四川省宜宾市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）川15行终16号上诉人（一审原告）曾发平，男，1967年3月出生，汉族，住四川省江安县。委托代理人罗永强，北京盈科（天津）律师事务所律师。执业证号：11201201610924574。被上诉人（一审被告）江安县国土资源局。住所地：四川省江安县江安镇竹都大道东段**。统一社会信用代码115112230087165055。法定代表人王洪刚，局长。出庭负责人陈华，江安县国土资源局副局长。委托代理人王永江，四川蜀南律师事务所律师。执业证号15115198610328259。被上诉人（一审被告）江安县人民政府。。住所地：四川省江安县江安镇竹都大道中段法定代表人朱莉，县长。委托代理人李海涛，江安县人民政府法制办公室副主任。上诉人曾发平因诉江安县国土资源局（以下简称江安县国土局）、江安县人民政府（以下简称江安县政府）拆迁行政征收及行政复议一案，不服四川省江安县人民法院（2018）川1523行初23号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2019年2月26日公开开庭审理了本案。上诉人曾发平及委托代理人罗永强，被上诉人江安县国土局出庭负责人陈华、委托代理人王永江，被上诉人江安县政府委托代理人李海涛到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院经审理查明，曾发平系江安县江安镇洋码头村柴家渡组村民，在籍户口为4人，在该村民组拥有住房及其他附属设施。江安县政府根据城市建设需要，经四川省人民政府川府土(2016)717号《关于江安县2016年第2批城市建设用地的批复》，征收了江安县江安镇洋码头村柴家渡组0.7428公顷的集体土地。2017年1月10日，江安县国土局、江安县政府分别张贴了《征收土地公告》及《补偿安置公告》。2017年8月15日，江安县国土局所属的江安县土地收购储备交易中心将《房屋拆迁安置补偿通知书》向曾发平送达，曾发平拒绝签收。后双方多次对涉及曾发平的房屋及附属设施的补偿进行协商，均没有达成一致意见。2018年3月21日，江安县国土局向曾发平送达江土征字（2018）1号《关于责令曾发平户限期交出被征收土地的行政决定书》（以下简称《责令交出土地决定书》），曾发平拒绝签收，并向江安县政府提起行政复议，经宜宾市中级人民法院判决后，江安县政府于2018年7月2日对曾发平的复议申请予以受理，并向江安县国土局发出《行政复议答复通知书》，江安县国土局提交了《行政复议答复书》及相关证据，江安县政府于2018年8月20日作出江府复决字（2018）8号《行政复议决定书》，决定维持江安县国土局的决定，并于同月22日将《行政复议决定书》送达曾发平。曾发平不服，遂提起行政诉讼，其诉讼请求为：1.撤销江安县政府江府复决字（2018）8号《行政复议决定书》；2.确认江安县机构编制委员会江编办（2004）83号通知不合法，不适用本案；3.撤销江安县国土局作出的《责令交出土地决定书》；4.诉讼费用由江安县政府、江安县国土局承担。在审理期间，江安县国土局发现对曾发平的房屋及其他附属设施补偿费尚未足额拨付到位，所作出的行政决定违反了法律规定，遂于2018年10月15日，以江国土资发（2018）89号《关于撤销的决定》，自行撤销了其向曾发平作出的江土征字（2018）1号《责令交出土地决定书》。在法庭审理中，江安县政府对江安县国土局自行纠错的决定予以认可。经征询曾发平的意见，曾发平明确表示不撤诉，并请求法院确认江土征字（2018）1号《责令交出土地决定书》违法。另查明，江安县土地收购储备交易中心，是江安县机构编制委员会于2004年10月18日以江编办（2004）83号文件审定成立，其主要职责是承办全县土地收购（收回）储备交易的事务性工作，及开展全县土地统一征收工作，属江安县国土局的直属事业单位。一审法院认为，江安县国土局在作出江土征字（2018）1号《责令交出土地决定书》时，尚未将房屋及其他附属设施的补偿款足额支付曾发平，违反了法定程序，依法应予撤销。但在案件诉讼中，江安县国土局在发现该违法情形后，自行对该违法的决定书予以撤销，属行政机关自行纠错行为，且江安县国土局的纠错行为得到了江安县政府当庭认可，江安县国土局撤销违法决定书的行为没有违反法律规定，法院予以确认。经征询曾发平的意见，曾发平明确表示不撤诉。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款“行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的”、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第八十一条第三款“被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的，人民法院应当依法作出确认判决”的规定，依法确认江安县国土局的原行政行为违法。经行政复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的机关和复议机关是共同被告，这是一种特殊形态的共同诉讼，虽然被诉的行政行为既有原行政行为，又有复议决定，但实际上对当事人权利义务产生拘束力的仍然是原行政行为，复议机关只是对原行政机关的意志加以肯定，原行政行为被撤销后，复议决定就因失去其存在基础而自然失效，并没有对当事人的权利附加任何不利内容。原行政行为既然被撤销了，原行政行为为曾发平设定的义务也同时被撤销，故判决撤销已失效的行政复议决定也就没有了任何意义，也没有单独予以撤销的必要，故对曾发平的该项诉讼请求不予支持。