江西省景德镇市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）赣02行终6号 上诉人（原审被告）乐平市住房和城乡建设局。住所地：江西省景德镇市乐平市东风北路**，统一社会信用代码：11360281739168469E。 负责人邹劲松，该局局长。 委托代理人吴剑，该局工作人员。 委托代理人张满，乐平市洎阳街道法律服务所法律工作者。 上诉人（原审被告）乐平市应急管理局。住所地：江西省景德镇市乐平市国资委综合大楼**，统一社会信用代码：11360281MB1722873N。 负责人汪福明，该局局长。 委托代理人汪立夫，江西护三农律师事务所律师。 委托代理人邓彬，江西护三农律师事务所律师。 上诉人（原审被告）乐平市临港镇人民政府。住所地：江西省景德镇市乐平市临港镇，统一社会信用代码：11360281748522685B。 负责人叶毫有，该镇镇长。 委托代理人符重阳，该单位工作人员。 委托代理人张昊，江西弘乐律师事务所律师。 上诉人（原审被告）乐平市市场监督管理局。住所地：江西省景德镇市乐平市洪岩北路，统一社会信用代码：11360281MB048501XR。 负责人李安乐，该局局长。 委托代理人张镜，江西护三农律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）齐鑫贵，男，2002年7月17日出生，汉族，住江西省。 法定代理人齐明生（系齐鑫贵父亲），男，1972年6月2日出生，汉族，住江西省。 委托代理人江文华，江西三人行律师事务所律师。 委托代理人江晓辉，江西三人行律师事务所律师。 原审被告江西省乐平市公安局。住所地：江西省景德镇市乐平市大连新区，统一社会信用代码：11360281014557328A。 负责人占志远，该局局长。 委托代理人李楠，该局临港所教导员。 委托代理人黄立敏，乐平市公安局公职律师办公室律师。 上诉人乐平市住房和城乡建设局（以下简称乐平市住建局）、上诉人乐平市应急管理局、上诉人乐平市市场监督管理局（以下简称乐平市市场监管局）、上诉人乐平市临港镇人民政府（以下简称临港镇政府）因与被上诉人齐鑫贵、原审被告江西省乐平市公安局（以下简称乐平市公安局）不履行临港镇下排村委会大屋村小组24号液化气站爆炸案中的监管的法定职责纠纷一案，不服景德镇市珠山区人民法院（2019）赣0203行初95号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院审理查明，2016年9月13日，乐平市临港镇下牌村非法液化气充装点爆炸事故调查组出具《临港镇“6·18”燃气、工业气体非法销售点爆炸事故调查报告》（以下简称案涉调查报告），调查得出事故概况为：“2016年6月18日上午7点50分左右，乐平市临港镇下牌村委会大屋村发生一起燃气、工业气体非法销售点爆炸事故（以下简称案涉爆炸事故）。……本次事故造成死亡1人（为燃气、工业气体销售者邹仁珍本人，男，现年43岁），伤8人（分别为：齐鑫贵，男，62岁；齐鑫贵，女，55岁；郑伊星，男，5岁；齐菊花，女，28岁；齐紫甜，女，7岁；齐鑫贵，男，8岁；齐鑫贵，男，15岁；许贺俊，男，10岁）……目前，除9月2日许贺俊死亡，其他伤者病情稳定”，同时认定事故性质属于“邹仁珍非法经营燃气和工业气体的一起责任事故”,并调查得出事故责任认定和处理建议为：“邹仁珍无证非法经营燃气、工业气体，违规超量储存燃气、工业气体，违规操作，是这起爆炸事故的主要原因，负该次事故的主要责任。房东齐明生将房屋租给邹仁珍用于经营、储存具有爆炸危险的燃气和工业气体，在邹仁珍日常经营过程中，房东齐明生发现邹仁珍多次进行违规操作，但未向当地政府和有关部门报告，是导致这起事故的次要原因，负该次事故的次要责任。临港镇‘6·18’燃气爆炸造成人员伤亡安全事故，临港镇政府、安监局、建设局、市场监管局等相关部门未认真履行好工作职责，负有监管不力的责任，纪检监察机关正在对相关部门有关人员进行问责调查。” 案涉调查报告形成后，调查组将该调查报告呈报给乐平市人民政府审议。乐平市人民政府于2019年1月30日作出乐府字〔2019〕4号《乐平市人民政府关于对临港镇“6·18”燃气、工业气体非法销售点爆炸事故结案的批复》（以下简称案涉批复），就事故的结案批复如下：一、同意事故调查组对该起事故的原因分析和事故性质的认定。该起事故属于邹仁珍非法经营燃气和工业气体的一起责任事故。