安徽省滁州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）皖11行终16号 上诉人（原审原告）张祁珍,女,1957年8月24日出生，汉族，住安徽省天长市。 被上诉人（原审被告）天长市公安局，住所地安徽省天长市天康西路**，组织机构代码00321206-8。 法定代表人张友军，该局局长。 委托代理人刘振，该局千秋派出所民警。 委托代理人曹远明，该局千秋派出所民警。 被上诉人（原审被告）天长市人民政府，住所地安徽省天长市商务中心**，组织机构代码00321157-5。 法定代表人贺家平，该市市长。 委托代理人王志远，该市司法局副局长。 委托代理人杨志泉，安徽天道律师事务所律师。 上诉人张祁珍诉被上诉人天长市公安局、天长市人民政府治安管理行政处罚及行政复议一案，不服安徽省天长市人民法院（2019）皖1181行初53号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年3月11日立案受理后，依法组成合议庭，于2020年4月2日公开开庭审理了本案。上诉人张祁珍，被上诉人天长市公安局局长张友军及其委托代理人刘振、曹远明，被上诉人天长市人民政府副市长张友军及其委托代理人王志远、杨志泉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审法院查明，2019年3月5日14时43分，张祁珍到合肥市××路安徽省公安厅门口路边位置，从其随身携带的行李箱里拿出了一个写着“冤”字的纸牌子摊放在行李箱上后，随即在安徽省公安厅门前来回走动、并向过往群众大喊大叫，引发了过往群众围观。安徽省公安厅门口保安及安庆路派出所出警民警对张祁珍劝离无效后，当日14时55分左右，第二批出警民警到达现场后采取强制措施将张祁珍带离至安庆路派出所。此后由相关部门的接访人员将张祁珍接至天长。2019年3月6日9时，天长市公安局千秋派出所立即作为行政案件予以受理，制作受案登记表，并将张祁珍作为违法嫌疑人传唤至天长市公安局千秋派出所接受调查。2019年3月6日11时38分、21时36分，千秋派出所对张祁珍分别进行了二次询问并播放了安徽省公安厅门前拍摄的张祁珍于2019年3月5日下午上访过程的视听资料，同时，千秋派出所收缴了张祁珍上访所携带的“冤”字的纸牌，并向安徽省公安厅保卫人员丁增凤、周劲松进行了调查核实。张祁珍称其是送关于占文明黑恶势力的举报信，才去安徽省公安厅信访办信访的。鉴于张祁珍于2019年3月5日14时43分左右在合肥市××路安徽省公安厅门前从事的上述信访活动构成扰乱公共场所秩序,根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项的规定,拟对张祁珍作出行政拘留七日的处罚,并告知其有陈述与申辩的权利,张祁珍拒绝在行政处罚告知笔录上签字。天长市公安局于2019年3月13日作出天公（千秋）行罚决字〔2019〕214号行政处罚决定书,认定张祁珍的行为构成扰乱公共场所秩序,根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条的规定,对张祁珍作出行政拘留七日的处罚,送滁州市拘留所执行,自2019年3月13日起至2019年3月20日。2019年3月14日，天长市公安局将该行政处罚决定书送达张祁珍的丈夫杨兆龙。张祁珍不服，向天长市人民政府申请复议，天长市人民政府于2019年5月15日作出天复字〔2019〕7号行政复议决定，维持了天长市公安局作出的天公（千秋）行罚决字〔2019〕214号行政处罚决定书。张祁珍仍不服提起行政诉讼，请求撤销天长市公安局作出的天公（千秋）行罚决字〔2019〕214号行政处罚决定及天长市人民政府作出的天复字〔2019〕7号行政复议决定。 原审法院认为，天长市公安局依照《中华人民共和国治安管理处罚法》的相关规定,有权对本辖区内的当事人扰乱公共秩序的行为依法行使法定职权,其主体适格。同时,依据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条的规定“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的,可以由违法行为人居住地公安机关管辖,但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。”