广东省佛山市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）粤06行终151号上诉人（原审原告）张浩森，男，1959年11月16日出生，汉族，住佛山市禅城区，被上诉人（原审被告）佛山市禅城区发展规划和统计局，住所地佛山市禅城区惠景三街**。法定代表人渠铮，局长。委托代理人杨再勇，该局工作人员。委托代理人何伟业，该局工作人员。上诉人张浩森因诉被上诉人佛山市禅城区发展规划和统计局（以下简称禅城发规局）规划城建一案，不服广东省佛山市顺德区人民法院(2018)粤0606行初1322号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，对本案进行了审理。一审裁定查明，张浩森是佛山市禅城区XX路XX号（XX苑）X区XX座的业主。2018年5月24日，张浩森通过走访向佛山市禅城区城市综合管理局（以下简称区城管局）反映XX苑XX区XX号业主在花园设置围栏。区城管局收悉后，于2018年6月7日向禅城发规局发文禅城综执函〔2018〕235号《佛山市禅城区城市综合管理局关于反映禅城区XX路XX号（XX苑）X区XX座花园东侧涉嫌违法建设问题的咨询函》（以下简称《咨询函》），咨询XX苑X区XX号业主在房屋花园东侧护栏用塑料板将护栏围挡起来的行为是否属于对规划造成影响的情形。2018年6月20日，禅城发规局作出《佛山市禅城区发展规划和统计局关于禅城区XX路XX号（XX苑）X区XX座花园东侧涉嫌违法建设问题的复函》（以下简称《复函》）回复区城管局：根据区城管局提供资料，禅城区XX路XX号（XX苑）一区XX座业主在房屋花园东侧防护栏杆位置、靠内部花园一侧自行设置了塑料板，根据禅城发规局规划管理职能，上述增设塑料板的行为，不属于新建建（构）筑物的情形，无需办理建设工程规划许可手续，不在禅城发规局业务范围。2018年6月22日，区城管局作出禅城综执函﹝2018﹞265号《佛山市禅城区城市综合管理局关于张浩森反映XX路XX号X区XX号业主在花园设置围栏的信访事项处理意见书》（以下简称《意见书》）答复张浩森，一、经查，XX路XX号X区XX号业主在其花园东侧护栏的西侧（当事人房产权属范围内）进行围挡。现场未发现破坏原有护栏结构情况。经函询禅城发规局意见，该业主的行为不属于新建建（构）筑物的情形，无需办理建设工程规划许可手续。二、鉴于张浩森反映的问题属公民之间的民事纠纷，建议张浩森通过司法途径维护自身权益。张浩森收到区城管局作出的《意见书》后，于2018年6月28日向禅城发规局申请公开禅城发规局向区城管局作出的《复函》，禅城发规局于同年7月6日对张浩森作了禅发规统信息复[2018]34号《关于政府信息公开的复函》，函复张浩森：《复函》为禅城发规局配合执法部门办案过程性文件，其公开属性界定为“不公开”，禅城发规局决定不予提供。同时，禅城发规局将《复函》主要内容告知了张浩森。张浩森于2018年7月9日向禅城发规局申请公开《复函》的文件号，同年7月24日，禅城发规局作出禅发规统信息复[2018]36号《关于政府信息公开的复函》，函复张浩森该《复函》无发文字号。2018年7月19日，张浩森再次要求禅城发规局公开《复函》及出具《复函》的依据以及提出询问函的具体单位，禅城发规局于同年8月1日作出禅发规统信息复[2018]37号《关于政府信息公开的复函》，告知张浩森禅城发规局是应区城管局来函，依城乡规划管理职能而提出的规划意见的。张浩森不服禅城发规局向区城管局作出的《复函》，遂向法院提起行政诉讼。一审裁定认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（十）项的规定，提起行政诉讼的前提是行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或其他组织，且该行政行为对提起行政诉讼的人的权利义务需产生实际影响。张浩森就XX苑X区XX号业主在花园设置围栏的信访事项向区城管局举报。区城管局就张浩森提出的问题向禅城发规局发文《咨询函》进行咨询，禅城发规局对区城管局作出《复函》，对区城管局的咨询进行了回复。该《复函》并不是直接向张浩森作出的，也未直接公开，且其公开属性为“不公开”，只是在行政机关之间运作。