江苏省泰州市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2019)苏12行初137号 原告顾凯，性别××年××月××日生，××族。 被告靖江市人民政府，住所地江苏省靖江市阳光大道**。 法定代表人陈锋剑，市长。 出庭负责人张华，靖江市人民政府党组成员。 委托代理人李静，江苏骥江律师事务所律师。 原告顾凯不服被告靖江市人民政府强制拆除建筑物及行政赔偿一案，向本院提起行政诉讼，本院于2019年10月16日受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年12月27日公开开庭审理了本案。原告顾凯，被告靖江市人民政府党组成员张华、委托代理人李静到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告顾凯诉称，原告在靖江市××新区越江村××号的房屋经鉴定为D级危房，原告从年初就向村委、办事处反映，回答是“禁止翻建，提前搬迁”，原告万般无奈，只能依照靖江市人民政府滨江新区办事处（以下简称滨江办事处）对自己和宜和村几家企业的解危方法，于2019年3月26日夜间，在自家院内搭建了一个钢结构防震棚，用于一家人临时居住和生活。2019年3月27日，滨江办事处城市管理办公室来人，向原告下发伪造的责令改正通知书。原告向他们负责人保证，今后如果拆迁，不要求钢结构防震棚补偿，同意在公平合理的前提下提前搬迁。2019年4月3日，滨江办事处城管办公室几十人，趁原告早上送小孩上学的时候，没有出示任何法律手续，不顾原告的警告和劝阻，非法强行拆除了原告家院内的钢结构防震棚。故提起诉讼，请求确认滨江办事处城市管理办公室强拆行为违法,赔偿原告防震棚的经济损失66456.00元。 原告向本院提交的证据：1.原告向村里提出的靖江市××新区越江村××号（顾凯民居D级危房）解危方案；2.靖江市委办公室市政府关于印发城市规划区控制性详规编制期间D级危房解危办法的通知。证据1、2证明原告的房子属于危房，原告搭建钢结构防震棚是临时性的应急措施。3.一组照片。证明其他危房是如何解危的。4.靖江市房屋安全鉴定预审表（空白）；5.2019年9月2日靖江市房地产管理处出具的靖江市房屋安全鉴定报告；6.2019年8月23日靖江市建设工程检测中心有限公司出具的检测鉴定报告。证据4－6证明原告搭建钢防震棚的必要性以及合法性。7.2019年8月5日、2019年9月24日泰州医药高新技术产业开发区人民法院开庭笔录。证明靖江市城市管理局已经不存在了，通知书上盖章是靖江市城市管理局滨江新区分局，说明印章是伪造的。8.照片7张。证明许多企业临时的解危方案是搭建钢结构棚，强调的是企业搭建是属于永久性的，原告是临时的。9.钢结构防震棚明细单；10.靖江市中磊商贸有限公司提货单；11.双赢金属材料有限公司发货单。证据9－11证明原告为了搭建合法的防震棚付出六万元。 靖江市人民政府辩称：一、关于主体方面，滨江办事处是被告的下属机构，原告所诉的行为是该办事处的下属部门城市管理办公室实施的。根据规定该办事处辖区范围内违反城市建设的相关行为由城市管理办公室对外作出相关的通知，该机构的设定符合相关的设置。所以原告所诉通知是伪造的不能成立。二，原告所诉的强拆行为是合法的。原告的违法建设是属于正在进行的违法建设，滨江办事处在巡查时发现原告户搭建大型的钢结构棚，在2019年3月10日即向原告下发了责令整改通知书，并且当场予以制止。同年3月27日，滨江办事处至原告户现场发现原告的建设行为仍在继续，故向其下发了要求在2019年3月28日之前自行拆除的责令整改通知书。但是原告并未按照通知书的要求将正在建设违法建筑进行拆除，滨江办事处依据《泰州市城市治理办法》的第十二条的规定，对原告正在建设的违法建筑进行了拆除，符合相关规定。三，对原告陈述的危房现状，原告应当通过其他的合法渠道进行，不能成为违法建设的理由。第四，关于原告要求赔偿经济损失的问题，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十五条的规定，要求赔偿损失的，首先要经过人民法院审理认为被诉行为违法，否则，其无权在同一诉讼当中就赔偿事项一并诉讼。综上，请求法院查清事实，驳回原告的诉讼请求。 被告在庭审中向本院提交的证据：1.2019年3月10日靖江市城市管理局滨江新区分局向原告顾凯作出的责令改正通知书。