河南省郑州市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）豫01行初737号原告刘子亮，男，汉族，1944年5月12日出生，住河南省荥阳市。委托代理人刘伟民，男，汉族，1975年3月9日出生，住址同上。被告荥阳市人民政府，住所地荥阳市索河路**。法定代表人王效光，市长。委托代理人张国平，荥阳市农业农村工作委员会工作人员。委托代理人刘旭，北京市盈科（郑州）律师事务所律师。原告刘子亮因要求被告荥阳市人民政府（以下简称荥阳市政府）办理土地经营权证书一案，于2019年11月5日向本院提起行政诉讼。本院于2019年11月7日立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年12月4日公开开庭审理了本案。原告刘子亮及其委托代理人刘伟民，被告荥阳市政府的委托代理人张国平、刘旭到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告刘子亮诉称：原告与第三人陈喜闹土地登记纠纷一案经河南省高级人民法院审理后于2019年8月26日作出（2019）豫行终1127号判决书，判决书认定以下事实，1998年贾峪镇人民政府为原告颁发的土地经营权证书有效，该证书有效期30年（1998年-2028年），撤销荥阳市政府为陈喜闹颁发的编号为NO.J4108200099390的土地经营权证横地1.46亩登记事项。根据《中华人民共和国农村土地经营权证管理办法》第二条，农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方依法享受承包权的法律凭证。第四条，实行家庭承包经营的承包方由县级以上人民政府颁发土地承包经营权证。县级以上地方人民政府农业主管部门负责农村土地承包证的备案、登记、发放等具体工作。第七条，乡镇人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审，材料符合规定的，由乡镇人民政府向县级以上人民政府提出颁发农村土地经营权证的书面申请。根据以上规定，申请人依法向荥阳市政府和贾峪镇人民政府递交土地确权申请书和一些证据及资料，在法定期限内申请人多次询问，被告以各种理由迟迟不予办理，故诉至法院。请求：1.依法判令被告在十五个工作日内为原告办理土地经营权证书；2.诉讼费由被告承担。原告向本院提交证据如下：1.河南省高级人民法院（2019）豫行终1127号判决书一份;2.土地确权申请书寄出凭证一份;3.土地确权申请书收到凭证一份。被告荥阳市政府答辩称：一、被答辩人寄送的申请书不符合土地承包经营权书的颁发程序，不符合法律规定。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条规定：“实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：（一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。（三）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正。”根据上述规定，土地承包经营权证的办理及颁发首先由发包人村组将相关资料报送被告荥阳市贾峪镇人民政府农村经营管理部门，并由贾峪镇政府初审后，由贾峪镇政府向答辩人提出申请，然后报送答辩人农业行政主管部门，在其审核通过后，才能进行确认并颁发土地承包经营权证书。即土地承包合同生效后，是由乡（镇）人民政府向县级人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的申请。故被答辩人直接向答辩人提交“土地确权申请书和一些证据及资料〔只有河南省高级人民法院（2019）豫行终1127号判决书一份〕”不符合法律规定，在此情形下答辩人没有为被答辩人颁证的法定义务，亦无法为其启动土地承包经营权证书颁发程序，不存在不履行法定职责的情形。二、被答辩人要求答辩人颁发土地承包经营权证亦没有事实根据。《中华人民共和国物权法》第一百二十七条规定：“土地承包经营权自土地承包经营权合同生效时设立。”《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二条规定：“农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证。”根据上述规定，合法并已生效的土地承包合同是答辩人确认并颁发土地承包经营权证的前提和事实基础，即发包方和谁签订的土地承包有效，答辩人经审核才会给原告颁证。但发包人与被答辩人之间就涉案土地至今未签订土地承包合同，换言之，作为土地所有权人的邢村村民委员会并未将涉案土地发包给被答辩人，在此情况下，被答辩人要求答辩人为其办理土地承包经营权证缺乏事实根据。三、涉案土地的承包经营权目前尚存在争议和纠纷，依法暂不应办理登记。河南省高级人民法院（2019）豫行终1127号判决虽撤销了答辩人为第三人颁发土地承包经营权证（编号NO.J4108200099390），但并未对被答辩人和第三人之间的土地承包经营权纠纷作出判决，也未确认涉案横地1.46亩土地的承包经营权人，亦未责令为被答辩人颁发土地承包经营权证。