广东省惠州市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）粤13行终346号上诉人（原审原告）黄健，男，住广东省深圳市南山区。委托代理人郑汉宏，北京市中银（深圳）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）惠州市惠阳区自然资源局。法定代表人黄向阳，局长。委托代理人叶文辉，该局工作人员。委托代理人严剑润，广东卓凡律师事务所律师。原审第三人惠州首明投资有限公司。法定代表人孙晓东，经理。委托代理人陈丽娜，该司工作人员。委托代理人徐金文，该司工作人员。上诉人（原审原告）黄健因与上诉人（原审被告）惠州市惠阳区自然资源局、原审第三人惠州首明投资有限公司规划其他行政行为一案，不服广东省博罗县人民法院（2019）粤1322行初281号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人（原审原告）黄健委托代理人郑汉宏，上诉人（原审被告）惠州市惠阳区自然资源局委托代理人叶文辉、严剑润，原审第三人惠州首明投资有限公司委托代理人徐金文到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院经审理查明，第三人惠州首明投资有限公司是涉案惠州市惠阳区淡水新桥片区中***花园的开发商。原告黄健于2016年11月22日与第三人签订《商品房买卖合同（预售）》购买中***花园C区3幢B座28层03号房，并已付清了购房款。涉案商品房竣工验收后，部分业主发现无法办理不动产权证并向各相关部门投诉。2019年3月11日，惠州市惠阳区房产管理局对涉案花园业主作出《关于业主反映惠阳碧桂园南站新城无法办理房产证问题有关信访事项的处理意见书》，答复业主：碧桂园南站新城项目登记名为“中***”，中***花园C区（1-12栋）的开发企业至今尚未前来我局申请该项目的不动产首次登记，根据《不动产登记暂行条例实施细则》第二十四条的相关规定“未办理不动产首次登记的，不得办理不动产其他类型登记”，购房者暂不能申领《不动产权证书》。2019年4月11日，惠州市惠阳区自然资源局对苟恒（等5人）作出惠阳自然资[2019]128号《关于信访事项交办情况告知单（惠阳办访[2019]117号）的告知书》载明：“‘中***’项目位于淡水新桥地段，由惠州市首明投资有限公司开发建设。在该公司申请办理不动产权籍调查中，我局发现该公司在建设该项目时有部分用地未按规划分宗红线建设，出现跨宗地建设情况，不符合不动产‘房地一体’登记的有关要求。由于宗地跨宗建设及补缴地价问题未处理完成，暂无法办理不动产权籍调查，造成小业主不能办理不动产登记业务。根据区政府相关批示精神，要求开发商先行缴C区用地分宗、延长年限业务的地价款。待地价款预缴至区财政账户后，便可完善该区的用地审批手续及不动产权籍调查手续。届时，开发商即可依规前来申请办理不动产首次登记及转移登记手续，申领购房人名下的《不动产权证书》。”根据涉案的《商品房权籍调查地籍数据库红线调整备案工作用图》及其他证据显示，在涉案中***花园C区（1-12幢）中，只有C区6幢出现跨宗建设问题。C区6幢建设项目是单独办理了《建设工程规划许可证》，其他幢数的建设项目也是单独办理了《建设工程规划许可证》。C区6幢建设工程在建设工程规划时是跨宗规划的，即该建设工程是规划在两宗土地上的。庭审时，原告称未对涉案《建设工程规划许可证》申请行政复议或者提起行政诉讼。该两宗土地的国有土地使用权证号及基本情况分别为粤（2016）惠州市不动产权第3*****4号（面积50681平方米，城镇住宅用地使用权至2077年12月4日止，商服用地使用权至2047年12月4日止）和惠阳国用（2007）第****547号（面积159867㎡，城镇住宅用地使用权至2077年9月6日止，商服用地使用权至2047年9月6日止），两宗土地的使用权期限并不完全一致，虽然年份一致，但月份不同，但产权人均是第三人。涉案花园1-5幢建设在粤（2016）惠州市不动产权第3*****4号土地上，7-12幢建设在惠阳国用（2007）第****547号土地上。2018年3月，第三人向原惠州市惠阳区住房和城乡规划建设局申请办理中***花园C区2-6栋及北区地下室的《建设工程规划验收合格证》。