辽宁省葫芦岛市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）辽14行终48号 上诉人（原审被告）建昌县大屯镇人民政府，住所地建昌县。 法定代表人韩向阳，该镇镇长。 委托代理人叶金丰，该镇司法所所长。 委托代理人谢福志，辽宁明澈律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）王丙全，男，1959年3月26日生，汉族，个体工商户，住址建昌县。 委托代理人孙建华，葫芦岛市连山区华睿法律服务所法律工作者。 上诉人建昌县大屯镇人民政府因返还开发林业、农机出让费100万元及利息一案，不服绥中县人民法院（2018）辽1421行初46号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2019年3月5日询问审理本案。上诉人建昌县大屯镇人民政府（以下简称大屯镇政府）行政负责人韩向阳、委托代理人叶金丰、谢福志，被上诉人王丙全及委托代理人孙建华到庭参加询问。 原审根据当事人的举证并经庭审质证认定，2013年7月15日，原告与被告签订《大屯镇政府开发合同书》一份，合同签订的同日，原告向被告交款100万元，被告向原告出具辽宁省行政事业单位资金往来结算票据一张，票据记载付款单位为王丙全，收款项目为开发林业、农机出让费，金额为100万元，票据上盖有建昌县大屯镇人民政府的公章。2013年11月27日，被告向建昌县人民法院提起民事诉讼，请求法院撤销原、被告之间签订的《大屯镇政府开发合同书》。2013年12月11日，王丙全出具《同意变更合同意见书》，同意变更修改，废除2013年7月15日签订的开发合同。2013年12月13日，被告大屯镇政府向建昌法院提出撤诉申请。同日，建昌县人民法院作出（2013）建民一初字第00067号民事裁定书，以“被告王丙全已向原告承诺变更或撤销2013年7月15日双方签订的《大屯镇政府开发合同书》”为由，裁定“准予原告建昌县大屯镇人民政府撤回起诉”。现原、被告双方已解除2013年7月15日签订的《大屯镇政府开发合同书》。2014年3月22日，案外人冀国庆作为甲方，原告王丙全作为乙方，签订协议一份，协议内容为：由于大屯镇政府门市楼合伙开发解除王丙全原有开发合同，包括乙方王丙全原有农机站2004年6月1日，所签订的房屋租赁的合同一并废止解除。达成以下协议：一、凡乙方在外边一切费用和投资费用由乙方自己承担，乙方与甲方所签任何条子交付甲方，如再有费用与甲方无关。二、在甲乙双方共同协商，甲方一次性给乙方补偿叁拾万元整。三、甲方在8月15日内拨付给乙方三十万元整，如没给乙方，甲方把在建门市楼西数第二个给乙方。经双方友好协商达成以上协议，具有同等法律效力，由各方互相遵守签订后生效。本协议一式两份。协议上有甲乙双方及中间人娄金权的签名。2014年4月1日，被告大屯镇政府（甲方）与冀国庆（乙方）签订了《大屯镇政府开发合同书》。合同内容为：（一）、甲方通过土地出让形式、挂牌将原林业站、农机站二院提供给乙方开发门市楼。土地出让面积含广场面积，广场面积属镇政府所有，乙方只享有门市楼开发楼面积。四至按二站原界线。（二）、乙方交付甲方开发广场金额壹佰万元（含处理韩桂清债务贰拾万元），另付韩秀军一、二层清水楼1栋。乙方负责解除与王丙全2014年6月1日到期的租赁合同。（三）……。2018年9月6日，原告王丙全起诉至本院，请求本院判决被告返还土地出让金壹佰万元及利息。 原审法院认为，原、被告双方于2013年7月15日签订的《大屯镇政府开发合同书》符合行政协议的特征，属于行政协议，故原告的起诉符合《中华人民国和国行政诉讼法》第十二条一款（十一）项的规定，属行政诉讼受案范围。原、被告将双方签订的协议自愿解除后，原告作为原协议的乙方已不能实现协议约定的目的，故被告作为原协议的甲方理应返还原告向其交付的“开发林业、农机出让费”100万元。被告提出的原告与案外人冀国庆是合伙关系，冀国庆是实际出资人，冀国庆已和原告达成协议，原告交付的100万元出让费已抵作冀国庆的开发费的辩解意见，因其提供的证据不能证明上述诉讼主张，所以本院对被告的辩解意见不予采纳，被告的诉讼主张可另行寻求司法救济。原、被告双方自愿解除了《大屯镇政府开发合同书》，且双方未就返还100万元出让费达成任何协议，故原告主张被告给付利息的诉讼请求，应从其主张该项权利之日（即起诉之日）起予以保护，利率应以中国人民银行同期贷款利率进行计算。