吉林省四平市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）吉03行初1号 原告于津洁，女，1992年6月19日出生，汉族，住吉林省四平市梨树县。 原告侯凤荣，男，1966年5月19日出生，汉族，住吉林省四平市梨树县。 二原告之委托诉讼代理人刘微，吉林辅民律师事务所律师。 二原告之委托诉讼代理人徐启昌，吉林辅民律师事务所实习律师。 被告梨树县人民政府，住所地吉林省四平市梨树县梨树镇。 法定代表人郭志勇，县长。 委托诉讼代理人陈智，梨树县自然资源局国土监察大队副大队长。 委托诉讼代理人贾翀鹏，吉林奇谋律师事务所律师。 原告于津洁、侯凤荣因要求确认被告梨树县人民政府（以下简称梨树县政府）于2019年12月13日作出的《梨树县人民政府强制拆除违法建筑决定书》违法，于2020年1月2日向本院提起行政诉讼。本院于2020年1月6日立案后，于2020年1月8日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年3月17日公开开庭审理了本案。原告侯凤荣，二原告之委托诉讼代理人刘微、徐启昌，被告梨树县政府的委托诉讼代理人陈智、贾翀鹏到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告梨树县政府于2019年12月13日作出《梨树县人民政府强制拆除违法建筑决定书》，认定经梨树县行政执法局查明，原告于津洁、侯凤荣于2015年在郭家店镇化石山村九社建设的三层楼房（地上两层，地下一层，建筑面积1080平方米，框架结构，用途住宅办公），未经城乡规划主管部门批准，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第六十四条的规定，属违法建筑。梨树县自然资源局向于津洁、侯凤荣送达了《限期自行拆除违法建筑决定书》和《限期拆除违法建筑催告书》后，于津洁、侯凤荣仍未在规定期限内自行拆除违法建筑。依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条的规定，梨树县政府决定于2019年12月17日强制拆除二人的违法建筑。 原告于津洁、侯凤荣诉称：1.被告将2005年始建的房屋，错误认定为2015年建设，并基于错误认定的事实，作出了违法的行政行为。涉案房屋的建设用地，系梨树县郭家店镇化石山村集体土地的废弃地。2005年7月始建前，由吕坤通过郭家店镇政府招商引资经申请批准取得。吕坤于2005年7月2日向化石山村委会缴纳了土地补偿费10000元、管理费10000元；于2005年10月31日向梨树县郭家店城建管理所缴纳建筑占道费1320元；于2005年10月向梨树县郭家店镇土地管理所缴纳土地管理费440元。吕坤于2005年在取得的建设用地上建设房屋基础及地下室12×30平方米。2012年10月吕坤去世后，妻子赵凤姣无力继续建房，于2014年8月5日同原告于津洁、侯凤荣签订《房基地所有权转让协议》，原告给付160000元价款后受让了该房基地及已建的基础房屋。2015年原告在原基础上继续施工完成了后二层的建设，用于住宅及办公。原告通过转让取得的案涉房屋建设用地，具有合法手续，是经郭家店镇城建局、化石山村民委员会等相关部门同意的情况下建设的，是真实、合法、有效的。本案由于历史的原因，当时城乡规划法尚没有实施，城乡建设方面政府管理也不规范。因此，本案在2005年初建时，政府部门也有各项收费，政府允许建设涉案的房屋。被告不应截取房屋建设年份，认定原告的房屋建设年限为2015年，并以此确定原告的房屋为违章建筑，被告显然是依据错误的事实作出了违法的行政行为。2.被告做出的《强制拆除违法建筑决定书》适用法律错误。被告是依据2019年《城乡规划法》对原告进行行政处罚，而该法在我国是2008年1月1日施行的，也就是说原告房屋是在该法生效前即已始建，依据法不溯及既往的原则，《城乡规划法》对原告房屋没有溯及力，不能作为现在被告作出行政处罚的依据。被告应当依照2005年当时适用的相关法律对原告进行合理补偿，才是对法律的正确适用及对原告合法财产权利的尊重。3.被告做出的《强制拆除违法建筑决定书》，违背了行政处罚法的规定，并在原告诉讼权利待履行期间，就对原告的房屋进行强制拆除，程序违法。《行政处罚法》第二十九条规定：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚”。