青海省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2018）青行终122号 上诉人（原审原告）王桂英，女，1952年5月8日出生，住青海省西宁市湟中县，汉族，公民身份号码×××。 委托代理人卢世荣，男，1976年10月29日出生，住青海省玉树藏族自治州囊谦县，藏族，公民身份号码×××，系王桂英之子。 委托代理人朱洪桃，女，1976年5月1日出生，住青海省西宁市湟中县，汉族，公民身份号码×××，系王桂英之儿媳。 被上诉人（原审被告）青海省人民政府，住所地青海省西宁市城中区西大街**。 法定代表人刘宁，该省省长。 委托代理人王宁，青海省人民政府法制办公室工作人员。 原审第三人湟中县国土资源局，，住所地青海省西宁市湟中县鲁沙尔镇团结南路** 法定代表人张永山，该局局长。 委托代理人毛尊超，青海竞帆律师事务所律师。 委托代理人赵亚莉，青海竞帆律师事务所律师。 上诉人王桂英因诉青海省人民政府（以下简称省政府）、第三人湟中县国土资源局（以下简称湟中县国土局）要求履行行政裁决法定职责一案，不服青海省西宁市中级人民法院（2018）青01行初字第81号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人王桂英的委托代理人卢世荣、朱洪桃，被上诉人省政府的委托代理人王宁以及第三人湟中县国土局的委托代理人毛尊超、赵亚莉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审裁定经审理查明，2018年7月23日，王桂英之子卢世荣向省政府邮寄特快专递（EMS），快递单上填写的收件人为王XX（省长），内件品名标注“文件一份”，该邮件由省政府收发室于2018年7月23日签收。后王桂英认为省政府未作出行政裁决，侵犯其合法权益，提起行政诉讼。 在审理中，省政府提出的王桂英应向省政府办公厅邮寄，并标明系行政裁决申请书及相关材料，由办公厅转交相关主管部门及时处理作出裁决的建议，王桂英明确表示拒绝重新邮寄相关材料，本院亦多次向其释明，王桂英仍坚持其诉讼主张。 原审法院认为，行政裁决是行政机关依法裁决公民、法人或者其他组织之间权益争议的活动。行政裁决应依当事人申请依法进行，并适用有关《中华人民共和国民事诉讼法》《中华人民共和国行政诉讼法》、《中华人民共和国行政复议法》等法律的相关规定，行政裁决由纠纷当事人或者其法定代理人作为申请人，在法定期限内，向有权作出行政裁决的行政机关提出。申请一般应具备以下条件，一是申请人必须是民事权益发生争议的当事人或其法定代理人；二是申请是向有关的行政主体提出；三是申请符合法定形式要件；四是申请必须在法定期限内提出。申请人可以采取当面递交、邮寄或者传真等方式提出，具体到本案，2018年7月23日，王桂英之子卢世荣通过邮政快递向省政府王XX（省长）邮寄EMS快递一份，邮寄的快递单上填写的内件名称为文件一份，省政府收到后，根据邮件填写名称，按私人邮件处理，符合相关规定。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条规定，在起诉被告不履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据。根据上述规定，公民、法人或者其他组织提起履行职责之诉的前提是其向行政机关提出过申请，并且行政机关在接到申请之日起两个月内未予履行。本案王桂英不能证明邮件中文件一份即为其申请行政裁决的申请书等材料，且作出行政裁决的有权机关为省政府而非个人，故该邮件不足以认定王桂英向省政府邮寄了行政裁决申请书及相关材料，故王桂英直接起诉省政府不履行法定职责逾期未裁决的理由缺乏事实依据，不符合上述法定起诉条件。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十条，最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第六十九条（十）项之规定，裁定驳回王桂英的起诉。 王桂英不服一审判决，提出上诉称，其在一审阶段出示行政裁决申请书及相关证据材料以证明邮件中的文件一份就是以上文件材料，且省政府当庭承认打开邮件后也是上述文件材料；王桂英向省政府原法定代表人王建军邮寄行政裁决申请书已清楚、准确填写收件人姓名、地、地址和邮政编码不违反《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十八条、《中华人民共和国行政复议法》第三条、《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条及《中华人民共和国邮政法》第二十三条规定；省政府收到案涉材料，在王桂英通过邮箱及电话联系等方式询问的情况下理应尽到合理注意的义务，提供必要协助，故其以邮件形式上的瑕疵为由拒绝履行法定职责于法无据，一审法院认定事实错误，使用法律法规错误，请求二审撤销一审裁定并改判。 