福建省龙岩市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）闽08行终37号 上诉人（原审原告）罗小军，男，汉族，农民，1975年12月12日出生，住连城县。 委托代理人罗洋辉（系上诉人罗小军之子），男，1999年3月31日出生，汉族，自由职业，住福建省连城县。 委托代理人孙冰洁，北京市京师律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）连城县林坊镇人民政府，住所地连城县林坊镇冠林路**，统一社会信用代码11350825004126321H。 法定代表人沈琳，镇长。 出庭负责人赖金贵，副镇长。 委托诉讼代理人陈永斌，福建斌建律师事务所律师。 上诉人罗小军因与被上诉人连城县林坊镇人民政府征收补偿安置协议无效一案，不服上杭县人民法院（2018）闽0823行初23号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 原审查明，2015年10月21日，国土资源部作出《关于新建铁路浦城至梅州线建宁至冠豸山段建设用地预审意见的复函》，原则通过新建铁路浦城至梅州线建宁至冠豸山段建设用地预审。2016年1月15日，国家发展改革委作出关于新建浦城至梅州铁路建宁至冠豸山段可行性研究报告的批复（发改基础（2016)89号），同意建设浦城至梅州铁路建宁至冠豸山段。2017年12月2日，福建省人民政府作出《福建省人民政府关于新建浦城至梅州铁路建宁至冠豸山段（龙岩市境内）工程建设用地的批复（闽政文［2017]417号〉》，该批复载明新建浦城至梅州铁路建宁至冠豸山段工程建设用地已经国务院批准，具体批复同意连城县将农民集体所有农用地117.6564公顷（其中耕地51.3926公顷，含基本农田47.2298公顷）、未利用地6.2838公顷转为建设用地并办理征地手续，另征收农民集体所有建设用地1.6949公顷：将国有农用地0.462公顷（其中耕地0.392公顷）、未利用地0.9084公顷转为建设用地，同时使用国有建设用地3.0757公顷。以上共计批准建设用地130.0812公顷，由连城县人民政府按规定提供，作为新建浦城至梅州铁路建宁至冠豸山段（龙岩市境内）工程建设用地。2016年8月9日，连城县人民政府发出《连城县人民政府关于印发浦梅铁路连城段建设项目用地征收集体土地及房屋拆迁补偿安置方案的通知（连政综［2016]211号）》，该通知第五条规定：县浦梅铁路工程建设林坊协调指挥部和沿线乡（镇）政府要高度重视，认真落实征地拆迁补偿安置工作，成立征迁安置机构，指定领导具体负责征迁安置工作，抽调一批责任感和工作能力强的干部，专职从事征迁安置工作。浦梅铁路（连城段）征地拆迁工作实行“统一安排、分段负责、单价确定、按实结算、限期完成、节约用地、急用先征”的原则，沿线乡（镇）政府全面负责本辖区境内的征地拆迁安置补偿实施工作。2017年12月15日，连城县人民政府发布关于浦城至梅州铁路建宁至冠豸山段（龙岩市境内〉工程建设用地的通告（连政[2017]60号），该通告第三条“本项目用地征地补偿，由县国土资源局和建设项目所在地乡（镇）人民政府国土组织实施”。林坊镇政府于2016年7月4日成立林坊协调指挥部，具体实施征地工作。2016年6月30日，连城县国土资源局和连城县人力资源和社会保障局向林坊镇有福村民委员会发出征地告知书（连国土资征告［2016］第009号），告知林坊镇有福村民委员会因浦梅铁路工程建设需要在该村征地的情况，要求有福村民委员会将该征地告知书在该村范围内张贴公布并通知被征地的单位和个人，告知要求举行听证等有关事项。2016年7月6日，林坊镇有福村民委员会回复连城县国土资源局和连城县人力资源和社会保障局，该村有关当事人对征地及征地补偿标准、安置方案无异议，放弃听证。2017年12月15日，连城县人民政府发布关于浦城至梅州铁路建宁至冠豸山段（龙岩市境内）工程建设用地的通告（连政［2017]60号），公告了征收土地位置、面积、用途、征收土地补偿标准、征地补偿登记时限及登记地点，项目用地位于林坊镇等相关集镇。