西安铁路运输法院     行政判决书     (2018)陕7102行初2478号     公益诉讼人西安铁路运输检察院。   法定代表人马咏春，检察长。   被告周至县国土资源局，住所地周至县。    法定代表人黄河，局长。    委托代理人王铁，该局工作人员。    委托代理人孟亚红，陕西金周律师事务所律师。    公益诉讼人西安铁路运输检察院（以下简称铁路检察院）因认为被告周至县国土资源局（以下简称周至县国土局）不履行法定职责，于2018年11月26日向本院提起行政公益诉讼。本院于同日受理后，于次日向被告周至县国土局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年3月20日公开开庭审理了本案。公益诉讼人铁路检察院指派检察员惠琳琳、赵静，被告周至县国土局的委托代理人王铁、孟亚红到庭参加诉讼。本案现已审理终结。   2018年3月27日，周至县人民检察院向被告周至县国土局发出周检行建〔2018〕3号检察建议书，建议其依据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》、《中华人民共和国土地复垦条例》等法律法规的规定，XX镇XX村土地非法采挖砂石的违法行为依法作出处理，并及时恢复土地原状，使土地的用途得到实现，确保辖区内土地资源不受侵害。同年5月25日，被告对检察建议作出回复。周至县人民检察院随后对该回复情况进行了调查核实，认为被告对其管辖范围内采挖砂石的违法行为未采取实质措施查处，未全面依法履行监管职责，土地资源持续遭到破坏，国家和社会公共利益仍处于受侵害状态。2018年11月26日，公益诉讼人铁路检察院认为被告周至县国土局仍然存在未履行法定职责的情形，依法向本院提起行政公益诉讼。   公益诉讼人铁路检察院诉称，2007年至2009年，周至县XX镇XX村以南、司肖路以西的土地上因采砂、挖坑形成一处砂坑，该地属于周至县XX镇XX村与周至县农业局下属的事业单位周至县东风畜牧养殖有限公司。2008年，周至县东风畜牧养殖有限公司改制为西安市动物药品有限公司，将200余亩土地承包给四川人高德成，合同约定为渔业养殖。后高德成在该土地上建砂石场进行非法采砂。2010年，周至县人民政府开展打击非法采砂行动，对该砂场进行取缔。2017年10月，西安市动物药品有限公司与西安市天海现代农业有限责任公司签订土地承包合同，合同约定由西安市天海现代农业有限责任公司从事农业综合开发。2018年2月初，西安市天海现代农业有限责任公司开始施工并挖出一条5米宽、30米长的水沟。2018年2月10日，因一男童溺水事件发生后停工。此处因非法采砂、挖坑形成深约10余米砂坑，整宗土地资源均全部遭到破坏，功能严重毁损。据周至县国土资源局勘测，该土地面积217.25亩，土地类型为：工矿用地32.93亩、耕地86.82亩、未利用地97.5亩。土地规划用途为：工矿用地区32.92亩、一般农用地152.62亩、基本农田保护区31.71亩。为保护国家利益和社会公共利益，督促周至县国土资源局依法履行职责，周至县人民检察院于2018年3月27日向周至县国土资源局发出周检行建〔2018〕3号检察建议书，XX镇XX村土地非法采挖砂石的违法行为依法作出处理，并及时恢复土地原状，使土地的用途得到实现，确保辖区内土地资源不受侵害，切实维护好国家和社会公共利益。   周至县国土资源局于2018年5月25日书面回复称：2018年2月9日，该局对西安市天海现代农业有限公司进行立案查处；4月25日对周至县东风畜牧养殖有限公司负责人进行训诫，并督促其及时进行恢复治理； 5月18日，分别向周至县东风畜牧养殖有限公司及其主管单位周至县农业局、周至县司竹镇人民政府致函，要求按照各自职责对采挖土地进行恢复治理；将县域砂石乱挖乱采现象向周至县人民政府做了汇报。