安徽省淮北市相山区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）皖0603行初103号 原告丁彦，女，1973年9月9日出生，汉族，住安徽省淮北市相山区。 原告徐永，男，1970年11月15日出生，汉族，住安徽省淮北市相山区。 二原告共同的委托代理人周伟，安徽亚星律师事务所律师。 二原告共同的委托代理人张宝晨，安徽亚星律师事务所律师。 被告淮北市相山区人民政府房屋征收安置中心（原为淮北市相山区人民政府房屋征收安置办公室），住所地安徽省淮北市相山区人民政府院内。统一社会信用代码12340603598693023T。 法定代表人赵飞，该中心主任。 委托代理人杨春明，该中心工作人员。 委托代理人陈允节，安徽淮信律师事务所律师。 第三人淮北市相山区相南街道办事处，住所地安徽省淮北市相山区黎苑路52-2。统一社会信用代码11340603003090232P。 法定代表人牛煦，该办事处主任。 出庭行政机关负责人吴杰，男，该办事处纪工委书记。 委托代理人王少村，男，该办事处司法所工作人员。 原告丁彦、徐永不服被告淮北市相山区人民政府房屋征收安置中心（以下简称相山区房屋征收中心）单方变更2016XC0512-2号《西城社区棚户区改造项目房屋征收补偿协议》（以下简称2016XC0512-2号《征收补偿协议》）的行政行为，于2018年10月19日向本院提起行政诉讼。本院于2019年3月20日作出（2018）皖0603行初96号行政判决，原告丁彦、徐永不服判决向淮北市中级人民法院提出上诉。2019年6月12日，淮北市中级人民法院作出（2019）皖06行终23号行政裁定书，裁定撤销（2018）皖0603行初96号行政判决，发回本院重审。本院依法另行组成合议庭，分别于2019年12月6日、2020年3月18日公开开庭进行了审理。原告丁彦、徐永及其二人共同的委托代理人周伟、张宝晨，被告相山区房屋征收中心委托代理人杨春明、陈允节，第三人淮北市相山区相南街道办事处（以下简称相南街道办）纪工委书记吴杰及该办委托代理人王少村到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 本案审查的行政行为：相山区房屋征收中心单方变更2016XC0512-2号《征收补偿协议》的行政行为。 原告丁彦、徐永诉称：我们所在的小区位于西城社区棚户区改造项目范围内，相山区房屋征收中心系该项目的征收部门，相南街道办系该项目征收实施单位。2016年12月31日，我们与相南街道办就征收事宜达成一致意见，并签订2016XC0512-2号《征收补偿协议》。协议签订后，相南街道办发放给我们750000.21元超市自购购房券，其余协议内容尚未履行。2018年5月14日，相南街道办发布《通知》，称因案涉屋系集体土地上自建房与征收补偿方案中的普通住宅不符，上述协议系按普通住宅标准予以的补偿，补偿错误，应按照城中村住宅房屋标准进行补偿。上述协议作废，尽快来西城棚改指挥部重新签订协议。我们经与相山区房屋征收中心、相南街道办多次沟通，其均不予理睬。2016XC0512-2号《征收补偿协议》合法有效，其已经部分履行，相南街道办发布的《通知》严重侵害我们的合法权益，特诉至法院，请求依法撤销相山区房屋征收中心单方变更2016XC0512-2号《征收补偿协议》的行政行为，并责令相山区房屋征收中心履行2016XC0512-2号《征收补偿协议》。 为支持其诉讼请求，丁彦、徐永向本院提供了如下证据： 1.房屋所有权证存根、土地登记申请审批表及登记费、变更费、城市基础设施配套费、公告费等票据及丁彦、徐永户口簿复印件，欲证明丁彦、徐永对涉案房屋拥有所有权，并已缴纳土地使用费和城市基础配套费等费用；涉案房屋占有的土地已被政府部门批准为国有土地，有权获得合法、合理安置补偿；丁彦、徐永与本案具有法律上的利害关系，具备诉讼主体资格；丁彦、徐永户籍是城镇非农户籍，其所使用的土地使用权不可能是农村集体土地，不符合集体土地的构成要件； 2.《西城社区棚户区改造项目房屋征收补偿方案》，欲证明涉案房屋在征收范围内，原、被告主体适格；征收方案是依据国有土地征收补偿标准给予安置，丁彦、徐永有权依照该标准进行补偿安置；方案第七条明确规定，普通住宅根据房屋管理部门登记的面积和用途进行认定，涉案房屋属于该情形； 3.2016XC0512-2号《征收补偿协议》、《通知》、淮北市相山区人民政府（以下简称相山区政府）专题会议纪要（第23期），欲证明征收补偿协议约定补偿购房券总金额为1873006.3元；相南街道办于2018年5月14日通知解除双方签订的上述征收补偿协议；相山区政府无权以会议纪要的方式认定土地性质，不能作为解除征收补偿协议的合法证据和法定事由。 被告相山区房屋征收中心辩称：一、相山区房屋征收中心在征收过程中严格按照法律规定实施房屋征收工作。2016年11月22日，安徽省人民政府作出征地批复，同意在淮北市相山区相南街道办西城社区用地范围内征收集体建设用地共19.1924公顷。