安徽省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）皖行终125号上诉人（一审原告）周勤康，男，1958年5月20日出生，汉族，住江苏省南京市鼓楼区。委托代理人谢开顺，江苏石城律师事务所律师。委托代理人石悦，江苏石城律师事务所律师。被上诉人（一审被告）合肥市人民政府，住所地安徽省合肥市蜀山区东流路**。法定代表人凌云，市长。委托代理人王有长，合肥市安监局副局长。委托代理人赵义华，安徽元贞律师事务所律师。上诉人周勤康因诉合肥市人民政府（以下简称合肥市政府）行政批准决定一案,不服安徽省合肥市中级人民法院（2018）皖01行初182号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2019年2月26日公开开庭审理了本案。上诉人周勤康的委托代理人谢开顺、石悦，被上诉人的委托代理人王有长、赵义华到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。周勤康向一审法院起诉称，2016年1月25日，河南省信阳市运输集团有限责任公司驾驶员罗志军驾驶豫Ｓ×××**大客车在合六叶高速公路行驶时，与旅游汽车公司驾驶员束峰驾驶的正常行驶的苏Ａ×××**大客车擦碰，致原告车辆失控并于对向路面行驶的豫Ａ×××**小轿车相撞，造成小轿车四名乘客死亡的交通事故。原告在起诉合肥市安监局作出的行政处罚案件中，得知被告市政府作出合政秘（2017）69号合肥市人民政府关于合六叶高速肥西段“1.25”较大道路交通事故调查报告的批复，认定原告对事故的发生负有重要管理责任，并要求市安监局对原告给予警告，并处以9000元罚款。原告认为，被告作出的批复直接对原告设置了责任和义务，造成原告被不当处罚的法律后果，并且批复对事故原因和责任认定以及处罚缺乏事实依据。请求判令：1、撤销被告作出的合政秘（2017）69号合肥市人民政府关于合六叶高速肥西段“1.25”较大道路交通事故调查报告的批复对“事故原因和性质”的认定；2、撤销被告作出的合政秘（2017）69号合肥市人民政府关于合六叶高速肥西段“1.25”较大道路交通事故调查报告的批复对原告的责任认定及处罚意见；3、被告承担本案诉讼费用。一审法院经审理查明，涉案的苏Ａ×××**大型普通客车所有人为旅游汽车公司；豫Ｓ×××**大型普通客车所有人为信阳市运输集团有限责任公司第一客运公司。豫Ａ×××**小型轿车所有人为王桂田。2017年1月25日13时28分，罗志军驾驶豫Ｓ×××**大型普通客车从应急车道行驶至沪陕高速上行线669KM+600M处时，车辆左前部与骑、轧车道分割线的旅游汽车公司驾驶员束锋驾驶的苏Ａ×××**大型普通客车右侧后视镜发生刮擦，之后又与其右侧尾部发生刮擦，苏Ａ×××**大型普通客车方向失控，致车辆冲出高速公路中央分隔带护栏，与对向超车道内行驶的豫Ａ×××**小型轿车前部发生碰撞，造成豫Ａ×××**小型轿车驾驶员及车内乘坐人员共4人当场死亡以及高速公路附属设施不同程度损坏。事故发生后，合肥市公安局交通警察支队高速七大队（负责事发路段的交通安全管理工作）立即派员赶往事故现场进行处置。2017年1月31日，高速七大队作出合公交（高七）认字（2017）第002号道路交通事故认定书，认为束锋驾驶机动车在高速公路上行驶，骑、轧车道分割线行驶，违反了《中华人民共和国道路交通安全法实施条例》第八十二条第三款的规定，认定束锋承担本起交通事故的次要责任。2017年2月7日，束锋向合肥市公安局交通警察支队提交了道路交通事故责任认定复核申请书，要求撤销上述道路交通事故责任认定书，并重新划分事故责任。