广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书(2018)粤71行终3474号上诉人（原审原告):陈金全，男，汉族，1941年9月9日出生，住广州市番禺区。上诉人（原审原告):陈文英，女，汉族，1953年11月11日出生，住广州市番禺区。上诉人（原审原告):梁巨平，男，汉族，1949年12月17日出生，住广州市番禺区。上诉人（原审原告):梁桂锡，男，汉族，1958年8月14日出生，住广州市番禺区。上诉人（原审原告):陈健东，男，汉族，1967年5月12日出生，住广州市番禺区。上诉人（原审原告):陈焯荣，男，汉族，1955年10月25日出生，住广州市番禺区。上诉人（原审原告):周镜明，男，汉族，1968年1月15日出生，住广州市番禺区。上诉人（原审原告):张洪光，男，汉族，1953年7月18日出生，住广州市番禺区。被上诉人（原审被告）：广州市住房和城乡建设局。住所地：广州市越秀区府前路****楼。法定代表人：王宏伟，局长。委托代理人：张音，该委工作人员。委托代理人：王泽，广东海云天律师事务所律师。原审第三人：广州市番禺区土地开发中心。住所地：广州市番禺区东兴路**。法定代表人：仇金荣，主任。委托代理人：褚泳娜、胡燕，该中心工作人员。上诉人陈金全等8人因诉被上诉人广州市住房和城乡建设局（以下简称广州市住建局）及原审第三人广州市番禺区土地开发中心（以下简称番禺土发中心）行政复议决定一案，不服广州铁路运输法院（2018）粤7101行初3361号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。原审法院经审理查明：2014年7月18日，原广州市番禺区建设局在编号为穗番禺建验备2014-041的《房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收备案表》（以下简称涉案备案表）上同意验收备案，该表记载：建设单位名称为番禺土发中心（广州市番禺区房地产联合开发总公司），工程名称为广东省珠江甘蔗试验场危房改造整体易地搬迁安置区住宅楼6-13座工程（第一标段），工程地点为广州市番禺区化龙镇草堂村、水门村，工程规模[建筑面积、层数、道路（桥梁）长度等]为13556.05平方米，6层/8幢，结构类型为框架结构，工程用途为住宅，开工日期为2007年9月25日，竣工验收日期为2014年6月28日，施工许可证号为440126201407170301，勘察、设计、施工、监理、建设单位均于2014年6月（具体日期有修改并加盖原广州市番禺区建设局备案校正章，为6月28或6月29日）盖章同意验收评定“合格”，原广州市番禺区建设局在备案意见中记载“广东省珠江甘蔗试验场危房改造整体易地搬迁安置区住宅楼6-13座工程（第一标段）工程的竣工验收备案文件已于2014年7月18日收讫，文件齐全”；在备案机关处理意见处记载“经核查，位于广州市番禺广东省珠江甘蔗试验场危房改造整体易地搬迁安置区住宅楼工程**工程（第一标段）]工程的竣工验收备案文件齐全，对照该工程质量监督机构提出的《建设工程质量监督报告》（编号：2014-046），根据《建设工程质量管理条例》，同意予以备案。备注：建设工程竣工验收通过，交付使用后，所发生的一切质量问题由建设单位全面负责处理，并按有关规定依法追究质量问题责任单位的责任和经济赔偿。”2017年4月21日，八原告及案外人陈志华、梁百群等人不服涉案备案表，向被告申请行政复议，请求撤销涉案备案表；八原告并提交房产证、《广东省珠江甘蔗试验场安置房分配确认书》等材料，房产证显示陈文英系广州市番禺区化龙镇盛龙路********的共有产权人，确认书显示其余原告同意选用广东省珠江甘蔗试验场相关安置房。被告于2017年4月27日受理并于次日作出《行政复议受理通知书》及《提出行政复议答复通知书》，并向有关当事人送达。2017年5月12日，广州市番禺区住房和建设局（以下简称番禺住建局）向被告提交《行政复议答复书》，并提交《建筑工程竣工验收报告》、《建筑工程施工许可证》、《质量评估报告》、《建设工程规划许可证》、《建设工程规划验收合格证》、《广州市番禺区公安消防大队建筑工程消防验收的意见书》、《对广东省珠江农场职工安置区建筑物验收申请的复函》等材料。其中，广州市番禺区环境保护局于2008年3月30日作出的番环建验〔2008〕017号《对广东省珠江农场职工安置区建筑物验收申请的复函》记载：“广州市番禺区土地开发中心：你单位的广东省珠江农场职工安置区建设项目，位于，位于番禺××××水门村村，已编制环境影响评价报告，批复编号为穗（番）环管影字〔2007〕422号。该项目总建筑面积33158平方米，需按环评批复要求落实各项环保治理设施，投入使用前需办理环保设施竣工验收手续。”