广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂行终888号 上诉人（一审第三人）荔浦市东昌镇龙田村龙田屯村民小组。 诉讼代表人李信怀，该组组长。 上诉人（一审第三人）荔浦市东昌镇龙田村长院坪屯村民小组。 诉讼代表人覃秀德，该组组长。 二上诉人共同委托代理人：吴公福，广西春良律师事务所律师。 被上诉人（一审原告）荔浦市东昌镇龙田村苏家屯村民小组。 诉讼代表人苏良伟，该组组长。 委托代理人朱永金，住荔浦市。 被上诉人（一审原告）荔浦市东昌镇盘瑶村龙盘屯村民小组。 诉讼代表人苏成刚，该组组长。 委托代理人苏良昌，住荔浦市。 被上诉人(一审被告)荔浦市人民政府，住所地：荔浦市荔城镇滨江路**。 法定代表人李玉清，市长。 委托代理人李荣双，荔浦市司法局工作人员。 委托代理人张永宾，广西华桂律师事务所律师。 被上诉人(一审被告)桂林市人民政府，住所地桂林市临桂区西城中路**。 法定代表人秦春城，市长。 委托代理人秦斌，桂林市司法局工作人员。 荔浦市东昌镇龙田村苏家屯村民小组、荔浦市东昌镇盘瑶村龙盘屯村民小组诉荔浦市人民政府、桂林市人民政府山林行政裁决及行政复议纠纷一案，一审第三人荔浦市东昌镇龙田村龙田屯村民小组、荔浦市东昌镇龙田村长院坪屯村民小组不服桂林市中级人民法院（2018）桂03行初343号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭于2019年10月17日第一次公开开庭审理，因本案上诉人荔浦市东昌镇龙田村龙田屯村民小组（以下简称龙田屯）、荔浦市东昌镇龙田村长院坪屯村民小组（以下简称长院坪屯）向荔浦市人民法院提起了确认合同无效一案，该案的审理结果与本案审理具有利害关系，龙田屯、长院坪屯依法向本院申请中止审理本案，本院依法裁定中止审理。2020年3月26日因上述案件已作出生效判决，本院依法恢复对本案的审理，于同日依法询问了本案上诉人龙田屯、长院坪屯及被上诉人荔浦市东昌镇龙田村苏家屯村民小组（以下简称苏家屯）、荔浦市人民政府（以下简称荔浦市政府）、桂林市人民政府（以下简称桂林市政府）等诉讼各方，龙田屯的诉讼代表人李信怀、长院坪屯的诉讼代表人覃秀德及两上诉人的代理人吴公福；苏家屯的诉讼代表人苏良伟，委托代理人朱永金；荔浦市政府的代理人李荣双、张永宾；桂林市政府的委托代理人秦斌到庭接受询问。2020年4月1日依法询问了龙盘屯的诉讼代表苏成刚及委托代理人苏良昌。本案现已审理终结。 一审法院经审理查明：争执地苏家屯、龙田屯、长院坪屯统称为马赖河山场，龙盘屯称之为铜镜漕。争执地的四至范围是：东面以河为界再沿平漕与柚子漕之间的岭脊直上鸡笼山顶止，南到鸡笼山顶，西到岭顶倒水为界，北到三齿漕为界与老马山场相连；面积约3200亩。。地面附着物大部分为水源林有少量的松树、竹子。龙盘屯、苏家屯是在平乐县大扒区参加土改，龙田屯、长院坪屯是在荔浦县盘瑶区参加的土改，争议各方均没有直接证据证明解放后土地改革时期、合作化时期和大包干“四固定”时期争执地归谁所有。1977年栗木公社金石坪屯、铜镜屯与龙盘屯、苏家屯因马赖河一河两岸山场界限问题发生争执，经当时的兴坪人民法庭组织各方代表调解之后，兴坪人民法庭于1977年3月30日作出（77）法民字第3号民事调解书。该调解书第二项“马赖河转进右边山场，以岭的坐落为准，西到岭顶倒水为界，南以马赖河直上鸡笼山岭顶为界，北与苏家队管业的山场为界，东以河为界。此山场应属苏家、龙盘两个生产队共占所有（此山场内有龙田、长院坪两个队的插花山场仍属两个队原有）。”第四项“本调解书所述共占的山场，具体划分管业，均由双方自行协商解决。”