湖南省衡阳市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）湘04行初138号 原告：蒋才喜，男，1967年9月11日出生，汉族，住衡南县。 委托诉讼代理人：梁志敏，湖南秦湘律师事务所律师。 被告：衡南县人民政府。住所地：衡南县云集镇黄金路**。 法定代表人：李军，该县县长。 委托诉讼代理人：许卫力，衡南县司法局工作人员。 委托诉讼代理人：夏凉锋，湖南溥天律师事务所律师。 被告：衡南县水利局。住所地：衡南县云集镇黄金路。 法定代表人：谢秋生，该局局长。 出庭负责人：贺恒星，该局副局长。 委托诉讼代理人：谢竹青，该县水政监察大队长。 委托诉讼代理人：彭芙，湖南溥天律师事务所律师。 原告蒋才喜与被告衡南县人民政府（下称衡南县政府）、衡南县水利局请求确认行政行为违法并返还出让金一案，本院于2019年5月7日作出（2018）湘04行初160号行政裁定，因原告蒋才喜不服，向湖南省高级人民法院上诉，2019年10月10日湖南省高级人民法院作出（2019）湘行终1370号行政裁定：撤销原审裁定，指令本院继续审理。本院于2019年11月11日受理后，依法组成合议庭，于2020年4月7日公开开庭审理了本案。原告的委托诉讼代理人梁志敏，被告衡南县政府的委托诉讼代理人许卫力、夏凉锋，被告衡南县水利局出庭负责人贺恒星及其委托诉讼代理人谢竹青、彭芙到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 原告蒋才喜起诉请求：一、请求确认被告衡南县政府、衡南县水利局对衡南县河道砂石开采经营权有偿出让行为违法并予以撤销，确认在有偿出让的行为中衡南县政府与原告签订的《衡南县河道砂石开采经营权耒水河段第二标段出让合同书》无效；二、请求判令被告衡南县政府、衡南县水利局退还原告已支付的出让金2280万元，拍卖佣金35万元，保证金59万元等共计2374万元及其资金占用利息（按月利率2%计算，自实际付款之日起计算至退还之日止）；三、本案诉讼费用由两被告承担。事实与理由：2013年12月4日，衡南县政府委托湖南华诚拍卖有限公司对衡南县湘江河段、耒水河段砂石开采经营权进行公开拍卖。由于被告及其委托的拍卖公司隐瞒标的物瑕疵、虚假宣传，导致原告以3800万元的高价竞得衡南县河道砂石的开采经营权。2014年1月10日，原告与衡南县政府签订了《衡南县河道砂石开采经营权耒水河段第二标段出让合同书》（下称出让合同），约定开采砂石的河道全长14.38公里，出让期限5年。原告在履行开采合同后不久，涉案河段即出现多种问题，经多次向衡南县政府反映均未得到回复。原告认为，衡南县政府对涉案河道砂石的出让行为违法：1、违反《湖南省河道砂石开采权有偿出让管理办法》第三条的规定，不具有涉案河道砂石出让职权；2、出让合同约定的砂石开采年限超过规定的三年期限；3、出让砂石开采权时，未提交河流采砂规划及批复、出让河段防洪影响及补救方案、国土资源行政主管部门负责的河砂资源地质调查评价报告及批复、资源权益价款评估报告、资源储量等资料；发布拍卖公告时未公布禁采区；4、涉案河道砂石储量严重不足，且河段浅水不能通航，不具备采挖条件。 原告蒋才喜为支持其诉求，提供了如下证据： 1、《拍卖手册》，以证明发布拍卖公告的主体为衡南县政府，违反了《湖南省河道砂石开采权有偿出让管理办法》（简称《出让管理办法》）第3条第3款规定。发布公告时未公布禁采区，未提供采砂规划及批复、防洪影响及补救方案、地质调查评估报告及批复、资源权益价款评估报告、资源储量等资料。违反《出让管理办法》第5条第1款规定； 2、《拍卖成交确认书》，以证明签订《拍卖成交确认书》的委托人是衡南县政府，而不是法定主体水利局。