黑龙江省牡丹江市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）黑10行终7号 上诉人（原审原告）孙羽波，男，1954年6月8日出生，汉族，农民。 被上诉人(原审被告)牡丹江市公安局江南分局，住所地黑龙江省牡丹江市江南卧龙街**。 法定代表人刘海超，职务局长。 行政负责人焦蓬，职务副局长。 委托代理人赵大尉，男，1963年6月19日出生，赫哲族，牡丹江市公安局江南分局案件管理中心主任。 委托代理人孙莹莹，女，1978年12月3日出生，汉族，牡丹江市公安局江南分局案管中心副主任。 上诉人孙羽波因治安行政处罚一案，不服牡丹江市东安区人民法院（2018）黑1002行初28号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人孙羽波，被上诉人牡丹江市公安局江南分局（以下简称江南分局）的行政负责人焦蓬、委托代理人赵大尉、孙莹莹到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审法院审理查明，2017年2月，颜克银、洪恩明在原审原告孙羽波（王凤兰的丈夫）家中讨论进京上访事宜。2017年2月28日孙羽波因土地赔偿款问题与王凤兰、程丽华、洪恩明一起越级到北京上访，后被江南分局工作人员接回牡丹江市。2017年3月2日江南分局对孙羽波越级上访案件作出牡公（江）行罚决字[2017]11号行政处罚决定书，主要内容为：“违法行为人孙羽波……现查明2017年2月28日，牡丹江市中乜河村村民孙羽波、王凤兰等几人因土地赔偿款问题，违法越级到北京上访，聚众扰乱单位秩序。以上事实有违法行为人陈述、证人证言等证据证实。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第二款之规定，现决定给予孙羽波行政拘留拾伍日处罚。执行方式和期限由江南分局治安大队民警田鑫、陈帅投送至牡丹江市拘留所执行，执行期限于2017年3月2日至2017年3月17日。……”同日，江南分局将孙羽波投送牡丹江市拘留所执行拘留，现已执行完毕。2017年6月26日江南分局以适用法条不准确为由作出牡公（江）行撤字[2017]3号“关于撤销牡公（江）行罚决字[2017]11号行政处罚的决定”。2017年6月28日江南分局重新向孙羽波作出牡公（江）行罚决字[2017]67号行政处罚决定，主要内容为：“违法行为人孙羽波……现查明2017年2月28日，牡丹江市中乜河村村民孙羽波伙同其他村民越级到北京上访，以上事实有违法行为人陈述、证人证言等证据证实。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项、第二款之规定，现决定给予违法行为人孙羽波行政拘留拾伍日处罚。执行方式和期限由江南分局治安大队民警田鑫、陈帅投送至牡丹江市拘留所执行，执行期限于2017年3月2日至2017年3月17日。……”孙羽波对江南分局于2017年3月2日作出的牡公（江）行罚决字[2017]11号行政处罚决定不服，在法定期限内向原审法院提起行政诉讼，要求判如所请。原审法院于2017年6月28日立案受理，并于2017年12月27日作出（2017）黑1002行初36号行政判决，驳回孙羽波的诉讼请求。孙羽波不服该判决，向牡丹江市中级人民法院提出上诉。在二审审理期间，原审法院于2018年5月14日向江南分局发出司法建议，主要内容为：“我院在审理孙羽波诉你局不服治安行政处罚决定案件中发现，你局于2017年6月26日作出牡公（江）行撤字[2017]3号《关于撤销牡公（江）行罚决字[2017]11号行政处罚的决定》，由于原行政行为已生效并执行完毕，故该牡公（江）行撤字[2017]3号决定存在程序问题，建议你局予以纠正。”江南分局接到原审法院的司法建议后，于2018年5月21日作出牡公（江）行撤字[2018]3号撤销行政处罚决定书，内容为：“我局于2017年3月7日对孙羽波违法行为下达了牡公（江）行罚决字[2017]11号行政处罚决定，后在执法监督中发现该案存在适用法条不准确的问题，于2017年6月26日下达了撤销牡公（江）行罚决字[2017]11号行政处罚的决定，并重新下达了行政处罚决定书。现经我局再次审查，发现该案中牡公（江）行罚决字[2017]11号行政处罚决定书中虽引用法条不准确，但执行方式、期限及认定事实正确，不应予以撤销后再重新下达行政处罚决定。根据《公安机关内部执法监督工作规定》第十三条、第十九条第（一）项之规定，现决定撤销牡公（江）行撤字[2017]3号决定书、牡公（江）行罚决字[2017]67号行政处罚决定书。”并于2018年5月22日送达给孙羽波，但其拒绝接收。孙羽波对该决定未提出行政复议，亦未提起行政诉讼。