西安铁路运输中级法院 行 政 判 决 书 （2018）陕71行终956号  上诉人（原审被告）陕西省自然资源厅，住所地陕西省西安市莲湖区。 法定代表人杨忠武，厅长。  委托代理人张强，该厅干部。  委托代理人孙延光，该厅干部。  上诉人（原审第三人）刘彪，男，汉族，居民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，住陕西省府谷县。 委托代理人王永军，北京市中兆（西安）律师事务所律师。  被上诉人（原审原告）府谷县XX镇XX村XX村，住所地榆林市府谷县XX镇XX村XX村。  负责人刘金治，村长。  委托代理人刘占祥，该村会计。 委托代理人赵继斌，陕西连邦律师事务所律师。   上诉人陕西省自然资源厅（以下简称省自然厅）、刘彪与被上诉人府谷县XX镇XX村XX村（以下简称芦草畔自然村）土地行政许可一案，不服西安铁路运输法院（2018）陕7102行初1046号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2019年3月15日公开开庭审理了本案。上诉人省自然厅委托代理人张强、孙延光，上诉人刘彪委托代理人王永军，被上诉人芦草畔自然村委托代理人刘占祥、赵继斌到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 一审法院认定，2000年10月23日，省自然厅颁发了证号为610XXXXXXXXXX的采矿许可证，采矿权人为府谷县XX镇XX村，矿山名称为府谷县XX镇芦草畔煤矿，经济类型为集体，有效期限壹年，自2000年10月至2001年11月。2001年5月14日，府谷县工商行政管理局向府谷县XX镇芦草畔煤矿颁发营业执照，负责人为刘彪，经济性质为私营企业。经营期限至2003年6月28日。2002年5月18日，府谷县XX镇芦草畔煤矿向省自然厅提交采矿权变更申请登记书，申请将原采矿权人府谷县XX镇XX村变更为府谷县XX镇芦草畔煤矿。2002年7月9日，省自然厅受理该变更登记申请。经省自然厅电话通知补正材料，2002年7月19日，府谷县XX镇芦草畔行政村村民委员会向省自然厅补充提交证明一份。2002年7月25日，省自然厅颁发证号为610XXXXXXXXXX的采矿许可证，采矿权人变更为府谷县XX镇芦草畔煤矿，矿山名称为府谷县XX镇芦草畔煤矿，经济类型为私营。有效期限三年零伍月，自2002年7月至2005年12月。另查明，府谷县XX镇芦草畔煤矿采矿许可证经过延续与变更，2002年采矿许可证号为610XXXXXXXXXX，延续至2007年证号变更为C61XXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXX。2011年12月29日，省自然厅发出关于注销府谷县XX镇芦草畔煤矿采矿许可证（采矿许可证号C61XXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXX）的通知，因资源整合办理注销手续。原告、被告以及第三人对于府谷县XX镇芦草畔煤矿采矿许可证已经注销均无异议。2012年3月9日，榆林日报刊登注销公告，府谷县XX镇芦草畔煤矿及其他四户煤矿整合为府谷县新阳矿业有限公司，在公告45日内，府谷县XX镇芦草畔煤矿及其他四户煤矿将注销。2012年4月24日，陕西省人民政府陕政函[2012]82号公布2012年第二批关闭煤矿名单的通知，其中府谷县关闭矿井名单中有府谷县XX镇芦草畔煤矿。2012年7月5日，府谷县XX镇芦草畔煤矿提出注销登记申请。2018年8月29日，“天眼查”企业信用报告显示，府谷县XX镇芦草畔煤矿经营状态为“注销”。再查明，在1994年至2018年4月期间，府谷县XX镇XX村XX村，其中包括府谷县XX镇XX村。府谷县XX镇XX村隶属于府谷县XX镇XX村。 一审法院认为，本案的争议焦点为：一、原告诉讼主体是否适格；二、原告起诉是否超过起诉期限；三、被告2002年7月25日变更府谷县XX镇芦草畔煤矿采矿权人的行政行为是否合法。关于焦点一，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第十二条规定，撤销或者变更行政行为涉及其合法权益的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的“与行政行为有利害关系”。