广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤行终758号上诉人（原审原告）：怀集县洽水镇七坑村黄沙尾经济合作社。住所地：广东省怀集县洽水镇七坑村黄沙尾经济合作社。负责人：冯火生，社长。委托代理人：国刚，广东启源律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：怀集县人民政府，住所地：广东省肇庆市怀集县怀城镇县城一路行政大楼**。法定代表人：陈树源，县长。委托代理人：成前卿、黄国强，均为怀集县人民政府调处山林纠纷办公室工作人员。被上诉人（原审被告）：肇庆市人民政府。住所地：广东省肇庆市端州区城中路**。法定代表人：范中杰，市长。委托代理人：欧志兵、江敏，均为肇庆市司法局工作人员。原审第三人：怀集县洽水镇黄沙村塘莲经济合作社。。住所地：广东省怀集县洽水镇黄沙村塘莲经济合作社负责人：李水清，社长。委托代理人：李成枝，男，汉族，1966年8月15日出生，住广东省怀集县洽水镇。委托代理人：李信枝，男，汉族，1957年11月12日出生，住广东省怀集县洽水镇。上诉人怀集县洽水镇七坑村黄沙尾经济合作社（下称黄沙尾经济合作社）因与被上诉人怀集县人民政府、肇庆市人民政府、原审第三人怀集县洽水镇黄沙村塘莲经济合作社（下称塘莲经济合作社）林木林地权属争议处理决定及行政复议纠纷一案，不服广东省肇庆市中级人民法院（2018）粤12行初193号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：本案原告黄沙尾经济合作社与第三人塘莲社争议山场名称为“松江塘、木蔃朗”，坐落怀集县洽水镇七坑村行政界线内，四至（以日出为东）：东至以山脊村行政界至撒菜塘顶，南至山脊直下山咀再以山咀直上山脊至公路山脚，西至公路边山脚止，北至以山脊村行政界线止，面积约1773亩（不包含水田）。争议山场的坐落位置及四至经双方一致指认确定。另，争议山场属疏残林地，主要树种系杂木。在上世纪落实“三山”期间，因塘莲社与黄沙尾经济合作社的村民均在“松江塘”一带山场采松脂，引发双方山林权属争议。1994年7月22日,塘莲社曾向怀集县调处山林纠纷办公室提交书面调处申请，但一直未获处理。2015年，因黄沙尾经济合作社的社员在争议山场砍伐林木和造林，再次引发双方争议。2016年5月13日，塘莲社再次向怀集县人民政府提出书面确权申请，要求将案涉山林确权归其所有。一、争议双方在被告怀集县人民政府调处期间提供的权属依据：（一）第三人塘莲社提供：1.1953年《土地房产所有证》（证号第012X号、第030X号）2份，其中，第012X号，持证单位：怀集县第四区七坑乡黄沙村，户主：何文才，，地名木蔃朗坑口，四至：东至坑口，南至龙凄坟，西至高帝头，北至九曲岭正塖，面积1.5亩。第030X号，持证单位：怀集县第四区七坑乡黄沙村，户主：塘莲屯，，地名塘莲屯，四至：东至仙人惠依水流界，南至木蔃朗直出松江当，西至庙北至松佳当，面积空白。2.1963年《山林土地所有证》（证号第202号）1份，持证单位：洽水公社黄沙大队第1生产队，座落：黄沙塘莲寨，，地名木恙朗，四至：东至撒菜塘顶依水分界，南至木格坑路面正峙，西至木蔃朗门口对面顶以水分界，北至防火线，面积100亩。3.1982年《山权林权证》（证号第018X号）1份，持证单位：洽水公社黄沙大队圹莲生产队，，地名木蔃（），四至：东至萨菜圹顶依水流界，南至木蔃大坳正峙以水流界，西至木蔃门口对面顶以水流界，北至杉树坳，面积100亩。4.1966年3月19日签订的《协议书》1份。（二）原告黄沙尾经济合作社提供：1.1953年《土地房产所有证》（第0156号）1份，持证单位：怀集县第四区七坑乡白浆村，户主：梁福卿，座落：黄沙，，地名企山田面，四至：东至罗植廷，南至峙，西至李广琈，北至田。。地名大和塝，四至：东至罗绍维，南至李定光，西至大祖，北至李庆霞。2.1963年《山林土地所有证》1份，持证单位：洽水公社白浆大队黄沙尾生产队，座落：白浆大队，，地名黄沙尾，座落：白浆大队，四至：东至顶直出大凹上撒才塘顶直出分中顶冲下大足依足出高塘屋背大塝界，南至石梯直过火足依火足直上大坑顶介止，西至念仔江上石铁基亚丽朗口上师子头出大扩尾凹上大顶介长坑仔田边冲上草帽凹上高牛根竹凹下冲上石峙田坡冲界顶止，北至柴平崩岗正峙直上反斗田直上木长朗门前峙直下对屋正峙直出撒才塘顶，面积6900亩。