2017年12月22日，连城县国土资源局以连国土资[2017]518号《连城县国土资源局关于浦城至梅州、铁路建宁至冠豸山段（龙岩市境内）工程建设用地的征地补偿和安置方案通告》，该通告第四条规定：被告征收土地四至范围内的土地所有权人和土地使用权人对本方案内容如有不同意见，请于本通告发布之日起15日内以村委会或者村民小组为单位，以书面形式送达建设项目所在乡镇国土资源所，逾期视作无意见。2018年1月6日，连城县人民政府以连政综［2018]4号《连城县人民政府关于浦城至梅州铁路建宁至冠豸山段（龙岩市境内）工程建设用地征地补偿和安置方案的批复》，批准了新建浦城至梅州铁路建宁至冠豸山段（龙岩市境内）工程建设用地征地补偿和安置方案。 原告为连城县林坊镇有福村村民，其合法拥有有福村房屋（（地号为201/24/0059。原告房屋在征收范围之内。2018年1月10日，林坊协调指挥部与原告罗小军签订浦梅铁路建设项目（连城段）房屋征收补偿安置协议书。协议书约定：因浦梅铁路建设项目（连城段）经连城县人民政府（2016）公告连征综〔2011〕211号文件批准实施房屋征收。林坊协调指挥部为征收部门、原告罗小军为被征收人。被征收房屋座落于林坊镇有福村，产权登记证号：连集用（2012）第0078号，登记表面积为90㎡，现有占地面积为115.39㎡，房屋砖混结构层数4层，住宅房屋面积377.51㎡。原告选择被告提供的安置建房用地位于林坊镇安置新村安置点，用地面积170㎡，住宅用地面积为93.02㎡，收取土地开发成本价29580元，附属设施及二次装修总计114476元。被征收房屋各项款项结算后补偿金额总计469632元。被征收人应于2018年3月10日前搬迁腾房，并将被征收房屋、附属物、构筑物交付征收人拆除。2018年5月4日，林坊协调指挥部根据浦梅铁路建设项目（连城段）房屋征收补偿安置协议书的约定将补偿款469632元转入原告罗小军账户。为此，原告以被告所设林坊协调指挥部不具有行政主体资格及征收程序违法为由，提起行政诉讼，要求：确认被告林坊镇政府所设林坊协调指挥部于2018年1月10日与原告签订的浦梅铁路建设项目（连城段）《房屋征收补偿安置协议书》无效。 原审认为，《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施”。依此规定，连城县人民政府具有组织实施征收土地的职权。为具体落实征迁工作，连城县人民政府下发连政综[2016]211号《通知》要求“成立征迁安置机构”及“沿线乡（镇）政府全面负责本辖区境内的征地拆迁安置补偿实施工作”。为此，被告林坊镇政府根据授权，有具体实施的职责。本案林坊协调指挥部，系被告林坊镇政府根据上级《通知》要求成立。其成员均由该镇主要领导和相关部门领导组成，实际是该镇专门负责项目拆迁工作的临时机构，能代表该镇与原告签订土地房屋征收补偿安置协议。原告认为其不具有签订行政协议的主体资格，理由不能成立，本院不予采纳。涉案建设项目经国家发展和改革委员会批复同意建设，所涉及农用地转为建设用地也经国务院批复。之后，连城县人民政府发布征地公告及征收补偿安置方案，在具体实施过程中，能代表被告实施此项职能的林坊协调指挥部与原告就土地房屋征收补偿安置达成了行政协议，被告也履行了该协议，而该协议也未违反中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定的“重大且明显违法”的情形及合同法有关规定。因此，原告事后反悔，现认为被告征收程序违法，并无事实根据和法律依据，本院不予支持。综上所述，被告作出的被诉行政行为并未出现重大且明显违法情形，为维护行政机关依法行使职权，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十五条之规定，判决如下：驳回原告罗小军的诉讼请求。本案诉讼费50元，由原告罗小军负担。 宣判后，原审原告罗小军不服，向本院提起上诉称，1、一审法院认定事实错误、适用法律错误，被上诉人没有经依法授权、不具有具体实施征地拆迁工作的职责。连城县人民政府下发连政综[2016]211号《通知》属于县级政府作出的规范性文件，其效力不属于法律法规或是规章，该文件无权将县级人民政府的行政职权授权给被上诉人行使。一审法院认为被上诉人经县政府的授权具有实施职责属认定事实错误、适用法律错误。被上诉人无合法授权，无权实施征地拆迁工作，无权与上诉人签订补充安置协议。2、一审法院认定事实错误、适用法律错误，林坊协调指挥部不具有行政主体资格，无权与上诉人签订安置补偿协议。