安徽省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）皖行终110号上诉人（一审原告）朱夕瑛，女，1952年6月11日出生，汉族，住安徽省蚌埠市。委托代理人陶青松，安徽乐业律师事务所律师。委托代理人顾成岭，安徽乐业律师事务所律师。被上诉人（一审被告）蚌埠市淮上区人民政府，住所地蚌埠市淮上大道淮上区行政办公中心**。法定代表人韩见，区长。委托代理人徐从春，蚌埠市淮上区人民政府工作人员。委托代理人邢红艳，安徽径桥（蚌埠）律师事务所律师。上诉人朱夕瑛因诉蚌埠市淮上区人民政府（以下简称淮上区政府）履行房屋拆迁补偿安置法定职责一案，不服安徽省蚌埠市中级人民法院（2018）皖03行初94号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2019年3月5日公开开庭审理了本案。上诉人委托代理人陶青松、顾成岭，被上诉人淮上区政府委托代理人徐从春、邢红艳到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审原告朱夕瑛向一审法院诉称，2010年，被告为了辖区经济发展的需要，决定扩建原告所在的蚌埠第八中学，并对原八中校内住户信息、住宅面积及自建房面积等进行了调查登记。2010年12月，被告决定提前拆迁，便通过区教体局要求学校与原告等住户签署了《搬迁协议》，该协议第二条约定：“学校在乙方签署本协议后5日内把补偿金发放到住户手中，住户在10日内退出住房的，经验收合格，学校于5日内发放搬迁奖励3000元，并享受蚌政〔2007〕144号《蚌埠市城市房屋拆迁补偿安置标准暂行规定》（以下简称蚌政〔2007〕144号文）的有关待遇。”原告为此于当年12月20日全部完成了拆迁、搬迁。然而至今被告一直没有依法按照相关文件对原告进行征收补偿安置。期间，2017年5、6月间，原告等人分别采取约谈、抗议、信访等形式，要求被告履行职责，并依法适用144号规定予以安置，但被告以“全市一盘棋”、“一把尺子”为由，改为适用蚌埠市人民政府令26《蚌埠市国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》（以下简称第26号令）。2017年7月，原告等人向蚌埠市政府提出信访复核申请，11月9日市政府作出《复核意见》，该意见要求被告淮上区政府本着些尊重历史、实事求是的原则，确保教师利益不受侵害，保证安置工作顺利进行。但被告仍然我行我素，于2018年3月以“通知”的形式，要求原告签署《征迁意向书》，并强行要求按照第26号令进行安置补偿。退一步而言，即使按照第26号令进行安置补偿，依据该令第48条之规定：“本办法发布前已依法取得房屋拆迁许可证的项目，仍按批准拆迁时的规定执行。”被告仍然应按照蚌政〔2007〕144号文对原告进行安置补偿。原告在1974年前自建的无产权房屋应当按实际面积100%进行补偿安置。综上，被告至今未对原告以蚌政〔2007〕144号文进行安置补偿，侵害了原告的合法利益。请求：1、判令被告依据当年适用的蚌政〔2007〕144号文落实对原告的征迁补偿安置；2、在第一项诉请的基础上，判令被告对原告自建房全部面积进行补偿安置。一审被告淮上区政府向一审法院答辩认为，一、被答辩人起诉前并未就诉请事项向答辩人提出过申请，履行法定职责的前置程序不能以信访申诉的方式替代；二、案涉房屋应当适用蚌埠市政府26号令。1、2010年底，答辩人对案涉房屋执行的是公房腾退政策，蚌埠八中与被答辩人签订了《搬迁协议》，且答辩人完全履行了《搬迁协议》项下的合同义务；2、2014年7月，涉案房屋所在区域征迁项目正式启动。项目征迁安置公告明确载明参照蚌埠市政府26号令相关政策实施；3、2016年底至2017年初，答辩人本着落实改善教师居住环境的民生工程，最大限度维护被答辩人利益的角度出发，就案涉房屋为被答辩人办理了公房出售的房改手续，被答辩人也在《征迁意向书》上明确同意按照26号令进行安置。