吉林省松原市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）吉07行初57号 原告松原市宁江区毛都站镇天顺养殖场，住所地松原市宁江区，社会统一信用代码：92***N64。 经营者李忠玲，女，汉族，1978年6月6日生，现住吉林省松原市宁江区繁荣街嵘江委。 委托代理人马井良，吉林良伟律师事务所律师。 被告松原市人民政府，住所地松原市宁江区。 法定代表人于强，市长。 委托代理人耿楠楠，松原市自然资源局土地监察支队科员。 委托代理人高志富，吉林车宏伟律师事务所律师。 原告松原市宁江区毛都站镇天顺养殖场因诉被告松原市人民政府行政强制拆除行为违法及赔偿一案，于2019年10月24日向本院提起诉讼。本院于2019年10月24日立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年11月29日、2020年4月2日公开开庭审理了本案。原告松原市宁江区毛都站镇天顺养殖场的经营者李忠玲及其委托代理人马井良，被告松原市人民政府的委托代理人耿楠楠、高志富到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告松原市宁江区毛都站镇天顺养殖场诉称，2007年1月1日，原告与宁江区毛都站镇奔布来村签订了《养殖厂承包合同》，将土地承包给原告期限为30年，原告在承包地上建设了养殖舍。2018年10月12日，被告松原市人民政府下发《松原市人民政府关于开展整治江南垃圾填埋场周边违法用地的通告》，要求江南垃圾填埋场周边违法建筑限期拆除。2019年4月10日，松原市自然资源局作出《关于限期拆除江南垃圾填埋场周边违法建筑的通知》，要求原告于2019年4月20日前自行拆除，逾期不拆除的由市政府组织强制拆除。2019年4月23日被告组织相关部门人员将涉案养殖厂强制拆除。被告在行政复议期或者行政诉讼期限内，未依法定程序向人民法院申请强制执行便强制拆除，从实体到程序严重违法。为此，原告依据《行政诉讼法》的规定，提起行政诉讼，诉讼请求如下：一、确认被告于2019年4月23日实施的强制拆除原告养殖场的行政行为违法；二、赔偿原告被强制拆除的1,100平方米场房、1,000平方米大棚、2口水井、圈舍栅栏经济损失（以鉴定结果为准）；三、判令被告承担全部诉讼费用。 原告在法定期限内向本院提交了如下证据，第一组：原告身份证复印件、营业执照、税务登记证。证明天顺养殖场具备原告主体资格，李忠玲系合法经营的个体工商户业主。第二组：养殖承包合同。证明，2007年1月1日，原告同奔布来村委会签订了养殖承包合同，承包期为30年，每年交承包费600元，原告属合法经营。《中华人民共和国城乡规划法》实施的时间是2008年，原告使用土地在城乡规划法实施之前；奔布来村委会的证明。证明原告天顺养殖场承包的土地是奔布来村集体所有的土地，原告使用的土地原来就是奔布来村黄牛养殖基地，原告属合法使用集体的土地；宁江区农业局证明一份，证明天顺养殖场在规模化养殖中建设了畜禽舍，符合国土资发（2010）155号文件的规定，属设施农用地；经营场所使用证明。证明宁江区毛都站镇奔布来村委会证实李忠玲承包的养殖场使用面积一千平方米，该土地面积用于养殖业，原告属合法使用土地；养殖场交纳承包费的收据。证明原告从开办养殖场以来，历年向奔布来村村民委员会交纳承包费的收据，证明原告属合法有偿的使用土地。第三组：农村养殖项目用地备案报告。证明原告李忠玲开办的天顺养殖场养殖项目用地，经奔布来村民委员会和宁江区毛都站镇人民政府，以及松原市宁江区毛都站国土资源所同意使用该土地，证明原告使用土地，属合法使用，备案了不应该拆除；天顺养殖场占用土地示意图。证明原告使用的土地7,165.92平方米，建筑面积1,100平方米，同时证明原告周围的相邻关系。第四组：天顺养殖场强拆损失明细表。