广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂行终103号 上诉人（一审第三人）钦州市钦北区大直镇屯宽村委会屯宽第二村民小组。 诉讼代表人冯威料，该村民小组组长。 委托代理人李泓沅，广西法在律师事务所律师。 委托代理人李原，广西法在律师事务所实习律师。 被上诉人（一审原告）钦州市钦北区大直镇那么村委会抱计村民小组。 诉讼代表人宋振勇，该村民小组组长。 委托代理人宋增文，男，汉族，1961年10月12日出生，住钦州市钦**。 一审被告钦州市钦北区人民政府。住所地：钦州市钦**行政信息中心。 法定代表人黄治华，该区区长。 委托代理人许莹，该区调处办公室工作人员。 委托代理人吴朝勇，广西桂信律师事务所律师。 一审被告钦州市人民政府。住所地：钦州市永福东大**。 法定代表人谭丕创，该市市长。 委托代理人高伟，该市司法局工作人员。 委托代理人林达斯，北京大成（南宁）律师事务所律师。 上诉人钦州市钦北区大直镇屯宽村委会屯宽第二村民小组（以下简称屯宽二组）因与被上诉人钦州市钦北区大直镇那么村委会抱计村民小组（以下简称抱计组）及一审被告钦州市钦北区人民政府（以下简称钦北区政府）、一审被告钦州市人民政府（以下简称钦州市政府）土地权属处理决定及行政复议决定纠纷一案，不服钦州市中级人民法院（2018）桂07行初72号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2019年3月7日公开开庭审理了本案。上诉人屯宽二组的诉讼代表人冯威料及委托代理人李泓沅，被上诉人抱计组的诉讼代表人宋振勇、委托代理人宋增文，一审被告钦北区政府的委托代理人许莹、吴朝勇，一审被告钦州市政府的委托代理人高伟、林达斯到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 钦州市中级人民法院一审查明：抱计组与屯宽二组争议的林地，抱计组称为“抱计后背岭”，屯宽二组称为“略忘水岭”，四至为：东至灯盏窝、桐油坑；南至屯宽大岭向东延伸至抱计大岭岭坳的岭岐分水；西至屯宽大岭岭岐往北延伸至长部尾；北至长冲尾合水的水沟往东延伸至灯盏窝、桐油坑。面积约250亩。争议的林地在解放后土改、合作化及1962年“四固定”的确权情况，钦北区政府未能提供充分确凿的证据证明应属争议的哪一方所有，即争议林地在这几个特定时期的权属不清楚。双方何时对林地发生争议，钦北区政府提供的证人证言中，部分证人证明是上世纪七十年代发生争议，部分证人证明是2008年才发生争议，未能明确具体、准确的初始发生争议的时间；在管理事实方面，钦北区政府提供的证据已证明争议双方对争议林地均有过管理事实。1981年林业“三定”时，争议双方对争议林地分别以“抱计后背岭”和“略忘水岭”填报、申领，经大队组织各生产队走山定界，上报公社核实后，再上报原钦州县人民政府备案并向争议双方发放了《山界林权证》。2001年5月，因石冲村民小组到争议林地割采松脂引发纠纷，抱计组向钦北区人民法院提起民事诉讼，钦北区人民法院经审理作出（2003）钦北民初字第114号判决，认定宋秘文等人构成侵权，判决其赔偿经济损失7000元给抱计组。但该生效判决依据的是钦北区政府提供北政函【2001】15号文件，因该文件在林地发生争议后未经法定程序调处，即认定争议林地属抱计组，违反了《森林法》第十七条第一款和《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》（以下简称《调处条例》）第十五条第二款的规定。现争议林地上的桉树属屯宽二组于2008年在双方有纠纷的情况下种植。2014年3月，钦北区政府根据抱计组的确权申请，经依法调处后作出北政处【2014】6号处理决定，将争议的林地确权属抱计组所有并撤销屯宽二组《山界林权证》（证号9-00349）中“略忘水岭”的内容。屯宽二组不服经申请钦州市政府复议后向钦北区人民法院起诉，钦北区人民法院经审理以北政处【2014】6号处理决定认定事实不清，证据不足撤销了北政处【2014】6号处理决定并责令钦北区政府重新作出行政行为。