新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市水磨沟区人民法院行 政 判 决 书(2019)新0105行初21号原告：蔡斌，男，1968年7月21日出生，住乌鲁木齐市新市区。委托代理人：杨勇，北京市京师律师事务所律师。被告：乌鲁木齐高新技术产业开发区（乌鲁木齐市新市区）国有资产监督管理委员会，住所地乌鲁木齐市新市区。法定代表人：王柯南，乌鲁木齐高新技术产业开发区（乌鲁木齐市新市区）国有资产监督管理委员会主任。委托代理人：安芳，新疆鸿华律师事务所律师。委托代理人：吴玉洁，女，1983年11月29日出生，乌鲁木齐高新技术产业开发区（乌鲁木齐市新市区）国有资产监督管理委员职员，住乌鲁木齐市天山区。被告：乌鲁木齐高新技术产业开发区（乌鲁木齐市新市区）二工乡人民政府，住所地乌鲁木齐市新市区。法定代表人：韩冬炜，乌鲁木齐高新技术产业开发区（乌鲁木齐市新市区）二工乡人民政府乡长。委托代理人：王菁，新疆鸿华律师事务所律师。原告蔡斌与被告乌鲁木齐高新技术产业开发区（乌鲁木齐市新市区）国有资产监督管理委员会（以下简称新市区国资委）、被告乌鲁木齐高新技术产业开发区（乌鲁木齐市新市区）二工乡人民政府（以下简称二工乡政府）、土地行政强制一案，本院于2019年1月10日受理后，于2019年1月15日向两被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年3月12日公开开庭审理了本案。原告蔡斌及委托代理人杨勇，被告新市区国资委的委托代理人安芳、吴玉洁，被告二工乡政府的委托代理人王菁到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告新市区国资委称，拆除房屋的行为不是我方作出的，我们仅仅是给原告发了催告通知，但具体拆除行为不是我方实施。被告二工乡政府称，被诉行政行为也不是我方作出的，我方同被告新市区国资委一同向原告发出了催告通知，并未实施拆除原告房屋的行为。原告蔡斌诉称，原告在二工乡三宫村七队长期居住，拥有合法的集体土地使用权及居住房屋的所有权，居住房屋面积为3996平方米。因征收需要，被告在未依法履行征收程序的情况下，以“拆违为由”，于2018年8月11日，组织人员将原告房屋强行拆除，使得原告损失惨重，原告认为被告之强拆行为严重违法，应被确认违法，具体理由如下：一、被告未依法征收，无权强制拆除原告房屋。1、被告未发布房屋征收公告、征收补偿安置方案、被告征收行为违法，其无权强制拆除原告房屋。《征收土地公告办法》第三条、第四条之规定，被征收土地的市县级人民政府应当在依法经过征收土地批准后，发布征收公告、补偿安置方案等。被告既未发布征收公告，也未发布补偿安置方案，其实施的房屋征收行为严重违法。2、被告未与原告签订补偿安置协议，被告对原告房屋强制拆除的行为严重违反先安置后拆迁的规定。《国务院办公厅关于进一步严格征地拆迁管理工作切实维护群众合法权益的紧急通知》(国办发明电[2010]15号)规定，征地涉及拆迁农民住房的，必须先安置后拆迁，妥善解决好被征地农户的居住问题，切实做到被征地拆迁农民原有生活水平不降低，长远生计有保障。被告对原告房屋实施征收，应依法履行征收程序，保障原告的安置补偿权益，本案中，被告在没有与原告签订安置补偿协议的情况下，直接非法强拆原告房屋，属于典型的越权执法，不符合先安置后拆迁的原则，也严重侵害原告的合法权益。3、被告未依法申请人民法院强制执行，被告无权对原告房屋实施强制拆除。根据《土地管理法实施条例》第四十五条之规定．法律并未授予被告对于征收行为的强制执行权。被告只有在履行法定征收程序后申请人民法院强制执行被裁定准许后才可进行强制执行，被告未履行法定程序，严重超越法定职权，属于越权执法，是对原告合法权利的严重侵害。二、即使依据行政强制程序，被告的强制拆除行为也违法。1、被告未依法履行公告程序，剥夺了原告的法定复议，起诉救济权利，严重违反法定程序。依据《行政强制法》第四十四条规定，对违法的建筑物需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除，当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。