安徽省阜阳市中级人民法院 行 政 裁 定 书 (2019)皖12行终425号 上诉人（一审原告）张文具，男，1975年3月15日出生，汉族，安徽省太和县人，住安徽省太和县。 上诉人（一审原告）张艳，女，1975年6月16日出生，汉族，安徽省太和县人，住址同上,（系张文具妻子） 共同委托代理人张华，安徽多杰律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）太和县自然资源和规划局，住所地安徽省太和县健康东路**，统一社会信用代码113412220031742258。 法定代表人单朝辉，该局局长。 委托代理人王威，该局工作人员。 委托代理人付国志，安徽炎黄律师事务所律师。 一审第三人太和县国建置地有限公司，住所地安徽省太和县解放西路北侧。 法定代表人杨文明，该公司总经理。 上诉人张文具、张艳因建设行政批准一案，不服安徽省界首市人民法院作出的（2019）皖1282行初45号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 张文具、张艳向一审法院诉称，2019年5月，其发现有工人在其合法取得使用权的土地上施工，施工人员称该土地已经被太和县自然资源和规划局出让给太和县国建置地有限公司（以下简称“国建置地公司”），并向其提供了《建设用地批准书》。由于该批准书所涉及土地包括其合法取得国有建设使用权的土地和集体土地，且其土地使用权未被依法收回并正在合法使用。太和县自然资源和规划局依据过期失效的文件作出的上述批准行为违反法律规定，侵犯了其合法权益，故提起诉讼，请求法院依法撤销太和县自然资源和规划局作出的太和县（2018）太国土建字第012号《建设用地批准书》。 一审法院经审理查明，2008年12月16日，原太和县国土资源局向太和县人民政府作出太国土资（2008）192号《关于太和县TC-200814号地块、TC-200815号地块、TC-200816号地块国有建设用地使用权出让方案的请示》。2008年12月19日，太和县人民政府作出太政秘（2008）126号《关于同意太和县TC-200814号地块、TC-200815号地块、TC-200816号地块国有建设用地使用权出让方案的批复》。原太和县国土资源局根据太和县人民政府的批复制定《太和县TC-200814号地块国有建设用地使用权挂牌出让方案》，并于2008年12月19日对出让方案在新闻媒体上进行公告。2009年1月15日，原太和县国土资源局举行太和县TC-200814号地块国有建设用地使用权挂牌出让活动，原太和县国土资源局申请安徽省太和县公证处进行现场监督公证，国建置地公司通过拍卖竞得该地块使用权，并于当日签订出让成交确认书和国有建设用地使用权出让合同。2009年6月29日，太和县建设局向国建置地公司颁发地字第341222200900012号建设用地规划许可证。2009年8月25日，国建置地公司缴纳出让土地价款20020万元。2014年4月17日，原太和县国土资源局与国建置地公司对出让的土地签订变更协议。2018年2月26日，原太和县国土资源局给国建置地公司颁发太和县（2018）太国土建字第012号建设用地批准书。2019年5月，张文具、张艳发现有人在其取得合法使用权的土地上施工，张文具、张艳到现场得知施工人员系国建置地公司的，并称其土地已经被原太和县国土资源局出让给国建置地公司，并提供建设用地批准书。张文具、张艳认为其土地使用权未被依法收回并在合法使用，原太和县国土资源局给国建置地公司颁发建设用地批准书的行政行为严重侵犯其二人的合法权益，故提起行政诉讼。 一审法院另查明，太和县公证处作出的（2009）皖太公证字第339号公证书中，经查，本次挂牌出让的太和县TC-200814号地块国有建设用地使用权已经太和县人民政府政秘（2008）107号文件收回。 一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他行政行为有利害关系的公民、法人和其他组织，有权提起诉讼。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十二条、第二十三条规定，建设用地批准书系供地方案或者农用地转用方案、补充耕地方案、征用土地方案和供地方案经批准后，由市、县人民政府向建设单位颁发的建设用地批准文件。该批准行为属于国家针对建设用地用途所采取的总量控制行为，仅是建设单位取得国有土地使用权的一个环节，本身并不直接影响用地范围内原土地使用权人的合法权利，原土地使用权人的土地使用权也不会因为颁发建设用地批准书而丧失。如果当事人认为政府的征收或补偿行为侵害了其合法权益，可以针对征收或补偿寻求救济。该案中，张文具、张艳的国有土地使用权已被太和县人民政府收回，国建置地公司取得国有土地使用权是通过政府出让取得，张文具、张艳如果认为太和县人民政府作出政秘（2008）107号收回土地使用权的行政行为侵犯其合法权益，可以对该收回土地行政行为提起诉讼。张文具、张艳不是该《建设用地批准书》的相对人，与《建设用地批准书》不具有法律上的利害关系，不具备提起本案诉讼的原告主体资格。对其起诉，应予驳回。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项、第（八）项的规定，裁定驳回张文具、张艳的起诉。 张文具、张艳上诉称，太和县自然资源和规划局在张文具、张艳的集体土地使用权、国有土地使用权未被依法收回，未得到任何补偿的情况下，给国建置地公司颁发的涉案建设用地批准书侵犯了其合法权益，其具有本案诉讼主体资格。