云南省昭通市昭阳区人民法院行 政 裁 定 书(2019)云0602行初135号原告昭通市昭阳区益祥食品有限公司。统一社会信用代码：91530602797236116U。住所地：云南省昭通市昭阳区北闸镇北坡塘**。法定代表人：胡志会，总经理。委托诉讼代理人：张裕谦，北京市易行律师事务所律师（特别授权）。被告昭通市昭阳区北闸镇人民政府。统一社会信用代码：11532101015136349D。住所地：云南省昭通市昭阳区北闸镇。法定代表人：卢春，镇长（未到庭）。出庭应诉负责人：张浩，系昭通市昭阳区（特别授权）。委托诉讼代理人：唐骏，云南宏通律师事务所律师（特别授权）。原告昭通市昭阳区益祥食品有限公司（以下简称益祥食品公司）诉被告昭通市昭阳区北闸镇人民政府（以下简称北闸镇人民政府）行政撤销纠纷一案，原告于2019年11月18日向本院提起行政诉讼。本院受理后于2020年3月26日依法组成合议庭公开开庭进行了审理。原告益祥食品公司的法定代表人胡志会及其委托诉讼代理人张裕谦，被告北闸镇人民政府副镇长张浩及委托诉讼代理人唐骏到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原告益祥食品公司诉称，原告前身为始建于1998年的昭阳区益祥肉类食品厂，系国企。2004年改制后更名为昭阳区益祥食品有限公司。2010年6月10日取得《生猪定点屠宰证》。原告经营十余年，由于公司所在地城镇建设规模不断扩大，已不适应在原址继续生产经营，2016年11月16日原告申请区政府易地搬迁至北闸镇北坡塘六组。2016年11月22日、12月19日区政府、被告均同意原告迁建事宜。2016年12月7日原告与当地农户签订《土地入股协议书》。2017年1月24日取得《投资项目备案证》及《云南省投资项目审批事项准予许可意见书》，确定建设开工及竣工日期为2016年12月——2017年12月，项目总投资为2000万元。2017年取得《昭阳区环保局准予行政许可决定书》。2017年3月1日昭阳区规划分局向原告出具《关于昭通市昭阳区的情况说明》，并附规划图示一份。2017年7月18日昭阳区环保局组织相关职能部门对原告建设项目进行环保验收，并出具了《昭通市昭阳区益祥食品有限公司生猪定点屠宰场环境保护预验收意见》。2018年1月9日被告再次同意原告迁建，并认为新址符合用地性质，同意原告进行土地流转。2018年6月25日昭阳区国土分局出具《证明》原告选址昭阳区屠宰场属预留新增建设用地，符合昭阳区土地利用总体规划，符合国家用地政策。2018年12月7日取得《排污许可证》。2017年5月原告向昭阳区农业局申请《动物防疫条件合格证》及变更《生猪定点屠宰证》事宜，昭阳区农业局对此既不答复也不办理。2018年8月14日在原告的要求下，不得已出具了《关于胡志会信访事项的答复意见》，并以原告未取得新建生猪定点屠宰场土地审批手续及昭阳区动物卫生监督所没有向乡镇派驻检疫人员权利为由，拒绝办理上述审批、变更手续。2019年2月2日昭阳区农业局以原告不符合生猪屠宰经营相关要求，向原告下达《关于停止生猪屠宰经营活动的通知》责令原告停止生产。2019年5月24日、6月5日，被告依据昭通市昭阳区重大动物疫病防治指挥部《关于关闭昭阳区益祥食品有限公司生猪屠宰活动》的通知，责令原告停止生产，并强行关闭。综上，经区政府、被告、国土局、规划局、环保局等相关部门审查验收，确定原告迁建的屠宰场符合昭阳区土地利用总体规划，显然也符合《生猪屠宰管理条例》的相关规定。之所以昭阳区农业局拒绝为原告办理上述审批手续，原因在于2019年8月15日昭阳区自然资源局出具的《关于昭阳区益祥食品有限公司新厂经营用地的意见》系原告已经建设使用的20.45亩土地，已重新规划为市重点建设的苹果小镇范围，既非原告土地手续问题，也非猪瘟防控需要。根据《行政处罚法》第三十、三十一、三十二、四十一、四十二条之规定，同时根据《生猪屠宰管理条例》第三条、第六条、第二十三条之规定，被告作出停止生产、关闭的行政行为违法，严重损害了原告的合法权益。