山东省高级人民法院 行 政 赔 偿 判 决 书 （2020）鲁行赔终48号 上诉人（原审原告）刘恒光，男，1951年5月13日出生，汉族，住烟台市芝罘区。 上诉人（原审被告）烟台市人民政府,住所地烟台市莱山区芙蓉路**。 法定代表人陈飞，市长。 委托代理人刘立志。 委托代理人高福胜。 上诉人（原审被告）烟台市自然资源和规划局,住所地烟台市莱山区新苑路**。 法定代表人黄涛，局长。 委托代理人金延杰。 委托代理人宋秀华，山东烟泰光远律师事务所律师。 刘恒光诉烟台市××烟台市自然资源和规划局行政赔偿一案，烟台市中级人民法院于2020年2月26日作出（2019）鲁06行赔初18号行政赔偿判决，各方当事人均不服，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，向各方当事人送达了受理案件或者应诉通知书、合议庭成员告知书以及《二审行政案件诉讼要素表》，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 刘恒光诉称，其通过黄务镇人民政府招商引资，按照镇政府和黄务实业总公司的规划，自建二层楼房，一直经营至2011年夏季，后该房屋被违法拆除，请求：1.判决被告参照国有土地上房屋价值给原告赔偿；2.依法判决被告赔偿原告因强拆造成的损失总额4161316元。 原审法院经审理查明，1992年4月8日，烟台市人民政府办公室下发了《转发市财办、芝罘区政府关于搞活市郊三处蔬菜批发市场的意见的通知》（烟政办发[1992]33号），决定在南郊（即黄务蔬菜批发市场）、东郊和西郊各建一处蔬菜批发市场。1992年10月5日，原烟台市规划局制发了鲁05-01（92）烟规地字第126号《建设用地规划许可证》，载明：用地单位为芝罘区黄务镇政府，用地项目名称蔬菜批发市场。后，黄务镇人民政府制发了《烟台市南商业中心》招商投资公告，采取预收租赁费、出售建筑物的办法，邀约国内外的国营、集体、个体经营者投资，并承诺用户可根据自己的需要按规划建设临时板房、摊棚。 1993年6月1日，烟台市黄务实业总公司（甲方）与刘恒光（乙方）签订了合同书。合同约定甲方在镇驻地烟青路东侧建一处集贸市场，有偿为乙方提供基础设施和经营用地。由乙方自建营业用房，经营第三产业。营业用房第一层建筑面积112平方米，第二层建筑面积112平方米，两层同期完成。经营期限为20年，从1993年6月1日起至2013年6月1日止。该市场是新开辟的市场，甲方负责“五通一平”（通自来水、通下水道、通电、通路、通讯、平整场地）等基础设施的规划设计、施工和五通一平所需资金的筹集。乙方向甲方交纳“五通一平”投资和利润，第一层按每年每平方米50元，第二层按每年每平方米20元。“五通一平”投资和利润每隔三年浮动一次，每次递增10%。乙方在市场内的建筑物，必须服从甲方的统一规划，并由甲方放线定位，竣工后进行验收。一律安置铝合金门窗，外墙贴釉面或其它装饰材料。暂时不能建两层楼房者，可建一层平房，但是建筑物的基础和屋顶要按两层楼房的承重要求来建，前后两侧要建挑梁，在合同签订后三年内要将第二层建好。乙方不得占用建筑面积以外的场地。在活动板房区内建造的一层平房，不符合上述要求的，合同到期后如要继续经营，应在市场的统一规划下，按上述要求推倒重建。合同期内，如果国家或地方政府因重要建设征用时，合同即行终止，由征用单位补偿甲、乙双方的损失。甲、乙双方互不赔偿损失。乙方用水、电如需甲方提供时，应缴纳水、电设施安装费。合同到期后，土地所有权、使用权归甲方所有。“五通一平”等基础设施归甲方所有（乙方自行安装的部分除外）。乙方如继续经营，双方可经过协商另订合同。乙方如不继续经营，按国家规定交割房产。合同还约定了其他事项。合同签订后，刘恒光自建了二层楼房，开始经营。 2004年2月3日，烟台市芝罘区人民政府颁发的烟芝集用（2004）第004号集体土地使用权证，载明土地使用权人为黄务街道黄务居委会（蔬菜批发市场），土地所有权人为黄务居委会。 2004年2月27日，烟台市人民政府向山东省人民政府报送了《烟台市人民政府关于2004年度第二批城市用地的请示》。2004年3月4日，山东省人民政府发文批复了烟台市人民政府的请示。2004年3月24日，烟台市人民政府发布了2004年第4号征用土地通告。2004年3月27日，原烟台市国土资源局安排芝罘分局又发布了征用补偿安置方案公告，载明地上附着物补偿标准为建筑物800元/㎡。