河南省南阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫13行初40号原告王金瑞，女，1961年10月17日出生，汉族，住河南省南阳市宛城区。委托代理人杨建东，男，1960年1月7日出生，汉族，住河南省南阳市宛城区，与原告关系。委托代理人杨波，河南子午律师事务所律师。被告南阳市宛城区人民政府。法定代表人樊牛，任区长。委托代理人关萍，系政府工作人员。委托代理人黄小菊，河南真水律师事务所律师。被告南阳市宛城区人民政府房屋征收办公室。负责人李士宇，任支部书记。委托代理人胡彬，系工作人员。委托代理人黄小菊，河南真水律师事务所律师。原告王金瑞诉被告南阳市宛城区人民政府（以下简称宛城区政府）、南阳市宛城区人民政府房屋征收办公室（以下简称宛城区征收办）行政征收一案，于2020年1月9日向本院提起行政诉讼。本院立案后依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告王金瑞及其委托代理人杨建东、杨波，被告宛城区政府的委托代理人关萍、黄小菊，被告宛城区征收办的委托代理人胡彬、黄小菊到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告王金瑞诉称，2002年11月26日，原南阳市平板玻璃厂经宛城区人民法院破产清算，经宛城区政府同意该厂资产交由东关办事处代管。后经东关办事处同意，将该厂资产的所有权转归企业职工并由职工处置，资金用于职工安置。在此情况下，南阳市平板玻璃厂全厂职工联名签字并经职工代表同意，与原告等其他三户签订了买卖协议，将厂内宿舍楼及院子、院墙出售给原告。原告付款后，因宿舍楼系危房，原告将房屋重新进行了加固，建为三层楼房，并将院墙进行了修复，又在东院内侧建三间平房。2015年，宛城区政府将该宗土地征收。2015年8月28日被告宛城区征收办与原告签订469号《城市房屋征收补偿协议》，同日，被告宛城区政府委托宛城区征收办与原告签订469号《征收安置住房意向书》，之后双方均按协议履行。2019年12月31日，被告宛城区征收办向原告下达了《告知书》，责令原告退还《产权调换协议书》和《征收补偿协议书》原件（档案号469号）。上述两个协议系合法有效，也未经任何法定机关确认无效，也未予以撤销。同时，与南阳市宛城区汉冶街道办事处（以下简称汉冶街道办）签订的协议也与宛城区征收办无关，被告作出的《告知书》无效亦属越权。请求人民法院撤销被告于2019年12月31日作出的《告知书》。原告向本院提交了以下证据：1、原告身份证复印件，证明原告身份情况。2、告知书复印件，证明被告的行政行为。3、民事裁定书复印件，资产移交协议复印件，关于出售东厂12间平房的意向复印件，房屋买卖协议复议件，证实原告房产来源，系南阳市平板玻璃厂下岗职工出售给原告，出售物为12间平房和院墙及院墙内的土地使用权。4、原告与房屋征收办公室征收补偿协议书复印件，与汉冶街道办安置意向书复印件，证实原告房产已经合法安置。被告宛城区政府、宛城区征收办答辩称，告知书符合法律规定，程序合法。原告用于建设房屋的是工业划拨用地，产权来源是买卖，原告不是汉冶街道办的村民，没有宅基地，因此根据农村宅基地使用安置办法和管理条例等只需对原告进行货币补偿，其不符合置换的条件，因此将补偿协议和安置协议书认定为无效是有法律依据的。安置意向书和征收补偿协议违反法律规定，所以将其撤回符合法律规定。被告宛城区政府、宛城区征收办向本院提交了以下证据、依据：第一组：1、南阳市宛城区人民政府关于宛城区汉冶街道老庄社区实施城中村改造房屋征收的公告及附件：宛城区汉冶街道老庄社区城中村改造房屋征收补偿安置方案；2、宛城区汉冶街道老庄社区城中村改造被征收房屋查验单；3、宛城区汉冶街道老庄社区城中村改造补偿协议书；4、宛城区汉冶街道老庄社区城中村改造安置意向书。证实：宛城区人民政府于2013年2月28日发布了《关于对宛城区汉冶街道老庄社区实施城中村改造房屋征收的公告》，对一中路以西、独山大道以东、张衡路以南、老许南路以北的区域实施房屋征收，原告房屋位于本项目征收区域内，征收过程中，原告未提供该宗土地的土地使用权证，导致组、社区、办事处三级工作人员将原告所占土地认定为宅基地，并按照城中村改造政策进行补偿，2015年8月28日，原告与宛城区征收办达成补偿协议。第二组：5、举报信；6、土地使用权证复印件；7、资产移交协议；8、房屋买卖协议。证实：原告房屋所占土地仍属于宛城区东关办事处所有，系国有划拨工业用地。2011年2月26日，原告与其他三人从南阳市平板玻璃厂下岗职工处购买附属物及12间房屋和院墙，作价21万元。根据调查情况原告房屋不符合《方案》中宅基地2倍置换安置房的政策，只能进行附属物补偿。经庭审质证，被告宛城区政府、宛城区征收办对于原告的质证意见为：对证据1和证据2无异议，对证据3的真实性无异议，证实了原告房屋产权来源是通过买卖，但协议上写的是附属物等买卖不包括土地，其是工业划拨用地。对证据4的真实性无异议，但未必生效。原告对二被告的证据质证意见为：第一组证据：对四份证据的真实性无异议，证明方向部分有异议，原告房屋位于征收范围内及原告签订的意向书、补偿协议无异议，但被告所说因未提供土地使用证而导致认定为宅基地的说法错误，组、社区、办事处均明知该地为原南阳市平板玻璃厂的土地房屋，经过破产清算成为原告的。该地及房屋认定时是宛城区征收办动员原告拆迁，从而协商签订的补偿、安置协议。