广东省茂名市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤09行终199号上诉人（原审原告）陆镇铭，男，1968年6月11日出生，汉族，住茂名市茂南区****************。委托代理人陈敏，女，1973年4月5日出生，汉族，住茂名市茂南区****************，系上诉人陆镇铭的妻子。被上诉人（原审被告）茂名市自然资源局，地址：茂名市茂南区********。法定代表人梁荣杰，局长。行政机关出庭负责人杨兰新，该局副局长、党组成员。委托代理人雷海燕，女，茂名市自然资源局工作人员。委托代理人阮传欣，广东海日律师事务所律师。上诉人陆镇铭因诉被上诉人茂名市自然资源局不履行法定职责一案，不服广东省茂名市茂南区人民法院（2019）粤0902行初107号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，对本案进行了审理，被上诉人茂名市自然资源局杨兰新副局长出庭应诉。本案现已审理终结。原审法院查明，2018年6月15日，包括原告陆镇铭在内的7名合力花园业主认为合力花园业主委员会于2016年10月1日起未经有资质的设计单位设计，未经相关政府部门批准挖掘、占用该小区绿化、道路等公共场所改造了250个车位，2018年6月10日又以维修道路为由，实质上将实施擅自占用该小区9-14梯前的回车场改造13个车位和2个一个车位大小放垃圾桶的地方，该行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第七条、第九条、第四十条和《广东省物业管理条例》第五十三条以及《城市居住区规划设计规范》(GB50180-93)强制性条文8.0.5.5的规定，遂向原茂名市城乡规划局提交《关于实名举报合力花园业主委员会未经批准擅自切割、占用本小区9-14梯前回车场改造车位的问题》，请求原茂名市城乡规划局履行法定职责，依法阻止合力花园业主委员会违法改造的违法行为，并给予书面答复。原茂名市城乡规划局于2018年6月15日收到上述《关于实名举报合力花园业主委员会未经批准擅自切割、占用本小区9-14梯前回车场改造车位的问题》后，于2018年6月19日向原告陆镇铭及陈敏等人作出《信访事项转送告知书》，告知上述信访事项按属地管理原则依法应由原茂名市茂南区城市综合管理局处理，该局于2018年6月19日将原告等人以上交来材料转送原茂名市茂南区城市综合管理局处理。2018年6月22日，原茂名市城乡规划局向原茂名市茂南区城市综合管理局发出茂规通[2018]56号《关于转请查办合力花园改造车位信访件的通知》，将原告陆镇铭及陈敏等投诉人的上述信访事项转给原茂名市茂南区城市综合管理局调查处理，要求该局将查处结果于6月26日前答复投诉人，并抄送原茂名市城乡规划局法制监察科。2018年6月25日，原茂名市茂南区城市综合管理局就原告陆镇铭及陈敏等投诉人反应合力花园车位改造的信访事项作出《关于查处合力花园车位改造的情况回复》，主要内容如下：经现场调查核实，合力花园小区进行的车位改造并没有搭建违章建筑，合力花园小区进行的车位改造等问题在2018年5月17日已由广东省茂名市中级人民法院终审判决，车位改造经合力花园小区召开业主大会，经三分之二业主即251户业主授权同意才进行改造车位的。2018年6月28日，原告陆镇铭及陈敏等合力花园业主到原茂名市城乡规划局来访反映：1、要求原茂名市城乡规划局书面答复合力花园小区的车位改造是否需要批准；2、要求原茂名市城乡规划局书面答复合力花园小区占用强制性回车场改造车位是否已经取得批准；3、要求原茂名市城乡规划局告知原茂名市茂南区城市综合管理局合力花园小区的车位改造需要得到批准，未取得批准属于违法建设；4、上述信访事项是向原茂名市城乡规划局提出举报的，且符合原茂名市城乡规划局权责清单的范围，要求原茂名市城乡规划局书面答复，并对原茂名市茂南区城市综合管理局违反《城乡规划法》第2、7、9、40条规定，违背原茂名市城乡规划局作出的茂规复[2015]56号文答复内容作出的答复予以认定其合法还是违法。