本案中，被告未告知任何司法救济途径，被告的强拆行为明显违法，剥夺了原告的依法享有的救济权利。2、被告实施强拆的具体行政行为中未有登记保全，擅自强制拆除原告房屋的行为严重违法。被告在执行过程中没有采取适当的动产登记，适当的保管等措施造成原告家中的家具家电等合法财产损失，应依法承担法律责任。3、被告无强制执行权，且已超过法定的强制执行期限。法律并未授予被告对于违建的强制执行权力，根据“法无授权不可为”，被告的强制拆除原告房屋的行为属于违法行为，且根据《行政强制法》第五十三条之规定，无强制执行权的机关应当自行政决定行为期满之日三个月内申请人民法院强制执行，本案中，乌鲁木齐市国土资源局在2014年针对原告的房屋作出过行政处罚决定后，至今并未实施。时至今日，被告依据2014年的行政处罚决定采取强拆行为，显然早已超过法定期限，明显属于以“拆违促拆迁”的行为。三、被告作为行政机关，在未履行法定程序的情况下公然非法强制拆除原告房屋，使原告损失惨重，应依法追求相关责任人员的法律责任并赔偿原告损失。《中共中央纪委办公厅、监察部办公厅关于加强监督检查进一步规范征地拆迁行为的通知》(中纪办[2011]8号)四、严肃查办案件，严格追究有关责任人的责任。加大查办违法违规强制征地拆迁案件的力度，重点查处采取中断供水、供热、供电和道路通行等非法方式迫使搬迁行为，采取暴力、威胁手段或突击、“株连”等方式强制征地拆迁行为，以及《国有土地上房屋征收与补偿条例》颁布后仍然组织实施行政强制拆迁等问题。对有令不行、有禁不止的，违规动用警力参与征地拆迁的，因工作不力、简单粗暴、失职渎职引发恶性事件和群体性事件的，对违法违规征地拆迁行为不制止、隐瞒不报、压案不查的，要严肃追究有关领导人员的责任。涉嫌犯罪的，移送司法机关依法追究刑事责任。被告作为国家行政机关，在未获得有权机关批准并履行法定程序的情况下，对原告私人财产进行损坏，强制拆除，其行为严重违反中纪委监察部的规定，应依法追求相关责任人员的法律责任并对原告赔偿损失。综上，原告认为，行政机关应依法行政，被告在不具备法定条件且未履行法定程序的情况下非法拆除原告房屋，严重违法，故原告依法提起行政诉讼，请求1、依法确认被告强制拆除原告位于乌鲁木齐市××市区二工乡××号房屋的行政行为违法。原告蔡斌针对其诉讼请求向本院提交如下证据：证据1、蔡斌身份证复印件；证据2、建房申请一份、蔡志珍购买房屋收据；证据3、作证名单一份、于尚祥证明一份；证据1-3证明原告主体适格，原告是本村村民，原告对涉案土地的使用权及涉案房屋的所有权享有合法的权益。证据4、关于对二工乡、地窝堡乡违法占地处罚决定的执行通知；证明被告主体适格，被告对原告实施了强制拆除原告房屋的行政行为。二被告做出的该份文件对原告具有法律上的束缚力，被告应当依法承担拆除原告房屋的法律责任。证据5、房屋照片3张；证据6、人员公示照片及房屋拆除现场的照片2张；证据5-6证明被告二工乡人民政府主要的党政领导及负责人都在拆除房屋的现场，应当对被诉的行政行为承担法律责任。证据7、录音文件光盘及文字整理稿；通话对象是二工乡党委书记耿某，其在谈话中数次承认了强制拆除原告房屋的行为。被告新市区国资委答辩称，《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定，公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。本案原告蔡斌的诉求系要求法院“依法确认被告强制拆除原告房屋的行政行为违法”。根据前述规定确立的举证责任分配原则，原告蔡斌在提起诉讼时，应当负有证明被诉行政行为存在以及该行为由被告作出等基本事实的义务。针对涉案房屋，新市区国资委仅是根据上级人民政府委托，在2018年3月与二工乡人民政府联合向原告蔡斌联合下发了一份《关于对二工乡、地窝堡乡违法占地处罚决定的执行通知》。针对该份通知，原告蔡斌已经提起撤销之诉，该案由乌鲁木齐水磨沟区人民法院作出2018新01**行初203号行政裁定书，裁定驳回原告蔡斌的起诉。根据前案诉讼完全可以确定答辩人新市区国资委向被答辩人蔡斌联合下发了《关于对二工乡、地窝堡乡违法占地处罚决定的执行通知》仅是一种催告行为，属程序性的行为，对原告蔡斌权利义务未产生实际影响。上述通知送达原告蔡斌后，新市区国资委针对原告蔡斌及涉案房屋再未实施任何行政行为。