福建省福州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）闽01行终271号 上诉人（一审原告）谢敏，男，1967年2月26日出生，汉族，住福建省闽侯县。 被上诉人（一审被告）福州高新技术产业开发区综合执法局，住所地福建省福州市闽侯县上街镇科技东路**。 法定代表人陈昭桓，局长。 上诉人谢敏因诉福州高新技术产业开发区综合执法局（以下简称高新区执法局）城市规划行政处罚一案，不服福州市仓山区人民法院（2018）闽0104行初462号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 一审法院认定，2018年3月被告在巡查中发现原告存在违法建设的行为，经福州高新区规划建设局认定，原告所建的涉案建筑未取得规划许可，被告于2018年3月20日立案，经调查，查明原告未取得建设工程规划许可证在高新区马保村建有一处三层封顶的建筑物，违法建筑面积为443.47㎡。被告于2018年5月8日作出《行政处罚告知书》，告知原告认定事实、拟处罚内容及享有陈述和申辩权利，并于同日送达原告。2018年5月10日，原告向被告申请听证，被告于5月24日举行听证。2018年5月31日，被告作出榕高执罚〔2018〕46号《行政处罚决定书》，责令原告自收到该决定书之日起五日内拆除，并于同日送达原告。原告不服，诉至一审法院。 一审法院另查明，涉案建筑现尚未被拆除。 一审法院认为，根据《福建省人民政府关于福州高新技术产业开发区开展相对集中行政处罚权工作的批复》的规定，被告高新区执法局作为城市管理方面集中行使行政处罚权的执法机关，其有权对其辖区范围内违反法律规定的违法建筑行使行政处罚权。原告作为行政处罚的相对人，与被诉行政行为具有利害关系，有权提起本案诉讼。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”根据国务院批准福州市城市总体规划(2011-2020年)，涉案违法建筑位于闽侯县上街镇马保村，属于城市规划区的范围。原告提交的证据不能证明其已取得涉案建筑的建设工程规划许可证。原告在城市规划区的范围内，未办理《建设工程规划许可证》，建造建筑物，该行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，因此被告适用《中华人民共和国城乡规划法》等相关规定对原告作出被诉行政处罚事实清楚、适用法律正确。被告在作出处罚前，经立案调查、处罚前告知、依据原告申请进行听证，而后作出行政处罚决定并予以送达，依法保障了相对人的陈述申辩权，程序合法，所作处罚决定主要依据充分，法律适用正确。综上，原告的诉讼请求缺乏事实与法律依据，一审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告谢敏的诉讼请求。案件受理费50元，由原告谢敏负担。 上诉人谢敏不服一审判决，提起上诉，请求撤销原判，改判支持上诉人一审的诉讼请求。主要理由为：一、被上诉人不具有作出案涉行政处罚的职权。（一）被上诉人提交的证据二证明其系高新区管委会的内设机构，不能证明其具有法定职权；证据三没有附件，因此被上诉人没有被赋予处罚权。（二）上诉人房屋所在土地属于乡村规划区，被上诉人不具有对乡村规划区违法建设的处罚权。（三）被上诉人的执法人员没有执法资格。二、被上诉人作出案涉处罚认定事实错误。（一）上诉人房屋不属于违法建设。上诉人房屋建设年代久远，且经过村委会批准，房屋无证是由不可归咎于上诉人的原因造成的，上诉人的房屋不属于也不应认定为违法建设。参考山东等地法院的判决，对农村无证房应综合考虑，不能一概以违法建筑论之，在举证方面行政机关具有优势证明责任，案涉房屋纳入拆迁范围后，被征收人未签订安置协议的不能按照违法建筑处理，要综合考虑建筑物形成的因素。（二）对上诉人房屋所在规划区认定错误。（三）对房屋建造手续及建造事实认定不清。三、被上诉人作出案涉处罚程序违法。（一）未立案，先调查。被上诉人2018年3月13日调查，3月20日才立案。（二）未依法调查。1、被上诉人未依法进行现场勘验调查，其提交的现场勘验笔录系伪造。2、被上诉人执法人员未出示执法证件。3、未依法收集证据。（三）超过法定处理期限。被上诉人违反《福建省行政执法程序规定》第二十八条关于处理期限的规定。首先，本案在立案后30日内未处理完毕；其次，本案在立案满30日后才作出延期决定；再次，自行决定延期15天，超越法定职权；最后，本案在立案后60日才作出处理决定，超过法定期限。（四）未经集体讨论作出处罚决定。同一天作出的59份会议记录，参会人数12人，但案卷签字人数有的8人，有的7人，明显涉嫌伪造。（五）送达程序违法。本案相关文书未依法送达上诉人。四、被上诉人作出的处罚决定适用法律错误。案涉房屋所在地块属于乡村规划区。