湖南省湘西土家族苗族自治州中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）湘31行初5号 原告章长杰，男，1954年12月2日出生，苗族，湖南省泸溪县人，户籍住址泸溪县。 委托代理人张光宏，湖南知来律师事务所律师。 被告泸溪县人民政府，住所地：泸溪县武溪镇朝阳路。 法定代表人向恒林，该县县长。 委托代理人周玉梅，泸溪县司法局工作人员。 委托代理人刘华波，湖南弘睿律师事务所律师。 被告湘西土家族苗族自治州人民政府，住所地：吉首市人民北路**。 法定代表人龙晓华，该州州长。 委托代理人张春生，湖南四维律师事务所律师。 第三人覃柏莲，女，1964年3月2日出生，土家族，湖南省泸溪县人，住泸溪县。 原告章长杰因被告泸溪县人民政府不履行土地行政确认法定职责及湘西自治州人民政府行政复议一案，于2020年1月3日向本院提起行政诉讼。本院于当日立案并向被告及第三人送达起诉状副本、应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年4月9日公开开庭审理了本案。原告章长杰及其委托代理人张光宏，被告泸溪县人民政府的委托代理人周玉梅、刘华波，被告湘西自治州人民政府的委托代理人张春生，第三人覃柏莲到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告章长杰于2019年4月8日向被告泸溪县人民政府提出林木林地权属争议处理申请。被告县政府认为该争议属于土地承包经营权争议，不属于政府受理的土地权属争议范围，于2019年4月12日作出泸复答字（2019）1号不予受理决定。章长杰不服，申请复议，被告湘西自治州人民政府于2019年12月24日作出州府复决字（2019）19号复议决定书，决定维持被告泸溪县政府的不予受理决定。 原告章长杰诉称：原告章长杰与第三人覃柏莲系泸溪县潭溪镇潭溪社区村民。土地承包到户时原告取得“梨子地”的承包经营权，第三人覃柏莲父亲覃民汉取得“歇场岩”两宗自留山林地，两宗林地总面积为7亩，两宗自留山林地互不达界。2010年第三人依据其父亲取得的上述两宗林地向被告泸溪县人民政府申请换发新证。2010年4月，被告泸溪县人民政府没有审查第三人覃柏莲的实地界限情况下，将上述两宗互不达界的林地在旧证换新时，内容、方位、四至界限、面积数量均进行了变更，并将互不达界的两宗林地登记合并为中间没有间隙，连成整片的一宗林地，并发放了泸林字(2010）430800291161号《林权证》（下称新林权证)，该林权证权属范围不仅包括了第三人父亲原歇场岩、茶坨两宗林地范围，还将原告及张春山等农户的梨子地承包土地也部分囊括到第三人的新《林权证》中，面积也将旧证上的7亩变更为31亩。被告泸溪县政府给第三人覃柏莲颁发的新林权证，把原本不与319国道挨边覃民汉（第三人父亲)的自留山，由两宗改为一宗，四至范围扩大到319国道并涵盖原告的承包土地。原告于2019年4月8日向被告泸溪县政府提出林木林地即土地使用权属争议处理申请，同年4月12日被告作出《不予受理决定（泸复称字(2019）1号)》。2019年12月24日湘西自治州政府作出复议决定，维持泸溪县政府不予受理的决定。请求：1.撤销湘西州人民政府州府复决字(2019）19号行政复议决定书、泸溪县人民政府作出的泸复答字（2019）1号不予受理决定书；2.责令被告泸溪县政府对原告提出的确权申请予以受理并作出处理决定；3本案的诉讼费用由被告承担。 原告向法庭提交证据如下（共11份）： 1.原告身份证复印件，拟证明诉讼主体资格。2.泸溪县政府不予受理决定（2019)1号，拟证明被告泸溪县政府不作为。3.州政府受理通知、延期通知，拟证明被告州政府依法受理申请。4.州政府复议决定书，拟证明被告不履行复议职责。