山东省临沂市河东区人民法院行 政 裁 定 书（2019）鲁1312行初62号原告倪仲卿，男，汉族，1972年3月29日生，住临沂市河**。委托代理人陈海峰，北京万典律师事务所律师。委托代理人吕磊，北京万典律师事务所实习律师。被告临沂市河东区人民政府汤头街道办事处。法定代表人朱超，主任。委托代理人黄兰菊，山东隆泰律师事务所律师。原告倪仲卿诉被告临沂市河东区人民政府汤头街道办事处行政强制、行政赔偿一案，向本院提起行政诉讼，本院受理后依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年4月9日公开开庭审理了本案。原告委托代理人陈海峰，被告行政机关出庭负责人李红福、委托代理人黄兰菊参加诉讼。本案现已审理终结。原告认为被告2019年4月2日强拆原告房屋、附属设施、生态养殖场、地上附着物及占用原告土地的行政行为违法，并要求被告赔偿其损失共计1223873元。原告诉称，原告系山东省临沂市河**汤头办事处薛家店子村村民，在该村拥有合法宅基地以及房屋、附属设施、生态养殖场、地上附着物等（明细详情见清单）。被告因薛家店子村土地增减挂钩项目、还建房拆迁地上附着物项目需要与原告协商征收事宜，因补偿标准不合理，双方未就补偿安置达成一致。2019年4月2日，被告临沂市河东区人民政府汤头街道办事处组织、参与、指挥众多政府部门工作人员强制拆除了原告的生态养殖场，5月10日又强制拆除了原告住宅，其行政行为导致原告房屋倒塌，室内物品也被掩埋，地上设施等合法财产成为一片废墟，原告认为被告之强拆行为严重，违法践踏法律，应依法确认违法并承担赔偿责任，具体理由如下，一、原告的生态养殖场及其附属设施等合法财产受法律保护,未经法定程序不得强行拆除征占。《中华人民共和国物权法》第六十六条规定：“私人的合法财产受法律保护，禁止任何单位和个人侵吞、哄抢，破坏。”原告的土地使用权及房屋地上附着物所有权属于原告的私人合法财产权依法受到法律的保护。被告未经法定程序无权对原告合法财产进行强制征收毁坏。二、被告主体适格。汤头街道办事处工作人员曾会同村委会征收部门工作人员和原告进行征迁事宜的协商，亦在强拆现场组织参与指挥众多政府部门工作人员、公安、城管、村委会、特勤人员实施强拆行政行为，因此被告主体适格，应对强拆行为承担法律责任。三、被告无权对原告房屋及设施实施强拆，且程序违法。1、涉案土地为集体土地，尚未经有权机关批准征收，被告无权在集体土地上实施房屋拆迁。依照《行政强制法》第五十三条、第五十四条之规定，被告在未履行催告程序并向人民法院申请强制执行的情况下，擅自组织人员强拆强占原告房屋土地的行为违法。四、原告未与有关部门签订补偿协议，亦未领取补偿款，被告的强拆行为违反先安置后拆迁的基本原则。4、被告应对强拆行为造成的损害后果承担赔偿责任，依照《国家赔偿法》第四条、第七条、第九条之规定，被告的强拆行为给原告造成重大财产损失，应依法承担相应赔偿责任。综上，请求人民法院依法确认被告2019年4月2日强拆原告附属设施、生态养殖场及占用原告土地的行政行为违法，并要求被告赔偿其损失共计1223873元。原告提供以下证据：证据一、原告身份证复印件、薛家店子荒地承包合同、汤头街道薛家店子村建筑物及附属物补偿明细表,证明涉案土地、房屋及地上附着物属于原告，涉案行政行为与原告有法律上的利害关系。证据二、原告房屋及地上附着物的原状、被拆时、被拆后照片复印件，证明被告有涉案行政行为，原告所受损失的事实，被告主体适格。证据三、原告房屋及地上附着物的原状、被拆时、被拆后照片补充，证明被告有涉案行政行为，原告所受损失的事实，现场有政府工作人员指挥参与，被告主体适格。证据四、行政复议决定书、临沂市国土资源局官网临沂市土地整治工作会议，证明被告层级上报申请及具体实施涉案行政行为，被告主体适格。