宁夏回族自治区石嘴山市大武口区人民法院 行政裁定书 （2019）宁0202行初4号  原告施志山，男，1963年8月30日出生，汉族，农民，住平罗县陶乐镇施家台子村三队**。委托代理人孟庆媛，宁夏浩晟律师事务所律师。被告平罗县农牧局，住所地位于平罗县社会服务中心**东侧。法定代表人马立军，系该局局长。委托代理人孙立文，宁夏大潮人律师事务所律师。原告施志山诉被告平罗县农牧局草原行政确认一案，本院受理后，依法组成合议庭，于2019年3月13日公开开庭审理了本案，原告施志山及其委托代理人孟庆媛，被告平罗县农牧局仅委托律师孙立文到庭参加诉讼，本案现已审理终结。原告施志山诉称，2003年3月1日，原陶乐县（现为陶乐镇）人民政府、陶乐县草原管理站根据303号《陶乐县草原有偿承包合同书》给原告办理了陶草证字（2003）第303号《草原使用权证》，草原使用权证上明确了原告承包草原的四至范围，即北至五堆子界、东至路全新网丝、南至良繁场井、西到林业局网丝向东50米及附图等内容，承包期限为2003年3月1日至2053年3月1日，登记土地面积为800亩。2012年4月14日，为建设平罗县县庙湖生态移民项目，平罗县国土资源局发布了《平罗县国土资源局征收士地通知》（以下简称“通知”），需征收原告所承包的草原在内的国有土地。《通知》中依据平罗县人民政府作出的有关文件确定了补偿标准。随后，原告与平罗县国土资源局于2015年6月11日签订《征收国有土地补偿协议》（以下简称“补偿协议”），记载收回原告承包的国有草原地4053．34亩，而实际上草原面积应为4900亩，并且补偿协议中仅就地上附着物补偿费进行了约定，未就土地补偿费进行处理。原告得知土地面积有误，且补偿项目及金额不合法后于2015年12月7日将平罗县人民政府、平罗县国土资源局诉至石嘴山市中级人民法院，石嘴山市中级人民法院经审理认为原告的诉请属于由行政机关先行处理的行政争议，并驳回了原告的起诉。后原告自2016年4月21日起多次向本案被告提出涉案《确认土地面积申请》，经过长期的沟通，被告于2018年12月21日作出《复函》，并于2018年12月27日将《复函》送达原告。原告认为，根据原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第五十六条之规定：土地所有权或使用权证明文件上的四至界线与实地一致，但实地面积与批准面积不一致的，按实地四至界线计算土地面积，确定土地的所有权或使用权。原告向被告申请就陶草证字（2003）第303号《草原使用权证》记载的四至范围内的土地实际面积予以确认，符合法律规定。被告未经调查作出的《复函》与事实不符，也未能实际解决原告的行政申请。原告因此诉至法院，请求判令：1.判令撤销被告平罗县农牧局作出的《复函》；2.本案诉讼费等费用由被告承担。在本院指定的证据交换期限内，原告施志山向本院提交了如下证据并当庭出示：证据一、原陶乐县人民政府颁发的《陶草证字（2003）303号草原使用权证（附图）》一份、马太沟乡人民政府与施志山于2003年5月19日签订的编号为303的《陶乐县草原有偿承包合同书》一份，用以证实原告施志山对位于平罗县陶乐镇北至五堆子界、东至路全新网丝、南至良繁场井、西到林业局网丝向东50米范围内的土地享有合法草原使用权。证据二、2015年6月11日原告施志山与平罗县国土资源局签订的《征收国有土地补偿协议》一份、《（2015）石行初字第157号行政裁定书》（当庭提交），用以证实原告享有土地使用权的土地面积并非证据一草原使用权证上所记载的800亩，而是超过了4000亩。证据三、1.2016年4月21日发农牧局《确认土地面积申请书》一份；2.2017年12月27日发草原管理站《关于请求就尽快回复的函》及EMS快递单各一份；3.2017年12月27日发农牧局《关于请求就尽快回复的函》及EMS快递单各一份；4.2018年7月10日发农牧局《关于再次请求就尽快回复的函》及EMS快递单各一份；5.2018年7月10日发草原管理站《关于再次请求就尽快回复的函》及EMS快递单各一份；6.2018年12月13日发农牧局《律师函》及快递单各一份；7.2018年12月13日发草原管理站《律师函》及快递单各一份。证明目的：证明因原告持有的土地使用权证上记载面积与实际四至范围内面积不一致，原告多次书面向被告发函，请求被告对面积进行确认。证据四、2018年12月21日农牧局给施志山《回函》、《送达回证》各一份。证明目的：证明原告向被告申请确认土地面积后，被告明知土地使用权证记载面积与实际四至范围内面积不一致，未经实地测量、调查或向国土资源局等有关部门调取既有测量数据，于2018年12月21日向原告作出的《复函》与事实不符，也不符合行政机关处理行政申请的法定程序。被告平罗县农牧局辩称，1.原告诉讼主体有误，被告平罗县农牧局已更名为平罗县农村农业局；2.原平罗县草原站已划归平罗县自然资源局管辖，草原权属变更、证件办理的职责已经划归平罗县自然资源局，平罗县农牧局及更名后的平罗县农村农业局对草原证的办理事项已经没有权属；3.原平罗县农牧局所做的复函不属于行政诉讼撤销的行政行为，该复函是对原告申请书的回复；4.原平罗县农牧局依据原告取得草原合同办理的草原证在合同未变更的情况下办证单位无权变更草原证。