浙江省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）浙行终166号 上诉人（原审原告）陈秀琴，女，1953年4月19日出生，汉族，住浙江省温州市鹿城区。 上诉人（原审原告）周春芳，女，1966年6月8日出生，汉族，住浙江省温州市鹿城区。 被上诉人（原审被告）温州市人民政府，住所地浙江省温州市鹿城区绣山路**。 法定代表人姚高员，市长。 被上诉人（原审被告）温州市鹿城区人民政府，住，住所地浙江省温州市广场路**/div> 法定代表人胡晓东，区长。 委托代理人戴堉艳，该区政府行政复议局工作人员。 被上诉人（原审被告）温州市鹿城区人民政府南汇街道办事处，住所地，住所地浙江省温州市鹿城区双龙路**iv> 法定代表人叶正茂，主任。 陈秀琴、周春芳诉温州市人民政府（以下简称温州市政府）、温州市鹿城区人民政府（以下简称鹿城区政府）及温州市鹿城区人民政府南汇街道办事处（以下简称南汇街道）城建行政强制及行政赔偿（上诉）一案，温州市中级人民法院于2018年12月27日作出（2018）浙03行初375号行政裁定。陈秀琴、周春芳不服，向本院提出上诉。本院于2019年1月22日立案受理后，依法组成合议庭审理本案。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条规定，合议庭决定不开庭审理。现已审理终结。 原审法院经审理查明，陈秀琴、周春芳诉称的房屋坐落于温州市鹿城区南汇街道龙沈村沈宅巷26弄12号东首，未经登记。2017年6月，南汇街道组织人员强制拆除了上述房屋。上述房屋所在地块于2018年4月23日经浙江省人民政府批准征收，温州市人民政府于同日发布征收土地方案公告。 原审法院认为,根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条的规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告；第四十九条第（三）项规定，原告提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据，包括其起诉的被告系作出被诉行政行为的行政机关的事实根据。本案中，温州市政府、鹿城区政府均否认参与实施强制拆除行为，在此情况下，陈秀琴、周春芳主张温州市政府、鹿城区政府共同实施被诉强制拆除行为，应当提供相应的证据材料。现陈秀琴、周春芳未提供证据证明，其仅以另案裁判及案涉土地已经征收为由主张温州市政府、鹿城区政府是本案适格被告，缺乏事实和法律依据。经释明，陈秀琴、周春芳拒绝变更被告，故根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（三）项的规定，应予驳回其对温州市政府、鹿城区政府的起诉。 《中华人民共和国行政诉讼法》第十八条规定，行政案件由最初作出行政行为的行政机关所在地人民法院管辖，经最高人民法院批准，高级人民法院可以根据审判工作的实际情况，确定若干人民法院跨行政区域管辖行政案件。本案适格被告为南汇街道等具体实施机关，应移送有管辖权的基层人民法院管辖。根据温州市中级人民法院温中法〔2018〕42号《关于完善温州法院行政诉讼案件管辖机制的规定（试行）》的规定，基层法院管辖的第一审行政诉讼案件实行异地交叉管辖，陈秀琴、周春芳可选择鹿城区、瓯海区、永嘉县人民法院管辖。经征询陈秀琴、周春芳意见，其坚持不选择。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十二条规定，人民法院发现受理的案件不属于本院管辖的，应当移送有管辖权的人民法院。据此，本案应依法移送行政行为作出的行政机关所在地人民法院即温州市鹿城区人民法院管辖，但需待前述裁定驳回起诉事项生效后再行移送。 鉴于驳回起诉和移送管辖的案件均适用裁定，故本案一并制作行政裁定书，但根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零一条第二款，当事人仅可以对驳回起诉的裁定上诉。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十八条、第二十二条、第二十六条、第四十九条第（三）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（三）项、第一百零一条第一款第（二）项、第（六）项的规定，裁定如下：一、驳回陈秀琴、周春芳对温州市政府、鹿城区政府的起诉；二、本案移送温州市鹿城区人民法院审理。 