河南省高级人民法院行 政 赔 偿 判 决 书（2019）豫行赔终117号上诉人（一审原告）段云安，男，汉族，1964年12月13日出生，住河南省濮阳市华龙区。上诉人（一审原告）刘盼花，女，汉族，1967年6月9日出生，住址同上，系段云安之妻。上诉人（一审被告）濮阳县人民政府，住所地濮阳县城关镇红旗路东段**。法定代表人孙庆伟，县长。委托代理人范青利，县政府工作人员。委托代理人王庆霞，河南卓诚律师事务所律师。被上诉人（一审被告）濮阳县龙城片区改造指挥部，，住所地濮阳县城关镇铁丘路东段负责人邱国让，该指挥部指挥长。委托代理人朱良渊，该指挥部工作人员。委托代理人王庆霞，河南卓诚律师事务所律师。上诉人段云安、刘盼花诉上诉人濮阳县人民政府、被上诉人濮阳县龙城片区改造指挥部行政赔偿一案，段云安、刘盼花及濮阳县人民政府均不服濮阳市中级人民法院(2018)豫09行赔初18号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。段云安、刘盼花，濮阳县人民政府委托代理人范青利、濮阳县龙城片区改造指挥部委托代理人朱良渊及两者共同委托代理人王庆霞到庭参加诉讼。本案现已审理终结。濮阳市中级人民法院一审查明：2018年1月16日，濮阳县人民政府作出关于《濮阳县龙城片区改造房屋征收补偿方案》征求意见稿的公告。2018年3月21日，濮阳县人民政府作出《濮阳县龙城片区改造项目房屋征收决定的公告》及《濮阳县龙城片区改造房屋征收与补偿方案》。《濮阳县龙城片区改造项目房屋征收决定》规定了房屋征收的范围：县城马颊河以西、解放路以东、铁丘路以北、龙城印象北墙以南规划范围的房屋、土地及地上附着物。征收主体为濮阳县人民政府，征收部门为濮阳县人民政府房屋征收办公室，负责组织征收范围内土地、房屋及附着物的征收补偿安置工作。由濮阳县龙城片区改造指挥部具体负责实施，同时委托濮阳县城关镇人民政府实施城关镇村街及散户居民的房屋征收与补偿工作。《濮阳县龙城片区改造项目房屋征收决定》同时规定征收补偿按照《濮阳县龙城片区改造房屋征收与补偿方案》执行。返迁地块，期房统一安置在龙城片区征收范围内建设部门规划的位置。现房统一安置在“自然水岸”安置区。《濮阳县龙城片区改造房屋征收与补偿方案》规定，征收与补偿共设立货币补偿与产权调换两种方式，采用房屋产权调换为主，与货币补偿相结合同时执行。产权调换的内容包括可调换房屋和所在院落土地两部分。补偿内容包括：被征收房屋找补价值部分；因征收房屋造成的搬迁补助、临时过渡补助；停产停业补助；构筑物、装修及其他附着物的补偿；其他补助和奖励。货币找补金额的计算为：可调换部分评估价值（可调换房屋价值+所在院落土地价值）-调换后的面积×基准值，基准值为整个项目范围内所有房屋评估价的平均值，龙城片区项目该基准值为789元/㎡。奖励办法规定在第一阶段内，签订协议并搬迁完毕经验收合格，住宅一、二层部分奖励可调换部分评估价值10%，奖励调换后面积的15%，并以20户为单位全部通过验收每户奖励10,000元。临时过渡补助包括给予被征收人800元/月的临时过渡补助，期限两年，回迁补助两个月。给予住宅房屋被征收人搬迁补助2,000元。段云安、刘盼花涉案庭院住宅位于濮阳县解放路北段路东，铁丘路以北，在濮阳县龙城片区改造房屋的征收范围内。段云安的房屋所有权证载明：北屋99.1㎡，南屋34.46㎡，占地219.8平方米。由濮阳县国土资源局提交的证明能够认定，段云安、刘盼花房屋所占用的土地实为集体土地，所有权人为濮阳县城关镇北街村。占用土地所在位置已被纳入濮阳县城市规划区，国有出让土地、集体土地片区价为63500元/亩。