西安铁路运输中级法院 行政判决书 (2019)陕71行初132号  原告赵鲲，男，汉族，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，住陕西省西安市鄠邑区。 委托代理人王乃龙，北京圣运（天津）律师事务所律师。  被告西安市鄠邑区人民政府，住所地陕西省西安市鄠邑区。 法定代表人裴靖瑜，区长。  委托代理人姜安，西安市鄠邑区人民政府办公室工作人员。 委托代理人杨东峰，陕西迎旭律师事务所律师。  原告赵鲲不服被告西安市鄠邑区人民政府（以下简称鄠邑区政府）作出的鄠政复不受字［2019］2号《不予受理行政复议申请决定书》，于2019年2月15日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案并向被告鄠邑区政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年3月13日公开开庭审理了本案。原告赵鲲及委托代理人王乃龙，被告鄠邑区政府的委托代理人姜安、杨东峰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告鄠邑区政府于2019年1月24日作出鄠政复不受字［2019］2号《不予受理行政复议申请决定书》，认为：一是以包抓被拆迁人为任务形式组织实施拆迁工作，是内部工作安排，并非被申请人履行法定职责的行为，不属于行政行为；二是依据申请人提供的证据材料，不能证明被申请人的行为与申请人有利害关系，不属于行政复议受案范围，根据《中华人民共和国行政复议法》第六条、第十七条、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条之规定，决定不予受理。该不予受理行政复议申请决定向原告赵鲲邮寄送达，2019年1月30日，原告赵鲲签收邮件。  原告赵鲲诉称，原告系陕西省西安市鄠邑区XX镇XX村XX组村民，在XX镇XX村有合法宅基地及地上房屋。西安市鄠邑区经济贸易局2018年11月21日、11月25日、11月26日以包抓40户被拆迁人为任务的形式组织实施拆迁，原告不服，于2019年1月16日通过EMS向被告递交3份复议申请，请求确认西安市鄠邑区经济贸易局的行政行为违法。2019年1月30日收到被告作出的鄠政复不受字[2019]2号《不予受理行政复议申请决定书》。原告认为被告的行政行为实体及程序皆违法，侵害了原告的合法权益。现原告向贵院提起行政诉讼，请求：1.请求撤销被告2019年1月24日作出的鄠政复不受字[2019]2号《不予受理行政复议申请决定书》，并责令被告重新作出复议决定；2.本案诉讼费用由被告承担。 原告赵鲲向本院提交如下证据： 1、身份证复印件，用以证明原告身份情况；  2、XX镇XX村委会《证明》、分家协议，用以证明原告在陂头村有合法的宅基地及地上房屋，与本案具有利害关系； 3、《复议申请书》，用以证明原告于2019年1月16日向被告申请复议； 4、鄠政复不受字[2019]2号《不予受理行政复议申请决定书》，用以证明被告于2019年1月24日作出了不予受理的决定；  5、《XX苑XX酒店项目拆迁日报表》（统计时间截止到2018年11月25日17:00），用以证明被申请人实行了涉案行政行为； 6、文件四份：《自然资源部政府信息公开告知书》（自然资公开告知[2018]1055号），《陕西省自然资源厅政府信息公开补正告知书》（陕自然资公开告知[2018]50号），西安市国土资源局鄠邑分局作出的《信息公开告知书》（鄠国土告[2018]第016号），陕西省人民政府办公厅作出的《依申请公开政府信息告知书》（陕政办告[2018]349号），用以证明涉案行政行为是在没有征地批复的情形下做出的，该行为不具有征地的法律和事实依据；  7、陂头村搬迁部局包抓分配方案、西安市人民政府及不同网站的网页截图、EMS邮寄记录，用以证明13家包抓单位实施拆迁，实施的行为是以自己的名义，并非是协助行为； 8、照片，用以证明原告父亲及弟弟宅基地及地上房屋被拆迁前后的状况。 