原告认为自己是涉案土地承包经营权人，但向涉案第三人所在村组核实，作为发包方的邢村村委会及邢村十四组仍认为涉案土地应该发包给第三人陈喜闹。根据《中华人民共和国物权法》第一百二十七条和《河南省人民政府办公厅关于开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作的实施意见》（豫政办〔2015〕39号）五、工作程序（三）测绘公示2公示确认也要求“对权属存在争议的地块，应依法解决、再予以确权登记”的规定，被答辩人应根据《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》第三条“发生农村土地承包经营纠纷的，当事人可以自行和解，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解”和第四条“当事人和解、调解不成或者不愿和解、调解的，可以向农村土地承包仲裁委员会申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉”的规定，先行解决与第三人的承包经营权纠纷。四、答辩人不是本案适格被告。根据新施行的《不动产登记暂行条例》第二条“本条例所称不动产登记，是指不动产登记机构依法将不动产权利归属和其他法定事项记载于不动产登记簿的行为。”和第七条“不动产登记由不动产所在地的县级人民政府不动产登记机构办理；直辖市、设区的市人民政府可以确定本级不动产登记机构统一办理所属各区的不动产登记。”目前我市已逐渐整合不动产登记职责，在荥阳市自然资源和规划局成立不动产登记中心，负责全市的不动产登记工作（包括农村土地承包经营权登记），该项业务也在逐渐过渡。答辩人已无颁证的行政职权。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款的规定，答辩人不是本案适格被告。综上，土地承包经营权是农村土地承包合同生效后，国家对承包经营权的一种事后确认，其证书颁发完全需要根据农村土地承包合同。答辨人没有直接颁发土地承包经营权证书的权力，更不可能仅凭被答辩人的一份申请就越权为被答辩人办理土地承包经营权证。答辩人对此已向被答辩人寄送了《告知书》将情况予以说明。答辩人要求被答辩人办理土地承包经营权证没有事实和法律依据，请法院查明事实，依法驳回原告的诉请。被告荥阳市政府向本院提交了以下证据、依据：第一组证据：1.2019年11月21日发包方邢村村委会及部分村民的证明；2.涉案地块现承租人张红欣的证明；3.原颁证给陈喜闹的调查档案材料；4.寄送给原告的《告知书》一份。证明目的：作为发包方的邢村村委会及邢村十四组村民都认为涉案土地应该发包给陈喜闹，涉案地块存在争议，无法颁证，荥阳市政府已进行书面告知，不存在未履职的情形。第二组证据：不动产职责调整编制文件一份。证明目的：职责已调整，荥阳市政府不是本案适格被告。根据各方庭审质证意见，本院对上述证据认证如下：被告对原告提交的证据真实性无异议，原告对被告提交的第一组证据中的证据4及第二组证据真实性未提出异议，本院对上述证据的真实性予以确认。被告提交的第一组证据中的证据1、2、3可以证明涉案土地承包历史及现状，本院予以采信。经审理查明，1998年8月，荥阳市贾峪镇人民政府为原告刘子亮颁发豫郑（荥）字第15220877号土地承包经营权证书，显示耕地5.31亩，其中包含一块横地1.46亩。2017年7月23日，荥阳市贾峪镇邢村十四组作为发包方与陈喜闹签订农村土地（耕地）承包合同（编码：410182110222140020J）,承包土地显示包括1.47亩西滩地块（地（地块编码101821102221400040，即刘子亮土地承包经营权证书中显示的横地1.46亩），承包期限30年（1998年9月1日至2028年8月31日）。2017年8月10日，荥阳市政府为陈喜闹颁发农村土地承包经营权证（编号NO.J4108200099390），该证显示的承包地块包含上述1.47亩地块。后刘子亮因与荥阳市政府及第三人陈喜闹土地行政登记一案诉至本院，本院作出（2018）豫01行初752号行政判决，判决：驳回刘子亮的诉讼请求。刘子亮不服提起上诉，河南省高级人民法院作出（2019）豫行终1127号行政判决，判决：一、撤销郑州市中级人民法院作出的（2018）豫01行初752号行政判决；二、撤销荥阳市人民政府为陈喜闹颁发的编号为NO.J4108200099390的农村土地承包经营权证关于横地1.46亩的登记事项。后刘子亮向荥阳市政府提交确权申请书，荥阳市政府于2019年11月1日作出告知书，告知：一、请你按照法定程序由你所在村组的发包方向乡镇人民政府申请颁证。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条规定：“实行家庭承包的，按下列程序颁发农村承包经营权证：（一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。（三）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正。”根据上述规定，你向我机关邮寄的《土地确权申请书》不符合法律规定，没有法律效力，建议你按照法定程序进行申请颁证。