山东省枣庄市薛城区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）鲁0403行初76号 公益诉讼起诉人：枣庄市峄城区人民检察院，住所地：峄城区峄州路15号。统一社会信用代码：1137040400425004XX。 被告：枣庄市自然资源和规划局。住所地：枣庄市高新区光明大道3699号。统一社会信用代码：11370400MB28552213。 法定代表人：李慧，局长。 出庭负责人：丁雷，副县级负责人。 委托诉讼代理人：徐仰峰，峄城区自然资源局峨山所所长。 委托诉讼代理人：孙柏文，山东德衡（枣庄）律师事务所律师。 公益诉讼起诉人枣庄市峄城区人民检察院（以下简称峄城区检察院）认为被告枣庄市自然资源和规划局（以下简称枣庄资源局）未代为履行复垦治理职责，于2019年10月15日向本院提起履行法定职责行政公益诉讼。本院于2019年10月15日立案后，于2019年10月20日向被告送达了公益诉讼起诉状副本及应诉通知书等。本院依法组成合议庭，于2020年3月20日公开开庭审理了本案。公益诉讼起诉人峄城区检察院指派检察员张习涛、尹建侠出庭履行职务，被告枣庄资源局的出庭负责人丁雷、委托诉讼代理人徐仰峰、孙柏文到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 公益诉讼起诉人峄城区检察院诉称，自2011年底至2015年7月，峄城区峨山镇三山村村民郭保营以每亩800元和1，000元的价格租赁其他村民的土地，通过租用勾机和运输车辆方式非法取土卖给他人，造成大量耕地被破坏，形成了近十米深的坑塘，并存有大量积水，给周围群众造成了极大的安全隐患。2013年，郭保营的儿子在坑塘落水溺亡；2015年，郭山村会计郭运启在为郭保营记录取土数量时失足摔入坑塘死亡。 2014年5月20日，峄城区国土分局制作了《立案呈报表》，建议对郭保营立案查处，但执法卷宗中，该表没有主管领导最后审批意见，也无后续执法文书。2014年6月19日，峄城区国土分局向枣庄市国土资源局申请对郭保营破坏耕地的行为进行鉴定，并提供了郭保营案件调查基本情况、取土现场勘测定界图、峨山镇土地利用现状图及总体规划图等资料。2015年4月27日，峄城区国土分局作出［2015］04002号责令停止违法行为通知书，责令郭保营立即停止违法行为，并于同日对郭保营在耕地上违法取土的行为予以立案。2015年8月12日，枣庄市国土资源局作出《关于峄城区峨山镇三山村村民郭保营破坏耕地种植条件的鉴定结论》（枣国土资函［2015］94号），载明：郭保营破坏的土地占地面积40.6155亩，该地块中的34.1985亩耕地（基本农田）的种植条件已被严重破坏。对于郭保营非法破坏耕地的行为，2015年9月21日，枣庄市国土资源局作出枣国土资监（罚）字［2015］04002号行政处罚决定书：1．责令郭保营于15日内整理取土破坏的土地，恢复原耕种条件；2．按照耕地开垦费每亩1,680元的处罚标准，对郭保营作出共计574,534.80元的行政处罚。2015年9月15日、9月21日，峄城区国土分局、枣庄市国土资源局分别将郭保营破坏耕地案件线索移送枣庄市公安局峄城分局。2016年4月2日，枣庄市国土资源局向郭保营下达《履行行政处罚决定催告书》。催告期满后，郭保营仍没有履行行政处罚决定。同年6月，枣庄市国土资源局就枣国土资监（罚）字［2015］04002号行政处罚决定书向峄城区人民法院申请强制执行，但峄城区人民法院至今未采取执行措施。 2018年6月24日和9月11日，峄城区人民检察院分别向峄城区国土分局、枣庄市国土资源局发出峄检行公［2018］37040400013号、峄检行公［2018］37040400015号检察建议书，认为峄城区国土分局、枣庄市国土资源局存在不依法履行职责的情形。