河南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）豫行终461号上诉人（一审原告）杨建海，男，汉族，1970年10月14日出生，住河南省三门峡市陕县。上诉人（一审原告）杜波红，女，汉族，1973年2月3日出生，住河南省三门峡市陕县。二上诉人共同委托代理人常树山，河南崤山律师事务所律师。二上诉人共同委托代理人王佰超，河南崤山律师事务所律师。被上诉人（一审被告）三门峡市人民政府。住所地：河南省三门峡市湖滨区崤山路中段**。法定代表人安伟，市长。委托代理人巨敬涓，三门峡市司法局工作人员。委托代理人张庆合，河南千业律师事务所律师。被上诉人（一审被告）三门峡市陕州区张湾乡人民政府。。住所地：河南省三门峡市陕州区张湾乡尤湾街法定代表人介自东，乡长。委托代理人杨晓波，三门峡市陕州区张湾乡人民政府工作人员。委托代理人连丽红，河南宇萃律师事务所律师。上诉人杨建海、杜波红因诉被上诉人三门峡市人民政府（以下简称三门峡市政府）、被上诉人三门峡市陕州区张湾乡人民政府（以下简称张湾乡政府）履行法定职责一案，不服焦作市中级人民法院2018年12月13日作出的（2018）豫08行初181号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行审理。本案现已审理终结。杨建海、杜波红一审诉称，其系河南省三门峡市陕州区张湾乡关沟村村民，政府为其颁发有《独生子女父母光荣证》。法律法规规定明确规定，凡领取《独生子女父母光荣证》的，凭证享受下列待遇：（三）农村在调整责任田时，对独生子女父母每人按二人（份）分给；按人分配城镇拆迁安置、移民搬迁安置、新农村建设安置、集体经济收入、集体福利、征地补偿等经济利益时，独生子女家庭多分一人份。2011年11月份，关沟村划入三门峡市商务中心区，关沟村土地被征收，全村整体拆迁，农户被安置。为此三门峡市政府于2011年11月6日颁布《关于商务中心区土地征用和社区建设工作的实施意见》即三政［2011］80号文件。同时三门峡市政府成立三门峡市商务中心区建设指挥部统一组织商务中心区范围内土地的规划、征用、开发和管理工作。张湾乡政府据此也制定实施细则，具体负责关沟村的土地征收、村民拆迁、安置工作。但是上述文件中并没有对独生子女父母光荣证家庭在拆迁安置和征地补偿中应当按照《河南省人口与计划生育条例》第三十七条第一款第三项法律规定，对独生子女家庭应当依法享有的多分一人份的终生法律规定作出规定。致使独生子女父母光荣证家庭合法权利受到侵犯，而同时期违反计划生育多生、超生的家庭却多分了安置房，多分了征地补偿款。如此不公平、不公正的待遇，杨建海、杜波红一方面服从大局，支持政府拆迁，一方面和其他独生子女父母光荣证家庭一起以个人、联名等形式向各级政府、信访部门反映情况，这些部门均以“无政策依据”、“过高诉求”等理由推来推去。杨建海、杜波红向乡、县、市、省反映情况，申请三门峡市政府和张湾乡政府履行法定职责，三门峡市政府和张湾乡政府不予处理，致使独生子女光荣户家庭合法权益受到侵犯。一审诉请：1.请求人民法院依法判令三门峡市政府和张湾乡政府执行《河南省人口与计划生育条例》第三十一条第一款第三项规定在关沟村拆迁安置中对杨建海、杜波红作出“多分一人份”安置房的补偿决定。2.请求人民法院依法判令三门峡市政府和张湾乡政府执行《河南省人口与计划生育条例》第三十一条第一款第三项规定在关沟村征地补偿中对杨建海、杜波红作出“多分一人份”的补偿决定。焦作市中级人民法院一审查明，为加快商务中心区建设，2011年11月6日，三门峡市政府出台《关于加快商务中心区项目建设的实施意见》三政[2011]79号文件，该文件载明：商务中心区范围内土地实施统一征用、统一开发、统一出让、统一管理，有关县（区）政府负责土地拆迁、住户安置和土地征用。同日，三门峡市政府出台《关于商务中心区土地征用和社区建设工作的实施意见》三政[2011]80号文件，该文件载明：商务中心区涵盖陕县、湖滨区、开发区的6个行政村（陕县关沟村、雷湾村、尤湾村，湖滨区韩庄村、家王庄村，开发区南关村），占地面积8.95平方公里。坚持谁主管、谁负责的原则，有关县（区）、乡（镇、街道）政府按管理权限负责农村拆迁、补偿、安置及后期的安置房分配、社区管理工作，负责做好村民就业、医疗等其他社会保障工作。建成后的社区行政隶属关系保持不变。