广东省高级人民法院行 政 判 决 书(2018)粤行终1348号上诉人（原审被告）：仁化县人民政府（以下简称仁化县政府）。地址：广东省仁化县新城路**。法定代表人：周小明，县长。委托代理人：赖美明，仁化县国土资源局调处办主任。委托代理人：蒙克荣，广东丹霞律师事务所律师。上诉人（原审第三人）：仁化县城口镇恩村村民委员会图南门村民小组（以下简称图南门村小组）。负责人：何康生，小组长。上诉人（原审第三人）：仁化县城口镇恩村村民委员会众股坪村民小组（以下简称众股坪村小组）。负责人：蔡定华，小组长。上诉人（原审第三人）：仁化县城口镇恩村村民委员会八楼下村民小组（以下简称八楼下村小组）。负责人：蒙攸奴，小组长。上诉人（原审第三人）：仁化县城口镇恩村村民委员会上门村民小组（以下简称上门村小组）。负责人：蒙启秋，小组长。上诉人（原审第三人）：仁化县城口镇恩村村民委员会新庄村民小组（以下简称新庄村小组）。负责人：蒙传发，小组长。以上上诉人共同委托代理人：邓黎洪，广东丹霞律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：仁化县城口镇人民政府（以下简称城口镇政府）。地址：广东省仁化县城口镇。法定代表人：张增清，镇长。委托代理人：朱红有，仁化县城口镇水电管理所党支部书记。委托代理人：陈爱玲，广东韶大律师事务所律师。原审被告：韶关市人民政府（以下简称韶关市政府）。地址:广东省韶关市浈江区风度北路**。法定代表人：殷焕明，市长。委托代理人：李嘉，封慧敏，均是韶关市人民政府法制局工作人员。原审第三人：仁化县城口镇上寨村民委员会盘岭村民小组（以下简称盘岭村小组）。负责人：黄冬星，小组长。（未交）原审原告城口镇政府诉仁化县政府、韶关市政府土地确权处理及行政复议纠纷一案，韶关市中级人民法院于2018年6月27日作出（2018）粤02行初5号行政判决。上诉人仁化县政府、图南门村小组、众股坪村小组、八楼下村小组、上门村小组、新庄村小组均不服，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院经审理查明：本案争议地称“水尾”，也称“水尾农场”，原告城口镇政府在此成立过林场，也称水尾林场，后变更称呼水尾综合场，坐落在城口镇恩村村民委员会辖区内。争议四至东至路、田基到城口河，南至城口河，西至城口河、坑，北至田高坎，面积154.87亩，，地类为耕地养殖水面、住宅用地，，地面附着物为房屋猪舍、柑橘。1958年10月1日，成立城口镇政府前身仁化县城口人民公社，下设星光大队和上光大队。1964年前，星光大队管辖9个生产队，分别马岭属一队；新庄属二队；大付岗属三队；图南门属四队；众股坪属五队；八楼下属六队；上门属七队；马奢属八队；黄洞属九队。第三人上寨村盘岭村小组属上光大队管辖。1967年，星光大队对辖区9个生产队社员调整取消大付岗生产队，将大付岗生产队原白屋村和部分社员并入新庄，部分并入众股坪，队名称重新编排，马岭属一队；新庄属二队；图南门属三队；众股坪属四队；八楼下属五队；上门属六队；马奢属七队；黄洞属八队，第三人图南门等五个村小组和第三人盘岭村小组由生产队改为村小组延续至今。城口镇政府经公社到区公所再到镇人民政府的历史演变。1962年四固定时，第三人进行集体土地确权登记所颁发的权属证据在县档案局有存根。1974年，城口镇政府为发展公社集体经济，与第三人的星光大队（现称恩村村民委员会）和上光大队（现称上寨村村民委员会）商量，将星光大队和上光大队辖区生产队在水尾范围的涉案土地划入城口镇政府使用发展种养殖业，成立企业林场，称水尾林场，减免划出土地的第三人八楼下、上门、盘岭村小组涉案土地的粮食任务。星光大队将第三人图南门、众股坪、新庄三个村小组的土地，部分调整给予八楼下、上门两村小组。