河南省郑州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫01行初192号原告宋会春，女，汉族，1969年3月4日出生，住郑州市中原区。现住郑州市中原区。被告郑州市人民政府，住所地河南省郑州市中原区中原中路**。法定代表人王新伟，市长。委托代理人王华杰、李建军，郑州市行政复议中心工作人员。原告宋会春不服被告郑州市人民政府（以下简称郑州市政府）行政复议一案，于2020年2月17日向本院提起行政诉讼。本院于2020年2月27日立案后，在法定期限内依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，经各方同意，于2020年4月24日通过网络“云庭”系统公开开庭审理了本案。原告宋会春，被告郑州市政府委托代理人王华杰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被诉行政行为：被告郑州市人民政府于2020年2月6日作出郑政（行复驳决）〔2019〕895号《驳回行政复议申请决定书》。经审理查明：2019年9月28日，申请人（宋会春）向被申请人（郑州市城市管理局）递交举报信，其举报请求“依法查处被举报人郑州市中原区人民政府未取得建设用地规划许可证而进行施工的违法行为，并将查处结果书面告知举报人”。被申请人于2019年11月4日对申请人作出《关于宋会春举报信的回复》，称“举报的项目属于中原区16个安置房项目20个安置地块的其中之一，涉案项目为中原区城中村改造项目，郑州市城镇建设办公室已认定该项目符合安置房提前开工的相关要求，同意继续施工，不再启动处罚程序。”另查明，申请人提交的拆迁补偿安置协议显示，其签订了涉案房屋及土地拆迁补偿安置协议。以上事实有举报信、关于宋会春举报信的回复、拆迁补偿安置协议等证据材料为证。认为：申请人签订的拆迁补偿安置协议内容显示，申请人同意拆除其房屋，同意放弃土地使用权及自建房和购买的小产权房的所有权。申请人向被申请人举报涉嫌违法建设行为，属于公共管理事项，行政机关对违反公共秩序的违法行为查处不以举报人的申请或请求为条件，而是依职权实施。在行政处罚程序中，举报人也不是法律上必须参加程序的利害关系人，申请人进行举报，仅是行使一般公民的监督权，行政机关是否查处均不会对申请人的合法权益产生实际影响。因此，申请人与该行政行为没有利害关系，其行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项的受理条件。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项之规定，本机关决定：驳回申请人的行政复议申请。原告宋会春诉称：一、概况。2019年9月28日，原告向郑州市城市管理局递交举报信，请求“依法查处被举报人郑州市中原区人民政府未取得建设用地规划许可证而进行施工的违法行为，并将查处结果书面告知举报人”。该局于2019年11月4日作出《关于宋会春举报信的回复》，称“举报的项目属于中原区16个安置房项目20个安置地块的其中之一，涉案项目为中原区城中村改造项目，郑州市城镇建设办公室已认定该项目符合安置房提前开工的相关要求，同意继续施工，不再启动处罚程序。”原告不服，于2019年11月11日向被告申请行政复议，请求“依法撤销被申请人（郑州市中原区人民政府）于2019年11月4日作出的《关于宋会春举报信的回复》，责令被申请人依法查处郑州市中原区人民政府未取得建设用地规划许可证而进行施工的违法行为，并将查处结果书面告知申请人”。原告依被告的补正通知，于2019年11月18日向被告提交了补正材料。被告作出《延期审理决定》后，以“在行政处罚程序中，举报人也不是法律上必须参加程序的利害关系人，申请人进行举报，仅是行使一般公民的监督权，行政机关是否查处均不会对申请人的合法权益产生实际影响”为由，作出了驳回宋会春行政复议申请的决定。原告不服，提起行政诉讼。二、被告事实不清且适用法律不当。对于本案是否属于行政复议受理范围的问题。