湖南省高级人民法院行 政 赔 偿 判 决 书（2019）湘行赔终13号上诉人（原审原告）：王耀中，男，1949年2月19日出生，汉族，住湖南省涟源市。委托代理人：汪庆丰，北京楹庭律师事务所律师。委托代理人：邓红欣，北京京平律师事务所律师。上诉人（原审被告）：湖南省涟源市人民政府，住所地涟源市蓝田办事处人民路。法定代表人：刘杰，该市市长。委托代理人：肖徇姿，涟源市人民政府法制办工作人员。委托代理人：吴齐升，湖南民声律师事务所律师。上诉人王耀中与上诉人涟源市人民政府行政赔偿一案，双方均不服娄底市中级人民法院（2018）湘13行赔初9号行政赔偿判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。娄底市中级人民法院（以下简称娄底中院）审理查明，因“二广”高速公路安化梅城至邵阳段（以下简称安邵高速公路）工程建设，需要拆迁原告王耀中的房屋。2010年3月8日，涟源市安邵高速公路建设指挥部（甲方）与原告（乙方）签订了《拆迁房屋协议书》，约定：甲方拆迁乙方房屋及附属设施，用于安邵高速公路涟源段建设；房屋拆迁补偿按省、娄底市有关政策文件规定执行，由甲方支付补偿经费给乙方，乙方自拆自迁自建并自找过渡住房；拆迁房屋正房面积115.21㎡，计补偿人民币28272.9元，构筑物、附属物及附属设施补偿计17354.5元，三通一平及超深基础补偿计14490.9元，2户7人的搬家过渡费补偿计14000元，合计补偿人民币74118.3元。协议签订后，原告领取了协议约定的各项补偿款项，其房屋亦已拆除，宅基地已由安邵高速公路建设使用。但因新的宅基地没有落实，原告一直未以自己的名义在本集体经济组织范围内新建房屋。2014年3月，原告向被告涟源市人民政府寄出《请求实施征地拆迁补偿安置申请书》。因未得到被告答复，原告于2015年3月向娄底中院提起行政诉讼，请求依法判决涟源市人民政府履行征地拆迁补偿安置宅基地的职责，房屋拆迁标准按照娄政发［2008］3号、娄政发［2009］5号文件执行，兑现房屋拆迁异地安置宅基地。娄底中院经审理后以（2015）娄中行初字第45号行政判决认定，根据《娄底市集体土地上房屋拆迁安置补偿办法》（娄政发［2008］3号）关于采取异地新建方式安置的，被拆迁房屋按照规定标准补偿外，另行安排宅基地，征地单位负责拆迁房屋底层占地面积相应的宅基地等相关规定，原告在本集体经济组织内应享有安置宅基地的权利，并据此判决“由被告涟源市人民政府在两个月内依照《娄底市集体土地上房屋拆迁安置补偿办法》（娄政发［2008］3号）的相关规定对原告王耀中履行异地安置宅基地的职责”。该判决生效后，原告申请执行，娄底中院于2015年11月16日向原告送达了（2015）娄中执字第280号《执行结案通知书》，该通知书的主要内容为：1、娄底中院已于2015年8月24日向被执行人涟源市人民政府送达《执行通知书》，涟源市人民政府于同年9月8日向龙塘乡人民政府下发了书面通知，责令该乡迅速组织工作班子，按照娄底中院（2015）娄中行初字第45号行政判决的要求，在规定时间内为王耀中落实好安置宅基地的职责。2、娄底中院告知王耀中：“你作为权利人，应当积极履行配合义务，主动提出落实宅基地的方案，并及时报请政府相关职能部门协调、审批，如果认为政府职能部门存在行政不作为的情形，可通过法律程序另行解决”。3、本案已执行结案，特此通知。原告仍然认为被告涟源市人民政府未能履行对其异地安置宅基地职责的行为违法，并造成了其经济损失，即于2017年4月6日向被告涟源市人民政府邮寄了《国家赔偿申请书》。涟源市人民政府收到该申请书后一直未予答复，原告遂向娄底中院提起行政赔偿诉讼。娄底中院于同年12月20日作出（2017）湘13行赔初9号行政赔偿裁定书，以王耀中的起诉不属于人民法院行政赔偿诉讼的受案范围，亦不符合单独提起行政赔偿诉讼的条件为由，裁定驳回王耀中的起诉。王耀中不服，提起上诉。