二、同意事故调查组对该起事故责任的划分和处理建议。另查明，2016年5月12日，乐平市市场监管局对邹仁珍作出（乐）市监（临）责改〔2016〕16号《责令改正通知书》，内容为：经查，你（单位）在未办理变更登记的情况下，超出核准登记范围经营液化气的行为违反了《个体工商户条例》第十条第一款的规定，根据《行政处罚法》第二十三条规定，责令你（单位）立即停止液化气经营行为，限期七个工作日内办理变更登记事项。同日，该《责令改正通知书》被送达给邹仁珍。2016年5月24日，乐平市市场监管局执法人员对邹仁珍作了询问（调查）笔录。2016年6月1日，乐平市临港镇欣旺灶具店的经营者邹仁珍向乐平市市监局申请办理个体工商户经营范围变更登记，要求将其经营范围从“灶具零售”变更为“灶具、五金、液化气经营”，并承诺“在未取得燃气经营许可证等相关许可证的审批手续之前不擅自从事相关经营活动”。同日，乐平市市场监管局核准同意乐平市临港镇欣旺灶具店的经营范围变更为“灶具、五金、液化气经营*零售*（依法须经批准的项目，经相关部门批准后方可开展经营活动）”。又查明，2017年，原告齐鑫贵曾起诉至该院，要求确认乐平市建设局、乐平市安全生产监督管理局、乐平市公安局、临港镇政府行政行为违法及行政赔偿，后因未取得案涉调查报告及乐平市人民政府批复，于2017年11月27日撤回起诉。现原告于2019年4月22日起诉至该院，要求判如所请。还查明，乐平市建设局的职能现由乐平市住建局承担；乐平市安全生产监督管理局的职能现由乐平市应急管理局承担。 原审法院认为，本案争议焦点是：对案涉爆炸事故，被告乐平市住建局、乐平市应急管理局、乐平市公安局、乐平市政府是否未依法履行自己职权范围内的监督管理职责。《城镇燃气管理条例》第四十三条规定，燃气安全事故经调查确定为责任事故的，应当查明原因、明确责任，并依法予以追究。对燃气生产安全事故，依照有关生产安全事故报告和调查处理的法律、行政法规的规定报告和调查处理。经乐平市人民政府批复同意的案涉调查报告作出了事故责任认定，案涉爆炸事故，临港镇政府、安监局、建设局、市场监管局等相关部门未认真履行好工作职责，负有监管不力的责任。而乐平市建设局和乐平市安全生产监督管理局的职能现分别由乐平市住建局和乐平市应急管理局承担，因此，根据案涉调查报告，被告临港镇政府、乐平市应急管理局、乐平市住建局、乐平市市场监管局未依法履行自己职权范围内的监督管理职责。本案五被告均主张，确认监管不作为违法不属于行政诉讼受案范围，因行政行为既应包括具体行政行为，也应包括行政不作为，故确认监管不作为违法应属于行政诉讼受案范围，对被告该意见该院不予采纳。被告乐平市市场监管局主张，本案原告是无正当理由再次提起诉讼，因本案原告是取得案涉调查报告后再次起诉，具有正当理由，故对该意见不予采纳。被告乐平市市监局还主张，本案诉讼超过了法定诉讼期限，因本案原告诉请要求确认的监管不作为不属于依申请履行法定职责情形，而属于行政机关应当依职权主动履行法定职责情形，故没有超过起诉期限，对该意见不予采纳。综上所述，对原告要求确认被告临港镇政府、乐平市应急管理局、乐平市住建局、乐平市市场监管局在案涉爆炸事故中的监管不作为违法的诉请，该院予以支持。对原告要求确认被告乐平市公安局在案涉爆炸事故中的监管不作为违法的诉请，因案涉调查报告未认定乐平市公安局的事故责任，故不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十四条第二款第三项之规定，判决：一、确认被告乐平市临港镇人民政府、乐平市应急管理局、乐平市住房和城乡建设局、乐平市市场监督管理局在乐平市工业气体非法销售点2016年6月18日爆炸事故中未依法履行监管职责违法；二、驳回原告齐鑫贵对被告江西省乐平市公安局的诉讼请求。案件受理费50元，由被告乐平市住房和城乡建设局、乐平市应急管理局、乐平市临港镇人民政府、乐平市市场监督管理局承担。 上诉人乐平市住建局不服一审判决，向本院上诉称：1.齐鑫贵提起的行政诉讼不属于我国行政诉讼法的受案范围。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条明确规定了行政诉讼的受案范围，该条不包括齐鑫贵要求的确认不作为行政行为违法的情况。2.我国《中华人民共和国安全生产法》（以下简称安全生产法）、《城镇燃气管理条例》均规定以发现安全生产违法行为作为行政机关处理违法行为的前提。