广东省高级人民法院行 政 赔 偿 判 决 书(2019)粤行赔终4号上诉人（原审原告）：卢卿，女，1933年2月10日出生，上诉人（原审原告）：林仲辉，男，1962年3月28日出生，上述二上诉人的共同委托代理人李旻，广东巨信律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：江门市蓬江区人民政府环市街道办事处。住所地：广东省江门市蓬江区建设路**。法定代表人：张怀业，该街道办事处主任。委托代理人：区健辉、何文慧，均系广东弘新君睿律师事务所律师。上诉人卢卿、林仲辉因与被上诉人江门市蓬江区人民政府环市街道办事处（以下简称环市街道办）行政赔偿纠纷一案，不服广东省江门市中级人民法院（2018）粤07行赔初2号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院经审理查明：2014年4月，卢卿、林仲辉在篁庄仁寿里53号地段的土地建设房屋，一直未取得相关用地审批手续和建设审批手续。2016年1月21日，蓬江区国土规划和环境保护局以“擅自使用了位于蓬××区××市街篁××里××号（海逸城邦东南侧））地段的17亩土地进行动工建设的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三、四十四条和《广东省实施办法》第二十六、第二十八条的规定”为由，分别向江门市蓬江区环市街篁庄股份合作经济联合社、江门市蓬江区环市街篁庄仁寿股份合作经济社、林仲辉作出《责令改正违法行为通知书》。2016年4月7日，环市街道办对林仲辉作出责令行为，要求其在2016年5月15日前自行拆除非法占用土地上的违章建筑物并清场，恢复土地原貌，逾期未拆除的，环市街道办将按照土地卫片执法共同责任制的要求联合有关部门强制拆除上述违章建筑物。2016年5月17日，环市街道办联合有关部门强制拆除林仲辉位于篁庄仁寿里53号的房屋。卢卿、林仲辉不服环市街道办实施的强制拆除其房屋的行为，于2016年11月1日向江门市江海区人民法院提起行政诉讼，受理案号为（2016）粤0704行初307号，江门市江海区人民法院于2017年4月24日作出“确认环市街道办于2016年5月17日对卢卿、林仲辉建设的涉案房屋实施的强制拆除行为违法”的判决。环市街道办不服上述判决，向江门市中级人民法院提起上诉，江门市中级人民法院于2017年9月21日作出“驳回上诉，维持原判”的终审判决。2017年12月12日，卢卿、林仲辉向环市街道办提起《赔偿申请书》，请求环市街道办赔偿其损失共计人民币10878696元，包括：1.房屋的赔偿金为8993400元。2.被拆房屋内的傢俬物品共121560元。3.室内装设WIFI设备、监控设备80000元。4.大门口不锈钢塑料大雨蓬8000元。5.射灯、路灯、室内公共照明灯5000元。6.不锈钢防盗网47775元。7.不锈钢扶手12461元。8.装电路工程（人工、材料连入住房）138000元。9.装水路工程（人工、材料连入厨房）73000元。10.房屋四周铺设水泥地、修挡土墙、修水泥路等72000元。11.租金损失594000元。12.林仲辉因修建房屋误工费损失433500元。13.卢卿、林仲辉精神损失费200000元（香港永久居民参照广州市最高标准计算）。14.律师费用人民币100000元。环市街道办以卢卿、林仲辉提出的赔偿请求没有事实和法律依据为由，于2018年2月6日作出《不予行政赔偿决定书》（环行决字[2018]1号），对卢卿、林仲辉提出的国家赔偿请求不予赔偿。卢卿、林仲辉对环市街道办的不予赔偿决定不服，遂提起本案行政诉讼。原审法院认为，本案系行政赔偿纠纷案件。本案现有证据显示，2016年1月21日，江门市蓬江区国土规划和环境保护局向林仲辉发出《责令改正违法行为通知书》，其中载明“你擅自使用了位于蓬××区××市街篁××里××号（海逸城邦东南侧））地段的17亩土地进行动工建设的行为，……”。2016年4月30日，江门市蓬江区国土规划和环境保护局曾经书面答复卢卿，其中载明“林仲辉擅自占用该1.7亩土地动工建设出租屋及其他地上建筑设施”。对此，卢卿及林仲辉亦无证据证明其在涉案的地块上所建房屋是合法建筑。《中华人民共和国国家赔偿法》第十五条规定：“人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。”