河南省高级人民法院行 政 赔 偿 判 决 书（2019）豫行赔终99号上诉人（一审原告）宗运成，男，汉族，1962年10月3日出生，住濮阳市华龙区。委托代理人张始清，北京盈科（天津）律师事务所律师。委托代理人郇耀邦，北京盈科（天津）律师事务所律师。上诉人（一审被告）濮阳市华龙区人民政府，住所地濮阳市中原路**。法定代表人高尚功，区长。委托代理人任怀冬，该政府工作人员。委托代理人赵卫东，河南千诺律师事务所律师。上诉人宗运成诉上诉人濮阳市华龙区人民政府行政赔偿一案，宗运成及濮阳市华龙区人民政府均不服濮阳市中级人民法院(2018)豫09行赔初116号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。宗运成及委托代理人张始清、郇耀邦，濮阳市华龙区人民政府委托代理人任怀冬、赵卫东到庭参加诉讼。本案现已审理终结。濮阳市中级人民法院一审查明：宗运成系濮阳市华龙区岳村镇昌湖村村民，在该村有承包地。2014年5月23日，河南省人民政府作出《关于濮阳市2013年度第四批乡镇建设征收土地的批复》（豫政土〔2014〕609号），批准征收包括华龙区岳村镇昌湖村在内的集体土地共计35.6441公顷，宗运成有承包地在濮阳市华龙区人民政府征收范围内。为实施上述批复涉及土地的征收工作，2014年6月23日，濮阳市人民政府作出《征收土地方案公告》（〔2014〕21号），2015年12月，华龙区国土资源局作出《征地补偿安置方案公告》（〔2015〕20号），2017年7月10日，华龙区国土资源局作出《关于濮阳市2013年度第四批乡镇部分建设用地（新东路东、任丘路北地块）调整征地补偿费用的公告》。征地过程中，濮阳市濮东产业集聚区管委会委托河南远东资产评估有限公司对新东路东、任丘路北项目土地征收范围内的林木等补偿价值进行了两次评估。第一次以2015年11月20日为评估基准日，河南远东资产评估有限公司于2015年11月26日作出豫远评字〔2015〕第41号《新东路东、任丘路北项目土地征收范围内的林木补偿价值评估报告》，该评估报告第六项评估依据第（三）分项取价依据分别是：1、《濮阳市人民政府关于调整国家建设征地地上青苗和附着物补偿标准的通知》（濮政文〔2014〕69号）；2、《河南省林业厅关于调整国家建设征用土地上经济林补偿标准有关问题的通知》（豫林经〔2013〕48号）；3、参考濮阳市林木植物价格、市场调查；4、评估人员现场勘查的详细记录、核实、拍照等资料。该评估报告中《濮东产业集聚区地上附着物评估总表（新东路东、任丘路北）》显示宗运成附着物名称、种植亩数2.589亩，补偿标准每亩19280元，补偿金额合计49916元。第二次评估以2017年6月19日为基准日，河南远东资产评估有限公司于2017年6月19日作出豫远评咨字〔2017〕第41号《新东路东、任丘路北项目土地征收范围内的林木补偿价值评估报告》（豫远评字〔2015〕第41号报告增补），该评估报告第六项评估依据第（三）分项载明的取价依据与第一次豫远评字〔2015〕第41号评估报告载明的取价依据基本一致，其中第2项取价依据是《河南省林业厅关于调整国家建设征用土地上经济林补偿标准有关问题的通知》（豫林经〔2013〕48号）。该评估报告中《新东路、任丘路北项目（宗昌湖）地）地上附着物评估明细表补）》显示宗运成地上附着物名称、种植亩数、补偿标准、补偿金额及增补补偿金额如下:宗运成桃树、核桃树、牡丹，数量2.589亩，评估亩单价38900元，补偿金额合计100712元，增补补偿金额合计50796元；宗运成（小）核桃树、牡丹，数量0.269亩，评估亩单价26300元，补偿金额合计7075元，增补补偿金额合计7075元；载明产权持有人为宗运成的两份现场勘察记录显示勘查日期分别为2017年4月、2017年4月27日，该现场勘查记录记载了桃树、核桃树、牡丹等相关情况，现场该现场勘查记录中有评估公司人员、华龙区濮东办事处人员和昌湖村委会成员及宗运成本人签字。