江苏省丹阳市人民法院 行 政 判 决 书 （2018）苏1181行初149号 原告：句容市容圣牧场，住所地：句容市后白镇二圣村万港，统一社会信用代码：×××046。 投资人：张广虎。 委托诉讼代理人：周楚强，北京冠领律师事务所律师。 委托诉讼代理人：晏红琴，系原告投资人妻子（事实婚姻）。 被告：句容市环境保护局，住所地：句容市文昌东路袁巷路**，统一社会信用代码：×××06Ｎ。 法定代表人：周法祥，局长。 出庭应诉负责人：张玉春，该局副局长。 委托诉讼代理人：任海鹏，该局法规科科长。 委托诉讼代理人：蒋玲，江苏刘桂生律师事务所律师。 原告句容市容圣牧场不服被告句容市环境保护局行政处罚，于2018年11月27日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年2月18日公开开庭审理了本案。原告句容市容圣牧场暨其投资人张广虎，委托诉讼代理人周楚强、晏红琴，被告的出庭应诉负责人张玉春及委托诉讼代理人任海鹏、蒋玲到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告句容市环境保护局于2018年4月16日对原告句容市容圣牧场作出句环保责改字（2018）20号《责令改正违法行为决定书》，认定原告在未办理环保竣工验收手续的情况下从事生产，违反了《建设项目环境保护管理条例》第十九条的规定，并依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条的规定，责令原告立即停止违法行为，并告知了行政复议及诉权。2018年5月18日，被告句容市环境保护局对原告句容市容圣牧场作出句环罚告字（2018）16号行政处罚事先告知书，认定原告未办理环保竣工验收手续，并依据《建设项目环境保护管理条例》第十九条第一款、第二十三条第一款的规定，拟对原告罚款20万元。2018年6月25日，被告句容市环境保护局对原告句容市容圣牧场作出句环罚字（2018）23号行政处罚决定书，认定原告在未办理环保竣工验收手续的情况下从事生产，违反了《建设项目环境保护管理条例》第十九条第一款的规定，并依据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款的规定，给予原告罚款20万元的行政处罚。 原告句容市容圣牧场诉称，原告系在句容市后白镇二圣村合法经营15年的奶牛牧场，存栏量800多头，具有现代化采奶先进设备32台。2018年5月，句容市后白镇政府在未取得土地征收文件的情况下，欲征收原告牧场，协商未果。2018年6月12日，句容市后白镇人民政府两减六治三提升专项行动领导小组在原告处张贴《告知书》，以环境污染为由责令原告在2018年6月15日前关停牧场。2018年6月14日，句容市后白镇人民政府组织人员将原告奶牛宰杀，致使原告牧场实际关停。原告至此已受到了类似责令关停的处罚。2018年6月25日，被告句容市环境保护局对原告句容市容圣牧场作出句环罚字（2018）23号《行政处罚决定书》，对原告罚款20万元，被告在牧场实际关停后对原告作出罚款20万元的行政处罚，属于“一事二罚”，且该处罚超过了行政处罚的期限。被告所制作的现场检查记录、调查询问笔录，责令改正违法行为决定书均非现场制作，相应送达回执均系2018年5月23日补签，且原告并未收到责令改正违法行为决定书，被告处罚违反了法定程序。被告至今未向原告清楚解释何谓“三同时”，原告也不清楚“三同时”由哪条法律规定，被告也没有向原告公布“三同时”验收的标准及程序。修订后的《建设项目环境保护管理条例》已经于2017年10月1日施行，原告牧场于2005年环评后进入生产，被告使用2017年的新法规制原告2005年的行为属于法律适用错误。被告以原告环境污染为由协助相关单位违法征收，选择性执法，属于滥用职权。故诉请判令：1.撤销被告句容市环境保护局于2018年6月25日作出的句环罚字（2018）23号行政处罚决定书；2.由被告承担本案诉讼费用。 被告句容市环境保护局辩称：原告于2005年7月办理了《环境影响评价报告表》审批，依据《建设项目环境保护管理条例》第十九条第一款规定：“编制环境影响报告书、环境影响报告表的建设项目，其配套建设的环境保护设施经验收合格，方可投入生产或者使用；未经验收或者验收不合格的，不得投入生产或者使用”。第二十三条第一款规定：“违反本条例规定，需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者验收不合格，建设项目即投入生产或者使用，或者在环境保护设施验收中弄虚作假的，由县级以上环境保护行政主管部门责令限期改正，处20万元以上100万元以下的罚款；逾期不改正的，处100万元以上200万元以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他责任人员，处5万元以上20万元以下的罚款；造成重大环境污染或者生态破坏的，责令停止生产或者使用，或者报经有批准权的人民政府批准、责令关闭。