广西壮族自治区高级人民法院 行 政 裁 定 书 (2020)桂行赔终31号 上诉人（一审原告）刘金发，男，1969年1月8日出生，汉族，住广西桂林市七星区。 上诉人（一审原告）刘金年，男，1971年12月19日出生，汉族，住广西桂林市七星区。 被上诉人（一审被告）桂林市七星区人民政府，住所地广西桂林市七星区骖鸾路**普天大厦。 法定代表人郑平，区长。 被上诉人（一审被告）桂林市七星区人民政府民政局，，住所地广西桂林市七星区骖鸾路**普天大厦 法定代表人田宗新，局长。 被上诉人（一审被告）桂林市七星区穿山街道办事处，住，住所地广西桂林市七星区施家园路**/div> 法定代表人熊波浪，主任。 上诉人刘金发、刘金年因诉被上诉人桂林市七星区人民政府（以下简称七星区政府）、桂林市七星区人民政府民政局（以下简称七星区民政局）、桂林市七星区穿山街道办事处（以下简称七星区穿山街道办）行政强制及行政赔偿一案，不服桂林市中级人民法院（2019）桂03行初231号行政裁定书，向本院提出上诉，本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。 一审法院经审理查明，2018年3月5日，七星区政府根据广西壮族自治区人民政府《关于桂林市2015年度城市建设用地第三批次农用地转用和土地征收实施方案的批复》、《关于桂林市2011年度城市建设用地第七批次农用地转用和土地征收实施方案的批复》和《关于桂林市2013年度城市建设用地第七批次农用地转用和土地征收实施方案的批复》，发布《迁坟公告》，该《迁坟公告》载明：“该项目用地范围内的迁坟工作将于2018年3月7日开展……并于2018年4月15日前完成迁坟工作，逾期将由国土或民政部门依法按无主坟处理，费用由建设单位承担”。2018年5月10日，七星区民政局发布《限期迁坟通知》，该通知载明：“根据《广西壮族自治区殡葬管理条例》第十七条规定，该项目用地范围内的迁坟公告已于2018年3月5日发出，各指挥部根据公告精神开展了迁坟工作，目前仍有少部分村民未签迁坟协议，请该片区域地上的坟主尽快携带身份证等有效身份证件，与塔山片区项目下的下关、塔山、刘家里、穿山园和樟木指挥部联系，办理迁坟手续，并于2018年5月20日前完成迁坟工作。逾期将由指挥部依法按无主坟处理”。2018年7月31日，七星区穿山街道办根据总指挥部要求发布《关于对已征收土地进行清表迁坟的公告》，告知在征收土地范围内村民于2018年8月10日前领取补偿款并完成地上附着物的清理和坟墓的迁移。2018年9月23日，七星区穿山街道办再次根据总指挥部的要求发出《收地公告》，告知村民应于2018年9月27日前完成迁坟工作，逾期将按无主坟处理。刘金发、刘金年系七星区穿山街道办穿山村委刘家里村村民，其诉称2018年9月28日，其祖坟被强制迁移，遂以七星区政府、七星区民政局、七星区穿山街道办为被告，向一审法院提起行政诉讼。七星区政府及七星区穿山街道办答辩称其没有实施迁移刘金发、刘金年祖坟的行为，其不是本案适格被告。七星区民政局答辩称其根据《广西壮族自治区殡葬管理条例》第十七条规定行使职权，于2018年9月28日组织人员将刘金发、刘金年诉称的坟墓迁移到朝阳乡丫吉村委穿山坟场。2019年6月21日，一审法院向刘金发、刘金年释明，其所诉的挖坟行为是由七星区民政局组织实施的，该民政局是本案适格被告；七星区政府和七星区穿山街道办不是本案适格被告；本案依法应由桂林市七星区人民法院管辖。但刘金发、刘金年拒绝变更被告，坚持以七星区政府、七星区民政局、七星区穿山街道办为被告，向一审法院提起行政诉讼。 一审法院认为，刘金发、刘金年诉请确认三被告七星区政府、七星区民政局、七星区穿山街道办2018年9月28日共同强行刨挖祖坟，强行运走骨骸的行为违法；以及判决三被告找回骨骸就地恢复，并赔偿3座祖坟所需费用15万元，赔偿刘金发、刘金年精神抚慰金10万元。第一，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。即行政诉讼确定适格被告的原则是“谁行为，谁被告”。本案中，七星区政府及七星区穿山街道办均答辩称其没有实施被诉迁坟行为。从查明的事实看，七星区政府发布了《迁坟公告》，该公告载明的“逾期将由国土或民政部门依法按无主坟处理。”可知，该《迁坟公告》虽系以七星区政府的名义发布，但已经明确迁坟的实施主体为国土或民政部门，七星区政府不是迁坟的实施主体。七星区穿山街道办发布的《关于对已征收土地进行清表迁坟的公告》、《收地公告》系根据总指挥部的要求发布，并且发布迁坟公告的主体不一定就是具体实施迁坟的主体。而七星区民政局不仅发布《迁坟公告》，且在答辩及询问中均自认被诉迁坟行为是其组织实施的，七星区政府和七星区穿山街道办亦在询问中指认被诉迁坟行为是七星区民政局组织实施。因此，法律上，《广西壮族自治区殡葬管理条例》第十七条规定，依法批准的建设项目需要占用墓地的，建设项目批准后，由县级以上人民政府对需要迁移的坟墓向社会公告，土地行政主管部门或者民政部门应当在开工前30日内通知死者亲属限期迁移，迁移费由建设单位按照国家有关规定执行。对逾期拒不迁移或者属无主坟墓的，由土地行政主管部门或者民政部门处理，费用由建设单位承担。该规定赋予了民政部门迁坟的行政职权。事实上，七星区民政局于2018年9月28日组织人员将刘金发、刘金年诉称的坟墓迁移到朝阳乡丫吉村委穿山坟场。七星区民政局为本案适格被告，具有事实和法律依据。七星区政府及七星区穿山街道办不是本案适格被告。