被告于2017年6月20日作出《延长行政复议审查期限通知书》，认为该案需进一步调查，根据《中华人民共和国行政复议法》第三十一条的规定，决定延长审查期限30天。2017年7月20日，被告作出《中止行政复议审查通知书》，认为该案要进一步调查，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十一条第一款第（八）项的规定，决定中止对该案的审查，恢复时间另行通知。2017年9月27日，广州市环境保护局作出穗环〔2017〕142号《广州市环境保护局关于取消建设项目环境保护设施验收行政许可事项的通知》，记载向各有关单位通知如下：“《国务院关于修改的决定》（国务院令第682号）已于2017年6月21日经国务院第177次常务会议通过，自2017年10月1日起实行。根据修改的《建设项目环境保护管理条例》第十七条第一款‘编制环境影响报告书、环境影响报告表的建设项目竣工后，建设单位应当按照国务院环境保护行政主管部门规定的标准和程序，对配套建设的环境保护设施进行验收，编制验收报告’的规定，建设项目环境保护设施验收的主体由环保部门调整为建设单位，现将有关事项通知如下：一、自2017年10月1日起，我局取消建设项目环境保护设施验收行政许可事项，不再受理建设项目环境保护设施验收的申请。二、请各单位认真梳理本单位负责的环评经批准但未经环保验收或者验收不合格的建设项目情况……三、请各单位在建设项目环境保护设施验收后，请验收报告及相关情况及时报送原环评审批部门，纳入日常监管。”诉讼中，被告表示该案中止审查是因为现今关于提交环保验收文件问题存在争议，后广州市环境保护局出具上述文件，被告内部多次开会讨论方形成一致意见，即在今后的竣工验收备案中不需提供环保部门出具的相关验收文件。2018年6月5日，被告作出穗建行复〔2017〕12号《行政复议决定书》，记载：申请人为八原告及案外人陈志华、梁百群等人，被申请人为番禺住建局，第三人为番禺土发中心。被告查明：2014年7月18日，第三人番禺土发中心向番禺住建局申请进行房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收备案，并提交了《房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收备案表》、《建筑工程竣工验收报告》、《建筑工程施工许可证》、《建设工程施工图审查备案表》、《工程竣工验收申请表》、《房屋建筑工程质量评估报告》、《房屋建筑工程和市政基础设施工程勘察文件质量检查报告》、《房屋建筑工程和市政基础设施工程设计文件质量检查报告》、《单位（子单位）工程质量竣工验收记录》、《建设工程规划许可证》及其附件、《建设工程规划验收合格证》及其附件、《广州市番禺区公安消防大队建筑工程消防验收的意见书》、广州市番禺区环境保护局《对广东省珠江农场职工安置区建筑物验收申请的复函》、施工单位签署的《房屋建筑工程质量保修书》、商品房住宅的《住宅质量保证书》和《住宅使用说明书》、建设工程施工安全评价书、建设工程档案预验收认可书等材料。同日，番禺住建局认为番禺土发中心提交的工程竣工验收资料齐备，于是对广东省珠江甘蔗试验场危房改造整体易地搬迁安置区住宅楼6-13座工程（第一标段）进行了竣工验收备案。2014年8月14日，番禺住建局在官方网站上公布了《番禺区建设工程竣工验收备案数据7月份》，其中包含了本案穗番禺建验备2014-041《竣工验收备案表》。梁巨平等人2017年3月10日通过向番禺住建局申请信息公开，获知番禺住建局前述竣工备案行为，不服该备案行为，于2017年4月21日向被告申请行政复议，被告于2017年4月27日受理该案。另查，八原告的搬迁安置房位于涉案穗番禺建验备2014-041《竣工验收备案表》涉及的住宅工程（第一标段）范围内，其他申请人陈志华、梁百群等申请人的搬迁安置房并不位于涉案穗番禺建验备2014-041《竣工验收备案表》涉及的住宅工程（第一标段）范围内。被告认为：番禺住建局在官网上公示了涉案备案表，但并不能推出申请人即获知备案信息，申请人于2017年3月10日通过政府信息公开获知前述备案行为，于2017年4月21日申请行政复议，符合《中华人民共和国行政复议法》第九条的规定。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定，陈志华、梁百群等人的搬迁安置房并非位于涉案备案表范围内，因此与涉案备案行为没有利害关系，八原告的搬迁安置房位于涉案备案表范围内，与涉案备案行为有利害关系，有权提出本案复议申请。根据《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第三条、第四条规定，番禺住建局有权对涉案工程进行工程竣工验收备案。