3.1984年《自留山证》16份，其中，①证号为第271X号，户主：梁文论，，地名中江圹落岭脚，四至：东至福缘地记，南至旱埇，西至文莲地记，北至老祖正峙，面积2亩。②证号为第275X号，户主：梁伟光，，地名中江圹落岭脚，四至：东至始光地记，南至中江圹凹正峙，西至横路。北至旱埇（长埇），面积3亩。③证号为第276X号，户主：梁文光，，地名中江圹落岭脚，四至：东至文莲地记，南至落岭脚旱埇，西至中江圹田埇，北至老祖正峙以水分介，面积5亩。④证号为第27X5号，户主：梁国光，，地名中江圹落岭脚，四至：东至万枝地记，南至中江圹凹正峙，西至号光地记，北至旱埇（长埔），面积3亩。⑤证号为第27XX号，户主：梁始光，，地名中江圹落岭脚，四至：东至号光地记，南至中江圹凹正峙，西至佛光地记，北至旱埇（长埇），面积20.4亩。⑥证号为第278X号，户主：梁福建，，地名中江圹口第三片，四至：东至山顶（以山座向），南至福连片分界记，西至冲止，北至福干片分界记，面积8亩。⑦证号为第280X号，户主：冯朝祥，，地名中江圹口（以山座向），四至：东至山顶，南至福州地记，西至正埇，北至福连地记，面积4亩。⑧证号为第28X6号，户主：冯朝祥，，地名反斗田，四至：东至山顶，南至依挞头江正峙对直上介顶，西至田竹，北至庆祥地记，面积3亩。⑨证号为第28X2号，户主：梁顺光，，地名反斗田，四至：东至山顶，南至少州地记，西至田竹，北至依反斗田落垌田中间峙直上介顶，面积4亩。⑩证号为第28X8号，户主：梁文莲，，地名中江圹落岭脚，四至：东至文论地记，南至旱埇，西至文光地记，北至老祖正峙以水分介，面积2亩。证号为第28X3号，户主：梁福缘，，地名中江圹落岭脚，四至：东至软凹，南至旱埇尾，西至文论地记，北至老祖正峙以水分介至软凹，面积2亩。证号为第28X4号，户主：梁庆祥，，地名反斗田，四至：东至山竹，南至朝祥地记，西至田竹，北至月俄地记，面积4亩。证号为第28X5号，户主：梁福干，，地名中江圹第一片，四至：东至山顶，南至依正埇连上界顶，西至田边止，北至福建分界记，面积8亩。。地名中江口第二片，四至：东至中江圹横路，南至福建地界记，西至冲止，北至福缘分介记，面积6亩。证号为第285X号，户主：梁福州，，地名中江圹第三片，四至：东至山顶分界，南至福建地界记，西至反斗田凹足止，北至反斗田凹正峙直上顶，面积3亩。证号为第286X号，户主：梁锐光，，地名中江圹片，四至：东至山顶分界，南至福缘老祖正峙对直上山顶，西至田边，北至中江圹正峙上顶，面积22亩。证号为第287X号，户主：梁福建，，地名中江圹第二片，四至：东至山顶，南至福干地界记，西至中江圹横足止，北至福州分界记，面积5亩。上述证件的山权单位记载均属洽水区七坑乡白浆村黄沙尾生产队。4.1966年3月19日签订的《协议书》1份。二、争议双方在被告怀集县人民政府调处期间提供的对争议山场的经营管理事实依据。（一）第三人塘莲社提供：1.1966年3月5日《发放松香根合同》1份；2.1974年1月25日《承发松根合同》1份；3.1975年2月18日《勾松香合同》1份；4.1976年7月10日《承砍合同》1份；5.1977年8月12日《承砍合同》1份。（二）原告黄沙尾经济合作社提供：1.1969年至1993年间在“中江圹”山场签订采松脂合同和收取山根款收据及记录台帐共6份；2.1965年至1994年间在“木长溯”山场签订采松脂合同和砍伐林木及收据、记录台帐共16份。三、被告怀集县人民政府调处期间查明的事实。怀集县人民政府立案后，召集争议双方代表勘查了争议山场，核定了争议山场的面积、四至等情况。并召开调解协商会进行调解，同时开展了社会调查和取证工作。经怀集县人民政府调查核实，查明如下事实：（一）塘莲社和黄沙尾经济合作社的体制变化情况。塘莲社在土改时，属怀集县第四区七坑乡黄沙村管辖，称塘莲屯（寨）；在体制下放时，属怀集县洽水公社黄沙大队管辖，称第一、第二生产队；在落实“三山”时，属怀集县洽水公社黄沙大队管辖，称塘莲生产队；在1999年间，属怀集县洽水镇黄沙村民委员会管辖，称塘莲经济合作社，直至现在。