2004年9月，原烟台市国土资源局发布了案涉土地的国有土地出让公告，在该公告中说明本区域内的地上附着物的拆迁补偿安置费用由竞得者负责补偿。2004年10月22日，原烟台市国土资源局与烟台北方温州城开发有限公司签订国有土地使用权出让合同，其中载明，土地出让金15090445元，经烟台市人民政府批准，出让金总额中的7735836.2元由受让人与芝罘区人民政府单独结算。2010年6月14日，烟台北方温州城开发有限公司作为竞得者委托烟台信宇房地产评估公司对刘恒光的房产进行了评估。根据评估报告，刘恒光房屋评估价值是256563元，其中包括房屋、室内装修、附属设施、搬迁补偿费等。 2011年7月，刘恒光的房屋被烟台北方温州城开发有限公司委托拆迁公司和黄务居委会进行了强制拆除。 2014年9月2日，刘恒光诉至法院，请求确认烟台市××原烟台市国土资源局强制拆除其房屋的具体行政行为违法。烟台市芝罘区人民法院作出（2014）芝行初字第36号行政判决，确认烟台市××原烟台市国土资源局于2011年7月对刘恒光在原黄务蔬菜批发市场内所建的房屋实施行强制拆除的具体行政行为违法。烟台市××原烟台市国土资源局不服，提起上诉。烟台市中级人民法院作出（2017）鲁06行终377号行政判决，驳回上诉，维持原判决。 2018年7月13日，刘恒光向烟台市××原烟台市国土资源局邮寄行政赔偿申请书，烟台市××原烟台市国土资源局收到后未作出作出赔偿决定。2018年9月，刘恒光向烟台市中级人民法院提起行政赔偿诉讼,请求对其受到的损失给予赔偿。烟台市中级人民法院作出（2018）鲁06行赔初18号行政赔偿判决：烟台市××原烟台市国土资源局于判决生效之日起两个月内对刘恒光的赔偿申请作出赔偿决定。烟台市××原烟台市国土资源局不服，向山东省高级人民法院提起上诉。山东省高级人民法院作出（2019）鲁行赔终114号行政赔偿判决：驳回上诉，维持原判。 2019年10月8日，烟台市自然资源和规划局作出行政赔偿决定，根据《中华人民共和国国家赔偿法》规定，按照烟台市中级人民法院行政判决的要求，参照《关于的评审意见》作出赔偿决定如下：给予赔偿请求人刘恒光256563元赔偿。刘恒光不服，诉至烟台市中级人民法院。 原审法院认为，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”第十四条第二款规定：“赔偿请求人对赔偿的方式、项目、数额有异议的，或者赔偿义务机关作出不予赔偿决定的，赔偿请求人可以自赔偿义务机关作出赔偿或者不予赔偿决定之日起三个月内，向人民法院提起诉讼。”生效的行政判决已确认烟台市××原烟台市国土资源局于2011年7月对刘恒光在原黄务蔬菜批发市场内所建的房屋实施强制拆除的具体行政行为违法，并判令烟台市××原烟台市国土资源局对刘恒光的赔偿申请作出赔偿决定。原烟台市国土资源局的职权现已由烟台市自然资源和规划局承继，在烟台市自然资源和规划局作出赔偿决定后，刘恒光因不服赔偿决定而提起本案诉讼，本案的原、被告主体适格，刘恒光的起诉未超过起诉期限。 《中华人民共和国国家赔偿法》第四条（三）项规定：“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：……（三）违法征收、征用财产的……”第三十六条（八）项规定：“对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。”《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条规定：“原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。被告有权提供不予赔偿或者减少赔偿数额方面的证据。”刘恒光请求烟台市××烟台市自然资源和规划局赔偿因征收造成的房屋、附属设施、装修损失，依法应予支持。关于房屋损失的补偿标准，刘恒光主张依照《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款规定，应当参照国有土地上房屋征收补偿的标准执行，原审法院不予支持。首先，案涉土地是黄务居委会所有的集体土地，土地使用权也登记在黄务居委会名下，刘恒光并非案涉土地所在集体经济组织成员，未曾受让、取得案涉土地的权属，不享有案涉土地的征收补偿权益。