违反了《出让管理办法》第3条第1、2款规定； 3、《衡南县河道砂石开采经营权耒水河段第二标段出让合同书》，以证明《出让合同书》的出让人为衡南县政府，而衡南县政府依法不具有出让的主体资格，违反了《出让管理办法》第12条第1款规定。耒水二标段砂石开采经营权出让年限为5年，从2013年12月6日至2018年12月6日，超过了耒水衡南段河道采砂规划（2012-2016年），违反了《出让管理办法》第6条规定。涉案河段保有储量384.1万吨，没有依据。拍卖成交价3800万元，高于采矿权评估价值数倍。砂石码头依公告和合同可建设4处，但两被告未规划好砂石场建设地，原告无码头上货； 4、湖南省地方税务局统一代开发票、湖南省非税收入一般缴款书，以证明：原告依约交纳了拍卖佣金35万元及第一期拍卖成交款2280万元； 5、耒水衡南段河道采砂规划（2012-2016年），以证明《出让合同》中的出让年限至2018年12月，明显超出了涉案河段的管理规划期限； 6、《各标段采矿许可明细表》、湖南省采砂许可证，以证明依拍卖公告耒水二标段采砂船可控制在5艘，一船一证，但被告县水利局一直未颁发采砂许可证； 7、《关于湘江I、Ⅱ，耒水I、Ⅱ、Ⅲ标段河道采矿权价款及相关事项的报告》、《请求解决衡南湘耒河道砂石开采经营权相关遗漏问题的报告》，以证明原告多次就湘水、耒水标段河道砂石开采出现的问题书面向两被告反映，其中2016年12月8日、2018年4月19日出具的两份报告由工作人员签收报局长审阅。耒水二标问题：砂石资源枯竭，与拍卖公告上标注的该河段保有约384.1万吨的储存量严重不符，原告无码头上货； 8、中共衡南县委办公室南办（2018）57号，证明：涉案河段拍卖后，被告衡南县政府一直展开砂场规划、选址、布点、建设工作，原告砂石无码头上货，拍卖的河道仅有砂石的开采权而无经营权； 9、《湖南省河道砂石开采权有偿出让管理办法》、《湖南省河道采砂管理试行办法》，证明涉案行政行为违反了法律规定； 10、衡阳市中级人民法院民事调解书、东水利字（2018）117号文件，证明：河道普遍存在砂石储量与拍卖载明的砂石储量严重不符的情况，其中衡东县湘江边界河流四标段业主经衡阳市中级人民法院调解，涉案河段出让款仅按成交价款的50%结算；湘江五标业主也经县水利局同意延长采挖期。 衡南县政府及衡南县水利局共同答辩称：一、《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款（十一）项仅明确将“政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议”两项有名协议纳入行政诉讼范围。本案原告的起诉涉及的是河道砂石开采经营权的出让，不属于人民法院行政诉讼受案范围；二、涉案出让合同的签订期为2014年1月10日，原告在五年后提起诉讼，已经超过法定的一年起诉期限；三、衡南县政府作为地方一级政府，有权执行本辖区、本级行政可以实施的事务，有权与原告签订涉案出让合同；四、2013年9月，衡南县水利局编制了《衡南县耒水河道砂石开采权有偿出让方案》，明确“出让年限为五年”，该方案被衡阳市水利局及湖南省水利厅批复同意。出让合同约定的五年开采期限并未违法；五、出让合同签订前，衡南县水利局报请衡南县政府批复同意了《耒水衡南段河道采砂规划》，湖南省核工业地质局三〇六大队对涉案河道砂砾石矿资源储量、矿山地质环境影响分别进行了勘查、评估，并出具了储量报告和评估报告。湖南华诚拍卖有限公司（下称拍卖公司）2013年11月12日发布的《拍卖公告》将拍卖标的的基本情况、出让年限、可采量、可采范围、禁采区等均予以了公告，还以《拍卖手册》、《出让方案》的方式进行了告知。原告以3800万元拍得该标段开采权后，与拍卖公司签订了《成交确认书》；与衡南县政府签订了出让合同。