湖南省常德市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2018)湘07行初115号 原告李华安，男，汉族，1951年11月19日出生，住址湖南省常德市鼎城区。 委托代理人郭春华，湖南见田律师事务所律师，代理权限为一般授权代理。 委托代理人潘存鹏，湖南见田律师事务所律师，代理权限为一般授权代理。 被告常德市鼎城区人民政府，地址湖南省常德市鼎城区红云街道临沅路。 法定代表人朱金平，区长。 委托代理人杨华，常德市鼎城区国有土地上房屋征收与补偿工作办公室工作人员，代理权限为特别授权代理。 委托代理人吴礼明，湖南云济律师事务所律师，代理权限为一般授权代理。 被告常德市人民政府，地址湖南省常德市武陵区朗州路。 法定代表人曹立军，市长。 委托代理人刘娟，常德市司法局工作人员，代理权限为特别授权代理。 委托代理人全冠吉，常德市司法局工作人员，代理权限为一般授权代理。 原告李华安不服被告常德市鼎城区人民政府(以下简称区政府)、常德市人民政府(以下简称市政府)房屋征收补偿决定及行政复议一案，于2018年9月10日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法成合议庭，于2018年12月5日公开开庭进行了审理。原告李华安及其委托代理人郭春华、潘存鹏，被告区政府委托代理人杨华、吴礼明，被告市政府委托代理人刘娟到庭参加诉讼。本案现已审理完毕。 被告区政府于2018年5月3日作出常鼎政征补决(2018)第11号《常德市鼎城区人民政府房屋征收补偿决定书》(以下简称11号补偿决定)，决定对李华安的房屋予以征收并进行补偿。 原告李华安起诉称，1993年2月4日，经区政府相关部门审批同意，李华安以31万元的价格取得了原常德市模具厂2.7亩宅基地使用权和1300平方米房屋，原常德县人民政府颁发了002296号房屋交易契证。2018年5月3日，区政府决定对李华安上述房屋予以征收补偿，并作出了11号补偿决定。李华安对此不服，向市政府申请复议，市政府经过复议作出决定予以维持。李华安认为11号补偿决定存在以下问题：一是该宗土地的使用权性质为宅基用地或为综合出让土地，但常德市鼎城区国土资源局出具的《复函》认定为工业用地，11号补偿决定按照工业用地性质予以补偿严重违背客观事实；二是在房屋产权明确的情况下，区政府进行入户调查时没有通知房屋产权人，而是以公证形式进行，属于严重的程序违法；三是遗漏补偿项目，土地面积应为1767.6平方米，但11号补偿决定只按1739.1平方米计算，遗漏了28.5平方米；四是补偿标准有失公允，11号补偿决定以每平方米395元的标准补偿25年前以每平方米238元买受的土地和房屋，有失公允。综上，区政府11号补偿决定和市政府复议决定违背客观事实，严重损害了原告的合法权益，请求撤销区政府11号补偿决定和市政府的复议决定，依法确认2.7亩土地使用权性质为宅基地或为综合出让用地。李华安为支持自己的主张，向本院提交了8组24份证据材料(详见证据清单，证据材料已附卷)。 被告区政府答辩称，(一)区政府作出的11号补偿决定证据确凿充分，程序合法，内容适当。因临江棚户区改造项目需要，区政府决定征收李华安房屋所在地块的土地并予以补偿，经对李华安房屋权属、区位、用途、建筑面积等情况进行调查、登记，委托评估机构进行评估、公布等程序，经与李华安多次协商达不成补偿协议的情况下，区政府才做出11号补偿决定。该决定依据评估报告，评估结果是客观公正的，且李华安在规定期限内对评估结果未书面申请复估，也未申请鉴定。(二)原告李华安的诉讼请求没有事实和法律依据。李华安所属房屋土地性质经过常德市鼎城区国土资源局和常德市国土资源局认定为工业用地，宗地面积经重新测绘为1739.1平方米。