北京市顺义区人民法院行 政 判 决 书（2019）京0113行初58号原告杨红成，男，1978年3月15日出生，汉族，北京市顺义区居民，住北京市顺义区。被告北京市规划和自然资源委员会，（原北京市规划和国土资源管理委员会），住所地北京市通州区承安街**院。法定代表人张维，主任。委托代理人李中权，北京市规划和国土资源管理委员会干部。委托代理人夏日星，北京顺东律师事务所律师。被告中华人民共和国自然资源部（原中华人民共和国国土资源部），住所地北京市西城区阜成门内大街**。法定代表人陆昊，部长。委托代理人朱根民，中华人民共和国自然资源部工作人员。委托代理人杨慧娟，中华人民共和国自然资源部工作人员。原告杨红成不服被告北京市规划和自然资源委员会（原北京市规划和国土资源管理委员会，以下均简称市规资委）作出的不动产权证书以及被告中华人民共和国自然资源部（原中华人民共和国国土资源部，以下均简称自然资源部）作出的行政复议决定书，向本院提起行政诉讼。本院于2018年6月21日作出（2018）京0113行初117号行政裁定书，驳回了杨红成的起诉。杨红成上诉后，北京市第三中级人民法院于2018年10月19日作出（2018）京03行终527号行政裁定书，撤销（2018）京0113行初117号行政裁定，并指令本院继续审理。本院于2019年1月14日立案后，依法组成合议庭，于2019年1月24日公开开庭审理了本案。原告杨红成，被告市规资委的委托代理人李中权、夏日星，被告自然资源部的委托代理人朱根民、杨慧娟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2016年9月30日，市规资委针对坐落于顺义区X路X号院X区X号楼X层X单元X的房屋（以下简称涉案房屋）为杨红成核发京（2016）顺义区不动产权第X号不动产权证书（以下简称原不动产权证书）。杨红成不服，向自然资源部申请行政复议。2017年9月13日，自然资源部作出国土资复议〔2017〕1694号行政复议决定书，责令市规资委重新作出行政行为。2017年12月11日，市规资委为杨红成核发了京（2017）顺不动产权第003X号不动产权证书（以下简称被诉不动产权证书）。杨红成不服，向自然资源部申请行政复议。2018年2月8日，自然资源部作出国土资复议〔2017〕1139号（决）行政复议决定书，维持了市规资委为杨红成核发的被诉不动产权证书。原告杨红成诉称：2016年8月，杨红成被顺义区不动产中心发公告告知，由于开发商擅自调整土地用途，停止办理X小区西区商业楼不动产登记权利证书。之后，在无任何处理意见的前提下，市规资委不顾业主反对，自10月份开始陆续为业主办理没有土地信息的不动产登记权利证书，杨红成因此向原国土资源部申请撤销信息不全的不动产权证书。原国土资源部依法准予撤销。之后，市规资委撤销了信息不全的不动产权证书，为杨红成换发了新的不动产权证书。新的不动产权证书虽然表面信息健全，但内容却违反我国相关法律规定，应该予以撤销。该不动产权证书经复议后，原国土资源部作出决定书决定维持市规资委的发证行为。原国土资源部存在严重的懒政怠政行为，对市规资委的违法发证行为，仅进行了程序上的审查，对其违法调规、随意更改商品房预售信息、违法补缴土地出让金等行为熟视无睹，未进行实质上的合法审查，存在严重渎职行为。具体理由如下：一、新的不动产权证书中的土地涉及违法调规，登记信息违法。新不动产权证书补充的土地信息和使用年限明显违法。依据《北京市国土资源和房屋管理局关于加强出让土地使用权后期管理的通知》第十二条的规定，对于已经办理预（销）售手续或买卖手续的宗地不得变更使用用途；对于出让地块范围内的小区绿地、公共用地和其他公益性设施用地等不得变更为住宅、商业或其他经营性用地。市局及各区县局不得为以上变更办理有关房地变更手续。新不动产权证书登记的土地性质是办公、金融服务，使用年限是2008年到2058年，共50年，但杨红成签订的商品房买卖合同中则明确土地性质是金融服务，年限是2008年到2048年共40年，这明显是违法行政行为，市规资委应该对该行为承担相应的行政责任。二、市规资委违规办证，纵容开发商擅自调规。在作出发证决定前未进行房屋的查验，在开发商擅自更改土地规划的前提下，市规资委作出的土地利用总体规划、城乡规划和专项规划调整并未广泛征求社会公众意见，未经科学论证，也没有对土地进行实质的调规，便擅自发放不动产登记权利证书，程序违法。