青海省海东市中级人民法院行政判决书（2018）青02行初68号原告互助县振兴养殖专业合作社，住所地青海省互助县塘川镇甘一村七社。法定代表人王德，系该合作社理事长。委托代理人李明，系甘肃昶泰律师事务所律师。委托代理人谢芸，系甘肃昶泰律师事务所律师。被告互助土族自治县人民政府，住所地青海省海东市互助土族自治县威远镇北街**。法定代表人安永辉，系该县县长。委托代理人星全鹄，系该县农牧局副局长。委托代理人田宪周，系北京市中盈(西宁)律师事务所律师。原告互助县振兴养殖专业合作社诉被告互助土族自治县人民政府畜牧行政管理纠纷一案，于2018年9月28日向本院提起行政诉讼，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告互助县振兴养殖专业合作社法定代表人王德及其委托代理人李明、谢芸，被告互助土族自治县人民政府委托代理人星全鹄、田宪周到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告互助县振兴养殖专业合作社诉称，原告是2011年7月在互助县依法注册并合法存续的养殖企业，当年固定资产投资150万元，合法经营当年创收30万元,2012年至2015年先后投资200多万元，年创收50万元，辐射带动周边农户发展肉羊繁育，增加农民收入，为当地经济发展、稳定物价作出巨大贡献。就在原告正常生产经营过程中，被告互助土族自治县人民政府于2018年5月4日下达《畜禽规模养殖场限期关闭通知书》（以下简称“关闭通知书”)，限期原告于2018年5月31日前关闭。2018年6月15日，互助县人民政府互办发〔2018〕83号《关于印发湟水河流域互助县境内32家畜禽规模养殖场污染问题整改实施方案的通知》（以下简称“83号通知”)，文件要求包括原告在内的32家畜禽规模养殖场于2018年8月底前畜禽全部出栏，停止养殖生产，无条件拆除实施关闭停产。原告认为“83号通知”违反了《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条，在没有对原告进行补偿的情况下即对原告进行关闭，侵犯了原告的合法权益。对此原告于2018年9月7日向青海省海东市人民政府提起了行政复议，其后作出了东府不受理[2018]1号《不予受理行政复议申请决定书》。被告违反《中华人民共和国物权法》第四条、《中华人民共和国环境保护法》第二十三条、第三十一条、《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国行政许可法》第八条、《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条等有关规定，强行关停原告企业行为，其不但严重损害了我国法律的严肃性，更是对原告合法权益的侵害。这种无条件、无补偿的强行关停，使得原告中断了经营收入，不仅职工工资拖欠，更无力偿还银行贷款，低价出栏出售畜禽，血本无归，给原告造成了巨大的经济损失。现原告为维护自身合法权益，《行政诉讼法》第四十九条之规定向贵院提起诉讼，请求：一、依法审查互助县人民政府互办发〔2018〕83号《关于印发湟水河流域互助县境内32家畜禽规模养殖场污染问题整改实施方案的通知》的合法性；二、依法撤销《畜禽规模养殖场限期关闭通知书》；三、判令被告补偿给原告造成的全部损失102万元；四、本案诉讼费由被告承担。原告在法定期限内提交了如下证据：证据1.《营业执照》，证明原告养殖场合法成立，主体资格适格。证据2.《互助县设施农用地批准书》，证据3.互政牧〔2011〕59号《批复》，证据4.塘政（2012）75号《函》，证据5.《土地租赁合同书》，证据2-5证明原告的合作社依法成立，建设取得了行政许可。证据6.塘川镇甘一村建档立卡贫困户实施产业扶持项目协议书14份29张，证明原告建立养殖场后带动周边贫困户发展经济，给周围百姓带来效益。证据7.互办发〔2018〕83号《通知》和《养殖场限期关闭通知书》及查封照片2张，证明被告的违法行为损害了原告的合法权益。证据8.互农牧函〔2018〕135号《关于信息公开申请书的答复函》和证据9.建筑物清单、用电设备、购置物清单、管道沟槽清单共5页，证明被告委托了第三方评估机构对原告资产进行了评估，但未提供给原告。证据10.立案提交拍摄照片2张，庭前提交6张及光盘一张，光盘是原告自行拍摄，证明原告经营的厂房及原告厂房被拆除的现状。被告互助土族自治县人民政府辩称，一、本案不属于行政诉讼受案范围。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”。