青海省高级人民法院行政判决书（2018）青行终127号上诉人（原审原告）民和回族土族自治县中川乡红崖村村民委员会，住所地民和回族土族自治县中川乡红崖村。法定代表人马国良，该村村民委员会主任。委托代理人孔庆红、冶萍梅，青海合仁律师事务所律师。被上诉人（原审被告）海东市民和回族土族自治县人民政府，住所地海东市民和县川口镇川垣新区。法定代表人马维忠，该县县长。委托代理人冶廷元，民和回族土族自治县国土资源局干部。委托代理人魏占虎，青海知安律师事务所律师。原审第三人民和回族土族自治县中川乡农场村村民委员会，住所地民和回族土族自治县中川乡农场村。法定代表人马正海，该村村民委员会主任。委托代理人朱全杰，青海川口律师事务所律师。上诉人中川乡红崖村村民委员会（以下简称红崖村村委会）因与被上诉人民和回族土地自治县人民政府（以下简称民和县政府）、第三人中川乡农场村村民委员会（以下简称农场村村委会）土地行政登记一案，不服海东市中级人民法院（2018）青02行初23号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人红崖村村民委员会主任马国良及其委托代理人孔庆红、冶萍梅，民和县政府的委托代理人冶廷元、魏占虎，第三人农场村村民委员会主任马正海及其委托代理人朱全杰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院经审理查明，民和县政府为落实加快推进农村集体土地确权登记发证及在2012年年底完成全县集体土地确权登记和地籍测量等工作。由民和回族土族自治县国土资源局在2012年6月19日，委托青海省地矿测绘院对全县农村集体土地进行土地权属调查、图件编制等。对第三人土地权属地籍调查时，由红崖村时任村主任和农场村时任村主任在《地籍调查表》及《土地权属界线协议书》邻宗地、本宗地、本权属单位、相邻权属单位栏上签字及加盖了村委会的印章，民和县中川乡人民政府出具了《权属来源证明》。2012年11月22日民和县国土资源局报请民和县政府批准进行土地登记，同日民和县政府批准准予注册登记颁发证书，并制作民集有（2012）第298号《集体土地所有证》，为了防止丢失便于统计报批，对全县制作的该批次《集体土地所有证》由民和县国土资源局进行保管，未实际发放到红崖村村委会和农场村村委会，2013年1月17日农场村村委会提出土地登记申请。2016年8月26日农场村村委会就涉案土地向民和县政府提出确权申请，民和县政府于2017年2月24日作出《土地确权决定书》，确定争议土地属农场村集体所有，红崖村村委会不服向海东市人民政府提起行政复议申请。复议机关于2017年3月17日受理，在听证审理中，民和县政府出示了民集有（2012）第298号《集体土地所有证》，复议机关认为，2012年11月22日民和县政府作出的民集有（2012）第298号《集体土地所有证》确权范围包含了争议土地，民和县政府对农场村村委会提出的土地确权申请应当不予受理，民和县政府又作出《土地确权决定书》的具体行政行为属明显不当为由，于2017年6月14日作出东政复决字（2017）第4号《行政复议决定书》决定：撤销民和县政府于2017年2月24日作出的《土地确权决定书》。农场村村委会不服提起行政诉讼，经审理认为，农场村村委会起诉超过法定起诉期限，驳回了农场村村委会的起诉。2017年红崖村村委会不服民和县政府给农场村颁发民集有（2012）第298号《集体土地所有证》，向海东市人民政府提出行政复议申请，海东市人民政府于2017年7月28日以农场村村委会提起行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法》第六条的行政复议受案范围，作出东政（2017）6号《不予受理行政复议申请决定书》决定：不予受理。同年8月10日红崖村村委会以请求依法撤销民和县政府为农场村村委会颁发民集有（2012）第298号《集体土地所有证》为由，向本院提起行政诉讼。通过庭审，红崖村村委会对2012年11月22日民和县政府核发的民集有（2012）第298号《集体土地所有证》内容中土地总面积：130.8045公顷中31.371亩，四至为：东至红崖村、农场村、清一村耕地；西至农路；北至三支渠；南至农场村耕地的土地权属提出异议。对涉案土地，在2015年实施占补平衡工程项目中，通过平整已改变土地原貌。