广西壮族自治区河池市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）桂12行终1号 上诉人（原审原告）广西大化吉星木材加工厂，住所地大化瑶族自治县大化镇百秀村红星分场。 经营者谭月娟，女，壮族，1970年3月5日生，住广西大化瑶族自治县。 委托代理人韦勇，男，壮族，1969年12月27日生，住广西大化瑶族自治县。系谭月娟的丈夫。 委托代理人韦云雷，广西弘生联合律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）大化瑶族自治县自然资源局，住所地大化瑶族自治县大化镇北文昌东路**。 法定代表人农庭，局长。 委托代理人韦启祥，大化瑶族自治县自然资源局工作人员。 委托代理人谭正辉，广西维仁律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）大化瑶族自治县人民政府，，住所地大化瑶族自治县大化镇新化东路** 法定代表人蓝胜，县长。 委托代理人陈湘桂，大化瑶族自治县司法局副局长。 委托代理人韦兆平，大化瑶族自治县自然资源局工作人员。 上诉人广西大化吉星木材加工厂诉大化瑶族自治县自然资源局行政处罚及大化瑶族自治县人民政府行政复议一案，不服大化瑶族自治县人民法院2019年9月28日作出的（2019）桂1229行初11号行政判决，于2019年10月30日向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2020年3月19日公开开庭审理了本案。上诉人广西大化吉星木材加工厂（以下简称大化吉星木材加工厂）的委托代理人韦勇、韦云雷，被上诉人大化瑶族自治县自然资源局（以下简称大化县自然资源局）的委托代理人韦启祥、谭正辉，被上诉人大化瑶族自治县人民政府（以下简称大化县政府）的委托代理人陈湘桂、韦兆平到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 一审判决审理查明，谭月娟于2013年2月在大化镇百秀村红星分场建木材加工厂，2013年10月17日办理广西大化吉星木材加工厂个体户工商营业执照。2014年3月大化县自源资源局（原国土资源局）巡查发现该木材加工厂用地未经有权机关批准，属非法占地，责令停止建设，并按照程序立案处理。2014年6月5日作出大国土资罚决字〔2014〕第278号《行政处罚决定书》，对谭月娟非法占地492平方米建厂的行为进行了处罚。2013年10月10日，谭月娟以“吉星禽畜养殖场项目设施农业用地”向大化镇政府申请在自有承包土地上使用5亩旱地作为设施农用地，并要求转报大化县人民政府批复。2014年8月6日，大化县政府以大政复〔2014〕151号批复，同意该项目设施农用地的申请，并要求严格按照《国土资源部、农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》规定的设施农用地使用土地，严禁占用基本农田，不得改变土地用途，不得擅自改变或变相将设施农用地用于其他非农建设、擅自扩大设施农用地规模，不得擅自改变直接从事或服务于农业生产的设施性质，或将设施用地用于其他经营。项目用地不能建设永久性建（构）筑物或其他设施。取得用地批复后，谭月娟在批复的用地上养殖两个多月，后养殖失败，谭月娟在养殖场上加大投资，在原有占地492平方米的基础上扩大木材加工厂的建设规模，占地规模总达到1521.68㎡（折合2.28亩）。2018年10月22日被告大化县自源资源局巡查发现其占地范围未经有权机关批准，属非法占地，责令停止建设。于2019年4月17日立案处理。经地类鉴定，该占地实际用途为工业用地，土地权属性质为国有农用地。亦不符合2015年调整的大化镇2010—2020年土地利用总体规划。大化县自然资源局于2019年5月21日作出大自然资罚决字〔2019〕6号行政处罚决定书。