山东省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）鲁行终247号 上诉人（原审原告）长岛县全盛海珍品有限公司,住所地长岛县南长山镇赵王村。 法定代表人王树权，经理。 上诉人（原审原告）长岛海润海珍品育苗场,住所地长岛县南长山镇赵王村。 法定代表人王树权，场长。 被上诉人（原审被告）长岛县人民政府,住所地长岛县县府街**。 法定代表人李俊杰，县长。 委托代理人李晓玲，山东平和律师事务所律师。 上诉人长岛县全盛海珍品有限公司、长岛海润海珍品育苗场因诉被上诉人长岛县人民政府确认强制拆除行为违法一案，不服烟台市中级人民法院于2019年11月30日作出的（2018）鲁06行初49号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审原告长岛县全盛海珍品有限公司、长岛海润海珍品育苗场向原审法院起诉称，经县、镇、村批准,原告于1985年建设育保苗厂,现有建筑面积5000余平米。原告一直守法经营，依法纳税，并获取了房产证、土地使用证和营业执照，荣获了“纳税大户”的荣誉证书。被告在2014年修路、卖地，在没有任何征收手续的前提下，长岛县城市管理执法局于2015年、2016年分别向原告下达责令拆除违法建设决定书、行政强制执行决定公告书。原告均申请行政复议，被告经复议撤销了前述决定书、公告书。2018年2月2日，长岛县综合行政执法局向原告下达限期清理违法建筑物内物资的通知，原告不服，向被告提出行政复议。2018年2月11日，长岛县综合行政执法局主动撤销该通知，原告终止复议申请。2018年7月2日上午8时，被告下属职能部门长岛县环境保护局、长岛县公安局、长岛县综合行政执法局、长岛县住房和规划建设管理局、长岛县海洋渔业局、长岛县供电公司、长岛县南长山街道办事处、120急救车和社会人员共计300余人，使用挖掘机、铲车、翻斗车等多台大型机械工具，强行进入原告育保苗厂。警察随后封锁所有路口，由长岛县环境保护局对原告下达《环境保护查封决定书》，紧接着对原告的厂房进行强拆。期间，原告拨打110电话报警，拨打12345市长热线求助，拨打9600110烟台市警务平台求助无果。原告用手机对强拆过程进行视频录像，警察强行把手机抢走，并删除录像销毁证据，用警车将原告及其妻拘押至长岛县南长山街道办事处。原告约下午7点被放回，看到厂房被拆除，所有物资设备、公司账目、资质证明、海参苗、生活用品等去向不明。《中华人民共和国行政处罚法》第三条第二款规定，没有法定依据或不遵守法定程序的行政处罚无效。第四十一条规定，行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，不依据本法第三十一条、第三十二条的规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立。被告严重违反法定程序作出的行政处罚无效，行为明显违法。被告的行为已构成玩忽职守罪、渎职罪、滥用职权罪、敲诈勒索罪、抢劫罪、抢夺罪、破坏公民财产罪、非法拘禁罪、侮辱诽谤罪。请求确认被告强拆厂房行政行为违法。 原审法院审理查明，王树权在长岛县××镇××村××房，长岛县人民政府为王树权颁发了该房屋的集体土地建设用地使用证（发证时间为1992年4月1日）及房屋所有权证。2000年9月26日，王树权获批2000年9月26日至2002年9月25日期间临时使用位于××村××海岸的80平方米土地，项目名称为育苗场水池。王树权利用前述场所进行海产品育苗等。2005年9月2日，王树权个人独资成立长岛海润海珍品育苗场，住，住所地位于赵王村记的经营范围为海珍品育苗、保苗、养殖、销售。2015年10月20日，王树权独资成立长岛县全盛海珍品有限公司，住，住所地位于赵王村记的经营范围为海珍品育苗、保苗、养殖、销售。 2015年3月6日，长岛县城市管理行政执法局向王树权下达《责令限期拆除违法建设决定书》（长城执限拆字〔2015〕第0001号）。