厦门海事法院 行 政 判 决 书 (2019)闽72行初23号 原告郑逸祥，男，1970年7月30日出生，汉族，住福建省泉州台商投资区。 委托代理人王维雪，北京京平律师事务所律师。 委托代理人邓红欣，北京京平律师事务所律师。 被告泉州台商投资区管理委员会环境与国土资源局，住所地福建省泉州市台商投资区行政办公大楼**。 法定代表人占蓉，局长。 委托代理人张向阳，该局工作人员。 委托代理人孙佳纯，福建天衡联合（泉州）律师事务所律师。 原告郑逸祥不服被告泉州台商投资区管理委员会环境与国土资源局作出的泉台管环土（海）〔2019〕罚书字第002号《行政处罚决定书》（以下简称“案涉处罚决定”），于2019年9月6日向福建省泉州市鲤城区人民法院提起行政诉讼。福建省泉州市鲤城区人民法院于2019年9月9日作出（2019）闽0502行初268号行政裁定书，裁定将案件移送本院。本院于2019年10月8日立案后，于2019年10月12日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年12月11日公开开庭审理了本案。原告及其委托代理人王维雪、邓红欣，被告委托代理人张向阳、孙佳纯到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告于2019年4月2日作出案涉处罚决定，认定原告在未取得海域使用权证的情况下非法占用泉州台商投资区洛阳镇白沙二村外侧、后渚大桥北侧海域进行围垦并建设一栋一层建筑的行为，违反了《中华人民共和国海域使用管理法》（以下简称《海域使用管理法》）第三条规定。依据《海域使用管理法》第四十二条、《泉州市海洋与渔业行政处罚行政自由裁量权裁量标准》和《福建省人民政府办公厅关于印发福建省海域使用金征收配套管理办法的通知》(闽政办[2007]153号)的规定，对原告作出责令退还非法占用的1.7355公顷海域，恢复海域原状，没收违法所得15万元，并处罚款42.17万元的行政处罚。 原告提出诉讼请求：判决撤销被告作出的泉台管环土（海）〔2019〕罚书字第002号《行政处罚决定书》。事实与理由：一、被告不具备作出处罚的主体资格，泉州台商投资区管理委员会是福建省人民政府的派出机构，被告系泉州台商投资区管理委员会的内设机构，不具备行政主体资格；二、原告围垦养殖地为荒滩，不是海域，没有证据证明案涉鱼塘所在位置在围垦当时属于海域范围，且原告所在的白沙村村委会已取得案涉滩涂用地使用权，原告系基于政府号召政策利用荒滩围垦鱼塘；三、行政处罚适用法律错误。案涉鱼塘所在地属于土地，不应适用《海域使用管理法》等相关法律法规。即便案涉鱼塘属于海域，也应根据《福建省海域使用管理条例》第二十八条对原告进行合理补偿。被告适用《福建省海域使用金征收配套管理办法》中新增围垦的情形，按照每年每亩100元计算海域使用金属于适用法律错误；四、案涉鱼塘已被被告强制拆除，处罚决定内容不具有可执行性，且处罚决定对违法所得的金额认定错误；五、行政处罚程序违法，被告从未责令原告补办证件，且送达处罚决定的程序不合法，属于无效送达。 被告辩称：一、原告非法占海事实清楚、证据充分。首先，案涉围堰鱼塘位于海域。原告及案外人黄茂林在接受执法人员调查询问时，均陈述围堰位置属于海域，原告提供的现场照片、证人证言等证据均可证明案涉围堰鱼塘与泉州湾海域相连，厦门市中级人民法院作出的（2019）闽02行初13号行政判决书也认定原告围堰鱼塘占用海域；根据被告提供的《泉州台商投资区洛阳镇白沙二村围垦养殖占用海域面积测绘成果技术报告》（以下简称《测绘报告》），结合福建省人民政府2008年公布的福建省沿海市、县海岸线修测成果，可以确认案涉围堰鱼塘靠陆域一侧的界址线坐标和修测成果中的海岸线坐标是重合的，同时，案涉围堰鱼塘靠陆域一侧为旧有盐场堤坝，该堤坝属于人工海岸，案涉围堰鱼塘属于海岸线靠海一侧，应为海域；原告围堰鱼塘在2008年以前便位于百崎滩涂养殖区，属于海域范围，按照历年来陆域逐渐向海域扩张的趋势，可以推知原告在围堰鱼塘时所在位置处于海域范围。其次，原告占海未取得海域使用权，属于非法占海。原告已自认其占海未取得海域使用权，且原告未能证明白沙村委会已取得案涉鱼塘所占海域的海域使用权，也未能证明白沙村委会已将案涉用海交由原告承包，不符合《海域使用管理法》第二十二条的规定。二、本案适用法律正确。原告未经批准非法占用海域，应适用《海域使用管理法》进行处罚，且原告系非法占海，不存在合法权益，不适用补偿的相关规定。同时，原告在围垦滩涂时便未按规定办理相关审批手续，在《海域使用管理法》施行后也未依法申请办理海域使用权证，不存在原告所称的历史遗留问题。三、案涉处罚决定内容合法。原告自1998年开始非法占用海域，占用的海域面积为1.7355公顷，被告根据《海域使用管理法》第四十二条，对原告作出行政处罚正确。被告2019年1月17日对案涉围堰鱼塘的水闸和管理房进行拆除后，原告始终尚未退还非法占用海域，恢复海域原状，原告违法行为仍在继续，原告在调查及听证阶段均未对违法所得数额提出异议。被告根据每年每亩100元的海域使用金标准，违法占用时间为18年，按照9倍对原告进行处罚并无不当。四、被告作出案涉处罚决定符合法定程序。被告依法具有作出案涉处罚的职权，在作出处罚决定前，已依法履行立案、调查、告知、听证等程序，保障原告陈述、申辩和要求听证的权利，在原告拒绝接受处罚决定书后，依法通过留置送达的方式送达相关文书。因此，被告作出案涉行政处罚程序合法。综上，原告诉讼请求缺乏事实和法律依据，应驳回诉讼请求。 原告提交14份证据并申请证人出庭作证，本院结合质证意见认证如下： 原告证据1.原告身份证复印件，用以证明原告诉讼主体资格；原告证据2.案涉处罚决定，用以证明被诉行政行为；被告对上述证据的真实性、合法性、关联性无异议，本院对上述证据的真实性、合法性、关联性予以确认。 原告证据3.强制毁坏原告养殖围垦地现场照片、原告证据4.强制毁坏原告养殖围垦地现场视频、原告证据5.围垦鱼塘现状照片，共同用以证明案涉鱼塘于2019年1月17日被强制破坏炸平，被告于三个月后再作出处罚决定要求恢复原状没有事实依据，亦没有法律意义，且案涉鱼塘所在地属于荒滩用地。被告对上述证据的真实性、合法性无异议，但认为不能证明案涉鱼塘属于荒滩，且案涉处罚决定处罚的是被告擅自占用海域的违法行为，拆除行为与本案无关。此外，拆除行为仅针对水闸和管理房，原告仍未退还非法占用的海域。