四川省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）川行终832号 上诉人（原审原告）张进，男，1979年5月12日出生，汉族，住四川省峨眉山市。 委托代理人杨桂英（上诉人张进之妻），女，1983年9月13日出生，汉族，住四川省峨眉山市。 委托代理人蔡晓仪，北京京平律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）乐山市人民政府，住所地四川省乐山市市中区滨河路**。 法定代表人张彤，市长。 原审第三人峨眉山市人民政府，，住所地四川省峨眉山市绥山镇绥山西路** 法定代表人吴小怡，市长。 委托代理人赵康靖。 上诉人张进因诉被上诉人乐山市人民政府、原审第三人峨眉山市人民政府土地行政复议一案，不服四川省乐山市中级人民法院（2018）川11行初99号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审判决认定，张进户在四川省峨眉山市××镇××村××组拥有六块承包地。峨眉山市人民政府于2017年5月19日作出《峨眉山市人民政府公告》，载明峨眉至汉源高速公路项目在峨眉山市境内征地3211亩，征地范围涉及张进户承包地所在的峨眉山市龙池镇河心村1组部分土地。2018年1月19日，峨眉山市人民政府作出峨府函〔2018〕6号《峨眉山市人民政府关于同意〈峨汉高速建设项目征地地上建、构筑物拆迁补偿安置方案〉的批复》（以下简称峨府函〔2018〕6号批复），同意峨眉山市土地和房屋征收局作出的《峨汉高速建设项目征地地上建、构筑物拆迁补偿安置方案》（以下简称峨汉高速征地补偿安置方案）。之后，峨眉山市人民政府将峨汉高速征地补偿安置方案向包括张进户在内的被征地农户宣讲并实施。2018年2月5日，张进以“请求确认峨眉山市人民政府未批先征、破坏其承包地的行为违法，并责令对其承包土地恢复原状”为由，向乐山市人民政府提出行政复议申请。乐山市人民政府于2018年3月15日受理其行政复议申请（乐府复立〔2018〕5号）。2018年3月12日，张进向乐山市人民政府提出行政复议申请，请求撤销峨府函〔2018〕6号批复及批准的峨汉高速征地补偿安置方案。乐山市人民政府于2018年3月15日作出乐府法复〔2018〕6号《补正行政复议申请通知书》，2018年4月15日受理行政复议申请（乐府复立〔2018〕6号）。乐山市人民政府将乐府复立〔2018〕5号案件和乐府复立〔2018〕6号案件合并审理。2018年5月7日，乐山市人民政府作出乐府法复中〔2018〕5-6号《中止行政复议通知书》，决定自2018年5月4日起，该案进入调解程序，调解期间中止行政复议案件的审理。2018年8月24日，乐山市人民政府作出乐府法复延〔2018〕5-6号《延长行政复议通知书》，载明：经调解，双方不能达成一致意见，乐山市人民政府决定恢复案件审理，同时，本案复议期限延长30日。2018年10月28日，乐山市人民政府作出乐府复驳〔2018〕5-6号《乐山市人民政府驳回行政复议申请决定书》，针对张进要求撤销峨府函〔2018〕6号批复及峨汉高速征地补偿安置方案的行政复议申请，以峨眉山市××号批复属于行政机关的内部审批行为、对相对人不直接发生法律效力为由，驳回张进的行政复议申请。张进不服乐山市人民政府乐府复驳〔2018〕6号驳回行政复议申请决定（以下简称乐府复驳〔2018〕6号决定），提起行政诉讼，请求撤销乐府复驳〔2018〕6号决定并责令乐山市人民政府对其行政复议申请重新作出处理。 上述事实，有当事人提交的《证明》、峨府函〔2018〕6号批复、峨汉高速征地补偿安置方案、行政复议申请书、乐府法复〔2018〕6号《补正行政复议申请通知书》、乐府法复中〔2018〕5-6号《中止行政复议通知书》、乐府法复延〔2018〕5-6号《延长行政复议通知书》、乐府复驳〔2018〕5-6号《乐山市人民政府驳回行政复议申请决定书》及当事人的庭审陈述等证据证实。 原审法院认为： 本案被诉行政行为系乐山市人民政府乐府复驳〔2018〕6号决定，其载体为乐府复驳〔2018〕5-6号《乐山市人民政府驳回行政复议申请决定书》，具体内容为该决定书中针对张进要求撤销峨府函〔2018〕6号批复和峨汉高速征地补偿安置方案的行政复议申请所作出的决定内容。 《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款规定，对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。