广西壮族自治区百色市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）桂10行初163号 原告罗应迎，男，1953年3月23日出生，壮族，住凌云县。 委托代理人谢钧，广西金和泰律师事务所律师。 委托代理人赵林，广西金和泰律师事务所实习律师。 被告凌云县人民政府，住所地凌云县。 法定代表人莫庸，县长。 委托代理人陈正宽，广西凌盛律师事务所律师。 委托代理人陈圆芬，凌云县国土资源局干部。 被告百色市人民政府，住所地百色市。 法定代表人周异决，市长。 委托代理人黄莉淳，百色市政府法制办科长。 原告罗应迎不服被告凌云县人民政府作出的凌政字[2018]第3号《关于注销凌集用〈集体土地使用证〉的决定》及百色市人民政府百政行复[2018]122号行政复议决定，于2018年10月26日向本院提起行政诉讼。本院于2018年11月15日立案后，于2018年11月15日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年2月22日公开开庭审理了本案。原告罗应迎及委托代理人谢钧、赵林到庭参加诉讼，被告凌云县人民政府的委托代理人陈正宽、陈圆芬到庭参加诉讼，被告百色市人民政府的委托代理人黄莉淳到庭参加诉讼，凌云县国土资源局的法定代表人莫庸，被告百色市人民政府的法定代表人周异决因公务未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告凌云县人民政府于2018年6月28日作出的凌政字[2018]第3号《关于注销凌集用〈集体土地使用证〉的决定》，认为2002年向原告颁发的[2002]第01029号《集体土地使用证》（以下简称“29号《集体土地使用证》”）批准程序和用途均误，本着有错必纠原则，撤销该证，原告不服，向百色市人民政府申请复议，百色市人民政府于2018年10月11日作出百政行复[2018]122号行政复议决定书，维持凌云县人民政府的复议决定。 原告罗应迎诉称，原告于1998年3月9日提出申请，经镇洪村村委同意，凌云县人民政府批准，凌云县土地管理局向原告颁发[1998]字第6号《建设用地批准书》，据此建设了880平方米房屋作为加工场地；2002年3月10日，凌云县土地管理局向原告颁发了凌集用（2002）字第01029号《集体土地使用证》，原告在地开设木器加工厂等，已合法使用近20年。2017年11月27日，凌云县住建局以违法建设为由强制拆除该地880平方米房屋。原告向被告二申请行政复议。2018年1月4日，凌云县国土资源局以原告未取得政府批文为由，作出《关于注销的通知》。2018年4月2日，又以该通知有误为由撤回该通知。2018年6月28日，凌云县人民政府再次以原告未取得政府的用地批文为由作出凌政决字[2018]第3号关于注销《集体土地使用证》的决定，原告遂向百色市人民政府申请复议，百色市人民政府作出百政行复【2018】122号行政复议决定书。 原告认为：29号《集体土地使用证》的取得合法有效。该证经过泗城镇土管所用地初审核，并报县土地管理局审核后，上报县人民政府审批，有凌云县人民政府及凌云县土地管理局的盖章，颁发程序合法，符合颁发条件。 被告凌云县政府作出的《关于注销的决定》，没有事实根据。该政府于2018年6月25日收到凌云县镇洪村下洪一组和二组共同提交的《关于收回集体建设用地的申请》，从而实施注销原告土地证的行政行为，原告一直按土地使用证上的用途，在规定的使用面积内开设木器加工业务，超范围的违章建筑是第三人的行为，与原告无关。3、凌云县政府以“土地行政主管部门在办理用地审批环节没有核实变更土地权属证明材料，未取得县政府批准文件”为由，作出注销决定与事实不符，如果没有县政府的批准文件，为何土地证上盖有县政府的公章。 三、《关于注销的决定》，没有法律依据。四、《关于注销的决定》，程序违法1、没有向原告出示其处理依据，违反法律规。2、没有告知原告有要求举行听证的权利，没有告知行政行为的事实和法律依据，告知原告有质证、辩论的权利。