广东省珠海市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）粤04行终43号上诉人（原审原告）：张连娣，女，1958年5月9日出生，汉族，住广东省珠海市香洲区******************，公民身份号码：440************。委托诉讼代理人：何致琛，海南懋公律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：珠海市自然资源局，住所地：广东省珠海市香洲区************。法定代表人：王朝晖，局长。委托诉讼代理人：夏天风，广东笃行律师事务所律师。委托诉讼代理人：巨华蕾，该局工作人员。原审第三人：珠海市东部信炜实业有限公司，住所地：广东省珠海市金湾区*****。法定代表人：梁锦凤，执行董事兼总经理。委托诉讼代理人：徐奕超，北京市盈科（珠海）律师事务所律师。委托诉讼代理人：甘远儿，北京市盈科（珠海）律师事务所实习律师。上诉人张连娣与被上诉人珠海市自然资源局（以下简称市自然资源局）以及原审第三人珠海市东部信炜实业有限公司（以下简称东部信炜公司）土地行政管理及行政赔偿一案，不服广东省珠海市金湾区人民法院（2019）粤0404行初273号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院认定事实2018年4月23日，市自然资源局金湾分局作出珠国土金函〔2018〕321号《关于尽快作出退费决定的复函》（以下简称“321号《复函》”），函复张连娣，张连娣来文所指用地为东部信炜公司位于某某农场某某围11854.37平方米商住用地，该分局于2015年2月28日计收该用地建筑面积13320平方米至25000平方米之间的地价款及13320平方米的增容费，共计人民币11,926,000元。经向斗门分局再次核实及报请市国土资源局批准，现对该用地重新计费：1.按2015年2月28日计费时的地价管理规定补计建筑面积23976平方米至25000平方米之间的地价款人民币870,400元；2.按150元/平方米的标准补计建筑面积13320平方米至23976平方米之间的增容费人民币1,598,400元；3.退还该分局2015年计收的建筑面积13320平方米至25000平方米地价款人民币9,928,000元。届时请张连娣配合该分局办理地价款退计事宜。2018年9月21日，东部信炜公司向市自然资源局金湾分局提交《关于明确〈关于尽快作出退费决定的复函〉（珠国土金函〔2018〕321号）有关事项的函》（以下简称东部信炜公司2018年9月询问函），咨询：1.“321号《复函》”是否为生效行政决定不会再有变化；2.退还的地价款是否确定为人民币9,928,000元；3.何时、如何退款；4.收错的部分地价款利息及造成该公司的损失如何赔偿。2018年9月29日，市自然资源局金湾分局作出珠国土金函〔2018〕828号《关于明确〈关于尽快作出退费决定的复函〉有关事项的复函》（以下简称“828号《复函》”），回复东部信炜公司：1.“321号《复函》”系根据斗门国土分局核实有关情况并报请市国土资源局批准后的答复；2.2015年2月28日，金湾分局核计11854.37平方米商住用地建筑面积13320平方米至25000平方米部分的地价款人民币9,928,000元及容积率1以内的增容费人民币1,998,000元，共计人民币11,926,000元。东部信炜公司已于2015年5月13日缴交。该分局已对该用地重新计费，东部信炜公司需按2015年2月28日计费时的地价管理规定补交建筑面积23976平方米至25000平方米之间的地价款人民币870,400元及按150元/平方米的标准补计建筑面积13320平方米至23976平方米之间的增容费人民币1,598,400元，金湾分局将退还东部信炜公司建筑面积13320平方米至25000平方米地价款人民币9,928,000元。综上，扣除东部信炜公司需缴纳的地价款人民币870,400元及增容费人民币1,598,400元后，实际退还东部信炜公司的金额为人民币7,459,200元；3.金湾分局尽快协调相关部门办理东部信炜公司的退款事宜。张连娣的诉讼请求为：1.撤销“828号《复函》”中补交地价款、增容费人民币4,466,800元的行政行为；2.判决市自然资源局向东部信炜公司返还补收的地价款、增容费人民币4,466,800元，并赔偿相应的利息损失；3.市自然资源局承担本案的诉讼费用。一审法院判案理由及结果一审法院认为，张连娣的起诉不符合法定起诉条件，应依法予以驳回。重复处理行为是指行政机关作出的没有改变原行政行为确定的法律关系，没有对行政相对人已有的权利义务关系带来新的影响的行为。“828号《复函》”实质上是对“321号《复函》”内容的重申。因此，“828号《复函》”属于重复处理行为，未对张连娣的权利义务作出改变，也未增加或减少张连娣的权利义务,对张连娣的权利义务不产生实际影响。《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第一条第二款第十项规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”。因被诉“828号《复函》“对张连娣的权利义务不产生实际影响，故张连娣的起诉依法不属于人民法院行政诉讼的受案范围。一审法院依照《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第六十九条第一款第一项、第八项之规定，裁定驳回张连娣的起诉。一审案件受理费人民币50元，退回张连娣。当事人二审诉辩主张上诉人张连娣的二审上诉请求为：1.撤销原审裁定，支持其一审诉请。其上诉理由除陈述被诉行政行为实体上不合法之外，主要观点为：“828号《复函》”承诺的退款数额与“321号《复函》”不一致，应当认为“828号《复函》”变更了“321号《复函》”的具体内容;故一审法院认定“828号《复函》”为重复处理行为缺乏事实依据。