内蒙古自治区赤峰市中级人民法院行政判决书（2019）内04行初338号原告乌云达来，男，1979年1月20日出生，蒙古族，牧民，住内蒙古自治区。被告赤峰市人民政府。住所地：内蒙古自治区赤峰市松山区新城玉龙大街１号。法定代表人王旺盛，市长。委托代理人辛永红。第三人克什克腾旗人民政府。住所地：内蒙古自治区克什克腾旗经棚镇。法定代表人潘存国，旗长。委托代理人赵永林。委托代理人王玉兰，内蒙古兴合律师事务所律师。第三人巴特尔，男，1966年12月23日出生，蒙古族，牧民，住内蒙古自治区。委托代理人阿拉坦敖其尔，内蒙古泽铭律师事务所律师。委托代理人青格勒图，内蒙古泽铭律师事务所律师。原告乌云达来诉被告赤峰市人民政府，第三人巴特尔行政复议一案，向本院提起诉讼。本院受理后发现克什克腾旗人民政府与本案的处理结果具有利害关系，依法追加克什克腾旗人民政府作为第三人参加诉讼，并依法组成合议庭，于2020年4月20日公开开庭进行了审理。原告乌云达来，被告赤峰市人民政府（以下简称赤峰市政府）的委托代理人辛永红，第三人克什克腾旗人民政府（以下简称克旗政府）的委托代理人赵永林、王玉兰，第三人巴特尔及其委托代理人阿拉坦敖其尔、青格勒图到庭参加诉讼，本案现已审理终结。被告赤峰市政府于2019年2月15日作出赤政复决字〔2018〕189号行政复议决定，主要内容为：经查，1997年12月30日，巴彦查干苏木乌套海嘎查委员会与申请人（巴特尔）签订了编号为9840220的《草牧场承包合同书》，合同约定将乌套海嘎查集体所有的1853亩草牧场承包给巴特尔承包经营户经营，承包期自1997年12月31日至2027年12月31日。后被申请人（克旗政府）为申请人（巴特尔）颁发了《草原承包经营权证》和《草原使用证》。克什克腾旗巴彦查干苏木乌套海嘎查分别于2017年3月29日和2017年3月30日召开了牧民代表大会和牧民大会，通过“按1996年12月31日户籍人口分配草牧场”的分配方案。2017年5月4日，巴彦查干苏木乌套海嘎查出台《草原确权承包工作实施方案》，2017年5月9日获巴彦查干苏木政府批准。2017年7月15日，被申请人（克旗政府）为第三人（乌云达来）制发编号为15042509110074号的《内蒙古自治区草原承包经营权证》，发证总面积1482亩。该证所载草原与申请人（巴特尔）持有的《草原承包经营权证》所载草原部分重合。申请人（巴特尔）不服发证行为向市政府提起行政复议，2018年2月9日，赤峰市人民政府行政复议决定将编号为15042509110074号的《内蒙古自治区草原承包经营权证》撤销。后被申请人（克旗政府）重新为第三人（巴特尔）颁发编号为J15042509110262的《内蒙古自治区草原承包经营权证》，发证草牧场的地理位置、发证面积、发证日期与编号为15042509110074号的《内蒙古自治区草原承包经营权证》一致。2018年7月31日，被申请人（克旗政府）作出《克什克腾旗人民政府关于作废〈草原承包经营权证〉的通告》，决定依法对全旗13个苏木乡镇124个嘎查村统一组织换发新证，农牧民在领取新证后，原在1996-1998年落实草原“双权一制”时及后期办理变更登记手续取得的《草原承包经营权证》全部予以注销，并声明作废。但截至2017年7月15日被申请人（克旗政府）为第三人颁发J15042509110262号《内蒙古自治区草原承包经营权证》之时，没有证据证明被申请人为申请人颁发的编号为9840220号的《草原承包经营权证》经法定程序被撤销、变更或作其他处理。