广东省佛山市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）粤06行初14号原告梁梓彬，男，1972年9月25日出生，汉族，住佛山市南海区。被告佛山市南海区人民政府。法定代表人顾耀辉，区长。委托代理人邓小晶，佛山市南海区司法局工作人员。委托代理人陆林邦，佛山市南海区司法局工作人员。梁梓彬因诉佛山市南海区人民政府（以下简称“南海区政府”）行政复议一案，于2020年2月25日向本院提起诉讼。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。2020年2月5日，南海区政府向梁梓彬作出了南海府行复〔2020〕59号《不予受理行政复议申请决定书》（以下简称《59号复议决定书》，以梁梓彬的申请不符合行政复议的受理条件为由，根据《中华人民共和国行政复议法》第六条、第十七条第一款、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（五）项的规定，决定对其行政复议申请不予受理。梁梓彬诉称：一、梁梓彬对佛山市南海区****办事处（以下简称“桂城街道办”）作出的《关于申请召开筹备组会议的回复》（以下简称《回复》）不服而向南海区政府提出行政复议，南海区政府不予受理已构成认定事实不清和适用法律错误。南海区政府故意滥用职权不予受理本案，实现达到纵容包庇桂城街道办的目的，人民法院应支持梁梓彬的诉讼请求判决南海区政府败诉。梁梓彬是依照《中华人民共和国行政复议法》第六条、《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条和《中华人民共和国行政许可法》第三十八条的规定向桂城街道办申请行政许可后，桂城街道办作出的回复已事实侵害梁梓彬的合法权益，因此本案属于行政复议的受案范围。二、本案因为桂城街道办对梁梓彬作出了具体行政行为的答复且侵害了梁梓彬的合法权益，故而属于行政复议的受案范围，并非南海区政府所指的只是属于民事诉讼的受理范围。业主大会筹备组可以由不是业主的人员构成，还可以委托他人参加筹备组会议，所以业主大会筹备组作出的决定根本没有约束力，不会强制性地产生权利和义务。可见业主大会筹备组作出的决定是以行政机关履行法定职责作为业主大会筹备组决定的合法有效的保障，属于行政诉讼受理范围，并不只是属于民事诉讼受理范围。三、桂城街道办作出的《回复》没有列明应向哪个行政机关提出法律救济，也没有明确法律救济的期限，违反了法定程序，南海区政府直接不予受理没有全面履行职责已构成不作为。四、依照《中华人民共和国行政复议法》第七条的规定，梁梓彬请求审查《佛山市南海区国土城建和水务局关于印发组建业主委员会工作指引的通知》的合法性于法有据，南海区政府不予受理已构成不作为。另外，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条的规定，梁梓彬的诉讼请求于法有据。五、桂城街道办对于业主大会筹备组不但有指导和协助的职责，而且还有监督和处理的职责，南海区政府对于桂城街道办没有全面履行职责的具体行政行为不予受理已构成不作为。南海区政府认为其无处理职责同样构成不作为。六、南海区政府应向梁梓彬公开道歉。依照《中华人民共和国侵权责任法》第十五条第七项的规定，梁梓彬要求南海区政府公开道歉于法有据。请求一审法院：1.一并审查《佛山市南海区国土城建和水务局关于印发组建业主委员会工作指引的通知》的合法性；2.撤销南海区政府作出的《59号复议决定书》；3.判决南海区政府受理梁梓彬的行政复议申请，并向梁梓彬出具行政复议受理通知书；4.判决南海区政府对桂城街道办违反法定程序超出60天期限后才让梁梓彬收到《回复》的行政行为不予处理构成不作为；5.判决南海区政府在桂城街道办没有在《回复》中告知申请行政复议的权利、行政复议机关和行政复议申请期的违反法定程序行为不予处理构成不作为；6.判令南海区政府在桂城街道办在基业花园第三届业主大会筹备组已申请延期一个月继续派发回收选票后，再次在没有法律法规支持下事实默许基业花园第三届业主大会筹备组延期两个月继续派发回收选票，但没有对梁梓彬的行政许可申请作出行政许可的具体行为不予处理构成不作为；7.判决南海区政府对桂城街道办事实侵害梁梓彬参加基业花园第三届业主大会筹备组的权利、侵害梁梓彬的提议权、投票表决权和知情权的行政行为不予处理构成不作为。8.判决南海区政府对桂城街道办签名确认《基业花园第三届业主大会选票、表决票统计结果》合法有效，属于违反法定程序事实侵害梁梓彬当选基业花园第三届业主委员会权利的行政行为不予处理构成不作为；9.判决南海区政府故意采用不予受理的手段实现让桂城街道办在本案行政复议中不举证构成滥用职权；10.责令桂城街道办向梁梓彬公开道歉。被告南海区政府辩称：一、梁梓彬的起诉不具备诉的利益，本案不属于行政诉讼的受案范围，依法应裁定驳回起诉。梁梓彬向一个无处理职责的行政机关随意提出一个申请，即使该行政机关不予回应或直接予以拒绝，也不会使梁梓彬当然地获得诉权。梁梓彬向桂城街道办提出了三项请求。根据《广东省物业管理条例》第五条的规定，桂城街道办对业主大会的设立具有指导和协助职能，但行政指导协助行为不具有强制性，对当事人的权利义务不产生实际影响，故不属于具体行政行为的范畴。