江苏省徐州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）苏03行终196号 上诉人（原审原告）：王文礼，性别：××，1955年2月14日生，××族，住江苏省丰县。 被上诉人（原审被告）：丰县常店镇人民政府，住所地江苏省丰县常店镇。 法定代表人：刘香郁，该镇镇长。 出庭应诉负责人：吴建军，丰县常店镇人民政府宣传委员。 被上诉人（原审被告）：丰县电动车产业园管理委员会，住所地江苏省丰县常店镇电动车产业园。 法定代表人：刘香郁，丰县电动车产业园管理委员会主任。 出庭应诉负责人：孙宜银，丰县电动车产业园管理委员会副主任。 两被上诉人共同委托诉讼代理人：尹成，江苏义行律师事务所律师。 两被上诉人共同委托诉讼代理人：夏雨，江苏义行律师事务所律师。 上诉人王文礼因与被上诉人丰县常店镇人民政府(以下简称常店镇政府)、被上诉人丰县电动车产业园管理委员会（以下简称丰县电动车产业园管委会）土地行政管理纠纷一案，不服徐州铁路运输法院(2017)苏8601行初1249号行政判决，向本院提起上诉。本院立案后依法组成合议庭进行了审理。在审理过程中，因协调、委托评估扣除了审限。本案现已审理终结。 原审法院查明：2015年1月23日江苏省人民政府作出苏政地【2014】5026号批复，同意丰县将常店镇华祖庙村等30.6405公顷集体土地征收为国有的征地方案，王文礼系丰县常店镇华祖庙杨口村民，其蔬菜大棚及菜地位于被征地范围内。2015年1月25日丰县人民政府作出丰政通【2015】5号通告，通告了建设用地项目名称、征收土地的位置和面积、土地补偿、安置补助标准等。2015年2月5日丰县国土资源局作出丰国土资通【2015】5号通告，通告了土地补偿安置标准、土地附着物补偿标准、青苗补偿标准及金额。在丰县国土资源局实施征地公告及征地补偿安置方案公告期满后，王文礼未提起复议及诉讼。2015年3月20日土地补偿款打入镇农经中心管理的村级账户，随后由各村分别记账，2015年4月3日常店镇政府委托鑫城电动车公司将土地附着物及青苗补偿按照评估价值打入王文礼丰县农村商业银行个人账户，但未签订书面征地补偿安置协议。王文礼对征地补偿标准不满意，拒绝交出土地，2014年4月9日常店镇政府、丰县电动车产业园管委会工作人员共同到达王文礼土地现场，强制拆除王文礼的一亩蔬菜大棚并清除棚内蔬菜，王文礼不服该行政行为提起行政诉讼。 原审法院认为，一、关于常店镇政府、丰县电动车产业园管委会拆除王文礼蔬菜大棚并清除棚内蔬菜的行为是否合法的问题。王文礼虽以强制执行行为违法为由起诉常店镇政府、丰县电动车产业园管委会，但实质上是因对征地补偿标准不满意，拒绝交出土地，两被上诉人共同实施了拆除大棚的强制执行行为，故被诉行政行为实质上是强制收回被征收的土地。《土地管理法实施条例》第四十五条明确规定：“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”依法征用农民集体所有的土地，完成所有征地安置程序后，被征地农村集体组织或村民仍不交出土地的，由土地行政主管部门作出《责令交出土地决定书》，决定书生效后仍不交出土地的，可以申请法院强制执行，在法院裁定准予执行前土地行政主管部门无权强制收回被征收土地。该条规定申请法院强制执行的行政主体是土地行政主管部门，本案王文礼虽拒不交出已被丰县人民政府征收的土地，但土地行政主管部门未向法院申请强制执行、未经法院裁定准予强制执行，两被上诉人即强制拆除了王文礼的大棚并清除棚内蔬菜，不符合《土地管理法实施条例》第四十五条规定，常店镇政府、丰县电动车产业园管委会的强制执行行为超越了法定职权。两被上诉人于2015年4月9日拆除王文礼蔬菜大棚并清除棚内蔬菜的行为超越职权，由于不具备撤销的具体内容，故应确认违法。二、关于王文礼要求返还土地、重建蔬菜大棚、损失赔偿应否支持的问题。首先，涉案征收土地方案已经江苏省人民政府依法批准，丰县国土资源局亦实施了征地公告及征地补偿安置方案公告，土地补偿款已经打入王文礼所在村委会，被清除的蔬菜和地上附着物补偿费也已打入王文礼个人账户，虽然被诉行政行为并非土地征收，但征地行为与本案审理有直接联系，经初步审查丰县人民政府征地程序并无明显违法情形。