海南省海口市中级人民法院行政判决书（2020）琼01行终13号上诉人（原审原告）：海南骏翔化工贸易有限公司，住所地海南省海口市文华路**海韵裕都****，统一社会信用代码914600007931046262。法定代表人：李亚发，总经理。委托诉讼代理人：于道哲，海南外经律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：海口市秀英区生态环境局，住，住所地海南省海口市秀英区向荣路福秀小区政府办公区**/div>法定代表人：洪延华，该局局长。委托诉讼代理人：李柏董，海口市秀英区环境监察局副局长。委托诉讼代理人：邢益壮，海南法立信律师事务所律师。上诉人海南骏翔化工贸易有限公司（以下简称骏翔公司）因与被上诉人海口市秀英区生态环境局（以下简称秀英环境局）环保行政命令、行政处罚纠纷一案，不服海口市琼山区人民法院（2019）琼0107行初190号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。原审法院查明：2019年8月4日，秀英环境局的执法人员对骏翔公司经营的位于海口市××区内的化学原料仓储项目现场检查时发现，骏翔公司仓库内存储有聚合氯化铝、聚氯化铝铁、硫酸铜、片状氢氧化钠、七水硫酸锌、聚丙烯酰胺、次氯酸钠、30%盐酸溶液、30%氢氧化钠溶液等化工原料，存在违反建设项目“三同时”制度及验收制度的行为。秀英环境局执法人员遂对骏翔公司的法定代表人李亚发进行调查询问，并对骏翔公司的仓库现场进行拍照等调查取证。骏翔公司向秀英环境局提供了危险化学品经营许可证、非药品类易制毒化学品经营备案证明等证件，证件显示，骏翔公司的经营方式为带储存设施经营，经营、销售盐酸、硫酸等危险化学品；骏翔公司提供给秀英环境局的骏翔公司于2018年11月10日委托海南省地质测试研究中心对其化学品仓库内的硫酸、盐酸、氢氧化钠进行检测的《检测报告》，结论显示，上述产品系化学毒物。2019年8月6日秀英环境局对骏翔公司作出《责令改正违法行为决定书》（秀环察字〔2019〕76号），认定骏翔公司“位于海口市××区内的化学原料仓储项目，配套建设的环境保护设施未经过环保验收，擅自2005年12月开工建设并投入生产”，违反了《建设项目环境保护管理条例》第十九条第一款的规定，依据《行政处罚法》第二十三条和《建设项目环境保护管理条例》第二十三条的规定，责令骏翔公司自接到该决定收之日起五个月内完成涉案仓储项目环境保护竣工验收手续的办理，逾期未改正未验先投违法行为，秀英环境局将按照《建设项目环境保护管理条例》第二十三条的规定对骏翔公司处100至200万罚款。该决定作出后，秀英环境局留置送达给骏翔公司。同日，秀英环境局作出行政处罚事先告知书，认定的事实与《责令改正违法行为决定书》相同，认为骏翔公司违反《建设项目环境保护管理条例》第十九条第一款，根据该条例第二十三条第一款的规定，拟对骏翔公司处以24万元的行政处罚，并告知骏翔公司享有听证、申辩等权利。骏翔公司在法定期限内未向秀英环境局申辩。2019年8月12日，秀英环境局对骏翔公司作出《行政处罚决定书》[秀环罚字〔2019〕90号]，认定骏翔公司的违法事实与前述《责令改正违法行为决定书》认定的一致，并认为骏翔公司违反了《建设项目环境保护管理条例》第十九条第一款、第二十三条第一款的规定，结合骏翔公司配合调查的情节，经秀英环境局集体会审，决定对骏翔公司处以24万元罚款，及告知骏翔公司申请复议和提起行政诉讼的权利。该处罚决定书于2019年8月13日送达给骏翔公司后，骏翔公司于同年8月15日向一审法院提起本案诉讼。另查，2018年7月11日，骏翔公司以其涉案项目属于《建设项目环境影响评价分类管理名录》第180项仓储（不含油库、气库、煤炭储存）中的“其他”非危险品，办理了建设项目环境影响“登记表”的备案手续。2019年8月23日，秀英环境局经核实，认为骏翔公司填报的该登记表涉及危险品存放，擅自降低环境影响评价等级，认定该登记表备案无效并予以公告。原审法院认为：我国《危险化学品目录》（2018版），对危险化学品的定义是：具有毒害、腐蚀、爆炸、燃烧、助燃等性质，对人体、设施、环境具有危害的剧毒化学品和其他化学品。而盐酸、硫酸等被列入该名录中属于有毒、有害的危险化学品。骏翔公司对其经营、仓库存储有盐酸、硫酸等有毒物化学品的事实并无异议。根据《建设项目环境影响评价分类管理名录》第180项的规定，“仓储（不含油库、气库、煤炭储存）有毒、有害及危险品的仓储、物流配送项目”应当依法办理环评报告表的审批。