广西壮族自治区高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）桂行赔终12号 上诉人（原审原告）石超，男，1988年12月25日出生，汉族，住岑溪市。 委托代理人施子伶，广西双贺律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）岑溪市人民政府，住所地：岑溪市岑城镇城中路**。 法定代表人吴伟华，市长。 委托代理人伍尚全，岑溪市市政管理局政策法规股负责人。 委托代理人钟毅杰，广东君言（梧州）律师事务所。 原审原告石文祥，男，1957年9月17日出生，汉族，住岑溪市。 委托代理人施子伶，广西双贺律师事务所律师。 上诉人石超因诉岑溪市人民政府（以下简称岑溪市政府）行政强制行为违法及行政赔偿一案，不服梧州市中级人民法院（以下简称梧州市中院）（2019）桂04行初29号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2020年3月31日公开开庭审理了本案。上诉人石超及其委托代理人施子伶，被上诉人岑溪市政府的委托代理人伍尚全、钟毅杰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 梧州市中院一审审理查明，2014年7月7日，广西壮族自治区国土资源厅向梧州市人民政府作出桂国土批函〔2014〕394号《关于岑溪市2013年第四批次城市建设用地的批复》，同意岑溪市岑城镇上奇社区居民委员会的集体农用地13.4896公顷转为建设用地并征收为国有，另征收其集体建设用地0.3004公顷，作为岑溪市2013年第四批次城市建设用地。2015年11月，原告石超在岑溪市岑城镇上奇社区城郡一组的土地上建成一层模板的建筑物没有办理用地手续。2015年11月20日，原告石超接受岑溪市国土局工作人员调查询问。2016年11月1日，岑溪市国土资源局、岑溪市国土资源执法监察大队分别向原告石超送达《责令停止违法行为通知书》和《通知》，要求原告石超停止建设施工并于次日携带身份证以及建房土地使用证或用地申请批准书等相关材料到该部门接受调查处理。2016年11月2日，原告接受岑溪市国土资源局工作人员调查询问。2016年12月30日，被告岑溪市政府强制拆除原告建筑楼房的部分建筑物。2018年3月27日，岑溪市市政管理局向原告石超送达《限期拆除通知书》，同年4月3日、9日，岑溪市市政管理局分别向原告送达《责令停止违法行为通知书》和《行政处罚告知书》。2018年4月25日，原告石超、石文祥向本院提起诉讼，要求确认被告岑溪市政府强制拆除原告位于岑溪市南北大道延长线旁住宅楼的行为违法，并判令被告依法赔偿原告建筑材料等各项经济损失共计120296元。本院立（2018）桂04行初61号案予以审理。2018年5月29日，岑溪市市政管理局向石超作出岑市政行决字〔2018〕第6号《岑溪市市政管理局行政处罚决定书》，石超对该行政处罚决定不服，向梧州市市政和园林管理局申请行政复议。梧州市市政和园林管理局于2018年9月29日作出梧市政复决字〔2018〕1号《行政复议决定书》，维持了岑溪市市政管理局作出的行政处罚决定。2018年8月27日，岑溪市市政管理局作出《拆除违章建筑工作方案》。2018年8月28日，岑溪市市政管理局对原告石超的残存部分建筑设施进行强制拆除。原告在（2018）桂04行初61号案的庭审中增加诉讼请求，要求被告岑溪市政府赔偿2018年8月28日强制拆除原告残存部分建筑物的经济损失21000元。2018年10月30日，本院以原告石文祥不具备原告的主体资格，原告石超提起行政诉讼超过起诉期限，且原告在庭审中增加诉讼请求，要求被告岑溪市政府赔偿强制拆除原告残存部分建筑物的经济损失，是在原告提起行政诉讼后作出新的行政行为不属于该案的审理范围为由作出(2018)桂04行初61号行政裁定驳回石超、石文祥的起诉。石超、石文祥对该裁定不服提起上诉。广西壮族自治区高级人民法院于2019年4月3日作出（2019）桂行终288号行政裁定，撤销本院裁定，并指令本院继续审理。 一审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条的规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中被强制拆除的位于岑溪市岑城镇上奇社区城郡一组土地上建成的建筑物系石超所建，石超是行政行为的相对人，具有原告的主体资格，而石文祥不具备原告的主体资格。另外，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条的规定，公民、法人或者其他组织向人民法院提起行政诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。案涉石超的建筑物被强制拆除了两次，2016年12月30日强拆了部分建筑物，强拆行为的实施主体是岑溪市政府。