被告认为“申请人（宋会春）与该行政行为没有利害关系，其行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项的受理条件。”原告认为，被告事实不清且适用法律不当。首先，原告于2019年11月18日向被告提交的补正材料中的证据，足以证明原告的举报与原告有利害关系。被告硬认定原告与举报的处理没有利害关系，属于事实不清。其次，《最高人民法院关于举报人对行政机关就举报事项作出的处理或者不作为行为不服是否具有行政复议申请人资格答复》（［2013］行他字第14号）载明“举报人为维护自身合法权益而举报相关违法行为人，要求行政机关查处，对行政机关就举报事项作出的处理或者不作为行为不服申请行政复议的，具有行政复议申请人资格”。本案中，原告为维护自身合法权益而举报相关违法行为人，要求行政机关郑州市城市管理局查处，对该局不作为行为不服申请行政复议的，具有申请人资格。故被告应当就对其不作为行为作出行政复议决定，即本案属于行政复议受理范围。被告以本案不属于行政复议范围为由，驳回原告的行政复议申请明显属于适用法律不当。值得一提的是，郑州市中原区人民政府未取得建设用地规划许可证的情况下，与村民签订拆迁协议，拆除了近二千户农房，其违法施工行为导致六年不能建成安置房。原告的房屋也在违法施工范围内，故原告举报中原区政府违法施工并请求查处，明显与原告有利害关系。请依法裁判，维护法律尊严，维护失地农民合法权益。请求：撤销被告郑州市人民政府作出的郑政（行复驳决）〔2019〕895号《驳回行政复议申请决定书》，并责令被告重新作出行政复议决定。原告向本院提交如下证据：1．举报信。证明：原告向郑州市城市管理局举报中原区人民政府违法施工，并请求依法查处。2．《郑州市城市管理局关于宋会春举报信的回复》。证明：郑州市城市管理局对原告宋会春举报作出的回复，称“举报的项目属于中原区16个安置房项目20个安置地块的其中之一，涉案项目为中原区城中村改造项目，郑州市城镇建设办公室已认定该项目符合安置房提前开工的相关要求，同意继续施工，不再启动处罚程序。”但该答复违反了《城乡规划法》第六十一条第一款第（六）项规定。3．郑州市城镇建设办公室《关于中原区提前开工安置房项目有关问题的函》（证据来源于郑州市城市管理局答复中的附件）。证明：该函的内容有悖于《城乡规划法》第六十一条第一款第（六）项规定。4．中原区安置房提前开工分地块台账（证据来源与郑州市城市管理局答复中的附件）。证明：该台账字迹模糊。但有些内容依稀可辩。从该台账手续办理情况一栏中，其最后一行记载：柿园宋庄的改造方案未经批准，且无四证。即无用地证、无土地证、无建规证（建设用地规划许可证）、施工证。这充分表明中原区政府的施工属于违法施工。需要指出的是该台账还记载“拆迁清零”，这与事实不符。6．会进一步作出说明。5．中原区政府违法施工的照片。证明：中原区政府正在违法施工的事实。6．郑州市中原区人民政府于2019年5月29日作出的政府信息公开的函。证明：该函记载：“经核查，关于第一项，柿园村拆迁户数共2630户，因郑州市中原区柿园村协议签订工作仍在进行中，截止2019年5月22日，已经签订《拆迁补偿安置协议》为1930户、未签订《拆迁补偿安置协议》约700户。”结合证据4台账来看，台账为了编造区政府达到合法施工的依据，捏造柿园村拆迁清零的事实。中原区政府在柿园村还有700户未拆迁的情况下，进行施工的行为更恶劣。7．行政复议决定书。证明：被诉行政行为存在。被告是适格的被告。8．补正通知书、合同、林权证。证明：补正通知书说明被告要求原告提供与涉案行为存在的利害关系。为此原告提供了合同和林权证，足以证明原告与举报有利害关系。9．延期审理行政复议通知书。证明：被告一方面称案件情况复杂，需要延期审理；另一方面又称原告与举报结果没有利害关系，即案件不复杂。显然是自相矛盾。被告郑州市政府辩称：本案中，申请人签订的拆迁补偿安置协议内容显示，申请人同意拆除其房屋，同意放弃土地使用权及自建房和购买的小产权房的所有权。申请人向被申请人举报涉嫌违法建设行为，属于公共管理事项，行政机关对违反公共秩序的违法行为查处不以举报人的申请或请求为条件，而是依职权实施。