浙江省金华市婺城区人民法院 行 政 判 决 书 （2018）浙0702行初151号 原告胡笑云，女，1947年3月17日出生，汉族，住浙江省永康市 委托代理人应祖溪，男，1945年6月20日出生，汉族，住浙江省永康市。 委托代理人王善才，浙江法和律师事务所律师。 被告永康市古山镇人民政府（以下简称古山镇政府），住所地永康市古山镇世雅下村方岩大道口北。 负责人应文宇，镇长。 委托代理人陈志毅，浙江陈志毅律师事务所律师。 原告胡笑云诉被告永康市古山镇人民政府强制清表及行政赔偿一案，于2018年5月9日向本院提起行政赔偿诉讼。本院同日受理后，依法组成合议庭。于同年8月23日公开开庭进行了审理。原告胡笑云及被告古山镇政府负责人应文宇及委托代理人陈志毅到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告胡笑云起诉称：在2018年4月17日11时许，被告派几十个人和二台挖机，以强势强行用挖机开到原告在方岩大道北边××村的承包基本农田(350㎡)亩，毁掉藕、茭白、毛芋、豌豆等蔬菜和已结果的麦梨、枇杷等果树。不听原告制止，用运土大卡车倒填入原告承包田中废砂、石、土。原告制止后，到镇府驻村干部办公室，受到拍桌诬骂时，镇府许多干部都听到，这样对待人民的诉求？政府不遵守法律违法行政，不尊重人民权益，生存的口粮农田。原告请求法院判令：1.被告未经法定机关批准，强毁原告承包农田350平方米，行政执法违法；2.被告即日搬走原告被毁农田上的一切废土、石、沙，恢复原状；3.被告行政执法违法，必须当庭向原告认错（到庭撤回）；4.判令被告赔偿原告地面的蔬菜、果树损坏损失1万元；5.判令被告承担法院诉讼费用。 原告向本院提交的证据有：1.身份证1份，证明原告主体资格；2.浙江省农村集体土地承包权证1份，证明原告对该块土地的承包期限到2028年6月1日为止，承包期未满；3.照片1张，证明原告承包的土地中有350平方米左右已被水泥板、泥巴、砂石等堆砌，已失去种植功能；4.2018年4月27日证明1份，证明当天被告强行用2台挖掘机将村民口粮田挖毁；5.集体土地租赁协议1份，证明墁塘村村委与村委会的协议，只有2018年4月13日村委的公章和签字，没有原告的签字，证明原告没有同意村委收回土地，租给镇政府；6.镇政府和墁塘村签订的租地协议1份，证明应先由村委和村民签订协议，再由镇政府和村委签订协议，但实际上是镇政府和村委签订协议在先。7.到庭证人应龙起、卢某、朱某证言，证明原告等人承包地中相关作物被被告强制清表。 被告答辩称：一、我镇政府没有实施行政强制行为。我单位与永康市古山镇墁塘村经济合作社于2017年9月1日签订了租赁协议（详见附件），租赁位于方岩××××段土地8219平方米，用于绿化种植。本案所涉土地系墁塘村所有且包含在租赁协议中，已租赁给我单位，我镇政府属于正常使用该土地，并未实施行政强制行为。二、本案应通过民事诉讼解决而非行政诉讼。本案所涉案件原因系古山镇墁塘村经济合作社与胡笑云之间的民事纠纷，应通过民事诉讼来解决，更有利于矛盾的化解。综上所述，我镇政府认为胡笑云要求确认我单位行政强制违法，并要求赔偿一案，不属于行政诉讼的范畴。被告请求依法驳回原告的诉讼请求。 被告向本院共同提交的证据及依据有（均系复印件）：1.协议1份，证明被告永康市古山镇人民政府与古山镇墁塘村签订土地租用协议，对相关权利义务进行了约定；2.农村信用社扣款通知书、收据各1份，证明被告为租用土地支付了土地租用费、青苗补偿费；3.情况说明1份、照片5张，证明原告与村里到现场进行清点，并将土地交付给被告使用。4.到庭证人应鹏证言，证明被告组织地面作物清表前，已征得原告同意。 原告补充陈述：1.被告承认了在事发当日到现场正常使用土地，正常使用明细不在法律依据。正常使用的前提应为土地为被告所有，但被告没有土地。被告作为一级人民政府，承租农民土地是否为正常执法还是民事行为存在问题，租赁不是执法行为。2.被告不承认强制行为，而承认是正常使用，存在矛盾。