辽宁省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）辽行终236号上诉人（一审原告）辽宁首兴生物科技有限公司，住所地辽宁省盖州市榜式堡镇榜式堡村。法定代表人陆伟，该公司执行董事。上诉人（一审原告）陆伟，男，1964年11月26日出生，汉族，住址浙江省嘉善县。二上诉人共同委托代理人王建明，浙江金九鼎律师事务所律师。被上诉人（一审被告）盖州市人民政府，住所地辽宁省盖州市市府路**。法定代表人徐海龙，该市政府市长。委托代理人陆亚男，该市政府法制办副主任。委托代理人鲁富春，辽宁睿智律师事务所律师。上诉人辽宁首兴生物科技有限公司（以下简称首兴公司）、陆伟因诉盖州市人民政府（以下简称盖州市政府）确认处分财产行为违法并赔偿一案，不服营口市中级人民法院（2018）辽08行初99号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，并于2019年2月25日组织双方当事人进行询问。上诉人辽宁首兴生物科技有限公司、陆伟的共同委托代理人王建明，盖州市人民政府的委托代理人陆亚男、鲁富春到庭参加询问。本案现已审理终结。一审法院经审理查明，2010年，杭州首兴公司谈新民与盖州市政府签订《盖州市木糖醇加工协议书》。2011年5月18日，谈新民联系陆伟等人在盖州市工商局注册成立“辽宁首兴生物科技有限公司”，注册资金5000万元，实收资本4000万元，法定代表人陆伟。2011年11月25日，首兴公司取得盖州国有（2011）第191号国有建设用地使用证。2012年11月25日，首兴公司取得盖州字第2010881000314—345号房权证。2012年11月，陆伟被盖州市公安局以涉嫌抽逃出资罪立案侦查。2012年11月27日，盖州市政府与首兴公司签订《解除〈木糖醇加工协议书〉协议书》。盖州市政府依据审计局的审计结果，将首兴公司在盖州的投资款3267.8万元返还给该公司的投资人（其中返还陆伟1376万元、徐鸣749万元、谈新民1142.8万元）。首兴公司及陆伟于2018年3月向盖州市政府提交《国家赔偿申请书》，请求赔偿3800万元。盖州市政府作出盖政行赔字［2018］2号不予赔偿决定书。一审法院认为，首兴公司、陆伟以盖州市政府为被告提起行政赔偿诉讼，盖州市政府虽作出不予赔偿决定书，但是提起行政赔偿之诉需要同时满足侵权行为主体、执行职务行为、发生损害事实、存在因果关系等构成要件。行政赔偿案件首先应审查行政行为是否存在及该行为是否违法，其次应审查是否存在人身、财产的损害，再次审查行政行为与损害之间是否存在因果关系。首兴公司、陆伟在起诉时并没有明确提出盖州市政府的违法行为，其在赔偿申请书中提出的行政行为系“违规且不正当处分资产行为”；在一审法院起诉时提出的行政行为系“滥用权力借盖州市公安局限制陆伟人身自由并处分首兴公司不动产等财产行为”；一审庭审时，首兴公司及陆伟的委托代理人明确行政行为为“没收”。首兴公司、陆伟没有证据证明解除投资协议之后首兴公司财产转移行为及对于陆伟的刑事侦查行为被认定为违法，其所认为的存在“滥用权力借盖州市公安局限制陆伟人身自由并处分首兴公司不动产等财产行为”或“没收”的违法行政行为的事实不能认定。首兴公司所作的投资已经双方协议处理，陆伟作为首兴公司的法定代表人并没有举出相关证据证明其除了投入公司的资产外还有个人财产受到损失，无论其个人在首兴公司的投资是否存在经济上的损失，因该投资已经转化为企业资产，陆伟以公司受损为由主张个人投资损失没有法律依据。综上，首兴公司、陆伟不能证明行政行为存在，也不能证明财产受到损害，对其赔偿请求不予支持。