广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）桂行终1092号 上诉人（一审原告）扶绥县龙头乡滕广村那烈村民小组。 诉讼代表人陆军，组长。 委托代理人钟志鸿，广西南密律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）扶绥县人民政府，住所地：扶绥县新宁镇新宁路**。 法定代表人孙国梁，县长。 委托代理人黄海德，扶绥县司法局公职律师。 委托代理人刘绍荣，扶绥县林业局工作人员。 被上诉人（一审被告）崇左市人民政府，住所地：崇左市新城路**。 法定代表人何良军，市长。 委托代理人苏文龙，崇左市司法局副局长。 委托代理人黎又铭，崇左市人民政府行政复议办公室工作人员。 一审第三人扶绥县龙头乡滕广村六生村民小组。 诉讼代表人周广熊，组长。 一审第三人扶绥县龙头乡滕广村民委员会。 诉讼代表人陆伟，主任。 委托代理人何国琳，广西进安律师事务所律师。 上诉人扶绥县龙头乡滕广村那烈村民小组（以下简称那烈村民小组）因诉被上诉人扶绥县人民政府（以下简称扶绥县政府）、崇左市人民政府（以下简称崇左市政府）土地行政裁决及行政复议一案，不服崇左市中级人民法院作出的（2018）桂14行初22号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭于2019年3月25日公开开庭审理了本案。上诉人那烈村民小组诉讼代表人陆军及委托代理人钟志鸿，被上诉人扶绥县政府委托代理人黄海德、刘绍荣，被上诉人崇左市政府委托代理人黎又铭，一审第三人扶绥县龙头乡滕广村民委员会（以下简称滕广村委会）委托代理人何国琳到庭加诉讼。一审第三人扶绥县龙头乡滕广村六生村民小组（以下简称六生村民小组）经本院传票传唤，无正当理由拒不到庭，不发生阻止案件审理的效果。本案现已审理终结。 崇左市中级人民法院一审查明：争议的土地面积约49.617亩，位于扶绥县龙头乡××村那××东面约500米处。那烈村民小组称争议地为“下南岭”，六生村民小组、滕广村委会称“六（渌）蒙岭”。争议地的四至范围为：东至那烈屯村民甘爱如、甘永渌经营的林地；南至公路；西至那烈屯村民甘永军经营的林地；北至那烈屯村民经营及承包人梁承东承包经营的林地。争议地内原有那烈屯12户农户经营的16块面积总计为19.733亩的速丰桉及梁承东承包经营的29.884亩的速丰桉。 1964年10月7日，国营七坡林场与当时的滕广公社及其各村代表为划分国有、集体的山界林权，签订了《国营七坡林场与扶绥县滕广公社关于山界林权划分的议定书》（以下简称1964年协议）。协议约定：“……六蒙岭、那豆岭、蕾九桶岭划为公社林区……那烈村前的松树，下南岭、白蕾岭的畬地仍为那烈村所有。”1989年11月22日，国营七坡林场依据该协议取得了扶绥县政府核发的2934号、2935号《山界林权证》。2003年3月30日，滕广村委会与李春凤、黄赛生签订《土地承包合同书》，将“大矿山”180亩、“下南岭”120亩荒山发包给李春凤、黄赛生种植速丰桉，承包期自2003年3月30日至2033年3月30日。2007年4月18日，李春凤、黄赛生与梁承东等人签订《林地转让合同书》，将其于2003年3月20日与滕广村委会签订的《土地承包合同书》所承包的林地转让给梁承东经营。2012年建设南宁新江至扶绥一级公路需征收到争议地，那烈村民小组、六生村民小组、滕广村委会对争议地提出权属主张引发纠纷。2017年9月，那烈村民小组向扶绥县政府提出调处申请，要求将争议地所有权确认为其所有。2017年10月19日，扶绥县政府作出扶政决字〔2017〕9号处理决定书（以下简称9号处理决定），认为：在1963年国家出版的万分之一地形图上，本案争议地所处的高程248.8米的山岭没有标注地名，而相邻往北高程为260.8米的山岭标注有地名“下南岭”，再往北的高程246.0米的山岭也没有标注地名。