广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2020）粤71行终278号上诉人（原审原告）：张雪丽，女，1974年2月21日出生，汉族，身份证住址广州市南沙区************，公民身份号码440************360。被上诉人（原审被告）：广州市南沙区东涌镇人民政府。住所地：广州市南沙区********。法定代表人：姚镇海，镇长。委托代理人：高志斌，该府工作人员。委托代理人：梁东文，广东广信君达律师事务所律师。原审第三人：吴添文，男，1974年2月15日出生，汉族，身份证住址广州市**************，公民身份号码440************310。上诉人张雪丽因诉被上诉人广州市南沙区东涌镇人民政府违法建设强制拆除及行政赔偿一案，不服广州铁路运输法院（2019）粤7101行初2642号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理。现已审理终结。原审法院经审理查明：原告张雪丽与第三人吴添文原为夫妻关系，两人于2015年6月11日离婚。2015年11月20日，东涌镇庆盛村经济合作社作为发包方（甲方）与第三人作为承包方（乙方）签订《土地鱼塘承包合同书》，约定承包项目的地名为流江澳尾鱼塘，面积约8亩，经营范围为种（养）植，承包时间为2016年1月1日至2016年12月31日。……2016年1月14日，第三人作为甲方与原告作为乙方签订《用地协议书》，约定甲方将流江澳尾鱼塘两侧塘基无偿给乙方使用，乙方利用该塘基搭建禽鸟养殖棚养殖禽鸟。为便于乙方顺利搭建禽鸟养殖，甲方将以甲方名义向发包方申请搭建，乙方搭建所需成本乙方自行负担。……张雪丽在签订上述协议后，在塘基上搭建了两座简易钢结构建筑物。2018年9月26日，广州市南沙区国土资源和规划局作出穗南国规〔2018〕2461号《南沙区国土资源和规划局关于印发的通知》，认定上述两座简易钢结构建筑物非法占用农用地400平方米，纳入清拆整改范围，并于同年10月30日作出《责令停止土地违法行为通知书》和《责令改正违法行为通知书》，责令停止违法行为、钩除填埋物、拆除地上建筑物，恢复原状。2018年11月9日，被告对广州市南沙区*********农庄（南英检测站北侧500米处）（以下简称涉案地址）进行现场检查，并现场拍照及制作《检查笔录》载明，发现上述地址建设两座简易钢结构建筑物（以下简称涉案建筑物），一座为简易钢结构棚架（自编号1），占地面积和建筑面积为506.08平方米，已建成使用；另一座为简易钢结构棚房（自编号2），占地面积和建筑面积为136.68平方米，已建成，拟作农庄来经营。被检查人现场未能出示该两座建筑物的《乡村建设规划许可证》等报建审批文件，故被告制作笔录并现场丈量、拍照后发出了《询问通知书》，要求第三人吴添文于2018年11月10日15时到执法机关接受询问调查及听取处理意见。原告张雪丽对上述《检查笔录》《询问通知书》均予以签认，并注明为代签，关系为妻子。同日，被告向第三人作出穗南东告字〔2018〕100102号《告知书》载明，第三人于2018年11月9日在涉案地址建设上述规模的建筑物，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条的规定，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条和《广州市违法建设查处条例》第二十条的规定，对第三人作出责令限期自行拆除违法建设的行政处理。在作出行政处理决定之前，第三人享有陈述权、申辩权，并在3日内提交书面意见。该《告知书》记载当事人现场拒签。同日，东涌镇规划建设办公室出具《情况说明》，注明1.……涉案建筑物未到镇规划建设办申请办理规划报建手续。2.根据《广东省城乡规划条例》第八十条、《广州市违法建设查处条例》第十八条的有关规定，该建筑物属于无法采取改正措施消除对规划实施影响的违法建设。3.涉案建筑物所搭建的位置位于东涌镇庆盛村村庄规划范围内。2018年11月13日，第三人向被告提交《申诉书》载明，其搭建范围是鱼塘塘堤边，为养殖原因搭建现在养殖棚后予以停置。存放在棚中的餐具均为其原餐厅使用，因原餐厅被保利房产征收，无处放至才存于此，并非对外经营。此外，还有与其类似情况，希望被告进行实际调查，作出公正处理。2018年11月15日，原告受第三人的委托到被告处接受询问及协助调查，根据《询问笔录》显示，原告陈述涉案建筑物所占用的土地是其丈夫（即第三人吴添文）向庆盛村租用的鱼塘地，涉案建筑物于2016年重新改造两座一层简易锌铁棚，由第三人个人出资兴建，并自行设计、组织施工，没有经城乡规划行政主管部门的批准，但已取得村的同意兴建，拟作仓库和养殖之用。2018年11月12日，被告作出穗南东违建处字〔2018〕100077号《违法建设行政处理决定书》，认定第三人于2018年11月9日在庆盛村小陶园饮食店（南英检测站北侧500米处）未取得《乡村建设规划许可证》建设两座建筑物，自编1号占地面积和建筑面积为506.08平方米，自编2号占地面积和建筑面积为136.68平方米。上述行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条的规定，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条和《广州市违法建设查处条例》第二十条的规定，决定对第三人作出限期自行拆除该违法建设的行政处理决定。并要求接到本决定书之日起3日内，自行拆除上述违法建设，逾期不履行的，被告将依法强制拆除。