证明原告被强拆的砖瓦结构房屋1,100平方米，暖棚1,000平方米，水井、圈舍、栅栏等经济损失1,185,200元，有损失明细表。第五组:《松原市人民政府关于开展整治江南垃圾填埋场周边违法用地的通告》。证明被告强拆行为违法。第六组：光盘一张。证明在2019年4月23日，被告强拆原告合法经营的养殖场，证明原告所建的房屋禽舍面积以及经济损失的实际拍照记录，被告应该对原告进行合理赔偿。应本院要求，原告在2020年4月2日第二次开庭审理时向本院补充提交了如下证据：照片5张，系原告于拆迁前和拆除过程中拍摄。证明李忠玲的被拆迁房屋外貌，整体房屋面积，以及原告的房屋被拆迁过程。 被告松原市人民政府辩称，1.被告拆除原告违法建筑是合法的，原告的相关建筑设施没有合法的用地及建设审批手续，系违法建筑。对此被告庭审中提供的行政处罚卷宗能够证实原告建筑的违法性，且处罚决定在下发后原告没有提出复议或诉讼，处罚决定已经发生法律效力。对于违法建筑，市政府依据环境保护督查对环境治理的总体要求进行拆除处理，符合法律政策要求。关于原告所说用地合法问题，在处罚卷中李忠玲提交了一个乡镇土地审批手续，这个手续是不完全的。有关设施农用地使用有严格规定。应当由经营者申请乡镇申报，县级政府审核，批复同意后才能进行建设，并且关于设施农用地规模是不能超过整个用地规模10%的，原告的用地手续之所以没有得到县级行政主管部门的审批同意，是因为其不符合设施农用地相关规定。（国土资法【2010】155号农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知）2.原告主张的损失赔偿不应该得到支持。因其建筑系违法建筑，不应得到保护，并且在市政府组织拆除前已经向包括原告在内的十余户村民下达了违法用地整治的通告。以及限期拆除的通知，但原告在规定期限内未自行组织拆除。对于因此所造成的额外损失应当由其自行承担，综上，请求人民法院驳回原告诉讼请求。 被告松原市人民政府在法定期限内向本院提交了如下证据：1.《松原市人民政府关于召开落实环保督察整改工作，拆除违法建筑专项行动的会议通知》。2.《关于江南垃圾处理厂周边用地情况的说明》。3.《江南垃圾处理场周边用地情况统计表》。4.《松原市人民政府关于拆除中央环保督察6745号信访案件违法建筑实施方案》。5.《松原市人民政府关于拆除江南垃圾填埋场周边违法建筑工作方案》。6.《松原市国土资源局提请印发整治江南垃圾填埋场周边违法用地公告请示》。7.《人民政府关于整治江南垃圾填埋场周边违法用地通告》。8.《松原市人民政府关于开展整治江南垃圾填埋场周边违法用地的通告》。9.《关于拆除江南垃圾填埋场周边建筑实施方案》。10.《松原市国土资源局提请依法责令限期拆除违法建筑物的通知的请示》。11.《责令限期拆除违法建筑物通知》。上述证据证明被告拆除行为合法。应本院要求，被告在2020年4月2日第二次开庭审理时向本院补充提交了如下证据：1.《松原市国土资源局2012年69号行政执法卷宗》。证明松原市国土资源局对原告土地违法行为作出处罚，原告在法定期限内未提起诉讼或复议，处罚决定系发生法律效力的处罚决定。原告被拆除的建筑系违章建筑。2.照片20枚。证明拆除时房屋内物品均已从房屋内搬出。其中两个标日期的照片是拆除同一天相同区域内拍摄的，不是拆除原告养殖场的照片，是佐证材料。反映的是拆除过程中其他百姓没有搬出物品，我方工作人员协助搬出。 本院对双方当事人提交的证据认证如下：经庭审质证，原告对被告提交证据1、3的真实性提出异议。对证据4的关联性提出异议。对证据1-11的证明效力提出异议，认为证据1-11证明不了被告对原告养殖场系合法强拆。本院认为，原告对被告提交证据1、3的真实性提出异议，但没有反证予以证明，异议理由不能成立。证据4系被告对同一地块杨兴武养殖户的强拆方案，并非与本案没有关联，原告异议理由不能成立。证据1-11证明不了被告对原告养殖场系合法强拆，原告异议理由成立。