湖北省荆门市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）鄂08行终15号上诉人（原审原告）周中喜，男，汉族，1956年4月16日出生，住荆门市掇刀区。委托诉讼代理人王德祥，荆门市掇刀区掇刀石法律服务所法律工作者。被上诉人（原审被告）荆门市掇刀区双喜街道办事处，住所地荆门市漳河新区体育场北路，统一社会信用代码11420800MB0T81740H。法定代表人郑伟，主任。委托诉讼代理人方在平，湖北京中金律师事务所律师。原审第三人荆门市掇刀区双喜街道办事处凤凰村民委员会，住所地荆门市掇刀区双喜街道办事处凤凰村。法定代表人丁德春，主任。上诉人周中喜因与被上诉人荆门市掇刀区双喜街道办事处（以下简称掇刀双喜街办）、第三人荆门市掇刀区双喜街道办事处凤凰村民委员会（以下简称凤凰村委会）行政答复一案，不服湖北省荆门市掇刀区人民法院（2018）鄂0804行初107号行政判决，向本院提起上诉。本院于2019年1月17日立案后，依法组成合议庭，于2019年2月25日公开开庭审理了本案。上诉人周中喜及委托诉讼代理人王德祥，被上诉人掇刀双喜街办的法定代表人郑伟及委托诉讼代理人方在平，原审第三人凤凰村委会的法定代表人丁德春到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审经审理查明，原告周中喜系双喜街办凤凰村**村民。2005年，原告家庭在该村承包经营的土地为2.14亩。2015年，原告与第三人签订《农村土地（耕地）承包合同》，仍是承包上述土地。该合同注明：原合同面积为2.14亩，实测面积为11.04亩。2008年因李宁工业园建设征收了原告的部分开荒地，不属于上述承包合同内的土地。原告认为自己和家人都符合购买失地农民养老保险的条件，向第三人凤凰村委会提出要求。第三人认为原告及其家人不符合条件，未予办理。2017年11月29日，原告及其家人向被告递交了《关于请求交纳养老保险的申请书》，要求被告责令第三人在同等条件下为原告及其家人申报并按照缴费年限补交失地农民养老保险金（从申请之日交至60周岁）。2018年4月24日，被告作出《关于凤凰村周中喜同志要求购买失地农民养老保险的处理意见》，认为根据2008年凤凰村村民代表大会讨论通过的《凤凰村失地农民养老保险实施方案》第一条“失地条件：因高新区或国家建设征用农户承包经营土地而失地的”、第三条“以下情况不能纳入的：户口在凤凰村但承包经营的土地未被征用的”以及《湖北省人民政府关于被征地农民参加基本养老保险的指导意见》（鄂政发[2014]**）的相关规定，原告（及其家人）不符合失地农民养老保险购买条件。原告不服，诉至一审法院。一审法院认为，本案的争议焦点是：1、原告的起诉是否属于行政诉讼受案范围；2、被告认定原告不符合失地农民养老保险购买条件适用法律是否正确；3、第三人不为原告购买失地农民养老保险是否显失公平。关于焦点1，被告认为原告的申请事项属于信访处理事项，不属于行政诉讼受理范围。一审法院认为，根据《村民委员会组织法》第二十七条规定，村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约，并报乡、民族乡、镇的人民政府备案。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。据此，乡、镇人民政府对村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反上述规定的行为有权责令其改正。本案中，原告认为第三人违法不为其购买失地农民养老保险，要求作为乡、镇人民政府同级的双喜街办责令第三人改正，被告有确认第三人的行为是否违法以及决定是否责令第三人改正的职责。原告向被告递交了申请，被告理当履职尽责进行处理。因第三人是否为原告购买失地农民养老保险关乎原告的权益，故该处理结果对原告的权益会产生实质影响。