河南省郑州高新技术产业开发区人民法院行 政 判 决 书（2020）豫0191行初275号原告：河南省桐森木业有限公司，住所地河南自贸试验区郑州片区（郑东）商务外环路******。法定代表人：朱广学。委托诉讼代理人：刘海，河南绿城律师事务所律师。委托诉讼代理人：刘玉琴，河南绿城律师事务所律师。被告：郑州市郑东新区白沙镇人民政府，住所地，住所地郑州市郑东新区白沙镇人民路**iv>负责人：许新太，镇长。出庭行政机关负责人：衡九莲，白沙镇人民政府副镇长。委托诉讼代理人：路浩杰，该单位工作人员。委托诉讼代理人：张君，河南国银律师事务所律师。原告河南省桐森木业有限公司诉被告郑州市郑东新区白沙镇人民政府确认违法一案，原告河南省桐森木业有限公司向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。原告河南省桐森木业有限公司（以下简称“桐森木业”）的委托诉讼代理人刘海、刘玉琴，被告郑州市郑东新区白沙镇人民政府（以下简称“白沙镇政府”）的副镇长衡九莲、委托诉讼代理人路浩杰、张君均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告桐森木业诉称，2013年3月19日，原告取得了位于白沙镇堤刘村北、大陈村东土地的使用权，土地证号：牟集用（2013）第**。被告在无合法征地批文、未与原告达成补偿协议的情况下，安排青年路、堤刘路道路工程建设，占用了原告14.823亩土地。原告遂向郑州市郑东新区白沙镇政府进行信访，要求停止道路施工，并予以合理补偿。2019年7月8日，白沙镇政府出具《信访事项处理意见书》，确认了白沙镇区内青年路、堤刘路道路工程占用原告部分土地的事实。原告系河南隆盛投资担保有限公司非法集资案件关联企业。按照国家、省、市“非法集资案件处置和集资参与人兑付清退工作”的相关规定和要求，经郑州市高新区打击和处置非法集资工作两道小组同意，发布了《河南隆盛投资担保有限公司集资清退方案公示》，该方案确定，原告名下的上述土地使用权用于清退133户河南隆盛投资担保有限公司集资参与人，兑付集资金额为7200万元，综上，被告在无合法征地批文，未与原告达成补偿协议的情况下占用原告土地的行为违反了土地管理法等法律规定，严重侵害了原告合法权益。故原告诉至贵院，请求：1、依法确认被告占用原告土地的行为违法；2、本案诉讼费用由被告承担。原告桐森木业向本院提交的证据材料有：1、土地证及定界图;2、不动产登记资料查询结果证；3、照片;4、《信访事项处理意见书》;5、《郑州市郑东新区管理委员会会议纪要》;6、《郑州市郑东新区白沙镇人民政府白政（2017）26号文件》;7、《河南隆盛投资担保有限公司集资清退方案公示》。被告白沙镇政府辩称，一、桐森木业不是本案适格原告。2011年被告与桐森木业之间签订的《补充协议》约定，自该补充协议签订后两年内，桐森木业没有取得国有土地使用证，按照该协议第二条的约定，《协议书》和《补充协议》已经终止，证明桐森木业的原告主体资格不适格。并且桐森木业取得是集体建设用地使用权，因对集体土地使用权的补偿没有法律依据。二、桐森木业的起诉超过法定起诉期限。2019年4月30日，桐森木业向我镇信访办就占地一事提出信访要求，即自此时起，桐森木业已经知道其权利受到侵害，但桐森木业于2020年9月14日通过追加被告的方式对被告提起诉讼，明显已经超过法定的起诉期限。三、白沙镇人民政府不是本案适格被告。青年路、堤刘路于2016年进行招投标，招标文件以及中标通知书中均能证明招标人不是被告，即招标主体、占地主体均不是白沙镇政府。2017年6月21日签订补偿协议，至今没有补偿到位，我镇也没有向河南省郑东新区建设投资有限公司移交土地，故不是本案适格被告。被告白沙镇政府在举证期限内向本院提交的证据材料有：第一组证据：1、白沙镇信访办关于原告公司问题的信访卷宗。