2017年3月14日，高速七大队作出合公交（高七）认字（2017）第005号道路交通事故认定书，认为束锋驾驶机动车在高速公路上行驶，骑、轧车道分割线行驶，违反了《中华人民共和国道路交通安全法实施条例》第八十二条第三款的规定，认定罗志军、束锋承担事故的同等责任。王桂田等4人无责任。2017年2月10日，根据被告授权，合肥市安监局牵头成立了由合肥市安监局、合肥市交通局、合肥市公安局、合肥市监察局、合肥市总工会组成沪陕高速上行线K669处“2017.1.25”较大道路交通事故调查组，并邀请合肥市人民检察院派员参加，对事故进行了调查。2017年6月8日，该交通事故调查组作出合安监管（2017）75号关于拟请市政府批复较大道路交通事故事故调查报告的请示，认定合六叶高速肥西段K658“1.25”较大道路交通事故是一起生产安全责任事故。其中所附的调查报告事故责任认定及处理建议中涉及原告的内容为：周勤康，江苏省外事旅游汽车公司安全总监兼企管部部长，负责公司安全管理工作，组织制定的安全生产教育培训计划规定的时间和年度教育培训频次不足，对车辆动态监管不力，对驾驶人交通违法行为失察，对事故发生负有重要管理责任。依据《安全生产违法行为行政处罚办法》第四十五条第（一）项规定，建议由合肥市安全生产监督管理局给予其警告，并处以9000元罚款。2017年6月13日，被告作出合政秘（2017）69号合肥市人民政府关于合六叶高速肥西段“1.25”较大道路交通事故调查报告的批复（以下简称69号批复）。一审另查明，合六叶高速系沪陕高速的组成部分，指沪陕高速中合肥—六安—叶集段。一审法院认为，安全生产事故（包括道路交通事故）的发生，直接关系到国家财产和人民生命财产的安全，关系到社会的稳定以及千家万户的生活幸福。为防止安全生产事故的发生，国家制定了一系列的法律法规，对从事生产经营的企业、企业负责人、安全生产管理人员和从业人员在生产活动中的应尽职责作出了明确规定。企业、企业负责人、安全生产管理人员和从业人员均应严格加以履行。本案中，被告所举的相关人员询问笔录、涉案车辆GPS记录等证据相互印证，能够证明原告作为发生交通事故车辆所在单位的负责安全生产的管理人员，在日常经营活动中，组织制定的安全生产教育培训计划规定的时间和年度教育培训频次不足，对车辆动态监管不力，对驾驶人交通违法行为失察，被告据此认定原告对事故的发生负有重要管理责任并无不当（见国家安全监管总局办公厅关于广东省汕尾市4.4较大道路交通事故行政处罚有关问题的复函）。原告在诉讼中提供的证据，不能否定被告在批复中认定的事实。综上，原告的诉讼请求无事实和法律依据，该院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告周勤康的诉讼请求。周勤康上诉称，一、一审判决认定事实不清。1.上诉人单位车辆不存在骑轧车道分割线的行为；2.交通事故并不必然是安全生产事故；3.原审法院认为上诉人存在安全生产教育培训频次不足、动态监管不力的情形没有事实依据；4.上诉人安全教育培训频次和动态监控情况与交通事故发生并无直接因果关系。二、一审判决适用法律错误。被上诉人依据《安全生产违法行为行政处罚办法》第四十五条第（一）项处罚的前提并不存在，上诉人并非实际操作人员，不存在“违反操作规程或安全管理规定”的情形。请求二审法院撤销一审判决，支持上诉人的一审诉讼请求。合肥市政府答辩称，一、答辩人不是本案适格的被告。二、答辩人作出的69号批复符合法律规定程序。三、69号批复对于事故原因和性质的认定，证据确实充分。四、69号批复对被答辩人作出的责任认定和处罚意见符合法律规定。请求依法驳回被答辩人的全部诉讼请求。一审被告合肥市政府向一审法院提举了以下证据：1.合安办函（2017）19号《关于开展沪陕高速上行线K669处“2017.1.25”较大道路交通事故调查的通知》，证明合肥市政府安委办成立由合肥市安监局等单位组成的涉案较大道路交通事故调查组，对本案发生的事故原因进行调查。