5.州法院行政裁定书（2016）湘31行初33号，拟证明州法院以原告因资格问题被驳回。6第三人的《林权证》，拟证明被告县政府为第三人颁证涵盖原告土地。7.（2018）湘行终17号湖南省高院行政裁定书，拟证明本案应先行行政裁决。8.覃民汉原老证复印件，拟证明第三人家的林地原本与原告不达界，且新颁的证完全改变原四至范围。9.章长杰土地承包证底册，拟证明章长杰的承包地范围西南被第三人林权证覆盖。10.涉案土地山林现场图，拟证明第三人新林权证涵盖了原告土地。11、林木林地权属争议处理申请书、答复意见、情况汇报。拟证明原告反映的情况及答复处理的情况。 被告泸溪县人民政府答辩称：1、答辩人不具有对农村土地承包经营权权属争议进行确权的法定职权。农村土地承包经营权争议案件不作为争议案件受理。2、答辩人作出的泸复答字(2019）1号不予受理决定符合法律的规定。省高院（2018）湘民再478号民事判决已查明：被答辩人持有的是《土地承包使用证》（泸政土地第881号)，第三人持有的是《林权证》（泸林证字（2010）第430800291161号)，双方的争议属于土地承包经营权争议。3、答辩人依法依规按照法定程序，作出了不予受理决定，答辩人不存在行政不作为。恳请法院驳回被答辩人的诉讼请求。 被告泸溪县人民政府向法庭提交证据如下（共4份）： 1.自留山证，拟证明第三人覃柏莲之父覃民汉承包的自留山地范围。2.土地承包使用证，拟证明原告承包地的范围。3.林权证，拟证明第三人所持有的泸林证字(2010)第430800291161号林权证登记的林地范围。4.(2018)湘民再478号民事判决书、（2015）州民一终字第365号民事判决书，拟证明原告与第三人之间的争议属于土地承包经营权争议的事实。 被告湘西自治州人民政府答辩称：1、泸溪县人民政府以第三人覃柏莲持有的《自留山证》颁发的《林权证》是换证行为，延续第三人覃柏莲原持有的《自留山证》承包的范围和四至界限，不属于新的林地登记行为，也不会给被答辩人章长杰承包地造成侵害。被答辩人章长杰对第三人持有的《自留山证》确定的林地四至界限没有异议的情况下，申请撤销对泸溪县人民政府为第三人换证行为，不具有利益性。为此，答辩人复议决定维持泸溪县人民政府作出的不予受理决定。2、被答辩人章长杰和第三人之间争议属于农村土地承包经营权纠纷，不属于人民政府处理范围。3、答辩人作出州府复决字(2019）19号行政复议决定事实清楚，证据确实，适用依据准确，程序合法、处理适当，请人民法院依法作出判决。 被告湘西自治州人民政府向法庭提交证据如下（共3份）： 1.行政复议申请受理通知书、行政复议答复通知书、延期审理通知书，拟证明依法受理行政复议申请，依法通知当事人参加行政复议。2.国内挂号信函收据，拟证明依法按时向当事人送达行政复议文书。3.送达回证，拟证明依法向当事人送达行政复议决定书。 第三人覃柏莲无书面答辩状，其口头答辩称答辩意见与两被告的答辩意见一致。 第三人覃柏莲没有证据向法庭提交。 经庭审质证，各方当事人质证意见如下： （一）对被告泸溪县人民政府提交的证据 原告章长杰的质证意见：对证据1、2无异议。证据3林权证改变了证据1实质范围和面积才引起本案。证据4两份民事判决书，真实性合法性无异议，证明目的有异议，两份判决书不涉及土地使用权等争议，证明目的是被告个人理解不能证明他们的目的。 被告湘西自治州人民政府及第三人覃柏莲均无异议。 （二）对被告湘西自治州人民政府提交的证据 原告章长杰的质证意见：不能证明作为一个行政复议机关履行了他们的职责。 被告泸溪县人民政府及第三人覃柏莲均无异议。 （三）对原告章长杰提交的证据 被告泸溪县人民政府的质证意见：对证据1、2、3、4、5、6、7、8、9、11真实性均无异议，但证据5、6、9、11不能达到原告的证明目的和证明内容，证据8不能证明原告的土地承包面积。