根据拆除现场的视频资料显示，拆除当日房屋内确实没有财产。卢卿、林仲辉亦无证据证明环市街道办除拆除该违法建筑之外，对卢卿、林仲辉的其他合法财产造成损害。故环市街道办作出的《不予行政赔偿决定书》并无违反法律规定。卢卿、林仲辉的行政赔偿请求无事实和法律依据，故对于卢卿、林仲辉的行政赔偿请求，不予支持。综上所述，依照《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决：驳回原告卢卿、林仲辉的赔偿请求。卢卿、林仲辉不服一审判决向本院提起上诉称：一、原审法院以上诉人没有证据证明涉案房屋是合法建筑为由驳回上诉人的赔偿请求没有依据，是错误的。1.蓬××区××市街篁××里××号地段的土地，原产权是上诉人的，有原新会县篁庄村第贰伍零壹号土地房产证证实，上诉人不存在《责令改正违法行为通知书》中所述的“擅自使用土地进行动工建设的行为”。2.《责令改正违法行为通知书》的制作程序违法，不能作为定案的依据。蓬江区国土规划和环境保护局在作出该《通知书》前没有任何执法调查，该《通知书》既没有告知上诉人如何改正违法行为及不改正的后果，也没有告知上诉人依法享有的权利和救济途径。3.本案强制拆除的主体是环市街道办，环市街道办强制拆除的通知是2016年1月19日发出，而原审法院认为合法的《责令改正违法行为通知书》是蓬江区国土规划和环境保护局于2016年1月21日发出，环市街道办依据该《责令改正违法行为通知书》作为其强制拆除的依据明显属于作出行政行为时所依据的事实不足，即环市街道办没有证据证明上诉人所建房屋是不合法建筑，而不是上诉人没有证据证明自己的房屋是合法建筑。4.江门市中级人民法院（2017）粤07行终87号行政判决已认定环市街道办强制拆除上诉人的房屋的行为违法，故环市街道办应对其违法行为产生的危害结果承担责任。二、原篁庄仁寿里53号房屋是上诉人的祖屋，该房屋和土地的原所有权人为林其亦、林有松、卢卿及林仲辉的父亲林有鸿。林有鸿出生在新加坡，于1951年8月回到香港取得香港居民身份证。依据中办发[1984]44号《中共中央办公厅、国务院办公厅转发的通知》，原篁庄仁寿里53号房屋是侨房。根据该通知的规定，已被拆除的房屋，若原房主要求重建新房或复原，原宅基地应允许原房主使用。卢卿、林仲辉在篁庄仁寿里53号地段重新房屋合法。三、环市街道办、国土规划和环保部门认定上诉人擅自使用土地动工所适用的法律法规与本案的用地历史事实不符。环市街道办认为适用《土地管理法》第七十六条“……擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用土地上所建的建筑物和其他设施，恢复土地原状……。”该法律规定仅仅适用于涉及“农用地”转为“建设用地”的类型。原篁庄仁寿里53号房屋是上诉人的祖屋，上世纪七十年代被仁寿里生产队拆成“平地”，由于长期无人管护在房基上长满草，上诉人在篁庄仁寿里53号地块上复建房屋并非是把“农用地”改变为“建筑用地”。四、环市街道办严重违法《信访条例》。2016年5月10日，蓬江区国土规划和环境保护局作出《关于篁庄仁寿里53号违法用地问题的答复》，写到“对本信访事项处理意见不服，可以自收到书面回复之日起30日内向蓬江区人民法院或者江门市国土局申请复查。”复查尚未期满，上诉人的祖屋宅基地上新建的房屋就被环市街道办强拆。五、本案没有一份有效力、合法的证据证实上诉人的房屋是不合法建筑，房屋所在的土地本就是上诉人祖屋所在的宅基地，上诉人在该土地上建房，不是“擅自进行动工建设”。综上，请求撤销原审判决，并判令被环市街道办赔偿其经济损失人民币24072896元。被上诉人环市街道办答辩称:一、原审法院认定事实清楚，适用法律正确，上诉人主张的各项诉讼请求没有事实和法律依据。1.被拆除的涉案房屋并非上诉人的合法财产，其请求赔偿的第1项房屋损失于法无据，依法应当予以驳回。从江门市蓬江区国土资源局出具的《关于协助提供2015年国家土地矿产遥感监测634号图斑所属地类的回复函》可以确认涉案房屋占用土地的地类性质为农用地、未利用地，涉案房屋未取得相关用地审批手续、建设审批手续，上诉人持有的《土地房产所有证》已失去法律效力，且江门市蓬江区国土规划和环境保护局作出的《关于篁庄仁寿里53号违法用地问题的答复》中已明确上诉人建设涉案房屋存在违法用地问题需要依法处理，并在向上诉人进行调查询问时，上诉人已清楚其违法用地的行为，答应按照《责令停止违法行为通知书》和《责令改正违法行为通知书》的要求整改，否则，愿意接受和履行处罚。