湖北省黄石市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）鄂02行终14号上诉人(原审原告)余开新，女，汉族，1959年10月10日出生，身份证登记住址湖北省黄石市黄石港区，委托代理人张立昌，均系北京圣运（天津）律师事务所律师。上诉人（原审被告）黄石市黄石港区住房保障与房屋征收管理局，住所地黄石市黄石港区湖滨大道**。法定代表人张志云，局长。委托代理人敖英姿，湖北太圣律师事务所律师。余开新、黄石市黄石港区住房保障与房屋征收管理局因拆迁行政强制一案，不服黄石市黄石港区人民法院（2018）鄂0202行初10号行政判决，向本院提起上诉，本院依法组成合议庭审理了本案。原审判决认定，余开新系黄石市黄石港区黄石大道**房屋的所有权人，该房屋所在层数为一层，建筑面积64.23平方米，设计用途为住宅。2014年10月24日，工商管理部门为余开新办理的营业执照中显示，余开新开办的“黄石港区仁爱诊所”经营地点为上述房屋所在地址。2015年8月，黄石市黄石港区人民政府作出《关于人民街片区棚户区改造房屋征收的决定》，决定征收人民街片区的房屋、构筑物及其他附属物，并确定黄石市黄石港区住房保障与房屋征收管理局为房屋征收部门，黄石港区人民街片区棚户区改造工作指挥部为房屋征收实施单位，签订房屋征收补偿协议的期限为2015年8月10日至2016年8月9日。此外，《人民街片区棚户区改造房屋征收补偿方案》中明确规定，被征收房屋由黄石市黄石港区住房保障与房屋正征收管理局组织统一拆除。余开新的房屋属于被征收范围之内。在此之前，中共黄石港区委办公室、区政府办公室成立了黄石港区棚户区改造工作指挥部，负责协调解决棚户区改造和房屋征收中遇到的问题。黄石港区住房保障与房屋征收管理局负责制订方案、政策解答、业务指导、向上级政府争取有关优惠政策。余开新在得知自己的房屋在征收范围内之后，一直与指挥部工作人员就补偿问题进行协商，但因双方的意见差距较大，故未能及时达成补偿协议。2017年3月14日，余开新先行搬离其房屋，并告知了指挥部工作人员。同年3月23日，余开新的房屋在未签订征收补偿协议的情况下被拆除。因余开新与指挥部工作人员至原告起诉之前仍未能协商达成补偿协议，由此，余开新向一审法院提起行政诉讼，请求确认黄石港区住房保障与房屋征收管理局强行拆除其位于黄石市黄石港区黄石大道1248号诊所房屋的行为违法。原审判决认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》明确规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作，市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作，房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作。2018年2月8日颁布实施的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》规定，市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作过程中作出行政行为，被征收人不服提起诉讼的，以房屋征收部门为被告。根据黄石港区人民政府《关于人民街片区棚户区改造房屋征收的决定》，黄石港区住房保障与房屋征收管理局是黄石市黄石港区人民政府确定的房屋征收部门，且负责组织统一拆除被征收房屋，因此，作为被征收人的余开新对其房屋在既未签订补偿协议，又无生效补偿决定的情况下被拆除，不服该拆除行为提起行政诉讼，黄石港区住房保障与房屋征收管理局作为房屋征收部门，是本案适格的被告。黄石港区住房保障与房屋征收管理局与余开新在征收补偿方案确定的签约期限内未达成补偿协议，但黄石港区住房保障与房屋征收管理局并未按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定报请作出征收决定的黄石市黄石港区人民政府作出补偿决定，并在补偿决定生效后依法申请人民法院强制执行。因此，黄石港区住房保障与房屋征收管理局拆除余开新房屋的行为程序违法，一审法院对余开新要求确认被诉行政行为违法的请求予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决确认黄石市黄石港区住房保障与房屋征收管理局拆除余开新位于黄石市黄石港区黄石大道1248-46号房屋的行政行为违法。余开新不服原审判决，向本院提起上诉称，一审法院对其房屋建筑面积的认定错误，其房屋面积应该是148.35平方米，而并非一审法院认定的64.23平方米。二是一审法院程序违法，办案期限超过法律规定。故请求二审法院查明事实，依法改判或者发回重审。黄石市黄石港区住房保障与房屋征收管理局不服原审判决，向本院提起上诉称，余开新没有提供证据证实被诉行政行为存在，其起诉不符合法定起诉条件，且一审法院认定黄石市黄石港区住房保障与房屋征收管理局拆除余开新的房屋无事实和法律依据，对此余开新清应该负有举证责任，而非错误的将举证责任分配给黄石市黄石港区住房保障与房屋征收管理局，故请求二审法院撤销一审判决，改判驳回余开新的起诉。本院经审理查明，原审判决认定的事实均属实。另查明，黄石市黄石港区住房保障与房屋征收管理局提交的证据七《人民街项目分户预评估结果》，初步证实余开新房屋面积除证载面积64.23平方米外，还有自建面积29.75平方米和11.37平方米，共计105.35平方米。本院认为，本案争议的焦点问题是案涉房屋强制拆除主体的认定问题及该行为的合法性判断问题。一、案涉房屋强制拆除主体的认定问题。本案中余开新合法拥有的房屋在征收范围内，且目前案涉房屋已经被强制拆除是不争的事实。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款、第二款规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。第五条规定，房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作。房屋征收实施单位不得以营利为目的。房屋征收部门对房屋征收实施单位在委托范围内实施的房屋征收与补偿行为负责监督，并对其行为后果承担法律责任。第二十八条第一款规定，被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。根据上述规定，在国有土地上房屋征收过程中，有且仅有市、县级人民政府及其确定的房屋征收部门才具有依法强制拆除合法建筑的职权，建设单位、施工单位等民事主体并无实施强制拆除他人合法房屋的权力。民事主体自行违法强制拆除他人合法房屋，涉嫌构成故意毁坏财物罪的，权利人可以依法请求公安机关履行相应职责。因而，除非市、县级人民政府能举证证明房屋确系在其不知情的情况下由相关民事主体违法强拆的，则应推定强制拆除系市、县级人民政府委托实施，人民法院可以认定市、县级人民政府为实施强制拆除的行政主体。二、关于本案拆除行为是否违法的问题。《中华人民共和国物权法》第四条规定，国家、集体、私人的物权和其他权利人的物权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。第四十二条第一款规定，为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产；第三款规定，征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十七条的规定，先给予补偿，后实施搬迁。本案中，黄石市黄石港区住房保障与房屋征收管理局均未按照上述法律规定落实。三、一审法院是否遗漏诉讼请求，本案审查的是行政强制拆除行为的合法性，并不涉及行政赔偿及房屋面积问题，余开新诉讼请求确认“拆除其位于黄石市黄石港区黄石大道1248号诊所房屋的行为违法”和一审法院判决“确认拆除余开新位于黄石市黄石港区黄石大道1248-46号房屋的行政行为违法”。阐述的被诉行政行为本质上一致的，一审法院裁决正确，程序并无违法之处，实体处理正确。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一条第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人余开新、黄石市黄石港区住房保障与房屋征收管理局各负担25元。本判决为终审判决。审判长 王 蓓审判员 汪洪安审判员 刘海军二〇一九年三月十九日法官助理安琼书记员石敏