山东省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁行终241号 上诉人（原审原告）吴保平，男，汉族，1960年10月11日出生，住山东省鄄城县。 上诉人（原审原告）肖伟，女，汉族，1982年8月9日出生，住山东省鄄城县。 两原告共同委托代理人肖以荣，北京万典律师事务所律师。 两原告共同委托代理人陈海峰，北京万典律师事务所实习律师。 被上诉人（原审被告）鄄城县人民政府，住所地山东省鄄城县鄄九路与环城南路交叉口。 法定代表人袁红兵，县长。 吴保平、肖伟因诉鄄城县人民政府房屋征收决定一案，不服菏泽市中级人民法院于2020年1月7日作出的(2019）鲁17行初587号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明：2019年9月20日，被告鄄城县人民政府发布鄄征公告[2019]14号拟征收土地公告，拟征收土地为3个地块，其中涉及古泉街道虹桥社区等农村集体经济组织。2019年9月27日，鄄城县自然资源和规划局发布《关于虹桥社区（赵庄）拟征收土地补偿安置方案》，公示了拟征收土地的位置、地类及面积和补偿标准、安置意见等内容。2019年9月30日，被告鄄城县人民政府作出鄄政字[2019]10号《关于实施大赵庄片区棚户区改造项目房屋征收的决定》，并附有公告和征收补偿安置方案。《关于实施大赵庄片区棚户区改造项目房屋征收的决定》的主要内容是：为完善城市公共服务功能，改善居民居住环境，鄄城县人民政府决定对危房集中、基础设施落后的大赵庄片区进行改造，依法对黄河大街以南、运河街以北、舜耕路以西、孙膑路以东范围内国有土地上房屋予以征收（以规划部门划定的征收范围红线为准）。2019年10月2日，鄄城县房地产管理局委托菏泽市弘正房地产评估咨询事务所有限公司对吴保平的丈量编号为3-60、3-61、3-62的三处房屋分别出具了三份房屋估价报告，评估报告的编号分别为菏弘正房估字（2019）JCDZZ第3-060号、（2019）JCDZZ第3-061号、（2019）JCDZZ第3-062号，鄄城县虹桥社区居民委员会也证明原告肖伟在案涉征收决定的征收范围内拥有房屋。2019年11月9日，鄄城县大赵庄棚户区改造指挥部向原告吴保平、肖伟分别出具两份限期腾空房屋、办理房屋交接手续的通知，显示根据鄄政字[2019]10号文件，吴保平、肖伟的房屋在大赵庄片区征收范围内，限吴保平、肖伟于2019年11月11日前腾空房屋，办理房屋交接手续，否则取消奖励，依法强制拆除。原告吴保平、肖伟认为被告鄄城县人民政府作出的鄄政字[2019]10号《关于实施大赵庄片区棚户区改造项目房屋征收的决定》侵犯其自身权益，故提起本案行政诉讼。 原审法院认为，被告鄄城县人民政府有作出本案棚户区改造项目房屋征收决定的法定职权，原告吴保平、肖伟在被诉征收决定确定的征收范围内有房产，属于集体土地上的房屋。虽然被告鄄城县人民政府明确表示被诉征收决定是针对片区内国有土地上的房屋实施征收、不适于片区内集体土地上的房屋，但原告的房屋是因所用集体土地被征收为国有而征收，与被诉国有土地上房屋征收决定具有关联性，并且鄄城县房地产管理局委托菏泽市弘正房地产评估咨询事务所有限公司对吴保平的房屋出具了房屋估价报告，鄄城县大赵庄棚户区改造指挥部向原告吴保平、肖伟出具了限期腾空房屋、办理房屋交接手续的通知，故原告吴保平、肖伟与被诉房屋征收决定具有法律上的利害关系，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定的原告诉讼主体资格，其起诉符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第(一)项的规定。被告鄄城县人民政府为了完善城市公共服务功能，改善居民居住环境和生活质量，提升城市形象，促进国民经济和社会发展，决定对大赵庄片区进行棚户区改造，符合公共利益的需要。在作出房屋征收决定前，被告发布鄄征公告[2019]14号拟征收土地公告和《关于虹桥社区（赵庄）拟征收土地补偿安置方案》，公示了拟征收土地的位置、地类及面积和补偿标准、安置意见等内容。被告鄄城县人民政府于2019年9月30日作出鄄政字[2019]10号《关于实施大赵庄片区棚户区改造项目房屋征收的决定》，拟定征收补偿方案（征求意见稿）并进行公告，公告征收决定的内容及征收补偿方案，公开征求意见并告知诉权，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条、第十三条的规定。虽然本案存在被告鄄城县人民政府因认为原告房屋不适用被诉房屋征收决定诉讼主体不适格、故被告未提供社会稳定风险评估报告等相关证据而原告进行了提供的情形，不排除被告鄄城县人民政府尚有相关证据未提供的可能，但是，原告吴保平、肖伟使用的被征收土地为集体所有的土地，其房屋属于集体土地上的房屋，被告鄄城县人民政府对于双方争议的集体土地上的房屋应当办理征收手续的问题，并未按照《中华人民共和国土地管理法》的相关规定办理征收集体土地的批准手续，存在明显不当，被告鄄城县人民政府作出的鄄政字[2019]10号《关于实施大赵庄片区棚户区改造项目房屋征收的决定》因适用于本案集体土地的征收依法应当予以撤销，被告关于对征收片区范围内国有土地上的房屋征收工作正在进行、正在履行集体土地征收相关程序的理由不能否定该行政行为的违法性。