广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）桂行终1069号 上诉人（一审原告）河池市金城江区五圩镇龙马村板究村民小组。 诉讼代表人覃炳烈，组长。 委托代理人罗政岐，广西政岐利律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）河池市金城江区人民政府，住所地：河池市金城江区金城西路**。 法定代表人曾朝伦，区长。 委托代理人崔洹通，河池市金城江区林业局山林纠纷调处办主任。 委托代理人黄向峰，广西弘生联合律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）河池市人民政府，，住所地：河池市金城江区百旺路** 法定代表人唐云舒，市长。 委托代理人苏鹰澄，河池市法制办公室工作人员。 一审第三人河池市金城江区五圩镇五圩社区花洞村民小组。 诉讼代表人韦志弯，组长。 上诉人河池市金城江区五圩镇龙马村板究村民小组（以下简称板究村民小组）因其诉河池市金城江区人民政府（以下简称金城江区政府）、河池市人民政府（以下简称河池市政府）土地行政裁决、行政复议纠纷一案，不服河池市中级人民法院作出的（2018）桂12行初15号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2019年1月9日公开开庭审理了本案。上诉人板究村民小组诉讼代表人覃炳烈及其委托代理人罗政岐，被上诉人金城江区政府出庭应诉负责人黄海滨副区长及委托代理人崔洹通、黄向峰，被上诉人河池市政府委托代理人苏鹰澄到庭参加诉讼，一审第三人河池市金城江区五圩镇五圩社区花洞村民小组（以下简称花洞村民小组）经本院合法传唤未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 河池市中级人民法院一审查明：争议地称为“内外勒勤”，面积为174.3亩，四至范围以被告金城江区政府制作的现场勘查勾绘图为准。争议地内有河池市金城江区林业局种植的荷木，以及原告板究村民小组2008年种植的杉木、退耕还林的桉树，其他部分是杂木。1958年第三人花洞村民小组与金城江区五圩镇五圩社区塘志队合并，集体到争议地经营种植，同一时期原告板究村民小组亦到争议地内经营种植。四清运动时，双方当事人就争议地发生纠纷。1968年第三人花洞村民小组与金城江区五圩镇五圩社区塘志队分队。1988年县级河池市进行土地详查时，土地调查地界调绘组组织龙马村委会、五圩村委会的代表和部分村民小组的代表开展调查工作，于1988年11月26日签订了一份《河池市行政地界权属线调绘协议书》，记载龙马村与五圩村（现为五圩社区）行政界线。1993年、1994年河池市金城江区林业局到争议地造林灭荒，种植有荷木，种植林木后不继续进行经营管护。2003年板究村民小组的村民到争议地种植林木，第三人花洞村民小组的村民拔掉部分树苗，双方当事人再次发生纠纷，纠纷发生后板究村民小组对其种植的林木继续进行经营管护。2004年11月3日河池市国土资源局金城江区分局、河池市金城江区林业局联合作出《关于五圩镇五圩社区花洞生产队与龙马村板究生产队土地山林权属争议申请调处的复函》，答复“双方争议的内外勒勤一带的土地山林权属问题，按照1988年原县级河池市行政地界权属线调绘协议书执行。”2015年金城江区政府招引湖南现代科技有限公司进驻五圩工业园集中区建设静脉产业园区项目，争议地位于该项目计划用地范围内，在开展征地工作中，原告板究村民小组与第三人花洞村民小组再次为争议地权属发生争议。金城江区政府委派金城江区林业局调查，在调解未果后，于2017年10月9日作出金政处决字（2017）01号《河池市金城江区人民政府关于五圩镇五圩社区花洞屯与龙马村板究屯山林权属纠纷处理决定书》（以下简称01号处理决定）。