广东省惠州市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）粤13行终342号上诉人（原审原告）吕剑梅，女，汉族，住河南省固始县。委托代理人郑汉宏，北京市中银（深圳）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）惠州市惠阳区住房和城乡建设局。法定代表人黄迪伟，局长。诉讼负责人刘伟君，该局总建筑师。委托代理人张蓉蓉，该局工作人员。委托代理人温少杰，广东广法律师事务所律师。原审第三人惠州首明投资有限公司。住所地：广东省惠州市惠阳区淡水新桥片区**新城花园B区10幢1层01号商业3楼。法定代表人孙晓东，经理。委托代理人陈丽娜，该司工作人员。委托代理人徐金文，该司工作人员。上诉人（原审原告）吕剑梅因与上诉人（原审被告）惠州市惠阳区住房和城乡建设局、原审第三人惠州首明投资有限公司规划其他行政行为一案，不服广东省博罗县人民法院（2019）粤1322行初277号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人（原审原告）吕剑梅委托代理人郑汉宏，上诉人（原审被告）惠州市惠阳区住房和城乡建设局诉讼负责人刘伟君及委托代理人张蓉蓉、温少杰，原审第三人惠州首明投资有限公司委托代理人徐金文到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院经审理查明，第三人惠州首明投资有限公司是涉案惠州市惠阳区淡水新桥片区**新城花园的开发商。原告吕剑梅于2017年2月19日与第三人签订《商品房买卖合同（预售）》购买**新城花园C区2幢A座15层04号房，并已付清购房款。涉案商品房竣工验收后，部分业主发现无法办理不动产权证并向各相关部门投诉。2019年3月11日，惠州市惠阳区房产管理局对涉案花园业主作出《关于业主反映惠阳碧桂园南站新城无法办理房产证问题有关信访事项的处理意见书》，答复业主：碧桂园南站新城项目登记名为“**新城”，**新城花园C区（1-12栋）的开发企业至今尚未前来我局申请该项目的不动产首次登记，根据《不动产登记暂行条例实施细则》第二十四条的规定“未办理不动产首次登记的，不得办理不动产其他类型登记”，购房者暂不能申领《不动产权证书》。2019年4月11日，惠州市惠阳区自然资源局对苟恒（等5人）作出惠阳自然资[2019]128号《关于信访事项交办情况告知单（惠阳办访[2019]117号）的告知书》，载明：“......‘**新城’项目位于淡水新桥地段，由惠州市首明投资有限公司开发建设。在该公司申请办理不动产权籍调查中，我局发现该公司在建设该项目时有部分用地未按规划分宗红线建设，出现跨宗地建设情况，不符合不动产‘房地一体’登记的有关要求。由于宗地跨宗建设及补缴地价问题未处理完成，暂无法办理不动产权籍调查，造成小业主不能办理不动产登记业务。根据区政府相关批示精神，要求开发商先行缴C区用地分宗、延长年限业务的地价款。待地价款预缴至区财政账户后，便可完善该区的用地审批手续及不动产权籍调查手续。届时，开发商即可依规前来申请办理不动产首次登记及转移登记手续，申领购房人名下的《不动产权证书》。......”根据涉案的《商品房权籍调查地籍数据库红线调整备案工作用图》及其他证据显示，在涉案**新城花园C区（1-12幢）中，只有C区6幢出现跨宗建设问题。C区6幢建设项目是单独办理了《建设工程规划许可证》，其他幢数的建设项目也是单独办理了《建设工程规划许可证》。C区6幢建设工程在建设工程规划时是跨宗规划的，即该建设工程是规划在两宗土地上的。庭审时，原告称未对涉案《建设工程规划许可证》申请行政复议或者提起行政诉讼。该两宗土地的国有土地使用权证号及基本情况分别为粤（2016）惠州市不动产权第3****04号（面积50681平方米，城镇住宅用地使用权至2077年12月4日止，商服用地使用权至2047年12月4日止）和惠阳国用（2007）第0**1547号（面积159867㎡，城镇住宅用地使用权至2077年9月6日止，商服用地使用权至2047年9月6日止），两宗土地的使用权期限并不完全一致，虽然年份一致，但月份不同，但产权人均是第三人。