山东省青岛市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）鲁02行终164号 上诉人（原审原告）贾友宝，男，1988年2月20日出生，汉族，住青岛市市**。 被上诉人（原审被告）平度市市场监督管理局，住所地平度市人民路**。 法定代表人刘晓东，局长。 原审第三人平度市自然资源局（原平度市国土资源局），，住所地平度市郑州路** 法定代表人邓伟玉，局长。 原审第三人青岛坤方速递有限公司，住所，住所地平度市胶平路旅游公司院内div> 法定代表人张妙妙，经理。 上诉人贾友宝因诉被上诉人平度市市场监督管理局、原审第三人平度市自然资源局、青岛坤方速递有限公司行政告知一案，不服山东省平度市人民法院于2018年12月18日作出的（2018）鲁0283行初88号行政判决，在法定期限内向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院查明，2017年7月4日，被告收到原告的申诉信一封，主要内容是：平度市国土资源局采用申通单号588081021878向原告寄送政府信息公开告知书，平度市政府平政复决字〔2017〕39号行政复议决定确认了相关事实，根据相关法律等规定，非邮政专营企业不得经营由邮政企业专营的信件寄递业务，不得寄递国家机关公文。另经查，平度市国土资源局长期挪用国家用于邮政EMS等邮政专营业务的资金而采用申通快递寄送各种国家公文，涉及严重违法违规行为，参照最高院发布行政不作为十大案例，被告负有积极移送的法定义务，要求被告及时移送到相关监管部门处理。综上，平度市国土资源局违法寄送国家公文的行为，严重违反了法律禁止性规定，不仅侵犯了邮政专营企业邮政信件专营权，扰乱了国家邮政通信秩序，更加损害了国家民族利益和申请人的通信自由和通信秘密等宪法性权利，危害了国家和信息安全和广大人民群众的通信安全，扰乱了邮政通信秩序，影响了申诉人作为政府信息公开权利人权益的合法有效实现，已涉嫌构成侵害国家通信安全和损害公民通信秘密及隐私权的违法犯罪行为，故要求七日内作出书面受理申诉告知书并限期办结和书面告知申诉人。为了维护法律的尊严和公民的通信秘密及隐私权等合法权益，特向被告申诉，要求限期依宪行政，依法履职，切实保障和维护公民合法权益。 2017年7月12日，被告经审查立案受理并作出《行政处理告知书》邮寄送达原告，告知原告：经初步核查：青岛坤方速递有限公司与申通快递有限公司签订《申通快递特许经营合同》，青岛坤方速递有限公司获准行使特许经营权的区域仅为山东省平度市；青岛坤方速递有限公司寄递平度市国土资源局作出的国家机关公文涉嫌违反《中华人民共和国邮政法》第五十五条的相关规定，我局于2017年7月12日进行立案调查。至于“平度市国土资源局长期挪用国家用于邮政EMS等邮政专营业务的资金而采用申通快递寄送各种国家公文”举报线索，不属于我局职能范围且我局不能够确定该举报线索的主管机关，故建议原告向其他有关部门举报。后被告就青岛坤方速递有限公司的经营权、承揽快递等事实进行了调查。2017年10月9日，因案情复杂，经被告负责人批准，办案期限延长30日。2017年11月8日，因被告认为案情特别复杂，经被告集体讨论决定办案期限延长至2018年5月31日。2018年3月9日，被告作出行政处罚告知书，告知青岛坤方速递有限公司拟对其作出行政处罚的事实、理由、依据及处罚内容，于2018年3月21日送达青岛坤方速递有限公司。次日，青岛坤方速递有限公司向被告提出听证申请，2018年3月27日，被告通知青岛坤方速递有限公司听证的时间、地点、地点主持人、记录人等事项，2018年4月3日，被告进行听证。2018年5月23日，被告向即墨邮政管理局作出平市监建字〔2018〕2号行政建议书：在调查处理青岛坤方速递有限公司涉嫌非法寄递国家机关公文一案中，发现当事人对于无法投递又无法退回的快件未按照规定进行保管，涉嫌违反《无法投递又无法退回快件管理规定》第七条之规定，建议你单位依法处理。2018年6月5日，被告作出平市监处告字〔2018〕35号《行政处理告知书》，告知原告目前证据不能证明青岛坤方速递有限公司违法事实成立，故决定予以销案。