广东省东莞市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤19行终57号上诉人（原审被告）：东莞市大岭山镇人民政府，住所地：广东省东莞市大岭山镇政府大院内，统一社会信用代码：1144190000733197XP。法定代表人：黄德洪，该镇镇长。委托代理人：叶冠英，该镇政府工作人员。委托代理人：黄世昌，广东广信君达（东莞）律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：黄长庚，男，1963年3月5日出生，汉族，身份证住址：广东省东莞市************，公民身份号码：442************558。委托代理人：黄建云，女，1987年8月13日出生，汉族，身份证住址：广东省东莞市************，公民身份号码：441************564，系黄长庚的女儿。上诉人东莞市大岭山镇人民政府（以下简称“大岭山镇政府”）与被上诉人黄长庚行政强制纠纷一案，不服广东省东莞市第一人民法院（2019）粤1971行初435号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。2019年5月27日，黄长庚向原审法院提起诉讼，请求判令：1.依法确认大岭山镇政府于2018年11月23日强推黄长庚地上附着物荔枝树的行政行为违法。2.本案诉讼费由大岭山镇政府承担。原审法院查明：黄长庚系东莞市大岭山镇***村民。黄栢记、黄运球两人也系东莞市大岭山镇***村民，两人于1984年6月13日与大环第三社签订了《经营承包合同》，约定由两人承包位于下角的土地约100亩，承包期限至2004年6月13日。后来，经黄栢记、黄运球两人同意，黄长庚在上述土地上种植了荔枝树。2017年6月，大岭山镇政府受东莞市******有限公司委托开展莞番高速公路大岭山段的土地征收工作。大岭山镇政府称，上述土地位于莞番高速公路的土地征收红线范围内，由于黄长庚提出了不符合规定的补偿诉求，大环村委会与黄长庚未能就土地征收补偿方案达成一致意见。2018年11月23日，上述土地上的青苗被清除。黄长庚认为系大岭山镇政府组织实施，而大岭山镇政府则予以否认，而是认为该清除行为系大环村委会自行实施，但承认清除当日其副镇长、拆迁办、政法办、城管分局等领导和工作人员在现场，原因是为了监督和协助大环村委会实施清除行为。黄长庚认为大岭山镇政府违法实施了强推行为，于2019年5月20日向原审法院提起诉讼。另查明，原东莞市国土资源局和原东莞市社会保障局于2017年7月24日分别就莞番高速公路桥头至沙田段项目征收集体土地事项制定了《征收土地补偿安置方案》和《被征地农民养老保险方案》。大岭山镇政府则称已经按照规定向大环经联社和大环村委会支付了全部的征收土地补偿款和青苗补偿款。原审法院认为：本案的争议焦点为：一、黄长庚的主体是否适格；二、大岭山镇政府是否实施了涉案被诉的强制清除行为；三、如果大岭山镇政府实施了涉案被诉行为，该行为是否合法。一、关于争议焦点一。首先，黄长庚与黄栢记、黄运球通过协商一致实施了土地经营权流转行为，符合《中华人民共和国农村土地承包法(2009修正)》和《农村土地承包经营权流转管理办法》的相关规定，合法有效，其合法权益应当受到法律保护。其次，虽然大岭山镇政府提交了大环村委会制作的《情况说明》来证明涉案土地承包期限到期，但是编号为2019-036及2019-040的《大环理事会会议纪要》确认了黄长庚对涉案土地实际使用的事实，且无证据证明大环村收回或调整了涉案土地的土地承包经营权。因此，原审法院认为，即使涉案土地承包经营书面合同期限到期，但并不能否认黄长庚实际使用土地的客观事实。最后，根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条“土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。”的规定，黄长庚具有提起本案行政诉讼的诉讼主体资格。二、关于争议焦点二。本案中，大环村委会出具的《情况说明》中称为了现场维稳和维持秩序的需要，向镇政府相关部门要求协助，而大岭山镇政府对此予以确认，并称其领导和工作人员出现在现场是为了履行协助和监督工作职责。同时，黄长庚提交的视频和照片显示大岭山镇政府副镇长和其他工作人员有出现在现场。由此可知，大岭山镇政府确实有参与涉案被诉强制清拆行为，如何认定大岭山镇政府该行为的性质则为本案的关键。