广东省东莞市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤19行初57号原告：徐锐球，男，1971年8月17日出生，汉族，身份证住址：广东省东莞市东城区**********，公民身份号码：441************。委托代理人：孙志超，北京市中银（深圳）律师事务所律师。被告：东莞市人民政府。住所地：广东省东莞市鸿福路**。法定代表人：肖亚非，市长。委托代理人：刘芳芳，东莞市司法局工作人员。委托代理人：黎伟明，东莞市司法局工作人员。第三人：东莞市东城街道办事处。。住所地：广东省东莞市东城中心东城大道法定代表人：邵宏武，主任。委托代理人：陈秋明，该办事处工作人员。委托代理人：成文环，广东凯略律师事务所律师。原告徐锐球因与被告东莞市人民政府（以下简称“东莞市政府”）及第三人东莞市东城街道办事处（以下简称“东城街道办”）行政复议纠纷一案，于2019年9月30日向本院提起行政诉讼。本院于2019年10月10日立案后，向被告东莞市政府、第三人东城街道办分别送达了起诉状副本及应诉通知书等诉讼材料。被告东莞市政府、第三人东城街道办在法定期限内向本院提交了答辩状与证据材料。本院依法组成合议庭，于2019年12月5日公开开庭审理了本案。原告徐锐球委托代理人孙志超，被告东莞市政府委托代理人黎伟明，第三人东城街道办委托代理人陈秋明、成文环到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告徐锐球诉称：2013年12月3日，东莞市东城区温塘砖窑村民代表会议审议通过了《关于审议通过设施农业用地的讨论决议》，同意将村的鱼塘和果林（项目）设施农业用地承包给徐锐球。同日，徐锐球与东莞市东城区温塘丁三股份经济合作社（以下简称“温塘丁三经合社”）签订了《设施农用地承保协议书》承包鱼塘。2013年9月18日，东莞市国土资源局东城分局（以下简称“东城国土分局”）及东莞市东城区办事处农业办公室（以下简称“东城农业办”）会审了《设施农用地项目申报与会审表》,批准该用地分为四个功能区分：养殖区、种植区、办公区及停车区。2017年12月29日，徐锐球与温塘丁三经合社《鱼塘承包合同书》，面积16.02亩，期限自2018年1月1日到2027年12月31日。2018年1月1日，徐锐球与温塘丁三经合社签订《鱼塘承包书》，面积6.93亩，期限自2018年1月1日至2022年12月31日。2018年12月5日，东城国土分局突然向徐锐球发出《东城国土局限期整改通知书》，徐锐球认为该项目有本市五局的通知及国土资源部的文件作为依据，且2013年9月18日已通过了东城国土分局与东城农业办的《设施农用地项目申报与会审》，用地是设施农用地，建设与经营合法，因此提出异议，然而一直未得到下一步的反馈。2019年1月4日，东城街道办向徐锐球发送《告知书》，确认徐锐球违法并责令拆除。2019年2月，东城街道办组织本辖区相关权力机关制定了针对徐锐球温塘佰亩园生态农庄的《拆除行动方案》，对该方案徐锐球事先并不知情也没有任何通知。2019年3月1日，东城街道办组织本辖区相关权力机关直接对徐锐球的项目实施了强制拆除行动，造成徐锐球财产损失。徐锐球认为东城街道办具体行政行为违法：一、东城街道办在实施强制拆除前没有下达和送达行政处罚告知书，仅有告知书，剥夺徐锐球陈述、申辩的权利。徐锐球以告知书向东莞市政府提出行政复议，东莞市政府以未对权利义务造成实际影响为由不予受理。二、东城街道办强制拆除前未告知救济途径和期限，且2019年2月28日内部确定方案后，第二天进行强拆。三、东城街道办以未办理建设工程规划许可证为由认定项目违建，进行拆除，合法财产受到损害。而且对徐锐球财产未尽清点义务，导致徐锐球无法提供合法财产受损证据。2019年4月1日，徐锐球以上述事实及理由向东莞市政府提出行政复议申请。