宁夏回族自治区银川市中级人民法院行 政 判 决 书（2018）宁01行初955号原告俞海生，男，1947年4月15日出生，汉族，农民，住宁夏回族自治区平罗县。委托代理人张国胜，北京大成（银川）律师事务所律师（特别授权）。委托代理人张伟宁，北京大成（银川）律师事务所律师（特别授权）。被告银川市人民政府，住所地宁夏回族自治区银川市金凤区北京中路**。法定代表人杨玉经，男，市长。委托代理人李媛媛，该政府法制办工作人员（特别授权）。委托代理人丁立军，宁夏新中元师事务所律师（一般代理）。原告俞海生因要求被告银川市人民政府履行法定职责一案，于2018年9月11日向本院提起行政诉讼。本院于2018年9月11日受理后，于2018年9月17日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年1月14日公开开庭审理了本案。原告俞海生及其委托代理人张国胜、张伟宁，被告银川市人民政府的委托代理人李媛媛、丁立军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告俞海生诉称，1988年，原陶乐县人民政府根据宁夏回族自治区草原承包政策，确定该县草原承包方式为单户承包和联户承包。原告与案外人共同承包原六顷地乡红墩子草原新寨子南的6000亩草原。原六顷地乡人民政府依据原陶乐县草原管理站的《陶乐县草原承包使用名册》，与各承包户签订了草原承包经营合同，承包合同书上只列一户承包人。原陶乐县草原管理站和原六顷地乡人民政府向各承包户发放了《宁夏回族自治区草原承包使用证》。联户承包的草原证上“户主”一栏写一户承包人，另外的承包人写在草原证附记栏。原告与案外人的草原证由案外人保管。承包期间，原告与案外人共同看护、使用草原。2004年，原陶乐县人民政府被撤销，原告承包的草原划归银川市兴庆区人民政府管辖。2009年6月，银川市兴庆区人民政府将原告与案外人共同承包的草原征收，按照国家有关规定每亩草原补偿75元，6000亩草原补偿450000元。在银川市兴庆区草原管理站调查核实草原承包情况，确定补偿对象时，案外人拒不出示草原证，以《草原承包经营合同书》没有写原告姓名为由，否认与原告共同承包草原的事实，致使银川市兴庆区人民政府无法正常发放草原征收补偿款。2010年5月12日，原告向法院提起民事诉讼，银川市兴庆区人民法院和银川市中级人民法院判决原告对红墩子草原新寨子南的6000亩草原享有联户承包经营权，有权分得一半的草原征收补偿款。案外人不服，向宁夏回族自治区高级人民法院申诉，后宁夏回族自治区高级人民法院以案件事实认定不清、证据不足、适用法律错误为由，撤销了银川市兴庆区人民法院作出的（2010）兴民初字第2801号和银川市中级人民法院作出的（2011）银民终字第349号民事判决书，指令重审。重审期间，银川市兴庆区人民法院、银川市中级人民法院、宁夏回族自治区高级人民法院均依据《中华人民共和国草原法》第十六条之规定，认为涉案草原承包经营权的权属争议和因草原被征收而产生的补偿费纠纷，依法应当先由有关人民政府处理，对人民政府处理决定不服的，才能向人民法院提起诉讼，驳回了原告的民事诉讼请求。2017年6月19日，原告向被告提出草原承包权确认申请。2018年8月9日，被告依据原国土资源部《土地权属争议调查处理办法》第十四条的规定，认为原告关于土地权属争议案件中草原承包经营权没有争议，不属于土地权属争议案件，作出了不予受理的决定。根据《中华人民共和国草原法》第十六条的规定，被告依法应当对涉案纠纷予以处理，被告以涉案纠纷不属于土地权属争议案件为由不予受理，系不当履行法定职责的行为。故原告诉至本院，请求依法判令：1、撤销被告于2018年8月9日作出的银政函[2018]165号《银川市人民政府关于土地权属争议案件不予受理的决定书》，责令被告履行法定职责，处理原告的草原承包经营权确认争议；2、本案的诉讼费由被告承担。