安徽省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）皖行终33号上诉人（一审原告）何宗清，男，1966年8月19日出生，汉族，住安徽省合肥市蜀山区。被上诉人（一审被告）合肥市包河区人民政府，住所地安徽省合肥市包河区包河大道**。法定代表人李命山，该区区长。委托代理人刘建，该区人民政府法制办公室工作人员。委托代理人杨海波，安徽汉合律师事务所律师。何宗清因诉合肥市包河区人民政府（以下简称包河区政府）行政复议决定一案，不服安徽省合肥市中级人民法院（2018）皖01行初229号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案。上诉人何宗清，被上诉人包河区政府的委托代理人刘建、杨海波到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院经审理查明，2018年3月14日，合肥市包河区市场监督管理局（以下简称包河区市监局）收到合肥市包河区大气污染防治工作领导小组办公室包大气办(2018)7号《关于依法查处常青街道十八岗散煤加工销售点的通知》，并转交常青所调查处理。该通知称：3月13日下午，安徽省大气污染防治督察组现场督察发现，常青街道十八岗散煤加工点仍在加工、销售散煤。根据2014年合肥市人民政府（合政）[2014]58号《合肥市人民政府关于划定高污染燃料禁燃区的通告》，包河区划定为高污染燃料禁燃区，自2016年1月1日起，禁止销售高污染燃料。为尽快落实《合肥市人民政府关于划定高污染燃料禁燃区的通告》要求，请贵局依据《中华人民共和国大气污染防治法》第一百零三条对常青街道十八岗散煤加工销售点进行依法查处。同日下午，包河区市监局常青所依法对原告在常青街道十八岗散煤加工销售点经营现场进行检查，发现原告正在进行型煤的加工销售，执法人员进行了现场拍照取证。2018年3月14日，包河区市监局下达（合包）市监常责改字〔2018〕001号《责令改正通知书》：何宗清在合肥市包河区十八岗私营园加工销售煤球的行为违反了《中华人民共和国大气污染防治法》第三十八条的规定，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条和《中华人民共和国大气污染防治法》第一百零三条之规定，责令你于2018年3月31日前改正。改正内容及要求为停止加工销售煤球。该通知书于当日向何宗清送达。2018年5月29日，原告向被告提起行政复议申请，被告于2018年5月31日收到原告的行政复议申请后，于2018年6月1日向原告邮寄送达《行政复议申请补正告知书》，要求原告补正其行政复议申请中具体行政行为存在的事实依据，并告知原告其所提交的行政复议申请难以认定符合《中华人民共和国行政复议法》所规定的受理条件。2018年6月5日，被告受理了原告的复议申请，并于2018年6月6日向包河区市监局发出包答复〔2018〕24号《行政复议答复通知书》。包河区市监局于2018年6月8日向被告提交了(包)市监复字〔2018〕24号《合肥市包河区市场监督管理局被申请人答复书》和证明其行政行为合法的证据。2018年7月30日，被告作出〔2018〕包复驳24号行政复议决定，认为原告对包河区市监局责令改正行为提起的行政复议，不符合行政复议法的受理条件。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第(二)项的规定，决定驳回原告的行政复议申请。一审法院认为，法谚云：法律不保护权利上的睡眠者。所以过于迟延的请求法律救济权不受法律保护。但是有些情况下，过早的请求法律救济，同样不被法律所允许，就行政复议和行政诉讼来说，通常都是针对一个行政处理，提起复议或诉讼。这就存在一个提起复议或起诉的时机问题。按照成熟原则，行政程序必须发展到适宜由上级行政机关或法院处理的阶段才算成熟，才能进行合法性审查。本案中，案涉的责令改正通知，系包河区市监局根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条“行政机关实施行政处罚时应当责令当事人改正，或者限期改正违法行为”的规定，给予当事人的自行改正其违法行为从而可以受到较轻或免除行政处罚机会的告知，是过程性、阶段性行政行为，非终局性的行政行为，并不是一个成熟的行政行为，对当事人的权利义务并没有产生影响。因此，被告认为对案涉责令改正通知行为提起的行政复议申请，不符合行政复议法的受理条件，并无不当。原告的诉讼请求不能成立，该院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告何宗清的诉讼请求。何宗清上诉称，一审法院认定事实和适用法律错误。一审法院对被上诉人提供的证据14-19的真实性、合法性、关联性及实施的行为未进行审查，对执法部门上门妨碍上诉人正常生产生活的事实认定为对当事人的权利义务并没有产生影响，侵犯了上诉人的合法权益。请求撤销安徽省合肥市中级人民法院（2018）皖01行初229号行政判决，改判支持上诉人的诉讼请求。包河区政府答辩称，1.