河南省郑州高新技术产业开发区人民法院行 政 裁 定 书（2020）豫0191行初271号原告：周丙林，男，1963年3月9日出生，汉族，住郑州市管城回族区。委托诉讼代理人：杨庆，北京楹庭律师事务所律师。委托诉讼代理人：刘云，北京楹庭律师事务所律师。被告：郑州经济技术开发区潮河办事处，住所地河南省郑州市经济技术开发区南三环与G107交叉口。负责人：朱振勋，主任。出庭行政机关负责人：朱振勋，该办事处主任。委托诉讼代理人：曹利霞，河南林泽律师事务所律师。原告周丙林诉被告郑州经济技术开发区潮河办事处（以下简称“潮河办事处”）确认违法一案，原告周丙林向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告周丙林及其委托诉讼代理人杨庆、被告潮河办事处的主任朱振勋、委托诉讼代理人曹利霞到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告周丙林诉称，2004年初，圃田乡岗营村第七、八、九村民组公开招标，分别将11.064亩、17.159亩、10423亩的土地对外发包出租，原告与郝振忠中标，并分别与第七、八、九村民组签订《土地承包合同》，共计租赁土地38.646亩，租期自2004年4月1日起至2034年3月31日止，约定承包地内如遇国家征收，地价归村民组，附属物归原告和郝振忠。同日，原告与第八村民组代表郝振发签署《补充协议》，协议约定合同生效后原告可在第八村民组提供的土地上进行开发经营建设。后原告与郝振忠经内部分配获得20.64亩土地的经营权，原告在其租用的土地上建设建筑物并对外出租经营。2018年10月15日，被告作出《违法建设拆除通知》，认定原告未依法办理相关用地手续，在潮河办事处陇海铁路以北、陇海快速路以南、东三环高架以东500米实施的擅自建设仓库的行为属于违法建设，限期三日内自行拆除上述违法建设，逾期未强制拆除的，将报郑州市经济技术开发区违法建设指挥部和郑州经济技术开发区管委会批准，依法强制拆除。原告认为被告作出的《违法建设拆除通知》，认定事实不清，适用法律错误，依法应当予以撤销，在法定期限内依法向河南省中牟县人民法院提起行政诉讼，2020年6月24日，河南省中牟县人民法院作出（2020）豫0122行初42号行政裁定书，裁定驳回原告的起诉。2020年8月12日，郑州市公安局龙子湖分局作出郑公龙（侦）撤案字【2020】5号《撤销案件决定书》，决定撤销本案。原告认为，本案涉及的刑事案件已经终结，已具备行政案件的起诉条件，被告郑州经济技术开发区潮河办事处超越职权作出案涉《违法建设拆除通知》，缺乏事实依据及法律依据，依法应予撤销，具体理由如下：一、被告不具有作出案涉行政行为的主体资格，系超越职权的无效行为；二、案涉建筑物属于合法建筑，被告作出的《违法建设拆除通知》认定事实不清。；三、被告作出案涉《违法建设拆除通知》适用法律错误，违反了“法不溯及既往原则”。综上，被告作出的《违法建设拆除通知》适用法律错误，依法应予撤销。原告为维护自己的合法权益，故诉至贵院。请求：1、依法确认被告于2018年10月15日作出的《违法建设拆除通知》无效；2、本案诉讼费用由被告承担。原告周丙林向本院提交的证据材料有：第一组证据：1、原告周丙林身份证复印件；2、土地承包合同、补充协议；3、2011年8月10日签订的房屋转让协议；4、2006年2月14日签订的内部分配协议书；5、土地使用权证明；6、受让刘小国、刘彦臣树木承包合同、转让协议；7、缴费收据。第二组证据：8、河南省中牟县人民法院作出（2020）豫0122行初42号行政裁定书；9、郑州市公安局龙子湖分局作出郑公龙（侦）撤案字【2020】5号《撤销案件决定书》。第三组证据：10、2018年12月3日潮河办事处协税办出具的《证明》；11、2009年5月12日缴纳的完税证明；12、失地农民自谋职业优惠审批表、失业证；13、西营岗村工业区平面规划图。被告潮河办事处辩称，一、原告在圃田乡营岗村集体土地上修建房所建房屋系违法建筑。首先，原告在集体土地上建设房屋，长期出租谋取利益，不符合法定的可以使用农村集体土地的情形。其次，原告占用基本农田建设房屋，并未办理农用地转用审批手续，行为违法。再者，根据《城乡规划法》及《郑州市城乡规划管理条例》的规定，原告占用基本农田建设房屋，并未办理相关的乡村建设规划许可证，行为违法，因此，原告所建房屋属于违法建筑。二、被告基于原告周丙林建设的违法建筑向其作出《违法建设拆除通知书》，系履行职责、有相应依据的行为，无其他重大且明显违法情形，原告要求确认该通知无效的理由不能成立。被告对本辖区内的乡村规划具有监督管理的职责，有权基于违法建筑对原告作出上述通知。被告对原告作出拆除通知亦无其他重大且明显违法情形。