青岛铁路运输法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁7102行初64号 原告李建身，男，1954年4月9日出生，汉族，住青岛市崂山区。 委托诉讼代理人刘正江，山东齐海律师事务所律师。 被告青岛市崂山区综合行政执法局，住所地青岛市崂山区银川东路**。 负责人魏福强，局长。 委托诉讼代理人毕健，女，该局工作人员。 委托诉讼代理人于文鑫，山东泰成律师事务所律师。 原告李建身因不服被告青岛市崂山区综合行政执法局（以下简称崂山区执法局）作出的《代履行决定书》，于2020年3月18日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于2020年3月20日向被告崂山区执法局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年3月27日公开开庭审理了本案。原告李建身的委托诉讼代理人刘正江，被告崂山区执法局的出庭负责人苑亚民及委托诉讼代理人毕健、于文鑫到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告崂山区执法局于2019年12月9日作出青崂综法代决字〔2019〕第5022号《代履行决定书》，认为原告未在指定期限内履行青崂综法责拆字〔2019〕第5022号《责令拆除决定书》规定的义务，经青崂综法强执先催字〔2019〕第5022号《行政强制执行事先催告书》催告后仍未履行，鉴于原告在崂山省级自然保护区内，崂山区王哥庄街道西台社区（以下简称西台社区）西山，翻建房屋，未取得建设工程规划许可证，经崂山区自然资源部门确认，其所占用土地系西台社区集体土地，不符合土地利用总体规划，已破坏自然资源，根据《中华人民共和国行政强制法》（以下简称《行政强制法》）第五十条，决定实施代履行，代履行的标的为西台社区西山一处房屋，代履行的方式为强制拆除，代履行的时间为2019年12月13日。 原告李建身诉称，2019年11月28日，被告作出青崂综法责拆字〔2019〕第5022号《责令拆除决定书》，责令原告自行拆除翻建房屋。2019年12月9日，被告作出青崂综法代决字〔2019〕第5022号《代履行决定书》，要求原告拆除房屋，逾期拆除被告将代履行。原告认为被告的行为侵犯了其合法权利，诉至法院，请求判决：1.撤销被告作出的青崂综法代决字〔2019〕第5022号《代履行决定书》；2.案件受理费由被告承担。 原告李建身向本院提交了以下证据、依据： 1.《责令拆除决定书》《行政强制执行事先催告书》《代履行决定书》《代履行催告书》等，拟证明被告向原告送达了上述文书； 2.《申请》，拟证明2008年5月29日，原告向西台社区居民委员会提交了翻建房屋的申请，西台社区居民委员会同意翻建并报请国土所审查批准； 3.《崂山国土资源局原址翻建房屋宅基地申请审批表》（以下简称《翻建审批表》），拟证明原告建房已经相关部门审批通过，无需另行取得建设工程规划许可证； 4.《集体土地建设用地使用证》内页、《证明》，拟证明原告对案涉房屋所占土地享有合法的宅基地使用权，上述使用证中的“李建深”与《翻建审批表》中的“李建身”是同一人; 5.原王哥庄国土资源所负责人张明的书面证言，拟证明原告翻建房屋经过了合法审批，不再需要办理其他任何审批手续。 法律依据：《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）第四十一条，《崂山区农村宅基地管理办法》第十三条。 被告崂山区执法局辩称：一、案涉房屋没有任何规划审批手续，违法建设事实清楚；二、被告作出的相关文书程序合法，无不当之处。综上，请求法院依法判决驳回原告诉讼请求。 被告崂山区执法局向本院提交了以下证据、依据： 1.《现场检查（勘验）笔录》； 2.《现场检查（勘验）影像证据》； 3.《调查（询问）笔录》； 4.《当事人送达地址确认书》； 5.《关于对王哥庄街道雕龙嘴、曲家庄、西台等5处宅基地房屋出具相关认定意见的通知》及金宏电子政务办公服务系统截图； 6.《崂山区崂山省级自然保护区办公室对王哥庄街道曲家庄社区、西台社区等5处宅基地房屋的说明》及金宏电子政务办公服务系统截图； 7.