广东省清远市清新区人民法院行 政 裁 定 书（2019）粤1803行初467号原告虞秀秀，男，1983年9月13日出生，壮族，身份证住址为连山壮族瑶族自治县，现住连山壮族瑶族自治县。委托代理人成国良，广东北湖律师事务所律师。被告连山壮族瑶族自治县自然资源局。住所地：连山壮族瑶族自治县吉田镇鹿鸣东路。统一社会信用代码：11441825MB2D147079。法定代表人韦唐俊，局长。委托代理人蒋京鹏，该局干部。委托代理人欧书美，广东吉山律师事务所律师。第三人谢明东，男，1984年8月23日出生，壮族，住清远市清城区。第三人谢善斌，男，1977年4月7日出生，壮族，住连山壮族瑶族自治县。第三人韦梅连，女，1957年6月12日出生，壮族，住连山壮族瑶族自治县。第三人彭炎忠，男，1965年7月17日出生，汉族，住佛山市禅城区。第三人曹宝活，女，1978年8月15日出生，瑶族，住佛山市南海区。第三人虞金爱，女，1975年7月20日出生，瑶族，身份证住址为连山壮族瑶族自治县，现住连山壮族瑶族自治县。第三人陆桂芳，女，1963年1月25日出生，汉族，身份证住址为连山壮族瑶族自治县，现住连山壮族瑶族自治县。原告虞秀秀不服被告连山壮族瑶族自治县自然资源局（以下简称连山自然资源局）土地行政管理纠纷一案，本院于2019年10月29日受理后，于同年10月31日向被告连山自然资源局，第三人谢明东、谢善斌、韦梅连、彭炎忠、曹宝活、虞金爱、陆桂芳送达了起诉状副本、应诉通知书、举证通知书等诉讼文书。依法组成合议庭公开开庭进行了审理。本案现已审理终结。原告虞秀秀诉称，一、为解决因国道G323线及县城滨江东路建设征用高楼三队耕地给村民带来的实际困难，原连山壮族瑶族自治县国土局（以下简称原连山国土局）于2002年1月16日作出山国征字[2002]01号《关于吉田镇高楼三队申请利用征地自留地作商住用地的批复》，决定在坎底及竹山社（含佛小后背）分批次批准划拨给该队的集体土地6000平方米作商住用地，其中将佛小背（9）号地157.7平方米划拨给原告，并注明该批准划拨土地的所有权属集体，使用权归各用地户。原告据此取得县城滨江区佛山希望小学背后，即佛小背（9）号地157.7平方米集体商住用地（以下简称涉案土地）的使用权。原告因家中兄弟众多、家庭困难，便于2003年起外出打工谋生，当原告回连山县吉田镇准备在涉案土地上建房时，发现该土地已被第三人虞金爱、陆桂芳占有并建设房屋。原告委托律师先后于2019年8月8月、8月16日前往连山壮族瑶族自治县不动产登记中心及被告处查询涉案土地的登记资料时，发现原告所有的集体土地使用权已被违法转让给第三人，并为第三人办理了国有土地使用证。据在连山壮族瑶族自治县不动产登记中心查询的材料显示，原连山壮族瑶族自治县国土资源局（以下简称原连山国土局）于2002年1月18日作出山地籍字[2002]02号《关于谢明东等3人受让虞秀秀转让国有土地使用权的批复》，同意第三人谢明东、谢善斌、韦梅连受让原告涉案土地使用权，再于2003年7至8月为第三人谢明东、谢善斌、韦梅连办理国有土地使用权过户登记，登记证号为山府国用（2003）1*******7号。但《地籍调查土地登记审批表》上有原连山国土局的审核意见，但连山壮族瑶族自治县人民政府（以下简称连山县政府）的批准意见栏为空白。2008年11月13日，第三人谢明东、韦梅连、谢善斌与第三人彭炎忠、曹宝活签订《土地使用权转让协议》，转让涉案土地给第三人彭炎忠、曹宝活。同年11月，原连山国土局和连山县政府审核、批准第三人谢明东等5人办理涉案土地过户登记，并颁发新证[证号：山府国用（2008）字第1*******8号］。2012年8月7日，第三人彭炎忠、曹宝活再将涉案土地转让给第三人虞金爱、陆桂芳。同年10月，原连山国土局和连山县政府审核、批准第三人彭炎忠等4人办理涉案土地过户登记，并颁发新证[证号：山府国用（2008）字第1*******8号］。二、被告在办理涉案土地过户登记中存在违法行为。