江西省高级人民法院行 政 裁 定 书（2018）赣行申350号再审申请人（一审原告、二审上诉人）赖飞，男，汉族，1987年9月22日出生，住江西省赣州市章贡区。被申请人（一审被告、二审被上诉人）赣州市自然资源局（原赣州市国土资源局），住所地赣州市章江北大道**。法定代表人邓海鹰，局长。委托代理人利幸卿，该局工作人员。委托代理人梁秀山，江西一泓律师事务所律师。再审申请人赖飞因诉赣州市自然资源局不履行土地违法查处法定职责一案，不服赣州市中级人民法院（2018）赣07行终41号行政裁定，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。赖飞向赣州市章贡区人民法院起诉称：其于2016年得知因赣州市章潭大道、凯马新能源汽车及周边地块项目建设，其宅基地、房屋在内的洋田村被列入征收范围。后经信息公开得知，章潭大道、凯马新能源汽车及周边地块项目所涉及的征地批复为《江西省国土资源厅关于赣州经济技术开发区2016年度第四批次城市建设用地的批复》（赣国土资核［2016］923号）和《江西省国土资源厅关于赣州经济技术开发区2016年度第六批次城市建设用地（低丘缓坡荒滩试点）的批复》（赣国土资核［2016］922号）。2017年3月，其对上述两份征地批复向江西省人民政府提起了行政复议。根据复议结果，赖飞认为其房屋及宅基地不在征地范围内，遂于2017年7月5日向赣州市自然资源局邮寄查处申请，请求赣州市自然资源局对违法行为予以查处，并在快递底单内附品名上注明查处申请书。因未收到任何答复，其认为赣州市自然资源局不履行查处职责的行为已经构成了行政不作为，故向法院提起行政诉讼。经审理查明，赖飞在2017年7月6日以赣州经济技术开发区管理委员会为被申请人，向赣州市自然资源局提交了一份《土地违法案件查处申请书》，请求“查处被申请人在赣州市南康区太窝乡洋田村征地搬迁项目‘未批先征’的土地违法行为，并依法追究相关人员的法律责任”。在申请书中，其引用的法律依据为“《中华人民共和国物权法》第四十二条、四十三条，《中华人民共和国土地管理法》之相关规定”，其主张“必须依照法律规定的权限和程序征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产”，并认为“依据《中华人民共和国土地管理法》《违反土地管理规定行为处分办法》的相关规定，应当予以追责”。在赣州市中级人民法院二审期间，赣州市自然资源局提交了落款时间为2017年12月8日的《关于赖飞反映情况的答复》，答复中称：“一、关于‘强制拆除你的房屋’的问题。经赣州新能源汽车科技城管理处认定，你未经批准于2016年4月擅自在太窝乡洋田村上洋田组原有宅基地的基础上扩建200多平方米的房屋，属违法建筑。2017年2月20日，赣州新能源汽车科技城管理处对该违法建筑组织了拆除并无不妥。二、关于‘请求查处被申请人赣州经济技术开发区管理委员会在江西省南康区太窝乡洋田村的征地搬迁项目存在未批先征的土地违法行为，并依法追究相关人员的法律责任’的问题。经调查核实，你反映太窝乡洋田村的征地搬迁项目存在土地违法行为，我局已依法查处，并责令赣州新能源汽车科技城管理处予以整改，责成相关部门追究相关人员的责任。”赖飞对该答复不服，另行向赣州市章贡区人民法院提起了（2018）赣0702行初44号行政案件，请求撤销答复并责令赣州市自然资源局依法履行查处职责。原一审法院认为，要求上级行政机关履行对下级行政机关监督职责的，不属于行政诉讼受案范围，故对赖飞的起诉应予驳回。据此，依照《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第（一）项之规定，裁定驳回赖飞的起诉。原二审法院认为，人民法院对行政机关行政职权行为的监督应依照《中华人民共和国行政诉讼法》的规定进行。赖飞要求赣州市自然资源局查处赣州经济技术开发区管理委员会在征地过程中的违法行为，并追究相关人员的法律责任，但该查处职权系基于上下级行政机关之间的层级监督关系而形成，赖飞认为其合法权益被侵犯的，可以通过直接对下级行政机关作出的行政行为申请复议或提起诉讼来维护合法权益，在存在更为有效便捷的救济方式的情况下，当事人起诉上级行政机关不履行层级监督职责，不具有权利保护的必要性和实效性。本案中，赖飞也已经对行政机关作出的有关其房屋的行政行为提起了行政复议。故赖飞认为赣州市自然资源局未履行查处的职责，不属于人民法院司法监督范畴。原一审法院裁定驳回其起诉，事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回上诉，维持原裁定。再审申请人赖飞不服，认为原一、二审裁定认定事实、适用法律皆存在严重错误，向本院申请再审，请求撤销赣州市中级人民法院（2018）赣07行终41号行政裁定，再审改判被申请人赣州市自然资源局不履行查处职责的行政不作为违法，并责令被申请人依法履行查处职责。理由为：1.一、二审裁定认定事实错误。申请人在起诉状中明确写明诉讼请求为“请求贵院依法确认被告不履行查处职责的行政不作为违法，并责令被告依法履行查处职责”。一、二审法院错误的将上述请求理解为要求上级行政机关履行对下级行政机关的监督职责。