云南省玉溪市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）云04行终56号上诉人（一审原告）普存保，男，彝族，1973年9月22日生，住玉溪市红塔区。委托代理人张具堆，云南衡炜律师事务所律师，特别授权代理。委托代理人者红丽，北京盈科（昆明）律师事务所律师，特别授权代理。被上诉人（一审被告）通海县公安局，住所地：玉溪市通海县秀山街道行政新区平安路**。负责人侯冬，局长。委托代理人师廷华，一般授权代理。委托代理人杨元，云南阳源律师事务所律师，一般授权代理。被上诉人（一审被告）玉溪市公安局，住所地：玉溪市南北大街**。负责人李锐，局长。委托代理人柴长有，一般授权代理。委托代理人刘玉萍，云南新海天律师事务所律师，一般授权代理。普存保与通海县公安局、玉溪市公安局行政拘留及行政复议一案，一审原告普存保不服玉溪市红塔区人民法院于2019年9月6日作出的（2019）云0402行初24号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。因本案案情复杂，经云南省高级人民法院批准，本案延长审理期限三个月。本案现已审理终结。一审法院审理查明，2018年11月29日原通海县环境保护局作出通环罚[2018]11号《行政处罚决定书》，认定普存保实施了以下环境违法行为：2018年9月22日至27日，普存保伙同者红兵、普发顺、李永春采取夜间、异地倾倒等逃避监管的方式组织他人将昆明市晋宁区、呈贡区辖区内未经处理的废弃菜叶运至通海县河西镇曲陀关村大偏山倾倒，并从中获利。2018年9月27日凌晨组织驾驶员谭吉松、施正刚、詹兴强、方志刚、李小涛、陈林涛驾驶车主为方建荣、杨泽徐、罗云松、谭吉松的六辆货车将大约160吨的废弃菜叶倾倒在通海县河西镇曲陀关村大偏山无防渗措施的公路上，当日凌晨4时许被当场查获，查获时废弃菜叶渗滤液顺着无防渗措施的公路和沟渠流至红塔区玉屏村委会新胜水库中，原通海县环境保护局于2018年9月27日委托通海县环境监测站对曲陀关村大偏山垃圾场门口公路上、红塔区玉屏村委会七组新胜水库入库口、大偏山矿厂坑塘中三个地点的废弃菜叶渗滤液取样监测，监测结果显示以上地点的废弃菜叶渗滤液为高浓度废水，其中检出总砷、挥发酚水污染物。认定普存保上述行为违反了《中华人民共和国水污染防治法》第三十九条第一款第（三）项的规定，对其处以责令停止倾倒废弃菜叶的违法行为及罚款160000元的行政处罚。2018年12月3日，原通海县环境保护局将案件移送通海县公安局调查处理。通海县公安局于同日受理后，经调查询问、现场辨认，于2019年1月14日告知普存保拟对其作出行政处罚情况及其享有陈述、申辩的权利。2019年1月14日，通海县公安局作出通公（治安）行罚决字[2019]8号《行政处罚决定书》，认定：2018年9月21日至27日，普存保伙同普发顺、李永春、者红兵采取夜间、异地倾倒等逃避监管的方式组织他人将晋宁区、呈贡区辖区内未经处理的废弃菜叶运至通海县河西镇曲陀关村大偏山倾倒，并从中获利。根据《中华人民共和国环境保护法》第六十三条第（三）项之规定，给予普存保行政拘留十五日的处罚。该决定书于同日送达给普存保。2019年1月14日，普存保以申请行政复议为由，申请暂缓执行上述行政处罚决定，通海县公安局于同日决定对普存保暂缓执行行政拘留，上述《行政处罚决定书》至今尚未执行。普存保不服，向玉溪市公安局申请行政复议，该局于2019年5月18日作出玉公行复决字[2019]第4号《行政复议决定书》，决定维持通海县公安局作出的通公（治安）行罚决字[2019]8号《行政处罚决定书》。2019年6月12日，普存保诉至一审法院，请求撤销通海县公安局作出的通公（治安）行罚决字[2019]8号《行政处罚决定书》及玉溪市公安局作出的玉公行复决字[2019]第4号《行政复议决定书》。一审法院认为，通海县公安局系其辖区内合法的公安机关，其对本案所涉的行政处罚事宜具有管辖权，是适格的执法主体。《中华人民共和国环境保护法》第六十三条规定：企业事业单位和其他生产经营者有下列行为之一，尚不构成犯罪的，除依照有关法律法规规定予以处罚外，由县级以上人民政府环境保护主管部门或者其他有关部门将案件移送公安机关，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员，处十日以上十五日以下拘留；情节较轻的，处五日以上十日以下拘留……；（三）通过暗管、渗井、渗坑、灌注或者篡改、伪造监测数据，或者不正常运行防治污染设施等逃避监管的方式违法排放污染物的……。