江苏省泰州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 (2019)苏12行终32号 上诉人（原审原告）钱济民，性别××年××月××日生，××族。 被上诉人（原审被告）靖江市人民政府靖城街道办事处，住所地靖江市靖城街道团结路**。 法定代表人卢忠，主任。 上诉人钱济民因城建行政其他一案，不服泰州医药高新技术产业开发区人民法院（2018）苏1291行初164号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 一审法院经审理查明，2015年11月3日，靖江市人民政府靖城街道办事处（以下简称靖城街道办）制定《关于前进社区商业局宿舍楼解危实施方案》（以下简称《解危方案》），主要内容为：“根据市政府《关于加强城市危房和老旧房屋安全治理工作的意见》、市政府《关于实施城区老旧危楼治理两年行动计划》和《市政府关于靖城街道区域老旧危楼治理相关工作的会议纪要》等文件规定，现制定商业局宿舍危房解危实施方案如下：一、商业局宿舍有关问题的界定……二、商业局宿舍解危方案（一）自管公房……（二）住户拥有产权的房屋……”,方案公布后，包括钱济民在内的所有小区住户搬离商业局宿舍楼，至今未与靖城街道办签订任何形式的补偿协议。2018年4月，包括钱济民在内的30余名住户向法院提起诉讼，要求确认靖城街道办实施《解危方案》的行为违法。经法院释明，钱济民明确其诉讼请求为确认靖城街道办实施《解危方案》未给予补偿的行为违法。庭审中，钱济民陈述其系被强制搬离商业局宿舍。一审法院要求钱济民明确其所诉的补偿或赔偿的具体数额，系依据靖城街道办制定的《解危方案》而主张行政补偿还是基于靖城街道办可能实施了违法的行政强制行为而要求其予以赔偿。钱济民始终未明确其起诉的依据，亦未明确要求补偿或赔偿的具体标准及数额。 一审法院审理认为，当事人认为行政机关的行政行为侵犯其合法权益的，有权向人民法院提起诉讼。 首先，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条之规定，提起诉讼应有具体的诉讼请求和事实根据。行政诉讼系对行政行为的合法性进行审查。经法院多次释明，钱济民明确其诉讼请求为“确认靖城街道办实施《解危方案》未给予补偿的行为违法”。但经释明，钱济民就依据何种行政法律关系或基础事实提起上述所谓补偿主张未作明确，补偿的具体标准与数额亦不清晰，导致本案司法审查活动无法开展，构成诉讼请求不具体的情形。 其次，《最高人民法院关于适用的解释》第九十三条第一款规定：“原告请求被告履行法定职责或者依法履行支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇等给付义务，原告未先向行政机关提出申请的，人民法院裁定驳回起诉”。本案中，即使钱济民明确其所诉是依据靖城街道办制定的《解危方案》而要求靖城街道办履行给付义务，其应先行向靖城街道办提出申请。本案中，钱济民未举证证明其在行政程序中曾向靖城街道办提出补偿申请，故其诉靖城街道办未履行相应职责尚不符合不履行法定职责类诉讼的受案条件。 再而，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条规定：“赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，应当符合下列条件：……（３）有具体的赔偿请求和受损害的事实根据；（４）加害行为为具体行政行为的，该行为已被确认为违法……”。即使钱济民是基于靖城街道办可能实施了违法的行政强制行为而要求其予以赔偿，行政赔偿案件之起诉条件也需具备具体的赔偿请求且行政行为被确认为违法两个要件。本案中，钱济民起诉所涉靖城街道办的行政强制行为并未被确认违法，钱济民主张的“补偿或赔偿”的具体数额亦不明确，故亦不符合行政赔偿案件的受理条件。 