广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2017）粤行终1766号上诉人（原审原告）：中山市黄圃镇马安村二河第六股份合作经济社。住所地：广东省中山市黄圃镇马安村。代表人：陈鉴友，社长。被上诉人（原审被告）：中山市人民政府。住所地：广东省中山市**松苑路**。法定代表人：焦兰生，市长。委托代理人：谢怀斌，中山市法制局工作人员。委托代理人：张继成，广东保信律师事务所律师。上诉人中山市黄圃镇马安村二河第六股份合作经济社（下称二河第六股份合作社）因与被上诉人中山市人民政府（下称中山市政府）不履行法定职责行政纠纷一案，不服广东省中山市中级人民法院作出的（2017）粤20行初53号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：二河第六股份合作社于2017年5月10日向中山市政府提交二河六［2017］510号《土地权属争议案件申请书》及相关附件，申请确认位于中山市黄圃镇横石路以东“大片”（土名）的138.4132亩土地的土地所有权属其所有，该申请书仅有代表人陈鉴友的签名，未具二河第六股份合作社盖章。对此，二河第六股份合作社述称：因其公章、农村集体经济组织证明书、代码证均被村委会管控，而村委会不同意就该土地向中山市政府主张权利。中山市政府于2017年5月16日向二河第六股份合作社、陈鉴友作出中府办函［2017］110号《关于土地权属争议案件申请书的复函》，告知将二河第六股份合作社的上述申请事项转中山市国土资源局牵头办理。中山市国土资源局于2017年5月23日向中山市政府作出《关于不予受理中山市黄圃镇马安村二河第六股份合作经济社土地权属争议一案的请示》，认为该案不属于土地权属争议案件，其已经初步拟定《土地权属争议案件不予受理建议书》、《土地权属争议案件不予受理决定书》（代拟稿），向中山市政府建议不予受理。中山市政府于2017年6月7日向二河第六股份合作社作出中府行决字［2017］7号《土地权属争议案件不予受理决定书》，认为二河第六股份合作社申请确认所有权涉及的土地已依法办理土地使用权登记并核发土地使用权证、集体土地所有权登记并核发集体土地所有权证，故以案件不属于土地权属争议案件为由，决定不予受理，且告知二河第六股份合作社申请行政复议和提起行政诉讼的规定。二河第六股份合作社不服中山市政府该《土地权属争议案件不予受理决定书》，向原审法院提起诉讼，请求：一、撤销中山市政府作出的中府行决字［2017］7号《土地权属争议案件不予受理决定书》；二、责令中山市政府在一定期限内对二河第六股份合作社提交的二河六［2017］510号《土地权属争议案件申请书》重新作出处理决定。另查明，《中山市不动产登记资料证明表》显示：1.中山市黄圃镇马安村股份合作经济联合社农民集体名下集体土地，位于中山市黄圃镇马安村，面积为49.1197，土地证号为集有（2013）XXXXX**；2.中山市红玫瑰电器有限公司名下国有土地使用权，位于中山市黄圃镇马安村，面积为32398.9，土土地证号为国（2010）XXXX**3.李海珠名下国有土地使用权，位于中山市黄圃镇马安村，面积为25946.1，土地土地证号为国（2010）XXXXX**.广东强力科技股份有限公司名下国有土地使用权，位于中山市黄圃镇马安村，面积为16372.5，不动产权证书号为粤（2016）XXXXXXX号；5.黎福玲、黎星发、黎淑玲名下国有土地使用权，位于中山市黄圃镇马安村，面积为14932，土地证土地证号为国（2010）XXXX**广东强力集团中山电器有限公司名下国有土地使用权，位于中山市黄圃镇马安村，面积为15749.3，土地证号土地证号为国（2010）XXXX**耀江名下国有土地使用权，位于中山市黄圃镇马安村，面积为10879.9，土地证号为土地证号为国（2010）XXXX**香、卢添广名下国有土地使用权，位于中山市黄圃镇马安村，面积为8177，土地证号为国土地证号为国（2010）XXXX**>一审庭审中，二河第六股份合作社明确表示，涉案土地的状况为：建有3、4栋厂房，厂房使用权人不明；有耕地，由二河第六股份合作社的成员在耕种；没有住宅用地。原审法院认为：本案属于诉政府不履行法定职责案。结合二河第六股份合作社的诉讼请求与理由，中山市政府的答辩理由，依照《中华人民共和国行政诉讼法》、《中华人民共和国土地管理法》等规定，对中山市政府是否就二河第六股份合作社提出的申请作出合法行政行为的问题，分析如下：一、关于中山市政府行政职权职责的问题。《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状。”中山市政府负有处理土地所有权和使用权争议的职权职责。本案中，二河第六股份合作社以二河六［2017］510号《土地权属争议案件申请书》向中山市政府提出申请，要求确认涉案土地权属，但该申请的具体内容是认为中山市黄圃镇马安村民委员会无权实施征地。实际上，二河第六股份合作社以土地权属争议的方式，通过主张涉案土地被违法征收而要求土地确权，对此，中山市政府按照上述法律规定的职权职责以土地所有权和使用权的争议处理，符合法律规定。二、关于中山市政府作出行政行为合法性的问题。土地权属争议是指土地登记前，土地权利利害关系人因土地所有权和使用权的归属而发生的争议。土地登记发证后已经明确了土地的所有权和使用权，土地登记发证后提出的争议不属于土地权属争议。