青岛市自然资源和规划局崂山规划分局出具的《关于的复函》及金宏电子政务办公服务系统截图； 8.《崂山区自然资源局关于对李建身别墅用地合法性的说明》； 9.《责令拆除决定书》及送达回证； 10.《行政强制执行事先催告书》及送达回证； 11.《代履行决定书》及送达回证； 12.《代履行催告书》及送达回证。 以上证据拟综合证明原告无任何规划审批手续违法建设事实清楚，被告作出的相关文书于法有据，无不当之处。 法律依据：《城乡规划法》第四十条、第六十四条，《行政强制法》第五十条。 经庭审质证，被告崂山区执法局对原告李建身提交的证据1没有异议，认为能够证明被告向原告送达了该四份文书；对证据2真实性、证明事项、关联性均不认可，认为系复印件，且载明的申请人为“李建深”，与本案原告无关，此份材料仅为申请，不能作为证明其建设行为合法的证据；对证据3真实性、证明事项、关联性均不认可，认为系复印件，不具备相应的形式要件，内容多处空白，且部分内容与原告其他证据相互矛盾；对证据4真实性、证明事项、关联性均不认可，认为均系复印件，且《集体土地建设用地使用证》不完整，，地址不清四至不清，证件编号、图号、土地等级为空白，土地使用者为“李建深”与原告“李建身”不具有关联性，而西台社区居民委员会并非公安户籍、规划、国土部门，无权出具此《证明》；对证据5真实性不予认可，认为系自然人的主观陈述，不具有证明效力。 原告李建身对被告崂山区执法局提交的证据4没有异议，对其他证据的真实性均无异议，但认为：证据1、2仅是原告房屋地址、面积的记录，不能证明原告房屋是违法建筑；证据3笔录中记载的内容不能作为认定原告房屋是违法建筑的依据，也不能作为被告作出拆除决定的依据；证据5是要求相关单位出具意见的内部通知文件，其附件恰能证明原告翻建房屋是经政府主管部门批准的，该文件所附租房协议与本案无关；证据6不能证明案涉房屋系违法建筑，原告于五十年代即取得案涉房屋所占土地的宅基地使用权，崂山省级自然保护区成立时，该土地之上已经存在原告的房屋，现今只是原址翻建，不能因自然保护区的相关规定而否定原告合法的宅基地使用权，且宅基地原址翻建房屋的审批机关并非崂山区省级自然保护区办公室，其未查到房屋的相关手续亦不能证明原告房屋系违法建筑；证据7不能证明案涉房屋系违法建筑，农村房屋原址翻建的审批机关并非规划局，其未发现规划审批档案实属正常；证据8中记载“不符合土地利用总体规划”不成立，原告于1991年即取得了案涉房屋所占土地的集体建设用地使用权，规划局不能以现有的土地规划规定溯及否定之前已取得的土地使用权的合法性，且证据中记载的“未按照《翻建审批表》核准事项进行建设”，恰能证明崂山区自然资源局认可原告提交的《翻建审批表》的真实性，能够证明原告已经向有关部门提交了翻建申请并经审批通过的事实；对证据9、10、11、12的证明事项有异议，被告作出相关文书所依据的事实错误，适用法律错误。案涉房屋位于崂山区王哥庄街道西台村，属于村庄规划区内，应当适用《崂山区农村宅基地管理办法》第十三条的规定。 本院对上述证据认证如下： 原告李建身提交的证据1中的《责令拆除决定书》《行政强制执行事先催告书》《代履行决定书》，能够证明被告依法向原告作出并送达案涉相关文书，本院依法予以采信，证据1中的《代履行催告书》，与本案无关，本院依法不予采信；证据2由西台社区居民委员会签署意见并加盖公章，能够证明原告向西台社区居民委员会申请翻建房屋获得批准的事实，本院依法予以采信；证据3由西台社区居民委员会和王哥庄国土资源所等部门经办人、负责人签字，并加盖公章，与被告提交的证据相印证，能够证明西台社区居民委员会和王哥庄国土资源所批准了原告的翻建申请，本院依法予以采信；证据4中的《证明》系由原告户籍所在地基层组织西台社区居民委员会出具，能够证明原告与“李建深”为同一人的事实，本院依法予以采信；证据4中的《集体土地建设用地使用证》及证据5，《集体土地建设用地使用证》与被告提交的相关证据一致，原告称该证据原件在王哥庄国土资源所，符合其提交的《崂山区农村宅基地管理办法》第十五条第一款关于“农村居民的住宅建成并通过验收后，建房户应向国土所申请土地登记，区国土资源局经审核同意并报区政府批准后，登记造册，核发土地证书，确认宅基地使用权”的规定，结合原告提交的证据5证人证言所载“根据当时的规定，翻建房屋时必须把原持有的农村集体土地建设用地使用证放在王哥庄国土所，待翻建房屋验收后予以退还”的内容，能够相互印证，证明案涉房屋至今未通过土地管理部门的验收，本院依法予以采信。 