浙江省台州市中级人民法院 民 事 裁 定 书 （2019）浙10民特2号 申请人：台州市自然资源和规划局，住所地：浙江省台州市市府大道**。 法定代表人：黄伟军，该局局长。 委托诉讼代理人：童玲丽，浙江法校律师事务所律师。 委托诉讼代理人：何乃忠，浙江法校律师事务所律师。 申请人：浙江省台州高新技术产业园区管理委员会，住，住所地：浙江省台州市府中路**/div> 法定代表人：王荣千，该管理委员会主任。 委托诉讼代理人：童玲丽，浙江法校律师事务所律师。 委托诉讼代理人：何乃忠，浙江法校律师事务所律师。 被申请人：台州腾达汇房地产开发有限公司，住所地，住所地：浙江省台州市新台州大厦25-Civ> 法定代表人：叶林富，该公司总经理。 委托诉讼代理人：陈月棋，北京中伦（杭州）律师事务所律师。 委托诉讼代理人：沈笑，北京中伦（杭州）律师事务所律师。 申请人台州市自然资源和规划局（以下简称申请人一）、浙江省台州高新技术产业园区管理委员会（以下简称申请人二）与被申请人台州腾达汇房地产开发有限公司（以下简称腾达汇公司）申请撤销仲裁裁决纠纷一案，本院于2019年1月23日立案，于2019年2月27日公开开庭进行了审理，申请人一、申请人二的共同委托诉讼代理人童玲丽、何乃忠、被申请人腾达汇公司的委托诉讼代理人陈月棋、沈笑到庭参加诉讼。本案现已审查终结。 申请人一请求：1.撤销（2018）台仲裁字第513号裁决；2.本案申请费由被申请人承担。事实和理由：2018年6月14日腾达汇公司申请仲裁，台州仲裁委员会同日受理。2018年7月2日申请人一提出管辖异议，2018年8月2日台州仲裁委员会作出（2018）台仲裁字第513号决定，驳回管辖异议申请。2018年10月17日台州仲裁委员会作出（2018）台仲裁字第513号裁决。（2018）台仲裁字第513号裁决有《中华人民共和国仲裁法》第五十八条第一款第（二）项、第（三）项、第（六）项及第三款之规定情形，应予撤销。一、《国有建设用地使用权出让合同》（以下简称《出让合同》）是申请人一为有效利用土地资源、履行土地行政管理职权和职责，与被申请人签订的具有公法上权利义务内容的协议，系行政协议。最高人民法院第76号指导案例（萍乡市亚鹏房地产开发有限公司诉萍乡市国土资源局不履行行政协议案）认定国有土地使用权出让合同为行政协议。（2018）台仲裁字第513号裁决认定《出让合同》属于民事协议，系认定事实错误、适用法律错误，导致仲裁受理、审理、裁决错误。二、行政协议争议属于行政诉讼受案范围，仲裁庭无权仲裁。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项是有关行政诉讼受案范围的规定，依法具有溯及力。《出让合同》签订于2014年1月3日，但引起的争议应适用《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项规定，通过行政诉讼解决。《中华人民共和国仲裁法》第三条规定：“下列纠纷不能仲裁：……（二）依法应当由行政机关处理的行政争议。”第十七条规定：“有下列情形之一的，仲裁协议无效:（一）约定的仲裁事项超出法律规定的仲裁范围的。”《台州仲裁委员会仲裁规则》第四条第二款规定：“本会不受理因下列纠纷或其他争议提出的仲裁申请：……4、依法应当由行政机关处理的行政争议。”《出让合同》系行政协议，由此引起的争议为行政争议，属于行政诉讼受案范围，《出让合同》第四十条约定的仲裁条款无效，仲裁委员会无权仲裁。三、《出让合同》第四十条约定，因履行本合同发生争议，由双方协商解决，协商不成的，提交台州仲裁委员会仲裁。本案属于效力争议，不属于履行争议，故（2018）台仲裁字第513号裁决超出仲裁协议范围。四、仲裁庭将《出让合同》与《台州市中央商务区西南角城市综合体项目建设经营合同》（以下简称《建设经营合同》）合并审理，程序违法。《出让合同》是申请人一与被申请人签订的行政协议，《建设经营合同》是申请人二与上海腾达投资有限公司（以下简称上海腾达公司）签订的行政协议，两个行政协议均属于独立合同。仲裁请求实质上是变更《出让合同》的内容、撤销《建设经营合同》的内容，是不同请求，应分别审理。仲裁庭将两个行政协议争议以一个建设用地使用权出让合同纠纷受理并进行审理，程序违法。五、被申请人提交台州市区建筑方案审查意见告知单、台州市发展和改革委员会关于台州腾达中心项目初步设计的批复、建设工程规划许可证、建筑工程施工许可证等证据，用以证明上述机关同意分割单元不受限制还是同意墙体（物理）分割。该事实属关键事实，申请人一申请调查核实，但仲裁庭未依申请调查收集证据，程序违法。六、仲裁庭无权撤销《关于中央商务区浙商回归创业园东南角、西南角项目土地出让条件设置方案等有关问题协调会议纪要》（以下简称《会议纪要》）。《建设经营合同》第八条“办公建筑每层的分割单元不得超过5个”的约定根据《会议纪要》第四条确定，内容为公法上的权利义务，不得变更或撤销。台仲裁字第513号裁决撤销《建设经营合同》第八条关于办公建筑每层分割单元不得超过5个的约定实质上撤销了《会议纪要》第四条规定，超越仲裁权限。