宁夏回族自治区中卫市沙坡头区人民法院行政判决书（2019）宁0502行初37号原告暨诉讼代表人张某1，住宁夏回族自治区中卫市。原告暨诉讼代表人任某，住宁夏回族自治区中卫市。原告高某，住宁夏回族自治区中卫市。原告刘某1，住宁夏回族自治区中卫市。原告葛某，住宁夏回族自治区中卫市。原告孙某1，住宁夏回族自治区中卫市。原告韩某，住宁夏回族自治区中卫市。原告侯某，住宁夏回族自治区中卫市。原告陈某1，住宁夏回族自治区中卫市。原告王某1，住宁夏回族自治区银川市贺兰县。原告王某2，住宁夏回族自治区中卫市。原告蒲某，住宁夏回族自治区中卫市。原告张某2，住宁夏回族自治区中卫市。原告雍某，住宁夏回族自治区中卫市。原告魏某，1954年11月29日，住宁夏回族自治区中卫市。原告张某3，住宁夏回族自治区中卫市。原告耿某，住宁夏回族自治区中卫市。原告陈某2，住宁夏回族自治区中卫市。原告滕某，住宁夏回族自治区中卫市。原告龚某，住宁夏回族自治区中卫市。原告万某，住宁夏回族自治区中卫市。原告杨某，住宁夏回族自治区中卫市。原告靳某，住宁夏回族自治区中卫市。原告李某，住宁夏回族自治区中卫市。原告何某，住宁夏回族自治区中卫市。原告刘某2，住宁夏回族自治区中卫市。原告刘某3，住宁夏回族自治区中卫市。原告徐某1，住宁夏回族自治区中卫市。原告陈某3，住宁夏回族自治区中卫市。原告徐某2，住宁夏回族自治区中卫市。原告王某3，住宁夏回族自治区中卫市。被告中卫市人力资源和社会保障局。法定代表人孙某2，局长。委托代理人梁某，代理权限为特别授权。委托代理人康某，宁夏辅德（中卫）律师事务所律师，代理权限为特别授权。原告张某1、任某等31人与被告中卫市人力资源和社会保障局确认行政行为违法及行政给付一案，本院依法于2019年6月19日作出（2019）宁0502行初11号行政判决。宣判后，被告依法提出上诉，宁夏回族自治区中卫市中级人民法院审理后于2019年11月18日作出（2019）宁05行终41号行政裁定，以原判认定事实不清，证据不足为由，发回本院重审。本院于2019年11月20日受理后，依法另行组成合议庭，于2020年4月10日公开开庭进行了审理。各原告诉讼代表人张某1、任某，被告中卫市人力资源和社会保障局的委托代理人梁某、康某到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原告诉称：各原告系原中卫县提前退休的公务员，2003年初，各原告根据原中卫县委员会、县政府关于印发《中卫县镇（乡）机构改革中人员定岗分流工作实施办法》的通知（卫党发）[2002]56号文件，办理了提前退休手续。原中卫县人事劳动局分批下发了提前退休人员通知，并给各原告办理了提前退休手续。各原告提前退休时，享受的优惠政策是每人上调了三档职务工资、一级级别工资、工龄工资计算到法定退休年龄。2018年上调工资时，各原告工龄工资全部以提前退休时计算，完全背离了提前退休享受的优惠政策和规定。各原告多次向中卫市委、政府和中卫市人力资源和社会保障局、信访办、区人力资源和社会保障厅书面申请，但被告答复，经请示区人力资源和社会保障厅，要求严格执行区人社厅、财政厅《关于2018年调整退休人员基本养老金的通知》（宁人社发[2018]76号)，即工龄以缴费年限计算。故提起诉讼，请求：1.确认被告未按照国家法定退休年龄计算各原告工龄工资的行政行为违法；2.请求判令被告按照原中卫县委员会、中卫县人民政府关于印发《中卫县镇（乡）机构改革中人员定岗分流工作实施办法》的通知（卫党发)[2002]56号文件精神，将各原告的工龄和工龄工资按国家法定退休年龄计算；3.判令被告将各原告未计算工龄时段的工龄工资给予全额补发；4.本案诉讼费用由被告承担。原告提供以下证据：1.中卫县委员会（2002）55、56号文件、宁夏区党委办公厅（2001）62号文件，证明根据上述文件精神，提前退休人员可按照法定退休年龄计算；2.原中卫县人事劳动保障局（2003）158、159、160号文件，证明各原告依据证据1的文件精神提前退休；3.各原告关于重新认定工龄申请书2份、信访事项受理告知书1份，证明各原告于2018年8月18日分别向中卫市委、市政府、宁夏人力资源和社会保障厅申请重新认定工龄，2018年10月15日被受理；4.信访事项告知书、关于任某要求重新认定工龄信访答复意见书，证明2018年8月6日，原告任某要求重新认定工龄的申请，信访部门已受理，被告于2018年8月13日出具答复意见书；5.国内挂号信函收据，证明各原告于2018年9月21日向宁夏人社厅邮寄要求重新认定工龄的申请；6.送达回证，证明被告于2018年10月向原告张某1送达其提前退休工龄计算问题的信访答复意见书；7.