广东省佛山市顺德区人民法院行 政 判 决 书（2020）粤0606行初49号原告佛山市高明区嘉乐房地产开发有限公司，住所地佛山市高明区荷城街道高明大道******商铺。法定代表人蔡晖，总经理。委托代理人王家兵，广东法丞汇俊律师事务所律师。被告佛山市自然资源局，住所地佛山市，住所地佛山市禅城区玫瑰东路**法定代表人杨小晶，局长。委托代理人夏永杰，佛山市自然资源局高明分局工作人员。委托代理人陆仲飞，广东利衡律师事务所律师。原告佛山市高明区嘉乐房地产开发有限公司诉被告佛山市自然资源局行政批准纠纷一案，原告于2020年1月3日向本院提起行政诉讼。本院于同月6日立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，依法组成合议庭，于2020年3月5日公开开庭审理了本案。原告委托代理人王家兵，被告的委托代理人夏永杰、陆仲飞到庭参加诉讼，本案现已审理终结。被告于2019年11月6日作出《关于对联诚金都湾花园项目建设工程设计方案的审查意见》（以下简称《审查意见》），认为原告于2019年7月向被告申请办理联诚金都湾花园项目的修建性详细规划方案（总平修改）审核手续，被告向环保部门征询了意见，环保部门意见指出，该项目位于海天及南方包装等工业企业影响范围内，若按规则报建申请进行建设，将成为典型的工业商住混杂情况，原则上不同意在工业企业影响范围内新建房地产项目。根据环保部门的意见，被告对该修建性详细规划方案（总平修改）的审查意见为：不予批准。原告诉称，原告对位于佛山市高明区荷城街道（三洲）海天大道以西、三喜路以北面积为64295.95平方米的B地块（以下简称案涉地块）拥有合法的国有建设用地使用权。依照该地块的《国有建设用地使用权出让合同》、《建设用地规划许可证》及《国有土地使用权证》，该地块的用地性质为城镇住宅用地（兼容商服用地）。原告拟对该地块作为“联诚金都湾花园项目”进行住宅建设、开发。2019年7月5日，原告向被告下属的高明分局提交了关于“联诚金都湾花园项目的修建性详细规划方案（总平修改）审核的申请”，该分局于7月26日对原告作出了《关于联诚金都湾花园项目暂停审批的告知书》（以下简称《告知书》），在无法定依据的情况下决定无限期对原告的该申请暂停审批。经过原告依法维权，被告于2019年11月5日作出了《关于撤销〈关于联诚金都湾花园项目暂停审批的告知书〉的决定》，决定撤销2019年7月26日对原告作出的告知书。2019年11月6日，被告作出案涉的《审查意见》。原告认为，尽管被告撤销了违法的暂停审批的决定，并不得不履行职责对原告的申请进行审查，但该审查决定即案涉的《审查意见》却仍属违法的行行为，依法应予撤销。具体理由如下：一、被告所作的《审查意见》没有任何法律依据，属于适用法律错误。首先，被告作出的该行政行为未引用任何具体法律条款，应视为该行为行为没有法律依据，适用法律错误；其次，被告以环保部门的意见作为不予审批的唯一理由与依据，但未有任何法律、法规、规章将取得环保部门的审批同意作为对修建性详细规划审核的前置条件；最后，随着国务院“放管服”的实施，不涉及环境敏感期或无需自建配套污水处理设施的房地产项目环评文件已由之前的审批制改为备案制，环保部门对案涉项目的环评并无审批权，且无权作出因环评原因不同意新建涉案建筑项目的决定或意见。在环保部门并无相应审批权的情况下，被告根据环保部门的意见不批准原告的申请显然违法、二、被告所作的案涉《审查意见》主要证据不足，被告并未提供任何证据证明原告的申请不符合法定条件。综上，原告起诉请求：1.撤销被告于2019年11月6日对原告作出的《审查意见》；2.被告在判决生效之日起二十天期限内对原告2019年7月5日向被告提交的关于“联诚金都湾花园项目”修建性详细规划方案审核的申请依法重新作出审批决定。3.诉讼费由被告承担。庭审中原告对事实与理由补充如下：1.被告让不拥有审批权的环保局行使审批权，违反了《中华人民共和国行政许可法》的相关规定。佛山市生态环境局高明分局承认自己对原告的项目不具有审批权的，该局在2019年7月19日作出《佛山生态环境局高明分局对〈关于征询联诚金都湾花园项目环保意见的函〉的复函》中指出，环保部门对原告的项目由以往的审批制变更为备案制。该局在该文件中明确环保局在源头上缺乏抓手。而被告让环保部门行使以不具备的审批权，严重违反《中华人民共和国行政许可法》第十四条、第十七条的规定。此外，《中华人民共和国行政许可法》只有法律法规地方性法规才可以设定行政许可，规范性文件不得设立行政许可。