广东省惠州市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤13行终361号上诉人（原审原告）梁志敏，男，汉族，住广东省深圳市罗湖区。委托代理人薛世峰，广东宏泰律师事务所律师。被上诉人（原审被告）广东省罗浮山风景名胜区管理委员会（以下简称罗浮山管委会）。法定代表人孙立武，主任。诉讼负责人吴立峰，副主任。委托代理人陈文涛，广东法村律师事务所律师。被上诉人（原审被告）博罗县人民政府（以下简称县政府）。法定代表人谢远区，县长。委托代理人邓钦文，博罗县司法局工作人员。上诉人（原审原告）梁志敏因与被上诉人（原审被告）罗浮山管委会、县政府行政处罚及行政复议一案，不服广东省惠州市惠城区人民法院（2018）粤1302行初203号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人（原审原告）梁志敏委托代理人薛世峰，被上诉人（原审被告）罗浮山管委会诉讼负责人吴立峰及委托代理人陈文涛，被上诉人（原审被告）县政府委托代理人邓钦文到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院经审理查明，2012年5月10日，原告取得被告县政府颁发的博府国用（2012）第15**21号、第15**22号《国有土地使用权证》（土地使用权人：梁志敏，座落：博罗县罗浮山管委会****蓬莱山庄地段，地类：城镇住宅用地，使用权面积分别为：81㎡和492㎡）。2012年6月2日，原告向被告罗浮山管委会递交《关于改建旧房的申请报告》，要求批准博府国用（2012）第15**22号《国有土地使用权证》对应的492㎡土地上的旧房进行拆除重建。2012年10月19日，博罗县住建局向原告核发罗浮建字第4413222012-0001号《建设工程规划许可证》（建设单位：梁志敏，建设项目名称：私人危房拆建，建设位置：博罗县罗浮山管委会***蓬莱山庄地段，建设规模：492㎡）。2015年12月30日，博罗县农业和林业局向案外人深圳市翠**实业有限公司（以下简称翠**公司）核发了博林证字（2015）第003923号《林权证》（林地所有权人：社下村民小组，森林或林木所有权人：翠**公司，林地使用权人：翠**公司，林地林木座落地点：罗浮山管委会酥醪村社下村民小组刘民斜，面积：45亩）。2016年8月10日，博罗县住建局对谢*林（罗浮山管委会下浪村大埔小组村民）进行调查询问，谢*林陈述：1.我受梁志敏的指派在蓬莱山庄负责日常管理工作；2.蓬莱山庄应该是2013年前开始建设，小部分是2013年后建设的；3.目前山庄已建成9栋，面积大概在25**㎡；4.山庄用地等相关证件及全部合同文书都在梁志敏手中等。2016年8月11日，博罗县住建局对梁志敏进行调查询问，梁志敏陈述：1.蓬莱山庄是我建设的；2.从2005年至2008年间，我向社下村民小组租用该小组19户人家的土地及其地上房屋进行改造升级，直到2013年完成；3.山庄（占地）约25**㎡，一部分自用，一部分为员工用房，一部分为生产库房，共6处建筑；4.我向社下村民小组19户村民租用土地面积1100亩左右，目前经营约300亩左右，其中建筑占地约1510㎡左右，当中有450㎡左右是旧房子，另有572㎡是取得国有土地使用证的；5.491㎡办理了建设许可证，约450㎡属旧房改造，约210㎡是原有建筑，超建约270㎡等。2016年8月11日，原告向博罗县委、县政府及相关职能部门递交《关于新闻报道酥醪村社下小组地块违规建设的情况说明》，陈述：1.酥醪村社下小组的蓬莱山庄的部分山地由梁志敏承包，并于2005年起进行投资建设；2.建筑物占地面积15**㎡；3.道路由梁志敏升级改造；4.“人工瀑布”由梁志敏改造；5.游泳池是天然水塘，由梁志敏修葺；6.网球场由原村民的晒谷场改造而来；7.登山道是根据自然形成的上山山道修建而成等。2016年8月25日，博罗县农业和林业局对博罗县罗浮山蓬莱俱乐部有限公司（以下简称蓬*公司）作出博农林罚决字〔2016〕第213号《林业行政处罚决定书》，查明：蓬*公司于2012年开始，未经林业主管部门批准，擅自在酥醪村社下小组刘民斜山占用林地修建房屋及泳池等硬底化设施，面积9.4255亩。认为：蓬*公司的行为违反了《中华人民共和国森林法》第十八条第一款的规定。依据《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条第一款的规定决定给予蓬*公司：1.责令六个月内恢复原状；2.并处非法改变用途林地每平方米30元的罚款，共计188510.943元等。蓬*公司已履行完毕该处罚决定规定的缴交罚款义务。2016年9月21日，博罗县住建局对黄郑健（酥醪村村委会主任）进行调查询问，黄郑健陈述：A栋建筑物（四合院）是从2012年开始建设，于2015年完工，为原来的蓬莱山庄旧址；B栋为2012年左右开始建设，于2016年初完工；C栋是2011年左右开始建设，于2012年左右建成；D、E、F栋为梁志敏上一手业主所建，梁志敏接手后进行过装修加固；G栋为2006年左右开始建设；H栋为梁志敏上一手业主所建；I、J二栋瓦房是原有建筑，梁志敏接手后进行过修葺加固；剩下几栋：门卫室和球场边的卫生间、工具房为新建，大约是2007年、2011年左右；另有三间发电房及四合院东侧一层厨房为梁志敏上一手业主所建，梁接手后进行过装修加固等。2016年9月22日，博罗县住建局对高*贤（酥醪村前任书记）进行调查询问，高*贤陈述：A栋建筑物（四合院）建设地点为原来蓬莱山庄旧址，具体建设时间不很了解；B栋、C栋、G栋的建设情况也不是很了解；D栋、E栋、F栋是梁志敏上一手业主所建，梁接手前就有的；H栋也是梁接手前上一业主所建；I、J二栋瓦房为原有建筑，梁接手后进行过装修和加固；门卫室和球场边的卫生间是新建的，具体建设时间不太清楚；另四合院的三间发电房及一间一层厨房是梁的上一手业主所建，梁接手后进行过装修加固等。