西安铁路运输中级法院 行 政 判 决 书 (2018)陕71行终963号 上诉人（原审原告）王瑞源，男，汉族，户籍住址陕西省延安市宝塔区，现住西安市，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX。 被上诉人（原审被告）西安市规划局,住所地西安市莲湖区。 负责人王学超，副局长。 委托代理人陈科学，西安市规划局国家民用航天产业基地分局工作人员。 委托代理人刘智，陕西仁和万国律师事务所律师。 原审第三人西安滨湖花园房地产开发有限公司，住所地西安市。 法定代表人相立军，经理。 委托代理人张瑞雪，该公司员工。 委托代理人时婷婷，该公司员工。 上诉人王瑞源因与被上诉人西安市规划局、原审第三人西安滨湖花园房地产开发有限公司（以下简称滨湖地产公司）规划行政许可一案，不服西安铁路运输法院(2018)陕7102行初923号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人王瑞源，被上诉人西安市规划局的委托代理人陈科学、刘智，原审第三人滨湖地产公司的委托代理人张瑞雪、时婷婷到庭参加诉讼，本案现已审理终结。 原审法院查明认定的事实：原告王瑞源系西安市XX路XX小区XX号楼业主，该小区由第三人滨湖地产公司开发建设。富力城前期项目交付后，第三人拟在XX城XX号楼。西安国家民用航天产业基地管委会根据申请于2017年1月12日向第三人作出《关于西安滨湖花园房地产开发有限公司富力城77号楼项目备案的通知》，XX城XX号楼进行项目备案。2017年1月16日，第三人向被告下属的西安市XX基地XX城XX号楼项目《建设工程规划许可证》的申请，并提交法人代表身份证书、XX城XX号楼项目备案的通知（西航天发[2017]3号）、《国有土地使用证》（西长国用（2005）第75号）、西安滨湖花园房地产开发有限公司营业执照、西安市勘察测绘院定线报告单、效果图、总平面图、日照分析图等资料。2017年3月21日，第三人向西安市XX基地XX城XX号楼项目《建设工程规划许可证》发证申请。2017年3月28日被告根据《中华人民共和国XX乡规划法》第四十条之规定，向第三人颁发了西规航天建字第（2017）002号《建设工程规划许可证》，XX城XX号楼项目。原告认为被告、第三人改变规划用途，新建高层住宅影响其采光、通行等权益遂提起本诉。另查明，为证明被诉行政行为合法性，被告及第三人向法庭提交有交通影响评价报告、XX城XX号楼建设项目环境影响登记表、日照分析图等证据。交通影响评价报告结论为：“在项目交通影响评价范围内，依据规划完善交通系统，并通过合理交通组织及改善措施后，能够进一步缓解对周边道路交通系统的影响，对建设项目交通影响是可接受的，项目建设可以实施。” 富力城77号楼建设项目环境影响登记表及回执显示该表已经完成备案。XX城XX号楼XX楼满足累计2小时日照的要求。原告向法庭提交西安富力城小区一期审批总平面图一张。该图显示，富力城小区一期工程设计出图单位为广州市住宅建筑设计院有限公司。西安市规划局长安分局在该图右侧备注的XX小区XX酒店等设计规划。再查明，2006年5月22日，经西安富力房地产开发有限公司、西安保德信房地产开发有限公司、本案第三人申请，西安韦曲航天科技产业开发区管委会同意将“桔郡住宅小区”、XX苑XX小区XX城”。范晓军（另案原告）于2017年9月7日提出“西安富力城小区一期（原桔郡住宅小区）审批总平面图”政府信息公开申请，西安市规划局于2017年9月28日公开了西安富力城小区一期审批总平面图。根据该图显示，西安富力城小区一期审批总平面图审批时间为2006年7月14日，范围包括01号、02号、03号、05号、06号、07号、08号和09号住宅楼主体及配套车库设施，本案诉争77号楼并未包含在该审批总平面图内。原告办理的关于西安市长安区杜陵东路366号富力城9幢1单元10301室不动产所有权证书的时间为2011年12月1日。对于77号楼的总评图首次审批时间为2017年2月8日。根据西安市建筑设计研究院出具的日照分析图，新建建筑对北侧9#楼满足累计2小时日照要求。又查明，根据《国务院关于第六批取消和调整行政审批项目的决定》（国发〔2012〕52号），国务院已经取消重要地块城市修建性详细规划审批。  原审法院经审理认为：行政机关实施建设工程规划许可时应当按照法定的权限、范围、条件和程序进行。对相邻权人的合法权益应予保护。