河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2018）豫行终3529-1号上诉人（一审原告）卢社平等365人（名单附后）。上诉人暨诉讼代表人卢社平，男，汉族，1955年8月10日出生，住安阳市北关区南漳涧村五街卫东路****。上诉人暨诉讼代表人李起军，男，汉族，1961年4月22日出生，住安阳市北关区南漳涧村一街振兴三路****。上诉人暨诉讼代表人李建国，男，汉族，1949年11月6日出生，住安阳市北关区南漳涧村盘庚东街振兴五路****。上诉人暨诉讼代表人吴东海，男，汉族，1962年11月13日出生，住安阳市北关区南漳涧村新区振兴四路****。上诉人暨诉讼代表人李福生，男，汉族，1946年11月4日出生，住安阳市北关区南漳涧村新区振兴二路****。被上诉人（一审被告）安阳市北关区人民政府，住所地安阳市灯塔路**。法定代表人李富生，区长。委托代理人高利文，北关区人民政府法制办公室工作人员。委托代理人冯海良，北关区办事处工作人员。上诉人卢社平等365人因诉安阳市北关区人民政府（以下简称北关区政府）不履行法定职责一案，不服安阳市中级人民法院（2018）豫05行初138号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人暨诉讼代表人卢社平、李起军、李建国、吴东海、李福生，被上诉人北关区政府的委托代理人高利文、冯海良到庭参加诉讼。本案现已审理终结。卢社平等365人一审诉称：2018年1月14日，卢社平等365人以邮寄的方式，向安阳市北关区南漳涧村民委员会（以下简称南漳涧村委会）递交两份村务公开申请，南漳涧村委会主任宋小明于2018年1月15日签收该邮件。卢社平等365人于2018年1月20日向北关区政府邮寄申请，要求其履行监督职责,责令南漳涧村委会公开其申请的村务公开事项，但该邮件因北关区政府拒收被退回。2018年1月24日，卢社平等365人再次向北关区政府邮寄该申请，但该邮件又因拒收被退回。卢社平等365人对此不服，提起行政诉讼，请求：1、确认北关区政府两次拒收责令南漳涧村委会两项村务公开申请书行政不作为行为违法；2、判令北关区政府履行职责，责令南漳涧村委会依法向卢社平等365人公开其申请的两项村务公开事项；3、判令北关区政府为卢社平等365人落实社会保障。安阳市中级人民法院一审查明：2018年1月20日，卢社平等365人以邮政特快专递方式，向北关区政府邮寄《责令村务两份公开申请书》（失地农民享受社会保险、租赁）及相关材料，以南漳涧村委会2018年1月15日收到其邮寄的两份村务公开申请后未依法公开为由，要求北关区政府依法责令该村委会向其公开其申请的村务公开事项。该邮件邮单载明：寄件人为卢社平等多人，收件人为法定代表人李福生，单位名称为北关区政府，地，地址为北关区政府住所地安阳市灯塔路**件品名为申请北关区政府责令两项村务公开。该邮件后被退回，退回原因系拒收。2018年1月24日，卢社平等365人以相同的方式再次向北关区政府邮寄《责令村务两份公开申请书》（失地农民享受社会保险、租赁）及相关材料。该邮件邮单载明的寄件人、收件人、单位名称、地址、内件品名，均与前一个邮件邮单载明的内容一致。该邮件后也被退回，退回原因系办公室不接收。上述两个邮件内的材料均为《责令村务两份公开申请书》（失地村民享受社会保险、租赁）、《村务公开申请书》（失地农民依法享有社会保障费哪去了）、《村务公开申请书》（租赁）、单号为1097786911526的EMS邮单及其物流查询跟踪单、声明、申请人名单，总页数均为50页。其中，《责令村务两份公开申请书》（失地村民享受社会保险、租赁）的主要内容为：“2018年1月14日，我们依据相关法律法规，通过邮局（详见邮单），向南漳涧村委会邮寄了两份村务公开申请，村委会宋小明于2018年1月15日收到，至今未向我们公开我们申请的村务公开事项，无奈我们只有向北关区政府申请，依法责令南漳涧村委会依法向我们公开我们申请的村务公开事项。”《村务公开申请书》（失地农民依法享有社会保障费哪去了）的主要内容为：“申请依法纸质文字公开事项：从宋小明当村长，原来有耕地数目，现在还有耕地数目，每次被征收、征用土地的合法手续，被征收、征用土地的用处及位置。