海南省三亚市中级人民法院   行政判决书   （2018）琼02行初337号   原告三亚环海置业投资有限公司，住所地三亚市三亚湾路**金海岸度假公寓**。   法定代表人苗巧莉，该公司董事长。   委托代理人刘伟，该公司工作人员。   委托代理人张晓东，海南威盾律师事务所律师。   被告三亚市人民政府,住所地三,住所地三亚市新风路**v>   法定代表人阿东，市长。   委托代理人杜家奋，三亚市自然资源和规划局工作人员。   委托代理人林祖才，海南祥瑞律师事务所律师。   被告海南省人民政府，住所地海口市国兴大道**。   法定代表人沈晓明，省长。   委托代理人袁晶，海南省司法厅工作人员。   委托代理人邢益就，海南省人民政府法律顾问。   原告三亚环海置业投资有限公司（以下简称环海公司）诉被告三亚市人民政府（以下简称三亚市政府）、海南省人民政府（以下简称海南省政府）闲置土地处置及行政复议一案，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。原告环海公司委托代理人刘伟、张晓东，被告三亚市政府委托代理人杜家奋、林祖才，被告海南省政府委托代理人袁晶、邢益就到庭参加诉讼。本案现已审理终结。   本案被诉行政行为：2017年12月22日，三亚市政府作出三府征补决[2017]20号《三亚市人民政府无偿收回国有建设用地使用权决定书》（以下简称20号收地决定），认定涉案土地一直闲置的事实清楚，并非政府原因造成土地闲置，按照《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条、《闲置土地处置办法》（国土资源部第53号令）第十四条第（二）项、《海南省闲置土地认定和处置规定》（省政府第247号令）第二十九条等相关规定，决定无偿收回涉案土地。2018年3月13日，环海公司向海南省政府申请行政复议，申请撤销20号收地决定。2018年9月3日，海南省政府作出琼府复决（2018）127号《行政复议决定书》（以下简称127号复议决定），维持了三亚市政府作出的20号收地决定。   原告环海公司诉称，2009年12月，原告从三亚兰海水城旅业投资有限公司（以下简称兰海水城公司）受让取得涉案宗地，依法按程序办理了变更过户登记手续，并取得三土房[2009]字第10259号《土地房屋权证》，有效期至2074年8月17日。2010年，原告根据土地区域规划指标完成初步设计方案，同时进行场地平整等前期准备工作。三亚市春光路改造工程的建设，致使涉案宗地被市政道路红线占用156.8平方米。2012年底至2013年初，三亚市水务局委托专业设计院编制《三亚河中下游河道治理规划》以确定三亚市的河道规划治导线；2014年，三亚市政府下发《关于三亚市三亚河中下游河道治导线的批复》，变更治导线，占用宗地南侧1504.8平方米土地，导致规划条件改变，无法正常报建。三亚市春光社区自2011年10月1日起擅自将涉案宗地租赁给个人经营餐饮行业，涉案土地上有临建板房以及营业中的餐馆三亚王海燕定安骨头汤香味园，直至2016年底才被三亚市执法部门强制拆除，上述事实及其他方面的影响致使原告无法正常开发动工建设，明显属于政府原因。2017年12月22日，三亚市政府在没有认真调查核实的情况下，草率地作出20号收地决定。原告不服，并于2018年3月13日提出行政复议申请，海南省政府于2018年9月3日作出127号复议决定，维持了三亚市政府作出的20号收地决定。   原告认为，两被告的上述决定适用法律和认定事实严重错误。2012年2月之前，涉案宗地的城市总体规划重编和控规工作并未完成，三亚市政府及有关部门在修建道路和确定防洪治导线时占用了较大面积的涉案土地，加之三亚市政府在修路时搭建了大量工棚及未及时履行拆除义务，致使原告无法正常报建和动工。综上所述，两被告的上述错误决定适用法律和认定事实严重错误，损害了原告的合法权益。请求：1、撤销海南省政府作出的127号复议决定；2、撤销三亚市政府作出的20号收地决定；3、本案的诉讼费用由被告承担。   原告环海公司向本院提交了以下证据：1.三亚市城乡规划委员会会议纪要，证明三亚市政府于2011年1月4日之前已经启动三亚市整体及片区的规划调整工作。2.《关于三亚市丰兴隆片区控制性详细规划的批复》，证明三亚市政府于2012年2月20日批准了涉案土地的片区规划指标。