安徽省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）皖行终93号上诉人（一审原告）陈守松等93人（姓名等基本情况附后）。诉讼代表人陈守松，男，汉族，1967年7月8日出生，住安徽省肥东县。诉讼代表人王汝彩，女，汉族，1945年7月8日出生，住安徽省肥东县。陈守松的委托代理人陈华宝，男，1992年8月29日出生，住安徽省肥东县，系陈守松之子。被上诉人（一审被告）合肥市人民政府，住所地安徽省合肥市东流路**合肥政务中心。法定代表人凌云，该市市长。委托代理人杨忠，该市政府复议应诉办公室工作人员。上诉人陈守松等93人因诉合肥市人民政府行政复议决定一案,不服安徽省合肥市中级人民法院（2018）皖01行初152号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2019年2月28日公开开庭审理了本案。上诉人陈守松等93人的诉讼代表人陈守松、王汝彩及陈守松的委托代理人陈华宝，被上诉人合肥市人民政府的委托代理人杨忠到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。陈守松等93人向一审法院起诉称，其于2018年3月份向被告提交了一份《行政复议申请书》。请求被告责令肥东县人民政府立即彻查位于肥东县店埠镇临泉东路与桥头集路交叉口向东被圈占和侵占但未被征收的后沿村民组集体土地，并清理堆放建设肥东县店埠镇思辰家园安置点工程建筑垃圾、拆除搭建建筑工棚、拆除修建临时道路，恢复该土地原状，将被圈占和侵占的土地归还于其等集体村民。请求被告责令肥东县人民政府对肥东县国土资源局违法违规报批行为进行制止。原告于2018年4月19日收到被告作出的合复决[2018]88号《行政复议决定书》。被告对于原告的行政复议申请作出驳回决定。针对被告作出驳回决定的两个观点，原告不服，理由如下：一、肥东县人民政府有职责处理此类问题。原告向肥东县人民政府提出申请之前，就该土地违法事件向肥东县国土资源局申请过查处，肥东县国土资源局因此事件是政府行为，不具备立案查处的形式要件，不予立案后，原告才向肥东县人民政府提出申请。肥东县人民政府在作为肥东县国土资源局的上级主管单位，有指导和监督的职责。原告在申请书中，明确阐述事件的前因后果，也阐述了肥东县国土资源局不予立案的缘由，请求肥东县人民政府对所涉事件予以处理。肥东县人民政府在接到原告邮寄的申请后，却并未理会，直接电话拒绝原告的申请。拒绝理由是：思辰家园恢复楼工程是民生工程，是利民的好事件，所侵占的用地以后会返还。至于对违法违规圈占、侵占土地对原告的影响和损失，只字不谈，置之不理。对原告反映肥东县国土资源局的行政行为也未监督，肥东县人民政府没有履行其职责，已经构成了行政不作为行为。原告以肥东县人民政府行政不作为行为为由，向被告提出行政复议申请，正确合理，理由充分。被告理应支持原告的复议请求。二、肥东县人民政府未履行职责，该行政不作为的行为，符合行政复议受理范围。原告向肥东县人民政府请求制止肥东县国土资源局进行违法违规报批的问题。肥东县人民政府未履行其监督的职责，将直接导致原告及广大村民的土地会被肥东县国土资源局违法违规报批所获取的批文给批准征收，使我等丧失种植权利。因此，原告不认可被告所述的不属于行政复议范围的理由。综上所述，肥东县人民政府行政不作为行为，原告向被告提出行政复议申请，正确合理，理由充分。原告诉讼请求:1.请求撤销被告于2018年4月17日作出的合复决[2018]88号的《行政复议决定书》。2.判决被告对原告的行政复议申请重新作出行政行为，支持原告行政复议申请书上的申请请求。3.被告承担本案的诉讼费用。