2.合安监管（2017）75号《关于拟请市政府批复合六叶高速肥西段“1.25”较大道路交通事故调查报告的请示》，证明涉案较大道路事故调查组作出事故调查报告。3.69号批复，证明合肥市人民政府作出批示及内容。4.皖安办函（2017）14号关于挂牌督办合肥市“2017.1.25”较大道路交通事故的通知，证明安徽省政府安委办对涉案较大交通事故挂牌督办。5.皖安办函（2017）63号关于对合六叶高速肥西段“1.25”较大交通事故调查报告审核意见的复函，证明安徽省政府安委办公室审核通过涉案较大交通事故调查报告。6.束锋询问笔录，证明涉案事故发生的时间和地点。7.张学义询问笔录，证明其年收入为27万元。8.周勤康询问笔录，证明其系安全生产管理人员。9.马大诚询问笔录，证明公司设立GPS值班规定。10.赵觉飞询问笔录，证明原告系涉案车辆的所有权人。11.张达询问笔录，证明每月对驾驶员培训一次。12.刘辉询问笔录，证明涉案车辆存在超速，原告工作人员未发现。13.涉案车辆的GPS记录，证明涉案车辆在当天存在多次超速，存在安全隐患。14.合公交（高七）认字（2017）第002号交通事故认定书，证明涉案车辆在高速上骑、轧车行道分界线行驶。存在事故隐患。15.道路交通事故责任认定复核申请书，证明原告驾驶员对交通事故责任认定书提起了复核。16.合公交受字（2017）第0203002号交通事故责任认定复核受理通知书，证明公安机关受理了复核申请。17.合公交（高七）认字（2017）第005号交通事故认定书。证明公安机关交通管理部门经复核认定涉案车辆在高速上骑、轧车行道分界线行驶，原告驾驶员负有事故同等责任。18.江苏省外事旅游汽车公司2016年安全教育培训计划，证明原告制定的培训制度的学时、频次未达到规章规定。19.江苏省外事旅游汽车公司客运驾驶员安全教育记录，证明原告实际每月仅组织客运驾驶员培训一次，没有达到规章规定。20.（合）安监罚告（2017）25-4号行政处罚告知书；21.（合）安监听告（2017）25-3号行政处罚听证告知书及回执，证据20、21证明被告告知原告作出行政处罚的事实、理由、依据以及依法享有的权利。22.（合）安监听通（2017）4号行政处罚听证会通知书及回执，证明被告依法通知原告听证；23.（合）安监罚（2017）25-4号行政处罚决定书，证据22、23证明被告依法对原告作出行政处罚决定。24.（合）安监罚（2017）25-6号行政处罚听证告知书及回执；25.（合）安监罚（2017）25-6号行政处罚决定书，证据24.25证明被告依照法定程序与权限作出行政处罚。此外，一审被告还提供了安全生产法、安全生产违法行为行政处罚法、道路旅客运输企业安全管理规范（试行）、安监总厅管二函（2012）205号国家安全监管总局办公厅关于广东汕尾市“4.4”较大道路交通事故行政处罚有关问题的复函作为其作出69号批复的依据。一审原告周勤康向一审法院提交了以下证据：1.合公交（高七）认字（2017）第002号交通事故认定书、合公交（高七）认字（2017）第005号交通事故认定书，证明合肥高速第七大队两次出具的事故责任认定书事实认定不清，责任划分不公。2.69号批复、《事故调查报告》，证明69号批复具体确定原告责任和对原告的处罚具有可诉性，被告主体资格适格；69号批复、《调查报告》直接援引《道路交通事故认定书》的结论，对于交通事故发生原因以及责任划分的相关事实没有查明，处罚意见所依据的法律适用错误。3.（合）安监罚（2017）25-6号行政处罚决定书，证明行政处罚决定是依据被告的批复作出的，该处罚决定事实认定不清，法律适用错误。4.交通运输企业安全生产标准化建设等级证明，证明原告内部的生产安全标准符合江苏省交通运输汽车企业行业标准。5.