从上述可知，涉案房屋属于违法建筑，依法应将违法建筑予以拆除，恢复土地原状。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款的规定，公民、法人和其他组织要求行政赔偿的权利只限于合法权益，结合本案事实，涉案房屋是上诉人在违反国家法律规定的基础上建设的，属于实施违法行为而获得的财物，属于非法利益，依法不应当受到法律保护。2.上诉人主张的赔偿项目的第2至12项损失没有任何事实和法律依据，依法应当予以驳回。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五条的规定，上诉人应当对其主张的第2至12项损失提供证据，但其提供的证据并不能证实发生了第2至12项损失，其应承担举证不能的不利后果。被上诉人向相关部门调取的视频和照片可以证实在涉案违法建筑被拆除当天，涉案房屋内并没有上诉人主张的第2至12项损失所涉及的财物，涉案房屋被拆除前屋内的物品和设施已被清空，上诉人主张的第2至12项损失并不存在。3.本案中并不存在法定支付精神损害抚慰金的情形，上诉人主张的赔偿项目的第13项精神损失费于法无据，依法应当予以驳回。4.上诉人请求赔偿的第14项律师费于法无据，依法应当予以驳回。二、被上诉人并非实施拆除涉案房屋行为的主体。上诉人在修建房屋前已清楚该房屋地块的权属、使用性质、土地上没有任何房屋及附着物等实际现状，其修建涉案房屋不符合《篁庄集体土地管理规定》的申请重建使用要求，且该地块在市政道路控制线范围内，不能重建或抢建，否则，所建建筑会被政府视为非法使用土地及违法建设须拆除。上诉人亦出具《重建房屋责任声明》，表示其明知上述情况并同意承担因违建房屋被拆除的一切经济损失责任。上诉人在收到江门市蓬江区国土规划和环境保护局作出的《责令停止违法行为通知书》、《责令改正违法行为通知书》时也清楚知道其所建房屋被认定违法建筑，并承诺若没有按照《通知书》要求整改，愿意接受和履行处罚。由于上诉人未在期限内拆除涉案房屋，江门市蓬江区环市街篁庄股份合作经济联合社为维护集体利益聘请拆建公司拆除涉案房屋，拆除当天，除被上诉人外还有国土、城管、公安等多个部门到场见证，被上诉人到场仅是为了监督江门市蓬江区环市街篁庄股份合作经济联合社是否有找符合资质的拆建公司进行拆除，以保证拆除过程中不会发生安全事故，被上诉人并未参与任何拆除涉案房屋的行为，且涉案房屋被拆除前屋内的物品和设施已被清空，并没有任何贵重物品。综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律法规正确，审判程序合法，上诉人修建的涉案房屋属于违法建筑，上诉人未能证明其合法权益受损，被上诉人对上诉人提出的国家赔偿请求作出不予赔偿的决定合法有据。请求二审法院依法驳回上诉人的诉讼请求，维持原判。经审查，本院对原审法院经审理查明的事实予以确认。本院另查明：2015年7月9日，林仲辉向篁庄股份合作经济联合社、篁庄仁寿股份合作经济社出具《重建房屋责任声明》。该《声明》内容反映：林仲辉要重建篁庄大地里（该里名已消失）祖屋（有1953年党向民时期核发的房屋土地使用证为凭证），向辖区属地篁庄股份合作经济联合社及篁庄仁寿股份合作经济社相关领导征询，得到明确答复：一、林仲辉祖屋地面上没有任何该祖屋的附着物，按国家政策法规，视同当时所核发的房屋土地使用证的使用权到现同时终止，上述地块收归集体所有。二、从2000年起，政府政策明确篁庄属地不再受理宅基地民房的申请报建手续，任何人未经国土、规划办理报建手续而私自兴建都属违法建筑，不受任何经济损失责任保障。……三、鉴于上述地点房屋地块的实际现状，林仲辉不符合《篁庄集体土地管理规定》的申请重建使用要求，且在市政规划道路控制线范围内，明确告知林仲辉不能重建或抢建，否则，被政府视为非法使用土地及违法建设行为须拆除的，林仲辉承担一切经济损失责任，与篁庄两级集体经济组织无关。在该《重建房屋责任声明》中，林仲辉还声明：其在上述地点祖屋范围内的空地地块上重建房屋，如遇政府卫片执法检查，被列入非法使用土地及违法建设行为对象，需要拆除时，其本人愿意承担一切责任，与篁庄两级集体经济组织无关。