湖南省岳阳市君山区人民法院行 政 判 决 书(2019)湘0611行初146号原告郑正芳，男，1953年3月12日出生，汉族，住湖南省华容县。委托诉讼代理人刘行发，华容县华民法律服务所法律服务工作者。被告华容县自然资源局，住所地华容县章华镇杏花村东路**，统一社会信用代码11430623MB1C058599。法定代表人李劲松，该局局长。委托诉讼代理人傅前华（曾用名付前华），该局工作人员。委托诉讼代理人庞剑波，湖南榕城律师事务所律师。被告华容工业集中区管理委员会（原华容县工业园管理委员会），，住所地华容县工业园三封工业小区统一社会信用代码124306236685932214。法定代表人王全军，该委员会主任。委托诉讼代理人易小红，湖南金球律师事务所律师。第三人华容县章华镇石伏社区居民委员会(原华容县章华镇石伏村村民委员会)，，住所地华容县章华镇桥东路**诉讼代表人张琪，该居委会主任。原告郑正芳诉被告华容县自然资源局（以下简称自然资源局）、被告华容工业集中区管理委员会（以下简称区管委会）、第三人华容县章华镇石伏社区居民委员会（以下简称石伏居委会）农村集体土地征收补偿一案，于2019年10月10日向本院提起诉讼。本院受理后，分别于2019年10月12日、10月31日向被告及第三人送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年11月7日公开开庭进行了审理。原告郑正芳及委托诉讼代理人刘行发，被告自然资源局委托诉讼代理人傅前华、庞剑波，被告区管委会委托诉讼代理人王全军、易小红，第三人石伏居委会诉讼代表人张琪到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告郑正芳诉讼请求，撤销被告自然资源局征地补偿方案，并支付征地补偿款3052192元。事实与理由：2006年9月24日，原告与华容县（现该村合并到石伏居委会）签订了一份土地租赁合同。合同约定，该组将33亩低洼田地租赁给原告，租赁时间为2007年1月1日起到2021年12月31日止。同时约定，凡建设用地，乙方（即原告）无条件服从，所有费用乙方（即原告）按征地政策与投资方自行协商。原告租赁土地后，即投资建设鱼池多年。2016年8月26日，被告区管委会以华容县生态纺织园建设指挥部名义给原告发告知函，就原告所租赁土地上的鱼池养殖及附着物补偿单方评估，作价434868元，告知原告到石伏居委会领取该补偿款，原告以未就征收补偿达成协议为由，正在找被告交涉的过程中，被告方迫不及待安排工程队强行填毁原告的鱼池及附着物。被告所作出的行政行为，违反了《物权法》《土地管理法》的相关规定，实体程序上均违反了法律规定。2017年6月8日，原告就被告自然资源局（原国土局）、区管委会行政侵权向华容县人民法院提起诉讼，（2017）湘0623行初24号行政判决书确认被告区管委会将原告租赁的位于华容县的鱼池陆续填平的行为违法。2019年4月，被告组织数十人和挖机等设备，强行拆除原告鱼塘旁边的面积为83.93平方米管理用房。2019年5月21日，原告就被征收土地补偿向被告自然资源局提出书面申请，该局适用数年前旧的征拆、征地补偿标准于2019年6月5日作出《关于郑正芳申请信息告知书》，对补偿费用标准，原告不服。2019年7月4日，原告委托湖南三权价格评估咨询有限公司对原告财产损失进行评估，湘三权评字（2019）090号价格评估结论书对原告租赁土地上的鳝鱼养殖利润、养殖设备设施、房屋、树木等财产损失评估计算价格为：243019元，因停产8年所造成的损失为：1802673元。依据《岳政发（2019）2号文》的规定，原告应获得的青苗补偿费为：181500元（5500元／亩×33亩）、造塘费为：825000元（25000元／亩×33亩）。综上，为维护合法权益，原告特诉至本院。