被告鄠邑区政府辩称，一、答辩人是作出不予受理行政复议申请决定适格的主体。原告向被告提起行政复议，依照《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议”之规定，西安市鄠邑区经济贸易局是答辩人的工作部门，答辩人是受理原告行政复议申请的适格主体，也是作出被诉不予受理行政复议申请决定的适格主体。二、答辩人作出不予受理行政复议申请决定程序合法。2019年1月11日，原告向答辩人提出行政复议申请，2019年1月18日，答辩人收到原告邮寄的申请及相关材料。2019年1月24日，答辩人作出鄠政复不受字[2019]2号《不予受理行政复议申请决定书》，决定对原告提出申请不予审理。答辩人通过中国邮政EMS向原告邮寄该不予受理决定书（邮寄单号为：1039546198926），2019年1月30日，原告签收该决定书。答辩人根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条关于办理行政复议案件的规定，作出不予受理行政复议申请决定程序合法。三、答辩人作出不予受理行政复议申请决定认定事实清楚、适用法律正确。答辩人认为，原告提出的“西安市鄠邑区经济贸易局以包抓被拆迁人为任务的形式组织实施拆迁工作”，是该部门协助行政征收主体开展行政征收工作的一种形式，并非该部门履行法定职责的行为，该行为不属于行政行为。依据原告提供的证据材料，不能证明原告提出的“西安市鄠邑区经济贸易局以包抓40户被拆迁人为任务的形式”的行为与原告有利害关系，不属于行政复议受案范围。根据《中华人民共和国行政复议法》第六条、第十七条、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条之规定，决定不予受理。认定事实清楚、适用法律正确，内容适当。综上，请求法院驳回原告的诉讼请求。 被告鄠邑区政府在举证期限内向本院提交如下证据： 1、原告的行政复议申请书；2、原告提出行政复议申请时所附材料；3、被告作出的不予受理的决定书；4、EMS邮寄送达记录。用以证明被告作出的不予受理行政复议申请决定符合法律规定。 被告鄠邑区政府在庭审结束后，补充提交了以下材料： 1.陕西省人民政府陕政土批[2019]75号《关于西安市鄠邑区2018年度第六批统一征收集体建设用地的批复》；2.西安市鄠邑区玉蝉镇人民政府2018年11月10日《公告》及张贴公告照片；3.陂头村搬迁进度表。上述材料用以补充说明陂头村拆迁征收工作不是行政复议被申请人作出的、原告不在被申请人包抓名单中。 经庭审质证，原告对被告提供证据1、2的真实性、合法性、关联性没有异议，对证明目的有异议；对于证据3、4的真实性没有异议，对合法性、关联性、证明目的均有异议。  被告对原告提交的证据1的真实性、合法性、关联性无异议，但认为原告的身份不能证明在XX村XX街，哪一号居住；对于证据2的真实性、合法性、关联性及证明目的均不认可；对于证据3的真实性、合法性、关联性认可，对证明目的不认可；对于证据4真实性、合法性、关联性认可；对于5，认为真实性无法核实，对于证明目的不认可，无法证明和包抓单位有关系，包抓行为就是委托协助，13个单位不是行为人；对于证据6的真实性无异议，但2019年1月22日省政府已作出土地审批件，故对证明目的不认可；对于证据7中包抓分配方案真实性没有核实，对网页截图庭后核实，对证明目的不认可，但认为能证明是玉蝉镇政府具体组织实施搬迁；对于证据8，认为在申请复议中没有提交，故对关联性不认可。 本院对上述证据认证如下： 因原告提交的证据1-6与被告提交的证据1-3一致，故本院对原告提交的证据1-6，被告提交的证据1-3的真实性、关联性、合法性，予以确认。对于原告提交的证据7的真实性、关联性、合法性，予以确认；对于原告提交的证据8的真实性予以确认。对于被告提交的证据4的真实性、关联性、合法性予以确认。 对于被告庭审后提交的材料1-3，根据《中华人民共和国行政诉讼法》的相关规定，本院仅将其作为查明本案相关事实的参考材料，不将其作为被告证明其被诉行政行为合法的证据。  经审理查明，赵鲲是陕西省西安市鄠邑区（原户县）XX镇XX村XX组村民，在该村有住宅。