辽宁省丹东市振兴区人民法院 行 政 判 决 书 （2018）辽0603行初160号 原告：丹东市某某某某某某某某某有限公司,住所地辽宁省丹东市振安区。 法定代表人：史某某,系该公司经理。 委托代理人：李某某,辽宁正辰律师事务所律师。 被告:丹东市某某某某某某某,住所地辽宁省丹东市元宝区。 法定代表人:王某某,系该局局长。 委托代理人:宋某,男,1973年2月6日出生,满族,,住辽宁省丹东市元宝区。 委托代理人：贺某，男，1985年5月11日出生，汉族，住辽宁省大连市经济技术开发区。 被告：丹东市某某某某，住辽宁省丹东市振兴区。 法定代表人：张某某。 委托代理人：习某，男，1962年7月15日出生，汉族，，住辽宁省丹东市振兴区。 原告丹东市某某某某某某某某某有限公司不服被告丹东市某某某某某某某市场监督管理行政处罚及被告丹东市某某某某行政复议一案，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理，原告丹东市某某某某某某某某某有限公司的委托代理人李某某、被告丹东市某某某某某某某的委托代理人宋某、贺某、被告丹东市某某某某的委托代理人习某到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。 被告丹东市某某某某某某某于2017年11月2日作出丹工商处字[2017]68号行政处罚决定书，对原告作出如下处罚“一、责令当事人立即停止违法行为；二、责令当事人将滥收的费用人民币1082430元退还给相关机动车用户和消费者;三、罚款20.94万元人民币,上缴国库。”原告对此不服，向被告丹东市某某某某申请行政复议，被告丹东市某某某某于2018年7月12日作出丹政行复决字[2018]第X号行政复议决定书，决定维持被告丹东市某某某某某某某作出的丹工商处字[2017]6X号行政处罚决定书。 原告诉称：2017年11月20日,第一被告作出《行政处罚决定书》(丹工商处字[2017]6X号),该决定书认为原告自2016年2月28日至2017年6月12日,在为客户提供机动车检验服务过程中,利用自身其独占地位的优势,对机动车用户和消费者滥收费,作出一、责令当事人立即停止违法行为;二、责令当事人将滥收费用的人民币1082430元退还给相关机动车户和消费者;三、罚款20.94万元人民币,上缴国库。原告不服第一被告的处罚申请行政复议,第二被告作出维持第一被告作出的处罚决定书的决定。第一被告在处罚决定书中认定的事实错误,依据的证据不足,适用法律、法规、规章及规范性文件错误,其处罚无法定职权依据、是越权执法行为。第二被告作出的维持决定书无事实和法律根据,复议超期限程序违法。一、第一被告的处罚决定书认为原告在本案中具有能够限定或指定机动车用户和相关消费者接受自己或他人的服务,排挤其他经营者公平竞争的独占地位优势,没有事实和法律根据。原告认为在机动车检测经营服务中原告不具有上述能力和独占地位的优势。2014年4月29日公安部、国家质量监督检验检疫总局发布实施了《关于加强和改进机动车检验工作意见通知》(公交管字[2014]13X号以下简称“通知”)后,原由公安交通质监等行政事业部门的“官办、独家”经营的机动车检测行业已转变为社会化经营、市场化竞争。截止去年八月份辽宁省的机动车检测线已有420条,年检测机动车330万辆；丹东地区的机动车检测企业去年八月已达二十多家,其中市内有九家(第十家正筹备开业)。2014年4月“通知”实施以来,丹东市的机动车安全技术检测和省内各市、地一样可以跨省区、跨地(市)区检验,车主或消费者可自选检测企业检车,且随到随检;可以电话短信、微信、邮件、互联网等方式预约检车,预约检车不收取任何费用。