被告崂山区执法局提交的证据1、2、3、4，能够证明被告对案涉房屋进行了现场勘验、调查询问等；证据5、6、7、8，能够证明政府相关部门对案涉房屋翻建的申请审批情况进行了核查，未查到原告办理过相关手续；证据9、10、11，与原告提交的证据一致，能够证明被告向原告作出并送达了《责令拆除决定书》《行政强制执行事先催告书》《代履行决定书》等文书，对被告提交的上述证据，本院依法予以采信。被告提交的证据12，与本案无关，本院依法不予采信。 经审理查明，原告李建身户籍所在地为西台社区**，在西台社区有两套房屋，于1991年12月20日取得案涉房屋所占部分土地的《集体土地建设用地使用证》。 2008年5月29日，原告向西台社区居民委员会申请在原基础上翻新房屋并获得了批准。同日，原告填写《翻建审批表》，其中翻建情况载明，翻建平房，宅基地用地面积117平方米、东西长度12米、南北长度9.8米，翻建房屋东西长度12米、南北长度9.8米、、地基高度15米、檐头高度3.5米、屋脊高度3.5米，分别于2008年5月30日、6月27日获得西台社区居民委员会和王哥庄国土资源所批准，其后原告将上述《集体土地建设用地使用证》上交王哥庄国土资源所。原告于2008年完成房屋翻建，于2018年春对房屋进行了装修，形成案涉房屋。 2019年8月30日，被告对原告的案涉房屋进行了现场勘验，认定该房屋已建成，位于西台社区西山，系一处二层房屋，东西18米，南北9.7米，单层面积175平方米，总建筑面积350平方米，砖混结构，房屋带院子共占地约400平方米；同日，被告对原告进行了询问并制作笔录，原告自认房屋由其建设，其系实际所有人，该房屋没有选址意见书、规划用地许可、建设工程规划许可证及景区管理机构的相关手续。2019年10月23日，崂山区违法建设治理工作领导小组办公室向崂山区崂山省级自然保护区办公室、青岛市自然资源和规划局崂山分局、崂山区自然资源局发出通知，请求协助对案涉房屋出具相关证明材料或认定意见；10月24日，崂山区崂山省级自然保护区办公室出具说明，证明未查到原告房屋办理过自然保护区相关手续；10月25日，青岛市自然资源和规划局崂山规划分局复函，证明经查阅2000年11月以来的规划审批档案，未发现原告房屋的规划审批档案；11月24日，崂山区自然资源局出具说明，证明经核查，位于西台社区李建身别墅（图斑编号370212WT0223），所占用的土地系西台社区集体土地，不符合土地利用总体规划，对于原告在翻建过程中，未按照《翻建审批表》核准事项进行建设的行为，建议相关部门依法处置。 2019年11月28日，被告向原告作出并送达青崂综法责拆字〔2019〕第5022号《责令拆除决定书》，认定原告于西台社区西山（崂山省级自然保护区内）翻建房屋，未取得建设工程规划许可证，二层砖混结构，建筑面积共计350平方米，经崂山区自然资源部门确认，其所占用土地系西台社区集体土地，不符合土地利用总体规划，破坏自然资源，违反了《城乡规划法》第四十条第一款的规定，依据《城乡规划法》第六十四条之规定，责令原告于2019年12月2日前自行拆除所翻建房屋，并告知原告复议及诉讼权利。原告未按期自行拆除案涉房屋。 2019年12月3日，被告向原告作出并送达青崂综法强执先催字〔2019〕第5022号《行政强制执行事先催告书》，根据《行政强制法》第三十五条、第三十六条之规定，催告原告自收到此催告书之日起三日内自行拆除所翻建房屋，并告知原告享有陈述权和申辩权。原告仍未按期履行上述义务。 2019年12月9日，被告向原告作出并送达青崂综法代决字〔2019〕第5022号《代履行决定书》，认为原告未在规定期限内履行，经催告后仍不履行自行拆除所翻建房屋的义务，鉴于原告翻建案涉房屋，未取得建设工程规划许可证，经崂山区自然资源部门确认，其所占用土地系西台社区集体土地，不符合土地利用总体规划，已破坏自然资源，根据《行政强制法》第五十条，决定实施代履行，代履行的标的为西台社区西山一处房屋，代履行的方式为强制拆除，代履行的时间为2019年12月13日，并告知原告复议及诉讼权利。原告对该《代履行决定书》不服，遂提起本案诉讼。 