陕西省渭南市中级人民法院   行政判决书     (2019)陕05行终135号   上诉人(原审原告)陕西壹百生物有限公司。   法定代表人赵发旗，任公司经理。   委托代理人陈兴龙，陕西西岳律师事务所律师。   被上诉人(原审被告)渭南市临渭区XX镇人民政府。   法定代表人李翔，任镇长。   出庭负责人祖睦理，任渭南市临渭区长。   委托代理人邓建军，陕西赛高律师事务所律师。   上诉人陕西壹百生物有限公司(以下简称壹百公司)因确认行政行为违法并赔偿一案，不服渭南市临渭区人民法院(2018)陕0502行初138号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人壹百公司法定代表人赵发旗及其委托代理人陈兴龙，被上诉人渭南市临渭区XX镇人民政府（以下简称XX镇政府）副镇长祖睦理及委托代理人邓建军等到庭参加诉讼。本案现已审理终结。   原审法院查明，原告壹百公司成立于2014年3月17日，住所地为陕西省渭南市临渭区渭北XX园园四路东。经营范围为化肥、有机肥、生物肥、水溶肥生产、销售。其生产经营的场所及建设的厂房、库房的土地使用权人为原南七乡初级中学，土地用途为教学。2018年7月18日，渭南XX园管理委员会向原告壹百公司送达了一份《告知书》，内容为：“陕西壹百生物有限公司：因贵公司现占用的土地属于国有土地，产权归教育局所有，区政府决定划拨渭南市XX园使用。现因需要，经临渭区教育局、XX镇政府、北七村委会共同研究决定在原址上新建小学，2018年7月18日开始实施。限贵公司1周内搬离，并结清场地租赁费用。若2018年7月25日前，贵公司仍未搬离，我单位将通过法律手段，依法追究责任，追缴租赁费用，并强行清场。”2018年8月8日渭南市临渭区教育局和渭南市临渭区XX镇人民政府联合下发关于陕西壹百生物有限公司限期搬离并拆除建设在原XX镇第三初级中学的生产设备、材料及临建设施的通知，限原告公司在接到该通知之日起七日内，自行搬离生产资料及设备、拆除临建设施，并做到清场腾空用地。在此期间，2018年6月3日，渭南市临渭区工业和信息化局根据上级文件规定对辖区散乱污企业进行了核定，其中包括原告公司在内被认定为散乱污企业。2018年8月13日，XX镇政府作出了《关于对散乱污企业停业整顿/清理的通知》，通知原告壹百公司在接到通知后，停止生产，否则镇政府将依照有关规定，组织上报区级相关单位予以依法强制关闭。2018年8月27日XX镇政府作出一份《拆除通知》，内容为：“根据环保法相关之规定，你公司属于‘散乱污’企业，给附近村民生产生活造成了影响，且你公司长期占用学校用地，属于非法占地企业。结合以上两方面情况，我镇将依法予以拆除和取缔，望你公司在8月28日安排工作人员配合取缔和清点工作，你公司货物我镇将暂时存放，存放期限至2018年11月30日，逾期我镇将不负责你公司货物的存放事宜，请你公司及时妥善处理货物。”2018年9月4日，被告XX镇政府组织强制拆除了原告壹百公司的厂房、库房。后原告壹百公司委托渭南市恒信价格评估有限责任公司，对其生产厂房等建筑物、构筑物进行价格评估。渭南市恒信价格评估有限责任公司于2019年3月31日作出了渭恒评字(2019)第095号评估报告，评估价格为660373元人民币。   另，被告XX镇政府于2019年7月31日向本院提交了一份2019年7月9日的协议，协议内容为由XX镇政府向原告补助装卸搬运费50000元，原告于协议签订后三日内完成搬离任务。但该协议没有原告壹百公司的签字捺印。XX镇政府还提供了一份赵发旗书写的收条，内容为：“收到XX镇政府祖睦礼现金贰万元整，用于陕西壹百生物有限公司货物装卸搬运。收款人：赵发旗2019年7月8日”   原审法院认为，根据本案审理中查明的事实，可以确定的是XX镇政府和区教育局先是以原告公司所占用的土地属原南七初中，不属于原告为由让原告公司限期搬离，后又在散乱污企业整顿期间被临渭区工业和信息化局核定为散乱污企业，于2018年8月由被告下发拆除通知，2019年9月4日予以强制拆除。结合全案事实及2018年8月27日XX镇政府的拆除通知能够最终认定原告公司被拆除是以散乱污企业整治为由进行拆除的。国务院2018年6月27日印发的打赢蓝天保卫战三年行动计划的通知中要求综合运用经济、法律、技术和必要的行政手段等全面开展散乱污企业及集群综合整治行动。