河北省唐山市中级人民法院民事判决书（2019）冀02民终1363号上诉人（原审原告）：褚玉祥，男，1963年5月4日出生，汉族，农民，现住遵化市。上诉人（原审原告）：徐海泉，男，1972年1月31日出生，满族，居民，现住遵化市。二上诉人共同委托代理人：张子平，河北子鲲律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：遵化市团瓢庄乡洪水川村村民委员会，住所地遵化市团瓢庄乡洪水川村。法定代表人：李艳生，该村委会主任。原审第三人：遵化市团瓢庄乡人民政府，住所地遵化市团瓢庄乡团瓢庄村。法定代表人：梁亚东，该乡乡长。委托代理人：李晓江，河北承唐律师事务所律师。上诉人禇玉祥、徐海泉因与被上诉人遵化市团瓢庄乡洪水川村村民委员会、原审第三人遵化市团瓢庄乡人民政府确认合同无效纠纷一案，不服河北省遵化市人民法院（2018）冀0281民初640号民事判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。一审法院经审理查明：2013年4月14日被告洪水川村委会召开村民代表会议，其中一项议题为“褚玉祥建牛厂占地”，内容为“褚玉祥村东占地建肉牛厂，需占地70亩，年限2013-2028年底，每亩1300元收取，以5年为限上交款，每次收取5年×1300元＝6500元/亩给付村民，提前1年交款（5年1交），地价不涨价。村委会每亩地提取200元/亩”，该内容经出席会议的代表18人全数通过。2013年4月16日，被告洪水川村委会作为甲方，褚玉祥、徐海泉作为乙方，签订《土地租赁合同》，合同约定租赁土地的基本情况：甲方租赁给乙方的土地位于本村村东于家地，占地64.884亩，四至范围为东至11队至10队南北道，西至龙海丰东界边，南至路边北界，北至路边南界；合同约定租赁时间：16年，自2013年1月1日起至2028年12月31日止；合同约定租金及支付方式：甲方收取的租金由两部分组成，一部分为土地管理费，每亩每年200元，乙方在本协议签字时需一次性交清土地管理费用207629元，第二部分为租地占地使用费，每亩每年1300元，租赁期内租金不变，采用上交款，五年为一个周期付清，协议签订时交清前五年的租地费用64.884亩×1300元×5年＝421747元，第四年6月30日前交清下一个五年土地租赁费用，第九年6月30日交清最后六年的租地占地使用费，如若不按时交付，甲方无条件清除，不作任何补偿；合同约定租赁用途：用于建设养殖基地，乙方按规定应办理相关手续，不受任何人、任何机构干预；合同约定甲方的权利义务：……甲方负责协助乙方办理相关手续，所需费用由乙方承担……；合同约定乙方的权利义务：……乙方不得改变土地性质……”。合同签订后，原告褚玉祥、徐海泉按合同约定向被告洪水川村委会交纳了2013年至2017年5年的租地占地使用费421747元，交纳了16年的土地管理费207629元，被告洪水川村委会亦按合同约定将案涉土地交付二原告使用，二原告随即将案涉土地建起围墙。2013年4月15日，被告洪水川村委会在原告方的《遵化市规模养殖场（区）建设项目申请表》上签署同意意见并加盖公章，2013年4月16日，第三人团瓢庄乡政府在原告方的《遵化市规模养殖场（区）建设项目申请表》上签署同意意见并加盖公章，该申请表的项目名称为“遵化市福海养殖合作社”，申请人姓名为“褚玉祥”。其后，二原告称因项目建设所涉土地属基本农田，遵化市国土资源局对其项目占地申请未予审批。2017年11月13日，遵化市国土资源局为二原告出具2017第4号政府信息公开告之书，内容为：“褚玉祥、徐海泉：本机关于2017年11月6日受理了你提出的“拟建遵化市福海养殖合作社宗地性质”政府信息公开申请，现将有关情况告知如下；经查，你申请宗地性质信息是宗地位于××乡南，总面积41221.26平方米，地类为耕地40714.81平方米、农村道路506.45平方米，其中25519.15平方米位于基本农田保护区范围内”。因根据原告申请遵化市国土资源局出具的《政府信息公开告知书》显示原告申请宗地位置××乡南，而原、被告签订的《土地租赁合同》涉案土地位于洪水川村东，被告及第三人提出两者并非同一块土地的异议，根据举证责任分配原则，本院责成原告继续补强证据，其后由原告委托、本院于2018年9月6日组织遵化市昌盛测绘有限公司进行现场勘查，根据涉案土地围墙位置选取四个点确定坐标，2018年9月18日遵化市昌盛测绘有限公司出具《福海养殖场测绘说明》：“2017年11月1日，我单位对福海养殖场占地情况进行实地测绘。