广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）桂行终1417号 上诉人（一审原告）刘金玉，女，汉族，1967年11月4日出生，现住宜州市。 委托代理人樊寿良，广西真意律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）河池市宜州区自然资源局。 法定代表人郑文铁，局长。 委托代理人黄承松，河池市宜州区自然资源局干部。 委托代理人汤理林，广西宜人和律师事务所律师。 上诉人刘金玉因其诉被上诉人河池市宜州区国土资源局（现为河池市宜州区自然资源局，以下简称宜州区自然资源局或宜州区国土局）土地行政登记及行政赔偿纠纷一案，不服河池市中级人民法院作出的（2018）桂12行初8号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭于2019年3月19日公开开庭审理了本案。上诉人刘金玉及其委托代理人樊寿良，被上诉人宜州区自然资源局的委托代理人黄承松、汤理林到庭参加诉讼，一审第三人刘金娟、银良荣、韦志光、林美花经本院依法传唤未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 河池市中级人民法院一审查明：刘金玉系宜州区庆远镇龙塘社区田洞村民小组的村民。1993年，原宜州市政府因建设需要拆迁了刘金玉及其母亲李桂枝（已故）、胞妹刘金娟居住的房屋，按照安置政策该户获得两宗面积均为80平方米安置宅基地，当时刘金玉已婚获得一宗，刘金娟未婚与母亲李桂枝共户得一宗。1993年10月16日，刘金玉分别办理了《建设工程规划许可证》以及《城（镇）建筑许可证》。1996年7月2日，刘金玉涉嫌刑事犯罪被执行逮捕羁押于宜州市拘留所，1997年4月3日被判处无期徒刑，1997年6月17日交付广西壮族自治区女子监狱服刑，后获得多次减刑，于2013年3月20日刑满释放。在刘金玉被关押期间，刘金娟将刘金玉名下的宅基地转让给银良荣。2000年4月8日，银良荣以其受让取得该宗地使用权向原宜州市土地管理局申请办理国有土地使用权登记。银良荣向土地行政管理部门提交了其本人书写的申请报告书及身份证复印件、刘金娟的身份证复印件、1997年1月14日刘金玉出具的委托书、2000年2月14日刘金娟代笔书写的保证书、2000年2月17日刘金娟代笔书写的申请报告、1993年10月16日颁发给刘金玉的《建设工程规划许可证》、《城（镇）建筑许可证》等申请办理土地登记材料。原宜州市土地管理局受理银良荣的申请后，进行地籍调查并制作了宗地草图，经审查认为，申请人申请办理土地登记符合规定，银良荣交纳各项办证费用后，报经原宜州市政府批准，于2000年4月21日向银良荣颁发了宜国用（2000）字第4592号《国有土地使用证》（以下简称4592号《国有土地使用证》）。银良荣取得该宗地使用权后未建设房屋。2008年1月3日，银良荣将该宗地转让给韦志光，双方签订有《宅基地转让协议》。之后，韦志光、银良荣共同向宜州区国土局申请办理该宗地使用权变更登记，银良荣补交土地出让金，并向税务部门缴纳有关税费，宜州区国土局审核后，认为申请人韦志光申请办理该宗地使用权变更登记符合规定，报经原宜州市政府批准后，于2008年1月15日向第三人韦志光颁发了宜国用（2008）第0073号《国有土地使用证》（以下简称0073号《国有土地使用证》）。过后，韦志光、林美花夫妇在该宗地上建成楼房居住多年。刘金玉刑满释放后，发现其名下宅基地已经被他人建起房屋。刘金玉认为刘金娟、银良荣、韦志光、林美花等四人伪造材料，与宜州区国土局工作人员串通，违法多次办理土地变更登记，致使刘金玉丧失该土地使用权。2015年4月，刘金玉委托宜州市铁城房地产评估有限责任公司对宗地进行评估，评估报告认定该宗地于价值时点（2015年4月27日）的评估总价格为1606640元，刘金玉支付本次评估费用5000元。刘金玉不服宜州区国土局的土地登记行为，提起本案行政诉讼，请求：1、确认宜州区国土局对涉案宗地先后为第三人办理系列登记的行政行为违法；2、判决宜州区国土局赔偿刘金玉损失人民币1654240元。 