辽宁省高级人民法院行 政 判 决 书（2018）辽行终1523号上诉人（原审原告）：郭素仙，女，1960年6月28日出生，汉族，住址沈阳市东陵区。委托代理人：郝长满，男，1968年10月30日出生，汉族，住址沈阳市浑**。被上诉人（原审被告）：沈阳市浑南区人民政府，住所地沈阳市浑南区世纪路13号法定代表人：王心宇，系该区政府区长。委托代理人：孙晓菊，系北京市炜衡（沈阳）律师事务所律师。委托代理人：孙佳慧，系该区政府工作人员。被上诉人（原审被告）：沈阳市人民政府，住所地沈阳市浑**沈中大街**。法定代表人：姜有为，系该市政府市长。委托代理人：宫理，系沈阳市人民政府法制办公室工作人员。委托代理人：王佳，系沈阳市人民政府法制办公室工作人员。郭素仙因诉沈阳市浑南区人民政府（以下简称浑南区政府）信息公开及沈阳市人民政府（以下简称市政府）行政复议一案，不服沈阳市中级人民法院（2018）辽01行初105号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院查明：郭素仙于2017年8月4日向浑南区政府提交信息公开申请，要求公开：1、大羊安159号拆迁补偿协议和完整的评估报告；2、区委派驻沈阳国家大学科技城处理征收遗留案件第六工作组、区公安分局经侦大队的调查证据和结论报告，确定159号拆迁补偿协议无效的行政依据和法律条款。浑南区政府于2017年8月14日作出了（沈浑政公开）［2017］第5号-非告《非本机关政府信息告知书》，建议郭素仙向沈阳国家大学科技城管委会咨询。郭素仙不服，申请复议，市政府作出沈政复字［2017］162号《行政复议决定书》撤销了5号非告，责令浑南区政府重新答复。2017年12月6日浑南区政府作出沈浑政公开［2017］第（4）号-部告《政府信息部分公开告知书》，将《无房产产籍房屋拆迁补偿协议书》（大羊安第159号）及《房地产估价报告》以纸质形式向郭素仙公开；对郭素仙的第二项信息公开申请，认为“区委派驻沈阳国家大学科技城处理征收遗留案件第六工作组、区公安分局经侦大队的调查证据和结论报告”属于行政机关在日常工作中制作和获取的内部管理信息，不属于应公开的政府信息；认为“确定159号拆迁补偿协议无效的行政依据和法律条款”属于咨询性质，不属于信息公开条例调整的范畴。郭素仙对此提请复议，市政府于2018年2月28日作出沈政复字［2018］22号驳回行政复议申请决定书，复议认为区委派驻沈阳国家大学科技城处理征收遗留案件第六工作组、区公安分局经侦大队的调查证据和结论报告”中的“区委”应是中国共产党沈阳市浑南区委员会的简称，属于一级党组织，因此区委派出的“第六工作组”代表党组织所作出的调查证据和结论报告，不属于信息公开条例调整的政府信息范畴；“区公安分局经侦大队”未制作也未向浑南区政府报备过相关调查证据和结论报告，即使有也是司法机关在履行经济犯罪案件侦查职责过程中制作的案件信息，也不属于信息公开条例调整的政府信息范畴；“确定159号拆迁补偿协议无效的行政依据和法律条款”属于向行政机关提出的咨询，亦不属于信息公开条例调整的政府信息范畴。郭素仙对二被告行为均不服，向法院提起诉讼。另，郭素仙曾就同一信息公开事项向浑南区政府、沈阳国家大学科技城管理委员会、沈阳市浑南区白塔街道办事处均提出过信息公开申请。一审法院认为：依据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十七条规定：“行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开；行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开。