原告不服上述决定书，诉至原审法院，原审法院以（2019）粤7101行初2542号予以立案，该案目前正在审理中。因第三人未在上述《违法建设行政处理决定书》规定的限期内自行拆除涉案建筑物，被告于2018年11月22日将自编2号建筑全部以及自编1号建筑的大部分予以拆除，自编1号建筑留有30余平方米厨房部分没有拆除，还拆除了自编1号建筑基底（即用铁架搭建在鱼塘上的平台），以及用挖掘机凿碎自编1号建筑所在位置约30平方米水泥地面。被告强拆前将建筑内物品全部搬离并放在厨房，强拆后将建筑材料堆放在鱼塘门口，未通知原告领取，有部分建筑材料遗失。原告为证明被告拆除涉案建筑所造成的损失，提交了水泥、钢筋、椰树派筒、混凝土等材料的相关收据、送货单、拆除现场照片及视频资料、拆除后堆放建筑材料的现场照片及视频资料。诉讼中，原告认为被告在搬离物品时损坏了3把吊扇和3台空调主机连接室外机的管子，要求被告对此赔偿1000元，并提供了现场照片予以证明，被告对造成上述物品损失予以认可，但认为损失金额没有那么多。原告表示其请求赔偿的120万元是涉案建筑物的重置价，并包括自编2号基底的建设价值，该基底已失去使用功能，被告对此不予认可，认为涉案建筑物为违法建设，基底和水泥路面均占用了农用地，因此没有侵害原告的合法权益。被告对张雪丽原告诉讼主体资格予以认可，确认在拆除涉案建筑物前未进行公告、催告，亦未对物品进行清点及制作物品清单。原告不认可涉案建筑拟作餐厅用途的说法，仅用于存放相关物品，没有对外经营。第三人对涉案建筑有无对外经营不清楚。原审法院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；……”本案中，原告张雪丽与第三人吴添文原为夫妻，双方自述涉案建筑物的报建手续等以第三人的名义办理，但实际出资者为原告，原告与被告拆除涉案建筑物有法律上的利害关系，故原告主体适格。《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定：“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”《广州市违法建设查处条例》第四条第二款规定：“城市管理综合执法机关和镇人民政府分别负责查处街道、镇辖区范围内违反乡村建设规划管理的违法建设。”第二十条第三款规定：“未取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的违法建设，在镇辖区范围内的，由镇人民政府责令停止建设、限期改正，逾期不改正的，依法强制拆除，城市管理综合执法机关应当予以配合。”因此，对于在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的违法行为，被告具有查处以及强制拆除的行政职权。《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条规定：“在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设的，建设单位或者个人应当向乡、镇人民政府提出申请，由乡、镇人民政府报城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。在乡、村庄规划区内使用原有宅基地进行农村村民住宅建设的规划管理办法，由省、自治区、直辖市制定。在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设以及农村村民住宅建设，不得占用农用地；确需占用农用地的，应当依照《中华人民共和国土地管理法》有关规定办理农用地转用审批手续后，由城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。建设单位或者个人在取得乡村建设规划许可证后，方可办理用地审批手续。”《广州市违法建设查处条例》第十八条规定：“有下列情形之一的，应当认定为无法采取改正措施消除对规划实施影响的违法建设：……（五）未取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证进行建设，违反村庄规划强制性内容、城乡规划技术标准，超过合理误差的建筑部分；……”《中华人民共和国行政强制法》第三十四条、三十五条、三十六条、三十七条、四十四条规定，行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并保障当事人陈述和申辩的权利。经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。强制执行决定应当以书面形式作出。对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。本案中，原告未取得《乡村建设规划许可证》进行建设，涉案建筑物已构成违法建设，且属于无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形，被告在查处涉案建筑物的过程中，向名义上的涉案建筑物所有人吴添文作出《违法建设行政处理决定书》，要求其在限期内自行拆除上述违法建设，逾期不履行的，被告将依法强制拆除。原告作为第三人的委托代理人和涉案建筑物的实际使用人和所有人参与了对涉案建筑物的调查处理。被告在强制拆除涉案建筑物前，并未按上述规定作出拆除涉建筑物的催告、公告、强制拆除决定等程序性的书面文件以及保障涉案建筑物当事人陈述和申辩的权利，严重违反法定程序，因涉案建筑物已被强制拆除，不具有可撤销的内容，故依法确认被告于2018年11月22日强制拆除涉案建筑物的行政行为违法。