以及根据《建设项目环境保护管理条例》第十九条第一款的规定，“编制环境影响报告书、环境影响报告表的建设项目，其配套建设的环境保护设施经验收合格，方可投入生产或者使用；未经验收或者验收不合格的，不得投入生产或者使用”。骏翔公司经营的涉案项目未办理环评报告表的审批手续即投入生产，已违反了上述规定，故秀英环境局依据该条例第二十三条的规定，对骏翔公司作出的《责令改正违法行为决定书》（秀环察字〔2019〕76号、《行政处罚决定书》[秀环罚字〔2019〕90号]，证据确凿、适用法律、法规正确，符合法定程序，无明显不当和滥用职权情形。故骏翔公司请求确认秀英环境局超越职权和撤销该《责令改正违法行为决定书》《行政处罚决定书》，不符合行政诉讼法第七十条的规定，一审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回海南骏翔化工贸易有限公司的诉讼请求。案件受理费25元，由海南骏翔化工贸易有限公司负担。骏翔公司不服原审判决，向本院上诉称：一、一审判决认定事实错误。一审判决将骏翔公司位于海口市××区内自用的化学原料库房认定为仓储项目错误。没有证据证明骏翔公司在位于海口市××区内的化学原料库房从事仓储行业的经营，错误认定为仓储项目是一审法官混淆“仓储”和“仓库”的概念所导致。一审时，主审法官将骏翔公司解释的“仓储”与“仓库”的区别简单地认为“是在咬文嚼字，仓储与仓库没有区别”。二、一审判决适用法律错误。首先，《建设项目环境影响评价分类管理名录》第180项规定的“仓储（不含油库、气库、煤炭储存）”，需要办理环境影响报告表的建设项目是“有毒、有害及危险品的仓储、物流配送项目”。该规定中的仓储是指我国现阶段的一个行业，即“仓储”业，简单的讲“仓储”与“仓库”的区别就是前者是一个行业，如我国合同法中就有仓储合同（业内称为“仓单”）的规定，而后者是一个实体，是存储物资的一个地方，二者之间有着本质上的区别。本案中，骏翔公司经营成品危险化学品，秀英环境局偷换概念，将骏翔公司用于自用的危化品成品销售储备库存存放点即库房认定为仓储项目没有事实根据和法律依据。一审法官同样也犯此错误，继而下判。骏翔公司认为，一审判决援引《建设项目环境影响评价分类管理名录》第180项的规定，而该规定的“仓储”概念是有其专业上的特殊涵义，语义非常的清楚，将“仓储”这个行业与“仓库”这个实体混为一谈，是对立法本意的错误理解。其次，《危险化学品安全管理条例》是国务院制定颁布的特别法，而《建设项目环境保护管理条例》是国务院制定颁布的一般法，应遵循特别法优于一般法的法律适用规则。2016年7月13日生态环境部公布废止自行制定颁布的《危险化学品环境管理登记办法（试行）》，该办法中有关于生产、储存危险化学品项目需要办理“环评”的相关规定，但随着该办法的废止，强化了《危险化学品安全管理条例》第六条规定的安全生产监督管理部门负责危险化学品安全监督管理综合工作，对新建、改建、扩建生产、储存危险化学品的建设项目进行安全条件审查，核发危险化学品安全生产许可证、危险化学品安全使用许可证和危险化学品经营许可证，并负责危险化学品登记工作，而环境保护部门负责废弃危险化学品处置的监督管理，负责调查重大危险化学品污染事故和生态破坏事件，负责有毒化学品事故现场的应急监测。环境生态部对已有特别法明确规定的危险化学品安全监督管理工作的行政管理事务越权出台《建设项目环境影响评价分类管理名录》第180项的规定，规定有毒、有害及危险品的仓储、物流配送项目需要办理环境影响报告表，属超越职权，该项规定与《危险化学品安全管理条例》规定的各部门专项分工的规定相抵触，该规定不合法。《最高人民法院关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》规定：“根据行政诉讼法和立法法有关规定，人民法院审理行政案件，依据法律、行政法规、地、地方性法规治条例和单行法规，参照规章。在参照规章时，应当对规章的规定是否合法有效进行判断，对于合法有效的规章应当适用。”一审判决没有对《建设项目环境影响评价分类管理名录》第180项规定的合法有效性进行判断，直接依据该规定下判让人不能信服。综上所述，一审判决认定事实和适用法律均有错误，恳请二审法院对海南省人民政府办公厅琼府办（2017）15号文件《关于印发海南省危险化学品安全综合治理实施方案的通知》的合法有效性进行判断。骏翔公司认为，该通知与《危险化学品安全管理条例》的规定相符，即明确分工，生态环境保护部门只是负责危险化学品废弃处置工作，请求二审法院依法判如所请：1.