浙江省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙行终123号 上诉人（原审原告）王齐平，男，1964年2月27日出生，汉族，住浙江省岱山县。 上诉人（原审原告）柴静南，女，1966年7月29日出生，汉族，住浙江省岱山县。系上诉人王齐平之妻。 共同委托代理人（特别授权代理）邱友康，男，1956年4月20日出生，汉族，住浙江省岱山县。 被上诉人（原审被告）岱山县人民政府，住所地浙江省岱山县高亭镇鱼山大道**。 法定代表人周国岭，县长。 委托代理人华波湧，岱山县司法局副局长。 委托代理人范珂娜，岱山县司法局工作人员。 被上诉人（原审第三人）岱山县住房和城乡建设局，住，住所地浙江省岱山县高亭镇鱼山大道**/div> 法定代表人杨增富，局长。 应诉负责人叶海平，副局长。 委托代理人王焦山，浙江蓬星律师事务所律师。 王齐平、柴静南诉岱山县人民政府规划行政复议一案，浙江省舟山市中级人民法院于2018年10月31日作出（2018）浙09行初15号行政判决。王齐平、柴静南不服，提出上诉。本院于2019年1月16日立案受理后，依法组成合议庭审理了本案。经询问上诉人王齐平、柴静南的委托代理人邱友康，被上诉人岱山县人民政府委托代理人华波湧、范珂娜，被上诉人岱山县住房和城乡建设局（下称“岱山县住建局”）应诉负责人叶海平、委托代理人王焦山，认为本案事实清楚，可以不开庭审理。本案现已审理终结。 原判认定，2017年7月5日，原告王齐平向第三人岱山县住建局提交《要求颁发两规划许可证申请》，要求为其颁发二原告房屋的国有土地建设用地规划许可证、建设工程规划许可证（下称“规划两证”）。岱山县住建局于同月13日针对该申请作出《关于要求颁发两规划许可证申请的情况说明》（下称《说明》），告知王齐平其申请颁证的国有土地所在区域目前尚无可直接用于指导和控制项目建设的相关规划，并告知其申请规划设计书所需提交的材料。原告王齐平、柴静南不服，向被告岱山县人民政府提起行政复议，要求确认第三人不履行颁发规划两证的行为违法，并责令第三人对两原告限期履行颁发规划两证的法定职责。被告于2017年11月26日受理后，于2018年1月25日对两原告进行了调查询问。两原告表示，其向第三人要求颁发的规划两证为2002年2月5日王齐平申请建房时，岱山县住建局应颁发给两原告的规划两证。2018年2月11日，被告作出岱政复决字〔2018〕3号行政复议决定，主要内容为：本案被申请人岱山县住建局收到申请人王齐平、柴静南的行政许可申请后，应根据《中华人民共和国行政许可法》第三十二条、第三十八条之规定作出相应的行政行为，但岱山县住建局仅以《说明》来回复王齐平、柴静南的行政许可申请，显然很不妥当，属行政不作为。据此，依照《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（二）项之规定，决定：责令岱山县住建局于本复议决定收到之日起依法履行法定职责。两原告不服，提起本案诉讼，请求撤销岱政复决字〔2018〕3号行政复议决定，责令被告重新作出复议决定。 原审认为，根据行政复议法第三条、第十二条第一款之规定，被告岱山县人民政府作为县级人民政府，对二原告以第三人岱山县住建局为被申请人提起的行政复议申请，具有受理、审查并作出行政复议决定的法定职权。根据各方当事人的诉辩意见，本院对本案审理重点归纳并评析如下： 一、关于被诉行政复议决定认定的事实和法律依据。原告王齐平于2017年7月5日向第三人提交《要求颁发两规划许可证申请》，要求第三人为其颁发规划两证，系向第三人提出了行政许可申请。根据行政许可法第三十二条之规定，行政机关对申请人提出的行政许可申请，认为申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场或者在五日内一次告知申请人需要补正的全部内容，逾期不告知的，自收到申请材料之日起即为受理。行政机关受理或者不予受理行政许可申请，应当出具加盖本行政机关专用印章和注明日期的书面凭证。该法第三十八条规定，申请人的申请符合法定条件、标准的，行政机关应当依法作出准予行政许可的书面决定。行政机关依法作出不予行政许可的书面决定的，应当说明理由，并告知申请人享有依法申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。本案中，第三人超过受理期限作出涉案《说明》，依法应视为受理，在此情形下，涉案《说明》未明确对两原告提出的申请是否准予许可，显然与行政许可法的上述规定不符，故被诉行政复议决定认为第三人未按照行政许可法相关规定作出相应的行政行为，责令其依法履行法定职责，尚属妥当。根据行政复议法第二十八条第一款第（二）项之规定，被申请人不履行法定职责的，决定其在一定期限内履行。被诉行政复议决定仅在主文中要求第三人“依法履行”，表述不规范，本院予以指正。二原告主张被告作为复议机关，应当作出责令第三人为其颁发规划两证的复议决定。因两原告提出的行政许可申请是否符合法定条件和标准，应由有权机关即本案第三人对其提供的相关材料进行审查后作出判断。在原行政机关未按法律规定对行政许可申请作出行政处理的情况下，复议机关作出责令第三人按照行政许可法的相关规定履行相应职责的复议决定并无不当。故对两原告的主张，不予支持。 二、关于被诉行政复议决定的程序合法性。