大化吉星木材加工厂不服向大化县人民政府申请复议，大化县人民政府于2019年7月19日以大政复字〔2019〕4号行政复议决定，维持大化县自然资源局于2019年5月21日作出大自然资罚决字〔2019〕6号《行政处罚决定书》的行政行为。大化吉星木材加工厂不服该复议决定，于2019年8月12日向大化瑶族自治县人民法院提起行政诉讼，请求撤销大化自然资源局于2019年5月21日作出大自然资罚决字〔2019〕6号《行政处罚决定书》及大化县人民政府大政复字〔2019〕4号《行政复议决定书》的行政行为。一审判决认为，大化县自然资源局是土地管理的行政机关，有对全县土地进行管理的行政职权，对辖区内违反土地管理法规定的违法行为有权进行处罚。大化县自然资源局作为大化县人民政府的职能部门，大化县人民政府根据《行政复议法》第三条规定有履行行政复议的职责。一、本案所涉的土地性质问题，大化吉星木材加工厂的用地范围在大化红星分场，大化红星分场的土地来源是根据1998年12月7日大政复（1998）53号《关于确认县城郊扶贫开发区红星分场等单位土地面积的批复》，该批复确认红星分场使用大化镇古感村甘侃屯一、二、三、四、五队集体土地605.92亩（水田5.92亩，荒坡600亩）；……，上述确认给各用地单位（分场）的土地使用权，由县土地管理局按河行发（1998）35号文件精神给县城郊扶贫开发区红星分场等用地单位核发国有土地农用地使用证。根据该批复，完善征地手续后该分场所使用的土地性质为国有土地农用地，用于安置扶贫搬迁户用地，不存在集体土地问题。二、大化吉星木材加工厂是否存在改变设施农用地问题，谭月娟于2013年2月开始建设吉星木材加工厂，2014年6月5日，原大化县国土资源局对其非法占用的492平方米的农用地进行处罚，此阶段的占地性质为非法占用国有农用地。2014年8月6日，大化县人民政府以大政复〔2014〕151号批复，同意该项目设施农用地的申请后，该用地为设施农用地。后谭月娟养殖失败后未经有权机关批准，在设施农用地上加大投资，扩大木材加工厂。谭月娟的行为已经改变了设施农用地的土地用途，把批准用于设施农用地擅自改变为木材加工的工业用地。三、关于适用法律问题，大化县自然资源局根据原告擅自改变土地用途的违法事实，适用《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条、《广西壮族自治区国土厅关于印发〈广西壮族自治区国土资源行政处罚裁量办法（试行）〉的通知》的有关规定对原告进行处罚，适用法律正确。4、关于处罚程序问题，大化自然资源局发现原告违法占地、改变土地用途后，经过立案调查，送达《行政处罚听证告知书》，告知处罚听证权利，并进行行政处罚，处罚后送达《行政处罚决定书》等法律文书，送达方式和地点送达前也与谭月娟沟通联系送达至指定位置，程序合法。综上所述，被告大化自然资源局对扩大木材加工厂改变土地用途的1029.68平方米土地进行行政处罚，事实清楚，证据确实充分，量罚适当，适用法律正确，程序合法。大化县人民政府经过行政复议，作出维持大化县自然资源局的行政处罚决定有事实和法律依据，予以支持。大化吉星木材加工厂认为行政处罚和复议决定认定事实错误，缺乏法律依据，请求撤销大化自然资源局于2019年5月21日作出大自然资罚决字〔2019〕6号《行政处罚决定书》及大化县人民政府大政复字〔2019〕4号《行政复议决定书》的行政行为没有事实和法律依据，不予支持，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回广西大化吉星木材加工厂的诉讼请求。 上诉人大化吉星木材加工厂诉称，一、一审判决认定事实错误。1、一审判决认定涉案土地为国有土地错误。一审判决仅仅依据被上诉人一审提交的《大化瑶族自治县人民政府关于确认县城郊扶贫开发区红星分场等单位土地面积的批复》【大政复（1998)53号】，县土地局根据前文规定按河行发（1998）35号文件精神给县城郊扶贫开发区红星分场等用地单位核发国有土地使用证，认定涉案土地为国有土地，与事实不符，被上诉人提交的证据没有达到证据确凿充分的程度。首先，被上诉人大化县自然资源局故意混淆征地批复和实际征地的区别。