原告起诉的文件是《关于印发湟水河流域互助县境内32家畜禽规模养殖场污染问题整改实施方案的通知》（互办发〔2018〕83号）（以下简称《通知》），该《通知》盖章机关为中国共产党互助土族自治县委员会办公室和互助土族自治县人民政府办公室，但最终是以中共互助县委办公室文件下发的，故不属于行政机关的行为。因此，本案不属于行政诉讼受案范围。二、原告的起诉违背了“一案一立”的原则。原告的诉讼请求是要求审查互助县人民政府互办发〔2018〕83号《关于印发湟水河流域互助县境内32家畜禽规模养殖场污染问题整改实施方案的通知》和《畜禽规模养殖场限期关闭通知书》，并予以撤销。原告的诉求中涉及了两份通知，该两份通知实际上是两份不同的文件：《通知》的作出机关是中共互助县委办公室和县人民政府公办室，《关闭通知书》的作出机关是互助土族自治县人民政府，显然，《通知》和《关闭通知书》的作出机关不同；且两份文件的具体内容不同，相对主体也不同，应属于两个行为。如果原告认为上述通知的作出是具体行政行为，就两个不同的行政行为应当分别起诉，不能在一个案件中进行诉讼。三、本案不属于行政赔偿案件，原告直接起诉要求被告赔偿损失程序违法。被告仅下发了《关闭通知书》，并没有采取行政强制拆除措施。如果原告认为关闭养殖场存在经济损失，这也只能属于补偿范畴，而不属于行政赔偿。原告如果要求行政机关进行补偿，实际上是要求行政机关履职的请求。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条规定“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定”。《最高人民法院关于适用的解释》第九十三条之规定“原告请求被告履行法定职责或者依法履行支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇等给付义务，原告未先向行政机关提出申请的，人民法院裁定驳回起诉”。根据以上法律及司法解释规定，原告要求行政机关履职应当先向被告提出申请，被告明确答复不予补偿或者逾期不答复，原告才能向人民法院提起行政诉讼，而且只能提起要求行政机关进行补偿的诉讼，也不能直接诉请法院判令补偿具体的款项。因此原告直接向法院诉求赔偿或补偿具体款项属程序违法，应予驳回。四、《通知》和《关闭通知书》的作出合法有效。根据《中共海东市委办公室市人民政府办公室关于印发海东市禁养区畜禽养殖污染问题整改实施方案的通知》（东办发〔2018〕50号)精神，为全面完成中央第七环境保护督察组反馈意见中涉及互助32家畜禽规模养殖场的污染整改工作，互助县制定了《湟水河流域互助县境内32家畜禽规模养殖场污染问题整改实施方案》，并以中共互助县委办公室文件（互办发〔2018〕83号）下发。该《通知》符合青海省、海东市下发的相关文件精神，完全是为了执行中央环境保护督察组反馈意见的结果，符合国家法律规定和政策要求。2017年11月28日，互助县政府下发了《关于印发互助县畜禽规模养殖禁养区划定方案的通知》（互政〔2017〕349号）。根据该《划定方案》，原告的养殖场（合作社）位于禁养区范围内，依法应当予以关闭。因此，被告向原告下发《关闭通知书》亦符合相关法律法规规定和文件要求，合法有效。综上所述，被告认为本案不属于行政诉讼受案范围，且起诉程序违法，请人民法院裁定驳回原告的起诉。被告互助土族自治县人民政府在法定期限内向本院提交如下证据：证据1.青发〔2018〕14号《关于印发青海省贯彻落实中央环境保护督察反馈意见整改方案的通知》，证据2.东办发〔2017〕75号《关于印发海东市贯彻落实中央第七环境保护督察组督察反馈意见整改方案的通知》，证据3.互办发〔2017〕126号《关于印发互助县贯彻落实中央第七环境保护督察组督察反馈意见整改方案的通知》（2017年12月19日，责任分工中的第六项有对互助县养殖场的整改时间期限、措施等），证据4.东办发〔2018〕50号《关于印发海东市禁养区畜禽养殖污染问题整改实施方案的通知》，证据5.互办发〔2018〕83号《关于印发湟水河流域互助县境内32家畜禽规模养殖场污染问题整改实施方案的通知》，证据6.环办水体〔2016〕99号《关于印发的通知》，证据7.互政〔2017〕349号《关于印发互助县畜禽规模养殖禁养区划定方案的通知》，证据8.《畜禽规模养殖场限期关闭通知书》、送达回证。证据1-8证明1.证据5即互办发〔2018〕83号文件根据青海省和海东市相关文件和精神制定；2.该83号文件属于中共互助县委办公室文件，不属于行政机关文件，依法不属于行政诉讼受理范围；3.