本案中，原通海县环境保护局对普存保作出处予罚款的行政处罚后，根据规定将案件移送通海县公安局，该局受理后，结合原通海县环境保护局移送的材料，对案件进一步调查，经调查查明2018年9月21日至27日，普存保伙同普发顺、李永春、者红兵采取夜间、异地倾倒等逃避监管的方式组织他人将晋宁区、呈贡区辖区内未经处理的废弃菜叶运至通海县河西镇曲陀关村大偏山倾倒，并从中获利，认定其行为系逃避监管违法排放污染物的行为。普存保作为本案环境违法行为的直接责任人员，通海县公安局对其作出的通公（治安）行罚决字[2019]8号《行政处罚决定书》认定基本事实清楚，符合法定程序，适用法律正确，所作给予普存保十五日的处罚内容适当。玉溪市公安局对普存保的复议申请所作出的玉公行复决字[2019]第4号《行政复议决定书》证据确凿，适用法律法规正确，符合法定程序。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回普存保的诉讼请求。案件受理费50元，由普存保负担。上诉人普存保不服一审判决上诉称，一、现有证据可以证明2018年9月27日凌晨倾倒废弃菜叶是玉溪市、通海县环保部门自导自演的“碰瓷执法”，普存保不在现场，没有参与此次违法倾倒废弃菜叶的行为。二、仅立足于玉溪市生态环境局通海分局、玉溪市生态环境局提交的证据，就能推翻其行政处罚的事实。1.2018年9月27日倾倒废弃菜叶的幕后组织者不是普存保，是通海、玉溪两级环保部门。在场的司机已如实陈述了倾倒垃圾的组织人员，但通海、玉溪两级环保部门及玉溪市公安局水务分局三家包围现场，却没有发现组织者。普存保不在现场，不是其组织的，执法者才是幕后组织者。2.废弃菜叶59.28吨被虚构成160吨。《通海县环境保护局案件调查报告》及通海、玉溪两级环保部门提交的《发货单》、《收款收据》、《回收再处置废弃菜叶的报告》三份证据证明，倾倒的废弃菜叶重量是59.28吨而非160吨。3.“总砷”和“砷”一字之差，一审判决的荒唐性暴露无遗。两份《环境监测报告》显示监测的污染物种类没有“总砷”，只有“砷”，《行政处罚决定书中》也没有认定渗滤液中含有“总砷”、“挥发酚”两种污染物，一审判决补充认定违法事实。4.渗滤液流入新胜水库，是天方夜谭。根据环保部门提交的现场勘查照片及监测部门取水照片不能证明渗滤液流入到新胜水库中，《行政处罚决定书》也没有认定渗滤液流入新胜水库中，一审法院补充认定这个事实莫名其妙。即使是59.28吨水也不可能流入到新胜水库中。三、一审判决对不具备证据资格、甚至伪造的证据照单全收。1.《现场检查（勘察）笔录》是伪造的。该笔录是2018年9月29日9时20分至11时00分，，地点是通海县环境监察大队办公室本案案发时间是2018年9月27日凌晨，案发地点是大偏山垃圾场。2.《环境监测报告》的检测人员一人没有资质，一人是原通海县环境保护局的执法人员，该报告不具备证据资格。监测分析员刘凤玲资质证载考核合格项目，不具备砷的监测分析资质；监测分析员万照是原通海县环境保护局执法人员，由其出具监测报告没有证据资格。3.现场指认照片，证明办案机关原通海县环境保护局穿越时空办案。2018年9月27日16时，刘宇宽、崔同昆拍摄云朝磊指认现场的照片，同日14时30分至17时05分，云朝磊在原通海县作笔录，云朝磊不可能在16时指认现场；2018年9月27日17时，崔同昆、张雄拍摄原通海环境保护局对倾倒废弃菜叶进行清理的照片，2018年9月27日16时47分至17时50分，刘宇宽、崔同昆在原通海县对陈林涛做笔录，崔同昆不可能17时在现场拍照；2018年9月29日16时，拍摄坑塘中的废弃菜叶，根据《通海县环境保护局案件调查报告》显示废弃菜叶在2018年9月27日上午11时被清理完毕，为何两天后的29日又出现废弃菜叶。四、行政执法程序违法。1.行政处罚未经法核程序作出，程序严重违法。依照规定，法制审核需制作形成《重大行政执法决定法制审核意见书》，但通海县公安局、玉溪市公安局未提交该意见书。2.行政处罚集体讨论缺失，程序严重违法。