海南省海口市琼山区人民法院   行政判决书   （2020）琼0107行初21号   原告：严某，住福建省漳州市。   原告：梁某，住海南省海口市。   原告：蒋某，住海南省海口市。   三原告共同委托诉讼代理人：庄某，海南万理律师事务所律师。   三原告共同委托诉讼代理人：黎某，海南万理律师事务所律师。   被告：海口市琼山区生态环境局。   法定代表人：李某。   委托诉讼代理人：邢某。   委托诉讼代理人：王某，北京德和衡（海口）律师事务所律师。   原告严某、梁某、蒋某不服被告海口市琼山区生态环境局（以下简称琼山区环境局）于2019年7月15日作出的琼山环察字〔2019〕67号《行政处罚决定书》行政处罚决定一案，本院于2020年1月8日受理后依法组成合议庭，于2020年3月18日在本院公开开庭审理了本案。三原告共同委托诉讼代理人庄某、黎某、被告琼山区环境局的委托诉讼代理人邢某、王某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。   原告严某、梁某、蒋某诉称，2019年4月23日，被告琼山区环境局对三原告经营的位于海南省海口市××区的胶合板厂项目（以下简称胶合板厂项目）进行现场检查，后被告琼山区环境局以原告三人经营的胶合板厂项目存在需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收擅自投产的违法行为，擅自投入生产至今为由，于2019年4月25日作出琼山环察字〔2019〕35号《责令改正违法行为决定书》（以下简称35号《责令改正违法行为决定书》），责令原告三人收到本决定书之日起三个月内改正违法行为。在限期改正期间，被告琼山区环境局又作出了琼山环察字〔2019〕67号《行政处罚决定书》（以下简称67号《行政处罚决定书》），决定对原告三人罚款人民币伍拾万壹仟玖佰元整，三原告对被告琼山区环境局的67号《行政处罚决定书》不服，现提起行政诉讼，具体理由如下：   一、被告作出的67号《行政处罚决定书》，认定事实错误。   原告三人前后共投入240万元合作经营胶合板厂项目。在筹建阶段原告三人一直在相继完善胶合板厂项目的相关手续，后于2019年5月6日取得该胶合板厂即海南海口旺联胶合板制造有限责任公司（以下简称旺联公司）的营业执照等相关证件。在取得该厂营业执照之前，原告三人并没有正式投产使用，属于试运营阶段。且被告在作出行政处罚之前，被告也已经委托城建（城管）部门强制拆除该厂，目前该厂已不存在，也不可能再造成环境污染的问题。因此，被告作出的第67号《行政处罚决定书》，认定该厂“投入生产使用至今”明显与事实不符，属于认定事实错误。   二、被告作出的67号《行政处罚决定书》，程序违法。   1.根据《行政处罚法》第三十一条、三十二条之规定，被告作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。当事人有权进行陈述和申辩。本案中，被告在作出行政处罚决定前，没有告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，也没有告知当事人依法享有的权利，剥夺原告三人进行陈述和申辩的机会，其处罚程序违法。   2.被告于2019年4月25日作出35号《责令改正违法行为决定书》，责令原告三人收到本决定书之日起三个月内改正违法行为。但是被告在责令要求原告限期改正期间，委托有关单位对原告三人的厂进行强制拆除，且在拆除之前，原告三人并没有接到任何的书面通知，违反了行政处罚的相关规定，其处罚决定明显违法。   3.被告在责令原告三人限期改正期间，于2019年7月8日又作出了67号《行政处罚决定书》，对原告三人罚款人民币伍拾万壹仟玖佰元整（￥501900.00）。被告一方面责令原告限期改正，一方面又剥夺原告整改的机会，如此野蛮的执法方式实在令原告不可思议，其执行行为明显违法。   三、被告作出的行政处罚显失公允。   如前所述，被告于2019年4月25日作出了35号《责令改正违法行为决定书》，责令原告三人在收到本决定书之日起三个月内改正违法行为。