安徽省合肥市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2018）皖01行终541号 上诉人（原审原告）巢湖市汽车运输有限公司，住所地安徽省巢湖市裕溪路北侧巢湖客运南站站房楼，统一社会信用代码913401811536312763（1-1）。 法定代表人杨志航，执行董事兼总经理。 委托代理人沈世斌，安徽云旗律师事务所律师。 委托代理人袁红云，安徽云旗律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）巢湖市国土资源局，住所地安徽省巢湖市东风路**，统一社会信用代码1134018100326938XA。 法定代表人孙劲松，局长。 委托代理人王啸天，该局工作人员。 委托代理人黄延福，安徽福达律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）合肥市国土资源局，住，住所地安徽省合肥市怀宁路**国土规划大厦一社会信用代码113401000029907812。 法定代表人储昭海，局长。 委托代理人费立红，该局法规处副处长。 委托代理人彭华，安徽世邦律师事务所律师。 原审第三人安徽省巢湖市九洲房地产开发有限公司，住所地安，住所地安徽省巢湖市光明行政村新都人家**楼**信用代码91340181791880357E。 法定代表人童朝武，执行董事。 委托代理人王新超，安徽华人律师事务所律师。 上诉人巢湖市汽车运输有限公司（以下简称运输公司）因诉巢湖市国土资源局（以下简称巢湖国土局）土地行政登记以及合肥市国土资源局（以下简称合肥国土局）行政复议决定一案，不服安徽省巢湖市人民法院（2018）皖0181行初47号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 一审法院经审理查明，原告取得巢湖××银屏东路以东6730.91平方米的土地使用权，2000年9月1日，原地级巢湖市人民政府予以登记发证，使用证载明使用权的类型为划拨。2006年3月27日，原地级巢湖市人民政府批复同意了原地级巢湖市国土资源局收回世纪大道以东市检察院以北部分国有土地使用权，原告6730.91平方米的土地使用权在收回范围内。2006年3月31日，原地级巢湖市国土资源局发布土地使用权收回公告，要求回收区域范围内土地使用权人自公告之日起15日内前往该单位城北管理所办理收回土地使用权登记手续，逾期视为同意。2006年5月17日，原地级巢湖市国土资源局对上述收回的土地挂牌对外出让。2006年6月21日，该地块被第三人和安徽省无为九洲房地产开发有限公司竞得。2008年12月30日、2010年12月23日，原地级巢湖市国土资源局与第三人签订国有建设用地使用权出让合同。2017年8月22日，第三人向被告巢湖国土局申请土地使用权登记，提供了登记所需的证明材料。2017年9月1日，被告巢湖国土局对第三人申请登记的83365.86平方米的土地使用权予以登记，2017年9月1日，被告巢湖国土局向第三人颁发了皖【2017】巢湖市不动产权第0495279号不动产权利证书。原告不服被告国土局的行政行为向被告合肥国土局申请行政复议，2018年5月17日，被告合肥国土局作出合国土资复决【2018】9号行政复议决定书，维持了被告巢湖国土局的登记发证行为。原告不服两被告的行政行为提起行政诉讼。 一审法院认为，原地级巢湖市国土资源局对包括原告在内的6730.91平方米世纪大道以东市检察院以北部分国有土地使用权收回，并予以了公告。原告对原地级巢湖市国土资源局的收回行为若有异议，应在法定期限内主张权利。第三人通过挂牌出让取得了该宗土地的使用权，手续合法。原告土地使用权被收回后，对被告巢湖国土局给第三人的登记发证行为已没有利害关系。原告虽提起行政复议，但被告合肥国土局作出的复议决定对原告的权益并不产生影响。因此，原告的起诉应予驳回。原告诉请要求被告巢湖国土局和第三人予以补偿，是另一法律关系，可另行主张。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第（一）项、、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定驳回原告巢湖市汽车运输有限公司的起诉。 运输公司上诉称，上诉人系巢湖××银屏东路（世纪大道东侧）的巢湖市永丰汽修厂地上房屋及建筑的所有权人、土地使用权人。