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条的规定，本案关涉公民人身自由的重大处罚，必须经行政机关集体讨论才能作出处罚决定。五、一审判决认定行政处罚适用法律正确是颠倒黑白。本案没有证据证明普存保打了井、挖了坑、设了暗管，也没有证据证明其排放了污染物，《行政处罚决定书》仅认定普存保在大偏山倾倒废弃菜叶，并从中获利。适用《中华人民共和国环境保护法》第六十三条第三项对普存保予以处罚，适用法律错误。2.没有责令改正就不应有行政处罚。《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条规定，行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。《公安机关办理行政案件程序规定》第一百五十五条规定，实施行政处罚时，应当责令违法行为人当场或者限期改正违法行为。本案通海县公安局未向普存保送达责令改正通知书，一审判决完全颠倒黑白。六、玉溪市公安局复议程序违法，举证不利，不能证明其复议程序的合法性。1.行政复议应当听证却采取书面审，程序严重违法。2.玉溪市公安局未举示其作出复议决定所依据的证据，应视为没有证据依据。因此，请求：一、撤销玉溪市红塔区人民法院（2019）云0402行初24号行政判决，撤销通海县公安局作出的通公（治安）行罚决字［2019］8号《行政处罚决定书》及玉溪市公安局作出的玉公行复决字［2019］第4号《行政复议决定书》，支持普存保一审全部诉讼请求；二、本案一、二审诉讼费由通海县公安局、玉溪市公安局承担。被上诉人通海县公安局辩称，一、玉溪市红塔区人民法院作出的（2019）云0402行初24号行政判决认定事实清楚，适用法律准确，程序合法。二、通海县公安局对普存保的行政处罚决定认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律准确。通海县公安局对本案具有管辖权。该局接受移送案件后，依职权组织调查取证，形成证据材料，调查取证程序合法，证据确实充分。已有证据足以证明普存保参与组织实施倾倒废弃菜叶的行为，者红兵及普存保的陈述均自认参与组织对废弃菜叶的倾倒，并从中谋利，证人证言亦证明者红兵、普存保组织倾倒废弃菜叶。者红兵、普存保组织倾倒的废弃菜叶属于污染物。其行为属逃避监管的方式违法排放污染物，违反了《中华人民共和国环境保护法》第六十三条第三项的规定。三、玉溪市公安局依法作出行政复议决定，符合法律规定。因此，请求驳回普存保的上诉请求，维持原判。被上诉人玉溪市公安局辩称，一、玉溪市公安局作为本案行政复议机关，严格按照《中华人民共和国行政复议法》的规定办理本案，复议程序合法。二、玉溪市公安局作出的《行政复议决定书》证据确凿、适用法律正确，程序合法，无任何不当或违法之处。三、一审判决认定普存保实施了以逃避监管方式排放污染物的违法行为事实清楚，适用法律、法规正确。通海县公安局与一审法院认定事实一致，普存保伙同他人采取夜间、异地倾倒等逃避监管的方式组织他人将昆明市晋宁区、呈贡区辖区内未经处理的废弃菜叶运至通海县河西镇曲陀关村大偏山倾倒的违法事实，在行政处罚程序中已得到普存保本人的全面认可且其在一审中未予以反驳。因此，普存保的上诉请求不能成立，请求驳回普存保的上诉请求，维持原判。二审过程中，当事人均未提交新的证据。本院审理查明的事实与一审审理查明的事实一致。经审查，一审法院审判程序合法，本院予以确认。本院认为,根据《中华人民共和国环境保护法》第六十三条、《公安机关办理行政案件程序规定》（2014年修订）第九条的规定，通海县公安局系其辖区内负责环境污染事件作出行政拘留处罚的法定机关，对本案涉诉的行政拘留事宜具有管辖权，系适格的执法主体。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款的规定，玉溪市公安局系本案适格的复议机关。根据普存保的自述以及李永春、普发顺、者红兵、施正刚、陈林涛、云朝磊、詹兴强、杨泽徐、方志刚、李小涛、罗云松、谭吉松、方建荣的陈述、现场检查（勘察）笔录、现场指认照片、微信转账记录等证据，证明普存保联合者红兵、普发顺、李永春采取夜间、异地倾倒的方式组织他人将晋宁区、呈贡区辖区内未经处理的废弃菜叶运至大偏山倾倒，并从中获利。经通海县环境监测站监测，废弃菜叶产生的渗滤液为高浓度废水，渗滤液中检出砷、挥发酚成分。