江苏省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）苏行终468号 上诉人（原审原告）张锡志，汉族，户籍所在地为江苏省徐州市云龙区，现住江苏省徐州市云龙区。 被上诉人（原审被告）江苏省人民政府，住所地在江苏省南京市北京西路**。 法定代表人吴政隆，江苏省人民政府省长。 委托代理人王亚静，江苏省人民政府工作人员。 委托代理人陈磊，北京大成（南京）律师事务所律师。 上诉人张锡志因与被上诉人江苏省人民政府（以下简称省政府）土地征收行政复议一案，不服江苏省南京市中级人民法院（2017）苏01行初681号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院经审理查明，2017年2月22日，张锡志向省政府邮寄一份以省政府为被申请人的《行政复议申请书》，复议请求为“一、依法确认被申请人‘苏政地〔2012〕660号’《江苏省人民政府关于徐州市2012年度第4批次城市建设用地批复》违法并予以撤销。同时确认该批复自动失效。二、依法确认被申请人作出的‘苏政地〔2015〕687号’《江苏省人民政府关于徐州市2015年度第5批次城市建设用地批复》违法并予以撤销。”经审查，省政府于2017年2月27日作出《补正通知》，告知张锡志需要明确复议请求并提供行政行为与申请人有利害关系的证明材料。2017年3月6日省政府收到张锡志补正的《行政复议申请书》，复议请求变更为“依法确认被申请人‘苏政地〔2012〕660号’《江苏省人民政府关于徐州市2012年度第4批次城市建设用地批复》违法并予以撤销。同时确认该批复自动失效。”省政府于2017年3月6日再次作出《补正通知》，告知张锡志需要提供该用地批复与复议申请人有利害关系的证明材料。后张锡志向省政府提交了《材料说明（补正）》。省政府于2017年3月16日受理张锡志的复议申请，并于当日分别向江苏省国土资源厅（以下简称省国土厅）、徐州市人民政府（以下简称徐州市政府）作出《行政复议提出说明通知书》。2017年3月20日，省国土厅向省政府提交了《行政复议说明书》。次日，徐州市政府向省政府提交了《苏行复〔2017〕098、099号复议案件情况说明》。2017年4月11日，省政府工作人员到涉案征地现场调查，并对张锡志等人制作了《行政复议案件实地调查笔录》。2017年5月10日，省政府以案情复杂为由，作出《延期审理通知书》。2017年5月17日，省政府组织张锡志等人进行了听证，并制作了《行政复议听证会笔录》。期间，张锡志等人以需与徐州市云龙区人民政府协调为由向省政府提交《中止审理申请书》，省政府于2017年5月18日作出《中止行政复议通知书》。因协调未果，省政府于2017年7月25日作出《行政复议恢复审理通知书》，并于同年8月1日以申请人与660号用地批复之间不存在利害关系，不具有行政复议的主体资格为由作出[2017]苏行复第111号《驳回行政复议申请决定书》（以下简称《驳回决定书》），驳回了张锡志的行政复议申请。张锡志不服，向一审法院提起行政诉讼。 一审法院另查明，张锡志非店子社区居民。2012年11月6日，省政府作出660用地批复，将店子社区居委会的0.1709公顷集体建设用地征收为国有。2016年10月16日，徐州市农科院地块改造项目征收指挥部作出的《关于对农科院地块改造项目庆丰路沿线房屋被征收人进行确认的公告》中，张锡志系被征收人之一。2017年7月6日，张锡志与徐州市云龙区黄山街道办事处、徐州市云龙区住房和建设局签订《房屋征收补偿协议》。2017年10月9日，省政府作出《行政复议决定书》（〔2017〕苏行复第098号），该复议决定“确认被申请人作出的苏政地〔2012〕660号征地批复关于批准征收店子社区居委会0.1709公顷集体土地的决定违法”。一审庭审中，张锡志对省政府履行的复议程序无异议。 一审法院认为，根据《中华人民共和国行政复议法》及《中华人民共和国行政复议法实施条例》的相关规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为侵犯其合法权益，有权向行政复议机关申请行政复议。但是，公民、法人或者其他组织申请行政复议，应当与其提出行政复议申请的行政行为具有利害关系。