河南省郑州市中级人民法院行 政 判 决 书（2018）豫01行初468号原告贾留智，男，汉族，1952年2月29日出生，住所地河南省洛阳市老城区。委托代理人尤士虎、吕亚伟，河南诚然律师事务所律师。被告洛阳市人民政府，住所郑洛阳市开元大道228号。法定代表人刘宛康，市长。委托代理人李学军,洛阳市政府房屋征收办公室工作人员。委托代理人周博,河南开物律师事务所律师。被告龙门石窟世界文化遗产园区龙门石窟街道办事处，住所地洛阳市洛龙区龙门中街15号院。负责人尚胜报，党委书记。委托代理人杨继祥，该单位办公室主任。委托代理人王红敬，洛阳市伊川县德正法律服务所法律工作者。被告龙门石窟世界文化遗产园区管理委员会，住所地河南省洛阳市洛龙区龙门中街13号。负责人于迎，主任。委托代理人谢昊博，该单位工作人员。委托代理人王幼平，河南登法律师事务所律师。原告贾留智因诉被告洛阳市人民政府（以下简称洛阳市政府）、龙门石窟世界文化遗产园区龙门石窟街道办事处（以下简称龙门石窟街道办）、龙门石窟世界文化遗产园区管理委员会（以下简称龙门石窟管委会）确认封闭龙门商业街行为违法一案，向本院提起诉讼。本院于2018年10月12日受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年1月3日公开开庭审理了本案。原告贾留智及其委托代理人尤士虎、吕亚伟，被告洛阳市政府的委托代理人李学军、周博，被告龙门石窟街道办的委托代理人杨继祥、王红敬，被告龙门石窟管委会的委托代理人谢昊博、王幼平到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告诉称：2015年4月24日，洛阳市政府作出洛政〔2015〕17号文件，文件附件为龙门石窟西北入口生态区建设项目范围内国有土地上房屋征收补偿安置方案。为实施龙门石窟西北入口生态区建设项目，对东至伊河大堤，南至龙门桥，西至龙门中街，北至龙门大道范围内国有土地房屋及附属物予以征收，由被告龙门石窟管委会负责征收实施。2015年10月，龙门石窟西北入口生态区建设项目拆迁指挥部发布公告，对龙门商业街封闭施工，至2017年3月30日竣工。但至今，该工程仍未完工，原告所有的房屋在龙门石窟商业街，是在国有土地上的商业房屋，一层建筑面积58.116平方米，二层建筑面积58.116平方米，阁楼到拆迁时另行计算。该工程封闭施工，对原告的生活带来极大不便，导致原告的商业活动无法经营，停产停业，原告认为被告封闭龙门商业街行为违法，损害了其合法权益，给其造成了经济损失。请求：1.依法确认被告封闭龙门商业街行为违法；2.本案诉讼费等由被告承担。原告提交的证据有：证据一、身份证、房屋所有权证、国有土地使用权证各一份。证明目的：原告在洛阳龙门镇龙门石窟西北入口生态区建设项目征收范围内拥有房屋一套。证据二、洛阳市人民政府洛政〔2015〕17号文件。证明目的：2015年4月24日，被告洛阳市人民政府作出洛政〔2015〕17号文件，为实施龙门石窟西北入口生态区建设项目，对东至伊河大堤，南至龙门桥，西至龙门中街，北至龙门大道范围内国有土地房屋及附属物予以征收，由被告龙门石窟管委会负责征收实施。证据三、公告两份、图片三张。证明目的：2015年10月起至今，被告龙门石窟管委会设立的龙门石窟西北入口生态区建设项目拆迁指挥部发布公告，对原告所有的房屋区域封闭施工，导致原告无法继续商业经营至今。证据四、信访事项处理意见书、信访事项复查受理告知书各两份。证明目的：被告未对原告所有的房屋依法征收，也没有签订征收协议。