车检企业简化了检验流程,推行非营运轿车等车辆六年免检,每二年定期检验时机动车所有人提供交强险凭证、车船税证或免征证可以直接领取检验标志,实行检验业务一次性办结制度,推行周六日、节假日检验不休息制度,来方便车主检车。第一被告对于上述我市机动车检测企业社会化经营,市场化的公平、公正、公开竞争服务,机动车检测企业已不具有独占地位的优势的事实视而不见,仍认定原告(包括我市机动车检测企业)具有独占优势地位,能够在经营服务中限定和指定车主或消费者到自家或他家来检车,能够排挤其他车检企业与己的公平竞争并以此理由对原告予以处罚。原告认为,第一被告的处罚决定没有任何事实和法律根据。二、第一被告在处罚决定书中认定原告滥收费是事实认定错误,适用法律、法规、规章错误。第一被告认为原告在机动车检测经营服务中收取的一百元“代驾费”,六十元的出租汽车排放污染物环境检测费(简称“环检费”),二十元的汽车拓号费是违规的滥收费行为。原告认为第一被告的上述认定没有事实根据。（一）、一是收取的一百元“代驾费”是企业的自主经营收费,不是价格主管部门规定的机动车检测标准收费范围内的收费；二是原告的此项收费是由车主自愿选择,不是原告对车主或消费者的强性收费。原告在收取的“代驾费”、“环检费”“拓号费”之前不仅将上述收费按照价格主管部门的规定报价格主管部门备案,且在其车检大厅、检车收费处的醒目位置向车主和机动车用户公开、公示了收取费用的标准内容、项目。三是市物价局在第一被告作出处罚前对原告进行的执法检查时并不认为原告的上述收费是违规收费。(二)、原告收取的六十元的出租汽车“环检费”,价格主管部门对此也并没有明确规定禁止收取。原告认为客运出租汽车、货运出租汽车、特种车辆出租汽车、旅游大巴出租汽车、“网约车”、“滴滴打车”等均属出租汽车,第一被告在没有规章或政策性文件根据,在处罚决定书中又未明确界定何种出租汽车该收取“环检费”和不该收取“环检费”的情况下,将原告在自主经营中应收取的“代驾费”,出租汽车“环检费”视为滥收费是不当的。同时原告认为第一被告在处罚中适用《反不正当竞争法》和国家工商局文件的规定,以滥收费为由对原告予以处罚是适用法律、法规、规章错误。三、第一被告在处罚决定书中作出的责令原告已收取的费用退还给相关机动车用户和消费者,违反了行政处罚法的规定于法无据;责令原告立即停止违法行为无法律、法规、规范性文件依据。(一)、第一被告在处罚决定书的第二项处罚中责令原告已收取的1082430元费用退还给相关机动车用户和消费者。原告认为退还收取的费用给机动车相关用户和消费者的处罚无法律根据,违背了《行政处罚法》第三条二款、第八条、第五十五条的规定。(二)、2017年11月20日第一被告在其处罚决定书第一项处罚中责令原告立即停止违法行为(企业的自主收费行为);而辽宁省物价局早在2017年8月2日向全省印发了《关于取消和放开我省部分经营服务收费的意见通知》(辽价发[2017]67号以下简称“通知”),该“通知”规定经省政府同意在全省范围内放开机动车安全技术检验收费和环检收费,实行市场调节。而第一被告在处罚决定书中却责令原告立即停止依据省政府同意的价格文件规定的收费,要求原告按其制定的收费标准(160元、120元两档收费标准)收费,违背了省物价局的“通知”规定,误将原告的合法收费行为视为非法,故,第一被告在处罚决定书中责令原告立即停止收费行为的作法明显无法律、法规、规范性文件依据且与国家的政策相抵触。四、第一被告作出的处罚决定书无法定职权依据,是越权执法行为。第一被告在其处罚决定书中认定原告的机动车检测收费违反价格主管部门的规定,但是,原告认为国家的价格法律、法规规范性文件规定的是价格活动的监督检查、处罚的机关均是各级政府的价格主管部门,并不是工商部门。根据《价格法》第二条、第五条二款和第三十三条关于“县级以上人民政府价格主管部门依法对价格活动进行监督检查,并依照本法的规定对价格违法行为予以行政处罚”的规定。