贵州省毕节市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）黔05行终76号 上诉人（原审第三人）陈清禄，男，1964年3月2日出生，汉族，住贵州省金沙县。 委托代理人(特别授权)余守和,金沙县中心法律服务所法律工作者。 被上诉人（原审原告）陈清美，女，1975年1月9日出生，汉族，住贵州省金沙县。 被上诉人（原审原告）陈清艳，女，1971年12月26日出生，汉族，住贵州省金沙县。 被上诉人（原审原告）陈清先，女，1965年12月9日出生，汉族，住贵州省金沙县。 被上诉人（原审原告）陈清琼，女，1973年1月3日出生，汉族，住贵州省金沙县。 被上诉人（原审原告）陈清芬，女，1962年6月1日出生，汉族，住贵州省金沙县。 被上诉人（原审原告）陈仲华，男，1938年11月1日出生，汉族，住贵州省金沙县。 被上诉人（原审原告）彭正伦，女，1937年2月6日出生，汉族，住贵州省金沙县。 七被上诉人委托代理人（特别授权）李宏霞，贵州群众律师事务所律师。 原审被告金沙县人民政府。住所地：贵州省金沙县城治路**。 法定代表人李涛，县长。 委托代理人（特别授权）王涛，金沙县人民政府法律顾问。 上诉人陈清禄与被上诉人陈清美、陈清艳、陈清先、陈清琼、陈清芬、陈仲华、彭正伦、原审被告金沙县人民政府土地行政管理纠纷一案，不服大方县人民法院（2019）黔0521行初273号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，并于2020年4月26日组织各方当事人举行了举、质证，并听取了各方当事人的意见。上诉人陈清禄委托代理人余守和，被上诉人陈清美、陈清艳、陈清琼及其委托代理人李宏霞,原审被告金沙县人民政府委托代理人王涛到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审经审理查明，陈仲华、彭正伦系夫妻关系，陈清美、陈清艳、陈清先、陈清琼、陈清芬、第三人陈清禄及另案第三人陈清海、陈清林和陈清波同属于陈仲华与彭正伦的子女。1980年第一轮土地承包到户时，上述11人在以陈仲华为户主的家庭联产承包户内在金沙县承包了相应的11份土地。后由于陈清艳、陈清先、陈清芬、陈清美、陈清琼先后相继婚出，其名下份额的承包地由其父母及第三人陈清禄和另案第三人陈清海、陈清林和陈清波继续耕种。第二轮土地承包时，上述土地被分别登记在第三人陈清禄和另案第三人陈清海、陈清林和陈清波继各自的土地承包证上，并由该分别继续进行耕种。经第三人陈清禄申请，2018年1月28日，金沙县人民政府向陈清禄户颁发了黔（2018）金沙县农村土地承包经营权第012528号《农村土地承包经营权证》。该证载明陈清禄户的承包地为6块，总面积为10.96亩。陈清美、陈清艳、陈清先、陈清琼、陈清芬、陈仲华、彭正伦认为金沙县人民政府的以上颁证行为侵害了自己的合法权益，将自己名下的承包地确权在第三人名下，于2019年8月6日向原审提起行政诉讼，请求撤销黔（2018）金沙县农村土地承包经营权第012528号《农村土地承包经营权证》，判令金沙县人民政府重新对涉案土地办理土地承包经营权证。 另查明，陈清美、陈清艳、陈清先、陈清琼、陈清芬、陈仲华、彭正伦与第三人陈清禄及另案第三人陈清海、陈清林和陈清波作为以陈仲华为户主的家庭成员共同承包以上11份土地后，并未对具体地块及份额进行分割，11份土地总的承包经营权系以陈仲华为户主的全部家庭成员共同享有。陈清艳、陈清先、陈清芬、陈清美、陈清琼各自婚出后，均未在婚入地承包土地。 原审认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定：人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。即人民法院主要对行政机关的行政行为是否是在其职权范围之内作出，作出的行政行为证据是否确凿、适用法律法规是否正确、是否符合法定程序等进行审查。关于陈清美、陈清艳、陈清先、陈清琼、陈清芬、陈仲华、彭正伦的诉讼主体是否适格的问题：《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案中，陈仲华、彭正伦认为其原享有的承包土地被金沙县人民政府明确给了第三人陈清禄及另案第三人陈清海、陈清林和陈清波耕种，并向第三人陈清禄颁发《农村土地承包经营权证》的行为侵犯了自己的合法权益。