广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2020）粤71行终383号上诉人（原审原告）：黎祝英，女，1950年8月16日出生，汉族，住广州市南沙区**********，公民身份号码：440************060。被上诉人（原审被告）：广州市南沙区防汛防旱防风指挥部。办事机构地址：广州市南沙区****************。法定代表人：王灿辉，该指挥部秘书。委托代理人：吴银森，广东创杰（南沙）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：广州市南沙区人民政府。住所地：广州市南沙区**********。法定代表人：董可，区长。委托代理人：陈辉，该府工作人员。委托代理人：林艳芳，广东海际明律师事务所律师。上诉人黎祝英因诉被上诉人广州市南沙区防汛防旱防风指挥部（以下简称南沙三防指挥部）、广州市南沙区人民政府（以下简称南沙区政府）清障令及行政复议纠纷一案，不服广州铁路运输法院（2019）粤7101行初4571号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。原审法院经审理查明：2019年5月20日，广州市南沙区横沥镇人民政府规划建设办公室出具《情况说明》称，经该办查核，黎祝英在广州市南沙区***************地址房屋（以下简称涉案房屋）于2014年建设，并未按照广州市***民住宅规划报建的要求依法办理《中华人民共和国建设工程规划许可证》或《中华人民共和国乡村建设规划许可证》手续。5月28日，广州市南沙区***********出具书面报告注明上述涉案房屋没有取得南沙区水行政部门的许可，且形成了河道障碍。5月29日，广州市南沙区******民委员会出具书面证明，涉案房屋是义沙村村民黎祝英于2014年建设的。同日，南沙三防指挥部执法人员对涉案房屋进行了现场勘验，并制作了笔录等。执法人员现场勘验查明涉案房屋作居住使用，占地面积约82平方米，二层，总建筑面积约164平方米，用地地块及地上建筑物位于三多涌迎水坡侧，属河道管理范围，违法建设人为黎祝英。2019年6月3日，广州市南沙区横沥镇人民政府向南沙三防指挥部作出南横请〔2019〕31号《关于申请对黎祝英下达清障令的请示》，告知南沙三防指挥部黎祝英上述情况，提请南沙三防指挥部发出清障令。经审查涉案房屋相关现场勘验笔录、照片、卫星图等材料后，南沙三防指挥部于2019年6月12日作出穗南区三防令〔2019〕50号《清障令》，认定黎祝英未经审批擅自在三多涌迎水坡侧（具体地址：横沥镇义沙村三多西街97-1号）违法占用河道建设建（构）筑物，形成了河道障碍，限黎祝英收到此令起七天内自行拆除所建建（构）筑物，逾期不拆除的，由南沙三防指挥部依法组织强拆，并保留追偿强制拆除费用的权利。黎祝英对南沙三防指挥部作出的上述《清障令》不服，于2019年7月3日向南沙区政府申请行政复议。南沙区政府于2019年7月4日受理黎祝英的申请并送达受理通知及行政复议告知书。经审查，南沙区政府于2019年7月23日作出穗南府复决〔2019〕98号《行政复议决定书》，查明相关事实后依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，决定维持南沙三防指挥部作出的穗南区三防令〔2019〕50号《清障令》，黎祝英仍不服，诉至原审法院。另查明，广州市南沙区水务局于2019年4月30日向社会公开发布《南沙区河道管理范围公告》，通告内河涌管理范围为水系规划蓝线划定的范围；未划定蓝线的河涌，其管理范围为两岸堤防背水坡脚以外6米之间的全部区域。经庭审询问，黎祝英确认原居住的三多西街99号房屋是登记在其丈夫（已去世）名下的宅基地证上房屋，该房屋至今虽然没有拆除，但因为是危房，故无法居住。由于当时黎祝英居住在99号房屋内，因此无法拆除该屋重建，只能在隔壁即涉案97-1号建筑物所在地块进行建设，该地块是黎祝英所在村分配的，但未取得宅基地证。