吉林省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）吉行终86号 上诉人（原审原告）李贵清。 委托代理人张晓霞，北京圣运（天津）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）长春市朝阳区人民政府，住所地吉林省长春市朝阳区前进大街**。 法定代表人武凌，区长。 委托代理人任爱国，长春市朝阳区房屋征收工作管理办公室法规信访科科长。 委托代理人邹爱军，吉林紫荆花律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）长春市人民政府，住所，住所地吉林省长春市南关区人民大街**div> 法定代表人刘忻，市长。 委托代理人王俊峰，长春市人民政府法制办公室备案审核处工作人员。 上诉人李贵清因诉被上诉人长春市朝阳区人民政府（简称朝阳区政府）、长春市人民政府（简称长春市政府）行政征收补偿决定及行政复议一案，不服吉林省长春市中级人民法院作出的（2018）吉01行初207号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人李贵清及委托代理人张晓霞，被上诉人朝阳区政府的委托代理人任爱国、邹爱军，被上诉人长春市政府的委托代理人王俊峰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明： 2016年10月10日，朝阳区政府作出朝房征字[2016]4号《朝阳区政府房屋征收决定公告》及《富强街旧城改造项目国有土地上房屋征收补偿方案》，并在征收范围内张贴公示，并于同日在《长春日报》登报公告。李贵清在征收范围内拥有产权房屋一处。2016年10月17日，长春市朝阳区房屋征收工作管理办公室组织了选取评估机构活动，吉林省长春市国民公证处对选取评估机构现场进行了监督并出具公证书，对抽签选取评估机构活动予以公证，抽签选取结果为吉林省鸿源房地产估价有限公司和吉林益多房地产评估有限公司（简称益多公司）。此后，长春市朝阳区房屋征收工作管理办公室分别与吉林省鸿源房地产估价有限公司和益多公司签订了房地产评估委托合同。 2017年3月17日，房地产评估公司对李贵清的被征收房屋出具了分户评估报告，以2016年10月10日为评估时点，对李贵清的产权房屋进行了评估。同时，房屋征收部门将评估报告转交至李贵清，并在征收范围内对富强街旧城改造地块房屋征收初步评估结果进行了张贴公示。征收过程中，征收工作人员与李贵清电话沟通，与其协商征收补偿事宜，但双方未达成一致。2018年4月28日，朝阳区政府对李贵清作出长朝征补字[2018]第010号房屋征收补偿决定，内容为：依照《长春市国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》第四十一条的规定，决定对被征收人李贵清建筑面积52.33平方米的房屋进行征收，被征收人如选择货币补偿，补偿总额为489,473元；被征收人如选择产权调换：产权调换房屋建筑面积54平方米（以产权调换房屋实际房屋建筑面积为准），房屋位置在富强街地块改造区域内；过渡期限为24个月，每6个月向被征收人发放一次，每月每平方米18元，预付给被征收人6个月的临时安置补偿，产权调换房屋交付使用时，按照实际过度期限一次性结清临时安置补偿；产权调换房屋与被征收房屋建筑面积相等部分不另结算差价，且房屋产权性质不变，就近上靠标准户型超出原建筑面积的，被征收人按照1726元/平方米交纳增加面积款；室内装修补偿金额5,571元；搬迁补助费1,000元。二、限被征收人自本补偿决定送达之日起15天内到朝阳区房屋征收经办中心书面选择补偿方式，逾期不选，视为选择货币补偿安置方式。被征收人应当在本决定送达之日起15日内履行搬迁义务，腾空房屋。被征收人如对本决定不服，可在本决定书送达之日起60日内向长春市人民政府申请行政复议，或在本决定送达之日起6个月内向市中级人民法院提起行政诉讼。逾期未申请行政复议或者未提起行政诉讼，在本决定规定期限内又不搬迁的，房屋征收部门依法申请人民法院强制执行。 李贵清不服，向长春市政府申请行政复议，长春市政府经复议维持了朝阳区政府的房屋征收补偿决定后，李贵清诉至法院。 