原告收到该决定书后，积极整改并补办了相关手续，但是在限期整改的过程中，被告委托城建部门对原告三人经营的厂进行拆除，整个过程中并没有征得原告三人同意，原告也并没有收到任何的书面通知，且在限期整改的过程中，被告不仅不给原告整改的机会，还不顾成本的拆迁原告的厂房，导致原告三人损失惨重，后被告又作出了67号处罚决定书处罚原告三人501900元，明显加重原告责任，且显示公允。就本案而言，厂房已经被被告委托有关单位强制拆除了，不存在了，该处罚措施也已经明显过重，而被告又对原告处罚501900元，属于重复处罚，违反了环保立法的初衷。故被告依据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款对原告进行处罚，与事实、性质、情节及社会危害程度不相当，显然责罚不当，显示公允。   四、被告作出的67号《行政处罚决定书》，适用法律错误。   本案中，原告三人并没有正式投入生产或者使用至今，且被告的厂房没有对环境造成重大污染，被告委托第三方强制拆迁原告的厂房及对原告三人进行罚款的行为，明显缺乏事实依据和法律依据。故被告依据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款对原告进行罚款501900元，明显不当，属于适用法律错误。   原告严某、梁某、蒋某提出诉讼请求：1.请求撤销被告琼山区环境局作出的67号《行政处罚决定书》；2.本案的诉讼费由被告承担。   原告严某、梁某、蒋某向本院提交以下证据：1.67号《行政处罚决定书》；2.35号《责令改正违法行为决定书》。   被告琼山区环境局辩称：一、原告属于《中华人民共和国环境保护法》规定的建设项目，因其未依法履行环保审批、验收手续擅自投入使用，被告作出67号《行政处罚决定书》认定事实清楚、证据充分。被告于2019年4月23日依法对位于海口市××区一处胶合板厂进行现场检查，经核查，该处胶合板厂原是海口琼山雄娇锯木点，自2012年建成投入生产至今。2018年原经营者谢雄娇退股注销海口琼山雄娇锯木点后由严某、梁某、蒋某三人继续经营。该项目主要生产胶合板，总占地面积约40亩，工人33名。检查当日，严某陈述已经自主申报办理旺联公司，但工商部门未颁发营业执照，项目投入至今没有办理相关的环保审批、验收手续。现场勘察发现建设项目有数台生产设备正在加工产品，当日处于正常生产经营状态。检查主要污染物臭气、挥发性有机气体没有防治措施，无组织排放，粉尘、烟尘收集除尘，生活污水经过化粪池后用于灌溉。   经查核实，原告严某、梁某、蒋某三人的胶合板厂建设项目属于《建设项目环境影响评价分类管理名录》第九类“木材加工和木、竹、藤、棕、草制品业”25项“人造板制造”类别，又在生产过程中有制胶环节，属于第十五类“化学原料和化学制品制造业”第36项“基本化学原料制造”类别，根据《建设项目环境影响评价分类管理名录》第五条“跨行业、复合型建设项目，其环境影响评价类别按其中单项等级最高的确定”之规定，该建设项目依法需要编织环境影响评价报告书的项目。在执法检查过程中原告三人承认胶合板厂项目未办理环评审批，也没有取得环保验收手续，存在环境污染防治设施未建成、未经验收情况下擅自投入使用的环境违法行为，且检查当日生产经营正常，违法行为持续至本案立案调查，依法应予行政处罚。当天，被告就三人涉嫌环境违法一事立案调查。通过现场检查、询问经营者、拍照等方式记录，原告严某对上述违法事实没有任何异议，向被告提供身份证复印件，并在《调查询问笔录》、《现场检查(勘察)笔录》、《现场照片(图片、影像资料)证据》、《现场勘察示意图》上签字确认，案件办理过程严格按照法定程序和法定期限执行。以上事实，有被告2019年4月23日的《调查询问笔录》、《现场检查(勘察)笔录》、《现场照片(图片、影像资料)证据》、《现场勘察示意图》等证据为凭。   二、被告作出的67号《行政处罚决定书》适用法律正确，并已充分考虑原告的违法情节和从轻减轻情节，处罚结果恰当。   原告三人违反了《建设项目环境保护管理条例》第十五条及第十九条第一款规定，应予行政处罚,根据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款“违反本条例规定，需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者验收不合格，建设项目即投入生产或者使用，或者在环境保护设施验收中弄虚作假的，由县级以上环境保护行政主管部门责令限期改正，处20万元以上100万元以下的罚款;……”规定，对其环境违法行为应处20万元以上100万元以下的罚款。