北京市第四中级人民法院行 政 判 决 书（2018）京04行初1129号原告孟京华，女，1955年5月28日出生，汉族，住北京市东城区。委托代理人徐亮（系原告之子），男，1980年7月10日出生，汉族，无业。委托代理人杨应军，北京市京师律师事务所律师。被告北京市东城区人民政府，住所地北京市东城区钱粮胡同**。法定代表人金晖，代区长。委托代理人张启东，北京市东城区人民政府工作人员。委托代理人王晓东，北京市北斗鼎铭律师事务所律师。原告孟京华不服被告北京市东城区人民政府（以下简称东城区政府）作出的房屋征收决定，向本院提起行政诉讼。本院于2017年12月14日作出（2017）京04行初1196号行政裁定书，驳回原告孟京华的起诉。原告不服，向北京市高级人民法院提出上诉，北京市高级人民法院于2018年7月31日作出（2018）京行终863号行政裁定书，撤销（2017）京04行初1196号行政裁定书。本院于2018年9月18日重新立案后，分别于2018年10月30日、2019年1月21日公开审理了本案，原告孟京华的委托代理人徐亮、杨应军，被告的委托代理人张启东、王晓东到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。被告于2017年7月21日作出的东政发〔2017〕28号《北京市东城区人民政府关于望坛棚户区改造项目范围内房屋征收的决定》（以下简称被诉征收决定），主要内容为：望坛棚户区改造项目（以下简称涉案项目）于2017年4月11日8时至2017年7月19日24时进行预签房屋征收补偿协议工作。截至2017年7月19日24时，预签征收补偿协议比例为96.27%，达到了规定的75%的预签征收补偿协议生效条件。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征补条例》）、《北京市国有土地上房屋征收与补偿实施意见》（以下简称《征补实施意见》）、《北京市旧城区改建房屋征收实施意见》（以下简称《改建实施意见》）的有关规定，东城区政府决定对征收范围内的房屋及其附属物实施征收，国有土地使用权同时收回。东城区政府负责涉案项目房屋征收与补偿工作；北京市东城区人民政府房屋征收办公室（以下简称东城征收办）为涉案项目的房屋征收部门，组织实施征收与补偿工作；北京市东城区房屋征收事务中心（以下简称东城区征收事务中心）为涉案项目的实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作。北京城建兴瑞置业开发有限公司（以下简称城建兴瑞公司）为涉案项目的建设单位。北京东华天业房地产评估有限公司、北京汇盛信达房地产土地评估有限公司、北京金典天平房地产评估有限责任公司、北京中地联合房地产评估有限公司、北京华源龙泰房地产土地资产评估有限公司等18家评估机构为涉案项目的评估机构，负责被征收房屋的评估工作。该项目正式签约期限为2017年7月23日9时起至2017年8月11日24时止。在预签协议期限内签订的征收补偿协议已生效，已在预签协议期限内签订征收补偿协议的被征收人，应当自本决定发布之日起15日内将被征收房屋及相关未登记建筑腾空并完成交房手续；未签订征收补偿协议的被征收人（含未办理购房手续的承租人）应当在正式签约期限内签订征收补偿协议，并在签订征收补偿协议后15日内将被征收房屋及相关未登记建筑腾空并完成交房手续。原告诉称，原告与徐国庆结婚后，双方因无住房，向单位北京市珐琅厂有限责任公司（以下简称珐琅厂）申请解决，1979年珐琅厂出料在北京市东城区李村南里×号院（以下简称李村南里×号）建房屋大小两间，后又经批准建房20平方米用于生活。2003年1月原告与徐国庆离婚，李村南里×号院房屋经协商，大小两间归徐国庆、徐亮，东房20平方米归原告。2017年7月，被告公布被诉征收决定，原告的房屋被纳入征收范围，但原告使用的20平方米房屋（以下简称涉案房屋）未获得补偿或者安置。原告认为被诉征收决定未能对老旧小区历史形成的房屋等问题作出处理。故请求法院确认被告作出的被诉征收决定违法。原告在指定期限内向本院提交如下证据：证据1．被诉征收决定，证明被诉行政行为存在；证据2．珐琅厂《证明》，证明原告居住房屋的来源；证据3．《夫妻双方房屋财产分割协议书》，证明原告居住房屋的具体位置；证据4．