实际被征收、征用土地的用处与批准的用处是否一致，被征收、征用土地手续的地亩数与现在占用亩数及具体四至的长、宽数字。每次卖地，南漳涧村失地村民依法应该享有的社会保障费哪去了？为什么失地村民没有依法享受社会保险？请求收到申请书3日内公开，过期视为拒绝公开，我们将另谋其他途径，直至寻求法律途径解决。”《村务公开申请书》（租赁）的主要内容为：“申请依法纸质文字公开事项：1、南漳涧村租赁年收入是多少。2、产权属于南漳涧村集体房屋包括门面房，具体位置及间数和面积（要有四至具体数据），现在的状况，具体谁使用着的，是通过什么样合法程序取得使用权和有偿使用的价格，应收多少，实收多少，无偿使用理由和闲置的原因。3、以上说的合法程序，指的是村民大会、村民代表大会，还是一事一议会议授权了，啥时张榜公布方案了，有无竞争者。4、请求收到申请书3日内公开，过期视为拒绝公开。我们将另谋其他途径，直至寻求法律途径解决”。另查明：2018年7月20日，北关区法制办作出《关于卢社平等同志来信的回复》。该回复称，北关区政府对近一时期内收到卢社平等多名南漳涧村民要求责令南漳涧村委会村务公开相关事宜的多封来信充分重视，将责令有关部门依法调查核实，待调查核实完毕后，将依法依规办理。2018年7月27日，北关区委区政府督查局对北关区彰东街道办事处作出《督查通知》，责令该街道办事处依据《中华人民共和国村民委员会组织法》等规定，于2018年8月20日前对北关区政府近一段时间收到的南漳涧村民多封要求该村村委会进行村务及财务公开的来信，完成该村村务及财务公开。北关区漳东街道办事处出具的《区政府督查件办理情况》显示，南漳涧村委会于2018年7月16日将该村第二村民小组提出的申请已进行了公开回复，于2018年8月16日将卢社平等人要求该村村委会公开第八届村委会任期审计报告所有审计报告附件公开。安阳市中级人民法院一审认为：（一）关于北关区政府对卢社平等365人的申请事项是否存在行政不作为。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第三十一条“村民委员会不及时公布应当公布的事项或者公布的事项不真实的，村民有权向乡、民族乡、镇的人民政府或者县级人民政府及其有关主管部门反映，有关人民政府或者主管部门应当负责调查核实，责令依法公布；经查证确有违法行为的，有关人员应当依法承担责任。”的规定，北关区政府具有对南漳涧村委会不及时公布应当公布的事项或者公布的事项不真实进行调查核实以及责令依法公布的法定职责。本案中，卢社平等365人提供的两份邮单均显示收件人为北关区政府法定代表人，收件人地址为北关区政府的住所地，内件品名为“申请北关区政府责令两项村务公开”。因此，北关区政府根据案涉邮单所填写的内容应当知道该两份邮件邮寄的内容为履责申请，其两次拒收该邮件，应视为其拒收卢社平等365人的案涉申请。北关区政府的行为不符合依法行政要求，构成行政不作为，属于违法。（二）关于卢社平等365人要求判令北关区政府责令南漳涧村委会公开其申请的两份村务公开事项的诉讼请求是否应予支持。本案中，北关区政府辩称其在诉讼过程中已就卢社平等南漳涧村民要求该村村委会公开相关村务的申请，已责成有关部门依法调查核实，对于卢社平等365人的申请无需再作出相关的责令行为，但其提供的《关于卢社平等同志来信的回复》《督查通知》等证据不足以证明其主张。至于卢社平等365人要求公开的事项是否应当由南漳涧村委会公开、是否已经公开，需要北关区政府调查核实并根据调查核实情况作出相应处理，故卢社平要求直接判令北关区政府责令南漳涧村委会公开其申请的村务公开事项，条件尚不成熟，不予支持。（三）关于卢社平等365人能否同时要求人民法院既判决确认北关区政府行政不作为行为违法，又判令北关区政府履行责令南漳涧村委会公开其申请的村务公开事项法定职责。对于履责之诉，人民法院对于判决履行没有意义的才判决确认被告不履行法定职责违法。否则，人民法院应判决被告在一定期限内履行。也就是说，对于履责之诉，判决确认不履行法定职责违法与判决被告在一定期限内履行的裁判方式，人民法院只能选择适用，不能同时适用。