复议机关赤峰市政府认为：依据《中华人民共和国行政复议法》第二条、第六条之规定，申请人（巴特尔）认为被申请人（克旗政府）为第三人（乌云达来）制发的《内蒙古自治区草原承包经营权证》侵犯自己的合法利益，有权申请行政复议，其复议申请人主体适格。且申请人（巴特尔）的申请符合行政复议法及其实施条例规定的其他受理条件，应予受理。本案争议焦点是被申请人（克旗政府）为第三人（乌云达来）颁发的J15042509110262号《内蒙古自治区草原承包经营权证》是否合法、适当。本案中，申请人（巴特尔）于1997年12月30日与巴彦查干苏木乌套海嘎查签订了《草牧场承包合同书》，并取得《草原承包经营权证》和《草原使用证》。至2017年7月15日被申请人（克旗政府）为第三人（乌云达来）颁发编号为J15042509110262的《内蒙古自治区草原承包经营权证》之日，没有证据证明被申请人（克旗政府）为申请人（巴特尔）颁发的编号为9840220的《草原承包经营权证》经法定程序被撤销、变更或作其他处理。因此，编号为9840220的《草原承包经营权证》的效力依法应受法律保护。在此情况下，被申请人（克旗政府）又为第三人（乌云达来）制发了编号为J15042509110262的《内蒙古自治区草原承包经营权证》，该证所载草原与申请人持有的编号为9840220的《草原承包经营权证》所载草原部分重合，属于认定主要事实不清，应予纠正。决定：撤销被申请人（克旗政府）于2017年7月15日为第三人（乌云达来）制发的编号为J15042509110262的《内蒙古自治区草原承包经营权证》。原告诉称，请求依法撤销赤峰市政府作出的〔2018〕189号行政复议决定。事实与理由：2014年，按照《内蒙古自治区人民政府办公厅关于印发＜内蒙古自治区土地承包经营权确权登记颁证试点工作实施方案＞等三个方案的通知》（内政办发〔2014〕98号）要求，克旗政府于2015年全面开展草原确权承包工作，通过实地测量勘查，本着“大稳定、小调整”的政策要求，依法给原告颁发了编号为J15042509110262的《内蒙古自治区草原承包经营权证》。因为本次颁发的新证对于以前的草场有部分调整，故为了牧民理解方便及进一步说明政策，克旗政府于2018年7月31日又发布了《克什克腾旗人民政府关于作废＜草原承包经营权证＞的通告》，该通告明确旗政府决定依法对全旗13个苏木乡镇124个嘎查村统一换发新证，农牧民在领取新证后，原在1996年－1998年落实草原“双权一制”时及后期办理变更登记手续取得的《草原承包经营权证》全部予以注销，并声明作废。原告在取得《草原承包经营权证》对应的草场后，第三人阻挠原告方合理使用，后第三人巴特尔向本案被告赤峰市政府提出行政复议申请，赤峰市政府认为第三人巴特尔的《草原承包经营权证》在没有被明确注销的前提下，再次颁发新证明显错误，故作出撤销原告《草原承包经营权证》的复议决定。原告认为克旗政府发布的通告是依法作出的文件，具有普遍适用的法律效力，赤峰市政府的复议决定明显违法。为了维护原告的合法权益，特提起诉讼。为支持其诉讼请求，原告向本院提交了如下证据：证据1、复议决定书及送达回证。证据2、草原承包合同。证据3、草原承包经营权证。证据4、行政复议申请书。证据5、行政复议受理通知书。证据6、行政复议答复通知书、第三人参加行政复议通知书。证据7、草牧场承包合同书，草原使用证、草原承包经营权证。证据8、原告2017年行政复议案件复议决定书及送达回证。以上证据证明被告于2017年7月15日为原告颁发的草原承包经营权证是按照合法程序颁发的，不存在一地两证。证据9、克什克腾旗巴彦查干苏木乌套海嘎查草原确权工作之后草原承包经营权证颁发的表格及会议记录以及会议现场视频光盘。