广东省深圳市盐田区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）粤0308行初1627号 原告深圳市深长实业股份有限公司，住所地深圳市福田区北环大道**中石化深石油大厦****，统一社会信用代码9144030019217029X0。 法定代表人邹伟海，该公司董事长。 委托代理人周郁萍，广东华商律师事务所律师。 委托代理人廖彬，广东华商律师事务所律师。 被告深圳市规划和自然资源局罗湖管理局，住所地深圳市，住所地深圳市罗湖区清水河街道清水河一路**博隆大厦**501代码11440300MB2C332378。 负责人邱志明，该局局长。 委托代理人刘清奇，该局工作人员。 委托代理人高峰，广东金地律师事务所律师。 被告深圳市人民政府，住所地深圳市福，住所地深圳市福田区福中三路市民中心**0754382-5。 法定代表人陈如桂，深圳市市长。 委托代理人蔡叶菁，市司法局应诉处工作人员。 原告深圳市深长实业股份有限公司不服被告深圳市规划和自然资源局罗湖管理局（以下简称罗湖管理局）收回土地使用权决定及被告深圳市人民政府（以下简称市政府）行政复议决定一案，原告于2019年4月28日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，于2019年7月3日公开开庭审理了本案。原告委托代理人周郁萍、廖彬，被告罗湖管理局委托代理人刘清奇、高峰,被告市政府委托代理人蔡叶菁到庭参加了诉讼。广东省高级人民法院批准，本案审理期限延长六个月，现已审理终结。 原告诉称，被告罗湖管理局以土地整备为由，需要收回H404-XX9宗地土地使用权，对原告做出了深规土罗[2018]172号《市规划国土委罗湖管理局关于收回H404-XX9宗地土地使用权的决定》(以下简称《收回决定》)。原告认为该决定认定的事实错误，适用法律不正确，向被告市政府申请复议，被告市政府作出深府行复[2019]168号《行政复议决定书》(以下简称《行政复议决定书》)维持了被告罗湖管理局的行政行为。原告不服，理由如下：一、基本事实。（一）原告获得涉案H404-XX9土地使用权的事实。《关于清水河油、气罐区用地的协议书》显示“1987年8月7日，我公司与深长石油公司通过协商达成协议，甲方同意让出约3.1万平方米的土地给乙方使用及管理。……1987年7月16日深长石油公司付清了全部土地费给本司（叁拾捌万柒千伍百叁拾贰元贰角正）。”由此可知原告通过从深圳市煤气公司处受让获得涉案土地的使用权。1988年11月12日，原告与深圳市罗湖区草埔村（以下简称草埔村）签订《土地征用协议书》征地2558.6平方米土地使用权，支付了征地的土地补偿款和安置费，证实了涉案土地使用权并非由政府相关部门划拨取得。2003年1月8日，原深圳市规划与国土资源局与原告签订了深地协字(2002)1102号《协议书》，就深长油气库超建面积73.62平方米收取地价款35587元（以市政配套设施费形式计收）。（二）深圳市煤气公司有偿取得土地使用权的事实。1985年4月12日的（1984）城地征字第84006号《征用土地通知书》（以下简称84006号《征用土地通知书》）显示，同意深圳市煤气公司征用清水河地段55954平方米土地兴建石油气罐汽柴油库，要求深圳市煤气公司到市征地办公室办理征地手续并到特区土地使用费征收管理处缴纳土地使用费。该通知注意事项第三项载明深圳市煤气公司需要合理处理好征用土地、作物的补偿、劳力安排、房屋征购、住户拆迁安置等问题。第四项载明深圳市煤气公司在“办妥土地征用手续及交纳土地使用费之后，本通知书由土地使用单位存档，待市政府批复同意后，则取得土地使用的合法权”。1987年4月15日，被告市政府作出的[1987]136号《关于深圳市煤气公司征用土地的批复》，同意深圳市煤气公司按84006号《征用土地通知书》征用清水河地段土地……土地负担的农业税由罗湖区财政局按规定核实减免。至此，深圳市煤气公司取得了涉案土地的使用权，该批复证实了深圳市煤气公司系按征地通知通过土地征用（非划拨）方式向被告市政府缴交了土地使用费，向草埔村支付征地补偿而合法获得涉案土地使用权，并非由政府相关部门直接划拨。二、本案被告罗湖管理局所作出的《收回决定》违法。（一）程序违法。《深圳市土地征用与收回条例》第七条规定，征用土地和收回土地应当作出书面决定。书面决定的内容，应当包括征用土地或收回土地的位置、范围、面积、时间、原因、依据和补偿、安置问题协商的联系方法以及对当事人的要求等事项。根据上述规定，主管部门应在行政决定文书中明确载明对于收回土地的“依据”，即包括事实依据和法律依据。《收回决定》所载明的法律依据为《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十七条、《深圳市土地征用与收回条例》第二十五条规定，该决定所载明的法律依据不明，事实依据不清，明显违反了《深圳市土地征用与收回条例》规定。主要体现在：1.《收回决定》未列明法律依据。