《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十八条第三款规定，属于村民小组所有的土地、企业或其他财产的经营管理以及公益事项的办理，由村民小组会议依照有关法律的规定讨论决定，所作决定及实施情况应当及时向本村民小组的村民公布。本案中，1994年至2018年4月期间，府谷县XX镇XX村XX村，其中包括府谷县XX镇XX村。府谷县XX镇XX村隶属于府谷县XX镇XX村。被告将府谷县XX镇芦草畔煤矿的采矿权人由府谷县XX镇XX村变更为府谷县XX镇芦草畔煤矿的行政许可行为与原告有利害关系，故原告主体适格。关于焦点二，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月提出，法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。该案属于因不动产提起诉讼的案件，本案所诉行政行为作出之日为2002年7月25日，原告起诉之日为2018年5月22日，从行政行为作出之日起到原告起诉之日，未超过二十年期限。该院认为，原告起诉未超过法定期限。关于焦点三，《矿产资源开采登记管理办法》第十五条规定，有下列情形之一的，采矿权人应当在采矿许可证有效期内，向登记管理机关申请变更登记：（一）变更矿区范围的；（二）变更主要开采矿种的；（三）变更开采方式的；（四）变更矿山企业名称的；（五）经依法批准转让采矿权的。《探矿权采矿权转让管理办法》第八条规定，探矿权人或者采矿权人在申请转让探矿权或者采矿权时，应当向审批管理机关提交下列资料：（一）转让申请书；（二）转让人与受让人签订的转让合同；（三）受让人资质条件的证明文件；（四）转让人具备本办法第五条或者第六条规定的转让条件的证明；（五）矿产资源勘查或者开采情况的报告；（六）审批管理机关要求提交的其他有关资料。《陕西省矿产资源管理条例》第三十二条规定，采矿权人在采矿许可证有效期内需要变更矿区范围、主要开采矿种、开采方式、矿山企业名称的，应当向原发证机关申请变更登记。本案中，原证号为610XXXXXXXXXX的采矿许可证的有效期自2000年10月至2001年11月，府谷县XX镇芦草畔煤矿于2002年5月18日向被告省自然厅提出变更采矿权人的变更申请，该变更登记行为未在原采矿许可证有效期内作出。根据《矿产资源开采登记管理办法》和《探矿权采矿权转让管理办法》的规定，需经依法批准转让采矿权可向登记机关申请变更登记，在被告作出变更登记过程中没有府谷县XX镇芦草畔煤矿经依法批准转让采矿权的相关证据及应当提交的相应材料，被告在原采矿许可证已经过期且申请人未提交依法批准转让采矿权相关证据的情况下对采矿权人作出变更登记，不符合上述法律规定。同时《陕西省矿产资源管理条例》规定的变更登记范围并不包括对采矿权人变更登记。据此，被告对府谷县XX镇芦草畔煤矿作出采矿权人变更登记的行政行为，于法无据。综上，被告省自然厅2002年7月25日对府谷县XX镇芦草畔煤矿采矿权人变更的行政行为，认定事实不清，没有法律依据，依法应当撤销，但因证号为610XXXXXXXXXX的采矿许可证经过延续证号已经变更为C61XXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXX，该采矿许可证已经注销，不具有可撤销内容，故应确认该行政行为违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决确认陕西省自然资源厅2002年7月25日对府谷县XX镇芦草畔煤矿采矿权人变更的行政行为违法。案件受理费50元，由被告陕西省自然资源厅负担。  上诉人省自然厅向本院上诉称：1、被上诉人不具备提起本案诉讼的原告诉讼主体资格。被上诉人不是涉案采矿权许可证载的采矿权人，也不是涉诉采矿权名称变更的利害关系人，无权以自己名义提起行政诉讼。2、根据《中华人民共和国行政复议法》规定，本案应属于行政复议前置的案件，被上诉人的起诉违反行政复议前置的法定程序。3、本案中2012年3月9日，《榆林日报》刊登注销公告，将涉诉煤矿的注销和整合情况予以公告，被上诉人至此已经知悉涉案采矿权证已经由芦草畔行政村变更为刘彪兴办的府谷县XX镇芦草畔煤矿，所以根据行政诉讼法相关规定，本案已经超过起诉期限，且一审认定本案属于不动产纠纷，根据行政诉讼法规定，本案亦应由不动产所在地人民法院管辖。