吉林省长春市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）吉01行终303号 上诉人（原审原告）陶丽丽，女，1969年12月6日出生，公民身份号码×××，汉族，住长春市二道区。 上诉人（原审被告）长春市国土资源局，住所地长春市南环城路**。 法定代表人李成员，局长。 委托代理人李晓壮，长春市国土资源局二道分局副局长。 委托代理人卢思羽，吉林衡丰律师事务所律师。 上诉人陶丽丽、长春市国土资源局（以下简称市国土局）因土地行政征收一案，不服长春市二道区人民法院（2018）吉0105行初42号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审审理查明，2012年8月3日，长春市人民政府发布了长府函［2012］108号《长春市人民政府拟征地通知书》，2012年12月31日，经吉林省人民政府批准，吉林省国土资源厅作出吉国土资耕函［2012］810号《关于长春市人民政府2012年城市建设用地农用地转用和土地征收实施方案21的批复》。2013年5月24日，长春市二道区人民政府（以下简称二道区政府）与二道区长青街道长青村村民委员会就征地补偿安置及机场大道项目用地土地权属事项协商一致。长春市二道区财政局将征地相关税费预存款以及养老保险费存入指定银行账户。2013年8月2日，吉林省国土资源厅作出了吉国土资耕函［2013］370号《关于长春市人民政府2012年城市建设用地农用地转用和土地征收实施方案12的批复》，共计批准建设用地7.2624公顷，用于交通运输项目建设，原告使用的土地在该批复征收范围内。2013年8月29日，二道区政府发布了长二府征［2013］8号、10号《长春市二道区人民政府征收土地公告》，其中10号公告载明了征收土地批准文号、征收土地位置、征收土地面积和地类、办理征收补偿登记时间及地点等内容，其中征收土地四至为：地块：地块一至亚泰鼎鹿水泥石油公司，西至东环路，北至耕地”；地块；地块二&ldquo新开河，南至东郊煤气，西至81021部队木材厂，北至四通路”。同日，长春市国土资源局二道分局发布了［2013］第8号《征地补偿方案公告》和［2013］第10号《征地补偿方案公告》，8号公告载明了建设用地项目名称、补偿标准、提出意见的时限及方式等内容。10号公告载明了建设用地项目名称、补偿标准、提出意见的时限及方式等内容。2014年1月14日，长春市二道区长青街道办事处与长青街道长青村村民委员会签订了《长春市二道区长青街道办事处建设机场大道征用长青村集体土地补偿协议书》。2015年10月8日，二道区政府发布了长二府征［2015］15号《关于机场大道集体土地征收范围的公告》，该公告载明了征收范围、房屋调查登记等内容。2015年12月1日，长春市二道区住房和城乡建设局发布了《通知》，要求征收范围内房屋所有权人、使用权人等权利人在通知之日起十日内，到征收现场办公室提供房屋产权证书、土地使用权证书、经营许可及相关附着物审批手续等材料。2016年3月3日，长春市二道区住房和城乡建设局对《机场大道长青村摸底情况汇总明细表》进行了公示。2016年3月4日，长春市二道区住房和城乡建设局发布了《关于机场大道项目集体土地部分邀请房地产价格评估机构的公告》。2016年3月22日，二道区政府公布了《关于征收市政府2012年度城市建设用地农用地转用和土地征收实施方案12和方案21的批复中机场大道集体土地上房屋等附着物的补偿安置方案》，该方案载明了房屋等建筑物认定基本原则、补偿标准、补偿方式、评估机构选定、奖励措施等内容。2016年3月22日，长春市二道区房屋征收经办中心发布了协商选定评估机构的《通知》，该通知载明被征收人可协商一致选定一家房地产评估机构，如若无法协商一致抽签选定。因被征收人在规定期限内未通过协商推选出评估机构，2016年3月29日，长春市二道区房屋征收经办中心发布了抽签选定评估机构的《通知》，定于2016年3月30日上午9时在二道区房屋征收经办中心二楼会议室以公开抽签的方式选定评估机构。2016年3月30日，经吉林省长春市北方公证处现场公证，长春市二道区住房和城乡建设局组织抽取评估机构，因被征收人无人参加，由村委会代表刘秋峰在符合条件的七家报名参选评估机构中抽取吉林嘉通房地产估价有限责任公司为评估机构。2016年3月30日，长春市二道区住房和城乡建设局发布《关于机场大道项目（集体土地部分）选定房地产价格评估机构的公告》及《关于机场大道项目（集体土地部分）选定房地产价格评估机构及入户评估的公告》。2016年4月8日吉林嘉通房地产评估公司出具分户评估报告。因集体土地征收实施部门未能与原告达成补偿、安置协议，2016年5月3日二道区政府作出二政责决字（2016）31号责令交出土地决定，限陶丽丽在收到决定书之日起十五日内腾空房屋等附着物，履行搬迁义务，交出房屋等附着物及土地。