广东省佛山市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）粤06行终171号上诉人（原审原告）佛山市顺德明洋纺织印染有限公司，住所地佛山市顺德区伦教世龙集约工业区。法定代表人刘燕，行政经理。委托代理人陈明华，广东德先律师事务所律师。委托代理人梁宝荣，广东德先律师事务所律师。被上诉人（原审被告）佛山市顺德区交通运输局，住所地佛山市顺德区大良街道德民路区行政大楼**。法定代表人吴振海，局长。委托代理人郭嘉鸿，该局工作人员。委托代理人何展涛，广东伦教律师事务所律师。上诉人佛山市顺德明洋纺织印染有限公司（以下简称明洋公司）因诉佛山市顺德区交通运输局（以下简称顺德交通局）具体行政作为一案，不服佛山市顺德区人民法院(2019)粤0606行初881号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。原审法院经审理查明，2019年4月12日，顺德交通局的执法人员到明洋公司位于佛山市顺德区伦教街道世龙集约工业区的经营场所进行现场检查。现场检查时，发现明洋公司厂区内位于伦教大涌羊额沙嘴的位置，无法提供《港口经营许可证》，涉嫌未经港口行政管理部门批准，未取得《港口经营许可证》，或行政许可有效期届满未延续，从事港口经营，建设港口设施使用港口岸线。顺德交通局作出粤顺伦交责改[2019]LJ2019005号《责令改正通知书》（以下简称5号《责令改正通知书》），根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条及《中华人民共和国港口法》第二十二条第一款的规定，责令明洋公司停止违法行为，到相关部门办理有效手续，并自行拆除违法建设的设施。2019年4月15日，顺德交通局的执法人员再次到明洋公司的厂区内进行执行检查，并对其员工卢广其进行询问调查，告知明洋公司的《港口经营许可证》（证号：粤顺港经证**）失效，至今未办理续期手续。明洋公司拒不配合、不接受调查。于是顺德交通局对明洋公司送达5号《责令改正通知书》，但明洋公司拒不签收，也没有提出陈述申辩。2019年7月16日，顺德交通局的执法人员再次到明洋公司位于佛山市顺德区伦教街道世龙集约工业区的经营场所进行现场检查，发现明洋公司厂区内位于伦教大涌羊额沙嘴的位置，无法提供《港口经营许可证》，涉嫌未经依法批准，建设港口设施使用港口岸线。顺德交通局作出粤顺管伦交责改[2019]LJ2019052号《责令改正通知书》（以下简称52号《责令改正通知书》），根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条及《中华人民共和国港口法》第四十五条第一款第（二）项，责令明洋公司立即停止违法行为，在2019年7月22日前对码头岸线内的设施、设备进行拆除。明洋公司拒不配合接受调查，拒不签收52号《责令改正通知书》。7月19日，顺德交通局对明洋公司作出粤顺伦交补改[2019]LJ2019001号《补正通知书》（以下简称1号《补正通知书》），对52号《责令改正通知书》适用法律补正为《中华人民共和国港口法》第四十六条第一款第（二）项，责令改正期限延期至2019年7月26日。2019年7月29日，向明洋公司送达了《履行责令改正通知催告书》，要求明洋公司自收到催告之日起十日内自行拆除位于佛山市顺德区伦教街道世龙集约工业区的经营场所内（伦教大涌羊额沙嘴）建设的港口设施。逾期不履行且无正当理由的，将申请人民法院强制拆除。因认为顺德交通局作出的5号《责令改正通知书》违法，明洋公司遂于2019年8月2日向法院提起行政诉讼。另查明，因对顺德交通局作出的注销《港口经营许可证》的决定不服，2019年7月5日，明洋公司向广东省交通运输厅提起行政复议。2019年7月10日，广东省交通运输厅受理了明洋公司的行政复议申请。原审法院认为，《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条规定：“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（六）项规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为；”本案中，顺德交通局作出的5号《责令改正通知书》所依据的法律条文之一即《中华人民共和国港口法》第二十二条第一款规定：“从事港口经营，应当向港口行政管理部门书面申请取得港口经营许可，并依法办理工商登记。”但该条款并未对未取得港口经营许可、未办理工商登记需承担何种责任作出规定，如明洋公司未自行进行整改的，顺德交通局仍需出具其他具有强制力的法律文书予以处理；而顺德交通局针对明洋公司作出的52号《责令改正通知书》、1号《补正通知书》所依据的法律条文之一即《中华人民共和国港口法》第四十六条第一款第（二）项规定：“有下列行为之一的，由县级以上地方人民政府或者港口行政管理部门责令限期改正；逾期不改正的，由作出限期改正决定的机关申请人民法院强制拆除违法建设的设施；可以处五万元以下罚款：(二)未经依法批准，建设港口设施使用港口岸线的。”