辽宁省凤城市人民法院 行 政 判 决 书 （2019）辽0682行初6号 原告：伊财有，男，1953年11月16日出生，满族，农民，住凤城市通远堡镇。 委托代理人：明久栋，辽宁瞰法律师事务所律师。 被告：凤城市通远堡镇人民政府，住所地：凤城市通远堡镇。 负责人：田中元，该镇镇长。 出庭应诉负责人：卢胜任，该镇政府纪委书记。 委托代理人：王城洋，凤城市通远堡镇法律服务所法律工作者。 被告：凤城市人民政府，住所地：凤城市邓铁梅路。 负责人：刘向东，该市市长。 委托代理人：李晓旭，女，1982年7月7日出生，满族，凤城市政府法制办副主任，住凤城市凤凰城办事处。 第三人：凤城市通远堡镇林家台村第二村民组，住所地：凤城市通远堡镇林家台村。 负责人：张全军，该组组长。 原告伊财有不服被告凤城市通远堡镇人民政府（以下简称通远堡镇政府）关于通远堡镇林家台村二组林地权属争议的处理决定及被告凤城市人民政府（以下简称市政府）行政复议决定，于2018年11月27日向本院提起行政诉讼。本院立案后，向被告通远堡镇政府和市政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年3月19日公开开庭审理了本案。原告伊财有及其委托代理人明久栋，被告通远堡镇政府的出庭应诉负责人卢胜任、委托代理人王城洋、被告市政府的委托代理人李晓旭，第三人凤城市通远堡镇林家台村第二村民组（以下简称林家台村二组）的负责人张全军到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 通远堡镇政府于2018年2月1日作出通政【2018】7号关于通远堡镇林家台村二组林地权属争议的处理决定，认定自八十年代开始实行农村土地承包经营制度以来，经过了一轮承包、二轮延包，对土地承包关系及自留山政策不断完善、规范，或是签订了承包合同，发放了权属证书，或是村民组登记造册予以确认。村民对合法取得的家庭承包或自留山经营权应提供有效的权属证明，被申请人在调查期间未提供有效的权属证明，其提供退耕还林登记只能证明林木所有权，并不能证明对林地享有家庭承包或自留山经营权。被申请人强调被征收的地块属自留山性质，户户有份，但未提供有效证据予以证明，且调查中发现多数农户没有分得此类土地，故无法认定争议地块具有自留山性质。依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条、《中华人民共和国森林法》第十七条、《中华人民共和国物权法》第一百二十四条、第一百二十五条、第一百二十七条及《土地权属争议调查处理办法》第三十三条规定，裁决被征收的15.67亩土地所有权归林家台村二组集体所有，不属于家庭承包，也不属于自留山及其他具有自留山性质的土地；对土地征收补偿款分配一项，不属本级政府职权范围，不予处理。2018年11月7日，市政府作出凤政复议【2018】5号行政复议决定书，维持通政【2018】7号关于通远堡镇林家台村二组林地权属争议的处理决定。 原告诉称，一、被告通远堡镇政府受理本案错误。包括原告在内的十户村民所涉共15.67亩土地系归属于第三人林家台村二组集体所有的基本事实自始至终各方均无争议。而争议的焦点是：案涉土地由原告和其余九户村民实际经营管理，该经营管理系何种方式的承包经营。根据《土地权属争议调查处理办法》第十四条规定：“下列案件不作为争议案件受理：（一）土地侵权案件；（二）行政区域边界争议案件；（三）土地违法案件；（四）农村土地承包经营权争议案件；（五）其他不作为土地权属争议的案件。”本案不是、也不存在土地权属争议，而是土地承包经营权纠纷。因此，被告通远堡镇政府将承包经营权纠纷作为土地权属争议受理并作出处理决定是错误的。 二、被告通远堡镇政府行政处理程序违法。通远堡镇政府受理并作出本次行政确权决定，从未向原告送达申请书、相关证据等文书资料，原告根本不知情。第三人林家台村二组向人民法院提起“不当得利”民事诉讼，原告在法庭审理时见到了前述《处理决定书》。因此，该行政处理程序违法。 三、被告通远堡镇政府对纠纷的处理结论、市政府的复议结论均错误。案涉土地的基本情况为：1983年生产队解体时，第三人林家台村二组将小王大沟的部分土地平均分给各户村民作为饲料地，由各户自主经营。1991年政府号召栽植果树，但没有形成规模。2002年国家退耕还林政策出台后，部分农户先后将其所栽植的果树砍伐掉，栽植红松和落叶松并与通远堡镇政府签订了合同，持续经营至今。2010年国家高铁建设征收了该地块林地中的15.67亩，其中原告的土地为4.91亩，经村民民主议定程序，各农户得到补偿款。现第三人认为案涉土地为非家庭承包方式、也非自留山及自留山性质的土地、补偿款应为集体所有提出本次土地权属确权申请。被告通远堡镇政府据此认定案涉15.67亩土地为集体所有，不属于家庭承包也不属于自留山及其他具有自留山性质的土地，被告市政府对该处理决定予以维持。 原告认为，本案不存在权属争议，承包经营纠纷亦不属确权范畴。