江苏省南京市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏01行终4号 上诉人（原审原告）王欣，性别××年××月××日生，××族。 被上诉人（原审被告）南京市住房保障和房产局，住所地南京市鼓楼区华侨路**。 法定代表人郭宏定，南京市住房保障和房产局局长。 出庭负责人汪立言，南京市住房保障和房产局副局长。 委托代理人桑小敏，南京市住房保障和房产局工作人员。 委托代理人刘飞，江苏百圣律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）南京市住房保障中心，，住所地江苏省南京市秦淮区丰富路** 法定代表人秦玲，南京市住房保障中心主任。 出庭负责人周东亮，南京市住房保障中心副主任。 委托代理人马晓伟，南京市住房保障中心工作人员。 委托代理人刘飞，江苏百圣律师事务所律师。 上诉人王欣因诉被上诉人南京市住房保障和房产局（以下简称市房产局）、被上诉人南京市住房保障中心（以下简称市住房保障中心）房产管理其他行政行为一案，不服南京铁路运输法院（2018）苏8602行初909号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2019年3月11日公开开庭审理了本案。上诉人王欣，被上诉人市房产局的负责人汪立言及委托代理人桑小敏、刘飞，被上诉人市住房保障中心的负责人周东亮及委托代理人马晓伟、刘飞到庭参加诉讼，本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，2003年，因秦淮区路子铺地块实施危房改造项目的需要，对路子铺地区范围内房屋进行拆迁。王欣承租的位于秦淮区路子铺15幢204室公房在该项目范围内。2003年9月7日，王欣与南京市秦淮城市房屋拆迁有限公司签订了《南京市房屋拆迁补偿协议》。2004年2月12日，王欣申请购买经济适用住房，并提交了相关申请材料。经审核，原南京市住房制度改革办公室（以下简称原市房改办）于2004年8月10日向王欣发出了宁房改（2004）第（LC030314）号《南京市经济适用住房购（租）通知书》，准予原告购得铁心桥75平方米经济适用住房一套。2010年11月15日，王欣缴纳了购房款，房屋单价1800元/平方米，建筑面积74.84平方米，总价134712元。2011年6月21日，王欣缴税811.1元。2014年3月31日，王欣取得宁房权证雨变字第××号房屋所有权证，根据该证记载，房屋坐落春江新城升景坊08幢2单元604室，房屋性质为经济适用房，建筑面积74.84平方米。 2017年12月6日，王欣提出经济适用住房上市申请，并提交了相关申请材料。2017年12月29日，原市房改办作出南京市保障性住房款项缴款单和南京市经济适用住房（上市）确认书，审批了王欣的经济适用房上市申请，并要求王欣缴纳房款差价收益金（50%）即[本次转让核定的契税计税金额-（原购房交纳契税计税金额+原契税实缴金额）]×50%。2018年2月，王欣缴纳了收益金340138.5元。王欣认为收益金的收取违法，诉至原审法院，请求：1.确认市房产局、原市房改办对王欣购买的安置房在转移登记时，征收收益金340138.5元的行政行为违法；2.确认市房产局、原市房改办对王欣的拆迁补偿所购的安置房在转移登记中征收收益金的行政行为无效；3.审查规范性文件宁房管〔2008〕298号文的合法性。 原审法院认为，经济适用住房，是政府提供政策优惠，限定套型面积和销售价格，按照合理标准建设，面向城市低收入住房困难家庭供应，具有保障性质的政策性住房。由于经济适用住房在土地供给、项目建设等方面享受了较大的政策优惠，出售时也给申请人以显著的价格优惠，故而在上市交易时需要按规定缴纳收益。一、本案应以原市房改办为被告。《江苏省经济适用住房管理办法》（江苏省人民政府令第51号）第五条第二款规定：“市、县人民政府住房保障主管部门负责本行政区域内经济适用住房管理工作，具体工作由市、县人民政府确定的住房保障实施机构承担。”《南京市经济适用住房管理实施细则》（宁政发〔2008〕116号）第五条规定：“南京市房产管理局是经济适用住房建设、供应和管理的行政主管部门。负责制定本市经济适用住房建设、供应和管理政策，组织开展经济适用住房项目建设、供应工作，会同市有关部门编制经济适用住房项目储备和建设计划。市住房保障办公室具体负责全市经济适用住房的建设、供应和管理的日常工作。”根据以上规定，原市房改办作为本市住房保障实施机构，负责本市经济适用住房建设、供应和管理的具体工作。结合原市房改办在王欣申请经济适用住房上市过程中具体办理了审批工作的事实，可以认定本案应以市房改办为被告。