山东省嘉祥县人民法院 行 政 判 决 书 (2020)鲁0829行初5号 原告路畅，女，1992年5月5日出生，汉族，住汶上县。 委托代理人杨力，山东济州律师事务所律师。 被告汶上县人民政府，住所地：汶上县明星路中段。 法定代表人李洪文，县长。 出庭负责人房体建，该县政府党组成员、办公室主任。 委托代理人吴诗谦，山东康策律师事务所律师。 委托代理人王广朋，山东康策律师事务所实习律师。 原告路畅因认为被告汶上县人民政府（以下简称县政府）不履行拆迁安置补偿法定职责一案，于2020年1月8日向本院提起行政诉讼。本院于2020年1月9日立案后，于2020年1月14日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年3月13日公开开庭审理了本案。原告委托代理人杨力，被告负责人房体建及其委托代理人吴诗谦、王广朋到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告路畅诉称，原告在汶上县汶上街道东关有宅基地一处，被告于1997年5月12日向原告颁发了汶集建（1997）字第083008150528号《集体土地建设用地使用证》。2017年7月20日被告制定了《汶上县东关社区房屋征收与补偿方案》，原告的上述宅基地在征收范围内。根据该方案第八条（一）1、⑶②，以及第十二条、第十五条的规定，被告应对原告安置住宅142.24㎡,支付搬迁费500元、奖金15000元、临时安置费18000元，共计33500元。但被告以案外人对涉诉宅基地主张权利为由,拒绝与原告签订补偿协议。请求法院判令被告对原告安置住宅142.24㎡,支付搬迁费500元、奖金15000元、临时安置费18000元，共计33500元。 原告向本院提供了以下证据、依据：1、汶集建（1997）字第083008150528号《集体土地建设用地使用证》。2、汶政发[2017]49号《汶上县东关社区房屋征收与补偿方案》。3、1987年1月1日实施的《中华人民共和国土地管理法》第四十一条。证明原告取得的涉诉宅基地使用证合法有效，被告应对原告安置补偿。 被告县政府辩称，原告不是原汶上县汶上镇东关村居民,其为县城非农业居民,非法取得了涉诉宅基地的使用权证。该涉诉宅基地实由郭克寅占有、使用，郭克寅已将其中的部分土地转让给了安保贵、赵庆臣，且已由安保贵、赵庆臣建造房屋实际居住十几年。安保贵、赵庆臣亦签订了征收补偿协议，已部分履行。因此，原告的起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条的规定，请求法院依法驳回原告的起诉。 被告县政府向本院提交了以下证据、依据：1、《汶上县人民政府关于公布汶上县东关社区棚改项目房屋征收范围的公告》，《汶上县人民政府关于东关社区房屋征收的公告》。证明汶上县人民政府对东关社区房屋进行依法征收，并就征收补偿方案公开征求意见。2、汶政发[2017]49号《汶上县东关社区房屋征收与补偿方案》。证明汶上县人民政府依法对汶上县东关社区房屋征收经公告通过，该补偿方案合法有效。3、中共汶上县纪委调查报告一份。证明中共汶上县纪委在2017年对涉诉土地集体土地使用证问题进行调查，涉诉的土地存在权属纠纷，原告并非涉诉宅基地实际使用权人。4、国办发〔2007〕71号《国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》。证明农村住宅用地只能分配给本村村民，城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或“小产权房”。5、赵庆臣、安保贵勘测定界图、征收明细表、征收评估结果公示表各一份，处理方案两份。证明原告主张的涉诉宅基地，实际使用权人为赵庆臣、安保贵。6、征收补偿协议十四份。证明被告已对被征收标的作出补偿。7、汶上街道货币补偿款领取表一份。证明汶上街道已对涉诉被征收标的做出补偿。8、《中华人民共和国土地管理法》第六十三条，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条，《山东省国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条、第十九条、第二十条，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条。