2019年1月16日，赵鲲向鄠邑区政府邮寄《复议申请书》及相关材料，该行政复议申请书中申请人为赵鲲，被申请人为西安市鄠邑区经济贸易局，申请事项为请求确认被申请人以包抓40户被拆迁人为任务的形式组织实施拆迁的行政行为违法。鄠邑区政府于2019年1月17日签收该邮件。2019年1月24日，鄠邑区政府作出鄠政复不受字［2019］2号《不予受理行政复议申请决定书》，该不予受理行政复议申请决定书简要内容为：“经审查，本机关认为：一是以包抓被拆迁人为任务的形式组织实施拆迁工作，是落实行政征收的内部工作安排，并非被申请人履行法定职责的行为，该行为不属于行政行为。二是依据申请人提供的证据材料，不能证明被申请人以包抓40户被拆迁人为任务的形式组织实施拆迁的行为与申请人有利害关系，不属于行政复议受案范围。根据《中华人民共和国行政复议法》第六条、第十七条和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条之规定，决定不予受理”。2019年1月28日，鄠邑区政府工作人员电话联系赵鲲，询问该不予受理行政复议申请决定书的送达方式，赵鲲选择邮寄送达。2019年1月29日，鄠邑区政府邮寄送达了该不予受理行政复议申请决定书，2019年1月30日，赵鲲签收该邮件。2019年2月2日，本院收到赵鲲对该不予受理行政复议申请决定书不服提起诉讼的部分材料，经本院要求补充完善材料，赵鲲补充相应材料后，本院于2019年2月15日对本案予以立案。  另查明，《XX苑XX酒店项目拆迁日报表》显示，XX苑XX酒店项目XX村XX户，由鄠邑区城管局等鄠邑区政府的十三个工作部门分别包抓30户到43户不等的评估、签约、交房工作。  在本案庭审中，XX道XX村张贴有涉及拆迁的通告，但没有注意是谁发布的；其没有与任何部门签订拆迁安置补偿协议，其本人住宅未被拆除。被告鄠邑区政府陈述，2018年11月10日，西安市鄠邑区玉蝉镇人民政府发布《公告》，按照群众自愿原则，对陂头村开展房屋搬迁补偿安置工作。《XX苑XX酒店项目拆迁日报表》是由陂头村搬迁项目指挥部制作的，陂头村搬迁项目指挥部是鄠邑区区委、鄠邑区政府成立的。 本院认为，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查，本案的审查重点即是被告鄠邑区政府作出的鄠政复不受字［2019］2号《不予受理行政复议申请决定书》是否合法。  职权依据方面，西安市鄠邑区经济贸易局是鄠邑区政府的工作部门，原告赵鲲认为该部门“以包抓40户被拆迁人为任务的形式组织实施拆迁”的行为违法，以该部门为被申请人，选择向该部门的本级人民政府即鄠邑区政府申请行政复议，根据《中华人民共和国行政复议法》第三条、第十二条第一款的规定，被告 鄠邑区政府具有对该行政复议申请进行审查的法定职责和权限。 事实依据和法律依据方面，原告向被告申请行政复议的事项为赵鲲认为被申请人西安市鄠邑区经济贸易局“以包抓40户被拆迁人为任务的形式组织实施拆迁”的行为是行政行为，要求确认该行政行为违法。被告鄠邑区政府是以该行为 是行政行为、申请人与被申请要求确认违法的行为之间不具有利害关系、不属于行政复议受案范围为由，决定不予受理。因此，西安市鄠邑区经济贸易局“以包抓40户被拆迁人为任务的形式组织实施拆迁”的行为是否属于可诉或者行政复议受案范围的行政行为、赵鲲与该行为之间是否具有利害关系，是本案原、被告双方争议的焦点问题。  对于第一个方面，西安市鄠邑区经济贸易局“以包抓40户被拆迁人为任务的形式组织实施拆迁”的行为是否属于可诉或者行政复议受案范围的行政行为，应当重点审查该行为是否具有对外性、是否属于行政主体作出的行为、是否具有处分性等。本院认为，经审查，XX苑XX酒店项目拆迁工作是由鄠邑区区委、鄠邑区政府成立的陂头村搬迁项目指挥部具体负责实施，由鄠邑区政府的十三个工作部门包括西安市鄠邑区经济贸易局分别包抓30户到43户不等的评估、签约、交房工作，而根据相关法律、法规规定，包抓30户到43户不等的评估、签约、交房工作并不是西安市鄠邑区经济贸易局等工作部门的法定职责；该行为属于该工作部门完成本级政府为开展相关征收工作而进行的内部分配工作任务的工作安排形式，该行为不具有对外性；该部门在赵鲲所申请确认违法的行为当中并不是独立的行政主体，不能对外承担责任。