第三人盘岭村小组划出调整土地情况也相似，由上光大队从其它村小组调入43亩土地，到1975年左右成立盘岭农场，调出土地的村小组提出收回土地，第三人盘岭村小组将43亩土地退回。1975年冬，城口镇政府招入和抽调部分职工到新成立的水尾林场，对涉案土地进行耕种、养殖使用。1981年1月，撤销城口人民公社林场，将公社林场管辖的其他场并入水尾林场管辖。1983年春，公社改为区政府，成立农工商联合公司，下设农业、商业、工业三个子公司，水尾林场隶属农业公司管理，以此同时改名为水尾综合场。1987年11月，撤区建镇成立城口镇人民政府，农工商联合公司改为城口镇农工商联合公司，工业公司改为水电公司。1988年水电公司变更为仁化县城口镇水电管理所，性质为集体所有。林场成立至1983年，水尾林场属城口镇政府企业办管理。1984年至2003年4月，变更为水尾综合场，属城口镇农工商联合公司下属农业公司管辖。2003年撤销农工商联合公司（含下属农业公司和商业公司），保留城口镇水电管理所，将镇属农业和商业固定资产并入水电管理所，实行“以所带场”管理，至今水尾综合场仍属城口镇水电管理所管理。城口镇政府自获得使用权至2014年4月22日第三人图南门等五个村小组和第三人盘岭村小组联名向城口镇政府提出申请，要求城口镇政府补偿水尾林场历年来的鲜鱼，引发土地所有权争议，城口镇政府使用涉案土地40年。期间，城口镇政府并没有与第三人村小组（村小组）签订任何有关书面协议，也未曾征收，只是对恩村大队提供过一年鲜鱼，除此之外未以其它货币、物资等方式补偿；其次，未能提供水尾林场到水尾综合场单位成立、变更的相关部门批文、批复和同意等文件，以及组织代码证书和公章等材料，因此，无法查实水尾林场和水尾综合场单位存在的真实性。截至本争议发生前，第三人均认可争议地由城口镇政府使用事实，未曾对土地权属提出异议。调查中，争议三方认为水尾林场范围现状与成立时基本相同。根据土地行政部门保存l974年版图式，经广东省测绘局于1986年10月调绘，l987年出版的恩村山林地形图(图幅号G-49-108-(12))对照城口镇“水尾农场”现场勘察示意图(底图为2015年的土地利用分布图，图幅号为G49G066092)，两份影像图对照争议现状基本相一致。因争议范围内第三人主张权属，形成三方对土地所有权的争议的局面，三方代表又拒绝在2017年5月10日县国土行政主管部门第三次组织现场勘察图中签名确认。为了便于理解，根据于图l和图2勘察结果叠加绘制成图3，以图3中符号Bl-B15表述各方的主张。申请人主张宗地B1+B2+B3+B4+B5+B10范围属原城口公社星光大队第六生产队《四固定证存根》顺数第五栏登记内，登记坐落：上坊，，地名庙背，类别：壹块，数量：壹块，基。。地面积肆拾亩，四至：东至盘岭田，南至坑，西至路，北至坑；宗地87+B8+B9+B14范围属原城口公社星光大队第七生产队《四固定证附页》顺数第七栏登记内，登记坐落：恩村，，地名水尾，类别：水田，数量：壹片，基地面积：拾伍亩，四至：东至大河，南大河，西至自己队田，北至盘岭队田；宗地B6-和Bl5未提供权属证据，以连续不间断经营使用四十多年管理事实主张整个争议地B1-B15(除宗地Bl0、B11、B12、B13外)权属。第三人主张B2+B12范围属《四固定证存根》第七栏登记内，登记坐落：盘岭，，地名石角背，类别：水田，数量：壹片，基地面积：壹拾叁亩叁分，四至：东至坝，南至自己田，西至水圳，北至水圳；宗地B3+B5+B6+B7范围属第四栏登记内，登记坐落：盘岭，，地名三角坵，类别：水田，数量：壹片，基地面积：贰拾亩伍分，四至：东至大河，南至路，西至星光大队，北至自己田；宗地B9+B13+B14范围面积47.88亩，属第八栏登记内，登记坐落：盘岭，，地名水尾闩口，类别：水田，数量：壹片，基地面积：贰拾伍亩伍分，四至：东至大河，南至屋坪，西至星光田，北至水圳。在整个争议范围内三方产生ll宗土地争议，面积154.87亩。