江苏省南通经济技术开发区人民法院行 政 判 决 书（2018）苏0691行初368号原告刘莫某，女，1968年4月22日生，××族，住海安市。委托代理人缪某（系原告丈夫），男，1967年2月22日生，××族，住址同上。委托代理人康成然，江苏紫石律师事务所律师。被告海安市城市管理局，住所地海安市海安镇丹凤路**。法定代表人袁加根，海安市城市管理局局长。应诉负责人钱晓兵，海安市城市管理局副局长。委托代理人韩东利，海安市城市管理局工作人员。委托代理人周旭，江苏维多利律师事务律师。第三人任某某，男，1973年7月9日生，××族，住海安市。原告刘莫某被告海安市城市管理局不履行法定职责一案，本院于2018年9月14日立案受理后，于2018年9月17日向被告海安市城市管理局送达诉状副本、应诉通知书、举证通知书，被告海安市城市管理局于2018年10月8日向本院提交了答辩状及相应的证据材料。本院依法追加与本案有利害关系的任某某作为第三人参加诉讼，并依法组成合议庭于2019年1月22日公开开庭审理了本案，原告刘莫某的委托代理人缪某、康成然，被告海安市城市管理局副局长钱晓兵及委托代理人韩东利、周旭，第三人任某某到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。原告刘莫某诉称，原告所住房屋与徐任华在海安市××××号的房屋系相邻关系，徐任华房屋的村镇建设许可证为12*4.32米三层，总建筑面积155.5平米，而实际徐任华房屋建筑的为17*4.32米，对原告的房屋主体结构产生损害，通风采光亦产生影响。2018年5月15日，原告向被告海安市城市管理局投诉举报徐任华所建的房屋为违章建筑，但被告未予查处，也未予答复。请求法院确认被告海安市城市管理局未依法下达行政处罚决定书的不作为违法，判令被告依法履行行政处罚的法定职责。原告起诉时向本院提交了徐任华建房时的建设许可证、原告书写的投诉信和原告现住房屋的买卖协议书。被告海安市城市管理局辩称，一是被告已经依法履行职责。2018年5月15日，原告要求被告对李堡执法局未能及时处罚其所举报对象一事进行督查，被告已经依照《城乡规划法》第九条的规定，及时受理并组织核查，因未发现违法情形，故未处罚。二是原告举报的内容不属实。包括原告在内的案涉房屋，系李堡镇人民政府统一开发的历史原因形成，包括原告在内的案涉房屋的处理，应尊重历史和客观事实，不应作为违法建筑处理，李堡镇人民政府亦复函认为，案涉地块房屋不应作为违章建筑处理。综上所述，请求法院驳回原告的诉讼请求。被告答辩时向本院提交了下列证据、依据：1.信访呈阅批办单及相关附件；2.案件受理登记表；3.立案审批表；4.1995-2000年海安县李堡镇城镇总体规则图；5.仲跻平户房屋产权登记资料；6、李堡镇人民政府对被告的复函；7、村委会对徐任华精神状况的证明；8.关于被告三定方案的海政办发[2011]46号文件；9.海政发[2014]33号文。第三人任某某述称，其同意被告海安市城市管理局的答辩意见，案涉房屋系历史原因形成，有部分已经领证，不能简单地认定为违章建筑。经庭审质证，对被告提交的证据，原告质证认为，证据1并不能证明本案的被告方已经履行了职责，根据信访条例的规定有访必答，到现在原告并没有接到原告的答复，我们认为不具有真实性，同时也可以看出被告方在立案两个月之内并没有依法处理，也没有立案，已经超过法定期限；对于证据2、3的真实性有异议，到原告起诉止都没有给原告答复，对于证据4对真实性不能确认，且与本案没有关联性，对于证据5认为和本案没有关联性，不能证明第三人建房是合法的。对于证据6的真实性和合法性不予认可，只是李堡镇人民政府的单方答复，没有具体的相关事实予以佐证，即使反映内容是真实的，也不能证明当时的放线人员是合法的，只能说明放线人员未按照合格证进行施工；对于证据7认为和本案没有关联性，也不具备真实性，不应该由村委会来作出证明；第三人任某某对被告提供的证据不持异议。