安徽省安庆市中级人民法院行 政 判 决 书（2018）皖08行初115号原告程志焰等21人（原告名单及基本身份情况附后）。原告暨诉讼代表人程志焰，男，1971年9月28日出生，汉族，住安徽省安庆市宿松县。原告暨诉讼代表人程志翔，男，1983年10月26日出生，汉族，住安徽省安庆市宿松县长铺镇横山村程****。原告暨诉讼代表人程继华，男，1973年9月28日出生，汉族，，住安徽省安庆市宿松县长铺镇横山村程****原告暨诉讼代表人程满春，男，1967年3月2日出生，汉族，住，住安徽省安庆市宿松县长铺镇横山村程****/div>原告暨诉讼代表人程建保，男，1982年9月15日出生，汉族，住安，住安徽省安庆市宿松县长铺镇横山村程****div>上述原告的共同委托代理人苏黎明，安徽国恒律师事务所律师。上述原告的共同委托代理人高飞，安徽国恒律师事务所律师。被告宿松县人民政府，住所地安徽省宿松县太白路。法定代表人王赵春，县长。出庭负责人石承抚，常务副县长。委托代理人熊尚怀，县法制办主任，公职律师。委托代理人詹智君，北京市炜衡（合肥）律师事务所律师。原告程志焰等21人诉被告宿松县人民政府土地行政征收一案，于2018年11月19日向本院提起行政诉讼。本院受理后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年1月18日公开开庭审理了本案。原告程建保、程有原、程记军及各原告的委托代理人苏黎明，被告的出庭负责人石承抚及委托代理人熊尚怀、唐智君到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2018年10月16日宿松县人民政府作出《宿松县人民政府关于安九高速铁路建设征迁的通告》（松政秘〔2018〕119号），通告称为配合国家重点建设项目安九高速铁路建设需要，需征收及拆迁待建安九高速铁路佐坝、五里、长铺、河塌等乡镇沿线土地、房屋及其附属物。该通告告知了征收人及责任单位、拆迁实施单位、拆迁期限、征收及拆迁补偿安置办法等。程志焰等21人诉称，2018年10月16日，被告作出《宿松县人民政府关于安九高速铁路建设征迁的通告》（松政秘〔2018〕119号），决定征收待建安九高速铁路沿线（设计范围）佐坝、五里、长铺、河塌乡等乡镇土地、房屋及其附属物。原告的土地、房屋及其附属物位于征收范围内，原告认为被告作出的上述行政行为对原告及其他被征收人设定了权利义务，与原告具有利害关系。原告认为，被诉行政行为侵害了原告的合法权益，依法应当予以撤销，理由如下：第一，被告作出被诉行政行为超越职权。被告无权对原属于集体所有而未经法定程序批准征收的土地及地上的房屋进行征收。第二，被诉行政行为作出的主要证据不足。第三，被诉行政行为违反法定程序。第四，被诉行政行为适用法律、法规错误。综上，被告作出的行政行为，主要证据不足，适用法律错误,超越职权，程序违法，请求：1、依法确认被告作出的《宿松县人民政府关于安九高速铁路建设征迁的通告》（松政秘〔2018〕119）号违法，并予以撤销；2、依法确认被告作出安九高速铁路（宿松段）建设项目涉及的征收原告承包土地的行政行为违法，并予以撤销；3、依法确认被告作出安九高速铁路（宿松段）建设项目涉及的征收原告房屋及附属物的征收决定行为违法，并予以撤销；4、本案的诉讼费用由被告承担。原告起诉时向本院提交了以下证据：一、原告的身份证复印件、户口簿复印件，证明原告的基本身份事项；二、部分原告的集体土地建设用地使用证、房屋所有权证、农村建房准建证、宅基地批准通知书、建房缴纳税费票据复印件，证明原告依法享有涉案土地的房屋产权等事实；三、《宿松县人民政府关于安九高速铁路建设征迁的通告》(松政秘〔2018〕119号)复印件，证明被告作出了被诉行政行为。宿松县人民政府辩称：１、答辩人作出的《宿松县人民政府关于安九高速铁路建设征迁的通告》（松政秘〔2018〕119号）仅是对《国家发展改革委关于新建安庆至九江铁路可行性研究报告的批复》、《中国铁路总公司安徽省人民政府湖北省人民政府江西省人民政府关于新建安庆至九江铁路初步设计的批复》及《国土资源部办公厅关于新建安庆至九江铁路（安徽段）控制性工程先行用地的复函》等上级文件确定的组织实施机关、被征收土地的范围、面积以及征地补偿等批准事项，在被征收土地所在的乡（镇）、村予以公示告知的行为，该通告并未超越批复事项确定的内容。