2019年6月14日，东莞市政府作出东府行复[2019]175号《中止行政复议审查通知书》。2019年9月4日，东莞市政府作出东府行复[2019]175号《恢复行政复议审查通知书》。2019年9月17日，东莞市政府作出东府行复[2019]175号《行政复议决定书》。2019年9月24日，东莞市政府向徐锐球送达该决定书。徐锐球认可东府行复[2019]175号《行政复议决定书》确认东城街道办强制拆除行为违法的决定。但是，该复议决定书仅仅确认了东城街道办实施强制拆除行为的主体不适格，并未确认其程序不合法及实体行为不合法，也无支持徐锐球的赔偿请求。徐锐球依法提出行政诉讼，请求判决：1.撤销东府行复[2019]175号《行政复议决定书》中不予赔偿徐锐球损失的决定，并责令东莞市政府对于徐锐球损失赔偿的申请重新予以处理；2.维持东府行复[2019]175号《行政复议决定书》中确认东城街道办强制拆除行为主体不适格的决定，同时确定该强制拆除行为程序不合法及实体行为不合法；3.东莞市政府承担本案诉讼费。原告向本院提供了以下证据：1.《关于进一步加强设施农用地管理的通知》，拟证明用地和建设合法；2.《申请报告》、《关于审议通过设施农业用地的讨论决议》、《设施农用地项目申报与会审表》，拟证明用地和建设合法；3.《设施农业用地承保协议书》、《承包鱼塘合同16.02亩》《承包鱼塘合同6.93亩》，拟证明徐锐球损失；4.《责令停止土地违法行为通知书》、《告知书》、《违法用地限期整改通知书》，拟证明东城街道办违法强拆；5.《告知书》《东城整治行动方案》《拆除行动的通知》，拟证明东城街道办违法强拆；6.《行政复议决定书》，证明东莞市政府未支持徐锐球赔偿请求；7.部分合法财产证明、《合法财产清单》，拟证明徐锐球损失；8.光盘（图片及视频），拟证明违法强拆及损失。被告东莞市政府答辩称：一、案涉复议决定书程序合法。2019年3月25日，徐锐球就案涉强制拆除行为向东莞市政府提出行政复议申请，请求确认违法和申请赔偿。2019年4月1日，东莞市政府收到申请材料后出具东府行复[2019]175号《行政复议受理通知书》、《行政复议答复通知书》，并于4月3日送达给徐锐球，于2019年4月5日送达给东城街道办。2019年4月12日，东城街道办提交答复书及相关证据材料。东莞市政府认为案情复杂，根据《行政复议法》第三十一条规定，决定延长审查期限30日，于2019年5月20日作出《延长行政复议审查期限通知书》，并于5月21日邮寄送达给徐锐球，于5月21日送达给东城街道办。由于徐锐球申请中止审查，东莞市政府于2019年6月14日作出《中止行政复议审查通知书》，并于6月21日邮寄送达给徐锐球，于6月25日送达给东城街道办。2019年8月4日东莞市政府于作出《恢复行政复议审查通知书》，并于9月5日分别邮寄送达徐锐球、送达东城街道办。2019年9月17日，东莞市政府作出东府行复[2019]175号《行政复议决定书》，于9月19日邮寄送达徐锐球，于9月23日送达东城街道办。二、案涉复议决定书认定事实清楚，处理恰当。虽然东城街道办否认拆除了徐锐球的案涉农庄，但根据证据可证实东城街道办组织实施了案涉违法用地地上建筑拆除的行为。本案的争议焦点为包括东城街道办强制拆除行为是否合法、案涉被拆除的建筑物是否为合法建筑及是否应当赔偿的问题。首先，关于东城街道办拆除行为是否合法的问题。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条规定，案涉拆除行为应由县级以上人民政府土地行政主管部门实施。本案中，东城街道办的行为目的正确，但超越法定职权，执法主体不适格，强制拆除行为违法。其次，关于案涉被拆除的建筑物是否为合法建筑及是否应当赔偿的问题。根据国土资源部、农业部《关于完善设施农用地管理有关问题的通知》（国土资发[2010]155号）（2010年9月30日至2014年9月30日）第三条的规定，农业设施的用地和建设应当先由经营者向乡镇政府提出用地申请，经乡镇审查后申报县级政府进行审核批准。