湖南省高级人民法院于2018年5月8日作出（2018）湘行赔终22号行政赔偿裁定，撤销娄底中院（2017）湘13行赔初9号行政赔偿裁定，指令娄底中院继续审理。娄底中院认为，第一，《娄底市集体土地上房屋拆迁安置补偿办法》（娄政发［2008］3号）第十一条规定，城市规划区外，一律采取异地新建安置。被拆迁房屋按照附表一至四规定的标准补偿外，另行安排宅基地，但本办法规定不另行安排宅基地的除外。第十二条第一款第三项规定，征地单位负责偿还被拆迁合法房屋底层占地面积相应的宅基地，但宅基地面积不得违反有关规定。本案中，涟源市安邵高速公路建设指挥部是被告涟源市人民政府因二广高速公路建设需要成立的临时机构，原告与之签订的拆迁房屋协议书中没有明确约定由原告自找宅基地，因此，被告涟源市人民政府应当履行安排、偿还原告宅基地的法定职责。虽然其一直在为原告安排、偿还宅基地履行职责，原告作为权利人，也应当积极履行配合义务，主动提出落实宅基地的方案，并及时报请政府相关职能部门协调、审批，但由于各种原因，原、被告未就安排、偿还宅基地问题达成一致意见，导致原告的宅基地一直未予落实。且被告在娄底中院执行局下发执行通知书后，仍未完成原告宅基地安排及偿还事项，被告涟源市人民政府未完全履行安排、偿还原告宅基地的法定职责。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十八条规定，因行政机关不履行、拖延履行法定职责，致使公民、法人或者其他组织的合法权益遭受损害的，人民法院应当判决行政机关承担行政赔偿责任。在确定赔偿数额时，应当考虑该不履行、拖延履行法定职责的行为在损害发生过程和结果中所起的作用等因素。参照《娄底市集体土地上房屋拆迁安置补偿办法》（娄政发［2016］13号）第四十三条“城市规划区外，采取异地新建、相对集中、统规自建方式安置，另行安排宅基地，具体按下列规定执行……（二）被拆迁人自行办理宅基地相关手续，由用地单位根据被拆迁人原经合法批准的房屋底层占地面积按520元/平方米（含“三通一平”、基础及取得重建基地、报建和办证等费用）的标准支付宅基地补助”的规定，被告涟源市人民政府应当以拆迁房屋协议书上确定的被拆迁房屋的正房面积为基础，按520元/平方米的标准向原告支付宅基地补助。同时，因拆迁房屋协议书签订时，对于宅基地的三通一平及超深基础的费用已经进行了补偿，故宅基地的补偿金额应为：被拆迁房屋的正房面积×520元/平方米减去拆迁房屋协议书上约定的宅基地的“三通一平”及超深基础补偿。原告王耀中被征收房屋的正房面积为115.21㎡，宅基地的三通一平及超深基础补偿为14490.9元，故其应获得的宅基地补助款为45418.3元(115.21㎡×520元／㎡－14490.9元)。第二，王耀中诉称的过渡住房费用损失问题，经查，本案中，王耀中提供的仅是损失数目，没有提供证据证明因租房实际支付费用的事实，故对该项请求，不予支持。第三，王耀中诉称因涟源市人民政府未履行安置职责所造成的损失为20.74万元的问题，经查，该损失是根据《娄底市集体土地征收及房屋拆迁补偿安置办法》（娄政发[2008]3号）第八条第二款计算出来的，但该安置办法明确规定该标准适用于城市规划区内货币补偿安置方式，而不适用于城市规划区外异地新建安置方式。本案所涉属于城市规划区外异地新建安置，不适用规划区内货币安置的计算方法，王耀中适用该规范性文件规定的方法和标准不当，不能作为证明其具体损失事实的依据，且王耀中宅基地未及时予以落实不完全是被告怠于履行法定职责所致，故对王耀中的该项请求，不予支持。第四，关于王耀中请求判令涟源市人民政府补偿其维权成本损失的问题，因国家赔偿实行法定赔偿原则，赔偿的范围、赔偿程序、赔偿方式和计算标准等，均需法律作出明确规定，王耀中的该项请求不属于国家行政赔偿的范围，依法应不予赔偿。综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十八条之规定，判决：一、判决被告涟源市人民政府赔偿原告王耀中宅基地损失45418．