广东省高级人民法院行 政 判 决 书(2017)粤行终514号上诉人（原审原告）：许亮，男，汉族，1963年8月22日出生，住江西省萍乡市上栗县。上诉人（原审原告）：许章宽，男，汉族，1941年2月12日出生，住广东省佛山市三水区。被上诉人(原审被告):肇庆市端州区人民政府。住所地：肇庆市端州区古塔中路**。法定代表人：黎沛荣，区长。委托代理人：陈家明，肇庆市端州区睦岗街道工作人员。委托代理人：朱紫妍，肇庆市端州八路睦岗司法所工作人员。上诉人许亮、许章宽因诉肇庆市端州区人民政府（以下简称端州区政府）强拆房屋及行政赔偿纠纷一案，不服肇庆市中级人民法院（2015）肇中法行初字第5号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院经审理查明：本案二原告被拆房屋位于肇庆市火车站北侧，建于1995年至1998年间，属广东三茂铁路股份有限公司为解决未享受福利分房职工而允许其自建的安置房，房屋无办理产权证亦无履行相关报建手续。房屋坐落土地的使用权人为广东三茂铁路股份有限公司，土地类型为国有划拨。房屋建成后一直由二原告及其家人居住。2012年8月24日，端州区府作出端府通［2012]2号《关于佛肇城际轨道交通项目端州段征地拆迁的通告》，二原告的房屋在征地拆迁范围内。《通告》明确征地拆迁工作由肇庆市端州区佛肇城际轨道交通项目征地拆迁工作领导小组负责总协调。《通告》还包含了征地拆迁范围、补偿标准、征地拆迁步骤等内容。2014年初，端州区广肇城际轨道交通项目征地拆迁工作领导小组与广东三茂铁路股份有限公司签订《收回国有土地使用权补偿协议书》及《肇庆客技所段拆迁物业补偿协议书》，对收回广东三茂铁路股份有限公司的国有土地使用权及征用拆迁相应地上房屋的范围、面积、补偿方式、金额进行了明确约定。但二原告的房屋并未列入该两份补偿协议的补偿范围。其后，端州区府依约支付了补偿款。2014年4月21日，广东三茂铁路股份有限公司向肇庆市端州区广肇城际轨道交通项目征地拆迁工作领导小组出具《委托书》，称：“因广肇城际轨道交通项目建设需要，原三茂职工过渡房地块将被征用为肇庆新客技所建设用地，现属三茂铁路各单位建设的过渡房等建筑物已基本搬迁完毕。余下在本地块内涉及的50户私搭房，属于个人侵权使用我公司土地擅自建设的无证建筑物，经公司多次动员仍未愿搬迁，已严重影响广肇城际轨道项目的工程建设推进，现委托贵小组对上述住户进行组织动员搬迁工作，并进行维权收地。”2014年4月22日，肇庆市端州区广肇城际轨道交通项目征地拆迁工作领导小组向包括二原告在内的被征地块上的44间私建房住户居民发出《通知》，告知其自建房屋不予补偿并限期2014年4月28日前搬迁完毕，逾期拒不搬迁将依法强拆。同年5月22日，肇庆市端州区广肇城际轨道交通项目征地拆迁工作领导小组再次向包括二原告在内的未搬迁的14户自建房居民发出《通知》，告知对至2014年5月26日仍然未与拆迁工作领导小组签定搬迁协议并拒绝搬迁的自建房户，将依法强制拆除。2014年6月6日，肇庆市端州区广肇城际轨道交通项目征地拆迁工作领导小组组织人员对包括二原告房屋在内的被征地块上的房屋予以强制拆除。2014年9月17日，肇庆市端州区广肇城际轨道交通项目征地拆迁工作领导小组（甲方）与许亮（乙方）签订一份《搬迁费用补偿协议书》，主要内容为：因广肇城际轨道建设需要，原肇庆火车站北侧的三茂职工安置房地块被依法征用，乙方在该安置房地块上的自建房拆迁编号为拆11、拆13（建筑合共面积214.93平方米）需要拆除。现根据有关会议精神，经双方协商达成如下协议：一、乙方承诺2014年6月9日前将乙方在该安置房地块上的自建房的所有物品搬迁清理完毕；如仍有尚有物品留在自建房内则视作乙方及居住户自动放弃所有权，由甲方指定的施工单位清除，一切责任由乙方承担，与甲方无关。二、甲方负责拆除乙方的自建房并清理现场。三、鉴于乙方按照甲方规定搬迁清拆日期内自行搬迁完毕，根据有关会议精神给予乙方一次性搬迁费110800元，安置费过渡期租金补助19200元，两项合计共130000元。该补偿协议还附有《地上附着物确认表》，该表载明地上附着物的名称、数量、面积及金额等，许亮在该确认表上签名盖指模。2014年10月10日，许亮收到了肇庆市端州区广肇城际轨道交通项目征地拆迁工作领导小组支付的搬迁费、安置费及过渡期租金补助130000元。