江苏省淮安市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏08行终4号 上诉人（一审原告）朱风松，性别：××，汉族，××年××月××日生，个体工商户。 委托代理人周涛，北京在明律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）淮安市清江浦区住房和城乡建设局，住所地淮安市人民南路清晏小区******。 法定代表人姜跃，该局局长。 委托代理人杨利国，江苏天立言信律师事务所律师。 上诉人朱风松与被上诉人淮安市清江浦区住房和城乡建设局(以下简称清江浦区住建局)请求确认行政协议无效一案，不服淮安市清江浦区人民法院（2018）苏0812行初151号行政判决，向本院提起上诉。本院于2019年1月2日立案受理后，依法组成合议庭公开审理了本案。本案现已审理终结。 一审法院经审理查明：因化妆品一条街地块征收，被告清江浦区住建局委托江苏先河房地产土地评估有限公司对该项目征收范围内朱风松拥有的房地产进行评估。评估公司以房屋用途为住宅、土地用途为工业的条件，至实地勘察房屋现状并绘制房屋平面图，于2016年12月24日出具编号为苏先房估A2016-G1019-1109-08-034的《房屋征收补偿估价报告》，该报告对原告的两幢房屋分别评估了单价，并对附属设施及装修补偿费用予以估价。2017年1月19日，原清河区住建局作为征收部门，房屋征收办公室作为征收实施单位，朱风松作为被征收人，以估价报告为依据，三方就位于淮安市××区××房屋共同签订了《淮安市国有土地上房屋征收补偿安置协议书》（以下简称补偿安置协议）。该协议涉及的补偿内容有房屋补偿款、搬迁费、临时安置费、住改非费用等，并约定原告应于2017年1月26日搬迁完毕。协议签订后，原告于2017年1月24日领取100万元征收补偿款。2017年7月17日，原、被告签订《淮安市清河区房屋征收补偿结算单》、《繁荣村孙大庄地块项目旧房交割单》，再次对补偿金额进行确认，并载明交房时间为2017年7月17日。至一审庭审之日，原告尚有部分征收补偿款没有领取。 一审法院认为：根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第二款、第二十五条的规定，签订房屋征收补偿协议的主体，一方为房屋征收部门，另一方为被征收人。本案中，区住建局为房屋征收部门，且是补偿安置协议的签订方，其具备被告主体资格。原告作为被征收人，认为补偿安置协议有误，亦有权提起诉讼。 关于原告提出的非法逼迁、征收决定违法，补偿安置协议无效的观点。根据《中华人民共和国合同法》第五十二条关于合同无效情形的规定，以欺诈、胁迫手段订立合同，损害国家利益，违反法律、行政法规强制性规定情形，订立的合同无效。一审法院认为，原告没有证据证明在签订协议时被告采取了逼迁、胁迫的行为，且经审查案涉补偿安置协议的内容没有违反法律、法规的强制性规定。征收决定虽被淮安市中级人民法院行政判决确认违法，但并未被撤销，该征收决定仍然具有效力，不能因为征收决定违法，签订的补偿安置协议就违法、无效。故一审法院对原告的上述观点不予支持。 关于原告认为案外人的补偿标准比其高、征收补偿不公平的观点。一审认为，原告仅凭他人的征收补偿结算单，不能证明其主张，一审法院对原告的上述观点不予支持。 关于原告认为未补偿其停业损失的观点。一审法院认为，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十三条的规定，停产停业损失的补偿应当根据房屋被征收前的效益、停产停业期限等实际情况确定。虽然估价报告中对原告的房产以住宅性质进行评估，但因案涉房屋实际已不作为住宅房屋使用，故被告在补偿安置协议中已对原告给予了住改非的补偿，符合法律规定。被征收房屋为非住宅，但不能证明其在征收前一直实际经营且因征收而停业，原、被告签订补偿安置协议亦是基于实际情况列明补偿项目的，故对原告上述观点，一审法院不予支持。 综上，原、被告在自愿、平等、协商的基础上签订了补偿安置协议并已履行。原告的权益已得到保障，且双方签订的补偿安置协议无重大且明显违法情形，故对原告请求确认补偿安置协议无效的诉讼请求，一审法院不予支持。