因此，西安市鄠邑区经济贸易局“以包抓40户被拆迁人为任务的形式组织实施拆迁”的行为不具有对外性、不属于行政主体作出的行为、不具有处分性，故不属于可诉或者行政复议受案范围的行政行为。因此，本院认为，原告赵鲲向被告提出的要求确认西安市鄠邑区经济贸易局“以包抓40户被拆迁人为任务的形式组织实施拆迁的行政行为违法”的行政复议申请，不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的行政复议范围，被告鄠邑区政府根据《中华人民共和国行政复议法》第六条、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条的规定，作出的不予受理决定事实清楚，适用法律、法规正确。  对于第二个方面，赵鲲与该行为之间是否具有利害关系，经审查，本院认为，赵鲲是认为该行为违法提出的行政复议申请，被告鄠邑区政府在已经查明赵鲲系陕西省西安市鄠邑区（原户县）XX镇XX村XX组村民，在该村有住宅的情形时，却仅据《XX苑XX酒店项目拆迁日报表》及赵鲲的身份情况，即作出赵鲲与其申请确认违法的行为之间不具有利害关系的认定，该认定理由缺乏依据、并不正确，本院对此予以指正。 程序方面，被告鄠邑区政府于2019年1月17日收到原告赵鲲的行政复议申请，2019年1月24日作出鄠政复不受字［2019］2号《不予受理行政复议申请决定书》，2019年1月28日，鄠邑区政府工作人员电话联系赵鲲，询问该不予受理行政复议申请决定书的送达方式，赵鲲选择邮寄送达。2019年1月29日，鄠邑区政府邮寄送达了该不予受理行政复议申请决定书。《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款规定，行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人。因此，被告鄠邑区政府在2019年1月17日收到原告赵鲲的行政复议申请后，对该申请是否符合行政复议法律规定应当在五个工作日内进行审查，如经审查认为不符合行政复议法律规定、并决定不予受理，亦应当在五个工作日内作出书面不予受理决定并向申请人送达，即最迟应当在2019年1月24日作出书面不予受理决定并向申请人赵鲲送达。但被告鄠邑区政府虽于2019年1月24日制作了书面不予受理决定，却延误至2019年1月28日电话询问申请人赵鲲，次日邮寄送达，超过了五个工作日，违反了上述法律规定，故本院认为，被告鄠邑区政府作出的鄠政复不受字［2019］2号《不予受理行政复议申请决定书》延误告知时间、程序轻微违法。 综上，被告鄠邑区政府2019年1月24日作出的鄠政复不受字［2019］2号《不予受理行政复议申请决定书》虽事实清楚，适用法律、法规正确，处理结果正确，但违反法定程序，因该行政行为违反法定程序是延误告知送达时间，属于行政行为程序轻微违法，且对原告赵鲲权利不产生实际影响，故根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项的规定，本院依法确认其违法，但不撤销该决定。原告赵鲲关于被诉行政行为程序违法的主张和理由，本院予以支持；其关于被诉行政行为实体违法、并要求撤销的主张和理由，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项之规定，判决如下： 确认被告西安市鄠邑区人民政府于2019年1月24日作出的鄠政复不受字［2019］2号《不予受理行政复议申请决定书》违法。 案件受理费50元，由被告西安市鄠邑区人民政府负担。 如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于陕西省高级人民法院。 审 判长  刘秦瑜 审判  员  魏国庆 人民陪审员  刘苇 二0一九年三月二十八日 书 记 员  刘 倩     14