湖北省秭归县人民法院行 政 判 决 书(2020)鄂0527行初1号原告秭归县金河渔业水产养殖专业合作社，住所地秭归县杨林桥镇杨林桥村**，统一社会信用代码934205276980288565。法定代表人汪森，男，系该合作社理事长，委托诉讼代理人郭德超，宜昌市伍家岗区长江法律服务所法律工作者，代理权限：一般授权代理。被告秭归县林业局，住所地秭归县茅坪镇屈原路**，统一社会信用代码11420527011136341J。法定代表人鲁邦群，系该局局长。出庭负责人聂雨，男，1970年10月25日出生，汉族，系秭归县林业局副局长，住秭归县茅坪镇丹阳路**。委托诉讼代理人何建林，湖北林华安律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。原告秭归县金河渔业水产养殖专业合作社（以下简称金河渔业）不服被告秭归县林业局林业行政处罚一案，于2019年12月2日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法向被告送达应诉通知书。2020年1月13日本院依法组成合议庭公开开庭审理了本案。原告金河渔业的法定代表人汪森及其委托诉讼代理人郭德超、被告秭归县林业局的出庭负责人聂雨及其委托诉讼代理人何建林到庭参加诉讼。本案在审理过程中，因突发新型冠状病毒感染的××疫情，湖北省新型冠状病毒感染的××疫情防控指挥部启动湖北省重大突发公共卫生事件Ⅰ级响应，交通和人员受到严格控制，致使原、被告不能参加诉讼，本院于2020年2月14日裁定中止诉讼,同年4月7日恢复诉讼。本案现已审理终结。被告秭归县林业局于2019年6月4日作出鄂秭林罚决字[2019]第1313号《林业行政处罚决定书》，该处罚决定书认定：2011年3月，原告未经林业主管部门审核同意，在秭归县××××北坡（小地名）占用林某、向某1和向某2三人的林地修建构筑物，用于水产养殖。林地原有植被为马桑树、木瓜刺和杂草等，林种为防护林，原告擅自改变林地用途面积3200平方米。现该水产养殖场已停止经营，但林地仍未恢复，继续处于被占用状态。原告的行为违反了《中华人民共和国森林法》第十八条第一款的规定，已构成违法，被告依据《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条第一款的规定，决定对原告处以以下行政处罚：1.责令于2019年9月30日前恢复非法改变用途林地原状；2.并处非法改变用途林地每平方米10元的罚款，计32000元。原告诉称，2011年3月，原告分别与向某1、向某2和林某三人签订了《土地租赁合同》，租赁其三人位于秭归县××××组的土地（荒地）用于建设、经营鲟鱼、大鲵等鱼类繁殖基地，租赁期共20年，自2011年4月1日起至2031年3月31日止。2019年6月4日，被告对原告作出行政处罚，责令原告于2019年9月30日前恢复非法改变用途林地原状并处以每平方米10元共计32000元的罚款。原告对该处罚决定不服，认为被告作出该处罚决定所依据的事实认定错误，具体理由如下：第一，原告于2011年3月与向某1、向某2和林某三人经充分协商而分别签订了《土地租赁合同》，且经过了三人所在村的村民委员会同意，因此该合同系双方真实意思表示，合同合法有效且仍在履行期内；第二，该合同中明确写明“乙方租用甲方的土地（荒地）从事渔业养殖”，该地块实际为荒地，原告实际上也是从事鲟鱼、大鲵等繁殖养殖行为，在案涉租赁地块上的建设、生产经营等行为均经过了土地权利人及所在村委会的同意，因此原告在案涉租赁地块上从事渔业养殖不是非法占用林地。综上，被告认定原告非法改变林地用途系事实认定错误，据此作出的《林业行政处罚决定书》违法，侵害了原告的合法权益，依法应予撤销。故请求法院依法撤销被告于2019年6月4日作出的鄂秭林罚决字[2019]第1313号《林业行政处罚决定书》，并由被告承担本案诉讼费用。原告向本院提交如下证据：1.