陶丽丽不服，于2016年5月10日向长春市中级人民法院（以下简称市中院）提起行政诉讼，市中院于2016年10月28日作出（2016）吉01行初89号行政判决，撤销了二道区政府作出的责令交出土地决定书。陶丽丽不服，上诉至吉林省高级人民法院（以下简称省高院），省高院于2017年3月17日作出（2017）吉行终52号行政判决，维持了市中法的判决。2017年7月28日，二道区政府作出二政集补字（2017）第22号地上物补偿告知书，2017年9月22日，市国土局作出长国土发［2017］96号责令交出土地决定书，限陶丽丽在收到决定书之日起十五日内拆除地上附着物，交出土地，陶丽丽不服该决定，提起行政诉讼。 原审法院认为，责令交出土地决定应否撤销。根据《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国土地管理法实施条例》的相关规定，市国土局具有作出责令交出土地决定的法定职权。依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条之规定：“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”以及最高人民法院《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十四条第一款中除第（四）项“符合最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第八十六条规定的条件”外，其余三项实质上确定了土地管理部门责令交出土地决定合法性审查的条件，即“（一）征收土地方案已经有权机关依法批准；（二）市、县人民政府和土地管理部门已经依照土地管理法和土地管理法实施条例规定的程序实施征地行为；（三）被征收土地所有权人、使用人已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿，且拒不交出土地，已经影响到征收工作的正常进行。”在本案中，虽然征收土地方案已经批准并依照土地管理法等规定的程序实施了征地行为，但市国土局并没有提供证据证明陶丽丽已经依法得到了公平合理的安置补偿，或者举证证明陶丽丽无正当理由拒绝接受安置补偿，该责令交出土地决定依法应予撤销，但机场大道是政府组织实施的交通基础设施建设，关系到公共利益，未能依法征收或收回建设所需土地已经成为开工建设多年没能竣工的主要原因，如撤销该决定无异会给社会公共利益造成重大损害，鉴于二道区政府已经就涉案责令交出土地决定所涉地上物拟调整评估时点重新起动评估程序以保障被征收人获得公平合理的补偿，衡平各方利益，本案所涉责令交出土地决定不宜撤销，应确认违法。原审法院判决确认被告市国土局于2017年9月22日对陶丽丽作出长国土发［2017］96号责令交出土地决定违法。 上诉人陶丽丽不服原审判决，向本院提起上诉称：一、一审法院的对市国土局作出的责令交出土地的具体行政行为是否应予撤销认定事实不清，适用法律错误，其一审判决应依法被撤销。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条之规定，责令交出土地的两个必要条件是被征收人是否违反了土地管理法律、法规，阻挠国家建设征收土地，一审法院对市国土局作出的责令交出土地具体行政行为是否满足了这两个先决条件并未作出说明，而是根据最高人民法院《关于审理涉及集体土地行政案件若干问题的规定》以及《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》对市国土局作出的责令交出土地决定作出判决，上诉人认为以上两个法律法规是关于责令交出土地的具体行政行为在没有违反《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条的前提下，行政机关向人民法院申请强制执行时所适用的法律法规，与本案无关，所以一审法院对被上诉人责令交出土地具体行政行为是否撤销，认定事实不清，适用法律错误，其一审判决应依法被撤销。二、市国土局责令交出土地的具体行政行为在可撤销范围。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定，市国土局具体行政行为主要证据不足，违反法定程序，应依法予以撤销。市国土局所提供的证据与陶丽丽诉二道区政府行政征收案件中二道区政府提供的证据完全相同。二道区政府的行政行为已经被长春市中级人民法院一审及吉林省高级人民法院终审判撤销，行政机关并没有改变其具体行政行为，故在上诉人未撤诉的情况下，一审法院也不能判其违法，应依法判撤销。