安徽省高级人民法院行 政 裁 定 书(2019)皖行终207号上诉人（一审原告）许明山，男，汉族，1953年8月7日出生，住安徽省合肥市包河区。被上诉人（一审被告）合肥市包河区人民政府，住所地安徽省合肥市包河大道**。法定代表人李命山，该区区长。被上诉人（一审被告）合肥市包河区包公街道办事处，住，住所地安徽省合肥市包河区宁国南路**/div>法定代表人李晓伟，该办事处主任。被上诉人（一审被告）合肥市包河区包公街道青年社区居民委员会，住所，住所地安徽省合肥市包河区宁国南路**拓佳中心**div>诉讼代表人周健，该居民委员会主任。许明山因诉合肥市包河区人民政府（以下简称包河区政府）、合肥市包河区包公街道办事处（以下简称包公街道办）、合肥市包河区包公街道青年社区居民委员会（以下简称青年社居委）行政协议一案，不服安徽省合肥市中级人民法院（2018）皖01行初246号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。许明山向一审法院起诉称，原告原有房屋位于安徽省合肥市包河区九华山路青年社区一组。2012年因九华山路城中村改造项目房屋涉及拆迁，2012年4月26日原告与居委会、街道办两被告签订安置协议。安置协议中明确了原告拆迁房屋的建筑面积为320.6平方米，其中一、二层房屋建筑面积为242.36平方米，三层及三层以上房屋建筑面积为78.24平方米。安置协议中也约定了安置建筑面积为257.36平方米，其中增购面积为22.64平方米，合计安置建筑面积为280平方米，现得知安置房已建好，原告多次要求按协议予以分配相应的房屋和面积，但被告以各种理由拒绝履行安置协议约定的给予原告安置房的义务。2016年包政办[2016]59号文件决定成立以方明桂副区长为领导的九华山路城中村改造项目复核领导小组，该领导小组的组成人员主要为包河区一级各政府部门领导，小组成立的目的是负责后续的安置补偿的核查工作。且2008年3月25日合肥市人民政府发布的合政[2008]27号《关于印发合肥市城中村改造暂行规定的通知》中提到，《合肥市城中村改造暂行规定》已经审议通过，请各区人民政府、各开发区管委会、市政府有关单位遵照执行。《合肥市城中村改造暂行规定》第四条规定，各区政府（开发区管委会）负责组织本辖区范围内的城中村改造。因此，根据《合肥市城中村改造暂行规定》可以认定2012年九华山路城中村改造项目的征收工作是由被告包河区政府组织实施的。加之2016年包河区一级各政府部门领导成立专门针对2012年九华山路城中村改造后续安置补偿工作的复核领导小组，可以确定2012年九华山路城中村改造项目的征收工作及后续的安置补偿工作都是由被告包河区政府组织实施的。原告认为，在城中村改造中，被告通过与行政管理相对方即本案原告在平等协商基础上签订行政协议，以实现行政目标和公共利益，属于行政诉讼法规定的行政协议。2012年原告即将原有房屋交付被告用于政府改造，也按照协议领取了其他补偿款，据此，该安置协议真实、有效，协议已对双方具有约束力，任何一方主体不允许随意违反协议约定的内容。为了维护原告的合法权益，现依法提起行政诉讼，要求被告按照安置协议的约定履行安置义务。综上，原告请求：一、判决被告履行双方于2012年4月26日签订的《九华山路城中村改造项目房屋拆迁补偿安置协议书（集体土地类）》中约定的给予原告安置房屋的义务；二、本案诉讼费由被告承担。包河区政府向一审法院答辩称，一、协议具有相对性，包河区政府并非案涉拆迁补偿安置协议的一方当事人，原告因该协议起诉包河区政府缺乏法律和事实依据。二、包河区政府确定九华山路城中村改造项目所在辖区的街道办事处具体实施安置补偿事宜。2012年，九华山路城中村改造项目启动，包河区政府确定九华山路城中村改造项目所在辖区的包公街道办具体实施安置补偿事宜，街道办事处系依法享有行政职权并能够独立对外承担法律责任的行政主体。2012年1月31日，为扎实推进包公街道青年社区九华山路城中村改造项目拆迁工作，经街、居研究决定成立九华山路城中村改造项目拆迁领导小组，该领导小组由时任合肥市包河区包公街道办事处党工委书记和街道办事处主任担任组长和第一副组长。三、实施单位在案涉协议签订过程中超越权限，实施单位认定事实不清，存在损害国家利益致使合同无效的情形。九华山路城中村改造项目安置房建设完成后，在安置房分配过程中，不断有居民举报人口不实，社区私自对外卖面积等问题。通过核查，包河区政府发现九华山路城中村改造项目存在村居政策把关不严、人口底数不清等现象，造成部分被征收人虚报人口、骗取安置面积，严重损害了国家利益和社会公共利益。2017年5月17日，包河区政府召开会议，专题调度九华山路城中村拆迁改造项目算账问题处置相关工作。