云南省德宏傣族景颇族自治州中级人民法院行 政 判 决 书（2020）云31行终4号上诉人（原审原告）雷某东，女，景颇族，1936年9月27日生，小学文化，住址盈江县。委托代理人李远，云南天之泰律师事务所律师，执业证号15301201310770018。代理权限为特别授权。被上诉人（原审被告）盈江县人民政府。住所地：盈江县平原镇。法定代表人岩某，县长。委托代理人：杨文锁，云南圣锦律师事务所律师，执业证号15331200710588281。代理权限为特别授权。第三人段某华，男，白族，1946年10月16日生，住云南省住址盈江县。上诉人雷某东因与被上诉人盈江县人民政府、第三人段某华（土地登记）行政撤销纠纷一案，不服云南省盈江县人民法院（2019）云3123行初3号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人雷某东委托诉讼代理人李远,被上诉人盈江县人民政府委托代理人杨文锁、第三人段某华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审判决认定，原告雷某东与第三人段某华系邻居，两户坐落于现盈江县。原告于1994年通过置换方式取得地块，第三人于1996年通过出让方式取得地块，双方取得地块后均未办理土地使用权证。后双方在建房过程中因相邻的一块三角地而发生纠纷，均认为属于自己的建设用地范围。2002年5月10日被告盈江县人民政府作出盈政发〔2002〕129号处理决定，即：维持双方土地使用权属的地籍调查，确定了具体分界线，争议的三角地属段某华户，雷某东限期归还等内容。原告与第三人在收到处理决定后均未申请行政复议或提起行政诉讼。处理决定生效后，经被告申请，盈江县人民法院于2002年8月28日作出准予强制执行的裁定。盈江县人民法院在对该案执行过程中，于2004年2月20日转由德宏州中级人民法院提级执行，仍未能顺利执行，经被告申请撤回执行申请，德宏中院于2009年3月9日裁定对该案终结执行。2011年11月14日，第三人段某华依据129号决定等相关材料，以盈江县华玉经贸有限责任公司（法定代表人段某华）的名义向盈江县国土资源局申请办理土地使用权证，被告于同年11月30日向第三人颁发了《盈国用（2012）第××号国有土地使用证》。2018年10月25日，第三人以59号土地证作为证据对雷某东等人提起了民事侵权之诉，至此原告才知晓第三人已对案涉争议三角地办理了土地证，遂提起行政诉讼。一审另查明，因第三人于2018年3月22日申请办理不动产登记，59号土地证已于2018年3月28日被注销，换发为云（2018）盈江县不动产权第××号不动产权证。一审认为，本案的争议焦点一，原告的诉讼主体是否适格。根据行政诉讼法第二十五条第一款的规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。行政诉讼法解释第十二条规定，有下列情形之一的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的“与行政行为有利害关系（一）被诉的行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的；……被告盈江县人民政府为第三人段某华颁发的59号土地证涉及原告雷某东的相邻权，故原告有权提起诉讼，系适格的诉讼主体。本案的争议焦点二，被告作出的59号土地证是否应予撤销。根据2008年2月1日起施行的《土地登记办法》（2018年2月1日废止）第七条：“土地登记应当由当事人共同申请，但有下列情形之一的，可以单方申请：（一）土地总登记；（二）国有土地使用权、集体土地所有权、集体土地使用权的初始登记；（三）因继承或者遗赠取得土地权利的登记；（四）因人民政府已经发生法律效力的土地权属争议处理决定而取得土地权利的登记；……”之规定，原告雷某东与第三人段某华因案涉三角地发生权属争议，经由被告盈江县人民政府作出处理决定，双方在收到处理决定后均未申请行政复议或提起行政诉讼。在决定作出后，经被告安排，当时成立的工作组及盈江县国土资源局再次调查后相继向被告出具了调查情况报告、调查了解情况说明，该两份材料属内部调查报告，并非对外产生法律效力的具体行政行为，并不影响129号决定的法律效力，被告作出的129号决定未被撤销，该决定已发生法律效力。第三人依据生效的129号决定及申请办理土地登记应提交的相关材料向土地登记部门申请土地登记，被告依照《土地登记办法》的相关程序进行了审查、登记，并向第三人核发了盈国用第59号国有土地使用证，被告的行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。