原告的房屋系2005年开始建设的，2015年全面建成。假设原告建房行为存在违法之处，现在对该建设房屋行为作出的行政处罚行为都超过了上述时效，所以被告作出的《强制拆除违法建筑决定书》违法，亦应予以撤销。故原告提起诉讼，请求：1.判令被告作出的《强制拆除违法建筑决定书》违法；2.判令被告依法对原告履行征收补偿的法律义务；3.本案的诉讼费用由被告承担。（后二原告当庭撤回第2项诉讼请求。） 原告于津洁、侯凤荣为支持其诉请，向本院提交了以下证据： 证据一、《房基地所有权转让协议》，用以证明二原告通过与赵凤姣签订买卖协议，取得建设房屋使用土地。 证据二、吉林省行政事业性收费票据3张，用以证明2005年吕坤为办理建设房屋用地向郭家店镇城建管理所缴纳建筑占道费1320元、基础设施配套费2400元，向郭家店镇土地管理所缴纳土地管理费440元。 证据三、收据2张，用以证明2005年7月2日吕坤向梨树县郭家店村委会缴纳土地补偿费10000元，缴纳管理费10000元，该土地系集体土地。 证据四、吕坤、赵凤姣结婚证复印件，用以证明买卖涉案房屋不违反国家法律规定，吕、赵是土地原始取得人。 证据五、郭家店镇化石山村委会2015年6月7日出具的证明信，用以证明原告依法取得建设用地，吕坤转让行为村委会知情。 证据六、郭家店镇化石山村委会2020年3月16日出具的证明信，用以证明拆除房屋土地用于建设工程。 证据七、2019年9月20日勘验检查笔录，用以证明经建设部门勘验原告所建设房屋面积1080平方米。 证据八、梨树县自然资源局2019年11月23日作出的《责令限期拆除违法建筑事先告知书》、梨树县自然资源局2019年12月2日作出的《限期自行拆除违法建筑决定书》、行政处罚陈述、申辩（听证）告知书，用以证明被告在拆除原告房屋过程中实施违法行政行为，被告损害原告合法权益的行政行为违法。 被告梨树县政府辩称：1.对于津洁、侯凤荣违法建筑的认定。第一，2019年4月20日办案人对侯凤荣有如下询问笔录：“（问）郭家店镇化石山九社建的3层楼是谁建的？（答）：是于津洁建的。（问）你与于津洁是什么关系？（答）夫妻关系。（问）什么时间建的？（答）2015年开始建设，现3层框架已完工，封顶。（问）你所建设的3层楼房是否经过规划主管部门的审批？（答）没有。”第二，2019年9月27日梨树县城市规划管理处出具的证明，内容为：“于津洁和侯凤荣在郭家店镇化石山村九社建设的楼房，位于规划区内，经查阅我处档案，未查询到于津洁和侯凤荣上述建筑规划审批档案。”第三，依据《城乡规划法》第64条，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定建设的，属于违法建筑。从以上事实证据和法律依据足以证实于津洁、侯凤荣未经县规划部门审批而擅自建筑的楼房属于违法建筑。2.关于本案的法律适用。第一，案涉房屋建筑于2015年，于津洁、侯凤荣已陈述，并签字确认，当然适用于我国《城乡规划法》。即使是城乡规划法实施前的其他违法建筑，依据最高人民法院第一巡回法庭《关于行政审判法律适用若干问题会议纪要》第25条规定，“违法行为处于持续状态的，应当适用违法行为终了时有效的法律。违法建筑属于违法行为持续状态的，应当适用作出行政处罚时有效的《城乡规划法》。”依据《行政处罚法》第29条规定“…违法行为连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”第二，所谓原告诉讼权利待履行期间，就对原告的房屋进行强制拆除问题。依据《行政诉讼法》第56条规定“诉讼期间，不停止行政行为的执行。”依据《行政复议法》第21条规定“行政复议期间具体行政行为不停止执行。”第三，依据最高人民法院《第八次全国民商事审判工作会议纪要》第21条规定，“对于未取得建设工程规划许可证或者未按建设工程规划许可证规定内容建设的违法建筑的认定和处理，属于国家有关行政机关的职权范围，应避免通过民事审判变相为违法建筑确权。当事人请求确认违法建筑权利归属及内容的，人民法院不予受理；已经受理的，裁定驳回起诉。”综上，于津洁、侯凤荣企图通过行政诉讼对违法建筑确权，请求依法裁定驳回原告的起诉。 被告梨树县政府在法定期限内，向本院提交了以下证据： 第一组证据：立案审批表。用以证明立案程序合法。 第二组证据：1.2019年9月20日询问笔录，2.勘验检查笔录及照片，3.责令改正通知书及送达回执，4.2019年9月27日询问笔录、2019年11月27日询问笔录，5.