上海市第一中级人民法院行 政 判 决 书（2019）沪01行终10号上诉人（原审原告）钱志芳，男，1987年10月26日出生，汉族，户籍地上海市青浦区。委托代理人滑宝珠，上海申伦律师事务所律师。委托代理人魏光耀，上海申伦律师事务所律师。被上诉人（原审被告）上海市青浦区华新镇人民政府，住所地上海市青浦区华新镇华新街**。法定代表人林峰，镇长。委托代理人许大为，上海市青浦区华新镇人民政府工作人员。委托代理人李庆林，上海东炬律师事务所律师。上诉人钱志芳诉上海市青浦区华新镇人民政府（以下简称：华新镇政府）要求履行法定职责一案，不服上海市闵行区人民法院（2018）沪0112行初185号行政判决，向本院提起上诉。本院于2019年1月2日立案后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。原审查明，钱某1、马某系钱志芳父母。1985年1月，钱某1及其父母申请建造农村宅基地房屋，获得批准，房屋地址为青浦区XX镇XX村XX号。该房屋的宅基地使用证载明的土地使用者为钱某1。后钱某1、马某离婚，钱某1与赵某结婚，两人育有一女钱某2。2015年3月，钱某1申请对上述房屋进行翻建，建房申请表上载明的家庭人员为（户主）钱某1、（妻）赵某、（女）钱某2。钱志芳与姜某2系夫妻关系，二人于2012年5月结婚，后分别于2014年及2017年生育二子，上述四人户籍地址均为青浦区XX镇XX村**。姜某1系姜某2父亲。1993年，姜某1户申请建造宅基地房屋，申请单上载明的家庭成员为（户主）姜某1、（妻）宋某1（宋某2），（女）姜某2（姜玲玲）。钱志芳认为其符合分户建房的条件，于2018年3月向华新镇政府提出申请，要求其予以批准。华新镇政府于2018年4月27日向钱志芳作出告知，主要内容为：经核实，2015年钱志芳父亲钱某1申请对青浦区XX镇XX村XX号房屋翻建，批复内包括钱志芳父母及妹妹钱某2。在此之前，钱志芳已与青浦区XX镇XX村姜某1独生女姜某2结婚。姜某1户于1993年享受动迁安置。根据青府办发〔2016〕21号《上海市青浦区农村村民住房建设管理实施细则（修订）》（以下简称：《实施细则》）第十四条（申请条件）第四款的规定“已享受农村宅基地动迁安置补偿、保障性住房等城乡住房保障政策的”提出的建房申请，不予批准。钱志芳认为，其在本案中系单户提出建房用地申请，钱某1户翻建房屋，以及姜某1户曾得到宅基地动迁安置补偿，与其本案申请均没有关系，其申请符合法定条件，但华新镇政府收到相关申请材料后并未依法履行相应职责。钱志芳遂据此诉至原审法院，请求判令华新镇政府依法履行为其办理农村集体经济组织成员住宅用地申请的法定职责。原审认为，依据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第三款、《上海市农村村民住房建设管理办法》（以下简称：《管理办法》）第四条第三款及《实施细则》第十六条的规定，华新镇政府依法具有对本辖区内村民建房活动进行管理的法定职责。根据《管理办法》第十一条第一款第（一）项及《实施细则》第十四条第一款第（一）项规定，同户（以合法有效的农村宅基地使用证或者建房批准文件计户）居住人口中有两个以上（含两个）达到法定结婚年龄的未婚者，其中一人要求分户建房，且符合所在区（县）人民政府规定的分户建房条件的，可以户为单位向常住户户口所在地的村委会提出建房申请。案中，钱志芳所在的青浦区XX镇XX村XX号已享受过农村宅基地建房，且于2015年进行了翻建。钱志芳称：与其妻子及两个儿子户户籍所在地为青浦区XX镇XX村**，单独一户，可以单独申请建房。对此，原审法院认为，钱志芳所称的“户”为户籍户籍意义上的户，基地意义上的“户”并非同一概念，建房申请应以合法有效的农村宅基地使用证或者建房批准文件计户，因此其不能单独计户。钱志芳的妻子姜某2家庭已于1993年申请建房，也已享受过农村宅基地建房，目前也不符合分户条件。