安徽省安庆市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）皖08行终25号 上诉人（一审原告）陈玲，女，1974年12月3日出生，汉族，住安徽省安庆市大观区。 委托代理人吕希和，安徽晨曦律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）安庆市公安局大观公安分局，住所地安徽省安庆市大观区德宽路246号。 法定代表人潘三连，局长。 出庭负责人陈元越，副局长。 委托代理人潘欣，安庆市公安局大观公安分局法制科科员。 委托代理人丘庆安，安庆市公安局大观公安分局十里铺派出所所长。 被上诉人（一审被告）安庆市公安局，住所地安徽省安庆市新政务区振风大道110号。 法定代表人黄杰，局长。 委托代理人孙孟雄，安庆市公安局法制支队科员。 上诉人陈玲因诉安庆市公安局大观公安分局（以下简称大观公安分局）行政处罚决定及安庆市公安局行政复议决定一案，不服安徽省安庆市大观区人民法院（2018）皖0803行初22号行政判决，向本院提起上诉。本院于2019年1月14日受理后，依法组成合议庭，于2019年1月25日公开开庭审理了本案，上诉人陈玲及其委托代理人吕希和，被上诉人大观公安分局副局长陈元越及委托代理人潘欣、丘庆安，被上诉人安庆市公安局的委托代理人孙孟雄到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 陈玲一审起诉称，陈玲有系安庆市大观区山口乡联胜村村民。2018年8月8日上午，皖能中科环保电力有限公司（以下简称“中科公司”）在未取得施工许可证的情况下，擅自对二期工程施工，施工过程中，施工机械超出了施工范围，侵害了陈玲的宅基地使用权，为维护自身的合法权益，陈玲要求中科公司停止侵权行为，但中科公司无视陈玲的合理合法的要求，强行施工并报警，公安机关强行将陈玲带离自家的宅基地，并以陈玲扰乱单位秩序为由，作出行政拘留5日的行政处罚。陈玲认为，建设单位取得土地使用权程序违法，已经取得的相关土地使用手续、规划许可手续不合法，且施工时未取得施工许可证属于违法施工。大观分局的处罚行为，认定事实不清、证据不足、程序违法、适用法律错误。为此，陈玲诉至法院，诉讼请求：1、请求依法撤销安庆市公安局作出的公安复决字[2018]15号行政复议决定；2、请求依法撤销大观分局作出的安观公（十里）行罚决字[2018]255号行政处罚决定；3、案件受理费由安庆市公安局、大观分局承担。 一审法院经审理查明，2018年8月8日上午9时许至14时许，山口乡联胜村村民徐子林、张桂恒、李安连、张桂林、张桂有、陈腊红、陈玲七人在安庆市大观区山口乡中科公司二期工程施工工地现场，围坐在挖掘机周围阻挡挖掘机正常运行，阻挠工程施工。期间，张桂恒、李安连两人还冲向正在行驶的渣土车前方并躺在车头下面，阻止渣土车清运渣土，徐子林阻挠挖掘机工作过程中将驾驶室里挖掘机司机往车下拉，为此发生拉拽。处警民警在现场一直积极劝说，但该七人不听劝阻，继续阻挠施工。2018年8月9日，大观公安分局向张桂有作行政处罚告知笔录，陈玲表示不提出陈述和申辩。同日，大观公安分局作出安观公（十里）行罚决字[2018]255号行政处罚决定，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项之规定，对陈玲上述扰乱单位秩序的行为给予行政拘留五日。2018年8月16日，陈玲不服大观公安分局的行政处罚决定，向安庆市公安局提起行政复议，2018年9月26日，该局作出安公复决字[2018]15号行政复议决定，维持安观公（十里）行罚决字[2018]255号行政处罚决定。安庆市公安局于2018年9月30日向陈玲送达了该行政复议决定书。陈玲不服该行政复议决定，于2018年10月15日向安庆市中级人民法院递交起诉材料，因该案不属于安庆市中级人民法院应当管辖的第一审行政案件，后陈玲诉至大观区法院。 