七、出让条件发布后，潜在竞买人根据出让条件决定是否参与竞买，土地出让条件发生变化，必然影响土地出让价格。（2018）台仲裁字第513号裁决扰乱土地出让管理秩序，违背社会公共利益，严重损害国家利益。本案庭审过程中，申请人一增加如下理由：（2018）台仲裁字第513号裁决存在违反《中华人民共和国仲裁法》第五十八第一款第（一）项的情形。综上所述，申请人一提起撤销仲裁裁决申请，请予支持。 申请人二请求：1.撤销（2018）台仲裁字第513号裁决；2.本案申请费由被申请人承担。事实和理由：2018年6月14日腾达汇公司申请仲裁，台州仲裁委员会同日受理。2018年7月2日申请人二提出管辖异议，2018年8月2日台州仲裁委员会作出（2018）台仲裁字第513号决定，驳回管辖异议申请。2018年10月17日台州仲裁委员会作出（2018）台仲裁字第513号裁决。（2018）台仲裁字第513号裁决有《中华人民共和国仲裁法》第五十八条第一款第（二）项、第（三）项、第（六）项及第三款规定的情形，应予撤销。一、《建设经营合同》是申请人二为履行土地开发建设管理等职责，实现公共服务和行政管理目标，与上海腾达公司签订的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政协议。《建设经营合同》第八条约定：办公建筑每层的分割单元不得超过5个，允许按照今后设计的分割单元各自配置卫生间；在不影响建筑外观和建筑质量的前提下，建筑高度100米及以下的办公建筑允许安装燃气管道，但不得采用室外明管形式。《建设经营合同》系对《会议纪要》的具体执行，除个别条文外均为行政法上的权利义务内容，属于行政协议。（2018）台仲裁字第513号裁决认定《建设经营合同》为民事协议，属于认定事实错误、适用法律错误，导致仲裁受理、审理、裁决错误。二、由行政协议引起的争议系行政争议，属于行政诉讼受案范围。申请人二签订《建设经营合同》属于行政行为，因履行《建设经营合同》产生争议的，属于行政协议争议。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项是有关行政诉讼受案范围的规定，依法具有溯及力。《建设经营合同》虽签订于2014年1月3日，但引起的争议应适用《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款、第十二条第一款第十一项规定，通过行政诉讼解决，《建设经营合同》第十条约定的仲裁条款应为无效。《中华人民共和国仲裁法》第二条规定：“平等主体的公民、法人和其他组织之间发生的合同纠纷和其他财产权益纠纷，可以仲裁。第三条规定，下列纠纷不能仲裁：……（二）依法应当由行政机关处理的行政争议。”第十七条规定：“有下列情形之一的，仲裁协议无效:（一）约定的仲裁事项超出法律规定的仲裁范围的。”《台州仲裁委员会仲裁规则》第四条第二款规定：“本会不受理因下列纠纷或其他争议提出的仲裁申请：……4、依法应当由行政机关处理的行政争议。”《建设经营合同》引起的争议属于行政诉讼受案范围，仲裁庭无权仲裁。三、仲裁庭将《出让合同》及《建设经营合同》合并审理，程序违法。《出让合同》、《建设经营合同》两份行政协议均属于独立合同。仲裁申请书载明两被申请人，仲裁请求实质上是变更《出让合同》的内容、撤销《建设经营合同》的内容，是不同请求，应分别分别审理。仲裁庭将两个行政协议争议以一个建设用地使用权出让合同纠纷为由进行审理，程序违法。四、被申请人提交台州市区建筑方案审查意见告知单、台州市发展和改革委员会关于台州腾达中心项目初步设计的批复、建设工程规划许可证、建筑工程施工许可证等证据，用以证明上述机关同意分割单元不受限制还是同意墙体（物理）分割。该事实属于关键事实，申请人二申请调查核实，但仲裁庭未依申请调查收集证据，程序违法。五、仲裁庭无权撤销《会议纪要》。《建设经营合同》第八条约定根据《会议纪要》第四条确定，为公法上的权利义务，不得变更或撤销。（2018）台仲裁字第513号裁决撤销《建设经营合同》第八条约定实质上是撤销《会议纪要》第四条规定，超越仲裁权限。六、宗地出让条件发布后，潜在竞买人根据出让条件决定是否参与竞买。土地出让条件发生变化，必然影响土地出让价格。（2018）台仲裁字第513号裁决撤销“办公建筑每层的分割单元不得超过5个”的约定，扰乱土地出让管理秩序，违背社会公共利益，损害国家利益。庭审过程中，申请人二增加如下理由：（2018）台仲裁字第513号裁决存在违反《中华人民共和国仲裁法》第五十八第（一）款第一项的情形。综上所述，申请人二提起撤销仲裁裁决申请，请予支持。 腾达汇公司称，（2018）台仲裁字第513号裁决不存在《中华人民共和国仲裁法》第五十八条规定的情形，不应予以撤销。一、《出让合同》及《建设经营合同》系民事协议，本案系因民事协议履行产生的纠纷，属于仲裁受案范围。（一）二申请人在仲裁期间以《出让合同》及《建设经营合同》系行政协议为由提出管辖异议，仲裁庭作出（2018）台仲决字第513号决定书，认定：《出让合同》及《建设经营合同》为民事协议，不属于行政协议范畴，仲裁条款合法有效。