2017年9月30日，广东省林业厅向被告罗浮山管委会作出粤林地许准[2017]622号《使用林地审核同意书》，同意博罗县2017年城镇第一批次建设用地项目使用博罗县***********社下经济合作社的林地0.6763公顷等。2018年4月3日，被告县政府调整博罗县罗浮山小蓬莱私人建筑违建工作领导小组成员，办公室设在罗浮山管委会，负责统筹协调罗浮山小蓬莱私人建筑违建整治工作，罗浮山管委会主任孙立武兼办公室主任。2018年4月13日，被告罗浮山管委会向博罗县********社下小组刘民斜地段蓬莱山庄违法建设案件相关材料。2018年4月13日，被告罗浮山管委会对小蓬莱私人（梁志敏）违法建设一案作出《调查报告》，提出相应的法律依据及应作出的行政处罚等。2018年4月18日，被告罗浮山管委会的关于梁志敏违建案的调查人员作出《违法建设案件调查报告》：梁志敏未经管委会审核擅自建设，违反了《风景名胜区条例》的相关规定，建议立案处理。2018年4月20日，被告罗浮山管委会对原告在酥醪村社下小组（蓬莱山庄）留民斜地段兴建房屋等一案决定立案处理。2018年4月28日，被告罗浮山管委会向原告发出粤罗管罚[2018]5号《行政处罚告知书》，内容有拟被处罚人的基本情况、查明的违法事实、被处罚人违反的相关法规、拟作出的行政处罚及法律依据、拟被处罚人进行陈述申辩及申请听证的权利及期限、不行使权利的后果、作出告知书的机关及时间等内容。2018年5月1日，原告向被告罗浮山管委会递交《听证申请书》，要求就蓬莱山庄违建问题举行听证。2018年5月1日，被告罗浮山管委会召开蓬莱山庄违法建设专题会议，根据《风景名胜区条例》第四十一条的规定，决定给予梁志敏如下行政处罚：1.对已取得《建设工程规划许可证》但未按照规划许可内容进行建设的违法建筑物，责令期限10日内拆除；2.对其他违法的建（构）筑物，责令限期10日内拆除等。2018年5月7日，被告对黄郑健进行调查询问，黄郑健陈述：1.蓬莱山庄位于酥醪村社下小组流民斜（刘民斜、留民斜）山，属集体山地，在80年代分到各户名下（自留山）；2.蓬莱山庄位置在上世纪六十年代前就是社下村小组村民居住和耕作，还有一座庙堂。在上世纪八十年代后期，村民高*贤开始在此建了一个农庄叫蓬莱山庄，有二、三十间客户及几个大厅，修了一条山路，在山庄周边种植了大量果树；3.在2000年初，一个和尚承包了社下小组村民陈*添、陈*中在流民斜的自留山和部分田地（约20亩），并在原庙堂遗址周边修建了三栋房子；4.2006年，梁志敏先后承包高*贤的蓬莱山庄和社下小组村民在流民斜地段的自留山和田地，以及和尚原修建的建筑；5.梁志敏承包后，大约在2008年、2009年开始在原来蓬莱山庄基础上进行扩大重建，将原有旧房屋翻新重建，将山庄前面的田地、荒地也修建了水池和球场等，一共有十几间等。2018年5月9日，被告罗浮山管委会向高*华（社下村民小组小组长）进行调查询问，高*华陈述：1.流民斜山权属人是社下小组；2.蓬莱山庄最初是我父亲高*贤在八十年代后期九十年代初期建设的，初期建了几个大厅和二十间左右的客房；3.流民斜地段的自留山和田地共约5**亩现在是梁志敏使用；4.在2000年左右，蓬莱山庄约50亩由高*贤转让给梁志敏，梁使用至今；5.直到大约两年前，梁志敏将蓬莱山庄转让给翠**公司；6.梁承包后在什么时间开始建设我不清楚，梁在山庄前面的约3亩田地、荒地修建了水池和球场设施等。2018年5月15日，被告罗浮山管委会举行听证会，原告的委托代理人薛世峰律师参加了听证会，发表了相关意见和观点。2018年5月17日，博罗县住建局向被告罗浮山管委会移交罗浮山风景名胜区私人违建案件，原因是根据博罗县委、县政府的工作安排，涉及罗浮山风景名胜区的违建案件的管理和行政处罚由被告罗浮山管委会行使相应职权。2018年5月18日，听证会主持人等出具《关于梁志敏违法建设听证会报告书》，听证结论及处理意见：焦点三个：1.梁志敏在社下小组蓬莱山庄建设15栋楼房，其中瓦房3栋、框架结构楼房12栋，建筑面积5844㎡是否全部违法；2.管委会拟作出行政处罚是否有事实和法律依据；3.是否违反了“一事不再罚”的原则。当事人否认该违建案是其个人行为，而是蓬*公司行为，调查部门应当重新核实此违建案的行为主体，而且须到现场对每栋建筑物进行详细调查，如实报告罗浮山管委会行政处罚领导小组讨论后作出行政处罚。2018年5月23日，被告罗浮山管委会向原告发出《责令停止违法行为通知书》，认为原告建设围墙的行为违反了《风景名胜区条例》的规定，责令立即停止建设行为。2018年5月24日，被告罗浮山管委会向原告发出《协助调查通知书》，要求原告到被告处协助调查。2018年6月1日，被告罗浮山管委会工作人员在巡查中发现原告在修建围墙（施工中）。2018年6月4日，被告罗浮山管委会向高*贤进行调查询问，高*贤陈述：1.我在上世纪80年中期开始建设蓬莱山庄，90年代初建好，有30间瓦房、2个大厅及12间养殖禽舍；2.旁边的蓬莱庙是香港的一个和尚在90年代初建设的，面积比较大，是香港人许茂彪出资的；3.蓬莱山庄在2000年初租给梁志敏。2008年至2009年，梁志敏开始对蓬莱山庄进行旧房翻新改建，前面建了水池，在原蓬莱庙的基础上翻新改造和在庙旁建了少量住房等。2018年6月5日，被告罗浮山管委会等对蓬莱山庄进行现场检查，制作了《现场检查（勘验）笔录》：梁志敏在2005年起至2014年期间，先后对小蓬莱及附近居民建筑物部分进行了拆建或维修改造，该违法建筑点共17个（含6栋100㎡以上的较大面积建筑、9栋门卫、厕所等小面积建筑和2栋构筑物），建筑占地面积共3477㎡，总建筑面积5951㎡。其中B栋建筑物为住房，面积763㎡，已于2016年由当事人自行拆除。