宁夏回族自治区银川市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）宁01行终74号上诉人（原审原告）李力等22人（基本身份信息附后）。共同委托代理人韩辉，北京市泽元（银川）律师事务所律师（特别授权）。被上诉人（原审被告）银川市审批服务管理局（原银川市行政审批服务局），住所地宁夏回族自治区银川市金凤区万寿路**。法定代表人潘灵胜，局长。行政机关出庭人员张健群，该局副调研员。委托代理人刘永强，该局立项审查处副处长（特别授权）。委托代理人张孟颖，上海市海华永泰（银川）律师事务所律师（特别授权）。上诉人李力等22人因与被上诉人银川市审批服务管理局（原银川市行政审批服务局）行政许可一案，不服宁夏回族自治区银川市金凤区人民法院（2018）宁0106行初240号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。原审原告李力等22人诉称，原告李力等22人系景墨家园小区22、23和24号楼的房屋业主。2017年4月，原锦湖饭店旧址建设银川丽人妇产医院，因涉及环境污染，原告等人予以反对并一直向政府有关部门投诉。银川市行政审批服务局于2018年1月30日对银川丽人妇产医院建设项目环境影响评价作出审查批复存在以下违法之处：一、资料不全的情形下通过了审批。根据国家环境保护总局令第14号《建设项目环境保护分类管理名录》的规定，建设项目对环境可能造成重大影响的，应当编制环境影响报告书，对建设项目产生的污染和对环境的影响进行全面、详细的评价。《中华人民共和国环境影响评价法》第十二条规定：专项规划的编制机关在报批规划草案时，应当将环境影响报告书一并附送审批机关审查；未附送环境影响报告书的，审批机关不予审批。第十四条规定：设区的市级以上人民政府或者省级以上人民政府有关部门在审批专项规划草案时，应当将环境影响报告书结论以及审查意见作为决策的重要依据。《中华人民共和国环境保护法》第十三条规定：建设污染环境的项目，必须遵守国家有关建设项目环境保护管理的规定。建设项目的环境影响报告书，必须对建设项目产生的污染和对环境的影响作出评价，规定防治措施，经项目主管部门预审并依照规定的程序报环境保护行政主管部门批准。环境影响报告书经批准后计划部门方可批准建设项目设计任务书。银川丽人妇产医院仅向银川市行政审批服务局提交环境影响报告表，并未提交环境影响报告书，不符合上述法律规定的要求。二、违反法定程序。1、《环境保护行政许可听证暂行办法》第六条、第七条及《中华人民共和国环境影响评价法》第二十一条规定，对环境可能造成重大影响、应当编制环境影响报告书的建设项目，建设单位应当在报批建设项目环境影响报告书前，举行论证会、听证会，或者采取其他形式，征求有关单位、专家和公众的意见。《中华人民共和国行政许可法》第三十六条规定，行政机关对行政许可申请进行审查时，发现行政许可事项直接关系他人重大利益的，应当告知该利害关系人。申请人、利害关系人有权进行陈述和申辩。行政机关应当听取申请人、利害关系人的意见。第四十七条第一款的规定：行政许可直接涉及原告与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利。银川市行政审批服务局在没有组织召开听证的情形下，于2018年1月30日对银川丽人妇产医院建设项目环境影响评价作出审查批复，明显违反上述法律规定。2、《中华人民共和国环境影响评价法》第二十五条规定：建设项目的环境影响评价文件未依法经审批部门审查或者审查后未予批准的，建设单位不得开工建设。《中华人民共和国环境保护法》第十九条规定：编制有关开发利用规划，建设对环境有影响的项目，应当依法进行环境影响评价。未依法进行环境影响评价的开发利用规划，不得组织实施；未依法进行环境影响评价的建设项目，不得开工建设。银川丽人妇产医院建设项目于2017年4月开始施工建设，被告银川市行政审批服务局于2018年1月30日才做出银川丽人妇产医院建设项目环境影响评价审查批复，违反法定程序。3、《中华人民共和国环境影响评价法》第三十一条规定：建设单位未依法报批建设项目环境影响报告书、报告表，或者未依照本法第二十四条的规定重新报批或者报请重新审核环境影响报告书、报告表，擅自开工建设的，由县级以上环境保护行政主管部门责令停止建设，根据违法情节和危害后果，处建设项目总投资额百分之一以上百分之五以下的罚款，并可以责令恢复原状；对建设单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分。