原告请求确认潮河办事处作出的拆除通知无效的理由不成立，对其诉讼请求应当予以驳回。三、被告向周丙林下发的《违法建设拆除通知书》，只是实施强制拆除行为中的过程性和阶段性行为，该行为本身并没有侵害原告周丙林的实体权益，依法不属于行政诉讼受案范围。结合本案的客观事实，被告发现涉案房屋系违法建筑后，依法向原告周丙林下发上述通知，该行为仅只是后期实施强制拆除行为的过程性和阶段性行为。在下发该通知时，被告没有针对涉案房屋实施任何行为，涉案房屋依然完好无损，该行为本身没有对原告周丙林的实体权益产生任何影响。根据《最高人民法院关于适用的解释(法释〔2018〕1号)第一条规定，原告的起诉不符合行政诉讼法定受案范围，法院应依法驳回原告的起诉。四、原告起诉明显超过法定起诉期限，依法应予驳回。原告自认在2018年10月15日已经收到涉案违法建设拆除通知书，并知晓该通知书的所有内容，却在2020年10月10日提起本案诉讼，显然超过了起诉期限，依法应予驳回。综上所述，被告向原告周丙林下达《违法建设拆除通知书》的行为属于强制拆除的过程性及阶段性行为，行为本身并未对原告周丙林实体权利造成影响。原告的起诉不属于《行政诉讼法》规定的受案范围且超过起诉期限。原告要求确认该通知无效，理由不能成立。恳请法院依法判决，驳回原告周丙林的起诉或诉讼请求。被告潮河办事处在举证期限内向本院提交的证据材料有：第一组证据：1、土地承包合同三份。第二组证据：2、郑州经济技术开发区潮河办事处营岗村地块地类情况表一份；3、编号为2018-205的管城回族区土地利用现状图局部（2003年）一份；4、编号为2018-205的圃田乡土地利用总体基本农田保护区规划图局部（1997-2010年）一份；5、周丙林和郝振中违法用地定界示意图一份。第三组证据：6、[2018]第3号工作联系函一份；7、郑州市国土资源局经济技术开发区分局复函一份；8、郑州市国土资源局[2018]JK5号责令停止违法行为通知书一份；9、郑州市国土资源局[2018]JKY20号责令改正违法行为通知书一份。10、郑州市经济技术开发区潮河办事处潮办联字[2018]第0012号工作联系函11、郑州市城乡规划局经济技术开发区规划分局复函一份。第四组证据：12、责令（限期）改正通知书一份；13、违法建设拆除通知书一份；14、催告拆除通知书一份；15、违法建设强制拆除通知书一份；16、照片四张。第五组证据：17、起诉状一份。第六组证据：18、郑州市自然资源和规划局涉嫌犯罪案件移送书；19、郑州市自然资源和规划局法律文书送达回证；20、受案回执和立案告知书。经庭审质证，本院对各方提交的证据材料作如下分析与认定，原告对被告提交的第一组证据的真实性、合法性无异议，对其证明目的有异议，对第二、三、六组证据的真实性、合法性、关联性及证明目的均有异议，对第四、五组证据的真实性无异议，对其证明目的有异议，对第四组证据的合法性有异议。被告对原告提交的第一组证据中证据1、2的真实性无异议，但对证据2的合法性及证明目的有异议，对证据3-7的真实性合法性、证明目的均有异议；对第二组证据的真实性、合法性、关联性均无异议，对其证明目的有异议；对第三组证据中证据11、14的真实性、合法性及证明目的均有异议，对证据14的关联性也有异议，对证据12、13的真实性、合法性无异议，对其证明目的有异议，对证据13的关联性有异议。经审查，原告提交的证据12、13与本案不具有关联性，本院不予采信。原、被告提交的其他证据可以证明案件的基本事实，本院予以采信。根据上述有效证据及庭审情况，本院确认以下事实：2004年，原告周丙林与案外人郝振忠（已去世））通过公开招投标的方式取得了郑州市管城回族区圃田乡营岗村第七、八、九村民组承包土地的而承包租赁权，其二人分别与该村第七、八、九村民组签订了《土地承包合同》，对上述村民组所有的11.064亩、17.159亩、10.423亩土地进行承包，共计38.646亩。《土地承包合同》主要约定，承包期内如遇国家征用土地，地价归村民组，附属物归原告和郝振忠；租期自2004年4月1日起至2034年3月31日止。同一时期，原告周丙林与该村第八村民组代表郝振发又签订《补充协议》一份，主要约定，合同生效后原告可以在第八村民组提供的土地上进行开发经营建设。经原告与案外人郝振忠经内部协商，原告分配获得该38.646亩土地中的20.64亩土地的承包经营权，并开始建设涉案仓库等建筑物用于对外出租经营。2018年9月29日，被告潮河办事处向原郑州市国土资源局经济技术开发区分局发函查询位于郑州市经济技术开发区陇海铁路以北、陇海快速路以南、东三环高架以东500米的建筑物（以下简称涉案建筑物）占用土地是否属于违法用地。2018年9月30日，该局复函称，上述土地上的建筑物并未办理相关用地手续。