一审另查明，根据《关于整合不动产登记职责的通知》（宜编〔2015〕1号）、《关于设立宜州市不动产登记机构的请示》（宜国土资报〔2015〕162号）和《关于设立宜州市不动产登记机构有关机构编制事项的批复》（宜编〔2015〕52号）的相关规定，不动产统一登记职责整合后，宜州市国土局设立宜州市不动产登记局，作为宜州市国土局的内设机构，以宜州市国土局的名义对外行使不动产登记职能。2017年11月26日，经国务院批复同意，宜州市撤市设区。宜州市国土资源局更名为河池市宜州区国土资源局。刘金玉于2018年3月7日递交申请，以土地登记职权变更由宜州区国土局行使，宜州区政府不是本案适格被告为由，申请撤回对宜州区政府的起诉。河池市中级人民法院于2018年3月7日作出（2018）桂12行初8号行政裁定，准许刘金玉撤回对宜州区政府的起诉。根据宜州区国土局的申请，经双方协商一致，同意以刘金玉向法院起诉时（即2015年7月7日）作为涉案土地使用权的估价时点，河池市中级人民法院委托广西永兴土地评估有限公司（以下简称永兴评估公司）对涉案土地使用权价值进行评估。2018年6月18日，永兴评估公司作出《评估报告书》，估价结果为估价日期2015年7月7日的土地单价5136元/㎡，土地价格410900元。 河池市中级人民法院一审认为：（一）关于宜州区国土资源局办理涉案土地权属登记是否违法的问题。刘金玉因其居住的房屋被拆迁，根据安置政策，刘金玉获得涉案宗地的使用权，并已办理《建设工程规划许可证》以及《城（镇）建筑许可证》，对此，宜州区国土局并无异议。在刘金玉被羁押期间，刘金娟擅自将涉案宗地转让给银良荣。2000年4月8日银良荣以该宗地刘金玉已转让归其所有为由向原宜州市土地管理局申请办理土地变更登记，在其提供据以办理变更登记的材料中，记载为刘金玉本人签字、捺印的材料只有落款时间1997年1月14日的委托书，但该委托书并未载明刘金玉同意将涉案宗地转让给银良荣以及委托刘金娟办理土地权属变更手续的内容，在宗地原土地使用权人即刘金玉未到场亦未提供其身份证明的情况下，不能认定将涉案宗地登记给银良荣为刘金玉本人真实意愿。经刘金玉申请司法鉴定，1997年1月14日的委托书确实不是刘金玉本人签字、捺印，亦可佐证刘金玉主张并未委托刘金娟转让其名下宅基地之事实。此外，银良荣提供给登记机关以刘金玉名义出具的2000年2月14日保证书及2000年2月17日申请报告落款处均注明系刘金娟代笔，由此可知上述材料亦不是刘金玉本人签字；而田洞村民小组组长、龙塘村委会、庆远镇人民政府在材料上签署意见并不能代表刘金玉处分土地使用权。宜州区国土局对当事人提供前述存在明显漏洞的材料未尽审查义务，未能查实将涉案土地转让给银良荣确为刘金玉本人真实意思，向银良荣颁发4592号《国有土地使用证》的行政行为属事实不清、证据不足，该次土地登记程序违法。银良荣在取得上述《国有土地使用证》后于2008年将该证登记的土地使用权转让给韦志光，韦志光在支付合理价格后，善意取得该土地使用权，宜州区国土局为其颁发0073号《国有土地使用证》的后续转移登记行为并无不当，刘金玉诉请一并确认该后续转移登记行为违法的请求不能成立，不予支持。（二）关于刘金玉请求宜州区国土局承担行政赔偿责任是否符合法律规定的问题。《中华人民共和国物权法》第二十一条的规定：“当事人提供虚假材料申请登记，给他人造成损害的，应当承担赔偿责任。因登记错误，给他人造成损害的，登记机构应当承担赔偿责任。登记机构赔偿后，可以向造成登记错误的人追偿。”最高人民法院《关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第十二条规定，“申请人提供虚假材料办理房屋登记，给原告造成损害，房屋登记机构未尽合理审慎职责的，应当根据其过错程度及其在损害发生中所起的作用承担相应的赔偿责任。”上述法律及司法解释的内容是针对在不动产登记过程中，登记申请人及登记机构因其自身过错给他人造成损害应当如何承担责任作出的规定。依据本案查明的事实，造成本案被诉土地登记行为被依法确认违法的直接原因是刘金娟在刘金玉被羁押期间，擅自将刘金玉名下的宅基地转让给银良荣，并在申请办理土地登记时提交了虚假材料，提供虚假材料的当事人应当对刘金玉的损失承担赔偿责任。宜州区国土局在办理土地登记时对申请人提供存在明显漏洞的权属登记材料未尽谨慎审查义务，导致刘金玉名下宅基地使用权被几经转让已经难以要求返还，应当对刘金玉的损失承担相应的赔偿责任。