郑州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2019）豫71行终5号上诉人（原审原告）王铎，男，1983年4月30日出生，汉族，住郑州市管城回族区。被上诉人（原审被告）国家能源局河南监管办公室，住所地河南省郑州市**兴华北街****东侧。负责人王笃奎，专员。委托代理人葛寅鹏，国家能源局河南监管办公室综合处主任科员。委托代理人汪华，河南九同律师事务所律师。上诉人王铎与被上诉人国家能源局河南监管办公室（以下简称河南能源监管办）不履行法定职责一案，不服郑州铁路运输法院（2018）豫7101行初306号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人王铎，被上诉人河南能源监管办的委托代理人葛寅鹏、汪华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。郑州铁路运输法院一审查明，2018年9月26日，王铎通过12398能源监管热线向河南能源监管办发出一份邮件投诉金山公司涉嫌非法营业。投诉内容：“我购买郑州市惠济区开元路与天河路西北角天伦开元城三期90#楼房，合同上写的是市政直供用电，但是房子目前是电费交到物业公司那里，是由金山公司从河南电力公司郑州供电公司购买电，转卖与我们业主。按照《电力业务许可证管理规定》第四条，在中华人民共和国境内从事电力业务，应当按照本规定取得电力业务许可证。除电监会规定的特殊情况外，任何单位或者个人未取得电力业务许可证，不得从事电力业务。本规定所称电力业务，是指发电、输电、供电业务。其中供电业务包括配电业务和售电业务。目前为止金山公司仍无国家电监委河南电监局颁发的供电营业许可证和电力设施安装许可证。根本无供电资格。金山公司在没有供电资格的情况下无证经营，已涉嫌非法经营。并且没有看到任何政府单位对天伦开元城三期90#楼房进行供配电工程的验收合格证明，也看不到有质监局验收的电表。也请电监办核实一下天伦开元城三期90#楼房是否是未经电力监管部门验收就让业主进行用电使用。”9月29日河南能源监管办以电子邮件方式回复王铎《关于王铎同志反映问题的回复》，答复：根据您反映小区用电情况，并经与供电公司核实，该小区目前用电形式为临时基建用电。小区物业公司不具备申请电力业务许可证的条件，物业公司的行为也不属于“未依法取得电力业务许可证非法从事电力业务”的情形。同日，王铎又发出一份电子邮件：“请问临时基建用电是否可以转为民用业主居住用电？请问金山公司供电不需要取得电力业务许可证吗？”。2016年11月23日河南能源监管办作出书面《关于王铎同志反映问题的回复》。11月25日送达王铎，王铎对此回复不服，2017年4月12日向郑州市中原区人民法院提起行政诉讼，2018年6月22日移送一审法院处理。郑州铁路运输法院一审认为，根据2014年11月1日《国家能源局12398能源监管热线投诉、举报处理暂行办法》第二条“本办法适用于国家能源局派出机构处理有关个人或者组织通过12398能源监管热线向其提出的投诉举报事项”的规定，对于王铎投诉供电违法行为，河南能源监管办作为国家能源局派出机构具有依法查处的法定职责。从河南能源监管办处理程序看，《国家能源局12398能源监管热线投诉、举报处理暂行办法》第十七条规定，国家能源局派出机构经调查核实，应当依照有关能源法律、法规、规章和其他规范性文件，分别作出下列处理：（二）投诉请求缺乏事实根据或者不符合法律、法规、规章和其他规范性文件的，不予支持；第十九条，国家能源局派出机构办结投诉事项，应当自作出办结决定之日起5日内告知投诉人。本案中，王铎投诉金山置业有限公司涉嫌非法营业，河南能源监管办接到投诉后及时要求郑州市供电公司调查了解，并于2016年6月29日通过电子邮件告知王铎，河南能源监管办的处理程序符合法律规定，作出答复，并无不当。关于2016年6月29日王铎提出“请问临时基建用电是否可以转为民用业主居住用电？请问金山公司供电不需要取得电力业务许可证吗？”，是王铎对河南能源监管办作出投诉答复中相关问题的咨询。河南能源监管办针对王铎所提出的相关问题，向国家能源局予以请示，国家能源局综合司作出国能综资质［2016］711号《国家能源局综合司关于电力业务许可证管理规定中售电业务许可有关问题的复函》后，2016年1月23日河南能源监管办作出书面《关于王铎同志反映问题的回复》。对于王铎所咨询的问题，河南能源监管办作出的回复对王铎的权利、义务不产生实际影响，不属于行政诉讼的受案范围。