云南省大理白族自治州中级人民法院行 政 判 决 书（2019）云29行初28号原告大理市海平面客栈，经营场所：云南省大理白族自治州大理市银桥镇马久邑村委会8社**，注册号：532901600437316。经营者郭强，男，1981年3月22日生，汉族，住北京市海淀区。委托代理人杨在明、张琨，北京在明律师事务所律师，特别授权代理。被告大理市人民政府，住所：大理市海东行政办公区。法定代表人严启红，代理市长。委托代理人孙剑飞，云南孙剑飞律师事务所律师，特别授权代理。委托代理人张国相，特别授权代理。原告大理市海平面客栈诉被告大理市人民政府其他行政管理行为违法一案，本院于2018年12月3日作出（2018）云29行初36号行政裁定，以“原告起诉超过一年的起诉期限”为由，裁定驳回原告的起诉。一审宣判后，原告不服提起上诉。2019年4月3日，云南省高级人民法院以（2019）云行终35号行政裁定，撤销本院所作上述裁定，指令本院继续审理。本院于2019年5月6日立案后，同年10月28日组织双方当事人进行证据交换并发表了质证意见，同月29日，本院依法组成合议庭公开开庭审理了本案。原告大理市海平面客栈经营者郭强及委托代理人杨在明、张琨，被告大理市人民政府委托代理人孙剑飞、张国相到庭参加诉讼。2020年4月10日，被告大理市人民政府向本院书面申请变更法定代表人为严启红。本案报请云南省高级人民法院批准延长审理期限六个月，经合议庭评议并经本院审判委员会讨论决定，本案现已审理终结。原告大理市海平面客栈起诉请求，1.确认被告大理市人民政府责令停业的行为违法；2.判令本案诉讼费由被告承担。事实及理由：原告系大理市境内经营的客栈，2017年3月31日，被告作出的《大理市人民政府关于开展洱海流域水生态保护核心区餐饮客栈服务业专项整治的通告》[2017]3号（以下简称《3号公告》）第二条整治内容中，要求原告暂停营业，接受检查。同年6月16日，被告的内设机构大理市洱海保护治理“七大行动”指挥部作出《关于做好洱海流域核心区内餐饮客栈经营户暂停营业期间相关事宜的通知》（以下简称《暂停营业期间相关事宜的通知》），更加印证了被告的责令停业行为。原告认为，被告作出的两份规范性文件违背上位法，且被告依据该规范性文件，责令原告停产停业没有法律依据，严重侵害了原告的合法权益。庭审中，原告进一步明确其第一项诉讼请求即指被告作出的《3号公告》中要求客栈暂停营业，接受检查的行为。被告责令停业的行为具体表现是：第一，统一印制封条；第二，要求包括原告在内的经营户签字盖章确认；第三，要求包括原告在内所在的村委会加盖公章见证；第四，对包括原告在内的经营场所进行贴封；第五，被告的工作人员对贴封过程制作现场笔录并登记造册；第六，大理市洱海管理局副局长的职务行为；第七，常务副市长的职务行为；第八，大理市市委书记孔贵华的职务行为；第九，大理市银桥镇政府的职务行为；第十，被告发布的《3号公告》。上述行为均体现了被告关停事实客观存在，虽然被告没有直接对原告作出停业的通知或者决定，但并不意味着原告停业不是因为被告的行政行为。被告的行政行为就是发布《3号公告》，其相关的行政职能部门是遵从上级行政机关的命令，具体实施了对原告经营的客栈进行关停和查封的行为，达到了让原告实际停业的效果，体现了被告关停企业的意志。被告大理市人民政府答辩称，第一，《3号公告》的发布是因为洱海严重污染且有继续恶化趋势，是被告为了生态公共利益需要作出，是对所有相关行政部门进行行政指导的规范性文件，不是单独针对本案原告停业作出的行政行为；第二，从原告叙述的第二项到第九项，政府组织职能部门对客栈进行查封的情况，都是各个行政部门围绕洱海保护的主体责任，按照相应的法律规定履行法定职责。