广东省东莞市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）粤19行终9号上诉人（原审原告）：刘结明，男,1972年3月5日出生，汉族,身份证住址:广东省东莞市，被上诉人（原审被告）：东莞市塘厦镇人民政府。住所地：广东省东莞市塘厦镇迎宾大道9号。法定代表人：黎雪琴，镇长。委托代理人：冯伟荣，该镇政府工作人员。委托代理人：章双梅，广东广信君达(东莞)律师事务所律师。原审第三人：东莞市塘厦镇诸佛岭社区居民委员会。住所地：东莞市塘厦镇诸佛岭新八巷二号。法定代表人：刘爱国。上诉人刘结明因与被上诉人东莞市塘厦镇人民政府（以下简称“塘厦镇政府”）及原审第三人东莞市塘厦镇诸佛岭社区居民委员会（以下简称“诸佛岭居委会”）其他行政纠纷一案，不服广东省东莞市第一人民法院（2018）粤1971行初659号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。2018年8月13日，刘结明向原审法院提起行政诉讼，请求判令：1.确认塘厦镇政府、东莞市国土资源局（以下简称“东莞国土局”）作出的《塘厦镇人民政府土地权属争议处理决定书(2018年8月3日）》的具体行政行为违法；2.撤销《塘厦镇人民政府土地权属争议处理决定书(2018年8月3日)》；3.确认位于诸××××旧村，经塘厦镇政府调查证实诸佛岭居委会于2009年10月20日错误拆除刘结明家的4间祖屋，后因诸佛岭居委会反悔称是刘平方的房屋，而产生争议的其中一间房屋的所有权及宅基地使用权属于刘结明所有；4.塘厦镇政府、东莞国土局及诸佛岭居委会赔偿刘结明房屋的损失约204.72万元（约75平方米×塘厦镇房屋销售均价27296元/平方米；5.塘厦镇政府、东莞国土局及诸佛岭居委会赔偿刘结明房屋装修及屋内物品造成的损失约10万元；6.塘厦镇政府、东莞国土局及诸佛岭居委会赔偿刘结明房屋租金损失约39750元（从2009年10月20日起至2018年8月3日止计算，约75平方米×5元每月每平方米×106个月）；7.塘厦镇政府、东莞国土局及诸佛岭居委会以本市上年度职工日平均工资56653元计算赔偿刘结明处理房屋被拆毁事宜期间的务工损失费46.3198万元（从2009年10月20日起记至2018年8月3日止共8年10个月）；8.塘厦镇政府、东莞国土局及诸佛岭居委会以本市上年度职工日平均工资计算赔偿刘结明应对处理《塘厦镇人民政府土地权属争议处理决定书（2018年8月3日）》违法事宜期间的误工损失费约53446元（造成损害的期间约从2018年8月3日起至履行完赔偿责任之日止计算约1年）；9.诸佛岭居委会给刘结明原房屋的土地置换到别处给刘结明使用；10.塘厦镇政府、东莞国土局及诸佛岭居委会赔礼道歉并赔偿造成刘结明精神损害抚慰金约共100万元。原审法院受理后，向刘结明发出《起诉条件释明告知书》，包括以下主要内容：一、关于被诉行政主体。《塘厦镇人民政府土地权属争议处理决定书(2018年8月3日)》是塘厦镇政府作出，应当以塘厦镇政府为被诉行政机关，不应当将东莞国土局作为被告。二、关于“一案一诉”。从刘结明诉讼请求第1项、第2项的诉讼请求来看，是针对《塘厦镇人民政府土地权属争议处理决定书》，但刘结明第3项至第7项诉讼请求针对的房屋土地等损失和维权费用，刘结明将土地权属处理决定行为和房屋土地等损失合并为同一案件一并起诉，不符合“一案一诉”的诉讼规则，刘结明应当选择其中一个进行诉讼。在原审法院释明后，刘结明向原审法院提交书面说明，包括以下主要：1.申请将东莞国土局变更为第三人；2.关于房屋土地等损失，刘结明有提起行政诉讼时一并提出行政赔偿的权利，诉讼请求并无不妥。刘结明书面说明后，原审法院通知东莞国土局退出诉讼。原审法院认为：在刘结明书面说明和原审法院通知东莞国土局退出诉讼之后，本案仍需要审查刘结明的起诉是否符合起诉条件。刘结明诉讼请求第1项、第2项的诉讼请求针对《塘厦镇人民政府土地权属争议处理决定书(2018年8月3日)》，诉讼请求第3项至第7项诉讼请求针对房屋土地等损失和维权费用。