租用不改变地表基本功能，养殖、绿化，被告使用沙土等堆砌，改变了基本功能。被告的行为实际上是以租代征，客观上已强制毁坏了原告农田的一部分，被告答辩不真实、不合法。3.被告认为应通过民事诉讼与本案无关。是否民事诉讼是原告的权利。原告实施了毁坏原告的庄稼、水果，被告使用的土地是集体承包给个人的，被告不是正常使用，而是以租代征。4.10年后继续租用，超越了被告的职权。属于空头支票。 被告补充：协议的性质属于民事合同。清表行为并非是强制行为，当时是村里负责与农户协商，并达成相关补偿协议，村里跟被告讲，已完成所有农户的协议，当天去现场时，村干部受两委指派到现场与原告进行清表清点并进行收割，后将土地交付被告使用。当天没有发生任何冲突，原告当时主动进行清点、交付，原告没有进行任何阻挠。原告认为被告进行了强制清表行为，是不存在的。 在审理过程中，本院依法组织到庭当事人及代理人对上述证据进行了当庭质证。根据质证意见及证据审核认定的有关规定，本院认证如下： 1.对被告证据1，原告提出：与行政行为存在关联性，真实性无异议，合法性有异议；被告把农业用地和工业用地混为一谈，村委会的土地是农耕用地，但被告租用是工程建设用地，将农耕用地改变为建设用地需经过严格的审批手续；政府租用土地用于公路建设不伦不类，镇政府是政府综合部门，租用农用地，用途为工程建设，改变耕作层，毁坏原有的功能；协议第2条约定，村委会应配合甲方，说明这个行为是政府行为，村委会只是配合，协议不合法。经查：原告异议部分成立。本院确认被告证据1相应证明力。 2.对被告证据2，原告提出：对真实性、关联性无异议，合法性有异议，金华市集体经济合作社收费款，没有说这是政府征地款；青苗补偿费归农户所有，不归村集体所有，应支付给个人。经查：原告对真实性无异议，且异议不影响被告证明目的。本院确认被告证据2的证明力。 3.对被告证据3，原告提出：墁塘村委的说明说明了村委与相关农户没有达均成征地或租用协议，村委没有权力将土地交付被告使用，说明被告强制行为违法，民事使用也违法。经查：原告对清点事实无异议。本院确认被告证据3的证明力。 4.对到庭证人应鹏证言，原告提出：证人只能证明现场清表过程，证人仅能证明清表时原告丈夫在场，没有看见原告本人在场；仅陈述其负责做工作的3户已签约，且未明确签约时间，其对原告户是否已签约并不清楚。经查：原告异议成立。本院确认该证据的相应证明力。 5.对原告证据1、2，被告无异议。本院确认其证明力。 6.对原告证据3，被告提出：对真实性有异议，不能证明照片形成时间即为原告诉称的案发当日。经查：被告异议成立。本院确认原告证据3的部分证明力。 7.对原告证据4，被告提出：对真实性有异议，证人未出庭作证，形式不合法。经查：被告异议成立。不符合证据形式要件，真实性无法核查。本院不确认原告证据4的证明力。 8.对原告证据5，被告提出：协议有无达成是村里反馈的，土地是由村里向被告进行交付。经查：被告对真实性无异议。本院确认原告证据5的证明力。 9.对原告证据6，被告提出：对真实性无异议，对于协议签订时间无异议，但村里和村民之间如何协商不清楚，被告进场地面清表时村委会告知被告已与村民全部达成协议。经查：被告未提出实质性异议。本院确认原告证据6的相应证明力。 10.对到庭证人应龙起、卢某、朱某证言，被告提出：三位证人均不在现场，不能证明客观事实，也不能达到原告证明目的即被告有强制清表行为，证人和村里有无签约被告不清楚；证人存在作伪证的嫌疑，村里与农户协商时有照片证实双方洽谈过补偿事宜，可以推出证人事先知道土地已被镇里租用的事实。原告补充：三个证人都是没有任何协议情况下，土地上的作物就被清表了；照片也不能证明证人已就补偿达成协议，也不能证明同意镇里租用。经查：被告异议部分成立。本院确认该组证据的相应证明力。 根据本院确认证明力的上述证据及到庭当事人和代理人当庭陈述，本院确认本案事实如下： 原告胡笑云是永康古山镇墁塘村村民，在永康古山镇××大道边有承包田。