另查明：2011年3月29日濮阳市人民政府办公室印发《濮阳市人民政府市长办公会议纪要》（〔2011〕28号），该会议纪要载明，“为进一步规范征地补偿工作，便于操作，提高效率，制止私搭乱建，抢栽抢种现象的发生，最大限度的照顾被征地农民的利益，维护我市征地秩序，会议同意在濮政〔2010〕36号文件基础上，对部分补偿项目补充和规范，有关问题明确如下：一、关于定额补助问题。在濮政〔2010〕36号文件明确的国家建设征地范围内，实行定额补助，标准为20900元/亩。具体补助项目和标准如下：（一）水利、电力等农田设施补助：1800元/亩（包括机井、水渠、地、地上地埋管道、地上地埋电缆等设施（二）村集体公共支出及公共设施补助：2000元/亩（包括村集体公共支出及村公共设施修建等）。（三）公墓补助：100元/亩（包括村公墓修缮、扩建等）。（四）附着物补助：17000元/亩。附着物补助主要是提高被征地农民生活水平的生产生活性补助，解决地上零星附着物核算问题，杜绝在拟征土地上私搭乱建，抢栽抢种现象，无论地上有无附着物，均享受此标准。如果按照濮政〔2010〕36号文件规定核算的，不再享受此标准。”会议纪要还载明“本纪要适用于城市规划区华龙区、高新区范围内国有建设用地征收”。濮阳市华龙区人民政府庭审中称，对涉案批次征地土地补偿标准为按照区片地价每亩69000元，对地上附着物补偿标准为：地：地上附着物不需要评估的照上述〔2011〕28号会议纪要每亩定额补偿20900元，加上地上附着物农作物的种类、收获季节每亩补偿1200元或1400元青苗费；地；地上附着物需要评估的照评估报告确定的价值作为一项补偿内容，加上对〔2011〕28号会议纪要定额补助中的水利电力补助1800元、村集体公共支出公共设施补助每亩2000元和公墓补助费每亩100元，即是地上附着物的补偿价值。2017年9月26日，濮阳市华龙区人民政府将征地补偿款共计316135.10元支付至宗运成账户，宗运成认可收到了该款项。濮阳市华龙区人民政府提交的宗运成征地补偿款明细显示，316135.10元款项包括宗运成家两块承包地，其中一块2.589亩，征地补偿款为178641元，另一块0.269亩，征地补偿款为18561元；共计197202元。2.589亩地上附着物补偿款100712元，0.269亩地上附着物补偿款7075元，共计107787元；水利水电补助11146.2元。为查清案件事实，该院在庭审后于2018年12月11日对濮阳市华龙区人民政府进行了调查，濮阳市华龙区人民政府在调查中称，其提交的评估报告中的《地上附着物面积勘探成果图》显示的土地面积不是各户征收土地的面积，该图与宗运成征地面积无关，征收土地面积需由村委会、办事处人员参与，被征地人及四邻指认确定。并称宗运成的被征收土地面积是进行地上附着物评估的土地面积和没有进行地上附着物评估的土地面积之和，在征地过程中，对评估金额达不到附着物每亩17000元补偿标准的地上附着物没有进行评估，对宗运成征收土地总面积不清楚。在本次调查中，该院告知濮阳市华龙区人民政府限其在2018年12月17日前提交宗运成涉案批次征地过程中征收宗运成土地面积的证据，但濮阳市华龙区人民政府未按期提交。