参考国营七坡林场持有的2935号《山界林权证》附图的林权证界线范围之外，上述3个山头分别标注为“六蒙岭”“那豆岭”“蕾九桶岭”，并结合1964年协议的记载，应认定现争议地地名为“六蒙岭”。根据1964年协议第一条的约定，“六蒙岭”在1964年已划归当时的滕广公社即现在的滕广村委会所有。由滕广村委会提供的《土地承包合同书》《林地转让合同书》可知，争议地从1964年至今一直由滕广村委会经营管理。因此，对滕广村委会主张争议地的土地所有权归其集体所有，予以支持。根据《中华人民共和国森林法》第三条，《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三十四条、第三十五条、第三十六条的规定，决定：一、争议地“六蒙岭”（那烈称“下南岭”）面积49.617亩，在国家征收前，其土地所有权属滕广村委会集体所有，土地使用权由滕广村委会管理使用，在争议地上的林木所有权属各种植者所有。那烈村民小组不服，向崇左市政府申请行政复议。崇左市政府于2018年3月10日作出崇政复决字〔2017〕36号《行政复议决定书》（以下简称36号复议决定），维持扶绥县政府作出的9号处理决定。那烈村民小组仍不服，提起行政诉讼，请求撤销9号处理决定及36号复议决定，责令扶绥县政府重新作出处理决定。 一审另查明，争议地现已被征收平整。争议地内原由那烈屯12户农户经营的19.733亩土地的土地补偿费、安置补助费、青苗补偿费已由各农户领取。 崇左市中级人民法院一审认为：本案各方当事人对1964年协议均无异议，各方当事人均以该议定书作为依据主张争议地的权属，只是因对争议地的称谓不同，导致对议定书的理解不一致。经查，上世纪六十年代的地形图在争议地所处的高程248.8米虽未标注有具体的地名，但结合七坡林场根据1964年协议所取得的2934号、2935号林权证及其附图标注高程248.8米为“六蒙岭”以及争议地的历史、现实经营情况来看，扶绥县政府认定争议地的地名为“六蒙岭”符合客观实际。根据1964年协议第一条的约定“……六蒙岭、那豆岭、蕾九桶岭划为公社林区……”，本案争议地“六蒙岭”已在1964年场社划分国有土地和集体土地时，明确为当时的滕广公社即现在的滕广村委会的林地。滕广村委会提交的《土地承包合同书》《林地转让合同书》，那烈村民小组、六生村民小组在扶绥县政府组织的调解质证会上对争议地自1974年以后由滕广村委会经营管理的事实予以认可，进一步佐证了争议地在1964年已经划为滕广村委会林地的事实。扶绥县政府经立案受理，现场勘验、调查取证、组织调解不成后，根据1964年协议及滕广村委会对争议地的经营管理事实，作出处理决定确认争议地在被征收前的所有权属滕广村委会所有，其使用权由滕广村委会管理使用，具有事实和法律依据。 对于那烈村民小组提出村委会不应享有土地所有权，在其已取得争议地的土地使用证的情况下，扶绥县政府仍将争议地确权给滕广村委会侵犯其合法权益的意见，根据《中华人民共和国土地管理法》第十条“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理”的规定，扶绥县政府根据争议地的土地来源情况确认争议地在征用前的所有权属滕广村委会并无不妥。至于那烈村民小组提出扶绥县政府作出被诉处理决定侵犯其合法权益，经查，那烈村民小组提交的《耕地、开荒地承包合同书》等记载的“下南”并未注明有四至范围，无法确认是否位于争议地内，在扶绥县政府对那烈屯村民甘爱瑶的调查询问中，该村民承认那烈屯《耕地、开荒地承包合同书》的承包面积并不在争议范围内。对那烈村民小组提出的上述意见，不予采信。 