本院对上述证据真实性、合法性、关联性予以确认，但仅凭现场照片及视频，无法证明案涉鱼塘所在区域是否属于荒滩用地，对于案涉鱼塘所在区域的性质，将在下文结合争议焦点进行分析；尽管被告在作出行政处罚前已实施拆除行为，但根据原告现场照片及原告庭审自述，案涉区域仍存在遗留建筑物、构筑物，尚未完全恢复原状，不能证明相关的案涉处罚决定不具有可执行性。 原告证据6.证人证言、原告证据7.1996年、1997年国务院、福建省人民政府颁布的相关鼓励滩涂围垦的相关规定，共同用以证明原告于1998年针对荒滩进行围垦系受到政府的允许并鼓励，导致今天的结果属于历史遗留原因。被告对上述证据的真实性、合法性无异议，但认为无法证明原告占用的是荒滩，也无法证明原告行为经审批，符合鼓励政策。本院对上述证据的真实性、合法性予以确认。《福建省沿海滩涂围垦办法》第九条规定，滩涂围垦建设应当经主管行政机关批准，但原告未能提交经行政机关批准实施围垦的证据，故其主张围垦行为是受到政府允许并鼓励之说不成立。所以原告上述证据无法证明其待证目的。 原告证据8.1986年惠安县落实“两滩”政策办公室制定的《滩涂、浅海定界协议书》，用以证明涉案土地属于滩涂用地，原告开垦滩涂系基于响应政府政策，主观并无恶性。被告对上述证据的真实性、合法性无异议，但认为上述协议未划定滩涂与浅海的具体范围，且未能证明在《海域使用管理法》实施后，原告所在的白沙村委会已经当地县级人民政府的核准取得案涉围堰鱼塘所占海域的海域使用权，无法证明原告的占海行为获得批准。本院对上述证据真实性、合法性予以确认，对于案涉鱼塘所在区域是否属于海域，将在下文结合争议焦点进行分析。 原告证据9.《湿地保护管理规定》第二十七条规定、原告证据10.《泉州市丰泽区人民政府关于泉州湾河口湿地省级自然保护区丰泽区域围垦养殖清退的通告》、原告证据11.《泉州湾河口湿地省级自然保护区丰泽区域围垦养殖清退补偿实施方案》，共同用以证明因保护湿地给湿地所有者或者经营者合法权益造成损失的，应当按照有关规定予以补偿，对于同样的情况，河对岸的丰泽区政府予以补偿。被告对上述证据的真实性、合法性无异议，但认为上述规定及方案中的补偿针对的是合法取得承包经营权情况下进行的围垦养殖，不适用于本案的情形。本院对上述三份依据的真实性予以确认。根据《湿地保护管理规定》第二十七条规定，补偿所适用的情形为“因保护湿地给湿地所有者或者经营者合法权益造成损失的”，本案中原告未能证明其已经取得案涉鱼塘所在区域的使用权利，上述规定不适用于本案。证据10-11系案涉区域以外的丰泽区政府发布的文件，与本案无关，证明力不予认可。 原告证据12.证人证言，用以证明原告鱼塘所在位置系荒滩，原告系基于政府鼓励对荒滩进行围垦。被告对其真实性、合法性无异议，但认为无法证明原告占用的是荒滩，也无法证明原告行为经审批，符合鼓励政策。本院对该证据真实性、合法性予以确认，但该证据无法证明其待证目的（理由与针对证据6之认证意见相同）。 原告证据13.黄茂林、黄栋谈话视频及录音、郑某4证人证言，用以证明案涉鱼塘的租金为每年3万元。被告对真实性、合法性无异议，但认为该证据原告未在处罚程序中提交，在处罚听证上也未对违法所得金额提出过异议，故不应予以采纳。本院认为，从被告听证笔录看，被告在听证中已向原告出示了证明案涉鱼塘租金为15万元的证据，在听证中亦曾明确询问原告有无反驳证据。但原告未在行政处罚阶段提交本证据。所以依据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十九条之规定，被告的异议成立，本院对原告证据13不予采纳。 原告证据14.2019年3月27日爆破拆除围堰照片，用以证明案涉鱼塘已被爆破拆除，被告作出处罚决定要求恢复原状没有事实依据，亦没有法律意义。被告对其真实性、合法性无异议，对关联性有异议。被告认为被诉行为是行政处罚，拆除与本案无关，且爆破仅稍微降低围堰高度，结合原告提交的现场照片可知，围堰仍占用海域。本院认为，根据原告现场照片及庭审调查时原告自述，被告实施爆破后案涉区域仍存在遗留建筑物、构筑物，尚未完全恢复原状，不能证明被告要求恢复原状的行政处罚决定没有事实依据、没有法律意义，本院对该证据的证明对象不予采信。 原告另申请白沙村村民郑某1、郑某2、郑某3、郑某4出庭作证，证人之证言用以证明原告于1998年针对荒滩进行围垦系受到政府的允许并鼓励，案涉鱼塘的租金为每年3万元。对于该证据，被告质证意见与对原告证据6、证据12质证意见一致。针对证人郑某1、郑某2、郑某3的证言，本院对合法性予以确认，但认为无法证明其待证目的（理由与针对原告证据6之认证意见相同）。针对证人郑某4的证言，本院对合法性予以确认。关于该证言能否证明原告与黄茂林之间的年租金为每年3万元，本院在下文事实查明部分分析。 被告提交20份证据，本院结合质证意见认证如下： 被告证据1.立案审批表，用以证明就原告涉嫌未经批准非法占用海域围堰行为，被告经审批予以立案。原告对该证据合法性不予认可，认为案涉鱼塘所在区域为土地，不应按照占用海域案件进行处罚，立案不合法。本院对该证据真实性、合法性、关联性予以确认，对于案涉鱼塘所处区域是否属于海域，将在下文结合争议焦点进行分析。 被告证据2.检查通知书及送达回证；被告证据3.现场证据材料（相片一至相片四）；被告证据4.《泉州湾河口湿地省级自然保护区台商投资区围垦养殖现状分布图》《泉州市大比例尺海洋功能区划及惠安县海洋功能区划图》；被告证据5.鉴定委托书、现场测绘笔录及《测绘报告》；被告证据6.《责令整改通知书》及送达回证、送达现场照片；被告证据7.询问现场照片、《询问笔录》（郑逸祥）及郑逸祥身份证复印件；被告证据8.《询问笔录》（黄茂林）及黄茂林身份证复印件；被告证据9.执法人员执法证复印件、《中共福建省委泉州台商投资区机构编制委员会关于划转海洋渔业管理职能的通知》；被告证据10.案件调查终结报告，共同用以证明：1.被告执法人员依法进行现场检查、询问调查，原告承认其占用海域围堰没有取得海域使用权证；2.被告委托福建省地质测绘院进行实地测量，确定原告非法占用海域面积1.7355公顷；3.经调查终结，执法人员提交案件调查终结报告，提出处罚建议。 原告对被告证据2真实性、合法性、关联性不予认可，认为该通知书未有效送达给原告。