黄沙尾经济合作社在土改时，属怀集县第四区坑乡白浆村管辖，称黄沙尾寨；在体制下放时，属怀集县洽水公社白浆大队管辖，称黄沙尾生产队；在落实“三山”时，属怀集县洽水公社七坑大队管辖，称黄沙尾生产队；在1999年间，属怀集县洽水镇七坑村民委员会管辖，称黄沙尾经济合作社，直至现在。（二）塘莲社提供有1953年土改证两份，1963年和1982年山林权证各一份，提出主张的山场地名分别为“木蔃（）朗坑口”、“塘莲屯”、“木恙朗”和“木蔃（）”。按其各时期的权属证件在实地指认的四至看，特别其证件四至中所指的山场地名“撒菜塘顶”“木蔃朗”“木恙朗”“木格坑坳”“木蔃朗坑口”“九曲岭”和“松江当（当字，当地人称山脊，指松江塘山脊）”等，证实与争议山场有关联。其中，其指认1953年两份权属证件的山场四至，已完全覆盖了现争议山场四至，并比争议山场四至大。其提出主张的1963年和1982年权属证件的地名、四至和面积，基本相同，证实其证件所涉及的四至范围与争议山场四至基本相符合，能证明其各时期权属证件的合法来源情况。（三）黄沙尾经济合作社提供有1953年土改证、1963年体制下放证各一份和1984年《自留山证》16份，其提出主张的山场地名分别为“企山田面”“大和塝”“黄沙尾”“中江圹落岭脚”“中江圹口第三片”“中江圹口”“反斗田”“中江圹第一片”“中江口第二片”“中江圹第三片”“中江圹片”“中江圹第二片”。按其在实地指认的山场四至看，其中，其指认1953年权属证件地名为“企山田面”、“大和塝”的山场四至，不在现争议山场的四至范围内，第三人对该两地名的山场权属没有提出异议，故该两山场与现争议山场无关联。其指认1963年权属证件地名为“黄沙尾”的山场四至，与现争议山场有关联，该证件四至覆盖了现争议山场四至，并比争议山场四至大。但其1963年权属证件的四至内容没有填证基础，来源不清。其虽然提供有16份《自留山证》，按证件地名和四至显示，部分四至（记载人名）无法核对，部分四至与争议山场有关联，但这些证件的填证来源不清。（四）根据塘莲社提供的土改证、体制下放证和《山权林权证》与争议山场核对，是比较相符的。特别是其两份土改证，一份地名是“塘莲屯”，另一份地名是“木蔃朗坑口”，其中，“塘莲屯”山场的东至“仙人惠依水流界”，该至水流界（指山脊界）是与撒菜塘顶是相连的；南至“木蔃朗直出松江当”，该至的“松江当（当字，当地人指山脊的意思）”是指“松江塘”的山脊，故该山场的东南至是从仙人惠至撒菜塘顶以山脊至松江塘山脊为界，西北至山场是偏向第三人村寨方向不入争议范围。“木蔃朗坑口”山场四至（东至坑口，南至龙凄坟，西至高帝头，北至九曲岭正塖），“木蔃朗坑口”故名思义是指“木蔃朗”坑口的山场，东至坑口与西至高帝头（因地势比较险要的山冲或山脊水流的尽头而称谓）是相对称的；而北至“九曲岭正塖（塖字，当地人指山脊的意思）”就是指木蔃朗坑口对面唯一的较长山脊；南至“龙凄坟（指坟墓）”是安放在山脊的地方。综上，第三人持有的两份土改证四至，已覆盖了争议山场四至，并比争议山场四至大。在体制下放和落实“三山”期间，通过黄沙大队内部调整山场，第三人原持有土改证的四至范围内有部分被调整归其他生产队所有，第三人只申领有属其集体所有那部分山场的《山林土地所有证》和《山权林权证》，，地名是“木恙朗”和“木蔃”两证件的四至是基本相符，均能证实与争议山场有关联。（五）塘莲社和黄沙尾经济合作社均分别提供有1966年3月19日《协议书》一份，该《协议书》是经怀集县洽水人民法庭调解而签订，符合当时特定的国家形势，没有违反相关法律法规。按该《协议书》内容记载及调查社会证人证言证实，当时签订协议主要因原洽水公社七坑大队黄沙片（含第三人）与白浆片（含原告）就山场地名“白地坪”和“石夹基”两山场之间的界线争议而签订，协议内容商定：“以‘白地坪’和‘石夹基’两山场之间中间的‘正埇（即泥岩埇）’为界，水返黄沙属黄沙，水返白浆属白浆”。但该《协议书》内容只讲明“白地坪”和“石夹基”两块山场之间的界线问题，没有涉及现争议山场范围。且塘莲社和黄沙尾经济合作社对该《协议书》并无异议，并一致公认“白地坪”和“石夹基”两地点（山场）的具体位置。即“石夹基”地名位置是指原“黄沙道班”周围的地方，没有超过“黄沙道班”左边（以山座向）的村行政界线（山脊）；“白地坪”地名位置是指“泥岩冲”右边（以山座向）第一条山脊山嘴周围的地方。