辽宁省大连市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）辽02行终21号 上诉人（原审原告）大连众禹商贸有限公司，住所地大连市甘井子区营城子街道营城子村。 法定代表人陈淑彦，经理。 委托代理人邹吉忠，男，1971年3月23日出生，汉族，该公司工作人员，住址大连市沙河口区。 被上诉人（原审被告）大连市国土资源和房屋局甘井子分局，住所地大连市甘井子区东纬路**。 负责人郭卫，分局局长。 委托代理人杨显慧，该分局地籍管理科工作人员。 委托代理人李岗，辽宁知本律师事务所律师。 上诉人大连众禹商贸有限公司（以下简称“众禹商贸公司”）因与被上诉人大连市国土资源和房屋局甘井子分局（以下简称“甘区国土局”）不履行土地登记职责一案，不服大连市沙河口区人民法院（2018）辽0204行初91号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 原审法院认定，案涉土地位于大连市××营城子镇，与沈阳铁路局营城子火车站毗邻。该地块由沈阳铁路局原下属大连分局土地规划管理办公室于1991年取得编号为甘国用[1991]字第03220020号国有土地使用证。因铁路改革，2014年，该国有土地使用证中登记的土地使用者变更为沈阳铁路局。在此期间，大连市甘井子区人民政府于2010年3月向沈阳铁路局下发注销土地登记告知书，主要内容为：“你单位原下属大连分局土地规划管理办公室于1991年取得的编号为甘国用[1991]字第03220020号国有土地使用证，用途为铁路交通用地，面积为114131平方米，我局已于2009年12月1日致函告知你单位，因在规定时限内无法提供相关证明材料，我局已根据国土资源部令第40号《土地登记办法》第五十八条规定，完全履行更正登记程序，决定注销该土地登记。”后因沈阳铁路局补交了东北行政委员会通令（建铁字第四号）一文作为用地来源依据，甘国用[1991]字第03220020号国有土地使用证未被注销。 另查，由于历史成因，大连市甘井子区供销合作社曾使用过案涉地块。大连市甘井子区营城子供销合作社成立于1949年10月1日，集体所有制，投资人大连市甘井子区供销合作社联合社，目前状态为存续。原告众禹商贸公司成立于2007年5月18日，企业类型为自然人投资或控股的有限责任公司，投资者陈淑敏、陈淑彦。原告成立后亦在案涉地块经营煤炭。 2008年12月15日，沈阳铁路局向大连运输法院起诉原告临时用地合同纠纷一案，2009年11月10日沈阳铁路局以与众禹公司庭外和解为由撤回起诉。2010年8月，沈阳铁路局将原告从案涉地块迁出。原告认为沈阳铁路局在迁出过程中造成其煤炭等物品损失，遂以中国铁路沈阳局集团有限公司、中国铁路沈阳局集团有限公司沈阳土地管理分局、中国铁路沈阳局集团有限公司大连车务段、中国铁路沈阳局集团有限公司大连房产段为被告，向大连市甘井子区人民法院提起财产损害赔偿之诉，案件正在审理中。 原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织有权提起诉讼。本案中原告众禹商贸公司并非被诉土地登记行为的相对人，因此，其能否适格提起本案诉讼的关键在于对“利害关系”的理解。行政诉讼法中的利害关系，应是公法上的利害关系，通常不包括私法上的利害关系，亦不包括反射性利益。众禹商贸公司提起本案诉讼的主要理由是：1.其前身大连市甘井子区供销合作社自1948年起在案涉地块经营，其延续具有土地使用权；2.沈阳铁路局持有的国有土地使用证影响其与沈阳铁路局之间财产损害赔偿的民事纠纷解决；3.大连市国土资源和房屋局（以下简称“市国土局”）基于其申诉对案涉国有土地使用证进行的调查处理。 该院认为，首先，原告众禹商贸公司成立于2007年，企业类型为有限责任公司，投资者陈淑敏、陈淑彦；而大连市甘井子区营城子供销合作社成立于1949年10月1日，企业性质为集体所有制，投资人大连市甘井子区供销合作社联合社，且目前仍为主体存续状态。从法律主体上看，二者的企业性质、投资人完全不同，亦无法律上的关联性，无法认定大连市甘井子区供销合作社是原告众禹商贸公司的前身或者具有隶属关系。故原告诉称的大连市甘井子区供销合作社是其前身的主张，该院不予采信。