辽宁省大连市中级人民法院行 政 判 决 书（2021）辽02行终82号上诉人（原审原告）李德祥，男，1952年4月20日出生，汉族，住瓦房店市。委托代理人唐金明，辽宁万正律师事务所律师。上诉人（原审被告）瓦房店市赵屯乡人民政府，住所地瓦房店市赵屯乡赵屯村。负责人李成业，乡长。出庭行政负责人陈福生，副乡长。委托代理人周翔，辽宁昌信律师事务所律师。上诉人李德祥、上诉人瓦房店市赵屯乡人民政府因确认行政行为违法及赔偿一案，不服辽宁省庄河市人民法院（2020）辽0283行初22号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案，上诉人李德祥及其委托代理人唐金明，上诉人瓦房店市赵屯乡人民政府出庭行政负责人陈福生及其委托代理人周翔到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原审法院经审理查明，1996年12月1日，李德祥与瓦房店市赵屯乡河洼民委员会签订合同书，约定将北山根河南沿沙滩地承包给李德祥，承包面积是：长150米、宽20米，面积是4.5亩，承包金每亩50元，承包期三十年，承包金225元一次性交清。承包沙滩四至：北至河道，南至北山根出入车道，东至北山根东道，西至大道。2015年4月22日，时任瓦房店市××××北山根屯村民组长宁殿龙出具的证人证言，主要内容为：关于李德祥承包河边荒滩这件事，当时我是村民组长，按照上级精神，荒山、荒滩有人管，所以通过“群众”会，就落实给李德祥。地点就是北山根南沿荒滩，北至河道，南至北山根车道，东至北山根车道，西至大道。为了延长合同，二次承包，少写亩数完成合同，边界不变。边界以内都归李德祥承包。2015年4月23日，时任瓦房店市赵屯乡河洼民委员会委员赵廷德、蔡玉金出具的证人证言，主要内容为：1983年将北山根河南沙滩承包给李德祥，以合同边界为准。另有宁殿龙等村民出具证人证言，主要内容为：李德祥承包荒滩属实，当时规定栽植杨树、柳树、榆树、苹果树，以及棉槐条子。2011年8月8日，瓦房店市赵屯乡人民政府向瓦房店市水利局发出了《关于赵屯乡河洼小流域治理项目的请示》，决定对赵屯乡河洼小流域进行综合治理，请求予以立项。2011年10月9日，瓦房店市赵屯乡人民政府向瓦房店市财政局发出了《关于河洼农业综合治理项目的请示》，赵屯乡政府决定在河洼治理河道6000米，修建过水路面3处，拦河坝二处，方塘2座，塘坝一处，大口井5眼，作业路4000米，预计该项目总投资520万元，请有关部门予以立项。2011年10月18日瓦房店市财政局向大连市财政局发出了《关于报送2012年瓦房店市农业综合开发土地治理项目可行性研究的报告》（瓦财农发〔2011〕80号），包括赵屯乡河洼小流域治理项目。2012年2月10日大连市财政局向瓦房店市财政局发出了《关于大连市2012年农业综合开发存量资金土地治理项目计划的批复》（大财农发〔2012〕71号），包括赵屯乡河洼小流域治理项目。2012年，瓦房店市赵屯乡人民政府组织对综合治理项目进行施工。2020年7月22日瓦房店市水务局出具赵屯乡季屯河治理工程说明，主要内容为：2012年赵屯乡农业综合开发项目中的河道治理工程，从九道河入河口至宫台子屯××处，在季屯，老河堤虽然损害，但堤形位置还在，工程在河堤内修建，没有占用河堤以外土地。当时工程设计有河道测量横断面图，河宽33.8-45米，可显示未占用堤外土地。原审法院另查，李德祥于2018年12月3日向本院提交被毁树木评估及价格鉴定申请书，请求依法对案涉的赵屯乡河洼北山根屯李德祥被毁林木进行实地评估并鉴定损失价格（包括苹果树30棵，榆树300棵，杨树250棵，柳树49580棵，棉槐26万墩）。本院将李德祥的申请经大连市中级人民法院依法通过摇号方式选定的鉴定、评估（拍卖）机构鞍山绿洲林木果业技术鉴定有限公司进行鉴定。本院于2019年2月25日依法通知李德祥、瓦房店市赵屯乡人民政府于2019年2月26日在瓦房店市××××北山根屯进行现场勘验。2019年3月13日鞍山绿洲林木果业技术鉴定有限公司作出了鞍林果技术鉴定〔2019〕鉴字第09号技术意见，鉴定意见：1.苹果树30株情况属实，价值为24000元。2.