2018年9月6日，由福海养殖场及洪水川村委会指界，遵化市人民法院监督放线。两次测量坐标一致”。一审法院认为：《中华人民共和国土地管理法》第四条规定：“国家实行土地用途管制制度。国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。前款所称农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等；建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等；未利用地是指农用地和建设用地以外的土地。使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地”，该法第十二条规定：“依法改变土地权属和用途的，应当办理土地变更登记手续”。本案原、被告双方于2013年4月16日签订的《土地租赁合同》系双方当事人真实意思表示，合同签订后，被告洪水川村委会已按约定将涉案土地交付二原告，二原告亦按合同约定向被告洪水川村委会交纳了2013年至2017年5年的租地占地使用费421747元，交纳了16年的土地管理费207629元。现二原告主张涉案合同无效，根据庭审调查可知，合同所涉64.884亩土地属农用地，合同约定涉案土地用于原告方建设养殖基地，该约定明显改变了土地用途，但《土地租赁合同》第四条约定：“租赁用途：用于建设养殖基地，乙方按规定应办理相关手续，不受任何人、任何机构的干预”，合同明确约定了原告有办理土地使用用途转换手续的义务，因此不能以合同的约定改变了土地使用用途便认定租赁合同无效。《中华人民共和国合同法》第五十二条明确规定了合同无效的法定情形：“（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定”。本案涉案租赁土地经遵化市国土资源局确认总面积为41221.26平方米，其中25519.15平方米位于基本农田保护区范围内，国务院颁布的《基本农田保护条例》第十五条规定：“基本农田保护区经依法划定后，任何单位和个人不得改变或者占用。国家能源、交通、水利、军事设施等重点建设项目选址确实无法避开基本农田保护区，需要占用基本农田，涉及农用地转用或者征收土地的，必须经国务院批准”。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（二）》第十四条规定：“合同法第五十二条第（五）项规定的“强制性规定”，是指效力性强制性规定”，关于管理性和效力性强制性规定素有争议，本院认为：1、法律明确规定违反该强制性规定将导致合同无效的，为当然的效力性规定；2、法律虽然没有规定违反该强制性规定将导致合同无效，但违反该规定将损害国家利益和社会公共利益的，也属效力性规定。《基本农田保护条例》第十五条应属管理性强制性规定，涉案土地租赁合同违反该规定并不必然导致合同无效，且在合同履行过程中原告方申请建设用地未被批准，亦没有损害国家利益及社会公共利益，二原告主张合同无效于法无据，本院不予支持。遂判决：驳回原告褚玉祥、徐海泉的诉讼请求。案件受理费16997元，由原告褚玉祥、徐海泉担负。判后，原审原告褚玉祥、徐海泉不服，向本院提起上诉，请求撤销原判，依法改判或发回重审，一、二审诉讼费用由被上诉人承担。其主要上诉理由为：2013年初，原审第三人出于招商引资的目的，协调新店子镇国土资源所对上诉人拟建的肉牛养殖加工项目进行考察后，认为符合产业政策，便承诺无条件协助二上诉人在其辖区办理肉牛养殖加工基地占地手续。2013年4月16日经第三人牵头与被上诉人协商，上诉人与被上诉人签订的《土地租赁合同》，合同签订后，二上诉人依照合同约定将土地管理费及前五年的土地租金付清。第三人为了引资项目尽快运行，督促上诉人尽早施工。上诉人出于对第三人的信赖首先投资50万元建起了养牛场围墙，并于5月按照乡政府和村委会的安排向遵化市国土资源局申报，但遵化市国土资源局以养殖场占地系基本农田而未予批复。