一个是土地使用权的认定，一个是拆除房屋行为，两者属于不同的法律关系，互相独立。故刘结明将两个互相独立的行为混合为一个案件合并起诉，不符合“一案一诉”的诉讼规则。原审法院依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十九条第一款第（十）项和第三款的规定，裁定：驳回刘结明的起诉。本案不收取案件受理费，已经收取的案件受理费在本裁定发生法律效力后依法退回。一审宣判后，刘结明不服原审裁定，向本院提起上诉，请求判令：1.撤销原审裁定；2.确认塘厦镇政府作出的《塘厦镇人民政府土地权属争议处理决定书(2018年8月3日）》的具体行政行为违法；3.撤销《塘厦镇人民政府土地权属争议处理决定书(2018年8月3日)》；4.确认位于诸××××旧村，经塘厦镇政府调查证实诸佛岭居委会于2009年10月20日错误拆除刘结明家的4间祖屋，后因诸佛岭居委会反悔称是刘平方的房屋，而产生争议的其中一间房屋的所有权及宅基地使用权属于刘结明所有；5.塘厦镇政府赔偿刘结明房屋的损失约204.72万元（约75平方米×塘厦镇房屋销售均价27296元/平方米；6.塘厦镇政府赔偿刘结明房屋装修及屋内物品造成的损失约10万元；7.塘厦镇政府赔偿刘结明房屋租金损失约39750元（从2009年10月20日起至2018年8月3日止计算，约75平方米×5元每月每平方米×106个月）；8.塘厦镇政府以本市上年度职工日平均工资56653元计算赔偿刘结明处理房屋被拆毁事宜期间的务工损失费46.3198万元（从2009年10月20日起记至2018年8月3日止共8年10个月）；9.塘厦镇政府以本市上年度职工日平均工资计算赔偿刘结明应对处理《塘厦镇人民政府土地权属争议处理决定书（2018年8月3日）》违法事宜期间的误工损失费约53446元（造成损害的期间约从2018年8月3日起至履行完赔偿责任之日止计算约1年）；10.诸佛岭居委会给刘结明原房屋的土地置换到别处给刘结明使用；11.塘厦镇政府赔礼道歉并赔偿造成刘结明精神损害抚慰金约共100万元。12.本案诉讼费由塘厦镇政府、诸佛岭居委会承担。事实和理由：2009年10月20日诸佛岭居委会违法拆毁了刘结明位于诸佛岭大围其中的4间祖屋，刘结明当日报警处理及向诸佛岭居委会要求处理，再向塘厦镇政府反映情况，事发后至今刘结明一直主动主张涉案房屋的权利，追讨损失未成。本案经东莞市政府纠风办主办《阳光热线问政平台》编号136466号信件，东莞市公安局于2016年3月7日回复中的内容：“经查，来信人（刘结明）4间房屋被该社区居委会（诸佛岭居委会）相关工作人员拆毁属于行政行为”；东莞市政府纠风办主办《阳光热线问政平台》编号52491号信件，塘厦镇政府由诸佛岭居委会于2010年9月10日回复中的内容：“2009年10月20日误将刘结明4间房屋拆除”；东莞市政府纠风办主办《阳光热线问政平台》编号51133号信件，塘厦镇政府于2010年7月21日回复中的回复内容：“经调查具体情况如下：“在2009年10月20日的一次清拆行动中，误将信访人（刘结明）4间房屋拆除”；东莞市人民政府12345政府服务热线编号081602197624301号信件，东莞市公安局2016年3月10日回复中的回复内容：“经查，刘结明4间房屋被该社区居委会（诸佛岭居委会）相关工作人员拆毁属于行政行为”；综上所述，经东莞市人民政府、塘厦镇政府、东莞市等机关部门调查证实及诸佛岭居委会承认刘结明有4间房屋（包括涉案房屋）被违法拆除的事实。由于涉案房屋属于刘结明所有并一直由刘结明使用的事实，刘结明有权申请土地权属争议确权。根据《农村人民公社工作条例》第四十条的规定，所以涉案房屋属于刘结明所有，即房屋所占的土地使用权亦属于刘结明所有；及由于该房屋在解放前建成的房屋，根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第四十五条的规定，可以确定集体土地建设用地使用权，虽然房屋被诸佛岭居委会违法拆除，实物证据被诸佛岭居委会非法毁灭，但是刘结明己提供了上述经公证享有土地使用权的合法权属来源的公证文件，塘厦镇政府应当依法给予确定土地使用权；再由于根据《中华人民共和国土地管理法》处理土地权属争议是塘厦镇政府的法定职责。