林业三定时期，1981年10月原告龙盘屯取得《山界林权证》，该证登记的“老马山”，面积1000亩，无四至界限记载。1984年11月原告苏家屯取得《山界林权证》，该证经桂林市正诚司法鉴定中心检验，其司法鉴定意见为“送检的发证日期为1984年11月8日，所属单位（个人）为荔浦县栗木公社龙田大队苏家第4生产队的《山界林权证》，其内页栏上的字迹应是所标称的1984年11月期左右书写形成。”该证登记“楠木漕至杨梅漕”项，四至界限是：东以河起，南以杨梅漕起，西到岭顶止以倒水为界，北至三齿漕止。该项登记的四至范围在本案争执地内，是争执地的其中一部分。另查明，1993年7月12日，原告龙盘屯与苏家屯就共占山场划分问题，签订协议书，即93协议。该协议约定：“一、从金狮冲转进至孟公小冲，上到岭顶，下到河为界，又从老王瓜沿河进，左到与老马山场交界，右到与龙田山界止，属苏家屯管业；二、从孟公大冲沿河直进鸡笼山顶止，一冲两岸，上到顶，下到河，此山场除原批给马家山场与属铜镜屯的山场外，属龙盘屯管业。”1994年8月22日，为解决原告苏家屯与龙盘屯山场纠纷，经荔浦县政府、东昌镇政府、龙田村公所、盘瑶村公所召集双方协商，再次签订协议书，即94协议。该协议确认93协议有效，同时约定“在93协议中，凡属双方已确定的土地山林权属内，谁方有外队插花地在所管辖内的，由各方自行协商解决。若协商不成，可直接申请县人民政府进行调处。”1994年8月25日，东昌镇政府、荔浦县木材公司对马赖河山场进行林业开发时与龙盘屯签订了转让松树协议书。2002年2月26日，荔浦县人民政府（即现荔浦市人民政府）作出荔政处[2002]1号行政处理决定书，2002年6月21日桂林市人民政府作出市政复决字[2002]第84号行政复议决定书，该两个生效决定均认定：原告苏家屯与原告龙盘屯1993年7月12日所签订的山场分割协议是双方自愿签订的，是合法的、平等的有效协议，没有违反法律的规定，是有效协议。且该协议对双方共有山场的分割较为合理，应予以支持；无论苏家屯提供的批租契约及1984年《山界林权证》是否真实，均不足以否认山场分割协议的法律效力。另外，庭审中第三人龙田屯、长院坪屯承认其对争执地未进行过管业。经过调处程序，被告荔浦县政府于2017年7月28日作出17号处理决定。二原告不服，申请复议，被告桂林市人民政府于2017年9月18日受理后，于2018年8月22日作出121号复议决定，予以维持。二原告不服，向该院提起行政诉讼。 一审法院认为，本案的争议焦点是被诉处理决定和复议决定证据是否充分，事实是否清楚，实体处理是否得当，程序是否合法。第一，关于被诉17号处理决定对本案主要证据（77）法民字第3号民事调解书、苏家屯1984年《山界林权证》及93、94协议的认定是否正确的问题。根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三十四条第（六）项“县级以上人民政府依法核发的土地、山林权属证书，县级以上人民政府水行政主管部门依法核发的取水许可证；”第（七）项“当事人达成的协议；”第（九）项“各级人民政府在职权范围内作出的处理决定、调解协议；”第（十）项“发生法律效力的行政复议决定书、判决书、调解书、裁定书；”之规定，上述三个证据均可作为确权处理的证据材料。本案中，在争议各方均未提供直接有效的证据证明土改时期、合作化时期及大包干“四固定”时期争执地归其所有的情况下，（77）法民字第3号民事调解书最早确定了本案争执地的归属情况，即该调解书第二项“马赖河转进右边山场，以岭的坐落为准，西到岭顶倒水为界，南以马赖河直上鸡笼山岭顶为界，北与苏家队管业的山场为界，东以河为界。