在行政处罚程序中，举报人也不是法律上必须参加程序的利害关系人，申请人进行举报，仅是行使一般公民的监督权，行政机关是否查处均不会对申请人的合法权益产生实际影响。因此，申请人与该行政行为没有利害关系，其行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项的受理条件。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项之规定，本机关决定：驳回申请人的行政复议申请。该复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。请求驳回原告的诉讼请求。被告向本院提交了以下证据：第一组：原告提出行政复议申请后被告受理，且及时通知郑州市城市管理局。1．申请人行政复议申请书；2．申请人提交的相关证据材料；3．行政复议答复通知书。第二组：郑州市城市管理局在行政复议过程中进行答复及提供的相关证据材料。1．行政复议答复书；2．被申请人提交的相关证据材料。第三组：被告作出复议决定，主要事实清楚，程序合法。1．郑政（行复驳决）〔2019〕895号；2．有关送达回证。经庭前会议及庭审质证，各方对证据发表如下质证意见：被告对原告的举报信、回复、柿园改造项目地块、拆迁补偿安置协议的真实性无异议，这是复议期间原告提交的证据。对于原告提交的复议决定书无异议。原告其他证据与本案无关不予质证。原告对被告证据《郑州市人民政府办公厅关于加快棚户区改造工作的通知》（郑政办［2014］18号）的合法性有异议。1．该纪要内容与《城乡规划法》相抵触。依据《城乡规划法》第六十一条第一款第（六）项规定“县级以上人民政府有关部门有下列行为之一的，由本级人民政府或者上级人民政府有关部门责令改正，通报批评；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分：（六）发现未依法取得规划许可或者违反规划许可的规定在规划区内进行建设的行为，而不予查处或者接到举报后不依法处理的。”这恰恰说明，中原区政府具有未依法取得规划许可且违反规划许可规定的情形，应当予以处罚，而不是免于处罚！被告以《纪要》为由，作出不启动处罚程序的决定，是违反《城乡规划法》的上述规定。2．该《通知》是针对棚户区改造的，但本案的举报内容是针对违法施工，与棚户区改造无关。对被告证据《郑州市人民政府市长办公会议纪要》（［2018］103号）的合法性有异议：1．该纪要未向社会公开，对外不具有法律效力。2．该《会议纪要》是针对棚户区改造的，但本案的举报内容是针对违法施工，与棚户区改造无关。3．该通知内容与《城乡规划法》相抵触。依据《城乡规划法》第六十一条第一款第（六）项规定“县级以上人民政府有关部门有下列行为之一的，由本级人民政府或者上级人民政府有关部门责令改正，通报批评；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分：（六）发现未依法取得规划许可或者违反规划许可的规定在规划区内进行建设的行为，而不予查处或者接到举报后不依法处理的。”这恰恰说明，中原区政府具有未依法取得规划许可且违反规划许可规定的情形，应当予以处罚，而不是免于处罚！对被告证据郑州市城镇建设办公室《关于中原区提前开工安置安置房项目有关问题的函》的其合法性有异议，该函的依据系上述《通知》和《纪要》，前面已经论证《通知》和《纪要》不具有合法性，故该《函》缺乏法律依据，仅以与法律相抵触的《通知》和《纪要》作为“不启动处罚程序”的依据，是不能成立的。对被告证据《中原区安置房提前开工地块台账》的合法性有异议：首先，从内容看，恰恰说明中原区政府在无四证（无用地证、土地证、建规证、施工证）的情况下，同意对中原区16个安置房项目20个安置地块提前开工，违反了《城乡规划法》第六十一条第一款第（六）项规定。其次，该台账记载“柿园宋庄拆迁清零”，这与事实不符。柿园宋庄还有约700户未签协议，未搬走。故不存在“柿园宋庄拆迁清零”的事实，也不符合继续施工的规定。