3元，由原告自行解决宅基地安置相关事宜；二、驳回原告王耀中的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告涟源市人民政府承担。上诉人王耀中向本院上诉称：一、过渡费为法定补偿项目，不需要上诉人举证证明。我国的房屋拆迁制度中，只要不是现房安置，都需要过渡费，过渡费是被拆迁人搬出原房屋后，在政府给予安置的新房居住之前的过渡损失补偿，是法律推定的直接损失，不需要证据证明。二、根据《湖南省人民政府办公厅关于进一步规范集体土地上征地拆迁管理工作的通知》湘政办发[2014]21号第三条第（七）项的规定，拆迁单位有义务在两年内解决好被拆迁人的安置问题，如果两年内未落实，过渡费带有惩罚性。请求按照娄政发[2012]1号文件第二十条的规定标准支付过渡费，截止2018年12月25日为403200元。三、原审判决的宅基地损失过低。一审法院按照《娄底市集体土地上房屋拆迁补偿安置办法》（娄政发[2016]13号）第四十三条第二款规定的标准支付宅基地损失费用，明显错误。实际上涟源市人民政府是按《娄底市集体土地上房屋拆迁补偿安置办法》（娄政发[2008]3号）规定中货币补偿的方式安置上诉人，但没有按该办法第八条第二项中“另按照附表十的补偿标准支付自行安置补助”，侵犯了上诉人依法获得补偿的权利。故请求：1、撤销本案娄底中院一审行政赔偿判决；2、依法赔偿安置过渡费；3、改判宅基地的补偿费；4、按“城乡一体化”的石马山镇拆迁同等标准赔偿上诉人人口安置费102.9万元（14.7万元/人×7人=102.9万元）。上诉人涟源市人民政府向本院上诉称：一、王耀中已依法获得宅基地安置。涟源市人民政府及乡镇人民政府已安排专人和村干部一起就该户的宅基地安置问题做了大量的工作。帮助王耀中获得了宅基地，该户事实上已得到宅基地安置，不存在需要安置赔偿的情形。二、王耀中已经新建房屋，且宅基地相关手续的办理问题没有给王耀中造成实质损失。王耀中新建房屋后，已正常入住，相关手续尽管没有及时办好，但并没有给王耀中的生活带来障碍和经济损失。涟源市人民政府及当地乡镇政府会尽快为其办理手续，同时也需王耀中积极配合。三、涟源市人民政府的征地拆迁行为合法，王耀中以涟源市人民政府“违法征收、征用财产”为由提起赔偿没有事实依据。四、不存在所谓“货币补偿安置”的情形。根据相关规定和法院判决，王耀中的安置方式为异地安置，不存在王耀中所称“实际是按货币补偿方式进行安置”的情形。故王耀中的诉求没有法律和事实依据。综上，原审事实认定错误，适用法律错误，故请求：1、撤销本案娄底中院一审行政赔偿判决；2、一、二审案件受理费由被上诉人承担。双方当事人在原审提交并经庭审质证的证据，已随案移送本院，经审查和询问双方当事人，上述证据可以作为认定本案事实的依据。二审中，双方当事人没有提交新的证据。本院对原审查明的事实予以确认。另查明，根据涟源市安邵高速公路建设指挥部与王耀中签订的《拆迁房屋协议书》，王耀中居住地属于城市规划区外。王耀中上诉请求按“城乡一体化”当中的石马山镇同等标准赔偿其人口安置费102.9万元，是适用《娄底市集体土地上房屋拆迁补偿安置办法》（娄政发［2016］13号）第四十条第一款规定的补助标准计算得出的赔偿金。该条款规定的内容为：“城市规划区内，符合安置条件的被拆迁人，按70平方米/人的面积给予自行购房补助，其中，娄星区、娄底经开区的按2600元/平方米的标准予以补助，冷水江市、涟源市、双峰县、新化县按2100元/平方米补助”。本院认为，一、关于涟源市人民政府是否已经履行了为王耀中安置宅基地义务以及是否应当承担赔偿责任的问题。涟源市人民政府因安邵高速公路工程建设的需要，成立的安邵高速公路建设指挥部，属于临时性机构，该机构的责任主体是涟源市人民政府。安邵高速公路建设指挥部在工程建设过程中，与王耀中签订的《拆迁房屋协议书》中对于宅基地补助问题，是依据《娄底市集体土地上房屋拆迁补偿安置办法》（娄政发【2008】3号）第十一条及第十二条第三项的规定，即城市规划区外，一律采取异地新建方式安置；采取异地新建方式安置的，征地单位负责偿还被拆迁合法房屋底层占地面积相应的宅基地，但宅基地面积不得违反有关规定。