会议决定成立九华山路城中村改造项目算账问题处置工作领导小组，并且研究通过了《九华山路城中村改造项目算账问题处置工作实施方案》，要求依法依规彻查问题、追究责任，实现应安置人口顺利回迁安置。目前，公安机关已对该项目中部分人员提供虚假资料、骗取安置费用涉嫌诈骗一案进行立案侦查，涉嫌滥用职权、受贿的公职人员已经被纪委立案审查，相关材料已移交检察机关接收。青年社居委在负责审查验收被征收人提供的相关证件资料是否符合补偿安置条件的过程中，超越权限，在没有任何依据的情况下将不符合安置人口资格的人员纳入安置人口范围、认可虚假共建面积，与被征收人签订安置补偿协议，认定事实不清、证据不足，存在一方欺诈、损害国家利益的情形，其与被答辩人签订的协议应为无效协议。综上，本案起诉，没有事实及法律依据，请求法院依法驳回起诉或诉讼请求。包公街道办向一审法院答辩称，一、九华山路城中村改造项目拆迁安置事宜实施概况。2012年,九华山路城中村改造项目经有关部门批准后开始启动,包河区政府确定包公街道办事处为实施部门负责该项目拆迁补偿安置事宜。包公街道办遂安排辖区青年社居委具体组织实施安置补偿工作。根据拆迁安置方案的相关规定,青年社居委应当严格按照标准对被拆迁人的有效房屋面积、人口户籍等信息进行核实,继而与被拆迁人签订安置协议,包公街道办事处应根据青年社居委上报的资料进行审核、上报,最终经区、市政府相关部门核定后予以实施。二、许明山持有的《拆迁补偿安置协议》损害社会公共利益,依法属于无效行政协议。九华山路城中村改造项目安置房建设完成后,在安置房分配过程中,不断有居民举报该项目存在政策把关不严,弄虚作假骗取安置利益。2017年5月17日,包河区政府召开会议,专题研究九华山路城中村改造项目算账问题。会议决定成立九华山路城中村改造项目算账问题处置工作领导小组,研究通过了《九华山路城中村改造项目算账问题处置工作实施方案》,组织相关部门在查清问题的基础上,依法纠错并严肃追责,实现应安置人口顺利回迁安置。案涉《拆迁补偿安置协议》中,该户安置人口为5人,分别为李道蕴(户主),许明山(夫),许娟(女),王克兵(婿),王心许(外孙女),后经答辩人核查，许明山为祖居户而非世居户，符合安置条件的为许明山及其配偶李道蕴和子女许娟,按照拆迁安置标准,该户应当只能取得135㎡的安置房屋。然而本案中，许明山户在安置过程中提供的户口本信息与相应的公安机关户籍信息不一致,造成不符合安置条件的王克兵(婿),王心许(外孙女)获得安置，可见涉案行政协议所依据的事实不清、证据不足,原告和青年社居委在没有任何政策依据也无事实依据的情况下,进行所谓的“共建”获得60㎡安置面积,超方案增购获得22.64㎡安置面积。原告通过以上手段不仅非法超额获得安置房屋面积，还基于其提供的虚假资料超额领取了过渡安置费。目前,在该项目中提供虚假资料骗取安置权益的人员,因涉嫌诈骗罪被公安机关立案侦査,涉嫌滥用职权的部分公职人员已被立案追究党纪和刑事责任。众所周知,拆迁安置房系地方政府利用财政性资金建设的专项财产,在没有分配给安置户之前，其产权属于地方人民政府,性质上属于公共产品和社会公共利益。许明山持有的《拆迁补偿安置协议》基于虚假资料,将不符合安置条件的人员纳入安置范围,巧立名目采取“共建”、超方案增购的方式所达成的协议,该协议损害了社会公共利益,根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条、最高人民法院《关于适用若干问题的解释》第十四条及《中华人民共和国合同法》第五十二条规定依法属于无效协议。综上,答辩人认为,许明山的诉请没有事实和法律依据,请求人民法院驳回原告的起诉或诉讼请求。青年社居委向一审法院答辩称，一、九华山路城中村改造项目的相关背景。2012年，九华山路城中村改造项目经有关部门批准后开始启动，包河区政府确定包公街道办为实施部门负责该项目拆迁补偿安置事宜。包公街道办遂安排辖区青年社居委具体组织实施安置补偿工作。根据拆迁安置方案的相关规定，青年社居委应当严格按照标准对被拆迁人的有效房屋面积、人口户籍等信息进行核实，继而与被拆迁人签订安置协议，包公街道办事处根据青年社居委上报的资料进行审核、上报，最终经区、市政府相关部门核定后予以实施。二、被答辩人持有的《拆迁补偿安置协议》损害社会公共利益，依法属于无效协议。九华山路城中村改造项目安置房建设完成后，在安置房分配过程中，不断有居民举报该项目存在政策把关不严，弄虚作假骗取安置利益。2017年5月17日，包河区政府召开会议，专题研究九华山路城中村拆迁改造项目算账问题。