辽宁省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）辽行终49号上诉人（一审原告）杨金平，女，1975年8月1日出生，汉族，农民，住址朝阳市龙城区。委托代理人刘磊，北京万典律师事务所律师。委托代理人王丽媛，北京万典律师事务所实习律师。被上诉人（一审被告）朝阳市龙城区人民政府，住所地朝阳市双塔区中山大街二段**。法定代表人胡建华，该区政府区长。委托代理人张世磊，该区龙泉街道办事处工作人员。委托代理人李树轩，辽宁森盛律师事务所律师。被上诉人（一审被告）朝阳市人民政府，住所地朝阳市双塔区朝阳大街三段**。法定代表人高伟，该市政府市长。委托代理人巩俊林，该市政府法制办公室复议一科科长。委托代理人王恰，该市政府法制办公室复议一科科员。上诉人杨金平因诉朝阳市龙城区人民政府（以下简称龙城区政府）、朝阳市人民政府（以下简称朝阳市政府）征收补偿决定及行政复议决定一案，不服朝阳市中级人民法院（2018）辽13行初71号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，并于2019年1月25日公开开庭审理了本案。上诉人杨金平及其委托代理人刘磊、王丽媛，被上诉人龙城区政府的委托代理人张世磊、李树轩，被上诉人朝阳市政府的委托代理人巩俊林、王恰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院经审理查明，2015年2月10日，辽宁省人民政府作出辽政地[2015]377号土地批件，同意将朝阳开发区七道泉子南村集体宅基地6.1921公顷征为国有，作为朝阳市实施市级规划建设用地。杨金平的有照房屋59㎡位于被征收区域。2015年3月9日，龙城区政府发布《征收土地方案公告》。2015年3月12日，朝阳市国土资源局龙城分局发布《征地补偿安置方案公告》。2017年9月8日，朝阳市龙城区龙泉街道办事处发布《关于协商确定评估机构的公告》。2017年9月10日，朝阳市龙城区龙泉街道办事处根据投票结果确定并委托朝阳宏宜达房地产土地资产评估有限公司作为本次评估机构，以现场查勘日为估价时点。2017年9月22日，龙城区政府公告《七道泉子南村集体土地上有证房屋征收补偿安置方案》。同日，朝阳宏宜达房地产土地资产评估有限公司作出《杨金平房屋征收补偿估价报告》，以2017年9月11日作为估价时点，确定杨金平有照房屋在估价时点时征收补偿评估价值为1710元/㎡。征收机构根据杨金平的房屋附属物调查登记表和158号文件标准，确定补偿额为181876.50元。双方经协商未能达成补偿安置协议，龙城区政府于2017年11月23日作出补偿决定。杨金平不服，申请行政复议。朝阳市政府于2018年5月16日作出行政复议决定，认为龙城区政府作出的补偿决定并无不当，故决定维持补偿决定。杨金平不服，向法院提起行政诉讼。一审法院认为，根据土地管理法和土地法实施条例的规定以及朝阳市政府制定的规范性文件，在征收农村集体土地时，对达不成补偿协议的被征收人，区政府具有作出补偿决定的职权。征补条例实施后，朝阳市政府制定了关于被征收房屋及地上附属物补偿标准的158号文件，根据该文件规定，区政府亦具有作出被诉补偿决定的职权。龙城区政府按照其公布的《七道泉子南村集体土地上有证房屋征收补偿安置方案》及选定的评估机构所出具的评估报告作出的补偿决定事实清楚，证据充分，程序合法；朝阳市政府依照《中华人民共和国行政复议法》的规定作出的行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。综上，杨金平的诉讼请求不能成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第七十九条第三款之规定，判决：驳回杨金平的诉讼请求。案件受理费50元，由杨金平负担。上诉人杨金平上诉称，1、被诉补偿决定所依据的征地批复于2015年2月作出，龙城区政府于2017年9月制定补偿安置方案已经超过两年有效期，补偿决定依据已经失效的文件作出，故亦应无效。2、被诉补偿决定所依据的估价报告不具有合法性，评估机构选定程序不合法，评估报告没有依法送达，评估报告存在漏项、面积认定错误等问题。3、被诉补偿决定所依据的《朝阳市国有土地上房屋征收室内装饰装修、房屋附属物及地上附着物补偿指导标准》违反国土资源部《关于进一步做好征地管理工作的通知》的规定。4、对于未经登记建筑没有进行调查、认定和处理，补偿方案没有规定无证房如何补偿，且不包含地上附着物种类及补偿标准，将土地征收与房屋征收分割进行没有法律依据，龙城区政府无权在集体土地征收过程中作出补偿决定。5、被诉补偿决定没有明确用于产权调换房屋的具体地点和面积。