原告认为被告拆除其房屋违法,该地段相应的商品房价格为4000元以上每平方米，原告方被拆除的房子面积为214.9平方米，4000×214.9=859600元，另外在拆除房子的过程中，造成原告的财产经济损失约20000元人民币，两数共计为：859600+20000=879600元，因端州区府已经给付130000元人民币补偿款，故还应补偿879600-130000=749600元。综上，请求人民法院依法判决：1、确认端州区府强拆民房的行为违法，追究有关人员的法律责任。2、端州区府赔偿原告各项损失共计人民币749600元。原审法院于2015年4月3日作出（2015）肇中法行初字第5号行政裁定，驳回原告许亮、许章宽的起诉。二原告不服上诉至广东省高级人民法院，该院经审理于2015年10月13日作出（2015）粤高法行终字第367号行政裁定，撤销原审裁定，由原审法院继续审理本案。另查明，2014年2月26日，肇庆市端州区广肇城际轨道交通项目征地拆迁工作领导小组出具《委托书》给深圳市国防土地房地产评估咨询有限公司肇庆分公司，委托该司对包括二原告案涉被拆房屋在内的三茂铁路肇庆站北侧铁路员工宿舍50间私建房的房地产价格进行评估，2014年8月20日，深圳市国防土地房地产评估咨询有限公司肇庆分公司出具《房地产估价报告》，该报告显示二原告的房屋价值为113772元。原审法院认为，本案是违法强拆及行政赔偿纠纷。依据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第二十条第一款的规定，肇庆市端州区广肇城际轨道交通项目征地拆迁工作领导小组作为被告端州区府为实施佛肇城际轨道交通项目端州段的征地拆迁工作而设立的临时机构，其在征地拆迁工作中强制拆除二原告自建房的行为具有行政行为的性质，其产生的法律后果应由被告端州区府承担，故端州区府为本案被告主体适格。二原告认为涉案强拆行为侵犯其合法权益，以端州区府为被告提起诉讼，请求确认被告端州区府的强拆行为违法并赔偿，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条及第十五条的规定，本案属人民法院行政案件受案范围且由原审法院管辖。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条的规定，本案审理主要对被告端州区府强制拆除二原告自建房的行政行为的合法性及二原告提出的行政赔偿请求是否有事实和法律依据进行审查。首先，关于被告端州区府涉案强拆行为的合法性问题。根据国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条第二款的规定，房屋征收部门作出征收决定前应组织有关部门对征收范围内的房屋是否合法进行调查、认定。本案从审理查明的事实看，虽然二原告的被拆房屋没有取得产权证，二原告也未能提供房屋合法的其他相关证明。但被告端州区府并未组织相关部门依法定程序对二原告的房屋是否合法作出认定，仅凭广东三茂铁路股份有限公司出具的一份《委托书》就迳行催告搬迁及强制拆除，其行为显然违反了国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定。此外，被告端州区府在实施强拆前虽以《通知》形式进行了两次催告，但在催告未果后未依法作出强制执行决定即实施强拆，而且是强拆后才与二原告补签《搬迁费用补偿协议书》，被告的上述行为违反《中华人民共和国行政强制法》第三十七条和第四十四条的规定。故此，二原告请求确认被告端州区府强拆其自建房的行为违法有事实和法律依据，予以支持。其次，关于二原告要求被告行政赔偿的依据是否充分问题。虽然被告端州区府强拆二原告自建房的行为违法，但由于二原告的被拆房屋没有办理产权证，二原告又未能提供证明该房屋来源合法的证据，故该房屋不能认定为合法财产。而且二原告已按与被告达成的《搬迁费用补偿协议书》领取了搬迁费、安置费及过渡期租金补助等费用130000元，该费用已超过二原告被拆房屋的评估价值。故此，可以认定被告的强拆行为并未对二原告的合法权益造成损害，二原告请求判决被告端州区府赔偿损失人民币749600元没有事实和法律依据。根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，对二原告的该诉求应当予以驳回。