2017年之前，环境保护设施竣工验收由建设单位申请，被告验收并出具竣工验收意见。2017年之后，由建设单位按照国务院环保部门的规定自行验收后至被告处备案，原告可以到被告处就验收程序及标准进行详细咨询。2018年4月4日、被告工作人员在检查过程中发现原告环保设施未经验收即投入生产。2018年4月16日、4月24日，经被告工作人员连续检查，环保设施仍处于未验收状态。被告于2018年4月24日向原告下达《责令改正违法行为决定书》，并由原告负责人签收。此后一系列程序均符合规范。原告属于畜牧农业生产企业，被告对原告作出罚款20万元的行政处罚，认定事实清楚，证据确凿，适用法律条款正确，程序规范。原告所称的《告知书》系后白镇人民政府作出，关停养殖场与罚款并非同一处罚种类，不存在“一事二罚”的情况，且被告于2018年5月18日即作出了《行政处罚事先告知书》，早于后白镇人民政府作出《告知书》的时间，被告不存在配合其他部门作出处罚的情形。综上，请求驳回原告诉请。 经审理查明，2018年4月4日、被告工作人员在检查过程中发现原告环保设施未经验收即投入生产，沼气池未运行，粪便到处堆放，用南面池塘作收集池，池塘无任何防污治理设施，雨污未分流，河沟水质明显变化。被告要求原告：1.立即停止环境违法行为；2.做好防护设施，禁止污染物外排；3.立即对现场的牛粪进行处理，防治扩散；4.立即采取措施消除污染。被告依据上述检查情况及要求制作了现场检查笔录，并由原告负责人张广虎签名，落款日期为2018年4月4日。2018年4月16日，被告工作人员再次对原告场所进行了检查，现场状况并无改善，被告工作人员再次依据检查情况及要求制作了现场检查笔录，并要求原告接受环保局进一步调查，《现场检查笔录》由原告负责人张广虎签名，落款日期为2018年4月16日。2018年4月16日，被告以原告未办理环保竣工验收手续，违反《建设项目环境保护管理条例》第十九条及《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条之规定为由，向原告下达《责令改正违法行为决定书》，并告知行政复议权及诉权，该《责令改正违法行为决定书》由原告负责人于2018年4月24日签收。2018年4月16日，被告依据《建设项目环境保护管理条例》第十九条及《环境保护行政处罚办法》第二十二条之规定，制作立案审批表，并由被告负责人在2018年4月25日同意对原告进行立案查处。2018年4月24日，被告工作人员再次对原告场所进行了检查，现场状况并无改善，环保设施仍处于未验收状态，被告工作人员再次依据检查情况及要求制作了现场检查笔录，并要求原告接受被告进一步调查，《现场检查笔录》由原告负责人张广虎签名，落款日期为2018年4月24日。同日，被告工作人员制作了调查询问笔录，原告负责人在笔录中认可：“至今未办理环保项目竣工“三同时”验收手续，检查时牧场正常运行，治理设施因二圣中学扩建无使用需求而未运行，牛粪及粪水均由其他单位使用”，原告负责人张广虎在调查询问笔录上签名，落款日期为2018年4月24日。2018年5月23日，被告向原告发出《行政处罚事先告知书》【句环罚告字（2018）16号】，以原告未办理环保项目竣工“三同时”验收手续为由，依据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款规定，拟对原告罚款20万元，并告知陈述申辩权及听证申请权。2018年5月24日，原告向被告提出陈述申辩意见：1.牧场筹建于2014年。2015年5月25日办理了环评审批，并按照环评要求安装沼气收集设施，完善配套了环保治理设施，因沼气使用单位翻新，故沼气设施未运行；2.配套三分离收集池，干粪委托江苏康瑞佳环保科技发展有限公司处理，粪水由句容市鑫成果业家庭农场使用，基本不外排；3.因后白镇扩建二圣中学，牧场气味影响后续发展，要求牧场拆迁，恳请免于处罚。2018年6月21日，被告局行政处罚领导小组针对原告的陈述申辩意见进行了讨论，未采纳该陈述申辩意见。2018年6月25日，被告认定原告未办理环保竣工验收手续，依据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款规定，对原告作出罚款20万元的行政处罚，并告知了行政复议及诉权，该《行政处罚决定书》于2018年7月2日由原告负责人签收。 另查明，2018年6月12日，句容市后白镇两减六治三提升专项工作领导小组办公室向原告发出《告知书》，内容为：“句容市容圣牧场：你场在后白镇二圣村境内养殖奶牛过程中粪污染严重，自2017年5月23日出具整改意见书至今未按整治要求进行整改，被列入《全市部分难点、焦点畜禽规模养殖场整治任务清单》，依据《中华人民共和国环境保护法》、《畜禽规模养殖污染防治条例》、苏农牧（2017）7号《加快推进畜禽养殖区域布局调整优化和畜禽污染治理工作的指导意见》等相关法律法规、文件和要求，责令你场立即停止污染行为，于2018年6月15日前将导致污染的畜牧养殖关停到位，逾期不能落实的，将依法采取强制措施。 