重庆市第一中级人民法院行 政 判 决 书（2019）渝01行初309号原告颜书华，男，1965年12月8日出生，汉族，住重庆市大足区。委托代理人李林峰，重庆市大足区棠香法律服务所法律工作者。被告重庆市大足区人民政府，住所地重庆市大足区北环二路中段**。法定代表人李步彬，区长。出庭负责人钱虎，副区长。委托代理人殷廷伟，重庆泰升律师事务所律师。委托代理人张常远，重庆市大足区农业农村委员会工作人员。第三人邹祥华，男，汉族，1972年9月24日出生，住重庆市大足区。委托代理人张礼初，重庆市大足区邮亭法律服务所法律工作者。第三人重庆市大足区万古镇大雄社区第十一居民小组，住所地重庆市大足区万古镇大雄社区。负责人贺德全，组长。原告颜书华诉被告重庆市大足区人民政府请求撤销农村土地承包经营权证一案，于2019年10月12日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案受理后，依法向被告重庆市大足区人民政府送达了起诉状副本和应诉通知书等法律文书。因重庆市大足区万古镇大雄社区第十一居民小组（简称大雄社区十一组）、邹祥华与本案有利害关系，本院依法追加其作为本案的第三人参加诉讼，并向其送达起诉状副本和参加诉讼通知书等法律文书。本院依法组成合议庭，于2019年12月19日公开开庭审理了本案，原告颜书华及其委托代理人李林峰，被告出庭负责人钱虎及被告委托代理人殷廷伟、张常远，第三人大雄社区十一组负责人贺德全，第三人邹祥华及委托代理人张礼初到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被诉行政行为：被告于2010年11月30日向第三人邹祥华颁发了大足县人民政府农地承包权（2010）第ＣＱ220606110041号《农村土地承包经营权证》（简称第ＣＱ220606110041号《农村土地承包经营权证》），该证主要载明：“发包方全称：大足县；承包方代表姓名：邹祥华；承包方住址：大足县；承包期限：1998年7月1日至2028年6月30日止；承包方式：家庭承包方式；承包土地用途：农业;承包地确认面积：9.63亩，承包地块总数：34块。附录：原承包地总面积4亩。”还载明承包地块包括“小方方0.14亩、下弯田0.28亩、长弯田0.14亩、武家大田1.41亩”等34块地块。原告诉称，原告系重庆市大足区万古镇大雄村（原九黄村）村民，第一次土地承包时拥有3.33亩承包地，该承包地农业税一直由原告交纳。1993年，原告一家外出打工，为防止土地荒芜，原告将承包地交由第三人邹祥华父亲邹瑞海耕种。现在原告所在地进行征地拆迁，村组告知原告一家只有2.21亩承包地。因原告的承包地少了1.12亩，原告找了村镇两级组织解决。镇政府通知邹祥华调解处理时，邹祥华提供了被告2010年11月30日颁发的第CQ220606110041号《农村土地承包经营权证》以及2004年3月2日的协议书。该协议书称原告放弃承包地，将承包地流转给邹祥华。事实上，原告从未放弃承包地，也未在该协议书上签字确认。被告未严格审查第三人的手续，错误地将原告的1.12亩承包地登记在邹祥华名下，严重损害了原告的合法权益。特起诉请求撤销被告2010年11月30日为第三人邹祥华颁发的第CQ220606110041号《农村土地承包经营权证》，诉讼费由被告负担。在庭审中，原告明确其争议的地块名称是登记在被诉《农村土地承包经营权证》上的“小方方0.14亩、下弯田0.28亩、长弯田0.14亩、武家大田1.41亩”等地块。被告答辩称，一、被告颁发第CQ220606110041号《农村土地承包经营权证》的行为不具有可诉性。因为颁证行为不是批准行为，只是备案行为，不是当事人取得土地承包经营权的必然要件，对当事人实体权利义务不产生实际影响。二、被诉《农村土地承包经营权证》是2010年作出的，且不涉及不动产，已超过5年的最长诉讼时效。原告和邹祥华2018年因承包经营权发生争议，现在起诉已超过6个月的起诉期限。三、被告对被诉《农村土地承包经营权证》只进行形式审理，不进行实质审查。原告与第三人邹祥华因土地承包经营权发生的争议应当通过民事诉讼解决。综上，被告的行为没有侵犯原告的土地承包经营权，原告的诉讼权益可以通过民事诉讼解决，请求人民法院驳回原告的起诉。