（六）通过开展社会调查，洽水镇七坑村的证人证言证实，在落实“四固定”期间，塘莲社和黄沙尾经济合作社不同大队管辖，塘莲社属黄沙大队管辖，黄沙尾经济合作社属七坑大队管辖。原七坑大队要求各生产队填领《山林土地所有证》时，是要求各生产队以原各农户持有的土改证作为基础而填领的，且填证时各生产队均是在室内填证，填证前后没有到山场实地进行核对。现黄沙尾经济合作社对主张山场只提供一份1963年的《山林土地所有证》和16份《自留山证》，既无提供1953年土改证，也无提供1982年《山权林权证》，故证实其提出主张山场的证据来源不清，无法证实其1963年权属证和1984年《自留山证》涉及现争议山场的四至内容具有合法性。（七）塘莲社和黄沙尾经济合作社分别提供有在争议山场范围内开展采松脂、砍伐林木、竹子等生产活动的事实依据，即塘莲社从1966年至1977年间经营争议山场的事实依据，黄沙尾经济合作社从1965年至1994年间经营争议山场的事实依据，证明双方分别曾在争议山场上开展林业生产活动的事实，但双方均没有依据证实曾在争议山场开展造林或管护山林的情况。双方分别在争议山场开展的林业生产活动（即采松脂、砍伐林木、竹子等）均是在原有林木（天然林）的基础上进行的。（八）本案在1994年已由县山纠办立案处理，2015年间，黄沙尾经济合作社在争议山场范围内采伐林木和造林等作业活动期间，塘莲社曾多次书面向县山纠办提出关于制止黄沙尾经济合作社村民在争议山场上违法采伐林木和造林的请求报告。县山纠办接到报告后，曾召集争议双方当事人代表召开了座谈会，声明双方当事人不得在争议山场范围内开展任何违法作业活动。2015年1月21日、2017年1月13日、2017年5月5日，县山纠办分别向双方当事人发出《关于维持争议山场现状的告知书》和《关于限期迁移林木的告知书》。双方当事人分别签收了由县山纠办发出的《告知书》。但各方当事人收到县山纠办发出的《告知书》后，擅自在争议山场造林的人员没有在规定时间内迁移在争议山场所造的林木（含桉树、杉木）。（九）另，本案中的山场地名“木蔃朗”、“木恙朗”、“木长朗”和“木蔃（）”的本地读音是相同的，所指的山场也相同；“松江塘”、“宗江塘”、“中江塘”的本地读音是相同的，所指的山场也系相同。怀集县人民政府上述查明的事实有各方提交的山林权属证件、调解协商会议的发言记录、社会调查及取证的材料等相关证据佐证，原审法院予以确认。原审法院另查明，在调解不成的情况下，被告怀集县人民政府根据调查核实的证据事实于2017年12月25日作出怀府裁决〔2017〕14号《关于“松江塘、木蔃朗”山林权属的处理决定》，决定：一、争议山场名称“松江塘、木蔃朗”，坐落在怀集县洽水镇七坑村行政界线内，四至（以日出为东）：东至以山脊村行政界至撒菜塘顶，南至山脊直下山咀再以山咀直上山脊至公路山脚，西至公路边山脚止，北至以山脊村行政界线止，面积约1773亩（详见1：1万林业地形附图，不包含水田）。该四至山场的山林所有权确认归塘莲社所有。二、依法注销原洽水公社白浆大队黄沙尾生产队持有的1963年《山林土地所有证》地名为“黄沙尾”一栏的四至内容，即坐落：白浆大队，四至：东至顶直出大凹山上撒才塘顶直出分中顶冲下大足依足出高塘屋背大塝界，南至石梯直过火足依火足直上大坑顶介止，西至念仔江上石铁基亚丽朗口上师子头出大圹尾凹上大顶介长坑仔田边冲上草帽凹上高牛根竹凹下冲上石峙田坡冲界顶止，北至柴平崩岗正峙直上反斗田直上木长朗门前峙直下对屋正峙直出撒才塘顶，面积6900亩。待本处理决定书发生法律效力后，被申请人应重新向本府林权管理中心申办属其所有的《林权证》。三、依法撤注销原恰水区七坑乡白浆村黄沙尾生产队各户主持有的1984年证号分别为第271X号，第275X号、第276X号、第27X5号、第27XX号、第278X号、第280X号、第28X6号、第28X2号、第28X8号、第28X3号、第28X4号、第28X5号、第285X号、第286X号、第287X号《自留山证》，户主分别为：梁文论、梁伟光、梁文光、梁国光、梁始光、梁福建、冯朝祥、梁顺光、梁文莲、梁福缘、梁庆祥、梁福干、梁福州、梁锐光，，地名分别为中江圹落岭脚、中江圹口第三片、中江圹口、反斗田、中江圹第一片、中江口第二片、中奖圹第三片、中江圹片、中江圹第二片等山场的全部四至内容。