辽宁省高级人民法院行 政 裁 定 书（2018）辽行终1477号上诉人（一审原告）：抚顺正宇液压机械有限公司，住所地。法定代表人：王文彦，该公司董事长。委托诉讼代理人：董国女，北京楹庭律师事务所律师。委托诉讼代理人：路永强，北京楹庭律师事务所律师。上诉人（一审被告）：抚顺经济开发区管理委员会，住所地抚顺市经济开发区滨河路**。法定代表人：李颖，该管委会常务副主任。委托诉讼代理人：刘明，该开发区法律顾问。委托诉讼代理人：闵永春，该开发区国土局工作人员。被上诉人（一审被告）：抚顺市自然资源局（原抚顺市国土资源局），住所地抚顺市临江路东段**。法定代表人：夏红军，该局局长。委托诉讼代理人：崔学文，辽宁民威律师事务所律师。委托诉讼代理人：朱**军，该局土地利用科工作人员。抚顺正宇液压机械有限公司（以下简称正宇公司）诉抚顺经济开发区管理委员会（以下简称开发区管委会）、抚顺市自然资源局确认国有土地建设使用权出让合同违法、解除并赔偿一案，正宇公司、开发区管委会不服抚顺市中级人民法院作出的（2016）辽04行初79号行政判决，分别向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。正宇公司法定代表人王文彦及其委托诉讼代理人董国女、路永强，开发区管委会的委托诉讼代理人刘明、闵永春，抚顺市自然资源局的委托诉讼代理人崔学文、朱**军到庭参加询问活动。本案现已审理终结。一审法院经审理查明：正宇公司于2007年1月25日注册成立，经营范围：液压机械及配件、矿山机械及配件制造（筹建）、销售，金属结构件销售。2010年9月28日，抚顺××开发区征地动迁指挥部作为甲方与乙方正宇公司签订《协议书》，约定“按照城市规划的需要，甲方需要对乙方位于抚顺市经济开发区的一宗占地面积约为20亩的土地进行征收。经甲、乙双方协商，本着平等、自愿、有偿的原则，达成如下协议：一、甲方委托评估中介单位对乙方的地上附着物进行评估作价，按照评估作价的金额以及乙方可观存在的已经发生的实际费用予以补偿。二、经甲乙双方共同认定，乙方土地使用权征收补偿费、、地上附着物补偿费配套设施、企业停业损失等全部费用，补偿总价款为1359万元人民币…”。该协议实际履行，土地已征收，补偿款已经支付给正宇公司。2012年，为解决正宇公司土地被征收后的项目用地问题，开发区管委会作为甲方与乙方正宇公司又签订了《项目合同书》（合同编号：2012-033）和《补充协议》。《项目合同书》载明“一、项目概况：建设内容为生产各类工程机械、矿山机械液压油缸；项目总投资20000万元；项目选址在沈抚新城抚顺国家先进装备高新技术产业化基地内；项目投产后年计划生产1500台套，产值20000万元，实现税收1300万元……二、土地出让：甲方同意将位于抚顺经济开发区××（××）××设备制造业基地××产业区内约32亩土地出让给乙方作为项目建设的预留用地，待甲方将该地块挂牌后，乙方需通过摘牌方式最终取得土地使用权。项目的最终用地面积在项目建设规划评估论证后（项目建设规划评估论证由甲乙双方共同组织），按签订的土地使用权出让合同为准；土地出让价格以最终土地摘牌价格为准；土地使用权出让年限为50年；交款方式：土地上市摘牌后一次性付清……四、园区建设条件：甲方负责基础设施建设用地使土地达到七通，即道路、上水、排水、排污、电力、通讯；……六、违约责任1.甲方在下列情况下有权终止本合同。（1）乙方项目未按土地出让合同规定的建设时限完成，且在申请延期期限内仍未完成项目建设的（如因甲方原因造成乙方项目延期的不适用本项规定）；（2）乙方项目建设未达到本合同规定的项目标准，甲方依法收回多余的土地乙方拒不交回土地的；（3）乙方项目建设未达到本合同规定的项目标准，经乙方整改后仍未达到国家标准要求的。若甲方终止本合同，甲方将依法收回土地，甲方退还乙方已缴纳的土地出让金。乙方项目已建设的建筑物及其他附属物（含机器设备）由乙方在合同终止后30日内自行拆除完毕。逾期依法由甲方委托第三方拆除，拍卖实得资金返给乙方，差价损失，乙方自负。