广东省佛山市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤06行终18号上诉人（原审第三人）佛山市南海区狮山镇务庄村东星股份合作经济社，住所地佛山市南海区狮山镇务庄村。负责人叶昌，社长。上诉人（原审第三人）佛山市南海区狮山镇务庄经济联合社，住所地佛山市南海区狮山镇务庄村。负责人何炳祥，社长。上述两上诉人的共同委托代理人周东赤，广东群豪律师事务所律师。上述两上诉人的共同委托代理人刘晓玲，广东群豪律师事务所实习律师。被上诉人（原审原告）叶某，女，汉族，2011年8月30日出生，住佛山市南海区。法定代理人罗某（系被上诉人叶某的母亲），女，汉族，1982年9月1日出生，住址同上。委托代理人李旺东，广东盈达律师事务所律师。原审被告佛山市南海区狮山镇人民政府，住所地佛山市南海区狮山镇中心城区。法定代表人黄文富，镇长。委托代理人李嘉鹏，该府工作人员。委托代理人陶伟坤，广东骏和律师事务所律师。原审被告佛山市南海区人民政府，住所地佛山市南海区南海大道北88号。法定代表人顾耀辉，区长。委托代理人邓小晶，该府法制办工作人员。委托代理人陆林邦，该府法制办工作人员。上诉人佛山市南海区狮山镇务庄村东星股份合作经济社（以下简称“东星经济社”）、佛山市南海区狮山镇务庄经济联合社（以下简称“务庄经联社”）因被上诉人叶某诉佛山市南海区狮山镇人民政府（以下简称“狮山镇政府”）镇政府行政确认及佛山市南海区人民政府（以下简称“南海区政府”）行政复议一案，不服广东省佛山市顺德区人民法院（2018）粤0606行初783号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院查明：叶某于2011年8月30日出生，于2014年5月26日补报出生入户佛山市南海区XX镇XX村，父亲是叶X泉，母亲是罗某。叶某的出生不符合当时的计划生育政策，其父母相应的违法生育行为已处理完毕。叶某的父亲叶X泉于2008年6月将户籍由佛山市XX派出所XX社区居委会XX街X号XX房迁入佛山市南海区XX街道XX村，其户籍性质在2004年7月1日佛山市户籍制度改革前登记为非农业。2010年1月，叶X泉根据《务庄村委会及辖下各经济社关于处理特殊群体人员福利享受权、股份分红权的规定》（以下简称“2009年规定”）通过出资购股成为务庄经联社、东星经济社集体经济组织成员。叶某母亲罗某于2006年9月与叶X泉登记结婚，后于2014年8月将户籍由佛山市南海区XX街道XX村X队X街XX巷XX号迁入XX镇XX村，与丈夫叶X泉同户，其户籍性质在2004年7月1日佛山市户籍制度改革前登记为农业。2015年7月1日，罗某通过出资购股成为务庄经联社、东星经济社集体经济组织成员。2017年6月9日，罗某代叶某向狮山镇政府提出申请，请求：一、确认叶某自2014年5月26日起具有东星经济社、务庄经联社集体经济组织成员资格，自处罚期满次月起享受集体经济组织成员同等待遇；二、确认叶某自2014年5月26日起享受征（卖）地款分配；三、确认东星经济社应当一次性无偿配置满股（2股）给叶某，叶某自处罚期满次月起有权享受东星经济社、务庄经联社股份分红。狮山镇政府经调查，于2018年1月31日作出被诉的狮府行决〔罗村〕（2018）7号《行政处理决定书》，决定驳回叶某的申诉要求。上述《行政处理决定书》已于同年2月13日向叶某送达，于同年2月27日向务庄经联社送达，于同年2月28日向东星经济社送达。叶某对上述《行政处理决定书》不服，在法定期限内向南海区政府提起行政复议。南海区政府收到叶某的复议申请后依法进行审查，由于案情复杂，决定延长案件的审理期限30天，并于2018年6月11日作出被诉的南海府行复〔2018〕185号《行政复议决定书》。南海区政府于2018年6月15日将上述《行政复议决定书》向各方当事人邮寄送达。另查，东星经济社在2008年6月6日至2015年12月15日期间适用的是《东星股份经济合作社股份制章程》（以下简称“2008年章程”），该章程第八条第三项规定，属务庄非农业户籍的男方与农业户籍的女方登记结婚，申请将女方及子女迁入务庄户籍的；或者直系亲属（如父母、妻子、子女）户口在务庄农业户籍的、本人是非农业户籍申请迁入务庄户籍的人员，迁入后不享受本村的股份分配。