北京市平谷区人民法院行 政 判 决 书（2019）京0117行初8号原告孙长林，男，1962年11月16日出生，汉族，住北京市平谷区。委托代理人李斌，北京市信凯律师事务所律师。委托代理人何健，北京市信凯律师事务所实习律师。被告北京市平谷区王辛庄镇人民政府，住所地北京市平谷区王辛庄镇校园路**。法定代表人宋小勇，镇长。出庭负责人暨委托代理人逄洪江，北京市平谷区王辛庄镇人民政府武装部长。委托代理人王振三，北京市时雨律师事务所律师。原告孙长林要求确认被告北京市平谷区王辛庄镇人民政府（以下简称王辛庄镇政府）作出的强制拆除行为违法，于2019年1月2日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。2019年3月11日本院组织双方进行了证据交换，并依法组成合议庭，于2019年3月19日公开开庭审理了本案。原告孙长林及其委托代理人李斌、何健，被告王辛庄镇政府武装部长暨委托代理人逄洪江、王振三到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2018年8月11日，被告王辛庄镇政府将原告孙长林位于北京市平谷区王辛庄镇××村东北的养殖场的部分建筑予以强制拆除。原告孙长林诉称，2002年2月25日，平谷县人民政府发布平政发[2002]4号《关于禁止放牧推进牲畜舍饲养殖的意见》的文件，鼓励单位和个人建舍圈养牲畜。同年8月1日，原告响应政府号召，与北京市平谷区王辛庄镇××村民委员会签订《荒地租赁合同》，承包了该村东北的一处荒地用于牲畜养殖，租赁期限自2002年8月1日至2032年8月1日，期限为30年。合同生效后，原告严格按照合同约定和有关政策要求，建设了用于养殖的牛舍、看管房以及库房等简易建筑，经营至今已达十六年之久。2018年7月，被告以原告的简易建筑系违建为由，要求原告拆除所建建筑物，并未经法定程序，于当月对原告房屋进行了非法强拆。故此，原告诉至法院，请求：1．确认被告强制拆除原告位于北京市平谷区王辛庄镇××村东北（井峪大街8号）房屋的行为违法；2．判令被告承担本案全部诉讼费用。原告孙长林在法定期限内向本院提交了下列证据，并在庭审中出示：1．《平谷县人民政府关于禁止放牧推进牲畜舍饲养殖的意见》（平政发[2002]4号），证明2002年2月25日，平谷县人民政府发布该文件，鼓励单位和个人建舍圈圈养牲畜，原告正是响应政府的号召，才租用案涉土地，搭建了简易建筑；2．荒地租赁合同，证明案涉土地是荒山荒地，2002年8月1日，原告与××村委会签订该协议，依法取得该土地的使用权；3．保证书，证明2002年9月14日，原告应要求向王辛庄镇政府及××村委会出具保证书，承诺不违章建筑，只建简易看管房及库房，镇政府和村委会要求原告出具此保证书，证明建看管房和库房是当时允许的；4．王辛庄镇政府京平王镇拆字[2018]7-2号拆除违法建设告知书，证明2018年7月4日，被告向原告出具该告知书，并没有履行任何法定的前置程序，且在仅出具该告知书的情况下，就于2018年8月强制拆除了原告的建筑；5．原告房屋被强拆后照片，证明被告于2018年8月对原告房屋进行了非法强拆。被告王辛庄镇政府辩称：一、案件基本事实。1．2018年5月30日，被告接到平谷区土地部门市规划国土平函[2018]176号-关于王辛庄镇××村信访事项处理建议的函及相关证据材料，要求被告对孙长林违法建设案件予以查处，并附卫星照片及询问笔录各一份。2．被告接到函件后，安排工作人员现场勘查、拍照，收集材料。通过上述调查工作可以确认涉案房屋为彩钢瓦顶，砖混结构，占地面积450平方米，建筑面积290平方米。3．经过调查，并收集相关材料，还获知以下内容：涉案土地为××村集体所有，2002年8月1日孙长林与××村签订荒地承包合同取得经营权，合同期限为2002年8月1日-2032年8月1日，有效期30年。