其次，由于涉案土地已被征收为国有后用于丰县电动车产业园商务综合服务体一期项目建设，该项目列入丰县2015年度“三重一大”项目及丰县2015年度城建重点工程计划之一，关乎丰县经济发展大局，涉及公众切身利益，王文礼对土地补偿标准有异议，拒不接受补偿、拒不交出土地的行为阻碍了征地工作的进程，也影响了公共利益。最后，两被上诉人执法权限及程序的违法不能成为王文礼继续使用该承包地的理由，根据《土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定“对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施”，王文礼可以申请丰县人民政府协调，协调不成再由江苏省人民政府裁决，征地补偿、安置争议不属于本案审理范围，该争议不影响征收土地方案的实施，故王文礼要求返还土地、重建蔬菜大棚的诉讼请求该院不予支持。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条规定，土地权利人对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿有异议，直接向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理，但应当告知土地权利人先申请行政机关裁决。王文礼主张的每月2000元经济损失以及蔬菜损失10000元，属于对涉案土地的土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费等具体金额计算的争议，系对征地补偿由有异议，应当先行向行政机关申请裁决，不属于本案审理范围。综上，依照《中华人民共和国国家赔偿法》第三条、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第五十六条第（四）项、《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条之规定，判决如下：一、确认丰县常店镇人民政府、丰县电动车产业园管理委员会于2015年4月9日拆除王文礼蔬菜大棚并清除棚内蔬菜的行为违法。二、驳回王文礼的其他诉讼请求。 上诉人王文礼不服原审判决上诉称：一、本案中被上诉人并非土地征收主体，也没有任何职权或者受权可以做出强制拆除上诉人蔬菜大棚的行政行为，但被上诉人可以基于承租而使用本案土地。本案土地在被丰县人民政府征收之前，已经由村委会出租给两被上诉人，约定土地做厂房使用。一审法院认为是丰县人民政府土地征收，但是本案中被上诉人却未能拿出任何可以证明其为被授权组织、管理土地征收事宜的政府文件。所以强拆补偿与土地征收补偿没有任何关系。二、一审法院认定事实不清且存在违法。就上诉人提交的证据，一审法院有以下认定错误。首先，在一审判决书中，法官认为上诉人提交的证据2《土地流转协议》因是复印件而不予采信，然而在丰县人民法院庭审中，被上诉人就该证据2进行了答辩，称证据2是复印件，土地流转协议是保障村民在征地之前的一个过渡，征后就不再用此协议，此协议将自然终止。因此证据2具有真实性，证明了土地是租给被上诉人做厂房使用的，被上诉人与上诉人之间是有租赁法律关系的（为此，上诉人还曾向一审法院提起民事诉讼）。另外，被上诉人认定此协议自然终止没有任何法律规定和约定。因此，被上诉人的强拆行为是就土地租赁而发生的。就被上诉人提交的证据，一审法院有以下认定错误。首先，上诉人认为被上诉人提交的所有证据与本案均无关联性。其次，对于证据6(丰县国土资源局提交的证明国土资源局履行了公告程序的照片)一审法院予以采信，上诉人认为该证据并不能证明任何事实，请二审法院查明该事实。对于证据8（评估报告），没有上诉人或者上诉人所在的村集体的确认，且没有土地征收主体（丰县人民政府）对该评估的许可或者委托的相关文件，案外人某某房地产评估咨询有限公司单方面作出的评估报告不能作为证据证明被清理标的物的价值。对于证据9（网银往来账凭证，农村集体经济组织结算凭证、徐州市农村合作经济组织记账凭证）、10（信用社电子对账凭证）的认定也存在错误，不但不能证明被上诉人强拆有法律依据，反而证明了被上诉人即使在有丰县人民政府授权的情况下强拆也是不合法的，因为上诉人村集体收到土地补偿款的时间是2015年4月28日，而本案强拆行为发生在2015年4月9日。另外，一审法院不应当将一张“网银往来账凭证”认定为被上诉人委托鑫诚电动车公司将拆除的大棚等地上附着物及蔬菜按照评估价值打款。因为首先被上诉人没有任何委托打款手续，其次，鑫诚公司也未就相关情况给予说明。