福建省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）闽行终680号 上诉人（原审被告）三明市梅列区人民政府，住所地福建省三明市梅列区沪明新村**。 法定代表人张昌平，区长。 上诉人（原审第三人）三明市梅列区应急管理局，住，住所地福建省三明市梅列区政府大楼**/div> 法定代表人顾喜春，局长。 二上诉人共同委托代理人陈光兴，福建光兴律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）三明市畅祥运输有限公司，住，住所地福建省三明市梅列区洋溪镇羊口仔村********/div> 法定代表人周中位，总经理。 被上诉人（原审原告）周中位，男，1979年10月27日出生，汉族，户籍地福建省大田县，现住福建省三明市。 二被上诉人共同委托代理人张忠烈，男，1966年10月9日出生，现住福建省大田县。 三明市畅祥运输有限公司（以下简称畅祥公司）、周中位诉三明市梅列区人民政府（以下简称梅列区政府）行政批复一案，梅列区政府、三明市梅列区应急管理局（以下简称梅列区应急局）不服三明市中级人民法院（2019）闽04行初13号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行审理，并组织了调查询问，上诉人梅列区应急局的法定代表人顾喜春，上诉人梅列区政府和梅列区应急局的共同委托代理人陈光兴，被上诉人畅祥公司和周中位的共同委托代理人张忠烈到场参加。本案现已审理终结。 2017年12月1日，梅列区政府对三明市梅列区安全生产监督管理局（以下简称梅列区安监局）做出梅政文〔2017〕151号《梅列区政府关于对畅祥公司“9.23”一般车辆伤害事故调查报告的批复》（以下简称《批复》），内容为：“你局《关于提请批准畅祥公司“9.23”一般车辆伤害事故调查报告的请示》（梅安监〔2017〕63号）已收悉，根据国务院《生产安全事故报告和调查处理条例》的规定，现批复如下：一、同意事故调查组作出的《畅祥公司“9.23”一般车辆伤害事故调查报告》（以下简称《事故调查报告》）。二、事故发生单位应认真吸取事故教训，落实企业安全生产主体责任，切实抓好防范和整改措施，确保安全生产。三、政府有关部门要举一反三，落实安全生产“党政同责、一岗双责”规定，加强安全生产监管，防范此类安全事故的发生。特此批复。” 原审查明，2017年9月23日下午18点51分许，原告畅祥公司的一辆车牌号为闽ＧＡ××××危货轻型运输车辆，在福建省福宁爆破工程有限公司三明分公司（以下简称福宁三明分公司）位于三明市乳牛场小溪果园的仓库内碰撞雷管库墙体，造成1人死亡。该起事故发生后，原告于2017年9月24日下午17时51分向梅列区交警大队报案，梅列区交警大队对该起事故进行调查，认为不属于道路交通事故，于2017年9月27日将该案移送至梅列区安监局，梅列区安监局收到事故报告后，立即向被告梅列区政府和三明市安全生产监督管理局报告。2017年9月28日，被告梅列区政府作出梅政文〔2017〕125号《关于成立“9.23”安全生产事故调查组的通知》，成立事故调查组，对此次事故全面调查。事故调查组组成：组长为区安监局局长，成员由区安监局、总工会、公安局、监察局、经信局、运管所等构成，并邀请区检察院派员参加。经过调查核实，2017年11月22日，事故调查组出具《事故调查报告》，其中事故原因分析内容如下：（一）事故直接原因：陈礼兴驾驶闽ＧＡ××××轻型炸药运输车，在移位过程中，撞上了雷管库前的挡墙，是该起事故的直接原因。（二）事故间接原因：1．畅祥公司对闽ＧＡ××××危险化学品轻型运输车辆、驾驶员和车辆钥匙管理不到位。一是公司驾驶员肖贤明在驾驶证因超分，暂扣、停止使用的情况下，依旧驾驶闽ＧＡ××××危险化学品轻型运输车辆从事货物运输。二是驾驶员肖贤明违反了公司的安全操作规程，在未完成卸货前擅离职守，未将卸完货的车辆移除民爆物品仓库，并停放在指定地点就离开仓库。