北京市崇文区人民法院（2003）崇民初字第417号民事调解书，证明原告与徐国庆离婚的事实；证据5．《情况反映》；证据6．邮政特快专递详情单；证据5、6证明原告向被告反映居住房屋的情况，要求依法补偿或安置；证据7.情况说明及证人许某出庭作证证言，证明房屋建设年代。被告辩称，一、孟京华不是本案适格原告，不是涉案项目被征收人，不是具体行政行为相对人，不是利害关系人；二、被诉征收决定程序合法、依据充分，适用法律、法规正确，符合《征补条例》、《征补实施意见》、《改建实施意见》及相关法律、法规的规定，请求驳回原告的诉讼请求。被告在法定期限内向本院提交如下证据：证据1.关于北京市东城区2015年国民经济和社会发展计划执行情况与2016年国民经济和社会发展计划草案的报告。证明涉案项目已经纳入2016年度国民经济和社会发展计划，符合条例规定。证据2.《北京市人民政府办公厅关于印发〈北京市2016年棚户区改造和环境整治任务〉的通知》（京政办发〔2016〕6号）。证明涉案项目已经纳入北京市2016年棚户区改造计划。证据3.望坛棚户区改造项目意愿征询结果统计。证明被告指定北京市东城区人民政府永定门外街道办事处（以下简称永定门街道办事处）组织进行改建意愿征询工作，大多数居民已经同意。证据4.中标通知书；证据5.关于望坛棚户区改造项目建设主体的说明。证据4、5证明确定项目建设单位为城建兴瑞公司。证据6.建设单位主体资格文件。证明建设单位的主体资格。证据7.关于东城区望坛棚户区改造项目房屋征收申请及北京市东城区国有土地上房屋征收申请表。证明建设单位向被告提交申请及申请表，对相关情况进行陈述。证据8.关于东城区望坛棚户区改造项目投资任务书的批复（东发改发[2016]48号）。证明建设单位取得了项目批准文件。证据9.北京市规划委员会东城分局关于东城区望坛棚户区改造项目有关规划意见的复函（规东函〔2016〕17号）。证明建设单位取得了项目规划意见。证据10.北京市国土资源局建设项目用地预审意见（京国土东预[2016]03号）。证明建设单位取得了项目用地预审意见。证据11.关于东城区望坛棚户区改造项目进行旧城改建房屋征收工作的请示；证据12.北京市东城区人民政府关于东城区望坛棚户区改造项目进行旧城改建房屋征收工作的批复（东政函〔2016〕83号）。证据11、12证明被告批准了建设单位的申请，同意东城征收办作为房屋征收部门组织实施旧城改建征收工作。证据13.征收实施单位委托协议。证明东城征收办作为房屋征收部门委托东城区征收事务中心作为房屋征收实施单位。证据14.北京市东城区房屋征收暂停办理事项公告（东政房征告字[2016]第2号）及张贴现场照片。证明东城征收办在征收范围内发布了暂停办理事项的公告，以四至及门牌号的方式明确了征收范围。证据15.关于东城区望坛棚户区改造项目房屋征收公开选择房地产评估机构的报名通知（东政房征〔2016〕18号）及张贴现场照片。证明东城征收办公开发布选取评估机构的报名通知，分标段选取评估机构。证据16.关于北京市东城区望坛棚户区改造项目房屋征收协商选择房地产评估机构的通知（东政房征〔2016〕19号）及张贴现场照片。证明东城征收办公开发布选取评估机构的选择办法、时间安排、分标段选取评估机构。证据17.关于公布望坛棚户区改造项目评估机构选定结果的通知（东政房征〔2016〕20号）及现场张贴照片。证明东城征收办公开以自愿投票方式选取的评估机构名单。证据18.关于望坛棚户区改造项目第七标段公开摇号选定房地产价格评估机构的通知（东政房征〔2016〕21号）。证明第七标段未能通过协商方式选定评估机构，东城征收办公告通过公开摇号的方式确定评估机构。证据19.第七标段选取现场照片及公证书。证明第七标段通过公开摇号的方式选取了评估机构。证据20.关于公布望坛棚户区改造项目第七标段评估机构选定结果的通知（东政房征〔2016〕22号）。证明东城征收办公告了第七标段评估机构的选取结果。证据21.望坛棚改项目入户调查册。证明对被征收房屋进行了入户调查，以及被征收房屋的相关情况。证据22.望坛棚户区改造项目未登记建筑的认定标准及程序。证明按照规定，制定了对未登记房屋的认定标准和程序。证据23.入户调查结果的通知（二次）及现场张贴照片。证明东城征收办及东城区征收事务中心对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织了调查登记，并在征收范围内向被征收人公布了入户调查结果。