广东省佛山市顺德区人民法院行 政 裁 定 书（2018）粤0606行初1370号原告陆永，男，1945年10月30日出生，汉族，住佛山市禅城区，原告陆钱，男，1958年5月15日出生，汉族，住佛山市禅城区，被告佛山市禅城区国土城建和水务局，住所地佛山市禅城区金澜北路**。法定代表人徐航，局长。委托代理人张颖，该局工作人员。委托代理人周德卫，广东国龙律师事务所律师。被告佛山市国土资源和城乡规划局，，住所地佛山市禅城区玫瑰东路**法定代表人杨小晶，局长。委托代理人林盛山，佛山市法制局工作人员。委托代理人唐少婷，佛山市法制局工作人员。原告陆永、陆钱诉被告佛山市禅城区国土城建和水务局（以下简称区国土局）作出的《佛山市禅城区国土城建和水务局关于对〈补办用地手续申请书〉的复函》（以下简称《复函》）、佛山市国土资源和城乡规划局（以下简称市国土局）作出的佛府行复〔2018〕205号《行政复议决定书》（以下简称《行政复议决定书》）一案，原告陆永、陆钱于2018年12月10日向本院提起行政诉讼，本院于同日依法受理后，依法向两被告送达了起诉状副本及应诉通知书，并依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。原告诉称，一、要确认退征土地权属问题，先要了解农村组织结构政企合一的问题。二、退征的25亩土地权属明星经济社村民集体使用。三、下朗管理区办事处未经批准无权处理该退征土地25亩归佛山市禅城区张槎街道下朗村英明联股份合作经济社（以下简称英明经济社）使用。四、英明经济社是用非法手段骗取涉案土地使用证，非法占用了25亩退征土地。五、涉案土地证的颁发损害了被征地农民的合法权益，剥夺了土地承包人合法的农村土地承包使用权。请求法院：1.撤销被告区国土局作出的《复函》；2.撤销被告市国土局作出的《行政复议决定书》；3.确认佛土建补（2004）号文件及佛府集用（2005）第0600070601399号集体土地使用证的面积范围内包含25亩退征土地面积；4.要求英明经济社因非法占地违法行为承担赔偿或补偿原告各项经济损失；5.要求被英明经济社非法占用的25亩退征土地返还明星经济社村民集体所有；6.确认涉案土地25亩退征地存在非法批地和非法占地的违法行为；7.请求两被告依法定程序为25亩退征地补办用地手续。两原告在诉讼中提供了下列证据材料：两原告的身份证、股权证复印件、《佛山市禅城区国土城建和水务局关于陆永、陆钱政府信息公开申请的答复》、信息公开申请书、《复函》、行政复议申请书、佛土建补[2004]50号《关于禅城区张槎街道下朗村英明联股份经济合作社补办用地手续的批复》、征地协议书、（2018）粤0604民初13849号《民事裁定书》、（2014）佛中法民一终字第1123号《民事判决书》、佛府[2001]023号《关于印发〈佛山市农用地转用和征用土地管理规定〉的通知》、生产责任制承包合同书、承包合同书、佛府集用（2005）第0600070601399号集体土地使用证及宗地平面图、《行政复议决定书》、（2016）粤行申200号《行政裁定书》。被告区国土局辩称，一、区国土局是处理两原告申请的适格主体。二、区国土局作出的《复函》认定事实清楚、适用法律法规正确、程序合法。被告区国土局在诉讼中提供了下列证据材料：禅办发〔2011〕77号《关于印发佛山市禅城区国土城建和水务局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》、统一社会信用代码证书复印件、补办用地手续申请书、两原告的身份证、股权证复印件、佛府[2001]023号《关于印发〈佛山市农用地转用和征用土地管理规定〉的通知》、佛土建补[2004]50号《关于禅城区张槎街道下朗村英明联股份经济合作社补办用地手续的批复》、佛府集用（2005）第0600070601399号集体土地使用证及宗地平面图、征地协议书、（2014）佛中法民一终字第1123号《民事判决书》、（2016）粤行申200号《行政裁定书》《复函》、快递单及查询单。被告市国土局辩称，一、市国土局作出的《行政复议决定书》合法。二、两原告起诉的理由没有事实依据和法律依据，应予驳回。被告市国土局在诉讼中提供了下列证据材料：行政复议申请书、行政复议受理通知书、提出行政复议答复通知书、行政复议答复书、延长行政复议审查期限通知书、《行政复议决定书》、行政复议文书送达回证、快递单及查单。