《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十七条规定共有三款内容，第一款是无偿划拨土地使用人停止使用划拨土地的，政府有权无偿收回并出让；第二款是因城市建设发展需要和城市规划的要求，可以无偿收回划拨土地并出让；第三款是无偿收回土地需补偿地上建筑物。《深圳市土地征用与收回条例》第二十五条规定是因城市建设发展需要和实施城市规划需要可以收回行政划拨的土地。这说明《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十七条和《深圳市土地征用与收回条例》第二十五条的规定明显不同，效力等级不一样。被告罗湖管理局在收地决定中仅列明依据这两条，没有载明所适用法律的具体条和款，导致法律依据不清，这等同于并没有告知原告明确具体的法律依据，以变相方式让原告无法行使应享有的陈述申辩权。《收回决定》称根据2018年度土地整备计划，且不论该整备计划是否可成为收回涉案土地的法定依据，该计划内容涉及整备范围广、内容多、事务庞杂，土地整备计划与本案中收回涉案土地之间有何关联，《收回决定》亦没有明确。因此，《收回决定》列明的法律依据不符合《深圳市土地征用与收回条例》第七条第二款规定的程序性要求。2.《收回决定》未说明依据的事实。《收回决定》仅载明因城市规划和建设需要，原告依据此表述只能猜测被告罗湖管理局作出决定依据的是《深圳市土地征用与收回条例》第二十五条，据此被告罗湖管理局应当在《收回决定》中明确告知原告涉案的城市建设发展需要和实施城市规划的需要是什么；涉案土地使用权是否为行政划拨土地；涉案土地使用权为行政划拨土地的事实依据是什么。但被告罗湖管理局没有告知前述任一事实依据。纵观《收回决定》的全文仅可看到被告罗湖管理局在收回决定所援引的法规之后有“及深圳市2018年度土地整备计划”，此处的2018年的整备计划到底是法律依据还是事实依据。本案经过行政复议，被告罗湖管理局答复“涉案土地为划拨用地”、“涉案土地被纳入土地整备计划红岗创新广场项目”，原告认为该答复系对于被告罗湖管理局作出《收回决定》的事实依据说明，此恰恰证实了被告罗湖管理局《收回决定》没有告知事实依据，被告罗湖管理局所称“涉案土地为划拨用地”、“涉案土地被纳入土地整备计划红岗创新广场项目”不仅应在行政复议程序中答复告知，还应在收地决定中载明。被告罗湖管理局并没有在收地决定中明确红岗创新广场的土地整备项目，也没有告知红岗创新广场项目的土地范围囊括涉案土地的具体新规划内容，这导致涉案收地决定没有告知原告事实依据，原告对于事实依据所享有的陈述申辩权利被变相剥夺。行政复议中被告罗湖管理局提交的证据“红岗创新广场项目用地范围”对应的证据是《01项目思考规划范围》，该图示的来源不明，真实性无法确认，也无法说明涉案土地是否包含在内。这恰可证实被告罗湖管理局无法证明红岗创新广场是否包括涉案土地的范围，被告罗湖管理局据此作出《收回决定》明显违反《深圳市土地征用与收回条例》第七条第二款的规定。根据程序正当原则，行政机关作出的具体行政行为应当载明所依据的事实和法律规定，在作出对当事人权利有重大不利影响的决定，应当告知当事人决定的事实、理由和依据，并听取当事人的陈述和申辩，被告罗湖管理局在作出《收回决定》前直至作出的书面决定均没有明确告知事实和具体的法律依据，收回涉案的土地对原告具有重大不利影响，被告罗湖管理局依法应当告知具体法律条文的哪一款和事实依据，否则违反了程序正当原则。对于上述程序违法行为，复议机关在复议决定中根本未审查此点。因此复议决定未能全面审查收地决定的行为违法，应予以纠正。三、本案被告罗湖管理局作出的《收回决定》，对涉案土地使用权的事实认定错误，适用法律错误。根据1990年5月19日发布的《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十三条规定，“划拨土地使用权是指土地使用者通过各种方式依法无偿取得的土地使用权。前款土地使用者应当依照《中华人民共和国城镇土地使用税暂行条例》的规定缴纳土地使用税。”也就是说，划拨用地是指除要缴纳土地使用税，任何无偿获得土地使用权的形式都属于划拨土地使用权。（一）1985年4月12日，原深圳市规划局作出84006号《征用土地通知书》同意深圳市煤气公司征用涉案土地，同时该通知明确载明“请到市征地办公室办理征地手续，然后到特区土地使用费征收管理处缴纳土地使用费”。由此可知：一是深圳市煤气公司系通过“征用补偿”（向当时的草埔村征用该土地使用权，对价是支付补偿金额）方式取得涉案土地使用权而非无偿取得，涉案土地使用权的相关政府批复、通知、协议等均载明为“征用”，没有任何一项文书载明了“划拨”二字；二是深圳市煤气公司除需要支付征地补偿外，还按照《征用土地通知书》到征收管理处交纳土地使用费，此处的土地使用费并非“土地使用税”，因此，煤气公司并非无偿取得土地使用权。（二）原告从深圳市煤气公司处受让涉案土地，并经相关部门审批同意，向深圳市煤气公司支付了土地费（并非土地使用税），该费用实际包含了深圳市煤气公司征地补偿费用和土地使用费。