江苏省高级人民法院 行 政 裁 定 书 (2019)苏行终260号 上诉人（原审原告）王如付，男，汉族，住江苏省灌云县。 上诉人（原审原告）魏兴中，男，汉族，住江苏省灌云县。 被上诉人（原审被告）灌云县人民政府，住所地江苏省灌云县伊山镇西苑南路1号。 法定代表人朱兴波，该县县长。 委托诉讼代理人王明，江苏法哲律师事务所律师。 上诉人王如付、魏兴中与被上诉人灌云县人民政府（以下简称灌云县政府）土地行政管理及赔偿纠纷一案，上诉人王如付、魏兴中不服江苏省连云港市中级人民法院（2018）苏07行初29号行政裁定，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 王如付、魏兴中原审诉称，1998年土地调整时，两人所在村组领导称案外人周永洪、周永于等四人户籍将由外地迁回祖籍即两人所在村组，遂分给周永洪、李井春、周永于、周园园四人土地共计5.5亩。经灌云县农业主管部门审查登记，灌云县政府核发给周永洪、周永于两户（共四人）农村土地承包经营权证。2016年6月，王如付、魏兴中得知周永洪等四人户籍并未迁入，当年分得的土地均由周姓、徐姓等人轮流经营，灌云县政府发证行为违反法律规定。请求法院判令确认灌云县政府给周永洪、周永于颁发农村土地承包经营权证违法，并依法撤销；赔偿王如付、魏兴中经济损失20000元；灌云县政府承担本案诉讼费用。 灌云县政府原审辩称，根据《中华人民共和国农村土地承包法》第二十六条的规定，村民迁入其他城镇可以保留原承包地，且案外人周永洪、周永于从第一轮承包到第二轮承包经该组村民讨论同意，符合灌云县委1998年第8号文件精神，发证行为合法有效。王如付、魏兴中对承包关系而非发证行为有异议，且与备案争议的土地经营权无直接利害关系，不是适格原告，起诉已经超过诉讼时效。2017年7月26日，王如付、魏兴中因案涉事由信访，未按照信访条例规定申请复查提起行政诉讼，依据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第九项规定，本案不属于行政诉讼受案范围。综上，请求人民法院裁定驳回起诉。 原审法院认定，王如付、魏兴中系灌云县杨集镇春旭村四组村民。2015年12月，灌云县政府为案外人周永洪（红）户与周永于（余）户换发农村土地承包经营权证。周永洪（红）户证件载明：承包方土地承包经营权共有人为周永洪（红）、周永春，承包面积3.20亩，承包期限自1998年3月18日至2028年3月17日。周永于（余）户证件载明：承包方土地承包经营权共有人为周永于（余）、周园园，承包面积1.50亩，承包期限同周永洪（红）户。王如付、魏兴中自述其于2016年6月得知案外人周永洪（红）与周永于（余）等人户口并未迁入但在该村组承包土地，要求村集体将案涉土地收回未果，后于2017年7月26日就周永洪（红）与周永于（余）等承包该村组土地事宜向灌云县信访局信访。2018年5月7日，王如付、魏兴中就案涉土地承包发证事宜向法院起诉。 原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一款第（一）项规定，提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；……第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。因王如付、魏兴中并非案涉颁发农村土地承包经营权证行政行为的相对人，其是否具有原告主体资格，应当审查是否与被诉行政行为具有法律上的利害关系。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第十二条规定，农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会发包；……《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一款的规定，村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。因此，对于涉及集体土地的行政行为，应当以集体经济组织或以集体经济组织名义起诉。本案中，案涉土地属于春旭村集体所有，针对灌云县政府对案外人周永洪、周永于换发农村土地承包经营权证行为，春旭村集体并未提起行政诉讼，亦无该村集体过半数村民提起行政诉讼。现王如付、魏兴中认为灌云县政府给案外人的颁证行为违法，以个人名义提起诉讼，但却未提供证据证明其与涉案土地具有直接利害关系，故王如付、魏兴中与涉案行政行为缺乏法律上的利害关系，不是本案适格原告，其起诉依法不应受理。 综上，原审法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项规定，裁定驳回原告王如付、魏兴中的起诉。 上诉人王如付、魏兴中不服，向本院提起上诉，请求：1.撤销原审裁定，改判确认灌云县政府发给周永洪（红）、周永于（余）的土地承包经营权证违法，依法予以撤销；2.判令灌云县政府赔付给王如付、魏兴中造成的经济损失2万元；3.灌云县政府承担本案一、二审诉讼费用。第一，原审法院对案涉土地所有权主体认定错误。根据《中华人民共和国物权法》第六十条第二款、《中华人民共和国农村土地承包法》第十二条的规定，案涉土地所有权属于春旭村4组集体经济组织所有。第二，灌云县政府用虚假材料颁发农村土地承包经营权证违法。周永洪、周永于等人不具有领取农村土地承包经营权证的资格，春旭村委会和杨集镇提供的颁证材料是虚假材料，内容虚假的颁证材料通过审查并核准发证，应予撤销。第三，王如付、魏兴中与灌云县政府的案涉行政行为具有法律上的利害关系。王如付、魏兴中系春旭村4组集体经济组织成员，对案涉土地享有所有权。第四，王如付、魏兴中请求停止侵害并追偿已被侵害的利益，合理合法。灌云县政府给案外人颁证，所涉土地案外人并未实际经营，而是以非法占有获利为目的，在村委会的参与与支持下，获取应属于春旭村4组的土地经营权。 被上诉人灌云县政府答辩称，第一，根据《中华人民共和国农村土地承包法》第十二条、《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的的规定》第三条第一款的规定，村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义起诉。因此，王如付、魏兴中不具备本案原告主体资格。第二，王如付、魏兴中的起诉已经超过诉讼时效期间。在1998年第二轮农村土地承包调整时，王如付、魏兴中即就村委会对周永洪和周永于的分配方案提出异议，现起诉已经超过诉讼时效期间。第三，王如付、魏兴中的诉讼请求不属于行政诉讼受案范围。王如付、魏兴中曾于2017年7月26日就本案诉讼进行信访。同年9月5日，杨集镇政府作出信访处理意见。王如付、魏兴中未按信访条例的规定申请复查，故其起诉不属于行政案件受理范围。第四，周永洪、周永于从第一轮承包到第二轮承包均经全体村民讨论同意并经公示，经乡镇政府按要求进行上报，灌云县政府发放土地承包经营权证符合法定程序。第五，王如付、魏兴中要求赔偿无事实和法律依据。综上，请求驳回上诉，维持原审裁定。 本院经审理查明的事实与一审裁定认定事实一致，本院予以确认。 本院认为，根据《中华人民共和国物权法》第六十条规定，属于村农民集体所有的土地，由村集体经济组织或者村民委员会代表集体行使所有权；分别属于村内两个以上农民集体所有的，由村内各该集体经济组织或者村民小组代表集体行使所有权。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一款规定，村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。根据前述规定，王如付、魏兴中认为灌云县政府对案外人周永洪、周永于违法换发农村土地承包经营权证，应由集体经济组织或者经过半数村民同意以集体经济组织的名义提起诉讼。春旭村集体未就案涉农村土地承包经营权证提起诉讼，王如付、魏兴中亦未提供证据证明其能够代表该集体经济组织过半数村民提起本案诉讼。因此，原审法院认定王如付、魏兴中与案涉行政行为缺乏法律上的利害关系，不是本案适格原告，并无不当。 综上所述，原审裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 刘建功 审 判 员 臧 静 审 判 员 赵 黎 法官助理 杨 光 二〇一九年三月二十六日 书 记 员 任子悦