第三人邹祥华当庭述称，与被告的答辩意见相同。邹祥华是通过村组发包取得的土地承包经营权，原告与第三人邹祥华无任何土地承包经营权争议，原告应该是与大雄社区十一组产生争议。请求人民法院驳回原告的起诉。第三人大雄社区十一组当庭述称，对原告和邹祥华之间的争议组上调解过两三次。现任组长不是2010年时的组长，据了解大雄社区十一组的规定是谁家放弃田土谁家增加田土都要开社员大会，也有财务做记录，原告和邹祥华争议土地的进出，没有召开社员大会。请求法院依法判决。被告在法定期限内提交并当庭举示了以下证据：1.邹祥华的土地承包合同书（合同编号0041）。2.邹祥华的重庆市大足县农村土地承包经营权证登记薄（CQ220606110041）。3.邹祥华的大足县农村土地承包经营权确权颁证入户核实表。4.原告的土地承包合同书（合同编号0043）。5.原告的重庆市大足县农村土地承包经营权证登记薄（CQ220606110043）及原告的重庆市大足县农村土地承包经营权证登记薄（CQ220606110047）。6.原告的大足县农村土地承包经营权确权颁证入户核实表。证据1-6拟证明：被告颁证的情况。被告给第三人邹祥华颁发被诉《农村土地承包经营权证》是进行的形式审查和备案登记，被告无法核实准确的情况。第一轮土地承包是1982年至1998年，第二轮土地承包是1998年开始，当时登记的是计税面积，2010年颁发的被诉《农村土地承包经营权证》上的面积是按土地二调后的实际面积进行的登记。2010年这次颁证是第二轮土地承包的小调整。发证的顺序是先入户调查核实地块和面积，再录入系统，生成登记薄，公示无误后再颁证。本案的发包合同在颁证行为之后，是因为当时市农委没有要求，后来补签的。被告当庭提交并举示了以下证据：7.2008年度补贴资金分配明细表（综合直补第一批）。证据7拟证明：2008年颜书华的承包地就只有1.07亩，邹祥华的承包地有4.2亩。当时的面积是计税面积。经庭审质证，原告对被告举示的证据发表以下质证意见：对证据1-3的真实性、关联性以及证明目的无异议。但是，被告举示的邹祥华的土地承包合同书、入户核实表记载的面积均是8.84亩，土地承包经营权证登记薄记载的面积是9.63亩，证明被告没有严格审查，事实上存在瑕疵。对证据4-6的真实性、合法性、关联性均无异议，但是，该组证据中所有涉及原告的签名均不是原告本人所签。原告从1998年起的承包土地面积就是3.33亩，在原告的入户核实表、土地承包经营权证登记薄上记载的面积只有2.21亩，这与原告举示的农业税征收明细表记载的面积矛盾。同时，被告举示的证据5中出现了两份编号不同但内容相同的土地承包经营权证登记薄，分别为CQ220606110043和CQ220606110047，这说明被告在给原告进行土地登记时，没有严格审查，登记材料有错误和重复，证明原告起诉的理由正确。对证据7无异议，但原告从来没有放弃过自己的承包地。经庭审质证，第三人邹祥华对被告举示的证据无异议。经庭审质证，第三人大雄社区十一组对被告举示的证据无异议。原告向本院提交并当庭举示了以下证据：1.大足县万古镇二00二年农业税征收明细账。2.邹祥华的重庆市大足县农村土地承包经营权证登记薄（CQ220606110041）。3.原告的重庆市大足县农村土地承包经营权证登记薄（CQ220606110043）。4.大雄社区十一组2019年8月14日、2019年11月18日出具的两份《证明》。5.大足县高峰乡大雄村十一村民组2004年3月2日出具的协议。拟证明：原告2002年缴纳农业税时登记的承包地面积是3.33亩，2010年原告的土地承包经营权证登记薄上记载的面积只有2.21亩，面积减少，原告承包的“小方方0.14亩、下弯田0.28亩、长弯田0.14亩、武家大田1.41亩”等四块地块2010被登记在第三人邹祥华的第CQ220606110041号《农村土地承包经营权证》里。大足县高峰乡大雄村十一村民组2004年3月2日出具的协议上，原告没有签名。原告从来没有放弃过自己的承包地。被诉颁证行为侵害了原告的合法权益。经庭审质证，被告对原告举示的证据发表以下质证意见：只能证明原告2002年交了农业税，当时有土地承包经营权，根据原告举示的证据5即协议能证明原告已经将土地承包经营权交出来了。