北京市第三中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）京03行终79号 上诉人（一审原告）池丽亚，女，1958年1月2日出生，汉族，住北京市平谷区。 被上诉人（一审被告）北京市平谷区夏各庄镇人民政府，住所地北京市平谷区夏各庄镇马各庄南街**。 法定代表人王静，镇长。 委托代理人任高建，男，北京市平谷区夏各庄镇人民政府工作人员。 委托代理人崔艳霞，北京市方桥律师事务所律师。 上诉人池丽亚因强制拆除决定书一案，不服北京市平谷区人民法院（2018）京0117行初331号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。 2018年6月12日，北京市平谷区夏各庄镇人民政府（以下简称夏各庄镇政府）对池丽亚作出京平夏强拆字[2018]51号强制拆除决定书（以下简称被诉强拆决定）,主要内容为：夏各庄镇政府执法人员在检查中发现有违法行为，遂予以立案调查。经查，2018年6月于北京市平谷区夏各庄镇擅自建设的房屋，无乡村建设规划许可证。依据《北京市城乡规划条例》第六十八条、《北京市城乡规划条例》第四十一条之规定，夏各庄镇政府决定于2018年6月12日对该违法建设制发了《限期拆除决定书》，你单位未按照规定自行拆除相关建设。依据《北京市城乡规划条例》第六十五条的规定，本行政机关决定于2018年6月19日后对该建筑组织强制拆除。如不服本决定，可在接到本决定书之日起60日内向北京市平谷区人民政府申请行政复议，也可以在6个月内向北京市平谷区人民法院提起行政诉讼。 池丽亚不服该被诉限拆通知，向一审法院提起行政诉讼，请求：1.依法判决撤销夏各庄镇政府于2018年6月12日作出的被诉强拆决定；2.诉讼费由夏各庄镇政府承担。 一审法院经审理查明，2002年10月24日，案外人井某与×××村委会签订《土地承包合同书》，约定井某承包村中节地东头的3.23亩土地，承包期限30年。2003年，井某将上述土地转让给案外人张某，张某又于2004年转让给池丽亚等。后池丽亚等在上述土地上建设彩钢及砖混结构房屋，用于养殖。2018年5月5日，夏各庄镇政府作出京平夏政文[2018]138号《关于×××村池丽亚违法占地违法建设情况的说明》，请规划和国土部门对池丽亚在×××村的违法占地、违法建设项目给予认定。2018年5月8日，原北京市规划和国土资源管理委员会（以下简称原市规土委）回函，主要内容为：位于夏各庄镇×××村的京平夏政文[2018]138号所示内容,未依法取得乡村建设规划许可证。2018年6月12日，夏各庄镇政府作出《限期拆除通知书》、《催告通知书》及被诉强拆决定并于当日张贴在涉案建筑物上。池丽亚对夏各庄镇政府作出的《限期拆除通知书》和被诉强拆决定均不服，于2018年6月19日向一审法院提起行政诉讼，一审法院于2018年9月21日作出（2018）京0117行初330号行政判决书，确认夏各庄镇政府作出的《限期拆除通知书》违法。 另查明，涉案建筑已被全部拆除。 一审法院认为，《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）第六十五条规定：“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”根据《城乡规划法》，结合本市实际情况制定的《北京市城乡规划条例》第六十八条规定：“按照本条例规定应当取得乡村建设规划许可证、临时乡村建设规划许可证而未依法取得或者未按照乡村建设规划许可证、临时乡村建设规划许可证的规定进行建设的，以及农民使用原有宅基地进行村民住宅建设，违反规划许可管理的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，依照《城乡规划法》和市人民政府有关规定进行处理。”