证据24.关于东城区望坛棚户区改造项目安乐林路×号及李村南里×号6间房屋有关情况的声明。证明自管公房产权单位做出说明认定承租人及承租面积。证据25.关于望坛棚户区改造项目征收现场总指挥部会议的备忘录。证明按照相关规定，总指挥部对房屋进行了认定。证据26.关于望坛棚户区改造项目国有土地上房屋征收补偿方案征求公众意见的通告（东政房征〔2016〕23号）及现场张贴照片。证明经东城区政府组织相关部门进行论证，在征收范围内向公众公布了征求公众意见的通告，并公布了征求意见稿。证据27.关于望坛棚户区改造项目国有土地上房屋征收补偿方案征求公众意见情况的说明。证明永定门外街道办事处负责汇总被征收人反馈的意见和建议，并将对方案的意见和建议向东城征收办出具情况说明。证据28.《关于研究望坛棚户区改造项目国有土地上房屋征收补偿方案征求公众意见及修改情况等工作的会议纪要》。证明东城区政府对方案修改情况进行了论证。证据29.《关于望坛棚户区改造项目国有土地上房屋征收补偿方案征求公众意见及修改情况的通知》（东政房征〔2017〕1号）及现场张贴照片。证明东城征收办在征收范围内发布了征求公众意见及修改情况，并公布了征收补偿方案。证据30.关于望坛棚户区改造项目预签房屋征收协议的通知（东政房征〔2017〕2号）。证明东城征收办在征收范围公布了预签协议的通知，并进一步明确了征收范围门牌，确定协议生效比例。证据31.关于望坛棚户区改造项目住宅房屋预签协议排序有关事项的通知。证明东城征收办及东城区征收事务中心组织实施了预签协议相关事项。证据32.关于望坛棚户区改造项目预签房屋征收协议生效比例的情况说明。证明征收事务中心对预签协议情况进行统计，达到预签征收补偿协议生效条件。证据33.望坛地区棚户区改造项目房屋征收工作社会稳定风险评估报告。证明社会稳定风险评估工作小组作出了报告，东城区政府组织了有关单位及专家对报告进行了论证，并组织专家进行了评估会，对评估报告出具了评估意见，后将报告报区政法委（维稳办）备案。证据34.北京市东城区房屋征收事务中心关于望坛棚户区改造项目房屋征收资金测算的函（东房征函〔2017〕17号）。证明对望坛项目所需资金进行了测算。证据35.资金到账证明（客户回单、国内支付业务收款回单）。证明资金已经按照相关规定足额到账，专款专户。证据36.望坛棚户区改造项目资金筹集方案及准备情况说明。证明资金筹集方案及为项目准备的资金情况。证据37.望坛棚户区改造项目安置房源情况说明；证据38.关于望坛棚户区改造项目奖励房源竣工时间及入住时间的承诺书。证据37、38证明建设单位对安置作出的说明及承诺，被告对安置工作作出安排。证据39.北京市东城区人民政府常务会议纪要（第24号）。证明东城区政府常务会议审议通过了《关于望坛棚户区改造项目范围内房屋征收的决定》。证据40.被诉征收决定公布照片。证明被告在征收范围内公布了被诉征收决定。证据41.望坛棚户区改造项目房屋征收补偿协议、望坛棚户区改造项目房屋征收补偿补充协议。证明被征收人与征收人达成一致意见，签署了征收补偿协议。证据42.望坛棚户区改造项目被征收人自愿搬家交房申请表及现场照片。证明被征收人自愿将被征收房屋交给征收人进行拆除。证据43.网站公示项目情况。证明在北京市住房和城乡建设委员会（以下简称市住建委）网站对征收过程中的相关文件进行了公示。证据44.珐琅厂《说明》，证明2004年出具的给徐国庆的说明中涉及自建住房20平方米的建造年代与珐琅厂出料给徐国庆建造的房屋并不是同一时期建造的。经庭审质证，本院对双方当事人提交的证据认证如下：关于原告提供的情况说明及证人许某出庭作证证言，结合珐琅厂2004年5月20日出具的证明，可以证明原告居住的涉案房屋建成年代较早。但因没有其他证据佐证，仅凭该证言并不足以确定该房屋建设的具体年代，故本院对该证言中涉案房屋建设时间的部分不予采信。原告提交的其他证据、被告提交的全部证据具备真实性、合法性，与本案有关联，能够证明本案的相关事实，本院予以采信。根据上述合法有效证据以及当事人无争议之陈述，本院认定如下事实：根据《关于北京市东城区2015年国民经济和社会发展计划执行情况与2016年国民经济和社会发展计划草案的报告》，望坛棚户区改造项目已经纳入东城区2016年度国民经济和社会发展计划。