（三）原深圳市规划与国土资源局罗湖分局2003年1月9日发来的《关于办理用地手续的通知》明确载明“宗地编号H404-XX9,已经过我局审定地价方案，你单位已到我局领取了正式缴款通知单并已缴款”，该通知证明，2002年进行历史遗留建筑处理时，规划国土部门查明违法新建73.62平方米的建筑物。对此违建行为，规土部门予以处罚具有法律依据。除此以外，原告与原深圳市规划与国土资源局于2003年1月8日签署了深地协字（2002）1102《协议书》，补交了H404-XX9地块的地价款35587元，同时，该地价款后注明“以市政配套设施费形式计收”。根据《深圳经济特区土地使用权出让条例》第二条规定，市政配套设施金是在办理土地出让过程中与土地出让金、土地开发金并列的费用。也就是说，该《协议书》收取地价款的逻辑是：H404-XX9地块使用权的费用已全部缴清。现在由于加建，需要补充地价款。以上证据证明，涉案的土地使用权原告并非直接无偿取得，《关于办理用地手续的通知》明确载明宗地编号H404-XX9已通过审定地价方案，并已缴款，深地协字（2002）1102《协议书》明确载明补缴地价也证明H404-XX9地块土地使用权出让金及其他设施配套费都已经支付。因此，上述事实表明，原告并非通过无偿划拨形式取得涉案土地使用权。对于原告取得H404-XX9宗地土地使用权的过程文件，原被告双方均作为己方证据，即双方对涉案土地过程文件没有异议，被告罗湖管理局有义务明确认定H404-XX9宗地为划拨用地适用哪一部哪一条哪一款法律。被告罗湖管理局如以下属单位不动产登记中心对涉案房产登记的“购房性质：行政划拨（自建）”结果，认定涉案土地为行政划拨性质，而作出《收地决定》，就是违背事实和法律的错误认定。对此，行政复议决定称“被告罗湖管理局查实原告所使用的涉案H404-XX9宗地属于划拨用地”，并以此认为原告支付土地使用费用不改变土地划拨用地的性质，根本没有审查被告罗湖管理局认定的依据和事实是否准确、充分。同时，原告所提交的证据已证实涉案土地在取得当时已并非无偿取得，实际上是有偿取得、有偿使用，并非划拨，而是征用补偿获得。综上，原告请求法院判令：1.确认被告罗湖管理局作出的《收回决定》违法；2.撤销被告罗湖管理局作出的《收回决定》及被告市政府作出的《行政复议决定书》；3.两被告承担本案诉讼费用。 被告罗湖管理局辩称，一、被告罗湖管理局具有作出《收地决定》的法定职权。《深圳市土地征用与收回条例》第二十五条规定，“因城市建设发展需要和实施城市规划需要，主管部门或派出机构可以收回行政划拨的土地”。《深圳市人民政府关于深化规划国土体制机制改革的决定》（深圳市人民政府令第298号）第四条规定，“市规划国土委派出机构依法负责辖区内城市规划、土地、房地产、测绘、地矿及地名的行、地矿及地名的行政管理房地产、测绘、地矿及地名的行、地矿及地名的行政执法&rdquo圳市规划和国土资源委员会派出机构主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（深编办[2009]85号）规定，深圳市规划和国土资源委员会派出机构“承担辖区征地、收地及房屋拆迁管理工作”。根据上述规定，被告罗湖管理局具有作出《收地决定》的法定职权。二、1.被告罗湖管理局作出《收地决定》认定事实清楚。涉案土地为划拨用地。原土地使用权人深圳市煤气公司经征用划拨手续取得涉案土地使用权。1985年4月12日，84006号《征用土地通知书》明确：依据《国家建设征用土地条例》及《深圳市城市建设管理暂行办法》，同意深圳市煤气公司征用涉案土地兴建石油气贮罐及汽柴油库。1987年4月15日，被告市政府作出深府（1987）136号《关于深圳市煤气公司征用土地的批复》，批准同意深圳市煤气公司征用涉案土地兴建石油气贮罐及汽柴油库。《国家建设征用土地条例》第二条规定，国家进行经济、文化、国防建设以及兴办社会公共事业，需要征用集体所有的土地时，必须按照本条例办理；本条例第七条第四项规定，征地申请经批准后，由所在地的县、市土地管理机关根据计划建设进度一次或分期划拨土地，并督促被征地单位按时移交土地。此外，《中华人民共和国土地管理法》（1986版）第二十三条规定，国家建设征用土地，建设单位必须持国务院主管部门或者县级以上地方人民政府按照国家基本建设程序批准的设计任务书或者其他批准文件，向县级以上地方人民政府土地管理部门提出申请，经县级以上人民政府审查批准后，由土地管理部门划拨土地。根据上述规定，深圳市煤气公司经征用划拨手续取得涉案土地使用权。2.原告对涉案土地支付了土地使用费及征地补偿费，涉案土地就不是行政划拨的认识是错误的。首先，现有证据无法明确原土地使用权人是否实际支付了土地使用费及征地补偿费。其次，即使支付了该费用，涉案土地也依然为划拨用地：（1）原土地使用权人深圳市煤气公司取得涉案土地使用权之时，并不存在土地出让制度。在1988年《深圳经济特区土地管理条例》颁布实施及1990年《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》颁布实施后，才正式确立了土地使用权出让和划拨并轨的土地使用制度。