山东省临沂市中级人民法院 民 事 裁 定 书 （2019）鲁13民特136号 申请人：山东富翔集团有限公司，住所地山东省济南市历下区解放路延长线北侧金宇大厦**。 法定代表人：宋晓燕，执行董事。 委托诉讼代理人：沈楠忻，浙江阳光时代（上海）律师事务所律师。 被申请人：山东省临沂市费县人民政府，，住所地山东省费县正通路** 法定代表人：张钰，县长。 委托诉讼代理人：石俊峰，男，1970年9月13日出生，汉族，住山东省费县。 委托诉讼代理人：程萍，山东隆泰律师事务所律师。 申请人山东富翔集团有限公司（以下简称富翔公司）与被申请人费县人民政府申请确认仲裁协议效力一案，本院于2019年1月28日立案后进行了审查。现已审查终结。 富翔公司申请事项：1.请求确认申请人与被申请人签订的《费县城市生活垃圾处理厂项目特许经营协议》（以下简称《特许经营协议》）中第17.1条的仲裁条款无效；2.请求法院通知临沂仲裁委员会中止仲裁。事实和理由：2012年8月22日，费县人民政府与富翔公司签订了《特许经营协议》，约定费县人民政府将费县城市生活垃圾处理厂的特许经营权授予富翔公司。双方还约定争议解决方式为临沂市仲裁委员会仲裁解决。后因费县人民政府违法解除合同及补偿等事宜，富翔公司与费县人民政府之间发生了争议，富翔公司已就上述争议向贵院提起行政诉讼，并已经立案，案号为（2019）鲁13行初83号。然而，富翔公司于2019年8月收到临沂仲裁委的开庭通知等材料，得知费县人民政府也向临沂仲裁委申请了仲裁，申请包括解除《特许经营协议》移交场地等请求。根据《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称行政诉讼法）第十二条第（十一）项的规定，“认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的”属于行政案件受理范围。《中华人民共和国仲裁法》（以下简称仲裁法）第三条规定，依法应当由行政机关处理的行政争议不能仲裁，而第十七条规定，约定的仲裁事项超出法律规定的仲裁范围的，仲裁协议无效。因此，因政府违法解除《特许经营协议》及其解除后果而发生的争议属于行政争议，超出了法定的仲裁范围，仲裁协议应属无效。另外，根据《最高人民法院关于确认仲裁协议效力几个问题的批复》（法释【1998】27号）第四条的规定，“一方当事人就合同纠纷或者财产权益纠纷申请仲裁，另一方当事人对仲裁协议的效力有异议，请求人民法院确认仲裁协议无效并就合同纠纷或者其他财产权益纠纷起诉的，人民法院受理后应当通知仲裁机构中止仲裁”。综上所述，本案争议不具有可仲裁性，《特许经营协议》中约定的仲裁条款超出了法定的可仲裁范围，属于无效条款，申请人特此依据仲裁法第二十条及《最高人民法院关于适用若干问题的解释》（以下简称仲裁法司法解释）第十二条、第十三条等法律规定，申请法院确认协议所涉仲裁条款无效，并通知仲裁机构中止仲裁。 费县人民政府辩称：一、仲裁条款系双方真实意思表示，协议约定仲裁机构选择明确，且不违反仲裁法之规定，该仲裁条款约定合法有效。仲裁法司法解释第六条所指仲裁协议约定由某地的仲裁机构仲裁应理解为协议当事人约定由某行政区划的仲裁机构、仲裁情形。本案中，案涉特许经营协议约定争议解决方式为由临沂市仲裁委员会、仲裁解决，应视为系在仲裁机构名称中增加字词的原因导致约定的仲裁机构名称不准确。目前临沂有且仅有临沂仲裁委员会一家仲裁机构，故可确定当事人所约定的临沂市仲裁委员会。根据前述司法解释第三条规定，仲裁协议约定的仲裁机构名称不准确，但能够确定具体的仲裁机构的，应当认定选定了仲裁机构。故案涉特许经营协议中的仲裁条款所约定的仲裁机构明确，该仲裁条款有效。二、案涉特许权协议内容具有明显的民商事合同特征，应当定性为民商事合同，不属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项及最高人民法院《关于适用若干问题的解释》（以下简称行政诉讼法司法解释）第十一条第二款规定的行政协议。