江苏省常州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏04行终57号 上诉人（原审原告）芮和坤。 上诉人（原审原告）蒋亚军。 委托代理人蒋建平、丁飞，江苏天目湖律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）溧阳市天目湖镇人民政府，住所地溧阳市天目湖集镇协和路**。 法定代表人柳建平，该镇镇长。 委托代理人陈建敏，该镇综合执法局局长。 委托代理人周勇，江苏常明律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）溧阳市人民政府，住所地溧阳市南环路**。 法定代表人徐华勤，该市市长。 委托代理人荀丽雯，该市人民政府法制办公室科员。 上诉人芮和坤、蒋亚军因行政处罚及行政复议一案，不服溧阳市人民法院（2018）苏0481行初84号行政判决，向本院提起上诉。本院于2019年2月18日受理后，依法组成合议庭审理本案。本案现已审理终结。 原审法院认定，芮和坤、蒋亚军系夫妻，向溧阳市枫林置业有限公司（以下简称枫林公司）购买了坐落于溧阳市天目湖中心大道18号金桥花苑56幢房屋，并于2011年7月20日领取了不动产权属登记证书，房屋登记建筑面积515.91平方米，层数两层。2014年，芮和坤、蒋亚军未取得建设工程规划许可对该房屋进行翻建，并于2014年11月13日向枫林公司支付235490元，枫林公司出具了收条，收款事由为违建费。2017年3月3日，天目湖镇人民政府向芮和坤送达停工（核查）通知书，认定其翻建房屋违反城乡规划相关法律规定，责令其立即停止上述行为，并在指定时间携带身份证明、不动产权属证明等材料到溧阳市天目湖镇综合执法局接受调查处理。同日，溧阳市天目湖镇综合执法局执法人员对芮和坤进行了调查询问。芮和坤陈述，其系因小区二期建设工程造成房屋受损，以及房屋存在安全隐患和质量问题等原因，与开发商协商后对房屋进行翻建，房屋主体已经完工，翻建后地上建筑面积500多平方米，，地下室约300平方米车库46平方米。2017年5月8日，天目湖镇人民政府对芮和坤作出责令改正通知书，认定其未取得建设工程规划许可证擅自建设房屋，违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款之规定，责令其立即停止上述行为；恢复原貌，拆除超出面积部分，恢复到原来房产证登记的面积；整改期限为30天。天目湖镇人民政府以邮寄方式将该文书送达芮和坤。 2017年12月29日，天目湖镇人民政府对芮和坤、蒋亚军涉嫌违法建设进行立案查处。2018年1月5日，天目湖镇人民政府执法人员对涉案建筑进行了现场检查，并对检查情况进行记录，该建筑占地面积503.62平方米，框架结构，共三层，建筑主体已完工，室外装修大体完工。芮和坤在天目湖镇人民政府制作的现场检查笔录上签字，但认为面积未核实。溧阳市土地勘测中心对涉案建筑地上一层进行了测量，测得建筑面积为482.09平方米。2018年1月11日，溧阳市规划局对涉案建筑出具规划界定意见：该建筑在镇规划区内，未取得建设工程规划许可证进行建设，根据《江苏省城乡规划条例》第六十二条规定，该建筑属于无法采取改正措施消除影响。2018年1月23日，天目湖镇人民政府对芮和坤、蒋亚军作出行政处罚事先告知书，告知其未取得建设工程规划许可证擅自将天目湖中心大道18号金桥花苑56幢房屋进行整体拆除翻建的行为违反了城乡规划相关规定，拟对其作出限期拆除上述违法建筑物的行政处罚，并告知芮和坤、蒋亚军陈述和申辩的权利。2018年1月26日，天目湖镇人民政府将行政处罚事先告知书送达芮和坤、蒋亚军。2018年2月5日，天目湖镇人民政府作出溧天政罚字（2017）第CG0082号行政处罚决定（以下简称为82号处罚决定），决定对芮和坤、蒋亚军作出限期拆除违法建筑物的行政处罚，并于2018年2月11日送达芮和坤、蒋亚军。 芮和坤、蒋亚军不服，向溧阳市人民政府申请行政复议。溧阳市人民政府于2018年4月3日受理芮和坤、蒋亚军行政复议申请，并于次日向天目湖镇人民政府送达行政复议答复通知书。天目湖镇人民政府在期限内向溧阳市人民政府提交了行政复议答复书和作出行政处罚决定依据的证据。2018年5月25日，溧阳市人民政府以案情复杂为由，根据《中华人民共和国行政复议法》第三十一条之规定，决定延期30日作出行政复议决定，并书面通知双方当事人。2018年6月7日，溧阳市人民政府组织双方当事人进行听证，双方当事人均委托代理人参加了听证。2018年6月25日，溧阳市人民政府作出[2018]溧行复第12号行政复议决定（以下简称12号复议决定），决定维持82号处罚决定。芮和坤、蒋亚军不服，诉至法院，认为天目湖镇人民政府作出的82号处罚决定，没有职权依据，认定事实错误，主要证据不足，系重复处罚，违反行政处罚时效性和合理性要求，严重损害其合法权益，请求判决撤销。 原审法院认为，溧阳市规划局作出的规划界定意见仅是天目湖镇人民政府作出行政处罚决定依据的证据之一，无论溧阳市规划局是否出具该意见，天目湖镇人民政府都需通过调查取证认定案件事实。芮和坤、蒋亚军对该规划界定意见提起行政诉讼，不影响本案审理。《江苏省经济发达镇行政管理体制改革试点工作意见》确定了溧阳市天目湖镇为经济发达镇行政管理体制改革省级试点镇，溧阳市人民政府将溧阳市城市管理行政执法局依据《中华人民共和国城乡规划法》第四十四条、第六十四条规定的“未取得建设工程规划许可的”、“未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的”等行政职权下放给天目湖镇人民政府，天目湖镇人民政府行使相关行政职权有合法依据。