原审法院认为，一、关于房屋征收决定是否可以作为认定被诉房屋征收补偿决定合法性依据的问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十三条第一款规定：“市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。”本案中，朝阳区政府发布房屋征收决定及征收补偿方案时，向被征收人告知了行政复议、行政诉讼等权利事项，但是在法定期限内被征收人未依照法定途径对房屋征收决进行救济，视为被征收人对该房屋征收决定的认可。就本案被诉行政行为，即房屋征收补偿决定而言，房屋征收决定未经法定途径撤销、被确认违法或无效，除非存在重大且明显违法的情形，否则可以作为认定房屋征收补偿决定合法的依据。经审查，本案房屋征收决定不存在李贵清主张的重大且明显违法之处，故能够作为证明被诉行政行为合法性的证据。 二、关于朝阳区政府的征收程序是否合法问题。1.《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第（五）项规定：“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：……（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后地段进行旧城区改建的需要；”第十三条第一款规定：“市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。”根据上述规定，朝阳区政府于2016年10月10日在征收范围内在公布了房屋征收决定及征收补偿方案，并在报纸上予以公告。公告中载明了征收范围等内容，并告知被征收人行政复议和行政诉讼权利，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》确定的程序。《中华人民共和国行政诉讼法》第十五条第（一）项规定：“中级人民法院管辖下列第一审行政案件：（一）对国务院部门或者县级以上地方人民政府所作的行政行为提起诉讼的案件；”第四十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”根据上述规定，对朝阳区政府作出的房屋征收决定不服，应当在六个月内提起行政诉讼。虽然房屋征收决定中告知被征收人应当在三个月内向辖区人民法院提起行政诉讼存在错误，予以指正，但这并不影响房屋征收决定的效力，亦不能证明征收程序违法。 2.《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十条规定，房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定。根据上述规定，2016年10月17日，征收部门长春市朝阳区房屋征收工作管理办公室组织了征收人选取评估机构活动，因被征收人协商不成，最终通过抽签方式选取了评估机构。吉林省长春市国民公证处受征收部门委托对选取评估机构活动进行了现场监督，并出具了《公证书》。据此，评估机构选取行为符合法律规定。2017年3月17日评估机构出具了分户评估报告，并由房屋征收部门将该报告转交至李贵清。李贵清在法定期限内未对评估报告提出复核，视为其对评估报告内容予以认可，评估报告可以作为房屋征收补偿决定的补偿依据。 3.因李贵清与房屋征收部门在征收补偿方案确定的签约期限内无法达成补偿协议，故朝阳区政府根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条第一款的规定，对李贵清作出房屋征收补偿决定并予以送达，符合法律规定。 据此，朝阳区政府依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定履行了征收程序，在对房屋征收补偿问题协商达不成一致的情况下作出房屋征收补偿决定，符合法定程序。 三、关于朝阳区政府作出房屋征收补偿决定的补偿是否公平问题。1.《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条第一款规定，对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。