因此，金沙县人民政府向第三人陈清禄颁发《农村土地承包经营权证》的行政行为与陈仲华、彭正伦有利害关系，该二人的诉讼主体适格。陈清美、陈清艳、陈清先、陈清琼、陈清芬因各自婚出后，均未在婚入地承包土地，认为自己原享有的承包土地被金沙县人民政府明确给了第三人陈清禄及另案第三人陈清海、陈清林和陈清波耕种，并向第三人陈清禄颁发《农村土地承包经营权证》的行为侵犯了自己的合法权益。因此，金沙县人民政府向第三人陈清禄颁发《农村土地承包经营权证》的行政行为与陈清美、陈清艳、陈清先、陈清琼、陈清芬有利害关系，该五人的诉讼主体同样适格。关于金沙县人民政府向第三人颁发黔（2018）金沙县农村土地承包经营权第012528号《农村土地承包经营权证》的行政行为是否合法的问题。修改前的《中华人民共和国农村土地承包法》第三十条规定：“承包期内，妇女结婚，在新居住地未取得承包地的，发包方不得收回其原承包地；妇女离婚或者丧偶，仍在原居住地生活或者不在原居住地生活但在新居住地未取得承包地的，发包方不得收回其原承包地。”即承包期内，妇女结婚后，只要是在新居住地未取得承包地，离婚或者丧偶后，仍在原居住地生活的，发包方不得收回其承包地而应当为其保留原相应份额的承包地。本案中，第一轮土地承包时，陈清美、陈清艳、陈清先、陈清琼、陈清芬、陈仲华、彭正伦及第三人均是以陈仲华为户主的家庭承包户的家庭成员，共同承包了11个人的承包土地。由于当年陈清美、陈清艳、陈清先、陈清琼、陈清芬、陈仲华、彭正伦及第三人共同承包以上土地后，并未对具体地块及份额进行分割，该11份土地总的承包经营权系以陈仲华为户主的全部家庭成员共同享有。陈清美、陈清艳、陈清先、陈清琼、陈清芬因各自婚出后，均未在婚入地承包土地，而其名下的原承包地份额则由原其余家庭成员共同继续耕种。众所周知，第二轮土地承包系在第一轮土地承包的基础上进行，目的是为了维持原土地承包关系的延续性和稳定性。由于陈清美、陈清艳、陈清先、陈清琼、陈清芬因各自婚出后，该土地承包经营户的人口发生了相应的变化。但根据“增人不增地、减人不减地”的原则，该承包经营户的原承包地面积并未发生变化，且由第三人陈清禄等人继续耕种管理。因此，第二轮土地承包时，第三人陈清禄等人各自分别承包了原11个人承包的11份地中的部分承包地。但因金沙县人民政府未提供第二轮土地承包清册、合同等证据，因此，从现有证据来看，以第三人陈清禄为户主的第二轮土地承包的承包人并不明确、具体。而涉案的土地承包经营权确权登记颁证行为又是在二轮土地延包基础上进行的，是对土地承包经营权的规范和完善，并不是重新调整承包关系。由于金沙县人民政府并无证据证明除陈清美、陈清艳、陈清先、陈清琼、陈清芬外嫁后在新居住地取得承包地，因此，根据以上法律规定精神，陈清美、陈清艳、陈清先、陈清琼、陈清芬、陈仲华、彭正伦依法享有其原相应的承包地份额的承包经营权，发包方现在仍然应为其保留原相应份额的承包地。由于金沙县人民政府不能证明涉案土地由第一轮承包过渡到第二轮承包、再由第二轮土地承包过渡到此次土地承包经营权确权登记过程中相应承包人员增减的变化情况，以及陈清美、陈清艳、陈清先、陈清琼、陈清芬、陈仲华、彭正伦在第一轮土地承包时享有的承包地份额现在是处于何种状态。在此情况下，并不能排除金沙县人民政府为第三人陈清禄户颁发黔（2018）金沙县农村土地承包经营权第012528号《农村土地承包经营权证》中包含陈清美、陈清艳、陈清先、陈清琼、陈清芬、陈仲华、彭正伦应享有承包经营权的承包地的事实。由于金沙县人民政府所举证据中的《农村土地（耕地）承包合同》、《农村土地承包经营权登记簿》、《农村土地承包经营权公示结果归户表》和《承包地块调查表》中关于第三人承包地的地名、、地块、地类及总面积的记载并不完全一致且与第三人提交的1988年《土地承包证》、1997年《土地承包经营权证书》、及2018年《农村土地承包经营权证》（012528号）记载的以上内容也自相矛盾，且面积与第三人提交的1988年《土地承包经营权证》记载的以上内容也自相矛盾。此外，《农村土地承包经营权登记簿》《承包方调查表》《户主申明书》及《承包方家庭代表委托协议》中记载的第三人家庭成员情况、人数等与客观事实并不相符。因此，金沙县人民政府以第三人陈清禄户现有家庭成员为1人，并在陈清美、陈清艳、陈清先、陈清琼、陈清芬、陈仲华、彭正伦原承包土地并未进行分割的情况下，为第三人颁发涉案土地承包经营权证的行政行为，主要证据不足。