请求：1、依法撤销被告于2019年5月24日、6月25日作出的北政通（2019）27号、33号《关于对昭阳区益祥食品有限公司关闭的通知》，恢复其正常经营；2、判令被告承担本案的诉讼费用。被告北闸镇人民政府辩称，1、被告关闭原告公司的主体合法。根据属地管辖原则，政府有责任和义务对辖区人民生活存在安全隐患的生产企业进行关闭的法定职权；2、本案原告至今未取得《动物防疫条件合格证》，也未取得修建厂房的合法审批手续，因发生非洲猪瘟并且该猪瘟至今未消除，所以依据国务院省、市、区相关文件规定，被告关闭原告公司的行为实体合法；3、原告诉状中所述的其修建厂房的手续不客观真实，部分用地系耕地，至今无合法的土地使用证，因此原告所有建筑物全部属于违章建筑，至今原告公司未取得昭阳区环保局的环评手续。综上，原告在手续均不完善的情况下进行的生猪屠宰生产属于违法生产，被告依据法律、法规及昭阳区动物防疫指挥部的指令两次向原告下发关闭通知符合法定程序，请求人民法院依法驳回原告的所有诉讼请求；4、若原告能够在今日的庭审中出具原告在2019年5月24日前已经取得全部开办生猪屠宰的全部合法手续，被告将自行撤销该关闭通知，否则被告将联合各部门对违法建筑进行取缔。经审理,本院查明本案事实如下：2010年6月10日原告昭阳区益祥食品有限公司获得原昭通市人民政府颁发的云昭屠准字026号《生猪定点屠宰证》，载明地址为昭通市昭阳区北闸镇北闸村6社，该屠宰证上明确注明：“1、《生猪定点屠宰证》是企业定点屠宰资质的重要凭证，任何单位和个人均不得出租、出借、冒用、转让、伪造、变造、非法买卖该证书；2、定点屠宰证书登记项目发生变化时，应向发证机关申请变更登记。”2016年8月1日，昭通市昭阳区工商行政管理局向原告昭通市昭阳区益祥食品有限公司颁发了《营业执照》，住所地为：昭通市昭阳区北闸镇老街。2016年11月16日，原告向昭阳区人民政府提交《昭阳区益祥食品有限公司关于屠宰厂异地搬迁的请示报告》，该报告载明：因集镇建设扩大，人口居住密集，原告生产已不能达到国家《环保法》所规定的企业生产环境评估事项，环保及相关部门要求原告进行异地搬迁，以达城市发展规划和环境保护的要求。鉴于这种情况，我公司与北闸镇北坡塘六组村民初步达成协议，预计流转土地48亩进行异地搬迁。2016年11月22日，昭阳区人民政府相关部门进行了批示，内容为：“请益祥食品公司与环保、规划、国土、工商、食药监、北闸镇政府等相关部门对接，完善相关手续后方可开工。”2017年1月24日，昭阳区发展和改革局向原告发放了昭区发改投资备案［2017］005号《投资项目备案证》，载明：“原告在昭阳区六社新建的办公、厂房等计划开工时间为2016年12月，竣工时间为2017年12月。备案有效期为二年。”同时，在向原告发放的《云南省投资项目审批事项准予许可意见书》中载明：“请完善相关手续，尽快开工建设”。原告昭阳区益祥食品有限公司在收到《投资项目备案证》后遂开始在昭阳区北闸镇白坡塘六社修建新厂。2017年3月1日，昭通市住房和城市规划建设局昭阳规划分局根据原告申请，出具了《关于昭通市昭阳区的情况说明》，载明：“结合《昭通市城市总体规划（2011-2030年）》及《昭通中心城市控制性详细规划（昭阳片区）》的土地利用规划，该地块目前不在昭通中心城市土地利用规划区范围内。该项目建设，需按相关程序进行报批。”2017年3月30日，昭阳区环保局出具昭区环准评［2017］23号《昭阳区环保局准予行政许可决定书》，其中明确要求原告公司在项目审计、建设和运营过程中要认真落实环评提出的各项污染防治措施，并重点做好相关环保工作。2017年8月7日及同年8月21日，原告公司分别向昭阳区农业局提交了《动物防疫条件合格证申请表》各一份，但之后一直并未获准取得《动物防疫条件合格证》。从2017年农历12月8日起原告公司即在新厂中开始了屠宰加工生产活动。