江苏省南京市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2018)苏01行初620号 原告张荣明，性别××年××月××日生，××族。 被告南京市人民政府，住所地江苏省南京市玄武区北京东路**。 法定代表人蓝绍敏，南京市市长。 出庭负责人王承江，南京市人民政府副秘书长。 委托代理人张留营，南京市人民政府办公厅工作人员。 委托代理人高鹏，南京市人民政府工作人员。 被告江苏省人民政府，，住所地江苏省南京市鼓楼区北京西路** 法定代表人吴政隆，江苏省省长。 委托代理人张世锋，江苏省司法厅工作人员。 原告张荣明因不服被告南京市人民政府（以下称南京市政府）作出的政府信息公开答复及被告江苏省人民政府（以下称江苏省政府）作出的行政复议决定，向本院提起行政诉讼。本院于2018年11月21日受理后，在法定期限内向被告邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年1月22日公开开庭审理了本案。原告张荣明，被告南京市政府的出庭负责人王承江及委托代理人张留营、高鹏，被告江苏省政府的委托代理人张世锋到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告张荣明于2018年7月26日向被告南京市政府申请政府信息公开，被告南京市政府于2018年8月20日作出《政府信息公开申请答复书》（编号：2018－140号，以下称140号《信息公开答复》）。原告张荣明不服，向被告江苏省政府申请行政复议。被告江苏省政府于2018年1月5日作出〔2018〕苏行复第317号《行政复议决定书》（以下称317号《行政复议决定书》），维持了被告南京市政府作出的140号《信息公开答复》。 原告张荣明诉称，2018年7月26日，原告张荣明向被告南京市政府提交信息公开申请，内容为：1.宁政传〔2017〕135号文、《南京市人民政府关于取缔三无船舶的通告》、宁政办发〔2017〕135号文三个文件；2.出台宁政传〔2017〕135号文、《南京市人民政府关于取缔三无船舶的通告》、宁政办发〔2017〕135号文三个文件的法律依据。被告南京市政府答复称：《市政府办公厅关于做好长江南京水域三无船舶专项整治工作的通知》（宁政传〔2017〕135号文）是“行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，一般不属于《条例》所指应公开的政府信息。经审查，该信息不予公开，特此告知”。原告认为，南京市建邺区人民政府作出的《建邺区“三无”船舶专项整治工作方案》引用的唯一依据就是宁政传〔2017〕135号文，并对原告的船舶进行了收缴。因此，宁政传〔2017〕135号文是直接针对原告的船舶进行整治的文件，不属于内部管理信息。即使宁政传〔2017〕135号文是内部信息，因为南京市建邺区人民政府依据宁政传〔2017〕135号文制定了《建邺区“三无”船舶专项整治工作方案》，对原告等的船舶进行整治，内部信息已经外部化。原告申请行政复议的主题为要求公开宁政传〔2017〕135号文。对被告南京市政府作出的140号《信息公开答复》的其他内容没有什么争议，在行政复议申请中也未提及，被告江苏省政府却大谈政府信息公开答复是否合法、法律依据是否存在等与原告行政复议申请内容无关的问题，属于文不对题。被告江苏省政府认为被告南京市政府作出的宁政传〔2017〕135号文是正在处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，支持被告南京市政府不向原告公开，是害怕原告发现其中的违法问题，以致南京市建邺区人民政府作出的《建邺区“三无”船舶专项整治工作方案》于法无据。被告江苏省政府作出的“属于内部工作要求”的认定违背了《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下称《政府信息公开条例》）第九条、第十条的规定。综上，请求人民法院依法撤销被告南京市政府作出的140号《信息公开答复》和被告江苏省政府作出的317号《行政复议决定书》，判令被告南京市政府重新作出答复并公开宁政传〔2017〕135号文。 原告张荣明提交的证据有： 证据1、317号《行政复议决定书》； 证据2、《行政复议申请书》。 证据1、证据2证明原告向被告江苏省政府提出行政复议申请，江苏省政府作出了案涉行政复议决定，原告认为该行政复议决定不合法。 证据3、140号《信息公开答复》； 证据4、《政府信息公开申请表》。 证据3、证据4证明原告向被告南京市政府申请政府信息公开，南京市政府作出了答复，原告认为该答复不合法。 证据5、317号《行政复议决定书》邮寄单据和查询记录，证明原告收到行政复议决定的情况。 证据6、身份证复印件，证明原告个人身份情况。 