抱计组不服上诉，经该院二审审理，作出（2014）钦行终字第75号判决，维持了一审判决的处理结果，但二审生效判决并未在判决理由部分认可一审判决否定争议双方《山界林权证》登记的“抱计后背岭”与“略忘水岭”存在重叠的事实。2017年12月19日，钦北区政府经重新调处并经钦北区政府集体讨论后，对本案争议林地作出北政处【2017】13号《钦州市钦北区人民政府自然资源权属纠纷处理决定书》（以下简称13号处理决定），将双方争议的林地确权归屯宽二组集体所有。抱计组不服，向钦州市政府申请复议，钦州市政府经复议作出钦政复决字【2018】43号《钦州市人民政府行政复议决定书》（以下简称43号复议决定）维持了钦北区政府作出的13号处理决定。 另查明，该院组织争议双方代表到争议现场进行勘查时，争议双方均没有否定争议林地周边存在有“抱计后背岭”与“略忘水岭”登记四至的名称。钦北区政府未提供证据证明是否组织过争议的双方当事人进行过调解。 钦州市中级人民法院认为,根据《国务院批转广西壮族自治区关于处理土地山林水利纠纷的情况报告》第三部分第二项“关于证据问题。根据中央和自治区的各项政策、规定、法令，一般应以土改、合作化、“四固定”时的定论为依据。对于解放后党政机关的处理决定和双方商定的协议，应当维护”和《广西壮族自治区稳定山权林权、完善林业生产责任制暂行条例》第四条“集体的山权林权，应以一九六二年“四固定”时确定的权属为准，凡是权属清楚的，都要稳定下来。“四固定”后经有关方面协商同意或经政府批准作了调整的，一律有效。“四固定”时未确定权属的，可参考合作化时的权属或现管范围，确定山权林权”的规定，“四固定”时期的确权是调处林地纠纷的重要证据，由于历史上的原因，钦北区在“四固定”时期人民政府没有向辖区内的各生产队发放过林地确权的书证，只能靠调查至今尚健在该时期大队老干部的回忆，从钦北区政府提供的证据来看，冯作亨虽然是“四固定”时期屯宽大队的大队长，其陈述解放后争议的林地政府确认给屯宽村，但无该时期的其他大队老干部的证言相互印证，且该证人属第三人屯宽**的村民，有利害关系，证明效力较低。莫家新虽然不属于争议双方的村民，其陈述“在土改时就开始担任屯宽大队的民兵指导员”，但从合作化时才有屯宽大队，而且冯作亨的证言里陈述“四固定”的大队干部组成人员里并没有莫家新这个人，该证人证明“四固定”时争议的林地就确权给了抱计组缺乏事实根据，也没有其他的证据佐证。由于冯作亨与莫家新的证言相互矛盾，证明不了争议林地在“四固定”时的确权情况，钦北区政府在《处理决定》的查明事实中认定“四固定”时期争议的林地由政府划分给了屯宽二组，缺乏证据证实，也提供不了是哪一级政府将争议的林地划分给了屯宽二组。从争议双方《山界林权证》登记“抱计后背岭”与“略忘水岭”的四至来看，虽然1981年的林业“三定”是在1962年“四固定”基础上的一次重新登记而不是重新确权，但争议双方目前没有充分确凿的证据能证实“四固定”时已确权给哪一方，以及钦北区政府也未能提供证据证实1981年林业“三定”时双方已对林地已发生争议的情况下，根据《调处条例》第三十四条第六项“下列书证，可作为土地山林水利权属纠纷确权处理的证据材料：（六）县级以上人民政府依法核发的土地、山林权属证书，县级以上人民政府水行政主管部门依法核发的取水许可证”的规定，争议双方的《山界林权证》就成了合法有效的书证，可作为本案确权的凭证。而争议现场的四至经该院勘查已查明“抱计后背岭”与“略忘水岭”所登记四至的范围存在有重叠，钦北区政府将争议的林地仅确权给屯宽二组有失公平、公正。同时，钦北区政府作出《处理决定》在适用法规上已引用了《调处条例》的第三十条第一款第二项“人民政府处理土地、山林和水利工程权属纠纷，在查明事实的基础上，根据不同情况作如下处理：（二）权属纠纷当事人各方均有一定证据，但证据不足以支持权属主张的，可以在兼顾各方利益的基础作出处理决定”的规定，却在决定主文里表述将争议的林地确权属屯宽二组集体所有，该处理结果与引用的法规条文是相悖的。从管理事实来看，钦北区政府提供的证据已证明争议双方分别对争议的林地均进行过管理使用的事实，从公平的角度出发，也应该依据《调处条例》第四条“调解、处理土地山林水利权属纠纷实行属地管理、分组负责、先行调解、有利于生产生活、有利于经营管理、有利于社会和谐稳定的原则”的规定作出有利于化解矛盾、平息纠纷的裁决。 