山东省枣庄市中级人民法院 行 政 赔 偿 判 决 书 （2018）鲁04行终203号 上诉人（原审原告）刘贤敏，男，1953年11月23日出生，汉族，原住枣庄高新技术产业开发区，现住。 委托代理人刘新，山东薛国律师事务所律师。 上诉人（原审被告）枣庄高新技术产业开发区兴仁街道办事处，住所地枣庄市薛城区泰山路**。 法定代表人李忠来，主任。 原审被告枣庄高新技术产业开发区管理委员会，住所，住所地枣庄市光明西路**div> 法定代表人李建勋，主任。 上诉人刘贤敏因与上诉人枣庄高新技术产业开发区兴仁街道办事处（以下简称兴仁街道办事处）、原审被告枣庄高新技术产业开发区管理委员会行政赔偿一案，不服滕州市人民法院（2016）鲁0481行初116号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院审理查明，刘贤敏在徐沃村西北部有房屋一处，并拥有产权证号为枣开集建（94）字第5683号的集体土地建设用地使用证。2010年7月6日，兴仁街道办事处工作人员对该处房屋制作了改造房屋、附着物登记表，该登记表对原告所有的房屋面积进行了丈量，对附着物进行了清点，该房屋面积为1198.59平方米，附着物有围墙24米，水泥地20.2平方米，四寸水井1眼，深25米，并认定围墙价值1920元，水泥地价值303元，水井价值1250元。2010年7月8日，该处房屋被兴仁街道办事处组织强拆。刘贤敏遂诉至原审法院，诉请判令兴仁街道办事处强拆违法，要求行政赔偿。为妥善解决争议，原审法院先行对兴仁街道办事处的行政强制作出（2014）滕行初字第15-1号行政判决，该判决确认了兴仁街道办事处强行拆除刘贤敏房屋的行为违法，驳回了刘贤敏对高新区管委会的诉讼请求。兴仁街道办事处不服提起上诉，本院以（2014）枣行终字第44号判决维持原判后，原审法院继续对刘贤敏行政赔偿的诉请进行审理，并于2016年3月21日作出（2014）滕行初字第15-2号行政赔偿判决，后兴仁街道办事处不服，再次提起上诉，本院以（2016）鲁04行终62号行政裁定将本案发回重审。重审中兴仁街道办事处于2017年7月申请对涉案房屋进行价值评估，原审法院依法委托山东贵恒信房地产土地评估经济有限公司作为本案的鉴定机构后，兴仁街道办事处未在规定的期限内向鉴定机构缴纳鉴定费用，也未采用书面形式说明事由，仅提出鉴定标准的异议问题，致使委托工作无法进行，原审法院于同年12月14日终结委托。 另查明，2010年12月22日山东省人民政府鲁政土字【2010】1887号关于枣庄市薛城区2010年第六批次城市建设用地的批复中，就将刘贤敏被拆除房屋所在地转为城市建设用地，其土地性质已由集体土地转为国有用地。《枣庄市行政中心区城中村改造拆迁补偿安置实施意见》第九条第（三）项规定：加快土地国有化进程，依据城市发展规划有计划地将城中村土地全部征为国有。 还查明，刘贤敏虽在徐沃村拥有房屋一处，并持有集体土地建设用地使用证，但其身份是国家公职人员、兴仁中学教师，不属于所拆迁村集体经济组织成员，非享有村集体分配的常住村民，不是回迁安置对象，仅享受货币补偿。在2012年7月改造工作未移交薛城区巨山街道办事处前，刘贤敏已分次领取补偿款160000元。根据刘贤敏的申请并结合本案实际，原审法院在枣庄市房地产开发和房屋征收管理办公室调取了2017年6月至2018年3月份薛城区徐沃社区二期（苹果花园）项目商品住宅网签均价数据。数据显示，2017年6月至2018年3月薛城区徐沃社区二期（苹果花园）项目商品住宅网签均价为6546.6元/平方米。 原审法院认为，滕州市人民法院（2014）滕行初字第15-1号行政判决已确认兴仁街道办事处强拆行为违法，因此，刘贤敏申请赔偿的条件已经成立。兴仁街道办事处辩称因拆迁工作已移交枣庄市薛城区人民政府、枣庄市薛城区人民政府巨山街道办事处，应由上述二单位承担行政赔偿责任，因兴仁街道办事处是强拆主体，亦应是行政赔偿的责任主体。枣庄市薛城区人民政府巨山街道办事处延续了拆迁工作，但其作为行政赔偿义务主体，无法律上的依据。对兴仁街道办事处的上述辩解，不予采信，其应对刘贤敏房屋损失承担赔偿责任。高新区管委会不是本案适格被告，对刘贤敏要求判令高新区管委会承担赔偿责任的诉讼请求不予支持，应驳回其对高新区管委会的诉讼请求。 关于被强拆房屋的价值问题。目前根据上级法院对类似案件的裁判规则和裁判标准，对刘贤敏房屋损失的赔偿也应比照同区位、现阶段房屋市场价格计算。