为进一步细化叙述其每栋建设过程，结合附件，将违法建筑群分为A区、BC区、D区。A区建筑物群共有建筑物6栋，包含A、K、L、P、N、M栋建筑物，总面积为3292㎡。BC区建筑物群由4栋房屋组成，包含B、C、I、J栋建筑物，面积1455㎡。D区建筑物群由6栋房屋组成，包含D、E、F、G、H、Q栋建筑物，面积1155㎡。等等。同时，被告还制作了《罗浮山蓬莱山庄》平面图、拍摄了相关照片、对蓬莱山庄全貌录制了视频等。2018年6月7日，被告罗浮山管委会再次向原告发出听证通知书，告知原告在2018年6月14日举行第二次听证会。2018年6月13日下午，被告罗浮山管委会举行第二次听证会。原告的委托代理人薛世峰律师参加了听证会，发表了相应的意见和观点等。2018年6月20日，被告罗浮山管委会第二次听证会主持人等出具《听证会（第二次）报告书》，听证结论及处理意见：听证会争议焦点：整个建设活动是否在2013年已经结束及是否能采取措施进行整改。2018年6月20日，案件调查人员向被告罗浮山管委会的行政处罚领导小组出具《罗浮山风景名胜区小蓬莱私人违法建设一案补充调查报告》，处理意见：对A区建筑物群：对A栋建筑物，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，该违法建筑物应当予以采取拆除的手段自行整改，直至整改到符合《建设工程规划许可证》的规定，如不服履行法定责任的，应当予以强制拆除；对K栋建筑物建议予以保留；对L栋建筑物，应予以拆除；对P、N、M栋建筑物，建议予以保留。对BC区建筑群：对B栋建筑物建议限期拆除（目前已拆除）；对C栋建筑物建议予以保留；对I栋建筑物，建议限期改正；对J栋建筑物，建议限期拆除。对D区建筑群：对D、E、F栋建筑物，建议应当采取逐步迁出的办法解决，暂不作拆除决定；对G、H、Q栋建筑物，建议应当予以拆除。H栋建筑物是半地下室，应当予以限期改正。Q栋建筑物为厕所，建议予以保留。对R、S构筑物处理意见：对R栋构筑物，建议拆除；对S栋构筑物，建议拆除。2018年6月24日，被告罗浮山管委会案件调查人员作出《调查终结报告》，提出处理意见和建议。2018年6月24日，被告罗浮山管委会的罗浮山景区行政处罚工作领导小组召开工作会议，对梁志敏违建案作出讨论决定：一、限期10日内自行拆除A栋建筑物超层超面积建设部分；二、限期10日内自行拆除L栋、G栋、J栋、H栋建筑物及R栋构筑物；三、限期10日内自行拆除围墙（构筑物S）。2018年6月26日，被告罗浮山管委会作出粤罗管罚〔2018〕17号《行政处罚决定书》，根据《风景名胜区条例》第四十一条规定，对原告作出如下行政处罚：1.限10日内自行拆除A栋建筑物超层超面积建设的部分；2.限10日内自行拆除L栋、G栋、J栋、H栋建筑物及R栋构筑物；3.限10日内自行拆除构筑物S（围墙），还有原告的基本情况、违法事实、原告所违反的相关法律规定、不服处罚决定进行行政和司法救济的期限及途径、作出处罚决定机关及时间等内容。2018年6月26日，被告罗浮山管委会向原告送达了该决定书。当天，被告罗浮山管委会工作人员还通过短信方式告知原告：已对其作出行政处罚决定，粤罗管罚〔2018〕17号《行政处罚决定书》留置送达在蓬莱山庄A栋门口。2018年7月3日，被告罗浮山管委会向原告发出《补正通知书》，对粤罗管罚〔2018〕17号《行政处罚决定书》补正为“如不服本处罚决定书，你方可在收到本处罚决定书之日起六十日内向县政府申请行政复议或者在十五日内直接向惠城区人民法院提起行政诉讼……”。2018年8月13日，原告不服被告罗浮山管委会作出的粤罗管罚〔2018〕17号《行政处罚决定书》，向被告县政府申请行政复议。被告县政府受理后，于2018年8月15日向被告罗浮山管委会发出博府复答字〔2018〕11号《行政复议限期答复举证通知书》。被告罗浮山管委会在限期内向被告县政府提交了答复书及当初作出行政行为的证据、依据等。被告县政府经复议，于2018年9月17日作出博府复答字〔2018〕72号《行政复议决定书》，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，决定维持被告罗浮山管委会2018年6月28日作出的粤罗管罚〔2018〕17号《行政处罚决定书》，还有当事人的基本情况、案件由来、当事人的陈述、复议机关查明的事实、复议机关的分析认定、申请人不服复议决定进行司法救济的期限及途径、作出复议决定机关及时间等内容。2018年9月25日，被告县政府向原告送达了博府复答字〔2018〕72号《行政复议决定书》。2018年8月31日，广东省林业厅作出粤林许撤字〔2018〕第1号《撤销行政许可决定书》，撤销粤林地许准[2017]622号《使用林地审核同意书》行政许可。原告不服被告罗浮山管委会作出的粤罗管罚〔2018〕17号《行政处罚决定书》及被告县政府作出的博府复答字〔2018〕72号《行政复议决定书》，向原审法院提起本案诉讼，请求判如所请。原审法院认为，本案当事人的争议焦点主要有：一、原告是否为案涉违法行为人？二、原告的违法行为是否处在“连续或者继续状态”？三、被告罗浮山管委会对原告作出粤罗管罚〔2018〕17号《行政处罚决定书》是否违反“一事不再罚”的行政处罚原则？四、被告罗浮山管委会作出粤罗管罚〔2018〕17号《行政处罚决定书》是否合法？五、被告县政府作出博府复答字〔2018〕72号《行政复议决定书》的程序是否合法？关于原告是否为案涉违法行为人的问题。第一，原告与酥醪村社下小组村民签订有土地承包合同，与其他人签订了土地承包合同等。第二，博罗县住建局、被告罗浮山管委会所作的调查询问笔录，均证明蓬莱山庄自2000年左右开始便由原告在经营、使用、建设。