其次，原告与沈阳铁路局之间的民事纠纷系债权债务的法律关系。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十三条规定：“债权人以行政机关对债务人所作的行政行为损害债权实现为由提起行政诉讼的，人民法院应当告知其就民事争议提起民事诉讼，但行政机关作出行政行为时依法应予保护或者应予考虑的除外。”原告成立于2007年，沈阳铁路局原下属单位取得国有土地使用证在1991年，原告对在其成立之前已经存在的土地登记行为不具有诉权，无论该登记行为合法与否，均与原告无关。原告在2010年向市国土局申请纠错，属于申诉，市国土局及被告甘区国土局基于申诉对土地登记行为进行处理，最终并未改变原土地登记行为，故实质上行政机关的上述处理行为应属于《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第四项规定的“驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为”，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。故原告提出的市国土局与被告甘区国土局基于其申诉进行调查进而认为其具有原告资格的主张，该院不予采信。现原告已经就其与沈阳铁路局之间的民事争议提起诉讼，应按民事纠纷进行审理，该民事纠纷案件的审理并不受案涉国有土地使用证的阻碍。鉴于原告与被诉行政行为不具有利害关系，其当庭请求追加市国土局为被告的申请，该院亦不予准许。综上所述，原告众禹商贸公司与案涉土地登记行为不具有利害关系，被诉行政行为不属于人民法院行政诉讼受案范围，故对原告的起诉，该院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第四项、第六十九条第一款第一项、第一百零一条第一款第二项的规定，裁定：驳回原告大连众禹商贸有限公司的起诉。 上诉人众禹商贸公司上诉称，请求撤销原审裁定，受理本案并支持上诉人的原审诉讼请求。主要理由是：一、确认未注销土地登记行为违法及请求注销土地登记行为，能够对上诉人的权利义务产生实际影响，是可诉的行政行为，同时上诉人作为现案涉土地的实际使用者，具有本案的原告资格。1.被上诉人于2010年3月11日作出注销土地登记告知书，已经决定注销案涉土地登记。2.市国土局于2010年3月15日向上诉人和沈阳铁路局正式宣布在各自未找到依据前，按照土地管理法的相关规定维持现状，待找到用地依据后重新申请登记程序。沈阳铁路局对此未提出异议。3.被上诉人于2010年3月16日将注销土地告知书送达上诉人期间，沈阳铁路局得知其土地证将被注销，于2009年11月10日在大连运输法院撤回了对上诉人的民事诉讼。二、被诉行政行为属于人民法院行政诉讼的受案范围。确认未注销土地登记行为违法及请求注销土地登记行为，符合具体行政行为的构成要件，属于行政诉讼的调整范围。三、上诉人系讼争行政行为的利害关系人。1.无论上诉人是否成立在先，均与讼争土地登记存在利害关系。2.上诉人系要求被上诉人依法履行职责。原审法院关于驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为的认定，属于偷换概念。3.原审法院关于上诉人与沈阳铁路局之间的民事争议不受案涉国有土地使用证的阻碍的观点是错误的。若讼争土地登记行为违法并被撤销，上诉人的民事诉讼权益有望得到支持，反之，上诉人则可能存在诉讼风险。4.2008年，沈阳铁路局将上诉人起诉到大连运输法院，可以证明上诉人是利害关系人。5.上诉人是案涉土地的实际使用者，向被上诉人提出更正登记，被上诉人认可上诉人利害关系人的身份，并与市国土局一起展开调查，最终作出注销土地登记告知书。四、大连市甘井子区营城子供销合作社于1949年就存在，沈阳铁路局从未使用过案涉土地，在2008年前对上诉人使用案涉土地没有任何异议。上诉人的法定代表人、负责人一直是大连市甘井子区营城子供销合作社的员工。2007年，经当时供销合作社的领导研究同意，陈淑彦、陈淑敏筹措资金成立了众禹商贸公司，作为供销社的下属单位延续使用案涉土地，用于煤厂经营。原审法院从体制上否定两者之间的上下级关系没有法律依据。 