而被告在2019年7月15日至佛山市生态环境局高明分局的《关于征询联诚金都湾花园项目环保意见的函》中指出，根据明府办函〔103〕号《佛山市高明区人民政府关于印发佛山市高明区房地产开发与产业保护协调工作实施方案的通知》，要求征求高明环保局对该项目的环保意见，而通知只是规范性文件，规范性文件是无权设定行政许可。另外，被告也提出，其依据广东省人民政府《广东省全面开展工程建设项目审批制度改革实施方案的通知》，认为环保部门有审批权，但该通知没有提到要征求环保部门的意见，亦无权设定行政许可。2.原告申请的规划方案审核的申请只是修改，而总平图是2012年进行报建，并获得通过，而在2012年原告在申请总平图时，被告并未提出需得到环保部门审批，也未征询环保部门的意见，而以往不征询环保意见就可通过审核，而现在需要取得环保部门的审核意见没有法律依据。3.被告认为依据《国有建设用地使用权出让合同》，原告建设的项目需经环保部门的审核，但该合同是2009年订立的，国家法律现在已经修改变更相关项目以由审批制变更为备案制，在此情况下，应优先适用法律而不是适用合同条款。4.即使环保部门有对原告建设的项目的审批权，其也应该在有相关证据的情况下进行审批。但被告所提交的证据中，并没有环保局对周边企业、对原告建设项目存在何影响提供相关证据，也未提供周边企业一直是或近年来都是排放超标的污染企业的环评结论。原告在诉讼中提交了以下证据：1.原告的营业执照复印件，证明原告的诉讼主体资格。2.被告的统一社会信用代码证书复印件，证明被告的诉讼主体资格。3.xxx号《建设用地规划许可证》，证明案涉土地的用地性质为二类住宅用地。4.xxx号《国有土地使用权证》，证明原告对案涉土地拥有合法的国有建设用地使用权，案涉地块的地类用途为城镇住宅用地、商服用地。5.《佛山市规划建设项目登记表》、《佛山市建设工程项目修建性详细规划方案审核申请表》、《总平面情况说明书》，证明原告于2019年7月5日向被告提交了关于“联诚金都湾花园项目”修建性详细规划方案审核的申请。6.高明区项目投资建设并联审批预受理回执，证明被告于2019年7月5日受理了原告向其提出的“联诚金都湾花园项目”修建性详细规划方案(总评修改）审核的申请。7.《关于联诚金都湾花园项目暂停审批的告知书》，证明被告所作的“暂停该项目的审批”的决定没有任何法律依据，属于违法的行政行为。8.《关于撤销〈关于联诚金都湾花园项目暂停审批的告知书〉的决定》，证明2019年11月5日被告撤销了2019年7月26日对原告作出的《关于联诚金都湾花园项目暂停审批的告知书》。9.《审查意见》，证明2019年11月6日，被告决定根据环保部门的意见，对原告于2019年7月5日向其提交的联诚金都湾花园项目修建性详细规划方案审核不予批准。被告辩称，一、《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款规定：“县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。”被告作为佛山市城乡规划主管部门，享有负责本行政区域内的城乡规划管理的行政职权，有权就原告的申请作出案涉行政行为，主体适格。二、被告作出的《审查意见》有充分事实和法律依据。首先，根据广东省人民政府关于印发《广东省全面开展工程建设项目审批制度改革实施方案的通知》第二条第七款：“优化工程建设许可。在设计方案审查时，建设工程规划许可证核发部门按需统一、限时征求交通运输、公安交管、人防、消防、气象等部门意见，其他部门不再对设计方案单独审查。”《国有建设用地使用权出让合同》中所附的规划设计条件第八点备注中明确：“1.规划应符合国家、省、市有关规范规定。2.下列√项要求到有关部门加具方案审核意见，报送方案时把意见一并附送区规划分局、环保、发改、消防、供电、教育、人防。”由此可见，案涉申办修建性详细规划方案审核《总平修改》时需要征求环保部门意见。其次，原告于2019年7月5日向佛山市自然资源局高明分局提出申办修建性详细规划方案审核（总平修改），被告收到材料后，向佛山市生态环境局高明分局发出《关于征询联诚金都湾花园环保意见的函》，以征求环保部门的意见。佛山市生态环境局高明分局于2019年7月19日作出《佛山生态环境局高明分局对〈关于征询联诚金都湾花园项目环保意见的函〉的复函》，复函中指出联诚金都湾花园项目位于海天及南方包装等工业企业影响范围，若按照规划报建中申请进行建设，将成为典型的工业商住混杂情况。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十三条规定：“建设单位应当按照规划条件进行建设；确需变更的，必须向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出申请。