河北省保定市竞秀区人民法院行 政 判 决 书(2020)冀0602行初3号原告马纪连，男，汉族，1964年1月14日出生，住河北省保定市莲池区。原告杨朋来，男，汉族，1943年12月18日出生，住河北省保定市莲池区。原告汪树军，男，汉族，1964年5月16日，住河北省保定市莲池区。被告保定市不动产登记中心，住所地保定市恒祥南大街**，统一社会信用代码12130600E05132354K。法定代表人许保刚，该中心主任。委托代理人刘晓雷，该中心工作人员。委托代理人陈锋，该中心法律顾问。被告保定市人民政府，，住所地保定市东风西路**统一社会信用代码11130600000445835B。法定代表人郭建英，该市市长。委托代理人李哲，市政府工作人员。委托代理人张银巍，河北保嘉律师事务所律师。原告马纪连、杨朋来、汪树军不服被告保定市不动产登记中心作出的不予受理告知书及被告保定市人民政府作出的行政复议决定书,于2019年1月4日向本院提起行政诉讼，本院作出（2019）冀0602行初1号行政裁定书，驳回原告起诉，原告不服提出上诉，保定市中级人民法院作出（2019）冀06行终111号裁定，指令本院继续审理。本院依法组成合议庭，于2020年4月8日公开开庭审理了本案。原告马纪连、杨朋来，被告保定市不动产登记中心委托代理人刘晓雷、陈锋，被告保定市人民政府委托代理人李哲、张银巍到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。被告保定市不动产登记中心于2018年8月3日做出了编号为2018080200037号不动产登记不予受理告知书，载明马纪连、盛宝良、杜金良、王立军、汪树军：2018年8月2日，您们作为申请代表人到保定市不动产登记中心递交《不动产登记集体建设用地宅基地登记颁证申请书》收悉，您提交材料清单为不动产登记集体建设用地宅基地登记颁证申请书。经核查，该申请书所涉土地（宅基地）非中有土地、非国有建设用地，根据《保定市人民政府关于在保定市主城区实施不动产统一登记的通告》第二条规定，保定市不动产登记中心办理不动产统一登记的业务为：“国有土地上的房屋等建筑物、构筑物所有权，国有建设用地使用权……”，在市政府的通告中规定的我中心的业务范围，不包括非国有土地、非国有建设用地的不动产登记。故根据《不动产登记暂行条例》第十七条的规定，决定对您们的申请不予受理。原告不服，向保定市人民政府申请行政复议。保定市人民政府于2018年10月17日作出保政行复决[2018]67号行政复议决定书，认为保定市不动产登记中心作出的《不动产登记不予受理告知书》认定事实清楚。证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当，依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款（一）项之规定，决定予以维持。原告马纪连、杨朋来、汪树军诉称，原告是保定市莲池区韩庄乡徐河桥村村民，在村集体耕地中拥有以家庭承包方式取得的耕地数块，至今没有进行整体调整土地，土地承包合同书没有完整发放到农户；农户应有的集体建设用地（宅基地证）在20**年由乡政府及村委会收回。原告等人于2018年7月26日通过邮寄方式向保定市不动产登记中心申请，保定市不动产登记中心复函称“根据《不动产登记暂行条例》第十五条规定，你们的申请需要当事人及其受委托的合法代理人，持有关材料到不动产登记中心受理窗口现场，以邮寄方式不符合相关受理规定”。据此，原告等人于2018年8月2日到不动产登记中心窗口申请。2018年8月5日收到不予受理告知书（编号2018080200037）称，申请登记的不动产不属于该机关登记管辖范围。该申请书所涉土地（宅基地）系非国有土地、非国有建设用地。根据《不动产统一登记的通告》第二条规定“不动产登记中心办理不动产登记的业务为：国有土地上的房屋等建筑物、构筑物所有权；国有建设用地使用权……”，在市政府的通告中规定的该中心的业务范围不包括非国有土地、非国有建设用地的不动产登记。故根据《不动产登记暂行条例》第十七条规定，决定对你们的申请不予受理。原告认为，被告的行为侵犯了原告的合法权益。请求：1、依法撤销被告市政府的（保政行复决[2018]67号）行政复议决定书，责令其重新作出答复。2、依法审查市政府《关于在保定市主城区实施不动产统一登记的通告》（不动产统一登记通告）的合法性、规范性、可操作性。