被上诉人的证据不能证明上诉人房屋所在地块被列入城市规划区，且上诉人房屋建于2013年，其时并未列入城市规划区，故被上诉人适用《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款和第六十四条的规定，属于适用法律错误。五、被上诉人滥用行政职权。被上诉人作出行政处罚违反了行政执法目的合法性原则和适当性原则。 被上诉人高新区执法局未向本院提交答辩意见。 一审中各方当事人提交的证据和法律依据均已随案移送本院。经审查，相关证据均经一审开庭质证。对于一审判决查明的基本事实，本院予以确认。 本院二审另查明，被上诉人于2018年3月20日就上诉人未取得建设工程规划许可证进行违法建设予以立案查处，于2018年4月23日经局务会议研究决定将该案件办理日期延长30日。 本院认为，《中华人民共和国行政处罚法》第十六条规定：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”被上诉人高新区执法局向一审法院提交的榕委编〔2012〕130号《关于福州高新技术产业开发区管理委员会主要职责、职能部门和人员编制的通知》、榕委编〔2014〕30号《关于设立福州高新技术产业开发区综合执法局的通知》、闽政文〔2015〕357号《福建省人民政府关于福州高新技术产业开发区开展相对集中行政处罚权工作的批复》等文件，可以证明被上诉人高新区执法局是福州高新技术产业开发区管理委员会在城市管理方面集中行使行政处罚权的执法机关，其有权行使城市规划管理方面法律、法规、规章规定的对违法建设的行政处罚权。案涉房屋位于闽侯县上街镇马保村，属于被上诉人的辖区范围，被上诉人对案涉房屋拥有执法权。 被上诉人高新区执法局向一审法院提供的证据《福州市城市总体规划（2011-2020年）》可以证实案涉房屋所在地块在被上诉人执法时已列入城市总体规划，上诉人提交的证据不能证明其已取得案涉房屋的建设工程规划许可证，故被上诉人适用《中华人民共和国城乡规划法》及《福建省实施办法》的相关条款作出处罚决定，认定案涉房屋属于违法建设，并责令上诉人对该房屋予以拆除并无不当。 被上诉人高新区执法局在作出处罚决定前，履行了主要的处罚程序，保障了上诉人的陈述申辩权利，但未能在《福建省行政执法程序规定》第二十八条所规定的30日期限内作出处罚决定或作出延期决定（被上诉人于2018年3月20日立案，同年4月23日才作出延期决定），且被上诉人作出将案件办理日期延长30日的决定与《福建省行政执法程序规定》第二十八条所规定的期限不符，因此被上诉人作出本案被诉处罚决定已超过法定期限，程序上存在瑕疵。鉴于该程序瑕疵并不影响被诉处罚决定的定性和处理结果，该处罚决定应确认违法而无须撤销，可继续保留其效力。一审法院未对该程序瑕疵进行指正，本院予以纠正。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第七十四条第一款第（二）项的规定，判决如下： 一、撤销福州市仓山区人民法院（2018）闽0104行初462号行政判决； 二、确认被上诉人福州高新技术产业开发区综合执法局于2018年5月31日作出的榕高执罚〔2018〕46号《行政处罚决定书》违法。 本案一、二审案件受理费各50元，由被上诉人福州高新技术产业开发区综合执法局负担。 本判决为终审判决。 审判长  谢红波 审判员  曾 莹 审判员  张厚磊 二〇一九年三月二十五日 法官助理陈俊杰 书记员曾媛 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为： （一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的； （二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。 行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法： （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的； （二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的； （三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回一审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回一审人民法院重审。 一审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变一审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。