河北省承德市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）冀08行终76号上诉人（原审原告）冯海峰，男，1965年1月10日出生，住承德市鹰手营子矿区。委托代理人伊志瑞，男，黑龙江环球律师事务所律师，执业证号：1230120180042245。被上诉人（原审被告）承德市鹰手营子矿区城市管理行政执法局，住所地承德市鹰手营子矿区老街，统一社会信用代码：121308047791923753。法定代表人邸卫东，男，局长。委托代理人张涛，男，该局工作人员。委托代理人马杰，女，河北骥腾律师事务所律师，执业证号：11308201711324454。被上诉人（原审被告）承德市鹰手营子矿区北马圈子镇人民政府，住所地承德市鹰手营子矿区北马圈子镇金扇子，统一社会信用代码:11130804000510959T。法定代表人肖振军，男，镇长。委托代理人唐贵来，男，河北华川律师事务所律师，执业证号：11308200210178180。委托代理人黄澜，女，该镇政府工作人员。被上诉人（原审被告）承德市鹰手营子矿区人民政府，住所地承德市鹰手营子矿区大街，统一社会信用代码：11130804000510414T。法定代表人高浚力，男，区长。委托代理人井珊珊，女，该区政府工作人员。委托代理人李青，男，河北骥腾律师事务所律师，执业证号：11308199710467939。冯海峰诉请撤销承德市鹰手营子矿区北马圈子镇人民政府（以下简称马圈镇政府）、承德市鹰手营子矿区城市管理行政执法局（以下简称营子区城管局）作出的（2018）第29号行政处罚决定、承德市鹰手营子矿区人民政府（以下简称营子区政府）作出的营政复决字（2018）1号行政复议决定一案，冯海峰不服承德市鹰手营子矿区人民法院（2018）冀0804行初18号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。马圈镇政府、营子区城管局于2018年5月25日作出（2018）第29号行政处罚决定，限冯海峰拆除违法建筑物并恢复原貌。营子区政府于2018年8月23日作出营政复决字（2018）1号行政复议决定，维持马圈镇政府、营子区城管局作出（2018）第29号行政处罚决定。一审法院经审理查明的事实：2007年5月20日，原告与承德市鹰手营子矿区北马圈子镇北马圈子村签订临时占地协议，约定原告临时占用土地，如遇集体征用土地，由村无偿收回。原告在上述地块上从事种植、养殖生产。被告马圈镇政府、被告营子区城管局认定原告上述房屋属违法建筑。被告马圈镇政府于2018年5月4日作出《责令改正通知书》，被告马圈镇政府、被告营子区城管局于2018年5月22日作出《行政处罚事先告知书》，被告马圈镇政府、被告营子区城管局于2018年5月25日作出责令原告3日内自行拆除涉案建筑物并恢复原貌的行政处罚决定。原告冯海峰不服上述处罚决定，向被告营子区政府申请行政复议，被告营子区政府于2018年8月23日作出营政复决字（2018）1号《行政复议决定书》，决定维持被告马圈镇政府、被告营子区城管局作出（2018）第29号行政处罚决定。一审判决认为：庭审中，原告主张被告马圈镇政府、被告营子区城管局不具备查处涉案建筑物的法定职权。行政机关行使其行政管理职权过程中，其行政执法权力来源于法律授权或者有权机关委托。本案中，虽涉案房屋的建筑时间早于《中华人民共和国城乡规划法》的实施时间，但是依据2008年以前实施的《中华人民共和国城市规划法》（现已废止），及《村庄和集镇规划建设管理条例》、《建制镇规划建设管理办法》，行政机关依据法规授权及处罚规定作出涉案行政行为，并未超越职权，且上述法律法规规定行政区划内建设建筑物须办理用地、规划审批。因此，原告建设涉案建筑物的行为按照当时实施的法律、法规亦应当办理用地、建设行政许可，故被告适用《中华人民共和国城乡规划法》对原告作出行政处罚并无不当，但被告马圈镇政府、被告营子区城管局共同作出涉案行政行为确有不妥。原告主张二被告作出的行政行为尚在行政复议、行政诉讼期限内，被告强制拆除涉案建筑物的行为违法，但依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十六条、《中华人民共和国行政复议法》第二十一条的规定，行政复议、诉讼期间行政行为不停止执行，故本院对原告的该主张不予支持。