根据该规定，对于未批先建的需要先进行处罚后才能申请环评，此后才涉及审批，但银川市行政审批服务局在2018年2月13日出具行政处罚决定书，却于2018年1月30日就做出了环评批复，违反法定程序。原告起诉请求判令：1.撤销被告2018年1月30日做出的银川丽人妇产医院建设项目环境影响评价审查批复；2.本案诉讼费用由被告承担。原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。本案中，原告诉请要求撤销的是银川市行政审批服务局于2018年1月30日作出的《关于拟批准银川丽人妇产医院建设项目环境影响评价文件的公示》，结合本案当事人提交的证据材料，该公示属于行政机关为了作出最终批复而实施的过程性行为，最终的批复结果于2018年2月24日作出，故该公示对原告李力等人的实体权益尚未造成实质影响，不具有诉的利益性，原告李力等人提起的本案诉讼不符合行政诉讼案件的受案范围。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（六）项、第六十九条第一款第（一）项、第一百零一条第一款第（二）项之规定，裁定：驳回原告李力等22人的起诉。案件受理费50元，全额退还原告李力等22人。宣判后，李力等22人不服，提起上诉。李力等22人上诉称，一、一审法院认为“该公示属于行政机关为了作出最终批复而实施的过程性行为”的认定是错误的。被上诉人2018年1月30日作出的《关于拟批准银川丽人妇产医院建设项目环境影响评价文件的公示》至今仍在宁夏政务服务网站上对外公示，该公示栏的备注中写明了行政复议和行政诉讼权利的告知。被上诉人告知了当事人救济渠道，一审法院认为该批复属过程性行为，认为不可诉，实属错误。二、一审法院认为上诉人提起本案诉讼不符合行政诉讼案件的受案范围的认定是错误。上诉人和被上诉人提交的多份证据都证明涉案建设项目属未批先建。涉案项目于2017年4月即开始施工建设，被上诉人于2018年1月30日作出涉案建设项目环境影响评价审查批复，违反法定程序。上诉人与该项目的建设具有利害关系，有权对该项目环境影响报告的批复提起行政诉讼。综上，请求二审法院：1.撤销一审裁定，改判支持上诉人的一审诉讼请求；2.本案诉讼费由被上诉人承担。被上诉人银川市审批服务管理局辩称，一、上诉人提起的诉讼请求系针对一个程序性、阶段性的行政行为，该行为不具有可诉性。被上诉人于2018年1月30日作出的《关于拟批准银川丽人妇产医院建设项目环境影响评价报告的公示》在环境影响评价审批中仅作为一个审批过程中的程序性文书，而环境影响评价审批行为是一系列行政行为组成的一个行政过程。从环境影响评价审批行为的整体性来看，本案的被诉行为对上诉人不产生独立的、最终的行政法律效力，上诉人的实体权利义务并没有受到实质性影响。关于上诉人述称的该公示下附述的诉讼权利告知已明示权利人的可诉对象是具有决定性的审批行为，而非审批中的任一过程性行为。二、上诉人未提供其系涉案行政行为利害关系人的证据，不具有就提起本案诉讼的主体资格。三、被上诉人就涉案项目作出的环境影响评价审批行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，不存在任何违法之处，不存在应当被撤销的情形。根据《环境保护部办公厅关于加强“未批先建”建设项目环境影响评价管理工作的通知》第三条的规定，涉案项目存在“未批先建”的情况并不阻却建设项目申请环境影响评价的审批，其主动向被上诉人申请建设项目环境影响评价，被上诉人受理审批并未违反法定程序。被上诉人对涉案项目环境影响评价的审批流程符合《中华人民共和国环境保护法》及《中华人民共和国环境影响评价法》之相关规定，并无违法之处。综上，请求驳回上诉，维持原裁定。二审审理查明，被上诉人于2018年1月30日作出《关于拟批准银川丽人妇产医院建设项目环境影响评价文件的公示》并在宁夏政务服务网公开。该公示的备注栏中载明“行政复议与行政诉讼权利告知：依据《中华人民共和国行政复议法》和《中华人民共和国行政诉讼法》，公民、法人或者其他组织认为公告的建设项目环境影响评价文件审批决定侵犯其合法权益的，可以自公告期限届满之日起六十日内提起行政复议，也可以自公告期限届满之日起三个月内提起行政诉讼。”