福建省龙岩市新罗区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）闽0802行初195号 原告龙岩市星旺橡胶制品有限公司，住所地龙岩市新罗区工业西路**（福建龙州工业园区**标准厂房北侧**），统一社会信用代码913508007983985124。 法定代表人曹裕彪，总经理。 委托代理人陈飞燕，福建远大联盟（龙岩）律师事务所律师。 被告龙岩市自然资源局，，住所地龙岩市新罗区西城莲花小区土地大楼统一社会信用代码113508000040829988。 法定代表人温永，局长。 委托代理人莫延辉，福建博益律师事务所律师。 委托代理人傅建华。 原告龙岩市星旺橡胶制品有限公司不服被告龙岩市自然资源局土地行政管理一案，于2019年12月2日向本院提起行政诉讼。本院于当日受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年12月27日公开开庭审理了本案。原告龙岩市星旺橡胶制品有限公司法定代表人曹裕彪、委托代理人陈飞燕，被告龙岩市自然资源局委托代理人莫延辉、傅建华均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被诉行政行为：2019年5月30日，龙岩市自然资源局作出《征缴土地闲置费决定书》（龙自然资征缴字〔2019〕1号），经审查，龙岩市星旺橡胶制品有限公司与龙岩市自然资源局签订的《国有建设用地使用权出让合同》（电子监管号为3508022××2Ｂ01641），宗地编号为2××2挂-Ｇ31，宗地位置为新罗区西陂镇黄竹坑村，面积为6673平方米，土地出让价款为178万元。龙岩市自然资源局认定上述宗地为闲置土地。根据《闲置土地处置办法》（国土资源部第53号令）第十四条的规定，经报市政府批准，决定对龙岩市星旺橡胶制品有限公司上述2××2挂-Ｇ31宗地项目征缴土地闲置费35.6万元（178万元×20%＝35.6万元）。 原告龙岩市星旺橡胶制品有限公司诉称，一、原告于2××2年7月5日通过公开受让方式取得出让宗地编号为2××2挂-Ｇ31的涉案土地使用权，土地面积6673平方米。当日，原告与原龙岩市国土资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》，约定：交付土地条件是现状交付，没有约定三通条件；开工时间为2013年10月31日，2015年10月31日前竣工。因涉案出让土地交付后，通往该项目宗地的施工道路未通，无法在出让合同约定的期限内动工建设，造成土地闲置。2016年1月8日，原龙岩市国土资源局与原告签订补充协议，约定：开工时间为2017年5月31日前，竣工时间顺延至2019年5月31日。二、涉案土地闲置系客观原因，并非原告的主观原因所致。1、涉案项目土地至今未解决通路、通水、通电问题，不具备开工建设最基本的“三通”条件；2、因福建龙州工业园区管理委员会同意北三环及园九路延伸段道路工程施工单位将3万多立方米弃土堆放在涉案项目土地上，案涉宗地并非净地交付，导致涉案项目土地不具备开工条件；3、福建龙州工业园区管理委员会自2018年5月至2018年11月期间，多次通知原告因龙岩市新罗区人民政府计划回收涉案项目土地，根据区政府工作部署，要求原告不要再办理开工的相关手续，不要开工建设，避免土地回收时需对原告进行建筑物补偿，并要求原告与工业园区经济发展科对接土地回收工作。三、福建华龙建设工程有限公司后来以涉案土地会回收为由拒绝清运3万方的弃土，福建龙州工业园区管理委员会也一直无力解决这个妨碍原告开工建设的难题，致使原告一直无法开工建设。为避免被告再次处置涉案项目用地，原告自2019年10月21日开始，自行出资20多万元将弃土运走。此外，原告为了确保项目用地能在约定的期限内开工建设，在项目用地道路不通、不通水、不通电以及3万方土方堆放未清运的情况下，仍然开始开工建设准备。原告于2××2年10月10日办理了建设用地批准书，于同年11月23日办理了建设用地规划许可证，于2016年11月9日向龙岩市新罗区环保局申请报备。四、涉案项目土地现场未通路、通电、通水是客观事实，被告无视造成涉案项目土地闲置的客观原因，作出的征缴土地闲置费决定，缺乏事实根据，也与法律规定的精神相悖，依法应当撤销。原告现诉至法院，请求判决撤销被告于2019年5月30日作出的《征缴土地闲置费决定书》（龙自然资征缴字〔2019〕1号）。 