原告为证实其主张，向本院提交了如下证据：证据一、银政函[2018]165号《银川市人民政府关于土地权属争议案件不予受理的决定书》一份。证明目的：被告作出的不予受理决定书不符合《中华人民共和国草原法》第十六条、《土地权属争议调查处理办法》第九条的规定。证据二、2-1.银川市兴庆区人民法院（2010）兴民初字第2801号民事判决书一份；2-2.银川市中级人民法院（2011）银民终字第349号民事判决书一份；2-3.宁夏回族自治区高级人民法院（2012）宁民申字第35号民事裁定书一份；2-4.银川市中级人民法院（2012）银民再终字第27号民事裁定书一份；2-5.银川市兴庆区人民法院（2013）兴民初字第130号民事裁定书一份；2-6.银川市中级人民法院（2013）银立终字第60号民事裁定书一份；2-7.宁夏回族自治区高级人民法院（2014）宁民申字第41号民事裁定书一份；2-8.宁夏回族自治区高级人民法院（2016）宁民再9号民事裁定书一份。证明目的：银川市兴庆区人民法院、银川市中级人民法院、宁夏回族自治区高级人民法院生效的裁定书认定，本案应先由有关人民政府处理，对人民政府处理不服的，才能向人民法院提起诉讼。证据三、3-1.银川滨河新区管理委员会《关于余爱明等人要求滨河新区确认草原承包权的答复》一份；3-2.银川市人民政府银政复决字[2015]7号《行政复议决定书》一份；3-3.原告向银川市兴庆区人民政府申请确认土地承包经营权的申请书一份；3-4.银川市兴庆区信访督办局《信访事项不予受理告知书》一份。证明目的：1、原告已向银川滨河新区管理委员会、银川市兴庆区人民政府申请确认草原承包权。银川滨河新区管理委员会、银川市兴庆区人民政府均以没有职权拒绝处理。2、被告系适格主体，有权处理原告与案外人的草原承包经营权纠纷。被告银川市人民政府辩称，一、被告依据相关事实及原国土资源部《土地权属争议调查处理办法》第十四条第（四）项作出了不予受理决定书，告知了原告相关救济途径，符合法律法规、规章规定，不存在《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定的可撤销的情形。二、根据相关法律规定及司法解释规定，本案原告与被申请人对于草原使用权权属本身并不存在争议，争议的焦点是该承包属于联户承包还是单独承包，不是草原承包经营权发包人与承包人之间的纠纷，本质是承包人与承包人是否存在合伙关系的纠纷，属于民事纠纷。根据《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条的规定，原告与被申请人的民事纠纷，应由人民法院依法处理。三、由被告裁决、处理原告的申请事项显属超越职权。根据《中华人民共和国草原法》第十六条的规定，原告与被申请人之间的争议，应当由乡（镇）人民政府或者县级以上人民政府处理，不应由被告直接处理。综上，原告的诉讼请求所依据的事实与法律、规章规定不符。请求法院驳回原告的诉讼请求。被告银川市人民政府为证明其行政行为的合法性，在法定期限内向本院提交了银政函[2018]165号《银川市人民政府关于土地权属争议案件不予受理的决定书》一份。证明目的：经审查，涉案草原承包经营权没有争议，不属于行政争议的受案范围，故被告于2018年8月9日向原告发出不予受理的决定书。经庭审质证，被告对原告提交的证据一的真实性、合法性、关联性无异议，但对其证明目的不予认可。认为被告作出的不予受理决定书符合法律法规及相关司法解释的规定。对证据二的真实性、关联性认可，对证据2-1、2-2的合法性认可，其余的不予认可，对证明目的不予认可。认为本案并不是使用权的争议，争议的是是否存在联户承包及原告应否分得草原征收补偿款的二分之一。因此按照司法解释的规定，应当是司法权的范围而不是行政权的范围，不应该由人民政府来处理。