4、涉诉煤矿系刘彪出资设立，被上诉人作为被挂靠单位并未履行出资义务，故上诉人作出的采矿权变更行为合法有效。故请求：1、撤销一审判决，改判驳回被上诉人的起诉；2、一、二审诉讼费由被上诉人承担。 上诉人刘彪上诉称：1、本案属于典型的行政复议前置案件，被上诉人未申请行政复议直接向法院起诉，应当裁定驳回起诉。2、一审法院认为本案属因不动产提起的诉讼，则该类案件属于专属管辖，一审法院属于程序违法。3、本案超过起诉期限，应予驳回起诉。4、涉诉煤矿系刘彪投资建设，根据谁投资谁所有的原则，本案变更采矿权登记行为合法有效。故请求：撤销一审判决，裁定驳回被上诉人的起诉。  被上诉人芦草畔自然村答辩称，1、被上诉人是本案适格的诉讼主体，被上诉人省自然厅没有尽到严格审查的义务，属于违法行政，其错误的行为侵犯了被上诉人的合法权利，被上诉人有权提起本案诉讼。一审中被上诉人提供的合同和证明可以证明涉诉煤矿的开办主体是芦草畔自然村，芦草畔行政村与该煤矿没有关系。上世纪八十年代后，芦草畔村指的就是芦草畔自然村，XX村XX村而设立。陕榆地采证字（1995）第18号采矿许可证记载，涉诉煤矿属于村办集体矿，经多次续期，2000年颁发的采矿许可证明确记载采矿权人是被上诉人，经济类型为集体，所以被上诉人的起诉符合法律规定，诉讼主体适格。2、本案属于行政许可纠纷，不适用行政复议法规定行政复议前置程序。3、被上诉人对上诉人的错误变更行为一直不知情，至2017年12月，被上诉人在接到府谷县XX镇XX委XX道刘彪向省自然厅提供了虚假资料骗取了采矿权证，且省自然厅变更登记时并未告知被上诉人诉权和起诉期限，所以根据行政诉讼法的规定，本案并未超过起诉期限。4、省自然厅在变更登记时未尽到严格和谨慎的审查义务，变更登记事实不清，证据不足，属于违法行政，一审判决正确，依法应予维持，故请求驳回上诉人的上诉请求。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，应予以确认。二审另查明，在本案诉讼过程中，上诉人陕西省国土资源厅于2018年10月更名为陕西省自然资源厅。  本院认为，根据一、二审查明的相关案件事实，本院对诉辩双方争议的焦点问题作如下评判：一、关于被上诉人是否具备原告诉讼主体资格的问题，本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”《最高人民法院关于适用中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第十二条对前述“与行政行为有利害关系”的情形亦予以明确。结合本案，经审查涉诉煤矿初始登记情况，随案移送的陕榆地采证字[1995]第18号采矿许可证记载，涉诉煤矿地址在府谷县XX乡XX村，矿山企业性质为集体（村办）；陕西省自然资源厅2000年颁发的610XXXXXXXXXX号采矿许可证载明了采矿权人为府谷县XX镇XX村；二审庭审中，各方当事人对涉诉煤矿在被上诉人范围内亦没有异议，以上证据及庭审调查的情况可以印证被上诉人关于其系本案采矿权人的答辩意见，而二上诉人虽然提出被上诉人不是涉案采矿权许可证载的采矿权人，涉案矿山的采矿权人应为府谷县XX镇XX村，但该主张缺乏有效的证据予以印证，且亦与在案证据载明的内容不符，故被上诉人作为涉诉煤矿的采矿权人以及变更登记行政行为的相对人，以上诉人省自然厅于2002年作出的变更登记行为涉及其合法权益为由提起本案诉讼，符合法律规定，对于二上诉人提出的被上诉人不具有行政诉讼原告主体资格的意见，本院不予采纳。 二、关于本案是否超过起诉期限的问题，本院认为，关于起诉期限，《最高人民法院关于适用中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十四条规定，“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”根据一、二审查明的事实本院作如下评判：1、本案被诉行政行为作出时，行政机关并未告知被上诉人起诉期限，故本案被上诉人应在知道或者应当知道被诉行政行为内容之日起一年内提起诉讼；2、上诉人在一审时提交的《榆林日报》2012年3月注销公告，以此证明被上诉人至迟应在注销公告发布之日起即应当知道被诉行政行为的内容，但是经本院审查，该公告载明的是包括府谷县XX镇芦草畔煤矿在内的四户煤矿整合为“府谷县新阳