在濮阳县龙城片区征收改造过程中，濮阳县人民政府委托濮阳市正信房地产评估有限公司对包括段云安、刘盼花在内的全部被征收房屋、装饰装修及附着物进行了估价，在估价过程中濮阳市正信房地产评估有限公司由段云安之子在场，对评估的院落进行了勘验，出具了户主为段云安的《分户报告单》（濮正信〔2018〕02ZS010C-CG-0047号），该《分户报告单》认定的段云安的北屋、南屋、东屋及过道面积为148.02平方米，评估金额为101,938元；装饰装修评估金额为23,271元，附着物评估金额为20,536元。2018年6月27日涉案房屋被濮阳县人民政府组织人员拆除，在拆除前，濮阳县人民政府工作人员对院内及屋内情况进行了录像，并由濮阳县公证处出具了被征收物品登记表，登记物品有：桌子五张、椅子一把、压力罐一个、药品瓶若干。除登记的物品外，从濮阳县人民政府拍摄的录像中能证实还有竹梯一个在段云安、刘盼花的院落内。从濮阳县房地产管理局提供的濮阳县6月份商品住宅的交易数据能够证实，濮阳县解放大道以东，铁丘路以北，建新路以西，龙苑路以南的区域内，2018年6月份在售的华信越秀桂圆小区商品住宅的成交均价为4,617.75元，观湖御府小区的平均成交价为4,124.74元。另查明，中共濮阳县委、濮阳县人民政府为推进濮阳县棚户区改造，于2016年8月30日成立了濮阳县城市更新指挥部。濮阳县龙城片区改造指挥部系濮阳县城市更新指挥部为推进、完成濮阳县龙城片区改造项目于2017年10月26日成立的机构。濮阳市中级人民法院一审认为：该案系由濮阳县人民政府在房屋征收过程中，强制拆除段云安、刘盼花房屋引发的行政赔偿纠纷。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第四条的规定，行政机关违法行使行政职权对公民、法人和其他组织的人身权、财产权造成损害的，公民、法人或其他组织有取得国家赔偿之权利。濮阳县人民政府强制拆除段云安、刘盼花涉案房屋的行为已被该院另案确认违法。因此，该强拆行为给段云安、刘盼花合法权益造成的损失应由濮阳县人民政府承担相应的国家赔偿责任。濮阳县龙城片区改造指挥部是为推进、完成濮阳县龙城片区改造项目成立的机构，按照《濮阳县龙城片区改造项目房屋征收决定》濮阳县龙城片区改造指挥部具体实施龙城片区范围内土地、房屋及附着物的征收补偿工作，其实施的行政行为是基于濮阳县人民政府的委托，应由濮阳县人民政府承担相应的责任，濮阳县龙城片区改造指挥部不是本案适格的被告，段云安、刘盼花对濮阳县龙城片区改造指挥部的起诉应予驳回。濮阳县人民政府对涉案片区改造项目房屋征收决定及征收补偿方案均依据了《国有土地上房屋征收与补偿条例》，对被征收房屋的征收与补偿，采用房屋产权调换为主，并与货币补偿相结合的方式进行，但根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条第一款规定，被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。另据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十二条规定，国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状。案涉房屋被列入旧城区改造的范围，因被拆除而灭失，因此段云安、刘盼花主张由濮阳县人民政府支付赔偿金方式承担赔偿责任符合上述法律规定。《中华人民共和国国家赔偿法》第十五条第一款，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条规定，人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。