四川省成都市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2019)川01行终28号 上诉人（原审原告）成都市青羊区香槟花园第二届业主委员会。住所地：四川省成都市青羊区瑞联路**香槟花园。 负责人巩杰，主任。 委托代理人肖建华，四川泰常律师事务所律师。 上诉人（原审被告）成都市规划和自然资源局（原成都市规划管理局）。住所地：成都市高新区蜀绣西路**。 法定代表人唐晓东，局长。 委托代理人顾杨波，北京大成（成都）律师事务所律师。 委托代理人刘汉新，北京大成（成都）律师事务所律师。 上诉人（原审被告）四川省住房和城乡建设局。。住所地：四川省成都市武侯区人民南路四段** 法定代表人张正红，厅长。 上诉人（原审第三人）兰琼和，女，1967年2月19日出生，汉族，住四川省成都市武侯区。 委托代理人戴妮尔，四川上浩律师事务所律师。 上诉人（原审第三人）田小慧，女，1970年12月3日出生，汉族，住四川省成都市武侯区。 委托代理人戴妮尔，四川上浩律师事务所律师。 上诉人成都市青羊区香槟花园第二届业主委员会（以下简称香槟花园业委会）、成都市规划和自然资源局（原成都市规划管理局，以下简称市规划局）、四川省住房和城乡建设厅（以下简称省住建厅)、兰琼和、田小慧因规划行政许可一案，不服成都高新技术产业开发区人民法院（2017）川0191行初464号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 2015年4月16日，市规划局作出编号:成规工程函[2015]0086号《成都市规划管理局规划管理函复意见书》（以下简称函复意见），认为香槟花园小区业主提起的拟修建小区南侧围墙及门卫室的申请，因修建围墙及门卫室改变了原规划许可，形成了利害关系，商铺业主对围墙及门卫室的修建提出反对意见，因双方未达成一致意见，故对小区南侧修建围墙及门卫室事宜不予行政许可。香槟花园小区业主对上述函复意见不服，向省住建厅申请行政复议，省住建厅于2015年9月14日作出川建（2015）复决规字第18号《行政复议决定书》（以下简称18号复议决定），维持了市规划局作出的不予行政许可决定。 原审法院经审理查明，2014年8月18日，香槟花园小区业主向成都市青羊区规划局提交报建申请，申请在小区用地红线上修建围墙。2014年8月22日，市规划局青羊规划窗口向香槟花园小区业主作出《关于规划许可事项申请材料补正告知书》，要求其补充相应材料。后香槟花园小区业主重新提交《香槟花园修建围墙及岗亭报建申请》，并将补正材料一并提交市规划局，市规划局于2015年2月25日予以受理。后市规划局发出公告，告知相关利害关系人有权申请听证，小区南侧底楼商铺业主兰琼和、田小慧和赵克勤提出听证申请。2015年3月20日，市规划局就“香槟花园业主代表申请修建小区南侧临街围墙（包含门卫室）规划行政许可有关事项”召开听证会。2015年4月13日，市规划局将听证结果进行公示。2015年4月16日，市规划局作出函复意见，认为小区业主代表申请修建围墙及门卫室事宜改变了原规划许可，形成了利害关系，商铺业主对围墙及门卫室的修建提出反对意见，且双方未协商达成一致意见，故对香槟花园小区南侧修建围墙及门卫室事宜决定不予许可。2015年6月15日，香槟花园小区业主代表向省住建厅提起行政复议申请，请求撤销市规划局作出的函复意见。当日，省住建厅向香槟花园小区业主代表发出补正材料通知书。经补正后，省住建厅于2015年6月23日予以受理，并向香槟花园小区业主代表送达《行政复议受理通知书》。2015年8月3日，省住建厅作出《第三人参加行政复议通知书》（川建复第三人字（2015）5号），要求香槟花园小区底楼商铺所有权人作为第三人参加行政复议。2015年8月4日，兰琼和、田小惠作为第三人参加行政复议，向省住建厅提交《关于香槟花园加建围墙行政复议事宜的商铺业主的书面异议》。2015年8月14日，省住建厅作出《延期审理通知书》，认为案情复杂，决定延期30日作出复议决定。经审查，省住建厅于2015年9月14日作出18号复议决定，维持了市规划局作出的案涉函复意见。香槟花园小区业主不服，王俊蓉等76人向原审法院提起与本案诉讼请求一致的诉讼，原审法院于2015年1月15予以受理，因王俊蓉等76人坚持以个人名义提起诉讼，原审法院经审查后以主体不适格为由裁定驳回王俊蓉等76人的起诉，二审法院于2016年12月23日作出予以维持的裁定。后香槟花园小区业主以王俊蓉等12名业主代表的名义再次提起与本案诉讼请求一致的诉讼，原审法院于2017年1月11日予以受理，后经两级法院审理，二审法院于2017年9月5日作出（2017）川01行终542号《行政裁定书》，认为原告主体不适格，遂驳回其起诉。2017年9月19日，香槟花园业委会向原审法院提起本案诉讼，经补正材料后原审法院于2017年11月13日予以受理。 另查明，2015年5月4日，香槟花园小区业主代表向市规划局提出修建南侧出入口、门卫室的申请，市规划局经审查认为修建门卫室不会对小区南侧形成遮挡，也不会影响商铺业主正常经营，同时没有任何利害关系人提出反对意见，故予以许可。 