原审法院认为大岭山镇政府的上述主张不成立，应当认定为大岭山镇政府组织实施了上述强制拆除行为，理由如下：一是根据《东莞市公共基础涉案建设项目土地和房屋征收补偿市镇包干结算标准规定》第四条的规定，大岭山镇政府作为莞番高速公路项目大岭山段土地征收工作的属地镇街政府，对辖区内土地征收工作负有法定职责。二是大岭山镇政府副职负责人以及镇街多个部门均到场参与涉案强拆行动，如果没有镇政府的统一协调组织，大环村委会不可能有如此协调组织能力。另外，根据《中华人民共和国村民委员会组织法》的相关规定，镇政府对于村委会具有指导和监督的职权，而非相反。因此，大岭山镇政府提出其是为了协助大环村委会的强制拆除行为的主张不符合常理，原审法院不予采纳。三是原审法院在开庭时要求大岭山镇政府提交《莞番高速公路项目（大岭山段）强制拆除建筑物、青苗的行动方案》，但大岭山镇政府提交的却是大环村委会制定的两个行动方案，应当承担不利的法律后果。综上，原审法院认为大岭山镇政府于2018年12月23日对涉案土地实施了强制清除行为。三、关于争议焦点三。由于大岭山镇政府在本案中仅提交了《征收土地补偿安置方案》和《被征地农民养老保险方案》，没有提交证据证明其向大环经联社和大环村委会支付了全部的征收土地补偿款和青苗补偿款；也没有证据证明其按照《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国土地管理法实施条例》《广东省实施＜中华人民共和国土地管理法＞办法》《征收土地公告办法》等相关法律法规的规定实施了涉案的土地其他方面征收工作。因此，其组织实施涉案土地的强制拆除行为应当确定为违法。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项的规定，判决：确认大岭山镇政府于2018年11月23日对于黄长庚实际使用的土地上附作物进行强制清除的行为违法。案件收取诉讼费人民币50元，由大岭山镇政府承担。一审宣判后，大岭山镇政府不服原审判决，向本院提起上诉，请求判令：1.撤销原审判决，依法改判驳回黄长庚的全部诉讼请求。2.本案诉讼费由黄长庚承担。事实和理由：一、涉案土地已经合法征收，涉案土地的征收补偿款及青苗补助款也已经依法向大岭山镇大环股份经济联合社(以下简称“大环经联社”)支付完毕，大岭山镇政府一审提交的证据可证明该事实，一审法院并未对此进行调查，亦未要求大岭山镇政府补充提供相关证据。况且征地补偿款与青苗补助款的发放属于征收环节，而征收行为与铲除青苗行为是两个不同的行为且非互为因果关系。(一)大岭山镇政府已经充分举证证明涉案土地已经经过合法征收程序，原审认定大岭山镇政府没有证据证明其按规定实施土地征收工作，与事实不符。2017年7月13日，东莞市国土资源局、东莞市社会保障局向大环经联社送达关于涉案土地征收事项的《听证送达回证》，大环经联社于同年7月23日召开股东代表会议，表决同意并通过了市政府征收涉案地块、《征收土地补偿安置方案》及《被征地农民养老保险方案》，并出具了《放弃听证证明》根据被征地村和所征地的基本情况表显示征地情况村民已知情、确认。另，根据大环经联社出具之《关于留用地折算货币补偿的证明》显示，补偿款项已全部支付给大环经联社。(二)大岭山镇政府在原审庭审中已表示涉案土地补偿款及青苗补助款已支付完毕，一审法院未对此进行法庭调查。(三)退一步讲，一审争议焦点三的内容为如大岭山镇政府实施涉案被诉行为，该行为是否合法。但原审法院判决中论述的却是大岭山镇政府未有充分证明其实施了征收行为及支付了征地补偿款及青苗补助款，论述内容与争议焦点显然不一致。二、黄长庚是否具有起诉资格并非大岭山镇政府举证范围。(一)黄长庚并非涉案土地的承包人，现有证据亦无法证明承包人将承包权流转给黄长庚，其无诉权。1.一审认定黄长庚与黄栢记、黄运球通过协商一致实施了土地经营权流转行为合法有效，但《大岭山公社各业经营承包合同》(以下简称《承包合同》)仅能证明涉案土地曾由大环村民黄栢记、黄运球承包，且承包期于2004年6月13日届满，截至黄长庚起诉时承包期限届满已经将近15年之久。黄长庚提交之《证明》无法证明其与黄栢记、黄运球存在协商一致实施土地流转的事实。2.黄长庚未提交转包备案资料或转包合同以证明其与原涉案土地承包人之间存在转包关系。即使涉案土地存在转包，承包方使用期限亦无法超过《承包合同》约定期限。3.黄长庚提交的证据完全无法证明其主张的转包关系存在并核发有效，亦未举证证明2018年11月23日铲除的青苗系属黄长庚所有。(二)退一步讲，即使黄长庚确因原承包人同意种植荔枝苗，其基于合同相对性等原则亦只应向原承包人主张权利。三、涉案铲除青苗行为并非大岭山镇政府所为，大岭山镇政府不可能提供任何大岭山镇政府作出相关行为的证据。涉案行为系大环村委会作出，一审认为涉案行为应由大岭山镇政府负责的依据不能成立。