第三人向原惠州市惠阳区住房和城乡规划建设局提交了《建设工程规划验收合格证申请表》《建设工程规划许可证》《建设工程规划验线合格通知书》等材料。2018年3月29日，原惠州市惠阳区住房和城乡规划建设局向第三人核发惠阳规验字[2018]0077号《建设工程规划验收合格证》，对该建设工程进行规划管理验收，经审定符合城市规划要求，验收合格。另查明，在庭审中，第三人称其已于2019年4月30日缴纳了土地分宗、延长年限的地价款，于2019年7月初向不动产登记中心提交了涉案花园2-6栋的权籍调查申请。被告称涉案花园2-6栋的用地问题已经不影响开发商申请进行首次登记并转移登记到业主名下，开发商补缴地价后，原来的《建设工程规划验收合格证》是有效的，是不需要重新进行规划验收的。原审法院认为，原惠州市惠阳区住房和城乡规划建设局颁发《建设工程规划验收合格证》的职责，因机构改革现由被告行使该职责，本案被告主体适格。涉案纠纷产生的原因是业主购买了涉案花园商品房后无法办理不动产权证，产生的问题根源是开发商在办理涉案花园C区6幢《建设工程规划许可证》时，该建设工程存在跨两宗土地规划，而因两宗土地的使用年限不同，开发商需要申请办理分宗、延长年限补缴地价等事宜，方可办理首次登记和为业主办理转移登记。本案中，根据查明的事实，原告未对涉案《建设工程规划许可证》申请行政复议或者提起行政诉讼，故原审法院在本案对涉案《建设工程规划许可证》的合法性不适宜进行审查和评判。《中华人民共和国城乡规划法》第四十五条第一款规定：“县级以上地方人民政府城乡规划主管部门按照国务院规定对建设工程是否符合规划条件予以核实。未经核实或者经核实不符合规划条件的，建设单位不得组织竣工验收。”《广东省城乡规划条例》第四十六条第一款规定：“建设工程竣工后，建设单位或者个人应当持建设工程规划许可证、建设工程验线证明文件以及具有相应测绘资质的单位出具的测绘报告等材料，向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省人民政府指定的镇人民政府申请规划条件核实。”规划核实应当由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门进行，内容是核实建设工程是否符合规划条件，即主要对建设工程是否按照建设工程规划许可证及其附件、附图确定的内容进行建设予以现场审核。本案中，第三人向原惠州市惠阳区住房和城乡规划建设局申请办理《建设工程规划验收合格证》时提交的材料符合上述条例的规定，原惠州市惠阳区住房和城乡规划建设局经核实，未发现涉案建设项目有存在违反《建设工程规划许可证》及其附件、附图确定的内容进行建设的情况，因此向第三人颁发了涉案惠阳规验字[2018]0077号《建设工程规划验收合格证》，并不违反法律规定，原告请求撤销该《建设工程规划验收合格证》，理由不充分，原审法院不予支持。第三人称已补缴了地价，作为不动产登记部门的被告亦表示用地问题已经不影响开发商申请进行首次登记并转移登记到业主名下，第三人作为开发商，应采取一切措施，积极推动办理不动产权证相关事宜，尽快为涉案花园业主办理不动产权证。因办证事宜产生的纠纷，涉案业主可根据与开发商签订的合同以及相关法律法规的规定，通过协商或者民事诉讼途径解决。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告黄健的诉讼请求。上诉人（原审原告）黄健不服原审判决，上诉称：一审法院认定被上诉人对原审第三人颁发惠阳规验字[2018]0077号《建设工程规划验收合格证》的行为（下称涉案行政行为）并不违反法律规定的认定，事实不清、证据不足。一、涉案工程存在跨宗地建设的违规行为，被上诉人未查清事实情况便向原审第三人颁发《建设工程规划验收合格证》的行为违反法律规定，原审法院认定涉案行政行为合法，认定事实不清。原审法院认定被上诉人向原审第三人颁发《建设工程规划验收合格证》的行为符合法律规定，认定错误。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十五条“县级以上地方人民政府城乡规划主管部门按照国务院规定对建设工程是否符合规划条件予以核实”，被上诉人在未查清涉案楼盘规划存在跨宗地建设的情况下便向原审第三人发放《建设工程规划验收合格证》的行为明显违反了法律规定，一审法院在未查明事实的情况下，仍然认为被上诉人发证的行为符合法律规定，事实认定不清。