2013年3月18日河南省人民政府作出《关于陕县2012年度第一批乡镇建设征收土地的批复》豫政土[2013]270号、《关于陕县2012年度第四批乡镇建设征收土地的批复》豫政土[2013]268号文件，同意陕县征收关沟村土地作为乡镇建设用地。在收到河南省人民政府的批复后，三门峡市政府作出《关于陕县2012年度第一批乡镇建设征收土地的批复》三政土[2013]35号、《关于陕县2012年度第四批乡镇建设征收土地的批复》三政土[2013]37号文件，同意陕县征收关沟村在内的土地作为乡镇建设用地，同时要求陕县人民政府按照《河南省人民政府关于调整河南省征地区片综合地价的通知》调整后的征地区片综合地价标准落实核减面积后的征地补偿安置方案。严格依法履行征地批复后实施程序，按照征收土地方案及时支付补偿费用，落实安置措施，做好被征地农民的社会保障工作。杨建海、杜波红认为作为独生子女家庭，按照《河南省人口与计划生育条例》第三十一条第一款第（三）项的规定，在拆迁安置、征地补偿时其应享受多分一人份的待遇，为此杨建海、杜波红称其曾向乡、县、市、省反映情况，至今没有任何结果。2018年8月23日，杨建海、杜波红向本院提起本案诉讼。焦作市中级人民法院一审认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十三条规定：原告请求被告履行法定职责或者依法履行支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇等给付义务，原告未先向行政机关提出的，人民法院裁定驳回起诉。人民法院经审理认为原告所请求履行的法定职责或者给付义务明显不属于行政机关权限范围的，可以裁定驳回起诉。从该规定可以看出，杨建海、杜波红提起履行法定职责之诉应首先向有权行政机关提出申请。《河南省人口与计划生育条例》第三十一条规定：凡领取《独生子女父母光荣证》的，凭证享受下列待遇：……（三）农村在调整责任田时，对独生子女父母每人按二人（份）分给；按人分配城镇拆迁安置、移民搬迁安置、新农村建设安置、集体经济收入、集体福利、征地补偿等经济利益时，独生子女家庭多分一人份；在招收乡（镇）、村集体企业事业职工及农业经济发展、贷款、扶贫、救灾等方面给予优先照顾。……。根据该规定，独生子女家庭如认为在征地补偿安置中未能按照条例规定享受“多分一人份”待遇的，应向负有征地补偿安置职责的机关提出申请。《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。结合本案情况，河南省人民政府豫政土[2013]270号、豫政土[2013]268号以及三门峡市政府三政土[2013]35号、三政土[2013]37号四份批复均指出，同意陕县对关沟村的土地进行征收。三门峡政府的批复还特别提出陕县要落实好征地补偿安置工作。在三门峡市政府作出的三政[2011]79号、80号两份文件中同时规定，对于商务中心区范围内的土地征收和拆迁安置等事项由有关县（区）政府负责土地拆迁、住户安置和土地征用。因此对关沟村土地进行征收的实施主体应为陕州区（原陕县）人民政府，陕州区人民政府亦负有相应的补偿安置职责。本案中，杨建海、杜波红认为其作为独生子女家庭，应当享受《河南省人口与计划生育条例》规定的待遇，从而向人民法院提起诉讼，要求判令三门峡市政府和张湾乡政府履行相应职责。杨建海、杜波红虽称向各级政府均反映过，但从其提供的材料看，并不能证明其已向有权行政机关提出申请。另，杨建海、杜波红要求三门峡市政府、张湾乡政府履行职责，但三门峡市政府和张湾乡政府并不负有相应的征地安置补偿职责，因此杨建海、杜波红的起诉不符合起诉条件，依法应予驳回。一审裁定驳回杨建海、杜波红的起诉。杨建海、杜波红不服一审裁定，向本院上诉称：一、上诉人诉讼请求系被上诉人应当依职权主动履行的法定职责，原审法院以上诉人没有向有权行政机关提出申请为由驳回上诉人起诉有违法律规定。二、原审法院据以作出裁定的事实认定错误。按照《河南省人口与计划生育条例》的规定，河南省各级人民政府都应当贯彻执行该条例，都是本案适格被告，包括陕州区人民政府在内。三、原审法院以二被上诉人不负有相应的征地安置补偿职责为由认定上诉人的起诉不符合起诉条件是事实认定错误、适用法律错误。请求撤销一审裁定，直接审理此案并支持上诉人一审诉讼请求。被上诉人三门峡市政府答辩称：一、上诉人的上诉请求超出本案本审级的审理范围。二、原审法院裁定驳回上诉人的起诉，事实清楚，理由充足、合法，应予维持。