第三，原告持有博府国用（2012）第15**21号《国有土地使用权证》（81㎡）、博府国用（2012）第15**22号《国有土地使用权证》（492㎡）、罗浮建字第4413222012-0001号《建设工程规划许可证》（492㎡）等。第四，博罗县住建局、被告罗浮山管委会对原告进行调查询问，原告明白无误承认，蓬莱山庄系其投资修葺、改建、拆除重建、新建等。《风景名胜区条例》第二十一条第二款、第三款规定：“风景名胜区内的单位和个人应当遵守经批准的风景名胜区规划，服从规划管理。风景名胜区规划未经批准的，不得在风景名胜区内进行各类建设活动。”第二十七条规定：“禁止违反风景名胜区规划，在风景名胜区内设立各类开发区和在核心景区内建设宾馆、招待所、培训中心、疗养院及与风景名胜资源保护无关的其他建筑物；……。”根据上述的证据及查明的事实，依据上述法规的规定，被告将原告认定为案涉违法行为人，并予以行政处罚，没有不当。关于原告的违法行为是否处在“连续或者继续状态”的问题。《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”什么是违法行为的连续或者继续状态？违法行为的连续或者继续状态是两个行为方式。连续状态是指行为人在实施了一个违法行为后在两年内又实施了同样的违法行为。继续状态是指行为人在实施了一个行为，该违法行为并没有结束，一直在持续状态。根据被告罗浮山管委会对相关酥醪村社下小组村民、知情人、原告所作的调查询问，结合被告所掌握、提供的事实，足以证明自2005、2006年开始直至2018年6月，原告都在对蓬莱山庄进行修葺、改建、拆除重建、新建等违法建设活动，期间或有停歇，但都没有超过两年，违法行为处于连续或者继续状态。关于被告罗浮山管委会对原告作出粤罗管罚〔2018〕17号《行政处罚决定书》是否违反“一事不再罚”的行政处罚原则的问题。《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条规定：“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。”2016年8月25日，博罗县农业和林业局对原告作出博农林罚决字〔2016〕第213号《林业行政处罚决定书》，给予原告的行政处罚是：1.责令六个月内恢复原状；2.并处非法改变用途林地每平方米30元的罚款计188510.943元，处罚的理由是原告非法占用林地9.4255亩的违法行为，依据的是《中华人民共和国森林法》第十八条第一款、《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条第一款的规定。被告罗浮山管委会对原告作出粤罗管罚〔2018〕17号《行政处罚决定书》，责令原告限期拆除违法建（构）筑物，法律依据是《风景名胜区条例》第二十一条、第二十七条、第二十八条、第四十一条，行政处罚的理由是原告未经依法审批，擅自在罗浮山风景名胜区酥醪村社下小组刘民斜地段（小蓬莱）从事违法建设活动，涉及的是原告在蓬莱山庄的整个违法建设行为（总建筑面积5902㎡，构筑物占地46㎡，以及其他建设），其所涉建（构）筑物共计18个。首先，从表面看，两个行政处罚的相对人都是梁志敏，都是指向梁志敏有关蓬莱山庄的事宜。但是，仔细分析，博罗县农业和林业局作出的博农林罚决字〔2016〕第213号《林业行政处罚决定书》的事由是原告非法占用林地9.4255亩的违法行为，而被告罗浮山管委会作出的粤罗管罚〔2018〕17号《行政处罚决定书》的事由是原告在蓬莱山庄的整个违法建设行为。两个行政处罚的事由不同。其次，被告罗浮山管委会作出的粤罗管罚〔2018〕17号《行政处罚决定书》没有给予原告行政罚款，而是责令原告限期拆除违法建设。再其次，《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条只规定对同一个违法行为不得给予两次以上罚款的行政处罚。综上，被告罗浮山管委会对原告作出粤罗管罚〔2018〕17号《行政处罚决定书》，不违反《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条的规定，即不构成“一事两罚”。关于被告罗浮山管委会作出粤罗管罚〔2018〕17号《行政处罚决定书》是否合法的问题。根据被告罗浮山管委会提交的证据、依据，其有权对原告在罗浮山风景名胜区违法建设行为进行行政处罚。被告罗浮山管委会对原告的违法建设行为立案后，对原告进行了调查询问，对相关知情人进行了调查询问，对蓬莱山庄进行多次的实地勘查、调查。在形成初步意见后，被告罗浮山管委会向原告发出《行政处罚告知书》，告知了原告依法享有的进行陈述和申辩、申请听证的权利。应原告的要求，被告罗浮山管委会两次举行听证会，原告在听证会上充分表达了意见。被告罗浮山管委会案件处理领导小组反复进行讨论，最终作出粤罗管罚〔2018〕17号《行政处罚决定书》，并在法定期限内送达给了原告。《行政处罚告知书》和《行政处罚决定书》内容翔实、适当，符合《中华人民共和国行政处罚法》的程序要求。综上，原告的程序权利得到有效保障，被告罗浮山管委会的行政程序没有不当之处。关于被告县政府作出博府复答字〔2018〕72号《行政复议决定书》的程序是否合法的问题。原告是2018年8月13日向被告县政府提出行政复议申请，被告县政府经初步审查后予以受理，于2018年8月15日向被告罗浮山管委会发出博府复答字〔2018〕11号《行政复议限期答复举证通知书》。被告罗浮山管委会在限期内向被告县政府提交了答复书及当初作出行政行为的证据、依据等。被告县政府经复议，于2018年9月17日作出博府复答字〔2018〕72号《行政复议决定书》。博府复答字〔2018〕72号《行政复议决定书》内容翔实、适当。2018年9月25日，被告县政府向原告送达了博府复答字〔2018〕72号《行政复议决定书》。