广东省佛山市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤06行终61号上诉人（原审原告）梁梓彬。被上诉人（原审被告）佛山市南海区桂城街道办事处。法定代表人岑灼雄，主任。委托代理人冯伟彬，该街道办工作人员。委托代理人张俊龙，北京市盈科（佛山）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）佛山市南海区人民政府。法定代表人顾耀辉，区长。委托代理人邓小晶，佛山市南海区司法局工作人员。委托代理人陆林邦，佛山市南海区司法局工作人员。上诉人梁梓彬因诉佛山市南海区桂城街道办事处（以下简称桂城街道办）政府信息公开及佛山市南海区人民政府（以下简称南海区政府）行政复议一案，不服佛山市顺德区人民法院（2019）粤0606行初758号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院查明：2019年3月11日，梁梓彬向桂城街道办提出信息公开申请，要求桂城街道办公开如下信息：1.关于反对凤鸣居委会作出11选9倡议方案的签名的复印件；2.基业花园业主大会筹备组成员是否已经备案和是否已经成立。桂城街道办于当日受理了梁梓彬的信息公开申请，并向梁梓彬出具了信息公开申请登记回执。2019年3月29日，桂城街道办作出了桂公开〔2019〕5号《申请政府信息公开答复通知书》(以下简称《答复通知书》)。梁梓彬于2019年4月1日签收了该《答复通知书》。梁梓彬对《答复通知书》不服，于2019年4月4日向南海区政府提出行政复议。南海区政府于当日予以受理。同日南海区政府向桂城街道办发出《提出行政复议答复通知书》，桂城街道办在法定期限内作出答复。南海区政府经审核，作出南海府行复〔2019〕184号《驳回行政复议申请决定书》（以下简称《驳回行政复议申请决定书》），并于2019年6月3日向桂城街道办及梁梓彬送达。另查，梁梓彬是南海区桂城街道平洲三山基业花园的业主，同时也是基业花园第三届业主大会筹备组成员。2019年2月21日，凤鸣社区居民委员会发出《关于佛山市南海区********住宅小区第三届业主大会筹备组自荐人推荐筹备组成员候选人公告》，告知各推荐人于2019年3月3日在基业花园小区邻里中心召开推选会议，推选9名业主代表自荐人作为筹备组的业主代表。2019年3月8日，凤鸣社区居民委员会发出《关于佛山市南海区********第三届业主大会筹备组成员征询意见》，表示在2019年3月3日召开的筹备组成员推选会议上，11名业主自荐人书面提出申请，认为报名参加筹备组的11名自荐人应全员当选筹备组成员。为此筹备组成员中业主代表人数由2018年12月18日发出的《倡议书》中规定的业主代表人数9人增设到11人，并公开征询基业花园全体业主的意见。2019年4月8日，基业花园第三届业主大会筹备组经桂城街道办同意备案。筹备组备案表显示，筹备组共有成员13人，其中桂城街道办事处代表1人、凤鸣居民委员会代表1人、业主代表11人。庭审中，桂城街道办陈述推荐会当日，11名业主自荐人联名对推选方案提出异议，要求11名业主自荐人均应当选筹备组成员。另外，在推选会议上，作为筹备组成员之一的桂城街道办的代表当时只对11名业主代表自荐人的书面意见进行了拍照保存，并未收取原件。另外由于当时筹备组成员尚未申请备案，该书面材料桂城街道办也没有进行归档保存。原审法院认为：案件中除诉讼费用分担的诉请外，梁梓彬的诉讼请求共九项，归纳该九项诉讼请求的内容，梁梓彬的诉请包括以下几点：一、要求对《佛山市物业管理办法》及《佛山市住房和城乡建设管理局关于规范和指导我市物业管理区域内业主共同决策有关工作的规定》两份规范性文件的审查；二、请求撤销桂城街道办作出的《答复通知书》；三、请求撤销南海区政府作出的《驳回行政复议申请决定书》；四、判决桂城街道办对梁梓彬的申请重新作出答复，并向梁梓彬公开其申请公开的信息；五、判决桂城街道办在基业花园内张贴已担任基业花园业主大会筹备组组长的公告。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》（2008年5月1日至2019年5月14日期间施行）第四条的规定，桂城街道办作为佛山市南海区人民政府的派出机构，在收到梁梓彬的信息公开申请后，具有依法对政府信息公开申请作出相应行政处理的法定职责。