综上，钦北区政府作出的《处理决定》认定事实不清，证据不足，适用法律错误，而且在整个调处过程中，未依据《调处条例》第十二条“各级人民政府处理土地山林水利权属纠纷，行政复议机关审理土地山林水利权属争议案件，应当先行调解，并将调解贯穿于受理、办理、决定全过程”的规定，组织争议的双方当事人进行调解，程序违法。钦州市政府的复议程序虽然合法，但维持钦北区政府的《处理决定》同样认定事实不清，证据不足，适用法律错误。抱计组的诉讼主张成立，该院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一、二、三项、第七十九条的规定，判决：一、撤销钦北区政府的13号处理决定；二、撤销钦州市政府的43号复议决定；三、由钦州市政府在法定期限内对本案争议的林地重新作出行政行为。 上诉人屯宽二组上诉称：一、一审判决撤销钦北区政府重新作出的行政行为，并判决由钦北区政府再次重新作出行政行为，没有法律依据。对于行政机关首次作出的行政行为，人民法院可以判决撤销，并可以判决行政机关重新作出行政行为。但对于行政机关重新作出的行政行为，人民法院是否还有权判决撤销，并判决行政机关再次重新作出行政行为，行政诉讼法及相关司法解释尚无明文规定。为了防止循环诉讼，《行政诉讼法》第七十一条规定，人民法院判决被告重新作出行政行为的，被告不得以同一的事实和理由作出与原行政行为基本相同的行政行为。本案中，钦北区政府首次作出北政处（2014）6号《钦州市钦北区人民政府自然资源权属纠纷处理决定书》（以下简称6号处理决定），将争议的林地权属确权给抱计组。其村民小组不服6号处理决定提起行政诉讼，钦州市钦北区人民法院一审判决撤销6号处理决定，责令北区政府重新作出行政行为。抱计组不服提起上诉，钦州市中级人民法院二审维持原判。之后抱计组的再审申请，被钦州市中级人民法院驳回。法院的裁判结果，充分证明了涉案土地确权给抱计组是错误的。由于受到我国《行政诉讼法》第七十一条规定的约束，以及履行人民法院判决重新作出行政行为的义务，钦北区政府重新作出了13号处理决定，将争议的林地权属反过来确权给其村民小组。钦北区政府以不同的事实和理由作出与原行政行为相反的行政行为。钦北区政府原确权给抱计组错误，现确权给其村民小组得以纠正。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十条第三款的规定，行政机关以同一事实和理由重新作出与原行政行为基本相同的行政行为，人民法院应当根据行政诉讼法第七十条、第七十一条的规定判决撤销或者部分撤销，并根据行政诉讼法第九十六条的规定处理。也就是说，只有在以同一事实和理由重新作出的行政行为与原行政行为相同的情况下，人民法院才能撤销，反之则不然。现钦北区政府以不同的事实和理由作出与原行政行为决然不同的行政行为，在行政诉讼法尚无明文规定的情况下，人民法院予以撤销于法无据。因此，一审判决撤销13号处理决定，确实没有法律依据。一审判决违反了我国《行政诉讼法》第七十一条的规定，导致循环诉讼，变相干预了政府行使土地确权的职权。二、一审判决认为钦北区政府作出的13号处理决定认定事实不清，证据不足，适用法律错误，没有事实依据和法律依据。关于争议发生的时间问题，在双方当事人及各证人陈述不一致的情况下，应当以当事人提出确权申请进入行政确权程序的时间为准。现抱计组未能提供充分证据证明争议的时间发生在上个世纪，应当以抱计组于2014年3月申请钦北区政府确权来作为认定发生争议的时间，证明在此之前其村民小组管理使用争议林地数十年来未发生过争议。三、一审判决认为钦北区政府作出13号处理决定程序违法，没有事实依据。《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第十二条规定各级人民政府、复议机关处理土地山林水利权属纠纷争议案件，应当先行调解，并将调解贯穿于受理、办理、决定全过程。调解在处理纠纷的整个过程的任何环节都可以进行，进行过调解就不算程序违法。钦州市政府提供的《关于征求行政调解、和解意愿的通知》，证实政府已经着手调解的事实，不存在程序违法的问题。请求：一、撤销钦州市中级人民法院(2018)桂07行初72号行政判决；二、维持钦北区政府13号处理决定和钦州市政府43号复议决定书；三、抱计组负担一审、二审诉讼费。 