同意征地批复仅是征地工作的文件层面，仅凭同意征地批复文件就认定涉案土地已被国家征收理由不充分。其次，根据上述文件内容，涉及征收的土地达千亩以上，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条的规定，河池地区行政公署无权对涉案集体土地作批准征收为国有土地的决定。其三，被上诉人大化县自然资源局至今没有向上诉人或者是人民法院出示任何一份涉案土地的国有土地使用证，说明涉案土地性质没有发生变更。综上，涉案土地是集体土地而不是国有土地。2、一审判决认定上诉人于2014年11月擅自改变大化吉星禽畜养殖场设施农用地用途错误。大化吉星禽畜养殖场和上诉人是两个独立的经营实体，负责人均是谭月娟。上诉人于2013年5月31日获得《木材经营（加工）许可证》，2013年7月9日获得《关于广西大化吉星木材加工厂基本符合消防安全条件的证明》，2013年9月10日获得《关于广西大化吉星木材加工厂建设项目环境影响报告表的批复》，2013年10月10日办理了《税务登记证》，2013年10月17日办理了《个体工商户营业执照》。上诉人自2013年10月17日起就在现在所占用场地开始经营至今，从未有搬迁或转移场地，也没有一审判决所说的上诉人养殖失败后，对木材加工厂进行扩建改变农用地性质的事实。大化吉星禽畜养殖场项目设施农业用地于2014年8月6日获得大化县政府的用地批复，2018年7月9日办理《营业执照》，才正式注册成立。上述事实证实，上诉人比大化吉星禽畜养殖场成立更早，且经营场所没有变动。不存在上诉人改变养殖场的土地用地用途的事实。二、一审判决适用法律是错误。原判决因为认定事实错误，导致适用法律错误。首先，上诉人是一个涉农的木材加工厂，使用的原料是农民种植生产的树木，负责人是农民，工人也是工厂附近村屯的农民。严格地说上诉人应当属于涉农企业，上诉人并没有改变涉案土地的农业用地性质。其次，上诉人于2013年在自己的承包地上建设涉农木材加工厂，已获得本集体的同意，至今已经营了近七年时间，开办工厂获得相关部门批准，办理了相关证照。上诉人对案涉土地的使用系基于对行政机关的信赖，纵使相关用地手续存在瑕疵也系因上诉人对政府机关的信赖所致。被上诉人无视涉案地块的历史情况及上诉人工厂是涉农的木材加工厂，认定上诉人非法占用土地，是对《中华人民共和国土地管理法》第七十六条的错误适用。三、一审判决没有纠正被上诉人大化县自然资源局违反执政为民基本准则的处罚决定。上诉人工厂的员工均是附近的贫困户家庭成员，上诉人正常生产能给近十个家庭脱贫，给农民工在家门口就业，完全符合当下中共中央全面脱贫攻坚，共同致富奔小康的政策。上诉人开业至今，负责人已投资了近二百万元资金，其中投入的资金全部向大化县农业银行和大化县农村信用社等金融机构贷款所得，对上诉人进行处罚，不仅使近十个家庭无法脱贫，也使上诉人的负责人因此返贫。上诉人成立时通过了环评，获得消防安全批复和木材加工许可，对周围环境、周边居民未造成任何影响。如上诉人的用地手续存在一些瑕疵，完全可以通过补办等方式进行弥补，而不是强制予以拆除。一个建在垃圾处理场旁的对环境没有任何污染的小型木材加工厂，亦不会对总体利用规划造成什么影响。撤销处罚决定，由被上诉人给予上诉人完善相应的用地手续，才符合执政为民的初衷。综上所述，二被上诉人作的《行政处罚决定书》及《行政复议决定书》认定事实不清、适用法律错误、处罚决定违反了执政为民的基本准则；一审判决维持两被上诉人的错误处罚行为应当予以纠正。恳请依法撤销大化瑶族自治县人民法院（2019）桂1229行初11号行政判决；改判撤销被上诉人大化县自然资源局作出的大自然资罚决字〔2019〕6号行政处罚决定书及撤销被上诉人大化县政府作出的大政复字〔2019〕4号行政复议决定书。 被上诉人大化县自然资源局二审庭审辩称，一审法院认定事实清楚，程序合法，判决结果准确，应当维持原判。 被上诉人大化县政府二审庭审辩称，与一审答辩意见一致。 经审查，本院确认一审判决确认的证据合法有效，可作为本案的定案依据。