《中华人民共和国XX乡规划法》第四十条规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府XX乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”《陕西省XX乡规划条例》第三十八条第一款规定：“在城市、镇规划区内建设建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程的，建设单位或者个人应当向设区的市、县（市）XX乡规划主管部门申请办理建设工程规划许可证”。根据以上规定，西安市规划局作为西安市XX乡规划主管部门，具有对建设工程实施规划行政许可的职权职责。《西安市XX乡规划条例》第三十五条规定：“在规划区内的国有土地上进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，应当持以下材料向规划行政管理部门申请建设工程规划许可证：(一)使用土地的有关证明文件；(二)建设项目批准、核准、备案文件或者相关文件；(三)建设工程设计方案等材料，重大XX乡基础设施项目应当提交经过审查的建设工程扩大初步设计方案，需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划；(四)按照有关规定应当报送的交通影响评价、环境影响评价等文件；(五)法律、法规规定的其他材料。”第三人为XX城XX号楼建设工程规划许可，向被告提供了西安滨湖地产公司营业执照、《国有土地使用证》（西长国用（2005）第75号）、XX基地XX城XX号楼项目备案通知（西航天发[2017]3号）、西安市勘察测绘院定线报告单、交通影响评价报告、建设项目环境影响登记表、效果图、总平面图、日照分析图等材料。至于修建性详细规划，因根据《国务院关于第六批取消和调整行政审批项目的决定》（国发〔2012〕52号），国务院已经取消重要地块城市修建性详细规划审批，所以在申请材料中并未提交。被告西安市规划局按照规划管理的相关规定对第三人提交材料依法进行了审查，并经公示后在法定期限内发放了建设工程规划许可证。被告所实施的行政许可行为符合法律规定条件、程序，并无明显不当。关于原告认为被告更改原有规划，发放建设工程规划许可证程序违法的意见。根据原告提供证据显示，原告办理的关于西安市长安区杜陵东路366号富力城9幢1单元10301室不动产所有权证书的时间为2011年12月1日，根据2006年7月14日的西安富力城小区一期审批总平面图显示，原告购买房屋时总平图并未包含77号楼，该楼的总平图审批时间为2017年2月8日，即原告购买房屋时并未将77号楼纳入一期总平图，而是在原告购买房屋之后才首次对77号楼制作总平图。因此，原告认为被告更改原有规划没有事实依据。至于广告宣传、设计图纸标注为酒店等非被告行政行为，并不因此导致涉诉行政许可违法。因此，对原告该项主张，本院不予支持。关于原告认为77号楼影响其采光、通风问题，根据西安市建筑设计院出具的77号楼总平图、日照分析图显示，该楼与北侧的9#楼间距为25.16米（按楼层轮廓），经分析后得出结论9#楼亦满足累计2小时的日照要求。虽然《最高人民法院关于适用中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第十二条第一项，被诉行政行为涉及相邻权的，原告有权对该行政行为提起行政诉讼，但不能仅以此为依据撤销被诉行政行为。本案中，原告未提供证据证明其采光因该项目影响程度达到《中华人民共和国国家标准城市居住区规划设计规范》规定的标准以下，也未提交证据证明因该项目致原告房产的空气流通受到堵塞，因此对原告该项主张，本院不予支持。综上所述，被告行政许可行为符合法律规定且无明显不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告王瑞源的诉讼请求。案件受理费50元，由原告王瑞源负担。 原审宣判后，上诉人王瑞源不服，向本院提起上诉称:一、一审法院并未查明富力城小区一期（即富力城小区北区，原桔郡住宅小区）是否编制有修建性详细规划。《中华人民共和国XX乡规划法》第四十条第三款规定了审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图应当予以公开；《陕西省城市管理技术规定》第二章2.1规定，建筑基地面积大于、等于10000平方米的成片开发地区，必须编制修建性详细规划。