被上诉人甘区国土局辩称，一、被诉行政行为不涉及上诉人的合法权益，上诉人不是本案适格原告。1.上诉人未取得案涉土地的登记证书，对案涉土地不享有合法权益。案涉土地使用权以登记为准。假使大连市甘井子区营城子供销合作社长期使用案涉土地，也不能推定该供销社对案涉土地有合法权益。2.沈阳铁路局于1991年即获得案涉土地登记，不可能侵犯在后成立的上诉人的合法权益。上诉人与大连市甘井子区营城子供销合作社成立时间、投资人均不同，是不同的企业。无论该供销社与案涉土地是何种关系，都与上诉人无关。且该供销社与沈阳铁路局有临时用地的租赁关系。3.被上诉人是否注销及变更沈阳铁路局的案涉土地登记，对上诉人的合法权益不产生实际影响。4.上诉人不是案涉土地登记行为的相对人，对案涉土地不享有合法权益。其与沈阳铁路局存在的民事纠纷，不构成与案涉行政行为具有行政法上的利害关系。5.即使当事人所主张的权益客观存在，也可能会间接受到行政行为的影响，但这不属于行政法保护的权益。6.上诉人在提起行政诉讼时应当提交与被诉行政行为具有利害关系的材料。但上诉人的现有证据只阐明大连市甘井子区营城子供销合作社在很久之前使用案涉地块经营煤炭，既不能证明其享有合法权益，又不能证明案涉土地证的注销、更名对其合法权益产生实际影响。二、本案不属于人民法院行政诉讼的受案范围。案涉注销土地登记告知书对外并未实际发生效力，属于行政机关正在研究过程中制作的过程性文件，是被上诉人与沈阳铁路局之间商榷事务、交换意见中形成的公函。上诉人在上访过程中索要该文书，即复印给其一份。沈阳铁路局在补充土地权属来源资料后，注销程序终止。由于“不具有外部效力”和“过程性”，上诉人依据此告知书提起本案诉讼不属于行政诉讼受案范围。三、被上诉人不具有案涉国有土地使用权注销登记的法定职责。被上诉人主要负责集体土地的管理工作，对案涉国有土地证的更名登记只负责其中的前期初审工作，不具备案涉国有土地登记的管理职能，无权注销案涉土地证。四、上诉人的起诉已超过法定起诉期限。案涉土地登记行为发生在1991年，注销土地登记告知书发生于2010年，土地使用权人更名发生于2014年，上诉人于2018年提起本案诉讼，已超过一年的法定起诉期限。请求驳回上诉，维持原裁定。 本院经审理查明的事实与原审裁定认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”所谓“利害关系”，是指有可能受到行政行为的不利影响。也就是说，当事人所主张的合法权益，应当具有受到行政行为侵犯的可能性。该可能性一般应置于行政法律关系当中加以分析判断，因此，除特殊情形或者法律另有规定，前述法条所规定的“利害关系”一般不包括私法上的利害关系。从上诉人的原审诉请看，本案系上诉人提起的要求被上诉人注销案涉国有土地使用权登记的履责诉讼案件。行政机关履行法定职责首先以维护行政管理秩序为目的，从而客观上具有保护与该行政管理秩序相关的不特定公众利益的功能。不特定相关公众由此而客观上获得的利益，属于“公共利益的片断”，即所谓的“反射利益”，并不足以构成行政诉讼法上所指的合法权益。只有当行政机关不仅有为不特定相关公众的共同利益，更有为特定个人利益而启动行政程序的法定义务时，行政机关履行职责才具有保护个人合法权益的功能，特定主体才有资格基于个人利益而请求行政机关履行职责，并对行政机关作出或者未作出处理提起行政诉讼。具体到本案，围绕案涉国有土地使用权，不论上诉人向被上诉人及市国土局反映情况，要求纠错的性质为申诉，还是投诉举报，抑或申请，也不论被上诉人作出了何种行政行为，均不能据此认定上诉人具有提起本案履责诉讼的原告资格。是否有可能受到被上诉人不注销案涉国有土地使用权登记的不利影响，才是判断上诉人是否系本案适格原告的关键。 《中华人民共和国土地管理法》第四条第二款规定，“国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。…”第五十四条规定，“建设单位使用国有土地，应当以出让等有偿使用方式取得；但是，下列建设用地，经县级以上人民政府依法批准，可以以划拨方式取得：（一）国家机关用地和军事用地；（二）城市基础设施用地和公益事业用地；（三）国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地；（四）法律、行政法规规定的其他用地。”