建议由峄城区国土分局、枣庄市国土资源局代为履行，或者委托没有利害关系的第三人代为履行；强化日常监管，完善动态巡查制度，严厉打击各类破坏、占用耕地的违法违规行为等。 峄城区国土分局、枣庄市国土资源局分别于2018年8月28日、11月5日作出回复，已两次对郭保营进行立案查处，由于地块损毁面积大，复垦整理任务重，郭保营本人因身体原因无能力对已毁坏土地进行整治、复垦。峄城区国土分局曾向区政府多次汇报，但均因所需资金问题不能落实。峄城区国土分局作出相关计划争取小农水建设项目资金，将损毁地块建成小型水库。 2018年8月20日，公益诉讼起诉人对峨山镇三山村受破坏的耕地进行现场勘测并制作了现场照片，并调取了该区域的卫星图片。上述现场照片和卫星图片显示：该坑塘仍然存在并存有大量积水，坑塘的社会危险性仍然没有消除；该耕地仍被用作石料储备场，他人非法占用土地的违法行为仍然没有得到有效制止，被损坏的土地至今未恢复种植条件。 公益起诉人认为，虽然枣庄市国土资源局对郭保营破坏土地的违法行为进行查处，并作出行政处罚，但郭保营拒绝履行行政处罚决定．2016年6月4日，枣庄市国土资源局向峄城区人民法院申请执行，但法院一直未采取执行措施。且枣庄市国土资源局明知郭保营因身体原因没有履行能力。依据《中华人民共和国土地管理法》第七十四条、《基本农田保护条例》第三十三条、《中华人民共和国行政强制法》第五十条之规定，枣庄市国土资源局应当要求郭保营按照国家规定治理受损土地，逾期不履行的，由枣庄市国土资源局代为履行，或者委托没有利害关系的第三人代履行。但枣庄市国土资源局在明知郭保营没有履行能力的情况下，一直没有采取有效措施对被郭保营破坏的耕地进行修复治理或委托没有利害关系的第三方进行修复治理。在峄城区检察院发出检察建议后，枣庄市国土资源局回复称复垦整理任务没有落实，计划由峄城区国土分局将该土地纳入新一轮土地规划调整，变更土地性质；由峄城区国土分局向区政府汇报，将现有坑塘建成小型水库。依据《基本农田保护条例》第十五条规定，国家能源、交通、水利、军事设施等重点建设项目选址确实无法避开基本农田保护区，需要占用基本农田，涉及农用地转用或者征收土地的，必须经国务院批准。本案被破坏的土地性质为基本农田，将基本农田建成水库，必须报请国务院批准，并非区级政府部门所能决定，本案受破坏的基本农田亦非国家水利重点建设项目，峄城区国土分局的计划不具有可实施性。再者，该被破坏的土地周边是否有水源补给地、能否建成水库并蓄水，枣庄市国土资源局亦未提供必要的科学论证。对于已经遭到严重破坏的耕地，枣庄市国土资源局没有履行代为修复治理职责，未对郭保营破坏的耕地进行任何恢复性治理，也未委托第三人代履行，恢复土地耕种条件，致使国家利益和社会公共利益持续处于受损害状态。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条及《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十一条之规定，结合本案事实和证据，提起行政公益诉讼，请求判令：被告枣庄市国土资源局对郭保营非法破坏的耕地承担代为履行恢复治理职责，或者委托没有利害关系的第三人代履行，恢复原种植条件。 公益诉讼起诉人向本院提交以下证据： 第一组证据：证实被告行政机关不作为，致使国家利益、社会公共利益受到侵害的证明材料。1．枣庄市资源局网站内容截图23页，证明被告具有土地管理的行政职权以及监督管理的职责；2．峄城区人民法院（2018）鲁0404刑初118号刑事案卷材料一宗，包括行政执法卷宗的书证、鉴定意见、行政处罚决定、行政裁定书等材料。