原告的权利义务是否受到影响并不以通告的发布而发生改变。实际上，对原告权利义务产生实际影响的应当是后续的具体征收土地及房屋补偿行为，而非土地征迁通告行为。２、根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（十）项的规定，被诉行政行为如果没有对行政相对人的相关权利义务产生直接的、实际的影响，其提起行政诉讼就没有任何的实际意义。涉案土地征迁通告并未实质影响原告的权利义务，不属于行政诉讼受案范围。３、原告所诉征收决定，即征收待建安九高速铁路沿线（设计范围）佐坝、五里、长铺、河塌等乡镇土地、房屋及其附属物的征收行为，系国土资源部的批准行为，该征收决定的作出依据、程序合法，并未超越职权。４、根据《中华人民共和国土地管理法》第十条的规定，农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理。因此对因村农民集体所有的土地的变更、转移或者征收等行政行为不服，有权提起诉讼的应当是村集体经济组织或者村民委员会等，而不应当是个别村民。本案原告不具备主体资格，不符合法定起诉条件。５、被告2015年、2017年就涉案的土地、房屋及附属物已作出征迁补偿决定并告知，原告所诉行政行为是重复性行政行为，并未对原告产生新的行政义务，不属于行政诉讼受案范围。综上，答辩人作出的通告合法，原告的诉讼请求没有事实和法律依据，请求依法驳回原告的起诉。宿松县人民政府在法定举证期限内向本院提交了以下证据：一、《国家发展改革委关于新建安庆至九江铁路可行性研究报告的批复》（发改基础〔2016〕2716号）；二、《中国铁路总公司安徽省人民政府湖北省人民政府江西省人民政府关于新建安庆至九江铁路初步设计的批复》（铁总鉴函〔2017〕411号）；三、《国土资源部办公厅关于新建安庆至九江铁路（安徽段）控制性工程先行用地的复函》（国土资厅函〔2017〕1407号）；四、《土地勘测定界技术报告书》部分内容，勘界单位为安徽省城建设计研究总院股份有限公司；五、《新建安庆至九江铁路安庆市宿松县段勘测定界图》，制图单位安徽省城建设计研究总院股份有限公司；六、《宿松县人民政府关于印发安九铁路（宿松段）建设项目土地房屋征收补偿安置方案的通知》（松政〔2018〕4号）；七、《宿松县人民政府关于印发安九铁路宿松段房屋征收安置实施方案的通知》（松政秘〔2018〕88号）；八、《宿松县人民政府关于安九高速铁路建设征迁的通告》（松政秘〔2018〕119号）；被告在开庭审理时向本院提交了以下证据：九、《宿松县人民政府关于加强合安九城际铁路建设规划区管理的通告》（松政秘〔2015〕139号）；十、宿松县国土资源局《新建安庆至九江铁路建设工程（宿松段）先行用地征地拆迁补偿安置途径告知书（预告知）》（〔2017〕预第01号）；上述证据一至证据五证明被告作出的通告行为仅是对上级决定的程序性告知行为，通告合法。证据六至证据八证明原告所诉的土地征收行为并未对其创设新的义务，仅是对之前行政行为的告知，发布通告仅是将上级机关的事项在一定范围内公布，对原告并未产生实际影响。证据九、十证明通告及告知书分别在2015年、2017年作出，公告期内原告未对拆迁事项提出任何异议，且与证据六、七、八印证，证明涉案通告只是对之前行为的重复告知，对原告未产生新的权利义务，不属于行政诉讼受案范围。经庭审质证，原告对被告提供的证据认为：对所有证据的真实性由法庭核实。对证据一的关联性、证明目的有异议，该批复只是可行性研究报告的批复，不是正式的立项批复文件，在报告作出后应当由国土资源部作出立项批复文件。本项目在没有正式的立项批复文件及缺少相关文件的情况下作出复函，不具有合法性。该批复本身不能证明被告征收土地的合法性，与本案无关联性。证据二的质证意见同证据一。证据三的合法性有异议，达不到证明目的，根据建设用地审查报批第六条规定，缺少相关文件作出先行用地复函，违反相关规定。先行用地复函不是征收土地行为，其批准的仅是该用地可以先行施工，不能证明被告的征收行为具有合法性。