另外，根据国家邮政局印发的《无法投递又无法退回快件管理规定》第七条第一款之规定，对无法投递又无法退回的快件保管期限应不少于一年。青岛坤方速递有限公司邮寄的快件于2016年12月25日退回后至2017年9月份我局调查时已找不到，违反了上述规定，我局已于2018年5月26日向有监管职责的即墨邮政管理局发出《行政建议书》，由即墨邮政管理局对该行为进行监管。 青岛坤方速递有限公司与申通快递有限公司签订特许经营合同，获得在平度市的特许经营权，以申通快递名义对外承揽快递业务。2016年12月15日，与青岛坤方速递有限公司签订承包协议的张英承揽了平度市国土资源局快递单号为588081021878的快件，2016年12月16日该快件被退回，青岛坤方速递有限公司将该快件丢失，无法证明平度市国土资源局寄送内容。 另查明，原告于2016年11月30日通过网络向平度市国土资源局申请公开“依法按照申请人要求的邮寄和电子邮件形式作出的（2016）第443号政府信息公开申请答复书送达情况（含送达回执，送达截图）及承办机构的名称、职能，联系电话和联系邮箱”，2016年12月15日，平度市国土资源局通过平度政务网对原告的政府信息公开申请进行回复，回复内容为（2016）第443号政府信息公开申请答复书。原告不服向平度市人民政府申请行政复议，平度市人民政府认为平度市国土资源局未能就原告申请的“承办机构的名称、职能，联系电话”等内容进行解释说明，平度市国土资源局认定事实不清，答复内容不当，故撤销平度市国土资源局对原告政府信息公开申请答复的具体行政行为，责令平度市国土资源局依法重新作出政府信息公开答复。 原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条规定,公民、法人或者其他组织同被诉行政行为有利害关系但没有提起行政诉讼,或者同案件处理结果有利害关系的,可以作为第三人申请参加诉讼,或者由人民法院通知参加诉讼。本案是原告不服被告作出的告知书而提起的诉讼,为此原告申请将平度市人民政府列为本案的第三人不符合法律规定,原审法院不予准许。 关于原告向被告邮寄的申诉信属于投诉还是举报，被告的行政行为对原告是否有法律上的利害关系，是否对原告合法权益产生实际影响的问题。本案中，原告申诉的内容是平度市国土资源局用申通快递给原告邮寄国家机关公文，原告为保护自身通信自由和通信秘密、隐私权而向被告申诉申通快递涉嫌寄递国家机关公文，被告的行政行为与原告有利害关系，应为投诉，原告具有提起行政诉讼的主体资格。 关于被告的行政行为程序是否合法、适用法律是否正确问题。《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第十七条规定，“工商行政管理机关应当自收到投诉、申诉、举报、其他机关移送、上级机关交办的材料之日起七个工作日内予以核查，并决定是否立案；特殊情况下，可以延长至十五个工作日内决定是否立案。”本案中，被告于2017年7月4日收到原告的申诉，被告于2017年7月12日立案符合上述规定。第五十七条规定，“适用一般程序处理的案件应当自立案之日起九十日内作出处理决定；案情复杂，不能在规定期限内作出处理决定的，经工商行政管理机关负责人批准，可以延长三十日；案情特别复杂，经延期仍不能作出处理决定的，应当由工商行政管理机关有关会议集体讨论决定是否继续延期。案件处理过程中听证、公告和鉴定等时间不计入前款所指的案件办理期限。”本案中，被告二次延长办案期限，均按照上述规定办理了相关审批手续，符合法律规定。被告自立案之日起至作出行政处理告知书，扣除听证时间，并未超过办理期限。被告于2017年7月4日收到原告的投诉，同年7月7日、7月11日即分别对青岛坤方速递有限公司进行调查取证，立案后，被告继续调取证据、送达行政处罚告知书、听证、作出行政建议书及行政处理告知书，被告的行政行为程序合法。《山东省行政程序规定》系地方性规章，《工商行政管理机关行政处罚程序规定》系部门规章，被告优先适用《工商行政管理机关行政处罚程序规定》正确。 关于被告行政行为认定事实是否清楚，证据是否充分的问题。