宁夏区党委厅宁党办（2002）24号文件、中卫市公安局卫公党发（2002）35号文件各1份，证明各原告不是自愿提前退休的。以上证据综合证明各原告未超过起诉期限，本案被告是适格主体。被告辩称：1.中卫县委员会、中卫县人民政府关于印发《中卫县镇（乡）机构改革中人员定岗分流办法工作实施》的通知（卫党发）[2002]56号文件的性质应认定为政策性文件，该文件不具有行政约束力。各原告提出在2002年为了响应政策，依据（卫党发）[2002]56号文件办理提前退休，上述文件系针对公务员队伍的内部政策性文件，具有指导性，最终是否提前退休取决于各原告，并且各原告在决定提前退休后，已经享受了上述文件当时的相关优惠政策。因此，上述政策性文件不具有行政约束力，并且也不能重复适用。2.被告不具有计算核准各原告工龄年限的法定职权，被告所发涉案人员退体工资系依据上级有关部门要求来执行退休工资的发放，被告仅仅系各原告退休工资发放的执行部门，而非决策部门。被告并非本案适格的主体。原告在诉状中要求被告将工龄计算至法定退休年限而非实际退休年限，并要求被告补发工资和相应工龄工资存在主体错误，对于涉案人员的工龄年限的核定并非由被告决定，被告仅仅依据审核后的数据向各原告发放退休工资，仅仅是执行机构。3.原告的行政诉讼已过诉讼时效，区人社厅、财政厅作出的《关于2018年调整退休人员基本养老金的通知》（宁人社发[2018]76号）文件于2018年1月1日开始实行，原告也在2018年年初得知此文件，这一点原告在起诉状中有说明，但原告在2019年才提起行政诉讼，根据《行政诉讼法》第四十六条“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。”本案，原告2018年年初得知此事，2019年提起行政诉讼，早已超过六个月的诉讼时效，法院应依法驳回原告起诉。4.各原告系公务员退休人员，及参照公务员管理的事业单位退休人员，均是有编制人员，应当受《中华人民共和国公务员法》所调整，本案中工龄年限计算的问题实际影响到了原告退休工资总额的计算问题，也就是影响实际退休工资发放数额，因此，本案实质问题系退休工资到底核发多少而对于公务员的工资而言，根据《中华人民共和国公务员法》第九十条的规定：“公务员对涉及本人的下列人事处理不服的，可以自知道该人事处理之日起三十日内向原处理机关申请复核；对复核结果不服的，可以自接到复核决定之日起十五日内，按照规定向同级公务员主管部门或者作出该人事处理的机关的上一级机关提出申诉；也可以不经复核，自知道该人事处理之日起三十日内直接提出申诉（七）未按规定确定或者扣减工资。福利、保险待遇。”本案中，各原告均系退体干部，其起诉要求被告按照内部政策性文件“中卫县委员会、中卫县人民政府关于印发《中卫县镇（乡）机构改革中人员定岗分流办法工作实施》的通知（卫党发)[2002]56号文件”计算工龄年限算至法定退休年限的要求系按照内部政策性文件以及规定处理各原告要求，本质属于工资报酬、人事处理等问题。根据公务员法的有关规定，对工资报酬、人事争议不服的，应通过复核、申诉、控告等程序解决，而非向人民法院提起诉讼。5.卫党发[2002]56号文件是针对当时申请提前退休的人员给予上调工资以及计算退休待遇的优惠政策，该政策是当时特有的政策。6.2018年6月29日，根据人社部[2018]18号文件经自治区人民政府同意，区人社厅、财政厅联合下发宁人社发[2018]76号文件，该文件规定了退休人员基本养老金调整的办法和标准，文件适用范围是2017年12月31日前已按规定办理退休手续并按月领取基本养老金的人员，被告正是基于该文件执行了相关的规定，对相关人员的基本养老金作出调整。综上，各原告的起诉不符合人民法院行政诉讼受案范围。退一步讲，即使本案属于行政诉讼的范畴，那么答辩人也并非本案适格主体并且本案已过诉讼时效。并且，被告系依据相关文件依法履行了行政职责，不存在行政违法。因此，法庭应当驳回起诉。被告在法定举证期限向本院提交了如下证据：1.宁党办[2001]62号文件1份，证明2001年10月25日，自治区党委办公厅、人民政府办公厅印发《乡镇机构改革中人员定岗分流工作的意见》，该意见中明确“对符合退休条件办理提前退休手续的人员，各县（市、区）可制定优惠政策，给予鼓励”。2.卫党发[2002]56号文件1份，证明2002年9月16日，中共中卫县委员会、中卫县人民政府印发《中卫县镇（乡）机构改革中人员定岗分流工作实施办法》，文件中人流安排的相关政策和措施5明确“三定方案正式下达后一年内，对符合规定办理提前退休手续的人员，可实行提前上调工资的优惠政策。具体办法是：……提前退休人员所调整和增加的职务级别工资一并纳入计发退休费的基数，本人计发退休费工龄可按国家法定退休年龄计算”，证实该文件是对当时申请提前退休人员给予的提前上调工资的优惠政策和当时计算退休待遇时的优惠政策。