河南省郑州高新技术产业开发区人民法院行 政 判 决 书（2019）豫0191行初94号原告：河南开源房地产开发有限责任公司，住所地漯河市源汇区五一路南段。法定代表人：张文军，总经理。委托诉讼代理人：韩青山，男，1970年11月6日出生，汉族，住河南省漯河市源汇区，系该公司员工。被告：漯河市自然资源和规划局，住所地漯河市郾城区凇江路**。负责人：王喜成，局长。委托诉讼代理人：孟祥伟，系该单位工作人员。委托诉讼代理人：卢延祥，河南恩达律师事务所律师。被告：河南省自然资源厅，住，住所地河南省郑州市金水东路**/div>负责人：刘金山，副厅长。委托诉讼代理人：蔡潇，系该单位工作人员。委托诉讼代理人：张梦梦，河南大正律师事务所律师。原告河南开源房地产开发有限责任公司与被告漯河市自然资源和规划局、河南省自然资源厅行政处罚一案，向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。原告河南开源房地产开发有限责任公司的委托诉讼代理人韩青山，被告漯河市自然资源和规划局的委托诉讼代理人孟祥伟、卢延祥，被告河南省自然资源厅的委托诉讼代理人蔡潇、张梦梦到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告河南开源房地产开发有限责任公司诉称，2019年10月26日，原告收到被告河南省自然资源厅作出的豫自然资复［2019］67号行政复议决定书，该复议决定书维持了被告漯河市自然资源和规划局作出的漯自然监源罚［2019］13号行政处罚决定书，原告认为该复议决定书及处罚决定书存在重大错误，依法应当撤销。一、漯自然监源罚［2019］13号行政处罚决定书认定事实不清、证据不足、适用法律错误；二、漯自然监源罚［2019］13号行政处罚决定书违反法定程序，依法应当撤销；三、涉案工程项目完工早已超过二年，漯自然监源罚［2019］13号行政处罚决定书进行处罚已经超过法定行政处罚时间。综上所述，被告出具的豫自然资复［2019］67号行政复议决定书及漯自然监源罚［2019］13号行政处罚决定书事实不清、证据不足、超时限处罚，依法应当予以撤销。原告河南开源房地产开发有限责任公司支持其诉讼请求，向本院提交的证据材料有：1．漯国土监源告［2018］083号行政处罚告知书；2．漯国土监源告［2018］085号行政处罚听证告知书；3．漯自然监源罚（2019）013号行政处罚决定书；4．豫自然资复［2019］66号行政复议决定书。被告漯河市自然资源和规划局辩称，一、对原告的行政处罚认定事实清楚、证据充分、适用法律正确。原告未经批准擅自于2013年4月6日至2014年8月9日，将位于开源森林公园北门斜对面的大唐凤凰府小区及金江路南侧的森林庄园二期的两宗面积为91530.7平方米的国有土地建设为城镇住宅，此行为违反了《土地管理法》第五十六条的规定，构成非法改变土地用途的行为。2018年11月19日，我局对原告立案调查。根据《土地管理法》第八十条、《土地管理法实施条例》第四十三条、《城镇国有土地使用权出让和暂行条例》第十七条、《河南省（土地管理法）及其相关配套法规行政处罚裁量标准》的规定，于2019年6月27日向该单位下达《行政处罚决定书》（漯自然监源罚［2019］013号），我局对河南开源房地产开发有限责任公司的行政处罚认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，属合法行政行为。二、关于原告提出的行政处罚决定时效问题。《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算”；最高人民法院行政审判庭关于如何计算土地违法行为追诉时效的答复》（（1997）法行字第26号）对《关于如何计算土地违法行为追诉时效的请示》答复如下：对非法占用土地的违法行为，在未恢复原状之前，应视为具有继续状态，其行政处罚的追诉时效，应根据行政处罚法第二十九条第二款的规定，从违法行为终了之日起计算”，因此，我局对河南开源房地产开发有限责任公司的行政处罚没有超过处罚时效。