依据上述规定，夏各庄镇政府有权查处本辖区内未依法取得乡村建设规划许可证进行建设的违法行为。 关于池丽亚对夏各庄镇政府的法律依据所提异议，池丽亚认为：1.池丽亚建设行为发生在《城乡规划法》和《北京市城乡规划条例》实施之前，根据法不溯及既往的原则，涉案建筑不适用上述法律依据；2.被诉强拆决定依据的《北京市城乡规划条例》第六十五条的规定为由规划行政主管部门负责处理的违法行为，不包括未办理乡村建设规划许可证的情形，故适用法律法规错误。对此，一审法院认为：1.依据池丽亚建设行为发生时有效的《中华人民共和国城市规划法》（以下简称《城市规划法》）、《北京市城市规划条例》的相关规定，其进行建设时也应经过规划主管部门批准，《城乡规划法》和《北京市城乡规划条例》实施后，涉案建筑仍持续存在，故夏各庄镇政府依据《城乡规划法》、《北京市城乡规划条例》的相关规定对涉案建筑进行查处的行为并无不当；2.《北京市城乡规划条例》第六十五条规定：“本章规定由规划行政主管部门负责处理的违法行为，市人民政府确定由有关执法部门或者机构处理的，按照市人民政府的规定执行。”而按照《北京市城乡规划条例》第六十八条的规定，未依法取得乡村建设规划许可证由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正，涉案建筑未依法取得乡村建设规划许可证，并非由规划行政主管部门负责处理的违法行为，故被诉强拆决定依据《北京市城乡规划条例》第六十五条的规定作出，适用法律法规错误，被诉行政行为违法。 关于涉案建筑是否系违法建设问题，一审法院认为根据《城乡规划法》，结合本市实际情况制定的《北京市城乡规划条例》第二条第一款规定：“本市行政区域全部为规划区”；第二十三条第一款规定：“本市依法实行规划许可制度，各项建设用地和建设工程应当符合城乡规划，依法取得规划许可”；第三款规定：“城镇建设项目应当按照建设工程规划许可证或者临时建设工程规划许可证的许可内容进行建设；农村建设项目应当按照乡村建设规划许可证或者临时乡村建设规划许可证的许可内容进行建设”。本案中，涉案建筑的建设未经规划行政主管部门审批，未依法取得规划许可，应属违法建筑。对于池丽亚提出的其建设涉案建筑的行为发生于《城乡规划法》和《北京市城乡规划条例》实施之前，夏各庄镇政府不应适用《城乡规划法》和《北京市城乡规划条例》规范其建设行为的主张，一审法院认为，根据当时执行的《城市规划法》以及《北京市城市规划条例》相关规定，全市行政区域都是“城市规划区”的范围，一切城市和农村各项建设工程、建设用地都执行统一规划，池丽亚进行建设时亦应经过规划主管部门批准，而池丽亚并不能出具相关批准手续，池丽亚未经规划主管部门批准建房的行为即属违法行为，且这种违法状态一直持续到《城乡规划法》、《北京市城乡规划条例》实施后，而《城乡规划法》、《北京市城乡规划条例》仍延续规定了规划行政许可制度，池丽亚未经规划行政许可建房仍属违法行为。鉴于上述新旧法律规范对池丽亚违法行为的定性相同，夏各庄镇政府适用《城乡规划法》《北京市城乡规划条例》对其行为进行定性并查处并无不当，池丽亚该主张不成立，一审法院不予支持。同时，参照国土资源部、农业部《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》及北京市国土资源局等部门《关于贯彻落实国土资源部、农业部进一步支持设施农业健康发展有关问题的通知》的规定，农业生产设施的建设应当具备相应的备案手续，池丽亚未提供相关手续证明其所建建筑属于农业生产设施，池丽亚仅以涉案建筑实际用于养殖为由主张涉案建筑不属于违法建设，一审法院不予支持。 