新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）新01行终57号上诉人（原审原告）徐英，女，1954年6月10日出生，汉族，无固定职业，住乌鲁木齐市新市区。委托代理人芦中东，新疆渭疆律师事务所律师。被上诉人（原审被告）乌鲁木齐高新技术产业开发区（乌鲁木齐市新市区）国有资产监督管理委员会，住所地乌鲁木齐市新市区。法定代表人王柯南，乌鲁木齐高新技术产业开发区（乌鲁木齐市新市区）国有资产监督管理委员会主任。委托代理人安芳，新疆鸿华律师事务所律师。委托代理人吴玉洁，女，1983年11月29日出生，汉族，乌鲁木齐高新技术产业开发区（乌鲁木齐市新市区）国有资产监督管理委员工作人员，住乌鲁木齐市天山区。被上诉人（原审被告）乌鲁木齐高新技术产业开发区（乌鲁木齐市新市区）二工乡人民政府，住所地乌鲁木齐市新市区。法定代表人韩冬炜，乌鲁木齐高新技术产业开发区（乌鲁木齐市新市区）二工乡人民政府乡长。委托代理人杨宗伟，男，1958年8月7日出生，回族，乌鲁木齐高新技术产业开发区（乌鲁木齐市新市区）二工乡人民政府机关工作人员，住乌鲁木齐市新市区。委托代理人王菁，新疆鸿华律师事务所律师。上诉人徐英因与被上诉人乌鲁木齐高新技术产业开发区（乌鲁木齐市新市区）国有资产监督管理委员会（下称新市区国资委）、被上诉人乌鲁木齐高新技术产业开发区（乌鲁木齐市新市区）二工乡人民政府（下称二工乡政府）土地行政强制一案，不服乌鲁木齐市水磨沟区人民法院（2018）新0105行初211号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2019年3月11日受理后，依法组成合议庭，于2019年3月27日公开开庭审理了本案。上诉人徐英委托代理人芦中东、被上诉人新市区国资委委托代理人安芳、吴玉洁及被上诉人二工乡政府委托代理人杨宗伟、王菁到庭参加诉讼。原审法院认定，2014年1月16日，乌鲁木齐国土资源执法监察支队作出乌市国土资监执罚【2014】16号行政处罚决定，认定徐英2012年9月未经批准，在乌鲁木齐市××区（××区）二工乡××林地、村庄、采矿用地468平方米修建住房，其行为已经被确认为违法行为。乌鲁木齐国土资源执法监察支队在上述行政处罚决定书中对徐英作出如下处罚：1、退还非法占用的土地，并没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施；2、对非法占用的468平方米土地处以每平方米5元罚款，即468平方米×5元／平方米:2340元。上述行政处罚决定作出后，徐英既没有申请行政复议，也没有提起行政诉讼，并于当日依法主动缴纳罚款2340元。2014年2月21日乌鲁木齐市国土资源局、乌鲁木齐国土资源执法监察支队向乌鲁木齐高新区(新市区)致函：乌市国土资监支函【2014】15号《关于对国家土地监察西安局督办案件涉及退还、没收事项的函》，将退还非法占用的土地并没收在非法占用土地上新建的建筑物和其他设施的行政处罚事项移交乌鲁木齐高新区(新市区)处理。由于退还的土地及没收的建筑物在二工乡辖区，罚没财产须移交政府国有资产管理部门统一处置。2014年4月24日乌鲁木齐高新技术产业开发区管理委员会和乌鲁木齐市新市区人民政府联合作出乌高（新）政发（2014）35号文件《关于对二工乡、地窝堡乡违法占地处罚的决定》，2014年4月30日乌鲁木齐高新技术产业开发区管理委员会和乌鲁木齐市新市区人民政府联合作出乌高（新）政发（2014）36号文件《关于依法没收二工乡、地窝堡乡违法用地的建筑物及其他设施的决定》，授权新市区国资委、二工乡人民政府处理相关事宜。2018年3月10日新市区国资委与二工乡人民政府联合向徐英作出《关于对二工乡、地窝堡乡违法占地处罚决定的执行通知》，并送达。徐英不服，遂诉至原审法院。原审法院认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（六）项规定，下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为。本案中，新市区国资委与二工乡政府联合作出的《关于对二工乡、地窝堡乡违法占地处罚决定的执行通知》是催告行为，该行为属于行政机关为作出行政行为而实施的准备的过程性行为，不具有可诉性。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖”。