北京市第一中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）京01行终61号 上诉人（一审原告）高立英，女，1954年6月25日出生，汉族，住北京市海淀区。 委托代理人朱福祥（高立英之夫），1951年12月7日出生，汉族，住北京市海淀区。 被上诉人（一审被告）北京市海淀区四季青镇人民政府，住所地北京市海淀区东冉村**。 法定代表人陈爱清，镇长。 委托代理人王上榕，北京市海淀区四季青镇人民政府工作人员。 委托代理人莫洁云，北京市中洲律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）北京市海淀区四季青镇合作经济联合社，，住所地北京市海淀区东冉村** 法定代表人苏国斌，社长。 委托代理人王晶，北京市铭达律师事务所律师。 委托代理人刘惠丽，北京市铭达律师事务所律师。 上诉人高立英因《清产核资结果》无效一案，不服北京市海淀区人民法院作出的（2018）京0108行初803号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 2018年10月23日，一审法院作出一审裁定。一审裁定认为，当事人提起行政诉讼，应当符合法定起诉条件。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权提起诉讼。同时，该法第四十九条第二项规定，公民、法人或者其他组织提起行政诉讼，应当有明确的被告。据此，公民、法人或者其他组织提起行政诉讼，应以作出行政行为的行政机关为被告。本案中，高立英请求撤销《清产核资结果》，但北京市海淀区四季青镇合作经济联合社（以下简称四季青镇合作联社）不是行政机关，也不是作出《清产核资结果》的主体，其并不是本案适格被告。故对高立英对四季青镇合作联社的起诉，法院应当予以驳回。 同时，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项规定，公民、法人或者其他组织提起行政诉讼，应当属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第一条第二款第十项之规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中，高立英要求撤销《清产核资结果》，但该《清产核资结果》并未对高立英的权利、义务产生设立、变更或消灭的效果，对高立英的权利义务亦不产生实际影响，故该行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。因此，对高立英的起诉法院应予以驳回。 鉴此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第四十九条第二项、第四项及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项、第八项的规定，裁定驳回高立英的起诉。 上诉人高立英不服，上诉至本院，请求撤销一审裁定，指令一审法院继续审理。其主要上诉理由为：一、本案被上诉人北京市海淀区四季青镇人民政府（以下简称四季青镇政府）依照《地方人民代表大会和地方人民政府组织法》第九条和海政办发［2003］56号文的规定，四季青镇政府对《清产核资结果》具有行政监督职责，四季青镇政府是适格的被告；二、上诉人提交的《个人量化份额公示结果告知及份额处分意向确认书》证明，四季青镇公布的《清产核资结果》直接影响到上诉人享有的个人量化份额。本案诉讼与上诉人具有经济利益；三、四季青镇集体经济产权制度改革领导小组办公室作为内设机构，以其名义发布《清产核资结果》是违法的；四、一审法院违反行政诉讼法的规定，应当开庭审理而没有开庭，应当开庭质证而没有开庭质证，程序违法。 被上诉人四季青镇政府及四季青镇合作联社同意一审裁定认定意见，请求驳回上诉，维持一审裁定。 经查：2002年6月13日，北京市海淀区人民政府下发《关于印发的通知》（海政发［2002］66号，以下简称66号文）。66号文规定，此次改革的主要目标是以产权制度改革为手段，落实农村集体资产所有者权益，实现乡、村集体产权清晰，解决历史遗留的经济问题，按照“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的原则，把城乡结合部地区农村集体经济组织改造成股份合作制企业。66号文对改革工作推进的具体步骤作了如下规定：一、落实集体资产所有者代表职权。经济合作社是农村集体资产所有者代表，在改革中履行所有者代表职能。经济合作社要在区、乡两级领导小组的指导下，具体负责经济体制改革工作。社员代表大会，简称“社代会”，是经济合作社的最高权利机构，由全体社员代表组成；社员代表依据经济合作社章程由全体社员选举产生。经济合作社管理委员会，简称“管委会”，是社员代表大会选举产生的管理机构。经济合作社监察委员会，是集体资产经营管理过程中的监督检查机构。二、认真搞好集体资产清查。