但可由本人递交申请，经村小组、村委会同意，每人一次性交付人民币陆万元（其中村委会叁万元，入户该村民小组三万元）作为入股村小组股金和村委会福利金，户籍迁入后可享受本村股份分配，享受期限为本届村民委员会任期三年内，三年后按新成立村委会所制订的《村规民约》及《股份制章程》执行。该条第八项第4点规定，超生一个子女的，交清社会抚养费或罚款后，其父母双方及违反计生政策所生的子女停止享受股份分配十四年（从交清社会抚养费或罚款之日起计算）。2009年11月26日，当时的佛山市南海区罗村街务庄村民委员会制定了2009年规定，其中第二条第7点规定，违反计划生育政策所生育的子女，不可出资购股及加入村委会福利基金。第三条第2点规定，违反计划生育政策所生子女自出生后都不得享受股份分红、人口福利金及一切福利待遇。务庄经联社并未制定集体经济组织章程，其适用的是上述2009年规定。2015年12月18日，东星经济社表决通过了《南海区狮山镇务庄村东星股份合作经济社章程》（以下简称“2015年章程”）第八条规定，本社以2015年12月15日24时为确到户时点，核定每个在册成员的股权数，把其股权数合计确权到户，以户为单位管理股权，按户分红。第十一条规定，对符合2009年规定并于2016年12月31日17时前迁入本社所在地并办理出资购股手续的人员进行核定，逾期不办理视为自动放弃购股资格和成员资格。庭审中，叶某认为其属于无偿配股的对象，但认为如果东星经济社、务庄经联社确实对无偿配股有难处，叶某同意以出资购股方式处理，具体参照其父母的出资购股标准，即购股金3万元及福利金3万元，合共6万元。同时叶某认为，其在向狮山镇政府申请行政处理前，已向东星经济社、务庄经联社申请无偿配股或者出资购股，但均被东星经济社、务庄经联社拒绝。另外，东星经济社、务庄经联社承认其一直认为叶某并不属于可无偿配股或者出资购股的对象。一审法院认为，依据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条第（三）项、第（六）项及《广东省农村集体经济组织管理规定》第四条的规定，狮山镇政府具有保护本行政区域内劳动群众集体所有的财产和公民私人所有的合法财产、保障本行政区域内农村集体经济组织成员平等权益以及监督农村集体经济组织经济活动的法定职责。对于叶某提出确认其具有东星经济社、务庄经联社集体经济组织成员资格的请求，该府作出本案所诉之狮府行决〔罗村〕（2018）7号《行政处理决定书》，并依法送达当事人，告知其复议和诉讼的权利，其行政主体适格，程序合法，法院予以确认。南海区政府作为狮山镇政府的上级人民政府，依照《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款的规定有权对叶某不服狮山镇政府作出的行政处理决定提起的行政复议申请进行处理。南海区政府受理叶某的复议申请后，经审查认为案情复杂，遂按照《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款的规定，决定延长审理期限30天。南海区政府在期限内作出了被诉的南海府行复〔2018〕185号《行政复议决定书》，并送达给当事人，也依法告知了诉讼的权利，其作出的复议决定符合《中华人民共和国行政复议法》的规定，程序合法，法院也予以确认。案件中，叶某的父亲叶X泉于2010年1月通过购股成为东星经济社、务庄经联社的集体经济组织成员，叶某是东星经济社、务庄经联社集体经济组织成员叶X泉所生育的子女，根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第二款的规定，除非有证据证实叶某没有履行法律规定和组织章程规定的义务，其应属于东星经济社、务庄经联社的集体经济组织成员。狮山镇政府虽然认为叶某应当具有东星经济社、务庄经联社的集体经济组织成员资格，但却以叶某未在2009年规定以及2015年章程规定的期限内向东星经济社、务庄经联社申请出资购股为由，不确认叶某的集体经济组织成员资格。根据2015年章程第十一条规定，购股需要符合2009年规定的条件，而根据2009年规定第二条第7点以及第三条第2点的规定及东星经济社、务庄经联社在庭审中的陈述，东星经济社、务庄经联社一直都不承认叶某具有无偿配股或者出资购股的资格，叶某客观上不存在可以出资购股的可能。