10月16日，周至县国土资源局再次回复称：因西安市天海现代农业有限责任公司撤离及违法状态灭失，该案目前已终止调查。经周至县人民检察院调查核实，周至县国土资源局于 2018年5月18日分别向周至县东风畜牧养殖有限公司及其主管单位周至县农业局、周至县司竹镇人民政府致函，要求按照各自职责对采挖土地进行恢复治理；将县域砂石乱挖乱采现象向周至县人民政府做了汇报。2018年2月9日，周至县国土资源局对该案立案后未采取实质措施查处，未全面依法履行监管职责，土地资源持续遭到破坏，国家利益和社会公共利益仍处于受侵害状态。   公益诉讼人认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十六条第一款、 第七十四条、第七十六条等规定，被告周至县国土局作为辖区土地行政主管部门，负有对辖区内土地资源的保护、管理和监督职责。被告长期对周至县XX镇XX村以南、司肖路以西非法采砂、挖坑破坏土地的行为怠于履行监管职责，致使217.25亩土地资源持续遭受严重破坏，砂坑蓄水造成儿童溺水，在周至县人民检察院向其发出检察建议后，该局仍未依法全面履行监管职责，致使涉案土地至今仍处于受侵害状态，故为维护国家和社会公共利益，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款之规定，向本院提起行政公益诉讼，请求判令被告周至县国土局对非法占用周至县XX镇XX村以南、司肖路以西217.25亩土地采砂、挖坑的行为依法履行监管职责。    公益诉讼人铁路检察院向本院提交了以下证据、依据：   第一组：公益诉讼起诉人具备主体资格的依据   1.《关于明确全省公益诉讼案件管辖问题的通知》（陕检发行字〔2017〕11号），证明陕西省人民检察院明确自2017年11月2日起，行政公益诉讼案件的起诉工作由与集中管辖人民法院相对应的人民检察院负责。   2.《关于对关于拟对周至县国土局不依法履行职责提起行政公益诉讼一案的请示>的批复》，证明陕西省人民检察院同意将本案向法院提起行政公益诉讼。   3.《移送案件函》，证明2018年11月12日周至区院将本案移送我院提起公益诉讼。   该组证据证明铁路检察院作为本案公益诉讼人的主体资格合法。   第二组：被告怠于履行职责，致使公益受到侵害的证据      陕西都市快报于2018年2月11日所作《周至两男童坠入采砂坑 其中一个至今未找到》的新闻报道    2.第一次现场勘查笔录及四张照片       周至国土局对诉前检察建议的回复     周至县国土局致司竹镇政府、周至东风畜牧养殖有限公司、县农业局三份函件。     证人董某某的证言(男，1974年XX月XX日出生，周至县国土资源局司竹镇国土资源所所长)     证人XX镇XX村党支部副书记李玉良的两份证言    本组证据证明被告周至国土局怠于履行监管职责，致使涉案土地资源长期遭受破坏，且对周边居民的人身安全造成巨大隐患。   第三组：检察机关已履行诉前程序的证据   1.检察建议书   2.送达回证      周至国土局对检察建议的回复    本组证据证明检察机关在起诉前已经依法履行了诉前程序。   第四组：被告收到检察建议后至今仍未完全履行职责的证据   1.第二次现场勘验笔录及照片二张   2.第三次现场勘验笔录及照片三张   3.第四次现场勘验笔录及无人机从高、低两个角度航拍的视频资料   本组证据证明被告收到检察建议后并未积极履职，在被起诉后开始积极履职，但仍未履职完毕，依法应当继续履职。   被告周至县国土局辩称，被告已经依法履行了对涉案土地的监督管理职责，在涉案土地上建设的垃圾消纳场将逐步解决和实现该宗土地上沙坑的填埋和最终的复耕工作，土地受侵害的状态将逐步消失。故公益诉讼人以被告未履行监管职责提起诉讼，没有事实和法律依据，被告已经履行了监管职责，请求依法驳回公益诉讼人的诉讼请求。   