第二组证据：2、《协议书》，3、《补充协议》;4、河南省桐森木业有限公司牟集用（2013）第55号集体建设用地使用证；5、豫国土资函(2012)1208号文件;6、2012年12月21日白沙国土资源所出具的《证明》。第三组证据：7、招标文件、中标通知书；8、《青年路、镇兴路、枫林路、堤刘路工程项目施工用地补偿协议》；9、申请一份。被告当庭补交证据：郑东文（2016）13号文件，郑东发改统计发改（2016）73号文件。经庭审质证，本院对各方提交的证据材料作如下分析与认定，原告对被告提交的证据的真实性均无异议，对其证明目的均有异议。因郑东文（2016）13号、郑东发改统计发改（2016）73号文件均系被告当庭提交的，原告对此不予质证。被告对原告提交的证据1-6的真实性无异议，对其证明目的有异议，对证据7的真实性无异议，但对其对关联性有异议。经审查，原告提交的证据7及被告当庭提交的两份文件，均与本案不具有关联性，且原告对该文件未予质证，对上述证据，本院不予采信。原、被告提交的其他证据可以证明案件的基本事实，本院予以采信。根据上述有效证据及庭审情况，本院确认以下事实：2005年5月16日，原告桐森木业与被告白沙镇政府签订《协议书》一份，主要约定，桐森木业公司征用白沙镇政府约66亩的土地，该土地北临青年沟、东临堤刘村土地、南临大陈村土地，西临白沙地土地；每亩土地的征用价格为59000元，桐森木业在签订协议15日内一次性向白沙镇政府交纳总征地款。协议签订后，原告向被告缴纳了相应的征地款。2011年，双方又签订了《补充协议》一份，主要约定，桐森木业已付给白沙镇政府的地款，应以中牟县国土局实际测绘面积核算后，多退少补；协议签订之日起，如两年内桐森木业没有取得国有土地使用权等手续，白沙镇政府退还桐森木业支付的全部征地款，原征地协议和补充协议自行废止。2013年3月19日，原告取得位于中牟县白沙镇堤刘村北、大陈村东的集体土地的使用权证，证号为牟集用（2013）第055号，使用权面积为39983㎡，土地用途为仓储。2016年，河南省郑州新区建设投资有限公司（以下简称“新区建投公司”）通过招投标的方式，对郑州市郑东新区青年路（雁鸣路-铁牛路）等六条道路的工程施工予以中标，其中包括涉及本案土地的青年路和堤刘路。从2017年开始，新区建投公司开始在中牟县修建道路。在修建道路过程中，2019年4月30日，以齐俊为代表的非法集资户群体到白沙镇政府信访，反映桐森木业仓储用地被非法占用修路，要求停止道路施工，或者给予合理的补偿。被告在接到信访后，遂停止了对占用桐森木业土地上的施工行为。2020年5月18日，原告桐森木业将郑州市郑东新区管委会诉至郑州市中级人民法院；诉讼过程中，桐森木业追加白沙镇政府为被告，2020年9月16日，郑州中院作出（2020）豫01行初529号行政裁定书，以郑州市郑东新区白沙镇政府非适格被告，白沙镇政府为该案被告为由，裁定案件移送本院审理。2020年10月12日，本院对该案立案。另查明，2017年6月21日，被告白沙镇政府与案外人新区建投公司签订了《青年路、振兴路、枫林路、堤刘路工程项目施工用地补偿协议》一份，主要约定，新区建投公司因修路施工需要，需占用白沙镇政府土地共计51.358亩，其中，青年路占用桐森木业8.97亩，已拨付地款38000元/亩，青苗及附属物款9000元/亩。根据郑东会纪[2017]9号，每亩需补齐补偿款53000元，还需补齐475410元；堤刘路占用桐森木业5.853亩，已拨付地款38000元/亩，青苗及附属物款9000元/亩。根据郑东会纪[2017]9号，每亩需补齐补偿款53000元，还需补齐310209元。