根据原审第三人提交的《国有土地使用证》可以看出，该小区建筑基地面积为206165.2平方米，因此，XX城XX小区应当存在修建性详细规划。对此事实，一审法院并未查清。二、一审法院仅以《国务院关于第六批取消和调整行政审批项目的决定》（国发[2012]52号）认定被上诉人在颁发77号楼《建设规划许可证》未提交修建性详细规划并认定合法显然存在明显的法律适用错误。首先，2012年国务院令仅是取消了修建性详细规划的审批，并未明确取消修建性详细规划的编制和对外公布；其次，富力城小区北区整体规划建设在2012年之前，故该规定不适用该小区。同时，根据《中华人民共和国XX乡规划法》第四十条第二款的规定，结合本小区情况，所争议的土地为富力城小区北区一个组成部分，其本身与小区其他建筑物合并组成一个建设项目，原审第三人在该项目之前应当编制有修建性详细规划，并已经提交给被上诉人，被上诉人在没有收到修建性详细规划情形下，向原审第三人颁发了被诉建设工程规划许可证属于违法。三、一审法院对本案所争议土地上原规划建筑物存在错误的认识。首先，一审法院并未查明富力城小区是否存在修建性详细规划，从而也不能查明所争议土地上的原规划建筑物；其次，上诉人提交的图纸是被上诉人向上诉人公开的“西安富力城小区一期审批总平面图”，该图纸就是小区规划总平面图，可以认定，涉案土地的建筑物原规划为“16层的度假酒店”，因此，一审判决认为总平面图未包含77号楼是错误认识。四、一审判决提出被上诉人对原审第三人提交的材料依法进行了审查，并经公示后在法定期间内发放了建设工程规划许可证，该种提法明显不符合事实，并且违法。被上诉人向原审第三人颁发《建设工程规划许可证》之前并未按照法律规定进行公示。综上，上诉人认为案件在发回重审后，所作出的判决与原审一审判决并无任何差别，存在认定事实错误和适用法律错误，特此上诉。请求：1、撤销西安铁路运输法院（2018）陕7102行初923号行政判决，并依法撤销被上诉人于2017年3月28日给原审第三人颁发的西规航天建字第(2017)002号《建设工程规划许可证》；2、本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人西安市规划局辩称：一、一审法院认定事实清楚、适用法律正确。原审第XX城XX号楼项目《建设工程规划许可证》的申请并提交申请所需的相关资料。被上诉人依照法律规定，对原审第三人提交的资料依法进行审查后，颁发建设工程规划许可证符合法律规定。二、原审第三人在其依法获得土地使用权的土地上如何开发，是由原审第三人在符合土地规划的前提下的自主行为。作为规划主管部门的被上诉人是按照规划管理的相关规定对原审第三人提交的材料进行审查，并不直接参与第三人提交材料的制作。本案中，原审第三人向被上诉人提交的材料，形式上符合相关规定要求，技术指标也符合国家规定，没有给相邻建筑物造成不符合规定的影响，同时，该77号楼项目也符合原审第三人已取得土地使用权的土地设定的综合指标以及整体规划要求。三、上诉人的上诉理由不能成立。1、一审法院不需要查明是否编制有修建性详细规划；2.未被规划部门审批确认的总平面图都仅仅是对拟开发建设项目的总体设想，不能作为建设单位进行建设施工的依据，富力城小区一期审批总平面图未包含涉案77号楼。综上，上诉人的上诉请求缺乏依据，不能成立，请求维持一审判决，驳回上诉人的上诉请求。 原审第三人滨湖地产公司述称：一、一审判决认定事实清楚、适用法律正确，应予维持。二、上诉人的上诉理由不能成立。1、富力城小区一期工程是否存在修建性详细规划并非本案77号楼规划许可行政行为合法性的审查范围，上诉人所依据的《陕西省城市规划管理技术规定》不能作为审判依据；2、一审法院认定被上诉人颁发涉案规划许可未提交修建性详细规划合法的认定，于法有据；3、上诉人提出涉案77号楼土地原规划为酒店的理由有事实不符。上诉人提交的总平面图与本案并无关联,该总平面图中标示“酒店”系原审第三人的商业设想，原审第三人并未提出过规划申请。原审第三人就77号楼提出本案规划许可，系首次提出的申请，并无变更规划之说。综上，被上诉人为原审第三人颁发涉案77号楼建设工程规划许可证的行为，符合法律规定，且77号楼全部售罄，涉及第三人公众利益，依法不应被撤销。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。 