在濮阳县龙城片区征收改造过程中，濮阳县人民政府委托濮阳市正信房地产评估有限公司对包括段云安、刘盼花在内的全部被征收房屋、装饰装修及附着物进行了估价，对段云安、刘盼花出具了《分户报告单》（濮正信〔2018〕02ZS010C-CG-0047号），该《分户报告单》对房屋作出的估价并非房屋的市场价值，不能以此评估金额作为赔偿段云安、刘盼花房屋价值的依据，只能作为按照补偿方案计算房屋找补价值时的依据。段云安、刘盼花主张住宅损失1,570,659元，房屋装修装饰损失107,644元、附着物及物品损失85,147元，但没有提出对上述损失项目进行评估、鉴定，经释明，段云安、刘盼花明确表示不申请对损失项目进行评估、鉴定，其提交的损失清单并非证据，就其主张的损失金额无事实依据，不予支持。在段云安、刘盼花没有得到被征收房屋补偿的情况下，濮阳县人民政府强制拆除段云安、刘盼花的住宅的违法行为的确对段云安、刘盼花合法权益造成了损害，关于房屋损失的赔偿金额，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条第一款规定，对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。在该院释明后段云安、刘盼花仍怠于对原住宅市场价值申请鉴定、评估，也没有提交与其住宅相似住宅的交易成交情况的证据，不能以原住宅市场价值确认其损失金额，故对行政违法行为给段云安、刘盼花造成的损失，参照不低于段云安、刘盼花以房屋征收补偿方案确定的最大补偿利益计算损失金额。按照补偿方案段云安、刘盼花应得的补偿利益包括：（一）可调换的房屋部分；（二）被征收房屋找补价值部分；（三）搬迁及临时过渡补助；（四）构筑物、装饰、装修及其他附着物的补偿；（五）其他补助和奖励部分。一、段云安、刘盼花应得可调换房屋部分。段云安、刘盼花房产证载明的房屋面积133.56㎡，濮阳市正信房地产评估有限公司出具的《分户报告单》载明，北屋、南屋、东屋及过道面积共计148.02㎡，该面积按照1:1的比例计入补偿方案规定的房屋产权调换面积双方均无异议。双方当事人争议的调换面积在于西屋19.79㎡、北屋外厦7.56㎡，段云安、刘盼花认为均应计入房屋产权调换面积，濮阳县人民政府不予认可。对于西屋，虽然段云安、刘盼花持有的《分户报告单》将西屋计入了房屋面积，但濮阳县人民政府称是在能够签订协议的前提下出具的，如能签订协议，同意将其西屋的彩钢房计入产权调换面积，但《分户报告单》不能作为政府认可计入房屋调换面积的依据。再有从濮阳市正信房地产评估有限公司评估勘验时拍摄的照片能够证实该西屋为彩钢房屋，与拆迁时的视频对比，西屋的砖墙是在评估勘验以后用砖装裱了彩钢房，该房屋应属临时用房，按照补偿方案的规定，该房屋只能以评估价值计入附着物补偿金额，不能计入房屋产权调换面积。对于段云安主张的北屋外厦面积在其持有的房产证中没有登记为房屋面积，段云安、刘盼花主张其北屋外厦应计入房屋调换面积无事实依据。故段云安、刘盼花按照补偿方案可得到的调换房屋面积应为148.02㎡。另据补偿方案的规定，段云安、刘盼花可得到的最大的奖励面积为可调换面积的15%，即22.2㎡（148.02×15%=22.2㎡），故段云安、刘盼花应得到的调换房屋的总面积为170.22㎡（148.02㎡+22.2㎡）。按照濮阳县龙城片区改造项目房屋征收决定期房安置在征收范围内建设部门规划的位置，现房安置在濮阳县“自然水岸”小区，但安置区域及自然水岸小区作为安置用房，没有进入市场交易，没有可依据的房屋价格。从濮阳县房地产管理局调取的濮阳县2018年6月份商品住宅的交易数据能够证实，与段云安、刘盼花被拆除房屋所在的相同区，即濮阳县解放大道以东，铁丘路以北，建新路以西，龙苑路以南的区域内，2018年6月份在售的华信越秀桂圆小区商品住宅的成交均价为4,617.75元/㎡，观湖御府小区的平均成交价为4,124.74元/㎡，两小区均价平均值4,371.25元/㎡，该价格能够作为计算段云安、刘盼花应得的可调换170.22㎡房屋的取价依据，即可调换房屋折合人民币744,074.18元。