请求驳回上诉，维持一审裁定。被上诉人张湾乡政府答辩意见同三门峡市政府。本院二审经审理查明的事实与一审一致。本院认为：一、关于三门峡市政府应否承担补偿责任的问题。涉案区域在2011年至2013年被实施了城区改造工作，根据三门峡市政府三政[2011]79号、80号文件的规定，有关县区政府负责土地拆迁、住户安置和土地征用工作，其中并没有规定三门峡市政府或其内部机构三门峡市商务中心区的组织实施责任，上诉人诉请三门峡市政府承担城区改造的补偿责任缺乏政策依据。2013年，河南省人民政府对涉案土地作出了征收批复，按照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定，负责组织实施征收行为的应当是原陕县人民政府，上诉人诉请三门峡市政府承担征收实施的补偿责任缺乏法律依据。上诉人诉请三门峡市政府承担补偿责任的依据之一，是三门峡市政府为进行城区改造下发了规范性文件，而其内部机构三门峡市商务中心区也因而下发了实施细则，但这种制定政策或行政立法的行为，明显不能引起补偿责任，确切的说，这也是政府对城区改造活动的统一安排，即使作为事实行为，也只能由具体组织和实施的机关承担责任。实际上，作为上下级机关之间对工作的一般性安排，三门峡市政府所进行的活动，只是一种内部的工作习惯和领导方式，如果因此要对外承担责任，所谓的内部责任和外部责任，所谓的法人独立承担责任，将在法律上含混不清、界限不明。上诉人诉请三门峡市政府承担补偿责任的依据之二，是三门峡市政府三政[2011]80号文件第三部分第（一）项规定，“市商务中心区建设指挥部办公室统一组织商务中心区范围内土地的规划、征用、开发和管理”，由此上诉人认为三门峡市政府应当为其内部机构承担“征用”补偿责任，但对比该文件第二部分第（三）项中“有关县（区）政府、乡（镇、街道）政府按管理权限负责农村拆迁、补偿、安置及后期的安置房分配”的内容，此处的“征用”应理解为法律上的规范用语和概念，而“征用”的报批、实施由法律、法规明确规定，三门峡市政府另行规定集体土地“征用”的机关应为无效，不产生相应的法律约束力，因而不能成为三门峡市政府承担补偿责任的依据。二、关于张湾乡政府应否承担补偿责任的问题。根据三门峡市政府三政[2011]80号文件第二部分第（三）项关于“有关县（区）政府、乡（镇、街道）政府按管理权限负责农村拆迁、补偿、安置及后期的安置房分配”的规定，张湾乡政府在涉案城区改造中可能承担相应的政策责任。从组织实施城区改造的过程看，张湾乡政府参与了签订安置补偿协议等具体工作，做出了相应的事实行为。但是，无论从政策规定或其落实来看，张湾乡政府所进行的拆迁、安置、补偿等工作，都是一种事实行为，不产生法律上的约束力，只是对现实造成实际上的影响，其应当在实际影响和其附属义务内承担相应责任，而实际影响之外的法律规定的权利义务，就不是张湾乡政府所应当解决的。本案上诉人依据《河南省人口与计划生育条例》所主张“多一人份”的权利，就是一种法律规定的权利义务，而不是拆迁、安置、补偿等事实行为所产生的，作为一种事实行为之外而独立产生的法律权利，张湾乡政府没有对其作出“多一人份”的补偿行为的义务。从张湾乡政府的法律地位和实际作用看，其作为基层政府承接着大量上级政府交付或委托的行政事项，其依法定职权行政及独立承担责任的能力有限，特别是让乡政府独立承担涉及公民重大财产的拆迁安置工作，对监督依法行政、保护公民和市场主体合法权益殊为不利，故实践中乡政府此类的工作多被推定为受上级政府的委托，而由上级政府承担责任。三、关于补偿行为是依申请还是依职权主动作出的问题。本案上诉人的诉讼请求是要求被上诉人基于对财产的处置作出相应的“多一人份”的补偿行为，这种基于《河南省人口与计划生育条例》的规定所提出的诉讼请求是法律明确规定的义务，其推论的大前提在于行政机关享有处置公民财产的权力时，应同时负有补偿的义务，这是“权利义务对等”“有权必有责”等原则的具体体现，换句话说，当行政机关处置公民财产时，其附随产生主动履行补偿义务的职责，而不需要依据公民的申请才作出。一审认为行政机关应依公民申请才能作出补偿行为，本院对此不予认可。综上，一审裁定适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持一审裁定。本裁定为终审裁定。审判长 王 松审判员 马 磊审判员 马传贤二〇一九年三月二十六日书记员 郭建花