另外也没有充分的证据证实叶某有放弃成为东星经济社、务庄经联社集体经济组织成员的意思表示。为此狮山镇政府以叶某未在章程规定的时间办理购股手续为由，决定对叶某申请的事项不予支持，认定事实不清，法院不予支持。至于南海区政府认为，根据2009年规定第二条第7点、第三条第2点的规定，叶某的父亲叶X泉通过出资购股方式成为东星经济社、务庄经联社集体经济组织成员，其成员的权利不及于叶X泉违反计划生育政策所生的子女，叶X泉享有的是附条件的农村集体经济组织成员资格，所附的条件为不给予其违反计划生育政策所生的子女出资购股权利，为此叶某不应具有东星经济社、务庄经联社的集体经济组织成员资格。法院认为，《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第二款的规定并未对集体经济组织成员及其所生育的子女进行类别区分，即并未要求集体经济组织成员资格的取得必须是原始取得，也未要求其子女的出生必须符合计划生育政策；目前我国也没有法律、法规和规章明确规定违反计划生育出生的人员不能取得集体经济组织成员资格，为此南海区政府的上述理由，是对《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第二款的不当理解，法院不予采纳。综上所述，狮山镇政府作出的被诉《行政处理决定书》，认定事实不清，主要依据不足，依法应予撤销。南海区政府作出的被诉《行政复议决定书》，虽主体适格、程序合法，但复议决定维持狮山政府作出的行政处理决定不当，依法也应予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条的规定，判决如下：一、撤销狮山镇政府作出的狮府行决〔罗村〕（2018）7号《行政处理决定书》；二、撤销南海区政府作出的南海府行复〔2018〕185号《行政复议决定书》；三、狮山镇政府于本判决发生法律效力之日起三十日内对叶某提出的申请重新作出行政行为。案件受理费50元由狮山镇政府及南海区政府共同负担。上诉人东星经济社、务庄经联社上诉称：一、狮山镇政府及南海区政府依据上诉人村民自治章程、村规民约认定被上诉人叶某不应具有上诉人的集体经济组织成员资格，作出的被诉行政行为合法有效。本案中，被上诉人的母亲及父亲均属于户口迁入上诉人所在地的人员，其二人均是按照上诉人制定的2009年规定通过出资方式取得上诉人的集体经济组织成员资格，亦应遵守该规定的其他事项，即违反计划生育政策所生的子女不能无偿取得成员资格，且没有购股资格，不得享受上诉人的分红及其他福利待遇。2009年规定属于赋权性规定，既未排除被上诉人及其父母的法定权益，亦与相关法律法规不相冲突，应作为确认被上诉人及其父母成员资格和成员待遇的依据。故被上诉人的父母享有的是附条件的农村集体经济组织成员资格，被上诉人不能无偿取得成员资格，也没有购股资格。二、2015年章程重新赋予了被上诉人成为上诉人集体经济组织成员的资格。虽然根据2015年章程第十一条的规定，购股须符合2009年规定的条件，但2015年章程的实施细则第四条规定“如不符合本社章程的人员向本社申请成员资格的，必须经成员大会一事一议进行表决通过后方能取得成员资格。”即上诉人并未剥夺被上诉人成为本集体经济组织成员的资格，仅是对不符合章程规定的人员取得成员资格规定了不同的程序，但被上诉人没有按照2015年章程规定向上诉人申请成员资格的确认，也没有进行一事一议程序。三、被上诉人提供的视频资料，不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第十二条的规定，不应作为证据使用。综上，一审法院认定事实不清，证据不足，请求二审法院撤销一审判决，驳回被上诉人的诉讼请求，本案诉讼费由被上诉人承担。被上诉人叶某辩称：一、因上诉人东星经济社、务庄经联社对被上诉人的成员资格申请设置障碍条件，导致被上诉人无法出资购股。狮山镇政府认为被上诉人没有在章程规定的期限内向上诉人出资购股，属于认定事实错误。