根据职权法定原则，行政部门履行职务行为并不能代表被告，只能证明原告有停业的事实，不能证明其停业是被告的行政行为造成。原告提交的证据中有行政部门领导和政府领导的讲话、说明和解释，只是相关行政部门或领导对《3号公告》作出的说明和解释，并不是被告作出的行政行为。原告起诉要求确认被告的行为违法，没有事实和法律依据，请求人民法院依法查明本案事实，驳回原告的诉讼请求。原告大理市海平面客栈为证明其起诉主张，向本院提交如下证据：第一组，原告营业执照复印件、经营者身份证复印件，拟证明原告主体资格及身份信息；第二组，《关于规范大理市洱海流域水生态保护区核心区餐饮客栈经营户停业整治有关工作的通知》，拟证明客栈被被告大理市人民政府强制停业。第三组，《大理市人民政府关于开展洱海流域水生态保护区核心区餐饮客栈服务业专项整治的通告》（[2017]3号）、《关于做好洱海流域核心区内餐饮客栈经营户暂停营业期间相关事宜的通知》，拟证明被告大理市人民政府责令停业的行为违法。第四组，《洱海客栈沉浮录》视频及文字整理版，拟证明本次停业行为实施主体为被告大理市人民政府。第五组，《近2000家客栈餐馆关停整治，洱海将如何》视频及文字整理版，拟证明本次停业行为实施主体为被告大理市人民政府。第六组，《大理：停客栈、增绿水、让洱海减负》视频及文字整理版，拟证明本次停业行为实施主体为被告大理市人民政府。第七组，《云南大理开启“抢救模式”拯救洱海：最严格保护令生效，1800余商户停业》视频及文字整理版，拟证明大理市环保局等政府相关职能部门参与了客栈关停的行为，关停是政府行为而非客栈自愿，部分客栈被大理市环保局封停。第八组，《云南：最严整治风暴今起环洱海千家客栈暂时关停》视频及文字整理版，拟证明大理市委、市政府部署了关停行为。第九组，《千家关停，洱海开启“抢救”模式》，拟证明被告大理市人民政府采取了“一刀切”的关停模式。第十组，孔贵华（时任大理市委书记）在全市流域截污治污停污工作部署会议讲话，拟证明大理市委书记孔贵华亲自部署关停客栈行为。第十一组，封停客栈照片，拟证明客栈在政府的要求下，进行了封停。第十二组，关于海栖七号院恢复营业的公示，拟证明经被告大理市人民政府核查合格后，恢复营业，客栈是被强制停业。被告大理市人民政府对原告大理市海平面客栈提交的证据提出如下质证意见：对第一组证据“三性”无异议；对第二组证据真实性无异议，但对内容和证明目的有异议，主要原因是原告归纳内容不完整，仅根据原告的理解进行摘录归纳，不认可原告的证明目的。对第三组证据的真实性、关联性无异议，对证明内容和证明目的不予认可，原告归纳的内容不准确、不完整，属于断章取义。对第四组至第十一组证据，即有关视频记载的采访、文章的归纳整理材料以及客栈封停的照片等，因证明内容以原告单方面的理解、想象归纳整理，无拍摄、复制人员说明拍摄、复制等情况，形式要件不合法，不能作为证据使用。对第十二组证据，即银桥镇人民政府出具的恢复营业公示，对证据“三性”无异议，但不认可原告的证明目的。被告大理市人民政府为证明其答辩主张，向本院提交如下证据：第一组，1.大府登[2017]3号，大理市人民政府公告第3号《大理市人民政府关于开展洱海流域水生态保护区核心区餐饮客栈服务业专项整治的通告》；2.大理市洱海保护治理“七大行动”指挥部《关于做好洱海流域核心区内餐饮客栈经营户暂停营业期间相关事宜的通知》。拟证明被告作出《3号公告》，对洱海流域水生态保护区核心区内的餐饮客栈服务业开展专项整治，该公告具有普遍的约束力，性质属于被告的行政规范性文件，主体合法；2017年6月16日，被告派出机构大理市洱海保护治理“七大行动”指挥部作出的《暂停营业期间相关事宜的通知》，其效力仅限于政府内部系统，对外没有约束力，不属于行政规范性文件。