浙江省台州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙10行终21号 上诉人（原审被告）台州市黄岩区院桥镇人民政府，住所地台州市黄岩区院桥镇学前街12号。 法定代表人章建荣，镇长。 委托代理人张智华，浙江中英律师事务所律师。 委托代理人彭由军，浙江中英律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）杨连德，男，1938年8月16日出生，汉族，住浙江省龙游县。 委托代理人杨京文(系被上诉人儿子)，1968年7月31日出生，汉族，住浙江省龙游县。 委托代理人陈磊，浙江护龙律师事务所律师。 上诉人台州市黄岩区院桥镇人民政府（以下简称院桥镇政府）因被上诉人杨连德诉其不履行房屋安置补偿协议一案，不服台州市黄岩区人民法院（2018）浙1003行初31号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，本案现已审结。 原审法院查明：2013年5月8日，被告院桥镇政府在执行上级“三改一拆”政策时，未通知原告杨连德户，将该户位于院桥高速公路出口处的土改祖遗二层楼房一间予以拆除。后被告（甲方）经调查核实，并经现场丈量，于2013年7月31日与原告（乙方）签订一份《补偿安置协议书》，载明：甲方于2013年5月8日在执行上级“三改一拆”政策时，在没有与乙方签订拆迁安置协议情况下，将乙方位于院桥高速公路出口处一间祖遗二层老屋予以拆除。现经双方协商，特签订如下协议：1、根据乙方提供的原横林乡浦口村1951年土地证存根，户主为杨升通（即杨连德父亲），宅基面积为0.1亩；现场实测宅基长14.5米，宽3.5米，计50.75㎡，房屋建筑面积为101.50㎡，道地面积16㎡。2、乙方被拆房屋宅基归甲方所有，用于公益性公共设施建设。3、安置方式。乙方被拆房屋安置可选择一下其中一种：宅基地安置和公寓式住宅安置。1）宅基地安置在院桥街居范围内。安置宅基面积与实际面积差额部分，按被安置区块同类价格结算；如宅基土地性质变化，则按变化后的宅基地价格结算；2）公寓式住宅安置由院桥镇政府在集镇范围内落实。安置面积为120㎡，楼层确定在8-10层范围内，结算方式按黄岩城区指挥部拆迁最优惠政策执行。4、补偿给付金额、方式及时间。1）金额和方式：甲方一次性付给乙方补偿款共计人民币40194元。其中：房屋拆迁补偿101.5*260元/㎡=26390元；拆迁安置奖励101.5*40元/㎡=4060元；临时安置补助费101.5*4元/㎡*24个月=9744元。2）时间。临时安置补助费自被拆之日起至安置房交付后4个月。超过24个月，临时安置费参照黄岩区拆迁安置补偿办法执行。如提前安置，则按实际安置时间计算。多余支付的临时安置费与安置后乙方需支付的安置费统一结算。5、甲方负责办理置换安置房屋产权证给乙方，办证费用按有关规定执行。6、此协议一式三份，甲方、乙方和房屋坐落地居委会各执一份。经三方签章（印）后生效。原、被告代表在协议上签字盖章，院桥镇院桥街居两委作为第三方也在协议上签字盖章。协议签订后，被告院桥镇政府向原告支付了协议第4条约定的补偿款40194元。2017年12月，由于院桥镇政府未完全履行协议，原告向黄岩区政府主要领导反映问题，黄岩区政府领导阅示院桥镇政府办理。被告作如下答复：镇城建办工作人员向院桥街村干部了解及查阅相关资料证实：杨连德户位于院桥高速出口的房屋属于应拆未拆的房屋。根据黄岩区人民政府文件黄政（1986）141-5号《关于村民申请建房用地的批复》，杨连德户批准建住宅一间（57.6㎡），拆老屋一间（占地面积30㎡）。杨连德户一直未建房，1987年杨君初（原告侄子）在该新批的宅基地上建造了住宅，至于杨连德为何将宅基地转让给杨君初，因杨君初长期在外，原因无法查清。1994年，全区地籍调查时，该房屋登记在杨君初名下。2013年5月8日，院桥镇政府在执行“三改一拆”政策时将杨连德老屋两侧的应拆未拆房屋拆除时，杨连德的老屋年久失修自行倒塌。院桥镇政府当时与杨京文（杨连德的授权委托代理人）签订了《补偿安置协议书》，但后来院桥街居干部举报该房屋属于应拆未拆房屋。院桥镇政府查阅杨连德户1986年建房报批材料，发现《个人建房用地申请表》中申请用地理由为“因房屋破烂拆老屋建新屋”，镇审查意见栏上写着“拆老屋新建一间57.6㎡的房屋”。综上所述，杨连德户的老房子实际属于应拆未拆的房屋，本应拆除。经调查研究院桥镇决定不给予补偿。 另查明：1986年12月19日，原黄岩县人民政府下发黄政（1986）141-5号《关于村民申请建房用地的批复》，同意杨连德户在院桥街新建57㎡房屋一间，拆老屋30㎡一间。