据此，本院查明的事实与原审判决查明的事实一致。 本案争议焦点为：1、涉案土地性质；2、上诉人是否存在擅自改变设施农用地用途的行为；3、被诉行政行为适用法律是否正确。 本院认为，上诉人大化吉星木材加工厂对被上诉人大化县自然资源局、被上诉人大化县政府享有作出被诉行政行为的法定职权均无异议。 关于涉案土地性质问题。被上诉人提交的大政复（1998）53号《大化瑶族自治县人民政府关于确认县城郊扶贫开发区红星分场等单位土地面积的批复》（以下简称《批复》），记载红星分场使用原大化镇古感村甘侃屯一、二、三、四、五队的集体土地，并明确“上述确认给各用地单位（分场）的土地使用权，由县土地管理局按河行发（1998）35号文件精神给县城郊扶贫开发区红星分场等用地单位核发国有土地农用地使用证”。上诉人大化吉星木材加工厂用地范围位于大化镇百秀村红星分场。因此，上诉人大化吉星木材加工厂主张“认定涉案土地为国有土地而非集体土地是错误的”的理由不能成立，本院不予支持。 关于上诉人是否存在擅自改变设施农用地用途的行为。 被上诉人大化县政府于2014年8月6日作出《大化瑶族自治县人民政府关于大化吉星禽畜养殖场项目设施农业用地问题批复》（大政复〔2014〕151号），明确大化吉星禽畜养殖场项目的设施用地为农用地，不得改变土地用途，不得擅自改变或变相将设施农用地用于其他非农建设、擅自扩大设施用地规模。本案中，上诉人大化吉星木材加工厂与大化吉星禽畜养殖场虽然系两个独立的经营实体，经营者同为谭月娟。2014年6月5日被上诉人作出大国土资罚决字〔2014〕第278号《行政处罚决定书》，对谭月娟非法占地492平方米建厂的行为进行处罚后，上诉人大化吉星木材加工厂在未获得有权机关批准的情况下，实施土地硬化并扩大建设，擅自将农用地改变为木材加工的工业用地，上述事实有被上诉人大化县自然资源局提交的谭月娟申请办理禽畜养殖场设施农用地的材料《大化吉星养殖场平面图》、对谭月娟的询问笔录以及《广西大化吉星木材加工厂现场勘测图》等证据佐证。上诉人虽获得工商、消防、环保、税务等相关证照，但未获得土地管理部门批准，改变土地用途的行为违法。 关于被诉行政行为的程序及适用法律是否正确的问题。 被上诉人大化县自然资源局对该案立案调查后，依照《中华人民共和国行政处罚法》规定，进行调查、告知上诉人处罚听证权利、作出行政处罚以及送达法律文书，程序合法。二审庭审中上诉人大化吉星木材加工厂对被上诉人送达相关文书的程序提出异议。经查，被上诉人大化县自然资源局采取在厂区张贴的形式向上诉人大化吉星木材加工厂送达涉案文书是事实，但送达前均与该厂负责人谭月娟沟通联系送达方式和送达地点，谭月娟在一审诉讼期间对该事实予以认可，且张贴送达文书的形式并未影响上诉人的实体权益。因此对上诉人二审庭审中提出被上诉人未直接送达而到厂区张贴文书，导致上诉人错失信息的主张，不予采信。同时，对上诉人大化吉星木材加工厂基于“因为认定事实错误”，诉称“导致适用法律错误”的理由，本院亦不予采纳。 综上所述，被上诉人大化县自然资源局作出的大自然资罚决字〔2019〕6号《行政处罚决定书》，认定事实清楚，处罚适当，适用法律正确；被上诉人大化县政府作出的大政复字〔2019〕4号《行政复议决定书》正确。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应当予以维持。国家支持和鼓励公民依法办企业，但对违法使用土地，破坏环境和社会法制的行为，必须依法予以处罚。上诉人的上诉理由不能成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人广西大化吉星木材加工厂负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 谭凌云 审 判 员 申国毅 审 判 员 梁海亮 二〇二〇年四月二十一日 法官助理 谢春程 书 记 员 吴菊婵 附：本判决所适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。