宁夏回族自治区高级人民法院行政判决书（2020）宁行终57号上诉人（原审原告）高某，住宁夏回族自治区银川市。委托代理人李某，北京大成（银川）律师事务所律师（特别授权）。委托代理人魏某，北京大成（银川）律师事务所律师（特别授权）。被上诉人（原审被告）银川市兴庆区人民政府。法定代表人周某，区长。委托代理人马某，宁夏浩晟律师事务所律师（特别授权）。委托代理人叶某，宁夏浩晟律师事务所实习律师（一般代理）。被上诉人（原审被告）银川市人民政府。法定代表人杨某，市长。委托代理人王某，银川市司法局行政复议与应诉科科长（特别授权）。委托代理人哈某，北京德恒（银川）律师事务所律师（一般代理）。上诉人高某因与被上诉人银川市兴庆区人民政府（以下简称兴庆区政府）、银川市人民政府（以下简称银川市政府）草原行政确权一案，不服宁夏回族自治区银川市中级人民法院（2019）宁01行初243号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院查明，2003年3月1日，原陶乐县人民政府为高登殿（原告高某之父，已故）颁发陶草证字（2003）第140号草原使用证，载明面积为一千亩，草原使用期为伍拾年，四至为：东至内蒙界、南至七棵榆树沟、西至山边、北至双眼井向西一条小路。组长：高登殿，组员：闫尚义、贺宗学、陈彪、王世勤、王淑珍（萍）、金玉山、牛学军、王**祥、訾（紫）正跃。2013年，被告兴庆区政府收回涉案草原，并委托银川市兴庆区草原管理站（甲方）于2013年6月14日与原告之父高登殿（乙方）签订《草原承包终止协议》，约定：一、甲、乙双方一致同意终止乙方的《草原承包经营合同书》，由甲方依法收回乙方所承包的草原使用权（范围是：兴东至宁蒙交界，南至兵沟，西至203省道，北至平罗县高仁乡交界处）。草原证承包草原面积1000亩。……三、乙方一次性获得甲方补偿款1034200元。其中：承包草原1000亩，每亩补偿1000元，合计1000000元；地上附着物补偿31200元；奖励资金3000元。四、本协议签订生效后，原《草原承包经营合同书》自动终止，原合同双方的权利义务关系终结，乙方不得依据该协议向甲方提出任何主张。五、乙方足额收到甲方补偿款后，乙方将2003年3月1日原陶乐县草原站发给乙方的《草原承包使用证》等承包手续各种证书和协议的原件交付甲方，承包合同终止。后原告之父高登殿领取了补偿款。2016年，原告之父高登殿认为其承包草原的证载面积与实际面积不符，向被告兴庆区政府邮寄确权申请书及证据材料，申请被告兴庆区政府确认高登殿的草原使用权实际面积。但被告兴庆区政府未对高登殿的申请作出处理。高登殿诉至法院，银川市中级人民法院于2018年5月31日作出（2017）宁01行初458号行政判决书，判决确认被告兴庆区政府不履行法定职责的行为违法；责令被告兴庆区政府针对高登殿的申请事项作出处理。被告兴庆区政府于2019年1月17日作出《答复书》，答复：一、依据《中华人民共和国草原法》第十一条第一、二款的规定，申请人的申请事项属草原确认登记。经审查，2003年原陶乐县人民政府已经给申请人承包的草原使用权进行确认登记并颁发《草原使用证》。2013年，兴庆区政府实施黄河东岸环境治理项目，对申请人承包的国有草原依法进行收回，无需再次确认。且在上述期间内，申请人并未申请草原登记变更，也未在法定的期限内通过行政复议或行政诉讼对登记颁证行为提出过异议。二、兴庆区草原管理站与申请人就收回草原使用权及补偿等事宜在双方真实意思表示下于2013年6月签订《草原承包终止协议》，该协议签订后申请人领取补偿款并交回草原使用证，申请人的《草原使用权证》被依法办理注销登记。三、根据《中华人民共和国物权法》第十五条、第一百二十一条的规定，因依法收回申请人享有的草原使用权，申请人对涉案草原地不再享有合法的占有、使用和收益等权利，申请人的用益物权已消灭。综上所述，申请人并未在法定的期限内对涉案草原登记颁证行为提出过异议，现已不是涉案草原地的相关权利人，与涉案草原地没有直接利害关系，其申请确认登记不符合法定的条件。原告对该《答复书》不服，向被告银川市政府申请行政复议，被告银川市政府于2019年5月5日作出银政行复决字[2019]31号《行政复议决定书》，决定维持被告兴庆区政府作出的《答复书》，并于2019年5月27日向原告送达。原告不服，诉至法院，请求判如所请。原审法院认为，根据《中华人民共和国草原法》第十一条第一、二款“依法确定给全民所有制单位、集体经济组织等使用的国家所有的草原，由县级以上人民政府登记，核发使用权证，确认草原使用权。未确定使用权的国家所有的草原，由县级以上人民政府登记造册，并负责保护管理。”的规定以及被告兴庆区政府已向案外人发放包含涉案草原在内的《草原使用证》的事实，被告兴庆区政府具有确认涉案草原使用权的法定职责。本案中，原陶乐县人民政府为原告高某颁发的陶草证字（2003）第140号《草原使用权证》证载面积为一千亩。原告于2013年6月14日与银川市兴庆区草原管理站签订的《草原承包终止协议》中约定的草原使用权面积亦为一千亩。该协议还约定原告领取补偿款后，将《草原承包使用证》等承包手续和协议的原件交付银川市兴庆区草原管理站，《草原承包经营合同书》终止，由银川市兴庆区草原管理站依法收回原告所承包的草原使用权。该协议系双方真实意思表示，合法有效，且已履行完毕，原告并无异议。故原告享有的草原使用权已被依法收回，其与涉案草原已无利害关系，无权就涉案草原使用权的面积要求被告兴庆区政府重新确认。被告兴庆区政府在收到原告的申请后，作出的涉案《答复书》并无不当。