根据安全生产法第六十条、第六十二条以及第八十七条规定以及《城镇燃气管理条例》第四十一条、第四十四条规定可知，对负有安全生产监督管理职责的部门打击未依法取得批准从事违法生产的行为是以发现或者接到举报为前提的，并未规定负有安全生产监督管理职责的部门必须发现一切行政违法行为。3.案涉调查报告中指出的临港镇政府、安监局、建设局、市场监管局等相关部门未认真履行好工作职责，负有监管不力的责任是指行政机关内部的行政管理责任，并非行政机关对行政相对人的行政违法责任。一审判决将两种性质不同的责任混为一谈是明显错误的。综上，请求二审法院：1.撤销一审判决，改判驳回齐鑫贵请求确认乐平市住液化气爆炸中不履行监管的法定职责违法的诉讼请求；2.本案一、二审诉讼费用由被上诉人齐鑫贵承担。 上诉人乐平市应急管理局不服一审判决，向本院上诉称：1.本局不具有对液化气站监管的法定职责。根据《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，行政不作为案件是因行政管理相对人的主动申请行为开始的，这是此类案件的先决条件。本案中，齐鑫贵未提供证明其向本局提出过保护人身权、财产权等合法权益申请的证据，故本局也就不存在未履行或者拖延履行法定职责的行政不作为的行为。根据安全生产法、《城镇燃气管理条例、》以及《江西省安全生产监督管理职责暂行规定》的相关规定，相关部门都具有安全生产工作职责，液化气站的监督管理工作不是我局的法定职责。2.案涉调查报告不能作为认定本局未依法履行监管职责违法的依据。案涉批复既不是法律依据，也不是事实依据，其仅是当地政府对该事故的处理意见。同时，该本局认为批复中认定的本局存在监管不力的行为与案涉爆炸事故的发生并无直接必然的法律上的因果关系。另，根据乐平市人民法院（2017）赣0281刑初426号刑事判决已经充分证实法律追究的是对负有监管责任的乐平市临港镇政府和乐平市住建局的工作人员，由此也表明在本次事故中的责任单位和责任人已经予以确定。综上，请求二审法院：1.撤销景德镇市珠山区人民法院（2019）赣0203行初95号行政判决第一项“确认被告乐平市应急管理局在乐平市工业气体非法销售点2016年6月18日爆炸事故中未依法履行监管职责违法”；2.本案诉讼费用由被上诉人齐鑫贵承担。 上诉人乐平市市场监管局不服一审判决，向本院上诉称：1.我局不存在不作为。一审中我局提交了对经营者进行监督、下达整改意见、责令其承诺要依法取得经营燃气许可证可经营等证据。2.齐鑫贵对我局提起行政诉讼已过法定诉讼期限且未有中断、中止的情形。3.案涉调查报告中认为各行政部门应当履行监管职责，我局均全部按照要求履行，且该报告并非法律，一审法院仅依据该调查报告中的片面结论作出判决是错误的。综上，请求二审法院：1、撤销景德镇市珠山区人民法院（2019）赣0203行初95号行政判决第一项“确认被告乐平市市场监督管理局在乐平市工业气体非法销售点2016年6月18日爆炸事故中未依法履行监管职责违法”，改判驳回齐鑫贵对乐平市市监局的诉讼请求； 上诉人临港镇政府不服一审判决，向本院上诉称：1.本案不属于我国行政诉讼的受案范围。2.本案不属于人民法院的审理范畴。本府是否履行了监管职责，属于行政单位内部监督管理事项。齐鑫贵若认为本府未履行监管职责，可向本府的上级主管部门或者行政监察部门提出控告或检举。本案乐平市人民政府已经作出的案涉批复应视为“6·18爆炸案”的结论，乐平市人民政府已经对本府履行了内部监督的法定职责。综上，请求二审法院撤销景德镇市珠山区人民法院（2019）赣0203行初90号行政判决，改判驳回齐鑫贵的诉讼请求。 被上诉人齐鑫贵辩称：1.本案属于行政诉讼受案范围，属于人民法院审理范围。被上诉人认为因为上诉人不履行法定职责的行政不行为导致了液化气站的爆炸，侵害了被上诉人的身体健康权，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定的可提起诉讼的案件范围。2.案涉调查报告中明确确定了上诉人不履行具体行政职责且其该不履行职责行为违法。3.上诉人并未提供任何确实有效的证据证明其履行了相应的法定职责，应承担举证不能的法律后果。上诉人乐平市市场监管局的举证恰恰证明其对依法必须取得许可的液化气经营项目，在未有许可证的情况下为非法液化气站增加营业范围且未取缔停关。4.对燃气、工业气体非法销售的管理和处理体系系上诉人的法定职责。涉案液化站的选址不符合国家安全规范，上诉人长期未履行监管法定职责，致使案涉爆炸事故发生。综上，请求二审法院依法驳回上诉人的全部诉讼请求。 