安徽省高级人民法院民 事 判 决 书（2019）皖民终223号上诉人（一审被告）：安徽省庐江县曙光电缆科技有限公司，住所地安徽省合肥市庐江县庐城镇城北松棵路庐城轻纺（服装）工业园。法定代表人：何玉祥，该公司总经理。委托诉讼代理人：荣用发，该公司员工。委托诉讼代理人：房超，北京盈科（合肥）律师事务所律师。被上诉人（一审原告）：庐江县庐城镇人民政府，住所地安徽省庐江县庐城镇塔山西路。法定代表人：张乐，该镇镇长。委托诉讼代理人：许承斌，安徽庐家律师事务所律师。委托诉讼代理人：张琴，安徽庐家律师事务所律师。原审第三人：庐江县国土资源局，住所地安徽省庐江县庐城镇黄山路政务新区。法定代表人：蒋更生，该局局长。委托诉讼代理人：金丹丹，安徽庐家律师事务所律师。上诉人安徽省庐江县曙光电缆科技有限公司（以下简称曙光电缆公司）与被上诉人庐江县庐城镇人民政府（以下简称庐城镇政府）及原审第三人庐江县国土资源局（简称县国土局）合同纠纷一案，因上诉人曙光电缆公司不服安徽省合肥市中级人民法院（2018）皖01民初539号民事判决，向本院提起上诉，本院受理后，依法组成合议庭对本案进行公开开庭审理，上诉人曙光电缆公司委托诉讼代理人荣用发、房超，被上诉人庐城镇政府委托诉讼代理人许承斌，原审第三人县国土局委托诉讼代理人金丹丹，到庭参加诉讼，本案现已审理终结。曙光电缆公司向本院提起上诉，请求：1.撤销一审判决，依法驳回庐城镇政府诉讼请求或将案件发回重审；2.一二审诉讼费用由庐城镇政府承担。理由是：1.庐城镇政府作为《庐江县曙光电缆科技有限公司拆迁补偿协议》的签订主体不合法，该合同当属无效，从协议第三条“丙方负责将收回的土地纳入政府储备土地……”的内容来看，该协议的本质上应属于政府回收国有土地储备的行为，根据土地储备管理办法第二条的规定，国有土地收回储备的权利应属于市县级以上人民政府国土资源管理部门，因此庐城镇人民政府不是拆迁补偿协议的适格主体；根据国有土地上房屋征收与补偿条例的相关规定，案涉协议的所涉及的征迁补偿应当由市县级人民政府作出决定，征收部门拟定征收补偿方案，但本案庐城镇政府不属于条例规定的决定主体，丙方庐江县房屋征收补偿办也未经市县人民政府决定拟定征收补偿方案。2.即便案涉协议有效，但在合同履行过程中也是庐城镇政府和县国土局违约在先，导致协议无法履行。根据协议第三条约定，庐城镇政府和县国土局应当先为曙光电缆公司在庐江县经济开发区选址建设新厂房的义务。协议签订后，曙光电缆公司多次找庐城镇政府和县国土局要求履行选址建厂义务，同时也向庐江县经济技术开发区提交选址建设新厂的项目可行性报告，但庐城镇政府、县国土局及庐江县经济开发区均不予理睬，该违约行为致使曙光电缆公司无法完成公司整体搬迁，协议无法继续履行。3.一审将案涉协议作为合同纠纷关系处理错误，从庐城镇政府委托的评估机构报告可以看出，该协议中的拆迁补偿款包括土地出让金和土地拆迁补偿款，也即该协议存在国有土地使用权出让和国有土地上房屋征收与补偿等法律关系，应根据法律关系适用相应的法律司法解释规定。综上，一审认定事实和适用法律错误，请求判如所请。庐城镇政府辩称：1.本案纠纷发生原因是曙光电缆公司在生产过程中产生噪音与周边群众多次纠纷，后经曙光电缆公司及庐城镇政府多次磋商，签订本案合同。因此本案是平等主体的自然人及法人之间的民事合同关系。本案协议是双方当事人的真实意思表示，内容不违反法律强制性规定，应为合法有效。2.曙光电缆公司上诉称庐城镇政府及县国土局违约，不符合客观事实。合同仅约定县国土局帮助曙光电缆公司选址，且曙光电缆公司在选址中并没有向庐城镇政府及县国土局提出申请。3.一审适用法律正确，本案系民事合同，应当适用合同法规定来处理。综上，请求驳回上诉，维持原判。县国土局辩称：1.案涉拆迁补偿协议属于平等民事主体之间签订的民事合同，系双方真实意思表示，内容不违反法律行政法规的强制性规定，应为合法有效。2.曙光电缆公司所述在履行协议过程中庐城镇政府和县国土局违约与事实不符。首先，县国土局并非合同当事人。