湖北省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）鄂行终58号上诉人（原审原告）大冶市阳光绿源种养殖专业合作社。住所地：湖北省大冶市罗家桥街道办事处王家庄村王家庄**。法定代表人王有文，负责人。被上诉人（原审被告）黄石市西塞山区人民政府。。住所地：湖北省黄石市西塞山区飞云街**法定代表人晏勇，区长。上诉人大冶市阳光绿源种养殖专业合作社（以下简称绿源合作社）因诉黄石市西塞山区人民政府（以下简称西塞山区政府）不履行征地补偿法定职责一案，不服湖北省黄石市中级人民法院（2019）鄂02行初64号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。绿源合作社一审诉称，2012年9月，其与牯牛洲村部分村民签订土地租用协议约定：租赁期内国家征用该地，国家对地面附着物的补偿费归其所有。随后，其在租赁地块种植葡萄等经济作物。2013年11月，西塞山区政府委托黄石市国土局西塞山分局向牯牛洲村民委员会送达《土地征前告知书》，随后签订《不予听证确认表》《地面附着物补偿登记表》。2014年7月24日，西塞山区政府委托黄石市国土局西塞山分局与牯牛洲村民委员会签订《征地补偿安置协议书》。2014年9月15日，牯牛洲村民委员会同被征地农民签订征地补偿协议书，约定在征收单位未用地前，农户可在保持现有耕地不变的情况下继续耕种，不准抢种抢建。对此其毫不知情，村民也同其保持租赁关系，其也正常支付租金。2016年6月21日，西塞山区政府发布《西塞山征收土地和补偿安置方案公告》（西政征补安告[2016]第07号），但该区政府至今仍未实际征收土地更未进行动工建设。西塞山区政府也未向其书面告知征收事宜，故其对上述事项均不知情。2016年7月，西塞山区发生洪灾，部分作物被毁，于是其在原有耕地上补种30亩无花果。2017年3月29日，在其不知情的情况下，园区管委会组织各部门联合执法，强制拆除无花果，且未归还扯除的树苗。2018年4月2日，其向原黄石市国土资源局提交政府信息公开申请，并于同年4月17日收到答复。此时其才知晓被告西塞山区政府的土地征收行为及相关补偿事宜。2014年7月24日，西塞山区政府与牯牛洲村民委员会签订的《地面附着物补偿登记表》中并未包含其所租赁的52.1亩耕地上的地上附着物，即其地上附着物并未纳入征收补偿范围，也未得到任何征收补偿。《中共黄石市委黄石市人民政府关于支持西塞山区加快发展的若干意见》第三条规定：“西塞山区范围的土地由西塞山区政府统一征用、统一开发、统一管理。”据此，西塞山区政府是土地征收主体，与黄石市国土资源局西塞山分局系委托关系。西塞山区政府未按相关规定进行征地。确认征地调查结果，当地国土资源部门应对拟征土地的权属、、地类面积以及地上附着物的权属、种类、数量等现状进行调查，调查结果应与被征地农村集体经济组织、农户和地上附着物产权人共同确认。但其作为地上附着物产权人，未收到任何书面文件，对征地补偿事实一无所知。2019年4月11日，其向西塞山区政府寄送《申请履行法定职责的函》，但两个月之后，该区政府仍未履行法定职责。综上，请求判决西塞山区政府履行征收补偿法定职责，对其地上附着物进行足额、充分补偿。一审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条的规定，起诉具有事实依据是提起行政诉讼的法定条件。本案属于履行法定职责之诉。该种诉讼的特点是，不能仅要看是否向行政机关提出过履行职责的申请、行政机关是否拒绝，还要看该行政机关是否具有当事人申请的那种职责，以及当事人有没有提出这一申请的实体法上的请求权。进一步讲，并不是随便向一个可能无管辖权的行政机关提出一个履行职责的申请，就足以通过它必然被拒绝而产生拥有了诉权的法律效果。管辖权是行政机关活动的基础和范围，行政机关应当在执行法定任务的同时遵守管辖权的界限。这种管辖权既包括该行政机关是否主管申请人所申请的专业事务，也包括同一专业事务中不同地域、不同级别的行政机关之间对于管辖权的具体分工。向一个无管辖权的行政机关随意提出一个申请，即使该行政机关拒绝，也不会使申请人当然获取了诉权。因此，原告是不是提出过申请、原告是否拥有提出申请的请求权、被申请行政机关是否具备相应的法定职责以及管辖权，应当是受理履行职责之诉时所应审查的内容，如果明显没有相应的事实根据，则属于不具备法定条件的起诉。