经审查查明，2018年7月19日，两原告向被告区国土局提交补办用地申请书，请求区国土局为该宗土地补办用地手续、依法发布征用地公告、土地行政主管部门依法拟定并发布补偿安置方案公告、依法为农村集体经济组织、农村村民及其土地承包使用人办理补偿安置登记手续。区国土局于同年8月24日作出《复函》，内容为：一、经核查，两原告申请补办用地手续的地块已于2004年12月30日由佛山市国土资源局作出佛土建补[2004]50号《关于禅城区张槎街道下朗村英明联股份经济合作社补办用地手续的批复》，办理了农用地转用审批手续，该地块权属为集体所有。二、两原告所申请的征地公告发布、补偿安置方案公告及补偿安置登记手续均为土地征收的法定办理程序。经核查，政府并未对该地块实施征收行为。因此，两原告的申请，缺乏相关事实和法律依据，区国土局无法实施。三、鉴于以上原因，对于两原告提出的补办用地的申请，区国土局不予受理。两原告不服，向市国土局申请行政复议，市国土局于2018年8月31日立案受理后，经审查于同年11月28日作出《行政复议决定书》，维持区国土局的《复函》，并于同年11月29日送达两原告。另查，2004年12月31日，佛山市国土资源局作出佛土建补[2004]50号《关于禅城区张槎街道下朗村英明联股份经济合作社补办用地手续的批复》，内容为根据省国土厅粤地政函[1997]13号文批复，并呈市政府同意，批复同意英明经济社位于禅西大道以东、朗沙二路以北、佛开高速公路西北侧地段面积为44558平方米（折合66.837亩，其中耕地17.45亩）的土地补办用地手续，根据市规划局禅城分局佛规（禅））地证[2004]**方案该土地用途为工业、道路、绿地用地，道路具体面积由规划部门确定，土地权属为集体所有。又查，2005年8月19日，佛山市人民政府核发佛府集用（2005）第0600070601399号集体土地使用证，土地位于佛山市禅城区张槎街道禅西大道以东、朗沙二路以北、佛开高速公路西北侧地段，面积为44664.35平方米，土地使用权人为佛山市禅城区张槎街道下朗村英明联股份经济合作社，土地所有权××为下朗村农民。再查，根据（2014）佛中法民一终字第1123号《民事判决书》确认，1983年，原下朗管理区明星村民小组以招标方式将村机动地1854平方米、1325平方米承包给两原告使用，招标时为砖厂用地，后两原告实际上经营鸡禽饲养业。1987年3月，两原告与明星队各签订《承包合同书》一份，由当时的佛山市郊区下朗乡人民政府盖章确认。合同主要约定：承包红砖厂砖地，白地种竹，每年投金415元、650.20元，上半年7月30日前先交50%，下半年在12月31日前全部交完，全期为7年，到满期年要交回老竹给生产队……；在承包期如生产队要收回时，按实欠年数，每年按每年投金补回50%现金给承包户（国家要征用时不补，征用款由队收入）；注：如有此地基建时，要离界限2米才能兴建，到期满年，要把所有砖瓦及灰头清走，如到期不清走，队代找人清，工资由承包者负责。1993年，涉案土地转由英明经济社统一管理，由英明经济社在两原告每年的村民股份分红中扣划承包费。2002年，英明经济社以承包土地需用于建造厂房为由，要求两原告退回土地，遭两原告拒绝后，英明经济社遂停止在两原告的分红中扣划承包费。双方协商未果，英明经济社于2005年11月22日以书面形式向两原告发出清拆通知，要求收回土地，未果，英明经济社遂于2006年4月以土地租赁为由向佛山市禅城区人民法院提起诉讼，2006年10月31日，经佛山市中级人民法院认定为农村土地承包合同纠纷，遂驳回英明经济社的起诉。2006年12月19日，英明经济社以农村土地承包合同纠纷为由，向佛山市禅城区人民法院提起诉讼，经审理，作出（2007）佛禅法民三初字第136、137号判决书，判令两原告于判决发生法律效力之日起十日内将其承包的1854平方米、1325平方米土地返还英明经济社，同时交纳承包费。后两原告不服该判决，上诉至佛山市中级人民法院，该院经审查，作出（2007）佛中法民五终字第225、226号判决书，驳回上诉，维持原判。该判决已发生法律效力。2010年5月11日，英明经济社向佛山市禅城区人民法院提起恢复原状诉讼，请求判令陆钱、陆永将原承包的1854平方米、1325平方米旱地上的鸡舍等建筑物、构筑物全部拆除，恢复该土地的光地状态。佛山市禅城区人民法院作出（2010）佛禅法民三初字第338、339号判决，判令两原告限期内将其承包的1854平方米、1325平方米土地上的全部建筑物、构筑物拆除，恢复土地的光地状态。两原告不服该判决，上诉至佛山市中级人民法院，该院于2011年1月5日作出（2010）佛中法民一终字第1988、1989号判决书，驳回上诉，维持原判。