三是对闽ＧＡ××××危险化学品轻型运输车辆的备用钥匙未进行妥善保管，将备用钥匙直接放置于民爆物品仓库值班室的抽屉内，致使非闽ＧＡ××××危险化学品轻型运输车辆的驾驶员陈礼兴可以拿到备用钥匙，并驾驶闽ＧＡ××××轻型炸药运输车辆。2．福宁三明分公司对仓库现场的安全管理和对公司员工的安全培训教育不到位。对进出库的人员未按照规定进行登记，非闽ＧＡ××××危险化学品轻型运输车辆驾驶员的陈礼兴二次返回仓库驾驶闽ＧＡ××××危险化学品轻型运输车辆时，没有对其提出询问和制止。其中事故责任的认定以及对事故责任者的处理意见如下：（一）死者陈礼兴安全生产意识淡薄，非闽ＧＡ××××危险化学品轻型运输车辆的驾驶员，驾驶并未属于其职责范围内的闽ＧＡ××××危险化学品轻型运输车辆，驾驶不当且未系安全带造成事故发生，对本起事故负有直接责任，鉴于其死亡，不予追究。（二）畅祥公司驾驶员肖贤明，在驾驶证超分停止使用的情况下，依然驾驶闽ＧＡ××××危险化学品轻型运输车辆从事运输活动；违反公司的安全操作规程，在未完成卸货前，擅离职守未将卸完货的车辆移除民爆物品仓库，并停放在指定地点就离开，对本起事故负有主要责任，建议畅祥公司按照企业内部管理有关规定给予严肃处理，建议梅列区交警大队对肖贤明驾驶证停止使用的情况下从事运输活动进行进一步侦查处理。（三）畅祥公司的安全员陈文坤，对公司车辆和驾驶员的安全管理不到位，对本起事故负有领导责任，建议畅祥公司按照企业内部管理有关规定给予严肃处理。（四）畅祥公司总经理周中位，对危货驾驶人员的资格审核、管理不严，对单位安全生产责任制落实不到位，对安全生产监督不够，对本起事故负有主要领导责任，建议梅列区安监局按有关规定对周中位进行行政处罚。（五）福宁三明分公司负责人王南平，在督促落实企业安全生产主体责任方面不到位，对仓库现场的安全管理和对员工的监督管理不到位，对本起事故负有重要领导责任，建议福宁三明分公司按照企业内部管理有关规定给予严肃处理。（六）依据《中华人民共和国安全生产法》《生产安全事故报告和调查处理条例》（以下简称《事故调查处理条例》）等相关法律法规的规定，建议梅列区安监局对畅祥公司进行经济处罚。同日，梅列区安监局以梅安监〔2017〕63号《关于提请批准畅祥公司“9.23”一般车辆伤害事故调查报告的请示》，向被告梅列区政府提请批复，在附件中附有畅祥公司“9.23”一般车辆伤害事故调查组人员名单及签字复印件。2017年12月1日，被告梅列区政府对梅列区安监局做出梅政文〔2017〕151号《批复》，根据《事故调查处理条例》的规定，同意事故调查组作出的《事故调查报告》。2018年1月29日，梅列区安监局作出（梅）安监管罚（2018）2-1《行政处罚决定书（单位）》及（梅）安监管罚（2018）2-2《行政处罚决定书（个人）》，对畅祥公司罚款20万元，对周中位罚款7200元。 原审另查明，2018年12月21日，中共三明市梅列区委办公室、梅列区政府办公室作出梅委办发〔2018〕11号关于印发《梅列区机构改革实施方案》的通知，组建梅列区应急局，原梅列区安监局的管理职责被梅列区应急局取代。 原审认为，《中华人民共和国安全生产法》第八十三条第一款规定：“事故调查处理应当按照科学严谨、依法依规、实事求是、注重实效的原则，及时、准确地查清事故原因，查明事故性质和责任，总结事故教训，提出整改措施，并对事故责任者提出处理意见。事故调查报告应当依法及时向社会公布。事故调查和处理的具体办法由国务院制定。”根据《事故调查处理条例》第十九条第二款、第二十五条、第二十九条、第三十条第一款的规定，一般事故的调查由县级人民政府负责，其可以直接组织事故调查组进行调查，也可以授权或委托有关部门组织事故调查组进行调查；事故调查组履行的职责包括认定事故性质和事故责任、提出对事故责任者的处理意见、提交事故调查报告等。