会议决定成立九华山路城中村改造项目算账问题处置工作领导小组，研究通过了《九华山路城中村改造项目算账问题处置工作实施方案》，组织相关部门在查清问题的基础上，依法纠错并严肃追责，实现应安置人口顺利回迁安置。经核查，被答辩人提供在许明山、许娟户口本增复印件与公安机关提供在迁移轨迹不一致，隐瞒王克兵（婿），王心许(外孙女)不符合安置政策的事实，虚报该2人为安置人口。同时，被答辩人与社区虚假共建60㎡安置面积，超方案增购22.64㎡安置面积。由于被答辩人虚报材料、虚增人口，答辩人在对被答辩人所提供的材料真实性审核把关不严的情况下与被答辩人签订了涉案的《协议书》。此外，被答辩人还基于其提供的虚假资料超额领取了拆迁过渡房租费。目前，该项目中提供虚假资料骗取安置费用的部分人员，因涉嫌诈骗罪被公安机关立案侦查，涉嫌滥用职权的部分公职人员已被立案追究党纪和刑事责任。拆迁安置房系地方政府利用财政性资金建设的专项财产，在没有分配给安置户之前，其产权属于地方人民政府，性质上属于公共产品。被答辩人持有的案涉《安置协议》是基于虚假资料，将不符合安置条件的人员纳入安置范围，巧立名目采取“虚假共建”、超方案增购等方式所签定的协议。案涉协议损害了社会公共利益，根据《中华人民共和国合同法》第五十二条规定，依法属于无效合同。综上，被答辩人的诉请没有事实和法律依据，被答辩人提供虚假材料骗取安置资格与答辩人签订案涉安置补偿协议，损害社会公共利益，属于合同法规定的合同无效情形，请求人民法院驳回被答辩人的诉讼请求。一审法院经审理查明，本案原告诉称其原有房屋位于安徽省合肥市包河区九华山路青年社区一组。2012年因九华山路城中村改造项目房屋涉及拆迁，2012年4月26日原告与青年社居委、包公街道办签订《九华山路城中村改造项目房屋拆迁补偿安置协议书（集体土地类）》。该协议约定了给予原告相应的安置房屋。后原告得知安置房已建好，故请求按协议予以分配相应的房屋和面积，但被告以该协议损害社会公共利益、应当确认无效为由，未予安置。原告不服诉至该院，请求判如所请。一审法院认为，从本案被诉的《九华山路城中村改造项目房屋拆迁补偿安置协议书（集体土地类）》主体来看，协议的一方主体为青年社居委和包公街道办，另一方为本案原告，但并无包河区政府，故包河区政府并非合同一方主体，原告起诉包河区政府履行该协议缺乏事实和法律依据。原告起诉包河区政府属于明显错列被告，经该院依法释明后，原告拒绝变更。综上，依据《最高人民法院关于适用的解释》第二十六条第一款之规定，裁定驳回原告许明山的起诉。许明山上诉称，根据上诉人提供的合肥市人民政府发布的合政[2008]27号文和《合肥市城中村改造暂行规定》，确定区政府组织辖区内的城中村改造工作。因此，可以认定2012年九华山路城中村改造项目的征收工作是由被上诉人包河区政府组织实施的。而包公街道办和青年社居委在组织实施过程中的行为，都是在包河区政府统一组织下进行的，包河区政府是本案适格被告之一。一审法院在事实未认定，程序违法的情况下，依据《最高人民法院关于适用的解释》第二十六条第一款之规定，裁定驳回上诉人的起诉属于适用法律错误。请求撤销一审裁定，指令一审法院对本案继续审理。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。本案中，被诉的行政行为即《九华山路城中村改造项目房屋拆迁补偿安置协议书（集体土地类）》，协议的一方主体为青年社居委和包公街道办，另一方为本案上诉人，并无包河区政府，故包河区政府并非合同一方主体。上诉人起诉包河区政府要求其履行该协议，缺乏事实和法律依据，属于错列被告，经一审法院依法释明后，上诉人拒绝变更。根据《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（三）项规定，错列被告且拒绝变更的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。另根据行政诉讼法关于管辖的规定，许明山对青年社居委和包公街道办提起诉讼虽不属于一审法院管辖，但正确的做法不应当是全案驳回起诉，而应在裁定驳回针对包河区政府的起诉之后，将案件移送有管辖权的基层人民法院。本案一审法院未适用移送管辖的规定，本院予以指正。鉴于一审法院未适用移送管辖并不影响许明山另行起诉的权利，许明山可以本裁定为据，另行到有管辖权的人民法院起诉。综上，一审裁定驳回许明山起诉并无不当。上诉人许明山的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  周辉审判员  陈默审判员  姜明二〇一九年三月二十七日法官助理王劲书记员刘菊芳附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。