但刘金玉主张宜州区国土局工作人员与一审第三人恶意串通，因无充分证据证实，不予采纳，刘金玉要求宜州区国土局对其损失承担全部赔偿责任的诉讼理由不能成立，不予支持。刘金娟在1997年1月14日的委托书中签注“因办理该宅基地转让手续产生的纠纷由其本人负责，与土地局无关”的承诺，亦不能免除被告应承担的相应的赔偿责任。（三）关于本案赔偿数额的确定问题。因宜州区国土局错误登记行为造成刘金玉名下的宅基地使用权难以要求返还，为此，刘金玉请求宜州区国土局支付赔偿金，符合《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（四）项之规定。刘金玉提交的宜州市铁城房地产评估有限公司的《评估报告书》系其单方委托，且以国有出让性质的土地作为评估对象，与刘金玉原享有使用权的宗地性质不吻合，故刘金玉主张以该评估报告确定其损失的理由不能成立，不予采纳。鉴于从2000年被诉行政行为作出以来，房地产有较大幅度的升值，刘金玉要获得同地段、同性质、同面积的土地使用权必须付出更高的代价，故组织双方协商，一致同意以刘金玉起诉时（即2015年7月7日）作为涉案土地使用权的估价时点。经人民法院委托，永兴评估公司作出《评估报告书》，对涉案土地使用权的估价结果为土地单价5136元/㎡，土地价格410900元。该评估报告以原安置给刘金玉的位于河池市××镇环城路旁80平方米划拨住宅用地土地使用权作为评估对象，评估程序合法，应当作为本案确定赔偿数额的依据。综合宜州区国土局在本案中过错程度及其在损害发生中所起的作用，依法确定宜州区国土局应当对刘金玉的土地使用权损失承担30%的赔偿责任，即410900元×30%=123270元。根据《中华人民共和国物权法》第二十一条的规定，宜州区国土局承担的行政赔偿责任属于替代责任，宜州区国土局承担该行政赔偿责任后，有权就其承担的赔偿数额向提供虚假材料造成错误登记的当事人行使追偿权。另外，刘金玉主张其已投入12000元修筑地基，因无证据证实，对该项赔偿请求不予支持。刘金玉自行申请进行房地产评估支付鉴定费5000元不属于国家赔偿法规定的直接损失范围，刘金玉请求宜州区国土局承担于法无据，不予支持。鉴于本案的起因是宜州区国土局违法作出行政行为，刘金玉为维护其合法权益提起本案诉讼，在诉讼中所产生的笔迹、手印司法鉴定费用共计4000元(刘金玉预付)、人民法院委托永兴评估公司对涉案土地使用权价值进行评估产生的评估费8200元（宜州区国土局预付）以及评估人员出庭作证费2900元（刘金玉预付）均应由宜州区国土局负担。综上，宜州区国土资源局颁发给银良荣4592号《国有土地使用证》事实不清，证据不足，程序违法，刘金玉请求确认该行政行为违法的理由成立，予以支持。刘金玉请求确认宜州区国土局为韦志光颁发0073号《国有土地使用证》的行政行为违法的理由不能成立，不予支持。宜州区国土局对其违法行为给刘金玉造成的损害应承担相应的赔偿责任。依照《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第四条第（四）项、第三十二条、第三十六条第（四）项，《中华人民共和国物权法》第二十一条，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、第七十六条之规定，判决：一、确认宜州区国土资源局2000年4月21日颁发给银良荣宜国用（2000）字第4592号《国有土地使用证》违法；二、宜州区国土资源局赔偿刘金玉宅基地使用权损失123270元；三、驳回刘金玉的其他诉讼请求。 上诉人刘金玉上诉称：（一）宜州区国土局违法为银良荣办理涉案土地的变更登记提供虚假材料，一审判决未予查明，事实不清。（二）本案应以宜州铁城评估公司的评估报告作为判决依据，而非永兴评估公司的评估报告。1、涉案宗地的重购价格应以本人起诉时涉案宗地的市价价值为准。2、永兴评估公司采用已经失效的《建设工程规划许可证》作为规划限制条件，没有考虑到涉案宗地已取得新的规划文件及合法土地使用权证、房屋所有权证，一审第三人韦志光取得涉案土地后在该地上建造5层楼房，涉案土地于估价期日时土地开发程度和容积率均发生变化，应以估价期日为节点设定土地利用条件、规划条件，作为评估的限制条件。