后相山区人民政府作出《关于西城社区棚户区改造项目房屋征收的决定》及方案，丁彦、徐永所建房屋及占用土地位于该征收项目范围内。2017年2月28日，相山区人民政府召开调度会，明确了西城社区原集体经济组织土地在未报批转为国有建设用地前已经办理房屋产权证的，在性质上仍然属于集体土地性质，应按照同类型集体土地性质予以补偿。二、经调查核实，丁彦所持国有土地使用证上明确使用权类型为宅基地，规划许可证亦是安徽省村镇建设工程规定许可证，宗地档案也记载丁彦申请土地使用权证时申报的土地是1990年分配的宅基地。西城社区原集体经济组织土地在2016年前未报批转为国有建设用地，丁彦、徐永所建房屋占用土地为集体土地性质，应按同类型集体土地统一认定补偿标准。相南街道办在发现这一情况后，及时通知丁彦、徐永2016XC0512-2号《征收补偿协议》作废，具备事实及法律依据。三、行政协议在履行过程中，行政机关享有优益权，可以基于行政管理和公共利益的需要变更或解除协议，不必征得合同相对方的同意。本案中，为防止不同标准可能对公共利益的重大危害，相南街道办以事实为依据，废除案涉征收补偿协议，并无不当。四、相山区房屋征收中心并非协议相对方，不是本案适格被告。 相山区房屋征收中心为支持其答辩意见，向本院提交了以下证据： 1.《相山区人民政府关于西城社区棚户区改造项目房屋征收的决定》（相政〔2016〕167号）、《西城社区棚户区改造项目房屋征收补偿方案》，欲证明案涉项目依法进行征收补偿的事实； 2.《关于淮北市相山区2016年第5批次城镇建设用地的批复》（皖政地〔2016〕1210号）、《关于淮北市相山区2016年第10批次城镇建设用地的批复》（皖政地〔2016〕1213号），欲证明案涉土地原是集体建设用地,在2016年被征收为国有土地的事实； 3.淮北市土地管理局宗地档案、淮北市不动产登记中心房地产权登记信息，欲证明1999年9月颁发的国有土地使用证使用权类型是原集体的宅基地，档案中丁彦的申请也说明是1990年分配的宅基地。 第三人相南街道办事处同意区政府征收办的答辩意见，并补充陈述：相南街道办负责西城社区棚户区改造项目的具体征收实施工作，因对征收方案中“普通住宅”理解错误，按照普通住宅标准与丁彦、徐永签订了协议，发现后及时纠正，发出作废通知。相南街道办工作人员后续与丁彦、徐永协商，至今未就房屋征收补偿达成合意。在此情况下，应由相山区人民政府作出征收补偿决定，丁彦、徐永的起诉要求履行已经作废且显失公正的协议，不应得到支持。 针对其陈述，相南街道办向本院提交了《西城社区棚户 区改造项目房屋征收补偿方案》，欲证明案涉项目依法进行征收补偿的事实。 经各方当事人举证、质证及陈述，现对证据分析认证如下：丁彦、徐永所举证据均具备真实性、合法性及与本案的关联性，本院予以采信；相山区房屋征收中心所举证据1、3具备真实性、合法性及与本案的关联性，本院予以采信；对证据2，因涉案国有土地权证未经法定程序撤销，该证据不能作为直接认定涉案土地系集体土地的依据；相南街道办所举证据，具备真实性、合法性及与本案的关联性，本院予以采信。 经审理查明：2016年12月14日，相山区人民政府根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《淮北市国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》、《淮北市人民政府办公室关于印发淮北市棚户区改造货币化安置实施方案的通知》的相关规定，作出《关于西城社区棚户区改造项目房屋征收的决定》及《西城社区棚户区改造项目房屋征收补偿方案》，决定对西城社区棚户区范围内房屋及其附属物实施征收，确定房屋征收部门为原相山区人民政府房屋征收安置办公室（现相山区房屋征收中心），征收实施单位为相南街道办。该补偿方案对补偿方式、补偿标准等内容进行了规定，明确居民住宅房屋可选择货币补偿或领取购房券补偿，居民住宅房屋分为普通住宅房屋及城中村房屋，不同性质住宅房屋对应不同的补偿标准及计算方法。 2016年12月31日，丁彦、徐永（被征收人）与相南街道办签订了2016XC0512-2号《征收补偿协议》，协议约定被征收房屋位于西城社区5排12栋2号，核定证载面积254.12㎡，砖混结构，用途居住；补偿金额（一）购房券总金额1873006.31元。（二）超市自购购房券金额750000.21元，政府统购购房券面积238.44㎡，搬迁及临时安置费27356.76元等内容。协议签订后，相南街道办发给丁彦、徐永750000.21元超市自购购房券，其余协议内容尚未履行。 2018年5月14日，相南街道办通知丁彦、徐永，因丁彦、徐永房屋系集体土地上自建房，与征收补偿方案中的普通住宅不符，协议依据普通住宅的标准进行补偿错误，应按照城中村住宅房屋标准进行补偿。通知双方签订的2016XC0512-2号《征收补偿协议》作废，要求丁彦、徐永尽快到西城棚改指挥部就5排12栋2号房屋重新签订协议。 另查，丁彦与徐永系夫妻关系。丁彦于1990年分得三间宅基地，1995年在该宅基地上建房。