林坊协调指挥部作为被上诉人成立的临时性机构，无行政主体资格，无权以自己的名义与上诉人签订补偿安置协议。3、涉案土地没有经合法征收。被上诉人提供的闽政文[2017]417号文件可知，涉案土地仅仅是获得了福建省人民政府工程建设用地批复，该批复只是同意将土地用于工程建设，而非征地批复。被上诉人没有举证征地公告及公示文件，不能证明征地程序合法。4、一审法院认定事实错误，案涉协议因签订主体不具有行政主体资格，案涉协议存在重大且明显违法的情形，应确认协议无效。综上，请求：请求依法撤销一审法院作出的一审判决；2、依法改判，确认案涉协议无效。 被上诉人连城县林坊镇人民政府答辩称，1、林坊浦梅铁路工程建设协调指挥部是答辩人成立的专门办理与浦梅铁路工程建设的相关事宜的内部临时性机构。房屋安置补偿协议具有行政和民事合同双重属性，无论从行政还是民事的性质来说，指挥部均有权代表答辩人实施办理与浦梅铁路工程建设的相关事宜，所签订的协议相应权利义务由答辩人承受。2、协议内容系经双方充分协商后自愿达成的，协议内容体现了双方真实意思表示，内容不违法，且答辩人也履行了协议。上诉人提出确认协议无效的诉求是没有事实和法律依据的。请求：驳回上诉，维持原判。 经审理查明，双方当事人在二审诉讼期间未提供新的证据，对原审查明的事实均无异议。综上，本院查明事实与原审查明事实一致。 本院认为，一、关于连城县林坊镇人民政府有无签订房屋征收补偿安置协议的职权问题。 根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”连城县人民政府在涉案地块经过福建省人民政府闽政文〔2017〕417号《福建省人民政府关于新建浦城至梅州铁路建宁至冠豸山段（龙岩市境内）工程建设用地的批复》批准征收后，有权组织实施征收工作。在组织实施过程中，连城县人民政府连政综[2016]211号《关于印发浦梅铁路连城段建设项目用地征收集体土地及房屋拆迁补偿安置方案的通知》要求“沿线乡（镇）政府全面负责本辖区境内的征地拆迁安置补偿实施工作”，于2017年12月15日发布连政〔2017〕60号《关于浦城至梅州铁路建宁至冠豸山段（龙岩市境内）工程建设用地的通告》确定本项目用地征地补偿，由连城县国土资源局和建设项目所在地乡（镇）人民政府共同组织实施。连城县人民政府根据实际情况确定建设项目所在地乡（镇）人民政府为征地补偿的实施单位，并未超出经法律授权的组织实施征收的权限范围，而且对于征收集体土地上房屋，相关法律规定并未明确规定签订房屋征收补偿安置协议的实施主体，确定建设项目所在地乡（镇）人民政府为征地补偿实施单位亦不违背法律规定，因此，连城县林坊镇人民政府对于在其辖区范围内涉案地块有权实施包括签订房屋征收补偿安置协议在内的征地补偿职责。上诉人主张被上诉人无权与上诉人签订房屋征收补偿安置协议，本院不予支持。 二、林坊浦梅铁路工程建设协调指挥部所签房屋征收补偿安置协议是否无效问题。 根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第一款规定：“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。”涉案的房屋征收补偿安置协议，系由林坊浦梅铁路工程建设协调指挥部与上诉人所签订。林坊浦梅铁路工程建设协调指挥部是被上诉人连城县林坊镇人民政府为加快该镇浦梅铁路工程建设根据上级通知要求成立，其成员均由该镇主要领导和相关部门领导组成，实际是该镇专门负责项目拆迁工作的临时机构，有权根据组建该机构的行政机关的指示从事相关行政管理职能，其与上诉人签订土地房屋征收补偿安置协议，受到林坊镇人民政府的认可，虽然其不能承担独立法律责任，但并不导致其所为的行政管理行为无效，而只是导致其行为的法律后果应当由组建该机构的行政机关承担。本案中，一审据此确定连城县林坊镇人民政府是本案适格被告，而未列林坊浦梅铁路工程建设协调指挥部为被告正确。因此，上诉人认为林坊浦梅铁路工程建设协调指挥部不具有签订行政协议的主体资格，应确认所签协议无效，理由不能成立，本院不予采纳。 三、涉案土地是否经合法征收问题。 