河南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2018）豫行终2765号上诉人（一审原告）邓志伟，男，汉族，1973年6月1日出生，住湖北省荆州市沙市区。委托代理人牛小龙，北京圣运（天津）律师事务所律师。被上诉人（一审被告）商丘市梁园区人民政府，住所地商丘市梁园区锦绣路**。法定代表人薛凤林，区长。委托代理人田磊，该区政府工作人员。委托代理人张萌，河南京港律师事务所律师。上诉人邓志伟因诉商丘市梁园区人民政府（以下称梁园区政府）房屋征收决定一案，不服商丘市中级人民法院作出的（2018）豫14行初127号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人邓志伟及其委托代理人牛小龙，被上诉人梁园区政府的委托代理人田磊、张萌到庭参加诉讼。本案现已审理终结。本案被诉行政行为是被告梁园区政府于2017年9月1日作出的商梁政文（2017）127号《商丘市梁园区人民政府关于对银河棉业股份有限公司（以下简称银河棉业公司）老厂址周边生活区棚户区改造项目房屋征收的决定》。该决定主要内容：一、征收范围：市棉麻公司以东、哈森路以西、民主路以南、区煤建总公司家属院以北改造项目用地红线范围内土地上房屋及其附属物。二、征收部门：商丘市梁园区房地产管理局（以下简称梁园区房管局）。三、签约期限：2017年9月16日至2017年10月5日，共20天。四、具体征收补偿方法和标准按《银河棉业公司老厂址周边生活区棚户区改造项目房屋征收补偿方案》执行。五、被征收人应当积极配合征收工作，在规定的签约期限内与房屋征收部门签订征收补偿协议，主动完成搬迁。六、房屋征收部门与被征收人在签约期限内达不成补偿协议或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请区政府按照征收补偿方案作出补偿决定。商丘市中级人民法院一审审理查明，2012年5月21日，商丘市保障性安居工程工作领导小组下发《关于将银河棉业股份有限公司老厂址周边生活区认定为棚户区并作为市政府2012年重点推进项目的意见》，将银河棉业家属区及周边生活区域，约占地30亩，作为城市棚户区项目的2012年重点项目进行推进、开发。2013年3月14日，商丘市国土资源局梁园分局白云土地所出具《银河龙祥圣府项目用地情况说明》。涉案棚户区改造项目范围内土地纳入商丘市城市总体规划（2005—2020），规划部门制作了商丘市中心城区2014-09地块控制性详细规划。2014年3月6日，商丘市梁园区旧城城中村棚户区改造工作领导小组下发《关于成立银河棉业股份有限公司老厂址周边生活区项目建设指挥部的通知》，正式组建银河棉业公司老厂址周边生活区项目建设指挥部。2014年3月10日，梁园区房管局发布拟征收房屋通知，拟对涉案区域国有土地上的房屋实施征收。2014年3月17日，梁园区房管局作出《拟征收房屋通知》。2014年3月24日，梁园区房管局公布了商丘市梁园区银河棉业股份有限公司老厂址周边生活区棚户区改造项目房屋征收调查结果。2014年6月12日，梁园区政府发布公告，公布银河棉业股份有限公司老厂址周边生活区项目房屋征收补偿方案（草案），并征求公众意见。2014年7月11日，梁园区房管局向征收区域的被征收人发布《银河棉业股份有限公司老厂址周边生活区棚户区项目补偿方案（草案）征求意见情况和补偿方案修改情况的通报》。2015年4月22日，商丘市梁园区发展和改革委员会主任宋保福在商丘市梁园区第四届人民代表大会第四次会议上作《关于商丘市梁园区2014年国民经济和社会发展计划执行情况与2015年国民经济和社会发展计划（草案）的报告》，报告指出涉案项目建设已纳入2015年商丘市梁园区国民经济和社会发展计划。2017年3月21日，梁园区房管局作出《银河棉业股份有限公司老厂址周边生活区项目房屋征收社会稳定风险评估实施方案》，并下发召开风险评估会议的通知。2017年3月23日，梁园区房管局组织召开涉案项目社会稳定风险评估会，并作出《关于“银河棉业项目”房屋征收社会稳定风险评估情况的报告》。