江苏省南京市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏01行初571号 原告蔡绍平，男，1946年2月12日生，汉族，住南通市崇川区。 被告江苏省住房和城乡建设厅，住所地南京市草场门大街**。 法定代表人周岚，江苏省住房和城乡建设厅厅长。 委托代理人陈昱晗。 第三人南通市住房和城乡建设局，，住所地南通市崇川区工农南路** 法定代表人王开亮，南通市住房和城乡建设局局长。 出庭负责人沈斌。 委托代理人丁伟峰。 委托代理人高婷婷，北京市炜衡（南通）律师事务所律师。 原告蔡绍平诉被告江苏省住房和城乡建设厅（以下简称省住建厅）、第三人南通市住房和城乡建设局（以下简称南通市住建局）行政复议一案，本院于2019年10月29日受理后，经通知原告补正诉状，于2019年11月6日向被告和第三人邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年1月9日公开开庭审理了本案，原告蔡绍平，被告省住建厅的委托代理人陈昱晗，第三人南通市住建局的出庭负责人沈斌、委托代理人丁伟峰、高婷婷到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 省住建厅于2019年9月30日作出[2019]苏建行复（决）字37号《行政复议决定书》（以下简称37号复议决定书），决定撤销南通市住建局作出的通住建裁[2019]1号《房屋拆迁补偿安置裁决书》（以下简称1号裁决书）。 原告蔡绍平诉称：一、原告在裁决申请书中列举了合法房屋5处、天井1处，1号裁决书对其中4处房屋和天井不予补偿。原告的房屋系被违法强制拆除，1号裁决书回避了违法强拆的事实，以补偿程序来规避赔偿责任，构成适用法律错误。二、37号复议决定书主张在2019年以2003年的房地产价格补偿2009年被非法强拆的房屋，显失公平、公正，将拆迁人应承担的责任强加于被拆迁人。该复议决定看似支持了原告的复议请求，实质上作出了对原告更不利的结果，违反了《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称《行政复议法实施条例》）第五十一条的规定。综上，请求法院撤销37号复议决定书，责令被告重新作出行政复议决定。 原告蔡绍平向本院提交的证据有： 1、1号裁决书，用以证明原告因对该裁决书不服而申请行政复议； 2、37号复议决定书，用以证明原告因对该复议决定书不服而提起本案诉讼； 3、南通市人民政府政府（以下简称南通市政府）专题会议纪要，用以证明涉案拆迁项目许以任务奖励，违反了拆迁管理规定； 4、南通市崇川区人民政府（以下简称崇川区政府）信访事项复查意见书，用以证明原告申请裁决的房屋面积与崇川区政府认定的补偿面积一致； 5、关于商请帮助解决限价商品房指标的函（濠东指函[2003]7号），用以证明原告父亲的房屋由原告继承； 6、租赁合同，用以证明北街12号公房原由原告母亲承租，现由原告继承； 7、情况说明，用以证明北街12号公房由原告继承； 8、房屋拆迁补偿安置协议（第一联、第二联），用以证明该协议没有生效； 9、政府信息公开申请答复书，用以证明68.26平方米的房屋未经拆迁评估； 10、北街小学周边地块拆迁方案，用以证明签订房屋拆迁补偿安置协议的人员不在该方案规定的持证上岗人员名单中； 11、事实经过，用以证明房屋拆迁补偿安置协议系在被诱逼的情况下签订； 12、房地产租赁契约，用以证明14.23平方米的房屋租赁关系真实合法，应当给予补偿； 13、最高人民法院案例，用以证明原告诉求的依据； 14、南京铁路运输法院（2018）苏8602行初1386号行政判决书； 15、南京市中级人民法院（2019）苏01行终89号行政裁定书；证据14、15用以证明原告通过诉讼要求南通市住建局对原告的房屋进行裁决。 被告省住建厅辩称，被告具有受理原告提出的行政复议申请的法定职权，复议程序合法有效。南通市住建局作出的1号裁决书违反了《城市房屋拆迁估价指导意见》第十一条第二款的规定，被告根据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第二十八条的规定，决定撤销1号裁决书，并责令南通市住建局重新作出裁决，复议决定内容适当。综上，请求法院驳回原告的诉讼请求。 