被告辩称,被告不是本案的适格诉讼主体，不应作为本案的被告，更不应赔偿原告的损失，请依法驳回原告的起诉。一、原告涉案房屋等因薛家店子村进行旧村搬迁改造被拆除，系薛家店子村根据村委会通过的薛家店子村土地增减挂钩项目实施方案，系村规民约实施的村民自治行为与被告无关。1、原告所在村民委员会逐级向山东省人民政府申请土地综合整治项目的立项，2011年4月8日山东省人民政府作出《山东省人民政府关于临沂市农村土地综合整治示范区××区实施规划的批复》即鲁政土字［2011］915号，准许原告所在村民委员会薛家店子村土地综合整治项目立项实施。2、2013年8月30日，原告所在村由村两委、党员、群众代表充分讨论研究的基础上，制定搬迁安置实施方案后，薛家店子村村民委员会公示旧村搬迁安置补偿方案，公布了搬迁的范围，薛家店子村整体环境的位置，为薛家店南汤河以西，搬迁安置补偿原则和搬迁补偿标准，安置办法，还建安置实行边搬迁边建设的方式。3、2018年8月份原告所在村召开村两委及村民代表会议，对拒不搬迁的几户村民，根据村民自治章程及村规民约，通过评估公司评估公证处公证，按照走程序，下文书，给补偿的程序依法拆除，并已将该办法公示，公示期15天。4、2019年4月份原告所在村民委员会通过评估公司评估原告房屋及地上附属物价值为119973元，并将评估报告送达原告，原告拒收后，原告所在村委将搬迁补偿款提成到兰山公证处，兰山公证处将领取通知送达给原告。原告所在村委会给原告下达强拆公告后将原告的房屋拆除。二、答辩人既没有强制拆除原告房屋附属设施，地上附属附着物等也没有占用原告的土地，拆除原告房屋并非被告所为，而是薛家店子村委会组织实施的。原告房屋在新建区居民楼中间影响村居规划布局，影响集体成员的通行，考虑村集体成员的公共利益，村委会开会讨论后，全体村委成员、党员代表、群众代表一致表决，同意强制拆除其房屋，村委会只是按村集体成员的意思强制原告搬迁，在该村旧村搬迁中，只有村两委干部入户动员群众搬迁，并与村民洽谈地上附属物补偿问题，被告政府工作人员并未参与。三、原告要求赔偿损失的诉求，不应得到支持，1、薛家店子村开展土地综合整治工作，前期充分征求了党员群众的意愿，形成了薛家店子村旧村改造搬迁安置补偿实施方案。2、薛家店子村对拒不搬迁的村民下达了《关于搬迁区内拒不搬迁户的处理办法的公示》，聘请第三方对原告的房屋及地上附属物进行评估，并将评估报告送达给了原告，并将搬迁补偿款提存到兰山公证处，兰山公证处将领取通知送达给原告，原告所在村委会给原告下达强拆公告后，将原告的房屋拆除，保障了原告货币补偿或产权置换的选择权。3、原告所在村委在拆除原告房屋及附属设施时，已向原告送达强拆公告，并在拆除前由党员代表、村民代表将原告屋内及院内的物品搬离，拆除现场，并且原告当时也在现场，并未造成原告房屋内及院内物品的损失，综上请求依法驳回原告的诉讼请求。被告提供以下证据与依据：证据一、山东省人民政府关于临沂市农村土地综合整治示范区××区实施规划的批复，鲁政土字【2011】915号。证实：原告所在村民委员逐级向山东省人民政府申请土地综合整治项目的立项，2011年4月8日山东省人民政府作出《山东省人民政府关于临沂市农村土地综合整治示范区××区实施规划的批复》即鲁政土字【2011】915号，准许原告所在村民委员会薛家店子村土地综合整治项目立项实施。证据二、山东省人民政府关于同意调整临沂市××区部分地块位置的批复，临政土字【2015】693号。证实：因土地综合整治项目的需要，薛家店子村民委员会逐级申请对项目规模进行调整，2015年6月5日山东省人民政府做出《山东省人民政府关于同意调整临沂市××区部分地块位置的批复》即（鲁政土字［2015］693号），同意包括薛家店子村在内的临沂市河东区等12个县区的33个项目区调整部分地块位置，同意将调整进的拆旧区建设用地转为农用地，建新区农用地转为建设用地。