2017年8月17日，河南省保障性安居工程工作领导小组办公室作出豫保安居办（2017）46号《河南省保障性安居工程工作领导小组办公室关于下达全省2018年城市棚户区改造项目计划的通知》，将商丘市梁园区银河棉业棚户区改造项目纳入河南省2018年城市棚户区改造项目。2017年9月1日，梁园区政府作出《关于对银河棉业股份有限公司老厂址周边生活区棚户区改造项目房屋征收的决定》。2017年9月16日，梁园区政府发布关于对银河棉业股份有限公司老厂址周边生活区棚户区改造项目房屋征收决定及房屋征收补偿方案的公告。另查明，涉案的商丘市梁园区银河棉业股份有限公司老厂址周边生活区棚户区改造项目涉及262户，已经拆迁20户，剩余242户尚未拆迁，安置房已经开工建设。再查明，2017年10月23日，商丘市梁园区人民法院作出（2016）豫1402执1876号执行裁定书，裁定银河棉业公司名下的位于梁园区民主东路南侧254号归德路东侧5号餐厅一栋房屋（房产证号2007字第**）的所有权及相应的其他权利归买受人邓志伟所有。商丘市中级人民法院一审认为，(一)商丘市梁园区人民法院（2016）豫1402执1876号行政裁定已经认定涉案房产归原告邓志伟所有。该房产位于涉案项目征收范围内，邓志伟与被诉房屋征收决定具有法律上的利害关系，其具备本案原告主体资格。梁园区政府所提邓志伟不具备本案原告主体资格的理由不能成立。(二)梁园区政府作出的征收决定符合因公共利益需要而征收的法定条件。河南省保障性安居工程工作领导小组办公室作出豫保安居办（2017）46号《河南省保障性安居工程工作领导小组办公室关于下达全省2018年城市棚户区改造项目计划的通知》，将商丘市梁园区银河棉业棚户区改造项目纳入河南省2018年城市棚户区改造项目。涉案项目属于城市棚户区改造工程，符合社会公共利益需要。邓志伟主张被诉房屋征收决定缺乏合法前提条件的诉讼理由依法不能成立。(三)被诉征收决定主要证据充分。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条第一款规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。梁园区政府提供了在2015年4月20日向商丘市梁园区第四届人民代表大会第四次会议上所作的商丘市梁园区2015年国民经济和社会发展计划（草案）报告、河南省保障性安居工程工作领导小组下发的通知、国土部门出具的《银河龙祥圣府项目用地情况说明》、商丘市城市总体规划图（2005—2020）和商丘市中心城区2014-09地块控制性详细规划，能够证明涉案项目符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划的要求。(四)梁园区政府作出被诉房屋征收决定符合法定程序。梁园区政府在作出被诉房屋征收决定前，其房屋征收部门发布了《拟征收房屋通知》，对包括邓志伟在内的被征收人房屋进行了入户调查，就房屋补偿安置事项拟定征收补偿方案并进行了公布，征求被征收人意见，公布征收补偿方案修改情况，保证了补偿方案的民主决策。同时，梁园区政府进行了社会稳定风险评估等程序，征收补偿费用足额到位。梁园区政府作出房屋征收决定并公布符合法定程序。邓志伟所提被诉行政行为程序违法的理由不能成立。综上，邓志伟具备本案原告主体资格。被诉房屋征收决定符合公共利益要求，主要证据确凿，适用法律法规正确，符合法定程序。邓志伟认为被诉房屋征收决定违法的理由不能成立，其诉讼请求本院不予支持。一审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回邓志伟的诉讼请求。上诉人不服一审判决，向本院上诉称：（一）涉案社会稳定风险评估报告的作出实体与程序均违反法律强制性规定，一审法院认定事实不清。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条第一款规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。本案被上诉人提交的评估报告系梁园区房地产管理局向被上诉人作出的工作报告及意见，是过程性行为，上诉人将该评估报告作为作出征收决定的依据显然违法。并且本案涉及被征收人数较多，依法应当经过政府常务会议讨论决定，而被上诉人并未提供相应证据。