广东省韶关市武江区人民法院行 政 判 决 书（2020）粤0203行初18号原告钟凌星，男，1973年3月23日出生，汉族，住广东省翁源县***********。被告翁源县自然资源局。住所地广东省翁源县************。法定代表人黄建德，该局局长。出庭负责人李欣，该局副局长。委托代理人许盛林，广东知泓律师事务所律师。原告钟凌星诉被告翁源县自然资源局诉资源不履行法定职责一案，原告钟凌星于2019年12月27日向本院提起行政诉讼。本院于2020年1月2日立案后，于2020年1月6日向被告邮寄送达了起诉状副本及其他诉讼材料。本院依法组成合议庭，于2020年4月9日公开开庭审理了本案。原告钟凌星，被告翁源县自然资源局的出庭负责人李欣与该单位的委托代理人许盛林到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原告钟凌星诉称，原告2019年7月27日向被告信访，递交申请书要求被告拆除原告名下被钟烺（实则钟凌辉即钟烺之父）违法加建的第二层建筑物，根据《信访条例》第三十三条规定，被告应当自受理之日起60日内办结，情况复杂的，经本行政机关负责人批准，可以适当延长办理期限，但延长期限不得超过30日，并告知信访人延期理由。时至2019年12月9日，已经远远超过规定期限，原告仍未收到被告对该违法建筑物作出的任何处理决定，被告更未对该违法建筑作出任何处置，故而向人民法院提起行政诉讼。1999年原告委托兄弟钟凌辉（他本人也建房）向村小组、长潭村委、龙仙镇政府、龙仙镇国土所、翁源县国土资源局申请报批位于长潭村深塘地段地块90平方米（两兄弟宅基地连在一起共计180平方米），已经获各单位部门审核批准建房，有原告名下的《翁源县**建房用地申请呈批表》为证，亦有龙仙镇政府维稳办朱培洪主持的调解录音可以证明委托的事实，且出资1400元及委托钟凌辉帮忙借钱于2001年冬建好一层楼房2间，此房属于特定时期的“奔康房”，得到政府补贴的一户两吨水泥，兄弟俩共计4吨水泥，也获得了国土资源局颁发的《农村集体土地使用证》两本，兄弟俩一人一本，且钟凌辉亲自给原告看过，亦有被告对原村委会主任钟国初调查所记录的《钟国初笔录》及原告与母亲杨社妹的电话录音可以证明被告已经发过《农村集体土地使用证》，2011年，钟凌辉毁了原告与他名下的《农村集体土地使用证》（他当家，家中所有证件均由他保管），也有原告与原告大姐夫肖裕飘的电话录音可以证明该房屋权属原告。但钟凌辉违法向有关人员输送利益，将原来已经建好的一层大楼180平方米的地块写成荒地、空地，把原地名“深塘地段”改为“背夫头”，实际面积180平方米改写成152平方米（钟凌辉父子俩各76平方米）、把坐北朝南改为坐西朝东，用他及其子钟烺的名字重新申请审批报建，连原告位于西边的第二层也被他建起。有钟烺2011年申请审批资料的复印件为证，其实只是在原有一楼的基础上加建了第二层，而谎称是从一楼起建，如此钟烺获得被告颁发的翁集用[2011]第021200068号、021200069号《农村集体土地使用证》两本，被告从土地审批再到发证整个过程违法违规。2014年，原告找到自己名下1999年的《翁源县**建房用地申请呈批表》复印一份提交国土资源局执法大队，在原告多次的投诉要求下，国土资源局才在2015年注销了钟烺的翁集用[2011]第021200068号《集体土地建设用地使用证》，尔后，钟凌辉一计不成又生一计，在2015年注销了其子的证后，再次伙同有关人员违法把原告与他名下的宅基地登记在翁府集建字[1990]第0200202《集体土地建设用地使用证》中“分处登记”的第3、4处。国土资源局于2015年3月11日给原告书面回复：“经龙仙镇国土资源所确认，由于存管不善，未能找到你的宅基地审批资料。”找不到原告的宅基地资料的原因就是因为被钟凌辉及有关人员损毁了，当年建好房，所有手续都办完也发了证，而今国土所连一份档案资料都找不出来，被告的下属单位龙仙镇国土所有关人员毁原告宅基地资料违法，又登记在钟凌辉名下更是违法。