第二组证据：对举报信的真实性无法确认，且其证明方向也不能成立，本案所涉房屋土地系原告购买，该信如果属实，也是不知情人的错误举报。对土地使用权证的真实性无异议，但其证明方向有异议，该证的补发时间为2012年3月26日，所有人为东关办事处，该地中的部分已交由玻璃厂下岗职工处置，原告已于2011年3月26日购买，东关办事处于一年后进行补办，明显是一种恶意的行为；且实际使用权人与名义使用权人也可以是分离的，该证不能证实该地（或部分）仍属东关办事处使用。土地使用证面积是一万多，原告的有几百平方，所以证是无效的。对资产移交协议、房屋买卖协议的真实性无异议，该两份证据证实了本案中的土地、房屋属原告所有和使用。玻璃厂出售的十二间平房，买卖的是包括土地的。资产移交协议上写经济纠纷与办事处无关，所以已经认定属于原告所有，被告认为房屋安置不符合政策说法错误。根据当时的政策是按照两倍宅基地安置的。本组证据的证明方向部分不能成立。仍属国有划拨工业用地不成立，该地已通过由下岗职工处置转让转化为原告使用的建设用地，虽然没有进行土地性质的变更登记，但不妨碍土地性质、使用权人的认定。根据当地当时的安置政策，拆迁区域内的安置标准均是统一的，均按土地面积的两倍进行安置，被告现否认以前的做法，违背了诚实信用的基本原则。本院经审理查明：南阳市平板玻璃厂破产清算时，将其部分房屋及附属物处理给个人。2013年宛城区政府作出《关于对宛城区汉冶街道老庄社区实施城中村改造房屋征收的公告》及《宛城区汉冶街道老庄社区城中村改造房屋征收补偿安置方案》，本案所涉之房位于该征收范围内。2015年8月28日，汉冶街道办与原告签订了《征收安置住房意向书》、宛城区征收办与原告签订了《城市房屋征收补偿协议》。双方均陈述原告领取了房屋拆迁过渡费。2019年12月31日，宛城区征收办向原告作出告知书、该告知书载明：“经宛城区新闻中心以西区域城改项目联合调查组调查认定：你在国有工业划拨土地上建房，依法不应置换房屋，应按附属物进行货币补偿。经核算你户补偿款为190000元，扣减你已领取的补偿金102100元、超期过渡费38632元后，应再补偿给你49268元。依照《中华人民共和国土地管理法》、国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》南阳市中心城区附属物补偿标准的相关规定，特告知如下：一、限王金瑞于2020年元月10日前退还《产权调换协议书》和《征收补偿协议书》原件（档案号469）。二、宛城区人民政府房屋征收办公室在你退还《产权调换协议书》、《征收补偿协议书》原件（档案号469）后7个工作日内将补偿款49268元补偿给你。三、逾期拒不退还者，依法依规追究相关责任并强制追缴。特此告知”。双方均认可该告知书中的《产权调换协议书》就是指《征收安置住房意向书》。2020年1月9日，原告向本院提起行政诉讼。本院认为：一、原告主体资格问题。原告作为协议的一方和被诉告知书的行政相对人，涉及原告重大利益，原告主体资格成立。二、被告主体资格问题。根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十五条第一款“市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作过程中作出行政行为，被征收人不服提起诉讼的，以房屋征收部门为被告”之规定，该告知书是宛城区征收办在房屋征收补偿过程中作出的行政行为，宛城区征收办是本案适格的被告，宛城区政府不是本案适格的被告。本案已由本院受理并已进入实体审理，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十四条第一款“上级人民法院有权审理下级人民法院管辖的第一审行政案件”之规定，本院有权审理本案。因宛城区政府不是本案适格被告，原告对宛城区政府的起诉，本院予以驳回。三、被诉告知书的合法性问题。1、本案被诉行政行为名为告知书，实则是对双方签订的协议及房屋补偿问题作出的行政处理决定，应当按照行政行为作出的正当程序进行。2、该告知书作出的决定内容涉及原告的重大利益，在作出告知书时没有履行告知程序，听取行政行为相对人的陈述、申辩，也没有告知救济途径及诉权，违背了行政行为作出的正当程序。四、双方签订的行政协议，应当诚实信赖，协议双方任何一方认为应当解除协议等，应当依法经过一定的程序进行，被告以告知书的形式收回协议并决定补偿数额不妥。同时，补偿数额的确定，应当由依法选定的评估机构进行依法评估确定。该补偿数额来源不清，不具有合法性。五、本案所涉《征收安置住房意向书》是汉冶街道办与原告签订的，宛城区征收办不是该协议的当事人，宛城区征收办与汉冶街道办没有上下级隶属关系，宛城区征收办对汉冶街道办签订的该意向书不享有收回等形式的法定职权。因此，被诉的告知书主要证据不足、程序违法，本院依法予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（一）、（三）项之规定，判决如下：撤销被告南阳市宛城区人民政府房屋征收办公室于2019年12月31日对原告作出的告知书。案件受理费50元，由被告南阳市宛城区人民政府房屋征收办公室负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省高级人民法院。审判长 刘 琳审判员 尹乐敬审判员 冯兴民二〇二〇年四月二十二日法官助理刘琼阳书记员丁莉丽