第二组，1.大市府规核[2017]4号，大理市法制局对《大理市人民政府关于开展洱海流域水生态保护区核心区餐饮客栈服务业专项整治的通告》（送审稿）的合法性审查意见；2.《大理市人民政府关于开展洱海流域水生态保护区核心区餐饮客栈服务业专项整治的通告》起草说明；3.大市府规登[2017]3号关于《大理市人民政府关于开展洱海流域水生态保护区核心区餐饮客栈服务业专项整治的通告》的登记报告；4.大府规登准[2017]3号大理白族自治州人民政府法制和政策研究办公室《规范性文件登记回执》；5.大市府规备[2017]3号关于《大理市人民政府关于开展洱海流域水生态保护区核心区餐饮客栈服务业专项整治的通告》的备案报告，拟证明《3号公告》的制定、出台到公布实施是合法的。第三组，1.云南省人民政府第129号令《云南省行政机关规范性文件制定和备案办法》；2.《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，拟证明被告大理市人民政府制定《3号公告》所依据的法规。原告大理市海平面客栈对被告大理市人民政府提交的证据提出如下质证意见：对第一组、第二组证据的真实性无异议，对合法性和关联性不予认可；第三组证据属于法律依据，不进行质证。本院认为，原告大理市海平面客栈提交法庭的第一组至第三组、第十二组证据，符合法律法规的规定，具有合法性，证明了案件的部分客观事实或案件的主要情节，具有客观性，证据与诉辩主张、法律法规适用或待证案件事实之间存在关联性，属有效证据。对第四组至第十一组证据，即有关视频资料的采访、文章归纳整理材料以及客栈封停的照片等，因证明内容以原告单方面的理解、想象归纳整理，无拍摄、复制人员说明拍摄、复制等情况，形式要件不合法，不能作为证据使用。被告大理市人民政府提交法庭的第一组、第二组证据，与本案诉辩主张、法律法规适用或待证案件事实之间存在关联性，证据间相互印证，对本案事实具有证明力，属有效证据。第三组证据属于法律依据，无需认证。诉讼双方相互对部分证据在证明方向、证明力等方面持有的异议，属于证据运用的意见，并不影响证据的有效性。经审理查明，2017年3月31日，被告大理市人民政府依据《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国水法》《中华人民共和国水污染防治法》《云南省大理白族自治州洱海保护管理条例》《云南省大理白族自治州洱海海西保护条例》《云南省大理白族自治州水资源保护管理条例》《云南省大理白族自治州村庄规划建设管理条例》《云南省大理白族自治州湿地保护条例》以及国务院《无照经营查处取缔办法》等相关法律法规，发布了《大理市人民政府关于开展洱海流域水生态保护区核心区餐饮客栈服务业专项整治的通告》即《3号公告》。该公告规定：一、整治范围：（一）洱海流域水生态保护区核心区洱海海西、海北（上关镇境内）1966米界桩外延100米、洱海海东片区（海东镇、挖色镇、双廊镇境内）环海路临湖一侧和道路外侧路肩外延30米、洱海主要入湖河道堤岸两侧各30米范围内的所有餐饮、客栈服务业。（二）水生态保护区核心区划定红线经过的洱海××湖自然村所有餐饮、客栈服务业。二、整治内容：自本通告发布之日起10日内，整治范围内所有餐饮、客栈经营户一律自行暂停营业，接受核查。对期限内未暂停营业的餐饮、客栈经营户，由相关职能部门依法查处、予以停业整治……四、责任追究：（一）凡是违反本通告规定擅自开展经营活动的经营户，由相关行政执法部门依法查封、责令停业、吊销证照。