综上，对上述证据的真实性、合法性、关联性予以认可，对上述证据对“强拆行为合法”待证问题的证明效力不予认可。对被告补充提交的照片，原告认为，没有拍照时间、没有拍照人姓名，拍照不全面、不客观、不真实。原告很多东西没有拿出，遗漏了。本院认为，原告并未提出室内物品损失的赔偿请求，该证据与案件审理焦点问题无关，不予采信。对被告补充提交的《松原市国土资源局2012年69号行政执法卷宗》，原告称，《土地地类和是否符合土地利用总体规划认定书》、《土地利用总体规划认定书》只有个人签字没有公章，不具有真实性、合法性。《责令停止违法行为通知书》、《行政处罚告知书》、《行政处罚听证告知书》、《行政处罚决定书》、《松原市国土资源局责令履行行政决定催告书》这些文书都没有送达，《行政处罚决定书送达回证》上签名的赵亚君是我母亲，并没有将文书转交给我，我没有收到《行政处罚决定书》。本院认为，《行政处罚决定书》由原告母亲赵亚君予以签收，赵亚君作为李忠玲的同住成年直系亲属，对其送达应视为对李忠玲送达。原告关于《行政处罚决定书》没有送达的异议理由不能成立。卷宗材料能够形成证据链条，客观反映松原市国土资源局经勘查、调查、内部讨论、审批、作出《行政处罚决定》并送达的行政行为过程，具有真实性，本院予以采信。对原告提交6组证据的真实性，被告未提出异议，本院予以采信。对原告提交的《农村养殖项目用地备案报告》，被告认为，原告的用地审批备案手续是不完全的，之所以没有得到县级行政主管部门的审批同意是因为其不符合设施农用地相关规定。该证据证明不了原告系合法用地。本院认为，被告的异议理由成立，对该证据的证明效力不予认可。对原告补充提交的5张照片，被告未提出异议，本院予以采信。 经审理查明，李忠玲系松原市宁江区毛都站镇天顺养殖场经营者。养殖场经营范围为生猪养殖。2007年1月1日，宁江区毛都站镇奔布来村与李忠玲签订了《养殖承包合同》，将1000㎡土地承包给原告，期限为30年，每年交承包费600元。经本院询问，原告称，2010年，原告建了420平的猪舍，2012年的时候又接盖了680平的猪舍，在2010年到2013年之间，一直从事生猪养殖，在2013年松原市垃圾填埋场开始投产之后，因垃圾填埋场环境污染问题停止了生猪养殖。期间，2011年5月24日，原告向土地管理部门提交农村养殖项目用地备案报告。松原市宁江区毛都站国土资源所在报告中签署同意意见。奔布来村民委员会和宁江区毛都站镇人民政府在意见栏加盖公章，县（市）区国土资源管理部门意见栏空白，原告未实际取得县（市）区国土资源管理部门对该农村养殖项目用地备案申请的审批同意。2013年12月31日，松原市国土资源局作出《松国土资执罚（2013）68号行政处罚决定》，认定李忠玲于2011年、2012年未经批准，擅自占用宁江区毛都站镇奔布来村果园用地1102.91㎡（其中建筑占地面积1042.75㎡）建库房、猪舍的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、四十四条的规定，已构成违法占地的事实，并且占用土地的用途不符合松原市宁江区毛都站镇土地利用总体规划。依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定，决定处罚如下:1、限期拆除在非法占用的土地上新建的1042.75㎡违法建筑物和其他设施，恢复土地原状；2、处以非法占地5.00元/㎡罚款，即：5.00元/㎡×1102.91㎡=5,514.55元。该处罚决定于同日送达，由李忠玲母亲赵亚君签收。李忠玲在法定期限内未对该处罚决定提起复议和诉讼，亦未履行处罚决定确定的义务。松原市国土资源局在同一时期对同一区块其他10余名“违法行为人”同样作出了处罚决定。2018年8月1日被告单位召开关于拆除违法建筑专项行动的会议，同日制定了《松原市人民政府关于拆除江南垃圾填埋场周边违法建筑方案》。