原告诉称涉案河道砂石开采经营权出让程序不合法，缺乏事实和法律依据；六、出让合同第三条约定，河段保有储量为384.1万吨，由于砂砾石矿具有一定的流动性，所提供的储量可能有出入，投资风险由买受人自行承担，受让人不得以此为由向出让人要求退还出让成交价款、请求赔偿或者要求延长开采期限。同时，该合同约定的开采期限为2013年12月6日至2018年12月6日，现开采期限届满。五年来，原告在涉案河段开采经营从未停止，获得了大量的砂石及利益，从未向衡南县政府提出终止或解除出让合同。原告诉称衡南县政府隐瞒标的物瑕疵、虚假宣传缺乏事实依据。请求裁定驳回原告的起诉。 衡南县政府与衡南县水利局为支持其答辩主张，共同提供了以下证据： 1、湖南省水利厅湘水洞管[2013]106号文件及附件、衡阳市水利局衡水利[2013]136号文件及附件、衡南县人民政府南政函[2013]108号文件及附件，以证明耒水衡南县河段砂石开采权有偿出让方案已报湖南省水利厅审批通过，涉案河段砂石开采权出让期限为五年审批通过；衡阳市水利局向湖南省水利厅报送的《衡阳市耒水衡南县河段河道砂石开采权有偿出让方案》确定由衡南县政府与受让人签订河道砂石开采权有偿出让合同，且已经湖南省水利厅审批通过； 2、衡南县人民政府南政函[2012]74号文件，以证明2012年7月12日，衡南县政府批复同意了衡南县水利局报来的《耒水衡南段河道采砂规划》； 3、衡阳市水利局衡水许[2013]36号文件及附件，证明：衡阳市水利局于2013年7月22-26日组织专家对《耒水衡南段河道采砂防洪影响评价报告》进行了审查，于2013年8月15日对耒水衡南段河道采砂防洪影响评价作出批复； 4、《湖南省耒水衡南段河道云集镇2采区-泉溪镇2采区砂砾石矿资源储量报告》《湖南省耒水衡南段河道江口镇4采区-云集镇1采区砂砾石矿资源储量报告》、衡阳市国土资源局衡国土资储备字[2013]12号文件及附件、衡阳市国土资源局衡国土资储备字[2013]14号文件及附件，证明：衡阳市矿产资源储量评审中心对该标段储量进行了评审，衡阳市国土资源局出具了备案证明； 5、《湖南省耒水衡南段河道云集镇2采区-泉溪镇2采区砂砾石矿矿山地质环境影响评估报告》《湖南省耒水衡南段河道江口镇4采区-云集镇1采区砂砾石矿矿山地质环境影响评估报告》，以证明湖南省核工业地质局三〇六大队于2013年6月对该标段地质环境影响出具评估报告； 6、湖南省耒水衡南段河道云集镇2采区-泉溪镇2采区砂砾石矿采矿权评估报告书、湖南省耒水衡南段河道江口镇4采区-云集镇1采区砂砾石矿采矿权评估报告书、衡阳市国土资源局衡国土资矿备字[2013]15号文件、衡阳市国土资源局衡国土资矿备字[2013]16号文件，以证明湖南金伯利矿业有限公司接受衡南县水利局的委托，对该标段砂砾石矿采矿权价值出具评估报告；衡阳市国土资源局于2013年9月对湖南金伯利矿业有限公司出具的评估报告书予以备案； 7、衡南县人民政府南政通[2013]10号文件及衡南县人民政府南政办发[2013]19号文件，以证明2013年9月16日，衡南县政府发布《关于明确我县行政区域内湘江、耒水、蒸水、舂陵水河道采砂禁采期及禁采区范围的通知》，将衡南县行政区域范围内的湘江、耒水、蒸水及舂陵水河道采砂禁采期及禁采区范围予以公布； 8、衡阳市水利局衡水利函[2013]15号文件，以证明2013年11月11日，衡阳市水利局委托衡南县水利局按照法律法规和批复开展耒水衡南县河段河道砂石开采权有偿出让相关工作，衡南县水利局接受委托开展出让工作，主体合法； 9、《衡南县湘江、耒水河道采砂权有偿出让遴选拍卖公司报名公告》、《遴选拍卖公司中标通知书》、《衡南县河道砂石开采经营权有偿出让委托拍卖合同书》，以证明衡南县水利局确定湖南华诚拍卖有限公司为中标单位，并签订《衡南县河道砂石开采经营权有偿出让委托拍卖合同书》，将湘江、耒水衡南段河道砂石开采经营权有偿出让拍卖项目委托给湖南华诚拍卖有限公司进行拍卖等； 