证据10、巴彦查干苏木乌套海嘎查委员会的证明一份。以上证据证明依据克旗政府的文件，克旗政府于2017年7月15日颁发的草原承包经营权证不只颁发给原告，而是全嘎查牧民都统一重新颁发的。被告赤峰市政府辩称，答辩人作出的行政复议决定认定事实清楚、程序合法，请求依法驳回原告诉讼请求。被告赤峰市政府在法定期限内向本院提交了如下证据：证据1、内蒙古自治区完善牧区草原确权承包试点工作实施方案。证据2、克什克腾旗人民政府办公室关于印发克什克腾旗进一步完善牧区草牧场“双权一致”工作实施方案的通知（克政办发（2008）122号）。证据3、克什克腾旗人民政府关于作废《草原承包经营权证》的通告。以上证据证明克旗政府根据确权工作的要求和自治区的文件要求作废以前的证书，颁发新的草原承包经营权证有事实依据，但是第一批证是1997年12月31日制发，第二批证是2017年7月15日制发，作废的公告是2018年7月31日作出的，在第一批证没有注销、撤销的情况下就颁发了第二批证，造成两证面积重合，位置重合。2018年2月9日，在赤峰市政府将原告的证撤销后克旗政府又重新制证，但是日期仍然是2017年7月15日，是违法的。证据4、行政复议申请书。以证明复议申请人于2018年12月18日向答辩人申请行政复议，请求依法撤销克旗政府为原告颁发的内蒙古自治区草原承包经营权证。证据5、行政复议受理通知书、行政复议答复通知书及送达回证。以证明答辩人受理了申请人的复议申请，并通知克旗政府在法定期限内提交答复和作出具体行政行为的证据、依据。证据6、草牧场承包合同书、草原承包经营权证、草原使用证。以证明申请人合法取得草场使用权。证据7、行政复议决定书及送达回证。以证明答辩人依法作出了行政复议决定书并进行了送达。第三人克旗政府述称，2014年9月，内蒙古自治区人民政府办公厅发布《内蒙古自治区完善牧区草原确权承包试点工作实施方案》，将答辩人作为完善牧区草原确权承包工作的试点单位之一。按照《内蒙古自治区完善牧区草原确权承包试点工作实施方案》要求，中共克旗委与答辩人结合本地实际，制定了《克什克腾旗草原确权工作实施方案》，答辩人在落实该方案的过程中，于2017年7月为原告和第三人巴特尔等牧户颁发了新的草原承包经营权证。2018年7月31日，答辩人发布了《克什克腾旗人民政府关于作废＜草原承包经营权证＞的通告》，明确“旗政府决定依法对全旗13个苏木乡镇124个嘎查村统一组织换发新证，农牧民在领取新证后，原在1996年－1998年落实草原“双权一制”时及后期办理变更登记手续取得的《草原承包经营权证》全部予以注销，并声明作废。”根据该规定，第三人巴特尔于1997年所领取的草原承包经营权证已经作废。虽然该作废公告系在答辩人向原告和第三人颁发新证后作出，但均已经不影响第三人巴特尔等人于1997年所领取的草原承包经营权证已经作废的事实，也就不存在涉案原告承包经营权证与第三人巴特尔所持1997年证件所载面积重合的问题。请求人民法院在查明案件事实的基础上，维持答辩人已经开展的确权颁证工作的合法性与稳定性。第三人克旗政府向本院提交如下证据，证据1、克党发〔2014〕16号《中共克旗委克旗人民政府关于印发＜克旗草原确权承包工作实施方案＞的通知》。以证明自2014年9月开始克旗政府依据自治区人民政府关于草原确权承包工作实施方案的要求结合本地实际制定了克旗草原确权承包工作实施方案。并严格依据该实施方案的工作程序和要求对全旗的草原实施确权承包工作。2017年7月份在就原告与乌套海嘎查委员会所签署的承包合同进行核实的基础上依据相关程序为原告颁发了草原承包经营权证，同时也为第三人颁发了草原承包经营权证。