首先要界定集体资产产权，其次是清产核资，再次是集体资产评估。三、集体资产处置，包括原始入社股金处置，资产量化等。四、集体经济组织改制，建立股份合作制企业。66号文对本次农村集体经济组织改革的组织领导作了如下规定：（一）成立海淀区城乡结合部地区农村集体经济体制改革领导小组，负责全区城乡结合部地区农村集体经济体制改革工作的组织领导和统一部署，对各乡、村的集体经济体制改革进行指导、检查和监督。领导小组由区长任组长，主管农村工作的区党政领导任副组长，区有关委、办、局和乡领导参加。（二）成立乡集体经济体制改革领导小组，负责本乡集体经济体制改革工作的组织领导和统一部署，在区有关政策精神指导下制定本乡的改革方案和各项实施细则并组织实施。负责对本乡内各村的集体经济体制改革进行指导、检查和监督。乡集体经济体制改革领导小组由乡党委书记任组长，乡、村两级领导、经济合作社负责人及有关部门参加。 海政办发［2003］56号《关于集体资产处置及经济体制改革中乡村进行清产核资的指导意见》（以下简称56号文）规定，此次清产核资，是指经社员代表大会决定进行清产核资的乡、村、队，按照66号文有关精神，经过一定的民主程序，客观、公正、全面和真实的反映集体资产实存情况的全过程，主要任务是为资产量化提供可靠资料。56号文对清产核资的主体作了如下规定：经济合作社是农村集体资产所有者代表，在改革中履行所有者代表职能，是此次清产核资的主体。社员代表大会是经济合作社的最高权力机构。由社员代表大会成立清产核资小组，并在其领导下具体开展清产核资工作。清产核资小组由乡村领导、企业领导、财务人员、职工或村民代表组成。56号文对清产核资的组织领导作了如下规定：成立海淀区集体资产处置及经济体制改革清产核资指导小组，负责全区集体资产处置及经济体制改革乡村清产核资工作的指导和监督。指导小组由区农林委、区财政局、区审计局、区农经站组成。清产核资的主要工作内容包括：（一）确定清查时点和范围；（二）制定报表，区有关部门要制定《海淀区改制乡村清产核资结果报审汇总表》，各改制乡村及各核算单位要结合本单位情况，制定出相应的明细表；（三）界定集体资产产权；（四）清查账目，主要步骤包括账内财产清查、账外财产清查、初步汇总清产核资结果；（五）清产核资结果的确认，需要履行张榜公布、区乡有关部门审核及社员代表大会认定等程序。 2016年1月5日，落款为四季青镇集体经济产权制度改革领导小组办公室，加盖有“北京市海淀区四季青镇合作经济联合社”印章的《清产核资结果》被予以张榜公布。高立英对该《清产核资结果》不服，向法院提起行政诉讼。 本院认为，当事人提起行政诉讼，应当符合法定起诉条件，属于人民法院受案范围。《中华人民共和国行政诉讼法》第一条规定，为保证人民法院公正、及时审理行政案件，解决行政争议，保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权，根据宪法，制定本法。该法第二条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。根据前述法律的规定，人民法院审理行政案件的目的旨在保护公民、法人或者其他组织的合法权益，解决行政争议。公民、法人或者其他组织对行政行为不服的，方可提起行政诉讼。 《北京市农村集体资产管理条例》第八条规定，乡联社、村合作社的集体资产属于该合作社劳动群众集体所有。社员大会或者社员代表大会选举产生的乡联社、村合作社管理委员会依法行使集体资产所有权。该条例第十二条规定，乡联社、村合作社依法决定集体资产的经营方式。可以实行承包经营、租赁经营；可以以集体资产参股、联营；也可以实行股份合作经营。该条例第二十一条规定，下列事项必须经同级社员大会或者社员代表大会讨论通过：（一）乡联社、村合作社年度财务预算、决算；（二）集体资产经营方式的确定和重大变更；（三）重大项目投资；（四）年度收益分配方案；（五）主要资产处置和其它重大事项。 本案涉及的四季青镇合作联社《清产核资结果》，即是四季青镇合作联社作为四季青镇集体经济组织的集体资产所有权代表，履行集体资产所有者代表职能，在区、乡两级政府的监督、指导下，为了实现股份合作制改革的目标，在全面清查本集体经济组织资产、负债的基础上取得的工作成果。该《清产核资结果》的确认，虽然要经过有关区、乡有关部门审核，但最终的确认主体是四季青镇合作联社的最高权利机构社员代表大会。因此，开展集体资产清查工作并制作、发布《清产核资结果》是集体经济组织进行集体资产管理的行为，并非行政行为。上诉人对该行为不服，提起行政诉讼，不属于人民法院行政诉讼的受案范围，依法应予驳回其起诉。一审法院裁定驳回其起诉正确。 综上，上诉人的上诉理由均不能成立，其上诉请求，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持一审裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  朱一峰 审判员  张靛卿 审判员  李 茜 二〇一九年三月二十二日 法官助理齐伟娟 书记员李静