此山场应属苏家、龙盘两个生产队共占所有（此山场内有龙田、长院坪两个队的插花山场仍属两个队原有）。”但第四项“本调解书所述共占的山场，具体划分管业，均由双方自行协商解决。”于是1993年、1994年经过县、镇、村三级召集原告苏家屯和龙盘屯协商，达成对上述山场（包括争执地）进行划分的协议，且生效法律文书荔浦县人民政府荔政处[2002]1号行政处理决定书及桂林市人民政府市政复决字[2002]第84号行政复议决定书均确认93、94协议属于有效协议，并将该协议作为确权依据，同时否定了苏家屯1984年《山界林权证》。据此，被诉17号处理决定未采信93、94协议，而采信苏家屯1984年《山界林权证》，属于认定事实不清。第二，关于被诉17号处理决定将争执地近一半山场划给第三人龙田屯和长院坪屯是否明显不当的问题。根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三十七条“权属纠纷当事人对自己提出的权属主张有责任提供证据。权属纠纷当事人应当在处理机关指定的期限内提交有关证据材料。”之规定。本案中，第三人龙田屯和长院坪屯在调处程序中主张争执地归其所有，但未提供能证明争执地归其所有的证据材料，亦未对争执地进行过管业。虽然（77）法民字第3号民事调解书第二项表述为“此山场内有龙田、长院坪两个队的插花山场仍属两个队原有。”但是没有明确四至范围和面积。被告荔浦县政府根据三个有利于原则进行适当划分，并无不可，但是亦应当符合“插花山”的原意。插花山应理解为一方在另一方山场范围内有所有权的山林。如按照被诉17号处理决定的划分（详见马赖河山场权属界限图），确权给第三人龙田屯和长院坪屯的部分，占到争执地近一半面积，且该部分与龙田屯相连成片。因此，被告荔浦县政府仅依据（77）法民字第3号民事调解书中第二项“此山场内有龙田、长院坪两个队的插花山场仍属两个队原有。”就将争执地近一半的山场划分给第三人龙田屯和长院坪屯所有，证据不足，不符合“插花山”的原意，实体处理明显不当。另外，被告桂林市政府于2017年9月18日受理原告的复议申请，于2018年8月22日作出被诉复议决定，无正当理由超过行政复议期限，属于程序轻微违法，该院予以指出。被诉行政处理决定及行政复议决定证据不足，认定事实不清，明显不当，不予支持，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）（三）（六）项之规定，判决：一、撤销荔浦县人民政府作出的荔政处[2017]17号权属纠纷处理决定；二、撤销桂林市人民政府作出的市政复决字[2018]121号行政复议决定；三、由被告荔浦县人民政府重新作出行政行为。 龙田屯、长院坪屯不服一审判决，向本院提起上诉，请求：1、撤销桂林市中级人民法院（2018）桂03行初343号行政判决，维持桂林市政府市政复决字（2018）121号《行政复议决定书》和荔浦县政府荔政处（2017）17号权属纠纷处理决定。2、判令被上诉人苏家屯、龙盘屯于1993年7月12日订立的《协议书》无效。3、诉讼费用判令被上诉人承担。 事实和理由：一审判决认定事实错误，龙盘屯、苏家屯所签订的93年、94年的协议，在没有通知上诉人到场的情况下将上诉人的插花山场全部处分，属恶意串通侵占上诉人的合法权益，并且协议未记载有县、镇、村三级领导参加，协议上签字的苏忠华等三人不是苏家屯的法人，也未得到苏家屯村民的授权，三人的签名应是一人所签，无指印。一审判决认定苏家屯与龙盘屯所签的93协议属有效协议，属错误认定。一审判决撤销两级政府的处理决定证据不足。