在此之前，为单一的土地划拨制度。也就是说，涉案土地在1987年4月15日取得深府（1987）136号《关于深圳市煤气公司征用土地的批复》之时，土地使用都是采取土地征用划拨的方式。（2）原划拨用地可能需要支付的土地使用费、征地补偿费用并非地价款或土地出让金，该“有偿使用”并不影响行政划拨的“无偿取得”性质。原告混淆了土地“有偿使用”和“有偿取得”的概念，混淆了“土地使用费、征地补偿费用”与“地价款、土地出;地价款dquo;的概念。根据上世纪八十年代国家及深圳的土地管理规定，原划拨用地并非全部无偿使用，部分划拨用地需支付土地使用费、征地补偿费用、土地使用税等费用，该费用并非是地价款、土地出让金，该“有偿使用”并不改变土地划拨的“无偿取得”性质：①土地使用费。首先，《深圳经济特区土地管理条例》（生效时间：1988年-1991年）第七条明确将土地开发基金分为“出让土地使用权价款”及“土地使用费”，即土地使用费不等于土地出让价款。此外，根据《深圳经济特区土地管理暂行规定》（生效时间：1982年-1988年）第十六条规定，土地使用费按年计收，即，土地使用费并非依据土地自身价值记收，也并非是指地价款，在土地出让制度尚未形成、土地出让金、地价款形式尚未、地价款形式尚未出现的情况下使用中所收取的“土地使用费”属于用地单位使用土地应当负担的合理费用，在性质上类似于土地使用租金。土地使用费的缴纳虽属于“有偿使用”但并不等于“有偿取得”。②征地费用。《土地管理法》（1986版）第三十条规定：“国家建设征用土地的各项补偿费和安置补助费，除被征用土地上属于个人的附着物和青苗的补偿费付给本人外，由被征地单位用于发展生产和安排因土地被征用而造成的多余劳动力的就业和不能就业人员的生活补助，不得移作他用，任何单位和个人不得占用。”《深圳经济特区土地使用费调整及优惠减免办法》（生效时间：1984年-1988年）第三条规定：“征用土地费由原土地所有者收取，用于对土地所有者的安置和补偿。”根据上述规定，用地单位所承担的征地费用并非向国家支付，该费用的缴纳既不属于“有偿使用”，更不属于“有偿取得”。③土地使用税。根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十三条规定：“划拨土地使用权是指土地使用者通过各种方式依法无偿取得的土地使用权。前款土地使用者应当依照《中华人民共和国城镇土地使用税暂行条例》的规定缴纳土地使用税。”此处更清晰的表明：即使是“无偿取得”，也并不等同于“无偿使用”，也应当缴纳“土地使用税”。因此，缴纳土地使用费、向被征地单位支付补偿费等均不影响涉案土地的划拨性质，仍然属于《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十三条规定的划拨用地的“无偿取得”，仍属于划拨用地。3.原告经批准通过深圳市煤气公司的转让取得涉案划拨土地使用权，其在转让过程中向深圳市煤气公司所支付的款项并非土地出让金或地价款，不改变涉案土地的划拨性质。1987年10月29日、1987年12月31日，原告油气站项目被被告市政府计划办公室批准列入“深圳市一九八七年固定资产投资及项目计划”、“深圳市一九八八年固定资产投资及项目计划”。1988年2月13日，深圳市煤气公司与原告签订《关于清水河油、气罐区用地的协议书》，将涉案土地转让给原告，后原深圳市规划局核定用地范围。据此，原告经批准取得涉案划拨用地使用权。原告所称的在涉案土地转让过程中所支付的价款，仅为其与深圳市煤气公司之间的内部交易费用，并非是向土地管理部门支付的地价款，该转让行为不改变涉案土地的划拨性质。4.原告就超建部分缴纳地价款不改变涉案土地的划拨性质。根据深地协字（2002）1102号《协议书》，因涉案土地上存在73.62平方米超建，原深圳市规划和国土资源局要求原告补缴35587元地价款。首先，该价款仅针对超建保留部分，其次，该《协议书》显示该价款是以市政配套设施费记收，并非土地出让金，不改变涉案土地的划拨性质。此外，结合《深圳市宗地地价测算规则（试行）》第十四条“以协议方式出让或以行政划拨方式供应的用地，竣工超建的建筑面积限定自用的，按照土地使用权全年期以基准地价标准的50%且不作容积率系数修正计收地价”的规定，划拨用地超建补缴地价行为不改变用地性质。三、被告罗湖管理局作出《收回决定》适用法律正确，符合法定程序。《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十七条规定，“对划拨土地使用权，市、县人民政府根据城市建设发展需要和城市规划的要求，可以无偿收回，并可依照本条例的规定予以出让”。《深圳市土地征用与收回条例》第二十五条规定，“因城市建设发展需要和实施城市规划需要，主管部门或派出机构可以收回行政划拨的土地”。