山东省五莲县人民法院行 政 判 决 书(2019)鲁1121行初24号原告日照万锦置业有限公司，所在地址日照市海滨一路**，统一社会信用代码91371100775286999R。法定代表人魏沚澄，总经理。委托代理人郭斌，山东兆利律师事务所律师。被告五莲县自然资源和规划局，，所在地址五莲县城文化路**社会统一信用代码11371121004370498B。法定代表人夏培俭，局长。行政机关出庭负责人郑明伟，五莲县自然资源和规划局党组副书记、主任科员。委托代理人林志宝，五莲县自然资源和规划局工作人员。委托代理人盛飞，山东阳尔律师事务所律师。第三人日照绿建置业有限公司，所，所在地址日照市北经济开发区北京北路一社会信用代码91371121MA3MKTC746。法定代表人吴正武，经理。委托代理人冯辉，山东东方太阳律师事务所律师。原告日照万锦置业有限公司不服被告五莲县自然资源和规划局作出的鲁（2018）五莲县不动产权第0004140号不动产登记行政行为，于2019年5月17日向本院提起行政诉讼。本院于2019年5月17日立案后，于2019年5月17日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年6月20日公开开庭审理了本案。原告日照万锦置业有限公司委托代理人郭斌，被告五莲县自然资源和规划局机关负责人郑明伟，委托代理人盛飞、林志宝，第三人日照绿建置业有限公司委托代理人冯辉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告五莲县自然资源和规划局于2018年7月19日作出鲁（2018）五莲县不动产权第0004140号不动产登记，将坐落在日照市北经济开发区北京北路以东、金山路以西11013平方米国有建设用地（宗地地号37112105024GB00011）使用权登记在第三人日照绿建置业有限公司名下，使用年限为2018年7月16日至2058年7月15日。原告诉称，2019年4月16日，原告与尹证宇、山东绿色庄园食品发展有限公司、绿色庄园产业控股集团有限公司、山东绿色庄园文化产业有限公司、山东绿色庄园葡萄酿酒股份有限公司企业借贷纠纷一案，日照市中级人民法院在对依法查封的被执行人在建工程执行选择评估机构过程中，第三人提出执行异议，认为在建工程登记在第三人名下，并提供了被告颁发的鲁（2018）五莲县不动产权第0004140号不动产权登记证书。原告认为日照市中级人民法院以（2017）鲁11执保18号民事裁定书于2017年12月25日将涉案在建工程依法进行了查封，并在涉案在建工程现场张贴了查封公告。第三人提出执行异议时提交的规划许可证、建筑工程施工许可证载明的用地项目名称分别为绿色庄园公共型保税基地二期项目（一期）、绿色庄园公共型保税基地二期项目1#2#楼，说明涉案在建工程系被执行人“绿色庄园”所有；2016年8月15日五莲县国土资源局市北经济开发区分局《关于山东绿色庄园文化产业有限公司项目用地预审意见函》的项目用地即为涉案在建工程用地，涉案在建工程用地系山东绿色庄园文化产业有限公司规划用地，且该项目2016年施工，2017年法院公告查封时主体均已完工，而第三人日照绿建置业有限公司成立于2018年1月11日，进一步证明涉案在建工程为被执行人山东绿色庄园文化产业有限公司所有。综上，被告在明知涉案在建工程已被人民法院依法查封的情况下，将涉案在建工程占用的国有建设用地使用权登记在第三人名下，并向第三人颁发了鲁（2018）五莲县不动产权第0004140号不动产权登记证书，被告的登记行为违反法律规定，损害了原告的合法权益，请求依法撤销鲁（2018）五莲县不动产权第0004140号不动产权登记证书。原告起诉时向本院提交了以下证据：1.（2017）鲁11财保18号民事裁定书、（2017）鲁11执保133号协助执行通知书及公告，证明涉案土地上在建工程日照市中级法院于2017年12月25日公告查封；2.执行异议材料一宗，证明第三人自认与涉案土地上在建工程有利益关系；3.