广东省东莞市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）粤19行终5号上诉人（原审原告）：杜树坚，男，汉族，1985年10月17日出生，身份证住址：广东省东莞市，上诉人（原审原告）：杜志昌，男，汉族，1971年10月23日出生，身份证住址：广东省东莞市，被上诉人（原审被告）：东莞市自然资源局。住所地：广东省东莞市东城区东城大道**。法定代表人：赖健伟。委托代理人：苏泽萍，该局工作人员。委托代理人：罗苏华，广东方中天律师事务所律师。原审第三人：东莞市东远贸易有限公司。住。住所地：东莞市东城区岗贝东城西路**雍华庭都市E站1401/div>法定代表人：廖丽芳。上诉人杜树坚、杜志昌因与被上诉人东莞市自然资源局及原审第三人东莞市东远贸易有限公司（以下简称“东远贸易公司”）不履行土地行政监督检查法定职责纠纷一案，不服广东省东莞市第一人民法院（2018）粤1971行初454号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。2018年6月5日，杜树坚、杜志昌向原审法院提起行政诉讼，请求判令：1.撤销东莞市国土资源局（以下简称“东莞国土局”）作出的东国土资（执法）函[2017]22之5号《复函》，责令东莞国土局履行法定职责对东远贸易公司的违法用地行为进行查处；2.本案一审诉讼费用由东莞国土局承担。原审法院认为：本案首先应审查的是杜树坚、杜志昌与涉案《复函》是否具有利害关系。杜树坚、杜志昌向东莞国土局投诉举报东远贸易公司非法占用村集体土地，根据《最高人民法院关于适用的解释》第十二条规定，为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的“与行政行为有利害关系”。本案中，杜树坚、杜志昌投诉内容是东远贸易公司非法占用村集体土地，两人并未提交证据证实涉案地块与其自身合法权益存在任何关系，显然所涉及的权益为农村集体组织权益，虽两人是集体经济组织的成员，但对于涉及农村集体土地问题，根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条规定，土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。如前所述，杜树坚、杜志昌并未提交证据证实其本人是涉案地块的使用权人或者实际使用人，故两人与涉案《复函》不具有利害关系，杜树坚、杜志昌不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”规定的原告主体资格。因此，两人提起的本案诉讼不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织”规定的起诉条件。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的”的规定，应裁定驳回杜树坚、杜志昌的起诉。综上所述，原审法院依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项规定，裁定：驳回杜树坚、杜志昌的起诉。本案不收取案件受理费。一审宣判后，杜树坚、杜志昌不服原审裁定，向本院提起上诉，请求判令：1.撤销原审裁定，指令原审法院继续审理杜树坚、杜志昌的起诉；2.本案一审、二审诉讼费用由东莞国土局承担。事实和理由：一、原审法院裁定回避事实，明显不当，驳回杜树坚、杜志昌诉讼请求证据不足，剥夺了法律赋予杜树坚、杜志昌的诉权，置东莞国土局行政不作为于不顾，有违司法设立初衷。本案中杜树坚、杜志昌提交的证据能够证实足以证明涉案地块与杜树坚、杜志昌自身的合法权益存在关系，具有利害关系的事实。杜树坚、杜志昌向原审法院提交的证据能证明杜树坚、杜志昌是涉案地块的使用权人之一，具有利害关系。案涉《复函》及东莞市望牛墩镇××村村民委员会（以下简称“杜屋村委会”）于与东远贸易公司2003年11月7日签订的《土地使用权转让合同书》，证明杜树坚、杜志昌使用的涉案地块被征用，存在关联性。《杜屋村2015年度“芙蓉故里”项目未签名的村民支付往年征地补偿款（支2015年度》列表中显示，八队杜德辉（即杜树坚父亲）在新围有1.08亩耕地、杜屋村委会征地补偿记录地新围征地补偿记录地新围征地补偿列表中显示有杜贺年（即杜志昌父亲）0.56亩耕地，案涉《复函》涉及的土地正是位于杜树坚父亲杜德辉享有1.08亩耕地和杜志昌父亲享有0.56亩耕地权益的新围土地之上，因从表面上可见，杜树坚、杜志昌享有的权益的土地与《复函》所述土地存在一定的关联。