在组织入户调查时，李华安房屋因产权纠纷正在湖南省高级人民法院审理中，为保证征收效率，组织了相关部门的人员在常德市鼎城区公证处人员公证下进行入户调查，调查结果是实事求是的。在湖南省高级人民法院明确房屋所有权人后，区政府征补办工作人员多次与李华安协商补偿事宜，因对用地性质存在争议未达成补偿协议。另外，对李华安房屋占用范围外的417.5平方米工业用地按照每平方米395元评估是客观公正的。综上，区政府作出的11号补偿决定证据充分、程序合法、内容适当，李华安的诉讼请求没有事实和法律依据，请求法院依法驳回。区政府为支持自己的主张，向本院提交了4组共计36份证据材料(详见证据清单，证据材料已附卷)。 被告市政府答辩称，市政府是法定的行政复议机关，在办理李华安申请复议案件中程序合法，请求驳回李华安的诉讼请求。市政府为支持自己的主张，向本院提交了6份证据材料(详见证据清单，证据材料已附卷)。 当事人提交的证据材料均经过了庭审举证、质证。本院结合当事人及其代理人的质证意见，认定如下案件事实： 1993年2月4日，原湖南省常德市模具厂与李华安签订《房屋买卖协议书》，约定将19间厂房以31万元的价格出卖。同日，原常德县人民政府向李华安颁发了《湖南省常德县房屋交易契证》，该证载明承买人为李华安，出卖人为湖南省常德市模具厂，监证单位为常德市鼎城区房地产市场管理局，厂区占地面积1767.6平方米，房屋建筑面积1300平方米，使用性质为生产用房。1993年2月13日《常德县人民政府乡(镇)村建设拨用土地送审单》载明，经李华安申请，常德市鼎城区国土资源局审批同意将2.7亩土地划拨给李华安使用。2013年12月11日，常德市鼎城区房地产管理局向李华安核发了常鼎房权证武陵镇字第0**9524、59525、59526、59527号四本房产证，载明住宅面积共1010.08平方米、工业用房面积311.52平方米，房屋坐落于常德市鼎城区武陵镇花船庙社区。 2016年3月15日，常德市鼎城区国有土地上房屋征收与补偿工作办公室(以下简称鼎城区征补办)发布鼎征办告字(2016)03号《关于临江棚户区改造项目A06地块房屋征收范围的公告》，根据该公告确定的征收范围，李华安买受的房屋在征收范围内。 2016年4月1日，鼎城区征补办发布鼎征办告字(2016)07号《关于协商选定临江棚户区改造项目A06地块房屋征收评估机构的公告》。在规定的时间内，因被征收人未达成一致意见，鼎城区征补办于2016年4月13日组织被征收人按照少数服从多数的原则投票选定评估机构为湖南鸿天房地产评估经纪有限公司，投票过程由常德市鼎城区公证处进行公证并出具了(2016)湘常鼎证民字第378号《公证书》，选定结果在被征收房屋范围内的公示栏进行了公告。 2016年8月3日，区政府召开专题会议，并形成会议纪要，同意就《临江棚户区改造项目A03、A06地块房屋征收补偿方案》(征求意见稿)按照程序在房屋征收范围内公告并公开征求意见。2016年9月23日，区政府在公告期满后发布常鼎政征公告(2016)9号《关于临江棚户区改造项目A06地块房屋征收决定的公告》和《临江棚户区改造项目A06地块房屋征收补偿方案》，李华安的房屋在征收范围内，属于被征收补偿对象。 2016年10月13日，鼎城区征补办组织社区、街道办及评估机构相关工作人员进行入户调查，对李华安的房屋及装修装饰和设备设施进行调查后形成了《建(构)筑物及装饰装修和设施设备调查登记表》、《房屋征收项目现场查勘表》，并将分户调查结果进行了公告。常德市鼎城区公证处对入户调查过程进行公证并出具了(2016)湘常鼎证民字第1402号《公证书》。 2017年5月19日，鼎城区征补办向常德市鼎城区国土资源局出具《工作联系函》，要求对李华安房屋土地用途予以确认。6月12日，常德市鼎城区国土资源局复函鼎城区征补办，主要内容为：经查阅原审批档案资料，1993年2月13日鼎城区国土资源局将常德市模具厂用地划拨给李华安使用，名称为精密模具有限公司，在被征收前未曾改变土地用途，也未申请办理土地使用权证，该宗地的用途应仍为工业用地。