二申请人在仲裁期间可就管辖问题选择向仲裁委员会提出管辖异议或向人民法院申请确认仲裁协议效力，选择向仲裁委员会提出管辖异议后就失去向人民法院申请确认仲裁协议效力的权利，且仲裁委员会就管辖异议作出的决定不得撤销。二申请人未向人民法院申请撤销上述决定，但将《出让合同》及《建设经营合同》的性质、仲裁条款的效力作为申请撤销仲裁裁决的理由，如以《出让合同》及《建设经营合同》为行政协议、仲裁条款无效为由撤销（2018）台仲裁字第513号裁决，实质上就是撤销（2018）台仲裁字第513号决定，这与司法解释规定不符。（二）《出让合同》系平等民事主体之间就相关民事权利义务达成的民事协议。1、二申请人虽是行政机关，同时是具有民事权利能力和民事行为能力的民事主体。出让国有土地使用权前期进行法定招拍挂程序，后期确定各方的权利义务，均需双方平等协商，围绕国有土地使用权的出让与取得达成意思表示一致，属于民事法律行为，《出让合同》体现的是平等主体之间的民事法律关系。2、国有土地使用权出让合同属于民事协议，为我国立法所确认。《中华人民共和国物权法》第一百三十八条表明国有土地使用权出让合同属于调整物权关系的民事协议范畴。《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》将国有土地使用权出让合同定性为民事协议。《最高人民法院民事案件案由规定》将建设用地使用权出让合同纠纷列为合同纠纷下级案由。（三）2014年修正、2017年修正的《中华人民共和国行政诉讼法》均未规定国有土地使用权出让合同属行政协议，也未规定因国有土地使用权出让合同产生的争议必须通过行政诉讼解决，且《出让合同》及《建设经营合同》的签订在上述法律生效前。1、2018年12月4日最高人民法院发布的《人民法院充分发挥审判职能作用保护产权和企业家合法权益典型（第二批）》中的（2017）最高法民终340号民事判决书明确将国有土地使用权出让合同认定为民事协议。2、《出让合同》及《建设经营合同》的签订时间为2014年1月3日，但2014年修正的《中华人民共和国行政诉讼法》、《最高人民法院关于适用若干问题的解释》（法释[2015]9号）的生效时间为2015年5月1日，2017年修正的《中华人民共和国行政诉讼法》的生效时间为2017年7月1日，《最高人民法院关于适用的解释》（法释[2018]1号）的生效时间为2018年2月8日，根据法不溯及既往原则，上述法律及司法解释不应作为本案确定管辖的依据。（四）即使国有土地使用权出让合同为行政协议，也不排除国有土地使用权出让合同纠纷的可仲裁性。1、《中华人民共和国仲裁法》第三条规定“依法应当由行政机关处理的行政争议”不能仲裁，但行政协议纠纷并不等同于行政争议，因行政协议产生的纠纷并不当然按行政争议程序处理。2、《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第（十一）项规定人民法院作为行政诉讼案件受理的仅限于行政机关不依法履行、未按照约定履行、违法变更、解除行政协议四类情形，对行政协议履行过程中的其他争议未作出规定，其他争议仍应通过民事诉讼处理。即使《出让合同》为行政协议，但本案系基于合同条款效力及解释等产生的纠纷，并不属于必须由行政机关处理的行政争议。（五）仲裁庭依据仲裁条款作出裁决，并未超出仲裁协议范围。被申请人对《建设经营合同》第八条约定产生重大误解导致无法继续按该条款约定履行，涉案纠纷实质上是继续履行该条约定还是撤销、终止该条约定，这与《出让合同》的仲裁条款约定的“因履行本合同发生争议”的仲裁范围一致。二、仲裁程序符合法律规定。（一）被申请人的仲裁请求唯一且明确，即变更《出让合同》附件《建设经营合同》的内容，撤销《建设经营合同》第八条关于“办公建筑每层分割单元不得超过5个”的约定。《建设经营合同》第十条约定：本协议作为《出让合同》附件。《建设经营合同》系《出让合同》组成部分，竞得人签订《出让合同》时必须签订《建设经营合同》，也只有竞得人才有资格签订《建设经营合同》。请求撤销《建设经营合同》或变更该合同某一条款，即变更《出让合同》的内容。被申请人申请变更《出让合同》附件的内容，具体请求是删除《建设经营合同》第八条部分内容，在仲裁申请中表述为撤销第八条中关于“办公建筑每层分割不得超过5个”的约定。被申请人的仲裁请求是唯一的，并不存在需要分别审理。（二）二申请人在仲裁庭审中对台州市区建筑方案审查意见告知单、台州市发展和改革委员会关于台州腾达中心项目初步设计的批复、建设工程规划许可证、建筑工程施工许可证等证据的真实性予以认可，被申请人提交上述证据原件或经档案馆盖章的复印件供二申请人核实，仲裁庭并无必要调查。三、二申请人将（2018）台仲裁字第513号裁决认定《出让合同》为民事协议与最高人民法院第76号指导案例不一致作为仲裁员枉法仲裁的理由，不能成立。是否参照最高人民法院指导案例进行裁判为法律适用问题，系实体问题，本案仅涉及程序问题审查，上述请求不在本案审查范围内。