原审法院认为：《中华人民共和国防洪法》第三十九条第三款规定：“有防汛抗洪任务的县级以上地方人民政府设立由有关部门、当地驻军、人民武装部负责人等组成的防汛指挥机构，在上级防汛指挥机构和本级人民政府的领导下，指挥本地区的防汛抗洪工作，其办事机构设在同级水行政主管部门；必要时，经城市人民政府决定，防汛指挥机构也可以在建设行政主管部门设城市市区办事机构，在防汛指挥机构的统一领导下，负责城市市区的防汛抗洪日常工作。”根据上述规定，南沙三防指挥部作为广州市南沙区防汛抗洪抗旱指挥机构，是法律法规授权的负责广州市南沙区行政区域范围内防洪工作的主管机关，负有广州市南沙区行政区域范围内防洪工作的组织、协调、监督和指导等法定职责。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”现黎祝英起诉要求撤销南沙三防指挥部作出的清障令，南沙三防指挥部是本案适格被告。《中华人民共和国河道管理条例》第二十五条第（三）项规定：“在河道管理范围内进行下列活动，必须报经河道主管机关批准；涉及其他部门的，由河道主管机关会同有关部门批准：（三）在河道滩地存放物料、修建厂房或者其他建筑设施”。《广州市水务管理条例》第十九条规定：“河道、河涌的管理范围按照以下原则划定：（一）有堤防的河道，其管理范围为两岸堤防之间的水域、沙洲、滩地（包括可耕地）、行洪区，两岸堤防及护堤地；无堤防的河道，其管理范围根据历史最高洪水位或者设计洪水位确定；（二）河涌的管理范围为蓝线划定的范围。未划定蓝线的河涌，其管理范围为两岸堤防背水坡脚以外六米之间的全部区域；无堤防的河涌，其管理范围根据历史最高洪水位或者设计洪水位确定。水务行政主管部门应当对划定的河道、河涌管理范围进行勘界，设立界桩，并向社会公告。”广州市南沙区水行政部门根据上述规定向社会发布《南沙区河道管理范围公告》，通告内河涌管理范围为水系规划蓝线划定的范围。未划定蓝线的河涌，其管理范围为两岸堤防背水坡脚以外6米之间的全部区域。经现场勘查，南沙三防指挥部确认黎祝英所建涉案房屋位于河道管理范围内的三多涌迎水坡侧，形成河道障碍，严重阻碍河道行洪和堤防安全。且经广州市南沙区横沥镇人民政府规划建设办公室查核，涉案房屋未按照广州市***民住宅规划报建的要求依法办理《中华人民共和国建设工程规划许可证》或《中华人民共和国乡村建设规划许可证》手续，也未经水行政主管部门审查同意取得许可。黎祝英确认并未在其原宅基地证上兴建房屋，而涉案房屋未取得相关部门的建设许可，亦未提交涉案房屋所在地块的宅基地使用合法证明，故南沙三防指挥部确认涉案房屋属于行洪障碍物的事实清楚，原审法院予以支持。《中华人民共和国防洪法》第二十二条第一、二款规定：“河道、湖泊管理范围内的土地和岸线的利用，应当符合行洪、输水的要求。禁止在河道、湖泊管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物，倾倒垃圾、渣土，从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动。”第四十二条第一款规定：“对河道、湖泊范围内阻碍行洪的障碍物，按照谁设障、谁清除的原则，由防汛指挥机构责令限期清除；逾期不清除的，由防汛指挥机构组织强行清除，所需费用由设障者承担。”南沙三防指挥部在已核实黎祝英违法事实的基础上，依据上述规定作出被诉《清障令》，责令黎祝英限期内自行拆除涉案房屋，逾期不拆除的，由该指挥部依法组织强拆，并无不当。南沙三防指挥部在作出被诉《清障令》时已告知其具有申请行政复议及提起行政诉讼的权利，并将该清障令依法送达，程序合法。《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款规定：“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：(一)具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持；……。”第三十一条第一款规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。”