第二，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十四条规定：基层人民法院管辖第一审行政案件。第十五条规定：中级人民法院管辖下列第一审行政案件：（一）对国务院部门或者县级以上地方人民政府所作的行政行为提起诉讼的案件；（二）海关处理的案件；（三）本辖区内重大、复杂的案件；（四）其他法律规定由中级人民法院管辖的案件。本案中，被诉行政行为的唯一适格被告系七星区民政局，因此本案一审应当由七星区人民法院管辖，不属于一审法院管辖。又根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项规定，提起诉讼应当属于受诉人民法院管辖。《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）（三）项规定，不符合行政诉讼法第四十九条规定的；错列被告且拒绝变更的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。经过释明，本案适格被告是七星区民政局，不是七星区政府和七星区穿山街道办，但是刘金发、刘金年拒绝变更被告，坚持起诉七星区政府和七星区穿山街道办，属于错列被告且拒绝变更的情形；同时其起诉违反级别管辖的规定，存在有意提高级别管辖之嫌，不符合起诉条件，应依法驳回其起诉。 综上，依据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）（三）项及第三款之规定，裁定驳回刘金发、刘金年的起诉。 上诉人刘金发、刘金年不服一审裁定，上诉称，刘金发、刘金年起诉符合法律规定，一审未依法履行审理、质证程序，裁定驳回起诉于法不符。三被上诉人自发布《迁坟公告》之日起，上诉人多次向三被上诉人要求、请求、咨询《迁坟公告》相关合法手续信息公开，都被拒绝，剥夺了上诉人知情权，一审法院程序严重违法，未履行法律职责的审理、质证程序；未依法审理、质证，片面性地作出裁定驳回。请求二审法院撤销一审裁定，发回一审法院，依法继续审理。 被上诉人七星区政府答辩称：一、一审裁定认定迁坟行为是七星区民政局组织实施的，七星区民政局是适格被告；二、一审裁定驳回刘金发、刘金年的起诉，适用法律正确，依法应予维持。 被上诉人七星区民政局答辩称：一、七星区民政局组织实施迁坟的具体行政行为法律依据充分、程序合法。因城市发展需要，经广西壮族自治区人民政府批准，被答辩人户坟墓占用的土地已被合法征收，征地批准文件齐全、程序合法。二、本案依法不属于一审法院管辖，一审法院裁定驳回起诉符合法律规定。一审法院认定事实清楚，适用法律正确，被答辩人的上诉请求缺乏事实和法律依据，应当依法驳回上诉，维持一审裁定。 被上诉人七星区穿山街道办答辩称：一、一审裁定认定迁坟行为是七星区民政局组织实施的，七星区民政局是适格被告，事实清楚；二、一审裁定驳回刘金发、刘金年的起诉，适用法律正确，依法应予维持。 本院经审理查明，2018年5月10日七星区民政局作出《限期迁坟通知》。七星区民政局答辩称该局是根据《广西壮族自治区殡葬管理条例》第十七条规定行使职权，于2018年9月28日组织人员将刘金发、刘金年诉称的坟墓迁移到朝阳乡丫吉村委穿山坟场。一审期间，一审法院2019年6月21日询问笔录载明，七星区民政局认可被诉行政行为是该局组织实施的。一审法院依法释明本案被告为七星区民政局，依法应由七星区人民法院管辖。刘金发、刘金年坚持不撤回起诉，坚持不变更被告。 本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。即行政诉讼确定被告的原则是“谁行为，谁被告”。本案，七星区政府及七星区穿山街道办均答辩称其没有实施被诉迁坟行为。从查明的事实看，七星区政府发布了《迁坟公告》，该公告载明的“逾期将由国土或民政部门依法按无主坟处理”。可知，该《迁坟公告》虽系以七星区政府的名义发布，但已经明确迁坟的实施主体为国土或民政部门，七星区政府不是迁坟的实施主体。七星区穿山街道办发布的《关于对已征收土地进行清表迁坟的公告》、《迁坟通知》均是根据总指挥部的要求发布，并且发布迁坟公告的主体不一定就是具体实施迁坟的主体。七星区民政局答辩称该局是根据《广西壮族自治区殡葬管理条例》第十七条规定行使职权，于2018年9月28日组织人员将刘金发、刘金年诉称的坟墓迁移到朝阳乡丫吉村委穿山坟场。七星区民政局不仅发布《迁坟公告》，且在答辩及一审法院2019年6月21日询问笔录中认可，本案被诉行政行为是七星区民政局组织实施的，七星区政府和七星区穿山街道办亦在一审询问中指认被诉迁坟行为是七星区民政局组织实施的。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的起诉条件，行政诉讼的被告由作出行政行为的机关来承担。本案被诉行政行为是七星区民政局组织实施的，一审法院依法释明本案被告为七星区民政局。刘金发、刘金年坚持不撤回起诉，坚持不变更被告。一审法院依据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）（三）项及第三款之规定，裁定驳回刘金发、刘金年的起诉正确，刘金发、刘金年的上诉理由不成立，本院不予支持，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 贺利研 审 判 员 杨 钉 审 判 员 李俊思 二〇二〇年三月二十六日 法官助理 黄育培 书 记 员 周俊玲