江西省吉安市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）赣08行终26号上诉人（原审原告）吉安市青原区值夏方红养殖场，住所地：吉安市青原区值夏镇大坪林场，统一社会信用代码：92360803L69039205C。经营者刘方红。委托诉讼代理人乐熙军，江西吉泰律师事务所律师。被上诉人（原审被告）吉安市青原区人民政府，住所地：吉安市青原区行政中心******，统一社会信用代码：11361004751149770G。法定代表人邹卫梅，区长。委托代理人吴晓文，吉安市青原区人民政府办公室副主任。委托代理人傅雯浈，江西青源律师事务所律师。被上诉人（原审被告）吉安市青原区值夏镇人民政府，住，住所地：吉安市青原区值夏镇一社会信用代码：11361004716528150N。法定代表人刘绍飞，镇长。委托诉讼代理人宋德均，江西奋翼律师事务所律师。上诉人吉安市青原区值夏镇方红养殖场（以下简称方红养殖场）因要求确认吉安市青原区人民政府（以下简称青原区政府）及吉安市青原区值夏镇人民政府（以下简称值夏镇政府）拆除方红养殖场内的房屋及相关配套设施的行政行为违法并要求行政赔偿一案，不服新干县人民法院（2018）赣0824行初7号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。一审法院审理查明，2009年，刘方红承包了青原区值夏镇桐坑村大坪林场，并在该林场内建设养猪场。2014年4月4日，刘方红注册成立方红养殖场，该养殖场经营者为刘方红，类型为个体工商户，经营场所为吉安市青原区值夏镇大坪林场，组成形式为个人经营，经营范围为种植业、养殖业(猪、牛、鸡、鸭等)。2014年7月29日，青原区政府办公室下发《青原区政府办公室关于印发青原区畜禽养殖布局规划的通知》(吉青府办发[2014]4号)，将全区畜禽养殖区域规划分为禁止养殖区、限制养殖区和适合养殖区。2017年6月14日，青原区政府下发《青原区政府关于印发青原区畜禽养殖“三区规划”地理分布标注图的通知》(吉青府字[2017]48号),根据该通知，方红养殖场位于禁养区。2017年7月17日，区环保局对方红养殖场作出吉青环责改字[2017]22号《责令改正违法行为决定书》，责令限期治理。2017年8月18日，青原区政府办公室下发《青原区政府办公室关于印发青原区畜禽养殖污染专项整治实施方案的通知》(吉青府办字[2017]107号)，该通知工作目标之一为禁养区范围内禁止畜禽养殖，现有畜禽养殖场(户)必须全部关停，并规定对需退养拒不执行的畜禽养殖场(户)由乡镇街道牵头，相关部门配合组成联合执法组，依法拆除相关设施，强制关停等。2017年9月14日，区环保局对刘方红作出(吉青)环责改[2017]343号《责令改正通知书》，要求刘方红于2017年10月13日前改正，改正内容及要求为:1.停止该猪场的建设或使用；2.停止违法排污行为，清空存栏生猪。刘方红不服该通知，于2017年10月18日向吉安市人民政府申请行政复议。2017年11月28日，青原区村镇规划建设管理站向桐坑生猪养殖户刘方红下发通知书，认为其未经规划部门批准，擅自搭建违章建筑，违反了《城乡规划法》第六十五条之规定，限其在2017年12月8日前自行拆除恢复原状，逾期不改的将进行强制拆除。2017年12月8日，值夏镇政府组织相关人员剪断方红养殖场的部分电线。2017年12月13日，值夏镇政府又组织相关人员强制拆除方红养殖场的猪舍内部分隔离墙体。2017年12月16日，吉安市人民政府作出吉府复字[2017]91号《行政复议决定书》，决定维持区环保局作出的(吉青)环责改[2017]343号《责令改正通知书》。方红养殖场不服强制拆除其养殖设施，诉至本院。诉讼中，养殖场于2018年1月22日向法院提出申请，要求对损坏的方红养殖场猪舍的修复费用及养殖场的全部资产价值进行评估。2018年5月30日，方红养殖场向江西大井冈会计师事务所有限公司交纳司法评估鉴定费50000元。2018年7月9日，受法院委托，江西大井冈会计师事务所有限公司作出吉大井冈司法鉴定[2018]第002号《资产评估司法鉴定意见书》，鉴定意见为:1.猪舍损坏部分修复费用评估价值在2018年4月18日的评估值为4705.60元；2.目前方红养殖场的全部资产价值在2018年4月18日的评估值为2073527元。一审法院认为，案件争议焦点为：一、青原区政府和值夏镇政府是否为强制拆除方红养殖场的电线、猪舍等养殖设施的实施主体；二、强制拆除方红养殖场的电线、猪舍等养殖设施的行政行为是否合法；三、如拆除方红养殖场的电线、猪舍等养殖设施的行政行为违法，该实施主体是否应该赔偿及如何赔偿。关于第一个争议焦点，青原区政府和值夏镇政府是否为强制拆除方红养殖场的电线、猪舍等养殖设施的实施主体的问题。