山东省德州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）鲁14行终25号 上诉人（原审原告）解松松，男，1987年1月20日出生，汉族，住山东省庆云县。 被上诉人（原审被告）庆云县国土资源局。住所地庆云县南环路政务服务中心。 法定代表人徐洪涛，局长。 上诉人解松松因诉庆云县国土资源局国有土地使用权出让一案，不服庆云县人民法院（2018）鲁1423行初8号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 原审法院审理查明，2017年7月31日庆云县人民政府根据被告庆云县国土资源局《关于收回庆云县庆云镇人民政府、庆云县物资局等单位国有建设用地使用权的请示》（庆国土资发﹝2017﹞133号）作出批复，同意收回涉案土地的使用权；2017年10月27日，庆云县国土资源局作出“庆国土资发﹝2017﹞174号”关于《挂牌出让2017-75号国有建设用地使用权方案》的请示，并附有庆云县国土资源局关于挂牌出让庆地2017-75号国有建设用地使用权方案及庆云县规划局庆规函﹝2017﹞60号，关于文化路南、西环路东地块规划设计条件的函，且附有用地红线示意图；2017年11月1日庆云县人民政府作出庆政土字﹝2017﹞101号关于同意挂牌出让庆地2017-75号国有建设用地使用权的批复；2017年11月1日，对庆地2017-75号国有建设用地使用权进行土地估价；2017年11月2日在中国土地市场网和德州市公共资源交易网发布庆国土资告字﹝2017﹞28号庆云县国土资源局国有土地使用权挂牌出让公告，对庆地2017-75号国有建设用地使用权进行挂牌。原告的房屋在该挂牌出让范围内。原告认为自己就涉案房屋未签订补偿协议前，且挂牌地块未取得合法征地批准手续，也未依法确定规划条件的情况下即挂牌出让原告房屋所在地块土地使用权的行为违法。据此，原告向本院提起行政诉讼。 原审法院认为，公民、法人或者其他组织认为行政机关及其工作人员作出的行政行为侵犯其合法权益的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼，这是《中华人民共和国行政诉讼法》和《中华人民共和国行政复议法》赋予的权利。除此之外，公民、法人或者其他组织可以向行政机关隶属的人民政府或其上一级人民政府提出申诉、控告，但与以直接救济行政相对人权利为目的的复议和诉讼制度有所不同，申诉或控告可以成为启动上下级行政机关之间内部监督的线索，不直接和必然启动内部监督程序。是否启动内部监督程序以及程序启动后做出如何处理，属于行政机关内部管理范围。再者，上下级行政机关之间的请示、批复等内部行政行为，通常不会直接设定和影响当事人的权利义务，也不属于行政诉讼的受案范围。当事人可以依法直接起诉具有法定职权的行政机关作出的发生法律效力且对其权利义务直接产生影响的行政行为。本案中，原告主张撤销被告2017年11月2日庆国土资告字﹝2017﹞28号《庆云县国土资源局国有土地使用权挂牌出让公告》（《庆云县国土资源局国有建设用地使用权网上挂牌出让公告》），挂牌出让编号为庆地2017-75号地块（西环路以东、文化路以南）的国有土地使用权。原告认为此地块是含有原告使用房屋及面积，侵害了原告合法权益。但是，根据上述法律规定，被告的这一行政行为并未对原告产生直接影响。如果说被告的行政行为对原告产生影响，原告在本案提交的证据也未给予证实。原告提交的证据首先证明了三方面问题：一是原告村庄被拆迁的前期提示；二是向有关部门申请信息公开的情形；三是被告行政行为的存在。据此可以看出，被告的行政行为未对原告产生影响。《城市房地产管理法》第十二条第一款规定：土地使用权出让，由市、县人民政府有计划、有步骤地进行。……报经有批准权的人民政府批准后，由市、县人民政府土地管理部门实施。对此，“报经有批准权的人民政府批准后”的这一行为，应是市、县人民政府而不是被告，是否报批不是被告行为，而是市、县人民政府行为。对本案而言，应是另一个法律关系的行政行为。另外，原告主张的被告挂牌出让土地范围包括有原告的房屋，但本院（2017）鲁1423行初26号行政判决书对这一拆迁行为给予了确认，原告可据此继续主张司法救济途径。从本案被告的行政行为和原告请求的目的看，原告认为被告对自己的使用面积又造成了第二次侵权，但上述判决中对有关机关的侵权行为已经作出判决结论，原告再次对同一地块的行为进行主张无事实依据。再者，被告根据“庆政土字﹝2017﹞85号”收回使用权批复和“庆政土字﹝2017﹞101号”批复，作出“庆国土资告字﹝2017﹞28号”挂牌出让涉案地块并无不妥。原告如有异议，可向市、县人民政府主张批复行为是否合法。因此，原告诉求不应成立。被告主张的经请示后，庆云县人民政府批复同意挂牌出让土地的行为，应是内部行政行为，这一内部行政行为未对原告产生新的影响。被告向本院提交的证据具有真实性、关联性、合法性，应予以支持。另外，原告主张的房屋及使用面积被拆除已得到2017年6月23日作出的（2017）鲁1423行初26号行政判决书给予证实。