涉案花园1-5幢建设在粤（2016）惠州市不动产权第3****04号土地上，7-12幢建设在惠阳国用（2007）第0101547号土地上。2018年4月9日，第三人向被告申请办理**新城花园C区2、5、6栋及地下室的竣工验收备案。第三人向被告提交了《竣工验收备案表》《竣工验收申请表》《建筑工程竣工验收报告》《建筑工程施工许可证》《建设工程施工图设计文件审查合格书》《勘察文件质量检查报告》《设计文件质量检查报告》《房屋建筑工程质量评估报告》《建设工程规划验收合格证》《建设工程消防验收意见书》《人防工程易地建设项目竣工备案表》《新建防雷装置检测报告》《**新城花园C3区1-6栋及地下室项目竣工环境保护验收监测报告》《建设工程施工安全评价书》《建设工程结算价备案表》《商品房质量保证书、商品房使用说明书》《房屋建筑工程质量保修书》等材料。2018年4月11日，惠州市惠阳区建筑工程质量监督站向被告提交了一份**新城花园2栋-6栋及地下室《工程质量监督报告》，审核意见为“具备备案条件”。2018年4月23日，被告在《竣工验收备案表》备案意见栏上注明：“该工程的竣工验收备案文件已于2018年4月23日收讫，文件齐全。”在备案机关处理意见栏注明：“该工程备案手续已完备，同意备案。”另查明，在庭审中，第三人称其已于2019年4月30日缴纳了土地分宗、延长年限的地价款，于2019年7月初向不动产登记中心提交了涉案花园2-6栋的权籍调查申请。在另案相关联的涉案小区业主肖晖、黄健诉惠州市惠阳区自然资源局、惠州首明投资有限公司（2019）粤1322行初280、281号案撤销相关《建设工程规划验收合格证》庭审过程中，惠州市惠阳区自然资源局称涉案花园2-6栋的用地问题已经不影响开发商申请进行首次登记并转移登记到业主名下，开发商补缴地价后，原来的《建设工程规划验收合格证》是有效的，是不需要重新进行规划验收的。原审法院认为，涉案纠纷产生的原因是业主购买了涉案花园商品房后无法办理不动产权证，产生的问题根源是开发商在办理涉案花园C区6幢《建设工程规划许可证》时，该建设工程存在跨两宗土地规划，而因两宗土地的使用年限不同，开发商需要申请办理分宗、延长年限补缴地价等事宜，方可办理首次登记和为业主办理转移登记。本案中，根据查明的事实，原告未对涉案《建设工程规划许可证》申请行政复议或者提起行政诉讼，故原审法院在本案对涉案《建设工程规划许可证》的合法性不适宜进行审查和评判。关于被告主张原告的起诉超过起诉期限的问题。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”的规定，本案原告的起诉期限为一年，但被告不能提交证据证明原告的起诉已超过一年的起诉期限，故对被告的该项主张，原审法院不予采纳。《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第五条规定：“建设单位办理工程竣工验收备案应当提交下列文件：（一）工程竣工验收备案表；（二）工程竣工验收报告。竣工验收报告应当包括工程报建日期，施工许可证号，施工图设计文件审查意见，勘察、设计、施工、工程监理等单位分别签署的质量合格文件及验收人员签署的竣工验收原始文件，市政基础设施的有关质量检测和功能性试验资料以及备案机关认为需要提供的有关资料；（三）法律、行政法规规定应当由规划、环保等部门出具的认可文件或者准许使用文件；（四）法律规定应当由公安消防部门出具的对大型的人员密集场所和其他特殊建设工程验收合格的证明文件；（五）施工单位签署的工程质量保修书；（六）法规、规章规定必须提供的其他文件。住宅工程还应当提交《住宅质量保证书》和《住宅使用说明书》。”本案中，第三人向被告申请办理竣工验收备案时提交的材料符合上述规定，被告审查后作出同意竣工验收备案行为，并不违反法律规定，原告请求撤销涉案竣工验收备案行为，理由不充分，原审法院不予支持。第三人称已补缴了地价，作为不动产登记部门的惠州市惠阳区自然资源局亦表示用地问题已经不影响开发商申请进行首次登记并转移登记到业主名下，第三人作为开发商，应采取一切措施，积极推动办理不动产权证相关事宜，尽快为涉案花园业主办理不动产权证。因办证事宜产生的纠纷，涉案业主可根据与开发商签订的合同以及相关法律法规的规定，通过协商或者民事诉讼途径解决。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告吕剑梅的诉讼请求。