根据《中华人民共和国土地管理法》第四十五条第三款规定：“其中，经国务院批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批；……”第四十六条规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定：“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。”本案中，2017年12月2日，福建省人民政府作出闽政文［2017]417号《福建省人民政府关于新建浦城至梅州铁路建宁至冠豸山段（龙岩市境内）工程建设用地的批复》，批复同意连城县将农民集体所有农用地117.6564公顷（其中耕地51.3926公顷，含基本农田47.2298公顷）、未利用地6.2838公顷转为建设用地并办理征地手续，另征收农民集体所有建设用地1.6949公顷。表明闽政文［2017]417号《批复》包含同意征地。而且该批复还载明新建浦城至梅州铁路建宁至冠豸山段工程建设用地已经国务院批准，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十五条第三款规定，国务院批准的同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批。此外，从连城县人民政府于2017年12月15日发布的连政［2017]60号《关于浦城至梅州铁路建宁至冠豸山段（龙岩市境内）工程建设用地的通告》看，该通告虽未包含公告字样，但包含了批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，符合《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定的征地公告要求。因此，上诉人以福建省人民政府的闽政文［2017]417号《批复》不是征地批复，涉案土地征收未依法报请国务院审批，无正式的征地公告为由，主张涉案土地征地程序不合法，本院不予支持。 综上，涉案的《浦梅铁路建设项目（连城段）房屋征收补偿安置协议书》并不存在无效的情形，原审判决驳回上诉人要求确认涉案协议无效的诉讼请求正确，本院予以维持。上诉人的上诉理由不成立，对其上诉请求本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人罗小军负担。 本判决为终审判决。 审判长 林 静 审判员 黄智勇 审判员 丁建岩 二〇一九年三月二十八日 法官助理李俊锋 书记员邱渟婷 附：适用的法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。 《中华人民共和国土地管理法》 第四十五条征收下列土地的，由国务院批准： （一）基本农田； （二）基本农田以外的耕地超过三十五公顷的； （三）其他土地超过七十公顷的。 征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。 征收农用地的，应当依照本法第四十四条的规定先行办理农用地转用审批。其中，经国务院批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批；经省、自治区、直辖市人民政府在征地批准权限内批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批，超过征地批准权限的，应当依照本条第一款的规定另行办理征地审批。 第四十六条国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。 被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。 《中华人民共和国土地管理法实施条例》 第二十五条征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。 被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。 市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。 征收土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付。 第四十五条违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。 -11-