本院对该证据的形式真实性予以认可，但被告送达回证备注“当事人未在家，留置送达”，即未遇到受送达人拒绝的情况下，直接留置送达，不符合法定留置送达条件，送达程序不合法。 原告对被告证据3的证明目的不予认可，认为调查工作人员从未通知原告参与调查，也未有村干部在现场进行指认。本院认为，原告未对该证据真实性、关联性提出明确异议，且该证据符合照片证据的各项要件，故本院对其真实性、合法性、关联性予以确认。 原告对被告证据4的合法性、关联性不予认可，认为证据形式不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第十条的要求，不能证明原告鱼塘位置属于海域。本院认为，证据4中的《泉州湾河口湿地省级自然保护区台商投资区围垦养殖现状分布图》，与原件核对无异，且被告作为国土资源行政主管部门保存、持有辖区内河口、湿地的卫星图片，属于正常情况。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第十条并未规定，行政主管部门将自身基于行使行政职权而保存、持有的地理资料、图片等提交作为证据，另需要寻求其他行政机关的核对、盖章。因此该证据证明力应予确认。证据4中的《泉州市大比例尺海洋功能区划及惠安县海洋功能区划图》，被告未提交原件供核对，该证据不能单独作为定案依据。 原告对被告证据5的合法性不予认可。原告认为：测绘工作本应经原告同意后委托，但却系被告单方委托。测绘实施时，未通知原告，原告也未进行现场签字确认。被告是委托对面积进行测量，《测绘报告》无法证明原告占用滩涂位置属于海域。本院认为：1.现场测量，是行政机关的一种调查取证措施。没有法律法规规定，行政机关采取该措施之前需先征得被调查人同意；2.《测绘报告》第1页“工作概述”部分载明，被告所委托的工作内容是，对原告所占用“海域面积”进行测量，而非单纯的“面积”测量。这项测量工作，既需测面积，也需对原告鱼塘各坐标与海岸线坐标进行比对。否则，不可能确定应计入海域部分的面积是多少。因此《测绘报告》对原告鱼塘是否位于海岸线之外侧、位于海岸线外侧的面积是多少进行测绘，符合被告之委托。《测绘报告》中，载明了测量经过、所适用的标准规范、数据及图件处理方式，也解释了其海岸线坐标依据是福建省人民政府2008年公布的福建省沿海市、县海岸线修测成果。所以，《测绘报告》的形式要件齐备，测绘方法、依据并无不当；3.从程序正当性的角度讲，行政机关在现场测量前，理应通知被调查人到场参加。但测绘报告结论的客观性、可信度是否会受到被调查人未到场这一因素的影响，应当综合个案情况具体分析。本案庭审中，审判员向原告、证人郑某1、郑某3出示《测绘报告》中的测绘成果图，三人查看之后，确认成果图中所绘的堤坝走向、原告鱼塘四至形状、鱼塘与堤坝的位置关系等均是正确的，即与现场情况相符。综合：（1）成果图所绘制的鱼塘四至形状、鱼塘与堤坝的位置关系、（2）被告证据3现场照片、（3）被告证据4《泉州湾河口湿地省级自然保护区台商投资区围垦养殖现状分布图》第2幅卫星图片可知，原告鱼塘系依托旧盐场堤坝向外（向海一侧）圈围而建成，且鱼塘的四至非常清晰、规则。考虑到，被告依职权对原告鱼塘进行现场测量，且鱼塘四至非常清晰、规则，实施测绘的机构具有甲级测绘资质，测绘方法、依据并无不当，现场亦有第三方人员（洛阳镇干部王国卿、王瑜倩）在场见证并在《现场勘测笔录》上签字，由此形成之《测绘报告》具有客观性、可信度。原告未到场这一瑕疵，不足以推翻《测绘报告》的证据证明力。所以本院对被告证据5的证明力予以确认。 原告对被告证据6、证据7的真实性、合法性、关联性均不认可，认为《责令整改通知书》未有效送达。本院认为，被告证据6、证据7中的照片，证据形式要件齐备，证明力应予确认。证据6中的照片与送达回证相结合，可证明《责令整改通知书》已直接送达原告。证据7中的照片与《询问笔录（郑逸祥）》、郑逸祥身份证复印件可相互印证，本院对证据7之真实性、合法性、关联性予以确认。 原告对被告证据8的真实性、合法性不予认可。原告认为，黄茂林不识字，原告实际是从黄茂林处收取9万元租金，每年3万元，一共三年，并非15万元。本院认为，《询问笔录》与原件核对无异，且黄茂林本人既然已在《询问笔录》上签字，即表示其认可行政机关的《询问笔录》。从原告证据13黄茂林谈话视频看，黄茂林实际是承认在被告询问时作了鱼塘租金三年15万元的陈述。所以，黄茂林之谈话视频，反而进一步印证了《询问笔录》将其所作租金15万元的表述，如实记录。故本院对被告证据8证明力予以确认。 原告对被告证据9的证明目的不予认可，认为依据泉委办〔2013〕66号《中共泉州市委办公室泉州市人民政府办公室关于印发泉州台商投资区党工委、管委会、纪工委主要职责内设机构和人员编制规定的通知》，泉州台商投资区管委会是福建省人民政府的派出机构，被告是管委会的内设机构，所以证据9不能证明被告具有行政主体资格。本院对证据9的真实性、合法性、关联性予以确认，关于被告是否具有行政主体资格，将在下文结合争议焦点分析。 原告对被告证据10的真实性、合法性不予认可，认为被告未提交村镇干部到场参加现场勘验的证据。本院认为，证据10与原件核对无异，其真实性、合法性、关联性应予确认。至于现场勘测中到场的村镇干部，证据5《现场勘测笔录》见证人一栏已载明是洛阳镇干部王国卿、王瑜倩，故原告此项质疑无事实依据，不予采纳。 被告证据11.集体讨论行政处罚案件记录、被告证据12.案件处理审批表，共同用以证明被告对原告非法占用海域案件进行会审，决定予以处罚。原告对上述证据所记载的相关内容不予认可，认为《检查通知书》未有效送达给原告，被告调查程序违法。本院认为，证据11、证据12与原件核对无异，其真实性、合法性、关联性应予确认。至于行政程序是否存在违法，在下文说理部分分析。 被告证据13.行政处罚听证告知书及送达回证、EMS快递单及状态查询，用以证明被告作出涉案行政处罚前，依法告知原告享有陈述、申辩和要求听证的权利。被告证据14.听证申请书、原告对拟行政处罚事项的陈述申辩意见及身份证复印件、被告证据15.行政处罚听证通知书及送达回证、被告证据16.听证延期通知书及送达回证、送达现场照片、被告证据17.当事人委托代理人委托文书、行政处罚听证笔录，共同用以证明根据原告申请，被告依法举行听证。原告对上述证据的真实性、合法性、关联性无异议，本院亦予以确认。 被告证据18.行政处罚听证会报告书，被告证据19.集体讨论行政处罚案件记录、被告证据20.