原审法院认为，依据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证”的规定，市规划局对于香槟花园小区业主提出的案涉围墙及门卫室的报建申请，具有受理并依法作出是否予以许可的职权。 根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议”的规定，省住建厅作为市规划局的上一级主管部门，对香槟花园小区业主以市规划局为被申请人的行政复议申请，具有行政复议的法定职责。同时，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十九条“行政复议申请材料不齐全或者表述不清楚的，行政复议机构可以自收到该行政复议申请之日起5日内书面通知申请人补正……补正申请材料所用时间不计入行政复议审理期限”的规定，省住建厅于2015年6月15日收到香槟花园小区业主代表的行政复议申请，认为其材料不齐全，于当天作出《补正行政复议申请材料通知书》，香槟花园小区业主代表补正材料后，省住建厅于2015年6月23日予以受理。根据《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款“行政复议机关应当自受理申请之日起60日内作出行政复议决定……情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过30日”的规定，省住建厅于2015年6月23日受理香槟花园小区业主代表提起的复议申请，于2015年8月14日作出《延期审理通知书》，决定延期30日作出复议决定，后于2015年9月14日作出18号复议决定，符合法律规定。 一、关于本案原告主体是否适格的问题。 根据《中华人民共和国物权法》第七十六条的规定，决定“改建、重建建筑物及其附属设施”的事项，应当经专有部分占建筑物总面积三分之二以上的业主且占总人数三分之二以上的业主同意。决定其他有关共有和共同管理权利的其他重大事项，应当经专有部分占建筑物总面积过半数且占总人数过半数的业主同意。本案所涉小区南侧围墙及门卫室报建，属于应当经专有部分占建筑物总面积三分之二以上的业主且占总人数三分之二以上的业主同意的事项，而提起诉讼属于决定其他有关共有和共同管理权利的其他重大事项，应当经专有部分占建筑物总面积过半数且占总人数过半数的业主同意。同时，根据《最高人民法院关于适用的解释》第十八条的规定，业主委员会对于行政机关作出的涉及业主共有利益的行政行为，可以自己的名义提起诉讼。函复意见及18号复议决定，涉及业主集体的共有利益的事项，香槟花园业委会以其自身名义提起本案诉讼，且向原审法院提交了经过占总人数过半业主的同意，香槟花园业委会提起诉讼，符合法律规定，原告主体适格。 二、关于本案起诉是否超过法定起诉期限的问题。 依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十五条的规定，对复议决定不服的应当在收到复议决定后十五日内提起诉讼。参照《最高人民法院关于以法院专递方式邮寄送达民事诉讼文书的若干规定》的相关规定，行政文书应当直接送达，直接送达有困难的，可以采用邮寄的方式；当事人未向行政机关确定其送达地址的，行政机关按照其身份证地址或提交的申请材料中载明的地址邮寄的，应当以当事人实际收到文书的时间为送达时间。案涉行政复议程序中，业主推荐的代表詹亚、邓林贵、陈瑞林、王俊蓉代表全体业主参与行政复议程序，省住建厅于2015年9月14日作出18号复议决定，于2015年9月24日按照行政复议申请书载明的地址，通过EMS向上述四位业主代表邮寄上述复议决定。通过查询邮单显示，王俊蓉与陈瑞林均“退回妥投”，邓林贵于9月25日“本人收”，詹亚9月25日“单位收发章签收”。王俊蓉于2015年11月11日到省住建厅领取案涉行政复议决定书，詹亚于2015年11月25日到省住建厅领取案涉决定书。故，本案应以香槟花园小区业主代表最后到省住建厅领取文书的时间为送达时间。香槟花园小区业主以王俊蓉等76人向原审法院提起诉讼的时间并未超过法定起诉期限，后因一直处于诉讼期间，香槟花园业委会提起本案诉讼，未超过法定起诉期限。 三、关于本案被诉不予许可决定的证据是否充分的问题。 根据《中华人民共和国城乡规划法》第五十条第二款“经依法审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图不得随意修改；确需修改的，城乡规划主管部门采取听证会等形式，听取利害关系人的意见；因修改给利害关系人合法权益造成损失的，应当依法给予补偿”的规定，经审定的规划方案的总平面图确需修改的，可以修改，因修改给利害关系人合法权益造成损失的，依法给予补偿。本案中，通过各方的举证可以确定，香槟花园小区规划平面图及验收测绘图均没有围墙的标注，香槟花园小区业主代表提出的案涉围墙和门卫室的报建申请，系改变既有规划的情形，应当报经市规划局许可。