盖州市政府作出的盖政行赔字［2018］2号不予赔偿决定书认定事实正确，程序合法。依照《中华人民共和国国家赔偿法》第五条第（三）项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决：驳回首兴公司与陆伟的诉讼请求。上诉人首兴公司、陆伟上诉称，盖州市政府将上诉人实际投资并已取得所有权的厂房、土地使用权再次招商引资给案外人弘源公司，采取民间借贷纠纷方式起诉上诉人达到查封涉案财产的目的，通过指控陆伟涉嫌抽逃注册资金以司法手段控制其人身自由，借机与谈新民签订《解除木糖醇加工协议书》，并作出收购首兴公司的决定，将上诉人的财产处分给弘源公司，致使上诉人丧失财产所有权。依照《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第四条第一款第（四）项的规定，盖州市政府应当承担国家赔偿责任。一审判决认定事实不清，适用法律不当，请求二审法院发回重审或依法改判。被上诉人盖州市政府答辩称，首兴公司的实际控制人是谈新民，陆伟是借钱给谈新民，公司股份在陆伟名下实际是担保行为。解除协议已征得陆伟同意，有其代理人签字及承诺书为证，首兴公司的所有资产数额均由陆伟、谈新民等人签字确认，经审计后返还给陆伟。被上诉人不存在任何违法行为，一审判决正确，请求二审法院予以维持。本院认为，本案的焦点问题是上诉人首兴公司及陆伟的起诉是否符合法律规定。《中华人民共和国国家赔偿法》第九条规定，赔偿义务机关有本法第三条、第四条规定情形之一的，应当给予赔偿。赔偿请求人要求赔偿，应当先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出。据此，受害人请求国家赔偿时，可以在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出，也可以单独提起行政赔偿诉讼；但单独提起行政赔偿案件必须同时具备两个前提条件：1、据以请求赔偿的行政行为已被确认违法或撤销；2、赔偿义务机关已经先行处理。本案中，首兴公司及陆伟在提起本诉之前已于2018年3月20日向盖州市政府递交《国家赔偿申请书》，载明请求事项为：1、令赔偿义务人（盖州市政府）公开并向申请人出示有关其与关联方佐源公司所谓交易（资产转让）时的标的物—资产估价结果及其估价程序相关资料；2、令赔偿义务人提供上述所谓的转让款数额及其支出明细资料；3、令赔偿义务人纠正上述违规且不正当处分资产行为，并赔偿申请人经济损失3800万元（最终以资产司法评估结论为准）。盖州市政府于2018年6月20日作出盖政行赔字［2018］2号不予赔偿决定书，认为盖州市政府在与申请人投资合作过程中应尽的职责和义务已履行完毕，无违法行为；且申请国家赔偿超过国家赔偿法第三十九条规定的两年请求时效，故决定对赔偿申请人提出的国家赔偿请求予以驳回，不予赔偿。2018年9月20日，首兴公司及陆伟向法院提起本案诉讼。至此，首兴公司及陆伟选择的是单独提起行政赔偿的救济途径。但是首兴公司及陆伟在起诉状中载明的诉讼请求却包括：1、请求撤销盖政行赔字［2018］2号不予赔偿决定书；2、请求确认盖州市政府滥用权力借盖州市公安局限制陆伟人身自由并处分首兴公司不动产等财产的行为违法；3、判令盖州市政府对上述违法行为给首兴公司、陆伟造成的经济损失4800万元（最终资产以司法评估结论为准）承担赔偿责任。可见，首兴公司及陆伟又在本案中请求法院确认盖州市政府滥用权力借盖州市公安局限制陆伟人身自由并处分首兴公司不动产等财产的行为违法，并请求法院在此基础上撤销不予赔偿决定，判令盖州市政府对其承担赔偿责任，显然是请求确认违法一并提起行政赔偿之诉。