牡丹江市中级人民法院于2018年5月28日作出（2018）黑10行终49号行政裁定，认为原审判决认定事实不清，证据不足。裁定撤销原审法院（2017）黑1002行初36号行政判决；发回原审法院重审。 原审法院认为，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条第一款“国务院公安部门负责全国的治安管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作”和《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款“行政案件由违法行为发生地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、引诱、容留、介绍卖淫、赌博的案件除外”的规定，本案孙羽波居住地在江南分局辖区内，故江南分局具有执法主体资格，依法对孙羽波的违法行为具有管辖权。江南分局于2017年3月2日作出的牡公（江）行罚决字[2017]11号行政处罚的决定，曾被2017年6月26日江南分局作出的牡公（江）行撤字[2017]3号“关于撤销牡公（江）行罚决字[2017]11号行政处罚的决定”予以撤销，并于2017年6月28日江南分局重新对孙羽波作出牡公（江）行罚决字[2017]67号行政处罚决定，而上述两个决定已被2018年5月21日江南分局作出的牡公（江）行撤字[2018]3号“撤销行政处罚决定书”予以纠正、撤销，因此本案审查的被诉行政行为依然是江南分局于2017年3月2日作出的牡公（江）行罚决字[2017]11号行政处罚决定。公民向有关国家机关和相关部门控告或反映问题，是宪法、法律赋予公民的权利，但这些权利应当按照正确的方式、方法、时限、步骤等行使。行为人行使权利是有行为规则和底线的。规则和底线是法律，具有强制性，不可以行为人的意志自由适用或改变，突破规则和底线属于违法行为，违法行为应受到法律的制裁和处罚。根据国务院颁布的《信访条例》第十六条规定：“信访人采用走访形式提出信访事项，应当向依法有权处理的本级或者上一级机关提出……”；第二十条规定：“信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序，不得有下列行为：……（六）扰乱公共秩序、妨害国家和公共安全的其他行为。”本案中，江南分局提供的王凤兰、孙羽波、程丽华、洪恩明的询问笔录等证据，可以相互印证孙羽波未按上述正常渠道反映问题，可以证实2017年2月颜克银、洪恩明在原告孙羽波（王凤兰的丈夫）家中讨论进京上访事宜，并且在2017年全国“两会”期间孙羽波与王凤兰、程丽华、洪恩明一起越级到北京上访。该期间是维护社会稳定的重要时期，原告不顾国家的利益和社会公共秩序、信访秩序而在此期间越级到北京上访，此行为严重违反了《信访条例》的相关规定，属于违法行为，应当受到法律的制裁和处罚。江南分局作出的被诉处罚决定认定孙羽波违法越级上访的事实清楚，证据确凿充分。孙羽波的诉讼请求及理由缺乏事实证据和法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下驳回孙羽波的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由孙羽波负担。 上诉人孙羽波诉称，1.牡丹江市公安局对孙羽波的行政处罚存在违法，且无处罚权。孙羽波不存在上访行为，目前北京市公安局未对孙羽波作出任何处罚，不存在扰乱社会秩序。发生地在北京市，应由北京市公安机关作出处罚，江南分局无权作出行政处罚；2.原审判决驳回孙羽波起诉违法。请求法院依法撤销原审判决，撤销江南分局的行政处罚决定，上诉费由被上诉人承担。 被上诉人江南分局辩称，其作出的行政处罚决定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法，量罚适当，原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，依法应驳回上诉，维持原判。 二审庭审组织各方当事人对证据重新进行了举证、质证。二审对事实和证据的认定与一审一致，不再赘述。 本院认为，首先，关于本案公安机关是否具有管辖权的问题。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条第一款“国务院公安部门负责全国的治安管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作”和《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款“行政案件由违法行为发生地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、引诱、容留、介绍卖淫、赌博的案件除外”的规定，本案孙羽波居住地在江南分局辖区内，故江南分局具有执法主体资格，依法对孙羽波的违法行为具有管辖权。