江苏省南京市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）苏01行终1017号 上诉人(原审原告)潘天和，性别××年××月××日生，××族。 委托代理人陈春河、陈心竹，江苏袍泽律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）南京市水务局，住所地在南京市鼓楼区汉江路**。 法定代表人张孝科，南京市水务局局长。 出庭负责人邵学敏，南京市水务局副巡视员。 委托代理人何昊，南京市水务局工作人员。 委托代理人王若凡，上海市锦天城（南京）律师事务所律师。 上诉人潘天和因诉被上诉人南京市水务局（以下简称市水务局）水利行政处罚决定一案，不服南京铁路运输法院（2018）苏8602行初696号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，审理了本案。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，2000年起，潘天和陆续在长江××北岸××区××街道林山社区主江堤（堤防桩号K9+900）处迎水面江滩地（以下简称涉案地点）建设房屋、鱼池，加固鱼塘围埂，修整引水渠，架设铁丝网。其中，房屋均为砖混结构，两处房屋面积分别为128.82平方米和57.63平方米，总面积186.45平方米；鱼池为砖混结构，长30米、宽12.5米、高0.8米，占用江滩面积375平方米；鱼塘围埂共计3条，长宽分别为55米×4米、92米×4.5米、80米×4.2米；水渠开口宽36米，长260米；铁丝网长2800米，高1.8米。2017年7月-9月，市水务局分别对潘天和、应世华、吴贤东等人进行调查询问、制作了勘验笔录、绘制了勘验图、摄制了现场照片，潘天和在询问笔录、勘验笔录、勘验图上签字确认。2017年7月16日，市水务局作出南京水限改字〔2017〕1114号限期整改通知书、南京水限改字〔2017〕1115号限期整改通知书并送达潘天和。2017年9月8日，潘天和自行拆除了砖混鱼池和部分铁丝网，对鱼塘围埂和引水渠进行了整改，但未自行拆除涉案房屋。2017年9月13日市水务局作出宁水罚告字〔2017〕4号行政处罚告知书并于次日送达潘天和。潘天和未提出陈述、申辩。2017年10月31日市水务局作出宁水罚字〔2017〕12号《行政处罚决定书》（以下简称12号《行政处罚决定书》），并于2017年11月2日送达潘天和。2017年11月13日，潘天和缴纳了罚款。2018年4月25日，潘天和提起本案行政诉讼，请求确认12号《行政处罚决定书》违法。 原审法院另查明：市水务局于2017年12月14日作出宁水强催字〔2017〕16号履行义务催告书，催告潘天和自行拆除涉案房屋、恢复江滩地原状，并于2017年12月19日送达潘天和。2018年1月22日，市水务局作出宁水强执字〔2018〕5号行政强制执行决定书，决定对涉案房屋予以强制拆除，并于2018年1月24日送达潘天和。2018年4月20日，市水务局作出宁水强公告〔2018〕1号行政强制拆除公告。2018年5月，涉案房屋被拆除。 案件审理过程中，潘天和称涉案房屋与鱼池自然状况与勘验图记载一致；对12号《行政处罚决定书》中事实认定内容无异议；对12号《行政处罚决定书》的行政程序无异议。 原审法院认为：公民、法人和其他组织应当依法开发、利用水资源。《中华人民共和国水法》第六十五条规定：“在河道管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物，或者从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动的，由县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构依据职权，责令停止违法行为，限期拆除违法建筑物、构筑物，恢复原状；逾期不拆除、不恢复原状的，强行拆除，所需费用由违法单位或者个人负担，并处一万元以上十万元以下的罚款。未经水行政主管部门或者流域管理机构同意，擅自修建水工程，或者建设桥梁、码头和其他拦河、跨河、临河建筑物、构筑物，铺设跨河管道、电缆，且防洪法未作规定的，由县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构依据职权，责令停止违法行为，限期补办有关手续；逾期不补办或者补办未被批准的，责令限期拆除违法建筑物、构筑物；逾期不拆除的，强行拆除，所需费用由违法单位或者个人负担，并处一万元以上十万元以下的罚款。虽经水行政主管部门或者流域管理机构同意，但未按照要求修建前款所列工程设施的，由县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构依据职权，责令限期改正，按照情节轻重，处一万元以上十万元以下的罚款。”首先，关于职权和级别管辖。该法条授权县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构，本案市水务局属于县级以上人民政府水行政主管部门，具有作出12号《行政处罚决定书》的职权和管辖权。其次，法律要求水行政主管部门在条件成就的情况下强行拆除妨碍行洪的建筑物、构筑物并处罚款，并不意味着实际实施拆除要与罚款决定同日作出。事实上，市水务局已经启动了行政强制程序。第三，依据省、市地方性法规和长江（南京段）自然状况，涉案地点位于长江岸边，属于河道和防洪堤保护管理范围。潘天和在长江南京段北岸主江堤处迎水面江滩地建设砖混房屋、鱼池等行为显然妨碍行洪，属于水事违法行为。市水务局经过行政程序后作出12号《行政处罚决定书》并向潘天和送达，认定事实清楚，行政程序合法，适用法律正确。最后，行政处罚法上所谓一事不二罚，是指对同一个违法行为不得给予两次以上罚款。《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条规定：“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。”本案中，强制拆除行为本身不属于行政处罚，更不属于罚款，故原审法院对潘天和关于一事二罚的主张不予支持。 