因此刘结明依法于2013年2月27日向塘厦镇政府提交《宅基地权属争议调处申请书》请求确认土地使用权，但是塘厦镇政府却不依法履行法定职责于2018年8月3日作出《塘厦镇人民政府土地权属争议处理决定书（2018年8月30日）》决定“驳回刘结明的土地权属争议确权申请”，由塘厦镇政府送达刘结明，显然，塘厦镇政府的具体行政行为违法。根据2018年2月5日东莞市第一人民法院作出的（2016）粤1971行初270号生效行政判决，法院查明“案涉的房屋于2009年6月22日还存在”与刘结明房屋2009年10月20日被诸佛岭居委会违法拆除的情况相符，而刘洪发房屋于1993年坍塌，所以刘洪发坍塌的房屋与案涉刘结明房屋不是同一间的事实。另外，刘平方房屋为竹棚，刘结明房屋为青砖木结构瓦房，所以刘平方房屋与刘结明房屋不是同一间的事实。因此上述案涉有三间房屋不是同一间房屋，这三间各自独立的房屋岂可能重叠在同一宗土地上呢？这与现实和常理不符！事实是刘结明房屋土地与刘洪发和刘平方的土地不在同一位置；虽然塘厦镇政府查明刘洪发土地与刘平方的房屋土地重叠，但是并无确认土地使用权由刘洪发和刘平方共同所有，显然，塘厦镇政府调查核实查查明“申请人请求处理的争议土地实为刘洪发和刘平方的土地”是认定事实错误。另外，塘厦镇政府却查明刘洪发宗地即《土地有使用宗地收费表》中注明“闲屋，瓦，38平方米”宗地己于1989年12月核发了《集体土地建设用地使用证》证号为东府集建总字第0091588号字（1989）第1900210610050号，面积为41平方米。而塘厦镇政府、诸佛岭居委会、刘培寿、黄焕璋在（2016）粤1971行初270号庭审时明确表达“案涉争议土地没有办理土地使用权证，且该宗宅基地未曾办理任何用地手续，国土资源局亦未有关于该宗地的资料记录”，而且上述两宗土地面积各不相同，不是同一宗地，显然，证号为东府集建总字第0091588号字第1900210610050号，面积为41平方米的土地在别处，并非本案申请权属争议处理的土地。显然，诸佛岭居委会调查核实“涉及刘洪发争议宗地已依法确权登记”为由，弄虚作假，认定事实错误。刘结明对《宅基地权属争议调处申请书》及有关证据于2018年7月5日和6日在东莞国土局塘厦分局办公室被工作人员询问笔录时明确表明只能指出大概位置，并非明确了位置，并要求恢复被拆除房屋原貌后才能明确指界；对于2013年12月13日东莞市人民政府行政复议调查的笔录情况在2014年9月15日生效的《东莞市中级人民法院（2014）东中法行终字103号行政判决书》已作出了“塘厦镇政府亦应组织土地争议当事人对该位置予以明确然后作出处理决定”的结论，而且该行政复议决定已经被法院撤销，由于塘厦镇政府在法院判决生效后至今没有组织刘结明明确土地位置，显然，本案刘结明请求处理的争议土地位置未有明确，塘厦镇政府认定事实错误，具体行政行为违法。根据2014年9月15日生效的《东莞市中级人民法院（2014）东中法行终字103号行政判决书》中法院认为“参照《土地权属争议调查处理办法》第三条的规定调查调查处理土地权属争议，应遵循‘从实际出发，尊重历史，面对现实’的原则。由于刘结明在《宅基地权属争议调处申请书》中请求处理的对象己经明确，即使因房屋己被拆除导致刘结明在本案土地权属争议处理程序中对土地位置的指界与原来被拆除房屋位置有出入，塘厦镇政府亦应组织土地争议当事人对该位置予以明确然后作出处理决定。”所以塘厦镇政府作出处理决定之前应当按照程序组织刘结明在内的当事人明确被拆除房屋的土地位置，但是至今塘厦镇政府却没有在法院判决生效后按照程序组织刘结明明确土地位置便作出了处理决定，显然，塘厦镇政府作出案涉处理决定书是违反程序、弄虚作假，具体行政行为违法。