变更内容不符合控制性详细规划的，城乡规划主管部门不得批准。城市、县人民政府城乡规划主管部门应当及时将依法变更后的规划条件通报同级土地主管部门并公示”。原告提交的“联诚金都湾花园项目的修建性详细规范方案（总平修改）的申请”，将会造成工业商住混杂情况，不符合控制性详细规划，被告依法对原告的申请作出不予批准的审查意见。三、作出《审查意见》的程序合法。原告于2019年7月5日提出申办修建性详细规划方案审核（总平修改），被告收到材料后，向佛山市生态环境局高明分局发出函，同年7月19日，佛山市生态环境局高明分局复函给被告。7月26日，被告向原告作出《告知书》，后被告于11月5日撤销该《告知书》。11月6日，被告根据《广东省城乡规划条例》第四十一条第二款的规定：“城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省人民政府指定的镇人民政府依据经批准的城乡规划、规划条件、相关技术标准和规范对建设工程设计方案进行审查，提出审查意见。符合条件的，核发建设工程规划许可证。”的规定，作出案涉的《审查意见》，并送达给原告，程序合法。综上，被告作出案涉的《审查意见》主体适格，事实清楚，法律充分，程序合法，请求法院驳回原告的诉讼请求。被告在诉讼中提供如下证据、依据：1.统一社会信用代码证书，证明被告是本行政区域内的城乡规划主管部门。2.《关于征询联诚金都湾花园项目环保意见的函》、图片（1张）、《佛山市生态环境保护局高明分局对〈关于征询联诚金都湾花园项目环保意见的函〉的复函》，证明原告提交《联诚金都湾花园项目的修建性详细规划方案（总平修改）的申请，将会造成工业商住混杂情况，不符合控制性详细规划。3.《关于联诚金都湾花园项目暂停审批的告知书》、《关于撤销、〈关于联诚金都湾花园项目暂停审批的告知书〉的决定》、《审查意见》、项目投资建设工程并联审批文书收发登记表（2份）、签收表（1份），证明被告于2019年7月26日向原告作出《关于联诚金都湾花园项目暂停审批的告知书》，后于2019年11月5日撤销《关于联诚金都湾花园项目暂停审批的告知书》。2019年11月6日，被告作出《审查意见》并2019年11月7日送达给原告。4.关于撤销《关于对联诚金都湾花园项目建设工程设计方案的审查意见》的决定，证明被告在诉讼期间作出了撤销案涉行政行为的决定。被告在诉讼中提供的法律依据有：《中华人民共和国城乡规划法》。经庭审质证，原、被告对对方当事人所提供的证据真实性均无异议，且上述证据与本案有关联，本院均予以采纳。经审理查明，原告对位于佛山市高明区荷城街道（三洲）海天大道以西、三喜路以北面积为64295.95平方米的B地块拥有合法的国有建设用地使用权，该地块地类用途为商服用地、城镇住宅用地。2019年7月5日，原告向佛山市自然资源局高明分局提出申办修建性详细规划方案审核（总平修改），为此原告提交了《佛山市规划建设项目登记表》《佛山市建设工程项目修建性详细规划方案审核申请表》《总平面情况说明书》，其中《佛山市建设工程项目修建性详细规划方案审核申请表》项目类别载明为“修改已审定规划方案”；《总平面情况说明书》载明2012年8月份原告进行报建并已通过的联诚金都湾花园总平面报建图，工程编号为2012-S6-1,由于对总平面图布局进行更加深入的探讨，20#、21#和22#在布局位置不变的情况下，首层除楼梯、电梯外架空，其他均未改变。总体指标中总建筑面积进行相应修改，原告并在《总平面情况说明书》对相应的计容总建筑面积等数据进行了修改前和修改后的说明。被告收到材料后于2019年7月15日向佛山市生态环境局高明分局发出《关于征询联诚金都湾花园环保意见的函》，以征求环保部门对该项目的环保意见。佛山市生态环境局高明分局于2019年7月19日作出《佛山生态环境局高明分局对〈关于征询联诚金都湾花园项目环保意见的函〉的复函》，复函中指出联诚金都湾花园项目位于海天及南方包装等工业企业影响范围，若按照规划报建中申请进行建设，将成为典型的工业商住混杂情况，建议被告根据《佛山市国土资源和城乡规划局关于在城市规划管理中加强环境保护工作的通知》的指导精神，针对已出让的设计工业和商住混杂的地块，着手修编规划，调整用地功能，并加快组织规划的实施。此外根据《佛山市城市棕线管理办法》的要去，建议核实联诚金都湾地块是否位于高明区产业发展保护区范围内（城市棕线）。综上，佛山市生态环境局高明分局原则上不同意在工业企业影响范围内新建房地产项目，已规划建设的建议修编规划，调整用地功能。2019年7月26日，佛山市自然资源局高明分局作出《告知书》，告知原告根据环保部门意见暂停该项目的审批。