对原告陆镇铭等人的以上反映事项，原茂名市城乡规划局于2018年7月2日作出《信访事项受理告知书》，决定予以受理。2018年7月26日，原茂名市城乡规划局向原告陆镇铭等人作出《信访事项处理意见书》，对原告陆镇铭等人2018年6月28日通过来访反映的合力花园小区的车位改造、占用回车场是否取得批准等问题的信访事项作出答复，主要内容如下：合力花园小区的车位改造需经规划部门审批同意后才能实施；2016年4月28日，合力花园业主委员会向原茂名市城乡规划局报审合力花园绿化改造工程设计方案，未能符合有关规划要求，原茂名市城乡规划局于2016年8月23日作出了《关于合力花园绿化改造工程设计方案的审查意见》，要求合力花园业主委员会补正相关材料后再送审，原茂名市城乡规划局之后未收到合力花园业主委员会的补正材料；对于原茂名市茂南区城市综合管理局的回复，属于认定事实错误，建议由原茂名市茂南区城市综合管理局对合力花园小区业主委员会擅自改正错误的行为依法作出处理。该《信访事项处理意见书》于2018年7月27日向原告陆镇铭送达。原告陆镇铭等人不服该《信访事项处理意见书》，向茂名市人民政府申请复查。2018年8月20日，茂名市信访事项复查复核委员会办公室向原告陆镇铭等人作出茂信复告[2018]29号《处理意见告知书》，主要内容如下：原茂名市城乡规划局对于该信访事项的处理适用途径错误，根据《信访条例》、《依法分类处理信访诉求工作规则》、《广东省信访事项复查复核办法》的有关规定，该事项应当通过依法履职、行政复议、诉讼等法定途径解决，现将原茂名市城乡规划局2018年7月26日作出的信访事项处理意见予以撤销，要求原茂名市城乡规划局重新研究办理该事项。2018年9月21日，原茂名市城乡规划局对原告陆镇铭等人反映的上述问题重新作出茂规复[2018]67号《关于对合力花园小区的车位改造、占用回车场是否取得批准等问题的答复》，主要内容如下：根据茂名市信访事项复查复核委员会办公室的复查处理意见，对你们反映的合力花园小区的车位改造、占用回车场是否取得批准等问题，属依法应当通过法定途径解决的事项；根据《信访条例》第二十二条、《广东省信访条例》第三十四条的规定，原茂名市城乡规划局对上述反映的问题不作信访事项受理，建议向原茂名市茂南区城市综合管理局申请由其履行查处违法建设的法定职责；下一步，原茂名市城乡规划局将积极配合城管部门尽快妥善处理合力花园车位改造的问题。2018年10月26日，原告陆镇铭到原茂名市城乡规划局反映合力花园无证非法建设的改造车位工程还在继续进行的情况。2018年11月5日，原茂名市城乡规划局对原告陆镇铭的上述信访事项作出《信访事项转送告知书》，告知原告陆镇铭该信访事项按属地原则依法应由原茂名市茂南区城市综合管理局处理，该局于2018年11月5日将原告陆镇铭交来材料转送原茂名市茂南区城市综合管理局处理。同日，原茂名市城乡规划局向原茂名市茂南区城市综合管理局发出茂规通[2018]103号《关于转请查办合力花园无证非法建设的改造车位工程等问题的通知》，将原告陆镇铭反映的上述问题转送给原茂名市茂南区城市综合管理局调查处理，要求将查处结果及时答复投诉人，并抄送原茂名市城乡规划局法制监察科。2019年2月19日，原告陆镇铭向被告茂名市自然资源局提出政府信息公开申请，申请获得茂名市政府下放权利到属地管理的规定文件和原茂名市城乡规划局所有将原告陆镇铭控告合力花园业主委员会陈秀连主任违法改造车位事项转送原茂名市茂南区城市综合管理局等相关文件。