10、网站拍卖公告、《拍卖手册》、《出让方案》、可采区、禁采区河段示意图，以证明2013年11月12日，湖南华诚拍卖有限公司经湖南省水利厅批准，衡南县政府同意，受衡南县水利局的委托对湖南省衡南县湘江河段、耒水河段河道砂石开采经营权进行公开拍卖而发布《拍卖公告》，公告了拍卖标的基本情况、出让年限、可采量、可采范围、禁采期等； 11、《衡南县河道砂石开采经营权耒水河段第二标段出让合同书》，以证明2014年1月10日，原告蒋才喜与衡南县人民政府签订《耒水衡南县河段第二标段河道砂石开采经营权出让合同》，合同约定由于砂砾石矿具有一定的流动性，所提供的储量可能有出入，投资风险由买受人自行承担，受让人不得以此为由向出让人要求退还出让成交价款、请求赔偿或者要求延长开采期限； 12、规范性文件《湖南省河道采砂管理试行办法》、《湖南省河道砂石开采权有偿出让管理办法》、湖南省河道采砂专项整治办公室湘采砂专治[2012]13号文件，证明被告拍卖符合拍卖规范性文件要求。 经庭审质证，被告衡南县政府、衡南县水利局对原告提供的证据质证意见如下： 证据1的真实性合法性无异议，证明目的有异议，证明内容不是事实； 证据2的真实性合法性无异议，证明目的有异议； 证据3的真实性合法性无异议，证明目的有异议； 证据4的三性均无异议； 证据5的真实性合法性无异议，证明目的有异议； 证据6的真实性合法性无异议，证明目的有异议，不能证明衡南县水利局只颁发了一个证； 证据7的真实性合法性证明目的均有异议； 证据8的实性合法性无异议，证明目的有异议，不是事实； 证据9的真实性合法性无异议，证明目的有异议，出让管理办法及河道采砂管理办法都不是法律； 证据10真实性合法性关联性均有异议，与本案无关。 原告对被告提供的证据质证意见如下： 证据1的真实性关联性无异议，合法性及证明目的有异议，出让方案虽然报湖南省水利厅批复，但是批复意见只是下级机关对上级机关的报批文件，属于内部管理文件，不能作为本案依法行政的合法依据，同时报省厅批复的除出让方案外并没有其他附件，从批复内容来看，是同意衡阳市水利局负责组织涉案河道的有偿出让工作，但是并没有同意衡阳市水利局授权衡南县水利局、衡南县政府对外签订合同，即便双方是委托关系，受托人也应当以委托人的名义对外进行公示，但是两被告直接以自己的名义对外签订合同，明显违反了出让管理办法的规定。批复中虽然明确了出让期限是5年，但是没有明确具体时间，与湖南省人民政府的2012-2016年采砂规划不一致，其次，批复明确了要求向社会公开涉案河段的禁采区，却未提交相关证据证明其已向原告公示，直至2018年衡南县政府仍在规划码头，剥夺了其经营权，出让方案第二条第一款关于资源评估储量，是估算出来的，不具有客观真实性； 证据2的三性无异议，证明目的有异议，该证据恰好证明涉案河段的规划年限为2012至2016年，采砂的规划期不能超过管理规划期限； 证据3的真实性关联性无异议，合法性及证明目的有异议。没有补救方案，违反了相关规定，采砂船不一致，意味着评估报告与出让方案有矛盾之处，根据该证据体现的时间，被告衡南县水利局还没有收到衡阳市水利局的委托； 证据4的真实性关联性无异议，合法性及证明目的有异议。储量报告当中有专家的评审意见书：本次估算的资源储量可信度较低；委托地质局勘探的时间是2013年5月份，距12月拍卖的时候有7个月的时间，不能作为拍卖时储量的依据；拍卖的委托主体是衡南县水利局，明显越权； 证据5的真实性关联性无异议，合法性及证明目的有异议。主体为衡南县水利局，违反规定；该报告出具的时间是2013年6月份，与方案不是同一时间进行的； 证据6的真实性关联性无异议，合法性有异议。