一审法院认为，一、红崖村村委会的起诉是否超过法定起诉期限。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定：公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。本案中，民和县政府在2012年11月22日批准准予注册登记核发证书，并制作民集有（2012）第298号《集体土地所有证》，但未实际发放到农场村村委会，由民和县国土资源局进行保管。在2017年3月17日海东市人民政府受理红崖村村委会不服被告于2017年2月23日作出的《土地确权决定书》，提起的行政复议案件中，民和县政府出示了民集有（2012）第298号《集体土地所有证》，该证被外化，具有可诉性，原告在知道该证内容后，于2017年8月10日提起行政诉讼，并未超过法定起诉期限。二，民和县政府核发制作的民集有（2012）第298号《集体土地所有证》程序是否合法的问题。《中华人民共和国土地管理法》第十一条第一款规定：农民集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四条规定：农民集体所有的土地，由土地所有者向土地所在地的县级人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级人民政府登记造册，核发集体土地所有权证书，确认所有权。故本案民和县政府具有准予注册登记，核发《集体土地所有证》的法定职责。《土地登记办法》第九条规定：申请人申请土地登记，应当根据不同的登记事项提交下列材料：（一）土地登记申请书；（二）申请人身份证明材料；（三）土地权属来源证明；（四）地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标；（五）地上附着物权属证明；（六）法律法规规定的完税或者减免税凭证；（七）本办法规定的其他证明材料。前款第（四）项规定的地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标，可以委托有资质的专业技术单位进行地籍调查获得。本案中，民和县政府为落实加快推进农村集体土地确权登记发证工作，按照时间安排，由民和回族土族自治县国土局对红崖村及农场村的地籍调查、宗地图及宗地界址坐标等，通过委托有资质的专业技术单位进行地籍调查获得，在《地籍调查表》及《土地权属界线协议书》邻宗地、本宗地、本权属单位、相邻权属单位栏上由红崖村和农场村村委会的盖章确认，并且对被诉行政行为所涉及土地由所属的乡人民政府出具了土地权属来源证明。民和县政府依据土管部门的土地登记报批程序，准予注册登记，核发证书。该证制作完成后，由民和县国土资源局保管，尚未实际发放给农场村村委会，在2017年3月17日复议机关受理红崖村村委会复议申请，听证审理中，民和县政府出示了民集有（2012）第298号《集体土地所有证》，红崖村村委会主张先颁证后申请的理由不能成立。民和县政府依法依序履行了地籍调查、权属审核、注册登记等程序，故民和县政府准予注册登记核发证书的行政行为程序合法。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回民和县红崖村村民委员会的诉讼请求。一审案件审理费50元，由红崖村村民委员会承担。红崖村村委会不服一审判决，提出上诉称，1.民和县政府颁发的民集有（2012）第298号《集体土地所有证》中确权给农场村村委会的土地范围与红崖村将近40户村民的《农村土地承包经营权证》所涉及的土地范围冲突，说明民集有（2012）第298号《集体土地所有证》确权的土地范围确有错误，应当予以纠正。2.民和县政府颁发的民集有（2012）第298号《集体土地所有证》是2012年11月22日颁发，但是农场村村委会申请登记的时间却在2013年，明显确实属于先颁证后申请，而一审法院不顾事实，否认证据显示的真相，作出一审判决是错误的。3.《地籍调查表》、《土地权属界线协议书》上“汪海俊”的签字并非其本人签名，一审法院对此未予调查核实。4.案外人白相云在民和县国土资源局任职的时间是2013年5月至2016年3月，但土地审批表上的签字时间是2012年11月12日，明显系伪造事实，一审法院对此也未予调查核实。