该批复明确要求在施工用地前要足额补偿，补偿不到位的不能动工用地，并且于2018年9月25日前办理正式的用地报批手续，而被告实施的被诉行政行为违反了该要求，不具有合法性。证据四、五的合法性有异议，勘测定界做出的时间是2018年3月28日，而先行用地复函做出的时间是2017年12月25日，在未完成勘测定界前就做出了先行用地复函，那么复函的数据从何而来，违反了法律程序和逻辑规则。证据六、七的合法性有异议，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，做出征地补偿安置方案的机关应当是市、县级人民政府土地主管部门，实施的也应当是土地主管部门，被告的实施不符合主体要求，且未听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见，违反法定程序。证据八是被诉的行政行为，不具有合法性。证据九、十是被告当庭向法庭提交的，根据行政诉讼法相关规定，没有正当理由逾期举证的应当视为没有证据，不能作为认定本案事实的依据。证据九的三性均有异议，达不到证明目的，该通告是建设规划区管理的通告，其履行的仅是管理职责，与本案的先行用地行为、征收土地的实施行为没有任何关联性。该通告也不是对证据八的补充，两者性质完全不同。另外，该通告作出的时间是2015年11月，在没有取得先行用地复函及征地批复的情况下，被告发布该通告没有事实和法律依据，根据相关法律规定作出征收公告后才能对相关地块作出限设。证据十的三性均有异议，达不到证明目的，根据土地管理法相关规定，在征地报批时应当提交一书四方案，其中包括安置途径告知书。本案中被告未提交进行报批的其他证据，也违反了先行用地复函的要求。另外土地勘测定界报告书是在2018年3月作出的，该安置途径告知书是2017年8月22日，根本就没有相应的勘测定界依据，该安置途径告知书也没有向当地的被征收人、农民进行公告、公示，被告所说原告没有提出任何意见与事实不符，在没有告知的情况下原告无法提出相应的意见。被告对原告提供的证据质证认为：证据一，由法庭核实真实性，核实本案起诉是否是原告本人真实意思表示。证据二的真实性无异议，但是对取得的合法性、与本案的关联性有异议。对证据三的证明目的有异议，本案的征收主体不是宿松县人民政府，宿松县人民政府只是征收实施单位，土地征收不合法不是宿松县人民政府的征收实施行为不合法，以宿松县人民政府作为被告不适合。本院对上述证据认证如下：对于原告提供的证据一，经核实，本案起诉系21位原告真实意思表示。证据二结合原、被告的陈述，可证明原告有房屋或承包地在被诉的征迁通告拟征迁的范围内；证据三系被诉的行政行为，由被告作出。被告提供的证据一至三，可证明经相关部门批复同意建设安庆至九江高速铁路，且国土资源部批准同意新建安庆至九江铁路（安徽段）控制性工程先行用地71.5459公顷。原告对先行用地批复的合法性提出异议，但没有证据予以否定。证据四至八，结合被告的陈述，可证明因安九铁路建设需要，需征收宿松县部分乡镇沿线土地、房屋及附属物，部分原告的房屋在经批准的先行用地范围内。对于征收补偿安置方案的合法性，原告已提起行政复议，不属于本案审查范围。证据九、十系被告在征收宿松县部分乡镇沿线土地之前的管理通告及告知书，但是否按程序予以公布不清楚，也不能证明是否存在提出异议情形。经审理查明：2016年12月国家发展和改革委员会作出《国家发展改革委关于新建安庆至九江铁路可行性研究报告的批复》，同意建设安庆至九江铁路。2017年5月中国铁路总公司作出《中国铁路总公司安徽省人民政府湖北省人民政府江西省人民政府关于新建安庆至九江铁路初步设计的批复》（铁总鉴函〔2017〕411号）。2017年9月国土资源部办公厅作出《国土资源部办公厅关于新建安庆至九江铁路（安徽段）控制性工程先行用地的复函》（国土资厅函〔2017〕1407号），该复函明确，为支持安徽省经济社会发展，使建设工程尽快开工，考虑该项目部分单体工程施工难度大、建设工期紧的实际情况，同意先行用地71.5459公顷。2018年1月宿松县人民政府作出《宿松县人民政府关于印发安九铁路（宿松段）建设项目土地房屋征收补偿安置方案的通知》（松政〔2018〕4号），规定了土地、房屋的征收范围、征收时限、征收补偿标准及工作分工、要求等。