山东省济南市章丘区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁0181行初14号 原告苗秀军，男，1976年5月21日出生，汉族，居民，住济南市章丘区绣惠街道办事处西南隅村德同街**，现住济南市章丘区。 委托代理人欧阳甫，北京市北斗鼎铭（广州）律师事务所律师。 被告济南市章丘区绣惠街道办事处，住所地济南市章丘区绣惠街道办事处驻地。统一社会信用代码11370181MB2832513Y。 法定代表人孟亮，主任。 分管负责人李东健，副主任。 委托代理人王永振，该单位工作人员。 委托代理人于忠，章丘翔宇法律服务所工作人员。 原告苗秀军因要求确认被告济南市章丘区绣惠街道办事处于2019年8月9日强制拆除其房屋的行为违法，于2020年1月17日向本院提起行政诉讼。本院同日受理后，于2020年1月20日向被告济南市章丘区绣惠街道办事处送达了起诉状副本及应诉通知书，本院依法组成合议庭，于2020年4月2日公开开庭审理了本案。原告苗秀军及委托代理人欧阳甫，被告济南市章丘区绣惠街道办事处副主任李东健及委托代理人王永振、于忠到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告苗秀军诉称，原告为济南市××区绣惠街道西南隅村村民，在绣××街道西南××村××号拥有合法房屋及宅基地产权，土地权属性质为集体。一、被告济南市××区绣惠街道办事处实施拆迁改造，拆迁范围包含原告宅基地及房屋。2018年5月10日，原告通过新闻报道得知：章丘区政府与中铁建工集团共同签署了《章丘区安置房建设项目战略合作框架协议》，《绣惠街道驻地改造提升项目战略合作框架协议》。章丘××××街道驻地改造提升项目（一期）的改造范围包含原告宅基地及房屋。在2018年5月16日，章丘区住房和城乡建设管理委员会向包含原告宅基地房屋在内的村发出《冻结通告》之后，章丘××××街道驻地改造提升指挥部进入原告所在村居实施拆迁工作。2018年6月16日，区委书记刘天东到绣惠调研重点工作时指出：绣惠街道驻地改造提升项目是区委、区政府布局新旧动能转换的重大决策（绣惠宣传办的新闻报导）。以上事实表明，章丘区绣惠街道驻地改造提升项目的主体为章丘区人民政府，绣惠街道办事处为具体实施单位。二、原告未签订拆迁补偿协议，被告在未履行任何法律程序的情况下，于2019年8月9日将原告房屋强制拆除大部分的行为违法。针对原告等人的集体土地及宅基地房屋，自2018年6月起，原告不断被要求到章丘××××街道驻地改造提升指挥部签订拆迁补偿协议。旧城改造提升项目推动城市发展利国利民，原告真心拥护。但该旧城改造的征地拆迁工作关切到原告的重大财产利益，在没有对补偿达成一致的情况下，被告不惜采取停水停电堵路以及砸毁部分房屋等暴力手段的违法行为以达到目的。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十七条“实施房屋征收应当先补偿、后搬迁。作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予补偿后，被征收人应当在补偿协议约定或者补偿决定确定的搬迁期限内完成搬迁。任何单位和个人不得采取暴力、威胁或者违反规定中断供水、供热、供气、供电和道路通行等非法方式迫使被征收人搬迁。禁止建设单位参与搬迁活动。”据此，被告的行为无论从实体还是程序上均违法，严重侵犯了原告的合法权益。三、对合法建筑的拆除首先应该推定为行政强制行为。根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十条第一款“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。”第三款“没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。”因此，无论原告房屋是拆迁指挥部强拆和拆迁公司强拆，其行为后果均由被告承担。最高人民法院(2017)最高法行再102号的裁判中明确:1、对合法建筑的拆除首先应推定为行政强制行为。不论是农村集体土地还是国有土地上的房屋征收、强制搬迁、收回国有土地使用权以及随后的土地出让金收取等，均为政府及其职能部门的法定职权。因此，对合法建筑的拆除首先应推定为行政强制行为，除非有证据足以推翻。2、民事主体或基层群众自治组织并无实施强制拆除权力。我国法律不认可私力救济。因此，民事主体等或自治组织负责人违法强制拆除他人合法房屋，涉嫌构成故意损坏财物罪的，权利人可以依法请求公安机关履行相应职责。因此，在无其他主体主动承担强拆行为的情况下，应当认定为行政行为。请求依法确认被告在章丘××××街道驻地改造提升项目中强拆原告部分房屋导致失去居住功能的行为违法；诉讼费用由被告承担。 原告苗秀军向本院提交了以下证据： 1．苗德顺《集体土地使用权证》复印件； 2．苗德顺《房屋所有权证》复印件； 3．苗秀军与苗德顺父子关系证明文件复印件，用以证实原告系已故苗德顺近亲属，具有提起诉讼的主体资格； 4.冻结通告，用以证实绣惠街道驻地改造范围包含原告宅基地房屋； 5.绣惠街道办事处签发的绣办发[2018]3号“关于印发《章丘××××街道驻地改造提升项目（一期）补偿安置实施方案》的通知”复印件，用以证实被告具体负责实施绣惠街道改造项目，被告成立“拆除组”负责建筑物拆除工作； 6.房屋被毁损前后对比照片复印件，用以证实房屋被部分毁损，失去居住功能。 上述证据，用以证实绣惠街道改造项目由被告具体负责实施，原告房屋在改造项目内，由被告进行了拆除。 被告济南市××区绣惠街道办事处辩称，一、被告诉讼主体不适格。绣惠街道驻地改造提升项目系济南市章丘区人民政府与中铁建工集团共同签署的协议，冻结通告也系济南市××区住房和城乡建设局所下发，由此可见，绣惠街道驻地改造提升项目实施主体为济南市章丘区人民政府及济南市××区住房和城乡建设局，被告主体不适格。二、被告济南市××区绣惠街道办事处并未实施原告所诉的拆除行为。原告所提交的照片足以证实原告房屋主体尚存，不存在原告所诉的强拆行为。