并结合《海南省生态环境行政处罚裁量基准规定》裁量标准建设项目类第5项的规定，以及《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条减轻情节，综合考虑下对原告作出予以行政处罚金额伍拾万壹仟玖百元的罚款决定。综上，被告根据《建设项目环境保护管理条例》之规定对原告作出“罚款人民币伍拾万壹仟玖百元整”的行政处罚决定即67号处罚决定，适用法律法规正确、处罚结果适当。   三、被告作出的67号《行政处罚决定书》程序合法。   被告执法过程中均依法表明了身份，出示了行政执法证件，依法进行询问调查，制作了《调查询问笔录》、《环境检查（勘察）笔录》、《现场勘查示意图》和《现场照片（图片、影像资料）证据》，执法全程均由两名以上现场执法人员完成。   在依照法定程序调查结束后，于2019年4月25日，被告向原告送达35号《责令改正违法行为决定书》，责令其三个月内改正违法行为，文书由严某签收。于2019年5月20日留置送达琼山环察字〔2019〕39号《行政处罚事先告知书》（以下简称39号《行政处罚事先告知书》）告知其违法事实、处罚依据和拟作出罚款人民币687500元的处罚决定，并告知其有权进行陈述、申辩和提出听证。原告于2019年5月23日申请召开听证，2019年6月21日被告依法召开听证会，听证会上严某陈述收到39号《行政处罚事先告知书》并通报蒋某及梁某，二人也认可严某通报事实。被告已充分保障原告陈述申辩及听证的权利。   听证会后复核，该项目已经拆除，违法行为已经终了，不会再对环节造成污染，也不再具有社会影响，且在立案过程中三人配合开展执法工作，被告认为符合《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条减轻情节，听证理由部分成立，决定在原拟作出罚款人民币687500元的处罚决定基础上减轻27%，并依法于2019年7月15日作出67号《行政处罚决定书》，对其作出“罚款人民币伍拾万壹仟玖百元（501,900.00）”的行政处罚决定，并告知其有权申请行政复议或提起行政诉讼。《行政处罚决定书》直接送达梁某、蒋某，因严某下落不明，通过其他送达方式均无法送达，被告于2019年7月25日通过琼山区政府门户网公告送达67号《行政处罚决定书》，经过60日视为送达。综上，被告在本案的立案调查和作出67号处罚决定程序均符合《中华人民共和国行政处罚法》、《环境行政处罚办法》规定，程序合法。   被告琼山区环境局向本院提供以下证据：1.琼山环察字〔2019〕67号《行政处罚决定书》及送达回证、留置照片、邮寄单、政府门户网公示单；2.琼山环察字〔2019〕35号《责令改正违法行为决定书》及送达回证、政府门户网公示单；3.琼山环察字〔2019〕39号《行政处罚事先告知书》、送达回证及照片；4.调查询问笔录（严某）；5.调查询问笔录（蒋某）；6.调查询问笔录（梁某）；7.现场检查（勘察）笔录；8.现场勘察示意图；9.现场检查照片；10.立案审批表；11.营业执照及身份证复印件；12.案件会审笔录；13.行政处罚听证告知书及送达回证；14.听证申请书；15.听证笔录；16.听证报告；17.局务会议笔录。   经庭审质证，原告对被告提供的全部证据的真实性均无异议，被告对原告提供的全部证据的真实性均无异议，经本院审查，本院对原、被告提供的全部证据的真实性予以确认。   经审理查明，2019年4月23日，被告琼山区环境局对原告严某、梁某、蒋某经营的位于海南省海口市××区的胶合板厂项目进行现场检查，发现该处胶合板厂原是海口琼山雄娇锯木点，自2012年建成投入生产至今，2018年原经营者谢雄娇注销海口琼山雄娇锯木点后由严某、梁某、蒋某三人继续经营。该项目主要生产胶合板，被告琼山区环境局发现三原告经营的胶合板厂项目未办理环评审批，也没有取得环保验收手续，存在环境污染防治设施未建成、未经验收情况下擅自投入使用的环境违法行为。2019年4月25日被告琼山区环境局作出琼山环察字〔2019〕35号《责令改正违法行为决定书》，责令三原告收到该决定书之日起三个月内改正违法行为，并分别采取直接送达、公告送达等方式向三原告送达上述法律文书。