对于上诉人是否对征地补偿标准不满意的问题，被上诉人再次说明：一是本案不涉及征地补偿，二是若土地被政府合法征收，法律法规规定了土地征收程序、补偿标准以及本征收农户不配合土地征收情况下的处罚及处理方法，上诉人表示会遵守法律规定，所以一审法院关于本案上诉人对于征地补偿标准不满意的事实认定存在错误。三、一审法院适用法律明显错误。1.关于两被上诉人拆除上诉人蔬菜大棚的行为是否合法的问题，上诉人认为一审法院认定结果正确但适用法律错误。首先，如前所述，本案实为土地合同租赁纠纷，则需要依据土地租赁相关的法规进行操作。其次，在本案中，上诉人并没有任何违法行为，一不是违建，二没有阻挠土地征收，因为上诉人没有被约谈过，没有签署过《征收补偿协议》，没有对被拆除的附着物进行过确认，没有收到过任何因不交出土地而被给予的处罚或者强制拆除通知。2.对于被上诉人主张的损失，上诉人提交了照片与视频证据，被上诉人强拆时正值蔬菜收获的季节，上诉人的诉求全是直接损失。就本案的赔偿，是被上诉人未按照《土地流转协议》约定执行造成的，依据《国家赔偿法》的规定：国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人或者其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。3.关于上诉人要求返还土地、重建蔬菜大棚的诉求。上诉人认为双方签订了《土地流转协议》，被上诉人拿走土地的程序违法，那么自然应当返还土地，重建蔬菜大棚。一审法院认为丰县人民政府无明显违法情形，认定错误。首先丰县人民政府仅有省政府的批复，无其他合法手续，且其批复本身不合法，丰县人民政府将上诉人种了几十年前几年还有“基本农田保护区”基石的土地列为工矿废弃地。《行政诉讼法》第七十条规定：行政行为有下列行为之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。其次，原审法院认为上诉人拒不交出土地影响了公共利益，然而现在土地上建设的是商品房，上诉人并未违反公共利益。最后，一审法院如果认为本案是土地征收补偿纠纷，就应该驳回诉讼请求，因为土地征收是丰县人民政府做出的，其才是适格的被告。另外补充，一审法院确认被上诉人行为违法，就应该追究其相应的法律责任。请求二审法院支持上诉人的诉讼请求，恢复原状（恢复大棚）、赔偿损失（强拆后的经济损失，即每年的农作物收入损失）。以及本案涉及的强拆，完全是被上诉人在没有任何合法授权和合法程序的情况下私自作出的。综上，一审法院认定事实不清，适用法律错误，请求二审法院依法查明事实，撤销一审判决，依法改判。 被上诉人常店镇政府、丰县电动车产业园管委会辩称，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，应当依法驳回上诉人的诉讼请求。 双方当事人向原审法院提交的证据、依据均已随案移送至本院，本判决书不再赘述。 二审中，被上诉人丰县电动车产业园管委会提交镇财政记账凭证以及涉案大棚现场查勘记录，以证明涉案大棚在初始建设时，由上诉人及镇政府共同投资，镇政府对大棚建设提供了财政支持，初始建设的材料均是由财政出资，人工由上诉人自行负责。上诉人质证认为，棚是省扶贫建的，对于评估结果不认可，在未经上诉人同意的情况下就将大棚拆除是违法的。如果要协调就要拿出诚意，和评估公司没有关系。对现场查勘记录中大棚的尺寸和材质均不予认可。本院认为，上诉人认可大棚最初是省扶贫建的，本院对该事实予以确认。现场查勘记录无上诉人的签字确认，须结合上诉人的陈述等才能作为认定案件相关事实的依据。 二审审理过程中，本院通知江苏旺达房地产评估咨询有限公司注册评估师时吉祥到庭，询问了其对涉案大棚进行评估的情况。上诉人、被上诉人均表示不对评估师发问。 本案一审系发回重审案件，通过查阅本案历次开庭笔录，本院认为，涉案强制拆除的时间为2015年4月9日，一审查明为2014年4月9日是错误的，本院予以纠正。原审法院对其他事实的认定正确，本院予以确认。 二审另查明：1.在本案发回重审前的二审审理过程中，上诉人陈述被上诉人提交的附属物评估表属实。2.二审审理过程中，在上诉人陈述涉案大棚的相关情况后，被上诉人同意由本院对大棚等地上附着物的价值进行司法评估，后本院司法鉴定部门通知上诉人选择评估机构，但上诉人认为原已做过评估，坚持不同意进行再次评估，鉴于此本次司法鉴定中止。