根据京政办发〔2016〕6号《北京市人民政府办公厅关于印发〈北京市2016年棚户区改造和环境整治任务〉的通知》，望坛棚户区改造项目列入北京市2016年棚户区改造和环境整治任务实施计划。2015年7月18日至9月11日，永外街道办事处组织征询了望坛棚户区改造征收项目范围内产权人、公房承租人的改造意愿。2016年7月20日，永外街道办事处作出《望坛棚户区改造项目意愿征询结果统计》，主要内容为：经初步调查项目范围内总计5724户，其中住宅5622户，5547户同意，非住宅102户，92户同意，整体意愿征询同意率为98.51%。2016年7月25日，城建兴瑞公司向东城征收办提出《关于东城区望坛棚户区改造项目房屋征收申请》，并提交《北京市东城区国有土地上房屋征收申请表》、东发改发[2016]48号《关于东城区望坛棚户区改造项目投资任务书的批复》、规东函〔2016〕17号《北京市规划委员会东城分局关于东城区望坛棚户区改造项目有关规划意见的复函》、京国土东预〔2016〕03号《北京市国土资源局建设项目用地预审意见》。2016年7月26日，东城征收办向被告呈报《关于东城区望坛棚户区改造项目进行旧城改建房屋征收工作的请示》。2016年7月29日，被告作出东政函〔2016〕83号《北京市东城区人民政府关于东城区望坛棚户区改造项目进行旧城改建房屋征收工作的批复》。2016年7月31日，东城征收办作出东政房征告字〔2016〕第2号《北京市东城区房屋征收暂停办理事项公告》，并予发布。通知相关单位暂停办理征收范围内新建、扩建、改建房屋和改变房屋用途、变更房屋权属登记等不当增加补偿费用的行为。同日，东城征收办与东城区征收事务中心签订《征收实施单位委托协议》，委托东城区征收事务中心作为涉案项目房屋征收工作实施单位。2016年10月12日，东城征收办作出东政房征〔2016〕18号《关于东城区望坛棚户区改造项目房屋征收公开选择房地产评估机构的报名通知》并予公告。拟公开选择18家房地产评估机构对涉案项目拟征收的房屋进行评估。2016年10月25日，东城征收办作出东政房征〔2016〕19号《关于北京市东城区望坛棚户区改造项目房屋征收协商选择房地产评估机构的通知》并予公示。共有68家评估机构参与报名，经审核有66家评估机构符合条件。2016年11月7日，东城征收办作出东政房征〔2016〕20号《关于公布望坛棚户区改造项目评估机构选定结果的通知》并予公告，对除第七标段以外的其他标段通过投票方式选定的评估机构予以公布。同日，东城征收办作出东政房征〔2016〕21号《关于望坛棚户区改造项目第七标段公开摇号选定房地产价格评估机构的通知》并予公告。因参选第七标段的6家评估机构得票均未超过50%，按规定通过公开摇号的方式确定评估机构。2016年11月9日，通过摇号方式选定了望坛棚户区改造项目第七标段的房地产价格评估机构。2016年11月10日，东城征收办作出《关于公布望坛棚户区改造项目第七标段评估机构选定结果的通知》，公示了该标段以摇号方式选定的评估机构。2015年7月，东城区征收事务中心对李村南里×号房屋制作了《望坛棚改项目入户调查册》，承租人为徐国庆，建筑面积为53.38平方米。2016年8月4日，东城征收办和东城区征收事务中心发布《关于公布“望坛棚户区改造项目”前期入户调查结果的通知》，对望坛棚户区改造项目入户调查住宅房屋的区位、性质、用途、承租等情况进行第一次公示。2016年10月15日，东城征收办和东城区征收事务中心发布《关于再次公布“望坛棚户区改造项目”入户调查结果的通知》，对望坛棚户区改造项目入户调查住宅房屋的区位、性质、用途、承租等情况进行第二次公示。两次公示中李村南里×号徐国庆名下房屋建筑面积均未填写，使用面积、间数均为：“待核查”。2017年8月10日珐琅厂作出《关于东城区望坛棚户区改造项目安乐林路×号及李村南里×号6间房屋有关情况的声明》。2017年8月11日，望坛棚户区改造项目征收现场总指挥部根据珐琅厂作出的《关于东城区望坛棚户区改造项目安乐林路×号及李村南里×号6间房屋有关情况的声明》，确认李村南里×号房屋的承租人为徐国庆，建筑面积为44.895平方米。同时确认珐琅厂同意对包含涉案房屋在内的6处房屋建筑面积从该单位其他涉及此次征收补偿的房屋建筑面积中核减，并同意对上述6户居民按单位自管产进行征收补偿，参照正式房屋进行签约补偿。