翁源县自然资源局称原告与案外人钟凌辉存在土地争议，原告认为不存在，土地所有权是集体所有，是任何人都知道的，使用权也不存在争议，原告有建房用地申请呈批表，有国土资源局的审批意见，已经明确同意原告在本地段使用，故土地的使用权归原告。原告现只是要求被告拆除第二层，并没有改变土地利用的现状，第二层的房屋建设是钟凌辉通过行贿被告的工作人员所作出的非法的欺骗行为，把原有已经建好的宅基地写成空地，把面积和朝向全部更改，第二层的加建是违法建筑，非法占用土地建房应该由主管部门责令退还并限期拆除。综上所述，钟凌辉采取蒙骗的手段加建第二层楼房，属于违法建筑物，应当拆除，希望人民法院依法审理，查明事实真相，支持原告的下列诉讼请求：确认被告在法定期限内未对原告要求依法拆除长潭村钟屋深塘地段原告名下宅基地上违建的二楼（即翁集用[2011]第021200068号《集体土地建设用地使用证》用虚假信息、伪证，违法所建的第二层楼房）的申请作出处理，不履行法定职责违法；并请求判决被告在一定期限内履行依法拆除的法定职责。原告钟凌星围绕其诉讼请求，向本院提交了以下证据：一、顺丰快递投递单、签收单，证明原告向被告提交了拆除违法建筑的申请，被告已经接到原告的信访信件并签收；二、申请书，证明原告已经向被告提交要求拆除违法建筑物的书面申请并说明了事实真相；三、信访事项告知书，证明原告向被告提交了拆除违法建筑的申请，被告已经受理了原告的信访，却并未依法按时处理，还把时间2019年错写成2018年；四、《翁源县**建房用地申请呈批表》，证明该地已经批准给原告使用，深塘地段90平方米土地使用权属于原告；五、翁集用[2011]第021200068号《集体土地建设用地使用证》复印件，证明被告自认从土地审批再到发证整个过程违法违规；六、钟烺的《翁源县**建房用地申请呈批表》，证明钟凌辉、黄香梅、苏泽勋合谋作假，为钟烺用原告建好楼房十年的宅基地重复申请报批创造便利条件，填写虚假信息，伪造证明文件，违法违规，自然资源局的审批行为违法；七、翁府集建字[1990]第0200202《集体土地建设用地使用证》第三处登记，证明钟凌辉、苏泽勋弄虚作假，同时证明自然资源局及国土所登记人的行为违法，伪造证件；八、钟国初笔录，证明被告已经向原告及钟凌辉颁发《农村集体土地使用证》；九、调解现场录音及转换的文字，证明原告委托钟凌辉去办理建房手续及借钱建房；十、原告与母亲的电话录音及转换的文字，证明国土资源局颁发了两本《农村集体土地使用证》，原告和钟凌辉一人一本；十一、原告与大姐夫肖裕飘通话录音及转换的文字，证明房屋产权属钟凌星。被告翁源县自然资源局辩称，一、被告已就原告的来信反映事宜进行了回复。被告在回复中告知原告，因与案外人钟凌辉存在土地争议，应先申请处理土地权属争议。原告在来信中称钟凌辉违法建在其名下1999年11月审批的宅基地的第二层建筑物，要求被告依法拆除原告名下的第二层违章建筑，但据被告在前期调查了解到，原告与案外人钟凌辉也即原告的兄长对原告名下宅基地地上附着物的权属存在未决的权属争议，根据《中华人民共和国土地管理法》第十四条规定，涉案房屋使用权尚未明确使用权人，原告要求被告依法拆除原告名下的二层违章建筑属不当。二、宅基地超面积的处理办法为登记并在登记簿和权属证书中注明，根据《国土资源部关于进一步加快宅基地和集体建设用地确权登记发证有关问题的通知》第六条“关于1987年《土地管理法》实施后，农民集体成员建房占用的宅基地，符合规划但超过当地面积标准的，在补办相关用地手续后，依法对标准面积予以确权登记，超占面积在登记簿和权属证书附记栏中注明”的规定，宅基地超面积的应先登记，超占面积在登记簿和权属证书附记栏中注明。三、被告在作出行政行为应考虑比例原则，涉案房屋的位置为原告与钟凌辉相邻，被告在充分考虑原告与钟凌辉在房屋居住安全与生活质量的情况下，尤其是拆除相邻第二层建筑物严重影响居住安全与生活质量的情况下，被告充分考虑了其所作行政行为是否会对原告及案外人的居住安全与正常生活产生过度侵害，综上，被告在充分平衡规划秩序利益与安居利益的前提下，采取适当的处理，建议原告应申请处理土地权属争议。