李华安对此不服，向常德市国土资源局申请行政复议，认为该宗地的性质应为住宅用地。2017年10月10日，常德市国土局作出《行政复议决定书》，认为李华安一直未就该宗土地办理土地使用证，也无证据证明其通过出让方式取得该宗土地，其持有的《常德县房屋交易契证》不能代表是土地证，因此，土地性质应为工业用地，遂维持了常德市鼎城区国土资源局的认定，并告知李华安如对该决定不服，可以向人民法院提起行政诉讼。 2018年2月6日，湖南鸿天房地产土地评估有限公司对李华安被征收房屋及土地作出《房屋征收估价分户报告》，结果为：一、对4处房产评估价值分别为160731元、2409114元、1085813元、522108元，共计4177766元；二、房屋占用范围外评估土地417.5平方米，评估价值164913元；三、装饰装修及设施价值348422元；四、物资搬迁费3000元。上述评估总价值为4694101元。李华安次日收执此报告后未申请复估或鉴定。 依据区政府提交的协商记录材料，2018年3月21日、3月23日、3月29日区征补办为协商解决补偿问题，多次与李华安协商，因李华安坚持按照住宅用地性质予以补偿，双方没有达成补偿协议。 2018年5月3日，区政府作出11号补偿决定书，主要内容为：对被征收人李华安给予房屋征收补偿，被征收人可以选择货币补偿或产权调换的补偿方式。1、选择货币补偿方式的，可随时领取房屋补偿费、房屋占用范围外土地补偿费、装饰装修及设施补偿费、物资搬迁费、搬家费、临时安置费共计4699701元。2、选择产权调换的，供产权调换的房屋位于临江棚改A02地块的回迁房。该决定书载明，被征收人对决定不服的，可以在规定期限内申请行政复议或向人民法院提起行政诉讼。李华安对此不服，向市政府申请复议。市政府经过复议，于2018年8月23日作出常政复决字(2018)49号《行政复议决定书》，认为区政府作出的11号补偿决定认定事实清楚，证据确凿，适用依据准确，程序合法，决定予以维持。李华安仍不服，遂向本院提起行政诉讼。 本院在审理过程中，经组织双方协调，未达成一致意见。根据李华安的请求及其实际情况，本院函请区政府先行支付了李华安100万元。 本院认为，本案是因李华安对区政府作出的房屋征收补偿决定以及对市政府作出的复议决定不服而提起的诉讼，但根据诉辩意见及庭审情况来看，双方争议的主要问题：一是被征收房屋占用土地的性质及其补偿标准；二是土地面积；三是入户调查程序。对其它问题，包括房屋征收决定、评估机构选定、房屋价值认定、征收补偿方案等无争议，且本院就临江棚户区改造项目、沅江过江隧道项目征收房屋的合法性因其他案件已由本院进行过审理并已作出确认合法的判决。 (一)关于征收补偿决定内容合法性问题。区政府作出的11号补偿决定，该决定书内容包括了被征收房屋的基本情况、房屋评估结果、补偿选择方式及行政复议、诉讼等权利等，补偿项目符合补偿方案的规定，补偿内容无明显不当，不违反国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条、第二十二条、第二十五条、第二十六条的规定。 (二)关于被征收房屋占用土地的性质。《中华人民共和国土地管理法》第56条规定：建设单位使用国有土地的，应当按照土地使用权出让等有偿使用合同的约定或者土地使用权划拨批准文件的规定使用土地；确需改变该幅土地建设用途的，应当经有关人民政府土地行政主管部门同意，报原批准用地的人民政府批准。其中，在城市规划区内改变土地用途的，在报批前，应当先经有关城市规划行政主管部门同意。结合本案，李华安通过签订房屋买卖协议的方式取得原常德市模具厂房屋及其土地，而该幅土地属于政府划拨用地，现李华安既不能提供土地权利登记凭证，也无证据证明其使用的土地经过了法定程序改变为出让土地，也无证据证明其使用的土地经过人民政府及土地行政主管部门批准改变土地用途为住宅用地。