广东省博罗县人民法院行 政 判 决 书（2020）粤1322行初78号原告黄瑞文，男，汉族，1966年9月25日出生，住址：广东省惠州市惠城区。委托代理人周鼎凯，广东恩慈律师事务所律师。被告惠州仲恺高新技术产业开发区陈江街道办事处。住所地：惠州市仲恺高新技术产业开发区。负责人邓东升，主任。委托代理人陈金海，街道办事处工作人员。委托代理人黄志雄，广东伟伦律师事务所律师。第三人惠州仲恺高新区陈江街道东升村黄屋村民小组。第三人惠州仲恺高新区陈江街道东升村民委员会。住所地：惠州仲恺高新区。负责人黄建新。原告黄瑞文诉被告惠州仲恺高新技术产业开发区陈江街道办事处（以下简称陈江街道办事处），第三人惠州仲恺高新区陈江街道东升村民委员会（以下简称东升村委会）、惠州仲恺高新区陈江街道东升村黄屋村民小组（以下简称黄屋村小组）撤销行政决定纠纷一案，本院受理后，依法组成合议庭，于2020年4月9日公开开庭审理了本案。原告及其委托代理人周鼎凯，被告委托代理人陈金海、黄志雄到庭参加诉讼。第三人东升村委会、黄屋村小组经本院传票传唤未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2019年9月30日，被告作出《行政决定书》，决定：一、维持黄屋经济合作社对申请人黄瑞文、罗*金、黄*、温*英作出的不予确认为成员的决定；二、驳回申请人黄瑞文、罗*金、黄*、温*英关于第二、三项申请。原告诉称，一、原告的情况符合陈江街道东升村黄屋村民小组《农村集体经济组织成员身份界定方案》的规定，应予确认具有两第三人处集体经济组织成员资格。原告的父母祖辈均在两第三人处居住、生活。原告于1966年9月25日出生后随父落户两第三人处。1985年，原告因顶替招工，将户籍随工作安排从两第三人处迁出，直至2008年，单位改制转为民营企业，原告于2010年将户籍迁回两第三人处。此后，原告一直在两第三人处生产、生活，并一直履行法律法规和组织章程规定的义务。根据《身份界定方案》“三、界定方案：（一）符合下列情形之一的，原则上取得集体经济组织成员资格：9.原属于以上1至5项情形，转入非农业人口，但没有享受相关的城镇居民政策福利，在当前土地确权中享有集体土地权益的，与村集体经济存在固定的生产、生活依存关系人员。”之规定，原告依法应具有两第三人处集体经济成员资格，并享有与农村集体经济组织成员同等待遇。二、第三人黄屋村民小组未按照法定程序召开村民会议，擅自签订《黄屋村民条约》，应认定为无效，被告据此条约作出2019年9月30日《行政决定书》，属认定事实错误，依法应予撤销。《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称“村民委员会组织法”）第二十一条“召集村民会议，应当提前十天通知村民。”《广东省农村集体经济组织管理规定》第十条“农村集体经济组织成员大会，应当有本组织具有选举权的成员的半数以上参加，或者有本组织2/3以上户的代表参加，所作决定应当经到会人员的半数上通过。农村集体经济组织召开成员代表会议，应当在本组织2/3以上的成员代表参加，所作决定应当经到会代表2/3以上通过。”因此，第三人黄屋村小组于2010年12月10日在没有履行通知义务的情况下，擅自组织部分村民签订《黄屋村民条约》，非法剥夺了其他村民的合法权益，应依法认定为无效，被告据此条约作出的《行政处理决定书》应予撤销。三、《黄屋村民条约》已违反宪法、法律和法规的有关规定，被告据此条约作出2019年9月30日《行政决定书》，属适用法律错误，依法应予撤销。根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条“原人民公社、生产大队、生产队的成员，户口保留在农村集体经济组织所在地，履行法律法规和组织章程规定义务的，属于农村集体经济组织的成员。实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制时起，集体经济组织成员所生的子女，户口在集体经济组织所在地，并履行法律法规和组织章程规定义务的，属于农村集体经济组织的成员。”之规定，法律对农村集体经济组织成员资格的认定有两个明确的指向标准：一是户口在农村集体经济组织所在地；二是已履行法律法规和组织章程规定的义务。本案中，原告明显具备这两个指向标准。其次，《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第三款规定“实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制时起，户口迁入、迁出集体经济组织所在地的公民，按照组织章程规定，经社委会或者理事会审查和成员大会表决确定其成员资格；法律、法规、规章和县级以上人民政府另有规定的，从其规定。”