证据2、《克什克腾旗人民政府关于作废＜草原承包经营权证＞的通告》。以证明2018年7月31日旗政府依据草原承包经营权颁证试点工作实施方案的相关规定作出通告，明确原在1996年至1998年落实草原“双权一致”时及后期办理变更登记时取得的草原承包经营权证全部予以注销，并声明作废。根据该通告，第三人在1997年取得的草原承包经营权证已经注销并作废。第三人巴特尔述称，被告赤峰市政府作出的复议决定认定事实清楚、证据确实充分、适用法律正确、程序合法，应驳回原告的诉讼请求。一、克旗政府于2018年7月31日发布的《通告》在本案中对答辩人巴特尔的草原承包经营权证并未发生法律效力，不具有普遍适用性。克旗政府为原告换发新证的时间为2017年7月15日，而发布《通告》的时间为2018年7月31日。且答辩人对克旗政府发布的《通告》已提起了行政诉讼，目前正在内蒙古自治区高级人民法院二审程序中，尚未作出最终判决。二、克旗政府向原告颁发草原承包经营权证的依据的合法性目前尚未明确，人民法院不应予以认定。克旗政府在本次草原确权过程中依据乌套海嘎查委员会分别于2017年3月30日和5月4日作出的《对1996年分配的草牧场按照1996年人口重新登记分配》的决定，向原告颁发了新的草原承包经营权证。针对该决定，答辩人提起民事诉讼，经一审、二审、审判监督程序，现由内蒙古自治区人民检察向向蒙古自治区高级人民法院提出抗诉后，被内蒙古自治区高级人民法院提审，正在审理中。三、依据答辩人持有的草牧场承包合同、草原承包经营权证、草原使用证可知，答辩人与巴彦查干苏木乌套海嘎查委员会之间仍存在30年的合法有效的草牧场承包合同关系（1997.12.31-2027.12.31），并由克旗政府依法确认了该30年的草牧场承包经营权。克旗政府在未撤销答辩人持有的草牧场承包合同、草原承包经营权证的情形下，于2017年7月15日向原告颁发草原承包经营权证，导致上述两证所载草原部分重合的现象。第三人巴特尔向本院提交了如下证据：证据１、草牧场承包合同复印件一份。以证明：1、第三人与乌套海嘎查委员会之间存在30年的合法有效的草牧场承包合同关系，并依法取得了30年用益物权。2、草牧场承包合同的主要内容包括第三人所承包草牧场的承包期限、面积、类型、双方权利义务、违约责任等。3、草牧场承包合同中明确约定，承包合同履行过程中一方提出修改合同或者解除合同，必须经双方协商，按照法律程序修改或者解除合同。证据２、草原承包经营权证、草原使用证。以证明：1、第三人享有所承包草牧场30年的承包经营权。2、克什克腾旗人民政府依法确认了第三人所承包草牧场的承包经营权，承包经营权期限为30年。证据３、内蒙古自治区高级人民法院（2020）内民抗20号民事裁定书、内蒙古自治区人民检察院内检民（行）监（2019）150XXXXXXXX号民事抗诉书。以证明：1、第三人与克什克腾旗巴彦查干苏木乌套海嘎查委员会之间土地承包经营权纠纷一案，经一审、二审、审判监督程序，由内蒙古自治区人民检察院向内蒙古自治区高级人民法院提出抗诉后，内蒙古自治区高级人民法院裁定提审，目前正在审理中。2、克什克腾旗巴彦查干苏木乌套海嘎查委员会作出的《对1996年分配的草牧场按照1996年人口重新登记分配的决定》作为克旗政府在此次确权过程中向原告颁发新《草原承包经营权证》的依据的合法性目前尚未明确。证据４、赤政复决字（2018）190号行政复议决定书。以证明被告赤峰市政府于2019年2月15日作出了赤政复决字（2018）185、186、187、188、189、190号共6份行政复议决定书，其中，赤政复决字（2018）190号行政复议决定书的第三人哈斯额日敦并未提出撤销行政复议决定的行政诉讼，该190号行政复议决定书现已发生法律效力。