南宁铁路运输中级法院 行 政 判 决 书 （2019）桂71行终4号 上诉人（一审原告）曾民，男，1953年4月29日出生，汉族，住广西壮族自治区南宁市青秀区。 委托代理人孙卫国，广西金卡律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）广西壮族自治区人民政府国有资产监督管理委员会，住所地广西壮族自治区南宁市桃源路3号。 法定代表人管跃庆，主任。 委托代理人徐欢，北京市炜衡（南宁）律师事务所律师。 委托代理人申月，北京市炜衡（南宁）律师事务所实习律师。 上诉人曾民因政府信息公开一案，不服南宁铁路运输法院（2018）桂7102行初133号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院查明，2018年6月20日，曾民向广西壮族自治区人民政府国有资产监督管理委员会（以下简称自治区国资委）申请公开桂国资复〔2004〕69号《关于用公司办公楼抵偿欠广西经济发展公司债务的批复》（以下简称69号批复）、与中国广西国际经济技术合作公司（以下简称国经公司）资产相关的文件、国经公司于2004年给自治区国资委《关于用公司办公楼抵偿广西经济发展公司债务问题的请示报告》。2018年7月5日，自治区国资委作出《关于信息公开申请的答复函》，函告曾民如下：自治区国资委是代表广西壮族自治区人民政府履行出资人职责，享有出资人权益的直属特设机构，不具有社会公共管理职能。自治区国资委在履行出资人职责过程中制作和获取的国资监管信息，不属于应公开的政府信息，因此不予公开。曾民不服上述答复，遂向法院提起行政诉讼。 一审法院认为，根据《广西壮族自治区人民政府国有资产监督管理委员会主要职责内设机构和人员编制规定》之规定，自治区国资委作为自治区人民政府的直属特设机构，其主要职责是：“一、根据自治区人民政府授权，依照《中华人民共和国公司法》《中华人民共和国企业国有资产法》等法律、法规和自治区人民政府规章履行出资人职责，监管自治区直属企业的国有资产，加强国有资产的管理工作。……”以及《中华人民共和国企业国有资产法》第十一条第一款、第十二条第一款的规定，地方人民政府按照国务院的规定设立的国有资产监督管理机构，根据本级人民政府的授权，代表本级人民政府对国家出资企业履行出资人职责；第六条规定，各级政府应按政企分开、社会公共管理职能与国有资产出资人职能分开，不干预企业依法自主经营的原则，依法履行出资人职责。由此可见，自治区国资委是自治区政府授权的在自治区范围内履行国有资产出资人职责的机构，并不承担社会公共管理职能。同时，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条的规定，政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。而曾民申请公开的69号批复等信息是自治区国资委在履行其出资人职责过程中获取的信息，不属于政府信息公开的范围，故自治区国资委对曾民申请的信息决定不予公开并不违反《中华人民共和国政府信息公开条例》的规定。综上，曾民提出的撤销自治区国资委作出的《关于信息公开申请的答复函》，没有事实和法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条、《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条第一款、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决驳回曾民的诉讼请求。 上诉人曾民上诉称，曾民诉自治区国资委所管的国经公司劳动争议一案，已经南宁市青秀区人民法院、南宁市中级人民法院、广西壮族自治区高级人民法院判决生效，并由南宁市青秀区人民法院立案执行（后转南宁市西乡塘区人民法院执行）。由于国经公司拒不履行法院判决，南宁市青秀区人民法院向曾民的律师开出《调查令》，调查国经公司的财产情况。经向南宁市不动产登记中心调查，上诉方发现国经公司坐落于南宁市民族大道金融大厦××号的房产已经转入广西经济发展公司名下，但是国经公司现在仍在原址办公。为了查明国经公司财产情况，以利于法院执行，曾民的律师持法院《调查令》到自治区国资委处，要求提供69号批复，但是自治区国资委拒绝提供。曾民认为，69号批复的内容与国经公司财产去向有关，且不涉及国家机密，自治区国资委没有理由拒绝提供；一审判决无视法律和当事人合法权益，判决驳回上诉人的诉讼请求是错误的。具体理由如下：一、《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息”及第九条规定“行政机关对符合下列基本要求之一的政府信息应当主动公开:（一）涉及公民、法人或者其他组织切身利益的；……”、《国务院国有资产监督管理委员会国有资产监督管理信息公开实施办法》第一条规定“为了提高国务院国有资产监督管理委员会工作的透明度，促进国资委根据授权依法履行出资人职责，充分发挥国有资产监督管理信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用，依据《中华人民共和国企业国有资产法》、《企业国有资产监督管理暂行条例》和《中华人民共和国政府信息公开条例》，制定本办法”及第八条规定“除本办法第七条规定的主动公开的信息外，公民、法人或者其他组织可根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国资委申请获取相关可以公开的国资监管信息”。本案中，曾民要求自治区国资委公开的信息是为了查明事实，便于法院的生效判决得到执行，以维护自身的合法权益及法律的严肃性，属于上述法律规定的信息。二、自治区国资委是自治区政府下属的厅级行政管理部门，对国有资产的管理是社会公共管理行为。三、关于被上诉人提出的规范性文件《国务院法制办公室对国务院国有资产监督管理委员会的答复》（国法秘复函[2009]474号），该答复既不是法律，也不是法规，连规章都不是，不能作为法院判决的依据。