因此，徐英提起的诉讼不符合法律规定的起诉条件，应当依法驳回起诉。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（六）项、第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回徐英的起诉。上诉人徐英上诉称，1、被诉行政行为符合行政强制的法定程序，从强制拆除结果看，其定位及性质亦属于行政强制执行决定，被上诉人自认该执行通知属于行政行为；2、被诉通知对行政相对人的权利义务产生了实际影响，属于行政行为，具有可诉性；3、被诉通知与乌鲁木齐市国土资源执法监察支队作出的涉案的行政处罚决定内容不一致，给上诉人新设定了自行拆除或交给高新区政府处置的义务，两者显然有明显区别。综上，被诉通知并非准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为，其要求我履行限期退还并拆除的义务，并将该决定的义务通过通知的形式送达我方，属于典型的行政行为。请求二审法院撤销原审裁定，指令原审法院继续审理本案。被上诉人新市区国资委答辩称，我机关与二工乡政府共同作出的被诉通知仅是一种催告行为，目的是督促上诉人主动履行发生法律效力的行政处罚决定书，该催告行为属于行政机关作出行政行为而实施的准备的过程性行为，对上诉人权利义务不产生实际影响，不具有可诉性。原审裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确。请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。被上诉人二工乡政府答辩称，同意新市区国资委的答辩意见。本院经审理确认原审法院认定的事实。另查明，被诉的《关于对二工乡、地窝堡乡违法占地处罚决定的执行通知》内容为：“徐英：就你违法占用土地一事，乌鲁木齐市国土资源局执法监察支队于2014年1月16日作出《行政处罚决定书》（乌市国土资监执罚【2014】16号），但你至今未履行该处罚决定书第一条即退还非法占用的土地并没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施。请你在接到本执行通知之日起7日内将非法占用的乌鲁木齐市高新区（新市区）二工乡三工村林地、村庄、采矿用地468平方米予以退还，并将该土地上的违法建筑物或其他设施自行拆除或交由高新区（新市区）政府处置。如你未在上述规定的时间内履行本执行通知规定的义务，则新市区政府将依法对此事采取强制措施进行处理。附：行政处罚决定书（复印件）、送达回执。”徐英并未按照该通知实际履行。本院认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（十）项规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案,从《关于对二工乡、地窝堡乡违法占地处罚决定的执行通知》载明的内容不难看出，该通知作出原因系徐英未履行乌鲁木齐市国土资源执法监察支队对其作出的行政处罚决定书第一条所确定的义务，而该通知的主要内容即“接到本执行通知之日起7日内将非法占用的土地予以退还，并将该土地上的违法建筑物或其他设施自行拆除或交由高新区（新市区）政府处置”，亦显然是对上述处罚决定第一条“退还非法占用的土地并没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施”中“退还”、“没收”行为的重述及进一步阐述。且本院查明，徐英并未依上述通知的主要内容实际履行，而对未予履行通知主要内容的，被诉通知告知的后果为“新市区政府将依法对此事采取强制措施进行处理”，可知，相关机关可能将作出后续处理结果。因此，纵观被诉通知的内容，并联系本院查明事实中对于纠纷引起的因果连续性等角度进行分析，被诉通知仅是期许徐英履行乌鲁木齐市国土资源局执法监察支队作出的涉案行政处罚决定的督促行为，并告知不履行的后果，该通知并未向徐英创设新的权利义务，对其权利义务不产生实际影响。依据前述法律规定，徐英的起诉不属于人民法院行政诉讼的受案范围，故对其起诉应予驳回。原审裁定驳回徐英的起诉并无不当。上诉人徐英的上诉理由不能成立，其诉讼请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 徐 峰审判员 王海亮审判员 朱 虹二〇一九年三月二十九日书记员 高靖琳