行政处罚决定书、送达回证及送达现场照片，共同用以证明被告经对原告申辩意见进行复核，决定作出案涉处罚决定。原告对被告证据18、证据19、证据20的合法性不予认可，对证据18、证据19所记载的内容之真实性不予认可，认为案涉处罚决定书仅是被贴在门上，不符合送达的规定，未有效送达。本院认为，证据18、证据19以及证据20中的案涉处罚决定书，均与原件核对无异，且原告对证据的形式真实性不持异议，这些证据亦与本案有关，故本院对上述证据的真实性、合法性、关联性均予确认。证据20中的送达回证、送达照片，均与原件核对无异，且原告对证据的形式真实性不持异议，故本院对送达回证、送达照片的真实性予以确认，但送达程序有瑕疵（该问题于下文说理部分分析）。 本院依法向福建省档案馆调取了中共福建省委办公厅下发的闽委办〔1983〕61号文件、福建省人民政府下发的闽政〔1984〕综27号文件，以查明《滩涂、浅海定界协议书》的形成背景情况。原告对证据真实性、合法性、关联性无异议，被告对证据真实性、合法性无异议，但对关联性有异议，认为与本案无关，无法证明白沙村委会或原告对案涉鱼塘区域享有使用权。本院对上述证据真实性、合法性、关联性予以确认，上述文件可证明《滩涂、浅海定界协议书》的形成背景情况。 经审理，本院查明如下事实： 1998年，原告在泉州市××镇××村外侧滩涂围垦建设鱼塘。该鱼塘系依托旧盐场堤坝向外侧修筑围堰而成。在本案诉讼中，被告于庭审亦确认原告鱼塘区域在建设之前的自然形态是滩涂。 2018年12月10日，被告以原告涉嫌在未经批准的情况下，对泉州市洛阳镇白沙二村外侧、后渚大桥北侧海域进行非法围垦用于水产养殖为由，对原告上述围垦活动进行立案调查。同日，被告委托福建省地质测绘院对原告鱼塘占用海域面积进行测绘。2018年12月11日，福建省地质测绘院出具《测绘报告》。该《测绘报告》可证明，原告鱼塘占用海域面积为1.7355公顷（关于《测绘报告》证明力，上文证据认证意见部分已述）。 2018年12月16日，被告向原告送达泉台管环土（海）责改〔2018〕第026号《责令整改通知书》，责令原告自通知书送达之日起7个工作日内退还非法占用的海域，恢复海域原状。 2019年1月8日，被告向原告进行询问调查，制作《询问笔录》一份。 2019年1月17日，被告对案涉鱼塘组织实施强制拆除行动。 2019年3月8日，被告向案涉鱼塘租户黄茂林进行询问调查，制作《询问笔录》一份。黄茂林陈述，其于2016年9月1日向原告租用案涉鱼塘，租金为每年5万元，已支付三年租金，合计15万元。该份《询问笔录》可证明，原告从2016年9月1日起，以出租案涉鱼塘的方式，获得租金15万元。原告在本案诉讼中提交证据13.黄茂林、黄栋谈话视频及录音、郑某4证人证言，用以证明案涉鱼塘的租金为每年3万元。本院认为：1、被告在听证会前送达的《听证告知书》中、在听证会中均已告知拟作出的处罚决定包括没收违法所得15万元。被告在听证会中亦向原告出示了黄茂林关于租金为每年5万元（合计15万元）的《询问笔录》，还出示了《案件调查终结报告》《集体讨论行政处罚案件记录》，这些报告、讨论记录中已详细解释了没收违法所得15万元的事实依据就是原告从黄茂林处收取的租金15万元。原告及其委托律师，在听证会的证据质证中，对上述证据未发表异议意见；在听证会辩论意见中，对罚款金额发表异议意见，而未对没收违法所得15万元发表异议意见。听证会中，被告还询问原告是否有反驳证据、新证据提交，原告答复没有。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十九条规定“被告在行政程序中依照法定程序要求原告提供证据，原告依法应当提供而拒不提供，在诉讼程序中提供的证据，人民法院一般不予采纳”，原告在行政机关已明确询问的情况下，于行政处罚阶段不提交反驳租金为15万元的证据，但在诉讼程序中提交，本院依法不予采纳。2、黄茂林在谈话视频中的陈述，实质上是证言，但其未出庭，被告无法对其当庭发问。证言的采信，需考量证人与当事人的利害关系，以及证人本身的诚信度。一方面，黄茂林与原告是鱼塘租赁关系，在被告的本次行政处罚行为中，黄茂林与原告共同遭受损失（从《询问笔录》看，黄茂林自称遭受损失巨大）。故对于推翻案涉行政处罚行为，黄茂林与原告在客观上利益是一致的。另一方面，黄茂林于被告向其询问时，在自由意志不受干扰的情况下，确认租金为15万元。在原告提出诉讼后，黄茂林已明知将租金确认为15万元的法律后果，此时转而述称租金为9万元，实系反言。对于反言，除非有其他充分的证据予以佐证，否则不应采信。综上，原告关于案涉鱼塘租金收入为9万元的主张，本院不予采信。 2019年3月14日，被告向原告送达泉台管环土（海）〔2019〕告字第001号《行政处罚听证告知书》，告知拟作出的行政处罚决定，及原告依法享有的陈述、申辩、听证权利。原告遂申请听证，被告于2019年3月28日组织了听证。 2019年3月27日，被告对案涉鱼塘之围堰实施爆破作业。 2019年4月2日，被告作出案涉处罚决定。同日，被告执法人员将该处罚决定书张贴于原告家门上。 本院认为，本案是一起海洋行政处罚案，争议焦点分析如下： 一、被告是否具备行政主体资格及相应行政职权 依据《最高人民法院关于适用的解释》第二十一条的规定，当事人对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构所属职能部门作出的行政行为不服提起诉讼的，以其职能部门为被告。泉州台商投资区管理委员会系经国务院、福建省人民政府批准设立，被告作为其所属职能部门，具备行政主体资格。根据被告提交的《中共福建省委泉州台商投资区机构编制委员会关于划转海洋渔业管理职能的通知》，被告在作出案涉处罚决定时，负责泉州台商投资区海洋渔业和水利管理工作。依据《海域使用管理法》第五十条“本法规定的行政处罚，由县级以上人民政府海洋行政主管部门依据职权决定。但是，本法已对处罚机关作出规定的除外”、《海洋行政处罚实施办法》第三条第一款“县级以上各级人民政府海洋行政主管部门是海洋行政处罚实施机关（以下简称实施机关）”之规定，被告具有作出案涉处罚决定的行政职权。 