2.甲方未按本合同的规定给乙方提供土地、政策和服务，由此给乙方项目造成的损失由甲方负责。乙方项目的损失额度由甲乙双方委托专业评估机构评估。3.甲乙方对预留发展用地在合同期内没有建成或者没有开工建设，期限内又不能开工的，由甲方按照实际出让价格收回土地，，地上建筑物及其它附着物由乙方自行拆除含机器设备），损失乙方自负…”。《补充协议》约定“……2.乙方应严格履行与抚顺××开发区土地征收办公室签署的《协议书》，否则取消本协议第四条优惠政策。3.建设期限：乙方应在2012年10月25日前开工建设（打桩），年底前完成基础设施，建设期限一年。4.土地出让：如乙方项目建设内容和建设时限按照《项目合同书》和本《补充协议》约定完成，则项目用地20亩，按出让土地面积给予乙方每平方米232元的补助资金（实际土地出让价格3.7万元/亩）。其余部分按出让土地面积给予乙方每平方米138的补助资金（实际土地出让价格10万元/亩）。5.税收目标：乙方投产第一年税收总额不低于100元/平方米（按占地面积），未达标准的，每亩补缴土地出让金2万元；……7.乙方应在《项目合同书》签订45日内，应完成项目的企业注册和平面设计，并经规划部门审批通过。8.如乙方项目未按本《补充协议》第三条约定的时间开工建设（打桩）或未按第七条约定完成，则《项目合同书》及本《补充协议》自动终止，甲方有权无偿收回出让土地，项目前期建设费用及其它费用，和所有损失由乙方自行承担；如乙方未按照本《补充协议》第三条约定完成项目建设，则项目用地实际出让价格为19.2万元/亩或补缴土地出让金至19.2万元/亩。……10.对乙方项目超期未开工或未建成土地，乙方补缴土地出让金至19.2万元/亩，或由甲方无偿收回……”。根据2012年9月27日，抚顺××开发区经济发展局作出抚开经地函（2012）51号《二0一二年第十批拟上市地块预审意见》，抚顺市规划局抚顺经济开区分局《关于转送二0一二第二十批次拟上市地块祥控规划的函》以及2012年9月28日，抚顺市环境保护局经济开发区分局《初审意见》，抚顺市国土资源局抚顺××开发区分局于2012年9月29日在抚顺日报发布2012年第10期国有建设用地使用权挂牌出让公告。2012年10月18日，正宇公司向抚顺市国土资源局抚顺××开发区分局提交《竞买申请书》申请“参加编号为2012-10-06#B1#-g地块（专用设备制造业））地块的国有建设用地使用权挂牌出让竞价”10月19日，正宇公司以上述地块挂牌起始价628万元作为本次竞买报价提交了挂牌出让竞买报价单。10月30日，正宇公司缴纳了320万元竞买保证金，开发区财政局给其出具了专用收款收据。2012年11月2日，抚顺市国土资源局抚顺××开发区分局与正宇公司签订了抚开成[2012]76号挂牌成交确认书，同日双方签订了合同编号2113052012ak076《国有建设用地使用权出让合同》。该合同项下出让宗地编号为2012-10-6，宗地总面积21776平方米，用途为工业用地，合同第六条“出让人同意在2012年11月2日前将出让宗地交付给受让人，出让人同意在交付土地时该宗地应达到本条第二项规定的土地条件：……（二）现状土地条件”，第十六条“受让人同意本合同项下宗地建设项目在2013年4月30日之前开工，在2015年4月29日之前竣工。受让人不能按期开工，应提前30日向出让人提出延建申请，经出让人同意延建的，其项目竣工时间相应顺延，但顺延期限不得超过一年”，合同第六章约定了不可抗力条款，第七章约定了违约责任。其中，“第三十七条受让人按本合同约定支付国有建设用地使用权出让价款的，出让人必须按照本合同约定按时交付出让土地。由于出让人未按时提供出让土地而致使受让人本合同项下宗地占有延期的，每延期一日，出让人应当按受让人已经支付的国有建设用地使用权出让价款的1‰向受让人给付违约金，土地使用年期自实际交付土地之日起算。出让人延期交付土地超过60日，经受让人催交后仍不能交付土地的，受让人有权解除合同，出让人应当双倍返还定金，并退还已经支付国有建设用地使用权出让价款的其余部分，受让人并可请求出让人赔偿损失。”