关于王铎所诉对国家能源局综合司国能综资质［2016］711号《关于电力业务许可证管理规定中售电业务许可有关问题的复函》合法性一并审查的问题。该函是上级行政机关对下级行政机关就特定问题进行内部请示的复函，并非是具有普遍约束力，在一定期限内反复适用的规范性文件，不属于行政诉讼法第五十三条所规定的行政诉讼规范性文件一并审查的范围。综上，河南能源监管办作出的回复认定事实清楚、证据确凿，适用法规正确、程序合法。王铎的诉讼请求不能成立，一审法院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回王铎的诉讼请求。上诉人王铎不服一审判决，向本院上诉称：1.上诉人要求被上诉人进行调查处理时，天伦开元小区三期的用电为临时用电，即建设工程用电。开发商在《商品房销售合同》中约定，交房时为正式的市政供电，且开发商要求业主向其缴纳电费，上述行为不仅违反合同约定，也明显属于违法售电行为，应当予以处罚。被上诉人不仅未对上诉人的投诉立案调查，也未履行基本告知义务，一审法院认定事实不清，现有证据不能证明被上诉人履行了法定职责。2.国家能源局综合司作出的《关于电力业务许可证管理规定中售电业务许可有关问题的复函》系对上诉人举报的类似行为进行了界定和处理，属于规定性文件。该文件没有上位法依据，也违反了相关法规，制定主体不具有该项职权，明显不具有合法性。一审法院应当对该复函的合法性一并进行审查。综上，一审法院认定事实不清，驳回上诉人的诉讼请求不当，请求二审法院撤销一审判决，改判支持上诉人的诉讼请求；一、二审诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人河南能源监管办辩称：1.被上诉人于2016年6月26日收到上诉人投诉举报后，及时向郑州市供电公司了解所投诉小区电力情况，并督促其核实具体原因，并于同年9月29日向上诉人进行了回复。2.当日，上诉人再次就相关问题向被上诉人进行咨询，被上诉人向河南省电力公司发出《投诉事项先行调查通知书》，要求该公司再次进行调查了解，并将调查结果予以反馈，并就“售电业务”的法律界定问题，请示国家能源局。在收到调查情况报告和国家能源局综合司的复函后，以电话回访方式就上诉人咨询的问题作出解释。并于2016年11月23日作出书面回复。被上诉人处理程序合规合法，并无不当。3.国家能源局综合司作出的复函是行政机关内部公文，不是具有普遍约束力，能在一定期限内反复适用的规范性文件。故上诉人主张就该复函的合法性一并审查没有法律依据，该项请求不属于行政诉讼受理范围。综上，一审判决认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法，上诉人的请求不能成立，请求二审法院驳回上诉，维持原判。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致。本院认为，根据《电力监管机构举报处理规定》第十条、第十三条的规定，电力监管机构受理的举报，由被举报人所在地的国家电力监管委员会派出机构负责办理。举报应当自受理之日起60日内办结。本案中，河南能源监管办于2016年9月26日收到王铎的投诉举报，依法开展调查，于同年9月29日作出回复，程序正当合规，且认定事实清楚，证据确凿，并无不当。关于王铎提出的规范性文件审查问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定：公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。因此，行政诉讼中可以一并提起规范性文件审查的前提条件是其为作出被诉行政行为的依据。本案中，国家能源局综合司针对河南能源监管办于2016年10月9日《关于请就中有关规定进行解释的请示》作出的《国家能源局综合司关于电力业务许可证管理规定中售电业务许可有关问题的复函》，不是河南能源监管办作出本案被诉答复行为的依据，且该复函系行政机关上下级之间的内部公文，不对外产生法律效力，故王铎提出的规范性文件审查请求并不符合前述规定，本院予以驳回。综上，河南能源监管办对王铎电力违法举报的处理符合法律规定，王铎的上诉请求不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人王铎负担。本判决为终审判决。审 判 长  冀汇涛审 判 员  南家磊审 判 员  董文玉二〇一九年三月四日代理书记员  张亚迪附法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。