河南省开封市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫02行终54号上诉人（一审被告）开封市祥符区社会保险事业管理局，住所地开封市祥符区宏达大道南段**。法定代表人杨志红，局长。委托代理人马卫军，该单位待遇科科长，代理权限为一般代理。委托代理人郑建武，该单位法律顾问，代理权限为一般代理。被上诉人（一审原告）童德安，男，汉族，1962年10月30日出生，住开封市顺河回族区。委托代理人周恒惠，女，汉族，1964年3月7日出生，代理权限为一般代理。委托代理人赵国政，男，汉族，1959年12月17日出生，住开封市龙亭区，系童德安战友，代理权限为一般代理。童德安诉开封市祥符区社会保险事业管理局（以下简称祥符区社保局）行政给付一案，祥符区社保局不服开封市祥符区人民法院（2019）豫0212行初44号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案，本案现已审理终结。一审查明，原告童德安父亲童明祥，1929年3月出生，是原开封县医药公司军转离休干部，1985年离休，2018年12月28日因病去世。根据河南省委组织部、省委老干部局、财政厅、人力资源和社会保障厅四部委豫财社（2012）14号文件精神，解放战争时期参加工作的离休干部护理费标准提高到每月700元，从2012年1月1日起执行。原告父亲童明祥从2012年1月1日享受的护理费为每月700元。2017年9月5日中共中央组织部、财政部、人力资源和社会保障部下发组通字（2017）37号文件，将生活长期完全不能自理的离休干部的护理费标准提高到每人每月2500元，自2017年7月1日执行。中共河南省委老干部局、河南省财政厅、河南省人力资源和社会保障厅于2017年9月25日下发豫老（2017）6号文件，中共开封市委组织部、中共开封市委老干部局、开封市财政局、开封市人力资源和社会保障局于2017年10月16日下发汴老通（2017）8号文件，要求认真贯彻执行上级提高生活长期完全不能自理的离休干部的护理费标准的通知。2018年3月6日开封市祥符区委老干部局给祥符区社保局一份《关于提高离休干部护理费标准的证明》：“社保局：根据本人或家属提出的书面申请，经过核查，离休干部童明祥……十五位同志为我局管理的离休干部，可按照生活长期完全不能自理护理标准发放……”。祥符区社保局依据上述相关文件通知，于2018年4月为童明祥补发从2017年7月至2018年4月10个月的护理费18000元，并将此标准执行到2018年12月份童明祥去世。祥符区社保局共计执行新标准18个月32400元。2019年2月开封市人力资源和社会保障局检查工作指出“生活长期完全不能自理”需开封市人力资源和社会保障局社会保险科鉴定，出具鉴定书，才能按新标准执行。2019年7月祥符区社保局在给原告童德安支付抚恤金和丧葬费时，将其认为没有法律依据多支付的护理费32400元扣除。原告童德安多次交涉，要求返还扣除的护理费32400元未果因而成讼。另查明，离休干部童明祥多年来身患××，每年均住院治疗，长期卧床不起，由其子原告童德安照顾。一审认为，本案的争议焦点是祥符区社保局从抚恤金中扣除童德安父亲童明祥已领取的护理费是否有法律法规或政策依据。童德安系离休干部童明祥之子，要求祥符区社保局履行支付其父亲生前护理费，具有法律上的利害关系，是适格的原告主体；祥符区社保局是具有行政执法和行政管理职能的行政机关，为退休离休人员办理离退休金等核定发放及相关工作职责，被告主体适格。祥符区社保局提交的证据中共中央组织部、人力资源和社会保障部组通字（2017）37号文件，该文件系2017年9月5日下发，规定将生活长期完全不能自理的离休干部的护理标准提高到每人每月2500元，自2017年7月1日执行；中共河南省委组织部、河南省人力资源和社会保障厅豫老（2017）6号文件系2017年9月25日下发；中共开封市委组织部、开封市人力资源和社会保障局汴老通（2017）8号文件系2017年10月16日下发。中共祥符区老干部局给祥符区社保局《关于提高离休干部护理费标准的证明》系2018年3月6日通知。以上各级部门下发文件时间不一，但均要求自2017年7月1日执行生活长期完全不能自理的离休干部的新护理待遇。祥符区社保局根据祥符区老干部局的通知，为童明祥发放新标准护理费，有政策依据，落实了上级对离休干部的关怀精神。根据原告童德安提供的从2012年起至2018年历年童明祥住院病历，可知童明祥年高体弱，身患××等多种疾病，居住社区东苑社区居委会、邻居李平等人也证明童明祥因病长期卧床不起，对此证据真实性祥符区社保局也不持异议。因此从实事求是、客观实际出发，可以认为事实上已经达到生活长期完全不能自理的标准。另中共祥符区老干部局给祥符区社保局《关于提高离休干部护理费标准的证明》中也认定“根据本人或家属提出的书面申请，经过核查，童明祥等十五位离休干部可按照生活长期完全不能自理护理标准发放。”祥符区社保局也据此给童明祥提高了护理待遇标准。祥符区社保局若对此证明或通知有异议，可及时反馈，要求离休干部做护理鉴定，或要求祥符区老干部局、离休干部原单位通知做护理鉴定，但直至童明祥2018年12月去世，也无人或单位通知童明祥亲属做护理鉴定。