其次，原烟台市规划局虽为蔬菜批发市场颁发了建设用地规划许可证，刘恒光依据与烟台市黄务实业总公司签订的合同书建设了案涉房屋，但烟台市黄务实业总公司并无房屋建设审批权力，案涉房屋并未取得规划、建设许可手续。再次，案涉房屋是为刘恒光进驻市场从事经营活动而建设，合同约定的经营期限为20年，至2011年7月案涉房屋被拆除之时，大部分的合同期限已经履行。综合本案的实际情况，案涉房屋的征收补偿标准应当依照征收补偿公告确定的800元／㎡执行。关于房屋面积，评估明细表记载楼房面积为270.72㎡、平房面积为22.95㎡，各方当事人对此没有争议。评估明细表认定为附属设施的50㎡地下室，刘恒光主张应当认定为楼房。对于前述平房、地下室建筑物，征收补偿公告并未另行确定补偿标准，且该部分建筑已经灭失，另行确认补偿标准的条件已不具备，其补偿标准也应参照800元／㎡执行。评估明细表认定为附属设施的48㎡简易棚厦，刘恒光主张应认定为砖瓦房，理由不成立，不予支持。综上，烟台市××烟台市自然资源和规划局应赔偿刘恒光房屋损失为：800元／㎡×（270.72㎡＋22.95㎡＋50㎡）＝274936元。烟台市自然资源和规划局同意赔偿刘恒光室内装修损失44791元、附属设施损失6948（自14948元中扣除地下室部分的8000元）、搬迁补助费2500元，依法应予照准。 刘恒光请求烟台市××烟台市自然资源和规划局赔偿屋内物品损失，依法应予支持。在强制拆除时，烟台市××烟台市自然资源和规划局未对刘恒光屋内物品进行登记保全，结合刘恒光所建房屋用途及提交的屋内物品损失明细，原审法院酌定烟台市××烟台市自然资源和规划局赔偿刘恒光屋内物品损失2万元。 前述赔偿款项合计金额为：274936元＋44791元＋6948元＋2500元＋20000元＝349175元。在案涉房屋被拆除前，烟台市××烟台市自然资源和规划局即应将补偿款项支付给刘恒光，而其至今未支付该款项，应当负担该款项自2011年7月1日至实际支付之日按中国人民银行发布的同期同类贷款利率计算的利息。 综上，依照《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款、第四条（三）项、第十四条第二款、第三十六条（八）项，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条之规定，判决：一、撤销被告烟台市自然资源和规划局作出的行政赔偿决定；二、被告烟台市××烟台市自然资源和规划局于判决生效之日起十日内赔偿刘恒光349175元及利息（以349175元为基数、自2011年7月1日至实际支付之日、按中国人民银行发布的同期同类贷款利率计算）。 刘恒光不服原审判决，上诉请求：1.依法撤销原审判决；2.依法改判参照国有土地上房屋价值给刘恒光赔偿。事实与理由：一、依照《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条的规定，侵犯财产权造成损害的，按照损害程度给付相应的赔偿金。本案房屋价值应当以诉讼中房屋评估机构作出的评估报告为据，而不应当以强拆行为发生时对房屋的估价为准。被上诉人单方自行委托评估的评估报告及评估结论，无论程序还是数额均不符合法律规定，原审法院采纳被上诉人提供的十年前的评估表赔偿是错误的，应当按诉讼时评估依据为准。二、依据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第一条的规定，上诉人是案涉房屋所在土地的合法使用权人。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款规定：“征收农村集体土地时未就被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿，补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区，土地权利人请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的，人民法院一般应予支持，但应当扣除已经取得的土地补偿费。”涉案房屋所在的土地在2004年被烟台市人民政府征收，2011年涉案房屋被违法拆除，上诉人请求参照国有土地上房屋价值给予赔偿具有事实根据和法律依据。