综上所述，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告济南市××区绣惠街道办事处向本院提交了以下证据：照片四张，用以证实原告房屋现状，被告从未实施过拆除行为。 经庭审质证，被告对原告提交的证据真实性无异议，对证明目的提出异议，认为通过原告的举证，可以看出冻结公告是济南市××区住建局下发，诉状中诉称的绣惠街道驻地改造项目框架式协议，也是济南章丘人民政府与中铁集团所签订，被告从未实施过原告所述的拆除行为。被告主体不适格，原告提交的照片模糊不清，被告从未实施过拆除行为。 原告对被告提交的证据无异议，认为从照片可以看出，原告房屋有一定的部分被拆除，有的被破坏，导致房屋失去居住功能，从第三张照片中可以看出原告房屋院墙的上半部分被拆除、门窗有毁损，导致房屋失去居住功能。 本院对上述证据认证如下：合议庭认为，在案证据具备合法性、真实性，与本案待证事实相关联，可以作为定案依据。 经审理查明，案外人苗德顺在章丘区××街道办事处西南××村××号有房屋一处，原告苗秀军系苗德顺之子。2018年5月16日，被告制定《章丘××××街道驻地改造提升项目（一期）补偿安置实施方案》，对绣惠街道驻地改造提升项目适用范围、补偿安置办法、时限安排作出具体规定，同日，济南市××区住房和城乡建设管理委员会发布冻结通告，上述房屋在该项目冻结范围之内。2019年8月9日，在未签订协议予以补偿的情况下，上述房屋部分被强制拆除。原告认为系被告实施的强制拆除行为，诉至本院。 另查明，原告苗秀军之父母均已去世，原告无其他兄弟姐妹。 本院认为，本案的争议焦点有二：一、济南市××区绣惠街道办事处是否是本案适格被告；二、被诉强制拆除行为是否合法。 关于济南市××区绣惠街道办事处是否是本案适格被告的问题。本案中，原告房屋位于济南市××区绣惠街道办事处行政区域内。2018年5月16日，济南市××区绣惠街道办事处制定《章丘××××街道驻地改造提升项目（一期）补偿安置实施方案》，对绣惠街道驻地改造提升项目适用范围、补偿安置办法、时限安排作出具体规定，并明确“五、责任分工（一）成立街道驻地改造提升指挥部……指挥部办公室下设13个工作组，具体职责及分工如下：……8、拆除组，职责：负责旧村改造及安置地段范围内的房屋及附属设施的拆除和建筑渣土外运工作……”。原告房屋在项目范围内。同日，济南市××区住房和城乡建设管理委员会发布冻结通告，原告房屋在冻结范围内。2019年8月9日，在未签订协议予以补偿的情况下，原告房屋部分被强制拆除。庭审中，被告否认系其实施了强制拆除行为，原告提供的证据不能直接证实该行为系被告实施。对此，本院认为，人民法院审理行政案件，在穷尽法律规定但无法确定举证责任负担的情况下，应根据公平原则和诚实信用原则，结合当事人的举证能力分配举证责任。就涉案房屋是否存在其他强制拆除主体的事实，被告作为《章丘××××街道驻地改造提升项目（一期）补偿安置实施方案》的制定发布者和具体实施者，相较于原告具有更优势的举证能力。在被告否认强制拆除原告涉案房屋的情况下，应由其对此主张承担举证责任。但被告并未举证证明涉案房屋系其他主体所为，应承担不利的法律后果。且，综合庭审情况及对在案证据的分析认证，本院认为，其他主体亦没有强制拆除原告涉案房屋的充分理由，被告设立的章丘××××街道驻地改造提升指挥部具有组织实施强制拆除涉案房屋的最大可能性。故，本案在没有证据证明系其他主体实施了强制拆除原告涉案房屋行为的情况下，应当推定章丘××××街道驻地改造提升指挥部组织实施了该拆除行为。《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第二十条第一款规定：“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。”本案中，章丘××××街道驻地改造提升指挥部是由济南市××区绣惠街道办事处设立的临时机构，该指挥部不具备独立承担行政责任能力，其实施的行为后果应当由组建机关即济南市××区绣惠街道办事处承担责任。故，济南市××区绣惠街道办事处是本案的适格被告。 关于被诉强制拆除行为是否合法问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。……”《中华人民共和国行政强制法》第三十五条规定:“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）履行义务的期限；（二）履行义务的方式；（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权”；第三十六条规定：“当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳”；第三十七条规定：“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。强制执行决定应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）当事人的姓名或者名称、地址；（二）强制执行的理由和依据；（三）强制执行的方式和时间；（四）申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；（五）行政机关的名称、印章和日期。在催告期间，对有证据证明有转移或者隐匿财物迹象的，行政机关可以作出立即强制执行决定。”根据上述规定，行政机关实施行政强制应当依法进行，且应遵循程序正当的原则，切实保障行政相对人及利害关系人的合法权益。本案中，被告提交的相关证据不足以证实其拆除涉案房屋已经满足上述前提条件，依法应当确认被诉拆除行为违法。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下： 确认被告济南市章丘区绣惠街道办事处于2019年8月9日强制拆除原告苗秀军涉案房屋的行为违法。 案件受理费50元，由被告济南市章丘区绣惠街道办事处负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于山东省济南市中级人民法院。 审 判 长  史金花 人民陪审员  刘恩来 人民陪审员  刘 玉 二〇二〇年四月二十日 法官助理董丽娜 书记员纪云梅