6、一审法院对于征收土地公告、征地补偿安置方案公告是否已经发布、征收补偿款是否已经发放、是否已经告知有申请听证的权利、初步评估结果是否已经公示以及涉案房屋是否在征地批复范围内的事实均认定不清，对上诉人在一审庭审中补充的遗漏项及面积认定差错应如何处理亦没有回应。综上，被诉补偿决定依据违法、程序违法，被诉复议决定及一审判决均认定事实错误、适用法律错误，请求二审法院撤销一审判决并依法改判或发回重审。被上诉人龙城区政府答辩称，1、2015年征地批复下发后，区政府即组织相关部门在批复范围内开展征地工作，并于2016年对有照房屋进行核量，分批次与被征收人进行协商。批复规定满两年未实施征地行为时失效，区政府在两年内已组织实施征地行为，故不存在批复失效的问题。2、评估报告确定的评估时点更有利于保障被征收人的合法权益，且不违反法律规定；评估机构的选择亦无瑕疵，评估报告已集体统一送达给上诉人，有村干部现场确认签字，且没有被征收人提出异议，程序合法。3、朝阳市政府（2013）158号文件合法有效，可以作为确定补偿标准的依据。区政府、国土资源局已组织征收土地听证程序，村民对补偿标准无异议。上诉人并未提供充分证据证明补偿决定存在遗漏事项，故其关于遗漏事项的主张不能成立。综上，被诉补偿决定符合法律规定，一审判决正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。被上诉人朝阳市政府答辩称，上诉人于2018年2月28日提出复议申请，市政府于当日受理，并于3月1日向区政府送达《行政复议答复通知书》。区政府于3月9日提交《行政复议答复书》及相关案卷材料，市政府经审理并报分管市长签批后，于5月16日作出被诉复议决定，维持区政府作出的补偿决定，并于5月18日通过挂号信邮寄给上诉人。市政府作出被诉复议决定符合法律规定，一审判决正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。本院经审理查明，一审法院认定事实正确，本院予以确认。本院认为，本案的焦点问题是被诉补偿决定是否符合法律规定。本案系因集体土地被征为国有而产生的征地安置补偿纠纷，通常情况下应当依照《中华人民共和国土地管理法》的相关规定实施征地安置补偿行为。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款规定，征收农村集体土地时未就被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿，补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区，土地权利人请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的，人民法院一般应予支持，但应当扣除已经取得的土地补偿费。据此，龙城区政府参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定对涉案宅基地及地上附着物予以安置补偿并作出被诉补偿决定更有利于保障被征地村民的合法权益，人民法院应予认可。上诉人关于龙城区政府在集体土地征收过程中无权作出补偿决定的主张缺乏法律依据，本院不予支持。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十五条第一款、第二十六条第一款、第二款规定，房屋征收部门与被征收人依照本条例的规定，就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项，订立补偿协议。房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。补偿决定应当公平，包括本条例第二十五条第一款规定的有关补偿协议的事项。根据上述法律条款的规定，市、县级人民政府作出的补偿决定内容应当包括补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项，补偿决定所涉及的各种补偿事项的内容应当具体明确，具有可执行性。本案中，龙城区政府针对杨金平的丈夫徐国华作出的朝龙补字2018[32]号补偿决定的主要内容为：（一）货币补偿方式。1、徐国华所有的朝龙集建（1993）字第120202144738号有照房屋的建筑面积为59㎡，房屋价值按市场价格1710元／㎡×有照房屋面积×（1+10%）计算为110979.00元；2、搬迁费800.00元；3、按照《七道泉子南村集体土地上有证房屋征收补偿安置方案》规定，临时安置费为每月700元×6个月共计4200.00元；4、依据《朝阳市国有土地上房屋征收室内装饰装修、房屋附属物及地上附着物补偿指导标准》的规定，核定装修及附着物价值65879.50元；上述四项补偿数额共计181876.50元。（二）产权调换方式。