被告受理申请错误、处理程序违法、认定结论及复议结论错误。请求法院依法撤销被告通远堡镇政府于2018年2月1日作出的《关于通远堡镇林家台村二组林地权属争议的处理决定》（通政【2018】7号）和被告市政府于2018年11月7日作出的《行政复议决定》（凤政复议【2018】5号）；本案诉讼费用由被告承担。 原告伊财有向本院提交了以下证据：1、关于通远堡镇林家台村二组林地权属争议的处理决定（通政【2018】7号）2、行政复议决定（凤政复议【2018】5号）3、退耕还林合同。 被告通远堡镇政府辩称，一、本案属土地使用权争议。土地承包经营权纠纷成立的前提是存在合法的承包经营权，对于是否存在合法的经营权有异议属于土地权属争议，应当由行政机关依法确权。原告虽然事实上经营争议地块，但并不能认定该经营权系合法取得，更不能证明该经营权属家庭承包，本案调查结论表明原告经营的地块系捡种集体撂荒地，并非集体统一分配取得。镇政府裁决的最终目的是为了征地补偿费如何分配提供依据，而补偿款如何分配取决于该地块系家庭承包还是非家庭承包，即本裁决的焦点系原告对诉争地块是否享有家庭承包经营权，是有没有合法的家庭承包经营权的问题。受理本案之前，镇政府已与市农业仲裁委员会进行充分沟通，一致认为本案属于土地使用权争议，应由镇政府行政裁决处理。 二、镇政府行政程序合法。本案自2013年政府调查处理以来，先后经过行政复议、一审、二审、发回重审等法律程序。原告对本案的相关案情清楚，镇政府在发回重审过程中撤消了原裁决，但第三人提交的确权申请并未撤回，仍要求镇政府继续处理。镇政府重新作出裁决所依据的事实和证据与此前各程序中所提供的完全一致，为提高行政效率、简化行政程序，故无需重新送达确权申请及相关证据。镇政府在此前行政程序中，已告知原告各项权利，充分履行了相关义务。故本案处理程序合法，并未侵害原告的程序权利。 三、镇政府裁决事实清楚，结论正确。经过两轮土地承包，镇政府及村委会对村民合法取得的家庭承包经营权均予以登记确权。但原告在政府备案登记的家庭承包合同中，并不包含争议地块。原告提供退耕还林登记，也无法准确证明退耕地块属家庭承包地。镇政府经充分调查得知，生产队解体后第三人没有分配给村民饲料地，原告的主张无法得到认证。所有事实和证据均表明原告所经营的地块系捡种集体撂荒地，根本不是家庭承包性质的土地。 四、镇政府适用法律正确。镇政府依据《土地管理法》第十六条、《森林法》第十七条、《土地权属争议调查处理办法》第三十三条、《物权法》第一百二十四条、一百二十五条、一百二十七条规定，依照法律赋予的职权，依照法定程序，依法作出裁决，适用法律完全正确。 综上，（2018）7号裁决认定事实清楚，证据确实充分，适用法律法规正确，处理程序合法，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告通远堡镇政府向本院提交了以下证据、依据： 1、林家台村委会、通远堡镇经营管理站证明，证明争议涉及相应地块不在家庭承包合同之内； 2、原告家庭承包经营权合同，证明家庭承包各具体地块，均不包括争议地块，争议地块不属于家庭承包； 3、村民调查情况汇总表，证明绝大多数村民未分得此类承包地，原告经营争议地块并不是合法取得； 4、林业站情况说明，证明退耕还林登记涉及所有农户，退耕地块不属于家庭承包； 5、职权依据、程序依据，以及裁决相关法律依据。 被告市政府辩称，原告对通远堡镇政府的林地权属处理决定不服，向市政府提出行政复议申请。2018年8月30日经审查立案，并将凤政复议【2018】5号《行政复议答复通知书》送达给通远堡镇政府。9月5日，通远堡镇政府向市政府提交行政复议答复意见。依据《复议法》第二十八条规定，市政府认为具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当，决定维持原处理决定。请求法院依法维持通远堡镇政府作出的林地权属争议的处理决定和市政府的复议决定，驳回原告的诉讼请求。 被告市政府向本院提交了以下证据、依据： 1、送达回执，证明被告向通远堡镇政府送达提交答复意见书； 2、提交答复意见通知书，证明被告要求镇政府答复； 3、行政复议答辩意见，证明镇政府提交了答辩意见； 4、送达回执，证明行政复议决定书送达当事人。 第三人林家台村二组述称，不同意原告的诉讼请求，原告经营的土地都是集体撂荒地，还有一部分是荒沟，应属于村小组集体所有。 经庭审质证，原告伊财有对被告通远堡镇政府、市政府提供证据的真实性没有异议，被告通远堡镇政府和市政府对原告伊财有提供证据的真实性没有异议，第三人林家台村二组对原、被告提供证据的真实性均无异议。 本院对上述证据认证如下：对原、被告提供的证据，各方当事人均未对证据的真实性提出异议，本院对原、被告所提供证据的真实性予以采信。 经审理查明：原告伊财有系通远堡镇林家台村**村民。1983年生产队解体之后，原告陆续耕种案涉土地，后按政府号召栽植果树。