方红养殖场请求确认青原区政府和值夏镇政府强制拆除方红养殖场的房屋及相关配套设施的行为违法，应提供政府为强制拆除方红养殖场的房屋及相关配套设施的实施主体的事实证据，但根据方红养殖场、两政府的诉辩及方红养殖场提供的证据，仅能证实值夏镇政府组织实施了拆除行为，并不能证实青原区政府参与实施拆除行为，再结合《青原区政府办公室关于印发青原区畜禽养殖污染专项整治实施方案的通知》(吉青府办字[2017]107号)的规定，青原区政府仅是方案制定者，并不是实施者，故青原区政府不是被诉行政行为的实施主体。值夏镇政府辩称因方红养殖场拒不改正违法行为，该政府和环保、城建等部门组成联合执法工作组不得不采取强制拆除，但未提供其他行政机关共同作出被诉行政行为的证据，故认定值夏镇政府为强制拆除方红养殖场的电线、猪舍等养殖设施的实施主体。关于第二个争议焦点，强制拆除方红养殖场的电线、猪舍等养殖设施的行政行为是否合法的问题。值夏镇政府辩称依据《城乡规划法》第六十五条拆除方红养殖场的养殖设施。合法实施的强制拆除行为，应当有事实依据并遵循法定程序，《城乡规划法》第六十五条规定:“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除”,《中华人民共和国行政强制法》第三十四条、第三十五条、第三十六条、第三十七条、第三十八条、第四十四条等规定，行政机关认为建筑物、构筑物、设施等违法且需要强制拆除的，应首先作出行政处罚决定，当事人在法定期限内既不申请行政复议又不提起行政诉讼，且不履行行政处罚决定的，行政机关应书面催告当事人履行义务，当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩，经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定，行政强制执行决定书送达当事人后，行政机关应予以公告，限期当事人自行拆除，当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。本案中，值夏镇政府未提供方红养殖场的养殖设施为违法建筑的证据，在强制拆除方红养殖场的电线、猪舍等养殖设施之前，也未履行上述法定程序，值夏镇政府的强制拆除行为与法不符。鉴于该强制拆除行为已经实施完毕，被诉行政行为不具有可撤销内容，现方红养殖场起诉要求确认该行为违法，理由成立，予以支持。关于第三个争议焦点。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条规定:“人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任”。本案中，因值夏镇政府强制拆除原告的电线、猪舍等养殖设施的行为违法，并给方红养殖场造成损失，值夏镇政府应承担相应的赔偿责任。《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条规定:“对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿”。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定:“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。”本案中，方红养殖场诉请赔偿损失2073527元，根据方红养殖场提供的证据，仅能证实值夏镇政府强制拆除方红养殖场的电线、猪舍等养殖设施，对方红养殖场的其他财产并未实施强制拆除，依据方红养殖场提供的鉴定意见，被损坏的猪舍的修复费用评估价值为4705.6元，至于电线损失，方红养殖场未提供证据证实，故值夏镇政府应赔偿强制拆除方红养殖场的电线、猪舍等养殖设施造成的损失4705.6元。对方红养殖场诉请的其余损失，因其未提供相关证据证实，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款、第七十四条第二款第（一）项、第七十六条以及《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第(八)项规定，判决：一、确认值夏镇政府于2017年12月8日和2017年12月13日强制拆除方红养殖场的电线、猪舍等养殖设施的行政行为违法；二、值夏镇人民政府于本判决生效之日起三日内赔偿方红养殖场的损失4705.6元;三、驳回方红养殖场的其他诉讼请求。案件受理费50元，鉴定费50000元，合计50050元(原告已预交)，由方红养殖场负担49850元，值夏镇政府负担200元。方红养殖场不服上述判决，提出上诉。其上诉理由是：1、原审法院判决被上诉人对上诉人的行政赔（补）偿标准过低，不足以弥补上诉人的实际损失。