另根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十条之规定，行政机关以同一事实和理由重新作出与原行政行为基本相同的行政行为，人民法院应当根据行政诉讼法第七十条、七十一条的规定判决撤销，并根据行政诉讼法第九十六条的规定处理。所以市国土局以第一次诉讼相同的事实理由作出的相同的具体行政行为应依法被撤销，一审法院的判决违反了上述法律法规的规定也应依法被撤销。三、陶丽丽拥有的房屋所有权、宅基地使用权都是个人的不动产，任何个人和组织都无权侵犯，即使是公共利益也好，人民的利益也不能受到侵害，党中央习近平总书记说的好，人民的利益大于一切，依法行政、司法为民永远都是国家最重要的事情，可二道区政府、市国土局等行政机关三番五次以同一事实理由对上诉人作出侵犯个人财产的违法行为，应立即被制止，被叫停，并追究其相关领导法律责任，使人民的利益不受侵害。四、一审法院对上诉人质证的适用法律错误、认定事实不清、行政程序违法、评估程序违法、评估报告违法、送达程序违法等事实理由并没有作出评判说明，相反对市国土局所提供的事实理由却都给与默认，这对上诉人明显缺乏公平公正，判决含糊不清，留有余地，完全违背了司法为民的光辉职责。综上所述，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条、七十一条，请求人民法院依法撤销原审判决；撤销市国土局作出的责令交出土地决定。 上诉人市国土资源局不服原审判决，向本院上诉称：一、征收部门已经将陶丽丽的安置补偿款存于专用账户。原审法院认定征收土地方案已经批准并依照土地管理法等规定的程序实施了征地行为，但对于安置补偿款的认定存在错误。该补偿款已经存于专用账户，以保障被征收人的合法权益。原审庭审中，市国土局提供了上述费用打入专用账户的证明，包括2013年土地征收费用、土地安置补偿费用、被征收人社会保险基金缴费费用、2018年对被征收房屋评估后房屋补偿费用。不存在原审法院认定的“市国土局并没有提供证据证明陶丽丽已经依法得到了公平合理的安置补偿，或者举证证明陶丽丽无正当理由拒绝接受安置补偿”之情形。二、二道区政府就涉案责令交出土地决定所涉地上物拟调整评估时点并不是因为市国土局作出的责令交出土地决定违法。原审法院未平衡各方利益，作出被诉责令交出土地决定不宜撤销的结论，违背了人民法院依法审判原则。市国土局作出的责令交出土地决定无论是从程序上，还是实体上均符合法律规定，不应因政府拟调整评估时点重新启动评估程序就否认市国土局作出的责令交出土地决定的合法性。综上，请求人民法院撤销原审判决；驳回陶丽丽的诉讼请求。 各方当事人二审期间未向本院提供新证据。 本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为：一、关于原审法院适用确认违法保留效力的裁判方式是否适当问题。要明确这个问题，需要弄清“责令交出土地决定”与“地上;地上物征收补偿告知&rdquo系。按照目前的法规、规章和其他规范性文件的规定，集体土地征收程序将为被征收人设定搬迁义务与为征收人设定安置、补偿义务分开进行。为被征收人设定搬迁义务是通过由县级以上人民政府土地行政主管部门作出责令交出土地的方式进行，法规依据是《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条。为征收人设定安置、补偿义务是通过协调、裁决的方式进行，规章和其他规范性文件的依据是《征收土地公告办法》第十五条、2006年6月21日国土资源部下发的国土资发〔2006〕133号《关于加快推进征地补偿安置争议协调裁决制度的通知》等其他规范性文件。《土地管理法实施条例》第四十五条规定“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”、《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十四条第一款第（三）项规定“县级以上人民政府土地管理部门根据土地管理法实施条例第四十五条的规定，申请人民法院执行其作出的责令交出土地决定的，应对符合下列条件：……（三）被征收土地所有权人、使用人已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿，且拒不交出土地，已经影响到征收工作的正常进行。”《征收土地公告办法》第十五条规定“因未按照依法批准的征用土地方案和征地补偿、安置方案进行补偿、安置引发争议的，由市、县人民政府协调；协调不成的，由上一级地方人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施。”《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条规定“土地权利人对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿有异议，直接向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理，但应当告知土地权利人先申请行政机关裁决。”