在此过程中，原告童德安及其父亲童明祥不存在过错或过失。提高离休干部护理费标准，是中央为解决生活长期完全不能自理的离休干部的特殊困难，是中央对离休干部的特殊关怀，对切实符合此标准的离休干部，应享尽享。本案童明祥已经去世，失去了做护理鉴定的条件。对童明祥已经领取过的护理费，祥符区社保局再从抚恤金中扣除，有违公平原则和上级组织部门等领导机关下发的提高离休干部护理待遇政策精神的初衷。且护理费和抚恤金概念不同，发放对象不同，抚恤金是国家按照相关规定对特殊人员抚慰（抚慰包括精神抚慰和物质抚慰等）和经济补偿。享受抚恤金的人，必须符合两个条件：一是死者的直系亲属，二是这些亲属主要依靠死者生前扶养。祥符区社保局如认为童明祥不应享受护理费新标准待遇，可以另行主张追偿权利，本案中直接从童明祥亲属原告等人应取得的抚恤金中扣发，没有法律或政策依据，且程序违法。综上所述，祥符区社保局从抚恤金中扣发童明祥的护理费，依据不足，程序违法。童德安要求祥符区社保局返还扣除的护理费事实清楚、证据充分，其诉求予以支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十三条规定，判决如下：被告开封市祥符区社会保险事业管理局于判决生效后20日内返还已扣除的原告童德安父亲童明祥的护理费32400元。祥符区社保局不服一审判决，上诉称，一、一审判决“事实上被上诉人父亲已经达到生活长期完全不能自理的标堆”的认定是错误的。一审法院仅从被上诉人提供的住院病历、社区证明就认为事实上已经达到生活长期完全不能自理的标准是错误的。根据被上诉人提交的住院病历、社区证明仅能说明被上诉人的父亲存在生活长期完全不能自理的可能性。判断一个人是否达到生活长期完全不能自理的标准是需要专业的鉴定机构出具的鉴定书来认定的。2017年10月16日中共开封市委组织部，中共开封市委老干部局、开封市财政局、开封市人力资源和社令保障局下发的“汴老通（2017）8号”文件转发了中央组织部、财政部、人力资源社会保障部“汴老通（2017）37号文件”关于提高生活长期完全不能自理的离休干部护理费标准的通知、中共河南省委老干部局、河南省财政厅、河南省人力资源和社会保障厅豫老（2017）8号文件。“生活长期完全不能自理”的鉴定需上报至开封市人力资源和社会保障局的社会保险科鉴定出具鉴定书后，“生活长期完全不能自理”的离休干部才能享受每人每月2500元的护理费。本案被上诉人童德安父亲未申请任何的护理鉴定，也没有相关部门签署的审核意见，因此不符合领取每月2500元护理费的条件，故被上诉人父亲多领取的护理费属不当得利。二、原审认为上诉人直接从抚恤金中扣发多领取的护理费没有法律依据是错误的。享受抚恤金的人须符合两个条件：一是死者的直系亲属，二是这些亲属主要依靠死者生前扶养。护理费的发放对象是护理被上诉人父亲的人员，即被上诉人父亲的家属，护理费、抚恤金的发放对象皆为被上诉人父亲的家属，因被上诉人多领取护理费系属不当得利，应将多领取的护理费退还给社保局，因被上诉人拒不退还，上诉人从其抚恤金中扣除并无不当。综上所述，一审法院在未查清事实的基础上判决上诉人退还已扣除的护理费损害了上诉人的合法权益。为维护上诉人的合法权益，诉至本院，望贵院撤销一审判决，驳回被上诉人的起诉。被上诉人未向本院提交书面答辩意见。二审经审理查明的事实与一审认定的事实一致。本院认为，2017年9月5日中共中央组织部、财政部、人力资源和社会保障部下发组通字（2017）37号文件，将生活长期完全不能自理的离休干部的护理费标准提高到每人每月2500元，自2017年7月1日执行。中共河南省委老干部局、河南省财政厅、河南省人力资源和社会保障厅于2017年9月25日下发豫老（2017）6号文件，中共开封市委组织部、中共开封市委老干部局、开封市财政局、开封市人力资源和社会保障局于2017年10月16日下发汴老通（2017）8号文件，要求认真贯彻执行上级提高生活长期完全不能自理的离休干部的护理费标准的通知。上述文件规定了生活长期完全不能自理的离休干部的护理费发放标准和执行时间。2018年3月6日开封市祥符区委老干部局给祥符区社保局一份《关于提高离休干部护理费标准的证明》：“社保局：根据本人或家属提出的书面申请，经过核查，离休干部童明祥……十五位同志为我局管理的离休干部，可按照生活长期完全不能自理护理标准发放。”该证据证明相关组织对童明祥长期完全不能自理经过了核查，上诉人对该事实也予以认可。上诉人称“生活长期完全不能自理”的需上报至开封市人力资源和社会保障局的社会保险科鉴定出具鉴定书后，才能享受每人每月2500元的护理费。本案中，被上诉人提出护理费申请后，经上诉人批准发放护理费。至于童明祥病情是否达到发放该护理费的标准，需符合什么样的条件，应由掌握政策标准的批准机关提出，属上诉人的责任。被上诉人童德安在此过程中没有过错，不应承担相应责任。一审事实清楚，证据充分，程序合法。上诉人上诉理由不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人开封市祥符区社会保险事业管理局负担。本判决为终审判决。审判长  张兴海审判员  周卫华审判员  何卫斌二〇二〇年四月二十八日书记员  闫路航