二、案涉鱼塘所在区域之法律属性是否为海域 （一）处于“平均大潮高潮时水陆分界痕迹线向海一侧”的滩涂之法律属性 按照《国家土地管理局关于对滩涂管理问题的复函》、《国务院法制办公室对〈关于请明确“海岸线”、“滩涂”等概念法律含义的函〉的复函》（国法函[2002]142号）、《中华人民共和国土地管理法实施条例》（1991年2月1日施行）第三条第三项可知，在《海域使用管理法》施行之前（即2002年1月1日之前），滩涂被定性为土地，由国土行政主管部门适用土地管理领域的法律规范管理。《海域使用管理法》施行之后，依据其第二条“本法所称海域，是指中华人民共和国内水、领海的水面、水体、海床和底土。本法所称内水，是指中华人民共和国领海基线向陆地一侧至海岸线的海域……”以及《福建省海域使用管理条例》第二条“本条例所称海域，是指毗邻本省陆地的平均大潮高潮时水陆分界痕迹线向海一侧的内水和领海的水面、水体、海床和底土……”之规定，处于平均大潮高潮时水陆分界痕迹线（即海岸线）向海一侧的滩涂，被定性为海域，不再定性为土地，不再作为土地管理。 （二）案涉鱼塘所在区域是否处于海岸线外侧 对于“平均大潮高潮时水陆分界痕迹线（即海岸线）”的认定，不宜依据自然人的直观观察，而应当依据行政主管机关依法测绘形成的海岸线测绘成果坐标。在福建省范围内，应当依据2008年1月24日《福建省人民政府关于全省沿海市、县海岸线修测成果的批复》（闽政文〔2008〕30号）所批复的福建省沿海市、县海岸线修测成果。虽然，福建省人民政府的该次测绘活动，实施时间并不是在1998年或者2002年，而是晚于该时间。但按照一般的自然规律，海岸不可能在数年内发生明显的演变。尤其本案中，原告鱼塘系依托盐场堤坝向外实施圈围建成，盐场堤坝在数年之内更不可能发生位移。所以，以2008年福建省人民政府公布的海岸线修测成果，回溯认定1998年之时或者2002年之时某一特定区域“平均大潮高潮时水陆分界痕迹线”的位置，仍是可信的，并无不当。故，被告证据5《测绘报告》在现场测绘基础上，结合2008年1月24日福建省人民政府公布的沿海市、县海岸线修测成果坐标，得出案涉鱼塘位于海岸线外侧的结论，应予采信。 三、对案涉鱼塘所在区域，原告是否享有合法权利 原告在行政处罚阶段、本案诉讼中，无法提交其对案涉鱼塘所在区域享有合法权利的权利凭证，并且明确承认未取得海域使用权证、养殖证。本院向原告询问，是否与村委会订立承包经营合同、取得承包经营权证，原告亦作出否定答复。故原告对案涉鱼塘所在区域没有合法权利。不仅如此，即便是在原告建设鱼塘的1998年，依据《福建省沿海滩涂围垦办法》（1996年1月28日施行）第九条，投资滩涂围垦的单位或个人，应当向所在地的县级水行政主管部门提出申请，由水行政主管部门按照分级管理权限，会同土地管理等有关部门审查同意，并报县级以上人民政府批准后，方可进行建设。若擅自建设，依据《福建省沿海滩涂围垦办法》第二十八条，应当查处。所以，原告擅自进行案涉鱼塘建设，不仅无相应合法权利，还是被法律法规所禁止的违法行为。 原告援引《福建省海域使用管理条例》第二十八条“因公共利益、国家安全的需要，或者海洋功能区划的调整，原批准用海的人民政府依法提前收回海域使用权的，应当与原海域使用权人协商或者共同委托有资质的评估机构进行评估后，给予相应补偿。沿海县级以上地方人民政府对《中华人民共和国海域使用管理法》施行前，已经使用海域从事养殖生产，但因不符合海洋功能区划不能继续从事养殖生产的单位和个人，应当给予合理补偿。海域使用补偿的具体办法由省人民政府制定”之规定，主张其建设案涉鱼塘不仅不违法，行政机关若禁止其继续养殖生产，还应当给予补偿。本院认为：1.关于原告建设鱼塘的合法性问题。从1998年至行政处罚之时，原告鱼塘始终处于违法状态（违反《福建省沿海滩涂围垦办法》第九条、《海域使用管理法》第三条）。原告自始违法的行为，不可能因为2002年1月1日《海域使用管理法》生效施行这一事件，自动转变为合法状态。2.原告并未完整援引与《福建省海域使用管理条例》第二十八条相关的配套法律规范。该条第三款规定“海域使用补偿的具体办法由省人民政府制定”，也即对于补偿的具体配套办法，《福建省海域使用管理条例》授权省政府制定。省政府为此制定《福建省海域使用补偿办法》（闽政〔2008〕8号，2008年5月1日起施行）。该办法第十条规定“自海域使用管理法施行以前至今仍在使用海域从事养殖但未申请领取海域使用权证书的，其海域补偿费按本办法规定标准的80%予以补偿。但自本办法施行之日起满6个月仍未申请办理海域使用权证书的，不予补偿”。上述补偿，系针对不符合海洋功能区划不能继续从事养殖生产的情形，且必须在《福建省海域使用补偿办法》实施之日起6个月内申请办理海域使用权证书，即在2008年11月1日前申请办理海域使用权证书。但本案中，原告从未申请办理海域使用权证书，故不符合上述规定的补偿条件。综上，《福建省海域使用管理条例》第二十八条不适用于本案情形。 原告提交1986年《浅海、滩涂定界协议书》，援引《海域使用管理法》第二十二条“本法施行前，已经由农村集体经济组织或者村民委员会经营、管理的养殖用海，符合海洋功能区划的，经当地县级人民政府核准，可以将海域使用权确定给该农村集体经济组织或者村民委员会，由本集体经济组织的成员承包，用于养殖生产”之规定，佐证其有使用案涉区域的合法权利。本院认为，村民基于该条取得使用权益，需有两个要件。一是，农村集体经济组织或者村民委员会经当地县级人民政府核准，获得海域使用权确权（即使农村集体经济组织或者村民委员会在《海域使用管理法》施行之前已取得使用权益，仍需办理核准用海手续，取得海域使用权证书）；二是，在农村集体经济组织或者村民委员会取得海域使用权证书的前提下，村民与本集体经济组织或村民委员会建立承包经营关系（至少应订立承包经营合同）。原告的案涉鱼塘，上述两个要件均不具备。所以《海域使用管理法》第二十二条不适用于本案情形。 四、针对发生于新法施行前并持续至新法施行后的行为，适用新法是否正确 原告对案涉滩涂的占用行为，是持续性的。从1998年开始，至案发时仍在占用。《全国人大法工委对关于违反规划许可、工程建设强制性标准建设、设计违法行为追诉时效有关问题的意见》（法工办发[2012]20号）指出“违反规划许可、工程建设强制性标准进行建设、设计、施工，因其带来的建设工程质量安全隐患和违反城乡规划的事实始终存在，应当认定其行为有继续状态，根据《行政处罚法》第二十九条规定，行政处罚追诉时效应当自行为终了之日起计算”,在该意见中，全国人大法工委认可如下观点：违反规划许可进行的建设行为，由于违法事实始终存在，故该违法行为处于继续状态。