本案中，南沙区政府在收到黎祝英的复议申请后，依法予以受理并查明相关事实，在上述规定的期限内作出并送达涉案复议决定书，其复议程序合法。对于黎祝英提出其符合“一户一宅”和南沙三防指挥部以“拆违代拆迁”损害其合法权益的意见。根据《中华人民共和国防洪法》第二十二条第一、二款的规定，河道管理范围内的土地利用，应当符合行洪、输水的要求，禁止在河道管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物，以免影响河势稳定、危害河岸堤防安全、妨碍河道行洪。南沙三防指挥部根据对涉案房屋现状情况的勘查，认定位于河道管理范围内三多涌迎水坡侧的涉案房屋，依据《广州市水务管理条例》等规定，已形成河道障碍。对于建筑物、构筑物是否危害河岸堤防安全、妨碍河道行洪，是河道主管机关根据建筑物、构筑物现状及当地当年雨水、汛期等情况依法进行行政管理上的判断，这与建筑物、构筑物的建设年份及征用并无太大关联。结合上述资料，南沙三防指挥部对涉案房屋属河道障碍物的认定，符合合理实际，也符合《广州市水务管理条例》对河道管理范围及具体划定等相关规定，原审法院予以采纳。而且防洪治洪均是为了维护人民的生命和财产安全，防洪工作也有综合治理、局部利益服从全局利益的原则，河道管理范围内相关行政主管部门应当对河道进行科学治理，并妥善安置需外迁的河道内居民，而非由于黎祝英主张涉案房屋因征收导致“以拆代征”问题。此外，黎祝英非在其原有宅基地上拆旧建新，涉案房屋所在地块并未取得宅基地证及相关许可，故黎祝英撤销被诉《清障令》及被诉《行政复议决定书》的请求，理据不足，原审法院不予支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条的规定，原审法院判决驳回原告黎祝英的全部诉讼请求。上诉人黎祝英不服原审判决，向本院提起上诉称：一、原审法院认定事实不清。1.涉案房屋系因上诉人原住房不能满足人员增加需要且存在安全隐患而在属于上诉人宅基地厨房位置建设而成，上诉人拥有集体土地建设用地使用证，且与周边邻居没有争议。上诉人在涉案房屋建设过程中没有任何政府部门进行查处，亦没有说明该建房行为占用河道，故涉案房屋不存在属违法建设及占用河道的事实。上诉人建设涉案房屋未取得建设工程规划许可证和乡村建设规划许可证并非上诉人所致，而是地方政府给予村民建房办证的不作为行为所致。现在大部分农村村民在自己合法使用的宅基地上建设房屋都没有相关证件，不能以没有相关证件为由认定农村农民建房违法，同时，涉案房屋未取得上述证件并非南沙三防指挥部作出被诉《清障令》的依据。2.广州市南沙区*******不属于南沙三防指挥部的管辖范围。三多西街为祖祖辈辈已经存在，系由当地农民养护，不属于南沙三防指挥部管辖，更不存在南沙三防指挥部管辖的防洪堤之说。若涉案房屋为阻碍行洪的障碍物，则自上世纪八十年代以来在三多西街靠三多涌一侧而建的房屋全部应认定为阻碍行洪而被拆除，这显然与事实不符。3.广州市南沙区横沥镇为水乡地貌，河涌纵横交错，各河涌的两头均设有防洪水闸，当外河水位高涨时水闸关闭，河涌不存在用于排洪、行洪之功能。三多涌只有10米至20米宽，不存在南沙三防指挥部反复强调的迎水坡、背水坡。三多涌非常安全，从未发生过因沿岸房屋阻碍行洪而导致人员伤亡及损毁财物的情况。南沙三防指挥部给当地居民所建房屋作出《清障令》并强制拆除，将造成人民群众无家可归。4.水行政主管部门从未将三多涌划定为河道，从未对三多涌管理范围进行勘界，设立界桩及向社会公告，这也印证了三多涌不属于行洪河道。南沙三防指挥部作出被诉《清障令》毫无事实和法律依据。二、南沙三防指挥部对涉案房屋作出被诉《清障令》为超越职权的乱作为行为。南沙三防指挥部没有独立行使责令限期拆除居民住宅房屋及组织实施强制拆除涉案房屋的权力，其对涉案房屋作出被诉《清障令》超越职权。三、对上诉人涉案房屋作出被诉《清障令》的实际主体应为南沙区政府，故其受理上诉人提出的行政复议申请主体不适格，其作出被诉《行政复议决定书》认定事实不清，审理不公。四、南沙三防指挥部作出被诉《清障令》实际上是假借清理河涌障碍物之名行征收拆迁之实。自2016年开始上诉人所在村土地及房屋被纳入征地拆迁范围，上诉人居住的涉案房屋位于被征收范围内。