黑龙江省哈尔滨市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）黑01行初421号原告郑宝德，男，1958年9月23日生，汉族，无固定职业，住哈尔滨市道外区。委托代理人郑凌云，北京冠领律师事务所律师。委托代理人吴佩展，北京冠领律师事务所实习律师。被告哈尔滨市道外区人民政府，住所地哈尔滨市道外区北十四道街**。负责人王绍臣，常务副区长。委托代理人石岩，哈尔滨市道外区房屋征收服务中心工作人员。委托代理人韦良月，黑龙江焦点律师事务所律师。原告郑宝德因与被告哈尔滨市道外区人民政府房屋征收决定纠纷一案，向本院提起行政诉讼。本院立案后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案。原告郑宝德及委托代理人郑凌云、吴佩展，被告哈尔滨市道外区人民政府（以下简称道外区政府）委托代理人石岩、韦良月到庭参加诉讼。本案现已审理终结。郑宝德诉称，其在火车头街和艺光街拥有合法建筑，房屋已建并居住多年，郑宝德及家人常年居住于此。2019年9月6日，道外区政府作出哈外房征决字[2019]第005号房屋征收决定，并要求按照《新一地区棚改配套—三棵树跨线桥工程房屋征收补偿方案》予以补偿。道外区政府作出的上述文书明显违法，征收程序违法，补偿方案实体违法，补偿方案严重不公，作出征收决定和补偿方案的程序严重违法，侵害了郑宝德合法权益。请求撤销道外区政府作出的哈外房征决字[2019]第005号房屋征收决定；诉讼费由道外区政府承担。郑宝德向本院提交了以下证据：证据A1.关于南开区2018年国民经济和社会发展情况与2019年国民经济和社会发展计划的决议，证明在征收过程中，根据规定，征收部门应当召开国民经济和社会发展计划会议并形成相关书面计划，道外区政府并未提供相应社会发展书面计划。证据A2.南开区昌源里棚户区改造项目社会稳定风险评估报告，证明道外区政府应当形成合法完整的社会稳定风险评估报告。道外区政府辩称，房屋征收决定依法依规作出，程序合法，不应撤销。一、实体上，征收决定符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条和第九条规定，合法合规。因市政府组织实施交通基础设施建设的需要，道外区政府作出征收决定，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条“……（二）由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要……”《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条：“确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。”2017年8-12月，道外区政府在作出房屋征收决定前请示了哈尔滨市发展和改革委员会（以下简称市发改委）、哈尔滨市国土资源局（以下简称市国土局）、哈尔滨市城乡规划局（以下简称市规划局）、哈尔滨市人民政府房屋征收办公室的意见。经审查，该项目符合哈尔滨市国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、哈尔滨市相关城乡规划和专项规划，并经市政府批准该项目已列入哈尔滨市2017年国有土地上房屋征收计划。征收决定符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》要求的各项规划与计划，实体合法。二、程序上，征收决定及补偿方案经过通告、专家论证、征求意见、社会稳定风险评估、张贴及报纸公告等程序，程序合法。2018年1月4日，根据《哈尔滨市国有土地上房屋征收与补偿办法》第十条，道外区政府向哈尔滨市人民政府房屋征收办公室申请作出房屋征收通告，并在哈尔滨日报刊登。通告载明“通告发布之日起一年内，在房屋征收范围内不得实施新建、扩建、改建房屋和改变房屋用途等不当增加补偿费用的行为。”2018年4月17日14时，道外区政府依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条，开展对《新一地区棚改配套—三棵树跨线桥工程征收补偿方案》（征求意见稿）专家论证会，经专家一致同意决定，意见稿原则通过。