对于梁梓彬的信息公开申请，桂城街道办经调查核实，在法定期限内作出被诉的《答复通知书》，程序合法，予以确认。但是，桂城街道办作出的被诉《答复通知书》并未告知梁梓彬申请复议和提起诉讼的权利及途经，程序上存在瑕疵。由于梁梓彬已经在法定期限内向南海区政府提起了行政复议，上述程序瑕疵已得到治愈，且未对梁梓彬的权利义务产生实际的影响，为避免诉累，在此予以直接指正，梁梓彬以此要求撤销被诉的《答复通知书》，理由不成立，不予支持。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》（2008年5月1日至2019年5月14日期间施行）第二条的规定，梁梓彬要求公开的信息第1项为“关于反对凤鸣居委会作出11选9倡议方案的签名的复印件”，关于该信息，桂城街道办陈述当时参会的桂城街道办的代表仅对业主自荐人联合提出的书面异议进行了拍照保存，并未收取原件。另外，桂城街道办陈述，由于当时筹备组尚处于成立阶段，尚未申请备案，桂城街道办也没有将该材料归档保存；后来筹备组提交的备案申请材料中，也没有提供该材料；为此，桂城街道办没有保存上述材料，故没有向梁梓彬公开上述信息的职责。法院认为，从梁梓彬提供的视频材料可以反映，桂城街道办的代表在筹备组成员推荐会议上确实仅对梁梓彬要求公开的第1项信息进行拍照保存；而且根据《佛山市物业管理办法》第十五条第一款的规定：“……居（村）民委员会代表担任筹备组组长，组织、协调业主大会的筹备工作。”桂城街道办虽然派出代表参与了基业花园第三届业主大会筹备工作，但筹备工作具体由凤鸣社区居民委员会负责组织及协调，故桂城街道办辩称其没有归档保存梁梓彬申请的第1项信息符合常理。另一方面，虽然基业花园第三届业主大会筹备组已于2019年4月8日经桂城街道办备案，但目前也没有法律法规或者规范性文件规定，梁梓彬要求公开的第1项信息为筹备组备案时必须提交的材料；同时也没有证据证实桂城街道办在备案中确实保存了上述信息。综上，梁梓彬申请公开的第1项信息并非桂城街道办制作或者保存，桂城街道办答复梁梓彬该项申请信息不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条所指的政府信息，处理正确，予以支持。至于梁梓彬申请公开的第2项信息，即基业花园业主大会筹备组成员是否已经备案和是否已经成立。该项申请明显是梁梓彬就基业花园筹备组的成立和备案情况向桂城街道办进行咨询，不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》调整的范围，故桂城街道办对梁梓彬该项请求的处理正确，亦予以支持。但需要指出的是，梁梓彬的第1项公开请求并非咨询行为，桂城街道办并未对梁梓彬的两项公开请求作区分处理，而笼统予以回复，显然欠妥，在此予以指正。但由于梁梓彬申请公开的第1项信息不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定的政府信息，桂城街道办不予公开的处理结果正确，且桂城街道办的处理亦对梁梓彬的权利义务未造成实际影响，在此予以直接指正。综上，梁梓彬关于撤销桂城街道办作出的《答复通知书》，并责令桂城街道办重新作出答复，公开梁梓彬申请的信息的诉请，不予支持。此外,南海区政府作为设立桂城街道办的地方人民政府，根据《中华人民共和国行政复议法》第十一条第一款第（一）项的规定，有权受理梁梓彬针对桂城街道办作出的《答复通知书》提出的复议申请，并依法作出处理。南海区政府经审查，在法定期间内作出《驳回行政复议申请决定书》，并依法送达给各方当事人，也告知了当事人提起诉讼的权利，程序合法，予以确认。需要说明的是，桂城街道办、南海区政府认为梁梓彬申请的第1项信息为过程性信息，故桂城街道办没有公开的职责。法院认为，根据《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发〔2010〕5号）第二条以及《中华人民共和国政府信息公开条例》（2019年5月15日施行）第十六条第二款的规定，过程性信息是指行政机关在履行行政管理职能过程中形成的讨论记录、过程稿、磋商信函、请示报告或者审查过程中形成的信息。梁梓彬申请公开的第1项信息是基业花园第三届业主委员会筹备组筹备过程中形成的材料，不属于上述规定所指的过程性信息，南海区政府的认定有误。