安徽省高级人民法院行 政 判 决 书(2018)皖行终1330号上诉人（一审原告）王宏义，男，汉族，1935年6月6日出生，住安徽省濉溪县。上诉人（一审原告）郑敏，女，汉族，1970年5月10日出生，住安徽省濉溪县。上诉人（一审原告）杜长英，女，汉族，1940年4月29日出生，住安徽省濉溪县。委托代理人王宏义，系上诉人之一。上诉人（一审原告）吴凤英，女，汉族，1942年4月22日出生，住安徽省濉溪县。委托代理人郑敏，系上诉人之一。被上诉人（一审被告）濉溪县人民政府，住所地安徽省濉溪县沱河路**。组织机构代码00309438-0。法定代表人郭海磊，该县县长。出庭负责人谈跃，该县副县长。委托代理人蒋阳光，濉溪县人民政府房屋征收安置办公室副主任。委托代理人李国庆，安徽镜远律师事务所律师。被上诉人（一审被告）淮北市人民政府，，住所地安徽省淮北市人民路**法定代表人戴启远，该市市长委托代理人席前进，淮北市人民政府法制办工作人员。委托代理人邵飞，淮北市人民政府法制办工作人员。一审原告郭杰，男，1961年7月10日出生，住安徽省淮北市相山区。王宏义、郭杰、郑敏、杜长英、吴凤英诉濉溪县人民政府（以下简称县政府）房屋行政征收及淮北市人民政府（以下简称市政府）行政复议一案，安徽省淮北市中级人民法院作出(2018)皖06行初23号行政判决，王宏义、郑敏、杜长英、吴凤英不服该判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2019年1月22日公开开庭审理了本案。上诉人暨上诉人吴凤英委托代理人郑敏、上诉人暨上诉人杜长英委托代理人王宏义，被上诉人县政府出庭负责人谈跃及委托代理人蒋阳光、李国庆，市政府委托代理人席前进、邵飞到庭参加诉讼。本案现已审理终结。王宏义、郭杰、郑敏、杜长英、吴凤英向一审法院诉称，被告县政府作出了濉政征收[2017]5号《濉溪县人民政府房屋征收公告》（以下简称5号《房屋征收公告》），五原告的房屋皆是2012年6月安徽省政府公布和立碑的范围内，老街古建筑群建设控制地带内，该碑在2017年11月2日分别立在老城石板街两头，仅半日时间被挖走。五原告认为被告县政府作出的房屋征收公告违反法律规定和法定程序。请求判决撤销县政府作出的5号《房屋征收公告》及市政府作出的淮复决[2018]2号行政复议决定（以下简称2号复议决定）。一审法院经审理查明，因实施城市棚户区改造的需要，2016年4月5日，被告县政府召开第44次常务会议，原则通过濉溪县房屋征收安置办公室（以下简称县征收办）关于濉溪县2016年度房屋征收实施意见及符夹线东房屋征收补偿方案。县政府安排县征收办拟订了《大街居委会棚户区改造项目房屋征收补偿方案（草案）》。同年4月6日，县征收办组织相关部门对征收补偿方案进行论证，并于4月9日进行了公示，至2016年5月8日未收到被征收人对征收补偿方案（草案）的书面反馈意见。同年5月20日，县征收办对案涉房屋征收项目作出社会稳定风险评估报告。2017年11月10日，濉溪县人民政府发布5号《房屋征收公告》，决定对大街居（二期）棚户区改造项目红线范围内（一期剩余部分）的房屋实施征收并附房屋征收补偿方案。五原告均在大街居（二期）棚户区改造项目红线范围内拥有住宅房屋。一审审理期间，大街居（二期）棚户区改造项目已签订房屋征收补偿协议931户（含分户）。濉溪镇前大街部分古建筑已被列入省级和市级文物保护单位。一审法院另查明，县政府于1998年1月10日作出濉政秘[1998]6号《关于调整濉溪镇居民委员会设置的批复》同意濉溪镇人民政府成立老城、城南、城北三个管理委员会，撤销原大街居委会、北关居委会等七个居委会，新设大街居民委员会等22个居民委员会。一审法院认为，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征补条例》）第四条第一款的规定，市、县级人民政府负责本行政区域内的房屋征收与补偿工作。《征补条例》第八条规定，为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定。因此被告县政府对本行政区域内因公共利益的需要征收房屋的，有权作出房屋征收决定。本案中，濉溪县大街居（二期）棚户区改造项目系为改善城镇居民居住环境，对基础设施落后的旧城区进行改建，符合《征补条例》第八条第（五）项所规定的公共利益。涉案棚户区改造项目列入濉溪县国民经济和社会发展计划，同时符合濉溪县城总体规划（2013-2030），符合《征补条例》第九条的规定。但根据《中华人民共和国文物保护法》第十七条规定，文物保护单位的保护范围内不得进行其他建设工程。