本案天长市公安局对张祁珍在安徽省公安厅信访办门前的违法行为进行处罚,符合上述规定,主体适格。本案中,张祁珍认为其到安徽省公安厅信访办送关于占文明黑恶势力的举报信,但没有依法向有权处理的本级或上一级机关主张权利,而是在非信访场所安徽省公安厅信访办门前从携带的行李箱里拿出一个写着“冤”字的纸牌子放在行李箱上，并大喊大叫，引起路人围观，违法上访,且不听劝阻,其行为影响了正常的公共秩序,造成不良影响。天长市公安局根据上述情况进行充分的调查取证,依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项之规定,对张祁珍作出了行政拘留七日的行政处罚。该处罚决定事实清楚、证据确凿、程序合法、适用法律正确,依法应予支持。天长市人民政府作为天长市公安局的复议机关，依法享有受理行政复议的法定职权。《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项规定：“具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确、程序合法，内容适当的，决定维持”。天长市人民政府依法作出维持决定符合上述规定，予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告张祁珍要求撤销天长市公安局作出的天公(千秋)行政处罚字〔2019〕214号行政处罚决定书、天长市人民政府作出的天复字〔2019〕7号行政复议决定书的诉讼请求。案件受理费50元，由原告张祁珍负担。 上诉人张祁珍上诉称，1.天长市公安局、天长市人民政府对其在合肥市安徽省公安厅送关于占文明等人涉黑涉恶违法犯罪行为的实名举报信（上访）的行为，依法不享有行政（治安）处罚管辖权，无权就其在合肥市的行为作出治安管理处罚决定。天长市公安局要取得对其在合肥的信访行为的行政（治安）处罚管辖权，应当依法定程序办理（由合肥警方将案件移交天长市公安局处置的移送函）；2.合肥警方没有制作行政处罚决定，不能证明其存在违反《中华人民共和国治安管理处罚法》规定的行为；3.“非正常上访”并非等同于“非法”，要确认“非法”就必须明确其实施的行为属于法律禁止的行为，“非正常上访”不属于《中华人民共和国治安管理处罚法》所要制裁的行为；4.天长市公安机关对公民到合肥信访的行为作出治安管理处罚的行为，属于滥用职权的行为，应依法予以纠正。综上，一审判决认定采集证据确有错误，认定事实错误，导致适用法律不当。请求二审法院撤销原判，依法改判，一、二审案件受理费由天长市公安局、天长市人民政府承担。 被上诉人天长市公安局答辩称，其认为张祁珍通过正当程序举报黑恶势力或者信访是可行的，但是不能以违法的方式进行。本次诉讼案件中，张祁珍虽然称是送举报黑恶势力材料，但张祁珍是到安徽省公安厅门口后拿出一个写“冤”字的纸牌子，放在行李箱上大喊大叫引起路人围观，经有关人员劝离拒不离开，张祁珍的行为已经构成扰乱公共场所秩序。该行为严重违反了《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款之规定，故其所作的治安处罚决定正确。请求驳回上诉，维持原判。 被上诉人天长市人民政府答辩称，1.关于张祁珍所说的没有越级上诉的理由与本案无关，因为公安机关处罚的是张祁珍扰乱公共秩序，不是对张祁珍是否越级上访进行的处理；2.张祁珍所述天长市公安机关无管辖权的问题，公安部《关于公安机关办理行政案件程序规定》第十条明确规定，由违法行为所在地公安机关管辖，但是由其居住地更为适宜的由居住地进行管辖。天长公安局作为张祁珍户籍所在地的公安机关对本案当然有管辖权；3.天长市政府根据张祁珍的复议申请依法对公安机关做出的行政处罚事实、理由及法律适用进行了进行了审查，依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条规定，维持了天长市公安局的处罚决定有事实和法律依据，程序合法，所以其作出的复议决定有合法依据。综上，请求依法驳回上诉，维持原判。 