被告茂名市自然资源局受理后，于2019年3月11日作出茂自然资公开告知[2019]8号《关于政府信息公开申请的答复》，对原告陆镇铭的上述信息公开申请予以答复，主要内容如下：原告陆镇铭申请公开原茂名市城乡规划局将原告陆镇铭信访事项转送原茂名市茂南区城市综合管理局的相关文件，符合信息公开有关规定，依法予以公开；原告陆镇铭申请公开原茂名市城乡规划局将原告陆镇铭信访事项转送原茂名市茂南区城市综合管理局办理的依据，经查，2018年6月22日、2018年11月5日原茂名市城乡规划局将原告陆镇铭来访反映的合力花园改造车位的信访事项转送原茂名市茂南区城市综合管理局调查处理，是依据《信访条例》的“属地管理原则”和原茂名市茂南区城市综合管理局的相关职责，该依据均不属于被告茂名市自然资源局信息公开的范围。2019年4月1日，原告陆镇铭认为被告茂名市自然资源局对原告举报合力花园业主委员会违法改造车位的事项拒绝履行法定职责，是故意的行政不作为，遂诉至原审法院，诉讼请求：1.依法确认茂名市自然资源局拒绝履行应当依职责主动履行的法定职责，故意不作为的行政行为违法；2、请求一并审查茂名市自然资源局认定将未依法作出责令限期改正或强制拆除决定的合力花园业主委员会违法改造车位的事项直接转送茂名市茂南区城市综合管理局处理所依据该局相关职权规范性文件的合法性；3、请求判令茂名市自然资源局履行法定职责作出责令限期强制拆除合力花园擅自侵占9梯和14梯前回车场违法改造的13个车位和擅自侵占9-11梯前道路和绿化改造的26个车位的决定书；4、请求法院判令本案的诉讼费由被告承担。原审法院另查明，根据中共茂名市委办公室2019年1月10日印发的《茂名市机构改革方案》，原茂名市城乡规划局的职责整合并入茂名市自然资源局，不再保留茂名市城乡规划局，茂名市城乡规划局的职责由茂名市自然资源局承继；根据中共茂名市茂南区委办公室2019年2月14日印发的《茂名市茂南区机构改革方案》，茂名市茂南区城市综合管理局更名为茂名市茂南区城市管理和综合执法局。原审法院认为，本案的争议焦点是被告茂名市自然资源局是否存在不履行法定职责的行为。对此，根据本案审理查明的事实可知，原茂名市城乡规划局对原告陆镇铭等人分别于2018年6月15日、2018年6月28日、2018年10月26日向该局投诉、举报的合力花园小区违法改造车位并要求查处问题，已分别于2018年6月19日作出《信访事项转送告知书》、于2018年7月26日作出《信访事项处理意见书》、于2018年9月21日重新作出茂规复[2018]67号《关于对合力花园小区的车位改造、占用回车场是否取得批准等问题的答复》、于2018年11月5日作出《信访事项转送告知书》，对原告陆镇铭的涉案投诉、举报事项作出了相应处理、告知及答复，不存在不履行法定职责行为。故原告陆镇铭主张被告茂名市自然资源局对原告举报合力花园业主委员会违法改造车位的事项不履行法定职责，缺乏依据，理由不成立，原审法院不予采纳。而原告陆镇铭提出的对规范性文件进行合法性审查问题，本案中，原告陆镇铭所诉的是被告茂名市自然资源局不履行法定职责，非对行政行为不服提起行政诉讼，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第一款“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查”的规定，原告陆镇铭在本案请求一并审查被告茂名市自然资源局将原告反映的合力花园业主委员会违法改造车位的事项直接转送原茂名市茂南区城市综合管理局处理所依据的茂名市茂南区机构编制委员会《印发茂名市茂南区城市综合管理局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》及《茂名市茂南区城市综合管理局主要职责内设机构和人员编制规定》的合法性，缺乏依据。且行政规范性文件是除国务院的行政法规、决定、命令以及部门规章、地方政府规章以外，由行政机关或者法律、法规授权管理公共事务的组织依照法定权限、程序制定并公开发布，涉及公民、法人和其他组织权利义务，具有普遍约束力，在一定期限内反复适用的公文。上述《印发茂名市茂南区城市综合管理局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》是告知《茂名市茂南区城市综合管理局主要职责内设机构和人员编制规定》已经茂名市茂南区区委、茂名市茂南区人民政府批准，没有增加或减损公民、法人或者其他组织的权利义务，不属于规范性文件，依法不属于规范性文件合法性审查范围。