一审法院经审理查明，肥东县国土资源局针对原告陈守松等人反映的案涉征地转户、变更土地证以及失地农民转户待遇问题，于2018年1月30日作出《关于陈守松反映问题的处理意见书》，告知陈守松等人：其反映的问题为历史遗留问题，该40亩集体土地的征收批准以及补偿情况，该局于2016年7月26日已答复告知，在此不再重复。对于反映的40亩耕地被圈建围墙，实际为店埠镇人民政府环境治理所临时搭建，不具备立案的形式要件，未予立案。原告又于2018年2月26日向肥东县人民政府递交《申请书》，请求肥东县人民政府查处上述圈占和侵占且未被征收的后沿村民组集体土地，清理建设肥东县店埠镇思辰家园安置点工程的建筑垃圾、拆除搭建的建筑工棚、拆除修建的临时道路，恢复土地原状，并制止肥东县国土资源局违法违规报批行为。此后，原告对肥东县人民政府的电话答复不服，认为其行政不作为，于2018年4月8日向合肥市人民政府提起行政复议申请，请求责令肥东县人民政府查处位于肥东县店埠镇临泉东路与桥头集路交叉口向东被圈占和侵占且未被征收的后沿村民组集体土地并清理堆放的建筑垃圾、拆除相关设施和临时道路，恢复土地原状，并责令肥东县人民政府制止肥东县国土资源局违法违规报批行为。合肥市人民政府于2018年4月17日作出合复决88号行政复议决定，决定驳回申请人的行政复议申请。并于2017年4月19日将合复决[2018]88号《行政复议决定书》送达给原告。一审法院认为，原告以肥东县人民政府为被申请人，向被告提起的行政复议申请有两项请求，一是请求责令肥东县人民政府履行查处违法占用土地的行为，并拆除相关设施，恢复土地原状。二是请求责令肥东县人民政府制止肥东县国土资源局违法违规报批行为。一、对于原告第一项复议请求，被申请人肥东县人民政府并非土地行政主管部门，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条的规定，肥东县人民政府没有处理圈占和侵占等违法占用土地行为的法定职责，该法定职责应由土地行政主管部门承担。故被告认为对圈占和侵占土地的行为，被申请人肥东县人民政府没有职责处理此类问题，符合法律规定。此外，因上述法律对查处违法占地行为的职责主体规定的明确且具体，被申请人肥东县人民政府明显不具该法定职责，因此原告该项复议请求的被申请人显然不符合规定，亦不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条（一）项规定的受理条件。二、对于原告第二项复议请求，属于上下级机关之间层级监督问题，上级行政机关对下级行政机关的监督管理具有一定的“内部性”，该层级监督是否得到实施，对当事人权益并不产生直接影响，影响其合法权益的仍然为具有法定职责的具体行政主体作出的行政行为。故被告认为该事项不属于行政复议受理范围，并无不当。综上，被告依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条的规定，在法定期限内作出驳回行政复议申请的决定并将行政复议决定书送达给原告，符合法律规定。对原告的诉讼请求，该院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九之规定，判决驳回原告陈守松等93人诉讼请求。陈守松等93人上诉称，一、肥东县人民政府在收到其反映违法侵占土地的申请书，有参与移送和实行内部监督肥东县国土资源局进行彻查违法土地的职责，一审法院认为肥东县人民政府不具备处理该事件的法定职责，判决错误。二、违法违规报批问题，会对上诉人的财产权益中的物权受到影响，原审法院认为该请求不在行政复议受理范围，确有错误。请求二审法院撤销一审判决，支持上诉人的一审诉讼请求。合肥市人民政府答辩称，一、被上诉人作出的行政复议决定的程序合法。