浙江省温州市中级人民法院行 政 裁 定 书（2018）浙03行初364号原告夏相进，男，1959年11月18日出生，汉族，住浙江省平阳县。委托代理人尹利兵，北京本录律师事务所律师。被告平阳县人民政府，住所地浙江省平阳县县前街**。法定代表人黄慧，县长。出庭负责人金启浩，该县副县长。委托代理人陈凡，该单位工作人员。委托代理人陈小平，浙江九州大众律师事务所律师。原告夏相进不服被告平阳县人民政府作出的平政办（2017）237号《平阳县人民政府办公室关于印发平阳县昆阳镇南门片改造土地和房屋征收补偿实施细则的通知》〔以下简称（2017）237号《通知》〕，于2018年9月17日向本院提起行政诉讼。本院于2018年9月21日受理后，依法组成合议庭，于2018年11月7日公开开庭进行了审理。原告夏相进及其委托代理人尹利兵，被告的出庭应诉负责人金启浩及委托代理人陈凡、陈小平到庭参加诉讼。本案现已审理终结。平阳县人民政府于2017年12月19日作出〔2017〕237号《通知》，载明：“昆阳镇人民政府、县有关单位：《平阳县昆阳镇南门片改造土地和房屋征收补偿实施细则》已经县政府第10次常务会议审议通过，现印发给你们，请认真组织实施。”上述实施细则附于〔2017〕237号《通知》之后。原告夏相进诉称：原告在平阳县××镇××号拥有合法产权的房屋。2017年12月7日，平阳县昆阳镇人民政府成立的昆阳镇南门片区改造项目指挥部作出《关于对平阳县昆阳镇南门片区（A区块）改造项目依法作出房屋征收决定的公告》，原告的上述房屋被纳入该改造房屋征收范围。因原告对此房屋征收决定及其补偿标准持有异议，未签订补偿安置协议，原告对其房屋目前仍拥有合法所有权。2017年12月19日，被告作出了《关于昆阳镇南门片改造土地和房屋征收补偿实施细则》，并在此后一直按照该实施细则的相关规定来对原告房屋及土地进行补偿安置。原告认为，首先，被告作出的该实施细则制定程序未保障原告在内广大被征收人的参与权等合法权益，将该片区内国有土地及房屋与集体土地及房屋按照同类标准实施征收补偿安置，有违法律规定；其次，该实施细则中被征收房屋的产权调换市场化安置完全偏离了房屋市场化补偿价格，违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的“不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格”；最后，关于此次征收的评估机构选定和没有按照区位、层次、朝向、其他综合因素来评估，违反了国有土地上房屋补偿的一房一价评估法的原则。上述存在的问题，导致原告的房屋无法获得公平合理的补偿安置。请求确认被告作出的《关于昆阳镇南门片改造土地和房屋征收补偿实施细则》对原告房屋组织实施的征收补偿行为违法并撤销该实施细则。原告在举证期限内向本院提供了如下证据：1.平阳县昆阳镇靛青行21-22号土地和房屋产权证，证明原告在昆阳镇南门片区改造征收范围内具有合法房产及土地使用权。2.平阳县人民政府2017年第10号《常务会议纪要》、平政办[2017]237号通知及《关于昆阳镇南门片区改造土地和房屋征收补偿实施细则》，证明被告于2017年12月11日经常务会议原则通过被诉行政行为并于2017年12月19日正式下达通知实施该实施细则的具体情况。3.昆阳镇人民政府于2017年12月12日在昆阳镇南片区改造征收范围内张贴的《公告》、《公示》，证明昆阳镇人民政府在被告诉行政行为尚未正式实施的情况下已经依据该细则实施的规定来实施征收拆迁的违法事实，作出被诉行政行为是为征收服务的。4.原告领取的《预约单》及南门片改造A地块现状图中显示原告房屋的具体位置，证明被诉行为作出后原告房屋已经被纳入平阳县昆阳镇南门片改造项目房屋征收范围，该行为已经对原告生活造成实质影响的事实。5.原告两处房屋的评估单及评估明细表打印件，证明平阳县南门片改造项目建设指挥部按照被诉实施细则的内容给原告两处房屋进行评估所作出的评估单及评估明细表打印件，被诉行政行为已经实质侵犯了原告合法权益的事实。6.原告邻居程高峰和林益华与昆阳镇人民政府签订的《协议书》及相关附件，证明被告按照该实施细则的规定对昆阳镇南门片改造项目房屋征收范围实际进行补偿安置的事实。7.原告房屋在被诉行政行为作出后被堵门断路、墙面被涮“仃”字及房屋周边正在施工的照片一组，证明被诉行政行为作出后，依据该实施细则所实施的违法征收行为造成了原告房屋被堵门断路和墙面被涮“仃”字及施工影响的违法事实。8.平阳县政府信息公开办公室于2018年9月27日给原告的《政府信息公开答复函》，证明在房屋征收决定未作出的情况下，被告已经委托昆阳镇人民政府根据被诉实施细则对昆阳镇南门片改造项目范围内实施房屋征收违法事实。9.平阳县昆阳镇人民政府于2018年11月1日给原告的《政府信息公开申请答复通知书》，证明涉案项目未按照法定程序选定评估机构、未依法确认房屋征收货币补偿基准价格和产权调换房基准价格的违法事实。原告当庭提供三份网页复印件，证明被告网站上公布的实施细则和征求意见稿的公布时间和点击量。