江苏省南通经济技术开发区人民法院行 政 判 决 书（2018）苏0691行初298号原告蔡某，男，1957年5月23日生，××族，住江苏省海门市。委托代理人彭卫坤，启东市鹤城法律服务所法律工作者。被告海门市国土资源局，住所地海门市长江南路**。法定代表人刘志凌，海门市国土资源局局长。应诉负责人成强，海门市国土资源局副局长。委托代理人王建忠，海门市国土资源局工作人员。委托代理人曹志新，南通智昇律师事务所律师。原告蔡某诉被告海门市国土资源局土地行政处罚一案，本院于2018年8月30日立案受理后，于8月31日向被告海门市国土资源局送达诉状副本、应诉通知书、举证通知书，被告海门市国土资源局于9月12日向本院提交了答辩状及相应的证据材料。本院依法组成合议庭于2019年1月15日公开开庭审理了本案，原告蔡某及委托代理人彭卫坤，被告海门市国土资源局应诉负责人成强及委托代理人王建忠、曹志新到庭参加诉讼，本案现已审理终结。2018年8月13日，海门市国土资源局作出海国土资监决（2018）某号行政处罚决定书（以下简称某号处罚决定书），认为蔡某未经批准擅自占用海门市包场镇天西村31组集体土地3052平方米，新建房屋及场地等建构筑物，所占土地不符合包场镇土地利用总体规划，责令退还非法占用的3052平方米的土地，在接到处罚决定书之日起十五日内自行拆除土地上新建的房屋等建构筑物和其他设施，恢复土地原状，处罚款人民币30520元。原告蔡某诉称，原告于1994年响应政府号召进行了菜篮子工程建设，从事养鸡业，从简易的人工养殖，到根据当地政府扶持，在2016年9月改建为全自动蛋鸡养殖，投资较大，被当地政府认可并评为科技示范户，一家规模型养殖多年的菜篮子工程，竟被被告处罚，明显于法不符，于情理不通。被告在拟作出行政处罚前，根本未向原告告知依法享有相应权利，明显程序违法。被告对原告的处罚引用了《土地管理法》第四十三条第一款、第四十四条第一款、第七十六条第一款及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定，明显错误。按照国土资源部、农业部《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》国土资发[2014]127号文件的规定，对于设施农业用地并不需要进行用地审批，原告从事的禽养殖用地，属于农用地，无需审批。综上所述，被告所作的某号处罚决定书程序违法，适用法律错误，请求法院予以撤销。原告向本院提交了下列证据：1.包场镇天西村村委会证明一份、农村土地经营权证，证明土地是原告的承包土地；2.当地政府及相关部门向原告方发放的畜牧科技示范户牌及重大动物防疫责任公示牌复印件，证明原告在自己承包土地上进行畜牧养殖，是得到政府及相关部门的扶持和支持；3.当地政府的表彰证书复印件，证明原告的畜牧养殖在其承包地上养殖是当地政府认可的。被告海门市国土资源局辩称，一是被告依法履职，作出的行政处罚程序合法。根据群众的举报，被告依照《土地管理法》第66条、67条、68条的规定，对原告位于海门市包场镇天西村31组集体土体上建设房屋的行为进行检查。通过调查询问、现场勘测、对照图件等，认定原告违法建房用地的事实，向原告发出了责令改正违法行为通知书，并根据法律规定向原告发出了行政处罚告知书。在告知书告知的期限内，原告并没有提出陈述、申辩和听证要求，随后作出了案涉处罚决定并向原告送达。二是被告作出的行政处罚认定事实清楚，适用法律准确。原告占用农用地及在基本农田保护区上建造房屋，显然违反了《土地管理法》第43条、第44条等规定，根据《土地管理法》第76条、《土地管理法实施条例》第42条规定作出处罚，认定事实清楚，法律适用准确。且原告以设施农业为名，将简易的畜禽舍建成房屋，打政策的擦边球，其实质已经成为建设用地，建设之时并无相应政策文件规定，目前违法状态仍然持续，即使按照政策规定也需要履行相应审批手续，才能动工建设并要健康发展。被告根据调查确认的事实，依法予以处罚并无不当。被告答辩时向本院提交了下列证据：1.违法线索登记表、立案呈批表，证明被告接到举报然后进行查处；2.执法监察证，证明执法人员具有执法资格；3.对蔡某的询问（调查）笔录及身份证，证明原告确实存在违法用地没有进行报批手续的事实；4.现场勘验笔录、照片和测绘图，证明违法占地的事实情况和笔录相互印证；5.土地利用总体规划图（局部），证明违法占用的土地是农业用地，2133平方米是一般农业用地，919平方米是基本农田保护区，不符合用地规划；6.责令改正违法行为通知书及送达回证，证明在查明事实的基础上通知改正并进行送达；7.土地违法案件调查报告及核查情况报告；8.行政处罚告知书及送达回证，证明已履行程序上的告知；9.行政处罚决定书及送达回证。