二、被上诉人在原审第三人未提供完整的申请《建设工程规划验收合格证》的材料的情况下，向其颁发《建设工程规划验收合格证》违反法定程序，一审法院在证据不足的情况对涉案行政行为作出合法认定，原判决应当被撤销。根据惠州市住房和城乡建设规划局关于新办《建设工程规划验收合格证》的办事指南可知，申请核发《建设工程规划验收合格证》应当提供提供：1.申请函；2.经办人身份证明及联系电话；3.《建设工程规划许可证》及附件（原件）；4.《建设工程规划放线、验线证》；5.建设工程竣工图一式两份及电子档；6.四个外立面及夜景灯光的彩色相片一套。一审程序中被上诉人并未提供以上第5、6项材料，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外”，本案中被上诉人及原审第三人均未提供申请《建设工程规划验收合格证》的全部材料，被上诉人在原审第三人未提供全部申请材料的情况下便向原审第三人颁发《建设工程规划验收合格证》的行为程序违法，一审法院未对此进行查明便认定被上诉人的行政行为合法，认定事实不清，证据不足。同时，原审第三人称其于2019年4月30日缴纳了土地分宗、延长年限的地价款，于2019年7月初向不动产登记中心提交了权籍调查申请，但并未提供相应的证据，原审法院也未对此进行查证，原审判决事实不清，证据不足，应当予以撤销。综上所述，上诉人依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十五条规定向法院提起上诉，请求法院查清事实依法改判。二审补充事实与理由：原判决认定事实错误，应当予以撤销。原判决认定“涉案纠纷产生的原因是业主购买了涉案花园商品房后无法办理不动产权证，产生的问题根源是开发商在办理涉案花园C区6幢《建设工程规划许可证》时，该建设工程存在跨宗地规划，而因两宗土地的使用年限不同，开发商需要申请办理分宗、延长年限交地价等事宜，方可办理首次登记和为业主办理转移登记。”但实际上上诉人起诉的原因是被上诉人滥用职权，涉案项目存在跨宗地建设的违法行为，但被上诉人明知其不符合规定，仍然为其办理竣工验收备案，作为行政机关滥用职权为不合规的项目办理备案手续的行为，违反了法律规定，对该行政行为应予以撤销。一、原审认定事实不清，被上诉人发放涉案建设工程规划验收合格证的行为违反法律规定，应当予以撤销。建设工程规划管理验收，经审定符合城市规划要求的予以发放《建设工程规划验收合格证》，但在本案中，被上诉人向原审第三人发放《建设工程规划验收合格证》时，涉案楼盘已经存在跨宗地建设的情形，该情形违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十三条的规定：“建设单位应当按照规划条件进行建设”，其已经不符合城市规划要求了，被上诉人向原审第三人颁发《建设工程规划验收合格证》时未对上述情况进行核实，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十五条的规定：“县级以上地方人民政府城乡规划主管部门按照国务院规定对建设工程是否符合规划条件予以核实”，该行为已经违反法律规定。二、涉案行政行为程序违法，应当予以撤销。根据《惠州市住房和城乡规划建设局关于核发办事指南》可知，新办《建设工程规划验收合格证》应当提供以下材料：申请函；经办人身份证明及联系电话；《建设工程规划许可证》及附件（原件）；《建设工程规划放线、验线证》；建筑工程竣工图一式两份及电子文档；四个外立面及夜景灯光的彩色相片一套。被上诉人在一审中并未完全提供上述材料，未见到上述第5、第6项材料，被上诉人未全部提供以上材料，证明被上诉人向第三人发放《建设工程规划验收合格证》的行为不符合程序规定，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条的规定“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有证据。”一审中被上诉人未完全提供其行为符合程序性规范要求的全部文件，应当承担举证不利的责任，视为其没有证据，则涉案行政行为程序违法，应当予以撤销。上诉请求：1.撤销广东省博罗县人民法院作出的（2019）粤1322行初281号行政判决书，并依法改判；2.