证据三、薛店子村旧村改造搬迁安置补偿实施方案。证实：2013年8月30日原告所在村委薛家店子村民委员会公示旧村搬迁安置补偿方案，公布了搬迁的范围，薛家店子村整体还建的位置为薛店村南汤河以西，搬迁安置补偿原则和搬迁补偿标准，安置办法，还建安置实行边搬迁边建设的方式，本赔偿方案是经党员大会和村民代表大会研究决定后实施，与本方案不一致的按本方案执行。证据四、会议记录。证实：2018年8月13日，原告所在村民委员会召开村民村两委及村民代表会议，对拒不拆迁的几户通过法律程序和村民自治章程及村规民约，由村委聘请律师进行依法拆除，通过评估公司评估，公证处公证，按照走程序，下文书，给补偿的程序，依法拆除，依法拆除的进行货币补偿，不享受我村还建价格，购买需按市场价格购买。证据五、薛店子村关于拆迁区内据拆迁户的处理办法的公示。证实：对原告所在村委内拒不拆迁的几户，原告所在村委已通过法律程序由村委聘请律师进行依法拆除，通过评估公司评估公证处公证，按照走程序下文书给补偿的程序，依法进行拆除，依法拆除的房屋进行货币补偿，不再享受我村还建房的购买，如需购买需按市场价格购买，并已将该办法公示，公示期15天。证据六、薛店子村关于拆迁区内据拆迁户的处理办法的公示的照片。证实：薛家店子村已将该处理办法公示。证据七、临沂市河东区人民政府办公室文件，临东正办发【2016】31号，临沂市河东区人民政府办公室关于印发临沂市河东区土地征收补偿方安置方案的通知。证实：原告拆迁成本核算报告的计算依据。证据八、原告倪中卿拆迁成本核算报告。证实：2019年4月3日至2019年4月4日，山东标至信土地房地产资产评估有限公司，对原告倪仲卿的地上房产及附着物进行评估，委托评估人是临沂市河东区汤头街道薛家店子村民委员会，核算价款为119973元，核算依据是临沂市河东区【2016】31号土地征收补偿方安置方案。证据九、法律文书送达回证。证实：拆迁成本核算报告已于2019年4月11日送达给原告倪仲卿，送达人是彭建国，倪秀菊，在薛家店子村当场送达，法律文书已送达，原告拒签送达回证，在场人员郑一成。证据十、领取拆迁补偿款通知书及送达的照片。证实：2019年4月22日，山东省临沂市兰山区公证处通知原告倪仲卿，王淑花，临沂市河东区汤头街道薛家店子村民委员会将给付原告的地上附着物拆迁补偿费用总计119973元，于2019年4月22日委托保管于临沂市兰山区公证处，请原告接到通知后，持通知书本人身份证，与临沂市河东区汤头街道薛家店子村民委员会签订的地上建筑物及附着物拆迁补偿协议及本人银行卡到兰山区公证处，领取拆迁补偿费用。照片证实临沂市兰山区公证处已将该通知送达给原告。证据十一、强制拆除公告。证实：2019年5月8日，临沂市河东区汤头街道薛家店子村民委员会已向原告发出强制拆除公告，通知原告因河东区汤头街道薛家店子村土地增减挂项目的需要，经薛家店子村委会会议研究决定，对原告在本村的房屋及地上物补偿，依法评估，已将这地上物补偿款委托公证处保管，现村委会对原告在本村的房屋及地上物依法强制拆除清理。证据十二、证人证言及证人身份证复印件。证实：薛家店子村旧村改造搬迁安置，只有村两委干部入户动员群众搬迁，与村民洽谈房屋及地上附属物补偿问题，汤头街道办事处工作人员并未参与。对于拒绝搬迁户，薛店子村张贴了关于拆迁区内据拆迁户的处理办法的公示，并已将处理办法公示15天，村民都已知道，在搬迁拆除过程中，村民代表、党员代表都已将被搬迁人屋内院内物品搬出，屋内、院内物品没有被掩埋、破坏。证人身份证复印件证实证人身份信息。证据十三：村委证明及经办人身份证复印件。证实：薛家店子村村民大力支持土地综合整治及旧村搬迁，绝大多数村民与村委签订搬迁安置协议，原告的房屋在新建区居民楼中间，影响村居规划布局，影响集体成员的通行，考虑村集体成员的公共利益，村委开会讨论后，全体村委成员、党员代表、群众代表一致表决同意强制拆除其房屋。