根据《中华人民共和国城乡规划法》的相关规定，经依法审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图不得随意修改；确需修改的，城乡规划主管部门应当采取听证会等形式，听取利害关系人的意见；因修改给利害关系人合法权益造成损失的，应当依法给予补偿。在拿到新的不动产权证书之前，杨红成并不知道土地调整的事项，作为利害关系人，杨红成有参与调规的权利，政府和开发商不能直接决定相关事项而不对业主有任何的征求意见及公示。否则，应依照《中华人民共和国城乡规划法》第六十条第（五）项的规定，由本级人民政府、上级人民政府城乡规划主管部门或者监察机关依据职权责令改正、通报批评；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。三、新不动产权证书信息记载事项与开发商销售的房屋信息不符。依据《商品房销售管理办法》第二十四条的规定，房地产开发企业应当按照批准的规划、设计建设商品房。商品房销售后，房地产开发企业不得擅自变更规划、设计。经规划部门批准的规划变更、设计单位同意的设计变更导致商品房的结构型式、户型、空间尺寸、朝向变化，以及出现合同当事人约定的其他影响商品房质量或者使用功能情形的，房地产开发企业应当在变更确立之日起10日内，书面通知买受人。买受人有权在通知到达之日起15日内作出是否退房的书面答复。买受人在通知到达之日起15日内未作书面答复的，视同接受规划、设计变更以及由此引起的房价款的变更。房地产开发企业未在规定时限内通知买受人的，买受人有权退房；买受人退房时，由房地产开发企业承担违约责任。现市规资委违法发放不动产登记权利证书，开发商借此抗辩杨红成的违约请求权，广大业主的财产权益遭受损害，广大业主可以依据《中华人民共和国国家赔偿法》要求市规资委和开发商为广大业主的损失承担连带民事责任。综上所述，市规资委作出的不动产权证书在完善相关补充手续中多次严重违法，严重侵害了杨红成的合法权益。故起诉，请求：1.确认市规资委为杨红成发放的被诉不动产权证书违法并予以撤销；2.撤销自然资源部作出的国土资复议〔2017〕1139号（决）行政复议决定书；3.诉讼费用由二被告承担。原告杨红成在举证期限内向本院提交了以下证据：1.被诉不动产权证书，证明被诉行为的内容。2.国土资复议[2017]1139号（决）行政复议决定书，证明被诉行为内容。3.京房售证字(2013)168号商品房预售合同，证明房本和合同内容不一致，杨红成依据合同办理不动产权证书。4.国有土地使用证，证明土地用途为商业金融，终止日期为2048年3月19日。5.国有建设用地使用权出让挂牌文件“编号：京土整储挂（顺）[2007]102号”，证明涉诉土地为挂牌所来，出让年限为“住宅70年，商业40年”。6.政府信息答复告知书“（2017）第14371号-答”、国有土地使用权出让合同“京地出[2008]第0126号”、规划意见书、2份补充协议，证明土地规划用途和期限以及相关具体情况。7.建设用地规划许可证“2008规（顺））地字**”证明依据此证申请后续建房手续。8.商品房预售许可证“京房售证字（2013）168号”，证明土地使用期限为“商业40年、金融40年”。被告市规资委辩称：一、市规资委颁发的被诉不动产权证书是合法的。依据国土资复议[2017]1694号《行政复议决定书》(市规资委于2017年9月22日收到）的要求，顺义区不动产登记中心于2017年10月9日通知杨红成办理涉案不动产更正登记事宜。2017年12月11日，经杨红成本人申请，不动产登记机构的工作人员对其提交的材料进行查验，认为杨红成提交的材料齐全、符合法定的形式及更正登记的条件，于2017年12月11日将更正登记的事项（填写土地使用的期限：2008年3月20日起至2058年3月19日止，及其他）记载于登记簿，并核发了被诉不动产权证书。上述事实有国土资复议[2017]1694号《行政复议决定书》、不动产更正登记通知书、杨红成的申请、不动产登记申请书、不动产登记受理通知书、不动产登记询问笔录、申请人身份证复印件、不动产登记申请审批表、不动产登记簿等证明材料在案佐证。市规资委认为：根据《不动产登记暂行条例》第六条、第七条的规定，市规资委具有对申请人申请的事项进行登记、发证的法定职责。依据国土资复议[2017]1694号《行政复议决定书》决定内容，市规资委应该履行涉案不动产登记事项的更正登记职责。在启动更正登记程序后，通过顺义区不动产登记中心的工作人员审验，认为杨红成提交的不动产更正登记申请的材料齐全，具备法定的形式和要求、符合准予更正登记的条件，市规资委填写的不动产登记簿的信息是依法进行的，因此，颁发的被诉不动产权证书是合法的。