（一）原连山国土局为规避《中华人民共和国土地管理法》第六十三条的规定，在没有任何征收手续的情况下，将涉案集体土地登记为国有土地并进行违法转让，其于2002年1月16日将涉案集体土地批复给原告，同年1月18日又作出批复将涉案集体土地以国有土地的名义进行转让，前后相隔仅一天，而被告提供不了任何集体土地转为国有土地的材料。（二）同年1月18日，原连山国土局在没核实第三人谢明东、谢善斌、韦梅连提供的《土地使用权转让协议》的真实性及在原告没有到场的情况下批复同意转让涉案土地。当时原告已年满18周岁，属于完全民事行为能力人，涉案土地转让应当经原告同意并签字确认。但是，原连山国土局在原告不知情的情况下，仅凭第三人伪造的转让协议就作出同意土地使用权转让的批复。（三）2003年，原连山国土局及连山县政府在没有核实土地使用权转让协议真实性、缺乏土地征收手续、原告没到场签字的情况下，审核、批准涉案土地的过户登记并颁发国有土地使用证。（四）2008年，原连山国土局及连山县政府违法为第三人谢明东、谢善斌、韦梅连将涉案土地过户登记给第三人彭炎忠、曹宝活。2012年，原连山国土局及连山县政府违法为第三人彭炎忠、曹宝活将涉案土地过户登记给第三人虞金爱、陆桂芳。原连山国土局违法办理涉案土地过户登记的行政行为，直接导致原告丧失对涉案土地的使用权，严重侵害了原告的合法权益，应当承担赔偿责任。因此，原告要求被告重新给原告划拨一块同等条件的土地，以弥补原告的经济损失。原连山国土局违法办理的涉案土地国有土地使用证应予撤销。为维护自己的合法权益，原告特提起诉讼，请求判决：1.确认原连山国土局将划拨给原告使用的商住集体用地转让给第三人谢明东、谢善斌、韦梅连的行政行为违法；2.责令被告重新划拨同等条件的土地给原告，以赔偿原告的经济损失；3.撤销山府国用（2012）字第1*******0号国有土地使用证；4.本案讼费由被告负担。庭审中，原告虞秀秀撤回了上述第2项诉讼请求。被告连山自然资源局辩称，一、关于办理国有土地使用证问题。原告提起的涉案国有土地使用证的办理，经审查，连山县政府在2006年之前均为此种登记模式，在当时的历史条件下，第三人谢明东等3人缴纳了涉案土地出让金等相关费用，并持有与原告签订的土地转让协议和山地籍字[2002]02号《关于谢明东等3人受让虞秀秀转让国有土地使用权的批复》。原连山国土局依据相关批文对涉案国有土地使用权予以登记发证，符合《国家土地管理局土地登记规则》第六条和第十条的规定。至于登记审批程序中缺乏连山县政府审批意见和盖章问题确实存在，但该块土地已经过多次转移，并最终程序合法，交易双方均没有异议，原告要求撤销历史登记证书没有必要。二、关于原告对涉案土地的转让问题。按照法律规定，涉案土地只能够批准给原告作住宅使用而不能作为商用地，但其作为国有土地进行转让符合《中华人民共和国土地管理法实施条例》（1998年12月27日国务院令第256号）第二条“下列土地属于全民所有即国家所有：（一）城市市区的土地……”的规定，因涉案土地位于连山壮族瑶族自治县县城范围内，该块土地为国有土地，第三人谢明东等3人缴纳了土地出让金后，该块土地即为出让性质的国有土地，原告与第三方签订《土地使用权转让协议书》的交易行为合法。三、原告诉讼主张重新划拨同等条件土地给其使用的依据不足。原告要主张同等条件土地供其使用，必须在条件允许的前提下，由原告提出申请，然后办理土地调换手续，再启动行政审批程序等方能实现。原告诉讼主张重新划拨同等条件土地给其使用程序不当，因为土地是特定物，而不是种类物，在没有明确土地的地址位置、四址、地标号、面积等情况下，原告是不可能径直要求判决土地给其使用。综上所述，涉案土地的转让和办理国有土地使用证确实存在问题，但由于历史原因要求撤销成为不必要，原告要实现其诉讼主张必须按照法律程序进行。请求法院依法、依规处理本案。第三人谢明东的陈述意见与被告的答辩意见一致。第三人谢善斌、韦梅连、彭炎忠、曹宝活、虞金爱、陆桂芳没有向本院提交书面陈述意见。经审理查明，2002年1月16日，原连山国土局作出山国征字[2002］01号《关于吉田镇高楼三队申请利用征地自留地作商住用地的批复》，载明“……因国道G323线及县城滨江东路建设征用了高楼三队耕地40多亩，为解决因征地给村民带来的实际困难，经我局研究决定，在坎底及竹山社（含佛小背后）分批次批准划拨给该队的集体土地6000平方米作商住用地，用地报批收费按县人民政府《关于吉田镇高坪、石溪、新田等村有关问题的批复》执行。