三、原审法院判决采纳证据不合法。原审法院判决采纳被上诉人提供的鲁国土资字[2017]257号《烟台市征收土地上的附着物或青苗标准批复》错误，该批复中显示是补偿耕地上的青苗和临时建筑。原审法院判决采纳被上诉人提供的十六年前政府转发《(2004)4号征用土地公告》中显示建筑物补偿800元/㎡错误。 烟台市××烟台市自然资源和规划局不服原审判决，上诉请求：撤销原审判决，依法改判烟台市自然资源和规划局赔偿刘恒光256563元或者发回重审。事实与理由：一、烟台市人民政府不是本案的适格被告。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款、第四款的规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。烟台市人民政府既不是本案被诉赔偿决定的作出机关，也不是被诉赔偿决定的共同作出机关，原审法院受理刘恒光对烟台市人民政府提起的诉讼违反了法律规定，刘恒光主张烟台市自然资源和规划局受烟台市人民政府委托作出被诉赔偿决定，缺乏事实和法律依据。二、原审法院对刘恒光的房屋按照800元计算赔偿价值没有法律和政策依据。由于案涉房屋性质属于集体土地上的无证房屋，对其价值的赔偿应当按照集体土地征收中地面附着物的补偿标准。烟台市自然资源和规划局赔偿决定依据的是鲁国土资字［2017］257号《山东省国土资源厅、山东省财政厅关于烟台市征地地上附着物和青苗补偿标准的批复》，根据该批复规定，砖混结构平顶房屋和砖木起瘠补偿标准在500-800元／㎡，一面坡简易房屋补偿标准在170-300元／㎡。原审判决认为地上建筑物的补偿标准均应按照2004年3月27日征地时，原烟台市国土资源局芝罘区分局补偿安置公告载明的800元／㎡进行确定，理由不成立，因为补偿安置公告中关于地上建筑物的补偿标准是征地时的大致标准，而非具体的补偿标准。涉案建筑中平顶砖混房屋与一面坡简易房屋的补偿均按照最高标准800元／㎡进行补偿，不合符相关规定。三、原审法院对刘恒光物品损失的数量、价值认定无任何事实和法律依据。四、原审法院对行政赔偿利息的认定没有法律依据。五、根据涉案土地被征用人烟台市芝罘区黄务居委会关于《原黄务集贸市场评估、补偿情况》的相关说明，涉案项目补偿款已由卧龙园区管委会全额拨付给黄务居委会，刘恒光拒不领取造成的损失应自行承担。 双方当事人在原审中提交的证据和依据已随案移送本院，本院对原审法院证据采信及查明的事实予以确认。二审期间刘恒光提供下列材料主张为新证据：材料1是《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条，主张涉案房屋的赔偿参照国有土地上房屋进行赔偿；材料2是原烟台市规划局于1992年8月31日颁发的建设工程规划许可证一份，证明本证是城市规划区内经城市规划行政主管部门审定许可建设各类工程的法律凭证；材料3是烟台市中心区位地段划分表一份，证明蔬菜批发市场的房屋是在规划区内；材料4是郑家片区棚户区改造项目合作开发协议一份，证明商业用房12000元/㎡。刘恒光还请求本院参照《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条财产权的国家赔偿标准和《中华人民共和国侵权责任法》第十九条财产损失的计算标准，委派有合法资质的评估公司对涉案房屋进行评估。 经合议庭评议，本院认为，材料1属于最高人民法院司法解释，不属于证据范畴；材料2在本案诉讼前就存在，刘恒光原审中未提供，依法不属于《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十条、第五十二条规定的“新的证据”，不应采纳；材料3、4没有制作和签订时间，没有制作主体和当事人签字盖章，不符合证据的形式要件，也不属于新证据，不应采纳。因涉案房屋已灭失，刘恒光亦未提供证据证明存在评估的可能性，对于刘恒光二审提出的评估请求，本院不予准许。 本院二审查明的案件事实与原审法院查明的案件事实一致。 本院认为，本案当事人争议的焦点问题是：一、烟台市人民政府是否为本案的适格被告；二、原审法院判决赔偿刘恒光349175元、并负担该款项自2011年7月1日至实际支付之日按中国人民银行发布的同期同类贷款利率计算的利息是否正确。 一、关于烟台市人民政府是否为本案的适格被告的问题。 