原告认为第一被告以原告违规收费为由作出的处罚决定无法定职权依据,是越权的执法行为;第二被告超复议期限作出的维持第一被告的处罚的决定,于法无据,是“错上加错”的错误决定。以上所述,是原告不服第一被告作出的处罚决定书,不服第二被告作出的维持第一被告处罚决定的事实、理由和根据,请法院依法判决撤销第一被告作出的《行政处罚决定书》(丹工商处字[2017]6X号);判决撤销第二被告作出的《行政复议决定书》(丹政行复决字[2018]X号)。 原告向本院提供了以下证据：《关于加强和改进机动车检验工作的意见》、辽价提字（2017）1X号《对省政协十一届五次会议第0521号提案的答复》、价格公示、丹东市政府部门行政执法检查计划、《丹东市物价局关于规范机动车检测机构价格行为的提醒告诫函》、《国家工商行政管理总局关于查处机动车检测企业收取拓号费行为适用法律问题的答复意见》、民心网丹东市物价局的回复。 被告丹东市某某某某某某某辩称：一、机动车检测企业属于依法具有独占地位的经营者。1、本案中,首先,根据《中华人民共和国道路交通安全法》第十三条的规定,驾驶机动车上道路行驶,应当放置机动车检测企业检验合格标志,因此机动车用户和消费者对原告提供的服务具有较强的依赖性。第二,原告从事机动车检测经营是受特别限制的,依据《机动车安全技术检验机构监督管理办法》(质检总局令第121号)的规定,只有取得了《机动车安全技术检测机构检验资格许可证》,才能提供机动车检测服务,因此原告的市场准入受到国家质检总局制定规章的特别限制。第三,案发时在丹东市区范围内正在经营的机动车检测企业有6家,分别是丹东市某某某某某某某某某有限公司、丹东某某某某某某某某某某某某某某某某某、丹东市某某某某某某某某、丹东某某某某某某某某某某某某某、丹东市某某某某某某某某某某某某某、丹东市某某某某某某某某某某某某某,这6家企业向机动车用户和消费者每车次收取统一的机动车检测费280元,除有个别特例外广义上没有价格差异,因此该6家企业实际上不存在价格竞争,故这6家企业在对外的关系上排除竞争能力,取得了压倒性地位,成为了依法具有独占地位的经营者。2、根据国家工商行政管理局《关于如何认定其他依法具有独占地位的经营者问题的答复》(工商公字[2000]第48号):“《中华人民共和国反不正当竞争法》第六条规定的‘其他依法具有独占地位的经营者’,是指公用企业以外的由法律、法规、规章或者其他合法的规范性文件赋予其从事特定商品(包括服务)的独占经营资格的经营者。所谓独占地位,是指经营者的市场准入受到法律、法规、规章或者其他合法的规范性文件的特别限制,该经营者在相关市场上独家经营或者没有充分的竞争以及用户或者消费者对其提供的商品具有较强的依赖性的经营地位。”原告的上述行为符合该答复所明确的其他依法具有独占地位经营者的定义。3、根据国家工商行政管理总局《关于查处机动车检测企业收取拓号费行为适用法律问题的答复意见》(工商竞争字[2014]18X号)规定,“机动车检测企业属于依法具有独占地位的经营者。在机动车检测过程中,如果检测企业未经明示、公示,要求用户交纳核准收费项目以外的费用,构成不正当竞争行为,应当适用《反不正当竞争法》进行查处”。因此综合上述三点,原告属于《中华人民共和国反不正当竞争法》第六条规定的“其他依法具有独占地位的经营者”。二、我局对原告的处罚事实清楚、证据确凿,适用法律正确。1、根据辽宁省物价局《关于继续执行机动车安全技术检验费收费标准的通知》(辽价发[2008]11X号)规定,机动车安全技术检测中汽车类每车次100元,摩托车每辆次50元,人工检验按上述标准减半收费,对检验不合格的机动车复检时不得收费。该文件在省物价局2016年11月15日发布的《辽宁省物价局关于公布现行有效价格政策性文件目录的通知》附件中,案发时该文件有效。