原告郑正芳在起诉时向本院提交了下列证据：1、原告身份证复印件，拟证明当事人主体资格；2、自然资源局关于郑正芳申请信息告知书，拟证明原告就征地补偿事宜依法向被告主张权利的情况；3、华容县人民法院（2017）湘0623行初24号行政判决书，拟证明被告行政行为及实体程序违法的事实；4、湖南三权价格评估咨询有限公司《价格评估报告书》，拟证明原告依法应获得的征地补偿款数额。被告自然资源局辩称，一、征地实施程序合法。在土地征收前期工作中，2013年10月25日自然资源局发布了《征地告知书》，2014年4月由县工业园管理委员会（后更名为区管委会）委托的岳阳瑞信不动产评估规划测绘技术有限公司进行了涉案被征收土地的现状调查和计算评估，并由原告郑正芳对调查结果进行了签字确认。2014年4月28日省人民政府下发《农用地转用、土地征收审批单》（[2014]政国土字第723号）后，县人民政府于2014年5月12日发布了《华容县人民政府征收土地公告》。自然资源局根据经批准的征收土地方案，拟定了《征地拆迁补偿安置方案》，并于2014年5月15日发布了《华容县国土资源局征地拆迁补偿安置方案公告》。《征地拆迁补偿安置方案》的实施及其他后续工作根据县人民政府的统一部署，由工业园管委会具体负责落实，在征地实施过程中，相关部门单位前期工作和批后主要工作均依照相关法律法规规章及其他规范性文件开展，体现了依法行政的要求。二、征地补偿标准和补偿款支付合法。涉案被征收土地于2014年4月28日由省人民政府批准土地征收，自然资源局于2014年5月上旬拟定《征地拆迁补偿安置方案》并于当月15日予以公告。该方案的补偿标准按照当时实施的《岳阳市集体土地上房屋拆迁补偿安置办法》（岳政发[2009]16号）和《岳阳市征地补偿补充标准》（岳政发[2010]25号）确定的标准执行。按照标准进行计算评估，对郑正芳承租的土地上的建筑物、附属物、零星果木、鱼塘水利设施应补偿180712元，补偿款由工业园管理委员会负责落实。另外，原胜峰乡人民政府对青苗费按照该标准进行补偿，并对鱼池开挖费等酌情考虑，共补偿原告254156元。上述两笔补偿款合计434868元，郑正芳对补偿有异议拒签补偿协议并拒领补偿款，有关征地实施单位于2016年8月22日将补偿款434868元汇入石伏居委会账户，并于2016年8月26日函告郑正芳到居委员领取补偿款或者提供个人账号。郑正芳主张按照《岳阳市集体土地征收与房屋拆迁补偿安置办法》（岳政发[2019]2号）确定的标准对其进行补偿，这种主张没有任何依据。三、原告主张停产损失、造塘费没有法律依据。停产停业损失补偿主要是针对征收国有土地上房屋所致停产停业损失而言，2014年征地时实施的补偿办法（岳政发[2019]16号）仅规定在农村集体土地上拆除砂石场、预制场、砖场实施停产停业补助费包干以及拆迁工商企业用房对停产停业工资给予少量补偿；而造塘费是针对征收灌溉水塘需重建的情况，并且是支付给集体土地所有权人村（组）农民集体，而不是支付给本集体经济组织的农民个人，更不是支付给集体土地的承租人。青苗费只能使用当时的补偿标准，其包含在原胜峰乡人民政府予以补偿的254156元中。此外，因政府基于公共利益的需要征收涉案土地，原珠头山八组于2014年5月6日经通知解除其与郑正芳2006年9月24日签订的土地租赁合同。政府征收行为属于不可抗力，因不可抗力解除土地租赁合同，不涉及违约责任承担问题。据此原告向原珠头山八组主张开挖鱼池的损失和可得利益也没有依据，这种不利影响属于正常的投资风险。不过原告郑正芳开挖鱼池的成本原胜峰乡人民政府已酌情考虑，对相关费用的补助已包含在由其予以补偿的254156元中。四、原告郑正芳实际上已丧失申请复议和提起诉讼的权利。