本案中，660号用地批复系同意将包括店子社区居委会在内的集体建设用地征收为国有，而张锡志并非店子社区居民，亦未能提供其具有涉案土地合法使用权的证明材料。故660号用地批复的作出，与张锡志不具有法律上的利害关系。省政府经过调查、听证等程序，在确定申请人与涉案批复不存在利害关系的情况下，作出被诉《驳回决定书》，驳回了张锡志的行政复议申请。省政府的上述行为并不违反法律、法规的相关规定，程序亦无不当。 虽然当地相关部门将张锡志作为被征收人并与其签订了《房屋征收补偿协议》，但并不表明张锡志据此对涉案土地享有合法使用权，亦不能以此确认张锡志针对该土地作出的用地批复拥有申请行政复议的相应权利。故张锡志认为与660号用地批复有利害关系、有申请行政复议权利的主张，因缺乏事实与法律依据，不予支持。综上，张锡志要求撤销被诉《驳回决定书》的诉讼请求，依法应当予以驳回。据此，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回张锡志的诉讼请求；案件受理费50元，由张锡志负担。 上诉人张锡志提起上诉称，1、上诉人虽非店子社区居民，但依法享有该房屋占用土地的使用权。被上诉人将国有土地使用权当作店子社区集体土地使用权批准征收为国有土地的行为明显违法。同时，上诉人于2017年7月6日又与徐州市云龙区黄山街道办事处、云龙区住房和建设局签订了《房屋征收补偿协议》，证明上诉人是该涉案土地的实际使用人，足以证明上诉人与被上诉人批复征收土地的行政行为具有法律上的利害关系。2、根据最高人民法院《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》，可以以自己的名义提起诉讼。同时，一审法院也没有参照江苏省政府办公厅印发《关于贯彻实施若干问题的通知》的有关规定处理本案。综上，请求撤销一审判决，发回重审或改判。 被上诉人省政府答辩称，660号用地批复系同意将包括店子社区居委会在内的集体建设用地征收为国有，而张锡志并非店子社区居民，亦未提供其具有涉案土地合法使用权的证明材料。故660号用地批复的作出，与张锡志不具有法律上的利害关系。综上，上诉人的上诉理由缺乏事实和法律依据，请求法院驳回上诉，维持原判。 本院经审理确认一审法院查明的事实。 本院认为，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项规定，“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：（二）申请人与具体行政行为有利害关系”。因此，向行政机关申请行政复议的申请人应当与具体行政行为具有利害关系。根据查明的事实，660号用地批复系同意将包括店子社区居委会在内的0.1709公顷集体建设用地征收为国有，而上诉人张锡志并非店子社区居民，且无法提供土地使用权证来证明其与该征收土地具有法律上的利害关系。农村集体土地使用权的性质与国有土地使用权具有本质的区别，农村集体土地使用权是有限的使用权，农村集体土地使用权分为几种，其中一种是基于身份而获得的土地使用权，比如土地承包经营权、农村宅基地使用权，具备人身属性，使用权人只能是集体经济组织成员。本案上诉人张锡志并非农村集体经济组织成员，无法基于农村集体经济组织成员的身份，以分配的方式从集体经济组织获得宅基地，因此其虽然在涉案地块建设了房屋，但也不能因此对该房屋所占用的土地拥有合法的宅基地使用权。上诉人张锡志提供了其作为被征收人与相关部门签订的《房屋征收补偿协议》，仅能证明其房屋被征收而达成相关协议，无法证明其在涉案地块享有合法的土地使用权。因此，660号用地批复与上诉人并无法律上的利害关系。被上诉人经过调查、听证等程序，在确定上诉人张锡志与涉案批复不存在利害关系的情况下，作出被诉《驳回决定书》，驳回其行政复议申请，并不违反法律、法规的相关规定，程序亦无不当。一审法院未予支持上诉人要求撤销被诉《驳回决定书》的诉讼请求，并无不当。 综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人张锡志负担。 本判决为终审判决。 审判长 陈 迎 审判员 臧 静 审判员 吴晓玲 实习法官助理毛超铭 二〇一九年三月二十日 书记员 刘 妍