中华人民共和国最高人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）最高法行申1718号 再审申请人（一审原告、二审上诉人）黄美兴，男，1963年6月7日出生，汉族，住广东省阳西县。 委托代理人曾莹，广东定海针律师事务所律师。 被申请人（一审被告、二审被上诉人）广东省阳西县人民政府,住所地广东省阳西县广场路**。 法定代表人谭忠健，该县县长。 委托代理人骆运宇，广东省阳西县司法局副局长。 委托代理人唐代海，广东一粤律师事务所律师。 再审申请人黄美兴因诉被申请人广东省阳西县人民政府（以下简称阳西县政府）土地行政征收一案，不服广东省高级人民法院（2018）粤行终682号行政裁定，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。 黄美兴申请再审称：（一）再审申请人具有本案原告主体资格。阳西县政府违法征收广东省阳西县上洋镇石门村委会石门村民小组（以下简称石门村民小组）的集体土地，侵犯再审申请人的土地使用权，再审申请人作为该组村民，是适格原告。（二）再审申请人的起诉没有超过法定起诉期限。违法征地行为一直持续，且再审申请人多次上访维权，本案应适用二十年最长诉讼保护期限。（三）阳西县政府征地行为违法。主要表现在：1.本案存在未批先征的情形，2007年即开始征地，2008年部分村民领取补偿款，2009年才经广东省国土资源厅批复同意征地；2.少批多征，批复征收195亩，实际征收271亩，违法多征76亩；3.非法变更征地类型，批准征收的是未利用地，实际征收的是农用地；4.征地程序违法，未组织听证；5.被申请人一直没有停止违法征地行为，再审申请人没有领取补偿款。综上，请求撤销一、二审裁定，指令一审法院继续审理本案。 阳西县政府答辩称：（一）涉案被征收土地属于石门村民小组集体所有，再审申请人并非被征收土地的使用权人或者实际使用人，不具有本案原告主体资格。（二）再审申请人的起诉已超过法定的起诉期限。（三）阳西县政府和土地管理部门征收涉案土地的行为合法，涉案土地经广东省国土资源厅批复征收，被申请人依法作出了征地方案公告、补偿安置方案公告，与涉案集体土地所有权人石门村民小组签订了征地补偿协议，并足额支付了征地补偿款，不存在未批先征、少批多征、非法变更征地类型、程序违法等问题。再审申请人的再审请求缺乏事实和法律依据。综上，请求依法驳回其再审申请。 本院经审查认为，《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一款、第四条规定，村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。也就是说，只有村民委员会或者农村集体经济组织、超过半数的村民以及土地使用权人或者实际使用人，才有权对涉及农村集体土地的行政行为提起行政诉讼，村民个人起诉没有原告资格。本案中，根据广东省国土资源厅粤国土资（建）字（2009）410号《关于阳西县2009年度第一批次城镇建设用地的批复》、广东省阳西县国土资源局西国土资（告）（2009）1号《征地预公告》及《听证告知书》、石门村民小组村民与阳西海滨电力发展有限公司签订的《广东华厦阳西电厂生活区土地征收补偿协议》及其补充协议、《〈广东华厦阳西电厂员工生活区土地征收补偿协议〉的总补偿款分配方案及领款签领表》及《阳西海滨电力发展有限公司阳西电厂员工生活区征地地上附着物补偿款签领表》、石门村民小组与案外人黄洪伟于2002年9月7日签订的《土地承包合同书》、广东省阳西县上洋镇石门村民委员会出具的《证明》、广东省阳西县上洋镇人民政府与石门村委会共同出具的《关于电厂生活区征地有关情况的证明》等证据，以及已经发生法律效力的广东省阳江市中级人民法院（2007）阳中法民三终字第63号民事判决查明的事实，可以认定，阳西县政府征收的涉案土地属于石门村民小组集体所有，没有分包到户，而是由石门村民小组统一发包给案外人黄洪伟种植林木，被征收土地的土地补偿款已由石门村民小组以村民户为单位进行分配，超过90%的村民户签领了补偿款，全部青苗补偿款也已支付给了案外人黄洪伟。再审申请人黄美兴作为石门村民小组的村民，以个人名义提起本案诉讼，请求确认阳西县政府征收土地行为违法，但未能提供证据证明其是被征收土地的使用权人或者实际使用人，在此情形下，黄美兴不具有提起本案行政诉讼的原告资格。一审法院裁定驳回起诉，二审法院裁定驳回上诉，处理结果正确，本院予以维持。 应当指出的是，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定，公民、法人或者其他组织提起行政诉讼的，应当有具体的诉讼请求和事实根据。