山东省东营市中级人民法院 行 政 赔 偿 判 决 书 （2019）鲁05行赔终1号 上诉人（一审原告）：山东朋聚化工科技有限公司。住所地：东营市东营港经济开发区港西三路西、港北一路南。统一社会信用代码：913705005952076166。 法定代表人：罗德顺，董事长。 委托诉讼代理人：刘建国，湖南万和联合（北京）律师事务所律师。 委托诉讼代理人：甘维，湖南万和联合律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）：东营市自然资源局。住所地：东营市东营区府前大街**。 法定代表人：陈荫鲁，局长。 出庭负责人：赵奎庆，副局长。 委托诉讼代理人：田志华，东营市自然资源局东营港开发区分局副局长。 委托诉讼代理人：胡新华，山东城合律师事务所律师。 山东朋聚化工科技有限公司（以下简称朋聚公司）诉东营市自然资源局（以下简称市资源局）行政赔偿一案，东营市东营区人民法院作出（2018）鲁0502行赔初2号行政赔偿判决，朋聚公司不服该判决，向本院提起上诉，本院受理后，依法组成合议庭，于2019年2月21公开开庭审理了本案，上诉人朋聚公司的委托诉讼代理人刘建国、甘维，被上诉人市资源局的副局长赵某及委托诉讼代理人田志华、胡新华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 一审法院查明，2012年8月7日，朋聚公司通过东营市国土资源交易市场国有建设用地使用权网上挂牌出让方式竞得编号为2012-91地块国有建设用地使用权，并与市资源局（当时名为东营市国土资源局，后更名为东营市自然资源局）签订《成交确认书》，双方在协商一致的基础上于2012年12月13日签订《国有建设用地使用权出让合同》，合同约定：出让宗地面积为79992平方米，宗地坐落于东营。出让宗地用途为工业用地，宗地国有建设用地使用权出让价款为人民币792万元。合同签订后，双方均依约定履行了合同义务，朋聚公司支付了土地出让金792万元，并缴纳了相关税费，取得了该宗土地的国有建设用地使用权证。2015年2月13日，朋聚公司通过上述网上挂牌出让方式竞得编号为2015-15地块国有建设用地使用权竞买资格，并与市资源局签订《成交确认书》，朋聚公司缴纳竞买保证金780万元，后朋聚公司未在该确认书规定的时限内与市资源局签订国有建设用地使用权出让合同。2017年7月28日，由东营市土地储备中心退还朋聚公司上述保证金780万元。 2017年7月，东营市人民政府对东营市港城建设西侧边界进行调整，上述编号为2012-91地块在该调整范围，该土地调整为自然保护区用地。就朋聚公司整体搬迁事宜，东营港管委会经与朋聚公司多次协商，于2017年7月28日签订了《搬迁重建协议》，该协议第三条搬迁费及损失第一款搬迁费用及损失范围第（六）项：乙方（即朋聚公司）原土地中的120亩已缴纳和需缴纳的土地使用税、契税、印花税等与土地有关的税费。第（七）项：乙方已支付234亩土地的土地出让金。第二款搬迁费及损失承担方式规定：搬迁费用及损失范围涉及的第（七）项由甲方（即东营港管委会）给予朋聚公司已支付的土地出让金同等金额的资金扶持。依据该协议，协议双方对朋聚公司整体搬迁涉及的部分资产的市场价值进行了评估，其中，土地使用权项评估价值为823.12万元。协议签订后，东营港管委会按协议拨付朋聚公司部分资金后，朋聚公司进行搬迁。 一审法院认为：一、关于原被告主体资格问题。朋聚公司与市资源局系编号为2012-91国有建设用地使用权出让合同的相对人，是本案适格的原告和被告。二、关于朋聚公司的诉讼请求应否支持问题。