二、被上诉人的父亲已是上诉人的成员，被上诉人出生随父入户在上诉人所在地，户籍从未迁移，按照《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条及《南海区集体经济组织成员资格界定办法》第二条的规定，被上诉人理应具备上诉人的成员资格。被上诉人作为上诉人成员所生育的子女，理应与其他股东所生育的子女享有同等待遇，不能因违反计划生育出生而剥夺被上诉人的成员资格，故被上诉人应享有无偿配股权。三、上诉人制定的2009年规定剥夺了违反计划生育政策出生的子女的合法权益，将股东合法生育的子女与违计生育的子女区别对待，与相关法律、法规相冲突，应认定该条款无效，不能作为确认被上诉人成员资格和待遇的依据。根据2015年章程第七条及第九条的规定，因被上诉人于2014年5月26日入户上诉人所在地，自入户之日起理应具有上诉人的成员资格，即属于2015年12月15日24时在册在世的成员，上诉人应一次性无偿为被上诉人配置满股。四、复议决定对《佛山市南海区农村集体经济组织成员资格界定办法》第二条第四款作出限制性解释缺乏依据，该决定认为被上诉人的父亲所享有的是“附条件的农村集体经济组织成员资格”亦是错误的。根据2009年规定中的第五条，出资购股人员可享受股份分红、人口福利金及其他一切福利待遇，与原持股成员享受同等福利待遇，即出资购股后所生育的子女即可与原持股成员所生育的子女享受同等待遇。五、上诉人在2010年1月27日发布《务庄村委会及辖下各经济社关于处理特殊群体人员福利享受权、股份分红权的规定》补充细则（以下称“2009年规定补充细则”）第一条已规定了出资购股类别人员违计子女可以出资购股，南海区政府未对上诉人是否允许违反计划生育政策出生的子女能否出资购股进行调查，便认定被上诉人无权出资购股属于认定事实错误。六、上诉人以被上诉人的父母在其出生之前未共同出资购股为由，不认可被上诉人无权取得无偿配股的资格，已违反了2009年规定。而东星经济社于2018年出具的《情况说明》属于单方行为，亦是对2009年规定的肆意歪曲，违背了公平平等原则，损害了被上诉人的合法权益，不能作为本案被诉行政行为的依据。综上，一审判决正确，请求二审法院依法予以维持。原审被告狮山镇政府辩称，被上诉人叶某虽然出生入户上诉人东星经济社、务庄经联社所在地，其父亲亦属于上诉人的成员，但根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第二款的规定，被上诉人还需履行法律法规和组织章程规定的义务才能具有上诉人的成员资格。本案中，上诉人2015年章程已明确规定与被上诉人同类人员必须在指定时间前完成相应的出资购股义务，否则不再确认相关人员的成员资格。但被上诉人并没有在规定的时间内向上诉人履行出资购股手续，亦没有证据反映上诉人对其履行出资购股设置障碍或进行不当的限制，结合被上诉人在处理申请书中要求上诉人为其无偿配股的陈述，应视为被上诉人没有在限定时间内履行相关组织章程中规定的出资购股义务，故狮山镇政府驳回被上诉人的申请符合客观情况。一审判决撤销被诉处理决定并责令狮山镇政府重新作出行政行为属于不当，请求二审法院依法改判。原审被告南海区政府辩称：一、《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第二款针对的是原人民公社、生产大队、生产队的成员即其他资格权利未受限制的成员所生的子女的成员资格所作的规定，一审判决认为该规定并未对集体经济组织成员及其所生育的子女进行类别区分，属于对法律规定的错误理解。二、被上诉人叶某不具有上诉人东星经济社、务庄经联社的成员资格，不能享受无偿配股待遇。被上诉人的父亲属于户口迁入上诉人所在地的人员，其是根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第三款的规定，于2010年1月按照上诉人2009年规定出资购股才享有上诉人的成员资格的，故被上诉人的父亲亦应遵守2009年规定。根据2009年规定第二条第7点、第三条第2点的规定，对于被上诉人父亲这类迁入的出资购股人员所享有的为附条件的农村集体经济组织成员资格，该类人员违反计划生育政策所生的子女，不能通过出资购股方式成为上诉人股东。