河南省焦作市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）豫08行终27号上诉人（原审被告）焦作市国土资源局。住所地：焦作市山阳区焦东路**。法定代表人钟会学，男，局长。委托代理人葛晓光，男，焦作市国土资源局工作人员。委托代理人倪晓，河南达成律师事务所律师。被上诉人（原审原告）毋国庆，男，汉族，1972年9月20日出生，住河南省博爱县。委托代理人王海军，焦作市体化示范区律源法律服务所法律工作者。上诉人焦作市国土资源局因土地行政处罚一案，不服河南省焦作市山阳区人民法院（2018）豫0811行初179号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人焦作市国土资源局的委托代理人葛晓光、倪晓，被上诉人毋国庆及其委托代理人王海军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审审理查明：2016年12月9日，市国土局高新技术产业开发区分局苏家作国土所所长孟明杰对毋国庆进行询问、制作《现场勘测笔录》及《现场勘验图》、拍摄《违法现场照片》，市国土局下达《责令停止违法行为通知书》和《责令改正违法行为通知书》。该询问笔录记载：毋国庆称“这是南水北调水源保护搬迁养殖场置换场地，在秋季环保部门要求搬迁，原址在离南水北调河280米处。多次强调、多次调解后，经村委同意后让我搬迁到村南，重建新猪场，这是我家的承包田。”孟明杰告知毋国庆“经我局调查，你处占地属违法占地行为，必须停工，听候处理。”2016年12月12日，高新分局出具《国土资源违法案件占地类型及规划认定证明书》，载明毋国庆“在苏家作村建设，占地总面积2805平方米，根据149G021083显示，所占用土地2805平方米为耕地；经对照《苏家作乡土地利用总体规划图》（2010-2020），该宗地不符合土地利用总体规划，是基本农田。”《违法线索登记表》载明，巡查发现，毋国庆未经批准，擅自于2016年12月8日占用苏家作村村南基本农田2805平方米（合4．21亩）建养殖场的行为，涉嫌违反了《土地管理法》第三十六条的规定，属破坏耕地行为。经办人孟明杰、张龙阳于2017年10月17日“建议立案”。执法监察工作机构负责人毋菲于同日签批“同意”。2017年10月30日之《案件调查终结报告》首部载明的调查时间为“2016年12月9日至2017年10月18日”，案件承办人为孟明杰和张龙阳。尾部没有承办人签名。2017年11月10日之《违法案件审理记录》记载了调查情况、基本事实及案件定性、处理建议、审理意见；没有关于事实是否清楚、证据是否确凿、程序是否合法进行审理的记载；载明的审理意见为“同意，适用法律条文准确，大家一致通过。”《法律文书呈批表》载明，主办人孟明杰于2017年11月24日“建议下达《行政处罚事先告知书》”、“建议下达《行政处罚听证告知书》”，国土资源主管部门负责人于2017年12月4日签批“同意”。2017年12月4日，市国土局制作《行政处罚事先告知书》、《行政处罚听证告知书》并于次日送达毋国庆。《违法案件处理决定呈批表》载明，2017年12月14日提出“处理建议”，2017年12月18日签批“同意”。2017年12月18日，市国土局作出《行政处罚决定书》并送达毋国庆。2018年3月9日，市国土局作出《催告书》并于同月14日送达毋国庆。《行政处罚事先告知书》、《行政处罚听证告知书》、《行政处罚决定书》、《催告书》之落款日期均为手书填写。原审法院认为：本案的争议焦点是，原告毋国庆起诉是否超过法定起诉期限及被告市国土局的行政行为是否合法。一、关于原告毋国庆起诉是否超过法定起诉期限。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款、第四十八条第一款规定，公民直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。公民因不可抗力或者其他不属于自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。本案中，被告市国土局于2017年12月18日向原告毋国庆送达《行政处罚决定书》，原告毋国庆委托代理人刘利害，于2018年6月14日向本院提起行政诉讼，本院于次日（星期五）通过座机通知其预交案件受理费，同月16日至18日为端午节假期，同月21日本院再次通知其预交案件受理费，原告毋国庆于当日预交了案件受理费，本院于当日立案。综上，原告毋国庆起诉没有超过法定起诉期限。二、关于被告市国土局的行政行为是否合法。行政机关实施行政行为，都必须采取一定的方式，具有一定的形式，履行一定的手续，遵循一定的步骤和在一定的时限内完成。实践中，由于法律法规规定的较为原则，指导行政机关执法的行政程序，大量是由规章及其他规范性文件规定的。