出于支持本地企业发展目的，县国土局作为土地主管部门，才愿意帮助曙光电缆公司选址建新厂，但这并非县国土局的合同义务。其次，曙光电缆公司一直未积极主动向庐城镇政府及县国土局提出选址申请，是其未能建立新厂的根本原因，而非县国土局不愿意帮助其选址建厂。综上，一审认定事实清楚适用法律正确，依法应当予以维持。一审审理查明，2016年7月20日，庐城镇政府作为甲方与乙方曙光电缆公司、丙方县国土局签署一份《庐江县曙光电缆科技有限公司拆迁补偿协议》。协议约定：因城市规划及环境保护需要，并经县政府同意，拟对曙光电缆公司轻纺工业园内厂区、周瑜大道旁厂区整体拆迁，收回土地使用权。依据评估事务所评估报告，结合甲乙双方原签订的项目投资协议等，经多轮谈判，现甲乙丙三方达成如下协议：一、乙方所有土地（总面积为42.255亩，其中轻纺工业园内新厂区38.865亩，周瑜大道旁老厂区3.39亩）及其地表建（构）筑物、附属物（含道路、绿化、围墙、装潢等）等一并列入本次补偿范围。二、总补偿金额为人民币3797万元，其中轻纺工业园内新厂区3468.2万元，周瑜大道旁老厂区328.8万元，具体为：1、根据评估事务所出具的评估报告，认定公司资产净值（包括有证房产证、附属物）为2200.16万元（其中轻纺工业园内新厂区2021.7万元，周瑜大道旁老厂区178.46万元）。2、依据县政府拆迁有关文件规定，结合公司实际情况，经县征收办、县国土局、庐城镇等单位会商并请示县负责人同意，确定公司拆迁补偿审核意见：房屋拆迁补偿款应增加768.64万元；按期搬迁奖励287.08万元；停产停业损失192.57万元；设备搬迁费136.28万元，房屋装潢价格评估212.27万元；上述合计为1596.84万元。相关评估文件或测算办法见附件，乙方不得再以任何理由申请其他补偿诉求。三、丙方负责将收回的土地纳入政府储备土地，并帮助乙方在县经济开发区内选址建设新厂，新厂土地按现行政策挂牌出让，乙方自行承担新厂土地出让金及相关税费。乙方同时将该两宗地的土地证、房产证等权属证书原件移交给丙方，并负责配合丙方办理证件注销过户手续。四、乙方在生产经营期间的债权债务、劳资关系等一切法律责任均由乙方承担，与甲方无关。乙方提出的员工一次性工龄补助、留守人员工资等由乙方负责解决，与甲方无关。五、补偿款支付方式：乙方必须将所有厂房腾空并经验收合格后，由甲方一次性支付。乙方应在协议签订后10日内做好老厂搬迁和场地交付工作，30日内做好新厂搬迁和场地交付工作，交付内容包括土地、地表建（构）筑物、附属物等。乙方要在规定时间内自行解决好内部出租用房问题。六、本协议一式三份，甲乙丙三方各执一份，协议自三方共同签字盖章后生效。2016年8月17日，庐城镇政府与曙光电缆公司签订《关于庐江曙光电缆科技有限责任公司拆迁补偿的补充约定》。内容为：1、庐江曙光电缆科技有限公司要认真履行协议，尽快组织搬迁。2、关于老厂搬迁问题：老厂必须在8月30日前搬迁完毕，经验收合格后视为有效。3、关于新厂搬迁问题，新厂车间必须在10月底前搬迁完毕，综合楼必须在11月20日前搬迁完毕。4、关于搬迁补偿费用支付问题：第一批补偿资金328.8万元于8月20日前支付，第二批拆迁补偿资金400万元在老厂搬迁完毕经验收合格后于9月10日前支付，第三批拆迁补偿资金于9月20日前支付1000万元。剩余补偿资金视搬迁进展情况再定。新老厂全部搬迁经验收合格后5日内全部付清。上述协议签订后，曙光电缆公司完成周瑜大道旁老厂区搬迁，庐城镇政府验收后于2016年8月21日支付328.8万元。同时曙光电缆公司对轻纺工业园内新厂区内的厂房设备、办公设备亦进行了部分搬迁，庐城镇政府为此陆续支付1411.2万元，但曙光电缆公司至今未向庐城镇政府交付厂房、场地。一审另查明，庐城镇政府诉请曙光电缆公司交付的厂房位于庐江县庐城镇环城北路358号（松棵路西侧、福元路南侧），分别为101房3686平方米（所有权证号：房权证庐字第**）、综合楼幢1房4588.96平方米（所有权证号：房房地权证庐字第**）曙光电缆公司所有的土地使用权25910平方米，国有土地使用权证为庐国用（2007）第1560号、1561号。