五莲县人民政府专题会议纪要（[2016]第22号）、五莲县国土资源局市北经济开发区分局《关于山东绿色庄园文化产业有限公司项目用地预审意见函》，证明项目用地即为涉案土地，涉案土地原为山东绿色庄园文化产业有限公司规划用地，且该项目2016年施工，法院查封时主体均已完工，证明被告对涉案土地上在建工程项目状况是明知的。被告辩称：一、原告申请查封的房产和宗地与被告为第三人登记确权的宗地不具有关联性，登记确权行为未侵犯原告的合法权益，原告与涉案土地登记行政行为没有法律上的利害关系，对原告申请法院查封的在建工程被告不知情。原告不具有本案行政诉讼主体资格，应依法驳回原告的起诉。二、第三人提出土地登记申请，并提交了相关材料，我局在审查后，认为第三人提交的申请材料齐全，符合确权条件，遂为第三人依法办理确权登记，被告的确权登记行为符合法律规定，程序合法。综上所述，原告不具有行政诉讼主体资格，且其诉讼请求无事实和法律依据，请求法院依法裁定驳回原告的起诉。被告在法定期限内向本院提供以下证据：1.（2017）鲁11财保18号民事裁定书、（2017）鲁11执保133号协助执行通知书，证明：日照中院作出的（2017）鲁11执保133号协助执行通知书要求被告协助执行的事项，是查封两处房产和四宗土地使用权，并没有要求被告协助查封在建工程，对原告申请查封在建工程被告并不知情；2.鲁(2016)五莲不动产权第0001501不动产登记申请书、不动产登记审批表、地籍调查表、宗地图、不动产登记领证签收单。证明该宗地的位置、面积等相关情况；3.鲁(2016)五莲不动产权第0001502不动产登记申请书、不动产登记审批表、地籍调查表、宗地图、不动产登记领证签收单，证明该宗地的位置、面积等相关情况；4.莲国有（2008）第567号宗地的土地登记申请书、地籍调查表、宗地图，证明该宗地的位置、面积等相关情况；5、莲国有（2010）第541号宗地的土地登记申请书、地籍调查表、宗地图，证明该宗地的位置、面积等相关情况；6.××号房产的权属登记审核表、初始登记申请表、土地使用权证，证明该房产坐落于土地使用权证号为莲国有（2010）第541号的宗地上；7.××号房产的权属登记审核表、初始登记申请表、土地使用权证，证明该房产座落于土地使用权证号为莲国有（2008）第567号的宗地上；8.鲁（2018）五莲县不动产权第0004140号不动产登记案卷一宗，证明：①第三人登记确权的宗地不在原告申请查封的宗地范围内；②第三人的国有土地使用权是通过公开竞价受让所得，并签订《国有建设用地使用权出让合同》，并非山东绿色庄园食品发展有限公司转让所得；③第三人依法办理确权登记；9.位置图两份，证明：①第三人登记确权的宗地不在法院查封的宗地范围内；②原告申请查封的两处房产不在我局为第三人登记确权的宗地上；10.《不动产登记暂行条例》、《不动产登记暂行条例实施细则》法律依据。第三人述称，我公司依法取得涉案国有建设用地使用权，与原告无权利义务关联，原告所诉涉案国有建设用地使用权登记具体行政行为对原告不产生权利义务的影响，属于不可诉的行政行为，请求依法驳回原告起诉。第三人未提交证据。经庭审质证，被告对原告提交的证据提出以下质证意见：一、证据1.（2017）鲁11财保18号民事裁定书、（2017）鲁11执保133号协助执行通知书真实性无异议，但被告收到（2017）鲁11财保18号裁定书和（2017）鲁11执保133号协助执行通知书仅查封两处房产和四宗土地的使用权，没有（2017）鲁11执保133号公告查封的在建工程，且上述两份法律文书落款时间是2017年12月20日，而公告日期是2017年12月25日，证明被告对法院查封在建工程不知情；法院认定涉案在建工程归山东绿色庄园文化产业有限公司所有证据不足，公告查封违法。二、证据2.对建设用地规划许可证、建设工程施工许可证真实性认可，但原告当庭提交属于逾期提交，该证据可以证明项目建设单位是第三人，而非山东绿色庄园文化产业有限公司，同时证明原告申请查封项目在建工程错误。三、证据3.对五莲县人民政府专题会议纪要（[2016]第22号）、五莲县国土资源局市北经济开发区分局《关于山东绿色庄园文化产业有限公司项目用地预审意见函》真实性认可，但原告当庭提交属于逾期提交，该证据只证明项目的规划方案，不能证明项目实际建设单位和建设工程所有人。