虽然南海区政府认定该信息为过程性信息有误，但根据案件的调查，桂城街道办没有制作或者保存上述信息，而且梁梓彬提出的第2项申请实为咨询行为，故对于梁梓彬的申请桂城街道办实体上没有循政府信息公开程序予以公开的职责，南海区政府根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（一）项规定驳回梁梓彬的行政复议申请，处理结果正确，为此避免诉累，在此予以直接指正。综上，对梁梓彬关于撤销南海区政府作出的《驳回行政复议申请决定书》的诉请，亦不予支持。至于梁梓彬关于对规范性文件审查的诉请，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第一款的规定，案件是信息公开及行政复议纠纷，被诉行政行为的作出并未以《佛山市物业管理条例》第十五条以及《佛山市住房和城乡建设管理局关于规范和指导我市物业管理区域内业主共同决策有关工作的规定》第五条信息是否应公开的依据，案件也不涉及桂城街道办在基业花园业主大会筹备组成立过程中的具体履职事宜，为此梁梓彬的该项诉请，不符合法律规定，不予支持。至于梁梓彬关于判决桂城街道办在基业花园内张贴已担任基业花园业主大会筹备组组长的公告的诉请。由于案件是对桂城街道办作出的《答复通知书》及南海区政府作出的《驳回行政复议申请决定书》的合法性进行审查，梁梓彬的上述诉讼请求与被诉的行政行为无关，亦不予支持。综上，被诉的《答复通知书》及《驳回行政复议申请决定书》事实清楚、适用法律正确，予以确认。梁梓彬请求撤销被诉《答复通知书》《驳回行政复议申请决定书》，责令桂城街道办对梁梓彬的申请重新作出答复，并公开其申请的信息，不予支持。对于梁梓彬的其他诉讼请求，由于不符合《中华人民共和国行政诉讼法》关于规范性文件审查的规定或者不属于案件处理的范围，故不予处理。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回梁梓彬的诉讼请求；案件受理费50元由梁梓彬负担。上诉人梁梓彬上诉称：一、基业花园第二届业主委员会在2015年3月27日任期届满，虽然包括梁梓彬在内的七名业主报名参加业主大会筹备组，但由于受到各方面的打压，直至2018年年底都无法依法成立基业花园业主大会筹备组，并导致基业花园的管理及公共环境极度混乱。2018年10月30日再有16名业主向凤鸣居委会要求成立基业花园业主大会筹备组，但直至2018年12月18日凤鸣居委会才同意张贴《关于组建基业花园第三届业主大会筹备组的倡议》。倡议张贴后，有11名业主报名参选了业主大会筹备组，但之后就完全没有消息。在梁梓彬的投诉后，凤鸣居委会在2019年2月1日张贴了《关于佛山市南海区********住宅小区第三届业主大会筹备组成员名单的公告》，同月21日张贴《关于佛山市南海区********住宅小区第三届业主大会筹备组自荐人推荐筹备组候选人公告》和《基业花园换届筹备组推选办法》，不断要求已报名的11名业主大会筹备组成员中重复选举出9名业主大会筹备组成员，实现侵害梁梓彬的合法权益。同年3月8日凤鸣居委会再次张贴《关于佛山市南海区********第三届业主大会筹备组成员征询意见》，不断地借咨询、指导和监督的名义妨碍基业花园成立业主大会筹备组，以达到侵害梁梓彬合法权益的目的。梁梓彬为此向被上诉人桂城街道办提出案涉政府信息公开，但桂城街道办拒绝公开信息，被上诉人南海区政府驳回梁梓彬的复议申请，均违反法律规定，应予以撤销。二、原审判决认定事实不清，适用法律错误。1.原审判决已确认桂城街道办作出的《答复通知书》程序存在瑕疵及南海区政府作出的《驳回行政复议申请决定书》存在错误，但原审判决却仅以“避免诉累”为由判决驳回梁梓彬的诉讼请求，违反法律规定。三、桂城街道办已当庭承认其已对“2019年3月3日基业花园筹备组成员反对凤鸣居委11选9方案签名并打上指模的书面异议”进行拍照保存，已证明桂城街道办已事实上收取了上述书面文件，应向梁梓彬公开上述信息。四、原审判决以本案属于“信息公开及行政复议纠纷”案由及规范性文件审查与被诉行政行为无关为由，不受理梁梓彬提出的规范性文件审查申请，属于认定事实不清，适用法律错误。梁梓彬所提出的所有诉讼请求都与成立业主大会筹备组和确定筹备组组长有关联，《佛山市物业管理办法》及《佛山市住房和城乡建设管理局关于规范和指导我市物业管理区域内业主共同决策有关工作的规定》是认定桂城街道办及南海区政府的行政行为是否损害梁梓彬合法权益的主要依据，应予以审查。