2019年5月20日被告琼山区环境局作出琼山环察字〔2019〕39号《行政处罚事先告知书》，告知三原告违法事实和处罚依据、拟作出罚款687500元的决定，并告知当事人有陈述、申辩和听证权利等。同日被告琼山区环境局向原告严某送达39号《行政处罚事先告知书》，因原告严某拒绝签收，被告琼山区环境局采取了现场张贴法律文书并拍照、将法律文书留给严某并拍照等方式进行留置送达。被告琼山区环境局在送达回证上标明受送达人为三原告，送达方式为留置送达，并有二名送达人和一名见证人签名。同年5月22日三原告向被告琼山区环境局递交听证申请书，同年6月18日被告琼山区环境局召开听证会，三原告均到场参加。2019年7月15日，被告琼山区环境局作出琼山环察字〔2019〕67号《行政处罚决定书》，在考虑到胶合板厂项目已拆除，违法行为已经终了，不会再对环境造成污染，也不再具有社会影响，且在立案过程中三原告配合开展执法工作等因素，决定对三原告罚款501900元。次日被告琼山区环境局分别向原告蒋某、梁某直接送达67号《行政处罚决定书》。经被告琼山区环境局工作人员电话联系严某，其表示已回福建省老家，被告琼山区环境局在现场张贴了67号《行政处罚决定书》并拍照，后被告又向严某在福建省的户籍所在地邮寄送达被拒收，2019年7月25日被告琼山区环境局在海口市琼山区人民政府网站上公告送达上述法律文书。后三原告不服67号《行政处罚决定书》在法定期限内向本院提起行政诉讼，要求支持其诉讼请求。   另查明，案外人海南海口旺联胶合板制造有限责任公司于2019年4月29日注册成立，于2019年5月6日取得营业执照，股东为严艺杰（持股90%）、梁某（持股10%），法定代表人为严艺杰，住所地为海南省海口市琼山区甲子镇新民乡上朗村大丽桥头**，2019年7月2日在工商部门注销。   本院认为,根据《中华人民共和国环境保护法》第十条第一款“国务院环境保护主管部门,对全国环境保护工作实施统一监督管理;县级以上地方人民政府环境保护主管部门,对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理”的规定，被告琼山区环境局作为县级以上环境保护行政主管部门对三原告作出行政处罚属于履行法定职责，是本案适格的被告。本案争议焦点为：一、关于被告作出行政处罚是否有事实依据及适用法律是否正确。二、关于被告处罚程序是否违法。围绕本案的争议焦点，本院评判如下：   一、关于被告琼山区环境局作出行政处罚是否有事实依据及适用法律是否正确。首先被告将原告严某、梁某、蒋某作为处罚对象是否正确，三原告经营的胶合板厂项目位于海口市××区，与原告诉称的案外人旺联公司住所地不在同一地点，原告也没有提供涉案的胶合板厂项目是旺联公司所有的相关证据，原告在起诉状中陈述“三原告经营的位于海南省海口市××区的胶合板厂项目”，严某在2019年6月21日的听证笔录上陈述每生产一张胶合板分1.5元给蒋某和梁某，蒋某和梁某也认可该陈述，印证了胶合板厂项目为三原告经营的事实，结合被告提供的《现场检查(勘察)笔录》、《现场照片(图片、影像资料)证据》、《现场勘察示意图》、调查询问笔录等证据，能够证明胶合板厂项目是三原告经营且处于正常生产状态的事实。严某于2019年4月23日在被告对其所作的调查询问笔录上承认胶合板厂项目主要生产胶合板，总占地面积约40亩，工人33名，现在处于正常生产状态，年产量约2500立方米，在成品仓库内现存有7000张190CM×91.5CM的成品胶合板，其也承认该厂没有做环评、需要配套建设的环境保护设施没有建成、没有验收等事实。被告将三原告作为处罚对象正确，三原告提出没有正式投产使用属于试运营阶段的陈述不能成立，本院不予采纳。故被告对三原告作出行政处罚有事实和法律依据，原告提出被告作出具体行政行为没有事实依据的意见，本院不予采纳。根据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款的规定：“违反本条例规定，需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者验收不合格，建设项目即投入生产或者使用，或者在环境保护设施验收中弄虚作假的，由县级以上环境保护行政主管部门责令限期改正，处20万元以上100万元以下的罚款，”三原告经营的胶合板厂项目存在需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收擅自投产等违法行为，被告依照《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款的规定对三原告进行处罚，适用法律正确。