被告南京市政府辩称：一、被告南京市政府于2018年7月27日收到原告张荣明通过邮寄方式提交的政府信息申请，经延期后于2018年8月20日作出140号《信息公开答复》，并于8月21日按照原告所留联系地址以邮寄方式向原告进行送达，答复程序符合《政府信息公开条例》第二十四条第二款之规定。二、原告张荣明向被告南京市政府提出申请，要求公开“宁政传〔2017〕135号文件、宁政办发〔2017〕135号文件、《南京市人民政府关于取缔三无船舶的通告》以及这三个文件出台的法律依据”等信息。被告南京市政府收到申请后，经查，《南京市人民政府关于取缔三无船舶的通告》、《市政府办公厅关于印发南京市“十三五”地;地面公共交通线网专项规划的通知》（宁政办发〔2017〕**已在南京市政府网站公开发布。被告南京市政府根据《政府信息公开条例》第二十一条第（一）项之规定，告知张荣明网址链接，请其自行查阅。《市政府办公厅关于做好长江南京水域三无船舶专项整治工作的通知》（宁政传〔2017〕135号）为南京市政府办公厅就“三无船舶专项整治工作”对各区、市政府各部门及直属单位作出的任务部署和职责分工要求，属于内部文件。根据《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发〔2010〕5号）关于“准确把握政府信息的适用范畴”的规定，行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，一般不属于《政府信息公开条例》所指的应公开的政府信息。被告南京市政府的答复内容符合相关法律规定。根据《政府信息公开条例》第二条相关规定，原告张荣明申请公开的三个文件出台的法律依据不属于《政府信息公开条例》所指的政府信息。综上，被告南京市政府向原告张荣明作出的140号《信息公开答复》认定事实清楚，符合法定程序，被告南京市政府已经依法履行了政府信息公开法定职责，请求人民法院依法驳回原告张荣明的诉讼请求。 被告江苏省政府辩称，原告张荣明因不服南京市政府作出的政府信息公开答复，于2018年9月3日申请行政复议。被告江苏省政府经审理认为，南京市政府作出的140号《信息公开答复》并无不当，遂于2018年11月5日作出行政复议决定予以维持，并将317号《行政复议决定书》邮寄送达原告张荣明。一、被告江苏省政府作出的维持决定认定事实清楚。本案中，原告张荣明于2018年7月26日通过邮寄方式向南京市政府申请信息公开，内容为：1.宁政传〔2017〕135号文、《南京市人民政府关于取缔三无船舶的通告》、宁政办发〔2017〕135号文三个文件；2.出台宁政传〔2017〕135号文、《南京市人民政府关于取缔三无船舶的通告》、宁政办发〔2017〕135号文三个文件的法律依据。南京市政府于2018年7月27日收到原告张荣明的上述政府信息公开申请，2018年8月17日，南京市政府电话告知原告张荣明延期答复。2018年8月20日，南京市政府作出140号《信息公开答复》告知张荣明：“经查，《南京市人民政府关于取缔三无船舶的通告》、《市政府办公厅关于印发南京市‘十三五’地面公;地面公共交通线网专项规划通知》（宁政办发〔2017〕**南京市政府网站上公开发布，网址链接为：http://www.nanjing.gov.cn/xxgk/szf/201801/t20180115-5239886.htm1http//www.nanjing.gov.cn/xxgk/szf/201707/t20170727-4881363.htm1。根据《政府信息公开条例》第二十一条第（一）项规定，请您自行查阅。有关《市政府办公厅关于做好长江南京水域三无船舶专项整治工作的通知》（宁政传〔2017〕135号），根据《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发〔2010〕5号）关于‘准确把握政府信息的适用范畴’的规定，行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查的过程性信息，一般不属于《条例》所指应公开的政府信息。经审查，该信息不予公开，特此告知。根据《政府信息公开条例》第二条相关规定，您所申请的以上三个文件出台的法律依据，不属于《政府信息公开条例》所指的政府信息，特此告知”。该答复于次日邮寄送达原告张荣明。根据《政府信息公开条例》第二条规定，政府信息是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的以一定形式记录、保存的信息。该条例第二十一条第（一）项规定，对申请公开的政府信息，属于公开范围的，行政机关应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径。《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发〔2010〕5号）规定，行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查的过程性信息，一般不属于《政府信息公开条例》所指应当公开的政府信息。