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十三条之规定，判决如下：被告建昌县大屯镇人民政府于本判决发生法律效力之日起十日内返还原告王丙全交付的开发林业、农机出让费1000000元，并从2018年9月6日起，按照中国人民银行同期贷款利率向原告给付利息至履行完毕之日止。被告如未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当按照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的利息。案件受理费50元，邮寄送达费80元（原告已缴纳），由被告承担。 上诉人大屯镇政府上诉称，原审法院判决认定事实不清、证据不足，判决结果错误。1、双方争议的开发合同是民事协议，并非行政协议，不应作为行政案件受理。2、原告的起诉超过法定起诉期限，这是原审法院总结的争议焦点，但判决中并未体现。3、被上诉人和冀国庆原系合伙关系，双方后来达成散伙协议，被上诉人退出了合伙，得到了退伙清算的钱款，冀国庆继续开发，一审法院的判决支持了被上诉人的不当得利的诉讼请求。综上，请求二审法院依法撤销原审判决，驳回被上诉人在原审的诉讼请求或起诉；一、二审案件诉讼费由被上诉人承担。 上诉人大屯镇政府向原审法院提交如下证据：1、诉讼卷宗（2013年建民一初字第00067号，共10页）；2、协议书；3、《大屯镇人民政府开发合同书》（冀国庆）。 被上诉人王丙全未提交书面答辩意见，询问时辩称，结合上诉状我方认为本案的事实是大屯镇政府开发林业站、农机站进行开发改造，该事实系行政行为无疑。就上诉状所称被上诉人的起诉超出了诉讼时效。被上诉人认为上诉人的主张依法无据，稍后被上诉人详细阐述。就第三点被上诉人将合同当中约定的保证金交付给上诉人。此行为系上诉人与被上诉人双方在行政协议中约定的内容与第三人无关。应由双方在行政协议当中进行调整。综上所述，请求二审法院依法驳回上诉人的上诉，维持原判。 被上诉人王丙全向原审法院提交如下证据：1、大屯镇政府开发合同书；2、大屯镇政府开发合同书、辽宁省行政事业单位资金往来结算票据。 原审证据已随卷移送本院。 本院认为，王丙全向原审法院提起行政诉讼的诉讼请求是：请求人民法院判决被告返还原告土地出让金100万元及利息。原审法院针对王丙全的诉讼请求没有确定审查的客体，直接将2013年7月15日王丙全与大屯镇政府签订的《大屯镇政府开发合同书》作为本案审查的客体不妥。原审法院在没有确定行政行为的前提下审理本案，没有法律依据。 王丙全与大屯镇政府签订《大屯镇政府开发合同书》签订的时间是2013年7月15日，双方协商解除该合同的时间是2013年12月11日，在合同解除时双方就王丙全缴纳的开发林业、农机出让费100万元的事项是否进行了约定，原审法院未予查明，属于事实不清。且双方解除合同的时间是2013年12月11日，王丙全向原审法院提起行政诉讼的时间是2018年9月5日，对于本案起诉期限问题，原审法院未予查明，也属于事实不清。 2014年3月22日，王丙全与案外人冀国庆针签订了协议书，该协议中载明对于王丙全与大屯镇政府签订开发协议项目是王丙全与冀国庆合伙开发的。故，冀国庆与本案有直接利害关系，为查清本案事实，应列为第三人。综上，原审判决认定事实不清，遗漏第三人，违反法定程序。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（三）（四）项、《最高人民法院关于适用的解释》第一百零九条第二款之规定，裁定如下： 一、撤销绥中县人民法院（2018）辽1421行初46号行政判决； 二、发回绥中县人民法院另行组成合议庭重审。 审判长  李彦博 审判员  花 勇 审判员  刘思嘉 二〇一九年三月七日 书记员  谭思朦 本裁定书援引的相关法律条款： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： (三)原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判。 (四)原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 《最高人民法院关于适用的解释》 第一百零九条第二审人民法院裁定发回原审人民法院重新审理的行政案件，原审人民法院应当另行组成合议庭进行审理。