而强制拆除石超残存部分建筑物的处罚决定和拆除方案均是岑溪市市政管理局作出，据此，强拆行为的实施主体是岑溪市市政管理局，原告石超因2018年8月28日强拆行为对岑溪市政府的起诉不符合法律的规定。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第二十六条第一款、第四十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）、（三）项的规定，裁定如下：一、驳回原告石文祥对岑溪市人民政府的起诉；二、驳回原告石超就其在岑溪市岑城镇上奇社区城郡一组的建筑物于2018年8月28日被强制拆除行为对岑溪市人民政府的起诉。 上诉人石超不服一审裁定，向本院上诉称，1、被上诉人是2018年8月28日违法强制拆除上诉人在岑溪市岑城镇上奇社区城郡一组的残存部分建筑物的行政行为的决定者。2、被上诉人对2018年8月28日强制拆除上诉人在岑溪市岑城镇上奇社区城郡一组的残存部分建筑物的行政行为有自我认可行为。3、按照法律规定的事实、已经依法证明的事实、根据日常生活经验法则推定的事实，多组有力证据并形成有力相互印证的证据链条的证据证明了，被上诉人实施了2018年8月28日违法强制拆除上诉人在岑溪市岑城镇上奇社区城郡一组的残存部分建筑物的行政行为；4、被上诉人2018年8月28日第二次违法强拆上诉人建筑物，程序严重违法。5、被上诉人违法强拆行为，造成上诉人经济损失21000元，被上诉人应赔偿上诉人经济损失。综上，一审法院裁定认定事实不清，证据不足，适用法律错误，请求高院：1、依法撤销（2019）桂04行初29号行政裁定书第二项；2、依法确认被上诉人于2018年8月28日强制拆除上诉人在岑溪市岑城镇上奇社区城郡一组的残存部分建筑物的行政行为违法。3、由被上诉人向上诉人赔偿因其违法强拆导致建筑材料等经济损失21000元。 被上诉人岑溪市政府答辩称，2018年8月28日的强制拆除行为并非岑溪市人民政府作出的行政行为，一审法院认定事实清楚，适用法律正确。针对上诉人的违法建房行为，岑溪市政府仅于2016年12月30日组织了相关部门对其违章建筑物进行强制拆除，强制拆除行为的实施主体是岑溪市政府；而2018年8月28日强制拆除上诉人残存部分建筑物的处罚决定和拆除方案均由岑溪市市政管理局作出，强制拆除行为的实施主体应是岑溪市市政管理局。因此，2018年8月28日强制拆除上诉人残存部分建筑物的行为并非岑溪市政府作出的行政行为，上诉人的上诉请求缺乏事实和法律依据，请二审法院依法驳回上诉人的上诉请求，维持一审裁定。 经二审公开开庭审理，双方当事人均确认一审提交的证据已经庭审举证、质证，一审判决没有漏列、错列的情形，也没有新的质证意见。除上诉人对“2018年8月28日，岑溪市市政管理局对原告石超的残存部分建筑设施进行强制拆除”有异议，主张应为被上诉人实施强拆行为外，双方对一审判决查明的本案基本事实没有异议。双方也没有提交新证据。据此，本院对经一审庭审质证、认证的本案证据予以确认，本院经审理查明的事实与一审裁定认定的事实基本一致。 本院另查明，从涉案建筑物2016年12月30日第一次被强制拆除之后至2018年8月28日第二次被强制拆除之前，残存的建筑材料一直堆放在涉案土地上，双方均未清理及回收。 本院认为，本案争议的焦点是2018年8月28日强制拆除涉案建筑物的主体认定问题。对石超未办理建设工程规划许可证在集体土地上建房的行为，岑溪市市政管理局有权依据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第六十四条的相关规定对石超作出行政处罚决定。因石超未在规定的期限内自行拆除涉案建筑物，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施”的规定，岑溪市政府责成由市政管理局牵头组织相关部门依法拆除涉案建筑物的行为，是政府为了推进行政强制执行而明确具体实施部门的内部核准指令活动，同时是一种过程性、阶段性的行政活动，岑溪市政府没有组织实施涉案建筑物第二次强制拆除行为，并不对行政相对人的实体合法权益产生直接影响，岑溪市政府不是本案的适格被告，一审法院裁定驳回石超对岑溪市政府的起诉正确，本院予以维持。另外，一审法院以石文祥不是行政行为相对人、不具备原告主体资格为由裁定驳回石文祥对岑溪市政府的起诉正确，且双方均未提起上诉，本院予以确认，石超可以向有管辖权的法院另案起诉岑溪市市政管理局。 综上，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，本院应予维持。上诉人的上诉请求及理由不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 吴中权 审 判 员 麦济艰 审 判 员 古华强 二〇二〇年四月二十四日 法官助理 陶燕燕 书 记 员 冼光明