根据《土地管理法实施条例》第25条第3款、《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》（法释[2011]20号）第10条、《国务院法制办公室关于依法做好补偿安置争议行政复议工作的通知》（国法[2011]35号）第一段之规定，对征地补偿安置方案或者标准不服的，应当先申请复议，对复议决定不服的再提起诉讼（即复议前置）。由于原告没有在规定的期限内申请复议，所以原告因申请复议的期限届满而丧失申请复议和提起诉讼的权利。被告自然资源局在举证期内向本院提交了下列证据：1、征地告知书；2、省人民政府农用地转用、土地征收审批单（[2014]政国土字第723号）；3、土地征收方案；4、县人民政府征收土地公告；5、县国土资源局征地拆迁补偿安置方案公告；6、胜峰乡人民政府关于停止在项目征地红线区域内投放种苗等生产活动的通知（胜政发[2014]3号）；7、珠头山村委会解除土地租赁合同通知函；8、房屋、附属物、鱼塘水利设施等的调查表及评估表；测算对象照片；9、石伏居委会工作委员会的告知函；10、县生态纺织园建设指挥部告知函；以上证据拟证明拆迁征收程序合法，补偿标准适宜。被告区管委会辩称，华容县人民政府的征地补偿方案，既符合租赁合同约定，又符合法律规定。首先，该征地补偿方案符合合同约定；其次，华容县人民政府征收土地经过了湖南省人民政府农用地审批，华容县人民政府公告、华容县国土局征地拆迁安置补偿方案，对于拆迁补偿土地所有权人和使用权人进行了告知；并且华容县人民法院判决区管委会于2016年9月对其鱼池填埋行为违法，是因为区管委会不具有行政强制执行权，不符合法律程序正当原则强填违法，而不是确认华容县人民政府征收补偿方案违法。原告提出的近300万元的补偿要求，评估报告不客观真实，区管委会仅认可2014年岳阳瑞信不动产评估公司的评估结论180712元，对于鱼池开挖费按照岳阳市2012年标准，31.3亩按照每亩5000元标准为156500元，鱼塘鱼的损失已补偿14万元。因此，对于原告租赁珠头山低洼地约30多亩，每亩每年租金才60元，每年的租金2000元，原告租赁期限为14年，合同已履行了7年，仅缴纳租金1.4万元给珠头山村，而原告补偿却要3052192元，其补偿要求既不符合客观事实，也不符合法律规定。对其作为赔偿依据的三权评估机构的评估报告不予认可，且因停产后8年的损失1802673元评估没有法律依据，且属于间接损失，根据征收拆迁补偿规定，法院不应支持。被告区管委会在举证期内向本院提交了下列证据：1、关于停止在征地红线区域内投放种苗等生产活动的通知。拟证明原胜峰乡人民政府在2014年3月17日对原告发出通知，在征地红线区域内不能再投放鱼苗，否则属于扩大损失乡村两级不赔偿的事实。2、解除租赁合同通知函。拟证明原珠头山村告知原告合同解除，并告知原告对于补偿评估报告不服3天内提出复核申请的事实。3、房屋拆迁分户评估表及漏项补偿明细。拟证明岳阳瑞信评估公司评估补偿180712元，原珠头山村对原告漏项补偿254156元，两项合计为补偿434868元。4、回复函。拟证明原告对于补偿评估的事实知晓，虽然不认可，但没有在三天内提出复核申请的事实。5、征地拆迁补偿协议。拟证明华容县政府将原珠头山包括原告租赁地在内的土地征收、鱼池补偿、拆迁补偿、青苗补偿及不可预计费用等共计8084674元，由工业园支付给珠头山村委员会负责补偿。6、打款凭证。拟证明工业园将征地拆迁补偿款已支付给珠头山村委会的事实。7、告知函。拟证明由于原告拒绝领取拆迁补偿款，原珠头山合并后的石伏居委会向原告下达其补偿款已存入该居委会专户，并通知其领取的事实。8、行政赔偿调解书。拟证明工业园已赔偿原告鱼塘3年的损失14万元，已由石伏居委会支付，原告不存在鱼塘损失再赔偿的事实。第三人石伏居委会述称，原告在2006年租赁了33亩地，跟八组签订的协议，在征收前都有公告、告知书、补偿方案下发。鱼池的补偿有三户，补偿是按照征地拆迁补偿办的。通过了两次评估，第一次是5月份，第二次是6月份，评估是十八万多元。对开挖费和池塘的鱼都进行了一次性补偿，补偿标准是3120元一亩。