贵州省遵义市中级人民法院民 事 判 决 书（2019）黔03民终621号上诉人（原审被告）：令狐大谦，男，1966年10月3日出生，汉族，住贵州省桐梓县。被上诉人（原审原告）：吴明学，女，1943年3月7日出生，汉族，住贵州省桐梓县。委托诉讼代理人：胡龙，贵州与力律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：桐梓县芭蕉镇人民政府。住所地：桐梓县芭蕉镇。法定代表人：张晓强，该镇镇长。委托诉讼代理人：李金富，桐梓县司法局楚米司法所所长。被上诉人（原审被告）：桐梓县芭蕉镇李家沟村村民委员会。住所地：桐梓县芭蕉镇李家沟村。法定代表人：梁大华，该村委会主任。委托诉讼代理人：杨光宏，桐梓县司法局芭蕉司法所助理员。上诉人令狐大谦因与被上诉人吴明学、桐梓县芭蕉镇人民政府（以下简称芭蕉镇政府）、桐梓县芭蕉镇李家沟村村民委员会（以下简称李家沟村委会）土地承包经营权纠纷一案，不服贵州省桐梓县人民法院（2018）黔0322民初93号民事判决，向本院提起上诉。本院于2019年1月21日立案后，依法组成合议庭，开庭进行了审理。上诉人令狐大谦、被上诉人吴明学及其委托诉讼代理人胡龙、芭蕉镇政府委托诉讼代理人李金富、李家沟村委会委托诉讼代理人杨光宏到庭参加诉讼。本案现已审理终结。令狐大谦上诉请求：撤销原判，改判驳回吴明学的诉讼请求或裁定驳回吴明学的起诉。事实和理由：1．吴明学起诉已逾最长诉讼时效。2．案涉土地使用权系上诉人通过竞拍方式取得，吴明学参加了会议，知晓竞拍事实，其承包权自上诉人取得非耕地使用权时灭失。3．吴明学提交的证据不足以证实其所称“才上坡”承包土地的地名、四至界畔，一审根据吴明学自己书写的土地四至界畔作出认定不当。4．上诉人在“才上坡”土地已实际投入经营种植，一审仅凭照片将土地性质认定为耕地无事实依据。上诉人系善意取得“才上坡”土地，未损害吴明学的合法权利，且吴明学的土地已做减免农业税处理，对其土地权利已经予以充分考虑。5．上诉人与村委会之间的拍卖合同符合当时的政策法律法规规定，合法有效，一审认定部分无效错误。6．上诉人系有偿竞拍取得非耕地使用权，一审未考虑上诉人的投资情况，损害了上诉人合法权利。吴明学辩称，1．本案属于物权纠纷及合同效力确认之诉，不适用诉讼时效制度。2．一审已查明原村委会和乡政府未取得答辩人同意，错误对答辩人的承包地进行拍卖，侵害了答辩人的合法权益。3．答辩人在一审提交的来源于桐梓县档案馆的土地承包证存根清楚载明了承包地四至界畔，且土地性质系耕地而非荒山荒坡。4．答辩人在一审提交的现场照片案涉土地未进行投资开发，只有自然生长的杂草灌木。对此，令狐大谦亦在一审法官询问时予以认可。5．案涉土地系答辩人已经取得土地承包经营权的耕地，不属于文件确定的荒山荒坡拍卖范围，令狐大谦与村委会恶意串通拍卖案涉土地，损害了答辩人的合法权益。综上，请求驳回上诉，维持原判。芭蕉镇政府、李家沟村委会辩称，1．原盐店村村委会与令狐大谦之间的拍卖行为有政策依据且向当地群众公示公开，不存在恶意串通情形，系合法有效行为。对涉案拍卖耕地，政府还进行了农业税减免处理。2．令狐大谦确实对拍卖的荒山及耕地进行了开发。拍卖合同并未损害吴明学的合法权益。3．本案纠纷源起于2008年林权制度改革时期，吴明学是以侵权之诉请求确认合同效力，应受诉讼时效限制。4．本案如果是林地和耕地的权属争议，应通过行政确权来处理，不属于民事受案范围。5．一审认定事实基本清楚，但适用的观点和定性是有错误之处。综上，请求撤销原判，驳回吴明学的诉讼请求。吴明学向一审法院起诉请求：1．确认芭蕉镇政府、李家沟村委会于1994年7月将吴明学家庭承包的土地经营权拍卖给令狐大谦的行为无效；2．判令令狐大谦立即腾空涉案承包地返还吴明学承包经营；3．本案诉讼费用由芭蕉镇政府、李家沟村委会、令狐大谦承担。