《林业行政处罚决定书》，证明原告起诉的依据和受到处罚的事实；2.《土地租赁合同》复印件三份，证明原告租赁案涉土地使用人向某1、向某2和林某承包土地的事实，同时证明原告租用的土地为荒地以及案涉租赁地经当地基层组织响水洞村委会签章、见证确认为荒地的事实；3.案涉土地地貌图片打印件一份，证明案涉土地上现在只有建筑物，并没有任何林地及植物的事实，原告于2011年就在此建成厂房，而被告于2019年4月通过所谓的勘测，认定该地块为林地，缺乏客观性。被告辩称，原告提起行政诉讼的主要事实和理由是2011年3月其经营养殖场占用的土地是荒地,不是林地。第一，原告为证明自己经营养殖场占用的土地不是林地，提供了2011年3月原告法定代表人汪森分别与林某、向某1和向某2三个农户签订的三份《土地租赁合同》，以此证明农户、村委会都认可该土地是荒地，不是林地，这三份合同，原告在接受被告第一次调查时就已经提供，被告在作出林业行政处罚时没有采信。第二，被告认为上述三份合同不足采信，认为原告经营养殖场占用的土地是林地，主要法律和事实依据是：1.认定为林地的法律依据。林地是一个法律概念，也是本案正确适用法律的前提条件，《中华人民共和国森林法》第三条第二款“国家所有的和集体所有的森林、林木和林地，个人所有的林木和使用的林地，由县级以上地方人民政府登记造册，发放证书，确认所有权或者使用权。”因此，是否是林地应当依照法律规定来认定。被告通过调查取证可以认定，原告经营养殖场占用的土地，早在2004年9月4日已经被秭归县人民政府登记颁发了《林权证》，确认为林地，林地所有权人为××村，林地使用权人分别为林某、向某1和向某2三个农户。2.事实依据。鉴于林地原貌因原告经营养殖场而改变，被告于2019年4月组织相关当事人及相关技术部门实地进行了踏界、勘验和鉴定。根据踏界、鉴定、指认情况，进一步确认原告经营养殖场占用的土地，均登记在林某、向某1和向某2三个农户《林权证》范围之内。3.原告提供的三份《土地租赁合同》虽然客观存在，但其内容明显虚假与客观事实严重不符，将“林地”作为“荒地”租赁，不排除签订合同的当事人（含见证方）为获利有意规避法律、逃避林业监管的恶意，被告在本案中决定不予采信该三份合同。第三，被告对原告的行政处罚在程序上、适用法律上均符合法律的规定，因原告提起的行政诉讼仅对事实认定提出异议，没有对程序和法律适用提出异议，故被告对此不予展开陈述。综上，原告提起的行政诉讼依据的事实和理由不能成立，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。被告向本院提交如下证据：1.林业行政处罚立案登记表及秭归县人民政府办公室秭政办函[2019]3号《县人民政府办公室关于尽快处理秭归县金河渔业水产养殖专业合作社乱搭乱建行为的通知》，证明2019年4月19日收到秭归县人民政府交办通知，要求对原告非法占用秭归县××××组小地名“北坡”林地修建渔场进行调查处理，被告收到县政府办公室的通知后随即立案。2.询问原告法定代表人汪森的三次笔录，证明在被告调查过程中，原告对使用向某2、向某1、林某三户的土地是清楚认可的；对荒山的情况和林地的情况也是清楚的，只是不知道需要到林业部门办理相关手续，至今也没有到相关部门办理手续的事实。3.被告向工商部门调取原告的营业执照副本、组织机构代码证、法定代表人身份证明、专业合作社成立的文件及股东情况、股东出资情况等材料，证实原告的主体资格。4.秭归县国土资源规划测绘所的《权属界线调查报告》，证明2019年4月3日测绘所在县政府办、县纪委监委、县经管局、县水利和湖泊局、县林业局、县自然资源和规划局、杨林桥政府等部门联合调查组成员和响水洞村主任、村民林某、向某2、向某1的共同参与下，对原告所建养殖场占用土地的情况以及养殖场地理坐标情况进行了现场测绘，通过采集界址点坐标的方式确认：1至35号界址点连线为该处林地和河流水面的分界线，分界线以东为河流水面，以西为林地，其中5至17号界址点与林某位于“北坡”的林地使用权地块东边界址点重合，17至25号界址点与向某1位于“北坡”的林地使用权地块东边界址点重合，25至30号界址点与向某2位于“北坡”的林地使用权地块东边界址点重合。