1997年9月16日，巢湖市房地产管理局向上诉人颁发了编号为第019622号房屋所有权证，房屋建筑面积为921.77平方米。2000年9月14日，巢湖市国土资源局向上诉人颁发了编号为NO.007303119的国有土地使用证，土地坐落于巢湖××银屏东路，使用权面积6666.67平方米。土地用途为工业，使用权类型为划拨。上诉人为案涉地块一直以来的合法使用权人，然而巢湖国土局又向第三人颁发了该宗地块编号为[2017]巢湖市不动产权第0495279号不动产权利证书。巢湖国土局从未依法提前通知上诉人，也没有将上诉人既已取得的土地使用权证依法定程序收回，更没有解决补偿安置，直接作出了向第三人颁发土地使用权证的违法行政行为，导致同一块土地上有两个土地使用权证。巢湖国土局的行为严重侵害了上诉人的合法权益。上诉人不服，于2018年3月15日向合肥国土局提起行政复议，合肥国土局作出合国土资复决[2018]9号行政复议决定书，维持了巢湖国土局的行政行为。而后，上诉人不服，向巢湖市人民法院提起诉讼，巢湖市人民法院裁定驳回起诉。一审法院认定事实错误，适用法律、法规错误，理由如下：一、巢湖国土局未依法收回土地，未通知到上诉人，剥夺了上诉人对政府的收回行为提出异议的正当权利。1、巢湖国土局在本次诉讼前没有举证收回上诉人土地使用权的政府批复文件和合法理由。根据土地管理法第五十八条可以收回国有土地使用权的法定情形，巢湖国土局要么因为公共利益需要使用土地，要么因为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地，可以经政府批准收回国有土地使用权，巢湖国土局提交的证据社会公告虽然提及“为加快城区商业市场建设，改善世纪大道沿街景观”，但实际上是用于商业建设，第三人进行房地产开发。收回上诉人案涉土地使用权无正当合法理由。2、巢湖国土局没有证据证明在公告前通知上诉人收回国有土地使用权证，没有向上诉人出示案涉土地使用权经政府批复的文件，上诉人从未收到任何相关通知。根据《不动产登记暂行条例实施细则》第二十三条规定，因不动产权利灭失等情形，不动产登记机构需要收回不动产权属证书或者不动产登记证明的，应当在不动产登记簿上将收回不动产权属证书或者不动产登记证明的事项予以注明；确实无法收回的，应当在不动产登记机构门户网站或者当地公开发行的报刊上公告作废；并且根据《安徽省城镇国有土地使用权出让和转让实施办法细则》及《不动产登记暂行条例》规定，巢湖国土局应当提前通知土地使用者即上诉人，只有确实无法收回土地使用权证才进行公告，并且要公告作废，但巢湖国土局无任何证据证明履行了上述事宜。上诉人直至巢湖国土局本次行政复议答复才知有公告，之前对此一无所知。3、巢湖国土局没有依法公告收回土地使用权证，巢湖国土局提交的报纸公告内容不明确；巢湖国土局也没有公告作废土地使用权证。根据《安徽省城镇国有土地使用权出让和转让实施办法细则》第三十九条、《不动产登记暂行条例实施细则》第十八条、第二十三条，巢湖国土局应提前六个月将收回土地的理由、面积、四至范围、收回日期等通知上诉人，如确实无法收回使用权证才进行公告。而且内容必须依法明确，公告主要内容应包括拟予公告的不动产权利人的姓名或者名称；不动产坐落、面积、用途、权利类型等；提出异议的期限、方式和受理机构；需要公告的其他事项。期满后，土地管理部门、房地产管理部门应分别办理其土地使用权证、房屋所有权证注销手续。就巢湖国土局提交的收回公告内容来看，根本不符合上述法律规定的期限和内容要求，巢湖国土局也没有依法公告上诉人的土地使用权证作废。巢湖国土局也没有办理土地使用权证注销手续。巢湖国土局剥夺了上诉人对政府的收回行为提出异议的正常权利。二、巢湖国土局挂牌出让土地使用权证给第三人的登记发证行为与上诉人有利害关系，上诉人因不服原行政行为提出行政复议，合肥国土局作出复议决定，维持了原行政行为，显然对原告的权益产生重大影响。巢湖国土局未依法收回土地，未通知到上诉人，剥夺了上诉人对政府的收回行为提出异议的正当权利。并且在长达十多年的时间里都没有解决上诉人土地收回安置补偿即向第三人发证，巢湖市国土资源局违法将原属于上诉人的土地使用权出让给第三人，其行政行为与上诉人有直接的利害关系，上诉人不服向合肥国土局提起行政复议，合肥土地局作出的复议决定维持了原行政行为，显然对原告的权益产生重大影响。两被上诉人明显侵害了上诉人的重大权益。三、一审法院适用法律、法规错误。1、巢湖国土局答复本案具体行政行为的依据为《不动产登记暂行条例》和《不动产登记暂行条例实施细则》，巢湖国土局适用依据存在错误，并且依据不足。