四、本案所涉的宅基地纠纷应由农业农村部门负责处理。依照2019年修正的《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第七款“国务院农业农村主管部门负责全国农村宅基地改革和管理有关工作”的规定，自2020年1月1日起农村宅基地改革和管理有关工作由农业农村部门负责。综上所述，被告已经就原告的来信进行回复，且已就来信反映事宜告知原告处理建议，原告的诉讼请求不应得到支持，请求人民法院依法驳回原告的全部诉讼请求。被告翁源县自然资源局在法定举证期限内向本院提交了以下证据：一、关于钟凌辉与钟凌星兄弟分家的情况说明；二、土地案件询问笔录（钟凌辉）；三、土地案件询问笔录（钟福泉、杨社妹）；四、土地案件询问笔录（钟清花）；五、土地案件询问笔录（钟清求）；六、土地案件询问笔录（钟清娥），证明涉案土地出现土地权属争议。七、《关于要求拆除违章建筑的回复》；八、邮寄底单凭证；九、中国邮政速递物流查询，证明被告已就原告的来信反映事宜进行回复并送达给原告。经庭审质证，原告钟凌星对被告翁源县自然资源局的证据有如下质证意见：证据一至六的真实性、合法性和关联性不予认可；证据七至九中，给原告的回复是2019年12月30日才回复的，是在原告起诉之后才回复的，对其关联性不予认可，已经超过了时效。被告翁源县自然资源局对原告钟凌星的证据有如下质证意见：证据一至三无异议；证据四关联性不予认可；证据五至八关联性不予认可；证据九至十一真实性、合法性和关联性不予认可。经审理查明，2019年7月27日，原告钟凌星向被告翁源县自然资源局邮寄《申请书》一份，申请书的内容为“请求事项：请求你局依法拆除我名下1999年11月审批的宅基地上的第二层建筑物。理由：我名下1999年11月审批的宅基地，当时审批下来，只做了一层，但在10年后，被钟凌辉借我外出打工的机会，通过不合法手段，请国土所毁我档案资料，请不法分子龙仙镇国土所苏泽勋写虚假证明文件，在隐瞒事实的情况下违法建起第二层，这一层楼房没有按照法定程序审批报建，属于违法建筑，应当依法拆除，本人提交的《翁源县**建房用地申请呈批表》你局也认可是真实的，并依法注销了你局颁发给钟烺的翁集用[2011]第021200068号《农村集体土地使用证》，故此，第二层建筑物是违法建筑物，故此特提出请求，望批准。”2019年7月29日，被告翁源县自然资源局签收了原告钟凌星的上述《申请书》，并于2019年8月27日向原告钟凌星出具一份《信访事项告知书》，内容为“钟凌星：你于2019年7月26日通过来信反映拆除钟凌辉在你名下宅基地上的第二层建筑物的信访事项，我局已经收悉，现正在调查当中，在此期间，你以同一事实和理由提出同一信访事项，如证据不确凿，本级或上级行政机关不予受理。”至2019年12月27日，被告翁源县自然资源局既未依照原告钟凌星的《申请书》内容履行职责，也未向原告钟凌星作出书面回复，原告钟凌星为此向本院提起诉讼，请求确认被告翁源县自然资源局未在法定期限内对其申请作出处理的行为违法，并请求人民法院判决被告在一定期限内履行依法拆除违法建筑的法定职责。另查明，被告翁源县自然资源局于2019年12月30日对原告钟凌星作出《关于要求拆除违章建筑物的回复》,内容为“钟凌星先生：你要求我局依法拆除‘钟凌辉在你名下宅基地的第二层建筑物’的信件已收悉，根据我局的调查，现将相关情况回复如下：你与第三人存在土地争议，应先申请处理土地权属争议。你在来信中称钟凌辉违法建造在你名下1999年11月审批的宅基地的第二层建筑物，要求我局依法拆除你名下的二层违章建筑。但据我局在前期调查了解到，你与第三人你兄长钟凌辉对你名下宅基地地上附着物权属存在未决的明确的土地权属争议。