辽宁省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）辽行终69号上诉人（一审被告）朝阳市双塔区人民政府，住所地辽宁省朝阳市双塔区文化路二段**。法定代表人张春丽，该区政府区长。委托代理人惠忠利，该区交通局副局长。委托代理人司德玉，辽宁怡盛律师事务所律师。被上诉人（一审原告）周树生，男，1965年4月6日出生，汉族，农民，住址辽宁省朝阳市双塔区。委托代理人马娜，北京市盛廷律师事务所律师。一审原告周树生诉一审被告朝阳市双塔区人民政府（以下简称双塔区政府）补偿答复意见一案，一审被告双塔区政府不服朝阳市中级人民法院（2018）辽13行初78号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，并于2019年3月1日组织双方当事人进行询问。上诉人双塔区政府的委托代理人惠忠利、司德玉，被上诉人周树生及其委托代理人马娜到庭参加询问。本案现已审理终结。2018年5月4日，双塔区政府针对周树生的申请作出《答复意见书》，主要内容为：周树生的房屋位于城市规划区以内，在城市建设用地范围以外。朝政办发〔2014〕5号《朝阳市铁路建设征地拆迁补偿标准》第二条明确规定城市规划建设用地范围以内的集体土地房屋及地上（下）附着物拆迁补偿参照执行，周树生要求按照国有土地上的房屋补偿政策执行没有法律依据。根据《京沈客专房屋及地上（下）附着物拆迁调查原始记录》和朝政办发〔2014〕5号文件中城市建设用地范围以外的集体土地房屋补偿标准，确定周树生补偿金额为325780元，同时由双塔区政府统一安置宅基地。该答复同时交待了行政复议和行政诉讼的权利和期限。一审法院经审理查明，周树生在朝阳市双塔区××××村××组拥有住宅一户，2008年3月2日取得双塔集用（2008）第1202040501154号《集体土地建设用地使用权证》，该住宅位于京沈客专工程建设敏感范围内。2013年12月23日，双塔区政府对周树生房屋及附着物进行了入户核量，周树生在核量表上签名确认。2014年1月21日，朝阳市政府办公室印发朝政办发〔2014〕5号文件，确定朝阳市铁路建设征地拆迁补偿标准。2014年4月，双塔区政府根据核量表和朝政办发〔2014〕5号文件，确定周树生房屋及附着物补偿数额为325780元，并向周树生出示。经协商，双方未就征收补偿数额达成一致。2016年7月26日，周树生以双塔区交通局为被告，向朝阳市双塔区法院提起履行法定职责之诉，要求判令双塔区交通局对其住宅及附着物尽快给予征收补偿。双塔区法院作出（2016）辽1302行初82号行政判决认为，依照《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定，应由县级以上人民政府公告征收土地并组织实施，双塔区交通局不具有对集体土地进行征收的法定职权，判决驳回周树生的诉讼请求。周树生不服，提起上诉。朝阳市中级法院于2017年4月20日作出（2017）辽13行终40号行政判决，驳回上诉，维持原判。2018年4月21日，周树生向双塔区政府邮寄《请求履行法定安置补偿职责申请书》。2018年5月4日，双塔区政府对周树生作出被诉答复意见书。另查明，2014年10月17日，国土资源部对辽宁省政府作出国土资函〔2014〕528号批复，同意北京至沈阳铁路客运专线（沈阳、阜新、朝阳段）工程开展建设用地征收补偿工作。一审法院认为，根据国土资源部528号批复和朝政办发〔2013〕190号《关于印发朝阳市京沈客运专线建设项目征地拆迁工作实施方案的通知》的规定，京沈客运专线建设项目征地所在县（市）、区人民政府为拆迁、补偿工作的责任主体，故双塔区政府作为京沈专线建设占地项目的实施主体，具有对辖区内被征收房屋及附着物给予补偿的法定职责。关于双塔区政府是否存在不履行征收补偿法定职责问题，双塔区政府在未能与被征收人达成补偿协议的情况下，应当及时依法作出补偿决定解决征收补偿问题，保护被征收人的合法权益。周树生房屋在2015年5月高铁建设时即已不具备居住条件，虽双塔区政府在2014年4月向周树生告知了补偿结果，但在周树生不接受该结果的情况下，一直未及时依法作出补偿决定，在周树生通过诉讼、信访等多种方式主张权利后，直至2018年5月4日才对周树生作出答复意见书。被诉答复意见实为补偿决定，但其作出时间过长，双塔区政府存在怠于履行法定职责的情形。关于被诉答复意见是否合法问题，补偿数额系双塔区政府单方依据核量表和5号文件计算得出，期间未给周树生就此结果不服的救济权利和途径，违反了《征收土地方案公告》和《征收补偿安置方案公告》中有关评估的规定。因现行集体土地上房屋及附着物征收的程序性规定尚不完备，故对达不成补偿协议作出补偿决定的程序性行为应参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》有关规定。本案中，周树生房屋位于城市规划区，对其作出补偿行为亦应符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》中关于评估的强制性规定。