被告平阳县人民政府辩称：被诉实施细则是被告在征收决定作出（征地报批）前的过程性行为，不属于行政诉讼的受案范围。被诉实施细则是被告为推进平阳县昆阳镇南门片旧城改造工作顺利实施通过的规范性文件，不具有可诉性。被诉实施细则的作出符合相关法律法规规定，不存在违法之处。请求驳回原告的起诉。被告平阳县人民政府在举证期限内向本院提供了如下证据及依据：1.平政办[2017]237号《平阳县人民政府办公室关于印发平阳县昆阳镇南门片区改造土地和房屋征收补偿实施细则的通知》，证明被诉行政行为内容。2.关于公开征求《平阳县昆阳镇南门片区改造土地和房屋征收补偿实施细则（征求意见稿）》的意见截图，证明涉案实施细则作出前已通过县政府门户网站向社会公开征求意见，征求意见期限为30日。3.平阳县人民政府常务会议纪要，证明县政府常务会议。4.网上公布《平阳县昆阳镇南门片改造土地和房屋征收补偿实施细则》截图，证明涉案实施细则已通过县政府门户网站向社会公布。另外，被告提供《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条、第十一条及《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条、第十一条作为法律依据。经庭审质证，原告、被告提供的平政办[2017]237号《平阳县人民政府办公室关于印发平阳县昆阳镇南门片改造土地和房屋征收补偿实施细则的通知》及其附件实施细则、被告提供的平阳县政府常务会议纪要等证据材料真实，本院予以采信。原告、被告提供的其他证据与本案的处理结果无关，本案中不予审查认定。根据上述认定的证据以及双方当事人的庭审陈述，本院认定本案事实如下：平阳县人民政府2017年12月11日第10号《常务会议纪要》显示，平阳县人民政府第10次常务会议审议了《平阳县昆阳镇南门片改造土地和房屋征收补偿实施细则》，会议决定原则同意该实施细则，由昆阳镇政府根据会议精神作进一步修改完善后，予以下发实施。2017年12月19日，平阳县人民政府作出〔2017〕237号《通知》，载明：“镇人民政府、县有关单位：《平阳县昆阳镇南门片改造土地和房屋征收补偿实施细则》已由县政府第10次常务会议审议通过，现印发给你们，请认真组织实施。”实施细则附于其后。原告在上述实施细则确定的范围内拥有房屋。被告平阳县人民政府在诉讼中确认，涉案国有土地上房屋征收程序和涉案集体土地征地报批程序均尚未完成。本院认为：根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条、第十一条、第十三条规定，房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。即征收补偿方案在与征收决定一并公告时方才发生法律效力，当事人在起诉征收决定中可一并对征收补偿方案的内容及其程序提出异议。另外，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，征收土地方案经有权主体依法批准后，市、县人民政府土地行政主管部门应当根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民意见，征地补偿安置方案报经市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。即征地补偿安置方案应当在涉案土地已经被依法批准征收后，再由相关市、县人民政府土地行政主管部门拟订并报请市、县人民政府批准后组织实施。本案中，涉案实施细则涉及国有土地上房屋和集体土地上房屋的征收补偿安置。平阳县人民政府作出〔2017〕237号《通知》，批准涉案实施细则的行为发生在涉案国有土地上房屋征收程序和征收涉案集体土地报批程序尚未完成之时，不能独立对外发生法律效力。被告平阳县人民政府及有关行政机关不能以〔2017〕237号《通知》及实施细则作为强制征收国有土地上房屋或征收集体土地及地上房屋的依据。征收国有土地上房屋或征收集体土地及地上房屋，应当按照前述规定的法定程序进行。如未经法定程序，被告平阳县人民政府或有关行政机关直接实施强制拆除房屋等强制行为的，原告夏相进有权针对该行政强制行为寻求救济。鉴于，平阳县人民政府作出〔2017〕237号《通知》批准实施细则的行为，不能对原告夏相进的权益产生直接限制效果，故原告夏相进提起本案诉讼不属于人民法院行政诉讼受案范围。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（十）项之规定，裁定如下：驳回原告夏相进的起诉。原告夏相进预交的案件受理费50元予以退还。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起10日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省高级人民法院。审 判 长  张 存审 判 员  曾晓军人民陪审员  应志杰二〇一九年三月十三日书 记 员  蒋 罕