另查明，山东省人民政府1988年发布(88)鲁政函114号文，决定“撤销崂山县、设立崂山区”；1997年发布鲁政函民字〔1997〕10号文，决定“撤销中韩镇、沙子口镇、王哥庄镇、北宅镇，分别设立中韩、沙子口、王哥庄、北宅街道”。 再查明，崂山省级自然保护区于2000年11月22日由山东省人民政府批复（鲁政字〔2000〕309号）成立，于2019年11月4日由山东省人民政府批复（鲁政字〔2019〕201号）调整，案涉房屋始终在崂山省级自然保护区内。 本院认为，本案的争议焦点是被告崂山区执法局作出的被诉《代履行决定书》是否合法。 《城乡规划法》第六十四条规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。青岛市崂山区人民政府于2018年5月10日公布的《关于公布相对集中行政处罚权范围开展综合行政执法工作的公告》（崂政发〔2018〕3号）载明，根据《中华人民共和国行政处罚法》《行政强制法》《省委办公厅省政府办公厅关于深化放管服改革进一步优化政务环境的意见》（鲁办发〔2017〕32号）、《中共青岛市委办公厅青岛市人民政府办公厅印发〈关于推进区市综合行政执法体制改革的意见〉的通知》（青办发〔2016〕4号）等法律和文件，经省政府批准，被告作为崂山区实施相对集中处罚权的主体，行使的职权包括城乡规划法律法规规章规定的全部行政处罚权及与其有关的行政检查权、行政强制措施权。因此，被告依法具有对崂山区内未取得建设工程规划许可证进行建设的行为进行行政处罚、行政检查、行政强制的职权。 《城乡规划法》第四十条第一款规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。本案中，案涉房屋位于王哥庄街道，且山东省人民政府于1997年撤销“王哥庄镇”设立“王哥庄街道”，已经将王哥庄街道所有区域都纳入城市规划区内，故原告2008年翻建案涉房屋时，应当依据《城乡规划法》取得建设工程规划许可证。被告对原告位于西台社区西山上的房屋进行了现场勘验、拍照，制作了现场勘验笔录，形成了影像证据，并向原告调查询问，向青岛市崂山区自然资源局、崂山区崂山省级自然保护区办公室、青岛市自然资源和规划局崂山规划分局发函征询意见。根据调查的结果，被告认定原告未取得建设工程规划许可证即擅自建设房屋的行为，违反了《城乡规划法》第四十条第一款的规定，遂依据《城乡规划法》第六十四条的规定作出案涉《责令拆除决定书》，证据充分，程序合法，适用法律正确。 《行政强制法》第五十条规定，行政机关依法作出要求当事人履行排除妨碍、恢复原状等义务的行政决定，当事人逾期不履行，经催告仍不履行，其后果已经或者将危害交通安全、造成环境污染或者破坏自然资源的，行政机关可以代履行，或者委托没有利害关系的第三人代履行。本案中，被告就案涉房屋作出上述《责令拆除决定书》后，原告逾期不履行自行拆除案涉房屋的义务，被告又就案涉房屋作出《行政强制执行事先催告书》，但经催告原告仍不履行上述义务，且经被告调查核实，原告翻建案涉房屋不符合土地利用总体规划，未办理自然保护区相关手续，破坏自然资源，故被告依据《行政强制法》第五十条作出被诉《代履行决定书》，证据充分，适用法律正确。被告作出被诉《代履行决定书》前对原告进行了催告，并告知了其享有陈述和申辩的权利，作出被诉《代履行决定书》后依法向原告进行了送达，程序合法。 需要指出的是，被告作为被诉《代履行决定书》的执行机关，有责任和义务严格按照法律法规的规定履行，若在履行过程中给原告的正当权益造成损失，原告可以另行主张。 综上，被告崂山区执法局作出被诉《代履行决定书》证据充分，程序合法，适用法律正确，对原告要求撤销该《代履行决定书》的诉讼请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定,判决如下: 驳回原告李建身的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告李建身负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于济南铁路运输中级法院。 审 判 长  盛 帅 审 判 员  展晓文 人民陪审员  张慧瑛 二〇二〇年四月十七日 书 记 员  周 敏