省政府辩称，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款的规定，王桂英对征地补偿标准有争议，应向省政府提出申请。但其所写收件人为该政府原法定代表人姓名，送达主体不适格，内件品名亦未注明为“行政裁决申请书”，致使政府办公厅机要工作人员无法根据信件封面识别为该法定代表人私人信件还是裁决申请，故转交有关部门办理，以法定代表人私人信件处理；同时王桂英提交的特快专递只能证明其曾经向省政府原法定代表人邮寄信件，不能证明曾向省政府邮寄过该信件，省政府未收到王桂英邮寄的裁决申请，不存在行政不作为的情形，王桂英的行为不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条规定，综上，请求人民法院依法驳回上诉请求，维持原裁定。 湟中县国土局辩称，本案争议引发原因为王桂英向省政府申请行政裁决，因其申请提交方式存在问题导致省政府未能作出相应裁决，无论法院判令省政府是否履行法定职责，在实体上均与湟中县国土局不存在任何利害关系，同时，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条规定，湟中县国土局并非系同被诉行政行为有利害关系的主体，案涉行政裁决为准行政复议型裁决。综上，湟中县国土局并非本案适格第三人，请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。 本院查明的事实与原审法院查明的事实一致，本院予以确认。 另查明，二审庭审中，省政府提出了王桂英可再次向省政府递交行政裁决申请书，由办公厅转交相关主管部门及时处理作出裁决的建议，但王桂英拒绝再次提交。 本院认为，本案的争议焦点是王桂英要求省政府履行行政裁决法定职责的条件是否成就，该请求能否成立。 王桂英以其与第三人湟中县国土局在案涉大棚菜地的年产值是适用6000元还是1560元的问题上发生争议为由，要求省政府履行行政裁决的法定职责。因此，从其所提诉讼在诉讼类型上判断应当属于履行职责之诉。履行职责之诉并不意味着公民、法人或者其他组织随便向任何一个行政机关提出任何一项请求，该行政机关就有履行该项请求的义务；也不意味着只要行政机关“不作为”就可以提起“不作为之诉”。一般来讲，公民、法人或者其他组织提起履行职责之诉至少应当具备向行政机关提出过申请，并且行政机关明确予以拒绝或者逾期不予答复；所申请的事项具有实体法上的请求权基础；向一个有管辖权的行政机关提出；申请行政机关作出的行为应当是一个具体的、特定的行政行为等要件。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款“对补偿标准有争议的，由县级以上人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决”及《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条“土地权利人对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿有异议，直接向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理，但应当告知土地权利人先申请行政机关裁决”的规定可知，批准征收土地的人民政府对征收补偿标准争议事项具有行政裁决的法定职责。本案中，王桂英所申请的事项具有实体法上的请求权，省政府作为批准征收土地的人民政府，是行政裁决的机关。但省政府履行行政裁决的法定职责需以王桂英向其提出申请为前提。王桂英虽主张已向省政府原法定代表人邮寄内件品名为“文件一份”的邮件，并声称“文件一份”即为行政裁决申请书。但因快递单上填写的内件品名并非“行政裁决申请书”，而是“文件一份”，且该文件已被省政府工作人员按照私人信件处理。该信件如不拆开，仅从内件品名为“文件一份”的标注看，无法判断内件为何物。故，王桂英提交的证据实际上并不能证明其向省政府邮寄的就是裁决申请书及相关资料，该证据也无法说明王桂英已向省政府提出了行政裁决的申请。其要求省政府履行行政裁决法定职责的条件也未能成就。同时，省政府在审理阶段表示王桂英可重新提交申请，并尽快作出相应裁决，但王桂英拒绝再次提交申请。综上，王桂英要求省政府履行行政裁决法定职责的理由不能成立，本院不予支持。 一审法院认定事实清楚，证据确实、充分，适用法律正确，依法应予维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  李成花 审判员  吴晓良 审判员  陈 焱 二〇一九年三月十五日 书记员  郝 洋