原告依据国土资源部【国土资发（2010）155号】关于完善设施农田地管理有关问题通知、国土资源部【国土资发（2014）127号】国土资源部农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知的规定，主张其所占用的土地为农用地，其地上建筑物无需进行规划审批。设施农用地不需进行规划审批，但是设施农用地属于农用地，划定农用地或者设施农用地，须经用地人申请、乡镇级政府审批、区县级政府审批等程序，原告所占土地并未进行上述审批程序。而且原告与承德市鹰手营子矿区北马圈子镇北马圈子村签订的系临时占地协议，并未取得建筑物产权，亦未见延长占地时间的相关材料，协议约定如遇集体征用土地，由村无偿收回佐证原告明知涉案建筑物未取得合法建筑手续。综上，涉案建筑属违法建筑,应依法予以处理。原告主张二被告作出的行政行为程序违法。被告马圈镇政府、被告营子区城管局作出的认定违法建筑、限期自行拆除等行为属行政处罚范畴，适用《中华人民共和国行政处罚法》并无不妥，二被告在原告未履行行政文书所确定义务的情形下，依据《中华人民共和国行政强制法》对原告的建筑物进行强制拆除，二被告履行了公告等程序，但多个程序环节存在瑕疵，导致行政行为程序违法。因此，被告营子区政府作出的维持涉案行政行为的行政复议决定本院予以撤销。原告要求撤销二被告作出的行政行为，但涉案建筑物已被拆除，不具有撤销内容，故本院确认二被告作出的行政处罚行为违法。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条之规定，判决确认被告承德市鹰手营子矿区北马圈子镇人民政府、被告承德市鹰手营子矿区城市管理行政执法局于2018年5月25日作出（2018）第29号行政处罚决定违法；撤销被告承德市鹰手营子矿区人民政府于2018年8月23日作出营政复决字（2018）1号行政复议决定；驳回原告冯海峰的其他诉讼请求。上诉人冯海峰上诉称：1、一审判决认定涉案建筑为违法建筑，混淆了“大棚”、“猪舍”与一般建筑物。2、涉案建筑是在上诉人自留地、集体闲散地、承包地上的，与“承德市鹰手营子矿区城市城市总体规划”没有关联性。3、一审判决应该在论理部分说明被上诉人违反了行政诉讼法、行政处罚法的哪条，并作出相应的判决；对行政行为实施主体不具主体资格的应当认定重大且明显违法。4、一审法院遗漏了与本案有直接利害关系的北马圈子村委会作为第三人。5、一审判决关于“涉案建筑物已被拆除，不具有可撤销内容，故确认二被告的行政处罚行为违法”是错误的，即使无法恢复原状，也可判决撤销行政处罚决定。5、一审判决引用法条不准确，属适用法律错误。综上，请求二审法院支持上诉人的上诉请求。三被上诉人没有向本院提交书面答辩意见。各方当事人向一审法院提交的证据随卷移送至本院。经审理，本院对证据的确认与一审判决对证据的确认相同，据此认定的事实与一审判决认定的事实无异，予以确认。本院认为：作出涉诉行政行为的行政机关虽未超越行政职权，但马圈镇政府、营子区城管局共同作出涉诉行政行为确实不妥。上诉人建设的涉案建筑物按照当时实施的法律、法规亦应当办理用地、建设行政许可，二被上诉人适用《中华人民共和国城乡规划法》就涉案建筑物作出的行政行为并不无不当。马圈镇政府、营子区城管局认定涉案建筑属违法建筑、限上诉人自行拆除行为属行政处罚范畴，适用《中华人民共和国行政处罚法》是正确的，依据《中华人民共和国行政强制法》对上诉人的建筑物强制拆除属于法有据；二被上诉人在履行公告等法定程序的几个环节存在瑕疵，应依法认定涉诉行政行为程序违法。被上诉人营子区政府作出的涉诉行政复议决定维持了上述涉诉行政强制行为，亦应被依法撤销。因涉诉行政强制拆除行为已不具有可撤销内容，应根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，确认马圈镇政府、营子区城管局作出的（2018）第29号行政处罚决定违法；根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十九条之规定，撤销营子区政府作出的营政复决字（2018）1号行政复议决定。一审判决一并驳回上诉人其他诉讼请求并无不当。上诉人的上诉理由和请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件诉讼费50元由上诉人承担。本判决为终审判决。审判长  刘松平审判员  祁春梅审判员  李小龙二〇一九年三月十四日书记员  韩东旭