安徽省高级人民法院行 政 判 决 书(2019)皖行终58号上诉人（一审原告）朱学制，男，汉族，1953年2月3日出生，住安徽省淮北市烈山区。委托代理人朱德新，男，汉族，1978年4月6日出生，住安徽省淮北市烈山区。被上诉人（一审被告）安徽省人民政府，住合肥市包河区中山路**。法定代表人李国英，省长。上诉人朱学制因诉安徽省人民政府行政复议决定一案，不服合肥市中级人民法院（2018）皖01行初268号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。朱学制向一审法院起诉称，原告朱学制在安徽省淮北市烈山区烈山镇土型村宅基地因拟建设项目被征收，为核实征收合法性，原告于2018年3月向淮北市人民政府书面申请政府信息公开，始获知淮北市人民政府作出的《淮北市人民政府关于梧桐中路（人民路-高速连接线）项目供地方案的批复》，原告认为该批复侵害原告的合法权益，故向安徽省人民政府申请行政复议，后收到安徽省人民政府于2018年8月8日作出的皖行复〔2018〕241号《驳回行政复议申请决定书》（以下简称241号《决定书》）。原告认为241号《决定书》实体及程序均违法，为此，特提起诉讼，请求：1.依法判令撤销安徽省人民政府皖行复〔2018〕241号《驳回行政复议申请决定书》，判令被告依法受理原告的行政复议申请并作出复议决定；2.本案诉讼费用由被告承担。安徽省人民政府向一审法院答辩称，一、行政复议程序合法。原告对淮政秘〔2017〕49号《淮北市人民政府关于梧桐中路（人民路-高速连接线）项目供地方案的批复》（以下简称49号批复）不服，向被告申请行政复议。被告于2018年5月9日收到申请，2018年5月21日收到补正申请并依法予以受理。经延期审理，被告于2018年8月8日作出了241号《决定书》，驳回原告的行政复议申请，并在法定期限内将241号《决定书》邮寄送达给原告。上述事实证明被告在行政复议材料接收、通知补正、案件受理、延期审理、作出行政复议决定以及有关法律文书送达等方面，符合法律规定。二、被告作出241号《决定书》事实清楚，证据充分，适用依据正确。2017年3月17日，安徽省人民政府作出了《关于梧桐中路（人民路-高速连接线）工程项目建设用地的批复》（皖政地〔2017〕222号，以下简称222号《批复》），批准淮北市人民政府在淮北市杜集区矿山集街道张家院，烈山区烈山镇凤凰社区，土型社区、新北社区、新南社区用地范围内，转用国有农用地0.0214公顷，转用并征收集体农用地13.0208公顷（其中耕地8.7419公顷），征收集体建设用地9.8924公顷，合计22.9346公顷，连同使用原国有建设用地33.7875公顷，未利用地0.4197公顷，划拨给淮北市城乡建设委员会，用于梧桐中路（人民路-高速连接线）工程项目建设。原告使用的土地在222号《批复》批准的项目用地范围内，其对222号《批复》不服，向被告申请行政复议，被告已经依法作出了行政复议决定。2017年4月12日，淮北市烈山区人民政府作出征地“两公告”。经淮北市国土资源局请示，淮北市人民政府于2017年5月31日作出49号《批复》，批准梧桐中路（人民路-高速连接线）项目供地方案，由淮北市国土资源局组织土地划拨。根据上述情况，依照《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第二、五项的规定，49号《批复》是上级行政机关对下级行政机关的请示而作出的内部审批行为，不直接对外创设权利义务，对原告的权利义务不产生直接影响。自222号《批复》作出之日，涉及包括原告原使用土地在内的集体土地，就已经被依法征收为国有。因此，原告作为原集体土地的使用人，自土地被征收以后不再享有该土地的使用权，其与已经被征收为国有的划拨、出让、供地、建设用地批准等行为之间没有利害关系。此外，2018年7月5日，被告经过实地勘察、会见原告并向其制作了询问笔录，了解原告的真实意图是对征地补偿安置不满意，在被告作出的241号《决定书》中，对已经征收为国有土地的出让行为提出行政复议申请，不属于行政复议范围，不符合行政复议受理条件。综上，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。