土地所有权、使用权依法登记后利害关系人对其结果提出异议的，可根据《土地登记规则》的规定向原登记机关申请更正登记，也可向原登记机关的上级主管部门提出行政复议或者直接向法院提起行政诉讼。二河第六股份合作社向中山市政府提出土地权属争议，但涉案土地已经登记发证，且明确了土地所有权人和使用权人，二河第六股份合作社向中山市政府就本案涉案土地向中山市政府提出的权属争议，不属于土地权属争议，故中山市政府对此作出中府行决字［2017］7号《土地权属争议案件不予受理决定书》符合法律规定。虽然二河第六股份合作社对涉案土地已经登记发证的情况不予确认，认为已经登记发证的土地与其主张的土地无关，但从二河第六股份合作社提交的卫星坐标图打印件中，明显已经标注有中山市红玫瑰电器有限公司情况，与中山市政府主张涉案土地其中之一土地使用权人的情况是吻合的；结合该卫星坐标图打印件中标示的坐标、土地形状、双方庭审陈述和相关证据，对二河第六股份合作社主张涉案土地与已登记发证的土地无关，不予采信。另外，二河第六股份合作社主张涉案土地未被征收，不可能出现国有土地使用权证，但其提交的五份《驳回行政复议申请书》未足以说明本案涉案土地未被征收的问题，因此，对二河第六股份合作社该主张，也不采纳。综上所述，二河第六股份合作社主张中山市政府不履行行政职责的理由不成立，其诉讼请求应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回二河第六股份合作社的诉讼请求。上诉人二河第六股份合作社不服一审判决，向本院提起上诉称：一、一审判决认定事实不清。涉案土地未被征收，已由广东省人民政府、中山市政府确认，是不争的事实。涉案土地是耕地，耕地未被征收不可能变更为国有建设用地。二、一审适用法律错误。依据国土资发［2011］60号《国土资源部、财政部、农业部关于加快推进农村集体土地确权登记发证工作的通知》第二条关于“切实加快农村集体土地确权登记发证工作，强化成果应用。各地要认真落实中央1号文件精神，加快农村集体土地所有权、宅基地使用权、集体建设用地使用权等确权登记发证工作，力争到2012年底把全国范围内的农村集体土地所有权证确认到每个具有所有权的集体经济组织，做到农村集体土地确权登记发证全覆盖。要按照土地总登记模式，集中人员、时间和地点开展工作，坚持依法依规、便民高效、因地制宜、急需优先和全面覆盖的原则，注重解决难点问题。”的规定，在涉案土地颁发集体土地所有证之前，不可能出现国有土地使用证。综上，请求二审法院撤销一审判决，并撤销中山市政府作出的中府行决字［2017］7号《土地权属争议案件不予受理决定书》。被上诉人中山市政府于二审时书面答辩称：一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。请求二审法院驳回上诉，维持原判。二审经审查，原审法院审理查明的事实清楚，本院予以确认。本院认为：本案是不履行法定职责纠纷。二河第六股份合作社以二河六［2017］510号《土地权属争议案件申请书》向中山市政府提出申请，要求确认位于中山市黄圃镇横石路以东“大片”（土名）的138.4132亩土地所有权属其所有。结合该申请书的理由，二河第六股份合作社实际上以土地权属争议的方式，通过主张涉案土地被违法征收而要求土地确权。一审法院根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定，认为中山市政府具有对土地所有权和使用权争议进行处理的法定职责正确，本院予以维持。土地权属争议是指土地登记前，土地权利利害关系人因土地所有权和使用权的归属而发生的争议。土地登记发证后已经明确了土地的所有权和使用权，土地登记发证后提出的争议不属于土地权属争议。土地所有权、使用权依法登记后利害关系人对其结果提出异议的，可根据《土地登记规则》的规定向原登记机关申请更正登记，也可向原登记机关的上级主管部门提出行政复议或者直接向法院提起行政诉讼。虽然二河第六股份合作社对涉案土地已经登记发证的情况不予确认，认为已经登记发证的土地与其主张的土地无关，但从二河第六股份合作社提交的卫星坐标图打印件中，明显已经标注有中山市红玫瑰电器有限公司情况，与中山市政府主张涉案土地其中之一土地使用权人的情况是吻合的。原审法院结合该卫星坐标图打印件中标示的坐标、土地形状、双方庭审陈述和相关证据，对二河第六股份合作社主张涉案土地与已登记发证的土地无关不予采信，并无不当。二河第六股份合作社提交的五份《驳回行政复议申请书》亦不足以证明本案涉案土地未被征收。由于二河第六股份合作社向中山市政府提出土地权属争议，但涉案土地已经登记发证，且明确了土地所有权人和使用权人，二河第六股份合作社向中山市政府就本案涉案土地向中山市政府提出的权属争议，不属于土地权属争议，故中山市政府对此作出中府行决字［2017］7号《土地权属争议案件不予受理决定书》，决定不予受理，符合法律规定。原审法院判决驳回二河第六股份合作社诉讼请求，结果正确，理据充分，本院予以维持。二河第六股份合作社上诉主张涉案土地未被征收，耕地不可能变更为国有建设用地，请求撤销一审判决，支持其全部诉讼请求，因缺乏事实根据和法律依据，本院不予采纳。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人中山市黄圃镇马安村二河第六股份合作经济社负担。本判决为终审判决。审判长  刘德敏审判员  方丽达审判员  王彩妃二〇一九年三月二十九日书记员  肖 威王秋喆