证明枣庄市国土资源局曾对郭保营非法占用农用地进行行政处罚，郭保营犯非法占用农用地罪，被峄城区人民法院判处有期徒刑二年，并处罚金二万元，追缴犯罪所得二十万元。3．公益诉讼起诉人的检察侦查卷宗材料一宗，包括郭保营、盛奎学、徐仰峰、孙中贵的询问笔录、郭保营取土用地现场勘测定界图及区土地利用现状图、峨山镇土地利用总体规划图、户口注销证明、郭保营取土位置。证明枣庄市国土资源局履职不到位，郭保营非法取土造成大量耕地被破坏，形成坑塘并存有大量积水，给周围群众造成了极大的安全隐患，且造成他人失足摔入坑塘溺亡的事实。 第二组证据：证实检察机关已经履行诉前程序，行政机关仍不依法履行职责的证明材料。1．峄检行公［2018］37040400015号检察建议书；2．枣庄市国土资源局关于对峄城区检察院《检察建议书书》的复函，证实：2018年9月11日，峄城区检察院向枣庄市国土资源局发出检察建议，枣庄市国土资源局于2018年11月5日作出回复；3．检察建议发出前、后被破坏耕地照片、2014年、2015年、2018年三次航拍图、2019年8月26日拍摄的峄城区峨山镇三山村村民郭保营破坏耕地现场照片，证明该块基本农田被持续破坏，枣庄市国土资源局并未认真履行《中华人民共和国土地管理法》、国务院《基本农田保护条例》及《国土资源执法监察巡查工作规范》所规定的土地巡查和管理责任，且坑塘依然存在，治理工作未见明显成效。 被告枣庄资源局辩称，一、枣庄资源局不是本案适格的诉讼主体，依法应当裁定驳回公益诉讼起诉人的起诉。因全国性的机构改革，原属于枣庄市国土资源局的下属分支机构的原枣庄市国土局峄城分局，自2019年1月12日已经成为具有独立行政执法权的法人机构，名称为枣庄市峄城区自然资源局，统一社会信用代码为11370404MB28656309。同时，行政执法权也已经下放到枣庄市峄城区自然资源局，峄城区自然资源局对峄城区的生态与环境资源保护进行属地管辖，对生态与环境资源保护负有直接管理职责的也不再是枣庄资源局。因此，枣庄资源局作为本案公益起诉人起诉的被告主体显然已不适格。根据《最高人民法院关于适用的解释》{法释〔2018〕1号}第二十六条规定，原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告，原告不同意变更的，裁定驳回起诉。二、枣庄资源局已经履行了相关行政查处职责，依法先后履行了相关立案查处处罚、移送追究刑事责任、申请法院强制执行等法定职责。2015年4月27日，枣庄资源局原下属的峄城分局对郭保营的违法行为作出【2015】04002号责令停止违法行为通知书，责令郭保营立即停止违法行为，并于同日对郭保营在地上违法取土的行为予以立案。2015年8月12日，原枣庄市国土资源局作出《关于峄城区峨山镇三山村村民郭保营破坏耕地种植条件的鉴定结论》（枣国土资函［2015］94号），确定郭保营破坏的土地占地面积40.6155亩，该地块中的34.1985亩耕地（基本农田）的种植条件已被严重破坏的事实。2015年9月21日，原枣庄市国土资源局作出国土资监（罚）字［2015］04002号行政处罚决定书：1．责令郭保营于15日内整理取土破坏的土地，恢复原耕种条件；2．按照耕地开垦费每亩1，680元的处罚标准，对郭保营作出共计574，534.80元的行政处罚。与此同时，鉴于郭保营的违法行为已达刑法342条非法占用农用地罪刑事立案标准涉嫌构成刑事犯罪，2015年9月15日、9月21日，原枣庄市国土局峄城分局、枣庄市国土资源局分别将郭保营破坏耕地案件线索移送枣庄市公安局峄城分局进一步查处。枣庄市公安局峄城分局也已经对该案进行立案侦查。