对散乱污企业按照“先停后治”的原则，实施分类处置。列入关停取缔类的，基本做到“两断三清”(切断工业用水、用电，清除原料、产品、生产设备)……国务院印发的通知虽不属于法律法规，但在治理包含本案原告公司在内的散乱污企业时，可以参照执行该通知的精神。本案中，原告公司被核定为散乱污企业由被告组织予以拆除，是依照上述文件精神落实打赢蓝天保卫战三年行动计划的行为。   另外，本院在审理中查明原告公司建设未取得规划许可，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除”之规定，原告壹百公司虽然占用了被告的土地进行经营，但并未取得城乡规划许可证，不能在该土地上进行建设。被告XX镇政府对在本行政区域内未依法取得乡村建设规划许可证或未按照乡村建设规划许可证进行建设的，具有查处、拆除的法定职责。原告未取得规划许可证实施项目建设行为亦属违法，XX镇政府在发现违法行为时有权依据法律规定对违法行为进行查处，对违法建筑有权拆除。但根据《中华人民共和国行政强制法》第四十四条之规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。被告XX镇政府在未履行公告义务，未告知当事人享有申请行政复议或提起行政诉讼权利的情况下，即于2018年9月4日对原告壹百公司的厂房、库房强制拆除，违反了上述法律的规定。综上，被告XX镇政府实施的上述强制拆除行为应被确认违法。对于原告壹百公司请求被告赔偿其损失的主张，依据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织的合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”根据上述法律规定及立法精神，行政机关应当对其违法行政行为造成的损失承担行政赔偿责任，也就是说行政机关应当根据违法行政行为对损失形成所起作用大小来承担赔偿责任。而这里的损失是行政相对人的合法权益，且仅限于违法行政行为给行政相对人造成的直接损失。本案中，原告壹百公司在未取得乡村建设规划许可证的情况下建设厂房、库房，其建厂房、库房的行为违法，且被核定为散乱污企业，在打赢蓝天保卫战三年行动计划中，对散乱污企业的整治属于公共利益，在特定时期个人利益应合理让渡于公共利益，原告公司理应依据政策规定自行拆除，其请求赔偿没有合法根据，故对其厂房、库房损失的请求，依法不予支持。被告已于2018年8月8日通知原告限期搬离，且在拆除当天，已将原告的货物搬离。原告方在接到通知后，拒不搬离货物，造成的损失应由其自行承担，故对其要求被告赔偿货物损失的请求，依法不予支持。《中华人民共和国国家赔偿法》第十五条规定，人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。本案中，原告提供的证据并不能充分、确凿地证明其直接经济损失中包含搬迁费、评估费和过渡费，故本院对原告要求被告赔偿搬迁费、评估费和过渡费的诉讼请求不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第(一)项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定遂判决一、确认被告渭南市临渭区XX镇人民政府2018年9月4日拆除原告陕西壹百生物有限公司厂房、库房的行政行为违法。二、驳回原告陕西壹百生物有限公司的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告渭南市临渭区XX镇人民政府负担。   宣判后，上诉人壹百公司不服，提起上诉，请求依法撤销渭南市临渭区人民法院作出的(2018)陕0502行初138号行政判决书第二项并改判支持被上诉人向上诉人赔偿损失739373（厂区内建筑物、构筑物重置价格660373元，搬迁费50000元，过渡费24000元，评估费5000元），厂房内的货物赔偿1120511元或由被上诉人返还货物；或者发回重审。理由为：一、在本案中被上诉人拆除上诉人建筑物、构筑物的实体违法，程序违法。首先，上诉人的企业不属于散乱污企业。其次，本案被上诉人没有作出涉案《拆除通知》和拆除的权利；二、一审判决适用城乡规划法认定被上诉人具有拆除的法定职责与本案不符；三、一审判决驳回上诉人的赔偿请求不符合法律规定。