因南沙区政府对征收上诉人宅基地及房屋的补偿标准极低故未达成拆迁补偿协议，南沙三防指挥部作出被诉《清障令》系逼迁行为。综上，请求二审法院：1.重新开庭审理本案，改判撤销原审判决；2.支持上诉人的诉讼请求，依法撤销南沙三防指挥部作出的被诉《清障令》及南沙区政府作出的被诉《行政复议决定书》；3.本案一审、二审诉讼费用由南沙三防指挥部及南沙区政府承担。被上诉人南沙三防指挥部二审期间未提交答辩意见。被上诉人南沙区政府二审答辩称：一、根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条的规定，南沙区政府依法有权受理黎祝英的行政复议申请并作出行政复议决定。二、南沙区政府作出被诉《行政复议决定书》证据确凿，适用法律、法规正确，程序合法。首先，黎祝英于2019年7月3日向南沙区政府申请行政复议，南沙区政府在法定期限内受理、送达行政复议权利告知书及答复通知书、作出被诉《行政复议决定书》并送达各方当事人，符合法定程序。其次，南沙区政府作出被诉《行政复议决定书》认定事实清楚，适用法律正确。黎祝英于2014年建设的涉案房屋位于河道管理范围内的三多涌迎水坡侧，形成河道障碍，严重阻碍河道行洪和堤防安全。黎祝英建设涉案房屋未按照广州市***民住宅规划报建的要求依法办理《中华人民共和国建设工程规划许可证》或《中华人民共和国乡村建设规划许可证》手续，且黎祝英亦未能提供经水行政主管部门审查同意的相关证据。黎祝英的上述行为违反了《中华人民共和国防洪法》第二十二条第二款、第四十二条第一款以及《中华人民共和国河道管理条例》第二十五条第三项的规定，南沙三防指挥部作出被诉《清障令》认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确。此外，南沙三防指挥部依法对涉案房屋进行调查、勘验，作出和送达被诉《清障令》程序合法。综上，请求二审法院依法判决驳回黎祝英的上诉并判决由黎祝英承担本案全部诉讼费用。经二审审查，原审法院查明的事实清楚并有相应证据证明，本院予以确认。本院认为：依据《中华人民共和国防洪法》第四十二条规定，被上诉人南沙三防指挥部负有对辖区河道、湖泊范围内阻碍行洪的障碍物责令限期清除的职权。本案中，黎祝英未经水行政主管部门批准，在处于三多涌迎水坡侧违法占用河道建设涉案房屋，该行为形成了河道障碍，已严重阻碍河道行洪和堤防安全，违反了《中华人民共和国防洪法》第二十二条第二款“禁止在河道、湖泊管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物，倾倒垃圾、渣土，从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动”的规定。南沙三防指挥部经勘验调查对黎祝英上述违法事实予以认定，并作出被诉《清障令》，责令黎祝英限期拆除涉案房屋，符合《中华人民共和国防洪法》第四十二条第一款“对河道、湖泊范围内阻碍行洪的障碍物，按照谁设障、谁清除的原则，由防汛指挥机构责令限期清除；逾期不清除的，由防汛指挥机构组织强行清除，所需费用由设障者承担”的规定，并无不当，本院予以支持。南沙区政府受理黎祝英的行政复议申请后，在法定期限内作出被诉《行政复议决定书》，程序合法，本院予以维持。关于黎祝英提出三多涌不属于用于排洪、行洪河涌以及涉案房屋未占用河道的主张，根据广州市南沙区水务局向社会公开发布的《南沙区河道管理范围公告》，通告内河涌管理范围为水系规划蓝线划定的范围；未划定蓝线的河涌，其管理范围为两岸堤防背水坡脚以外6米之间的全部区域，涉案房屋位于上述三多涌河道管理范围，故黎祝英的上述主张，理据不足，本院不予采纳。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，本院予以维持。上诉人要求撤销原审判决的理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元由上诉人黎祝英负担。本判决为终审判决。审 判 长  朱 琳审 判 员  闵天挺审 判 员  王 荣二〇二〇年四月二十九日法官助理  郑小敏书 记 员  罗 涛