广州铁路运输法院 行 政 判 决 书 （2019）粤7101行初205号 原告：广州市华贤五金工业有限公司，住所地广州市番禺区大龙街新桥村市莲公路南侧，统一社会信用代码91440113618714793P。 法定代表人：曾玉菁，职务总经理。 委托代理人：郭玉霞，广东中穗律师事务所律师。 委托代理人：梁钊明，广东中穗律师事务所律师。 被告：广州住房公积金管理中心，住所地广州市天河区华就路****，统一社会信用代码12440100741854396C。 法定代表人：夏卫兵，职务：主任。 委托代理人：杨萌，该中心工作人员。 委托代理人：潘科，该中心工作人员。 被告：广州市人民政府，住所，住所地广州市越秀区府前路**div> 法定代表人：温国辉，职务：市长。 委托代理人：李文琪，该政府工作人员。 第三人：易长兵，男，土家族，1971年5月4日出生，身份证住址湖南省石门县。 原告广州市华贤五金工业有限公司（以下简称华贤五金公司）诉被告广州住房公积金管理中心（以下简称公积金中心）、广州市人民政府（以下简称市政府）、第三人易长兵住房公积金行政处理及行政复议纠纷一案，本院于2019年1月2日立案受理后，依法组成合议庭，于2019年3月12日公开开庭审理了本案。原告华贤五金公司的委托代理人郭玉霞，被告公积金中心的委托代理人杨萌、潘科，被告市政府的委托代理人李文琪到庭参加诉讼，第三人易长兵经本院合法传唤无正当理由未到庭，本院依法缺席审判。本案现已审理终结。 原告华贤五金公司诉称，被告公积金中心作出的穗公积金中心番禺责字[2018]2485号《责令限期办理决定书》，原告对该决定书中关于缴存时间、缴存金额等内容及责令缴存适用的法律法规均不服，认为被告出的具体行为查明事实不清、适用法律错误，严重损害原告的合法权益，理由如下：一、被告在处理第三人补缴公积金的请求时，没有适用两年时效方面的法律规定，这是错误的。首先，被告作为公积金管理机构，在原告与第三人双方存在劳动关系的前提下，保障劳动者在享有公积金待遇方面的权利，其在履行职权时应当遵守、参照《劳动保障监察条例》的相关规定。根据《劳动保障监察条例》第二十条“违反劳动保障法律、法规或者规章的行为在2年内未被劳动保障行政部门发现，也未被举报、投诉的，劳动保障行政部门不再查处。”因此，被告接受第三人投诉时，应对其补缴年限进行审查，对于超过两年追溯时效的请求不予受理或不予处理。其次，根据《关于住房公积金管理若干具体问题的指导意见》(建金管[2005]号)第6条规定，单位从未缴存住房公积金的，也仅仅是要求原则上自《条例》发布之月开始补缴，并非强制地必须从条例发布之月开始补缴。再有，即使在公权领域，也应适用追溯期限的规定，被告对第三人的投诉，应受两年追溯期限的限制。无论是刑法、民法、行政诉讼法等均有设立时效制度，一方面有利于促使当事人积极行使权利，另一方面有利于稳定社会经济秩序，也有利于法院审理案件。若补缴公积金没有时效限制，无论在职员工还是离职员工，均可任何时候向曾经服务的单位提出补缴公积金，将会造成企业经营不稳定，还会产生因工资数据丧失等原因导致无法确定补缴标准的实际问题。因此，被告在作出《责令期限办理决定书》时，应当结合实际情况及相关法律法规，适用两年的追溯时效。二、被告未查清第三人的公积金缴存基数，直接以养老保险缴费基数作为数据来源，这是缺乏事实和法律依据的，对于未能提供经原告确认的收入情况数据的，应承担不利的法律后果，被告不应为其处理该时间段的补缴请求。根据《住房公基金管理条例》第十六条规定，公积金的缴存基数为职工本人上一年度月平均工资，而非养老保险缴费基数。并且，根据《关于住房公积金管理若干具体问题的指导意见》第六条规定，在单位不提供职工工资情况或者职工对提供的工资情况有异议的情况下，公积金管理中心可依据当地劳动部门、司法部门核定的工资，或所在设区城市统计部门公布的上年职工平均工资计算。本案中，因为涉及补缴年限超过两年，而依照《广东省工资支付条例》关于用人单位的工资台账保存两年的相关规定，原告客观上无法提供这么长时间的工资台账，并非故意不提供，被告不能以未经劳动部门、司法部门核定的养老保险缴费基数作为缴存基数。对于超过两年追溯期限的补缴请求，即使被告认为需要补缴的，也应由第三人提供经原告确认的个人收入情况作为缴存数据来源，否则，应承担不利的法律后果，对其补缴要求不予支持或处理。