撤销一审行政判决，改判确认秀英环境局行政作为超越职权，撤销秀英环境局作出的秀环察字〔2019〕76号《责令改正违法行为决定书》及秀环罚字〔2019〕90号《行政处罚决定书》；2.判决一、二审诉讼费由秀英环境局承担。被上诉人秀英环境局答辩称：一、一审判决认定事实清楚。1.2018年7月11日，骏翔公司以其项目主要经营化工原料（非危险品）的存放和销售为由，依据《建设项目环境影响评价分类管理名录》第180项仓储项目“其他”类办理《建设项目环境影响登记表》备案手续。即骏翔公司自认其项目属于《建设项目环境影响评价分类管理名录》第180项的“仓储”项目。2.根据骏翔公司法定代表人李亚发的《调查询问笔录》、秀英环境局现场检查制作的《现场勘察笔录》、现场照片以及依法调取的《检测报告》《建设项目环境影响登记表》《营业执照》《危险化学品经营许可证》《非药品类易制毒化学品经营备案证明》《执行裁定书》《企业现场检查单》及现场照片、《行政处罚案件结案审批表》等证据证实，骏翔公司的项目现场存放聚合氯化铝、聚氯化铝铁、硫酸铜、片状氢氧化钠、七水硫酸锌、聚丙烯酰胺、次氯酸钠、30%盐酸溶液、30%氢氧化钠溶液等化工原料。根据《危险化学品名录（2018版）》，其中盐酸、氢氧化钠、次氯酸钠溶液、氯酸钠等属于危险化学品。骏翔公司对于其经营、存储有毒化学品的事实并无异议。3.根据《建设项目环境影响评价分类管理名录》第180项“仓储（不含油库、气库、煤炭储存）”“有毒、有害既危险品的仓储、物流配送项目”应当依法办理环境影响报告表审批。因此，一审判决认定骏翔公司经营的涉案项目未办理环境影响报告表审批即投入生产使用，事实清楚，证据确凿。二、一审判决适用法律正确。1.秀英环境局具有法定监管职权。环境影响评价制度是指在进行建设活动之前，对建设项目的选址、设计和建成投产使用后可能对周围环境产生的不良影响进行调查、预测和评定，提出防治措施，并按照法定程序进行报批的法律制度。《中华人民共和国环境保护法》第四十八条规定，未依法进行环境影响评价的建设项目，不得开工建设。第六十一条规定，建设单位未依法提交建设项目环境影响评价文件或者环境影响评价文件未经批准，擅自开工建设的，由负有环境保护监督管理职责的部门责令停止建设，处以罚款，并可以责令恢复原状。同时，《危险化学品安全管理条例》（2013修订）第六条第（四）项明确规定环境保护主管部门负责“环境风险程度评估”“负责危险化学品环境管理登记”。因此，秀英环境局依法有权对骏翔公司未依法进行环境影响评价的违法行为予以行政处罚。2.《中华人民共和国环境保护法》第十一条规定，建设项目中防治污染的设施，应当与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。《建设项目环境保护管理条例》第十二条规定，建设项目环境影响报告书、环境影响报告表经批准后，建设项目的性质、规模、地、地点用的生产工艺或者防治污染、防止生态破坏的措施发生重大变动的，建设单位应当重新报批建设项目环境影响报告书、环境影响报告表。第十五条规定，建设项目需要配套建设的环境保护设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。同时，第十九条规定，编制环境影响报告书、环境影响报告表的建设项目，其配套建设的环境保护设施经验收合格，方可投入生产或者使用；未经验收或者验收不合格的，不得投入生产或者使用。骏翔公司经营的化学原料仓储项目在未重新报批建设项目环境影响报告表，配套建设的环境保护设施未经验收的情况，擅自投入生产使用，其行为违反了上述规定。根据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款的规定，违反本条例规定，需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者验收不合格，建设项目即投入生产或者使用，或者在环境保护设施验收中弄虚作假的，由县级以上环境保护行政主管部门责令限期改正，处20万元以上100万元以下的罚款；逾期不改正的，处100万元以上200万元以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他责任人员，处5万元以上20万元以下的罚款；造成重大环境污染或者生态破坏的，责令停止生产或者使用，或者报经有批准权的人民政府批准，责令关闭。因此，秀英环境局对骏翔公司作出处24万元罚款符合法律法规的规定。二审期间，双方当事人均未向本院提交证据。本院审理查明的事实与原审法院查明的事实一致。