河南省许昌市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）豫10行终15号上诉人（一审原告）袁晓旭，男，1980年7月7日出生，汉族，户籍所在地河南省襄城县,经常居住地河南省驻马店市遂平县。委托代理人周顺河，遂平县法律服务所法律工作者。被上诉人（一审被告）襄城县姜庄乡人民政府。住所地河南省襄城县姜庄乡。法定代表人宋攀，该乡乡长。委托代理人李长兴，该乡副乡长。委托代理人杨唯真，河南申元律师事务所律师。上诉人袁晓旭因与被上诉人襄城县姜庄乡人民政府确认行政行为违法及行政赔偿纠纷一案，不服河南省许昌市魏都区人民法院（2018）豫1002行初39号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2019年1月28日公开开庭审理了本案。上诉人袁晓旭及其委托代理人周顺河，被上诉人襄城县姜庄乡人民政府的委托代理人李长兴、杨唯真到庭参加诉讼。本案现已审理终结。河南省许昌市魏都区人民法院审理查明：2016年8月25日被告襄城县姜庄乡人民政府下发姜庄乡关于禁养区养殖场（户）关停的通知，告知被关停对象如有异议，可以在本通知下达三十日之内向上级人民政府申请复议或向人民法院诉讼。2016年8月31日襄城县城乡规划局出具证明，证明原告袁晓旭养殖场未在该局办理乡村建设规划许可证。2016年10月9日原告袁晓旭在关停禁养区养殖户动员会签名单上签名。2017年2月23日被告襄城县姜庄乡人民政府作出依法拆除通知书：“你户（单位）未经有关部门依法批准，私自占用土地用于建设养殖场等其他建筑物，违反了《城乡规划法》、《土地管理法》等有关规定。限责令你户（单位）于2017年3月2日前清除所占土地上的建筑物及附属物，并复耕到位，否则乡政府将依法组织强制拆除复耕”。原告袁晓旭拒绝在该通知书签名。2017年4月14日被告襄城县姜庄乡人民政府对原告袁晓旭的养殖场进行了拆除。原告认为被告的拆除行为违法，遂向法院提起行政诉讼，请求1、请求依法判决确认被告强行拆掉原告方厂房等附属物及故意毁损原告生产设备等财产的行政行为违法。2、并赔偿因被告行政行为违法给原告方造成的直接经济损失计800000元整。3、由被告承担本案受理费。另查明：2016年7月15日襄城县祥瑞农业开发有限公司成立，公司类型为有限责任公司，注册资本为1000万元，公司章程显示袁聚岭出资方式为货币，认缴注册资本为200万元，袁晓旭出资方式为货币，认缴注册资本为100万元。襄城县祥瑞农业开发有限公司和襄城县姜庄乡袁庄村签订协议，租地时间为2016年11月20日到2046年11月20日。河南省许昌市魏都区人民法院认为：《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定：“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除”。本案中，原告袁晓旭养殖场未在襄城县城乡规划局办理乡村建设规划许可证，被告襄城县姜庄乡人民政府于2016年8月25日下发姜庄乡关于禁养区养殖场（户）关停的通知，告知被关停对象如有异议，可以在本通知下达三十日之内向上级人民政府申请复议或向人民法院诉讼。2016年10月9日原告袁晓旭在关停禁养区养殖户动员会签名单上签名。2017年2月23日被告襄城县姜庄乡人民政府作出了依法拆除通知书，原告袁晓旭拒绝在该通知书上签名。2017年4月14日被告襄城县姜庄乡人民政府对原告袁晓旭的养殖场进行了拆除。被告襄城县姜庄乡人民政府拆除原告袁晓旭的养殖场的行政行为适用法律、法规正确，程序合法，故原告请求确认被告拆除行政行为违法并要求赔偿的诉讼请求，法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告袁晓旭的诉讼请求。案件受理费50元，由原告袁晓旭负担。上诉人袁晓旭不服一审判决，向本院提起上诉称，一、一审判决适用法律错误。1、一审判决依据《城乡规划法》认为上诉人企业没有办证，应予拆除错误。《城乡规划法》第四十一条明确规定，在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设的，建设单位或者个人应当向乡、镇人民政府提出申请，由乡、镇人民政府报城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。