关于原告主张被告赔偿涉案建筑物、基底及物品损失的诉讼请求。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”第三十六条第（八）项规定：“对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。”《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条规定：“原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。……”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第四十七条规定：“根据行政诉讼法第三十八条第二款的规定，在行政赔偿、补偿案件中，因被告的原因导致原告无法就损害情况举证的，应当由被告就该损害情况承担举证责任。对于各方主张损失的价值无法认定的，应当由负有举证责任的一方当事人申请鉴定，但法律、法规、规章规定行政机关在作出行政行为时依法应当评估或者鉴定的除外；负有举证责任的当事人拒绝申请鉴定的，由其承担不利的法律后果。当事人的损失因客观原因无法鉴定的，人民法院应当结合当事人的主张和在案证据，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验、生活常识等，酌情确定赔偿数额。”根据前述法律规定，原告要求被告赔偿其损失，应对其存在合法权益受到损害以及该损害与被告的违法行政行为之间存在直接的因果关系负有举证责任。本案中，虽然认定被告拆除涉案建筑物的行政行为违法，但是原告未能提供证据证明其建设涉案建筑物履行了规划报建手续，涉案建筑物为违法建设，且该建筑物同时非法占用农用地，原告对涉案建筑物和基底不具有合法权益，故对原告要求赔偿涉案建筑物和基底损失120万元的诉请不予支持。但原告对搭建涉案建筑物的建筑材料具有合法权益，且该建筑材料主要为锌板和不锈钢管，有可利用的价值，因被告对拆除后建筑材料处置不当，造成部分建筑材料遗失，故被告对造成部分建筑材料遗失有赔偿义务。关于原告主张损坏了3把吊扇和3台空调主机连接室外机的管子，要求被告赔偿1000元的诉请，原告对此提供现场照片予以证明，且其主张的价值亦符合客观情况。故对赔偿数额，根据公平、公正及符合常理原则，酌情确定由被告赔偿原告建筑材料及物品损失共计人民币30000元。综上所述，原审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第四十七条第三款、《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（八）项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决：一、确认被告广州市南沙区东涌镇人民政府于2018年11月22日强制拆除原告张雪丽位于广州市南沙区*********农庄（南英检测站北侧500米处）两座建筑物的行政行为违法；二、自本判决生效之日起十五日内，被告广州市南沙区东涌镇人民政府赔偿原告张雪丽财产损失人民币30000元；三、驳回原告张雪丽的其他诉讼请求。上诉人张雪丽上诉称：一、上诉人搭建的涉案场地不属于需办理规划许可证的对象，上诉人对涉案场地整体拥有合法所有权，被上诉人理应按重置价进行赔偿。二、被上诉人违反法定程序实施强拆，使上诉人无法自行拆除，以减少损失，并且被上诉人使用不当拆除方式，进一步扩大上诉人的损失，被上诉人应当依法赔偿。请求撤销原审判决第二项，改判被上诉人向上诉人赔偿财产损失120万元，本案诉讼费由被上诉人承担。被上诉人广州市南沙区东涌镇人民政府答辩称：一、原审判决认定涉案建筑物为违法建设的事实清楚。上诉人对涉案地块拥有使用权并不意味着涉案两座建筑物就是合法建设，农用地上亦不能进行硬底化建设，上诉人未经审批建设的涉案建筑物以及其基底不属于上诉人合法权益。二、我府已在违法建设行政处理决定书告知上诉人让其自行拆除。原审判决也对建筑材料的合法权益作出释明，并认定赔偿数额，并不存在错误。原审第三人吴添文二审期间未提交书面陈述意见。经审查，本院对原审法院查明的事实予以确认。另查明，上诉人不服被上诉人作出的穗南东违建处字〔2018〕100077号《违法建设行政处理决定书》，向原审法院提起行政诉讼，请求撤销该处理决定书并赔偿上诉人120万元。原审法院于2019年10月28日作出（2019）粤7101行初2542号行政判决，驳回上诉人的诉讼请求和赔偿请求。上诉人不服，向本院提起上诉。本院于2020年2月13日作出（2019）粤71行终4697号行政判决，驳回上诉，维持原判。本院认为：被上诉人在强制拆除涉案建筑物前，未按《中华人民共和国行政强制法》规定作出拆除涉案建筑物的催告、公告、强制拆除决定等程序性的书面文件，属于程序违法，原审判决确认被上诉人强制拆除行为违法并无不当。因涉案建筑物属于违法建设这一事实已有生效判决予以确认，本院不再重复进行审查，上诉人请求赔偿涉案建筑物和基底损失120万元于法无据；至于强制拆除造成上诉人部分建筑材料和其他财物的损失，原审法院已酌情确定赔偿数额，处理并无不当。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持；上诉人的上诉理由不能成立，对其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元由上诉人张雪丽负担。本判决为终审判决。审 判 长  丁 玮审 判 员  林 彦审 判 员  易鸣娟二〇二〇年四月二十九日法官助理  张丽敏书 记 员  苏瑛琪