同时，东莞市国土资源局、东莞市农业局等五局于2013年6月21日作出的《关于进一步加强设施农用地管理的通知》（东国土资[2013]121号)也明确了按农用地管理的设施用地办理流程均按先申请再申报、审核、取得批准后方可动工建设的原则进行。徐锐球提交的《设施农用地项目申报与会审表》上只有东城国土分局及东城农业办加盖的印章，并没有其他相关部门的审批意见，徐锐球并未按照上述规定走完案涉用地及项目建设的审批流程。此外，根据国土资源部、农业部《关于进一步支持设施农用健康发展的通知》（国土资发[2014]127号）第三条规定，从事农用地设施建设的，应当由经营者签订用地协议并拟定建设方案，然后由乡镇政府报县级国土资源部门及农业部门备案，县级国土资源部门及农业部门核实相关信息，不符合设施农用地有关规定的不得动工建设。现无证据材料显示徐锐球在案涉用地上硬底化并搭建简易棚房已经相关部门核实准许。综上，徐锐球在未获得批准用地及项目建设的情况下擅自动工硬底化及搭建的行为属于违法用地行为，其地上建筑属于违法建筑。再者，关于是否应当赔偿的问题。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定，案涉被强制拆除的建筑属于违法建筑，不属于徐锐球合法权益。而且根据东城街道办提供的拆除前的现场视频可知，案涉建筑被强制拆除前，建筑内财物已清空，不存在徐锐球所述被损坏的物品。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（八）项的规定，案涉强制拆除只对徐锐球案涉违法用地的硬底化及违法建筑物进行了拆除，并未涉及徐锐球其他用地，徐锐球的其他间接损失不属于本案赔偿范围。综上，东城街道办在无法定授权的情况下于2019年3月1日对徐锐球案涉违法建筑实施强制拆除，其行为违法。徐锐球要求东城街道办对强制拆除行为造成的损失进行赔偿的主张缺乏理据，东莞市政府不予支持。三、徐锐球的诉讼请求不明确且互相矛盾。徐锐球诉请撒销案涉复议决定书中不予赔偿的决定，和请求二中要求维持《行政复议决定书》确认东城街道办违法的决定，两个诉讼请求不明确且相互矛盾。请法院依法予以驳回徐锐球的诉讼请求或裁定驳回徐锐球的起诉。被告东莞市政府向本院提供了以下证据：1.《行政复议申请书》、《设施农业用地承保书》、《设施农业用地项目申报与会审表》、《东城街道办通知书》东城告字【2019】9号、《东城街道办通知书》东城告字【2019】28号，拟证明徐锐球申请行政复议；2.《行政复议受理通知书》及送达回证，拟证明受理徐锐球的复议申请；3.《行政复议答复通知书》、送达回证、《行政复议答复书》，拟证明在期限内东莞市政府作出答复；4.《中止行政复议审查通知书》、邮寄单、送达回证，拟证明根据徐锐球申请中止审查；5.《恢复行政复议审查通知书》、邮寄单、送达回证，拟证明根据徐锐球申请恢复审查；6.《延长行政复议审查期限通知书》、邮寄单、送达回证，拟证明在期限内延长审查期限；7.《行政复议决定书》的送达回证、邮寄单，拟证明在期限内作出复议决定书；8.视频光盘，拟证明东莞市政府认为拆除时的建筑物没有价值。第三人东城街道办述称：一、案涉强制拆除的建筑物为违法建筑，徐锐球对该建筑不享有合法权益。1.根据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条和国土资源部、农业部《关于完善设施农用地管理有关问题的通知》(国土资发[2010]155号)第三条、《关于进一步支持设施农用地健康发展的通知》(国土资发[2014]127号)第三条规定，案涉地块为农林用地，徐锐球未办理相关审批手续，未获得批准用地及项目建设的情况下擅自动工硬底化及搭建的行为属于违法用地，其地上建筑物属于违法建筑，依法应予以拆除，徐锐球对该违法建筑不享有合法权益。