根据《事故调查处理条例》第三十二条第一款、第二款规定，一般事故处理的基本程序为，先由负责事故调查的人民政府对事故调查报告做出批复，后由有关机关按照人民政府的批复，依法对事故发生单位和有关人员进行行政处罚，对负有事故责任的国家工作人员进行处分。因此，负责事故调查的人民政府对一般事故调查报告的批复，认定了事故责任，具有公定力和约束力，对行政相对人或利害关系人的合法权益可能产生不利影响，该批复行为属于人民法院行政诉讼受案范围。同时，人民政府对事故调查报告的批复行为确认了事故调查报告对事故责任者的处理意见，是行政处罚和行政处分、事故发生单位内部责任处理的依据，故在对批复行为进行司法审查的同时，应当对批复前事故调查处理过程中的相关行政行为的合法性一并进行审查。《事故调查处理条例》规定了组织事故调查组、事故调查组进行调查、事故调查组提交调查报告、负责事故调查的人民政府做出批复等生产安全事故调查处理的法定程序，分别审查如下： 一、关于组织事故调查组。根据《事故调查处理条例》第五条第一款“县级以上人民政府应当依照本条例的规定，严格履行职责，及时、准确地完成事故调查处理工作”和第十九条第二款“重大事故、较大事故、一般事故分别由事故发生地省级人民政府、设区的市级人民政府、县级人民政府负责调查。省级人民政府、设区的市级人民政府、县级人民政府可以直接组织事故调查组进行调查，也可以授权或者委托有关部门组织事故调查组进行调查”的规定，被告梅列区政府负有对一般事故进行调查和组织事故调查组的法定职责。《事故调查处理条例》第二十二条第一款、第二款规定：“事故调查组的组成应当遵循精简、效能的原则。根据事故的具体情况，事故调查组由有关人民政府、安全生产监督管理部门、负有安全生产监督管理职责的有关部门、监察机关、公安机关以及工会派人组成，并应当邀请人民检察院派人参加。”《事故调查处理条例》第二十四条规定：“事故调查组组长由负责事故调查的人民政府指定。事故调查组组长主持事故调查组的工作。”涉案事故发生后，被告成立事故调查组，指定负有安全生产监督管理职责的梅列区安监局的局长为调查组组长，调查组成员单位包括安全生产监督管理部门、监察机关、公安机关及工会等，并邀请区人民检察院派员参加。本案被告梅列区政府组织事故调查组的行为，符合上述行政法规的规定。原告主张被告成立的事故调查组与《事故调查报告》的名称不同、事故调查组组成人员不合法的理由不能成立，不予支持。 二、关于事故调查组进行调查。根据《事故调查处理条例》第二十五条的规定，事故调查组履行下列职责：（一）查明事故发生的经过、原因、人员伤亡情况及直接经济损失；（二）认定事故的性质和事故责任；（三）提出对事故责任者的处理建议；（四）总结事故教训，提出防范和整改措施；（五）提交事故调查报告。事故调查组应当查明事故原因和后果、认定事故性质和责任、提出对事故责任者的处理建议和预防整改措施，并将上述内容写入事故调查报告。涉案事故涉及畅祥公司和福宁三明分公司两家生产经营单位，且事故发生于后者公司仓库内，两家单位均具有《中华人民共和国安全生产法》规定的安全生产保障义务。涉案《事故调查报告》认定事故直接原因是福宁三明分公司的爆破员陈礼兴驾车移位过程中撞墙；认定事故间接原因既包括畅祥公司对其车辆、驾驶员和车辆钥匙管理不到位，也包括福宁三明分公司对仓库现场的安全管理和对公司员工的安全培训教育不到位。该报告认定畅祥公司负责人周中位对事故负有主要领导责任，建议梅列区安监局对周中位进行行政处罚；认定福宁三明分公司负责人王南平对事故负有重要领导责任，建议福宁三明分公司按照企业内部管理有关规定严肃处理；还建议由梅列区安监局对畅祥公司进行经济处罚。由于《事故调查报告》认定畅祥公司和福宁三明分公司两家单位及相关人员的行为均属事故原因，两家单位的负责人对事故均负有责任，在对事故责任者提出处理建议时，应当平等适用法律，依法提出相应建议。涉案《事故调查报告》对畅祥公司及其负责人建议予以行政处罚，对福宁三明分公司负责人建议按企业内部管理规定处理，明显不当。 三、关于事故调查组提交调查报告。