封闭施工行为一直在侵犯原告的合法权益。证据五、两份民事裁定书（洛龙区人民法院2018豫0311民初3379号、洛阳市中级人民法院2018豫03民终5026号）。证明目的：本系列案中原告之一杜润章曾提起民事诉讼，经法院裁定不属于民事案件受理范围。被告洛阳市政府辩称：原告起诉答辩人错误，答辩人不是本案适格被告。答辩人作出的龙门石窟西北入口生态区建设项目国有土地上房屋征收的行政行为和龙门商业街的封闭施工是两个相互独立的不同性质的行为。答辩人并未实施龙门商业街的封闭施工相关的行政行为，且龙门石窟拆迁指挥部不是答辩人设立的机构，其行为后果依法不应当由答辩人承担，因此答辩人不是本案适格被告。综上，请查明事实，依法驳回对答辩人的起诉。被告洛阳市政府提交的证据有：洛阳市人民政府文件（洛政〔2015〕17号文）。证明目的：龙门石窟西北入口生态区建设项目国有土地上房屋征收洛政〔2015〕17号文，洛阳市政府是征收主体。征收实施单位是龙门石窟世界文化遗产园区管委会，洛阳市政府对龙门石窟管委会的授权范围是对该项目规划范围内国有土地上房屋及附属物予以征收。土地使用权予以收回这是洛阳市政府对龙门管委会的一个授权范围。本案所涉及的封闭龙门商业街的行为，不是洛阳市政府在征收决定上对龙门管委会的授权范围。该封闭行为也不是行政行为，不是市政府作出的，所以洛阳市政府不应当是适格的被告。被告龙门石窟街道办辩称：原告向答辩人主张权利系对象错误。答辩人不是涉诉行政行为的实施主体，不是本案合适的被告。洛阳市政府下发的洛政〔2015〕17号文件中，明确本案涉及的龙门石窟西北入口生态区建设项目征收主体是洛阳市政府，征收实施单位是龙门石窟管委会。答辩人不是本案项目的征收主体，也不是征收实施主体。因此，请求法院依法驳回原告对答辩人的诉讼请求，维护答辩人的合法权益。被告龙门石窟街道办提交的证据有：洛阳市人民政府洛政〔2015〕17号文件，内容是关于龙门石窟西北入口生态区建设项目国有土地上房屋征收的决定，证明龙门石窟街道办事处不是本案项目的征收主体，也不是征收实施主体。被告龙门石窟管委会辩称：“封闭龙门商业街的行为”不属于行政诉讼的受案范围。1.“封闭龙门商业街的行为”是指龙门石窟西北入口生态区建设项目拆迁指挥部在2016年10月27日所发布的公告内容。在公告中可以看出，该项目拆迁指挥部已经充分考虑到了商业街广大户主和商户的诉求，在2016年牡丹文化节和“五一节”期间，从2016年4月份以来就暂停了拆迁工作。但龙门石窟西北入口生态建设项目是洛阳市的重点建设项目，不可能无限期的暂停，为建立龙门石窟景区良好的旅游秩序，确保游客的安全，对龙门商业街南段进行全面封闭施工是必然要采取的措施。2.对龙门商业街南段进行全面封闭施工并未侵犯原告的合法权益。在2015年4月24日洛阳市政府作出的洛政〔2015〕17号文件中，对拆迁中的补偿方案有着明确说明及补偿标准及依据，从原告的诉状中也可看出原告对其内容是知悉的。在该文件公布后，原告本应就征收问题签订协议，但原告为了获取超额的不法利益，既不签协议，也不协商。原告如想获得合理补偿，完全可以按照文件来办。龙门商业街业主及商户不只原告一家，加之位置所在常有游客，对其进行全面封闭施工是合理正确的。而原告所述的封闭施工致其商业活动无法进行故侵犯其合法权益，原告此述是混淆概念。其一，对原告的各类补偿在洛政〔2015〕17号文件中有明确的规定。其二，原告没有合法利益受损，如依照原告的道理，那么在城市建设过程中，其修路、通暖气等需要道路全面封闭施工的，对道路两旁的商户及商业门面都要进行巨额补偿，这明显不符合常理。