南昌铁路运输法院行 政 判 决 书（2020）赣7101行初142号原告熊某，女，1985年7月12日出生，汉族，户籍所在地江西省南昌市高新技术开发区，现住江西省南昌市高新技术产业开发区。原告魏某某，女，2011年8月21日出生，汉族，户籍所在地江西省南昌市高新技术开发区，现住江西省南昌市高新技术产业开发区。法定代理人熊某，系魏某某之母。二原告委托代理人解小平，江西宏正律师事务所律师，执业证号：13601201210345983。被告南昌高新技术产业开发区昌东镇人民政府，住所地：江西省南昌市高新技术产业开发区紫阳大道，统一社会信用代码：1136010001453277X4。主要负责人李建峰，该镇镇长。委托代理人胡芳霞，该镇副镇长。原告熊某、魏某某不服被告南昌高新技术产业开发区昌东镇人民政府（以下简称昌东镇政府）不履行补偿安置法定职责，向本院提起行政诉讼，本院于2020年3月2日立案后，于同月5日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年4月22日公开开庭审理了本案。原告熊某及委托代理人解小平，被告昌东镇政府委托代理人胡芳霞到庭参加诉讼。本案现已审理终结。熊某于2019年7月30日通过市长信箱信访，反映2019年3月其被告知依据昌政发（2017）19号《南昌高新区昌东镇农房征收安置工作实施方案》（以下简称实施方案）的相关规定，其已外嫁不符合分房条件。被告昌东镇政府于2019年10月25日作出昌信办处字（2019）09号《信访事项处理意见书》（以下简称信访处理意见书），告知熊某依据实施方案的规定，熊某与魏朝亮离婚后，未在南昌高新技术产业开发区昌东镇瑶湖村（以下简称瑶湖村）生产生活，已外嫁并生育小孩，不符合安置分房规定。原告熊某、魏某某诉称，原告熊某于2006年6月与瑶湖村丁魏自然村（以下简称丁魏村）村民魏朝亮结婚（2007年补办结婚证），2007年8月7日，熊某将户口从娘家江西省南昌市青山湖区艾溪村涂村自然村迁至丁魏村。熊某与魏朝亮婚姻关系存续期间生有一子二女，分别是2007年6月7日出生的长子魏嘉诚，2008年8月1日出生的女儿魏嘉欣，2011年8月21日出生的女儿魏某某。2014年12月3日，法院判决熊某与魏朝亮离婚，女儿魏某某归熊某抚养。2010年丁魏村因光伏B区用地整体拆迁，相关安置单位均将原告列入安置分房范围。2019年7月底，熊某通过非正规渠道了解二原告可能不再列入安置分房范围。为得到正式答复和确认，原告于2019年7月30日通过市长信箱提出信访。2019年10月25日，昌东镇政府作出信访处理意见书，明确答复因原告2014年离婚后于2019年1月与案外人张松林结婚并生子，依据实施方案第六条第五项规定，不对原告进行分房安置。原告认为，被告不对二原告进行分房安置的具体行政行为违反了相关法律规定，故向法院提起诉讼，请求判令：1.撤销信访处理意见书；2.责令昌东镇政府对二原告的安置分房资格作出认定，履行征收补偿法定职责；3.诉讼费由被告承担。在法庭调查阶段，原告提出对实施方案第六条第五项的内容，以及洪高新管字[2016]318号《关于印发的通知》（以下简称指导意见）第六条第五项的内容合法性进行审查。原告认可要求审查的实施方案和指导意见的涉及内容相同。原告为支持其主张，向本院提交了以下证据：第一组证据：原告熊某身份证复印件及二原告户口本复印件、南昌市中级人民法院（2014）洪民一终字第684号民事判决书、熊某的社会保障卡、南昌高新技术产业开发区社会保障事业管理处出具的证明，用以证明二原告主体适格，具有安置房分配资格。第二组证据：信访处理意见书，用以证明被告不履行补偿安置法定职责，该信访处理意见书具有可诉性。第三组证据：实施方案，用以证明安置人口的计定时间从2010年征收时起至2019年3月安置房分配时间止。