当地土管部门存档的杨连德户《院桥镇个人建房用地申请表》中，申请用地理由载明：“因房屋破烂拆老屋建新屋”。但原告否认自己曾申请新建房屋，也否认自己填写过该表。审理中，原告申请对该表中“申请户主”栏“杨连德”的签名进行司法鉴定。原审法院调取同时期申请建房的院桥镇院桥居8队村民的《院桥镇个人建房用地申请表》提交双方质证，原、被告对8队杨连德、杨国民、杨朝寿、杨朝增、金枝、杨朝梅、夏显友等7户村民的《个人建房用地申请表》中家庭成员栏和申请户主栏的笔迹出自同一个人的笔迹的事实并无异议。为此，原审法院未启动笔迹鉴定程序。 还查明：1986年及以后，杨连德户均工作生活在浙江省龙游县，平时除了清明节等节日由儿子作为家庭代表回老家祭奠和看望亲属外，几乎很少回老家。涉讼被拆除的房屋平时由杨连德的母亲居住直至其去世。上述建房用地获批后，由杨连德的弟弟杨玉来的儿子杨君初在该宅基地上建造新房，并由杨君初户于1994年10月申领了土地使用权证。2004年9月8日台州市黄岩区人民政府下发黄政发（2004）51号《关于批准江口街道等168户农村村民建房用地的通知》，批准杨君初户（人数3+1）再次新建房屋一间（面积46.36㎡），拆除老屋25㎡（未发证）。 原审法院认为：被告院桥镇政府在执行上级“三改一拆”政策时，将原告户所有的涉讼老屋拆除，事后经过调查核实并现场丈量，就赔偿或补偿问题与原告杨连德户协商一致所签订的《补偿安置协议书》，系被告为了履行行政职责、实现行政管理目标所签订的协议，应认定为行政协议。这份协议有别于国家依法征收农村集体土地按照法定程序所签订的补偿安置协议，被告以自己非征收主体以及该地块未经批准征收为由主张协议无效，理由不能成立。本案的争议焦点是：被告以被拆房屋系应拆未拆老屋，所签协议无效而不履行协议，理由能否成立。庭审中，鉴于涉讼房屋系原告土改祖遗房屋，被告未经法定程序拆除后，经调查核实，与原告户签订赔偿或补偿协议在先，事后才主张涉讼房屋系应拆未拆老屋不履行协议，故该院将涉讼房屋系应拆未拆老屋的举证责任分配给了被告。现在问题的关键是：被告提供的黄政（1986）141-5号《关于村民申请建房用地的批复》和原告户的《院桥镇个人建房用地申请表》，是否足以证明涉讼房屋系应拆除的老屋。该院综合全案案情，认为被告提供的证据并不足以证明原告的涉讼房屋系应拆除的老屋，理由如下：1、原告坚决否认自己曾于1986年申请过新建房屋，并认为不排除亲属未经其同意以其名义申请建房。鉴于原告户长期不在当地工作生活，涉讼老屋由其母居住，拆旧建新对其缺乏现实利益与必要；从证据看，原告户的《个人建房用地申请表》与同时期申请建房的院桥镇院桥居8队村民杨国民、杨朝寿、杨朝增、金枝、杨朝梅、夏显友等户的《个人建房用地申请表》中家庭成员栏和申请户主栏的笔迹均出自同一个人的笔迹，可以认定原告户《个人建房用地申请表》中“杨连德”的签名并非原告笔迹。被告所提供的其他证据也不足以证明原告存在申请新建房屋或申请后将建房资格转让给侄子杨君初的事实。因此，原告主张亲属未经其同意以其名义申请建房的可能性不能排除。被告在这种情况下，即认定涉讼房屋为应拆除的老屋，属于事实不清，证据不足。2、黄政（1986）141-5号《关于村民申请建房用地的批复》以及国土部门1994年对杨君初户的集体土地使用权进行确权，分别发生于1986年和1994年，由于当时的历史局限和法律规范不健全，有关政府部门可能存在审查不严或工作失误的情况，原告即便对上述政府行为不服，也因为起诉期限的限制，而不存在有效的救济途径。如果仅仅因为有关政府部门的问题，而要原告承担丧失房屋权利的不利后果，并不利于公民合法财产权益的保护。3、根据我国土地管理法律法规的有关规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过有关规定的标准；农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。由于农村宅基地带有福利性质，该规定的立法本意是限制农村村民多占宅基地。《浙江省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第三十六条第三款规定，农村村民经批准易地建造住宅的，原宅基地应当在住宅建成后交还村民委员会或者农村集体经济组织，并由土地行政主管部门注销原宅基地的土地使用权；属于建新拆旧的，地上建筑物应当自行拆除，拒不拆除的，由土地行政主管部门责令限期拆除。《办法》的该条规定明确了“原宅基地应当在住宅建成后交还村民委员会或者农村集体经济组织”，也体现了农村村民应遵循“一户一宅”、不能多占宅基地的精神。