又根据《国务院办公厅关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的指导意见》(国办发[2018]115号)关于“行政机关内部执行的管理规范、工作制度、机构编制、会议纪要、工作方案、请示报告及表彰奖惩、人事任免等文件，不纳入规范性文件合法性审核范围”的规定，《茂名市茂南区城市综合管理局主要职责内设机构和人员编制规定》是原茂名市茂南区城市综合管理局内部执行的机构编制，依法不纳入规范性文件合法性审查范围。据此，《印发茂名市茂南区城市综合管理局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》及《茂名市茂南区城市综合管理局主要职责内设机构和人员编制规定》均不属于规范性文件，原告陆镇铭请求一并审查该两份文件的合法性，也缺乏依据，原审法院不予支持。综上，承继原茂名市城乡规划局职责的被告茂名市自然资源局不存在不履行法定职责行为；原告陆镇铭提出的本案诉讼请求，理据不足，原审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告陆镇铭的诉讼请求。案件受理费50元，由原告陆镇铭负担。上诉人陆镇铭不服原审判决，向本院提起上诉称：一、原审法院认定被告不存在不履行法定职责的行为是没有证据予以证实，也没有事实和法律作为依据的。根据《行政处罚法》的规定可知，行政执法是以职权法定为基础，行政机关行使职权的范围和内容必须由法律明确规定，必须遵循法定程序，必须遵循“授予”原则和“法无授权即禁止”的原则。而被上诉人将上诉人信访反映、举报的事项转送茂南区城管局处理的唯一职权依据是《印发茂名市茂南区城市综合管理局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》和《茂名市茂南区城市综合管理局主要职责内设机构和人员编制规定》，而该《通知》和《编制规定》恰好证实茂南区区委、茂南区人民政府均没有授予茂南区城管局对茂南区范围内未取得《建设工程规划许可证》违法建设的行为作出责令停止建设、限期改正和强制拆除决定书的行政执法权。并且，被上诉人至今未提供相关法律、法规、规章或各级政府授权的规范性文件或证据。上诉人提供的《城乡规划法》第64条、第68条、《广东省城乡规划条例》第80条、第87条、《茂名市城乡规划管理暂行规定》第86条、第92条、广东省政务服务网和茂名市人民政府网公布被上诉人的权责清单中均证明被上诉人具有对未依法取得《建设工程规划许可证》进行建设的行为作出责令停止建设、限期改正和强制拆除决定的法定职责。二、原审法院认为被上诉人不存在不履行法定职责的行为，显属认定事实不清，理解适用法律错误，严重违反法定程序。根据《信访条例》第21条和《广东省信访条例》第34条的规定可知，对依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的事项是不能以信访的方式予以受理，将信访事项转送下级行政机关处理的前置条件是下级行政机关有法定的处理职权。被上诉人应当依据城乡规划法的相关规定履行法定职责，但被上诉人将上诉人的投诉事项转送不具备职权的茂南区城管局处理，并以信访方式答复上诉人，没有事实和法律依据。三、原审判决故意违背行政诉讼合法性审查原则，违背行政案件审理依据的规定，违背证据规则，违背事实和法律。原审法院明知被上诉人作出将上诉人请求被上诉人履行法定职责当作信访行为对待，且未正确区分《通知》、《编制规定》不属于规范性文件且《通知》、《编制规定》是被上诉人作为将上诉人信访反映、举报的事项转送茂南区城管局处理有合法职权的唯一依据之间的区别，对该《通知》和《编制规定》的合法性不予审查也是错误的。四、原审法院故意遗漏上诉人一审提出的第三项诉讼请求。