河南省濮阳市中级人民法院民 事 判 决 书（2019）豫09民终1482号上诉人(原审原告、反诉被告)：濮阳市妇幼保健院，地址濮阳市开州南段，登记证号41754686-941090211G1001。法定代表人：田泽允，该院院长。委托诉讼代理人：范一凡、孙建运，河南长庚律师事务所律师。被上诉人（原审被告、反诉原告）：牛德中，男，1962年7月23日出生，汉族，住濮阳县。委托诉讼代理人：宋海刚，河南琮同律师事务所律师。上诉人濮阳市妇幼保健院（以下简称“保健院”）因与被上诉人牛德中确认合同效力纠纷一案，不服濮阳市华龙区人民法院（2018）豫0902民初10862号民事判决，向本院提起上诉。本院于2019年7月11日立案受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。保健院上诉请求：1.依法撤销濮阳市华龙区人民法院（2018）豫0902民初10862号民事判决第二项，并依法改判。2.请求判令牛德中承担一、二审诉讼费用。事实与理由：1.一审认定应当根据房屋的市场价值进行评估并作为补偿依据错误。涉案合同无效返还的应是牛德中建造的房屋，而不是市场价值，与房屋占用的土地使用权无关。双方签订的《中共濮阳市党校综合楼开发建设合作协议书》因违反法律强制性规定无效，根据合同法规定只能返还建造房屋的价款即房屋的建筑价格。案涉土地使用权与牛德中无关，因此涉案房屋的市场交易价值、房屋使用用途、位置情况等因素没有法律价值和意义，以涉案房屋的市场价值进行评估并折价补偿没有事实及法律依据。2.牛德中是否因合同无效造成损失属于其原审诉讼请求之事，不是原审法院与鉴定机构考虑之事。牛德中投资建设房屋后，将涉案房屋用于出租收取大量租金，其并未遭受损失。履行利益以合同有效为前提，牛德中是否存在履行利益损失，并非法院依职权主动考虑的事。3.房屋的物理属性决定其只会贬值，房屋投入使用后，受自然因素和人为因素影响，其实体受损或效用降低，自然增值的是保健院取得使用权的土地，而非牛德中建设的房屋。4.保健院因无效合同取得的财产仅为牛德中建设的房屋，并不包括土地，折价返还也仅应对房屋进行评估。以市场价值评估房屋脱离不开土地价值，无法扣除因土地对房屋市场价值的增益，违背合同无效处理后果的法律要求。5.保健院为收回房屋向牛德中支付预付款300万元，是双方协商处理返还房屋折价补偿的款项，与本案属同一法律关系，不应另行处理。牛德中辩称，1.牛德中在2006年2月28日语濮阳市委党校签订的《中共濮阳市党校综合楼开发建设合作协议书》无效，按合同法规定应予以返还。基于政策和因素，牛德中所建房屋已无法返还，应当折价补偿。牛德中所建房屋不仅具有使用价值还具有商业价值，自然溢价增值部分是牛德中行为引发的，应归牛德中所有。市政府会议纪要是市政府解决遗留问题和当下问题的政策性决议，根据市政府会议纪要明确由保健院补偿牛德中所享有的5984.98平方米房产的25年使用权收益。关于评估结论，鉴定结论采用数据充分，不含土地价值。2.保健院收回市委党校综合楼部分使用权支付预付款协议书是牛德中和保健院在2016年11月23日协商一致签订的，是双方真实意思表示，属于有效协议。根据协议第3条约定和结合本案，保健院没有在签署协议后两个月内和牛德中达成回收协议，故该300万元是对牛德中损失的赔偿不是补偿，一审认定保健院向牛德中支付300万元和本案不是同一法律关系，一审适用法律正确。保健院向一审法院起诉请求：1.依法判决确认《合作协议书》无效；2.依法判决牛德中返还保健院所有的房屋；3.判令诉讼相关费用由牛德中承担。牛德中在一审反诉请求，1.依法判令保健院支付因合同无效造成无法返还房屋折价补偿款5355万元（最终以评估结果为准）。2.由保健院承担本案一切诉讼费用。一审法院审理查明，2006年2月28日，市委党校与牛德中签订《合作协议书》一份并经濮阳市公证处公证，协议主要约定:工程名称:中共濮阳市委党校综合楼。工程地点：开州路2号市委党校院内。工程内容：综合楼L型框架结构主体，室内外装饰及可直接投入使用的相关室内外配套设施的安装。合作原则：市委党校提供开发综合楼建设用地的使用权，牛德中提供建设综合楼的各项资金。面积分成:市委党校享有临古城路北主楼3-6层、临古城路北主楼南1-2层正门大厅、拐角处5-7层，总面积2808.85平方米房产的所有权。被告享有临古城路1-2层商业门面房、拐角处1-4层、临开州路西主楼1-6层，总面积5984.98平方米房产的使用权，期限50年，自竣工之日算起。考虑到牛德中投资较大，使用期满后可再享有20年的使用权。