其中，三方争议的有7宗地面积41.8亩：第1宗地B2，面积7.31亩，四至东至路，南至水圳，西至路，北至田基；第2宗地B3,面积3.65亩，四至东至田基，南至田基，西至田基水圳，北至水圳；第3宗地B5，面积3.56亩，四至东至田基，南至田基，西至田基水圳，北至田基；第4宗地B6，面积l5.1亩，四至东至水圳、路，南至路，西至田基，北至田基、水圳；第5宗地B7，面积5.7亩，四至东至路，南至路，西至坑，北至塘基；第6宗地B9，面积4.6亩，四至东至苦楝树直对两边的田边、塘基，南至塘基，西至路、水沟，北至田边；第7宗地B14，面积1.01亩，四至东至河，南至界碑直对西边路，西至路，北至塘基、老屋基。申请人与被申请人争议有4宗面积113.07亩：第1宗地Bl，面积12.4亩，四至东至田基，南至田基，西至坑，北至田高坎；第2宗地B4，面积7.1亩，四至东至田基，南至田基，西至水沟，北至田基；第3宗地B8，面积86.6亩，四至东至河，南至河，西至塘基、河；北至路经塘至河边界碑；第4宗地B15，面积6.97亩，四至东至塘基，南至河，西至河，北至塘基。争议发生后，第三人盘岭村小组主张《四固定证存根》第八栏登记地名水尾门口，四至东至大河，南至屋坪，西至星光田，北至水圳，该范围包括争议宗地B9和B14，以及无争议的宗地B13。现场勘察四至为东至大河，南至塘（1990年树界碑往西直对塘基），西至路，北至水圳，该证栏登记的东面、北面与实地相符。第三人图南门等五个村小组主张星光大队第七生产队《四固定证附页》第七栏登记地名水尾，四至东至大河，南大河，西至自己队田，北至盘岭队田，该范围包括B9和B14宗地。对该证栏登记现场勘察结果，四至东至大河，南至大河，西至坑，北至盘岭组水田。证登记东面、南面与实地相符，实地西至坑，坑的西面是第三人上门村小组的水田，所以证中登记与实地基本相符。第三人双方主张南北交界不一致，产生宗地B9和B14的争议。第三人图南门等五个村小组主张北面界线具体走向是从大河往西经老屋基至路往北到塘基拐至塘基直对苦楝树到田边往西至路往北拐向路经塘基与西边坑闭合，而第三人盘岭村小组主张界碑（1990年树立，位于河边）往西经鱼塘至路沿路北上至水圳闭合。其中，在宗地B14界线的主张，第三人图南门等五个村小组认为是从大河边往西经老屋基至路为界，第三人盘岭村小组认为是界碑往西经鱼塘至路。对照第三人盘岭村小组《四固定证存根》第八栏四至中南至屋坪的登记，以及其认定的屋坪与第三人图南门等五个村小组认定老屋基为同一位置的事实，因此第三人图南门等五个村小组主张与第三人盘岭村小组登记相一致，第三人图南门等五个村小组主张地名水尾与第三人盘岭村小组主张地名水尾门口土地南北相交产生的宗地B14,该宗地北面界址应以图南门等五个村小组主张为塘基、老屋基为准。在宗地B9界线主张中，第三人图南门等五个村小组认为是塘基直对苦楝树到田边，第三人盘岭村小组则认为沿路北上至水圳。第三人图南门等五个村小组主张东面界线与第三人盘岭村小组主张西面不一致，但双方均认可宗地B9东西两侧各属对方土地，结合双方四固定证记载，第三人图南门等五个村小组的记载东至大河，证中登记与其主张不相一致，第三人盘岭村小组记载西至星光大队，对照现场，宗地B9西面现为路，该路第三人均认可是原星光大队管辖的土地，因此第三人盘岭村小组主张与其证记载相一致。因此第三人盘岭村小组主张的地名水尾门口登记四至与其现场认定的东面、西面、北面以及第三人图南门等五个村小组认定的南面界线相一致，，地名水尾门口四至登记包括宗地B9未包括宗地B14。争议宗地B2，第三人盘岭村小组还主张《四固定证存根》七栏登记地名石角背，西至东至坝，南至自己田，西至水圳，北至水圳，该范围包括宗地B2和B12(无争议）。对该证栏四至现场勘察，现场勘察四至为东至高坎，南至路，西至田基，北至屋脚边恩村田。