2015年6月28日，长岛县人民政府依据王树权的行政复议申请作出长复决字〔2015〕1号行政复议决定，撤销了前述《责令限期拆除违法建设决定书》。 2016年6月17日，长岛县城市管理行政执法局向王树权下达《行政强制执行决定公告》（长城执强公字〔2016〕第001号）。2016年9月30日，被告依据王树权的行政复议申请作出长复决字〔2016〕3号行政复议决定，撤销了前述《行政强制执行决定公告》。 2018年2月2日,长岛县综合行政执法局向王树权下达《对赵王村王树权限期清理违法建筑物内物资的通知》，后又于2018年2月11日作出撤销该通知的决定。 2018年7月2日，长岛县环境保护局对长岛海润海珍品育苗场（王树权）作出烟长环强决字〔2018〕第10号环境保护查封决定，认定其在赵王村的育苗场未经环评审批、未建设污水处理系统、未按照长岛县禁燃区相关规定拆除锅炉，决定查封设施、设备，时间自2018年7月2日至2018年8月2日。同日，案涉建筑物被拆除。 2018年7月9日，长岛县环境保护局对长岛县海润海珍品育苗场作出解除查封决定，鉴于其生产车间已不存在，违法行为已终止，决定对其自2018年7月9日解除查封措施。 2018年7月19日，王树权以长岛县环境保护局、长岛县公安局、长岛县综合行政执法局、长岛县住建局、长岛县水产局、长岛县电业局、长岛县南长山街道办事处为被申请人，向被告申请行政复议，请求撤销长岛县环境保护局烟长环强决字〔2018〕第10号环境保护查封决定，恢复被强拆原场址的所有建筑物，赔偿生产设备物资、生活用品、海参苗种及精神损害费共计3000万元等。被告在法定期限内未向王树权作出受理行政复议申请的决定。2018年8月8日，原告提起本案之诉。 本案审理过程中，长岛海洋生态文明综合试验区综合行政执法局于2019年11月25日向原审法院提交说明一份。说明称，依据长办〔2017〕5号《长岛县城市违法建设治理行动方案》的精神，王树权位于××路西的海参保苗场属于违法建筑，根据该文件中规定的属地管理要求，该局将该事项交由长岛县南长山街道赵王村依法处置，在处置过程中，被依法拆除。原审法院向原告出示该说明，并询问其是否追加或变更长岛海洋生态文明综合试验区综合行政执法局为本案被告，原告明确表示不追加或变更该局为被告。 原审法院认为，原告是王树权设立的个人独资企业，案涉建筑物被用于原告的经营使用，现原告因案涉建筑物被拆除而提起本案之诉，主体适格。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”案涉建筑物于2018年7月2日被拆除，原告于2018年8月8日提起本案之诉，未超过起诉期限。王树权此前虽就案涉拆除行为向被告申请过行政复议，但被告在法定期限内未向其作出受理决定。原告继而选择行政诉讼寻求权利救济，其起诉依法应予受理。 被告主张其未实施拆除行为，不是本案适格的被告。拆除行为实施之前，相关行政机关数次对案涉建筑物作出违法认定并作出了相应的处理决定，这些处理决定均非由被告作出。王树权在申请行政复议时，主张拆除行为是由其他行政机关实施并要求这些行政机关承担法律责任，未将被告作为被申请人。本案审理过程中，原告也未能证实拆除行为是由被告组织实施或拆除行为的法律后果应由被告承担。因此，长岛县人民政府作为本案被告的主体不适格，本案依法应当驳回原告的起诉。综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第㈢项的规定，裁定驳回原告长岛县全盛海珍品有限公司、长岛海润海珍品育苗场的起诉。案件受理费50元，依法退回原告长岛县全盛海珍品有限公司、长岛海润海珍品育苗场。 上诉人长岛县全盛海珍品有限公司、长岛海润海珍品育苗场不服原审法院裁定，认为被上诉人没有经过事实调查，已构成玩忽职守罪、渎职罪、滥用职权罪、敲诈勒索罪、抢劫罪、抢夺罪、破坏公民财产罪、非法拘禁罪、侮辱诽谤罪。没有处罚依据就做出处罚，其做出的行政处罚在程序上严重违法，完全背离了行政处罚所应遵循的公平、公正、信赖保护等基本原则，必须予以追究。