因合同履行产生纠纷，庐城镇政府诉至一审法院，请求判令：1.曙光电缆公司继续履行合同，立即向庐城镇政府交付位于庐江县庐城镇松棵路西侧、福元路南侧曙光电缆公司所有的厂房（所有权证号：房地权庐字第××号、第**，共计面积8274.96平方米）及土地（国有土地使用权证：庐国用（2007）第1560号、1561号，共计面积25910平方米），并将不动产权证交付于县国土局注销登记。2.曙光电缆公司向庐城镇政府支付违约金1884257元（以1411.2万元为基数，按年利率6%自给付之日起暂计算至2018年12月10日资金占用费，后续占用费计算至合同履行完毕之日止）；3.由曙光电缆公司承担本案的诉讼、保全费用。一审法院认为，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十一条规定，行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议其中包括土地、房屋等征收征用补偿协议。而从本案双方当事人所签订的协议内容来看，协议系对曙光电缆公司搬迁厂区的补偿事宜进行的约定，是双方经过平等谈判的结果，庐城镇政府作为协议一方当事人，并不是为实现公共利益或者行政管理目标与曙光电缆公司签订的具有行政法上权利义务内容的协议，而是具体解决曙光电缆公司搬迁厂区补偿问题。双方签订的协议名称虽然为“拆迁补偿协议”，但并不属于行政法法意义上的土地、房屋征收征用补偿协议。故案涉《拆迁补偿协议》应属民事合同，协议内容应为双方当事人真实意思表示，且不存在违反法律、法规强制性规定的情形，因此应为合法有效合同。因此，该协议对双方当事人均有拘束力。庐城镇政府已依约支付了1411.2万元补偿款，而曙光电缆公司并未按照协议约定交付厂房和土地。现庐城镇人民政府诉请曙光电缆公司继续履行合同，交付厂房和土地，并按照协议约定将不动产权证交付第三人庐江县国土资源局注销登记，具有事实和法律依据，予以支持。至于庐城镇政府要求曙光电缆公司向其支付违约金，因缺乏合同依据，不予支持。庐城镇政府的诉讼请求部分成立，应予支持；部分不能成立，不予支持。据此，依据《中华人民共和国合同法》第八条规定，判决如下：一、曙光电缆公司于判决生效之日起十日内向庐城镇政府交付位于庐江县庐城镇松棵路西侧、福元路南侧曙光电缆公司所有的厂房（所有权证号：房地权：房地权庐字第××号、第**积8274.96平方米）及土地（国有土地使用权证：庐国用（2007）第1560号、1561号，共计面积25910平方米），并将不动产权证交付县国土局注销登记；二、驳回庐城镇政府的其他诉讼请求。一审案件受理费222044元，由曙光电缆公司负担213625元，由庐城镇政府负担8419元，保全费5000元，由曙光电缆公司负担。二审审理过程中，曙光电缆公司新提交一份证据：安徽省庐江县曙光电缆科技有限公司建设项目环境影响报告表，证明：曙光电缆公司在庐江县工业园区内的厂房在建设前就经过环境保护审批，噪音完全符合环境保护标准。曙光电缆公司并没有因噪音原因要求庐江县人民政府收购其土地和厂房，而是因为庐江县人民政府在规划时没有考虑到新建“幸福大街”小区距离现有工业区较近可能带来的一些环境污染问题。曙光电缆公司只是多次要求庐江县人民政府帮助解决问题，保证公司正常生产经营。庐城镇政府质证认为：该份证据不是法律规定的新证据，对这份证据真实性合法性无异议，但该证据与本案没有关联性，理由如下：从这份证据来看，曙光电缆公司是与周边群众产生了环境污染问题产生纠纷，并要求当地政府帮助解决，后来经曙光电缆公司与当地政府谈判，达成了本案的涉案合同。县国土局质证意见同庐城镇政府。本院认证如下：该份新提交的证据形成于本案一审起诉前，且曙光电缆公司未能说明未在一审举证期限期满前提交的正当原因，故对该份证据不予认定。