乐山市人民政府作为峨眉山市人民政府的上一级人民政府，具有行政复议的法定职责。 关于乐山市人民政府的复议程序问题。张进于2018年3月12日向乐山市人民政府提出行政复议申请。乐山市人民政府于2018年3月15日作出乐府法复〔2018〕6号《补正行政复议申请通知书》，2018年4月15日受理张进的复议申请，2018年5月7日作出乐府法复中〔2018〕5-6号《中止行政复议通知书》，2018年8月24日作出乐府法复延〔2018〕5-6号《延长行政复议通知书》，决定恢复案件审理并延长复议期限30日，2018年10月28日作出乐府复驳〔2018〕5-6号《乐山市人民政府驳回行政复议申请决定书》。经审查，乐山市人民政府上述受理、中止、延期及作出本案行政复议决定书等复议程序符合《中华人民共和国行政复议法》第三十一条和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十九条、第四十一条及第五十条的规定。 关于乐山市人民政府该复议案件的受理条件问题。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款的规定，市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。峨府函〔2018〕6号批复及峨汉高速征地补偿安置方案系峨眉山市人民政府根据上述规定履行法定审查批准职责，对下级机关请示事项作出的内部审批行政行为，其内容对行政相对人不直接发生法律效力，对行政相对人权利义务产生直接影响的是下级机关实施的具体行政行为，而非该批复行为。因此，峨府函〔2018〕6号批复及峨汉高速征地补偿安置方案对张进的合法权益不产生直接影响，不属于行政诉讼和行政复议的受案范围，乐山市人民政府据此作出的驳回张进复议申请的决定正确。 综上所述，乐山市人民政府作出的乐府复驳〔2018〕6号决定认定事实清楚，程序合法，适用法律、法规正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回张进的诉讼请求。 上诉人张进上诉称，根据《国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》（国法[2011]35号)、《国务院法制办公室行政复议司关于不服征地补偿安置方案救济途径的复函》(国法复函[2011]358号)、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十三条的规定，对征地补偿安置方案不服，应当以批准机关为被申请人向其上一级人民政府申请行政复议；四川省高级人民法院（2017）川行终547号行政判决认定，对县级政府批准的征地补偿安置方案不服产生的行政争议，应当通过向市级政府申请行政复议处理；最高人民法院（2018）最高法行再99号行政裁定认定，征地补偿安置方案和批准征地补偿安置方案的行为属于行政复议受案范围。张进不服峨眉山市人民政府批准的峨汉高速征地补偿安置方案，向乐山市人民政府申请行政复议，符合行政复议受理条件。原审判决认定事实错误，适用法律错误，导致判决结果错误。请求二审法院撤销原审法院（2018）川11行初99号行政判决，撤销乐山市人民政府作出的乐府复驳〔2018〕6号决定，责令乐山市人民政府对张进的行政复议申请重新作出处理。 被上诉人乐山市人民政府答辩称，中共中央办公厅、国务院办公厅《关于支持深度贫困地区脱贫攻坚的实施意见》（厅字〔2017〕41号）和《国土资源部关于支持深度贫困地区脱贫攻坚的意见》（国土资规〔2017〕10号）规定，深度贫困地区建设用地，涉及农用地转用和土地征收的，可以边建设边报批。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十一条规定，具体建设项目需要使用土地的，建设单位应当根据建设项目的总体设计一次性申请，办理建设用地审批手续。峨汉高速公路起于峨眉山市，贯通峨边彝族自治县、乐山市金口河区、甘洛县等深度贫困县，四川省相关部门已批准该项目建设，通过用地预审，鉴于高速公路建设的特殊性和建设项目用地报批需一次性申请的规定，该项目边建设边报批符合国家政策，可以在取得征地审批手续以前动工建设并使用土地。峨眉山市××号批复，系对下级机关峨眉山市土地和房屋征收局《关于〈峨汉高速建设项目征地地上建、构筑物拆迁补偿安置方案〉的请示》作出的上下级行政机关之间的内部审批行政行为，其内容对相对人不直接发生法律效力，对相对人权利义务产生直接影响的是具体实施单位实施的具体行政行为，内部行政行为不可复议、不可诉。综上，原审法院判决驳回张进的诉讼请求，认定事实清楚，适用依据正确，程序合法,应予维持。