李华安在房屋征收补偿协商过程中，因涉及土地性质及用途问题，向区政府及常德市鼎城区国土资源局提出申请，要求确认土地用途性质为宅基地用地。经常德市鼎城区国土资源局、常德市国土资源局审查作出决定，确认该宗土地性质为工业用地，后李华安就土地性质确认问题未向人民法院提起行政诉讼。另外，李华安的房屋虽部分登记为住宅、部分登记为工业用房，但不能一次就可以认定其土地性质均为住宅用地。因此，从现有证据材料来看，该宗地的性质为政府划拨的工业用地而非住宅用地，区政府按照工业用地对李华安进行补偿有事实依据。李华安在诉讼中提出其于1993年取得的《湖南省常德县房屋交易契证》是“一证代多证”，即既是房产证，也代替土地使用权证，但无法律依据，也与实行土地登记制度的法律规定相悖，其理由不能成立，本院对此不予支持。 (三)关于土地面积及补偿费标准问题。李华安持有的《湖南省常德县房屋交易契证》载明的房屋占地面积为1767.6平方米，《常德县人民政府乡(镇)村建设拨用土地送审单》载明土地面积为2.7亩(约为1799.99平方米)，但在征收过程中，在李华安在场的情况下，常德市鼎城区国土资源局对宗地面积进行了测绘，经测绘土地面积为1739.10平方米，本院对实际测绘的土地面积予以采信。李华安认为还有28.5平方米的土地面积应予补偿，依据不足，本院不予支持。因该宗土地为工业用地，土地等级为工业三级，经评估公司评估确定补偿标准为每平方米395元，该补偿标准不违反规定。 (四)关于征收补偿决定程序问题。区政府通过发布房屋征收决定和征收补偿方案的公告、被征收人投票选定评估机构、进行入户调查、公开评估结果、组织协调协商未达成协议的情况下，作出征收补偿决定，程序不违反法律法规的规定。关于李华安认为鼎城区征补办在入户调查时，未通知其本人到场，采取公正方式进行违反了法律规定问题。经查，李华安房屋产权登记时间为2013年6月，对李华安房屋入户调查时间为2016年10月，因此，区政府认为进行入户调查时产权不明的答辩理由不能成立。鼎城区征补办及评估机构在李华安没有明确表示不配合的情况下，不通知被征收人到场而由征补办工作人员采取公正方式进行，不利于保护被征收人的权利，程序存在瑕疵，对此本院应予指正。 (五)关于李华安诉请要求确认2.7亩土地使用权性质为宅基地或为综合出让用地的问题。确认土地权属和性质属于政府及其土地行政主管部门的职权，且常德市鼎城区国土资源局、常德市国土资源局已对该地性质作出认定，人民法院无权就土地性质作出认定，因此，对李华安的该项诉讼请求应予驳回。 (六)关于复议程序问题。常德市政府作为法定复议机关，在规定的期限内对申请事项进行了全面审查，做出了复议决定并依法送达，其程序不违反《中华人民共和国行政复议法》的相关规定。 综上，区政府作出的11号补偿决定认定事实清楚，补偿标准合理，程序无明显不当，应予认定其合法性。李华安认为土地应按住宅用地进行补偿等问题，因缺乏证据支持，本院不予采信。李华安的诉讼请求不能成立，本院应予驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告李华安的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告李华安负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按照对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。 审判长  王继春 审判员  唐招军 审判员  杨名夏 二〇一九年三月九日 法官助理曾丰琪 书记员杜玲 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。