2016年12月22日，东城征收办作出东政房征〔2016〕23号《关于望坛棚户区改造项目国有土地上房屋征收补偿方案征求公众意见的通告》，附《望坛棚户区改造项目国有土地上住宅房屋征收补偿方案（征求公众意见稿）》等，并予公示。2017年2月10日，永外街道办事处向东城征收办作出《关于望坛棚户区改造项目国有土地上房屋征收补偿方案征求公众意见情况的说明》。根据统计的涉案项目被征收人反馈意见和建议情况，自2016年12月23日至2017年1月21日，累计收到有效书面意见494户，建议共计1003条，其中明确表示反对意见的有97户。2017年3月6日，东城区政府召开政府专题会议，会议中研究并审议了《关于望坛棚户区改造项目国有土地上房屋征收补偿方案征求公众意见及修改情况的通知》。2017年3月15日，东城征收办作出东政房征〔2017〕1号《关于望坛棚户区改造项目国有土地上房屋征收补偿方案征求公众意见及修改情况的通知》，附《望坛棚户区改造项目国有土地上住宅房屋征收补偿方案》等文件并予公示。2017年4月8日，东城征收办作出东政房征〔2017〕2号《关于望坛棚户区改造项目预签房屋征收协议的通知》并予公示。通知的主要内容为：2017年4月11日8时至2017年7月19日24时为本次征收的预签协议期。预签协议期内东城区征收事务中心将组织征收范围内居民及单位按照《望坛棚户区改造项目国有土地上住宅房屋征收补偿方案》和《望坛棚户区改造项目国有土地上非住宅房屋征收补偿方案》进行预签协议工作。在预签协议期内，征收范围内被征收人预签征收补偿协议的比例达到75%时，预签征收补偿协议生效，由东城征收办报请被告作出征收决定。在预签协议期内，征收范围内被征收人预签征收补偿协议的比例未达到75%，征收工作自动终止，预签征收补偿协议及房改售房协议同时终止。2017年4月8日，东城区征收事务中心作出《关于望坛棚户区改造项目住宅房屋预签协议排序有关事项的通知》。2017年7月20日，东城区征收事务中心作出《关于望坛棚户区改造项目预签房屋征收协议生效比例的情况说明》，主要内容为：截至2017年7月19日，该项目共计预签房屋征收协议5573户，占拟征收总户数5789户的96.27%，达到了规定的75%的预签征收补偿协议生效条件。2017年4月，望坛棚改项目房屋征收工作社会稳定风险评估工作小组作出《望坛地区棚户区改造项目房屋征收工作社会稳定风险评估报告》，2017年4月7日召开评估会，就报告内容征求与会单位意见。经与会单位研究，认为报告结构合理，内容全面，符合编制要求，在落实风险防范和化解措施之后社会风险等级为中，评价结论可信。2016年7月20日，城建兴瑞公司出具《望坛棚户区改造项目安置房源情况说明》，明确了安置房源的相关情况。2017年3月6日，城建兴瑞公司出具《关于望坛棚户区改造项目奖励房源竣工时间及入住时间的承诺书》，承诺了奖励房源的竣工及入住时间。2017年3月22日，城建兴瑞公司向东城区征收事务中心在中信银行北京崇文支行设立的账户转账人民币361166000元，用于临时安置金。2017年7月12日，东城区征收事务中心向东城征收办出具东房征函〔2017〕17号《北京市东城区房屋征收事务中心关于望坛棚户区改造项目房屋征收资金测算的函》，主要内容为：房屋征收阶段费用约870644万元，目前，望坛棚户区改造项目已拨付至征收中心资金22.83亿元。2017年7月20日，城建兴瑞公司作出《望坛棚户区改造项目资金筹集方案及准备情况说明》，对项目资金情况进行了说明。2017年7月21日，被告东城区政府召开第23次区政府常务会议。会议研究并同意以东城区政府名义对外发布被诉征收决定。同日，被告作出被诉征收决定，在征收范围内予以公告，并在市住建委网站公示。原告不服被告作出的被诉征收决定，向本院提起行政诉讼。本院于2017年12月14日作出（2017）京04行初1196号行政裁定书，驳回原告的起诉。原告不服，向北京市高级人民法院提出上诉，北京市高级人民法院于2018年7月31日作出（2018）京行终863号行政裁定书，撤销（2017）京04行初1196号行政裁定书。另查，李村南里×号房屋是珐琅厂自管房，其中徐国庆承租建筑面积44.895平方米，在望坛棚户区改造项目房屋征收范围内。原告与徐国庆于2003年1月15日签订《夫妻双方房屋财产分割协议书》，约定李村南里×号院北房共大小2间归徐国庆、徐亮所有，东房1间20平方米归原告所有（现均已被拆除）。原告与徐国庆于2003年1月20日经北京市崇文区人民法院调解离婚，双方住房自行解决。