湖北省十堰市茅箭区人民法院行 政 判 决 书（2019）鄂0302行初63号原告魏玉会，男，汉族，1985年8月9日出生，户籍地湖北省十堰市郧西县，现住十堰市茅箭区，被告十堰市住房和城乡建设局，住所地，湖北省十堰市北京中路**。法定代表人张清甫，男，该局局长。行政机关出庭负责人曾春，男，该局副局长。委托代理人关艳清，该局干部，代理权限：一般代理。委托代理人王富海，湖北同联律师事务所律师，代理权限：代为承认、放弃、变更诉讼请求，进行调解，签收法律文书等特别授权。原告魏玉会诉被告十堰市住房和城乡建设局（以下简称市住建局）不履行建设工程竣工验收及备案监管职责，于2019年7月3日向本院提起行政诉讼。本院于同年7月5日受理，于2019年8月2日向被告送达诉状副本、应诉通知书、举证通知书。本院依法组成由审判员刘绪喆担任审判长，人民陪审员赵丰岐、人民陪审员朱珍珍参加的合议庭，于2019年12月4日公开开庭进行了审理，原告魏玉会，被告行政机关出庭负责人曾春及委托代理人关艳清、王富海到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。2019年6月3日原告魏玉会通过十堰市人民政府网“网上问政”平台，发布《泰山绿谷未通过竣工验收擅自交付》向十堰市建设工程管理处问询。内容为：“本人在2019年3月29日在编号为258056向贵处举报十堰市泰山房地产开发有限公司位于天津69号泰山绿谷7、8、9号楼存在违建，未通过竣工验收擅自交付，不符合图纸规范等问题的举报。贵处于2019年4月30日回复，经多次与建设单位协调处理并下发了建设工程竣工备案催办单，针对相关违反法规事项，我单位正在调查取证中。现向承办单位建管处查询查办进度及结果”。截至原告魏玉会提起本诉时未收到回复。原告魏玉会诉称，原告于2018年5月14日与十堰市泰山房地产开发有限公司签订位于天津“泰山绿谷”8号楼某号房的商品房买卖合同（预售）并交纳了首付款，尾款通过原告向十堰市住房公积金中心申请的贷款于同年9月7日由中国银行转账至十堰市泰山房地产开发有限公司账户（合同签订交付期为2018年8月15日，现取得该房屋全款发票）。原告在2018年10月要求十堰市泰山房地产开发有限公司依据合同约定交付商品房时，十堰市泰山房地产开发有限公司向原告故意欺瞒该房屋的真实情况，于2018年10月向原告交付了不符合法律法规要求的不合格房屋。原告就填充墙厚度问题于2018年10月16日亲自到被告具体实施业务监管单位十堰市建设工程管理处询问无果。就该房屋的问题明确后在2019年3月9日通过十堰市人民政府网“网上问政”编号为256147向十堰市建设工程管理处核实相关问题：“本人是泰山绿谷8号楼业主，现咨询位于十堰市××箭区××路××号有十堰市泰山房地产开发有限公司开发的“泰山绿谷”8号楼是否向贵单位申请竣工验收备案或是通过贵单位的竣工验收？分别是什么时间？谢谢。”十堰市建设工程管理处于2019年3月13日作出回复：“建设单位于2018年9月2日组织各参建单位对该项目进行了竣工验收，目前建设单位尚未报送备案资料。”原告于2019年3月13日再次通过十堰市人民政府网“网上问政”编号为256502就相关问题进一步向十堰市建设工程管理处明确告知十堰市泰山房地产开发有限公司存在的违法违规行为：“依据贵处在编号256174网上问政的回复，现就天津69号有十堰市泰山房地产开发有限公司开发的“泰山绿谷”违法违规进行举报：1、依据《建设工程质量管理条例》第四十九条规定：建设单位应当自建设工程竣工验收合格之日起15日内，将建设工程竣工验收报告和规划、公安消防、环保等部门出具的认可文件或者准许使用文件报建设行政主管部门或者其他有关部门备案。目前贵处未收到备案资料，视为该房屋验收不合格。十堰市泰山房地产开发有限公司在2018年10月22日未通过竣工验收的情况下，擅自交付使用，该行为违反了《建设工程质量管理条例》第十六条：建设工程经验收合格的，方可交付使用之规定。