原告黄沙尾经济合作社对被告怀集县人民政府作出的上述《处理决定》不服，于2018年3月5日向被告肇庆市人民政府申请行政复议，请求被告肇庆市人民政府撤销怀集县人民政府作出的案涉《处理决定》，并责令被告怀集县人民政府重新作出处理决定，将争议山场确权归原告黄沙尾经济合作社所有。被告肇庆市人民政府受理原告黄沙尾经济合作社的复议申请后，于2018年3月12日向被告怀集县人民政府送达了《行政复议答复通知书》并委托怀集县人民政府向第三人塘莲社送达了《第三人参加行政复议通知书》。2018年3月21日，被告怀集县人民政府向被告肇庆市人民政府提交了《行政复议答复书》以及证据材料。第三人也向被告肇庆市人民政府提交了《行政复议答复书》。2018年4月24日，被告肇庆市人民政府以案情复杂为由决定延长行政复议审查期限30日，并制作《行政复议决定延期通知书》送达给各方当事人。2018年5月21日，被告肇庆市人民政府开庭听取了各方当事人的意见。经审理，被告肇庆市人民政府于2018年5月31日作出肇府行复〔2018〕14号《行政复议决定书》，决定维持被告怀集县人民政府作出的案涉《处理决定》。同年6月6日，被告肇庆市人民政府通过邮寄方式向复议各方送达《行政复议决定书》，原告黄沙尾经济合作社于2018年6月10日收到案涉《行政复议决定书》。原告黄沙尾经济合作社不服，遂向原审法院提起本案诉讼，请求：1.依法撤销被告怀集县人民政府怀府裁决〔2017〕14号《关于“松江塘、木蔃朗”山林权属的处理决定》及被告肇庆市人民政府肇府行复〔2018〕14号《行政复议决定书》；2.判令怀集县人民政府根据本案的事实及适用的法律重新作出具体行政行为。原审法院认为：本案系山林权属行政裁决及行政复议纠纷。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十五条第一款的规定，本案审理主要对被告怀集县人民政府于2017年12月25日作出怀府裁决〔2017〕14号《关于“松江塘、木蔃朗”山林权属的处理决定》及被告肇庆市人民政府于2018年5月31日作出肇府行复〔2018〕14号《行政复议决定书》的行政行为是否合法进行全面审查。一、关于本案被告主体问题。本案双方争议的山林位于怀集县行政区域内，争议双方塘莲社和黄沙尾经济合作社均为单位。依据《中华人民共和国森林法》第十七条第一款的规定，被告怀集县人民政府有调处辖区范围内单位之间山林权属争议的职权，其为本案的适格被告。被告肇庆市人民政府作为被告怀集县人民政府的上一级政府，其受理当事人不服怀集县人民政府所作的行政行为提起的行政复议申请并作出维持原行政行为的复议决定，依据《中华人民共和国行政复议法》第十三条和《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款的规定，肇庆市人民政府亦为本案适格被告。二、关于被告怀集县人民政府作出怀府裁决〔2017〕14号《关于“松江塘、木蔃朗”山林权属的处理决定》的合法性问题。综合审理查明的事实，首先，怀集县人民政府在立案受理塘莲社提出的调处申请后，召集争议双方代表勘查了争议山场，核定了争议山场的面积、四至等情况，并开展了广泛的社会调查和取证工作，同时也召开调解协商会进行调解。在调解无效的情况下，怀集县人民政府综合各方提交的证据和调查取证的材料作出书面处理决定并将处理决定送达各方当事人。整个处理程序除作出决定超过法定期限未办理延期手续外，其他方面均符合法律法规的规定。鉴于本案案情复杂，超期作出处理决定应属程序问题，该程序问题不足以构成撤销该处理决定的法定理由。其次，关于怀集县人民政府作出涉案处理决定的事实和法律依据是否充分的问题。此为本案各方争议的焦点。综观整案，本案案涉争议山林的坐落位置、四至经争议双方现场指认确定，而争议山林的面积也是依据各方指认的位置计算而来，故，原审法院对被告怀集县人民政府在案涉处理决定中认定的案涉争议山林的位置、四至、面积及现状等予以确认。至于权属问题，综合各方提交及审理核实的证据材料分析：1.从权属依据看。塘莲社提供的1953年《土地房产所有证》记载的“木蔃朗坑口”和“塘莲屯”两宗山地，1963年《怀集县生产队山林土地所有证》记载的“木恙朗”宗地，以及1982年《山权林权证》记载的“木蔃朗”宗地，上述四宗地范围与涉案争议山场存在关联。其中，1953年两份权属证件的山场四至，已完全覆盖了现争议山场四至，并比争议山场四至大。