综上，12号《行政处罚决定书》认定合法，潘天和起诉的理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回潘天和的全部诉讼请求。案件受理费50元，由潘天和负担。 上诉人潘天和上诉称，一、原审判决认定事实不清，缺乏事实依据。上诉人于1998年受邀参加了当年江浦县林山乡政府召开的金秋恳谈会，响应政府号召签订了承包合同，承包位于长江××北岸××区××街道林山社区的约2000亩土地和水面用于经营水产养殖，有政府合同和土地局批文，经营已有20年之久。上述事实，上诉人均有举证证明，但在原审判决“本院认为”部分却对上诉人合法承包经营的事实只字未提，属于认定事实不清。另外，被上诉人是以上诉人建筑物占河道设计洪水位断面为由予以行政处罚的，对于上诉人“建设砖混房屋、鱼池等妨碍行洪”这一事实，被上诉人没有提供任何证据证明行洪区的具体范围及上诉人建筑物、构筑物是否位于行洪区，原审判决仅以“显然妨碍行洪”为由认定，明显缺乏事实依据。二、原审判决适用法律错误。根据《中华人民共和国水法》第65条“在河道管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物、或者从事影响河事稳定、危害河岸提防安全和其他妨碍河道行洪的活动的，由县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构依据职权，责令停止违法行为，限期拆除违法建筑物、构筑物、恢复原状；逾期不拆除、不恢复原状的，强行拆除，所需费用由违法单位或者个人负担，并处一万元以上十万元以下的罚款”规定可知，被上诉人就不应仅处以罚款，而应当在同一处罚决定书中同时做出“强制拆除，并处罚款”的决定，本次处罚却只有罚款，没有强拆，显然“包庇”了上诉人，违背了依法行政“有法必依”的要求，当然违法。综上，原审判决认定事实不清，适用法律错误，依法应予撤销。为维护上诉人的合法权益，请求二审法院依法判决： 1、依法撤销（2018）苏8602行初696号行政判决；2、依法改判确认南京市水务局宁水罚字[2017]12号《行政处罚决定书》违法；3、本案诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人市水务局答辩称，一、根据《河道管理条例》、《江苏省防洪条例》等规定，涉案地点属于河道管理范围内的行洪区，上诉人在行洪区内建设建筑物、构筑物显然妨害行洪，一审判决认定事实清楚。二、上诉人在案发地点违法建造砖混房屋、砖混鱼池等行为，违反了《中华人民共和国水法》等相关规定，被上诉人对其作出罚款四万元的行政处罚决定认定事实清楚、适用法律正确，程序合法。三、一审判决适用法律、法规正确，上诉人对于《中华人民共和国水法》第六十五条的理解存在重大错误。根据该法第六十五条的规定，对于违法建筑物应“强行拆除并处罚款”是指行政机关对于违法建筑物可采取强行拆除、罚款两种具体行政行为，但根据我国现行法律法规，两种具体行政行为应按照《中华人民共和国行政强制法》、《中华人民共和国行政处罚法》分别作出，并非要求行政机关同日作出，更不可能在一份行政处罚决定书中同时列明。而针对强行拆除事宜，市水务局另行启动了强制程序。上诉人认为必须将强行拆除和罚款进行并处，属于法律理解错误，一审判决适用法律、法规正确，并无不当。综上，请求二审法院依法驳回上诉人的全部诉讼请求。 本案原审原告和原审被告提交的证据和法律依据均已随案移送本院。本院经审理认定，原审质证、认证符合法律规定，本院对原审判决认证的证据予以认可。本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，《中华人民共和国水法》第三十七条第二款规定：“禁止在河道管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物以及从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动。”该法第六十五条第一款规定：“在河道管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物，或者从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动的，由县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构依据职权，责令停止违法行为，限期拆除违法建筑物、构筑物，恢复原状；逾期不拆除、不恢复原状的，强行拆除，所需费用由违法单位或者个人负担，并处一万元以上十万元以下的罚款。”本案中，被上诉人市水务局依据对潘天和、应世华、吴贤东所做的调查（询问）笔录、现场勘验笔录、现场勘验图等证据材料，认定潘天和在长江××北岸××区××街道林山社区主江堤（堤防桩号K9+900）处迎水面江滩地的涉案地点建设总面积为186.45平方米砖混房屋的行为已经构成了水事违法行为。依据上述法律规定，被上诉人市水务局作出12号《行政处罚决定书》，对潘天和处以四万元罚款，认定事实清楚，适用法律正确。上诉人认为被上诉人没有提供任何证据证明行洪区的具体范围及上诉人建筑物、构筑物是否位于行洪区的上诉理由与事实不符，本院不予采纳。 上诉人认为，依据法律规定应当在同一处罚决定书中同时做出“强制拆除，并处罚款”的决定，本次处罚只有罚款，没有强拆，故处罚决定违法。对此，本院认为，在卷证据证明市水务局已对涉案房屋作出强制执行决定书，且涉案房屋也已被拆除。上诉人的该项上诉理由不能成立，本院不予支持。 被上诉人市水务局依照法定程序进行了立案、调查、现场勘验，并向上诉人作出并送达了《限期整改通知书》和《行政处罚告知书》，告知上诉人作出行政处罚的事实、依据和陈述、申辩及提出听证的途径和期限，作出12号《行政处罚决定书》程序合法，并无不当。 综上，原审判决认定事实清楚，适用法律法规正确，审判程序合法，应予维持。上诉人潘天和的上诉请求，没有相应的事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人潘天和负担。 本判决为终审判决。 审判长  刘苏文 审判员  杨 欣 审判员  王玉刚 二〇一九年三月十八日 书记员  陈晓君