原告龙岩市星旺橡胶制品有限公司向本院提供的证据有：1、《国有建设用地使用权出让合同》，以此证明原告通过公开受让方式取得涉案土地使用权，出让宗地编号2××2挂-Ｇ31，土地面积6673平方米；约定的交付土地条件是现状交付，没有约定三通条件；合同约定的开工时间为2013年10月31日，2015年10月31日前竣工。2、国有土地使用权证，以此证明涉案土地办理了国有土地使用权。3、建设用地批准书，以此证明案涉土地于2××2年10月10日办理了建设用地批准书；经龙岩市人民政府批准，项目用地竣工期限调整为2017年5月31日之前开工，2019年5月31日前竣工。4、建设用地规划许可证，以此证明案涉土地办理了建设用地规划许可证。5、《国有建设用地使用权出让合同（2××2挂－Ｇ31延期）补充协议》，以此证明因涉案出让土地交付后，因通往该项目宗地的施工道路未通，无法在出让合同约定的期限内动工建设，造成土地闲置；为确保该项目能顺利完成，双方达成补充协议，重新约定开、竣工期限。6、《关于暂予报备的申请》，以此证明因通往该项目宗地的道路未通，无法动工建设，无法办理项目竣工环保验收手续，原告向环保部门报备。7、《闲置土地调查通知书》（龙国土资闲调字〔2018〕5号），以此证明原龙岩市国土资源局就以涉嫌构成闲置土地为由向原告发出调查通知。8、《民事判决书》（〔2017〕闽民终1435号），以此证明北三环及园九路延伸段道路工程施工过程中，因福建龙州工业园区管理委员会指定施工单位将弃土堆放在涉案项目土地上，施工方将土方3万多立方米倒入原告及龙岩思源光电有限公司的项目土地上，使原告无法正常动工；后龙岩思源光电有限公司向法院提起诉讼，要求福建华龙建设工程有限公司与林奎支付土方清运费117万元；一审判决支持了原告的诉讼请求；二审法院认为福建华龙建设工程有限公司愿意限期清理弃土，排除妨碍的目的可以实现，故判决驳回了龙岩思源光电有限公司的诉讼请求；福建华龙建设工程有限公司后来以涉案土地会回收为由拒绝清运弃土，至今未完成弃土的清理，使原告一直无法正常施工。9、《通知》（福龙园司〔2018〕71号），以此证明福建龙州工业园区管理委员会告知原告根据新罗区人民政府工作部署，案涉项目用地需要收回，要求原告与工业园区经济发展科对接土地回收工作，同时口头通报市国土资源局；原告服从福建龙州工业园区管理委员会的要求，停止办理开工相关手续的办理，停止开工建设的相关工作，造成涉案土地被认定为闲置。10、现场照片，以此证明通往原告涉案项目土地的道路尚未开通，也没通水、通电，至今没有达到三通的要求，是涉案土地未能在补充协议约定的期限内开工的重要原因。11、《闲置土地认定书》（龙自然资闲认字〔2019〕1号），以此证明案涉土地被认定为闲置土地，闲置原因为政府原因（无道路到达、不具备开工条件、无法建设）。12、《听证通知书》（龙自然资听〔2019〕1号）、《征缴土地闲置费决定书》（龙自然资征缴字〔2019〕1号），以此证明被告举行听证，在原告提供了充分的证据证明不是自身原因造成土地闲置的情况下，仍作出征缴土地闲置费决定书，被告决定对原告征缴土地闲置费35.6万元。13、《新罗区人民政府关于申请解除龙岩市思源光电有限公司和龙岩市星旺橡胶制品有限公司土地闲置费的函》（图像），以此证明该函为龙岩市新罗区人民政府于2019年7月8日向被告发函，虽尚未盖公章，但内容客观真实；新罗区人民政府请求被告本着支持该区国家应急产业示范基地建设的推进工作，解除对原告的土地闲置处罚，其将尽快完成该案涉宗地的收回工作并投入使用。14、《信访事项受理告知书》，以此证明因被告作出征缴土地闲置费决定，原告于2019年10月23日向龙岩市人民政府信访，被告在了解情况后表示应有龙州工业园及新罗区人民政府协调并开具证明，可撤销征收土地闲置费决定。15、《信访事项受理报告单》，以此证明龙州工业园区管理委员会于2019年11月1日受理信访事项。16、《信访报告》，以此证明龙岩市人民政府于2019年10月12日受理了原告的信访事项。 被告龙岩自然资源局辩称，一、根据《闲置土地处置办法》第四条的规定，被告作出被诉行政行为权源有据。二、案涉土地构成闲置，事实清楚。2××2年7月5日，原告于通过公开受让方式取得出让宗地编号为2××2挂-Ｇ31的涉案土地使用权，土地面积6673平方米。