根据《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第五条规定，番禺住建局涉案竣工验收备案的环保文件为广州市番禺区环境保护局出具的《对广东省珠江农场职工安置区建筑物验收申请的复函》（番环建验〔2008〕17号），该复函称：“……该项目总建筑面积33158平方米，需按环评批复要求落实各项环保治理设施，投入使用前需办理环保设施竣工验收手续。”可见，广州市番禺区环境保护局出具该复函时，工程项目未办理环保设施竣工验收手续。根据《中华人民共和国环境保护法》（1989年）第二十六条规定，环保设施未经环保行政部门验收合格的，建设工程不能投入使用。案涉《对广东省珠江农场职工安置区建筑物验收申请的复函》（番环建验〔2008〕17号）并非环保部门出具的认可文件或者准许使用文件。番禺住建局2014年7月18日作出的涉案备案表主要事实不清，违反《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第五条第（三）项的规定。被告决定：1、根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，驳回陈志华、梁百群等申请人的行政复议申请；2、根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项第1目的规定，确认番禺住建局2014年7月18日作出穗番禺建验备2014-041《竣工验收备案表》违法。两原告认为被告仅确认涉案备案表违法，但并未撤销涉案备案表不当，故诉至本院。诉讼中，被告表示虽然涉案工程项目未办理环保设施竣工验收手续违法，但考虑到广州市环境保护局作出的穗环〔2017〕142号《广州市环境保护局关于取消建设项目环境保护设施验收行政许可事项的通知》，明确了自2017年10月1日起，取消建设项目环境保护设施验收行政许可事项，不再受理建设项目环境保护设施验收的申请，因此广州市环境保护局已经不再办理环保验收，同时涉案工程部分业主已领取房产证，综上，被告仅确认涉案备案表违法而并未撤销涉案备案表。此外，被告主张涉案备案表已被番禺住建局自行注销，并提交了番禺住建局官网截图，内容为番禺住建局于2018年8月23日对番禺土发中心作出的《广州市番禺住房和建设局局关于注销竣工验收备案决定书的通知》，记载：“根据广州市住房和城乡建设委员会下发的《行政复议决定书》（穗建行复〔2017〕12、13、14号），我局经研究，决定注销我局2014年7月18日作出的穗番禺建验备2014-41、穗番禺建验备2014-42、穗番禺建验备2014-43《竣工验收备案表》。特此通知。”对此，原告表示不撤诉，坚持认为被告应撤销涉案备案表。原审法院认为：原告对涉案《行政复议决定书》不服提起诉讼，而涉案复议决定包含两项内容，其中驳回陈志华、梁百群等申请人的行政复议申请的内容与两原告无关，原告无权对上述内容提起诉讼，因此本案仅审查涉案复议决定的二项内容，即被告“确认番禺住建局2014年7月18日作出穗番禺建验备2014-041《竣工验收备案表》违法”的部分。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款规定：“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十二条规定：“行政诉讼法第二十六条第二款规定的‘复议机关改变原行政行为’，是指复议机关改变原行政行为的处理结果。复议机关改变原行政行为所认定的主要事实和证据、改变原行政行为所适用的规范依据，但未改变原行政行为处理结果的，视为复议机关维持原行政行为。复议机关确认原行政行为无效，属于改变原行政行为。复议机关确认原行政行为违法，属于改变原行政行为，但复议机关以违反法定程序为由确认原行政行为违法的除外。”本案中，被告以主要事实不清、证据不足为由，确认涉案备案表违法，应视为被告改变原行政行为。关于涉案行政复议决定的认定的事实均有相应证据予以证实，本院予以确认。《中华人民共和国环境保护法》（1989年12月26日施行）第二十六条第一款规定：“建设项目中防治污染的设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。防治污染的设施必须经原审批环境影响报告书的环境保护行政主管部门验收合格后，该建设项目方可投入生产或者使用。”《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第三条第二款规定：“县级以上地方人民政府建设行政主管部门负责本行政区域内工程的竣工验收备案管理工作。”第四条规定：“建设单位应当自工程竣工验收合格之日起15日内，依照本办法规定，向工程所在地的县级以上地方人民政府建设行政主管部门（以下简称备案机关）备案。”