根据《事故调查处理条例》第二十五条“事故调查组履行下列职责：……（五）提交事故调查报告”、第二十九条“事故调查组应当自事故发生之日起60日内提交事故调查报告；特殊情况下，经负责事故调查的人民政府批准，提交事故调查报告的期限可以适当延长，但延长的期限最长不超过60日”和第三十条第二款“事故调查报告应当附具有关证据材料。事故调查组成员应当在事故调查报告上签名”的规定，事故调查组经调查后，应以调查组名义向负责事故调查的人民政府提交事故调查报告，事故调查报告应当附具有关证据材料，并由事故调查组成员签名。本案中，梅列区安监局系以自己名义向被告提交提请批准《事故调查报告》的请示并附《事故调查报告》，梅列区安监局虽负有生产安全监督管理职责，但在事故调查中仅是事故调查组的成员单位之一，其以自己名义向被告提交请示和《事故调查报告》，缺乏法律依据。根据被告所举证据，《事故调查报告》未注明附具证据材料情况，亦没有事故调查组成员的签名，仅另附调查组人员名单及签名表，不符合《事故调查处理条例》的有关规定。因此，本案提交事故调查报告的形式不符合法律规定。 四、关于负责事故调查的人民政府做出批复。首先，根据《事故调查处理条例》第三十二条第一款的规定，负责事故调查的人民政府应当自收到一般事故的事故调查报告之日起15日内做出批复。被告梅列区政府具有对事故调查报告做出批复的法定职权。其次，由于《中华人民共和国安全生产法》和《事故调查处理条例》等有关法律法规侧重对安全生产的高度重视和对生产安全事故的从严治理，对事故调查处理过程中相对人的权利救济与保障规定不足，对负责事故调查的人民政府应当如何做出批复未作明确规定。根据《事故调查处理条例》第三十二条第二款“有关机关应当按照人民政府的批复，依照法律、行政法规规定的权限和程序，对事故发生单位和有关人员进行行政处罚，对负有事故责任的国家工作人员进行处分”、第三款“事故发生单位应当按照负责事故调查的人民政府的批复，对本单位负有事故责任的人员进行处理”的规定，人民政府对事故调查报告的批复行为，涉及到事故责任认定及处理建议的确认，是行政处罚与行政处分的依据，也是事故发生单位内部责任处理的依据，与相对人的权利义务密切相关，理应接受行政相对人的参与和质疑，保障相对人陈述与申诉的权利。《中华人民共和国安全生产法》第八十三条规定，事故调查处理应坚持“科学严谨、依法依规、实事求是、注重实效”原则。遵循行政程序正当原则、依法保障行政相对人的合法权益是坚持“依法依规”原则的应有之义，也是行政机关以法治思维和法治方式依法行政的必然要求。根据《福建省行政执法程序规定》第五条规定，行政执法必须以事实为依据，以法律为准绳。行政执法人员实施具体行政行为，应向相对人说明理由，听取相对人的意见，不得因相对人的申辩而进行刁难、处罚或者加重处罚。被告梅列区政府在对《事故调查报告》做出《批复》时，应遵循程序正当原则，以事实为依据，向相对人说明理由并听取意见，给予相对人申辩的权利。本案中，被告并未举证证明其在作出被诉行政行为前履行了上述程序，依法保障了相对人陈述和申辩的权利，被诉行政行为应认定为违反法定程序。第三，被告梅列区政府在做出《批复》时，对于前述事故调查组调查中提出处理建议明显不当和提交事故调查报告形式不合法的问题，均未予审查，其所作《批复》认定事实不清，证据不足。第四，被告梅列区政府在所做出的《批复》中，仅援引《事故调查处理条例》的规定，未适用具体的法律条款，且在诉讼中未举证证明其做出的《批复》符合法律法规的具体规定，应当视为该行政行为没有法律依据，适用法律错误。 综上所述，安全生产是关系人民群众生命财产安全的大事，对于生产安全事故的调查处理应当及时从严，但须坚持依法依规原则。被告梅列区政府具有负责事故调查处理和对事故调查报告做出批复的法定职权，但作出批复行政行为时未遵循程序正当原则并依法保障相对人的合法权益，应认定为违反法定程序；未审查事故调查报告所提处理建议明显不当和提交事故调查报告形式不合法的问题，认定事实不清，证据不足；未援引具体的法律条款且在诉讼中未举证证明其行政行为符合法律法规的具体规定，适用法律错误。