湖北省宜昌市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2019)鄂05行终57号 上诉人（原审原告）王邦成，男，1957年9月18日出生，汉族，住湖北省兴山县。 被上诉人（原审被告）兴山县峡口镇人民政府，住所地湖北省兴山县峡口镇峡口居民委员会****。 法定代表人郭勇，该镇人民政府镇长。 出庭负责人周青，该镇人民政府副镇长。 委托诉讼代理人郑家胜，湖北神兴律师事务所律师。一般授权代理。 被上诉人（原审被告）兴山县人民政府，，住所地湖北省兴山县古夫镇永安路** 法定代表人曹宏伟，该县人民政府县长。 委托诉讼代理人周锋，该县人民政府法制办公室主任。一般授权代理。 委托诉讼代理人罗俊峰，该县人民政府法制办公室工作人员。一般授权代理。 原审第三人兴山县峡口镇建阳坪村村民委员会，，住所地湖北省兴山县峡口镇建阳坪村** 法定代表人黄明，该村村民委员会主任。 上诉人王邦成因诉被上诉人兴山县峡口镇人民政府（以下简称峡口镇政府）、兴山县人民政府（以下简称兴山县政府）、原审第三人兴山县峡口镇建阳坪村村民委员会（以下简称建阳坪村委会）林地行政裁决及行政复议一案，不服兴山县人民法院(2018)鄂0526行初20号行政判决，向本院提起上诉。本院于2019年1月24日立案受理后，依法组成合议庭审理了本案，上诉人王邦成，被上诉人峡口镇政府副镇长周青及委托诉讼代理人郑家胜，被上诉人兴山县政府委托诉讼代理人周锋、罗俊峰，原审第三人建阳坪村委会主任黄明到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原判认定，在1982年实行家庭联产承包责任制时，建阳坪村在小地名为郑家岩屋处预留了桐林山，没有承包到户，经当时的村民小组指界，由王邦成等农户以家庭为单位管理经营。2004年5月18日，兴山县政府将该桐林山林地所有权（使用权）登记为建阳坪村委会，并核发了兴政林字（2004）第006151号《林权证》，建阳坪村委会享受国家生态公益林政策性补助。自2004年5月至2014年8月，王邦成及其他农户均未对桐林山的权属提出异议。2014年上半年，浙兴矿业公司落户建阳坪村，需要在建××村××组即小地名为郑家岩屋征地开采石料，在林地补偿安置过程中，王邦成与村民王家春发生权属争议。建阳坪村委会向峡口镇政府汇报后，政府工作人员及村委会做了大量调查，认为桐林山的所有权（使用权）人虽为村委会，但实际管理人是王邦成等村民。2015年11月27日，建阳坪村委会出具处理意见：经调查和实地勘测，郑家岩屋桐林山合计面积为8.91亩，加上村民王家贵（王家春之兄）的1.91亩，共计10.82亩，按照责任制到户时家庭人口计算，王邦成实际面积6.16亩，王家春实际面积4.62亩，扣除王家贵已补偿面积1.91亩，王家春实际应补偿面积2.71亩，王邦成按照核定的亩数获得补偿。王邦成不同意村委会的处理意见。2016年3月15日，峡口镇人民调解委员会再次调解无果，建议王邦成对争议林地的权属提起诉讼。2016年10月，王邦成等人向兴山县人民法院提起民事诉讼，要求对王邦成等人经营管理的桐林山予以确权，兴山县人民法院经审理认为土地山林的权属争议不属民事案件受案范围，于2016年12月9日裁定驳回了王邦成的起诉。王邦成不服，上诉至宜昌市中级人民法院，并向湖北省高级人民法院申请再审，均被驳回。2017年12月16日，王邦成向峡口镇政府提出申请，要求对争议的桐林山林地确权，峡口镇政府经过调查后于2018年6月8日作出《关于建阳坪村村民王邦成要求确定桐林山权属的处理意见》（以下简称《处理意见》），认为王邦成申请确权的林地于2004年就登记在建阳坪村委会名下，2004年5月，兴山县政府核发了《林权证》，建阳坪村委会每年享受国家补贴，该补贴在村委会公示栏进行了公示。建阳坪村委会已合法取得争议林地的《林权证》，因此不能确权给王邦成。同时认为，桐林山在1983年实行家庭联产承包责任制时没有承包到户，但王邦成等村民确有管理和耕种郑家岩屋山下及河边桐林山、土地的行为，在浙兴矿业公司建设占地过程中，本着让利于民的原则，同意建阳坪村委会的处理意见，比照鄂政发（2014）12号文件的补偿标准落实到位。王邦成对峡口镇政府作出的《处理意见》不服，于2018年6月21日向兴山县政府申请行政复议，兴山县政府依法受理并进行审理后认为，根据《中华人民共和国农村土地承包法》的规定，峡口镇政府作出的《处理意见》认定事实清楚，法律适用正确，依照《中华人民共和国行政复议法》的规定，于2018年8月20日作出了兴政复字（2018）18号《行政复议决定书》（以下简称《行政复议决定书》），决定维持峡口镇政府作出的《处理意见》。同日邮寄送达给双方当事人。