湖北省荆州市中级人民法院行 政 判 决 书（2018）鄂10行初100号原告周士贵，男，1946年1月5日出生，汉族，住荆州市荆州区。委托代理人周传俊，男，1975年8月8日出生，汉族，住荆州市荆州区。系原告周士贵之子。委托代理人黄艳，北京市齐致律师事务所律师。被告荆州市荆州区人民政府。住所地：荆州市荆州区荆中路**。法定代表人夏光宏，区长。负责人宋国，区政府党组成员。委托代理人刘轩，荆州区房屋征收与补偿办公室工作人员。委托代理人陈鹏，湖北吕军律师事务所律师。原告周士贵不服被告荆州市荆州区人民政府（以下简称荆州区政府）作出的行政复议决定一案，向本院提起诉讼。本院立案受理后，依法向被告荆州区政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年11月29日公开开庭审理了本案。原告周士贵的委托代理人周传俊、黄艳，被告荆州区政府的负责人宋国及委托代理人陈鹏到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告荆州区政府于2018年7月10日作出荆区复决字〔2018〕5号《行政复议决定书》。被告认为原告房屋被拆系荆北村村民委员会实施“助拆”行为所致，属于村民自治行为。荆北村村民委员会属于村民自治性组织，不是国家行政机关，故原告提出的行政复议申请不属于《中华人民共和国行政复议法》规定的受案范围，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项，决定驳回周士贵的行政复议申请。原告周士贵诉称：原告在荆州市××区郢城镇北环路××号拥有房产，因荆州市荆州城北快速路项目被纳入征收范围，该项目集体土地征收范围的搬迁主体系郢城镇人民政府（以下简称郢城镇政府），但至今原告尚未与征收方签订补偿安置协议。2018年4月16日，郢城镇政府动迁负责人组织人员对原告房屋附近进行戒严，将原告带离房屋予以控制，然后用挖机对房屋进行强拆，现已拆除完毕。原告认为，郢城镇政府的强制拆除房屋行为欠缺职权依据，亦无应当予以强制拆除的事实依据，且强制拆除房屋程序严重违法，属于滥用行政权的违法行政行为。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（四）项的规定，原告于2018年4月22日向被告提出行政复议申请，要求确认郢城镇政府实施的强制拆除房屋行为违法，并对原告的损失进行赔偿（共计人民币1330万元）。2018年7月10日，被告作出荆区复决字〔2018〕5号《行政复议决定书》，该决定书认为郢城镇政府并未组织实施强拆行为，原告房屋被拆系荆北村村民委员会实施“助拆”行为所致，属于村民自治行为。荆北村村民委员会属于村民自治性组织，不是国家行政机关。原告的复议申请不属于行政复议法规定的受案范围。原告认为，复议对象并非荆北村村民委员会，而是郢城镇政府，被告关于复议对象不是行政主体显然是混淆了复议被申请人的概念，进而错误适用了《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第（二）项。换言之，被告作出的复议决定认定事实错误，适用法律错误，请求法院判令撤销被告作出的荆区复决字〔2018〕5号《行政复议决定书》，并受理原告的行政复议申请、重新作出复议决定，由被告承担本案诉讼费用。原告周士贵在法定期限内提交了如下证据（均为复印件）：1.宅基地使用权证。拟证明周士贵拥有涉案房屋的土地使用权证。2.房产证。拟证明周士贵拥有合法产权。3.《关于同意荆州城北快速路建设项目集体土地房屋搬迁与补偿方案的批复》。4.荆州城北快速路建设项目集体土地房屋搬迁与补偿方案。证据3、4拟证明搬迁主体是郢城镇政府，搬迁实施单位是城北快速路项目部。5.挖掘机毁坏房屋照片及视频刻录光盘。拟证明涉案房屋被郢城镇政府组织人员用挖机强行拆除。6.申请人财产损害清单。拟证明各类财产损失明细。7.行政复议申请书、EMS邮寄底单、物流单。拟证明周士贵于2018年4月22日向荆州区政府提出行政复议申请，要求确认郢城镇政府实施的强拆房屋行为违法，并对原告的损失进行赔偿，共计人民币1330万元。