3.宁人社发[2018]76号文件、宁人社发[2019]52号文件各1份，证明根据自治区人力资源和社会保障厅、财政厅文件，自2018年1月1日起调整退休人员基本养老金，调整人员范围为2017年12月31日前已按规定办理退休手续并按月领取基本养老金的人员，文件同时规定养老金调整与本人缴费年限挂钩。同时证实，本案原告属于调整养老金的人员范围，被告按照文件规定调整各原告养老金系严格按照自治区文件执行，不存在行政作为或行政违法的行为。经庭审质证，（一）原告对被告提交的证据质证如下：对证据1、2无异议；对证据3不予认可，该2份文件与提前退休人员无关。（二）被告对原告提交的证据质证如下：证据1、2的真实性无异议，能证明各原告在退休时已按照56号文件享受了当时的优惠政策；证据3、4的真实性无异议，能够证明在2018年时各原告已经知晓宁人社发76号文件的事实；证据5、6与本案无关联性，上述证据能够证明被告按照（2018）76号文件严格执行了文件的内容，不存在行政不作为；证据7的三性及证明目的均不予认可。本院对上述证据认证如下：（一）被告的证据。证据1、2证明2002年9月16日，中共中卫县委员会、中卫县人民政府根据自治区党委办公厅、人民政府办公厅《关于印发市县党政机构改革中人员定岗分流工作的意见的通知》（宁党办[2001]61号），印发《中卫县党政机构改革中人员定岗分流工作实施办法》、《中卫县镇（乡）机构改革中人员定岗分流工作实施办法》，其中规定，凡工作年限满30年或男年满55周岁、女年满50周岁，且工作年限满20年的机关工作人员，如本人自愿，单位同意，经组织人事部门批准，可以提前退休，并可实行提前上调工资的优惠政策，提前退休人员所调整和增加的职务级别工资一并纳入计发退休费的基数，本人计发退休费工龄可按照国家法定退休年龄计算；证据3证明根据自治区人力资源和社会保障厅、财政厅文件，自2018年1月1日起调整退休人员基本养老金，调整人员范围为2017年12月31日前已按规定办理退休手续并按月领取基本养老金的人员，文件同时规定养老金调整与本人缴费年限挂钩。上述证据具有证明效力，予以采信。（二）原告的证据。证据1与被告提交的证据1、2基本一致，证明2002年9月16日，原中卫县机构改革时对提前退休人员实行提前上调工资的优惠政策，提前退休人员所调整和增加的职务级别工资一并纳入计发退休费的基数，本人计发退休费工龄可按照国家法定退休年龄计算；证据2证明各原告提前退休并经原中卫县人事劳动保障局审批；证据3、5证明各原告于2018年8月18日分别向中卫市委、市政府、宁夏人力资源和社会保障厅申请重新认定工龄；证据4证明2018年8月6日，原告任某要求重新认定工龄的申请，信访部门已受理，被告于2018年8月13日出具答复意见书，答复其工龄不能计算到法定退休年龄；证据6证明被告向原告张某1送达其提前退休工龄计算问题的信访答复意见书。上述证据具有证明效力，予以采信；证据7真实、合法、与本案具有关联性，但无法达到其证明目的。经审理查明，各原告系原中卫县机关事业单位退休人员。2002年9月16日，中共中卫县委员会、中卫县人民政府根据自治区党委办公厅、人民政府办公厅《关于印发市县党政机构改革中人员定岗分流工作的意见的通知》（宁党办[2001]61号），印发《中卫县党政机构改革中人员定岗分流工作实施办法》（卫党发[2002]55号）、《中卫县镇（乡）机构改革中人员定岗分流工作实施办法》（卫党发[2002]56号）。根据上述文件精神，凡工作年限满30年或男年满55周岁、女年满50周岁，且工作年限满20年的机关工作人员，如本人自愿，单位同意，经组织人事部门批准，可以提前退休；对符合规定办理提前退休手续的人员，可实行提前上调工资的优惠政策；提前退休人员所调整和增加的职务级别工资一并纳入计发退休费的基数，本人计发退休费工龄可按照国家法定退休年龄计算。2003年，各原告根据上述文件精神办理提前退休，原中卫县人事劳动保障局审批后为各原告办理了提前退休手续。2018年6月29日，自治区人力资源和社会保障厅、财政厅联合下发的宁人社发[2018]76号文件，要求与本人缴费年限挂钩调整退休人员基本养老金，被告依据该精神，按照各原告提前退休时的工龄调整了各原告的基本养老金。2018年8月6日，原告任某向中卫市信访督办局反映2018年7月调资时未按其法定退休年龄予以增资，被告于2018年8月13日出具答复意见书，答复其工龄不能计算到法定退休年龄。后各原告于2018年8月18日分别向中卫市委、市政府、宁夏人力资源和社会保障厅申请重新认定工龄，并按照国家法定退休年龄计算工龄工资。