广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2019）粤71行终4845号上诉人（原审原告）：广州市金属回收有限公司。住所地：广州市越秀区×××××××××。法定代表人：廖启明，执行董事。委托代理人：叶志光，该公司职员。委托代理人：胡坤昆，广东盛博信成律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：广州市白云区××××××××办事处。住所地：广州市白云区×××××××。法定代表人：梁良年，主任。委托代理人：张立东，广东云智律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：广州市白云区××××××××办事处。住所地：广州市白云区××××××。法定代表人：郭铭斌，主任。被上诉人（原审被告）：广州市白云区住房建设和交通局。住所地：广州市白云区×××××××。法定代表人：李硕铭，局长。委托代理人：王立仲，该局工作人员。委托代理人：何静慧，广东诺臣律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：广州市白云区人民政府征地办公室。住所地：广州市白云区××××××。法定代表人：苏婉婷，副主任。委托代理人：邓志城，该办公室工作人员。委托代理人：金豪，北京德恒（广州）律师事务所律师。上诉人广州市金属回收有限公司（以下简称“市金属回收公司”）因诉被上诉人广州市白云区××××××××办事处（以下简称“新市街道办”）、广州市白云区××××××××办事处（以下简称“云城街道办”）、广州市白云区住房建设和交通局（以下简称“白云区住建局”）、广州市白云区人民政府征地办公室（以下简称“白云区征地办”）房屋、建（构）筑物及附着物拆迁补偿协议一案，不服广州铁路运输法院（2019）粤7101行初2172号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理。现已审理终结。原审法院经审理查明：2009年12月21日，白云区政府发出《关于机场高速公路两侧环境综合整治的通告》（云府〔2009〕30号），为加快改善城市环境面貌，以优美的城市环境形象迎接2010年广州亚运会，对机场高速公路三元里出入口至白云国际机场段两侧进行整治。2010年4月20日，新市街道办（甲方）与原广州市金属回收公司（乙方，后更名为广州市金属回收有限公司）签订拆迁补偿协议，约定：“甲方受广州市白云区人民政府的委托，负责实施迎亚运机场高速两侧环境整治项目的拆迁补偿工作。……房屋、地上建（构）筑物、附着物以及租金、临时安置补助、搬迁等费用初步预算总额为人民币陆佰肆拾肆万壹仟壹佰贰拾元肆角捌分正（￥6441120.48元）。详见附表。根据白云区政府《关于迎亚运环境综合整治工程例会的会议纪要》（云府工作会纪〔2010〕42号）要求，甲、乙双方经协商同意，协议补偿款按初步补偿预算总额的80%为暂定价，即人民币大写：伍佰壹拾伍万贰仟捌佰玖拾陆元叁角玖分正（小写：￥5152896.39元）；余下补偿款待市、区相关单位审核后多退少补。甲方向乙方支付余下的20%补偿款最迟不超过2010年12月31日。”拆迁补偿协议签订后，新市街道办分别于2010年4月27日、2010年8月27日向原告支付1545868.96元、3607027.43元，共5152896.39元，但至今未支付余下20%补偿款。原告数次向相关政府部门反映上述补偿款余款支付的问题，原广州市白云区建设局于2014年11月21日作出《关于迎亚运机场高速公路两侧环境整治项目涉及广州市金属回收有限公司拆迁补偿款支付问题情况说明的函》；云城街道办于2016年12月30日作出《广州市白云区××××××××办事处关于亚运拆迁补偿款余额支付情况的复函》（云城街函〔2016〕53号）；云城街道办于2018年12月12日作出《云城街关于要求清偿拖欠的拆迁补偿款事项的复函》（云城街函〔2018〕131号）；广州市白云区人民政府办公室于2015年1月27日作出《广州市白云区人民政府办公室关于迎亚运机场高速公路两侧环境整治项目涉及广州市金属回收有限公司拆迁补偿款支付问题的复函》（云府办函〔2015〕84号）。上述函件均称该项目需待财政评审结束后才能支付余款。在广州市白云区人民政府办公室作出的上述复函中载明“我区建设局负责迎亚运机场高速公路两侧环境整治工作，并委托区征地办具体实施整治范围内的有关征地拆迁，沿线各街（镇）作为征地拆迁的实施主体单位。”