对于第三人以盈江县华玉经贸有限责任公司提出申请的问题，因第三人段某华即为该公司的法定代表人，段某华提交的身份证明材料为其个人，且出让合同载明的出让方亦为段某华个人，申请书中申请人的签署仅属于申请材料的瑕疵。对于公告的问题，对申请人初始登记的土地进行公告的程序要求是由2003年4月1日施行的《云南省土地登记条例》规定，2008年2月1日起施行由国土资源部颁布的《土地登记办法》对此程序没有强制性规定，从时间级别，《土地登记办法》的效力均优于《云南省土地登记条例》。综上，原告认为被告对涉案土地办理登记的行政行为明显违反相关法律规定，应当被撤销的理由不能成立。一审依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定判决：驳回原告雷某东的诉讼请求。案件受理费50.00元由原告雷某东负担。上诉人雷某东不服一审判决向本院提起上诉，请求：1.撤销云南省盈江县人民法院（2019）云3123行初3号行政判决，依法改判撤销被告登记颁发的59号土地证；2.本案诉讼费由被上诉人承担。上诉人雷某东的上诉理由是：一、一审判决认定事错误，被告受理及颁发土地证的程序错误。1.被告提交的证据显示案涉土地的使用权证办理过程是由盈江县华玉经贸有限责任公司提交申请发起的，但是颁发的《土地使用权证》却是向本案第三人段某华颁发的，程序违法。2.被告在颁发案涉土地证的过程中并未按《云南省土地登记条例》的规定对办理初始登记的案涉土地进行公示，被告在庭审中也明确向法庭陈述已经按法律规定进行了公示，但一直未能提交公示的证据。被告在庭审后向法庭辩解不需要公示的理由与其庭审陈述明显矛盾，应当以其庭审陈述为准，上诉人认为一审判决对此公示程序认定错误，请求二审法院予以纠正。二、一审判决适用法律错误，对《云南省土地登记条例》和《土地登记办法》的法律效力和适用规则认定错误，具体阐述如下：1.从法律位阶上看《云南省土地登记条例》属于地方性法规，《土地登记办法》则属于部门规章，地方性法规的位阶比部门规章高，在本案中应当优先适用地方性法规，一审法院认为部门规章的效力比地方性法规的位阶要高明显是错误的。2.根据最高人民法院关于印发《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要的通知》第二条第（三）项内容以及《云南省土地登记条例》第一条“为了规范土地登记行为，加强土地管理，保护土地所有者和使用者的合法权益，根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》等法律、法规，结合本省实际，制定本条例。”之规定，在本案中应当优先适用《云南省土地登记条例》。3.从《云南省土地登记条例》和《土地登记办法》的内容来看，两者对土地初始登记关于是否必须公示的问题并没有相冲突的规定，《土地登记办法》并非明确规定土地初始登记无须公示，而是对此没有规定，但在《云南省土地登记条例》中则对土地初始登记程序必须公示进行了明确规定。《土地登记办法》内容是框架性的规定，而《云南省土地登记条例》明显是对操作程序的细致规定，两者之间并无冲突，而是互为补充，因此，上诉人认为一审判决应当优先适用《云南省土地登记条例》认定被告程序违法。综上，上诉人特提出以上上诉请求，请求二审法院依法公平公正作出判决。被上诉人盈江县人民政府答辩称：一、被上诉人的土地登记行为主体合法、合乎法定职权范围，证据确实充分，适用法律正确，程序合法。上诉人的上诉主张与事实不符，二审法院应不予支持。理由如下：被上诉人根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》、《不动产登记暂行条例》、《云南省土地登记条例》、《土地登记办法》、《不动产登记暂行条例实施细则》的规定，经申请人段某华申请，并提交申请书、身份证明材料、土地权属来源证明、地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标、地上附着物权属证明、完税凭证或减税凭证等证明材料后，依法为其办理国有土地使用权证的行为主体合法，合乎法定职权范围，作出具体行政行为的证据确凿，适用法律法规正确，符合法定程序。上诉人诉称被上诉人对涉案土地办理土地登记的行政行为违反相关法律规定的主张与事实不符，人民法院应不予支持，其诉请应依法驳回。二、虽被上诉人对一审法院在认定上诉人具有诉讼主体资格一事上仍持有异议，但一审法院认定事实清楚，裁判结果系正确的，故被上诉人未提出上诉。但在二审过程中，对于上诉人雷某东的诉讼主体资格，被上诉人仍坚持认为其不具有诉讼主体资格，并重申以下观点：1.