此外，评估报告应该对评估过程、评估方法、被征收人基本情况、评估的效力及期限等多方面重要因素进行阐述说明。涉案评估报告未就货币补偿标准及形成过程进行考察分析；未就被征收人同意货币补偿或产权置换的比例进行公开并认定；未对周边房地产市场价、安置房源是否落实、困难家庭的综合保障条件进行分析，不具有合理性，不能作为征收决定合法的依据。更重要的是，该份评估报告在作出之前，实际只有7人代表被征收户参加评估会参与讨论，对于此次征收活动的合法性、合理性、可行性等评估的重点内容，显然缺少群众的意见，评估结果不够公正客观、不能够做到报告的准确性及概括性，程序明显不合法。（二）涉案安置补偿方案未经论证及征求公众意见，亦未根据公众意见进行修改并公布，征收决定程序违法。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条规定“房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日”。本案中，被上诉人提交的证据首先不能够举证证实相关征收补偿方案已经经过有关部门论证，被上诉人提交的证据没有证明“有关部门”是哪些具体部门，并且提交的证据不能证实涉案补偿方案已经公布并征求公众意见，其公开方式不明、公开地点不明、征求到的意见内容不明，而且不能证实公布的起始及终止时间已经不低于30日，程序明显违法；并且纵使被上诉人有证据证实上述内容，亦无证据证实其在征求意见的基础上进行了修改和公布。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》，因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。本案被上诉人既没有证据证明多数被征收人认为征收补偿方案符合不需要召开听证会的条件，也未提交召开听证会通知、现场记录、视听照片等证据予以证实。以上足以证明其未按照相关规定组织听证，程序违法。（三）被上诉人在作出征收决定前，未将征收补偿费用进行足额到位、专户存储、专款专用，一审法院认定事实不清。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条第二款规定，作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。被上诉人对此仅提交了一份数额为100万元的储蓄账单复印件，该份证据首先不具备真实性，不符合证据的基本要求；其次，即使该证据真实，也不能证明存款账户是此次征收的专款专户，且本次征收涉及被征收人二百多户，该存款数额完全不可能是足额的征收补偿费用，涉案征收决定违反法定程序，应当依法撤销。一审法院在没有充分证据证明的情况下，径行认定征收补偿费用足额到位、涉案征收决定符合法定程序，显然认定事实不清。（四）征收决定本身未经政府常务会议进行讨论，征收公告未进行公告，且公告内容实体违法。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》十三条之规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。本案中被上诉人未提交相关证据予以证实涉案公告已经被张贴，程序违法，一审法院认定事实不清。公告内容中约定签约期限是征收决定做出之日起20日内，而本案征收决定作出之日评估机构尚未选定，该内容显然不具有合理性。公告第八项关于申请法院强制执行的规定不具有合法性，只有做出征收决定之后，被征收人既不提出复议诉讼、又不搬迁，征收单位才可以申请强制执行，该公告内容实体上严重违法，涉案征收决定实体程序均违法，应当依法撤销。此外，一审法院在判决书中称安置房已经开工建设，与事实不符。一审中没有任何证据证明涉案棚户区改造项目己经办理安置房建设有关的立项、施工许可等手续，且上诉人收到判决书后委托他人前往现场进行核实，该地目前仍处于闲置状态，没有任何施工迹象，一审法院认定事实不清。请求依法撤销一审判决，发回重审或改判支持上诉人的诉讼请求。梁园区政府答辩称：（一）涉案项目是经依法批准的合法项目。