故原告所述封闭施工致使其商业活动无法进行，损害了合法权益，没有法律及事实依据。被告龙门石窟管委会提交的证据有：1.洛政〔2015〕17号文件;2.照片六张(证据1、2的张贴公示照片);3、2016年10月27日的公告。证明目的:被告对龙门商业街进行封闭施工是合理合法的，不应该属于行政案件的受案范围。而且如果原告对征收的行政行为不服的话，应该依照相关的法律法规及文件的相关内容提起复议或者诉讼。围挡行为不是行政行为，而且也没有给原告造成任何损失。经庭审质证，双方对证据发表如下质证意见：原告对被告洛阳市政府提交的证据真实性无异议。文件的题目说得很清楚，在国有土地上国有土地上房屋征收的决定，那就是说土地是国有的，上面的房屋是我们个人。所以说这个决定征收的范围就是上面的房屋，具体实施的是管委会，期限三个月。三个月的期限早已超过了，所以我们有正当理由确认他违法。龙门石窟街道办对被告洛阳市政府提交的证据没有异议，但办事处对这个行政行为没有关系。龙门石窟管委会对被告洛阳市政府提交的证据真实性没有异议，对证明方向解释一下。围挡行为跟这个文件上所说的征收决定是完全两回事，不是一回事。征收文件第二页上非常清楚，被征收人如果对本征收决定不服的，可以在公告发布之日起60日以内向河南省政府申请复议，或者在本公告发布之日三个月内依法向人民法院提起行政诉讼。也就是针对这个决定，作为本案的原告没有依法提起复议或者行政诉讼。围挡的行为不是一个行政行为，本案核心即不属于行政受案范围。原告对被告龙门石窟街道办提交的证据同对被告洛阳市政府提交证据的质证意见。补充一点：文件本身无异议，所以没有提起行政复议、行政诉讼，在被告实施的过程中，原告配合搬迁，但是在公告承诺的三个月期满后并没有征收、赔偿，围挡设施也没有拆除，造成原告无法使用房屋，所以我们认为他是违法的。被告洛阳市政府、龙门石窟管委会对被告龙门石窟街道办提交的证据无异议。原告对被告龙门石窟管委会提交的证据中的证据1同对被告洛阳市政府提交证据的质证意见；对证据2无异议；对证据3公告本身无异议，证明方向有异议，该公告明确写明是根据洛阳市政府指示精神，由龙门石窟管理委员会发布实施。被告洛阳市政府、龙门石窟街道办对被告龙门石窟管委会提交的证据整体的真实性和证明方向没有异议。另外单独提出一点，2016年10月27日公告上面明确载明封闭施工的行为，不是洛阳市政府作出的，而且其封闭施工是为了建立良好的景区旅游秩序，确保游客的安全，所以说不应当是一种行政行为。被告洛阳市政府对原告提交的第一组证据真实性没有异议，证明方向也没有异议。对第二组证据真实性没有异议，但是这个文件跟本案的封闭行为无关。对第三组证据，公告不是我们发的，所以说真实性和其证明方向不能确定。还有他拍了几张照片，因为市政府不是征收实施的主体。所以说具体的实施行为市政府不予质证。对第四组证据真实性予以认可，但其证明方向不予认可。两份信访事项处理意见书上均表明设置围挡是为了保证广大游客和商户的人身和财产安全，按照安全文明施工的要求而进行的。同时原告所主张的被告一直未实施征收和拆迁行为的原因是该地块是原供销社所有，原告在取得房屋后未进行相应的土地权属变更手续。目前办事处和拆迁指挥部正在协调，国土部门对该片土地的归属进行划分，待土地权属划分并对原告的房屋价值进行评估后，原告方可签订补偿协议和领取补偿金。对第五组证据与本案无关，该两份民事裁定书上均明确表明洛阳市政府作出征收决定后，杜润章和龙门石窟街道办、龙门石窟管委会、龙门石窟西北入口生态生态区建设项目拆迁指挥部之间并未签订相关的拆迁补偿安置方案，所以此时杜润章要求三方赔偿停产停业损失，不属于人民法院民事案件的受理范围。