正是由于这样分别进行的制度设计以及“征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施”、“告知土地权利人先申请行政机关裁决”的规章、司法解释的规定，导致对为被征收人设定搬迁义务的“责令交出土地决定”合法性审查与为征收人设定安置、补偿义务的“地上;地上物征收补偿告知&rdquo性审查也应分别进行。被征收人对“责令交出土地决定”的行政行为不服可以直接提起诉讼，而对“确定的补偿”（“地上;地上物征收补偿告知&rdquo异议则应先申请行政机关裁决。综上，“地上;地上物征收补偿告知&rdquo违反公平补偿原则应先申请行政机关裁决，无论是否申请裁决以及裁决结果如何，都不影响对“责令交出土地决定”进行合法性审查的结果，不应成为撤销“责令交出土地决定”的理由，原审法院适用确认违法保留效力的裁判方式不当，应予纠正。 二、关于被征收人的补偿利益如何获得救济问题。被征收人要求撤销责令交出土地决定、拒绝搬迁，其主观目的应该是为了实现补偿利益，客观上表现为阻挠了国家建设征收土地。按照征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施以及征地补偿安置争议协调裁决制度的规定，被征收人认为安置、补偿标准不符合公平补偿原则，应向二道区政府申请协调。二道区政府应在综合考虑房屋价格上涨等因素，合理确定评估时点，充分保护被征收人的安置、补偿利益，及时出具协调意见。被征收人不接受协调意见，应向长春市人民政府申请裁决。需要说明的是，2006年6月21日国土资源部下发的国土资发〔2006〕133号《关于加快推进征地补偿安置争议协调裁决制度的通知》指出，“全面推行征地补偿安置争议协调裁决制度，是建立和完善有效的群众利益诉求机制和权益保障机制的重要手段，对于引导被征地的农村集体经济组织和农民通过法定渠道化解征地矛盾，解决征地纠纷，切实维护社会稳定具有重要意义。”“推行征地补偿安置争议协调裁决制度，是实施土地管理法规、完善征地程序的客观需要。征地补偿安置争议协调裁决制度，是《中华人民共和国土地管理法实施条例》为解决征地补偿安置争议确立的专门制度。”“推行征地补偿安置争议协调裁决制度，是有效化解征地实施中矛盾和纠纷的有效途径。在市、县政府实施征地过程中，一旦发生纠纷，迫切需要上级政府进行协调和裁决，尽快解决矛盾，避免旷日持久的诉讼、上访，甚至激化矛盾，形成群体事件。”“各地在制定地方性的征地补偿安置争议协调裁决办法的过程中，要注意全面把握征地补偿安置争议协调裁决制度的基本内容：（一）必须准确定位。协调裁决的范围是针对被征地农民与实施征地的市、县政府在补偿安置方面的争议。协调裁决不对经依法批准的征地合法性进行审查，不代替行政复议和诉讼。（二）必须兼顾合法性与合理性。协调要以土地管理法律、法规、规章和国家、省级人民政府有关政策为依据，主要是对市、县人民政府确定的征地补偿安置方案和实施过程进行合法性审查，同时兼顾合理性审查。合理性审查的标准是保证被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障。（三）必须规范协调和裁决的程序。在程序设定上，首先必须贯彻协调前置、重在协调的原则，即当事人应当先向拟定征地补偿安置方案的市、县人民政府的上一级人民政府申请协调。未经协调的案件，不能进行裁决。裁决机关受理裁决案件后，也要先行组织协调。经协调达不成一致意见的，依法作出裁决决定。协调意见书经双方当事人签字同意后，即发生法律效力。（四）必须建立灵活多样的协调裁决机制。各地要结合本地区的实际情况，大胆探索，按照居中协调和裁决的要求，积极探索灵活多样、符合本地区特点、有利于化解征地补偿安置纠纷的协调裁决机制。（五）必须依法告知当事人诉权。当事人对裁决机关作出的裁决决定不服的，可以在法定期限内依照《中华人民共和国行政复议法》和《中华人民共和国行政诉讼法》的有关规定申请行政复议或者提起行政诉讼。裁决决定中应当告知当事人诉权。” 综上所述，原审法院适用确认违法保留效力的裁判方式不当，应予纠正。上诉人陶丽丽的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下： 一、撤销长春市二道区人民法院（2018）吉0105行初42号行政判决； 二、驳回上诉人陶丽丽的诉讼请求。 一、二审案件受理费共100元，由上诉人陶丽丽负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  韩会志 代理审判员  姜 楠 代理审判员  厉 丽 二〇一九年三月十四日 书 记 员  李艳华