广东省云浮市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）粤53行初11号起诉人：榃滨镇梅竹管理区双廉一经济合作社。住所地：罗定市榃滨镇梅竹村委会。负责人：梁卓兴。起诉人：榃滨镇梅竹管理区双廉二经济合作社。住所地：罗定市榃滨镇梅竹村委会。负责人：梁巨兴。上列起诉人共同的委托诉讼代理人：潘梦杰，广西岑溪市148法律服务所法律服务工作者。2019年2月28日，本院收到起诉人榃滨镇梅竹管理区双廉一经济合作社、榃滨镇梅竹管理区双廉二经济合作社诉罗定市人民政府、罗定市榃滨镇人民政府、第三人罗定市公路建设指挥部土地其他行政行为纠纷的行政起诉状。起诉人诉称：1993年4月，324国道罗梅一级公路由罗定市公路建设指挥部负责施工。罗定市公路建设指挥部，是罗定市人民政府1995年2月25日组建成负责罗梅一级公路（即324线国道）改造工程行政管理的临时机构，公路指挥部成员为市委、市政府及各政府部门领导，但不具有独立承担法律责任能力的机构。1995年4月10日，为解决罗梅线公路改造工程堆放弃土用地问题召开会议，由时任副指挥长陈正洲（市政府副市长）主持会议，并形成会议纪要。会议纪要没有送达起诉人，2006年起诉时才知道有会议纪要。1996年4月公路改造工程完工，正式通车后。由于一级公路比原路高出20米，导致属起诉人所有位于九新塘水田方向性排水被堵塞，约13.8亩多水田变成水面面积约20亩水塘（包含塘基共25亩）。1997年双廉村委会介绍出租给郑炳强养殖，租期15年，年租金3000元。租金由起诉人收取70%，村委收取介绍费占30%。由于村委会收取介绍费不合理，起诉人于2006年向罗定市人民法院提起诉讼确认合同无效，并请求承包人郑炳强支付滞纳金。罗定市人民法院审理认为该水塘属324线国道征用的土地形成的，鱼塘土地属起诉人所有，征用时政府未全部支付征地款，70%征地款由政府每年部分支付给村委再由村委支付给村民直至付清为止，已于2005年上半年70％的征地款全部支付完毕。征用土地款是多少？70％又是多少？鱼塘租金每年是3000元，起诉人每年收到租金2100元，1997年至2005年共8年时间，才收取租金16800无。征用13.8亩水田才16800元吗？并且罗定市公路建设指挥部从来没有出具征收手续。其实起诉人收取的不是征地款，是出租给郑炳强的70%租金。为此起诉人上诉致云浮市中级人民法院，云浮市中级人民法院撤销罗定市人民法院的判决。二审法院另审明，本案鱼塘所占土地权属被征用前属起诉人所有，后因公路改造建设堆放弃土等需要而被政府征收，公路改造工程完成后形成本鱼塘。其认定依据是在公路建设过程中，罗定市公路指挥部曾于1995年4月10日就公路工程弃土堆放问题召开会议，并由时任罗定市政府副市长陈正洲主持召开会议，形成了《解决罗梅公路改造工程堆放弃土用地问题会议纪要》。该纪要第四点“征用弃土场地所有权归公路部门，但考虑到沿线人多地少，因此除罗定市公路局根据实际需要在适合的弃土场地划定的范围作为今后养护水泥路设置大道和目前道班需要养护设施的用地，由市公路局管理部门使用外，其余的弃土场地由当地镇政府另作安排”。罗定市榃滨镇人民政府以会议纪要为依据，从2009年起将未被征用属原所有位九新塘水田强行侵占起诉人25亩土地。会议纪要征用弃土场地是在公路旁，起诉人九新塘水田根本没有被征用，弃土堆放是2009年4月，南方电网在梦滨梅竹建110KV伏变电站施工中有大量弃土需要处理，未经起诉人同意，罗定市榃滨镇政府收取南方电网40万元，并出动大批警务人员，指使南方电网强行将弃土堆放到起诉人水塘，形成了25亩土地，之后仍由村民种植农作物。2010年建设岑罗高速公路需要，罗定市榃滨镇政府将以每亩4550元将25亩土地出租给岑罗高速公路四标段作为工程指挥部及堆放材料建混凝土搅拌用地，租金也是罗定市榃滨镇政府收取。很明显起诉人的水田未被罗定市公路建设指挥部征收，弃土堆放是2009年4月南方电网工程堆放弃土，不是324线国道弃土堆放场地。该会议纪要载明被征收弃土场地给罗定市榃滨镇政府另作安排，会议纪要堆放弃土场地无地名、无四至界址、无面积，罗定市公路指挥部征用起诉人拱桥头、分水坑、左右两边、火柴塘、水库底公路两边、思甲口山地一带土地，起诉人九新塘的水田根本没有被征用。2018年6月27日岑罗高速公路四标段撤离后，罗定市榃滨镇政府拿会议纪要为依据，将起诉人九新塘的集体土地出卖给他人开发玉桂产业园使用。起诉人向罗定市人民政府信访，罗定市人民政府答复也是以会议纪要为依据不作处理。起诉人认为罗定市人民政府组建的罗定市公路建设指挥部，1995年4月形成的会议纪要产生了一种外化的效果，不仅在政府内部产生法律效力，而且侵害了起诉人的实体权利，根据行政诉讼法及司法解释规定，当事人可以起诉撤销该会议纪要。为此起诉人以罗定市人民政府作为被告主体提起行政诉讼，是符合法律规定的，请求你院查明事实，依法撤销该会议纪要。