四、申请人二与被申请人之间有仲裁协议。《建设经营合同》为《出让合同》附件，是从合同，《出让合同》的权利义务从上海腾达公司转给被申请人时，《建设经营合同》的权利义务也自动转给被申请人，且申请人二认可《建设经营合同》对被申请人具有约束力即被申请人为《建设经营合同》的主体，而《建设经营合同》第十条约定了仲裁条款。五、（2018）台仲裁字第513号裁决仅撤销《建设经营合同》第八条中关于“办公建筑每层的分割单元不得超过5个”的约定，未对《会议纪要》任何条款的效力作出认定，且撤销理由为被申请人存在重大误解，此为《出让合同》及《建设经营合同》履行过程中出现的特殊情形，不具有普适性，不会导致《会议纪要》相关内容被撤销。六、被申请人对《建设经营合同》第八条的理解存在重大误解，符合《中华人民共和国合同法》第五十四条规定的可撤销、可变更的条件。（一）涉案地块挂牌出让时，法律、法规、规章及地方规范性文件均未对办公建筑每层分割单元作出限制。《出让合同》关于规划要求的附件即台规条[2013]10003号文件未就办公建筑每层分割单元作出限制性规定。（二）签订《出让合同》及《建设经营合同》时无对办公建筑每层分割单元进行限制的法律法规，涉案地块规划条件也无限制性规定，且办公建筑很少有安装燃气惯例，上海腾达公司竞买时认为只有办公建筑安装燃气管道时才会对办公建筑每层分割单元进行限制，如放弃安装燃气管道则对办公建筑每层分割单元没有限制。（三）被申请人因重大误解报批报建，设计方案均体现办公建筑每层分割单元超过5个，包括二申请人在内的各行政部门于2014年7月7日对涉案项目建筑方案进行评审，2014年7月29日台州市人民政府办公室下发台州市人民政府专题会议纪要通过建筑方案，但未提出异议。2015年6月被申请人提交经修改的设计方案，方案平面图表明办公建筑每层分割单元均超过5个。2015年6月24日台州市住房和城乡建设规划局出具台州市区建筑方案审查意见告知单，同意该方案。2015年11月19日台州市发展和改革委员会关于台州腾达中心项目初步设计的批复同意被申请人提交的项目初步设计。建设工程规划许可证、建筑工程施工许可证表明办公建筑每层分割单元均超过5个且每个分割单元均配置卫生间。被申请人本着对政府部门信赖的原则投入巨资并按审批方案进行建设，上述众多原因导致被申请人出现重大误解，且得到政府部门一再确认，不撤销相关条款将会给被申请人造成重大损失，会严重损害社会公众利益。七、（2018）台仲裁字第513号裁决不存在损害社会公共利益的情形。（一）社会公共利益是指社会上大多数成员的利益，具有广泛性和群众性。本案撤销办公建筑每层分割单元不得超过5个的约定不会损害社会公共利益，且二申请人所述情形不涉及社会公共利益。（二）《出让合同》及《建设经营合同》为民事协议，变更和撤销部分内容是法律赋予仲裁机构的权利，不会构成对行政权的不当干涉。（2018）台仲裁字第513号裁决撤销《建设经营合同》第八条中部分内容，不会影响对其他建设项目的监管，不会扰乱行政管理秩序。（三）办公建筑每层分割单元不得超过5个的约定非《出让合同》的实质性条款，变更、撤销该条款不会构成对《出让合同》实质性条款的变更，且二申请人未提供证据证明这一约定限制了意向竞买人参加竞买，申请人一在仲裁时自认土地评估与本案无关，同时未提供证据证明这一约定对土地出让金评估产生影响。涉案地块挂牌出让时不存在其他意向竞买者，撤销该条款不会对第三人利益、社会公共利益造成损害。（四）涉案项目于2018年10月26日取得商品房预售许可证，已有600多位消费者购买房产，如按二申请人请求，势必会给众多购房者造成损失，同时违反信赖利益原则，有损地方政府部门形象。综上所述，二申请人的诉讼请求无事实依据和法律依据，请求依法予以驳回。 本院审理期间，申请人一向本院提交如下证据：证据1、（2018）台仲裁字第513号裁决书一份，用以证明仲裁庭作出仲裁裁决及裁决内容；证据2、仲裁申请书一份，用以证明被申请人的仲裁请求为变更《出让合同》、撤销《建设经营合同》第八条等；证据3、（2018）台仲裁字第513号应裁通知书一份，用以证明仲裁庭确定本案合并审理及案由等；证据4、（2018）台仲裁字第513号决定书一份，用以证明仲裁庭驳回管辖异议；证据5、《出让合同》一份，用以证明《出让合同》约定的是公法上的权利义务，仲裁条款约定的仲裁事项为履行争议等；证据6、《建设经营合同》一份，用以证明《建设经营合同》系申请人二与上海腾达公司签订，约定的是公法上的权利义务，是独立合同；证据7、《会议纪要》一份，用以证明被申请人请求撤销的内容系《会议纪要》规定，属于土地出让条件；证据8、最高人民法院第76号指导案例一份，用以证明最高人民法院第76号指导案例将国有土地使用权出让合同认定为行政协议；证据9、《浙江省高级人民法院关于房屋征迁纠纷等案件受理问题的通知》一份，用以证明浙江省区域内将国有土地使用权出让合同等行政协议争议统一列入行政诉讼受案范围。 