合力花园原业主委员会陈秀连主任严重违反相关法律法规的规定，违背两次业主大会决议的内容，未依法取得《建设工程规划许可证》，擅自损毁和侵占原经批准的9梯和14梯前回车场违法改造的13个车位，擅自损毁和侵占原经批准的9-11梯前道路和绿化违法改造26个车位，损害了上诉人等人的合法权益，违法改造的车位必须强制拆除。上诉人请求判令被上诉人履行法定职责作出责令限期强制拆除合力花园擅自侵占9梯和14梯前回车场违法改造的13个车位和擅自侵占9-11梯前道路和绿化改造的26个车位的决定书的诉讼请求有事实和法律依据。综上所述，原审判决驳回上诉人的诉讼请求明显不符合事实和法律规定，二审法院应当依法予以纠正，改判支持上诉人的全部诉讼请求。上诉请求：1、撤销（2019）粤0902行初107号行政判决；2、改判支持上诉人的诉讼请求，即：(1)请求判令茂名市自然资源局根据相关的法律法规，依据国家相关标准和国家相关强制性标准等规定，依法查处合力花园违法改造车位的事项，并依法确认茂名市自然资源局拒绝履行应当依职责主动履行的法定职责，故意不作为的行政行为违法；(2)请求一并审查茂名市自然资源局认定将未依法作出责令限期改正或强制拆除决定的合力花园业主委员会违法改造车位的事项直接转送茂名市茂南区城市综合管理局处理所依据的茂名市茂南区机构编制委员会《印发茂名市茂南区城市综合管理局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》及《茂名市茂南区城市综合管理局主要职责内设机构和人员编制规定》的合法性；(3)请求判令茂名市自然资源局履行法定职责作出责令限期强制拆除合力花园擅自侵占9梯和14梯前回车场违法改造的13个车位和擅自侵占9-11梯前道路和绿化改造的26个车位的决定书；3、一、二审诉讼费由被上诉人承担。被上诉人茂名市自然资源局辩称：一、被上诉人不存在不履行法定职责的行为，原审判决认定事实清楚，适用法律正确。首先，就上诉人及相关业主于2018年6月15日、2018年6月28日、2018年10月26日向原茂名市城乡规划局投诉举报的合力花园小区违法改造车位并要求市规划局查处问题。市规划局已分别于2018年6月19日作出《信访事项转送告知书》、于2018年7月26日作出《信访事项处理意见书》、于2018年9月21日重新作出茂规复[2018]67号《关于对合力花园小区车位改造、占用回车场是否取得批准等问题的答复》、于2018年11月5日作出《信访事项转送告知书》，对上诉人陆镇铭等人的投诉、举报事项作出相应处理、告知及答复。因此，被上诉人不存在不履行法定职责的行为。其次，根据《信访条例》第二十一条及《广东省信访条例》第三十四条之规定，上诉人陆镇铭及业主反映合力花园业委会未经批准，占用小区绿化、道路等公共场所改造250个车位、合力花园无证非法建设的改造车位工程还在继续等问题，均属茂名市茂南区城市综合管理局的管辖范围，市规划局根据上述规定的“属地管理原则”，将上诉人等人信访事项转送茂南区城管局调查处理有合法依据，原审法院认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。二、《国务院办公厅关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的指导意见》（国办发[2018]115号）明确规定：“行政机关内部执行的管理规范、工作制度机构编制、会议纪要、工作方案、请示报告及表彰奖惩、人事任免等文件，不纳入规范性文件合法性审核范围。”由此可见，《印发茂名市茂南区城市综合管理局主要职责内设机构和人员编制的通知》及《印发茂名市茂南区城市综合管理局主要职责内设机构和人员编制的规定》不属于规范性文件合法性审核范围，上诉人请求审查上述通知及编制规定合法性于法无据。三、被上诉人无职权责令强制拆除合力花园擅自侵占梯前道路和梯前回车场改造的车位，原审法院驳回上诉人的诉讼请求正确。根据属地管理原则，上诉人诉请查处的事项应属茂南区城管局的管辖范围。