东至高坎，高坎以东为荒坝，现场与登记基本相符；南至路，在城口镇政府铺设仁汝公路时占用水田，现为道路，路以南属宗地B13（第三人盘岭村小组所有，无争议）和宗地B3,在宗地B3又与第三人图南门等五个村小组存在争议；西至田基，现场与登记西至水圳不相符；北至屋脚边恩村田，现场与登记北至水圳不相符，因此第三人盘岭村小组主张《四固定证存根》七栏登记地名石角背虽南面部分对应宗地B3存在争议，但证登记西面、北面与实地不符，即使南面与实地相符，也无法认定证四至包括争议宗地B2。争议宗地B3+B5+B6+B7，第三人盘岭村小组再次主张《四固定证存根》第四栏登记地名三角坵，四至东至大河，南至路，西至星光大队，北至自己田。对该证栏四至现场勘察，四至为东至路，南至路，西至田坎、坑、田基，北至水圳。东至路，路与证登记大河中间相隔宗地B13,现场与登记不相符；南至路，现场与登记相一致；西至田坎、坑、田基，田坎、田基以西属第三人图南门五个村小组水田，实地与登记相符；北至自己田，即是争议地宗地B2，主张在证第七栏登记地名石角背四至中南至自己田，但该证第七栏登记石至夫包括争议宗地B2,因此，虽然第三人主张四栏登记地名三角坵的南面、西面与实地相符，但东面、北面不符，无法认定该证登记四至与实地相符，无法认定第三人盘岭村小组主张《四固定证存根》第四栏登记地名三角坵的四至包括争议宗地B3+B5+B6+B7。第三人图南门等五个村小组主张原城口公社星光大队第七生产队《四固定证存根》第七栏登记地名水尾，四至东至大河，南大河，西至自己队田，北至盘岭队田，包括宗地B7+B8+B9+B14+B15,与第三人盘岭村小组主张《四固定证存根》第四栏登记地名三角坵四至，从而产生对宗地B7的争议。在宗地B9和B14调查中，对第三人图南门等五个村小组主张地名水尾的东面、南面、西面界址已查清，北面部分以大河边往西经老屋基至路往北到塘基拐至塘基直对苦楝树到田边往西至路往北拐向路的界址，已在争议地B9和B14宗也已查清，与证登记相符，现剩余北边界址路经塘基与西边坑闭合未明。第三人图南门等五个村小组主张北边经塘基与西边坑闭合，与第三人盘岭村小组主张地名三角坵登记的南面路为界，产生双方关于宗地B7的争议。经查，塘基以北为宗地B6的土地，第三人双方均认定该宗地属第三人盘岭村小组所有。第三人盘岭村小组主张《四固定证存根》第四栏登记地名三角坵四至经查与实地不符，无法认定第三人盘岭村小组主张南面以路为界的事实，加上该村小组的《四固定证存根》登记地名水尾门口的南面界址与第三人图南门五个村小组主张相一致，该证栏包括宗地B9和B13,而第三人图南门等五个村小组证登北至盘岭队田，即是宗地B6的土地，这与双方认定相符，所以第三人图南门等五个村小组主张北面以大河边往西经老屋基至路经塘基与西边坑闭合与其证登北至盘岭队田相一致，《四固定证存根》登记地名水尾四至与实地相符，该证栏包括争议宗地B7+B8+B14+B15。第三人图南门等五个村小组还主张县档案局保存原城口公社星光大队第六生产队的《四固定证存根》，该存根顺数第五栏登记地名：庙背，四至：东至盘岭田，南至坑，西至路，北至坑，该范围包括宗地B1+B2+B3+B4+B5和未争议宗地B10,与第三人盘岭村小组主张《四固定证存根》第四栏登记地名三角坵四至又产生宗地B3和B5的争议。第三人图南门等五个村小组现场主张，东至盘岭组水田，南至原猪屎坑坑底现为田基，西之路，北至机耕路水沟。证登记对应现场指认东至盘岭组水田，即是双方认可争议地东面属第三人盘岭村小组所有的宗地B6和B12，与实地相符，南至原猪屎坑坑底现为田基，对照1987年广东省出版的恩村山林地形图（图幅G-49—108—（12))标注，1987年前是有水沟，与调查相符，西之路与实地相符，北至机耕路水沟，与实地相符，所以,第三人图南门等五个村小组主张与证登相一致。