证据10的真实性有异议。 被告湘西自治州人民政府的质证意见：证据的三性无异议，应当结合本案其他证据综合认定事实。 第三人覃柏莲均无异议。 本院根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》，对各方当事人上述证据认证如下： 原告的证据10现场图，因被告存疑，该图为复印件，没有注明出处，无相关文字说明，无制作时间和证明对象说明，不予采信，证据2、4为本案诉争的行政行为。原告提供的其他证据予以采信。二被告提供的证据均予以采信。 经审理查明，涉案争议地位于泸溪县，2010年4月泸溪县人民政府为第三人覃柏莲颁发泸林证字（2010）第430800291161号林权证，小班669-670，面积分别为7.9亩、23.1亩，小班669四至，东：从章长杰地界沿界劈岭沿自云自明地界直上到张春山坳田边止，南：从张春山坳田到田角印时旺地界岩止，西：从张春山田角到张清文田坎边止，北：从张清文田坎边沿田溶边直下到319国道章长杰地界边止。小班670四至，东：从张春山田边到印时旺地界岩止，南：从印时旺田边到张清文田边止，西：从张清文田边到319国道边止，北：从319国道边到张春山田边止。2011年底原告章长杰户和第三人覃柏莲户开始引发林地权属纠纷，次年3月2日，原告章长杰户为在争议地处平整房屋地基建搭柑子棚再次和覃柏莲户发生纠纷，为此，镇政府、村、组多次组织双方调解未果。2014年5月，原告章长杰以土地承包经营权纠纷向泸溪县人民法院提起民事诉讼。2015年3月4日，泸溪县人民法院以证据不足为由驳回原告章长杰诉讼请求。原告章长杰不服上诉至本院，本院于2015年7月8日作出（2015）州民一终字第365号民事判决，认定争议地不在林权证范围内，第三人覃柏莲等人侵害了原告章长杰承包土地的经营管理权，对原告章长杰诉讼进行了支持。第三人覃柏莲不服，向检察机关申请抗诉。2016年4月20日，原告章长杰对泸林证字（2010）第430800291161号林权证向本院提起行政诉讼，本院结合（2015）州民一终字第365号民事判决所认定的涉案争议地不在本案诉讼涉及的林权证范围内，章长杰不是利害关系人不具备诉讼主体资格为由，作出（2016）湘31行初33号行政裁定书，裁定驳回章长杰的起诉。 另查明，关于民事诉讼部分，双方的土地承包经营权纠纷，湖南省人民检察院对本院作出的（2015）州民一终字第365号民事判决提出抗诉后，湖南省高级人民法院作出（2018）湘民抗8号民事裁定，提审了本案，并于2018年11月5日作出（2018）湘民再478号民事判决书，认为双方均认可章长杰的承包经营权证与覃柏莲2010年林权证有土地重叠，二审依据覃民汉《自留山证》等证据，认定双方承包土地没有重叠不当，但认为覃柏莲、李乔好、杨秀莲侵犯了章长杰的承包经营权，酌情判决该三人赔偿章长杰部分施工损失，处理正确。抗诉机关的抗诉理由不能成立，二审认定事实虽有瑕疵，但处理适当，判决维持本院作出的（2015）州民一终字第365号民事判决。 关于行政诉讼部分，对于章长杰申请撤销覃柏莲所持有的泸林证字(2010)第430800291161号林权证。本院（2016）湘31行初33号行政裁定书作出后，章长杰提出上诉。湖南省高级人民法院于2018年9月28日作出（2018）湘行终17号行政裁定书，认为本案实质是章长杰与覃柏莲的林地(使用权）权属纠纷，林权争议依法应行政裁决、行政复议先行。明确争议地的四至范围，章长杰持有泸政土地第881号土地承包使用证的四至范围是否与覃柏莲持有泸林证字（2010）第480800291161号林权证的四至范围部分重叠等问题，属于泸溪县政府处理涉案林地权权属纠纷时应当查清的事项。虽然泸溪县林业局曾作出《关于章长杰申请“撤销林权证审请书”的答复意见》，但是并未解决上述问题，并作出裁决确定争议地的权属。