证明滨江办事处多次向原告提出整改，但是其一直未整改。2.靖江市机构编制委员会靖编[2016]9号《市机构编制委员会关于同意市政府滨江新区办事处“三定”方案的批复》。该批复规定：保留市政府滨江新区城市管理办公室（挂市城管局滨江新区分局牌子），仍为市政府滨江新区办事处下属事业单位。证明原告主张印章是伪造的不成立。 经庭审质证，被告对原告提交的证据质证认为，首先，被告在收到原告诉状副本后，发现原告已向法院提交了由滨江办事处下发的责令整改通知书，故被告没有向法院提供，该份证据作为被告向原告发出其自行整改的事实依据。被告对责令整改通知书真实性没有异议，该通知书可证明滨江办事处已经给予原告合理的期间要求其改正违法建设行为。原告认为责令整改通知书落款的印章属于伪造的，没有任何事实依据。靖江市城市管理局滨江新区分局是滨江办事处下属的事业单位，其在行使城市管理相应的职权中有权使用该枚印章。关于房屋安全鉴定报告以及解危方案，该证据与本案无关。退一步讲即使原告的房屋存在安全隐患，其也应当按照滨江办事处提出的提前搬迁的方案来解决存在的安全隐患，而不是以违法建设的行为来解危。关于几组照片，首先对照片的真实性以及原告的证明目的均不予认可，原告提供该组证据的目的是为了证明在滨江办事处的辖区范围之内尚有其他户正在建设，对于该节事实，如经审核属实，滨江办事处会采取相关的行政措施。但是，这并不是原告进行违法建设的理由。原告认为进行建设是属于应急搭建的解危方案，是一个临时的建筑物，根据城乡规划法的规定，临时建筑和永久性建筑都必须办理建设、规划许可证后方可进行相关的建设活动，原告自以为的解危方案，是违法的。对于原告提供的相关钢结构的提货单据，对真实性有异议，对原告所主张的赔偿不应当在本案中解决，所以与本案无关。说明的是，滨江办事处对原告违法建设进行拆除时拆除手段是合理的，因为原告建设是钢结构的房屋，所以在拆除时均采取比较谨慎的拆除方式并且拆除后的钢结构的建筑材料都存放在原告处，没有给原告的钢结构的材料造成任何损失。 原告对被告提交的证据质证认为，责令改正通知书上面签字是我老婆签的。具体情况我不知道，对这份材料不予认可，因为我不在家。我知道挂市城管局滨江新区分局牌子，但是在2018年年底前因机构改革，该机构就不存在了。 本院对上述证据认证如下：原告提交的证据4是空白表格，证据5、6是在拆除行为之后制作的，无法证明原告搭建钢防震棚的必要性以及合法性，故对其证明目的不予确认。对证据7根据被告提交的《市机构编制委员会关于同意市政府滨江新区办事处“三定”方案的批复》。可以证明靖江市机构编制委员会批准保留市政府滨江新区城市管理办公室（挂市城管局滨江新区分局牌子），故该笔录不能证明靖江市城管局滨江新区分局的印章是伪造。原告提交的证据9-11，是证明其要求被告赔偿损失的数额，但因其未提交建设、规划许可手续，不能证明其合法损失的数额。故对原告上述证据的证明目的，本院不予确认。原告提交的其他证据，被告提交的证据与本案具有关联性，能够证明本案相关的事实。本院予以确认。 本院经审理查明，2019年1月1日原告向其所在村提出（顾凯民居Ｄ级危房）解危方案，提出：一是原地翻建。二是在自家院内临时搭建钢结构防震棚。村意见为建议该户提前搬迁。2019年3月10日，滨江办事处工作人员发现原告搭建行为，即向其送达了责令改正通知书，该通知书上盖有印章为靖江市城管局滨江新区分局。2019年3月27日再次向原告送达了责令改正通知书，要求原告于2019年3月28日前自行拆除。因原告未自行拆除，2019年4月3日滨江办事处工作人员强行拆除原告搭建的钢结构棚。拆除时钢结构框架已搭建好，棚顶搭建了彩钢瓦，但四周无遮挡，拆卸后的钢结构建筑材料仍在现场。 另查明，2016年5月5日靖江市机构编制委员会作出《靖江市机构编制委员会关于同意市政府滨江新区办事处“三定”方案的批复》，同意保留市政府滨江新区城市管理办公室（挂市城管局滨江新区分局牌子），仍为市政府滨江新区办事处下属事业单位，负责协助做好辖区内环境卫生、规划监察、市容市貌及渣土管理等工作。滨江办事处向本院出具情况说明：2019年3月靖江市级机关机构改革后，滨江新区城管分局该机构仍然存在，属于我办的下属事业单位，职能未调整。 又查明，《泰州市城市治理办法》第十二条第二款规定，明确县级市（区）人民政府应当建立防治违法建设区域管理责任制，实行网格化监控管理，及时发现和制止违法建设。