王欣虽提出了对市房产局制定的规范性文件进行审查的诉请，但行政诉讼应以作出被诉行政行为的行政机关或其他组织为被告，在对规范性文件附带审查时，并不将文件的制定机关列为被告。因此，本案中并不存在王欣向市房产局交纳收益金的事实，王欣错列市房产局为被告，且经释明拒绝撤回对市房产局的起诉，应裁定驳回王欣对市房产局的起诉。二、原市房改办收取收益金的行为合法。《经济适用住房管理办法》（建住房〔2007〕258号）第三十条第三款规定：“购买经济适用住房满5年，购房人上市转让经济适用住房的，应按照届时同地段普通商品住房与经济适用住房差价的一定比例向政府交纳土地收益等相关价款，具体交纳比例由市、县人民政府确定，政府可优先回购；购房人也可以按照政府所定的标准向政府交纳土地收益等相关价款后，取得完全产权。”《江苏省经济适用住房管理办法》（江苏省人民政府令第51号）第二十七条第三款、《南京市经济适用住房管理实施细则》（宁政发〔2008〕116号）第四十二条也作了类似规定。可见，要求购房人在经济适用房上市时交纳一定比例的收益是从国家到省市的统一规定。原市房产管理局《关于贯彻、的若干规定》（宁房管〔2008〕298号）第四条第（一）项规定：“受让方的家庭为符合经济适用住房申购条件的城市低收入住房困难家庭、国有土地上的被拆迁困难家庭的，转让方不需交纳收益；交易后，受让方取得的房屋仍为经济适用住房。受让方的家庭为前项规定以外的，转让方应将超出原购买价部分的50%收益上交政府。受让方取得的房屋不再为经济适用房。差价收益的计算公式为：（本次转让计征契税单价-该经济适用住房原购买单价）×50%×建筑面积。”将王欣购买经济适用住房时缴纳的税款计入其购买成本中后，本次市住房保障中心计算收益金时使用的计算公式“[本次转让核定的契税计税金额-（原购房交纳契税计税金额+原契税实缴金额）]×50%”与宁房管〔2008〕298号文中规定的计算公式“本次转让计征契税单价-该经济适用住房原购买单价）×50%×建筑面积”实质含义及计算结果一致。因此，原市房改办要求王欣交纳340138.5元收益金的行政行为并不违法。王欣要求确认被诉行政行为无效、违法的请求，原审法院不予支持。三、规范性文件审查。《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。前款规定的规范性文件不含规章。”王欣在本案中请求法院对原市房产管理局《关于贯彻、的若干规定》（宁房管〔2008〕298号）的合法性进行审查，认为该文件交纳收益金的义务，违法法律规定。根据《南京市经济适用住房管理实施细则》（宁政发〔2008〕116号）第五条的规定，原南京市房产管理局具有制定本市经济适用住房建设、供应和管理政策的职权。《南京市经济适用住房管理实施细则》第四十二条规定：“经济适用住房在出售时，出让方应按照届时同地段普通商品住房与经济适用住房差价的一定比例向政府交纳土地收益等相关价款。”宁房管〔2008〕298号文件系对《南京市经济适用住房管理实施细则》中有关交纳收益的规定的进一步细化，对具体的交纳标准作出具体规定，并不违法。本案审查中，亦未发现该文件其他条款规定违法。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六条、第四十九条第（三）项、第六十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，原审法院：一、裁定驳回王欣对市房产局的起诉；二、判决驳回王欣的全部诉讼请求。一审案件受理费50元，由王欣负担。 上诉人王欣上诉称：一、上诉人因拆迁取得案涉房屋，上诉人与开发公司之间签订的《意向性购房协议书》约定取得案涉房屋为产权置换，上述协议系平等民事主体之间的行为。后开发商使用原市房改办印制的《经济适用房买卖契约》与上诉人签订房屋买卖合同，侵害了上诉人的权利。二、市住房保障中心无权要求安置房业主后续转让房屋时办理房屋上市确认手续。上诉人合法持有案涉房屋的权证，拥有案涉房屋的所有权。三、上诉人于2017年12月29日办理案涉房屋过户登记，市住房保障中心依据宁房管〔2008〕298号文收取了上诉人340138.5元的收益金违法。案涉房屋系上诉人合法取得的个人财产，市住房保障中心按照案涉房屋转让时的价款减去购买时的价款，按比例收取收益金，属于违法收取费用行为。四、宁房管〔2008〕298号文违反国家对土地管理的规定，收取收益金没有法律依据，请人民法院依法予以审查。综上，请求二审法院：1.撤销原审判决；2.改判支持上诉人的一审诉讼请求；3.两被上诉人承担本案一、二审诉讼费用。 被上诉人市房产局未向本院提交书面答辩状，在庭审中辩称，上诉人主张不符合法律规定，在本案中被上诉人市住房保障中心在上诉人申请经济适用住房上市过程中，具体办理审批工作，应当以市住房保障中心为被告。