《国有土地上房屋征收评估办法》第十条第一款规定，被征收房屋价值评估时点为房屋征收决定公告之日。本案中，评估机构益多公司以房屋征收决定公告之日，即2016年10月10日为评估时点对李贵清的房屋进行了评估。朝阳区政府作出的房屋征收补偿决定，根据该评估报告对李贵清给予了补偿，符合公平补偿原则。另外，房屋征收补偿决定中，为李贵清提供了货币补偿和房屋产权调换两种方式供李贵清选择，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条第一款，即“被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。”的规定，满足了被征收人补偿方式选择权。对于房屋产权调换，房屋征收部门为李贵清提供的产权调换房屋位于富强街地块改造区域内，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条第三款，即“因旧城区改建征收个人住宅，被征收人选择在改建地段进行房屋产权调换的，作出房屋征收决定的市、县级人民政府应当提供改建地段或者就近地段的房屋”的规定。 2.《国有土地上房屋征收与补偿条例》明确了征收补偿不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格，对于如何确定“类似房地产”的市场价值，《国有土地上房屋征收评估办法》第三十条规定“被征收房屋的类似房地产是指与被征收房屋的区位、用途、权利性质、档次、新旧程度、规模、建筑结构等相同或者相似的房地产。”根据上述规定，“类似房地市场价格”是与被征收房屋的区位、权利性质、新旧程度等相当的房屋相比较而得出的市场价值。李贵清主张对于其被征收房屋应当参照吉林省第二实验学校的学区房价格予以补偿，经审查，被征收房屋并不属于吉林省第二实验学校学区，故李贵清的主张缺乏事实根据，不予支持。 综上，朝阳区政府对李贵清的补偿符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条确定的公平补偿原则，不存在房屋被征收后，其居住质量和生活条件降低等问题。 四、关于长春市政府的行政复议行为是否合法问题。长春市政府受理李贵清提出的行政复议申请后，向被申请人朝阳区政府送达了行政复议答复通知书。长春市政府根据朝阳区政府提供的证据材料进行了书面审查，并作出行政复议决定并向各方当事人依法进行了送达。据此，长春市政府作出的复议决定并无不当。 综上，朝阳区政府作出的房屋征收补偿决定证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。长春市政府复议维持了朝阳区政府作出的房屋征收补偿决定并无不当。李贵清的诉讼理由不成立，其诉讼请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回李贵清的诉讼请求。 李贵清上诉称，1.原审法院认定事实不清，证据不足。（1）朝阳区政府的征收程序不符合法律规定，不能作为认定被诉房屋征收补偿决定合法性的依据。朝阳区政府在此次房屋征收过程中并没有依法作出房屋征收决定而是以征收决定公告代替征收决定进行征收，故意规避被征收人就征收决定行为的起诉权利，属于明显的违法。涉案项目不满足公共利益的要求，早在涉案征收程序尚未启动征求公共利益之前，项目已经进行招标，并计划建造南湖书院项目，且相关规划蓝图已经初步成型，足以证实涉案项目虽名为棚户区改造，实际则为商品房开发，并非为了公共利益的要求，征收程序应属无效。安置补偿方案未经论证及征求公众意见，房屋征收补偿决定的作出程序违法。涉案社会稳定风险评估报告的实体与程序均违反法律强制性规定，征收决定程序违法。朝阳区政府提交的证据缺页，无法证实评估报告就评估过程、评估方法、被征收人基本情况、评估的效力及期限等多方面重要因素进行阐述说明，亦无法就货币补偿标准及形成过程进行考察分析。未就被征收人同意货币补偿或产权置换的比例进行公开并认定，更未对周边房地产市场价、安置房源是否落实、困难家庭的综合保障条件进行分析，不具有合理性。朝阳区政府在作出征收决定公告之前，未将征收补偿费用进行足额到位、专户存储、专款专用。（2）朝阳区政府作出房屋征收补偿决定显失公平。评估价格及程序明显违法，且补偿过低，违背公平原则。