该判决已发生法律效力。两原告不服（2010）佛中法民一终字第1988、1989号民事判决，向广东省高级人民法院申请再审，该院于2011年10月20日作出（2011）粤高法民一申字第2503、2504号民事裁定，驳回两原告的再审申请。因两原告未在生效判决规定的期限内自觉履行，英明经济社于2011年5月9日向佛山市禅城区人民法院申请强制执行，该院于2012年7月25日将两原告承包的1854平方米、1325平方米土地上的全部建筑物、构筑物拆除。另查明，2011年6月8日佛山市禅城区张槎街道社会工作局出具《证明》，证明英明经济社的单位名称由原“佛山市禅城区张槎街道下朗村英明联股份经济合作社”变更为“佛山市禅城区张槎街道下朗英明联股份合作经济社”，组织名称变更后，其集体经济组织的资产权属、单位性质和管理范围不变。二审期间，佛山市国土资源和城乡规划局向佛山市中级人民法院函复称：1998年经批准征用禅城区张槎街道下朗村土地250.954亩。在征地协议书中提及的退征土地，不在上述征地范围内，其中退征的25亩土地包含在佛土建补[2004]50号文补办用地手续的土地范围内，该土地性质为集体所有，土地权属无变化。该局认为，征地协议只是征地双方对征地范围、补偿标准等问题的协商确认，并非征地批准文件，该局根据用地单位提交的申请面积及补偿方案是否合规作出用地审批，并不审核协商征地过程中是否存在退征情况及其退征理由。而根据《征地协议书》所知，经原佛山市张槎土地开发总公司与张槎镇下朗管理区办事处协商，为解决下朗今后发展工业的用地和张槎征地资金不足等问题，张槎公司在预征土地范围内退征一部分土地给下朗办事处，退征土地的征地预付款也退回给张槎公司，即退征土地不在征地范围，也无实质发生征地补偿。土地性质为集体所有体现的是土地的所有权性质，使用权类型则体现土地的使用功能，根据土地证，其土地用途为工业用地、城市道路用地、公用设施用地。三、佛土建补[2004]50号文是补办土地转为建设用地的手续，并不涉及所有权和使用权的变化，因此办理用地手续时不需要提供补偿资料。据此，佛山市中级人民法院认为，佛土建补[2004]50号用地批复并非征地拆迁的决定，亦不是征地补偿的相关文件，仅是国土部门对英明经济社补办用地手续的批文，不涉及所有权和使用权的变化，办理用地手续时不需要提供补偿资料。两原告在该地已经相关部门批准由农用地转化为建设用地的情况下，要求维持该土地农业用途，无事实和法律依据，不予支持。另外，关于两原告请求英明经济社承担赔偿责任的问题。根据已生效的（2007）佛中法民五终字第226号以及（2010）佛中法民一终字第1988、1989号民事判决确认的事实，两原告虽然与当时的明星村民小组签订《承包合同书》，但英明经济社作为明星村民小组的合同承接者，两原告与英明经济社之间形成不定期的农村土地承包合同关系，在英明经济社提出解除合同后，两原告在承包土地上兴建的建筑物，应依合同约定予以拆除。前述判决生效后，两原告未按生效判决履行其确定的义务，在英明经济社申请法院强制执行的情况下，法院依法拆除其承包土地上的建筑物，由此所造成的损失亦应由两原告自行承担，不能据此作为要求英明经济社承担损害赔偿的责任。两原告认为涉案土地上建筑物在未得到征地补偿的情况下即被拆除，如前所述，涉案土地并未存在征收、拆迁等发生征地补偿的事实，地上，地上建筑物是基于法院生效判决确定的效力而被依法拆除原告要求英明经济社对其承包经营期间在各自承包土地上添附的建筑物予以赔偿，无事实和法律依据，不予支持。本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第一条“为了加强土地管理，维护土地的社会主义公有制，保护、开发土地资源，合理利用土地，切实保护耕地，促进社会经济的可持续发展，根据宪法，制定本法”的规定和《广东省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第一条“为加强土地管理，合理开发、利用土地资源，切实保护耕地，促进我省社会经济的可持续发展，根据《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国土地管理法实施条例》和有关法律、法规，结合本省的实际，制定本办法”的规定，加强土地管理，保护、开发土地资源，是上述法律和地方性法规的立法目的，而有关“合理利用土地，切实保护耕地”的规定，表明政府土地行政主管部门处理有关建设用地的受理、审查、报批工作，应当按照上述法律法规规定的条件、程序和方式进行，必须符合立法宗旨，能够实现立法目的。