河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）豫行再15号再审申请人（一审被告、二审被上诉人）郑州市城乡规划局，住所地郑州市中原区嵩山北路**。法定代表人袁聚平，局长。委托代理人陈斌，该局工作人员。委托代理人屈峥，北京大成（郑州）律师事务所律师。被申请人（一审原告、二审上诉人）付风菊，女，汉族，1965年4月20日出生，住郑州市金水区。委托代理人魏祖文、文韶华，河南豫英律师事务所律师。一审第三人郑州恒诚房地产开发有限公司，住所地郑州高新技术产业开发区瑞达路**附**。法定代表人张沛，总经理。委托代理人张翀，该公司工作人员。委托代理人于桂华，北京市太平洋中证律师事务所律师。郑州市城乡规划局（以下简称郑州规划局）因与付风菊、郑州恒诚房地产开发有限公司（以下简称恒诚公司）规划行政许可一案，不服郑州市中级人民法院（2017）豫01行终730号行政判决，向本院申请再审。本院于2017年12月28日作出（2017）豫行申1172号行政裁定，提审本案。本院依法另行组成合议庭，公开开庭审理了本案。郑州规划局的委托代理人陈斌、屈峥，付风菊的委托代理人魏祖文、文韶华，恒诚公司的委托代理人张翀、于桂华到庭参加诉讼。现已审理终结。本案被诉行政行为：郑州规划局于2016年3月25日为恒诚公司颁发郑规建（建筑）字第[410100201609030]号建设工程（建筑）规划许可证。付风菊认为据此建筑的楼房影响其住宅采光，侵害其相邻权，向郑州市二七区人民法院（以下简称一审法院）提起诉讼，请求撤销该建设工程规划许可证。一审法院查明：2016年1月29日，恒诚公司为“紫荆之星大厦”项目向郑州规划局提出办理建设工程规划许可证申请，同时提交了申请、国有土地使用证、河南省企业投资项目备案文件、郑州市民用建筑设计方案节能评审意见书、文物勘探考古发掘防空备案意见书、日照分析图、总平面图、航测图等材料。2月3日，郑州规划局进行了批前公示。3月25日，郑州规划局为恒诚公司核发了郑规建（建筑）字第［410100201609030］号建设工程（建筑）规划许可证，载明：建设单位为恒诚公司，项目名称为“紫荆之星大厦”，建设位置为紫荆山路西、郑新里路北，拟建层数21层，建筑面积41424.22平方米，建筑分类为商业。付风菊系郑州市管城回族区陇海北二街**院**楼****房屋所有权人。根据郑州规划局提供的总平面图、航测图及双方当庭指认，付风菊所居住的楼房在恒诚公司规划项目的北侧相邻区域，图纸上显示建筑名称为省一建机械化家属院，对应平面规划图上的2#楼。恒诚公司拟建的“紫荆之星大厦”项目高层建筑退南侧郑新里路15米，裙房退8米。根据郑州规划局提供的由中铁工程设计咨询集团有限公司作出的日照分析图显示，经计算，拟建商业楼北侧区域的1#、2#、3#住宅楼及东侧区域的5#住宅楼日照标准均未改变。一审法院认为：“紫荆之星大厦”项目与付风菊房屋系相邻关系，郑州规划局作出的建设工程规划许可行为与付风菊的权益存在法律上的利害关系，付风菊有诉讼主体资格。恒诚公司向郑州规划局申请建设工程规划许可，郑州规划局经审查后，为其核发了郑规建（建筑）字第［410100201609030］号建设工程（建筑）规划许可证，并在批前予以公示，且根据郑州规划局提供的证据，其所许可的建设项目日照时间并未违反国家强制性标准。一审法院于2017年6月26日作出(2017)豫0103行初86号行政判决，驳回付风菊的诉讼请求。付风菊不服一审判决，向郑州市中级人民法院（以下简称二审法院）提起上诉二审法院另查明：一、根据郑州规划局提供的由中铁工程设计咨询集团有限公司作出的日照分析图显示，紧邻恒诚公司所拟建商业楼北侧区域的1#、2#、3#住宅楼及东侧区域的5#住宅楼日照标准均未改变，而付风菊所居住楼房北侧标号为7﹟、8﹟、9﹟楼房拟建前大寒日日照累计时间≥2h，拟建后大寒日日照累计时间＜2h。二、付风菊提供的郑城规（2013）16号《郑州市城乡规划管理技术规定》（试行）系郑州规划局于2013年8月20日作出，现行有效，其中对日照标准及建筑间距均进行了详细规定。三、恒诚公司所建“紫荆之星大厦”项目已建设封顶，部分房屋已出售。二审法院认为：一、关于日照标准是否符合强制性标准问题。根据国家标准《城市居住区规划设计规范》GB50180-93强制性条文5.0.2的规定“住宅间距应以满足日照为基础”，“Ⅱ类气候区大城市住宅建筑日照标准大寒日日照时数≥2小时”，郑州市属于Ⅱ类气候区大城市，住宅建筑日照标准应当满足大寒日日照时数≥2小时。