综上，请求二审法院撤销海东市中级人民法院（2018）青02行初23号行政判决并予以改判。民和县政府答辩称，农场村村委会是在不知道民集有（2012）第298号《集体土地所有证》已经存在的情况下于2016年8月25日提出了确权申请。故红崖村提到的第二项上诉理由不能成立。针对红崖村村委会提出的第三项上诉理由，红崖村村委会应提出笔迹鉴定的申请，在未提出鉴定的申请的情况下，法院不会主动去鉴定。故，请求驳回红崖村村委会的上诉理由。农场村村委会答辩称，1.红崖村村委会的起诉已超过起诉期限。民和县政府向农场村村委会颁发民集有（2012）第298号《集体土地所有证》的时间为2012年11月22日，农场村委会在《地籍调查表》及《土地权属界线协议书》上盖章确认时已经知道被诉《集体土地所有证》。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条的规定，红崖村村委会于2017年8月9日才提起行政诉讼明显已经超过了法定6个月的起诉期限。2.民和县政府在依法依序履行了地籍调查、权属审核、注册登记等相关程序的前提下才向农场村村委会颁发的《集体土地所有证》，该证权属来源合法、宗地界址点坐标点明确、土地位置具体明确，办证程序合法，故该办证行为合法。3.红崖村村委会在上诉状中提到的“民集有（2012）第298号《集体土地所有证》中确权给农场村村委会的土地范围与红崖村将近40户村民的《农村土地承包经营权证》所涉及土地范围是冲突的”说法不成立，《农村土地承包经营权证》与本案的颁证行为不存在任何关联性，即便有这种情况也应有政府处理。4.民和县政府给农场村村委会颁发民集有（2012）第298号《集体土地所有证》事实清楚，程序合法有效，依法应予维持。综上，请求驳回上诉，维持原判。本院经审理查明,民和县政府给农场村颁发的民集有（2012）第298号《集体土地所有证》中记载的土地总面积为130.8045公顷。其中地类面积由农用地121.1027公顷（耕地110.9220公顷、其它10.1807公顷），建设用地9.7018公顷组成。该证所附《集体土地所有权宗地图》记载的地类面积汇总表显示，本宗地发证面积为130.8045公顷，分别由水浇地110.9220公顷、农村道路2.6515公顷、田坎7.5292公顷、村庄9.7018公顷组成。且该图记载上述面积由10个地块组成。本案争议的31.371亩土地，四至为：东至红崖村、农场村、清一村耕地；西至农路；北至三支渠；南至农场村耕地。经各方指认和计算土地面积，争议的土地在三号地块以北，并未包含在《集体土地所有权宗地图》10个地块组成的130.8045公顷面积中。另查明，红崖村村委会提交的五份2018年8月11日颁发的《土地承包经营权证》记载：承包方代表分别为王六白、朱闰月奴、王有才、王守志、王忠义；发包方为红崖村村民委员会；承包的地块一栏中分别登记了地块名为“三支渠下”，四至及面积各不相同的地块。二审期间，本院就红崖村村民王六白、朱闰月奴、王有才、王守志、王忠义等人的承包地是否与被诉民集有（2012）第298号《集体土地所有证》所附的宗地图范围之内的部分土地存在重合这一问题，向担任2014年至2018年民和县土地确权测量及调查工作的青海地矿测绘院相关工作人员进行调查。经核查，红崖村包括上述农户在内的部分村民承包地均在民集有（2012）第298号《集体土地所有证》所附的宗地图的范围之内，并算入农场村土地总面积中。另外，为核实红崖村农户在被诉民集有（2012）第298号《集体土地所有证》颁发之前是否已经就地块名为“三支渠下”的土地进行了承包经营，本院依职权调取了2006年民和县第二轮土地承包的底册，并随机抽取了农户为王先英、王忠义、王双有才（王有才）的《青海省农村土地承包经营权证登记簿》。经质证，除农场村村委会不予认可并提出还需继续从兰州军区农场开始调查外，民和县政府及红崖村村委会均予以认可。因农场村并未提出更充分的反驳意见，故本院对上述三份《青海省农村土地承包经营权证登记簿》予以认定。通过将该登记簿登记的地块名为“三支渠”的四至界限与王忠义等三户的《土地承包经营权证》中登记的地块名为“三支渠下”的四至界限比对，发现四至基本相同，可以基本断定是同一块地。上述事实有《土地承包经营权证》、《青海省农村土地承包经营权证登记簿》、调查笔录为据。