此外，依照《管理办法》第十二条、第十三条的规定，村民需要住房建设用地的，需经过向村民委员会提出申请，填写《农村村民个人建房申请表》，集体经济组织内张榜公布，村民委员会签署意见等法定程序后，才能提交镇（乡）人民政府进行审核，再报区（县）人民政府审批建房用地。本案中，钱志芳未经过上述程序而直接要求华新镇政府批准其建房申请，亦缺乏依据。针对钱志芳的申请，华新镇政府已进行了适当的解释和答复，其已履行了法定职责，故对钱志芳的诉讼请求，原审法院不予支持。原审法院于2018年10月10日依法作出判决：驳回钱志芳的诉讼请求。判决后，钱志芳不服，上诉至本院称：宅基地意义上的“户”与户籍户籍管理意义上的“户”含义应当一致，施细则》关于以合法有效的农村宅基地使用证或者建房批准文件计户的规定，不符合户籍户籍管理的法律规定，海市的《管理办法》亦不相符，不应适用。此外，原审法院仅以上诉人不符合分户建房条件即否定上诉人的申请，适用法律不当，上诉人的条件事实上符合《实施细则》第十四条第一款第（二）项的规定。此外，上诉人虽系口头提出建房用地申请，但该种形式并不影响申请的有效性。被上诉人华新镇政府没有为上诉人办理住宅用地申请手续，违反法律规定，也导致事实上的不公平。故请求二审法院撤销原判，改判支持其原审诉讼请求。被上诉人华新镇政府辩称：本案中，被上诉人的建房用地申请系通过口头方式提出，并未按照《管理办法》、《实施细则》的程序及形式提出。虽然上诉人的申请不符合法定形式及程序要求，但被上诉人仍对上诉人的相关情况进行了调查，并认为上诉人不符合分户建房的条件，此后被上诉人对上诉人作出了书面答复。被上诉人已经履行了必要的义务，上诉人坚持要求为其办理建房用地审批手续缺乏依据。原审判决正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。经审理查明，原审认定的事实无误，本院予以确认。本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》的相关规定，并参照《管理办法》及《实施细则》的规定，华新镇政府依法具有对本辖区内村民建房活动进行管理的法定职责。参照《管理办法》第十二条、第十三条的规定，村民需要住房建设用地的，需经过向村民委员会提出申请，填写《农村村民个人建房申请表》，集体经济组织内张榜公布，村民委员会签署意见等法定程序后，才能提交镇（乡）人民政府进行审核。本案中，上诉人仅系通过口头方式向所在村村民委员会提出申请，其申请不符合上述规定要求的形式。同时亦无证据表明上诉人的申请在报送被上诉人前，曾在集体经济组织内张榜公布，因此被上诉人事实上并不具备启动后续办理程序的条件。被上诉人在收到上诉人的申请后，对上诉人的家庭建房等情况进行了调查了解，并于此后对上诉人作出书面答复，应当认定为已履行了必要的职责。上诉人坚持要求被上诉人根据其申请，履行为其办理建房用地审批法定职责的主张，缺乏依据，本院对此难以支持。上诉人认为应以户籍户籍计户，此基础上认为其符合《实施细则》第十四条第一款第（二）项的规定，即该户已使用宅基地面积未达到规定标准80%，可以在原址新建住房，该观点系对《管理办法》及《实施细则》关于计户规则及建房用地申请条件规定的误读。同时，该项规定仅适用于原址建房，与上诉人申请本旨亦不相符。本院在此对上诉人意见中存在的问题予以指出，望上诉人留意。综上，上诉人的诉请缺乏依据，原审法院判决驳回其诉请并无不当，本院应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。上诉案件受理费人民币50元，由上诉人钱志芳负担（已付）。本判决为终审判决。审判长 周 峰审判员 宁 博审判员 陈根强二〇一九年三月十九日书记员 贾 菁附：相关法律条文1、《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……