刘贤敏被拆除房屋所在地已被征收为城市建设用地，且在该区域范围兴建了两个小区，其中一个就是徐沃社区二期（苹果花园）项目，故在枣庄市房地产开发和房屋征收管理办公室调取的2017年6月至2018年3月份徐沃社区二期（苹果花园）项目商品住宅网签均价即6546.6元/平方米即是同区位、现阶段的市场价格，可以作为对刘贤敏被拆除房屋赔偿的单价标准。故对刘贤敏房屋损失的赔偿总额为7846689.29元（6546.6元/平方米×1198.59平方米）。 关于附着物的损失问题。对于附着物，兴仁街道办事处在制作的房屋、附着物登记表中对附着物价格已作出认定，且刘贤敏已予以认可，对附着物的价值以登记表中认定的价值计3473元作为赔偿的依据。 关于附属物之外的被砸物品的损失问题。对违法强拆造成的财产损失，应予赔偿。本案中，兴仁街道办事处未提供证据证明其实施强制拆除过程中采取了证据保全措施，也不能证明其按正当程序妥善保管了刘贤敏的室内物品，对此，兴仁街道办事处应承担举证不能的法律后果。根据刘贤敏提供的被砸毁物品清单，结合日常生活经验，考虑物品折旧因素，酌定赔偿10000元为宜。 关于搬迁补助费和临时安置补助费问题。虽然刘贤敏的房屋被强拆，但刘贤敏本身系兴仁中学教师，国家工作人员，非享有村集体分配的常住村民，不是回迁安置对象。其房屋被强拆后，亦不存在因搬迁需另择新居，会产生合理费用的问题，同时亦不符合兴仁街道办事处应为其提供周转用房或提供临时安置补助费的条件。刘贤敏对上述两项的赔偿诉求，理由欠当，不予支持。综上，依照《中华人民共和国国家赔偿法》第七条第一款、第三十六条第八项之规定，判决：一、枣庄高新技术产业开发区兴仁街道办事处于判决生效之日起30日内赔偿刘贤敏的房屋损失7846689.29元、附着物损失3473元，被砸物品损失10000元，共计7860162.29元（包括刘贤敏已领取的补偿款160000元）；二、驳回刘贤敏要求枣庄高新技术产业开发区管理委员会承担赔偿责任的诉讼请求；三、驳回刘贤敏的其他诉讼请求。 上诉人刘贤敏不服一审判决，提起上诉称，1.房屋损失应支持。房价持续上涨，上诉人的住房带院落，上诉人的房屋损失应参照现阶段同区位的别墅价格计算。2018年3月29日，一审法院调查收集的2018年1-3月份徐沃社区二期苹果花园商品住宅网签均价8081.6元／平方米，该证据真实合法，并与案件具有关联性，应作为计算房屋赔偿的依据。2.附着物损失3473元，无异议。3.被砸毁物品损失73900元，证据确凿，应予以支持。4.搬迁补助费1000元是法定赔偿项目，一审不予支持是错误的。5.临时安置补助费应予以支持。上述赔偿项目和赔偿标准的依据为，《山东省城市房屋拆迁管理条例》第40条、第41条，《枣庄市国有土地上房屋征收与补偿办法》第29条，一审不予支持的理由不成立。综上，请求二审法院依法改判支持上诉人的一审赔偿诉求：1.房屋损失9686524.9元（8081.6元／平方米*1198.59平方米）；2.附着物损失10000元；3.被砸毁物品损失73900元；4.搬迁补助费1000元；5.临时安置补助费1150646元（10元／月／平方米*96个月*1198.59平方米）。 上诉人兴仁街道办事处不服一审判决，提起上诉称，一、本案适用法律严重错误，判决“对刘贤敏房屋损失的赔偿也应比照同区位、现阶段房屋市场价格计算”没有任何法律依据。一审法院强调的“上级法院类似案件的裁判规则和裁判标准”不能作为判决的法律依据和理由。其一，现行的法律、司法解释均没有规定对于被违法拆除房屋的赔偿要“比照同区位、现阶段房屋市场价格计算”，一审法院所称的上级法院类似案件的裁判规则和裁判标准是不存在的，对违法拆除的房屋按照同区位、现阶段房屋市场价格计算远远没有形成裁判规则，该原则不仅没有体现在国家赔偿法等法律及其司法解释中，甚至在法院系统内部也没有规范性文件。其二，本案与《中国行政审判指导案例》第28号案例《违法拆迁后房价上涨的，应如何确定赔偿金额--李向巨诉黑龙江省哈尔滨市道外区政府房屋拆迁行政赔偿案》最重要的差异在于，本案涉案土地拆迁时系集体土地，而案例中涉及的土地系国有土地，其价值可以参考商品房价格。故本案不能适用上述案例确认的“同区位、现阶段、商品房的市场价格赔偿”这一规则。二、一审判决通过判决的形式确认了城镇居民可以获得集体土地使用权并获得赔偿，突破了现行的农村集体土地流转的禁止性规定。