合同签订后，2012年11月16日，正宇公司缴纳了除竞买保证金外的剩余合同价款308万元，至此正宇公司共计缴纳土地出让金628万元。2014年9月11日，抚顺××开发区经济发展局作出抚开经发[2014]115号文件《关于拨付液压油缸生产线建设项目扶持资金的通知》，内容为，“抚顺正宇液压机械有限公司：你单位建设‘液压油缸生产线建设项目’，经审核，该项目属国家鼓励类行业，符合沈抚新城促进主导产业发展暂行办法扶持资金的支持规定。鉴于该项目正处于建设的关键阶段，为促进项目早日建成投产，经研究和部门汇审，同意对该项目予以专项资金支持，由区财政部门安排主导产业发展专项资金467万元，用于项目基建工程、设备等投入。请据此办理相关手续，并积极推进项目建设”。2015年3月17日，抚顺××开发区经济发展局以支票转账的方式向正宇公司转账467万元，事由为主导产业发展专项资金，正宇公司于同日出具收款收据。在本案审理期间，2017年3月8日，抚顺沈抚新城土地房屋征收局为正宇公司出具了新城征收证字（2017）1号情况说明，内容为：抚顺正宇液压机械有限公司于2012年11月2日获得了位于抚顺××开发区的宗地编号为2012-10-06地块21776平方米的土地使用权。由于拆迁、基础设施配套等原因至2017年3月尚未达到交付条件。另查明，争议地块是经辽宁省人民政府2010年11月15日辽政地字[2010]1005号、2011年9月16日辽政地字[2011]1402号土地批件批准征收为国有建设用地。正宇公司交纳土地出让金后，于2012年11月8日向抚顺市地方税务局经济开发区分局缴纳国有土地使用权出让契税254340元。再查明，根据抚委发[2009]12号，[2013]8号文件规定，开发区管委会享有一级土地开发职能，享有市级土地储备交易权限。2018年3月11日，正宇公司向本院提交申请，请求对涉案土地上已经建成的建设工程的工程造价进行评估。经本院委托，摇号产生了评估机构。2018年5月22日，辽宁恒信德勤工程造价咨询有限公司作出《工程造价鉴定报告》，结论为：鉴定工程造价1065540元。一审判决认为：正宇公司与开发区管委会签订的《国有建设用地使用权出让合同》（电子监管号2104002012804038）内容符合法律规定，合同双方意思表示真实，合法有效。本案中，由于《国有建设用地使用权出让合同》的相对人为正宇公司与抚顺市国土资源局抚顺××开发区分局，抚顺市国土资源局抚顺××开发区分局具备土地开发职能，属于抚顺市机构编制委员会核定的开发区管委会的内设机构，因此，开发区管委会应承担责任。抚顺市国土资源局虽然名义上为《国有建设用地使用权出让合同》的出让人，但该合同的履行和实施均由开发区管委会完成，该合同的实际相对人为开发区管委会，抚顺市国土资源局不应承担责任。正宇公司在签订合同后，开始对涉案土地进行投入，但开发区管会没有将全部土地交付给正宇公司，导致正宇公司无法正常开工建设。《中华人民共和国合同法》规定，当事人一方迟延履行债务或者有其他违约行为致使不能实现合同目的，当事人可以解除合同。2017年3月8日，开发区管委会下设土地房屋征收局出具情况说明，明确表示涉案土地尚未达到交付条件。因此，本院对正宇公司解除合同的诉讼请求，予以支持。《中华人民共和国合同法》规定，合同解除后，尚未履行的，终止履行；已经履行的，根据履行情况和合同性质，当事人可以要求恢复原状、采取其他补救措施、并有权要求赔偿损失。因《国有建设用地使用权出让合同》依法解除，对于正宇公司缴纳的628万元土地出让金，开发区管委会应当予以返还。关于开发区管委会提出“该合同给予正宇公司享受招商引资政策，应扣除开发区管委会以补助资金的方式向正宇公司支付的款项，正宇公司实际支付该合同土地出让金为200.6万元，应当按照该标准返还”一节，由于开发区管委会于2015年3月17日向正宇公司支付的款项名称为主导产业发展专项资金，开发区管委会未能举证证明该款项与土地出让金之间的关联，因此，本院对开发区管委会这一辩解，不予采信。