因永康市方岩大道两侧绿化工程建设需要，被告永康市古山镇人民政府向原告所在村古山镇墁塘村集体租用部分集体土地。为此，被告（甲方）与永康市古山镇墁塘村股份经济合作社、永康市古山镇墁塘村民委员会（乙方）于2017年9月1日签订协议1份，约定：甲方向乙方租用土地用于方岩大道两侧绿化工程建设，租期10年；自2017年9月1日至2027年9月1日止；租用土地面积为8219平方米；租金每亩每年666元，10年一付，到期后由被告续租，青苗补偿费每亩500元。双方对其他事项也作了约定。原告的承包地亦在上述租赁合同约定的用地范围。原告不同意村集体收回涉案承包地，未能与村集体达成土地收回协议。 被告于2018年4月17日组织人员对该路段边上的农田进行地面清表。原告不服，于同年5月9日诉至本院。 另查明：在被告清表前，经清点（清点人员为原告所在村村干部），原告涉案土地种植有麦梨树、桃树、枇杷等果树27棵，其中直径2－5公分为21棵、5－8公分6棵。并种植时令蔬菜瓜果等作物。 被告与原告所在村集体签订租赁协议后，已按约付清相关租赁费用。 本院认为：根据《中华人民共和国土地管理法》等相关规定，国家因公共利益需要，可依法征收集体所有土地。被征收后，原土地使用者拒不交出土地的，由县级以上人民政府土地行政管理部门责令限期交还土地，逾期仍不交还的，申请人民法院强制执行。据此，强制清表收回集体土地，应具备相应前提条件，并由法定职权部门按照法定程序组织实施。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定，行政机关对其作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。现被告古山镇政府未提供充分证据证明案涉土地已被国家征收，即对涉案土地予以强制清表，于法无据。被告虽与原告所在村集体就涉案土地等相关土地签订土地租赁协议并给付租金，但并无证据证明原告案涉的土地承包经营权已被村集体依法收回。即使涉案土地已被村集体收回，相关法律、法规亦未授权被告可据此直接予以强制清表。被告该抗辩理由，亦于法无据。鉴于涉案强制清表行为已实际完成，故应依法确认该行为违法。被告应当采取相应的补救措施，对原告实际损失予以赔偿。对于原告农作物的赔偿数额，原、被告虽在本案审理过程中共同确认了被清表苗木数量，但对相应价值未予确认，且该土地被清表时还种植有其它农作物，故对赔偿事项可由双方共同协商处理。协商不成的，应由被告根据被毁农作物数量及相应价值，依法予以赔偿。原告称涉案土地被清表过程中，被告清理相邻土地时该土地中的石块带至原告涉案土地中，并据此要求被告恢复土地原状。鉴于被告仅有地面清表行为，并未另行对土地进行过填埋等处理，原告未能提供充分证据佐证涉案土地清表前后现状，故本院对原告该项诉请不予支持。如被告在清表过程中确有不当行为，给原告造成除土地作物之外的损害的，则可由被告一并予以酌情赔偿。综上，对原告诉讼请求合法有据部分，本院予以支持。被告抗辩依据不充分，本院难以采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、第七十六条，《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（四）项、第三十六条第（四）（八）项之规定，判决如下： 一、确认被告永康市古山镇人民政府于2018年4月17日实施的强制清除原告位于古山镇方岩大道边承包地上的苗木及其他农作物的行为违法。 二、责令被告永康市古山镇人民政府于本判决生效后六十日内对其因上述地面清表行为对原告造成的损失作出赔偿。 三、驳回原告的其他诉讼请求。 本案受理费人民币50元（原告已预交），由被告负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省金华市中级人民法院。 审 判 长  杨君花 人民陪审员  郭金棠 人民陪审员  汪奕南 二〇一九年三月二十日 书 记 员  周姗姗