原告板究村民小组、第三人花洞村民小组均不服，向河池市政府申请行政复议。河池市政府于2018年1月31日作出河政复决字（2018）1号《行政复议决定书》（以下简称1号复议决定），决定维持金城江区政府所作的01号处理决定。原告板究村民小组不服，提起行政诉讼，请求：撤销金城江区政府作出的01号处理决定、撤销河池市政府作出的1号复议决定，由金城江区政府重新调查核实，作出具体行政行为，确认本案讼争土地归板究村民小组所有。 河池市中级人民法院一审认为：1988年11月26日《河池市行政地界权属线调绘协议书》是政府组织龙马村与五圩村（现为五圩社区）签订的村与村之间的行政区域界线协议，由于签订该协议时并未针对本案争议地的所有权组织相邻各方一起到场指界确认，故不能作为确定本案争议地权属的依据。河池市国土资源局金城江区分局、河池市金城江区林业局不是确定土地、林木权属的行政主体，无权对土地、林木所有权和使用权争议作出处理决定，因此，其联合下文的《关于五圩镇五圩社区花洞生产队与龙马村板究生产队土地山林权属争议申请调处的复函》亦不能作为争议地确权的依据。 争议地在土改、合作化、四固定、林业三定等各个历史时期未经政府确定过权属，争议双方当事人在不同历史时期对争议地均有经营管护的事实。虽然板究村民小组在争议发生后曾在争议地内长期种植林木，但该种植行为不能视为其对争议地的有效管护，亦不能作为其主张争议地权属全部归己的依据。金城江区政府根据争议地的经营管护情况，行使自由裁量权进行适当划分，所作出的处理决定认定事实基本清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确。河池市政府复议维持金城江区政府01号处理决定，所作的1号复议决定亦证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。板究村民小组的诉讼请求不成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回板究村民小组的诉讼请求。 上诉人板究村民小组上诉称：（一）村、镇、县三级政府已对争议地确权。1、1988年11月26日《河池市行政地界权属线调绘协议书》已将“内外勒勤”划归给龙马村地界，可作为本案确权凭证。2、金城江区农业局、林业局有确权的主体资格，其联合下文的《关于五圩镇五圩社区花洞生产队与龙马村板究生产队土地山林权属争议申请调处的复函》可作为本案确权凭证。（二）争议地一直由本组管护。与争议地有关联的绿化造林补贴、退耕还林补贴等都是由本组领取。请求：1、撤销一审判决；2、判定金城江区政府重新处理。 被上诉人金城江区政府答辩称：（一）本案诉争的林地在各个历史时期未经政府确定权属，上诉人和一审第三人在不同的历史时期对诉争林地均存在经营管理事实，双方亦均无有效证据证明诉争的林地归己所有。因此，根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》规定的“三个有利于”原则，对本案诉争林地进行适当划分，所作出的处理决定正确。（二）上诉人主张应当以1988年11月26日签订的《河池市行政地界权属调绘协议书》作为本案争议林地的权属依据。但由于签订该协议时并未经过相邻各方共同到场指界确认，且该协议书中的签名也不是群众代表的亲笔签名，该协议存在瑕疵，不能作为本案诉争林地的权属依据。上诉人主张以该协议作为权属依据，并认为本案诉争林地属于其所有，理由不能成立。一审判决驳回板究村民小组的诉讼请求，认定事实清楚，适用法律正确，依法应予以维持。 被上诉人河池市政府答辩称：金城江区政府所提交的证据材料具有真实性、合法性和关联性，能够证明其作出的处理决定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律准确。