又查，东城征收办与徐国庆于2017年8月11日签订《望坛棚户区改造项目房屋征收补偿协议》，徐国庆于2017年8月26日提交《望坛棚户区改造项目被征收人自愿搬家交房申请表》，将李村南里×号正式房1间、未登记房屋2处交给望坛棚户区改造项目第16分指挥部进行拆除。东城征收办与徐国庆又于2017年9月27日签订了《望坛棚户区改造项目房屋征收补偿补充协议》。再查，2004年5月20日，珐琅厂出具证明：“原我厂职工徐国庆，结婚时无房，经与厂领导商议，同意厂出料于1979年4月在崇文区李村南里×号建房屋大小二间共计33.38平方米。房屋归珐琅厂所建。因生活需要自建房20平方米”。2019年1月18日，珐琅厂作出说明，该公司2004年5月20日给职工徐国庆出具的的证明中，所提“因生活需要自建住房20平方米”，经公司了解不清楚此房屋的具体建造时间。本院认为：《征补条例》第四条第一款规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作，该条例第八条规定，为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定。据此，被告具有作出本案被诉征收决定的法定职权。关于孟京华是否具有原告主体资格的问题。依照《征补条例》第二条的规定，被征收房屋所有权人是被征收人。该条例第十五条规定，房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，被征收人应当予以配合。调查结果应当在房屋征收范围内向被征收人公布。第二十四条第二款规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给予补偿；对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿。参照《征补实施意见》第六条和《北京市住房和城乡建设委员会关于国有土地上房屋征收与补偿中有关事项的通知》（京建法〔2012〕19号）第一条第三项的规定，区、县人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对房屋征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。本案中，被告提交的证据尚不足以证明孟京华所居住的涉案房屋建成时间，而根据孟京华提交的珐琅厂于2004年5月20日出具的证明和相关证人证言等证据，可以得出涉案房屋建设时间较为久远，可能建成于上世纪八十年代。针对涉及建成时间较早、存续期间规划等管理规范发生变化的建筑物的认定，在确定利害关系时应综合考虑该未登记建筑的形成年代、原因和实际使用状况等因素；同时，珐琅厂在2019年1月18日出具的说明中仍然无法确定涉案房屋的具体建设年代。由于徐国庆与原告离婚时，双方约定涉案房屋由原告所有，原告亦无其他住房。故，在本案证据不能确定涉案房屋具体建设年代的情况下，不应否定孟京华与被诉征收决定的利害关系，孟京华具有提起本案诉讼的原告主体资格。关于被诉征收决定的前置性文件及涉案项目建设主体是否合法的问题。根据《征补条例》第九条规定，依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。《征补实施意见》第三条规定，为了公共利益需要征收房屋的，由建设单位向建设项目所在地区县人民政府提出征收申请，并提交项目批准文件、规划意见、土地预审意见等文件。该意见第四条至第十条并参考《改建实施意见》第四部分第三项、第五项至第八项的规定，涉及旧城区改建的征收项目，区县政府作出征收决定前应当履行改建意见征询、请示确认、暂停公告发布、评估机构选择、房屋征收补偿方案的制定及意见征求与反馈、预签约及社会稳定风险评估等程序，并应设立房屋征收补偿资金专用账号，确保资金足额到位、专款专用。旧城改建实施意见针对旧城区改建房屋征收实施相关工作的主体、程序等亦均予以明确规定。本案中，东城区政府提交涉案项目的立项批复、规划意见、用地预审意见等均可以证明，涉案项目作为旧城改建项目，已列入2016年北京市棚户区改造和环境整治项目任务计划，并被纳入2016年北京市东城区国民经济和社会发展计划，涉案项目的前置审批文件符合征收要求。