巢湖国土局根据不动产登记暂行条例实施细则第二十三条规定，收回土地使用权证是错误的。巢湖国土局称收回土地使用权的时间为2006年。不动产登记暂行条例和不动产登记暂行条例实施细则是2015年颁布实施的，2006年发生的事件当时就是用未来的规定，显然不合逻辑。当时有《安徽省城镇国有土地使用权出让和转让实施办法细则》，因国家建设确需提前收回土地使用权的，土地管理部门应提前六个月将收回土地的理由、面积、四至范围、收回日期等通知土地使用者，并在收回土地使用权所涉及的范围内公告。期满后土地管理部门、房地产管理部门应分别办理其土地使用权证、房屋所有权证注销手续。巢湖国土局没有依法通知、收回、注销上诉人的国有土地使用权证。巢湖国土局对本案具体行政行为涉及的收回上诉人土地使用权、收回上诉人土地使用权如何补偿安置、挂牌出让土地使用权给第三人等都没有提交依据，上诉人仅提交《不动产登记暂行条例》和实施细则根本不足以证实本案行政行为的合法性，不符合相关法律要求。2、根据行政诉讼法及相关司法解释规定，上诉人在本案中诉请提出要求被上诉人巢湖国土局和第三人予以补偿，一并解决相关民事争议有法律依据，一审法院应当一并审理判处。3、巢湖国土局作出的具体行政行为违反法定程序，明显不当。（1）巢湖国土局收回上诉人案涉土地使用权违反法定程序，巢湖国土局在行政复议中没有举证收回上诉人案涉土地使用权依法经政府批复的文件，没有提前联系通知上诉人收回国有土地使用权证，没有按照法定要求内容公告，没有依法公告土地使用权证作废。巢湖国土局剥夺了上诉人对政府的收回行为提出异议的正常权利，程序违法。（2）巢湖国土局挂牌出让土地给第三人违反法定程序，违反国土资源部招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定39号令及其他规定，巢湖国土局行政复议提交的证据不能证明在土地交易场所挂牌公布、没有让所有竞买人填写的报价单、没有将挂牌出让结果在土地有形市场或者指定的场所、媒介公布，也没有准许第三人用地经过政府批复的文件。（3）根据《土地管理法》第五十八条规定，依照前款第一项、第二项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。上诉人在案涉土地上有公司、汽修厂、有921.77平方米以上的房屋、有许多职工，但巢湖国土局及第三人没有对收回的土地、土地上的建筑物、附着物等给予任何补偿，没有对上诉人土地上的公司职工作出任何安置，在上述补偿安置没有解决的情况下，不应当予以收回国有土地使用权，不应当将土地使用权出让给第三人。2016年9月17日，第三人召集一伙不法人员强行毁损了上诉人在案涉土地上的汽修厂房屋、围墙及设备。巢湖国土局自2006年收回土地使用权至今长达12年时间没有处理上诉人补偿安置（也没有督促第三人解决），就单方面任意收回土地、出让土地、向第三人颁发土地使用权证，巢湖国土局的行为明显不当，违反法律规定，严重损害了上诉人的正当利益。实属不公平。上诉人上诉请求：1、撤销一审裁定书；撤销巢湖市国土资源局作出的皖[2017]巢湖市不动产权第0495279号不动产权利证书的具体行政行为以及被上诉人合肥市国土资源局作出的合国土资复决[2018]9号行政复议决定书；2、判令被上诉人巢湖市国土资源局和第三人一次性补偿上诉人600万元。并且安置给上诉人位于巢湖市世纪大道沿路××层面积1000平方米的门面房屋产权；3、判令两被上诉人和第三人承担本案的全部诉讼费用。 被上诉人巢湖国土局、合肥国土局辩称，1、本案第三人于2017年8月22日向被上诉人巢湖国土局提出申请，请求对其通过挂牌出让的土地进行登记，提交了原国土资源局土地出让合同。2、一审裁定驳回上诉人起诉符合诉讼法的规定，案涉土地2006年3月已经由原巢湖市政府批准，由国土资源局收回并公告，上诉人对原先划拨的土地被收回没有提出异议，且未在法定期间行使权利，因此该土地已经被依法收回且发生法律效力。其所持有的划拨土地证已经失去法律效力。因此巢湖国土局依照第三人的申请对第三人取得的包括案涉土地在内的土地办理土地证的行为，与上诉人没有利害关系。上诉人认为收回土地违法，应当向原巢湖市人民政府主张权利，因此起诉不符合法定的条件。3、补偿问题是另外的法律关系，应当另案处理，一审裁定完全符合行政诉讼法的规定，应当维持。 原审第三人述称，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，应当维持。