同时,机动车检测应当严格执行国家强制标准GB21861-2014《机动车安全技术检验项目和方法》,拓号为机动车安全技术检测的一部分,应由检验企业提供拓印服务,并不得另行重复收费。2、根据国家强制标准GB21861-2014《机动车安全技术检验项目和方法》的规定,机动车安全技术检测应由检测企业的专业技术人员驾驶操作,并形成检验报告,交予车主,不能由非技术人员(车主)驾驶检测,也不能另行重复收费,更不能巧立名目另行收取代驾费,原告收取代驾费行为不合法,因而无论原告是否公示代驾费,既使车主自愿交纳代驾费,原告收取代驾费也属于违法行为。3、根据辽宁省物价局《关于在用机动车排放污染物环保检测收费标准及有关问题的复函》(辽价函[2009]63号)中“根据国家有关规定,对出租汽车免收机动车排放污染物环保检测费”和《关于公布辽宁省涉及出租汽车收费项目的通知》(辽财非(2006)659号文件)以及辽宁省物价局《关于机动车排放污染物环保检测收费有关问题的通知》(辽价发[2012]87号)中“延长辽宁省物价局《关于在用机动车排放污染物环保检测收费标准及有关问题的通知》(辽价函[2009]63号)”的规定,原告不应当对出租车环保检测收取费用。4、根据公安部、国家质检总局《关于加强和改进机动车检验工作的意见》的规定,自2014年9月1日起,试行6年以内的非营运轿车和其他小型、微型载客汽车(面包车7座及7座以上车辆除外)免检制度。对注册登记的上述车辆,每2年需要定期检验时,机动车所有人提供交通事故强制责任保险凭证、车船税纳税或者免征证明后,可以直接向公安机关交通管理部门申请领取检验标志,无需到检验机构进行安全技术检验。因此,原告不应当对注册登记的上述车辆收取安检检验标志费用和环保检验标志费用。辽宁省物价局《关于取消和放开我省部分经营服务性收费意见的通知》(辽价发(2017)67号)规定,自2017年8月28日起,机动车检测机构才执行“放开机动车安全技术检验费、机动车排放污染物环保检测收费等2项经营服务性收费标准,实行市场调节。”的规范性文件。而我局对原告的处罚是2014年12月28日至2017年5月26日期间的滥收费用行为。在查办期间,机动车安全技术检验和机动车排放污染物的环保检测收费项目都是国家立项的,检测相关的项目收费均要执行国家定价标准,在案件查办期间关于安全技术检验和环保检测收费项目的政策性文件仍然有效。原告利用其独占地位的优势,巧立名目,收取“拓号费”、“代驾费”、“出租车环保检测费”及“标志费用”,侵害了机动车用户和消费者的知情权、选择权和公平交易权,因此原告的上述收费行为均已构成了滥收费用行为。我局对原告的处罚事实清楚、证据确凿,适用法律正确。三、我局依法对原告作出行政处罚。原告滥收费用金额巨大,若将此1082430元予以没收,不仅将影响相关机动车用户和消费者的切身利益,而且容易造成负面社会影响。因此,我局根据《中华人民共和国行政处罚法》第五条规定的处罚与教育相结合的原则,以广大机动车用户和消费者合法权益为出发点,从切实维护社会和谐稳定,执法为民的宗旨,综合考量本案的社会影响,同时鉴于国家优化营商环境建设,减轻机动车用户和消费者的负担及外省、市查处相关案件的案例做法经验,经我局案件审理委员会集体决定,责令原告将滥收费用1082430元退还相关机动车用户和消费者。同时,依据《中华人民共和国反不正当竞争法》第二十三条“公用企业或者其他依法具有独占地位的经营者,限定他人购买其指定的经营者的商品,以排挤其他经营者的公平竞争的,省级或者设区的市的监督检查部门应当责令停止违法行为,可以根据情节处以五万元以上二十万元以下的罚款。被指定的经营者借此销售质次价高商品或者滥收费用的,监督检查部门应当没收违法所得,可以根据情节处以违法所得一倍以上三倍以下的罚款”及《关于禁止公用企业限制竞争行为的若干规定》第六条“被指定的经营者借此销售质次价高商品或者滥收费用的,由工商行政管理机关依据《反不正当竞争法》第二十三条的规定,没收违法所得,并可以根据情节,处以违法所得一倍以上、三倍以下的罚款。”