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定：‘土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。’你并未和第三人钟凌辉进行协商解决，也并未将争议交由人民政府处理，即涉案房屋使用权尚未明确使用权人，你要求我局依法拆除你名下的二层违章建筑属不当。根据《国土资源部关于进一步加快宅基地和集体建设用地确权登记发证有关问题的通知》第六条的规定：‘关于1987年《土地管理法》实施后，农民集体成员建房占用的宅基地，符合规划但超过当地面积标准的，在补办相关用地手续后，依法对标准面积予以确权登记，超占面积在登记簿和权属证书附记栏中注明。’因此宅基地超面积的应先登记，超占面积在登记簿和权属证书附记栏中注明。涉案房屋为你与第三人钟凌辉相邻，存在土地权属争议，且宅基地拆面积的处理未登记并在登记簿和权属证书中注明。我局在充分考虑你与第三人在房屋居住安全与生活质量的情况下，建议你应申请处理土地权属争议。”还查明，原告钟凌星是以一份《翁源县**建房用地申请呈批表》主张其对位于翁源县******深塘地段的一处90平方米土地享有使用权，该份《翁源县**建房用地申请审批表》内分别记载了翁源县******钟屋组、翁源县******、规划部门和龙仙国土所的“同意”意见，同时在该审批表“用地平面示意图”勾画了用地东至凌辉共墙，西至路，北至空地，南至门坪的示意图，翁源县国土资源局于1999年11月25日在该《翁源县**建房用地申请审批表》“县国土资源局审批意见”栏内作出“同意该户在本村深塘地段使用荒地玖拾平方米用于兴建住宅使用”的意见并盖章审批。但对于翁源县******深塘地段的土地使用权及房屋所有权，原告钟凌星与其兄长钟凌辉家庭存在争议：原告钟凌星主张，涉案土地使用权由其委托钟凌辉审批得来，涉案土地上的第一层房屋为其出资1400元并请钟凌辉帮忙借钱于2001年所建；钟凌辉家庭则主张，涉案土地是钟凌辉借用钟凌星名义取得用地审批，涉案土地上第一层房屋也为钟凌辉家庭出资所建，钟凌星对该房屋没有权利。就原告钟凌星与钟凌辉存在的上述土地使用权及房屋所有权争议，双方均未通过法律途径解决，后钟凌辉家庭在涉案房屋上加建了二层，原告钟凌星认为钟凌辉家庭未经其准许在其所有的房屋上加建的二层属于违法建筑，为此请求翁源县自然资源局履行法定职责，对该加建的二层予以拆除。庭审中，原告钟凌星主张其要求被告翁源县自然资源局履行法定职责的依据为《中华人民共和国土地管理法》第七十八条的规定。本院认为，本案中，虽然原告钟凌星是以邮寄信件的方式向被告翁源县自然资源局提交申请，被告翁源县自然资源局也是按信访程序进行受理的，但根据原告钟凌星提交的申请书内容，明显属于请求被告翁源县自然资源局履行法定职责的申请，现原告钟凌星以被告翁源县自然资源局收到其书面申请后未履行法定职责而提起本案诉讼，属于典型的诉行政机关不履行法定职责诉讼。在请求行政机关履行法定职责案件中，依照《最高人民法院关于适用的解释》第八十一条第四款“原告起诉被告不作为，在诉讼中被告作出行政行为，原告不撤诉的，人民法院应当就不作为依法作出确认判决”、第九十一条“原告请求被告履行法定职责的理由成立，被告违法拒绝履行或者无正当理由逾期不予答复的，人民法院可以根据行政诉讼法第七十二条的规定，判决被告在一定期限内依法履行原告请求的法定职责；尚需被告调查或者裁量的，应当判决被告针对原告的请求重新作出处理”的规定可知，行政机关履行法定职责的方式既包括依照原告的请求履行法定职责，也包括对原告请求履行法定职责作出答复，而行政机关无论是依申请履行法定职责，还是对履职申请作出答复，均属于行政机关作出的有别于不履行法定职责的行政行为，如行政机关在诉行政机关不履行法定职责案件中改变了原来的不作为状态而作出了行政行为，原告对行政机关履行法定职责（包括答复）的行为不服，应当针对行政机关具体的履职行为提起行政诉讼。