青海省西宁市中级人民法院行政判决书（2019）青01行终36号上诉人(原审原告)杨美荣，女，汉族，住西宁市。公民身份号码：XXX。委托诉讼代理人张堃，青海润君律师事务所律师。被上诉人（原审被告）西宁市城东区人力资源和社会保障局，住所地西宁市。统一社会信用代码:XXX。法定代表人马晓春，局长。出庭负责人赵云靖，副局长。委托诉讼代理人钟宪英，该局工作人员。上诉人杨美荣因诉西宁市城东区人力资源和社会保障局（以下简称城东区人社局）不履行办理养老保险法定职责一案，不服西宁市城北区人民法院（2018）青0105行初18号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2019年3月26日公开开庭审理了本案。上诉人杨美荣及其委托诉讼代理人张堃、被上诉人城东区人社局的副局长赵云靖及委托诉讼代理人钟宪英到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院认定，原告杨美荣自1976年10月起到西宁市城东区城管局从事清扫工作。1982年1月30日，依据西宁市基本建设委员会宁建（1981）261号文件，将包括原告在内的西宁市297名计划外清扫工转为计划内长期合同工。1994年9月28日，因城东区城管局与原告解除劳动关系，原告提起民事诉讼，该案经西宁市中级人民法院审理于1997年7月10日判决撤销城东区城管局与原告解除劳动关系的决定。但杨美荣自此未再继续清扫工作。2001年6月，西宁市城管局根据青政办（2001）126号文件作出宁城管字（2001）38号文件，要求各城管局必须在年内给环卫工人全部参加基本养老保险，原告不属于该文件规定办理养老保险人员范围。2002年12月西宁市城管局联合西宁市劳动和社会保障局、西宁市财政局作出城管综字（2002）117号文件，规定解除西宁市环卫系统内计划内合同工的劳动关系，予以一次性辞退并安置，统一取消了计划内合同工的用工身份。城东区城管局根据该文件将原告在内的计划内合同工一次性予以辞退，每月支付生活补助费60元。为此原告多次上访国务院建设部、省建设厅等部门要求解决退休待遇问题，但均无结果。2004年4月，城东区城管局根据西宁市城管局宁城管综字（2004）41号文件，给杨美荣等人发放生活补助费，至今原告每月领取886元生活补助费。后又解决了取暖费问题。2010年12月，青海省人民政府下发青人社厅发（2010）191号文件，文件适用对象是曾在机关、团体、企事业单位工作，后因各种原因离开单位未参加城镇企业职工基本养老保险的人员，原告属于该文件规定范围内可办理参保的对象，原告不同意参保，亦未办理该参保手续。2011年11月，原告参加了城镇居民保险，每月领取180元居民养老保险金。另，原告于2015年6月提起劳动仲裁，劳动仲裁部门以不属于劳动争议仲裁范围为由，裁定不予受理。原告不服诉至法院，经西宁市中级人民法院终审，维持驳回起诉裁定。2016年起，原告杨美荣多次找城东区政府、城东区人社局领导反映，要求解决其退休问题。被告城东区人社局2016年8月9日作出《关于区城管局杨美荣等人上访情况的调查回复材料》，该书面答复主要内容为：因原告未办理养老保险缴费手续，故要求办理退休手续无法律依据。原告不服，于2017年4月11日提起行政诉讼，要求撤销该回复，经西宁市城北区人民法院审理，于2017年8月7日作出（2017）青0105行初14号行政判决书，以被告未在法定期限内提交作出答复的证据和规范性文件依据为由，判决撤销被告的回复并重新对原告作出答复。被告城东区人社局又于2017年9月18日作出《关于区城管局杨美荣来信反映其退休问题的答复意见书》（东人社局[2017]212号），以相同的理由对原告有关退休问题进行答复，原告仍不服，向西宁市人力资源和社会保障局（以下简称西宁市人社局）申请复议，该局于2018年118日作出宁人社复决（2017）2号《行政复议决定书》认定：被告作出的答复意见书认定事实清楚，程序合法，但适用政策依据有误。