本案中，朋聚公司通过网上挂牌出让方式竞得编号为2012-91地块国有建设用地使用权，在与市资源局达成一致意思表示的基础上，双方于2012年12月13日签订国有建设用地使用权出让合同，符合当时的规划要求，且不违反法律、法规规定，合同合法有效，且双方均依合同履行了义务。2017年7月，东营市人民政府对东营市港城建设西侧边界进行调整，上述土地调整为自然保护区用地，就朋聚公司从涉案土地上整体搬迁相关事宜，东营港管委会与朋聚公司进行了多次协商，双方于2017年7月28日签订了《搬迁重建协议》，在第三条搬迁费及损失中已将涉案土地已缴纳或应缴纳的土地使用税、契税、印花税等有关税费及已支付的土地出让金等作出处理、约定，即朋聚公司主张的编号为2012-91地块国有建设用地使用权出让金及相关税费等问题，由相关政府部门作为其搬迁、重建损失予以考虑处理，且该重建协议双方对朋聚公司整体搬迁涉及的部分资产的市场价值进行评估时，已将涉案土地使用权纳入朋聚公司的资产评估范围。协议双方已按《搬迁重建协议》进行部分履行，东营港管委会支付朋聚公司部分款项，朋聚公司也迁出涉案土地，协议双方就朋聚公司整体搬迁事宜仍在协商处理中，在此情况下，朋聚公司要求市资源局进行赔偿，无事实和法律依据，一审法院不予支持，朋聚公司主张的该地块的其他损失亦无事实和法律依据，不予支持。朋聚公司虽然通过网上挂牌出让方式竞得编号为2015-15地块国有建设用地使用权竞买资格，但朋聚公司未在《成交确认书》规定的期限内与市资源局签订国有建设用地使用权出让合同，双方不存在合同权利义务关系。朋聚公司交纳的竞买保证金已予退还，，地上资产处置款128848878万元交至东营港管委会财政局，并未交至市资源局，朋聚公司应另行主张。故其要求市资源局进行赔偿亦无事实和法律依据。综上，朋聚公司要求市资源局进行赔偿的主张，一审法院不予支持。依照《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决：驳回朋聚公司的诉讼请求。 朋聚公司上诉称，1、一审法院认定拆迁重建是规划调整所致不是事实。涉案土地长期以来一直是自然保护区用地，不存在涉案土地由工业地块调整为自然保护区地块事实。即使存在规划调整，也是朋聚公司被拆迁重建之后的事情。《东营市人民政府关于东营市港城建设西侧边界调整的批复》（东政字〔2017〕37号）作出时间是2017年7月31日，是涉案项目拆除之后的政府行为，对本案不具有溯及力，况且该文件也没有明确指出涉案地块在该文件调整范围中。2、一审法院认定编号为2015-15号地块土地出让合同关系没有成立，违反合同法第三十六条的规定，双方之间该地块的出让合同已经事实成立，依法受到法律保护。市资源局应该承担返还该地块128万元的附着物补偿款并赔偿损失。3、一审法院以土地使用权已列入损失评估范围，将第三方给与资金扶持视为对朋聚公司土地损失的赔偿或补偿，驳回朋聚公司要求退还土地出让金属于错误。拆迁重建协议和土地出让协议为相互独立的协议，朋聚公司是基于土地出让协议要求市资源局承担责任，市资源局却以案外人与朋聚公司的拆迁重建协议作为免责理由，明显违反合同的相对性原则。资金扶持是朋聚公司取得土地进行项目重建的土地优惠政策，不是损失赔偿和补偿。4、一审法院适用《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条系法律适用错误。朋聚公司的诉讼请求所依据事实清楚，朋聚公司的权益是值得保护的信赖利益，且有充足的法律依据。综上，请求撤销一审判决，并依法改判支持朋聚公司的全部诉讼请求。 市资源局答辩称，1、朋聚公司不具有本案的诉讼主体资格。朋聚公司起诉的赔偿是多个行政行为造成的，不符合一案一诉的原则。且东营港管委会作为政府的派出机构已经代表政府就赔偿问题与朋聚公司签订了搬迁重建协议。