安徽省马鞍山市中级人民法院 民 事 判 决 书 （2019）皖05民终214号 上诉人（原审被告）：马鞍山市安顺客运有限公司，住所地安徽省马鞍山市博望区新市镇澄心老314省道。 法定代表人：唐长生，该公司总经理。 委托诉讼代理人：何柳枝，安徽华冶（博望）律师事务所律师。 委托诉讼代理人：张静，安徽华冶（博望）律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）：马鞍山市博望区交通运输局，住所地安徽省马鞍山市博望区博望镇新联村314省道北侧丁李村。 主要负责人：汪光明，该局局长。 委托诉讼代理人：徐文东，安徽明博律师事务所律师。 委托诉讼代理人：任怡凝，安徽明博律师事务所律师。 上诉人马鞍山市安顺客运有限公司（以下简称安顺客运公司）因与被上诉人马鞍山市博望区交通运输局（以下简称博望交运局）合同纠纷一案，不服马鞍山市博望区人民法院（2018）皖0506民初1688号民事判决，向本院提起上诉。本院于2019年1月11日立案后，依法组成合议庭，书面审理了本案。本案现已审理终结。 安顺客运公司的上诉请求为：撤销一审判决，依法改判驳回博望交运局的诉讼请求；本案一、二审诉讼费用由博望交运局承担。事实与理由如下：1.当涂县运安客运有限公司（以下简称运安公司）不存在向安顺客运公司转让中标项目的行为。安顺客运公司是直接与博望交运局签订的《博望区城乡公共汽车客运运营服务协议》（以下简称《客运服务协议》），该协议是双方真实意思表示，是有效的。2.《中华人民共和国招标投标法》第三条适用对象是工程以及与工程建设有关的货物、服务，而本案诉争的项目是公共汽车客运服务，不属于工程，不适用该法律规定。一审法院认为案涉《客运服务协议》违反招投标法的规定而认定其无效，系适用法律错误。3.案涉《客运服务协议》不属于招投标法规定必须进行招投标的项目，也没有违反法律、行政法规的强制性规定，不存在合同无效的法定情形。 博望交运局辩称：博望区的公共汽车运营服务是根据客运管理规定以及政府采购法进行的招标，中标单位是运安公司，安顺客运公司并没有中标。博望交运局与安顺客运公司签订的《客运服务协议》违反了政府采购法以及国家及安徽省交通运输部主管部门的相关规定。且案涉城乡公共运输服务项目事关博望区社会公众利益，根据法律规定，应通过公开招标方式，择优选择客运服务企业，博望交运局直接与安顺客运公司签订服务协议，也损害了公众利益，根据合同法52条规定也是无效的。另，本案案涉项目是服务，应当适用政府采购法而不是招投标法，根据政府采购法及其实施条例规定，该项目应当以招投标方式选择服务企业。综上，安顺客运公司与博望交运局签订的协议违反了政府采购法以及安徽省关于公共汽车客运管理的规定，损害了社会公共利益，该合同应为无效合同。一审判决认定事实正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 博望交运局在一审的诉讼请求为：1.确认双方签订的《博望区城乡公共汽车客运运营服务协议》无效，安顺客运公司立即退出博望区城乡公交运营；2.安顺客运公司承担本案诉讼费用。 一审法院认定事实：2016年，博望交运局委托双赢招投标公司就“博望区城乡公共汽车客运运营服务”项目进行公开招标。2016年5月25日，双赢招投标公司刊发该项目招标公告，公告中有该项目运营服务期为3年等内容。运安公司中标，博望交运局与双赢招投标公司于2016年6月17日联合刊发“博望区城乡公共汽车客运运营服务中标公告”，确定项目服务期为3年，中标人为运安公司。博望区招标采购管理办公室向运安公司出具了博招采[中]2016的博望区政府采购中标通知书。 