山东省青岛市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）鲁02行终168号 上诉人（原审原告）苗宗宝，男，1979年2月21日出生，汉族，住平度市。 委托代理人张磊，山东平都律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）平度市公安局,住所地平度市红旗路**。 法定代表人汤龙文,局长。 委托代理人潘耀喜,平度市公安局法制科工作人员。 委托代理人张云锋,平度市公安局新河派出所工作人员。 上诉人苗宗宝因诉被上诉人平度市公安局行政处罚及行政赔偿一案，不服平度市人民法院（2018）鲁0283行初167号行政判决，在法定期限内向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2019年3月26日在第二十七法庭进行了法庭调查。上诉人苗宗宝及委托代理人张磊，被上诉人平度市公安局的委托代理人潘耀喜、张云锋到庭参加法庭调查。本案现已审理终结。 原审法院查明，2018年2月下旬至2018年3月上旬期间，原告苗宗宝以青岛泰东瑞新能源材料有限公司（以下简称泰东瑞新能源材料公司）在该村西南工地施工占用其父亲苗清亭土地为由，多次将自己的一辆灰色的菲亚特轿车停放在施工工地大门口，致使工地施工车辆无法正常出入。泰东瑞新能源材料公司工地施工人员穆文鹏报警，并对报案人进行询问，被告平度市公安局新河派出所出警并予以受理。次日，报案人对违法嫌疑人照片进行了辨认，被告传唤原告苗宗宝及其父亲苗清亭接受询问，制作了询问笔录，对苗清亭的拖拉机决定扣押30天（自2018年3月2日至2018年4月1日）。后被告对原告的村支部书记进行询问，泰东瑞新能源材料公司提交涉案土地立项、使用权、规划许可、施工许可的合法手续。2018年7月17日，被告告知原告苗宗宝拟对其作出行政处罚决定的事实、理由及依据和依法享有的权利，原告提出要求有关部门对其承包地进行测量。即日，被告平度市公安局依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项规定,作出平公(新)行罚决字【2018】493号行政处罚决定书,决定对原告苗宗宝行政拘留七日,并于当日向原告苗宗宝送达和执行。 原审另查明，被告扣押苗清亭的拖拉机后，通知原告到期领取拖拉机，但原告在扣押到期后以被告违法扣押其车辆为由拒不领取。2018年8月16日，原告到被告处上访，被告再次通知其领取拖拉机，但原告仍然拒不领回，现拖拉机仍存放于平度市公安局新河派出所。 原审法院认为，《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款规定：有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：（一）扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失的；。本案中，泰东瑞新能源材料公司合法取得土地使用权并办理了土地使用、施工许可、规划许可等手续，对其合法取得土地具有使用权，原告认为泰东瑞新能源材料公司侵犯其土地承包经营权后，应当通过合法的途径予以解决，原告村委干部也劝其将车开走，但是原告却仍然多次采取用其车辆封堵泰东瑞新能源材料公司大门的违法方式，致使泰东瑞新能源材料公司工地施工车辆无法正常出入，严重扰乱了该公司的正常秩序，其行为应当受到行政处罚。被告在行政程序过程中，依法履行了立案、传唤、调查取证、通知被传唤人家属、处罚前告知行政处罚事实、理由、依据、享有的权利、作出行政处罚决定并送达等程序，被告作出的行政处罚决定认定事实清楚，适用法律正确，处罚得当。《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十九条规定：公安机关办理治安案件的期限，自受理之日起不得超过三十日；案情重大、复杂的，经上一级公安机关批准，可以延长三十日。为了查明案情进行鉴定的期间，不计入办理治安案件的期限。