同时，根据《业主大会和业主委员会指导规则》第十条的规定，业主大会筹备组组长由街道办事处、乡镇人民政府代表担任，而非街道办事处、乡镇人民政府担任。业主大会筹备组及其组成人员组织召开业主大会的行为在性质上亦属于民事行为而非可复议的行政行为，故梁梓彬要求桂城街道办履行基业花园业主大会筹备组组长职责、向业主提供设立业主大会的过程材料，明显超出了桂城街道办的行政管理职责范围。桂城街道办对梁梓彬的请求事项并无行政处理职责，其是否对梁梓彬回复亦对梁梓彬的权利义务不产生实际影响。二、南海区政府作出上述《不予受理行政复议申请决定书》的程序合法。南海区政府于2020年2月3日收到复议申请后，于同月5日作出《59号复议决定书》，并于同月6日邮寄送达，梁梓彬亦已收到，南海区政府的处理行为符合法律规定，程序合法。三、南海区政府作出《59号复议决定书》的内容合法。桂城街道办的行为对梁梓彬的权利义务不产生实际影响，故本案不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的受理范围，南海区政府根据《中华人民共和国行政复议法》第六条、第十七条第一款、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（五）项的规定，决定对其复议申请不予受理，内容合法。请求依法裁定驳回梁梓彬的起诉。经审理查明：2019年11月25日，梁梓彬向桂城街道办提交了一份《申请桂城街道办事处履行筹备组组长职责召开筹备组会议等等职责的履行职责申请书》，申请：1.桂城街道办履行组长职责，召开基业花园第三届业主大会筹备组会议对基业花园第三届业主大会筹备组已召开的业主大会选票箱进行封箱点票；2.桂城街道办提供同意第三届业主大会延期继续回收选票的书面同意书；3.桂城街道办履行组长职责，召开基业花园第三届业主大会筹备组会议并公开张贴基业花园第三届业主大会筹备组同意延期继续回收选票的书面同意书在基业花园的南门、北门和南区的公告栏上。2020年1月19日，桂城街道办对梁梓彬作出书面《回复》，对梁梓彬申请的三个问题分别进行了解答。梁梓彬不服，向南海区政府提出行政复议申请，该府于2020年2月3日收到书面申请后，于2020年2月5日对梁梓彬作出了《59号复议决定书》，以梁梓彬的申请不符合行政复议的受理条件为由，根据《中华人民共和国行政复议法》第六条、第十七条第一款、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（五）项的规定，决定对其行政复议申请不予受理。梁梓彬仍不服，遂向本院提起行政诉讼。本院认为：本案争议的焦点是梁梓彬于2020年2月3日提出的复议申请是否属于行政复议的受案范围。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：……（五）属于行政复议法规定的行政复议范围……。”由此可见，复议申请事项属于行政复议的受案范围是申请人提起一次有效的行政复议应当具备的条件。《广东省物业管理条例》第五条规定：“街道办事处、乡镇人民政府会同物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门对设立业主大会和选举业主委员会给予指导和协助，协调处理物业管理中的纠纷。居民委员会、村民委员会予以协助和配合。”根据该条的规定，桂城街道办对设立业主大会仅具有指导、协助的职责，其因履行相应职责而实施的行为属于行政指导行为。《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（三）项明确规定，行政指导行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。根据不可诉讼的行政行为亦不可复议的基本法理，行政指导行为不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条所规定复议范围，故南海区政府以梁梓彬的复议申请事项不属于行政复议的受案范围不予受理，具有事实和法律依据，本院予以支持。对于一个明显不属于行政复议受理范围的请求，当事人亦不具有诉的利益，人民法院不能仅仅因为其是复议程序的相对人就当然的赋与其诉权。正确的做法应当是不予立案或者裁定驳回起诉，没有必要任由没有实际意义的起诉进入审判程序。此外，梁梓彬起诉还请求本院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条的规定一并审查《佛山市南海区国土城建和水务局关于印发组建业主委员会工作指引的通知》的合法性。因对规范性文件的一并审查以行政行为可诉为前提，而本案梁梓彬的相关申请事项不可复议、不可诉讼，故其请求一并审查规范性文件不符合诉讼法的规定，本院不予支持。据此，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项、第三款的规定，裁定如下：驳回原告梁梓彬的起诉。案件受理费50元不予收取。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。审 判 长 陈智扬审 判 员 何丽容审 判 员 王 慧二〇二〇年四月二十九日法官助理 温颖聪书 记 员 欧思颖