原审法院认定事实清楚，使用法律正确，原审法院裁定驳回上诉人对市房产局的起诉，符合法律规定，请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。 被上诉人市住房保障中心未向本院提交书面答辩状，在庭审中辩称，原审法院认定事实清楚，适用法律正确，被上诉人市住房保障中心在作出具体行政行为时，不存在违法情形，上诉人的上诉请求无事实依据，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 原审原告、原审被告向原审法院提交的证据均已随案移送本院，原审法院从证据的关联性、合法性、真实性三个方面对双方当事人提交的证据予以审核认证符合法律规定。经审查，对原审法院认定的案件事实，本院依法予以确认。 本院另查明，二审期间，2019年1月11日，中共南京市委机构编制委员会办公室作出《关于印发南京市住房保障和房产局所属事业单位调整方案的通知》（宁编办发〔2019〕74号）载明：南京市住房制度改革办公室（南京市住房保障中心）更名为南京市住房保障中心（南京市住房制度改革指导中心）。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。上述规定要求，公民、法人或者其他组织应当以作出对其合法权益产生影响行为的行政机关为被告，提起诉讼。本案中，上诉人认为行政机关在案涉房屋转让时收取收益金的行为违法，依据《江苏省经济适用住房管理办法》（江苏省人民政府令第51号）第五条第二款、《南京市经济适用住房管理实施细则》（宁政发〔2008〕116号）第五条的规定，市住房保障中心作为本市住房保障实施机构，负责本市经济适用住房建设、供应和管理具体工作，且上诉人亦认为收取其案涉房屋收益金的行为系市住房保障中心作出，故本案应以市住房保障中心为被告。市房产局未收取上诉人的收益金，上诉人以市房产局、市住房保障中心为共同被告，缺乏事实和法律依据，原审法院裁定驳回王欣对市房产局的起诉，符合法律规定。 《经济适用房管理办法》（建住房〔2007〕258号）第二条第一款规定，本办法所称经济适用住房，是指政府提供政策优惠，限定套型面积和销售价格，按照合理标准建设，面向城市低收入住房困难家庭供应，具有保障性质的政策性住房。该办法第三十条规定，经济适用住房购房人拥有有限产权。购买经济适用住房不满5年，不得直接上市交易，购房人因特殊原因确需转让经济适用住房的，由政府按照原价格并考虑折旧和物价水平等因素进行回购。购买经济适用住房满5年，购房人上市转让经济适用住房的，应按照届时同地段普通商品住房与经济适用住房差价的一定比例向政府交纳土地收益等相关价款，具体交纳比例由市、县人民政府确定，政府可优先回购；购房人也可以按照政府所定的标准向政府交纳土地收益等相关价款后，取得完全产权。《关于贯彻、的若干规定》（宁房管〔2008〕298号）第四条第（一）项对转让经济适用住房收取收益金的比例进行了明确，且明确差价收益的计算公式为：（本次转让计征契税单价-该经济适用住房原购买单价）×50%×建筑面积。本案中，市住房保障中心按照上述公式计算上诉人应交纳340138.5元收益金的行政行为符合上述规定。 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百四十八条第一款，人民法院对规范性文件进行一并审查时，可以从规范性文件制定机关是否超越权限或者违反法定程序、作出行政行为所依据的条款以及相关条款等方面进行。本案中，上诉人王欣认为市住房保障中心依据宁房管〔2008〕298号文收取收益金不合法，请求法院对宁房管〔2008〕298号文的合法性予以审查，本案经审查认为，《经济适用房管理办法》（建住房〔2007〕258号）第三十条第三款规定，购房人上市转让经济适用住房的，应按照届时同地段普通商品住房与经济适用住房差价的一定比例向政府交纳土地收益等相关价款，具体交纳比例由市、县人民政府确定。《南京市经济适用住房管理实施细则》（宁政发[2008]116号）第五条规定了原南京市房产局具有制定本市经济适用住房建设、供应和管理政策的职权。原南京市房产局依据上述规定制定了《南京市经济适用住房管理实施细则》未超越权限，也未违反法定程序。《南京市经济适用住房管理实施细则》对《经济适用房管理办法》（建住房〔2007〕258号）的规定予以细化，并作出具体规定，并不违法。 综上，原审判决事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。上诉人王欣的上诉请求，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 案件受理费50元，由上诉人王欣负担。 本判决为终审判决。 审判长 洪 途 审判员 王玉刚 审判员 付 双 二〇一九年三月二十一日 书记员 曹 洁