上诉人（原审原告）吕剑梅不服原审判决，上诉称：《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。一审法院认定被上诉人对**新城花园C区2、5、6栋及地下室（下称涉案项目）作出的竣工验收备案行为（下称涉案行政行为）符合法律规定的认定事实不清，证据不足。一、被上诉人在明知涉案项目存在违法行为的情况下仍然对涉案项目作出竣工验收备案的行为违反法律规定，涉案行政行为应当予以撤销。被上诉人于2018年4月23日对原审第三人“**新城花园”C区2幢、3幢、4幢、5幢、6幢作出竣工验收备案行为，然而被上诉人在2017年8月2日就已经知道涉案项目存在跨宗地建设的违反规划的违法行为。被上诉人明知涉案项目存在违法行为，明知涉案项目备案后仍然无法进行产权首次登记，被上诉人仍然允许原审第三人对涉案项目进行备案，违反了《城市房地产开发经营管理条例》（2011修正）第十八条第一款第一项的规定，即“住宅小区等群体房地产开发项目竣工，应当依照本条例第十七条的规定和下列要求进行综合验收：（一）城市规划设计条件的落实情况”。被上诉人给涉案项目办理竣工验收备案的行为，违反法律规定，应当予以撤销，一审法院认定事实不清，原判决应当予以撤销。另外，原审第三人称其于2019年4月30日缴纳了土地分宗、延长年限的地价款并于2019年7月初向不动产登记中心提交了权籍调查申请，但第三人并没有提供任何证据予以证明。假设第三人所说属实，也不能证明涉案行政行为具有合法性，反而是证明了涉案行政行为的违法性。二、被上诉人在原审第三人未提供完整竣工备案材料的情况下对涉案项目作出竣工验收备案的行为证据不足，涉案行政行为应当予以撤销，一审法院认定被上诉人对涉案项目作出竣工验收备案登记的行为符合法律规定认定事实不清、证据不足。根据《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第五条规定“建设单位办理工程竣工验收备案应当提交下列文件：（一）工程竣工验收备案表；（二）工程竣工验收报告。竣工验收报告应当包括工程报建日期，施工许可证号，施工图设计文件审查意见，勘察、设计、施工、工程监理等单位分别签署的质量合格文件及验收人员签署的竣工验收原始文件，市政基础设施的有关质量检测和功能性试验资料以及备案机关认为需要提供的有关资料；（三）法律、行政法规规定应当由规划、环保等部门出具的认可文件或者准许使用文件；（四）法律规定应当由公安消防部门出具的对大型的人员密集场所和其他特殊建设工程验收合格的证明文件；（五）施工单位签署的工程质量保修书；（六）法规、规章规定必须提供的其他文件。住宅工程还应当提交《住宅质量保证书》和《住宅使用说明书》。”被上诉人基于原审第三人提供的材料对**新城花园C区2、5、6栋及地下室作出竣工验收备案行为，事实上原审第三人提交的关于上述规定第三项的环保部门出具的认可文件或者准许使用文件即证据14“**新城花园C3区1-6栋及地下室项目竣工环保验收监测报告”中仅包含了惠州市惠阳区环境保护局关于**新城花园C区7-9栋及10-12栋工程项目的竣工环保意见，并未包含1-6栋及地下室项目的竣工环保意见。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外”被上诉人及原审第三人并未提供惠州市惠阳区环境保护局对**新城花园C区2、5、6栋及地下室的环保验收意见，被上诉人便对**新城花园C区2、5、6栋及地下室作出了竣工验收备案行为，程序违法，一审法院未查明案件事实就认定涉案行为合法，认定事实不清、证据不足。综上所述，上诉人依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十五条规定提起上诉，请求法院查清事实依法改判。二审补充事实与理由：原判决认定事实错误，原判决应当予以撤销。原判决认定“涉案纠纷产生的原因是业主购买了涉案花园商品房后无法办理不动产权证，产生的问题根源是开发商在办理涉案花园C区6幢《建设工程规划许可证》时，该建设工程存在跨两宗地规划，而因两宗土地的使用年限不同，开发商需要申请办理分宗、延长年限交地价等事宜，方可办理首次登记和为业主办理转移登记。”