二、被上诉人作出行政复议决定的实体合法。请求依法驳回上诉，维持原判。一审被告合肥市人民政府向一审法院提举了以下证据，第一组证据：行政复议申请、推举书、EMS邮寄单，证明陈守松等向合肥市人民政府提起行政复议申请。第二组证据：行政复议决定书、送达回证、EMS邮寄单、查询记录，证明合肥市人民政府及时作出行政复议决定，符合《中华人民共和国行政复议法》及其实施条例的规定。一审原告陈守松等93人向一审法院提交了以下证据，证据1、向国土局提交的申请书、不予立案的处理意见书，证明原告向肥东县国土局提交查处违法土地的申请，肥东县人民政府是其上级机关，原告向肥东县人民政府申请处理此事。证据2、向肥东县人民政府提交的《申请书》，证明原告向肥东县人民政府提交申请。证据3、肥东县人民政府电话回复录音光盘，证明肥东县人民政府没有履行其职责。证据4、《行政复议申请书》、行政复议决定书，证明被告没有支持原告的申请事项。证据5、邮寄凭证三张，证明原告提起诉讼和申请是在法定期限内。上述证据均随案移送本院。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条规定：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”本案中，肥东县人民政府没有处理圈占和侵占等违法占用土地行为的法定职责，该法定职责应由土地行政主管部门承担。故，上诉人向被上诉人提起行政复议申请，请求责令肥东县人民政府履行查处违法占用土地的行为，并拆除相关设施，恢复土地原状，没有法律依据。根据《中华人民共和国行政复议法》第二条、《中华人民共和国行政诉讼法》第二条的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关及其工作人员的行政行为侵犯其合法权益的，可以申请行政复议，也可以提起行政诉讼。行政复议、行政诉讼是保护公民、法人或者其他组织合法权益，监督行政机关依法行政最直接、高效且有完善程序保障的法律途径。当然，公民、法人或者其他组织认为行政机关及其工作人员的行政行为侵犯其合法权益的，亦可以向其上级机关反映，请求上级机关进行监督、查处。但公民、法人或者其他组织认为下级机关的行政行为违法，不直接对该行为申请复议或者提起诉讼，而是先请求上级机关进行监督，再对上级机关的行为申请复议，又对复议机关的行为提起诉讼，显属舍近求远，不符合直接、经济、便利的原则。且上级机关对下级机关的监督，属于行政体系内部的层级监督，对于这种内部行政行为，不属于行政复议、行政诉讼受案范围。对于上诉人行政复议申请请求责令肥东县人民政府制止肥东县国土资源局违法违规报批行为，实质上是要求上级机关履行对下级机关的内部监督职责。涉及行政机关内部监督的事项，不属于行政复议范围。故被上诉人认为该事项不属于行政复议受理范围，并无不当。综上，被上诉人作出的驳回行政复议申请的决定，符合法律规定。一审判决认定事实清楚，适用法律正确。陈守松等93人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下;驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人陈守松等93人负担。本判决为终审判决。