广西壮族自治区高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）桂行终268号 上诉人（一审原告）：温玉啟，男，1966年5月16日出生，汉族，住陆川县。 委托代理人：温菲菲，女，1977年7月22日出生，汉族，住南宁市江**。 被上诉人（一审被告）：陆川县人民政府，住所地陆川县温泉镇通政路**。 法定代表人：刘启，县长。 上诉人温玉啟因与被上诉人陆川县人民政府（以下简称陆川县政府）撤销城市规划批复一案，不服玉林市中级人民法院（2019）桂09行初75号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 一审法院查明，2018年1月12日，陆川县政府作出陆政函（2018）10号《同意陆川县良田镇控制性详细规划的批复》（以下简称10号批复）。陆川县政府在本案诉讼中已提供了证明其作出10号批复经过论证、听证或其他方式征求专家和公众意见和依法公告的相关证据，根据10号批复的《陆川县良田镇控制性详细规划》（以下简称涉案控制性详细规划）图纸显示及温玉啟在本案中对其宅基地位置的指认，温玉啟宅基地位置虽不在涉案控制性详细规划图纸规划区范围的红线范围内，但在涉案控制性详细规划图纸土地利用规划范围内。温玉啟在本案中主张陆川县良田镇人民政府（以下简称良田镇政府）呈批涉案控制性详细规划的规划材料时存在造假或恶意修改规划材料，10号批复未经合法程序作出，侵害其合法权益，但温玉啟未能提供确实证据证明其主张的事实。 一审法院认为，行政机关的行政规划具有行政立法及准立法的共通特性，行政规划的文件效力来源于行政机关的行政权，行政规划的制定程序采用规范性文件制定程序中的公告、听证、征求专家和公众意见等制度，与规范性文件的制定程序高度一致，其功能在于为有关行政机关提供统一的行政管理准则，其性质上视作行政内部有效的一种内部规范，行政规划制定的文件，是在相对应的时间和空间范围内，针对不特定对象（包括行政相对人，也包括行政机关），并且可以反复适用的规范性文件，在没有法律法规规定特别规定的情形下，行政规划行政行为不具备可诉性。本案陆川县政府作出10号批复的行政行为，是对涉案控制性详细规划的批准行为。该涉案控制性详细规划的制定和陆川县政府的对涉案控制性详细规划批准行为，其行政行为的性质属于行政规划的范畴，且经过论证、听证或其他方式征求专家和公众意见和公告等法定程序，温玉啟主张良田镇政府呈批涉案控制性详细规划的规划材料时存在造假或恶意修改规划材料，10号批复未经合法程序作出，既未能提供确实证据，亦与本案事实不符。按温玉啟指认其宅基地的地点，其宅基地虽然在10号批复批准的涉案控制性详细规划图纸土地利用规划范围内，但10号批复行政规划批准行为对行政相对人设定权利或加负义务，还需要相应组织或者个人实施具体的法律行为来实现。根据前述行政规划行政行为不具备可诉性的理由及《中华人民共和国城乡规划法》第九条“任何单位和个人都应当遵守经依法批准并公布的城乡规划，服从规划管理，并有权就涉及其利害关系的建设活动是否符合规划要求向城乡规划主管部门进行查询”的规定，10号批复对温玉啟的权利义务并不产生实质的影响。因此，温玉啟对10号批复提起行政诉讼，没有事实和法律依据。 综上所述，根据法释〔2018〕1号《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第五项、第八项的规定，温玉啟提起本案诉讼，不属于人民法院行政诉讼的受案范围，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项、法释〔2018〕1号《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项、第八项之规定，裁定驳回温玉啟的起诉。 上诉人温玉啟不服一审裁定，向本院上诉称：（一）温玉啟有在宅基地建房的权利。温玉啟在本集体没有住宅，根据《中华人民共和国物权法》第一百五十二条规定，申请宅基地建房合法合规，但陆川县良田镇国土规建环保安监站（以下简称良田镇国土安监站）无规划说有规划，一直不审批，利用职权便利，违法违规编制修改规划。2014年温玉啟已下好地基，良田镇国土安监站即用2018年的规划限制建房。（二）涉案控制性详细规划在宅基地建房审批中起到决定性作用。根据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条规定，农村村民建造住宅必须符合乡镇土地利用总体规划。