收取吕坤土地补偿费收据，6.收取吕坤管理费收据，7.郭家店镇化石山村委会2015年6月7日出具的证明信，8.《房基地所有权转让协议》，9.于津洁出具的《征占房屋情况说明》，10.委托侯凤荣代理的意思表示，11.梨树县城市管理行政执法局征询意见函，12.梨树县城市规划管理处出具的《情况说明》，13.调查终结报告。该组证据用以证明原告于津洁、侯凤荣没有任何规划部门建筑的审批手续，于2015年建设的三层楼房，事实客观存在，其所建的三层楼房为违法建筑认定事实清楚，不属于其合法权益范畴。 第三组证据：1.案件处理呈批报告表，2.违法案件会审记录。用以证明审定程序合法。 第四组证据：1.梨树县自然资源局限期自行拆除违法建筑决定书，2.法律文书送达回证。用以证明梨树县自然资源局做出的限期拆除违法建筑决定书事实清楚、证据充分，送达程序合法。 第五组证据：1.梨树县自然资源局限期拆除违法建筑催告书，2.催告书送达证。用以证明催告程序合法。 第六组证据：1.梨树县人民政府强制拆除违法建筑决定书，2.送达证，3.梨树县人民政府关于对于于津洁、侯凤荣联建的违法建筑依法实施强制拆除工作的授权书。用以证明组织实施拆除程序合法。 经庭审质证，原告于津洁、侯凤荣对被告梨树县政府的证据发表如下质证意见：第一组证据所记载的内容不符合行政处罚的程序，该审批表体现案件来源为水利局在引松入平管线工程中发现的原告违法建筑，水利局不是房屋建设用地的审批部门和职能部门，水利局建设项目证明是原告的建设房屋用地被用于政府的水利工程建设，该审批表中案情记载的内容不是依据真实客观事实作出的，是违法认定，立案时就存在行政行为的不合法性。对第二组证据中的证据1、2、4、5、6、7、8、9、10，真实性、合法性没有异议，对被告以此证明其行政行为合法有异议，上述证据证明了原告取得的建设用地并未违法国家强制性规定，是通过有偿转让取得的，并且是经村委会、土地管理部门收取相应用地款项取得的建设用地，证明原告房屋建设合法；证据3、11、12、13，证明了被告行政行为缺乏事实根据，是违法行政行为。对第三组证据有异议，该组证据证明被告行政行为没有事实及法律依据，所适用法律错误。对第四组证据合法性有异议，该组证据证明被告行政行为并非像被告证明的事实清楚，证据充分，而是违反客观事实，违法做出的限期拆除决定及送达，该行政行为违法性在该组证据中体现。第五组证据是在违背客观事实、违反法律规定情况下所实施的行政行为，证明被告的行政行为违法。 被告梨树县政府对原告提供的证据提供如下质证意见：证据一与本案无关，缺乏关联性，不能作为本案证据使用。证据二、三，5张收费票据不是城建规划部门批准建设文件的证明，不能作为原告合法建筑用地证据使用。证据五、六，无法证明原告建筑房屋已经过城乡规划部门批准，不能作为原告合法建筑证据使用。证据四与本案无关，不能作为证据使用。证据七、八，无法证明原告证明的问题，不能证明被告所实施的行政强制行为违法，不能作为违法行政行为证据使用。 本院对上述证据认证如下：原、被告均对对方提供的证据的真实性无异议，本院认为以上证据均具有真实性，与本案有关联，符合证据的形式要件，可以作为认定本案事实的依据。至于能否达到其证明目的，本院将结合查明的事实综合认定。 经审理查明，2005年7月2日，案外人吕坤向梨树县郭家店镇化石山村民委员会缴纳土地补偿费10000元、管理费10000元后，取得化石山村九社公路东侧（南至鸿运饭店，北至乡村土路。东至东侧住户墙外、西至公路）的房基地使用权。同年，吕坤向梨树县郭家店镇城建管理所缴纳建筑占道费1320元、基础设施配套费2400元，向梨树县郭家店镇土地管理所缴纳了土地管理费440元。2014年8月5日，于津洁（化石山村八组村民）、侯凤荣与案外人赵凤姣（吕坤妻子）签订《房基地所有权转让协议》，以160000元的价格购买了吕坤取得的房基地使用权及已建12米×30米房基础。在未经规划主管部门审批的情况下，于津洁、侯凤荣于2015年开始建设房屋。截至2019年9月，建成混合结构楼房（总面积1080平方米、主体框架竣工、封顶、未砌间墙）。 梨树县水利局举报，水利局引松入平管线工程从化石山村通过，经过案涉建筑。2019年9月20日，梨树县自然资源局经询问、勘验检查，于当日下达《责令改正通知书》，限期三日内自行拆除擅自建设的三层楼。