另查明，对于山口乡人民政府2011年12月16日违法拆除陈玲房屋的行为，经过安庆市迎江区人民法院的（2012）迎行赔初字第00001号以及安庆市中级人民法院的（2013）宜行赔终字第00005号行政赔偿判决，大观区山口乡人民政府根据《安庆皖能中科垃圾发电项目及医疗废弃物处置项目房屋拆迁安置实施细则》的安置标准对陈玲房屋予以安置并赔偿86970元。后陈玲申请再审，安徽省高级人民法院未对该案提起再审。 中科公司系大观区××××路北侧地块的使用权人。2017年4月5日，安庆市发展和改革委员会作出批复，同意建设安徽省安庆市大观区生活垃圾焚烧发电建设项目暨安庆皖能中科环保电力有限公司建设生活垃圾焚烧发电二期项目（建设地点位于大观区××××路北侧）。2018年7月10日，中科公司取得了建设生活垃圾焚烧发电二期项目的建设工程规划许可证。 一审法院认为，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二条“扰乱公共秩序，妨害公共安全，侵犯人身权利、财产权利，妨害社会管理，具有社会危害性，依照《中华人民共和国刑法》的规定构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不够刑事处罚的，由公安机关依照本法给予治安管理处罚”以及第二十三条第一款第（一）项“有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：（一）扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失的”的规定，本案中，陈玲与联胜村其他六位村民一同阻挠中科公司工程施工，致使中科公司的工作不能正常进行，大观公安分局对陈玲作出行政拘留五日的处罚于法有据。 中科公司系涉案地块的使用权人，且中科公司建设生活垃圾焚烧发电二期项目已获得安庆市发展和改革委员会的批准，并取得了建设工程规划许可证，中科公司二期工程施工属于合法建设，对陈玲主张该工程施工属于违法建设的意见不予采纳。对于山口乡人民政府违法拆除陈玲户房屋的行为，已经过一审、二审人民法院判决，山口乡人民政府对陈玲户予以房屋安置并赔偿86970元，对陈玲主张阻碍施工系山口乡政府强行占用土地没有给予补偿的意见不予采纳。 综上，大观公安分局作出的安观公（十里）行罚决字[2018]255号行政处罚决定事实清楚、证据充分、程序合法、法律适用正确；安庆市公安局作出的安公复决字[2018]15号行政复议决定正确。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决驳回陈玲的诉讼请求。 陈玲上诉称，保护公民、法人和其他组织的合法权益是《中华人民共和国治安管理处罚法》的立法宗旨，安观公（十里）行罚决字[2018]255号《行政处罚决定书》、安公复决字[2018]15号《行政复议决定书》以及安庆市大观区人民法院（2018）皖0803行初22号行政判决均严重违背了上述立法宗旨，保护了建设施工单位的非法利益，相应的处罚决定、复议决定以及行政判决均应予以撤销。具体理由如下：1.建设单位提供的发改委文件、工程规划许可证不能代替施工许可证。根据相关法律规定，未领取施工许可证的工程一律不准开工，本案中建设单位擅自施工显然违法。2.安徽省人民政府建设用地批复明确指出在征地补偿费用以及安置措施不到位的情况下，建设单位不得强行使用被征土地，上诉人的安置补偿问题虽经生效判决确认，但至今未得到落实。综上，请求二审法院查明案件事实，正确适用法律，依法裁判，支持上诉人的上诉请求。上诉请求:1.撤销安庆市大观区人民法院作出的（2018）皖0803行初22号行政判决、大观公安分局作出的安观公（十里）行罚决字[2018]255号行政处罚决定及安庆市公安局作出的安公复决字[2018]15号行政复议决定;2.本案诉讼费由被上诉人承担。 大观公安分局辩称，1.陈玲扰乱单位秩序一案事实清楚，证据确凿。上午9时许至14时许，山口乡联胜村村民张桂恒、张桂林、张桂有、陈腊红、陈玲等七人在安庆市大观区山口乡皖能中科环保电力有限公司二期工程施工工地现场,围坐在正在施工的挖掘机周围，阻挡挖掘机正常运行，阻挠工程施工。