广州铁路运输中级法院行 政 裁 定 书（2020）粤71行初5号原告：陈耀勤，男，汉族，19**年*月*日出生，住广东省怀集县*****************，公民身份*码441************830。原告：陈建顺，男，汉族，19**年*月*日出生，住广东省怀集县*****************，公民身份*码442************833。原告：陈奋，男，汉族，19**年*月*日出生，住广东省怀集县*****************，公民身份号码442************814。原告：陈辉，男，汉族，19**年*月*日出生，住广东省怀集县*****************，公民身份号码441********9110*16。原告：陈灼，男，汉族，19**年*月*日出生，住广东省怀集县*****************，公民身份*码441********028761X。原告：谢伯结，女，汉族，19**年*月*日出生，住广东省怀集县***************，公民身份*码441************829。原告：陈照勤，男，汉族，19**年*月*日出生，住广东省怀集县***************，公民身份*码441************813。原告：文雪㶴，女，汉族，19**年*月*日出生，住广东省怀集县*****************，公民身份号码441************825。原告：陈朝生，男，汉族，19**年*月*日出生，住广东省怀集县*****************，公民身份号442************851。原告：陈展华，男，汉族，19**年*月*日出生，住广东省怀集县***************，公民身份号码442********807001X。原告：陈敏，男，汉族，19**年*月*日出生，住广东省怀集县********委会工业大道十七巷93号，公民身份号码442************019。诉讼代表人：陈耀勤、陈建顺、陈辉、陈灼、陈奋五原告。上述原告共同委托代理人：佟玉华、王燕静，北京首地律师事务所律师。被告：广东省人民政府，住所地广东省广州市********。法定代表人：马兴瑞，省长。委托代理人：彭日旺、邓凯，省司法厅工作人员。原告陈耀勤等11人诉被告广东省人民政府（以下简称省政府）行政复议一案，本院于2019年1月6日立案后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。原告陈耀勤等人诉称，原告均系怀城镇兴贤村第十五经济合作社（以下简称兴贤村十五社）村民，在本经济合作社范围内享有承包到户的耕地。原告通过政府信息公开于2019年9月18日得知，广东省人民政府作出粤府土审(18)［2019]3l号《广东省人民政府关于肇庆市怀集县2018年度第一批次城镇建设用地的批复》（以下简称涉案用地批复），将原告的耕地征收，致使原告丧失使用权。故原告依法向被告提出行政复议，并于2019年11月22日收到被告作出的《驳回行政复议申请决定书》（粤府行复［2019]477号)。被告以原告与涉案征地批复不具有法律上的利害关系为由驳回原告的复议申请，认定错误。具体理由：一、涉案被征收土地自80年代已经分产到户（政府未统一颁发土地承包经营权证），其中包括原告等11户的土地，一直由原告耕种。原告不种后，原告所在的兴贤村十五社并未收回原告的土地承包经营权，被告也未提供兴贤村十五社已经收回土地承包经营权的证据。二、与被征收土地情况类似的水田，也存在村民未耕种的情况，原告所在的兴贤村十五社于2018年补办确权登记手续时，对村民80年代承包到户的土地聘请第三方进行了测量，并制作了《农村土地承包经营权调查信息公示表》，对村民的承包经营权再次进行了确认。该事实证明兴贤村十五社从未收回原告等人的土地承包经营权。三、根据被告提供的证据，在本次征地中，原告陈耀勤的母亲郭雪飞和原告陈建顺被纳入失地农民养老保障范围，该事实足以证明原告陈耀勤、陈建顺与涉案征地批复具有法律上的利害关系。综上所述，原告对涉案被征收土地享有承包经营权，与涉案征地批复具有法律上的利害关系。诉讼请求：一、撤销被诉行政复议决定并判令被告重新对原告的复议申请作出决定；二、被告承担本案诉讼费。被告省政府答辩称：一、复议决定认定事实清楚，适用依据正确。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第一款第二项规定，申请人申请行政复议应当与具体行政行为有利害关系。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一款及第四条规定，村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。可见，只有村民委员会或者农村集体经济组织或者超过半数的村民，以及土地使用权人或者实际使用人，有权对涉及农村集体土地的行政行为提起行政诉讼，村民个人起诉没有原告资格。本案中，2019年3月16日，该府作出涉案用地批复，同意肇庆市人民政府将包括怀集县********社（原告所在村）等村集体属下的集体农用地12.1583公顷（耕地4.2556公顷、林地6.9717公顷、园地0.8911公顷、养殖水面0.0399公顷）转为建设用地，同时使用上述有关村集体建设用地2.7842公顷、未利用地3.7789公顷，以上合计18.7214公顷集体土地一并办理征收为国有土地手续。