本院认为，环境保护作为一项基本国策，应本着“谁生产谁保护，谁污染谁治理，谁破坏谁恢复”的原则，对环境造成污染就应当对其违法行为承担法律责任，对环境违法行为依法进行查处系环保部门正当履职行为。 所谓“三同时”是指需要配套建设环境保护设施的建设项目，其环保设施应当与建设项目同时建成，同时验收合格，同时投入生产或者使用，修订前后的《建设项目环境保护管理条例》对此均有规定。“三同时”制度的立法本意是要求建设项目在投入生产或者使用之前，配套环境保护设施必须建设完成并经验收合格。所以，当建设单位存在违反“三同时”的情形时，环保部门应当责令其在尽可能短的时间内完成配套环境保护设施的“三同时”。原告既未按先前规定申请被告验收，也未在2017年之后自行验收并至被告处备案，被告经过现场检查后，向原告发出《责令改正违法行为决定书》，系依法履职行为，程序正当。原告在被告制作的多份笔录中均认可未办理环保设施验收，并在相关笔录及《责令改正违法行为决定书》的送达回执上签名确认，现原告以不清楚“三同时”的内容，不清楚“三同时”的法律规定，不清楚环保设施验收的标准及程序，被告没有主动告知等为由主张免除处罚，理由难谓正当，且明显于法无据。鉴于原告自认牧场现已实际关停，故本案不再讨论配套环境保护设施的“三同时”现时改正是否仍具有必要的问题。 对于原告提出的牧场已于2005年办理了环评，即使存在违反“三同时”的行为，也已超过行政处罚期限的意见，本院认为，《行政处罚法》第二十九条规定：违法行为在两年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前述规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。鉴于原告在项目建成后即投入生产，在被告现场检查时处于连续生产状态，因此对于原告违反“三同时”制度的行为，应适用《行政处罚法》第二十九条中“违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算”的规定，原告关于其违法持续较长便不应受处罚的理由，明显没有法律依据。 对于原告提出的“一事不二罚”的意见，本院认为，一个建设项目在经营过程中，可能会存在多个违法行为，比如说：一个没有环评手续的建设项目，如果属于依法应当进行环境影响评价的建设项目，并已建成投产或者使用，按照全国人大常委会法制工作委员会《关于建设项目环境管理有关法律适用问题的答复意见》（法工委复[2007]2号）确定的法律适用原则，应当认定为两个违法行为，即违反环评制度的行为和违法“三同时”制度的行为，该两个违法行为均应受到处罚。依据原告提供的句容市后白镇两减六治三提升专项工作领导小组办公室向原告发出的《告知书》，《告知书》所指违法事实系原告在养殖奶牛过程中粪污染严重。被告句容市环境保护局作出句环罚字（2018）23号《行政处罚决定书》系依据原告违反“三同时”，环保设施未经验收即投入生产的违法事实。虽然，原告认为句容市后白镇两减六治三提升专项工作领导小组办公室的行为已导致原告牧场实际关停，但这并不影响被告基于原告不同的违法事实对原告关停前的违法行为给予行政处罚，被告句容市环境保护局对原告作出罚款的决定并不属于“一事二罚”。 被告在作出行政处罚决定时，已经对原告经营场所进行了依法检查，并告知了原告包括行政复议权、听证权，申辩权、诉讼权利等在内的一系列权利，且依法制作了《责令改正违法行为决定书》，《行政处罚事先告知书》等，相关文书也均由原告负责人签收，《行政处罚决定书》也载明了处罚的事实依据、证据、陈述申辩及采纳情况、处罚种类、履行方式及期限、权利救济途径，并以查处原告违法行为时的现行修订版《建设项目环境保护管理条例》作为法律依据，并无不当。 综上，被告作出的处罚决定证据确凿，适用法律正确，程序合法，不属于“一事二罚”，且不存在滥用职权等情形。原告要求撤销该行政处罚决定的诉讼请求，无事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告句容市容圣牧场的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告句容市容圣牧场负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，同时预交上诉案件受理费，上诉于江苏省镇江市中级人民法院。 审 判 长  张 忻 人民陪审员  朱新朝 人民陪审员  仇祥梅 二〇一九年三月五日 书 记 员  袁 琳 附本判决适用法律规定： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。