庭审中，双方均确确认案涉《复函》所称“新围”地块位于望牛墩镇××及对证据列表内容真实性予以确认。以上事实，有双方提供的证据和庭审笔录为证。但原审裁定就双方所提交的证据、庭审质证情况内容无表述，回避事实。原审裁定认为杜树坚、杜志昌未提交证据证实涉案地块与杜树坚、杜志昌自身合法权益存在任何利害关系，理由和证据不足，显然是偏袒东莞国土局，掩盖东莞国土局不作为。再者，原审法院应就双方所举证证据赴涉案地块现场进行实地调查，了解情况，但其未有进一有利害步查证的前提下，即认定涉案地块与杜树坚、杜志昌不存利害关系，依据不足，作出的裁定明显不当。根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案也使用件若干问题的规定》第四条规定，本案中，杜树坚、杜志昌提供相应证据证明与案涉地块存在关联性的证明材料，案涉举报系维护杜树坚、杜志昌自身合法权益，东莞国土局作出案涉《复函》影响杜树坚、杜志昌的权利和义务，故杜树坚、杜志昌具有提起本案诉讼的主体资格。行政机关对与举报人有利害关系的举报仅作出告知性答复，未按法律规定对举报进行处理，不属于《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第六项规定的情形，因而具有可诉性，属于人民法院行政诉讼的受案范围。及，举报人就其自身合法权益受侵害向行政机关进行举报的，与行政机关的举报处理行为具有法律上的利害关系，具备行政诉讼原告主体资格。因此，一审法院裁定驳回杜树坚、杜志昌诉讼请求证据不足，明显不当，剥夺了法律赋予的诉权，置东莞国土局行政不作为于不顾，有违司法设立初衷。二、东莞国土局应负的失职渎职、乱用职权、严重行政乱作为证据事实。根据东莞国土局作出的东国土资函〔2013〕237号《关于望牛墩杜屋村群众反映联华群英会酒店擅自改变土地用途的调查情况》了解到，东远贸易公司未经批准，非法占用杜屋村集体土地，并擅自改变土地用途，明显的违法用地。又根据东莞国土局作出的东国土资（执法）决字〔2016〕388号《行政处罚决定书》称要求东远贸易公司15日内退还违法占用的10519.6平方米土地给村集体，但目前为止，双方没有核定界线，东远贸易公司还没有退还土地给杜屋村集体。至今，东远贸易公司非法占用杜屋村集体土地违法行为状态未消除。根据《中华人民共和国土地管理法》第六十六条的规定，县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。东莞国土局作为土地行政主管部门，负有对上诉举报的违反土地管理法律、法规行为进行监督检查的法定职责。东远贸易公司未经批准，非法占用杜屋村集体土地，并擅自改变土地用途在杜树坚、杜志昌的村集体土地实施建设，杜树坚、杜志昌作为杜屋村经济组织成员及涉案地块原承使用权人之一，有权为维护自身合法权益而举报相关的违法行为，要求东莞国土局查处，对东远贸易公司发出责令停止违法行为，主动消除违法状态，恢复土地原状。本案中，杜树坚、杜志昌向东莞国土局提交土地违法用地举报，并非是违法建筑举报。东莞国土局对杜树坚、杜志昌违法用地的举报，不但未履行其法定职责，反而建议杜树坚、杜志昌向规划部门反映，可见，东莞国土局对将杜树坚、杜志昌的查处申请置之不理，对违法用地，不闻不问，推卸责任，懒政怠政，颠倒黑白，实则已经违背了其作为行政机关依法应当履行的职责。因此，在具体执行实施过程中，东莞国土局丧失法定监管职责，纵容包庇其东远贸易公司肆意行政乱作为，严重违法。杜树坚、杜志昌诉求法院针对东莞国土局上述行政乱作为、不作为依法据实审理并确认其行政违法、分清过错责任、尽快妥善解决问题是合理合法的正当诉求，于法于据于情于理都应得到人民法院公正公平正义的强有力持。综上所述，一审法院在本案的审理过程中存在着严重违反法定程序，错误认定案件与错误运用法律等问题，杜树坚、杜志昌不服，现依法向二审法院提出上诉，请予公平、公正审理与裁定。被上诉人东莞市自然资源局答辩称：一、杜树坚、杜志昌与案涉《复函》不具有利害关系，杜树坚、杜志昌不具有本案的原告诉讼主体资格，依法应予驳回起诉。对此一审裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确，依法应予维持。根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条、第四条规定，村名委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。农村集体经济组织成员全部转为城镇居民后，对涉及农村集体土地的行政行为不服的，过半数的原集体经济组织成员可以提起诉讼。