综上所述，我们认为，我局对河南开源房地产开发有限责任公司的行政处罚认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，程序合法，应当予以维持。被告漯河市自然资源和规划局在举证期限内向本案提交证据材料：第一组证据：1、询问笔录1份；2、现场照片6张；3、国有土地使用权证2份；第二组证据：1、立案呈批表一份；2、责令停止违法行为通知书及送达回证各一份；3、河南开源房地产开发有限责任公司营业执照复印件、法人代表身份证复印件、委托书各一份；4、土地违法案件调查报告一份；5、违法案件会审记录一份；6、违法案件处理决定呈批表一份；7、行政处罚告知书各及送达回证各一份；8、行政处罚听证告知书及送达回证各一份；9、行政处罚决定书及送达回证各一份。第三组：1、《土地管理法》（2004）；2、《土地管理法实施条例》；3、《城镇国有土地使用权出让和暂行条例》；4、《河南省（土地管理法）及其相关配套法规行政处罚裁量标准》；5、《行政处罚法》；6、《国土资源部关于查处土地违法行为如何适用有关问题的通知》（1999年4月7日国土资发［1999］87号）。被告河南省自然资源厅辩称，一、在法定期限内作出并送达行政复议决定书，程序合法。2019年8月27日，收到原告邮寄的行政复议申请书并依法受理，依法向漯河市自然资源和规划局送达《行政复议答复通知书》，漯河市自然资源和规划局于2019年9月6日提交证据材料的答复书。答辩人经审查后于2019年10月24日作出豫自然资复［2019］67号《行政复议决定书》并向原告送达，符合行政复议法的规定，程序合法。二、答辩人作出的豫自然资复［2019］67号《行政复议决定书》认定事实清楚，适用依据正确。经答辩人审查，原告自2013年至2014年将其拥有土地使用权的两宗工业用地（面积为91530.7平方米），用于建设城镇住宅，属于擅自改变土地用途。漯河局于2018年7月19日、2018年8月15日分别作出漯国土监源罚［2018］069号、076号行政处罚决定书对涉及此次行政处罚的内容作出了处理，但将土地性质认定为其他土地，后经巡查发现，涉案土地性质认定错误。遂于2018年11月15日作出撤销国土资源行政处罚的决定，撤销了上述两个处罚决定书并送达了原告。后于2019年4月22日作出漯自然监源罚［2019］13号行政处罚决定书对非法改变土地用途重新作出处罚，认定事实清楚、适用依据正确。但存在超期作出处罚的情形，故程序上存在瑕疵。综上，答辩人作出的豫自然资复［2019］66号《行政复议决定书》适用法律、法规正确，符合法定程序，依法应当驳回原告的诉讼请求。被告河南省自然资源厅在举证期限内向本院提交证据有：1、行政复议申请书和收文处理单；2、行政复议答复通知书和邮寄单；3、行政复议答复书和证据材料；4、行政复议决定书和邮寄单。经庭审质证，本院对各方提交的证据材料作如下分析与认定，原告对二被告提交的证据的真实性均无异议，但对其证明目的均有异议。二被告对原告提交的证据的真实性均无异议。经审查，原、被告提交的证据均可以证明案件的基本事实，本院予以采信。根据上述有效证据及当事人的当庭陈述，本院确认以下事实：2011年3月30日，原告河南开源房地产开发有限责任公司通过政府划拨的方式取得位于漯河市源汇区泰山路南段西侧的工业用地一幅，面积为79959.1平方米，土地使用权证号为漯国用（2011）第000672号；2013年4月6日，原告公司未经批准在涉案土地上动工建设城镇住宅小区，项目名称为大唐凤凰府小区，该小区的具体位置位于漯河市泰山路西侧、金江路北侧、开源森林公园北门斜对面，该项目于2018年底竣工，现已经交付使用。2013年11月20日，原告公司通过政府划拨的方式取得位于漯河市金江路的工业用地一幅，面积为11571.6平方米，土地使用权证号为漯国用（2013）第004112号；2014年8月9日，原告未经批准在涉案土地上动工建设城镇住宅小区，项目名称为森林庄园二期，具体位置位于漯河市五一路西侧、金江路南侧，现该项目的主体建设尚未完工，未交付使用。