评估报告是由衡南县水利局委托，根据法律规定，应该由国土部门进行委托，拍卖成交价超过了评估价的三倍； 证据7的三性及证明目的均有异议。发布通告的主体是衡南县政府，与省厅批复的文件有冲突，应该由衡阳市水利局进行公布公示； 证据8的三性及证明目的均有异议。委托函是2013年10月1日，但是委托函出具以前，衡南县水利局已经越权完成了编制方案等； 证据9的真实性、关联性无异议，合法性有异议。衡阳市水利局授权衡南县水利局，权限是拍卖砂石的开采权，但签订合同时，拍卖的是开采权和经营权，接受委托的是衡南县水利局，并未以衡阳市水利局的名义进行，且没有进行公示； 证据10的真实性关联性不持有异议，合法性及证明目的有异议。拍卖公告没有以委托人的名义向社会公示，违反了相关规定，且隐瞒了拍卖物重大瑕疵的问题； 证据11的合法性及证明目的有异议，签订的主体是衡南县政府，其不具有出让资格，内容也违反了出让管理办法第三条，出让价格明显不公，超过了评估价的三倍，衡南县政府也未按照合同约定依法为原告规划好码头，原告无法取得经营权； 证据12能够证明涉案的拍卖行为违法，不符合提供证据的要求。 经审查，本院对于原、被告提供的证据认证如下：原、被告分别对对方提供证据的真实性无异议，本院对此予以确认，可以作为认定本案事实的依据。 经审理查明：2012年7月21日，衡南县政府对衡南县水利局作出南政函（2012）174号关于对《耒水衡南段河道采砂规划》的批复：1、同意《耒水衡南段河道采砂规划》划分的13个禁采区、13个可采区。规划期2012年至2016年；2、同意涉河工程设施等依照《湖南省河道采砂规划编制大纲》确定的禁采范围和标准规定划定的禁采及保护范围；3、同意耒水衡南段主汛期（5-6月）、全时段出现超警戒水位以上时（耒水水文站77.50米以上）及低于通航最低水位时为禁采期，其他时间为可采期；4、同意耒水衡南段年度采砂量分别控制在145.41万吨；5、在禁采区、可采区设立明显标志，清理和规范河道管理范围内的沙场（码头）和采砂船只，严格执行河道采砂许可制度。2013年6月，湖南省核工业地质局三〇六大队（下称三〇六大队）作出《湖南省耒水衡南段河道江口镇4采区-云集镇1采区砂砾石矿资源储量报告》：砂砾石矿资源保有资源储量374.9万立方米（其中砂71.2万立方米，砾石303.7万立方米），约合657.8万吨（其中砂111.0万吨，砾石546.8万吨）；按可采系数0.60计，预可采量122:224.8万吨（其中砂42.7万立方米，砾石约182.1万立方米），约合394.6万吨（其中砂66.6万吨，砾石328.0万吨）。其数据可作为矿山占有资源储量的依据。2013年7月26日，衡阳市矿产资源储量评审中心对《湖南省耒水衡南段河道江口镇4采区-云集镇1采区砂石石矿资源储量报告》作出衡储评审（2013）68号《小矿资源储量报告》，该报告在存在问题及建议项下注明：本次估算保有资源存在可信度较低。今后矿山应边采边探，加强矿山地质工作，提高储量可靠程度，以便指导矿山开采。在资源储量评审结果项下注明：报告已按专家意见进行了修改，修改后的报告质量达到了相关规范和规定的要求。其资源储量估算结果为：截至2013年5月底，矿山砂砾石保有量657.8万吨，累探量657.8万吨。同意报衡阳市国土资源局备案。同月，三〇六大队还作出了《湖南省耒水衡南县段河道江口镇4采区-云集镇1采区砂砾石矿矿山地质环境影响评估报告》。2013年8月15日，衡阳市水利局对衡南县水利局作出衡水许（2013）36号《关于耒水衡南段有偿出让河段采砂环境影响评价的批复》：1、耒水衡南段河道采砂规划河段从衡南县东南角江口镇花开村入境，至出境，全长53.5公里，共规划可采区13个（30.26公里），禁采区13个长24.33公里（包括县界处耒阳市共有禁采区1.09公里）。