5.向某2、向某1、林某等人的证人证言，证明原告法定代表人汪森与他们签订合同以及原告的养殖场修建时占地情况。6.秭归县林业技术推广中心作出的秭林推鉴字[2019]007号《林地面积、林种鉴定意见》及现场照片，证明原告所建养殖场占用林地面积为3200平方米，林种为防护林（亚林种为水土保持林）。7.秭归县林业局森林资源管理股出具的《秭归县金河渔业水产养殖专业合作社林业用地手续办理情况说明》，证明原告及其法定代表人汪森没有在秭归县林业局办理征占林业用地的手续。8.原告法定代表人汪森与林某、向某1、向某2签订的《土地租赁合同》及林某、向某1、向某2的林权证复印件，证明原告所建养殖场占用的土地系租赁林某等三农户的林地。9.被告向原告出具的林业行政处罚告知书、举行听证通知书、听证笔录、林业行政处罚听证报告书、林业行政处罚决定书及送达回执，证明被告对原告行政处罚的程序合法。本院组织双方进行了质证，被告对原告提交的证据的质证意见：对三份证据的真实性无异议，但证据2、3不能达到原告的证明目的，不能以租赁合同中表述的是荒地就认定是荒地，且证据三照片是现在拍摄的，并不是原告在建养殖场以前的原貌，不能达到原告的证明目的。原告对被告提供的证据的质证意见：第一，对被告所举证据缺乏客观性，没有证明效力。案涉地块早已建成厂房，现在没有任何林木和植被参照，被告通过所谓的勘测等程序，牵强的将其确认为林地，纯属闭门造车，因此缺乏客观性，且测绘所是一个公司，不具有行政职能，因此其测绘的结果不具有法律效力。第二，被告所举证据缺乏关联性，没有证明效力。一个政府职能部门，一个带有一定科研性质的机构，在作出一项决策时，应当客观严谨,且与事实相符，经得住历史的检验，不能凭主观臆断，不能由他人说了算，而且所有被询问调查的人员，所陈述的观点不尽相同。但证人的观点有一点是统一的，就是三个林权证上的小地名是“北坡”，且原告建立厂房的地方叫“车河”，林权证的界限是到“北坡”山脚下，山脚下原是一条岔河，所谓到河边就是到山脚下这条岔河边。两条河之间是一片沙包，在往外就是厂房的河边，为什么这片沙包没有登记在林权证上，而又归农户使用呢？这是因为这片荒地系农户三人的林地山脚下的延伸段，这片荒地价值不大，不属于林地更不值得单独划分，村委会是为了避免纠纷，就指定那片荒地属于山上林地，归农户使用。同时其他证人证言都证明山林崖上小地名叫“北坡”，山脚下是一个沙包，小地名叫“车河”。第三，被告对被询问人的询问笔录基本上都是先入为主，询问笔录都是说“请你们将汪森涉嫌非法占用林地建养殖场的情况介绍一下”，这不排除诱导被询问人按照发问人的意图回答的嫌疑。总之处罚的小地名与原告占用的小地名不符，所以被告的证据缺乏关联性。第四，被告在询问原告法定代表人时是林业公安人员进行的，程序上是不合法的，该询问笔录不是原告法定代表人汪森的真实意思表示，也应不予采信。本院对原、被告提交的证据认定如下：一是对原告提交的三份证据的真实性无异议，但证据2、3并不能达到原告用以证明修建养殖场占用土地为荒地的证明目的,本院不予采信。土地属于国家和集体所有，对于土地的权属和性质应以县级以上政府颁发的权属证书为依据认定，不能由合同双方当事人约定。二是被告提交的证据来源合法，内容客观真实，应予以采信。关于秭归县国土资源规划测绘所的《权属界线调查报告》，秭归县国土资源规划测绘所是一个专业技术部门，具有测绘资质，测绘程序合法，其采用地理坐标位置的方法得出的结论科学、客观，该报告在响水洞村委会、分田到户时指界人王太明、林地使用权人林某、向某1、向某2、杨林桥村委会及一组组长邹维远、村民杨志新到场共同现场踏勘指界采集界址点坐标，印证了秭归县人民政府颁发的林权证上四界的坐标位置，从而得出了原告所建养殖场的位置边界和三农户位于“北坡”林权证东边界址点重合的结论，说明原告所建养殖场占用土地属林地，原告认为测绘报告不客观，不具有法律效力的质证意见，本院不予采纳。