江门市蓬江区国土规划和环境保护局于2016年4月30日作出《关于篁庄仁寿里53号违法用地问题的答复》，明确告知卢卿：一、林仲辉擅自占用篁庄仁寿里53号所在的1.7亩地块，建设出租屋及其他地上建筑设施，没有合法的用地手续，属于非法占用土地行为。二、篁庄仁寿里53号动工建设之前，篁庄仁寿经济社已经明确告知林仲辉擅自动工建设需要自行承担法律责任。三、新会县篁庄村第贰伍零壹号土地房产所有证已经失去法律效力，该地块属于篁庄经济社所有，在未取得篁庄仁寿经济社同意及国土、规划等部门批准的情况下，相关人员不能擅自动工建设。本院认为：本案为行政赔偿纠纷，因被上诉人环市街道办强制拆除上诉人卢卿、林仲辉建设的涉案房屋的行为已被法院生效判决确认违法，二审争议焦点是环市街道办是否应当给予卢卿、林仲辉行政赔偿。一、关于卢卿、林仲辉请求赔偿涉案房屋损失的问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”据此，行政赔偿以原告的合法权益受到损害为前提。本案中，根据江门市蓬江区国土规划和环境保护局2016年1月21日作出的《责令改正违法行为通知书》和2016年4月30日作出的《关于篁庄仁寿里53号违法用地问题的答复》，卢卿、林仲辉持有的新会县篁庄村第贰伍零壹号土地房产所有证已经失去法律效力，篁庄仁寿里53号地块属于集体所有，二人在该地块建设涉案房屋未取得相关用地审批手续、建设审批手续，属于非法占用土地的行为。林仲辉出具的《重建房屋责任声明》，也表示知道上述情况并愿意承担违建房屋的后果。此外，林仲辉在接受江门市蓬江区国土规划和环境保护局调查询问时亦表示清楚自己违法用地的行为，答应按照《责令停止违法行为通知书》和《责令改正违法行为通知书》的要求整改，否则，愿意接受和履行处罚决定。从上述事实可以认定，涉案房屋是卢卿、林仲辉在未取得相关用地审批、建设审批手续的情况下建设的，属于违章建筑，因而不属于《国家赔偿法》规定的可以取得行政赔偿的合法财产权益，卢卿、林仲辉就涉案房屋要求行政赔偿没有事实和法律依据，该赔偿主张不能成立。二、关于卢卿、林仲辉请求赔偿强制拆除行为造成涉案房屋以外的其他财产损失的问题。《最高人民法院关于适用的解释》第三十八条第二款规定：“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致无法举证的，由被告承担举证责任。”根据上述规定，在行政赔偿、补偿案件中，对行政行为造成的损害，首先应当由原告承担初步的证明责任，提供证据予以证明。在原告能够提供初步证据证明损害存在的情况下，再视被告是否能够提供反驳性证据，推翻原告初步证据证明的事实，最后根据全案的证据情况，综合考量原告的赔偿主张是否成立。本案中，卢卿、林仲辉主张涉案房屋用途是出租，房屋配备了傢俬及生活设施，环市街道办的强制拆除行为造成了上述财产损失，但是，卢卿、林仲辉并不能提供购买傢俬等屋内财物的相关票据及房屋租赁合同、租金收入等证据，无法证实存在上述财产损失的事实。虽然卢卿、林仲辉提交了涉案房屋的照片及视频资料，但其提供的照片及视频资料并未反映出涉案房屋内存在财物的情况，也即卢卿、林仲辉不能对其主张的屋内财产损失提供初步的证据证明。反之，环市街道办在本案中提交了实施强制拆除现场的视频资料，该视频资料显示，拆除当时涉案房屋已腾空，并无财物，因此，一审法院根据环市街道办提交的实施强制拆除行为时拍摄的视频资料，认定拆除当日房屋内没有财产，驳回卢卿、林仲辉的赔偿请求并无不当。此外，本案中，卢卿、林仲辉另提出了房屋租金、修建房屋的人工费和误工费、律师费、精神损失费的赔偿主张，但是，上述赔偿主张成立的前提，必须是卢卿、林仲辉存在应予法律保护的合法权益，且该合法权益受到违法行政行为的侵害。但如前所述，卢卿、林仲辉的房屋系违章建筑，其也不能证明房屋内财产因强拆行为受损的事实。所以，虽然环市街道办实施的强制拆除卢卿、林仲辉的房屋的行为被确认违法，但卢卿、林仲辉并不存在应予保护的合法权益。因此，其前述赔偿主张不符合《国家赔偿法》第二条第一款的规定，于法无据，亦不能成立。基于上述事实与理由，一审判决驳回卢卿、林仲辉的行政赔偿请求并无不当，本院依法予以维持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案不收取案件受理费。本判决为终审判决。审判长  刘德敏审判员  方丽达审判员  李永梅二〇一九年三月二十九日书记员  苏靖茹