河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2018）豫行终3916号上诉人（原审被告）长垣县人民政府，住所地河南省长垣县人民路综合楼。法定代表人赵军伟，系该县人民政府县长。委托代理人苏文普，长垣县人民政府法制办公室工作人员。上诉人（原审被告）长垣县蒲北办事处，住所地长垣县崇礼路中段。法定代表人翟建明，系该办事处主任。委托代理人郑太家，系该办事处工作人员。委托代理人杨少甫，河南弘治律师事务所律师。被上诉人（原审原告）长垣县三和蔬菜种植专业合作社，住所地长垣县樊相镇琉璃庙村。法定代表人魏朝伟。委托代理人樊云峰、代君，金博大律师事务所律师。上诉人长垣县人民政府、长垣县蒲北办事处（以下简称蒲北办事处）因与被上诉人长垣县三和蔬菜种植专业合作社（以下简称三和合作社）为行政强制纠纷一案，不服河南省新乡市中级人民法院（以下简称原审法院）（2018）豫07行初62号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，书面审理了本案。现已审理终结。被上诉人三和合作社的原审诉讼请求：请求确认长垣县人民政府、蒲北办事处对三和合作社承租土地上的附属物实施的强制拆除行为违法。原审法院经审理查明：三和合作社成立于2010年6月18日，属农民专业合作经济组织，具有农民专业合作社法人资格。三和合作社法定代表人魏朝伟与长垣县樊相镇琉璃庙村（以下简称琉璃庙村）部分村民签订土地租赁协议，租赁该村44.7亩土地，租赁期限自2010年6月至2019年农历七月三十。三和合作社租赁土地后进行果树种植，在果园内建有农业设施用房。2016年6月1日，蒲北办事处与琉璃庙村委会签订《中环路土地租用协议》，蒲北办事处租用该村72.87亩土地用于修建中环路，协议约定的租赁期限自2016年6月1日至2026年6月1日，蒲北办事处称该72.87亩土地中包括三和合作社原租赁该村的27.07亩土地。2017年7月28日，蒲北办事处牵头，组织国土、综合执法等部门工作人员一起，对修建中环路需占用的土地进行地上附属物集中清理行动，当天对三和合作社案涉果园的果树进行了清理。清理前，蒲北办事处未向三和合作社下达任何书面通知或决定，也未向其支付果树补偿款。2017年7月28日，蒲北办事处强制清理行为发生过程中，三和合作社法定代表人魏朝伟与蒲北办事处工作人员发生冲突，蒲北派出所已对相关人员立案处理。因当天发生冲突事件，蒲北办事处的强制清理行为未进行到底。2017年8月16日，蒲北办事处将一张金额为1067822元的转账支票通过琉璃庙村委会转交给魏朝伟的妻子程培红，在程培红领取该支票后，蒲北办事处委托琉璃庙村委会对三和合作社案涉果园内建设的农业设施用房进行了拆除。另查明，2015年10月20日，长垣县发展和改革委员会向长垣县农村公路管理所作出《关于G327至留晖大道等建设项目工程可行性研究报告的批复》（长发改字[2015]99号），原则同意G327至留晖大道等建设项目的工程可行性研究报告，批复同意G327至留晖大道道路（中环）新建项目。2016年5月25日长垣县城市规划委员会作出《长垣县城市规划委员会2016年第4次规划会会议纪要》，其中原则同意长垣县中环路的初步定位，长垣县人民政府县长、县委常委、规划、城管、房产、公路等部门领导以及蒲北办事处主任均到场参加该会议。2018年8月14日，蒲北办事处向蒲北派出所出具了一份《证明》，其中称“2016年6月蒲北办事处根据规划需要，按照县政府的工作部署，将该桃园所占土地租用用于修建中环路，并与琉璃庙村委会签订了租地协议”。原审法院认为，本案的争议焦点为长垣县人民政府和蒲北办事处是否为本案适格被告、其对三和合作社果园的果树及农业设施用房实施的清理拆除行为是否合法。