芮和坤、蒋亚军拆除购买的位于天目湖中心大道18号金桥花苑56幢房屋后重新建设，即使是出于房屋安全性考虑，也应当依照法律规定先向城乡规划主管部门领取建设工程规划许可证。现原房屋被拆除，新建建筑未取得规划许可，且层数、面积均与原房屋有差异，已无法采取改正措施消除对规划的影响。依照《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条之规定，未取得建设工程规划许可证进行建设，且无法采取改正措施消除影响的，应限期拆除。因此，天目湖镇人民政府作出限期拆除涉案建筑的行政处罚认定事实清楚，适用法律正确。天目湖镇人民政府就芮和坤、蒋亚军涉嫌违法建设立案后，对案件事实进行了调查取证，根据现场检查情况，涉案建筑当时尚未完工，芮和坤、蒋亚军违法建设行为尚在持续过程中，天目湖镇人民政府对芮和坤、蒋亚军作出行政处罚决定并未超出行政处罚法规定的两年处罚期限，遵循的程序亦符合法律规定。枫林公司系房地产开发企业，芮和坤、蒋亚军向其支付的金钱并非主管机关就违法建设对其作出的行政处罚，芮和坤、蒋亚军主张天目湖镇人民政府重复处罚没有事实依据。根据溧阳市人民政府提交的证据，其作出行政复议决定遵循的程序合法，决定维持溧阳市人民政府作出的行政处罚决定亦属正确。综上，芮和坤、蒋亚军起诉要求撤销天目湖镇人民政府作出的行政处罚决定以及溧阳市人民政府作出的行政复议决定的理由不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决驳回芮和坤、蒋亚军的诉讼请求。 上诉人芮和坤、蒋亚军上诉称，1、天目湖镇人民政府作出82号处罚决定没有职权依据，《江苏省经济发达镇行政管理体制改革试点工作意见》等三个文件均属于政策性文件，与城乡规划法等上位法规定相抵触，且严重违法制定程序。2、上诉人房屋因金桥花苑二期工程开山爆破导致结构开裂，影响其居住安全，在得到物业部门和政府管理部门同意的情况下进行加固改造，并缴纳了违建费；溧阳市规划局违法作出规划界定意见，且对于规划界定意见的诉讼尚在审理过程中；上诉人加固改造危险房屋，完全能够通过改正措施消除对规划实施的影响，上诉人已经自行拆除了一层，天目湖镇人民政府没有根据违法事实、性质、情节及危害程度来决定处罚种类及幅度。3、针对上诉人的加固改造行为，天目湖镇人民政府已经作出处理，上诉人已经缴纳了处理费用，天目湖镇人民政府再次作出处罚系重复处罚。4、上诉人加固改造行为在2014年12月份已经完工，被上诉人在2018年2月作出处罚决定，显然超过了两年的处罚时效；行政处罚的对象是人的违法行为，而非作为结果存在的物。请求撤销一审判决、82号处罚决定和12号复议决定，本案诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人溧阳市人民政府答辩称，溧阳市人民政府作出行政复议决定，职权法定、程序合法，符合有关规定。请求驳回上诉，维持原判。 被上诉人天目湖镇人民政府未提交书面答辩意见。 各方当事人在一审中提交的证据已随案卷移送本院。上述证据在一审程序中已经质证。经审理，本院同意一审法院对证据的认证意见以及据此查明的事实。 本院认为，《江苏省经济发达镇行政管理体制改革试点工作意见》确定了溧阳市天目湖镇为经济发达镇行政管理体制改革省级试点镇，溧阳市人民政府将溧阳市城市管理行政执法局依据《中华人民共和国城乡规划法》第四十四条、第六十四条规定的“未取得建设工程规划许可的”、“未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的”等行政职权下放给天目湖镇人民政府，天目湖镇人民政府据此作出82号处罚决定，依据正当，并无不妥。 《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。《江苏省城乡规划条例》第四十五条规定，对于房地产发开项目，除因公共利益的需要之外，申请变更的内容涉及提高容积率的，城乡规划部门不得批准。依照前述法律规定，对于未经许可增加建筑面积从而导致容积率提高的行为，规划部门不得批准，依法属于《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定的无法采取改正措施消除影响的行为。本案中，芮和坤、蒋亚军购买了登记建筑面积为515.91平方米、层数为两层的金桥花苑56幢房屋后，在未取得建设工程规划许可的情况下对该房屋进行翻建；翻建后地上建筑面积500多平方米，，地下室约300平方米车库46平方米，修建后的建筑占地范围及房屋面积已经超过了芮和坤、蒋亚军上诉所称加固改造危险房屋之必需。虽然芮和坤、蒋亚军上诉称已经缴纳了处理费用，但其违法建设行为客观上提高了该住宅小区的容积率，且不涉及公共利益，客观上规划部门无法进行批准，因而属于《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定的无法采取改正措施消除影响的行为。天目湖镇人民政府据此认定芮和坤、蒋亚军的上述建设行为违反了城乡规划法的相关规定，决定对芮和坤、蒋亚军作出限期拆除违法建筑物的82号处罚决定，认定事实清楚，适用法律正确，并无不当。 综上，芮和坤、蒋亚军的上诉请求，本院不予支持；一审法院判决正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 上诉案件受理费50元，由上诉人芮和坤、蒋亚军负担。 本判决为终审判决。 （本页无正文） 审 判 长  杨 剑 审 判 员  李连求 审 判 员  翟 翔 二〇一九年三月十三日 法官助理  陈晓毅 书 记 员  蒋 洁