被告昌东镇政府辩称：1.撤销信访处理意见书的诉讼请求不属于行政诉讼受案范围。依据《信访条例》第三十四条、第三十五条的规定，信访人对行政机关作出的信访事项处理意见不服的，可以请求原办理行政机关的上一级行政机关复查。对复查意见不服的，可以向复查机关的上一级行政机关请求复核。因此熊某不服信访处理意见书，应依据《信访条例》的规定请求复查、复核。2.被告对二原告作出不予分房安置的具体行政行为于法有据。实施方案是根据指导意见的精神制定的，其中第二条第一项第四目明确规定常住人口的配偶自结婚后、子女自出生后一直在被征收村生产生活，可认定为常住人口。又根据第六条第五项第二目也明确规定男性村民离婚后，其前妻可以购置安置房的条件是未改嫁，并继续在征收村生产生活。根据瑶湖村委会出具的情况说明及南昌高新技术产业开发区昌东镇农房安置领导小组（以下简称昌东镇安置办）提供的调查结果，均说明熊某2014年离婚后就离开了瑶湖村，不在该村继续生产生活，并且在2019年同他人再婚，育有一子，二原告不再具有瑶湖村集体经济组织成员资格。故二原告不具有昌东镇农房安置分房资格。综上，请求驳回二原告的诉讼请求。被告昌东镇政府为支持其主张，向本院提交了以下证据：第一组证据：实施方案、指导意见，用以证明实施方案是根据指导意见的精神制定的，昌东镇政府不具备安置分房的权力。实施方案规定作为常住人口的配偶和子女，均要求在被征收村生产生活，且前妻离异后未改嫁的才具有安置分房的资格。第二组证据：瑶湖村委会出具的情况说明、昌东镇安置办出具的《关于昌东镇瑶湖村丁魏自然村熊某安置分房事宜》、信访处理意见书及送达回证，用以证明原告熊某自2014年离婚后就不在瑶湖村生产生活，2019年又再嫁给张松林（非被征收村村民），故二原告不再具有瑶湖村集体经济组织成员资格。经庭审质证，原告对被告提交的第一组证据的真实性、关联性无异议，对合法性和证明目的提出异议，认为两份文件的第六条第五项内容违法，同时能证明昌东镇系本案适格的被告。对第二组证据真实性无异议，但提出瑶湖村委会出具的情况说明系2020年4月8日出具，未有负责人及经办人签名，不符合形式要件，且系在本案诉讼过程中出具，违反了《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称行政诉讼法）的规定；《关于昌东镇瑶湖村丁魏自然村熊某安置分房事宜》不能证明熊某离婚后未在瑶湖村生产生活，且该材料应认定为昌东镇安置办作出的对二原告实体权利义务产生影响的具体行政行为；信访处理意见书对二原告具体权利义务产生影响，应具有可诉性。被告对原告提交的证据三性均无异议，但认为户籍不应与集体经济组织成员资格认定直接关联，城乡居民医疗保险是带有政府补偿性质的福利，参保人员享受的是一种权利而非义务，该证据不能证明熊某履行了村民义务。本院对上述证据认证认为，原、被告对真实性无异议的证据，能够相互印证证明本案事实，本院予以采信，作为定案依据。瑶湖村委会出具的情况说明未有负责人及经办人签名，且系在本案诉讼过程中收集，违反了行政诉讼法第三十五条的规定，该证据本院不予采信。其他关于合法性、关联性和证明目的的异议，将在本院认为部分进行分析。经审理查明，2007年7月10日，熊某与丁魏村村民魏朝亮办理结婚登记，同年8月7日，熊某将户口从江西省南昌市青山湖区艾溪村涂村自然村**迁至丁魏村**（系魏朝亮父母的房屋）。熊某与魏朝亮共生育一子二女，分别是儿子魏嘉诚（2007年6月7日出生）、女儿魏嘉欣（2008年8月1日出生）、女儿魏某某（2011年8月21日出生）。2010年，丁魏村因光伏B区用地整体拆迁。2014年12月3日，南昌市中级人民法院判决准予熊某与魏朝亮离婚，女儿魏某某随熊某共同生活。