上诉人与被上诉人的土地登记行政行为不具有利害关系，上诉人的诉讼主体不适格。行政领域属于公法体系，故行政诉讼中的利害关系应当是指相对人对具体行政行为具有公法上的利害关系，而非一概以私法（物权法）上的利害关系来无原则的扩大行政诉讼的原告主体资格范围。在本案中，上诉人雷某东与第三人段某华虽然在客观上存在土地使用权相邻的事实，但其提起本案行政诉讼，显然非系因其相邻权受损而提出，而系以土地权属存在争议为由认为办证行为侵犯了其土地使用权。纵观本案证据可知，早在2002年5月10日，双方间存在的土地权属争议问题，已经发生法律效力的盈江县人民政府盈政发〔2002〕129号处理决定裁决，争议早就解决。该处理决定作出后，上诉人雷某东既未申请行政复议，亦未提出过行政诉讼，雷某东对该争议已决的结果是明知的。至此，雷某东对该土地已不享有任何权利，其利害关系亦因此被阻断；2.上诉人雷某东在本案中不具有诉的利益。本案判决持相邻人“当然地”有行政诉讼主体资格的观点，但从整个案情来看，段某华依法申请、县政府依法审查、登记颁证的行为并未侵犯雷某东的相邻权利。行政对象相邻人在行政诉讼中的诉权，并非来自于与行政对象有相邻关系，而是对行政对象的具体行政行为侵害了自己的相邻权，否则，不具备行政诉讼原告主体资格。三、盈国用〔2002〕第059号国有土地使用证已不具有任何撤销的条件和可能性。理由如下：因《不动产登记暂行条例》已于2015年3月1日施行。《土地登记条例》于2017年12月29日经国土资源部第78号令废止。按照《不动产登记暂行条例》及《不动产登记暂行条例实施细则》的规定,上诉人诉请撤销的盈国用〔2002〕第0XX号国有土地使用证已依法注销，并按规定依法换发为不动产权证书，故已不具有撤销的条件和可能性。四、对于上诉人认为《云南省土地登记条例》的效力层级高于《土地登记办法》，应当优先适用的问题。《中华人民共和国立法法》第九十五条规定，地方性法规与国务院部委制定的部门规章，在法律效力层级上并没有高低之分，且上述法规在针对本案的争议中，并不存在冲突，故不存在适用的问题。综上所述，请二审法院依法查明案件事实，依法维持一审判决，并驳回上诉人的上诉请求。第三人述称：上诉人雷某东的上诉无法律和历史依据，请求驳回上诉人的无理诉求，维持原判。以下所列事实，就是被上诉人盈江县人民政府为我户办证的事实和依据。一、第三人与上诉人的土地原本都是盈江县民委名下的一宗面向街面后有围墙圈围的完整土地；二、上诉人住房因道路扩建需要，经盈江县人民政府批准并由县土地局和开发办具体规划实施。1994年，就在县民委这块地的西北角规划给了他家373.7平方米土地，也就是Ｈ-（8）-XX宗地图所标位置，并为其建盖了目前他家所住的这栋两层临街住房。该Ｈ-（8）-XX宗地籍图乃是相关部门日后办证、确权、定界的历史依据图，而非“草图”。图中四至清楚，界线明确。图中37Ｔ1点至37Ｔ5点为24.38米,再由此点90度转角向北至37Ｔ4点为8.40米。这一Ｌ形的界线即是双方的土地隔界线。很清楚，当时所谓的组织者和见证者们并未把这块三角地规划在Ｈ-（8）-37宗的板图内,因此该地点就根本不应该有“土地纠纷或争议”存在；三、1996年7月，盈江县政府把原民委那块地除划拨给了上诉人的373.7平方米以外的其余部分出让与我户。就在我户土地闲置两年多期间，本案上诉人在自行建盖厢房时，在我户不知情的情形下。南面：私自把石脚向我方一侧攒动了50公分宽24.38米长一线的位置（超出了原开发办建盖于他家住房位置）。同时又把开发办为他家打砌的Ｌ型90度转向北面的石脚拆除,更改为向东直线延伸和我户的后墙连接，我户的三角地就这样被圈入了他家的地盘。这一事实可调取双方的地籍调查资料核对查实，有开发办当时的指界工作人员王某1同志的证词，邻居杨希庭亲眼目睹他家改动围墙石脚的证词，还有当时曾为他家打砌石脚的工头王某2，亲自到现场指认、证实他家的石脚后来已经被改动过的证词及按照《ＧＦ-94-1001国有土地使用权出让合同》、盈政发（2002）129号处理决定，盈办发（2010）29号《关于对盈江县个体私营经济协会春节座谈会相关事宜责成法院、法制局进行专项督查的通知》、《国有土地使用权出让合同》、《盈土字（96）13号》用地批文、《地许字（93）第407号建设用地许可证》、办证申请书证明。以上可见，盈江县人民政府为我户土地登记办证，证据充分，程序合法。请德宏州中级人民法院依法驳回上诉人的无理诉求，维持原判。一审诉讼中，雷某东向法庭提交了以下证据：一、XX号土地证；二、盈政发129号文件、身份证；三、对《盈江县人民政府关于段某华与张晓红、雷某东土地使用权属界线纠纷一案的处理决定》的申诉调查情况报告、《关于雷某东与段某华的土地权属纠纷重新调查了解情况说明》、德宏州中级人民法院（2006）德法执字第52号民事裁定书；四、民事起诉状、证据目录及说明、不动产登记资料查询结果证明；五、2006德中法执函字第52号函。