永兴评估公司的评估结果不符合双方协商确定的委托评估事项，该评估报告不能作为确定涉案土地价值的依据。3、宜州铁城评估公司评估程序合法，结论依据充足，可作为定案依据。（三）一审判决认定宜州区国土局对本人土地使用权损失承担30%的赔偿责任，认定事实不清，适用法律错误。1、本人丧失涉案宗地使用权损失的直接原因是被上诉人工作人员与一审第三人恶意串通所致。2、被上诉人应当依法赔偿本人损失1654240元。3、本人确已投入12000元建造地基，被上诉人应当赔偿。请求：撤销一审判决第二项，改判宜州区国土局赔偿上诉人宅基地使用权损失1654240元。 被上诉人宜州区国土局答辩称：（一）一审判决本局颁发4592号《国有土地使用证》行政行为违法及承担30%的赔偿责任，本局无异议。（二）本案行政行为违法时间是2004年4月，涉案宗地为一块毛地，若该地块未发生转让，至今仍为毛地。永兴评估公司是按涉案宗地原状、原规划许可建筑建房二层及刘金玉是以无偿划拨方式取得的土地使用权进行评估的，该评估报告是客观、公正的。（三）韦志光善意取得涉案宗地后依法补交了土地出让金及各项税费，重新申请办理规划许可获准建设六层楼房，并交纳了六层建筑面积的城市建设配套费用，以上影响评估价值的因素与发生违法行政行为时宗地状态无关。请求：驳回上诉，维持原判。 一审第三人刘金娟、银良荣、韦志光、林美花未提交书面陈述意见。 经审查，一审判决认定的证据合法有效，可作为本案定案证据，本院予以确认。据此，本院对一审判决查明的事实予以确认。 另查明：1993年10月16日刘金玉办理的《建设工程规划许可证》载明“划地建房（搬迁户）、建设规模160平方米（二层）”，《城（镇）建筑许可证》载明“划地建房、砖混、占地80㎡”。 还查明：宜州区国土局一审提交的：1、第一组证据13，事业性收费统一收据，证实2000年4月19日银良荣交纳了土地收益金3200元。2、第二组证据8，2008年1月6日宜州区国土局与银良荣签订的《国有土地使用权出让合同》第五条载明“银良荣于2000年4月21日与刘金玉购买取得土地使用权，当时已交纳土地出让金（收益金）为人民币3200元。现实际还需要交纳的土地出让金人民币15680元。”证实银良荣已交纳及补缴涉案土地的出让金。 本院认为：关于宜州区国土局对涉案土地权属进行登记的行政行为是否合法的问题。经查明，1993年上诉人刘金玉因其与母亲、胞妹居住的房屋被拆迁，而获得政策安置的宅基地使用权即涉案土地的使用权，并办理了《建设工程规划许可证》以及《城（镇）建筑许可证》。1996年至2013年上诉人刘金玉因犯罪被关押服刑，在此期间，一审第三人刘金娟（刘金玉胞妹）擅自将涉案土地转让给一审第三人银良荣。银良荣在2000年4月8日以该宗地刘金玉已转让归其所有为由，向原宜州市土地管理局申请办理土地变更登记，在其提供的办理变更登记的材料中有刘金玉1997年1月14日出具的委托书，经司法鉴定确定该委托书上的签名、捺印不是刘金玉本人的签字、捺印，且该委托书下方有刘金娟书写的声明“。以后如有与上述宅基地权属纠纷，由我本人负责，与土地局无关”。此外，银良荣提供给登记机关以刘金玉名义出具的2000年2月14日保证书及2000年2月17日申请报告落款处均注明系刘金娟代笔。宜州区国土局在办理银良荣申请土地变更登记过程中，在原土地使用权人刘金玉未到场亦未提供其身份证明的情况下，未查实将涉案土地转让给银良荣是否确为刘金玉本人真实意思，以银良荣提供的刘金玉的委托书及上述刘金娟代签的保证书和申请报告等申请材料，向银良荣颁发4592号《国有土地使用证》，未尽合理谨慎审查的职责，所登记的土地变更之事实不清、证据不足，登记程序违法。一审判决确认宜州区国土局颁发给银良荣4592号《国有土地使用证》行为违法正确。至于宜州区国土局向一审第三人韦志光颁发0073号《国有土地使用证》的问题，因银良荣在取得4592号《国有土地使用证》后，于2008年将该证登记的土地使用权转让给一审第三人韦志光，韦志光已支付合理价格，韦志光取得宜州区国土局颁发的0073号《国有土地使用证》，属善意取得，刘金玉诉请一并确认该后续转移登记行为违法，本院不予支持。 关于被上诉人宜州区国土局是否应承担行政赔偿责任的问题。根据《中华人民共和国物权法》第二十一条“当事人提供虚假材料申请登记，给他人造成损害的，应当承担赔偿责任。