关于执法程序问题，一审法院认为，行政机关作出行政行为应当符合正当程序原则。本案中，夏各庄镇政府在作出被诉强拆决定之前，并未比照正当程序原则对涉案建筑进行现场检查、勘验，向池丽亚本人或其成年家属进行详细调查，未告知池丽亚依法享有陈述、申辩的权利，亦未按照《行政强制法》的规定在合理期限内书面催告池丽亚自行拆除，夏各庄镇政府的执法程序违法，被诉强拆决定应予撤销。鉴于涉案建筑已经被拆除，被诉强拆决定已经不具有可撤销内容，应确认夏各庄镇政府作出的被诉强拆决定违法。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决确认夏各庄镇政府于2018年6月12日向池丽亚作出的被诉强拆决定违法。 池丽亚不服一审判决，上诉至本院，其事实和理由为：一、被上诉人无权查处辖区内未依法取得乡村建设规划许可证进行建设的违法行为。被上诉人提供的说明中，未对涉案房屋的地理位置具体定位或描述，记载的土地面积和建筑面积与涉案建筑的实际面积不符。原市规土委出具的函作出没有事实依据，且未对涉案建筑的合法性予以批判，没有乡村建设规划许可证也并不能直接证明该建筑属于违章建筑。二、上诉人的涉案建筑已于被上诉人所作出的具体行政行为所依据的《城乡规划法》《北京市城乡规划条例》生效前建设完成，依据法律不溯及既往的原则，被上诉人作出的被诉限拆通知实体法律错误，一审判决认定事实不清，适用法律错误。且即便该建筑属于违章建筑，也不适用被上诉人作出具体行政行为所依据的实体法，上诉人的涉案建筑在2008年前就已合法建成并使用，一审判决明显适用法律错误。三、一审判决超出了上诉人的诉讼请求，应当对超出诉讼请求的事实认定部分予以撤销。根据我国诉讼法不告不理的原则，行政法合理行政程序正当的原则，在上诉人的诉讼请求范围内，被上诉人作出的具体行政行为程序违法的前提下，应当直接判决撤销被上诉人的具体行政行为。而一审判决审查重点为所建建筑是否系违法建设及被诉限拆通知是否合法，显然超出了上诉人的诉讼请求，该事实认定与本案无关。一审判决虽然判决支持了上诉人的诉讼请求，但在事实认定部分则超出了上诉人的诉讼请求，违背了不告不理的原则，进行了事实认定，该事实认定不清。综上，请求二审法院撤销一审判决，依法改判支持上诉人一审诉讼请求。 夏各庄镇政府同意一审判决，坚持一审答辩意见。 池丽亚在法定期限内向一审法院提交了下列证据，并在庭审中出示：1.土地承包合同书，证明池丽亚土地使用权来源；2.（2015）三中民终字第12601号民事裁定书，证明池丽亚土地使用权来源；3.（2015）三中民终字第12601号案件谈话笔录，证明池丽亚土地使用权来源；4.池丽亚身份证，证明池丽亚诉讼主体资格；5.营业执照，证明池丽亚从事养殖的事实；6.现场照片，证明夏各庄镇政府向池丽亚送达被诉强拆决定的违法行政行为等事实；7.被诉强拆决定，证明夏各庄镇政府违法行政行为的事实。 夏各庄镇政府在法定期限内向一审法院提交以下证据，并在庭审中出示:1.违法建设数据提取工作底图，证明涉案建设情况；2.北京市平谷区夏各庄镇关于池丽亚违法占地违法建设情况的说明、规划审批情况的函，证明池丽亚未取得乡村建设规划许可证，涉案建筑属于违法建设。 《城乡规划法》、《北京市城乡规划条例》系夏各庄镇政府行使职权的法律依据。 一审法院对上述证据认证如下：池丽亚提供的证据均真实，其中证据1至证据4证明目的成立，一审法院予以采纳；证据5与本案不具有关联性，不能证明涉案建筑合法，一审法院不予采纳；证据6能够证明夏各庄镇政府的送达方式，一审法院予以采纳；证据7系被诉行政行为，不属于证据。