2017年7月20日，郑州市郑东新区白沙镇第六村民委员会向白沙镇政府作出《关于堤刘路、青年路补差款暂不发放到堤刘村的申请》，载明，堤刘路、青年路的补差款已到达白沙镇财政所，因该两条道路涉及的桐森木业问题未解决，申请该笔款暂不发放到堤刘村。本院认为,关于本案被告的主体资格问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告”。因本案所涉占地进行道路修建属公共设施建设，但道路所占用的部分土地为原告桐森木业公司的仓储用土，且原告公司已于2013年3月取得了涉案土地的集体土地建设用地使用权，因此，由政府主导的道路修建行为未批先占已侵害了原告的合法权益。经庭审查明，《青年路、振兴路、枫林路、堤刘路工程项目施工用地补偿协议》的签订主体一方为白沙镇政府，根据该协议的约定内容：青年路占用桐森木业8.97亩、堤刘路占用桐森木业5.853亩，并由白沙镇政府于合同约定使用期起始日30天内将所涉及土地附属物清理完毕将土地移交给河南省郑州新区建设投资有限公司；且在郑州中院庭审期间，郑东新区管委会也明确表示，占地行为是由白沙镇政府实施的。结合全案案情，根据谁行为谁被告的原则，本案应以实施占地行为所在地的政府为被告。因此，白沙镇政府作为本案被告，并无不当。对被告代理人当庭称其被告主体资格不适格的说法，与庭审查明的事实不符，本院不予采信。关于原告的起诉期限问题。因本案白沙镇政府实施占地行为进行修路的行为发生在2017年，因此，原告的起诉期限应按照占地行为发生时有效的原《最高人民法院关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释》的规定来确定起诉期限；该司法解释第四十一条第一款规定：行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行为内容之日起最长不得超过2年。结合庭审查明的情况，白沙镇政府在实施占地行为之前并未告知原告公司，也未告知原告公司起诉期限的问题，原告至2019年4月才知道其公司的仓储用地被修建道路而占用，至2020年5月其首次向郑州市中级人民法院提起诉讼，并未超过上述法律规定的两年的起诉期限。故对被告辩称原告已经超过法律规定的起诉期限的观点，与庭审查明的事实不符，本院不予采纳。关于本案被告占地修路行为的合法性问题。本案是政府因修建公共道路违法占用土地引发的诉讼，正常情况下，修建公共道路需先行征收土地，该行为是由政府作出征地批复、发布征地公告、征收补偿安置、责令交出土地、强制清除地上附着物等一系列相对独立的行政行为组成的，实施上述行政行为的行政机关也不同。本案中，根据被告提交的《青年路、振兴路、枫林路、堤刘路工程项目施工用地补偿协议》可以看出，涉案土地征收补偿安置工作的实施主体为被告白沙镇政府，其应当严格按照上述法定程序，组织实施土地征收并作好被征收主体的安置补偿工作。但本案被告在实施占地行为之前，并未告知原告公司，也未与原告公司签订补偿协议，更未作好征收补偿安置工作，其占用原告桐森木业土地的行为并不符合法律规定，显属程序违法。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》六十三条第一款、第七十四条第二款之规定，判决如下：确认郑州市郑东新区白沙镇人民政府占用原告河南省桐森木业公司位于中牟县白沙镇青年路、堤刘路共14.823亩的土地修建道路的行为违法。本案诉讼费五十元整，由被告郑州市郑东新区白沙镇人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状一式十份，上诉于河南省郑州市中级人民法院，并于上诉之日起七日内向河南省郑州市中级人民法院交纳上诉费，并将交费凭证交本院查验，逾期视为放弃上诉。审 判 长  李 华人民陪审员  王秀珍人民陪审员  徐秀凤二〇二〇年四月九日书 记 员  张露平