五、被告百色市人民政府作出的百政行复[2018]122号行政复议决定程序违法。按行政复议法的规定，对于案情复杂的案件应组织听证程序。但百色市人民政府没有组织，且没有将凌云县政府提交的证据复印给原告，致原告失去质证、辩论的权利。六、凌云县政府的的撤销行为发生在原告的合法房产被当作违章建筑拆除后，程序就违法。 综上，请求：一、请求依法撤销被告百政行复[2018]122号行政复议决定书；二、请求确认被告凌云县人民政府于2018年6月28日作出凌政决字[2018]第3号关于注销《集体土地使用证》的决定的行政行为违法，并予以纠正。3、判令两被告承担本案诉讼费。 原告向本院提交了以下证据：证据一、建设用地批准书【凌云县（1998）字第6号】证明：凌云县土地管理局批准原告建设房屋的具体内容。证据二、集体土地使用证【凌集用（2002）字第01029号】。证明：县土地管理局、县人民政府批准发证的具体内容。证据三、凌云县人民政府关于注销《集体土地使用证》的决定。证明：县人民政府违反法定程序注销原告依法取得的《集体土地使用证》的具体内容。证据四、百色市人民政府《行政复议决定书》。证明：复议具体内容。当庭提交以下三份新证据：证据五、关于注销《集体土地使用证》的通知。证明：提交的关于收回集体建设用地的申请书是伪造的。证据六、报告。证明：当事人申请4亩土地。证据七、证人证言。证明：帮我开荒九十个人的证人证言。证据八、照片。证明：证明原告1990年开荒。 被告凌云县人民政府答辩称：一、凌集用〔2002〕第01029号《集体土地使用证》办证错误的情形有。 1、原告于1998年1月12日提交的《申请》，在海南岛（地名）沙滩地建房养殖用地面积为160平方米。泗城镇土管所根据其用地申请书上签署的意见及非农业建设项目用地审批意见的材料为其颁发《建设用地批准书》（凌云县〔1998〕字第6号），土地行政主管部门审核错误。 第一，申请用地属于集体农用地，如需建设占用土地，应按照《中华人民共和国土地管理法》第四十四“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准”规定办理用地手续。原告办理的用地手续，有向凌云县泗城镇土地管理所的《申请》和《非农业建设项目用地审批意见》两份材料，无相关的用地审批手续，存在未经县人民政府批准用地，未经过法定程序办理用地手续的情形。 第二，土地行政主管部门为原告颁发《建设用地批准书》（凌云县〔1998〕字第6号），改变申请书中的土地用途和面积、由160平方米变为880平方米。 2、《建设用地批准书》作为申请登记依据报国土局审核后，上报县人民政府审批并颁发29号《集体土地使用证》，面积880平方米，用途加工用地，使用权类型批准为拨用宅基地。从29号《集体土地使用证》的登记内容看，用途为加工用地，而使用权类型为批准拨用宅基地，两者矛盾，宅基地只能用于住宅，而不能用于加工用地。《建设用地批准书》审核错误，导致29号《集体土地使用证》颁证错误。 三、本机关注销29号《集体土地使用证》程序合法。土地所有权属农村集体经济组织，经农村经济组织申请可收回土地使用权。按照《土地登记规则》（〔1995〕国土〔法〕字第184号）第二十五条“使用本集体土地进行建设或者生产的，集体土地使用单位或者个人应当在接到有批准权的地方人民政府批准用地文件或者农地使用合同签订之日起三十日内，持批准用地文件或者农地使用合同申请集体土地使用权设定登记。”第七十一条“土地登记后，发现错登或者漏登的，土地管理部门应当办理更正登记；利害关系人也可以申请更正登记。”原告在未取得县人民政府批准用地文件的情况下，即使用该土地进行建设，违反了《中华人民共和国土地管理法》第三十九条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十九条的规定。土地使用权证书是由县人民政府依法审批颁发，泗城镇土地管理所在原告未取得县人民政府批准用地文件的情况下，未经严格审核，即为原告颁发凌集用29号《集体土地使用证》，违反了《土地登记规则》的相关规定。