二、被征收房屋找补价值部分。按照补偿安置方案被征收房屋的找补金额为：可调换部分评估价值（可调换房屋价值+所在院落土地价值）-可调换后面积×基准值。段云安、刘盼花虽对《分户报告单》评估的房屋价值提出异议，但其并未申请重新评估、鉴定，可调换房屋的评估价值应按《分户报告单》载明的评估价值确定，按照段云安、刘盼花持有的《分户报告单》可调换148.02㎡房屋评估价值为101,938元；段云安、刘盼花的房产证及《分户报告单》载明的土地使用面积为219.8㎡，段云安从他人处购买时签订的房地产买卖契约约定的土地使用面积也为219.8㎡，故段云安主张另有60㎡的门前地，应计入土地使用面积没有事实依据。涉案房屋占用的土地为集体用地，按照征收补偿方案内容，该房屋占地219.8㎡应按照征收集体土地的片区综合地价计算所占的土地价值，即土地价值为20,935.85元（219.8㎡×63,500元/亩）。故段云安、刘盼花应得的找补价值为6,086.07元（101,938元+20,935.85元-148.02㎡×789元）。三、搬迁及过渡补助。按照补偿方案的规定，搬迁补助为2,000元；自行解决过渡周转房的按每月800元，过渡期二十四个月，回迁期两个月，补助共计20,800元，故搬迁及过渡补助费共计22,800元，是按照补偿方案应该得到的利益，包括在段云安、刘盼花主张的其他损失中，对此主张予以支持。四、关于房屋装修装饰、附着物及物品损失部分。征地补偿估价《分户报告单》载明的装饰装修评估金额为23,271元，附着物评估金额为20,536元，该评估报告作出前，评估机构对包括房屋、装饰装修及附着物进行了勘验，对该评估报告段云安、刘盼花虽有异议，但因其并未申请重新鉴定，又没有提交各分项的取价依据，故《分户报告单》载明的装修装饰、附着物及物品估价金额应作为认定段云安、刘盼花房屋被违法拆除行为造成的装修装饰及其他附着物损失的依据。由河南省濮阳县公证处为被告出具的被征收物品登记表与濮阳县人民政府在拆除房屋当天拍摄的视频能够印证，房屋被拆除当天院落或房屋内的物品有桌子五张、椅子一把、压力罐一个、竹梯一个，除压力罐外其余没有包括在征地补偿估价《分户报告单》中，且濮阳县人民政府没有提交证据证明桌子、椅子、和压力罐交付给了段云安、刘盼花房屋的承租人。对于段云安、刘盼花主张的水塔，因濮阳县人民政府拍摄的视频没有显示南屋屋顶情况，不能否认水塔的存在，故桌子五张、椅子一把、竹梯一个、水塔一个应为段云安、刘盼花被损坏或灭失的财产，因段云安、刘盼花没有提交取价依据，对上述物品，酌定为3,000元，计入段云安、刘盼花的损失金额。段云安、刘盼花主张的2米深地基，实木门6个应包括在了房屋的评估价值中，段云安、刘盼花作为装饰装修或附着物损失另行主张没有事实依据，不予支持。段云安、刘盼花主张的不在《分户报告单》估价范围内的实木床、组合柜、实木桌子、沙发一套、冰箱、风扇、电热壶，烧水壶、花盆、灯具、其他5,000元日常生活用品及另三把椅子，由濮阳县公证处出具的登记表及濮阳县人民政府拍摄的视频均能证实，房屋被拆除并无上述物品，段云安、刘盼花主张上述物品被濮阳县人民政府毁损或灭失无事实依据，对其主张的相对应的损失不予支持。对于段云安主张的天然气和自来水初装费5,000元，段云安、刘盼花虽没有提交相关的缴费票据，但该项费用应实际发生，是院落被拆除造成的实际损失，对该项损失予以认定。据其已使用年限等情况，酌定计入损失金额4,000元。