相关行政处罚履行期届满后，经催告等行政程序，郭保营仍未履行处罚。2016年6月，原枣庄市国土资源局就枣国土资监（罚）字［2015］04002号行政处罚决定书向峄城区人民法院申请了强制执行。根据《国土资源部关于印发的通知》（国土资发［2014］117号）“16.1结案条件符合下列条件之一的，可以结案：…（6）已经依法申请人民法院强制执行的”的规定，枣庄资源局已履行了行政处罚查处的法定职责，故而依法予以结案。上述有关事实，公益诉讼起诉人在公益诉讼起诉书中也予以确认。三、公益诉讼起诉人主张枣庄资源局对郭保营非法破坏的耕地应当承担代为履行复垦治理职责，事实不清，法律依据明显不足。（一）公益诉讼起诉人并没有全面履行法律监督职能手段，认定郭保营无履行复垦义务能力，属于“事实不清、证据不足”。涉案人郭保营违法破坏基本农田达到34.1985亩，已经构成犯罪。根据《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十条“人民检察院对破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的犯罪行为提起刑事公诉时，可以向人民法院一并提起附带民事公益诉讼，由人民法院同一审判组织审理”的规定，结合各地司法实践来看，对严重破坏土地，损害环境的违法行为，检察机关倾向于对违法当事人提起刑事附带民事公益诉讼，以此来督促违法当事人履行恢复义务，避免国有资产进一步流失，损害进一步扩大。从本案看，郭保营是破坏土地的当事人，也是法定的土地复垦义务人，不论其有无履行能力，其法定的履行义务都一直存在。同时，其有无履行能力，应有相关专业机构或法定机关来认定。如果检察机关不对违法当事人提起刑事附带民事公益诉讼、不经深入调查便确定其无履行能力，后续的资金追偿等都会存在问题，将会造成国家资产的进一步流失。（二）公益诉讼起诉人认定枣庄资源局应当承担代履行复垦义务，法律依据明显不足，枣庄资源局显然不是代履行复垦义务责任人。1．公益诉讼起诉人认定枣庄资源局应承担且没有承担代履行复垦义务，忽视了枣庄资源局代履行（代复垦）的前提条件是“土地复垦义务人缴纳了土地复垦费”的法律规定。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十二条“因挖损、塌陷、压占等造成土地破坏，用地单位和个人应当按照国家有关规定负责复垦；没有条件复垦或者复垦不符合要求的，应当缴纳土地复垦费，专项用于土地复垦。”国务院《土地复垦条例》第三条“生产建设活动损毁的土地，按照“谁损毁，谁复垦”的原则，由生产建设单位或者个人（以下称土地复垦义务人）负责复垦”；第十八条“土地复垦义务人不复垦，或者复垦验收中经整改仍不合格的，应当缴纳土地复垦费，由有关国土资源主管部门代为组织复垦”。因此，枣庄资源局代履行（代复垦）的前提条件是土地复垦义务人缴纳了土地复垦费，否则，代履行工作就是“巧妇难为无米之炊”，显然不符合上述法律规定。纵观全国涉及责令国土部门代履行组织复垦义务的行政公益诉讼案例，均是在土地复垦义务人缴纳了土地复垦费的情况下，才责令相关国土部门代履行组织复垦义务。2．公益诉讼起诉人根据《行政强制法》第五十条“行政机关依法作出要求当事人履行排除妨碍、恢复原状等义务的行政决定，当事人逾期不履行，经催告仍不履行，其后果已经或者将危害交通安全、造成环境污染或者破坏自然资源的，行政机关可以代履行，或者委托没有利害关系的第三人代履行”的规定，认定枣庄资源局应当代履行，法律依据明显不足。首先，该条中“行政机关可以代履行”不是强制性条款，而是选择性条款，即行政机关可以代履行，也可以不代履行，该条规定显然并没有强制规定行政机关具有代履行义务。