夏各庄镇政府提供的证据均系其执法过程中收集、形成，能够证明案件来源及夏各庄镇政府向规划和国土部门询问池丽亚建设房屋的审批情况及回函情况，一审法院予以采纳，但不能证明夏各庄镇政府作出被诉强拆决定符合法律规定。 一审法院已将当事人提交的证据随案移送本院。经审查，本院认为一审法院的认证意见正确，予以确认。 本院经审理查明，夏各庄镇政府针对涉案建设作出的被诉强拆决定中仅认定池丽亚建设行为违反了《北京市城乡规划条例》的规定，属于违法建设，但并未在该决定书中认定涉案建设的具体坐落、建筑面积及四至范围。本院对一审法院经审理查明的其他事实予以确认。 二审诉讼过程中，池丽亚向本院提出中止审理申请，以其对原市规土委作出的《规划审批情况的函》提起行政诉讼为由，申请中止审理。本院经审查后认为，池丽亚所提中止申请的理由不符合《最高人民法院关于适用的解释》第八十七条第一款第（六）项的规定。 经审查，本院对一审法院经审理查明的事实予以确认。 本院认为，《城乡规划法》第六十五条及《北京市城乡规划条例》第六十八条规定，夏各庄镇政府具有查处本辖区内违法建设的行政职权。 关于涉案建设是否属于违法建设问题，《城乡规划法》第二条第三款对“规划区”有明确规定，即城市、镇和村庄的建成区以及因城乡建设和发展需要，必须实行规划控制的区域。规划区的具体范围由有关人民政府在组织编制的城市总体规划、镇总体规划、乡规划和村庄规划中，根据城乡经济社会发展水平和统筹城乡发展的需要划定。依据《北京市城乡规划条例》第二条、第二十三条、第七十三条之规定，本市行政区域全部为规划区，依法实行规划许可制度，各项建设用地以及新建、改建、扩建、翻建各类建筑物、构筑物以及城乡市政和交通工程均应当符合城乡规划，依法取得规划许可证。因此，根据《城乡规划法》，结合本市实际情况制定的《北京市城乡规划条例》的规定，本院可以认定，本市行政区域全部为规划区，本市依法实行规划许可制度，各项建设用地和建设工程应当符合城乡规划，依法取得规划许可；城镇建设项目应当按照建设工程规划许可证或者临时建设工程规划许可证的许可内容进行建设；农村建设项目应当按照乡村建设规划许可证或者临时乡村建设规划许可证的许可内容进行建设。本案中，池丽亚未能提交相应证据证明涉案建设取得相应的规划审批手续。同时，参照国土资源部、农业部《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》及北京市国土资源局等部门《关于贯彻落实国土资源部、农业部进一步支持设施农业健康发展有关问题的通知》的规定，农业设施的建设应当具备相应的用地备案手续，但池丽亚未能提供充足证据证明其取得合法的用地备案手续，因此无法证明其所建建筑属于合法的农业设施。一审法院对池丽亚主张涉案建筑不属于违法建设的主张未予支持，本院予以认可。但在夏各庄镇政府针对涉案建设作出被诉强拆决定中并未认定涉案建设的具体坐落、建筑面积及四至范围，应属事实不清。 关于夏各庄镇政府作出被诉强拆决定的程序问题，因夏各庄镇政府未按照正当程序对涉案建筑履行现场检查、勘验,未告知上诉人依法享有陈述、申辩的权利，亦未按照《中华人民共和国行政强制法》的规定在合理期限内书面催告池丽亚自行拆除，夏各庄镇政府的执法程序违法，被诉强拆决定应予撤销。鉴于涉案建筑已经被拆除，被诉强拆决定已经不具有可撤销内容，应确认夏各庄镇政府作出的被诉强拆决定违法。一审法院确认夏各庄镇政府作出的被诉强拆决定违法的判决结果并无不当，本院予以维持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持一审判决。 二审案件受理费50元，由上诉人池丽亚负担（已交纳）。 本判决为终审判决。 审判长  王文涛 审判员  韩 勇 审判员  王 伟 二〇一九年三月二十六日 法官助理李露希 法官助理宋凯 书记员高原 书记员吴倩