答辩人作出的1号复议决定事实清楚，适用法律准确，程序合法。请求二审法院依法予以维持，驳回上诉人的诉讼请求。 一审第三人花洞村民小组未提交书面陈述意见。 二审期间上诉人板究村民小组提供5份证据，证据1，承包经营权证3份、附图9份，《退耕户基本情况》表2份，用于证明历史以来诉争的“内外勒勤”林地都是板究村民小组的常耕地。证据2，2009年《河池市金城江区林业局鉴定结论通知书》1份，用于证明诉争的“内外勒勤”中的林木是板究村民小组所种植，花洞村民小组只对该宗地进行破坏行为，没有进行过任何经营管护。证据3，2017年《河池固体废物(危险废物)处置中心征地红线图》，用于证明诉争的“内外勒勤”遍布板究村民小组的常耕地及林地，并且一直经营管护至今。证据4，2018年《河池市固体废物处理中心争议地青苗补兑现表》，用于证明“内外勒勤”的林木都是板究村民小组种植。证据5，《广西电网责任有限公司河池供电局伐木协议书》1份，用于证明“内外勒勤”土地权属是板究村民小组所有，并得到国家其它部门认可的事实。被上诉人金城江区政府认为：退耕还林属实，但因面积很小，只能证明上诉人的管理行为，不能作为确权的依据，且花洞村民小组对退耕还林是有意见的。承包经营权证是2004年发生纠纷后发的证，是无效的。对于征地补偿费，已按照本府处理决定放在当事人各方的村委帐户内。上诉人板究村民小组二审提供的上述证据1-4，在一审庭审后已提供，一审法院认为板究村民小组违反《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七条的规定，不予采纳。本院认为：1、证据1是板究村民小组在纠纷发生后取得的，不能作为本案争议地的确权依据。对于退耕还林的证据，因退耕还林的面积不到10亩，与争议地面积相差甚远，不能证实板究村民小组对整个争议地的管理使用事实。2、证据2《河池市金城江区林业局鉴定结论通知书》，虽可以证明板究村民小组在争议地种植有林木，但是该组2004年的种植行为，属双方发生争议后的单方行为，故不能作为对争议地的有效经营管护证据。3、证据3、4是政府征收争议地的相关证据，与争议地的确权没有关联性。4、证据5是纠纷发生后的2018年签订的协议，不能作为板究村民小组管理使用争议地的事实证据。故对板究村民小组提供的上述证据，本院依法不予采纳。 经审查，一审判决认定的证据合法有效，可作为本案定案证据，本院予以确认。据此，本院对一审判决查明的事实予以确认。 另查明：关于1988年《河池市行政地界权属线调绘协议书》的调查情况。金城江区政府一审提供的证据5，其中：①2017年8月16日调查询问覃天亮（龙马三队人，1984年至1995年任龙马村副主任，1999年至2014年任龙马村主任）的笔录，覃天亮称“两个村的山界交界处是进行过土地详查，我记得当时我们是在塘志队后面的坳口指五圩社区与龙马俄洞队的界线。‘箭猪坡’方向这边我们没有走界和指认，在塘志后面的山坳口这里，也看不到‘箭猪坡’那边，隔了几个大坡。当时参加的有俄洞队的覃永明队长，五圩村的韦元来村长。”②金城江区政府2016年9月28日调查询问韦元来(五圩街三队人，1985年至2016年任五圩村主任、党支书）的笔录，韦元来称“我记得那年好像是1988年，具体时间我记不清，林业局黄家海通知要求村委派一人，生产队派一人来看一下山界，五圩村韦照捐跟我一起去（当时韦照捐并不是花洞队的队长，当时花洞队队长是韦玉波），我们到塘志队的‘坡得山’上，龙马村有村干覃天亮和俄洞队的队长覃永明，我们一共5个人在‘坡得山’上面，黄家海就打开地图问我们的界线是不是这样走，龙马村覃天亮、覃永明他们是在现场签字了，我是回到村委才签字的，我认为那天韦照捐到场，所以我就代她签了。”③金城江区政府2017年8月16日调查询问覃永明的笔录，覃永明称“俄洞队是我参加，龙马村委是覃天亮参加，五圩是韦元来、韦绍捐参加，市工作队是哪个人来，我记不得了。