经庭审质证，对被告提交的证据，原告质证认为，对于证据的真实性没有异议，但是对于证明目的有异议，被告根据单一的询问笔录来认定原告使用土地违法，证据不足；被告方在现场勘查笔录和相关的测绘图，是被告单方面所做的测绘图并不是原告方使用土地的真实体现；对于被告方提供的土地利用总体规划图原告方并不清楚，对此政府没有向原告告知，如果当时政府有关部门及时向原告告知，原告不可能从小型养殖到现在机械化的管理模式，其责任在被告方，所以对合法性和合理性有异议；对于规划图的形成时间持有异议，而且这是被告单方面制作的图。对于原告提交的证据，被告质证认为，对证据1真实性没有异议，对证据2-3原告提供的几份公示牌是泡沫牌，没有相关部门出具的有效文书和手续来证明，对于其真实性不予认可，且与本案没有关联性。本院认为，原告提交的证据2-3与本案没有关联，原告提交的证据1及被告提交的全部证据可以作为证据采用。经审理查明，原告蔡某系海门市包场镇天西村**的村民，2006年7月，其占用包场镇天西村31组的集体土地建造砖瓦结构房屋、固化地面等用于养殖。上述建构筑物和其他设施建成后，蔡某一直进行畜禽养殖。2018年，海门市政府12345热线平台有群众举报蔡某畜禽养殖违法用地。海门市国土资源局遂前期进行初查，对现场进行了勘测等。勘测表明蔡某建筑用地3052平方米，套合土地利用总体规划，3052平方米均不符合镇土地利用总体规划，其中2133平方米占用的为一般农用地，919平米占用的为基本农田。2018年7月4日，海门市国土资源局向蔡某调查了解情况，查明蔡某上述建筑始于2006年7月8日动工建设，占地大部分是原告蔡某自己的承包田，一部分是租用的他人的承包田。同日，海门市国土资源局海门港新区分局作出核查情况报告，建议立案查处，并向蔡某发出责令改正违法行为通知书，责令蔡某收到该通知书之日起7日内改正，将所占土地复垦平整到位。因蔡某未能整改，海门市国土资资源局于2018年7月17日经呈批立案。2018年7月18日，海门国土资源局海门港新区分局作出土地违法案件调查报告，对调查情况、违法事实、拟处理意见等向海门市国土资源局报请。2018年7月31日，海门市国土资源局向蔡某送达了海国土资监告（2018）某号行政处罚告知书，告知了蔡某认定的基本违法事实、拟处罚的理由和依据、享受陈述申辩和听证的权利等。蔡某收悉后，在规定的期限内，并未向海门市国土资源局提出任何陈述申辩和要求听证。2018年8月13日，海门市国土资源局作出某号处罚决定书，认为蔡某违反了《土地管理法》第四条第四款、第四十三条第一款、第四十四条第一款的规定，属于第七十六条第一款所规定未经批准非法占地的行为，遂处以上述处罚。某号处罚决定书于2018年8月15日向蔡某送达。本院认为，案件关键在于被告作出某号处罚决定书，认定事实是否清楚，程序是否合法，适用法律法规和量罚是否正确适当。第一，某号处罚决定书认定事实清楚，蔡某占用集体土地新建房屋及场地等建构筑物，属于未经批准擅自占用。首先，国家实行耕地保护和基本农田保护。《土地管理法》第三十一条规定，国家保护耕地，严格控制耕地转为非耕地；第四十四条规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。《基本农田保护条例》第十五条规定，基本农田保护区经依法划定后，任何单位和个人不得改变或者占用，国家能源、交通、水利、军事设施等重点建设项目选址确实无法避开基本农田保护区，需要占用基本农田，涉及农用地转用或者征收土地的，必须经国务院批准；第十七条规定，禁止任何单位和个人在基本农田保护区内建窑、建房、建坟、挖砂、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者进行其他破坏基本农田的活动。《国务院关于坚决制止占用基本农田进行植树等行为的紧急通知》（国发明电[2004]1号）明确要求各地认真执行《土地管理法》和《基本农田保护条例》，坚决制止任意改变基本农田用途的行为，切实做好保护基本农田“五个不准”，即：不准占用基本农田进行植树造林、发展林果业和搞林粮间作以及超标准建设农田林网；不准以农业结构调整为名，在基本农田内挖塘养鱼、建设用于畜禽养殖的建筑物等严重破坏耕作层的生产经营活动；不准违法占用基本农田进行绿色通道和城市绿化隔离带建设；不准以限耕还林为名违反土地利用总体规划，将基本农田纳入退耕范围；除法律规定的国家重点建设项目以外，不准非农建设项目占用基本农田。凡在基本农田上进行植树造林（包括种植速生丰产林）、挖塘养鱼、绿色通道和城市绿化隔离带建设的必须立即停止和纠正。国土资源部、农业部还联合发布了两份通知，要求各地做好基本农田保护工作，即《关于认真贯彻执行＜基本农田保护条例＞进一步做好基本农田保护工作的通知》（国土资发[1999]122号），《关于划定基本农田实行永久保护的通知》（国土资发〔2009〕167号）。根据上述规定可以看出，国家实行耕地和基本农田保护的政策，任何个人未经批准不得擅自占用，确需占用耕地和基本农田进行建设的须由有权部门审批。其次，原告蔡某所建禽舍占用的区域为一般农用地和基本农田，无任何审批手续，违反了法律规定。