国土资源主管部门实施代履行（代复垦）应符合前提条件，且国土主管部门自身没有专项复垦资金，复垦资金的支出无法可依。3．根据《中华人民共和国土地管理法》第三条“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策。各级人民政府应当采取措施，全面规划，严格管理，保护、开发土地资源，制止非法占用土地的行为。”在复垦义务人郭保营未缴纳土地复垦费的前提下，对涉案损毁土地承担组织复垦义务的应当是“县级以上人民政府（含峄城区人民政府）”的法定职责。公益诉讼起诉人应依法督促上述政府履行组织复垦职责。在复垦义务人郭保营不能缴纳土地复垦费，且枣庄资源局也没有专项复垦资金的情况下，公益诉讼起诉人根据《最高人民法院最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十一条的规定对枣庄资源局提起公益诉讼，将过错全部归咎于枣庄资源局，法律依据明显不足。四、枣庄资源局虽然不具有对郭保营非法破坏的耕地承担代履行恢复治理的法定职责，但是依然对被非法破坏的耕地承担起恢复治理责任。枣庄资源局在收到公益诉讼起诉人的检察意见书后，采取各种手段措施补救治理，以实际行动承担起了对被破坏耕地的恢复治理责任。拟定土地恢复整治方案，并多次向峄城区政府、峨山镇政府等机关反映，争取资金开展复垦，督促协调地方政府对坑塘进行填埋处理，恢复种植条件。土地复垦工作已见成效，根据最新现场勘测报告显示，被破坏耕地已恢复十余亩。鉴于此前市委市政府对大气污染物防治的要求以及当前疫情的影响，土地复垦工作暂停。与此同时，本案所涉土地的性质调整变更工作也已经进行，该处也已经枣庄市三调办、山东省三调办核查组核查确定调整为坑塘水面。在此基础上，为确保永久基本农田数量不减少，耕地保有量不减少，通过开展占补平衡工作，在新增耕地中补划减少的基本农田数量。因此，涉案坑塘即为坑塘水面用地，且减少的耕地通过补划予以补足。不存在所起诉耕地被侵占的情形。综上所述，枣庄资源局作为被告诉讼主体不适格，且枣庄资源局已经履行了相关行政处罚查处职责，公益诉讼起诉人主张枣庄资源局对郭保营非法破坏的耕地应当承担代为履行复垦治理职责，法律依据明显不足。请求人民法院查明事实，依法裁决。 被告枣庄资源局向本院提交以下证据： 一、主体证据：1．枣庄市峄城区自然资源局统一社会信用代码证书；2．枣庄资源局关于明确各区执法工作有关事项的通知（枣自资规字［2019］7号）；3．中共峄城区委峄城区人民政府关于峄城区区级机构改革的实施意见；二、事实证据：1．责令停止违法行为通知书及送达回证［2015］04002号；2．郭保营破坏耕地现场勘测照片；3．关于峄城区峨山镇三山村村民郭保营破坏耕地种植条件的鉴定结论（枣国土资函［2015］94号）；4．枣庄市国土资源局行政处罚决定书及送达回证资料（枣国土资监（罚）字［2015］04002号）；5．枣庄市国土资源局履行行政决定催告书及送达回证资料（枣国土资监（催）字［2015］04002号）；6．土地涉嫌犯罪案件移送书及送达回执（峄国土资函［2015］107号）；7．枣庄市公安局峄城分局立案告知书；8．枣庄市国土资源局强制执行申请书（枣国土资监（申）字［2015］04002号）；9．枣庄市峄城区人民法院受理案件通知书；10．峨山镇三山村被破坏耕地整治方案；11．郭保营破坏耕地案具体情况报告；12．枣庄市方圆测绘有限公司勘测报告；13、现状勘测定界图；14．原被破坏耕地形成坑塘照片和整治现场照片；15．关于峄城区峨山镇三山村坑塘地类调绘情况的说明；16．枣庄市人民政府常务会议纪要［2019］6号；17．全国相关土地调查成果截图；18．