被申请人的查处违法占地的职责并非基于上下级的监督关系，而是其法定职责。《中华人民共和国土地管理法》第六十六条规定：“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。”《国土资源行政处罚办法》第二条规定：“县级以上国土资源主管部门依照法定职权和程序，对自然人、法人或者其他组织违反国土资源管理法律法规的行为实施行政处罚，适用本办法。”但凡有单位或个人实施了土地违法行为，被申请人都有查处违法行为的职责。2.申请人是土地违法征收行为的利害关系人。申请人经信息公开得知，章潭大道、凯马新能源汽车及周边地块项目所涉及的征地批复为《江西省国土资源厅关于赣州经济技术开发区2016年度第四批次城市建设用地的批复》（赣国土资核[2016]923号）和《江西省国土资源厅关于赣州经济技术开发区2016年度第六批次城市建设用地（低丘缓坡荒滩试点）的批复》（赣国土资核[2016]922号），其房屋和宅基地不在征地范围内。如今，申请人的宅基地已被违法征收，房屋已被拆除，权利已遭受侵害。作为被征收人，申请人有权对与自己有利害关系的土地违法行为请求被申请人进行违法查处，被申请人亦有依法对土地违法行为进行查处的法定职责和权限。赣州市自然资源局答辩称：1.答辩人已履行相应职责，对答辩人赖飞的《土地违法案件查处申请书》作出了答复。2.行政机关上下级之间层级监督行为属于行政内部行为，不属于行政诉讼受案范围，且该监督行为并不会对被答辩人的权利义务产生实际影响。原二审裁定认定事实清楚、充分，适用法律正确，请求贵院依法驳回赖飞的再审申请。本院认为，本案系因赖飞申请赣州市自然资源局履行法定职责而引发的不作为之诉，该诉求成立的前提在于赣州市自然资源局对赖飞申请履职之事项确有行政管理职责。经查，赖飞在《土地违法案件查处申请书》中称赣州经济技术开发区管理委员会存在“未批先征”的土地违法行为，在事实与理由中则进一步明确为赣州市章潭大道、凯马新能源汽车及周边地块项目将“申请人的宅基地、房屋在内的洋田村”列入征收范围，赣州经济技术开发区管理委员会未经批准便开始土地征收工作，包括签订房屋拆迁补偿协议、强制拆除其房屋等行为。据此可以认定，赖飞所请求查处的“土地违法行为”是指赣州经济技术开发区管理委员会实施的土地征收行政行为，即要求赣州市自然资源局对该行为按照土地管理有关规定进行查处。赖飞在申请书、起诉状及上诉状中提到的法律依据主要包括《中华人民共和国物权法》第四十二条、第四十三条以及《中华人民共和国土地管理法》和原监察部、人力资源和社会保障部、国土资源部制定的《违反土地管理规定行为处分办法》的“相关规定”，但《中华人民共和国物权法》的相关条款并未涉及自然资源行政主管部门的法定职责，赖飞也未明确赣州经济技术开发区管理委员会行为具体违反了《中华人民共和国土地管理法》《违反土地管理规定行为处分办法》的何一规定，以及赣州市自然资源局应依据何一规定履行何一职责。尽管其申请履职的具体依据并不明确，但从保护当事人权益的角度，可以结合相关法律规定对其诉求进行适当审查。首先，从《中华人民共和国土地管理法》第七章关于“法律责任”的规定来看，其主要设定了县级以上政府土地行政主管部门对行政相对人非法转让、占地等行为的查处职权，是对建设单位和个人用地行为的监督管理，而未将行政征收实施行为设定为土地行政主管部门行政处罚等管理行为的对象。从一般行政法原理来看，实践中并不排除行政机关在非职权活动中成为民事主体或行政相对人，但本案申请人请求“查处”的征收实施行为属于明显、典型的行政行为。行政相对人若认为行政行为违法，可以通过行政复议或行政诉讼制度寻求救济，而不应当将该行政行为作为另一行政管理关系的对象，否则会导致基于公共事务履行公共职权的行政主体成为以自身“权益”为前提的行政相对人，甚至可能出现新的处理决定与复议决定、司法裁判并存或冲突的情形，进而造成执法秩序的混乱和执法资源的浪费。因此，无论是从《中华人民共和国土地管理法》的规定，还是从行政法一般原理来看，赖飞要求赣州市自然资源局对赣州经济技术开发区管理委员会行政征收行为履行查处职责的主张均不能成立。其次，《违反土地管理规定行为处分办法》是依据《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国行政监察法》《中华人民共和国公务员法》《行政机关公务员处分条例》等法律法规，针对行政机关及其公务员在履职过程中存在违反土地管理制度情形时，进行内部追究纪律、人事以及行政处分等责任的规定。《违反土地管理规定行为处分办法》规定的职责主要由任免机关或者监察机关行使，且属于内部管理关系，明显不属于行政诉讼的受案范围。综上，直至起诉时，赖飞并未明确其申请履职的具体法律依据，但从《中华人民共和国土地管理法》《违反土地管理规定行为处分办法》的规定可知，赖飞请求履行的职责明显不属于赣州市自然资源局外部行政管理的范围或行政诉讼的受案范围，原一、二审法院裁定驳回其起诉结果正确。依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十六条的规定，裁定如下：驳回赖飞的再审申请。审判长  江怀玉审判员  陈雯雯审判员  章 华二〇一九年三月十二日法官助理洪发胜书记员张建平