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告朱风松的诉讼请求。 上诉人朱风松上诉称：一、被上诉人的行为可以认定为逼迁。被上诉人工作人员发送的短信内容明显带有威胁恐吓意味，当地执法部门也发出限期拆除通知书，否则就会按照违法建设拆除掉，该系列行为目的是逼迫上诉人签字，可以认定为逼迁。二、补偿安置协议遗漏补偿内容，未对停产停业损失给予补偿，与邻居补偿标准相比较低，严重不公，也低于房屋征收决定公告之日类似房屋的市场价格，协议内容违反了法律法规的强制性规定，应确认无效。三、一审法院对证据认定错误，事实调查不清。综上，请求撤销一审判决，确认协议无效。 被上诉人清江浦区住建局辩称：协议系双方平等协商依法签订，上诉人也领取部分补偿款，房屋也已交付拆除，协议基本履行完毕，不存在无效情形。一审认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。 各方当事人在一审中提交的证据均已随卷移送本院。 本院经审查对一审认定的事实和采纳的证据均予以确认。 二审中，上诉人朱风松提交2017年1月18日的手机录音，证明被上诉人对上诉人逼迁协议的过程。被上诉人清江浦区住建局质证认为，该证据不属于新证据，也不能证明协议系逼迁。本院认为，该证据无正当理由未在一审程序内提交，不符合行政诉讼中新证据的规定，本院不予确认。 根据双方在一审中提供的补偿安置协议、房屋征收补偿结算单等证据，本院二审另查明：上诉人朱风松房屋总面积为433.71㎡，登记面积为387.42㎡，未登记面积46.29㎡；上诉人选择货币补偿，应得补偿款为3685503.5元，另有旧房交割奖金621881.44元，合计4307384.94元。 本案争议焦点为：本案所诉补偿安置协议是否无效。 本院认为，行政协议是指行政机关为实现行政管理目标，在行使行政职权过程中与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；……”本案中，上诉人与被上诉人签订的补偿安置协议，系房屋征收补偿协议，属于行政协议，因此，该争议属于行政诉讼受案范围。公民、法人或者其他组织作为行政协议的一方，可以对行政机关不依法履行、未按约定履行行政协议以及违法变更、解除行政协议的行为提起诉讼，其也可以请求确认行政协议无效或者变更、撤销该行政协议。 《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”人民法院审查行政协议的效力，在适用行政法律规范的同时，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。” 本案中，首先，征收决定之所以被确认为违法，是因为该决定过程中，其补偿款项未能做到专项存储、专款专用，而该征收决定并未被撤销，依然具有行政法意义上的法定效力，双方当事人所签协议并不存在上述规定中的“实施主体不具有行政主体资格或者没有依据”等可以认定为重大且明显违法情形，故不能认定其无效。其次，上诉人主张协议签订过程中存在威胁、恐吓，但并无充分证据证明该协议签订过程中受到欺诈、胁迫且该协议损害国家利益，不符合合同法五十二条第（一）项规定的无效情形。第三，上诉人主张协议签订违反法律、行政法规的强制性规定，但上诉人并未就违反何种强制性规定提供证据，而从协议内容来看，补偿安置协议虽然具有行政管理的内容，但主要还是就上诉人的民事权益所做的处分，更多地具有合意的性质，上诉人作为权利人，其在协议签订过程中，自由处分了自己的民事权益，其选择货币补偿，总面积433.71㎡的房屋，应得补偿款及奖金合计4307384.94元，在实体上并无明显不合理情形，协议已经充分保障了上诉人的实体权利，其主张无效缺乏相应的事实依据和法律依据。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人朱风松负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 徐冬然 审 判 员 石亚东 审 判 员 孙聂娟 二〇一九年三月二十二日 法官助理 王伏刚 书 记 员 陈青青