2018年4月20日，道外区政府依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条，在报纸上刊登《关于征求意见的通知》，通知明确载明意见反馈截止日期及反馈受理部门，并在社区张贴公示，广泛征求社会公众意见。2019年8月1日，经专家组讨论、听取被征收人意见建议，结合该地区经济发展及相关情况，道外区政府作出修改后的《新一地区棚改配套—三棵树跨线桥工程补偿方案》。补偿方案严格依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第三章相关规定，对被征收房屋价值、因征收房屋造成的搬迁临时安置、征收房屋造成的停产停业损失进行补偿。被征收人可以选择货币补偿或者房屋产权调换，针对相关争议也有具体的解决方案。2019年6月25日，依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条，道外区政府进行了社会稳定风险评估，出具了《新一地区棚改配套—三棵树跨线桥工程房屋征收与补偿社会稳定风险评估可行性研究报告的函》。2019年7月29日，依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条，作出房屋征收决定前，道外区政府将征收补偿费用足额到位、专户存储、专款专用。2019年8月11日，道外区政府依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十三条，作出房屋征收决定及征收公告于哈尔滨日报刊登，并在社区张贴公示。道外区政府作出的房屋征收决定实体及程序均合法，请求判决驳回郑宝德诉讼请求。道外区政府向本院提交了以下证据：证据B1.房屋征收决定及公告、张贴图片、哈尔滨日报刊登内容，证明道外区政府负责行政区域内征收补偿工作，有权作出征收决定。证据B2.市发改委作出的《关于的复函》证据B3.市国土局作出的《关于对新一地区棚改配套—三棵树跨线桥工程用地是否符合土地利用总体规划的审查意见》证据B4.市规划局作出的《关于国有土地上房屋征收城乡规划审查意见的函》证据B2—B4证明符合征收条件。证据B5.哈尔滨市人民政府房屋征收办公室作出的《关于印发新一地区棚改配套—三棵树跨线桥工程项目房屋征收计划的通知》证据B6.房屋征收通告证据B5、B6证明道外区政府征收工作符合法律规定程序。证据B7.新一地区棚改配套—三棵树跨线桥工程补偿方案（征求意见稿）、专家论证会会议记录、会议签到簿证据B8.新一地区棚改配套—三棵树跨线桥工程补偿方案（征求意见稿）张贴图片、报纸刊登(外)房征补字[2018]第02号补偿方案征收意见的通知证据B9.新一地区棚改配套—三棵树跨线桥工程补偿方案、关于新一地区棚改配套—三棵树跨线桥工程房屋征收补偿方案修改的情况说明证据B7—B9证明道外区政府履行了专家论证、征求意见以及情况说明公示等程序。证据B10.黑龙江省单位往来资金结算票据，证明征收补偿费用足额到位、专户存储、专款专用，符合法律规定。证据B11.关于新一地区棚改配套—三棵树跨线桥工程房屋征收与补偿社会稳定风险评估可行性研究报告的函，证明该项目进行了社会稳定风险评估。经庭审质证，道外区政府对证据A1、A2真实性、关联性、证明问题有异议，认为道外区政府征收工作是按照规定履行，不违反规定及法定程序。证据是复印件，无法认定真实性，与案件无关。郑宝德对证据B1中征收决定、公告无异议。对张贴图片真实性无异议，但认为不能证明在法定期限内履行了公告义务。道外区政府完全可以将征收决定公告张贴于征收范围内或者是张贴于房屋上，都可以起到公示作用，但道外区政府仅在社区办事处门口张贴，无法达到向被征收人公告的义务。对哈尔滨日报刊登内容真实性无异议，认为是2019年9月4日的日报，征收动员大会召开时间2019年9月6日上午，时间很仓促。郑宝德没有阅读到哈尔滨日报公告，不知道2019年9月6日召开动员大会。公告中说到征收补偿方案，但并未公告征收补偿方案具体内容，不能证明道外区政府履行了公告义务。对证据B2—B4真实性、合法性、证明目的有异议，认为系市住建局盖的公章，但证据出具单位分别为市国土局、市发改委和市规划局，住建局公章不能替代其他行政部门公章。三个部门均是以函件形式提供，并未提供具体的哈尔滨市2017年城市建设和维护改造计划，哈尔滨市土地利用总体规划以及哈尔滨市城乡规划和专项规划。