3.《关于三亚市春光路（临春河-凤凰路段）改造工程项目的批复》，证明2010年11月30日三亚市政府已经启动了该片区的规划调整及道路重建工作。4.《接受调查询问通知书》，三亚市政府于2016年7月12日向三亚王海燕定安骨头汤香味园餐厅作出并送达了《接受调查询问通知书》、《责令（限期）改正通知书》、《关于对三亚环海置业投资有限公司三亚“紫园”项目建设有关意见的复函》，证明三亚市住建局于2016年召开三亚市政府现场办公会的时候，三亚市政府主要领导发现了三亚王海燕定安骨头汤香味园餐厅占用涉案土地的事情，才责令三亚市城管部门予以拆除。5.《土地租赁合同》，证明三亚市春光社区居委会于2011年10月1日在未获得原告同意的情况下，擅自将涉案土地租赁给王海燕个人使用。6.《证明》，证明三亚市河东区春光社区居委会以居委会的名义向三亚市工商行政管理局出具证明，证明该土地为春光社区租赁给王海燕使用。7.企业机读档案登记材料，证明王海燕经过三亚市工商管理局的许可，依法注册个体经营工商户，三亚市工商行政管理局在手续不完善、没有土地来源证明及土地权利人不知情的情况下为王海燕办理了工商登记手续，属于被告三亚市政府职能部门的不作为，导致原告土地被违法侵占至2016年。8.关于强制拆除违法建筑及搬离物品的公告；9.关于责令李广金拆除违法建筑的公告，证据8、9证明在2009年至2016年期间，涉案土地周边已有多处临时建筑物和违法建筑物被三亚市吉阳区城市管理局依法拆除，但截止至2016年仍未对三亚王海燕定安骨头汤香味园进行拆除。10.“紫园”项目设计方案节选，证明2010年3月15日，环海公司已经在设计该项目的建筑设计方案。11.规划报建申请受理单，证明2012年4月11日三亚市规划局已经受理了环海公司的报建申请。12.《关于征询三亚环海置业投资有限公司用地临河段河道防洪治导线的函》，说明2012年3月28日，三亚市规划局已经收到了环海公司的报建申请。13.《关于三亚环海置业投资有限公司用地临河段河道防洪治导线的复函》，证明环海公司在2012年进行了报建。14.《关于三亚环海置业投资有限公司三亚“紫园”项目建设建筑设计条件》及附图、《关于征求三亚环海置业投资有限公司三亚“紫园”项目建设有关意见的函》，证明2017年的6月三亚市规划局向环海公司出具了规划设计条件，也就证明了环海公司一直在不间断的进行沟通及报建工作。15.最高法院判例，与本案的情况相似，供参考。16.《关于三亚市三亚河中下游河道治导线的批复》，证明2014年7月28日，三亚市政府又调整了三亚河的防洪治导线的退距。17.道路及河道治导线占用示意图、地上附着物占用示意图，证明从2009年至2017年环海公司的涉案土地被占用情况及场地平整情况。18.道路及河道治导线占用示意图，证明涉案土地被占用的面积及亩数。   被告三亚市政府辩称，三亚市政府作出的20号收地决定认定事实清楚、适用法律正确、程序合法。原告取得土地使用权证的时间为2009年，直到2016年底三亚市政府进行现场调查时，原告都尚未进行施工建设，也未申请报建。涉案宗地上也不存在所谓的征收不到位或市政设施不完善等原因，至于原告与王海燕以及春光社区之间的纠纷属于民事纠纷，与三亚市政府无关。原告主张宗地未按时开发的原因是权属用地面积被占用达到20%，但变更河道线、占用涉案宗地的时间是2014年7月，已远远超过涉案宗地法定的开发期限。此外，在复议过程中根据海南省政府的调查取证，证明河道治导线占用涉案宗地的面积仅仅为一百多平方米，完全不影响宗地开发建设，因此原告的诉讼请求及理由完全不能成立，请法院依法维持三亚市政府作出的20号收地决定，驳回原告的诉讼请求。   被告三亚市政府向本院提交了以下证据：1.《关于同意海南省榆亚盐场办理位于市河东区凤凰路丰兴隆小区A-09、A-08号地块划拨土地补办出让手续的批复》三土资（2004）194号；2.国有土地使用权出让合同；3.联合开发经营丰兴隆区项目合同书及其补充合同；4.三土房（2004）字第2726号土地房屋登记卡；5.土地使用权受让补充合同；6.三土房（2009）字第10259号土地房屋登记卡；7.《关于丰兴隆区详细规划设计的批复》市城规地审字（93）162号；8.