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项和《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决：一、确认被告端州区府强制拆除原告许亮、许章宽自建房的行政行为违法；二、驳回原告许亮、许章宽的其他诉讼请求。一审案件受理费人民币50元，由被告肇庆市端州区人民政府负担。上诉人许亮、许章宽上诉称：一、广东省高级人民法院裁定原审法院继续审理本案，原审法院应另行组成合议庭审理本案。上诉人也要求原审法院另行组成合议庭，但未被采纳。因此，原审法院未另行组成合议庭，可能影响案件的公正审理，违反了法定程序。二、上诉人的房屋应视为合法建筑。三、被上诉人违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，强制拆除上诉人的房屋违法。因此，被上诉人应对其违法行为造成上诉人的损失进行赔偿。原审判决驳回上诉人的赔偿请求缺乏事实和法律依据，为此，请求撤销原审判决第二项，改判支持上诉人一审诉讼请求。被上诉人端州区政府答辩称：一、上诉人请求行政赔偿因缺乏事实和法律依据，原审法院对此予以驳回正确。1、上诉人对涉案房屋不具有合法产权，其主张行政赔偿缺乏事实依据。2、上诉人就涉案房屋已经获得了合法合理的补偿款，其主张再额外获得赔偿缺乏依据。二、被上诉人实施对涉案房屋进行拆除合法。上诉人的其他上诉理由也是错误的。综上，上诉人的上诉请求缺乏事实和法律依据，一审法院驳回其要求获得赔偿的诉求是正确的，恳请二审法院予以维持。经审查，本院对原审法院经审理查明的事实予以确认。本院认为，关于端州区政府强制拆除许亮、许章宽房屋的行为是否合法的问题，原审法院第一项判决已确认端州区政府强制拆除许亮、许章宽自建房的行为违法，各方当事人均未对该判项提出上诉，经本院审查，该项该判决并无不当。关于上诉人许亮、许章宽起诉请求端州区政府赔偿经济损失的问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”第三十六条规定：“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：……（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。”《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条第二款规定：“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给予补偿；对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿。”《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条规定：“被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。”根据上述法律、法规规定,因行政行为对公民、法人和其他组织的合法权益造成直接损失,依法应予以赔偿，不属于合法财产的损失则不予赔偿。虽然端州区政府强制拆除两上诉人自建房的行为已被确认违法，但由于两上诉人未能提供涉案房屋的报建手续及该房屋的合法权属证明，故上诉人起诉要求按该地段商品房价格给予赔偿，缺乏理据，原审法院不予支持并无不当。另外，上诉人已在涉案房屋被拆后与肇庆市端州区广肇城际轨道交通项目征地拆迁工作领导小组（端州区政府设立的临时机构）签订了《搬迁费用补偿协议书》，上诉人在当时并未主张其因房屋被强制拆除，造成其房屋内的物品损失约20000元，且该协议约定的补偿费用130000元已包括了其被拆房屋的折旧价值及其他损失，上诉人已领取了该款项。上诉人的损失已得到了合理的补偿，其再主张额外的赔偿，缺乏事实根据和法律依据。本案原审第二项判决驳回上诉人的赔偿请求并无不当，本院依法予以维持。上诉人上诉主张，其房屋是合法建筑，原审判决驳回其赔偿请求错误等，上诉请求撤销原审判决第二项，改判支持其赔偿诉讼请求等，因理据不足，本院不予采纳。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人许亮、许章宽共同负担。本判决为终审判决。审判长  林俊盛审判员  杨雪清审判员  窦家应二〇一九年三月二十九日书记员  苏靖茹赖心仪