紫穗槐价值为9500元、亩。3.大杨树价值8000元。4.其他种类按3600/亩计算。5.具体确定被毁的面积多少，由法院审理为准。李德祥为此支付鉴定费用15000元。原审法院再查，2014年李德祥以瓦房店市赵屯乡人民政府、瓦房店市赵屯乡河洼村民委员会为被告向瓦房店市人民法院提起民事诉讼，要求瓦房店市赵屯乡人民政府、瓦房店市赵屯乡河洼民委员会赔偿修河扩宽案涉河道，毁损林木的损失。瓦房店市人民法院于2015年4月7日作出（2014）瓦民初字第2627号民事判决，驳回李德祥的诉讼请求。李德祥不服该判决，上诉于大连市中级人民法院，大连市中级人民法院于2015年8月3日作出（2015）大民三终字第839号民事裁定，撤销瓦房店市人民法院（2014）瓦民初字第2627号民事判决，发回瓦房店市人民法院重新审理。瓦房店市人民法院另行组成合议庭，于2016年4月10日作出（2015）瓦民初字第5887号民事裁定，经审理查明2012年瓦房店市赵屯乡人民政府对案涉河道进行了清理，以李德祥所提供的证据不足以证明其是所称的被毁坏的13亩土地的权利人，亦无证据证明其对毁坏的13亩土地地上附着物享有所有权，即李德祥起诉主体不适格为由，驳回李德祥的起诉。李德祥不服该裁定，上诉于大连市中级人民法院，大连市中级人民法院于2016年6月22日作出（2016）辽02民终3986号民事裁定，驳回上述，维持原裁定。原审法院再查，庭审中李德祥认可案涉被铲除的树木全部都在河道管理范围内，自称自1983年承包起，每年都会种植树木。原审法院认为，第一，本案首先需要解决的问题是案涉争议李德祥提起民事诉讼后，是否可以再次提起行政诉讼。根据我国现行《中华人民共和国行政诉讼法》、《中华人民共和国民事诉讼法》以及相关司法解释等，行政诉讼或是民事诉讼，只是要求原告提起诉讼必须符合行政诉讼受案范围或者民事诉讼受案范围，并未针对当事人能否就同一案件或者是案件的一部分再向其它性质审判部门提起诉讼作明确规定，也没有针对不同性质审判部门能否同时受理同一案件或者是分别审理同一案件的不同部分作出明确规定。因此，对受案法院来说，当事人提起行政诉讼或是民事诉讼，只要符合其受案范围的基本要求就必须受理，至于该案是否已被其他不同性质审判部门立案受理则在所不问。本案中，民事诉讼程序最终以李德祥起诉主体不适格为由，驳回李德祥的起诉，未进入实体审理。基于以上陈述，案涉争议符合《中华人民共和国行政诉讼法》的相关规定，李德祥可以就案涉争议提起行政诉讼。第二，人民法院审理行政案件，是对行政行为是否合法进行审查，故审理行政案件首先要确定被诉的行政行为。大连市中级人民法院（2018）辽02行终325号行政裁定、大连市中级人民法院（2019）辽02行终374号行政裁定及经本院庭审，确认本案被诉的行政行为为“2012年6月28日下午，瓦房店市赵屯乡人民政府清理案涉河道时，对李德祥所承包的土地上栽植的杨、柳、榆、苹果、棉槐等树木铲除的行政行为”。第三，关于本案李德祥是否具有行政诉讼法上的利害关系问题。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款的规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，依据大连市中级人民法院（2017）辽02行终350号行政裁定及本院的审理，李德祥已经对其是案涉土地的使用人和案涉树木的权利主体，提交了相应的证据，已完成初步证明责任，作为案涉行政行为的相对人，有权对案涉争议提起行政诉讼。第四，关于本案是否超过起诉期限问题。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款的规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。自2018年2月8日起施行《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款的规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。对于发生在新司法解释施行之前的行政诉讼行为，应当从有利于保护行政相对人合法权益的角度选择法律和司法解释适用，以保护当事人行使诉权为原则。