广西壮族自治区高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）桂行终1670号 上诉人（一审原告）：上林县乔贤镇乔贤村龙来经济联合社。 负责人：韦喜乐，主任。 委托代理人：周剑挥，广西通林律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）：上林县人民政府，住所地上林县大丰镇明山大道**。 法定代表人：蓝宗耿，县长。 一审第三人：上林县乔贤镇龙保村岜承经济联合社。 负责人：杨秀英，主任。 一审第三人：韦玉香，女，1956年11月7日出生，瑶族，住广西上林县。 上诉人上林县乔贤镇乔贤村龙来经济联合社（以下简称龙来经联社）因与被上诉人上林县人民政府（以下简称上林县政府），一审第三人上林县乔贤镇龙保村岜承经济联合社（以下简称岜承经联社）、韦玉香土地承包经营证登记纠纷一案，不服南宁市中级人民法院（2019）桂01行初240号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 一审法院查明，1995年，岜承经联社与兰京、韦玉香分别签订《耕地开荒地承包合同书》，将位于东江、良升等地的水田和位于塘受的畲地发包给兰京户承包经营；将位于东江的水田，良升、塘受等地的畲地发包给韦玉香户承包经营。上林县乔贤镇人民政府（以下简称乔贤镇政府）于2017年对辖区农村土地开展承包经营权确权登记颁证工作，上林县政府于2018年10月22日向蓝显忠户颁发桂（2018）上林县农村土地承包经营权第090711号土地承包经营权证书（以下简称090711号土地承包证）、向韦玉香户颁发桂（2018）上林县农村土地承包经营权第090721号土地承包经营权证书（以下简称090721号土地承包证），龙来经联社认为该090711号证记载的地块代码编号为4501251052060100128号土地和该090721号土地承包证记载的地块代码编号为4501251052060100219号土地为其集体所有的土地，遂提起本案诉讼，要求撤销该证相关登记事项。龙来经联社另主张：其与岜承经联社素来对案涉土地有权属争议，双方于1989年经协商将争议地划归龙来经联社所有，后双方再次发生争议，经上林县乔贤镇人民调解委员会（以下简称乔贤镇调委会）于2018年调解后达成口头协议，该土地权属复归龙来经联社所有。本案审理中，龙来经联社于2019年10月8日通过向上林县政府信访局以信访件方式提交《土地权属争议处理申请书》。 一审法院认为，当事人寻求法律救济，必须厘清争议实质并直接围绕实质争议展开救济。《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定，土地所有权和使用权争议，由人民政府处理。本案中，龙来经联社主张涉案土地所有权，岜承经联社也主张土地所有权，双方实际已形成土地权属争议，双方当事人必须通过人民政府的土地行政确权程序解决争议。龙来经联社在土地确权程序之外提起行政诉讼要求撤销上林县政府的土地承包经营权证书既无必要，亦不符合受理条件。 龙来经联社没有提供初步证据证明其与被诉行政行为有利害关系。一方面，《中华人民共和国农村土地承包法》第二十四条规定，国家对耕地、林地和草地等实行统一登记，确认土地承包经营权。此说明土地承包经营权证书是对土地承包经营权而非土地所有权的确认，在性质上主要是明确发包方和承包方的承包经营权关系。从被诉证书的记载内容来看，该证书亦仅载明案涉土地的发包方和承包方，未涉及到土地所有权的确认。龙来经联社主张土地所有权直接受到该证侵害与事实不符。另一方面，虽然家庭承包土地一般以土地所有权归本集体经济组织为前提，但此仅为推定状态，《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第十九条并未禁止龙来经联社在韦玉香等取得土地承包经营权证书后申请土地确权，第四条、第三十条、第三十三条、第三十四条也都规定土地权属以土地改革、“三包四固定”“林业三定”等历史时期证据并兼顾经营事实确定，土地承包经营权证书并非确定权属的法定依据，即使从实际经营角度来看，《中华人民共和国土地管理法》第十六条第四款规定，在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状。韦玉香亦不能因持有土地承包经营权证而单方面改变土地利用现状。此说明该证的存在未实际对龙来经联社主张土地权属产生任何程序和实体方面的不利影响。综上，在双方未遵照《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定程序确定土地权属前，龙来经联社尚不能证明与被诉行政行为有法律上的利害关系，龙来经联社起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定。 龙来经联社本案诉讼因不能实质化解争议而不符合受理条件。《中华人民共和国行政诉讼法》第一条规定，实质解决行政争议是行政诉讼法的立法宗旨，当事人的起诉事项应符合直接解决行政争议或者是直接解决争议的必经程序这一立法宗旨。如当事人的起诉事项不能实现该立法宗旨，则不应纳入行政诉讼的实体审查范围，这也是《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第十项在起诉形式、主体资格、起诉期限之外设定其他受理条件的原因。《中华人民共和国农村土地承包法》第二十三条规定，承包合同自成立之日起生效，承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。故土地承包经营权证作为确认土地承包合同的行政行为，如果证书记载的内容与承包合同无异，该证书并不会在承包合同之外对任何人产生影响。龙来经联社起诉撤销土地承包经营权证书并不能实现其权利保护目标。此外，土地权属争议必须经人民政府的确权程序解决，龙来经联社起诉本案无法解决土地权属争议。在龙来经联社向有权机关申请土地权属争议调处后，有权机关将结合各方证据情况从源头对涉案土地所有权作出评判，家庭承包经营权作为土地所有权的派生权利将同步得到确认，龙来经联社提起本案诉讼没有任何实际意义。 