村民搬迁后腾出的宅基地及废弃宅基地、强制搬迁的几户均系村民委员会雇佣人力、机械拆除。经办人身份证复印件证实经办人身份信息。在审理过程中，本院依法对涉案行政行为的合法性进行了审查，对原、被告提交的证据进行了质证。被告对原告的证据质证意见：原告提供第一组证据：原告的身份证复印件、薛家店子村荒地承包合同、薛家店子村建筑物及附属物补偿明细表。质证意见：对原告身份证复印件、薛家店子村荒地承包合同的真实性、合法性没有异议，对原告证明目的及与本案被告的关联性有异议，被告汤头街道办事处并未强制拆除原告的房屋及地上附着物，没有占用原告的土地，不应作为本案的被告，原告与被告没有关联性。对证据一中原告倪仲卿提供的薛家店子村建筑物及附属物补偿明细表，真实性没有异议，对原告的证明目的及与被告汤头办事处的关联性有异议，该证据仅能证实原告倪仲卿涉案房屋及地上附着物经薛家店子村民委员会于2019年4月委托进行评估时的评估价值为119973元，不能证实本案的拆除行为是被告汤头街道办事处的实施的。原告第二组证据：原告房屋及地上附着物的原状，被拆后照片复印件。质证意见：对该组证据的真实性没有异议，对原告的证明目的及与被告的关联性有异议，该组证据仅能证实原告房屋被拆除前、被拆时、被拆后的状况并不能证实是被告汤头街道办事处强制拆除，被告汤头街道办事处并不是本案的适格被告。根据原告提供的照片可以看出，原告的房屋及养殖棚非常破旧，位于××村××楼的中间，影响村居规划及村民的出行。原告房屋拆除时的人员也不是被告的工作人员，被告所有工作人员也不足200人，更没有组织、指挥也无权组织、指挥公安、城管、特勤人员。原告提供房屋强拆赔偿项目清单。质证意见：对该清单的真实性，合法性和与被告的关联性均有异议，原告的损失与被告没有任何关联。原告的房屋价值损失，薛家店子村委已委托山东标至信土地房地产资产评估有限公司就原告的房屋及地上附着物做出薛家店子还建房拆迁地上附着物拆迁补偿成本核算报告，证实原告的房屋及地上附着物的价值为119973元，原告也予以认可，并在证据一中已作为证据提交。室内物品、院内物品附属物及其他损失，原告应当对拆除房屋行为造成损害的事实提供证据，原告应就其房屋内物品损失的事实、损害大小、损害金额承担举证责任，本案中原告只提交了物品清单而未提供相关证据，本案原告所在村委已多次告知原告，并且在村委拆除原告房屋前已由村委成员，党员代表、群众代表将原告房内、院内物品搬出，原告提供的现场照片也可以证实，拆除现场除了残砖、瓦砾，并没有原告陈述的物品，像拖拉机，割麦机等不是几块砖瓦就能盖住的，可见原告的损失清单、及数额不具有真实性。原告的养殖场本身为违法建筑，根据薛家店子村旧村改造搬迁安置补偿实施方案，养殖场不在搬迁补偿范围内。关于精神损失，原告的房屋拆除并不是被告汤头街道办事处实施的，并且原告房屋被薛家店子村委拆除并未导致，严重后果，原告要求主张精神损失，不应得到支持。原告提供第三组证据：原告房屋及地上附着物的原状、被拆时，被拆后照片。质证意见：对该组证据的真实性没有异议，对原告的证明目的及与被告的关联性有异议，该组证据仅能证实原告房屋被拆除前、被拆时、被拆后的状况并不能证实是被告汤头街道办事处强制拆除。原告房屋拆除时现场实施拆除的人员不是被告的工作人员，被告没有组织、指挥本单位工作人员实施拆除原告的房屋，也无权组织、指挥公安、城管等政府工作人员实施强制拆除原告房屋。原告提供第四组证据：行政复议决定书、临沂市国土资源局官网临沂市土地整治工作会议网络截图。对行政复印决定书的真实性没有异议，对原告的证明目的及与被告的关联性有异议，该证据仅能证实案外人针对山东省人民政府做出的《山东省人民政府关于同意调整临沂市××区部分地块位置的批复》鲁政土字【2015】693号提出行政复议，山东省人民政府维持该批复的决定，不能证实被告具体实施了涉案强制拆除原告房屋的行为。