因登记错误，给他人造成损害的，登记机构应当承担赔偿责任。登记机构赔偿后，可以向造成登记错误的人追偿。”的规定，本案中，被诉土地登记行为被依法确认违法的直接原因，是一审第三人刘金娟在刘金玉被羁押期间，擅自将刘金玉名下的宅基地转让给第三人银良荣，并在申请办理土地登记时提交了虚假材料，刘金娟应当对刘金玉的损失承担赔偿责任。而宜州区国土局在办理土地变更登记时，对申请人提供存在明显漏洞的权属登记材料未尽合理谨慎审查义务，违反登记程序，导致刘金玉名下的土地使用权被几经转让已难以返还，依据上述法律规定，宜州区国土局应当对刘金玉的损失承担相应的赔偿责任。一审判决根据宜州区国土局在本案中的过错程度及其在损害发生中所起的作用，确定宜州区国土局应当对上诉人的土地使用权损失承担30%的赔偿责任，没有违反法律规定。上诉人刘金玉以宜州区国土局的工作人员与一审第三人恶意串通为由，主张宜州区国土局应对其损失承担全部赔偿责任的诉请，因无充分证据证实，一审判决不予采纳并无不当，在本案二审庭审中，上诉人刘金玉亦无法提供充分证据证实其主张，故本院对上诉人刘金玉的此项诉请亦不予支持。 关于宜州区国土局应承担的赔偿数额问题。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（四）项的规定，侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，应当返还的财产灭失的，给付相应的赔偿金。经上诉人刘金玉与宜州区国土局协商，一致同意以刘金玉向法院起诉时（即2015年7月7日）作为涉案土地使用权的估价时点，经一审法院委托永兴评估公司对原安置给刘金玉的位于河池市××镇环城路旁80平方米划拨住宅用地即涉案土地使用权进行评估，永兴评估公司作出《评估报告书》，评估结果为土地单价5136元/㎡，土地价格410900元。上诉人刘金玉上诉主张永兴评估公司应以估价期日为节点，设定土地利用条件、规划条件，即一审第三人韦志光建造5层楼房新的土地利用规划（土地开发程度和容积率），作为评估的规划限制条件进行评估。根据本案查明的事实，上诉人刘金玉在1993年10月16日办理的《建设工程规划许可证》载明“划地建房（搬迁户）、建设规模160㎡（二层）”、《城（镇）建筑许可证》载明“划地建房、砖混、占地80㎡”，证实上诉人刘金玉获得政府批准建房的土地性质为划拨土地，批准建造的房屋为占地面积80㎡的二层160平方米。永兴评估公司作出的《评估报告书》依据刘金玉取得的《建设工程规划许可证》作为涉案土地使用规划限制条件，符合政府规划部门批准给上诉人刘金玉使用涉案土地的规划范围。上诉人刘金玉的上述主张与政府批准其使用涉案土地的规划范围不相符，且上诉人刘金玉取得的涉案土地的性质为划拨土地，而一审第三人韦志光建造5层楼房的土地性质为国有出让性质，永兴评估公司根据上诉人刘金玉取得的涉案土地的划拨性质，作出划拨土地使用权的价格评估，并无不当。永兴评估公司作出的《评估报告书》估价期日为2015年7月7日，评估程序合法，一审判决认定该评估结果可以作为本案确定赔偿数额的依据，并确定宜州区国土局应当对刘金玉的涉案土地使用权损失承担30%的赔偿责任，即410900元×30%=123270元，有事实依据和法律依据。上诉人刘金玉上诉还提出应以宜州市铁城评估公司的评估报告作为判决依据，赔偿其损失1654240元的主张，因宜州市铁城房地产评估有限公司的《评估报告书》系刘金玉单方委托，且该评估报告是以国有出让性质的土地作为评估对象，与政府批准刘金玉享有的划拨土地的性质不相符，故刘金玉的此项主张理由不成立，本院不予支持。 至于上诉人刘金玉提出为建造地基其确已投入12000元，请求赔偿的问题。因无证据证实，本院对该项赔偿请求不予支持。 综上，一审判决认定事实清楚、证据确实充分、程序合法、适用法律正确。上诉人提出的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人刘金玉负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 韦威助 审 判 员 宋玉杰 审 判 员 黄碧辉 二〇一九年三月二十二日 法官助理 方虞雅 书 记 员 王家兴