贵州省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）黔行终1988号上诉人（原审原告）雷刚，男，苗族。委托代理人雷斌，北京大成（海口）律师事务所律师。委托代理人吴开包，女,苗族。系雷刚之母。被上诉人（原审被告）黄平县人民政府。法定代表人杨智，县长。委托代理人吴小和。委托代理人陆明华。被上诉人（原审被告）黔东南苗族侗族自治州人民政府。法定代表人罗强，州长。委托代理人杨秀成。原审第三人雷安康，男，苗族。原审第三人黄平县谷陇镇火车站村二组。负责人雷邦权，组长。上诉人雷刚因与被上诉人黄平县人民政府（以下简称黄平县政府）、黔东南苗族侗族自治州人民政府（以下简称黔东南州政府）以及原审第三人雷安康、黄平县谷陇镇火车站村二组（以下简称火车站村二组）土地行政处理及行政复议一案，不服贵州省黔东南苗族侗族自治州中级人民法院（2019）黔26行初169号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。一审法院经审理查明：争议地地名叫包恶卡，也称为上包恶卡、包翁卡、包研、金腰开、包解拿等，位于黄平县苗陇火车站斜对面的铁路边上，四至范围为东抵走六组大路、雷国兴土里坎，南抵小路（走电杆的小路），西抵雷安明土、雷邦凡土，北抵雷邦凡土坎、走六组大路，面积约1.6亩，1997年至今，是雷安康耕种的熟土。2012年2月，雷安康之子雷帮朝在争议地内修建养猪场，雷刚提出异议而发生纠纷。纠纷发生后，黄平县政府多次作出处理，或者被人民法院判决撤销，或者被复议机关复议撤销，2018年12月，黄平县政府重新进行处理。雷刚以其父亲雷祥海生前持有的1983年7月6日颁发的黄林自字第6号《黄平县社员自留山证》、雷刚持有的黄府林证字（2009）第5226221112239—1/1号《林权证》为主要依据，主张本案争议地使用权属，雷安康以1998年颁发的NO.0539515号《土地承包经营权证书》为主要依据主张争议地使用权属。雷刚与雷安康分属的谷陇镇原火车站村三组、四组已于2016年4月合并为谷陇镇火车站村二组，争议土地所有权已属于二组集体所有，所有权争议已不存在。黄平县政府经调查核实认为，证人对雷刚提供的黄林自字第6号《黄平县社员自留山证》登记的“包研”林地四至范围中的下抵、右抵的“雷国生之田”不一致，“雷国生之田”无法核实，黄府林证字（2009）第5226221112239—1/1号《林权证》登记的“包翁卡”山林没有包含争议山，而雷安康提交的NO.0539515号《土地承包经营权证书》登记的“上包恶卡”土地的四至范围涵盖了争议土地，且雷安康从争议发生前至现在，一直耕种管理，遂根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条、第十三条，《中华人民共和国农村土地承包法》第二十二条，《林木林地权属争议调处办法》第十七条的规定，作出黄府决字（2019）2号处理决定，将争议的“包恶卡”土地使用权确定归雷安康所有。雷刚收到处理决定后不服，向黔东南州政府申请行政复议，黔东南州政府受理雷刚的复议申请后，通知黄平县政府和雷安康参加复议，黄平县政府进行了复议答辩、提交了证据材料，经书面审查，黔东南州政府于2019年6月11日以黔东南府复议字（2019）75号复议决定维持了黄平县政府作出的黄府决字（2019）2号处理决定。雷刚不服提起行政诉讼，请求:撤销黄平县政府作出的黄府决字（2019）2号处理决定和黔东南州政府作出的黔东南府复议字（2019）75号复议决定。一审认为，雷刚与雷安康为“包恶卡”土地使用权发生纠纷，系农民个人之间的纠纷，黄平县政府作出土地使用权属归属的处理决定，黔东南州政府作出行政复议决定均是其法定职权，予以确认。