因此，卢社平等365人不能同时要求人民法院既判决确认北关区政府行政不作为行为违法，又判令北关区政府履行责令南漳涧村委会公开其申请的村务公开事项的法定职责。鉴于卢社平等365人起诉的主要目的是要求人民法院判令北关区政府履行对南漳涧村委会村务公开的监督职责，结合本案实际，采用判决北关区政府对卢社平等365人的案涉申请作出行政行为的裁判方式，更有利于卢社平等365人诉讼目的的实现，且这一裁判方式本身就隐含了对北关区政府行政不作为行为违法的确认。四、关于卢社平等365人要求判令北关区政府为其落实社会保障的诉讼请求是否应予支持。根据《河南省劳动保障厅、河南省国土资源厅、河南省财政厅关于做好被征地农民就业培训和社会保障工作的实施意见》（豫劳社〔2008〕19号）第二条规定，被征地农民是否属于社会保障对象范围，需要依照个人提出申请、基层组织初审、相关政府职能部门审核确定、报当地政府备案的程序认定备案。根据该《实施意见》第七条规定，被征地农民社会保障工作由人民政府统一组织领导，人力资源和社会保障部门（原劳动保障部门）、国土资源部门、财政部门按照各自职能分工共同落实。本案中，卢社平等365人既未提供证据证明其已经上述行政程序被确定为被征地农民社会保障对象，也未提供证据证明其向北关区政府提出了要求为其落实被征地农民社会保障的申请，且北关政区府并不具有直接为被征地农民办理社会保障的职责，故卢社平等365人的该项诉讼请求，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条和第六十九条之规定，判决1、责令安阳市北关区人民政府于判决生效之日起两个月内，针对卢社平等365人提出的责令北关区漳东街道办理处南漳涧村民委员会公开其申请的两份村务公开事项作出行政行为；2、驳回卢社平等365人其他诉讼请求。卢社平等365人不服一审判决，向本院上诉称：（一）上诉人于2018年1月20日和24日通过邮局申请被上诉人责令南漳涧村委会向上诉人公开村务公开事项，均被拒收，北关区政府的行为应当被确认违法；（二）依照村民组织法相关规定，被上诉人具有责令村委会公开村务事项的义务，一审法院适用法律错误；（三）被上诉人具有限期落实为具体个人办理“失地村民社会保障”的义务，一审法院适用法律错误。综上，请求二审法院撤销一审判决，改判支持上诉人的诉讼请求。被上诉人答辩称：（一）卢社平等365人一审诉讼请求中请求确认违法和要求确认享有失地农民资格，属于不同的法律关系，卢社平等365人同时起诉不符合法律规定；（二）卢社平等365人是否享有失地农民保险，应当根据相关法律规定按照程序办理，卢社平等365人直接起诉于法无据；（三）答辩人针对上诉人提起的责令村务公开事项，答辩人正在落实办理。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。本院二审查明事实与安阳市中级人民法院一审查明事实一致，本院予以确认。本院认为：（一）关于北关区政府对卢社平等365人的申请事项存在行政不作为的问题。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》相关规定，北关区政府具有对南漳涧村委会不及时公布应当公布的事项或者公布的事项不真实进行调查核实以及责令依法公布的法定职责。本案中，卢社平等365人提供的两份邮单均显示收件人为北关区政府法定代表人，收件人地址为北关区政府的住所地，内件品名为“申请北关区政府责令两项村务公开”。因此，北关区政府根据案涉邮单所填写的内容应当知道该两份邮件邮寄的内容为履责申请，其两次拒收该邮件，不符合相关法律规定，一审法院据此判决确认北关区政府该行为违法并无不妥；（二）关于卢社平等365人要求判令北关区政府为其落实社会保障的问题。根据《河南省劳动保障厅、河南省国土资源厅、河南省财政厅关于做好被征地农民就业培训和社会保障工作的实施意见》（豫劳社〔2008〕19号）第二条规定，被征地农民是否属于社会保障对象范围，需要依照个人提出申请、基层组织初审、相关政府职能部门审核确定、报当地政府备案的程序认定备案。