8.荆区复决字〔2018〕5号行政复议决定书。拟证明2018年7月10日，荆州区政府作出荆区复决字〔2018〕5号行政复议决定书，该决定书认为荆北村村民委员会属于村民自治性组织，不是国家行政机关，原告周士贵的复议申请不属于行政复议法规定的受案范围。9.2018年5月18日荆房网发布《城北快速路已更名为复兴大道!你还不知道？》、2018年5月30日荆州微信公众号发布《荆州：推进“清零攻坚战确保重大项目稳步推进”》、荆州新闻联播关于复兴大道清零攻坚报道光盘、2018年4月25日区政府、项目部、镇政府、村委会与原告等4名被拆迁人协商拆迁补偿问题的谈话录音光盘及文字整理稿、荆区征办发[2017]4号《关于从镇（办）、村（居）抽调人员充实2017年全区重点建设项目部的通知》、荆州房屋征收与补偿办公室关于城北快速路项目房屋搬迁安置有关事项的通告。拟证明城北快速路集体土地房屋动迁的征收部门系区政府房屋征收与补偿办公室,实施单位是城北快速路项目部。村、镇人员参与动迁实际是因为被抽调至项目部，相应行为并不体现村、镇独立职责。因此，城北快速路集体土地房屋动迁是由荆州区政府主导，原告房屋的拆除行为主体应当认定为区政府，相应法律责任应当由荆州区政府承担。故原告又以荆州区政府为被告向荆州市中级人民法院提起确认违法附带行政赔偿之诉，本诉宜中止审理。10.原告及街坊于2018年11月27日与郢城镇政府镇长朱云翔对话录音。拟证明城北快速路项目动迁由城北快速路项目部负责而非镇政府负责。被告荆州区政府辩称：一、周士贵以郢城镇政府为被申请人提起复议后，荆州区政府依法依程序予以受理，经过向郢城镇政府调查取证，查阅文件和资料，审查后认为周士贵的复议申请不符合行政复议法和实施条例规定的受理条件，最后决定驳回复议申请。二、周士贵称郢城镇政府实施了强制拆除房屋的行为，这并不符合事实，也没有足够的证据证明强制拆除房屋是郢城镇政府组织实施的。事实上，周士贵的房屋及宅基地位于荆州××荆北村，属于村集体土地上的房屋，为了城北快速路的建设，荆北村村集体决定将对应范围内的房屋及宅基地进行搬迁，为了搬迁工作顺利进行并保障相关人员和财产的安全，荆北村委会将搬迁与补偿工作的相关内容形成书面材料报到郢城镇政府进行报备。除此之外，荆北村村委会还组织了全体村民代表会议，讨论通过了对村集体土地上的房屋实施助拆的会议纪要，还对助拆工作进行细致分工，最终帮助周士贵拆除了房屋。可见，周士贵房屋被拆与郢城镇政府没有直接关系，也没有证据证明郢城镇政府实施了强拆行为，周士贵房屋被拆是村民组织内部的自治行为。综上，荆州区政府作出的复议决定，认定事实清楚，证据充分，程序合法，内容得当，不应被撤销。被告荆州区政府在法定期限内提交了如下证据（均为复印件）：1.荆州区政府办公室统一社会信用代码证一份。拟证明被告荆州区政府主体资格情况。2.城北快速路征收决定。拟证明在荆州区政府职权范围内只对国有土地上的房屋进行征收，周士贵集体土地上的房屋搬迁由村集体协商处理，区政府原则上不干涉。3.周士贵土地证。拟证明原告被征房屋是集体土地性质，属于村集体协议搬迁范围。4.《荆北村实施助拆的村民议事会议记录》一份。拟证明对原告房屋进行助拆是村委经过集体表决通过的结果，是村民自治的表现。5.行政复议案件立案审批表、复议申请书及附件，复议答复通知书、复议答复书及证据材料、行政复议决定书、送达回执一套。拟证明原告进行行政复议，荆州区政府作出复议决定的过程情况。6.周士贵就所谓强拆及赔偿一案的诉讼材料一套。拟证明关于强拆及赔偿一案正在诉讼过程中未结案，建议本案中止诉讼待前案诉讼结果再行定夺。经庭审质证，被告对原告提交的证据质证意见如下：证据1-2，真实性无异议，认为集体土地上的房屋，不属于荆州区政府征收的对象，不能证明是荆州区政府或者郢城镇政府实施行政行为导致房屋被拆除。证据3-4，真实性无异议，证明目的有异议，该组证据不能证明原告房屋被拆除是由郢城镇政府直接实施。证据5，真实性无异议，证明目的有异议，实施拆除行为并非郢城镇政府组织实施，现场出现了郢城镇政府工作人员的情况是由于相关工作人员在现场进行维稳，防止出现社会治安、人身安全及财产损失。证据6，与本案无关。