本案应参照适用上述意见，将处于继续状态的违法行为视为一个整体，而非进行观念上的人为切割。 从1998年至2019年，对于未经批准占用滩涂围垦建设养殖设施行为的处罚，前后有三个法律规范。即《福建省沿海滩涂围垦办法》（1996年1月28日施行）第二十八条、《福建省海域使用管理办法》（2001年6月1日施行）第十八条、《海域使用管理法》（2002年1月1日施行）第四十二条。依照上述规范，原告的行为都构成违法，都应处罚，但处罚的具体种类、幅度不同，且落差巨大。对于相对人的行为发生于新的实体法律规范（以下简称“新法”）施行前并持续至新法施行后的情形，是适用相对人行为发生时的旧实体法律规范（以下简称“旧法”），还是适用新法的问题，目前尚无明确规定。《最高人民法院关于印发〈关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要〉的通知》第三条“新旧法律规范的适用规则”所针对的，是行政相对人的行为发生在新法施行之前，并且结束在新法施行之前的情形，与本案情形不同。鉴于，《最高人民法院第一巡回法庭关于行政审判法律适用若干问题的会议纪要》第25点，针对“违法建筑物建成于《城乡规划法》实施之前，规划部门在该法实施之后作出行政处罚，应当适用《城乡规划法》还是《城市规划法》的相关规定”这一问题，答复“……违法行为处于持续状态的，应当适用违法行为终了时有效的法律。违法建筑属于违法行为持续状态，应当适用作出行政处罚时有效的《城乡规划法》”。上述纪要，本案应予参考。从比例原则考虑，如果适用新法，在新法、旧法的处罚力度落差很大时，可基于比例原则，就新法规定的处罚幅度，酌情予以从轻、减轻处罚，达到执法效果、社会效果的均衡。但若适用旧法，在新法、旧法的处罚力度落差很大时，上述比例原则难以运用。综上，本案应适用新法。 本案中，原告未经批准非法占用海域1.7355公顷的行为，应适用《海域使用管理法》第四十二条“未经批准或者骗取批准，非法占用海域的，责令退还非法占用的海域，恢复海域原状，没收违法所得，并处非法占用海域期间内该海域面积应缴纳的海域使用金五倍以上十五倍以下的罚款；对未经批准或者骗取批准，进行围海、填海活动的，并处非法占用海域期间内该海域面积应缴纳的海域使用金十倍以上二十倍以下的罚款”之规定，予以处罚。但考虑到：1、原告建设鱼塘时有效的《福建省沿海滩涂围垦办法》第二十八条对法律责任的规定是“责令其立即改正，造成生态环境损害或他人损失的，应当赔偿损失”。首先，该条中的生态环境损害赔偿责任，依据《最高人民法院关于审理海洋自然资源与生态环境损害赔偿纠纷案件若干问题的规定》，对应的是海洋自然资源与生态环境损害索赔权，行政机关应以提出海洋自然资源与生态环境损害赔偿诉讼的方式实现，而非行政处罚。上述索赔权的法律性质，亦不属于行政处罚的种类；其次，即便将该条中的生态环境损害索赔权，视为一种行政处罚种类，生态环境损害的金额应由被告负责举证证明，被告未对此进行举证，依照行政诉讼法证据规则，应承担不利后果。综上，如适用《福建省沿海滩涂围垦办法》第二十八条，实际上仅可作出“责令立即改正”这一项行政处罚；而适用《海域使用管理法》第四十二条，则可作出责令退还非法占用的海域、恢复海域原状、罚款、没收违法所得等四项处罚种类，且罚款是比照合法用海应缴纳海域使用金的5倍至20倍计算。故，原告实施建设行为之时的法律规范所规定的行政处罚力度，相对于案涉处罚决定作出之时的法律规范，明显较轻，两者落差巨大。而原告实施建设行为之时，不可能预见到将来新法的处罚力度；2、对海洋自然资源、生态环境，造成严重危害后果的，主要是鱼塘的建设行为，而非其后的持续占用行为。本案中，真正实质性的危害行为、危害后果主要发生于《海域使用管理法》施行之前。《海域使用管理法》施行之后，对破坏海洋生态环境、自然资源的非法建设规定了严厉的罚则，实施严厉打击，但将《海域使用管理法》罚则回溯适用于其施行之前的鱼塘建设，基于行政合理原则、比例原则，理应适当从轻或减轻处罚。综上，本案虽应适用《海域使用管理法》第四十二条处罚，但亦须从轻或减轻处罚，否则构成行政行为明显不当。 五、被告所作各项决定是否正确 （一）关于罚款 1.《海域使用管理法》第四十二条之前半段，是针对“占用海域”规定罚则，后半段是针对“围海”、“填海”规定罚则，两罚则的区别是罚款幅度不同，但均需处以责令退还非法占用海域、恢复海域原状、没收违法所得。《海域使用管理法》并未对“占用海域”、“围海”、“填海”的内涵、外延给出界定。但第四十二条规定处以罚款时，按照合法用海应缴纳的海域使用金乘以若干倍数计算。而国家针对合法用海所颁布的海域使用金征收规定中，对围海、填海等各类用海方式作出了详细、明确的界定，本案应予适用。依据《财政部、国家海洋局印发〈关于调整海域、无居民海岛使用金征收标准〉的通知》（财综〔2018〕15号）附件1“用海方式”之规定，“通过筑堤圈围海域用于养殖生产的用海”属于“围海”。被告适用《海域使用管理法》第四十二条之前半段针对“占用海域”的罚则进行处罚，构成法律适用错误。本案应适用该条后半段针对“围海”的罚则进行处罚。 2.依据上述财综〔2018〕15号文件，对于“围海”这一用海方式之下的“养殖用海”，其海域使用金征收标准由各省（自治区、直辖市）制定。福建省制定的相应征收标准为《福建省人民政府办公厅关于印发福建省海域使用金征收配套管理办法的通知》(闽政办[2007]153号)。闽政办[2007]153号文件第六条第一款第三项第1目规定“已建池塘（包括围海）、滩涂海水养殖和浅海筏式养殖（含区间距），每年每亩20元计征”。该条款中的“已建”一语，是相对于闽政办[2007]153号文件的施行日（2007年8月2日）而言的，即只要是建于2007年8月2日之前的池塘（包括围海），就应当按每年每亩20元计征海域使用金。但，被告适用闽政办[2007]153号文件第六条第一款第三项第4目“新增围海用于养殖的，每年每亩按100元计征”之规定，按每年每亩100元计算应缴纳的海域使用金、罚款，构成法律适用错误。 3.被告适用《海域使用管理法》第四十二条作出罚款时，未予从轻或减轻处罚，构成行政行为明显不当（理由上文已述）。 （二）关于责令退还非法占用的海域、恢复海域原状、没收违法所得 《海域使用管理法》第四十二条针对非法“占用海域”、“围海”、“填海”，均规定应当处以责令退还非法占用的海域、恢复海域原状、没收违法所得。