证据５、（2019）内04行初127号行政裁定书、上诉状。以证明：1、针对克旗政府2018年7月31日发布的通告第三人提起行政诉讼后内蒙古自治区高级人民法院进入第二审诉讼程序审理中，尚未作出判决结果。2、通告对第三人的草原承包经营权并未发生法律效力，不具有普遍适用性。经庭审质证，对原告提交的证据，被告赤峰市政府质证认为，对证据1至证据8无异议。对证据9、10的真实性、关联性认可，旗政府、嘎查的行为程序合法，但是最终的结果存在问题，合法性有问题。第三人克旗政府质证认为，对原告提交证据的真实性、合法性、关联性均无异议。第三人巴特尔质证认为，对原告的证据2、3的真实性、合法性、关联性均不认可，草原承包经营权证已经被市政府决定撤销了，承包合同与第三人的承包合同有重合。对证据1、4、5、6、7、8均无异议。对证据9真实性不认可，这只是发证的记录，而不是对怎么发证进行讨论的记录，且会议记录上记载的证已经被撤销。对证据10，真实性认可，对证明目的不予认可。对被告提交的证据，原告质证认为，对证据1、2、3的真实性、合法性无异议，但对关联性有异议，因为政府的工作衔接问题导致发证时间在公告之前。对证据4、5、6、7，真实性、合法性、关联性无异议，但给原告送达复议决定的日期晚于复议决定作出的日期。第三人克旗政府质证认为，对证据的真实性、合法性、关联性无异议，但2017年7月克旗政府不仅为原告颁发了新证，也为第三人颁发了新证，虽然作废通告的时间在新证颁发之后，但目前已经不影响第三人巴特尔所领取的1997年承包经营权证作废的事实。第三人巴特尔对被告提交的证据均无异议。对第三人克旗政府提交的证据，原告、被告均质证称无异议。第三人巴特尔质证认为，对证据1，真实性、合法性认可，对证明问题不认可。对证据2，真实性认可，对合法性和证明问题不认可。对第三人巴特尔提交的证据，原告质证认为，对证据的真实性无异议。被告质证认为，对证据1、2的真实性、合法性、关联性均无异议。对此证2018年7月31日之前的真实性、合法性认可，2018年7月31日后此证已经被注销，没有效力。对证据3，与本案没有关联性。对证据4，真实性、合法性、关联性均认可。对证据5，与本案没有关联性。第三人克旗政府质证认为，对证据1、2、3，旗政府为原告颁发草原经营权证的依据是基于其与嘎查委员会签署的承包合同。虽然第三人已经就嘎查委员会作出的草原分配决定提起了相关诉讼，但目前并没有生效判决确认嘎查委员会所作出的分配决定违法或者是无效或者是予以撤销。在此前提下旗政府为原告颁发草原经营权证合法有效。而第三人目前所持有的1997年的草原承包经营权证等证件依据旗政府2018年7月31日的作废公告已经予以作废。对证据4，真实性无异议。对证据5，真实性无异议，但对证明目的有异议。本院对以上证据作如下认证，对原告提交的证据，因被告和第三人克旗政府对原告提交的证据真实性均无异议，第三人巴特尔对原告的证据2、3、9的真实性有异议，但无有效证据予以证明，因此对原告提交的证据的真实性予以确认。对被告提交的证据，因各方当事人对真实性均无异议，因此对被告提交的证据的真实性予以确认。对第三人克旗政府提交的证据，因各方当事人对真实性均无异议，因此对第三人克旗政府提交的证据的真实性予以确认。对第三人巴特尔提交的证据，因各方当事人对真实性均无异议，因此对第三人巴特尔提交的证据的真实性予以确认。经审理查明，1997年12月30日，克什克腾旗巴彦查干苏木乌套海嘎查委员会与本案第三人巴特尔签订了编号为9840220的《草牧场承包合同书》，合同约定将乌套海嘎查集体所有的1853亩草牧场承包给巴特尔承包经营户经营，承包期自1997年12月31日至2027年12月31日。