离婚后，原告熊某带魏某某离开夫家在南昌市租房生活，靠打工为生，未在瑶湖村居住，熊某2016-2019年度在南昌高新技术产业开发区参加了城乡居民医疗保险。2019年1月9日，熊某与案外人张松林（四川人）登记结婚，同年生育一子。2019年3月，昌东镇安置办通知瑶湖村委会组织村民抽签分配安置房，熊某向昌东镇安置办询问，被工作人员告知二原告无分房资格。2019年7月30日，原告熊某通过市长信箱提出信访。2019年10月25日，昌东镇政府作出信访处理意见书，告知“依据实施方案第六条第五项规定，你与魏朝亮离婚后，未在瑶湖村生产生活，已外嫁并生育小孩，不符合安置分房规定。”二原告不服，提起本案诉讼，要求判如所请。另查明，2016年7月5日，南昌高新技术产业开发区管理委员会制定适用于南昌高新区辖区内的农房征收（拆除主住房屋）安置的指导意见。2017年4月10日，为进一步规范南昌高新区昌东镇被征收农房的安置管理，维护被征收人的合法权益，根据指导意见精神，被告镇政府作出实施方案，载明：一、适用范围1.本方案适用于南昌高新区昌东镇辖区内被征收农房（拆除主住房屋）的安置；2.安置人口的计定时间以同一项目（或自然村）安置房分配时间为准。安置前，征收后的外嫁女儿及征收后死亡的村民不减少安置指标。二、安置对象（一）符合下列情形之一的，按人口指标数予以安置：1.户籍、居住地及生产生活均一直在被征收村的被征收人；被征收人是指被征收房屋所有权人，户籍户籍以在被征收村的农村户籍为准，相同；……3.户籍户籍在被征收村，期在被征收村生产生活，且一直履行了村民义务，本人无产权住房且租住或寄住的房屋被拆除的村民；4.原为被征收村农村户籍户籍村民，收有产权房屋（以政府部门出具的相关手续为准）并长期（指征收时往前推算连续满8年及以上）在被征收村生产生活，且未享受过福利分房待遇及在它处无农房的被征收人；常住人口的配偶自结婚后、子女自出生后一直在被征收村生产、生活，可认定为常住人口；如未在被征收村生产生活，不予认定为常住人口。……六、安置价格（下列“以内”含本数）……（五）离异、再婚户1.男性村民在安置前仅离异一次的，且男方未娶，女方未改嫁，原则上按正常户安置；2.男性村民离异再娶的，其前妻及后妻均在被征收村生产生活，且户籍户籍均在被征收村，以下两种情况按不同价格购买安置房……3.男性村民有多次离婚，且在安置前几任前妻未改嫁，户口户口仍在被征收村且常住该村，任及以后的妻子均按3200元/平方米购安置房。本案争议焦点为：一、被告主体是否适格；二、原告在法庭调查阶段提起的对实施方案第六条第五项及指导意见第六条第五项的合法性进行审查是否属于本案审查的范围；三、撤销信访处理意见书是否属于行政诉讼受案范围；四、原告熊某、魏某某是否享有安置资格。关于焦点一，本院认为，《最高人民法院关于适用的解释》第二十五条第一款规定：“市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作过程中作出行政行为，被征收人不服提起诉讼的，以房屋征收部门为被告。”据此，地方政府或其土地行政管理部门既未签订补偿安置协议也未作出补偿安置决定的，当事人对补偿安置不服引发纠纷的，可以市、县人民政府或其在规范性文件中确定的土地行政主管部门或其他行政机关等为被告。本案中，2017年被告镇政府作出的实施方案已明确案涉农房补偿安置的实施主体为镇政府，原告认可安置补偿的行为由镇政府作出，被告镇政府虽然在庭审中认为征收、安置的权力属于南昌高新技术产业开发区管理委员会，镇政府没有最终决定权，但庭审后又向本院提交书面意见称实施方案是镇政府作出，镇政府系案涉农房补偿安置的实施主体，故镇政府为本案适格被告。关于焦点二，本院认为，根据《最高人民法院关于适用的解释》一百四十六条“公民、法人或者其他组织请求人民法院一并审查行政诉讼法第五十三条规定的规范性文件，应当在第一审开庭审理前提出；有正当理由的，也可以在法庭调查中提出。”