荔浦市政府本着三个有利于原则将鸡笼山的山顶部分划给两上诉人所有，符合土地管理法。龙田村民小组、长院坪村民小组所依据的证据是1977年荔浦法院兴坪法庭的民事调解书，该法律文书各方均认可，也符合山林土地水利纠纷调处条例的规定，一审判决撤销两级政府的处理决定证据不足。请求二审法院依法支持两上诉人的上诉请求。 被上诉人龙盘屯答辩称，一审判决认定事实清楚，公平、正义，应予以维护。龙盘屯与苏家屯于1993年7月12日所签的协议是真实合法有效的，上诉人没有证据证明龙盘屯的山场内有上诉人的插花山存在。争议山场是龙盘屯和苏家屯从平乐带到荔浦的，龙田和长院坪原本就属荔浦县管辖，他们是没有山场在我们的山场里面的。77年兴坪法庭组织调解的时候是因为龙田屯的村支书说他们也有一点山场在里面，所以在调解书里就写了他们有插花山，实际上他们是一点山场都没有的。 被上诉人苏家屯答辩称，争议地是苏家屯的祖宗山，从解放前一直到现在都是由苏家屯进行管理，1984年颁发山界林权证的时候各方都没有争议，荔浦县政府的17号处理决定把杨梅漕、楠木漕确定为龙盘屯所有，把属于苏家屯的没有争议的山场都划给了龙盘屯。兴坪法庭1977年的民事调解书是生效的法律文书，没有被上级法院宣布撤销或无效，双方应严格履行。93年、94年的协议是苏家屯的一个村民在担任村干部的时候为了迎合县政府私下与龙盘屯签订的，没有经过苏家屯村民的同意，是无效的，该协议在未通知龙田屯、长院坪屯参与的情况下，私分了龙田屯、长院坪屯的插花山，剥夺了他人的权利。一审判决主文叙述互相矛盾，即认可苏家屯1984年的《山界林权证》可以作为确权的证据材料，荔浦市政府采信了，一审法院又认为事实不清，主文叙述互相矛盾。一审判决的尽管有瑕疵，但判决撤销荔浦市政府的处理决定和桂林市政府的复议决定适当。 被上诉人荔浦市政府答辩称，一审判决认定荔浦市政府的处理决定认定事实不清是不妥的。一审判决认定被诉的17号处理决定未采信93、94协议，而采信苏家屯的《山界林权证》属于认定事实不清，这一认定不妥。因为该协议与生效的人民法院（77）法民字第3号民事调解书不一致，处分了上诉人插花地权属的权利，由于没有上诉人参与该协议的协商并签字确认，损害了上诉人的合法权益。答辩人在处理其他案件当中虽然认定了93、94协议，那是因为其他案件争执地不涉及上诉人的权益。一审判决认定本案处理决定实体处理不当缺乏法律依据。一审判决认为答辩人将争执地近一半的山场划分给第三人不符合“插花山”的原意，实体处理不当。这一认定与本案事实不符，“插花山”占整个山场多少比例，是三分之一或者五分之一？并无法律上的具体界定，本案处理决定所作划分是依据“三个有利于”原则进行的。本案处理决定认定事实正确，实体处理并无不当，请求撤销一审判决，驳回一审原告的诉讼请求。 被上诉人桂林市政府答辩称，龙盘屯持有的《山界林权证》登记有“老马冲”1000亩，但未填写四至界限，无法证明与争执山场有关联性，故该证不能作为本案的权属凭证。苏家屯持有的《山界林权证》中登记的“楠木漕至杨梅漕”是本案争执地的一部分山场，虽未包括整个争执山场，但可以作为争执山场的部分权属凭证，兴坪法庭作出的（77）法民字第3号调解书，虽然未明确各方管业四至界限，但该调解书是生效的法律文书，具有法律效力，且该调解书记载了本案争执山场属苏家、龙盘两个生产队共有，同时也记载本案争执山场有龙田、长院坪屯插花山，在当事人没有合法有效权属证据证明争执山场全部归己所有时，县政府根据兴坪法庭作出（77）法民字第3号调解书记载的内容，依据“三个有利于”原则作出处理并无不当，答辩人经审理予以维持是正确的。