另查明，根据白云区住建局提交的《广州市白云区人民政府办公室文件呈批表》（收文编号：云府（2010）其收0591号）、《广州市白云区人民政府办公室文件处理表》（办文编号：云府（2010）其收0591号），白云区政府将上述机场高速公路两侧整治工程交由原广州市白云区建设局办理。根据《广州市白云区迎亚运机场高速环境整治项目拆迁补偿办法》第三条的规定，相关街镇为拆迁主体。再查明，被告云城街道办于2014年成立，原由新市街道办管辖的涉案房屋所在区域转为云城街道办管辖。2013年12月19日，原广州市金属回收公司经核准改制为广州市金属回收有限公司。原广州市白云区建设局的职责于2015年6月3日划入广州市白云区住房和建设水务局；2017年10月24日，广州市白云区人民政府设立广州市白云区住房和建设局、广州市白云区水务局，不再保留广州市白云区住房和建设水务局；2019年4月，广州市白云区住房和建设局的职责划入广州市白云区住房建设和交通局。庭审中，被告白云区住建局称拆迁补偿协议的最终补偿金额由广州市××××××进行评审。被告白云区征地办称广州市××××××于2017年对涉案项目进行了初审，因为对租金的审核与拆迁补偿协议所依据的补偿方案不一致，大概核减了300万元，现在还未最终核定金额。原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的……”涉案拆迁补偿协议属于行政诉讼受案范围。本案焦点问题有以下三点：一、对拆迁补偿协议具有补偿义务的行政主体；二、原告请求支付余款是否超过诉讼时效；三、原告请求余款是否满足支付条件。关于对拆迁补偿协议具有补偿义务的行政主体的问题。拆迁补偿协议为新市街道办与原告签订。根据上述查明的事实，白云区政府确定的涉案项目房屋征收部门为原广州市白云区建设局，实施单位为新市街道办。因涉案房屋所在区域现由云城街道办管辖，新市街道办在拆迁补偿协议中的权利义务由云城街道办承继；原广州市白云区建设局的职责划入白云区住建局。因此，白云区住建局与云城街道办为拆迁补偿协议的补偿义务行政主体。关于原告请求支付余款是否超过诉讼时效的问题。根据原告提供的证据，原告于2014年后数次向有关政府机关请求支付拆迁补偿协议约定的余款，相关政府机关也数次作出回复称等审核后尽快支付，云城街道办最近一次答复为2018年12月12日，原告于2019年4月23日提起本案诉讼，未超过诉讼时效。关于原告请求拆迁补偿协议的余款是否满足支付条件的问题。拆迁补偿协议约定的6441120.48元为初步预算总额，已支付80%，余下补偿款按协议约定应待相关单位审核后多退少补。虽然该协议约定“余下的20%补偿款最迟不超过2010年12月31日”，但余款数额尚未经审核确定，因此余款支付条件尚未成就。综上，白云区住建局与云城街道办为拆迁补偿协议的补偿义务行政主体，原告的请求支付余款未超过诉讼时效，但余款支付的条件尚未成就。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告广州市金属回收有限公司的诉讼请求。上诉人市金属回收公司上诉称：一审法院认定事实错误。一、本案基本事实：为迎接2010年亚运会，白云区人民政府发文并统一部署对机场高速两侧环境综合治理，整治拆迁道路两侧建（构）筑物，给予补偿。我公司房屋即属拆迁补偿之列。2010年4月20日，我公司与新市街道办签订《房屋、建（构）筑物及附着物拆迁补偿协议书》（新市机场高速整治拆协〔2010〕06号），补偿款6441120.48元人民币，先支付补偿款的80%，20%补偿款余额最迟不超过2010年12月31日前支付。协议书签订后，新市街道办事处仅支付5152896.39元，20%的余款1288224.09元至今未付。期间，我公司向各被上诉人多次提出清偿要求。二、一审法院认定20%的余款1288224.09元尚未经审核，属于支付条件不成就，明显属认定事实错误。（一）协议书明确约定补偿款支付的最后期限为2010年12月31日，没有附加任何条件。“审核后多退少补”的表述在最后支付期限表述之前，用的是句号，说明是两句话，两层意思。将“审核后多退少补”解释为最后支付期限2010年12月31日的附加条件，完全是牵强附会。退一步讲，即使需要审核，审核工作也应当在最后支付期限2010年12月31日前完成。协议书中即使有“审核后多退少补”的字样，也不是对最后支付期限的限定。可见，协议书对余款审核期限已有足够的合理预计，应在最后支付期限之前完成。（二）房屋拆迁发生于2010年，而我公司提起诉讼是2019年4月，相距九年多时间，被上诉人应当完成的审核工作应当早已完成,并不存在需要合理的审核期限延期支付的问题。