由于该会议纪要的效力，导致罗定市榃滨镇政府侵害起诉人的实体权利，强行占用起诉人的土地应退还给起诉人。根据《行政诉讼法》、《土地管理法》等法律规定，为了维护起诉人的合法权益，特提起诉讼。起诉人请求判令：1、根据最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释》第20条规定，请求撤销罗定市公路指挥部1995年4月10日做出的《解决罗梅公路改造工程堆放弃土用地问题会议纪要》；2、罗定市榃滨镇人民政府退还占用25亩土地给起诉人；3、由被告承担本案诉讼费用。本院经审查认为，罗定市人民政府设立罗定市公路建设指挥部1995年4月10日作出的《解决罗梅公路改造工程堆放弃土用地问题会议纪要》是其内部的会议记录，并不产生外部法律效力。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（五）项“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（五）行政机关作出的不产生外部法律效力的行为；……”的规定，起诉人要求撤销罗定市公路建设指挥部1995年4月10日作出的《解决罗梅公路改造工程堆放弃土用地问题会议纪要》的诉讼请求并不属于人民法院行政诉讼的受案范围，本院对该诉讼请求不予立案。关于起诉人要求罗定市榃滨镇人民政府退还占用的25亩土地给起诉人的诉讼请求。《中华人民共和国行政诉讼法》第十五条第一项规定：“中级人民法院管辖下列第一审行政案件：（一）对国务院部门或者县级以上地方人民政府所作的行政行为提起诉讼的案件；”罗定市榃滨镇人民政府不属于县级以上地方人民政府，按照我国行政诉讼关于级别管辖的规定，起诉人对罗定市榃滨镇人民政府的起诉不属于本院的管辖范围，本院对起诉人的该诉讼请求不予立案。起诉人可向有管辖权的基层人民法院提起诉讼。综上，起诉人的起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项“属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖”的规定，本院依法对其起诉不予立案。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）、（四）项，第五十一条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（五）项的规定，裁定如下：对起诉人榃滨镇梅竹管理区双廉一经济合作社、榃滨镇梅竹管理区双廉二经济合作社的起诉，本院不予立案。如不服本裁定，可在收到裁定书之日起十日内，向本院递交上诉状一式四份，上诉于广东省高级人民法院。审判长  李开勇审判员  陈伟扬审判员  尹燕红二〇一九年三月五日书记员  邓锦兰附相关法律、法规条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：（一）起诉人是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。第五十一条人民法院在接到起诉状时对符合本法规定的起诉条件的，应当登记立案。对当场不能判定是否符合本法规定的起诉条件的，应当接收起诉状，出具注明收到日期的书面凭证，并在七日内决定是否立案。不符合起诉条件的，作出不予立案的裁定。裁定书应当载明不予立案的理由。卓伟杏对裁定不服的，可以提起上诉。起诉状内容欠缺或者有其他错误的，应当给予指导和释明，并一次性告知当事人需要补正的内容。不得未经指导和释明即以起诉不符合条件为由不接收起诉状。对于不接收起诉状、接收起诉状后不出具书面凭证，以及不一次性告知当事人需要补正的起诉状内容的，当事人可以向上级人民法院投诉，上级人民法院应当责令改正，并对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（一）公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为；（二）调解行为以及法律规定的仲裁行为；（三）行政指导行为；（四）驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为；（五）行政机关作出的不产生外部法律效力的行为；（六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为；（七）行政机关根据人民法院的生效裁判、协助执行通知书作出的执行行为，但行政机关扩大执行范围或者采取违法方式实施的除外；（八）上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为；（九）行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为；（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。