本案中，被告平度市公安局于2018年3月1日受理本案，于2018年7月17日作出行政处罚决定，明显超过了法律规定的办案期限，因此，被告平度市公安局作出的行政处罚程序违法，但对原告的权利不产生实际影响，故确认被告的行政行为违法，但不撤销被告的行政行为。关于原告请求返还拖拉机并赔偿经营损失的问题，通过被告的调查询问，查明停放于泰东瑞新能源材料公司门口的拖拉机为苗清亭所有，并对苗清亭作出证据保全决定书，故原告非拖拉机所有人，也非被告证据保全的行政相对人，被告的该行为系另一行政行为，原告要求返还拖拉机及赔偿损失无行政诉讼主体资格，不予合并审理。原告苗宗宝要求撤销及赔偿其被拘留期间的损失及精神损害抚慰金的诉讼请求缺少事实和法律根据,不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》七十四条第一款第二项，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第三条之规定,判决：一、确认被告平度市公安局于2018年7月17日作出的平公（新）行罚决字【2018】493号行政处罚决定书程序违法；二、驳回原告苗宗宝的其他诉讼请求。案件受理费人民币50元,由原告苗宗宝、被告平度市公安局各负担25元。 上诉人苗宗宝不服原审判决，上诉称，一、上诉人与泰东瑞新能源材料公司的争议性质上是民事纠纷，由于泰东瑞新能源材料公司违法占用上诉人的承包地，造成上诉人无法使用该地并造成经济损失，上诉人停放车辆在工地门口，只是上诉人与泰东瑞新能源材料公司之间解决民事争议的方式，并且双方同为民事主体，不存在违法情形。《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项规定有两个必要条件，即“情节较重”和“……不能正常进行”，上诉人的行为没有对泰东瑞新能源材料公司造成任何影响，没有影响其生产与营业正常进行，庭审中被上诉人也没有任何证据证明影响生产与营业，且泰东瑞新能源材料公司在事发时没有开工生产经营，更不存在影响其正常进行的行为。“情节较重”的必要条件更不存在，被上诉人在处理本案时没有如实认定该部分内容，行政处罚决定没有任何法律依据。被上诉人存在严重超期办案的行为，程序明显违法导致行政处罚行为程序错误，也必然导致行政处罚行为违法、没有法律效力，原审法院应当撤销平公（新）行罚决字【2018】493号行政处罚决定。二、上诉人与苗清亭是父子关系，上诉人是涉案拖拉机的所有人及实际占有人，当时苗清亭只是将车辆开到现场，本案与苗清亭没有关系，平度市公安局新河派出所作出的证据保全决定书中所记载的内容并没有认定苗清亭是车辆所有人，实际所有权人是上诉人，原审法院在没有正确审查事实的情况下即认定上诉人没有行政赔偿请求权，显然没有正确审查及认定事实。三、被上诉人的违法行为导致上诉人人身自由受到限制，产生大量经济损失，至今没法正常参与经营，由于被违法停运，原先的客户不再联系，也没有其他经济收入，这是由于被上诉人违法行为所造成的直接损失，被上诉人应当赔偿，但原审法院没有正确适用及依据法律，即作出判决明显是错误的。综上，请求：1、依法判决撤销平度市公安局平公（新）行罚决字【2018】493号行政处罚决定；2、依法判决平度市公安局返还违法扣押的上诉人拖拉机一辆；3、依法判决被上诉人承担上诉人经济损失50000元；4、一、二审案件受理费用由被上诉人承担。 被上诉人平度市公安局辩称，一、被上诉人对上诉人作出的行政行为认定事实清楚，证据确凿。2018年2月下旬至2018年3月上旬期间，上诉人以泰东瑞新能源材料公司在该村西南工地施工占用其父亲苗清亭土地为由，多次将自己的一辆灰色菲亚特轿车停放在施工工地大门口，致使工地施工车辆无法正常出入，严重扰乱了泰东瑞新能源材料公司的正常施工秩序。以上事实有报案记录、证人证言、上诉人陈述和申辩等证据予以证实。二、被上诉人对上诉人作出的行政行为程序合法，量裁得当，适用依据正确。针对上诉人扰乱单位秩序的违法事实，被上诉人依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项之规定，拟依法给予相应的行政处罚。