由发证机构注销证书程序合法。原告引用的《土地登记办法》于2008年2月1日起施行，不能作为法律依据。此外，注销土地证书的决定，不属行政处罚。 综上，凌云县人民政府的行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，应判决驳回原告的诉讼请求。 被告凌云县人民政府向本院提交了以下证据，证据一、关于收回集体建设用地的申请书。证明：罗应迎擅自扩大建设范围。证据二、原告申请书。证明：原告申请用地目的、面积分别养殖、160平方米。证据三、项目用地审批意见。证明：凌云县公路局、凌云县水利局、泗城镇镇洪村委员会、下洪屯罗应邦的意见。证据四、建设用地批准书。改变原告申请书中的土地用途、增加土地面积；未经县人民政府批准用地。证据五、土地证书。用途为加工用地，而使用权类型为批准拨用宅基地，两者相互矛盾。证据六、会议纪要。证明：注销凌集用[2002]第01029号《集体土地使用证》经县政府常务会议集体讨论决定。 被告百色市人民政府辩称，一、122号《行政复议决定书》认定事实清楚，证据确凿。 本案原告以“开发建房搞养殖”为由申请用地，虽经镇洪村委与下洪屯签署意见及县公路部门、县河道管理机关出具《非农业建设项目用地审批意见》，但这些意见指向原告160平方米的用地申请。凌云县〔1998〕第6号《建设用地批准书》批准用地面积为880平方米，超过申请面积。土地用途记载为“木器加工”均无相关依据，也没有乡（镇）人民政府的审查意见和县人民政府的批准材料。本案无证据证明该建设用地经合法审查批，且超申请面积审批，凌云县〔1998〕第6号《建设用地批准书》事实不清，主要证据不足。 凌云县人民政府核发29号《集体土地使用证》前，未审查该宗地是否符合乡（镇）土地利用总体规划，是否符合宅基地申请使用条件或是否超过规定面积，仅凭借《非农业建设项目用地审批意见》和未经严格审核的凌云县〔1998〕第6号《建设用地批准书》，即为原告办理29号《集体土地使用证》，认定事实不清，证据不足。因此，凌云县人民政府作出3号《注销决定》，注销原错误颁证行为正确。本机关根据查明的事实和法定职权作出的122号《行政复议决定》认定事实清楚，证据确凿。 二、本机关作出的122号《行政复议决定书》程序合法、适用法律正确。根据《行政复议法》第十三条“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。”之规定，本机关对本案具有行政复议法定职权。《行政复议法》第二十二条规定，行政复议原则上采取书面审查的办法。原告从未向本机关提出听证请求，听证并非复议审查的必经程序。原告主张本机关未召开听证会，复议程序违法，理由不能成立。本机关在法定期限内作出复议决定并依法送达，复议程序合法。 综上，本机关依照法定程作出复议决定，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。请人民法院驳回原告的诉讼请求。 被告百色市人民政府向本院提交了以下证据，证据一、授权委托书。证据二、行政复议申请书。证据三、凌政决字〔2018〕第3号（原告提供）。证据四、行政复议答复书。证据五、关于收回集体建设用地的申请书（被原告提供）。证据六、申请书（被原告提供）。证据七、非农业建设项目用地审批意见（被原告提供）。证据八、凌云县〔1998〕字第6号建设用地批准书（原告提供）。证据九、凌集用（2002）第01029号土地证书（原告提供）。证据十、凌政函〔2017〕101号凌云县人民政府关于注销泗城镇镇洪村罗应迎户位于“海南岛”的《集体土地使用证》的批复（被原告提供）。证据十一、凌政决字〔2018〕第3号凌云县人民政府关于注销《集体土地使用证》的决定。以上十一份证据共同证明：答复人作出的复议决定认定事实清楚、证据确凿。证据十二、行政复议受理通知书。证据十三、行政复议答复通知书。证据十四、行政调解征求意见书。证据十五、送达回证。证据十六、延期审理通知书。证据十七、送达回证。