申请人二向本院提交如下证据：证据10、（2018）台仲裁字第513号裁决书一份，用以证明仲裁庭作出仲裁裁决及裁决内容；证据11、仲裁申请书一份，用以证明被申请人的仲裁请求为变更《出让合同》、撤销《建设经营合同》第八条等；证据12、（2018）台仲裁字第513号应裁通知书一份，用以证明仲裁庭确定本案合并审理及案由等；证据13、（2018）台仲裁字第513号决定书一份，用以证明仲裁庭驳回管辖异议；证据14、《会议纪要》一份，用以证明台州市人民政府对中央商务区浙商回归创业园土地出让政策作出规定；证据15、《建设经营合同》一份，用以证明《建设经营合同》系申请人二与上海腾达公司根据《会议纪要》签订，约定的是行政法上的权利义务；证据16、《出让合同》一份，用以证明《出让合同》约定的是行政法上的权利义务等；证据17、关于调查事实、核实证据的申请，用以证明申请人二申请仲裁庭调查事实、核实证据。 庭审中，二申请人共同向本院补充如下证据：证据18、仲裁申请书一份和台州仲裁委员会（2019）台裁字第12号应裁通知书一份，用以证明与本案相同类型的土地使用权受让人已以相同理由提起仲裁，（2018）台仲裁字第513号裁决扰乱土地出让秩序、行政管理秩序，违背社会公共利益。 被申请人对申请人一提交的证据发表如下质证意见：对证据1的真实性、关联性、合法性无异议，对证明对象无异议；对证据2的真实性、关联性、合法性无异议，对证明对象有异议，被申请人申请仲裁的仲裁请求唯一且明确；对证据3的真实性、关联性、合法性无异议，对证明对象有异议，《建设经营合同》是《出让合同》附件，为《出让合同》一部分，仲裁庭将两份合同在同一案件中审理，合法合规；对证据4的真实性、关联性、合法性无异议，仲裁庭已就仲裁协议效力作出决定，对仲裁协议效力问题不应再进行审查；对证据5的真实性、关联性、合法性无异议，对证明对象有异议，《出让合同》体现的是平等主体之间的民事法律关系，约定的是民事权利义务，仲裁庭已就《出让合同》性质作出决定；对证据6的真实性、关联性、合法性无异议，对证明对象有异议，《建设经营合同》的权利义务已由上海腾达公司转让给被申请人，《建设经营合同》体现的是平等主体之间的民事权利义务关系，并非行政法上的权利义务，仲裁庭已就《建设经营合同》性质作出决定，且《建设经营合同》为《出让合同》附件，非独立合同；对证据7的真实性、合法性无异议，对关联性及证明对象有异议，证据7与本案无关，被申请人请求撤销的是《建设经营合同》的内容，并非土地出让条件；证据8不是证据，且该案例系关于权属登记的争议，判决依据是《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十一条规定，该规定已失效；证据9不是证据，不予质证，该通知不应作为判决援引依据。 被申请人对申请人二提交的证据发表如下质证意见：对证据10的真实性、关联性、合法性无异议，对证明对象无异议；对证据11的真实性、关联性、合法性无异议，对证明对象有异议，被申请人申请仲裁的仲裁请求唯一且明确；对证据12的真实性、关联性、合法性无异议，对证明对象有异议，《建设经营合同》为《出让合同》附件，是《出让合同》一部分，仲裁庭将两份合同在同一案件中审理，合法合规；对证据13的真实性、关联性、合法性无异议，仲裁庭已就仲裁协议效力作出决定，对仲裁协议效力问题不应再进行审查；对证据14的真实性、合法性无异议，对关联性及证明对象有异议，证据14与本案无关，撤销《建设经营合同》的内容不等同于撤销《会议纪要》的内容；对证据15的真实性、关联性、合法性无异议，对证明对象有异议，《建设经营合同》的权利义务已由上海腾达公司转让给被申请人，《建设经营合同》体现的是平等主体之间的民事权利义务关系，并非行政法上的权利义务，仲裁庭已就《建设经营合同》性质作出决定；对证据16的真实性、关联性、合法性无异议，对证明对象有异议，《出让合同》体现的是平等主体之间的民事法律关系，约定的是民事权利义务，仲裁庭已就《出让合同》性质作出决定；证据17为申请人二单方制作，真实性无法确认，且被申请人在仲裁时已提供证据原件或经档案馆加盖公章的复印件，仲裁庭没有必要再调查核实。 被申请人对二申请人共同提交的证据18发表如下质证意见：对证据18的真实性、合法性无异议，对关联性有异议，证据18与本案无关，反而证明《建设经营合同》第八条容易让人产生误解，有其他公司也产生误解。 被申请人向本院提交如下证据：证据19、《出让合同》一份、证据20、《建设经营合同》一份、证据21、《国有建设用地使用权出让合同变更协议》（以下简称《变更协议》）一份，用以证明：2014年1月3日上海腾达公司与申请人一签订《出让合同》、与申请人二签订《建设经营合同》，2014年4月28日上海腾达公司、被申请人、申请人一签订《变更协议》，将宗地受让人变更为被申请人，上海腾达公司将其在《出让合同》及《建设经营合同》中的权利义务转让给被申请人，《出让合同》及《建设经营合同》均约定提交台州仲裁委员会仲裁；证据22、台州腾达中心方案设计之防火分析图一份、证据23、台州市人民政府（2014）54号《专题会议纪要》一份、证据24、（2015）1006号《台州市区建筑方案审查意见告知单