浙江省宁波市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙02行终70号 上诉人（原审原告）祝卫东，男，1970年9月3日出生，汉族，住宁波市江**。 被上诉人（原审被告）宁波市江北区人民政府庄桥街道办事处，住所地宁波市江**北环西路**。 法定代表人步捷，主任。 委托代理人曹曦（特别授权代理），宁波市江北区人民政府庄桥街道办事处工作人员。 委托代理人汪静（特别授权代理），浙江海泰律师事务所律师。 上诉人祝卫东因核定可享受住房困难建筑面积一案，不服余姚市人民法院（2018）浙0281行初39号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 2017年8月14日，被上诉人根据上诉人提交的集体土地房屋拆迁住房困难家庭低限标准（优惠购房）安置的申请，作出核定可享受住房困难建筑面积的意见，上诉人可申请住房困难家庭户1人户，享受住房困难建筑面积80平方米，需捆绑建筑面积13.39平方米，核定可享受住房困难建筑面积为66.61平方米。 一审法院认定，2016年11月30日，宁波市江北区统一征地拆迁事务所经宁波市江北区人民政府批准，对宁波市江北区庄桥街道冯家行政村范围内的冯家、徐家、汇头陈三个自然村及鑫冯小区的集体所有土地房屋及其附属物，经公告启动模拟拆迁，原告祝卫东被列为被拆迁人。2017年8月14日，原告向被告申请集体土地房屋拆迁住房困难家庭低限标准（优惠购房）安置房时，被告对原告的申请作出核准享受低限标准（优惠购房）情况的意见：原告可申请住房困难家庭人口为1人户，计算享受住房困难建筑面积为80平方米，需捆绑建筑面积为13.39平方米，核定可享受住房困难建筑面积为66.61平方米，低限面积为16.61平方米。另查明，原告祝卫东的父亲祝根岳、母亲胡菊芬共育有包括原告在内的一子二女，原告父亲祝根岳于2016年2月18日病故。2016年11月25日，原告母亲胡菊芬与原告姐姐祝亚萍签订房屋分割协议，该协议约定将位于东邵村用地面积为16平方米的平房和靠东边楼房壹间的产权归胡菊芬所有，建筑面积合计为89.75平方米，并办理了公证和不动产登记。2017年10月9日，原告与其母亲胡菊芬签订赠与合同，原告自愿将位于宁波市江北区庄桥街道冯家村拥有核定可享受住房困难建筑面积66.61平方米（其中低限面积16.61平方米，优惠购买面积30平方米）中的30平方米（优惠购买面积）的权益赠与给其母亲胡菊芬一人所有，并办理了相应的公证。2017年10月10日，原告及其母亲胡菊芬分别与拆迁人宁波市江北区统一征地拆迁事务所、受委托拆迁单位宁波市江北区庄桥街道征地拆迁办公室签订了《住宅用房拆迁调产安置协议》。还查明，原告于1995年7月10日与案外人盛莉萍登记结婚，次年生育一子祝敏铭。1999年2月1日，原告与盛莉萍登记离婚，儿子祝敏铭归女方抚养。双方在婚姻关系存续期间无房产。2016年11月30日涉案地块房屋拆迁公告发布时，原告的儿子祝敏铭已经成年，且已于2017年1月13日作为房屋拆迁安置中独立安置户与拆迁人签订了《住宅用房拆迁调产安置协议》。 一审法院认为，《宁波市征收集体所有土地房屋拆迁条例实施细则》第二十六条第一款规定，符合低限安置标准的被拆迁人应当向拆迁人领取并填写《低限标准安置申请表》。该申请表经村（居）民委员会签署意见，并报镇（乡）人民政府、街道办事处审核后，由拆迁人在拆迁范围内予以公示。依据该规定，被告对涉案拆迁地块的住房困难户享有低限安置待遇具有依法作出被诉核定意见的法定职责，是适格被告。《宁波市征收集体所有土地房屋拆迁条例》第二十八条第二款规定，低限安置标准的具体标准和操作规程由市和县（市）、区人民政府根据当地实际制定和公布。宁波市江北区人民政府为推进征收集体所有土地房屋拆迁安置工作顺利进行，维护拆迁当事人的合法权益，根据相关法律法规规定，相继出台了与农村宅基地管理有关的[2014]14号、[2015]28号文件，与征收集体所有土地房屋拆迁过程中住房困难家庭低限安置待遇相关的[2011]19号、[2014]13号、[2014]2号文件。