被诉答复意见存在违反法定程序情形，应予撤销重作。双塔区政府在重新作出补偿决定时，应对朝阳市规划局的说明内容是否有事实依据和法律依据进行审查，合理考量高铁建设红线区和敏感区被征收户区别补偿的公正性，并结合《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款规定，认真审查确定周树生请求事项是否有法律根据。综上，被诉答复意见存在认定事实不清，程序违法情形。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（三）项的规定，判决：一、撤销双塔区政府于2018年5月4日作出的《答复意见书》；二、责令双塔区政府于本判决生效之日起六个月内履行法定征收补偿职责，或与周树生达成征收补偿协议，或在达不成补偿协议的情况下依法作出补偿决定。案件受理费50元，由双塔区政府负担。上诉人双塔区政府上诉称，1、周树生家房屋所在位置不在《国土资源部关于新建北京至沈阳铁路客运专线（沈阳、阜新、朝阳段）工程建设用地的批复》和《朝阳市双塔区人民政府征收土地方案公告》确定的征地范围内。根据《周树生宗地位置现状图》记载，周树生家宅基地所占用红线范围内的21.36平方米为超面积用地，在国家集体建设需要时应无条件归还。征地公告规定征收集体土地9.5027公顷全部为红线内征地补偿，不含距离铁路外侧轨道中心线30米以内的噪声敏感建筑物拆迁补偿。2、周树生家宅基地上房屋是距离铁路外侧轨道中心线30米以内的噪声敏感建筑物，根据环保部批复的规定，应纳入工程拆迁范围。上诉人按照国土资源部批复中关于“拆迁安置用地40.8171公顷由当地人民政府按规划和供地政策合理安排使用”的规定，通过征收其他集体土地作为宅基地分配给噪声敏感建筑物拆迁的所有权人。3、朝政办发〔2014〕5号文件要求所属各县区政府等遵照《朝阳市铁路建设征地拆迁补偿标准》执行，该文件第三条明确规定“城市规划建设用地范围外集体土地上房屋及地上（下）附着物拆迁补偿标准按附件1执行。”朝阳市政府第44期会议纪要议定本次京沈客专征地拆迁需拆迁有主房的居民162户，根据失房不失地的实际情况和大多数被拆迁户的意愿，本次拆迁执行朝政办发〔2014〕5号文件。据此，上诉人在王杖子村征收43.6亩集体土地作为拆迁户回迁安置宅基地使用。4、征地拆迁工作程序按照朝阳市政府和双塔区委区政府印发的实施方案执行，成立调查核量组，签字确认后根据补偿标准计算补偿数额，与拟拆迁物权单位、权属人签订拆迁补偿协议。一审法院认定上诉人作出的答复意见书存在违反法定程序情形错误。5、对于138处噪声敏感建筑物只对地上物拆迁补偿，不征收土地，故不适用《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款的规定。综上，被诉答复意见书事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法；一审法院适用法律错误，裁判结果不当，请求二审法院撤销一审判决，依法改判或发回重审。被上诉人周树生答辩称，被上诉人住宅的一部分在红线范围内，且已不具备居住条件，上诉人应当将被上诉人的宅基地征为国有，并参照国有土地上房屋征收补偿标准予以补偿，将全部征收补偿款给付被上诉人。一审判决正确，上诉人的上诉理由不能成立，请求二审法院驳回上诉，维持原判。二审法院经审理查明，一审法院认定事实正确，本院予以确认。另查明，2008年3月2日取得双塔集用（2008）第1202040501154号《集体土地建设用地使用权证》，载明土地使用权人为双塔区他拉皋镇王杖子村农民集体，地类为住宅用地，使用权面积334平方米。说明一栏中记载“该宗地占地面积478.70平方米，建筑面积162平方米，法定面积334平方米，超占面积144.70平方米。对于超占面积如国家集体建设需要时无条件归还。”再查明，2014年1月21日，朝阳市政府办公室发布朝政办发〔2014〕5号《关于印发朝阳市铁路建设征地拆迁补偿标准的通知》。2014年4月23日形成的《市政府业务会议纪要》载明，会议议定：本次京沈客专征地拆迁需拆迁有主房的居民162户，根据被拆迁户失房不失地的实际情况和大多数被拆迁户的意愿，本次拆迁执行朝政办发〔2014〕5号文件。对持有房照和土地使用证的被拆迁居民，在本村无宅基地且主房拆迁的给予安置宅基地，宅基地及地上物补偿标准按朝政办发〔2014〕5号文件执行。2014年10月18日，双塔区政府发布《征收土地方案公告》，因京沈客专项目，决定征收双塔区他拉皋镇集体土地26.5817公顷，其中征收王杖子村集体土地9.5027公顷，包括水浇地0.7969公顷、旱地6.4423公顷、园地0.3851公顷、农村道路0.2235公顷、林地0.7351公顷，建设用地0.8646公顷、未利用地0.0552公顷。2016年11月，双塔区他拉皋镇政府出具书面证实材料，证明京沈高铁征收他拉皋镇八里村、铁营子村、王杖子村共计162户民宅，其中161户同意安置并达成协议完成回迁，只有1户未同意安置。本院认为，本案的焦点问题是被诉答复意见确定的补偿数额是否正确。