在2018年2月8日前提起的行政诉讼，应审查当事人自知道或者应当知道被诉行政行为之日起是否届满两年。同时依据《中华人民共和国行政诉讼法》的第四十八条的规定，公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。公民、法人或者其他组织因前款规定以外的其他特殊情况耽误起诉期限的，在障碍消除后十日内，可以申请延长期限，是否准许由人民法院决定。本案中，行政行为发生于2012年6月28日，此时李德祥就应当知道案涉行政行为，应当自此日开始计算起诉期限，但民事诉讼期间不应计算在起诉期间内。大连市中级人民法院（2016）辽02行终408号行政裁定，已明确进行民事诉讼的期间不应计算在本案的起诉期限内。故李德祥向瓦房店市人民法院提起民事诉讼，至收到（2016）辽02民终3986号民事裁定的期间属于公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。李德祥于2016年8月29日提起行政诉讼，未超过二年的起诉期限。第五，依据2011年修订的《中华人民共和国河道管理条例》第十一条的规定，修建开发水利、防治水害、整治河道的各类工程和跨河、穿河、穿堤、临河的桥梁、码头、道路、渡口、管道、缆线等建筑物及设施，建设单位必须按照河道管理权限，将工程建设方案报送河道主管机关审查同意后，方可按照基本建设程序履行审批手续。建设项目经批准后，建设单位应当将施工安排告知河道主管机关。本案中，瓦房店市赵屯乡人民政府作为河道整治的建设单位，其工程项目经过政府机关审批，且依据瓦房店市水务局的说明，可见其河道主管部门已知晓相关施工安排。故瓦房店市赵屯乡人民政府作为建设单位，有权对案涉河道进行整治。第六，依据1984年施行的《辽宁省河道管理条例》第十一条的规定，不准在河道、滩地乱垦滥种和擅自植树造林。凡需要营造护岸林、护堤林、防风固沙林的，需经县（区）河道管理部门批准。风口、沙带既有的防风固沙林，应按顺水流方向间伐成林带。其他阻水林木，要限期清除。第二十一条的规定，护堤林、护岸林和河道内的防风固沙林，由县（区）以上河道管理部门和林业部门统一规划，并采取多种承包办法进行营造和管理。2004年施行的《辽宁省河道管理条例》第十一条的规定，不准在河道、滩地乱垦滥种和擅自植树造林。本案中，李德祥自称1983年开始承包案涉河滩并栽植树木，但不是可以在其承包的河滩上随便的栽植树木，其在承包的土地上栽植树木应当经县以上河道管理部门和林业部门统一规划、审批。因李德祥并不能提供相关审批手续，故李德祥在河道管理范围内栽植树木违反上述规定，属于擅自植树造林，不具有合法性。第七，依据2011年修订的《中华人民共和国河道管理条例》第三十六条的规定，对河道管理范围内的阻水障碍物，按照“谁设障，谁清除”的原则，由河道主管机关提出清障计划和实施方案，由防汛指挥部责令设障者在规定的期限内清除。逾期不清除的，由防汛指挥部组织强行清除，并由设障者负担全部清障费用。本案中，瓦房店市赵屯乡人民政府作为案涉河道整治的建设单位，进行河道整治时亦应遵守执行，现未依照上述法定程序，清除李德祥擅自栽植的树木，属于程序违法。第八，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款的规定，行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的……。本案中，瓦房店市赵屯乡人民政府未依照法定程序，清除李德祥擅自栽植的树木，属于违反法定程序，应当撤销其行政行为，但因瓦房店市赵屯乡人民政府已实际清除李德祥擅自栽植的树木，其行政行为已不具有可撤销的内容。故应当依照上述法律规定，判决确认瓦房店市赵屯乡人民政府案涉行政行为违法。第九，依据《中华人民共和国赔偿法》第二条的规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。提起国家赔偿的条件是侵犯公民的合法权益，且造成损害。本案中，李德祥擅自植树造林，未经主管机关的审批，不属于其合法权益，故不符合提起国家赔偿的条件，其要求瓦房店市赵屯乡人民政府赔偿其损失的诉讼请求，本院不予支持。