本院认为，根据双方诉辩主张，本案的争议焦点为：民和县政府给农场村颁发的民集有（2012）第298号《集体土地所有证》认定事实是否清楚，应否予以撤销。根据《中华人民共和国土地管理法》第十条、第十一条第一款的规定，我国农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理。农民集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第十三条、第十六条的规定，农民集体所有的土地由村集体经济组织或者村民委员会发包，本集体经济组织的农户以家庭承包的方式进行承包。比较上述法律规定可知，《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国农村土地承包法》对集体土地所有权的规定是一致的。只是在集体所有的土地如何承包等方面，《中华人民共和国农村土地承包法》作出了详细的规定。因此，针对同一宗集体所有的土地，《集体土地所有证》和《土地承包经营权证》中确认的所有权人应该是相同的，否则会出现“一地二主”，所有权人冲突的情形。本案中，根据查明的事实来看，红崖村村民王忠义等户在2006年第二轮土地承包时已经就地块名为“三支渠”；2018年8月11日颁发的《土地承包经营权证》中登记的地块名为“三支渠下”的土地进行了承包经营，且该证上记载的发包方为红崖村村民委员会。因此，按照上述规定，“三支渠下”这一地块的发包人和所有人应为相同。但是，红崖村包括王忠义等农户在内的部分村民的承包地又在民集有（2012）第298号《集体土地所有证》所附的宗地图的范围之内，并算入农场村土地总面积中。而被诉民集有（2012）第298号《集体土地所有证》登记的所有权人却为农场村农民集体。因此，民集有（2012）第298号《集体土地所有证》登记的130.8045公顷土地总面积中存在部分土地所有权人冲突的情形。民和县政府虽然依据《土地登记办法》的规定履行了地籍调查、权属审核、注册登记等程序，但因被诉民集有（2012）第298号《集体土地所有证》登记的部分土地存在权属冲突的情形，故该颁证行为认定事实不清，应予撤销。红崖村村委会关于此节的上诉理由成立，本院予以采信。一审法院对此节事实认定错误，应予纠正。另外，针对红崖村村委会提出的“民和县政府将其所有31.371亩土地登记在了被诉民集有第298号《集体土地所有证》中的”撤销理由。经查，被诉民集有298号《集体土地所有证》记载的130.8045公顷土地总面积，分别由农用地和建设用地两部分组成。其中，农用地121.1027公顷包括耕地110.9220公顷和其他10.1807公顷。对比该证所附的宗地图可知，其他用地10.1807公顷分别由农村道路2.6515公顷和田坎7.5292公顷组成。另据各方陈述内容、指认情况及宗地图记载的地类面积来看，2012年土地确权时，争议土地属于荒沟，宗地图显示的农场村10个地块中也并不包含争议的土地。因此，从以上事实可知，案涉争议的四至为：东至红崖村、农场村、清一村耕地；西至农路；北至三支渠；南至农场村耕地的31.371亩土地并不包含在红崖村村委会要求予以撤销的被诉民集有第298号《集体土地所有证》记载的130.8045公顷土地总面积中。因此，红崖村村委会的该理由显与事实不符，不能成立。一审法院关于此节的认定错误，本院予以纠正。此外，针对涉案的31.371亩土地，根据我院查明的事实来看，属于权属有争议的土地，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状。”的规定，应先由民和县人民政府处理。故，红崖村村委会和农场村村委会可就案涉的31.371亩土地申请民和县人民政府作出处理决定。综上，一审判决认定事实不清，适用法律错误。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下：一、撤销海东市中级人民法院（2018）青行初23号行政判决；二、撤销民和回族土族自治县人民政府于2012年1月22日颁发的民集有（2012）第298号《集体土地所有证》。一、二审案件受理费各50元，由民和回族土族自治县人民政府承担。本判决为终审判决。审判长 李成花审判员 韩英俊审判员 吴晓良 二O一九年三月十八日书记员 范献育