因正宇公司在取得土地后，已经开始对土地进行投入，该投入因合同无法履行，给正宇公司造成损失，开发区管委会应对其投入予以赔偿。对于正宇公司的投入，本院委托进行鉴定，辽宁恒信德勤工程造价咨询有限公司出具了《工程造价鉴定报告》，结论为：鉴定工程造价1065540元。开发区管委会对该鉴定结论虽然提出异议，但未能举证；该鉴定结论在文字上虽有瑕疵，但不影响评估目的，因此，开发区管委会应当按照该鉴定结论确定的金额对原告予以赔偿。关于正宇公司请求“判令开发区管委会支付违约金按照1‰/日计算并赔偿利息损失”一节，因双方在《国有建设用地使用权出让合同》中已经约定，开发区管委会应当按照约定向正宇公司支付违约金。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（二）》第二十九条规定，当事人主张约定的违约金过高请求予以适当减少的，人民法院应当以实际损失为基础，兼顾合同的履行情况、当事人的过错程度以及预期利益等综合因素，根据公平原则和诚实信用原则予以衡量，并作出裁决。当事人约定的违约金超过造成损失的百分之三十的，一般可以认定为合同法第一百一十四条第二款规定的“过分高于造成的损失”。因双方合同中对违约金的约定过高，根据本案的实际，结合正宇公司的实际损失，本院根据公平原则和诚实信用原则予以调整，确定开发区管委会自2012年11月17日起至实际给付之日止按照中国人民银行同期贷款利率1.3倍计算的利息。关于开发区管委会请求判令返还其缴纳的土地使用税和交易税一节，因正宇公司签订国有土地使用权出让合同后，实际交纳了土地出让的契税，因开发区管委会的原因致使合同不能履行，开发区管委会应当对正宇公司缴纳的契税承担赔偿责任。正宇公司请求判令开发区管委会赔偿律师费，于法无据，本院不予支持。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十三条、第七十四条第二款第三项、第七十六条，《中华人民共和国合同法》第九十四条第一款第四项、第九十七条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（二）》第二十九条之规定，判决：一、解除合同编号2113052012ak076《国有建设用地使用权出让合同》；二、被告抚顺经济开发区管理委员会于本判决生效后30日内，返还原告抚顺正宇液压机械有限公司土地出让金人民币628万元，并承担自2012年11月17日起至实际给付之日止按照中国人民银行同期贷款利率1.3倍计算的利息；三、被告抚顺经济开发区管理委员会于本判决生效后30日内，赔偿原告抚顺正宇液压机械有限公司工程投入损失人民币106.5540万元；四、被告抚顺经济开发区管理委员会于本判决生效后30日内，赔偿原告抚顺正宇液压机械有限公司契税254340元；五、驳回原告其他诉讼请求。案件受理费55760（原告抚顺正宇液压机械有限公司预交50元），鉴定费32000元，由被告抚顺经济开发区管理委员会负担。正宇公司上诉称：一、一审法院对本案相关的重要事实没有审查认定。本案中，正宇公司获得的土地是原厂房拆迁后与政府协商的结果。正宇公司是从事液压机械设备生产的企业，为扩大生产规模，2006年6月12日，正宇公司与开发区管委会签订《项目协议》，开发区管委会承诺给予20亩土地予以建设。2006年12月29日，抚顺市人民政府批准上诉人13600平米工业用地。2007年至2008年，开发区管委会开始建厂，进行大规模投入近2000万元。2008年中，在企业还没有完全建成，没有投产的情况下，突然接到管委会通知，称涉案土地需要被征收，需要停止建设，不许生产。2010年9月开发区拆迁指挥部与上诉人就拆迁事宜签订《协议书》。2012年开发区土地征收办公室又与正宇公司签订了《动迁补充协议书》，双方约定正宇公司对拆迁补偿款作出让步，开发区重新为上诉人办理一块工业用地，部分拆迁补偿将来以其他方式返还企业。