而《国务院国有资产监督管理委员会国有资产监督管理信息公开实施办法》属于规章，根据该办法第二条之规定，国资委在依法履行出资人职责的过程中制作和获取的国资监管信息是应当公开的信息。上述答复与此办法不相符，不具有法律效力。四、关于被上诉人提出的规范性文件《广西壮族自治区法制办公室关于不再将自治区国资委制定下发给所属企业的文件列为行政规范性文件进行监督管理的复函》（桂法制函[2018]101号），该复函是2018年2月28日自治区法制办对自治区国资委的答复。从中可以看出，在此之前自治区法制办将自治区国资委制定下发给所属企业的文件列为行政规范性文件进行监督管理，只是上诉人曾民提出查阅案涉文件申请后，为了不给曾民查阅文件才形成该复函。且该复函不是法律、法规和规章，不能作为法院办案依据。综上，上诉人曾民要求公开69号批复有充分的事实和法律依据，请求：1.撤销一审判决；2.责令自治区国资委向曾民依法公开69号批复；3.本案一二审诉讼费由自治区国资委承担。 被上诉人自治区国资委辩称，一、一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。自治区国资委是自治区人民政府授权履行国有资产出资人职责的机构，不承担社会公共管理职能。上诉人曾民申请公开的69号批复等信息，是自治区国资委作为出资人参与所出资企业重大经营决策过程中制作和获取的信息，不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定的政府信息，自治区国资委在法定期限内已告知曾民并说明理由，合法、适当。曾民认为其申请的信息属于政府信息，并要求自治区国资委根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第九条规定予以公开，无事实和法律依据。二、曾民提出依据《国务院国有资产监督管理委员会国有资产监督管理信息公开实施办法》第一条及第八条，自治区国资委应公开其申请公开的信息，于法无据。《国务院国有资产监督管理委员会国有资产监督管理信息公开实施办法》第二条第二款规定“本办法所称国资监管信息，是指国资委代表国务院对其授权的国家出资企业在依法履行出资人职责的过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息”、第二十九条规定“地方国有资产监督管理机构可以参照本办法，并根据实际情况，制订具体规定”。自治区国资委是广西壮族自治区人民政府授权履行出资人职责，享有出资人权益的直属特设机构，为地方国有资产监督管理机构，并不直接按照此办法实施信息公开。三、自治区国资委人根据《广西壮族自治区人民政府国有资产监督管理委员会国有资产监督管理信息公开实施办法》、《广西壮族自治区人民政府国有资产监督管理委员会国有资产监督管理信息公开配套实施办法（试行）》实施国资监管信息公开。前者第二条规定“本办法适用于自治区国资委在根据授权依法履行出资人职责过程中，依据法律、行政法规和国家有关规定，向公民、法人和其他组织公开相关国资监管信息的活动。本办法所指的国资监管信息，是指自治区国资委代表自治区人民政府对其授权监管自治区直属企业在依法履行出资人职责的过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息”，后者规定了信息公开的具体程序。如果公民、法人和其他组织申请国资监管信息公开的，自治区国资委需要依照前述办法实施国资监管信息信息公开。四、《中华人民共和国企业国有资产法》《企业国有资产监督管理暂行条例》《广西壮族自治区人民政府国有资产监督管理委员会主要职责内设机构和人员编制规定》《国务院法制办公室对国务院国有资产监督管理委员会的答复》及《广西壮族自治区法制办公室关于不再将自治区国资委制定下发给所属企业的文件列为行政规范性文件进行监督管理的复函》的相关规定，证明自治区国资委是自治区政府的直属特设机构，依法履行出资人职责，专司国有资产监管，不行使社会公共管理职能，不具有行政机关的性质，履行出资人职责的行为不属于具体行政行为。故案涉信息不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定的政府信息。综上，请求二审法院依法驳回上诉人的诉讼请求。 二审期间，上诉人曾民提交了两份证据广西壮族自治区南宁市青秀区人民法院(2017)桂0103执2154号调查令及政府信息公开申请表，拟证明其是依法查询案涉信息；被上诉人自治区国资委未提交新证据。关于曾民提交的上述两份证据，经审查，本院认定如下：该两份证据已经一审举证、质证及认证，不属于《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条规定的“新的证据”，故不作为本案二审新证据。综上，本院确认一审法院确认的证据合法、有效，可以作为定案依据。双方当事人对一审查明的事实均无异议，本院予以确认。 本院认为，本案争议焦点为：自治区国资委于2018年7月5日作出的《关于信息公开申请的答复函》是否合法。 根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条及《广西壮族自治区人民政府国有资产监督管理委员会国有资产监督管理信息公开实施办法》第一条、第二条之规定，自治区国资委在履行出资人职责过程中所制作或者获取的相关国资监管信息原则上应当依据法律、行政法规和国家有关规定予以公开。而根据《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》第二条之规定，行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，一般不属于《政府信息公开条例》所指应公开的政府信息。同时，根据《国务院法制办公室对国务院国有资产监督管理委员会的答复》（国法秘复函[2009]474号）之规定，国有资产监督管理机构依法履行出资人职责的行为不具有具体行政行为的性质，不属于行政复议受理范围，即对当事人的权利义务不产生实际影响。