广西壮族自治区高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）桂行终198号 上诉人（一审原告）张有青，男，1955年5月3日出生，汉族，住柳城县。 被上诉人（一审被告）柳城县人民政府，住所地柳城县大埔镇胜利东路**。 法定代表人余瑞军，县长。 被上诉人（一审被告）柳城县水利局，住所地柳城县大埔镇白阳中路**。 法定代表人陈惠雄，局长。 被上诉人（一审被告）柳城县城市管理行政执法局，，住所地柳城县大埔镇白阳北路老车站小区**** 诉讼代表人莫华，副局长。 上诉人张有青因诉被上诉人柳城县人民政府（以下简称柳城县政府）、柳城县水利局、柳城县城市管理行政执法局（以下简称柳城县执法局）行政强制纠纷一案，不服柳州市中级人民法院（2019）桂02行初176号行政裁定，向本院提出上诉，本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审经审理查明，2018年11月6日，柳城县水利局作出《关于限期拆除里明河湾水产养殖网箱的通告》，通告写明“为确保河道河势稳定、堤防安全，排除行洪障碍，现根据《水法》、《防洪法》等法律法规要求，将有关事项通告如下：一、自本通告发布之日起，禁止任何单位和个人在里明河湾范围内新增养殖网箱及投放鱼苗。二、2018年11月13日前，请里明河湾养殖户自行处置网箱内的养殖水产品（包括鱼苗及成鱼），并自行拆除里明河湾内的网箱及其附属设施。三、本通告自发布之日起施行”。柳城县政府于2018年11月13日发布柳城政通［2018］3号《关于禁止在融江河洛崖老码头至大塘××河段内设置网箱养鱼的通告》（以下简称3号通告），3号通告写明“为了河道行洪安全及改善饮用水质量，根据《水法》第三十七条、第五十四条的规定，经研究决定：一、禁止在融江河洛崖老码头至大埔内（包括里明河、杨柳河）设置网箱养鱼。二、已在上述河段设置网箱养鱼的养殖户于2018年11月15日前自行拆除并搬离网箱，恢复原状。逾期不拆除和搬离的，将依照《水法》第六十五条的规定，予以处置”。2018年11月15日，柳城县执法局作出《责令限期拆除网箱的通知》，写明“柳城县融江河洛崖老码头至大埔内（包括里明河、杨柳河）网箱养殖户：柳城县政府根据《水法》第三十七条、第五十四条的规定于2018年11月13日发出公告，禁止在柳城县融江河洛崖老码头至大埔内（包括里明河、杨柳河）设置网箱养鱼，并限期在该河段设置网箱养鱼的养殖户自行整改。经查，你户仍在该河段内设置网箱养鱼，未按期限时间拆除，违反了《水法》第三十七条、第五十四条的规定，现依照《水法》第六十五条的规定，责令你停止违法行为，限你于2018年11月20日前自行将网箱拆除并搬离，恢复原状。逾期未拆除，视为放弃财产权，柳城县执法局将依法采取强制措施，执行费用由你承担”。原告认为其在里明河面修建的网箱养鱼设施于2018年11月26日是被柳城县政府、柳城县水利局、柳城县执法局联合强制拆除，侵害了其合法权益，遂向该院提起行政诉讼。 一审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款之规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。本案中，原告因不服其网箱养鱼设施被强制拆除的行政行为，认为强制拆除行为系由柳城县政府、柳城县水利局、柳城县执法局联合实施，遂将柳城县政府、柳城县水利局、柳城县执法局列为共同被告向该院提起行政诉讼。从本案现有证据及三被告的答辩意见来看，柳城县政府和柳城县水利局仅是在涉案事件中发布了相关河面禁止设置网箱养鱼的通告，通告并未直接指向具体的相对人，只有柳城县执法局对具体相对人作出了责令限期拆除的行政行为，并且在三被告的答辩意见中，柳城县政府和柳城县水利局均否定作出过被诉的强制拆除行政行为，只有柳城县执法局承认其是被诉强制拆除行政行为的实施主体，与原告起诉所提交的证据指向一致。本案被诉的是行政强制拆除行为，而非通告禁止的行政行为，在查明只有柳城县执法局作出过具体的行政决定并自认实施了被诉强制拆除行为的情况下，原告起诉提交的柳城县政府、柳城县水利局作出的通告以及部分强制拆除现场图像等证据，即便证实了强制拆除活动过程中有柳城县政府和柳城县水利局的工作人员参与，也不足以说明柳城县政府和柳城县水利局是本案被诉强制拆除行为的实施主体。因此，柳城县执法局是本案被诉行政行为的适格被告，原告起诉不能提供充分证据证明柳城县政府、柳城县水利局是被诉强制拆除行为的实施主体，故其将柳城县政府和柳城县水利局列为共同被告不当。经该院释明，原告拒绝变更，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（三）项的规定，应予驳回原告对柳城县政府和柳城县水利局的起诉。原告不服其网箱养鱼设施被强制拆除的行政行为，应以作出该强制拆除行政行为的柳城县执法局为被告向有管辖权的基层人民法院提起行政诉讼，亦不属于该院一审管辖，其向该院提起诉讼不符合法定起诉条件，应予驳回起诉。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项、第（三）项、第三款之规定，裁定驳回张有青的起诉。 上诉人张有青不服一审裁定，上诉称，一审认定事实错误，适用法律错误。一审法院认定本案实施行政强制拆除行为不为联合行政执法，而仅是柳城县执法局单方做出，不符合案件事实。强拆行为应为联合行政执法行为，且，由柳城县政府牵头组织实施。三被上诉人违反法律程序，违法强制拆除上诉人的网箱养殖设施，已经严重侵害上诉人的合法权益，依法应给予相应赔偿；即使柳城县政府没有真正实施强制拆除工作，由于柳城县政府在本案的参与度以及本案影响面广、涉案人员较多，本案属于重大、复杂案件，不适宜由基层人民法院审理，应由中级人民法院审理。并且，该案件平整后的场地涉及的沙场项目，目前正被相关部门查处，查处涉案人员广泛。一审法院“回避”不审理本案，不合法。请求撤销一审裁定，提审本案，支持上诉人诉请；或指定由其他中级人民法院审理本案。 本院经审理查明确认一审查明事实。 另查明，2019年12月13日、2019年12月17日一审法院向上诉人的委托代理人释明，本案被诉行政行为的适格被告是柳城县执法局，按照行政诉讼管辖的规定，案件应由柳城县人民法院审理。上诉人坚持不同意变更被告、不同意移送柳城县人民法院审理。 本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款之规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。从本案现有证据看，柳城县政府和柳城县水利局仅是在涉案事件中发布了相关河面禁止设置网箱养鱼的通告，通告并未直接指向具体的相对人，且柳城县政府和柳城县水利局均否定作出被诉的强制拆除行政行为，本案现有证据不足以证明柳城县政府和柳城县水利局是本案被诉强制拆除行为的实施主体。而柳城县执法局对具体相对人作出了责令限期拆除的行政行为，且柳城县执法局自认其是被诉强制拆除行政行为的实施主体。本案，柳城县执法局于2018年11月15日作出的《责令限期拆除网箱的通知》中已写明“柳城县执法局将依法采取强制措施”。被诉强拆行为主体应为柳城县执法局。经一审法院于2019年12月13日、2019年12月17日释明，上诉人拒绝变更被告，坚持原诉请。一审法院根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（三）项的规定，驳回张有青起诉正确，张有青上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 贺利研 审 判 员 李俊思 审 判 员 杨 钉 二〇二〇年四月十三日 法官助理 蒋维维 书 记 员 周俊玲