涉案项目位于商丘市棉麻公司以东，哈森路以西，民主路以南，区煤建总公司以北（包括煤建总公司）。规划占地约2万平方米。其设现状与商丘市城市总体规划（2005－2020）已不相合。早在2012年5月商丘市保障性安居工程工作领导小组以商安［2012］15号文件，批复了梁园区政府的请示，将该区域作为市政府重点推进项目建设。2018年河南省保障性安居工程工作领导小组将涉案项目纳入河南省2018年城市棚户区改造项目，该项目符合公共利益的需要。同时，该项目也是列入梁园区2015年国民经济和社会发展计划的项目。该项目的确立完全符合国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》第8条、第9条的规定，是一个依法应当实施的合法项目。（二）梁园区政府作出的被诉的房屋征收决定是合法的。1、梁园区政府的行政主体资格是合法的。涉案项目区域内的土地，全属国有土地。依据《国有土地上房屋征收补偿条例》的规定，国有土地上的房屋征收主体为市、县人民政府。商丘市人民政府通过商政（2011）61号文件，即《商丘市国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》将睢阳区、梁园区两区内国有土地上房屋征收的职权配置给了区人民政府。因此，梁园区政府有权作出涉案的征收决定。梁园区政府的行政主体资格是合法的。2、梁园区政府作出征收决定所依据的事实清楚，证据确凿。梁园区政府在作出涉诉房屋征收决定之前，对项目用地的权属情况、项目用地上的房屋等附属物建筑、权属、使用情况进行了详细地调查，对群众对该项目的意见度也进行了充分的调查、了解和听取，对应当如何进行补偿也进行了必要的调查。梁园区政府是在事实清楚，证据确凿的基础上作出征收决定的。3、梁园区政府的行政程序合法。对国有土地上房屋征收，《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定有法定的程序。梁园区政府在作出涉案的征收决定时，正是依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定进行。整个行政程序经过了项目取得批准、进行相关调查、进行社会稳定风险评估、制订群体性事件应急预案、发布拟征收房屋通知、征收部门编制征收补偿方案（草案）及征收意见的公告并报区政府批准、区政府发布征收补偿方案（草案）及征收意见的公告、作出征收决定并予公告等主要环节步聚。行政程序的环节步骤，是通过相关行政手续来体现的。梁园区政府行政程序的合法完备，梁园区政府向法庭提交的巻宗材料可以证明。4、梁园区政府适用法律、法规正确。梁园区政府被诉的房屋征收决定是依据《国有土地房屋征收与补偿条例》的规定作出的。从项目的确定，到作出征收决定，整个过程，充分体现了决策民主、程序正当、补偿公平合理的原则。梁园区政府在征收工作过程中，对法律、法规的适用，并无不当之处。（三）原审判决是合法正确的。原审法院通过合法的审判程序，在对被诉的行政征收决定进行全面审查后，依法作出驳回上诉人的诉讼请求的判决，其判决结果是合法正确的。（四）上诉人的上诉理由不能成立，原审判决依法应当维持。上诉人在其上诉状中提出了一些边边角角的理由。所有这些理由，既不能成立，也都无法撼动涉案项目的合法性与被诉征收决定的合法性。总之，被诉行政征收决定符合公共利益要求，不损害包括上诉人在内的广大被征收户的合法权益，具有合法性，原审判决认定的事实清楚，证据确凿，适用法律法规正确，审判程序合法。请求驳回上诉，维持原判。本院经审查认为：一审判决认定事实不清，对于《银河龙祥圣府项目用地情况说明》与涉案项目的关系、房屋征收补偿方案的公布、涉案棚户区改造项目涉及的户数、安置房是否已经开工建设等缺乏充分的证据支持，应发回重新审理。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第三项之规定，裁定如下：一、撤销商丘市中级人民法院（2018）豫14行初127号行政判决；二、本案发回商丘市中级人民法院重新审理。上诉人预交的二审案件受理费50元,予以退还。审判长  原永杰审判员  卢 瑜审判员  姜立恒二〇一九年三月十八日法官助理李会军书记员赵文雅