合肥市蜀山区法院案件受理通知书、合肥安监局提供的证据目录，证明原告合肥市蜀山区法院应诉过程中知悉69号批复内容。上述证据均随案移送本院。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，道路交通安全事关人民群众生命财产安全，交通运输企业、交通运输企业的主要负责人、安全生产管理人员和从业人员均应依法严格履行安全生产义务，防止和减少安全事故的发生。合肥市公安局交通警察支队高速七大队负责涉案交通事故发生路段的交通安全管理工作，具有对涉案交通事故成因、责任作出认定的法定职权，其作出的涉案交通事故最终认定结论，具有较高的证明力。上诉人称其车辆并未骑轧道路分隔线，但其并无相反证据足以推翻该认定结论，故其该上诉理由不能成立，本院不予支持。根据《中华人民共和国安全生产法》第二条的规定，在中华人民共和国领域内从事生产经营活动的单位的安全生产，适用该法。《生产安全事故报告和调查处理条例》第二条规定，生产经营活动中发生的造成人身伤亡或者直接经济损失的生产安全事故的报告和调查处理，适用该条例。本案中，合六叶高速肥西段“1.25”交通事故造成4人死亡、3辆汽车以及高速公路附属设施损坏，给人民群众生命和财产造成重大损失，该事故系因从事生产经营的车辆碰撞引发，故被上诉人责成相关部门组成调查组对该事故进行调查，以厘清事故性质、划分责任、提出处理意见，符合上述法律、法规规定。《道路旅客运输企业安全管理规范》（试行）第二十一条第一款规定，道路旅客运输企业应当建立客运驾驶人安全教育、培训及考核制度。定期对客运驾驶人开展法律法规、典型交通事故案例警示、技能训练、应急处置等教育培训。客运驾驶人应当每月接受不少于2次，每次不少于1小时的教育培训。道路旅客运输企业应当组织和督促本企业的客运驾驶人参加继续教育，保证客运驾驶人参加教育和培训的时间，提供必要的学习条件。本案中，江苏旅游汽车公司制定的安全教育培训计划所规定的培训周期及时间为，客运驾驶人每年教育培训12次，每次教育培训时间不得少于1小时，该培训计划显然没有达到上述规定所要求的培训频次、培训时长。上诉人称其在实际操作中培训总时间符合规定，但并未提供充分证据予以证明，本院不予采信。涉案事故车辆虽然安装了监控设施,但其在行驶过程中多次违反交通法规，上诉人未能及时提醒纠正驾驶人的违法行为,存在对车辆动态监控不力的情形。安全教育培训和车辆动态监管是道路运输安全生产管理工作的重要组成部分，是实现安全生产的基础性工作。交通运输企业对客运驾驶人进行安全教育培训以及对车辆实施动态监控，对于控制驾驶人的不安全行为，减少生产安全事故极为重要。通过安全教育培训和车辆动态监管，使客运驾驶人严格执行安全生产操作规程，可以及时发现和消除事故隐患，保证安全生产。因此，安全教育培训和车辆动态监管与安全生产具有一定的因果关系。本案中，上诉人疏于对客运驾驶人进行安全教育培训和对车辆进行动态监管是涉案事故的原因之一，其对涉案事故的发生负有法律责任。综上，上诉人作为发生交通事故车辆所在单位的负责安全生产的管理人员，在日常经营活动中，组织制定的安全生产教育培训计划规定的时间和年度教育培训频次不足，对车辆动态监管不力，对驾驶人交通违法行为失察，被上诉人据此认定上诉人对事故的发生负有重要管理责任并无不当。一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确。上诉人周勤康的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人周勤康负担。本判决为终审判决。审判长  张志强审判员  王新林审判员  钟祖凤二〇一九年三月十五日法官助理阮秀芳书记员潘玉丹附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……