行政机关向申请人提供的政府信息，应当是现有的，一般不需要行政机关汇总、加工或者重新制作。原告张荣明申请公开的内容，其中《南京市人民政府关于取缔三无船舶的通告》和《市政府办公厅关于印发南京市‘十三五’地面公共交;地面公共交通线网专项规划的通知》（宁政办发〔2017〕**市政府网站公开发布，南京市政府将网址链接告知原告张荣明，符合《政府信息公开条例》第二十一条第（一）项的规定；关于张荣明要求公开的《市政府办公厅关于做好长江南京水域三无船舶专项整治工作的通知》（宁政传〔2017〕135号文），因该文件系南京市政府办公厅就“三无船舶专项整治工作”对各区、市政府各部门及直属单位作出的任务部署和职责分工要求，属于内部工作要求，南京市政府根据《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》的相关规定，告知原告张荣明该信息不属于《政府信息公开条例》所指的应公开的政府信息，并无不当。至于原告张荣明要求公开上述三个文件出台的法律依据，因该信息不是客观存在的，需要经过行政机关实质性的主观分析和加工处理后才能形成，属于咨询，不属于《政府信息公开条例》规定的政府信息。故南京市政府作出的140号《信息公开答复》内容适当。《政府信息公开条例》第二十四条规定：“行政机关收到政府信息公开申请，能够当场答复的，应当当场予以答复。行政机关不能当场答复的，应当自收到申请之日起15个工作日内予以答复。如需延长答复期限的，应当经政府信息公开工作机构负责人同意，并告知申请人，延长答复期限最长不得超过15个工作日。”本案中，原告张荣明于2018年7月26日以邮寄方式向南京市政府提交《政府信息公开申请表》，2018年7月27日，南京市政府收到原告申请，于2018年8月17日电话告知原告延期答复，2018年8月20日作出答复并于次日邮寄送达原告。南京市政府作出的140号《信息公开答复》程序合法。综上，南京市政府已经依法履行了政府信息公开职责，原告张荣明的知情权已经得到了保障。因此，被告江苏省政府作出的维持决定认定事实清楚。二、被告江苏省政府作出的维持决定程序合法。原告张荣明于2018年9月3日向被告江苏省政府申请行政复议，江苏省政府依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下称《行政复议法实施条例》）第二十九条之规定，向原告邮寄送达了补正通知，根据《中华人民共和国行政复议法》（以下称《行政复议法》）第十七条规定，于2018年9月13日作出受理通知书并于当日邮寄送达原告。同日，依据《行政复议法》第二十三条之规定，被告江苏省政府作出《提出说明通知书》并邮寄送达南京市政府。被告江苏省政府经审查认为，南京市政府作出的140号《信息公开答复》内容适当、程序合法，根据《行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，于2018年11月5日作出行政复议决定予以维持，并于2018年11月8日将317号《行政复议决定书》邮寄送达原告张荣明，行政复议程序合法。综上，被告江苏省政府已经依法履行了行政复议法定职责，请求人民法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告张荣明的诉讼请求。 被告南京市政府向本院提交了证明原行政行为合法的证据和法律依据，证据有: 证据1、《政府信息公开申请表》，证明原告张荣明向南京市政府申请政府信息公开的事项及申请时间。 证据2、140号《信息公开答复》及发文单、挂号信封面、给据邮件跟踪查询截图，证明南京市政府针对原告张荣明的申请事项作出了答复，并以原告要求的方式送达，答复内容、方式和期限符合相关法律规定。 法律依据有：1.《政府信息公开条例》第二条、第二十四条第二款； 2.《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发〔2010〕5号）第二条。 被告江苏省政府向本院提交的证据有： 证据1、《行政复议申请书》及邮寄凭证； 证据2、《补正通知》及邮寄凭证； 证据3、《行政复议申请受理通知书》及邮寄凭证； 证据4、《提出答复通知书》及邮寄凭证； 证据5、南京市人民政府提交的《行政复议答复书》； 证据6、317号《行政复议决定书》及邮寄凭证。 证据1—6证明被告江苏省政府作出的行政复议决定认定事实清楚、程序合法、适用法律法规正确。 法律依据有：1.《政府信息公开条例》第二条、第二十一条第（一）项、第二十四条。 2.《行政复议法》第十七条、第二十三条、第二十八条第一款第（一）项、第二十九条。 3.《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发〔2010〕5号）第二条。 