其诉讼请求被驳回的原因已经在民事裁定书中阐述的很明确，不能作为其主张本案封闭行为违法的理由。被告龙门石窟街道办认为其不是征收、实施主体，对原告所提交的证据不予质证。被告龙门石窟管委会对原告提交的证据的质证意见同洛阳市政府的质证意见，再补充一点，从原告提交信访事项的处理意见说得非常清楚，就是为了保证广大游客和商户的人身和财产安全，按照安全文明施工的要求采取了设置围挡等必要措施。从证明中看到它不是一个行政行为，另外这完全是为了文明施工和为了游客的安全，而且又加了一句非常关键的诉求，反映违法断水断电与事实不符。所谓的围挡不是行政行为，是为了游客和施工安全，洛阳市政府质证时称因为现在这块土地过去属于市供销社，原告没有土地证，所以需要把这些问题解决之后才能一并处理。结合双方质证意见，本院对上述证据认证如下：原告及三被告所提交的证据均与本案待证事实有关联，且能反映出本案所涉及的客观情况，故对各方所提交的证据均予以采纳。根据上述有效证据，本院认定如下事实：洛阳市人民政府于2015年4月24日作出洛政〔2015〕17号《洛阳市人民政府关于龙门石窟西北入口生态区建设项目国有土地上房屋征收的决定》，该文件规定：“根据龙门石窟世界文化遗产园区（以下简称“龙门园区”）龙门石窟西北入口生态区建设项目需要，依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（国务院令第590号）、《洛阳市人民政府关于国有土地上房屋征收与补偿的意见》（洛政〔2011〕49号）规定，市政府决定对该项目规划范围内国有土地上房屋及附属物予以征收，土地使用权同时收回、现将有关事项决定如下：一、征收目的：实施龙门石窟西北入口生态区建设项目。二、征收主体：洛阳市人民政府。三、征收实施单位：龙门石窟世界文化遗产园区管委会。四、征收范围：东至伊河大堤，南至龙门桥，西至龙门中街，北至龙门大道范围内国有土地上房屋及附属物。五、征收签约期限：本决定公布之日起3个月内。六、被征收人如对本征收决定不服，可以自本公告发布之日其60日内向河南省人民政府申请行政复议，也可自本公告发布之日起3个月内依法向人民法院提起行政诉讼。七、上述征收范围内的单位和住户要积极配合，在征收实施期限内与征收实施单位签订征收补偿安置协议，腾空房屋，完成搬迁，共同做好龙门石窟西北入口生态区建设项目国有土地上凡物征收工作（具体补偿安置方案见附件）。征收现场办公地址：龙门中街联通公司二楼龙门石窟西北入口生态区建设项目指挥部（联系人：王建斌联系电话：6598128613937979987）。附件：龙门石窟西北入口生态区建设项目范围内国有土地上房屋征收补偿安置方案”。龙门石窟西北入口生态区建设项目拆迁指挥部于2015年11月9日发出公告，内容为：“龙门石窟西北入口生态区建设项目征收范围内未签订征迁协议的商户：按照市委、市政府、市城乡一体化示范管委会的相关要求，根据龙门石窟西北入口生态区建设项目征收方案，请未签订征迁协议的商户自本公告发布之日起十日内到拆迁指挥部提交工商营业执照、税务登记证、经营许可证、与房主签订的租房协议、房租收据等相关手续的原件，经相关部门核实后，即可签订征迁协议，腾空房屋后领取停产停业补贴。”龙门石窟西北入口生态区建设项目拆迁指挥部于2016年5月20日发出公告，内容为：“龙门商业街拆迁工作是洛阳市重点建设项目，为积极稳妥地做好此项工作，2016年牡丹文化节和“五一节”期间，根据龙门社区的相关反映，应商业街广大户主和商户加紧销售处理剩余商品的诉求，四月份以来暂停了拆迁工作。