实际上，刘结明请求处理的争议土地位置未有明确，塘厦镇政府对案涉土地权属纠纷调处均是不切实际，没有从实际出发、不尊重历史、不面对现实、不是以事实为依据、不是以法律为准绳、没有尊重历史、没有照顾现实、没有充分协商、没有妥善调处，违反了《土地权属争议调查处理办法》及《广东省土地权属纠纷处理条例》的规定，不依法行使行政职权，显然，塘厦镇政府作出的案涉处理决定是认定事实错误、适用法律法规错误以及具体行政行为违法，涉案土地权属争议纠纷并未有实际解决。刘结明因案涉祖屋被违法拆除至今约9年时间了，由于该房屋根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第四十五条的规定，可以确定集体土地建设用地使用权，现因刘结明要求塘厦镇政府处理的涉案土地权属纠纷还未解决，为了处理此纠纷事宜致使刘结明无法正常生活和工作，造成了误工损失及极其严重精神损害，塘厦镇政府未有妥善调处本案土地权属争议纠纷，因塘厦镇政府上述的具体行政行为违法，致使刘结明不能依法确定涉案房屋集体土地建设用地使用权及房屋权属，侵犯了刘结明的合法权益，造成刘结明房屋和屋内财产损失、误工损失、精神损害等的损失及造成刘结明为了应对处理塘厦镇政府作出案涉处理决定事宜无法正常生活和工作，造成了误工损失、极其严重精神损害等损失，塘厦镇政府应当给予刘结明行政赔偿。因刘结明不服塘厦镇政府作出《塘厦镇人民政府土地权属争议处理决定书（2018年8月3日）》提起行政诉讼请求行政赔偿。综上，原审法院驳回刘结明的起诉，是认定事实错误，适用法律错误。本案实际上是由东莞国土局作出的调查核实工作，东莞国土局应当参加本案诉讼，原审法院通知东莞国土局退出诉讼是认定事实错误，适用法律错误错！请求二审法院追加东莞国土局参加本案诉讼，查明事实，依法判决。被上诉人塘厦镇政府答辩称：一、“一案一诉”是人民法院受理行政案件的基本原则，对于当事人的诉讼请求涉及多个不同行为的，人民法院应当进行充分释明及指导，如经过充分释明当事人仍拒绝明确其诉讼请求的，在已受理案件的情况下应裁定驳回起诉。因此，原审法院作出驳回刘结明起诉的裁定合法有据。刘结明的诉讼请求包括了土地使用权的认定以及拆除房屋行为。关于土地使用权的认定，由塘厦镇政府作出，刘结明不服该处理决定书提起诉讼的，属于行政纠纷。关于拆除房屋行为，刘结明主张为诸佛岭居委会所为，然诸佛岭居委会并非行政诉讼的适格主体，刘结明与诸佛岭居委会之间的纠纷应属于民事纠纷。刘结明主张其针对拆除房屋行为提起的诉请属于行政赔偿的范畴并没有法律依据。因此，刘结明将两个互相独立的、法律性质不同的行为混合成一个案件合并起诉，不符合“一案一诉”的诉讼规则。在原审法院己向刘结明发出《起诉条件释明告知书》进行释明的情况下，刘结明仍不予变更诉讼请求，导致本案不符合受理条件，原审法院根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条的规定，驳回刘结明的起诉属认定事实清楚、适用法律正确。二、原审法院在已向刘结明释明诉讼主体且刘结明已撤回对东莞国土局起诉的情况下，通知东莞国土局退出诉讼属于适用法律正确的情形。案涉《塘厦镇人民政府土地权属争议处理决定书（2018年8月3日）》的作出主体是塘厦镇政府而非东莞国土局，也即就案涉行政纠纷事项，因此刘结明在一审中将东莞国土局列为被告存在错误。并且，本案纠纷与东莞国土局没有利害关系，因此原审法院通知东莞国土局退出本案诉讼适用法律正确。现刘结明要求二审法院追加东莞国土局参加本案诉讼没有法律依据，不应予以支持。三、塘厦镇政府作出的案涉处理决定书合法有据，不存在应予撤销的情形。1.塘厦镇政府在法定期限内向刘结明作出了该处理决定书，程序合法。根据（2016）粤1971行初270号《行政判决书》第三判项内容，塘厦镇政府应于该判决书生效之日（2018年2月5日）起的6个月内，即2018年8月5日前对刘结明于2013年2月27日提交的《宅基地权属争议调处申请书》重新作出处理。而塘厦镇政府于2018年8月3日作出案涉处理决定书并送达刘结明，显然未超过法定期限，不存在程序违法的情形。2.塘厦镇政府根据调查情况及有关规定，驳回了刘结明的申请，属于适用法律、法规正确的情形。