当日，原告与原龙岩市国土资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》，约定：交付土地条件是现状交付，没有约定三通条件；开工时间为2013年10月31日，2015年10月31日前竣工。因涉案出让土地交付后，通往该项目宗地的施工道路未通，无法在出让合同约定的期限内动工建设，造成土地闲置。原龙岩市国土资源局与原告签订补充协议，约定：开工时间为2017年5月31日前，竣工时间顺延至2019年5月31日。2018年6月，被告立案调查前，原告未按照《国有建设用地使用权出让合同》及补充协议约定的期限动工开发建设，未动工开发已满一年，符合《闲置土地处置办法》规定的闲置土地情形。三、被告征收土地闲置费的行为程序合法、处理正确。2018年6月21日，被告向原告发出《闲置土地调查通知书》。经调查，被告作出《闲置土地认定书》，认定案涉土地闲置是原告自身原因造成。被告于2019年3月13日送达《闲置土地处置听证权利告知书》，告知原告根据《闲置土地处置办法》的规定，将采取按出让价款20%收缴土地闲置费的处置措施。经原告申请，被告于2019年4月10日召开听证会。经核实，被告认为案涉土地闲置系原告自身原告。2019年5月27日，被告向龙岩市人民政府提交《龙岩市自然资源局关于星旺橡胶2××2挂-Ｇ31项目闲置土地处置等事项的请示》（龙自然资文〔2019〕95号）。龙岩市人民政府于2019年5月28日作出《龙岩市人民政府关于2××2挂-Ｇ31等三宗项目用地处置有关事项的批复》（龙政地〔2019〕93号），同意被告的处置方案。被告于2019年5月30日作出《征缴土地闲置费决定书》（龙自然资征缴字〔2019〕1号），告知原告决定征缴征缴土地闲置费35.6万元，并于2019年5月31日送达原告。综上，被诉行政行为合法，原告的诉讼请求应依法予以驳回。 被告龙岩市自然资源局向本院提供以下证据、依据：一、证据：1、《国有建设用地使用权出让合同》，以此证明原告于2××2年7月5日通过出让方式取得案涉宗地，划拨宗地面积6673平方米，出让宗地的用途为工矿仓储用地-工业用地（橡胶制品业）；建设项目应于2013年10月31日前开工建设，并于2015年10月31日之前竣工。2、国有建设用地交地确认书，以此证明案涉宗地已于2××2年10月8日实际交付给原告。3、《国有建设用地使用权出让合同补充协议》，以此证明为确保项目能够顺利完成建设，原、被告签订补充协议，重新约定动工开发时间为2017年5月31日之前，竣工时间顺延至2019年5月31日之前。4、土地使用权证、营业执照，以此证明原告已于2013年3月28日取得案涉宗地的土地使用权证。5、《关于督促龙岩市星旺橡胶制品有限公司（2××2挂-Ｇ31）项目用地开工建设的通知》（龙国土资函〔2017〕97号），以此证明因案涉建设项目开工期限即将到期，被告于2017年5月25日督促原告加大开发建设力度，向被告提供开工申报及相关材料，并告知原告若造成土地闲置的，被告将严格按相关规定处理。6、《闲置土地调查通知书》（龙国土资闲调字〔2018〕5号）及送达回证、调查笔录及附件（法定代表人身份证明书及身份证复印件，委托书及身份证复印件）、调查人员执法证（陈文彬、吴伟生）、闲置土地现场照片、《关于对龙岩市星旺橡胶制品有限公司2××2挂-Ｇ31地块涉嫌土地闲置的调查意见》（龙国土资执函〔2018〕34号）、《关于拟征缴星旺橡胶2××2挂-Ｇ31项目用地土地闲置费的告知函》（龙新土函〔2018〕125号）及送达回证、《龙岩市自然资源局备忘录》（〔2019〕1号）、《闲置土地认定书》（龙自然资闲认字〔2019〕1号）及送达回证、《闲置土地处置听证权利告知书》（龙自然资闲听告字〔2019〕1号）及送达回证、《申请闲置土地听证报告》、《听证通知书》（龙自然资听〔2019〕2号）及送达回证、听证材料、听证笔录、听证纪要、《闲置土地认定书》公告，以此证明被告依法履行了闲置土地调查、集体讨论、认定、听证告知、召开听证会、公告、送达等程序，依法认定案涉地块为闲置土地，并告知原告相关权利。7、《龙岩市人民政府备忘录》（〔2019〕38号）、《龙岩市自然资源局关于星旺橡胶2××2挂-Ｇ31项目闲置土地处置等事项的请示》（龙自然资文〔2019〕95号）、《龙岩市人民政府关于2××2挂-Ｇ31等三宗项目用地处置有关事项的批复》（龙政地〔2019〕93号），以此证明根据龙岩中心城市国有建设用地使用权公开出让工作小组2019年度第二次全体成员会议精神，被告向龙岩市人民政府请示案涉地块的处置方案，龙岩市人民政府于2019年5月28日批复同意。