又查明：2017年9月26日，濮阳市华龙区人民政府对宗运成承包地上的地上附着物进行了强制清理，宗运成不服强制清理行为向该院提起行政诉讼，该院于2018年3月28日作出（2018）豫09行初29号行政判决，判决确认濮阳市华龙区人民政府清理宗运成地上附着物的行为违法。濮阳市华龙区人民政府不服提起上诉，2018年6月27日，本院作出（2018）豫行终1656号行政判决，判决驳回上诉，维持原判。2018年7月14日，宗运成以强制清理地上附着物造成其损失为由，向濮阳市华龙区人民政府提出行政赔偿申请，2018年9月5日，濮阳市华龙区人民政府作出（2018）濮华龙不赔字6号不予赔偿决定，决定对宗运成的行政赔偿请求不予赔偿。宗运成不服，向该院提起行政赔偿诉讼，请求撤销（2018）濮华龙不赔字6号《不予赔偿决定书》，判决濮阳市华龙区人民政府赔偿因违法强制清理行为造成的损失4092921元。濮阳市中级人民法院一审认为：一、该案属于行政赔偿案件的受案范围，对（2018）濮华龙不赔字6号不予赔偿决定应予撤销。行政机关及其工作人员在行使行政职权过程中给行政相对人合法财产造成损失的，应当承担赔偿责任。赔偿请求人要求赔偿应当先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出。濮阳市华龙区人民政府强制清理宗运成地上附着物的行为已被人民法院生效判决确认违法，宗运成先行向濮阳市华龙区人民政府提出行政赔偿申请，2018年9月5日濮阳市华龙区人民政府对宗运成提出的行政赔偿申请作出（2018）濮华龙不赔字6号不予赔偿决定书，以宗运成的请求事项已经司法程序处理，属于补偿标准争议可向批准征收土地的人民政府申请裁决为由，决定对宗运成的行政赔偿请求不予赔偿。宗运成不服濮阳市华龙区人民政府不予赔偿决定，向该院提起行政赔偿诉讼，符合国家赔偿法关于提起行政赔偿诉讼的程序规定，属于行政赔偿诉讼的受案范围。濮阳市华龙区人民政府关于该案属于补偿标准争议不属于行政赔偿范围的理由不能成立。宗运成曾向该院提起行政诉讼，请求确认濮阳市华龙区人民政府强行清理宗运成承包地上附着物的行为违法，并请求责令濮阳市华龙区人民政府返还土地并恢复原状，返还土地和恢复原状属于行政赔偿的方式，该院曾作出（2018）豫09行初29号行政判决，判决驳回了宗运成关于返还土地和恢复原状的赔偿请求，但并不意味着宗运成不能对其财产损失提出赔偿金方面的行政赔偿申请，濮阳市华龙区人民政府不予赔偿决定认为宗运成申请赔偿损失不符合《中华人民共和国国家赔偿法》第三条、第四条规定的赔偿范围没有法律依据。故对宗运成请求撤销（2018）濮华龙不赔字6号不予赔偿决定的诉讼请求应予支持。二、关于宗运成主张的地上附着物损失赔偿问题。该案系因濮阳市华龙区人民政府实施征地过程中清理地上附作物行为违法而引起的行政赔偿诉讼，该案的审理不涉及宗运成被征收承包地的土地补偿问题，仅涉及宗运成地上附着物被清理的财产损失赔偿问题。该案濮阳市华龙区人民政府应当支付的地上附着物水利水电等补助款项每亩3900元（包括水利电力等农田设施补助每亩1800元、村集体公共支出及公共设施补助每亩2000元和公墓补助每亩100元），是按照濮阳市政府征地补偿政策对地上附着物按照评估价值补偿情况下，对被征收土地农户支付的附着物定额补助，该项补助款是宗运成与其他被征地农户同样有权享有的附着物补偿权益，该案中一并予以考虑解决。濮阳市华龙区人民政府已于2017年9月26日将征地补偿款共计316135.1元存入宗运成账户，其中地上附着物补偿款共计118933.2元（分别为2.589亩地上附着物补偿金额100712元、0.269亩地上附着物补偿金额7075元、2.858亩附着物水利水电等补助11146.2元）。