广西壮族自治区钦州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）桂07行终24号 上诉人（一审原告）庞茂芳，男，1946年2月13日出生，壮族，住钦州市钦**。 委托代理人苏靖文，广西三鸿律师事务所律师。 被告钦州市钦北区人民政府，住所地钦**行政信息中心**，统一社会信用代码114507035871137598。 法定代表人黄治华，区长。 委托代理人利文芹，钦州市钦北区司法局干部。 委托代理人吴朝勇，广西桂信律师事务所律师。 一审第三人庞富，男，1955年7月7日出生，壮族，住钦州市钦**。 委托代理人刘雄宇，北京市尚衡（南宁）律师事务所律师。 上诉人庞茂芳因与被上诉人钦州市钦北区人民政府（以下简称钦北区政府）土地行政复议一案，不服钦州市钦北区人民法院（2019）桂0703行初42号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年2月25日立案受理后，依法组成合议庭，并于2020年3月24日组织各方进行询问、调查，上诉人庞茂芳及其委托代理人苏靖文，被上诉人钦北区政府的委托代理人利文芹、吴朝勇，一审第三人庞富及其委托代理人刘雄宇参加询问。本案现已审理终结。 一审法院查明，钦州市钦北区大直镇屯宽大队部自解放初期建立在现屯宽村委会那雾岭，后屯宽大队部搬迁到那下村，那雾岭原屯宽大队部的房屋是那昌三队社员黄财信、黄大（名字不详）居住。后黄财信、黄大成为五保户去世后，房屋土地归那昌三队管理使用。2016年，那昌村需要建设灯光球场，经时任屯宽村委会支书庞松召集那昌一、二、三村民小组的组长协商，地点定在本村麓窝处，需要用到第三人在麓窝的两块土地（面积约0.4亩），屯宽村委会支书庞松（那昌村第二村民小组成员）找第三人商量，第三人提出要求兑换土地。经庞松与那昌三组组长冯咸吉、会计冯作森协商，用那昌**那雾岭的三间旧牛栏土地兑换给第三人。2016年6月20日，在时任屯宽村委支书庞松的组织下，那昌一组组长庞朝有、那昌二组组长庞荣清、那昌三组组长冯咸吉、会计冯作森等人到场，由第三人拟写《土地兑换立契书》，由第三人作为甲方，那昌三队作为乙方，协议鉴证人村委党支部庞松，村民干部一队庞朝有，二队庞荣清，三队冯作森、冯咸吉在《土地兑换立契书》签字，并加盖村委会公章，同时，从那昌村一、二、三组集资款中拿出1000元补偿给那昌三组。《土地兑换立契书》上载明兑换那雾岭三间旧牛栏土地的地界为：东至庞其坡边交界，南至庞富屋背为界，西至单竹根以及庞富牛栏直线为界，北至庞富牛栏直过为界。2017年10月，第三人在那雾岭兑换的土地上平整作为宅基地，宅基地道路需要经过原告庞茂芳在那雾岭的一块坡地，第三人与原告协商，原告提出要兑换在本村某处的一块土地，第三人一开始便答应，但因该地块的主人不肯兑换，第三人就提出在自己及其几兄弟的土地上任由原告选择一块，但原告不肯，协商未果。2017年10月21日，第三人在那雾岭兑换的土地上倒地梁时，原告以毁其坡地做路为由阻止而引发争议。随后，第三人拆除自己的房屋作道路通行，不再需要经过原告的坡地作道路通行。第三人申请钦州市钦北区大直镇政府（以下简称大直镇政府）调处，大直镇政府于2019年3月7日作出直政处〔2019〕1号《钦州市钦北区大直镇人民政府关于土地使用权属纠纷的处理决定书》（以下简称《处理决定》）。第三人不服，于2019年5月8日向被告申请行政复议。被告于2019年6月28日作出北政复决字〔2019〕2号《钦州市钦北区人民政府行政复议决定书》（以下简称《复议决定》），撤销上述《处理决定》，变更为争议的位于那雾岭旧屯宽大队部三间牛栏的宅基地使用权归第三人所有。原告不服，提起行政诉讼。 一审法院认为，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条规定，被告是行政复议机关,具有对被申请人作出的行政行为进行审查并作出行政复议决定的法定职责。关于被告作出的行政复议行为所依据的事实是否清楚、证据是否确凿、充分，适用法律是否正确的问题。第三人建房的土地是因为那昌村需要建设灯光球场，由那昌三组用在那雾岭旧屯宽大队部的三间牛栏及部分集体土地兑换给第三人而取得，有双方订立的《土地兑换立契书》为凭证，该协议合法有效。第三人建房的宅基地，在兑换的土地范围内，没有侵占到原告的坡地。