第五十五条规定，“以出让等有偿使用方式取得国有土地使用权的建设单位，按照国务院规定的标准和办法，缴纳土地使用权出让金等土地有偿使用费和其他费用后，方可使用土地。”《中华人民共和国物权法》第一百三十七条规定，“设立建设用地使用权，可以采取出让或者划拨等方式。…”《不动产登记暂行条例》第二条规定，“本条例所称不动产登记，是指不动产登记机构依法将不动产权利归属和其他法定事项记载于不动产登记簿的行为。…”《不动产登记暂行条例实施细则》第二十八条规定，“有下列情形之一的，当事人可以申请办理注销登记：（一）不动产灭失的；（二）权利人放弃不动产权利的；（三）不动产被依法没收、征收或者收回的；（四）人民法院、仲裁委员会的生效法律文书导致不动产权利消灭的；（五）法律、行政法规规定的其他情形。不动产上已经设立抵押权、、地役权或者已经办理预告登记所有权人、使用权人因放弃权利申请注销登记的，申请人应当提供抵押权人、、地役权人预告登记权利人同意的书面材料。”第三十四条规定，“申请国有建设用地使用权首次登记，应当提交下列材料：（一）土地权属来源材料；…前款规定的土地权属来源材料，根据权利取得方式的不同，包括国有建设用地划拨决定书、国有建设用地使用权出让合同、国有建设用地使用权租赁合同以及国有建设用地使用权作价出资（入股）、授权经营批准文件。…”第三十七条规定，“申请国有建设用地使用权及房屋所有权变更登记的，应当根据不同情况，提交下列材料：（一）不动产权属证书；（二）发生变更的材料;（三）有批准权的人民政府或者主管部门的批准文件；（四）国有建设用地使用权出让合同或者补充协议；（五）国有建设用地使用权出让价款、税费等缴纳凭证；（六）其他必要材料。”第三十八条第一款规定，“申请国有建设用地使用权及房屋所有权转移登记的，应当根据不同情况，提交下列材料：（一）不动产权属证书；（二）买卖、互换、赠与合同；（三）继承或者受遗赠的材料；（四）分割、合并协议；（五）人民法院或者仲裁委员会生效的法律文书；（六）有批准权的人民政府或者主管部门的批准文件；（七）相关税费缴纳凭证；（八）其他必要材料。”根据前述规定可知，国有土地使用权登记是不动产登记机构在当事人土地权利发生变动的意思表示（如出让、划拨、转让等）的推动下对国有土地使用权的确认或者记载，其本身并不创设土地权利。而从前述关于国有土地使用权登记的法律规定看，不动产登记机构在履行国有土地使用权登记行政职责时，考虑、尊重和保护的特定主体的法律利益，包括作出土地权利变动意思表示的当事人的权益，以及抵押权人、、地役权人预告登记权利人等权利主体的权益。至于所涉土地的实际使用人、承租人等其他主体的权益，则不在国有土地使用权登记行政法律关系应予考虑和保护的法律上的权益之列。换言之，土地的实际使用人、承租人等其他主体不具有对国有土地使用权登记行政法律关系提起行政诉讼的原告资格。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第五十四条第一款规定，“依照行政诉讼法第四十九条的规定，公民、法人或者其他组织提起诉讼时应当提交以下起诉材料：…（三）原告与被诉行政行为具有利害关系的材料；…”本案中，从上诉人提交的现有证据看，仅能证明上诉人系案涉土地的实际使用人，无据证明其系通过出让或者划拨等方式取得案涉土地国有土地使用权的权利主体。因此，从行政法律关系上看，被上诉人是否注销案涉国有土地使用权登记，不会对上诉人的合法权益产生不利影响。至于上诉人所述被上诉人是否注销案涉国有土地使用权登记，将影响其民事诉讼权益一节，如前所述，该权益并非行政法律关系应予考虑、尊重和保护的权益，故不属于行政法意义上“利害关系”的范畴。综上，上诉人不具有提起本案行政诉讼的原告资格，其起诉不符合法定起诉条件。原审法院裁定驳回其起诉正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长 苍 琦 审判员 李 健 审判员 徐建海 二〇一九年三月十九日 书记员 姜雪婷 附：本裁定适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。