西安铁路运输中级法院 行 政 判 决 书 （2020）陕71行初26号 原告西安建设金属结构厂，住所地西安市灞桥区。法定代表人赵联民，该公司厂长。委托代理人默立贤，北京京润律师事务所律师。委托代理人柳双双，北京京润律师事务所律师。被告陕西省人民政府，住所地陕西省新城区省政府大院。法定代表人刘国中，省长。委托代理人朱兆兵，陕西省司法局工作人员。委托代理人羿克，陕西省人民政府行政复议应诉专家咨询组成员。原告西安建设金属结构厂不服被告陕西省人民政府2019年12月2日作出的陕政复驳字[2019] 86号《驳回行政复议申请决定书》，于2019年12月6日向本院提起行政诉讼。本院于2020年1月6日立案后，在法定期限内向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年4月3日公开开庭审理了本案。原告西安建设金属结构厂法定代表人赵联民及其委托代理人默立贤，被告陕西省人民政府的委托代理人朱兆兵、羿克到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。2019年12月2日，陕西省人民政府作出陕政复驳字[2019] 86号《驳回行政复议申请决定书》，认为原告所使用的土地权属为灞桥区XX街道XX村集体土地，其地上建筑物在被告作出的《关于西安市2016年度第十六批次农用地转用和土地征收的批复》(陕政土批[2018] 394号)拟征地范围内。西安建设金属结构厂法定代表人赵联民不是涉及征收土地的集体经济组织成员，原告与其所申请撤销的行政行为之间没有利害关系，原告不具备行政复议主体资格，行政复议申请不符合行政复议受理条件。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第(二)项之规定，决定驳回原告的行政复议申请。原告西安建设金属结构厂诉称，原告通过政府信息公开程序获知被告作出陕政土批(2018) 394号《关于西安市2016年度第十六批次农用地转用和土地征收的批复，该批复将原告企业所在地块予以批准征收，原告不服该批复并将其复议至被告处。被告以原告与陕政土批(2018) 394号批复不具有利害关系为由驳回了原告的复议申请。原告认为，涉案地块是否被征收直接影响到原告对该地块的正常使用及原告企业的正常经营。原告作为利害关系人，依法有权提出复议申请，被告作出的陕政复驳字[2019]86号《驳回行政复议申请决定书》认定事实不清、适用法律错误，依法应予以撒销。请求:1、依法撤销被告作出的陕政复驳字[2019]86号《驳回行政复议申请决定书》，并判决被告对原告的行政复议申请重新作出处理；2、本案诉讼费用由被告承担。原告为证明其诉讼请求，向本院提供以下证据：1．营业执照、合同书、车间照片。证明原告企业及建筑位于征地批复范围内，原告与涉案的征地批复具有法律上的利害关系，原告申请行政复议符合行政复议法规定。2．西安市国土资源局灞桥分局关于西安建设金属结构厂申请政府信息公开有关问题的回复及附件。证明原告通过政府信息公开程序获知被告违法作出了涉案的征地批复，原告与涉案的征地批复具有法律上的利害关系。3．行政复议申请书。证明原告向被告提起行政复议申请。4．陕政复驳字[2019]86号《驳回行政复议申请决定书》。证明被告违法作出了涉案的驳回行政复议申请决定。被告陕西省人民政府辩称，一、行政复议程序合法，被告于2019年9月3日收到原告的行政复议申请，请求撤销被告作出的《关于西安市2016年度第十六批次农用地转用和土地征收的批复》(陕政土批[2018] 394号)。被告严格依照法定程序进行了审理。审理期间，原告因提供的行政复议申请材料不齐全于2019年9月10日进行补正，9月16日被告向省自然资源厅发出《行政复议答复通知书》，后省自然资源厅向被告提供了书面答复及证据材料。被告因案件情况复杂将行政复议决定延期至2019年12月6日前作出。2019年12月2日，被告作出并邮寄送达陕政复驳字[2019]86号《驳回行政复议申请决定书》。二、复议决定认定事实清楚，适用法律正确。原告以被告作出的《关于西安市2016年度第十六批次农用地转用和土地征收的批复》(陕政土批[2018] 394号)违反法定程序及实体性规定，请求撤销该批复。被告在行政复议审理程序中查明，原告和西安市灞桥区洪庆街道办事处于2005年6月1日签订协议，在洪庆工业园区租赁土地办企业。2018年6月1日，陕西省人民政府作出《关于西安市2016年度第十六批次农用地转用和土地征收的批复》(陕政土批[2018] 394号)，同意将西安市灞桥区乡级土地利用XX街道办事处XX村，XX街道办事处XX村、XX村XX组3.6583公顷依法征收为国有，该XX城XX街XX段。西安建设金属结构厂所租赁土地为灞桥区XX街XX村集体土地，位于《关于西安市2016年度第十六批次农用地特用和土地征收的批复》(陕政土批 [2018]394号)征地范国内。西安建设金属结构厂法定代表人赵联民不是上述三个村集体经济组织成员，原告与其所申请撤销的行政行为之间没有利害关系。