被告周至县国土局向本院提交了以下证据：   1、周至县国土资源局关于XX镇XX村砂石厂恢复治理的函。   证明在周至县人民检察院向周至县国土资源局发出检察建议书之后，迅速组织力量恢复土地原状复耕到位，履行了监督管理职责，土地被破坏的状态得到了一定程度的改善。   2、市建筑垃圾整治办发【2018】10号文件、营业执照、建筑垃圾处置（消纳）证、项目备案确认书、照片。   证明经周至县发展和改革委员会备案确认的陕西王老大建筑垃圾消纳二场项目已经在涉案土地上建成，土地上的砂坑已经进行了部分填埋，土地现状和周围环境得到了改善。填埋后的砂坑经过覆土之后进一步改良为农用地，将彻底恢复土地原貌。   经庭审质证，被告对公益诉讼人提交的第一组证据的真实性、合法性、关联性及证明目的均无异议。对第二组证据1-4的真实性无异议，对证据5、6的真实性不予认可，认为证人证言中的调查人只有一个，且被调查人对事实情况不了解，对该组证据的证明目的均不认可，认为被告已经依法履行了法定职责。对第三组证据的真实性、合法性、关联性及证明目的均无异议。对第四组证据的真实性无异议，对证明目的有异议，认为涉案沙坑的形成历时十余年，并不是一朝一夕能完成填埋的，被告已多次发函责令相关责任人履行法定职责，周至县畜牧养殖公司应当是第一责任人，被告已履行了法定职责。   公益诉讼人对被告提交的证据真实性、合法性、关联性均无异议，对证明目的有异议，认为被告仍未完全依法履行法定职责。   本院对以上证据认证如下：   对公益诉讼人提交的证据因来源合法、内容真实，可以确认铁路检察院具有提起本案公益诉讼的主体资格、被告具有对其行政区域内违反土地管理法规的行为有监督查处职责、公益诉讼人在诉前已向被告周至县国土局发出检察建议督促其依法履职、被告在收到检察建议后予以回复，但在公益诉讼人发出检察建议后直至其向本院起诉前，被告未对涉案土地违法行为依法履行监管职责，且涉案土地仍未恢复原状，得到完全修复的事实。   对被告提交的证据因来源合法、内容真实，故本院对被告在公益诉讼人向其发出诉前检察建议后，积极敦促相关责任主体对涉案沙坑进行填埋及修复土地的事实予以确认。   经审理查明，2007年至2009年，周至县XX镇XX村以南、司肖路以西的土地上因采砂、挖坑形成一处砂坑，该地属于周至县XX镇XX村与周至县农业局下属的事业单位周至县东风畜牧养殖有限公司。2008年，周至县东风畜牧养殖有限公司改制为西安市动物药品有限公司，将200余亩土地承包给四川人高德成，合同约定为渔业养殖。后高德成在该土地上建砂石场进行非法采砂。2010年，周至县人民政府开展打击非法采砂行动，对该砂场进行取缔。2017年10月，西安市动物药品有限公司与西安市天海现代农业有限责任公司签订土地承包合同，合同约定由西安市天海现代农业有限责任公司从事农业综合开发。2018年2月初，西安市天海现代农业有限责任公司开始施工并挖出一条5米宽、30米长的水沟。2018年2月10日，因一男童溺水事件发生后停工。此处因非法采砂、挖坑形成深约10余米砂坑，整宗土地资源均全部遭到破坏，功能严重毁损。据周至县国土资源局勘测，该土地面积217.25亩，土地类型为：工矿用地32.93亩、耕地86.82亩、未利用地97.5亩。土地规划用途为：工矿用地区32.92亩、一般农用地152.62亩、基本农田保护区31.71亩。2018年3月27日，周至县人民检察院向被告发出周检行建〔2018〕3号检察建议书，XX镇XX村土地非法采挖砂石的违法行为依法作出处理，并及时恢复土地原状。2018年5月25日，被告周至县国土局向周至县人民检察院作出书面回复，称其已对相关责任单位进行立案查处及训诫，并督促其及时进行恢复治理；并于 5月18日分别向周至县东风畜牧养殖有限公司及其主管单位周至县农业局、周至县司竹镇人民政府致函，要求按照各自职责对采挖土地进行恢复治理；将县域砂石乱挖乱采现象向周至县人民政府做了汇报。