此外，相关工作人员在进行调查、信息公示时存在无毗邻人指界签字、无公示日期、无公示地点、情况说明及相应的图片等问题，违反了法定程序。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（三）项：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（三）违反法定程序的；”的规定，判决：一、撤销金沙县人民政府2018年1月28日颁发黔（2018）金沙县农村土地承包经营权第012528号《农村土地承包经营权证》的行政行为；二、由金沙县人民政府于本判决生效后六个月内对涉案土地的承包经营重新作出行政行为。 原审宣判后，陈清禄不服，提起上诉称：1、原判认定主要事实不清。第一轮承包土地时，陈清美、陈清艳、陈清先、陈清琼（上诉人家庭成员中无陈清琼其人）、陈清芬早已结婚到其现在居住地，其四人婚后即分别将个人户籍嵌入其附加居住生活至今已达几十年。该四人非上诉人家庭成员，亦非原新民村集体经济组织成员，故该四人对涉案土地依法不具有承包经营权。2、原判定案证据不足。被上诉人并未举证证明其在婚前作为上诉人家庭成员承包有集体发包的土地，不能涉及到金沙县人民政府给上诉人颁发的涉案土地承包证是否合法的问题。上诉人承包集体土地是由新民村集体将相关情况上报县人民政府审查后，县人民政府颁发的，与任何第三人无关。3、上诉人原家庭成员中无陈清琼其人，陈清琼的诉讼主体资格不适格，应予以驳回其起诉。4、因四被上诉人诉讼主体不适格，本案不涉及实体方面的争议，原判适用实体审理作出判决属适用法律不当。综上，请求：1、撤销原判，直接改判驳回被上诉人的诉请或将本案发回重审。2、被上诉人承担二审诉讼费。 七被上诉人答辩称，1、上诉人认为原判事实不清的依据是认为陈清美等五姐妹因结婚而迁出户籍，而不享有承包经营权，但根据土地承包经营法，妇女结婚在新居住地未取得土地的，不得收回原承包地，其与户口是否迁出无关。2、陈清美等五姐妹已经提供证据证明其在婚后并未取得新的承包地，已经提供证据证明其享有土地承包的权利，不存在上诉人无任何证据证明。3、上诉人认为县政府向承包方颁发经营权证的权力是确认农户是否具有合法的承包权的证据，但涉案土地承包是在第一轮承包基础上进行，目的是为了维持原土地承包关系的延续，在一审庭审中，双方对第一轮承包是以陈仲华为代表的包含上诉人、被上诉人共十一人进行土地承包是认可的，政府在颁发经营权证时应当延续第一轮的承包关系。4、一审判决事实清楚，适用法律正确。 原审被告金沙县人民政府答辩称，1、一审判决事实认定错误，依法应予撤销。陈清芬五姐妹已外嫁多年，并将户籍迁出原地，与上诉人不是同一农村土地承包经营户。上诉人系单独承包户，并在1988、1991年单独承包土地，并取得土地承包经营权证。金沙县人民政府颁发涉案土地承包经营权证系在1988、1991年土地承包经营权证的延续，故涉案颁证行为合法，不应撤销。2、陈清美等五姐妹已外嫁，并在别处取得相应承包土地，其在上诉人原籍不应再取得承包经营权。 二审中上诉人陈清禄提交一份新证据：贵州省毕节市中级人民法院（2019）黔05民终4642号民事判决书。用以证明：1、陈清美等五姐妹在第一轮土地承包期间不属于四上诉人的家庭成员，也不属于新化乡新民村集体经济组织的成员。2、四上诉人系独立的家庭承包户，系独立承包集体土地，各户的涉案土地与被上诉人无关。3、被上诉人未提供充分证据证明其在新民村承包有集体土地，应由其承担举证不能法律后果。4、该判决已生效，应作为本案定案证据。 经组织双方当事人进行举、质证，被上诉人质证：真实性无异议，合法性和关联性有异议，被上诉人已提起再审。根据该判决书第三页内容，是认可十一人承包土地，上诉人第一项证明目的与判决书不相符，达不到证明目的。该民事案件二审并未开庭，该民事案件中并没有行政案件中提交的陈清美等五姐妹在婚后未取得承包地的证据。 金沙县人民政府质证：三性均无异议。 本院对上诉人陈清禄提交的证据认证如下：根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》（法释【2002】21号）第五十二条第一款第三项“本规定第五十条和第五十一条中的‘新证据’是指以下证据：（三）原告或第三人提供的在举证期限届满后发现的证据。”