原告畅祥公司、周中位要求撤销被诉行政行为的诉讼请求成立，予以支持。原审依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（二）项、第（三）项的规定，判决撤销被告三明市梅列区人民政府做出的梅政文〔2017〕151号《梅列区人民政府关于对三明市畅祥运输有限公司“9.23”一般车辆伤害事故调查报告的批复》。案件受理费50元由被告三明市梅列区人民政府负担。 上诉人梅列区政府、梅列区应急局共同上诉称，原审判决认定事实和适用法律错误。主要理由是：一、原审法院认定涉案《事故调查报告》对畅祥公司及其负责人建议予以行政处罚，对福宁三明分公司负责人建议按企业内部管理规定处理，明显不当，这一认定是错误的。死者陈礼兴驾驶涉案车辆属于个人行为，鉴于其已死亡，不再追究责任。福宁三明分公司不是导致本案事故的直接原因，对其处理并无不当。二、原审关于提交事故调查报告的形式不符合法律规定的认定是错误的。本案《事故调查报告》以梅列区安监局名义向梅列区政府呈报，在附件中附有事故调查组人员名单，调查组人员均在名单上签字，故《事故调查报告》是经调查组成员同意后提交的。在我国，请示做法不一，有的以安监局名义，有的以调查组名义，请示单位不同仅表明行文的规范性问题，不影响被诉《批复》的效力。三、被诉《批复》程序和内容符合法律规定。在我国，法律法规对事故调查的请示和批复二者之间的程序没有明确规定，只是规定事故调查的内容和批复的时间。《福建省行政执法程序规定》是针对行政机关对当事人进行行政执法时适用的，而本案梅列区政府与事故调查组的关系不是行政执法中与相对人的关系，事故调查的请示和批复不适用《福建省行政执法程序规定》。四、原审判决与原审法院（2018）闽04行终122号行政判决认定的事实不一致。（2018）闽04行终122号行政判决认定，梅列区政府组织的事故调查组经调查作出《事故调查报告》后，依法报请批复，梅列区政府已经作出《批复》，同意并公布涉案《事故调查报告》，该报告已经发生法律效力。应以生效判决认定的事实为准。综上，请求撤销原审判决，改判驳回被上诉人的诉讼请求，由被上诉人承担本案一、二审诉讼费用。 被上诉人畅祥公司、周中位共同答辩称：一、（2018）闽行终122号行政判决与本案原审判决并无矛盾。在行政处罚案件中，二审法院之所以支持行政机关，并不是行政处罚正确，而是处罚的前提是梅列区政府的《批复》，因此，（2018）闽行终122号行政判决告知被上诉人另行救济的权利，才引发本案对梅列区政府《批复》的诉讼。二、原审判决认为被诉《批复》从程序与事实再到法律适用全部错误，应当被撤销。上诉人对原审判决关于被诉《批复》“未援引具体法律条款且在诉讼中未举证证明其行政行为符合法律法规的具体规定”的认定没有上诉，意味着上诉人对被诉《批复》适用法律错误找不到辩解理由，凭此被诉《批复》应被撤销。三、梅列区政府作出《批复》认定事实不清。如果本案定性为安全生产事故，则福宁三明分公司管理人员没有尽到安全生产义务，必须承担事故直接责任；如果本案是陈礼兴个人原因导致，则本案定性为普通的意外事故。另外，《事故调查报告》未注明附具证据材料情况，亦没有事故调查组成员的签名，仅附调查组人员名单及签名表，不符合规定。梅列区政府在调查报告显失公平和没有证据用以审核的情况下作出《批复》，事实不清。四、原审判决认为，事故调查报告批复与行政相对人权利义务密切相关，理应接受相对人的参与和质疑，保障相对人陈述与申诉的权利，这一认定完全正确。综上，请求驳回上诉，维持原判。 双方当事人向原审法院提交的证据，均经原审庭审举证、质证，并已随案移送本院。经审理，原审认定的案件事实，有相关证据在案证明，且各方当事人均无异议，本院予以确认。 