《行政诉讼法》及其解释也规定了人民法院审理行政案件，可以在裁判文书中引用合法有效的规章及其他规范性文件。因此，“法定程序”理应包含规章及其他规范性文件规定的行政程序。违反法定程序，就是违反法律、法规、规章对行政行为方式、步骤、形式、时限、顺序五个要素的规定。县级以上人民政府国土资源主管部门查处国土资源违法行为，适用《国土资源行政处罚办法》（国土资源部令第60号）（以下简称：《处罚办法》）、《国土资源违法行为查处工作规程》（国土资发【2014】117号）（以下简称：《工作规程》），法律、法规、规章另有规定的除外。《工作规程》9.4.3规定，承办人在《国土资源违法案件调查报告》尾部签名、并注明时间。本案中，《案件调查终结报告》尾部没有承办人签名，属于违反法定程序。《处罚办法》第二十五条第一款规定，国土资源管理部门在审理案件调查报告时，应当就下列事项进行审理：（一）事实是否清楚、证据是否确凿；（二）定性是否准确；（三）适用法律是否正确；（四）程序是否合法；（五）拟定的处理建议是否适当。本案中，被告市国土局在审理案件调查报告时，没有对事实是否清楚、证据是否确凿、程序是否合法进行审理，属于违反法定程序。《中华人民共和国土地管理法》第三十六条第二款规定，禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖沙、采石、采矿、取土等。本条是关于禁止占用耕地行为的列举规定。本案中，被告市国土局认定原告毋国庆建养殖场，而建养殖场行为不在本条列举范围，属于适用法律错误。行政机关认定的事实，可以分为基本事实和次要事实，而证明基本事实的证据应当是主要证据，证明次要事实的证据可以视为次要证据。主要证据不足，就会导致基本事实难以认定。《基本农田保护条例》第十七条第一款规定，禁止任何单位和个人在基本农田保护区内建窑、建房、建坟、挖砂、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者进行其他破坏基本农田的活动。本款是关于在基本农田保护区内禁止行为的列举及兜底条款。适用兜底条款，应当说明理由。本案中，被告市国土局认定原告毋国庆之建养殖场属破坏耕地行为，没有说明理由，主要证据不足。综上所述，被告市国土局之行政行为主要证据不足，适用法律错误，违反法定程序，应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第二项及第三项的规定，判决如下：撤销被告焦作市国土资源局于2017年12月18日作出的焦国土资罚字【2017】5037号《行政处罚决定书》。案件受理费50元，由被告市国土局负担。上诉人焦作市国土资源局不服原审判决，向本院提起上诉，请求：1、依法撤销焦作市山阳区人民法院作出的（2018）豫0811行初179号行政判决书；2、依法改判驳回被上诉人的诉讼请求或发回重审；3、一、二审诉讼费用由被上诉人承担。焦作市国土资源局上诉的主要理由：一、一审法院认为上诉人在处罚认定过程中的相关文书没有工作人员签字及日期予以撤销违反法律规定。行政处罚中出现的瑕疵并不影响整个案件的事实认定也未侵犯相对人的实体权利，依法应予以维持。一审法院认为上诉人提交的《案件调查终结报告》尾部没有承办人签名并注明时间。案件调查报告没有对事实是否清楚，证据是否确凿，程序是否合法进行审理，属于违反法定程序。结合司法实践及大量的相似判例，上诉人提交的上述文书中的仅仅属于整个行政行为中的瑕疵问题，不属于违反法定程序的范畴。并且这些瑕疵行为并没有侵害到被上诉人合法的行使自身法定权利，也并不能导致整个行政处罚行为因此而被撤销。一审法院以此撤销上诉人处罚决定书，违反法律规定。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条，行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第九十六条，有下列情形之一，且对原告依法享有的听证、陈述、申辩等重要程序性权利不产生实质损害的，属于行政诉讼法第七十四条第一款第二项规定的“程序轻微违法”：（一）处理期限轻微违法；（二）通知、送达等程序轻微违法；（三）其他程序轻微违法的情形。因此，上诉人行政行为中的瑕疵属于程序轻微违法，依法不应撤销。二、被上诉人的诉讼请求不合法，原被告诉讼主体均不适格，依法应驳回其诉讼请求。根据被上诉人的起诉状可知，其要求撤销焦作市国土资源局焦国土资罚字（2017）5017号《行政处罚决定书》。而该行政处罚决定书与被上诉人没有任何法律关系，是上诉人对其他当事人作出的行政处罚。上诉人对被上诉人作出的是焦国土资罚字（2017）5037号《行政处罚决定书》。该行政处罚决定书在2017年12月18日已经直接送达到被上诉人处并在送达回证上签字。