安徽省宣城市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2019)皖18行终7号 上诉人（一审原告）：陈树生，男，1938年2月12日出生，汉族，住安徽省宁国市。 上诉人（一审原告）：闫月明，女，1942年6月3日出生，汉族，住安徽省宁国市。 上诉人（一审原告）：徐应平，男，1964年8月10日出生，汉族，住安徽省宁国市。 上诉人（一审原告）：朱天赐，男，1982年7月29日出生，汉族，住安徽省宁国市。 上诉人（一审原告）：王双珍，女，1972年9月13日出生，汉族，住安徽省宁国市。 上诉人（一审原告）：何建华，女，1956年6月26日出生，汉族，住安徽省宁国市。 上诉人（一审原告）：朱少武，男，1969年6月27日出生，汉族，住安徽省宁国市。 上述七上诉人共同委托代理人：吴学军，安徽皖宁律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）：宁国市民政局，住所地安徽省宁国市西津街道办事处宁阳中路171号。 法定代表人：陈健，该局局长。 出庭应诉负责人：汪文生，该局副局长。 委托代理人：周振华，安徽周振华律师事务所律师。 一审原告：朱炳江，男，1962年8月28日出生，汉族，住安徽省宁国市。 一审原告：朱炳木，男，1957年8月9日出生，汉族，住安徽省宁国市。 上诉人陈树生、闫月明、徐应平、朱天赐、王双珍、何建华、朱少武因诉被上诉人宁国市民政局民政行政许可一案，不服安徽省宁国市人民法院(2018)皖1881行初34号行政判决，向本院提起上诉。本院于2019年1月3日立案受理后，依法组成合议庭，于2019年1月25日公开开庭进行了审理。上诉人陈树生及七上诉人共同的委托代理人吴学军，被上诉人宁国市民政局副局长汪文生及委托代理人周振华到庭参加诉讼。一审原告朱炳江、朱炳木经本院传票传唤无正当理由未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 一审法院认定事实如下：2017年3月27日，宁国市万家乡人民政府（以下简称“万家乡政府”）向宁国市民政局提出《关于万家乡申请建设村级公益性公墓的报告》，拟确定在万家乡××村亭子××、云山村灰窑坞两地建设村级公益性公墓。2017年2月24日-6月20日，万家乡政府就大龙村亭子坞公益性公墓的建设事宜陆续与所占山场的承包经营权人朱炳江、王东西、陈海发、杨萌等人签订《山场转让协议书》，取得所占山场的使用权。2017年11月2日，宁国市民政局作出民务字〔2017〕24号《关于同意万家乡两处公益性生态公墓建设的批复》，同意万家乡政府申报的在大龙村云山村进行公益性生态公墓建设，其中万家乡中心公益性生态公墓规划使用面积为16亩，地址位于大龙村亭子坞。陈树生等九人认为万家乡中心公益性生态公墓的建设，对其日后的生产、生活及经济收入产生影响，遂提起本案诉讼，请求：1、撤销宁国市民政局关于在大龙村××组大坪经济林山场建设公墓的行政许可；2、判令宁国市民政局恢复大坪经济林山场的原状。 一审法院另查明：除朱炳江外，其他一审原告的山场均位于万××××村亭子坞，与万家乡中心公益性生态公墓相邻。万家乡中心公益性生态公墓的砖混墓穴已经筑成，整个公墓建设即将竣工。 一审法院审理认为：《殡葬管理条例》第三条规定“国务院民政部门负责全国的殡葬管理工作，县级以上地方人民政府民政部门负责本行政区域内的殡葬管理工作。”《安徽省殡葬管理办法》第十五条规定“公益性公墓由乡（镇）人民政府统一规划，报县（市、区）民政部门批准，乡（镇）、村兴办。”据此，宁国市民政局具有公益性公墓建设许可的审批职权。 《公墓管理暂行办法》第七条规定“建立公墓，需向公墓主管部门提出申请。”第八条规定“申请时，应向公墓主管部门提交下列材料：（一）建立公墓的申请报告；（二）城乡建设、土地管理部门的审查意见；（三）建立公墓的可行性报告；（四）其他有关材料。”本案中，宁国市民政局受理万家乡政府《关于万家乡申请建设村级公益性公墓的报告》后，在未提供建立公墓的可行性报告，缺少必要申请材料的情况下，径行作出《关于同意万家乡两处公益性生态公墓建设的批复》的行政许可决定，同意在万××××村亭子坞建设万家乡中心公益性生态公墓，不符合《公墓管理暂行办法》规定的程序，依法应予撤销。但鉴于万家乡中心公益性生态公墓已基本建成，且关系殡葬改革的推进、生态环境的保护和建设，撤销该项行政许可将会给社会公共利益造成重大损害。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项之规定，判决：确认宁国市民政局于2017年11月2日作出的民务字〔2017〕24号《关于同意万家乡两处公益性生态公墓建设的批复》的行政行为违法。案件受理费50元，由宁国市民政局负担。 