因此，普存保的行为违反了《中华人民共和国环境保护法》第四十二条第四款的规定，属以逃避监管的方式违法排放污染物的行为。在原通海县环境保护局将案件移送通海县公安局后，通海县公安局在自行调查取证的基础上结合原通海县环境保护局提供的证据，依据《中华人民共和国环境保护法》第六十三条（三）项的规定，对普存保处以十五日的行政拘留，并无不当。经审查，云朝磊指认现场照片的拍摄时间与其同日在原通海县做笔录的时间形式上存在冲突，崔同昆、张雄拍摄废弃菜叶清理现场照片的时间与同日刘宇宽、崔同昆在原通海县对陈林涛做笔录的时间形式上存在冲突。因指认现场、废弃菜叶清理现场附有照片，照片能反映客观事实，该记录时间的瑕疵不能否定云朝磊指认现场、相关单位人员清理废弃菜叶的客观事实；对云朝磊、陈林涛所做的笔录有当事人的签字认可，且笔录内容与他人的言词证据能相互印证，在涉及普存保另一环境污染行政处罚诉讼案件中玉溪市生态环境局通海分局对此已作合理的说明（即套用笔录模板未作更改所形成），该瑕疵不足以否定照片反映的客观事实及笔录内容的真实性。关于普存保主张的《现场检查（勘察）笔录》存在制作地点为“通海县环境监察大队办公室”的问题。虽然在该《笔录》制作地点记录有瑕疵，但《笔录》附有照片且有当事人签字认可，该瑕疵不足以否定该证据的真实性和效力。普存保主张的涉案废弃菜叶仅有59.28吨，其系根据原通海县环境保护部门在对涉案废弃菜叶作无害化处理时的相关单据计算，此时废弃菜叶经自然缩水（废弃菜叶产生的渗滤液流淌、废弃菜叶水分自然蒸发等），其重量与普存保组织他人倾倒废弃菜叶时菜叶的实际重量相比，明显减轻，普存保的该主张与其自述及相关人员的陈述不符，与案件客观事实不符，不予采信，倾倒涉案废弃菜叶的重量应结合相关当事人的陈述及其他证据予以确认。本案一审法院对总砷和挥发酚污染物渗滤液流入新胜水库中的描述系对原通海县环境保护局作出的行政处罚所认定事实的转述，而非该院直接认定的事实。涉案《监测报告》系由具有相应资质的机构出具，监测人员均具有相应的资质，该《报告》合法有效；其中监测分析员刘凤玲持有的有效期为2015年4月21日至2020年4月20日的资质证书载明刘凤玲具有监测砷的资质，现无证据证明该证书已作废或失效，因此刘凤玲具有监测砷的资质；监测分析员万照参与了扣押运输涉案废弃菜叶的相关车辆的执法活动，又作为监测分析员监测分析涉案的渗滤液中挥发酚的成分，确实存在一定的瑕疵，但万照未参与行政处罚的执法程序，该瑕疵不足以否定涉案《监测报告》的真实性、合法性。此外，本案系行政拘留案件，非《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条规定的应当听证的情形，也不属于该法第三十八条第二款规定的需由行政机关负责人集体讨论才能作出处罚的情形，通海县公安局作出行政处罚前经调查取证，听取当事人的陈述和申辩，而后由承办人提出处理意见，报法制员审核，再报承办单位、审核部门审核，最后报通海县公安局负责人审批，程序合法。关于普存保提出的通海县公安局在作出行政拘留处罚时未作出责令改正的问题。在原通海县环境保护局针对普存保同一违法行为作出行政处罚时，已对其作出责令改正，现通海县公安局无需重复责令普存保改正违法行为。玉溪市公安局复议维持维持通海县公安局作出的行政处罚决定，未对普存保设定新的权利义务，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第二款、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十五条第二款的规定，在通海县公安局已向一审法院提供其作出行政行为所依据的证据的情况下，且该证据在复议过程中已由普存保质证，现玉溪市公安局虽未向一审法院提供该证据，但其已向一审法院提供了复议的程序性证据，因此不能视为其作出复议决定无依据。基于以上事实，玉溪市公安局作出玉公行复决字［2019］第4号《行政复议决定书》维持通海县公安局作出的通公（治安）行罚决字［2019］8号《行政处罚决定书》，并无不当。经审查，玉溪市公安局复议程序合法。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人普存保负担。本判决为终审判决。审判长  杨志江审判员  王 华审判员  沈培敏二〇二〇年四月二十四日书记员  宗梦瑶