2018年7月27日，经被告市政府批准，深圳市规划和国土资源委员会发布《深圳市2018年度土地整备计划》，涉案土地被纳入土地整备计划“红岗创新广场”项目，该情形符合上述规定中的城市规划和建设需要。被告罗湖管理局在《收回决定》中指明了土地收回的原因以及适用的法律法规：1.涉案土地用途已不符合现有法定图则。根据深府[1987]136号《关于深圳市煤气公司征用土地的批复》，涉案土地原批准用途为“石油气贮罐及汽柴油库”用地，根据深圳市2017年度土地变更调查数据库显示，土地现状用途为“仓储用地”，现有法定图则用途为“货运交通用地、供水用地及生产防护绿地”。涉案地块用途已不符合现有法定图则中的规划要求。2.土地整备计划可以作为土地收回的依据。《深圳市人民政府关于推进土地整备工作的若干意见》（深府[2011]102号）第三条第五款规定，土地整备可以“综合运用收回土地使用权、房屋征收、土地收购、征转地历史遗留问题处理、填海（填江）造地等多种方式，对零散用地进行整合，并进行土地清理及土地前期开发，统一纳入全市土地储备”。根据上述规定，土地整备计划可以作为土地收回的依据。3.土地整备计划符合“因城市建设发展需要和实施城市规划需要”的情形。从功能上看，根据《深圳市人民政府关于推进土地整备工作的若干意见》（深府[2011]102号）第一条第一款规定，土地整备“通过对现有土地资源的整合和挖潜满足城市发展的用地需求，使规划和土地管理有效服务于我市国际化现代化城市建设”，土地整备属于“城市建设发展需要”的重要情形。从内容及效力上看，《深圳市2018年度土地整备计划》中已明确本计划系根据《深圳市城市建设与土地利用“十三五”规划》和《深圳市土地整备专项规划（2016-2020）》等相关规划进行编制，土地整备计划包括对年度新增整备土地的总量、年度拟供应土地情况、整备时序、空间布局、土地融资规模、整备项目资金等的安排，其本身与城市更新计划、棚户区改造计划、土地供应计划等均属于市级层面的城市发展、土地管理方面的规划、计划文件，符合“城市规划需要”的定性。因此，涉案土地被纳入土地整备计划“红岗创新广场”项目符合《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十七条及《深圳市土地征用与收回条例》第二十五条规定的“城市建设发展需要”和“城市规划需要”的收地情形。被告罗湖管理局作出《收回决定》适用法律正确。2018年11月22日，被告罗湖管理局作出《收回决定》，并于2018年11月26日将《收回决定》送达原告。被告罗湖管理局作出《收回决定》符合法定程序。综上所述，原告的诉请没有事实和法律根据，故请求人民法院依法驳回原告诉讼请求。 被告市政府辩称，一、被告市政府作出的行政复议决定程序合法。2019年1月17日，被告市政府收到原告提交的行政复议申请，并依法受理。2019年1月22日，被告市政府向被告罗湖管理局送达《行政复议答复通知书》和行政复议申请书副本。2019年1月30日，被告罗湖管理局向被告市政府提交了《行政复议答复书》及相关证据、依据。2019年3月12日，因案情复杂，不能在法定期限内作出行政复议决定，被告市政府依法作出延长行政复议期限三十日的决定，并以书面通知书形式于2019年3月14日邮寄送达给原告及被告罗湖管理局。2019年4月9日，被告市政府作出《行政复议决定书》，并依法于2019年4月16日邮寄送达给原告及被告罗湖管理局。被告市政府作出行政复议决定的程序符合《中华人民共和国行政复议法》第十七条、第二十三条、第三十一条等相关规定，行政复议程序合法。二、行政复议决定事实认定清楚、适用依据正确。被告市政府经审查原告及被告罗湖管理局提交的证据材料，查明了以下事实：原告的原企业名称为深圳深长联合石油公司。1985年4月12日，原深圳市城市规划局作出84006号《征用土地通知书》，根据《国家建设征用土地条例》和《深圳市城市建设管理暂行办法》，同意深圳市煤气公司征用清水河地段土地，核准面积55954平方米（83.93亩），用于兴建石油气贮罐及汽柴油库工程。1987年4月15日，被告市政府作出深府[1987]136号《关于深圳市煤气公司征用土地的批复》，批准同意深圳市煤气公司征用清水河地段土地83.91亩用于兴建石油气贮罐及汽柴油库工程。1987年10月29日和1987年12月31日，原告的油气项目分别被被告市政府计划办公室批准列入“深圳市一九八七年固定资产投资及项目计划”和“深圳市一九八八年固定资产投资及项目计划”。1988年2月13日，深圳市煤气公司与原告签订《关于清水河油、气罐区用地的协议书》，双方在该协议书中载明：经深府[1987]136号文件批准，同意深圳市煤气公司在清水河地段征用土地52554平方米（83亩9分1厘）；1987年8月7日，深圳市煤气公司与原告通过协商达成协议，深圳市煤气公司同意让出约3.1万平方米的土地给原告使用及管理；1987年7月16日，原告付清了全部土地费给深圳市煤气公司（387532.2元）；原告经研究决定，在该用地面积上由东往西移出40平方米宽地段（约5304平方米），作为对深圳市煤气公司及燕鹏液化气公司的用地补偿等。