湖北省黄石市中级人民法院行 政 判 决 书（2018）鄂02行终62号上诉人（一审被告）黄石市应急管理局，住所地黄石市下陆区广州路****。法定代表人秦永宏，该局局长。委托诉讼代理人李军山、周江龙，均系湖北易圣律师事务所律师。被上诉人（一审原告）湖北供销惠侬黄石祥喜烟花爆竹有限公司，，住所地黄石市西塞山区沿湖路**法定代表人汪利宏，该公司经理。原黄石市安全生产监督管理局（以下简称黄石安监局）因行政补偿一案，不服黄石市下陆区人民法院（2017）鄂0204行初46号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理。本案审理过程中，黄石市出台机构改革方案，新组建黄石市应急管理局，整合黄石安监局职能，不再保留黄石安监局。2019年2月27日，黄石市应急管理局正式挂牌。行政机关被撤销的，继续行使其职权的行政机关是被告。故黄石市应急管理局为本案上诉人、一审被告。本案经本院审判委员会讨论决定，现已审理终结。一审查明，2015年10月19日，黄石市中级人民法院作出[2015]鄂黄石中行初字第00002号行政判决:责令黄石安监局于判决生效之日起90日内对湖北供销惠侬黄石祥喜烟花爆竹有限公司（以下简称祥喜公司）作出补偿决定。祥喜公司与黄石安监局均向湖北省高级人民法院提起上诉。2016年3月30日，湖北省高级人民法院作出（2016）鄂行终50号行政判决：驳回上诉，维持原判。2016年5月16日，经黄石安监局委托湖北华诚会计师事务有限公司（以下简称华诚会计公司）对祥喜公司因禁鞭调整公司经营范围导致的解除职工劳动关系支出、门面房退租支出、订货损失和积压商品过期报废损失等进行了审计。2016年6月18日，华诚会计公司作出鄂华会财[2016]104号审计报告，报告结论为：解除职工劳动关系支出为187000元，门面房退租支出为566840元，订货损失为1836480元，积压商品过期报废损失为4750414.90元，上述四个方面合计为7340734.90元。2016年7月18日，经祥喜公司委托华诚会计公司对该公司“专用仓库的投资、投资期间融资的财务费用、看护过期商品所发生的人工费用、焰火燃放专用设备、销毁过期商品预计费用”进行审计，华诚会计公司作出鄂华会财[2016]121号审计报告，报告结论为:花湖专用仓库投资额合计5194477元，四棵专用仓库投资额合计10228508.57元，专用仓库的投资额总计15422985.57元；自2012年7月至2016年6月按借款合同共计提融资利息2790000元，已支付1710000元（2015年度、2016年1月－6月尚未支付）；2014年1月至2016年6月30日期间，看护过期商品所发生的人工、费用合计1508945.04元；焰火燃放专用设备投入1608000元；销毁积压过期商品预计发生费用345500元，上述五项发生额合计为21675430.61元。2016年7月18日，祥喜公司向黄石安监局出具关于同意延期作出行政补偿决定的函，函称请求黄石安监局对祥喜公司作出补偿决定的行政决定延期至本年度8月20日。2017年1月24日，黄石安监局向祥喜公司作出黄安监补字[2016]第1号补偿决定书，决定补偿祥喜公司3969964元。祥喜公司不服，故而提起行政诉讼，请求判令黄石安监局按审计报告确认的数额补偿25046201.51元。一审认为，黄石安监局根据黄石市中级人民法院[2015]鄂黄石中行初字第00002号行政判决书判决黄石安监局于判决生效之日起90日内向祥喜公司作出补偿决定书，但该补偿决定书并未在规定的期限内及时作出，虽祥喜公司同意黄石安监局延期至2016年8月20日作出补偿决定书，但黄石安监局仍未在规定的期限内作出补偿决定书，故黄石安监局未在规定的期限内履行行政行为属程序轻微违法。根据《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第十五条规定，法律、法规、规章或者规范性文件对变更或者撤回行政许可的补偿标准未作规定的，一般在实际损失范围内确定补偿数额，行政许可属于行政许可法第十二条第（二）项规定情形的，一般按照实际投入的损失确定补偿数额。根据湖北省高级人民法院（2016）鄂行终50号行政判决书所查明的事实，黄石安监局在执行《黄石市禁止燃放烟花爆竹工作实施方案》作出《关于调整变更黄石祥喜烟花爆竹批发经营范围的通知》，上述两份文件变更了祥喜公司的烟花爆竹批发布点规划，造成经营范围的变化，事实上撤回、变更了对祥喜公司的行政许可，由此给祥喜公司造成的经济损失，黄石安监局依法应予以补偿，故对祥喜公司提出补偿专用仓库投资、留守看护过期商品所发生的人工费用的请求，酌情按50%予以补偿，即8465965.31[（15422985.57元+1508945.04元）×50%]。