被上诉人抱计组辩称：一审判决认定事实清楚、证据充分、适用法律正确，请求依法维护其村民小组的合法权益，驳回上诉，维持原判。 一审被告钦北区政府辩称：一、其政府作出的13号自处理决定认定事实清楚，证据确凿、充分，符合法律规定。经其政府调查查明：本案争议的林地位于抱计组西北面，屯宽二组东面，其四至为：东至灯盏窝、桐油坑（屯宽二组称为吉初桐油坑、狗双交窝），南至屯宽大岭（屯宽二组称为胡中岭）向东延伸至抱计大岭（屯宽二组称为捞基麓岭）岭坳的岭岐分水，西至屯宽大岭岭岐往北延伸至长冲××宽××组称为周昌坳），北至长冲尾合水的水沟往东延伸至灯盏窝、桐油坑，面积合计约250亩。该争议岭地解放后土改时期，划分给屯宽二组集体成员所有，1962年四固定期间，划分给屯宽二组所有。1981年，经乡政府、大队及生产队共同进行走山定界，抱计组、屯宽二组对各自山岭进行了登记、填报、申领《山权证》，最终抱计组、屯宽二组均领取了各自的《山权证》。经现场勘察，屯宽二组取得的《山权证》上登记的“略忘水岭”四至界至为“东至狗岭边、南至杰初分界、西至琶露、北至周昌岭项顶’’，范围包含了本案全部争议林地。抱计组取得的《山权证》上登记的“抱计后背岭”四至界至为：“东至抱计禾堂边、南至大岭白坟坜、西至屯宽大岭顶分水、北至水库坝头大路”，登记的四至范围不包括争议林地。抱计组主张钦北区政府北政函[2001]15号文件、钦北区人民法院(2003)钦北民初字第114号民事判决书均已确认争议林地属其所有，经其政府核查，该两份文件所指林地不包括本案争议林地，与本案没有关联性，其主张争议林地属其所有没有任何的事实和法律依据。因此，13号处理决定认定的事实清楚，证据确凿、充分，适用法律正确，应当予以维持。二、其政府作出的13号处理决定程序合法、适用法律正确。其政府接到抱计组提出的调处申请后，依法予以受理，对相关人员进行走访调查并组织有关人员进行调解，但由于争议双方不同意调解，最终没有调解成功。因此，其政府在处理本案过程中，程序上是合法的，符合法倬规定。即使程序上可能存在些少瑕疵，也只是轻微违法，对抱计组的权利不产生实际影响，根据最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第七十四条规定，行政行为程序轻微违法的，不得撤销行政行为，一审法院撤销其政府13号处理决定错误，违反了法律规定。故应撤销一审判决，维持其政府作出的13号处理决定。 一审被告钦州市政府辩称：一、钦北区政府作出的13号处理决定、其政府作出43号复议决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确。1、本案争议地范围已经钦北区政府依法实地勘察、并由双方当事人签字确认。本案争议地经钦北区政府调查时，召集屯宽二组、抱计组共同勘察现场，对于四至界址争议双方均已在《争议现场勘界笔录》上签字确认，双方争议地范围并不因地名称谓不一致而受影响。2、屯宽二组、抱计组的《山界林权证》登记范围不存在重复登记。抱计组的《山界林权证》(证号：9-00325)登记的“抱计后背岭”四至为“东至抱计禾堂边、南至大岭白坟坜、西至屯宽大岭顶分水、北至水库坝头大路”，登记的四至范围不包含本案争议林地。屯宽二组《山界林权证》(证号：9-00349)登记的“略忘水岭”四至为“东至狗岭边，南至杰初分界、西至琶露、北至周昌岭项顶”，登记的四至范围包含本案全部争议林地。双方的《山界林权证》登记范围不存在重复登记。(2014)钦行终宇第75号行政判决书也写明了“从双方《山界林权证》登记的四至范围以及结合现场勘察的实际情况，‘抱计后背岭’与‘略忘水岭’所登记的四至范围并不存在重叠现象”。3、钦北区政府作出的13号处理决定确认争议林地属屯宽二组所有，该决定系钦北区政府依法经过实地勘察、结合双方当事人证据以及走访调查所得出，证据确实充分，事实清楚。钦北区政府经实地勘察、结合双方当事人证据以及走访调查，查明以下事实：1981年，经乡政府、大队及生产队共同走山定界，争议双方当事人对各自的山岭进行了登记、填报、申领《山界林权证》，经大队、乡政府依程序逐级审核、上报，双方当事人分别取得了原钦州县人民政府颁发的《山界林权证》。