综观被告县政府被诉行政行为，符合《中华人民共和国行政复议法》第十七条、第二十二条、第二十三条第一款、第二十八条第一款第（一）项、第三十一条第一款的规定，没有不当。综上所述，被告罗浮山管委会、县政府被诉行政行为，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，系合法的行政行为；原告的诉请，没有事实及法律依据，原审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条及上述所适用的法律、法规的规定，判决驳回原告梁志敏的诉讼请求。上诉人（原审原告）梁志敏不服原审判决，上诉称：本案一审法院对事实认定不清，甚至认定存在重大错误，适用法律不准确。（一）在与本案相互关联的行政处罚、行政复议和行政诉讼过程中，先后出现了三个不同的责任主体。其中，在博罗县农业和林业局作出的博农林罚决字〔2016〕第213号《林业行政处罚决定书》中，被处罚的对象（责任主体）是蓬*公司。在罗浮山管委会作出的粤罗管罚〔2018〕17号《行政处罚决定书》中，被处罚的对象是梁志敏个人。在县政府作出的博府复答字〔2018〕72号《行政复议决定书》和一审法院作出的（2018）粤1302行初203号行政判决书中，县政府和法院均认定“违法建筑物”A的主要部分（约占地1204㎡）和R的全部（约占地49㎡）均建设在翠**公司承包经营的45亩林地之上。一审法院并未查明：该与行政处罚争议有重大关系的三个当事人之间存在什么关系？为什么梁志敏“投资兴建”的“违法建筑”A的主要部分和R的全部会建在翠**公司承包的林地上？翠**公司对此是怎么认为的？（二）罗浮山管委会、县政府和一审法院认定A和R建筑物是梁志敏投资建设的。该认定与事实严重不符：1.A栋建筑物为一个整体建筑，占地面积约1696㎡，其中，1204㎡建在翠**公司拥有使用权的土地上，492㎡建在土地使用权登记在梁志敏名下的国有土地上。R栋占地49㎡全部建在翠**公司拥有使用权的土地上。2.为什么被告和一审法院均认定：占地1696㎡的A栋建筑物不是拥有1204㎡林地使用权的翠**公司投资兴建，而是仅拥有492㎡名义国有土地使用权的梁志敏投资兴建的？被告和一审法院据以认定该“事实”的证据依据是什么？是否符合正常的思维逻辑？换句话说，为什么是梁志敏占用翠**公司1204㎡土地进行违建，而不是翠**公司占用梁志敏的492㎡土地进行违建？（三）没有证据证明：A和R建筑物是梁志敏投资兴建。事实上与A和R建筑物对应的违法建设行为实施主体并不是梁志敏。1.一审法院已经查明：（1）被告罗浮山管委会立案调查的建筑物和构筑物共计18个[其中，首次立案调查涉及的建筑物和构筑物17个（排序从A到R），后增加一个（围墙S）]，全部建筑物共计占地约3477㎡，总建筑面积5951㎡（详见一审判决书第38至40页）。（2）涉及行政处罚的建筑物和构筑物7个，共计建筑面积约2225㎡，建筑面积约3634㎡（详见被告罗浮山管委会被诉《行政处罚决定书》附件2《罗浮山酥醪村小蓬莱建筑物情况统计表》）。（3）在博罗县住建局提供的2016年8月11日对梁志敏进行询问调查笔录和梁志敏2016年8月11日向相关部门提交的《关于新闻报道酥醪村社下小组地块违规建设的情况说明》中，梁志敏承认其投资建设的建筑物占地均约1510㎡和15**㎡。梁志敏并没有承认占地约3477㎡的建筑物均是其投资兴建的（详见一审判决书第33页）。（4）在上述询问调查笔录中，梁志敏之所以承认其投资建设了蓬莱山庄部分建筑物，是因此前罗浮山管委会告知媒体：梁志敏是蓬莱山庄投资人。梁志敏以为此事只需补办手续、补交罚款和整改即可解决，于是不想牵涉太多人和单位，便一力承担了下来。但如今事情发展已超出上述处理范围，必须将事实完全呈现出来，才可以真正解决此事。2.在政府正式地图、规划和认证的地名目录中，并没有蓬莱山庄这个地名概念。也没有哪份法律文件认定蓬莱山庄等于涉案18个建筑物。因此，梁志敏在笔录中虽然说过“蓬莱山庄是我建的”，但是，这句话并不能证明A和R建筑物是梁志敏投资兴建。3.很显然，现有的证据无法证明：梁志敏承认的占地15**㎡建筑物包括了A区的A栋建筑物（占地面积1696㎡）和R建筑物（占地49㎡）。事实上，梁志敏从未承认A和R建筑物是其投资兴建。4.虽然，一审法院已经查明了492㎡的国土使用权证和规划许可证都登记在梁志敏的名下。也确实存在以梁志敏的名义申请危房改造事实。但是，这只能证明：因国土证和规划证在梁志敏名下，只有以梁志敏名义才能提交危房改造申请，以其他人或单位的名义无法提交申请。但是，并不能证明占地1696㎡的A栋建筑物和占地49㎡的R建筑物就一定是梁志敏投资兴建的。事实上，是其他实施实际建设行为的主体借用梁志敏的名义提交了申请。5.一审被告提交的证人证言也只能证明：在证人记忆中，A和R建筑物的大致建成时间是在2013年左右，并没有证人明确指认：A和R建筑物是梁志敏投资兴建的。6.罗浮山管委会、县政府和一审法院仅凭在住建局提供的调查笔录中存在梁志敏承认“蓬莱山庄是我建的”一句话、国土证、规划许可证登记在梁志敏的名下和492㎡的危房改造申请是以梁志敏的名义办理的，就认定占地1745㎡的A和R建筑物是梁志敏个人投资兴建的。该认定与事实不符，也不合逻辑。（四）A、R区域以外的其他涉案建筑物的投资人为蓬*公司，且该区域投资所形成的财产权益归属于蓬*公司，并非属于梁志敏个人。博罗县农业和林业局于2016年8月25日作出的、已经生效并执行完毕的博农林罚决字〔2016〕第213号《林业行政处罚决定书》、以及县政府于2017年9月4日作出的《博罗县人民政府关于博罗县2017年城镇第一批次项目建设用地林地情况的说明》，也证明A、R以外的涉案建筑物的旧村改造行为是由蓬*公司实施并且已处理完毕的，不是梁志敏个人实施的，不应当将该公司的行为认定为梁志敏个人的行为。