承包后孙长林在2003年建设用于养殖及看护用房，现由孙长林使用，确认孙长林为违法建设案件行为人主体适格。4．涉案房屋所占土地性质为村镇建设用地，经与平谷区规划部门核实，涉案房屋建设时未取得乡村建设规划许可证，属于违法建设。5．2018年7月4日被告向原告送达拆除违法建设告知书，责令原告在接到告知书后七日内自行拆除违法建设，逾期不拆除的被告将强制拆除。原告接到告知书后，未在限定期限内予以拆除违法建设。被告组织人员、设备于2018年8月11日强制拆除了涉案违法建设。二、涉案房屋属于违法建设，应当予以拆除。被告认为，原告在租赁土地上建设房屋，未依法取得乡村建设规划许可证，其建房行为违反了《北京市城乡规划条例》第二十三条第一款之规定，应认定涉案建筑属于违法建设。被告作为涉案违法建设所在地乡镇政府，依据《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）第六十五条、《北京市城乡规划条例》第六十八条、《北京市禁止违法建设若干规定》第四条之规定，有权对原告的违法建设予以查处并有权对违法建设予以强制拆除。综上，请法院驳回原告的诉讼请求。被告王辛庄镇政府在法定期限内向本院提交以下证据，并在庭审中出示:1．市规划国土平函[2018]176号关于王辛庄镇××村信访事项处理建议的函、卫星图及询问笔录，证明平谷国土分局将孙长林违法建设案件移送被告处理；2．现场照片、孙长林身份证复印件、荒地租赁合同，证明被告对孙长林违法建设案件进行立案后，调查收集孙长林身份信息、现场照片及租赁合同的情况；3．土地利用规划图、北京市国土资源局关于平谷区各乡镇土地利用总体规划的批复-京国土规函[2012]71号，证明依据2006-2020年平谷区土地利用总体规划，涉案建筑土地为村镇建设用地；4．案件协查通知单、规划审批情况的函，证明原告在租赁土地上所建房屋未依法取得乡村建设规划许可证，应当认定为违法建设；5．京平王镇拆字[2018]7-2号拆除违法建设告知书、送达回证及照片，证明被告针对原告违法建设向原告发出被诉拆违告知书，告知其适用法律和拆除期限，告知原告如未在规定期限内拆除，被告将依法强制拆除，并依法向原告送达。《城乡规划法》《北京市城乡规划条例》《北京市禁止违法建设若干规定》系被告王辛庄镇政府行使职权的法律依据。经庭审质证，被告对原告提供的证据持以下质证意见：证据1的真实性认可，证明目的不认可，政府禁止放养牲畜，鼓励圈养，但不证明可以随意建设；证据2真实性认可，证明目的、关联性不认可，该合同仅能证明签订承包合同，取得土地使用权，不等于原告取得了房屋建设的权利，履行了行政许可手续；证据3证明目的不认可，保证书承诺不建设房屋，但是原告违反了保证书内容；证据4是本案的被诉行政行为，不能作为证据；证据5对房屋被强拆的真实性认可，对被告非法强拆的证明目的不认可，拆除违法建设是镇政府职权范围内的工作，是合法的。原告对被告提供的证据持以下质证意见：证据1的真实性认可，证明目的不认可，均不能证明涉案建筑为违法建设，询问笔录中询问人只有一名工作人员，程序违法；证据2的真实性认可，证明目的不认可，被告并未完全履行相关的调查及现场勘查工作，程序违法；证据3的真实性认可，证明目的不认可，涉案建筑为2002年建设，被告提供的是2006年到2020年的规划，不能用现在的规划约束当时的实际情况；证据4真实性认可，证明目的不认可，并非没有乡村建设规划证就不是合法建设，原告建设为合法建设；证据5真实性认可，证明目的不认可，没有告知原告有申诉、抗辩及其他救济权利，内容不合法。本院对上述证据认证如下：原告提供的证据1真实，但不能证明涉案建筑为合法建筑，对此本院不予采纳；证据2真实，能够证明涉案建筑土地使用权来源，对此证明目的本院予以采纳；证据3系原告手书，但不能证明涉案建筑不是违法建筑，对此本院不予采纳；证据4真实，能够证明被告向原告作出限期拆除通知的情况，对此证明目的本院予以采纳；证据5真实，能够证明涉案建筑被强制拆除的情况。