抱计组《山界林权证》(证号：9-00325)叠记的四至范围不包含本案争议林地；屯宽二组《山界林权证》(证号：9-00349)登记的四至范围包含本案全部争议林地。争议双方的《山界林权证》登记范围不存在重复登记。以上事实均有《争议现场勘界笔录》、《山权证》、多份《调查笔录》等证据互相印证。二、钦北区政府和其政府依法履行职权，查明事实，作出认定，符合权限规定和法定程序。1、钦北区政府在查明事实的基础上，作出北政处(2017)13号决定，将争议土地权属确认属屯宽二组所有，钦北区政府作出的上述决定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当。2、其政府作出予以维持钦北区政府13号处理决定的行政复议决定，符合权限规定和法定程序。综上，一审判决认定事实错误，应予撤销，依法支持屯宽二组的全部诉讼请求 二审庭审中，屯宽二组向本院提交如下证据：1、钦州市中级人民法院（2015）钦行监字第9号《驳回再审申请通知书》，证明本案争议的“抱计后背岭”与“略忘水岭”不存在重叠的事实经两级法院三次裁决确认；2、钦州市钦北区大直镇屯宽村委会出具的《证明》，证明屯宽**全部人口396人，人多地少。该两份材料已经各方当事人当庭质证。对此本院认为，上述材料均不属于《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条规定的新证据，本院不予采纳。 经审查，本院确认一审法院确认的证据合法有效，可作为认定案件事实的依据。据此，一审查明的事实属实，本院依法予以确认。 本院另查明，抱计组的《山界林权证》登记“抱计后背岭”东至抱计和堂边，南至大岭白坟场，西至屯宽大岭顶分水，北至水库坝头大路，登记面积100亩。屯宽二组的《山界林权证》登记“略忘水岭”东至狗岭边，南至杰初分界，西至望露岭，北至周昌岭颈顶，登记面积30亩。2013年2月11日，钦北区政府组织争议双方进行现场勘验，并以争议土地区域的等高线地图作为底图绘制现场确认图，确定了本案争议土地的四至范围。勘验显示，争议土地北邻等高线图的周昌岭岭脚，西至屯宽大岭岭顶。 本院认为，争议土地在土改、合作化及1962年“四固定”时期，并无确凿证据证明属抱计组还是屯宽二组所有，争议林地在上述几个特定时期归属不明。1981年林业“三定”时，抱计组与屯宽二组对本案涉及的争议林地及周边土地分别以“抱计后背岭”和“略忘水岭”填报、申领，经大队组织各生产队走山定界、公社核实，最终经原钦州县人民政府备案后领取了各自的《山界林权证》。屯宽二组的《山界林权证》登记的“略忘水岭”的北至“周昌岭颈顶”，抱计组的《山界林权证》登记的“抱计后背岭”西至“屯宽大岭顶分水”，分别与2013年钦北区政府组织勘验制作的现场确认图显示争议土地北邻等高线底图的周昌岭岭脚、西至屯宽大岭岭顶相对应，抱计组登记的“抱计后背岭”和屯宽二组登记的“略忘水岭”与本案争议林地有可能存在交叉和重叠的事实。钦北区政府在未排除该事实的情况下，作出的13号处理决定，将争议的林地全部确权给屯宽二组，事实不清；认定屯宽二组登记面积为30亩的“略忘水岭”的四至范围包含了约250亩的全部争议林地，与事实不符。一审法院认定钦北区政府作出13号处理决定认定事实不清、证据不足、适用法律错误，钦州市政府作出43号复议决定维持13号处理决定错误，从而判决撤销43号复议决定和13号处理决定，由钦北区政府重新作出行政行为，该判决结果符合《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条的规定，并无不当。 综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，判决结果正确，本院予以维持。上诉人屯宽二组的上诉理由不成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人钦州市钦北区大直镇屯宽村委会屯宽第二村民小组负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  张 辉 审 判 员  韩胜强 审 判 员  蒋新江 二〇一九年三月二十九日 法官助理  满 衍 书 记 员  马素蓉