以1-8号证据、依据综合证明原告主体不适格，不应得到安置补偿。 庭审质证时，原告对被告的1-8号证据、依据，除对1-2号证据无异议外，其余均有异议。对3号证据中共汶上县纪委调查报告认为，没有加盖纪委印章，纪委调查的宅基地买卖经过没有向原告等人调查，属于偏听一面之词。如果郭克寅是东关村民根据新土地管理法其也只能无偿分配一处宅基地，更无权将购买的宅基地卖给别人，因此被告认定案外人具有补偿资格并与其签订补偿协议违反法律规定。报告最后的建议是原告等人虚构事实，骗取宅基证，更是与当时的土地管理法相违背，原土地管理法并没有禁止城镇居民取得宅基地。对4号证据国办发〔2007〕71号的真实性无异议，但是该通知从2007年开始实施，对原告1997年取得宅基地时的行政行为没有溯及力。对5-7号证据真实性无异议，认为该两案外人没有取得涉诉宅基地使用证，也没有取得准建手续属于违法建筑，被告不应对其进行补偿。该两案外人户口是否属于东关村民被告也没有调查清楚，如果不属于东关村民就无权获得补偿，且其面积远远超标，也违反一户一宅的规定。郭克寅也没有权分配如此超面积的宅基地，更没有权出卖，因此被告给该两人补偿属于违法。被告应依法向两案外人追回补偿权益，且仍应向原告补偿，并不能因为已经向案外人补偿就免除向原告补偿的义务。对8号法律依据没有异议，认为不适用本案，本案应适用1998年8月29日土地管理法全面修订之前的原土地管理法。 被告对原告的1-3号证据、依据均有异议。对1号证据真实性没有异议，对合法性有异议，认为即便是按照1987年土地管理法第四十一条的规定，城镇非农业户口居民建设住宅需要使用集体所有的土地的，必须经过县级人民政府批准，且其用地面积不得超过省、自治区、直辖市所规定的标准，亦应参照国家建设征用土地的标准支付补偿费和安置补助费。原告持有的该涉诉集体土地建设使用证，未报经县政府批准，属于违法取得，不能作为权属证据使用。对2-3号证据真实性均没有异议，认为不能证实原告对涉诉宅基地具有合法权属。 原告对此辩驳认为，被告就是县级政府，被告向原告颁发集体土地建设使用证就代表进行了批准，且颁发该证的行为属于行政行为，未经复议或行政诉讼撤销就合法有效。 本院对上述证据认证如下：被告的1-8号证据、依据，对其待证的事实即不应向原告履行安置补偿的职责缺乏证明力。 原告的1-3号证据、依据，对其待证的事实即原告应得到安置补偿具有证明力。 经审理查明，原告在汶上县汶上街道东关有宅基地一处，未建设有房屋，被告于1997年5月12日向原告颁发了汶集建（1997）字第083008150528号《集体土地建设用地使用证》。2017年7月20日制定了《汶上县东关社区房屋征收与补偿方案》，并予以公告，原告的上述宅基地在征收范围内。该方案第四条规定，县政府确定县住房和城乡规划建设局为房屋征收部门。第五条规定，县住房和城乡规划建设局委托汶上街道办事处为本片区房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作。第八条被征收住宅房屋折算面积的确定与补偿：（一）被征收住宅房屋折算面积的确定1、庭院住宅房屋折算面积的确定可选择以下三种方式之一。（1）按证件确定折算面积：有证房屋按照《房屋所有权证》或《不动产证》记载建筑面积1：1折算（改变证载原状的除外）。……。（3）按宅基地折算面积：①有主房的宅基地面积100㎡以内的按土地面积1:1折算,100㎡以上部分按土地面积1:0.6折算面积，两项之和为折算面积；②没有主房的宅基地100㎡以内的按土地面积1:1折算,100㎡以上部分按土地面积1:0.6折算面积，两项之和为折算面积（按本方案选择产权调换的享受安置面积的规定第八条（二）2中“选择产权调换的享受安置面积”中③款规定执行）。（二）被征收住宅房屋的补偿2、选择房屋产权调换（2）选择产权调换的享受安置面积确定：……。③没有主房的宅基地被征收人只能选择一套相近户型的安置房。安置结算时按折算面积扣除其房屋成本价给予补偿。第十二条搬迁费、临时安置费或停产停业损失规定，1、征收住宅房屋和商业用房每户搬迁费500元。2、住宅房屋被征收人选择货币补偿的，按照每户每月500元的标准支付临时安置费，给予一次性6个月的临时安置费；住宅房屋选择产权调换的，被征收人自行解决周转房，按照每户每月500元的标准支付临时安置费，过渡期限设定36个月，36个月以内的据实支付，超过36个月的按照《山东省国有土地上房屋征收与补偿条例》执行。