一审法院认定事实：1983年第一轮土地承包时，吴明学以其丈夫令狐正图为户主承包了原芭蕉乡盐店村虎头溪组包括涉案承包地在内的4.55亩田地，吴明学家庭一直对该耕地进行承包经营，缴纳有关税费，集体提留。1994年，中共遵义地委、遵义地区行署印发地发（1994）3号《关于拍卖荒山荒坡等非耕地使用权的规定》（试行）的通知，要求将未承包、承包后未开发和开发效益差的荒山荒坡等非耕地的使用权，由集体收回后，公开拍卖给有开发能力的农户和其他开发者。原芭蕉乡人民政府（2016年8月因行政区划变更为现芭蕉镇人民政府）为落实文件精神，组织召开了乡、村、组干部大会，对文件精神进行了传达，并就本乡的非耕地拍卖工作作了安排部署，要求各村支书、主任具体负责拍卖业务，各村民小组组长负责宣传发动，召开群众会。1994年6月22日，乡长余作金组织原芭蕉片区书记梁正槐、主任娄焱翼、原盐店村（2004年合村后由现李家沟村村民委员会承接其权利义务）村主任令狐荣江、虎头溪组组长令狐大华、仓湾组组长令狐荣华等进行勘界，确定虎头溪组非耕地拍卖面积为150亩，其中荒地100亩、弃耕地40亩、烟地10亩。勘界结束后进行了工作安排，成立了领导小组。各组组长具体负责召开好群众会，令狐正元负责原虎头溪组（2004年变更为现环街组），由村委会进行拍卖，实现公开竞价，开群众会拍卖。1994年农历6月12日在芭蕉片区召开了拍卖会。令狐大谦经竞价取得了虎头溪组150亩非耕地使用权，其中包括了吴明学以其丈夫令狐正图为户主承包经营的（地名分别为：火石塆、才上坡、岩口）的土地。原芭蕉乡盐店村村民委员会于1994年8月对令狐大谦流转取得的非耕地使用权进行了流转登记和承包地登记，并向乡人民政府申请要求乡人民政府向桐梓县林业局申请颁证。令狐大谦对经拍卖取得使用权的土地进行了部分开发，进行种桑养蚕，荣获芭蕉乡政府1994年度非耕地开发大户奖励。1998年芭蕉乡政府对农业税计税土地进行了调查统计，确认虎头溪组减少计税耕地面积150亩。2008年林权制度改革过程中原虎头溪组部分群众向芭蕉乡政府递交诉求信，要求收回被拍卖的耕地，在林权制度改革中处理。芭蕉乡政府信访维稳工作领导小组于2008年8月9日作出“对该纠纷矛盾尽量进行协商调解，化解矛盾，若调解无果，乡政府于此回复之日起两个月内对照相关法律法规作出该纠纷的处理意见”的回复意见书，后无处理意见。在2017年土地确权过程中，吴明学等人再次信访，芭蕉镇政府以芭府信复字（2017）3号《关于吴明学等人信访事项的处理意见书》要求吴明学提起民事诉讼，吴明学认为，家庭涉案承包地属于耕地，其家庭依法享有土地承包的用益物权，非经法定程序和法定事由，任何组织和个人不得侵害其家庭的土地承包经营权。芭蕉镇政府、李家沟村委会将吴明学家庭承包的耕地视为非耕地，未经吴明学家庭承包户同意擅自进行拍卖处分的行为是无效的，是对吴明学合法权益的侵害。故诉来法院，请求判决支持其诉请。一审法院另查明，原芭蕉乡人民政府于2016年8月因行政区划变更为现芭蕉镇人民政府。原盐店村村民委员会及虎头溪组因2004年合村并组被撤销，由现李家沟村村民委员会及环街组承接其权利义务。在1998年贵州省第二轮土地承包中，原盐店村村民均未获得土地承包经营权证，2008年贵州省林权制度改革过程中，李家沟村村民及令狐大谦均未获得林权证及非耕地使用权证。一审法院认为，本案的争议焦点是吴明学主体身份及芭蕉镇政府主体身份是否适格；原芭蕉乡盐店村村民委员会拍卖“四荒地”过程中将吴明学家庭涉案承包地一并拍卖的行为是否合法有效；令狐大谦是否应当返还吴明学家庭涉案承包地问题。案件主体问题，根据庭审中查明的事实，吴明学系非登记的土地承包经营权人，芭蕉镇政府、李家沟村委会、令狐大谦提出吴明学主体身份不适格，但吴明学提交了推荐书，根据《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第四条的规定，吴明学系承包经营户的家庭成员，其诉讼主体适格。