因此，案涉房屋按照蚌埠市政府26号令予以补偿安置合法有据；三、被答辩人自建房屋部分仅在2004年航测图中有标注，答辩人为维护案涉征迁项目教师的利益，已放宽政策按照1996年航测图上有标注的房屋依法认定了面积，被答辩人在未提供证据证实自建房屋于1982年前已存在的情形下，要求全额进行补偿没有事实和法律依据；四、就案涉房屋的征迁安置，蚌埠市政府26号令相比蚌政〔2007〕144号文赋予了被答辩人更多的优惠，如被答辩人坚持主张按照蚌政〔2007〕144号文补偿，答辩人不反对其放弃应得利益。综上，请求查明事实后依法裁定驳回原告起诉。一审法院经审理查明，2008年3月，蚌埠市政府为加强学校标准化建设，扩大教学用地、改善教学环境，解决教师住房困难，作出《龙湖教师村二期续建专题会议纪要》（第7号），在该会议纪要中第二条确定，“为了将好事办好，实事办实，依据蚌政〔2007〕144号文精神，房屋销售对象应全部为异地安置和住房困难的教职工。…”2010年11月，蚌埠市政府再次作出《龙湖教师村二期续建有关问题的专题会议纪要》（第46号），该会议纪要第一条认为，“校内住宅拆迁范围为现市教育局局属学校和2008年市教育局直属义务教育阶段学校下划到区里的学校，…”第三条中确定，“…综合多方面因素，房款暂按3000元/㎡预收。最终根据物价部门的核算定价，多退少补。根据有关房改政策，被拆迁的旧宅公房可以出售给现承租户，出售房屋所得专项用于龙湖教师新村的二期建设。”2011年10月，蚌埠市政府作出《关于校内住宅公房使用权收回相关问题专题会议纪要》（第64号），该会议纪要确定，“收回校内公房使用权的主体为房屋产权所有单位”，“实施主体与校内住宅公房承租户解除承租关系并签订搬迁协议后，原承租户可在限定的面积内购置龙湖教师村二期新建住房一套，房款暂按3000元/㎡预收，最终根据物价部门核算定价，多退少补。”由于上述房屋搬迁涉及校内教职工住户477户，其中王玉利等138人对蚌埠市政府作出的64号会议纪要向省政府申请行政复议，省政府于2012年5月作出皖行复〔2011〕120号复议决定，确认蚌埠市政府作出的64号会议纪要违法。一审法院另查明，被告淮上区政府根据蚌埠市职教发展规划和蚌埠市八中、三十三中发展需要，按照上述会议纪要的要求，淮上区政府率先于2010年12月20日前完成了对蚌埠市八中、三十三中校内住户的拆迁工作。蚌埠第八中学校内住户朱夕瑛，于2010年12月16日与蚌埠第八中学签订搬迁协议，协议中约定：“2、学校在乙方签署本协议后5日内把补偿金发放到住户手中，住户在10日内退出住房的，经验收合格，学校于5日内发放搬迁奖励3000元，并享受蚌政〔2007〕144号文的有关待遇；3、教育局承诺，凡属于2008年5月市教育局摸底统计在校住户享受市教育局局属下划学校龙湖新村安置政策；对不愿意提前拆迁的，在市教育局进行下划学校安置拆迁时，不再享受区内拆迁政策。”2018年8月，原告以被告至今未按照144号文对原告予以安置补偿，且未对原告自建房予以全面安置为由，诉讼来院。一审法院再查明，被告于2014年7月21日、23日分别发布《淮上区人民政府关于校内住房征迁安置实施公告》、《淮上区人民政府关于校内拆迁住户的安置方案的公告》，以上两公告适用范围为八中、三十三中（仅限这两所学校拆迁住户），并参照第26号令相关政策进行补偿安置，同时明确公有住房出售（房改）与安置工作同步实施。原告朱夕瑛原系蚌埠第八中学校内住户，其承租第八中学公有住房41.73平方米，自建砖瓦房29.5平方米。2017年3月24日，原告与淮上区教体局签订了《征迁安置意向书》，同意按照第26号令进行安置。2017年4月，原告朱夕瑛承租的上述公房参加了房改，并在龙湖教师村二期选择1号楼1单元13层03号房屋，因对补偿安置标准有异议双方目前未最终结算。