涉案土地系集体所有，所有权人系村集体经济组织。宅基地使用权系基于“村民”这一特定身份才能够享有的“福利”。刘贤敏系城镇居民，1991年，其以村民名义办理并取得集体土地使用证。当年施行的《土地管理法》是不允许非农业城镇居民获得集体土地使用权的，刘贤敏显然不符合身份条件，其持有的土地证违法。一审法院判决支持刘贤敏的诉讼请求，则是变相认可城镇居民可获得集体土地使用权。综上，请求二审法院撤销一审行政赔偿判决,依法改判上诉人不承担赔偿责任或发回重审。 原审被告枣庄高新技术产业开发区管理委员会未陈述意见。 本院经审理查明的事实同一审判决认定事实一致，本院予以确认。 本院认为，由于上诉人兴仁街道办事处实施的强制拆除上诉人刘贤敏房屋的行为已被确认违法，因此，其应按照全面赔偿和公平合理的原则，对上诉人刘贤敏的财产损失承担赔偿责任。 对于赔偿标准问题。首先要区分违法强拆发生的背景，是城中村改造还是集体土地征收，亦或是国有土地上房屋征收，不同情形涉及的赔偿标准不同。其次，为体现对违法拆除行为的惩戒，充分保护被拆迁人的合法权益，对被拆迁人的损失赔偿不应低于其原应得的相关拆迁安置补偿权益。再次，要兼顾其他被拆迁人的合法权益，综合考量其他被拆迁人以及当地其他项目的类似补偿方式与标准、安置情况，全面考虑法律、法规及相关政策规定的连续性、一致性和公平性。具体到本案可以看出，本案发生的背景是在枣庄市行政中心区城中村改造过程中，在山东省人民政府对涉案土地作出征收批复之前，上诉人兴仁街道办事处已对涉案房屋所在的村庄实施了城中村改造并进行了安置补偿，本案并不符合《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款规定的情形。因此，在前期对大部分被拆迁人按照城中村改造拆迁安置补偿方案安置补偿完毕后，仅对上诉人刘贤敏的涉案房屋按照国有土地上房屋价值为基础确定赔偿标准的依据不足，对其该项主张，本院不予支持。 对于赔偿范围问题。因违法强拆造成财产的直接损失，不仅包括对被拆除房屋、附属物、被损坏的室内物品等造成的直接财产损失，还应包括被拆迁人可能享有的全部拆迁安置补偿权益，如拆迁安置房、搬迁补助费、临时安置补助费等。如果上诉人刘贤敏在城中村改造中未获得补偿和安置，则其主张的涉案房屋以及附属物、搬迁补助费、临时安置补助费等损失均应纳入行政赔偿范围。 对于赔偿方式问题。如果房屋系因城中村改造而被拆除，故对被拆迁人的财产损失以支付赔偿金的方式赔偿符合客观实际和法律规定。同时，为切实保障被拆迁人的居住权益和补偿权益，如果被拆迁人未获得安置，行政机关还应提供拆迁安置房，以保障被拆迁人的赔偿方式选择权。 上诉人兴仁街道办事处在确定赔偿标准和额度的过程中，应本着填平补齐原则，确保上诉人刘贤敏在同等条件下获得不低于其他被拆迁人所享受的拆迁安置补偿利益。同时还要考虑到涉案房屋被强拆后多年未获得补偿、赔偿的客观情况，对上诉人刘贤敏作出公平合理的赔偿。对于搬迁补助费、临时安置补助费，上诉人兴仁街道办事处应当按照当地拆迁补偿安置政策并结合本案实际情况确定合理的赔偿数额。对于被砸物品损失及附属物损失，原审法院判决认定适当，本院予以确认。 鉴于有关赔偿事项和赔偿数额仍需上诉人兴仁街道办事处进一步审查核实，同时考虑到本案城中村改造涉及面广，社会影响大等实际情况，从实质解决行政争议，减少当事人诉累，节约国家司法资源和行政资源，以及警示赔偿义务机关及其工作人员严格公正文明执法角度出发，本案在损失赔偿处理问题上，宜按照全面赔偿原则，由上诉人兴仁街道办事处对上诉人刘贤敏的合法权益全面及时、一次性赔偿救济到位。 另外，本案判决后，上诉人兴仁街道办事处要切实履行好赔偿义务，尽可能协调化解争议。如仍难以达成一致意见，应及时作出赔偿决定。上诉人刘贤敏如不服，可依法寻求司法救济。 综上，原审法院判决认定事实不清，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下： 一、维持滕州市人民法院（2016）鲁0481行初116号行政赔偿判决第二项； 二、撤销滕州市人民法院（2016）鲁0481行初116号行政赔偿判决第一项、第三项； 三、责令枣庄高新技术产业开发区兴仁街道办事处于本判决生效之日起九十日内对刘贤敏依法予以全面赔偿。 本判决为终审判决。 审判长  孙中海 审判员  徐宝芬 审判员  张昌民 二〇一九年三月二十五日 书记员  赵倩文