《关于丰兴隆部分地块规划意见的复函》三规函字（2004）157号，证据1-8证明：1、涉案土地于2004年8月16日经批准为榆亚盐场办理划拨土地补办出让手续并已签订《出让合冋》；2、榆亚盐场于2004年4月28日就涉案土地与海南兰海实业集团有限公司（以下简称兰海集团）签订合同，约定于合同签订后两年内合作完成开发；3、榆亚盐场将涉案土地投入与兰海集团公司共同设立的项目公司兰海水城公司，三亚市国土资源局于2004年8月25日为兰海水城办理的土地权证，同时与兰海水城签订了《土地使用权受让补充合同》，该合同约定，兰海水城公司应于2006年8月11日完成项目建设；4、涉案土地分别于1993年及2004年就已有相关详细规划；5、2009年兰海水城公司将涉案土地入股至原告名下，三亚市国土资源局于2009年12月10日为原告将涉案土地权属办理变更登记至原告名下。根据闲置土地认定和处置相关规定"以核发土地使用权证之日起1年为动工开发日期，原告已超期未开发而形成闲置。9.外业核查表；10.闲置土地调查通知书及送达回证；11.对三亚市闲置土地调查通知书的回复；12.《关于征求三亚环海置业投资有限公司用地处置意见的函》三土资察（2017）298号；13.《关于三亚环海置业投资有限公司用地处置意见的复函》三规用地函（2017）184号；14.《关于征求三亚环海置业投资有限公司用地处置意见的函》三土资察（2017）299号；15.《关于征求三亚环海置业投资有限公司用地处置意见的复函》吉阳府（2017）263号，证据9-15证明国土管理部门对涉案土地进行闲置调查，涉案土地闲置事实清楚。16.《闲置土地认定书》三土资察（2017）733号及送达回证，证明涉案土地经依法调查认定为因非政府原因闲置已满两年。17.《闲置土地处置听证权利告知书》三土罚告字（2017）117号及其送达回证；18.听证申请书；19.听证通知书；20.听证笔录及相关材料，证据17-20证明国土管理部门依原告申请举行听证。21.向吉阳区政府发的《关于核实疑似闲置土地政府原因相关情况的函》三土资察（2017）564号；22.向市住建局发的《关于核实疑似闲置土地政府原因相关情况的函》三土资察(2017）565号；23.向市规划局发的《关于核实疑似闲置土地政府原因相关情况的函》三土资察(2017）566号；24.市住建局的《关于补充核实疑似闲置土地是否存在政府原因的复函》三住建函(2017）2908号；25.吉阳区政府的《关于核实疑似闲置土地政府原因相关情况的复函》吉阳府(2017）703号，证据21-25证明国土管理部门再次对涉案土地是否存在政府原因闲置向相关部门进行调查确认。26.第364期《市长办公会议纪要》；27.第506期《市长办公会议纪要》，证据26、27证明经两次市长办公会议决定，均确定涉案土地为非政府原因闲置，应依法无偿收回；28.20号收地决定及送达回证，证明被告依法将涉案土地无偿收回；29.《三亚市水务局关于协助补充提交证据材料的复函》三水规建函（2018）751号，证明河道治导线占涉案土地仅为171平方米。   被告海南省政府辩称，一、海南省政府作出127号复议决定认定事实清楚，适用法律规章正确，程序合法。1.海南省政府作出127号复议决定程序合法。2018年3月13日，原告不服三亚市政府作出的20号收地决定，向海南省政府提出行政复议申请，请求撤销20号收地决定。经审查，2018年3月26日，海南省政府向原告下达127号《行政复议受理通知书》，通知其决定受理本案。随后向三亚市政府作出琼府复决127号《行政复议答复通知书》，告知其答复。三亚市政府依法答复称，20号收地决定认定事实清楚、证据充分、程序合法，请求海南省政府维持其作出的行政行为，并提交了相关证据。2018年8月2日，海南省政府向原告及三亚市政府依法下达《听证通知书》，通知双方依法参加听证。2018年8月14日，海南省政府组织召开听证会充分听取了双方的陈述、申辩、举证、质证。原告取得涉案宗地使用权后一直未动工开发，因非政府原因造成土地闲置已满两年，综合本案事实，海南省政府依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，依法作出127号复议决定，维持了三亚市政府作出的20号收地决定，因此，海南省政府作出127号复议决定程序合法。   2.海南省政府作出127号复议决定认定事实清楚。