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。据此，原告对被告的《处理意见》不服而起诉属于行政诉讼的受案范围。被告认为原告的申请属于信访事项并无法律依据，其对原告的申请作为信访事项进行处理答复，无须从文字形式上确认其处理方式不当，仍视为被告履行上述职责的行为，但不能就此将其界定为信访事项，而将其排除在行政诉讼范围之外。被告的上述意见于法无据，一审不予采纳。关于焦点2，被告认为根据2008年凤凰村村民代表大会讨论通过的《实施方案》和《省政府指导意见》的规定，原告不符合购买失地农民养老保险的条件。原告认为原告是否符合购买失地农民养老保险的条件以及第三人是否应当为其购买失地农民养老保险应当依照《村民委员会组织法》执行，而不应当依照《省政府指导意见》执行。一审法院认为，为失地农民购买养老保险属于国家关心失地农民生活的惠民举措，2008年还处于试行阶段，尚未出台明确的法律法规或政策规定，但仍有相关的政策性规定，如《国务院办公厅转发劳动保障部做好被征地农民就业培训和社会保障工作指导意见的通知》（国办发[2006]29号）规定，被征地农民是指因政府统一征收承包经营的集体土地而导致失去全部或大部分土地的农民。凤凰村根据相关政策的精神指引，讨论通过了《实施方案》，确定“因国家建设征收农民承包经营土地而失地的农民”为享受该待遇的基本条件并无不当，应当遵照执行。事实上，之后颁行的《省政府指导意见》规定的能够享受被征地农民养老保险的基本条件仍是“承包地被县级以上人民政府依法征收”。被告认为第三人应当依照《省政府指导意见》执行，此意见属表述不妥，其意在是说明《实施方案》与之后国家出台的明文规定一致，亦可见该《实施方案》并不违法。故被告认为根据《实施方案》的规定，原告及其家人不符合购买失地农民养老保险的条件适用法律并无不当，一审予以支持。《实施方案》正是第三人依照《村民委员会组织法》的规定通过召开村民代表大会讨论决定的，原告的上述意见与被告的该意见异曲同工，一审予以采纳。关于焦点3，原告认为第三人并没有严格按照《凤凰村失地农民养老保险实施方案》执行，对很多不符合条件的人也购买了失地农民养老保险，而不为原告及其家人购买显失公平。一审法院认为，公平的前提是合法，对于不合法的行为无从谈及是否公平。是否应当为原告及其家人购买失地农民养老保险，主要应看原告是否符合购买失地农民养老保险的条件。若第三人为不符合条件的村民购买了失地农民养老保险，属于违法违纪行为，原告可以向相关部门投诉或举报，由相关部门依法进行查处。原告要求公平对待即要求第三人也违法为其及其家人购买失地农民养老保险，显然不符合法律规定，一审不予支持。被告作为对第三人的行为负有监督职责的乡、镇人民政府对原告要求第三人购买失地农民养老保险的违法申请不予支持符合法律规定，一审予以支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告周中喜的诉讼请求。案件受理费50元，由原告周中喜负担。周中喜上诉称，一审认定事实不清，证据不足，适用法律错误，导致判决错误。1、一审仅依据了第三人出具的一份没有时间和不合法的《关于凤凰村失地农民养老保险实施方案》，在是否依据承包面积和实际面积不清的情况下，错误认定事实。真正的事实是，第三人并没有按该实施方案进行交纳全村的养老保险，而是根据第三人的经济状况进行了全覆盖交纳，此情况已由漳河新区纪委查清。为进一步核实情况，在一审诉讼中已书面向法庭提交了协助调查申请书，而一审法院不予采信，不予调查，使第三人全覆盖交纳养老保险的事实没有确认，这种选择性交纳养老保险情况显失公平，违反法律规定。2、一审适用法律错误，导致判决结果违法。第三人交纳保险的情形属村民自治的合法行为，根据凤凰村的经济状况，全覆盖交纳保险的情况，周中喜属于漏交的农户，应当予以补交。一审却错误认定周中喜不够交纳条件，错误地适用了《国务院办公厅关于转发劳动保障部做好征地农民就业培训和社会保障工作的指导意见的通知》和湖北省政府指导意见，把第三人的自治行为认为不合规定。