[2014]13号文件最末尾一段规定“本补充规定中有具体执行时间的按本文时间执行。其他政策规定按项目拆迁启动时间确定，老项目按老政策，新项目按新政策，新政策与新的农村宅基地管理政策同步于2月26日发文之日起执行”，上述文件明确规定在2014年以后申请低限安置政策与宅基地管理政策同步执行。[2011]19号文件第十七条和[2014]14号文件最末尾一段均规定，宁波市国土资源局江北分局对上述文件有权作出解释。该案争议焦点是原告在申请××××街道集体土地房屋拆迁住房困难家庭低限标准（优惠购房）安置待遇时，是否必须与其母亲胡菊芬在江北区××东××村超标面积13.39平方米进行捆绑计算。第一，原告系1人户、离婚户和无房户，享受住房困难家庭户低限安置待遇。原告与他人离婚后，涉案房屋拆迁安置时未再婚，属于离婚户，原告离婚时其子祝敏铭不归原告直接抚养，不属于原告户内安置人口，原告属于1人户，原告离婚时无夫妻共同财产，亦未在其父亲的遗产中分得财产，属于享有财产继承份额的无房户。根据[2014]14号文件规定，原告符合申请建房条件，其能够享受的宅基地面积和建筑面积必须符合村民建房面积控制标准，即1人户，宅基地面积最高不得超过50平方米，建筑面积最高不得超过80平方米。按照[2011]19号文件第一条规定，原告可享受拆迁低限安置政策。被告在计算原告住房困难建筑面积时核定基准低限面积80平方米，并无不当。第二，原告享受低限安置待遇时必须与父母或子女实行捆绑。[2011]19号文件第十一条规定，夫妻双方无共有财产，离婚后要求享受低限安置政策的，应与其同行政村父母（子女）家庭人口数合并计算后核定可安置面积。[2014]13号文件第二条对[2011]19号文件作出补充规定，在安置时，安置面积（含优惠购买）合并可享受面积标准调整为按农村宅基地管理标准执行（具体内容为建筑面积限额、独生子女人口计算、捆绑方式、离婚户的规定）。虽然2011年的19号文件仍然有效，但在2014年以后申请低限安置面积标准是按照农村宅基地管理政策文件规定的标准执行，包括[2014]14号和[2015]28号文件，低限安置政策经与宅基地申请审批条件进一步结合，低限安置申请人与父母（子女）家庭人口数合并计算的捆绑对象不再限于同一行政村。[2014]14号文件第三条“严格执行村民建房面积双控标准”中的第三款“村民建房实行捆绑规定”第1项“村民建房捆绑类型”规定，村民因无房申请宅基地或通过继承、分家析产、受赠、调剂等形式取得宅基地后未达到双控面积标准的再申请宅基地的，其宅基地面积和建筑面积须与其父母（或子女）捆绑计算。上述规定未再强调申请人与其父母或子女是否必须为同一行政村。[2015]28号文件第十一条第1点规定，需捆绑的类型有3种情形，无论哪种情形均与其父母（或子女）捆绑计算。原则上应与申请建房地的父母（或子女）捆绑。上述规定的前提条件是必须实行捆绑政策，其次是与申请建房地的父母或子女捆绑，虽然上述文件未对申请建房地范围进行界定，但根据宁波市国土资源局江北分局的政策解释是不再限于同一行政村，而是在江北区范围之内。因此，原告申请低限安置时与其母亲的超标面积进行捆绑，并不违反江北区关于捆绑政策的规定。第三，原告儿子祝敏铭在原告申请建房时不计入原告申请建房人口。根据[2015]28号文件第三条规定，离婚户申请建房的，其有抚养关系的子女，以双方确认的离婚协议、法院判决书等为准，计入直接抚养子女的一方；其无抚养关系的子女，以子女意愿为准。可计入申请建房人口的子女在其父母申请建房时只能计算一次，另一方申请建房时不再计入申请建房人口。该案中，原告系不直接抚养子女的一方，2016年涉案房屋拆迁公告发布时，原告儿子已成年，且已于2017年1月作为单独一户与拆迁人签订了《住宅用房拆迁调产安置协议》，故原告在申请建房时其子不计入其申请建房人口，原告提出要与其子捆绑理由不能成立。