法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的，从其规定”，郭素仙应当向制作、保存政府信息的行政机关申请信息公开，现原、被告各方均认可郭素仙曾就同一信息公开事项向浑南区政府、沈阳国家大学科技城管理委员会、沈阳市浑南区白塔街道办事处提出过信息公开申请，在谁具有公开职责的问题上，上述政府机关莫衷一是，市政府既已作出沈政复字［2017］162号《行政复议决定书》，撤销了（沈浑政公开）［2017］第5号-非告《非本机关政府信息告知书》，责令浑南区政府重新答复，该复议决定已经生效，浑南区政府亦已按照复议决定公开了部分申请事项，且原、被告各方对于已公开部分均无异议，则浑南区政府具有信息公开的法定职责。关于郭素仙要求公开的第二项信息公开事项，依据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息”，信息公开事项应当限于行政机关履行行政职责中制作或者获取的信息。而郭素仙要求公开的“区委派驻沈阳国家大学科技城处理征收遗留案件第六工作组、区公安分局经侦大队的调查证据和结论报告”，“区委”系中国共产党沈阳市浑南区委员会的简称，“区公安分局经侦大队”系区公安分局经济犯罪侦查大队的简称，两者既非行政机关，也非行使行政职权，故浑南区政府以不属于应公开的政府信息为由不予公开，结论正确。至于“确定159号拆迁补偿协议无效的行政依据和法律条款”浑南区政府以属于咨询性质，不属于信息公开条例调整的范畴，亦属认定正确、结论正确。故郭素仙请求浑南区政府公开信息申请第二项内容的诉讼请求无法支持。市政府作出的沈政复字［2018］22号《驳回行政复议申请决定书》，事实清楚、证据充分、适用法律正确、程序合法，郭素仙申请撤销该决定书的请求，亦不予支持。判决如下：驳回郭素仙的诉讼请求。案件受理费50元，由郭素仙负担。郭素仙上诉称：1、撤销（2018）辽01行初105号行政判决；2、支持上诉人一审诉请；3．被上诉人承担诉讼费用。事实和理由：1、一审判决认定的事实清楚，但浑南区政府没有提供其行政行为合法的证据和依据，市政府没有提供能够支持浑南区政府行为或有法定职责的证据和依据。郭素仙申请公开的信息是行政机关作出159号拆迁补偿协议无效《通告》前的调查证据和结论报告，是其履职过程中获取和保存的信息，浑南区政府依据这些信息已经作出了159号拆迁补偿协议无效的《通告》，其行政效力已经通过行政决定（通告）的方式剥夺了郭素仙应该获得征收补偿的权利。市政府根据《行政复议法实施条例》第四十八条第（一）（二）项规定驳回郭素仙复议申请没有证据和事实基础。郭素仙申请获取的“区委派驻沈阳国家大学科技城处理征收遗留案件第六工作组、区公安分局经侦大队的调查证据和结论报告”是区委第六工作组和区公安分局配合沈阳国家大学科技城处理征收遗留案件所作行政管理工作形成的信息，不是党务信息和刑事侦查信息。通过《通告》中内容，足以确定该信息存在，征收主体已获取了该信息，并指令第三人据此作出了剥夺郭素仙权益的《通告》行为，按照《中华人民共和国政府信息公开条例》规定，该信息应由浑南区政府公开。2、一审判决适用法律、法规错误。行政主体作出行政行为过程中，必须有明确的适用法律、法规。浑南区白塔街道办事处作出《通告》行为时没有适用法律、法规，浑南区政府作出［2017］第（4）号-部告《政府信息部分公开告知书》时适用法律、法规与市政府复议和一审法院审理认定的适用法律、法规也不一致。法律、法规是作出行政行为的根本准则和依据，不能取决于行政官员的任意和偏好，必须以法律、法规所要求的事实条件作为适用法律的依据。3、一审判决遗漏了当事人。由于市政府沈政复字（2018）22号行政复议决定、浑南区政府作出［2017］第（4）号-部告《政府信息部分公开告知书》、浑南区白塔街道办事处《通告》中，所涉实体内容均包含中共沈阳市浑南区委员会、沈阳国家大学科技城管委会、沈阳公安局浑南分局、浑南区白塔街道办事处的具体行为。所有第三人均是同被诉行为有利害关系的当事人，符合追加第三人的条件，遗漏了当事人，影响了本案事实的认定和判决的公平公正。一审法院没有做出任何处置不符合法律规定。浑南区政府答辩称：一审认定事实及适用法律正确。