关于那烈村民小组提出被诉处理决定查明争议地的面积不清的问题，扶绥县政府主张以处理决定认定的争议面积49.617亩为准，经查，之所以会出现处理决定认定的争议面积与现场勘验面积不一致，是因为现场勘验时是对所涉及的农户经营的各个地块进行测量，但实际上有的地块并未被全部征用，只是部分存在争议。因根据现场勘验制作的《权属争议区域图》已得到各方当事人的签字认可，扶绥县政府在查明争议地的面积与现场勘验面积不相符的情况下，未能重新组织当事人进行核对、确认，程序上存在瑕疵。 至于六生村民小组提出其于2017年9月27日申请调处，要求对“六蒙岭”“那豆岭”“蕾九桶岭”进行确权，现扶绥县政府仅对“六蒙岭”的49.617亩土地作出裁决，程序违法的意见，经查，在六生村民小组提出调处申请之前，扶绥县政府已于2017年9月19日受理了那烈村民小组的确权申请，其就那烈村民小组的申请事项作出处理决定符合法律规定，若六生村民小组认为其与那烈村民小组、滕广村委会因其他土地还存在纠纷，可另行提出主张，而不应在本案中一并提出。 综上所述，扶绥县政府作出的9号处理决定，证据确凿，适用法律、法规正确，虽程序上存在瑕疵，但不影响其实体处理的结果，崇左市政府作出36号复议决定维持扶绥县政府的9号处理决定并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九的规定，判决驳回那烈村民小组的诉讼请求。 上诉人那烈村民小组上诉称：1.争议地叫“下南岭”而非“六蒙岭”。（1）1963年国家版地图中260.8高程点标注“下南岭”，与248.8高程点的争议地连成一个山体，所以争议地也是下南岭。（2）2003年滕广村委会与李春凤、黄赛生签订的土地承包合同书承包争议地的名称是“下南岭”而非“六蒙岭”。（3）2935号山界林权证是存根，附图上的“六蒙岭”字样是手写的，随意性大。2.争议地中有19.733亩是上诉人在经营管理，有土地承包合同书证实。2013年2月6日扶绥县国土资源局公示征地补偿情况后，上诉人的12户农户领取了征地补偿款。该部分土地已经走完确权、补偿、转移交付程序，在没有撤销土地承包合同书的情况下，扶绥县政府作出9号处理决定将争议地确权给滕广村委会，构成重复确权。3、一审判决适用《中华人民共和国土地管理法》第十条认定滕广村委会可以拥有土地所有权错误，该条规定指村民委员会可以管理土地，不是指可以拥有土地的所有权。综上所述，一审判决认定事实不清、证据不足、适用法律错误，请求二审法院撤销一审判决，撤销9号处理决定及36号复议决定，责令扶绥县政府重新作出处理决定。 被上诉人扶绥县政府答辩称：本府认定1964年协议中的六蒙岭是争议地，证据充分。上诉人提供的1995年土地承包合同书涉及的是下南岭的畬地，不是争议地。一审判决适用《中华人民共和国土地管理法》第十条正确，村民委员会可以是土地所有权、使用权的主体。请求二审法院驳回上诉，维持原判。 被上诉人崇左市政府答辩称：本府作出的36号复议决定程序合法、结论正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 一审第三人六生村民小组未提交书面答辩意见。 一审第三人滕广村委会口头答辩称：同意扶绥县政府的答辩意见，同时坚持一审时发表的意见。 经审查，本院确认一审判决确认的证据可作为本案的定案依据。据此，本院二审查明的事实与一审查明的事实一致。 本院认为：本案争议地所处的高程点位置是248.8，在国营七坡林场2935号《山界林权证》附图上该位置标注的地名为“六蒙岭”。根据1964年协议第一条中“六蒙岭、那豆岭、蕾九桶岭划为公社林区”的约定，六蒙岭在1964年已明确划归当时的滕广公社即现在的滕广村委会所有。且那烈村民小组、六生村民小组在扶绥县政府2017年10月11日组织的质证调解会上均认可1974年以后至2003年争议地由滕广村委会经营管理。2003年滕广村委会与李春凤、黄赛生签订《土地承包合同书》，将两处宜林山岭发包给李春凤、黄赛生种植速丰桉，发包山岭涉及争议地。