2018年7月宿松县人民政府作出《宿松县人民政府关于印发安九铁路宿松段房屋征收安置实施方案的通知》（松政秘〔2018〕88号），规定了房屋安置的原则和方式等。2018年10月16日宿松县人民政府作出《宿松县人民政府关于安九高速铁路建设征迁的通告》（松政秘〔2018〕119号），通告称为配合国家重点建设项目安九高速铁路建设需要，需征收及拆迁待建安九高速铁路佐坝、五里、长铺、河塌等乡镇沿线土地、房屋及其附属物。原告程志焰等21人的土地及地上房屋附属物等在上述通告规定的征收范围内。原告不服该通告，向本院提起诉讼。另查明，本案审理中原告程志焰等21人认为宿松县人民政府作出的《安九铁路（宿松段）建设项目土地房屋征收补偿安置方案》违法，应予撤销，向安徽省人民政府申请复议。安徽省人民政府受理后，认为需以本案审理结果为依据，而中止复议案件审理。本院认为：2018年10月被告作出《宿松县人民政府关于安九高速铁路建设征迁的通告》，告知因安九高速铁路建设需要，需征收及拆迁待建安九高速铁路沿线宿松县部分乡镇的土地、房屋及其附属物，并载明征收人、拆迁实施单位、拆迁期限、征收及拆迁补偿安置办法等。根据被告的陈述及提供的证据，可证明该铁路工程建设用地的征地报批工作正在进行，尚未获得相关部门的征地批准文件，但因安九高速铁路建设需要，国土资源部已批准其中部分土地可先行用地。经查明，程水星、程有原等部分原告的土地在先行用地范围内。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十七条规定，抢险救灾等急需使用土地的，可以先行使用土地。其中，属于临时用地的，灾后应当恢复原状并交还原土地使用者使用，不再办理用地审批手续；属于永久性建设用地的，建设单位应当在灾情结束后6个月内申请补办建设用地审批手续。依据上述规定，宿松县人民政府作为法律规定的土地征收组织实施机关，根据国土资源部的先行用地复函，可先行实施征收该工程所需土地并进行补偿安置，然后补办建设用地审批手续。故被告对属于先行用地范围内的部分原告的土地及地上房屋等附属物，根据先行用地复函进行征收、补偿，有事实和法律依据。这部分原告认为被告征收其土地超越职权、证据不足、程序违法的理由不能成立。另原告对通告中征收补偿安置方案不服，已提起行政复议，不属本案审查范围。对于先行用地范围以外的部分原告的土地，被告虽称这些原告的土地也在通告规定的征收范围内，但目前双方处于自行协商补偿阶段，被告尚没有实施征收行为，没有使用这些原告的土地。被告在本案审理中也表示，现仍处于拟征收阶段，会待相关部门作出征地批复后，按法定程序组织实施征收。据此，被告作出的通告对这些原告的权利义务，尚没有产生实际影响，对其权利义务产生影响的应当是后续的具体土地征收行为。这些原告也没有证据证明被告已实际征收其土地及地上房屋附属物等。综上，原告程志焰等21人要求确认被告作出的通告及征收原告土地及地上房屋附属物等行为违法并撤销的诉讼请求不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告程志焰等21人的诉讼请求。案件受理费50元，由原告程志焰等21人负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省高级人民法院。审 判 长  徐珂可审 判 员  刘 鑫人民陪审员  王 裕二〇一九年三月十三日法官助理汪雨情书记员王岚附原告程志焰等21人的名单及基本身份情况：原告程志焰，男，1971年9月28日出生，汉族，住安徽，住安徽省安庆市宿松县长铺镇横山村程****iv>原告程志翔，男，1983年10月26日出生，汉族，住安徽省，住安徽省安庆市宿松县长铺镇横山村程****v>原告程继华，男，1973年9月28日出生，汉族，住安徽省安，住安徽省安庆市宿松县长铺镇横山村程****>原告程满春，男，1967年3月2日出生，汉族，住安徽省安庆，住安徽省安庆市宿松县长铺镇横山村程****原告程建保，男，1982年9月15日出生，汉族，住安徽省安庆市，住安徽省安庆市宿松县长铺镇横山村程****div