其间，张桂恒冲向正在行驶的渣土车，并躺在该车行驶的道路前方，阻止清运渣土，处警民警在现场进行劝说，但其五人不听劝阻，一直阻挠施工。陈玲等五人认为，中科公司二期工程在未领取施工许可证的情况下，擅自施工是违法施工。答辩人经调查查明：该公司施工工地所在的区域范围已经安庆市发改委批复，并有合法不动产权证、规划许可证以及建筑工程施工许可证，施工期间，未超范围作业，未发生违法施工现象；2.答辩人对陈腊红、张桂林、张桂有、陈腊红、陈玲扰乱单位秩序的行为依法作出行政处罚程序合法，于法有据。2018年8月8日接到中科公司报案后，答辩人依法受案并开展调查取证。对张桂恒、张桂林、张桂有、陈腊红、陈玲依法口头传唤至公安机关进行询问。2018年8月9日履行行政处罚事先告知程序，于当日作出行政处罚决定并送达。答辩人在办理该案中法律手续完备，程序合法；3.答辩人对陈玲予以行政拘留五日的处罚适当，符合法律规定。陈玲扰乱单位秩序的违法行为事实清楚、证据确凿，程序合法，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项之规定，答辩人对陈玲处以行政拘留五日的处罚与违法行为性质、情节及危害程度相当，处罚适当。综上所述，请求二审法院驳回上诉人的上诉请求，维持原判。 安庆市公安局辩称，安庆市公安局作出的行政复议决定程序合法。答辩人依法受理复议申请后，通知被申请人大观公安分局提出书面答复，提交作出行政处罚决定的证据、依据及其他有关材料，对被申请人作出的具体行政行为进行了细致全面审查。经审理，答辩人认为：陈玲的行为构成扰乱单位秩序，公安机关根据调查事实，依据《中华人民共和国治安管理处罚法》有关规定予以处罚，案件事实清楚，证据确实充分，适用依据正确，程序合法，处罚适当。2018年9月26日，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项的规定，答辩人依法作出行政复议决定。同年9月30日，答辩人向申请人之一李安连直接送达行政复议决定书，经沟通，其他申请人委托李安连将行政复议决定书领回。综上所述，大观公安分局作出的行政处罚决定合法，安庆市公安局作出的复议决定内容正确、程序合法。请求人民法院依法驳回上诉人的上诉请求，维持原判。 陈玲向一审法院提举的证据材料如下: 一、陈玲的身份证复印件。证明陈玲的身份情况及住址，本案涉及的建设单位二期工程部分用地侵占了陈玲的宅基地。二、安庆市中级人民法院（2013）宜行终字第00024号行政判决书。证明大观区山口乡人民政府于2011年12月16日强行拆除张桂有房屋以达到土地行政强制目的的行为被确认为违法。三、安徽省人民政府建设用地批复[皖政地（2017）1019号]。证明批复规定切实安排好被征地的农民的生产和生活，征地补偿不到位，社会保障资金不落实的，不得强行使用被征土地。至案发时，乡政府没有落实陈玲等人的征地补偿费用，没有进行安置。因此建设单位擅自施工属于违法强行施工，明显与省政府的批复相对抗。 大观公安分局向一审法院提举的证据材料如下： 实体类：一、报案材料。证明案件来源及案件简要情况。 二、张桂恒、李安连、张桂有、张桂林、陈腊红、徐子林、陈玲的询问笔录。证明张桂恒、李安连、张桂有、张桂林、陈腊红、徐子林、陈玲七人阻碍工程施工，扰乱单位秩序的违法事实。 三、证人杨某、黄某、王某、徐某、程某、斯某的的询问笔录。证明案发现场，陈玲等人阻碍工程施工，乡政府工作人员以及公安民警进行劝阻。 四、斯某的辨认笔录。证明徐子林就是在案发现场阻碍挖掘机施工并将斯某抓伤的违法嫌疑人。 五、现场拍摄照片及执法仪视频截图。证明陈玲等人阻碍施工的违法行为。 六、不动产权证书。证明中科公司系安庆市大观区××××路北侧土地的使用权人。 七、乡政府出具的关于张桂林等人的情况说明。证明陈玲等人的诉求法院已作出终审裁决，同时证实了陈玲等七人在案发现场的违法行为。 八、安庆市发改委文件、安庆市城乡规划局建设工程规划许可证。证明中科公司工程施工的合法性。 九、检测报告书。证明陈玲等人未吸食毒品。 十、户籍信息。证明陈玲等人的身份情况。 十一、前科查询证明。证明陈玲等人的前科查询情况。 