证据十八、百政行复〔2018〕122号。证据十九、送达回证。以上八份证据共同证明：答复人作出的复议决定程序合法。证据二十、法律法规。证明：答复人作出的复议决定适应依据正确 经庭审质证，原告对被告凌云县人民政府提交的证据质证如下：证据一、三性都有异议。认为申请书是伪造的；证据二、四、五，真实性、合法性没有异议，关联性有异议，原告没有擅自改变用途，土地用途自相矛盾部分应由政府解决；证据三、三性没有异议。被告百色市政府质证意见，对于凌云县人民政府提交的证据的三性都没有异议。本院对被告凌云县人民政府的证据认定如下：被告凌云县人民政府的证据均可作为本案的定案依据。 原告对被告百色市人民政府提交的证据质证如下：证据一、二三性没有异议。证据三、四、六、七、八、九、证据十一、真实性、合法性没有异议，关联性有异议。不能说被告认定事实清楚的事实。证据五、三性都有异议，原告人为是伪造的。证据十、三性都有异议，没有见到原件。证据十二、十三、十四、十五、十六、十七、十九、三性都没有异议。证据十八、合法性、关联性没有异议，真实性有异议，不能证明是合法。被告凌云县人民政府对市政府提交的证据三性都没有异议。本院对被告百色市人民政府的证据认定如下：被告百色市人民政府的证据均可作为本案的定案依据。 被告百色市人民政府对原告提交的证据质证如下：证据一、二真实性没有异议，合法性，关联性有异议。三份证据关联在一起，申请具体内容和发证的内容，不是为了证明颁发土地使用证是合法的。证据三、四。三性没有异议。当庭提交证据，证据五、没有相关证据证明收回集体土地申请书是伪造的。补交的《报告》，复议期间没有提交，三性都有异议。补交的证人证言，因为没有证人到庭，身份核实，所以对证人证言有异议。补交的照片，当庭提交我们没见过证据，所以不予质证。被告凌云县人民政府的质证意见与市政府的质证意见一致。本院对原告的证据认定如下：原告提交的证据一、二、三、四可作为本案的定案依据;。 经审理查明，原告罗应迎于1998年1月12日向凌云县泗城镇土地管理所提交用地申请,申请用地为海南岛（地名）的沙滩,内容为，“在不影响公路河道的情况下开发建房搞养殖,需要利用沙滩160个平方”。1998年2月23日，原凌云县公路局作出《非农业建设项目用地审批意见》，为“路基挡墙以外的10米内不能建设,10米以外请有关部门审批”;原凌云县水利电力局审批意见为“同意在海南岛(地名)划定恢复农田的范围内修建养殖棚”。1998年3月9日,凌云县土地管理局根据原告的用地申请及《非农业建设项目用地审批意见》作出凌云县[1998]第6号《建设用地批准书》,记载内容显示用地单位为“罗应迎”,建设项目名称为“木器加工”,土地用途为“木器加工”,批准用地面积为“880㎡”,本批准书有效期为“自一九九八年三月至二000年三月”。2002年2月20日，凌云县士地主管部门制作《地籍调查表》,记载的内容为:土地使用者为“罗应迎”,地籍号为“0100503026”,宗地四至为“东:接沙滩,南:接空地,西:接空地,北:空地”,批准用途为“住宅”,实际用途为“住宅”。同年3月10日,凌云县土地管理局向原告填发29号《集体土地使用证》，用途“加工用地”，使用权类型“批准拨用宅基地”，使用权面积880㎡”。 2008年以后,原告将土地全部分租给外人作石碑加工、收废品、打铁等收取租金。2017年6月25日凌云县镇洪村委会与下洪一组、二组群众联名向凌云县政府提交《关于收回集体建设用地的申请》，要求收回该土地使用权。被告凌云县人民政府决定注销29号《集体土地使用证》，2018年1月4日，凌云县国土资源局作出《关于注销〈集体土地使用证〉的通知》,后因认为无法定的注销权，于4月2日撤回该通知。2018年6月28日，凌云县人民政府再次以原告未取得政府的用地批文为由，作出凌政决字[2018]第3号《关于注销〈集体土地使用证〉的决定》，原告遂向百色市人民政府申请复议，百色市人民政府经复议作出百政行复【2018】122号行政复议决定书，维持凌政决字[2018]第3号《关于注销〈集体土地使用证〉的决定》。