对黄石安监局确认补偿祥喜公司解除职工劳动关系支出、门面房退租支出、订货损失和积压商品过期报废损失共计3969964元，依法予以支持。对祥喜公司提出融资所发生的财务费用,该费用无法律依据，依法不予支持；焰火燃放专用设备投入补偿费用，该费用在会计事务所只反映收款收据，不属正规票据，依法不予支持；销毁积压过期商品预计发生费用的请求，因预计发生的费用无法律依据，依法不予支持。因黄石安监局作出的补偿决定存在明显不当，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（六）项、《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第十五条的规定，判决：一、撤销黄石安监局于2017年1月24日作出的黄安监补字[2016]第1号补偿决定书；二、黄石安监局向祥喜公司补偿人民币12435929.31元；三、驳回祥喜公司的其他诉讼请求。黄石市应急管理局不服一审判决，向本院提起上诉称，鄂华会财[2016]121号审计报告，由祥喜公司单方委托而成。该报报告的范围及金额与祥喜公司的自身损失无关联性。早在2010年，湖北省安全生产监督管理局作出的《关于调整黄石市城区烟花爆竹经营批发布点规划的批复》确认祥喜公司的花湖仓库不再作为烟花爆竹仓库使用。《关于调整变更黄石祥喜、盛美两家公司烟花爆竹批发经营范围的通知》发生于2014年1月，故花湖仓库的投入不应计算在补偿范围之内。祥喜公司四棵仓库不在禁鞭区域，也不应作为补偿范围。行政许可并未撤回，祥喜公司仍能继续经营，正常情况下就会有过期商品看护费用。在无证据证明其作出的补偿数额明显错误或者不当的情况下，一审法院直接判决确定补偿数额，属于适用法律错误。综上，请求二审法院撤销原审判决，改判驳回祥喜公司的诉讼请求。祥喜公司答辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求二审法院驳回上诉，维持原判。经审理查明，一审查明的事实属实，本院予以确认。另查明，2016年5月16日，针对解除职工劳动关系支出、门面房退租支出等四个项目，祥喜公司、黄石安监局共同委托华诚会计公司进行审计。针对解除职工劳动关系支出、门面房退租支出，黄石安监局决定分别按照鄂华会财[2016]104号审计报告相关数额的全部、百分之九十补偿，即分别补偿187000元、510156元。针对订货损失、积压商品过期报废损失，黄石安监局决定均按上述审计报告相关数额的百分之五十补偿，即分别补偿918240元、2375207.45元。上述补偿数额合计3990603.45元。鄂华会财[2016]104号审计报告明确:本次审计未考虑残余价值及折旧。针对上述四个方面的损失，黄石安监局在最终考虑折旧因素的基础上决定补偿详喜公司3969964元,并已足额支付到位。祥喜公司诉称的订货损失由该公司同案外人浏阳市中洲烟花有限公司商定，具体由已制作不需要的产品专销包装（1641000元）和供货会费用（195480元）两部分组成，共计1836480元。2016年12月8日，黄石市人民政府召开第139次常务会议：原则同意黄石安监局提出的补偿祥喜公司、黄石盛美烟花爆竹有限公司共计480万的建议。再查明，祥喜公司积压商品过期数量由祥喜公司、华诚会计公司、黄石安监局共同现场盘点确认。过期商品已由黄石安监局、黄石市公安局统一组织销毁，对此祥喜公司未承担任何费用。本院认为，人民法院审理行政补偿案件，一般情况下就被告是否应当承担行政补偿责任以及原告行政补偿诉讼请求是否成立进行审理和裁判。湖北省高级人民法院（2016）鄂行终50号行政判决认为，依据《中华人民共和国行政许可法》（以下简称行政许可法）的规定，黄石安监局应当对祥喜公司予以补偿。故黄石安监局是否应当补偿的问题不是本案审理的范畴。行政补偿诉讼涉及补偿范围、具体补偿数额的确定问题。故本案中，审理祥喜公司的行政补偿诉讼请求是否成立应当解决补偿范围、具体补偿数额这个两个方面的问题。一、关于本案行政补偿范围的确定问题依据行政许可法第十二条第（四）项的规定，直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施、产品、物品，需要按照技术标准、技术规范，通过检验、检测、检疫等方式进行审定的事项可以设定行政许可。依据《烟花爆竹经营许可实施办法》第六条的规定，烟花爆竹经营需要满足人员、技术、布点、仓储、运输等多个方面的要求，以确保生命财产安全。故烟花爆竹经营许可属于行政许可法第十二条第（四）规定的许可设定事项。