二、徐锐球要求国家赔偿缺乏法律依据，东莞市政府的行政复议决定正确，依法应予以维持。1.东城国土分局于2018年12月5日向徐锐球发送了《违法用地限期整改通知书》，要求徐锐球在2018年12月15日前完成整改。东城街道办分别于2018年12月4日、2019年1月4日、2019年2月25日向徐锐球发出《告知书》，要求其2日内消除违法状态，恢复土地原状。因此，案涉违法建筑被拆除前，东城街道办等相关部门已依法履行了告知义务。徐锐球提供的《合法财产清单》中的财产，已经在案涉建筑被拆除前转让案外人，由案外人将案涉建筑物内的财产全部搬离现场后，方才进行强制拆除。从现场拆除的视频亦可看到，案涉建筑内的财物已清空，建筑物内不存在徐锐球所述被损坏的物品。2.根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定，国家赔偿是以国家机关和国家机关工作人员行使职权的行为造成了当事人合法权益损害为前提。徐锐球对案涉被强制拆除的违法建筑不享有合法权益，案涉建筑内其合法财产已全部搬离，其要求赔偿无法律依据。第三人东城街道办未提交证据。经庭审质证，东莞市政府、东城街道办对徐锐球提交的证据7，即部分合法财产证明、合法财产清单的真实性不予确认。除此之外，各方当事人就彼此提交的其他证据的真实性则均无异议。本院对全案证据认证如下：部分合法财产证明、合法财产清单仅系徐锐球单方制作，既无原件，又没有其他原始单证凭据佐证，对其真实性不予确认。至于其他证据，鉴于各方当事人都无异议，对其真实性均予确认。经审理查明：2013年12月3日，东莞市东城区温塘砖窑丁三村民代表会议审议通过了《关于审议通过设施农业用地的讨论决议》，同意将村的鱼塘和果林（项目）设施农业用地承包给徐锐球。同日，徐锐球与温塘丁三经合社签订《设施农业用地承保协议书》，约定由其承包位于东城区温塘砖窑的一块29.9亩土地作为设施农业用地，并不准改变用地性质。2013年12月18日，徐锐球填报《设施农用地项目申报与会审表》，项目名称为东城兴隆养殖场，占用基本农田，用地面积31.2亩，需地面硬底化0.5亩，功能分区包括养殖区（占地面积64%）、种植区（占地面积25%）、办公区（占地面积0.6%）、停车区（占地面积10.4%）。东城国土分局、东城农业办针对前述项目先后添注审核意见并加盖公章，但包括镇政府（街道办）、农业局、林业局、发改局、国土局在内的其余意见栏均为空白。2017年12月29日、徐锐球与温塘丁三经合社签订《承包鱼塘合同书》，约定由其承包新围（土名）鱼塘16.02亩。2018年1月1日，徐锐球与温塘丁一经合社又签订《承包鱼塘合同书》，约定由其承包新围（土名）鱼塘6.93亩。2018年10月30日，东城国土分局向徐锐球发出东国土资（执法）东城停字[2018]41号《责令停止土地违法行为通知书》，要求其立即停止在温塘社区佰亩园后面擅自搭建（钢结构工棚）的土地违法行为，主动消除违法状，并恢复土地原状。2018年12月4日，东城街道办向徐锐球发出东城告字[2018]147号《告知书》，表示其在温塘社区砖窑佰亩园生态农庄旁擅自动工硬底化和搭建简易棚房的行为涉及违法，要求在2日内消除违法状态，恢复土地原状。2018年12月5日，东城国土分局再次向徐锐球发出《违法用地限期整改整改通知书》，载明经基本农田卫片执法监督检查发现，其未经依法批准，在温塘社区一路旁佰亩园生态家计内擅自动工搭建简易棚房，图斑号为33170，面积约1.57亩（具体以实际测量为准），，地类为耕地土地利用总体规划为基本农田，未办理任何用地手续，要求徐锐球在12月15日前拆除并复耕复绿，完成整改。2019年1月4日、2019年2月25日，东城街道办又先后向徐锐球送达东城告字[2019]9号、东城告字[2019]28号《告知书》，要求其在2日内消除在温塘社区砖窑佰亩园生态农庄旁擅自动工硬底化和搭建简易棚房的违法状态，恢复土地原状。