现原告蔡斌在没有任何证据证明新市区国资委对涉案房屋实施了强制拆除的行政行为，即将新市区国资委列为本案被告，显然被告主体不适格。最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第二十六条规定：原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉。应当追加被告而原告不同意追加的，人民法院应当通知其以第三人的身份参加诉讼，但行政复议机关作共同被告的除外。根据前述法律规定，人民法院应当依法裁定驳回原告蔡斌针对新市区国资委的起诉。综上所述，新市区国资委不是本案适格被告，请求法院依法驳回原告蔡斌的针对新市区国资委的起诉。被告新市区国资委向本院提交了如下证据：证据1、乌市国土资监执罚[2013]843号行政处罚决定书；证据2、罚款缴款收据。证据1-2证明针对乌市国土资监执罚[2013]843号行政处罚决定，未申请行政复议，也未提起行政诉讼，并依法主动缴纳罚款，充分说明其认可处罚结果。蔡斌对涉案土地和房屋不享有合法权益。证据3、乌市国土资监支函[2014]15号关于对国家土地督察西安局督办案件涉及退还、没收事项移交的函及附件；证据4、乌国土资[2014]339号关于就《国家土地督察整改意见书》验收工作与国家土地督察西安局协调情况的报告；证据5、乌高（新）政发[2014]35号关于对二工乡、地窝堡乡违法占地处罚的决定；证据6、乌高（新）政发[2014]36号关于依法没收二工乡、地窝堡乡违法用地上的建筑物以及其他设施的决定。证据3-6证明乌鲁木齐国土资源执法监察大队将退还非法占用的土地并没收在非法占用土地上新建的建筑物和其他设施的行政处罚事项移交乌鲁木齐高新区（新市区）处理，该处理方案由市政府办公厅批准。由于没收的建筑物在二工乡辖区，罚没财产须移交政府国有资产管理部门统一处置，高新区（新市区）人民政府授权被告高新区国资委、二工乡政府处理没收违法用地上的建筑物及其他设施相关事宜。但被告国资委、二工乡政府仅是发通知催告原告自动拆除非法建筑，动员其主动搬离移交罚没的非法建筑物，但拆除行为并非被告实施。被告二工乡政府答辩称，一、二工乡政府与新市区国资委是受上级行政机关的委托受理原告蔡斌非法占用土地上建筑物没收事宜，并非对涉案房屋实施征收。1、原告蔡斌非法占用二工乡三工村集体土地663平方米修建住房，其行为已经在2014年1月由乌鲁木齐国土资源执法监察大队作出的乌市国土资监执罚【2013】843号行政处罚决定书确认为违法行为。乌鲁木齐国土资源执法监察大队在上述行政处罚决定书中对被答辩人蔡斌作出如下处罚：1、退还非法占用的土地，并没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施；2、对非法占用的663平方米土地处以每平方米5元罚款，即663平方米×5元／平方米=3315元。上述行政处罚决定作出后，原告蔡斌既没有申请行政复议，也没有提起行政诉讼，并依法主动缴纳罚款，充分说明其对行政处罚结果完全认可，并无异议。上述行政处罚决定作出后，乌鲁木齐国土资源执法监察大队于2014年2月21日向乌鲁木齐高新区(新市区)致函一乌市国土资监支函【2014】15号《关于对国家土地监察西安局督办案件涉及退还、没收事项的函》，将退还非法占用的土地并没收在非法占用土地上新建的建筑物和其他设施的行政处罚事项移交乌鲁木齐高新区(新市区)处理。2014年4月，乌鲁木齐市国土资源局向市政府办公厅提交《关于就验收工作与国家土地督查西安局协调情况的报告》(国土资【2014】339号文件)，乌鲁木齐市人民政府批准主管领导批示由高新区(新市区)人民政府处理非法建筑拆除事宜。因此，强制拆除涉案房屋与房屋征收无关，涉案房屋系已经被罚没的非法建筑物，无论是二工乡人民政府还是高新区(新市区)人民政府均不会对非法建筑实施征收。二、二工乡政府指派工作人员在拆迁现场履行突发公共事件应急处置、防控工作职责，而非组织或指挥实施强制拆除行为。1、2018年3月，二工乡政府根据上级人民政府委托与新市区国资委联合向原告蔡斌下发了一份《关于对二工乡、地窝堡乡违法占地处罚决定的执行通知》。发送通知的目的是督促原告蔡斌主动履行行政处罚决定书第二项处罚决定。但是原告蔡斌收到通知后置若罔闻。