山西省吕梁市中级人民法院行政裁定书（2020）晋11行初2号原告马×，住山西省祁县。被告祁县人民政府。法定代表人冯×，县长。委托代理人王×。委托代理人岳×，山西华炬律师事务所律师。原告马×诉被告祁县人民政府行政批复一案，本院于2020年1月3日立案受理后，同年1月15日，本院向被告送达起诉状副本、应诉通知书及举证通知书。同年4月14日，本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告马×，被告祁县人民政府的委托代理人王×、岳×到庭参加了诉讼。被告祁县人民政府的负责人因客观原因未出庭应诉，向本院提交了书面情况说明。本案现已审理终结。被告祁县人民政府于2019年5月28日作出了《关于收回孔庆寿等7户集体建设用地的批复》（祁政函[2019]20号），同意祁县昭馀镇三合村村民委员会对孔庆寿（编号：01-01-497）、马×（编号：01-01-379）、李永胜（李秋喜，编号：01-01-366）、赵翠兵（编号：01-01-674）、胡崇德（编号：01-01-473）、郝英杰（张青旺，编号：01-01-391）、马建忠（马四八，编号：01-01-570）7户的集体建设用地予以收回。原告马×诉称，其所有的房屋位于山西省××县。2019年5月31，日祁县人民政府组织人员对原告的房屋实施了强制拆除，致使原告房屋灭失,室内的财物遗失或损坏。因村民诉祁县人民政府拆除房屋行政强制一案，祁县人民政府于2019年6月17日作出答辩状和证据，原告始知被告作出的《关于收回孔庆寿等7户集体建设用地的批复》（祁政函[2019]20号），该批复收回了原告使用的集体土地。原告认为，被告作出的《关于收回孔庆寿等7户集体建设用地的批复》构成实体和程序上违法，损害了原告的合法权益。现提起行政诉讼，请求撤销被告作出的《关于收回孔庆寿等7户集体建设用地的批复》（祁政函[2019]20号）；诉讼费用由被告负担。原告针对诉讼请求，提交了下列证据:1.《关于收回孔庆寿等7户集体建设用地的批复》（祁政函[2019]20号）；2.《祁县人民政府关于祁县中轴线项目房屋征收决定的公告》（祁政发[2017]38号）；3.《祁县人民政府关于祁县昌源路三合村片区棚户区改造项目房屋征收决定的公告》（祁政发[2017]39号）。被告祁县人民政府答辩称，一、《关于收回孔庆寿等7户集体建设用地的批复》属于祁县人民政府针对昭馀镇三合村村委会、昭馀镇人民政府的请示作出的答复行为。《中华人民共和国土地管理法》第六十五条明确规定，收回土地使用权的主体为集体经济组织。因此本案被诉批复属于祁县昭馀镇三合村村委会收回集体建设用地使用权的过程性行为，且为内部行为。依据《最高人民法院关于适用的解释》第一条之规定，该批复行为,不属于行政诉讼的受案范围。二、祁县人民政府作出的批复事实清楚、证据确凿，程序合法，适用法律正确。因祁县昌源路三合村片区改造项目，涉案7户集体建设用地在道路改造范围内，该项目实施范围内涉及集体建设用地共计78户，已达成补偿协议并交回集体建设用地使用权完成拆除71户，包括原告在内剩余7户一直拒绝交回集体土地使用权证，严重损害了公共利益。2019年5月17日昭馀镇三合村村委会召开村民代表大会，会议议定收回包括原告在内的剩余7户集体建设用地使用权。2019年5月27日,昭馀镇三合村村委会、昭馀镇人民政府向祁县人民政府提出《关于申请收回孔庆寿等7户集体建设用地的请示》，同日祁县自然资源局进行了审核批注意见。2019年5月28日,祁县人民政府依据《中华人民共和国土地管理法》第六十五条之规定，作出了《关于收回孔庆寿等7户集体建设用地的批复》,同意昭馀镇三合村村委会收回孔庆寿等7户的集体建设用地使用权。祁县人民政府作出的涉案批复事实清楚、证据确凿，适用法律正确，请求人民法院依法维持。被告祁县人民政府在法定举证期限内提交了下列证据:1.