2019年3月1日，东城街道办组织相关职能部门联合执法，对案涉地块上的建筑实施了强制拆除。2019年3月25日，徐锐球就案涉强制拆除行为向东莞市政府提出行政复议申请，要求确认东城街道办强制拆除行为违法、责令东城街道办恢复其合法用地及合法建筑部分并赔偿其因案涉强制拆除行为所造成的损失8525789元。2019年4月1日，东莞市政府出具东府行复[2019]175号《行政复议受理通知书》、《行政复议答复通知书》，并于4月3日送达给徐锐球，于2019年4月5日送达给东城街道办。2019年4月12日，东城街道办提交答复书及相关证据材料。东莞市政府认为案情复杂，根据《行政复议法》第三十一条规定，决定延长审查期限30日，于2019年5月20日作出《延长行政复议审查期限通知书》，并于5月22日邮寄送达给徐锐球，于5月21日送达给东城街道办。由于徐锐球申请中止审查，东莞市政府于2019年6月14日作出《中止行政复议审查通知书》，并于6月25日邮寄送达给徐锐球，于6月25日送达给东城街道办。后，徐锐球申请恢复审查，东莞市政府于2019年8月4日作出《恢复行政复议审查通知书》，并于9月6日邮寄送达给徐锐球、于9月6日送达给东城街道办。东莞市政府经审查，认为东城街道办在无法定授权的情况下于2019年3月1日对徐锐球案涉违法建筑强制拆除，其行为违法；徐锐球要求东城街道办对强制拆除行为造成的损失进行赔偿的主张缺乏，不予支持。2019年9月17日，东莞市政府作出东府行复[2019]175号《行政复议决定书》，确认东莞城街道办在2019年3月1日对徐锐球案涉建筑强制拆除行为违法，并于9月24日邮寄送达徐锐球，于9月23日送达东城街道办。徐锐球不服，遂于2019年9月30日向本院提起行政诉讼。另查，案涉被强制拆除的建筑物都是用于餐饮。强制拆除当时，徐锐球有到场，并在东城街道办拆除完毕后，由其本人自行联系的第三方就现场拆除物进行了后续处理。本院认为：本案为行政复议纠纷。徐锐球对东城街道办实施的案涉强制拆除行为不服，向东莞市政府申请行政复议,东莞市政府作为东莞街道办的上一级人民政府，是适格的行政复议机关。东莞市政府予以受理，因案涉复杂，决定延长审查期限，并通知徐锐球与东城街道办，再依徐锐球申请中止审查，于徐锐球申请恢复审查后，又及时作出案涉行政复议决定，且徐锐球与东城街道办对此均无异议，其程序合法。东城街道办没有对违法用地上的建筑物进行强制拆除的法定职权，亦无取得相应法律授权亦或委托，其主导并组织实施案涉强制拆除，已超越法定职责，执法主体不适格，程序亦属违法。东莞市政府经复议，确认东城街道办实施的案涉强制拆除行为违法，并无不妥。结合诉辩观点及陈述意见，本案争议焦点归纳如下：一、案涉被强制拆除的建筑物是否属于违法建筑；二、东城街道办应否就案涉强制拆除行为向徐锐球承担赔偿责任，以及若需要承担赔偿责任时，该如何确定具体的赔偿数额。关于争议焦点一。2010年9月30日起施行的国土资发〔2010〕155号《国土资源部、农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》第三条规定，农业设施的建设与用地由经营者提出申请，乡镇政府申报，县级政府审核同意；设施农用地审核同意后，乡镇政府具体监督设施建设和用地协议的实施，县级国土资源部门做好土地变更调查、登记和台账管理等相关工作，县级农业部门做好土地承包合同变更和流转合同备案、登记等工作。东莞市国土资源局、东莞市农业局等五局于2013年6月21日又印发东国资[2013]121号《关于进一步加强设施农用地管理的通知》，明确按农用地管理的设施用地，由经营者向镇政府（街道办）提出申请，经初审同意后由镇政府（街道办）报市发改局、市农业局、市国土资源局、市林业局（涉及林地的）和市海洋与渔业局（涉及涉渔养殖用地的）审核；此类设施农用地均按先申请再申报、审核，取得批准后方可动工建设的原则进行用地报批。