在告知当事人拟作出行政处罚的事实、理由、依据及当事人依法享有的陈述权、申辩权后，被上诉人于2018年7月17日对上诉人作出行政拘留七日的处罚决定，并当场对其宣布送达行政处罚决定书，且告知其依法享有的权利。另，2018年3月1日，新河派出所接泰东瑞新能源材料公司工作人员报警称，上诉人用一辆拖拉机在该公司三苗家村西南工地北门，不让车辆进出，扰乱单位秩序。接报后，处警人员在核实清楚后，电话通知其尽快将拖拉机开走，但上诉人拒不开走。为不影响公司秩序，办案人员将拖拉机扣押到公安机关，并办理了扣押手续。扣押期限届满前，办案人员电话通知上诉人到派出所领取拖拉机，上诉人拒绝领回，期间多次通知仍拒绝领回。2018年8月15日，上诉人到被上诉人处信访，被上诉人约谈上诉人再次通知其将拖拉机领回，上诉人仍然拒绝领回，现拖拉机存放于新河派出所。综上，被上诉人对上诉人作出的行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当。上诉人在行政起诉状中所称的理由不成立，其赔偿请求于法无据。本案在开庭审理时，上诉人及其委托代理人既未到庭，也未向法庭因故请假，被上诉人休庭离开后又被通知要求参加庭审。被上诉人认为根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十八条之规定，本案应作上诉人原审撤诉处理，原审法院判决错误，请求二审法院依法改判。 关于原审法院的审判程序，上诉人未提出异议。经审查，本院确认原审法院审判程序合法。 各方当事人原审时提交的证据均已随案移送本院，上述证据在原审庭审中已经质证。经审查，本院同意原审法院对证据的认证意见并确认原审法院认定的事实成立。本院二审另查明，1、上诉人与被上诉人均确认涉案工地共有南北两个门，涉案拖拉机横向放置于北门，涉案灰色菲亚特轿车横向放置于南门。被上诉人确认仅处罚了上诉人将灰色菲亚特轿车横向放置于南门挡住进出口扰乱单位秩序的行为，之所以未对将拖拉机横向放置于北门挡住进出口的行为进行处罚，是因为经过调查取证，无法确认将该拖拉机开至现场的行为系上诉人还是其父亲苗清亭实施。2、上诉人自认其知晓平度市新河镇三苗家村要统一征地，三苗家村委会曾与上诉人谈过补偿问题，但因补偿亩数远少于所承包湾塘亩数，故就补偿问题未达成一致意见。 本院认为： 一、关于被上诉人提出的本案原审应按撤回起诉处理的问题 经查阅原审卷宗，本案原审定于2018年12月17日14时00分在原审法院第六审判庭开庭，送达回证显示上诉人原审委托代理人张磊已于2018年12月11日签收开庭传票，但开庭当日，直至14时24分上诉人仍未出现在该法庭内。后经原审法院询问，上诉人的委托代理人称上诉人14时之前已在第六审判庭门口等待，但没有进入该审判庭。经本院落实原审法院案件承办人，其确认在14时20分休庭后发现上诉人确在审判庭门口等待，出于保护当事人诉讼权利的角度考虑，重新开庭进行了审理。本院认为，上诉人在其委托代理人已签收开庭传票，应当明知原审开庭时间和开庭地点的情况下，无故不在传票上载明的开庭时间进入审判庭，其自身确有过错。但鉴于原审法院已确认上诉人在既定开庭时间已在庭外等候，其基于保护当事人诉讼权利的审判理念，未将本案按撤诉处理，而是重新组织双方开庭审理本案，有利于行政争议的解决，故原审法院的这一处理方式并无不当，且被上诉人在收到原审判决书后，并未提起上诉。综合上述情况，对于被上诉人提出原审未按撤诉处理构成裁判方式错误的主张，本院不予采纳。 二、关于被上诉人作出平公（新）行罚决字【2018】493号行政处罚决定行为的合法性问题 1、《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款规定：有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：（一）扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失的；。本案中，根据被上诉人证据3记载：“问：你堵门的目的是什么？就是不让它们工地正常进出车辆。问：你开着轿车一共去堵了几次？答：一共堵了三次，一个白天半天，两个晚上。”据此，在被上诉人进行调查时，上诉人自认其曾有三次开着轿车挡住涉案工地大门阻止车辆正常进出。