1963年和1982年权属证件的地名、四至和面积，基本相同，证实其证件所涉及的四至范围与争议山场四至基本相符合，能证明其各时期权属证件的合法来源情况。反观黄沙尾经济合作社，其提供的1953年《土地房产所有证》记载的“企山田面”和“大和塝”两宗山地不在涉案争议山场范围内。虽然其提供的《怀集县生产队山林土地所有证》记载的“黄沙尾”宗地范围和《自留山证》记载的部分山场范围与争议山场存在关联。但相对塘莲社提供的“木恙朗”宗地的权属来源于1953年《土地房产所有证》记载的“木蔃朗坑口”和“塘莲屯”两宗山地，且持有争议山场1982年《山权林权证》；黄沙尾经济合作社提供的“黄沙尾”宗地及有关《自留山证》则没有相应的权属凭证作为权属来源依据。2.从经营管理情况看。塘莲社和黄沙尾经济合作社分别在争议山场开展的林业生产活动（即采松脂、砍伐林木、竹子等）均是在原有林木（天然林）的基础上进行的。双方都没有提供依据证实曾在争议山场开展造林或管护山林的经营管理事实。3.关于1966年3月19日洽水公社七坑大队黄沙生产队（片）与洽水公社七坑大队白浆生产队（片）签订的《协议书》的效力问题。从《协议书》的内容及对相关人员调查可知，该《协议书》主要是解决坐落在七坑大队土名“白地坪与石夹基”之山权（界限）纠纷，该“白地坪与石夹基”山地不在涉案争议山场范围内。故，黄沙尾经济合作社以该《协议书》对争议山林主张权属缺乏事实依据。综上，依据《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第九条第二款、第十条第一款第（一）（二）（四）（十）项、第十一条第一款、第二十条第二款第（五）项、第四十九条第三款和第五十四条的规定，被告怀集县人民政府将争议山林权属确归塘莲社所有并依法注销黄沙尾经济合作社及其各户持有的相关权证有事实和法律依据。三、关于被告肇庆市人民政府作出肇府行复〔2018〕14号《行政复议决定书》的合法性问题。根据查明的事实，被告肇庆市人民政府在受理原告黄沙尾经济合作社提出的复议申请后，依法向被申请人怀集县人民政府和第三人塘莲社发出了《行政复议答复通知书》和《第三人参加行政复议通知书》。在收到各方提交的书面材料后，肇庆市人民政府组织各方召开了调查听证会，听取各方意见及进行了必要的调查，在综合各方陈述及调查核实的情况后作出书面复议决定并将复议决定书送达各方当事人。期间，肇庆市人民政府以案情复杂为由决定延长复议期限，并将延期决定通知复议各方当事人。肇庆市人民政府上述复议程序符合《中华人民共和国行政复议法》的相关规定，各方当事人对此亦无异议，原审法院对肇庆市人民政府作出涉案复议决定的程序合法性予以确认。同时，肇庆市人民政府复议决定查明和认定的事实与怀集县人民政府基本一致。如前所述，怀集县人民政府处理决定查明及认定事实清楚，证据确实充分。故，肇庆市人民政府复议决定维持怀集县人民政府处理决定正确。综上所述，被告怀集县人民政府于2017年12月25日作出怀府裁决〔2017〕14号《关于“松江塘、木蔃朗”山林权属的处理决定》的行政行为事实清楚，证据确凿充分，适用法律法规准确，处理结果正确。被告肇庆市人民政府于2015年5月31日作出肇府行复〔2018〕14号《行政复议决定书》的复议程序合法，复议决定维持怀集县人民政府原处理决定事实清楚，证据充分，处理正确。原告黄沙尾经济合作社请求撤销被告怀集县人民政府和肇庆市人民政府上述处理决定和复议决定并责令被告怀集县人民政府重新作出行政行为的诉讼请求缺乏事实和法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告怀集县洽水镇七坑村黄沙尾经济合作社的诉讼请求。上诉人黄沙尾经济合作社不服一审判决，向本院提起上诉称：一、怀集县人民政府怀府裁决[2017]14号《关于“松江塘、木蔃朗”山林权属的处理决定》，采信证据不当、关键事实认定错误、适用法律法规失当、调处程序违法、调处人员违规诱导当事人扩大争议范围激化林权争议，依法应当予以撤销。（一）怀集县人民政府在调处本案林权纠纷期间收集到的上诉人及原审第三人的林地、林木权属证据，已经充分证明这一关键事实：争议林权归上诉人所有。（二）上诉人持有的1963年《山林土地所有证存根》四至清楚，面积准确（6900亩），是合法有效的物权凭证。