被告省住建厅在法定期限内向本院提交的证据有： 1、行政复议申请书，用以证明原告提出复议申请的内容； 2、行政复议申请书（补正），用以证明原告补正后的复议申请内容； 3、行政复议答复通知书，用以证明被告的行政复议程序合法； 4、行政复议答辩意见，用以证明被告的行政复议程序合法，以及被告作出复议决定的根据； 5、37号复议决定书，用以证明行政复议决定的具体内容； 6、邮寄查询记录，用以证明被告依法办结了行政复议。 被告省住建厅向本院提交的法律依据有： 《行政复议法》第二十八条第一款第三项。 第三人南通市住建局述称：一、第三人作出的1号裁决书认定事实清楚，适用依据正确，内容适当，程序合法。二、原告依法应当获得补偿的房屋为其承租的29.8平方米公房，其他房屋均无依据给予补偿。三、本案系房屋拆迁行政裁决纠纷，对于是否存在强拆行为以及因强拆行为造成的损害赔偿，不属于第三人裁决的范围。四、鉴于近十多年来房地产市场已发生巨大变化，第三人以现时点市场评估价作为补偿依据，符合“有利于行政相对人”的原则。五、本案不是房屋征收补偿决定纠纷，第三人进行裁决的依据为《城市房屋拆迁管理条例》、《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》等规定。综上，请求法院依法判决。 第三人南通市住建局向本院提交的证据有： 1、行政裁决申请书（2018年4月26日）及证据材料； 2、行政裁决不予受理决定书及邮寄凭证； 3、[2018]苏建行复（决）字78—1号行政复议决定书； 4、（2018）苏8602行初1386号行政判决书及邮寄凭证； 5、（2019）苏01行终89号行政裁定书及邮寄凭证； 6、补正通知书（2019年3月12日）及邮寄凭证； 7、行政裁决申请书（2019年3月11日）及证据材料； 8、补正材料及邮寄凭证； 9、告知书（2019年3月19日）及邮寄凭证； 10、补充房屋权属材料及邮寄凭证； 11、补正通知书（2019年3月29日）及邮寄凭证； 12、裁决补正材料及邮寄凭证； 13、房屋拆迁调解会通知书三份及邮寄凭证、送达回证； 14、签到单； 15、关于尽快明确专门部门及人员处理北街小学地块拆迁遗留问题的函； 16、赔偿主张； 17、补正告知书（2019年4月17日）； 18、行政裁决补正材料； 19、行政裁决受理通知书及邮寄凭证； 20、行政裁决答辩通知书及邮寄凭证； 21、崇川区政府答辩书及证据材料； 22、行政裁决答辩通知书及邮寄凭证； 23、南通市土地储备中心答复书； 24、调解通知书及邮寄凭证； 25、签到单、调解记录、裁决申请人的发言； 26、委托评估函及送达回证； 27、拆迁评估报告、征收补偿分户评估报告、评估报告送达函及邮寄凭证； 28、申请人对拆迁评估报告的意见及邮寄凭证； 29、关于蔡绍平户相关补偿事项给予确认的函及邮寄凭证； 30、诉求意见及邮寄凭证； 31、关于蔡绍平户相关补偿事项给予确认的催办函； 32、补充报告、送达函及邮寄凭证； 33、请求信及邮寄凭证； 34、直管公房权属证明、不动产电子登记簿查询结果证明、房屋所有权证存根、拆除直管非住宅公房协议书及附件、拆迁补偿安置协议（唐明雨）及拆迁费领取凭证； 35、1号裁决书及邮寄凭证；证据1—35共同用以证明1号裁决书具有充分的事实根据，内容合法有效。 第三人南通市住建局向本院提交的法律依据有： 1、《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》； 2、《南通市城市房屋拆迁管理办法》（通政发[2003]16号）； 3、《关于调整等标准的通知》（通价房[2004]40号）； 4、《关于调整崇川区范围内房屋搬迁搬迁费、过渡费的通知》（崇川政发[2014]21号）。 经庭审质证，对于原告蔡绍平提交的证据，被告省住建厅对证据1、2的真实性、合法性、关联性均予以认可；对证据3、4、6、9的真实性予以认可，对证明目的不予认可；对证据5、10的真实性予以认可，对关联性和证明目的不予认可；对证据7、12、13的真实性、合法性、关联性均不予认可；对证据8的真实性予以认可，对关联性不予认可；对证据11的关联性不予认可；对证据14、15的真实性没有异议。第三人南通市住建局对证据1、9、14、15的真实性、合法性、关联性没有异议；对证据2的真实性没有异议；对证据3的真实性、合法性予以认可，对关联性不予认可；对证据4的真实性予以认可，对证明目的不予认可；对证据5、6的真实性予以认可，对合法性和关联性不予认可；对证据7的真实性、合法性、关联性均不予认可；对证据8、10的真实性、合法性予以认可，对关联性和证明目的不予认可；对证据11、12的真实性、合法性、关联性无法确认；对证据13的真实性无法确认，对关联性不予认可。 