广西壮族自治区来宾市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）桂13行初17号 原告曾祥玉，男，1948年10月8日出生，汉族，住来宾市兴宾区。 委托代理人韦克尔，广西法严律师事务所律师。 被告来宾市兴宾区人民政府，住所地兴宾区城南新区兴宾大道**。 法定代表人周廷新，该区区长。 行政机关负责人唐彦乐，该区副区长。 委托代理人兰新亭，该区自然资源局干部。 委托代理人黄靖，广西宾桂律师事务所律师。 原告曾祥玉因确认兴宾区人民政府未给予安置补偿行政行为违法及请求给予安置补偿纠纷一案，于2020年1月15日向本院提起行政诉讼，本院于2020年1月16日受理后，于1月21日向被告兴宾区人民政府送达了起诉状副本、应诉通知书、举证通知书等。本院依法组成合议庭，于2020年4月22日公开开庭审理了本案，原告曾祥玉的委托代理人韦克尔，被告兴宾区人民政府行政机关负责人唐彦乐、委托代理人兰新亭、黄靖到庭参加诉讼，本案现已审理终结。 1977年4月28日，经原来宾县人民政府批准建设来宾县电影院，建设电影院共拆除包括原告家在内的13户居民宅基地上的猪栏、厨房、洗澡房等建设物，涉案用土地面积665平方米。 原告曾祥玉起诉称，原告的父亲曾崇德（已故）于1955年根据原来宾县人民政府规划向原来宾县人民政府购买了北二路53号宅基地叁分贰厘建房，当时县政府给曾崇德颁发了宅基地地契。1976年4月28日原来宾县电影管理站向原来宾县城镇建设办公室递交《关于兴建电影院地址申请报告》。1976年6月21日广西壮族自治区电影发行放映公司《通知》同意来宾电影管理者修建简易电影院一座。1977年9月30日原来宾县电影管理站与原来宾县财政局签订了一份《关于拨用土地及果树处理协议书》，原属于财政局经营的国有果园土地5460平方米拨出为电影院建设用地（见附图），由电影站进行青苗费补偿。财政局经营的国有果园土地界限南面为居民房屋，西面与县革委退休宿舍隔壁，北与邮电局衔接，东为大寨路（即今中南路）。1977年9月30日原来宾县电影管理站向原来宾县革委递交《关于基建申请拨用土地的报告》，申请“拟办理拨用3920平方米面积”，县城镇建设办公室在该报告上批示盖章“同意，土地和果树请与有关单位解决”。1977年10月14日程钟代表县常委批示“77年10月4日（计委领导在第三方案图上的批示）县常委办公会议同意此方案占用菜园地和移动群众小伙房，请来宾镇领导同志出面作动员工作”。事实表明，当时来宾镇没有任何领导同志出面作动员工作。当时涉及朱荣京一户，因为拆迁后朱荣京无房屋居住，所以，县城镇建设办公室划地安排朱荣京在北三路××巷另行建房居住。而曾祥玉等其他13户居民当时仍有房屋居住，所以，县城镇建设办公室就允许原来宾电影管理站非法强行拆除居民的猪栏、小伙房、洗澡房等房屋，非法占用曾祥玉等13户居民宅基地665平方米。原来宾县城镇建设办公室、原来宾县电影管理站没有与曾祥玉等13户居民签订征用安置补偿协议，没有给予征用安置补偿，属于非法占用私人所有的宅基地行为（注：1982年宪法才规定城市土地为国有，但仍为居民个人使用）。1980年兴建的电影院投入使用。1992年原来宾县北二路扩建，原告等居民每户南边房屋均被拆除40多平方米，1992年北二路扩建后原告等居民户重建了房屋并分别办理了《囯有土地使用证》、《房屋所有权证》，但是，1992年的街道扩建与1977年10月14日原来宾县政府“划拨”财政局果园3920平方米土地给原来宾电影管理站建设电影院、以及原来宾电影管理站强占原告等13户居民665平方米宅基地无关。2004年5月，第三人原来宾市兴宾区电影发行放映公司拟改建电影院，并请来宾市城市规划部门进行测绘规划制作改建规划方案图。改建规划方案图公布后，曾祥玉等13户居民要求第三人原来宾市兴宾区电影发行放映公司归还强占居民的宅基地，为此发生土地使用权纠纷。“双方具文来宾市国土资源局要求调查解决，市国土局调查后，召集双方当事人进行调解，由于调解未能达成协议，来宾市国土资源局将调查材料移至兴宾区人民政府确权处理”。2004年7月29日来宾市国土资源局开始进行土地权属纠纷现场踏勘。2004年9月30日来宾市国土资源局组织兴宾区电影院与韦少尤等12户居民调解，未达成调解协议。