2、编号为2012-91号地块的出让合同假设不能履行，也不是市资源局原因造成的，应当属于不可抗力，依据出让合同第二十八条的规定，可以免除责任。3、市资源局不具有赔偿的主体资格。假设出让合同不能履行是政府或者政府部门原因造成的，也不应当由市资源局承担责任。涉案工厂是经朋聚公司同意后由东营港管委会拆除的，市资源局不是该行政行为的相对人，朋聚公司要求市资源局赔偿没有法律依据。市资源局不是重建协议的相对方，不具有协议赔偿的主体资格。4、朋聚公司关于搬迁重建不是边界调整所致及对于时间的质疑没有依据。在2012年交付的土地完全符合当时的规划及用途，《东营市人民政府关于东营市港城建设西侧边界调整的批复》（东政字〔2017〕37号）虽然落款时间是2017年7月31日，但关于边界调整的事实发生在2017年6月份，是东营港管委会与朋聚公司基本达成搬迁赔偿意见的情况，于2017年7月21日向市政府请求后作出的批复。从搬迁重建协议第二条第一项开展评估的时间是2017年7月9日开始，也印证了这一点。综上，朋聚公司的请求没有事实和法律依据，一审认定事实清楚，适用法律正确，应驳回其上诉。 二审庭审中，双方除援引一审期间提交的证据，朋聚公司提交了山东省审计厅于2016年11月22日下发的《东营港经济开发区违规侵占国家自然保护区问题应引起重视》专报件复印件一份，及东营港管委会于2017年5月16日关于落实上述专报件的汇报意见复印件一份，用以证明整个东营港用地情况，交付的用地不符合要求。市资源局质证称，证据为复印件，不能确认其真实性，该证据也不是针对市资源局的，与市资源局无关。 本院经审查认为，该证据为复印件，且其内容亦达不到朋聚公司的证明目的，本院不予采信。本院对证据的认证以及对事实的确认与一审无异。 本院认为，本案的争议焦点是：诉讼双方是否具备本案诉讼主体资格;朋聚公司请求市资源局赔偿有无事实和法律依据。 一、关于诉讼双方的诉讼主体资格问题。朋聚公司与市资源局均系涉案建设用地使用权出让合同的相对人，均系本案适格的当事人，均具备本案的诉讼主体资格。 二、朋聚公司请求市资源局赔偿有无事实和法律依据的问题。本案中，朋聚公司通过网上挂牌出让方式竞得编号为2012-91地块国有建设用地使用权，在与市资源局达成一致意思表示的基础上，双方于2012年12月13日签订国有建设用地使用权出让合同，符合当时的规划要求，无证据表明市资源局存在超越规划范围，擅自决定将属于自然保护区的土地出让给朋聚公司进行工业项目建设的行为，出让行为不违反法律、法规规定。因此，朋聚公司要求市资源局进行赔偿，无事实和法律依据，对其诉讼请求应予驳回。且在涉案土地明确为自然保护区用地后，东营港管委会就涉案土地上整体搬迁相关事宜与朋聚公司进行了多次协商，双方并签订了《搬迁重建协议》，协议双方已按《搬迁重建协议》进行部分履行，东营港管委会支付朋聚公司部分款项，朋聚公司也迁出涉案土地，协议双方就朋聚公司整体搬迁事宜仍在协商处理中。关于编号为2015-15地块问题，朋聚公司虽然通过网上挂牌出让方式竞得编号为2015-15地块国有建设用地使用权竞买资格，但朋聚公司未在《成交确认书》规定的期限内与市资源局签订国有建设用地使用权出让合同，双方不存在合同权利义务关系。朋聚公司交纳的竞买保证金已予退还，，地上资产处置款128848878万元交至东营港管委会财政局，并未交至市资源局，如存在赔偿问题朋聚公司可另行主张。故其要求市资源局进行赔偿亦无事实和法律依据，本院不予支持。 综上，朋聚公司的上诉请求不能成立，其主张本院不予支持。一审法院认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持一审判决。 本判决为终审判决。 审判长  蒋建功 审判员  马曰全 审判员  张晓丽 二〇一九年三月二十一日 书记员  李 瑾