被上诉人作为金湾分局的主管部门，且金湾分局缺乏主体资格，上诉人起诉被上诉人合法有据。被上诉人市自然资源局答辩称:“828号《复函》”没有对上诉人设定新的权利义务关系，属重复处理行为，依法不可诉；一审法院认定事实清楚、适用法律正确，本案上诉应予驳回。具体理由如下：被上诉人认为，东部信炜公司有义务按照土地转让合同约定和法律规定缴纳地价款和增容费，被上诉人下属金湾分局在经调查核实后退还了东部信炜公司已缴纳的大部分地价款，已充分保障了其合法权益。“321号《复函》”和“828号《复函》”内容是一致的，即涉案土地容积率1.8（对应的建筑面积为23976平方米）以上的建筑面积需补交地价款，容积率1.8以内的建筑面积需补交增容费，其余的费用予以退还，退还的费用为人民币7459200元。涉案“828号《复函》”是对“321号《复函》”内容的重申和细化，“828号《复函》”并未对上诉人的权利义务作出改变，也未增加或减少上诉人的权利义务，该复函的作出对上诉人明显不产生实际影响。原审第三人东部信炜公司未提交书面答辩状。二审查明的事实二审法庭调查中，张连娣提交珠海市住建局在2013年4月22日对原审第三人东部信炜公司出具的《建设工程规划许可证》，拟证明被上诉人两次收取城市建设竣工费不合法合规。市自然资源局认为，该规划许可证出具时间是2013年，是房屋报建的基础性法律文件，在本案原审第三人手中，原审第三人一审也参与了本案庭审，因此不属于新发现的证据，且文本是复印件。本院认为，该规划许可证与本案核心争议缺乏关联性，也认同市自然资源局不属于新证据的观点。根据一审庭审当事人已经质证的证据查明：张连娣是东部信炜公司股东，2017年9月就收取地价款问题向市自然资源局金湾分局申诉，其后还提交了《关于再次请尽快作出退费决定的函》；“321号《复函》”是针对该函的答复。东部信炜公司对“321号《复函》”的执行有疑问，遂向市自然资源局金湾分局发出东部信炜公司2018年9月询问函，于是，该局作出“828号《复函》”。原审法院查明的事实属实，本院予以确认。根据一审已质证的证据和本院（2017）粤04民终2398号民事判决，另查明如下事实：2010年12月17日，珠海某某电气设备有限公司（下简称某某公司）与张连娣及东部信炜公司、广东莱特律师事务所签订《土地联合开发协议书》，约定：张连娣、某某公司联合开发位于珠海某某中学侧“某某花园建设项目”，该地块土地使用权面积为11854.374平方米(房地产权证:珠字第**00014830号);东部信炜公司原股权所有人张连娣以上述土地与某某公司合作开发，某某公司负责该项目全过程投资建设，投资分成比例按某某公司占60%，张连娣占40%;某某公司负责借款2700万元给东部信炜公司清偿该土地债务后，张连娣以缴清原土地债务的上述地块入股占40%的股权;张连娣应保证东部信炜公司将60%股权转让给某某公司时没有其他未了的债务、未了的诉讼，如有则由张连娣承担全部责任。2012年12月27日，张连娣、某某公司及东部信炜公司签订《退股协议及股东会决议》约定：张连娣持有东部信炜公司40%的股权也转让给某某公司，张连娣仅为挂名股东；某某公司应将1000平方米建筑面积的毛坯商铺和1150平方米建筑面积的毛坯商品房过户给张连娣以抵消张连娣的股权转让款；某某公司在获得60%股权（更换印章）以前东部信炜公司若有未披露的债务由张连娣承担责任。2015年5月13日，东部信炜公司按市自然资源局下属金湾分局通知要求补缴地价款等人民币11,926,000元。在东部信炜公司在补缴地价款后，某某公司依据股权转让合同的约定，以张连娣为被告提起了股权转让民事诉讼，诉请判令张连娣因未如实披露东部信炜公司债务而造成其损失人民币12,128,150元（其中地价款11,926,000元、劳务费202,150元）。本院生效判决（2017）粤04民终2398号判决张连娣向某某公司赔偿损失人民币10，928,150元，并以本金人民币10,726,000元为基数按同期同类贷款基准利率自2015年5月13日至本金付清之日止起支付利息。二审判案理由及结果二审查明事实表明，张连娣作为东部信炜公司股东，与本案被诉行政行为有利害关系，市自然资源局对此也无异议。从二审查明事实还可认定，东部信炜公司只是“828号《复函》”形式上的行政相对人，张连娣才是“828号《复函》”中缴交地价款的最终义务人。本院认为，在东部信炜公司不就地价款问题提起行政诉讼的情形下，张连娣当然具有本案原告资格。本案证据还显示，张连娣对“828号《复函》”起诉，未超过法定期限。鉴于案涉两份复函所述退款数额不一，本案焦点与核心问题在于：“321号《复函》”是否缺乏执行力，“828号《复函》”是否属于重复处理行为。对此，本院评判如下：基于行政行为执行力的要求，行政行为应当具有明确性；其内容若有理解上的分歧，作出行政行为的行政机关负有说明并加以明确的义务；从行政行为成熟性而言，最终确定的行政行为才具有可诉性。“321号《复函》”如何执行，从其内容来看，确有理解上的分歧。东部信炜公司2018年9月询问函，主要是关于“321号《复函》”如何理解、如何执行的询问；“828号《复函》”，正是针对东部信炜公司关于“321号《复函》”疑惑作出的复函。据此可见，“321号《复函》”因明确性不够而缺乏执行力；“828号《复函》”是对“321号《复函》”如何执行的解释和明确，是确定性、成熟性的行政行为，具有可诉性。所以，一审法院认定“828号《复函》”为重复处理行为，系认定事实有误，以致适用法律错误，二审应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项之规定，裁定如下:一、撤销珠海市金湾区人民法院（2019）粤0404行初273号行政裁定；二、本案指令珠海市金湾区人民法院继续审理。本裁定为终审裁定。审判长 唐 文审判员 宋义明审判员 陈 伟二〇二〇年四月二十八日书记员 李 羚