经营管理方面，自1974年成立人民公社水尾林场，场区范围内包括争议地的土地由公社、区公所到镇政府下属企业办、农业公司到水电管理所管理，所得收入计入城口镇政府，再由城口镇政府支付干部职工工资福利。八十年代家庭联产承包责任制后，农业公司与水尾综合场职工签订承包合同书，将场部范围的土地发包职工自负盈亏管理，承担国家任务等一切税费。2002年1月至4月，城口镇政府下属企业城口镇农业公司将争议范围内部分鱼塘发包综合场职工使用，与职工签订《农业公司水尾场鱼塘发包协议》，面积共21亩，有效期到2007年12月31日。2003年5月，机构改革撤销城口镇农工商联合总公司及其下属农业公司，并入城口镇水电管理所，原有农业公司管理的场部由水电管理所管理，仍履行发包协议至期满，期满后，以上职工在协议范围内继续承包使用。期间，城口镇水电管理所将争议范围内职工未承包的鱼塘对外发包，于2007年5月21日与邹志军签订《水尾鱼塘承包协议》，共计鱼塘l2口，面积46.7亩，承包期至2017年5月30日。2012年4月25日，城口镇水电管理所将场部范围的水田和鱼塘承包给职工，分别与古立荣、徐伟祥、李陆秀、古清宁、黄美秀、邓锦华、蒙克和、余金宏、周传治、朱焕林职工签订水田10份共36.47亩的《代耕使用集体农田土地协议》，以及鱼塘8份共计13口的《水尾鱼塘承包协议》。其中水田代管期为5年(2017年4月25日止)，鱼塘承包期为3年(2015年4月25日止)。税费改革国家粮食直补由以上l0名职工领取。2012年8月1日，水电管理所将争议内职工未承包的l口4亩鱼塘发包邹志军，签订《水尾鱼塘承包协议》，承包年限至2017年5月30日止。城口镇政府自1974年获得场部范围(含争议地)土地使用权到本争议发生前(2014年4月22日)，经营使用达40年，所得收入归城口镇政府所有和支配。2016年3月18日，因农村土地承包经营权确权登记发证，引发图南门等五村小组与城口镇政府关于地名“水尾”土地所有权争议，仁化县政府于2017年7月27日作出仁府行决[2017]6号《关于“水尾”土地权属处理决定》，决定：1．争议宗地B1面积l2.4一亩，申请人称庙背，被申请人称水尾林场，第三人称石角背，四至东至田基，南至田基，西至坑，北至田高坎；宗地B2面积7.31亩；称呼与宗地B1相同，四至东至路，南至水圳，西至路，北至田基；宗地B3面积3.65亩，申请人称庙背，被申请人称水尾林场，第三人称三角坵，四至东至田基，南至田基，西至田基水圳，北至水圳；宗地B4面积7.1亩，称呼与宗地B3相同，四至东至田基，南至田基，西至水沟，北至田基；宗地B5面积3.56亩，称呼与宗地B3相同，四至东至田基，南至田基，西至田基水圳，北至田基；宗地B7面积5.7亩，申请人称水尾，被申请人称水尾林场，第三人称三角坵，四至东至路，南至路，西至坑，北至塘基；宗地B8面积86.6亩，申请人称水尾，被申请人称水尾林场，四至东至河，南至河，西至塘基、河，北至路经塘至河边界碑；宗地B14面积1.01亩，申请人称水尾，被申请人称水尾林场，第三人称水尾门口，四至东至河，南至界碑直对西边路，西至路，北至塘基、老屋基；宗地B15面积6.97亩，称呼与宗地B8相同，以上9宗争议地面积共134.3亩土地所有权归申请人（图南门经济合作社、众股坪经济合作社、八楼下经济合作社、上门经济合作社、新庄经济合作社）所有。2．争议宗地B6面积l5.71亩，称呼与B3相同，四至东至水圳、路，南至路，西至田基，北至田基、水圳；宗地B9面积4.86亩，称呼与Bl4相同，四至东至苦楝树直对两边的田边、塘基，南至塘基，西至路、水沟，北至田边，以上2宗争议地面积共20.57亩土地所有权归第三人（盘岭经济合作社）所有。城口镇政府不服仁化县政府作出的上述处理决定，向韶关市政府申请行政复议，韶关市政府于2017年11月20日作出韶府行复[2017]67号《行政复议决定书》，维持仁化县政府2017年7月27日作出的《关于“水尾”土地权属处理决定》(仁府行决[2017]6号)。