本案被告2017年11月2日作出“挂牌出让”的行政行为，经请求、批复、查勘、规划、评估、挂牌出让等程序后，作出“庆国土资告字﹝2017﹞28号”挂牌出让涉案地块程序合法，应予维持。综上，原告解松松的起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十二）项的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告解松松的诉讼请求。案件受理费50元由原告解松松承担。 上诉人解松松不服原审判决，提起上诉，请求：1.撤销庆云县人民法院作出的(2018)鲁1423行初8号行政判决并依法改判；2.本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。事实与理由：一、一审法院认定被上诉人挂牌出让涉案地块并无不妥、程序合法，明显错误。首先,涉案地块未经征收即出让明显违法。通过山东省国土资源厅及德州市国土资源局的答复可以明显看出，上诉人房屋所在地块尚未被批准征收。此种情况下,不论是收回该地块所谓的国有土地使用权的行为,还是公告挂牌出让该地块所谓的国有土地使用权的行为,显然均系违法行为。其次,涉案地块不符合净地出让、供应土地的要求与条件,被上诉人挂牌出让该地块土地使用权的行为严重违法。在涉案地块未被依法征收且上诉人未签订补偿协议的情况下,上诉人显然仍合法享有相应地块的土地使用权。如被上诉人认为上诉人房屋所在地块国有土地使用权已经被收回,最起码说明该地块的土地权利尚存争议,并不清晰。且基于上诉人已因权利受到侵害向法院提起行政诉讼的事实,上诉人房屋所在地块显然存在补偿安置没有落实到位及法律经济纠纷之问题。此外,被上诉人没有提供任何证据证明上诉人房屋所在地块已经完成必要的通水、通电、通路等前期开发工作。故涉案地块显然不符合土地出让条件,被上诉人挂牌出让该地块土地使用权之行为严重违反《闲置土地处置办法》、国土资发﹝2008﹞16号《国土资源部关于贯彻落实的通知》及《国土资源部关于加大闲置土地处置力度的通知》(国土资电发﹝2017﹞36号)的相关规定。综上，被上诉人作出涉案公告挂牌出让案涉地块的行为严重违法。一审法院认定“被告根据”庆政土字﹝2017﹞85号收回使用权批复和庆政土字﹝2017﹞101号批复,作出庆国土资告字﹝2017﹞28号“挂牌出让涉案地块并无不妥”,“程序合法”存在重大错误。二、一审法院认定被上诉人行为未对上诉人产生影响,上诉人提交的证据也未给予证实明显错误。一审法院及被上诉人均已确认上诉人房屋所在地块在涉案出让公告范围内。在上诉人房屋所在地块并未被依法征收,上诉人亦未签订补偿协议的情况下,被上诉人作出涉案出让公告，出让上诉人房屋所在地块的行为,明显对上诉人产生了实际影响,对上诉人的合法权益构成了重大侵害。上诉人提供的证据也就该事实进行了充分证明。三、一审法院错误地认定原告再次对同地块的行为进行主张，无事实依据。上诉人此前就房屋被强拆一事向一审法院提起过诉讼,但该诉讼仅仅是针对庆云县城市管理行政执法局强拆上诉人房屋的行为提起。现被上诉人出让上诉人房屋所在地块的行为侵害了上诉人的合法权益，上诉人当然有权对其违法行为提起诉讼。且前后两次诉讼标的及诉讼对象均不相同。一审法院认定原告认为被告对自己的使用面积又造成了第二次侵权,但上述判决中对有关机关的侵权行为已经做出判决结论,原告再次对同地块的行为进行主张无事实依据，无异于剥夺了上诉人的诉权,存在重大错误。综上,一审法院所作判决存在重大错误,侵犯了上诉人的合法权益。现上诉人依法提起上诉,望贵院支持上诉人上诉请求,维护上诉人的合法权益。 被上诉人庆云县国土资源局未提交书面答辩状。 本院查明事实同原审法院认定事实一致。 本院认为，上诉人解松松一审期间诉讼请求为：撤销被上诉人庆国土资告字﹝2017﹞28号《庆云县国土资源局国有土地使用权挂牌出让公告》（《庆云县国土资源局国有建设用地使用权网上挂牌出让公告》）中挂牌出让其房屋所在地块国有土地使用权的行为。被上诉人庆云县国土资源局一审期间提交的证据证明该挂牌出让国有土地使用权的行为，经调查勘测、规划、评估及请示批复等环节，符合《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国城市房地产管理法》以及原国土资源部《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》等关于国有建设用地使用权出让的规定，符合法定程序。原审法院据此驳回上诉人的诉讼请求，本院予以确认。上诉人针对其房屋被拆除的事实起诉后，原审法院已作出（2017）鲁1423行初26号行政判决，确认涉案房屋被拆除的行政行为违法，上诉人应以此行政判决为依据主张相关权利，获得司法救济，不应增加其他诉累。 综上所述，上诉人上诉理由不能成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人解松松负担。 本判决为终审判决。 审判长  许本海 审判员  师延锋 审判员  宋冬梅 二〇一九年三月二十六日 法官助理郝帅 书记员李杨