上述濮阳市华龙区人民政府已经支付宗运成的地上附着物补偿款将在该案濮阳市华龙区人民政府应当承担赔偿数额中予以扣除，对已支付地上附着物补偿款不足以弥补宗运成损失的部分将在该案中予以判决赔偿。（一）关于宗运成被清理地上附着物的土地面积、地、地上附着物种类和数量的问题/div>濮阳市华龙区人民政府在清理宗运成地上附着物之前，河南远东资产评估公司对宗运成地上附着物进行了两次价值评估，濮阳市华龙区人民政府还分别于2017年4月、2017年4月27日制作了两份现场勘查记录，2017年4月27日现场勘查记录草图显示宗运成地上附着物面积：长65.5米、宽30.21米，面积应为1978.755平方米，合2.9681亩。2017年4月现场勘查记录草图显示宗运成地上附着物面积：长41.7米、宽4.3，面积应为179.31平方米，合0.269亩。《新东路东、任丘路北项目土地征收范围内的附着物补偿价值评估报告》（豫远评字〔2015〕第41号报告增补）(豫远评字〔2017〕第41号)中新东路东、任丘路北项目（宗昌湖村）地）地上附着物评估明细表补）显示宗运成评估的两块土地面积为2.589亩、0.269亩。该评估明细表显示的宗运成其中一块2.589亩地上附着物面积小于2017年4月27日现场勘查记录中记载的宗运成地上附着物面积2.9681亩，因该份现场勘查记录中有评估人员、宗昌湖村委会人员、濮东办事处人员及宗运成本人签字，故该地块的评估面积应当按照现场勘查记录的2.9681亩地上附着物土地面积计算补偿款，濮阳市华龙区人民政府称该地块不是规则的四边形，但未提交证据予以证明。该评估明细表显示的宗运成另一块0.269亩地上附着物面积与2017年4月现场勘查记录上记载的0.269亩地上附着物面积一致，该院予以认可。因此，该院认可宗运成被清理的地上附着物的种植面积为2.9681亩+0.269亩，共计3.2371亩。另外需要说明的是，宗运成在该院2018年12月20日组织的调查质证中称，宗运成地上附着物的面积尚有0.1亩未清理。为从根本上化解行政争议，该院对该未清理0.1亩地上附着物面积纳入本次赔偿中予以解决，宗运成不应再对其所称的0.1亩土地上未清理果树主张任何补偿或赔偿利益。（二）关于宗运成主张的各项损失应当如何赔偿的问题。1、关于宗运成主张的果树等种植物的赔偿问题。宗运成庭审中明确的赔偿请求中第一项深秋艳蜜桃树2.968亩，300棵损失2430000元，桃树间种核桃树100棵900000元；明确的赔偿请求第二项0.269亩核桃树24棵129600元；明确的赔偿请求第三项3.24亩桃树、核桃树套种牡丹产牡丹籽209952元，桃树、核桃树套种牡丹产牡丹皮116640元，3.24亩牡丹损失共计326592元；明确的赔偿请求第五项被毁桃树300棵、核桃树124棵，每棵价值50元，合计21200元。宗运成对其主张的上述地上附着物的数量及价值没有提交任何证据予以证明，宗运成主张的上述赔偿数额明显过高、不合常理，不予采信。濮阳市华龙区人民政府对宗运成果树等种植物已支付的补偿款不足以弥补宗运成的损失，体现在评估和补偿过程中存在以下问题：一是濮阳市华龙区人民政府未提交证据证明对宗运成果树等种植物进行评估征得了宗运成的同意，违反了豫林经〔2017〕2号文件第二项中关于评估机构选择的规定。二是评估结果计算过程不公开、不透明，豫远评字〔2015〕第41号、豫远评咨字〔2017〕第41号评估报告及相应的宗运成地上附着物补偿明细表显示的宗运成果树数量及大小不明确不具体，补偿标准如何得来并未显示。三是评估材料中未明确显示是对牡丹所产丹皮或是对牡丹籽的评估价值，丹皮属于中药材具有一定价值，牡丹籽和丹皮的价值应有所不同，濮阳市华龙区人民政府应当全面赔偿。