第五条规定：“建设单位办理工程竣工验收备案应当提交下列文件：（一）工程竣工验收备案表；（二）工程竣工验收报告。竣工验收报告应当包括工程报建日期，施工许可证号，施工图设计文件审查意见，勘察、设计、施工、工程监理等单位分别签署的质量合格文件及验收人员签署的竣工验收原始文件，市政基础设施的有关质量检测和功能性试验资料以及备案机关认为需要提供的有关资料；（三）法律、行政法规规定应当由规划、环保等部门出具的认可文件或者准许使用文件；（四）法律规定应当由公安消防部门出具的对大型的人员密集场所和其他特殊建设工程验收合格的证明文件。（五）施工单位签署的工程质量保修书；（六）法规、规章规定必须提供的其他文件。住宅工程还应当提交《住宅质量保证书》和《住宅使用说明书》。”本案中，番禺土发中心申请涉案竣工验收备案时并未提交环保部门出具的认可文件或准许使用文件，番禺住建局作出涉案备案决定，违反上述规定。《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款规定：“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：……(三)具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为：1.主要事实不清、证据不足的；……”根据上述规定可知，行政复议法对复议决定中撤销和确认违法并未区分具体的情形，本案中，被告确认涉案备案表违法，确认了该涉案表的违法性，同时番禺住建局也据此于2018年8月23日注销涉案备案表，因此，原告请求撤销涉案行政复议决定并请求判令被告重新作出行政复议决定并无实际意义，本院不予支持。关于行政复议的程序，《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。”《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十一条第一款规定：“行政复议期间有下列情形之一，影响行政复议案件审理的，行政复议中止：……（六）案件涉及法律适用问题，需要有权机关作出解释或者确认的；……（八）其他需要中止行政复议的情形。”本案中，被告于2017年4月27日受理涉案行政复议申请，并于2017年6月20日决定延长审查期限30天，于2017年7月20日决定中止审查，于2018年6月5日作出涉案行政复议决定。诉讼中，被告主张中止审查系因为现今关于提交环保验收文件问题存在争议，根据《中华人民共和国环境保护法》（2015年1月1日施行）第四十一条规定：“建设项目中防治污染的设施，应当与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。防治污染的设施应当符合经批准的环境影响评价文件的要求，不得擅自拆除或者闲置。”《建设项目环境保护管理条例》（2017年10月1日施行）第十七条第一款规定：“编制环境影响报告书、环境影响报告表的建设项目竣工后，建设单位应当按照国务院环境保护行政主管部门规定的标准和程序，对配套建设的环境保护设施进行验收，编制验收报告。”据此，防治污染的设施的验收单位由原环境保护行政主管部门变更为建设单位，而《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第五条规定的建设单位办理工程竣工验收备案应当提交的“法律、行政法规规定应当由规划、环保等部门出具的认可文件或者准许使用文件”并未相应予以修改，而现今是否应当提交环保部门出具的相关文件将影响涉案行政复议决定的结果，在此情形下，被告因讨论此后竣工验收备案审查材料问题而中止涉案行政复议的审查，经讨论后于2018年6月5日作出涉案行政复议决定，程序上并无明显不当之处。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告陈金全、陈文英、梁巨平、梁桂锡、陈健东、陈焯荣、周镜明、张洪光的诉讼请求。上诉人陈金全、陈文英、梁巨平、梁桂锡、陈健东、陈焯荣、周镜明、张洪光不服原审判决，向本院提起上诉称：原审判决认定事实不清，适用法律错误，应当予以撤销。首先，本案的《备案表》作出的主要事实不清、证据不足。因该表作出的时间是2014年6月28日，而申请表中却已将2014年7月17日作出的建设工程施工许可证作为申请材料提交，且申请表中的日期全部进行了修改。被上诉人提交的多份证据材料中，均存在日期被修改的问题，相关内容相互矛盾。另本案的工程建设和竣工备案严重违法法定程序。从被上诉人提交的证据材料看，施工时间是在2008年，竣工时间是在2008年。而包括建设工程规划许可证、建设工程施工许可证、建设工程规划验收合格证以及施工图纸审查等均是在项目竣工完成之后，严重违反法定程序。