王邦成不服行政复议决定，遂于2018年9月17日提起行政诉讼，请求法院判决：1、撤销峡口镇政府作出的《处理意见》；2、撤销兴山县政府作出的《行政复议决定书》；3、确认峡口镇政府与兴山县政府行政行为违法、乱作为；4、由峡口镇政府给王邦成经营管理三十多年的桐林山予以确权并颁发有效证件；5、由峡口镇政府与兴山县政府承担本案诉讼费。 原判认为，本案的争议焦点主要是三个方面：一是王邦成、峡口镇政府、兴山县政府、建阳坪村委会是否具备诉讼主体资格；二是王邦成的起诉是否属于行政案件受案范围；三是《处理意见》与《行政复议决定书》是否合法。关于王邦成、峡口镇政府、兴山县政府、建阳坪村委会诉讼主体资格问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”第二十五条规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”因此王邦成具有原告主体资格；《中华人民共和国森林法》第十七条第二款规定：“个人之间、个人与单位之间发生的林木所有权和林地使用权争议，由当地县级或者乡级人民政府依法处理。”根据上述规定，峡口镇政府有权处理王邦成与建阳坪村委会之间的林权纠纷，兴山县政府作为峡口镇政府的上一级政府，对峡口镇政府的具体行政行为不服，应向兴山县政府申请行政复议，峡口镇政府、兴山县政府具有被告主体资格；《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条规定：“公民、法人或者其他组织同被诉行政行为有利害关系但没有提起诉讼，或者同案件处理结果有利害关系的，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。”峡口镇建阳坪村委会为争议林地的相对人，人民法院通知其作为第三人参加诉讼符合法律规定。关于王邦成的起诉是否属于行政案件受案范围问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……（四）对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的；……”。依据上述规定，王邦成的起诉属于行政诉讼案件的受案范围。关于《处理意见》与《行政复议决定书》是否合法的问题。一方面是作出《处理意见》与《行政复议决定书》的程序是否合法。2017年12月16日，王邦成向峡口镇政府提出申请，要求镇政府对争议的桐林山林地确权，峡口镇政府经过调查，组织过几次调解均无果，遂于2018年6月8日作出《处理意见》。王邦成对该《处理意见》不服，于2018年6月21日向兴山县政府申请行政复议，兴山县政府依法受理并进行审理后，依照《中华人民共和国行政复议法》的相关规定，于2018年8月20日作出《行政复议决定书》，决定维持峡口镇政府作出的《处理意见》。同日邮寄送达给双方当事人。峡口镇政府与兴山县政府作出行政行为的程序符合法律规定。另一方面是作出《处理意见》的证据是否确凿，适用法律是否正确。本案中，在1982年实行家庭联产承包责任制时，王邦成虽对争议林地经营管理，但没有取得林地的承包经营权。《中华人民共和国农村土地承包法》第十二条规定“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会发包”。2004年5月18日，兴山县政府将争议的桐林山林地所有权（使用权）登记在建阳坪村委会名下，并核发了《林权证》，建阳坪村委会已合法取得该林地的所有权或使用权，建阳坪村委会对该林地没有发包，王邦成自始就没有取得该林地的承包经营权，不存在所有权和林地使用权争议。因争议林地征收补偿事宜，王邦成可与建阳坪村委会协商处理。峡口镇政府作出的《处理意见》，认定事实清楚，证据确凿，理由充分，适用法律正确。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回王邦成的诉讼请求。案件受理费50元，由王邦成负担。 上诉人王邦成上诉称，一、1983年，王邦成所在的生产队按照中央政策将桐林山、柑桔林责任到户，时任队长召集群众开会讨论了划分桐林山的方案。由时任队长和群众代表到桐林山区域指界，王邦成家庭户与本村村民王玉生家庭户为一片，东至堰沟接水处，西至滴水儿外包，南至岩岭边，北至郑家岩屋外沟。经与王玉生协商，王玉生家庭户分得山柱坪水井包（小地名）林地约2亩，剩余面积山林归王邦成家庭户。数年来，王邦成在桐林山捡桐子作为家庭经济收入，并培育了许多松柏树和部分柑桔树，与村委会及其他村民没有争议。二、建阳坪村委会于2014年将桐林山卖给外地老板办砂石厂，在第一期征收时，村委会干部将桐林山的部分面积划为其他农户的征收面积，王邦成的征收面积仅为0.46亩，经镇、村干部现场查看，增补征收面积2亩。