另外，该《复函》是禅城发规局根据区城管局在办理群众投诉的咨询问题进行回复的文件，对区城管局属一种参考的内部文件，并未针对张浩森，也不对张浩森发生直接效力。因此，《复函》仅为行政机关之间的沟通行为，对张浩森的权利义务并不产生任何实际性的影响，案件应不属于行政诉讼受案范围。因此，张浩森因对案涉《复函》不服而提起的诉讼，应不予受理。鉴于案件已立案受理，故应当驳回张浩森的起诉。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（十）项、第六十九条第一款第（一）、（八）项的规定，裁定：驳回张浩森的起诉。案件不收取诉讼费。上诉人张浩森上诉称，被上诉人禅城发规局作出的禅发规统信息复[2018]34号《关于政府信息公开的复函》承认被诉之《复函》与上诉人具有利害关系，被上诉人作出的禅发规统信息复[2018]37号文亦表明被诉之《复函》是其依据行政职能作出的具体行政行为。区城管局发出的函询有不实陈述并只向被上诉人提供新建构筑物单面的照片。被上诉人依据错误资料作出的《复函》，肯定会侵害上诉人权利。上诉人的初始诉求是要求区城管局拆除邻家新建的建构筑物，区城管局向被上诉人发出函询，并以被上诉人作出的《复函》为由，回避了上诉人对区城管局履行法定职责的监督，致使上诉人的监督权无法行使。邻居破坏了护栏，且用高1.1米、长22.4米的镜面材料对上诉人家照射，对上诉人产生了实际影响。综上，被上诉人作出的该《复函》认定案涉围挡塑料板不属于新建建（构）筑物，对上诉人产生了实际影响。请求二审法院撤销被上诉人作出的《复函》，本案诉讼费由被上诉人承担。被上诉人禅城发规局辩称，一、被上诉人作出的《复函》为行政机关之间的沟通行为，对上诉人张浩森的合法权益明显不产生实际影响，原审法院认定事实清楚，适用法律正确。二、被上诉人作出的《复函》符合法律法规和工作程序，是合法的行政行为。请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。本院经审理查明的事实与原审裁定认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，根据双方的诉辩意见，本案的争议焦点是上诉人张浩森是否具有提起本案行政诉讼的法定条件。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起行政诉讼。”第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”本案中，上诉人因不服被上诉人禅城发规局向区城管局作出的《复函》而向人民法院提起诉讼。经查，上诉人是佛山市禅城区XX路XX号XX苑X区XX座的业主，与XX苑X区XX座为相邻关系。根据《中华人民共和国物权法》第八十九条的规定，相邻邻居所设置建造建筑物，不得违反国家有关工程建设标准，妨碍相邻建筑物的通风、采光和日照。被上诉人在向区城管局作出的《复函》中认定XX苑X区XX座业主在房屋花园东侧护栏位置、靠内部花园一侧自行设置塑料板的行为不属于新建建（构）筑物的情形，无需办理建设工程规划许可手续。被上诉人作出的该《复函》是区城管局不对上述XX座业主设置案涉围挡塑料板行为进行查处的主要证据，与上诉人存在法律上的利害关系，即上诉人具备提起本案行政诉讼的主体资格。同时，因被上诉人对违法建（构）筑物的认定与否，系其根据《中华人民共和国城乡规划法》实施的职权行为。在相对集中行使行政处罚机制中，被上诉人作出的《复函》是区城管局不对案涉围挡塑料板行为进行查处的依据，且已在区城管局作出的《意见书》中对上诉人进行公开，即该《复函》虽然不是直接针对上诉人而作出的，但亦已对上诉人的权利义务产生了实际影响，因此具有独立可诉性。故上诉人认为其提起本案诉讼符合起诉条件的主张成立，本院依法予以支持。原审裁定认为案涉《复函》只是行政机关内部未公开的参考文件，不属于行政诉讼受案范围，并据此驳回上诉人的起诉错误，本院依法予以纠正。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零九条第一款的规定，裁定如下：一、撤销广东省佛山市顺德区人民法院(2018)粤0606行初1322号行政裁定；二、本案指令广东省佛山市顺德区人民法院继续审理。本裁定为终审裁定。审判长  陈智扬审判员  何丽容审判员  王 慧二〇一九年三月二十六日法官助理邓明锋书记员暨晓莹