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟定征地补偿、安置方案，在被征收土地所在乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。”《征收土地公告办法》第十一条规定：“征地补偿、安置方案经批准后，由有关市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。”故，征地补偿、安置工作由市、县人民政府土地行政主管部门具体负责组织实施，西塞山区政府无组织实施征地补偿安置的法定职责。绿源合作社请求判令西塞山区政府履行征地补偿法定职责的起诉无事实依据，依法应当驳回。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，一审裁定：驳回绿源合作社的起诉。绿源合作社上诉称，西塞山区政府有履行征地补偿安置的法定职责，本案符合起诉条件。理由如下：1.针对《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款以及《征收土地公告办法》第十一条的规定，最高人民法院（2018）最高法行申1995号行政裁定书明确指出，现行集体土地征收制度的本质是国家给予公共利益需要实施征收，并由国家依法给予公平合理补偿的制度。市、县级人民政府代表国家组织实施征收被征收人所租用土地及其地上附着物，有确保被征收人通过签订协议等方式取得公平合理补偿的义务。本案中，西塞山区政府是集体土地征收的主体，理应也是征收补偿安置的主体，其通过内部职权的划分来恶意规避甚至是推诿法定职责，没有任何法律依据，也是对行政相对人利益的侵害和剥夺。2.上述行政裁定书同时指出，市、县级人民政府可以规范性文件或者征地公告方案等方式，要求土地管理部门具体组织实施本行政区域的土地房屋征收补偿工作，甚至委托乡镇人民政府、区××）征地事务机构等主体参与征收与补偿的协商、与被征收人签订补偿安置协议。但不能认为此类主体因此即成为了补偿安置的法定义务主体，也不能认为其实际取得了独立实施补偿安置的行政主体资格，更不能认为市、县级人民政府即因此免除了法定的补偿安置义务，而是应遵循职权法定原则和《最高人民法院关于适用的解释》第二十条第三款规定的精神，将此类主体视为接受市、县级人民政府等委托从事具体的补偿安置事宜。本案中，《中共黄石市委黄石市人民政府关于支持西塞山区加快发展的若干意见》第三条规定：西塞山区范围的土地由西塞山区政府统一征用、统一开发、统一管理。据此，西塞山区政府是集体土地统一征收和补偿安置的主体，其与黄石市国土资源局西塞山分局系委托关系，征收补偿安置的法定职责仍应由西塞山区政府承担。3.本案中，绿源合作社所租赁土地被征收，其地上附着物却未得到任何补偿。为了获得应得的补偿，绿源合作社先后多次提起行政诉讼，补偿问题至今未得到解决。西塞山区政府及土地管理部门相互推诿，无视绿源合作社权利被侵害的事实。一审法院不但不依法纠错甚至恶意偏袒，致使绿源合作社的正当利益无法得到实现，背离了行政诉讼法关于保护行政相对人合法权益的基本原则，请求：撤销原裁定，本案全部诉讼费用由西塞山区政府承担。本院认为，根据绿源合作社的上诉请求及理由，本案二审审查的重点是西塞山区政府在集体土地征收过程中是否具有组织实施征地补偿、安置的法定职责。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款关于“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟定征地补偿、安置方案，在被征收土地所在乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施”以及《征收土地公告办法》第十一条关于“征地补偿、安置方案经批准后，由有关市、县人民政府土地行政主管部门组织实施”的规定，有关集体土地征地补偿、安置工作系由市、县人民政府土地行政主管部门具体负责组织实施，西塞山区政府不具有组织实施征地补偿、安置的法定职责。绿源合作社起诉要求西塞山区政府履行征地补偿安置法定职责，缺乏事实依据。原裁定驳回绿源合作社的起诉，并无不当。绿源合作社的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 韩 黎审判员 张思化审判员 胡锦明二〇二〇年四月二十八日法官助理梁颖书记员董晓晗