综上所述，瓦房店市赵屯乡人民政府于2012年6月28日下午对复州河支流位于赵屯乡河洼北山根屯范围内的河流进行清理时，清除李德祥栽植的杨、柳、榆、苹果、棉槐等树木的行政行为，虽违反法定程序，但李德祥擅自植树造林，不属于其合法权益，不符合提起国家赔偿的条件。原审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款、《中华人民共和国赔偿法》第二条之规定，判决：一、确认被告瓦房店市赵屯乡人民政府于2012年6月28日下午对复州河支流位于赵屯乡河洼北山根屯范围内的河流进行清理时，清除李德祥栽植树木的行政行为违法。二、驳回原告李德祥的其他诉讼请求。上诉人李德祥上诉称，请求：一、依法撤销(2020)辽0283行初22号行政判决书第二项，即驳回李德祥赔偿请求的判决，维持第一项确认被上诉人行政行为违法的判决；二、判令瓦房店市赵屯乡人民政府按鞍山绿洲林木果业技术鉴定有限公司出具的鞍林果技术鉴定【2019】鉴字第09号鉴定意见，赔偿上诉人被毁林木经济损失。主要理由是：一、一审法院作出了一份自相矛盾的判决。前述判决第一项确认瓦房店市赵屯乡人民政府清除李德祥栽植树木的行政行为违法。第二项驳回原告李德祥的其他诉讼请求，即对行政机关的违法行为造成上诉人巨大经济损失的索赔请求，不予支持。等于变相支持瓦房店市赵屯乡人民政府的行政违法行为。二、自2016年至今，一审法院对本案已作出5份行政裁判文书，前4次均被上级法院撤销并发回审理。今年一审第五次审理此案时，瓦房店市赵屯乡人民政府又出具了自行委托的盘锦和瓦房店市水务局说明，妄图以此证明上诉人违法栽树。毁树8年后出具这两份证明，无效无用。三、案涉整治的河流，在2012年前本是空山水流淌上百年的小河沟，河的宽度仅7-8米。原有河南沿电线杆上线缀子现斜拉在河北沿，整治后河的宽度达到30多米。在上诉人树木经营处向南推出最远，被毁林木也最多。四、上诉人所在地百余名村民曾联名证明，瓦房店市赵屯乡人民政府所毁上诉人辛辛苦苦经营30年的林木，确系在上诉人承包地40亩四至内。林木评估师及到现场勘验的两名法官对四至范围没有异议，并一致认定：河道确实南移近30米。对被毁林木也实事求是、客观地作出了评估鉴定意见。五、即使上诉人栽树违法，也应该给自行整改、迁移树木的时间。上诉人30年的血汗绝不会白流，植树造林绝不是违法行为。六、一审法院判决适用法律不正确，一审判决根据中华人民共和国赔偿法第2条规定判决李德祥不符合提起国家赔偿的条件，所以不支持李德祥的赔偿请求，该项判决是错误的，因为在赔偿法第4条赔偿范围中规定了行政机关及工作人员的违法行政行为只要侵犯了公民的财产权就应该予以赔偿，前提是行政行为违法，而国家赔偿法第4条所规定的财产权前面没有任何的前缀，也就是说李德祥的财产权是在国家赔偿法的赔偿范围之内的，理应得到赔偿。一审法院已经判决了瓦房店市赵屯乡人民政府的行政行为违法，就应该赔偿上诉人的经济损失。上诉人瓦房店市赵屯乡人民政府上诉称，请求依法改判上诉人行政行为不违法。主要理由是：第一、本案中瓦房店市人民法院(2015)瓦民初字第5887号民事裁定书中明确认定“超出4.5亩部分，上诉人不享有承包权。上诉人不是被损坏的13亩土地权利人，也无法证明其是该13亩被损坏的土地地上附着物的权利人，被上诉人认为上诉人不享有诉权的观点本院予以采信”，驳回了李德祥的起诉。大连市中级人民法院(2016)辽02民终3986号民事裁定书也已经明确认定“上诉人现无充分证据证明涉案的13亩土地由自己承包经营”且维持一审判决。因此，上诉人无权证明其系案涉树木的权利人，也就说明，其不享有上诉人的主体资格。第二，本案河道治理系国务院农业综合开发项目，瓦房店市赵屯乡人民政府也是根据上级政府指示治理河道，为此分别向瓦房店市水利局、瓦房店市财政局申请立项治理，2012年经瓦房店财政局申报，及大连市财政局农业综合开发办公室的同意，方对河道进行治理。河道内禁止栽树，瓦房店市赵屯乡人民政府在治理时，对于河道里的树，当然可以认为是无主树，予以清理，因此不存在违法行为。