矿业有限公司”并要求债权、债务人限期清算的信息，并未涉及采矿权证的变更、注销事宜，该公告亦未注明其所列的府谷县XX镇芦草畔煤矿所属“XXXXXXXXXXX1049”号码的性质，且该号码与上诉人提供的“府谷县XX镇芦草畔煤矿历史沿革”中载明的截止2011年12月29日涉诉煤矿被注销时的一系列采矿许可证证号均不吻合，在一、二审审理过程中，上诉人均未提交证据证明该号码系涉诉煤矿的采矿权证号，故现有证据不能证明前述号码为涉诉煤矿的采矿许可证号，结合本案涉诉煤矿一直由上诉人刘彪管理、经营的事实，本院认为，被上诉人关于其对省自然厅将采矿权人变更登记的事宜不知情，直至2017年12月28日因XXXX委XX村前支书刘兵有关问题的调查时才知晓被诉变更登记行为内容的辩解符合本案实际。综上，被上诉人于2018年5月22日向法院提起诉讼符合法律规定，关于二上诉人提出被上诉人的起诉超过起诉期限的意见，本院不予采纳。 三、关于二上诉人在二审审理中提出，本案属于因不动产提起的诉讼，应由不动产所在地人民法院管辖的问题，本院认为，《最高人民法院关于适用中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第十一条第（二）项规定，“有下列情形之一的，人民法院不予审查：（二）当事人在第一审程序中未按照法律规定的期限和形式提出管辖异议，在第二审程序中提出的。”本案系被上诉人请求撤销上诉人省自然局作出的采矿权变更登记之诉，一审法院依法受理后，各方当事人并未就管辖权问题提出异议，故根据前述规定，二上诉人在二审程序中提出管辖权异议，本院不予审查。 四、关于本案是否属于《中华人民共和国行政复议法》规定的行政复议前置类案件，本院认为，最高人民法院对行政复议前置类案件的类型有明确的解释，其中，法释[2003]5号《最高人民法院关于适用《行政复议法》第三十条第一款有关问题的批复》认为，“根据《行政复议法》第三十条第一款的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的具体行政行为，侵犯其已经依法取得的自然资源所有权或者使用权的，经行政复议后．才可以向人民法院提起行政诉讼，但法律另有规定的除外”；最高人民法院行政审判庭[2005]行他字第4号《最高人民法院行政审判庭关于行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证的行为是否属于确认行政行为问题的答复》认为，“最高人民法院法释[2003]5号批复中的“确认”，是指当事人对自然资源的权属发生争议后，行政机关对争议的自然资源的所有权或者使用权所作的确权决定。有关土地等自然资源所有权或者使用权的初始登记，属于行政许可性质，不应包括在行政确认范畴之内。据此，行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证书的行为不属于复议前置的情形。”因此，包括本案涉及的变更土地登记和他项权利登记行为均属于行政许可性质，不应包括在行政确认范畴之内，不属于复议前置的情形，对于二上诉人认为本案应属于复议前置案件的意见，缺乏法律依据，本院不予采纳。  五、关于上诉人省自然厅作出的涉诉变更采矿权人的行政行为是否合法的问题，本院认为，本案属于转让采矿权的情形，《矿产资源开采登记管理办法》第十五条及《探矿权采矿权转让管理办法》第八条的规定了采矿权变更登记的期限及程序要求，本案中，原610XXXXXXXXXX号采矿许可证的有效期自2000年10月至2001年11月，府谷县XX镇芦草畔煤矿于2002年5月18日向上诉人省自然厅提出变更采矿权人的申请，上诉人省自然厅在原采矿许可证已经过期且变更申请人未提交其具有依法批准转让采矿权的相关证据的情况下，对采矿权人作出变更登记，不符合前述法律规定，一审关于此节认定正确，本院予以确认。综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 上诉人陕西省自然资源厅预交的二审案件受理费50元，由上诉人陕西省自然资源厅负担；上诉人刘彪预交的二审案件受理费50元，由上诉人刘彪负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 张 博  审 判 员 杨 娜  审 判 员 侯 斌 二0一九年三月二十日  书 记 员 赵成园    13