2019年11月5日，被告作出《关于撤销〈关于联诚金都湾花园项目暂停审批的告知书〉的决定》，决定撤销2019年7月26日对原告作出的告知书。2019年11月6日，被告作出案涉的《审查意见》，次日被告将该意见送达给原告。另查，2012年8月27日，原高明区发展规划和统计局向原告颁发了编号为xxx号《建设用地规划许可证》，该证证载用地项目名称联诚金都湾花园、用地性质为二类居住用地等。又查，庭审中原、被告当事人均确认在2012年时，被告已审核通过了原告申请的修建性详细规划方案总平面图。原告表示因环评报告未通过，因此2012年至2019年一直未进行开发。再查，案件审理期间被告于2020年3月17日作出《关于撤销〈关于对联诚金都湾花园项目建设工程设计方案的审查意见〉的决定》，决定撤销案涉的《审查意见》，同年3月23日被告将该决定送达给原告。本院认为，《中华人民共和国行政许可法》第十四条规定：“本法第十二条所列事项，法律可以设定行政许可。尚未制定法律的，行政法规可以设定行政许可。必要时，国务院可以采用发布决定的方式设定行政许可。实施后，除临时性行政许可事项外，国务院应当及时提请全国人民代表大会及其常务委员会制定法律，或者自行制定行政法规。”根据国发〔2012〕52号《国务院关于第六批取消和调整行政审批项目的决定》，国务院已取消了修建性详细规划审批。由此可见，原告的申请办理修建性详细规划方案审核（总平修改）的申请目前而言并非一项单独的行政许可的事项，因此被告对原告的申请其并无法定的审批职权。被告在收到原告该项申请后应当主动释明原告该项申请已取消，但须在申请《建设工程规划许可证》时一并提交，因此被告作出案涉行政行为缺乏职权依据。退一步而言，即便被告具有对原告的申请享有审批职权。但其作出案涉《审查意见》所认定事实和适用法律亦有误，理由如下：《中华人民共和国城乡规划法》第二十一条规定：“城市、县人民政府城乡规划主管部门和镇人民政府可以组织编制重要地块的修建性详细规划。修建性详细规划应当符合控制性详细规划。”第四十条规定：“申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证。”由此可见，被告在审查建设单位申请的建设项目修建性详细规划时是以控制性详细规划以及规划条件为审查标准，本案中，被告并未提供任何证据证明原告的修建性详细规划方案审核（总平修改）的申请不符合控制性详细规划以及规划条件。此外，未有任何法律、法规将环保部门的意见作为修建性详细规划方案（总平修改）审核的前提条件。再者从原告申请的内容来看，原告申请的事项是对修改已审定规划方案的总平面进行修改，即申请的是计容总建筑面积、住宅计容建筑面积、容积率等指标进行修改，但这些数据审查应从是否符合规划条件的角度进行判断，但被告却以环保部门意见认为不同意在工业企业影响范围内新建房地产项目进行判断，其作出行政行为的依据与原告的申请事项明显不符。最后从被告提供的法律依据来看，本案中被告援引《中华人民共和国城乡规划法》第四十三条，该条明确规定规划条件的变更须以控制性详细规划为标准，并未扩大解释。被告以环保部门的意见作为原告申请事项审批的依据与上述援引法律亦不相符。综上被告在对原告的申请事项作出案涉行政行为缺乏职权依据且主要证据不足，故被告作出案涉的行政行为违法，本应予撤销。因诉讼期间，被告自己撤销被诉的行政行为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（二）项的规定，被告佛山市自然资源局于2019年11月6日作出《关于对联诚金都湾花园项目建设工程设计方案的审查意见》应确认违法。关于原告第二项诉讼请求要求被告对其申请重新作出处理的问题。根据国发〔2012〕52号《国务院关于第六批取消和调整行政审批项目的决定》，已取消了修建性详细规划审批。因此被告无需再行对原告的申请作出任何许可，原告第二项诉讼请求要求被告重作缺乏法律依据，原告可在申请《建设工程规划许可证》时向被告一提交相应材料，并由被告依法进行审查。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（二）项的规定，判决如下：一、确认被告佛山市自然资源局于2019年11月6日作出《关于对联诚金都湾花园项目建设工程设计方案的审查意见》违法；二、驳回原告佛山市高明区嘉乐房地产开发有限公司其他诉讼请求。本案受理费50元，由被告佛山市自然资源局负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省佛山市中级人民法院。审 判 长  陈 威人民陪审员  李爱真人民陪审员  黎嘉妍二〇二〇年四月二十七日书 记 员  黄银瑞