经庭审质证，被告南京市政府对原告张荣明提交的证据1－4的真实性、合法性、关联性均予以认可，对证明目的不予认可；对证据5的真实性、合法性、关联性予以认可；对证据6的真实性予以认可，认为该证据与本案无关。被告江苏省政府对原告张荣明提交的证据1－4的真实性、合法性、关联性予以认可，对证明目的不予认可；对证据5的真实性、合法性、关联性及证明目的均予以认可；对证据6的真实性、合法性、关联性予以认可。 原告张荣明对被告南京市政府提交的证据的真实性、合法性、关联性均没有异议。被告江苏省政府对被告南京市政府提交证据的真实性、合法性、关联性及证明目的均予以认可。 原告张荣明对被告江苏省政府提交的证据的真实性、合法性、关联性均无异议。被告南京市政府对被告江苏省政府提交的证据的真实性、合法性、关联性及证明目的均予以认可。 本院经审查，对上述证据认证如下：原告张荣明、被告南京市政府及被告江苏省政府向本院提交的全部证据均与待证事实相关，且来源真实、合法，符合行政诉讼证据要求，本院均作为证明案件事实的证据予以确认。 经审理查明，原告张荣明于2018年7月26日以邮寄方式向被告南京市政府提交政府信息公开申请，内容为：1.宁政传〔2017〕135号文、《南京市人民政府关于取缔三无船舶的通告》、宁政办发〔2017〕135号文三个文件；2.出台宁政传〔2017〕135号文、《南京市人民政府关于取缔三无船舶的通告》、宁政办发〔2017〕135号文三个文件的法律依据。其中宁政传〔2017〕135号文的名称为《市政府办公厅关于做好长江南京水域三无船舶专项整治工作的通知》，收文单位为“各区人民政府，市府各委办局，市各直属单位”；宁政办发〔2017〕135号文的名称为《市政府办公厅关于印发南京市“十三五”地面公共交通线;地面公共交通线网专项规划的通知》ldquo;各区人民政府，市府各委办局，市各直属单位”，且注明“此件公开发布”。被告南京市政府于2018年7月27日收到原告张荣明的上述申请。2018年8月17日，南京市政府通过电话告知原告张荣明延期答复。2018年8月20日，南京市政府作出140号《信息公开答复》，告知张荣明：“经查，《南京市人民政府关于取缔三无船舶的通告》、《市政府办公厅关于印发南京市‘十三五’地面公共交通线;地面公共交通线网专项规划通知》（宁政办发〔2017〕**站公开发布，网址链接分别为：http://www.nanjing.gov.cn/xxgk/szf/201801/t20180115-5239886.htm1http//www.nanjing.gov.cn/xxgk/szf/201707/t20170727-4881363.htm1。根据《政府信息公开条例》第二十一条第（一）项规定，请您自行查阅。有关《市政府办公厅关于做好长江南京水域三无船舶专项整治工作的通知》（宁政传〔2017〕135号），根据《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发〔2010〕5号）关于‘准确把握政府信息的适用范畴’的规定，行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查的过程性信息，一般不属于《条例》所指应公开的政府信息。经审查，该信息不予公开，特此告知。根据《政府信息公开条例》第二条相关规定，您所申请的以上三个文件出台的法律依据，不属于《政府信息公开条例》所指的政府信息，特此告知”。该答复于次日以邮寄方式送达原告张荣明，原告张荣明于同月24日收到。原告张荣明不服该答复，向被告江苏省政府申请行政复议。被告江苏省政府于2018年9月3日收到后，认为原告张荣明的申请材料存在问题，于同年9月4日发出补正通知，要求张荣明进行补正。原告张荣明进行补正后，被告江苏省政府于2018年9月13日作出《行政复议申请受理通知书》并于同日向原告张荣明邮寄送达。被告江苏省政府于同日作出《提出答复通知书》并向南京市政府邮寄送达。南京市政府提出答复后，被告江苏省政府经审查认为，南京市政府作出的《政府信息公开申请答复书》内容适当，程序合法，根据《行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，决定予以维持，于2018年11月5日作出317号《行政复议决定书》并于2018年11月8日邮寄送达。原告张荣明不服，遂向本院提起行政诉讼。 本院认为，《政府信息公开条例》第十三条规定，除根据该条例规定的行政机关应当主动公开的政府信息外，公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息定，行政机关收到政府信息公开申请，能够当场答复的，应当当场予以答复。行政机关不能当场答复的，应当自收到申请之日起15个工作日内予以答复。如需延长答复期限的，应当经政府信息公开工作机构负责人同意，并告知申请人，延长答复的期限最长不得超过15个工作日。