山东省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）鲁行终245号 上诉人（原审原告）田丽杰，女，1962年9月25日出生，汉族，住黑龙江省哈尔滨市香坊区。 被上诉人（原审被告）海阳市人民政府，住所地海阳市海政路**。 法定代表人王彦博，市长。 委托代理人张山玉。 委托代理人郝碧峰，山东君孚律师事务所律师。 原审第三人海阳隆祥置业有限公司，，住所地海阳市凤城街道海鑫路** 法定代表人乔运祥，经理。 原审第三人海阳市广源房屋开发有限公司，住所，住所地海阳市凤城街道建设村div> 法定代表人杨立军，总经理。 原审第三人海阳市新凤建筑有限公司，住所，住所地海阳市凤城街道建设村div> 法定代表人王平。 上诉人田丽杰因诉被上诉人海阳市人民政府（以下简称海阳市政府）、第三人海阳隆祥置业有限公司（以下简称隆祥公司）、第三人海阳市广源房屋开发有限公司（以下简称广源公司）、第三人海阳市新凤建筑有限公司（以下简称新凤公司）撤销行政答复一案，不服烟台市中级人民法院于2019年9月30日作出的（2019）鲁06行初116号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院审理查明，2009年11月10日，隆祥公司凤都商业广场项目获颁［2009］-071建筑工程施工许可证。2009年11月18日，隆祥公司凤都商业广场项目获颁海房预许字2009第3××5号商品房预售许可证，载明预售总建筑面积2958.98平方米，共431套，有效期自2009年11月18日至2010年9月18日。2010年9月19日，隆祥公司凤都商业广场项目获颁海房预许字2010第26号商品房预售许可证，预售合同编号200935第001-431，载明预售总建筑面积2958.98平方米，共431套，有效期自2010年19月19日至2011年7月19日。 2012年1月3日，田丽杰与隆祥公司分别签订商品房预（销）售合同各一份，约定田丽杰向隆祥公司购买凤都商业广场的商品房一套，合同书载明了该项目的施工许可证号为[2009]-071,商品房预售许可证号为海房预许字200935第001-431。 田丽杰诉海阳市住房保障和交易中心等确认办理商品房预售许可行为违法一案，山东省海阳市人民法院于2018年9月18日作出（2018）鲁0687行初27号行政裁定，驳回田丽杰的起诉。田丽杰不服，向烟台市中级人民法院提起上诉。烟台市中级人民法院于2019年1月21日作出（2019）鲁06行终2号行政裁定：驳回上诉，维持原裁定。该案一、二审裁定均认定田丽杰与被诉行政行为之间没有利害关系。 2019年4月9日，马文斌、姜明进、田丽杰向海阳市政府提交《马文斌、姜明进、田丽杰等关于海阳凤都商业广场项目“建筑工程施工许可证”、“商品房预售许可证”违法要求海阳市人民政府依行政职权予以撤销并做出答复的申请》，请求撤销海阳市规划和建设局违法为海阳凤都商业广场项目颁发的［2009］-071号建筑工程施工许可证、海阳市住房保障和交易中心违法为海阳凤都商业广场项目颁发的海房预许字2009第3××5号、海房预许字2010第26号预售许可证。申请认为该项目不具有《中华人民共和国建筑法》第八条规定的建筑工程施工条件，未经公安机关消防机构对消防设计审查或者审查不合格。该项目预售许可证预售的商品房面积与建设工程规划许可证、建筑工程施工许可证规定的商品房建筑面积不符，商品房预售许可证准许预售的面积大于上述两许可证面积。预售许可证没有标明的预售商品房楼层面积，更没有标明外铺面积。凤都商业广场项目商品房预售许可证标明的预售户数431户与实际预售700以上的户数相距甚远。该项目于2009年9月23日立项，2008年11月27日取得建设用地规划许可证，2009年5月18日取得建设工程规划许可证，2009年11月10日取得建筑工程施工许可证（补办），上述三许可证与立项审批文件时间倒置，程序违法。凤都商业广场在不能达到竣工交付使用的情况下，海阳市政府又确立第二个商业城项目，是对国家资源的浪费，也是对投资人合法财产的损害。 2019年6月9日，海阳市政府作出《关于马文斌、姜明进、田丽杰等关于海阳凤都商业广场项目“建筑工程施工许可证”“商品房预售许可证”违法要求海阳市人民政府依行政职权予以撤销的答复》。答复认为，申请所提的海房预许字2010第26号预售许可证为烟台同源置业有限公司开发的碧海金滩项目，与凤都商业广场项目不存在关联。答复认为发放建筑工程施工许可证、商品房预售许可证程序合理合法，还对田丽杰等在申请中提出的其他一些问题作出了回应。 原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：㈠原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；……”《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：㈠不符合行政诉讼法第四十九条规定的；……㈧行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；……”依据前述规定，人民法院在审理行政诉讼案件时，首先应对原告的主体资格进行审查。如原告主体不适格，已经立案的，应当裁定驳回其起诉。 田丽杰提出的申请及海阳市政府作出的答复均是针对涉案项目的建筑工程施工许可证、商品房预售许可证作出，田丽杰既不是颁发建筑施工许可证、商品房预售许可证行为的相对人，与该行政行为也不存在利害关系。颁发建筑施工许可证、商品房预售许可证的行为并不解决和涉及田丽杰主张的该项目商品房在被预售许可之后是否能够竣工和交付的问题。