广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂行终132号 上诉人（一审原告）张雁，男，汉族，1972年6月7日出生，住广西壮族自治区南宁市。 上诉人（一审原告）蒙少娟，女，汉族，1956年3月27日出生，住广西壮族自治区南宁市。 上诉人（一审原告）李奕华，男，汉族，1945年7月1日出生，住广西壮族自治区南宁市。 上诉人（一审原告）陆祖南，男，汉族，1937年11月14日出生，住广西壮族自治区南宁市。 上诉人（一审原告）梁秀奎，男，壮族，1975年11月10日出生，住广西壮族自治区南宁市。 上诉人（一审原告）罗立新，女，汉族，1966年8月25日出生，住广西壮族自治区南宁市。 上诉人（一审原告）马泉康，男，壮族，1975年6月25日出生，住广西壮族自治区南宁市。 上诉人（一审原告）刘鸿业，男，汉，1965年10月5日生，住广西壮族自治区南宁市。 上诉人（一审原告）张彩生，男，汉族，1952年2月12日出生，住广西壮族自治区南宁市。 上诉人（一审原告）杨树兰，女，汉族，1942年9月2日出生，住广西壮族自治区南宁市。 上诉人（一审原告）李凤英，女，壮族，1942年5月17日出生，住广西壮族自治区南宁市。 上诉人（一审原告）袁敬渝，男，汉族，1974年7月27日出生，住广西壮族自治区南宁市江南区。 诉讼代表人马泉康，男，壮族，1975年6月25日出生，住广西壮族自治区南宁市。 诉讼代表人罗立新，女，汉族，1966年8月25日出生，住广西壮族自治区南宁市。 诉讼代表人刘鸿业，男，汉，1965年10月5日生，住广西壮族自治区南宁市。 上列十二上诉人共同委托代理人王庆，北京京平律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）南宁市人民政府，住所地广西壮族自治区南宁市青秀区嘉宾路1号。 法定代表人周红波，市长。 委托代理人邓华平，南宁市国有资产监督管理委员会工作人员。 被上诉人（一审被告）广西壮族自治区人民政府，住所地广西壮族自治区南宁市民生路2号。 法定代表人陈武，主席。 委托代理人唐亦，广西壮族自治区司法厅工作人员。 委托代理人邹珍珍，广西东方意远律师事务所律师。 上诉人张雁、蒙少娟、李奕华、陆祖南、梁秀奎、罗立新、马泉康、刘鸿业、张彩生、杨树兰、李凤英、袁敬渝（以下称张雁等12人）诉南宁市人民政府（以下称南宁市政府）行政不作为及广西壮族自治区人民政府（以下称自治区政府）行政复议决定一案，不服南宁铁路运输中级法院（2018）桂71行初65号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。经查阅案卷、询问当事人，认为事实清楚，决定不开庭审理。本案现已审理终结。 南宁铁路运输中级法院一审查明：张雁等12人于2018年4月1日向南宁市政府办公厅邮寄一份《查处违法行为申请书》，申请事项为：请求南宁市政府查处拆迁方违法以“危旧房改住房”项目拆迁方式组织拆迁，并对拆迁其中存在违法行为予以查处，并将查处结果书面告知申请人。南宁市政府将该申请书转至南宁市信访局处理。2018年4月13日，南宁市信访局将张雁等12人的申请书转至南宁市国有资产监督管理委员会（以下简称南宁市国资委），要求南宁市国资委按《信访条例》规定在广西综合信访管理系统办理，并回应信访人。2018年4月16日，南宁市国资委将申请书转给南宁威宁投资集团有限责任公司办理。2018年4月28日，南宁威宁投资集团有限责任公司的子公司南宁威宁资产经营有限责任公司向张雁等12人作出《信访事项不予受理告知书》，告知张雁等12人北湖北路18号的还建户征拆补偿工作由南宁市机械施工有限责任公司和代建方南宁市宏瑞达建设投资有限公司负责，南宁威宁资产经营有限责任公司不予受理张雁等12人提出的信访事项，针对相关问题，建议张雁等12人与南宁市机械施工有限责任公司协商解决或通过司法途径解决。 张雁等12人认为南宁市政府未就其申请事项依法进行查处，于2018年6月5日向自治区政府提出行政复议申请，请求：依法确认张雁等12人于2018年4月1日向南宁市政府提起查处申请，南宁市政府没有依法查处的不作为行政行为违法，并责令南宁市政府继续履行查处职责，针对拆迁方违法以“危旧房改住房”项目拆迁方式组织拆迁，并对拆迁其中存在违法行为予以查处，并将查处结果书面告知张雁等12人。自治区政府于2018年6月6日予以受理，于2018年7月24日通知张雁等12人该案延期审理，于2018年8月28日作出桂政行复［2018］133号《行政复议决定书》（以下简称133号复议决定），认为对张雁等12人举报的事项，南宁市政府没有查处的法定职责，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第一项的规定，驳回张雁等12人的行政复议申请。