会议记录、会议签到表、会场图片；2.《关于申请收回孔庆寿等7户集体建设用地的请示》；3.《祁县人民政府关于申请收回孔庆寿等7户集体建设用地的批复》。证明三合村村委会经村民代表会议研究一致同意收回集体建设用地使用权及收回集体建设用地的请示经审核批注意见后,被告向三合村村委会作出批复，该批复事实清楚，证据确凿;本案不属于行政诉讼的受案范围,本案涉及的集体建设用地所有权人为三合村村委会,批复也是被告针对三合村村委会以及昭馀镇人民政府作出的,属于内部行政行为。4.现状图片、关于中轴线征收项目采访视频资料，证明三合村村委会收回集体建设用地符合法律规定。被告对原告提供的证据批复的真实性、合法性、关联性认可，不认可证明内容。原告的房屋在证据3的征收项目中，征收公告恰好证明了本案涉及的是公共利益，三合村村委会收回集体建设用地使用权是合法的。原告不认可被告提供的证据,认为村民代表会议记录不真实，参会人员有的不是村民代表，有虚假，收回集体建设用地使用权不是为村镇公共利益，批复不合法。根据有效证据的采纳标准，结合庭审中原、被告无异议的事实，本院确认如下事实：原告的房屋位于山西省××县，为集体土地上的房屋。2019年5月27日,祁县昭馀镇三合村村委会召开了村民代表会议，议定收回包括原告在内的7户集体建设用地使用权。同日，祁县昭馀镇三合村村委会、祁县昭馀镇人民政府向被告祁县人民政府提出了《收回孔庆寿等7户集体建设用地的请示》。祁县自然资源局对该请示审核批注意见。2019年5月28日，祁县人民政府作出了《关于收回孔庆寿等7户集体建设用地的批复》（祁政函[2019]20号），同意祁县昭馀镇三合村村委会对孔庆寿等7户的集体建设用地予以收回。原告在其他行政案件诉讼中获知该批复，向本院提起行政诉讼，请求撤销该批复。本院认为,根据《中华人民共和国土地管理法》第六十五条第一款第（一）项“为乡（镇）村公共设施和公益事业建设，需要使用土地的，农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权。”及第二款“依照前款第（一）项规定收回农民集体所有的土地的，对土地使用权人应当给予适当补偿。”的规定，农村集体经济组织在特定情形下报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权。这种土地使用权的收回，属于集体经济组织内部土地使用权的调整，收回土地使用权的主体是农村集体经济组织，报经原批准用地的人民政府批复，是人民政府履行监管责任。祁县昭馀镇三合村村委会通过召开村民代表大会，议定收回包括原告在内的7户集体建设用地使用权。祁县人民政府针对祁县昭馀镇三合村村委会、祁县昭馀镇人民政府呈报的请示作出原则同意的回复意见，该批复的对象是祁县昭馀镇三合村村委会、祁县昭馀镇人民政府，该批复并未公开发布，效力仅及于内部请示，属于内部审批行为，系集体经济组织内部土地使用权调整的程序性环节，没有产生影响原告权利和义务的外部效力，对原告权利和义务产生影响的是三合村收回建设用地使用权的行为，故本案被诉批复并不具有可诉性。综上，被诉批复不具有可诉性行政行为的基本特征，不属于行政诉讼的受案范围。原告起诉请求撤销被诉批复，不符合行政诉讼的起诉条件，依法不应予以立案，立案后，应当裁定驳回起诉。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回原告马×的起诉。一审案件受理费50元，退还原告马×。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山西省高级人民法院。审 判 长 李俊泓人民陪审员 李文华人民陪审员 王智华 二Ο二Ο年四月十六日书 记 员 王雅丽附：本裁定适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的。