2002年国家退耕还林政策出台后，包括原告在内的部分农户先后将其所栽植的果树砍伐掉，栽植红松和落叶松并与通远堡镇政府签订了合同，持续经营至今。2010年国家高铁建设征收了该地块林地中的15.67亩，其中涉及原告的土地为4.91亩。 2014年，因第三人认为案涉土地为非家庭承包方式、也非自留山及自留山性质的土地、补偿款应为集体所有提出土地权属确权申请，被告通远堡镇政府于2014年9月3日作出通政【2014】130号关于林家台村二组小王大沟高铁红线内征用部分林地权属的处理决定，认定原告等人经营的地块不属于农民家庭承包土地或自留山，取得的林地征用补偿费归林家台村二组集体经济组织所有，依法分配或使用。2014年12月10日，市政府作出凤政复议【2014】18号行政复议决定，维持了通政【2014】130号关于林家台村二组小王大沟高铁红线内征用部分林地权属的处理决定。原告等人不服诉至本院。2015年12月23日，本院作出（2015）凤行初字第00055号行政判决书，判决驳回原告等人的诉讼请求。该案上诉后，2016年6月22日，丹东市中级人民法院作出（2016）辽06行终92号行政裁定书，裁定撤销本院（2015）凤行初字第00055号行政判决，发回本院重审。在本院重审期间，被告于2017年4月12日作出通政【2017】27号关于撤销通政【2014】130号《关于林家台村二组小王大沟高铁红线内征用部分林地权属的处理决定》的决定，原告收到该决定后遂向法院撤回起诉。 2018年2月1日，被告通远堡镇政府再次作出通政【2018】7号关于通远堡镇林家台村二组林地权属争议的处理决定,裁决被征收的15.67亩土地所有权归林家台村二组集体所有，不属于家庭承包，也不属于自留山及其他具有自留山性质的土地；对土地征收补偿款分配一项，不属本级政府职权范围，不予处理。原告对此决定不服，向市政府提出复议。2018年11月7日，市政府作出凤政复议【2018】5号行政复议决定书，维持通政【2018】7号关于通远堡镇林家台村二组林地权属争议的处理决定。原告不服遂诉至本院。 本院认为：被告通远堡镇政府依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理”之规定，作为其行使职权的依据。纵观本案，原告对案涉土地归第三人林家台村二组集体所有即土地所有权的归属并无异议。关于使用权，因自1983年生产队解体之后，原告陆续耕种案涉土地，直至土地被国家高铁建设征收，此期间案涉土地一直由原告实际使用。对此，被告的答辩意见也称“原告虽然事实上经营争议地块，但并不能认定该经营权系合法取得，更不能证明该经营权属家庭承包”，故案涉土地在征收之前其使用权亦无争议。本案原告与第三人争议的焦点为案涉土地由原告和其余九户村民实际经营管理，该经营管理系何种方式的承包经营？根据《土地权属争议调查处理办法》第二条“本办法所称的土地权属争议，是指土地所有权或者使用权归属争议”和第十四条“下列案件不作为争议案件受理：（一）土地侵权案件；（二）行政区域边界争议案件；（三）土地违法案件；（四）农村土地承包经营权争议案件；（五）其他不作为土地权属争议的案件。”之规定，被告通远堡镇政府未能提供其有权认定家庭承包或非家庭承包的职权依据，将承包经营权纠纷作为土地权属争议受理并作出处理决定为超越职权、适用法律错误。 被告通远堡镇政府依据《土地权属争议调查处理办法》规定的程序处理原告与第三人的争议，2017年4月其主动撤销原决定后，在未能依照规定重新将申请书副本发送给被申请人（原告），亦未要求被申请人（原告）提交答辩书和有关证据材料的前提下，直接作出处理决定，违反了法定程序。被告对此提出的为提高行政效率、简化行政程序，无需重新送达确权申请及相关证据的抗辩意见于法无据，本院不予采纳。 根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的;(四)超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的”之规定，因被告通远堡镇政府作出的处理决定适用法律法规错误、超越职权、违反法定程序，依法应予撤销。被告市政府在此基础上作出的行政复议决定亦应一并撤销。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项、第（三）项、第（四）项、第七十九之规定，判决如下： 撤销被告凤城市通远堡镇人民政府作出的通政【2018】7号《关于通远堡镇林家台村二组林地权属争议的处理决定》和被告凤城市人民政府作出的凤政复议【2018】5号《行政复议决定》。 案件受理费50元，由被告凤城市通远堡镇人民政府承担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于丹东市中级人民法院。 审 判 长  赵 越 人民陪审员  丁家强 人民陪审员  孔宪金 二〇一九年三月二十五日 书 记 员  鄂文文