2018年2月24日，被上诉人作出银审服（环）函发[2018]30号《关于银川丽人妇产医院建设项目环境影响评价文件的公告》并在宁夏政务服务网上公开。该公告的备注栏内亦告知了相关权利人就公告的建设项目环境影响评价文件审批决定可提起行政复议和行政诉讼的权利。经一审法院释明，上诉人仍认为被上诉人系于2018年1月30日对银川丽人妇产医院作出建设项目环境影响审查批复，坚持要求撤销被上诉人2018年1月30日作出《关于拟批准银川丽人妇产医院建设项目环境影响评价文件的公示》。另查明，2019年1月28日，银川市行政审批服务局更名为银川市审批服务管理局。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”本案中，被上诉人银川市审批服务管理局于2018年2月24日对银川丽人妇产医院建设项目环境影响评价文件作出审批决定。被上诉人2018年1月30日作出的《关于拟批准银川丽人妇产医院建设项目环境影响评价文件的公示》系为作出最终审批决定的过程性行为。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条：“……下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为；……”的规定，该过程性行为依法不属于行政诉讼的受案范围。且被上诉人对相关诉讼权利的告知亦明确了仅是针对公告的建设项目环境影响评价文件审批决定可提起行政复议或行政诉讼，故上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  高凤梅审判员  刘煜姗审判员  宁 丽二〇一九年三月二十五日书记员  段思琦附：本案适用的相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……附上诉人李力等22人基本身份信息上诉人（原审原告）李力，男，1986年11月8日出生，汉族，住宁夏回族自治区银川市兴庆区景墨家园。上诉人（原审原告）何丹，女，1987年5月12日出生，汉族，住宁夏回族自治区银川市兴庆区景墨家园。上诉人（原审原告）马银平，男，1961年2月20日出生,汉族，住宁夏回族自治区银川市兴庆区景墨家园。上诉人（原审原告）徐翠丽，女，1972年9月20日出生,汉族，住宁夏回族自治区银川市兴庆区景墨家园。上诉人（原审原告）夏志新，男，1966年8月4日出生，汉族，住宁夏回族自治区银川市兴庆区景墨家园。上诉人（原审原告）李静，女，1983年6月23日出生，汉族，住宁夏回族自治区银川市兴庆区景墨家园。上诉人（原审原告）杨淑芳，女，1963年11月27日出生，回族，住宁夏回族自治区银川市兴庆区景墨家园。上诉人（原审原告）万国华，男，1960年2月15日出生，汉族，住宁夏回族自治区银川市兴庆区景墨家园。上诉人（原审原告）樊亚琴，女，1981年2月13日出生，汉族，住宁夏回族自治区银川市兴庆区景墨家园。上诉人（原审原告）郭东，男，1982年4月15日出生，汉族，住宁夏回族自治区银川市兴庆区景墨家园。上诉人（原审原告）杨春宁，女，1971年12月26日出生,汉族,,住宁夏回族自治区银川市兴庆区景墨家园。上诉人（原审原告）范宁宁，男，1982年1月21日出生，汉族，住宁夏回族自治区银川市兴庆区景墨家园。上诉人（原审原告）郭文春，男，1974年10月20日出生，汉族，住宁夏回族自治区银川市兴庆区景墨家园。上诉人（原审原告）贺宣松，男，1948年12月19日出生，汉族，住宁夏回族自治区银川市兴庆区景墨家园。上诉人（原审原告）周华，女，1972年11月27日出生，汉族，住宁夏回族自治区银川市兴庆区景墨家园。上诉人（原审原告）缪辉，女，1978年5月5日出生,满族，住宁夏回族自治区银川市兴庆区景墨家园。上诉人（原审原告）胡书峰，男，1973年7月22日出生，汉族，住宁夏回族自治区银川市兴庆区景墨家园。上诉人（原审原告）彭毓琴，女，1968年4月13日出生，汉族，住宁夏回族自治区银川市兴庆区景墨家园。上诉人（原审原告）黄登高，女，1986年2月17日出生，汉族，住宁夏回族自治区银川市兴庆区景墨家园。上诉人（原审原告）孙柏峰，男，1986年7月2日出生，汉族，住宁夏回族自治区银川市兴庆区景墨家园。上诉人（原审原告）拓步友，男，1970年1月7日出生，汉族，住宁夏回族自治区银川市兴庆区景墨家园。上诉人（原审原告）尚峰，男，1972年5月28日出生，回族，住宁夏回族自治区银川市兴庆区景墨家园。