现牡丹文化节和“五一节”已过，根据市委市政府指示精神，为建立良好的景区旅游秩序，确保游客的安全，经拆迁指挥部研究决定：从即日起开始，全面开始龙门商业街拆迁工作，并对龙门商业街南端进行全封闭施工。封闭时间：2016年6月5日零时起。希望广大龙门商业街广大户主和商户积极配合，尽快清理腾空龙门商业街房屋的所有物品，与拆迁指挥部签定拆迁补偿协议。”龙门石窟西北入口生态区建设项目拆迁指挥部于2016年10月27日发出公告，内容为：“龙门商业街拆迁工作是洛阳市重点建设项目，为积极稳妥地做好此项工作，2016年牡丹文化节和“五一节”期间，根据龙门社区的相关反映，应商业街广大户主和商户加紧销售处理剩余商品的诉求，四月份以来暂停了拆迁工作，现牡丹文化节、“五一节”和“十一节”已过，根据市委政府指示精神，为建立良好的景区旅游秩序，确保游客的安全，经拆迁指挥部研究决定：从即日起开始，全面开始龙门商业街拆迁工作，并对龙门商业街南段进行全面封闭施工，封闭时间：2016年10月27日零时起。希望龙门商业街广大户主和商户积极配合，尽快清理腾空龙门商业街房屋的所有物品，与拆迁指挥部签订拆迁补偿协议。”原告称自公告后至今龙门商业街封闭施工仍未完工，损害了原告的合法权益，故诉至法院，请求确认三被告封闭龙门商业街行为违法。本院认为：关于本案原告所诉封闭龙门商业街的行为是否属于行政诉讼受案范围的问题。原告所诉封闭龙门商业街的行为系实施龙门石窟西北入口生态区建设项目国有土地上房屋征收过程中的行政行为，属于行政诉讼受案范围。关于本案的适格被告问题。根据被告洛阳市政府作出的洛政〔2015〕17号文件内容，涉及龙门石窟西北入口生态区建设项目国有土地上房屋征收的征收主体系洛阳市政府，征收实施单位系龙门石窟管委会，故龙门石窟街道办辩称其不是本案适格被告的理由正当，予以支持。《最高人民法院关于适用的解释》第二十条第三款规定：“没有法律、法规和规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。”龙门石窟管委会系洛阳市政府的派出机构，故龙门石窟管委会不是本案适格被告。关于本案原告所诉封闭龙门商业街的行为是否应当确认违法的问题。洛阳市政府作出洛政〔2015〕17号文件，决定对涉案国有土地上的房屋及附属物予以征收，土地使用权同时收回，原告对该征收决定并未申请行政复议或者提起行政诉讼，说明原告对征收行为并无异议。通过庭审调查了解，原告实质上是认为被告洛阳市政府未及时按照征收补偿安置方案对其进行补偿安置，对此原告可通过其他途径解决。本案中原告所诉封闭龙门商业街的行为，系被告洛阳市政府在组织实施上述征收过程中的行政行为，龙门石窟西北入口生态区建设项目拆迁指挥部也及时就封闭龙门商业街发布了相关公告，故该行为并不违反法律、法规的相关规定。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告贾留智的诉讼请求。案件受理费50元，由原告贾留智负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状及副本一式八份，上诉于河南省高级人民法院。并于上诉之日起七日内向河南省高级人民法院缴纳上诉费，同时将缴费凭证交本院查验，逾期视为放弃上诉。审判长 胡 涛审判员 侯 贇审判员 付保东二〇一九年三月一日书记员 王胜玲附本判决适用的相关法律法规依据：《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。