第五十八条：违反本条例规定，建设单位有下列行为之一的，责令改正，处工程合同价款百分之二以上百分之四以下的罚款；造成损失的，依法承担赔偿责任：（一）未组织竣工验收，擅自交付使用的；（二）验收不合格，擅自交付使用的；（三）对不合格的建设工程按照合格工程验收的。请贵处给予核查并按照上述法规条文依规处理。2、依据贵处在编号247806投诉中的回复：根据贵处出示图审的图纸明确要求室内隔墙是200mm，实际是lOOmm.贵处出具的设计变更未加盖注册建筑师执业章，未加盖设计质量监督站图纸审查章，不符合《房屋建筑和市政基础设施工程施工图设计文件审查管理办法》之规定。以未通过图纸审查机构审查通过的施工图设计文件进行施工，擅自将户内分隔墙由200mm改成lOOmm，该行为违反《房屋建筑和市政基础设施工程施工图设计文件审查管理办法》第十四条：任何单位或者个人不得擅自修改审查合格的施工图；确需修改的，凡涉及本办法第十一条规定内容的，建设单位应当将修改后的施工图送原审查机构审查之规定；《建设工程质量管理条例》第十一条、五十六条之规定，请贵处给予核查按照《建设工程质量管理条例》第五十六条之规定进行处罚。图纸规划设计该楼为32层，实际是5+32层结构，违反《建设工程质量管理条例》第二十八条：施工单位必须按照工程设计图纸和施工技术标准施工，不得擅自修改工程设计，不得偷工减料之规定。请贵处给予核查并按照《建设工程质量管理条例》第五十六条之规定依规进行处罚。以上反馈内容烦请贵处积极、认真对待。并依法、依规、公开、阳光行政！”被告于2019年3月29日回复：“（1）建设单位已于2018年9月2日组织设计、勘察、监理、施工单位进行了竣工验收；（2）已督促建设单位尽快完善内墙体厚度设计变更通知单注册建筑师执业章和图纸审查程序；（3）因建设国家地震安全示范社区需要，适当将8#、9#楼正负零标高适当抬高，由十堰市地震局发起，经十堰市建筑设计研究院设计，己报市政府批示，目前规划核实相关程序正在进行中，相关资料请到建设单位查询。”针对十堰市建设工程管理处的回复，原告于2019年3月29日向通过十堰市人民政府网《网上问政》编号258057再次明确向十堰市建设工程管理处告知十堰市泰山房地产开发有限公司开发的位于天津69号《泰山绿谷》7、8、9号楼的违法违规事实：1、违法交付未通过竣工验收的建筑物。2、十堰市泰山房地产开发有限公司擅自修改工程设计不符合图纸规范、违建、偷工减料等违法行为。同时将十堰市建设工程管理处的不作为行为通过网上问政258056的形式向被告十堰市住房和城乡建设局进行反馈，后该反馈情况退回给十堰市建设工程管理处进行处理。编号258056、258057反馈情况十堰市建设工程管理处于2019年4月30日做出相同的回复：“经多次与建设单位协调处理并下发了建设工程竣工备案催办单。针对相关违反法规事项，我单位正在调查取证中。”2019年6月3日原告通过十堰市人民政府网《网上问政》263684向十堰市建设工程管理处询查办结果，截至2019年7月3日8：00十堰市建设工程管理处未做任何回复。被告作为主要的政府职能监管部门在收到原告告知的十堰市泰山房地产开发有限公司相关违法违规事实后长达数月之久有法不依、有违不究、百般推诿、避重就轻，并未依据相关的法律法规给予查处以行施监管的职责，致使原告的合法权益得不到有效保护。针对上述之事实，诉请判决：1、被告对十堰市泰山房地产开发有限公司位于十堰市××箭区××路××号“泰山绿谷”7、8、9号楼的违法违规行为依据《建设工程质量管理条例》第十六条、二十八条、四十九条、五十六条、五十八条、五十九条、六十四条依法依规给予查处违法事实，并向十堰市城市管理执法委员会移交违法违规查实结果。2、被告承担本案诉讼费用。原告提供如下证据支持其诉讼请求：证据一：增值税发票；证明本人确实购买十堰市泰山绿谷房产，与本案有利害关系。证据二：交房通知单证据三：十堰市泰山房地产开发有限公司泰山绿谷1#、2#、3#、4#、5#、6#、7#、8#、9#商住楼小区建筑定位红线图；证明被告在过程监管、结果监管中严重失职。证据四：256174号、258056号、256502号、258057号、263684号网上问政截图；拟证明多次向被告反映问题，未得到有效解决。