对于被告省住建厅提交的证据，原告蔡绍平对证据1—6的真实性、合法性、关联性均予以认可。第三人南通市住建局对证据1—6的真实性没有异议，对证据5的合法性有异议。 对于第三人南通市住建局提交的证据，原告蔡绍平对证据35中唐明雨签订的拆迁补偿安置协议的真实性不予认可，对其余证据的真实性均予以认可。被告省住建厅对所有证据的真实性、合法性、关联性均予以认可。 本院经审查认为，原告提交的证据7、11系自行打印的案外人陈述材料，不符合证据的法定形式，证据13系案例材料，不属于证据，本院对以上证据不予采信。原告提交的其他证据和被告、第三人提交的所有证据，均与本案涉及的行政裁决和行政复议相关联，本院予以采信。但是，鉴于本案只审理行政复议行为的合法性，而被告在行政复议中对于原告房屋的补偿事宜，包括房屋面积、补偿金额等并未作全面审查，以上事项也不是本案的审理范围，故本院对于以上证据能否达到各方当事人关于补偿问题的证明目的不作评判。 经审理查明，2003年8月4日，因北街小学及周边地块改造工程项目建设，南通市产管理局向南通土地资产储备投资中心作出通拆许字（2003）第047号拆迁许可证，拆迁期限为2003年8月7日至2003年9月5日。2014年11月28日，南通市住房保障和房产管理局（以下简称南通市产局）发出公告，决定上述拆迁许可证的拆迁期限不再延期。 2018年4月26日，蔡绍平以崇川区政府等单位为被申请人，向南通市产局提交行政裁决申请书，裁决请求为：1、认定2009年5月，被申请人对蔡绍平合法承租的北街12号房改房（29.9平方米）擅自强拆，且至今不予赔偿的行为违法；2、责令被申请人依法对蔡绍平由此所造成的房屋及财产等直接经济损失给予全面赔偿。2018年5月7日，南通市产局以拆迁许可期限于2014年11月28日不再延期、拆迁许可期限已过为由，决定对蔡绍平的裁决申请不予受理。蔡绍平不服，向省住建厅申请行政复议。省住建厅于2018年7月16日作出复议决定书，维持不予受理决定。蔡绍平仍不服，诉至南京铁路运输法院。南京铁路运输法院于2018年11月29日作出（2018）苏8602行初1386号行政判决书，判决撤销南通市产局作出的不予受理决定书和省住建厅作出的行政复议决定书，责令南通市产局在判决生效之日起五日内受理蔡绍平的行政裁决申请。南通市产局不服，提起上诉，后又撤回上诉。南京市中级人民法院于2019年3月5日作出（2019）苏01行终89号行政裁定书，裁定准予南通市产局撤回上诉。在诉讼过程中，因机构改革，南通市产局不再保留，其相应职权由南通市住建局承继。 经多次通知补正，南通市住建局于2019年4月22日决定受理蔡绍平提出的行政裁决申请，南通市土地储备中心为被申请人，崇川区政府为第三人。2019年5月14日，南通市住建局向南通公正房地产评估事务所发出委托评估函，要求对蔡绍平承租的北街12号29.8平方米公房，以2019年5月14日为评估时点，对该户选择货币补偿方式的使用权权益价值补偿和附属设施装饰装潢等补偿进行测算并出具评估报告。南通公正房地产评估事务所于2019年5月23日出具征收补偿分户评估报告，确定补偿额为970105元；于2019年6月27日出具补充报告，确定因住宅改成营业用房而增加的补偿额为48276元。2019年7月16日，南通市住建局作出1号裁决书，确定蔡绍平因北街12号29.8平方米公房拆迁可获得的补偿补助费用共计1107543.2元。 蔡绍平对1号裁决书不服，认为未对其享有权利的其他4处房屋和1处天井进行补偿，于2019年8月5日向省住建厅提出行政复议申请，复议请求为撤销南通市住建局作出的1号裁决书、责令南通市土地储备中心和崇川区政府共同对非法强拆的北街12号内全部合法房屋及所造成的其他直接经济损失给予全面赔偿。省住建厅于2019年8月7日收到蔡绍平的行政复议申请，经通知补正，于2019年8月12日予以受理，并于次日向南通市住建局发出行政复议答复通知书。2019年9月30日，省住建厅作出37号复议决定书，决定撤销1号裁决书，责令南通市住建局在规定的期限内重新作出裁决。该复议决定书认为，1号裁决书以现时点进行评估，违反了《城市房屋拆迁估价指导意见》第十一条第二款关于拆迁评估时点一般为房屋拆迁许可证颁发之日的规定，且所拆迁项目也不符合“拆迁规模大，分期分阶段实施的，以当期（段）房屋拆迁实施之日为评估时点”的条件。2019年10月10日，省住建厅分别向蔡绍平和南通市住建局邮寄送达37号复议决定书。 