郑州规划局提供的日照分析图仅显示付风菊所居住楼房日照标准未改变，但该表述并不能必然得出付风菊所居住的楼房符合前述标准要求。另外，从日照分析图来看，7﹟、8﹟、9﹟楼房位于付风菊居住楼房北面，与恒诚公司所建楼房并不相连，尚且达不到强制日照标准，郑州规划局主张紧邻其北侧的付风菊所在楼房满足日照标准，明显不具有合理性，郑州规划局既未对此作出有说服力的解释，所提供证据也不足以排除该合理怀疑，故其不能证明涉案行政许可符合前述国家规定的日照标准。二、关于付风菊居住楼房与恒诚公司所建楼房之间的建筑间距是否符合规定标准问题。《民用建筑设计通则》（GB50352-2005）5.1.2.3规定，有日照要求的建筑应符合本节第5.1.3条建筑日照标准的要求，并应执行当地城市规划行政主管部门制定的相应建筑间距规定。《郑州市城乡规划管理技术规定》系郑州规划局于2013年8月20日作出并下发，现行有效，其中对建筑间距有明确而具体的规定。该规定系规划方面的技术规定，郑州规划局出示的建设工程规划许可证（建筑）批前公示也明确显示其批准依据了该规定，郑州规划局主张《郑州市城乡规划管理技术规定》仅是内部文件，对外不发生法律效力，根本不适用本案的意见，明显不能成立。郑州规划局称对涉案建筑间距除应满足日照的强制性标准外，其它并没有规定的抗辩理由，不予支持。综上，郑州规划局在不能提供证据证明其对涉案建筑间距的审批已满足日照的强制性标准及其它相关技术性要求的情况下，作出涉案规划许可，事实不清，证据不足，应予撤销。但因涉案建筑已建成并部分出售，如果撤销，将会对社会公共利益造成重大损害，故确认郑州规划局作出的被诉行为违法，对此应采取补救措施。二审法院于2017年9月15日作出(2017)豫01行终730号行政判决：一、撤销郑州市二七区人民法院（2017）豫0103行初86号行政判决；二、确认郑州规划局于2016年3月25日为恒诚公司颁发郑规建字第［410100201609030］号建设工程（建筑）规划许可证的行为违法；三、责令郑州规划局采取补救措施。郑州规划局申请再审称：一、二审判决认定事实不清,认定付风菊居住房屋的日照不符合国标强制性规定是对日照分析结果的误读。涉案日照分析报告书是由中铁工程设计咨询集团有限公司郑州设计院作出,该设计院及设计人员具备日照分析的相应资质,相关的日照分析结论是经专业的日照分析软件测算得出的精确结果,二审判决以非专业技术人员的主观感受否认客观数据的分析结论明显错误。二、《郑州市城乡规划管理技术规定(试行)》中关于住宅间距的规定不适用于本案的情形。二审判决引用的条款不是强制性条文,现行有效的国标强制性规定仅是要求“住宅间距以满足日照为前提”，没有对建筑间距作出具体的强制性要求。请求撤销二审判决,并驳回付风菊的诉讼请求。付风菊答辩称：一、被诉规划行为违背客观事实，所作日照分析报告与实际情况不符。二、建设项目规划许可不符合45米建筑间距的建筑规范规定，最近处建筑间距为20米，不符合法律规定。请求维持二审判决。恒诚公司述称：一、二审判决以普通人推断来否定专业的日照分析报告，没有证据支持。二、《郑州市城乡规划管理技术规定(试行)》没有规定建筑物间距距离。同意郑州规划局的再审请求。本院再审另查明，根据恒诚公司提交的建设工程现状测绘成果图，案涉建筑工程21层主楼与其北侧区域的1#、2#住宅楼最近间距分别为28.8米、34.4米；1#、2#住宅楼主要朝向距其南侧边界分别为1.9米、7.5米。本院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。第六条规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。本案中，对被诉行政行为的合法性审查范围是其是否违反法律的禁止性规定并侵害公民的合法权益，同时，对付风菊主张的采光等相邻权益的保护，以被诉行政行为是否合法为前提进行审查，即该行政行为是否符合法律法规和建筑技术标准为依据进行审查。在诉讼中，双方实际争议的焦点问题为涉案建设工程的楼房与付风菊房屋之间的建筑间距、房屋日照是否符合建筑技术标准。一、关于案涉建筑工程的规划设计及审批是否符合建筑日照标准的问题。付风菊房屋的采光权益是否因被诉规划建设项目实施而受到侵害和影响，应当以被诉行政行为是否符合规划审批的要求，建筑日照是否符合国家标准进行评判。本案中，郑州规划局在原审诉讼中提交了作出行政行为时的案涉建筑工程项目《日照分析报告》，该报告显示，紧邻案涉建筑工程北侧区域的1#、2#住宅楼拟建后日照标准均未改变，符合不小于大寒日日照2小时的标准要求。经审查，出具报告的机构具有鉴定资质。