本案中，卢社平等365人未提供证据证明其已经上述行政程序被确定为被征地农民社会保障对象，也未提供证据证明其向北关区政府提出了要求为其落实被征地农民社会保障的申请，且北关政区府并不具有直接为被征地农民办理社会保障的职责，故一审法院判决驳回卢社平等365人的该项诉讼请求正确；（三）关于上诉人诉称一审裁判文书中存在两个“李文杰”的问题。本案一审原告共508人，其中一审法院判决结案涉及365人，裁定结案涉及143人。508名一审原告中共有两个李文杰，身份证号不同，并非同一人。综上，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。一审法院认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费50元，由上诉人卢社平等365人承担。本判决为终审判决。审判长  李继红审判员  原永杰审判员  姜立恒二〇一九年三月二十六日法官助理王宁书记员陈瑞丹附：上诉人名单卢社平、李起军、李建国、吴东海、李福生、郭春萍、许希望、许静、魏淑琴、杜保芹、卢建军、姬玉萍、卢同喜、许如意、卢宗凤、王东珍、陈超、刘振枝、卢东升、卢翠、卢玉芹、王凯祥、刘海芹、李凤英、常海珍、张家功、张玉莲、李光成、张翠琴、张运台、卢士云、李宪友、李献飞、崔丽媛、李智会、左润花、李丹丹、李双有、李娜、白晨晨、白钢顺、李燕红、常克云、王明芹、张桂林、申铁牛、申莉莎、杨永杰、李瑞平、韩美英、郝振方、康玉芬、郝玉成、郜艾连、李鹏、李颖、李智远、王玉霞、苏凤芹、崔伏莲、庞瑞风、李小勇、李月英、张海霞、岳卫强、李宗杰、靳红连、李秀芳、杨涛、杨燕斌、李雪松、李宪恒、李冬梅、李杨辰琦、刘秀平、李起珍、常伟、燕金花、李蔓、李魁成、左运花、李雪花、袁瑞霞、刘鸿彬、刘盟、卢爱连、李志民、李涛、靳洪梅、路杨平、马兰娥、崔伍只、张沙沙、崔卫彬、李秀婷、吴国祥、吴超、于玉花、李智顺、于爱连、李雪峰、仝玉莲、赵秀芹、李宪国、李金山、韩爱芹、吴丽宾、郜丽纳、陈凤芹、李宪旺、李佳、李光亮、华爱香、李文姣、李素芹、牛桂兰、张晓庆、李献文、李涛、刘金玲、崔丙花、程方方、崔文荣、张学英、姚苗、姚昆明、刘春荣、谢燕军、谢国强、黄蒙、赵宇、申秀荣、张雪莲、张爱婷、王瑾、张梦梦、张清、常振、崔顺只、张燕玲、崔娇娇、吴国良、王合娣、郭志霞、李宪法、王利红、张玉凤、李根成、李金娥、申合献、张改生、杨红宾、李秀英、陈清秀、于如义、刘爱梅、宋生利、郜秀英、王桂兰、张巧萍、宋跃玲、张建民、王顺莉、陈秀珍、贠东花、李运生、孟玉英、张存生、王素英、程中秋、李新顺、程宝兴、张学礼、张分堂、王爱连、张建国、宋爱平、张杰、黄秀珍、左秀花、梁倩倩、赵红卫、李起国、张卫丽、李小桐、宋玉凤、白秀琴、苏庆利、李晓峰、王新平、李桂花、张和平、琚玲只、崔海生、王凤琴、李献荣、李金朋、李献国、张玲、李笑、吕振生、刘玉莲、张燕红、李存娣、冯建堂、王英只、冯宁、李献民、李献庆、李勇、张玉莲、闫秀花、李洋洋、王风云、崔虎、崔福林、纪巧云、李国平、韩秀芳、崔东方、卢凤芹、崔金浩、赵凤荣、李进堂、樊伏香、张娣只、张有连、吴昊、吴英杰、龙平廷、刘洋、吴海燕、宋如英、靳文香、吴利明、张利平、张赛男、刘雪香、曹桂花、崔梦瑶、龙红玲、李永亭、王凤芹、唐伏花、吴丽科、吴娇、吴燚疆、李宪武、陈永红、李莹、李宸、吴利民、张建玲、吴凡、王国强、黄庆花、王新英、宋秀梅、黄天花、谭桂花、许崇智、李仲林、高西芹、陈凤玉、李兆林、李智林、仝彦风、李献文、王星星、李金鹏、常秀云、秦启超、秦琪、吕秀英、李文生、苏幸蕊、李悟生、吕春林、叶爱枝、吕慧、吕桐庆、吕秀芳、吕秀荣、李永平、李文杰、李亚昆、苏宁、郭琳、陈爱连、邢凤梅、左艳芹、李靖纯、李宪卫、唐延云、李俊波、陈秀英、贾凤芹、李红军、范朝霞、李盼、韩小龙、韩国平、李光明、郭贵芹、李庆丰、连丽娜、李智海、商菊芳、吕星、王晶晶、吴丽霞、王茂军、李拥军、李小慧、李和平、王金霞、仝秀清、陈英只、韩俊杰、王静、韩俊峰、李智良、方迎军、方琦、王爱琴、安连芝、罗体艳、崔治新、崔贞、冯风珍、卢爱芳、李秀梅、周莉敏、李震、李庄成、王春花、张爱荣、崔玥、崔国栋、李雷、张家堂、张楠、李起禄、常清花、曹振付、陈淑霞、王保山、张本枝、李运生、张俊珍、李惠民、周福娣、李树法、刘凤芹、李爱花、卢清廉、李惠军、苏凤珍、李小霞、王宝娣、李海平、赵玉花、李红军、王艳红、王秀平。