四川省宜宾市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）川15行终21号上诉人（一审原告）单光南，女，汉族，1956年11月出生，住四川省珙县。委托代理人张朝金（系单光南之子），男，汉族，1981年9月出生，住四川省珙县。委托代理人顾冬庆，北京京平律师事务所律师。执业证号：11101201110976710。被上诉人（一审被告）珙县国土资源局。住所地：四川省珙县巡场镇民生路**。统一社会信用代码：115112260087325053。法定代表人周宗海，局长。出庭负责人戴德雷，珙县国土资源局副局长。委托代理人何江涛，四川协州律师事务所律师。执业证号：15115198510116411。被上诉人（一审被告）宜宾市自然资源和规划局。。住所地：四川省宜宾市叙州区南岸长江大道中段**统一社会信用代码：11511200008702277J。法定代表人冯涛，局长。委托代理人曹毅，宜宾市自然资源和规划局法规科工作员。上诉人单光南因诉珙县国土资源局(以下简称珙县国土局)、宜宾市自然资源和规划局（原宜宾市国土资源局，以下简称宜宾市资源规划局）土地行政处罚及行政复议一案，不服四川省珙县人民法院（2018）川1526行初28号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2019年2月28日公开开庭审理了本案。上诉人单光南及委托代理人张朝金、顾冬庆，被上诉人珙县国土局出庭负责人戴德雷、委托代理人何江涛，被上诉人宜宾市资源规划局委托代理人曹毅到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院经审理查明，单光南在珙县巡场镇营盘村4组修建的平房一层于1991年4月2日取得《集体土地建设用地使用证》（珙集建[1991]字第62942号），载明用地面积174.05平方米、建筑占地137.45平方米，用途为住房。2013年4月28日，单光南以该房屋修建时间过长，经2008年和2013年两次地震后房屋不能住人为由向相关部门递交《申请书》，要求重新修建房屋。巡场镇营盘村以单光南申请建房不符合巡场镇营盘村的规划和不具备建房条件为由拒绝在单光南的《申请书》上签字。同年单光南将老房子的厨房、杂物间拆除，在该房屋的右侧大约50厘米处重新修建砖混结构的平房一栋。2018年1月25日，经宜宾万信测绘咨询有限公司测得该宗用地面积356.67平方米，其中住宅占地面积162.11平方米，建筑面积151.13平方米，晒坝面积194.56平方米。在修建过程中，珙县巡场规划建设和国土综合执法大队于2013年4月27日接到举报后先后数次前去制止，单光南及儿子张朝金未听劝阻并与执法人员发生抓扯。2013年6月12日，县、镇领导及相关职能部门到单光南建房现场处理此事，口头同意单光南按规定要求只建一层解决暂时需要。2017年12月29日，珙县巡场镇国土资源所作出《关于清理发现巡场镇营盘村4社单光南未经批准违法建房情况的报告》，珙县国土局于2018年1月9日对巡场镇营盘村4组副社长单涛进行了调查，2018年1月15日作出核查情况的报告，2018年1月23日填写了《珙县国土资源局违法线索登记表》并立案，2018年1月25日委托宜宾万信测绘咨询有限公司在村、社干部的参与下对该房屋进行了实地测量，并制作了现场勘测笔录和现场勘测图。2018年1月30日，珙县公安局巡场派出所出具《四川省人口信息（户籍）证明》。2018年2月27日，珙县公安局巡场派出所出具《珙县公安局巡场派出所关于巡场镇营盘村4组31号单光南户户籍信息的回复》，2013年单光南户户籍人口为户主单光南、张思云（单光南之夫）、张朝金（单光南之子）；2013年至今，张思云因征地拆迁迁往珙县巡场镇金龙街120号，张同敏（单光南儿媳）因征地拆迁迁往珙县巡场镇友谊路80号附2044号；单光南在珙县巡场镇营盘村4组31号户籍人口状况：单光南（户主）、张汶栎（单光南之孙女）。2018年2月2日和24日珙县国土局在宜宾市看守所对单光南进行了询问并告知宜宾万信测绘咨询有限公司对其房屋的测量结果。