原告认为补偿过低，不同意补偿，最后一次协商没有达成，交由了章华镇。在8月26日石伏居委会负责人张琪和司法所唐所在一起告知原告补偿款需要支付，要求其提供账户，因原告不同意提供，补偿款也一直还在石伏居委会账户上。第三人石伏居委会未向本院提交证据。经庭审质证，被告自然资源局对原告郑正芳提交的证据发表质证意见如下：对证据1三性无异议，对证据2真实性、合法性无异议，关联性有异议，原告不是主张权利，是向国土局了解知情权；对证据3真实性、合法性无异议，关联性有异议，判决书是对鱼池的填埋的行政行为违法，不是对征收行为的违法；对证据4三性均有异议，评估公司是单方委托，没有司法机关的委托，并且评估报告的标准是按现在的标准，征收行为是在2014年，只能按当时的补偿标准规定补偿，而不能按照合同法的规定作为可得收入进行评估补偿。被告区管委会同意自然资源局对证据1、2、3的质证意见，对证据4三性均有异议，原告在2018年起诉工业区的纠纷中，已委托评估机构进行了三年的产值评估，现在原告的评估是对八年的价值进行了评估有一百八十多万，被告区管委会2014-2016年已经对鱼的损失已经补偿了十四多万，现在征收的地上已经没有了树木，而2019年评估报告上又有树木的评估项，这与事实不符。第三人同意两被告的质证意见。原告郑正芳对被告自然资源局提交的证据发表质证意见如下：对证据1、2、4、6无异议；对证据3合法性有异议，其适用的是2009年的旧补偿标准；对证据5的三性均有异议，原告对该公告一直不知情，且适用的是2009年的旧标准；对证据7的合法性有异议，合同具有相对性，珠头山村委会不是合同相对方，不具主体资格；对证据8的三性均有异议，调查表没有标准价格，评估表适用的是旧标准；对证据9、10的合法性有异议，华容县人民法院已判决其行政行为违法。原告郑正芳对被告区管委会提交的证据1、2的三性不予认可，认为原珠头山村不是合同相对人，不具有解除合同资格；对证据3三性均有异议，该评估表系单方委托、系程序不合法，补偿标准是旧标准，没有适用2014年、2019年的新标准；对证据4的证明目的有异议，现在复议时间是60天而不是3天；对证据5、6均有异议，对征地拆迁补偿协议的内容不知情，且适用的是2009年的补偿标准，对打款凭证不知情，是否打款与原告无关；对证据7的证明目的有异议，因为被告行政行为违法，拆迁补偿方案不公平，原告不是拒领，而是一直在理性地维权；对证据8的真实性没有异议，对证明目的有异议，该款是被告行政行为违法的赔偿款，起诉的目的是征地赔偿款，没有重复计算。经审理查明，2006年9月24日，原告郑正芳与华容县（现该村合并到石伏居委会）签订了一份土地租赁合同，合同约定，该组将蔡家湖八、九组部分农户低洼田地租赁给原告郑正芳，租赁时间为2007年1月1日起到2021年12月31日止，每年租金2000元，同时约定，凡建设用地，乙方（即原告郑正芳）无条件服从。原告郑正芳租赁土地后即投资建设鱼池多年。2014年3月17日，华容县胜峰乡人民政府向原告郑正芳发出胜政发〔2014〕3号文件，通知原告郑正芳，根据县域经济社会发展需要，华容县人民政府决定在胜峰乡蔡家湖区域引进曼蒂服饰建设项目，并决定自通知下达之日起，各种、养业主必须停止在曼蒂服饰建设项目建设征地红线区域内投放种苗、肥料等生产活动。2014年4月28日，湖南省人民政府批复岳阳市人民政府（2014）政国土字第723号农用地转用、土地征收审批单，准予征收位于华容县公顷农村集体土地用于工业项目建设，并备注征地补偿标准根据《湖南省人民政府关于调整湖南省征地补偿标准的通知》（湘政发［2012］46号）文实施。2014年5月12日，华容县人民政府发布〔2014〕第10号征收土地公告。公告第三条载明了征地补偿安置标准：土地补偿费、安置补助费标准按湘政发［2012］46号和岳政发［2013］2号文件执行；被征收土地上建筑物及其他地上附着物和青苗补偿，按岳政发［2009］16号和岳政发［2010］25号文件的规定执行。