峄城区峨山镇福林村等六个土地整理项目立项的批复。以上证据，证明被告已经履行了相关处罚查处的职责；被告主动对被破坏坑塘协助地方政府进行填埋、治理的情形，已经初见成效，现在因为疫情及环境治理等原因暂停。后期成本问题也很大，取土问题也无法解决，被告已经对现有坑塘的土地性质进行了调整，根据市和省三调办的资料已经将该土地调整为坑塘，通过提交的截图可以看出涉案土地已经被调整为坑塘水面。按照土管法规定把涉案土地调整为坑塘后，原农田土地面积减少，通过新增农田，减少多少新增多少，目前正在进行。 上述证据经庭审质证，公益诉讼起诉人及被告对对方提交的证据均无异议。上述证据能够反映案件真实情况、与待证事实相关联、来源和形式符合法律规定，本院予以采纳。 经审理查明，郭保营于2012年至2015年4月，未经依法批准，擅自在峄城区××山镇××西北，三山砖厂东的耕地上多次挖土，其非法取土的行为破坏了耕地，已全部因取土而形成大坑，最深3米以上。2015年4月27日，枣庄资源局原下属的峄城分局对郭保营的违法行为作出【2015】04002号责令停止违法行为通知书，责令郭保营立即停止违法行为，并于同日对郭保营在地上违法取土的行为予以立案。2015年8月12日，原枣庄市国土资源局作出《关于峄城区峨山镇三山村村民郭保营破坏耕地种植条件的鉴定结论》（枣国土资函［2015］94号），确定郭保营破坏的土地占地面积40.6155亩，该地块中的34.1985亩耕地（基本农田）的种植条件已被严重破坏。2015年9月21日，原枣庄市国土资源局作出国土资监（罚）字［2015］04002号行政处罚决定书：1．责令郭保营于15日内整理取土破坏的土地，恢复原耕种条件；2．按照耕地开垦费每亩1，680元的处罚标准，对郭保营作出共计574，534.80元的行政处罚。与此同时，鉴于郭保营的违法行为已达刑法342条非法占用农用地罪刑事立案标准涉嫌构成刑事犯罪，2015年9月15日、9月21日，原枣庄市国土局峄城分局、枣庄市国土资源局分别将郭保营破坏耕地案件线索移送枣庄市公安局峄城分局进一步查处。相关行政处罚履行期届满后，经催告等行政程序，郭保营仍未履行处罚。2016年6月，原枣庄市国土资源局就枣国土资监（罚）字［2015］04002号行政处罚决定书向峄城区人民法院申请了强制执行，后该案未予执行。 2018年8月15日，峄城区检察院以峄检公诉一刑诉［2018］66号起诉书指控郭保营犯非法占用农用地罪。同年10月26日，峄城区人民法院作出（2018）鲁0404刑初118号刑事判决书，判决郭保营犯非法占用农用地罪，判处有期徒刑二年，并处罚金人民币二万元；追缴犯罪所得20万元，予以上缴国库。该刑事判决已生效。 另查明，2018年6月24日和9月11日，峄城区检察院分别向峄城区国土分局、枣庄市国土资源局发出峄检行公［2018］37040400013号、峄检行公［2018］37040400015号检察建议书，认为峄城区国土分局、枣庄市国土资源局存在不依法履行职责的情形。建议：1．就本案被非法破坏的基本农田开展勘验调查，责令违法行为人立即停止正在进行的不法侵害，并给予相应处罚。对已经破坏的基本农田，责令违法行为人进行治理，恢复原种植条件，如其逾期不治理或者治理不符合法律规定，由峄城区国土分局、枣庄市国土资源局代为履行，或者委托没有利害关系的第三人代为履行。2．强化日常监管，建立以土地保护为重点的长效监管机制，采取全面巡查与重点巡查相结合的方式加大执法监察力度，完善动态巡查制度，严厉打击各类破坏、占用耕地的违法违规行为。峄城区国土分局、枣庄市国土资源局分别于2018年8月28日、11月5日作出回复称：峄城区国土分局于2014年5月20日、2015年4月27日两次对郭保营进行立案查处，由于地块损毁面积大，复垦整理任务重，郭保营本人因身体原因无能力对已毁坏土地进行整治、复垦。