被告于2017年11月26日收到并受理两原告提出的行政复议申请后，因情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定，经报负责人批准，于2018年1月22日作出《行政复议延期审理通知书》，延长期限三十日，并于2018年1月25日送达原告与第三人。2018年2月11日，被告作出并邮寄送达被诉行政复议决定，并在行政复议决定书中告知了诉权和起诉期限，符合行政复议相关程序规定。 综上，被诉行政复议决定认定事实基本清楚，法律适用正确，程序合法。原告王齐平、柴静南提出的要求撤销被诉行政复议决定并责令被告重新作出复议决定的诉讼请求，没有事实和法律依据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告王齐平、柴静南要求判令撤销被告岱山县人民政府于2018年2月11日作出的岱政复决字〔2018〕3号行政复议决定并重作的诉讼请求。 王齐平、柴静南上诉提出：1、原审判决认定事实不清。岱山县人民政府在上诉人不服岱山县国土资源局《关于衢山镇田涂村王齐平来信的回复》提起的行政复议申请中所作并已生效的岱政复决字〔2017〕26号行政复议决定认为“土地使用权出让时的规划条件均已在被申请人与原受让人签订的《国有土地使用权出让合同（私人建房用地）》上体现”，此节可以证实岱山县住建局《说明》中“因该宗国有土地所在区域目前尚无可直接用于指导和控制项目建设的相关规划”的认定错误，实质就是不同意上诉人的申请，因此其才向岱山县人民政府申请复议并要求确认岱山县住建局不予颁证违法、责令其限期颁证，而原审判决认为26号行政复议决定与本案无关联，对上诉人提交的有关国有土地使用权出让金缴税凭证非原件为由均不予确认，这种否认行为违背了事实。上诉人系依据与岱山县国土资源局的国有土地使用权出让合同，向岱山县住建局申领建设用地规划许可证、建设工程规划许可证，是基于合同的权利，也是政府及相关职能部门的义务，无需任何行政许可，原审认定本案的申请系行政许可申请不当。即使涉案地块未经岱山县住建局规划，也是国有土地使用权出让方岱山县国土资源局的责任。2、原审判决程序违法。被诉岱政复决字〔2018〕3号行政复议决定属改变原具体行政行为，应以岱山县人民政府为单被告，故原审将岱山县住建局列为第三人，法律关系混淆，没有法律依据。有利害关系的岱山县国土资源局却未予追加为第三人，同样违反法定程序。综上，请求二审法院撤销原判，发回原审法院重新审理。 岱山县人民政府答辩称，本案中，岱山县住建局在收到上诉人颁发规划两证的行政许可申请后，未严格依照行政许可法第三十二条、第三十八条规定办理，仅以涉案《说明》来回复上诉人的许可申请，显然很不妥当，属行政不作为。答辩人据此责令岱山县住建局依法履行法定职责并无不当。原审判决认定事实清楚，适用法律正确。请求二审法院驳回上诉，维持原判。 岱山县住建局答辩称，对原审判决的基本事实及法律适用没有异议。答辩人已经全面履行了被诉行政复议决定内容，分别于2018年2月26日、3月9日向二上诉人送达了《岱山县住房和城乡建设局行政许可材料补正告知书》《岱山县住房和城乡建设局不予行政许可决定书》，而上诉人亦分别提起了诉讼，岱山县法院已经依法作出判决。请求二审法院驳回上诉，维持原判。 根据上诉理由、请求，答辩意见，结合原审判决要点，二审围绕“被诉岱政复决字〔2018〕3号行政复议决定有无事实和法律依据，程序是否合法”“原审程序是否合法”进行了审理。 本院认为，上诉人王齐平、柴静南提出其向被上诉人岱山县住建局提交《要求颁发两规划许可证申请》，要求为其颁发涉案房屋的国有土地建设用地规划许可证、建设工程规划许可证的申请，系依据与岱山县国土资源局签订涉案国有土地使用权合同而主张的合同权利，不存在行政许可申请之说，法律上也不设定该类行政许可的意见。经查，该意见与城乡规划法第三十八条第二款、第四十条以及行政许可法第十四条的规定不符，本院不予采信。岱山县住建局以涉案《说明》方式处理上诉人王齐平、柴静南的行政许可申请，违反了行政许可法第三十二条、第三十八条的规定，被上诉人岱山县人民政府从严规范其职能部门行政行为，并据此予以撤销，责令岱山县住建局依照行政许可法的规定办理王齐平的申请并无不当。因被诉行政复议决定并未对是否应当同意王齐平、柴静南的申请进行实体审查，故王齐平、柴静南上诉提出的岱山县人民政府岱政复决字〔2017〕26号行政复议决定、有关国有土地使用权出让金缴税凭证等证据采信问题，不属本案审查范围，原判未予采信并无不当。关于原审审理程序是否合法的问题。经查，本案岱山县人民政府作出的岱政复决字〔2018〕3号行政复议决定撤销了岱山县住建局的《说明》，因此，依照行政诉讼法第二十六条第二款的规定，岱山县人民政府系被告，本案依法审查该行政复议决定的合法性。同时，根据行政诉讼法第二十九条第一款的规定，岱山县住建局作为行政复议程序中的被申请人，依法应当作为第三人参加诉讼。岱山县国土资源局与本案处理并无法律上的利害关系，不应当追加其为第三人参加诉讼。原审审判程序符合法律规定。综上，王齐平、柴静南上诉请求撤销被诉行政复议决定的理由不足，本院不予采纳。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人王齐平、柴静南负担。 本判决为终审判决。 （此页无正文） 审判长  葛宏伟 审判员  黄 寒 审判员  蒋旭东 二〇一九年三月二十二日 书记员  许亚芬 ·6·