后博望交运局与安顺客运公司签订了《客运服务协议》1份，约定：安顺客运公司通过竞标方式取得了博望区城乡公共汽车客运经营权，为做好公益事业提高服务质量，暂开通3条公交线路，执行城市公共汽车客服标准，自觉接受博望区交运局的监督，为博望区城乡居民提供最优质的公交客运服务；安顺客运公司先行在3条线路上投入10台公交车，协议签订后1年内至少投入20台公交车进行运营，后根据客流量等实际情况适时增加车辆；安顺客运公司从事运营的车辆，应当符合规定的车型、相关技术标准，性能和设施安全、完好，安装和使用具有信息采集、存储、交换和监控功能的设施；经营服务期限为6年，即自2016年6月20日至2022年6月19日；城乡公共汽车客运实行政府定价，安顺客运公司应执行政府主管部门确定的票制票价；所有公交车辆统一颜色和标识，实行公司化运行，不得实行挂靠、承包的方式；安顺客运公司承诺对运营车辆按期维护、维修，保持良好车况，足额保险，确保运输安全，车辆运营过程中产生的相关法律责任均由安顺客运公司独立承担；经营期间公交车身的广告收益归安顺客运公司享有；博望交运局有权对安顺客运公司的运营服务进行监督检查，并根据城乡公共汽车客运经营企业服务质量考核制度定期开展对安顺客运公司的考核，考核结果将作为发放政府补贴、城市公共汽车客运经营权延续与退出的重要依据；对服务质量评价不合格的线路，经责令整改仍然不合格的，博望交运局可以撤销安顺客运公司相应线路的运营权直至解除本协议等等。 2018年1月12日，博望交运局向安顺客运公司下达《整改通知书》1份，主要内容为：市巡检小组于2017年11月28日对安顺客运公司进行安全检查发现其未按照要求成立安全领导机构，安全责任制没有针对性等，望其进行整改并将整改情况报告博望交运局安全科。 2018年5月17日，博望交运局向安顺客运公司下达《关于安顺客运有限公司运营情况的整改通知》(马博交[2018]39号)1份，主要内容为：经查，根据《博望区城乡公共汽车客运运营服务协议》有关规定，发现安顺客运公司运营服务中存在以下问题：1.未按照核定的运营线路、车次、时间发车和运营；2.未按照要求安装和使用具有信息采集、存储、交换和监控功能的设备；3.未发现（提供）按照国家有关规定对运营车辆维护和检测的报告或记录，影响安全运行。要求安顺客运公司5日内整改到位并将整改材料报博望区交运局。 2018年9月3日，马鞍山市博望区财政局和博望区政府招标采购办公室联合向博望交运局下发《整改通知书》1份，内容为：“根据8月26日博望区公交运营权收回事宜面议会会议精神，经调阅你单位《博望区城乡公共汽车客运运营服务》项目招标备案资料及项目协议书，发现该项目存在协议签订单位与中标单位不一致、协议内容中服务期条款与招标文件严重不符以及未按规定办理合同签证备案等问题。上述问题，严重违反了《政府采购法实施条例》第六十七条第三款、第四款、第八款的规定，现责令你单位立即终止该项目协议的履行，采取切实有效措施予以整改，整改期限：2018年9月15日前，整改结果书面报区财政局、区招标办。” 另查明：运安公司系2008年10月17日成立的自然人投资或控股的有限责任公司，法定代表人为唐长生。安顺客运公司系2013年12月26日成立的自然人投资或控股的有限责任公司，法定代表人亦为唐长生。 一审法院认为：本案中的《客运服务协议》，是博望交运局为维护博望区城乡居民公交运营利益代表政府与安顺客运公司签订的行政协议，协议中有行政权利义务的约定，也有民事权利义务的约定，两者在协议中相互交织，难以完全分离。其中，协议的缔结及安顺客运公司依据协议投入博望区公交运营服务，系双方合法自愿协商的结果，体现了双方的真实意思表示，具有民事权利义务性质。博望交运局据此提起民事诉讼，请求法院确认合同效力等诉讼请求，符合民事诉讼相关规定。安顺客运公司认为本案双方缔结的协议系行政协议，因此相关诉讼应为行政诉讼的抗辩主张不能成立，不予支持。 《中华人民共和国招标投标法》第三条第一款规定：在中华人民共和国境内进行的大型基础设施、公用事业等关系社会公共利益、公众安全的项目的勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等的采购，必须进行招标。第四十八条第一款规定：中标人应当按照合同约定履行义务，完成中标项目。中标人不得向他人转让中标项目，也不得将中标项目肢解后分别向他人转让。上述规定是针对交易双方作出的并非仅为了行政管理需要的强制性规定，违反该规定势必损害社会公共利益和公共安全，而不是仅损害行政管理秩序，故该规定为效力性强制规定，而非管理性强制规定。故博望交运局认为该规定为效力性强制规定的意见符合法律规定，予以采信。