芭蕉镇政府、李家沟村委会、令狐大谦主体身份资格的问题，原芭蕉乡人民政府系政策落实执行的行政主体，不是非耕地的拍卖主体，实施拍卖行为的是原盐店村村民委员会，且根据《中华人民共和国土地承包经营权法》第七条的规定，拍卖土地属于村集体所有，芭蕉镇政府主体身份不适格，应依法判决驳回对芭蕉镇政府的起诉。吴明学起诉要求确认芭蕉镇政府、李家沟村委会于1994年7月将其家庭承包土地的经营权拍卖给令狐大谦的行为无效，而吴明学与芭蕉镇政府、李家沟村委会、令狐大谦双方均未能提供拍卖合同，双方对拍卖事实予以认可，予以确认，根据查明的事实，能够确认拍卖合同双方当事人是原盐店村村民委员会和令狐大谦。拍卖合同涉及吴明学家庭承包地的部分是否无效的问题，根据中共遵义地委、遵义地区行署印发地发（1994）3号《关于拍卖荒山荒坡等非耕地使用权的规定》（试行）的通知，要求将未承包、承包后未开发和开发效益差的荒山荒坡等非耕地的使用权，由集体收回后，公开拍卖给有开发能力的农户和其他开发者。文件规定拍卖非耕地使用权的范围、对象为“（一）凡可开发的荒山、荒坡、荒滩、荒水等非耕地的使用权，25°以上退耕还林的坡耕地的使用权，均属拍卖的范围，但不包括地下矿产资源。”。本案中拍卖合同涉及有承包地50亩（其中40亩弃荒地、10亩烟地），包括了吴明学户的承包地。李家沟村委会辩称在拍卖前村民小组召开了群众会，吴明学承包地属于撂荒地，便收回作为本次拍卖范围一并拍卖给令狐大谦，拍卖时召开群众会并张榜公告，严格按程序进行拍卖，吴明学已知晓拍卖的事实，拍卖行为合法有效。根据《中华人民共和国土地管理法》第十四条第二款的规定，李家沟村委会不能提供调整收回吴明学家庭涉案承包地并经有关部门审查批准的证据，因此对李家沟村委会的答辩主张，不予支持。根据《最高人民法院关于审理涉及农村承包纠纷案件适用法律问题的解释》第六条及《中华人民共和国合同法》第五十六条的规定，对吴明学请求确认李家沟村委会于1994年7月将吴明学家庭涉案承包土地的经营权拍卖给令狐大谦的行为无效并将涉案承包地返还吴明学家庭承包经营的诉讼请求予以支持。对李家沟村委会、令狐大谦认为吴明学起诉已超诉讼时效的答辩主张不予支持。据此，判决：一、驳回吴明学对桐梓县芭蕉镇人民政府的起诉；二、桐梓县芭蕉镇李家沟村村民委员会（原桐梓县芭蕉乡盐店村村民委员会）与令狐大谦签订的荒山拍卖合同涉及吴明学家庭承包地的部分无效；三、桐梓县芭蕉镇李家沟村村民委员会、令狐大谦于本判决生效后立即返还吴明学位于桐梓县芭蕉镇李家沟村环街组（地名分别为：火石塆、才上坡、岩口）的承包地。案件受理费60元，由李家沟村委会、令狐大谦负担。本案二审期间，当事人围绕上诉请求提交了证据，本院组织各方当事人进行了举证质证。令狐大谦提交以下证据：1．现场图片，证明案涉土地现状及其种植育林事实。吴明学质证认为，⑴照片与本案没有关联性，照片显示现场是灌木丛；⑵我方在一审亦提交荒山现场照片，令狐大谦质证表示无异议，并明确答复未进行任何开发。芭蕉镇政府、李家沟村委会质证表示无异议。本院认为，现场照片的证明目的与令狐大谦在一审庭审时的相关陈述自相矛盾，故本院不予采信。吴明学、芭蕉镇政府、李家沟村委会未提交证据。本院对一审查明的事实予以确认。本院另查明，1．土地拍卖范围及拍卖前置条件问题。《中共遵义地委、遵义地区行署印发〈关于拍卖荒山荒坡等非耕地使用权的规定〉（试行）的通知》规定：“……将未承包、承包后未开发和开发效益差的荒山荒坡等非耕地的使用权，由集体收回后公开拍卖给有开发能力的农户和其他开发者……”。《关于拍卖荒山荒坡等非耕地使用权的规定》第一条“拍卖非耕地使用权的范围、对象”第二项进一步规定：“（二）对已搞林业‘三定’的荒山荒坡等非耕地的使用权，分以下两种情况对待：2．