该《关闭通知书》与上述文件的制定印发属于两个不同的行为，依法不能同时提起行政诉讼；4.互助县人民政府依法划定了畜禽规模养殖禁养区；5.原告的养殖场在互助县划定的畜禽规模养殖禁养区内，根据相关法律法规及上述相关文件规定，依法应当关闭。被告作出的该《关闭通知书》符合相关规定，合法有效，依法应当予以维持；6.《关闭通知书》是对整改措施的落实；7.《通知书》是依据省、市的文件依法作出的。经庭审质证，原告对被告互助县人民政府证据的真实性均无异议，但被告“一刀切”的措施违反了《建设指导意见》《禁养区划分指南》等的法律法规。原告是否被列入禁养区，被告没有充分的证据，被告的关停行为不符合《行政处罚法》等的相关法律规定，没有举行听证、告知原告救济渠道等，属程序违法。在青海省委省政府14号文件第42条、海东市委市政府第75号文件第七项中有规定不得“一刀切”，但被告作出的83号文件违反了上述两文件的规定，采取“一刀切”的整改措施，违背了（2017）65号文件的规定。83号文件是违法的，基于83号文件产生关闭通知书也是违法的。被告互助土族自治县人民政府对原告的证据1.《营业执照》的真实性无异议，对证明方向不予认可。本案不存在行政许可。证据2.《互助县设施农用地批准书》、证据4.塘政（2012）75号《函》、证据5.《土地租赁合同书》没有原件，没有批准使用农用地的文件，没有县国土局盖章同意用地，原告在农用地上建场是违法的。证据3.互政牧〔2011〕59号《批复》的真实性无异议，批复是对原告建厂的项目作出批准，并没有看到原告获得建设规划部门的建设手续，原告厂房是违法建筑。证据6.塘川镇甘一村建档立卡贫困户实施产业扶持项目协议书，没有看到原件，该证据与本案无关联性，虽然签订了协议书，但是否履行无法考证。证据7.互办发〔2018〕83号《通知》和《畜禽规模养殖场限期关闭通知书》及查封照片2张的合法性、真实性均无异议，对证明方向不予认可。证据8.互农牧函〔2018〕135号《关于信息公开申请书的答复函》的真实性无异议，但与事实不符，没有形成后续的评估登记、评估报告。证据9.建筑物清单、用电设备、购置物清单、管道沟槽清单，没有看到原件，对其真实性不予认可。证据10、照片及光盘的真实性不予认可，由原告单方制作。原告厂房不是被告强制拆除。本院对上述证据认证如下：原告提交的证据1《营业执照》真实合法，且被告对原告的养殖场下发了《畜禽规模养殖场限期关闭通知书》，证明方向予以采信。证据2-5能够证明原告办理相关用地、建场的事实，但并不能证明其场被划定为禁养区后仍可以生产经营，其证明方向不予采信。证据6与本案不具有关联性，不予采信。证据8真实合法，因资产评估工作中断，没有形成后续的评估报告，故原告的证明方向不予采信。证据9、10，被告不予认可，且不符合证据的三性，证明方向不予采信。被告提交的证据1-4、6、7、证据8《畜禽规模养殖场限期关闭通知书》的送达回证，均真实合法，与本案具有关联性，故予以采信。原告的证据7与被告的证据5、证据8《畜禽规模养殖场限期关闭通知书》为本案的被诉行政行为及需审查的文件，不作证据认定。经审理查明，2011年7月18日，原告互助县振兴养殖专业合作社成立，该合作社位于青海省互助县塘川镇甘一村七社，主要业务为牛羊育肥、贩运。2016年10月24日，为贯彻落实《畜禽规模养殖污染防治条例》和《水污染防治行动计划》，指导各地科学划定畜禽养殖禁养区，环境保护部办公厅和农业部办公厅联合印发《畜禽养殖禁养区划定技术指南》。2017年11月28日，被告印发《关于印发互助县畜禽规模养殖禁养区划定方案的通知》，对畜禽规模养殖禁养区的范围进行了划定。原告的养殖场在划定的畜禽规模养殖禁养区内。期间，2017年9月中央第七环境保护督察组到海东市开展督察，并于10月反馈了督察意见。就抓好中央第七环境保护督察组反馈意见的整改落实工作，2017年12月18日，中共海东市委办公室、海东市人民政府办公室印发《关于印发的通知》，2017年12月19日，中共互助县委办公室、互助县人民政府办公室印发《关于印发的通知》，该两份通知中涉及本案的督察组反馈意见为：违规在禁养区内保留部分养殖场，湟水河支流沙塘川禁养区内养殖场密集等问题，并制定了整改任务清单及责任分工。本案原告的养殖场在该整改任务清单及责任分工中。2018年5月3日，被告根据中央第七环境保护督察组反馈意见，对湟水河流域互助县境内畜禽规模养殖场和饮用水水源保护区内规模养殖场进行综合治理，因原告养殖场位于湟水河流域禁养区内，向原告下达《畜禽规模养殖场限期关闭通知书》，限期于2018年5月31日前关闭养殖场。