被告提供的证据均系其执法过程中收集、形成，能够证明市规土委平谷分局向被告移交原告违法建设线索、被告调取证据、拍照及向规划和国土部门询问涉案建设的审批情况及回函、作出拆除违法建设告知书及送达情况，本院予以采纳，但不能证明被告作出强制拆除行为符合法律规定，对此证明目的本院不予采纳。经审理查明，2002年8月1日，原告孙长林与××村委会签订《荒地租赁合同》，约定孙长林租赁××村东东小山北土地一块，有效期30年，自2002年8月1日至2032年8月1日。合同签订后，原告在上述土地上建砖混瓦顶结构房屋、牛棚、水窖等建筑物及附属设施，用于养殖。2011年、2012年，原告将房屋顶及部分牛棚顶改为彩钢顶，形成涉案建筑。2018年5月30日，市规土委平谷分局向被告发送市规划国土平函[2018]176号《关于王辛庄镇××村信访事项处理建议的函》，将原告违法建设线索移交被告，建议被告依据相关法律规定进行处理，并随案移送卫星照片与原告所作询问笔录。被告受理后，调取了原告的身份证复印件、荒地租赁合同、涉案土地性质及规划图，对涉案建筑拍照，作出京平王协字[2018]年22号《案件协查通知单》，请规划和国土部门对原告在王辛庄镇××村东北的建设是否取得乡村建设规划许可证给予认定。2018年6月20日，北京市规划和国土资源管理委员会回函，主要内容为：位于王辛庄镇××村东北的京平王协字[2018]年**所示内容,未依法取得乡村建设规划许可证。2018年7月4日，被告王辛庄镇政府作出京平王镇拆字[2018]7-2号《拆除违法建设告知书》并送达，责令原告接到告知书后7日内自行拆除上述违法建设，逾期不拆除，被告将强制拆除。2018年8月11日，被告强制拆除原告养殖场的房顶、门窗及电线。原告不服被告的强制拆除行为，向本院提起行政诉讼。本院认为，《城乡规划法》第六十五条规定：“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”根据《城乡规划法》，结合本市实际情况制定的《北京市城乡规划条例》第六十八条规定：“按照本条例规定应当取得乡村建设规划许可证、临时乡村建设规划许可证而未依法取得或者未按照乡村建设规划许可证、临时乡村建设规划许可证的规定进行建设的，以及农民使用原有宅基地进行村民住宅建设，违反规划许可管理的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，依照《城乡规划法》和市人民政府有关规定进行处理。”依据上述规定，被告王辛庄镇政府有权查处本辖区内未依法取得乡村建设规划许可证进行建设的违法行为。关于原告对被告王辛庄镇政府的法律依据所提异议，原告认为，涉案建筑建设于《城乡规划法》和《北京市城乡规划条例》实施之前，根据法不溯及既往的原则，涉案建筑不适用上述法律依据。对此，本院认为，涉案建筑系2002年左右建设，但于2011年、2012年进行了改建，且依据涉案建筑建设时有效的《中华人民共和国城市规划法》、《北京市城市规划条例》的相关规定，全市行政区域都是“城市规划区”的范围，一切城市和农村各项建设工程、建设用地都执行统一规划，涉案建筑建设时亦应经过规划主管部门批准，而原告并不能出具相关批准手续，未经规划主管部门批准建房的行为即属违法行为，且这种违法状态一直持续到《城乡规划法》、《北京市城乡规划条例》实施后，而《城乡规划法》、《北京市城乡规划条例》仍延续了规划行政许可制度，故未经规划行政许可建房的行为仍属违法行为，被告适用《城乡规划法》《北京市城乡规划条例》对违法建设行为进行定性并查处并无不当，原告的该项主张不能成立，本院不予支持。