经庭审质证，第三人邹祥华对原告举示的证据发表以下质证意见：和被告的质证意见一致。原告举示的证据5是真实的，原件现在邹祥华这里。原告确实拿了四块承包地出来，2004年邹祥华是按顺序接收的这四块承包地。但当时邹祥华不知道这些地原来是哪家的，当时的组长杨能治怕之后有纠纷就让袁洪江写了份协议给邹祥华保管，邹祥华是在2004年拿到协议后才知道接收的地是颜书华家拿出来的。原告举示的证据4不能证明以前的事实，邹祥华是根据协议按顺序接收的土地。经庭审质证，第三人大雄社区十一组对原告举示的证据发表以下质证意见：证据4是真实的。对证据5不清楚。第三人邹祥华在法定期限内提交并当庭举示了以下证据：1.被诉第CQ220606110041号《农村土地承包经营权证》。证据1拟证明：原告起诉的被诉《农村土地承包经营权证》是被告颁发给第三人邹祥华的。2.大足县高峰乡大雄村十一村民组2004年3月2日出具的协议。3.重庆市非经营性结算统一收据（2005年3月27日）。4.中华人民共和国农业税完税证（2004年6月8日）。证据2-4拟证明：邹祥华2004年接收土地后就已经按接收的面积交税。原告放弃了承包地后，邹祥华按顺序接收了其承包地。5.账户交易明细。证据5拟证明：被告举示的证据7是真实的，邹祥华和其他社员都得到了相应的直补。第三人大雄社区十一组未举示证据。经庭审质证，原告对第三人邹祥华举示的证据发表以下质证意见：证据1就是原告起诉的权证。对证据2有异议，其上记载了原告放弃了承包地，但没有原告及邹祥华的签名，不能达到其证明目的。对证据3、4的真实性、合法性无异议，对关联性有异议，不能证明邹祥华是对哪些地块进行的交税。对证据5有异议。经庭审质证，被告对第三人邹祥华举示的证据无异议。经庭审质证，第三人大雄社区十一组对第三人邹祥华举示的证据无异议。经审查，本院对证据认定如下：被告举示的证据1-6，原告举示的证据1-4，第三人邹祥华举示的证据1，与本案有关联，来源合法且客观真实，予以采信。被告举示的证据7、原告举示的证据5、第三人邹祥华举示的证据2-5与本案无关联性，不予采信。根据上述已采信的证据及庭审笔录，本院认定事实如下：2010年7月30日，原重庆市大足县农业委员会制作了重庆市大足县农村土地承包经营权证登记簿（编号ＣＱ220606110041）。该登记簿主要记载了以下内容：发包方大足县，承包方邹祥华，承包地确认面积9.63亩，承包地块总数34块，原承包证总面积4亩，承包期限1998年7月1日至2028年6月30日止，承包地块情况包括了“小方方0.14亩、下弯田0.28亩、长弯田0.14亩、武家大田1.41亩”等地块，农户签字处有“邹祥华”签名及捺印。2010年10月7日形成的大足县农村土地承包经营权确权颁证入户核实表主要记载了以下内容：户主邹祥华，确认面积8.84亩，承包地块数34块，原承包面积4亩，承包地块情况包括了“小方方0.14亩、下弯田0.28亩、长弯田0.14亩、武家大田1.41亩”等地块，农户签字处有“谷名琼”签名。2010年11月30日，被告向邹祥华颁发了第ＣＱ220606110041号《农村土地承包经营权证》。邹祥华随后即取得了该《农村土地承包经营权证》。2018年上半年，在大雄社区十一组组织调解时，组长告诉原告，诉争土地已被登记在第三人邹祥华名下。原告于2019年8月30日在原重庆市大足区农业委员会复印取得了本案诉争《农村土地承包经营权证》的登记薄资料，同年9月从万古镇人民政府相关工作人员处复印取得了被诉第ＣＱ220606110041号《农村土地承包经营权证》。原告颜书华对被告于2010年11月30日向第三人邹祥华颁发第ＣＱ220606110041号《农村土地承包经营权证》的行为不服，于2019年10月12日起诉来院，请求判如所请。另查明，被告于2010年11月30日颁发第CQ220606110041号《农村土地承包经营权证》之前，发包方和承包方未签订相关的土地承包合同。2011年3月12日，大雄社区十一组作为发包方与承包方邹祥华签订了《土地承包合同书》（合同编号：0041），该合同书第一条、第二条记载“承包方承包发包方提供的耕地8.84亩，其中，田5.08亩，土3.76亩。