一审诉讼中，盈江县人民政府向法庭提交了以下证据：一、1.不动产登记申请书；2.申请人身份证材料；3.不动产登记申请审批表；4.不动产登记受理凭证（编号20180322003）；5.询问笔录；6.房屋登记查询结果证明；7.宗地图；8.房屋分户图。二、59号土地证、盈房权证平字第**房屋所有权证书、盈房平共字第××号、2××1号、2××2号房屋共有权证。三、1.申请书；2.关于康永强综合用地的批复；3.国有土地使用权出让合同；4.土地使用缴纳收据；5.建设用地批准书。四、1.盈江县人民法院函（2002）盈民函字第01号；2.盈江县土地管理局复函；3.盈江县土地管理局有关事宜说明；4.盈政发（2002）129号处理决定。五、1.强制执行申请书；2.盈行裁字第2号行政裁定书；3.盈江县人民政府办公室《关于段某华与张晓红、雷某东土地使用权属界线纠纷一案的核实情况报告》；4.通知书；5.德宏州调解工作组撤回时副州长柳五三在会议上当众宣布的几条意见和决定。六、1.土地权证办理申请书；2.段某华身份证复印件；3.土地登记薄；5.证明（盈江县城关信用社出具）；6.盈房权证平字第××房屋所有权证书、盈房平共字第××号、2××1号、2××2号共有权证书；7.缴款收据。第三人段某华向法庭提交了以下证据：一、1.盈政发（2002）129号处理决定；2.盈办法（2010）29号文件及附表三页;3.宗地图两份；4.证人王某1、王某2、杨某的书面材料三份;5.盈土字（96）13号批复；6.地许字（93）第407号建设用地许可证；7.（1998）字第174号建设用地批准书；8.建设项目放线证明；9.国有土地使用权出让合同。二、不动产权证，证明：59土地证已于2018年3月28日被注销，换发为云（2018）盈江县不动产权第××号不动产权证。以上证据，经庭审举证、质证，一审法院作如下确认：雷某东提交的证据一、二、四，真实性、合法性、关联性及证明内容予以采信；证据三、五，盈江县人民政府的质证意见成立，三性予以采信，证明内容不予采信；盈江县人民政府提交的证据一，雷某东的质证意见成立，三性予以采信，证明内容部分采信；证据二的三性予以采信，证明内容部分采信；证据三予以采信；证据四的三性予以采信，证明内容部分采信；证据五、六予以采信。段某华提交的证据，除第一组第4项证据（三位证明人出具的证明材料）一审不予评判外，其余证据予以采信。以上证据均已随案移送。二审诉讼中，各方当事人均无证据向法庭提交。一审法院举证、质证、认证均合法，本院予以确认。经审查，本院确认原审法院审判程序合法。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案系（土地登记）行政撤销纠纷。上诉人雷某东与第三人段某华因相邻的一块三角地发生争议，该地经盈江县人民政府生效的盈政发（2002）129号处理决定确定权利人为段某华，但该三角地现为上诉人实际占有，因此被上诉人盈江县人民政府向第三人段某华颁发盈国用（2012）第××号国有土地使用证，对上诉人雷某东有利害关系，其有权提起行政诉讼。但该利害关系并非是基于相邻权，一审认定不当，本院予以纠正。关于本案被上诉人向第三人颁发盈国用（2012）第××号国有土地使用证的程序问题，《土地登记办法》与《云南省土地登记条例》对土地登记的程序规定并无冲突，被上诉人按《土地登记办法》规定的程序为第三人办理土地证不应认定为程序违法。另，根据《中华人民共和国立法法》第九十五条第一款（二）项的规定，地方性法规与部门规章属同等级别，一审认定《土地登记办法》的效力优于《云南省土地登记条例》不当，本院予以纠正。关于第三人段某华以盈江县华玉经贸有限责任公司提出土地登记申请，但登记权利人为段某华的问题，因第三人段某华即为该公司的法定代表人，段某华提交的身份证明材料为其个人，且出让合同载明的受让方亦为段某华个人，申请书中申请人的签署仅属于申请材料的瑕疵。另，本案所涉盈国用（2012）第××号国有土地使用证已于2018年3月28日被注销，故上诉人一审诉请撤销该土地证已无撤销内容。综上所述，上诉人雷某东的上诉理由不能成立，本院不予支持。一审判决认定事实基本清楚，适用法律正确，审判程序合法。本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50.00元，由上诉人雷某东承担。本判决为终审判决。审判长  张学良审判员  孙 媛审判员  寸守庆二〇二〇年四月十日书记员  马勇胜