江苏省南通经济技术开发区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏0691行初1207号 原告毛某某，男，1948年9月28日生，××族，住南通市通州区。 委托代理人顾月平，江苏绘园律师事务所律师。 被告南通市通州区平潮镇人民政府，住所地南通市通州区平潮镇建设路**。 法定代表人马某，职务镇长。 应诉负责人李某某，职务党委委员。 委托代理人王引，江苏清心律师事务所律师。 原告毛某某诉被告南通市通州区平潮镇人民政府（以下简称平潮镇政府）行政强制一案，本院于2019年11月1日立案受理后，于11月4日向被告平潮镇政府邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书、举证通知书。被告平潮镇政府在规定期限内向本院提交了答辩状及证据材料。本院依法组成合议庭，于2020年4月10日公开开庭审理了本案。原告毛某某及其委托代理人顾月平，被告平潮镇政府应诉负责人李某某及委托代理人王引到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告毛某某诉称，原告的房屋建于七十年代，原南通县平东乡人民政府发证认可。2019年7月12日，被告在未履行公告、公示、催告等程序的情况下向原告作出平潮执法拆决字（2019)001号限期拆除决定书，认定原告有98平方米房屋属于应拆未拆房，并责令原告五日内自行拆除违法建设，逾期被告将依法拆除。被告没有告知原告申辩权利及复议诉讼权利等。2019年10月17日，被告组织村干部、城管等近40人对原告房屋进行强制拆除。原告认为，被告没有行政执法权，属于滥用职权，且程序违法，剥夺了原告的一切救济权。故原告诉至法院请求确认被告于2019年10月17日拆除原告位于平潮镇平东村18组房屋的行为违法。 原告向本院提交了以下证据： 1.常住人口登记卡，证明原告目前已与其他子女分户，现住房屋经审批为合法建筑； 2.限期拆除通知书，证明被告不具有认定原房屋为违法建筑并拆除的主体资格； 3.异议书及邮寄回执，证明原告在规定的时间内主张自己的权利，被告一直没有回复； 4.接处警工作登记表，证明被告存在违法拆除的事实； 5.房屋宅基地证，证明被拆除的房屋系合法建筑，而非违法建筑； 6.1981年原告户户口簿，证明原告户家庭人口为四人，不是所谓原南通县土管局“87清册”记载表中记载的独生子女为一人，该表不具有真实性； 7.证人唐某,4、周某,4出庭作证，证明原告在建楼房时有拆除旧房的事实。 被告平潮镇政府辩称，一是案涉拆除房屋属于原告毛某某户应拆未拆的房屋，属于违法建筑，依法应予拆除。根据原南通县土管局“87清册”记载，原告毛某某户原在平东镇××正房4间（81.6平方米）、棚舍1间（12平方米），占用宅基地178.7平方米，该房建于1978年，属于迁建。1993年原告毛某某申请移地翻建新房，经原平东镇人民政府报原南通县人民政府审批，同意其原房拆除还耕，新建楼房95平方米、三棚15平方米等。根据南通县城乡居民建房用地报批表记载，应予拆除的房屋为住房3间（建筑占地82平方米、宅基地152平方米）和三棚1间（建筑占地12平方米、宅基地27平方米），该房屋与87清册记载一致。后原告毛某某新建了楼房，但对应拆除的房屋一直未拆。根据土地管理法（1988年）第三十七条第二款和第三十八条第二款等规定，农村居民住宅建设，应按乡（镇）村建设规划进行，建住宅使用土地不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。至本案被拆除前案涉房屋仍然一直处于违法状态，故应当予以拆除。二是根据《城乡规划法》《江苏省村镇规划建设管理条例》等规定，案涉违法建筑的查处职能应由被告行使。被告依据《南通市通州区人民政府关于严格管控违法建筑的通告》，要求违法行为人对违法建设限期自行拆除。在其未自行拆除的情况下，被告组织力量帮拆并无不当。综上，案涉房屋属于应拆未拆房屋，依法应予拆除，被告实施的行政强制行为未对原告的合法权利产生不利影响，故请法院查明事实后依法裁决。 被告向本院提交以下证据： 1.1987年原平东镇姚店村宅基地和建筑占地分户清查登记表（以下简称87清册），证明案涉被拆除房屋原清查登记的有关情况，毛某某户原共有房屋4间、棚舍1间； 2.1993年《南通县城乡居民建房用地报批表》，证明邵巧英户包含毛某某在内申请新建房屋的批准情况，案涉被拆除的房屋自批准时起即为应拆除房屋； 3.照片2张，证明案涉房屋被拆除前是平房； 4.