根据《茂名市茂南区城市综合管理局主要职责内设机构和人员编制规定》，查处上诉人信访要求处理的违法事项属于茂南区城管局的职责。茂南区城管局下属执法机构城市管理综合行政执法大队也具有集中行使辖区内市容环卫、市政设施、园林绿化管理和城乡规划建设等方面法律、法规规章规定的行政执法权。由此可见，被上诉人不具有查处上诉人信访事项的执法权。原审法院判决驳回上诉人的诉讼请求，认定事实清楚，适用法律正确。上诉人的上诉理由不成立，请求法院查清事实，依法驳回其上诉。经审理查明，原审判决认定事实清楚，本院予以确认。另查明，根据茂名市茂南区机构编制委员会于2013年2月25日印发的茂南机编[2013]21号《印发茂名市茂南区城市综合管理局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》以及《茂名市茂南区城市综合管理局主要职责内设机构和人员编制规定》的内容可见，原茂名市茂南区城市综合管理局（以下简称“原茂南区城管局”）负责管理的下属执法机构“茂名市茂南区城市综合管理行政执法大队”的主要职责有：“1、贯彻执行国家、省、市有关市容环卫、市政设施、园林绿化管理和城乡规划建设等方面的方针政策和法律法规。2、集中行使辖区内市容环卫、市政设施、园林绿化管理和城乡规划建设等方面法律、法规规章规定的行政执法权。3、负责有关市容环卫、市政设施、园林绿化管理和城乡规划建设等行政执法方面的信访、投诉，以及行政应诉、行政复议、行政处罚的听证、执法责任过错追究等工作。4、负责开展市容环卫、市政设施、园林绿化管理和城乡规划建设等方面的执法业务巡查和违法违规案件的现场调查取证。5、负责协调处理市容环卫、市政设施、园林绿化管理和城乡规划建设等行政执法方面的突发事件。6、承办区委、区政府和上级相关部门交办的其他行政执法事项。”2019年2月14日，因机构改革，原茂南区城管局更名为茂名市茂南区城市管理和综合执法局。2019年3月21日，茂南区委办公室和茂南区人民政府印发了《茂名市茂南区城市综合管理执法局职能配置、内设机构和人员编制规定》，该规定的第三条第（七）项规定了茂名市茂南区城市综合管理执法局具有“在辖区范围内依法集中行使省政府决定赋予的城市管理领域的行政处罚权及相关行政强制权”，其中包括“住房城乡建设领域法律、法规、规章规定的全部行政处罚权及相关行政强制权”等。该局下设的六个规划建设执法大队，负责管理各自辖区范围内有关违反规划法方面和建设工程方面的行政执法工作。此外，也因机构改革，原茂名市城乡规划局的职责由新组建的茂名市自然资源局承接。2019年3月21日，中共茂名市委办公室、茂名市人民政府办公室印发《茂名市自然资源局职能配置、内设机构和人员编制规定》，该规定第三条第（二十二）项第2目明确了茂名市自然资源局与茂名市城市管理和综合执法局在城市管理综合执法方面的职责分工为“市自然资源局要将与城市管理综合执法相关的行政许可和监督管理信息及时通报市城管执法局，发现违法行为线索要及时移送市城管执法局查处。市城管执法局负责城乡规划方面执法的行政处罚、行政强制……”等内容。本院认为，首先，关于原茂名市城乡规划局是否具有对上诉人于2018年10月26日来访反映合力花园无证非法建设的改造车位工程进行查处的法定职责以及原茂名市城乡规划局将上诉人的该项诉求转交原茂南区城管局处理是否妥当的问题。根据茂名市茂南区机构编制委员会于2013年2月25日印发的《茂名市茂南区城市综合管理局主要职责、内设机构和人员编制规定》的内容可见，原茂南区城管局负责管理的下属执法机构茂名市茂南区城市综合管理行政执法大队具有对其辖区内城乡规划建设方面的行政执法权。由于涉案合力花园小区位于茂名市茂南区*********，属于原茂南区城管局的行政执法权管辖范围，故原茂南区城管局具有对上诉人陆镇铭于2018年10月26日提出的请求对合力花园无证非法建设的改造车位工程进行查处的行政执法权。