原告于2010年将户口迁回两第三人处时，两第三人均未提出异议，表明已接纳原告为社员。《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条第二款“村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容”。因此，农村集体成员权益系原告赖以生存的基本生活保障，第三人黄屋村小组于2010年12月10日组织部分村民签订《黄屋村民条约》，非法剥夺了原告的村民权利，已违反宪法、法律和法规的有关规定，被告据此条约认定原告不具有两第三人处成员资格，属严重侵犯了原告的合法权益，应予撤销。综上所述，原告为维护其合法权益，特向法院提起诉讼，请求判令：1.依法撤销被告于2019年9月30日作出的《行政决定书》；2.被告在限期内重新作出处理决定；3.本案诉讼费由被告承担。原告向本院提交了以下证据：1．陈江街道办事处2019年9月30日《行政决定书》，证明被告作出不予确认原告成员资格的决定；2.《农村集体经济组织成员身份界定方案》，证明原告符合在当前土地确权中享有集体土地权益的，与村集体经济存在固定的生产、生活依存关系的人员的情况，依法应确认具有两第三人处成员资格；3.户口簿，证明原告的户口登记在两第三人处；4.证明（2015年4月19日）；5.村民代表会议记录；6.黄*土地用途规划图；证据4-6证明1.原告一家在两第三人处享有土地权益，并与村集体经济存在固定的生产、生活依存关系；7.陈江街道东升村第七届村民选举委员会公告；8.选举参选证；9.《证明》（2019年8月1日）；证据7-9证明原告一直履行法律法规和组织章程规定的义务。被告辩称，一、被告作出的涉案《行政决定书》，符合法定程序，不存在程序性违法。原告于2019年8月5日向被告递交《集体经济组织成员资格确认等申请书》，被告依法受理并出具回执。在被告审查原告的申请书等，依法向两第三人相关的人员质询，要求相关人员递交相关材料审查，还对两第三人人员当面提出质询，对原告是否应依法认定为黄屋村小组经济组织成员等事项进行深入的核查。后被告在规定的时间内，依法作出行政决定送达原告。该一系列程序，未违反法律、法规规定，是合法的，依法应予以维持。二、被告作出的《行政决定书》内容合法，证据确凿、适用法律、法规正确，依法应予以维持。1.对于实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制时起，户口迁入、迁出的公民的成员资格认定是各集体经济组织的法定自治事项，不是被告的职权。《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第三款规定：“实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制时起，户口迁入、迁出集体经济组织所在地的公民，按照组织章程的规定，经社委会或理事会审查和成员大会表决确定其成员资格”。经查明，第三人黄屋村小组于1983年实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，原告于1985年将户籍迁出第三人黄屋村小组处，后于2010年迁回，原告随之迁入。因此，原告是否具有第三人经济组织成员身份资格，是第三人法定的自治事项，而不是被告的职权。依据《村民委员会组织法》第二条规定：“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”；第二十七条规定：“村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约，并报乡、民族乡、镇的人民政府备案。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。村民自治章程、村规民约以及村民会议或村民代表会议的决定违反前款规定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正”；第三十六条规定：“乡、民族乡、镇的人民政府干预依法属于村民自治范围事项的，由上一级人民政府责令改正”等相关法律规定，第三人关于原告经济组织成员的身份资格事项第三人自治事项，被告只具有法定的合法审查权，只能责令第三人改正违反法律的行为，而不具有代理第三人自治事项的职权，否则就是干预第三人的自治事务，就涉嫌违法、越权。有可能导致被告的滥权而承担法律责任。2.经审查，第三人黄屋村小组作出的《农村集体经济组织成员身份界定方案》未与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，未有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容，是合法的。