由于政府规划的调整，上诉人的养殖场由适合养殖区变成了禁止养殖区，无论上诉人如何更新环保设施，提高环保标准都无法继续进行养殖。被上诉人值夏镇政府于2017年10月30日挖断上诉人养殖场大门口进出道路，并在12月8日剪断养殖场的电线，破坏监控设备，12月13日强制拆除养殖场内的部分猪舍及相关配套设施，又通过环保部门、规划部门连续向上诉人施压，其目的就是为了取缔、关停上诉人的养殖场，在此之下，上诉人无法只得关停养殖场，造成上诉人巨大的损失。2、上诉人作为被上诉人治下的合法经营户，完全支持政府相关规划的调整，但不应当以倾家荡产甚至背负巨额债务为代价，为此上诉人多次要求被上诉人进行合理赔偿或补偿，但被上诉人一直以各种理由推脱。各方面的法律法规均要求如确需取缔、关闭上诉人的养殖场也必须对上诉人进行补偿。现在被上诉人连补偿的政策和标准都未制定，就强行取缔拆除、关闭上诉人的养殖场，正应了于康震副部长的话“不仅会给养殖户的生存带来灭顶之灾，也给政府的公正形象造成负面影响”。3、上诉人提出的2073527元赔（补）偿合法有据，且该费用低于上诉人实际遭受的损失，鉴定部门提供的仅仅是上诉人养殖场的全部资产，没有考虑上诉人正常经营利润损失和生猪低价甩卖的损失。一审法院仅要求被上诉人赔偿被损坏猪舍的修复费用实属不当。上诉人养殖场所有的固定资产和配套设施都是为养猪的特定用途而购置的，现被上诉人强行关停养殖场，养殖场内的所有设施设备只能废弃，毫无价值。一审法院故意避重就轻，曲解《国家赔偿法》第三十六条的含义，上诉人请求的赔偿金额属于直接损失没有争议。请求二审法院查明事实：一、变更新干县人民法院（2018）赣0824行初7号行政判决第二项为：被上诉人青原区政府和值夏镇政府于判决生效之日起三日内赔偿上诉人方红养殖场的损失2073527元；二、撤销新干县人民法院（2018）赣0824行初7号行政判决第三项；三、一、二审案件受理费及鉴定费用由青原区政府和值夏镇政府承担。青原区政府答辩称，上诉人提供的证据并不能证实被上诉人青原区政府参与实施了拆除行为。青原区政府仅是《青原区政府办公室关于印发青原区畜禽养殖污染专项整治实施方案的通知》的制定者，并没有实施具体的拆除行为，青原区政府不是拆除上诉人养殖场猪舍等养殖场设施的实施主体，故不存在具体行政行为违法，更无须赔付上诉人养殖场的经济损失。请求二审法院维持一审判决。值夏镇政府答辩称，上诉人方红养殖场的上诉超越一审起诉范围。上诉人一审诉讼请求为确认拆除行为违法，并请求判决赔偿因违法拆除行为给其造成的损失，而二审上诉理由却是主张规划调整致使其造成的损失予以补偿，超越起诉时的诉讼请求，不应成为二审审理的范围。一审判决认定了值夏镇政府拆除程序不合法而判决赔偿修复费用认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法，请求二审法院维持原审判决。因强拆程序不到位，一审已认定被上诉人行政行为违法，并赔偿了修复费用，一审判决正确，上诉人也没有异议。上诉人停产原因是因为环保处罚导致，有《责令改正违法行为决定书》、《行政复议决定书》为证，上诉人要求被上诉人承担经营损失没有事实与法律依据，也没有证据支持。二审查明的事实与一审法院认定的事实一致。本院认为，上诉人方红养殖场因养殖场所处于吉安市政府《关于吉安市规范生猪养殖管理暂行办法》规定的禁止生猪养殖区，且环保不达标被吉安市青原区环保局责令停止猪场的建设或使用，停止违法排污行为，清空存栏生猪。因方红养殖场未按环保局的要求进行改正，被上诉人值夏镇政府在未提供上诉人方红养殖场的养殖设施为违法建筑并作出行政处罚决定及未履行《中华人民共和国行政强制法》规定的催告等法定程序的情形下，强制拆除上诉人养殖场的电线、猪舍墙体等养殖设施，该拆除行为程序违法，原审法院判决确认拆除行为违法正确。对于上诉人提出的行政赔偿请求数额，依据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条的规定：对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。原审经司法鉴定，方红养殖场此次被拆除的猪舍、电线等恢复价值为4705.6元，虽然养殖场现全部价值鉴定为2073527元，但由于本次拆除并未对养殖场电线、猪舍墙体外的财产进行损害。故，方红养殖场提出的2073527元的赔偿请求数额没有事实和法律依据，无法得到支持，原审判决正确。上诉人的上诉理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人吉安市青原区值夏方红养殖场负担。本判决为终审判决。审判长 吴 山审判员 颜 莉审判员 罗英秀二〇一九年三月十五日书记员 刘 铃