关于原告提出被告的证据不具有关联性，认为原告养殖场的位置在“车河”，被告认定在“北坡”。经查，现场勘验及调查报告均有当地基层组织干部、群众在场见证，对“北坡”和“车河”两个小地名已说明清楚，秭归县政府联合调查组在调查当地基层组织和群众的笔录中相关证人对“北坡”和“车河”两个小地名也有陈述，可以认定“北坡”是原告养殖场所在陆地的小地名，“车河”是杨林桥板桥河流经原告养殖场段河流的小地名，无论是“北坡”还是“车河”都是指同一位置。证人林某、向某2、向某1均证实原告所租赁的土地属其林权证上小地名叫“北坡”的林地，并在测绘所测绘时到现场进行了指界，现在所建的养殖场就是在租赁土地的范围内。同时，小地名叫什么并不影响原告养殖场所在的位置。关于被告调查取证由林业公安人员进行属于违法行为的问题，《中华人民共和国森林法》第二十条明确授予森林公安可以依法代为行使部分林业行政处罚权，案涉行政行为在授权范围之内。本院经审理认定事实如下：2009年12月23日，原告金河渔业合作社注册成立，法定代表人为汪森，，注册地点在秭归县杨林桥镇杨林桥村**业务范围系从事渔类养殖、销售；渔类养殖经营有关技术、信息等服务，实际经营地点在秭归县杨林桥镇杨林桥村二组红卫桥下，从事鲟鱼苗养殖业务。因养殖效益不错，原告为扩大养殖规模，法定代表人汪森又与秭归县××××组农户林某、向某1、向某2于2011年3月分别签订了《土地租赁合同》，以每亩200元的价格分别租用林某、向某1、向某2位于秭归县××××组（金能水电公司坝后电站上游）的土地1.2亩、2.3亩、2亩用于建设、经营鲟鱼、大鲵等鱼类养殖基地，租期二十年，自2011年4月1日起至2031年3月31日止。原告在租赁合同签订后，未向任何部门办理相关用地手续的情况下，在租赁的地点修建了养殖场，从事渔类养殖业务。2011年9月14日，原告在原秭归县工商行政管理局登记注册成立了秭归县金河渔业水产养殖专业合作社响水洞分社，，注册地点在秭归县××××组实际经营地点就是原告租赁的林某、向某1、向某2三农户的小地名“北坡”的林地。2019年3月，中央第四生态环境保护督察组在督察中发现原告存在违规乱搭乱建的情况，交由秭归县人民政府处理。2019年4月2日至3日，秭归县政府办、县纪委监委、县水利和湖泊局、县林业局、县自然资源和规划局、县经管局、杨林桥镇人民政府组成的联合专班委托秭归县国土资源规划测绘所对原告建养殖场地类界线开展调查测量，测量结果认定原告在板桥河流域车河段（杨林桥镇××）建养殖场的地类性质为河滩地和林地。2019年4月11日，秭归县人民政府办公室作出秭政办函[2019]3号《县人民政府办公室关于尽快处理秭归县金河渔业水产养殖专业合作社乱搭乱建行为的通知》，该通知要求国土、水利等相关部门根据各自的职责范围对原告乱搭乱建的行为依法进行处理。2019年4月19日，被告秭归县林业局根据秭归县人民政府办公室的交办通知，对原告在秭归县××××组小地名“北坡”林地修建渔业养殖场进行立案调查处理。被告在立案后，通过询问原告的法定代表人汪森、调查证人林某、向某1、向某2，结合县联合专班委托秭归县国土资源规划测绘所作出的权属界线调查报告和林某、向某1、向某2的林权证、秭归县林业技术推广中心作出的秭林推鉴字[2019]007号《林地面积、林种鉴定意见》等证据，认定原告于2011年3月未经林业主管部门审核同意，在秭归县××××组“北坡”（小地名）占用林某、向某1、向某2三人的林地修建构筑物，用于水产养殖，林地原有植被为马桑树、木瓜刺和朵草等，林种为防护林，主要树种为灌木丛。经秭归县林业技术推广中心鉴定，原告擅自改变林地用途面积3200平方米，原告虽已停止经营，但林地仍未恢复，继续处于被占用状态。被告认为原告的行为已构成违法，遂给原告送达了林业行政处罚告知书和举行听证通知书，并于2019年5月30日，在原告法定代表人汪森的参与下举行了听证。