安徽省高级人民法院行 政 判 决 书(2019)皖行终275号上诉人（一审原告）曾庆国，男，1962年4月14日出生，汉族，住安徽省宁国市。上诉人（一审原告）曾凡昌，男，1963年5月31日出生，汉族，住安徽省宁国市。上述两上诉人的共同委托代理人赵光辉，安徽国恒律师事务所律师。上述两上诉人的共同委托代理人苏黎明，安徽国恒律师事务所律师。上诉人（一审原告）曾鹏，男，1988年7月7日出生，汉族，住安徽省宁国市。被上诉人（一审被告）安徽省宣城市人民政府，住所地安徽省宣城市鳌峰中路**。法定代表人张冬云，该市市长。曾庆国、曾凡昌、曾鹏因诉安徽省宣城市人民政府（简称宣城市政府）行政复议决定一案，不服安徽省宣城市中级人民法院(2018)皖18行初45号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。曾庆国、曾凡昌、曾鹏在一审中诉称，其于2018年8月3日得知宁国市人民政府于2018年4月17日作出了宁公告[2018]03号《宁国市人民政府征收土地方案公告》(简称《征收土地方案公告》)，其三人的承包土地及房屋在该公告的征收范围内。2018年8月14日其三人向宣城市政府申请行政复议，请求确认《征收土地方案公告》及征收决定行为违法，并予以撤销。但宣城市政府对其复议申请作出宣行复字[2018]59号不予受理决定，该不予受理决定认定事实不清，适用法律错误。具体理由如下：1.该公告不仅仅载明了征地批复中的有关内容，同时增加了征地补偿、、地上附属物补偿标准农业人口安置办法、禁止新建地上附着物等内容，均对被征收人的权利义务产生了实际影响，因此该公告行为不仅仅是告知行为，而是具有独立法律意义的行政行为，具有可诉性；2、该公告载明“自公告公布之日起，宁国市人民政府对被征土地正式实施征收，任何单位和个人不得干扰阻拦”，证明该公告实际系公告和征收决定合二为一的行政行为。请求判决：撤销宣城市政府作出的宣行复字[2018]59号《不予受理行政复议申请决定书》，并责令其重新受理。一审法院审理查明，2018年3月29日，安徽省人民政府向宣城市政府作出皖政地[2018]178号《关于宁国市2018年第2批次城镇与村庄建设用地的批复》，主要内容为：“一、同意在该批次申报的宁国市南山街道万福村和青龙乡青龙村用地范围内，将集体农用地6.5332公顷（其中耕地1.2693公顷）转为建设用地并征收为国有，另征收集体建设用地3.9243公顷。合计批准建设用地10.4575公顷，连同使用原国有未利用地1.7143公顷。按呈报的土地开发利用规划用途，用于城镇与村庄建设，不得改变用地位置。二、宁国市人民政府要确实落实补偿耕地方案，采取措施，提高已补充1.2693公顷耕地质量。三、宁国市人民政府要严格按照土地管理法律法规和省有关规定，对原土地使用人依法给予补偿，并切实安排好原土地使用权单位职工的生产生活。……切实安排好被征地农民的生产生活，保证原有生活水平不降低……。征地补偿费用不到位、社会保障资金和措施不落实的，不得强行使用被征土地。同时，宁国市人民政府要严格按照国家和省有关规定向具体建设项目提供用地，并将供地情况报省国土资源厅备案。”曾庆国、曾凡昌、曾鹏均系宁国市青龙乡青龙村刘村坝组村民，其三人承包的土地在上述建设用地批复范围内。2018年4月17日宁国市人民政府作出宁公告[2018]03号《征收土地方案公告》，主要内容为：“安徽省人民政府同意宁国市2018年度第2批次城镇与村庄建设用地征收集体土地10.4575公顷（皖政地[2018]178号）。根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》和《征收土地公告办法》的有关规定，现将安徽省人民政府批准的《征收土地方案》内容和有关事项公告如下：一、征收土地用途为商服用地。二、被征地村、面积及范围：1、南山街道万福村2.9987公顷，其中耕地1.0052公顷；2、青龙乡青龙村7.4588公顷，其中耕地0.2641公顷……三、征地补偿、、地上附着物补偿标准1、土地补偿费和安置补助费……2、、地上附着物补偿标准……四农业人口安置办法……五、自本公告公布之日起15日内，被征土地的所有权人和使用权人持土地权属证书或者其他有效证据到被征地乡镇政府、街道办事处或村委会办理征地补偿登记。在公告规定的期限内不办理补偿登记的，视为自动放弃征地补偿、安置补助以及其他补偿权利。六、自本公告公布之日起，被征土地范围内新建地上附着物及抢栽、抢种青苗一律不予补偿。七、自本公告公布之日起，宁国市人民政府对被征收土地正式实施征收，任何单位和个人不得干扰阻拦。八、本公告未尽事宜，均按有关法律、法规和政策规定办理。”2018年8月14日曾庆国、曾凡昌、曾鹏向宣城市政府申请行政复议，复议请求为“依法确认被申请人宁国市人民政府于2018年4月17日作出的《征地土地方案公告》（宁公告[2018]03号）及征收决定行为违法，并予以撤销”。宣城市政府认为曾庆国、曾凡昌、曾鹏申请复议的宁国市人民政府发布的征收土地公告系征地批复的送达方式，该公告未在征地批复内容之外作减损征地补偿对象权利或者增加征地补偿对象义务的新规定，不属于行政复议法规定的行政复议受案范围，于2018年8月17日作出宣行复字[2018]59号《不予受理行政复议申请决定书》。一审法院认为，《中华人民共和国土地管理法》第四十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条均规定，征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人口安置办法和办理征收补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地协作主管部门办理征地补偿登记。《征收土地公告办法》第五条亦规定了征收土地公告应当包括前述法律法规规定的内容。本案中，宁国市人民政府作为县级人民政府，系依照上述法律法规的规定而作出案涉宁公告[2018]03号《征收土地方案公告》，该公告所涉及的批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人口安置办法和办理征收补偿的期限等内容均为上述法律法规所规定的应当予以载明的内容，且该内容与安徽省人民政府皖政地[2018]178号批复中所载明的内容一致。