》一份、证据25、台州市发展和改革委员会台发改审批（2015）187号《关于台州腾达中心项目初步设计的批复》一份、证据26、施工图审查合格文件一份、证据27、建设工程规划许可证一份、证据28、建筑工程施工许可证一份，用以证明：方案设计、初步设计及建设工程规划许可证所附施工图纸上均能体现办公楼各层分割状况且分割未受办公建筑每层分割单元不得超过5个的限制，台州市发展和改革委员会及参加方案会审的相关部门均同意被申请人提交的方案设计、扩初设计并出具批复文件，台州市规划局颁发建设工程规划许可证，台州市住房和城乡建设局颁发建筑工程施工许可证，被申请人取得按图施工的合法手续；证据29、仲裁庭开庭笔录，用以证明：二申请人在仲裁时对（2015）1006号台州市区建筑方案审查意见告知单、（2015）187号关于台州腾达中心项目初步设计的批复、建设工程规划许可证、建筑工程施工许可证等证据形式上的真实性无异议，申请人二在仲裁时认可《建设经营合同》对被申请人具有约束力；证据30、台售许字（2018）第00264号商品房预售许可证，用以证明涉案宗地项目已于2018年10月26日取得商品房预售许可证并按审批的每层分割单元超过5个预售；证据31、项目施工现场照片，用以证明被申请人根据审批投入巨资建设的涉案宗地项目目前三幢已结顶、另外三幢均已建设至地上十余层，现已无法按“办公建筑每层的分割单元不得超过5个”建设；证据32、《人民法院充分发挥审判职能作用保护产权和企业家合法权益典型案例（第二批）》及（2015）民一终字第100号民事裁定书、（2017）最高法民终340号民事判决书、证据33、（2017）最高法民辖终328号民事裁定书、证据34、（2017）最高法民辖终89号民事裁定书、证据35、（2016）最高法民终729号民事判决书，用以证明最高人民法院公布的众多案例将国有建设用地使用权出让协议认定为民事协议。 二申请人对被申请人提交的证据发表如下质证意见：上述证据大部分系被申请人在仲裁时已提交并经仲裁庭审查，二申请人对这些证据的质证意见和仲裁时一样。补充如下质证意见：对证据19、20、21的真实性无异议，但对证明目的有异议，《建设经营合同》是独立合同，与《出让合同》之间不存在主从关系，《出让合同》第十三条内容是其他建设项目规划要求和联合开发要求详见台规条[2013]10003号和《建设经营合同》，这是条文链接，链接双方当事人的权利义务，并不表明两份合同存在主从关系。《建设经营合同》虽载明该合同为《出让合同》附件，但两份合同仍是独立的，被申请人签订《变更协议》后承继《出让合同》的权利义务，必然要受《出让合同》第十三条约束。《建设经营合同》的合同主体是申请人二和上海腾达公司，不是被申请人。因相关行政机关加盖公章，故对证据22-28在形式上的真实性是认可的，但对证明对象是有异议。证据22-28是相关行政机关依据职权作出的意思表示，规划方案虽同意被申请人的报批，但被申请人需按出让条件进行修改。审查意见告知单并非同意办公建筑每层分割单元不得超过5个，建设工程规划许可证、建设工程施工许可证只是表明有关政府部门同意规划和建设，但未就物理分割和产权分割方面作出意思表示，即未同意办公建筑每层分割单元超过5个。该组证据不能证明相关行政部门认可办公建筑每层分割单元可以超过5个，故二申请人请求仲裁庭调查核实。对证据29在形式上的真实性无异议，但相关政府部门的真实意思指向是不明确的。被申请人述称二申请人自认《出让合同》与《建设经营合同》是主从合同、对被申请人有约束力，系曲解二申请人的真实意思。两份合同都是公法上的权利义务，谁中标谁签订，上海腾达公司中标后签订《出让合同》及《建设经营合同》。不是《建设经营合同》本身对被申请人有约束力，而是《建设经营合同》对上海腾达公司有约束力，被申请人与上海腾达公司签订《变更协议》，承继上海腾达公司的权利义务，故受《建设经营合同》约束。两份合同并不是主从合同关系。对证据30在形式上的真实性无异议，商品房预售许可证在（2018）台仲裁字第513号裁决作出后取得，但本质上和《会议纪要》相违背。对证据31的真实性、关联性、合法性均有异议。证据32-35不是证据。 对二申请人和被申请人各自提供的证据，本院作如下分析和认定：申请人一提供的证据1与申请人二提供的证据10相同，且被申请人对该证据的真实性、关联性、合法性无异议，对证明对象无异议，故本院依法予以确认；申请人一提供的证据2与申请人二提供的证据11相同，被申请人对该证据的真实性、关联性、合法性无异议，对证明对象有异议，本院对该证据的真实性、关联性、合法性予以确认；申请人一提供的证据3与申请人二提供的证据12相同，被申请人对该证据的真实性、关联性、合法性无异议，对证明对象有异议，本院对该证据的真实性、关联性、合法性予以确认，该证据能证明仲裁庭将案由定为建设用地使用权出让合同纠纷并将两份合同在同一案件中审理；申请人一提供的证据4与申请人二提供的证据13相同，且被申请人对该证据的真实性、关联性、合法性无异议，本院依法予以确认；申请人一提供的证据5与申请人二提供的证据16相同，被申请人对