涉案宗地位于三亚市××区，面积为7313.1平方米(约合10.97亩），原为海南省榆亚盐场用地。2004年6月18日，三亚市国土资源局作出三土资[2004]194号《关于同意海南省榆亚盐场办理位于市河东区凤凰路丰兴隆小区A-09、A-18号地块划拨土地补办出让手续的批复》，同意为包括涉案宗地（A-18号地块）在内的划拨土地补办出让手续。2004年7月20日，三亚市规划局向海南省榆亚盐场作出三规函字[2004]157号《关于丰兴隆部分地块规划意见的复函》，载明：根据三亚市丰兴隆小区控制性详细规划的初步成果，A-18地块用地性质为居住用地，容积率   2017年12月22日，三亚市政府作出20号收地决定，认定涉案宗地闲置已满两年，依照《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条、《闲置土地处置办法》（国土资源部第53号令）第十四条第（二）项、《海南省闲置土地认定和处置规定》(省政府第247号令）第二十九条第（一）项等相关规定，决定无偿收回涉案宗地国有建设用地使用权。综上所述，原告取得涉案宗地使用权后，一直未动工开发，土地闲置已满两年，20号收地决定认定事实清楚，海南省政府基于对上述事实的调查，于2018年9月23日作出的127号复议决定认定事实清楚。   3.海南省政府作出127号复议决定适用法律规章正确。依据《中华人民共和国城市房地管理法》第二十六条、《闲置土地处置办法》（国土资源部第53号令）第十四条第(二）项、《海南省闲置土地认定和处置规定》（省政府第247号令）第二十九条第（一）项、《海南省闲置土地认定和处置规定》第六条、《行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，原告取得涉案宗地使用权后，一直未动工开发，非因政府原因造成土地闲置已满两年，20号收地决定适用法律规章正确。海南省政府在复议期间查明上述事实，依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，作出127号复议决定，决定维持20号收地决定，适用法律规章正确。   二、原告的诉请无事实根据和法律依据，依法应予驳回。原告诉请人民法院撤销127号复议决定无事实根据和法律依据。原告认为三亚市春光路改造工程的建设、春光社区擅自将涉案宗地租赁给个人经营餐饮业以及河道治导线的变更占用了涉案宗地部分面积，导致规划条件改变，无法正常报建。海南省政府认为，市政道路及河道治导线占用的面积分别为156.8平方米和171平方米，并不影响原告对涉案宗地的其他大部分面积土地进行开发建设，不应支持原告主张。而且原告涉案宗地被他人侵占属民事侵权纠纷，原告可通过协商或民事诉讼等途径依法解决，其主张于法无据。综上所述，原告取得涉案宗地使用权后，一直未动工开发，非因政府原因和不可抗力造成土地闲置已满两年，三亚市人民政府作出20号收地决定，并无不当。海南省政府作出127号复议决定认定事实清楚、证据确凿，适用法律规章正确、程序合法，依法应予以驳回原告诉讼请求。   被告海南省政府向本院提交了以下证据：1《行政复议申请书》、《证据目录》，证明原告不服三亚市政府作出的20号收地决定，向海南省政府申请行政复议，受理程序合法。2.127号《行政复议受理通知书》送达回证；3.127号《行政复议答复通知书》送达回证，证据2、3证明经审查，2018年3月26日，省政府向申请人下达127号《行政复议受理通知书》，通知其决定受理本案。2018年4月8日，复议机关向三亚市政府作出127号《行政复议答复通知书》，告知其答复，证明复议受理程序合法，并依法通知三亚市政府答复。4.《行政复议答复书》、《证据目录》，证明三亚市政府已依法答复并提交证据；5.送达回证，证明复议机关已向申请人送达被申请人证据及答复书，程序合法；6.《听证通知书》二份及送达回证，证明2018年8月2日，海南省政府向原告及三亚市政府依法下达《听证通知书》，通知两单位依法参加听证。7.《三亚市法制办公室关于协助明确相关事项的函及三亚市水务局关于协助明确相关事项的复函》、《三亚市水务局关于协助补充提交证据材料的复函》，证明2018年8月5日，三亚市法制办公室向三亚市水务局发函要求协助明确相关事项的函，三亚市水务局复函称河道治导线对涉案宗地产生实际影响时间点为2012年4月9日、涉案宗地红线进入河道治导线面积为171平方米。