后原深圳市规划局核定了原告的用地红线图。1988年3月1日，原告取得（88）建第2218号《深圳市规划设计管理局建筑许可证》，该证载明原告兴建的油气站建筑面积为1350平方米。1988年11月12日，原告与草埔村签订《土地征用协议书》，约定原告向草埔村征地2558.6平方米（合3.9亩）。随后，原告向草埔村支付了征地款11129.82元。2002年9月6日，被告罗湖管理局向原告作出深规土罗罚[2002]184号《行政处罚决定书》，以原告经深圳市城市规划局批准于1988年3月在罗湖区红岗路H404-XX9宗地内兴建油气库，准建建筑面积1350平方米，实建建筑面积1423.63平方米，超建建筑面积73.63平方米为由，认定原告未经政府规划国土行政主管部门批准擅自超面积建筑属违法建筑行为，对原告处以罚款6954元。原告于2002年9月10日缴纳了该笔罚款。2003年1月8日，原深圳市规划与国土资源局与原告签订深地协字（2002）1102号《协议书》，就深长油气库超建建筑面积73.62平方米的事宜达成如下协议：经原告申请，原深圳市规划与国土资源局同意上述超建油气库73.62平方米保留使用，为非商品房；原告应就此向原深圳市规划与国土资源局补交地价款35587元（以市政配套设施费形式计收）；土地使用年期为50年，从1987年4月15日至2037年4月14日止。原告依约缴纳35587元后，取得深圳市财政局开具的《深圳市国有土地使用权有偿使用缴款专用收据》，该收据载明缴款项目为市政配套设施费。2003年1月9日，被告罗湖管理局向原告作出《关于办理用地手续的通知》。2003年2月9日，原告取得深房地字第**房地产证，该证载明房地产名称为深长油气库，宗地号为H404-XX9，土地位置为清水河仓库区，宗地面积为20605.19平方米，建筑面积为1423.62平方米。被告罗湖管理局提交的2018年11月2日的不动产权资料电脑查询结果表显示原告的深长油气库的宗地号为H404-XX9，土地位置为罗湖区红岗路1050号，土地用途为油气库，基底面积和建筑面积均为1423.62平方米，使用年限为50年（从1987年4月15日至2037年4月14日止），购房性质为行政划拨（自建）。2018年7月，深圳市规划和国土资源委员会发布《深圳市2018年度土地整备计划》，将涉案土地纳入土地整备计划“红岗创新广场”项目。2018年11月22日，被告罗湖管理局向原告作出《收回决定》，以因城市规划和建设需要为由，根据《中华人民共和国城镇国土土地使用权出让和转让暂行条例》第四十七条、《深圳市土地征用与收回条例》第二十五条规定及深圳市2018年度土地整备计划，决定收回原告H404-XX9宗地土地使用权，收回土地使用权的用地面积为20605.19平方米。2018年11月26日，被告罗湖管理局向原告送达《收回决定》。原告对该决定不服，遂向被告市政府申请行政复议。三、本案争议的焦点在于涉案被收回的土地是否属于行政划拨用地。根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十三条的规定，划拨土地使用权是指土地使用者通过各种方式依法无偿取得的土地使用权，但该土地使用者应当依照《中华人民共和国城镇土地使用税暂行条例》的规定缴纳土地使用税。由此可见，划拨土地的使用者在一定条件下亦须有偿使用划拨的土地。在本案中，被告罗湖管理局查实原告所使用的涉案H404-XX9宗地属划拨用地，虽然原告提出其已向深圳市煤气公司支付土地费、已补缴该地块上油气库超建的建筑面积的地价款等主张，但原告支付土地使用费、补缴地上建筑物超建面积的地价款等行为并不改变涉案土地为划拨用地的性质，其有偿使用涉案土地的行为并不意味着其无偿取得涉案土地的使用权。因此，被告罗湖管理局认定涉案土地为划拨用地，并根据城市规划和建设需要以及深圳市2018年度土地整备计划，决定收回原告涉案H404-XX9宗地的土地使用权，并无违法或不当。被告市政府根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项的规定，作出复议决定，维持被告罗湖管理局作出的具体行政行为，适用法律依据正确。综上，被告市政府作出《行政复议决定书》事实认定清楚，适用法律正确，符合法定程序，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。 经审理查明，原告原名称为深圳深长联合石油公司。1985年4月12日，原深圳市城市规划设计管理局作出84006号《征用土地通知书》，根据《国家建设征用土地条例》和《深圳市城市建设管理暂行办法》，同意深圳市煤气公司征用清水河地段土地，核准面积55954平方米（83.91亩），用于兴建石油气贮罐及汽柴油库工程，通知深圳市煤气公司办理征地手续并缴纳土地使用费。1985年9月17日，深圳市煤气公司与草埔村签订《征用土地协议书》，该协议载明深圳市煤气公司向草埔村征用土地41.93亩，并支付征地费及补偿费合计370773.2元。