湖北省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）鄂行终994号 上诉人（原审原告）郭卫平，女，1963年5月9日出生，苗族，住湖北省利川市。 被上诉人（原审被告）利川市人民政府。住所地：湖北省利川市龙船大道**。 负责人何文建，副市长。 被上诉人（原审被告）恩施土家族苗族自治州人民政府。。住所地：湖北省恩施市舞阳大街一巷** 法定代表人刘芳震，州长。 郭卫平因诉利川市人民政府（以下简称利川市政府）、恩施土家族苗族自治州人民政府（以下简称恩施州政府）房屋征收决定及行政复议一案，不服湖北省恩施土家族苗族自治州中级人民法院（2019）鄂28行初15号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 原审查明，因六合大道改扩建和华盛大道西段项目建设需要，利川市人民政府拟对规划红线范围内的房屋实施征收，并对拟征收房屋及宅基地进行了调查。2018年5月8日，利川市人民政府发布《征求意见公告》，于同年5月16日公示。同年5月16日，原利川市国土资源局土地储备分局出具《资金专户存储证明》，载明资金由本级财政拨入，“利川市国土资源局土地储备分局保证足额到位、专户存储、专款专用”。同年6月22日，利川市人民政府就征收补偿事宜举行听证程序。同年7月5日，针对收集到的被征收人反馈意见，利川市人民政府作出《关于六合大道改扩建项目和华盛大道西段建设项目房屋征收补偿方案征求意见及修改情况的说明》。次日，利川市人民政府作出《六合大道改扩建项目和华盛大道西段建设项目房屋征收决定公告》，并以7月5日修改后的补偿方案作为附件。同年10月24日，利川市社会稳定风险评审委员会作出利稳评〔2018〕3号《六合大道改扩建项目和华盛大道西段建设项目房屋征收社会稳定风险评估意见》，认为社会稳定风险较小，项目可以实施。 依据利川市人民政府的调查，郭卫平被征收房屋位于利川市都××办事处××号，土地性质登记为国有，无房屋证号。2002年6月28日，郭卫平缴纳代收代付建设许可证费用4500元。关于土地性质的问题，利川市人民政府辩称，没有填写房屋证号原本都是集体土地，但被征收人交纳了土地出让金，所以按照国有土地处理。因不服征收决定及补偿方案，郭卫平于2018年9月19日向恩施州人民政府申请行政复议。2018年11月29日，恩施州人民政府作出恩州政复决字〔2018〕89号《行政复议决定书》，决定维持利川市人民政府作出的利政征字〔2018〕001号《六合大道改扩建项目和华盛大道西段建设项目房屋征收决定公告》。郭卫平遂向本院提起行政诉讼，请求撤销利川市人民政府作出的利政征字〔2018〕001号《六合大道改扩建项目和华盛大道西段建设项目房屋征收决定公告》和恩施州人民政府恩州政复决字〔2018〕89号《行政复议决定书》，本案诉讼费用由二被告承担。 另查明，经庭审调查，利川市人民政府关于本案土地性质的问题只有相关会议纪要，郭卫平尚未取得国有土地证明。原利川市国土资源局土地储备分局对本案的征收行为保证足额到位、专户存储、专款专用。 原审认为，利川市人民政府负有辖区内房屋土地行政征收的法定职责，恩施州人民政府有权依申请对利川市人民政府的征收决定作出行政复议，二者均是本案的适格被告。利川市人民政府通过利政征字〔2018〕001号《六合大道改扩建项目和华盛大道西段建设项目房屋征收决定公告》取代单独作出征收决定，因此，该征收决定公告属可诉的行政行为。 国有土地上房屋的征收与集体土地上房屋的征收，在征收对象、征收主体、征收程序以及适用的法律法规等方面均存在明显区别，不能在同一征收程序中既征收国有土地，又征收集体土地。根据利川市人民政府提交的拟征收房屋及宅基地调查汇总表显示，该项目涉及被征收户49户，其中，国有土地性质20户，集体土地性质17户，无法确定土地性质12户，且本案现有证据不足以证明被征收的集体土地均已依法转为国有土地，因此，利川市人民政府依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》统一实施征收，忽略了集体土地的农用地转用审批等相关法定程序，补偿方式也与《中华人民共和国土地管理法》第四十七条的规定不符。但基于本案对未涉诉被征收人的征收补偿工作已经基本完成的事实，撤销利川市人民政府利政征字〔2018〕001号《六合大道改扩建项目和华盛大道西段建设项目房屋征收决定公告》会给国家利益和社会公共利益造成重大损害，且国有土地的征收补偿标准明显高于集体土地的征收补偿标准，因此，对利川市人民政府作出的利政征字〔2018〕001号《六合大道改扩建项目和华盛大道西段建设项目房屋征收决定公告》依法应予确认违法但不撤销。 《中华人民共和国行政诉讼法》第七十九条规定，复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定与原行政行为一并作出裁判。