根据《青海省人民政府办公厅转发省劳动和社会保障厅等部门关于青海省机关事业单位群众团体临时聘用人员基本养老保险办法（试行）的通知》（青政办[2001]126号）及《青海省劳动和社会保障厅关于印发实施细则的通知》（青劳社厅发[2001]77号），以上两份文件适用的范围是各级国家机关、事业单位、群众团体等用人单位，适用的对象是上述单位临时聘用的使用期在3个月以上签订了劳动合同的各类人员，同时规定：“聘用到上述单位的离退休、退职人员（包括已达到规定退休年龄的人员）不适用《办法》。该文件于2001年7月1日起执行。截止2001年7月，申请人（杨美荣）已超过青海省规定退休年龄，因此不属于该文件规定的参保范围。”据此，西宁市人社局决定：撤销被告作出的《关于区城管局杨美荣来信反映其退休问题的答复意见书》（东人社局[2017]212号），并重新答复申请人，并依据相关政策处理申请人参加养老保险问题。被告依照该复议决定书，与西宁市人社局协商解决原告的养老保险事宜未果。原告于2018年4月23日提起行政诉讼，要求确认被告不履行给原告办理养老保险待遇的不作为行为违法，案件审理过程中，因被告主动向西宁市人社局请示通过与青海省人社厅协调，能否按照青人社厅发（2010）191号文件，给原告补缴养老保险费，故中止审理，2018年9月18日，省人社厅电话答复西宁市人社局，不同意按此文件给原告补缴养老保险费。原审法院认为，根据《中华人民共和国劳动法》第72条规定“…用人单位和劳动者必须依法参加社会保险，缴纳社会保险费。”。《中华人民共和国社会保险法》第六十三条规定“用人单位未按时足额缴纳社会保险的，由社会保险费征收机构责令限期缴纳或者补足…。”。本案中，原告的用人单位是城东区市政公共服务中心（原城东区城管局），该单位具有给原告办理养老保险手续的法定职责。如果原告认为用人单位未依法给其办理养老保险手续，致使自己不能享受养老保险待遇，原告可以通过提起民事诉讼途径解决。但原告不能要求被告城东区人社局在原告单位未给其办理养老保险手续的情况下，直接为其办理养老保险待遇。因为被告只有在原告用人单位未按时足额缴纳社会保险时，有催缴养老保险费的职权。故原告要求被告履行给其办理养老保险待遇的诉讼请求，无事实和法律依据，依法予以驳回。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第一百零二条之规定，判决驳回原告杨美荣的诉讼请求。本案诉讼费50元，由原告杨美荣成承担。宣判后，原审原告杨美荣不服，向本院提起上诉称，1.一审法院认定事实错误。首先，宁城管字(2001)38号文件的原文为“要通过这次省政府确立的扩面工作目标，努力扩大基本养老保险覆盖面，解决环卫工人（范围包括计划内合同工、现有临时工及其他环卫职工）的基本养老问题。”而宁政（1982)11号文件中明确上诉人于1982年1月起从计划外的清扫人员转为计划内合同工，生活费发放表也能证实上诉人的身份原为计划内合同工，所以上诉人属于宁城管字(2001)38号文件规定的办理养老保险范围人员。其次，对于上诉人享受退休待遇纳入社保事项是由被上诉人进行协调解决，被上诉人不仅有履行催缴养老保险费的职权，而且用人单位是以被上诉人的意见为准的，被上诉人是处理该事项的适格主体；再次，上诉人办理基本养老保险适用的是宁城管字(2001)38号文件，而不是青人社厅发(2010)191号文件。2.一审法院适用法律错误。一审法院在认定事实错误的前提下，适用《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条判决驳回上诉人的诉讼请求错误，应当适用该法第七十四条、第八十九条之规定，判决确认被上诉人行为违法。请求：1.撤销城北区人民法院（2018）青0105行初18号行政判决书；2.改判确认被上诉人的行为违法；3.一、二审案件诉讼费由被上诉人承担。