故被告虽然未将原告的违法行为准确界定为“围海”，但仅影响罚款决定的正确性，被告所作其他决定（责令退还非法占用的1.7355公顷海域、恢复海域原状、没收违法所得15万元）不受影响，是正确的。 原告主张，在2019年4月2日案涉处罚决定作出时，案涉鱼塘已被被告强制拆除，故案涉处罚决定中的责令退还非法占用的海域、恢复海域原状，不具有可执行性。本院认为，根据原告提交的现场照片并结合庭审中原告有关现场现状的陈述，案涉鱼塘及管理房仍未彻底清除完毕，案涉区域亦达不到恢复至海域原状的目标。故原告的该项主张，不成立。 关于案涉处罚决定中的“没收违法所得”，是否应当从轻或减轻处罚的问题。鉴于：1、原告的违法所得15万元，并非产生于2002年1月1日《海域使用管理法》施行之前，而是产生于2016年以后。法律自施行之日起即视作已经为公众知悉，原告取得违法所得是在《海域使用管理法》已颁布并施行十多年之后，若对其违法所得从轻或减轻没收金额，则背离行政合理原则；2、罚款、没收违法所得这两类处罚种类的性质、目的有所区别，罚款以对违法行为人施加制裁为目的，没收违法所得以不使违法行为人从违法行为中不当获利为目的。原告的违法租金收益发生于2016年之后，如对其从轻或减轻处罚，实质是允许其继续享有从违法行为中获取的非法利益。如此，则有变相鼓励、纵容违法行为不断持续之嫌。所以，案涉没收违法所得决定，不应减轻或从轻处罚。 六、被告行政程序是否合法 （一）依据《海洋行政处罚实施办法》第三十五条、第三十六条规定，适用留置送达的前提是当事人或者其同住成年家属拒绝签收法律文书。在被告送达检查通知书时，原告无人在家，被告直接留置送达，该送达程序不合法。在送达案涉处罚决定时，被告执法人员认定原告家中有人但拒绝开门（见送达回证、被告代理词第17页），遂邀请见证人到场并留置送达。被告无证据证明，原告家中不配合送达者是原告本人或者同住成年家属，故该送达程序存在瑕疵。但，原告在起诉时提交了案涉处罚决定书并持有原件。故，原告实际收到了被告送达的案涉处罚决定书。（二）依据案涉处罚书作出时有效的《福建省行政执法程序规定》第二十八条，在没有报请延长期限的情况下，办案期限为30日。被告未报请延长期限，办案用时3个月又23日，违反上述第二十八条规定。（三）依据《福建省海洋与渔业厅关于印发福建省重大海洋行政违法案件会审工作规程的通知》（闽海渔〔2009〕363号）第七条第二款，县级海监机构召开会审会应当邀请设区市级海监机构参加。根据被告提交的会审记录，参加人员未包含上级海监机构，会审程序不合法。但是，上述三项程序违法，未损害原告的陈述、申辩权、申请听证权等重大程序权利，故属于程序轻微违法。 原告另主张，即便其行为违法，也应适用《中华人民共和国渔业法》第四十条“……未依法取得养殖证擅自在全民所有的水域从事养殖生产的，责令改正，补办养殖证或者限期拆除养殖设施。未依法取得养殖证或者超越养殖证许可范围在全民所有的水域从事养殖生产，妨碍航运、行洪的，责令限期拆除养殖设施，可以并处一万元以下的罚款”之规定进行处罚，而非依据《海域使用管理法》第四十二条处罚。本院认为，《中华人民共和国渔业法》第四十条调整的是渔业行政管理秩序、《海域使用管理法》第四十二条调整的是海域使用行政管理秩序，两者属于不同种类的行政管理法律关系。案涉处罚决定作出时有效的《福建省行政执法程序规定》第三十三条规定“相对人一个行为同时违反两个或者两个以上不同种类法律、法规、规章的，有管辖权的行政执法机关依据有关法律、法规、规章分别进行处罚或者共同处罚，但不得就相对人的一个违法行为，依据同一或者同种类的法律、法规、规章进行重复处罚”。被告适用《海域使用管理法》第四十二条作出处罚，符合《福建省行政执法程序规定》第三十三条规定，不构成法律适用错误。 综上所述，案涉处罚决定中责令退还非法占用的1.7355公顷海域、恢复海域原状、没收违法所得15万元的决定，证据充分、法律适用正确，但程序轻微违法，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第二项的规定，应在维持其效力的前提下判决确认违法；案涉处罚决定中罚款42.17万元的决定，法律适用错误、明显不当，应判决撤销并责令重作。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第二项、第六项、第七十四条第一款第二项、《最高人民法院关于适用的解释》第九十六条之规定，本院判决如下: 一、确认被告泉州台商投资区管理委员会环境与国土资源局作出的泉台管环土（海）〔2019〕罚书字第002号《行政处罚决定书》中责令退还非法占用的1.7355公顷海域，恢复海域原状，没收违法所得15万元的决定违法； 二、撤销被告泉州台商投资区管理委员会环境与国土资源局作出的泉台管环土（海）〔2019〕罚书字第002号《行政处罚决定书》中罚款42.17万元的决定，责令被告泉州台商投资区管理委员会环境与国土资源局重新作出行政行为。 本案系海事行政案件，依据《诉讼费用交纳办法》第十三条第五项第一目规定，受理费为100元，由被告泉州台商投资区管理委员会环境与国土资源局负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于福建省高级人民法院。 审 判 长  李 洪 审 判 员  曾大津 人民陪审员  陈庆元 二〇二〇年四月七日 法官 助理  姜昭琪 书 记 员  刘真龙 附：本案适用的主要法律规范 《中华人民共和国海域使用管理法》 第三条海域属于国家所有，国务院代表国家行使海域所有权。任何单位或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让海域。 单位和个人使用海域，必须依法取得海域使用权。 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。 第七十四条第一款行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为： （一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的； （二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。 