峄城区国土分局曾向区政府多次汇报，但均因所需资金问题不能落实。峄城区国土分局计划：1．将该宗土地纳入新一轮土地规划调整，变更土地性质，引导社会资金参与土地整治；2．向区政府汇报，协调水利等相关部门将现有坑塘重新进行整治，争取小农水建设项目资金，建成小型水库。 还查明，2018年8月20日，公益诉讼起诉人对峨山镇三山村受破坏的耕地进行现场勘测并制作了现场照片。同年9月5日，派员前往峄城区国土分局调取了该区域的卫星图片，该现场照片和卫星图片显示，该坑塘仍然存在并存有大量积水，坑塘的社会危险隐患仍然没有消除；该耕地仍被用作石料储备场，他人非法占用土地的违法行为仍然没有得到有效制止，被损坏的土地至今未恢复种植条件。因政府机构改革，原枣庄市国土资源局更名为枣庄市自然资源和规划局。 本院认为，被告虽然因政府机构改革进行了更名和部分职能调整，但是其对所辖行政区域内的土地保护和整治职责并没有改变，公益诉讼起诉人在履行职责过程中，发现被告对涉案非法占用、破坏农用地未全面履行土地保护监督管理法定职责，致使公共利益持续处于受侵害状态，遂依法向被告提出检察建议，被告在收到检察建议书后，虽然做了一定的整治工作，但没有在规定的期限内依法全面履行法定职责，故公益诉讼起诉人依法对被告提起本案诉讼，被告符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款、第四十九条第二项、第三项、第四项、《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十一条、第二十二条规定的被告主体资格要求。 本案中，被告作为地方国土资源保护和整治行政主管部门，具有对本行政区域内土地保护和整理复垦法定职责。涉案非法占用、破坏农用地的郭保营虽然因犯非法占用农用地罪被判处刑罚，但涉案被破坏土地未得到全面修复治理，未恢复种植条件，并对周边公共安全产生危害，社会公共利益持续遭受侵害。被告作为地方土地资源保护和整治行政主管部门，虽然对被他人破坏土地代履行恢复治理责任属于其可选择性义务，但是在导致土地被破坏的郭保营长期不能对被破坏土地进行修复治理、社会公共利益持续遭受侵害的情况下，被告现没有理由放任这种状况再持续下去，而应积极地想方设法代为履行该被破坏土地恢复治理责任或者委托没有利害关系的第三人代履行该恢复治理责任，以使该被损害的社会公共利益尽早得以恢复。 综上，经本院审判委员会讨论决定，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十五条、《中华人民共和国行政强制法》第五十条、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（二）项、《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十五条第一款第（三）项之规定，判决如下： 被告枣庄市自然资源和规划局于本判决生效后一年内对被郭保营破坏的峄城区峨山镇三山村土地代为或者委托没有利害关系的第三人代为恢复治理完毕。 案件受理费50元，由被告枣庄市自然资源和规划局承担。于本判决生效后七日内缴纳。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省枣庄市中级人民法院。 审 判 长  宋宜长 审 判 员  李卫东 审 判 员  张志胜 人民陪审员  郑 霞 人民陪审员  刘吉芳 人民陪审员  于承刚 人民陪审员  张仰才 二〇二〇年四月二十二日 书 记 员  王 欣