后本院再次询问上诉人是否同意评估，上诉人明确表示不同意评估。 本案二审的争议焦点为：上诉人要求恢复大棚、赔偿损失的诉讼请求有无事实和法律依据，原审判决是否正确。 本院认为，目前苏政地【2014】5026号批复并未被依法撤销或者确认无效，故依据现有证据应当认定涉案土地已经江苏省人民政府批准征收为国有。上诉人主张丰县人民政府采取欺骗方式取得江苏省人民政府的征地批准文件（苏政地【2014】5026号批复）、进而不认可涉案土地已被征收，无事实依据，不能成立。在征地过程中，丰县人民政府作出了征收土地通告，丰县国土资源局作出了征收土地安置补偿方案通告，征地补偿款进入常店镇农经中心的村级账户并由相关村委会记账，涉及上诉人的地上附着物及青苗补偿款也已打入上诉人的个人账户，后因上诉人未交出涉案土地，两被上诉人强行拆除上诉人的蔬菜大棚并清除棚内蔬菜，从而产生涉案纠纷，故一审法院认定被诉行为实质上是强制收回被征收的土地、征地行为与本案审理有直接关系，并无不当。两被上诉人不具备强制收回土地的法定职权、未履行法定程序，因此一审法院判决确认两被上诉人2015年4月9日拆除上诉人蔬菜大棚并清除棚内蔬菜的行为违法，有事实及法律依据，各方当事人对此亦无异议，本院予以确认。 关于上诉人要求返还土地、重建蔬菜大棚、损失赔偿应否得到支持的问题。1.因涉案土地已被征收为国有并用于丰县电动车产业园商务综合服务体一期项目建设，客观上不具备返还土地、恢复重建蔬菜大棚的基础，故对上诉人要求返还土地、重建蔬菜大棚的诉讼请求，本院不予支持。2.《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条规定：“原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。被告有权提供不予赔偿或者减少赔偿数额方面的证据。”第三十三条规定：“被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。”被上诉人提交的证据显示，2015年4月3日依评估确定的附属物补偿款已进入上诉人账户，上诉人认可附属物评估表中的物品属实，但认为评估不合法、评估值偏低，但在本院组织的司法评估过程中，上诉人以原已做过评估为由，坚持不同意再次评估，致使司法鉴定中止，至本案审理终结，上诉人仍拒绝评估，又未举证证明因强制拆除导致的地上附着物损失高于评估值，故应由上诉人承担举证不能的不利后果。为防止损害上诉人的权利，本院对《附属物评估表》中低于《市政府关于调整征地补偿标准的通知》（徐政发〔2011〕60号）补偿标准的附属物（电泵井、手压井、厕所），按照徐政发〔2011〕60号文件确定的标准确定其补偿值，据此计算上诉人附属物的补偿款应为28912.61元，本案诉讼前上诉人已获得补偿款27868.61元，不能因两被上诉人的强制拆除行为违法而判令其对上诉人已获得补偿的地上附着物再进行赔偿，故被上诉人应给付的赔偿金为28912.61元-27868.61元=1044元。因附属物补偿款中已包含菜地补偿款，故对上诉人要求被上诉人赔偿蔬菜损失的诉讼请求，本院不予支持。上诉人主张的蔬菜年产值等损失，不属于《中华人民共和国国家赔偿法》规定的赔偿范围，本院亦不予支持。 综上，依据《中华人民共和国国家赔偿法》第三条、第三十六条第四项，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项、第八十九条第一款第二项，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条、第三十三条规定，判决如下： 一、维持徐州铁路运输法院(2017)苏8601行初1249号判决第一项，即确认丰县常店镇人民政府、丰县电动车产业园管理委员会于2015年4月9日拆除王文礼蔬菜大棚并清除棚内蔬菜的行为违法； 二、撤销徐州铁路运输法院(2017)苏8601行初1249号判决第二项，即驳回王文礼的其他诉讼请求； 三、丰县常店镇人民政府、丰县电动车产业园管理委员会于本判决生效之日起十五日内给付王文礼赔偿金1044元； 四、驳回王文礼的其他诉讼请求。 一审案件受理费50元、二审案件受理费50元，均由丰县常店镇人民政府负担。 本判决为终审判决。 审判长 李 娟 审判员 赵 涛 审判员 杜 林 二〇一九年三月二十一日 书记员 郁梦晨