原审被告乐平市公安局述称：1.一审法院认定齐鑫贵的诉讼请求属于行政诉讼法列举的受案范围错误。本案不属于行政相对人申请行政机关作出行政行为，行政机关拒绝作出行政行为或者不予答复时法定可诉讼的情形。2.一审法院认定本局不属于监管不作为对象的事实清楚正确，应予维持。综上，请求二审法院依法维持景德镇市珠山区人民法院（2019）赣0203行初95号行政判决中第二项“驳回原告齐鑫贵对被告江西省乐平市公安局的诉讼请求”。 本院二审查明的事实与一审认定的基本一致。 本院认为，本案的争议焦点是：1.齐鑫贵的起诉是否属于行政诉讼的受案范围；2.乐平市住建局、乐平市应急管理局、乐平市政府、乐平市公安局是否未依法履行各自职权范围内的监管职责。 关于齐鑫贵的起诉是否属于行政诉讼的受案范围。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”。该条中规定的行政行为既包括具体的行政行为，也包括行政不作为。本案中，齐鑫贵起诉的是行政机关不履行法定监管职责即不作为之诉，属于行政诉讼的受案范围。上诉人主张本案不属于可诉讼的依申请不履行法定职责之诉的情形，对此，本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第一款规定：“在起诉被告不履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据，但有下列情形之一的除外：（一）被告应当依职权主动履行法定职责的；……”，该条中规定的法定职责，从主动性角度可分为依申请的法定职责和依职权的法定职责。本案属于行政机关依职权应履行法定监管职责的情形，不存在原告申请的问题，属于可诉讼的不履行法定职责案件范围。 关于乐平市住建局、乐平市应急管理局、乐平市政府、乐平市公安局是否未依法履行各自职权范围内的监管职责。《城镇燃气管理条例》第五条规定：“国务院建设主管部门负责全国的燃气管理工作。县级以上地方人民政府燃气管理部门负责本行政区域内的燃气工作......”；第十五条规定：“国家对燃气经营实行许可证制度......符合前款规定条件的，由县级以上地方人民政府燃气管理部门核发燃气经营许可证”。从上述规定可知，燃气属于危险品，对于燃气的经营规定了严格的许可制度，作为法定的燃气主管部门乐平市住建局，应当将燃气许可制度落到实处，严格安全准入和安全生产行政许可，加强日常对燃气经营的规范管理。本案邹仁珍未取得燃气经营许可证，乐平市住建局未积极排查依法处理非法经营行为，属于监管不力。《江西省安全生产监督管理职责暂行规定》第六条规定：“各级人民政府应当按照下列规定，承担本行政区域内安全生产工作职责：（一）加强对安全生产工作的领导，将安全生产工作纳入到本地区国民经济和社会发展总体布局，制定并组织实施安全生产中长期发展规划；……（六）组织重点行业、重点领域的安全生产专项整治及隐患排查治理工作，及时消除事故隐患，依法关闭不符合安全生产条件的生产经营单位；……”。第十条规定:“县级以上人民政府有关部门安全生产工作职责：（一）安全生产监督管理部门。……2.负责对本地区安全生产工作综合监督管理和指导协调，对有关部门和下级政府安全生产工作监督检查……”。本案中，涉案调查报告认定邹仁珍无证非法经营燃气、工业气体违规操作，是引发该爆炸事故的主要原因。作为负有安全生产监督管理职责的部门乐平市住建局、乐平市应急管理局、乐平市政府均未按照规定在各自职权范围内积极履行监管职责，及时消除涉案爆炸事故的安全隐患。《城镇燃气管理条例》第四十三条规定，燃气安全事故经调查确定为责任事故的，应当查明原因、明确责任，并依法予以追究。对燃气生产安全事故，依照有关生产安全事故报告和调查处理的法律、行政法规的规定报告和调查处理。本案中，经过乐平市政府批复同意的案涉调查报告中关于乐平市住建局、乐平市应急管理局、乐平市临港镇政府等部门未依法认真履行好工作职责，负有监管不力的责任的认定事实清楚，予以支持。关于齐鑫贵称乐平市公安局在案涉爆炸事故中监管不作为违法的主张依据不足，不予支持。 综上，上诉人上诉理由不能成立，原判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人乐平市住房和城乡建设局、乐平市应急管理局、乐平市市场监督管理局、乐平市临港镇人民政府负担。 本判决为终审判决。 审判长 李 锋 审判员 方 莉 审判员 程丽君 二〇二〇年四月七日 法官助理杨菁怡 书记员赵红良