这份协议书的签字情况我不清楚是怎么回事，该协议上的字并不是我本人签的。”④金城江区政府2016年11月17日调查询问韦绍捐（花洞队人，1984年至1985年任队长，1985至1992年到五圩矿任职）的笔录，韦绍捐称“我记得五圩这边是我、韦元来书记，龙马那边有覃天亮主任，俄洞队长覃永明，还有黄家海技术员共5人。那天双方都没有签字，具体后面怎么签有的名字，我就不清楚了。指界没有讲到花洞队与板究队的界线，只是讲到塘志队拗口俄洞队与塘志队的界线，当时黄家海是开了一张大图纸，也没有要求我们在大图纸上签字。” 还查明：关于1993年造林灭荒的调查情况。金城江区政府一审提供的证据5：（一）2016年9月28日调查询问韦元来的笔录：韦元来称“为了完成上级下达的造林灭荒任务，就规划‘内外勒勤’一带的地作为造林灭荒任务。花洞队在‘内外勒勤’挖坑时没有争议。花洞队挖完坑后，苗木是县林业局统一调苗种树，苗木都是免费送的。生产队群众挖坑是没有补助的。”（二）金城江区政府2016年7月28日调查询问板究村民小组的笔录：①询问覃国清（1990年至1995年任队长）笔录，覃国清称“当时我们队的开荒地也多，经召开群众会，群众一致同意给林业局种树。后来覃翠姬就带林业局的一位技术员到我家拿地图来勾图规划。后来林业局请工人种树的工人都来我家住，苗木也拉来我们队放。林业局种完树也没有什么护理，我们队也没有护理，基本上是自然生长。”②询问覃在照（1975年至1977年，2001年至2007年任队长）笔录，覃在照称“林业局是1993年造林灭荒时到争议地内（除我们队群众经营外的面积）种有杉木、荷木。”③询问覃炳烈（2014年至今任队长）笔录，覃炳烈称“林业局是1993年种的，种有杉木和荷木。我们没有参与种及挖坑。”（三）金城江区政府2016年8月30日调查询问花洞村民小组的笔录：①询问韦玉波（1978年至1980年，1989至1995年任队长）笔录，韦玉波称“1993年造林灭荒时。韦元来党支书跟我说。随后我就组织我队22户分成三个组去那里（内外勒勤）挖树坑，挖完后，是林业局种，后来树木是由五圩村一起管护，主要管理防止放野牛进去及火灾的预防。我们没有对该林木进行刮草、除草的护理。”②询问覃明干（2014年任队长）笔录，覃明干称“1993年造林灭荒时，我们为响应上级号召，就到‘内外勒勤’挖树坑，生产队统一到那里挖树坑。树不是我们队种的，是由林业局来种。”③询问韦良勇（2004年至2006年任队长）笔录，韦良勇称“造林灭荒时我们队就到这里（‘内外勒勤’）挖坑种树，我们队是挖坑，种是由林业局专业队统一种的。当时我们队挖坑的时候，该争议地内没有任何经营。” 再查明：关于四清运动时期争议地是否发生过纠纷的情况。①板究村民小组起诉状述称“上世纪六十年代‘四清’运动时双方曾因该土地发生纠纷，当时县级河池市人民政府曾出面调处并确认该片土地归原告（板究村民小组）所有（没有书面文字记载。”②2016年11月24日调解笔录载明“韦明干（花洞队）：在‘四清运动’时候，双方曾发生过纠纷，当时‘四清’工作队已处理过，权属归我们花洞队所有，但没有文字材料。”“覃国清（板究队）：我们采访了很多老人及老干部，他们说‘四清运动’时是以芙蓉桥头往箭猪坡，以倒水为界。”③2017年8月24日调解笔录载明“质证：花洞队认为‘四清运动’曾有过纠纷，后处理给花洞队；（板究队）覃炳烈认为没有，覃大庆认为有，但划归板究。”③金城江区政府2016年9月28日调查询问韦元来的笔录，韦元来称“我记得这两个队的纠纷最初发生在1965或者1966年‘四清运动’时，直到2004年再次引发纠纷到现在，之间的纠纷一直不断。” 本院认为：一、关于1988年《河池市行政地界权属线调绘协议书》是否可以作为确定本案争议地权属依据的问题。