2、同意防洪影响评价的结论与意见。3、耒水衡南段控制采砂船只不超过17艘，规划沙场15个，各采区严格按控采高程采砂，以及沿河两岸涉水建筑物严格按相关法律法规及《湖南省河道采砂规划编制大纲》规定范围禁采。2013年8月20日，衡阳市国土资源局作出衡国土资储备字（2013）14号《湖南省耒水衡南段河道江口镇4采区-云集镇1采区砂砾石资源储量报告》矿产资源储量评审备案证明：衡阳市国土资源局已完成对报送矿产资源储量评审材料的备案。2013年9月16日，衡南县政府对衡南县水利局作出南政函（2013）108号《关于衡南县湘江河道砂石开采权有偿出让方案和衡南县耒水河道砂石开采权有偿出让方案的批复》：原则同意《衡南县湘江河道砂石开采权有偿出让方案》和《衡南县耒水河道砂石开采权有偿出让方案》。2013年9月29日，衡阳市水利局以衡水利（2013）136号文件，向湖南省水利厅提交《关于开展耒水衡南县河段河道砂石开采权有偿出让工作的指示》及衡南县水利局编制的《耒水衡南县段河道砂石开采权有偿出让方案》，同意上报并拟委托衡南县水利局开展耒水河道砂石开采权有偿出让工作。2013年7月28日，衡南县水利局委托湖南金伯利矿业有限公司对《湖南省湘水干流河道衡南县月洲采区-腰塘铺采区砂砾石矿综合报告》、《湖南省耒水衡南段河道云集镇2采区-泉溪镇2采区砂砾石矿综合报告》、《湖南省耒水衡南段河道江口镇4采区-云集镇1采区砂砾石矿综合报告》等三个砂砾石矿的采矿权进行评估。2013年8月，湖南金伯利矿业有限公司对湖南省耒水衡南段河道江口镇4采区-云集镇1采区砂砾石矿作出金伯利矿评报衡采字（2013）第05号《采矿权评估报告书》（下称5号评估报告）：矿区采矿权在评估基准日的价值为557.32万元，矿山服务年限为5年。生产能力为78.9万吨／年，其中砂、砾石分别为13.31万吨／年及65.59万吨／年。销售收入合计为16169.4万元。采矿权评折现率取值为8%。矿业权评估权益系数取值4.3%。同年9月17日，衡阳市国土资源局作出衡国土资矿备字（2013）15号《采矿权评估报告备案证明》：金伯利公司提交的5号评估报告已经备案。2013年9月16日，衡南县政府作出南政通（2013）10号《关于明确我县行政区域内湘江、耒水、蒸水、舂陵水河道采砂禁采期及禁采区范围的通告》，对禁采期及禁采区范围进行了划定，并于同月20日将通告内容予以发布张贴。2013年10月23日，湖南省水利厅对衡阳市水利局作出湘水洞管（2013）105、106号关于对《衡阳市湘江衡南县河段河道砂石开采权有偿出让方案》的批复、关于对《衡阳市耒水衡南县河段河道砂石开采权有偿出让方案》的批复：同意你局采取公开拍卖的方式出让衡阳市湘江衡南县河道段河道、衡南县境内耒水河道砂石开采权；同意你局确定的出让期限为五年。2013年11月11日衡阳市水利局对衡南县水利局作出衡水利函（2013）15号《关于开展耒水衡南县河段河道砂石开采权有偿出让工作的委托函》，委托衡南县水利局按照相关法律法规和批复的《耒水衡南县河段河道砂石开采权有偿出让方案》开展耒水衡南县河段河道砂石开采权有偿出让相关工作。2013年11月9日，衡南县水利局与湖南华诚拍卖有限公司（下称拍卖公司）就衡南县湘江、耒水河道砂石开采经营权签订有偿出让委托拍卖合同。同月12日，拍卖公司发布拍卖公告并制作了《拍卖手册》、《湖南省衡南县湘江河段、耒水河段河道砂石开采经营权标的简介》、《报名须知》、《竞买人须知》、《拍卖规则》。2013年12月1日，原告蒋才喜向拍卖公司缴纳竞拍保证金1100万元（该款已转为出让金）；同月9日，原告竞得涉案标的河道砂石开采权后向出让人缴纳出让金1180万元，并向拍卖公司缴纳拍卖佣金35万元。