对曾发平附带提起对江编办（2004）83号文件进行合法性审查的问题，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查”之规定，可以一并审查的规范性文件须是被诉行政行为作出时所依据的规范性文件，本案所涉江编办（2004）83号文件不是江安县国土局作出行政行为的依据，且该文件属机构设置文件，系行政机关的内部行政行为，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（五）行政机关作出的不产生外部法律效力的行为”的规定，不属本案行政案件的审查范围，故对曾发平的该项诉讼请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款（二）项、第五十三条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款、第八十一条第三款之规定，遂判决：一、确认江安县国土局作出的江土征字（2018）1号《责令交出土地决定书》的行政行为违法；二、确认江安县政府作出的江府复决字（2018）8号《行政复议决定书》失效；三、驳回曾发平的其他诉讼请求。案件受理费50元，由江安县国土局承担。上诉人曾发平不服一审判决，提起上诉称：一、江安县政府在一审开庭前已知江安县国土局撤销了原行政行为，并当庭予以认可。江安县政府应当主动撤销复议决定但未主动撤销，一审法院应当作出撤销复议决定的判决。一审法院作出确认江安县政府作出的复议决定失效的判决系适用法律错误；二、在无法律法规、规章授权的情况下，江编办（2004）83号文件为江安县土地收购储备交易中心创设行政征收权系严重违法行为。一审法院认定江编办（2004）83号文件是“内部行政行为，不产生外部法律效力”错误；三、一审程序中，曾发平是在庭审结束后经申请才取得的江安县国土局、江安县政府提交的证据材料，江安县国土局、江安县政府未在法定期限内提交证明行政行为合法的证据，应当认定为没有证据。一审判决仍对江安县国土局、江安县政府违反程序提交的证据予以采信违反法律规定。综上，一审法院认定事实不清、适用法律错误，上诉请求撤销一审判决第二项、第三项，改判支持曾发平一审全部诉讼请求。被上诉人江安县国土局答辩称：一、江安县国土局因曾发平补偿款未及时到位而主动撤销江土征字（2018）1号《责令交出土地决定书》的行为符合法律规定；二、根据江编办（2004）83号文件，江安县土地收购储备交易中心系江安县国土局直属事业单位，负责江安县土地征收工作。本案征收土地程序合法，对曾发平的安置符合法律、政策规定，未损害曾发平的合法权益。曾发平要求审查江编办（2004）83号文件合法性的问题，与本案被诉行政行为是否合法并无关联，且该文件不属于行政诉讼的审查范围。综上，曾发平的诉讼请求不能成立，请求依法驳回上诉，维持原判。被上诉人江安县政府答辩称：一、江安县国土局自行纠错撤销原行政行为后，江安县政府作出的行政复议决定失去法律意义，不会对曾发平的权利义务产生影响，自然失效，无撤销必要；二、江编办（2004）83号文件不是江安县国土局作出的行为，不是江安县国土局作出限期交出被征收土地决定的依据，且该行为系内部行政行为，不属于行政复议的受理范围；三、江安县政府收到一审法院的立案和举证通知书后，在法定期限内向法院提交了证据，曾发平以其未在开庭前看到江安县政府提交的证据即认为江安县政府未提交证据无证据支持。综上，曾发平的诉讼请求不能成立，请求依法驳回上诉，维持原判。二审查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。另查明，江编办（2004）83号文件是江安县机构编制委员会办公室作出的，是向江安县国土局发出的文件，该文件的标题是《关于印发通知》,其主要内容是明确江安县土地收购储备交易中心的主要职责、人员编制和岗位设置。在二审期间，一审法院于2019年2月19日作出（2018）川1523行初23号行政裁定，对其作出的（2018）川1523行初23号《行政判决书》中出现的笔误予以补正：将该判决书第16页判决主文第二项“确认被告江安县人民政府作出的江府复决字（2018）8号《行政复议决定书》失效”，更正为“确认被告江安县人民政府作出的江府复决字（2018）8号《行政复议决定书》无效”，该裁定在二审开庭前已送达案件当事人。本院认为，一、被上诉人江安县国土局在发现其作出的江土征字（2018）1号《责令交出土地决定书》违法时，自行纠正予以撤销，符合相关法律法规及部门规章的规定，应予肯定。二、根据《最高人民法院关于适用的解释》第九十四条第一款“公民、法人或者其他组织起诉请求撤销行政行为，人民法院经审查认为行政行为无效的，应当作出确认无效的判决。”之规定，即使上诉人曾发平的诉讼请求是撤销被上诉人江安县政府作出的江府复决字（2018）8号《行政复议决定书》，一审法院经审理认为该行政复议决定达到了自始无效的程度，根据《最高人民法院关于适用的解释》第九十九条第一款第（三）项“行政行为的内容客观上不可能实施”的规定，判决确认该行政复议决定无效并无不当，且江安县政府予以认可。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十六条第六款“原行政行为被撤销、确认违法或者无效，给原告造成损失的，应当由作出原行政行为的行政机关承担赔偿责任；因复议决定加重损害的，由复议机关对加重部分承担赔偿责任。”的规定，本案因复议决定是维持原行政行为，即使可能造成曾发平的损失，也应当由江安县国土局承担，不因江安县政府作出的复议决定因违法被人民法院判决撤销还是因违法被人民法院判决确认无效而有所改变。且对曾发平而言，并未影响其合法权益。三、曾发平请求确认江编办（2004）83号文件不合法的问题。由于该文件的制作机关是江安县机构编制委员会办公室，而江安县机构编制委员会办公室不是行政机关，故该文件不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定的规章以下的规范性文件的范围，曾发平的该项诉讼请求不属于行政诉讼受案范围。综上，曾发平的上诉请求和理由，没有事实根据和法律依据，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律并无不当。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人曾发平负担。本判决为终审判决。审判长  何媛审判员  窦音审判员  骆萍二〇一九年三月十五日法官助理卢阳书记员  万昊