三张函件仅是间接证据，不属于书证，属于证人证言，需证人出庭，市发改委、市国土局、市规划局未派人出庭接受询问，不能作为证据。对证据B5、B6真实性无异议，对合法性、证明目的有异议，认为通知中已明确项目列入哈尔滨市2017年国有土地上房屋征收计划，并强调计划本年度有效，但道外区政府征收行为2018年才通告实施，已违反征收计划。郑宝德从未见过房屋征收通告，道外区政府也未在郑宝德房屋及公共区域张贴，无法证明征收项目已向公众公布。道外区政府作出房屋征收通告前房屋征收前置程序并未完成。对证据B7中补偿方案征求意见稿真实性无异议，合法性、证明目的有异议，认为没有按照法律规定的程序公示并向公众征求修改意见。专家论证会会议记录真实性有异议，认为未见签字盖章。对会议签到簿真实性无异议，对合法性、证明目的有异议，认为从证据对应可以看出参加人李宪东未签字，也无法核实参会人员身份，是否本人参加会议，会议召开后未形成会议纪要，未载明参会人员意见、会议结论，未相应签字认可。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条第二款规定，专家论证会应由市人民政府组织，道外区政府提交的证据是由征收办组织会议，会议组织形式违法。对证据B8真实性无异议，认为照片不能证明是在2018年4月20日至5月20日期间张贴。报纸刊登通知中未公告征收补偿方案，郑宝德在不知晓征收补偿具体方案情况下如何提出意见。对证据B9真实性无异议，证明目的有异议，郑宝德对补偿方案有意见，在开庭之前并不知晓具体补偿方案，无法提供修改意见。补偿方案修改的情况说明违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十一条第一款，该条规定方案应当向社会公众征收意见，在社会公众没有任何反馈意见的前提下，道外区政府修改方案，并且方案降低了补偿标准，剥夺了被征收人权益。情况说明表述被征收人同意征收，未对补偿方案提出修改意见，郑宝德有异议，郑宝德并未收到相关部门征收意见函，也未表达是否同意征收的相关意见，情况说明内容违法。对证据B10真实性无异议，证明目的有异议，认为无法证明征收补偿款金额仅有五千万，可能是1.5亿，但道外区政府并未足额存到指定账户，无法证明资金用于征收项目。对证据B11真实性无异议，合法性、关联性、证明目的有异议。认为证据是道外区政府单方作出，陈述内容不真实，比如第十页对被征收人进行摸底调查，百分之百被征收人同意，虚假。郑宝德作为被征收人，从未接到摸底调查通知，更未参与投票。风险评估报告应由法定评估机构作出，该份证据超出区政府行政职权。根据规定，对需要进行社会稳定风险评估的重大事项，重点从合法性、合理性、可行性和可控性等方面评估。该份证据没有对征收项目合法性、合理性和可行性论证，只是简单描述，征收过程中存在的安全隐患以及化解社会矛盾的应急处置预案不符合社会稳定风险评估报告的要求。作出程序违法，根据规定，评估程序应当充分听取意见，全面分析论证，确定风险等级和提出评估报告，道外区政府并未提供相应证据证明作出报告履行了法定程序。本院对上述证据认证如下：证据A1、A2为天津市南开区文件，与本案无直接关联，不予采信。郑宝德对证据B1、B5、B6，B7中的征求意见稿、会议签到簿，B8、B9、B10、B11真实性无异议，这些证据与本案相关，证据的取得亦不违法，予以采信。郑宝德对证据B2、B3、B4真实性提出异议，认为所盖公章为住建局公章，道外区政府表示因三份文件系从住建局取得，因此盖的住建局公章，作出了合理解释，对证据B2、B3、B4予以采信。郑宝德对证据B7中的专家论证会会议记录真实性提出异议，从参会时间、、地点人员、议题看，专家论证会会议记录与会议签到簿能够相互印证，对会议记录予以采信。经审理查明，2017年8月21日，市发改委对道外区政府作出《关于的复函》，意见为项目符合哈尔滨市国民经济和社会发展规划。2017年10月9日，市规划局对道外区政府作出《关于国有土地上房屋征收城乡规划审查意见的函》，意见为新一地区棚改配套—三棵树跨线桥征收项目及拟征收范围符合哈尔滨相关城乡规划和专项规划。2017年10月11日，市国土局对道外区政府作出《关于对新一地区棚改配套—三棵树跨线桥工程用地是否符合土地利用总体规划的审查意见》，意见为用地在《哈尔滨市土地利用总体规划（2006-2020）》所确定的规划城市建设用地范围内，符合土地利用总体规划。