安顺客运公司认为该规定为管理性强制规定的意见与法相悖，不予采信。根据前述意见，本案中博望区城乡公共汽车客运运营服务项目，系关系到博望区城乡居民公共利益和公众安全的公用交通基础项目。根据《中华人民共和国招标投标法》第三条的规定，该项目建设运营商的确定必须进行招标。博望交运局公开招标后，运安公司中标，安顺客运公司并非中标单位，却与博望区交运局签订了《客运服务协议》并投入运营，该协议违反了《中华人民共和国招标投标法》第三条和第四十八条的效力性强制规定。根据《中华人民共和国合同法》第五十二条第一款第五项的规定，违反法律、行政法规强制性规定的合同属无效合同，故安顺客运公司与博望交运局签订的《客运服务协议》属无效合同。因此，博望交运局请求确认该协议无效主张成立，予以支持。 合同被确认无效后，该合同自始即没有法律效力，因合同取得的财产应予以返还，故安顺客运公司因合同取得的博望区城乡公交运营权应返还给博望交运局，博望交运局请求安顺客运公司退出运营的诉讼请求成立，予以支持。安顺客运公司将博望区城乡公交运营权返还给博望交运局后，双方对于涉案的债权债务及有关资产等应共同组织进行清算，清算不成可另行诉讼。综上,判决:一、马鞍山市博望区交通运输局与马鞍山市安顺客运有限公司签订的《博望区城乡公共汽车客运运营服务协议》无效；二、马鞍山市安顺客运有限公司于本判决生效后三十日内退出博望区城乡公交运营服务项目。案件受理费80元，减半收取计40元，由安顺客运公司负担。 二审期间，当事人围绕上诉请求依法提交了证据。本院组织当事人进行了证据交换和质证。本院认为安顺客运公司提交的道路运输经营许可证，与本案不具关联性，不能达到其证明目的，本院不予采信。 二审查明事实与一审一致。 本院认为，本案的争议焦点在于安顺客运公司与博望交运局签订的《客运服务协议》是否为无效合同。根据住房城乡建设部颁布，于2005年6月1日实施《城市公共汽电车客运管理办法》第七条规定，城市公共交通客运主管部门应按照《行政许可法》及有关市政公用事业特许经营管理的规定，依法确定城市公共汽电车经营者。2016年6月1日施行的《安徽省城市公共汽车客运管理条例》第十五条第二款规定：道路运输管理机构应当采取以服务质量为主要条件的招标、竞争性谈判等竞争方式，将城市公共汽车客运经营权授予符合法定条件的城市公共汽车客运经营企业；通过招标、竞争性谈判无法确定的，可采取直接授予的方式。城市公共汽车客运是为公众提供基本出行服务的社会公益性事业，公共汽车客运服务关系到社会大众的公共利益，因此无论是部门规章还是地方性法规，都对公共汽车客运服务的经营权规定了不同于一般采购合同的竞争性获取方式。虽然违反部门规章及地方性法规，并不会直接导致合同无效。但博望交运局在已就博望区城乡公共汽车客运运营服务项目进行公开招标，并产生了中标单位后，没有与中标单位签订合同，也没有重新进行招投标比较择优选定符合法定条件的运营企业，而是径行与未参与招投标的安顺客运公司签订了《客运服务协议》，该行为使得广大人民群众无法享受最优的公共汽车客运服务，已经损害到社会公共利益，故博望交运局与安顺客运公司签订的《客运服务协议》因违反《中华人民共和国合同法》第五十二条第四款而无效。安顺客运公司应当退出博望区城乡公共交通的运营服务。综上，安顺客运公司的上诉请求不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费80元，由马鞍山市安顺客运有限公司负担。 本判决为终审判决。 审判长 徐 婕 审判员 汪振兴 审判员 赵庆飞 二〇一九年三月十三日 书记员 王 慧 附：相关的法律条文 《中华人民共和国民事诉讼法》 第一百七十条第二审人民法院对上诉案件，经过审理，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律正确的，以判决、裁定方式驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律错误的，以判决、裁定方式依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。