2019年6月4日，被告以原告违反了《中华人民共和国森林法》第十八条第一款的规定，依据《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条第一款的规定，给原告下达了鄂秭林罚决字[2019]第1313号《林业行政处罚决定书》，责令原告于2019年9月30日前恢复非法改变用途林地原状，并处非法改变用途林地每平方米10元的罚款计32000元。2019年12月2日原告向本院提起行政诉讼，请求本院依法撤销被告作出的林业行政处罚决定。本院认为，本案争议的焦点是被告作出的行政处罚事实是否清楚,即原告修建渔业养殖场的构筑物占用的是林地还是荒地。被告作出的行政行为认定原告非法占用的是林地，为此向本院提供了以下证据：一是秭归县人民政府颁发给林某、向某1、向某2三人的林权证，该权属证书明确了林地的四界，林种为防护林，主要树种为灌木；二是秭归县国土资源规划测绘所作出的权属界线调查报告，该报告通过现场踏勘指界和坐标采集，证实原告修建的构筑物在林某、向某1、向某2三人林权证上的四界范围内；三是林某、向某1、向某2三人的证言，证实原告租赁的土地在他们“北坡”山脚下的林地，签订合同后，用挖机清理了林地上的植被，林地上原有马桑树、木瓜刺和杂草；四是原告法定代表人汪森的陈述，证实原告在其租赁的林地上建养殖场，没有经林业行政主管部门审核批准。上述证据能够相互印证，可以认定原告占用的是林地。原告认为与三农户签订的《土地租赁合同》中写明是“荒地”，该合同经村委会认可同意，是合法有效的合同，养殖场建在租赁的荒地上，不是建在林地上，无需办理任何用地手续，且养殖场的地点小地名叫“车河”而不是“北坡”，该事实不能认定。其理由是，根据我国法律规定，不管是林地还是荒地，土地经营权可以依法有偿流转，原告法定代表人汪森与三农户签订的《土地租赁合同》属合法有效合同，对双方具有法律约束力，但租赁土地是荒地还是林地，不能以双方签订的合同为认定依据，原告以双方在合同上写明是荒地来对抗秭归县人民政府颁发的林权证，显然难以得到法律的支持。原告所建养殖场的地理位置属秭归县××××组板桥河流域车河段，从林权证和相关证人证言来看，证实该地小地名叫“北坡”。《中华人民共和国森林法》第十八条规定“进行勘查、开采矿藏和各项建设工程，应当不占或者少占林地；必须占用或者征用林地的，经县级以上人民政府林业主管部门审核同意后，依照有关土地管理的法律、行政法规办理建设用地审批手续，并由用地单位依照国务院有关规定缴纳森林植被恢复费。”原告租赁林某、向某1、向某2三人的林地开办渔业养殖场，若需要建设相关设施等构筑物，则依法应当获得被告及其他行政机关的共同审批，方能合法使用林地。原告认为与土地使用权人签订了合同，并征得村委会同意，无须办理行政许可，是其对法律规定的错误认识，无论在何种性质的土地上建设构筑物，都必须得到行政机关依法许可，这早已成为众所周知的法律规定。被告通过调查收集证据，听取原告的陈述与申辩，在查明事实的基础上，对原告拟作出林业行政处罚前进行了告知，并举行了听证会，处罚程序合法。综上，被告对原告作出的林业行政处罚行为，认定事实清楚，证据确实充分，处罚程序合法，适用法律正确，应予以支持。原告未经林业主管部门审核批准，在租赁的土地（林地）上修建构筑物，违法事实客观存在，原告的诉讼请求本院难以支持,应予驳回。根据《华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回秭归县金河渔业水产养殖专业合作社的诉讼请求。案件受理费50元，由秭归县金河渔业水产养殖专业合作社负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖北省宜昌市中级人民法院。审 判 长  彭少玲审 判 员  雷长远人民陪审员  郑魏伟二〇二〇年四月七日书 记 员  谭娜娜