对原告提供的证据，被告质证认为，对协议书真实性没有异议，协议书中出售方是张华，和李堡镇政府出具的复函内容是一致的，根据复函张华的建筑是晚于第三人的房屋，所以原告说对主体结构和通风采光的影响是不存在的；第三人质证认为，原告所述的有关房屋建造时间先后的情况等不真实，其房屋对原告的通风采光没有影响。本院认为，被告提交的证据、依据中，除证据7与本案无关联外，其他均可作为证据采用，原告提交的证据亦能采用，证据证明力结合全案分析酌定。经审理查明，1997年左右，原海安县曹园乡人民政府在道路建设时，将李堡镇镇南西路两侧的地块对外出售。徐任华、张华、任强、仲跻平等约29户群众分别购得其中的地块，并按照当时村镇统一标准，由原李堡镇城建办工作人员统一验线后进行施工。徐任华在1997年镇南西路建设案涉房屋时，已于1997年5月12日领取了江苏省村镇建设许可证，该许可证载明，工程名称为商品房，项目批准文号为0009480，平面位置示意图上表明南北12米，东西4.32米，东边为徐任华父亲任强房屋所在地块，西边为张华房屋所在地块，东至张强是0米，西至任强是0米，也即房屋之间合墙而建。徐任华系任某某兄弟，该房屋建成后，徐任华于2008年1月9日将该房产转让给了第三人任某某。张华房屋西边为仲跻平房屋，张华房屋于1999年8月7日转让给原告刘莫某。张华、仲跻平、徐任华所建房屋南面界址在同一水平线上，北面界址亦在同一水平线上，张华、徐任华建造的均是三层楼。李堡镇城建办工作人员在放线、核验施工时，三家南北前后的放线距离均是一致的。张华户建设时并未取得江苏省村镇建设许可证，张华户、徐任华户、仲跻平户建设时未取得土地使用证。而后，包括仲跻平户在内的一些住户补领取了房屋产权证书。经被告海安市城市管理局核查，仲跻平户房屋南北长度与徐任华、张华等所建房屋南北长度基本一致，南北长度约为16.2米左右，1997年建设房屋时，该地块在原有的镇规划区以外，后来才纳入李堡镇规划区范围，徐任华在案涉地块建设房屋后及任某某购买该处房屋以后，未有其他新增的建设行为，案涉房屋的现状乃是历史统一开发的原因形成，徐任华所建的房屋认定为未见显失公正，故不予立案查处。另，刘莫某户购买张华户房屋以后，因在原有楼层加盖阁楼等，被任某某举报，因被告未予处理原告刘莫某的建设行为，向如东县人民法院提起诉讼。在如东县人民法院审理期间，原告刘莫某向被告投诉举报徐任华户所建的房屋未按照建设许可证进行建设，要求予以查处。2018年7月18日，因被告对刘莫某户的新增建设行为作出处罚，任某某撤回了上述诉讼。本案争议在于案涉地块的房屋能否认定为违法建筑，本院认为，案涉地块房屋不宜认定为违法建筑，被告海安市城市管理局不存在不履行法定职责的行为，详见下文分析。第一、从违法建筑的构成要件分析来看，案涉房屋不宜认定为违法建筑。违法建筑，是指违反《城乡规划法》等相关法律、法规，非法占用土地、未取得建设工程规划许可证、临时建设工程规划许可证等法定建设许可，或者未按照建设工程规划许可证、临时建设工程规划许可证的规定，擅自建筑的建筑物、构筑物。违法建筑构成要件主要包括以下几个方面：首先，必须是违反《土地管理法》、《城乡规划法》等建设、规划相关的法律、法规和合法有效的规章规定的行为。其次，客观上表现为未取得建设工程规划许可证、临时建设工程规划许可证进行建设，或者未按上述许可要求进行建设的违法行为等。再次，违法建筑已经存在，但并不一定要求已经竣工完成。“违法建筑”当以有建筑物、构筑物的存在为前提。只要违法行为人已经投入资金、设备等进行了建筑物、构筑物的实际建设，因违法建设行为所形成建筑物、构筑物，均可以认定为“违法建筑”。再者，行为人主观上要有过错。行政相对人的行政违法行为通常采取过错推定原则予以认定，只要违反法律、法规规定建设的建筑物、构筑物，一般应当推定建设者主观上存在违法的故意或者过失。最后，违法建筑的法律后果并非一律无偿拆除。行政违法行为的具体情况千差万别，违法程度各异，社会危害性差异也很大。因此，在一般情况下，法律对违法行为的制裁都规定了行政处罚的自由裁量幅度，对违法建筑的处罚亦是如此。