根据行政法的基本原理，因违法实施行政行为造成他人损害产生的是赔偿责任。综上，上诉人认为一审判决认定事实错误，适用法律不当，请求二审法院依法查明事实，并依法改判支持上诉人的诉讼请求。   被上诉人XX镇政府辩称，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，判决驳回上诉人的上诉请求，与法有据，请求二审法院驳回上诉，维持原判。   经审理查明，一审法院查明事实属实，本院予以确认。另查明，被上诉人XX镇政府拆除上诉人壹百公司彩钢、钢架结构的简易厂房，面积为1200平方米。该厂房评估价格660373元包括1、生产车间拆除原危旧校舍后新建，层高4.5米，实心砖墙，顶面彩钢板，混凝土地面，平开大铁门2扇，金额366120元；2、西库房拆除原危旧校舍后新建，层高4.5米，实心砖墙，顶面彩钢板，混凝土地面，平开大铁门2扇，金额161850元；3、围墙墙体厚度为120mm，2.5米高，金额12390元；4、室外混凝土地面C20混凝土20cm厚，金额104625元；5、楼前普底妆，金额3307.5元；6、三项电表，金额600元；7、三项保护器，金额200元；8、电缆线，金额7280元；9、厂区绿化金额4000元。合计660372.5元。又查明，2018年9月4日被上诉人对拆除的建筑材料未返还上诉人，将上诉人库存货物暂时存放其他地方，后上诉人陆续转运。   本院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。上诉人壹百公司未取得城乡规划许可证，即实施项目建设行为违法，被上诉人XX镇政府在发现违法行为时有权依据法律规定对违法行为进行查处，对违法建筑有权拆除。但根据《中华人民共和国行政强制法》第四十四条之规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。被上诉人XX镇政府在未履行公告义务，未告知当事人享有申请行政复议或提起行政诉讼权利的情况下，即对上诉人的厂房、库房强制拆除，违反了上述法律的规定。原审判决确认违法，并无不当，本院予以维持。《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：(四)造成财产损害的其他违法行为。第九条规定，赔偿义务机关有本法第三条、第四条规定情形之一的，应当给予赔偿。第三十六条(八)项规定，对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。依照上述法律规定，被上诉人应当对其违法行政行为造成上诉人的直接损失承担行政赔偿责任。上诉人请求赔偿搬迁费、评估费和过渡费没有法律依据。被上诉人实施拆除行为前，通知上诉人搬离货物，在上诉人拒不搬离货物的情况下，将上诉人库存货物暂时存放其他地方，履行了应尽的义务，故对上诉人要求赔偿货物损失的请求，依法不予支持。上诉人的厂房、库房虽不属合法建筑，但在拆除后，建筑材料具有一定的残值。被上诉人自行处置拆除的建筑材料，给上诉人造成直接损失。原审驳回上诉人的赔偿请求错误，应予纠正。本院结合上诉人厂房、库房的具体情况，使用年限，参照评估价值，综合考虑上诉人的直接损失，责令被上诉人赔偿上诉人1.1200平米顶面彩钢板，金额51600元；2.平开大铁门4扇，金额3600元；6、三项电表，金额300元；7、三项保护器，金额100元；8、电缆线，金额3600元。合计59200元。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项、(二)项的规定，判决如下：   一、维持渭南市临渭区人民法院(2018)陕0502行初138号行政判决书第一项，即确认被上诉人渭南市临渭区XX镇人民政府2018年9月4日拆除上诉人陕西壹百生物有限公司厂房、库房的行政行为违法；   二、被上诉人渭南市临渭区XX镇人民政府赔偿上诉人陕西壹百生物有限公司财产损失59200元。   三、驳回上诉人陕西壹百生物有限公司其他诉讼请求。   一、二审案件受理费100元，由被上诉人渭南市临渭区XX镇人民政府负担。   本判决为终审判决。       审  判  长   司彦华   审  判  员   王洪池   审  判  员   王光耀         二〇一九年十二月四日     书  记  员   王雪臻            1