被告委托测绘机构测绘的房屋面积测绘分层分户图，证明被拆除房屋被拆除前的测绘情况； 5.2019年7月12日被告作出的《限期拆除决定书》、送达回证及照片，证明被告作出要求原告自行拆除的行政决定及送达情况。 经庭审质证，对被告提供的证据，原告质证后认为，对证据1有异议，该表没有加盖提供方的公章，无法确定出处，没有丈量人员和填报人员签字，也没有户主确认签名，且该表记载原告户子女情况有误，其不具有真实性；对证据2没有异议，原告新建楼房时已经拆除了原来位于新建房屋前的旧房屋；对证据3、4没有异议；证据5中的照片是事实。对原告提供的证据，被告质证后认为，证据1能证实原告的户籍登记情况；对证据2-6的真实性无异议；对证据7，两个证人说法前后不一，无法真实反映事实，不能达到原告的证明目的。 本院对上述证据认证如下：对被告提供的证据及原告提供的证据1-6的真实性予以确认。原告提供的证人唐某,4、周某,4的证言因其不能清晰、明确地反映案涉房屋及原告户新建楼房时拆除房屋的具体情况，故不能证明原告户在1993年新建楼房时已将南通县城乡居民建房用地报批表记载的原房（住房3间计82平方米、三棚1间12平方米）予以拆除还耕。 经审理查明，原告毛某某与邵巧英系夫妻，均系原平东镇姚店村村民。87清册载明毛某某户于1978年在原平东乡××村迁建有正房4间（81.6平方米）、棚舍1间（12平方米），宅基地面积178.7平方米。后原南通县平东乡人民政府向原告毛某某颁发了宅基地使用权证，载明毛某某在平东乡××正屋3间（71.6平方米）、厨房1间（10平方米），宅基地面积162.9平方米。1993年原告毛某某户申请移地翻建新房。根据南通县城乡居民建房用地报批表记载，经原平东镇人民政府报原南通县人民政府审批，同意原告毛某某户原房拆除还耕，拆除住房3间计82平方米（宅基地152平方米）及三棚1间12平方米（宅基地27平方米），新建楼房4间95平方米、三棚1间15平方米。 2019年7月12日，被告平潮镇政府向原告毛某某发出限期拆除决定书并张贴其门口，认为毛某某自1995年以来在南通市××××组存在经批准建房后应拆未拆房屋（面积约98平方米）的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第一项、《江苏省土地管理条例》第三十四条之规定，责令其自本决定书送达之日起五日内自行拆除违法建设，逾期不履行该决定将依法拆除。因原告毛某某户未按照上述规定的期限自行拆除，被告于2019年10月17日组织人员将该拆除决定书中所涉房屋（砖木结构74.39平方米、砖木结构19.45平方米、简易结构4.6平方米，合计98.44平方米）予以拆除。 庭审中，原告毛某某陈述其持有的上述宅基地使用权证所对应的房屋即为被告于2019年10月17日强制拆除的房屋，位于1993年新建楼房的北侧。同时原告毛某某认为，其于1993年新建楼房时已经将南通县城乡居民建房用地报批表记载的位于新建楼房南边的原房拆除还耕，案涉拆除的房屋有原平东乡人民政府颁发的宅基地使用权证予以确认，不属于应拆未拆房屋，应为其合法房屋。 另查明，案涉拆除的房屋目前位于城镇规划范围内。 本院认为，案件的争议焦点为案涉房屋拆除行为是否合法有据，主要涉及案涉房屋性质及拆除行为有无法律依据等问题。 关于案涉房屋的性质问题。本院认为，案涉房屋不属于合法建筑物。《中华人民共和国土地管理法》第六十二条规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准；农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地；农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照规定办理审批手续。由此可以看出，每户农村村民只能在一个地方拥有一处宅基地，因改建、扩建需要移地另建房屋的，应当将原房屋予以拆除，退出老房所占的宅基地。虽然1998年8月29日修订并于1999年1月1日施行的《中华人民共和国土地管理法》首次规定“一户一宅”，但在此之前如在建房审批中相关政府职能部门明确要求拆除原房，如未拆除的，应属于违法建筑。本案中，原告毛某某户已经于1993年经审批移地新建，且南通县城乡居民建房用地报批表记载原告毛某某户应将原房拆除还耕。根据87清册及南通县城乡居民建房用地报批表的记载内容来看，在1993年原告毛某某新建楼房之前其只有87清册上记载的一处房屋，故原告毛某某应拆除的原房应为87清册载明的正房4间（81.6平方米）及棚舍1间（12平方米）。原告毛某某持有的案涉宅基地使用权证载明其在平东乡××正屋3间（71.6平方米）、厨房1间（10平方米），该4间房屋面积正好为81.6平方米，与87清册载明的正房4间（81.6平方米）正好对应，二者所指实为同一处房屋。