证据五：社区规划图；拟证明图纸内墙设计厚度是200，现实中全是100，施工单位擅自修改，被告未履行监管职能。被告辩称，1、原告不适格，因为原告要求对泰山房地产开发公司进行行政处罚与他没有利害关系，不与对泰山房地产公司进行处罚相关联。2、我局不是适格被告，根据十堰市市委市政府相关文件规定，对于房地产开发企业建设工程质量的职能划拨给了十堰市城市管理执法委员会，我局不是行政执法主体，无权对相关开发企业进行处罚。3、原告诉讼请求不符合行政诉讼法的受案范围，案件是否移交是行政单位之间的行政协作行为，不是法院受理范围内，请求驳回原告诉讼请求。被告于2019年8月5日向我院提交延期提供证据申请书，载明：因我局目前在根据十堰市人民政府的文件进行机构职能调整，还需一定时间才能完成，故我局申请延期提供证据。在法定举证期间未向本院提交证据。经我院准许后，被告于2019年11月12日向我院提交如下证据：十堰市市委办公室市政府办公室关于印发《十堰市城市管理执法委员会职能配置、内设机构和人员编制规定》（中共十堰市委办公室十办文【2019】45号）；市委办公室市政府办公室《关于调整市住房和城乡建设局机构编制的通知》（中共十堰市委办公室十办文【2019】66号文件）该两份文件证明，因十堰市委、市人民政府机构改革，对我局的职能也进行了调整，将行政处罚权调整给了十堰市城市管理执法委员会，故该案行政被告的主体不应当为十堰市住房和城乡建设局，原告起诉的被告主体不适格。因目前职能调整还没有到位，且提供案件线索、认定材料等属于行政部门之间内部职能划分和配合，不属于行政诉讼范围，原告诉讼请求不能成立。经庭审质证，本院对上述证据作如下确认：1、原告对被告证据发表如下质证意见：对这两份文件的真实性无异议，但对证明目的不认可，虽然是部门职能调整，但是认定材料、鉴定结论还归被告管。2、被告对原告证据发表如下质证意见：对发票无异议，但是原告购买房屋和我们对泰山房地产开发公司进行行政处罚之间没有利害关系；图纸上标的200mm厚度指的外墙，而不是他在诉状中说的隔断墙，他是对证据理解出现问题，不能达到其证明目的。3、本院认为，原告提供的证据来源合法，内容客观真实，与案件有关联性，依法应当作为认定案件法律事实的事实依据。至于被告的质证异议，系被告对原告证据的证明目的存在不同意见，本院将结合案件审理情况及有关法律规定综合进行分析论证，阐明裁判理由。经审理查明：2018年5月14日原告魏玉会与十堰市泰山房地产开发有限公司（以下简称泰山房地产公司）签订《商品房买卖合同（预售）》，购买位于天津“泰山.绿谷”8栋1单元1001号房，合同约定交付期为2018年8月15日。泰山房地产公司于2018年10月17日通知原告魏玉会办理交房手续。原告魏玉会认为泰山房地产公司交付的房屋质量不符合法律法规的要求。2019年3月9日原告魏玉会通过十堰市人民政府网“网上问政”平台，发布《泰山绿谷8号楼是否通过竣工验收》（编号为256147）问询：“本人是泰山绿谷8号楼业主，现咨询位于十堰市××箭区××路××号有十堰市泰山房地产开发有限公司开发的‘泰山绿谷’8号楼是否向贵单位申请竣工验收备案或是通过贵单位的竣工验收？分别是什么时间？”，被告市住建局下设十堰市建设工程管理处（以下简称市建管处）于2019年3月13日在该平台作出回复：“建设单位于2018年9月2日组织各参建单位对该项目进行了竣工验收，目前建设单位尚未报送备案资料”。2019年3月13日原告魏玉会再次通过十堰市人民政府网“网上问政”平台，发布《泰山绿谷违规举报》（编号为256502），问询：“依据贵处在编号256174网上问政的回复，现就天津69号由泰山房地产公司开发的“泰山.绿谷”违法违规进行举报：1、依据《建设工程质量管理条例》第四十九条的规定，目前贵处未收到备案资料，视为该房屋验收不合格。泰山房地产公司在2018年10月22日未通过竣工验收的情况下，擅自交付使用，该行为违反了《建设工程质量管理条例》第十六条、第五十八条的规定，请贵处给予核查并按照上述法规条文依规处理。