2018年3月6日，巡场镇营盘村第四农业社出具《说明》：“……兹证明单光南户于2013年农历5月在珙县巡场镇营盘村4社（小地名：大包下）建住宅所占用土地系巡场镇营盘村4社集体土地，是该户的承包地和自留地”；同日珙县国土局地籍地政股和巡场镇国土资源所作出单光南用地未办理审批手续的《说明》。并于2018年3月15日对巡场镇营盘村4社社长进行了调查。2018年3月26日，珙县国土资源局执法监察大队作出《关于珙县巡场镇营盘村4社单光南未经批准违法占用土地建设住宅情况的调查报告》和《珙县国土资源局查处国土资源违法案件会审表》，并于同日审批。单光南取得《集体土地建设使用证》的老房屋主体部分至今未拆除。2018年3月28日，珙县国土局向单光南发出《珙县国土资源局行政处罚告知书》和《珙县国土资源局行政处罚听证告知书》，于同月30日送达。单光南于同日向珙县国土局提交了《上诉书》，珙县国土局于2018年4月10日针对单光南的陈述和申辩意见做出了《珙县国土资源局陈述和申辩意见复核会审表》，驳回了单光南的申辩意见。2018年4月16日，珙县国土局作出珙国土资罚（2018）4号《珙县国土资源局行政处罚决定书》，于次日送达单光南。单光南不服，于2018年4月29日向宜宾市资源规划局申请复议，宜宾市资源规划局受理后于2018年6月29日向单光南作出《行政复议延期审理通知书》，通知单光南由于该案情况复杂，复议决定延期至2018年7月30日之前作出，同日向单光南之子张朝金邮寄送达。2018年7月19日，宜宾市资源规划局作出宜国土资复（2018）6号《行政复议决定书》，次日送达单光南。单光南不服，遂于2018年8月2日向人民法院提起行政诉讼，其诉讼请求为：1.请求依法确认宜宾市资源规划局作出的宜国土资复（2018）6号《行政复议决定书》违法并予以撤销。2.请求依法确认珙县国土局作出的珙国土资罚（2018）4号《珙县国土资源局行政处罚决定书》违法并予以撤销。3.本案诉讼费由珙县国土局、宜宾市资源规划局承担。一审法院认为，珙县国土局作出珙国土资罚（2018）4号《珙县国土资源局行政处罚决定书》，认定单光南违法占地修建房屋有单光南本人陈述，村、社干部的证言，珙县国土局单位内部职能部门查询结果，测绘公司的测量材料等予以证明，事实清楚，证据充分。单光南在巡场镇营盘村4组的两栋房屋至今仍存在，虽然单光南的老房屋由于地震等原因受损并经相关领导和部门现场同意暂时修建一层暂住，但是单光南应将修建的具体位置、面积、结构报相关部门批准同意并颁发用地、施工手续后才能修建。故其2013年违法占地修建房屋事实清楚，其行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第六十二条农村村民一户只能拥有一处宅基地的规定。单光南诉称珙县国土局2018年对其2013年修建的房屋进行处罚已经超过了两年的处罚期限，根据最高人民法院行政审判庭1998年5月对国土资源部的答复：“对非法占用土地的违法行为，在未恢复原状态之前，应视为具有继续状态，其行政处罚的追诉时效，应根据行政处罚法第二十九条第二款的规定，从违法行为终了之日计算……”的意见，由于单光南非法占地行为一直存在，珙县国土局2018年对其进行处罚并未超过追诉时效。珙县国土局在查处过程中履行了立案、调查、听证、告知、处罚等程序，其处罚程序合法。宜宾市资源规划局复议决定是在依法延期后作出，程序合法，事实清楚，应得到法律支持。遂根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回单光南的诉讼请求。案件受理费50元由单光南负担。上诉人单光南不服一审判决，提起上诉称：一、一审判决认定事实错误。单光南房屋并非新建是改建，系取得集体土地建设使用证的合法建筑。县镇相关领导口头同意单光南可原基改建一层解决暂住，并且同意随后办理手续。二、一审判决认为单光南的房屋违法状态未超过追诉时效错误。2013年9月单光南的房屋建成并入住后修建行为已经终止，并无其他继续行为，不能认为房屋存在即构成持续的违法状态。单光南的房屋建成已经超过2年，不应再予行政处罚。一审判决引用最高人民法院行政审判庭所作的关于违法继续状态的解释只是学理解释，不属于司法解释，不能作为裁判依据。三、珙县国土局作出的处罚决定程序违法。本案中，珙县国土局未按照法律规定履行受理、立案、作出调查报告的程序。