第四，原告母亲胡菊芬超标面积13.39平方米必须进行捆绑消化。根据[2015]28号文件第十一条第2款第4项规定，多子女家庭中子女申请建房时，父母住房面积超出双控限额标准部分可与其中一个或多个符合申请建房条件的子女共同捆绑完。第5项规定，土地登记权利人已经死亡的，其遗产可按继承公证书办理土地使用权变更登记手续，但其配偶申请建房的，其配偶所有房屋应至少按原有房屋面积的一半核定。本案原告父母共育有包括原告在内的一子二女，属于多子女家庭，原告父亲于2016年病故，原告母亲胡菊芬作为被捆绑人，其所有房屋应最少按原有房屋面积的一半核定即为93.39平方米，其中13.39平方米属于超标面积，应由包括原告在内的三名子女承担捆绑责任。在对多子女家庭执行捆绑政策时，要求是符合申请建房条件的子女在申请建房时，与父母超标面积进行捆绑。原告提出其姐姐祝亚娟已承诺同意与其母亲捆绑，但该承诺系原告家庭兄弟姐妹之间的内部约定，不符合上述有关捆绑政策的规定，被告有权对此进行审核，在原告姐姐祝亚娟所在东邵村未被列入拆迁范围，且无申请建房，无申请低限安置的情况下，原告作为被捆绑人胡菊芬子女之一在申请低限安置时承担其超标面积13.39平方米的捆绑责任符合江北区关于捆绑政策的相关规定。第五，被告作出被诉核定意见并无不当。被告对原告申请的住房困难家庭低限安置时，作出核定原告住房困难家庭户1人户，享受住房困难建筑面积80平方米，需捆绑建筑面积13.39平方米，实际可享受住房困难建筑面积为66.61平方米的意见，认定事实清楚，适用依据准确，核定程序合法。2017年8月原告申请低限安置待遇获得被告核准后，于同年10月9日将其中的可享受住房困难建筑面积30平方米（优惠购买面积）的权益赠与其母亲胡菊芬，双方签订了赠与合同，并进行了公证，同年10月10日，原告及其母亲胡菊芬就被告已核定的建筑面积又分别与拆迁人宁波市江北区统一征地拆迁事务所签订了《住宅用房拆迁调产安置协议》。由此可见，原告对已获核准的低限安置面积不持异议，并实施了一系列法律行为，产生了相应的法律后果，对此法律后果也是明知的。现原告提出要求撤销宁波市江北区人民政府庄桥街道办事处集体土地房屋拆迁住房困难家庭低限标准安置面积66.61平方米的被诉核定行为，要求判令被告核定原告可享受住房困难建筑面积80平方米的诉讼请求，缺乏事实依据和法律依据，对此诉请该院不予支持。为此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告祝卫东的诉讼请求。 上诉人上诉称，其系离婚户、无房户，根据《宁波市江北区人民政府关于征收集体所有土地房屋拆迁过程中住房困难家庭安置的指导意见》（[2011]19号文件）第十一条规定，夫妻双方无共有财产，离婚后要求享受低限安置政策的，应与其共同行政村的父母（子女）家庭人口数合并计算后核定可安置面积。上诉人跟父母不在同一行政村，父母房屋也未列入拆迁范围。父亲于2016年初死亡，2016年11月进行遗产公证，上诉人无遗产份额。随后上诉人母亲获得不动产权证面积为89.75平方米。上诉人不应与母亲捆绑，应享受住房困难建筑面积80平方米。被上诉人要求上诉人跟母亲房屋捆绑的做法没有政策和事实依据。即使要捆绑，也应当是上诉人的姐姐与母亲进行捆绑。上诉人跟子女在同一个行政村，应该跟子女进行捆绑。一审法院认定事实错误，适用政策法规错误，判决结果错误。请求二审法院撤销一审判决，撤销被诉行政行为，判令被上诉人核定上诉人可享受住房困难建筑面积80平方米。 被上诉人辩称，低限安置是一种与宅基地管理制度有关的拆迁安置保障制度，根据宁波市江北区人民政府有关宅基地管理和住房困难家庭安置保障的规定，现行低限安置申请人与父母（子女）家庭人口数合并计算的捆绑对象不限于同一行政村。上诉人父亲祝根岳、母亲胡菊芬共育有一子二女，儿子祝卫东和女儿祝亚娟、祝亚萍，在庄桥街道东××2间楼房（用地面积72平方米）和1间平房（用地面积16平方米），在居陆村有用地面积为24.48平方米的平房。