天长市公安局向一审法院提举的证据材料包括：事实证据：证据1、2019年3月6日张祁珍第一次询问笔录，证明张祁珍陈述其到安徽省公安厅是为了递交“关于安徽省占文明黑恶势力犯罪事实”的举报材料，因保安不让张祁珍进门，张祁珍就在门口路边说：“你们大家来看看，我来送打黑材料的。”并辨称没有人围观；第二批警察到来后，张祁珍跟合肥市公安局安庆路派出所民警离开现场。证据2、2019年3月6日张祁珍第二次询问笔录，证明张祁珍陈述在安徽省公安厅门口，其将一个写着“冤”字的纸牌子放在行李箱上，经安徽省公安厅门口保安及合肥市公安局安庆路派出所民警劝说仍不愿离开，并且张祁珍在安徽省公安厅门口道路来回走动，张祁珍辩称没有注意到旁边是否有人围观。证据3、2019年3月6日丁增凤的询问笔录，证明丁增凤是安徽省公安厅保卫人员，其陈述张祁珍以前多次到安徽省公安厅上访，这次上访的时候，张祁珍在安徽省公安厅门口从行李箱内拿出一个写着“冤”字的纸摆放在行李箱上，丁增凤劝说张祁珍上访到省信访局，张祁珍不听劝说，丁增凤随后报警，合肥市公安局安庆路派出所民警出警到现场后，张祁珍在安徽省公安厅门口来回转，嘴上讲：“天长市公安局派出所打我没人管，公安厅包庇天长市公安局，没天理了。”合肥市公安局安庆路派出所民警劝其离开，张祁珍依然不听，最后派出所民警强行带张祁珍离开现场。丁增凤最后还陈述张祁珍这种“闹访”行为是在上班高峰期，行为很恶劣，不明所以的人还以为安徽省公安厅办了冤假错案，社会影响很坏。证据4、2019年3月6日周劲松的询问笔录，证明周劲松是安徽省公安厅保卫人员，其陈述张祁珍不止一次到安徽省公安厅上访，张祁珍这次上访的行为不单单是上访，带有闹访的性质。周劲松陈述张祁珍在安徽省公安厅门口从行李箱内拿出一个写着“冤”字的纸摆放在行李箱上，丁增凤劝说张祁珍离开，张祁珍不听劝说，丁增凤和周劲松商量后报警，合肥市公安局安庆路派出所民警出警到现场后，张祁珍在安徽省公安厅门口来回转，嘴上讲:“省公安厅包庇天长市公安局。”造成了群众围观、进出安徽省公安厅车辆行驶缓慢，甚至还有群众围观用手机拍照，派出所民警劝其离开，张祁珍依然不听，最后派出所民警强行带张祁珍离开现场。证据5、2019年3月6日天长市公安局千秋派出所民警依法扣押张祁珍行李箱内携带一个写着“冤”字的纸牌子，证明天长市公安局民警依法扣押张祁珍行李箱内携带的一个写着“冤”字的纸牌子。证据6、2019年3月5日下午安徽省公安厅门口两个监控视频及安庆路派出所民警出警执法仪视频，证明张祁珍在安徽省公安厅门口违法行为的过程；合肥市公安局安庆路派出所民警规劝张祁珍离开及强行带离张祁珍离开现场的过程。证据7、2019年3月13日天长市公安局民警对张祁珍行政处罚告知、行政处罚收缴决定宣布执法仪视频；2019年3月14日天长市公安局民警向张祁珍丈夫送达行政拘留家属通知书执法仪视频，证明执法仪视频有三段：一、2019年3月13日天长市公安局民警在王利薇的见证下对张祁珍行政处罚告知全过程，张祁珍拒绝签字；二、2019年3月13日天长市公安局民警在王利薇的见证下对张祁珍宣布行政处罚、收缴决定全过程，张祁珍拒绝签字；三、2019年3月14日天长市公安局民警向张祁珍丈夫杨兆龙送达行政拘留家属通知书的全过程，杨兆龙拒绝签字。证据8、2019年3月12日向天长市信访局调取张祁珍信访答复相关材料，证明2019年3月12日向天长市信访局调取张祁珍信访答复相关材料，天长市信访局出具“关于张祁珍信访及领导接访的情况”，内容为张祁珍从2015年3月至2019年3月4日信访及领导接访情况，并提出张祁珍多次越级上访，扰乱办公秩序，造成不良社会影响。证据9、其他证据材料，证明张祁珍、丁万祥、杨金美、王利薇、丁增凤、周劲松户籍资料，张祁珍有无前科证明。程序证据：证据1、受案登记表、接受证据相关材料及接访人员情况说明，证明张祁珍扰乱公共场所秩序案的案件来源。证据2、传唤证，证明2019年3月6日千秋派出所依法书面传唤违法嫌疑人张祁珍到千秋派出所接受询问。证据3、行政处罚事先告知笔录，证明该局于2019年3月13日拟作出的行政处罚决定的事实、理由及依据对张祁珍进行告知，并邀请见证人见证，听取了张祁珍不服的意见，对张祁珍提出的陈述和申辩进行了复核。证据4、公安行政处罚决定书、收缴物品清单、行政拘留家属通知书，证明该局2019年3月13日依法作出天公（千秋）行罚决字〔2019〕214号行政处罚决定书、天公（千秋）缴字〔2019〕162号收缴物品清单并于当日送达张祁珍，行政拘留家属通知书（天公行通字〔2019〕第214号）于第二日送达给张祁珍丈夫杨兆龙。