现将第一批申请批复如下：……姓名虞秀秀，用地位置佛小背，地号（9），用地面积157.7平方米……以上批准划拨土地的所有权属集体，使用权归各用地户，建设施工要严格按县城规划实施……”同年1月18日，原告与第三人谢明东、韦梅连、谢善斌签订《土地使用权转让协议书》，将涉案土地的使用权以40000元转让给第三人谢明东、韦梅连、谢善斌，并于2003年7月22日申请办理了相关土地登记手续。2008年11月13日，第三人谢明东、韦梅连、谢善斌与第三人彭炎忠、曹宝活签订《土地使用权转让协议书》，将涉案土地的使用权以65000元转让给第三人彭炎忠、曹宝活，并于同年11月16日申请办理了相关土地登记手续。2012年8月7日，第三人彭炎忠、曹宝活与第三人虞金爱、陆桂芳签订《土地使用权转让协议书》，将涉案土地的使用权以100000元转让给第三人虞金爱、陆桂芳，并于同年10月8日申请办理了相关土地登记手续。2014年，原告发现第三人虞金爱于涉案土地上动工建设并进行制止，第三人虞金爱告知原告其已购买了涉案土地使用权，并签订了合同。随后，原告向原连山国土局反映该问题，原连山国土局通过口头明确告知原告涉案土地使用权已经被转让。本院认为，公民、法人或者其他组织认为行政机关的行政行为侵犯其合法权益而提起行政诉讼的，应在法定期限内提起，并符合《中华人民共和国行政诉讼法》规定的起诉条件。当事人对修改后的《中华人民共和国行政诉讼法》实施之前的行政行为提起行政诉讼的，人民法院首先要审查至2015年5月1日，其起诉期限是否届满。超过法定起诉期限的，人民法院不再立案受理；未超过法定起诉期限的，按照修改后的行政诉讼法规定的起诉期限计算。根据法不溯及既往原则，本案应当适用修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》及其司法解释，对当事人的起诉期限至2015年5月1日是否届满进行审查。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。”本案中，原告在2014年发现第三人虞金爱在涉案土地上建房后，原连山国土局已明确告知原告涉案土地使用权已经被转让至第三人虞金爱、陆桂芳名下，原告应当在2年内提起诉讼，其于2019年10月29日才提起本案诉讼，显然已超过了法定的起诉期限且无正当理由。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的……”的规定，应依法驳回原告的起诉。综上所述，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第二项的规定，裁定如下：驳回原告虞秀秀的起诉。本案受理费50元，退还给原告虞秀秀。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省清远市中级人民法院。审 判 长  陈桂清审 判 员  梁希哲人民陪审员  邹金燕二〇二〇年四月二十一日书 记 员  曾洁莹附：本裁定适用的相关法律依据一、《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。二、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；（三）错列被告且拒绝变更的；（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；（六）重复起诉的；（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；（九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；（十）其他不符合法定起诉条件的情形。前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。