阻碍国家机关工作人员依法执行公务的，由公安机关依法给予治安处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。（二）对利用微信、微博、论坛等媒介平台编造传播虚假信息、扰乱社会秩序的，由公安机关依法查处；构成犯罪的，依法追究刑事责任……2017年6月16日，被告大理市人民政府临时机构大理市洱海保护治理“七大行动”指挥部作出《关于做好洱海流域核心区内餐饮客栈经营户暂停营业期间相关事宜的通知》，其内容为：一、关停房间的通风、保洁、管理、维护与检查：每月的10号、25号早8:00--晚18:00，经向所在乡镇申请批准后，所关停的房间可开启封条，进行自我通风、保洁、管理、维护、检查。结束后，按时自行将封条恢复原状。辖区政府相关职能部门适时进行检查验收……根据被告大理市人民政府《3号公告》及《暂停营业期间相关事宜的通知》要求，大理市下辖相关行政职能部门或涉案乡（镇）人民政府，采取统一印制封条，让经营者签字盖章确认关停事实。本案原告大理市海平面客栈经营所在地村委会加盖公章见证，并由相关工作人员对贴封过程制作现场笔录并登记造册等行为，致使原告于2017年4月10日起“自愿”关停。本院认为，被告大理市人民政府作出的《3号公告》第二条“整治内容自本通告发布之日起10日内，整治范围内所有餐饮、客栈经营户一律自行暂停营业，接受核查。”同时《暂停营业期间相关事宜的通知》第一条“每月的10号、25号早8:00--晚18:00，经向所在乡镇申请批准后，所关停的房间可开启封条，进行自我通风、保洁、管理、维护、检查。结束后，按时自行将封条恢复原状。”该被诉行政行为内容明确具体，具有很强的针对性。大理市下辖相关行政职能部门或涉案乡（镇）人民政府是根据被告发布的《3号公告》《暂停营业期间相关事宜的通知》等要求，采取统一印制封条，由原告大理市海平面客栈经营所在地村委会加盖公章见证，并由相关工作人员对贴封过程制作现场笔录并登记造册，让原告的经营者签字盖章确认已实施“自愿”关停事实，该一系列行为均体现了被告的总体部署要求，客观上已经对原告经营权益产生实际影响，原告被关停与被告的上述行政行为有直接因果关系。大理市下辖行政机关或者所属乡（镇）人民政府仅为被告的政策或决定的执行者，故原告“自愿”关停的行为，应当确认为被告的行政行为，原告依法对此享有提起诉讼的权利。其次，被告为加快生态文明体制改革，建设美丽中国，将生态文明建设放在突出地位，为切实减轻洱海入湖污染负荷、促进洱海水质稳定改善，根据中央、省委、省政府部署安排，为防止洱海污染继续恶化趋势，在“采取断然措施，开启抢救模式”要求的背景下，制定发布《3号公告》《暂停营业期间相关事宜的通知》等相关政策措施，其目的是为了生态公共利益管理的需要，被告下辖相关行政职能部门或涉案乡（镇）人民政府于2017年4月10日前，对整治范围内的所有餐饮、客栈经营户采取“一律自行暂停营业，接受核查”等行政措施，具有合理性、正当性，且不违反法律规定，并无不当。第三，原告根据被告的相关要求，自行暂停客栈经营行为，属于积极配合被告公共利益管理需要而停业，并不存在被告对其实施了责令停业的行政行为。故原告起诉请求判决确认被告责令停业的行为违法，理由不能成立，本院不予支持，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告大理市海平面客栈的诉讼请求。案件受理费50元，由原告大理市海平面客栈负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于云南省高级人民法院。审判长 鲍 强审判员 段蓉晖审判员 杨明珠二〇二〇年四月二十日法官助理刘建娟书记员左羚