详见农村土地承包经营权证书，证书编号CQ220606110041。承包期限1998年7月1日起至2028年6月30日止。”还查明，原重庆市大足县农业委员会于2010年7月30日制作的两份重庆市大足县农村土地承包经营权证登记簿（编号CQ220606110043及CQ220606110047）中，承包方均为原告颜书华，其承包地块情况中除记载有“小方方，确认面积0.28亩”外，未登记原告争议的“下弯田、长弯田、武家大田”等地块。在庭审中，原告、第三人邹祥华、第三人大雄社区十一组均认可，记载在第三人邹祥华的第CQ220606110041号《农村土地承包经营权证》中的“小方方、下弯田、长弯田、武家大田”等四块地块此前是原告颜书华户的承包地。本院认为，本案的争议焦点是：第一，被告向第三人邹祥华颁发第CQ220606110041号《农村土地承包经营权证》的行为是否可诉。第二，原告起诉是否超过法定的起诉期限；第三，被告颁发第CQ220606110041号《农村土地承包经营权证》的行为是否合法。第一，关于被告颁发第CQ220606110041号《农村土地承包经营权证》的行为是否可诉的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（七）项之规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关侵犯其经营自主权或者农村土地承包经营权、农村土地经营权而提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案被诉行政行为系被告确认第三人邹祥华享有土地承包经营权的行政确认行为，原告认为该行政确认行为侵犯了其农村土地承包经营权而提起诉讼，根据前述法律规定，属于人民法院行政诉讼受案范围。被告辩称该行为不可诉的答辩理由于法无据，本院依法不予支持。第二，关于原告起诉是否超过了法定起诉期限的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条的规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或应当知道作出行政行为之日起六个月内提出；因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第三款的规定，被告认为原告起诉超过法定期限的，应由被告承担举证责任。本案中，首先，被告称原告于2018年调解时就已知道被诉颁证行为，但被告并未举示充分有效的证据证明其主张，被告应承担相应的举证不能的法律后果。第三人邹祥华虽然主张原告已超过六个月的起诉期限，亦未举示相应的证据予以证明。而从原告陈述的事实看，虽然原告于2018年调解时知道诉争土地被登记在第三人邹祥华名下，但根据该事实并不足以推定原告于当时就知道了被告向第三人邹祥华颁发了被诉第CQ220606110041号《农村土地承包经营权证》。其次，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九条的规定，因不动产提起行政诉讼是指行政行为导致不动产物权变动而提起的诉讼。而农村土地承包经营权系土地承包经营权人依法对其承包经营的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的用益物权，县级以上人民政府向相关的土地承包经营权人颁发土地承包经营权证、林权证、草原使用权证的行为，将导致土地承包经营权这一用益物权的变动。故本案系因不动产提起诉讼的案件，应适用二十年最长起诉期限的规定。被告辩称本案不涉及不动产，原告已超过五年最长诉讼时效的理由亦不能成立，本院依法不予支持。原告称其2019年8月至9月期间才复印的案涉农村土地承包经营权证登记簿及被诉第CQ220606110041号《农村土地承包经营权证》，才知道该颁证行为，原告于2019年10月12日向本院提起本案诉讼，未超过法定起诉期限。第三，关于被告颁发第CQ220606110041号《农村土地承包经营权证》的行为是否合法的问题。首先，根据被诉行为作出时施行的《中华人民共和国农村土地承包法》第二十三条的规定，被告享有向承包方颁发土地承包经营权证的法定职权。