的规定，一并审查规范性文件作为当事人提出的诉讼请求，应当在第一审开庭审理前提出，这是基本原则，只有在被诉的行政主体作出行政行为时未指出依据的规范性文件或其他情况使当事人无法获知相关规范性文件的，当事人才可在法庭调查中提出。本案中，原告起诉时向法院提交的信访处理意见书及实施方案中已明确了镇政府作出不予安置决定所依据的规范性文件为实施方案，实施方案是依据指导意见的精神制定，原告亦当庭认可实施方案第六条第五项的内容与指导意见第六条第五项的内容一致，故原告不具有无法在开庭审理前提出该诉请的正当理由。原告提出对实施方案第六条第五项及指导意见第六条第五项进行合法性审查，本院不予审理。关于焦点三，本院认为，信访办理行为不是行政机关行使“首次判断权”的行为。根据《信访条例》的规定，信访工作机构是各级人民政府或政府工作部门授权负责信访工作的专门机构，其依据《信访条例》作出的登记、受理、交办、转送、承办、协调处理、监督检查、指导信访事项等行为，对信访人不具有强制力，对信访人的实体权利义务不产生实质影响，因此不具有可诉性。行政相对人基于信访答复意见提起的不履行职责诉讼，不宜纳入行政诉讼受案范围，如人民法院对此类案件进行审查，则必然涉及对信访答复意见合法性的评价、信访复核意见内容的判断以及对下级行政机关是否履行了信访复核意见等内容的实体审查，此实际上是将信访事项重新导入司法诉讼程序，最终可能形成信访和诉讼的恶性循环，因此人民法院原则上不宜将此纳入行政诉讼受案范围。本案中，因瑶湖村在2019年3月组织了抽签安置分房，原告熊某已知道其和魏某某被认定没有安置分房资格，故通过市长信箱提起信访，信访处理意见书只是将信访事项的调查结果告知熊某，并未作出新的决定，也未给二原告设定新的权利义务，对二原告的实体权利义务不产生实质影响，故信访处理意见书不具有可诉性，原告要求撤销信访处理意见书的诉讼请求应予驳回。鉴于本案已开庭审理，为防止诉累，故不再作出程序性裁定，将一并在本判决中作出处理。关于焦点四，本院认为，农村集体经济组织成员资格的认定，应当以是否形成较为固定的生产、生活关系，是否依赖于农村集体土地作为生活保障为基本条件，并结合是否具有依法登记的集体经济组织所在地常住户口，作为判断农村集体经济组织成员资格的一般原则。本案中，熊某因与丁魏村村民魏朝亮结婚，并将户口户口迁至丁魏村，魏村生产生活，并生下包括原告魏某某在内的一子二女，故在当时应被认定取得了丁魏村集体组织成员资格。2014年12月3日，熊某与魏朝亮离婚，熊某即带女儿魏某某离开瑶湖村到南昌市其他地方居住，自此之后不再与瑶湖村形成较为固定的生产、生活关系。2019年熊某再婚后，其对以瑶湖村集体土地作为生活保障的依赖已基本消除，不符合实施方案中可获得安置分房的条件，故其要求镇政府对其安置分房资格作出认定不具有事实和法律依据。关于魏某某，其从2014起随熊某离开瑶湖村，非瑶湖村常住人口，故魏某某要求镇政府对其安置分房资格作出认定亦不具有事实和法律依据。综上，二原告的诉讼请求于法无据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告熊某、魏某某的诉讼请求。案件受理费50元（原告已预交），由原告熊某、魏某某负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于南昌铁路运输中级法院。审 判 长  徐莉莉人民陪审员  付玉珍人民陪审员  彭至萍二〇二〇年四月二十七日法官 助理  李伟红书 记 员  吴 堃附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。