2、本案中原告蔡斌的违法行为已经被行政机关依法认定，但其并没有主动履行乌市国土资监执罚【2013】843号行政处罚决定书第一项处罚决定，经催告其仍拒绝履行，在其违法行为持续存在的情况下，相关行政机关有权根据上级人民政府指示授权依法采取相应的强制拆除措施。3、对涉案房屋现场实施强制拆除行为的是拆迁公司，拆迁公司与二工乡政府没有建立委托拆迁合同关系，相关费用也不是二工乡政府支付。因拆除的非法建筑物位于二工乡辖区，为了贯彻新市区政府应急预案的精神，二工乡政府指派工作人员在拆迁现场履行现场突发公共事件应急处置、防控工作职责，而非组织或指挥实施强制拆除行为。事发现场还有其他单位工作人员一起参与履行现场突发公共事件应急处置、防控工作职责。现原告蔡斌因二工乡政府工作人员出现在现场就认定二工乡政府是强制拆除行为实施主体，将其列为本案被告没有依据。三、即使原告蔡斌认为涉案房屋强制拆除程序违法，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。”之规定，相关行政机关也是根据上级行政机关的指示委托履行行政职责，相应法律后果应当由委托单位承担。综上，根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十六条规定：原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉。应当追加被告而原告不同意追加的，人民法院应当通知其以第三人的身份参加诉讼，但行政复议机关作共同被告的除外”之规定，人民法院应当依法裁定驳回原告蔡斌针对二工乡政府的起诉。被告二工乡政府未向本院提交证据、依据。经庭审质证，对原告提交的证据，被告新市区国资委质证意见为：对证据1的真实性认可。对证据2真实性认可，合法性及关联性不认可，申请书上写的是按规定办理，但是按照国家相关的规定，给原告批地是不符合规定的，而且王某就是因为涉嫌违法批地被处理了，且原告的非法占地行为也已经被处罚了。购房的收据与本案无关。对证据3中作证名单的真实性、合法性及关联性均不认可。对于尚祥的证明真实性认可，关联性和所要证明的问题不认可。对证据4的真实性认可，但是对原告所要证明的问题不认可，而被告只是按照上级要求向原告下发催告，并没有强制拆除行为。对证据5的真实性无法确认，不清楚原告房屋的具体坐落。对证据6的真实性无法确认，照片也没有拍摄的时间、地点，对原告所要证明的问题不认可。对证据7耿某的声音是否是其本人无法确认，对原告所要证明的问题不予认可。被告二工乡政府质证意见为：对证据1的真实性认可，关联性不认可，不能证明原告所要证明的问题。对证据2的真实性认可，合法性及关联性不认可，原告无权仅通过申请书就获得宅基地。购房收据与本案无关。对证据3中作证名单的真实性、合法性及关联性均不认可。对于尚祥的证明真实性认可，关联性和所要证明的问题不认可。对证据4的真实性、合法性认可，与本案的关联性不认可。通知书仅证明二工乡政府和国资委向原告发送了执行通知的告知行为，不能等同于二被告实施了拆除行为，且执行通知已经被法院认定为程序性的行为。对证据5的真实性、合法性及关联性不认可，该照片不能证实原告就是涉案房屋的合法权利人，亦不能证实被告就是拆除原告房屋的行为人。对证据6第一张照片真实性认可，显示的公示的信息；对第二张照片徐某和耿某名字和人是对应的，对原告所要证明的问题不认可，该照片并未显示二工乡政府的工作人员就是拆除房屋的执行人或指挥人，二工乡政府的人员即使在场，也是为了履行冲突预案，维持秩序，不能证实就是拆除原告房屋的现场，该照片显示的房屋也都是完好的。对证据7录音当事人的身份无法确认。对被告新市区国资委提交的证据，原告认为被告提交证据超过法定期限且既无正当理由，也没有提交延期提交证据的申请，故对证据不予质证。被告二工乡政府对所有证据的真实性、合法性及关联性均认可。本院综合全案情况审查对当事人提交的证据作如下确认：对被告新市区国资委提交的所有证据的真实性、与本案的关联性予以确认。对原告提交的证据所有证据的真实性、与本案的关联性均予以确认。根据上述有效证据，本院查明下列事实：2011年8月10日，原告在二工乡三宫村七队申请宅基地，修建住房一栋，房屋位于乌鲁木齐市××市区二工乡××号，占地面积663平方米。