1999年向淮北市土地管理局申请办理国有土地使用权证，土地登记申请审批表中初审及审核意见栏均载明：该宗地属国有土地，其使用权合法等内容。审批意见为：经审定，同意土地管理局审核意见，准予登记发证。同年9月，淮北市人民政府向丁彦颁发淮国用（99）字第219号《国有土地使用权证》。同年9月14日，丁彦取得编号为004477的案涉房屋《房屋产权证》。 本院认为：关于相山区房屋征收中心是否为本案适格被告的问题。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第五条及第二十五条的规定，由房屋征收部门与被征收人订立补偿协议。房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作。但房屋征收部门对房屋征收实施单位在委托范围内实施的房屋征收与补偿行为后果承担法律责任。本案中，相南街道办作为征收实施单位，受房屋征收部门的委托与丁彦、徐永签订征收补偿协议，并受委托单方通知协议相对人协议作废，上述行为的责任主体均为委托单位即相山区房屋征收中心，相山区房屋征收中心为本案适格被告。相山区房屋征收中心与相南街道办的该项辩解，无事实和法律依据，本院不予采信。 本案争议焦点为行政机关单方变更案涉征收补偿协议有无事实依据、是否合法。首先，2018年5月14日，相南街道办作出《通知》，告知丁彦、徐永2016年12月31日双方签订的2016XC0512-2号《征收补偿协议》作废，以及不再履行补偿协议的理由，并要求丁彦、徐永到西城棚改指挥部重新签订协议。该《通知》系相南街道办作为相山区房屋征收中心委托的征收实施单位，对其与丁彦、徐永签订的补偿协议作出的单方解除行为，在单方行使解除协议或撤销权等行政优益权之前，应当遵循正当程序原则，告知协议相对人享有陈述、答辩的权利，充分听取其陈述和申辩意见。但相南街道办未提供证据证明其在作出《通知》前已履行告知义务，故该行政行为程序违法；其次，相南街道办与丁彦、徐永签订的2016XC0512-2号《征收补偿协议》，是根据《淮北市国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》、《淮北市人民政府办公室关于印发淮北市棚户区改造货币化安置实施方案的通知》以及该项目征收补偿方案等规定，经双方充分协商后达成的协议，该办法第四十七条规定“本办法所称城中村房屋是指城市建成区内在原农村集体经济组织分配的宅基地上按照村镇规划自建、现土地性质已转为国有、未办理城市房地产权证，并已纳入市城中村改造总体规划的房屋。”从该条规定可知，城中村房屋的认定需同时具备上述四个前提条件，具体到本案案涉房屋，丁彦、徐永房屋已于1999年9月办理了城市房地产权证，显与“未办理城市房地产权证”这一条件不符，应不属城中村房屋。故相南街道办以案涉房屋系集体土地上自建房与方案中所称的普通住宅不符为由，认定协议按普通住宅标准进行补偿错误，应按城中村住宅标准进行补偿，与《淮北市国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》规定的城中村房屋的标准不符，系缺乏事实根据。 综上，相山区房屋征收中心作出《通知》的行政行为，程序违法，且缺乏事实根据，故对丁彦、徐永要求撤销该《通知》的诉讼请求，本院予以支持。丁彦、徐永诉请撤销相山区房屋征收中心作出《通知》的行政行为并要求其履行2016XC0512-2号《征收补偿协议》的法定职责，该两项诉请虽针对不同的行政行为，但存在相互依附性，为减少当事人诉累，本案一并处理。2016XC0512-2号《征收补偿协议》并不违反国家法律、法规和政策的规定，系双方在自愿的基础上所签订，是双方真实意思表示，合法有效，当事人应当按照约定全面履行。协议履行过程中，在签订该协议时的事实及依据均未发生变化的情况下，相山区房屋征收中心通知丁彦、徐永协议作废并终止履行协议无事实和法律依据，丁彦、徐永要求继续履行该协议的主张成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（三）项、第七十八条第一款之规定，判决如下： 一、撤销被告淮北市相山区人民政府房屋征收安置中心2018年5月14日作出《通知》的行政行为； 二、被告淮北市相山区人民政府房屋征收安置中心于本判决生效后三十日内继续履行与原告丁彦、徐永签订的《西城社区棚户区改造项目房屋征收补偿协议》（编号2016XC0512-2号）。 案件受理费50元，由被告淮北市相山区人民政府房屋征收安置中心负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于安徽省淮北市中级人民法院。 审 判 长  崔景瑞 人民陪审员  梁永祥 人民陪审员  陈桂荣 二〇二〇年四月二十七日 书 记 员  吕 晴 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。 第七十八条第一款被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。