被上诉人扶绥县政府根据上述书面证据及滕广村委会对争议地的管业事实，作出9号处理决定确定争议地在国家征收前权属归滕广村委会享有，地上林木所有权属各种植者所有，并无不当。被上诉人崇左市政府作出36号复议决定维持9号处理决定正确。 关于上诉人那烈村民小组提出2003年滕广村委会与李春凤、黄赛生签订的《土地承包合同书》载明第二块发包地是“下南岭”而非“六蒙岭”的问题。经核实，《土地承包合同书》载明第二块发包地120亩虽然是“下南岭”，但其附图标注该地块的发包位置涉及本案争议地，且2007年李春凤、黄赛生又把承包滕广村委会的地块转让给了梁承东，发生本案争议后，在政府组织当事人实地踏界时，争议地上有梁承东承包种植的林地29.884亩。因此，上述《土地承包合同书》可证实滕广村委会管理使用争议地的事实。从《土地承包合同书》的附图可以看出滕广村委会第二块发包地面积大于争议地，包含涉及260.8高程点“下南岭”的部分连片土地，故合同签订方以“下南岭”来命名这一连片承包地块，与2935号《山界林权证》附图所反映的在260.8高程点附近不同高程点的山岭有其各自名称的事实并不冲突。 关于上诉人那烈村民小组提供1995年《耕地、开荒地承包合同书》以证明其长期管理使用争议地的问题。那烈村民小组提供的1995年《耕地、开荒地承包合同书》中记载的“下南”属耕地，而争议地是林地性质，该合同书记载的“下南”地块应是1964年协议第五条中“村前的松树，下南岭、白蕾岭的畬地仍为那烈村所有”约定的确定归那烈村所有的“下南岭的畬地”，而非本案争议林地。且在扶绥县政府对那烈村民小组村民甘爱瑶的调查询问中，该村民承认那烈屯《耕地、开荒地承包合同书》记载的承包地并不在争议地范围。虽然扶绥县政府勘查现场时争议地内有那烈村民小组12户农户经营的16块面积总计19.733亩的速丰桉，但经政府核实为2010年左右陆续种植，故不属于长期经营管理争议地的事实。且那烈村民小组相关农户已经领取这19.733亩土地的征地补偿款，滕广村委会在二审庭审中明确表示对那烈村民小组相关农户已经领取的这19.733亩土地的征地补偿款，不再追讨。因此，这19.733亩土地实际上并不属于双方的争议范围，而剩余的29.884亩林地属梁承东承包种植，那烈村民小组主张该部分土地权属，没有相关证据证明，本院不予支持。 关于上诉人那烈村民小组提出村民委员会不能作为土地所有权主体的问题。“三级所有，队为基础”是人民公社的根本制度，1962年《农村人民公社工作条例修正草案》第十二条规定：“为了保护、培育和合理利用山林资源，公社所有的山林，一般地应该下放给生产队所有；不宜于下放的，仍旧归公社或者生产大队所有。归公社或者生产大队所有的山林，一般地也应该固定包给生产队经营；不适合生产队经营的，由公社或者生产大队组织专业队负责经营。这些山林的所有权和经营权定下来后，长期不变。”本案1964年协议已经明确争议地权属归滕广公社，至国家征收前权属没有变动。《中华人民共和国土地管理法》第十条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；……”从前述规定可知，村民委员会可以作为土地所有权的主体，本案滕广村委会作为滕广公社的后身，在争议地权属没有变动的情况下，可以成为争议地权属的主体，扶绥县政府作出9号处理决定确定争议地在国家征收前权属归滕广村委会享有，有事实和法律依据。 综上所述，9号处理决定及36号复议决定正确，一审判决认定事实清楚，证据充分，适用法律正确。上诉人那烈村民小组的上诉理由不充分，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人扶绥县龙头乡滕广村那烈村民小组负担。 本判决为终审判决。 审判长  王小成 审判员  陈伟红 审判员  班 艳 二〇一九年三月二十八日 书记员  饶 栖