2018年6月13日，中共海东市委办公室、海东市人民政府办公室印发《关于印发海东市禁养区畜禽养殖污染问题整改实施方案的通知》，该通知对海东市禁养区畜禽养殖污染防治不到位问题整改作了规定，并制定了整改任务清单及责任分工。6月14日，中共青海省委、青海省人民政府印发《关于印发的通知》，该通知对青海省贯彻落实中央环境保护督察反馈意见整改作了详细规定。6月15日，互助县委办公室、互助县人民政府办公室印发《关于印发湟水河流域互助县境内32家畜禽规模养殖场污染问题整改实施方案的通知》，文件对包括原告在内的32家畜禽规模养殖场污染问题整改进行了详细的规定，并就该32家畜禽规模养殖场污染问题制定了整改任务清单和责任分工。原告互助县振兴养殖专业合作社认为互助县人民政府互办发〔2018〕83号《关于印发湟水河流域互助县境内32家畜禽规模养殖场污染问题整改实施方案的通知》及《畜禽规模养殖场限期关闭通知书》违法，并认为关停原告养殖场给原告造成了损失，请求法院判令被告补偿给原告造成的全部损失102万元，于2018年9月28日向本院提起行政诉讼。原告的养殖场于2018年11月6日拆除完毕。本院认为，关于本案是否属于行政诉讼的受案范围。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（十）项规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中，被告向原告下达了《畜禽规模养殖场限期关闭通知书》，要求原告在2018年5月31日前关闭养殖场，该通知具有特定的具体内容，对原告的实际权利产生实际影响，该通知具有可诉性。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”。故本案属于行政诉讼的受案范围。关于互办发〔2018〕83号《关于印发湟水河流域互助县境内32家畜禽规模养殖场污染问题整改实施方案的通知》是否合法的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第一款规定“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查”。本案中，原告要求本院依法审查互助县人民政府互办发〔2018〕83号《关于印发湟水河流域互助县境内32家畜禽规模养殖场污染问题整改实施方案的通知》是被告作出《畜禽规模养殖场限期关闭通知书》之后制作印发的，并不是被告作出《畜禽规模养殖场限期关闭通知书》的依据，且该83号《通知》属党内规范性文件，不属于行政规范性文件，不属于行政诉讼审查的范围。故对互办发〔2018〕83号《关于印发湟水河流域互助县境内32家畜禽规模养殖场污染问题整改实施方案的通知》的合法性不再作审查。关于被告作出的《畜禽规模养殖场限期关闭通知书》是否合法的问题。本案中，原告的养殖场在划定的畜禽规模养殖禁养区内，且被列入中央第七环境保护督察组反馈的督察意见的整改任务清单及责任分工中。被告根据中央第七环境保护督察组反馈意见，对湟水河流域互助县境内畜禽规模养殖场和饮用水水源保护区内规模养殖场进行综合治理，因本案原告的养殖场位于湟水河流域禁养区内，确需关闭。根据《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条的规定“因畜牧业发展规划、土地利用总体规划、城乡规划调整以及划定禁止养殖区域，或者因对污染严重的畜禽养殖密集区域进行综合整治，确需关闭或者搬迁现有畜禽养殖场所，致使畜禽养殖者遭受经济损失的，由县级以上地方人民政府依法予以补偿”。由此,被告作出《畜禽规模养殖场限期关闭通知书》的行为并无不当。同时，关于原告主张补偿损失的问题。因原告提供的证据不能证明其遭受经济损失的事实，且限期关闭畜禽规模养殖场，涉及环境保护的国家基本政策，由此带来的补偿等问题，具有很强的政策性和专业性，存在较大的权衡空间，人民法院对此进行司法审查，缺乏相应的标准，也不宜以自己的判断代替行政机关的判断，故其主张补偿损失的理由不成立，本院不予支持。综上，原告互助县振兴养殖专业合作社主张的诉求及事实理由不能成立，本院不予支持，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告互助县振兴养殖专业合作社的诉讼请求。案件受理费50元，由原告互助县振兴养殖专业合作社负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于青海省高级人民法院。审 判 长 薛红玲审 判 员 王海林审 判 员 李延萍 二〇一九年三月二十五日法官助理 李海峰书 记 员 李健荣