（五）在做出行政处罚具体行政行为时，被告罗浮山管委会的调查程序至少存在以下重大暇疵，涉嫌违法。1.故意不依法调取涉案土地的林权资料，而仅仅对拥有土地所有权人但没有使用权的酥醪村委和村民进行调查取证；却故意不对拥有林地使用权的翠**公司进行调查取证。2.在已经获取、明知博农林罚决字〔2016〕第213号《林业行政处罚决定书》的处罚对象是蓬*公司，而不是梁志敏个人的情况下，依然不对蓬*公司进行调查取证。也不依法调取林业处罚的相关证据材料。3.在梁志敏一再申诉：A和R建筑物建设行为是翠**公司；A和R以外的建筑物的违法的实施主体是蓬*公司，不是梁志敏个人。被告罗浮山管委会依然我行我素，拒绝对翠**公司和蓬*公司做出任何询问和调查取证。从立案调查开始，被告罗浮山管委会就故意回避实施涉案建设行为的主体除了梁志敏，可能存在其他涉案主体的线索。以至于最后作出的行政处罚具体行为与事实严重不符，将其他涉案主体实施的建设行为全部认定为梁志敏所为。（六）被告县政府明知可能存在其他涉案主体，可能存在错罚、漏罚，故意不依职权调查和核实相关的事实，而是罔顾事实，做出维持行政处罚具体行政行为的复议决定。（七）在行政复议和行政诉讼过程中，原告提交了大量证据证明：在A和R建筑物兴建之前，原告已经将492㎡的国有土地使用权和包括涉案建筑A和R占地在内的45亩林地转让给了翠**公司。被告通过不认可原告证据的三性的方式，在法庭上公然虚假陈述。一审法院在查明或确认下列事实的情况下，罔顾事实，武断地认定全部涉案建筑物和构筑物的建设行为全部由梁志敏一人实施，做出错误的裁判。（1）已经确认45亩的林权证属于翠**公司的事实；（2）已经确认涉案A建筑物绝大部分（占地超过总占地面积的70%）和R建筑物的全部建在翠**公司拥有林权土地上的事实；（3）梁志敏提交了大量证据证明：涉案林地林权（45亩）和国有土地使用权（492㎡）已经流转给了翠**公司；（4）梁志敏一再声称A和R建筑物不是其投资建设。梁志敏的笔录和其他证人的笔录也不能证明A和R建筑物是梁志敏投资建设。（八）涉案建筑物和构筑物属于旧村改造后的产物，除了保安室L、工具房H和围墙S外，其他涉案建筑物均为独立住房，各自拥有独立水、电配套设施和厨房、卧室、客厅和卫浴等功能分区，属于独立建筑物并非如原告所称的是没有独立功能的建筑群。除围墙S和B栋外（B栋已经在处罚前拆除，不在处罚之列），其他建筑物的建设行为结束时间均已经超过二年。被告和一审法院以原告为了公共安全（保护水源和游客安全），应当地村民要求而建设的、与涉案其他建筑物在功能上没有任何关系的围墙S的建设时间末超过处罚期限为由，就武断地认定其他涉案建筑的建设行为处于持续或连续状态，完全是强词夺理。没有任何事实和法律依据。因此，被告的处罚行为超过了法定时效，行政处罚具体行政行为违法。（九）被告罗浮山管委会拥有包括但不限于对罗浮山风景区范围内的森林、土地、规划、建设和风景与旅游等进行综合管理的职能，拥有依据法律法规对辖区进行综合管理的权限。在林业部门已经做出行政处罚具体行政行为，且该具体行政行为处罚的内涵和外延已经包括甚至大于被告罗浮山管委会作出的处罚具体行政行为的前提下，依然对原告做出重复处罚，构成一事二罚，违反了《中华人民共和国行政处罚法》的规定。（十）行政处罚具体行政行为适用法律不准确（具体理由和一审起诉书相同）。综上所述，我们可以知道：（1）A和R建筑物建设行为的实施主体不是梁志敏。（2）实施涉案建筑物的建设行为主体不仅有蓬*公司，还有其他一个或多个主体。将其他主体实施的行为强加在梁志敏头上，属于对事实认定严重不清。（3）除围墙S的建设行为尚未超过处罚期限外，其他建筑物的建设行为终止时间已经超过二年的处罚时效。（4）在被告罗浮山管委会拥有林业管理权，且林业部门已经做出处罚具体行政行为的前提下，被告罗浮山管委会对同一违法事实做出行政处罚，构成事实上的一事二罚。（5）被告使用法律不准确。因此，被告罗浮山管委会据以作出的行政处罚决定具体行政行为的证据不足；对事实认定不清，甚至错误；执行的调查和处罚程序存在重大暇疵，做出错误的处罚决定。被告县政府据以做出复议决定的证据不足，未依职权对行政处罚机关疏于调查的事实部分履行必要的调查复核程序，做出错误的复议决定。一审法院据以做出判决的证据不足，对事实认定不清，甚至存在严重错误；适用法律不准确，以至于做出错误的判决。为维护上诉人的合法权益，请求二审法院依法判决，支持上诉人的全部上诉请求。上诉请求：1.判令撤销（2018）粤1302行初203号行政判决书；2.改判撤销被上诉人罗浮山管委会作出的粤罗管罚〔2018〕17号《行政处罚决定书》之第1、2、3项处罚决定；3.改判撤销被上诉人县政府作出的博府复答字〔2018〕72号《行政复议决定书》；4.诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人（原审被告）罗浮山管委会答辩称：一、本案行政处罚的事实清楚。（一）被答辩人是本案的违法行为人。1.2005年10月，被答辩人梁志敏与高*贤、张*平、陈*民、许*彪签订《土地承包经营权流转协议》，取得酥醪村社下小组刘民斜地段的土地承包经营权。2.根据谢*林、黄*建、高*贤、高*华的调查询问笔录可以证实，被答辩人梁志敏在酥醪村社下小组刘民斜地段（以下简称“蓬莱山庄”）进行了新建、拆建或改造活动。（1）谢*林作为受被答辩人指派负责蓬莱山庄日常管理工作的人员，其证实蓬莱山庄新建、拆建或改造活动的时间、规模等事实。（2）黄*建、高*华分别作为酥醪村社下村及小组的负责人，黄*建在2016年9月21日的询问笔录及黄*建的指认视频证实A栋、C栋、D栋、E栋、F栋、G栋、L栋、J栋、K栋、M栋等均为被答辩人新建、拆建、修缉。高*华在2018年5月9日的询问笔录证实被答辩人承包土地后，在原有旧房屋进行重建及新建的事实。