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第一款第二项的规定，行政复议申请人与具体行政行为之间应有利害关系，因此被告作出的复议决定符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第二项规定。综上所述，被告作出的陕政复驳字[2019]86号《驳回行政复议申请决定书》认定事实清楚，适用法律正确，证据充分，程序合法，依法驳回原告起诉。被告为证明其答辩意见，向本院提供了以下证据：第一组：1.原告2019年9月3日提供的行政复议申请书。2.陕政复补字[2019]63号补正行政复议申请通知书（快递单复印件）。3.原告2019年9月10日提供补正材料。4.陕政复答字（2019）142号行政复议答复通知书。5.行政复议答复书。6.陕政复延字（2019）88号延期审理通知书（快递单复印件）。7.2019年12月2日作出的陕政复驳字（2019）86号驳回行政复议申请决定书（快递单复印件）。该组证据来源复议机关自己留存，证明复议程序合法，复议申请人与具体行政行为之间没有利害关系。第二组：1.陕政土批（2018）394号关于西安市2016年度第十六批次农用地转用和土地征收的批复。2.西安建设金属结构厂和西安市灞桥区洪庆街道办事处签订协议。3.西安建设金属结构厂法人代表赵联民不是被征地村组集体经济组织成员证明材料。该组证据证明被告作出的复议决定认定事实清楚、适用法律正确。经庭审质证，原告对被告提供的第一组证据中的证据1.2.3.4.6真实性、合法性、关联性予以认可。对第一组证据中证据5的形式予以确认，但是对内容不予认可。对第一组证据中证据7的真实性认可，合法性不认可，认为原告和涉案批复具有关联性，被告的复议决定错误。对第二组证据中证据1的真实性认可，合法性不予认可。第二组证据中证据2的真实性认可，合法性认可。认为通过该证据可以反映出原告与灞桥区街道办签订的协议，合同不是租赁关系，政府给原告提供建设用地，并且原告在土地上进行生产经营，证明原告和批复具有法律上的利害关系。对第二组证据中证据3的真实性认可，合法性、关联性不认可，认为是被告在复议中自行向有关组织收集证据，违反行政复议法规定。被告对原告提供的证据1的真实性无异议，证明目的不予认可，认为不能证明原告与被告的行政行为，征收的土地和土地所有者集体经济组织有利害关系。对证据2的真实性无异议，证明目的有异议，认为不能证明原告与涉案行政行为具有利害关系。对证据3的真实性无异议，证明目的无异议。对证据4的真实性无异议，证明目的有异议。本院对原告、被告提供的证据作如下认证，原、被告提供的证据，双方对其真实性均无异议，本院对其真实性依法予以确认。                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                               经审理查明，原告和西安市灞桥区洪庆街道办事处于2005年6月1日签订协议，在洪庆工业园区租赁土地办企业。2018年6月1日，陕西省人民政府作出《关于西安市2016年度第十六批次农用地转用和土地征收的批复》(陕政土批[2018] 394号)，将西安市灞桥区乡级土地利用XX街道办事处XX村，XX街道办事处XX村、XX村XX组3.6583公顷依法征收为国有。西安建设金属结构厂所租赁的集体土地位于《关于西安市2016年度第十六批次农用地特用和土地征收的批复》(陕政土批 [2018]394号)征地范国内。2018年5月25日，西安市国土资源局灞桥分局对原告的法定代表人作出《关于西安建设金属结构厂申请政府信息公开有关问题的回复》，告知原告法定代表人申请公开的项目土地相关资料已上报省、市人民政府和国土部门，待批准后下发批文和《征收土地方案》和《征地补偿安置方案》。原告认为与陕政土批 [2018]394号征收批复利害关系，且陕政土批 [2018]394号征收批复违反法定程序及实体规定，于2019年9月5日向被告提出的行政复议申请。2019年9月6日，被告向原告作出陕政复补字[2019]63号《补正行政复议申请通知书》，通知原告于7日内补正与陕政土批 [2018]394号征收批复有利害关系的证据材料。2019年9月19日，原告提供补正说明、营业执照副本、合同书三份证据材料。2019年9月16日，被告向陕西省自然资源厅作出陕政复答字[2019]142号《行政复议答复通知书》。2019年9月29日，陕西省自然资源厅作出《行政复议的答复书》。因本案情况复杂，被告于 2019年10月28日作出陕政复延字[2019]88号《延期审理通知书》，行政复议决定延期至2019年12月6日之前作出，于2019年10月29日向原告送达。2019年12月2日，陕西省人民政府作出陕政复驳字[2019] 86号《驳回行政复议申请决定书》，认为原告所使用的土地权属为灞桥区XX街道XX村集体土地，其地上建筑物在被告作出的《关于西安市2016年度第十六批次农用地转用和土地征收的批复》(陕政土批[2018] 394号)拟征地范围内。