马泉康于2018年8月31日收到该决定书。张雁等12人不服133号复议决定，提起本案行政诉讼，请求：一、撤销133号复议决定；二、确认南宁市政府没有依法查处的不作为违法，并责令南宁市政府继续履行查处职责，针对拆迁方违法以“危旧房改住房”项目拆迁方式组织拆迁，并对拆迁其中存在违法行为予以查处，并将查处结果书面告知张雁等12人。 南宁铁路运输中级法院一审认为：双方当事人对于原告主体适格，南宁市政府、自治区政府是本案的适格被告，起诉期限均无异议，经审查，依法予以确认。 依照《信访条例》第二条第一款“本条例所称信访，是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动”以及第十四条第二款“对依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的投诉请求，信访人应当依照有关法律、行政法规规定的程序向有关机关提出”的规定，信访制度的主要功能定位在于反映情况、提出建议意见、加强政府与人民群众的联系等，其本身并非法定的救济途径。本案中，张雁等12人向南宁市政府提出申请，要求其履行查处涉案项目中存在的违法行为的法定职责，并不是反映情况、提出建议、意见或投诉请求的信访行为，且南宁市政府对张雁等12人的申请并无重复处理行为，南宁市政府自行将张雁等12人的申请按照《信访条例》进行处理，并不能将张雁等12人诉请的行为视为信访事项，对于南宁市政府的意见不予采纳。 根据张雁等12人提交的南宁市西乡塘区政务服务管理办公室出具的《关于马泉康等12人依申请公开的答复》，以及南宁市政府出具的《政府信息公开告知书》的附件材料，可知涉案的南宁市北湖北路18号职工住宅小区3栋住宅楼拆迁行为属危旧房改住房项目，而不属于国有土地上房屋征收行为，根据《广西壮族自治区人民政府关于印发广西壮族自治区危旧房改住房改造暂行办法的通知》（桂政发[2009]16号)第七条第一款“自治区住房制度改革委员会负责对全区危旧房改住房改造工作进行指导和监督，各市、县住房制度改革委员会负责对本行政区域内危旧房改住房改造工作进行指导和监督，自治区直属单位住房制度改革委员会负责对在南宁市的中直、区直单位危旧房改住房改造工作进行指导和监督。自治区、市（区直）、县住房制度改革委员会办公室具体负责危旧房改住房改造的实施和管理工作”的规定，张雁等12人如认为涉案的危旧房改住房项目中存在违法行为的，应当依照上述规定向相关的住房制度改革委员会反映情况，而不是根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定向南宁市政府提出申请，针对张雁等12人申请的事项，南宁市政府并无法定的查处职责，张雁等12人要求确认南宁市政府没有依法查处的不作为违法，并要求南宁市政府履行查处职责的诉讼请求，无法律依据，不予支持。 自治区政府在受理张雁等12人的行政复议申请后，经审理认为张雁等12人应根据《广西壮族自治区人民政府关于印发广西壮族自治区危旧房改住房改造暂行办法的通知》（桂政发[2009]16号)的规定向南宁市房改办举报，对张雁等12人举报的事项，南宁市政府没有查处的法定职责，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第一项的规定，驳回张雁等12人的行政复议请求，符合法律规定，自治区政府在法定期限内作出133号复议决定并送达张雁等12人，程序合法。该决定书认定事实清楚，程序合法，适用法律法规正确，张雁等12人要求撤销该决定书，无事实及法律依据，不予支持。 综上所述，针对张雁等12人申请的事项，南宁市政府没有法定的查处职责，自治区政府向张雁等12人作出的133号复议决定内容合法，程序正当，适用法律依据正确。张雁等12人的诉讼请求，没有事实及法律依据，依法予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回张雁等12人的诉讼请求。 上诉人张雁等12人上诉称：一、133号复议决定和一审判决认为张雁等12人申请查处的事项属于“危旧房改住房”欠缺法律依据。涉案房屋始建于2000年左右，张雁等12人一直居住在内，在此期间没有任何部门认定涉案房屋属于危旧房，更没有做过鉴定。二、该项目不属于“危旧房改住房”项目，而是属于房屋征收拆迁。“危旧房改住房”项目应本着业主自愿的原则，而自始至终张雁等12人都未收到任何征询意愿。另外，改造补偿安置的方式，没有像南宁市政府批准同意的宗地置换方式。因此，该地块为打着“危旧房改住房”名义来实施房屋征收拆迁。