原告郑正芳所租赁的土地在公告征收的土地范围内。2014年4月至6月，征收单位聘请岳阳瑞信资产评估规划测绘技术有限公司对原告郑正芳的资产进行了评估，决定合计补偿原告郑正芳434868元。在评估结论作出前的入户调查过程中，原告郑正芳对调查表记录的内容签字予以了确认。原告郑正芳对评估结论不服，没有签订征地补偿协议也没有就评估结论提出复议。2016年8月26日，石伏居委会（原胜峰乡珠头山村八组合并至该居委会）会发送告知函，告知原告郑正芳土地征收部门已于2016年8月22日将土地补偿款项总计434868元汇入该居委会，请原告郑正芳随时领取，如原告郑正芳不予配合，则视为已依法支付到了专用账户上。同日，华容县生态纺织园建设指挥部给原告郑正芳发告知函，除告知了原告郑正芳已由石伏居委会告知的事项外，还告知腾地事宜将依法申请人民法院强制执行，为避免不必要的损失，建议原告郑正芳尽快自行腾地。原告郑正芳仍未领款和腾地，工业园即组织华容县千姿恋服饰土方工程中标单位于2016年9月20日开始对原告郑正芳所租赁土地上的鱼池及附属物进行填埋，该工程持续到2016年12月15日才陆续结束。2017年6月8日，原告郑正芳就被告自然资源局（原国土局）、区管委会行政侵权赔偿向华容县人民法院提起诉讼，（2017）湘0623行初24号行政判决书确认被告区管委会将原告郑正芳租赁的鱼池陆续填平的行为违法，并因证据不足和法律关系选择错误的原因，驳回了原告郑正芳要求两被告赔偿的诉讼请求。2017年12月18日原告郑正芳就被告区管委会行政侵权赔偿向华容县人民法院提起诉讼，于2018年5月11日达成调解协议，该院作出了（2017）湘0623行赔初36号《行政赔偿调解书》。原告郑正芳为了维权的需要，自行委托了湖南三权价格评估咨询有限公司对财产损失进行了评估。该公司2019年7月10日作出编号为湘三权评字[2019]090号《价格评估报告书》。该评估结论以2019年7月4日（委托评估日期）为价格评估基准日，采用公开市场价值标准确定损失金额，包括停产八年的损失，共计损失金额为2045692元。本院认为，一、关于《征地拆迁补偿安置方案》是否应当予以撤销。被告自然资源局发布征地拆迁补偿安置方案，是一项可诉行政行为。行政相对人或者利害关系人对补偿安置方案不服，其起诉应当符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款和《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款有关起诉期限的规定。被告自然资源局2014年5月15日发布《华容县国土资源局征地拆迁补偿安置方案公告》，原告郑正芳对方案不服，却没有在法定期限内申请行政复议，也未提起行政诉讼，直至2019年10月10日才向法院提起诉讼，显然已超过了法律规定的起诉期限。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（二）项的规定，如果原告郑正芳单独就此项诉讼请求提出起诉，本院将裁定驳回起诉。由于此项诉讼请求是本案诉讼请求中的一项，对于全案而言，本院视为原告郑正芳此项诉讼请求没有事实和法律依据，本院依法不予支持。二、关于补偿标准适用补偿依据问题。原告郑正芳认为补偿标准应适用《岳阳市集体土地征收与房屋拆迁补偿安置办法》（岳政发[2019]2号）的规定，而非《岳阳市集体土地上房屋拆迁补偿安置办法》（岳政发[2009]16号）的规定。2019年5月6日颁布的《岳阳市集体土地征收与房屋拆迁补偿安置办法》（岳政发[2019]2号）第五十七条第二款规定“本办法施行前，已发布《征地补偿安置方案实施公告》的，按公告确定的标准执行，未发布公告的按照本办法执行”，而案涉项目的《征地补偿安置方案》系于2014年5月15日公告，故本案适用《岳阳市集体土地上房屋拆迁补偿安置办法》（岳政发[2009]16号）文件规定的补偿标准并无不当，原告郑正芳要求适用《岳阳市集体土地征收与房屋拆迁补偿安置办法》（岳政发[2019]2号）确定补偿标准的理由不成立。