2014年1月10日衡南县政府为出让人与受让人蒋才喜签订《衡南县河道砂石开采经营权耒水河段第二标段出让合同书》，约定出让人出让给受让人的河段砂石开采权位于衡南县，河道全长14.38公里（含禁采区），开采范围以实地安装的衡南县河道管理标牌所标注的位置和长度及湖南省水利厅批复的衡南县湘江、耒水出让方案中标段基本情况表及标段分布图为准。该河段保有储量约384.1万吨。由于砂砾石矿具有一定的流动性，所提供的处理与实际开采量有可能有出入，或可采区的范围因工程建设和法律法规调整更新而进行调整，投资风险由受让人自行承担。受让人不得以此为由向出让人要求退还出让成交价款、请求赔偿或者要求延长开采期限；合同项下的河道砂石开采经营权出让年限为5年，即从2013年12月6日至2018年12月6日止。从拍卖成交确认书签订至2014年1月6日为进场准备期，为期一个月，由受让人开采试营；本合同项下的河道砂石开采权出让成交价款总额为3800万元，出让成交价款包括开采权出让收入、河道采砂管理费和矿产资源补偿费。拍卖成交后，买受人所交竞买保证金自动转为部分成交价款。拍卖成交价款分三期支付，支付比例为6:2:2，第一期缴款按拍卖成交价款3800万元的60%支付，即2280万元；第二期缴款760万元，即在2014年12月31日前补齐到拍卖成交价款的80%；第三期缴款760万元，即在2015年12月31日前付清。如不按期足额缴纳，合同自行终止；因履行本合同发生争议，由争议双方协商解决，协商不成的，提交衡阳仲裁委员会仲裁。2016年12月8日，原告蒋才喜与湘江第一、二标段，耒水第一、三标段五位受让人一并向衡南县委、县人大、县政府、县政协提交《关于湘江第一、二，耒水第一、二、三标段河道采矿权价款及相关事项的报告》：现就衡南县财政局2016年1月15日作出的《关于催缴河道砂石开采权第二、三期出让价款的通知》，限期我们缴纳第二、三期应交河道砂石开采价款之事，请求县委、县人大、县政府、县政协秉着实事求是的原则，对我们在河道采砂后期存在的困难和实际问题进行认真研究解决。原告蒋才喜称，我开采经营标段资源主要分布在江口段，因河段浅水不能通航，不具备采挖条件，标段内砂砾资源已近枯竭，现处于半停产状态，开采的资源费几乎只能满足人工工资，投入回本无望。请求政府退还已缴纳价款的10%，终止原合同，再签订采砂合同；或以河道其他地段的资源予以补偿。衡南县政府对此未作出答复。2018年4月19日，湘江第一、二，耒水第一、二、三标段河道开采经营权业主向衡南县水利局提交《请求解决衡南湘耒河道砂石开采经营权相关遗留问题的报告》，请求事项如前。衡南县水利局未作出答复。 上述事实，有原、被告提供的证据及陈述为证，足以认定。 就各方当事人争执的焦点，本院作出如下评判： 一、本案是否属于人民法院行政诉讼受案范围 《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款（十一）项规定，人民法院受理公民、法人或者其他组织起诉认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议。虽然该规定仅列举了二类有名行政协议，但行政部门作为社会公共管理和服务的主体，在行使管理和服务职能时，还存在大量的如本案等其他类型行政协议，因此，是否属于行政协议，应当以协议一方的主体是否为负有社会公共管理和服务的职责，予以确认。