对临沂市国土资源局官网临沂市土地整治工作会议截图的真实性没有异议，对原告的证明目的及与被告的关联性有异议，根据该会议内容的截图，可以看出会议内容是对“建新”质量、进度指引、引导与监管，切实保障农民利益。原告对被告证据、依据的质证意见：证据一、证据二，省政府两批复，真实性无异议。上述两个批复，可以证实涉案地块增减挂钩及土地综合整治项目有政府主导实施，并非所谓有村委会自行组织实施。原国土资源部《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》第四条以及《关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点工作的通知》，均明确规定，土地增减挂和综合整治是一项系统性、全局性工程，项目经有权机关批准后，有市县人民政府组织协调，市县国土资源部门具体组织实施，相关部门协调配合共同推进。山东省政府《关于进一步规范城乡建设用地增减挂钩试点加强农村土地综合整治工作的意见》更明确指出，各级政府要对规范增减挂钩试点加强土地综合整治工作负总责。很明显增减挂钩和土地综合整治属于社会公共利益范畴。项目区村民拥有知情参与权，但并不因此认定增减挂项目实施完全由村委会自行组织实施并承担法律责任。证据三、搬迁安置补偿实施方案。真实性无异议，合法性不认可。该方案无证据证明已充分征求村民意见，且补偿价格偏低。无法保障村民的基本生活不受影响。按照相关规定，安置补偿方案应有当地国土、财政、规划、住建、农业部门与乡镇政府、街道办及村委会共同拟定，广泛征求村民意见并公示，公示期限不少于30日。协议由乡镇政府、街道办和村委会、村民三方共同签订。此外，补偿方案基本是参照临沂市河东区政府2006年确定的标准执行，与正在实施的项目拆迁相距数年，已经完全失去参考价值。证据四、2018年8月13日会议记录。三性均不予认可。村委会通过所谓召开村民代表会议形式形成决议对未签约村民房屋实施强拆，无任何法律依据，现行法律法规并未授权村委会可以行使强制执行权。结合原国土部、山东省有关增减挂、土地综合整治规范性文件的规定，以及原告提供的房屋拆迁现场照片（有办事处工作人员、城管队长、刑警队长在现场指挥），原告认为，该强拆行为的法律后果应有被告承担。证据五、六，质证意见同证据四。即使公示了也不具有任何法律效力。证据七、区政府（2016）31号文，真实性认可。但确定的补偿标准明显偏低。证据八、拆迁核算评估报告。真实性认可，合法性不认可。估价机构并非被拆迁人协商选定，估价机构的确定程序本身就属违法。而且也未按照正常市场价值评估，仅仅是参照河东区政府（2016）31号文按照重置成本价确定房屋价值，严重违背公平公正原则。根本未体现出评估的价值所在。此外，评估报告未经评估师签名，属无效报告。评估报告中不包含养殖场设施设备，属补偿遗漏。证据九、送达回证。真实性、合法性不予认可，未告知被拆迁人对估价报告享有的复核鉴定权利，程序违法。证据十，领款通知、送达照片。真实性认可，合法性不认可。将补偿款进行公证提存无法律依据，原告也未与村委会签订房屋征收搬迁补偿协议。证据十一、强拆公告。三性均不予认可。该公告无任何法律依据。即使村委会对强拆行为予以自认，但法律后果应有被告承担。自认的目的是为了规避被告方应承担的法律责任。根据现场照片可以反映出强拆当时有城管工作人员、办事处工作人员等在现场指挥，村委会也无权调动大批特警参与强拆。证据十二、十三、证人证言。三性均不认可。证人证言是在诉讼过程中自行收集，不符合行政诉讼证据规则。且证言内容均是格式文本，存在串联嫌疑。证人身份为村党支部书记、主任和委员，他们都同本案存在利害关系，证言内容不具有客观性。村委会亦与本案被告存在利害关系，证明内容不属实。