且相关棚户区改造文件要求不得将历史街区拆除和文物修缮带来的房屋拆迁改造纳入城市棚户区改造范围。本案中大街居（二期）棚户区改造范围包括濉溪镇前大街部分古建筑，县政府作出的涉案房屋征收决定未明确划分出文物及历史街区保护的范围，明显不当。在一审审理期间，因5号《房屋征收公告》已签约931户（含分户），若撤销会给社会公共利益造成重大损害，故应确认涉案行政行为违法。被告市政府在复议程序中未对上述事实进行审查不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（六）项、第七十四条第一款第一项、第七十六条、第七十九条之规定，判决：一、确认被告濉溪县人民政府作出的濉政征收[2017]5号《濉溪县人民政府房屋征收公告》及淮北市人民政府作出的淮复决[2018]2号《行政复议决定书》的行为违法；二、责令被告濉溪县人民政府采取补救措施。王宏义、郑敏、杜长英、吴凤英上诉称，县政府将安徽省人民政府划定的濉溪老街古建筑群重点保护区域所站立的石板街两侧的碑刻内划定的保护区即一街八巷全部推翻，且实质目的并非棚改，而是为了旅游开发，违反了《中华人民共和国文物保护法》、《国有土地上房屋征收补偿条例》等的规定，被诉征收决定执行的补偿标准亦不合法，市政府予以维持错误。此外，一审没有认定上诉人提供的全部证据，认定了县政府提供的“已签约961户”等虚假证据，均属违法。综上，请求二审法院依法撤销一审判决、撤销县政府作出的被诉房屋征收决定及市政府作出的被诉行政复议决定，并由被上诉人承担诉讼费用。县政府、市政府当庭答辩称，一审法院已经确认涉案征收决定违法，给予拆迁户数较多，故要求政府采取补救措施，我方在一审判决作出后就作出了相应的补救措施。请求驳回上诉，维持原判。一审原告王宏义、郭杰、郑敏、杜长英、吴凤英为支持其主张向一审法院提交了以下证据：1、《大街居（一期）棚户区改造项目房屋征收安置补偿方案》、濉政征收[2017]5号《濉溪县人民政府房屋征收公告》证明原告身份和居住地在石板街古建筑群，建设控制地带内；2、大街居（二期）棚户区改造项目房屋安置征收补偿方案，证明该行政行为存在，且虚假，违反法律和事实；3、淮复决[2018]2号《行政复议决定书》，证明按照法定程序提起行政诉讼；4、老街古建筑群所述的文物保护碑，证明违法征收文物保护区内的控制地带内的房屋从事棚改；5、《中华人民共和国文物保护法》，6、《中华人民共和国文物保护法实施条例》，7、《安徽省实施文物保护法的办法》，证据5-7证明被告县政府作出的棚改决定违反文物保护法的规定；8、《中华人民共和国城乡规划法》，证明涉案棚改违反第31条、32条规定；9、安徽省2015年棚户区改造实施办法，10、省财政厅公布棚户区改造实施办法，11、淮北市人民政府网站公布棚户区改造实施办法，证据9-11证明违反文物修缮带来的房屋征收改造项目纳入城市棚户区改造范围；12、濉溪县老城石板街景区旅游规划招标公告，证明在文物保护控制地带内从事棚改是石板街景区旅游规划，历史街区保护与更新项目；13、濉溪老街介绍，证明文体委违法编制旅游规划，从事开发利用旅游；14、大街居委会选房通知，证明行政行为违反法定程序，没有进行公告、公示等程序；15、《安徽省国有土地上房屋征收与补偿办法》，证明房屋征收补偿费用不得少于应补偿房屋建筑面积，无安置地点；16、《淮北市国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》，证明未按第27条规定向被征收人提供不少于被征收房屋原使用面积的安置房等；17、房屋拆迁最低保障政策和建设部建住部[2005]178号内容，证明棚户区改造计划，控制性详细规划要向社会公布，原则上应当拆一还一等；18、《国有土地上房屋征收与补偿条例》速查速用手册、征收流程与补偿计算标准，证明时点违法滞后四年之久，房地产评估未评估房屋重置价格，仍用2014年4月1日的补偿标准等；19、2014年关于棚户区改造优惠政策细则，证明没按改造优惠政策进行补偿。一审被告县政府向一审法院提交以下证据和依据：1、市政府关于濉溪县城总体规划（2013-2030）的批复、濉溪县城市总体规划图、濉溪县土地利用总体规划图，证明濉溪县大街居（二期）棚户区改造项目符合城市总体规划；2、《濉溪县十六届人民代表大会第六次会议关于濉溪县2015年国民经济和社会发展计划执行情况与2016年计划草案的决议》，3、濉溪县国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要，以上证据证明濉溪县2015年国民经济和社会发展计划执行情况与2016年计划草案的决议经过濉溪县人代会批准；4、《濉溪县十六届人民代表大会第六次会议关