本案中，两原告向被告区国土局提交补办用地手续的申请，请求区国土局为涉案土地补办用地手续、依法发布征用地公告、土地行政主管部门依法拟定并发布补偿安置方案公告、依法为农村集体经济组织、农村村民及其土地承包使用人办理补偿安置登记手续。被告区国土局在对原告作出的《复函》中已明确载明两原告申请补办用地手续的地块已于2004年12月30日（应为2004年12月31日）由佛山市国土资源局作出佛土建补[2004]50号《关于禅城区张槎街道下朗村英明联股份经济合作社补办用地手续的批复》，办理了农用地转用审批手续，该地块权属为集体所有；其所申请的征地公告发布、补偿安置方案公告及补偿安置登记手续均为土地征收的法定办理程序，政府并未对涉案地块实施征收行为，两原告的申请缺乏相关事实和法律依据，区国土局无法实施，最后区国土局明确告知两原告鉴于上述原因，对其提出的补办用地的申请不予受理。另由于佛山市国土资源局已于2004年12月31日作出佛土建补[2004]50号《关于禅城区张槎街道下朗村英明联股份经济合作社补办用地手续的批复》，批复同意英明经济社位于禅西大道以东、朗沙二路以北、佛开高速公路西北侧地段面积为44558平方米（折合66.837亩，其中耕地17.45亩）的土地补办用地手续，并根据市规划局禅城分局佛规（禅）地证）地证[2004]**方案地用途为工业、道路、绿地用地，道路具体面积由规划部门确定，土地权属为集体所有。佛山市人民政府也于2005年8月19日对上述涉案土地核发了佛府集用（2005）第0600070601399号《集体土地使用证》，土地使用权人为佛山市禅城区张槎街道下朗村英明联股份经济合作社，为此，两原告与英明经济社就涉案土地的承包、拆除涉案土地上建、构筑物及区政府对涉案土地的颁证行为等纠纷先后向法院多次进行过民事诉讼，三级法院也经过一、二审、再审，确认两原告要求英明经济社对其承包经营期间在各自承包土地上添附的建筑物予以赔偿的理由不成立，不予支持，且认为涉案土地的颁证的行为无对两原告的合法权益造成实际影响，故两原告在明知涉案土地已办理了农用地转用审批手续、土地权属为英明经济社集体所有、法院生效判决已确认不要求英明经济社赔偿两原告承包土地添附的建筑物的情况下，仍然向被告区国土局申请补办涉案土地的用地申请手续，属于对建设用地报批手续的滥用。另两原告申请涉案土地的征地公告、补偿安置公告、补偿安置登记手续，同样与其申请的信息无利害关系，且在《复函》中已告知两原告涉案土地政府无实施征收行为，基于上述原因，区国土局对两原告补办用地手续的申请不予受理，而两原告仍对该《复函》提起行政诉讼，并提出撤销《复函》、确认佛府集用（2005）第0600070601399号集体土地使用证的面积范围内包含25亩退征土地面积、确认涉案土地25亩退征地存在非法批地和非法占地的违法行为、责令两被告依法定程序为25亩退征地补办用地手续等诉讼请求，客观上并不具有行政答复诉讼应该保护的利益，同样两原告要求英明经济社因非法占地违法行为承担赔偿或补偿原告各项经济损失、要求被英明经济社非法占用的25亩退征土地返还明星经济社村民集体所有的诉讼请求已经过民事生效裁判的羁束，也不属于法院行政诉讼的受案范围。另外，两原告不服申请行政复议，显然是对行政复议申请权的滥用，两原告请求撤销被告市国土局的《行政复议决定书》，同样不具有诉的利益。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款明确规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”为保障当事人的诉权与制约恶意诉讼、无理缠诉均是我国行政诉讼法应有之义，根据该规定，本案两原告的诉讼行为已经背离了要求救济受侵害的合法权益这一诉讼本旨，不具有正当性。综上所述，对两原告就被告区国土局的《复函》及被告市国土局的复议决定而提起的本案行政诉讼，依法应予从程序上裁定驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（十）项之规定，裁定如下：驳回原告陆永、陆钱的起诉。案件受理费不需交纳，预收的案件受理费人民币50元，退还给原告陆永、陆钱。服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省佛山市中级人民法院。审 判 长  郑旭辉人民陪审员  李少园人民陪审员  陈嘉惠二〇一九年三月六日书 记 员  肖静紫