根据案涉房屋拆除前的测绘情况来看，案涉拆除的房屋面积为砖木结构74.39平方米、砖木结构19.45平方米、简易结构4.6平方米，合计98.44平方米，该面积与87清册记载的面积基本吻合。同时，根据原告毛某某的陈述，其持有的上述宅基地使用权证所对应的房屋为被告于2019年10月17日强制拆除的房屋。因此，案涉拆除的房屋即为未拆除的原房，性质上属于应拆未拆房屋，其已经丧失了存在的合法性基础，不属于合法建筑物。 关于被诉强制拆除行为是否有法律依据的问题。“法无授权不可为”，根据职权法定原则，行政机关作出任何行政行为都应当有相应的事实依据或法律依据，否则，如果没有相关法律明确授权而实施某一行为，则可能因超越法定职权而被确认违法。《村庄和集镇规划建设管理条例》第三十七条规定，在村庄、集镇规划区内，未按规划审批程序批准或者违反规划的规定进行建设，严重影响村庄、集镇规划的，由县级人民政府建设行政主管部门责令停止建设，限期拆除或者没收违法建筑物、构筑物和其他设施；影响村庄、集镇规划，尚可采取改正措施的，由县级人民政府建设行政主管部门责令限期改正，处以罚款。农村居民未经批准或者违反规划的规定建住宅的，乡级人民政府可以依照前款规定处罚。《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。据此可以看出，原告应拆未拆的房屋依法应受到相应的处理，但行政机关对违法行为的处理应当依法进行。《中华人民共和国行政强制法》第四条规定，行政强制的设定和实施，应当依照法定的权限、范围、条件和程序。第十三条规定，行政强制执行由法律设定。法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。第三十四条规定，行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。第三十五条、第三十六条、第三十七条、第三十八条还分别规定了行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务，当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩，行政机关应当充分听取当事人的意见，当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。催告书、行政强制执行决定书应当直接送达当事人。第四十四条规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。根据上述法律规定，行政机关自行实施行政强制执行行为应当符合以下条件：一是行政机关具有法律赋予的行政强制执行权；二是以生效的行政决定为强制执行依据；三是对违法建设强制拆除应当作出限期自行拆除的公告，自法定期限届满才可依法强制拆除。在满足以上条件的情况下，再根据《中华人民共和国行政强制法》的具体程序规定实施强制执行。本案中，案涉房屋目前处于城镇规划区域范围内，相应的违法建筑查处职权属于城市行政执法部门。对于此类违法建筑，被告平潮镇政府并没有相应的执法权限，且在拆除之前其也未有作出任何强制执行决定并履行催告、公告等程序。故被告平潮镇政府的案涉拆除行为缺乏职权及强制执行依据，违反法定程序，应当确认违法。 综上所述，被告平潮镇政府案涉强制拆除的行为违法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下： 确认被告南通市通州区平潮镇人民政府于2019年10月17日强制拆除原告位于平潮镇平东村18组房屋的行为违法。 案件受理费人民币50元，由被告南通市通州区平潮镇人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省南通市中级人民法院，同时向该院预交上诉案件受理费人民币50元（户名：江苏省南通市中级人民法院，开户行：中国银行南通市濠南路支行，账号：46×××65）。 审 判 长  陈金平 人民陪审员  周袁芳 人民陪审员  唐海兵 二〇二〇年四月二十六日 书 记 员  徐 烨 附：《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十四条第二款行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法： （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；