怀集县人民政府以该证“无填证基础，来源不清，该证件涉及现争议山场的四至内容应不具有合法性”为由予以撤销并同时撤销上诉人村民以该《山林土地所有证存根》为依据申请领取的16本1984年《自留山证》，怀集县人民政府的这一认定是违法而且违背客观事实的臆断，依法应当予以撤销。（三）被上诉人作出的行政裁决适用法律法规错误。本案应当适用《广东省林木林地权属争议调解处理条例》(2016年5月1日起施行)第九条第1款“《中华人民共和国林权证》《中华人民共和国不动产权证书》，是林权争议的处理依据。”第2款“当事人未取得前款规定的证书的，1981年至1983年开展稳定山权林权、划定自留山、确定林业生产责任制工作时期县级以上人民政府颁发的山权林权所有证、自留山证，以及之后依法变更的林木林地权属证书，是林权争议的处理依据”。第十条第2款确定林权的凭证“1961年至1963年将劳（动）力、土地、耕畜、农具四项固定给生产小队使用的时期，确定林木林地权属归集体组织所有或者归农民个人使用的凭证、决议、决定、登记清册和其他文件材料”的规定确认争议林地林木是属于上诉人的。不应当适用该条例第九条第2款的规定。（四）在被上诉人提供的证据11第151页，调解处理过程中，原审第三人明确确认他的1963年所有证存根以及1982年山林权证的四至不包含在本案争议的范围内，此关键事实，两被上诉人均未认定，反而认定原审第三人63年、82年证的四至范围是本案四至范围。（五）怀集县人民政府调处该林权纠纷的程序违法、调处人员违规诱导当事人扩大争议范围激化林权争议，因此依法应当予以撤销其行政决定。二、肇庆市人民政府于2018年3月5日作出的肇府行复【2018】14号《行政复议决定书》，对上诉人在行政复议期间提交的新证据不理不睬，罔顾客观证据和事实，对怀集县人民政府行政决定中的错漏视而不见，对怀集县人民政府的错误行政决定予以确认，是错误的，依法应当予以撤销。三、一审法院对本案关键事实查证方面，不顾客观证据证明的法律事实，错误认定怀集县人民政府的臆造结论为事实，依法应当予以纠正和撤销其判决。四、一审适用法律法规错误，应当予以纠正。一审判决适用《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第9条第2款、第20条第2款第（五）项的规定是错误的。本案应当适用《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第九条第1款以及第十条第2款。综上，请求二审法院撤销原审判决；撤销怀集县人民政府于2017年12月25日作出的怀府裁决[2017]14号《关于“松江塘、木蕴朗”山林权属的处理决定》；撤销肇庆市人民政府于2018年3月5日作出的肇府行复[2018]14号《行政复议决定书》；责令怀集县人民政府在二审判决生效之日起6个月内对讼争林权重新作出行政决定。被上诉人怀集县人民政府二审答辩称：一、从争议双方当事人分别提供的山林权属证据及依据，可确认山林权属的归属。二、从争议双方当事人分别提供的经营管理山场的事实依据，可确认山林权属归属。本府依法作出的怀府裁决(2017)14号《关于“松江塘、木蔃朗”山林权属的处理决定》是正确的，一审判决正确，请求二审法院依法予以维持，并驳回上诉人无事实和法律依据的上诉请求。被上诉人肇庆市人民政府二审答辩称：我府维持怀集县政府处理决定符合法律规定，一审法院驳回黄沙尾经济合作社的诉讼请求是正确的。请求二审法院依法驳回上诉，维持原判决。原审第三人塘莲经济合作社二审答辩称：一、我方依法持有争议山场的山林权属证据，四至清楚，权属明确，应依法受法律保护。二、上诉人提供的主张争议山场的山林权属证据，来源不清，并违反填领山林权证的有关规定，依法注销正确。三、上诉人违法在争议山场经营作业的行为，应依法受法律制裁。怀集县人民政府作出的怀府裁决[2017)14号《关于“松江塘、木蔃朗”山林权属的处理决定》正确，并经肇庆市人民政府和一审判决予以维持，请求二审法院依法维持一审判决，并驳回上诉人的上诉请求。本院二审经审查，确认原审判决查明认定的事实。本院认为：本案为林木林地权属争议处理决定及行政复议纠纷。二审争议的焦点为：被上诉人怀集县人民政府作出的怀府裁决[2017]14号《关于“松江塘、木蕴朗”山林权属的处理决定》及肇庆市人民政府作出的肇府行复[2018]14号《行政复议决定书》是否合法。