一审裁定认定事实不清，适用法律错误。请求二审法院撤销一审裁定，撤销太和县自然资源和规划局作出的太和县（2018）太国土建字第012号《建设用地批准书》。 太和县自然资源和规划局答辩称：太和县人民政府太政秘（2008）107号《关于收回解放西路工程用地范围内国有土地使用权方案的批复》收回的是城关镇范围内的相关国有土地（解放西路位于城关镇范围内），其中包括张文具太国用（2003）字第0046号国有土地使用证范围内的国有土地。安徽省人民政府皖政地[2008]147号《关于太和县2008年第一批次城镇建设用地的批复》征收的是城关镇范围内的相关集体土地。因张艳、张文具并未提供承包经营权证或宅基证等证据证明其在涉案区域享有集体土地使用权，故不能证明安徽省人民政府作出的皖政地[2008]147号《关于太和县2008年第一批次城镇建设用地的批复》与其相关。张艳、张文具涉案国有土地使用权被太和县人民政府太政秘（2008）107号《关于收回解放西路工程用地范围内国有土地使用权方案的批复》依法收回后，该宗地已被依法出让给国建置地公司，该局给国建置地公司颁发的建设用地批准书与张艳、张文具没有利害关系。请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。 二审经审理查明：2008年11月6日，太和县人民政府作出太政秘（2008）107号《关于收回解放西路工程用地范围内国有土地使用权方案的批复》，决定收回解放西路改造工程用地范围内原土地使用者的国有土地使用权。2008年11月14日，太和县国土资源局作出太国土资[2008]179号《关于太和县人民政府收回解放西路工程用地范围内国有土地使用权决定的公告》。张文具的太国用（2003）字第0046号国有土地使用证所载明的国有土地 即位于该范围内。 2008年12月16日，原太和县国土资源局向太和县人民政府作出太国土资（2008）192号《关于太和县TC-200814号地块、TC-200815号地块、TC-200816号地块国有建设用地使用权出让方案的请示》。2008年12月19日，太和县人民政府作出太政秘（2008）126号《关于同意太和县TC-200814号地块、TC-200815号地块、TC-200816号地块国有建设用地使用权出让方案的批复》。原太和县国土资源局根据太和县人民政府的批复制定《太和县TC-200814号地块国有建设用地使用权挂牌出让方案》，并于2008年12月19日对出让方案在新闻媒体上进行公告。2009年1月15日，原太和县国土资源局举行太和县TC-200814号地块国有建设用地使用权挂牌出让活动，原太和县国土资源局申请安徽省太和县公证处进行现场监督公证，国建置地公司通过拍卖竞得该地块使用权，并于当日签订出让成交确认书和国有建设用地使用权出让合同。太和县公证处作出的（2009）皖太公证字第339号公证书中载明，本次挂牌出让的太和县TC-200814号地块国有建设用地使用权已经太和县人民政府政秘（2008）107号文件收回。2009年6月29日，太和县建设局向国建置地公司颁发地字第341222200900012号建设用地规划许可证。2009年8月25日，国建置地公司缴纳出让土地价款20020万元。2014年4月17日，原太和县国土资源局与国建置地公司对出让的土地签订变更协议。2018年2月26日，原太和县国土资源局给国建置地公司颁发了太和县（2018）太国土建字第012号建设用地批准书。2019年6月，张文具、张艳以该建设用地批准行为侵犯了其合法权益为由提起本案诉讼。 本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款的规定：行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或其他组织，有权提起诉讼。建设用地批准行为仅是建设单位取得国有土地使用权的一个环节，本身并不会对用地范围内原土地使用权人的合法权利产生直接影响。当然，建设单位取得的国有土地使用权，可能是市、县人民政府通过征收取得土地所有权后再出让或划拨给建设单位的，如果当事人认为政府的征收或补偿行为侵害了其合法权益，可以针对征收或补偿另行寻求救济。本案中，张文具的涉案国有土地使用权已被太和县人民政府太政秘（2008）107号《关于收回解放西路工程用地范围内国有土地使用权方案的批复》收回。太和县自然资源和规划局对已被收回国有土地使用权的涉案土地进行出让后，向受让该土地的国建置地公司颁发的建设用地批准书与原土地使用权人不具有利害关系，张文具、张艳不具有本案原告的诉讼主体资格，对其起诉依法应予驳回。如果其认为政府收回国有土地使用权的行为或补偿行为侵害了其合法权益，可以针对收回国有土地使用权的行为或补偿行为另行寻求救济。综上，一审裁定结果并无不当，应予维持。张文具、张艳的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  周海龙 审判员  杨 柳 审判员  耿牛牛 二〇二〇年四月二日 法官助理韩笑 书记员丁茹梦 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》八十九条第一款 人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。