二审期间，各方当事人均未提交新的证据。本案二审庭审中，本院要求被上诉人西安市规划局提交案涉土地的控制性详细规划，被上诉人未提交。一审法院查明事实正确，本院对此予以确认。本院另经审理查明，西安市XX路XX小区北区共分四期开发建设，上诉人王瑞源系该小区一期9号楼业主，9号楼为11层、两个单元建筑，涉及住户66户。XX城XX号楼XX小区第四期开发建设，共31层，建筑面积27549.8㎡，于2017年12月21日取得《商品房预售许可证》，涉及住户248户，已于2017年12月24日全部售罄。77号楼及相关建筑位于9号楼正南，两楼相邻。 本院认为，本案二审的争议焦点是：被上诉人西安市规划局于2017年3月28日向原审第三人滨湖地产公司颁发的西规航天建字第(2017)002号《建设工程规划许可证》是否合法。职权依据方面，本案各方当事人对于被上诉人西安市规划局具有作出案涉《建设工程规划许可证》行政行为的职权职责均无异议，本院经审查，亦认为符合相关法律、法规规定，对此予以确认。上诉人王瑞源对被诉行政行为的事实依据、适用法律和程序均提出异议，故本院对被诉行政行为的司法审查重点为以下三个方面：被上诉人向原审第三人颁发西规航天建字第(2017)002号《建设工程规划许可证》的主要证据是否充分、是否符合法定程序、适用法律是否正确。 《中华人民共和国XX乡规划法》第四十条第二款规定，申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府XX乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证。《陕西省XX乡规划条例》第三十九条第一款规定，建设工程规划许可审批机关，应当对建设工程设计方案、施工图进行审查，对重要地块的建设工程设计方案应当组织有关专家评审，征询有关单位和公众的意见，镇规划区范围内的建设工程还应当征求镇人民政府的意见，对符合控制性详细规划和规划条件的，核发建设工程规划许可证。《西安市XX乡规划条例》第四十一条规定，规划行政管理部门应当在受理建设单位、城镇居民申请材料之日起二十个工作日内审查完毕。对符合规划要求的，核发建设工程规划许可证；对不符合规划要求的，不得核发建设工程规划许可证，并书面答复说明理由。  上述法律、法规规定，不仅是对申请人办理建设工程规划许可证时需要提交材料范围和项目的规定，更是对建设工程规划许可审批机关审查相关申请时应当审查材料及规划要求的范围、审查适用的程序、核发许可的前提要求以及其所依据法律的规定。因此，建设工程规划许可并不是审批机关对申请人所提交申请及材料进行简单的形式审查，而是要求建设工程规划许可审批机关对于建设工程规划许可申请进行审查时，不仅应当审查申请人是否已经按照法律和法规相关规定提交了全部材料，还应当全面审查申请人提交的申请及材料是否符合市规划主管部门组织编制的控制性详细规划和其他规划条件，即应当审查该申请及所附材料是否符合案涉地块的控制性详细规划、是否符合环境保护影响的国家标准、是否符合案涉地块的用地性质、建筑密度、日照间距、容积率、绿地率、停车位、基础设施和公共服务设施配置、应急避难场所及其他法律、法规规定的规划要求和各项控制指标。同时，结合《中华人民共和国行政许可法》第三十六条的规定，建设工程规划许可审批机关还应当对案涉地块是否属于重要地块作出判断和认定，如果认定属于重要地块，还应当对申请人提交的建设工程设计方案组织有关专家进行评审、征询有关单位和公众意见;应当将该行政许可事项告知相关利害关系人，申请人、利害关系人均有权对此进行陈述和申辩，审批机关应当听取申请人和利害关系人的意见。建设工程规划许可审批机关只有在法定期限之内，按照法定程序，对申请人提交的申请和材料审查完毕，认为其符合上述法律、法规规定，其核发《建设工程规划许可证》的行政行为才是符合法律、法规规定的行政行为。 具体到本案，事实依据，即主要证据方面，被上诉人西安市规划局虽然经审查认为，原审第三人滨湖地产公司已经按照法律、法规规定提交了办理被诉建设工程规划许可证的全部所需材料，但是被上诉人西安市规划局在本案诉讼过程中未提交其所编制的控制性详细规划，也就无法证明其对原审第三人滨湖地产公司提交的申请及材料是否符合控制性详细规划和其他规划条件进行了全面审查，无法证明该申请及材料符合各项控制性指标和全部法定规划条件及要求。