经一审法院现场勘查，争议双方对黄平县政府被诉的处理决定认定的争议地四至范围均无异议。本案纠纷发生后，雷刚虽然提交了黄林自字第6号《黄平县社员自留山证》和黄府林证字（2009）第5226221112239—1/1号《林权证》，但经黄平县政府和一审法院分别核实，黄林自字第6号《黄平县社员自留山证》登记的“包研”林地的四至中的下抵和右抵的“雷国生之田”是解放前称呼的地名，经调查，证人陈述不一致，无法确定其具体地点，黄府林证字（2009）第5226221112239—1/1号《林权证》登记的“包翁卡”山林没有包含争议山，故雷刚提交的黄林自字第6号《黄平县社员自留山证》和黄府林证字（2009）第5226221112239—1/1号《林权证》均不能作为主张争议的“包恶卡”土地使用权属的依据。根据核实和当事人陈述，雷安康提交的NO.0539515号《土地承包经营权证书》登记的“上包恶卡”土地的四至范围已涵盖了争议地，黄平县政府兼顾雷安康长期耕种管理争议的“包恶卡”土地和NO.0539515号《土地承包经营权证书》涵盖争议地的事实，将争议的“包恶卡”土地使用权确权归雷安康所有并无不当，符合法律的规定。黔东南州政府受理雷刚的复议申请后，依法发送了行政复议受理通知书和参加行政复议通知书，黄平县政府亦进行了行政复议答复，提交了证据材料，所作出的行政复议决定程序合法。雷刚所诉理由不能成立，一审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回雷刚的诉讼请求。案件受理费50元，由雷刚承担。一审宣判后，雷刚不服，请求撤销一审判决，撤销被诉行政处理决定及复议决定，责令黄平县政府重新对案涉争议地使用权作出处理决定。其上诉理由：一审判决认定事实错误，适用法律错误。1.二被上诉人作出的行政行为主要证据不足。二被上诉人决定将涉案土地使用权确权归原审雷安康享有，依据是1998年颁发给雷安康的《土地承包经营权证书》。上诉人认为，雷安康持有的《土地承包经营权证书》不具有合法性，该证书将涉案争议地等填写到雷安康的《土地承包经营权证书》中，违反中办发（1997）16号文件《中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》第二条第二款的规定。雷安康在第二轮土地承包申报填写过程中，弄虚作假，没有严格按照其原承包土地情况进行申报,其持有的1984年7月4日《土地承包合同书》，只有地名为“送顶拉”一块土，面积只有0.2亩，而在1998年12月31日填写的《承包土地明细表》中，除了“送顶拉”这块土（面积0.189亩）以外，还增加“上包恶（根）卡”等5块土地，其私自将上诉人父亲雷祥海承包的自留山的土地填写到其《承包土地明细表》上，进而取得《土地承包经营权证书》，并故意将地名“上包恶根”涂改成地名“上包恶卡”,该经营权证书依法应当予以撤销，更不能作为土地确权的合法根据。上诉人承包的涉案自留山，有1984年《黄平县社员自留山证》和1998年《承包土地基本情况表》及《承包经营权调查统计表》证明证实登记的“包研”、“金腰开”的四至范围包括了雷安康等五户的开荒地在内，也有2009年的《林权证》证实。黄平县政府认定雷安康家在“上包恶卡”的2块土地上一直长期耕种管理错误，自雷安康家开荒使用之日起，上诉人父母及上诉人就一直提出异议，找村干部处理，但由于种种原因，没有得到及时处理。黄平县政府发现争议地存在诸多问题，但未进行查明的情况下采信雷安康的《土地承包经营权证书》登记的内容，否定上诉人的合法凭证，作出的确权行政处理决定，主要证据不足。2.二被上诉人作出的行政行为适用法律错误。