根据上述规定，并非所有的政府特许经营协议都属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议，只有是行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内与公民、法人或者其他组织协商订立的，具有行政法上权利义务内容的协议，才属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。同时该特许经营协议明确约定费县人民政府以特许经营方式授权富翔公司进行费县城市生活垃圾处理特许经营期为16年，特许经营总费用为3500万元。该份特许特许权协议是涉案双方当事人就费县城市生活垃圾处理场项目运营以及相关经济利益的分配，经过平等协商所达成的公平等价的一致合意，其纠纷是平等主体之间的合同纠纷。同时，协议还约定了提前终止和移交等内容，根据涉案特许经营协议的目的、内容等分析，其具有典型的民商事合同特征。综上，该份特许经营协议具有明显的民商事法律关系性质，应当定性为民商事合同，不属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项及行政诉讼法司法解释第十一条第二款规定的情形。三、涉案特许经营协议签订于2012年8月22日，在2015年5月1日施行的行政诉讼法实施之前。当时行政诉讼法并未规定当事人可以针对行政机关不依法履行未按照约定履行特许经营协议的行为提起行政诉讼。行政诉讼法虽将认为行政机关不依法履行，未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地、房屋征收补偿协议等协议的情形纳入行政诉讼受案范围，但并未明确规定2015年4月30日以前签订的特许经营协议中的仲裁条款自动失效。行政诉讼法司法解释亦未作出规定。故双方签订于2015年5月1日起施行的行政诉讼法之前的特许经营协议中的所涉仲裁条款合法有效。四、本案属于行政诉讼法规定的仲裁范围，本案特许经营协议所约定的仲裁协议合法有效。即使对于属人民法院行政诉讼受理范围的案件，也不等于人民法院专属管辖，其不能排除案件的可仲裁性。富翔公司称政府特许经营协议纠纷属于人民法院专属管辖案件，其混淆了属于行政诉讼的受案范围与专属管辖的概念。根据行政诉讼法司法解释的规定，对于具有民事属性的行政协议纠纷，可以通过仲裁解决。根据行政诉讼法第十二条第一款规定，行政机关不依法履行，未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议，公民、法人或者其他组织提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受理范围。但是该法律并没有规定，属于人民法院行政诉讼案件受理范围的案件，全部应当且只能由法院管辖，该法律更没有做出此类案件禁止提交仲裁管辖的规定。换言之，该法律没有禁止此类案件的可仲裁性。相反，行政诉讼法司法解释第十七条第二款规定，有下列情形之一的，人民法院应当作出不予准许一并审理民事争议的决定，并告知当事人可以依法通过其他渠道主张权利：（三）已经申请仲裁或者提起民事诉讼的。换言之，如果行政协议纠纷中包含有民事争议，在当事人已经申请仲裁的情形下，相关争议应当通过仲裁解决，费县人民政府就双方纠纷已经于2019年8月2日向临沂仲裁委员会提起仲裁案件已被正式受理，且并无法律规定禁止此类案件的可仲裁性。富翔公司称涉案特许经营协议纠纷属于人民法院专属管辖的案件，并据此主张从事实和法律上排除仲裁管辖行政协议纠纷案件的可能性不能成立。五、申请人与被申请人就特许经营协议中所产生的争议符合仲裁法规定的可以仲裁的范围，不属于该法不能仲裁和仲裁协议无效的情形。仲裁法第二条规定，平等主体的公民、法人和其他组织之间发生的合同纠纷和其他财产权益纠纷可以仲裁。第三条规定，下列纠纷不能仲裁：（一）婚姻、收养、监护、抚养、继承纠纷；（二）依法应当由行政机关处理的行政争议。第十七条规定，有下列情形之一的，仲裁协议无效：（一）约定的仲裁事项超出法律规定的仲裁范围；（二）无民事行为能力或者限制民事行为能力人订立的仲裁协议；（三）一方采取胁迫手段，迫使对方订立仲裁协议的。