从本案客观的结果上看，原告户目前仅有涉讼房屋一处房产，并不违反“一户一宅”原则，目前也无证据证明原告存在将建房资格有偿或无偿转让他人的事实。至于杨君初户替代原告户建造了房屋，并已获得政府有关土地部门认可，可以通过对杨君初户的建房资格进行事后调剂解决（杨君初户于2004年9月再次获批新建房屋也说明该户享有的宅基地指标并不违反有关规定）。退一步，假设原告户在1986年曾存在被动申请新建房屋的事实，也因其事后并未新建房屋，视为其放弃了建房资格，也并不违反“一户一宅”原则，不会改变原告户遵循了“一户一宅”原则的客观结果。综上，被告主张涉讼房屋系应拆除的老屋，证据不足，应承担举证不能的后果。涉讼行政协议并不违反法律行政法规的强制性规定，不存在法定无效情形，且存在继续履行的现实条件，原告要求继续履行，该院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款的规定，判决如下：被告台州市黄岩区院桥镇人民政府继续履行2013年7月31日与原告杨连德签订的《补偿安置协议书》。 台州市黄岩区院桥镇人民政府不服，向本院提起上诉称：被上诉人否认曾于1986年申请过新建房屋，是不诚信的行为。1、被上诉人的建房指标申请是经过生产队的社员大会讨论通过的。根据常识，只有被上诉人提出过建房申请，才会进入到生产队社员大会讨论的程序。2、与被上诉人同时期申请建房的院桥镇院桥居8队村民杨国民、杨朝寿、杨朝增、金枝、杨朝梅等户的《个人建房用地审批表》均由当时的小队会计杨朝增填写。除杨连德外，其余几户均按个人建房用地申请表的范围内容建房，并无纷争。3、上诉人有充分证据证明被上诉人存在申请新建房屋后将宅基地转让给侄子杨君初的事实。（1）个人申请建房用地是经过被上诉人的生产队社员大会集体讨论过的重大事项，可以证明有被上诉人或被上诉人的委托人参与讨论；（2）被上诉人杨连德的兄弟杨玉来作证，认为被上诉人转让给自己建房，再家庭内部决定由杨君初建房;(3)1986年杨君初已另行以杨玉来为户主报批建房，不可能再占有杨连德的建房指标;(4)杨连德个人建房用地申请表经过逐级上报审批，经法定程序批准，有黄岩县人民政府（1986）141－5号文件证明。（5）杨连德因刑满释放不久，经常外出，房屋搁置两年未造再转让给兄弟杨玉来。二、一审判决未对黄政（1986）141－5号《关于村民申请建房用地的批复》中杨连德户审批建房文件的真实性的效力作出否定或者说明，则该文件仍具有法律效力，具有证明力。三、按照“一户一宅”原则，被上诉人如放弃建房资格，宅基地应由村集体收回，不可能由侄子建房。本案应是被上诉人在取得审批建房资格后转让给兄弟杨玉来户来建房。综上，一审判决认定事实错误，请求予以撤销。 杨连德辩称：上诉人认为基于一审判决书中的两份证据就能认定涉案房屋是应拆未拆的事实不能成立。一审法院调取了院桥镇个人建房用地申请表，上面并无杨连德的个人签名，非杨连德的真实意思表示。另外当时杨连德的母亲居住在老屋，杨连德本人住在龙游县造纸厂，并未在家工作生活，没有拆老屋建新屋的主观动机，一审法院的认定正确。国土部门94年对杨君初户的集体土地使用权进行确认存在过错，国土部门基于1986年的141－5号文件进行确权，但个人建房用地申请表上的名字是杨连德，国土部门没有经过调查确认并取得杨连德同意的情况下就将土地使用权确权给杨君初，存在错误。一审法院认定的事实正确，请求依法维持原判。 经审理，本院对一审判决查明的事实予以确认。 本院认为，本案的主要争议焦点是被上诉人的被拆老屋是否属于应拆未拆的房屋。首先，被上诉人否认自己曾于1986年申请过新建房屋，上诉人所提交的证据亦不能确切证明该申请系被上诉人所为。其次，黄政（1986）141－5号批复所建房屋的土地已经确权给杨君初，即被上诉人未实际建房。上诉人亦未提供证据证明被上诉人将建房资格转让给其侄子杨君初及杨君初对涉案土地进行登记的原因等事实。上诉人在这样的情形下即认定涉讼房屋为应拆未拆的老屋证据不足。再次，上诉人未经法定程序拆除涉案房屋后，经调查核实，与被上诉人户签订了赔偿或补偿协议。综上，认定被上诉人户房屋属于应拆未拆缺乏事实根据。上诉人与被上诉人签订的补偿安置协议书系双方当事人真实意思表示，内容亦不违反法律、法规的强制性规定，因此，上诉人应该履行协议。上诉人的上诉理由不能成立。原审判决认定事实清楚，实体处理得当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人台州市黄岩区院桥镇人民政府负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 郭晓明 审 判 员 吴鸿滨 审 判 员 徐后利 二〇一九年三月二十日 法官助理管英芝 代书记员 朱佩珍