8、《征缴土地闲置费决定书》（龙自然资征缴字〔2019〕1号）及送达回证，以此证明被告于2019年5月30日作出征缴土地闲置费决定，告知原告决定征缴土地闲置费35.6万元，并于2019年5月31日送达原告。二、依据：1、《闲置土地处置办法》第二条、第四条至第十一条、第十四条至第十七条、第三十条。2、《福建省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第四十六条。3、《中华人民共和国行政复议法》第九条、第十二条；4、《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条。 原告龙岩市星旺橡胶制品有限公司经质证对被告龙岩市自然资源局提供的证据认为：证据1,2,3,4,8无异议。证据5有异议，原告未收到该份通知。证据6、7的真实性无异议，但不能如实反映涉案土地闲置的原因，案涉土地闲置系因通往该地块的道路未通行。被告经质证对原告提供的证据认为：证据1、2、3、4，5,7,9,11,12无异议。证据6,8,10,13,14,15,16有异议，被告作出征缴决定前，通往案涉地块的道路是畅通的，系土方路，未水泥硬化，并不是政府或政府部门原因造成案涉土地闲置。 经审查，原告龙岩市星旺橡胶制品有限公司提供的证据6,8,10与本案具有关联性，本院予以确认。证据13，未加盖龙岩市新罗区人民政府的公章，本院不予确认。证据14,15,16，与本案不具有关联性，本院不予确认。被告龙岩市自然资源局提供的证据5，系被告作出的通知，未见送达情况，本院不予确认。对原、被告所举的其他证据，双方对真实性没有异议，来源合法，与本案具有关联性的，本院予以确认。对被告提供的法律规定，确认为本案的审查依据。 经审理查明:2××2年7月5日，原告龙岩市星旺橡胶制品有限公司与原龙岩市国土资源局签订一份《国有建设用地使用权出让合同》，主要约定：1、出让宗地编号为2××2挂-Ｇ31（位于龙岩市新罗区××镇××村），宗地总面积6673平方米，宗地用途为工矿仓储用地-工业用地（橡胶制造业）；2、出让价款为178万元；3、建设项目在2013年10月31日前开工，在2015年10月31日之前竣工。合同签订后，被告将宗地实际交付给原告，原告亦取得建设用地批准。2013年3月28日，原告取得上述宗地的土地使用权证（龙国用〔2013〕第004386号）。2016年1月8日，原告与被告签订一份《国有建设用地使用权出让合同补充协议》（2××2挂-Ｇ31延期），重新约定项目宗地动工开发时间为2017年5月31日之前，竣工时间顺延至2019年5月31日之前。后，原龙岩市国土资源局发现原告在约定的动工开发建设日期,未动工开发建设,涉嫌构成闲置土地,遂进行了调查。2018年6月21日，原龙岩市国土资源局作出《闲置土地调查通知书》（龙国土资闲调字〔2018〕5号），并向原告进行了送达。2018年7月27日，原龙岩市国土资源监察支队出具《关于龙岩市星旺橡胶制品有限公司2××2挂-Ｇ31地块涉嫌土地闲置的调查意见》，核实目前通往该企业的道路未完全做好，影响企业的开工建设；认为由于通往该地块的道路尚未做好影响企业的建设，但至今尚未提供政府部门出具的证明，认定为企业自身原因造成闲置。2019年1月11日，被告就辖区部分闲置土地事宜召开了会议，会议议定原告项目用地至今尚未提供政府部门出具的属政府原因造成闲置的证明材料，应属企业自身行为造成土地闲置；按国有建设用地使用权出让合同价款的百分之二十征缴土地闲置费，纳入新罗区财政。被告于2019年3月12日作出《闲置土地认定书》（龙自然资闲认字〔2019〕1号），并进行公告，于2019年3月13日送达给原告。同日，被告作出《闲置土地处置听证权利告知书》（龙自然资闲听告字〔2019〕1号），于2019年3月13日送达给原告。2019年4月10日，被告应原告申请举行听证。2019年5月27日，被告向龙岩市人民政府提交《关于星旺橡胶2××2挂-Ｇ31项目闲置土地处置等事项的请示》（龙自然资文〔2019〕95号）。2019年5月28日，龙岩市人民政府作出《关于2××2挂-Ｇ31等三宗项目用地处置有关事项的批复》（龙政地〔2019〕93号），同意对原告征缴土地闲置费。被告于2019年5月30日作出被诉决定，并于2019年5月31日送至原告。