经审理查明，原告系山东省临沂市河**汤头办事处薛家店子村村民，2010年原告所在薛家店子村村民委员会逐级向山东省人民政府申请土地综合整治项目的立项，2011年4月8日山东省人民政府作出鲁政土字［2011］915号《山东省人民政府关于临沂市农村土地综合整治示范区××区实施规划的批复》，准许原告所在村民委员会薛家店子村土地综合整治项目立项实施。2013年8月30日，薛家店子村两委、党员、群众代表参与研讨、制定搬迁安置实施方案后，薛家店子村村民委员会公示旧村搬迁安置补偿方案，公布了搬迁的范围，薛家店子村整体环境的位置，搬迁安置补偿原则和搬迁补偿标准，安置办法，还建安置实行边搬迁边建设的方式。2018年8月份薛家店子村召开村两委及村民代表会议，对拒不搬迁村民，通过山东标至信土地房地产评估有限公司对其房屋进行评估,原告房屋及地上附属物评估价值为119973元，并将评估报告送达原告，原告拒收后，原告所在村委将搬迁补偿款提成到兰山公证处，兰山公证处将领取通知送达给原告。2019年4月2日，原告所在村委会给原告下达强拆公告后将原告的房屋拆除。原告认为被告2019年4月2日强拆原告房屋、附属设施、生态养殖场、地上附着物及占用原告土地的行政行为违法，并要求被告赔偿其损失共计1223873元。本院认为，首先,《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定“作出行政行为的行政机关是被告”,本案中薛家店子村旧村改造搬迁安置项目是该村村民委员会自主调整处置集体土地的行为,没有改变土地集体所有的性质,从申请立项、报批、制定搬迁安置方案，到××村村民委员会组织实施的，被告临沂市河东区人民政府汤头街道办事处在整个过程中仅仅起到引导、支持、帮助和督导的作用，对原告的合法权益明显不产生实际影响,因此被告不是本案强制拆除行为的主体。其次,农村集体经济组织可以依照法定程序收回土地使用权但应当给予适当补偿。《中华人民共和国土地管理法》第六十五条规定：“有下列情形之一的，农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权：（一）为乡（镇）村公共设施和公益事业建设，需要使用土地的；（二）不按照批准的用途使用土地的；（三）因撤销、迁移等原因而停止使用土地的。依照前款第（一）项规定收回农民集体所有的土地的，对土地使用权人应当给予适当补偿。”根据上述规定，农村集体经济组织可依照法定程序收回土地使用权，并对特定情形下的收回给予土地使用权人适当补偿。但这种情形的土地使用权收回，明显有别于国家的征收行为，属于集体经济组织内部对土地使用权的调整。本案中，薛家店子村委会收回原告土地使用权程序是否合法，超出了本案审理范围，本院不予评判。第三、《中华人民共和国村民委员会组织法》第三十六条第一款规定，村民委员会或者村民委员会成员作出的决定侵害村民合法权益的，受侵害的村民可以申请人民法院予以撤销，责任人依法承担法律责任。第二款规定，村民委员会不依照法律、法规的规定履行法定义务的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。原告可以依照上诉法律规定寻求救济。综上，原告认为被告强制拆除其房屋附属设施、地上附着物并占用其土地没有事实根据。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）款、第一百零一条第（二）款之规定，裁定如下:驳回原告倪仲卿对被告临沂市河东区人民政府汤头街道办事处的起诉。案件受理费50元由原告倪仲卿负担。如不服本裁定，可以在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省临沂市中级人民法院。审 判 长  李爱松人民陪审员  李自豪人民陪审员  李俊杰二〇二〇年四月二十一日法官 助理  李 妍书 记 员  管计凯