审判长  张志强审判员  王新林审判员  钟祖凤二〇一九年三月四日法官助理阮秀芳书记员潘玉丹附1：上诉人名单陈守松性别：男名族：汉族住址：肥东县聂爱权性别：男名族：汉族住址：肥东县周大华性别：男名族：汉族住址：肥东县周大发性别：男名族：汉族住址：肥东县周大红性别：男名族：汉族住址：肥东县蔡自友性别：男名族：汉族住址：肥东县蔡自发性别：男名族：汉族住址：肥东县蔡圣海性别：男名族：汉族住址：肥东县聂广圣性别：男名族：汉族住址：肥东县聂广朋性别：男名族：汉族住址：肥东县聂广开性别：男名族：汉族住址：肥东县蔡自权性别：男名族：汉族住址：肥东县郑国祥性别：男名族：汉族住址：肥东县周大贵性别：男名族：汉族住址：肥东县聂爱民性别：男名族：汉族住址：肥东县聂广华性别：男名族：汉族住址：肥东县聂广根性别：男名族：汉族住址：肥东县聂爱勇性别：男名族：汉族住址：肥东县周大伦性别：男名族：汉族住址：肥东县周大权性别：男名族：汉族住址：肥东县聂广传性别：男名族：汉族住址：肥东县聂广运性别：男名族：汉族住址：肥东县周大金性别：男名族：汉族住址：肥东县周道坤性别：男名族：汉族住址：肥东县周大静性别：男名族：汉族住址：肥东县周大艮性别：男名族：汉族住址：肥东县周道升性别：男名族：汉族住址：肥东县周大平性别：男名族：汉族住址：肥东县周大友性别：男名族：汉族住址：肥东县聂爱友性别：男名族：汉族住址：肥东县聂爱春性别：男名族：汉族住址：肥东县聂爱芳性别：女名族：汉族住址：肥东县陈之芳性别：女名族：汉族住址：肥东县王汝彩性别：女名族：汉族住址：肥东县徐锦英性别：女名族：汉族住址：肥东县郑祥林性别：女名族：汉族住址：肥东县周大芳性别：女名族：汉族住址：肥东县周大平性别：女名族：汉族住址：肥东县陈茂秀性别：女名族：汉族住址：肥东县张方兰性别：女名族：汉族住址：肥东县周大凤性别：女名族：汉族住址：肥东县张仁仙性别：男名族：汉族住址：肥东县张仁传性别：男名族：汉族住址：肥东县张仁法性别：男名族：汉族住址：肥东县韦俊艮性别：男名族：汉族住址：肥东县张仁林性别：男名族：汉族住址：肥东县张方华性别：男名族：汉族住址：肥东县陈圣传性别：男名族：汉族住址：肥东县张仁华性别：男名族：汉族住址：肥东县陈圣祥性别：男名族：汉族住址：肥东县张仁连性别：男名族：汉族住址：肥东县张方荣性别：男名族：汉族住址：肥东县张仁斌性别：男名族：汉族住址：肥东县张仁涛性别：男名族：汉族住址：肥东县张仁传性别：男名族：汉族住址：肥东县聂忠汉性别：男名族：汉族住址：肥东县陈圣华性别：男名族：汉族住址：肥东县陈圣健性别：男名族：汉族住址：肥东县聂忠华性别：男名族：汉族住址：肥东县韦升权性别：男名族：汉族住址：肥东县韦俊宏性别：男名族：汉族住址：肥东县聂忠圣性别：男名族：汉族住址：肥东县韦俊华性别：男名族：汉族住址：肥东县张方传性别：男名族：汉族住址：肥东县韦俊知性别：男名族：汉族住址：肥东县韦俊富性别：男名族：汉族住址：肥东县韦俊涛性别：男名族：汉族住址：肥东县张金怀性别：男名族：汉族住址：肥东县聂忠新性别：男名族：汉族住址：肥东县聂忠培性别：男名族：汉族住址：肥东县费维年性别：男名族：汉族住址：肥东县张方怀性别：男名族：汉族住址：肥东县张金柱性别：男名族：汉族住址：肥东县韦俊平性别：男名族：汉族住址：肥东县张仁义性别：男名族：汉族住址：肥东县韦俊贵性别：男名族：汉族住址：肥东县李道华性别：女名族：汉族住址：肥东县张菊芝性别：女名族：汉族住址：肥东县胡明兰性别：女名族：汉族住址：肥东县陈之兰性别：女名族：汉族住址：肥东县李永华性别：女名族：汉族住址：肥东县张华萍性别：女名族：汉族住址：肥东县陈祖琴性别：女名族：汉族住址：肥东县郑本珍性别：女名族：汉族住址：肥东县张方勤性别：女名族：汉族住址：肥东县张丽性别：女名族：汉族住址：肥东县张仁凤性别：女名族：汉族住址：肥东县葛会平性别：女名族：汉族住址：肥东县费燕珍性别：女名族：汉族住址：肥东县陈圣平性别：女名族：汉族住址：肥东县孙方云性别：女名族：汉族住址：肥东县韦秀君性别：女名族：汉族住址：肥东县韦俊凤性别：女名族：汉族住址：肥东县附2：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。……