涉案控制性详细规划的修改侵犯了村民宅基地建房权利，而这修改又是陆川县政府批准的。（三）陆川县政府没有证据证实其行为符合有关规定。《中华人民共和国城乡规划法》规定，规划报送审批前应公告，征求规划地段内利害关系人意见，修改造成利害关系人合法权益受到损失的，应依法补偿。（四）一审法院庭审不符合规则。法官没有答应温玉啟说本地方言，且只准许作十分钟发言，并表示无法实现庭上播放录音视频证据。（五）根据一审裁定，温玉啟的宅基地不在涉案控制性详细规划图纸规划区红线范围内，但在土地利用规划范围内，是否意味着土地利用规划才是关键？此前陆川县人民法院（2019）桂0922行初4号及本案一审法院（2019）桂09行终144号案均未查明该事实，本案才查清，则此前法院是否误判？请求二审法院主持公道，撤销一审裁定及10号批复。 本院经审理查明，2018年1月12日，陆川县政府对陆川县住房和城乡建设局呈批的涉案控制性详细规划作出10号批复。温玉啟于2017年7月24日向良田镇国土安监站申请在自留地上建房。2019年1月4日，良田镇国土安监站以根据10号批复要求，温玉啟申请建房的用地已规划为中小学用地用途为由答复不予报批。温玉啟不服该答复，提起诉讼，请求判令良田镇安监站赔偿其损失并作出同意其建房申请的行政审批许可。经审理，陆川县人民法院作出（2019）桂0922行初4号行政判决，驳回温玉啟的诉讼请求，本案一审法院于2019年8月29日作出（2019）桂09行终144号行政判决，驳回上诉，维持原判。上述行政判决已发生法律效力。 本院认为，根据陆川县政府2018年1月12日作出10号批复时有效施行的《中华人民共和国城乡规划法》（2015年修正）第二十条“镇人民政府根据镇总体规划的要求，组织编制镇的控制性详细规划，报上一级人民政府审批。”第二十一条第一款“城市、县人民政府城乡规划主管部门和镇人民政府可以组织编制重要地块的修建性详细规划。修建性详细规划应当符合控制性详细规划。”第二十八条“;地方各级人民政府应当根据当地经济社会发展水平量力而行，尊重群众意愿，有计划、分步骤地组织实施城乡规划。”第四十三条“建设单位应当按照规划条件进行建设；确需变更的，必须向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出申请。变更内容不符合控制性详细规划的，城乡规划主管部门不得批准。城市、县人民政府城乡规划主管部门应当及时将依法变更后的规划条件通报同级土地主管部门并公示”等规定，实施城镇建设，应先行编制总体规划、控制性详细规划，城镇建设应符合规划要求，组织编制机关在法定条件下可按照规定的权限和程序修改规划，并依法定审批程序报批和备案。整体上，城镇控制性详细规划，属于对特定城镇未来特定时期建设的计划方案，对在该城镇该时期范围内实施的建设行为具有普遍适用效力。城镇控制性详细规划，一般需要通过对规划组织实施的具体行为，对建设行为主体的权利义务产生影响，也即城镇控制性详细规划行为对建设行为主体的合法权益一般不产生直接影响。同时，对城镇控制性详细规划的批复行为，属于城市规划过程中的一个阶段性行政行为，亦不直接对建设行为主体设定权利义务。本案中，温玉啟请求撤销陆川县政府针对涉案良田镇控制性详细规划作出的10号批复，被诉行政行为系控制性详细规划批复行为。据上分析，10号批复行为没有直接设定温玉啟的权利义务，根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第八项“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；”的规定，温玉啟的起诉不符合行政诉讼案件受理条件，一审法院裁定予以驳回正确。 关于10号批复及涉案控制性详细规划的合法性问题，不属于本程序案件审查范围，本院不予评判。温玉啟关于关联案件行政判决可能有错的主张，可以通过审判监督程序反映诉求。温玉啟关于在所属农村集体经济组织所有土地上建房的诉求，则应通过行政渠道依法解决。至于一审法院庭审程序是否符合规范的问题，经审阅一审案卷，一审合议庭庭前组织双方当事人进行证据交换及初步质证，庭审笔录反映各方的主张与书面陈述主张吻合，并不构成遗漏诉讼请求及漏裁问题；温玉啟申请当庭播放的录音视频，拟证明10号批复及规划真实性问题，并不影响本案起诉不符合起诉受理条件的认定。 综上，一审法院裁定驳回温玉啟的起诉正确，本院予以维持。温玉啟的上诉主张不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长 文 东 审判员 梁冬云 审判员 禤柔伶 二〇二〇年四月三日 书记员 陈 芳