二、请你先行解决与第三人的土地承包经营纠纷问题。河南省高级人民法院（2019）豫行终1127号判决虽撤销了市政府为第三人颁发土地承包经营权证（编号NO.J4108200099390），但并未对你和第三人陈喜闹之间的土地承包经营权证纠纷作出判决，亦未责令市政府为你颁发土地承包经营权证。根据《河南省人民政府办公厅关于开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作的实施意见》（豫政办〔2015〕39号）五、工作程序（三）测绘公示2公示确认也要求“对权属存在争议的地块，应依法解决、再予以确权登记”。你和陈喜闹之间的承包经营权未解决的情况下，亦无法为你颁证。根据《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》第三条“发生农村土地承包经营纠纷的，当事人可以自行和解，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解”和第四条“当事人和解、调解不成或者不愿和解、调解的，可以向农村土地承包仲裁委员会申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉”的规定，建议你根据上述规定先行解决你们双方之间的民事争议。后刘子亮诉至法院，要求荥阳市政府在十五个工作日内为其办理土地经营权证书。本院认为，《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条规定：实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：（一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。（三）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正。《河南省人民政府办公厅关于开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作的实施意见》（豫政办〔2015〕39号）第五部分工作程序中第（三）项测绘公示中第2小项公示确认中规定，对权属存在争议的地块，应依法解决、再予以确权登记。农经发(2015)2号《关于认真做好农村土地承包经营权确权登记颁证工作的意见》中明确农村土地承包经营权确权登记颁证是集中开展的土地承包经营权登记,是完善农村基本经营制度、保护农民土地权益、促进现代农业发展、健全农村治理体系的重要基础性工作,事关农村长远发展和亿万农民切身利益。该文件又规定,开展农村土地承包经营权确权登记颁证,核心是确权,重点在登记,关键在权属调查。该文件还规定权属争议未解决的,不进行土地承包经营权确权登记颁证。本案原告刘子亮持有荥阳市贾峪镇人民政府于1998年为其颁发豫郑（荥）字第15220877号土地承包经营权证书，而荥阳市贾峪镇邢村十四组于2017年7月23日作为发包方与陈喜闹签订了农村土地（耕地）承包合同（编码：410182110222140020J）,荥阳市政府于2017年8月10日为陈喜闹颁发了农村土地承包经营权证（编号NO.J4108200099390），上述两个农村土地承包经营权证中关于横地的登记事项存在矛盾。《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》第三条规定：发生农村土地承包经营纠纷的，当事人可以自行和解，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解。第四条规定：当事人和解、调解不成或者不愿和解、调解的，可以向农村土地承包仲裁委员会申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。《中华人民共和国农村土地承包法》第二十三条规定：承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。虽然陈喜闹持有的农村土地承包经营权证中关于存在矛盾部分的登记事项被撤销，但陈喜闹所签订的农村土地（耕地）承包合同并未被撤销，刘子亮与陈喜闹之间的土地权属争议并未得到解决，因此其要求被告荥阳市政府为其颁发土地承包经营权证的诉讼请求缺乏事实基础，已不符合法律规定的程序要求，不予支持。综上，原告的诉讼请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告刘子亮的诉讼请求。一审案件受理费50元，由原告刘子亮承担。如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状一式八份，由本院开具上诉费缴费票据，于七日内向河南省高级人民法院缴纳上诉费，并向本院提交上诉费缴费票据，上诉于河南省高级人民法院。审判长 胡涛审判员耿立审判员付保东二〇二〇年四月二十六日书记员 王     胜     玲附：《中华人民共和国行政诉讼法》（2017修正）第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。