2006年3月9日兴宾区人民政府调处办公室组织双方当事人进行调解，调解不成功。曾祥玉等13户居民诉称：“我们的房地是原来宾县建设科卖给的，每户第为二分四厘多。1976年来宾电影院霸占我们每户的房地六、七十平方米，不办手续，分文不付，当时电影院的领导把我们每户的猪栏、洗澡房全部拆除建电影院，损害了我们的利益，要求兴宾区电影公司归还霸占我们的房地。请政府给予处理”。2008年9月3日被告来宾市兴宾区人民政府作出兴政处〔2008〕13号《来宾市兴宾区人民政府行政处理决定书》，“确认争议地665平方米土地权属属于国有，由兴宾区电影公司管理使用（四至界限详见附图）”。对此，原告曾祥玉等12户不服该处理决定，向来宾市兴宾区人民法院提起行政诉讼，来宾市兴宾区人民法院于2009年4月27日作出（2009）兴行初字第17号行政判决书，判决“维持被告来宾市兴宾区人民政府2008年9月3日作出兴政处〔2008〕13号处理决定”。原告曾祥玉等12户不服一审法院判决，提起上诉，二审法院于2009年8月27日作出（2009）来行终字第27号行政判决书，判决“驳回上诉，维持原判”。此后，原告曾祥玉等10户居民向广西壮族自治区高级人民法院提出申诉，广西高院不予受理。原告曾祥玉等10户居民依法申请人民检察院抗诉。2016年1月4日广西壮族自治区人民检察院向广西壮族自治区高级人民法院提起行政抗诉。2016年10月13日广西壮族自治区高级人民法院裁定提审，另行组成合议庭开庭审理，并于2019年5月20日作出（2019）桂行再1号行政判决书，判决“维持来宾市中级人民法院（2009）来行终字第27号行政判决”。 原告认为，虽然一审、二审、再审法院判决维持了被告来宾市兴宾区人民政府作出的兴政处〔2008〕13号处理决定，即“确认争议地665平方米土地权属属于国有，由兴宾区电影公司管理使用”。但是，事实表明，在此之前，原来宾县城镇建设办公室、原来宾县电影管理站（即此后的来宾市兴宾区电影发行放映公司）没有与原告等13户居民户签订任何拆迁安置补偿协议，也未曾给予过任何补偿。此后至今，被告及第三人也没有给予原告任何安置补偿。 1982年12月4日通过实施的《中华人民共和国宪法》第十条第一款规定“城市的土地属于国家所有”。1990年4月23日国家土地管理局针对《最高人民法院关于城市宅基地所有权、使用权等问题给国家土地管理局的函》作出的《国家土地管理局关于城市宅基地所有权、使用权等问题的复函》（1990国土（法规）字第13号）：“一、我国1982年宪法规定城市土地归囯家所有后，公民对原属自己所有的城市土地应该自然享有使用权。例如上海市人民政府曾于1984年发布公告，对原属公民所有的土地，经过申报办理土地收归国有的手续，确认其使用权”。可见，在1982年12月4日《宪法》颁布前原属于原告曾祥玉等13户居民管理使用的665平方米宅基地，并非国有土地，而是属于私人自己所有的城市土地，合法有据。1982年宪法实施后，公民对原属自己所有的城市土地应该自然享有使用权。因此，第三人原来宾电影管理站强拆、强占原告曾祥玉等13户居民私人自己所有的宅基地，属于非法行为。事实表明，1977年原来宾县革委同意划拨给第三人原来宾市兴宾区电影发行放映公司的土地只是原来宾县财政局果园的土地5460平方米，有来宾市人民政府来政函〔2004〕100号《来宾市人民政府关于将兴宾区电影发行放映公司管理使用的部分国有划拨土地使用权转为出让土地使用权的批复》可以证实。 1987年1月1日起实施的《中华人民共和国土地管理法》第六条规定“城市市区的土地属于全民所有即国家所有”。第七条规定“国有土地可以依法确定给全民所有制单位或者集体所有制单位使用，国有土地和集体所有的土地可以依法确定给个人使用”。第十条规定“依法改变土地的所有权或者使用权的，必须办理土地权属变更登记手续，更换证书。” 事实表明，从1977年10月之后至2004年原告曾祥玉等13户居民要求电影院退还665平方米宅基地发生土地使用权纠纷时，第三人原来宾市兴宾区电影发行放映公司尚未依法取得原属于原告所有的665平方米宅基地的国有土地使用权，也没有进行过665平方米国有土地使用权变更登记。