一审法院经审理查明，2017年3月17日，安徽省人民政府作出了222号《批复》，批准淮北市人民政府在淮北市杜集区矿山集街道张家院，烈山区烈山镇凤凰社区，土型社区、新北社区、新南社区用地范围内，转用国有农用地0.0214公顷，转用并征收集体农用地13.0208公顷（其中耕地8.7419公顷），征收集体建设用地9.8924公顷，合计22.9346公顷，连同使用原国有建设用地33.7875公顷，未利用地0.4197公顷，划拨给淮北市城乡建设委员会，用于梧桐中路（人民路-高速连接线）工程项目建设。2017年4月12日，淮北市烈山区政府作出征地“两公告”。经淮北市国土资源局请示，淮北市人民政府于2017年5月31日作出49号《批复》，批准梧桐中路（人民路-高速连接线）项目供地方案，由淮北市国土资源局组织土地划拨。原告朱学制所诉涉案宅基地在222号《批复》批准的项目用地范围内。原告朱学制对上述49号《批复》不服，于2018年5月17日向安徽省人民政府申请行政复议，2018年8月8日，安徽省人民政府作出241号《决定书》，并依法送达。原告朱学制对该复议决定不服，诉至本院，请求判如所请。一审法院认为，涉案49号《批复》系淮北市人民政府批复同意淮北市国土资源局报送的相关建设项目供地方案，是批准已征收为国有的土地通过划拨方式用于基础设施建设，该批复行为系上级机关对下级行政机关的请求作出的内部审批行为，对原告朱学制不产生新的权利义务。在该批复作出之前，包括原告原使用的集体土地已依法征收为国有，朱学制已不再享有涉案土地的使用权，因此，其与《49》号批复没有法律上的利害关系。被告安徽省人民政府所作出的复议决定认定事实清楚、适用法律正确。安徽省人民政府在收到原告的行政复议申请后，依照法律规定予以受理、作出决定并予以送达，符合行政复议的程序规定。综上，原告的诉讼请求不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回朱学制的诉讼请求。案件受理费50元，由原告朱学制负担。朱学制上诉称，一、其提出的行政复议申请属于行政复议收案范围，符合行政复议受理条件。上诉人的宅基地未经法定程序仅通过淮政秘〔2017〕49号供地批复被划拨为梧桐中路项目建设用地，该批复已由内部审批行为外化为国有土地划拨外部行政行为，直接创设了权利义务侵害了上诉人的合法权益。二、被上诉人作出行政复议决定程序违法。被上诉人没有向其本人送达复议被申请人提交的答复书，没有通知其查阅行政复议相关材料，对本行政复议案件延期审理不符合法定条件，送达《延期审理通知书》程序违法，被上诉人制作《询问笔录》违法。三、被上诉人作出行政复议决定实体违法。被上诉人在行政复议过程中没有查清案件事实，作出行政复议行为依据的证据不足、适用法律错误。四、一审法院适用法律错误。上诉人依据《土地权属争议调查处理办法》第三十一条及《中华人民共和国行政诉讼法》第四十四条之规定提起行政诉讼，一审法院适用《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定错误。请求二审法院撤销一审判决，改判支持上诉人全部诉讼请求，一、二审诉讼费用由被上诉人承担。朱学制向一审法院提交以下证据：1.被告作出的241号《决定书》，证明安徽省人民政府作出案涉行政复议决定。证据2.邮寄单及网络截图复印件，证明原告提起了行政复议申请。证据3.淮北市人民政府政务公开领导小组办公室作出的《政府信息公开告知书》（淮政务办告（2018）9号），证明原告在2018年3月底通过政府信息公开得知相关的审批材料即该政府信息告知书上列明的7份信息材料。证据4.淮北市人民政府作出的49号《批复》，证明原告通过政府信息公开申请方式于2018年3月底得知淮北市政府作出了49号《批复》，该批复将原告没有补偿完毕、没有交付、收回土地手续的宅基地以划拨方式供给了淮北市城乡建设委员会，是违法行为，侵犯原告合法权益。证据5.朱学制户口本及公安机关出具的证明，证明朱学制、朱学志是同一人。证据6.文约、集体土地建设用地使用证，证明原告于1999年4月8日向本村同一村民小组的韩明全购买了其宅基地上的房屋，宅基地使用权转让给本案原告，得到了村集体经济组织的同意。