同时，大直镇政府在处理决定时亦认定第三人建房的宅基地没有侵占到原告的坡地，因此，第三人对其宅基地享有合法的使用权，被告作出复议决定所依据的事实是清楚的，证据亦确凿、充分。大直镇政府在确认第三人建房的宅基地没有侵占到原告坡地的情况下，仍要求第三人缩回4米×1.9米基脚，没有事实及法律依据，属于处理明显不当，复议决定认定事实清楚，证据确凿、充分，适用法律正确。关于被告作出的行政复议程序是否合法的问题。被告于2019年5月8日收到第三人的复议申请后，于2019年5月9日决定立案受理该申请，于2019年5月9日下发行政复议答复书，通知行政复议被申请人即大直镇政府作出答复，并于2019年5月10日将复议申请书、关于征求行政调解、和解意愿的通知书、提出答复通知书送达给大直镇政府，并于2019年6月28日作出行政复议决定，被告的复议行政行为程序合法。对原告提出被告并未到现场进行实地勘验，程序违法的主张，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十二条的规定，复议机关是否要另行调查，应由申请人提出要求或复议机关认为是否有必要来决定，而非强制性要求，对原告的该项主张，缺乏法律依据，不予支持。综上，被告作出的《复议决定》所认定的事实清楚，程序合法，适用法律正确，予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告的诉讼请求。 上诉人庞茂芳上诉称，一、大直镇政府作出的《处理决定》认定事实部分错误。该镇政府受理第三人的申请后只是找了几个村委和村民小组长调查，因他们都是背着上诉人将那昌三组的三间牛栏土地置换给第三人并参与签订《土地兑换立契书》的人员，反映的情况不够全面客观真实。该决定书说第三人没有侵占上诉人土地与事实不符，但其责令第三人缩回到原来的牛栏建筑面积也就算了，所以没有提起行政复议。二、钦北区政府作出的《复议决定》错误。上诉人坡地与牛栏之间的土地不是上诉人所有，但公共通道是集体土地，不仅是上诉人与第三人双方可以使用，而且全体村民共享，第三人侵占通道为己有实属违法，同时直接影响了上诉人对坡地的合理使用，钦北区政府在复议中无视以上事实，片面以《土地兑换立契书》的界址违背标准，作出的复议决定是错误的。三、一审判决认定的事实也是错误的。《土地兑换立契书》是第三人亲自书写欠当，村委干部与三个村民小组组长虽参与签订《土地兑换立契书》，但他们既没有审核界址内容，也没有实地考察界址的情况，只是随便在契书签字了事。作为土地置换，村委会按程序，应当通知相邻人参与或告知相邻人，听取相邻人的意见，以防引起纠纷，但村委会却私下办理，也没有认真核实界址，导致第三人不但侵犯上诉人的土地使用权，也侵犯了公共土地使用权，该契书制订程序违法，应属无效。综上，一审判决及钦北区政府作出的《复议决定》、大直镇政府作出的《处理决定》都存在认定事实不清，证据不足，由此作出的判决和决定错误，恳请二审法院查明事实，公正判决，依法撤销一审判决及钦北区政府作出的《复议决定》、大直镇政府作出的《处理决定》。 被上诉人钦北区政府辩称，一、被答辩人提起的上诉没有事实和法律依据，也没有证据证实。争议土地的位置及四至，被答辩人在调处阶段就复议中均没有提出异议。《土地兑换立契书》尊重双方当事人意愿，没有违背公平原则，并经当事人盖章签字确认，合法有效。该契书中明确兑了四向界至，且明确记载包括牛栏面前的幅地。2017年10月，第三人在兑换的土地平整作宅基地，建房基础东西长15.3米，南北宽10.3米，面积157.59平方米，在兑换土地的范围内，没有侵占到被答辩人的坡地，第三人对其宅基地有合法使用权。答辩人认为第三人建房原计划需要与被答辩人兑换耕地作为通行道路，因双方协商不成，第三人已另行开通道路通行，不再需要兑换土地作为道路通行，此事已不存在争议。被答辩人仍阻止第三人建房，纯属无理。大直镇政府认定事实正确，但仍处理要第三人缩回4米基脚，没有事实和法律依据，处理明显不当，应予纠正。根据《广西壮族自治区山林土地水利权属纠纷调解处理条例》第三十四条第一款第（七）项和《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项的规定，答辩人作出的《复议决定》认定事实清楚，证据确凿、充分，适用法律正确。