在第二期征收时，因王邦成与村民王家春发生争议，村委会干部不实事求是，为王家春解决了4.62亩桐林山征收面积，只为王邦成处理了6.16亩桐林山征收面积。自1983年王邦成分得经济林、责任田以来，政策未变更，有关部门也没有通知经济林归村所有，村委会干部在群众不知情的情况下，为村委会办理了林权证，只为农户办理了责任田证，直至2017年4月28日，王邦成在提起民事诉讼案件上诉开庭时才知道建阳坪村委会对桐林山办理了《林权证》。王邦成多次找县、镇信访部门，峡口镇人民调解委员会的调解意见认为郑家岩屋预留桐林山没有承包到户。三、峡口镇政府作出的《处理意见》认为，王邦成在郑家岩屋河边桐林有耕种行为，但桐林山没有承包到户，建阳坪村委会已依法取得《林权证》，故不能将桐林山使用权确权给王邦成。该《处理意见》不公平、不尊重事实。四、兴山县政府作出的行政复议决定维持峡口镇政府作出的处理意见错误。五、一审判决不公正，与政策背道而驰，应将桐林山承包经营权和征地流失面积归还给王邦成。综上，请求二审法院判决:1、撤销一审法院判决；2、撤销峡口镇政府作出的《处理意见》；3、撤销兴山县政府作出的《行政复议决定书》。 被上诉人峡口镇政府辩称，《林权证》是建阳坪村委会享有争议林地使用权的凭证，在没有被推翻的情况下，峡口镇政府将争议林地使用权确权给建阳坪村委会正确。请求二审法院维持一审判决，驳回王邦成的上诉请求。 被上诉人兴山县政府辩称，一、土地承包经营权自土地承包合同签订时取得，王邦成未与建阳坪村委签订土地承包合同，自始未取得争议林地的承包经营权。二、王邦成自述1983年分配争议山林的主体是生产队，生产队无权代表村委会行使发包权及林木处置权。三、王邦成只是通过生产队取得桐树的管理、使用及取得孳息的权利，并未取得桐树的所有权。综上，请求二审法院维持一审判决。 原审第三人建阳坪村委会述称，在王邦成没有证据证明其对争议林地享有承包经营权的情况下，建阳坪村委会作为村民自治组织，组织专班对建××村××组51户农户进行调查和现场核定，于2015年11月27日作出处理意见，对王邦成栽种的柑桔树进行了补偿，村委会的处理意见是合理的。请求二审法院维持一审判决，驳回王邦成的上诉。 当事人向一审法院提交的证据已随案移送本院，本院经审查认定的案件事实与一审认定的案件基本事实相同。 本院认为，峡口镇政府受理王邦成的申请后，经过调查取证，作出《处理意见》，对争议的林地进行了行政确权处理。王邦成对峡口镇政府作出的行政确权处理决定不服，向兴山县政府申请行政复议，兴山县政府受理王邦成的行政复议申请后，在法定期限内作出《行政复议决定书》。经审查，峡口镇政府和兴山县政府分别具有行政确权处理和行政复议法定职权，行政确权处理程序和行政复议程序符合法律规定。结合各方当事人的诉辩意见，本案争议的焦点是郑家岩屋桐林山的林地使用权及林木所有权归属问题。 《中华人民共和国农村土地承包法》第二十二条规定：“承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。”第二十三条第一款规定：“县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。”《林木林地权属争议处理办法》第六条规定：“县级以上人民政府或者国务院授权林业部依法颁发的森林、林木、林地的所有权或者使用权证书，是处理林权争议的依据。”本案中，经调查，虽然王邦成自1983年以来对争议林地存在管理耕种的行为，但没有证据证明建阳坪村委会将争议林地已发包给王邦成经营，王邦成也没有提交任何集体经济组织与其签订的林地承包合同。在王邦成对争议林地提出确权申请后，峡口镇政府依据建阳坪村委会依法取得的《林权证》等证据以及调查情况作出《处理意见》，认定村集体经济组织没有将争议林地发包给王邦成并将争议林地权属确权给建阳坪村委会符合法律规定。需要指出的是，峡口镇政府根据林地确权申请在作出《处理意见》时，对与其履行林地行政确权职责无关的建设占地补偿问题一并提出指导性意见，超出了林地行政确权处理范围，但由于该指导性意见对王邦成有利且建阳坪村委会对此无异议，故不影响《处理意见》的合法性认定。 综上，峡口镇政府在尊重历史和现实的前提下，将本案争议的林地权属确权给建阳坪村委会并无不当。兴山县政府作出的行政复议决定证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，应予维持。王邦成的上诉理由不能成立。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人王邦成负担。 本判决为终审判决。 审判长 钟 波 审判员 胡振元 审判员 曹 斌 二〇一九年三月二十六日 书记员 杜 璐