2012年11月2日，正宇公司通过挂牌的形式取得本案涉案土地的建设用地使用权。2012年11月2日，正宇公司同开发区管委会的内设机构抚顺市国土资源局抚顺××开发区分局签订了电子监管号：2104002012B04038《国有建设用地使用权出让合同》，双方约定正宇公司以出让金628万元购得位于抚顺经济开发区××一宗国有土地使用权，出让人为抚顺市国土资源局，土地性质为工业用地，使用期限为50年，交付土地时间为2012年11月2日。2012年11月16日正宇公司支付了全部土地出让金628万元。但开发区管委会至今不能交付土地，致使正宇公司损失惨重。二、正宇公司提交的第三、第四组证据原件，一审法院没有认定，甚至没有提及。该两组证据均为原件，多为发票、银行打款记录、合同等，主要目的是证明正宇公司的损失，在判决书中记载为证据7和证据8，表述“对于正宇公司提交的证据7、8号证据，因其不能证明正宇公司的实际损失和预期利润，本院不予采信”，但在最终判决中却对第三组证据中的第1、出让金收据具体数额；2、贷款利息；3、土地契税和印花税项数额予以认定判决。一审法院对正宇公司损失的证据熟视无睹，置若罔闻，属于违法，其判决依法应予撤销、改判。三、正宇公司的直接经济损失远高于一审法院认定的数额。正宇公司的以下损失没有被一审法院认定：1.上诉人第三组中能证明直接经济损失的有第4项，A、涉案土地施工的设计合同，打款记录；B、上述建设图纸审查合同及发票；D、施工监理合同及打款记录；E、施工地质勘探费用发票；F、围墙建设合同及发票；G、聘请筹备组员工及合同及工资单；I、建筑设备存放仓库租赁合同及收据。第7项，新厂房租赁合同及收据打款记录等；第8项，新厂房搬迁修筑费；第12项，维权费用。上述直接经济损失合计633.5053万元。2.逾期损失。第三组第5项证据，土地市场差价的损失；第6项，项目不能建设导致的预期损失；第9项，不能及时建厂导致的违约金损失；第10项，土地使用税损失；第11项，相关税费损失。上述预期经济损失合计2596.3708万元。《合同法》第一百一十三条规定，当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定，给对方造成损失的，损失赔偿额应当相当于因违约所造成的损失，包括合同履行后可以获得的利益，但不得超过违反合同一方订立合同时预见到或者应当预见到的因违反合同可能造成的损失。第一百一十四条规定，当事人可以约定一方违约时应当根据违约情况向对方支付一定数额的违约金，也可以约定因违约产生的损失赔偿额的计算方法。约定的违约金低于造成的损失的，当事人可以请求人民法院或者仲裁机构予以增加。四、在诉讼之前，相关部门答应的补偿数额都远高于一审法院判决数额，不禁让人感叹。五、正宇公司从2008年被通知停止建设至今十年间，未能进行投产，即便2015年起诉至今也有三年之久，请求给予公平的判决。综上，开发区管委会不履行合同的行为违法、违约，依据法律规定和约定正宇公司可以解除合同，开发区管委会应当返还土地出让金并赔偿损失。请求：1.撤销抚顺市中级人民法院（2016）辽04行初79号行政判决，并依法改判；2.判决开发区管委会不依法依约履行《国有建设用地使用权出让合同》（电子监管号：2104002012B04038）违法，并判决解除上述合同；3.判决开发区管委会返还正宇公司支付的土地出让金628万元，并支付利息229.528万元（利息从2012年11月-2018年7月）；4.判决被正宇公司支付违约金596.6万元（依据合同约定截止2018年7月1日违约金为：628万元×2052‰=1288.656万元，持续增加）；5.判决开发区管委会增加支付违约金2400万元；6.本案的诉讼费用由开发区管委会承担。开发区管委会上诉请求：变更一审判决第二项、返还土地出让金应当为200.6万元；变更判决第三项、投入损失应当为1065540元-80674.56元=984865.44元；漏判鉴定未完工程部分，损失赔偿的前提是其对价的物品应当返还上诉人，请予补正。