鉴于被告鄄城县人民政府作出的房屋征收决定符合公共利益要求，且绝大部分被征收人均已经签约完毕，故对于被告鄄城县人民政府作出的被诉棚户区改造项目房屋征收决定，应当依法确认违法而不因此撤销被诉征收决定，原告对被告作出的鄄政字[2019]10号房屋征收决定提出撤销的理由不成立，依法不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）之规定，判决：确认被告鄄城县人民政府作出《关于实施大赵庄片区棚户区改造项目房屋征收的决定》的行政行为违法。案件受理费50元，由被告鄄城县人民政府负担。 上诉人吴保平、肖伟不服原审法院判决，上诉请求：1.撤销原审法院判决；2.撤销鄄城县人民政府作出的鄄政字[2019]10号《关于实施大赵庄片区棚户区改造项目房屋征收的决定》。理由：一、被诉征收决定存在严重违法之处，依法应予撤销，原审法院判决仅确认涉案房屋征收决定违法错误。1.被上诉人提交的证据除被诉房屋征收决定之外，其余证据均是证明其实施所谓的集体土地征收程序的证据，被上诉人并未提供任何证据证明涉案房屋征收决定的合法性，依照法律规定应视为被诉房屋征收决定的作出没有相应的证据，被上诉人作出涉案房屋征收决定这一行政行为没有任何证据，被诉房屋征收决定依法应予撤销。2.被上诉人作出国有土地上房屋征收决定对集体土地上房屋进行征收，适用法律严重错误，依法应予撤销。本案中，被上诉人自认涉案征收决定确定的征收范围内存在部分集体土地，被上诉人又主张上诉人的房屋属于集体土地上房屋，被上诉人作出涉案国有土地上征收决定征收集体土地上房屋，被上诉人将国有土地上房屋征收与集体土地征收混为一谈，对集体土地上房屋征收和国有土地上房屋征收统一作出涉案国有土地上房屋征收决定，存在重大违法之处，依法应予撤销。3、被诉房屋征收决定作出程序违法，应予撤销。4、涉案房屋不属于棚户区，被上诉人鄄城县人民政府作出的征收决定并非出于公共利益，而是商业开发，被上诉人作出涉案房屋征收决定属于滥用职权。二、原审法院判决认定事实错误，被诉征收决定是对征收范围内全部房屋予以征收，不存在集体土地征收程序，原审法院判决认定事实严重错误，原审判决应予撤销。三、原审法院以涉及公共利益为由仅判决确认被诉房屋征收决定违法严重错误，原审法院判决严重偏袒被上诉人，对上诉人严重不公，被诉房屋征收决定、原审法院判决均应予以撤销。 被上诉人鄄城县人民政府未向本院提交书面答辩意见。 各方当事人在原审中提交的证据已随卷移送本院。本院同意原审法院对证据的认定及据此确定的案件事实。 本院认为，本案的审理重点是鄄城县人民政府作出的鄄政字[2019]10号《关于实施大赵庄片区棚户区改造项目房屋征收的决定》是否合法。 我国现行土地所有权实行双轨制，国有土地上房屋征收由《国有土地上房屋征收与补偿条例》调整，集体土地上房屋征收，由《中华人民共和国土地管理法》调整。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十五条、第四十六条、第四十七条、第四十八条之规定，根据征收土地的不同情况，征收农村集体土地须分别报国务院或者省、自治区、直辖市人民政府批准后，由县级以上人民政府予以公告并组织实施。本案中，被诉征收决定所征收土地既包括国有土地又包括集体土地。上诉人吴保平、肖伟的涉案房产属于集体土地上的房屋，被上诉人鄄城县人民政府未提交证据证实涉案集体土地已经依法批准征收为国有，在此情况下，被上诉人直接按照国有土地征收程序作出被诉房屋征收决定对涉案房屋实施征收，违反了土地管理法等规定的征收农村集体土地及地上附着物的法定程序，适用法律、法规错误。因行政诉讼要对行政行为的合法性进行全面审查。对于国有土地上房屋进行征收的部分，被上诉人也未提供证据证实涉案征收项目符合“四规划一计划”，涉案项目进行了社会稳定风险评估，及征收部分费用足额到位、专户存储、专款专用。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第二款之规定，被上诉人不提供证据的，应视为没有相应证据。因此，被上诉人作出涉案征收决定证据不足。综上，被上诉人鄄城县人民政府作出的鄄政字[2019]10号《关于实施大赵庄片区棚户区改造项目房屋征收的决定》证据不足，适用法律、法规错误。关于被诉征收决定是否应予撤销的问题。被诉征收决定存在证据不足，适用法律、法规错误等违法情形，但鉴于涉案征收项目符合公共利益，且根据原审庭审中，被上诉人陈述涉案棚户区改造项目涉及被征收人610余户，除5户未签订协议外，其余全部签订补偿协议且已拆除完毕。因此，如撤销被诉征收决定将会对公共利益造成重大损害，原审法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项之规定确认违法，并无不当。关于上诉人所提被诉征收决定应予撤销的上诉理由不能成立，本院不予支持。 综上，原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 案件受理费50元，由上诉人吴保平、肖伟共同负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 孙晓峰 审 判 员 郝万莹 审 判 员 李莉军 二〇二〇年四月十七日 法官助理 卜菲菲 书 记 员 杨柳青