受害人申请行政赔偿或者单独提起，或者一并提出，首兴公司及陆伟将单独提起行政赔偿程序与一并提起行政赔偿程序混在一起，不符合国家赔偿法的规定。“一案一诉”是人民法院受理行政案件的基本原则，对于当事人的诉讼请求涉及多个不同行政行为的，人民法院应当进行充分释明和指导，如经过充分释明当事人仍坚持其诉讼请求的，应当裁定不予受理或者驳回起诉。首兴公司及陆伟请求确认违法的行为既包括盖州市政府滥用权力限制人身自由的行为，又包括处分首兴公司不动产等财产的行为。一审庭审中，法庭多次进行释明指导并要求首兴公司及陆伟明确被诉行政行为。首兴公司及陆伟在一审庭审中自述其起诉是概括性的诉讼，被诉行政行为是盖州市政府滥用公权力侵害其财产的行为。整个侵权过程是由一系列行为组成，包括盖州市政府先借公安机关对陆伟限制人身自由，然后利用公权力让榜式堡镇政府提起虚假诉讼保全其资产，再与案外人谈新民签署《解除木粮醇加工协议》，令谈新民出具同意政府收回公司资产的说明，并作出收购公司的决定，无偿收回原协议办理的土地证、房产证及其他附属建筑物、设施设备的证照及使用权。首兴公司及陆伟在二审询问程序中自述，盖州市政府违规处分其财产的违法行为包括：2012年11月27日，盖州市政府与谈新民签订《解除木粮醇加工协议》，并据此指令盖州市国土局在其不知情的情况下将登记在其名下的土地使用权、房屋所有权变更登记到泓源公司名下，之后又作出收购决定，以及之前11月9日已经与佐源公司签订协议。首兴公司及陆伟向本院提交的书面材料载明，“盖州市政府具体实施了下列行政行为：2012年10月15日，榜式堡镇政府起诉首兴公司民间借贷纠纷，依民事裁定查封首兴公司的房地产；2012年11月9日，盖州市政府与佐源公司订立投资合作协议书；2012年11月11日，盖州市公安局对陆伟采取刑事拘留强制措施；2012年11月27日，盖州市政府与谈新民签订解除《木糖醇加工协议书》，盖州市房管局、国土局于当日凭此协议将登记于首兴公司名下的全部资产更名至泓源公司名下；2012年12月17日，盖州市政府根据解除协议作出收购首兴公司的决定，无偿收回原协议办理的土地使用证、房地产及其他所有附属建筑物、设备设施的证照及使用权，将此资产纳入盖州市辰兴资产经营公司管理。2012年12月20日，辰兴公司与泓源公司订立国有土地使用权转让合同。”由此可见，首兴公司及陆伟在本案中起诉了一系列行为，经法庭反复释明指导，仍坚持其诉讼请求，违反行政诉讼“一案一诉”的基本原则，不符合法定起诉条件。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（十）项规定，其他不符合法定起诉条件的情形，已经立案的，应当裁定驳回起诉。据此，本案依法应当裁定驳回起诉。鉴于首兴公司及陆伟提出的行政赔偿请求是以被诉行政行为违法为前提条件，其请求确认行政行为违法的诉讼请求被裁定驳回，一并提起的行政赔偿请求自然也应一并被裁定驳回。一审法院在未对被诉行政行为合法性进行审查判断的情况下，实体驳回首兴公司及陆伟的赔偿请求属于适用法律不当，依法应予纠正。综上所述，首兴公司及陆伟的起诉不符合法律规定，依法应当裁定予以驳回。一审判决适用法律错误，裁判结果不当，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百二十三条第（一）项的规定，裁定如下：一、撤销营口市中级人民法院（2018）辽08行初77号行政判决；二、驳回上诉人辽宁首兴生物科技有限公司、陆伟的起诉。一、二审案件受理费不予收取。本裁定为终审裁定。审判长 李 蕊审判员 李 明审判员 邢家新二〇一九年三月十五日法官助理倪弘毅书记员刘冰