10月16日，被告再次回复称因西安市天海现代农业有限责任公司撤离及违法状态灭失，该案目前已终止调查。2018年5月22日及8月29日，经周至县人民检察院两次现场勘察，涉案砂坑位置、面积无明显变化，土地受破坏程度未得到明显改善。2018年11月13日，周至县人民检察院将本案移交公益诉讼人铁路检察院办理。2018年11月26日，铁路检察院向本院提起公益诉讼，要求判令被告周至县国土局对非法占用周至县XX镇XX村以南、司肖路以西217.25亩土地采砂、挖坑的行为依法履行监管职责。2019年1月24日，经第四次现场勘查，涉案沙坑依然存在，现场新增绿色铁丝网围挡，新建办公用房一套，办公室悬挂《建筑垃圾处置（消纳）证》，黑色铁门旁悬挂周至仁德建筑垃圾消纳站（秦岭北麓违建垃圾指定消纳场）牌匾。   另查明，2019年3月20日，周至县检察院向本院出具《情况说明》称，由该院提供的2018年3月19日、3月22日、3月26日调查笔录三份系该院干警李晓楠、李虎子实地调查谈话后形成，笔录真实，询问人处仅有李晓楠一人签字系询问人遗漏所致，特此说明。   本院认为，本案的争议焦点为被告周至县国土局是否存在对涉案土地被破坏的行为未依法履行查处职责的情形。根据《中华人民共和国土地管理法》第六十六条第一款、 第七十四条、第七十六条等规定，被告周至县国土局作为辖区土地行政主管部门，负有对涉案土地资源的保护、管理和监督职责，对此本院予以确认。根据本院查明的事实，周至县东风畜牧养殖有限公司、高德成、西安市天海现代农业有限责任公司等非法采砂挖沙等行为造成217.25亩土地资源均遭到破坏，功能严重毁损，违反了土地管理法律法规之规定，构成违法，应予处罚。根据《土地管理法》第七十四条“违反本法规定，占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等，破坏种植条件的，或者因开发土地造成土地荒漠化、盐渍化的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正或者治理，可以并处罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”之规定，被告周至县国土局在涉案土地受到破坏后的十余年间，对涉案违法行为未依法追究并作出处理，在公益诉讼人向其发出检查建议后，涉案沙坑及土地仍处于未填埋修复状态，第三人的违法行为于公益诉讼人起诉前一直长期存在且未依法得到查处，故被告怠于履行职责的行为构成违法。根据本案查明的事实，本院对被告周至县国土局对目前涉案土地敦促相关责任主体进行平整修复，但仍未完全履职到位的事实予以认可，对此，公益诉讼人要求责令被告对涉案土地继续履行监管职责的诉讼请求，本院依法予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决如下：   责令被告周至县国土资源局对非法占用周至县XX镇XX村以南、司肖路以西217.25亩土地采砂、挖坑的行为依法继续履行监管职责。    案件受理费50元，由被告周至县国土资源局负担。   如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于西安铁路运输中级法院。                                      审判长蒋漱玉   审判员王嘉   审判员白清阁   人民陪审员娄静霜   人民陪审员王建   人民陪审员强智才   人民陪审员魏来计     二〇一九年三月二十九日     书记员郝建号         附法律条文：   《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条  人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。          1