但是，从法律条文的内容及行政机关负有的作为义务来看，人民法院适用《最高人民法院关于适用的解释》第八十一条第四款、第九十一条的规定作出判决的前提，应当是“原告请求被告履行法定职责的理由成立”，即行政机关负有作为的义务，否则，人民法院应当依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求”的规定，判决驳回原告在诉行政机关不履行法定职责案件中的诉讼请求，也即是判断原告请求被告履行法定职责的理由是否成立是人民法院对诉行政机关不履行法定职责案件作出裁判的依据，由此避免了原告申请被告履行法定职责理由本不成立，而被告在原告提起诉行政机关不履行法定职责的诉讼过程中又基于各种原因作出所谓的答复，原告进而再次请求对被告答复的合法性进行审查，造成各方当事人的讼累及司法资源的浪费。本案中，原告钟凌星以其对翁源县******深塘地段的一处90平方米土地享有使用权为由，请求被告翁源县自然资源局对该处土地上所建建筑物的第二层按违法建筑予以强制拆除。由此可见，原告钟凌星请求的内容非常具体、明确，即要求被告翁源县自然资源局履行强制拆除房屋的法定职责，而非要求被告翁源县自然资源局履行查处违法建筑或其他诸如此类的法定职责。庭审中，原告钟凌星明确其提出上述请求的法律依据为《中华人民共和国土地管理法》，但依照《中华人民共和国行政强制法》第十三条“行政强制执行由法律设定。法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行”，以及《中华人民共和国土地管理法》第八十三条“依照本法规定，责令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的，建设单位或者个人必须立即停止施工，自行拆除；对继续施工的，作出处罚决定的机关有权制止。建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的，可以在接到责令限期拆除决定之日起十五日内，向人民法院起诉；期满不起诉又不自行拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行，费用由违法者承担”的规定，自然资源主管部门对于违反土地管理法的违法建筑不具有强制拆除的权限。即便从被告翁源县自然资源局负有的城乡规划职能而言，《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施”的规定，也未直接赋予城乡规划主管部门对已建成的建筑物强制拆除的职权。此外，违法建筑需要拆除的前提是该建筑物违反了行政法律规范而被认定为违法，而就本案而言，原告钟凌星认为需要被拆除的楼房属于违法建筑仅为其个人主张，而其显然并非属于有权认定违法建筑的主体。综上所述，原告钟凌星请求被告翁源县自然资源局对位于翁源县******深塘地段的一处二层楼房履行强制拆除法定职责的理由不能成立，即便被告翁源县自然资源局在2019年7月29日收到原告钟凌星的履职申请后，迟至2019年12月30日才对原告钟凌星作出《关于要求拆除违章建筑物的回复》，本院亦得依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，以原告请求被告履行法定职责的理由不成立为由判决驳回原告钟凌星的诉讼请求，而非依照《最高人民法院关于适用的解释》第八十一条第四款或者第九十一条的规定，作出确认被告翁源县自然资源局违法或者作出责令被告翁源县自然资源局履行法定职责的判决。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六条、第四十七条第一款、第六十九条的规定，判决如下：驳回原告钟凌星的诉讼请求。案件受理费50元，由原告钟凌星负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人或者诉讼代表人的人数提出副本，上诉于广东省韶关市中级人民法院。审 判 长  梁增有人民陪审员  马彩英人民陪审员  刘阳娇二〇二〇年四月二十四日书 记 员  李舒韵