于濉溪县国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要的决议》，证明濉溪县国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要经过濉溪县人代会批准；5、濉政秘（1998）6号《关于调整濉溪镇居民委员会设置的批复》，证明早在1998年1月就已经成立濉河东路、北关、北环路和烈山南路等居民委员会，根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十四条规定，棚户区改造地块为县城建成区，原农民集体建制被撤销，未经征用的土地，归国家所有；6、房屋征收申请书、证明、规划征收红线图，证明大街居（二期）棚户区改造项目由濉溪县棚户区改造工作领导小组办公室提出征收申请，该申请符合濉溪县国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，并已纳入濉溪县国民经济和社会发展年度计算，补偿安置资金准备充足，土地性质为国有；7、大街居（二期）棚户区改造地块房屋征收社会稳定风险评估报告、会议纪要、签到单，证明被告作出房屋征收决定前，依法进行社会稳定风险评估；8、大街居（二期）棚户区改造项目房屋征收补偿方案（草案）、公示照片、情况说明，证明大街居（二期）棚户区改造项目房屋征收补偿方案依法进行论证、征求公众意见，在论证通过后予以公示；9、关于暂停办理大街居（二期）等8个地块房屋征收范围内相关手续的函及送达回证，证明房屋征收范围确定后，暂停相关房屋登记**籍、土地、税收、工商等手续；10、房屋征收公告、大街居（二期）棚户区改造项目房屋征收补偿方案及公示照片，证明被告依法作出房屋征收决定及征收补偿方案并进行公告；11、关于选择房屋征收评估机构的公告、公证书、土地价值预评估报告，证明被告依法公开抽选安徽正诚房地产土地评估测绘有限公司为大街居（二期）棚户区改造项目的住宅房地产价格进行评估，该公司接受委托后进行了相应评估；12、大街居（二期）棚户区改造地块签约明细表，证明大街居（二期）棚户区改造项目的签约情况；13、说明，证明五位原告的房产均不属于文物；14、法律法规等依据，证明县政府依法作出房屋行政征收决定的依据。一审被告市政府向一审法院提交了如下证据：1、行政复议申请书；2、行政复议案件受理表；3、行政复议答复通知书及送达回证；4、行政复议答复书；5、行政复议决定书及送达回证等。以上证据证明市政府的行政复议程序合法。以上证据均已随案移送本院。本院经审理查明的事实与一审一致，本院予以确认。本院另查明，王宏义、郭杰、郑敏、杜长英、吴凤英因不服县政府作出的5号《房屋征收公告》，于2018年1月11日向市政府申请行政复议。市政府于2018年3月5日作出2号复议决定，决定维持县政府作出的5号《房屋征收公告》。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项的规定，行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为。一审判决已经认定县政府作出的涉案房屋征收决定未明确划分出文物及历史街区保护范围，明显不当，该征收决定依法应当撤销。考虑到该征收决定作出于2017年11月，已经实施了较长时间，且涉及被征收人众多，部分被征收人已经签订补偿协议，如果撤销该征收决定，涉案项目依法不能继续进行，将会形成“烂尾”工程，不但国家利益受损，而且众多被征收人难以及时得到妥善安置，故一审对被诉征收决定及被诉行政复议决定均采用确认违法，并责令县政府采取补救措施的判决方式，不违反法律规定。同时，本院指出，县政府应积极采取补救措施，严格依照《中华人民共和国文物保护法》、《中华人民共和国文物保护法实施条例》等相关规定，对涉案征收范围内的房屋、巷道等认真甄别，凡属于文物保护对象的，未经文物保护主管机关依法批准，不但不得擅自拆除，而且应当做好修缮保护工作，避免因其他房屋的征收拆迁破坏文物原有风貌。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确。上诉人王宏义、郑敏、杜长英、吴凤英的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人王宏义、郑敏、杜长英、吴凤英负担。本判决为终审判决。审判长  张志强审判员  王新林审判员  钟祖凤二〇一九年三月十一日书记员  潘玉丹附:本判决适用的相关法律依据：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。