《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”生效的行政判决已确认烟台市××原烟台市国土资源局于2011年7月对刘恒光在原黄务蔬菜批发市场内所建的房屋实施强制拆除的具体行政行为违法，并判令烟台市××原烟台市国土资源局对刘恒光的赔偿申请作出赔偿决定。尽管涉案赔偿决定是由烟台市自然资源和规划局作出的，但烟台市人民政府作为实施强拆行为的主体，对强拆行为造成的损失仍负有赔偿义务，刘恒光提起本案赔偿之诉，烟台市人民政府属于适格被告。 二、关于原审法院判决赔偿刘恒光349175元、并负担该款项自2011年7月1日至实际支付之日按中国人民银行发布的同期同类贷款利率计算的利息是否正确的问题。依照《中华人民共和国国家赔偿法》第四条（三）项、第三十六条（八）项的规定，行政机关及其工作人员违法行使行政职权，对公民、法人或者其他组织财产权造成损害，不能恢复原状或者返还的，按照直接损失给予赔偿。本案是因刘恒光自建经营房被强制拆除提起的赔偿之诉，因违法强拆造成刘恒光的房屋损失、室内装修损失、附属设施损失、搬迁补助费及室内物品损失等均属于直接损失范畴，依法应予赔偿。 涉案房屋损失的赔偿标准及数额应根据涉案房屋的性质及用途等客观情况，兼顾公平合理原则进行确定。涉案房屋使用的土地系黄务居委会所有的集体土地，刘恒光并非案涉土地所在集体经济组织成员，未曾受让、取得案涉土地的权属，不享有案涉土地的征收补偿权益；涉案房屋系刘恒光按照烟台市黄务实业总公司的统一要求自建经营性用房，不是农村集体经济组成员合法建设的住宅，且未取得规划、建设许可手续；合同约定的经营期限为20年，自1993年6月1日起至2013年6月1日止，至2011年7月案涉房屋被拆除之时，大部分的合同期限已经履行。本案并非《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款规定情形，刘恒光要求参照国有土地上房屋征收补偿的标准确定涉案房屋损失，有失公平合理，不予支持。原审法院依照征收补偿公告确定的800元／㎡确定涉案房屋的赔偿标准符合实际情况，并根据双方当事人均无异议的评估明细表记载楼房面积为270.72㎡确定房屋损失，对双方无异议的地下室面积50㎡、平房面积22.95㎡也参照800元／㎡执行，已经最大限度考虑刘恒光的损失。因本案系违法强拆引发的赔偿诉讼，上诉人烟台市××烟台市自然资源和规划局未考虑其行政行为的违法性，要求完全按照原征收补偿标准确定赔偿数额，不符合本案的实际，不予支持。 因烟台市自然资源和规划局同意赔偿刘恒光室内装修损失44791元、附属设施损失6948（自14948元中扣除地下室部分的8000元）、搬迁补助费2500元，原审法院依法予以照准，并无不当。 因烟台市××烟台市自然资源和规划局违反正当程序，强制拆除涉案房屋时，未依法公证，也未对刘恒光屋内物品进行登记保全及制作物品清单，是刘恒光难以履行举证责任的重要原因，根据《最高人民法院关于适用的解释》第四十七条第一款“因被告的原因导致原告无法就损害情况举证的，应当由被告就该损害情况承担举证责任”之规定，烟台市××烟台市自然资源和规划局应承担举证责任。在烟台市××烟台市自然资源和规划局未举证证明案涉房屋损失的情况下，其对原审法院判决相关内容的异议，本院不予支持。原审法院依据涉案房屋用途及刘恒光提交的屋内物品损失明细，酌定烟台市××烟台市自然资源和规划局赔偿刘恒光屋内物品损失20000元，符合《最高人民法院关于适用的解释》第四十七条第三款规定的裁量原则。 在案涉房屋被拆除前，烟台市××烟台市自然资源和规划局即应将补偿款项支付给刘恒光，而其至今未支付该款项，原审法院认为烟台市××烟台市自然资源和规划局应当负担赔偿款项349175元的自2011年7月1日至实际支付之日按中国人民银行发布的同期同类贷款利率计算的利息，公平合理，应予维持。 综上，原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。上诉人刘恒光、烟台市××烟台市自然资源和规划局的上诉理由均不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判决。 本判决为终审判决。 审判长  曹林灿 审判员  许 琳 审判员  王云阁 二〇二〇年四月二十九日 书记员  王超群