青岛坤方速递有限公司承揽了平度市国土资源局的快递业务，但该快递详单上未载明快递的内容及名称，平度市人民政府行政复议决定书中也未就邮寄的内容予以认定，庭审中，平度市国土资源局称给原告邮寄的是网页截图，并非盖有公章的答复意见书，青岛坤方速递有限公司也不认可邮寄国家公文，该快递被退回后查无下落，无法查明快递邮寄的内容。故被告认为青岛坤方速递有限公司邮寄国家机关公文证据不充分，决定予以销案的处理并无不当。另外，被告在调查后发现青岛坤方速递有限公司对无法投递又无法退回的快件保管期限违反规定，故建议有监管职责的即墨邮政管理局对其行为进行监管符合法律规定。 综上，被告作出的行政处理告知书合理合法，应予维持。原告要求撤销于法无据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告贾友宝的诉讼请求。案件受理费50元，由原告贾友宝负担。 上诉人贾友宝不服原审判决，上诉称：2017年7月4日，被上诉人接到上诉人的申诉信，但直到2018年6月7日才以挂号信形式送达被诉行政处理告知书，并未依法正确、全面履行其法定职责。根据《中华人民共和国邮政法》第七十二条等规定，被上诉人对于民营快递违法寄递国家公文的行为具有依法直接查处的法定职责。另根据《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第二十条及《中华人民共和国行政处罚法》第三十六条规定，被上诉人并未依法向发件人平度市自然资源局全面调查取证，核查确认其向上诉人所寄内件信息，未尽全面调查核实义务，明显违法。且根据生活经验及常识，上诉人与平度市自然资源局不可能存在除公务活动之外的民事法律关系，且平度市人民政府亦作出相关复议决定，确认平度市自然资源局以申通寄送信息公开答复文书的事实，且该局在法庭上亦当庭承认上述事实，故被上诉人以证据不足为由作出销案处理，属于认定事实不清、主要证据不足。另外，参照（2018）京0105行初576号高群峰诉北京市工商行政管理局朝阳分局不作为案等裁判主旨，无论通过发现经营者存在违法行为还是基于利害关系人的举报予以立案，被上诉人均负有对经营者违法行为进行全面查处的法定义务，且本案中通过上诉人提交的初步线索和对原审第三人调查取证及其当庭陈述，均可以证实申通快递确实存在非法邮寄公文的违法情形。根据国办公开办函〔2016〕《国务院办公厅政府信息与政务公开办公室关于政府信息公开处理决定送达问题的解释》第一条、第二条的规定，采取邮寄送达方式的，应当根据《中华人民共和国邮政法》第五十五条规定，……通过邮政企业送达，不得通过不具有国家公文寄递资格的其他快递企业送达。综上，原审法院认定事实、适用法律均错误，请求：1、撤销平度市人民法院作出的（2018）鲁0283行初88号行政判决，并依法改判；2、确认被上诉人未在法定期限内对投诉举报事项及时作出处理和告知的行为程序违法；3、撤销被上诉人作出的平市监处告字〔2018〕35号《行政处理告知书》，并责令其限期重新作出行政行为。 被上诉人平度市市场监督管理局未向本院提交书面答辩意见。 原审第三人平度市自然资源局、青岛坤方速递有限公司均未向本院提交书面陈述意见。 关于原审法院的审判程序，上诉人未提出异议。经审查，本院确认原审法院审判程序合法。 各方当事人在原审中提供的证据已经原审法院庭审质证、认证，并已随案移送本院。经审查，本院同意原审法院对于证据的认证意见，并据此确认原审判决认定的事实成立。 本院认为，本案的焦点问题是被上诉人是否已经尽到法定调查职责及所作平市监处告字〔2018〕35号《行政处理告知书》是否合法的问题。 《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第十七条规定，工商行政管理机关应当自收到投诉、申诉、举报、其他机关移送、上级机关交办的材料之日起七个工作自内予以核查，并决定是否立案；特殊情况下，可以延长至十五个工作日内决定是否立案。本案中，被上诉人平度市市场监督管理局于2017年7月4日收到上诉人的申诉后，于2017年7月7日起即展开了相应调查工作，通过向原审第三人平度市自然资源局、青岛坤方速递有限公司相关工作人员询问的形式了解相关情况，制作现场笔录及询问笔录，并调取了特许经营合同、营业执照、查询记录、政府信息公开申请答复书、快递单、行政复议决定书等。