（3）高*贤在2016年9月22日的询问笔录证实D栋、E栋、F栋、G栋、I栋、J栋、K栋等均为被答辩人建设、加固。3.被答辩人在2016年8月11日的询问笔录承认其在蓬莱山庄的投资建设行为。同时，被答辩人在《关于新闻报道酥醪村社下村小组地块违规建设的情况说明》中承认其在蓬菜山庄的实施建设情况。4.根据答辩人的建筑物现场照片、现场勘验笔录、听证笔录等证据材料，可以证实违法建筑物与上述证言的内容一致。因此，综上证据可以充分证明被答辩人为本案的违法行为人。（二）本案行政处罚决定书认定的违法建筑（构）物的事实清楚。（1）A栋建筑物存在超层超面积建设的违法行为。2012年6月2日，梁志敏将博府国用（2012）第15**22号《国有土地使用权证》（492㎡）名下土地向答辩人申请旧房改造；县住建部门核发罗浮建字第4413222012-0001号《建设工程规划许可证》，核准建设层数为一层，建筑面积492㎡，项目性质为住宅用房；但梁志敏在建设过程中，擅自扩大建设规模，将其建成3105㎡的建筑物，建设行为持续至2015年。目前，梁志敏已自行实施拆除。（2）R栋构筑物存在未依照法律、法规的规定办理审批手续的违法行为。R栋构筑物为茶室，面积为49㎡，从2015年拆除旧房屋进行建设。目前，梁志敏己自行实施拆除。（3）L栋建筑物（保安室）存在未依法律、法规的规定办理审批手续的违法行为。L栋属保安室，是梁志敏为方便其登山之需要而自行建设的。目前，梁志敏已自行实施拆除。（4）G栋存在未依照法律、法规的规定办理审批手续的违法行为。G栋建筑物为餐厅，2013年新建建筑物。目前，梁志敏己自行实施大部分拆除。（5）H栋建筑物存在依照法律、法规的规定办理审批手续的违法行为。H栋建筑物为杂物房，2013年新建建筑物。（6）J栋建筑物存在未依照法律、法规的规定办理审批手续的违法行为。J栋建筑物为住房，2013年新建建筑物。目前，梁志敏已自行实施拆除。（7）S构筑物存在未依照法律、法规的规定办理审批手续的违法行为。S构筑物为围墙，于2018年5月新建。目前，梁志敏已自行实施拆除。以上事实有国有土地使用权证、建设工程规划许可证、梁志敏陈述笔录、谢*林、黄*建、高*贤的调查笔录、黄*建的指认视频、听证笔录、建构筑物现场照片、现场勘验笔录、卫星图片、博罗县住建局规划建设监察队关于蓬莱山庄建筑物测量数据、整改通知存根、巡查情况报告及违法建设围墙图片等为证。二、本案行政处罚不违反“一事不再罚”的行政处罚原则。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条规定，本案行政处罚涉及的是被答辩人在整个蓬莱山庄的违法建设行为，处罚决定中并未存在罚款的内容，且行政处罚的主体、事由均不相同。四、《行政处罚决定书》适用法律正确。答辩人作为国家5A级风景名胜区，根据罗浮山总体规划图（2011年-2025年）显示，本案所涉的违建区域属于风景名胜区内，依据《风景名胜区管理条例》第二十一条及二十七条规定，该区域是不能进行各类建设活动的，但被答辩人于2012年起至2018年存在未经批准、超批准面积建设的行为，其行为违法。综上所述，被答辩人的上诉没有事实和法律依据，依法应当驳回其上诉，维持原判。被上诉人（原审被告）县政府答辩称：一、被答辩人是案涉违法行为人。（一）被答辩人与酥醪村社下小组村民签订有土地承包合同，且与其他人签订了土地承包合同等。（二）县住建局、罗浮山管委会所作的调查询问笔录中，均证明蓬莱山庄自2000年左右便开始由被答辩人在实际经营、使用、建设。（三）被答辩人持有博府国用（2012）第15**21号、第15**22号《国有土地使用权证》（土地使用权人：梁志敏，座落：博罗县*********蓬莱山庄地段，地类：城镇住宅用地，使用权面积分别为：81㎡和492㎡）、罗浮建字第4413222012-0001号《建设工程规划许可证》。（四）在县住建局、罗浮山管委会对被答辩人的调查询问中，被答辩人明白无误承认蓬莱山庄系其投资修茸、改建、拆除重建、新建等。（五）本案系对违法建设行为的行政处罚，针对的是违法行为人和违法建筑物。若蓬莱山庄另有投资人或实际拆除旧房的施工人员等，属其内部法律关系，不影响本案行政处罚的法律关系的认定。二、本案不存在超过法定处罚时效的问题。（一）被答辩人兴建、改造的18处建（构）筑物虽然部分独立存在，但每处建（构）筑物不具备单独的生产生活使用条件及功能。被答辩人按功能区划分期分批投资建设的上述建（构）筑物是相互依存、形成具有生产生活使用条件及功能的综合建筑群，其违建行为的时间应从整体性认定，不能从每处建（构）筑物的具体建设时间而割裂性地认定。（二）根据罗浮山管委会对相关酥醪村社下小组村民、知情人、被答辩人所作的调查询问，并结合罗浮山管委会所掌握、提供的事实，足以证明自2005、2006年开始直至2018年6月，被答辩人都在对蓬莱山庄进行修葺、改建、拆除重建、新建等违法建设活动，期间或有停歇，但都没有超过两年，违法行为处于连续或者继续状态。三、本案不属“一事不再罚”的情形。博罗县农业和林业局（原林业局）和罗浮山管委会分别针对不同的违法事实、针对不同行政相对人、针对不同的区域、依据不同的法律而作出不同的行政处罚，显然分属不同的行政处罚法律关系，不属于《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条所规定的“一事不再罚”情形。四、本案适用法律正确。（一）被答辩人的违法行为从2005、2006年开始直至2018年6月，发生在罗浮山国家级风景名胜区内，罗浮山管委会适用2006年12月1日起施行的国务院《风景名胜区条例》对被答辩人的违建行为进行处罚，是适格的行政处罚主体。（二）根据国务院《风景名胜区条例》第二十一条和第二十八条第一款的规定，即使罗浮山风景名胜区只有总体规划而没有详细规划，被答辩人未经批准（或超过批准范围），也不得以任何名义（含旧村改造）进行《风景名胜区条例》禁止范围以外的建设活动。