五、梁梓彬仅是向桂城街道办提出政府信息公开申请而不是咨询。桂城街道办在保存有“基业花园筹备组成员反对凤鸣居委会作出11选9倡议方案签名并打上指模”等相关政府信息及清楚梁梓彬不是咨询的情况下，拒绝全面履行职责，已构成行政不作为。原审法院判决驳回梁梓彬的诉讼请求，属于认定事实不清，适用法律错误。请求二审法院撤销原审判决并支持梁梓彬的原审全部诉讼请求，本案诉讼费由桂城街道办及南海区政府负担。被上诉人桂城街道办辩称：一、桂城街道办具有作出《答复通知书》的法定职责，所作出的《答复通知书》程序合法，即使有告知瑕疵，也已治愈且未影响上诉人梁梓彬权益。梁梓彬第1项申请所涉及到两项内容不属于政府信息，第2项申请也仅为咨询。因此《答复通知书》仅为通知，不涉及到权利可能被侵犯而需要救济的情况。此外，梁梓彬已在法定期限内向南海区政府申请行政复议及向法院提起行政诉讼。梁梓彬的救济权利期限和期限的告知瑕疵已得到治愈，没有对梁梓彬权利义务产生实际影响。参照《广东省依申请公开工作规程》的示范文本，也不需要列出救济途径。二、梁梓彬要求公开的内容是：1.2019年3月3日基业花园业主大会筹备组成员关于反对凤鸣居委作出11选9倡议方案的签名的复印件。2.基业花园业主大会筹备组成员是否已经备案和是否已经成立的答复。对于梁梓彬要求公开的第1项内容，该信息不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定的政府信息，而且桂城街道办对第1项申请内容也没有公开职责。根据《广东省物业管理条例》第十三条的规定，街道办事处是指导、协助业主推荐产生业主大会筹备组，而业主大会筹备组成员的遴选是在业主大会筹备组成立前的阶段。桂城街道办实际并没有归档保存梁梓彬要求公开的第1项信息。根据梁梓彬原审庭审中提供的视频，桂城街道办工作人员在筹备组成员推荐会议上确实仅对梁梓彬要求公开的第1项信息进行了拍照但未收件。桂城街道办仅是具有指导、协助的职责，实际上并没有收件归档保存案涉信息。此外，梁梓彬要求公开的信息并不是法律法规规定的业委会筹备组应当进行备案的材料。而且该信息属于筹备组筹备过程中形成的材料，属于过程性信息，不属于应公开的政府信息。对于梁梓彬申请公开第2项的内容，该公开请求并未涉及到任何政府信息，仅属于咨询行为，不应适用政府信息公开程序处理。三、本案审查的是政府信息公开答复的合法性问题，与《佛山市物业管理办法》第十五条、《佛山市住房和城乡建设管理局关于规范和指导我市物业管理区域内业主共同决策有关工作的规定》第五条均不具有关联性。桂城街道办亦没适用上述规定进行答复，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第一款审查法条的情形。四、梁梓彬要求桂城街道办在基业花园张贴已担任基业花园业主大会筹备组组长的公告，与本案审查政府信息公开事宜无关，况且梁梓彬在《行政起诉状》已自认知悉筹备组长事宜。梁梓彬的其他上诉请求均无法律和事实依据，应予以驳回。综上，《答复通知书》合法有效，并没有实际损害梁梓彬的合法权益。请求二审法院驳回上诉，维持原判。被上诉人南海区政府辩称：一、上诉人梁梓彬的上诉理由不能成立。根据《广东省物业管理条例》第十三条的规定，如何遴选业主大会筹备组成员、产生业主大会筹备组属于成立业主大会前的其中一个阶段和过程，由此形成的信息在性质上属于尚处于研究中的过程性信息，并非法律所规定的应公开的政府信息。故被上诉人桂城街道办对于梁梓彬申请公开的第一项内容，即“2019年3月3日基业花园业主大会筹备组成员关于反对凤鸣居委作出11选9倡议方案的签名的复印件”并无公开的职责。原审判决认为梁梓彬申请公开的第一项内容不属于过程性信息的裁判分析存在错误，但不影响判决结果的正确性。同时，梁梓彬申请公开的第二项内容“基业花园业主大会筹备组成员是否已经备案和是否已经成立的答复”明显属于以咨询方式申请公开政府信息，性质上属于行政咨询，不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》调整的范畴。对于此类咨询申请，相关法律并无要求行政机关必须循政府信息公开的途径进行答复。故南海区政府决定驳回梁梓彬的复议申请合法有据。综上，梁梓彬的上诉理由依法不能成立。原审法院认定事实清楚，审理程序合法，判决结果正确。请求二审法院驳回上诉，维持原判。