十二、张桂恒2013年5月7日的行政处罚决定书。证明张桂恒违法前科情况。 十三、（2012）迎行初字第00008号行政判决书、（2012）迎行赔初字第00001号行政赔偿判决书、（2013）宜行终字第00024号行政判决书、（2013）宜行赔终字第00005号行政赔偿判决书、安徽省高院（2014）皖行赔监字第00003号通知书。证明对于山口乡人民政府违法拆除陈玲房屋的行为，经一审、二审法院判决，由山口乡人民政府对陈玲房屋予以安置，并赔偿陈玲86970元。对于陈玲申请再审，安徽省高院作出不予再审通知。 程序类：一、受案登记表。证明公安机关依法履行行政案件受理程序。 二、受案回执。证明公安机关依法履行受案告知程序。 三、关于陈玲等人扰乱单位秩序的调查报告。证明公安机关依法对案件事实进行调查。 四、到案经过。证明陈玲等人的具体到案情况。 五、陈玲等人延长传唤时间申请表。证明公安机关依法履行行政传唤延长审批程序。 六、权利义务告知书。证明公安机关对陈玲等人履行行政案件权利义务告知程序。 七、接受证明材料清单。证明公安机关证据来源。 八、行政处罚告知笔录、行政处罚审批表、行政处罚决定书。证明公安机关对陈玲等人予以行政处罚程序合法。 九、行政拘留执行回执、行政拘留家属通知书。证明公安机关依法执行了行政拘留措施并告知家属。 十、行政复议决定书。证明安庆市公安局依法作出行政复议决定。 安庆市公安局向一审法院提举的证据材料如下： 行政复议申请书、行政复议提交答复通知书、行政复议（决定）审批表、行政复议决定书。证明安庆市公安局依法作出行政复议决定并已送达给申请人。 以上证据均已随卷移送本院。庭审中，上诉人对被上诉人大观公安分局在一审提交的安庆市发改委文件、安庆市城乡规划局建设项目规划许可证提出复核意见，认为该两份证据证明涉案的中科公司二期项目总投资超过2亿元，建设规模近1万平方米，该工程不属于无需办理施工许可证的情形。本院认为，涉案的中科公司二期项目是否需要办理施工许可证，与本案被诉行政行为的合法性没有关联性，也不能据此认定上诉人扰乱中科公司二期项目施工的行为具有合法性。 对一审判决认定的案件事实，本院依法予以确认。 本院认为，本案争议焦点是大观公安分局作出的安观公（十里）行罚决字[2018]255号行政处罚决定及安庆市公安局作出的公安复决字[2018]15号行政复议决定是否合法问题。 本案中，2018年8月8日上午9时许至14时许，陈玲等七人在中科公司二期工程施工工地现场，围坐在挖掘机周围阻挡挖掘机正常运行，阻挠工程施工，且经处警民警劝说，拒不离开现场的违法事实，有陈玲等违法行为人的陈述、证人证言、现场照片等证据予以证实。大观公安分局根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项之规定，认定陈玲的上述行为构成扰乱单位秩序，并结合陈玲的违法事实、行为性质、危害后果等，决定对其行政拘留五日，该行政处罚决定认定事实清楚，适用法律正确，办案程序合法。安庆市公安局对上述行政处罚决定进行全面审查后决定予以维持，其复议程序符合法律规定。上诉人主张其阻挠施工的原因是中科公司未取得建设施工许可证违法施工及其拆迁补偿问题未落实到位。对此，本院认为，上诉人如发现中科公司确实存在违法施工的情形，可依法向相关主管部门进行举报，由主管部门依法查处。对于生效判决未履行的问题，上诉人可依法向人民法院申请强制执行。上述事由均不能构成上诉人扰乱施工单位秩序的合法理由，上诉人的上诉请求不能成立，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下: 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元,由上诉人陈玲负担。 本判决为终审判决。 审判长  徐珂可 审判员  张建平 审判员  刘 鑫 二〇一九年三月八日 法官助理汪雨情 书记员王岚 附：本判决适用的相关法律规定 《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；