证据5、程序审批表，证明传唤审批、延长询问查证时间审批、证据保全审批、调取证据审批、公安行政处罚告知审批、收缴物品审批、公安行政处罚审批。 天长市人民政府向一审法院提举的证据材料包括：证据1、行政争议、复议来访接待簿，证明天长市人民政府登记张祁珍于2019年3月22日提起行政复议申请。证据2、行政复议申请书及相关申请材料，证明张祁珍提交行政复议申请书及相关材料。证据3、行政复议受理审签表，证明天长市人民政府在法定期限内受理了张祁珍行政复议申请。证据4、《行政复议答复通知书》及《送达回证》，证明天长市人民政府在法定期限内向被申请人天长市公安局送达了《天长市人民政府行政复议答复通知书》。证据5、天长市行政复议案件接受证据材料清单，证明被申请人天长市公安局在法定期限内进行了答辩，并提交了证据、依据及相关材料。证据6、行政复议答辩状，证明被申请人天长市公安局对申请人张祁珍不服天公（千秋）行罚决字〔2019〕214号行政处罚决定书所提交的行政复议答辩状。证据7、统一社会信用代码证书、法定代表人身份证明，证明被申请人天长市公安局主体资格适格。证据8、天长市公安局《行政案件卷宗》，证明被申请人天长市公安局作出天公（千秋）行罚决字〔2019〕214号行政处罚决定书的证据及依据。证据9、视听资料光盘2份，证明张祁珍扰乱公共场所秩序的行为，行政处罚向张祁珍进行了告知。证据10、《行政复议决定书》及送达回证，证明天长市人民政府在法定期限内向张祁珍送达了《行政复议决定书》。法律依据：《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项。 上述证据均随卷移送本院。 一审对本案证据的认定符合法律规定。本院对一审查明的案件事实依法予以确认。 本院认为，本案的争议焦点是：天长市公安局作出的天公（千秋）行罚决字〔2019〕214号行政处罚决定和天长市人民政府作出的天复字〔2019〕7号行政复议决定是否合法。 根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条第二款的规定，治安案件的管辖由国务院公安部门规定。公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第十条规定，行政案件由违法行为地的公安机关管辖，由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。故天长市公安局对其辖区内居民涉嫌违法信访的行为具有管辖权。信访人具有反映情况，提出建议、意见或投诉请求的权利，但在信访过程中应当遵守法律、法规，不得有扰乱公共秩序的行为。《中华人民共和国信访条例》第十八条规定：“采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出”。张祁珍因举报他人涉黑涉恶等问题，是在非信访场所安徽省公安厅大门前从携带的行李箱里拿出一个写着“冤”字的纸牌子放在行李箱上，并大喊大叫，引起路人围观，且不听劝阻,其行为影响了正常的公共秩序,造成不良影响。以上事实，有监控视频、证人证言及张祁珍的陈述在案相互印证。天长市公安局根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条的规定，对张祁珍作出行政拘留的行政行为符合法律规定，认定事实清楚，程序合法。天长市人民政府作为复议机关，依据张祁珍的申请依法作出行政复议决定，程序合法。张祁珍称其未非法信访、天长市公安局对其无处罚权的上诉理由，与上述查明的事实不符，亦不符合法律规定，故对其上诉理由均不予采纳。一审判决认定事实清楚，适用法律及实体处理正确，审判程序合法，本院依法予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人张祁珍负担。 本判决为终审判决。 审判长  宋珺梅 审判员  王忠良 审判员  苏春琴 二〇二〇年四月十五日 书记员  吴 敬 附本案适用法律条款： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。