（一）关于长垣县人民政府和蒲北办事处是否为本案适格被告的问题。《中华人民共和国土地管理法》第四十四条规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。本案中，长垣县修建中环路涉及公共利益，未经依法征收及办理农用地转用审批手续，通过所谓土地“流转”方式占用农村集体土地进行建设，违反了我国土地管理相关法律法规。在未履行征收程序的情况下，长垣县人民政府将修路事宜交由蒲北办事处具体办理，显属放任违法行为发生，本案证据虽不显示长垣县人民政府直接参与了租地修路及清理强拆行为，但整个租地修路及后续清理地上附属物的过程均系行政权行使的过程，蒲北办事处以租赁“流转”方式从琉璃庙村委会取得农用地使用权，改变用途用于建设长垣县中环路属实，长垣县人民政府作为长垣县中环路修建的责任主体，其与负责具体实施修路事宜的蒲北办事处，均系违法行政的责任单位，应当对案涉租地修路及清理拆除强制行为共同承担法律责任。（二）关于长垣县人民政府、蒲北办事处对三和合作社案涉果园的果树及农业设施用房实施的清理拆除行为是否合法的问题。本案中，长垣县人民政府和蒲北办事处均未能提供对三和合作社案涉果园的果树及农业设施用房进行清理拆除的合法依据及履行法定程序的相关证据，在三和合作社未接受补偿条件的情况下，蒲北办事处直接强行摧毁其果园内的果树和农业设施用房，剥夺了三和合作社的陈述权、申辩权，该强制清理拆除行为程序违法，故三和合作社请求确认长垣县人民政府、蒲北办事处强制清理其果园果树及拆除农业设施用房行为违法的诉讼请求，应予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项之规定，判决确认长垣县人民政府和蒲北办事处对三和合作社承租琉璃庙村土地所建果园内的果树及农业设施用房进行强制清理拆除的行为违法。案件受理费50元，由长垣县人民政府和蒲北办事处负担。上诉人长垣县人民政府不服原审判决，提起上诉称：1、三和合作社提交的证据不能证明长垣县人民政府直接参与或者委托蒲北办事处实施了被诉行政行为，其提起本案诉讼缺乏事实依据。2、蒲北办事处是相对独立的法律主体，其与三和合作社签订租地协议，应当独立承担相应法律责任。综上，原审判决认定事实不清，适用法律错误，请求二审法院撤销原审判决，改判驳回三和合作社的诉讼请求。上诉人蒲北办事处不服原审判决，提起上诉称：1、蒲北办事处并未实施强拆行为，对三和合作社地上附着物的清理是在和平状态下进行。2、涉案土地是魏志胜等人的承包土地，2016年6月1日，通过琉璃庙村委会将土地租赁给蒲北办事处，并签订了租赁土地协议，蒲北办事处已将2016年、2017年的租地款支付给土地承包人，其中包括魏朝伟承包的2.55亩土地的租地款。上述事实也印证了三和合作社同意将土地租赁给蒲北办事处的事实。3、尽管三和合作社在2017年7月28日前是不同意拆除地上附着物的，但是在其收到补偿款并占有补偿款至今足以说明其同意拆除。4、三和合作社不具有提起本案诉讼的原告主体资格，其起诉也超过法定起诉期限。综上，原审判决认定事实不清，适用法律错误，请求二审法院撤销原审判决，驳回三和合作社的诉讼请求。被上诉人三和合作社针对长垣县人民政府、蒲北办事处的上诉答辩称：1、本案强拆行为发生在2017年7月28日，三和合作社于2018年4月提起本案诉讼。蒲北办事处是长垣县人民政府的机构，接受长垣县人民政府指令实施强拆，长垣县人民政府应当承担责任。2、涉案土地为农村集体土地，长垣县人民政府、蒲北办事处以租代征用于道路建设违反法律规定。3、本案大量证据显示，长垣县人民政府、蒲北办事处在强拆中动用了公安、城管等相关部门力量配合强拆，并非平等主体之间的纠纷。