该证据的真实性、关联性、合法性无异议，对证明对象有异议，本院对该证据5、证据16的真实性、关联性、合法性予以确认；申请人一提供的证据6与申请人二提供的证据15相同，被申请人对该证据的真实性、关联性、合法性无异议，对证明对象有异议，本院对该证据6的真实性、关联性、合法性予以确认；申请人一提供的证据7与申请人二提供的证据14相同，被申请人对该证据的真实性、合法性无异议，但对关联性及证明对象有异议，该证据与本案无关，被申请人请求撤销《建设经营合同》的内容，不等同于撤销《会议纪要》的内容，且并非土地出让条件，本院对证据7、证据14的真实性、合法性予以确认；被申请人认为证据8不是证据，但证据8系最高人民法院颁布的第76号指导案例的打印件，故本院对证据8的真实性、合法性予以确认；被申请人认为证据9不是证据，不予质证，本院对证据9的真实性、合法性予以确认；被申请人认为证据17的真实性无法确认，鉴于证据17的真实性无法得到确认，本院在本案中不加以分析和认定；被申请人对证据18的真实性、合法性无异议，对关联性有异议，本院对证据18的真实性、合法性予以确认，至于关联性问题，将另行加以分析。 二申请人对证据19、证据20、证据21的真实性无异议，但对证明目的有异议，本院认为，证据19与证据5、证据16相同，证据20与证据6、证据15相同，对证据19、证据20、证据21的真实性、合法性予以确认；鉴于二申请人认可证据22、证据23、证据24、证据25、证据26、证据27、证据28的真实性，故本院对证据22、证据23、证据24、证据25、证据26、证据27、证据28的真实性、合法性予以确认；二申请人对证据29在形式上的真实性无异议，故本院对证据29的真实性、合法性予以确认；被申请人对证据30在形式上的真实性无异议，故本院对证据30的真实性、合法性予以确认；鉴于二申请人对证据31的真实性、关联性、合法性均有异议，且证据31与本案处理结果之间没有直接关联，故本院在本案中不加以认定；二申请人认为证据32、证据33、证据34、证据35不是证据，但证据32、证据33、证据34、证据35系最高人民法院公布的案例的打印件，故本院对真实性、合法性予以确认，至于关联性问题，将另行加以分析。 经审理查明：2018年6月14日，腾达汇公司向台州仲裁委员会申请仲裁，台州仲裁委员会同日受理。2018年7月2日申请人一、申请人二提出管辖异议，2018年8月2日台州仲裁委员会作出（2018）台仲裁字第513号决定，驳回管辖异议申请。2018年10月17日台州仲裁委员会作出（2018）台仲裁字第513号裁决，裁决：一、撤销合同编号为3310052013A21010的国有建设用地使用权出让合同的附件即台州市中央商务区西南角城市综合体项目建设经营合同的第八条关于办公建筑每层的分割单元不得超过5个的约定；二、驳回申请人腾达汇公司其他仲裁请求。 本院认为：《中华人民共和国仲裁法》第五十八条规定：“当事人提出证据证明裁决有下列情形之一的，可以向仲裁委员会所在地的中级人民法院申请撤销裁决：（一）没有仲裁协议的；（二）裁决的事项不属于仲裁协议的范围或者仲裁委员会无权仲裁的；（三）仲裁庭的组成或者仲裁的程序违反法定程序的；（四）裁决所根据的证据是伪造的；（五）对方当事人隐瞒了足以影响公正裁决的证据的；（六）仲裁员在仲裁该案时有索贿受贿，徇私舞弊，枉法裁决行为的。人民法院经组成合议庭审查核实裁决有前款规定情形之一的，应当裁定撤销。人民法院认定该裁决违背社会公共利益的，应当裁定撤销。”据此可知，人民法院对当事人申请撤销仲裁裁决的案件，主要是就仲裁程序是否合法等程序性事项及仲裁裁决是否违背社会公共利益进行审查。二申请人在本案中认为（2018）台仲裁字第513号裁决存在《中华人民共和国仲裁法》第五十八条第一款第（一）项、第（二）项、第（三）项、第（六）项、第三款规定的情形，故应予以撤销。被申请人则否认（2018）台仲裁字第513号裁决存在上述情形。对此，本院分析如下： 一、《出让合同》及《承包经营合同》属于行政协议还是民事协议？因履行《出让合同》及《承包经营合同》引起的纠纷属于行政纠纷还是民事纠纷？仲裁庭是否有权进行仲裁？二申请人认为，《出让合同》及《建设经营合同》系行政协议，由此引起的争议属行政争议，属于行政诉讼受案范围，仲裁庭无权仲裁。被申请人认为，《出让合同》及《建设经营合同》系民事协议，本案系因民事协议履行产生的纠纷，属于仲裁受案范围。《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第十三条第二款规定：“仲裁机构对仲裁协议的效力作出决定后，当事人向人民法院申请确认仲裁协议效力或者申请撤销仲裁机构的决定的，人民法院不予受理。”二申请人在仲裁期间可就管辖问题选择向仲裁庭提出管辖异议或向人民法院申请确认仲裁协议效力，选择向仲裁庭提出管辖异议后就不能再向人民法院申请确认仲裁协议效力。二申请人在仲裁时以《出让合同》及《建设经营合同》系行政协议为由提出管辖异议，（2018）台仲决字第513号决定认定《出让合同》及《建设经营合同》为民事协议，不属于行政协议范畴，仲裁条款合法有效。