3、对不动产登记中心作出的不动产登记不予受理告知书（编号2018080200037）依法予以撤销；责令其履行受理不动产登记宅基地登记职责。4、依法判令不正确、不规范履行不动产登记行为违法。被告保定市不动产登记中心辩称，保定市不动产登记中心隶属于保定市自然资源和规划局（原国土资源局），受该局的委托具体办理不动产登记有关业务工作。于2018年8月3日对马纪连、杨朋来、汪树军等人提出的不动产登记申请，由保定市不动产登记中心作出了不动产登记不予受理告知书。但是，根据《行政诉讼法》第二十六条第五款规定“行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。”所以，答辩人作为受委托的具体工作部门不是适格的行政诉讼被告。即便不考虑诉讼主体问题，答辩人的具体行政行为也无不当。1、2018年7月26日，马纪连等人以快递方式向被告邮寄申请书，申请保定市不动产登记中心对五十余户集体建设用地（宅基地）登记办证的申请履行职责，依政务公开规定书面答复申请人。虽然申请书中涉及的内容很多，核心事由是对宅基地进行不动产登记。因《不动产登记暂行条例》第十五条明确规定“当事人或者其代理人应当到不动产登记机构办公场所申请不动产登记”，故于同年8月1日复函申请人。2、2018年8月2日马纪连等人到被告处递交了宅基地登记申请书。经核查，该申请书所涉土地（宅基地）不属于国有土地，因关于在《保定市主城区实施不动产统一登记的通告》第二条规定“保定市不动产登记中心办理不动产统一登记的业务为：国有土地上的房屋等建筑物、构筑物所有权；国有建设用地使用权……”。所以根据市政府的安排，现目前办理不动产统一登记业务的开展范围只有国有土地上的房屋等建筑物、构筑物所有权、国有建设用地使用权的登记工作。目前。我市对非国有建设用地的不动产登记，暂时尚未开始办理。被告按照《不动产登记暂行条例》第十七条的规定，向原告送达了不动产登记不予受理告知书。无论保定市自然资源和规划局（原国土资源局）作为政府的工作部门，还是保定市不动产登记中心作为受委托的具体工作机构，根据保定市的统筹安排和《保定市人民政府关于在保定市主城区实施不动产统一登记的通告》的要求，目前只能对保定市主城区范围内的国有土地上的房屋等建筑物、构筑物所有权、国有建设用地使用权实施登记工作。在市政府未就集体土地的相关登记工作作出新的布置和决定之前，申请人的申请事项暂时无法办理。故，被告作出的不动产登记不予受理告知书并无不当。被告保定市人民政府辩称，《保定市人民政府关于在保定市主城区实施不动产统一登记的通告》第二条规定“保定市不动产登记中心办理不动产统一登记的业务为：国有土地上的房屋等建筑物、构筑物所有权；国有建设用地使用权……”。不包括集体建设用地（宅基地）。保定市不动产登记中心依据《不动产登记暂行条例》第十七条的规定，作出的不动产登记不予受理告知书，认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当，应予维持。依照《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，依法维持保定市不动产登记中心作出的不动产登记不予受理告知书。建议人民法院驳回原告的诉讼请求。被告保定市不动产登记中心向本院提交了以下证据：1、原告提供的集体建设用地住宅宅基地颁证申请书。证明原告他们属于集体土地。2、保定市政府的通告。限定对于保定市主城区的国有土地进行登记。被告保定市人民政府向本院提交了以下证据：1、行政复议申请书。2、行政复议答复通知书。3、行政复议答复书。4、送达邮寄单。经庭审质证，原告对二被告的执法主体无异议。对于被告保定市不动产登记中心的办案程序有异议，原告认为被告依据的15条法规，到现场办理现在已经修改，不是法律规定的必须到场，邮寄是可以的。对于第17条第4项，被告片面执行，对于其中不属于本机构的登记范围，应当告知申请人有职责登记的机构，被告没有告知原告应当向谁申请办理。原告按照相关法律规定提出申请，提交了相关材料，符合相关法律的规定，被告应当依法受理原告的申请，对于农村的宅基地登记应当同时进行，不能分裂。原告对于被告保定市人民政府的复议程序无异议，对于被告的法律适用不予认可，认为出台这种公告的程序性、合法性的证据没有出示。被告保定市人民政府的公告中没有对宅基地登记工作作出具体安排，对原告的合法权益造成了实际影响。不动产登记在不动产所在地的县级以上登记机构进行了办理。