所谓“具体的诉讼请求”，主要是指要有明确的被诉行政行为。被诉行政行为不明确的，不符合法定起诉条件。征收集体土地行为是由不同行政机关实施的一系列不同行政行为构成的，存在多个环节、多个主体、多个行为，包括批准征地行为、发布征收公告和征收补偿方案公告行为、征收补偿安置行为、强制搬迁行为等一系列行政行为。诉讼请求为确认征收土地行为违法的，被诉行政行为不明确，人民法院应当按照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十一条第三款的规定向当事人释明，要求其予以明确。当事人不能明确被诉行政行为的，提起行政诉讼不符合法定条件，人民法院应当依法裁定不予立案；已经立案的，裁定驳回起诉。本案中，再审申请人黄美兴笼统诉请确认阳西县政府征收涉案土地的行政行为违法，未能指向具体、明确的被诉行政行为，属于诉讼请求不明确的情形，一、二审裁定驳回黄美兴的起诉，处理结果虽然并无不当，但一、二审法院未依法向黄美兴释明，并要求其明确诉讼请求，确有不妥，本院予以指正。 还需要指出的是，人民法院审查行政案件时，只有在被诉行政行为具体、明确的情况下，才能对起诉期限作出准确认定。但本案的被诉行政行为并不明确，一、二审法院对起诉期限作出认定，确有不当，本院一并予以指正。 综上，黄美兴的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下： 驳回黄美兴的再审申请。 审判长  张颖新 审判员  熊俊勇 审判员  刘艾涛 二〇一九年三月二十七日 法官助理孙茜 书记员王天津 附：相关法律、司法解释条文 1.中华人民共和国行政诉讼法 第四十九条提起诉讼应当符合下列条件： （一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织； （二）有明确的被告； （三）有具体的诉讼请求和事实根据； （四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。 第五十一条人民法院在接到起诉状时对符合本法规定的起诉条件的，应当登记立案。 对当场不能判定是否符合本法规定的起诉条件的，应当接收起诉状，出具注明收到日期的书面凭证，并在七日内决定是否立案。不符合起诉条件的，作出不予立案的裁定。裁定书应当载明不予立案的理由。原告对裁定不服的，可以提起上诉。 起诉状内容欠缺或者有其他错误的，应当给予指导和释明，并一次性告知当事人需要补正的内容。不得未经指导和释明即以起诉不符合条件为由不接收起诉状。 对于不接收起诉状、接收起诉状后不出具书面凭证，以及不一次性告知当事人需要补正的起诉状内容的，当事人可以向上级人民法院投诉，上级人民法院应当责令改正，并对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。 第九十一条当事人的申请符合下列情形之一的，人民法院应当再审： （一）不予立案或者驳回起诉确有错误的； （二）有新的证据，足以推翻原判决、裁定的； （三）原判决、裁定认定事实的主要证据不足、未经质证或者系伪造的； （四）原判决、裁定适用法律、法规确有错误的； （五）违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的； （六）原判决、裁定遗漏诉讼请求的； （七）据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的； （八）审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。 2.最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释 第一百一十六条当事人主张的再审事由成立，且符合行政诉讼法和本解释规定的申请再审条件的，人民法院应当裁定再审。 当事人主张的再审事由不成立，或者当事人申请再审超过法定申请再审期限、超出法定再审事由范围等不符合行政诉讼法和本解释规定的申请再审条件的，人民法院应当裁定驳回再审申请。 3.最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定 第三条村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。 农村集体经济组织成员全部转为城镇居民后，对涉及农村集体土地的行政行为不服的，过半数的原集体经济组织成员可以提起诉讼。 第四条土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。