另外，城建兴瑞公司作为北京城建集团有限责任公司的全资子公司，取得了涉案项目的立项批复、用地预审意见等前置性审批文件，故可以作为建设单位。关于预签补偿协议的问题。《征补条例》未对预签补偿协议作出规定，亦未将预签补偿协议比例作为作出房屋征收决定的前置条件和程序。《改建实施意见》第四部分第八项第一款规定，区县房屋征收部门按照公布的征收补偿方案，组织产权人、公房承租人预签附生效条件的征收补偿协议。预签征收补偿协议生效具体比例由各区县人民政府确定，预签征收补偿协议期限不超过6个月。预签征收补偿协议达到生效比例的，由区县房屋征收部门报请区县人民政府作出房屋征收决定；在预签征收补偿协议期限内未达到生效比例的，征收工作终止。征收补偿协议生效前不实际支付补偿款和提供房源。本案中，东城区政府提交的证据，即东政房征〔2017〕2号《关于望坛棚户区改造项目预签房屋征收协议的通知》《关于望坛棚户区改造项目住宅房屋预签协议排序有关事项的通知》及照片、《关于望坛棚户区改造项目预签房屋征收协议生效比例的情况说明》等证据，可以证明东城征收办作为房屋征收部门，在征收范围内组织开展预签征收补偿协议工作，并将开展预签征收补偿协议情况以及预签征收补偿协议比例是否达到东城区政府所确定的作出房屋征收决定的比例情况予以公布，在程序上促使旧城区改建房屋征收工作更加规范，在实体上更有利于保障被征收人的合法权益，符合上述规范性文件的相关要求，亦不违背《征补条例》的相关原则和强制性规定。关于组织听证是否为制定涉案项目征收补偿方案必经程序的问题。《征补条例》第十条规定，房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。第十一条规定，市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。本案中，东城征收办拟定了《望坛棚户区改造项目国有土地上住宅房屋征收补偿方案（征求公众意见稿）》和《望坛棚户区改造项目国有土地上非住宅房屋征收补偿方案（征求公众意见稿）》，并予公示，征求意见期满后，将征求意见及根据公众意见修改情况予以公布，不存在多数产权人、公房承租人不同意征收补偿方案的情形。而旧城改建项目举行听证会并非涉案项目征收补偿方案制定的必经程序，故被诉征收决定所涉房屋征收补偿方案经征收部门会同相关部门组织拟定、公开征求意见、将征求意见情况和修改情况予以公开，最后由东城区政府常务会议予以通过，符合《征补条例》关于征收补偿方案制定程序规定。关于被诉征收决定是否存在损害原告合法权益的程序违法情形。根据《征补条例》第十五条的规定，房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，被征收人应当予以配合，调查结果应当在房屋征收范围内向被征收人公布。第二十四条第二款规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给予补偿；对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿。《征补实施意见》第六条、第十一条同时规定，东城区政府在履行上述程序后方可作出房屋征收决定。根据涉案项目征收补偿方案“二、相关认定标准”中“（二）被征收房屋的认定”有关“房屋建筑面积的认定”，被征收人对被征收房屋建筑面积认定有异议的，应在最终调查结果公示确认的异议期限内书面提出，届时未提出的，以最终调查结果公示为准。本案中，珐琅厂认可的李村南里×号6处临时房屋中，徐国庆承租的房屋旁尚有因原告与徐国庆离婚而约定由原告居住的未登记建筑。对此，东城区政府理应根据上述规定，对该处房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，并将调查结果在房屋征收范围内向原告公布，对其中未经登记的部分建筑也应该进行调查、认定和处理，并保障原告的异议权。但在被诉征收决定作出前，东城区政府并没有对李村南里×号全部房屋的权属、区位、用途、建筑面积进行调查、登记及在征收范围内公布调查结果，亦未对原告居住的未经登记的房屋作出认定和处理。东城征收办和东城区征收事务中心虽然在2016年8月4日及2016年10月15日作出了《关于二次公布“望坛棚户区改造项目”入户调查结果的通知》和《关于再次公布“望坛棚户区改造项目”入户调查结果的通知》并予公示，但其中仅有李村南里×号房屋中珐琅厂认可了徐国庆承租面积的建筑情况，并无原告居住的未登记房屋的情况，上述程序应由东城区政府主导进行。