福建省泉州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）闽05行终91号 上诉人（原审原告）杨建生，男，1965年10月3日出生，汉族，住福建省南安市。 委托代理人黄建成，福建泉航律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）泉州市南安生态环境局，住所地福建省南安市溪美街道双塘路溪美工商所大楼12层。 法定代表人吴紫星，局长。 委托代理人李枭冰，福建天衡联合（泉州）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）泉州市生态环境局，住所地福建省泉州市东海行政中心交通科研楼D栋。 法定代表人李国坤，局长。 委托代理人汤奇月，该局工作人员。 委托代理人叶霖，该局工作人员。 上诉人杨建生因与被上诉人泉州市南安生态环境局（以下简称南安生态局）行政处罚决定、被上诉人泉州市生态环境局行政复议决定一案，不服南安市人民法院（2019）闽0583行初146号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审判决认定，原告杨建生的铝炼加工厂位于南安市白沙工业开发区，隶属于被告南安生态局管辖区域。2018年10月15日被告南安生态局执法人员对原告杨建生的加工厂进行现场检查，发现原告未办理环境影响评价手续，未通过环保“三同时”竣工验收即开始生产，现场两座地坩炉均有余温、铝锭产品亦有余温，有明显生产迹象。被告南安生态局当日对原告进行了询问调查，执法人员对以上情况当场制作了现场检查（勘查）笔录，并制作询问笔录，原告承认有试生产铝锭的行为。2018年11月1日被告南安生态局向原告送达南环保罚告字〔2018〕137号行政处罚事先（听证）告知书，2018年11月2日原告向被告南安生态局提出《环境行政处罚陈述申辩书》。2018年11月23日被告南安生态局作出闽泉环罚〔2018〕774号《行政处罚決定书》，认定原告经营的炼铝加工厂未办理环评审批手续，配套建设的污染防治设施未经环保竣工验收，主体工程擅自建成并投入生产。被告南安生态局依据《中华人民共和国环境影响评价法》第三十一条第一款、《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款的规定，对原告作出如下行政处罚：1.责令停止建设及限期改正；2.罚款叁拾万贰仟捌佰捌拾元。该《行政处罚决定书》于2018年12月27日送达原告。原告不服，向被告泉州市生态环境局申请行政复议，泉州市生态环境局于2018年4月11日作出泉环保法〔2019〕10号《行政复议决定书》，维持被告南安生态局作出的闽泉环罚〔2018〕774号行政处罚决定。原告不服，向南安市人民法院提起行政诉讼。 原审法院认为，一、被诉行政处罚决定认定事实清楚。原告杨建生系有色金属冶炼生产者，根据《环境影响评价法》第十六条规定，原告的有色金属冶炼生产项目属于《建设项目环境影响评价分类管理名录》（环境保护部令第33号）第21项“有色金属冶炼和压延加工业”中“63有色金属冶炼(含再生有色金属冶炼)，依法应当编制环境影响报告书并报环保部门审批”，原告未依法向环保部门报批建设项目环境影响评价文件，配套建设的污染防治设施未经环保竣工验收，主体工程擅自建成并投入生产，违反了《环境影响评价法》第二十二条的规定；根据《产业结构调整指导目录(2011年本)(2013年修正版)》(国家发展和改革委员会令第21号)第三类淘汰类“一、落后生产工艺装备”第(六)项“有色金属”的第9点“利用坩锅炉熔炼再生铝合金、再生铅的工艺及设备”，原告的炼铝加工厂属于淘汰类项目。属于两项不同的违法行为，被告南安生态局认定上述违法事实，有现场检查(勘查)笔录予以证实，原告本人在询问笔录中亦承认了上述违法事实存在。故被告南安生态局认定原告未依法报批建设项目环境影响评价文件，未配套建设污染治理设施，擅自从事炼铝加工生产，对环境造成污染，事实清楚，证据充分。二、被诉行政处罚决定适用法律正确。根据全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会《建设项目环境管理有关法律适用问题的答复意见》（法工委复［2007］2号）规定，关于建设单位未依法报批建设项目环境影响评价文件却已建成建设项目，同时该建设项目需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者经验收不合格，主体工程正式投入生产或者使用的，应当分别依照《环境影响评价法》第三十一条第一款、《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款的规定作出相应处罚。故被告南安生态局依照上述法律规定作出被诉行政处罚决定，对原告的上述两项环境违法行为分别作出处罚，适用法律正确。三、被诉行政处罚决定程序合法。被告南安生态局对原告的加工厂进行现场检查后，发现存在未依法报批建设项目环境影响评价文件，配套建设的污染防治设施未经环保竣工验收，主体工程擅自建成并投入炼铝加工生产，属于淘汰类项目生产，向原告送达了《行政处罚事先告知书》，并对原告进行了询问调查，在履行了告知等程序后，作出闽泉环罚〔2018〕774号《行政处罚决定书》，并依法送达原告，被告作出的行政处罚决定，符合法定程序。四、关于处罚金额。根据《设备投资清单》，被告南安生态局认定原告公司总投资额为7.2万元并无不当。根据《中华人民共和国环境影响评价法》第三十一条第一款及《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款的规定，对列入报告书类的建设项目，建设项目主体工程已投入生产的违法情况，处以投资额4％罚款，处罚金额人民币0.288万元；对未经验收擅自投入经营生产的违法行为处以罚款30万元，共计罚款叁拾万贰仟捌佰捌拾元，并无不当，未超过法定幅度，也不存在处罚不当的情形。