四川省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2018）川行终764号 上诉人（原审原告）车国秀，女，1966年1月15日出生，汉族，住四川省犍为县。 被上诉人（原审被告）犍为县人民政府。住所地：四川省犍为县玉津镇西街72号。 法定代表人陈建东，县长。 上诉人车国秀因诉犍为县人民政府（以下简称犍为县政府）土地行政补偿一案，不服四川省乐山市中级人民法院（2018）川11行初14号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 车国秀起诉请求：１.撤销犍为县政府犍府发〔2010〕15号《关于印发＜犍为县县城（玉津镇）规划区、工业集中区征收集体土地拆迁补偿安置办法＞的通知》（以下简称15号通知）和犍府函〔2012〕95号《关于玉津镇联合村七组集体土地征收拆迁补偿安置实施方案的批复》（以下简称95号批复）；2.判决犍为县政府依照国有土地房屋征收拆迁补偿标准确定征收拆迁补偿费用。 一审审理查明：2010年9月10日，犍为县政府作出15号通知，其中第二条载明：“县城（玉津镇）规划区、工业集中区规划红线以内农村集体土地征收适用本办法”，第四条第一款载明：“县城（玉津镇）规划区、工业集中区规划红线以内的征收农村集体土地工作，由县国土资源行政主管部门按法定程序拟定征收土地实施方案，报经县人民政府批准并依法组织实施。”2012年8月22日，犍为县政府作出95号批复。2014年11月24日，车国秀向一审法院起诉，请求：1.确认犍为县政府征收车国秀承包耕地的集体土地及房屋所在集体土地的征收行为违法，并恢复土地承包权；2.判令犍为县政府少批多占集体土地的行政行为严重违法，退还多占土地，恢复土地承包权。2015年6月26日，一审法院作出（2014）乐行初字第68号行政判决，确认犍为县政府征收车国秀位于川府土〔2011〕541号《四川省人民政府关于同意调整犍为县2009年第1批乡镇建设用地区位的批复》征地范围内的房屋宅基地和承包地、自留地的行政行为违法；确认犍为县政府对车国秀未经批准征收的承包地、自留地实施的征收行为违法。车国秀在该次诉讼中向一审法院提交了95号批复。 2017年6月15日，一审法院作出（2017）川11行初11号行政裁定，认为车国秀不同意犍为县政府作出的15号通知和95号批复，要求依照国有土地房屋征收拆迁补偿标准确定征收拆迁补偿费用，其诉讼请求实质是对犍为县政府确定的土地补偿有异议，应当先申请行政机关裁决。2017年8月17日，四川省国土资源厅作出〔2017〕12号《告知书》载明，四川省人民政府办公厅将车国秀向四川省人民政府寄送的《行政裁决申请书》转交四川省国土资源厅办理，四川省国土资源厅建议车国秀向批准征地补偿安置方案的人民政府的上一级人民政府申请行政复议。2017年8月30日，车国秀向乐山市人民政府提交行政复议申请，请求：1.对犍为县政府征收车国秀的土地、房屋等补偿标准严重违法偏低一事进行复议，依照国有土地房屋征收拆迁补偿标准确定征收拆迁补偿费用；2.撤销犍为县政府的15号通知、95号批复。2018年1月23日，乐山市人民政府作出乐府复驳〔2017〕18-20号《驳回行政复议申请决定书》，驳回车国秀的行政复议申请。 一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条第（二）项规定，人民法院不受理公民、法人或者其他组织对行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令的诉讼。《最高人民法院关于适用的解释》第二条第二款规定，行政诉讼法第十三条第二项规定的“具有普遍约束力的决定、命令”，是指行政机关针对不特定对象发布的能反复适用的规范性文件。犍为县政府15号通知系对犍为县县城（玉津镇）规划区、工业集中区规划红线以内农村集体土地征收拆迁补偿安置事项制定的指导性意见，是针对不特定对象发布的能反复适用的规范性文件，属于行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令，不属于人民法院行政诉讼受案范围，应当裁定驳回起诉。 《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。犍为县政府95号批复虽是对犍为县国土资源局编制的《犍为县玉津镇联合村七组集体土地征收拆迁补偿安置实施方案》的内部批复，具有内部性，但由于其内容已对车国秀权利义务产生了直接、外部的法律效果，实质已外化，是产生外部法律效力的行政行为，属于人民法院行政诉讼受案范围。