陈秀琴、周春芳上诉称：一、南汇街道未经法定程序强制拆除其房屋，缺乏职权依据，程序违法；南汇街道系受温州市政府、鹿城区政府委托实施拆迁，温州市政府、鹿城区政府须对征地拆迁管理工作负总责，故温州市政府、鹿城区政府为本案适格被告。二、鹿城区政府办公室于2017年3月29日发布《关于印发温州市鹿城区征收集体土地涉及房屋补偿实施细则的通知》，故鹿城区政府为适格被告；温州市各区土地征收均由温州市政府发布征收集体土地公告，故温州市政府亦为适格被告。三、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第三款规定：没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。南汇街道为拆迁实施人，故鹿城区政府为适格被告。请求撤销原审裁定，指令原审法院继续审理。 温州市政府答辩称：一、其未作出被诉强制拆除行为，不是本案适格被告。二、一审裁定认定事实清楚、适用法律依据正确。请求依法驳回上诉。 鹿城区政府答辩称：一、其未拆除上诉人案涉房屋，不是本案适格被告。二、其未作出拆除案涉房屋的行政行为，一审认定事实清楚，适用法律正确。 南汇街道在法定期限内未提交答辩意见。 原审期间各方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间，各方当事人均未提交新的证据材料。 经审理，对原审裁定认定的事实，本院予以确认。另，上诉人原审中提供的温州市政府征收土地方案公告（2018年106号）载明温州市政府于2018年4月23日发布该公告，并载明征地工作由温州市国土资源局鹿城分局会同属地街道具体实施。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：……（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据。一般而言，对被诉行政行为进行合法性审查的前提条件包括，原告已提供证据表明被告明确且适格。但房屋强拆案件有其特殊性，被拆除人往往不能明确具体实施强拆的行政主体。案涉房屋被强制拆除，在此情况下不能苛求上诉人起诉时提供充分证据证明参与拆除的行政主体。但上诉人将温州市政府、鹿城区政府列为共同被告，应提供诸如温州市政府、鹿城区政府对其作出过强制拆除通知等文书或其工作人员出现在案涉房屋拆除现场等初步证据，以证明温州市政府、鹿城区政府参与拆除案涉房屋。如上诉人已提供，人民法院可责令温州市政府、鹿城区政府提供相应证据材料有效说明其未参与拆除案涉房屋，否则，可认定其为本案适格被告，但上诉人未提供任何此类证据。温州市政府发布的征收集体土地公告、鹿城区政府办公室发布的《关于印发温州市鹿城区征收集体土地涉及房屋补偿实施细则的通知》，均不能证明温州市政府、鹿城区政府参与拆除案涉房屋。上诉人关于温州市政府、鹿城区政府须对征地拆迁管理工作负总责故为本案适格被告的主张，系对法律规定的误解。南汇街道自认案涉房屋系其拆除，温州市政府及鹿城区政府均否认参与拆除行为。在此情况下，上诉人将南汇街道、温州市政府及鹿城区政府列为共同被告，原审法院审查后认为温州市政府、鹿城区政府不是本案适格被告，并已向上诉人释明变更被告，但上诉人拒绝。原审法院据此驳回上诉人对温州市政府、鹿城区政府的起诉，并无不当。 根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零一条第一款、第二款的规定，人民法院依职权移送管辖的裁定，不属于可以上诉的裁定范围。另，《中华人民共和国行政诉讼法》第十八条第一款规定，行政案件由最初作出行政行为的行政机关所在地人民法院管辖。本案适格被告为南汇街道，依法应由南汇街道所在地基层人民法院管辖。按照温州市中级人民法院《关于完善温州法院行政诉讼案件管辖机制的规定（试行）》（温中法〔2018〕42号）的规定，上诉人可选择鹿城区、瓯海区或永嘉县人民法院管辖。但经原审法院征询，上诉人拒不选择。原审法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十二条规定，将本案移送至温州市鹿城区人民法院管辖，亦无不当。 综上，原审法院认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。上诉人关于温州市政府、鹿城区政府为本案适格被告的主张，缺乏事实基础及法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定第一项。 本裁定为终审裁定。 审判长  危辉星 审判员  刘家库 审判员  徐亮亮 二〇一九年三月二十一日 书记员  刘 芳