陈树生、闫月明、徐应平、朱天赐、王双珍、何建华、朱少武不服上述行政判决，向本院提起上诉称：一审判决未撤销被诉《批复》，仅确认宁国市民政局作出被诉《批复》的行政行为违法错误。一、实体方面：1、大坪经济林山场系新店村民组全体村民集体所有，新店村民组可以自主决定大坪经济林山场的用途。2017年4月3日，新店组村民会议已经作出决定，反对在大坪山上修建公墓，而宁国市民政局罔顾新店组村民的意思仍作出被诉行政许可决定，侵犯了新店组全体村民的合法权益，明显违法；2、案涉土地为林地和个人承包的自留地，依照《殡葬管理条例》第十条及《安徽省殡葬管理办法》第十一条的规定，依法不能被批准为墓地；3、案涉山场为新店组集体所有，宁国市民政局在此山场未办理农用地转用审批手续的情况下，批准用于非农业建设（墓地），明显违法。二、程序方面：宁国市民政局未公示案涉行政许可的相关材料，未告知各上诉人等利害关系人享有申请听证的权利，未公开案涉行政许可的事实和结果，违反了《行政许可法》的相关规定。三、针对万家乡政府与土地承包人签订的《山场转让协议书》的效力，陈树生已提起民事诉讼，如法院确认该协议因违反国家的强制性规定而无效，则被诉行政许可行为也因违反国家强制性规定应予撤销。请求：撤销一审判决，改判撤销宁国市民政局作出的案涉《关于同意万××××村两处公益性生态公墓建设的批复》，并判令宁国市民政局恢复大坪经济林木山场的原状。 宁国市民政局辩称：1、上诉人的第二项上诉请求不属于行政诉讼的审理范围。2、案涉公墓的选址系经村民会议讨论通过，因该公墓为公益性公墓，故土地的所有权人未发生改变，仍为原集体经济组织所有。3、案涉地块当地村民之前已作为墓地，该地块选作公墓符合万家乡总体规划的要求。4、案涉公墓用地经新店村村民代表会议通过后，万家乡政府与土地承包人签订了《山场转让协议书》并支付了相应的补偿款，该协议合法有效。案涉公墓的建设对各上诉人而言没有任何实质性侵害。请求：驳回上诉，维持原判。 二审中，七上诉人向本院提交了宁国市人民法院（2018）皖1881民初1931号民事裁定书一份，拟证明万家乡政府购买村民组集体所有的土地是非法的。宁国市民政局质证称，对证据的真实性、合法性及与本案的关联性无异议，该份裁定的结果是“驳回原告陈树生、闫月明的起诉”，恰说明万家乡政府与土地承包人签订的《山场转让协议书》是有效的。 本院审查认为，上述民事裁定书具有真实性、合法性，且与本案相关联，本院予以认定。 经对本案有效证据及当事人庭审陈述等内容的综合审查，本院对一审判决认定的案件事实予以确认。 另查明：2018年6月4日，陈树生、闫月明以万家乡政府、案外人陈海发（案涉山场的承包人之一）为被告向宁国市人民法院提起民事诉讼，请求确认陈海发与万家乡政府于2017年6月20日签订的《山场转让协议书》无效[案号为：（2018）皖1881民初1931号]。宁国市人民法院经审理，认为陈树生、闫月明不具备原告诉讼主体资格，裁定驳回陈树生、闫月明的起诉。陈树生、闫月明不服，向本院提起上诉。本院经审理，作出终审裁定：驳回上诉，维持原裁定[案号为（2018）皖18民终1504号]。 二审中，本院实地查看了案涉公墓的建设情况：目前建成墓穴一百余座，已有二十余人安葬其中；公墓道路基础建设已完成，尚待硬化。 本院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条规定“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；……”。本案中，被诉行政许可决定的合法性已经一审法院作出否定性评价，故对陈树生等上诉人针对被诉行政许可决定的违法性所提出的上诉理由，本院无审查必要。 关于被诉准予行政许可决定是否应予撤销的问题。案涉公墓为农村公益性公墓，是面向农村，服务于本地农民的地区性公共服务设施。此公墓的建设不仅是满足附近村民骨灰安葬的需要，更是国家节约土地资源，保护生态环境的需要。本案存在的客观情况是，该公墓现已建成墓穴一百余座，且已有多人安葬其中，如撤销被诉行政许可决定，阻止案涉公墓的建设，将会对当地村民的公共利益造成重大损害。鉴于此，一审法院确认被诉准予行政许可决定违法，而不撤销该项决定，保留其效力，符合法律规定。 综上，七上诉人的上诉理由不能成立，本院对其上诉请求不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，二审应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人陈树生、闫月明、徐应平、朱天赐、王双珍、何建华、朱少武负担。 本判决为终审判决。 审判长 谢 贞 审判员 叶丽芸 审判员 满先进 二〇一九年三月二十七日 书记员 余亚琴 附：本判决适用的相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； ……