2018年1月9日，原告向被告昭阳区北闸镇人民政府提交了《关于养殖场屠宰厂异地迁移用地的请示报告》，申请被告帮助完成益祥养殖农业合作社的土地流转问题。被告昭阳区北闸镇人民政府时任镇长李剑波批示：“同意迁建，新址必须符合用地性质，按设施农用地完善相关手续，经国土、农业等主管部门批复后，镇、村配合合作社流转土地”。2018年5月16日，昭通市昭阳区动物卫生监督所针对原告未取得《动物防疫条件合格证》兴办动物屠宰加工场所一案进行立案调查。2018年6月1日，昭通市昭阳区动物卫生监督所以原告公司“未取得动物防疫条件合格证兴办动物屠宰加工场所……,当事人2018年4月30日即开始生猪屠宰加工活动，共计屠宰加工生猪1500头”为由，向原告作出昭区动监罚［2018］3号《行政处罚决定书》，对原告作出罚款3000.00元的处罚决定。2018年6月8日，原告公司缴纳了3000元罚款。2018年6月25日，昭通市国土资源局昭阳区分局针对原告公司出具了《证明》1份，其中载明：“1、根据昭通市益祥食品有限公司提供的项目用地坐标范围，该项目选址于昭阳区，项目用地总规模20亩，在《昭通市昭阳区土地利用总体规划（2010-2020）年》中已规划为预留新增建设用地，符合《昭通市昭阳区土地利用总体规划（2010-2020年）》。2、项目已于2017年1月24日在昭通市昭阳区发展和改革局办理《投资项目备案证》（昭区发改投资备案［2017］005号），符合国家供地政策。另外，项目建设前应按照《中华人民共和国土地管理法》和国务院、省人民政府的有关规定，依法办理完善相关建设用地手续，从严控制用地规模，节约和集约用地。”2018年8月以来，我国先后有22个省份发生89起非洲猪瘟疫情，为有效防控非洲猪瘟，国家农业农村部办公厅、公安部办公厅、国家市场监督管理总局办公厅及云南省人民政府办公厅、昭通市人民政府办公室分别下发了相关规范和整治生猪产品质量的文件。2018年7月16日原告向昭阳区信访局反映其公司2017年5月向昭阳区农业局申请《动物防疫条件合格证》的审批手续和派驻生猪屠宰检疫工作人员至今未得到回复一事。2018年8月14日，昭阳区农业局出具昭区农复字［2018］1号《关于胡志会信访事项的答复意见书》，载明“您于2018年7月16日向昭阳区信访局反映贵公司2017年5月向昭阳区农业局申请《动物防疫合格证》的审批手续和派驻生猪屠宰检疫工作人员至今未得到回复，要求政府及时督促农业局办理审批手续和派驻生猪屠宰检疫工作人员的信访事项已收悉。经调查，……未审批《动物防疫条件合格证》的答复：该公司未取得新建生猪定点屠宰场土地审批的相关手续，该公司2017年5月搬迁到昭阳区，建设完成后向区农业局申请办理《动物防疫条件合格证》，昭阳区农业局组织人员进行现场审核，因没有土地审批的相关手续和部分设施设备及人员要求未达到《动物防疫条件审查办法》的要求，因此未进行审批办证。2018年5月，该公司因土地使用不符合用地要求，生猪屠宰车间被土管部门责令撤除，又重新选址进行新建，新建的生猪屠宰车间还未向昭阳区农业局进行申请审核，因此昭阳区农业局未进行《动物防疫条件合格证》审批。派驻生猪屠宰检疫工作人员的答复：该公司原在北闸镇××北闸村6社）进行生猪屠宰活动是取得《动物防疫条件合格证》和《生猪定点屠宰证》（2010年6月10日市政府颁发，屠宰证代码：Ａ30060103）的，按照属地管理原则是由北闸镇人民政府派北闸镇畜牧兽医站的检疫人员进行检疫工作。按照职能职责，昭阳区动物卫生监督所没有向乡镇派驻检疫人员的权利，只有进行业务技术指导的职责……”。2018年12月7日，原告取得位于生产经营场所地址为昭阳区北闸镇北坡塘六社的《排污许可证》。2019年2月2日，昭通市昭阳区农业农村局向原告下发了《关于停止生产屠宰经营活动的通知》，内容为：“……鉴于你公司现在不符合生猪屠宰经营的相关要求，请收到本通知之日起，立即停止生猪屠宰经营活动，否则，将按相关规定进行处理。”