被上诉人作为涉案土地的所有人，将不得改变用途的土地租赁给上诉人，存在过错。第三人承诺无条件协助办理占地手续，其作为招商引资方和监管方，未对辖区土地性质尽到审慎审查义务，致使上诉人对第三人的信任而开工建设，给上诉人造成一定的经济损失，应当承担相应的法律责任。上诉人与被上诉人签订的《土地租赁合同》违反了国家法律的强制性规定，依法应被认定为无效，被上诉人应当返还上诉人交纳的土地管理费、租赁费和赔偿上诉人因此而受到的经济损失。原审第三人应当承担连带责任。被上诉人遵化市团瓢庄乡洪水川村村民委员会主要答辩称，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。原审第三人遵化市团瓢庄乡人民政府主要答辩称，1、关于被上诉人与上诉人签订合同的情况，我们不清楚，这是签订合同的双方当事人协商的基础上签订的，上诉人主张我们参与了签订合同，应协调审批土地手续并作出承诺不属实。2、关于租赁合同效力问题，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，同意一审的判决，请求二审法院驳回上诉，维持原判。本院二审经审理，查明的事实与一审判决所查明的事实相一致。本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第四条第一款、第二款规定“国家实行土地用途管制制度。国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。”第三十一条第一款规定“国家保护耕地，严格控制耕地转为非耕地”。国务院颁布的《基本农田保护条例》第十五条规定“基本农田保护区经依法划定后，任何单位和个人不得改变或者占用。……”本案中，上诉人褚玉祥、徐海泉与被上诉人遵化市团瓢庄乡洪水川村村民委员会于2013年4月16日签订的《土地租赁合同》目的是用于建设养殖基地，所涉的64.884亩土地系农用地，其中25519.15平方米即38.28亩属于其中农田保护区内。双方所签订的《土地租赁合同》改变了土地用途，违反了法律、法规的强制性规定，依法应认定为无效。原审判决认定双方签订的《土地租赁合同》有效，属认定事实和适用法律错误，本院依法予以纠正。依照《中华人民共和国合同法和》第五十八条规定“合同无效或者撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方均有过错的，应当各自承担相应的责任。”本案中，上诉人与被上诉人对涉案的土地为农用地均是明知的，特别是被上诉人作为涉案土地的所有者，对涉案土地中包含基本农田更是明知。故本案双方在签订《土地租赁合同》时均有过错。依照法律规定，合同无效后，涉案土地应当予以返还给被上诉人。因上诉人在《土地租赁合同》签订后在涉案的土地上进行了非农建设，涉及土地恢复原貌问题。因被上诉人在本案中未主张土地返还、恢复原貌，故当事人可就土地返还、恢复原貌问题另行解决，本案不予涉及。对于上诉人起诉要求返还交纳的土地租赁费、管理费，因涉及其返还土地、恢复原貌问题，上诉人可在另案中一并予以解决。涉案土地的所有者为洪水川村村民委员会集体经济组织，本案的合同当事人为上诉人与洪水川村村民委员会，原审第三人遵化市团瓢庄乡人民政府作为被上诉人的行政管理部门，在本案中无过错，上诉人要求原审第三人遵化市团瓢庄乡人民政府赔偿其信赖利益损失并与洪水川村村民委员会承担连带责任，无事实和法律依据，本院不予支持。综上，原审判决认定事实不清，适用法律不当。依照《中华人民共和国合同法》第五十八条、《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第(二)项之规定，判决如下：一、撤销河北省遵化市人民法院(2018)冀0281民初640号民事判决；二、确认上诉人褚玉祥、徐海泉与被上诉人遵化市团瓢庄乡洪水川村村民委员会于2013年4月16日签订的《土地租赁合同》无效；三、驳回上诉人褚玉祥、徐海泉的其他诉讼请求。一审案件受理费16997元、二审案件受理费16997元，合计33994元，由上诉人褚玉祥、徐海泉负担。本判决为终审判决。审判长 刘群勇审判员 徐万启审判员 董媛媛 二〇一九年三月十二日书记员 赵亚征