一审法院认为大岭山镇政府提出其仅协助大环村委会铲除青苗主张不能成立的理由不能成立。综上，涉案土地征收行为合法，征地补偿款项及青苗补偿款己经支付完毕，该等行为不存在违法。而且涉案行为并非大岭山镇政府作出的行政行为，而仅仅是大环村委会作出的民事行为。一审对相关事实未予查明，且适用法律错误，导致判决错误。被上诉人黄长庚答辩称：一、黄长庚与黄柏记、黄运球通过协商一致实施了土地经营权流转行为，符合相关法律规定，合法有效。大岭山镇政府亦承认黄长庚对涉案土地实际使用并种植有荔枝的事实。故黄长庚具有提起本案行政诉讼的主体资格。二、大岭山镇政府是实施强制清除黄长庚荔枝树行政行为的责任主体。镇人民政府是其辖区内征收补偿工作的责任单位，负责实施辖区内征收补偿工作的具体工作之规定，同时结合黄长庚一审提供的证据二，足以证明大岭山镇政府实施了涉诉强制清除的行为。且强制清除现场有镇政府负责人、以及镇街多个职能部门到场参与强制清除行动，大环村委会没有权力去要求这么多政府领导及工作人员去配合村委会的清除工作。三、本案中，黄长庚户并未签订安置补偿协议，大岭山镇政府作为征收机关并未依法作出补偿决定或补偿，也未举证证明黄长庚的青苗补偿款已经支付或专户储存，因此，基于黄长庚未签订安置补偿协议、政府未作出责令交出土地决定、未依法作出补偿决定的前提下，对黄长庚所有的茘枝树实施强制清除的行为实体和程序均违法。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求法院依法驳回上诉，维持原审判决。经审查，本院对原审查明的事实予以认可。本院认为，本案系行政强制纠纷。本案争议焦点有二：一是黄长庚是否具有主体资格；二是大岭山镇政府是否是案涉强制清除行为的实施主体。关于焦点一。本院认为，大岭山镇政府对黄长庚实际使用案涉土地并在该地上种植荔枝的事实是予以确认的，故黄长庚作为案涉土地的实际使用人，其提起本案行政诉讼符合《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条“土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。”的规定。关于焦点二。大岭山镇政府主张系大环村委会实施案涉强制清除行为，并提交了大环村委会出具的《情况说明》，以及《莞番高速公路项目（大环村）强制清除“下角”山坡地上青苗、土坟的行动方案》予以佐证。《情况说明》显示，村“两委”联合相关部门进行案涉清表行动，因现场维稳和维持秩序的需要，向镇政府相关部门要求协助；行动方案亦显示，工作领导小组成员均为大环村的领导及相关工作人员。但是，根据东莞市政府信息公开目录系统显示，大岭山镇于2018年11月5日发布了一篇名为《全力推进莞番高速大岭山段征地拆迁》工作动态文章，主要内容有：“为推进莞番高速公路项目征地拆迁，尽快提交施工作业，确保莞番高速公路项目顺利动工建设，我镇制定了《莞番高速公路项目（大岭山段）强制拆除建筑物、青苗的行动方案》。成立现场指挥部，由镇委书记陈福坤担任总指挥，镇长黄德洪等部分班子成员担任副指挥，有关单位及村委会负责人为成员，进行了组织及职责分工。”大岭山镇政府主张该文章系笔误，行动方案是大环村作出，强制清除行为也是大环村实施。本院认为，该文章系发布于东莞市政府信息公开目录系统，属于东莞市政府官方专设用于政府信息公开，其证明力明显优于前述情况说明和行动方案。该文章不仅写明镇政府制定了行动方案，还明确了现场指挥部的领导是由镇的班子成员组成，村委会负责人只是现场指挥部成员。而且根据黄长庚提交的视频和照片显示，大岭山镇政府副镇长和其他相关部门的工作人员均到场参与涉案强制清除行为。另外，再结合《东莞市公共基础涉案建设项目土地和房屋征收补偿市镇包干结算标准规定》第四条的规定，土地征收补偿工作实行属地负责制，大岭山镇政府作为莞番高速公路项目大岭山段土地征收工作的主体单位，负责实施征收补偿的具体工作。故，大岭山镇政府该解释，缺乏依据，本院不予采信。综上，本院认定，案涉强制清除行为的主体是大岭山镇政府。大岭山镇政府既未能举证证明案涉土地已经按照法律规定完成征收手续，亦未能证明其实施案涉强制清除行为具备合法性，故，原审判决确认大岭山镇政府实施的案涉强制清除行为违法，并无不当。综上所述，大岭山镇政府的上诉请求缺乏事实与法律依据，本院予以驳回。原审判决认定事实清楚，适用法律准确，处理结果亦无不当，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由大岭山镇政府负担（已预交）。本判决为终审判决。审判长  张志强审判员  陈彩玲审判员  林冰洁二〇二〇年四月十六日书记员  韩思琦