8.127号复议决定及送达回证，证明海南省政府作出127号复议决定认定事实清楚，适用法律法规正确，程序合法。   经庭审质证，各方当事人对对方证据的质证意见如下：   （一）对原告证据的质证意见   被告三亚市政府对原告证据：对证据1的关联性有异议，认为涉案宗地应当于2010年前动工建设和规划报建，且2010年之前已经有相应的规划条件，证据1是2011年才作出的，并不影响原告对涉案土地的开发；对证据2、3的关联性有异议，春光路改造工程并不影响涉案土地的规划报建以及开发建设；对证据4的关联性有异议；对证据5-9的关联性有异议，认为只是案外人跟原告之间的民事纠纷，并不影响原告对涉案土地进行规划报建；认为证据10是项目设计方案节选，对证据形成的时间不清楚，但可以肯定并非是在规定应当开工建设的时间内形成的；认为证据11是申请受理单，证明原告是在2012年4月份才向规划局申请用地规划条件，离规定的应当开发建设时间已经超过了一年多；认为证据12-14都是在法定的开工建设时间之后形成的，不构成原告闲置土地不予开发的法定事由；对证据15的关联性有异议，认为是最高院的判例，跟本案无关。对其余证据的证明目的不予认可，不能证明被告存在影响原告规划设计的情形。综上所述，原告的证据均不能证明存在应当不计入闲置时间的法定事由，反而证明了闲置土地是由其自身原因造成的，被告的收地决定依法合规。   被告海南省政府对原告所有证据的真实性予以认可，对关联性不予认可。   （二）对被告三亚市政府证据的质证意见   原告对三亚市政府所有证据的真实性没有异议，但是认为跟本案没有关联。   被告海南省政府对三亚市政府所有证据三性及证明目的均予以认可。   （三）对被告海南省政府证据的质证意见   原告对海南省政府所有证据的真实性没有异议，对关联性有异议。   被告三亚市政府对海南省政府所有证据三性及证明目的均予以认可。   经庭审质证，各方当事人所提供证据，形式真实，来源合法，与本案所证争议事实有关联，可以作为认定本案争议事实的依据。   经审理查明：2009年12月10日，原告从兰海水城公司受让取得涉案宗地，依法按程序办理了变更过户登记手续，并取得三土房[2009]字第10259号《土地房屋权证》，有效期至2074年8月17日。2010年，原告根据土地区域规划指标完成初步设计方案，同时进行场地平整等前期准备工作。2010年11月30日，三亚市发展和改革委员会作出三发改投[2010]477号《关于三亚市春光路（临春河-凤凰路段）改造工程项目的批复》，同意建设春光路（临春河-凤凰路段）改造工程项目，致使涉案宗地被市政道路红线占用156.8平方米。2011年1月4日，三亚市城乡规划委员会以会议纪要方式，要求规划部门在此次城市总体规划重编的基础上，推进各片区控规修编工作。因控规需要修编，三亚市规划部门停止办理涉案地块的规划报建手续。2012年2月20日，三亚市政府作出三府函[2012]86号批复，同意由三亚市规划设计院编制并修改完善的《三亚市丰兴隆片区控制性详细规划》。2012年4月11日，原告提出规划报建申请，规划部门受理后，于2012年4月19日作出三亚建字[2012]46号文，出具该项目建筑设计条件，但一直没有作出准许或不准许规划建设许可的决定。在此期间，三亚市水务局在原《三亚市山边河边海边景观控制规定》和《三亚市人民政府关于东西河堤岸控制景观规划范围的通知》规定规划范围的基础上，委托专业设计院编制《三亚河中下游河道治理规划》，以重新确定三亚市的河道规划治导线。2014年7月28日，三亚市政府下发《关于三亚市三亚河中下游河道治导线的批复》，变更河岸治导线，治导线占用原告项目用地红线面积为171平方米，同时确定河道治导线外20米区域为堤防外脚线，涉案宗地南侧建筑红线退东河左岸治导线40米，导致宗地用地红线范围内南侧面积1504.8平方米土地不能使用。2017年6月19日，三亚市规划局根据《三亚市丰兴隆片区控制性详细规划》及《三亚河中下游河道治理规划》，作出三规建设[2017]112号《关于三亚环海置业投资有限公司三亚“紫园”项目的建筑设计条件》，重新为该项目出具建筑设计条件。该文第八条第（三）项要求建设单位在取得本文后1年内向市规划局报送项目设计方案，逾期失效。