被上诉人答辩称，1.根据《劳动法》第七十二条、《社会保险法》第四条、第七条及第十条之规定，参加并缴纳养老保险是用人单位和劳动者的法定义务，上诉人原系原城东区城管局（现划归城东区市政公共服务中心）计划内合同工，其用人单位并非城东区人社局，被上诉人仅仅是法律授权的一个社会保险管理机关，其职责是负责本区域的社会保险管理工作，被上诉人没有为上诉人办理并缴纳养老保险的法定义务，所以被上诉人不是适格的被告。2.就办理养老保险事宜的申报流程来说，上诉人办理参加养老保险手续依法应向其用人单位城东区市政公用服务中心提出，再由用人单位到被上诉人下设的二级局社保局进行办理参保的申报、缴费事宜，而不应由上诉人直接向被上诉人提出。3.被上诉人依法履行了职责，不存在行政不作为的违法行为情况。首先，在上诉人起诉前，被上诉人一直未收到相关单位或上诉人关于其办理参保的任何要求和申请；其次，上诉人近年来要求解决的始终是其正常退休手续问题，而不是养老保险问题，被上诉人根据其反映的诉求，依法对其作出相应答复及后来重新作出答复，在两次答复中被上诉人就上诉人反映的退休问题从目前执行的相关文件及社会保险参保缴费政策方面给予了详细解答。再次，城东区城管局自2015年1月以来为其职工申报并办理了养老保险，但其中并没有上诉人的名字，至今上诉人每月领取的886元生活补助都是由原城管局发放，且自2001年截止到本次起诉前被上诉人都没有收到任何关于上诉人参加养老保险的书面申报材料。最后，被上诉人收到行政起诉书后才知道上诉人要求办理其养老保险问题。被上诉人及时书面通知上诉人用人单位城东区市政公共服务中心按规定申报并办理其养老保险事宜，并请示市级业务部门，得到答复主要内容是，对于已达到法定退休年龄的城乡居民，至今仍未参加职工养老保险的，由于没有履行缴费义务,不宜再纳入职工养老保险范围，可通过参加城乡居民养老保险解决生活问题。请求法院查明事实，依法驳回上诉人的上诉请求。本院经审理查明的基本事实与一审判决认定的一致，另查明，根据被上诉人于2016年8月9日、2017年9月18日作出的二次答复，上诉人属于宁城管字（2001）38号文件规定办理养老保险范围人员。本院认为，上诉人虽然以被上诉人不履行为其办理养老保险的法定职责为由提起此次行政诉讼，但是通过审理查明，上诉人实质是要求被上诉人对其适用西宁市城管局宁城管字（2001）38号文件，办理养老保险，享受退休待遇。该宁城管字（2001）38号文件要求各区城管局必须在年内给环卫工人全部参加基本养老保险，上诉人属于该文件规定办理养老保险范围人员，但是当年未曾按照该文件被纳入养老保险范围，则其并不具备办理养老保险待遇的条件。同时，根据《中华人民共和国社会保险法》第四条“中华人民共和国境内的用人单位和个人依法缴纳社会保险费，有权查询缴费记录、个人权益记录，要求社会保险经办机构提供社会保险咨询等相关服务”、第七条“……县级以上地方人民政府社会保险行政部门负责本行政区域的社会保险管理工作，县级以上地方人民政府其他有关部门在各自的职责范围内负责有关的社会保险工作。”之规定，被上诉人的职责是负责本区域的社会保险管理工作，亦不具备上诉人要求履行为其办理养老保险的职责。虽然上诉人属于宁城管字（2001）38号文件规定办理养老保险范围人员，但是其要求被上诉人履行给其办理养老保险的职责无事实和法律依据，本院不予支持。综上，原判认定基本事实清楚，适用法律正确，应当予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。案件受理费50元，由上诉人杨美荣负担。本判决为终审判决。审判长 金爱萍审判员 祁小芹审判员 丁笑曦 二○一九年三月二十九日书记员 沙丽金附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：(一)原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；