其次，关于本案所审查的行政行为问题。江南分局于2017年3月2日作出的牡公（江）行罚决字[2017]11号行政处罚决定，曾被2017年6月26日作出的牡公（江）行撤字[2017]3号“关于撤销牡公（江）行罚决字[2017]11号行政处罚的决定”予以撤销，并于2017年6月28日江南分局重新对孙羽波作出牡公（江）行罚决字[2017]67号行政处罚决定，而上述两个决定已被2018年5月21日江南分局作出的牡公（江）行撤字[2018]3号“撤销行政处罚决定书”予以纠正、撤销，因此本案审查的被诉行政行为依然是江南分局于2017年3月2日作出的牡公（江）行罚决字[2017]11号行政处罚决定。第三，关于治安行政处罚的合法性问题。公民向有关国家机关和相关部门控告或反映问题，是宪法、法律赋予公民的权利，但这些权利应当按照正确的方式、方法、时限、步骤等行使。根据国务院颁布的《信访条例》第十六条规定：“信访人采用走访形式提出信访事项，应当向依法有权处理的本级或者上一级机关提出……”、第二十条规定：“信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序，不得有下列行为：……（六）扰乱公共秩序、妨害国家和公共安全的其他行为。”,本案中，江南分局提供的笔录等证据，可以相互印证孙羽波因土地动迁等问题并未按上述正常渠道反映问题，而是2017年2月在家中参与并集体讨论进京上访事宜，并且于2017年在全国“两会”期间越级到北京上访，属于违法行为，应当受到法律的制裁和处罚。被上诉人作出的行政处罚决定事实清楚，证据确实充分，程序合法。原判决认定事实清楚，适用法律法规正确，程序合法，依法应予维持。上诉人孙羽波的诉讼请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人孙羽波负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 刘中元 审 判 员 赵秀玲 审 判 员 岳春刚 二〇一九年三月二十五日 法官助理 蒋利龙 书 记 员 刘 璐 附：本判决适用的相关法律依据 《公安机关办理行政案件程序规定》 第九条行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。 移交违法行为人居住地公安机关管辖的行政案件，违法行为地公安机关在移交前应当及时收集证据，并配合违法行为人居住地公安机关开展调查取证工作。 《中华人民共和国治安管理处罚法》 第七条国务院公安部门负责全国的治安管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。 治安案件的管辖由国务院公安部门规定。 第二十三条有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款： （一）扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失的； （二）扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的； （三）扰乱公共汽车、电车、火车、船舶、航空器或者其他公共交通工具上的秩序的； （四）非法拦截或者强登、扒乘机动车、船舶、航空器以及其他交通工具，影响交通工具正常行驶的； （五）破坏依法进行的选举秩序的。 聚众实施前款行为的，对首要分子处十日以上十五日以下拘留，可以并处一千元以下罚款。 《信访条例》 第十六条信访人采用走访形式提出信访事项，应当向依法有权处理的本级或者上一级机关提出；信访事项已经受理或者正在办理的，信访人在规定期限内向受理、办理机关的上级机关再提出同一信访事项的，该上级机关不予受理。 第二十条信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序，不得有下列行为： （一）在国家机关办公场所周围、公共场所非法聚集，围堵、冲击国家机关，拦截公务车辆，或者堵塞、阻断交通的； （二）携带危险物品、管制器具的； （三）侮辱、殴打、威胁国家机关工作人员的，或者非法限制他人人身自由的； （四）在信访接待场所滞留、滋事，或者将生活不能自理的人弃留在信访接待场所的； （五）煽动、串联、胁迫、以财物诱使、幕后操纵他人信访或者以信访为名借机敛财的； （六）扰乱公共秩序、妨害国家和公共安全的其他行为。 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。