原审法院认为，仁化县政府作出的仁府行决[2017]6号《关于“水尾”土地权属处理决定》及韶关市政府作出的韶府行复[2017]67号《行政复议决定书》不合法。一、原告城口镇政府主张其于1974年根据上级政府指示精神，通过与第三人签订协议方式将争议地转为城口镇水尾综合场用地，至今已连续使用该土地超过40年，应依法确权全部争议地归城口镇政府所有。本案中，原告城口镇政府主张其与第三人签订协议，但并未提交证据证实，被告仁化县政府则认为城口镇政府使用涉案土地期间并没有与第三人签订任何有关书面协议。因此，城口镇政府以何种方式取得争议地的使用权、原告与第三人是否以协议方式将争议地转为城口镇水尾综合场用地等事实，被告仁化县政府并未查清。二、城口镇政府主张40年管理事实，仁化县政府依照《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条：“农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满二十年的，应视为现使用者所有；连续使用不满二十年，或者虽满二十年但在二十年期满之前所有者曾向现使用者或有关部门提出归还的，由县级以上人民政府根据具体情况确定土地所有权。”2005年1月17日国土资源部对海南省国土资源厅《关于对农民集体土地确权有关问题的复函》第二条：“第二十一条的‘使用’是指土地使用人直接占用土地，并加以利用的行为，但不包括租用、借用和承包他人土地等形式。”的规定，认定城口镇政府是通过与当时生产大队商量获得涉案土地使用权，并非是无任何条件下直接占有，不符合复函中对“使用”释明条件。但上述法律规定的适用前提应是“农民集体”，因此，仁化县政府作出的处理决定适用法律错误。三、韶关市政府于2017年11月20日作出韶府行复[2017]67号《行政复议决定书》，维持仁化县政府作出的《关于“水尾”土地权属处理决定》，同样事实不清，适用法律错误。综上所述，仁化县政府作出的仁府行决[2017]6号《关于“水尾”土地权属处理决定》及韶关市政府作出的韶府行复[2017]67号《行政复议决定书》事实不清、适用法律、法规错误，应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（二）的规定，判决：一、撤销仁化县人民政府作出的仁府行决[2017]6号《关于“水尾”土地权属处理决定》及韶关市人民政府作出的韶府行复[2017]67号《行政复议决定书》；二、限仁化县人民政府在本判决生效之日起60日内重新作出处理决定。一审案件受理费50元，由被告仁化县人民政府负担。上诉人仁化县政府上诉称：一、上诉人在作出被诉处理决定时已认定城口镇政府与原审第三人之间没有签订任何协议的事实已查清，一审法院认定仁化县政府没有查清上述事实错误。二、上诉人作出被诉处理决定时，只是针对城口镇政府主张其已使用土地40年以上，引用《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条规定所作出的解释，并没有依照该条文规定作出处理决定，而是适用了《土地管理法》第十六条第二款、《农村人民公社工作条例修正草案》第二条、《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十九条等规定作出被诉处理决定，因此，不存在适用法律错误的事由。为此，请求二审法院依法撤销原审判决，改判驳回城口镇政府的诉讼请求，并维持被诉处理决定。上诉人图南门村小组、众股坪村小组、八楼下村小组、上门村小组、新庄村小组上诉称：本案争议土地的所有权一直归上诉人所有，权属性质并未发生改变，仁化县政府向原审法院提交的证据证实了该事实，故仁化县政府认定事实清楚，原审判决称仁化县政府未查清该事实是没有任何依据的。