产权分配：牛德中有权在其使用期限内支配使用或向第三者转让其享有使用权的房产使用权，市委党校必要时提供相关证明。协议还对双方责任、设计要求等事宜进行了约定。协议签订后，牛德中进行投资建设。工程于2007年2月8日经过竣工验收，于同年4月17日办理备案。建成后，市委党校与牛德中依合作协议各自支配使用建设房屋，牛德中进行出租和自用经营。另查明，2004年4月29日，濮阳市发展计划委员会以濮市计投（2004）134号文件批准市委党校综合楼项目建设，包括教育、教学、办公、商业用房，总投资900万元。涉及建设用地为国有划拨土地。又查明，2015年8月28日濮阳市人民政府以濮政文（2015）123号文件，批准将市委党校部分划拨国有建设用地使用权14420平方米（21.63亩）及地上建筑物13858平方米，收回后一并无偿划转给保健院。2015年4月3日，市委党校与保健院签订《协议书》一份，约定涉案楼由牛德中使用部分，所有权由市委党校移交保健院，其使用权由保健院和牛德中协商解决，市委党校配合。2016年11月23日，保健院和牛德中签订《濮阳市妇幼保健院收回原市委党校综合楼部分使用权支付预付款协议书》一份，内容为：双方共同确认《合作协议书》中市委党校的权利义务转让给保健院，保健院和牛德中协商价格后收回市委党校综合楼5984.98平方米房产的使用权，价格由保健院报市政府研究后确定。考虑到价格等问题解决时间较长，为确保顺利回收，保健院于2016年11月25日前先向支付300万元，该款从收回价格最终确定的数额中扣除。牛德中收到款项并签订正式协议后不再使用房屋，并在一定时间内搬出。支付预付款后，双方应于两个月内解决和确定收回价格等问题并签署正式回收协议,双方如不能对使用权回收价格达成一致，支付的300万元不再退回，作为对牛德中的赔偿。上述协议签订后，保健院付300万元。2016年12月24日经保健院、牛德中及市委党校、濮阳市卫生和计划生育委员会四方委托，河南信恒房地产评估有限公司对牛德中使用涉案房地产剩余未使用年限的使用价值进行了评估，结论是60年共计5355万元，其中前25年为3551万元。后保健院和牛德中拟用25年的房屋使用权收益作为收回价格，但双方未能达成正式收回房屋协议，进而形成纠纷。庭审期间，保健院表示不同意履行上述协议。约定由牛德中使用的涉案房产现由牛德中占有，已停止使用。还查明，涉案的市委党校综合楼已于2018年1月23日办理不动产权证到保健院名下，证号为豫（2018）濮阳市不动产权第0001966号，记载权利性质为国有划拨/市场化商品房，用途为医卫慈善用地/办公，宗地面积14420平方米，房屋建筑面积8724.42平方米。诉讼过程中，经牛德中申请，一审法院对上述房产在牛德中反诉日2018年11月23日价值（不包括土地价值）进行委托评估。在评估过程中，牛德中对保健院提供的不动产权证提出异议，认为此不动产权证不能作为评估依据。经审查，一审法院将有关问题确定如下：1.房屋竣工时间问题。根据合作协议及工程相关资料，竣工时间应为2007年，非不动产证上登记的2002年。2.房屋整体结构问题。根据合作协议及工程相关资料，房屋结构应为框架结构，非不动产证上登记混合结构。此问题可在实施评估时做实地勘验，以进一步确定。3.房屋性质用途问题。以合作协议及工程先期濮阳市政府部门审批文件为准。评估价值相关利益不得超出合作协议及工程先期濮阳市政府部门审批文件规定精神的预期。4.房屋建筑面积问题。不动产权证上登记的面积经过了专业机构的测绘，应以此为准。2019年3月23日，河南省豫通房地产评估咨询有限公司作出评估报告，确定房地产综合价值5511.22万元，分摊土地价值1982.08万元，房屋（不含土地）市场价值为3529.14万元。牛德中支付评估费100437元。质证过程中，评估公司对保健院提出的问题进行了回复。一审法院认为，市委党校与牛德中签订《合作协议书》的目的是融资建设市委党校综合楼，以改善市委党校办学条件，促进党校事业发展。依协议约定，市委党校提供建设用地使用权，牛德中负责投资建设，建成后各自对相应数量房屋享有一定权能。依据最高人民法院相关司法解释精神，享有土地使用权的一方以土地使用权作为出资与他人合作建房，签订的合建合同是土地使用权有偿转让的一种特殊形式。本案合作协议约定将涉案房地产大部分交付牛德中支配使用70年并允许其转让，且牛德中依协议已实际占有使用该房地产从事经营活动。从合同行为本身及合同履行情况来看，市委党校与被告签订《合作协议书》，是转让与变相转让国有划拨土地使用权的行为。《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十四条规定：划拨土地使用权，除本条例第四十五条规定的情况外，不得转让、出租、抵押。