2014年1月16日乌鲁木齐国土资源执法监察支队作出乌市国土资监执罚【2013】843号行政处罚决定，认定蔡斌2011年10月未经批准，在乌鲁木齐市××区（××区）二工乡××队占用663平方米修建住房，其行为已经被确认为违法行为。乌鲁木齐国土资源执法监察支队在上述行政处罚决定书中对原告蔡斌作出如下处罚：1、退还非法占用的土地，并没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施；2、对非法占用的663平方米土地处以每平方米5元罚款，即663平方米×5元／平方米=3315元。上述行政处罚决定作出后，原告蔡斌即没有申请行政复议，也没有提起行政诉讼，并与当日依法主动缴纳罚款3315元。2014年2月21日乌鲁木齐市国土资源局、乌鲁木齐国土资源执法监察支队于向乌鲁木齐高新区(新市区)致函：乌市国土资监支函【2014】15号《关于对国家土地监察西安局督办案件涉及退还、没收事项的函》，将退还非法占用的土地并没收在非法占用土地上新建的建筑物和其他设施的行政处罚事项移交乌鲁木齐高新区(新市区)处理。由于退还的土地及没收的建筑物在二工乡辖区，罚没财产须移交政府国有资产管理部门统一处置。2014年4月24日乌鲁木齐高新技术产业开发区管理委员会和乌鲁木齐市新市区人民政府联合作出乌高（新）政发（2014）35号文件《关于对二工乡、地窝堡乡违法占地处罚的决定》，2014年4月30日乌鲁木齐高新技术产业开发区管理委员会和乌鲁木齐市新市区人民政府联合作出乌高（新）政发（2014）36号文件《关于依法没收二工乡、地窝堡乡违法用地的建筑物及其他设施的决定》，授权被告高新区国资委、二工乡人民政府处理相关事宜。2018年3月10日高新区国资委与二工乡人民政府联合向原告蔡斌作出《关于对二工乡、地窝堡乡违法占地处罚决定的执行通知》，并送达。2018年8月11日，原告的房屋被拆除。原告不服，遂向本院提起诉讼。本院认为，一、原告主体是否适格。公民、法人或者其他组织认为行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益的，有权向人民法院提起诉讼。本案中，被告二工乡政府对本行政区域内的房屋拆迁工作实施监督管理，原告认为在对其房屋进行强制拆除过程中被告二工乡政府有工作人员在现场其行为侵犯其合法权益的，可以提起行政诉讼。二、两被告主体是否适格。首先，被告二工乡政府主体是否适格。涉案房屋被拆除时，被告二工乡政府有工作人员在现场，其虽称并未实际参与强制拆除，但未提交证据予以证实。涉案房屋在被告行政辖区范围内，被告二工乡政府对本辖区拆迁工作具有推动的作用，因此，在未有其他主体宣告实施拆除或承担责任的情况下，可以推定被告二工乡政府系本次拆除行为的实施主体。其次，被告高新区国资委主体是否适格。因涉案房屋被拆除没有证据证实高新区国资委实施了本次拆除行为，故高新区国资委不是本案适格被告。三、被告二工乡政府实施的强制拆除涉案房屋的行为是否合法。《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定“对违法建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应为由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”被告二工乡政府在强制拆除涉案房屋过程中，未向原告发出被认定为违法建筑的书面通知，未向原告下达限期拆除违法建筑的公告，未向原告告知法律救济的途径，未保障原告陈述、申辩的权利，违反法定程序，依法应确认被告强制拆除行为违法。故对原告要求确认被告二工乡政府强制拆除其房屋行为违法的诉讼请求，本院予以支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：确认被告乌鲁木齐高新技术产业开发区（乌鲁木齐市新市区）二工乡人民政府强制拆除原告蔡斌位于乌鲁木齐市××市区二工乡××号房屋的行政行为违法。案件受理费50元（原告已预交），由被告乌鲁木齐高新技术产业开发区（乌鲁木齐市新市区）二工乡人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市中级人民法院。审 判 长 薛 琳人民陪审员 宋 峰人民陪审员 王雪峰二〇一九年三月二十九日书 记 员 杨 鹏