仁化县政府没有依据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条规定以及《关于对农村集体土地确权有关问题的复函》第二条作出上述行政决定，仁化县政府作出其行政决定的依据是《土地管理法》第十六条第二款、《农村人民公社工作条例修正草案》第二条规定、《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十九条规定。仁化县政府认为城口镇政府依据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条规定，主张争议土地管理事实以及所有权，属适用法律错误。这本来是仁化县政府指出城口镇政府适用法律错误的一个观点，原审判决却错误地理解为仁化县政府作出被诉处理决定的依据，显然错误。为此，请二审法院撤销原审判决，改判驳回城口镇政府的诉讼请求，维持被诉处理决定及被诉行政复议决定。被上诉人城口镇政府未提交书面答辩意见。原审被告韶关市政府答辩称：从仁化县政府依法调查的证据材料来看，原审第三人在1962年“四固定”时期所领取的《土地房产所有证》中已登记了现争议地。虽然城口镇政府连续使用争议土地确是事实，但该争议地与恩村村民委员会协商得来，并非是无任何条件下的直接占用，不符合《关于确定土地所有权和使用权的若干规定》的有关规定。而且城口镇政府对于当时争议土地的划拨调整调入等政府批准文件，以及水尾林场到水尾综合场单位成立到变更经相关部门的批准或同意等证明材料，缺乏足够的证据证明。因此，仁化县政府依据上述有关规定，将争议地的权属分别裁定归原审第三人集体所有的具体行政行为并无不当，且程序合法。韶关市政府依法作出复议决定予以维持并无不当。综上，原审法院撤销被诉处理决定及行政复议决定，理由不充分，请求二审法院撤销原审判决，维持被诉处理决定及行政复议决定。原审第三人盘岭村小组未提交书面答辩意见。经审查，本院对原审法院经审理查明的事实予以确认。本院另查明：仁化县政府于2017年7月27日作出仁府行决[2017]6号《关于“水尾”土地权属处理决定》(以下简称被诉《处理决定》)认为，被申请人（城口镇政府）对争议地经营使用40年管理事实应予认定，申请人（图南门经济合作社、众股坪经济合作社、八楼下经济合作社、上门经济合作社、新庄经济合作社）和第三人（盘岭经济合作社）一致认同被申请人获得土地成立水尾林场到本案争议发生前，有进行管理使用的事实，申请人和第三人也未对权属提出异议，因此认定被申请人对争议地有连续不间断管理事实。被申请人具有农村集体经济组织性质，符合争议主体资格。根据《关于确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条“农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满二十年的，应视为现使用者所有；连续使用不满二十年，或者虽满二十年但在二十年期满之前所有者曾向现使用者或有关部门提出归还的，由县级以上人民政府根据具体情况确定土地所有权”的规定，被申请人连续使用争议地40年，期间申请人和第三人均未曾提出异议，这管理事实申请人和第三人均认可，被申请人是否具备以上《规定》条文规定所有权条件？根据2005年1月17日国土资源厅对海南省国土资源厅《关于对农民集体土地确权有关问题的复函》（以下简称《复函》）第二条规定：第二十一条的“使用”是指土地使用人直接占用土地，并加以利用的行为，但不包括租用、借用和承包他人土地等形式。复函释明“使用”的条件，是指使用者直接占用土地，并加以利用的行为。结合本案，被申请人虽没有与任何农民集体签订租用、借用和承包合同、协议等，但是通过与当时生产大队商量获得使用权，并非是无任何条件下直接占有，不符合复函中对“使用”释明条件，因此被申请人不具有争议土地所有权。