（一）镇人民政府、街道办事处发现本区域内在建违法建设的，应当责令停工，不停工的，可以采取拆除等有效措施予以制止。（二）村（居）民委员会、物业服务企业发现本区域内的违法建设，应当向镇人民政府、街道办事处报告，对在建的违法建设应当及时制止。 本院认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第一款第一项规定，行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。滨江办事处是靖江市人民政府组建的不具有独立承担法律责任能力的机构，其作出行为，应由靖江市人民政府承担法律责任，故靖江市人民政府是本案的适格被告。 本案争议焦点：1.案涉建筑是否能认定是违法建设；2、行政机关强制拆除行为是否违法；3.原告顾凯要求赔偿损失能否支持。 关于争议焦点一。2015年修正的《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。原告建设钢结构棚，直至被采取强制措施拆除时，仍未获得建设工程规划许可证。原告在未能取得建设工程规划许可证的情况下进行建设，应认定为违法建设行为。 关于争议焦点二。《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条规定，人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。人民法院审理民族自治地方的行政案件，并以该民族自治地方的自治条例和单行条例为依据。人民法院审理行政案件，参照规章。本案中，《泰州市城市治理办法》系地方政府规章，依法可以参照适用，《泰州市城市治理办法》第十二条第二款第一项规定，镇人民政府、街道办事处发现本区域内在建违法建设的，应当责令停工，不停工的，可以采取拆除等有效措施予以制止。本案中，滨江办事处城管人员发现原告在建违法建设时，于2019年3月10日、3月27日两次向其送达了责令改正通知书，要求其自行拆除，给予了原告自行纠正的期限，保障了原告陈述申辩等程序权利。拆除原告的钢结构防震棚时，该棚四周无任何遮挡，属于违法建设正在进行的情形。故滨江办事处城管人员于2019年4月3日实施的强制拆除行为，符合《泰州市城市治理办法》第十二条第二款第一项之规定。 关于争议焦点三。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。根据上述规定，受害人取得赔偿的前提是合法权益受到侵害。本案滨江办事处的拆除行为并不存在违法情形，故原告顾凯因实施违法建设行为所支出的工人工资、建筑材料、钢管架等费用，非滨江办事处的拆除行为所致，其要求滨江办事处行政赔偿于法无据，本院不予支持。 综上，滨江办事处对原告在建违法建设进行查处及强制拆除，不违反规定，原告要求确认强制拆除行为违法并赔偿损失的请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告顾凯的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告顾凯负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省高级人民法院，同时向该院预交上诉案件受理费50元（具体账户待递交上诉状后本院另行通知）。 审 判 长  刘春生 审 判 员  苏媛媛 人民陪审员  栾美凤 二〇二〇年四月十三日 书 记 员  周雪琴 附：本案适用法律、法规 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 《中华人民共和国城乡规划法》2015年修正 第四十条在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。 《泰州市城市治理办法》 第十二条各级人民政府应当建立健全防治违法建设工作责任制、年度考核制和行政问责制，将防治违法建设工作作为各级人民政府目标考核和领导干部政绩考核的重要内容。 县级市（区）人民政府应当建立防治违法建设区域管理责任制，实行网格化监控管理，及时发现和制止违法建设。 （一）镇人民政府、街道办事处发现本区域内在建违法建设的，应当责令停工，不停工的，可以采取拆除等有效措施予以制止； （二）村（居）民委员会、物业服务企业发现本区域内的违法建设，应当向镇人民政府、街道办事处报告，对在建的违法建设应当及时制止。