但被上诉人和第三人并没有承认其全覆盖的做法错误或违法，更不谈纠正，漳河新区纪委也没有作出该交纳保险系违规的认定。上诉请求：撤销一审判决，发回重审或依法改判支持上诉人一审诉讼请求。掇刀双喜街办答辩称，一审认定事实清楚，适用法律正确，判决结果正确，上诉人所称的事实均不成立。针对第一个上诉理由，被上诉人认为，一审根据上诉人与被上诉人提交的相关证据认定该案事实非常清楚。上诉人周中喜全家承包的土地没有被征收，在2008年征收时也是开荒土地，不符合第三人凤凰村委会通过村民代表大会表决的关于凤凰村失地村民交纳保险条件，因此不予办理失地农民保险，上诉人诉称的实施方案是全覆盖与事实不相符，其诉称该实施方案不合法，他提交被上诉人要求交纳养老保险的申请书与事实不相符，他申请时是称前后两次依法通过了失地农民方案，代表他认为是合法的。在一审中上诉人也认可这个方案，现在又认为这个方案不合法，前后矛盾。针对第二个上诉理由，基于上诉人诉称的实施方案本身就是依据村民组织法的要求实施村民自治的合法行为，同时在2008年国家关于失地农民保险没有十分明确的政策规定，仅有2006年国务院的（2006）29号文，村委会的实施方案就是按政策实施的，符合村民组织法的规定，也符合国家政策，第三人严格按实施方案为村民交纳保险是正确的。一审判决适用国务院的文件精神，结合村民委员会的方案判决被上诉人作出的答复正确，从而驳回上诉人周中喜的诉讼请求是正确的。综上，上诉人诉称的上诉请求没有事实和法律依据，请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。凤凰村委会述称，其是根据当时召开的村民代表大会通过的方案条款严格执行的，上诉人的诉请不合理，一审判决正确。二审查明的事实与一审认定一致，本院予以确认。二审中，本案争议的焦点是：周中喜是否符合购买失地农民养老保险的条件，凤凰村委会是否应为周中喜购买该养老保险。本院认为，《国务院办公厅转发劳动保障部做好被征地农民就业培训和社会保障工作指导意见的通知》（国办发[2006]29号）规定，被征地农民是指因政府统一征收承包经营的集体土地而导致失去全部或大部分土地的农民。2008年凤凰村召开村民代表大会讨论通过了《凤凰村失地农民养老保险实施方案》，该方案第一条确定“因高新区或国家建设征用农户承包经营土地而失地的”为享受该待遇的基本条件，第三条将“户户口在凤凰村但承包经营土地未被征用的”不纳入失地范畴，凰村实施方案的内容与上述政策规定的精神一致，据此认定该实施方案是合法的。至于在此之后颁行的《湖北省政府关于被征地农民参加基本养老保险的指导意见》鄂政发[2014]53号亦对参加基本养老保险的被征地农民规定了限制条件，凤凰村的实施方案也未违背该政策的规定，仅是进一步印证实施方案的合法性，各方执行的依据仍然是《凤凰村失地农民养老保险实施方案》。二审庭审中，周中喜也认可其不符合《凤凰村失地农民养老保险实施方案》规定的失地农民条件，但其主张，凤凰村委会没有按照该实施方案实际执行，而是全覆盖的交纳保险，所以凤凰村委会也应为周中喜交纳保险，否则显失公平。本院认为，对于该点，一审法院已作了详细论述，二审予以认可。若周中喜认为凤凰村委会违法为不符合条件的村民购买了失地农民养老保险，其可以向相关部门投诉或举报，由相关部门依法查处。即使村委会违法为他人办理了保险，也不能成为周中喜要求违法为自己办理保险的正当理由，其要求凤凰村委会所谓的“公平对待”不符合法律规定，其要求被上诉人撤销作出的处理意见，责令凤凰村委会改正的请求亦不符合法律规定，不应支持。综上，一审认定事实清楚，适用法律正确，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人周中喜负担。本判决为终审判决。审判长  李国林审判员  苏 华审判员  向 芬二〇一九年三月二十二日书记员  曾 靖