二、杨红成认为市规资委核发的被诉不动产权证书填写土地使用期限涉及开发商违法调规，市规资委认为杨红成的这种说法是没有事实和法律依据的。涉案房屋的开发建设方是北京合景房地产有限公司。2012年8月8日，北京市规划委员会调整了涉案房屋的规划用途和面积（将原来的办公用房调整为金融服务、面积38057.59调整为37811.59平方米)。2017年7月12日，市规资委与北京合景房地产有限公司签订了《补充协议》。该协议将原来的出让合同约定的出让宗地规划用途变更为住宅、商业、办公、办公（公共服务设施）、地下车、地下车库让合同的国有建设用地使用权出让年限变更为住宅70年、商业40年、办公50年、办公（公共服务设施）和地下车库50年。2017年7月28日，市规资委注销了2008规（顺）地字0）地字**《建设用地规划许可证》发了调整后的《建设用地规划许可证》。根据北京市国土资源和房屋管理局《关于加强出让土地使用权后期管理的通知》第十二条二款的规定，涉案土地用途的调规是合法的。就涉案规划的调整，杨红成曾向北京市顺义区人民法院提起过确认调规违法的行政诉讼。2017年12月13日，北京市第三中级人民法院依法驳回了包括申请人在内的等11人对涉案土地调规的诉讼。这说明杨红成认为涉案土地的调规违法是不成立的。更正登记后的不动产权证书对杨红成的实际权益没有任何影响。不管是规划管理部门对土地用途的调整，还是更正登记后换发新证填具的新的信息内容，这些行政行为及后果对申请人的权利和义务都未产生不利的影响，因此，杨红成的行政诉讼请求不具有行政诉讼的可诉性。综上所述，市规资委认为，杨红成的诉讼请求没有相应事实和法律依据，对杨红成更正新证所填具的新的信息内容（国有建设用地使用权增加了10年），不是减损杨红成的权利，而是增加了杨红成的权利（且未增加杨红成的义务），因此，市规资委所属的不动产登记机构的更正登记行为对杨红成的实际的权益不产生任何不利的影响，故市规资委请求法院依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（八）项之规定，驳回杨红成的起诉。被告市规资委在举证期限内向本院提交了以下证据：1.国土资复议[2017]1139号（决）行政复议决定书，证明杨红成申请行政复议结果及本案启动的依据。2.国土资复议[2017]1694号行政复议决定书，证明启动对杨红成不动产登记内容予以更正的依据。3.不动产更正登记通知书，证明更正登记的启动程序。4.邮件封皮，证明送达的情况。5.申请，证明针对更记的程序以及需要更正的内容。6.不动产登记申请书，证明更正登记的程序以及需要更正的内容。7.不动产登记受理凭证，证明更正登记的程序。8.不动产登记询问笔录，证明办理涉案的更正登记履行了审验的职责。9.身份证复印件，证明杨红成主体身份情况。10.不动产权证书/登记证明作废公告，证明程序。11.房屋登记表、房产分户平面图，证明更正登记的房产坐落、面积、结构等情况。12.出让合同（含附件、补充协议等内容）、地价款缴纳情、地价款缴纳情况证明书许可证、法院的裁判文书等，证明①涉案的土地使用性质的调整经过了规划和土地管理部门的同意和许可；②补交了土地出让金等费用，说明具备办理更正登记50年土地使用的条件。13.不动产登记审批书，证明更正登记审批情况。14.不动产登记簿，证明办理杨红成不动产更正登记内容及更正的时间。被告自然资源部辩称：自然资源部复议审理程序符合法律规定。2017年12月15日，自然资源部行政复议机构收到杨红成提交的《行政复议申请书》，请求事项为：撤销市规资委作出的被诉不动产权证书。2017年12月19日，自然资源部向市规资委作出《行政复议通知书》（国土资复议[2017]2318号)，要求其提出书面答复，制作证据目录，并提交作出该具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。2017年12月28日，市规资委作出《行政复议答复书》并提交了相关证据材料。2018年2月8日，自然资源部作出《行政复议决定书》（国土资复议[2017]1139号（决))，并于2018年2月9日向杨红成进行了邮寄，杨红成于2018年2月10曰进行了签收。自然资源部按照《行政复议法》关于复议程序的规定，在法定期限内作出了《行政复议决定书》并向杨红成进行了邮寄告知，程序合法。综上，自然资源部作出的《行政复议决定书》（国土资复议[2017]1139号（决))程序合法、适用法律准确，请求法院驳回杨红成的全部诉讼请求。