被告平罗县农牧局向本院提交了以下证据、依据：证据一、平编发[2019]1号平罗县机构编制委员会文件一份，该文件的下发时间为2019年1月25日，证实平罗县农牧局变更为平罗县农村农业局，平罗县草原管理站由原平罗县农牧局事业单位调整为平罗县自然资源局事业单位，证实平罗县农牧局自文件下发之日已失去对草原管理方面的职责，该职责由平罗县自然资源局行使；证据二、《复函》一份（当庭提交），证实被告在收到原告律师函后明确以答复的形式予以回复，该复函以原告所提交的草原有偿合同书没有发生变更，农牧局在承包合同未变更前无权变更草原证面积，特此予以告知；证据三、《陶乐县草原承包有偿合同书》一份，证实2003年5月19日原告从原马太沟政府承包800亩草原，及承包期限、四至等内容；证据四、草原证一份，证实原告从原马太沟政府承包800亩草原，依法颁发草原证给被告、后附四至范围。经庭审质证，原告施志山对被告平罗县农牧局所举证据的质证意见为，对证据一真实性、合法性、关联性予以认可，对证明目的不认可，该文件系行政机关内部传达文件，就机构改革及改革内容尚未颁发正式文件，也没有向社会公众公示，在正式改革之前平罗县自然资源局仅具有名称，无法行使草原管理职能，陶乐镇草原管理行政机关仍是本案被告；对证据二真实性、合法性、关联性予以认可，对证明目的不认可，因涉案土地面积已经发生争议，原告依法向被告申请面积确认，被告在明知登记面积与实地面积存疑的情况下，未进行实地调查，因此做出的答复没有是事实和法律依据，但该答复却对原告申请面积测量确认的权利作出了行政行为。同时，存在草原使用权证的情况下应以该证记载的四至范围确认面积，而非以合同作为确认依据；对证据三真实性、合法性、关联性予以认可，对证明目的不认可，2003年签订改合同时草原面积是由草原管理站工作人员填写，未进行湿实地测量，此面积不能反映合同书中四至范围内的面积，对承包期限及四至予以认可；对证据四真实性、合法性、关联性予以认可，对证明目的不认可，该证是由原陶乐县草原站填证，由原陶乐县人民政府发证，草原面积应以四至为准，对该四至予以认可。被告平罗县农牧局对原告施志山所举证据的质证意见为，对证据一的真实性、合法性、关联性无异议，但是达不到原告的证明目的，承包合同所约定的承包草原面积为800亩，原告也按照合同约定交纳800亩承包费，原告向原陶乐县草原站、陶乐县人民政府申请办理草原证的面积也是800亩，现原告拥有800亩草原的土地已经被全部征用完毕，四至已经不存在。对证据二的真实性、合法性无异议，对关联性有异议，平罗县国土资源局于2015年征收原告的4000余亩草原与本案原告取得草原证上800亩不具有关联性，草原的性质确认以颁发的草原证为准，而不是以该协议确认被征收土地的性质，且被征收的土地是否系涉案办证土地或包括涉案办证土地之外的土地是无法做出判断的，行政裁定书是对征收国有土地协议的表述，而不是对涉案办证土地的表述。对证据三中2018年发给农牧局的律师函真实性、合法性、关联性无异议，对其他的真实性、合法性、关联性及证明目的均有异议。原告诉讼请求为撤销被告的复函，而涉及的材料为2018年所发的律师函，其他函件与本案不具有关联性，且原告发函的部门不仅仅是被告，还包括陶乐草原管理站、平罗县国土局、平罗县人民政府，但与本案有关系的仅仅是律师函一份。对证据四的真实性、合法性、关联性无异议，但是达不到原告的证明目的，被告收到函件予以回复，是正常对公民申请所做应做的，根据土地管理法及（2015）石行初字第157号行政裁定书，权属发生争议的应该由县人民政府予以处理，裁定书已经明确告知原告向土地管理部门提出处理意见，报人民政府下达处理决定，但原告明知应向有管理权的部门提出申请，却以申请律师函的形式向被告提出要求办证的申请，鉴于有问必答，有函必回的行政规定，平罗县农牧局以复函的形式告知原告是正确的，没有剥夺原告向平罗县人民政府提出申请的权利。本院对上述证据认证如下：1.原、被告均提交的陶草证字（2003）303号草原使用权证、马太沟乡人民政府与施志山于2003年5月19日签订的陶乐县草原有偿承包合同书真实、合法，本院予以确认；2.原告提交的2015年6月11日原告施志山与平罗县国土资源局签订的征收国有土地补偿协议、（2015）石行初字第157号行政裁定书真实、合法，但与本案待证事实不具有关联性，本院不予采信；3.原告提交的证据三申请及快递单能够证实原告向平罗县农牧局、草原管理站以邮寄方式发送申请要求确认土地面积的事实，对该事实本院予以确认；4.原、被告均提交的复函能够证实涉案行政行为存在的事实，对该事实本院予以确认。5.被告提交的平编发[2019]1号平罗县机构编制委员会文件不能实现被告证明目的，本院不予采信。经审理查明，2003年3月1日，陶乐县人民政府向原告颁发了陶草证字（2003）第303号草原使用权证。2003年5月19日，陶乐县马太沟乡人民政府与原告签订陶乐县草原有偿承包合同书，将良繁场井面积800亩的草原有偿承包给原告经营，承包期限50年，草原面积四至为北至五堆子界，东至路全新网丝，南至良繁场井，西至林业局网丝向东50米。