2018年10月15日下发《松原市人民政府关于开展整治江南垃圾填埋场周边违法用地通告》，要求江南垃圾填埋场周边违法建筑物构筑物限期拆除。2019年4月10日，由松原市自然资源局向李忠玲等人分别下发了《关于限期拆除江南垃圾填埋场周边违法建筑的通知》，限违法用地户自行在2019年4月20日前自行拆除，如不拆除政府组织强制拆除。2019年4月23日，松原市人民政府组织相关部门对未在规定期限内自行拆除的，包括李忠玲在内的相关“违建户违法建筑物”进行了强制拆除。 本院认为，一、关于被告行政强拆行政行为合法性问题。1、松原市自然资源局向李忠玲下发了《关于限期拆除江南垃圾填埋场周边违法建筑的通知》，限违法用地户自行在2019年4月20日前自行拆除，如不拆除政府组织强制拆除。该《通知》未载明违法事实，未引用具体法律条文，但从具体内容来看，该《通知》系土地管理机关对违法用地行为人作出的限期拆除地上物的土地行政处罚行政行为。被告未提供其对该类行政行为具有强制执行权的法律依据，其强拆行政行为系超越职权的违法行政行为；2、强制拆除地上物行政行为系行政强制执行行为。《中华人民共和国行政强制法》第四章对行政机关的强制执行程序有明确的法律规定，被告在未作出强制执行决定（强制拆除地上物决定）、未履行强制执行相关法定程序的情况下，于2019年4月23日组织相关部门人员对原告养殖设施进行了强制拆除，行政行为显属违法。二、关于应否赔偿问题。1、《国土资源部、农业部关于促进规模化畜禽养殖有关用地政策的通知》（国土资发【2007】220号）第三条第（二）项规定“本农村集体经济组织、农民和畜牧业合作经济组织申请规模化畜禽养殖的，经县级畜牧主管部门审核同意后，乡（镇）国土所要积极帮助协调用地选址，并到县级国土资源管理部门办理用地备案手续。涉及占用耕地的，要签订复耕保证书，原则上不收取保证金或押金；原址不能复耕的，要依法另行补充耕地”。《国土资源部、农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》（国土资发【2010】155号）第三条规定“农业设施的建设与用地由经营者提出申请，乡镇政府申报，县级政府审核同意”。李忠玲于2010-2012年期间，在未依照上述法律规定实际取得规模化畜禽养殖设施农用地用地备案、审批的情况下，在承包土地上建设库房、猪舍的行为系私自改变土地用途的违法行为，因该违法行为取得的库房、猪舍财产权益不属于合法权益。2、松原市国土资源局于2013年12月31日对李忠玲作出《松国土资执罚（2013）68号行政处罚决定》，李忠玲在法定期限内未对该处罚决定提起复议和诉讼，该《行政处罚决定》系生效的《行政处罚决定》。该《行政处罚决定》认定李忠玲于2011年、2012年未经批准，擅自占用宁江区毛都站镇奔布来村果园用地1102.91㎡（其中建筑占地面积1042.75㎡）建库房、猪舍的行为，已构成违法占地的事实，并且占用土地的用途不符合松原市宁江区毛都站镇土地利用总体规划，并作出限期拆除的处罚决定。依据该《行政处罚决定》，原告因违法建设取得的库房、猪舍财产权益不属于合法权益。综上所述，原告关于被告强拆行政行为侵害其合法权益的赔偿理由没有事实依据，赔偿请求应不予支持。 依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决如下： 一、确认被告松原市人民政府于2019年4月23日组织各相关单位人员对原告松原市宁江区毛都站镇天顺养殖场地上建筑物强制拆除的行政行为违法； 二、驳回原告松原市宁江区毛都站镇天顺养殖场的赔偿请求。 案件受理费50元，由被告松原市人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于吉林省高级人民法院。 审 判 长  薛静波 审 判 员  刘 洋 代理审判员  张 雷 二〇二〇年四月十七日 书 记 员  陈嘉琦