本院认为：根据二审中双方当事人诉辩陈述，本案的争议焦点为：骏翔公司所涉项目是否属于《建设项目环境影响评价分类管理名录》第180项下的“有毒、有害及危险品的仓储”，秀英环境局对骏翔公司作出涉案《责令改正违法行为决定书》《行政处罚决定书》是否合法。根据我国《危险化学品目录》（2018版）对危险化学品的定义，危险化学品是指具有毒害、腐蚀、爆炸、燃烧、助燃等性质，对人体、设施、环境具有危害的剧毒化学品和其他化学品。本案中，骏翔公司以带储存设施的经营方式，经营、销售盐酸、硫酸等危险化学品，其中，骏翔公司在仓库储存盐酸、硫酸等危险化学品的行为，属于《建设项目环境影响评价分类管理名录》第180项“仓储（不含油库、气库、煤炭储存）”下的“有毒、有害及危险品的仓储”，应当办理环境影响报告表的审批。骏翔公司所涉项目未办理环境影响报告表的审批即以带储存设施的方式进行经营，违反了《建设项目环境保护管理条例》第十九条第一款“编制环境影响报告书、环境影响报告表的建设项目，其配套建设的环境保护设施经验收合格，方可投入生产或者使用；未经验收或者验收不合格的，不得投入生产或者使用”的规定。秀英环境局依据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款“违反本条例规定，需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者验收不合格，建设项目即投入生产或者使用，或者在环境保护设施验收中弄虚作假的，由县级以上环境保护行政主管部门责令限期改正，处20万元以上100万元以下的罚款；逾期不改正的，处100万元以上200万元以下的罚款”的规定，对骏翔公司作出涉案《责令改正违法行为决定书》《行政处罚决定书》，系事实依据充分、适用法律法规正确、程序合法，故本院认定涉案《责令改正违法行为决定书》《行政处罚决定书》合法有据。因此，骏翔公司诉请确认秀英环境局行政作为超越职权及撤销涉案《责令改正违法行为决定书》《行政处罚决定书》，缺乏事实和法律依据，原审法院不予支持并无不当，本院予以维持。骏翔公司上诉主张，根据《危险化学品安全管理条例》第六条的规定，应由安监部门负责危险化学品安全监督管理工作，《建设项目环境影响评价分类管理名录》第180项关于有毒、有害及危险品的仓储应当办理环境影响报告表审批的规定属超越职权。对此，由于《危险化学品安全管理条例》第六条规定的是“对危险化学品的生产、储存、使用、经营、运输实施安全监督管理的有关部门（以下统称负有危险化学品安全监督管理职责的部门），依照下列规定履行职责：（一）安监部门负责危险化学品安全监督管理综合工作，组织确定、公布、调整危险化学品目录，对新建、改建、扩建生产、储存危险化学品（包括使用长输管道输送危险化学品）的建设项目进行安全条件审查，核发危险化学品安全生产许可证、危险化学品安全使用许可证和危险化学品经营许可证，并负责危险化学品登记工作。……（四）环保部门负责废弃危险化学品处置的监督管理，组织危险化学品的环境危害性鉴定和环境风险程度评估，确定实施重点环境管理的危险化学品，负责危险化学品环境管理登记和新化学物质环境管理登记；依照职责分工调查相关危险化学品环境污染事故和生态破坏事件，负责危险化学品事故现场的应急环境监测。……”，可见，安监部门、环保部门均为负有危险化学品安全监督管理职责的部门，分别在安全生产领域、环境保护领域针对危险化学品履行相应职责。《建设项目环境影响评价分类管理名录》第180项关于有毒、有害及危险品的仓储应当办理环境影响报告表审批的规定，正是环保部门履行《危险化学品安全管理条例》第六条所规定的“组织危险化学品的环境危害性鉴定和环境风险程度评估”职责的具体体现。因此，骏翔公司的该上诉主张不成立，本院不予采纳。骏翔公司还上诉主张，《建设项目环境影响评价分类管理名录》第180项规定的“仓储（不含油库、气库、煤炭储存）”应理解为一个行业。对此，结合该规定的立法目的，此处的“仓储”应指相应的行为而非仅指相应的行业，否则不利于环保部门对危险化学品在环保领域的安全监督管理，不利于切实保护生态环境。因此，骏翔公司的该上诉主张亦不成立，本院不予采纳。综上所述，骏翔公司的上诉请求不成立，应予驳回。原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人海南骏翔化工贸易有限公司负担。本判决为终审判决。审判长 林志勇审判员 廖端明审判员 杨 曦二〇二〇年四月八日书记员 李 晶速录员 刘 璐附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。