原告不服，在法定期限内向本院提起行政诉讼。 另查明，2017年11月30日，龙岩市中级人民法院作出（2017）闽08民终1435号民事判决，查明：“……2016年12月23日，华龙建设工程公司向福建龙州工业园建设发展有限公司出具报告一份，主要内容为：华龙建设工程公司中标北三环及园九路延伸段道路工程，在施工过程中园区要求往思源光电公司用地处堆放土方，由于近期思源光电公司不让堆放土方，要求把原堆放的土方清除，导致无法正常施工，……”。 本院认为,根据《闲置土地处置办法》第四条，《中共龙岩市委办公室、龙岩市人民政府办公室关于印发〈龙岩市机构改革事实方案〉的通知》，闲置土地的调查认定和处置工作的组织实施由龙岩市国土资源局行使，即由组建后的龙岩市自然资源局行使。因此，龙岩市自然资源局作为被告主体适格。《闲置土地处置办法》第二条第一款规定:“本办法所称闲置土地,是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。”本案中，《国有建设用地使用权出让合同补充协议》（2××2挂-Ｇ31延期）约定,涉案宗地开工建设日期为2017年5月31日之前,至被告于2019年3月12日作出闲置土地认定,涉案宗地已超过一年以上未动工开发,符合上述规定构成闲置土地的情形。本案争议的焦点在于土地闲置原因是否系原告自身原因以及被告作出的《征缴土地闲置费决定书》是否合法问题。《闲置土地处置办法》第八条第一款规定:“有下列情形之一,属于政府、政府有关部门的行为造成动工开发延迟的,国有建设用地使用权人应当向市、县国土资源主管部门提供土地闲置原因说明材料,经审核属实的,依照本办法第十二条和第十三条规定处置:（一）因未按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的期限、条件将土地交付给国有建设用地使用权人,致使项目不具备动工开发条件的;（二）因土地利用总体规划、城乡规划依法修改,造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的;（三）因国家出台相关政策,需要对约定、规定的规划和建设条件进行修改的;（四）因处置土地上相关群众信访事项等无法动工开发的;（五）因军事管制、文物保护等无法动工开发的;（六）政府、政府有关部门的其他行为。”本案中，原告龙岩市星旺橡胶制品有限公司诉称造成土地闲置系因涉案土地通路未通行、土地堆放的弃土未清理、龙岩市新罗区人民政府欲回收土地所致。从本案查明的情况来看，原告在出让合同签订后,按约缴纳合同价款,并于2013年3月28日领取了该宗地的土地使用权证。此后,因案涉宗地存在道路未通行、园区施工堆放弃土等情况，在被告展开闲置土地调查、认定、处置听证等程序过程中,原告多次书面向被告就土地闲置原因进行说明,并提供了有关证据材料,结合原龙岩市国土资源监察支队出具的《关于龙岩市星旺橡胶制品有限公司2××2挂-Ｇ31地块涉嫌土地闲置的调查意见》，可证实通往案涉土地的道路未完全做好，影响企业的开工建设。被告对原告提出的事实、理由、证据未予审核,土地闲置原因是否存在闲置土地处置办法第八条规定情形的情况下,即作出本案被诉征缴土地闲置费决定,违反了闲置土地处置办法的有关规定,属认定事实不清,证据不足。因此，被告作出的《征缴土地闲置费决定书》认定事实不清,证据不足，应予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决如下： 撤销被告龙岩市自然资源局于2019年5月30日作出的《征缴土地闲置费决定书》（龙自然资征缴字〔2019〕1号）。 本案受理费50元，由被告龙岩市自然资源局负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于龙岩市中级人民法院。 审 判 长 谢  兰  兰 人民陪审员 陈  晓  钢 人民陪审员 郭  永  平 二〇二〇年四月二十八日 书 记 员 林飞虹（代） 附注： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条，行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为: （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。