被告根据上述规定，审查了第三人黄屋村小组作出的《农村集体经济组织成员身份界定方案》、《经济合作社章程》以及相应的会议决议文件，该等文件未与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，未有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容，是合法的。3.依据原告所提供的材料，其不符合《农村集体经济组织成员身份界定方案》中认定为成员的条件，因此第三人黄屋村小组未将其认定为该集体经济组织成员未违反法律规定。被告依法审查了原告、第三人提交的材料，并对相关人员进行多次的质询。两第三人按国家政策于1983年起进行统分结合的家庭承包经营体制。原告为摆脱农户的约束，随工作安排于1985年从两第三人处迁出户籍，成为国营企业工人，享受国家企业员工的相关政策待遇，企业改制时也按政策享有相关的权益，因此原告不属于成员界定方案中转入非农业人口但没有享受城镇居民政策福利的情况。2010年原告回迁户籍，并不代表第三人已认可其成为集体经济组织成员，以黄*名义办理的宅基地上房屋拆旧建新手续，亦不代表其享有家庭承包权，而原告依法享有选举权是依法行使政治权利，依照《村民委员会组织法》第十三条规定，只要户籍在本村并且在本村居住的村民或者户籍在本村，不在本村居住，本人表示参加选举的村民或者户籍不在本村，在本村居住一年以上，本人申请参加选举，并且经过村民会议或者村民代表会议同意参加选举的公民均享有选举权，原告享有选举权亦不代表其当然享有集体经济组织的成员身份及成员权。2010年原告因工作变动将户籍迁回黄屋村小组，因此其户籍存在迁出25年后再迁入的情况，其经济组织成员的资格依法由黄屋村小组经济合作社理事会和成员大会表决确定。第三人认定原告不符合其村集体经济组织成员的身份。被告审查了本案第三人经济组织章程、成员身份界定方案，成员大会表决，内容未发现违反法律的规定，程序合法。因此被告作出的维持第三人决定的行政决定内容合法，证据确凿，适用法律、法规正确。4.依据《广东省农村集体资产管理条例》第三条、第十三条的规定，原告在取得第三人经济组织成员身份资格之前，其要求享有经济组织成员的权益应由村集体经济组织成员大会决定。如果原告认为其权益受到侵害，原告完全有权依《村民组织法》第三十条提起诉讼。三、《黄屋村民条约》不是街道办事处作出行政决定的依据。街道办事处不是以原告所言的以《黄屋村民条约》作出本案的行政决定，该《黄屋村民条约》是否合法，公平，都不是被告作出行政决定的依据。综上所述，被告依职权受理原告提请的行政申请，依法进行质询，并第三人对作出认定的所有证据材料进行合法性、合理性的审查，依法作出维持第三人认定的行政决定。是在法定职权范围内依法定程序行政，作出的《行政决定书》合法，人民法院依法维持。被告向本院提交了以下证据：1.受理通知书及签收表，证明2019年8月5日原告递交完整的申请材料，街道办事处受理；2.质询现场照片等材料，证明街道办事处调查、质询过程；3.农村经济组织成员登记表、分红材料，证明黄屋村小组对村集体经济组织成员认定、历史分红情况；4.会议笔录、决议、公示材料，证明黄屋村小组成员认定过程；5.经济组织成员身份界定方案，证明村集体对成员认定依据；6.经济合作社章程，证明黄屋村经济合作社关于成员分红的规定；7.村民委员会组织法、广东省农村集体经济组织管理规定、广东省农村集体资产管理条例、当前农村经济政策的若干问题，证明行政处理决定作出依据。第三人黄屋村小组书面述称，一、原告多年前放弃村集体合作社成员的资格，现在要求确认其村集体合作社成员身份，没有事实根据。1.黄瑞文户籍长期不在我村，历来没有按国家政策履行我村合作社成员的义务。上世纪80年代初，我村按国家政策实行统分结合的家庭联产承包责任制，每户按人口承包经营村集体的土地，按人口及承包的土地量缴交公粮。黄瑞文一家成为吃公粮的人员，以招工的形式将户口迁出我村。因此该户人没有土地承包经营权，也长期不用履行国家政策规定的义务。2.黄瑞文户因其所工作的国有企业改制，回迁户籍不能自然成为我村的经济组织的成员。黄瑞文户当年将户籍迁回我村，并没有经过我村的同意，是当时派出所的事，当时村集体的土地已经分配承包多年，没有土地再分配给该户经营。当时村小组曾对该户户籍的回迁提出异议，经过协商，双方明确该户不享有村集体成员的权益，才不再反对该户人员落户。村小组不能阻止公安局部门关于户籍变更的工作，但该户户籍的回迁不能决定该户就一定成为我村合作社的成员，就一定享有我村村集体的所有利益。3.该户人拆旧建新使用了村集体的宅基地，并不代表村集体认可其合作社成员的身份。