故，被告来宾市兴宾区人民政府为了使得第三人原来宾市兴宾区电影发行放映公司取得合法的国有土地使用权，遂作出兴政处〔2008〕13号处理决定。 1953年12月5日政务院公布实施的《关于国家建设征用土地办法》第三条、第十七条，1958年1月6日囯务院公布实施修正后的《关于囯家建设征用土地办法》第三条、第八条、第十条规定国家建设需要征用土地时，都应当给予妥善安置和补偿。1982年5月14日国务院公布实施《国家建设征用土地条例》第九条规定“征用土地应当由用地单位支付补偿费。”1982年《宪法》第十条第三款规定“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用。”国务院颁布实施的《中华人民共和国土地管理法实施条例》第五十八条规定“土地管理部门报经有批准权的人民政府，可以收回国有土地使用权”，“对土地使用权人应当给予适当补偿”。国家土地管理局印发《关于认定收回土地使用权行政决定法律性质的意见》的通知（1997年10月30日1997国土〔法〕字第153号）附:关于认定收回土地使用权行政决定法律性质的意见：“收回土地使用权是人民政府及其土地管理部门一项重要的行政行为，主要采取行政处理决定和行政处罚决定两种方式进行”。依据上述国家政策和法律、法规规定，被告作出兴政处〔2008〕13号处理决定：“确认争议地665平方米土地权属属于国有，由兴宾区电影公司管理使用”，属于被告作为人民政府收回原告曾祥玉等居民土地使用权的一项重要的行政行为。 但从被告作出兴政处〔2008〕13号处理决定至今，被告仍然没有依法给予原告曾祥玉等居民进行安置补偿，违反相关法律法规规定，构成违法侵权，这种违法侵权行为仍然呈持续状态。为此，原告请求：1、确认被告收回原告宅基地使用权未予安置补偿行政行为违法；2、请求判令被告停止侵权，责令被告依法给予原告安置补偿，另划拨64.65㎡土地给原告建房使用。3、本案诉讼费由被告承担。 被告兴宾区人民政府答辩称，一、被告认可原告《行政起诉状》陈述的如下事实：上世纪50年代，原告分别在原来宾县建设科申购或从他人手里转让得北二路宅地每户二分四厘多，之后分别在南面临街一侧建成房屋入住每户房后仍有面积不等的宅地尚未建房，原告分别在空闲地上或种菜或搭建小伙房，这些菜地或小伙房的北面为原来宾县财政局果园。1976年来宾县电影管理站兴建电影院用地问题，除了县革委同意无偿划拨来宾县财政局果园外，对另外占用原告等13家居民北面的部分宅基地665平方米，根据县革委批示：“占用菜地和移动小伙房，请来宾镇领导同志出面做动员工作”规定，事后至今被告或来宾县电影管理站都没有给予原告等13户居民安置或补偿。1992年北二路扩建，原告每户南边房屋均拆除了40多平方米，北二路建成完成后，原告分别申请对各自房屋进行了改建，房屋改建完毕亦分别申领了《房产所有权》，确认了自有房屋的占地面积。2004年5月，来宾市兴宾区电影发行放映公司（来宾县电影管理站）因拟改建电影从而产生纠纷，原告等北二路13户居民具文国土局要求归还原占用的宅基地或补偿。经过多次调解无效，被告最后作出《来宾市兴宾区人民政府行政处理决定书》（兴政处〔2008〕13号），确认争议地的665平方米土地使用权属于国有，由兴宾区电影公司管理使用，其中包括四位原告土地使用权在内，事后经复议机关复议、一审、二审和再审法院判决，均维持《来宾市兴宾区人民政府行政处理决定书》（兴政处〔2008〕13号），现该决定书已发生法律效力。二、原告认为被告回收宅基地使用权未给予安置补偿属于行政违法这是错误的。主要表现：（一）从证据和事实上，原告是同意或认可被告回收宅基地使用权的。1976年兴建来宾县电影院用地，对来宾县财政局果园，县革委批示是无偿划拨的，根据原告等13户居民当时北面的宅基地现状，从县革委批示：“占用菜地和移动小伙房，请来宾镇领导同志出面做动员工作”看，可以理解县革委的意思是无偿征用或收回。至于来宾镇领导亲自去还是派人去做工作、如何工作，如何商谈安置补偿过程，没有遗留材料予以考证。但最后结果是与原告同一排37号朱荣京家民房被征用，县电影站请求城建办安置，城建办研究同意安排在北三路××西；另外，县电影站在北面修建排水沟，使原告等北二路让地的13户居民能够顺利排水。