经初步核查，被上诉人认为上诉人的部分申诉事项符合立案条件，遂根据上述规定于2017年7月12日予以立案。 《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第二十条第一款规定，立案后，办案人员应当及时进行调查、收集、调取证据，并可以依照法律、法规的规定进行检查。第二十三条规定，办案人员应依法收集与案件有关的证据。证据包括书证、物证、证人证言、当事人陈述、现场笔录等，证据应当符合法律、法规、规章等关于证据的规定，并经查证属实，才能作为认定事实的依据。第四十五条规定，案件调查终结，或者办案机构认为应当终止调查的，按照下列方式处理：……（二）认为违法事实不成立，应当予以销案的；……写出调查终结报告，说明拟作处理的理由，报工商行政管理机关负责人批准后根据不同情况分别处理。第五十二条第一款、第五款、第五十三条、第五十四条、第五十五条规定，工商行政管理机关负责人对行政处罚建议批准后，由办案机构以办案机关的名义，告知当事人拟作出行政处罚的事实、理由、依据、处罚内容，并告知当事人依法享有陈述、申辩权。凡拟作出的行政处罚属于听证范围的，应当告知当事人有要求举行听证的权利，工商行政管理机关应当充分听取当事人的意见。对当事人提出的事实、理由和证据，认真进行复核，当事人提出的事实、理由或者证据成立的，工商行政管理机关应当予以采纳。工商行政管理机关负责人经对案件相关材料进行审查，或者重大复杂案件等经工商行政管理机关有关会议集体讨论决定，根据不同情况分别作出给予行政处罚、销案、不予行政处罚、移送其他机关等处理决定。第五十七条规定，适用一般程序处理的案件应当自立案之日起九十日内作出处理决定；案情复杂，不能在规定期限内作出处理决定的，经工商行政管理机关负责人批准，可以延长三十日；案情特别复杂，经延期仍不能作出处理决定的，应当由工商行政管理机关有关会议集体讨论决定是否继续延期。案件处理过程中听证、公告和鉴定等时间不计入前款所指的案件办理期限。”本案中，被上诉人针对上诉人的申诉予以立案后，继续展开调查，并在进一步取得快递业务经营许可证、商标使用授权书、快递业务承包经营协议书、取证单等材料后，初步拟决定对原审第三人青岛坤方速递有限公司进行罚款50000元的行政处罚。后经听证，被上诉人认为：认定平度市自然资源局利用申通快递给当事人寄递国家机关公文证据不充分，且无法补正，因此目前证据不能证明青岛坤方速递有限公司违法事实成立，建议销案；但当事人邮寄的快件在退回后至2017年9月份被上诉人调查时已找不到，违反了《无法投递又无法退回快件管理规定》第七条第一款的规定，应向平度市邮政局发出《行政建议书》，由其对该行为进行监管。遂后，被上诉人于2018年5月23日向即墨市邮政管理局作出平市监建字〔2018〕2号《行政建议书》，建议该局对青岛坤方速递有限公司涉嫌违反《无法投递又无法退回快件管理规定》第七条规定的行为依法处理。2018年5月26日，被上诉人将上述建议书向即墨市邮政管理局邮寄送达。鉴于上述调查及相应处理情况，本院认为被上诉人针对上诉人的申诉事项已经尽到了法定调查职责，其于2018年6月5日所作的被诉平市监处告字〔2018〕35号《行政处理告知书》事实清楚，证据充分。同时，在上述调查过程中，被上诉人均根据《工商行政管理机关行政处罚程序规定》的规定办理延长办案期限的审批手续，在扣除听证时间后作出本案被诉告知行为，并未超过办理期限。因此，上诉人主张被上诉人未在法定期限内作出被诉告知行为程序违法的理由不能成立。 综上，原审判决认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，依法应予维持。上诉人的上诉请求及理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人贾友宝负担。 本判决为终审判决。 审判长  孙志刚 审判员  李玉兰 审判员  高沛沛 二〇一九年三月二十五日 法官助理 杨竣童 书记员   赵洪峰