证上1989年的添加行为就认定申请人隐瞒真实情况，从而做出撤销申请人佘新民持有的被诉《林权证》的纠错决定，属认定事实不清，证据不足。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第(三)项的规定，本机关决定：撤销石门县人民政府作出的纠错决定。本院认为：根据《中共湖南省委湖南省人民政府关于深化集体林权制度改革的意见》和《湖南省林地林权登记换发证实施办法》的规定，2010年集体林权制度改革时，对于已经划定自留山的林权，进行换发新证。2010年佘新民和佘济河均换发了新证。佘新民的《林权证》换发的依据是佘新民1984年的自留山证。自留山证上1989年6月2日添加了姣家坡山场的信息，该信息系时任村会计陈又桃在上面添加，证明人是时任二组组长佘新武。该添加行为的效力问题是本案争议的焦点问题。对此，本院认为，1.根据现有证据，佘新武承认该添加行为经过了村组同意；没有证据证明添加行为系佘新民个人所为；从1989年起争议地一直归佘新民使用；2010年佘新民和佘济河取得的《林权证》中交家坡的小班号不同，四至互不重合；2010年4月25日的《林地林权登记现地核实公示表》上明确了佘新民和佘济河林地界址，公示期内无人提出异议；佘济河没有提供1984年的林权证和证明其所在集体经济组织已经将争议地发包给自己的证据；2015年以前，佘济河未对争议地提出过异议。因此，第二次复议决定认为石门县人民政府纠错决定认定申请人添加行为是隐瞒事实系认定事实不清，证据不足并无不当。2.关于面积的问题。虽然1989年佘新民的自留山证上添加的姣家坡面积为1亩，而2010年佘新民的《林权证》上登记的面积是1.5亩，但因本案1989年分山时是“指山为界”，而2010年采用的是仪器测量，故争议地在“四至”不变的情况下，面积存在差异是不可避免的事实，且本案的面积差异尚在合理的范围内。因此，石门县人民政府2010年依据佘新民1984年的自留山证为佘新民换发新的《林权证》并无不当。石门县人民政府的纠错决定撤销该证系认定事实不清。常德市人民政府的第二次复议决定，撤销纠错决定正确，依法应予维持。综上所述，上诉人的上诉理由成立，本院予以支持。原审判决认定事实不清，适用法律错误，本院予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十条第（一）、（二）项，第八十九条第一款第（二）项、第三款之规定，判决如下：一、撤销湖南省常德市中级人民法院(2018)湘07行初73号行政判决；二、驳回佘济河的诉讼请求。一、二审案件受理费各50元，共计100元，由被上诉人石门县人民政府和佘济河共同负担。本判决为终审判决。审 判 长  黄一凡审 判 员  夏 阳审 判 员  赵 旻二〇一九年三月十一日代理书记员  庞亦芝附相关法律规定：《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；……第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：……（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；……人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。