另外，单光南被拘留期间，珙县国土局称其至宜宾市看守所对单光南进行询问和告知了测量结果，但并无会见函或有本人签字的笔录予以证明。听证告知书等文书转交管教送达，是否送达无证据证明，剥夺了单光南申请听证的权利。四、一审判决与法不符，显失公平。珙县巡场镇营盘村4社总计83户中，80%以上的房屋没有宅基证，但只有单光南的房屋被认定为违法建筑显失公平。五、珙县国土局违反一事不再罚的原则。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条之规定，对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上的行政处罚。珙县巡场镇国土综合执法大队于2013年5月已经以毁坏预制板等方式对单光南进行了处罚，现在珙县国土局又对单光南进行行政处罚违反一事不再罚的原则。六、单光南不认可珙县国土局委托第三方丈量的单光南户房屋面积。单光南因被拘留，无法与珙县征地拆迁服务中心协商，未签订征地拆迁补偿安置协议，未参与丈量房屋。单光南对未经其同意或授权的丈量结果不予认可。七、珙县巡场镇营盘村4社集体土地征地行为存在未批先征、少批多占的违法情形，存在以拆迁代征收的事实。综上，一审法院认定事实不清、适用法律不当，上诉请求：1.撤销一审法院作出的（2018）川1526行初28号行政判决；2.本案诉讼费由珙县国土局、宜宾市资源规划局承担。被上诉人珙县国土局答辩称：一、单光南户未经批准违法占地事实清楚，证据确凿。珙县国土局作出的行政处罚决定依据正确、处罚适当。单光南在1991年就已经修建了住房并取得集体土地建设用地使用证。其于2013年又在集体土地上动工修建了一层房屋的事实清楚，有村社证明、现场照片、面积绘测等材料佐证。通过查证，单光南户新修建住房未取得用地手续违反土地管理法的规定，应当予以处罚。二、珙县国土局按照法律规定履行了立案调查、测绘、告知等程序，作出的行政处罚决定程序合法。三、单光南称珙县国土局的行为涉嫌以拆代迁不成立，拆迁和以违法占地作出行政处罚是两个行为。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律法规正确，珙县国土局作出的处罚决定应予维持，请求驳回上诉，维持原判。被上诉人宜宾市资源规划局答辩称：一、宜宾市资源规划局根据查明的事实，依法对单光南的申请作出行政复议决定，程序合法、决定正确。二、关于追诉时效问题。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条：“违法行为在两年内未被发现的，不再给予行政处罚；前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算”之规定，单光南的违法建房行为虽然2013年已经终止，但违法建筑未拆除的情况下，其违法占地行为并未终了，处于继续状态。因此，珙县国土局对单光南违法占地行为进行查处符合法律规定。单光南在当地同时有两所住宅，其一是已颁发宅基证的老住宅属于单光南的合法建筑；其二是被查处的单光南2013年非法占用其承包地和自留地所建的违法建筑。综上，宜宾市资源规划局作出的行政复议决定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，请求依法驳回单光南的全部诉讼请求，维持原判。二审查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。另查明，2019年1月30日，原宜宾市国土资源局更名为“宜宾市自然资源和规划局”。原宜宾市国土资源局的职能职责由“宜宾市自然资源和规划局”行使。本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第六十二条“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。”明确规定了农村村民住宅用地审批的行政机关和程序。本案中，上诉人单光南于2013年修建的涉案房屋，没有上述审批机关批准修建的合法手续。根据《中华人民共和国土地管理法》第六十六条“县级以上人民政府土地行政管理部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。”