本案中，原告于2006年建成之时，建造的房屋及固化场地等建构筑物用地，经测绘后与土地利用总体规划图套合对比，其中2133平方米占用的为一般农用地，919平方米占用的为基本农田。按照《土地管理法》、《基本农田保护条例》及国土资发[1999]122号文件的规定，需要履行相应的审批手续，但蔡某并未履行相关审批手续。原告蔡某所述称的按照国土资源部、农业部《关于促进规模化畜禽养殖有关用地政策的通知》（国土资发[2007]220号）和国土资源部、农业部《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发[2014]127号）的规定，案涉用地为设施农用地，设施农用地不需要办理农用地转用审批手续，显然不能成立。上述文件乃是在蔡某建设案涉建构筑物之后实行的，在蔡某建设案涉建构筑物之时，并未有相关的法律或者文件规定不用履行相应的审批手续。法律尚且遵循法不溯及既往的原则，何况只是部门文件规定。即便按照原告所述的农业发展用地规模化养殖中畜禽舍等所占用地无需办理农用地转用审批手续，按照国土资发[2007]220号、国土资发[2010]155号、国土资发[2014]127号等有关文件的规定，也需要履行申请、审核批准或者同意备案的相应程序，获准后方可动工建设。国家支持农业健康发展，但绝非是任由个人或者企业未经任何手续随意进行建设，相应文件也并不是对文件实行之前有关建设行为合法化的认定。原告蔡某的违法用地行为，当然不能因为有关部门后续发布的文件，而自然而然的从非法状态转化为合法状态。第二，被告作出某号处罚决定书程序合法，并不存在剥夺原告陈述申辩及听证权利情形。《行政处罚法》第三十六条规定，行政机关发现公民、法人或者其他组织有依法应当给予行政处罚的行为的，必须全面、客观、公正地调查，收集有关证据；第四十二条规定，行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；《国土资源行政处罚办法》第十一条规定，国土资源主管部门发现自然人、法人或者其他组织行为涉嫌违法的，应当及时核查。对正在实施的违法行为，应当依法及时下达《责令停止违法行为通知书》予以制止；第二十七条规定，违法行为依法需要给予行政处罚的，国土资源主管部门应当制作行政处罚告知书，送达当事人，当事人应当在收到行政处罚告知书后三个工作日内提出陈述和申辩；《国土资源违法行为查处工作规程》第12.5规定，作出行政处罚决定的期限一般为立案之日起60日内，案情复杂不能在规定期限内作出行政处罚决定的，报本级国土资源主管部门负责人批准，可以适当延长，但延长期限原则上不超过30日，案情特别复杂的除外。本案中，海门市国土资源局接收到群众热线平台举报后，即对蔡某是否存在违法情形进行核查，实地现场勘查和测绘，套合对比了土地利用总体规划图，向蔡某调查了解情况，并向其送达了责令改正违法行为通知书和行政处罚告知书，告知了蔡某认定的基本违法事实、拟处罚的理由和依据、享受陈述申辩和听证的权利等，在蔡某未提出陈述申辩和要求听证的情形下，案件于2018年7月17日经呈批立案，于2018年8月15日向原告送达案涉处罚决定，程序并无不当之处。第三，某号处罚决定书所依据的法律法规正确，所作处罚合理适当。《土地管理法》第七十六条规定，未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款。《土地管理法实施条例》第四十二条规定，依照《土地管理法》第七十六条的规定予以处罚的，罚款额为非法占用土地每平方米30元以下。本案中，原告蔡某建造禽舍非法占用的土地为3052平方米，套合土地利用总体规划，3052平方米均不符合镇土地利用总体规划，其中2133平米占用的为一般农用地，919平米占用的为基本农田，按照上述规定，海门市国土资源局作出案涉行政处罚，责令原告蔡某退还非法占用的3052平方米的土地，在接到处罚决定书之日起十五日内自行拆除土地上新建的房屋等建构筑物和其他设施，恢复土地原状，处罚款人民币30520元，并无不当之处。综上所述，被告海门市国土资源局所作的某号处罚决定书，认定事实清楚，程序合法，适用法律法规正确，量罚适当，原告蔡某的诉讼请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告蔡某的诉讼请求。案件受理费50元，由原告蔡某负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省南通市中级人民法院，同时向该院预交上诉案件受理费人民币50元（该院开户行：中国银行南通市濠南路支行，户名：江苏省南通市中级人民法院，账号：46×××65）。审 判 长  万流兵人民陪审员  周袁芳人民陪审员  陈 莉二〇一九年三月一日书 记 员  刘 佳附：法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿、适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。