和第九条“本规定所称商品包括服务。其他依法具有独占地位的企业从事违反本规定的行为,依照本规定处理。”的规定,我局责令原告立即停止违法行为。四、我局对原告滥收费行为有法定监管职权。全国人大常委会法制工作委员会《对和有关规定如何使用问题的答复》(行复字[2007]6号)第一条规定,“对同一个滥收费用行为可以适用《反不正当竞争法》或者《价格法》的有关规定进行行政处罚”;第二条规定“对同一个滥收费用行为罚款的行政处罚,适用一事不再罚原则,由首先实施监督检查的行政机关给予罚款的行政处罚”。因此我局对原告违法收取拓号费、代驾费、出租车尾气排放检测费及标志费用的违法行为具有监督检查权。综上所述,我局对原告作出的丹工商处字[2017]68号行政处罚决定,认定事实清楚、证据确凿、适用法律、法规及规章等正确、程序合法、裁量合理,请依法驳回原告的诉讼请求。 被告丹东市某某某某某某某向本院提交了以下证据：案件来源登记表、现场笔录、询问笔录、营业执照、法人身份证明、授权委托书、陈述材料、主营业务统计表、记账凭证、完税发票、举报记录、投诉材料、案件延期手续、出租车名录、申辩要求、申辩答复、情况说明。 被告丹东市某某某某辩称：《行政复议法》第九条规定,公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的,可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请;但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。《行政复议法》第十二条规定,对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的,由申请人选择,可以向该部门的本级人民政府申请行政复议,也可以向上一级主管部门申请行政复议。2018年1月8日,复议科经审查,认为被答辩人的申请符合法律规定，报法制办分管领导、主要领导审批立案。《行政复议法》第二十三条规定,行政复议机关负责法制工作的机构应当自行政复议申请受理之日起七日内,将行政复议申请书副本或者行政复议申请笔录复印件发送被申请人。被申请人应当自收到申请书副本或者申请笔录复印件之日起十日内,提出书面答复,并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。2018年1月8日,复议科作出[2018]X号《行政复议答复通知书》,并送达给丹东市丹东市工商行政管理局。丹东市工商行政管理局在法定期限内提交了《行政复议答辩书》及相关证据材料。《行政复议法》第三十一条规定,行政复议机关应当自受理之日起60日内作出行政复议决定。《行政复议法》第二十八条规定,行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查,提出意见,经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后,按照下列规定作出行政复议决定：（一）具体行政行为认定事实清楚,证据确凿,适用依据正确,程序合法,内容适当的,决定维持。2018年7月12日答辩人作出丹政行复决字[2018]1号行政复议决定书,维持丹东市工商行政管理局作出的丹工商处字[2017]68号行政处罚决定,并于2018年7月13日送达给被答辩人。综上,答辩人行政复议决定证据确凿,适用法律、法规正确,符合法定程序,请人民法院依法驳回被答辩人的诉讼请求。 被告丹东市某某某某向本院提交了以下证据：复议申请书、复议答复通知书、复议决定、送达回证。 