2014年9月29日施行的国土资发〔2014〕127号《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》第三条亦规定，从事设施农用地建设的，除经营者应签订用地协议外，还须在设施农用地使用前，拟定设施建设方案，由乡镇政府将用地协议与设施建设方案报县级国土资源部门和农业部门备案，不符合设施农用地有关规定的不得动工建设。尽管该127号通知施行后，前述155号通知即停止执行，但是设施农用地取得批准后方可动工建设的原则并未改变。本案中，徐锐球于2013年12月3日与温塘丁三经合社签订《设施农用地承保协议书》，同月18日递交《设施农用地项目申报与会审表》。该申报与会审表上仅有东城国土分局、东莞市东城区办事处农业办公室填写初审意见，无经东城街道办同意并报由前述市五局审核通过的任何信息。换言之，徐锐球针对案涉用地在签订用地协议后，虽有向相关职能部门提出申请，但仍处于待审通过阶段，尚未履行完毕前述规定之审批流程。此外，用地协议和申报与会审表显示，徐锐球拟建项目为养殖场，但从全案证据来看，案涉建筑物实为用于餐饮经营，而徐锐球本人对此亦予确认。可见，徐锐球未经获准同意即擅自动工并建成案涉被强制拆除的建筑物，用途与其所签用地协议及项目申报又完全不符，当属违法建筑。关于争议焦点二。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”首先，如前所述，案涉被强制拆除的建筑本身违法，不属于合法权益，故徐锐球诉请东城街道办给予相应赔偿，于法无据。其次，被强制拆除的案涉建筑物固然违法，但其被拆除后尚有残余价值的建筑材料，以及内部的财产不同于违法建筑，仍属合法财产，依法应受到保护。东城街道办在实施拆除的过程中需遵循程序和比例原则，尽量减少因拆违造成不必要损失。就本案而言，东城街道办于2018年12月4日、2019年1月4日、2019年2月25日，先后三次向徐锐球作出《告知书》，要求并督促其在2日内消除违法状态，恢复土地原状。此外，东城国土分局于2018年10月30日、2018年12月5日，还曾向徐锐球分别发出过《责令停止土地违法行为通知书》、《违法用地限期整改通知书》，责令其停止违法建设行为，在12月15日前拆除并复耕复绿，完成整改。经由以上多轮高频通知及催告后，徐锐球应当知晓案涉违法建筑将被强制拆除，且东城街道办直至2019年3月1日才实施强制拆除，已给予其长达数月的整改时间，足以自行消除违法状态并恢复土地原状。根据拆除现场视频显示，东城街道办在实施强制拆除前也已将案涉建筑物内的诸多设备及物品搬置于室外空地。虽然东城街道办未就其搬出设备及物品与徐锐球进行清点交接，但徐锐球并无举证案涉建筑物内存在的其他物资仍有再利用价值，且其本人当时就在拆除现场，并将拆除后现场的残余物资全部交由第三方处理。徐锐球现主张案涉违法建筑内仍有大量合法且有价值财产，并提供部分合法财产证明、合法财产清单拟予证明，但均为其单方制作，既没有原件，又无其他原始单证凭据佐证，与查明事实亦不相符。故，徐锐球要求东城街道办赔偿因强制拆除所造成除案涉建筑物之外的财产损失，缺乏充分理据，不能成立。据此，东莞市政府经复议决定，确认东城街道办于2019年3月1日对案涉建筑物实施强制拆除违法，但不予支持徐锐球就东城街道办应给予其损失赔偿的请求，并无不当。徐锐球上诉请求撤销案涉行政复议决定，理据不足，本院予以驳回。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告徐锐球的全部诉讼请求。本案收取受理费50元，由原告徐锐球承担（已预交）。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。审判长  张志强审判员  陈彩玲审判员  林冰洁二〇二〇年四月二十八日书记员  梁玮珊