即使原茂南区城管局的职权在机构改革后由茂名市茂南区城市管理和综合执法局承接，根据《茂名市茂南区城市综合管理执法局职能配置、内设机构和人员编制规定》的职权分工，茂名市茂南区城市管理和综合执法局亦依法具有对其辖区范围内有关住房城乡建设领域法律、法规、规章规定的全部行政处罚权及相关行政强制权。且该局的内设机构规划建设执法大队也具有对其辖区内违反规划法方面和建设工程方面的行政执法权。而原茂名市城乡规划局并不具有对上诉人陆镇铭于2018年10月26日提出的请求对合力花园无证非法建设的改造车位工程进行查处的行政执法权。即使被上诉人茂名市自然资源局因机构改革承接了原茂名市城乡规划局的职权，根据《茂名市自然资源局职能配置、内设机构和人员编制规定》，被上诉人茂名市自然资源局亦不具有对上诉人陆镇铭于2018年10月26日提出的请求对合力花园无证非法建设的改造车位工程进行查处的行政执法权。因此，原茂名市城乡规划局将上诉人陆镇铭于2018年10月26日提出的请求对合力花园无证非法建设的改造车位工程进行查处的诉求事项转交原茂南区城管局处理，并将转送情况告知上诉人，并无不妥。况且，针对上诉人陆镇铭多次反映的投诉和信访问题，原茂名市城乡规划局也均作出了相应的处理、告知和答复。故原茂名市城乡规划局和被上诉人茂名市自然资源局均不存在不履行法定职责的行为。上诉人陆镇铭“请求判令茂名市自然资源局根据相关的法律法规，依据国家相关标准和国家相关强制性标准等规定，依法查处合力花园违法改造车位的事项，并依法确认茂名市自然资源局拒绝履行应当依职责主动履行的法定职责，故意不作为的行政行为违法”以及“请求判令茂名市自然资源局履行法定职责作出责令限期强制拆除合力花园擅自侵占9梯和14梯前回车场违法改造的13个车位和擅自侵占9-11梯前道路和绿化改造的26个车位的决定书”的诉讼请求均缺乏事实根据和法律依据，原审法院不支持其该两项诉讼请求并无不妥。其次，关于能否对茂名市茂南区机构编制委员会于2013年2月25日印发的茂南机编[2013]21号《印发茂名市茂南区城市综合管理局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》以及《茂名市茂南区城市综合管理局主要职责内设机构和人员编制规定》的合法性进行附带性审查的问题。根据《国务院办公厅关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的指导意见》（国办发[2018]115号）关于审核范围的规定可知，“凡涉及公民、法人和其他组织权利义务的规范性文件，均要纳入合法性审核范围，确保实现全覆盖，做到应审必审。行政机关内部执行的管理规范、工作制度、机构编制、会议纪要、工作方案、请示报告及表彰奖惩、人事任免等文件，不纳入规范性文件合法性审核范围。”本案中，上诉人陆镇铭要求审查的《印发茂名市茂南区城市综合管理局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》是茂南区机构编制委员会向相关单位告知《茂名市茂南区城市综合管理局主要职责内设机构的人员编制规定》已经区委、区政府批准并予以印发的通知文件，该通知并未增加或减损上诉人陆镇铭的权利义务，而《茂名市茂南区城市综合管理局主要职责内设机构的人员编制规定》亦是行政机关内部执行的机构编制文件，故根据上述规定，上述两份文件均不纳入规范性文件合法性审核范围。上诉人陆镇铭请求对上述两份文件的合法性进行审查，亦缺乏依据，原审法院据此判决驳回上诉人陆镇铭的该项诉讼请求亦无不妥。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，判决驳回陆镇铭的诉讼请求正确，本院应予维持。上诉人陆镇铭的全部上诉请求均缺乏事实根据和法律依据，理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人陆镇铭负担。本判决为终审判决。审 判 长 封桢莉审 判 员 欧卫慧审 判 员 张国平二〇二〇年四月二十日法官助理 吴嘉怡书 记 员 古博宇