《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第十五条规定：“法律、法规、规章或者规范性文件对变更或者撤回行政许可的补偿标准未作规定的，一般在实际损失范围内确定补偿数额；行政许可属于行政许可法第十二条第（二）项规定情形的，一般按照实际投入的损失确定补偿数额。”本案涉及烟花爆竹经营许可，不属于行政许可法第十二条第（二）项规定的情形。因现行无变更烟花爆竹许可行政补偿的具体规定，故本案应围绕祥喜公司诉讼请求中的实际损失来确定补偿。二、关于祥喜公司请求补偿的项目是否属于实际损失的范围以及具体补偿数额的确定问题本案中，关于针对解除职工劳动关系支出（187000元），属于实际损失的范围，应予全部补偿。关于门面房退租支出，因门面装修后使用一到四年不等，并且货架及办公用品仍然继续使用，考虑到折旧及残余价值，黄石安监局按照审计报告确定数额的百分之九十（566840×90%=510156元）予以补偿公平合理。考虑到包装仍具有使用价值、经营风险、订货损失来源于祥喜公司同案外人浏阳市中洲烟花有限公司协商确定的范围以及数额、祥喜公司仍能经营等多种因素，黄石安监局按照审计报告确定数额的百分之五十（1836480×50%=918240元）予以补偿，不存在明显不公平的情形，保护了祥喜公司的合法权益。在祥喜公司正常经营的情况下，商品过期现象依然可能存在，但从合理的角度考虑，这种数量比例一般不会太高，否则超出了一个正常经营者的理性范围，因而黄石安监局按审计报告确定数额的百分之五十补偿未能合理、公正弥补祥喜公司的实际损失。考虑到市场经营规则、已给予时间消耗库存、调整经营区域等因素，确定祥喜公司本案积压过期商品的百分之八十因黄石安监局的行为造成，更加符合客观实际。故对积压商品过期报废损失，黄石市应急管理局应当补偿祥喜公司3800331.92元（4750414.9×80%）。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八第二款规定：“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。”本案中，祥喜公司主张黄石安监局的行为造成仓库损失、焰火燃放专用设备损失，该公司应当提交证据证明仓库、焰火燃放专用设备因黄石安监局的行为而遭受一定的实际损失。为此，祥喜公司鄂华会财[2016]121号审计报告。该报告系单方委托而成，且相关内容均系仓库建设投入以及设备购买投入的情况，并无该仓库、焰火燃放专用设备因黄石安监局的行为而造成实际损失的具体内容，故祥喜公司仓库投资、焰火燃放专用设备投入不是本案实际损失的范围，对此本院不予支持。祥喜公司诉称的融资财务费用系该公司的生产经营投入，已外在表现为仓库建设、设备添加、人员工资等，属于间接费用，故不属于本案实际损失的范围。依据《烟花爆竹经营许可实施办法》第二十四条第一款、第三十二条第（五）项的规定，批发企业对过期的烟花爆竹未及时销毁的，主管部门可以责令限期改正，处5000元以上3万元以下的罚款。依据上述规定，如存在过期的烟花爆竹，祥喜公司应当及时予以销毁。故即便存在祥喜公司诉称的看护过期商品费用，也系该公司不遵守及时销毁的规定所致，故该项费用支出无合法保护的基础，不属于本案实际损失的范围。一审就专用仓库投资、看护过期商品发生的费用判决黄石安监局按照审计报告相关数额百分之五十补偿无事实依据，本院予以纠正。销毁积压过期商品，祥喜公司并未承担费用，故祥喜公司的该项补偿请求无事实依据，本院不予支持。综合上述补偿项目及数额，黄石市应急管理局应当补偿祥喜公司共计5415727.92元，扣除已经先行支付的3969964元，黄石市应急管理局还应补偿祥喜公司1445763.92元。人民法院经审理，查明原告的行政补偿诉讼请求成立的，判决被告承担补偿责任。相关补偿决定或者不予补偿决定自然失效。故一审判撤销黄石安监局黄安监补字[2016]第1号补偿决定，适用法律错误，本院予以纠正。综上，黄石市应急管理局的上诉请求部分成立，本院予以支持。原审判决适用法律错误，本院予以纠正。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十三条、第八十九条第一款第（二）的规定，判决如下：一、撤销黄石市下陆区人民法院（2017）鄂0204行初46号行政判决；二、黄石市应急管理局自收到本判决之日起六十日内向湖北供销惠侬黄石祥喜烟花爆竹有限公司支付补偿款1445763.92元；三、驳回湖北供销惠侬黄石祥喜烟花爆竹有限公司的其他诉讼请求。一、二审案件受理费各50元，均由上诉人黄石市应急管理局负担负担。本判决为终审判决。审判长  汪洪安审判员  王 蓓审判员  刘海军二〇一九年三月二十一日法官助理安琼书记员石敏