综上，被告南安生态局具有作出本案被诉行政处罚决定的行政职权，其作出闽泉环罚〔2018〕774号《行政处罚决定书》的行政行为认定事实清楚、程序合法、适用法律正确，不存在违法之处。被告泉州市生态环境局作出泉环保法〔2019〕10号行政复议决定，维持被告南安生态局作出的行政处罚决定，认定事实清楚，符合法定程序。原告关于撤销被诉行政处罚决定和行政复议决定的诉讼请求，缺乏事实和法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条及第七十九条的规定，判决：驳回原告杨建生的诉讼请求。 上诉人杨建生上诉称，南安生态局认定其炼铝加工厂主体工程已投入生产使用无事实依据，原审法院对该事实予以确认属于认定事实错误。其于2018年10月5日向第三方租赁了生产场地用于案涉炼铝加工厂建设，主体生产设备与污染防治设施同时施工安装完毕。2018年10月14日进行了首次的设备调试，2018年10月15日，南安生态局的执法人员到加工厂检查时，其并未进行生产，检查人员所检测到的余温系前一天设备调试所致。设备调试并产生调试样品，并不属于《建设项目环境保护管理条例》第二十三条规定的“投入生产或使用”，南安生态局对其处以罚款没有事实依据，泉州市生态环境局维持处罚决定错误。南安生态局并无证据证明上诉人设备调试行为造成周边环境污染，其行为应认定为违法情节轻微，南安生态局行政处罚过重，泉州市生态环境局维持处罚决定不当，原审法院认定其造成环境污染没有事实依据，认定事实不清，证据不足。请求二审法院在查清事实后依法改判，或撤销原审判决，发回一审法院重审。 被上诉人南安生态局答辩称，一、上诉人未办理环境影响评价手续，环保设施未通过竣工验收，擅自投入生产，上诉人存在两个违法行为，该事实有南安市环境保护局现场检查（勘查）笔录、调查询问笔录、现场照片、杨建生加工厂设备投资清单等证据证明，南安生态局认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，作出的处罚在法律规定的范围内，不存在处罚过重的情况。二、上诉人违法事实清楚，不存在所谓试生产行为。新修订的《建设项目环境保护管理条例》已将环保设施的试运行、试生产的相关规定删除，上诉人所谓试生产未违法的说辞没有法律依据，依法不应予支持。上诉人所生产的产品属于应予淘汰的项目，上诉人违法进行生产，对环境造成极大影响，其作出《行政处罚决定书》正确。原审判决认定事实清楚，证据确实充分，依法应当驳回上诉人的上诉请求。 被上诉人泉州市生态环境局答辩称，上诉人经营的炼铝加工项目属于应办理环境影响报告书的项目，上诉人存在未依法报批建设项目环境影响报告书和建设项目需要配套建设的环境保护设施未经验收即投入生产两个环境违法行为，根据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条的规定，需要配套建设的环境保护设施未建设、未验收或者验收不合格，建设项目即投入生产或者使用，环境保护行政主管有权责令改正并处罚款。该规定不再区分试生和和正式生产，以投入生产作为违法的构成要件。南安生态局作出《行政处罚决定书》认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当。答辩人在行政复议过程中依法履行职权，其作出的《行政复议决定书》认定事实清楚，适用法律正确。请二审法院驳回上诉，维持原判。 原审中各方当事人提交的证据和法律依据均已随案移送本院。经审查，相关证据均经原审庭审质证。二审经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，执法人员制作的现场检查(勘查)笔录、现场照片、上诉人杨建生的询问笔录等证据可以证明上诉人杨建生经营的炼铝加工厂未办理环评审批手续，配套建设的污染防治设施未经环保竣工验收，主体工程擅自建成并投入生产，其行为违反了《环境影响评价法》第二十二条第一款和《建设项目环境保护管理条例》第十七条的规定，属于两项不同的违法行为，应分别作出处罚。《环境影响评价法》第三十一条第一款规定，建设单位未依法报批建设项目环境影响报告书、报告表，擅自开工建设的，由县级以上环境保护行政主管部门责令停止建设，根据违法情节和危害后果，处建设项目总投资额百分之一以上百分之五以下的罚款，并可以责令恢复原状。《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款规定，违反本条例规定，需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者验收不合格，建设项目即投入生产或者使用的，由县级以上环境保护行政主管部门责令限期改正，处20万元以上100万元以下的罚款。被上诉人南安生态局依法履行了立案、调查、告知等程序后，依据上述规定作出闽泉环罚〔2018〕774号《行政处罚决定书》的行政行为，认定事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律正确，处罚适当。被上诉人泉州市生态环境局作出泉环保法〔2019〕10号行政复议决定，维持南安生态局作出的行政处罚决定，认定事实清楚，程序合法。原审认定事实清楚，适用法律、法规正确，裁判并无不当。上诉人的上诉请求不能成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本判决为终审判决。 审判长  董耿瑜 审判员  陈大银 审判员  张兴裕 二〇二〇年四月十日 记员庄巧毅 附本案所适用的法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。