第十四条奖励办法规定，被征收人1天内完成搬迁、验收合格并签订协议的，每户奖励1.5万元；2-5天的，每户奖励1万元；6-10天的，每户奖励5000元。第十五条补偿支付方式规定，1、住宅房屋被征收人选择货币补偿的，签订补偿协议十日内，一次性支付奖金、搬迁费、6个月的临时安置费及评估总值；住宅房屋被征收人选择产权调换的签订补偿协议十日内，支付奖金、搬迁费、12个月的临时安置费，剩余的待上房时一并结算。2018年5月9日、5月29日，因案外人安保贵、赵庆臣在包含原告涉诉宅基地的土地上建设有房屋，汶上县汶上街道办事处作为甲方，与作为乙方的安保贵、赵庆臣分别签订了十四份《汶上县东关社区房屋征收协议》，且已部分履行。 另查明，案外人安保贵、赵庆臣与汶上县汶上街道办事处所签订的十四份《汶上县东关社区房屋征收协议》，对应的土地包含原告涉诉宅基地在内的八份《集体土地建设用地使用证》所涵盖的宅基地。 本院认为，有征收必有补偿,无补偿则无征收。2004年8月28日修正后的《中华人民共和国土地管理法》第四十五条、第四十六条、第四十七条、第四十八条，以及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定了集体土地征收所应履行的法定程序。本案中,被告未提供证据证明涉诉社区房屋征收履行了上述法律规定的征收程序。农村宅基地属于集体土地，农村宅基地及地上房屋的征收补偿一般伴随农村集体土地征收，这必然涉及农村宅基地的征收补偿对象问题，这一问题涉及两个方面，一是补偿的对象，即补给谁，二是补偿的内容，即补什么，解决的前提是明确界定征收对象中所包含的权益内容和所属主体，权益所属的主体决定补偿对象，权益的具体内容决定补偿内容。具体来讲，农村宅基地的权益构成包含三个基本部分：一是根据2004年8月28日修正后的《中华人民共和国土地管理法》第八条关于宅基地属于农民集体所有的规定，农村集体经济组织享有宅基地所占土地的土地所有者权益；二是根据《中华人民共和国物权法》第一百五十二条、第一百五十三条、第一百五十四条关于宅基地使用权的规定，宅基地使用权人享有宅基地使用者权益；三是根据《中华人民共和国物权法》第三十九条、第一百五十二条关于不动产所有权的规定，宅基地上房屋所有人享有房屋所有者权益。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条的规定，土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有；安置补助费因安置职责的归属主体不同分别支付给农村集体经济组织、安置单位、被安置人员个人。就宅基地的征收补偿而言，土地管理法虽然没有明确具体的规定，但需要特别考虑的是宅基地不同于农用地和建设用地的特殊用途—居住功能，征收补偿除包括一般的土地补偿和地上房屋补偿外，应当体现出对被征收宅基地使用权承载的居住权益的特殊安排。结合土地管理法和物权法关于宅基地所包含权益和归属主体的规定，宅基地的征收补偿应当针对不同的权益主体给予不同的补偿。作为宅基地所有者的农村集体经济组织，应当获得剥离了宅基地使用权价值的一般土地价值的补偿费用；作为宅基地使用权人的农民个人，应当获得宅基地使用价值—居住功能的相应补偿或者安置；作为宅基地上房屋所有人的农民个人，应当获得地上房屋价值的相应补偿。本案中，从被告制定的《汶上县东关社区房屋征收与补偿方案》来看，未剥离土地补偿费及宅基地使用价值，系将宅基地的征收补偿权益补偿给宅基地上房屋所有人。就原告的诉求来讲，是要求安置补偿，但其所持有的涉诉《集体土地建设用地使用证》无法找出与之对应的案外人所签订的《汶上县东关社区房屋征收协议》，且涉诉行政协议已部分履行，其权利救济途径无法通过行政协议之诉实现，应由被告另行调查核实，作出应否补偿、怎么补偿的决定，避免国有资产的流失。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决如下： 责令被告汶上县人民政府60日内对原告路畅的安置补偿请求作出决定。 案件受理费五十元，由被告汶上县人民政府负担。 如不服本院判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省济宁市中级人民法院。 审 判 长  王于建 人民陪审员  李正光 人民陪审员  岳焕云 二〇二〇年四月二十二日 书 记 员  曾祥瑞