本院认为，根据《行政复议法》第十二条第一款的规定，省住建厅作为南通市住建局的上一级主管部门，对于南通市住建局作出的具体行政行为，具有行政复议的法定职权。 省住建厅于2019年8月7日收到原告提交的行政复议申请后，履行了通知补正、受理、通知答复等程序，于2019年9月30日作出37号复议决定书，符合《行政复议法》第三十一条、《行政复议法实施条例》第二十九条的规定，行政复议程序合法。 关于省住建厅复议决定撤销1号裁决书是否合法，本院经审查认为： 一、37号复议决定书违反了禁止不利变更原则。《行政复议法实施条例》第五十一条规定，“行政复议机关在申请人的行政复议请求范围内，不得作出对申请人更为不利的行政复议决定。”禁止不利变更原则是行政复议的重要原则之一，其是指行政复议机关在审查具体行政行为的过程中，禁止自己作出或要求其他机关作出对复议申请人较原行政行为更为不利的决定。也就是说，复议机关原则上不能将复议申请人置于更加不利的境地，既不能加重复议申请人的处罚或科以更多的义务，也不能减损复议申请人的既得权利或利益。本案中，原告的复议请求是要求撤销1号裁决书，37号复议决定书也决定撤销1号裁决书，看似复议决定支持了原告的复议请求，但实际上会导致原告处于更不利的地位。原告申请撤销1号裁决书，其主要是认为该裁决书遗漏了其他应当给予补偿或赔偿的内容，也即认为1号裁决书所确定的数额不足以弥补其全部损失。37号复议决定书撤销1号裁决书的理由是认为，该裁决书确定的2019年5月14日的评估时点错误，应当以拆迁许可证颁发之日即2003年8月4日作为评估时点。自2003年至2019年相隔16年之久，房地产市场价格在此时间内已经发生大幅上涨。如果按照37号复议决定书的要求，以2003年8月4日为评估时点对原告进行相应的补偿，势必显著降低原告根据1号裁决书可以获得补偿。原告本希望通过行政复议增加自身利益，却因37号复议决定书而陷入更不利的局面。37号复议决定书未遵循行政复议禁止不利变更的原则，违反了《行政复议法实施条例》第五十一条的规定，构成适用法律错误。 二、1号裁决书采取的评估时点正确。涉案拆迁项目的拆迁许可证作出于2003年，自2014年起不再延期，但该项目实际上并没有完全处理完毕，至少没有对原告承租的北街12号29.8平方米公房进行补偿。《城市房屋拆迁估价指导意见》第十一条第二款规定，拆迁估价时点一般为房屋拆迁许可证颁发之日。该条规定应当适用于在正常期限内处理完毕的拆迁项目，短期内房地产市场的波动还不足以根本影响被拆迁人的利益，但本案中原告迟至16年后仍未获得补偿，再根据上述规定以拆迁许可证颁发之日作为评估时点测算原告可获得的补偿，明显会与根据现时点测算的结果有差距。根据《城市房屋拆迁管理条例》第二十三条的规定，被拆迁人可以选择货币补偿或产权调换。在可以提供产权调换房的情况下，对被拆迁房屋和产权调换房屋均以同一时点进行评估，即便该时点是拆迁许可证的颁发之日，也基本能补偿被拆迁人的损失。但是本案中，行政裁决的被申请人和第三人均未提供产权调换房，1号裁决书也仅确定了货币补偿数额。故在不能进行安置的情况下，仅以多年之前的时点作为评估时点确定原告的货币补偿数额，无疑会降低原告本应获得的补偿，对原告造成不公平。以2019年5月14日作为评估时点测算所得的金额，才能使得原告可以在现阶段自行购置同等条件的住房，也才能弥补原告因房屋拆迁导致的损失。 因此，省住建厅作出的37号复议决定书适用法律错误，依法应当予以撤销。对于原告的行政复议申请，省住建厅应当在法定期限内重新作出行政复议决定。另外，37号复议决定书仅审查了评估时点一个方面，省住建厅在重新复议中，还需要对于原告提出的其他房屋是否应当予以补偿、原告主张的其他经济损失是否应当在行政裁决中予以处理、南通市住建局确定的各项补偿补助费用是否准确等问题，作出全面的审查。 综上，原告蔡绍平的诉讼请求能够成立，本院予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第二项的规定，判决如下： 一、撤销江苏省住房和城乡建设厅作出的[2019]苏建行复（决）字37号《行政复议决定书》； 二、责令江苏省住房和城乡建设厅在法定期限内，对于蔡绍平的行政复议申请，重新作出行政复议决定。 案件受理费50元，由被告江苏省住房和城乡建设厅负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省高级人民法院。 审判长 王 燕 审判员 王攀峰 审判员 周 磊 二〇二〇年四月二十一日 书记员 韩卓君