理由为：一、土地出让金数额的确定问题。案涉土地产生的前提是“为解决正宇公司土地被征收后的项目用地问题，开发区管委会作为甲方与乙方正宇公司又签订了《项目合同书》和《补充协议》”。据此，“抚顺市国土资源局抚顺××开发区分局与正宇公司签订了抚开成（2012）76号挂牌成交确认书。同日双方签订了合同编号2113052012ａｋ076号《国有建设用地使用权出让合同》”，收取正宇公司缴纳土地出让金628万元。根据《项目合同书》和《补充协议》，“抚顺××开发区经济发展局作为抚开经发（2014）115号文件《关于拨付液压油缸生产线建设项目扶持资金的通知》”，其付款《专项资金审批单》附件《企业土地出让金有关情况》中列明的土地出让金有关约定，“上市单价为288元/平方米（19.2万元/亩），土地出让金总价款为628万元，协议单价20亩，55.5元/平方米（3.7万元/亩），合计74万元；剩余12.66亩，150元/亩（10万元/亩），计126.6万元。土地出让金协议价款为2006000.00元”，说明“按照协议，该企业实际应交付土地出让金2006000.00元，按土地使用权出让合同办证要求应交土地出让金6280000.00元，差额4274000.00元应返还企业。经开发区管委会同意，对企业2006年取得的实际未使用土地缴纳的土地使用税395644.00元开发区给予补助。合计应付4669644.00元。1.财政扶持（主导产业发展专项资金）4670000.00元。2.差额366元，管委会承担。”至此，涉案土地实际收取土地出让金200.6万元，已经形成完整的证据链条，一审判决以“开发区管委会未能举证证明该款项与土地出让金之间的关联”为由，判令返还土地出让金628万元，既违背了事实，又损害了国家利益，故请予以改正。二、判决第三项判令是根据《工程造价鉴定报告》。《工程造价鉴定报告》包括了建设工程完工和未完工部分，其中未完工部分是对物的价值进行的鉴定。鉴定过程中法院组织双方当事人共同到场，由鉴定人对物进行了清点，鉴定未按清点结果（清点结果竟未列入鉴定报告），却按发票进行鉴定，将已经被正宇公司处分的物品重复计价，违背实事求是的鉴定原则。《工程造价鉴定报告》附件中，抚顺金梁起重设备制造有限公司《情况说明》确定，《工程造价鉴定汇总表》中第5项、钢吊车梁制作25根已被处分16根，第10项、吊车轨道（30kg/m）300米已被处分190米，应按鉴定报告计算方式予以扣除80674.56元（⑤88128元/25x16=56401.92元+⑩37926元/300x192=24272.64元），损失的确定额应当为984865.44元。一审判决以“开发区管委会对该鉴定结论虽然提出异议，但未能举证”为由，不予纠正鉴定结论明显错误，侵害了国家利益，请予以纠正。三、根据物权对价原理，《工程造价鉴定报告》将未完工程部分的物品价值列入损失，就应当将该物品交付正宇公司后才能赔偿其损失。判决没有判令正宇公司将未完工程部分的物品交付开发区管委会，要求开发区管委会赔偿其物品价值（未损失）的损失，违反公平公正原则，请予以补正。本院认为，对于一审判决认定抚顺市国土资源局不是适格被告、判决正宇公司与开发区管委会双方解除合同、返还土地出让金，以及对正宇公司主张的违约金按照中国人民银行同期贷款利率1.3倍计算利息的裁判，各方均表示没有异议，本院对与此相关的问题不再赘述。本案争议的焦点是：1.应当返还多少出让金；2.是否应赔偿及赔偿多少损失；3.评估涉及的未完工物品应否交付开发区管委会。关于应当返还多少出让金问题。单纯从案涉出让合同看，根据双方签订的落款日为2012年11月2日的出让合同约定：出让宗地编号为2012-10-06，宗地面积为21776平方米，折32.65亩；宗地出让价为6280000元（628万元）。2012年10月30日，正宇公司向抚顺××开发区财政局缴纳320万元（记账凭证）；2012年11月16日缴纳308万元。根据抚顺××开发区财政局出具的《抚顺市工程建设及房地产开发建设项目其他收费项目缴费证明函》，证明正宇公司缴纳出让金628万元。