2、依据贵处在编号247806投诉中的回复：根据贵处出示图审的图纸明确要求室内隔墙是200mm，实际是lOOmm，贵处出具的设计变更未加盖注册建筑师执业章，未加盖设计质量监督站图纸审查章，不符合《房屋建筑和市政基础设施工程施工图设计文件审查管理办法》之规定。以未通过图纸审查机构审查通过的施工图设计文件进行施工，擅自将户内分隔墙由200mm改成lOOmm，该行为违反《房屋建筑和市政基础设施工程施工图设计文件审查管理办法》第十四条、《建设工程质量管理条例》第十一条、第五十六条之规定，请贵处给予核查按照《建设工程质量管理条例》第五十六条之规定进行处罚。图纸规划设计该楼为32层，实际是5+32层结构，违反《建设工程质量管理条例》第二十八条的规定。请贵处给予核查并按照《建设工程质量管理条例》第五十六条之规定依规进行处罚”。市建管处于2019年3月29日回复：“（1）建设单位已于2018年9月2日组织设计、勘察、监理、施工单位进行了竣工验收；（2）已督促建设单位尽快完善内墙体厚度设计变更通知单注册建筑师执业章和图纸审查程序；（3）因建设国家地震安全示范社区需要，适当将8#、9#楼正负零标高适当抬高，由十堰市地震局发起，经十堰市建筑设计研究院设计，己报市政府批示，目前规划核实相关程序正在进行中，相关资料请到建设单位查询”。针对市管理处的回复，原告魏玉会于2019年3月29日通过十堰市人民政府网“网上问政”平台，分别发布《泰山绿谷违法违规举报建管处不作为的投诉》（编号258056）、《泰山绿谷违规举报（2）》（编号258057），问询：“网上问政编号为256502向市建管处举报关于泰山房地产公司违法交付未通过竣工验收的建筑物；擅自修改工程设计不符合图纸规范、违建、偷工减料等违法行为，依据市建管处的回复，本人提出质疑，请上级主管部门介入核实并依法依规查处”。市建管处于2019年4月30日回复：“经多次与建设单位协调处理并下发了建设工程竣工备案催办单。针对相关违反法规事项，我单位正在调查取证中”。2019年6月3日原告魏玉会通过十堰市人民政府网“网上问政”平台发布《泰山绿谷未通过竣工验收擅自交付》（编号为263684），问询：“本人在2019年3月29日在编号为258056向贵处举报十堰市泰山房地产开发有限公司位于天津69号泰山绿谷7、8、9号楼存在违建，未通过竣工验收擅自交付，不符合图纸规范等问题的举报。贵处于2019年4月30日回复，经多次与建设单位协调处理并下发了建设工程竣工备案催办单，针对相关违反法规事项，我单位正在调查取证中。现向承办单位建管处查询查办进度及结果”。原告魏玉会未收到回复，诉至本院，要求被告市住建局履行法定职责对泰山房地产公司开发建设十堰市××箭区××路××号“泰山.绿谷”7、8、9号楼中存在的违法违规行为进行查处，并向十堰市城市管理执法委员会移交违法违规查实结果。另查明，2019年3月30日，十堰市人民政府发布关于印发《十堰市城市管理执法委员会职能配置、内设机构和人员编制规定》的通知，十堰市人民政府决定，十堰市城市管理执法委员会在城区依法行使住房城乡建设领域方面法律、法规、规章规定的全部行政处罚权。再查明，在本案诉讼过程中，被告市住建局于2019年12月4日向十堰市城市管理综合执法委员会发出十建（法）移函《2019》第07号《建设行政执法涉嫌违法案件移送函》并附相关证据材料，内容为：“经调查，泰山房地产公司开发建设的泰山绿谷7、8、9号楼项目涉嫌存在如下问题：1、建设工程未经验收合格擅自交付使用，涉嫌违反《建设工程质量管理条例》第十六条第三款规定，应按照该条例第五十八条进行处罚；2、未按规定进行竣工验收备案涉嫌违反《建设工程质量管理条例》第四十九条规定，应按照该条例第五十六条进行处罚；3、未按规定移交建设项目档案，涉嫌违反《建设工程质量管理条例》第十七条规定，应按照该条例第五十九条进行处罚；4、投诉人反映图纸规划设计该楼为32层，实际是5+32层结构，违反了《建设工程质量管理条例》第二十八条规定，应按该条例第五十六条进行处罚，实际上该行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》，请贵委调查处理……”。