综上，被告认为原告所提交的上述三组证据均不能够证实原告与被告的颁证行为之间有利害关系，原告不具有诉讼主体资格。第三人质证对原告提交的证据提出以下质证意见：对证据1真实性无异议，（2017）鲁11执保133号协助执行通知书载明的四块土地两宗房产与本案所述涉案土地无关联性，法院对在建工程的查封无法证实其向被告进行了送达，与本案土地使用权证无关联；对证据2真实性无异议，原告查封与第三人无关，第三人依法向法院提出执行异议；对证据3真实性无异议，与第三人无关，与涉案土地和被告无关联性。综上，原告与本案所诉请的具体行政行为之间没有权利义务的利害关系，没有行政诉讼主体资格，其他意见同被告质证意见。原告对被告提交的证据提出以下质证意见：对证据真实性无异议，对证据8鲁（2018）五莲县不动产权第0004140号不动产登记案卷项下登记内容、文件的真实性无异议，对案卷内莲市北规字（2018）005号《建设用地规划条件》完整性不予认可，该规划条件载明了土地位置、面积及相应的容积率等内容，并没有提供完整的项目规划申请主体、项目名称及其他的土地规划手续，被告依据该规划条件向第三人出让涉案土地，程序违法；被告在规划主体与实际颁证主体不一致的情况下，未尽审慎审核义务，在涉案土地在建工程被法院查封的情况下，为第三人办理不动产权登记，违反法律规定。被告在明知涉案土地上存在在建工程且已被法院查封、建设用地规划条件与五莲县政府会议纪要中载明用地规划及用地示意图完全相同的情况下，向第三人颁发不动产登记证书的行为违法，该证书应当予以撤销。第三人对被告提交的证据无异议，对证据的真实性、关联性、合法性予以认可。本院对上述证据认证如下：原、被告双方提供的证据真实性予以认定，原告提供的证据以及被告提供的证据1、8可以客观证明案件的基本事实，与本案待证基本事实具有关联性，合法有效，本院予以确认，被告提供的其他证据与本案无关联，本院不予认定。经审理查明，日照市中级人民法院在原告与尹证宇、山东绿色庄园食品发展有限公司、绿色庄园产业控股集团有限公司、山东绿色庄园文化产业有限公司、山东绿色庄园葡萄酿酒股份有限公司企业借贷纠纷一案执行过程中，于2017年12月19日作出（2017）鲁11执保18号民事裁定书，依法查封了被执行人山东绿色庄园文化产业有限公司所有的位于日照市北经济开发区××以东、××以北的在建工程（进口食品保税店、红酒文化博物馆及附属建筑物，实际占地面积2122.34），并于2017年12月25日将民事裁定书、查封公告张贴于被查封的在建工程上。2018年7月19日，被告依据第三人的申请，经过审查，作出鲁（2018）五莲县不动产权第0004140号不动产登记，将坐落在日照市北经济开发区北京北路以东、金山路以西11013平方米国有建设用地（宗地地号37112105024GB00011）使用权登记在第三人名下，该宗土地使用年限为2018年7月16日至2058年7月15日。2019年4月16日，日照市中级人民法院在依法对查封的被执行人山东绿色庄园文化产业有限公司所有的在建工程进行选择评估机构执行过程中，第三人提出执行异议，认为在建工程登记在第三人名下，并提供了被告颁发的鲁（2018）五莲县不动产权第0004140号不动产权登记证书。原告认为涉案在建工程为被执行人山东绿色庄园文化产业有限公司所有，被告在明知涉案在建工程已被人民法院依法查封的情况下，将包括涉案在建工程占用土地在内的国有建设用地使用权登记在第三人名下，并向第三人颁发了鲁（2018）五莲县不动产权第0004140号不动产权登记证书，被告的登记行为违反法律规定，损害了原告的合法权益，请求依法撤销鲁（2018）五莲县不动产权第0004140号不动产权登记证书。2019年5月20日，我院依据原告申请，对第三人名下的鲁（2018）五莲县不动产权第0004140号不动产权登记证书项下的不动产予以查封，查封期限为三年。2020年1月5日，第三人日照绿建置业有限公司向日照市中级人民法院提出撤回执行异议，并承诺用涉案的不动产登记证书担保日照市中级人民法院的执行案件的执行。