被告银川市政府作出的银政行复决字[2019]31号《行政复议决定书》认定事实清楚，适用法律准确，程序合法。综上，原告的诉讼请求无事实及法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告高某的诉讼请求。案件受理费50元，由原告高某负担。高某不服原审判决，向本院提起上诉，请求：1.撤销宁夏回族自治区银川市中级人民法院（2019）宁01行初243号行政判决，依法改判支持上诉人原审全部诉讼请求；2.本案诉讼费用由二被上诉人承担。理由：1.上诉人向兴庆区政府申请确认的是其在“2003年3月至2013年6月期间”依法享有的案涉草原使用权面积。而非要求确认《草原承包终止协议》签订以后的案涉草原使用权及面积，更未要求兴庆区政府予以登记颁证或换证。案涉草原是否已被收回，不影响上诉人对承包期间的实地面积申请确认的权利，原审判决对此认定明显错误；2.被上诉人兴庆区政府作为负有涉案草原使用权确认法定职责的行政机关，应当根据草原的实地面积对上诉人在承包期间享有的草原使用权面积依法进行确认；3.原审判决认为上诉人现与涉案草原已无利害关系，明显错误；4.银川市政府对案件事实认定错误，复议决定维持兴庆区政府作出的《答复书》，缺乏事实和法律依据，该复议决定亦应予撤销；5.原审法院不同意上诉人对案涉草原实地面积进行测绘鉴定的决定，明显错误。被上诉人兴庆区政府答辩称，1.原审判决事实清楚，法律适用正确；2.上诉人的申请属不动产更正登记，该更正登记申请不符合法律规定。被上诉人银川市政府未提交书面答辩意见。上诉人向原审法院提交的证据有，证据一：证据1-1、《答复书》一份。证据1-2、《行政复议决定书》一份。证据1-3、《送达回证》一份；证据二：《草原使用权证》一份；证据三：证据3-1、《草原边界、勘测区域及鉴定区域坐标图》一份。证据3-2、银川市兴庆区人民法院（2010）兴民初字第1976号民事判决书、（2013）兴民初字第5670号、5671号、5672号民事判决书、银川市中级人民法院（2012）银民终字第639号、（2016）宁01民终861号、862号、863号民事判决书各一份；证据四：证据4-1、《草原使用权证》一份（银兴草证字2013第001号）。证据4-2、《草原使用权证》一份（银兴草证字2013第002号）。证据4-3、《草原使用权证》一份（银兴草证字2013第003号）。证据4-4、《草原使用权证》一份（银兴草证字2013第004号）。证据4-5、《草原使用权证》一份（银兴草证字2013第005号）。被上诉人兴庆区政府向原审法院提交的证据有，证据一、《草原使用权证》《申请书》各一份；证据二、《草原承包终止协议书》《征收土地及地上附着物补偿支付表》各一份。被上诉人银川市政府向原审法院提交的证据有，证据一：证据1-1、《行政复议受理通知书》、送达回证各一份。证据1-2、《提出答复通知书》、送达回证各一份；证据二：证据2-1、《行政复议决定书》。证据2-2、送达回证两份。上述证据均已随案移送本院。经审查，本院对上述证据认证意见与原审一致。上诉人在二审时向法庭提交一份新证据，即银川市兴庆区农牧局、银川市兴庆区财政局银兴农发[2013]55号《关于呈报银川市兴庆区落实2013年草原生态保护补助奖励机制工作实施方案的报告》。证明目的：案涉草原兴庆区政府于2011年3月20日以前基本完成GPS定点上图，建立了电子档案。案涉草原的实地面积与证载面积是否一致，兴庆区政府通过查阅电子档案即可确认。经审查，上诉人在提交该份证据时，未说明其在原审时没有提交而在二审时提交的理由，且该证据与本案无关联性，不属于《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条规定的新证据。二审法院查明的事实与原审法院查明的主要事实一致。本院认为，本案争议焦点是被上诉人兴庆区政府作出的《答复书》和被上诉人银川市政府作出的银政行复决字[2019]31号《行政复议决定书》是否合法。根据《中华人民共和国物权法》第十五条“当事人之间订立有关设立、变更、转让和消灭不动产物权的合同，除法律另有规定或者合同另有约定外，自合同成立时生效；未办理物权登记的，不影响合同效力。”及《中华人民共和国合同法》第九十一条“有下列情形之一的，合同的权利义务终止：（二）合同解除；”的规定，当事人之间订立有关设立、变更、转让和消灭不动产物权的合同，除法律另有规定或者合同另有约定外，自合同成立时生效。合同解除，合同的权利义务终止。本案中，上诉人（乙方）与银川市兴庆区草原管理站（甲方）于2013年6月14日签订《草原承包终止协议》，该协议对甲乙双方的权利义务约定明确，上诉人已领取了补偿款，并交回草原使用证，且该证已被依法注销。故，双方的权利义务已终止。现上诉人向被上诉人兴庆区政府申请对其2003年3月至2013年6月期间享有的实地草原使用权面积进行确认，无事实和法律依据。被上诉人兴庆区政府作出的《答复书》并无不当。被上诉人银川市政府作出的银政行复决字[2019]31号《行政复议决定书》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。原审法院判决并无不当。综上，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人高某承担。本判决为终审判决。审判长 吴 峰审判员 胡冬梅审判员 胡文红二〇二〇年四月二十日法官助理 金 芳书记员 韩丽萍附：本案所适用的法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；