2018年4月20日，道外区政府作出新一地区棚改配套—三棵树跨线桥工程补偿方案（征求意见稿）并公告征求意见，征求意见期限为30日。2019年7月25日，道外区政府作出新一地区棚改配套—三棵树跨线桥工程补偿方案。2019年8月1日，道外区政府作出《关于新一地区棚改配套—三棵树跨线桥工程房屋征收补偿方案修改的情况说明》，内容为：该区域被征收人同意征收，未对补偿方案提出任何修改意见。道外区修改意见：取消无照房屋货币化奖励政策，针对货币化安置政策增加签约期奖励资金一万元，临时安置补偿费由24个月变为6个月。补偿方案修改的情况说明进行了公告。2019年6月25日，道外区政府向市住建局、市信访局、市维稳办提交《关于新一地区棚改配套—三棵树跨线桥工程房屋征收与补偿社会稳定风险评估可行性研究报告的函》。2019年7月29日，哈尔滨市住房和城乡建设局交款伍仟万元，款项为暂存款—新一地区棚改配套三棵树跨线桥工程，收款单位为哈尔滨市道外区人民政府房屋征收办公室。2019年8月11日，道外区政府作出哈外房征决字［2019］第005号房屋征收决定，内容为：因市政府组织实施的交通基础设施建设的需要，对新一地区棚改配套—三棵树跨线桥工程范围内房屋实施征收。工程位于东起道口三道街、西至南棵二道街，南北为现状哈东路围合区域。房屋征收建筑面积0.9万平方米，征收总户数79户。郑宝德房屋在征收范围内。本院认为，依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定,道外区政府具有作出房屋征收决定的职权。因实施交通基础设施建设，道外区政府作出征收决定符合公共利益的需要。对于三棵树跨线桥工程，市发改委、市国土局、市规划局出具了审查意见，确认该项目符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划。道外区政府在作出征收决定前，进行了社会稳定风险评估，对征收补偿款进行专户存储。对于征收补偿方案，征求了公众意见。履行了《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的基本程序。郑宝德就补偿方案修改的情况说明提出了异议，但该问题并不足以达到撤销征收决定的程度。首先，在程序上，2018年4月20日，道外区政府公告了补偿方案征求意见稿，就补偿方案主体内容征求了公众意见。2019年8月1日，征收补偿方案修改的情况说明作出后，道外区政府亦进行了公告，截止目前，仅郑宝德对征收决定提起诉讼，其他多数被征收人并未起诉撤销征收决定。其次，在实体上，无房屋所有权证房屋不同于有房屋所有权证房屋，道外区政府在补偿政策上将无房屋所有权证房屋与有房屋所有权证房屋有所区别，规定无房屋所有权证房屋不享受货币化政策不违反法律规定，反之，如果无房屋所有权证房屋与有房屋所有权证房屋补偿政策完全相同，则可能存在对有房屋所有权证房屋不公平的问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条规定：对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。根据该条规定，评估价系对被征收房屋（旧房）评估后确定。而货币化补偿则是按照被征收房屋应上靠标准户型建筑面积商品住房（新房）的市场价值进行核定。货币化补偿标准更高，在此种情况下，给予6个月临时安置费不违反法律规定，亦未侵犯被征收人实体权益。如因郑宝德就补偿方案修改的情况说明提出的异议否定征收决定效力，由道外区政府就补偿方案修改内容再次征求意见，既不能解决实体问题，亦会延误路桥建设，影响社会公共利益。综上，道外区政府因实施交通基础设施建设的需要作出征收决定，符合公共利益需要，征收决定履行了法定基本程序，郑宝德要求撤销征收决定无充分依据。但对于补偿方案修改的情况说明存在的问题道外区政府应予正视，在后续补偿工作中亦应与郑宝德积极协商，妥善解决补偿问题。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告郑宝德的诉讼请求。案件受理费50元，由原告郑宝德负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于黑龙江省高级人民法院。审 判 长  于志远审 判 员  金旭东人民陪审员  李 祥二〇二〇年四月九日法官助理田甜书记员刘赛奇园