被上诉人承担本案一审、二审诉讼费用。被上诉人（原审被告）惠州市惠阳区自然资源局答辩称：一、原审判决认定事实清楚。所谓规划核实是指，对建设工程是否按照建设工程规划许可证及其附件、附图确定的规划条件内容进行建设予以核实，跨宗地建设问题并不涉及整个建设项目的建筑面积、建筑高度、建筑层数等规划条件的核实，与规划条件的核实不具有必然联系，不能以项目内单栋房屋出现跨宗地建设情况，即认定原审第三人建设行为违反规划条件、涉案规划条件核实行为违法。原审第三人按照其分别于2013年11月22日及2016年3月4日所取得的建字第441********0504号《建设工程规划许可证》等六本证照及附图的要求，完成相应的建设工程后，于2018年3月根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十五条第一款“县级以上地方人民政府城乡规划主管部门按照国务院规定对建设工程是否符合规划条件予以核实”及《广东省城乡规划条例》第四十六条第一款“建设工程竣工后，建设单位或者个人应当持建设工程规划许可证、建设工程验线证明文件以及具有相应测绘资质的单位出具的测绘报告等材料，向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省人民政府指定的镇人民政府申请规划条件核实”之规定，向原惠州市惠阳区住房和城乡规划建设局提交了《建设工程规划验收合格证申请表》《建设工程规划验线合格通知书》、建字第441********0504号《建设工程规划许可证》等六本法定规划验收需要材料，申请规划条件核实，不存在未提交完整申请材料的情况。原惠州市惠阳区住房和城乡规划建设局经依法审核，确认该建筑工程的建筑面积、建筑高度、建筑层数等规划条件均符合建设工程规划许可证及其附图的要求，原惠州市惠阳区住房和城乡规划建设局遂于2018年3月29日向原审第三人颁发了惠阳规验字[2018]0077号《建设工程规划验收合格证》，对原审第三人实施的建设工程，符合建设工程规划许可证所记载规划条件的情况予以核实。综上，涉案行政行为依据事实清楚、证据充分、程序合法，原审法院认定事实清楚。二、涉案行政行为未侵害上诉人合法权益，也未对其造成实际影响。事实上，规划条件核实是规划部门对相对人是否在规划许可的范围内进行建设的一种监督检查活动，而涉案行政行为仅是确认了原审第三人系在规划许可范围内进行了建设，并未侵害上诉人合法权益，也未对其造成实际影响。相反，根据《广东省城乡规划条例》第四十六条第三款“建设工程未办理规划条件核实的，建设单位或者个人不得组织竣工验收，产权登记机关不予办理产权登记手续”之规定，只有规划条件核实后，涉案不动产才可办理产权登记手续，上诉人才可能取得其购买房产。若涉案行政行为被撤销，涉案建设工程将需重新组织规划条件核实，涉案房产项目业主取得房屋登记的时间必将延后，无疑将影响包括上诉人在内的涉案房产项目业主权益。而且按照上诉人提供的《商品房买卖合同》，其与原审第三人系商品房买卖合同关系，属债权债务关系，原惠州市惠阳区住房和城乡规划建设局所作涉案行政行为即便对其造成影响，也仅可能影响其债权的实现，根据《最高人民法院关于适用的解释》第十三条“债权人以行政机关对债务人所作的行政行为损害债权实现为由提起行政诉讼的，人民法院应当告知其就民事争议提起民事诉讼”之规定，上诉人应与原审第三人通过协商等民事途径予以解决。综上所述，涉案行政行为合法且未对上诉人权利义务造成实际影响，本案原审判决事实认定清楚，恳请法院驳回上诉人的上诉，维持原审判决。补充如下：第一，涉案中心花园C区项目是统一规划的，并且已经通过审批，第三人建设完全符合规划；第二，原《惠州市住房和城乡规划建设局关于核发办事指南》只适用于其自身及其直属机关办事指南上的办理机构、承办单位，不包含被上诉人。该办事指南所列明办理材料并非权威法定规划核实所需要材料。按照《广东省城乡规划条例》第四十六条之规定，法定材料包括建设工程规划许可证、建设工程验线证明文件、测绘报告，上述材料我方均予以提交。原审第三人惠州首明投资有限公司口头述称，同意被上诉人（原审被告）惠州市惠阳区自然资源局的答辩意见。本院经审查，认定事实与原审认定事实基本一致，因此，本院确认一审所查明的事实。