第四十五条规定：符合下列条件的，经市、县人民政府土地管理部门和房产管理部门批准，其划拨土地使用权和地上建筑物、其他附着物所有权可以转让、出租、抵押：（一）土地使用者为公司、企业、其他经济组织和个人；。《中华人民共和国土地管理法》第四条第一款规定：国家实行土地用途管制制度。第四款规定：使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第六条第二款规定：依法改变土地用途的，必须持批准文件，向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地变更登记申请，由原土地登记机关依法进行变更登记。《中华人民共和国城市房地产管理法》第四十条第一款规定：以划拨方式取得土地使用权的，转让房地产时，应当按照国务院规定，报有批准权的人民政府审批。有批准权的人民政府准予转让的，应当由受让方办理土地使用权出让手续，并依照国家有关规定缴纳土地使用权出让金。第二款规定：以划拨方式取得土地使用权的，转让房地产报批时，有批准权的人民政府按照国务院规定决定可以不办理土地使用权出让手续的，转让方应当按照国务院规定将转让房地产所获收益中的土地收益上缴国家或者作其他处理。从上述法律规定不难看出，市委党校与牛德中的行为不仅违反了法律的强制性规定，还损害了国家对国有土地的管理秩序，间接侵害了国家对国有土地的收益权，一定程度上损害了作为公益单位党校的教育教学秩序。上述法律中的强制性规定，虽然没有明确规定所涉合同和法律行为的效力，但其不仅以维护管理秩序为目的，还涉及社会公共利益和国家利益保护问题，应系效力性强制性规范。《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十一条规定：土地使用权人未经有批准权的人民政府批准，与受让方订立合同转让划拨土地使用权的，应当认定合同无效。但起诉前经有批准权的人民政府批准办理土地使用权出让手续的，应当认定合同有效。现无证据证明本案划拨土地使用权转让经有批准权的人民政府批准办理土地使用权出让手续。综上所述，市委党校与牛德中签订的《合作协议书》无效。保健院要求确认《合作协议书》无效，一审法院予以支持。合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。市委党校因《合作协议书》取得了被告投资建设的综合楼房产。市委党校在《合作协议书》中的权利义务概括转让给保健院后，理应由保健院将房屋返还给牛德中。同时，牛德中投资建房并部分占有，属于具有本权的合法占有。故保健院起诉要求牛德中返还房屋，理由不当，一审法院不予支持。但依据房屋规划用途及房地产一体的法律原则，结合房屋已被整体划转过户的事实，涉案房产属于事实上和法律上均不能返还的情形，依法应由保健院向牛德中进行折价补偿，同时由牛德中将占有使用的涉案房屋交付给保健院。关于折价与补偿的问题，保健院和牛德中均同意进行评估，但对如何确定评估内容与补偿标准存在争议。一审法院认为，应当根据房屋的市场价值进行评估并作为补偿依据。具体理由如下：1.市委党校依《合作协议书》取得的财产原物是经过竣工验收的房屋，具有价值和使用价值，而非在建工程。2.无效合同返还的是原物，故应对原物进行折价。原告主张按房屋造价进行评估，不能反映出所取得财产的实际价值。3.保健院主张按造价进行补偿，其自身会从房屋的自然增值中获利，此与无效合同处理原则相违背。4.按造价进行评估与补偿，牛德中的投资损失并没有真正得到填补，牛德中还会依法主张赔偿损失，不利于纠纷的解决。5.参照《婚姻法司法解释（三）》第五条“夫妻一方个人财产在婚后产生的收益，除孳息和自然增值外，应认定为夫妻共同财产”的规定精神，牛德中投资建房属于原始取得，房屋的自然增值应归牛德中所有。6.按市场价值进行评估与补偿，其结果与运用其他方法确定牛德中损失基本相一致。基于保健院以前和今后占有使用牛德中投资建设房产的事实，依据对等原则，牛德中投资损失可以参照租金的价格进行计算，期限为房屋的设计寿命，划分双方过错后，保健院也应承担相应的赔偿责任。此问题可参见双方共同委托评估的房屋使用价值评估结论。7.一审法院依牛德中申请委托评估机构作出的评估结论，委托鉴定程序合法，鉴定人具备相应资格，鉴定结论依据充分，确定不含土地价值，对其效力一审法院予以确认。综上，牛德中要求保健院按照评估结论对不能返还的房屋进行折价补偿，具有事实与法律依据，一审法院予以支持。评估费用应由保健院承担。