根据四十一条可以看出只有在乡村规划区内进行乡镇企业，乡村公共设施和公益事业这三类建设的才需要办理规划许可证。而上诉人开办的养殖场，属于农业生产，占用土地为设施农用地，性质不同于非农业建设，不属于该法规定的三类建设，所以上诉人的养殖场根本不需要办理城乡规划许可证。2、《土地管理法》第十二条规定，依法改变土地权属和用途的，应当办理土地变更登记手续。第十四条规定，农民集体所有的土地，由本集体经济组织成员承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。上诉人开办的畜牧养殖业属于农业生产，上诉人既没有变更土地权属，也没有变更土地用途，故不需要办证。根据各项法律规定，上诉人袁晓旭正规经营，自2005年开办养殖场，在自己的承包土地范围内从事农业生产。上诉人既不需要办理农用地转用手续、也不需要办理城乡规划许可证，更不需要办理建设用地规划许可证。3、被上诉人及一审法院严重违背“法不溯及既往”原则。上诉人的养殖场投入十几年，而被上诉人划定“禁养区”以及禁养通知在后，此规定实质是被上诉人行为违法。二、一审法院对被上诉人的违法行为视而不见。被上诉人姜庄乡人民政府没有下达任何行政处罚决定及行政处罚通知书，违规关停。在没有行政处罚决定及行政处罚通知书的前提下，违规拆除上诉人的厂房，砸毁机械设备。对一个有合法经营手续的养殖企业，仅凭一纸通知就拆除，践踏了人民群众的尊严。即使需要拆房，屋内的机械设备违反了什么法律规定?为什么把机械设备统统砸毁?而砸毁机械设备造成的损失，一审法院在判决书中只字未提，一审法院对上诉人一审诉讼请求视而不见。三、一审法院没有查明本案的本质与事实。1、被上诉人的乡长、副乡长带领几十人把上诉人的厂房夷为平地。拆房之前，应当通知当事人决定拆除，告知当事人将房屋内的机械设备，生活用品搬走，这是对一个单位，一个人起码的尊重，即使这个单位这个人有行政违法行为，而上诉人却没有任何违法行为。2、被上诉人对上诉人袁晓旭下发一个关停通知书，一个拆除通知书，两份通知均未告知上诉人任何救济方式，上诉人根本不知道什么时间或通过什么渠道可以申请行政复议或者提起行政诉讼。3、一审法院判决依据是上诉人袁晓旭在动员大会的签到表、通知书回执上的签字。通知书只起通知作用，通知书上签字意思仅代表通知收到，但收到并不代表认可，但一审法院的意思理解就是认可。通知书也不是决定书，被上诉人通知上诉人准备要拆厂房，但是却没有通知什么时候决定拆除。四、国务院《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条明确指出,因畜牧业发展规划、土地利用总体规划、城乡规划调整以及划定禁养区域，或者因对污染严重的畜禽养殖密集区域进行综合整治，需要关闭或者搬迁现有畜禽养殖场所，致使畜禽养殖者遭受经济损失的，由县级以上人民政府依法予以补偿。具体补偿标准以当地公布为准。2017年《郑州市畜禽养殖禁养区养殖场关闭搬迁专项实施方案》明确规定:。(三)突出禁养、尊重实际的原则。对禁养区的养殖场(小区)的建筑物，根据养殖场(小区)的实际意愿，只要不再饲养畜禽,不作强制拆除。自愿拆除的按建筑补偿标准补偿，只清除畜禽的,按畜禽补偿标准补偿。五、补助政策。经初步概算，全市禁养区内畜禽养殖场(小区)关闭或搬迁共需财政资金19亿元，分别由市、县(市、区)按1:2的比例配套落实。对在年度计划内完成关闭搬迁任务的畜禽养殖场(小区)的建筑物及附属设施,经评估后给予适当经济补偿。对有手续的畜禽养殖场(小区)的建筑物及附属设施按评估价100%予以补偿，无手续的酌情给予补偿,擅自乱搭乱建的不予补偿。具体办法由所在县(市、区)制定。综上，请求，1、依法撤销魏都区人民法院(2018)豫1002行初39号行政判决书。2、依法改判确认被上诉人强制拆除上诉人厂房，并砸毁机器设备的行政行为违法。3、依法判决被上诉人赔偿上诉人损失80万元。4、依法判决被上诉人承担本案诉讼费用。被上诉人襄城县姜庄乡人民政府辩称，1、一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予以维持。2、上诉人称其养殖厂不需要办理乡村建设规划许可证，不符合规划法的相关规定。