三、该“危旧房改住房”项目由南宁市政府批准实施，针对该项目的违法行为应由南宁市政府查处。住房制度改革委员会也是政府的内设机构，其法律责任有政府承担。综上，请求二审法院撤销一审判决，改判发回重审或者支持一审的诉讼请求。 被上诉人南宁市政府答辩称：一、涉案项目属于危旧房改住房项目，南宁市政府对张雁等12人的申请事项不具有法定查处职责。根据《广西壮族自治区人民政府关于印发广西壮族自治区危旧房改住房改造暂行办法的通知》（桂政发[2009]16号)第七条第一款、第八条的规定，涉案的危旧房改住房项目并不是根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》所进行的征收和安置行为，故张雁等12人所称违法行为不属于《国有土地上房屋征收与补偿条例》的调整范围，南宁市政府不具有查处职责。对于危旧房改住房项目中的违法行为，张雁等12人应向祥光的住房制度改革委员会反映情况。二、南宁市政府已在职权范围内对张雁等12人提出的申请做了积极处理，不存在不作为的行为，张雁等12人的诉讼请求缺乏事实依据。南宁市政府在收到张雁等12人提出的申请后，根据《信访条例》的规定，已积极转送南宁市国资委，并由南宁市国资委转送南宁威宁资产经营有限责任公司（以下称威宁资产公司）进行处理。威宁资产公司告知张雁等12人信访结果，并提出处理建议。在整个处理过程中，南宁市政府及有关单位均积极履职，在职责范围内依法作出作出处理，不存在不作为的行为。综上，南宁市政府在处理张雁等12人提出的申请过程中积极履职，不存在不作为的行为，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 被上诉人自治区政府答辩称：一、自治区政府作出的133号复议决定程序合法。张雁等12人认为南宁市政府不履行查处违法拆迁行为的职责构成行政不作为向自治区政府提出行政复议申请。自治区政府当日决定受理张雁等12人的行政复议申请，对当事人提交的证据材料进行了仔细核实，于2018年8月28日作出133号复议决定，决定驳回张雁等12人的行政复议申请，并将行政复议决定书通过EMS送达各方当事人。自治区政府作出行政复议决定的行为，符合《中华人民共和国行政复议法》《中华人民共和国行政复议法实施条例》的相关规定。二、张雁等12人向南宁市政府举报要求查处的事项属于危旧房改造拆迁行为，不属于国有土地上房屋征收行为。张雁等12人应根据《广西壮族自治区危旧房改住房改造暂行办法》(桂政发[2009]16号）的规定向南宁市房改办举报，而不是根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定向南宁市政府举报。对张雁等12人举报的事项，南宁市政府没有查处的法定职责。综上，133号复议决定是正确的，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 经审查，本院确认一审判决确认的证据合法有效，可作为本案定案依据。据此，本院二审查明的事实与一审判决查明的事实一致。 本院认为，涉案的南宁市北湖北路18号职工住宅小区3栋住宅楼所在地的县级以上人民政府未作出征收决定，张雁等12人主张属国有土地上房屋征收没有事实，涉案房屋同一区域的其他房屋是以危旧房屋住房的方式进行，因此，拆迁行为属危旧房改住房项目，而不属于国有土地上房屋征收行为。根据《广西壮族自治区人民政府关于印发广西壮族自治区危旧房改住房改造暂行办法的通知》（桂政发[2009]16号)第七条第一款的规定，具有直接监管职责的行政机关是住房制度改革委员会，而不是南宁市政府。对于张雁等12人《查处违法行为申请书》提出的请求查处违法行为的事项，南宁市政府没有相应的法定职责。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第一项规定，行政复议机关受理后发现该行政机关没有相应法定职责，应当决定驳回行政复议申请。自治区政府受理张雁等12人的行政复议申请后发现南宁市政府没有相应的法定职责，据此做出133号复议决定驳回张雁等12人的行政复议申请，符合法律规定。一审判决驳回张雁等12人的诉讼请求事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法予以维持。张雁等12人的上诉理由不成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人张雁、蒙少娟、李奕华、陆祖南、梁秀奎、罗立新、马泉康、刘鸿业、张彩生、杨树兰、李凤英、袁敬渝负担。 本判决为终审判决。 审判长  周善能 审判员  叶 坚 审判员  陆 海 二〇一九年三月二十五日 法官助理杜翰洋 书记员许青