保健院支付牛德中收回房屋预付款300万元与本案确认合同效力纠纷不属同一法律关系，依法应另行处理。依照《中华人民共和国民法总则》第一百五十三条，《中华人民共和国合同法》第五十二条第（五）项、第五十八条、第八十八条之规定，判决：一、确认中共濮阳市委党校与牛德中签订的《中共濮阳市委党校综合楼开发建设合作协议书》为无效合同。二、濮阳市妇幼保健院支付牛德中房屋折价补偿款35291400元，支付评估费100437元，共计35391837元，于判决生效后10日内付清。三、牛德中将占有的原濮阳市委党校综合楼涉案房屋交付濮阳市妇幼保健院，于判决生效后10日内交付完毕。四、驳回保健院的其他诉讼请求。五、驳回牛德中的其他诉讼请求。如果未按本判决指定的期间履行义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息或支付迟延履行金。本诉案件受理费161800元，由保健院负担161700元，牛德中负担100元。反诉案件受理费154775元，由牛德中负担45400元，保健院负担109375元。本院二审上诉人和被上诉人均未提交新的证据，本院经审理查明的事实与一审认定的基本事实一致。本院认为：本案保健院与牛德中均主张市委党校与牛德中签订的《合作协议书》无效，保健院和牛德中争执的焦点问题是：如何确定对牛德中的补偿数额，也就是一审法院进行评估做出的鉴定报告能否作为定案依据。本院认为：1.基于合同无效产生的法律后果，也就是牛德中诉求补偿的范围，依据《中华人民共和国合同法》五十八条的规定，“合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。……”，牛德中在本案中因合同取得是“总面积5984.98平方米房产的使用权、向第三者转让其享有使用权的房产使用权”，也就是涉案房屋的面积的使用权和出租权，牛德中取得的上述权利具有财产价值，不能返还应依法给予补偿；2.补偿价值如何确定，濮阳市人民政府常务会议纪要【2017】4号文第4项决议明确由保健院补偿牛德中所享有的5984.98平方米房产的25年使用权收益，由市委党校、市卫计委、市妇幼保健院按照本次会议所定意见，具体处理市委党校综合楼遗留问题。上述濮阳市人民政府常务会议纪要的意见只能是协调或调解的依据，不能作为法院判决的意见；3.一审法院从涉案建筑物投资入手探讨补偿依据，保健院予以认可，争执在于是根据房屋的市场价值进行评估并作为补偿依据，还是房屋的建筑价格作为依据，应结合本案基础事实作出认定。房地产的价值体现是土地和建筑物共同产生的结果，单纯的房屋建筑价格只能是相对的，就本案对牛德中的补偿是建立在牛德中失去的涉案面积的房屋使用权和租赁权，补偿是以牛德中这种财产收益的被动失去为前提，一审法院采用房屋的市场价值进行评估并作为补偿依据不违背《中华人民共和国合同法》五十八条规定和民法的损失填补原则。投资成本或房屋价格一般适用建筑施工的造价结算，与本案进行补偿的法律依据和本案权利人请求赔偿的基础事实相悖；保健院上诉主张应以返还建造房屋投资价款即涉案房屋价格并考虑使用时间的贬值因素确定补偿数额，保健院该主张缺乏事实和法律依据，不应支持；4.关于已支付的300万元如何处理。根据审理查明，2015年4月3日，市委党校与保健院签订的《协议书》约定，涉案楼房牛德中使用部分由保健院和牛德中协商解决；2016年11月23日，保健院和牛德中签订的《濮阳市妇幼保健院收回原市委党校综合楼部分使用权支付预付款协议书》约定，保健院和牛德中协商价格后收回房产的使用权，价格由保健院报市政府研究后确定。考虑到价格等问题解决时间较长，为确保顺利回收，保健院于2016年11月25日前先向其支付300万元，该款从收回价格最终确定的数额中扣除。牛德中收到款项并签订正式协议后不再使用房屋，并在一定时间内搬出。支付预付款后，双方应于两个月内解决和确定收回价格等问题并签署正式回收协议，双方如不能对使用权回收价格达成一致，支付的300万元不再退回。以上事实清楚，已经支付的300万元，是保健院和牛德中双方协商解决过程中双方约定的，并已经实际履行，保健院一审诉讼请求中没有明确，一审法院以保健院向牛德中支付收回预付款300万元和本案确认合同无效不是同一法律关系，需另行处理，并无不当，本院予以维持。综上，上诉人濮阳市妇幼保健院的上诉请求不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费218759元，由上诉人濮阳市妇幼保健院负担。本判决为终审判决。审判长  陈忠生审判员  李瑞玲审判员  崔树峰二〇二〇年四月九日书记员  边鹏羽