本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，上诉人梁梓彬因对被上诉人桂城街道办作出的桂公开〔2019〕5号《申请政府信息公开答复通知书》以及被上诉人南海区政府作出的南海府行复〔2019〕184号《驳回行政复议申请决定书》不服而提起本案诉讼。综合诉讼当事人的诉辩意见，上诉人对两被上诉人作出被诉行政行为的职权依据以及复议行为的程序合法性无异议，本院予以确认。本案中，上诉人梁梓彬向桂城街道办提出信息公开申请，要求桂城街道办公开如下信息：1.关于反对凤鸣居委会作出11选9倡议方案的签名的复印件；2.基业花园业主大会筹备组成员是否已经备案和是否已经成立。经查，从梁梓彬提供的视频材料可以反映，桂城街道办的代表在筹备组成员推荐会议上确实仅对梁梓彬要求公开的第1项信息进行拍照保存；而且根据《佛山市物业管理办法》第十五条第一款的规定：“……居（村）民委员会代表担任筹备组组长，组织、协调业主大会的筹备工作。”桂城街道办虽然派出代表参与了基业花园第三届业主大会筹备工作，但筹备工作具体由凤鸣社区居民委员会负责组织及协调，故桂城街道办辩称其没有归档保存梁梓彬申请的第1项信息符合常理。另一方面，虽然基业花园第三届业主大会筹备组已于2019年4月8日经桂城街道办备案，但目前也没有法律法规或者规范性文件规定，梁梓彬要求公开的第1项信息为筹备组备案时必须提交的材料；同时也没有证据证实桂城街道办在备案中确实保存了上述信息。因此，梁梓彬申请公开的第1项信息并非桂城街道办制作或者保存，桂城街道办答复梁梓彬该项申请信息不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条所指的政府信息，处理正确，本院予以支持。至于梁梓彬申请公开的第2项信息，即基业花园业主大会筹备组成员是否已经备案和是否已经成立。该项申请明显是梁梓彬就基业花园筹备组的成立和备案情况向桂城街道办进行咨询，不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》调整的范围，故桂城街道办对梁梓彬该项请求的处理正确，本院亦予以支持。需要指出的是，梁梓彬的第1项公开请求并非咨询行为，桂城街道办并未对梁梓彬的两项公开请求作区分处理，而笼统予以回复，显然欠妥，在此予以指正。同时，南海区政府认为梁梓彬申请的第1项信息为过程性信息，故桂城街道办没有公开的职责。本院认为，根据《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发〔2010〕5号）第二条以及《中华人民共和国政府信息公开条例》（2019年5月15日施行）第十六条第二款的规定，过程性信息是指行政机关在履行行政管理职能过程中形成的讨论记录、过程稿、磋商信函、请示报告或者审查过程中形成的信息。梁梓彬申请公开的第1项信息是基业花园第三届业主委员会筹备组筹备过程中形成的材料，不属于上述规定所指的过程性信息，南海区政府的认定有误。虽然南海区政府认定该信息为过程性信息有误，但根据案件的调查，桂城街道办没有制作或者保存上述信息，而且梁梓彬提出的第2项申请实为咨询行为，故对于梁梓彬的申请桂城街道办实体上没有循政府信息公开程序予以公开的职责，南海区政府根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（一）项规定驳回梁梓彬的行政复议申请，处理结果正确，为此避免诉累，在此予以直接指正。综上，被诉的《答复通知书》及《驳回行政复议申请决定书》事实清楚、适用法律正确，本院予以确认。梁梓彬请求撤销被诉《答复通知书》《驳回行政复议申请决定书》，责令桂城街道办对梁梓彬的申请重新作出答复，并公开其申请的信息，该主张理据不足，本院不予支持。对于梁梓彬要求对规范性文件一并进行审查以及要求判令桂城街道办在基业花园内张贴已担任基业花园业主大会筹备组组长的公告等其他上诉主张，由于不符合《中华人民共和国行政诉讼法》关于规范性文件审查的规定或者不属于案件处理的范围，故原审法院对此不予处理正确，上诉人的上述主张理据均不足，本院亦不予支持。因此，原审判决驳回上诉人梁梓彬的诉讼请求正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人梁梓彬承担。本判决为终审判决。审 判 长  周 刚审 判 员  潘华容审 判 员  何丽容二〇二〇年四月二十二日法官助理  邓明锋书 记 员  黄 妍