证据7-8，无异议。证据9，真实性无异议，证明目的有异议，新闻媒体报道和项目部人员调整等内容不能直接证明原告房屋被拆除就是镇政府直接实施，实际情况是原告房屋被拆除是由村集体决定并实施的自治行为。证据10，真实性无异议，证明目的有异议，不能证明原告房屋被拆除是由郢城镇政府组织实施，一直强调的是通过村民自治和村规民约来进行自治的，项目部负责是指在工作层面对上级机关负责。原告对被告提交的证据质证意见如下：证据1，无异议。证据2，证据三性无异议，证明目的不认可，原告认为城北快速路项目是混合征收，征收范围包括集体土地和国有土地，征收人均系荆州区政府，征收部门系荆州征收办，原告房屋被拆除与荆州区政府征收行为存在因果关联。证据3，证据三性无异议，证明目的不认可，认为原告房屋虽系集体土地上房屋，仍属荆州区政府统一行政征收。证据4，真实性、关联性认可，但合法性及证明目的不认可。该村民代表会议决定超过了村民自治的范围，不具有合法性。根据区、镇关于城北快速路项目的多项文件，荆北村动迁征收部门系荆州征收办，实施单位是城北快速路项目部，项目部成员包括镇、村人员，村人员根据区委政府及项目部指示作出该决议，是帮助荆州区政府及项目部拆迁的行为，行为后果应当由荆州区政府及项目部承担。证据5，对行政复议案件立案审批表、复议申请书及附件，复议答复通知书、延期审理通知、送达回执均无异议。对复议答复书及证据材料的证据三性无异议，但不能支持镇政府复议答复意见和被告复议决定意见。对文件传阅处理签的真实性无法确认。对行政复议决定书的真实性，关联性认可，合法性不予认可。证据6,无异议，建议本案中止审理，先行审理周士贵诉荆州区政府强拆及赔偿二案。综合庭审质证意见，本院对原告提交的证据认证如下：证据1、2、7、8，被告无异议，本院予以认可。证据3、4，被告对真实性无异议，本院对真实性予以认可，可以证明郢城镇政府为搬迁主体，城北快速路项目部为搬迁实施单位，对该组证据的证明目的予以认可。证据5，被告对真实性无异议，对该证据的真实性予以认可，是否能达到原告的证明目的，本院结合其他证据综合评判。证据6与本案复议申请是否应该受理无关，不予认可。证据9、10的真实性本院予以认可，是否能达到原告的证明目的，本院结合其他证据综合评判。本院对被告提交的证据认证如下：证据1、6，原告无异议，予以认可。证据2、3，原告对真实性、合法性、关联性无异议，至于能否达到被告的证明目的，本院结合其他证据综合评判。证据4，本院对真实性予以认可，但村民代表大会是否可以作出助拆决定，其是否合法，在下文中具体阐述。证据5中的复议决定系本案的诉讼标的，真实性予以认可，是否合法本院结合其他证据综合评判，对证据5中的其他证据的真实性予以认可。经审理查明：2016年10月19日，荆州房屋征收与补偿办公室作出《关于城北快速路项目房屋搬迁安置有关事项的通告》，明确规定房屋搬迁部门是荆州房屋征收与补偿办公室，房屋搬迁实施单位是荆州城北快速路项目部。2017年2月27日，《荆州城北快速路建设项目荆北村集体土地上房屋搬迁与补偿方案》出台，该方案由荆州房屋征收与补偿办公室负责解释，未尽事宜由荆州区政府另行出文规定。该方案第二条规定，搬迁范围东至太湖港岳山段，西至引江济汉渠范围内318国道、楚源路中心线两边各50米。（具体以规划红线为准）该方案第五条规定，郢城镇政府、城南经济开发区为搬迁主体，城北快速路项目部为搬迁实施单位，负责本辖区内集体土地上房屋搬迁安置与补偿工作，被搬迁人与搬迁实施单位签订《房屋搬迁安置补偿协议书》。周士贵的房屋位于荆州××××组，土地所有权属集体，位于其搬迁范围之内。2018年3月30日，荆州郢城镇荆北村召开村民代表大会，表决通过对周士贵集体土地上的房屋实施助拆。2018年4月16日，原告周士贵的房屋被拆除。因不服拆除行为原告周士贵以郢城镇政府为被申请人于2018年4月22日向荆州区政府邮寄行政复议申请书，同年5月9日荆州区政府予以受理，5月14日，荆州区政府向郢城镇政府作出行政复议答复通知书，要求郢城镇政府针对周士贵的申请进行答复，并提交作出该行政行为的具体证据。6月29日，荆州区政府向周士贵发出延期审理通知书，决定行政复议决定延期30日作出，并送达给周士贵。