对原告提出被告作出的67号《行政处罚决定书》适用法律错误的陈述，本院不予采纳。   二、关于被告处罚程序是否违法。关于原告严某、梁某、蒋某提出“被告在作出行政处罚决定前，没有告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，也没有告知当事人依法享有的权利，剥夺原告三人进行陈述和申辩的机会，其处罚程序违法”的陈述，经查，2019年5月20日被告琼山区环境局作出的39号《行政处罚事先告知书》载明了被告拟作出行政处罚的事实、理由、依据及原告享有的相关权利等，同日因原告严某拒绝签收39号《行政处罚事先告知书》，被告在现场张贴39号《行政处罚事先告知书》并拍照、将法律文书留给严某并拍照等方式进行留置送达。被告在送达回证上标明受送达人为三原告，送达方式为留置送达，并有二名送达人和一名见证人签名。虽然被告向原告蒋某、梁某在送达39号《行政处罚事先告知书》时有瑕疵，但原告蒋某、梁某对39号《行政处罚事先告知书》的内容在2019年5月22日前已经知悉，三原告针对被告拟作出罚款687500元决定的39号《行政处罚事先告知书》于2019年5月22日向被告递交听证申请书，同年6月18日被告召开听证会，三原告均到场参加，且依法行使了陈述和申辩的权利，最终被告在考虑了胶合板厂项目已拆除、违法行为已经终了等原告陈述和申辩的意见的情况下，决定对三原告罚款501900元，实质上没有损害原告蒋某、梁某的相关权利，故三原告提出被告剥夺原告进行陈述和申辩的机会、处罚程序违法等陈述，于事实不符，本院不予采纳。   关于原告严某、梁某、蒋某提出被告琼山区环境局在责令原告三人限期改正期间，委托有关单位对原告三人的厂进行强制拆除违法和作出了67号《行政处罚决定书》明显违法的陈述，被告否认对三原告的厂进行拆除，原告没有提供证据证明被告委托相关部门对该厂进行拆除，对原告提出的被告对原告三人的厂进行强制拆除违法的陈述，无事实依据，本院不予采纳。根据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款的规定，“违反本条例规定，需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者验收不合格，建设项目即投入生产或者使用，或者在环境保护设施验收中弄虚作假的，由县级以上环境保护行政主管部门责令限期改正，处20万元以上100万元以下的罚款。”被告在责令三原告限期改正后对三原告处以罚款501900元，不违反法律的规定，被告作出处罚决定书的程序合法，对原告提出被告在责令原告三人限期改正期间作出了67号《行政处罚决定书》明显违法的相关陈述，无事实和法律依据，本院不予采纳。   综上，被告琼山区环境局作出的67号《行政处罚决定书》，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，原告严某、梁某、蒋某请求撤销该《行政处罚决定书》的诉讼请求于法无据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：   驳回原告严某、梁某、蒋某的诉讼请求。   案件受理费50元，由原告严某、梁某、蒋某负担。   如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提出上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于海南省海口市中级人民法院。     审判长 靳铁志   人民陪审员 陈传汉   人民陪审员 苏 杰     二〇二〇年四月八日   书记员 李珊珊   速录员 符周婷   附：适用的相关法律条文   《中华人民共和国行政诉讼法》   第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。