一审法院对答辩人提供的证据14-19进行了庭审质证和详细审查，认为其符合证据的真实性、合法性和关联性的要求，对其证明的事实予以采信。2.答辩人作出行政复议决定认定事实清楚、程序正当、适用法律正确。涉案责令改正通知书是包河区市监局根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条的规定，给予何宗清自行改正其违法行为从而可以受到较轻或免除行政处罚机会的告知，是过程性、阶段性行政行为，非终局性、成熟的行政行为，且对何宗清的权利义务没有产生影响。因此，涉案责令改正通知书不属于行政复议的受案范围。综上，请求驳回上诉，维持原判。一审被告包河区政府向一审法院提交以下证据、依据：第一组证据：1.行政复议申请，2.行政复议申请补正审批单，3.行政复议申请补正告知书，4.补正告知书送达回证，5.行政复议补正告知书审批表，6.行政复议决定审批单，7.行政复议决定送达回证。证明：〔2018〕包复驳24号行政复议决定认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，程序合法。第二组证据：8.行政复议答复通知，9.答复通知书送达回证，10.包河区市监局行政复议答复书，11.包河区市监局证据清单及证据。证明：（合包）市监常责改字〔2018〕001号《责令改正通知书》认定事实清楚，适用法律正确。依据：《中华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和国行政复议法实施条例》、《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国大气污染防治法》。以上证据、依据均随案移送至本院。经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定，对一审判决认定的案件事实，二审予以确认。本院另查明，包河区政府〔2018〕包复驳24号行政复议决定认为，包河区市监局作出的（合包）市监常责改字〔2018〕001号《责令改正通知书》是依职权在行政执法过程中对何宗清的违法行为而实施的过程性、阶段性行政行为，应视为行政机关作出行政处罚行为之前的一个非终局性的行政行为。故，何宗清对该责令改正行为提起的行政复议，不符合行政复议法的受理条件。本院认为，根据双方当事人的诉辩情况以及一审判决，结合对被诉行政复议决定的审查，本案的争议焦点在于包河区市监局作出的（合包）市监常责改字〔2018〕001号《责令改正通知书》是否属于行政复议的受案范围。而认定该责令改正通知是否属于行政复议受案范围的关键在于其是否是终局性的、成熟的行政行为。如一审法院所言，按照成熟原则，行政程序必须发展到适宜由上级行政机关或法院处理的阶段才能进行合法性审查。但判断一个行政行为是否成熟一般有两个指导性的标准，其一是行政机关做决定的程序是否可能由于合法性审查而打乱。如果合法性审查可能打乱行政机关作出相关行政行为的程序，则该行政行为尚不成熟，如预备性的行为就非成熟的行政行为。本案中，包河区市监局经过立案审批、现场检查后作出涉案责令改正通知书并送达何宗清，其作出该行政行为的程序完整且已终结，显已不会受合法性审查的影响。其二是行政相对人的法律地位是否会受行政行为的影响，即行政机关作出的行政行为是否增加当事人的负担，或减少当事人的权利或利益。改变行政相对人法律地位的就是终局性的行政行为。本案中，包河区市监局作出涉案责令改正通知系为了让何宗清遵守并履行其决定，且该通知要求何宗清改正的内容为停止加工销售煤球，该内容明显系对何宗清设定的义务。故，涉案责令改正通知明显对何宗清的权利义务有实质性的影响。因此，包河区市监局作出的涉案责令改正通知并非临时性、过程性、阶段性的行为，包河区政府以此为由认为其不符合行政复议法的受理条件不当。综上，包河区政府作出的〔2018〕包复驳24号行政复议决定适用法律错误，依法应予撤销。一审判决认定事实清楚，但适用法律错误。上诉人何宗清的上诉理由成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项、第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下：一、撤销安徽省合肥市中级人民法院（2018）皖01行初229号行政判决；二、撤销合肥市包河区人民政府2018年7月30日作出的〔2018〕包复驳24号行政复议决定；三、责令合肥市包河区人民政府于本判决生效之日起六十日内重新作出行政复议决定。二审案件受理费50元，由被上诉人合肥市包河区人民政府负担。本判决为终审判决。审判长  张志强审判员  王新林审判员  钟祖凤二〇一九年三月二十九日法官助理阮秀芳书记员潘玉丹附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；……第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：……（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；……