土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。但本案中杜树坚、杜志昌并未提供相应证据证明其符合法定条件，未提供与案涉地块存在关联性的证明材料，案涉举报并非维护其自身合法权益，非“自益性”举报，东莞国土局作出案涉《复函》并未影响其权利、义务，故杜树坚、杜志昌不具有提起本案诉讼的主体资格，杜树坚、杜志昌本案起诉不符合《行政诉讼法》第四十九条规定，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款(一）项规定应驳回起诉。对此一审裁定认定事实清楚、适用法律、法规正确，依法应予维持。二、东莞国土局对杜树坚、杜志昌举报事宜已依法履行职责，事实清楚，依据充分，程序恰当，合法有效，依法应予维持。2017年10月9日，杜树坚、杜志昌等人向东莞国土局提交《违法用地举报登记表》及附件，反映东远贸易公司擅自改变土地用途的问题。东莞国土局受理后，依法进行调查。因东远贸易公司未经批准，擅自超批准面积红线在望牛墩镇××村实施建设，构成违法占用土地，2016年10月28日东莞国土局依法对东远贸易公司作出东国土资（执法）决字〔2016〕388号《行政处罚决定书》，该处罚决定书已履行完毕并作为东国土资函〔2016〕3178号《关于政府信息公开申请的答复》的附件于2016年11月25日向杜志昌提供。关于东远贸易公司擅自改变土地用途经营酒店问题，根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十三条、第六十四条以及粤府函〔2014〕173号《广东省人民政府关于调整东莞市城市管理综合行政执法工作机构和职责的公告》等规定，东远贸易公司涉嫌擅自改变土地用途建设酒店的行为应由城乡规划主管部门负责处理。另东莞国土局已依法将东远贸易公司涉嫌擅自改变土地用途的行为函告东莞市城市综合管理局，且据东莞国土局近期了解，东莞市城市综合管理局已于2017年5月16日向杜志昌等人作出了《关于反映望牛墩镇××村联华群英会酒店违规建设的回复》，告知了杜志昌等人有关东远贸易公司违规建设问题的调查处理情况。据此，东莞国土局于2017年11月30日依法向杜树坚、杜志昌作出东国土资（执法）函〔2017〕22号之5号《复函》，告知杜树坚、杜志昌对其反映问题的调查结果，并无不当。综上，杜树坚、杜志昌与案涉《复函》不具有利害关系，杜树坚、杜志昌不具有本案的原告诉讼主体资格，依法应予驳回起诉。一审裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确，依法应予维持；东莞国土局对杜树坚、杜志昌反映事宜已依法履行职责，事实清楚，依据充分，程序恰当，合法有效，依法应予维持。原审第三人东远贸易公司在二审法定期间内未发表陈述意见。另查明，东莞市自然资源局在2019年1月10日成立。新组建的东莞市自然资源局作为东莞市人民政府组成部门，整合原东莞市国土资源局职责，以及原东莞市城乡规划局职责，东莞市发展和改革局的编制主体功能区规划职责，东莞市水务局、原东莞市林业局的水、森林、湿地等资源调查和确权登记管理职责，原东莞市海洋与渔业局的海洋资源管理职责等，加挂东莞市海洋局牌子。不再保留东莞市国土局资源局、东莞市城乡规划局、东莞市海洋与渔业局。本院确认原审法院查明的事实为本案法律事实。本院认为：举报人为维护自身合法权益而举报相关违法行为人，要求行政机关查处，对行政机关就举报事项作出的处理或者不作为行为不服提起行政诉讼的，方才具有原告主体资格。就本案而言，杜树坚、杜志昌举报东远贸易公司违法占用农村集体土地，举报信中未述及其是涉案地块的使用权人或者实际使用人，尽管在诉讼中提交了《杜屋村2015年度“芙蓉故里”项目未签名的村民支付往年征地补偿款（支2015年度）》和领款证明，但该证据亦无法显示与涉案地块存在任何关联性。故，杜树坚、杜志昌与案涉地块不存在利害关系，其权利义务并不受原东莞国土局就其举报所作复函的影响，当然无权以自己名义就此提起行政诉讼。原审法院据此裁定驳回杜树坚、杜志昌的起诉，理据充分。杜树坚、杜志昌上诉请求撤销原审裁定并指令原审法院继续审理本案，缺乏事实与法律依据，不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。根据国务院《诉讼费用交纳办法》第八条第（三）项的规定，本案无需交纳案件受理费。本裁定为终审裁定。审判长  孙立凡审判员  韦艳芹审判员  张志强二〇一九年三月十四日书记员  李添伟