依据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条、第四条规定，政府公开的信息应当指行政机关在履行职责过程中制作和获取的信息，本案争议的区委派驻沈阳国家大学科技城第六工作组及区公安分局经侦大队的调查报告，并不是浑南区政府制作和保存，同时，区委第六工作组及区公安分局经侦大队也非行政机关，其作出的行为也不是履行行政职责，因此，该信息不属于政府信息。请求驳回上诉，维持原判。市政府答辩称：本案涉及的通告实际发布主体是白塔街道，通告中提及的区委第六工作组的报告属于党委根据工作需要派驻有关人员的调查核实情况，即使街道办事处采纳了其中的观点和事实，也属于内部意见，不属于公开范围。对当事人产生影响的是行政行为，而行政行为所依据的应该是事实，第六工作组的工作报告也是依据的事实。虽然第六工作组的工作报告在街道办事处作出通告的过程中体现出来，但是对当事人的实体权利不产生实际影响。请求驳回上诉，维持原判。本院经审理查明的事实与一审一致，各方当事人也无异议，本院予以确认。本院认为：《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定：“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息”，根据上述规定，本案区委派驻沈阳国家大学科技城处理征收遗留案件第六工作组系党委派出组织，不属于行政机关序列，其实施的调查处理职责并非履行行政职责，沈阳市公安局浑南分局经侦大队系依照刑事诉讼法的规定，实施刑事侦查行为，该行为也不属于行政行为。故区委派驻沈阳国家大学科技城处理征收遗留案件第六工作组、沈阳市公安局浑南分局经侦大队履行职责过程中的调查证据和结论报告不属于政府信息，郭素仙请求对上述信息进行公开，于法无据。《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》（法释〔2011〕17号）第二条规定：“公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理：……；（四）行政程序中的当事人、利害关系人以政府信息公开名义申请查阅案卷材料，行政机关告知其应当按照相关法律、法规的规定办理的。”浑南区白塔街道办事处受浑南区政府委托与郭素仙签订拆迁补偿协议后，又于2014年12月2日作出《通告》，确定其与郭素仙签订的拆迁补偿协议无效。郭素仙对《通告》不服，请求公开“区委派驻沈阳国家大学科技城处理征收遗留案件第六工作组、区公安分局经侦大队的调查证据和结论报告”和“159号拆迁补偿协议无效的行政依据和法律条款”，上述信息属于作出《公告》的事实证据和法律依据，根据上述规定不属于政府信息公开案件的受理范围。因此，浑南区政府作出沈浑政公开[2017]第（4）号-部分《政府信息部分公开告知书》并无不当。市政府依照法定复议程序作出驳回郭素仙复议申请的复议决定，认定事实清楚，适用法律正确。郭素仙的上诉理由不能成立，本院对其请求不予支持。关于是否遗漏第三人的问题。本案的审查客体是浑南区政府作出的沈浑政公开[2017]第（4）号-部分《政府信息部分公开告知书》及市政府作出的沈政复字［2018］22号《驳回行政复议申请决定书》。中共沈阳市浑南区委员会、沈阳国家大学科技城管委会、沈阳市公安局浑南分局、浑南区白塔街道办事处均不是《政府信息部分公开告知书》及《驳回行政复议申请决定书》的行政相对人，也不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条第一款“公民、法人或者其他组织同被诉行政行为有利害关系但没有提起诉讼，或者同案件处理结果有利害关系的，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼”规定的可以由人民法院通知参加诉讼的条件，故本院对郭素仙的此项上诉请求不予支持。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人郭素仙负担。本判决为终审判决。审判长  康宪雷审判员  徐桂伶审判员  武 江二〇一九年三月二十二日法官助理李鑫书记员鞠林