三、原告没有拖欠第三人的劳动报酬及福利待遇，要求原告为第三人补缴公积金，严重加重原告的经济负担并显失公平。第三人在原告处任职时，原告按照双方约定向第三人支付劳动报酬和福利待遇，当时双方并未约定需要支付公积金，现第三人投诉要求原告为其补缴，没有事实依据。被告责令原告为第三人补缴，违反了合同当事人之间的约定，也违反了公平原则，给原告造成严重的经济损失。四、被告作出具体行政行为时，并未考虑实际情况及该行为所造成的不良社会影响。这些案件属于历史遗留问题。虽然《公积金管理条例》早在1999年已经颁布，但当时的社会环境决定了该规定无法全面在社会、企业中开展实施，在广州番禺当地，大部分企业没有执行该规定，当地的主管部门也没有强制要求企业执行，导致积压了大批员工没有缴纳公积金。若现在无论是否离职、是否已经开始缴存，都可以要求补缴劳动关系存续期间的公积金而不论时效的话，原告及周边地区的企业必将面临及其可怕的局面。况且2017年9月，原告已经主动为全公司员工缴纳住房公积金，若像原告这种主动为员工开始缴存公积金的企业得不到政策的保障，最终换来的是被追缴公积金而面临破产倒闭的局面，这必然会严重损害法律的公正性、威严性，破坏社会经济秩序的稳定。综上所述，请求：1.撤销被告公积金中心作出的穗公积金中心番禺责字[2018]2485号《责令限期办理决定书》及被告市政府作出的穗府行复[2018]2714号《行政复议决定书》；2.本案诉讼费由被告承担。 被告公积金中心辩称，我中心作出的《责令限期办理决定书》认定事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律正确，该行政行为并无不当。原告提出的复议请求和理由于法无据，不应支持。一、原告是法定的住房公积金缴存义务单位。《住房公积金管理条例》(以下简称《条例》)第二条第二款规定：本条例所称住房公积金，是指国家机关、国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业及其他城镇企业、事业单位、民办非企业单位、社会团体(以下统称单位)及其在职职工缴存的长期住房储金。据原告商事登记信息记载，原告成立于1997年3月27日，商事主体类型为有限责任公司，属于《条例》规定的住房公积金缴存义务单位。二、住房公积金的追缴不受时效的限制。我中心依法作出《责令限期办理决定书》，该行政行为不属于劳动保障监察，故其不适用《劳动保障监察条例》中关于查处时效的规定。且《条例》对住房公积金的补缴追缴时效没有限制规定，而追溯时效必须有法律的明确规定，根据《关于住房公积金管理若干具体问题的指导意见》(建金管[2005]5号)的规定：单位从未缴存住房公积金的，原则上应当补缴自《条例》发布之月起其欠缴职工的住房公积金。因此，我中心责令原告为第三人补缴劳动关系存续期间的住房公积金符合法律法规关于维护住房公积金所有者合法权益的相关规定。三、我中心作出的《责令限期办理决定书》认定事实清楚、证据充分、程序合法。我中心受理第三人的投诉之后，依法审查了第三人提交的养老保险缴费历史明细、纳税清单、历年工资总额明细表、执法笔录等证据资料，并根据案件情况对第三人进行了调查询问，我中心认为上述证据足以证明第三人与原告在追缴期间存在劳动关系等相关事实，也能够确定相应的住房公积金缴存基数。在作出《责令限期办理决定书》之前，我中心依法向原告送达了穗公积金中心番禺核通字[2018]2133号《核查通知书》，向其核实本案相关事实情况，并明确告知原告可在规定期限内对案件事实情况提出异议，但原告在期限内并未提出异议。2018年9月18日，在查实原告仍未为第三人补缴住房公积金的事实之后，我中心依法作出《责令限期办理决定书》。因此，我中心作出的《责令限期办理决定书》认定事实清楚、证据充分、程序合法，并无不当。四、我中心采用养老保险的缴费基数证明的工资计算缴存基数认定事实清楚，有法可依。根据《条例》第十六条规定，职工住房公积金的月缴存额为职工本人上一年度月平均工资乘以职工住房公积金缴存比例。单位为职工缴存的住房公积金的月缴存额为职工本人上一年度月平均工资乘以单位住房公积金缴存比例。根据相关规定，养老保险的缴费基数也是职工本人上一年度月平均工资，与住房公积金缴存基数的计算口径一致。故我中心采用养老保险的缴费基数证明的工资作为本案第三人住房公积金的缴存基数来源依据正确无误，有法可依。五、住房公积金的缴存具有强制性，我中心作出的行政行为体现了《条例》的立法宗旨。