2018年11月19日，被告漯河市自然资源和规划局以原告公司未经批准、擅自改变土地用途的行为进行立案调查；2018年11月20日，该局向原告送达《责令停止违法行为通知书》，当日，该局对原告公司的委托代理人杨俊丽进行询问并制作询问笔录；2018年11月21日，该局作出调查报告；2018年11月22日，该局组织人员对此案进行集体讨论并制作会审记录，2018年12月19日、2019年1月9日，该局分别向原告公司送达行政处罚听证告知书和行政处罚听证告知书；原告公司未申请听证。2019年4月22日，被告漯河市自然资源和规划局作出漯自然监源罚［2019］13号行政处罚决定书，以原告未经批准擅自改变土地用途的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》的相关规定为由对原告公司作出漯自然监源罚［2019］13号行政处罚决定书，对原告在上述两幅土地上的违法行为进行行政处罚，处罚内容为：1、责令原告将擅自改变批准用途的两宗土地交还给漯河市人民政府；2、对原告擅自改变使用用途的91530.7平方米处以每平方米30元的罚款，计274.5921万元。2019年6月27日，被告漯河市自然资源和规划局将该行政处罚决定书送达至原告公司。2019年8月21日，原告向被告河南省自然资源厅申请行政复议。2019年8月23日，被告河南省自然资源厅制作收文处理单并于2019年8月26日受理；2019年10月24日，被告河南省自然资源厅作出豫自然资复［2019］67号《行政复议决定书》，对漯自然监源罚［2019］13号处罚决定书予以维持。2019年10月26日，原告收到该复议决定书。2019年11月12日，原告诉至本院。另查明，2019年1月24日，漯河市进行机构改革，漯河市国土资源局划入漯河市自然资源和规划局，相关职责也同时进行调整。本院认为，根据《国土资源行政处罚办法》第五、六条的规定，被告漯河市自然资源和规划局对本案原告公司的违法行为具有处理并实施行政处罚的法定职权。《中华人民共和国土地管理法》第八十条规定：“依法收回国有土地使用权当事人拒不交出土地的，临时使用土地期满拒不归还的，或者不按照批准的用途使用国有土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交还土地，处以罚款。”《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十七条规定：“土地使用者应当按照土地使用权出让合同的规定和城市规划的要求，开发、利用、经营土地。未按合同的期限和条件开发、利用土地的，市、县人民政府土地管理部门应当予以纠正，并根据情节给予警告、罚款直至无偿收回土地使用权。”因本案中涉案的两幅国有土地批复用途为工业用地，原告公司分别在该两块涉案地块上未经批准自行开发建设大唐凤凰府住宅小区及森林庄园二期住宅小区，且已将大唐凤凰府小区的成套房屋对外出售，该行为属擅自改变了土地用途，已构成违法。被告漯河市自然资源和规划局根据上述规定对原告公司的上述两起违法进行立案调查并作出行政处罚的决定，事实认定清楚、证据确凿，适用依据正确，处罚行为并无不当。《国土资源行政处罚办法》第三十二条规定：“国土资源主管部门应当自立案之日起六十日内作出行政处罚决定。案情复杂，不能在规定的期限内作出行政处罚决定的，经本级国土资源主管部门负责人批准，可以适当延长，但延长期限不得超过30日，案情特别复杂的除外。”本案经庭审查明，被告漯河市自然资源和规划局自2018年11月19日立案至2019年4月22日作出漯自然监源罚［2019］13号行政处罚决定书，已明显超过法定的处罚期限，且该局也未履行延期手续，程序明显违法。《河南省实施办法》第六十六条规定：“县级以上人民政府土地行政主管部门作出的行政处罚决定，应予七日内直接送达违法当事人；直接送达却有困难的，可以留置送达或者邮寄送达。”本案中，被告漯河市自然资源和规划局于2019年4月22日作出处罚决定，直到2019年6月27日才将该决定书送达原告，送达程序不符合上述法律规定。