故本案在没有行政裁决、行政复议的情形下法院应不予受理。......一审以章长杰不是适格原告驳回其起诉的理由不准确，但处理结果并无不当。考虑到章长杰的权利还可以通过向政府申请林地确权获得救济，故对本案的处理结论可予维持。裁定：驳回上诉，维持原裁定。 原告章长杰于2019年4月8日向被告泸溪县政府提出林木林地权属争议处理申请。被告泸溪县政府认为该争议属于土地承包经营权争议，不属于政府受理的土地权属争议范围，于2019年4月12日作出泸复答字（2019）1号不予受理决定。章长杰不服，申请复议，被告湘西自治州人民政府于2019年12月24日作出州府复决字（2019）19号复议决定书，决定维持被告泸溪县政府的不予受理决定。原告章长杰不服，诉至本院。 本院认为，本案争议焦点是被告泸溪县政府是否应予受理原告章长杰申请撤销第三人的《林权证》的申请，即本案中原告与第三人之间的争议是土地承包经营权纠纷还是林地(使用权）权属纠纷。 2011年底，原告章长杰户和第三人覃柏莲户开始引发林地权属纠纷，之后陆续引发民事诉讼和行政诉讼。最终以湖南省高级人民法院作出（2018）湘民再478号民事判决书和（2018）湘行终17号行政裁定书的裁决而告一段落。（2018）湘民再478号民事判决书以土地承包经营权侵权纠纷作出裁决，再审庭审中覃柏莲亦陈述其2010年的林权证与章长杰的老承包使用证有土地重叠。再审认为“双方均认可章长杰的承包经营权证与覃柏莲2010年林权证有土地重叠，二审依据覃民汉《自留山证》等证据，认定双方承包土地没有重叠不当”。（2018）湘行终17号行政裁定书认为，本案实质是章长杰与覃柏莲的林地(使用权）权属纠纷，林权争议依法应行政裁决、行政复议先行。明确争议地的四至范国，章长杰持有泸政土地第881号土地承包使用证的四至范围是否与覃柏莲持有泸林证字（2010）第480800291161号林权证的四至范围部分重叠等问题，属于泸溪县政府处理涉案林地权权属纠纷时应当查清的事项。依据以上两份生效的法律文书，对于本案双方争议的土地是否存在重叠，是属于泸溪县政府处理涉案林地权权属纠纷时应当查清的事项，而在本案的行政诉讼中，章长杰与覃柏莲的纠纷属于林地(使用权）权属纠纷。 综上，本案双方争议的土地是否存在重叠，是属于泸溪县政府处理涉案林地权权属纠纷时应当查清的事项，在本案的行政诉讼中，章长杰与覃柏莲的纠纷属于林地(使用权）权属纠纷。被告泸溪县政府认定双方的争议属于土地承包经营权争议因而不属于政府受理的主要证据不足，导致定性错误，亦导致适用法律错误，应予以撤销，被告湘西自治州政府作出维持的复议决定应一并予以撤销。原告章长杰关于请求撤销二被告的不予受理决定书和行政复议决定书及要求被告泸溪县政府受理的申请理由成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（一）、（二）项、第七十九条之规定，判决如下： 一、撤销被告泸溪县人民政府泸复答字（2019）1号不予受理决定； 二、撤销被告湘西自治州人民政府州府复决字（2019）19号复议决定书； 三、责令被告泸溪县人民政府于本判决生效之日起六个月内对原告章长杰的权属争议申请依法作出处理。 案件受理费50元，由被告泸溪县人民政府承担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。 审 判 长  陈学军 审 判 员  张宇开 人民陪审员  汪小丽 二〇二〇年四月二十二日 书 记 员  胡 成 附相关法律法规： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。 第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。