虽然征地补偿标准、农业人口安置办法和办理征收补偿的期限等内容未在批复正文中予以表述，但这些内容均系宁国市人民政府向安徽省人民政府呈报宁国市2018年第2批次城镇与村庄建设用地时的附件材料，均为安徽省人民政府皖政地[2018]178号批复所涵盖的内容。故宁公告[2018]03号征收土地方案公告系宁国市人民政府依法对安徽省人民政府皖政地[2018]178号批复的内容予以公示告知的行为，并未为被征收人设定新的权利义务。对被征收人的权利义务产生实际影响的是征收土地批复行为以及后续相关征收土地行为，而非征收公告行为。另外，案涉集体土地的征收主体系安徽省人民政府并非宁国市人民政府，宁国市人民政府只是征收组织实施单位，并不具有对案涉集体土地作出征收决定之权利和义务。故曾庆国、曾凡昌、曾鹏诉称该公告为被征收人设定了新的权利义务关系，且该公告系公告与征收决定合二为一的行政行为的诉讼理由，缺乏事实和法律依据，不能成立。宣城市政府收到曾庆国、曾凡昌、曾鹏的行政复议申请后，经审查认为宁国市人民政府发布的宁公告[2018]03号《征收土地方案公告》是皖政地[2018]178号征地批复的送达方式，该公告未在征地批复内容之外作减损征地补偿对象权利或者增加征地补偿对象义务的新规定，不属于行政复议受案范围，遂于法定期限内作出不予受理决定，并将决定书送达复议申请人。宣城市政府作出的案涉行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。综上，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回曾庆国、曾凡昌、曾鹏的诉讼请求。案件受理费50元，由曾庆国、曾凡昌、曾鹏负担。曾庆国、曾凡昌、曾鹏上诉称，宁国市人民政府发布《征收土地方案公告》载明“在公告规定的期限内不办理补偿登记的，视为自动放弃征地补偿、安置补助以及其他补偿权利”，以及“自本公告公布之日起，被征土地范围内新建地上附着物及抢栽、抢种青苗一律不予补偿”的内容，系公告本身对被征收人设定了安徽省人民政府征地批复之外的义务，且该公告不仅仅是一个公告行为，同时也是一个征收决定行为，应当属于行政复议的范围。请求撤销一审判决，改判支持其一审诉讼请求。宣城市政府未向本院提交书面答辩意见。宣城市政府为证明其行政行为的合法性，向一审法院提交了以下证据、依据：1、行政复议申请书、三原告的身份证及常住人口登记卡各一份、《农村土地承包经营权证》、《林权证》、宁公告[2018]03《征收土地方案公告》及邮寄凭证（均为复印件），证明三原告提起行政复议的情况；2、《不予受理行政复议申请决定书》（宣行复字[2018]59号）及邮寄凭证，证明其在法定期限内作出不予受理行政复议申请决定并依法送达的事实。依据：《中华人民共和国行政复议法》第十七条；《中华人民共和国土地管理法》第四十八条；《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条。曾庆国、曾凡昌、曾鹏向一审法院提交了以下证据：1、身份证复印件各一份，证明其作为行政复议申请人的基本身份事项；2、宁公告[2018]03《征收土地方案公告》、皖政地[2018]03号《关于宁国市2018年第2批次城镇建设用地的批复》，证明该公告包含了公告行为及征收决定行为，增加了批复中没有的内容；3、行政复议申请书，证明其提出的复议请求；4、《不予受理行政复议申请决定书》（宣行复[2018]59号）及邮政快递回单,证明宣城市政府对其复议申请决定不予受理以及其于2018年8月21日收到决定书的事实。上述证据均随案移送本院。经审查，一审法院对本案证据的审核认定符合法律规定。对一审法院查明的案件事实，本院依法予以确认。本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第四十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条均规定，征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人口安置办法和办理征收补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。宁国市人民政府作出的宁公告[2018]03号《征收土地方案公告》载明的批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人口安置办法和办理征收补偿的期限等内容均为上述法律法规所规定的应当予以载明的内容，且该内容与安徽省人民政府皖政地[2018]178号批复中所载明的内容一致，并未对被征收人的合法权益产生实际影响，对被征收人的权利义务产生实际影响的是征收土地批复行为以及后续相关征收土地行为，而非征收公告行为，故宣城市政府作出宣行复[2018]59号《不予受理行政复议申请决定书》并无不当。宣城市政府的复议程序符合《中华人民共和国行政复议法》的相关规定，行政复议程序合法。需要指出的是，涉案《征收土地方案公告》载明“在公告规定的期限内不办理补偿登记的，视为自动放弃征地补偿、安置补助以及其他补偿权利”，该条款的内容与有关法律规定的精神相悖，征收人不因该条款的规定而免除其对被征收人补偿安置的义务，被征收人亦不因该条款的规定而丧失补偿安置的权利，对此本院予以指正。综上，上诉人曾庆国、曾凡昌、曾鹏的上诉理由不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律法规正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人曾庆国、曾凡昌、曾鹏负担。本判决为终审判决。审判长  王玉圣审判员  宋 鑫审判员  蒋春晖二〇一九年三月二十一日法官助理戴红书记员奚雨杭附：本案适用的法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。