根据刘结明在2013年2月27日提交的《宅基地权属争议调处申请书》、刘结明在2013年12月13日接受东莞市人民政府行政复议调查时确认的东莞市塘厦测绘队盖章的宗地图（图中标有“S=37.8”的地块红线图以及四至坐标图），以及刘结明在申请调处时提供的编号7、编号8和序号9证据可以确定，刘结明在申请调处时请求处理的争议土地已明确。对于刘结明已明确的争议的土地，塘厦镇政府依法进行了调查取证。经查，刘结明申请调处的部分土地己经依法确权登记权属人为刘洪发，该部分土地争议不属于应由塘厦镇政府处理的土地权属争议。对于剩余部分土地，也己经核实原权属人为刘平方，且该部分土地已通过置换交予诸佛岭居委会，并于2013年由东莞市人民政府核发了所有权证，土地所有权××为东莞市塘厦镇诸佛岭第二股份经济合作社农民集体。至于刘结明主张的权属的争议房屋，不属于《土地权属争议调查处理办法》规定的应由塘厦镇政府调查处理范围，刘结明要求塘厦镇政府进行认定及处理没有法律依据。因此，塘厦镇政府作出的案涉处理决定书合法有据，并未存在侵害刘结明权利的情形。四、刘结明要求塘厦镇政府赔偿误工费、赔礼道歉及支付精神损害抚慰金没有事实与法律依据。首先，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条之规定，国家赔偿是以行政行为存在侵犯合法权益的情形并造成损害为前提的，二者缺一不可。而本案中，塘厦镇政府作出的处理决定书合法有据，而刘结明也并未被依法认定享有案涉处理决定书所涉土地的权属，即根本谈不上塘厦镇政府造成刘结明损害，因此，刘结明并不享有取得行政赔偿的权利。其次，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条及第三十六条第（八）项之规定可知，行政赔偿的赔偿范围为直接财产损失，即因不法侵害而致财产遭受直接减少或灭失，主要指既得利益的损失或现有财产的减少。而刘结明主张的误工费即使确实存在，也属于其在寻求救济过程中的支出，并非塘厦镇政府或其他被告在行使行政职权时所直接造成的财产损失，依法不属于行政赔偿的范围。最后，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三条、第十七条及第三十五条之规定，赔礼道歉及支付精神损害抚慰金的行政赔偿方式，仅存在于行政职权的行使对公民的人身权利进行了特定的侵害行为中。而本案无论是塘厦镇政府作出的案涉处理决定书，还是刘结明认为塘厦镇政府未依法认定争议土地权属，均属于典型的财产权利侵害的情形，并非人身权利。因此，在塘厦镇政府未对刘结明的人身权利进行侵犯的情况下，刘结明无权诉求赔礼道歉及精神损害抚慰金。综上，本案中，刘结明未正确、全面理解法律法规，导致将两个互相独立的、法律性质不同的行为混合成一个案件合并起诉，违反了“一案一诉”的诉讼规则。除此之外，刘结明针对塘厦镇政府行政行为提出的诉讼请求也均缺乏事实与法律依据，即便刘结明仅就塘厦镇政府的行政行为进行起诉的情况下，其诉讼请求也不应予以支持。一审法院认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，请求二审法院依法维持一审裁定，驳回刘结明的上诉请求。原审第三人诸佛岭居委会在二审法定期间内未发表陈述意见。本院确认原审法院查明的事实为本案法律事实。本院认为：“一案一诉”是人民法院受理行政案件的基本原则，对于当事人的诉讼请求涉及多个不同行政行为的，人民法院应当进行释明及指导，如经过充分释明当事人仍拒绝明确其诉讼请求的，应当裁定不予受理或者驳回起诉。就本案而言，刘结明的诉讼请求涉及行政决定、事实行为及行政赔偿等若干项内容，其包含了不同行政行为和法律关系。在原审法院释明的情况下，刘结明拒绝变更诉讼请求，其起诉违反了“一案一诉”的基本原则，原审法院裁定驳回其起诉，并无不当。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。根据国务院《诉讼费用交纳办法》第八条第（三）项的规定，本案无需交纳案件受理费。本裁定为终审裁定。审判长  孙立凡审判员  韦艳芹审判员  张志强二〇一九年三月六日书记员  李添伟