车国秀2014年11月24日提起（2014）乐行初字第68号行政诉讼时，向一审法院提交了95号批复，应认定车国秀最迟应于2014年11月24日知道该批复。车国秀2018年1月25日提起本案诉讼，请求撤销95号批复，因已超过法定起诉期限，且无《中华人民共和国行政诉讼法》规定的因不可抗力或者其他不属于自身的原因耽误起诉期限的情形，应当裁定驳回起诉。 《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。犍为县政府作为县级人民政府，不具有履行给付征收拆迁补偿费用的法定职责。车国秀请求犍为县政府依照国有土地房屋征收拆迁补偿标准给付征收拆迁补偿费用，明显不属于犍为县政府法定职权范围，根据《最高人民法院关于适用的解释》第九十三条第二款的规定，裁定驳回起诉。 综上，车国秀的起诉不符合法定起诉条件。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）、（二）项、第九十三条第二款的规定，裁定驳回车国秀的起诉。 车国秀上诉称：（一）15号通知和95号批复相互关联，均对上诉人权利义务产生了直接、外部法律效果。（二）车国秀一直在依法维权，从2018年1月23日乐山市人民政府超期作出复议决定起，起诉期限才开始计算，车国秀的起诉没有超过起诉期限。请求：撤销原裁定；撤销15号通知和95号批复；判决犍为县政府依照国有土地房屋征收拆迁补偿标准确定征收拆迁补偿费用。 本院经审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条第（二）项规定，人民法院不受理公民、法人或者其他组织对行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令的诉讼。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二条第二款规定，行政诉讼法第十三条第（二）项规定的“具有普遍约束力的决定、命令”，是指行政机关针对不特定对象发布的能反复适用的规范性文件。犍为县政府15号通知系对犍为县县城（玉津镇）规划区、工业集中区规划红线以内农村集体土地征收拆迁补偿安置事项制定的指导性意见，是针对不特定对象发布的能反复适用的规范性文件，属于行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令，不属于人民法院行政诉讼受案范围，一审法院裁定驳回该项起诉并无不当。 犍为县政府95号批复，是对犍为县国土资源局编制的《犍为县玉津镇联合村七组集体土地征收拆迁补偿安置实施方案》的内部批复，具有内部性，系不产生外部法律效力的行为，不属于人民法院行政诉讼受案范围。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（五）项的规定，一审法院裁定驳回该项起诉的处理结果正确。 根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十四条第二款“法律、法规规定应当先向行政机关申请复议，对复议决定不服再向人民法院提起诉讼的，依照法律、法规的规定”、《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第六条第二款“法律、法规规定应当先申请行政复议的土地行政案件，复议机关作出不受理复议申请的决定或者以不符合受理条件为由驳回复议申请，复议申请人不服的，应当以复议机关为被告向人民法院提起诉讼”的规定，车国秀请求犍为县政府依照国有土地房屋征收拆迁补偿标准确定征收拆迁补偿费用，实质上是对犍为县政府确定的土地补偿标准有异议，依法应当先申请行政复议。车国秀向乐山市人民政府申请行政复议后，乐山市人民政府于2018年1月23日作出乐府复驳〔2017〕18-20号《驳回行政复议申请决定书》，以车国秀提起的土地补偿标准复议申请不符合法定的行政复议受理条件为由，驳回车国秀的行政复议申请。车国秀不服，应对乐山市人民政府驳回其行政复议申请的行为提起诉讼，车国秀直接起诉原行政行为，不符合法律规定，一审法院裁定驳回该项起诉亦无不当。 综上，车国秀的上诉请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  舒劲松 审判员  胡 华 审判员  刘永红 二〇一九年三月十五日 书记员  李瑞雪