本案中，原告张荣明于2017年7月26日向被告南京市政府提交申请，要求公开宁政传〔2017〕135号文、《南京市人民政府关于取缔三无船舶的通告》、宁政办发〔2017〕135号文三个文件及出台三个文件的法律依据。被告南京市政府收到申请后，经延期，于2018年8月20日作出140号《信息公开答复》，因《南京市人民政府关于取缔三无船舶的通告》、《市政府办公厅关于印发南京市“十三五”地面公共交通线网专;地面公共交通线网专项规划通知》〕135号文）已经公开发布，遂将该两个文件的网址告知原告张荣明，请其自行查阅；认为《市政府办公厅关于做好长江南京水域三无船舶专项整治工作的通知》（宁政传〔2017〕135号文）系内部管理信息，不属于《政府信息公开条例》所指的应公开的政府信息，三个文件出台的法律依据不属于《政府信息公开条例》第二条所规定的政府信息，故未予公开。被告南京市政府于2018年8月21日将140号《信息公开答复》邮寄送达原告张荣明。被告南京市政府作出140号《信息公开答复》的内容及程序均符合《政府信息公开条例》的规定。 在本案庭审中，原告张荣明称，其对被告南京市政府140号《信息公开答复》中其他答复内容没有异议，主要问题在于《市政府办公厅关于做好长江南京水域三无船舶专项整治工作的通知》（宁政传〔2017〕135号）是否应当公开。对此，本院认为，根据《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》的规定，行政机关在日常工作中制作或获取的内部管理信息不属于《政府信息公开条例》所指应当公开的政府信息。经本院查明，《市政府办公厅关于做好长江南京水域三无船舶专项整治工作的通知》（宁政传〔2017〕135号文）的收文单位为“各区人民政府、市府各委办局、市各直属单位”，文件中对“三无”船舶专项整治工作的工作机构、职责分工及实施步骤进行了规定，故《市政府办公厅关于做好长江南京水域三无船舶专项整治工作的通知》属于南京市对于“三无”船舶专项整治工作在行政机关内部进行分工、安排的文件，据此，被告南京市政府认为《市政府办公厅关于做好长江南京水域三无船舶专项整治工作的通知》属于内部管理信息，不属于《政府信息公开条例》所指应公开的政府信息，决定不予公开并无不当。原告张荣明提出的“南京市建邺区人民政府依据宁政传〔2017〕135号文制定了《建邺区“三无”船舶专项整治工作方案》，对原告等的船舶进行整治，内部信息已经外部化”的意见没有法律依据，本院不予支持。根据行政复议法律、法规规定，行政复议机关应当对行政行为进行审查。虽然原告张荣明仅对于被告南京市政府不予公开《市政府办公厅关于做好长江南京水域三无船舶专项整治工作的通知》不服，对于140号《信息公开答复》的其他内容并无异议，但140号《信息公开答复》系被告南京市政府针对原告张荣明的政府信息公开申请进行答复的行政行为，不予公开《市政府办公厅关于做好长江南京水域三无船舶专项整治工作的通知》仅为该答复中一个组成部分，被告江苏省政府对于140号《信息公开答复》进行全面审查并决定予以维持。被告江苏省政府的行政复议行为符合行政复议法律、法规的相关规定。 《行政复议法》第十三条第一款规定，对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。被告江苏省政府作为被告南京市政府的上一级人民政府，有权受理当事人针对南京市政府的具体行政行为提出的行政复议申请并进行审查。根据《行政复议法》第十七条、第二十三条、第三十一条之规定，行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，自行政复议申请受理之日起七日内要求被申请人提出答复，并在受理申请之日起六十日内作出行政复议决定。本案中，被告江苏省政府于2018年9月3日收到张荣明的行政复议申请后，于次日作出《补正通知》通知张荣明进行补正。经补正后，于2018年9月13日予以受理并于当日通知南京市政府提出答复。在南京市政府进行答复后，经审查，于2018年11月5日作出317号《行政复议决定书》并于2018年11月8日邮寄送达原告张荣明。行政复议程序合法。 综上，被告南京市政府作出的140号《信息公开答复》及被告江苏省政府作出的317号《行政复议决定书》认定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，原告张荣明的诉讼请求和理由缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告张荣明的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告张荣明负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江苏省高级人民法院。 审判长  刘苏文 审判员  洪 途 审判员  王玉刚 二〇一九年三月六日 书记员  孙 皓