兰琼和、田小慧系香槟花园小区南侧**临街商铺所有权人，包含在香槟花园小区全体业主之中，是案涉行政规划许可行为的相对人，与案涉行政规划许可行为具有利害关系。市规划局将兰琼和、田小慧作为利害关系人组织听证，听取各方意见，并无不当。根据上述城乡规划法的规定，市规划局听取各方意见后，应当对于报建事项的合理性进行评判并作出许可与否的决定。本案市规划局作出的函复意见，认为“小区业主代表申请修建围墙及门卫室事宜改变了原规划许可，形成了利害关系，商铺业主对围墙及门卫室的修建提出反对意见，且双方未协商达成一致意见，故对香槟花园小区南侧修建围墙及门卫室事宜决定不予许可”，市规划局仅因商铺业主提出反对意见，且双方未协商一致为由决定不予许可，未对围墙及门卫室的报建是否许可的合理性进行说明和提供证据，市规划局作出的案涉不予许可决定主要证据不足。同时，市规划局在案涉行政不予许可行为后，对香槟花园小区业主于2015年5月4日提出修建南侧出入口、门卫室的申请，认为修建门卫室不会对小区南侧形成遮挡，也不会影响商铺业主正常经营，且没有任何利害关系人提出反对意见，作出了予以许可的决定。由此可知，市规划局在案涉不予许可决定中，未对小区南侧围墙及门卫室的报建申请予以区分，直接对于门卫室的报建申请不予许可，缺乏事实和法律依据。 综上，市规划局作出的函复意见，认定事实不清，主要证据不足，依法应予撤销。 依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第三项“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：（三）具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为：1.主要事实不清、证据不足的；2.适用依据错误的……”的规定，省住建厅对于市规划作出的缺乏事实依据的不予许可决定，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项作出维持的复议决定，系认定事实不清，适用法律错误，应一并予以撤销。 综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的……”以及《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十六条第三款“人民法院判决撤销原行政行为和复议决定的，可以判决作出原行政行为的行政机关重新作出行政行为”之规定，判决：一、撤销市规划局作出的函复意见；二、撤销省住建厅作出的18号复议决定；三、责令市规划局对成都市青羊区香槟花园小区南侧围墙的报建申请在法定期限内重新作出处理。案件受理费50元，由市规划局、省住建厅共同负担（此款已由原告预交，二被告于本判决生效后十日内向原告支付）。 宣判后，上诉人香槟花园业委会不服，向本院提起上诉称，原审判决认定香槟花园小区的规划图上没有围墙，修建围墙及门卫室“系改变既有规划的情形”属认定事实错误，适用法律错误，且违反了行政诉讼“司法不得干预行政”的原则，请求二审法院撤销原审判决第三项。 上诉人市规划局不服，向本院提起上诉称，市规划局作出的函复意见认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。原审判决认定事实和适用法律均错误，请求撤销原判，依法改判，本案二审诉讼费由香槟花园业委会承担。 上诉人省住建厅不服，向本院提起上诉称，省住建厅作出的18号复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。香槟花园业委会提起本案诉讼超过法定起诉期限。原审判决认定事实和适用法律错误，请求撤销原审判决，依法改判；本案一、二审诉讼费由香槟花园业委会承担。 上诉人兰琼和、田小慧不服，向本院提起上诉称，一审判决认定事实不清，适用法律错误，请求撤销原判，判决驳回香槟花园业委会的诉讼请求，本案的上诉费由香槟花园业委会承担。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定，上诉人市规划局对于香槟花园小区业主代表提出的案涉围墙及门卫室的报建申请，具有受理并依法作出是否予以许可的职权。 一、关于本案原告主体是否适格的问题。 根据《中华人民共和国物权法》第七十六条的规定，决定“改建、重建建筑物及其附属设施”的事项，应当经专有部分占建筑物总面积三分之二以上的业主且占总人数三分之二以上的业主同意。决定其他有关共有和共同管理权利的其他重大事项，应当经专有部分占建筑物总面积过半数且占总人数过半数的业主同意。本案中，香槟花园小区南侧围墙及门卫室报建，属于应当经专有部分占建筑物总面积三分之二以上的业主且占总人数三分之二以上的业主同意的事项，而提起诉讼属于决定其他有关共有和共同管理权利的其他重大事项，应当经专有部分占建筑物总面积过半数且占总人数过半数的业主同意。