涉案特许经营协议是涉案双方当事人就费县城市生活垃圾处理等事宜，经过平等协商所达成的公平等价的一致合意，其纠纷是平等主体之间的合同纠纷。同时，双方目前系因涉案特许经营协议引发的纠纷既不是婚姻、收养、监护、抚养、纠纷，也不是依法只能由行政机关处理的行政争议，因此涉案特许权协议没有超出仲裁法规定的仲裁范围，其具有可仲裁性。综上，富翔公司关于确认涉案特许经营协议中仲裁协议无效的请求无事实和法律依据，依法应予驳回。 经审查查明： （一）富翔公司与费县人民政府所签协议书的内容 涉案《特许经营协议》于2012年8月22日签订，特许经营期为16年。费县人民政府依照协议授权富翔公司在特许经营期内独家享有以融资、投资、设计、建设、运营、拥有和维护项目设施并收取垃圾处理服务费的权利且无需为获得该权利支付违背协议之外的费用。富翔公司应于特许经营期期满时将全部项目设施无偿交给费县人民政府或其指定机构。富翔公司支付费县人民政府人民币3500万元。在协议签署之前发生的所有费用和支出由费县人民政府负责。后续新建的配套附属工程建设资金由乙方筹措解决，富翔公司除自筹资金外，可以使用国家政策资金和银行贷款投入该项目，费县人民政府应予配合提供相关材料，如需要国有土地抵押，费县人民政府予以配合。在特许经营年限内，富翔公司对项目所有的设施享有占有权、使用权和收益权。费县人民政府指定费县城市管理行政执法管理局为本项目主管单位，承担行业主管部门的管理职责和生活垃圾供应；指定费县财政局承担支付本项目生活垃圾处理费的责任和义务。协议第3条约定，费县人民政府的主要权利和义务为：(1)有权会同有关职能部门检查监督项目运营情况和后续工程建设情况；富翔公司不配合，费县人民政府有权终止合同；（2）确保给予富翔公司在项目签署、建设、经营期间的行政支持。项目所需所有相关的许可、批复、批准等，费县人民政府应协调相关部门负责办理，并减免相关行政规费。在经营期间可能发生的与相关部门、单位和居民的协调工作，费县人民政府应出面协调并依法解决，非因富翔公司经营原因而产生的补偿费用，由费县人民政府负责；（3）给予富翔公司在垃圾处理服务费价格调整方面的政策支持；（4）负责按照约定的要求及时、足额向乙方支付垃圾处理服务费；（5）负责将生活垃圾在压缩中转站压缩后运至富翔公司指定的垃圾储仓或卸点；（6）在特许经营期间的后续工程建设，费县人民政府承担工程建设的协调工作。富翔公司的权利和义务：（1）富翔公司应接受有关职能部门监督和检查，接受费县人民政府定期对项目进行的监督；（2）在协议签订时，富翔公司应提供垃圾处理厂运行方案和库区分区填埋方案；（3）因属山谷型填埋场，富翔公司须编制防泄漏应急预案，并经有关单位评审；（4）富翔公司在运行期间，负责特许经营期内后续的工程建设（包括封场工程）。按垃圾填埋情况及时安排二期工程建设，确保工程运行的连续性，并承担工程建设的费用；负责对投入运行的工程日常维护，发现损坏及时维修；（5）富翔公司加强对设备运行检验维护和管理，对设备定期保养维修，确保设备正常运行，设备损坏富翔公司应无条件更换，费用自负；（6）根据国家现行的垃圾处理填埋作业规范进行处理，保护好厂区附近环境，因富翔公司因素造成环境破坏引发的问题，由富翔公司负全责；（7）向费县人民政府收取垃圾处理服务费；（8）享受国家规定的综合利用的相关优惠政策和享受环保企业的其他优惠政策，争取到的资金，双方按照五五分成（富翔公司自身技术创新除外）。（9）经费县人民政府同意，富翔公司有权对项目的非主体工程进行技改。协议第10条约定，基本垃圾处理服务费等于计费垃圾处理量与垃圾处理服务费价格之乘积。第11条约定，垃圾服务费从协议约定的商业运营日（协议签订后15日具备运营跳进，以实际垃圾处理日为商业运营日）开始计取，富翔公司应在每个月结束后5个工作日内向费县人民政府提交垃圾费用申请报告，费县人民政府在收到报告后的5个工作日内向富翔公司支付结算清单中详列的应付的金额。富翔公司在某一经营月对提供的生活垃圾处理量低于基本垃圾处理量的90%，则富翔公司须向费县人民政府支付违约金，违约金数额为（月基本垃圾处理量—垃圾实际处理量）×90%×垃圾处理价格。