朝阳区政府单方面确定的房地产价格评估机构非为被征收人协商选定，朝阳人民政府所谓的“组织社区代表”并非被征收社区的人员且该“代表”在被征收社区也没有房屋，故此，朝阳区政府所谓的“组织社区代表”代表身份不合法。长春市房屋征收补偿分户评估报告显示公正、程序违法，该价格报告不得作为征收补偿决定的依据。首先，涉案评估报告中，房地产估价师高文刚执业机构为吉林省益友房地产估价有限公司，并非益多公司，评估公司擅自借用其他评估机构人员进行评估行为明显违法，据此作出的评估报告应归属无效。其次，涉案评估报告未就产权调换房屋价值进行评估，因评估报告缺乏全面性，不能作为李贵清选取房屋产权置换的评估依据。朝阳区政府也没举证证实其对被征收房屋已经进行实地勘查，实地勘查记录没有经过李贵清签字确认亦未经过第三人见证，不能证明评估结果的真实性。2.原审法院适用法律错误，原审法院在案件审理过程中存有认定事实不清，质证不公等违法之情形，原审法院适用《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回李贵清的诉讼请求适用法律错误，严重侵害了李贵清的诉讼权利。故请求依法撤销原审判决，依法改判或发回重审。 朝阳区政府答辩称，1.关于房屋征收决定是否可以作为认定被诉房屋征收补偿决定合法性依据的问题。房屋征收决定公告从内容看就是房屋征收决定，制成公告予以公示，公告载明了征收补偿方案并交代行政复议、行政诉讼权利，不存在李贵清所主张的以房屋征收决定公告代替征收决定剥夺当事人权利的问题。李贵清没有在法定期限内对征收决定主张权利，应当视为其认可征收决定的效力。案涉征收决定未经依法撤销、确认违法或无效，不存在重大且明显违法的情形，应当作为征收补偿决定的合法依据。2.关于朝阳区政府征收程序是否合法的问题。案涉项目征收符合公共利益需要，案涉地块为旧城区改造地块，依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定可认定为公共利益需要。2012年9号会议纪要指定的两项捆绑性条件均已实施，应化所宿舍已经征收完毕，二二八厂职工医院正在谈判中，富强街打通工作正在实施中。李贵清所述的长春汇鑫房地产开发有限公司中标通知书，该招投标行为是政府的引资工作，与案涉征收项目是否符合公共利益需要没有关联性。朝阳区政府拟定征收补偿方案征求意见稿后组织论证并公布征求意见，工作人员逐户收集被征收人意见，汇总后一一解答。朝阳区政府成立富强街旧城改造项目社会稳定风险评估工作小组，经多方论证，该项目成员评价为低风险、可实施，案涉风险评估报告的形成不违反法律强制性规定。3.关于朝阳区政府作出的房屋征收补偿决定是否违反公平原则和比例原则的问题。本案因被征收人协商选定评估机构不成，征收部门邀请了社区代表进行抽签选定评估机构，并进行公证，抽签代表是社区工作人员，评估机构的选定程序合法。评估机构作出评估报告进行送达并公示，李贵清没有对评估结果提出异议，没有申请复核、鉴定，评估报告已经发生法律效力，该评估报告对被征收人的补偿体现了公平补偿原则。案涉评估师高文刚在评估时在益多公司执业，评估工作结束后去吉林省益友房地产估价有限公司工作，不存在借用评估人员资质的问题。依据《长春市国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》第二十六条规定，被征收房屋与产权调换房屋面积相等部分的价值，不结算差价，故不需要对产权调换房屋的价值进行评估。2017年3月17日评估机构向李贵清送达分户评估报告，该评估报告可作为作出征收补偿决定的依据。朝阳区政府作出的房屋征收补偿决定证据确凿、适用法律正确，符合法定程序，一审法院依据行政诉讼法第六十九条的规定驳回李贵清的诉讼请求，适用法律正确。故，原审认定事实清楚，适用法律正确，应当予以维持。 长春市政府答辩称，同意朝阳区政府的答辩意见，长春市政府复议程序中认定事实清楚、适用法律正确，应当维持一审判决。 本院二审审理查明的事实与原审查明的事实一致，本院予以确认。 本院认为： （一）关于征收决定的合法性问题。