1987年4月15日，被告市政府作出深府[1987]136号《关于深圳市煤气公司征用土地的批复》，批准同意深圳市煤气公司按照84006号《征用土地通知书》征用清水河地段土地83.91亩（包括草埔村土地41.93亩及南深公司土地41.98亩），用于兴建石油气贮罐及汽柴油库工程，有关征地补偿事宜按照双方签订的协议办理。1987年8月20日，深圳经济特区土地使用费征收管理处在84006号《征用土地通知书》上盖章确认土地使用费已缴纳，1987年8月24日，深圳市人民政府征地办公室在该通知上盖章确认土地已征用。1987年10月29日、1987年12月31日，原告的油气项目分别被被告市政府计划办公室批准列入“深圳市一九八七年固定资产投资及项目计划”和“深圳市一九八八年固定资产投资及项目计划”。1988年2月13日，深圳市煤气公司与原告签订《关于清水河油、气罐区用地的协议书》，该协议载明：经深府[1987]136号文件批准，同意深圳市煤气公司在清水河地段征用土地52554平方米（83亩9分1厘）；1987年8月7日，深圳市煤气公司与原告通过协商达成协议，深圳市煤气公司同意让出约3.1万平方米的土地给原告使用及管理；1987年7月16日，原告付清了全部土地费给深圳市煤气公司（387532.2元）；由于原告、深圳市煤气公司、燕鹏液化气公司三家铁路专用线设计条件受到限制，使得原告分别占了深圳市煤气公司及燕鹏液化气公司的用地面积，原告决定，在该用地面积上由东往西移出40平方米宽地段（约5304平方米），作为对深圳市煤气公司及燕鹏液化气公司的用地补偿等。原深圳市城市规划局核定了原告的用地红线图。1988年3月1日，原告取得（88）建第2218号《深圳市规划设计管理局建筑许可证》，该证载明原告兴建的油气站建筑面积为1350平方米。2002年9月6日，被告罗湖管理局向原告作出深规土罗罚[2002]184号《行政处罚决定书》，查实原告经深圳市城市规划局批准于1988年3月在罗湖区红岗路H404-XX9宗地内兴建油气库，准建建筑面积1350平方米，实建建筑面积1423.63平方米，超建建筑面积73.63平方米，认定原告未经政府规划国土行政主管部门批准擅自超面积建筑属违法建筑行为，对原告处以罚款6954元。原告于2002年9月10日缴纳了该笔罚款。2003年1月8日，原深圳市规划与国土资源局与原告签订深地协字（2002）1102号《协议书》，就深长油气库超建建筑面积73.62平方米的事宜达成如下协议：经原告申请，原深圳市规划与国土资源局同意上述超建油气库73.62平方米保留使用，为非商品房；原告应就此向原深圳市规划与国土资源局补交地价款35587元（以市政配套设施费形式计收）；土地使用年期为50年，从1987年4月15日至2037年4月14日止。原告以市政配套设施费为名目缴纳了35587元。2003年1月9日，被告罗湖管理局向原告作出《关于办理用地手续的通知》，认为深长油气库项目用地（宗地编号H404-XX9），已经该局审定地价方案，原告已缴款，通知原告尽快办理其他用地手续。2003年2月9日，原告取得得深房地字第**地产证，该证载明房地产名称为深长油气库，宗地号为H404-XX9，土地位置为清水河仓库区，宗地面积为20605.19平方米，建筑面积为1423.62平方米，土地使用年限从1987年4月15日至2037年4月14日止。2018年11月2日打印的不动产权资料电脑查询结果表显示，深长油气库的购房性质为行政划拨（自建），土地所有权来源为国有。2018年7月，原深圳市规划和国土资源委员会发布《深圳市2018年度土地整备计划》，将涉案宗地纳入“红岗创新广场”土地整备项目。2018年11月22日，被告罗湖管理局向原告作出《收回决定》，以因城市规划和建设需要为由，根据《中华人民共和国城镇国土土地使用权出让和转让暂行条例》第四十七条、《深圳市土地征用与收回条例》第二十五条规定及深圳市2018年度土地整备计划，决定收回原告H404-XX9宗地土地使用权，收回土地使用权的用地面积为20605.19平方米。2018年11月26日，被告罗湖管理局向原告送达《收回决定》。 原告不服该决定，遂于2019年1月17日向被告市政府申请行政复议，被告市政府依法受理。2019年1月22日，被告市政府向被告罗湖管理局送达《行政复议答复通知书》及行政复议申请书副本。2019年1月30日，被告罗湖管理局向被告市政府提交了《行政复议答复书》及相关证据、依据。2019年3月12日，因案情复杂，不能在法定期限内作出行政复议决定，被告市政府作出延长行政复议期限三十日的决定，并书面通知原告及被告罗湖管理局。2019年4月9日，被告市政府作出《行政复议决定书》，并于2019年4月16日邮寄送达给原告及被告罗湖管理局。 