对证据三的真实性、合法性、关联性无异议，但对其证明目的不予认可。认为原告的纠纷应当属于人民法院民事案件的受理范围，不是所有权与使用权的争议。原告对被告提交的证据的真实性、关联性认可，但对其合法性及证明目的不予认可。认为本案涉及的草原承包经营权纠纷属于《中华人民共和国草原法》第十六条规定的草原使用权权属争议。被告作出的不予受理决定书违反了《中华人民共和国草原法》的规定，被告有权处理原告草原承包经营权纠纷。本院对上述证据认证如下：原告提交的证据内容真实，来源合法，与本案有关联性，本院予以采信。对被告提交证据的真实性、关联性予以确认，但对其合法性及证明目的，本院不予采信。经审理查明，原告俞海生因与案外人就原陶乐县六顷地乡红墩子草原新寨子南（现银川市兴庆区红墩子草原新寨子南）6000亩草原承包经营权确认纠纷，于2010年诉至银川市兴庆区人民法院，请求依法确认其就以案外人名义承包的银川市兴庆区红墩子草原新寨子南的6000亩草原享有共同承包经营权，其有权分得草原征收补偿费225000元。该院经审理后，于2010年12月30日作出（2010）兴民初字第2801号民事判决，判决原告对银川市兴庆区红墩子草原新寨子南草场的6000亩草原享有联户承包经营权，原告有权分得银川市兴庆区草原站给案外人发放的草原征收补偿款中的225000元。案外人不服该判决上诉至本院，本院于2011年8月1日作出（2011）银民终字第349号民事判决，判决驳回上诉，维持原判。后案外人向宁夏回族自治区高级人民法院申请再审，该院以（2012）宁民申字第35号民事裁定书指令本院再审该案。本院经再审后，于2012年10月18日作出（2012）银民再终字第27号民事裁定书，裁定撤销本院（2011）银民终字第349号民事判决和银川市兴庆区人民法院（2010）兴民初字第2801号民事判决，发回银川市兴庆区人民法院重审。该院依法另行组成合议庭，经审理后认为，该案涉及到草原使用权的争议和因草原被征收而发生的补偿费分配纠纷，应适用《中华人民共和国草原法》的相关规定，先由有关人民政府处理，对人民政府处理决定不服的，才能向法院提起诉讼，原告的起诉不符合人民法院民事案件的起诉条件，依照《中华人民共和国草原法》第十六条、《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条的规定，作出（2013）兴民初字第130号民事裁定，裁定驳回原告的起诉。原告不服该裁定上诉至本院，本院以（2013）银立终字第60号民事裁定，裁定驳回上诉，维持原裁定。原告不服，向宁夏回族自治区高级人民法院申请再审，该院以（2014）宁民申字第41号民事裁定书驳回了原告的再审申请。后宁夏回族自治区人民检察院就该案向宁夏回族自治区高级人民法院提起抗诉，该院以（2016）宁民再9号民事裁定书维持本院（2013）银立终字第60号民事裁定。后原告向银川滨河新区管理委员会申请要求其对涉案草原承包权进行核实认定，银川滨河新区管理委员会于2015年2月11日作出《关于余爱明等人要求滨河新区确认草原承包权的答复》，称根据《中华人民共和国草原法》第十一条的规定，县级以上人民政府确认草原使用权。其属于市政府派出机构，不是县级人民政府，没有行政管辖权和行政确认权限。原告等人反映草原承包确权事宜，不属于滨河新区管委会的职责和权限，建议原告等人向有关人民政府申请确权。原告不服该答复，向被告申请复议，请求撤销该答复。被告于2015年5月28日作出银政复决字[2015]7号《行政复议决定书》，决定维持银川滨河新区管理委员会2015年2月11日作出的《关于余爱明等人要求滨河新区确认草原承包权的答复》。原告于2016年8月22日向银川市兴庆区人民政府提出申请，要求确认其与案外人联户承包银川市兴庆区红墩子草原新寨子南的6000亩草原，其享有共同承包经营权，有权分得草原征收补偿款的二分之一。