二审庭审中，曙光电缆公司对庐城镇政府一审提交的证据，发表如下补充质证意见：对证据二《行政起诉状》及两份会议纪要，对该份证据真实性、合法性无异议，关联性和证明目的有异议；会议纪要并不是针对曙光电缆公司，且会议纪要并没有庐江县人民政府授权庐城镇政府收购曙光电缆公司土地和厂房。对证据三的拆迁补偿协议及补充约定，真实性、关联性无异议，合法性有异议。庐城镇政府不是签订该合同的合法主体。对证据四收据的真实性、合法性及关联性无异议，恰恰证明庐城镇政府是实际收储曙光电缆公司土地的主体，但其主体资格不合法。本院认证意见同一审。除曙光电缆公司发表补充质证意见的证据外，各方对一审所举证据及证明目的同一审，相对方质证意见也与一审相同。本院对一审查明的案件事实予以确认。本院认为，综合各方当事人举证、质证及诉辩意见，归纳本案二审的争议焦点是：1.一审认定法律关系是否正确；2.案涉协议是否合法；3.庐城镇政府及庐江县国土局在履行协议过程中是否存在违约行为。关于争议焦点一。庐城镇人民政府虽为一级行政机关，但从本案合同的签订及履行来看，本案协议及补充协议仅针对曙光电缆公司的老厂新厂搬迁补偿事宜，并非庐城镇政府根据其自身职能为实现公共利益或者行政管理目标所达成，且庐城镇政府亦依约向曙光电缆公司支付老厂区搬迁补偿款和新厂区搬迁的部分补偿款，故本案协议名称虽为“拆迁补偿协议”，但并不属于行政法意义上的土地、房屋征收征用补偿协议，一审将本案法律关系认定为民事合同并无不当，本院予以确认。关于争议焦点二。本案中，为解决曙光电缆公司搬迁厂区及相关补偿问题，各方在平等协商的基础上对曙光电缆公司的搬迁补偿等事项达成一致意见，协议系当事人真实意思表示，内容未见违反法律、行政法规的强制性规定，应属合法有效。曙光电缆公司上诉称庐城镇政府不是拆迁征收的适格主体故案涉协议违法，因庐城镇政府在本案中并非以实现行政管理目标的行政机关名义出现，其虽非拆迁征收的适格主体，但因本案并非拆迁补偿法律关系，庐城镇政府亦以作为平等民事主体的机关法人名义出现，故对曙光电缆公司关于合同无效的上诉意见，不予采信。关于争议焦点三。本院认为，协议第三条虽约定县国土局“帮助乙方在县经济开发区内选址建设新厂”，从协议内容来看，县国土局的义务仅系协助履行义务，但是否愿意在该县经济开发区选址建厂以及是否符合选址建厂条件，不仅要看曙光电缆公司的意愿，还需要曙光电缆公司积极主动向相关行政管理部门申请，本案中，曙光电缆公司未能提供证据证明其向相关行政管理部门选址建厂符合法定条件，亦不能提供证据证明县国土局、庐城镇政府对其选址建厂未履行协助义务，故对其该部分上诉意见，本院不予采信。综上，一审认定事实清楚，适用法律正确，曙光电缆公司的上诉请求及理由不能成立，本院不予采信。依据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项、一百七十五条之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。一审案件受理费、保全费，按照一审判决负担；二审案件受理费222044元，由安徽省庐江县曙光电缆科技有限公司负担。本判决为终审判决。（本页无正文）审判长  汪绍平审判员  王晓峰审判员  陶宝定二〇一九年三月二十七日法官助理徐宽宝书记员江亚芸附：本案二审适用的法律条款《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第二审人民法院对上诉案件，经过审理，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律正确的，以判决、裁定方式驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律错误的，以判决、裁定方式依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。第一百七十五条第二审人民法院的判决、裁定，是终审的判决、裁定。