本院另查明，畅祥公司于2014年5月28日成立，2015年5月26日取得《道路运输经营许可证》（有效期2015年5月26日至2018年6月30日），2016年4月20日领取《营业执照》，经营范围是“危险货物运输（1类1项）；剧毒化学品除外”。福建省福宁爆破工程有限公司于2016年2月23日取得《爆破作业单位许可证》，福宁三明分公司于2017年8月11日成立，经营范围“土木建筑工程、道路工程、桥梁及隧道工程管理的施工；矿山工程服务；机械设备租赁”。福宁三明分公司与畅祥公司于2017年3月1日签订的《危险品货物委托运输合同》约定，福宁三明分公司提供托运的民爆物品并支付费用，畅祥公司按国家要求的路线和时间运输危化品，在运输证规定的期限内将货物运到指定地点，按福宁三明分公司要求行驶或停放。畅祥公司《安全生产操作规程》规定，出车前阶段“人员检验”的内容包括“驾驶证、从业资格证等证件齐全有效”，卸货收车阶段“车辆卸货、清洗时，驾驶员不能擅离职守”。 2018年1月15日，梅列区安监局对畅祥公司、周中位进行行政处罚立案。2018年1月23日，梅列区安监局向畅祥公司和周中位分别送达行政处罚告知书，分别告知《事故调查报告》认定的畅祥公司和周中位的责任，并告知梅列区政府作出的《批复》。2018年1月29日，梅列区安监局分别作出（梅）安监罚（2018）2-1号行政处罚决定书（单位）和（梅）安监罚（2018）2-2号行政处罚决定书（个人），对畅祥公司处以罚款20万元，对周中位处以罚款7200元。畅祥公司和周中位不服行政处罚决定，分别提起行政诉讼，请求撤销行政处罚决定。明溪县人民法院一审分别以（2018）闽0421行初49号和（2018）闽0421行初48号行政判决驳回诉讼请求，原审法院二审分别以（2018）闽04行终110号和（2018）闽04行终122号行政判决维持一审判决，二审判决均已发生法律效力。 本院认为，根据《事故调查处理条例》第十九条第二款、第二十九条、第三十二条第一款的规定，一般事故的调查由事故发生地县级人民政府负责，其可以直接组织事故调查组进行调查，事故调查组应当自事故发生之日起60日内提交事故调查报告，负责事故调查的人民政府应当自收到事故调查报告之日起15日内做出批复。本案中，涉案事故造成1人死亡，直接经济损失65万元，属于一般事故，梅列区政府作为本案事故发生地县级人民政府，有权组成事故调查组进行调查，调查组的组成符合相关规定，调查组提交《事故调查报告》和梅列区政府作出《批复》的时限符合法定要求，且各方当事人对调查的职权和时限、调查组的组成、批复的职权和时限亦无异议。 关于《事故调查报告》的责任认定问题。根据《中华人民共和国安全生产法》第三条和第五条的规定，生产经营单位承担安全生产的主体责任，生产经营单位的主要负责人对本单位的安全生产工作全面负责。本案事故属于车辆伤害事故，导致事故发生的涉案车辆，是从事危险货物运输的畅祥公司的生产经营工具，畅祥公司属于依法应对本案事故承担主体责任的生产经营单位，其主要负责人周中位依法对公司安全生产工作负责。从本案情况看，涉案车辆驾驶员肖贤明在驾驶证超分停止使用情况下仍从事运输活动，且在未完成卸货时违反安全操作规程擅离职守，故畅祥公司对涉案车辆及其驾驶员的管理不到位是事故发生的主要原因，事故主要责任在于畅祥公司；死者陈礼兴虽为福宁三明分公司员工，但其不是涉案车辆驾驶员，其驾驶涉案车辆也并非受福宁三明分公司的工作指派，而是属于个人行为，福宁三明分公司及其负责人对事故的责任明显小于畅祥公司及其负责人。本案《事故调查报告》综合考虑事故发生的原因和相关主体责任的大小，建议对畅祥公司及对公司安全生产负领导责任的主要负责人周中位进行行政处罚，建议福宁三明分公司对其负责人进行内部处理，并无明显不当之处。原审关于本案《事故调查报告》所提处理建议明显不当的理由，依法不能成立。 关于《事故调查报告》的提交形式问题。根据《事故调查处理条例》第二十九条和第三十二条第一款的规定，事故调查组应当在法定时限内提交事故调查报告，负责事故调查的人民政府应当在收到后的法定时限内做出批复。