鉴于濮阳市华龙区人民政府在评估及补偿过程中存在上述问题，宗运成地上附着物已不存在，宗运成不申请重新评估，即使重新评估也很难客观反映出宗运成地上附着物的价值。该案评估报告显示的应当是对宗运成果树等种植物进行的综合价值评估，从评估报告中无法区分出各种种植物的评估价值，该案征地补偿过程中支付果树等种植物补偿款不足的情况已经出现。综合考虑该案案情，本着违法须赔偿、赔偿要全面及赔偿价值不得低于补偿价值的原则，该院酌定濮阳市华龙区人民政府对宗运成果树等种植物赔偿数额为在评估价值的基础上提高30%的比例。因其评估补偿面积小于濮阳市华龙区人民政府制作的现场勘查记录面积，现场勘查记录经原濮阳市华龙区人民政府双方签字认可，其地上附着物应当按照现场勘查记录的面积计算，故宗运成其中一块2.9681亩地上附着物的补偿金额应为2.9681×38900=115459.1元。另，该院酌定濮阳市华龙区人民政府对宗运成2.9681亩土地上果树等种植物赔偿数额为在评估价值115459.1元的基础上提高30%的比例，即宗运成2.9681亩地上附着物补偿款应为115459.1×（1+30%）=150096.8元。由于濮阳市华龙区人民政府已就2.9681亩地上附着物补偿款100712元打至宗运成账户，对100712元应当从150096.8元中扣除，即濮阳市华龙区人民政府还需赔偿宗运成2.9681亩地上附着物补偿款为：150096.8-100712=49384.8元。依上所述对宗运成0.269亩土地在其评估价值7075元的基础上亦提高30%的比例，即宗运成0.269亩地上附着物补偿款应为7075×（1+30%）=9197.5元，濮阳市华龙区人民政府还需赔偿宗运成0.269亩地上附着物补偿款为9197.5元-7075=2122.5元。另，需要说明的是，濮阳市华龙区人民政府依据濮阳市政府征地补偿政策，已按照每亩3900元的附着物补助标准，将2.858亩附着物水利水电等补助款共计11146.2元支付至宗运成账户，该款项属于宗运成应得利益，因评估明细表上显示的两块地上附着物面积小于两份现查勘查记录中记载的地上附着物面积，对该项水利水电补助款应当按照2.9681亩+0.269亩=3.237亩计算，宗运成该3.237亩的水利水电补助款为3.237×3900=12624.3元，因濮阳市华龙区人民政府已将3.237亩水利水电补助款11146.2元打至宗运成账户上，该11146.2元应当从12624.3元中予以扣除，故濮阳市华龙区人民政府需再补偿宗运成3.237亩水电水利补偿款12624.3-11146.2=1478.1元。综上，濮阳市华龙区人民政府应支付宗运成3.237亩土地上果树等种植物赔偿款共计49384.8元+2122.5+1478.1元=52985.4元。2、关于宗运成主张的铁丝网的赔偿问题。宗运成庭审中明确的赔偿请求第4项要求赔偿铁丝网长95.74米、宽30.24米，共191.48平方米，每平方米25元，损失共计4787元。宗运成对其铁丝网的面积未提交证据，对宗运成所称的铁丝网情况，在2017年4月、2017年4月27日两份宗运成现场勘查记录中没有显示。但濮阳市华龙区人民政府在该院2018年12月11日的调查笔录中称2015年宗运成的地上没有铁丝网围墙，2017年现场勘查时宗运成建了铁丝网围墙，2017年现场勘查记录中没有进行登记的原因是在征地过程中抢建的铁丝网围墙。根据濮阳市华龙区人民政府上述调查笔录中所陈述的情况能够认定濮阳市华龙区人民政府清理宗运成地上附着物的过程中对宗运成的铁丝网进行了清理,造成宗运成对铁丝网面积无法举证是由濮阳市华龙区人民政府强制清理行为导致，濮阳市华龙区人民政府应当对宗运成铁丝网承担举证责任。