荆州区政府于2018年7月10日作出荆区复决字〔2018〕5号《行政复议决定书》，驳回了原告的行政复议申请。原告不服被告作出的复议决定，遂向本院提起诉讼。另查明，2017年7月16日，荆州区政府作出荆区政征〔2017〕2号《关于荆州城北快速路建设项目国有土地上房屋征收的决定》，在该决定中确定的项目名称是城北快速路建设项目，征收范围东至太湖港岳山段，西至引江济汉渠，沿318国道、楚源路中心线两边各50米。（具体以规划红线为准）。征收主体是荆州区政府，征收部门是荆州房屋征收与补偿办公室，征收实施单位是荆州城北快速路项目部。还查明，周士贵就其涉案房屋于2018年4月16日被拆除的行为，以荆州区政府为被告向本院提起了确认强拆行为违法及行政赔偿诉讼。本院于2018年7月2日立案，案号为（2018）鄂10行初89号和（2018）鄂10行赔初14号。本院认为，本案争议的焦点是被告作出的荆区复决字〔2018〕5号行政复议决定是否合法，是否应当撤销。为了改善城区道路交通基础设施建设，加快城市发展，荆州区政府作出了关于荆州城北快速路建设项目国有土地上房屋征收的决定，荆州房屋征收与补偿办公室作出了关于城北快速路项目房屋搬迁安置有关事项的通告。周士贵的房屋系集体土地上的房屋，不属于征收决定的对象，应属于荆州房屋征收与补偿办公室搬迁安置的对象。周士贵房屋被拆除是事实，被告也不否认，但被告认为组织拆除周士贵房屋的单位为荆州郢城镇荆北村村民委员会，是村民自治行为。本案的拆除行为到底是村民自治行为还是行政行为，是正确审理本案的前提。《荆州中心城区集体土地上房屋搬迁安置补偿指导意见（试行）》第二条规定，中心城区各镇、办及城南开发区为房屋搬迁责任主体，各村、居委会为搬迁实施单位，负责本辖区内集体土地上房屋的搬迁安置与补偿工作。本案中荆北村村民委员会确实参与了集体土地上的房屋搬迁安置工作，实施了助拆行为，但该行为没有法律、法规、规章的授权，也不属于村民自治的范围。结合《荆州城北快速路建设项目荆北村集体土地上房屋搬迁与补偿方案》《关于城北快速路项目房屋搬迁安置有关事项的通告》《关于荆州城北快速路建设项目国有土地上房屋征收的决定》三份规范性文件可知，对涉案房屋的搬迁安置，郢城镇政府和荆州房屋征收与补偿办公室都有相应的职责，而且具体的实施单位有荆州城北快速路项目部、村民委员会。在涉案房屋被拆除的情况下，可推定为荆北村村民委员会是在荆州××房屋征收与补偿办公室、郢城镇政府的授意下实施的强制拆除行为。根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十四条第二款之规定“当事人对村民委员会、居民委员会受行政机关委托作出的行为不服提起诉讼的，以委托的行政机关为被告”，可以认为“助拆”行为受荆州××房屋征收与补偿办公室、郢城镇政府委托实施的行为。因此，被告认为原告提出的行政复议申请不符合行政复议的受案范围的理由，不能成立。被告作出的行政复议决定认定事实不清，适用法律错误，本院依法予以撤销。在本案开庭审理的过程中，原告坚持认为郢城镇政府不是涉案强拆行为的适格主体，而应该由荆州区政府承担相应的强制拆除责任，另，周士贵就本案房屋被拆除的行为于2018年7月2日以荆州区政府为被告直接向本院提起了行政诉讼和行政赔偿诉讼，对此同一拆除行为，周士贵以不同的主体既提起行政复议又提起行政诉讼，属复议权利、诉讼权利的滥用。因此，在周士贵就同一房屋拆除行为以荆州区政府为被告已经向本院提起行政诉讼及行政赔偿诉讼的情况下，本院不宜责令被告荆州区政府重新作出行政复议决定。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定，判决如下：一、撤销被告荆州市荆州区人民政府作出的荆区复决字〔2018〕5号行政复议决定书；二、驳回原告周士贵的其他诉讼请求。案件受理费50元，由原告周士贵和被告荆州市荆州区人民政府各负担25元。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖北省高级人民法院。审判长  欧阳庆审判员  孙开炎审判员  盛 千二〇一九年三月十三日书记员  李丽红