其中征收*****社0.1622公顷土地（约2.43亩，征地红线图位于地块八）。涉案批复征收的是包括*****社涉案土地在内的集体土地，其核心是改变土地所有权性质，影响的是被征收土地的农村集体经济组织及其成员的合法权益。参照上述规定，只有*****社、该社超过半数的村民，以及土地使用权人或者实际使用人，才能对涉案用地批复提出行政复议申请。原告提交的《农村土地承包经营权调查信息公示表》是为准备水田确权登记，由第三方测量并制作，无法证实涉案土地有原告的承包地。且*****社、怀集县***人民政府出具的《证明》证实上述公示表所列的谢伯结、陈建顺、陈照勤、陈耀勤、陈朝生等5人的土地，并不在涉案用地批复征收范围内。因此，原告作为*****社的村民个人，在未提供证据证实是被征收涉案土地的使用权人或者实际使用人的情况下，与涉案批复没有法律上的利害关系，其提出的本案行政复议申请，不符合《中华人民共和国行政复议法》及其实施条例规定的受理条件。二、复议决定符合法定程序。2019年10月11日，答辩人收到原告的行政复议申请书及相关材料并于当天依法立案受理。经审查，答辩人于2019年11月15日作出复议决定，并于11月20日通过中国邮政特快专递送达原告，程序合法。综上，被诉复议决定认定事实清楚，适用依据正确，程序合法，请人民法院依法驳回原告的起诉及判令原告承担全部诉讼费用。本院经审查，双方当事人提供的材料显示，原告陈耀勤等11人系兴贤村十五社村民。2019年3月16日，被告作出涉案用地批复，同意肇庆市人民政府将包括怀集县***兴贤村十五社（原告所在村）等村集体属下的集体农用地12.1583公顷转为建设用地，同时使用上述有关村集体建设用地2.7842公顷、未利用地3.7789公顷，以上合计18.7214公顷集体土地一并办理征收为国有土地手续。该用地批复涉及征收兴贤村十五社0.1622公顷土地（约2.43亩，征地红线图位于地块八）。2019年10月11日，原告陈耀勤等11人就涉案用地批复向被告申请行政复议，并提供了《农村土地承包经营权调查信息公示表》、身份证等材料。被告受理后，于同年11月8日召集原告及肇庆市自然资源局、兴贤村及十五社相关人员进行调查。11月12日，兴贤村十五社出具并经怀集县怀城镇人民政府盖章确认的《证明》，《证明》主要内容为：1、涉案用地批复项下地块八属于兴贤村十五社的集体土地，该土地由村民陈可能、陈可开一直种植，并且在该地块建设了鸡舍、猪栏，但无办理过相关承包手续。征地时县国土局巳将青苗款补偿给陈可能、陈可开，在清点青苗过程中无村民提出异议；2、《农村土地承包经营权调查信息公示表》是2018年进行水田确权登记的时候，县里聘请第三方测量和制表，记载村民在村里拥有的土地（水田）。公示表虽然登记有谢佰结、陈建顺、陈照勤、陈耀勤、陈朝生等5人的土地，但土地位置不在涉案用地批复征收兴贤村十五社的土地（地块八）范围内。2019年11月15日，被告作出《驳回行政复议申请决定书》（粤府行复［2019]477号)，以原告与涉案用地批复没有法律上的利害关系，其复议申请不符合受理条件为由，驳回原告的复议申请。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第四十九条第(一)项规定：“提起诉讼应当符合下列条件：(一)原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织。”《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一款及第四条规定，村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；……（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响；……人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。”本案中，涉案用地批复征收的土地包括兴贤村十五社的集体土地0.1622公顷土地（约2.43亩，征地红线图位于地块八）。根据本案双方当事人提供的证据材料，兴贤村十五社的上述土地约2.43亩属十五社集体所有、实际使用人为村民陈可能、陈可开。原告陈耀勤等11人虽系该社村民并拥有部分水田承包权，但并未提供材料证明其系上述被征土地的使用权人或实际使用人，也未能证明其人数已经属于过半数村民，故原告陈耀勤等11人对涉案用地批复申请行政复议，不具备主体资格。被告以原告的复议申请不符合受理条件为由，作出的被诉复议决定，对原告的合法权益明显不产生实际影响。根据前述法律规定，原告陈耀勤等11人提起本案诉讼，不符合起诉条件，其起诉应予驳回。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项、第（八）项之规定，裁定如下：驳回原告陈耀勤、陈建顺、陈奋、陈辉、陈灼、谢伯结、陈照勤、文雪㶴、陈朝生、陈展华、陈敏的起诉。原告预交的诉讼费50元，在本裁定生效后予以退回。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。审 判 长 杨立志审 判 员 杨 芳审 判 员 石晓利二〇二〇年四月二十日法官助理 王 石书 记 员 梁绮琪