原告对该宅基地拥有合法使用权，对该土地上的房屋有合法所有权，因原告有符合取得宅基地的四个孩子，符合一户一宅的法律规定，不存在有多余宅基地情形。证据7.集体土地建设用地使用证、两份收据，濉溪县村镇建设许可证，证明原告自1995年8月取得了用地面积为227.8平方米、建筑面积100.5平方米的宅基地使用权证，并交纳了相关的土地登记费用、工本费、管理费，办理了村内建设许可证，得以在该宅基地上建设100.5平方米的房屋，该宅基地及其上房屋、地基已经被征占，但是没有给原告予以补偿。证据8.证明，证明因梧桐路改建施工占用了原告的1995年8月取得使用权的宅基地，并拆除了原告的房屋，但是没有给予原告进行还建补偿。安徽省人民政府向一审法院提举以下证据：第一组证据：两份行政复议申请书、补正通知书、延期审理通知、行政复议决定书及邮寄凭证，证明1.原告申请行政复议，被告于2018年5月21日收到补正申请并予以受理；2.被告经延期审理，在法定期限内做出241号《决定书》并送达原告；3.行政复议程序合法。第二组证据：1.222号《批复》、皖行复〔2018〕240号《决定书》，2.49号《批复》，3.询问笔录，4.两份征收补偿协议书、领款表，证明1.对原告权利义务产生实际影响的是222号《批复》，且原告对222号《批复》不服，向被告申请行政复议，被告依法受理并作出决定，且该案正在国务院裁决；2.49号《批复》是上级行政机关对下级行政机关的请示而作出的内部审批行为，并不直接对外创设权利义务，对原告的权利义务不产生实际影响；3.原告的真实意图是对补偿安置的不满意，被告在现场调查和241号《决定书》中，已告知原告相关救济途径；4.淮北市人民政府已落实补偿安置，原告已领取相关补偿款。上述证据均已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定。对一审法院认定的案件事实，本院依法予以确认。本院认为，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：……（二）申请人与具体行政行为有利害关系；……”。这里的利害关系指的是法律上利害关系，是一种直接的利害关系，而非间接利害关系。行政复议作为一种公民权利的救济途径，复议申请人与具体行政行为具有行政法律利害关系是其提起行政复议的前提条件，是其申请行政复议的基础。本案中，上诉人朱学制因其本人宅基地被征收进行道路建设，为核实征收合法性，其向淮北市人民政府申请公开案涉49号《批复》，该批复系淮北市人民政府批复同意淮北市国土资源局《关于梧桐中路（人民路-高速连接线）项目供地方案的请示》的内部审批行为，对朱学制不创设新的权利义务。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条规定：“有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：…（二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的”。因朱学制使用的集体土地已依法被征收为国有土地，故其不再享有案涉土地的使用权，与案涉49号《批复》已无法律上利害关系；安徽省人民政府以49号《批复》系内部审批行为、案涉土地的使用权与朱学制已无利害关系、行政复议申请不符合行政复议受理条件为由，驳回朱学制的行政复议申请并无不当。安徽省人民政府在收到朱学制的行政复议申请后，遵循法定程序予以受理、进行审查，作出决定并送达朱学制，符合行政复议法的规定。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，应予维持。上诉人朱学制的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人朱学制负担。本判决为终审判决。审判长  周辉审判员  陈默审判员  姜明二〇一九年三月四日法官助理王劲书记员刘菊芳附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。