保定市人民政府应当按照不动产登记暂行条例，对辖区农村不动产登记进行部署。被告保定市不动产登记中心认为作为具体的登记机关，执行上级的决定是被告的义务，上级机关对于被告的职权进行了限定。农村土地的登记，全国有一部分进行了登记，但是绝大部分还没有进行。被告保定市人民政府认为对于规范文件的审查不在本次行政诉讼范围内，原告的申请属于物权行为。目前全国没有统一开展实施登记，保定市也不具备统一的登记条件。本院对上述证据认定如下，被告保定市不动产登记中心提交的证据具备真实性、合法性、关联性，能够证明其办理不动产统一登记的业务为：国有土地上的房屋等建筑物、构筑物所有权；国有建设用地使用权。被告保定市人民政府提交的证据证明其复议过程中履行了法定程序，对二被告的证据效力予以确认。经审理查明，原告等人于2018年7月26日通过邮寄方式向被告保定市不动产登记中心递交《不动产登记集体建设用地宅基地登记颁证申请书》，被告保定市不动产登记中心复函称“根据《不动产登记暂行条例》第十五条规定，你们的申请需要当事人及其受委托的合法代理人，持有关材料到不动产登记中心受理窗口现场，以邮寄方式不符合相关受理规定”。原告等人于2018年8月2日到不动产登记中心窗口申请。被告保定市不动产登记中心于2018年8月3日作出了编号为2018080200037号不动产登记不予受理告知书，载明马纪连、盛宝良、杜金良、王立军、汪树军：2018年8月2日，您们作为申请代表人到保定市不动产登记中心递交《不动产登记集体建设用地宅基地登记颁证申请书》收悉，您提交材料清单为不动产登记集体建设用地宅基地登记颁证申请书。经核查，该申请书所涉土地（宅基地）非中有土地、非国有建设用地，根据《保定市人民政府关于在保定市主城区实施不动产统一登记的通告》第二条规定，保定市不动产登记中心办理不动产统一登记的业务为：“国有土地上的房屋等建筑物、构筑物所有权，国有建设用地使用权……”，在市政府的通告中规定的我中心的业务范围，不包括非国有土地、非国有建设用地的不动产登记。故根据《不动产登记暂行条例》第十七条的规定，决定对您们的申请不予受理。原告不服，向保定市人民政府申请行政复议。被告保定市人民政府受理复议申请后，向被告保定市不动产登记中心发送了行政答复通知书，该中心依法进行了书面答复，同时提交了当初作出具体行政行为的证据、依据及相关材料，保定市人民政府经审查后于2018年10月17日作出保政行复决[2018]67号行政复议决定书，认为保定市不动产登记中心作出的《不动产登记不予受理告知书》认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当，应依法予以维持。依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款（一）项之规定，维持保定市不动产登记中心作出的编号为2018080200037号不动产登记不予受理告知书，并进行了送达。本院认为，原告对二被告的执法主体无异议，对二被告主体资格予以确认。被告保定市不动产登记中心，基于《保定市人民政府关于在保定市主城区实施不动产统一登记的通告》第二条规定，其业务范围不包括非国有土地、非国有建设用地登记，主张本市对非国有建设用地的不动产登记，暂时尚未开展办理，依据《不动产登记暂行条例》第十七条规定作出的不动产登记不予受理告知书并无不妥。原告不服被告保定市不动产登记中心作出的不予受理告知书提出复议，保定市人民政府受理后，向被告保定市不动产登记中心送达行政复议申请书、行政答复通知书，收到答复书及作出具体行政行为的证据、依据后，经书面审查，作出行政复议决定书，维持了保定市不动产登记中心的行政行为，其程序合法。被告保定市人民政府，依照《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定作出的行政复议决定亦无不妥。综上，二被告行政行为证据确凿、适用法律、法规正确，符合法定程序。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告马纪连、杨朋来、汪树军的诉讼请求。案件受理费50元，由原告马纪连、杨朋来、汪树军负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河北省保定市中级人民法院。审 判 长  张艳玲审 判 员  姜文琦人民陪审员  王 尧二〇二〇年四月三十日书 记 员  李 彬