后克旗政府为巴特尔颁发了《草原承包经营权证》和《草原使用证》。2017年7月15日，克旗政府为原告制发编号为15042509110074号的《内蒙古自治区草原承包经营权证》，发证总面积1482亩。第三人巴特尔认为该证与其持有的《草原承包经营权证》所载草原部分重合，向赤峰市政府提起行政复议。2018年2月9日，赤峰市政府经复议后将编号为15042509110074号的《内蒙古自治区草原承包经营权证》撤销。后克旗政府于2018年重新为原告颁发编号为J15042509110262的《内蒙古自治区草原承包经营权证》，发证草牧场的地理位置、发证面积、发证日期与编号为15042509110074号的《内蒙古自治区草原承包经营权证》一致。另查明，2014年９月，内蒙古自治区人民政府办公厅印发了《内蒙古自治区完善牧区草原确权承包试点工作实施方案》，将克什克腾旗确定为十个试点旗县之一。该《方案》载明：“工作任务2.对落实草原‘双权一制’承包户的档案和原承包经营权证（使用证）等进行逐一核实，对草原承包经营权证书（包括损坏、遗失或漏发的），进行重新换发或补发。”2018年7月31日，克旗政府作出《克什克腾旗人民政府关于作废〈草原承包经营权证〉的通告》，决定依法对全旗13个苏木乡镇124个嘎查村统一组织换发新证，农牧民在领取新证后，原在1996-1998年落实草原“双权一制”时及后期办理变更登记手续取得的《草原承包经营权证》全部予以注销，并声明作废。第三人巴特尔等23人对该《通告》不服，向本院提起诉讼，本院于2019年7月2日作出（2019）内04行初127号行政裁定，驳回了第三人巴特尔等23人的起诉，第三人巴特尔等23人不服向内蒙古自治区高级人民法院提起上诉，至本案开庭时，内蒙古自治区高级人民法院尚未作出最终裁判结果。再查明，克什克腾旗巴彦查干苏木乌套海嘎查委员会于2017年作出了《对1996年分配的草牧场按照1996年人口重新登记分配》的决定，第三人巴特尔等24户牧民对该决定不服提起民事诉讼，目前该案由内蒙古自治区高级人民法院提审，至本案开庭时，内蒙古自治区高级人民法院尚未作出最终裁判结果。本院认为，本案争议焦点为被告赤峰市政府作出的赤政复决字〔2018〕189号行政复议决定是否合法。本案中，从形式上看，克旗政府给原告颁发的15042509110074号的《内蒙古自治区草原承包经营权证》所记载的时间是2017年7月15日，在该证被赤峰市政府经复议撤销后，克旗政府于2018年重新为原告颁发编号为J15042509110262的《内蒙古自治区草原承包经营权证》记载的时间仍为2017年7月15日，实际颁证时间与证载时间不符，颁证错误，应予撤销。因此，被告赤峰市政府作出复议决定撤销克旗政府为原告颁发的编号为J15042509110262的《内蒙古自治区草原承包经营权证》并无不当。从实质上，本案原告与第三人巴特尔之间争议的是重新划分后的草牧场使用权问题，第三人克旗政府应在妥善解决好草牧场使用权问题后重新作出颁证行为，从根本上解决问题。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告乌云达来的诉讼请求。案件受理费50元，由原告乌云达来负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于内蒙古自治区高级人民法院。审 判 长 海 梅审 判 员 姜 静人民陪审员 吴瑞琪 二○二○年四月二十六日书 记 员 苏 赫