本院认为，本案争议的问题：一、原告是否具有诉讼主体资格；二、被告涉案国有建设用地使用权登记行为是否合法；三、鲁（2018）五莲县不动产权第0004140号不动产登记应否撤销。一、关于原告是否具有诉讼主体资格的问题，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。《最高人民法院关于适用的解释》第十三条规定，债权人以行政机关对债务人所作的行政行为损害债权实现为由提起行政诉讼的，人民法院应当告知其就民事争议提起民事诉讼，但行政机关作出行政行为时依法应予保护或者应予考虑的除外。要构成行政诉讼法上所称的“法律上的利害关系”以下两个条件应当满足：第一，当事人存在应当予以保护的合法的权益；第二，当事人所称的合法权益，在行政机关作出行政行为，建立具体的行政法律关系时，在法定程序中，依照行政法律、法规或者规章的规定应当予以保护或者考虑。如果依据行政法律、法规或者规章的规定，当事人诉称的权益，在行政机关为行政行为时，应当予以保护或者考虑，而当事人又以该权益受到侵害为由，要求人民法院对该行政行为进行司法审查，则该当事人与该行政行为之间存在法律上的利害关系，具有原告主体资格，否则即使原告存在合法权益受到损害的可能性，由于该合法权益不属于行政法律、法规或规章保护或者考虑范畴，行政机关在为行政行为时亦不会考虑对该权益的保护问题，行政行为本身不具有侵权的可能性，当事人与行政行为之间不存在法律上的利害关系，因此当事人也不具有对该行政行为提起诉讼的主体资格，只能通过其他途径寻求救济。本案原告对山东绿色庄园文化产业有限公司因企业借贷纠纷享有合法债权，原告通过人民法院查封山东绿色庄园文化产业有限公司所有的在建工程，目的是保证原告合法债权得以顺利实现，而被告为第三人颁发的鲁（2018）五莲县不动产权第0004140号不动产权登记证书，将包括已被人民法院查封的山东绿色庄园文化产业有限公司所有的在建工程项下土地在内的国有建设用地使用权登记在第三人名下，第三人据此向人民法院提出执行异议，阻碍原告合法债权的实现，原告与被诉国有建设用地使用不动产登记行为具有法律上的利害关系，原告具有行政诉讼主体资格。二、关于被告涉案国有建设用地使用权登记行为是否合法的问题，根据《不动产登记暂行条例》第十八条规定：不动产登记机构受理不动产登记申请的，应当按照下列要求进行查验：……（三）登记申请是否违反法律、行政法规规定。第十九条规定：……对可能存在权属争议，或者可能涉及他人利害关系的登记申请，不动产登记机构可以向申请人、利害关系人或者有关单位进行调查。第二十二条规定：登记申请有下列情形之一的，不动产登记机构应当不予登记，并书面告知申请人：(一)违反法律、行政法规规定的;(二)存在尚未解决的权属争议的……。本案原告在与尹证宇、山东绿色庄园食品发展有限公司、绿色庄园产业控股集团有限公司、山东绿色庄园文化产业有限公司、山东绿色庄园葡萄酿酒股份有限公司企业借贷纠纷一案执行过程中，依法申请人民法院对被执行人山东绿色庄园文化产业有限公司所有的位于日照市北经济开发区××以东、××以北的在建工程（进口食品保税店、红酒文化博物馆及附属建筑物）予以查封，因该在建工程未办理不动产登记，日照市中级人民法院根据《最高人民法院关于人民法院民事执行中查封、扣押、冻结财产的规定》第二条第二款“未登记的建筑物和土地使用权，依据土地使用权的审批文件和其他相关证据确认权属”的规定，依据五莲县人民政府专题会议纪要（[2016]第22号）、五莲县国土资源局市北经济开发区分局《关于山东绿色庄园文化产业有限公司项目用地预审意见函》，认为在建工程为山东绿色庄园文化产业有限公司所有，于2017年12月19日作出（2017）鲁11执保18号民事裁定书，并依据该规定第九条“查封不动产的应当张贴封条和公告”第十条“查封尚未进行权属登记的建筑物时，人民法院应当通知其管理人或者该建筑物的实际占有人，并在显著位置张贴公告”的规定，于2017年12月25日将民事裁定书、查封公告张贴于被查封的在建工程上。