其次，关于被告颁发第CQ220606110041号《农村土地承包经营权证》的行为事实是否清楚、程序是否合法的问题。根据《中华人民共和国物权法》第一百二十七条第一款的规定，土地承包经营权自土地承包经营权合同生效时设立。根据被诉行为作出时施行的《中华人民共和国农村土地承包法》第十九条、二十一条、第二十二条的规定，签订土地承包合同是土地承包的法定程序之一，发包方应当与承包方签订书面承包合同，承包合同自成立之日起生效，承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。又根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二条的规定，农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证。根据该办法第七条的规定，实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：（一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。（三）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正。根据该办法第九条的规定，农村土地承包经营权证登记簿记载农村土地承包经营权的基本内容；农村土地承包经营权证、农村土地承包合同、农村土地承包经营权证登记簿记载的事项应一致。根据前述法律规定，被告作为颁发农村土地承包经营权证的职权机关，在履行职责过程中，应当尽到审慎审查的义务，查验申请人提交的有关材料，将土地承包合同作为必要的审查要件；同时，颁发农村土地承包经营权证的基本程序是，先签订土地承包合同，再登记造册、编制农村土地承包经营权证登记簿，最后再颁发农村土地承包经营权证；此外，农村土地承包经营权证、农村土地承包合同、农村土地承包经营权证登记簿记载的事项应一致。而本案中，根据已查明的事实：第一，被诉第CQ220606110041号《农村土地承包经营权证》中记载的“小方方、下弯田、长弯田、武家大田”等四块地块此前是原告颜书华户的承包地。第二，被告向第三人邹祥华颁发第CQ220606110041号《农村土地承包经营权证》之前，发包方即第三人大雄社区十一组与第三人邹祥华之间尚未签订土地承包合同。第三，被告举示的证据显示的颁证经过是，先编制农村土地承包经营权证登记簿，再入户核实，颁发了被诉《农村土地承包经营权证》后再补签的土地承包合同。第四，被告举示的证据显示被诉《农村土地承包经营权证》、农村土地承包经营权证登记簿与入户核实表、被告颁发被诉《农村土地承包经营权证》后签订的农村土地承包合同记载的面积不相同。综合上述事实，被告颁发第CQ220606110041号《农村土地承包经营权证》的行政行为，显属事实不清、主要证据不足，且违反法定程序，依法应当予以撤销。对各方当事人在本案中提及的“小方方、下弯田、长弯田、武家大田”等四块地块的土地承包经营权争议，因案涉土地承包合同签订时间在被诉颁证行为之后，故该民事争议的解决并非解决本案行政争议的基础，而该民事争议涉及其他法律关系，不属本案审查范围，故本案中不予审查评判。被告称本案应先解决民事争议的答辩理由不能成立，依法不予支持。综上，原告请求撤销被告颁发的第CQ220606110041号《农村土地承包经营权证》的诉讼请求成立，依法应予支持。被告请求驳回原告起诉的答辩理由及请求不能成立，依法不予支持。第三人邹祥华请求驳回原告起诉的请求亦不能成立，亦不予支持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（三）项的规定，判决如下：撤销被告重庆市大足区人民政府于2010年11月30日向第三人邹祥华颁发第CQ220606110041号《农村土地承包经营权证》的行政行为。本案案件受理费50元，由被告重庆市大足区人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于重庆市高级人民法院。审 判 长  李雪莲审 判 员  李 宜人民陪审员  邓倩华二〇二〇年四月十日法官 助理  刘子昊书 记 员  王尊怡