再次，台账记载：柿园宋庄连改造方案也没有批准，不符合继续施工的条件。故郑州市城管局对中原区政府在柿园宋庄的违法施工，应当予以处罚。本院对上述证据认证如下：原、被告证据本身客观真实且与本案相关，可作为认定本案事实的依据；原被告对于对方依据证据所证明的原告与被复议行为是否具有利害关系、原告复议申请是否符合受理条件的分歧，系本案的争议焦点，将在本院认为部分综合评述。另庭审中原告宋会春提及其《拆迁补偿安置协议》2019年6月已经被河南省高级人民法院（2019）豫行终143号行政判决解除。本院责令原告提交该判决书文本无果，本院依职权从中国裁判文书上下载、打印该判决书文本入卷，并经原告确认无误。本院经审理查明：原告宋会春系郑州市中原区须水镇柿园行政村宋庄村村民。2013年12月23日原告与“中原区柿园村拆迁安置工作指挥部”签订协议编号为动1-061号的《拆迁补偿安置协议》，约定“乙方（宋会春）房屋位于柿园村，在此次整体拆迁范围内，乙方同意甲方拆除其房屋。甲乙双方签订本协议时，乙方同意放弃土地使用权及自建房屋和购买的小产权房的所有权，并将宅基地使用证、建筑许可证等有效证件交给甲方。”甲方给予乙方最终回迁安置面积615平方米、补偿金、搬迁补助费、过渡费及奖励费等等。后原告对其《拆迁补偿安置协议》提起行政诉讼，诉请解决该协议，并责令中原区政府采取补救措施。2019年6月3日河南省高级人民法院作出（2019）豫行终143号行政判决，判决内容为：“一、撤销郑州铁路运输中级法院（2018）豫71行初字1201号行政判决；二、解除郑州市中原区人民政府与宋会春签订的动1-061《拆迁补偿安置协议》；三、驳回宋会春要求恢复原状的诉讼请求。”该判决“本院认为”中载明“因郑州市政府已经同意中原区柿园城中村改造控规、修规方案，涉案土地有新的规划，故宋会春要求恢复原状的诉讼请求不具备客观条件，本院对该项诉讼请求不予支持。宋会春认为中原区政府给其造成损失的，可另行通过法律途径解决。”原告宋会春2019年9月向行政复议被申请人郑州市城市管理局递交《举报信》，要求“依法查处被举报人郑州市中原区人民政府未取得建设用地规划许可证而进行施工的违法行为，并将查处结果书面告知举报人”。郑州市城市管理局接该《举报信》后，于2019年11月4日作出《关于宋会春举报信的回复》，告知原告：“你举报信中举报的项目属于中原区16个安置房项目20个安置地块的其中之一，根据郑州市城镇建设办公室《关于中原区提前开工安置房项目有关问题的函》的通知精神，该项目为中原区城中村改造项目，郑州市城镇建设办公室已认定该项目符合安置房提前开工的相关要求，同意继续施工，不再启动处罚程序。”后附郑州市城镇建设办公室《关于中原区提前开工安置房项目有关问题的函》。原告认为郑州市城市管理局该回复违法，向被告郑州市政府申请行政复议。请求：1．依法撤销被申请人于2019年11月4日作出的《关于宋会春举报信的回复》；2．责令被申请人依法查处郑州市中原区人民政府未取得建设用地规划许可证而进行施工的违法行为，并将查处结果书面告知申请人。原告提交了举报信、《关于宋会春举报信的回复》、柿园（宋庄）城中村改造项目A-04-02地块（照片）等三份材料。2019年11月14日被告作出《补正行政复议申请通知书》，要求原告补正以下内容：“具体说明你与涉案行为存在的利害关系，并提供相应证据。”2019年11月18日原告提交了《补正》《拆迁补偿安置协议》、林权证各一份。其《补正》中称“1．中原区政府占用我的宅基地进行非法施工，明显与我有利害关系。附林权证。2．中原区政府为达到违法施工之目的，与我签订了动1-061号《拆迁补偿安置协议》，故与我有利害关系。附该协议书。3．该协议一旦解决后，因中原区政府继续违法施工，难以恢复原状。该违法施工是造成难以恢复原状之障碍。故其违法施工与我有利害关系。”