4、三和合作社从未同意长垣县人民政府、蒲北办事处的补偿标准，也没有达成任何协议，其对三河合作社的补偿是单方行为，三和合作社拒绝接受。综上，原审认定事实清楚，适用法律正确，长垣县人民政府、蒲北办事处的上诉请求缺乏事实和法律依据，请求二审法院驳回上诉，维持原判。本院经二审查明的事实与原审查明的事实一致。本院认为，一、关于三和合作社提起本案诉讼是否具有原告主体资格以及是否超过起诉期限的问题。涉案土地为农业用地，三和合作社通过租赁使用涉案土地用于农业生产经营，在地上种植有果树，建设有农业设施用房。上述地上附着物于2017年7月28日、2017年8月16日分两次被拆除，三和合作社作为地上附着物的所有权人，与被诉拆除行为具有利害关系，具有提起本案行政诉讼的原告主体资格，三和合作社于2018年4月提起本案诉讼亦未超过当时有效的《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条规定的2年起诉期限。蒲北办事处上诉称三和合作社不具有本案原告主体资格且其起诉超过法定起诉期限的理由缺乏事实依据，本院不予支持。二、关于三和合作社提起本案诉讼是否具有事实依据的问题。本案中，长垣县人民政府上诉称其并未实施强制拆除行为，三和合作社在原审中所提交的证据不足以认定其实施了该行为。蒲北办事处也上诉称其在支付补偿款之后，在和平状态下拆除地上附着物的行为不属于强制拆除。长垣县人民政府、蒲北办事处的该上诉理由涉及本案的事实依据的问题。本院认为，首先，从现有证据显示来看，拆除行为由蒲北办事处具体实施，未有长垣县人民政府参与的直接证据。但是，原审也已查明，涉案土地被长垣县人民政府用于公共道路建设，根据《中华人民共和国土地管理法》的规定，长垣县人民政府应当履行农业用地的转用及征收审批程序之后，依法实施征收土地及地上附着物，然后收回土地用于建设。涉案土地位于长垣县人民政府占用土地的范围之内，拆除地上附着物为长垣县人民政府占地修建公共道路的必然选择，除非其能够举证证明涉案土地上的附着物系其不知情的情况下由蒲北办事处拆除，原审法院依据上述法律的规定推定为实施拆除行为的主体并无不当。其次，原审也已查明，长垣县人民政府、蒲北办事处在拆除三和合作社地上附着物之前，未作出拆除决定送达三和合作社责令其限期拆除，亦未在三和合作社逾期未拆除时进行催告，且未与三和合作社就拆除地上附着物及补偿达成协议，其直接拆除三和合作社的地上附着物即为强制拆除行为。即使蒲北办事处于2017年8月16日支付了补偿款，也不能证明其与三和合作社达成协议，蒲北办事处以此否认拆除的行政强制性质缺乏事实和法律依据。三、关于长垣县人民政府、蒲北办事处实施强制拆除三和合作社地上附着物的行为是否合法的问题。行政机关实施行政行为应当具有合法依据，并履行法律所要求的正当程序。本案中，长垣县人民政府为修建公共道路占用土地，应当依照《中华人民共和国土地管理法》第四十三条的规定使用建设用地，涉案土地为琉璃庙村集体所有的农业用地，地上有三和合作社种植的树木及修建的其他附着物，长垣县人民政府应当依法履行征收转用程序并对涉案土地及其地上附着物予以补偿并收回土地之后用于道路建设。长垣县人民政府以租赁方式占用土地修建道路，没有履行法定的征收转用程序，其清除三和合作社地上附着物缺乏法律依据，在拆除地上附着物之前，未与三和合作社达成协议，亦未履行法律规定的程序，直接强制拆除三和合作社地上附着物的行为缺乏法律依据且程序违法。综上，长垣县人民政府、蒲北办事处的上诉请求缺乏事实和法律依据，不能成立。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由长垣县人民政府、蒲北办事处负担。本判决为终审判决。审判长 杨 巍审判员 李平均审判员 荆向丽二〇一九年三月四日书记员 王 轩