三、关于补偿金额。华容县人民法院（2017）湘0623行初24号《行政判决书》已确认了区管委会填平原告郑正芳鱼池的行为违法，该判决发生了法律效力，原告郑正芳享有获得行政赔偿的权利。（一）区管委会对其作出的行政行为承担责任，赔偿责任不应由没有作出填平行为的自然资源局承担。（二）原告郑正芳在华容县人民法院（2017）湘0623行初24号案件中提出了赔偿的诉讼请求，因证据不足被驳回。原告郑正芳若重新提出行政赔偿请求，则是单独提起赔偿诉讼的诉讼类型，原告郑正芳应当先行向行政机关提出赔偿请求，直接向人民法院起诉将不予受理。而且，人民法院在依法受理赔偿诉讼后，裁判赔偿项目及金额得依照《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（八）项的规定，依直接损失而定。在土地和房屋征收案件中，直接损失以依法应获得的补偿为依据。（三）若原告郑正芳只提出合法补偿请求，则应当审视征收补偿安置协议是否合法以及额外提出的要求是否合法。本案中，原告郑正芳并未签具征收补偿协议，但原告郑正芳已在《项目附属物调查表》上签字确认了纳入补偿的项目、规格、数量，则自然资源局以此为基础确定的补偿金额为180712元（养殖产值另计）具有合理性、正当性。本院不采纳原告郑正芳自行委托评估的财产损失结论，主要理由在于：一是评估基准日设定为2019年7月4日（委托估价日期），与依照《岳阳市集体土地上房屋拆迁补偿安置办法》（岳政发[2009]16号）具体实施时该项目确定的评估时点不符；二是“造塘费”“停产停业损失”不属于农村集体土地征收中应当给予土地承包权人、土地实际承包经营者的补偿项目。（四）有关“造塘费”以及养殖损失问题，2018年5月11日，原告郑正芳已与区管委会达成了行政赔偿调解协议，不论区管委会自愿作出相关赔偿是否完全合法，原告郑正芳已经通过诉讼处理了的事项不能重复起诉。（五）所有补偿（赔偿）款共计434868元已存于石伏居委会在湖南华容农村商业银行股份有限公司营业部专用账户，因原告郑正芳未按通知要求配合提供个人账户的原因而未领取，应视为二被告及第三人已经履行了支付补偿款法定职责。综上所述，原告郑正芳的诉讼请求没有事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告郑正芳请求撤销《征地拆迁补偿安置方案》，请求被告华容县自然资源局、华容工业集中区管理委员会、第三人华容县章华镇石伏社区居民委员会支付征地补偿款3052192元的诉讼请求。案件受理费50元，由原告郑正芳承担。如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省岳阳市中级人民法院。审 判 长  万文华审 判 员  万曙辉人民陪审员  纪介一二〇二〇年四月二日书 记 员  彭 贝附：本案适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。……第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：……(八)对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。……第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：(一)不符合行政诉讼法第四十九条规定的;(二)超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的;……