后复议被申请人郑州市城市管理局进行答复，并提交了《郑州市人民政府办公厅关于加快棚户区改造工作的通知》（郑政办〔2014〕18号）、《郑州市人民政府市长办公会议纪要》（〔2018〕103号）（其中议定“在郑政办〔2014〕18号文件出台后开工建设的安置房项目免于处罚问题”）、郑州市城镇建设办公室《关于中原区提前开工安置房项目有关问题的函》（其中载明“会议对中原区16个安置房项目20个安置地块提前开工要件情况进行研究。经联合审查，中原区16个安置房项目20个安置地块符合《郑州市人民政府办公厅关于加快棚户区改造工作的通知》郑政办〔2014〕18号、《郑州市人民政府市长办公公会议纪要》〔2018〕103号明确的安置房建设提前开工的相关要求，同意继续施工，市城管委、国土局等相关部门不再启动处罚程序”）等证据材料。2020年1月14日被告作出《延期审理行政复议通知书》，告知原告行政复议决定延期三十日作出。被告经审查后，于2020年2月6日作出本案被诉郑政（行复驳决）〔2019〕895号《驳回行政复议申请决定书》，以申请人与该行政行为没有利害关系，其行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项的受理条件，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项之规定，决定：驳回申请人的行政复议申请。原告不服，诉至本院。本院认为：本案争议焦点是原告宋会春与其申请行政复议的郑州市城市管理局针对原告举报的违法施工行为进行的查处及回复行为是否具有法律上的利害关系，原告复议申请是否符合法定受理条件。被告在行政复议过程中，为了查明原告宋会春与其复议的行政行为是否具有利害关系，责令原告补正“具体说明你与涉案行为存在的利害关系，并提供相应证据”。原告提交了《补正》《拆迁补偿安置协议》、林权证。根据原告的补正材料足见，原告主张的涉案土地及房屋等相关利益已经有《拆迁补偿安置协议》予以保障，原告也同意放弃其土地使用权及自建房屋和购买的小产权房的所有权；且原告的《补正》中也未说明其《拆迁补偿安置协议》已经被人民法院生效判决解除，且其要求恢复原状的诉讼请求也已经被生效判决驳回的事实，相反其在《补正》中称“该协议一旦解决后，因中原区政府继续违法施工，难以恢复原状。”当庭被告也称其行政复议程序中，原告并未向其说明原告《拆迁补偿安置协议》已经被生效判决解除的事实。因此，被告在行政复议程序中，根据双方陈述的意见、提交的证据材料，查明事实，作出复议结论并无明显不当。因原告就其涉案土地及房屋等享有的合法权益早已有2013年的《拆迁补偿安置协议》予以保障，且原告已经同意放弃其土地使用权及自建房屋和购买的小产权房的所有权，那么，2019年原告对就涉案土地上的违法施工行为进行举报，就是出于公共利益，而非专属于其自身的合法权益，行使的是一般公民的监督权，郑州市城市管理局是否查处、如何查处均不会对原告自身的合法权益产生实际影响。即便现已查明原告的《拆迁补偿安置协议》2019年6月已经被人民法院生效的（2019）豫行终143号行政判决解除，因该判决同时驳回了原告要求恢复原状的诉讼请求，并明确告知“宋会春认为中原区政府给其造成损失的，可另行通过法律途径解决”，因此，原告的损失及合法权益的救济不可能通过恢复原状的方式实现，原告与其所举报涉案土地上的违法施工行为的查处也不具有专属于其自身的合法权益。故原告与郑州市城市管理局对原告举报涉案土地上的违法施工行为进行的查处及回复行为不具有法律上的利害关系，其复议申请不符合法定受理条件。被告作出被诉《驳回行政复议申请决定书》，驳回原告的复议申请并无不当。综上，原告诉请撤销被诉《驳回行政复议申请决定书》并责令重作的理由不能成立，其诉请本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告宋会春的诉讼请求。案件受理费50元，由原告宋会春负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状及副本一式十份，上诉于河南省高级人民法院。并于上诉之日起七日内向河南省高级人民法院缴纳上诉费，同时将缴费凭证交本院查验，逾期视为放弃上诉。审判长  何信丽审判员  侯 贇审判员  魏丽平二〇二〇年四月二十九日书记员  李艳歌