经计算，上述房屋建筑面积合计为186.77平方米。2016年2月18日，上诉人父亲祝根岳去世。2016年11月25日，上诉人母亲胡菊芬与祝亚萍签订房屋分割协议并经公证，确认居陆村平房和东邵村西侧楼房1间归祝亚萍所有，建筑面积为97.02平方米;东邵村东侧楼房1间和1间平房归胡菊芬所有，建筑面积为89.75平方米，并于2017年办理了土地使用权变更登记。[2015]28号文件第十一条第2款第5项规定，“土地登记权利人已经死亡的，其遗产可按继承公证书办理土地使用权变更登记手续，但其配偶申请建房的，其配偶所有房屋应至少按原有房屋面积的一半核定。”因此，上诉人母亲胡菊芬在宅基地审批管理中的建筑面积应为93.39平方米，而非89.75平方米。[2014]14号文件第二节“严格执行村民建房面积双控标准”第一项第3点:“……1人户。宅基地面积最高不超过50平方米，建筑面积最高不得超过80平方米”，上诉人母亲胡菊芬有13.39平方米属于超标面积，需要在捆绑对象申请宅基地或低限安置审批中予以扣除。上诉人母亲胡菊芬超标的13.39平方米无法按照捆绑政策由其姐姐祝亚娟承担。父母或子女的超标面积在父母与子女间捆绑扣除的适用条件是父母或子女中有一方申请宅基地审批或低限安置。上诉人姐姐祝亚娟位于东邵村的房屋未被列入拆迁范围，也未申请宅基地审批，故上诉人母亲胡菊芬13.39平方米超标面积无法按照捆绑政策由其姐姐祝亚娟承担。上诉人离婚时，儿子归前妻抚养，上诉人要求与儿子捆绑，将其儿子计入安置人口，缺乏依据，不应予以支持。综上，上诉人祝卫东可以享受的住房困难建筑面积为66.61平方米。被诉行政行为认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。一审判决正确。请求二审法院驳回上诉人的上诉，维持一审判决。 经审理，本院对一审法院认定的事实予以确认。 本院认为，根据《宁波市征收集体所有土地房屋拆迁条例实施细则》第二十六条第一款规定，被上诉人具有作出被诉行政行为的法定职权。《宁波市征收集体所有土地房屋拆迁条例》第二十八条第二款规定，低限安置标准的具体标准和操作规程由市和县（市）、区人民政府根据当地实际制定和公布。故宁波市江北区人民政府根据当地实际制定和公布的低限安置标准的具体标准和操作规程，应在当地予以执行。《宁波市江北区人民政府关于征收集体所有土地房屋拆迁过程中住房困难家庭安置的指导意见》（北区政发[2011]19号）第十一条规定，夫妻双方无共有财产，离婚后要求享受低限安置政策的，应与其同行政村父母（子女）家庭人口数合并计算后核定可安置面积。《宁波市江北区人民政府关于印发〈征收集体所有土地房屋拆迁若干补充规定〉的通知》（北区政发[2014]13号）第二条“关于对《宁波市江北区人民政府关于征收集体所有土地房屋拆迁过程中住房困难家庭安置的指导意见》（北区政发[2011]19号）文件的补充意见”规定：“拆迁安置时，因规划控制等原因造成农村村民家庭实际建房面积不足的可享受低限安置政策。在安置时，安置面积（含优惠购买）合并可享受面积标准调整为按农村宅基地管理标准执行（具体内容为建筑面积限额、独生子女人口计算、捆绑方式、离婚户的规定）……我区严格施行宅基地捆绑政策（2008年1月14日）后通过审批建房（含继承、赠与、分家析产、调剂等）取得独立产权的被拆迁人，在拆迁时若申请享受低限安置（优惠购买）的，须与父母或子女捆绑的房屋建筑面积合并计入被拆迁人的家庭住房面积”。因此，根据宁波市江北区人民政府有关宅基地管理和住房困难家庭安置保障的规定，现行低限安置申请人与父母（子女）家庭人口数合并计算的捆绑对象不限于同一行政村。上诉人称其与父母不在同一行政村所以不能进行捆绑的依据不足，本院不予采纳。 上诉人与其前妻已离婚，且儿子祝敏铭归女方抚养，双方在婚姻关系存续期间无房产，涉案地块房屋拆迁公告发布时，上诉人儿子祝敏铭已经成年，且已作为房屋拆迁安置中独立安置户与拆迁人签订了《住宅用房拆迁调产安置协议》。