宗运成该案涉及的土地面积为3.237亩，结合2017年4月、2017年4月27日两份宗运成现场勘察记录情况，宗运成主张铁丝网191.48平方米具有合理性，应予认定。因省政府批准征收该案涉及的土地时间是2014年5月23日，濮阳市人民政府2014年6月23日发布征收土地方案公告，2017年才开始实施征地补偿行为，即使2015年宗运成土地上没有铁丝网围墙，但鉴于濮阳市华龙区人民政府迟迟未实施补偿行为，宗运成建设铁丝网是其管理果树等种植物的客观需要，本应予以补偿，濮阳市华龙区人民政府因强制行为给宗运成铁丝网造成的损失应当承担赔偿责任。宗运成称其铁丝网每平方米25元，应当是新购买时的价格，考虑宗运成铁丝网的折旧因素，该院酌定宗运成铁丝网每平方米价值20元，濮阳市华龙区人民政府应赔偿宗运成铁丝网损失191.48平方米×20元/平方米=3829.6元。综上，对濮阳市华龙区人民政府作出的（2018）濮华龙不赔字6号不予赔偿决定应予撤销，濮阳市华龙区人民政府对因强制清理行为造成的宗运成财产损失应当承担赔偿责任，濮阳市华龙区人民政府已经支付宗运成的地上附着物补偿款应从赔偿款数额中予以扣除，对宗运成提出的没有事实根据的过高诉求不应予以支持。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第四项，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十九条、第三十三条的规定，判决撤销濮阳市华龙区人民政府2018年9月5日作出的（2018）濮华龙不赔字6号不予赔偿决定；濮阳市华龙区人民政府向宗运成支付果树等地上种植物赔偿款52985.4元、铁丝网赔偿款3829.6元，共计56815元，于判决生效之日起三十日内付清；驳回宗运成的其他诉讼请求。宗运成上诉称：其不认可河南远东资产评估有限公司的评估报告，该报告未按照9倍的折算倍数计算，也未按照近三年的平均实际产量计算，拆迁人应当就损失事实、损失大小、损害金额承担举证责任，前期补偿款不能弥补损失。濮阳市华龙区人民政府上诉称：一审法院查明事实不清，存在司法审判权代替行政权的事实；一审法院适用法律错误，地，地上附着物补偿费属间接损失审判决证据不足，不能支持一审原告的请求。本院二审查明事实情况与一审查明事实一致。本院认为：濮阳市华龙区人民政府强制清理宗运成地上附着物的行为已被生效判决确认违法，地，地上附着物损失属该违法行为造成的直接损失予赔偿。关于涉案土地情况，在濮阳市华龙区人民政府强制清理过程中未详细核查涉案土地面积、本案审理中又未具体举证证明的情况下，一审法院综合考虑分地情况、土地分布情况、前期占地情况、勘查草图、评估报告记载面积、双方陈述等现有证据，根据适当有利于被强拆人的原则确定涉案土地面积，并无不当。关于果树等种植物赔偿标准问题，濮阳市华龙区人民政府委托作出的评估报告虽存在程序欠妥、部分评估对象不够明确具体的瑕疵，但在评估对象均已被强制清除的情况下，即使重新评估也难以准确界定赔偿标准；一审法院根据案件查明情况，对已评估部分在原评估价值基础上提高30%，并根据当地政策规定将相应土地水利水电等补助款一并计算，能够较大限度地弥补宗运成的损失；一审法院对铁丝网等予以赔偿符合本案实际。综上，双方上诉人的上诉理由不能成立，予以驳回；一审判决结果正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。本判决为终审判决。审判长  卜发忠审判员  辛季涛审判员  王文科二〇一九年三月二十日书记员  王梦歌