本院认为，1、关于行政处罚的实施机关，《中华人民共和国行政处罚法》第十六条规定：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使”。2012年11月1日湖北省人民政府向十堰市人民政府下发鄂政函〔2012〕320号《省人民政府关于十堰市开展相对集中行政处罚权工作的批复》，根据《中华人民共和国行政处罚法》和《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》（国发〔2002〕17号）的有关规定，同意十堰市人民政府在城管领域开展相对集中行政处罚权工作，行政处罚权相对集中后，有关部门不得再行使已经统一由一个行政机关行使的行政处罚权。报经湖北省人民政府批准后，十堰市人民政府办公室十政办发（2016）89号关于印发《十堰市城市管理综合执法局主要职责内设机构和人员编制规定》的通知及文件，该文件第五条第一项规定：“市中心城区城市规划管理方面的行政处罚工作关系。依照十政发（2012）15号、十政办发（2013）118号有关规定，市城市管理综合执法局负责城市规划管理方面的法律、法规、规章规定的行政处罚权（对违法违规建设行政处罚）”。行政处罚权相对集中后，2019年3月30日十堰市人民政府决定十堰市城市管理执法委员会为市政府工作部门，在城区依法行使住房城乡建设领域方面法律、法规、规章规定的全部行政处罚权。因此，十堰市城市管理执法委员会对原告魏玉会反映的泰山房地产公司开发建设的“泰山.绿谷”小区7、8、9号楼存在违法违规行为有予以处罚的职权。2、为了加强对建设工程质量的管理，保证建设工程质量，保护人民生命和财产安全，国务院颁布《建设工程质量管理条例》，根据该条例第四条：“县级以上人民政府建设行政主管部门和其他有关部门应当加强对建设工程质量的监督管理”、第四十七条：“县级以上地方人民政府建设行政主管部门和其他有关部门应当加强对有关建设工程质量的法律、法规和强制性标准执行情况的监督检查”以及国家住房和城乡建设部颁发建质〔2013〕171号《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收规定》第三条第二款规定：“县级以上地方人民政府建设主管部门负责本行政区域内工程竣工验收的监督管理，具体工作可以委托所属的工程质量监督机构实施”，被告市住建局系建设行政主管部门，对其行政区域内的房屋建设工程进行竣工验收及备案管理的工作是其法定职责。原告魏玉会购买了泰山房地产公司的商品房，认为“泰山.绿谷”项目工程违反工程质量、技术规范标准要求，要求被告对泰山房地产公司开发建设“泰山.绿谷”存在的违法违规行为进行查处，是本案的适格原告。被告下属十堰市建设管理处回复建设单位于2018年9月2日组织各参建单位对该项目进行了竣工验收，目前建设单位尚未报送备案资料。经过调整，被告市住建局虽不再行使住房城乡建设领域方面的行政处罚权，但仍负有对有关建设工程质量的法律、法规和强制性标准执行情况进行监督检查，对违法线索进行调查核实，并将违法线索及调查核实情况移送有处罚权的行政机关之行政义务。至原告魏玉会提起本诉时，被告市住建局仍未作出处理，属于行政不作为。在本案开庭审理后，被告市住建局向××行政处罚权××十堰市城市管理执法委员会移送“泰山.绿谷”项目工程涉嫌违法线索及相关证据材料。被告虽已改变被诉行政行为，但原告仍要求撤销原行政行为。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（二）项之规定，判决如下：确认被告十堰市住房和城乡建设局未及时对原告魏玉会投诉“泰山.绿谷”项目工程涉嫌违法违规进行处理的行为违法。案件受理费50元，由被告十堰市住房和城乡建设局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖北省十堰市中级人民法院。审 判 长  刘绪喆人民陪审员  赵丰歧人民陪审员  朱珍珍二〇二〇年四月一日法官助理黄皓书记员邹萌萌