根据申请人提供的原城口公社星光大队第七生产队《四固定证附页》，第三人提供的《四固定证存根》记载内容，作出前述确权处理决定，将争议地的集体土地所有权分别划分确权归申请人图南门等5个经济合作社和第三人盘岭经济合作社。本院认为，原国家土地管理局《关于确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条规定:“农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满二十年的，应视为现使用者所有；连续使用不满二十年，或者虽满二十年但在二十年期满之前所有者曾向现使用者或有关部门提出归还的，由县级以上人民政府根据具体情况确定土地所有权。”2005年1月17日国土资源部对海南省国土资源厅作出《复函》的第二点规定：“第二十一条中的‘使用’是指土地使用人直接占用土地，并加以利用的行为，但不包括租用、借用和承包他人土地等形式。”本案中，仁化县政府作出的被诉《处理决定》认定：城口镇政府对争议地经营使用40年的管理事实应予认定。上诉人图南门等5个村小组和原审第三人盘岭村小组一致认同城口镇政府获得土地成立水尾林场到本案争议发生前，有进行管理使用的事实，上诉人和原审第三人也未对权属提出异议，因此认定城口镇政府对争议地有连续不间断的管理事实。城口镇政府虽没有与任何农民集体签订租用、借用和承包合同、协议等，但是通过与当时生产大队商量获得使用权，并非是无任何条件下直接占有，不符合上述复函中对“使用”的释明条件。据此认定城口镇政府不具有争议土地的所有权。经审查，由于城口人民公社（现城口镇政府）是通过与原星光大队（现称恩村村民委员会）和上光大队（现称上寨村村民委员会）协商的方式，于1974年将涉案土地划给城口人民公社（现城口镇政府）成立的下属单位使用，时间长达四十年，即城口人民公社（现城口镇政府）并不是通过租用、借用和承包土地等方式使用争议土地。此外，根据《农村人民公社工作条例修正草案》第二条规定：“人民公社的基本核算单位是生产队。根据各地方不同的情况，人民公社的组织，可以是两级，即公社和生产队，也可以是三级，即公社、生产大队和生产队。”《广东省农村集体经济组织管理规定》第三条规定：“本规定所称农村集体经济组织，是指原人民公社、生产大队、生产队建制经过改革、改造、改组形成的合作经济组织，包括经济联合总社、经济联合社、经济合作社和股份合作经济联合总社、股份合作经济联合社、股份合作经济社等。”城口镇政府（原人民公社）可以主张作为一级农村集体经济组织的集体土地所有权。综上，城口镇政府连续无争议使用涉案土地达四十年之久，符合《关于确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条之规定。仁化县政府作出的被诉《处理决定》，以城口镇政府使用争议地不符合《复函》规定的“使用”条件等为由，认定城口镇政府不拥有争议土地所有权，从而将争议地权属确定给上诉人五个经济合作社（村小组）及原审第三人盘岭经济合作社（村小组）所有，属于对国土资源部2005年《复函》规定的错误理解。韶关市政府复议决定维持被诉《处理决定》，亦属于认定事实不清，适用法律错误，原审判决撤销被诉《处理决定》和《复议决定》，并判令仁化县政府限期重新作出处理决定，判决结果正确，本院依法予以维持。上诉人仁化县政府和图南门等5个村小组上诉主张，仁化县政府作出被诉处理决定正确，原审判决予以撤销错误等，上诉请求撤销原审判决，改判驳回城口镇政府诉讼请求，维持被诉处理决定及行政复议决定，因理据不足，上诉理由不成立，本院不予采纳。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人仁化县人民政府负担。本判决为终审判决。审判长  林俊盛审判员  杨雪清审判员  窦家应二〇一九年三月八日书记员  赖心仪