style='LINE-HEIGHT: 25pt; TEXT-INDENT: 30pt; MARGIN: 0.5pt 0cm;FONT-FAMILY: 宋体; FONT-SIZE: 15pt;'>原告胡香花，女，1967年10月7日出生，汉族，住安徽省安庆市宿，住安徽省安庆市宿松县长铺镇横山村程****iv style='LINE-HEIGHT: 25pt; TEXT-INDENT: 30pt; MARGIN: 0.5pt 0cm;FONT-FAMILY: 宋体; FONT-SIZE: 15pt;'>原告程飞舞，男，1980年7月17日出生，汉族，住安徽省安庆市宿松，住安徽省安庆市宿松县长铺镇横山村程****v style='LINE-HEIGHT: 25pt; TEXT-INDENT: 30pt; MARGIN: 0.5pt 0cm;FONT-FAMILY: 宋体; FONT-SIZE: 15pt;'>原告程周记，男，1946年9月1日出生，汉族，住安徽省安庆市宿松县，住安徽省安庆市宿松县长铺镇横山村程**** style='LINE-HEIGHT: 25pt; TEXT-INDENT: 30pt; MARGIN: 0.5pt 0cm;FONT-FAMILY: 宋体; FONT-SIZE: 15pt;'>原告程金中，男，1963年4月18日出生，汉族，住安徽省安庆市宿松县长，住安徽省安庆市宿松县长铺镇横山村程****style='LINE-HEIGHT: 25pt; TEXT-INDENT: 30pt; MARGIN: 0.5pt 0cm;FONT-FAMILY: 宋体; FONT-SIZE: 15pt;'>原告程万中，男，1954年9月8日出生，汉族，住安徽省安庆市宿松县长铺，住安徽省安庆市宿松县长铺镇横山村程****tyle='LINE-HEIGHT: 25pt; TEXT-INDENT: 30pt; MARGIN: 0.5pt 0cm;FONT-FAMILY: 宋体; FONT-SIZE: 15pt;'>原告程建舟，男，1983年1月25日出生，汉族，住安徽省安庆市宿松县长铺镇，住安徽省安庆市宿松县长铺镇横山村程****yle='LINE-HEIGHT: 25pt; TEXT-INDENT: 30pt; MARGIN: 0.5pt 0cm;FONT-FAMILY: 宋体; FONT-SIZE: 15pt;'>原告程绍立，男，1952年4月13日出生，汉族，住安徽省安庆市宿松县长铺镇横，住安徽省安庆市宿松县长铺镇横山村程****le='LINE-HEIGHT: 25pt; TEXT-INDENT: 30pt; MARGIN: 0.5pt 0cm;FONT-FAMILY: 宋体; FONT-SIZE: 15pt;'>原告程有原，男，1976年7月14日出生，汉族，住安徽省安庆市宿松县长铺镇横山，住安徽省安庆市宿松县长铺镇横山村程****e='LINE-HEIGHT: 25pt; TEXT-INDENT: 30pt; MARGIN: 0.5pt 0cm;FONT-FAMILY: 宋体; FONT-SIZE: 15pt;'>原告程记军，男，1988年3月1日出生，汉族，住安徽省安庆市宿松县长铺镇横山村，住安徽省安庆市宿松县长铺镇横山村程****='LINE-HEIGHT: 25pt; TEXT-INDENT: 30pt; MARGIN: 0.5pt 0cm;FONT-FAMILY: 宋体; FONT-SIZE: 15pt;'>原告程志中，男，1962年9月4日出生，汉族，住安徽省安庆市宿松县长铺镇横山村程，住安徽省安庆市宿松县长铺镇横山村程****'LINE-HEIGHT: 25pt; TEXT-INDENT: 30pt; MARGIN: 0.5pt 0cm;FONT-FAMILY: 宋体; FONT-SIZE: 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15pt;'>本判决适用的相关法律依据：《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。