本案中，案涉69号批复是自治区国资委对其所管国经公司行使出资人职责时作出，不具有具体行政行为的性质，即其效力直接约束其所管公司，对曾民的权利义务没有实际影响。另，曾民已持南宁市青秀区人民法院的调查令调查到国经公司房产状况，实现了调查令的目的。以通过向自治区国资委申请公开案外人批复的方式，以达自己进一步通过民事执行程序解决未能得到实现的债权目的，这一行为已超出申请政府信息公开的范围和条件，不能得到支持，其可以通过其他法律途径得以满足。综上，案涉69号批复信息依法属于不予公开范围。而根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十四条第二款及《广西壮族自治区人民政府国有资产监督管理委员会国有资产监督管理信息公开实施办法》第二十条之规定，自治区国资委一般应在收到信息公开申请之日起15个工作日内予以答复。本案中，自治区国资委于2018年6月20日收到曾民的政府信息公开申请，于2018年7月5日作出《关于信息公开申请的答复函》并邮寄送达当事人，符合上述法律规定，程序合法。综上，自治区国资委于2018年7月5日作出的《关于信息公开申请的答复函》程序合法、处理正确。上诉人曾民申请自治区国资委履行政府信息公开职责的理由不成立，其上诉请求依法应予驳回。一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法，依法应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人曾民负担（已缴纳）。 本判决为终审判决。 审 判 长 胡青兮 审 判 员 易 妙 审 判 员 彭 博 二〇一九年三月十三日 法官助理 邹 鹏 书 记 员 庞 嫱 附：相关法律、司法解释条文 1.《中华人民共和国政府信息公开条例》 第二条本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。 第二十四条第二款行政机关不能当场答复的，应当自收到申请之日起15个工作日内予以答复；如需延长答复期限的，应当经政府信息公开工作机构负责人同意，并告知申请人，延长答复的期限最长不得超过15个工作日。 2.《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条第一款第一项人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； 3.《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》（法释[2002]21号） 第五十二条本规定第五十条和第五十一条中的“新的证据”是指以下证据： （一）在一审程序中应当准予延期提供而未获准许的证据； （二）当事人在一审程序中依法申请调取而未获准许或者未取得，人民法院在第二审程序中调取的证据； （三）原告或者第三人提供的在举证期限届满后发现的证据。 4.《国务院法制办公室对国务院国有资产监督管理委员会的答复》（国法秘复函[2009]474号） 国务院国有资产监督管理委员会: 你们送来的《关于请明确国有资产监督管理机构是否具有行政复议职能的函》（国资法规[2009]472号）收悉。经研究，函复如下： 《中华人民共和国企业国有资产法》第十一条规定，国务院国有资产监督管理机构和地方人民政府按照国务院的规定设立的国有资产监督管理机构，根据本级人民政府的授权，代表本级人民政府对国家出资企业履行出资人职责。《企业国有资产监督管理暂行条例》第七条规定，国有资产监督管理机构不行使政府的社会公共管理职能，政府其他机构、部门不履行企业国有资产出资人职责。据此，国有资产监督管理机构依法履行出资人职责的行为不具有具体行政行为的性质，不属于行政复议受理范围。 5.《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发[2010]5号） 行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，一般不属于《条例》所指应公开的政府信息。 6.《广西壮族自治区人民政府国有资产监督管理委员会国有资产监督管理信息公开实施办法》（桂国资发[2013]197号） 第一条为提高广西壮族自治区人民政府国有资产监督管理委员会(以下简称自治区国资委)工作透明度,促进自治区国资委根据授权依法履行出资人职责,充分发挥国有资产监督管理信息(以下简称国资监管信息)对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用，依据《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《条例》）、《国务院国有资产监督管理委员会国有资产监督管理信息公开实施办法》、《广西壮族自治区政府信息公开相关配套制度的通知》，制定本办法。 第二条本办法适用于自治区国资委在根据授权依法履行出资人职责过程中，依据法律、行政法规和国家有关规定，向公民、法人和其他组织公开相关国资监管信息的活动。 本办法所指的国资监管信息，是指自治区国资委代表自治区人民政府对其授权监管自治区直属企业（以下简称监管企业）在依法履行出资人职责的过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。 第二十条收到国资监管信息公开申请，能够当场答复的，应当当场予以答复；不能当场答复的，应当自收到申请之日起15个工作日内予以答复；如需延长答复期限的，应当经自治区国资委主管信息公开工作的委领导同意，并书面告知申请人，延长答复的期限最长不得超过15个工作日。申请公开的国资监管信息涉及第三方权益的，征求第三方意见所需时间不计算在前述规定的期限内。 申请内容不明确，申请书形式要件不齐备的，应当一次性告知申请人作出更改、补充。申请人进行更改、补充后重新提交申请书的，作为提交新的申请，重新计算答复期限。