若费县人民政府为按时支付垃圾处理服务费，视为费县人民政府违约，需按日支付滞纳金，滞纳金额按当期银行长期贷款利率计算。协议第17.1条约定，因执行协议而产生的任何争议，双方应尽力通过协商友好解决，协商不成的，则任何一方均有权向临沂市仲裁委员会申请，仲裁结果对双方均有约束力。 （二）富翔公司行政诉讼情况 富翔公司因与费县人民政府就解除合同的后续事项发生纠纷，协商不成，遂向本院提起行政诉讼。本院于2019年7月5日以（2019）鲁13行初83号案立案受理。富翔公司的行政诉讼请求为：1.请求确认富翔公司与费县人民政府签订的特许经营协议已于2018年5月24日解除；2.请求判令费县人民政府收回费县城市垃圾生活处理厂；3.请求判令费县人民政府向富翔公司支付提前终止的补偿费用1344.59万元；4.请求判令费县人民政府向富翔公司赔偿剩余特许经营期内的了的利益3812.5万元；5.请求判令费县人民政府富翔公司支付违约金390.8333万元；6.请求判令费县人民政府向富翔公司支付合同解除后运维费用836.1万元（暂时计算至起诉之日，要求计算至实际付款日）。以上6向共计人民币6384.0233万元。7.本案的诉讼费和律师费由费县人民政府负担。现该案正在审理中。 （三）临沂仲裁委员会仲裁情况 费县人民政府于2019年8月2日向临沂仲裁委员会提起仲裁，仲裁请求事项为：1.解除费县人民政府与富翔公司于2012年9月17日签订的特许经营协议；2.富翔公司按照特许经营协议第16条规定的移交范围，向费县人民政府移交相关资产及配套设施等，并承担后续垃圾处理厂填埋区封场和渗滤液处理费用；3.仲裁费用由富翔公司负担。临沂仲裁委员会于2019年8月16日出具组庭、开庭通知书并向双方进行送达。富翔公司认为双方约定的仲裁条款无效，遂于2019年8月28日向本院申请确认仲裁协议无效。 以上事实，有当事人举证以及双方庭审质证、陈述意见证实，相关材料均已收录在卷。 本院认为，本案系申请确认仲裁协议无效案件。根据《中华人民共和国仲裁法》第二条“平等主体的公民、法人和其他组织之间发生的合同纠纷和其他财产权益纠纷，可以仲裁”的规定，仲裁机构受理的是平等主体之间的纠纷，因行政协议引起的纠纷不属于仲裁机构的受案范围。本案中，根据涉案《特许经营协议》的内容可以认定，该协议系费县人民政府为履行完善城市基础设施、规范城市生活垃圾处理、加强城市生活垃圾处理市场化经营等行政职能，授予富翔公司对费县城市生活垃圾处理厂的特许经营权而签订的。该协议的内容不同程度地体现了费县人民政府作为行政管理机关，对涉案项目行使行政管理职权的地位；而富翔公司作为涉案项目被许可经营者，既享有合同权利、履行合同义务，也要根据协议约定服从行政机关的管理和监督。涉案《特许经营协议》的签订主体、目的和内容均符合行政协议的特征，应认定为行政协议，而非民商事合同，因此，涉案《特许经营协议》引起的纠纷不属于仲裁机构的受案范围。 涉案《特许经营协议》虽签订于2012年，但富翔公司提起行政诉讼、费县人民政府提起仲裁的时间均为2019年，即双方争议发生于现行《中华人民共和国行政诉讼法》实施之后，本案适用现行《中华人民共和国行政诉讼法》的有关规定。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项的规定，本案双方纠纷系因是否解除涉案《特许经营协议》以及解除的后果而引发，属于行政诉讼的受案范围。 综上，本案当事双方之间的纠纷属于行政诉讼的受案范围，双方虽订有仲裁条款，但该仲裁条款超出了法律规定的仲裁范围，应为无效。本院按照《最高人民法院关于仲裁司法审查案件报核问题的有关规定》将本案向山东省高级人民法院报核后，山东省高级人民法院已作出（2020）鲁民他8号复函，同意本院的请示意见。依据《中华人民共和国仲裁法》第十七条第一项的规定，裁定如下： 确认申请人山东富翔集团有限公司与被申请人费县人民政府于2012年8月22日签订的《特许经营协议》中的仲裁协议无效。 申请费400元，由被申请人费县人民政府负担。 本裁定为终审裁定。 审 判 长  田开玉 审 判 员  姚玉蕊 人民陪审员  陈兆廷 二〇二〇年四月二十六日 书 记 员  孙 云