依据该规定第二十三条规定“查封地上建筑物的效力及于该地上建筑物使用范围内的土地使用权，查封土地使用权的效力及于地上建筑物，但土地使用权与地上建筑物的所有权分属被执行人与他人的除外”的规定，人民法院查封地上建筑物的效力及于该地上建筑物使用范围内的土地使用权。被告依据第三人的申请，进行涉案国有建设用地使用权登记，应当对登记申请是否违反法律、行政法规规定进行审验；对可能存在权属争议，或者可能涉及他人利害关系的登记申请，可以向申请人、利害关系人或者有关单位进行调查；对违反法律、行政法规规定或存在尚未解决的权属争议的登记申请，应当不予登记，并书面告知第三人。被告在涉案国有建设用地使用权登记时，未按照上述规定进行审验，作出鲁（2018）五莲县不动产权第0004140号不动产登记行为违法。三、关于涉案土地使用权证鲁（2018）五莲县不动产权第0004140号不动产登记应否撤销的问题，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项规定：行政行为应当撤销，但撤销会给国家利益，社会公共利益造成重大损害的，人民法院判决确认违法但不撤销行政行为。被告作出的鲁（2018）五莲县不动产权第0004140号不动产登记，将坐落在日照市北经济开发区北京北路以东、金山路以西11013平方米国有建设用地（宗地地号37112105024GB00011）使用权登记在第三人名下，包括原告申请日照市中级人民法院查封的在建工程占用的2122.34平方米国有建设用地，法院查封的在建工程占用的国有建设用地面积明显小于被告为第三人颁发不动产登记的国有建设用地面积，原告诉请撤销涉案国有建设用地使用权登记证书，将增大第三人的经济损失。且该不动产登记涉及日照市重点开发项目，涉案国有建设用地使用权登记证书一旦撤销，涉案房产的价值将大幅减损，并不利于保护原告及第三人的合法权益，涉案房产将成为违法建设，面临拆除等一系列问题，从而对国家利益、社会公共利益造成损害。鉴于本案第三人日照绿建置业有限公司已经向日照市中级人民法院提出撤回涉案不动产的执行异议，并承诺该涉案不动产可用于日照市中级人民法院的执行案件，换言之，本案涉案不动产证是否撤销，不影响原告日照万锦置业有限公司案件的执行，也不影响原告日照万锦置业有限公司合法权益的实现。综上所述，原告与被诉国有建设用地使用不动产登记行为具有法律上的利害关系，原告具有行政诉讼主体资格。被告在涉案国有建设用地使用权登记过程中，在第三人未能提供涉案国有建设用地的来源、期限、权利变化等权属状况的情况下，在被告出具的《关于山东绿色庄园文化产业有限公司项目用地预审意见函》和五莲县人民政府专题会议纪要（[2016]第22号），明确记载在建工程的项目用地是山东绿色庄园文化产业有限公司的前提下，且在人民法院依法公告查封的情况下，未能按照《不动产登记暂行条例》的规定审查第三人提交的申请，为按要求进行实地查看，对存在权属争议且涉及原告利害关系的登记申请，未向原告、第三人、利害关系人或者有关单位进行调查，作出鲁（2018）五莲县不动产权第0004140号不动产权登记，为第三人颁发不动产权登记证书的行政行为，违反法律、行政法规的规定，应当确认违法；但撤销涉案不动产权登记证书，不但减损原告和第三人的实际利益，且给国家利益、社会公共利益造成重大损害。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）、（三）项、第七十四条第一款第一项规定，判决如下：一、确认被告五莲县自然资源和规划局作出鲁（2018）五莲县不动产权第0004140号不动产登记的行政行为违法；二、驳回原告日照万锦置业有限公司撤销鲁（2018）五莲县不动产权第0004140号不动产权登记证书的诉讼请求。案件受理费50元，由被告五莲县自然资源和规划局负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省日照市中级人民法院。审 判 长  高显武审 判 员  李云峰人民陪审员  陆 卫二〇二〇年四月十三日法官助理于晓凤书记员王晓芳