对于事故调查组具体以何种名义行文提交给负责批复的人民政府，没有明确规定。本案中，梅列区安监局依法负有安全生产监督管理职责，且属本案事故调查组组长所属单位，其以自身名义通过请示文书方式向梅列区政府提交本案事故调查组所做《事故调查报告》，已达到提交事故调查报告给政府批复的效果，并无违法之处。《事故调查处理条例》第三十条第二款规定：“事故调查报告应当附具有关证据材料。事故调查组成员应当在事故调查报告上签名。”本案中，《事故调查报告》没有附注相关证据材料，没有事故调查组成员在其中签名，不符合法定形式规范要求，应予指正。虽然调查组成员没有在本案《事故调查报告》中签名，但《事故调查报告》以附件形式列表注明调查组成员名单，且有全部成员签名，能够表示调查组及其成员对《事故调查报告》的认可。从本案事实看，事故调查组确经调查取证、询问相关人员、召开事故调查报告分析会，最终形成的《事故调查报告》具有相关事实依据、证据较为充分，虽然《事故调查报告》形式上没有附注相关证据材料，但并不影响《事故调查报告》和据此作出的被诉《批复》的法律效力。原审将《事故调查报告》不符合形式规范要求作为撤销被诉《批复》的理由，本院不予支持。 关于被诉《批复》作出程序和适用法律问题。被诉《批复》属于在生产安全事故调查处理中对调查组事故调查报告的行政批复，不属于针对行政相对人作出的行政执法活动，对被诉《批复》进行审查关键在于审查本案《事故调查报告》的合法性，且应当适用《事故调查处理条例》等专门规定。经审查，本案《事故调查报告》合法，并于法定时限内提交批复，且梅列区政府亦在收到后的法定时限内做出被诉《批复》，被诉《批复》作出程序符合《事故调查处理条例》规定的要求，原审法院以《福建省行政执法程序规定》第五条规定为据，认定被诉《批复》没有保障行政相对人陈述和申辩权利而违反法定程序，适用法律不当。被诉《批复》根据《事故调查处理条例》的规定做出，并无不当，原审认为被诉《批复》适用法律错误，于法无据。 综上，原审判决撤销被诉《批复》，适用法律错误，本院依法予以改判。上诉人梅列区政府和梅列区应急局的上诉理由成立，本院依法予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项和第六十九条之规定，判决如下： 一、撤销三明市中级人民法院（2019）闽04行初13号行政判决； 二、驳回三明市畅祥运输有限公司、周中位的诉讼请求。 本案一、二审案件受理费各50元，由三明市畅祥运输有限公司、周中位共同负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  林爱钦 审 判 员  史寅超 代理审判员  黄吉明 二〇二〇年四月十五日 书 记 员  陈美明 附：本判决适用的相关法律法规条文 1．《中华人民共和国安全生产法》 第三条安全生产工作应当以人为本，坚持安全发展，坚持安全第一、预防为主、综合治理的方针，强化和落实生产经营单位的主体责任，建立生产经营单位负责、职工参与、政府监管、行业自律和社会监督的机制。 第五条生产经营单位的主要负责人对本单位的安全生产工作全面负责。 2．《生产安全事故报告和调查处理条例》 第十九条特别重大事故由国务院或者国务院授权有关部门组织事故调查组进行调查。 重大事故、较大事故、一般事故分别由事故发生地省级人民政府、设区的市级人民政府、县级人民政府负责调查。省级人民政府、设区的市级人民政府、县级人民政府可以直接组织事故调查组进行调查，也可以授权或者委托有关部门组织事故调查组进行调查。 …… 第二十九条事故调查组应当自事故发生之日起60日内提交事故调查报告；…… 第三十二条重大事故、较大事故、一般事故，负责事故调查的人民政府应当自收到事故调查报告之日起15日内做出批复；…… 3．《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； ……