该户在户籍迁走之前在我村是有老房子物权使用的，2010年该户回迁后，考虑到该户人口实际情况，村集体同意其拆旧建新继续使用村的宅基地，是考虑到其原来固有住房的事实，因为按农村历来的做法，谁家的祖上住宅不管如何就变化，都归属该户所有。村小组配合该户拆旧建新取得宅基地，但不是因此确认其属于村集体合作社的成员，多年来，村小组合作社分红，该户人员并没有分配权，双方对此都是无异议的。该户人员户籍在我村，依法可以行使选举权等，但并不代表该户人员也有分配我村集体资产的权利。其生产、生活并不依赖我村集体的资产，并不属于特殊群体人员，我村集体没有义务将集体大家的资产权益分配给该户人员。二、我村依法定程序确定村集体经济组织成员资格，没有损害原告的合法权益，合法有效，应维持。依据《村民委员会组织法》、《广东省农村集体经济组织管理规定》，按照农工局、街道办的改革指示，按照国家改革的要求，我村小组依法定程序进行村集体经济组织产权制度的改革。从2018年开始清产，2019年召开多次村民代表或户代表会议，每次会议都按法律规定的程序召开、表决，做出的决议是合法有效。会前公告，《经济组织成员身份界定方案》、《合作经济社章程》，成员名单等也多次公告。多次会议表决无法确认原告人户人员合作社成员的身份。不确认其成员身份也并不损害其本来就已放弃的资格及权利。而且实际还照顾满足了其建房的实际权益。因为村民都十分清楚该户的客观事实，村集体的资产利益与全体村民也都直接相关。作为村小组合作社组织，接纳谁是成员，谁不是成员，如何分配资产权益，只要不违反法律、法规的规定，是法定的自治事项，其他人不能干预，决定。原告该户本来是村里的人，但为了自己的利益着想，放弃成员资格二十多年，现在村集体有希望了，又想成为合作社的成员，大家都有不同的想法，都不愿意接纳，也是村集体组织成员的权利。第三人黄屋村小组向法庭提交如下证据：1.会议笔记、决议、公示材料，证明黄屋村小组经济组织成员认定过程；2.农村经济组织成员登记表、分红材料，证明黄屋村小组对村集体经济组织成员的认定、历史分红情况；3.经济组织成员身份界定方案，证明村集体对成员认定依据；4.经济合作社章程，证明黄屋村经济合作社关于成员分红的规定；5.村民委员会组织法，证明村小组经济组织事务属法定自治事项；6.广东省农村集体经济组织管理规定，证明村小组经济组织成员代表大会有权确认成员资格；7.当前农村经济政策的若干问题，证明村小组此前按国家政策对村小组土地等资产实行家庭承包经营，依法履行公粮等义务。第三人东升村委会未答辩，未向本院提交证据。经庭审质证，本院根据各方当事人提交的证据，对方无异议的，本院予以确认；有异议的，在认定事实时予以参考。经审理查明，原告黄瑞文于1966年9月25日出生。1985年，原告因顶替招工，将户籍从第三人黄屋村小组处迁出。1989年12月8日，原告与罗*金登记结婚，育有一子黄*。2010年，原告一家将户籍回迁第三人黄屋小组处。2017年12月26日，第三人东升村委会和黄屋村小组出具《证明》，载明内容为：黄*是我黄屋村民小组村民，家庭人口3人，享受我村民小组集体经济分红。其申请办理的农村宅基地，占地面积120平方米，属于首次申请宅基地，在老村庄内没有其它宅基地，符合一户一宅政策。2018年9月8日，原告被登记为陈江街道东升村第七届村民选举委员会选民。2019年8月5日，原告向被告递交《集体经济组织成员资格确认等申请书》，被告于同日确认收到该申请并出具受理通知书给原告。2019年9月30日，被告作出《行政决定书》，决定：一、维持黄屋经济合作社对申请人黄瑞文、罗*金、黄*、温*英作出的不予确认为成员的决定；二、驳回申请人黄瑞文、罗*金、黄*、温*英关于第二、三项申请。2019年10月8日，原告收到上述决定后不服，遂向法院提起诉讼。另查明一，被告于2020年3月9日收到本院寄出的起诉状副本及证据等材料，于2020年4月2日向本院提交答辩状和证据材料，未在法定期限内向本院申请延期提供证据，且不说明延期理由。第三人东升村委会、黄屋村小组于2020年3月7日收到本院寄出的起诉状副本及证据等材料，第三人黄屋村小组于2020年4月2日向本院提交答辩状和证据材料，未在法定期限内提供证据，且不说明延期理由。另查明二，2019年4月8日，第三人黄屋村小组制定《陈江街道东升村黄屋村民小组农村集体经济组织成员身份界定方案》，并于同日进行公示，公示期为2019年4月9日至4月13日。该方案内容明确了符合取得成员资格的情形和不应界定为成员资格的情形。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外”和第六十七条：“人民法院应当在立案之日起五日内，将起诉状副本发送被告。被告应当在收到起诉状副本之日起十五日内向人民法院提交作出行政行为的证据和所依据的规范性文件，并提出答辩状。