据此，一审法院遂依据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项、第三款之规定，裁定驳回钱济民的起诉。 钱济民不服一审裁定，向本院提起上诉称：1.上诉人的诉讼请求十分明确，即请求法院确认靖城街道办实施《解危方案》未给予补偿的行为违法，一审法院认定上诉人诉讼请求不明确，与事实不符；2.被上诉人确认上诉人的房屋以及所在整个小区为危旧房，并下达了《解危方案》，这在法律性质上属于危旧房改造项目，故本案属于危旧房改造征收与补偿类纠纷，与其他履行法定职责案件不同，并不需要上诉人先行向行政机关提出申请，故一审法院认定上诉人未先行提出申请，不符合法院受理条件，属适用法律错误。综上，请求二审法院依法撤销一审裁定，支持上诉人一审诉讼请求。 本院经审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致，本院予以确认。 另查明，因钱济民及褚振鑫、顾莲芳、肖仕彬、陈培祖、高杰、陆建平、徐青松、季网根、秦小明、朱月明、瞿仲明、盛国芳、王明生、钱进、倪新民、徐云森、卢森棋等十八人分别起诉靖城街道办城建行政其他案件具有关联性，一审法院决定对十八个案件合并开庭审理。庭审中，十八人陈述对撤离行为本身及没有给予补偿“都有异议”“撤离是强制的”。 本院认为，本案争议焦点为上诉人的起诉是否符合法定条件。 《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。由此可见，“有具体的诉讼请求”是当事人提起行政诉讼的必备要件之一。为进一步明确“有具体的诉讼请求”的标准，《最高人民法院关于适用的解释》第六十八条规定了“请求判决撤销或者变更行政行为”“请求判决行政机关履行特定法定职责或者给付义务”等九种情形。但是应当认识到，《最高人民法院关于适用的解释》第六十八条规定的九种情形仅系诉讼请求的外在表现形式，一般情况下，当事人如提出上述九种诉讼请求，其诉求即已明确具体，法院可据此开展司法审查工作。然而，基于行政管理领域的纷繁复杂以及行政行为表现形式的多样性，部分当事人存在理解上的偏差，其所提出的诉讼请求不仅可能偏离其自身真实意愿，亦可能存在因行政法律关系混乱导致司法审查活动无法正常开展的情形。在此情形下，人民法院应当结合具体案情具体分析。 诉讼请求，即原告起诉所要解决的问题，是原告诉讼利益的直接体现，也是其向法院提出保护其诉讼利益的具体形式。行政诉讼程序启动后，人民法院应当围绕原告诉讼请求所涉行政行为和行政法律关系开展司法审查工作。人民法院在原告与被诉行政主体之间存在某种行政法律关系的基础上，对引发该行政法律关系的行政行为之合法性进行审查，以认定该行政行为是否违法，是否侵犯了原告的合法权益，从而决定对原告所提诉讼请求的司法裁判方式。因此，在行政诉讼中，一个诉讼请求，对应一个行政行为，亦对应一种行政法律关系。然而，正如上文所述，基于行政管理领域的纷繁复杂以及行政行为表现形式的多样性，部分原告自身对其诉讼请求所对应的某一特定行政行为所涉行政法律关系的认识可能具有多样性。因此，为使人民法院能据之顺利开展司法审查工作，“有具体的诉讼请求”，不仅要求原告提出诉讼请求的形式明确、具体，如直接请求法院“判决撤销或者变更行政行为”等，同时也要求该诉讼请求所涉的行政行为及行政法律关系是明确、具体的。 本案中，上诉人的诉讼请求为“确认靖城街道办实施《解危方案》未给予补偿的行为违法”，虽然外在形式符合《最高人民法院关于适用的解释》第六十八条第三项之规定，但是，结合上诉人一审中的庭审陈述以及上诉意见可知，上诉人自身对于其诉讼请求所涉行政法律关系的认识是模糊不清的：一方面，上诉人陈述其对撤离行为没有异议；另一方面，上诉人又陈述其系被政府强制驱离，政府侵犯了其财产权；再一方面，上诉人上诉则称本案属于危旧房改造征收与补偿类纠纷，被上诉人依法应当给予上诉人征收补偿。