本案中，案涉房屋原系徐任华所建，所建设的房屋南北距离客观上虽然与颁发的村镇建设工程许可证上记载的12米的距离有所差距，但建设该房屋乃是因原李堡曹园乡在道路建设时，将道路两侧的地块对外出售，由李堡镇城建办工作人员统一放样、验线后，再进行施工，房屋建设的地块界址并非房屋建设者私自增加，由此并不能推定出房屋建设者徐任华建设该处房屋时存在主观上的故意或过失，对照违法建筑的上述构成要件，案涉房屋显然不能全部满足上述要件。再者，第三人任某某购得此处房屋后，并未进行过任何的翻建、加建等行为。第二、从行政行为遵循诚信原则角度来看，案涉房屋不宜认定为违法建筑。依据法的安定性原理，在一个法治国家，行政行为具有明确性、可预测性以维护法的安定性。行政机关在行政管理中处于优越地位，行政行为一经作出，即被推定有效，为保护信赖该行政行为为合法的行政相对人的权利，对违法或不当的行政行为是否予以否定，应综合权衡，而非一意维护合法性。也即，如果建设行为是基于国家机关或其工作人员的行为，当事人出于对国家机关的信赖而进行的建设行为，除非系当事人骗取或者通过不正当手段获取，然则应当减轻或免除当事人的责任。正如所述，因违法行政处分而受益的当事人，对于该违法行政处理之存续已产生信赖，在衡量比较撤销违法处理所可维护公共利益后，其信赖利益得到保护时，则该违法受益处理不得任意依职权撤销。本案当中，案涉地块的房屋建设时，乃由镇政府城建办工作人员进行放线、核验，而后方能动工建设，按照一般大众朴素理解，基于政府工作人员的放线、核验后，房屋建设者有理由相信建设行为，经过政府工作人员核验后是为合法。实际上，案涉地块的所建设的房屋均是镇政府的统一开发的历史原因形成，其中有些同类情况的建房者已经取得了房屋产权证书，亦能从另一方面说明对于镇政府的统一开发行为、政府核验及放线的行为是值得信赖和予以保护的。如若相同时期的同类行为，行政机关在不同时间段作出不同的处理，势必对其中的一部分建房者的权益造成极大损害。第三、从行政公平原则的角度看，案涉房屋不宜认定为违法建筑。公平或平等，要求相同的事务应为相同的处理，不同的事务应为不同的处理。从反面推论，便是相同事务不应有差别待遇，不同事务应有差别待遇。本案中，案涉地块徐任华、张华、仲跻平三户联建在一起，仲跻平户建设后于2001年取得了房屋产权证书，徐任华、张华户未能及时办理房屋产权证书，后又将房屋分别转让给原告及第三人，同时期同类的建设行为，如若具体到一方是合法行为，具体到另一方是违法行为，显然会出现同类行为不同性质不同处理的矛盾结果。案涉地块房屋系同时期建设，若将第三人任某某从徐任华处购得的房屋认定为违法建筑，那么包括原告刘莫某在内的其他未领房产权证的剩余住户房屋，势必也要同等对待按照违法建设处理，此种处理结果，对剩余未领房产证的住户来说，显然有失公允。对于案涉地块未领房屋权证的用户，可以参照已领权证用户的操作规程，及早申领房屋产权证书，对于该历史遗留问题，政府各有关职权部门应该本着尊重历史事实，从平等保护群众利益角度出发，妥善办理好剩余住户的权证颁发工作。综上所述，被告海安市城市管理局经调查核实后认为将任某某从徐任华处所购得的房屋认定为违章显失公正，且属于历史原因形成，不予立案查处，并无明显不当之处，原告刘莫某的诉讼请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告刘莫某的诉讼请求。案件受理费50元，由原告刘莫某负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省南通市中级人民法院，同时向该院预交上诉案件受理费人民币50元（该院开户行：中国银行南通市濠南路支行，户名：江苏省南通市中级人民法院，账号：46×××65）。审 判 长  万流兵人民陪审员  于 佳人民陪审员  曹 钤二〇一九年三月十三日书 记 员  刘 佳附：法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿、适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。