2017年8月24日，原告在海南省投资项目在线审批监管平台进行企业投资项目备案，项目名称为紫园，拟开工时间2017年，拟建成时间2018年，项目占地约11亩，拟建设一栋3层会所，总建筑面积约5000平方米，总投资额10000万元。   另查：2017年9月27日，原三亚市国土局作出三土资察[2017]733号《闲置土地认定书》，认定涉案土地闲置已满两年，闲置原因为非政府原因，并将按照相关法律法规的规定进行处置。2017年12月22日，被告作出20号收地决定，认定涉案土地闲置已满两年，闲置原因为非政府原因，按照《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条、《闲置土地处置办法》（国土资源部第53号令）第十四条第（二）项、《海南省闲置土地认定和处置规定》（省政府第247号令）第二十九条等相关规定，决定无偿收回原告三土房[2009]字第10259号《土地房屋权证》下7313.1平方米国有建设用地。原告不服，向海南省政府申请复议。海南省政府于2018年9月3日作出127号复议决定，维持了三亚市政府作出的20号收地决定（注：原文为21号，应属笔误。）。   本院认为，原告自2009年12月10日办理土地变更手续，取得三土房[2009]字第10259号《土地房屋权证》后，至今未动工开发建设，该事实虽系客观事实，但该客观事实是否能构成《闲置土地处置办法》第十四条第（二）项规定的法律事实，行政机关还应当依据相关的法律、行政法规、规章、规范性文件，对造成使用权人超过动工开发日期未动工开发的原因及该原因对使用权人开发造成的影响及影响消除的起讫时间，以及在动工开发时段有否存在不应计入土地闲置时间之情形等进行调查，才能作出正确的认定和处理。具体到本案：   一、第一个动工开发及闲置时段（2009年12月10日至2012年12月10日）。   （一）在第一个时段即2009年12月10日至2012年12月10日，原告根据当时的土地区域规划指标完成初步设计方案。在规定的动工开发日期内，三亚市发展和改革委员会于2010年11月30日作出三发改投[2010]477号《关于三亚市春光路（临春河-凤凰路段）改造工程项目的批复》，同意建设春光路（临春河-凤凰路段）改造工程项目，致使涉案宗地被市政道路红线占用原用地红线范围内用地面积156.8平方米。用地红线变更，不仅造成原规划用地面积减少，对原告依据原用地红线规划的建筑红线也造成了影响。如按原规划建筑红线建设，必然会导致涉及市政道路红线路段的建筑退距不足，违反规划。故原告必须要根据变更后的用地红线及地形，重新调整建筑设计方案。这是市政道路建设造成该宗地超过动工开发日期未动工开发的原因之一，属《海南省闲置土地认定和处置规定》第十三条第（六）项规定的政府原因。第二，2011年1月4日，三亚市城乡规划委员会以会议纪要方式，要求规划部门在此次城市总体规划重编的基础上，推进各片区控规修编工作。因控规修编需要，三亚市规划部门2010年底就停止办理案涉地块的规划报建手续。直至2012年2月20日，三亚市政府作出三府函[2012]86号批复，同意由三亚市规划设计院编制并修改完善的《三亚市丰兴隆片区控制性详细规划》后，规划部门才受理涉案宗地的报建申请。因城乡规划依法修改，造成原告不能按原宗地规划和建设条件开发，仍属《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）项规定的政府原因，该原因造成的影响直至规划部门2012年4月19日作出三亚建字[2012]46号文，出具该项目新的建筑设计条件之日才消除。（二）《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）项规定，因政府原因导致土地使用权人未能按照动工开发日期进行动工开发建设的，政府原因消除后，以消除之日起满1年为新的动工开发日期。依照该项规定，新的动工开发日期应从2012年4月19日至2013年4月19日。   二、在第二个时段（2012年4月19日至2015年4月19日）。   （一）规划部门于2012年4月19日出具新的建筑设计条件，参照三规建设[2017]112号第八条第（三）项之规定，建设单位在取得建筑设计条件后一年内属于向市规划局报送项目设计方案时间，该时间依《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第二条第（四）项之规定，应不计入土地闲置时间。