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”起诉人与被诉行政行为有利害关系，是提起行政诉讼的法定要件。公法上利害关系的判断，一般以行政机关作出行政行为时所依据的行政实体法和所适用的行政实体法律规范体系，是否要求行政机关考虑、尊重和保护公民、法人或者其他组织所诉请保护的权利或法律上的利益，为重要标准。本案中，上诉人在原审的起诉请求为，撤销原惠州市惠阳区住房和城乡规划建设局向原审第三人核发的《建设工程规划验收合格证》。《中华人民共和国城乡规划法》第四十五条第一款规定：“县级以上地方人民政府城乡规划主管部门按照国务院规定对建设工程是否符合规划条件予以核实。未经核实或者经核实不符合规划条件的，建设单位不得组织竣工验收。”《广东省城乡规划条例》第四十六条第一款规定：“建设工程竣工后，建设单位或者个人应当持建设工程规划许可证、建设工程验线证明文件以及具有相应测绘资质的单位出具的测绘报告等材料，向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省人民政府指定的镇人民政府申请规划条件核实。”即被诉行政行为是建设单位向城乡规划主管部门报告房屋建设情况以备其核实是否符合规划条件的行为，是城乡规划主管部门确认涉案建设工程是否符合竣工验收条件的行政管理行为，行政相对人是建设单位。而本案的上诉人是购买建设单位即本案原审第三人已建好并出卖的商品房之业主；即业主并不是本案被诉行政行为的行政相对人，其与核发涉案《建设工程规划验收合格证》行为之间不存在利害关系，不对其权利义务造成影响。若上诉人认为其购买的房屋在工程质量等方面存在问题，应通过其他法律途径维权。综上，因原惠州市惠阳区住房和城乡规划建设局核发的被诉《建设工程规划验收合格证》的行为，与上诉人没有法律上的利害关系，进而上诉人不具备提起本案诉讼的原告主体资格。故，上诉人的上诉理据不足，本院不予支持。原审在认定事实上基本清楚，但适用法律错误，本院予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条及第八十九条第一款第（二）项之规定，裁定如下：一、撤销广东省博罗县人民法院（2019）粤1322行初281号行政判决；二、驳回黄健的起诉。本案免收受理费。本裁定为终审裁定。审 判 长 朱丽蕴审 判 员 覃毅华审 判 员 邱炜炜二〇二〇年四月二十六日法官助理 黎芬妹书 记 员 林美娴附：相关法律、法规等条文一、中华人民共和国行政诉讼法第二十五条行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。有权提起诉讼的法人或者其他组织终止，承受其权利的法人或者其他组织可以提起诉讼。人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。二、中华人民共和国城乡规划法第四十五条县级以上地方人民政府城乡规划主管部门按照国务院规定对建设工程是否符合规划条件予以核实。未经核实或者经核实不符合规划条件的，建设单位不得组织竣工验收。建设单位应当在竣工验收后六个月内向城乡规划主管部门报送有关竣工验收资料。三、广东省城乡规划条例第四十六条建设工程竣工后，建设单位或者个人应当持建设工程规划许可证、建设工程验线证明文件以及具有相应测绘资质的单位出具的测绘报告等材料，向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省人民政府指定的镇人民政府申请规划条件核实。城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省人民政府指定的镇人民政府应当自受理申请之日起二十个工作日内办理核实手续；不予办理核实手续的，应当书面告知理由。建设工程未办理规划条件核实的，建设单位或者个人不得组织竣工验收，产权登记机关不予办理产权登记手续。建设单位或者个人应当在竣工验收后六个月内向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省人民政府指定的镇人民政府报送有关竣工验收资料。城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省人民政府指定的镇人民政府应当将竣工验收资料交由城乡规划建设档案馆归档。