因原告承包的草原被征收，原告认为其草原使用证上记载的面积与实际不符，向平罗县农牧局、陶乐草原管理站申请确认承包面积，2018年12月13日原告向被告平罗县农牧局送达律师函，要求对土地登记面积与实际面积不一致的情况进行测量及确定，被告平罗县农牧局于2018年12月21日作出复函，认为，原告所持有的草原使用权证上的面积800亩与原告签订的草原有偿承包合同书上的面积800亩完全一致；原告签订的草原有偿承包合同书的甲方为原陶乐县马太沟乡人民政府、原陶乐县草原管理站依据原告的申请及草原有偿承包合同书等材料颁发草原证符合法律规定，在原告签订的草原有偿承包合同书上承包面积未发生变更前被告无权变更草原使用权证的面积。原告对该复函不服，诉至法院，请求判如所请。本院认为，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。原告申请撤销被告平罗县农牧局作出的《复函》的诉讼请求，首先，根据《物权法》第一百二十七条第二款规定，县级以上地方人民政府应当向土地承包经营权人发放土地承包经营权证、林权证、草原使用权证，并登记造册，确认土地承包经营权。《中华人民共和国草原法》第十一条规定，未确定使用权的国家所有的草原，由县级以上人民政府登记造册，并负责保护管理。原、被告提交的草原使用权证上也记载，草原使用权依法发生变更时，须持此证及时到原登记发证机关办理变更登记手续，原告的草原使用权证记载的发证机关是陶乐县人民政府，本案被告不具有颁发草原使用权证的职责。其次，被告所作的复函告知原告在承包面积未变更前，其无权变更草原使用权证的面积，该复函未对原告的权利义务产生影响，原告的起诉，不属于人民法院行政诉讼受案范围，依法应予驳回。至于被告抗辩认为其名称、职责已经变更，原告应以变更后的名称起诉的主张，鉴于被告提交的平编发[2019]1号文件仅对草原管理站的隶属作出调整，被告未提交其名称变更后的“三定”文件和机构代码证，故对被告的该项抗辩主张本院不予采信。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第一条第二款第(十)项、第六十九条第一款第（八）项的规定，裁定如下：驳回原告施志山的起诉。案件受理费50元，退还原告施志山。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于石嘴山市中级人民法院。 审判 长 陈美荣审判 员 张白茹人民陪审员 孙永珍  二〇一九年三月二十七日 书记 员 李桢附：本判决适用的有关法律条款1.《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。第四十九条 提起诉讼应当符合下列条件：  （一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；  （二）有明确的被告；  （三）有具体的诉讼请求和事实根据；  （四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。2.       最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第一条 公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。  下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：  （一）公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为；  （二）调解行为以及法律规定的仲裁行为；  （三）行政指导行为；  （四）驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为；  （五）行政机关作出的不产生外部法律效力的行为；  （六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为；  （七）行政机关根据人民法院的生效裁判、协助执行通知书作出的执行行为，但行政机关扩大执行范围或者采取违法方式实施的除外；  （八）上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为；  （九）行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为；  （十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。第六十九条 有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法规定情形的；（三）错列被告且拒绝变更的；（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；（六）重复起诉的；（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；（九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；（十）其他不符合法定起诉条件的情形。前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。本院特别提醒：当事人上诉的，应当于递交上诉状之日起至上诉期届满后七日内，向石嘴山市中级人民法院交纳上诉案件受理费，逾期则视为放弃上诉。