、第七十条“生效的人民法院裁判文书或者仲裁机构裁决文书确认的事实，可以作为定案依据。”之规定，该生效民事判决书可以作为新证据，作为认定案件事实的依据。 经二审审理查明的事实与原审认定的事实一致。另查明，陈清美结婚已有二十五年，其户口于婚后迁出，丈夫叫欧邦学。陈清艳结婚已有二十八年，丈夫叫李志明，其户口已迁入李志明家。陈清先结婚已有三十六年，丈夫叫梁朝举，户口已迁出原籍。陈清芬1985年结婚，丈夫叫李先竹，户口已迁出原籍。陈清琼结婚已有二十六年，丈夫叫张礼学，户口已迁出。 本院认为，根据《中华人民共和国农村土地承包法》第十六条“家庭承包的承包方是本集体经济组织的农户。农户内家庭成员依法平等享有承包土地的各项权益。”本案中，1980年第一轮农村土地承包时，上诉人陈清禄与被上诉人陈清美、陈清艳、陈清先、陈清琼、陈清芬、陈仲华、彭正伦及另案第三人陈清海、陈清林、陈清波共十一人以陈仲华为户主承包了土地，1997年延长土地承包期时，陈仲华、彭正伦作为第一轮土地承包时的家庭成员，一直居住在金沙县，陈仲华、彭正伦作为本集体经济组织的成员，依法享有其原承包户承包土地的承包经营权，陈仲华户在未对原承包土地分割的情况下，原审被告金沙县人民政府于1997年1月给陈清禄颁发《金沙县土地承包经营权证书》及2018年1月28日给陈清禄颁发黔（2018）金沙县农村土地承包经营权第012528号《农村土地承包经营权证》，损害了陈仲华、彭正伦的合法权益，陈仲华、彭正伦要求撤销黔（2018）金沙县农村土地承包经营权第012528号《农村土地承包经营权证》的理由成立，依法应予以支持。根据2001年5月8日颁布的《中共中央办公厅、国务院办公厅关于切实维护农村妇女土地承包权益的通知》“三、要解决好出嫁妇女的土地承包问题。根据传统习俗，妇女出嫁后一般都在婆家生产和生活。因此，为了方便生产生活，妇女嫁入方所在村要优先解决其土地承包问题。在没有解决之前，出嫁妇女娘家所在村不得强行收回其原籍承包地。对于在开展延包工作之前嫁入的妇女，当地在开展延包时应分给嫁入妇女承包地。对于妇女嫁入时已经完成延包工作的，如当地实行‘大稳定、小调整’的办法，应在‘小调整’时统筹解决；如当地实行‘增人不增地、减人不减地’的办法，则出嫁妇女原籍的承包土地应予以保留。不管采取什么办法，都要确保农村出嫁妇女有一份承包土地。有女无儿、儿子没有赡养能力或者女儿尽主要赡养义务的家庭，男到女家生产和生活的，应享受同等村民待遇。”的规定，出嫁妇女原籍的承包土地予以保留只是针对土地延包后出嫁的特定情况。本案中，被上诉人陈清美、陈清艳、陈清先、陈清琼、陈清芬在1997年第二轮土地开展延包工作前均已外嫁随夫家居住生活，已非陈仲华户成员，不存在对其原籍承包土地予以保留的问题。故金沙县人民政府对陈清禄作出的颁证行为，陈清美、陈清艳、陈清先、陈清琼、陈清芬并无利害关系，五被上诉人无权对该颁证行为提起行政诉讼。陈清禄在二审中申请本院调取陈仲华户承包新民村集体土地相关情况的证据。经查，1980年第一轮土地承包到户时，以陈仲华为户主，与其家庭成员陈清美、陈清艳、陈清先、陈清琼、陈清芬、彭正伦、陈清波、陈清海、陈清林、陈清禄共十一人在新民村承包土地的事实上诉人及被上诉人在一审庭审时均予以认可，且根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第二十三条、第二十四条第一款的规定,当事人对不能自行收集，但能够提供确切线索的由国家有关部门保存而须由人民法院调取的证据材料；涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的证据材料，确因客观原因不能自行收集的其他证据材料，当事人可向人民法院申请调取；申请人民法院调取证据的,应当在举证期限内提交调取证据申请书。陈清禄的申请不属于申请人民法院调取证据的范围，且在一审举证期间无正当理由未申请,依法不予准许。综上，原审判决认定事实部分不清，但审判结果正确,依法应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人陈清禄负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  陆 川 审 判 员  赵 娟 审 判 员  黄塑希 二〇二〇年四月二十八日 法官助理  黄 珊 书 记 员  汪 进