付风菊虽然在再审期间中提出异议并申请重新鉴定，但在本院组织鉴定期间又撤回鉴定申请。该日照分析报告可以作为审查被诉行政行为合法的依据，可以认定案涉建筑的设计符合国家日照标准的依据使用，本院予以采信。据此，付风菊主张被诉行政行为侵犯其房屋采光权益的理由缺乏事实根据，本院不予支持。二审以付风菊居住楼房北面的7﹟、8﹟、9﹟楼房达不到日照标准而认为付风菊所在楼房满足日照标准明显不具有合理性，进而认定《日照分析报告》结论不能证明涉案行政许可符合国家日照标准的意见，不符合证据审核认定规则和逻辑推理规则，本院予以纠正。二、关于案涉建筑工程与付风菊房屋之间是否符合建筑间距标准的问题。建设部发布的国家标准《城市居住区规划设计规范》要求，“住宅间距，应以满足日照要求为基础，综合考虑采光、通风、防灾、管线埋设、视觉卫生等要求确定。”建筑日照时间是确定住宅建筑间距首先考虑的基础因素，住宅建筑的间距设计也以符合建筑日照标准为依据。根据恒诚公司提交的建设工程现状测绘成果图，能够对北侧区域住宅楼日照产生影响的在建21层建筑工程主楼与其北侧区域的1#、2#住宅楼最近间距分别为28.8米、34.4米。根据《日照分析报告》结论，该建筑间距能够满足住宅建筑日照间距标准要求，故案涉建设工程项目日照间距符合国家建筑设计规范的规定。关于付风菊主张被诉规划设计标准应当适用《郑州市城乡规划管理技术规定(试行)》规定的45米建筑间距的问题。经审查，该间距为高层板式住宅与高层板式住宅平行布置时的控制间距要求，与本案非住宅建筑与住宅建筑之间距离的情况不符，该规定对非住宅建筑与住宅建筑之间距离没有明确的规定。如若参照适用《郑州市城乡规划管理技术规定(试行)》，也应适用与本案情况最为类似的该规定4.2.3中的第5项“高层住宅与多、低层平行布置”的情况，即“主朝向为南北向时，新建高层住宅位于南侧时，除应满足相关退界及日照要求外，北侧相邻现状建筑退界满足相关规定时，建筑物间距应符合表4.2.3.1和表4.2.3.2规定；北侧相邻现状建筑退界不满足相关规定时，在满足日照标准的前提下，新建建筑间距可适当减少”，而案涉建设工程北侧区域1#、2#住宅楼主要朝向距其南侧地界分别为1.9米、7.5米，不能满足该规定中《各类建筑退地界距离表》（表4.3.2）中多层住宅建筑主要朝向退界9米的间距要求，故案涉新建建筑工程项目间距可适当减少。至于建筑间距适当减少多少属于行政机关的行政裁量权和行政合理性范围，不属于对被诉行政行为合法性的审查范围。因此，付风菊主张适用《郑州市城乡规划管理技术规定(试行)》规定的45米建筑间距的理由不能成立，本院不予支持。三、关于付风菊房屋日照时间因案涉建设工程项目而实际减少的问题。城市建设规划许可涉及城市发展、市民公共利益与公民个人利益平衡的问题，规划行政管理行为要综合考虑集约使用土地、适当增加容积率的因素，保障城市建设的总体规划和详细规划的控制和实施，必然改变原有光照、视野、通道等格局，期间对公民个人权益的产生影响，如行政行为没有违反法律层面上的强制性限定，且法律规定了民事救济途径，则不宜通过撤销规划行政管理行为而实现个人权益与建设单位之间的争议处理。本案中，付风菊房屋日照时间确实因案涉建设工程项目而比建设前实际减少，但对被诉行政行为是否侵犯公民日照采光等相邻权益以及被诉行政行为是否合法，应以满足房屋日照标准为基础，综合考虑房屋消防、通风、间距等因素进行判断。经审查，被诉行政行为没有违反法律法规的禁止情形以及国家建筑设计规定，故付风菊要求撤销被诉行政行为的诉讼请求不能成立。同时，虽然被诉行政行为合法，但若案涉建设工程项目对他人合法权益造成减损，亦应负相应民事责任。付风菊房屋日照时间因案涉建设工程而比建设前实际减少，其可以恒诚公司为相对人通过民事途径解决。综上所述，郑州规划局再审理由成立，本院予以支持。一审认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。二审适用法律错误，本院予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条，《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十九条、第一百二十二条的规定，判决如下：一、撤销郑州市中级人民法院（2017）豫01行终730号行政判决；二、维持郑州市二七区人民法院(2017)豫0103行初86号行政判决。一、二审案件受理费共100元，由付风菊负担。本判决为终审判决。审判长  刘太键审判员  肖贺伟审判员  段励刚二〇一九年三月二十六日法官助理范书伟书记员唐雅琦