向隆祥公司颁发建筑施工许可证、商品房预售许可证时，田丽杰尚未与隆祥公司签订房屋买卖合同，该房屋此时尚不存在确定的购房人及购房人的权益，相关法律法规亦未规定在审核颁发建筑工程施工许可证、商品房预售许可证时需要审查或考虑未来不确定的购房人的权益。田丽杰主张的商品房未能如期竣工交付导致其权益受损，其可通过追究隆祥公司的违约责任寻求权利救济。田丽杰与颁发建筑工程施工许可证、商品房预售许可证的行政行为之间不存在利害关系，其虽向海阳市政府提出了撤销该两证的申请，但其并不因此取得与颁发该两证行政行为的利害关系。田丽杰向海阳市政府提出申请，认为向隆祥公司颁发建筑施工许可证、商品房预售许可证的行政行为违法，请求撤销该两证。海阳市政府2019年6月9日作出的答复认为发放商品房预售许可证、建筑工程施工许可证程序合理合法。该答复不会导致田丽杰的权利受损或为其增添义务，即不会对田丽杰的权利义务产生实际影响。综上，田丽杰与颁发建筑工程施工许可证、商品房预售许可证的行政行为不存在利害关系，海阳市政府作出的被诉答复对田丽杰的合法权益明显不产生实际影响，该案应裁定驳回其起诉。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、第四十九条㈠项，《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款㈠、㈧项的规定，裁定驳回原告田丽杰的起诉。 上诉人田丽杰不服原审法院裁定，请求依法撤销原审法院裁定；发回重审或改判。理由：1.海阳凤都商业广场项目建筑工程施工许可和商品房预售许可证的行政审批严重违法，造成该项目在不具备建筑工程设计施工条件和不符合商品房预售条件的情况下，违法施工、违法销售，进而造成商品房不能按期交付，严重侵害了上诉人等合法权益。2.作为个人、组织，无论其权益受到行政主体行政行为的直接影响还是间接影响，都是行政相对人。被上诉人的行政行为和海阳凤都商业广场项目的开发人的行为是相继进行的。被上诉人下属的行政机关违法为隆祥公司颁发建筑工程施工许可证，导致开发项目工程建筑成为违法建筑并颁发商品房预售许可证上市销售，致使上诉人遭受侵害，这与两个行政许可是分不开的。综上，原审法院认定上诉人与颁发建筑工程许可证、商品房预售许可证的行政行为之间不存在利害关系。海阳市政府作出答复，不会对上诉人合法权益产生实际影响的裁判理由和观点不能成立，请求二审法院依法支持上诉请求。 被上诉人海阳市政府向本院提交书面答辩意见称，1.被答辩人不是行政行为的相对人或利害关系人，无权提起行政诉讼。答辩人也不是许可证的颁证机关，与被答辩人更不存在任何意义上的利害关系。2.被答辩人起诉海阳市住房保障和交易中心确认预售许可行为违法一案，经过海阳市人民法院和烟台市中级人民法院两审后作出行政裁定，均认定被答辩人与被诉行政行为之间没有利害关系。3.答复是答辩人按照海阳市督查局(海阳市委机构)的指示，对“凤都商业广场”集体信访事件调查后所作出的处理意见。被答辩人的诉讼请求不属于行政诉讼受案范围。4.被答辩人于2018年9月19日向原审法院起诉要求撤销答辩人2018年8月8日《关于要求海阳市人民政府作出“确认海阳凤都商业广场项目违法并赔偿损失”答复的申请》的答复。该案原审法院审理作出了行政裁定，驳回了被答辩人的起诉，现该案正在二审中。被答辩人本次起诉的诉讼标的与上述案件起诉的诉讼标的相同，属于重复起诉。综上，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，请求依法驳回上诉。 原审第三人广源公司向本院提交书面陈述称，一审法院认定事实清楚，适应法律正确，请求依法驳回上诉。 原审第三人隆祥公司、新凤公司未向本院提交书面陈述意见。 各方当事人在原审中提交的证据和依据已随案卷移送本院。上述证据已经原审法院庭审质证。二审中，各方当事人均没有新证据提交。本院二审查明的事实与一审查明的事实一致。 本院认为，本案的焦点问题是，上诉人提起本案诉讼是否符合法定的起诉和受理条件。 根据原审法院查明的事实，本案中上诉人向海阳市政府提交申请书，请求海阳市政府履行如下职责：“撤销海阳市规划和建设局违法为海阳凤都商业广场项目颁发的［2009］-071号建筑工程施工许可证、海阳市住房保障和交易中心违法为海阳凤都商业广场项目颁发的海房预许字2009第3××5号、海房预许字2010第26号预售许可证。”首先，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，2009年和2010年原审第三人获颁建筑工程施工许可证、预售许可证时，上诉人尚未签订房屋买卖合同，该颁证行为与上诉人没有利害关系，与其具有利害关系的是房屋买卖行为，上诉人可另寻途径主张权利。因此针对该颁证行为的处理亦与上诉人无利害关系。其次，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条的规定，向人民法院提起行政诉讼，应当符合起诉条件。起诉不符合法定条件，已经立案的，法院应当裁定驳回起诉。其中被诉行为属于人民法院受案范围是法定的起诉条件。本案中，海阳市政府作出的答复，只是对上诉人请求事项的告知和说明，未设定新的权利义务关系，对其合法权益不产生实际影响。再次，《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（八）项规定，上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。上诉人提出的请求，实质上是在申请海阳市政府履行对有关颁证机关的上下级层级监督职责，亦不属于人民法院的受案范围。 综上，原审法院裁定结果正确，程序合法。上诉人的上诉理由没有事实和法律依据，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  王云阁 审判员  曹林灿 审判员  许 琳 二〇二〇年四月十日 书记员  王超群