被告自然资源部在举证期限内向本院提交了以下证据：1.行政复议申请书；2.挂号信信封复印件。证据1、2证明自然资源部行政复议机构收到申请人行政复议申请书的时间。3.行政复议通知书（国土资复议[2017]2318号），证明自然资源部要求市规资委在法定期限内作出答复。4.行政复议答复书，证明市规资委在法定期限内作出答复。5.EMS邮寄单及查询结果，证明自然资源部在法定期限内作出复议决定，程序合法。经庭审质证，本院对上述证据认证如下：当事人提交的被诉不动产权证书及国土资复议[2017]1139号（决）行政复议决定书系本案被诉行政行为的书面载体，二者是否合法，属于本案审查的对象，本院在此不作评判。市规资委提交的四份裁判文书与本案无直接的关联性，本院不予接纳。杨红成、市规资委、自然资源部提交的其他证据形式合法，内容真实，与本案具有关联性，能够证明X小区的相关背景，市规资委对杨红成换发不动产权证书的申请进行受理、审查，自然资源部履行复议程序的情况等，可以作为本案认定事实的依据，本院予以采纳。经审理查明：涉案房屋坐落于顺义区X路X号院X区X号楼X层X单元X。2008年5月16日，北京合景房地产开发有限公司与原北京市国土资源局签订《补充协议》，北京合景房地产开发有限公司成为京地出【合】字（2008）第0126号《北京市国有土地使用权出让合同》的受让方。该合同中记载：出让土地位置为顺义区X镇编号07085-1住宅、商业金融用地；土地使用权出让年限为住宅70年，商业40年。涉案房屋位于上述地块范围内。2013年12月21日，杨红成与北京合景房地产开发有限公司针对涉案房屋签订北京市商品房预售合同，该合同中记载：杨红成购买的商品房的用途为金融服务，所在土地用途为金融，土地使用年限为40年，自2008年3月20日至2048年3月19日。2016年9月30日，市规资委针对涉案房屋为杨红成核发原不动产权证书，证载权利性质为商品房，用途为金融服务，使用期限为空白。杨红成对此不服，向自然资源部申请行政复议，请求予以撤销。2017年9月13日，自然资源部将案件中止后恢复审理，针对杨红成的上述复议请求作出国土资复议〔2017〕1694号行政复议决定书，认定“原不动产权证书上‘使用期限’一栏为空，未按法律规定进行规范填写”，决定撤销原不动产权证书，并责令市规资委自收到本决定书之日起在法定期限内重新作出行政行为。2017年10月9日，北京市顺义区不动产登记事务中心作出并向杨红成邮寄《不动产更正登记通知书》，以不动产登记簿记载事项未按法律规定进行规范填写为由，通知杨红成自接到本通知之日起30个工作日内持本人身份证明材料和不动产权属证书等申请办理更正登记，更正内容为：明确原不动产权证书中记载的相关土地信息。杨红成拒收该邮件。2017年12月11日，杨红成向不动产登记机构提交《申请》，说明由于不动产权证书丢失，依据国土资复议〔2017〕1694号行政复议决定书到北京市顺义区不动产登记事务中心申请换证登记。同日，杨红成向市规资委提交《不动产登记申请书》，申请房屋所有权换证。市规资委向杨红成作出《不动产登记受理凭证》（编号：2017112201280），并就房屋登记事项进行了询问，制作《不动产登记询问笔录》，作出《不动产登记审批书》。同日，因无法收回原不动产权证书，北京市顺义区不动产登记事务中心作出《不动产权证书/登记证明作废公告》（编号：顺废证（2017）059号），废止原不动产权证书。经审核，市规资委认为材料齐全，符合法定形式，遂于2017年12月11日作出被诉不动产权证书，杨红成于当日领取。该证载明：权利类型为国有建设用地使用权/房屋所有权，权利性质为出让/商品房，用途为办公/金融服务，使用期限为国有建设用地使用权2008年3月20日起2058年3月19日止。与原不动产权证书相比，被诉不动产权证书变化情况如下：1.“用途”由“金融服务”变更为“办公/金融服务”。2.“使用期限”由空白变更为“国有建设用地使用权2008年3月20日起至2058年3月19日止”。3.“附记”栏增加“依照行政复议决定书：国土资复议〔2017〕1694号办理；原发证日期：2016年9月30日；原产权证号：京（2016）顺义区不动产权第XXXX号”。因不服被诉不动产权证书，杨红成向自然资源部申请行政复议，请求予以撤销。杨红成于2017年12月13日向自然资源部邮寄行政复议申请。自然资源部于2017年12月15日收到了复议申请。2017年12月19日，自然资源部作出《行政复议通知书》，告知市规资委在法定期限内提出书面答复，制作证据目录，并提交作出行政行为的证据、依据和其他有关材料。