原告不服，于2018年10月26日向本院提起行政诉讼。 本院认为，综合诉辩双方的陈述，本案的争议焦点为：，一、被告凌云县人民政府作出凌政决字[2018]第3号《关于注销〈集体土地使用证〉的决定》，是否有事实和法律依据，程序是否合法。二、被告百色市人民政府作出的百政行复[2018]122号复议决定是否有事实和法律依据，程序是否合法。 关于焦点一，首先、依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十九条的规定“农村承包经营户、个体工商户从事非农业生产经营活动,应当利用原有宅基地;确需另外使用集体所有的土地的,必须持有关部门批准文件,向土地所在的村农民集体经济组织或者村民委员会或者乡(镇)农民集体经济组织提出用地申请,由村民代表会或者乡(镇)农民集体经济组织讨论通过,经乡(镇)人民政府审查同意后,由县级以上地方人民政府按照省、自治区、直辖市规定的批准权限批准”,乡镇人民政府和县人民政府的审批，是颁发《集体土地使用权证》的必经程序。本案经查，原告申请使用海南岛160平方米的用地,虽经镇洪村委与下洪屯签署意见及公路、河道管理机关出具《非农业建设项目用地审批意见》,但没有依法经乡(镇)人民政府审批，报县人民政府批准。其次，原告申请用地面积为160平方米，但凌云县〔1998〕第6号《建设用地批准书》批准用地面积为880平方米，超过申请面积,另申请用地为养殖，而批准的土地用途为“木器加工”，对土地面积及用途的变更无乡、县人民政府的批准材料，在未依法审批的情况下，凌云县国土资源局即向原告颁发的1980第6号《建设用地批准书》，违反法律的规定。再次，凌云县人民政府向原告颁发01029号《集体土地使用证》依据的是《非农业建设项目用地审批意见》和〔1998〕第6号《建设用地批准书》，但《建设用地批准书》为违法取得，依据不合法的《建设用地批准书》颁发01029号《集体土地使用证》，可认定无合法来源。被告凌云县人民政府根据《土地登记规则》（〔1995〕国土〔法〕字第184号）第七十一条的规定，运用行政行为的自我纠错功能，在查明本案事实后作出撤销的决定，依据的事实清楚，适用法律正确，处理程序合法。罗应迎诉称，01029《集体土地使用证》泗城镇土管所用地初审核，并报县土地管理局审核后，上报县人民政府审批，有凌云县人民政府及凌云县土地管理局的盖章，颁发程序合法，符合颁发条件。本院认为，01029《集体土地使用证》虽盖有县人民政府的公章，但该公章不能替代人民政府的审批文件，不能据此认定01029《集体土地使用证》已经人民政府审批。 关于焦点二，如前所述，被告凌云县人民政府作出撤销01029号《集体土地使用证》的决定，认定事实清楚，适用法律正确，处理程序合法。被告百色市人民政府据此对本案进行事实认定并依照《行政复议法》的规定进行复议并无不当。在原告未提出听证请求，依《行政复议法》的规定进行书面审查的后作出百政行复【2018】122号行政复议决定书，维持凌云县人民政府凌政决字[2018]第3号关于注销《集体土地使用证》的决定，认定事实清楚、适用法律正确，复议程序合法。罗应迎主张百色市人民政府未进行听证，复议程序违法的理由不能成立。 综上所述，原告罗应迎的起诉，理由不能成立，本院不予支持。凌云县人民政府作出的凌政决字[2018]第3号《关于注销〈集体土地使用证〉的决定》及百色市人民政府作出的百政行复【2018】122号《行政复议决定书》均为合法的行政行为。依照《中华人民行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告罗应迎的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告罗应迎负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，广西壮族自治区高级人民法院。 审 判 长  罗 敏 审 判 员  盘宏权 人民陪审员  朱冬梅 二〇一九年三月二十九日 书 记 员  庞璐钰