西安建设金属结构厂法定代表人赵联民不是涉及征收土地的集体经济组织成员，原告与其所申请撤销的行政行为之间没有利害关系，原告不具备行政复议主体资格，行政复议申请不符合行政复议受理条件。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第(二)项之规定，决定驳回原告的行政复议申请。原告对该《驳回行政复议申请决定书》不服，依法提起本案诉讼。本院认为，本案争议的焦点是被告作出的陕政复驳字[2019] 86号《驳回行政复议申请决定书》是否正确。《土地管理法》第四十四条规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。永久基本农田转为建设用地的，由国务院批准。在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将永久基本农田以外的农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次按照国务院规定由原批准土地利用总体规划的机关或者其授权的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围外，将永久基本农田以外的农用地转为建设用地的，由国务院或者国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府批准。《土地管理法》第六十三条规定，“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权发生转移的除外”。《土地管理法》第五十九条规定：“乡镇企业、乡（镇）村公共设施、公益事业、农村村民住宅等乡（镇）村建设，XX庄XX镇规划，合理布局，综合开发，配套建设；建设用地，应当符合乡（镇）土地利用总体规划和土地利用年度计划，并依照本法第四十四条、第六十条、第六十一条、第六十二条的规定办理审批手续。”《土地管理法》第六十条 农村集体经济组织使用乡（镇）土地利用总体规划确定的建设用地兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业的，应当持有关批准文件，向县级以上地方人民政府自然资源主管部门提出申请，按照省、自治区、直辖市规定的批准权限，由县级以上地方人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。”《农村土地承包法》第三条规定，“国家实行农村土地承包经营制度。农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，可以采取招标、拍卖、公开协商等方式承包”。以上法律规定表明，农村集体经济组织转让农村土地使用权仅限于农村土地承包行为。我国实行土地权属的法定登记制度，转让土地使用权必须进行变更登记，否则，土地使用权实际上没有发生变更，仍属农村集体经济组织所有。本案中原告租赁农村集体土地大多用于建设厂房经营等活动，原告与集体经济组织之间是租赁法律关系，并不是土地使用权转让关系，土地使用权并未转移。最高人民法院《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条规定：“土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。”本案中，原告基于租赁关系取得灞桥区XX街XX村集体土地使用权，其并不是案涉土地的使用权人，也不属于灞桥区XX街XX村集体经济组织成员。集体土地征收行为存在多个环节，不同环节针对的对象不同，原告在不同环节是否有权提起诉讼，需要仔细甄别。本案原告作为承租人在行政征收过程中，其与土地补偿费、安置补助费的补偿没有利害关系，但其作为土地实际使用人，可能与地上附着物和青苗补偿费存在关系。因此，原告不具备涉案行政复议申请人资格，行政复议申请不符合行政复议受理条件。被告根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第(二)项之规定，作出陕政复驳字[2019] 86号《驳回行政复议申请决定书》并无不当。原告之诉讼请求，于法无据，依法不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告西安建设金属结构厂的诉讼请求。案件受理费50元（已预交），由原告西安建设金属结构厂负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于陕西省高级人民法院。    审  判  长       朱爱琳人民陪审员       折亚平人民陪审员       王  聪 二〇二〇年四月二十七日 法 官 助 理        李阳雨书  记  员        李  盈  1