涉案协议的主体一方是行使河道采砂管理职能的衡南县政府，且涉及的内容为河道砂石开采权的有偿出让，故被告衡南县政府、衡南县水利局答辩主张本案不属于人民法院行政诉讼受案范围，缺乏法律依据，本院对此不予支持； 二、原告起诉是否超过起诉期限 《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条、第四十六条第一款、第四十八条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行未按约定履行或者违法变更、解除协议，或者认为协议不合法，请求解除协议或确认协议无效的，可以向人民法院提起行政诉讼。公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。因不可抗力或者其他不属于自身原因耽误的时间不计算在起诉期限内。本案中，涉案《出让合同》签订日期为2014年1月10日，约定出让年限为五年，自2013年12月6日起至2018年12月6日止。本案合同履行过程中，原告蒋才喜认为涉案河段各种问题频出，储量也严重不足，曾多次向衡南县政府、衡南县水利局等有关部门反映，并提交了请求处理的报告，但衡南县政府、衡南县水利局收到报告后迟迟未予处理。2018年12月3日，原告蒋才喜具状向法院提起诉讼。行政合同的履行起诉期限不能从行政合同签订之日起算，而应从知道或应当知道侵犯其合法权益时起算。蒋才喜于2018年12月3日向法院起诉，此时，合同履行期尚未届满。而且之前蒋才喜多次向衡南县政府、衡南县水利局反映，请求处理。因本案是衡南县政府、衡南县水利局迟迟未作答复，这种等待行政机关处理的时间，在计算起诉期限时应予扣除。故原告蒋才喜的起诉未超过起诉期限。 三、衡南县政府与原告签订的涉案《出让合同》是否违法，是否应予撤销，原告已交纳的出让金、拍卖佣金及保证金是否应予退还 衡阳市水利局[2013]136号文件即《衡阳市耒水衡南县段河道砂石开采权有偿出让方案》中，明确由衡南县政府签订河道砂石开采权有偿出让合同。由此可知，衡南县政府是《衡南县河道砂石开采经营权耒水河道第二标段出让合同书》主体，可以签订行政协议。湖南省水利厅亦在湘水洞管[2013]106号文件即“关于对《衡阳市耒水衡南县段河道砂石开采权有偿出让方案》的批复”中，同意河道砂石开采权的出让期限为五年。虽衡南县政府依据上述湖南省水利厅湘水洞管[2013]106号的批复意见，将双方订立合同的河道砂石开采经营权出让年限约定为五年，即从2013年12月6日起至2018年12月6日止。但该合同中约定经营年限违背了《湖南省河道砂石开采权有偿出让管理办法》（以下简称管理办法）第六条，河道砂石开采权的出让期限为三年以内（包括三年）。因此，双方签订的合同不利于河道的安全管理及维护，涉案合同中关于河道砂石开采权出让期限的约定与上述《管理办法》的规定明显不符，存在相互冲突的情形，但此情形并不当然致使涉案合同无效或应予撤销。原告已交纳出让金2280万元、拍卖佣金35万元、保证金59万元。原告就标段内砂砾资源问题及采矿权价款一事已多次向被告申请解决方案，被告从未予以答复。基于这些事项由行政机关先行处理更有利于实质化解行政争议.因此，本案在处理上可责令二被告对蒋才喜要求退回出让金、拍卖佣金及保证金等事宜依法作出处理。 综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条、第四十六条第一款，第四十八条第一款的规定，判决如下： 一、责令被告衡南县人民政府、衡南县水利局在本判决生效之日起六十日内，对原告蒋才喜要求退回相应的砂石开采经营出让金、拍卖佣金及保证金等事宜作出处理决定； 二、驳回原告蒋才喜的其他诉讼请求。 本案受理费50元，由被告衡南县人民政府、衡南县水利局共同承担。 如不服本判决，可在判决送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。 审 判 长 罗曙梅 审 判 员 尹运健 审 判 员 丁枥澎 二〇二〇年四月二十七日 法官助理 陈 智 书 记 员 陈芳艳