2018年9月30日，郑州市国土资源局向原告周丙林作出郑国土资责停字[2018]JK5号《责令停止违法行为通知书》，以原告在未取得合法手续的情况下，擅自在约20亩的涉案土地建房、违反了《中华人民共和国土地管理法》的相关规定，责令原告立即停止上述违法行为。2018年9月30日，该局又作出郑国土资责改字[2018]JKY20号《责令改正违法行为通知书》，责令原告自收到该通知书之日起七日内改正，逾期不改的，将依法追究法律责任。原告当庭称并未收到原郑州市国土资源局作出的上述两份通知书。2018年10月15日，被告潮河办事处向原告作出《违法建设拆除通知》，以原告未依法办理相关土地手续在涉案土地上擅自建设仓库的行为违法为由，依据《中华人民共和国城乡规划法》第七十五条之规定限期其三日内自行拆除上述违法建设，逾期没有拆除的，将报请郑州市经济技术开发区违法建设指挥部和郑州经济技术开发区管委会批准，依法强制拆除。2018年10月19日，被告向原告作出《催告拆除通知书》，责令原告三日内拆除，并告知原告享有书面陈述、申辩的意见（权利）。2018年10月24日，被告向原告作出《违法建设强制拆除通知书》，该通知书以原告擅自建设仓库的行为违反了《郑州市城乡规划管理条例》第五十五条之规定构成违法，经报请郑州市经济技术开发区违法建设指挥部和郑州市经济技术开发区管委会批准，将对上述违法建设实施强制拆除，强拆将于3日后实施，要求原告务必清理违法建设内的物品，配合拆除工作。2018年12月13日至2019年1月22日期间，被告组织人员对原告在涉案土地上建设的建筑物进行拆除。另查明，2018年12月6日、2019年2月4日、2019年2月14日，原告周丙林分别以确认拆除通知违法、强制违法、行政赔偿为由将郑州经济技术开发管理委员会、郑州经济技术开发区潮河办事处确认诉至郑州市中级人民法院；2019年5月21日，该院作出（2018）豫01行初716号行政裁定书，裁定将案件移送至中牟县人民法院审理。2019年12月23日，中牟县人民法院作出（2019）豫0122行初115号行政判决书，双方均不服提起上诉，2020年3月26日，郑州中院作出（2020）豫01行终84号行政裁定书，撤销了（2019）豫0122行初115号行政判决书，发回中牟县人民法院重新审理。在该案重新审理期间，2019年4月17日，郑州市自然资源和规划局以涉案土地涉嫌非法占用农用地犯罪为由将案件线索移送至郑州市公安局龙子湖分局。2020年6月24日，中牟法院作出（2020）豫0122行初42号行政裁定书，以该案涉及刑事案件程序尚未终结、原告不符合行政案件的起诉条件为由驳回了原告的起诉。2020年8月17日，郑州市公安局龙子湖分局作出郑公龙（侦）撤案字[2020]5号《撤销案件决定书》。2020年9月22日，原告周丙林诉至本院。本院认为,关于本案原告周丙林的起诉期限问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出”。本案中，被告潮河办事处向原告周丙林作出《违法建设拆除通知》的时间是2018年10月15日，原告于2018年12月6日首次向郑州市中牟县人民法院提起行政诉讼，并未超过法律规定的6个月的起诉期限。后案件经过一审、二审及发回重审的审理期限以及刑事案件侦办的时间，并不属于原告自身原因所致，至2020年10月10日该案才正式在本院立案，因此，原告并未超过法律规定的起诉期限。故对被告辩称原告超过法定起诉期限的说法，本院不予采信。《最高人民法院关于适用的解释》第一条规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为……（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”本案中，被告于2018年10月15日向原告作出的《违法建设拆除通知》系被告在实施最终的拆除行为过程中前期的准备和告知行为，属于阶段性、过程性的行政行为，并不直接对原告的实际权利义务产生实际影响，故依法不属于行政诉讼的受案范围。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》四十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第一条、第一百零一条第一款第二项之规定，裁定如下：驳回原告周丙林的起诉。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状一式十份，上诉于河南省郑州市中级人民法院，并于上诉之日起七日内向河南省郑州市中级人民法院交纳上诉费，并将交费凭证交本院查验，逾期视为放弃上诉。审 判 长 李 华人民陪审员 刘 丽人民陪审员 魏 玲二〇二〇年四月九日书 记 员 张露平