《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第一、三、四款规定，征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。征收其他土地的土地补偿费和安置补助费标准，由省、自治区、直辖市参照征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定。被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条第一款规定，土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。本案中，周树生在起诉状中载明的诉讼请求为：1、依法撤销被告于2018年5月4日作出的《答复意见书》；2、判令被告参照国有土地上房屋征收的补偿标准重新履行对原告的安置补偿职责。案件事实表明，根据国土资源部国土资函〔2014〕528号批复以及双塔区政府《征收土地方案公告》的规定，京沈客专朝阳段的征地拆迁工作分为两个部分，一是高铁红线内将集体土地征为国有，二是对高铁沿线距铁路外侧轨道中心线30米以内的噪声敏感建筑物进行拆迁安置，但该建筑物所占土地仍保持集体土地性质。周树生使用的宅基地中有21.36平方米在高铁红线范围内，已经被征为国有，土地补偿费应由双塔区政府支付给王杖子村集体，在该土地面积内由周树生所建院墙的补偿款已经在被诉答复意见书中给付周树生。周树生所使用的其他宅基地位于噪声敏感区域范围内，即高铁沿线距铁路外侧轨道中心线30米以内，对该部分土地仍然保持集体土地性质，但为了避免居民遭受噪声污染，对地上物实施拆迁补偿。双塔区政府考虑到京沈客专朝阳段涉及的162户农户并未丧失承包土地的实际情况以及绝大多数被征地拆迁农户的意愿，在对地上物实施补偿的同时，统一为其在村内另行安置宅基地，噪声敏感范围内的宅基地虽不能继续用于居住，但仍归原使用权人使用，可用作其他用途。根据该补偿方案的规定，建设单位、设计单位、市铁建办、县（市）区、乡（镇）街道、村、权属人及记录人于2013年12月23日共同对周树生宅基地的房屋及地上（下）附着物进行拆迁调查，并制作原始记录，上述八方当事人均有签字确认。双塔区政府根据核量记录及朝政办发〔2014〕5号文件规定的补偿标准计算出对周树生地上物补偿总额为325780元，并由双塔区政府统一在村里安置宅基地每户2.4分，已经充分保护了周树生户的合法权益。周树生在二审询问中自认对调查核量原始记录中所载明的地上物，双塔区政府均已在被诉答复意见中给予补偿，但是其主张还有130多平方米的彩钢房未登记在原始记录中且未予补偿。由于周树生向一审法院提供的照片没有拍摄时间，不能证明其所主张的彩钢房建于2013年12月23日之前且不属于抢建情形，且周树生对其本人在原始记录表上的签字及摁手印的真实性均予以认可，故其关于被诉答复意见书计算的补偿数额遗漏上述应予补偿的彩钢房的主张缺乏事实根据，本院不予支持。在原宅基地不予收回的情况下，双塔区政府另行无偿安置宅基地2.4分也足以保证周树生户的居住条件，不存在安置明显不当的问题。其他161户农户均接受该补偿方案并通过签订协议方式进行安置补偿也充分说明征地拆迁补偿方案有利于被征地农户且得到绝大多数被征地农户的认可。周树生在一审庭审中自认于2014年4月份第一次知道补偿结果，但其不同意补偿方案，坚持要求对其使用的宅基地全部征为国有，对其地上物通过评估方式确定补偿数额，并要求全部征地补偿款均归其本人所有，导致其一直未能安置补偿。在161户农户均已按照上述补偿方案实施安置补偿的情况下，周树生的该项主张缺乏事实根据和法律依据，不应予以支持。双塔区政府早已对周树生的安置补偿作出结论，在安置补偿不存在明显不当的情况下，周树生坚持不接受补偿方案，导致拖延至今未予安置补偿的责任不在双塔区政府，而在其本人。朝政办发〔2014〕5号文件已对地上附着物的补偿标准作出规定，在周树生地上物没有超出该文件附件规定的补偿项目且未能证明文件规定的补偿标准明显不当的情况下，其坚持要求通过评估方式确定补偿单价的主张不能成立，一审法院认为双塔区政府未参照《国有土地上房屋征收与补偿条件》的规定进行评估存在违反法定程序情形的观点缺乏法律依据，其据此撤销被诉答复意见属于适用法律错误，本院予以纠正。综上所述，被诉答复意见认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。周树生要求撤销被诉答复意见的诉讼请求不能成立，依法应予驳回。一审判决认定事实清楚，但适用法律错误，裁判结果不当，依法应予撤销。上诉人双塔区政府的上诉理由成立，对其上诉请求本院依法予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第六十九条的规定，判决如下：一、撤销朝阳市中级人民法院（2018）辽13行初78号行政判决；二、驳回被上诉人周树生的诉讼请求。一、二审案件受理费共计100元，由被上诉人周树生负担。本判决为终审判决。审判长 李 蕊审判员 李 明审判员 邢家新二〇一九年三月二十七日法官助理张馨予书记员刘冰