《条例》已明确规定住房公积金是单位及其在职职工必须依法缴存的长期住房储金，住房公积金的缴存具有强制性、义务性、专项性。《条例》第一条规定：为了加强对住房公积金的管理，维护住房公积金所有者的合法权益，促进城镇住房建设，提高城镇居民的居住水平，制定本条例。从本条规定可以看出，我中心依法追缴住房公积金、维护劳动者的合法权益和《条例》的立法宗旨及内在精神要求是一致的。综上，我中心作出的《责令限期办理决定书》是合法、合理的。在此，请求依法驳回原告之诉讼请求。 被告市政府辩称，一、我府的行政复议受理程序合法。根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款、第二十三条第一款规定，原告向我府邮寄了《行政复议申请书》及其证据材料，我府于2018年11月12日签收并于当日受理该案件，于2018年11月14日向公积金中心发出《提出行政复议答复通知书》，公积金中心于2018年11月20日作出答复。二、我府的行政复议审查程序合法。公积金中心为我市管理住房公积金的单位，依法有权在用人单位逾期不缴或少缴住房公积金时，责令其限期缴存。公积金中心已在作出《责令限期办理决定书》之前向原告发出《核查通知书》，原告未提出异议，公积金中心有权按照《住房公积金管理条例》第十七条和《关于住房公积金管理若干具体问题的指导意见》(建金管[2005]5号)第六条的规定，核定原告的补缴数额。公积金中心在查实原告存在未为第三人缴存案涉期间的住房公积金的事实后，作出《责令限期办理决定书》认定事实清楚，适用法律正确，证据充分，程序合法，处理适当。经审理，2018年12月17，我府根据《中华人民共和国行政复议法》第三十一条，作出《行政复议决定书》，并于12月18日邮寄送达申请人。综上，我府作出的《行政复议决定书》认定事实清楚、证据确凿、适用法律正确、符合法定程序，请求依法驳回原告提出的诉讼请求及判令原告承担全部诉讼费用。 第三人易长兵未向本院提交陈述意见。 经审理查明，2018年7月19日，第三人向被告公积金中心递交投诉信，请求被告公积金中心为其追讨2002年7月至2014年3月原告欠缴部分住房公积金。第三人向被告公积金中心提交了纳税清单、养老保险缴费历史明细表等证据材料。2018年7月31日，被告公积金中心向原告作出《核查通知书》，通知原告第三人反映其少缴/未缴2002年7月至2014年3月期间住房公积金16938元，要求原告对其与第三人之间是否存在劳动关系及劳动关系的起始时间，是否为第三人缴存了住房公积金及住房公积金缴存起始时间，第三人相关年度住房公积金缴存基数、比例是否正确等事项进行核实；同时告知原告如对第三人所反映的事实、补缴数额有异议，可以在收到通知书之日起10个工作日内提出异议并附上相关证明资料。2018年9月18日，被告公积金中心经核查后，向原告作出涉案责令限期办理决定书，查实原告未按规定为第三人缴存2002年7月至2014年3月期间的住房公积金，根据国务院《住房公积金管理条例》第二条、第十三条、第十五条、第十六条、第十七条、第十八条、第十九条、第二十条、第三十七条、第三十八条、第四十七条、《关于住房公积金管理若干具体问题的指导意见》（建金管〔2005〕5号）第六条、《关于住房公积金管理几个具体问题的通知》（建金管〔2006〕52号）等有关规定，责令原告在收到涉案责令限期办理决定书之日起10个工作日内为第三人补缴2002年7月至2014年3月期间的单位应缴存部分住房公积金合计16938元到职工住房公积金账户内。 2018年11月12日，原告向被告市政府申请行政复议。被告市政府受理后于2018年11月13日向被告公积金中心发出《提出行政复议答复通知书》。2018年12月17日，被告市政府作出涉案行政复议决定书，决定维持被告公积金中心作出的涉案责令限期办理决定书。原告仍不服，遂诉至本院。 以上事实，有身份证、商事登记信息、投诉信、养老保险缴费历史明细表、纳税清单、核查通知书、住房公积金应缴数额统计表、责令限期办理决定书、行政复议申请书、行政复议决定书、送达回证、邮政特快专递单、邮件查询及当事人陈述等证据予以证实。 本院认为，根据《住房公积金管理条例》第十条第一款及第三十八条的规定，被告公积金中心负责辖区内住房公积金管理工作，有权作出涉案处理决定。 《住房公积金管理条例》第十六条第二款规定：“单位为职工缴存的住房公积金的月缴存额为职工本人上一年度月平均工资乘以单位住房公积金缴存比例。”