因此，被上诉人要求撤销与其没有任何法律关系的焦国土资罚字（2017）5017号《行政处罚决定书》，显然诉讼请求不合法，且原被告均不具备诉讼主体资格。三、一审法院适用法律错误，被上诉人在基本农田上进行建房、地面、地面硬化耕地违法活动，上诉人认定的事实清楚、证据确凿，处罚决定依法应予以维持。一审法院认定《基本农田保护条例》第十七条第一款规定，禁止任何单位和个人在基本农田保护区内建窑、建房、建坟、挖沙、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者进行其他破坏基本农田的活动。本款是关于在基本农田保护区内禁止行为的列举及兜底条款。适用兜底条款，应当说明理由。但根据上诉人的询问笔录、现场勘验图、现场照片、占地类型及规划认定证明书等材料，被上诉人未经批准擅自于2016年12月8日占用苏家作乡苏家作村村南基本农田2805平方米建设养殖场，所占土地已经进行了水泥地面硬化，建造了房屋及沼气池。该事实清楚，证据确凿。并且依据《国土资源部农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知国土资发〔2014〕127号》（三）对于平原地区从事规模化粮食生产涉及的配套设施建设，选址确实难以安排在其他地类上、无法避开基本农田的，经县级国土资源主管部门会同农业部门组织论证确需占用的，可占用基本农田。占用基本农田的，必须按数量相等、质量相当的原则和有关要求予以补划。各类畜禽养殖、水产养殖、工厂化作物栽培等设施建设禁止占用基本农田。经对照《分幅现状图》、《苏家作乡土地利用总体规划图（2010-2020）》涉案土地性质属于基本农田，且不符合土地利用总体规划。因此，被上诉人在基本农田上进行建房、地面、地面硬化耕地违法活动，依法应予以处罚，上诉人认定的事实清楚、证据确凿，依法应予维持。综上，一审判决认定事实错误，适用法律不当，依法应予撤销。上诉人作出的行政处罚决定认定事实清楚，证据确实充分，程序合法，适用法律正确，依法应予维持，恳请贵院查清事实，依法做出公正判决，维护法律的正确实施！被上诉人毋国庆辩称，一审认定事实清楚，适用法律正确，应依法维持原判，驳回上诉人的上诉请求。理由有三点：1、上诉人在案件调查终结报告中没有承办人员签名，是严重违反行政处罚的法定程序，不属于程序轻微违法，该行为可导致行政处罚认定的违法事实有失公正。2、上诉人、被上诉人的主体均适格，因为在一审中关于行政处罚决定书的编号是由于笔误造成的，在一审中已予以纠正，故不存在双方不具备诉讼主体资格的问题。3、基本农田保护条例第17条第一款规定并未列举被上诉人的行为在该条规定之内，属于法无明文规定不禁止的行为。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案的争议焦点是焦作市国土资源局作出的焦国土资罚字【2017】5037号《行政处罚决定书》是否合法。《中华人民共和国行政处罚法》第三十条规定，公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实；违法事实不清的，不得给予行政处罚。本案中，焦作市国土资源局执法人员曾于2016年12月9日对毋国庆占地进行勘验，并于当日对毋国庆进行询问，毋国庆在询问笔录中称，其于2016年12月8日动工，刚刚开始动工挖地基。2016年12月9日，焦作市国土资源局以毋国庆未经批准擅自在苏家作村南建猪场为由，作出《责令停止违法行为通知书》和《责令改正违法行为通知书》。2017年10月30日，焦作市国土资源局以毋国庆存在破坏耕地行为进行立案。2017年12月18日，焦作市国土资源局认定毋国庆擅自于2016年12月8日占用苏家作乡苏家作村村南基本农田2805平方米（合4.21亩）建养殖场，属破坏耕地行为，并根据《基本农田保护条例》《河南省基本农田保护条例》等规定对毋国庆作出行政处罚。虽然焦作市国土资源局执法人员曾在毋国庆动工时对占地进行勘验，但之后其未再进行调查，从焦作市国土资源局提供的证据来看，并不能证明毋国庆破坏耕地的具体情况和面积，故焦作市国土资源局作出的处罚决定属主要证据不足，依法应予撤销。关于毋国庆所诉处罚决定书的编号问题，因毋国庆在一审时已将其起诉时误写的处罚决定书编号予以更正，且被告也无异议，故焦作市国土资源局上诉称毋国庆所诉处罚决定与其无关的理由亦不能成立。综上所述，一审判决结果正确，应予维持。焦作市国土资源局的上诉请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人焦作市国土资源局负担。本判决为终审判决。审判长  卫向娟审判员  张 杰审判员  李培军二〇一九年三月六日书记员  吕东伟附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。