一审法院又查明，由于原告对补偿安置标准有异议，2017年5月、8月，蚌埠第八中学教师卢振凤、蚌埠第三十三中教师高匀田等人向淮上区教体局进行信访，区教体局作出淮教信〔2017〕8号《关于高匀田信访事项的处理意见》、淮教信〔2017〕15号《信访事项处理意见书》，该信访处理意见认为，应按照市政府《蚌埠市国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》进行安置补偿。其不服，向淮上区政府申请复查，淮上区政府于2017年6月作出淮复字〔2017〕6号《关于高匀田等信访事项的复查意见》，维持了区教体局的答复意见。高匀田等人仍不服，向蚌埠市政府申请复核，市政府于2017年11月作出蚌信核〔2017〕26号《关于高匀田等信访事项的复核意见》，该意见认为，“淮上区政府对校内住户拆迁工作早于其他各区，执行的是淮上区确定的安置政策，与其他区在执行政策上未能有效统一。请淮上区政府本着尊重历史，实事求是的原则，按照相关安置政策做好校内住户的思想工作，并落实校内住户的安置工作方案，妥善处理好校内住户自建房等问题，确保教师利益不受侵害，保证安置工作顺利进行。”一审法院认为，2011年1月19日施行的《国有土地上房屋征收与补偿条例》（国务院590号令）规定，为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人房屋的，作出房屋征收决定的市、县级人民政府应当对被征收房屋所有人给予公平补偿。原告朱夕瑛原为八中校内公房承租住户，在房屋被拆除前与八中签订了《搬迁协议》，此时其是房屋承租人而不是房屋产权人，在被告未对上述房屋进行征收时，其不能作为被征收人享受拆迁安置补偿。2014年7月，被告发布征迁安置公告和实施方案，并同时确定公有住房出售（房改）与安置工作一并进行，此时原告系被征收房屋产权人，属于拆迁安置对象，并成为本案的被征收人享受拆迁安置补偿政策。故朱夕瑛具备本案原告主体资格，有权提起请求被告履行安置补偿职责之诉。焦点一，被告是否应主动履行安置补偿职责。根据蚌埠市职教发展规划的要求，淮上区政府辖区内第八中学、第三十三中学校内住户需要搬迁，上述搬迁行为系各校与校内住户签订，该搬迁协议于2010年12月20日前已经完成。在此期间，被告对校内房屋进行拆迁未颁发房屋拆迁许可证，故上述行为不属于政府实施的征收行为。被告于2014年7月21日、23日分别发布《淮上区人民政府关于校内住房征迁安置实施公告》、《淮上区人民政府关于校内拆迁住户的安置方案的公告》，原告所承租的房屋在适用范围内，因其参加房改而成为安置对象。根据2011年1月19日施行的《国有土地上房屋征收与补偿条例》（国务院590号令）的规定，该安置补偿职责应为各级政府主动履行之责。综上，被告淮上区政府应当依职权主动履行安置补偿工作，故被告辩称朱夕瑛未提供其向政府提出申请的证据，而应依法裁定驳回原告起诉之理由，本院不予采信。焦点二，原告要求被告履行法定职责的理由是否成立。被告于2014年7月21日、23日分别发布《淮上区人民政府关于校内住房征迁安置实施公告》、《淮上区人民政府关于校内拆迁住户的安置方案的公告》，明确规定本次征迁补偿安置参照市政府26号令相关政策实施，且统一采用房屋产权调换方式，不实行货币补偿方式。另蚌埠市人民政府令第26号于2011年6月施行，蚌埠市人民政府令第26号第四十八条也规定，“本办法自发布之日起施行…蚌政〔2007〕144号同时废止。”该条第二款规定，“本办法发布前已依法取得房屋拆迁许可证的项目，仍按批准拆迁时的规定执行。”从以上查明事实可以看出，涉案房屋所实施的拆迁，政府未颁发拆迁许可证，实际征收行为发生在2014年7月，被告在履行安置补偿职责时，理应适用蚌埠市人民政府令第26号予以补偿安置。