同时，由于被上诉人属户口迁入人员违反计划生育政策所生的子女，且2009年规定及2015年章程均未赋予此类人员出资购股或无偿购股的权利，故被上诉人不符合《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第二款规定可取得上诉人成员资格的情形。狮山镇政府对被上诉人的申请不予支持及南海区政府作出维持的复议决定均合法有据。三、南海区政府作出的被诉复议决定程序合法。综上，一审判决适用法律依据错误，判决结果不当，被上诉人的起诉缺乏事实及法律依据，请求二审法院撤销一审判决，并驳回被上诉人的各项诉讼请求。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，诉讼各方当事人对狮山镇政府及南海区政府作出的被诉行政行为的职权依据及程序的合法性均无异议，本院予以确认。本案争议焦点是叶某能否享有东星经济社及务庄经联社的成员资格。《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第三款规定：“实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制时起，户口迁入、迁出集体经济组织所在地的公民，按照组织章程规定，经社委会或者理事会审查和成员大会表决确定其成员资格；法律、法规、规章和县级以上人民政府另有规定的，从其规定。”本案中，叶某的父亲叶X泉属于户口迁入东星经济社及务庄经联社的人员，本不符合直接成为该经济社成员的法定条件。但东星经济社及务庄经联社制定了2009年规定，允许回迁居民出资购股，该规定系农村集体经济组织自治管理内部事务的行为，且与法律强行性规定不相冲突，其效力可予认定。叶X泉在根据2009年规定取得务庄经联社、东星经济社集体经济组织成员资格的同时，亦应遵守该规定中关于违反计划生育政策所生育的子女不予配股的内容。因此，叶X泉的子女叶某要求确认具有东星经济社及务庄经联社的成员资格，自2014年5月26日起享有征卖地款分配并要求该社一次性无偿配置满股（2股）的请求事项，缺乏事实和法律依据。狮山镇政府作出被诉行政处理决定，对叶某的上述申请予以驳回并无不当，但理由错误。南海区政府在复议决定中对狮山镇政府作出的被诉处理决定的理由予以指正，本院予以确认。叶某主张，2009年规定限制违反计划生育政策所生子女成为股东，与《广东省人口与计划生育条例》的规定相冲突，应属无效；根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第二款的规定，其父亲属于东星经济社及务庄经联社的成员，叶某作为成员所生的子女，理应具有该社的成员资格。对此本院认为，尽管《广东省人口与计划生育条例》对于超生人员仅是限制其在一定年限内不能享有农村股份合作制分红及其他集体福利，并未剥夺超生人员的农村集体经济组织成员资格，但该规定适用的前提是该超生人员本应享有集体经济组织成员资格。本案中，如前所述，因叶某的父亲叶X泉本不属于东星经济社及务庄经联社的成员，其成员资格的取得是基于《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第三款的规定，而东星经济社及务庄经联社在同意迁入人员取得本集体经济组织成员资格同时亦可作出不违反法律、法规的限制性约定，迁入人员在取得成员资格的同时亦应遵守该限制性约定。故东星经济社及务庄经联社在赋予迁入人员成员资格的同时，对迁入人员的子女的成员资格作出限制并无不当。叶某的父亲叶X泉在根据2009年规定取得成员资格的同时，亦应遵守2009年规定中的其他限制性约定，故叶某的上述主张本院依法不予支持。至于叶某的其他主张，均理据不足，本院亦不予支持。综上，一审法院判决撤销狮山镇政府作出的本案处理决定及南海区政府作出的复议决定，并责令狮山镇政府重新作出行政处理错误，本院依法予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下：一、撤销佛山市顺德区人民法院（2018）粤0606行初783号行政判决；二、驳回被上诉人叶某的诉讼请求。一、二审诉讼费共100元，由被上诉人叶某负担。本判决为终审判决。审判长  陈智扬审判员  潘华容审判员  王 慧二〇一九年三月二十五日书记员  暨晓莹