实际上，无任何政府及其部门、村委会或村小组授权（或委托）被答辩人对本案所涉区域进行旧村改造，被答辩人是盗用旧村改造之名，实质是在其承包经管的土地、林地和享有国有土地使用权的土地上，建设与风景名胜区资源保护无关的违法建筑群。（三）国务院《风景名胜区条例》第四十一条的规定，是适用于正在建设和已经建设完毕的违法建设行为。综上，罗浮山管委会作出粤罗管罚〔2018〕17号《行政处罚决定书》是认定事实清楚、证据确实充分、适用法律正确、处理程序合法的，且答辩人作出博府复答字〔2018〕72号《行政复议决定书》是审查事实清楚、程序合法、适用法律正确的，一审判决认定事实清楚、适用法律正确。综上所述，被答辩人的上诉没有事实和法律依据，依法应当驳回其上诉，维持原判。本院经审查，认定事实与原审认定事实基本一致，因此，本院确认一审所查明的事实。本院认为，《风景名胜区条例》第二十一条第三款规定，未经批准不得在风景名胜区内进行各类建设活动。第二十八条第一款规定，在风景名胜区内从事本条例第二十六条、第二十七条禁止范围以外的建设活动，应当经风景名胜区管理机构审核后，依照有关法律、法规的规定办理审批手续。本案中，涉案建筑的旧房改造项目是上诉人（原审原告）梁志敏以本人名义申请，且在《调查询问笔录》《关于新闻报道酥醪村社下小组地块违规建设的情况说明》中，上诉人（原审原告）梁志敏自认“罗浮山酥醪村蓬莱山庄”是其投资建设，亦无向执法人员特别指出哪些建筑非其本人建设，证人证言亦证实上诉人（原审原告）梁志敏在蓬莱山庄进行旧房修葺、改建、新建等建设活动，上诉人（原审原告）梁志敏未按许可及未经批准实施的建设行为违反上述规定。在查明有关事实的基础上，被上诉人（原审被告）罗浮山管委会依法告知上诉人（原审原告）梁志敏拟作出行政处罚决定的事实、理由、依据和听证的权利。听证后，被上诉人（原审被告）罗浮山管委会依据《风景名胜区条例》第四十一条作出责令限期拆除的处罚决定，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。被上诉人（原审被告）县政府根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项规定作出维持被诉行政处罚决定的复议决定，与法有据。因此，原审判决驳回上诉人（原审原告）梁志敏诉讼请求，并无不当，本院依法应予维持。关于涉案建筑是否已经超过两年的行政处罚时效的问题。因为未经法定许可审批的违法建设行为，在未恢复原状之前，应视为具有违法的继续状态，其行政处罚的追诉时效，应根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条第二款的规定，从违法行为终了之日起计算。本案中，涉案建筑物的违法状态一直持续，并未终了，故被上诉人（原审被告）罗浮山管委会对该行为通过合法程序作出被诉行政处罚决定，并未超过法定的处罚时效。而至于“一事不再罚”的问题，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条的规定，对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。本案中，被上诉人（原审被告）罗浮山管委会依据《风景名胜区管理条例》第二十一条及二十七条规定对上诉人（原审原告）梁志敏作出被诉处罚决定，而博罗县农业和林业局依照《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条第一款的规定对蓬*公司作出博农林罚决字〔2016〕第213号《林业行政处罚决定书》，处罚对象及处罚依据均不相同，并不构成重复处罚的行为，不属于对当事人的同一个违法行为给予两次以上罚款的行政处罚的情形。综上所述，上诉人（原审原告）梁志敏上诉理据不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审受理费50元，由上诉人（原审原告）梁志敏负担。本判决为终审判决。审 判 长 朱丽蕴审 判 员 覃毅华审 判 员 邱炜炜二〇二〇年三月三十日法官助理 黎芬妹书 记 员 林美娴附：相关法律、法规等条文一、中华人民共和国行政诉讼法第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。二、中华人民共和国行政处罚法第二十四条对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。第二十九条违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。三、风景名胜区条例第二十一条风景名胜区规划经批准后，应当向社会公布，任何组织和个人有权查阅。风景名胜区内的单位和个人应当遵守经批准的风景名胜区规划，服从规划管理。风景名胜区规划未经批准的，不得在风景名胜区内进行各类建设活动。第二十七条禁止违反风景名胜区规划，在风景名胜区内设立各类开发区和在核心景区内建设宾馆、招待所、培训中心、疗养院以及与风景名胜资源保护无关的其他建筑物；已经建设的，应当按照风景名胜区规划，逐步迁出。第二十八条在风景名胜区内从事本条例第二十六条、第二十七条禁止范围以外的建设活动，应当经风景名胜区管理机构审核后，依照有关法律、法规的规定办理审批手续。在国家级风景名胜区内修建缆车、索道等重大建设工程，项目的选址方案应当报省、自治区人民政府建设主管部门和直辖市人民政府风景名胜区主管部门核准。第四十一条违反本条例的规定，在风景名胜区内从事禁止范围以外的建设活动，未经风景名胜区管理机构审核的，由风景名胜区管理机构责令停止建设、限期拆除，对个人处2万元以上5万元以下的罚款，对单位处20万元以上50万元以下的罚款。