银川市兴庆区信访督办局于2016年9月21日作出《信访事项不予受理告知书》，告知原告等人提出的信访事项属人民法院职权范围，根据《信访条例》规定，请原告向有关人民法院提出。后原告向被告提交申请，要求确认其与案外人联户承包银川市兴庆区红墩子草原新寨子南的6000亩草原，其享有共同承包经营权，有权分得草原征收补偿款的二分之一。被告于2018年8月9日作出银政函[2018]165号《银川市人民政府关于土地权属争议案件不予受理的决定书》，认为原告与案外人土地权属争议案件中草原承包经营权没有争议，依照原国土资源部《土地权属争议调查处理办法》第十四条等相关规定，原告提出的案件不属于土地权属争议案件，决定不予受理。原告不服，诉至本院，请求判如所请。另查明，2004年因行政区划调整，陶乐县被撤并，其草原管理站连同涉案草原同时划归银川市兴庆区管辖，并更名为银川市兴庆区草原管理站。2013年7月，银川滨河新区管理委员会成立，并代管银川市兴庆区草原管理站。本院认为，根据《中华人民共和国草原法》第十六条第一、二款：“草原所有权、使用权的争议，由当事人协商解决；协商不成的，由有关人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡（镇）人民政府或者县级以上人民政府处理。”的规定，原告俞海生与案外人之间针对涉案草原承包使用权的争议，应由乡（镇）人民政府或者县级以上人民政府处理。涉案草原已划归银川滨河新区管理委员会管理，银川滨河新区管理委员向原告作出的《关于余爱明等人要求滨河新区确认草原承包权的答复》中称其属于被告银川市人民政府派出机构，没有行政管辖权和行政确认权限。被告对该答复亦予以维持，故被告具有对涉案草原承包使用权争议进行处理的法定职责，系本案适格被告。被告称依照原国土资源部《土地权属争议调查处理办法》第十四条第（四）项的规定，原告提出的案件不属于土地权属争议，但原告申请被告解决的系其与案外人之间针对涉案草原承包使用权的争议，该争议并不属该处理办法第十四条第（四）项规定的“农村土地承包经营权争议案件”，故被告的该项答辩意见不能成立，本院不予采纳。被告于2018年8月9日作出的银政函[2018]165号《银川市人民政府关于土地权属争议案件不予受理的决定书》适用法律错误，应予撤销，并应由被告对原告的确权申请重新作出处理。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项，《最高人民法院关于适用的解释》第九十一条的规定，判决如下：一、撤销被告银川市人民政府于2018年8月9日作出的银政函[2018]165号《银川市人民政府关于土地权属争议案件不予受理的决定书》；二、被告银川市人民政府于本判决生效之日起三十日内对原告俞海生的草原承包使用权确权申请重新作出处理。案件受理费50元，由被告银川市人民政府负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于宁夏回族自治区高级人民法院。审判长  高凤梅审判员  刘煜姗审判员  宁 丽二〇一九年三月四日书记员  段思琦附：本案适用的相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。第八十五条当事人不服人民法院第一审判决的，有权在判决书送达之日起十五日内向上一级人民法院提起上诉。当事人不服人民法院第一审裁定的，有权在裁定书送达之日起十日内向上一级人民法院提起上诉。逾期不提起上诉的，人民法院的第一审判决或者裁定发生法律效力。《最高人民法院关于适用的解释》第九十一条原告请求被告履行法定职责的理由成立，被告违法拒绝履行或者无正当理由逾期不予答复的，人民法院可以根据行政诉讼法第七十二条的规定，判决被告在一定期限内依法履行原告请求的法定职责；尚需被告调查或者裁量的，应当判决被告针对原告的请求重新作出处理。