第一，黄平县政府认为涉案地是耕地不是林地，不属于林木林地权属争议，适用《中华人民共和国土地管理法》相关规定进行处理错误，根据《中华人民共和国森林法实施条例》第二条关于“林地”的定义，足以证明案涉土地属于林地的范围，案涉土地在上诉人的林权范围之内，属于林地范畴。第一轮土地承包期间，上诉人父亲的林权范围之内，不存在任何开荒地，现除了雷安康户因开挖林地建养殖场不肯退还外，其他几户都同意将开荒地退还给上诉人管理使用。故黄平县政府适用《中华人民共和国土地管理法》有关条款进行处理错误。第二，雷安康的《土地承包经营权证书》不合法，不能作为证据采信，黄平县政府适用《中华人民共和国农村土地承包法》第二十二条规定予以保护错误。第三，上诉人提交的证据充分证明案涉林地属于上诉人的林地范围，使用权归上诉人所有，黄平县政府适用《林木林地权属争议调处办法》第十七条规定，认为上诉人没有提供证据证明案涉林地使用权归上诉人享有，也属于适用法律错误。黔东南州政府在发现黄平县政府作出的土地使用权确权行政处理决定主要事实不清、证据不足，适用法律错误，仍然适用《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项的规定决定予以维持错误。被上诉人黄平县政府辩称，上诉人提交的证据均不能确认该争议地使用权归其享有的客观事实，不能推翻雷安康依法持有的《土地承包经营权证书》，本案争议地在雷安康持有的《土地承包经营权证书》登记的“上包恶卡”土地承包经营范围内，且在未发生争议前，长期由雷安康耕种管理，黄平县政府作出的被诉复议决定认定事实清楚，适用法律正确。请二审法院驳回上诉人的上诉。被上诉人黔东南州政府答辩称，黄平县政府作出的处理决定事实清楚，符合法律法规规定，黔东南州政府作出的复议决定程序合法，请求驳回上诉人的上诉请求。原审雷安康、火车站村二组未提交书面陈述意见。二审经审理查明的事实与一审查明的事实一致，本院予以确认。本院认为,本案的主要争议地焦点为：1.黄平县政府、黔东南州政府作出被诉处理决定及复议决定采信证据是否正确；2.被诉行政行为认定事实和适用法律是否正确。关于证据采信问题。上诉人提交的主要证据：1.黄林自字第6号《黄平县社员自留山证》，该证登记的“包研”林地四至范围中的下抵、右抵“雷国生之田”，不能确定其具体位置，证人证言也不能相互印证，并不能证实登记的“包研”包含争议地。2.黄府林证字（2009）第5226221112239—1/1号《林权证》登记的“包翁卡”，经黄平县政府及一审法院现场核实，不能证明包含争议地，不能达到其证明目的。3.保存于黄平县档案馆的《黄平县土地承包经营权证调查统计表》，虽雷刚指认该表登记的“金腰开”四至范围包含了争议地，但同时也包含了雷安康和其他村民《林权证》、《土地承包经营权证书》登记的部分土地，且该部分土地的实际使用管理人为雷安康等村民，故雷刚提交的该证据，与客观现状不符，不能达到其证明目的。关于被诉行政行为认定事实和适用法律是否正确的问题。雷安康持有的1998年《土地承包经营权证书》登记的“上包恶卡”经现场勘界确认包含争议地，且争议地长期由雷安康户耕种管理使用，雷刚提交的证据不能达到其证明目的，据此黄平县政府，根据《中华人民共和国土地管理法》等法律法规的规定，将争议地使用权明确归雷安康享有，认定事实清楚、适用法律正确。黔东南州政府受理该复议申请后，充分保护复议当事人的权利，复议程序合法，所作复议决定亦无不当。综上，上诉人雷刚提出的上诉理由不能成立，本院不予采纳。一审认定事实清楚，审判程序合法，判决结果正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人雷刚负担。本判决为终审判决。审判长 赵 敏审判员 孟 婷审判员 谢璐凯二〇二〇年四月三十日法官助理黄千柏书记员萧弘亦可