原审法院认定事实不清，适用法律错误，超审限办案，请求确认被上诉人强拆厂房行政行为违法。 被上诉人长岛县人民政府未向本院提交书面答辩意见。 各方当事人在原审中提交的证据和依据已随案卷移送本院。上述证据已经原审法院庭审质证。二审中，各方当事人均没有新证据提交。本院二审查明的事实与一审查明的事实一致。 本院二审查明，2018年10月31日，中共烟台市委、烟台市人民政府印发《长岛海洋生态文明综合试验区管理体制和机构设置方案》（烟委〈2018〉59号）。方案规定：设立中共烟台市委长岛海洋生态文明综合试验区工作委员会、烟台长岛海洋生态文明综合试验区管理委员会，分别为市委、市政府的派出机构。2019年1月7日，中共烟台市委长岛海洋生态文明综合试验区工作委员会、烟台长岛海洋生态文明综合试验区管理委员会《关于长岛海洋生态文明综合试验区管理体制和机构改革的实施意见》载明：长岛综合试验区工委、管委与县委、县政府设置一套工作机构，共12个，包括综合行政执法局（应急管理局）。实行一个机构两块牌子，一套领导班子管理体制。 本院二审过程中，上诉人向本院提交1份证据，即烟台市中级人民法院（2019）鲁06行终311号行政裁定书，以证明拆除厂房行为系长岛县人民政府所为。经审查，合议庭认为：该证据系王树权诉长岛县公安局行政纠纷一案。长岛县人民法院裁定不予立案，王树权不服提出上诉，烟台市中级人民法院二审审查认为，上诉人所诉之事实，系因长岛县人民政府拆除其公司厂区的行政行为所引起，非平等主体之间产生的治安案件，不在公安机关职责范围之内。王树权所诉不属于行政诉讼受案范围，裁定驳回上诉，维持原裁定。该裁定系对王树权起诉的事实和理由的一般陈述，并非司法审查认定的案件事实，与本案没有关联性。且该裁定在一审时无正当理由未提交，对此证据不予采信。 本院认为，本案的争议焦点是上诉人认为长岛县人民政府系强制拆除涉案建筑物的责任主体，并以其为被告提起诉讼，是否符合法定起诉条件。 《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。第四十九条第三项规定，提起行政诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条第一款规定，原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉。 本案被诉行政行为是实施强制拆除建筑物的事实行为。因此，上诉人提起行政诉讼要求确认长岛县人民政府拆除涉案建筑物行为违法，应对其诉讼请求所依据的事实承担基本的举证责任。本案中，上诉人主张长岛县人民政府对涉案建筑物实施了强制拆除行为，但其提供的证据材料不足以证明上述主张。相反，2019年11月25日，长岛海洋生态文明综合试验区综合行政执法局出具一份说明。综合分析该说明内容可以看出，长岛海洋生态文明综合试验区综合行政执法局认可授权长岛县南长山街道赵王村依法处置，且实施了拆除行为。由于长岛海洋生态文明综合试验区综合行政执法局作为长岛县人民政府（长岛综合试验区管委）的所属工作机构，属于能够独立承担法律责任的行政机关，上诉人如对长岛海洋生态文明综合试验区综合行政执法局组织实施的对涉案建筑物进行强制拆除的行为不服，应当以长岛海洋生态文明综合试验区综合行政执法局为被告提起诉讼。因此，在原审法院给予释明，上诉人拒绝变更被告的情况下，原审法院裁定驳回其起诉，并无不当。 另外，经查，2019年2月11日本院作出（2019）鲁法行复字第40号批复，批准延长（2018）鲁06行初49号案件的审理期限。上诉人提出的原审法院超审限办案的主张不能成立，本院不予支持。 综上，原审法院裁定结果正确，程序合法。上诉人的上诉理由没有事实和法律依据，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  王云阁 审判员  曹林灿 审判员  许 琳 二〇二〇年四月二十日 书记员  王超群