根据公布的安置补偿方案中所确定的补偿政策，2017年3月，被告与原告签订了《征迁安置意向书》，同意按照《蚌埠市国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》（蚌埠市人民政府令第26号）进行安置，且原告已经进行了选房，后因对补偿安置标准有异议双方目前未最终结算。综上，被告按照征迁公告和安置方案的规定，即参照蚌埠市人民政府令第26号的规定对原告进行安置补偿，并未违反法律规定，故原告要求被告应按照蚌政〔2007〕144号文予以补偿安置的理由不成立。焦点三，关于自建房面积认定问题。原告与第八中学签订搬迁协议前，对承租的公房、自建房进行了实地测量，被告对上述数据予以认可，但无论是已废止的蚌政〔2007〕144号文或是第26号令，均对无证、照房屋要求出具1982年、或1996年航测图，由于第八中学、第三十三中学隶属郊区，在以上两个年代没有航测图，原告房屋仅部分在2004年航测图上有标注，故被告淮上区政府本着落实改善教师居住环境系民生工程，从最大限度维护原告等人利益的角度出发，已放宽政策视同为1996年有航测图标注认定原告一半自建房面积，实际已经维护了原告等人合法权益。由于原告未提供充分证据证实其自建房在1982年已经存在，故对其要求按照自建房全部面积予以安置补偿的理由不予采信。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告朱夕瑛的诉讼请求。朱夕瑛上诉称，一、2010年12月，被上诉人对上诉人承租的涉案公有住房实施拆迁，双方均认可。被上诉人承诺按蚌政〔2007〕144号文进行安置，且当时蚌埠适用的拆迁政策也只有该文件，但一审认定实际征收行为发生在2014年7月，显属错误；二、在上诉人搬迁前对自建房测量的相关数据，已通过《拆迁调查表》的形式予以确认，现被上诉人不予认可，没有依据。综上，请求二审法院撤销一审判决，支持上诉人的诉讼请求。淮上区政府答辩意见与一审一致。一审原告朱夕瑛在起诉时向一审法院提交证据如下：1、原告身份证复印件，证明原告主体适格。2、《搬迁协议》复印件，证明原告房屋被征迁、搬迁的事实及被告承诺适用《蚌埠市城市房屋拆迁补偿安置标准暂行规定》（蚌政〔2007〕144号）的事实。3、《关于高匀田信访事项的处理意见》、《信访事项的处理意见书》、《关于高匀田等信访事项的复查意见》、《关于高匀田信访事项的复核意见》，证明一是信访答复已经确定，原告房屋被实施征迁的主体是被告及具体征迁、搬迁的时间等事实；二是证明原告房屋被征迁时，适用的补偿安置文件为《蚌埠市城市房屋拆迁安置标准暂行规定》（蚌政〔2007〕144号）的事实；三是证明被告违法适用《蚌埠市国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》（蚌埠市人民政府令第26条）的事实；四是证明被告违法适用征迁补偿安置文件的行为，不仅没有法律法规依据，也没有上级人民政府的政策依据，相反，上级人民政府意见要求被告“尊重历史，实事求是，妥善安置，确保教师利益不受侵害”的事实。4、蚌埠市房屋拆调查表，证明原告房屋被拆迁时，经被告调查确定的实际面积，同时也证明了被告对原告的自建房有效面积按照百分之百计算的事实。5、安徽省人民政府行政复议决定书，证明被告所述的公房腾退已被安徽省人民政府确认违法。6、蚌埠市淮上区教育局2010年12月8日《关于八中拆迁工作的相关通知》（蚌淮教字〔2010〕111号）文，证明2010年拆迁并非腾退，且房屋拆迁的主体是淮上区政府。一审被告淮上区政府在法定期限内向一审法院提供如下证据：1、《搬迁协议》；2、蚌埠市城市房屋拆迁调查表；3、蚌埠市淮上区住宅拆迁调查表；4、淮上区征地拆迁地上建筑物、附着物调查表；5、案涉房屋2004年航测地形图；6、征地拆迁补偿费用结算表；1-6证明目的：一是2010年底，案涉房屋执行的是公房腾退政策，房屋产权人为蚌埠第八中学，原告尚不具备被安置补偿的主体资格；二是原告自建房屋在2004年航测地形图中才有标注，依法应不予补偿。