本案中，恩施州人民政府作出的复议决定建立在原行政行为（即利川市人民政府作出的利政征字〔2018〕001号《六合大道改扩建项目和华盛大道西段建设项目房屋征收决定公告》）上，并维持了原行政行为，对原行政行为的合法性予以认可。故本院确认原行政行为违法，就意味着复议决定的合法性丧失了根基，据以作出复议决定的法律依据不足，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项的规定，应予撤销。 关于郭卫平提出利川市人民政府前后作出两个不同的补偿方案程序违法的问题。经查，2017年7月19日，利川市征地拆迁安置工作指挥部颁布的是《清源广场和六合大道建设项目房屋征收补偿方案》征求意见公告。2018年5月6日，利川市人民政府颁布的是《六和大道改扩建项目和华盛大道西段建设项目房屋征收补偿方案》征求意见公告。两个是不同单位发布的征求意见公告，是为征收决定作的前期工作，两者并不矛盾。至于郭卫平提出风险评估报告及利川市财政局资金专户存储的问题，本院认为确有瑕疵，但对被征收人的实体权利不产生实质性影响。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项和《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十六条第一款之规定，判决：一、确认利川市人民政府作出的“利政征字〔2018〕001号”《六合大道改扩建项目和华盛大道西段建设项目房屋征收决定公告》违法；二、撤销恩施土家族苗族自治州人民政府“恩州政复决字〔2018〕89号”《行政复议决定书》。 郭卫平上诉称，1.原审法院包庇利川市政府严重违法的行政行为，且适用法律错误。利川市政府在同一征收程序中，既征收国有土地上房屋，又征收集体土地上房屋，作出的征收决定无论是实体还是程序均构成严重违法，且侵害了上诉人合法权益，属于依法应撤销的行政行为。2.撤销利川市政府作出被诉征收决定，不会给国家利益和社会公共利益造成重大损害，相反可以促进政府依法行政。原审法院认定征收补偿工作已经基本完成无事实依据，即使征收决定及补偿已经部分实施，判决利川市政府重新作出征收决定不会给国家和社会公共利益造成损害。3.利川市政府作出的房屋征收决定及补偿方案显失公平，社会风险评估报告作出程序违法，没有做到专款存储。原审确认利川市政府被诉征收决定违法，只撤销恩施州政府复议决定，对利川市政府的违法行为不予纠正，自相矛盾，明显不当。请求：撤销原审判决，改判撤销利川市政府（2018）001号房屋征收决定及补偿方案并判令其重新作出行政行为。本案诉讼费由利川市政府负担。 各方当事人向原审法院提交的证据材料已随案移送至本院。本院二审对证据的分析、认定的案件事实与原审一致。 本院认为，利川市政府于2018年7月6日作出利政征字〔2018〕第001号《六合大道改扩建项目和华盛大道西段建设项目房屋征收决定公告》，决定对六合大道改扩建项目和华盛大道西段建设项目红线范围内国有土地上所有房屋进行征收，郭卫平的房屋在该征收范围内。根据利川市政府提交的证据显示，该项目征收对象既涉及国有土地上的房屋又涉及集体土地上的房屋。国有土地上房屋的征收和集体土地的征收，在征收对象、征收主体、征收程序以及适用法律等方面均不相同。对于集体土地征收，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十五条规定，利川市政府无作出征收决定职权，同时在本案中也违反了农用地转用审批等相关法定程序。对于国有土地上房屋征收，利川市政府作出的涉案项目房屋征收社会稳定风险评估意见程序违法，也没有提供充分有效证据证明其做到了征收补偿费用足额到位、专户存储、专款专用。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定，利川市政府作出的被诉征收决定理应撤销。但考虑利川市政府对大多数被征收人的征收补偿工作已经基本完成，撤销该征收公告可能会给社会公共利益造成重大损害，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项规定，应当判决确认违法，但不宜撤销。恩施州政府作出维持该征收决定的复议决定，认定事实不清，适用法律错误，依法应予以撤销。原审法院据此判决确认利川市政府作出的〔2018〕001号房屋征收决定违法并撤销恩施州政府作出的恩州政复决字〔2018〕89号《行政复议决定书》，并无不当。郭卫平的上诉理由不能成立，对其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本案二审案件受理费50元，由上诉人郭卫平负担。 本判决为终审判决。 审判长  张思化 审判员  韩 黎 审判员  谢 明 二〇二〇年四月二日 书记员  董晓晗