被上诉人明知支付的最后期限，不但当时不及时审核，直到九年后各方对簿公堂仍未审核。可见对违约行为完全不在乎，“未审核”只是借口。（三）补偿款支付的审核程序不由我公司支配和控制，亦不了解，是被上诉人内部的工作流程，在签订合同以前应由能够预计，并有约定。之后的九年多时间已足够完成审核工作。我公司不断向各被上诉人提出支付要求，但被上诉人仍旧拖而不决。所以，即使审核未完成，相应的责任和后果应由被上诉人自行承担，而不是一句“审核未完成”就将所有后果直接转嫁给我公司。（四）除了在本次诉讼过程中提出外，在九年多时间，被上诉人从无一个单位向我公司表示应支付我公司的余额存在争议。（五）如果允许掌握公权力的行政机关以一句毫无依掘、轻飘飘的“审核未完成”推卸责任，那么可以预见，九年都未能完成的审核将会无限期审核下去，这将使我公司的利益实际落空，给我公司造成无法弥补、无法救济的伤害，这完全背离了法律的初衷。（六）与我公司同时期、同类型的拆迁补偿案件，已有获得胜诉判决并已执行的案例。三、行政机关应当成为守法楷模。原审判决是对行政机关违法行为的纵容和姑息，不但损害了我公司作为直接当事人的利益，也损害了中国法治的权威。综上，请求撤销原审判决，依法改判支持上诉人的诉讼请求，一审、二审诉讼费用由被上诉人负担。被上诉人新市街道办答辩称：一、原审判决认定事实清楚、适用法律正确，依法应当驳回上诉人上诉请求。二、本街非本案适格主体。（一）2010年4月20日与上诉人签订《房屋、建（构）筑物及附着物拆迁补偿协议书》的原新市街道办，与本街并非同一主体。2014年，原新市街道办一分为二：即本街和新设立的云城街道办。本街虽然承继原新市街道办的名称，但事权和管辖区域发生了重大变化，对上诉人的相关拆迁补偿工作，由云城街道办负责承接和跟进。（二）原新市街道办是受广州市白云区人民政府及广州市白云区住房和建设局的委托与上诉人签订拆迁补偿合同，相关补偿责任应由委托人承担。原新市街道办是在授权范围内对被拆迁人进行拆迁和补偿，并明确在双方所签合同中声明：“甲方（原新市街道办）受广州市白云区人民政府委托”。因此原新市街道办不是履行补偿责任的合格主体。三、上诉人主张支付余款的条件尚未成就。根据拆迁补偿协议第一条，上诉人同意按初步补偿预算总额6441120.48元的80%为暂定价，余下补偿款待市、区相关单位审核后多退少补，也即上诉人现主张的20%余款1288224.09元尚未最终完成审核确认，故该余款金额尚待审核且未达到下发条件。四、上诉人主张本街与云城街道办和白云区住建局承担连带清偿责任没有合同和法律依据。本街与云城街道办是由原新市街道办分立而成的两个独立单位，事权和辖区均不存在交集。本街与白云区住建局是受委托和委托的法律关系。因此，上诉人要求本街承担连带责任没有依据。五、上诉人主张本案诉讼费由本街承担无法律依据。综上所述，原审判决认定事实清楚、适用法律正确。上诉人上诉请求缺乏事实和法律依据，请求驳回上诉，维持原判。被上诉人云城街道办答辩称：上诉人主张的拆迁补偿款1288224.09元暂无计算依据，支付条件尚未成就。根据原新市街道办于2010年4月20日与上诉人签订的拆迁补偿协议约定，该工程款初步预算为6441120.48元，但该款并非最终合同价。根据协议“经甲、乙双方经协商同意，协议补偿款按初步补偿预算总额的80%为暂定价，即5152896.39元，余下补偿款待市、区相关单位审核后多退少补”之约定，新市街道办已经根据合同约定支付补偿款，涉案工程是否仍有未支付余款，待财政评审后才能确定、支付，因此涉案款项的支付条件尚未成就。综上所述，原审判决认定事实清楚、适用法律正确，请求依法维持，驳回上诉人的全部上诉请求。被上诉人白云区住建局答辩称：一、涉案拆迁补偿协议的支付条件约定层次清楚、含义明确，现支付条件尚未成就，所谓的20%余款尚无定论。首先，上诉人与被上诉人新市街道办于2010年4月20日签订的协议书中明确约定：“……甲、乙双方经协商同意，协议补偿款按初步补偿预算总额的80%为暂定价……；余下补偿款待市、区相关单位审核后多退少补。”由此可知，上诉人诉请支付的款项具体情况，必须经市、区相关单位审核确定后才能得出结论，是否尚有余款需支付、尚有多少余款需要支付。这意味着合同付款方可能最终无需再支付余款，甚至存在由上诉人退回部分多收取的拆迁补偿款的可能性。现涉案建设项目未通过财政评审，在项目总金额仍未最终结算确定的情况下，上诉人直接诉请支付涉案拆迁补偿余款，与合同约定不符，也于法无据。其次，上诉人称“‘审核后多退少补’的字样，不是对最后支付期限的限定”，不能成立。