本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，关于李德祥提起本案诉讼符合《中华人民共和国行政诉讼法》规定的起诉条件的问题，原审法院已进行了充分论述，本院不再赘述。依据2011年修订的《中华人民共和国河道管理条例》第十一条的规定，瓦房店市赵屯乡人民政府作为河道整治的建设单位，其工程项目经过政府机关审批，故其有权对案涉河道进行整治。《中华人民共和国行政强制法》第三十四条规定，行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。第三十五条规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）履行义务的期限；（二）履行义务的方式；（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。第三十七条规定，经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。第三十八条规定，催告书、行政强制执行决定书应当直接送达当事人。当事人拒绝接收或者无法直接送达当事人的，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》的有关规定送达。瓦房店市赵屯乡人民政府对案涉树木的铲除属于行政强制措施，但其并未按照前述法律规定进行催告、作出强制执行决定等。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款的规定，行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的……。瓦房店市赵屯乡人民政府未依照法定程序，清除李德祥擅自栽植的树木，属于违反法定程序，应当撤销其行政行为，但因瓦房店市赵屯乡人民政府已实际清除李德祥擅自栽植的树木，其行政行为已不具有可撤销的内容。故应当依照上述法律规定，判决确认瓦房店市赵屯乡人民政府案涉行政行为违法。依据《中华人民共和国赔偿法》第二条的规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。提起国家赔偿的条件是侵犯公民的合法权益，且造成损害。本案中，双方当事人均认可案涉铲除的树木是李德祥所栽种的。李德祥自述其于1983年承包起，每年都会种植树木，有关村民的证人证言亦对李德祥种植树木已久的事实予以佐证，李德祥栽种树木的行为有别于征收前的抢栽抢种行为。李德祥对其栽种的树木享有所有权，是一种合法权益。《中华人民共和国赔偿法》第三十六条规定：“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：……（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。”本案中，根据鞍林果技术鉴定[2019]鉴字第09号技术意见，可以认定被铲除的苹果树30株，价值为24000元，但该技术意见未明确其他树木的实际价值。《中华人民共和国赔偿法》第十五条第一款规定，“人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。”对于李德祥所主张的其他损失，因无充分证据证明其主张损失的具体数额，故本院无法支持，待其提供更加充分的证据后，可另行主张。综上，原审判决确认案涉行政行为违法正确，但对李德祥不予赔偿不当，本院予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：一、撤销庄河市人民法院（2020）辽0283行初22号行政判决第二项；二、上诉人瓦房店市赵屯乡人民政府于本判决生效后三十日内向李德祥支付赔偿款24000元；三、驳回原审原告李德祥的其他诉讼请求。一审案件受理费人民币50元、二审案件受理费人民币100元，鉴定费15000，合计15150元，由上诉人瓦房店市赵屯乡人民政府负担。本判决为终审判决。审判长  胡俊杰审判员  马小红审判员  李 健二〇二〇年四月八日书记员  邵 将附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。