结合被上诉人证据4对上诉人父亲苗清亭的询问笔录、证据5对村党支部书记苗清恩的询问笔录、证据2对泰东瑞新能源材料公司工作人员穆文鹏的询问笔录，能够证实上诉人实施了用灰色菲亚特轿车挡住泰东瑞新能源材料公司工地大门、扰乱该公司秩序的行为。虽然上诉人父亲苗清亭与三苗家村委会签订了《湾塘承包合同》，承包了位于三苗家村委会的湾塘，上诉人称泰东瑞新能源材料公司的施工垫土行为侵犯了其父亲的承包权，但泰东瑞新能源材料公司向被上诉人提交了《国有建设用地使用权出让合同》、《青岛新河生态化工科技产业基地萃水路南、大莱龙铁路北地块规划设计条件》、《成交确认书》、《不动产权登记证》、《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》、《建筑工程施工许可证》、《平度市发展和改革局关于青岛泰东瑞新能源材料有限公司年产1万吨锂离子电池负极材料项目备案的通知》等一宗材料，拟证明其对所施工垫土的宗地享有合法权益，且根据被上诉人调查，本案发生的根源在于涉案湾塘的补偿问题。在这种情况下，上诉人父亲所承包的湾塘是否与泰东瑞新能源材料公司所施工垫土的宗地有重合之处、施工垫土行为是否侵犯上诉人父亲的合法权益等问题，都应通过其他合法途径予以解决，不能构成认定上诉人有扰乱单位秩序行为的阻却事由。关于被上诉人的量罚幅度问题，因上诉人多次用轿车挡住涉案工地大门，导致上诉人无法正常施工，故被上诉人认定其属于情节较重的情形予以拘留七日的行政处罚并无不当。 2、根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十九条之规定，公安机关办理治安案件的期限，经上一级公安机关批准，最长可延长至六十日。本案中，平度市公安局新河派出所于2018年3月1日受案，期间于2018年3月31日经批准延长办案期限三十日，后于2018年7月17日作出被诉行政处罚决定，显然超过最长六十日办案期限。被上诉人虽称超过最长办案期限的原因为组织调解工作，但并未提交证据加以证实，上诉人对此亦不予认可，故对被上诉人的该项理由本院不予采纳。原审判决据此认定被上诉人构成程序轻微违法，并确认被上诉人作出被诉行政处罚决定的行为违法并无不当。 三、关于上诉人诉求判令被上诉人返还扣押的上诉人拖拉机一辆的问题 《中华人民共和国治安管理处罚法》第八十九条第一款规定：公安机关办理治安案件，对与案件有关的需要作为证据的物品，可以扣押；。本案中，被上诉人于2018年3月2日作出平公（新）证保决字【2018】1号《证据保全决定书》，决定对涉案拖拉机一辆进行扣押三十日。该扣押行为从性质上讲属于行政强制措施，与涉案行政处罚并非同一行政行为，且在《证据保全决定书》中已对行政复议和行政诉讼的救济权利作出了告知。而且，经询问上诉人，其明确认可该拖拉机的所有权人为其父亲苗清亭。综上，原审不予合并审理并无不当。 四、关于上诉人提出赔偿经济损失50000元的诉讼请求的问题 《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定：国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。根据该条规定，给予国家赔偿的前提是，国家机关和国家机关工作人员在行使职权时有侵权行为。本案中，根据上述分析认定，被上诉人的行政处罚行为除超过最长办案期限但并不对上诉人的权利义务产生实际影响外，并无其他违法之处，故上诉人基于被诉行政处罚行为而申请赔偿的前提条件并不成就。至于上诉人所称扣押拖拉机所造成的损失问题，现并无生效法律文书否认扣押行为的合法性，故上诉人基于扣押行为所提出的赔偿请求亦不能成立。 综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，本院予以维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人苗宗宝负担。 本判决为终审判决。 审判长  孙志刚 审判员  李玉兰 审判员  高沛沛 二〇一九年三月二十七日 法官助理 张丽丽 书记员 赵洪峰 书记员 王倩倩