以上事实有征用土地通知书、关于深圳市煤气公司征用土地的批复、关于自筹基建项目及投资计划的批复、关于下达贸易、旅游系统基建项目及投资计划的通知、关于清水河油、气罐区用地的协议书、用地范围图、建筑许可证、行政处罚决定书、罚款收据、协议书、用地方案图、缴款专用收据、关于办理用地手续的通知、房地产证、不动产权资料电脑查询结果表、深圳市罗湖区人民政府关于报送较大面积产业空间土地整备项目实施情况的函、红岗创新广场整备地块CAD范围图、深圳市人民政府公报节选、深圳市2018年度土地整备计划、收回决定、文件送达回执、行政复议申请书及附随材料、行政复议答复通知书及送达凭证、行政复议答复书、商事主体登记及备案信息查询单、行政复议延期通知书及送达凭证、行政复议决定书及送达凭证等证据及庭审笔录在案为证。 本院认为，《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十七条第二款规定，“对划拨土地使用权，市、县人民政府根据城市建设发展需要和城市规划的要求，可以无偿收回，并可依照本条例的规定予以出让。”《深圳市土地征用与收回条例》第二十五条规定，“因城市建设发展需要和实施城市规划需要，主管部门或派出机构可以收回行政划拨的土地。”根据上述规定，深圳市土地主管部门或派出机构可以根据城市建设发展和城市规划需要，收回划拨土地使用权。1987年4月15日，被告市政府作出深府[1987]136号《关于深圳市煤气公司征用土地的批复》，批准深圳市煤气公司征用包括涉案宗地在内的清水河地段土地83.91亩，原告系从深圳市煤气公司处转让取得涉案宗地使用权，因此，涉案宗地使用权的性质取决于深圳市煤气公司是否通过划拨方式取得涉案宗地使用权。综合分析1985年至1987年期间有效施行的关于取得土地使用权的相关法律法规的规定，根据《中华人民共和国土地管理法》（1986年）第二十三条、第二十七条至第三十一条，《国家建设征用土地条例》第二条、第七条以及《深圳经济特区土地管理暂行规定》第十六条的规定可知，用地单位通过申请、协商、报批等程序后，通过划拨形式取得国有土地使用权，用地单位应当向被征地单位支付土地补偿费、安置补偿费等各项补偿费用，并向有权限的土地管理机关缴纳土地使用费。据此，《深圳经济特区土地管理条例》（1988年）及《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（1990年）颁布施行并建立土地使用权出让制度之前，用地单位只能通过划拨方式取得国有建设用地使用权。在单一的土地划拨制度下用地单位支付用地费用的计算标准与现行土地有偿出让制度下土地出让金的计算标准有明显区别，用地单位取得土地使用权的条件、程序及负担的用地成本等与现行土地划拨制度亦存在不同，但有偿使用划拨土地不等同于有偿取得土地使用权，性质上仍属于划拨取得土地使用权。本案中，深圳市煤气公司依程序报批后取得涉案宗地使用权，其为取得涉案宗地使用权向被征地单位支付了各项补偿安置费并向市政府支付了土地使用费，但是上述费用系其依据当时有效的规定应当支付的用地费用，并非土地出让金，不改变深圳市煤气公司通过划拨方式取得涉案宗地使用权的属性。原告经市政府批准，通过协议转让方式从深圳市煤气公司处取得涉案宗地使用权，其向深圳市煤气公司支付对价及因超建建筑面积支付费用对涉案宗地使用权系划拨取得的性质没有影响。因此，原告关于涉案宗地使用权并非通过划拨形式取得的主张，缺乏事实依据，本院不予采纳。 城市规划、建设包含若干阶段和环节，土地整备系行政机关进行城市规划、建设所进行的前期准备活动，被告市政府已将涉案宗地所在地块纳入2018年深圳市土地整备计划，符合因城市建设、规划需要收回划拨土地使用权的情形，被告罗湖监管局据此收回涉案宗地使用权有事实依据。《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》及《深圳市土地征用与收回条例》中未明确规定划拨土地及划拨土地使用权的含义，未将1988年之前的划拨土地使用权情形排除在适用范围之外，因此，被告罗湖管理局依据前述规定收回涉案宗地使用权，适用法律并无不当。鉴于法律法规并未对收回划拨土地使用权的程序作出规定，原告主张被告罗湖管理局作出《收回决定》前未告知并给予其陈述申辩权利违法，于法无据，本院不予支持。 综上，被告罗湖管理局作出《收回决定》认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法，被告市政府依法受理原告的复议申请，综合审查原告及被告罗湖管理局提交的证据、依据后，作出行政复议决定并送达各方，符合法律规定。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决如下： 驳回原告深圳市深长实业股份有限公司的全部诉讼请求。 案件受理费人民币50元，由原告深圳市深长实业股份有限公司负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交上诉状副本，上诉于广东省深圳市中级人民法院。 审 判 长 张  庆  平 审 判 员 徐  维  阳 人民陪审员 王    巧 二〇二〇年四月二十日 书 记 员 苏广瑛（兼） 附法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。