根据涉案项目征收补偿方案，该项目的补偿方式为货币补偿或房屋产权调换，其中用于产权调换的房源为改建地段房屋，对于在预签征收补偿协议期限或签约期限内签约且选择货币补偿方式的被征收人，可以向东城征收办申请购买奖励房源。同时，征收补偿方案还就“协议生效后住宅房屋相关奖励”进行了约定，其中“签约速度奖”明确，在预签征收补偿协议期限的前30日签约的被征收人，可以享受一次性每户21万元的签约速度奖，每迟延一天、按照每户每天3000元标准扣减。此外还有整体生效奖、分指比例奖、小组比例奖等奖励内容。本案中，如原告的上述未登记房屋经调查、认定程序后，可以进入评估程序，则原告亦可通过预签订征收补偿协议，获得相应的签约奖励。同时，若原告经审核可以获得产权调换或者货币补偿、申请购买奖励房源的权利，则原告的上述权利亦将受到影响。故东城区政府未对原告履行上述程序，对原告的合法权益造成了重大影响。综上，东城区政府未履行上述程序，对原告显已构成程序违法，本院应予纠正。原告关于东城区政府侵害其权益等主张，本院应予支持。关于本案的判决方式。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第三项的规定，行政行为存在违反法定程序的，人民法院应当判决撤销，并可以判决被告重新作出行政行为。第七十四条第一款第一项同时规定，行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的，人民法院应判决确认违法，但不撤销行政行为。本案中，东城区政府未履行对原告所居住的房屋的调查认定及结果公布职责，属于违反法定程序、应予撤销的情形，但涉案项目属于对危房集中、基础设施落后地段进行旧城区改建的项目，涉及公共利益，且涉案项目意愿征询的同意比例及预签房屋征收协议的户数比例均较高，若整体撤销被诉征收决定，既会使已经进行的并无违法情形的改建意见征询、暂停公告发布、评估机构选择、房屋征收补偿方案的制定及意见征求与反馈、预签约及社会稳定风险评估等程序重新进行，耗费公共资源，亦与大多数被征收人的意愿不一致。故本案符合《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项的适用条件，本院应作出确认违法判决，不撤销被诉征收决定。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条的规定，人民法院判决确认违法的可以同时判决责令被告采取补救措施。鉴于东城区政府上述程序违法行为影响了原告的征收补偿权益，故本院在作出确认违法判决的同时，应同时责令东城区政府采取补救措施，及时启动对原告所居住房屋的调查、认定、处理及结果公布程序，并保障原告的异议权。如上述未登记房屋经调查、认定程序后，原告可以获得相应的征收补偿权利，东城区政府亦应根据涉案项目征收补偿方案对原告的后续权利予以保障。由于东城区政府针对大部分被征收人的房屋已经履行了法定的调查认定及公布程序，考虑到针对不同被征收人该程序具有可分性，因此相对于这部分被征收人而言，被诉征收决定并不存在未履行该程序的程序违法行为。由此，本院应将本确认违法判决的效力范围限定于原告和东城区政府之间，本确认违法判决对其他被征收人不具有既判力。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第三项、第七十四条第一款第一项、第七十六条的规定，判决如下：一、确认北京市东城区人民政府于2017年7月21日作出的东政发〔2017〕28号《关于望坛棚户区改造项目范围内房屋征收的决定》因未履行对孟京华居住的未登记房屋的调查、认定、处理及结果公布程序违法；二、责令北京市东城区人民政府于本判决生效之日起七个工作日内启动对征收范围内孟京华居住的未登记房屋的调查、认定、处理及结果公布程序。案件受理费50元，由被告北京市东城区人民政府负担（于本判决生效后7日内交纳）。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数递交上诉状副本，上诉于北京市高级人民法院。审 判 长  张立鹏审 判 员  王 斌人民陪审员  张桂荣二〇一九年三月五日法官 助理  李振凡书 记 员  牛 然