本案审查的重点在于：涉案建筑是否系违法建设及被告的强制拆除行为是否合法。关于涉案建筑是否系违法建设的问题，本院认为，依据《北京市城乡规划条例》第二条、第二十三条、第七十三条之规定，本市行政区域全部为规划区，依法实行规划许可制度，各项建设用地以及新建、改建、扩建、翻建各类建筑物均应当符合城乡规划，依法取得规划许可证。农村建设项目应当按照乡村建设规划许可证或者临时乡村建设规划许可证的许可内容进行建设。本案中，根据双方提交的证据，结合各方陈述，原告孙长林在涉案土地上所建建筑物未经规划行政主管部门审批，未依法取得乡村建设规划许可，被告王辛庄镇政府认定涉案建筑属于违法建设并无不当。对于原告关于其响应区政府禁止放牧推进牲畜舍饲养殖的政策，按照租赁合同及保证书建设养殖用建筑，合法经营的主张，本院认为，原告的上述主张均不能证明其进行建设时不需取得乡村建设规划许可证，故对该主张本院不予采纳。对于原告关于涉案建筑占用土地为设施农用地、涉案建筑用于养殖、属于农业生产设施、不需办理规划许可的主张，本院认为，涉案土地性质为村庄，规划用途为村镇建设用地，且参照《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》及《北京市国土资源局等部门关于贯彻落实国土资源部、农业部进一步支持设施农业健康发展有关问题的通知》的规定，农业生产设施的建设应当具备相应的备案手续，原告未提供相关手续证明涉案建筑属于农业生产设施，仅以涉案建筑实际用于养殖等为由主张不属于违法建设不能成立，本院亦不予支持。关于被告的强拆行为是否合法的问题，本院认为，行政机关行使职权应当遵循法定程序并符合正当程序原则。《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定：“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除”。根据该条规定，针对违法建设，行政机关应当作出限期拆除决定，并在当事人申请行政复议或者提起行政诉讼的法定期限届满后实施强制拆除。《北京市禁止违法建设若干规定》第十七条规定：“强制拆除违法建设，应当提前5日在现场公告强制拆除决定，告知实施强制拆除的时间、相关依据、当事人的权利和义务等。当事人是公民的，通知本人或者其家属到场，拒不到场的，不影响实施强制拆除。实施强制拆除的行政机关应当通知当事人清理有关物品，当事人拒不清理的，应当制作财物清单并由当事人签字确认。当事人不签字的，可以由违法建设所在地居民委员会、村民委员会确认。实施强制拆除的行政机关应当将财物运送到指定场所，交还当事人，当事人拒绝接收的，依法办理提存。实施强制拆除应当制作笔录并摄制录像。”本案中，被告王辛庄镇政府在实施强制拆除行为前并未比照正当程序原则对涉案建设进行现场检查、勘验，向原告本人或其成年家属进行详细调查，未告知原告依法享有陈述、申辩的权利，未制作强制拆除决定并公告，且在未制作财物清单、强拆笔录及摄制录像的情况下强制拆除原告所建的涉案建筑，故被告王辛庄镇政府的强制拆除行为程序违法。综上，被告的强制拆除行为程序违法，鉴于涉案建筑已部分被拆除，不具有可撤销内容，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：确认被告北京市平谷区王辛庄镇人民政府于二〇一八年八月十一日强制拆除原告孙长林位于北京市平谷区王辛庄镇××村东北的养殖场的部分建筑物的行为违法。案件受理费五十元，由被告北京市平谷区王辛庄镇人民政府负担（于本判决生效后七日内交纳）。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于北京市第三中级人民法院。审 判 长  何雨亭人民陪审员  任荣来人民陪审员  刘雅芬二〇一九年三月二十九日法官 助理  王泽硕书 记 员  石姗姗