被告于2018年10月23日以答复意见书的形式进行答复，各原告工龄不能计算到法定退休年龄。本院认为，根据《行政诉讼法》第二十六条第六款的规定：行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。本案中，各原告经原中卫县人事劳动保障局批准提前退休，中卫市人力资源和社会保障局是继续行使原中卫县人事劳动保障局职权的行政机关，故中卫市人力资源和社会保障局系本案适格被告。被告提出其并非本案适格主体的辩解意见不能成立，不予采纳。被告提出各原告系公务员、参照公务员管理的事业单位的退休人员，应当受《中华人民共和国公务员法》所调整，本案本质属于工资报酬、人事处理等问题，应通过复核、申诉、控告等程序解决，而非向人民法院提起诉讼的辩解意见。经审查，公务员与所属行政机关之间基于国家职务关系所发生的内部行政行为不属于行政诉讼的受案范围。本案中，各原告与被告之间的行政纠纷发生于各原告退休之后，不属于因“国家职务关系”发生的内部行政行为纠纷，属于普通公民与行政管理之间形成的外部行政行为纠纷，属于可诉行政行为范畴。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第一款：“公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。”之规定，本案属于行政诉讼的受案范围。故被告的上述辩解意见不能成立，不予采纳。被告提出各原告的起诉超过法定起诉期限的辩解意见。经审查，根据《行政诉讼法》第四十六条第一款：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”之规定，本案各原告与被告之间的行政纠纷是因被告答复各原告工龄不能计算到法定退休年龄而发生，被告当庭陈述其于2018年10月23日通过答复意见书的形式向各原告进行了答复。故本案起诉期限应自2019年4月23日届满，本案经审查后于2018年2月18日立案，并未超过法定起诉期限，上述辩解意见不能成立，不予采纳。本案中，被告提交的人社厅、财政厅联合下发的宁人社发[2018]76号文件证明2018年调整退休人员基本养老金时应与本人缴费年限挂钩，被告以各原告的工作年限调整各原告的基本养老金，符合上述文件的规定。被告按照上述文件执行相关养老金的核算及发放，未按法定退休年龄对各原告予以调资的行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，故对于各原告要求确认被告未按照国家法定退休年龄计算各原告工龄工资的行政行为违法的诉讼请求不予支持。虽然原告提供的证据证明2003年初，各原告根据原中卫县委员会、县政府关于印发《中卫县镇（乡）机构改革中人员定岗分流工作实施办法》的通知（卫党发）[2002]56号文件，办理了提前退休手续；原中卫县人事劳动局分批下发了提前退休人员通知，并给各原告办理了提前退休手续；各原告提前退休时，享受的优惠政策是每人上调了三档职务工资、一级级别工资、工龄工资计算到法定退休年龄。但[2002]56号文件只是对当时申请提前退休人员给予的提前上调工资的优惠政策和当时计算退休待遇时的优惠政策，该政策不具有反复适用性，故各原告要求被告按照原中卫县委员会、中卫县人民政府关于印发《中卫县镇（乡）机构改革中人员定岗分流工作实施办法》的通知（卫党发)[2002]56号文件精神，将各原告的工龄和工龄工资按国家法定退休年龄计算并给予全额补发的理由不能成立，对各原告的该诉讼请求不予支持。本案经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款、第六十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第一款之规定，判决如下：驳回原告张某1、任某等31人的诉讼请求。案件受理费50元，由各原告负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于宁夏回族自治区中卫市中级人民法院。审判长 宋玉梅人民陪审员 陈 兴人民陪审员 张 茹 二Ｏ二年五月二十八日书记员 黄 玲附：本案适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。第二十六条第六款行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不能成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第一款公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。