案涉征收决定对应的富强街旧城改造项目符合公共利益要求，启动程序符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划；朝阳区政府依法进行了风险评估，区位居民意见调查结果符合法定条件；朝阳区政府依法拟定并公示了征收补偿方案，征收补偿费用进行足额到位；征收决定公告告知了征收范围、征收主体、征收部门、征收实施单位、征收实施时间、奖励期限，并告知被征收人的权利救济途径，无明显违反法律规定的情形，可以作为案涉征收补偿决定的依据。另因本案被诉征收行为涉及众多被征收人，其中被征收人吴凤云和宋桂香另案起诉请求撤销房屋征收补偿决定时，本院已作出（2018）吉行终332号和（2018）吉行终331号生效行政判决，亦确认了该征收程序的合法性。李贵清提出的关于征收决定违法的主张不能成立，本院不再赘述。 （二）关于征收补偿决定程序的合法性问题。 1．评估机构选择问题。《国有土地上房屋征收评估办法》第四条规定：“房地产价格评估机构由被征收人在规定时间内协商选定；在规定时间内协商不成的，由房屋征收部门通过组织被征收人按照少数服从多数的原则投票决定，或者采取摇号、抽签等随机方式确定。”依照上述规定，对评估机构的协商选定只是选定评估机构的一种方式，协商选定的前提是全体被征收人同意通过协商选定并经协商最终达成一致意见，协商行为应由被征收人主动实施、自主进行。但在本案中，全体被征收人未能就评估公司的选定通过协商方式达成一致意见。朝阳区政府据此按照多数被征收人的意见确定评估机构，符合法律规定的程序。 2.送达问题。在评估机构于2017年3月17日作出评估报告后，朝阳区政府于2017年3月28日将《“富强街旧城改造地块”房屋征收评估结果公示表》予以张贴公示，该公示表体现的评估结果与分户报告一致。朝阳区政府将分户报告于2017年3月30日向李贵清送达，李贵清本人签收。且本案二审庭审中，李贵清虽对评估报告的送达方式提出异议，但表示收到评估报告。故应当认定朝阳区政府已将案涉分户评估报告向李贵清合法送达。 （三）关于征收补偿决定是否公平合理的问题。 1．关于评估报告的补偿标准问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条规定，对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。案涉评估报告的评估时点为2016年10月10日，符合上述法律规定，在被征收人未依法提出复估的情况下，在案涉评估报告做出时点，该评估结论体现的补偿标准合法适当。但就案涉征收补偿决定而言，却于2018年4月28日作出，此时距离法定评估时点已经存在一年的客观间隔期间，而长春市房屋价格在此期间存在明显上涨亦是不争的事实。在房价上涨的情况下，朝阳区政府虽然多次推迟安置补偿协议的签约奖励期，但始终未能及时依法推进征收工作，又仍以之前的评估结论为基础作出案涉征收补偿决定，不利于被征收人合法权益最大化保护。经本院二审协调，朝阳区政府做出明确允诺，将依法充分利用奖励政策机制，在执行前将该部分资金给付到位，最大程度保护被征收人利益。经本院实地踏查，在朝阳区政府践行允诺的情况下，实际补偿价格已经使被征收人的房产权益已经得到充分保护，实质补偿已经到位。另需指出的是，李贵清的被征收房屋虽然位于长春市房价较高的繁荣路地段，但既不是长春市名校的学区房，也不是高档商品房，故李贵清关于考虑上述两个因素进行补偿的主张于法无据。 2．关于产权调换问题。案涉征收补偿决定规定了货币补偿之外的产权调换安置方式，并就具体回迁面积标准、差价结算、过渡费等问题一并予以明确，同时给予了优惠的调换政策和扩大面积差价，符合相关法律规定，且未损害被征收人合法利益。 （四）关于案涉行政复议行为的合法性问题。 李贵清对朝阳区政府作出的征收补偿决定不服，向长春市政府申请行政复议，长春市政府受理其提出的行政复议申请后，经审查作出行政复议决定，并向各方当事人依法进行了送达。长春市政府作出的复议决定事实清楚，程序合法，本院予以维持。 综上，本案被诉行政行为虽有程序瑕疵，但在征收补偿实质到位的情况下，原审判决结果正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人李贵清负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 孙慧源 审 判 员 王翼博 审 判 员 许家娟 二〇一九年三月二十九日 法官助理 王 法 书 记 员 朱洪军