可见，因建电影院征用土地，县电影站和城建办是安排有安置补偿程序的，至于为什么没有给予原告等13户居民安置补偿，要么是原告等13户居民不具备安置补偿条件，要么是原告等13户居民经过做思想动员工作同意让地，由县电影站在北面修建排水沟作为集体补偿。如果原告真的不同意征用，是县电影站强占的话，那是严重违背原告等居民意愿的，13户居民一定会具文向用地单位领导或者县革委领导投诉和反映。可是事隔二三十年，历经了很多届领导，却不见留有这方面证据材料。特别是，1992年北二路扩建，原告每户南边房屋均拆除了40多平方米，政府均给予补偿。北二路建成完成后，原告亦分别申请对各自房屋进行了改建，房屋改建完毕亦分别申领了《房产所有权》，政府已经重新确认了自有房屋的占地面积。正因为如此，复议机关、一审、二审和再审法院在查明事实后都认为县电影站取得土地使用权是经原告的同意的。可见，政府征用土地应该是依法执行的，依法该安置补偿会安置补偿的，原告认为县电影站强占宅基地的行为是没有充分证据予以证明，硬说强占宅基地也是不符合事实的。正因为如此，被告与复议机关、一审、二审和再审法院在查明事实后都认为县电影站取得土地使用权是经原告的同意或认可的。（二）从法律适用上，被告回收原告宅基地使用权没有违反当时的法律法规。原告在诉状中引用了当时的一些法律法规来证明被告回收宅基地使用权未给予安置补偿是违法的，但引用法律法规条文不够全面和精确。《中华人民共和国宪法（1954年）》第十三条规定：国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定的条件，对城乡土地和其他生产资料实行征购、征用或者收归国有”。关于适用的征地法律法规，1976年时期主要适用的是1958年1月6日国务院颁布施行的《国家建设征用土地办法》。《国家建设征用土地办法》第二条：“国家兴建厂矿、铁路、交通水利、国防等工程，进行文化教育卫生建设、市政建设和其他建设，需要征用土地的时候，都按照本办法”。第四条：“建设工程用地在三百亩以下和迁移居民在三十户以下的，可以向土地所在地的县级人民委员会申请核拨”。第七条：“遇有因征用土地必须拆除房屋的情况，应该在保证原来的住户有房屋居住的原则下给房屋所有人相当的房屋，或者按照公平合理的原则发给补偿费”。第十条：“征用城市市区内的房屋地基，如果房屋和地基同属一人，地基部分不另补偿；如果分属两人，可以根据地基所有人的生活情况酌情补偿。市区内没有收益的空地，可以无偿征用”。从这四条法律条文可以证明以下五个问题：第一、进行文化教育卫生建设按照本办法执行；第二、征用财政局5460平方米和原告等13户居民665平方米土地使用权属于县革委核拨权限；第三、征用原告等13户居民665平方米，拆除一些小伙房后，每户居民的住房使用面积均还超过100平方米，居住条件应能够满足居住需要，不符合另行安置规定；第四、当时只有朱荣京家被全部拆除，符合安置条件，县城镇建设办公室已依法另行安置；第五、法律规定征用城市市区内的房屋地基，如果房屋和地基同属一人，地基部分不另补偿，市区内没有收益的空地，可以无偿征用。可见，被告是依照相关法律条文规定或精神征用原告的宅基地的。退一步，根据《国家建设征用土地办法（1958年1月6日版）》第八条：“被征用土地的补偿费或者补助费以及土地上房屋、水井、树木等附着物和农作物的补偿费，都由用地单位支付”规定，征用原告的宅基地需要补偿，费用也是由用地单位即来宾电影管理站支付。原告请求法院判决被告支付补偿费也是不符合当时法律规定的。至于原告在诉状中还引用1982年5月14日国务院颁布施行的《国家建设征用土地条例》以及当今正生效适用的有关征用土地的法律条文规定，来证明被告1977年批准来宾电影管理站征用原告等13户居民665平方米宅基地使用权不予安置补偿违法更是错误的。（三）从法律程序上，原告诉讼请求已经超过法律保护的诉讼时效。2017年10月1日起施行的《中华人民共和国民法总则》第一百八十八条规定：“向人民法院请求保护民事权利的诉讼时效期间为三年。法律另有规定的，依照其规定。诉讼时效期间自权利人知道或者应当知道权利受到损害以及义务人之日起计算。法律另有规定的，依照其规定。