《中华人民共和国土地管理法实施条例》（1991年2月1日施行） 第三条下列土地属于全民所有即国家所有： （一）城市市区的土地； （二）农村和城市郊区中依法没收、征用、征收、征购、收归国有的土地（依法划定或者确定为集体所有的除外）； （三）国家未确定为集体所有的林地、草地、山岭、荒地、滩涂、河滩地以及其他土地。 《最高人民法院关于适用的解释》 第二十一条当事人对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构作出的行政行为不服提起诉讼的，以该开发区管理机构为被告；对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构所属职能部门作出的行政行为不服提起诉讼的，以其职能部门为被告；对其他开发区管理机构所属职能部门作出的行政行为不服提起诉讼的，以开发区管理机构为被告；开发区管理机构没有行政主体资格的，以设立该机构的地方人民政府为被告。 第九十六条有下列情形之一，且对原告依法享有的听证、陈述、申辩等重要程序性权利不产生实质损害的，属于行政诉讼法第七十四条第一款第二项规定的“程序轻微违法”： （一）处理期限轻微违法； （二）通知、送达等程序轻微违法； （三）其他程序轻微违法的情形。 《国家土地管理局关于对滩涂管理问题的复函》 海南省国土局：你局琼国用[1989]69号《关于依法管理沿海滩涂问题的请示》收悉。经研究，现复函如下： 一、关于滩涂是否属土地范畴问题。根据《土地管理法》第十七条“开发国有荒山、荒地、滩涂用于农、林、牧、渔业生产的，由县级以上人民政府批准，可以确定给开发单位使用”和第五条“县级以上人民政府土地管理部门主管本行政区域内的土地的统一管理工作”的规定，滩涂是土地资源的组成部分，应由人民政府土地管理部门统一管理…… 《国务院法制办公室对〈关于请明确“海岸线”、“滩涂”等概念法律含义的函〉的复函》（国法函[2002]142号） 国土资源部： 你部《关于请明确“海岸线”、“滩涂”等概念法律含义的函》(国法资函[2002]154号)收悉。经研究，我们认为，函中要求明确的问题，实质上是“滩涂”与“海域”的划分问题。依照现行法律规定，“滩涂”属于土地；“滩涂”与“海域”的划分，关键在于“海岸线”的划定，属于法律执行中的具体问题。鉴于海洋局是国土资源部管理的国家局，建议你部会同国家海洋局进行充分论证后拿出划定方案，必要时报国务院批准后实施。 附：国土资源部关于请明确“海岸线”、“滩涂”等概念法律含义的函 2002年4月19日 国务院法制办公室： 最近，在协调有关利用海涂围海造地的管理问题中，对滩涂是土地的一部分，还是海域的一部分，各方分歧很大。我部认为，问题的产生，源于新出台的《海域使用管理法》与《土地管理法》的调整范围和衔接问题。《海域使用管理法》第二条第一款和第二款规定：“本法所称海域，是指中华人民共和国内水、领海的水面、水体、海床和底土。”“本法所称内水，是指中华人民共和国领海基线向陆地一侧至海岸线的海域。”在这一规定中，“海岸线”成为土地和海域的分界线，滩涂是在海岸线以内还是以外，是分歧的焦点。 我部认为，滩涂属于土地范畴。宪法第九条第一款规定：“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。”宪法并没有把海涂列为海域。而且，滩涂存在国家和集体所有两种形式。按照《海域使用管理法》第三条规定海域只能是国家所有，也表明滩涂不能属于海域。《土地管理法实施条例》第二条规定：“下列土地属于全民所有即国家所有：……(四)依法不属于集体所有的林地、草地、荒地、滩涂及其他土地；……。”可见，滩涂属于土地。根据有关法律法规的规定和国务院批准的土地分类，我部和原国家土地管理局一直是将滩涂作为土地来管理的。 由于对法律的理解不同，已引起了目前行政管理上的矛盾，特请法制办对《海域使用管理法》和《土地管理法》及有关法律法规的相关概念，如“海岸线”、“滩涂”等的含义予以明确，并对有关法律法规的衔接问题进行协调。 《福建省沿海滩涂围垦办法》 第九条投资滩涂围垦的单位或个人（以下简称投资者），应当向所在地的县级水行政主管部门提出申请，由水行政主管部门按照分级管理权限，会同土地管理等有关部门审查同意，并报县级以上人民政府批准后，方可进行建设。分级管理权限由省水行政主管部门确定，但列入国家基本建设管理程序的围垦工程项目，按国家规定办理。在垦区内，进行非农业建设的，应当向土地管理等有关部门申请办理有关手续。 第二十八条未经县级以上人民政府批准，擅自进行滩涂围垦的，由县级以上水行政主管部门责令其立即改正，造成生态环境损害或他人损失的，应当赔偿损失。 《福建省海域使用管理办法》 第十八条未依法取得海域使用证或超越海域使用证核定范围使用海域的，由县级以上人民政府海洋行政主管部门责令改正，补交海域使用金，并处３０００元以上３万元以下的罚款。 《海洋行政处罚实施办法》 第三十五条海洋行政处罚决定书应当直接送交当事人。当事人是个人的，本人不在送交其同住成年家属签收；当事人已指定代收人的，送交代收人签收。当事人是单位的，送交单位的法定代表人或者主要负责人或者该单位负责收件的人签收。 当事人、当事人的同住成年家属、代收人、单位的法定代表人、主要负责人或者单位负责收件的人在送达回证上签收的日期为送达日期。 第三十六条当事人拒绝接收海洋行政处罚决定书的，送达人应当邀请有关人员到场，说明情况，在送达回证上记明拒收事由和日期，由送达人和见证人签名或者盖章，把海洋行政处罚决定书留在负责收件的人或者被处罚人的住所，即视为送达。 《福建省行政执法程序规定》 第二十八条行政执法机关处理违法案件应在立案之日起三十日内作出处理决定；重大、复杂的案件，经本机关领导批准，可以延长十五天，需要继续延长的报上一级执法机关批准，省人民政府所属行政执法机关，报省人民政府批准。 《福建省海洋与渔业厅关于印发福建省重大海洋行政违法案件会审工作规程的通知》 第七条海洋行政违法案件会审由海监机构负责人主持，同级海洋行政主管部门的海域使用管理、海洋环境保护等相关职能部门和海监机构的内设相关职能部门人员及案件承办人员参加。必要时可以邀请专家和其他人员列席。 县级海监机构召开会审会应当邀请设区市级海监机构参加；设区市级和县级海监机构拟给予本规程第四条第㈠项和第㈡项的行政处罚或者五十万元以上罚款的行政处罚的案件会审会，应当邀请省级海监机构参加。