对开发差的或没有开发的，可由集体统一收回拍卖，其中开发差的部分可用拍卖收入给原承包者适当补偿”。2．土地拍卖合同形式要件问题。《关于拍卖荒山荒坡等非耕地使用权的规定》第二条“非耕地使用权的拍卖原则和办法”第十三项规定：“（十三）拍卖合同要写清拍卖使用权的非耕地的四至界限，拍卖起止期限，中标者的权利、义务和对中标者的开发要求，并附有位置示意图。”本院认为，本案二审争议焦点是：1．令狐大谦以拍卖方式流转使用案涉土地的行为是否合法有效；2．令狐大谦应否向吴明学返还案涉土地。关于土地流转效力问题。为推动当地经济社会发展，原芭蕉乡政府于1994年牵头原盐店村村委会通过召开群众会对案涉已承包但未开发的荒地以拍卖形式进行流转，程序上基本符合原中共遵义地委、遵义地区行署印发的《关于拍卖荒山荒坡等非耕地使用权的规定（试行）》的有关要求。因吴明学家庭户并不持有土地承包证或登记清册，而是在本案诉讼期间通过调阅档案登记资料方才证实案涉土地承包户身份，故现有证据不能证明令狐大谦在竞拍工作开展期间明知案涉土地已被他人承包而与村委会恶意串通违规进行流转。另一方面，从芭蕉镇政府作出的《关于吴明学等人信访事项的处理意见书》可知，案涉土地纷争始于拍卖结束三年后的国家第二轮土地延包工作时期，结合令狐大谦流转300余亩土地二十多年来并无其他群众主张权利的实际情况，现有证据亦不足以证明原芭蕉乡政府及盐店村村委会在大规模开展非耕地流转宣传工作、召开群众会公开竞拍活动时吴明学或其家庭成员完全不知情、不同意。鉴于令狐大谦竞得土地后在早年间客观开展了种植经营活动，且案涉土地流转行为已时过境迁数十载，诸多人证、书证皆已灭失，加之上世纪90年代国家土地管理法律制度尚不健全，荒山荒坡拍卖工作尚处摸索试验阶段，政府工作人员普遍缺乏工作经验，在拍卖活动中难免出现一定程度的工作瑕疵纰漏，本院基于稳定农村土地流转秩序，保障善意接包人合法取得的土地经营权益等方面综合考虑，对案涉土地拍卖行为不以无效论处。关于土地返还问题。根据前述《关于拍卖荒山荒坡等非耕地使用权的规定（试行）》第一条第二项、第二条第十三项之规定，因李家沟村委会未能提交依法收回案涉承包地的相关依据，且与令狐大谦、芭蕉镇政府皆未能提交书面拍卖合同，既不能证明案涉土地流转系先依法收回承包经营权再通过拍卖方式另行发包，亦不能证明令狐大谦流转案涉土地的具体承包期限，故案涉土地拍卖行为的法律性质宜认定为原盐店村村委会以拍卖方式代为将吴明学等承包户的承包地不定期转包给令狐大谦占有使用。现吴明学向人民法院起诉要求返还土地系行使物权请求权，既不受诉讼时效约束，亦起到解除其与令狐大谦之间的不定期土地转包事实合同关系的法律效果。据此，本院对吴明学诉请令狐大谦及李家沟村委会返还土地的主张予以支持。另需指出的是，一审在适用法律方面存在以下两项错误：一是将《中华人民共和国农村土地承包法》错误表述为“中华人民共和国土地承包经营权法”；二是一审认定“被告芭蕉镇政府主体身份不适格”属于民事诉讼中原告错告被告的情形，此时应当驳回诉讼请求而非驳回起诉。本院对以上错误一并予以纠正。综上所述，令狐大谦的上诉请求部分成立。本院依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第二项之规定，判决如下：一、维持贵州省桐梓县人民法院（2018）黔0322民初93号民事判决第三项；二、撤销贵州省桐梓县人民法院（2018）黔0322民初93号民事判决第一项、第二项；三、驳回吴明学的其他诉讼请求。一审案件受理费60元，由吴明学负担30元，由李家沟村委会、令狐大谦各自负担15元；二审案件受理费60元，由吴明学、令狐大谦各自负担30元。本判决为终审判决。审判长  李露露审判员  李玉振审判员  任建毅审判员  罗小龙审判员  付甫金二〇一九年三月十三日法官助理潘晓书记员张群斌