其次，本案的《备案表》应予撤销，被上诉人作出的涉案行政复议决定认定事实及适用法律均错误。因上诉人不服被上诉人的行政复议决定而提起，原审第三人虽在被上诉人作出涉案行政复议决定后，注销了该《备案表》。但注销行为发生在本案行政复议决定作出之后。本案系因针对行政复议决定的审查，不因《备案表》注销而发生影响。涉案《备案表》存在诸多违法之处，应予撤销。综上所述，请求二审法院撤销原判，依法改判撤销被上诉人作出的穗建行复〔2017〕12号《行政复议决定书》，并对上诉人的申请重新作出处理。本案诉讼费用由被上诉人负担。被上诉人市住建委答辩称：首先，被上诉人行政复议决定确认番禺区住房和建设局2014年7月18日作出的穗番禺建验备2014-041《竣工验收备案表》违法，事实清楚，适用法律正确，番禺区住房和建设局也据此撤销被诉《竣工验收备案表》。上诉人要求判决撤销行政复议决定并责令被上诉人重新作出撤销该《备案表》的行政复议决定，无实际意义。办理穗番禺建验备2014-041《竣工验收备案表》时，建设单位并未获取环保部门出具的认可或准许使用文件。由于法律法规修订后，取消了环保部门验收的有关规定，被上诉人据此作出涉案《行政复议决定书》合法合理。其次，行政复议案件办理程序符合法律规定。被上诉人于2017年4月21日收到上诉人提出的行政复议申请，上诉人对番禺区住房和建设局2014年7月18日作出的穗番禺建验备2014-041《房屋建设工程和市政基础设施工程竣工验收备案表》不服，申请行政复议。2017年4月28日作出穗建行复〔2017〕12号《行政复议案件受理通知书》并依法5月3日送达申请人。被上诉人于同日作出穗建行复〔2017〕12号《被申请人答复通知书》并于5月3日送达广州市番禺区住房和建设局。5月12日，其向被上诉人提交《行政复议答复书》及作出该具体行政行为的证据、依据等材料。2017年6月20日延期案件审理，并于7月20日中止案件审理。被上诉人2017年11月30日追加原审第三人为案件第三人。经审查，被上诉人于2018年6月5日作出被诉《行政复议决定书》，并送达相关当事人。符合《中华人民共和国行政复议法》第十七条、第二十三条、第三十一条及《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十一条第一款第（八）项等规定。综上所述，请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。原审第三人番禺土发中心对原审判决无异议。经审查，原审法院查明的事实清楚，且有相应证据证实，本院予以确认。本院认为：本案被诉行政行为是被上诉人于2018年6月5日作出的穗建行复〔2017〕12号《行政复议决定书》，而原行政行为是番禺住建局于2014年7月18日作出穗番禺建验备2014-041《竣工验收备案表》。被上诉人作出被诉复议决定，以主要事实不清、证据不足为由，确认番禺住建局的涉案备案表违法。关于本案被诉行政复议决定的合法性，一审判决已从事实、法律法规依据等方面进行了详细的分析论述，认定被上诉人作出的行政复议决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律法规正确，程序合法，本院二审审查后认同一审认定。关于上诉人主张涉案备案表依法应予撤销，被诉复议决定仅确认其违法适用法律不当的问题。因1989年的《中华人民共和国环境保护法》第二十六条在2014年进行修订后变为第四十一条，1998年《建设项目环境保护管理条例》第二十条也于2017年7月修订后变为第十七条，上述法律法规修订后均取消了原规定的应由环保部门对建设项目环保设施办理竣工验收手续。番禺住建局于2014年7月18日作出涉案备案表时，欠缺环保部门对涉案项目环保设施竣工验收合格手续，不符合当时法律法规规定；但是在2015年国家环保相关法律法规修改后，已无需环保部门办理上述环保设施竣工验收合格手续。此外，涉案备案表项下的房屋都已经根据涉案备案表进行不动产登记并核发了房地产权证，如撤销该涉案表将涉及众多小业主的合法权益。综上，被上诉人作出被诉复议决定，确认该备案表违法而未予撤销，具有事实和法律依据。上诉人的上述主张理据不足，本院不予采纳。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律法规正确，程序合法，本院予以维持。上诉人上诉请求不能成立，本院依法予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元由上诉人陈金全、陈文英、梁巨平、梁桂锡、陈健东、陈焯荣、周镜明、张洪光负担。决为终审判决。审判长 丁 玮审判员 金 霞审判员 余树林二〇一九年三月十五日此件与原本核对无异法官助理马淼书记员马可茗