第十七条规定：“新参加工作的职工从参加工作的第二个月开始缴存住房公积金，月缴存额为职工本人当月工资乘以职工住房公积金缴存比例。单位新调入的职工从调入单位发放工资之日起缴存住房公积金，月缴存额为职工本人当月工资乘以职工住房公积金缴存比例。”第十八条规定：“职工和单位住房公积金的缴存比例均不得低于职工上一年度月平均工资的5％；有条件的城市，可以适当提高缴存比例。具体缴存比例由住房公积金管理委员会拟订，经本级人民政府审核后，报省、自治区、直辖市人民政府批准。”参照建设部、财政部、中国人民银行《关于住房公积金管理若干具体问题的指导意见》第二条规定：“设区城市（含地、州、盟，下同）应当结合当地经济、社会发展情况，统筹兼顾各方面承受能力，严格按照《条例》规定程序，合理确定住房公积金缴存比例。单位和职工缴存比例不应低于5%，原则上不高于12%。采取提高单位住房公积金缴存比例方式发放职工住房补贴的，应当在个人账户中予以注明。未按照规定程序报省、自治区、直辖市人民政府批准的住房公积金缴存比例，应予以纠正。”第六条规定：“单位补缴住房公积金（包括单位自行补缴和人民法院强制补缴）的数额，可根据实际采取不同方式确定：单位从未缴存住房公积金的，原则上应当补缴自《条例》（国务院令第262号）发布之月起欠缴职工的住房公积金。单位未按照规定的职工范围和标准缴存住房公积金的，应当为职工补缴。单位不提供职工工资情况或者职工对提供的工资情况有异议的，管理中心可依据当地劳动部门、司法部门核定的工资，或所在设区城市统计部门公布的上年职工平均工资计算。”本案中，被告公积金中心责令原告补缴的住房公积金数额，有养老保险缴费历史明细、纳税清单、《住房公积金应缴数额统计表》等证据予以证明，原告虽对《住房公积金应缴数额统计表》中的缴存基数及缴存期间等有异议，但未能举证予以说明，故本院对被告公积金中心提交的《住房公积金应缴数额统计表》予以采纳。被告公积金中心根据养老保险缴费历史明细、纳税清单等证据证实原告与第三人存在劳动关系，以第三人提供的相关证据作为基础，初步查明原告欠缴第三人的住房公积金情况后向原告发出《核查通知书》，通知原告对相关事实进行核实，并可在指定的期限内提出异议及提交证据，已给予原告陈述、申辩的机会及举证的权利。原告接到核查通知后，仍未为第三人缴存劳动关系存续期间的住房公积金，被告公积金中心作出涉案责令限期办理决定书并依法送达原告，具有事实和法律依据，程序合法。 对于原告提出的涉案责令限期办理决定书不符合《劳动保障监察条例》规定的2年时效规定的主张，首先，《劳动保障监察条例》规范的是劳动保障行政部门的行政行为，而被告公积金中心作出的涉案决定并非行政处罚行为；其次，根据《住房公积金管理条例》的规定，住房公积金是单位和职工缴存的长期住房储金，具有强制性、义务性、专项性，单位应当按时、足额缴存住房公积金，不得逾期缴存或者少缴，因此原告的上述主张于法无据，本院不予支持。 《中华人民共和国行政复议法》第二十八条规定：“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：(一)具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持；……”第三十一条第一款规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外……”本案中，被告市政府依照法律规定在法定期限内作出行政复议决定维持被告公积金中心作出的涉案责令限期办理决定书，程序合法。 综上所述，原告请求撤销穗公积金中心番禺责字[2018]2485号《责令限期办理决定书》及穗府行复[2018]2714号《行政复议决定书》的理据不足，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告广州市华贤五金工业有限公司的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告广州市华贤五金工业有限公司负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于广州铁路运输中级法院。 审 判 长  黎锦明 人民陪审员  苏永菲 人民陪审员  伍碧霞 二〇一九年三月二十九日 书 记 员  何家瑜