经核查，该协议是在1988年政府开展行政区域土地详查工作的背景下签订的，系村行政区域界线协议，由于不是专门针对土地权属纠纷的确权行为，故该协议不具有土地权属界线划分协议性质。根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三十五条“下列书证，可以作为土地山林水利权属纠纷处理的参考证据材料：（一）土地利用现状调查、城镇地籍调查、森林资源清查有关成果资料；（三）依法划定的行政区域界线及其边界地图；”的规定，该协议只能作为处理本案争议地权属纠纷的参考证据。由于争议双方均未能提供争议地在各历史时期曾确权归己方所有的相关证据证材料，而板究村民小组的起诉状、金城江区政府向韦元来（原五圩村主任）调查询问的笔录及2016年11月24日、2017年8月24日的调解笔录，可以证实在“四清运动”时期争议双方为争议地发生过纠纷，政府曾进行处理，但现已无证据证实当时的处理结果。加之1993年造林灭荒时期林业局在争议地上种树的事实，虽然板究村民小组诉称林业局在争议地上种树前征求过该组的意见，花洞村民小组亦诉称该组参与1993年造林灭荒时挖树坑的事实，但是争议双方均认可林业局种树后各自均没有对所种树木进行管护的事实。综上事实，由于争议地在“四清运动”时期有过纠纷且双方无证据证明处理归已方，1993年造林灭荒时期各自无明确管护事实，因此，1988年《河池市行政地界权属线调绘协议书》在没有权属来源，没有明显管业事实的情况下，仅为孤证，不能作为本案争议地权属的确权依据。2004年金城江区农业局、林业局作出的《关于五圩镇五圩社区花洞生产队与龙马村板究生产队土地山林权属争议申请调处的复函》因上述协议的原因，亦不能作为确定本案争议地权属的证据。上诉人板究村民小组上诉主张上述协议和复函可作为本案确权凭证，本院不予支持。 关于对争议地的实际管理使用情况。金城江区政府的调查笔录及调解笔录证实：1958年一审第三人花洞村民小组与金城江区五圩镇五圩社区塘志队合并，集体到争议地经营种植，同一时期板究村民小组亦到争议地内经营种植；四清运动时，双方当事人就争议地发生纠纷；1993年河池市金城江区林业局到争议地灭荒造林种植了荷木，种植后争议双方均没有经营管护的行为；上诉人板究村民小组一审庭后提供的证据4即有关2002年退耕还林的证据，涉及的争议地仅为10亩左右，以上事实表明争议双方在2003年以前对争议地均没有明确的管业事实。2003年上诉人板究村民小组的村民到争议地种植林木，因一审第三人花洞村民小组的村民拔掉板究村民小组种下的部分树苗，而引发纠纷。上诉人板究村民小组在2003年到争议地种植林木的行为以及之后对林木的经营管护行为，虽是对争议地有明确的经营管护行为，但系纠纷发生时及之后的单方行为，不能视为板究村民小组对争议地的有效管护行为，亦不能以该管护行为作为其主张争议地全部权属归己的依据。板究村民小组上诉主张争议地一直由该组管护，没有事实依据。 综上，金城江区政府根据本案查明的事实及争议地的经营管护情况，依据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第四条“有利于生产生活、有利于经营管理、有利于社会和谐稳定的原则”的规定，依职权作出01号处理决定，没有违反法律规定。河池市政府1号复议决定维持金城江区政府01号处理决定，并无不当。一审判决认定事实清楚，适用法律法规正确。上诉人板究村民小组提出的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人河池市金城江区五圩镇龙马村板究村民小组负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 韦威助 审 判 员 宋玉杰 审 判 员 黄碧辉 二〇一九年三月十四日 法官助理 方虞雅 书 记 员 贾茜茜