因此，上诉人儿子祝敏铭在房屋拆迁补偿安置中已经独立立户，不属于上诉人户的安置人口。上诉人称儿子祝敏铭属于其户内安置人口的主张，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。上诉人姐姐祝亚娟所在东邵村未被列入拆迁范围，也未申请建房。并且，上诉人在享受低限安置后自愿与其母亲胡菊芬签订赠与合同，将核定可享受住房困难建筑面积66.61平方米（其中低限面积16.61平方米，优惠购买面积30平方米）中的30平方米（优惠购买面积）的权益赠与给其母亲胡菊芬一人所有，并办理了相应的公证，后上诉人及其母亲胡菊芬分别与拆迁人宁波市江北区统一征地拆迁事务所、受委托拆迁单位宁波市江北区庄桥街道征地拆迁办公室签订了《住宅用房拆迁调产安置协议》。因此，上诉人再称其姐姐祝亚娟应与其母亲捆绑的主张，与事实不符，且缺乏依据，本院不予支持。 上诉人系1人户、离婚户和无房户，符合申请建房条件，享受住房困难家庭户低限安置待遇。《宁波市江北区人民政府关于进一步加强农村宅基地管理的实施意见》（北区政发[2014]14号）第三条“严格执行村民建房面积双控标准”规定:“……1人户。宅基地面积最高不超过50平方米，建筑面积最高不得超过80平方米”。因此，上诉人能够享受的宅基地面积和建筑面积必须符合村民建房面积控制标准，即1人户，宅基地面积最高不得超过50平方米，建筑面积最高不得超过80平方米。又根据查明的事实，上诉人父亲祝根岳、母亲胡菊芬共育有一子二女，儿子祝卫东和女儿祝亚娟、祝亚萍，在庄桥街道东××2间楼房（用地面积72平方米）和1间平房（用地面积16平方米），在居陆村有用地面积为24.48平方米的平房。经计算，上述房屋建筑面积合计为186.77平方米。2016年2月18日，上诉人父亲祝根岳去世。2016年11月25日，上诉人母亲胡菊芬与祝亚萍签订房屋分割协议并经公证，确认居陆村平房和东邵村西侧楼房1间归祝亚萍所有，建筑面积为97.02平方米;东邵村东侧楼房1间和1间平房归胡菊芬所有，建筑面积为89.75平方米，并于2017年办理了土地使用权变更登记。根据《宁波市征收集体所有土地房屋拆迁条例实施细则》第二十五条第一项规定，拆迁住宅用房适用低限安置标准时，已析产的集体所有土地住宅用房应当合并计算房屋建筑面积。《宁波市江北区人民政府办公室关于明确农村宅基地管理审批有关事项的通知》（北区政办发[2015]28号）第十一条第2款第5项规定：“土地登记权利人已经死亡的，其遗产可按继承公证书办理土地使用权变更登记手续，但其配偶申请建房的，其配偶所有房屋应至少按原有房屋面积的一半核定。”因此，上诉人母亲胡菊芬在宅基地审批管理中的建筑面积应为93.39平方米。上诉人母亲胡菊芬为1人户，应享受建筑面积最高不得超过80平方米，有13.39平方米属于超标面积。根据《宁波市江北区人民政府关于印发〈征收集体所有土地房屋拆迁若干补充规定〉的通知》（北区政发[2014]13号）第二条规定，“我区严格施行宅基地捆绑政策（2008年1月14日）后通过审批建房（含继承、赠与、分家析产、调剂等）取得独立产权的被拆迁人，在拆迁时若申请享受低限安置（优惠购买）的，须与父母或子女捆绑的房屋建筑面积合并计入被拆迁人的家庭住房面积”。因此，上诉人申请低限安置时应与其母亲的超标面积进行捆绑。被上诉人在计算上诉人住房困难建筑面积时核定基准低限面积80平方米，扣除其母亲超标面积13.39平方米后，核定上诉人实际可享受住房困难建筑面积为66.61平方米，该核定行为并无不当。 综上，一审法院认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法。上诉人的上诉理由不足，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判决。 二审案件受理费50元，由上诉人祝卫东负担。 本判决为终审判决。 （此页无正文） 审判长 陈 晴 审判员 俞朝凤 审判员 孙 雪 二〇一九年三月二十日 书记员 袁丹蓉