通常情况下，合同签订履行后，如果该合同解除，已经缴纳的出让金应当予以返还。但是，从争议双方的诉辩意见、诉讼中提交的证据以及一审查明的事实看，案涉出让合同是对双方签订的《项目合同书》《补充协议》的具体履行，根据材料记载，开发区管委会给予正宇公司享受招商引资政策，20亩用地实际出让金3.7万元/亩、余12.66亩用地实际出让金为10万元/亩，以给予补助资金的方式履行，正宇公司实际支付该合同土地出让金为200.6万元，而抚顺××开发区财政局的记账凭证显示2015年3月17日向正宇公司支付467万元，诉讼中开发区管委会称该款项中土地出让金是427.4万元。正宇公司于2015年6月10日具状提起本案诉讼。从本案证据看，正宇公司缴纳第一笔土地出让金的时间是2012年10月30日，为2012年11月2日签订案涉出让合同之前；开发区管委会所谓返还正宇公司扶持资金亦为正宇公司于2015年6月10日提起本案诉讼之前。据此，开发区管委会主张的案涉土地出让合同是对双方签订的《项目合同书》《补充协议》的具体履行则具有一定的客观性及合理性，正宇公司在上诉中也主张案涉出让合同与《项目合同书》《补充协议》具有关联性，此节事实说明其所主张的土地出让金返还应为独立的核算单位依据不足。因此，本案只是单纯针对案涉土地出让合同进行计算出让金的返还，依据的事实不清，证据不充分。同时，双方也存在往来款项的纷争，不利于纠纷的彻底解决。故，一审判决只针对案涉出让合同所涉及缴纳的出让金判决返还，依据不足。关于赔偿损失问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款规定：“被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。”《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十九条第二款规定：“原告要求按照约定的违约金条款或者定金条款予以赔偿的，人民法院应予支持。”《中华人民共和国城市房地产管理法》第十七条规定：“土地使用者按照出让合同约定支付土地使用权出让金的，市、县人民政府土地管理部门必须按照合同约定，提供出让土地；未按照合同约定提供出让的土地的，土地使用者有权解除合同，由土地管理部门返还土地使用权出让金，土地使用者并可以请求违约赔偿。”根据上述规定，开发区管委会未能按期履行出让合同约定的交付土地的义务，合同解除后，正宇公司有依法请求损失赔偿的权利。至于具体损失数额问题。有关案涉土地上已建的建设工程造价业经评估，本案主要涉及的是正宇公司所主张的其于诉讼中提交的所谓第三、第四组证据体现出的2400万“直接损失与预期损失”应否认定及赔偿。对于正宇公司的该部分主张，一审判决对其中涉及的诸如出让金收据、土地契税和印花税项及相关贷款利息等证据予以认定，且在认定的评估报告中也涉及相关票据，但对于其他相关证据是否与本案的审查客体具有关联性、是否应予认定则未予表述，此节事实不清。关于评估作价后未完工物品应否交付开发区管委会问题。开发区管委会上诉主张，根据物权对价原理，工程造价鉴定报告将未完工程部分的物品价值列入损失，应将该物品交付开发区管委会。本院审理过程中，正宇公司也明确表示，若此部分作价赔偿，对于未使用部分物品，可以如数返还开发区管委会。对此，一审没明确将未完工程部分的物品判决交付开发区管委会，则迳行判决赔偿正宇公司物品损失不当。开发区管委会的此项主张成立，应予支持。综上，一审判决对案涉土地出让金的具体返还数额、损失赔偿认定及未完工部分物品的返还依据的事实不清，证据不足。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）项之规定，裁定如下：一、撤销抚顺市中级人民法院（2016）辽04行初79号行政判决；二、发回抚顺市中级人民法院重审。审判长  康宪雷审判员  徐桂伶审判员  武 江二〇二〇年四月六日法官助理高书涵书记员鞠林