但是自权利受到损害之日起超过二十年的，人民法院不予保护；有特殊情况的，人民法院可以根据权利人的申请决定延长”。从1976年5月起，来宾县电影管理站提出兴建电影院在规划用地及拆除小伙房时以及建成后近三十年，原告从无提出异议，至少原告没有能够提供其曾经提出异议的充分证据。直到2004年来宾县电影管理站拟改造来宾电影院时原告等13户居民才主张争议地权属，显然已经超过法律规定人民法院保护最长二十年的诉讼时效。而且原告提出的安置补偿的诉讼请求，也不符合《中华人民共和国民法总则》第一百九十六条：“下列请求权不适用诉讼时效的规定：（一）请求停止侵害、排除妨碍、消除危险；（二）不动产物权和登记的动产物权的权利人请求返还财产；（三）请求支付抚养费、赡养费或者扶养费；（四）依法不适用诉讼时效的其他请求权”排除不适用诉讼时效的情形。因此，原告提出被告安置补偿请求是得不到法律保护的。 综上所述，根据查明的事实，原告的诉讼请求没有充分证据证明，更没有事实和法律依据，因此，原告诉请法院确认被告行政行为违法，诉请被告停止侵权，给予原告安置补偿，并另行划拨64.65平方米土地给原告建房使用是错误的，恳请法院依法驳回其诉讼请求。 经审理查明，原来宾县电影管理站（后改为兴宾区电影发行放映公司）于1976年4月28日经当时的县革委会研究同意建设一座电影院，并由县人民政府划拨原来宾县财政局果园作为电影院的建设用地，面积5460平方米，因涉及本案原告曾祥玉在内的13户居民住房后的厨房、洗澡房、猪栏和空闲地等用地约665平方米，经做工作后，涉案地的居民同意让出土地建设电影院，1980年该电影院建成使用。2004年电影院拟规划改建时，13户居民提出主张该665平方米的土地使用权属，2008年9月3日，兴宾区人民政府作出兴政处〔2008〕13号行政处理决定，确认争议的665平方米的土地权属属国有，由兴宾区电影发行放映公司管理使用，原告等人向来宾市人民政府申请行政复议，来宾市人民政府于2009年1月16日作出作出来政复决字〔2009〕2号行政复议决定，维持了兴宾区人民政府作出的兴政处〔2008〕13号行政处理决定，原告等人不服，向兴宾区人民法院提起行政诉讼，兴宾区人民法院经审理后，于2009年4月27日作出（2009）兴行初字第17号行政判决，判决维持兴宾区人民政府作出的兴政处〔2008〕13号行政处理决定，原告等人仍不服，向本院提起上诉，本院于2009年8月27日作出（2009）来行终字第27号行政判决，驳回上诉，维持原判。2015年原告等人向自治区检察院申诉，2016年1月4日，自治区检察院作出桂检行监（2015）119号行政抗诉书，向自治区高级人民法院提出抗诉，自治区高级人民法院于2019年5月20日作出（2019）桂行再1号行政判决，维持了本院（2009）来行终字第27号行政判决。2020年1月15日，原告等人向本院提起行政诉讼，要求确认被告未给予安置补偿的行政行为违法，并判令被告给予安置补偿。 本院认为，公民、法人或者其他组织对人民政府补偿安置行为不服的，应当在法定期限内提起行政诉讼。本案涉案土地的征收行为自1977年时已经实施完毕，至今已四十多年，原告曾祥玉要求被告兴宾区人民政府对其四十多年前的征收土地行为给予其安置补偿，已经超过法律规定的起诉期限。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第二项的规定，裁定如下： 驳回原告曾祥玉的起诉。 本案不收取诉讼费，已经收取的案件受理费50元，由本院退回。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广西壮族自治区高级人民法院。 审 判 长 闭振鹏 审 判 员 韦丽芬 审 判 员 韦霄倩 二〇二〇年四月二十九日 法官助理 梁 良 书 记 员 韦淑玲 附：相关法律条文 最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释 第六十九条的规定：有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的； （二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；