同时，根据《最高人民法院关于适用的解释》第十八条的规定，业主委员会对于行政机关作出的涉及业主共有利益的行政行为，可以自己的名义提起诉讼。香槟花园业委会以其自身名义提起本案诉讼，且向法院提交了经过占总人数过半业主的同意，香槟花园业委会提起诉讼，符合法律规定，原告主体适格。 二、关于本案起诉是否超过法定起诉期限的问题。 依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十五条的规定，对复议决定不服的应当在收到复议决定后十五日内提起诉讼。参照《最高人民法院关于以法院专递方式邮寄送达民事诉讼文书的若干规定》的相关规定，行政文书应当直接送达，直接送达有困难的，可以采用邮寄的方式；当事人未向行政机关确定其送达地址的，行政机关按照其身份证地址或提交的申请材料中载明的地址邮寄的，应当以当事人实际收到文书的时间为送达时间。案涉行政复议程序中，业主推荐的代表詹亚、邓林贵、陈瑞林、王俊蓉代表全体业主参与行政复议程序，省住建厅于2015年9月14日作出18号复议决定，于2015年9月24日按照行政复议申请书载明的地址，通过EMS向上述四位业主代表邮寄18号复议决定。通过查询邮单显示，王俊蓉与陈瑞林均“退回妥投”，邓林贵于9月25日“本人收”，詹亚9月25日“单位收发章签收”。王俊蓉于2015年11月11日到省住建厅领取案涉的复议决定书，詹亚于2015年11月25日到省住建厅领取案涉复议决定书。故，本案应以香槟花园小区业主代表最后到省住建厅领取文书的时间为送达时间。香槟花园小区业主以王俊蓉等76人向法院提起诉讼的时间并未超过法定起诉期限，后因一直处于诉讼期间，香槟花园业委会提起本案诉讼，未超过法定的起诉期限。 三、关于本案被诉不予许可决定的证据是否充分的问题。 根据《中华人民共和国城乡规划法》第五十条第二款“经依法审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图不得随意修改；确需修改的，城乡规划主管部门采取听证会等形式，听取利害关系人的意见；因修改给利害关系人合法权益造成损失的，应当依法给予补偿”的规定，经审定的规划方案的总平面图确需修改的，可以修改，因修改给利害关系人合法权益造成损失的，依法给予补偿。本案中，通过各方的举证可以确定，香槟花园小区规划平面图及验收测绘图均没有围墙的标注，香槟花园小区业主代表提出的案涉围墙和门卫室的报建申请，系改变既有规划的情形，应当报经市规划局许可。兰琼和、田小慧系香槟花园小区南侧**临街商铺所有权人，与案涉行政规划许可行为具有利害关系。市规划局将兰琼和、田小慧作为利害关系人组织听证，听取各方意见，并无不当。根据上述城乡规划法的规定，市规划局听取各方意见后，应当对于报建事项的合理性进行评判并作出许可与否的决定。本案市规划局作出的函复意见，认为“小区业主代表申请修建围墙及门卫室事宜改变了原规划许可，形成了利害关系，商铺业主对围墙及门卫室的修建提出反对意见，且双方未协商达成一致意见，故对香槟花园小区南侧修建围墙及门卫室事宜决定不予许可”，市规划局仅因商铺业主提出反对意见，且双方未协商一致为由决定不予许可，未对围墙及门卫室的报建是否许可的合理性进行说明和提供证据，市规划局作出的案涉不予许可决定主要证据不足，依法应予撤销。 根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款的规定，上诉人省住建厅作为市规划局的上一级主管部门，对香槟花园小区业主代表以市规划局为被申请人的行政复议申请，具有行政复议的法定职责。同时，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十九条的规定，省住建厅于2015年6月15日收到香槟花园小区业主代表的行政复议申请，认为其材料不齐全，于当天作出《补正行政复议申请材料通知书》，香槟花园小区业主代表补正材料后，省住建厅依法受理，并在法定期限内作出18号复议决定并送达，程序合法。 根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第三项的规定，省住建厅对于市规划作出的缺乏事实依据的不予许可决定，作出维持的复议决定，系认定事实不清，适用法律错误，应一并予以撤销。 综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，上诉人的上诉请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 一审案件受理费的负担不变；二审案件受理费200元，由上诉人成都市青羊区香槟花园第二届业主委员会、上诉人成都市规划和自然资源局、上诉人四川省住房和城乡建设厅、上诉人兰琼和、田小慧各承担50元。 本判决为终审判决。 审判长  雍卫红 审判员  刘 静 审判员  李 亚 二〇一九年三月二十六日 书记员  张 慧 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。