张进的上诉理由及请求没有法律依据和事实根据，请求二审法院予以驳回。 原审第三人峨眉山市人民政府答辩称，峨府函〔2018〕6号批复及峨汉高速征地补偿安置方案不属于行政诉讼的受案范围；原审判决认定事实正确，适用法律正确。请求驳回上诉，维持原判。 二审中，各方当事人未提交新证据。 本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为： 上诉人张进起诉时提出的诉讼请求是撤销乐府复驳〔2018〕6号决定并责令乐山市人民政府对其行政复议申请重新作出处理。乐山市人民政府作出乐府复驳〔2018〕6号决定的主体资格和行政复议程序合法，张进在上诉状中未对乐山市人民政府的行政复议主体资格和复议程序提出异议，本案的争议焦点是张进申请复议的峨眉山市人民政府峨府函〔2018〕6号批复及批准的峨汉高速征地补偿安置方案是否属于行政复议的受案范围。 峨府函〔2018〕6号批复系峨眉山市人民政府对峨眉山市土地和房屋征收局报批的峨汉高速征地补偿安置方案作出的批复。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：“征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。”《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十三条规定：“下级行政机关依照法律、法规、规章规定，经上级行政机关批准作出具体行政行为的，批准机关为被申请人。”《国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》（国法[2011]35号）规定，被征地集体经济组织和农民对有关市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服要求裁决的，应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府提出申请；有关地方人民政府应当采取有效措施，积极受理、依法审理、公正裁决征地补偿安置争议行政复议案件，及时化解行政争议，切实维护社会和谐稳定。根据上述规定，征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，当事人对补偿标准有争议的，可以该批准机关为被申请人，向批准机关的上一级人民政府申请行政复议，复议审查对象包括该批准机关作出的批准行为，该批准行为依法属于行政复议的受案范围。 本案中，张进对峨眉山市××号批复及批准的峨汉高速征地补偿安置方案不服，向峨眉山市人民政府的上一级人民政府即乐山市人民政府申请行政复议。张进在行政复议申请书中陈述的申请复议理由包括“被申请人批准的方案内容缺乏依据、标准过低，无法全面保障申请人获得公平合理补偿安置的权益”，因此，张进的行政复议申请包含对峨眉山市人民政府批准的峨汉高速征地补偿安置方案中的补偿标准不服而申请行政复议的情形，属于乐山市人民政府行政复议工作的受案范围。乐山市人民政府以峨眉山市××号批复属于行政机关的内部审批行为、对相对人不直接发生法律效力、不属于可申请复议的行政行为为由，驳回张进的行政复议申请，系适用法律、法规错误。原审法院以相同理由判决驳回张进的诉讼请求，亦属适用法律、法规错误。 根据《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第一百五十二条的规定，原审判决应当载明诉讼费用的负担。原审判决未载明诉讼费用的负担，确属不当，本院予以指正。 综上，原审判决认定事实清楚，但适用法律、法规错误。张进所提撤销原审判决、撤销乐山市人民政府乐府复驳〔2018〕6号决定并责令乐山市人民政府对其行政复议申请重新作出处理的上诉请求成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下： 一、撤销四川省乐山市中级人民法院（2018）川11行初99号行政判决； 二、撤销乐山市人民政府于2018年10月28日作出的乐府复驳〔2018〕6号驳回行政复议申请决定； 三、责令乐山市人民政府重新作出行政复议决定。 一审案件受理费50元、二审案件受理费50元，共计100元，由被上诉人乐山市人民政府负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  谭 勇 审 判 员  杨 军 审 判 员  伍平会 二〇二〇年四月二十二日 法官助理  刘军甫 书 记 员  周竹青