被告漯河市自然资源和规划局当庭辩称因其单位当时正在进行机构改革，人员编制及岗位混乱、原告公司高管被调查组带走询问等因素未及时作出行政处罚和送达。本院认为，行政机关机构改革的情况固然客观存在，但行政机关对行政相对人的处罚应遵守法律的规定，即使因机构改革不能及时作出行政处罚，也要有内部的延期审批程序，同时也应当向行政相对人书面告知延期情形及延期原因。而本案被告漯河市自然资源和规划局既没有内部延期手续，也没有书面告知原告公司，且其处罚程序前后达七个多月，已超出了行政处罚的合理期限。因此，对被告漯河市自然资源和规划局的辩解意见，与庭审查明的事实不符，本院不予采信。关于本案的处罚幅度。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十三条规定：“依照《土地管理法》第八十条进行处罚的，罚款额为非法占用土地每平方米10元以上30元以下。”《河南省国土资源厅关于印发行政处罚裁量标准和内部制约制度》中关于对违反《土地管理法》第八十条的规定情形也作出具体规定，占地面积在20000平方米以上，对该行为的处罚标准为占用土地每平方米25-30元。本案中，原告公司的违法行为占地面积为91530.7平方米，属上述规定中特别严重的违法行为，被告漯河市自然资源和规划局对原告公司进行顶格处罚，系行政机关行使自由裁量权，结合本案原告公司的违法情节，该处罚幅度并无不当。《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项规定：“具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法，内容适当的，决定维持。”本案中，被告漯河市自然资源和规划局对原告公司作出的行政处罚明显存在程序违法，被告河南省自然资源厅作为复议机关，在复议程序中已经查明其程序存在违法，依法应当作出撤销或者确认该具体行政行为违法的结果；但被告河南省自然资源厅在明知其违法的同时，却作出维持的复议结果，明显不符合《行政复议法》第二十八条第一款第一项规定的情形，因此，该复议决定适用法律错误。本院认为，复议机关在对申请人的重大申请事项进行复议时应依法进行复议并作出适当的复议结果，结合本案的实际情况，可以看出，复议机关在作出复议决定时，显然是受了案外因素的影响，导致其复议结果明显不适当。本案中，被告漯河市自然资源和规划局作出的行政处罚决定虽程序违法，但其认定事实清楚，证据充分，适用法律依据正确，处理结果适当；被告河南省自然资源厅所作的复议决定认定事实清楚，复议程序合法，只是处理结果不当。鉴于原告公司的违法事实客观存在，且违法行为仍在持续，无论是具体行政行为还是复议行为，其处理结果均对原告的违法事实查清并确认，且原告也当庭对其违法行为予以认可，考虑到原告的违法行为对社会公共利益的危害性，为避免行政机关程序空转、浪费行政资源，人民法院撤销原具体行政行为及复议行为，再行责令其重新作出已无实际意义，故本院不再撤销责令重作。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第二项之规定，判决如下：一、确认被告漯河市自然资源和规划局于2019年4月22日对原告河南开源房地产开发有限责任公司作出的漯自然监源罚［2019］13号《处罚决定书》违法；二、确认被告河南省自然资源厅于2019年10月24日对原告河南开源房地产开发有限责任公司作出的豫自然资复［2019］67号《行政复议决定书》违法。案件受理费50元，由被告漯河市自然资源和规划局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状及副本一式十份，上诉于河南省郑州市中级人民法院，并于上诉之日起七日内向河南省郑州市中级人民法院缴纳上诉费，并将缴费凭证交本院查验，逾期视为放弃上诉。审 判 长  李 华人民陪审员  穆瑞玉人民陪审员  李怀强二〇二〇年四月二十九日书 记 员  刘 欢