本案不符合中止审理条件。《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第二款规定，在行政诉讼中，人民法院认为行政案件的审理需以民事诉讼的裁判为依据的，可以裁定中止审理。《最高人民法院关于适用的解释》第八十七条第六项规定，案件的审判须以相关民事、刑事或者其他行政案件的审理结果为依据，而相关案件尚未终结的，应予中止审理。也就是说，如果有其他救济途径影响本案审理且相关争议还必须通过本案才能解决的，本案应中止审理。但土地承包经营权作为土地所有权的派生权利，该争议必然因土地所有权的确定而不复存在，土地确权程序已可吸收解决本案争议，本案不符合中止条件。 综上，龙来经联社起诉不符合受理条件。本院应对其起诉予以驳回。需要指出的是，所谓土地权属争议是指不同当事人对同一土地的权属有不同主张，不以涉案土地的客观权属状况为评价标准。本案中，龙来经联社已积极向有权机关提出土地权属纠纷调处申请，有关机关应依法审查受理，岜承经联社、韦玉香亦应积极配合行政机关的调处工作。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、第四十九条及《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条的规定，裁定驳回龙来经联社的起诉。 上诉人龙来经联社向本院上诉称：（一）一审裁定认定主要事实错误，驳回起诉无法律依据。1.一审裁定认定，龙来经联社在土地确权程序外起诉请求撤销上林县政府颁发的土地承包经营权证无必要亦不符合受理条件是错误的。现行行政诉讼法没有限制当事人在确权程序外提起行政诉讼，且行政诉讼法第十二条第一款第四项、第十二项及第二十五条第一款，《最高人民法院关于适用的解释》第一条规定，农村集体土地的权利人或者利害关系人认为行政机关作出的涉及农村集体土地的行政行为侵犯其合法权益，提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。2.一审裁定认为龙来经联社没有提供初步证据证明与被诉行政行为有利害关系错误。龙来经联社起诉时提交的证据均能证实与颁证行为有利害关系，同时诉前岜承经联社曾以申请人名义申请上林县政府处理其龙来经联社在塘受片的土地权属纠纷，且上林政府已立案，尚未作出处理决定。3.一审裁定认为本案诉讼因不能实质化解争议而不符合受理条件是错误的。上林县政府的颁证行为已确实关系龙来经联社庄民的切身利益，误导法院民事判决，造成不必要的累讼和错案。更何况双方土地权属争议尚未解决，本案第三人未取得土地权属证书，凭什么发包土地？上林县政府凭什么颁发土地承包证书？故本案有必要且具有实质性化解争议的实际意义。（二）一审裁定驳回起诉，适用法律错误。本案应适用有关法律进行实体判决，而不应驳回起诉。综上，请求二审法院撤销一审裁定，发回一审法院重审或改判支持龙来经联社的请求。 本院经审理，确认一审法院查明的事实。 本院认为，龙来经联社以涉案土地权属其所有为由提起本案诉讼，请求撤销上林县政府颁发给岜承经联社村民韦玉香的090721号土地承包证，则本案被诉行政行为系土地承包证颁证行为。 首先，龙来经联社尚无证据证实其对涉案土地享有合法权属凭证。龙来经联社提起本案诉讼前，与岜承经联社因涉案土地权属存在争议，事实清楚。土地权属纠纷曾经当地村集体组织调解，但土地权属未经行政程序依法确认，龙来经联社与岜承经联社对涉案土地权属的主张均缺乏合法的权属凭证。 其次，涉案090721号土地承包证不属于土地权属凭证，对龙来经联社不直接产生设定土地所有权的实质影响。《中华人民共和国物权法》第九条规定，“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；”第十一条规定，“当事人申请登记，应当根据不同登记事项提供权属证明和不动产界址、面积等必要材料。”第十六条规定，“不动产登记簿是物权归属和内容的根据。”第一百二十五条规定，“土地承包经营权人依法对其承包经营的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的权利，有权从事种植业、林业、畜牧业等农业生产。”《中华人民共和国农村土地承包法》第二十三条、第二十四条亦规定，“承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。”“国家对耕地、林地和草地等实行统一登记，登记机构应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。”由上规定，土地承包经营权属于用益物权，并非所有权，也即土地承包经营证不产生设定所有权的法律效力。 再次，龙来经联社关于涉案土地的权属主张是否得到支持，需先行申请行政裁决。《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款规定，“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。”也即未经人民政府依行政确权程序处理的土地权属争议，不属于人民法院直接受理的行政诉讼案件范围。 最后，龙来经联社与岜承经联社之间的土地承包经营权证争议的解决，依附于土地权属争议的解决。在土地权属确认前，双方关于土地所有权的主张均处于待定状态，龙来经联社请求解决本案纠纷的诉讼利益尚处待定状态，亦即龙来经联社提起本案诉讼的条件尚不成就。 由上分析，龙来经联社不能提供证据证实，其与涉案土地承包经营权证颁证行为具有利害关系，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”的规定。 综上，一审法院认定龙来经联社不符合原告主体资格，理由成立，本院予以确认。龙来经联社的上诉主张不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长 文 东 审判员 梁冬云 审判员 禤柔伶 二〇二〇年四月三十日 书记员 陈 芳