经庭审质证，原告对被告丹东市某某某某某某某提供的证据质证意见为：没有异议；原告对丹东市某某某某提供的证据质证意见为，程序违法，超过法定的复议期限。被告丹东市某某某某某某某及被告丹东市某某某某对原告提供的证据质证意见为允许收费不包括代驾费，被告的处罚不违反规定。 本院对上述证据认证意见如下：原告提供的《关于加强和改进机动车检验工作的意见》、辽价提字（2017）18号《对省政协十一届五次会议第0521号提案的答复》、价格公示、丹东市政府部门行政执法检查计划、《丹东市物价局关于规范机动车检测机构价格行为的提醒告诫函》、《国家工商行政管理总局关于查处机动车检测企业收取拓号费行为适用法律问题的答复意见》、民心网丹东市物价局的回复；被告丹东市工商行政管理局提供的案件来源登记表、现场笔录、询问笔录、营业执照、法人身份证明、授权委托书、陈述材料、主营业务统计表、记账凭证、完税发票、举报记录、投诉材料、案件延期手续、出租车名录、申辩要求、申辩答复、情况说明；被告丹东市某某某某向本院提交的复议申请书、复议答复通知书、复议决定、送达回证，以上证据符合证据真实性、合法性、关联性的要求，本院予以认证。 经审理查明：原告自2016年2月28日至2017年6月12日期间，在机动车检测过程中，违规收取客户各项费用1082430元。2016年下半年起，被告丹东市工商行政管理局多次接到举报，反映原告在机动车检测过程中滥收取费用，被告丹东市工商行政管理局经过调查，于2017年11月2日作出丹工商处字[2017]68号行政处罚决定书，对原告作出如下处罚“一、责令当事人立即停止违法行为；二、责令当事人将滥收的费用人民币1082430元退还给相关机动车用户和消费者;三、罚款20.94万元人民币,上缴国库。”原告对此不服，向被告丹东市某某某某申请行政复议，被告丹东市某某某某于2018年7月12日作出丹政行复决字[2018]第1号行政复议决定书，决定维持被告被告丹东市工商行政管理局作出的丹工商处字[2017]68号行政处罚决定。 本院认为：根据《反不正当竞争法》第三条第二款规定“县级以上人民政府工商行政管理部门对不正当竞争行为进行监督检查；法律、行政法规规定由其他部门监督检查的，依照其规定”，被告丹东市某某某某某某某对不正当竞争行为的查处具有法定职权。《反不正当竞争法》第六条规定：“公用企业或者其他依法具有独占地位的经营者，不得限定他人购买其指定的经营者的商品，以排挤其他经营者的公平竞争。”从内容表述来看，构成不正当竞争行为应当具备三个要件，“依法具有独占地位的经营者”为主体要件、“限定他人购买其指定的经营者的商品”为行为要件、“以排挤其他经营者的公平竞争”为结果要件。原告作为机动车检测机构，属于具有独占地位的经营者，在机动车检测过程中收取顾客代驾费、拓号费等行为属于限定用户使用其提供的额外服务，该行为使得提供同类服务的其他经营者相应地丧失了获取该交易的机会，从而排挤了其他经营者的公平竞争。被告丹东市某某某某某某某据此作出行政处罚，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序；被告丹东市某某某某在收到原告的行政复议申请后，依法律规定的程序对被告丹东市某某某某某某某所做的行政处罚进行了审查，所作出的行政复议决定适用法律、法规正确，符合法定程序，故原告的诉讼请求理由不成立，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告丹东市某某某某某某某某某有限公司的诉讼请求。 案件受理费五十元由原告负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提供副本，经本院上诉于丹东市中级人民法院。 审 判 长  周 勇 人民陪审员  陈晶媛 人民陪审员  于瑛杰 二〇一九年三月十二日 书 记 员  左 帅