第一，涉案合同明确约定涉案房屋、地上建（构）筑物、附着物以及租金、临时安置补助、搬迁等费用初步预算总额为￥6441120.48元，协议补偿款按初步补偿预算总额的80%为暂定价（即￥5152896.39元）。协议书表述清楚明了，上诉人理解且同意据此暂定涉案合同的补偿款。第二，对于余下补偿款需待市、区相关单位审核后多退少补的内容也明确约定，并紧跟在协议补偿价为暂定价的内容之后，逻辑自洽、语意连贯。上诉人该主张实质上是否认了协议书金额需要待审核最终确定的客观事实，曲解协议书的支付条款，不应支持。二、协议书所涉的项目财政评审工作仍未完成是客观事实，并非上诉人所称只是不予支付涉案款项的借口。且涉案合同的最终补偿款项或将低于约定的初步预算总金额，存在需要上诉人退回多收补偿款的可能。被上诉人一直如实告知上诉人协议书补偿款未能支付的原因是财政评审工作尚未结束，上诉人对此知悉，在提起本案诉讼前，也从未对此提出过质疑。三、我局并非对拆迁补偿协议具有补偿义务的行政主体，原审法院认定事实错误，应予纠正。我局应上级机关的工作要求承担涉案建设项目建设单位（业主单位）的职责。《关于机场高速公路两侧环境综合整治的通告》(云府〔2009〕30号)、《广州市白云区人民政府办公室文件呈批表》《广州市白云区人民政府办公室文件处理表》均表明，我局只是涉案建设项目的建设单位，不是征收拆迁主管部门，并未行使征收拆迁职能，没有与上诉人建立起征收拆迁行政法律关系。原审法院不应认定我局是对拆迁补偿协议具有补偿义务的行政主体。综上，上诉人的上诉请求并无事实与法律依据，请求驳回上诉人全部上诉请求，同时认定我局并非对拆迁补偿协议具有补偿义务的行政主体。被上诉人白云区征地办答辩称：一、一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确。上诉人请求撤销原审判决并依法改判无法律依据，依法应予以驳回。二、案涉拆迁补偿“余款”的金额尚未确定、支付条件亦未成就，并不具备履行的事实和法律基础。根据《中华人民共和国合同法》第四十四条、第四十五条规定以及协议书的约定可知，该协议书为附条件的合同，本案的焦点为协议书的履行问题，在“最终的补偿款须经市、区相关单位审核即通过财政评审后方能确定”的约定下，合同履行条件尚未成就，缺乏实时履行的事实基础，且最终审核的金额甚至存在上诉人退款之可能。鉴于案涉项目仍在财政评审程序过程中，上诉人在该协议书条款所附条件未成就、无法据此计算具体金额的情形下主张我办支付“余款”无法律和事实依据，原审法院据此判决驳回上诉人的诉讼请求，并无不当。上诉人可以在协议书所附条件成就时，向我办主张继续履行该条款义务。三、我办依据法定程序充分保障了上诉人的合法权益，并非上诉人诉称的推卸责任和不支付“余款”的借口。案涉项目的财政评审工作仍未完成属客观事实，且非我办所能左右，我办一直在尽最大努力跟进财政评审程序以保护上诉人的合法权益，广州市××××××已于2017年对案涉项目进行了初审，因对租金的审核问题与协议书所依据的补偿方案不一致，并据此核减了300万元，但还未最终核定金额，上诉人对该客观因素清楚知悉。另根据我办对上诉人及各部门的复函均可看出，我办已在最大限度的推进财政评审程序以保护上诉人的合法权益，并不存在上诉人诉称的推卸责任问题。四、上诉人主张本案诉讼费用由我办承担无法律依据。综上所述，原审判决驳回上诉人的诉讼请求事实清楚，适用法律正确。上诉人的上诉理由缺乏事实和法律依据，请求驳回上诉，维持原判。经审查，本院对原审判决查明的事实予以确认。本院认为：本案为行政协议履行之诉，争议焦点为上诉人请求支付1288224.09元的请求能否得到支持。关于诉讼时效问题，原审判决已作认定，二审同意原审判决意见，不再赘述。根据审理查明的事实，案涉拆迁补偿协议中约定的6441120.48元为初步预算总额，而非最终补偿金额，需由广州市××××××对最终补偿金额进行审核确定后，对余款按多退少补原则处理。目前，最终补偿金额尚未经审核确定，不能确定是否还需继续支付补偿款、需继续支付多少补偿款。在此基础上，上诉人起诉请求向其支付1288224.09元，尚缺乏相应事实基础，对其请求暂无法予以支持。此外，补偿款项的审核工作并非被上诉人的职责范围，上诉人认为被上诉人不及时审核应承担相应责任和后果的意见，不予采纳。综上所述，原审法院判决驳回上诉人的诉讼请求并无不当，应予维持。对上诉人的上诉请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元由上诉人广州市金属回收有限公司负担。本判决为终审判决。审 判 长  丁 玮审 判 员  林 彦审 判 员  易鸣娟二〇二〇年四月二十九日法官助理  张丽敏书 记 员  苏瑛琪