二申请人现以合同性质、仲裁条款效力为由申请撤销仲裁裁决，与上述司法解释规定不符，本院依法不予支持。《中华人民共和国物权法》第一百三十八条和《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》对国有土地使用权出让合同作出相应了规定，故（2018）台仲裁字第513号裁决将《出让合同》及《建设经营合同》认定为民事协议并对履行《出让合同》及《承包经营合同》引起的争议进行裁决，符合上述法律规定。 二、仲裁庭将《出让合同》及《建设经营合同》引起的纠纷合并审理，是否程序违法？二申请人认为，《出让合同》及《建设经营合同》两份协议均属于独立合同，被申请人的仲裁请求实质上是变更《出让合同》的内容、撤销《建设经营合同》的内容，是不同请求，应分案审理。被申请人认为，被申请人申请变更的是《出让合同》附件《建设经营合同》的内容，具体请求是删除《建设经营合同》第八条部分内容，请求撤销《建设经营合同》或变更该合同某一条款即变更《出让合同》的内容，被申请人的仲裁请求唯一且明确，不需分案审理。本院认为，《建设经营合同》为《出让合同》附件，两份合同之间是主从合同关系。《出让合同》的权利义务从上海腾达公司转让给被申请人时，《建设经营合同》的权利义务也自动转让给被申请人，且二申请人在仲裁时认可《建设经营合同》对被申请人具有约束力，因此，两份合同约定的仲裁条款对双方当事人均具有拘束力，仲裁庭在同一案件中对《出让合同》及《建设经营合同》引起的纠纷进行审理，不构成程序违法。 三、仲裁庭未依申请调查收集证据，是否属于程序违法？二申请人认为，二申请人申请仲裁庭调查核实案件关键事实，但仲裁庭未启动调查程序，程序违法。被申请人辩称，其已提交二申请人要求调查核实的证据原件或经档案馆盖章的复印件供二申请人核实，且二申请人在仲裁庭审时认可相关证据的真实性，故仲裁庭不需调查核实。本院认为，二申请人在仲裁时请求仲裁庭调查核实台州市区建筑方案审查意见告知单、台州市发展与改革委员会关于台州腾达中心项目初步设计的批复、建设工程规划许可证、建筑工程施工许可证等证据，属于案件实体处理问题，并不构成申请撤销仲裁裁决的正当理由，故二申请人以此为由申请撤销台仲裁字第513号裁决，依法不予支持。 四、仲裁庭有无超越仲裁权限？二申请人认为，《建设经营合同》第八条约定根据《会议纪要》确定，内容为公法上的权利义务，不得变更或撤销，台仲裁字第513号裁决撤销《建设经营合同》第八条约定实质上撤销了《会议纪要》第四条规定，超越仲裁权限。被申请人辩称，被申请人对《建设经营合同》第八条约定产生重大误解，请求撤销该约定。这与仲裁条款约定的因履行合同发生争议的仲裁范围一致，故仲裁庭有权审理。本院认为，《出让合同》及《建设经营合同》中的仲裁条款约定双方当事人因履行合同发生争议、可以申请仲裁。本案系双方当事人因履行涉案两份合同引起的民事争议，故仲裁庭依据上述仲裁条款受理本案并作出裁决，并未超出仲裁权限。 五、仲裁庭是否存在枉法裁决行为？二申请人认为，仲裁庭存在枉法裁决行为。被申请人辩称，二申请人将（2018）台仲裁字第513号裁决认定《出让合同》及《建设经营合同》为民事协议与最高人民法院第76号指导案例不一致作为仲裁员枉法仲裁的理由，不能成立。本院认为，枉法仲裁是指依法承担仲裁职责的人员，在仲裁活动中故意违背事实和法律作出枉法裁决的行为。二申请人所述情形实系仲裁庭正常履行仲裁职责范畴，本案并无证据证明仲裁庭组成人员在仲裁中故意歪曲事实、曲解法律并据此作出裁决，故二申请人以仲裁庭存在枉法裁决行为为由请求撤销仲裁裁决，依法不能成立。 六、（2018）台仲裁字第513号裁决是否违背社会公共利益？二申请人认为，（2018）台仲裁字第513号裁决扰乱土地出让管理秩序，违背社会公共利益，损害国家利益。被申请人辩称，本案不涉及社会公共利益，（2018）台仲裁字第513号裁决不会损害社会公共利益。本院认为，社会公共利益是指社会上大多数成员的利益，具有公共性和社会性。司法实践中，应当对社会公共利益的界定标准从严掌握。二申请人以仲裁裁决结果会对土地出让价格产生影响而主张台仲裁字第513号裁决违反社会公共利益，依法不能成立，故对二申请人的这一主张依法不予支持。 综上所述，申请人一、申请人二申请撤销台州仲裁委员会作出的（2018）台仲裁字第513号裁决的理由均不能成立，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国仲裁法》第五十八条第一款第（一）项、第（二）项、第（三）项、第（六）项、第三款之规定，裁定如下： 驳回申请人台州市自然资源和规划局、浙江省台州高新技术产业园区管理委员会要求撤销台州仲裁委员会作出（2018）台仲裁字第513号裁决的申请。 本案案件受理费400元，由申请人台州市自然资源和规划局、浙江省台州高新技术产业园区管理委员会负担。 本裁定为终审裁定。 审判长  李至坚 审判员  王文兴 审判员  汤坚强 二〇一九年三月二十一日 书记员  戴兴超