上述陈述及认识分别对应了三种不同的行政法律关系：一是被上诉人因实施《解危方案》而在上诉人自行搬离后产生的行政给付法律关系；二是被上诉人因强制将上诉人搬离侵犯上诉人财产权而产生的行政赔偿法律关系；三是被上诉人因征收上诉人房屋而产生的征收补偿法律关系。由此可见，本案中上诉人诉讼请求虽名为“确认靖城街道办实施《解危方案》未给予补偿的行为违法”，但上诉人对所涉行政法律关系认识不清，在诉讼过程中陈述亦自相矛盾，人民法院基于其提出的诉讼请求以及陈述，无法准确开展司法审查工作。如简单地依照上诉人提出的诉讼请求的外在形式进行审查，极可能悖离上诉人自身真实意愿，作出的裁判文书生效后亦可能成为上诉人寻求正确救济途径的法律障碍。 具体而言，本案中，一审法院如忽略上诉人在庭审中以及上诉状中具体陈述内容，简单地依照上诉人诉状中诉讼请求的外在形式即“确认靖城街道办实施《解危方案》未给予补偿的行为违法”进行审查，本案则属于一般的不履行行政给付职责之诉，司法审查的重点系被上诉人是否已经依照《解危方案》载明内容履行行政给付职责，其中隐含的前提，亦属上诉人自认的事实，即《解危方案》合法有效，人民法院如审理查明被上诉人未按照《解危方案》规定给付搬迁费、职工住房补贴等款项，则依法应当判决被上诉人未按照《解危方案》规定履行给付职责行为违法，被上诉人在该判决生效后应当依照《解危方案》相关规定及时履行给付职责，给付上诉人搬迁费、职工住房补贴等款项。但是，就上诉人庭审陈述以及上诉理由可知，上诉人对其房屋补偿的实际诉求并非仅为《解危方案》中规定的搬迁费、职工住房补贴等，而系希望被上诉人依照征收补偿标准或者房屋市场价值给付补偿款项。此时，如上诉人再行起诉要求被上诉人按照征收补偿标准给付补偿款项或者按照房屋市场价值承担赔偿责任时，该起行政诉讼将因诉求所涉行政行为已经生效法律文书作出法律评价之缘由被人民法院裁定驳回起诉，上诉人的实质诉求将无法有效进入司法审查范畴。 综上所述，本案中，一审法院多次要求上诉人明确其提出的“未给予补偿”的法律关系基础，系合法行使释明权的行为，上诉人一直未能给出肯定一致的答复，导致人民法院无法准确开展司法审查工作，应当认定为“诉讼请求不明确”，一审法院据此裁定驳回上诉人的起诉，并无不当。 另外，值得注意的是，一审法院除释明要求上诉人明确“未给予补偿”的法律关系基础外，亦要求上诉人明确补偿或赔偿的具体标准及数额。对此，本院认为，补偿或者赔偿的具体数额属于法院通过实质审查以确定的内容，即便上诉人在起诉之初未能明确具体数额，亦不妨碍其在诉讼过程中予以进一步明确，同时亦不妨碍人民法院根据具体的行政法律关系正常开展司法审查工作，人民法院可根据审理查明事实，依据相应法律规范迳行认定补偿或者赔偿的数额，故一审法院该论述，于法无据，本院予以指正。同时，一审法院裁判理由第二部分中论述“即使钱济民明确其所诉是依据靖城街道办制定的《解危方案》而要求靖城街道办履行给付义务，其应先行向靖城街道办提出申请。本案中，钱济民未举证证明其在行政程序中曾向靖城街道办提出补偿申请，故其诉靖城街道办未履行相应职责尚不符合不履行法定职责类诉讼的受案条件。”对此，本院认为，如上诉人明确其所诉为被上诉人未依照《解危方案》履行给付义务，因该给付义务属于被上诉人依《解危方案》相关内容需主动履行之义务，被上诉人应依职权及时启动和履行，无需上诉人再向其另行提出申请，故一审法院该论述，于法无据，本院予以指正。 综上，一审裁定结果正确，依法应予维持；上诉人的上诉理由，于法无据，依法应予驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本案不需交纳案件受理费。 本裁定为终审裁定。 审判长  苏媛媛 审判员  刘春生 审判员  蔡 鹏 二〇一九年三月二十五日 书记员  郭 程 附：本案适用法条 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。