2017年12月28日，市规资委向自然资源部提交了书面答复以及证据材料。自然资源部经审查于2018年2月8日作出国土资复议〔2017〕1139号（决）行政复议决定书，维持了被诉不动产权证书。杨红成于2018年2月10日收到上述复议决定后，于2018年2月13日向本院提起行政诉讼。2018年6月21日，本院作出（2018）京0113行初117号行政裁决书，认为被诉不动产权证书系市规资委根据国土资复议〔2017〕1694号行政复议决定书对原不动产权证书内容进行的规范、补充。因被诉不动产权证书中新增添的内容未对杨红成课以义务，故被诉行政行为对杨红成的合法权益明显不产生实际影响。因此，裁定驳回了杨红成的起诉。杨红成不服，提起上诉。2018年10月19日，北京市第三中级人民法院作出（2018）京03行终527号行政裁定书，认为杨红成系市规资委核发被诉不动产权证书这一行政行为的相对人，且被诉不动产权证书中记载的用途、使用期限等信息的变化直接关系杨红成的合法权益。杨红成有权针对被诉不动产权证书的核发行为提起诉讼。因此，裁定撤销（2018）京0113行初117号行政裁定，并指令本院继续审理。另，2017年7月12日，北京合景房地产开发有限公司（受让人）与市规资委（出让人）签订《补充协议》，将京地出【合】字（2008）第0126号《北京市国有土地使用权出让合同》的内容进行了如下变更：……四、将出让合同约定的出让宗地规划用途变更为住宅、商业、办公、办公（公共服务设施）、地下车库。将、地下车库定的国有建设用地使用权出让年限变更为住宅七十年、商业四十年、办公五十年，办公（公共服务设施）五十年、地下车库五十、地下车库五十年……景房地产开发有限公司补交了政府土地收益金，相关部门亦根据《补充协议》中的变更内容完善了相应的手续。本院认为：《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十五条第一款规定：复议机关决定维持原行政行为的，人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时，一并审查复议决定的合法性。据此，本案审查的内容有二：一、市规资委换发后的被诉不动产权证书是否合法；二、自然资源部作出的行政复议决定是否合法。（一）关于换发后的被诉不动产权证书的合法性《不动产登记暂行条例》第七条第一款规定，不动产登记由不动产所在地的县级人民政府不动产登记机构办理；直辖市、设区的市人民政府可以确定本级不动产登记机构统一办理所属各区的不动产登记。本案中，市规资委作为涉案房地产所在地的不动产登记机构，对辖区内房屋行政登记申请依法具有受理、审查、作出登记等行政职权。本案中，市规资委为杨红成换发的被诉不动产权证书与原证书相比，部分内容发生了变更，该行为属于更正登记范畴。《中华人民共和国物权法》第十一条规定，当事人申请登记，应当根据不同登记事项提供权属证明和不动产界址、面积等必要材料。《不动产登记暂行条例实施细则》第七十九条、第八十条、第八十一条对权利人、利害关系人申请更正登记时应当提交的材料、不动产登记机构对错误登记应当履行的更正职责等内容进行了详细的规定。本案中，根据国土资复议〔2017〕1694号行政复议决定书的要求，北京市顺义区不动产登记事务中心在收到杨红成的换证申请后，市规资委依法对相关材料进行了查验，予以受理，对申请人进行了询问，结合北京合景房地产开发有限公司已对2016年8月8日《通知》中提到的问题加以修正的情况，经审核后认为符合换证条件，最终为杨红成核发被诉不动产权证书，将相关信息进行了补充、完善，其做法充分保护了杨红成的合法权益，并无不当。杨红成提出本案所涉土地属于违法调规等问题不属于本案审查范围，本院不予评价。（二）关于复议决定的合法性本案中，杨红成申请行政复议后，自然资源部依法受理，并履行了告知、审查等程序，其在此基础上作出国土资复议〔2017〕1139号（决）行政复议决定书，维持市规资委作出的被诉不动产权证书并无不当。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告杨红成的全部诉讼请求。案件受理费五十元，由原告杨红成负担（已交纳）。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于北京市第三中级人民法院。审 判 长  杨 鑫人民陪审员  王永库人民陪审员  张志良二〇一九年三月二十六日书 记 员  徐 鹤