按公布的《七道泉子南村集体土地上有证房屋征收补偿安置方案》确定的安置地点和安置原则选择安置房屋，安置房屋价值与被征收房屋价值的差额及房屋所有权人应得的室内配套、装修、附属设施补偿费等按上述补偿方案结算。回迁安置用房的临时安置费及超期补偿办法以该项目发布的征收补偿方案为准。由于杨金平直至二审庭审时仍未对补偿方式作出选择，故龙城区政府按照货币补偿和产权调换两种方式作出被诉补偿决定的处理方式正确。但被诉补偿决定的主要内容不够具体明确，缺乏针对性和可执行性，不符合前述法律条款的规定。主要体现为：1、货币补偿方式第2—4项中只有搬迁费及每月临时安置费的数额，但缺乏得出该数额结论的计算过程，装修及附着物价值的核定也只有最终数额，没有具体明细；同时该补偿决定没有载明货币补偿款的支付期限。2、产权调换方式中仅仅笼统地表述为“按照《七道泉子南村集体土地上有证房屋征收补偿安置方案》确定的安置地点和安置原则选择安置房屋，安置房屋价值与被征收房屋价值的差额及房屋所有权人应得的室内配套、装修、附属设施补偿费等亦按照上述补偿方案结算。回迁安置用房的临时安置费及超期补偿办法以该项目发布的征收补偿方案为准。”没有明确用于产权调换房屋的具体面积、套数以及搬迁费、临时安置费、过渡期限、过渡方式等补偿事项，且龙城区政府在二审庭审中自认用于安置的房屋尚未建设。由于安置补偿方案并不能直接作为执行依据，故征地实施主体应当依据安置补偿方案确定的补偿标准针对特定的被征收人作出特定的补偿决定作为对其安置补偿的执行依据，在补偿决定中笼统地表述为“依照补偿方案执行”等于没有作出补偿决定，显然不符合前述法律规定。关于杨金平提出的其他上诉理由，本院认为，被诉补偿决定所依据的征地批复虽于2015年2月作出，且该批复规定满两年未实施具体征地或用地行为的，批件自动失效。但龙城区政府在两年内已经组织实施具体征地行为，且征地批复范围内已有100余户被征收人签订了安置补偿协议，并自动搬迁交付土地，故不存在批复失效的问题，上诉人的该项上诉理由不能成立。上诉人虽主张被诉补偿决定所依据的估价报告不具有合法性，但其并未提供有效证据证明评估报告确定的补偿价格明显低于2017年9月11日现场查勘日时被征收房屋类似房地产的市场价格，《七道泉子南村集体土地上有证房屋征收补偿安置方案》虽然规定安置房屋市场评估价格为3000元/㎡，但该市场价格为新建安置房屋价格，与被征收旧房单价之间存在差异亦属正常，且根据上述安置方案的规定，在实行产权调换时对有照住房给予20㎡增加面积的优惠价格，即按3000元/㎡×50%的价格结算，也就是说被征收人在增加20㎡面积时，实际只需支付1500元/㎡，比其被征收房屋的评估单价还少200元，故不存在评估价格明显偏低等不公平问题。被诉补偿决定所依据的《朝阳市国有土地上房屋征收室内装饰装修、房屋附属物及地上附着物补偿指导标准》是朝阳市政府于2013年制发的规范性文件，上诉人并未提供有效证据证明该文件所规定的补偿标准明显不当，且未依法对补偿标准提出异议，故对其关于该规范性文件不能作为补偿依据的上诉主张不予支持。虽然《集体土地房屋附属物调查登记表》没有上诉人签字确认，但其在一审庭审中明确表示被诉补偿决定不存在漏项问题。虽然《七道泉子南村集体土地上有证房屋征收补偿安置方案》没有规定无证房及其他地上附着物的补偿标准，但在《朝阳市国有土地上房屋征收室内装饰装修、房屋附属物及地上附着物补偿指导标准》中均有规定，龙城区政府已经根据该规定中制定的补偿标准对被征收人的无证房及其他地上附着物作出补偿决定，并未影响杨金平依法应当获得补偿的权利。龙城区政府向一审法院提供的证据能够证明其在作出被诉补偿决定之前履行了征收土地公告、征地补偿安置方案公告、告知听证权利、协商选定房地产价格评估机构公告、房屋附属物调查登记及核价、征收谈话等正当程序，亦不存在因违反法定程序而影响杨金平实体补偿权益的情形。综上所述，被诉征收补偿决定认定事实不清，适用法律错误，依法应予撤销。被诉行政复议决定维持征收补偿决定错误，依法应予撤销。一审判决认定事实清楚，但适用法律错误，裁判结果不当，依法亦应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第七十条第（一）、（二）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十六条第一款、第三款的规定，判决如下：一、撤销朝阳市中级人民法院（2018）辽13行初71号行政判决；二、撤销朝阳市人民政府作出的朝政行复字[2018]第40号行政复议决定；三、撤销朝阳市龙城区人民政府作出的朝龙补字2018[32]号补偿决定；四、责令朝阳市龙城区人民政府于本判决生效之日起六十日内重新作出征收补偿决定。一、二审案件受理费共计100元，由朝阳市龙城区人民政府和朝阳市人民政府共同负担。本判决为终审判决。审判长  于长苓审判员  武 江审判员  李 蕊二〇一九年三月二十五日法官助理倪弘毅书记员刘冰