原告公司自认其在收到昭阳区农村农业局下发的《关于停止生产屠宰经营活动的通知》后，即停止了生产。2019年5月10日，昭通市昭阳区重大动物疫病防治指挥部向被告北闸镇人民政府下发了昭区防指（2019）1号《关于关闭昭阳区益祥食品有限公司生猪屠宰活动的通知》，内容为：“……目前,正是非洲猪瘟防控工作的关键时期,该公司又恢复生猪屠宰经营活动,为防止我区发生非洲猪瘟疫情,确保全区畜产品质量安全,请北闸镇政府按照2018年10月22日昭阳区非洲猪瘟防控工作紧急会议要求,立即关闭该公司的生猪屠宰经营活动,并加强日常监督管理”。2019年5月24日，被告昭阳区北闸镇人民政府向原告下发了北政通［2019］27号《关于对昭阳区益祥食品有限公司关闭的通知》，内容为：“责令原告停止一切生猪屠宰经营行为，并对昭阳区益祥食品有限公司进行关闭，严格按照要求即刻实行。”2019年6月25日，被告又向原告下发了北政通［2019］33号《关于对昭阳区益祥食品有限公司关闭的通知》，内容为：“……经北闸镇人民政府组织镇畜牧站等相关人员检查，你公司至今尚未完善相关经营手续。镇党委政府于2019年5月24日对你公司发送关闭通知，但到目前为止，你公司仍然为关闭。现阶段正是非洲猪瘟防控工作的关键时期你公司一直从事生猪屠宰经营活动，为防止我镇及全区范围内发生非洲猪瘟疫情，确保全镇畜产品质量安全。现责令你公司停止一切生猪屠宰经营行为，并对昭阳区益祥食品有限公司进行关闭，严格按照要求即刻停止一切经营性行为。”2019年7月30日，昭阳区农业农村局向被告北闸镇人民政府下发了《关于关闭昭阳区益祥食品有限公司生猪屠宰活动的函》，在原告未完善生猪定点屠宰相关手续前，要求被告加强日常监督管理，杜绝其屠宰经营活动。本院认为，根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款规定“下列行为不属于人民法院行政诉讼受案范围：（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”。由此可见，行政行为对公民、法人或者其他组织的合法权益产生实际影响是其提起行政诉讼的前提要件。可诉的行政行为必须是行政机关作出的发生法律效果的行为，也就是对行政相对人的权利义务关系产生调整作用。行政机关的行为如果不产生法律上的效力，则不具备行政行为的特征，亦不属于行政诉讼的受案范围。就本案而言，从双方当事人提供的相关证据来看，在被告昭阳区北闸镇人民政府2019年5月24日、2019年6月25日向原告下发北政通(2019)27号、北政通(2019)33号《关于对昭阳区益祥食品有限公司关闭的通知》前，昭通市昭阳区农业农村局已于2019年2月2日向原告昭阳区益祥食品有限公司下发了《关于停止生猪屠宰经营活动的通知》，载明“……鉴于你公司现在不符合生猪屠宰经营的相关要求，请收到本通知之日起，立即停止生猪屠宰经营活动。”同时在庭审中原告自认其公司在2019年2月2日收到昭阳区农业农村局下发的《关于停止生猪屠宰经营活动的通知》后已停止了生产经营活动。故在被告昭阳区北闸镇人民政府下发二份通知时，原告已经停止生产经营活动近3个月。被告于2019年5月24日、6月25日下发的北政通(2019)27号、北政通(2019)33号《关于对昭阳区益祥食品有限公司关闭的通知》，与原告停止生产经营活动之间不具有直接因果关系，被告昭阳区北闸镇人民政府作出的二份通知对原告的权益明显不产生实际影响。故原告提起的诉讼不符合法定起诉条件，依法应予驳回。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回原告昭通市昭阳区益祥食品有限公司的起诉。案件受理费五十元不予收取。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于云南省昭通市中级人民法院。审 判 长  马兴慧人民陪审员  吕道联人民陪审员  鲁 桂二〇二〇年四月三十日书 记 员  马世娇