二、答辩人收到第三人提出的复议申请后，依法予以受理，并将受理通知书等相关文书及时送达，并组织双方调解。答辩人综合本案的证据和客观事实，作出本案的《复议决定》，程序合法。被答辩人提起的上诉没有事实和法律依据，请求二审法院驳回被答辩人的上诉请求，维持一审判决。 二审期间，上诉人庞茂芳与一审第三人庞富均没有向本院提交新证据。 经审理查明，上诉人庞茂芳与一审第三人庞富属同一村民小组的成员，争议的土地一幅，坐落于钦州市钦**大直镇屯宽村委会那昌村。2016年6月20日，一审第三人庞富与那昌三队签订《土地兑换立契书》，由那昌三队将那雾岭三间旧牛栏兑换给一审第三人庞富，该兑换的土地与上诉人庞茂芳的坡地相邻。2017年10月21日，一审第三人庞富在兑换的土地上倒地梁时，上诉人庞茂芳以一审第三人庞富侵占了他的坡地并毁其坡地做路为由阻止一第三人庞富建房，引发争议。一审第三人庞富向钦北区大直镇政府申请调处，钦北区大直镇政府立案后，于2019年3月7日作出《处理决定》：一、庞富在没有解决兑换土地问题的情况下就毁坏庞茂芳的那雾岭坡地做路是违法的，应负责恢复土地现状；二、庞富宅基地南面屋角虽然没有侵占到庞茂芳的坡地，但因庞富建房屋后，影响到庞茂芳的耕种，为了采光度和便于农业耕作，所以庞富宅基地南面屋角向东4米向西南（旧牛栏）缩回1.9米，即4米×1.9米作为庞富南面基脚。一审第三人庞富不服，于2019年5月8日向被上诉人钦北区政府申请行政复议。被上诉人钦北区政府于2019年6月28日作出《复议决定》，撤销上述《处理决定》，将争议的位于那雾岭三间牛栏的宅基地使用权归一审第三人庞富所有。上诉人庞茂芳不服，向一审法院提起行政诉讼。 另查明，大直镇政府在调处过程中，没有召集争议的当事人及当地基层组织代表进行现场调查、勘验并制作勘查笔录和权属争议区域图，不能明确上诉人庞茂芳与一审第三人庞富争议土地的方位、面积、四至，作出的《处理决定》未附有争议的区域图。被上诉人钦北区政府在立案复议时，没有详细审查原行政机关所存在的问题，也没有就原行政机关存在的上述问题进行补充调查、勘验，作出的《复议决定》同样未明确争议土地的方位、面积、四至，也未附有争议的区域图。上诉人庞茂芳与一审第三人庞富对争议的土地的范围、四至、面积的陈述均不一致。 本院认为，根据《广西壮族自治区山林土地水利权属纠纷调解处理条例》第二十六条第一款“调处工作人员进行土地山林水利权属纠纷现场实地调查、勘验，应当邀请当地基层组织代表参加，通知权属纠纷当事人到场。勘验的情况和结果应当制作笔录，并绘制权属争议区域图，由勘验人、权属纠纷当事人和基层组织代表签名或者盖章”的规定，人民政府在立案调处土地权属争议时，必须召集争议的当事人到现场进行调查、勘验并制作笔录及绘制权属争议区域图，以明确争议的面积和四至范围，这是调处土地权属争议的重要程序，也是赋有调处职能的人民政府必须遵照执行的强制性义务。而本案中，上诉人庞茂芳与一审第三人庞富因土地权属发生争议，在争议双方对争议土地的方位、四至、面积的陈述均不一致的情况下，两级人民政府本应组织争议的当事人对争议现场进行调查、勘验并制作笔录和权属争议区域图，以明确争议的土地面积及四至范围，这也是查清案件事实的重要环节，但两级人民政府均没有履行相应的职责。特别是作为复议机关的被上诉人钦北区政府没有尽到严格把关的义务，所作出的被诉行政行为属于认定事实不清，证据不足，适用规范性文件错误，程序违法。因此，上诉人庞茂芳的上诉理由成立，本院予以支持。一审法院对本案的判决认定事实不清，证据不足，适用法律错误，应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一、二、三项，第八十九条第一款第二、三项的规定，判决如下： 一、撤销钦州市钦北区人民法院（2019）桂0703行初42号行政判决； 二、撤销被上诉人钦州市钦北区人民政府于2019年6月28日作出的北政复决字〔2019〕2号《钦州市钦北区人民政府行政复议决定书》； 三、由被上诉人钦州市钦北区人民政府就本案争议的土地在法定期限内重新作出行政行为。 一、二审案件受理费人民币共100元，由被上诉人钦州市钦北区人民政府负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  宁 盛 审 判 员  韦乐熙 审 判 员  钟凌意 二〇二〇年四月十日 法官助理  刘平平 书 记 员  郭杨兴