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定，被告（本案被上诉人）对其作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件，不提供或者无正当理由逾期提供的，视为没有相应证据。因此，本院认为，在缺乏相关证据、无法证明原审第三人滨湖地产公司的案涉申请是否具备核发案涉建设规划许可证的法定规划条件和前提要求情形下，被上诉人西安市规划局作出的被诉建设工程规划许可行政行为，属于主要证据不足、事实依据不充分。 适用程序方面，本案中被上诉人西安市规划局未对案涉建设工程设计方案组织过有关专家进行评审，未将案涉建设工程许可事项向相关利害关系人进行告知、并听取申请人及利害关系人意见。根据前文所列法律、法规规定，西安市规划局在办理案涉建设工程规划许可事项中，应当对案涉地块是否属于重要地块作出判断和认定，只有在经审查认定案涉地块不属于重点地块时，才可以对未组织评审、未进行告知及听取意见程序作出合理的说明和解释。但是在本案诉讼过程中，被上诉人西安市规划局没有提交证据证明，其经过审查程序，已经认定案涉地块不属于重要地块，不需要经过上述法定告知及听取社会公众、利害关系人陈述意见的程序。而如果案涉地块属于重要地块，那么是否组织评审，是否将该申请事项向社会公众、相关利害关系人进行告知，是否听取了相关利害关系人陈述意见，就并非是无足轻重、可有可无的流程化规定，而是对相关利害关系人知情权等合法权利的保障性程序规定，会对相关利害关系人权利产生实际影响，也是认定行政行为是否符合法定程序的主要和重要标准。因此，根据上述法律规定及相关证据规定，本院经审查认为，被上诉人西安市规划局作出的被诉建设工程规划许可行政行为违反法定程序。 适用法律方面，本院已认定被上诉人作出的被诉建设工程规划许可行政行为属于主要证据不足、违反法定程序，同样基于上述裁判理由，本院亦认为被上诉人西安市规划局作出的被诉建设工程规划许可行政行为适用法律不当。 综上，本院认为，被上诉人西安市规划局于2017年3月28日向原审第三人滨湖地产公司颁发的西规航天建字第(2017)002号《建设工程规划许可证》主要证据不足，适用法律、法规不当，违反法定程序，即该被诉行政行为不符合法律、法规规定，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）、（三）项的规定，应当判决予以撤销，但是考虑到案涉77号楼已经取得商品房预售许可证，涉及住户248户，目前已经全部售罄，撤销案涉《建设工程规划许可证》会给社会公共利益造成重大损害，因此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项的规定，本院确认被上诉人西安市规划局于2017年3月28日向原审第三人滨湖地产公司颁发的西规航天建字第(2017)002号《建设工程规划许可证》违法。 对于上诉人王瑞源认为一审法院未查明案涉小区是否存在修建性详细规划、被上诉人变更原规划、违反公示程序，因此原审判决和被诉行政行为应予撤销的上诉请求和理由，本院认为，本院二审审查范围是对原审判决和被诉行政行为进行全面审查，并不局限于上诉人的上诉理由，因此，本案中上诉人王瑞源的上诉理由虽无相关证据和法律依据支持，但因本院已经通过司法审查确认本案被诉行政行为违法，故本院对上诉人王瑞源的上诉理由不予采纳，对其上诉请求予以支持。同理，对于被上诉人西安市规划局认为其被诉建设工程规划许可行为合法的答辩意见，本院不予支持，对于原审第三人滨湖地产公司与被上诉人一致的答辩意见，本院亦不予以认同。原审判决虽认定事实清楚、审判程序合法，但适用法律错误、裁判结果错误，本院依法予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项、第八十九条第一款第（二）项、第三款的规定，判决如下： 一、撤销西安铁路运输法院(2018)陕7102行初923号行政判决； 二、确认被上诉人西安市规划局于2017年3月28日向原审第三人西安滨湖花园房地产开发有限公司颁发的西规航天建字第(2017)002号《建设工程规划许可证》违法。 一审案件受理费50元、二审案件受理费50元，均由被上诉人西安市规划局负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 刘秦瑜 审 判 员 孙毅 审 判 员 柴苗 二〇一九年三月十二日 书 记 员 刘倩