7、蚌埠八中和蚌埠三十三中校内住户征迁安置意向书；8、蚌埠市公有住房出售价格审批表；9、蚌埠八中征迁安置选房情况登记表；10、2014年市土地市场管理委员会第二次会议纪要；11、淮上区人民政府关于校内住房征迁安置事实公告；12、淮上区人民政府关于校内拆迁住户的安置方案公告；7-12证明目的：一是证明案涉房屋征迁安置项目于2014年7月启动，依法应适用蚌埠市人民政府令第26号文；二是项目启动后，被告采取惠民政策为原告办理了公房出售的房改手续，原告才取得被安置补偿的主体资格；三是原告同意适用蚌埠市人民政府令第26号文安置补偿。13、龙湖教师新村房屋楼层系数及价格表；14、兰亭书苑小区新建商品住宅评估市场平均单价价格初步结果一览表。13-14证明目的：证明原告被安置小区的房屋在2015年2月6日的市场评估均价为4925元。一审被告淮上区政府在法定期限内向一审法院提供的规范性文件如下：1、《蚌埠市城市房屋拆迁补偿安置标准暂行规定》（蚌政〔2007〕144号）2、《蚌埠市国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》（蚌埠市人民政府令第26号）以上证据均已随案移送本院。本院经审理查明的事实与一审一致，本院予以确认。本院认为，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第三十五条的规定，本条例施行前已依法取得房屋拆迁许可证的项目，继续沿用原有的规定办理。本案中，涉案房屋原系上诉人承租的公房，上诉人虽然在《国有土地上房屋征收与补偿条例》施行前与所在学校达成搬迁协议，但其所在学校或者其他任何单位并未针对该房屋依法取得拆迁许可，上诉人当时亦未通过房改取得该房屋所有权，故上诉人请求被上诉人适用当时施行的蚌政〔2007〕144号文的规定对其补偿安置，缺乏法律依据。由于当时拆迁未能严格依照法定程序进行，致使上诉人与所在学校签订的搬迁协议未能及时履行，涉案房屋拆迁补偿安置问题一直悬而未决，上诉人的居住权利没能得到保障。为尽快解决这一遗留问题，保障上诉人的合法权益，被上诉人淮上区政府愿意参照目前正在施行的《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定，对上诉人涉案房屋进行房改并予补偿安置，不违反法律规定。且经审查，按照现行国有土地上房屋征收的相关规定进行补偿安置，比按照原蚌政〔2007〕144号文的规定进行补偿安置，明显对上诉人更为有利。至于上诉人主张的自建房补偿安置问题，应当参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定，先由上诉人与征收实施部门协商，协商达不成一致的，由被上诉人组织相关职能部门认真调查、核实，对该自建房是否属于合法建筑作出认定并进行相应处理，在此基础上，被上诉人淮上区政府及时作出补偿决定。上诉人对补偿决定不服的，可依法申请复议或者提起行政诉讼。在法定职权机关未对该自建房依法作出认定、处理，被上诉人淮上区政府亦未作出补偿安置决定的情况下，人民法院不能代替行政机关对该自建房是否合法、如何补偿安置作出决定。一审法院直接认定涉案自建房面积不予全部补偿不当，本院予以纠正。当然，被上诉人淮上区政府应本着尊重历史、兼顾现实的原则，在涉案补偿事项协商不成的情况下，尽快作出补偿安置决定，并告知上诉人相应救济途径，不能久拖不决。综上，一审判决驳回上诉人的诉求请求，结果并无不当。上诉人朱夕瑛的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人朱夕瑛负担。本判决为终审判决。审判长  张志强审判员  王新林审判员  钟祖凤二〇一九年三月十五日书记员  潘玉丹附:本判决适用的相关法律依据：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。