答辩人收到复议申请后，经审查符合法定受理条件，并予以立案受理，随后向上诉人、被上诉人及荔浦市人民政府下发《案件受理通知书》，复议期间，答辩人对各方当事人提交的书面材料进行了认真审核和研究后作出市政复决字〔2018〕121号行政复议决定，并依法送给当事人。荔浦县人民政府作出《权属纠纷处理决定书》及市政府作出的市政复决字〔2018〕121号行政复议决定认定事实清楚、证据充分、程序合法，适用法律依据正确，请求二审法院撤销一审判决。 二审期间,诉讼各方均未向本院提交足以推翻原审认定事实的新证据,对一审经庭审质证认证的证据，本院予以认可。据此，本院查明的案件事实与一审查明的事实一致。 本院认为，经查明，本案主张对争议山岭的所有权的各方均未能提供证明涉案争议山岭在解放后土改、合作化、“四固定”时期取得权属的证明文件。本案被上诉人苏家屯于1984年11月8日取得的《山界林权证》所登记的四至范围在本案的争执地内，是争执地的其中一部分。根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三十四条“下列书证，可以作为土地山林水利权属纠纷确权处理的证据材料，（六）县级以上人民政府依法核发的土地、山林权属证书，县级以上人民政府水行政主管部门依法核发的取水许可证；”的相关规定，该《山界林权证》依法可以作为确定本案争执地的确权依据。荔浦县政府荔政处〔2017〕17号《权属纠纷处理决定书》认为该册证书依法可以作为证实土地权属的凭证予以采信，但其在确定苏家屯拥有的在争议地的所有权范围时并未严格按照该《山界林权证》所确定的四至界限进行确权，而是仅根据“三个有利于”的原则对争议的山岭进行划分，违反了《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三十四条的相关规定。 上诉人龙田屯、长院坪屯以1977年兴坪人民公社法庭（77）法民字第3号民事调解书中有“此山场应属苏家、龙盘两个生产队共占所有（此山场内有龙田、长院坪两个队的插花山场仍属两个队原有）”相应内容主张对争议山岭有所有权。该调解书虽明确了龙田屯、长院坪屯在争议山岭内的插花山场仍归其所有，但在该争议山岭由政府调处及一审、二审的过程中，龙田屯、长院坪屯均未能提供能证明其在争议山岭内所有的插花山场的面积的相关证据，也无证据可证明其在争议山岭内进行过管业。根据“插花”的本意，不应当是与所有权人拥有的其他大片土地连成片的土地，但荔浦县政府荔政处〔2017〕17号《权属纠纷处理决定书》的确权决定却突破了“插花山场”的本意，将争执地山场成片确权给了龙田屯和长院坪屯，违背了行政行为适当的原则，处理决定显属不当。 综上，荔浦县政府荔政处〔2017〕17号《权属纠纷处理决定书》认定事实不清，处理决定明显不当，桂林市政府市政复决字〔2018〕121号《行政复议决定书》维持荔浦县政府的处理决定，亦属错误。一审判决撤销荔浦县政府〔2017〕17号《权属纠纷处理决定书》和桂林市政府市政复决字〔2018〕121号《行政复议决定书》，判令荔浦县政府重新作出处理决定。认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。上诉人的上诉请求无法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 案件受理费50元，由上诉人荔浦市东昌镇龙田村龙田屯村民小组、荔浦市东昌镇龙田村长院坪屯村民小组共同负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 麦济艰 审 判 员 陈 钢 审 判 员 古华强 二〇二〇年四月九日 法官助理 黄海铭 书 记 员 韦泉丞