故段云安刘盼花房屋装修装饰、附着物及物品损失共计50,807元（23,271元+20,536元+3,000元+4,000元）。五、关于奖励部分。按照补偿方案奖励办法规定，段云安、刘盼花可得的最大奖励为住宅一、二层部分奖励可调换部分评估价值10%，奖励调换后房屋面积的15%及现金奖励10,000元。段云安、刘盼花与濮阳县人民政府虽然没有签订补偿协议，但段云安、刘盼花对其房屋被违法强制拆除没有过错，故对于该部分奖励利益段云安、刘盼花应该享有。除在可调换房屋面积中认定的奖励可调换房屋22.2平方米外，还应得到可调换部分评估价值10%和10,000元的现金奖励，合计奖励金额20,193.8元（101,938元×10%+10,000元）。综上，濮阳县人民政府拆除段云安、刘盼花房屋的违法行为给段云安、刘盼花造成了843,961.05元（744,074.18元+6,086.07元+22,800元+50,807元+20,193.8元）损失，濮阳县人民政府应按此损失金额向段云安、刘盼花承担赔偿责任。对段云安、刘盼花超出上述金额的诉讼请求予以驳回。依照《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第四条第四项，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十九条的规定，判决濮阳县人民政府赔偿原告段云安、刘盼花各项损失共计843,961.05元，于本判决生效之日起三十日内履行完毕；驳回段云安、刘盼花的其他诉讼请求。段云安、刘盼花上诉称：西屋19.79平方米与北屋外厦7.56平方米应计入房屋产权调换面积；可调换房屋价值应按照2018年6月濮阳市商品房（住宅）交易均价5594.55元/平方米计算；一审法院认定房屋找补价值、附属物及物品损失、奖励金额有误。濮阳县人民政府上诉称：一审法院依据《濮阳县龙城片区改造房屋征收与补偿方案》进行判决，但在判决项目中没有按照补偿方案进行赔偿错误；一审法院对段云安、刘盼花房屋装修装饰、附着物及物品损失部分认定有误。濮阳县龙城片区改造项目指挥部辩称：一审法院判决该指挥部不承担赔偿责任正确；依据《濮阳县龙城片区改造房屋征收与补偿方案》进行判决，但在判决项目中没有按照补偿方案进行赔偿错误；段云安、刘盼花称被诉住宅为私产、土地权属为国有错误；段云安、刘盼花称遗漏对部分物品的价值认定不正确；一审法院判决奖励部分错误。除一审查明事实外，本院二审另查明：濮阳市中级人民法院(2018)豫09行初103号行政判决已确认濮阳县人民政府2018年6月27日拆除段云安、刘盼花房屋的行政行为违法。本院认为：国家赔偿属法定赔偿，本案属房屋征收过程中违法强拆引发的行政赔偿纠纷，在相关征收补偿行为未被认定合法有效的情况下，不宜简单照搬相关征收补偿方案作为赔偿依据和标准；但一审判决基于当地政府强制拆迁的违法性，对被拆迁人的赔偿请求酌情从宽掌握，最大限度地照顾了被拆迁人的利益，并未完全偏离行政赔偿案件的价值取向，基本体现了对违法行政行为的惩戒性。段云安、刘盼花主张的西屋与北屋外厦相关面积既未计入房产证面积、也未纳入评估测量面积之中，对此不计入房屋面积并无不当；西屋在未计入房屋面积的情况下，本应作为附属物予以赔偿，但考虑到一审判决在测量面积的基础上，将奖励面积一并纳入房屋面积之中，已弥补了西屋漏计的瑕疵；一审参照被拆房屋原址附近在售商品住宅近期成交均价计赔房屋损失，较段云安、刘盼花主张的全市商品住宅交易均价更具有参照性。综上，双方上诉人的上诉理由不能成立，予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。本判决为终审判决。审判长  李红芬审判员  辛季涛审判员  王文科二〇一九年三月十五日书记员  王梦歌