故动工开发日期应顺延至2013年4月19日至2014年4月19日。在此期间，因三亚市水务局在原《三亚市山边河边海边景观控制规定》和《三亚市人民政府关于东西河堤岸控制景观规划范围的通知》规定规划范围的基础上，委托专业设计院编制《三亚河中下游河道治理规划》，以重新确定三亚市的河道规划治导线。因规划变更系政府原因，对原告的影响至2014年7月28日，三亚市政府作出《关于三亚市三亚河中下游河道治导线的批复》时才消除。依照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）项规定，因政府原因导致土地使用权人未能按照动工开发日期进行动工开发建设的，政府原因消除后，以消除之日起满一年为新的动工开发日期。依照该项规定，新的动工开发日期应从2014年7月25日至2015年7月25日。   （二）因政府原因变更河岸治导线，造成治导线占用原告的项目用地红线面积为171平方米，同时河道治导线外20米区域为堤防外脚线。涉案宗地南侧建筑红线退东河左岸治导线40米，导致宗地用地红线范围内南侧面积1504.8平方米土地不能使用。加上原先（临春河-凤凰路段）改造工程项目道路红线占用原用地红线范围内用地面积156.8平方米。因原告所取得的三土房[2009]字第10259号《土地房屋权证》权证，本身就具有建设用地规划许可的内容。规划变更后，导致原告宗地用地红线范围内可用地面积减少，依照《城乡规划法》第五十条第一款之规定，行政机关应当依法给予补偿或依法作出处理。通常情况下，只有经行政机关依法作出处理后，原告才能根据处理结果申请土地变更登记，重新确定用地红线。用地规划红线确定后，原告才具备重新申请报建的条件。故在行政机关未依法给予补偿或未依法作出处理的情形下，不能视为政府原因对原告造成的影响已经消除。但由于三亚市规划局已于2017年6月19日根据《三亚市丰兴隆片区控制性详细规划》及《三亚河中下游河道治理规划》，作出三规建设[2017]112号《关于三亚环海置业投资有限公司三亚“紫园”项目的建筑设计条件》，重新为该项目出具建筑设计条件，故应以2017年6月19日作为上述因政府原因造成原告未开工建设影响消除的讫止时间。   综上，被告三亚市政府在未依法对造成使用权人超过动工开发日期未动工开发的原因，未依法确定因政府原因造成影响及影响消除的起讫时间，在动工开发时段有否存在不应计入土地闲置时间之情形等进行调查的情形下，仅根据涉案宗地未按规定时间动工开发建设的客观事实，就以系非政府原因、闲置已满两年为由，决定无偿收回，其于2017年12月22日作出20号收地决定的行政行为，主要证据不足，适用法律、行政法规错误，依法应予以撤销。海南省人民政府2018年9月3日作出琼府复决[2018]127号复议决定，维持三亚市政府20号无偿收地决定，同样主要证据不足，适用法律、行政法规错误，同样亦应予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（二）项、第七十九条之规定，判决如下：   一、撤销被告三亚市人民政府2017年12月22日作出的三府征补决[2017]20号三亚市人民政府无偿收回国有建设用地使用权决定;   二、撤销海南省人民政府2018年9月3日作出的琼府复决（2018）127号行政复议决定。   案件受理费50元，由被告三亚市人民政府和海南省人民政府共同负担。   如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于海南省高级人民法院。   审 判 长 陈兴科   审 判 员 赵高平   人民陪审员 陈少珍     二〇一九年三月二十二日   书 记 员 裴 颖   附：本判决适用的相关法律依据   中华人民共和国行政诉讼法   第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：   （一）主要证据不足的；   （二）适用法律、法规错误的；   （三）违反法定程序的；   （四）超越职权的；   （五）滥用职权的；   （六）明显不当的。   第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。