王耀中认为涟源市人民政府没有按照上述规定为其安置宅基地建房而起诉至人民法院。经人民法院一、二审判决，由涟源市人民政府在两个月内对王耀中履行异地安置宅基地的职责。可见，涟源市人民政府为王耀中异地重新安置宅基地既是法定义务，也是案涉《拆迁房屋协议书》约定的义务，还是生效裁判文书确定的义务。从现有的证据分析，涟源市人民政府上诉称其已经履行为王耀中安置了宅基地的义务，尚缺乏充分证据证明，由此可确认涟源市人民政府在本案中没有完全履行法定职责。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第十一项有关公民、法人或其他组织认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿等协议提起行政诉讼的，人民法院应予受理的规定，以及《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第(四)项有关行政机关及其工作人员在行使行政职权时造成行政相对人财产损害的，受害人有取得赔偿的权利的规定，涟源市人民政府在本案中因未完全履行法定职责，应当依法承担相应的赔偿责任。原审鉴于本案的实际情况，根据《最高人民法院关于适用的解释》第九十八条的规定，并参照《娄底市集体土地征收及其房屋拆迁补偿安置办法》（娄政发【2016】13号）第四十三条的规定，判决涟源市人民政府按照520元/平方米的标准，赔偿王耀中宅基地损失，充分维护了王耀中的合法权益，并无不当，本院予以支持。王耀中提出按“城乡一体化”的石马山镇拆迁同等标准赔偿其人口安置费102.9万元的请求，经查，该请求是依照《娄底市集体土地上房屋拆迁补偿安置办法》（娄政发［2016］13号）第四十条第一款关于城市规划区内被拆迁人的补助标准计算得出的赔偿金，王耀中居住地属于城市规划区外，不适用该条的规定，故对王耀中该项上诉请求，本院不予支持。二、关于涟源市人民政府是否应当赔偿其超过18个月未予安置宅基地造成王耀中过渡费损失的问题。《湖南省人民政府办公厅关于进一步规范集体土地上征地拆迁管理工作的通知》（湘政办发【2014】21号）第三条第七项规定：“确需过渡安置的，要取得被安置农民的理解和支持，并通过安排临时过渡房或支付过渡费的形式，保证被拆迁人在过渡期内的基本居住和生活条件。拆迁过渡期一般不得超过两年，超过期限的应相应增加过渡费的支付额度”。本案中，涟源市人民政府虽然已经按照《娄底市集体土地上房屋拆迁补偿安置办法》（娄政发【2008】3号）的相关规定，支付了王耀中房屋拆迁后的过渡安置费，但无证据证明已经为王耀中重新安置了宅基地，有可能增加王耀中房屋拆迁后过渡费用。因此，王耀中主张涟源市人民政府应当赔偿其超过18个月未予安置的过渡费，依法应予以支持。本案中，虽然王耀中提供了一些过渡费损失数据，但并未提供相应证据予以佐证，对其过渡费损失尚未完成举证责任。故原审驳回王耀中该项诉讼请求的处理结果并无不当。王耀中的该项赔偿请求，亦可在完善证据后再行提起诉讼寻求救济。另外，根据《诉讼费用交纳办法》（国务院令第481号）第八条第四项的规定，行政赔偿案件不收取案件受理费，原审收取王耀中案件受理费50元不当，应当予以退还；上诉人王耀中、涟源市人民政府各自向本院交纳的案件受理费50元，亦应当予以退还。综上，上诉人王耀中、涟源市人民政府提出的上诉理由均不能成立，依法应当予以驳回。原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，依法应当予以维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案不收取案件受理费。本判决为终审判决。审 判 长  王小纯审 判 员  周志刚审 判 员  李隽明二〇一九年三月二十七日代理书记员  骆 莎