辽宁省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）辽行终303号上诉人（一审原告）毛洁，男，1962年7月25日出生，汉族，住址鞍山市千山区。委托代理人高明清，辽宁英派律师事务所律师。被上诉人（一审被告）鞍山市千山风景名胜区管理委员会，住所地鞍山市千山区千山东路**。法定代表人范静国，该管委会主任。委托代理人刘军，该管委会工作人员。委托代理人侯剑兰，辽宁弘扬律师事务所律师。被上诉人（一审被告）鞍山市人民政府，，住所地鞍山市铁**南胜利路**法定代表人赵爱军，该市政府市长。委托代理人马雪，该市政府工作人员。委托代理人于振伟，辽宁瀛如律师事务所律师。上诉人毛洁因诉鞍山市千山风景名胜区管理委员会（以下简称千山风景区管委会）、鞍山市人民政府（以下简称鞍山市政府）出具情况说明一案，不服鞍山市中级人民法院（2018）辽03行初114号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，并于2019年3月1日组织各方当事人进行询问。上诉人毛洁及其委托代理人高明清，被上诉人鞍山市千山区风景名胜区管理委员的委托代理人刘军、侯剑兰，被上诉人鞍山市人民政府的委托代理人马雪、于振伟到庭参加询问。本案现已审理终结。一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项规定，提起行政诉讼应当符合起诉条件，属于人民法院受案范围。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条、第六十九条第一款第（一）项规定，公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围；行政机关作出的不产生外部法律效力的行为，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的。本案中，千山风景区管委会信访局于2018年2月7日向北戴河区东山派出所出具《情况说明》，主要内容是：2107年8月中下旬，我局工作人员王合壮因工作需要到北戴河控访，期间辖区内居民毛洁到北戴河领导驻地非访，被北戴河有关部门送到分流中心，王合壮半夜将其接回，当天由于太晚无火车和长客返回鞍山，只能安置在宾馆。该《情况说明》不直接对毛洁发生法律效力，对其权利义务不产生实际影响，因此不属于人民法院行政诉讼受案范围。综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定：驳回毛洁的起诉。案件受理费50元，本裁定生效后15日内返还给毛洁。上诉人毛洁上诉称，被上诉人在给秦皇岛市公安局北戴河分局出具的《情况说明》中将上诉人的普通民事行为认定为“非访”，导致秦皇岛市公安局北戴河分局拒绝对上诉人被打事件进行立案调查，侵犯了上诉人的合法权益，该出具情况说明的行为系具体行政行为，具有可诉性。直到一审庭审结束，被上诉人也未提供其将上诉人认定为“非访”的事实根据和法律依据。综上，一审裁定认定事实错误，请求二审法院依法予以撤销并发回重审。被上诉人千山风景区管委会答辩称，上诉人向北戴河公安局报案时直接指向的嫌疑人是管委会工作人员，被诉《情况说明》是被上诉人针对上诉人向北戴河公安局报案的陈述和申辩，并未对上诉人的实体权利义务产生影响。一审裁定正确，请求二审法院予以维持。被上诉人鞍山市政府答辩称，被诉《情况说明》不是行政行为，不具有可诉性；上诉人的诉讼请求与鞍山市政府无关，鞍山市政府不是本案适格被告；对上诉人认定为“非访”的是北戴河有关机关，不是千山风景区管委会；上诉人认为秦皇岛市公安局没有立案调查，应当起诉公安机关。一审裁定正确，请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。二审经审理查明，毛洁于2018年1月17日要求秦皇岛市公安局北戴河分局对其被殴打一案进行调查处理，北戴河分局于2018年1月17日作出北公（东）行不字（2018）第0001号《不予调查处理告知书》，告知毛洁其报案不属于公安机关管辖范围，公安机关依法不予调查处理，请向其他有关主管机关报案、投诉或投案。2018年1月29日，毛洁向秦皇岛市北戴河区法院提起行政诉讼，请求确认秦皇岛市公安局北戴河分局不予立案调查的行为违法，并依法判令其履行法定职责。千山风景区管委会信访局于2018年2月7日向北戴河区东山派出所出具《情况说明》，载明“2017年8月中下旬，我局工作人员王合壮因工作需要到北戴河控访，期间辖区内居民毛洁到北戴河领导驻地非访，被北戴河有关部门送到分流中心，王合壮半夜将其接回，当天由于太晚无火车和长客返回鞍山，只能安置在宾馆。”秦皇岛市北戴河区法院于2018年3月27日作出（2018）冀0304行初22号行政判决，驳回毛洁的诉讼请求。秦皇岛市中级法院于2018年6月11日作出（2018）冀03行终84号行政判决，驳回上诉，维持原判。本院认为，本案的焦点问题是上诉人毛洁的起诉是否符合法定条件。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款、第四十九条第（四）项规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。提起行政诉讼应当属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（十）项、第六十九条第一款第（一）项规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。不符合行政诉讼法第四十九条规定，已经立案的，应当裁定驳回起诉。本案中，毛洁在起诉状中载明的诉讼请求为：1、请求确认被告在秦皇岛市北戴河区限制原告行动自由的行政行为违法；2、请求确认被告将原告的旅游行为定性为“非访”的行政行为违法；3、依法追究被告及相关工作人员实施违法行政行为的法律责任。在一审询问程序中，毛洁明确其诉讼请求为请求法院确认千山风景区管委会于2018年2月7日作出的《情况说明》违法，并追究千山风景区管委会信访局的行政违法责任。据此，本案的审查客体仅为千山风景区管委会作出的《情况说明》。（2018）冀0304行初22号行政判决认定，毛洁于2018年1月17日到秦皇岛市公安局北戴河分局报警称：其于2017年8月22日从鞍山市到北戴河时，千山风景区管委会信访局驻北戴河工作人员王合壮等人对其身份及其他情况进行核实，在接待过程中被信访工作人员殴打，故要求公安机关立案查处其被殴打事件。秦皇岛市公安局北戴河分局在受理该报警后与千山风景区管委会信访局取得联系，确认王合壮等人是否为该局工作人员。千山风景区管委会信访局正是基于此作出被诉《情况说明》，针对公安机关的调查询问作出回复，以便于公安机关确认毛洁所指控的打人者是否为行政机关工作人员，从而确定毛洁的报案是否属于公安机关的管辖范围。可见，被诉《情况说明》并非千山风景区管委会行使行政职权作出的行政行为，而是为了配合公安机关调查对需要核实事项作出的客观陈述，是一种尽协助义务的行为。被诉《情况说明》的内容仅是确认王合壮等人为信访局工作人员，其将毛洁接回及安置行为均系执行职务行为，并未对毛洁设定新的权利义务，对其权利义务不产生实际影响，故毛洁对该《情况说明》的起诉不属于行政诉讼受案范围。一审法院以此为由裁定驳回毛洁的起诉符合法律规定，并无不当。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。因被诉《情况说明》系由千山风景区管委会信访局出具，千山风景区管委会作为能够独立承担责任的行政机关，是本案的适格被告。鞍山市政府与出具《情况说明》的行为无关，不是本案适格被告，一审法院将其列为共同被告不当，本院予以纠正。综上所述，毛洁的起诉不符合法律规定，依法应当裁定予以驳回。一审裁定结果正确，依法应予维持。上诉人毛洁的上诉理由不能成立，对其上诉请求本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 李 蕊审判员 李 明审判员 邢家新二〇一九年三月十五日法官助理倪弘毅书记员刘冰