之规定，被上诉人珙县国土局具有对珙县农村非法占地建住宅的查处职能。《中华人民共和国土地管理法》第七十七条“农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。超过省、自治区、直辖市规定的标准，多占的土地以非法占用土地论处。”明确规定了农村村民非法占用土地建住宅的法律责任。单光南在没有经过有权机关批准的情况下，擅自占用土地建住宅的行为属于非法行为，依法应当受到处罚。单光南在2013年4月违法修建房屋的过程中，珙县巡场规划建设和国土综合执法大队接到举报后先后数次前去制止，虽然执法人员在处置中与单光南及儿子张朝金发生抓扯，为此造成单光南的信访，但是单光南不听劝阻继续违法修建房屋，至今没有取得合法占用土地修建房屋的相关批准手续并使用房屋的事实客观存在。珙县国土局发现单光南涉嫌违法占地后，根据《中华人民共和国土地管理法》的相关条款规定，进行了立案、调查、勘测、告知等程序后作出的珙国土资罚（2018）4号《珙县国土资源局行政处罚决定书》，并依法向单光南进行了送达，故珙县国土局作出的行政处罚合法。单光南上诉称在解决信访问题时，县镇领导口头同意修建一层解决暂住需求，即便如此，也应当依法办理审批手续，在无其它证据能够证明其修建的房屋是合法修建的情况下，对此上诉理由本院不予支持。单光南上诉认为其修建的涉案房屋，因其已经完成修建，行为终止已满两年不应该给予处罚。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条：“违法行为在两年内未被发现的，不再给予行政处罚；前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算”。单光南违法修建的房屋至今未拆除，其违法占地行为处于继续状态，珙县国土局对单光南违法行为进行查处并无不当，对此上诉理由本院不予支持。关于珙县国土局送达程序不合法的问题。经查，珙县国土局于2018年1月23日立案。于2018年1月25日委托宜宾万信测绘咨询有限公司在村社干部的见证下对单光南房屋进行了测量。于2018年2月2日和24日在宜宾市看守所对单光南进行询问和告知。于2018年3月15日对单光南所在的巡场镇营盘村4社进行了调查。2018年3月26日，珙县国土资源局执法监察大队作出《关于珙县巡场镇营盘村4社单光南未经批准违法占用土地建设住宅情况的调查报告》和《珙县国土资源局查处国土资源违法案件会审表》，并于同日审批。2018年3月28日，珙县国土局作出《珙县国土资源局行政处罚告知书》和《珙县国土资源局行政处罚听证告知书》，于同月30日送达单光南。单光南于送达当日向珙县国土局提交了《上诉书》。2018年4月10日，珙县国土局针对单光南的陈述和申辩意见作出《珙县国土资源局陈述和申辩意见复核会审表》，驳回了单光南的申辩意见。2018年4月16日，珙县国土局作出珙国土资罚（2018）4号《珙县国土资源局行政处罚决定书》，于次日送达单光南。单光南于2018年4月29日向宜宾市资源规划局申请复议，宜宾市资源规划局受理后于2018年6月29日向单光南作出《行政复议延期审理通知书》，通知单光南由于该案情况复杂，复议决定延期至2018年7月30日之前作出，同日向单光南之子张朝金邮寄送达。2018年7月19日，宜宾市资源规划局作出宜国土资复（2018）6号《行政复议决定书》，次日送达单光南。至此，珙县国土局、宜宾市资源规划局作出的行政处罚及行政复议程序并无不当。单光南上诉提到一事不再罚的问题。因单光南非法占用土地修建房屋的违法行为，只有2018年4月16日珙县国土局作出珙国土资罚（2018）4号《珙县国土资源局行政处罚决定书》对此进行处罚，没有证据证明该处罚是重复处罚。单光南上诉提到违法征地的问题，不属于本案审理范围。综上所述，单光南的上诉理由和请求没有事实根据和法律依据，本院应予驳回，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人单光南负担。本判决为终审判决。审判长  叶薇审判员  窦音审判员  骆萍二〇一九年三月二十五日法官助理卢阳书记员  万昊