2019年9月27日，梨树县城市规划管理处针对梨树县城市管理行政执法局的《征询意见函》，出具《情况说明》，载明：“依据《梨树县郭家店镇总体规划（2015-2030）》，于津洁和侯凤荣在郭家店镇化石山村九社建设的楼房，位于规划区范围内，经查阅我处档案，未查询到于津洁和侯凤荣上述建筑规划审批档案。”经询问、立案、调查、集体讨论，告知陈述、申辩权利，梨树县自然资源局于2019年12月2日作出梨自资责拆决字〔2019〕第001号《梨树县自然资源局限期自行拆除违法建筑决定书》，认定案涉建筑（三层楼房，地上两层，地下一层，面积1080平方米），属违法建筑，责令于津洁、侯凤荣自接到决定书之日起3日内自行拆除违法建筑，并于同日进行了送达。 2019年12月6日，梨树县自然资源局作出了梨自资拆催字〔2019〕第001号《梨树县自然资源局限期拆除违法建筑催告书》，限于津洁、侯凤荣自收到催告之日起3日内自行拆除违法建筑，并告知二人依法享有陈述权和申辩权。于当日送达于津洁、侯凤荣并张贴在案涉建筑上。于津洁、侯凤荣于2019年12月9日进行了陈述、申辩。2019年12月13日，梨树县政府作出了《梨树县人民政府强制拆除违法建筑决定书》，于当日送达于津洁、侯凤荣并张贴在案涉建筑上。2019年12月16日，梨树县政府授权梨树县城市管理行政执法局负责案涉建筑的强制拆除工作。梨树县城市管理行政执法局于次日强制拆除案涉建筑。 本院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”《中华人民共和国行政强制法》第三十五条规定：“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）履行义务的期限；（二）履行义务的方式；（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。”第三十七条第一款、第二款规定：“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。”本案中，于津洁、侯凤荣未经规划职能部门批准，在梨树县郭家店镇化石山村九社建设了三层混合结构楼房。梨树县自然资源局经询问、勘验检查、下达《责令改正通知书》、立案、调查、集体讨论，告知陈述、申辩权利等法定程序，已认定于津洁、侯凤荣未经批准建设的三层楼房为违法建筑，并作出了《梨树县自然资源局限期自行拆除违法建筑决定书》，于津洁、侯凤荣未在决定书规定的期限内对违法建筑自行拆除。梨树县自然资源局向于津洁、侯凤荣发出了催告书，于津洁、侯凤荣经催告后仍未拆除违法建筑，梨树县政府据此作出强制拆除决定并送达，证据充分，程序合法，符合法律规定。 关于于津洁、侯凤荣主张案涉楼房不属于违法建筑的问题。原告认为其建筑土地是从他人转让所得，原使用人已缴纳了相关费用，符合当时的有关规定，其承接了上述权利，所以其自建房屋合法。但经审查，二原告受让的建筑按其提交的《房基地所有权转让协议》，仅为房基地使用权及已建12米×30米房基础，二原告自述案涉楼房是2015年开始在原基础上继续施工建设的。梨树县城市规划管理处出具的《情况说明》，载明案涉楼房位于梨树县郭家店镇总体规划范围内，并未取得建筑规划审批。而《中华人民共和国城乡规划法》于2008年1月1日开始实施。故梨树县自然资源局认定案涉三层楼房始建于2015年，并适用城乡规划法作为行政处罚依据并无不当，梨树县政府适用城乡规划法作为强制拆除决定的依据亦无不当。此外，梨树县自然资源局作出行政处罚决定时，案涉违法建筑处于连续违法状态，并不存在超过处罚时效问题。另，据梨树县政府陈述及村委会证明，引松入平工程经由案涉违法建筑，本案涉及到公共利益，案涉违法建筑属于未申请办理建设工程规划许可证等审批手续，且属于无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形，虽然行政机关在强制拆除行为中存在瑕疵，但并不影响本案强拆决定的法律效力。 综上，梨树县政府作出案涉强拆决定，事实清楚、证据充分，程序合法，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告于津洁、侯凤荣的诉讼请求。 案件受理费50元，由于津洁、侯凤荣负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于吉林省高级人民法院。 审 判 长  于 涛 审 判 员  李本直 审 判 员  张英男 二〇二〇年四月二十九日 法官助理  马 骏 书 记 员  陈 坤