该条款，则赋予顺德交通局对未经依法批准，建设港口设施使用港口岸线的行为，经责令改正后仍不改正的，可依法申请人民法院强制拆除违法建设的设备及对违法行为予以行政处罚，因此，顺德交通局作出的5号《责令改正通知书》，已被52号《责令改正通知书》吸收，应视为行政机关作出行政处罚行为的一个前置的阶段行为，属于行政处罚程序中对行政相对人权利义务并未产生实际影响的过程性、阶段性行政行为，并非一个独立、完整的行政行为，不属于行政诉讼的受案范围，因此，对明洋公司的起诉，法院应不予受理，鉴于本案已受理，应裁定驳回明洋公司的起诉。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（六）项规定，裁定驳回明洋公司的起诉。上诉人明洋公司上诉称，原审法院认定事实不清，适用法律错误。5号《责令改正通知书》和52号《责令改正通知书》依据的事实和法律依据不同，所作出的具体行政行为也不同。5号《责令改正通知书》所依据的《中华人民共和国港口法》第二十二条第一款规定，该通知书的作出否认了上诉人已向被上诉人顺德交通局提交过续期材料的事实。案涉的《港口经营许可证》实际上目前尚在申请延期，等待被上诉人作出行政许可的阶段，故上诉人无需到相关部门办理手续。5号《责令改正通知书》是会产生法律效果的行为，侵犯上诉人的合法权益。且该通知书也明确赋予上诉人提起行政诉讼的权利，告知了就该通知书可向人民法院提起行政诉讼，依法应属行政诉讼的受案范围。综上，请求二审法院依法改判，支持上诉人的诉讼请求：撤销一审裁定，依法改判；撤销被上诉人于2019年4月12日作出的5号《责令改正通知书》；本案一、二审诉讼费由被上诉人承担。被上诉人顺德交通局答辩称，一审法院的裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确，裁定驳回上诉人的起诉正确。5号《责令改正通知书》属于过程性行为，已被52号《责令改正通知书》吸收，对上诉人的权利义务产生实际影响的是52号《责令改正通知书》。上诉人因不服52号《责令改正通知书》向广东省交通运输厅提出行政复议申请，复议机关于2019年9月30日作出粤交行复[2019]67号《行政复议决定书》，决定撤销52号《责令改正通知书》，因此上诉人诉请撤销的5号《责令改正通知书》既没有法律依据，也没有必要性。综上，上诉人的上诉主张理据不足，请求二审法院依法裁定驳回上诉，维持原裁定。本院经审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案系上诉人明洋公司因不服被上诉人顺德交通局作出的5号《责令改正通知书》而提起本案撤销之诉。经查，顺德交通局针对上诉人分别于2019年4月12日和7月16日作出了5号《责令改正通知书》和52号《责令改正通知书》，上述两份责改通知均是认定上诉人存在未经依法批准，建设港口设施使用港口岸线的违法行为。5号《责令改正通知书》适用的法律依据是《中华人民共和国港口法》第二十二条第一款“从事港口经营，应当向港口行政管理部门书面申请取得港口经营许可，并依法办理工商登记。”的规定，该条款属于法律规定中的义务性条款。而52号《责令改正通知书》适用的法律依据是《中华人民共和国港口法》第四十六条第一款第（二）项“有下列行为之一的，由县级以上地方人民政府或者港口行政管理部门责令限期改正；逾期不改正的，由作出限期改正决定的机关申请人民法院强制拆除违法建设的设施；可以处五万元以下罚款：(二)未经依法批准，建设港口设施使用港口岸线的。”的规定，该条款属于法律规定中罚则性条款。同时，5号《责令改正通知书》的处理结果是要求上诉人停止违法行为并自行拆除违建设施，而52号《责令改正通知书》的处理结果是要求上诉人停止违法行为并在限定期限内拆除违建设施。对比上述先后两份责改通知的事实认定、法律适用和处理结果来看，5号《责令改正通知书》是适用义务性条款规定要求上诉人自行纠错，但并无明确后续性处理内容。而52号《责令改正通知书》则在是要求上诉人自行改正未果之后适用罚则性条规对其违法行为作出的单方性、后续性处理，并明确了有关逾期不改正的法律依据及法律责任。因此，顺德交通局作出的5号《责令改正通知书》应视为行政机关作出行政处罚行为的一个前置的阶段行为，属于行政处罚程序中对行政相对人权利义务尚未产生最终影响的过程性、阶段性行政行为，并非一个独立、完整的行政行为。且上诉人在52号《责令改正通知书》作出之前也没有按照5号《责令改正通知书》的要求实施了自行改正的行为，而5号《责令改正通知书》的内容及法律后果已被52号《责令改正通知书》完全吸收，即5号《责令改正通知书》在52号《责令改正通知书》作出之后对上诉人权利义务已无实际影响，故已不具有单独可诉之利益。因此，原审法院依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（六）项规定裁定驳回上诉人的起诉并无不当，本院予以确认。上诉人的上诉主张理据不足，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长 郭文东审 判 员 周 刚审 判 员 何丽容二〇二〇年四月二十二日法官助理 王璐璐书 记 员 暨晓莹