1、第三人依法取得案涉土地的使用权，在此前案涉土地内的土地，原巢湖市政府已经收回，上诉人已经丧失土地使用权，其持有的证书不再具有物权的效力。相应的案涉土地不具备法律上的利害关系。因此，其对第三人的土地主张权利，主体不适格。2、第三人获得权利后，获得拆迁许可证，一直与上诉人进行协商，但是上诉人漫天要价，没有达成一致。对于拆迁安置补偿的法律关系与本案不是同一法律关系，在未达成协议前，不能直接诉讼，即使诉讼也非行政诉讼。一审裁定正确。 巢湖国土局向一审法院提交如下证据、依据：证据1、统一社会信用代码，证明被告的基本信息和主体资格。证据2、第三人领证申请、不动产登记申请书及第三人不动产权利证书，证明第三人申请登记领证的事实。证据3、原地级巢湖市人民政府《关于同意收回世纪大道以东市检察院以北部分土地使用权的批复》、两份《公告》及《国有建设用地使用权出让合同》、《国有建设用地使用权出让合同补充合同》、《巢湖市国有土地使用权挂牌出让成交确认书》、《建设用地批准书》宗地图、宗地界址点成果表以及土地出让金（价款）及相关税费的缴纳凭证等，证明第三人向被告提交了申请登记的材料。证据4、法律、法规和规章，《不动产登记暂行条例》第二、三、四、五条等、《不动产登记暂行条例实施细则》第二十三条、第二十四条等、《土地管理法》第五十八条。 合肥国土局向一审法院提交如下证据：证据1、行政复议申请书和申请人证据、代理手续等，证明2018年3月16日运输公司向被告递交了行政复议申请。证据2、行政复议受理通知书，证明被告对原告的申请作出受理。证据3、行政复议书面答复通知书，证明合肥国土局要求被告巢湖国土局作出书面答复及提供证据材料。证据4、关于巢湖市汽车运输有限公司行政复议案件的答复意见书，证明巢湖国土局作出了答复并提供了行政行为的证据、依据和其他材料。证据5、巢湖市汽车运输有限公司行政复议申请代理意见及听证要求一份，证明原告在查阅了巢湖国土局作出的答复、证据。证据6、行政复议决定书及送达回证、邮件记录，证明合肥国土局作出行政复议决定书，并向原告邮寄送达。 运输公司向一审法院提交如下证据：证据1、营业执照，证明原告企业基本信息。证据2、编号为第019622号房屋所有权证和编号为NO.007303119的国有土地使用权证，证明原告系巢湖××银屏东路的巢湖市永丰汽修厂地面房屋及建筑的所有权人和土地使用权人。证据3、情况说明，证明2016年9月17日晚8时40分左右，第三人召集不法人员强行毁损了原告在案涉土地上的厂房、围墙及设备。证据4、合国土资复决[2018]9号行政复议决定书，证明原告不服被告巢湖国土局的行政行为，于2018年3月15日向合肥国土局提起行政复议。 原审第三人向本院提交如下证据：拆迁许可证，证明本案是毛地出让，第三人取得了拆迁许可，原告方的补偿问题从2007年一直在谈。 上述证据均已随案移送本院。 经审理，本院认定的事实与一审认定的事实一致。 本院认为，本案上诉人诉请撤销土地使用权登记发证行为，上诉人的土地使用权已经原地级巢湖市人民政府批复同意收回，并由原地级巢湖市国土资源局发布公告。该土地收回行政行为一经作出即具有公定力和确定力，因此一审法院认为上诉人的土地使用权被收回后，上诉人与案涉后续的登记发证行为已没有利害关系，该认定并无不当。 上诉人虽对案涉土地使用权收回行为有异议，但作出该土地使用权收回行为的主体并非本案中作出被诉登记行政行为的县级巢湖国土局，依法不属于本案审查范围。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十六条第七款的规定，原行政行为不符合复议或者诉讼受案范围等受理条件，复议机关作出维持决定的，人民法院应当裁定一并驳回对原行政行为和复议决定的起诉。据此，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第（一）项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定驳回运输公司的起诉，符合法律规定。上诉人的上诉理由不成立，对其上诉请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  李琦 审判员  张俊 审判员  潘攀 二〇一九年三月四日 书记员  黄浩 附：相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；