3、被上诉人不存在严重毁坏上诉人机器设备及财物的行为。4、其他地方关于养殖厂禁养搬迁的规定不适用于许昌市。综上，请求驳回上诉人上诉请求，维持原判。本院二审审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致，本院予以确认。本院认为,一、关于被上诉人的拆除行为是否合法的问题。虽然上诉人袁晓旭在禁养区养殖，未向法院提供相应的合法手续及相关证据。但是，程序合法是行政法的基本原则之一，行政机关作出行政行为，应按照相应的法定程序进行，即使行政相对人违法在先，行政机关纠正违法行为也应当严格按照法定程序履行职责。《中华人民共和国行政强制法》第十八条规定“行政机关实施行政强制措施应当遵守下列规定：（一）实施前须向行政机关负责人报告并经批准；（二）由两名以上行政执法人员实施；（三）出示执法身份证件；（四）通知当事人到场；（五）当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径；（六）听取当事人的陈述和申辩；（七）制作现场笔录；（八）现场笔录由当事人和行政执法人员签名或者盖章，当事人拒绝的，在笔录中予以注明；（九）当事人不到场的，邀请见证人到场，由见证人和行政执法人员在现场笔录上签名或者盖章；（十）法律、法规规定的其他程序”。第三十五条规定：“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）履行义务的期限；（二）履行义务的方式；（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。”第三十七条第二款规定：“强制执行决定应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）当事人的姓名或者名称、地址；（二）强制执行的理由和依据；（三）强制执行的方式和时间；（四）申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；（五）行政机关的名称、印章和日期。”第三十八条规定：“催告书、行政强制执行决定书应当直接送达当事人。当事人拒绝接收或者无法直接送达当事人的，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》的有关规定送达。”第四十四条规定：“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”依据上述规定，行政机关依照法定程序实施强制拆除行为时，尤其要注意：1、即使是违法建筑物也应当依照法定程序实施强制拆除行为；2、强制拆除过程中，应有效的履行告知、催告等义务，给予、听取当事人陈述、申辩的权利；3、制作强制拆除决定书等法律文书；4、对于建筑物内的物品，行政机关应当采用公证、见证等方式，进行清点造册、制作现场笔录，并履行妥善保管、及时移交等义务。若行政机关在实施强制拆除行为时未履行上述程序或义务，造成当事人合法财产损失的，则该强制拆除行为应予确认违法。本案中，一审法院审理以上所涉问题时认定事实不清、证据不足。二、关于赔偿的问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第四项规定，行政机关及其工作人员违法行使行政职权造成财产损害的，受害人有取得赔偿的权利。但进行行政赔偿裁决时还应当考量：一方面该损害是否是合法权益所受到的损害？只有在合法权益受到损害时才能够获得行政赔偿，没有合法权益可保护的将不能获得行政赔偿；另一方面即使拆除的对象是违法建筑本身，但组成建筑物的建筑材料及建筑内的物品，则属当事人的合法财产。当事人因违法建筑所负的法律责任，不应当涉及其合法的私有财产。以上关于赔偿的规定请一审法院审理时予以考量。综上，一审法院审理时未对以上问题予以查清，故一审判决认定事实不清，证据不足，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第三项之规定，裁定如下：一、撤销河南省许昌市魏都区人民法院（2018）豫1002行初39号行政判决。二、发回河南省许昌市魏都区人民法院重审。审判长 刘婷审判员袁野审判员董盼利二〇一九年三月二十六日本件记员张亚邮编：461000地址：许昌市魏都区前进路与魏文路交叉口