人民法院应当在收到答辩状之日起五日内，将答辩状副本发送原告”及《最高人民法院关于适用的解释》第三十四条：“根据行政诉讼法第三十六条第一款的规定，被告申请延期提供证据的，应当在收到起诉状副本之日起十五日内以书面方式向人民法院提出。人民法院准许延期提供的，被告应当在正当事由消除后十五日内提供证据。逾期提供的，视为被诉行政行为没有相应的证据”、第三十五条：“原告或者第三人应当在开庭审理前或者人民法院指定的交换证据清单之日提供证据。因正当事由申请延期提供证据的，经人民法院准许，可以在法庭调查中提供。逾期提供证据的，人民法院应当责令其说明理由；拒不说明理由或者理由不成立的，视为放弃举证权利”的规定，被告和第三人东升村委会、黄屋村小组分别应当在2020年3月24日前和2020年3月22日前向本院提交证据，但被告及第三人黄屋村小组直至2020年4月2日才向法庭提交证据且无正当理由，违反了上述法律的规定。根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条第（三）、（六）项“乡、民族乡、镇的人民政府行使下列职权：（三）保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利；（六）保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利”以及《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条规定：“村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约，并报乡、民族乡、镇的人民政府备案。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。村民自治章程、村规民约以及村民会议或村民代表会议的决定违反前款规定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正”的规定，和参照《的通知》（粤委办[2006]142号）：“三、加强领导，切实维护农村妇女权益。；……对基层政府处理决定不服的，可以提请行政复议；对行政复议结果不服或政府不予处理的行为，提起行政诉讼的，法院应当依法受理”的通知精神，上述规定赋予了被告对原告是否具有农村集体经济组织成员资格有依法进行处理的法定职责。被告辩称无权确认集体经济组织成员资格，只能维持第三人作出的决定，根据上述规定，被告的主张无事实和法律依据，本院不予采信。根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第三款：“实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制时起，户口迁入、迁出集体经济组织所在地的公民，按照组织章程规定，经社委会或者理事会审查和成员大会表决确定其成员资格；法律、法规、规章和县级以上人民政府另有规定的，从其规定”的规定，本案中，原告1985年因招工从两第三人处迁出户籍，2010年3月16日将其户籍从广东省惠州市惠阳区迁入第三人黄屋村小组处。原告将户籍迁出和迁入第三人黄屋村小组处，属于上述法律规定的户口迁入、迁出集体经济组织所在地的公民，其是否具备第三人集体经济组织成员资格应比照适用上述规定，由第三人按组织章程审查并经成员大会表决确定。但第三人黄屋村小组社委会或者理事会并未针对原告户口迁入、迁出是否具备集体经济组织成员资格分别进行审查并召开过成员大会进行表决，不符合法定程序。被告辩称第三人黄屋村小组召开过成员大会进行表决，但被告所提交的证据《会议通告》是在原告申请之前作出，且不能证明第三人针对原告的成员资格进行过审查和表决，故原告主张撤销被告所作的决定，本院予以支持。根据《最高人民法院关于适用的解释》第七十九第二款规定，两第三人经本院传票传唤无正当理由拒不到庭参加诉讼，不发生阻止案件审理的效果。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（三）项，《最高人民法院关于适用的解释》第七十九第二款的规定，判决如下：一、撤销被告惠州仲恺高新技术产业开发区陈江街道办事处于2019年9月30日作出的《行政决定书》；二、限被告惠州仲恺高新技术产业开发区陈江街道办事处于本判决发生法律效力之日起六十日内对原告的申请重新作出具体行政行为。本案受理费50元（原告已缴交），由被告负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省惠州市中级人民法院。审 判 长  叶东来人民陪审员  陈健梅人民陪审员  林雪芳二〇二〇年四月二十九日法官 助理  温露娜书 记 员  林晓慧