《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第九条规定:“《中华人民共和国林权证》《中华人民共和国不动产权证书》，是林权争议的处理依据。当事人未取得前款规定的证书的，1981年至1983年开展稳定山权林权、划定自留山、确定林业生产责任制工作时期县级以上人民政府颁发的山权林权所有证、自留山证，以及之后依法变更的林木林地权属证书，是林权争议的处理依据。”本案中，从权属依据来看，塘莲经济合作社提供了1953年《土地房产所有证》记载的“木蔃朗坑口”和“塘莲屯”两宗山地，1963年《怀集县生产队山林土地所有证》记载的“木恙朗”宗地，以及1982年《山权林权证》记载的“木蔃朗”宗地，其中，1953年两份权属凭证的山场四至已完全覆盖了现争议山场，并比争议山场四至大。1963年和1982年权属凭证的地名、四至和面积，基本相同，证实其证件所涉及的四至范围与争议山场四至基本相符合，能证明其各时期权属凭证的合法来源情况。上诉人黄沙尾经济合作社提供的1953年《土地房产所有证》记载的“企山田面”和“大和塝”两宗山地不在涉案争议山场范围内。虽然其提供的1963年《怀集县生产队山林土地所有证》记载的“黄沙尾”宗地范围和16份《自留山证》记载的部分山场范围与争议山场存在关联，但结合被上诉人怀集县人民政府所作的调查笔录内容，黄沙尾经济合作社属七坑大队管辖，原七坑大队要求各生产队填领《山林土地所有证》时，是要求各生产队以原各农户持有的土改证作为基础而填领的，且填证时各生产队均是在室内填证，填证前后没有到山场实地进行核对。现黄沙尾经济合作社对争议山场只提供一份1963年的《山林土地所有证》和16份《自留山证》，既无提供1953年土改证，也无提供1982年《山权林权证》，故证实其提出主张山场的证据来源不清，无法证实其1963年《怀集县生产队山林土地所有证》和1984年16份《自留山证》涉及现争议山场的四至内容具有合法性。从经营管理事实来看，塘莲经济合作社和黄沙尾经济合作社分别在争议山场开展的林业生产活动（即采松脂、砍伐林木、竹子等）均是在原有林木（天然林）的基础上进行的。双方都没有提供有效证据证实曾在争议山场开展造林或管护山林的经营管理事实。关于1966年3月19日洽水公社七坑大队黄沙生产队（片）与洽水公社七坑大队白浆生产队（片）签订的《协议书》的效力问题。从《协议书》的内容及对相关人员调查可知，该《协议书》主要是解决坐落在七坑大队土名“白地坪与石夹基”之山权（界限）纠纷，该“白地坪与石夹基”山地不在涉案争议山场范围内。黄沙尾经济合作社以该《协议书》对争议山林主张权属缺乏事实依据。在此情况下，被上诉人怀集县人民政府将争议山林权属确权归塘莲经济合作社所有，并依法注销黄沙尾经济合作社及其各户持有的相关权属凭证，符合上述法规的规定，认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确。被上诉人肇庆市人民政府作出肇府行复〔2018〕14号《行政复议决定书》，对怀集县人民政府作出的上述《处理决定》予以维持，程序合法，处理结果恰当。原审判决驳回上诉人黄沙尾经济合作社的诉讼请求，并无不妥，本院依法应予以维持。上诉人黄沙尾经济合作社上诉主张怀集县人民政府调处人员诱导当事人扩大争议范围，激化林权争议，但涉案争议地四至范围系经黄沙尾经济合作社与塘莲经济合作社双方代表到现场指认四至并签名确认，因此，上诉人的该上诉理由不能成立。黄沙尾经济合作社上诉请求撤销原审判决，撤销怀集县人民政府于2017年12月25日作出的怀府裁决[2017]14号《关于“松江塘、木蕴朗”山林权属的处理决定》，撤销肇庆市人民政府于2018年3月5日作出的肇府行复[2018]14号《行政复议决定书》，责令怀集县人民政府在二审判决生效之日起6个月内对讼争林权重新作出行政决定，缺乏事实与法律依据，本院不予支持，其上诉请求依法应予以驳回。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人怀集县洽水镇七坑村黄沙尾经济合作社负担。本判决为终审判决。审判长  纪红玲审判员  黄伟明审判员  罗 燕二〇二〇年四月十七日书记员  钟能英