原审判决避重就轻，没有依法审理被上诉人对涉案行政行为是否合法。实际上上诉人起诉的原因是被上诉人违法行政行为，涉案项目存在跨宗地建设的违法行为，但被上诉人明知其不符合规定，仍然为第三人办理竣工验收备案，作为行政机关滥用职权为不合规的项目办理备案手续的行为，对该违法行政行为应予以撤销。原审第三人申请竣工验收备案时提交的《建设工程规划验收合格证》《建设工程施工许可证》为无效文件，没有提交符合《中华人民共和国城乡规划法》第四十五条规定的规划部门出具的认可文件或者准许使用文件，属于竣工验收备案文件不齐全，被上诉人竣工验收备案的行为不符合法定条件。（1）惠州市惠阳区自然资源局称涉案开发商补缴地价后，原《建设工程规划验收合格证》是有效的，即使涉案《建设工程规划验收合格证》有效的前提为开发商补缴地价后，而在上诉人起诉立案前开发商并未办理补缴地价的相关事宜。本案被上诉人没有提供证据证明第三人在上诉人一审立案前就补缴了土地出让金。因此被上诉人的涉案行政行为是违法的，应予以撤销。（2）根据《中华人民共和国建筑法》第九条规定：“建设单位应当自领取施工许可证之日起三个月内开工。因故不能按期开工的，应当向发证机关申请延期；延期以两次为限，每次不超过三个月。既不开工又不申请延期或者超过延期时限的，施工许可证自行废止。”本案中，被上诉人在一审中提供的证据三第（6）项《建设工程施工许可证》显示，该证于2014年4月1日颁布，编号为441************201。根据上述法律规定，该工程应于2014年7月1日前开工，而通过被上诉人在一审提供的证据三第（15）项《预售说明书》中可以得知，该工程于2016年4月4日开工，这明显的超出了法律规定的开工期限，且没有其他证据可以证明原审第三人办理了延期手续，故其在开工时该《建设工程施工许可证》已自行废止，即是无效文件。上诉请求为：1.撤销广东省博罗县人民法院作出的（2019）粤1322行初277号行政判决书，并依法改判；2.被上诉人承担本案一审、二审诉讼费用。被上诉人（原审被告）惠州市惠阳区住房和城乡建设局答辩称：一、原审判决认定事实清楚、适用法律正确。2018年4月9日，原审第三人向本局申请办理涉案项目的竣工验收备案，并提交涉案项目以下竣工验收备案文件资料：（1）竣工验收备案表；（2）竣工验收申请表；（3）建筑工程竣工验收报告；（4）建筑工程施工许可证；（5）建设工程施工图设计文件审查合格书；（6）勘察文件质量检查报告；（7）设计文件质量检查报告；（8）房屋建筑工程质量评估报告；（9）建设工程规划验收合格证；（10）建设工程消防验收意见书；（11）人防工程易地建设项目竣工备案表；（12）新建防雷装置检测报告；（13）**新城花园C3区1-6栋及地下室项目竣工环境保护验收监测报告；（14）建设工程施工安全评价书；（15）建设工程结算价备案表；（16）商品房质量保证书、商品房使用说明书；（17）房屋建筑工程质量保修书等。2018年4月11日，惠州市惠阳区建筑工程质量监督站向本局提交一份《工程质量监督报告》。本局审查原审第三人提交的材料及《工程质量监督报告》后认为，以上文件资料和程序符合《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第五条“建设单位办理工程竣工验收备案应当提交下列文件：（一）工程竣工验收备案表；（二）工程竣工验收报告。竣工验收报告应当包括工程报建日期，施工许可证号，施工图设计文件审查意见，勘察、设计、施工、工程监理等单位分别签署的质量合格文件及验收人员签署的竣工验收原始文件，市政基础设施的有关质量检测和功能性试验资料以及备案机关认为需要提供的有关资料；（三）法律、行政法规规定应当由规划、环保等部门出具的认可文件或者准许使用文件；（四）法律规定应当由公安消防部门出具的对大型的人员密集场所和其他特殊建设工程验收合格的证明文件；（五）施工单位签署的工程质量保修书；（六）法规、规章规定必须提供的其他文件。住宅工程还应当提交《住宅质量保证书》和《住宅使用说明书》。”规定，符合办理竣工验收备案的全部要件。为此，本局根据《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第六条第一款“备案机关收到建设单位报送的竣工验收备案文件，验证文件齐全后，应当在工程竣工验收备案表上签署文件收讫。”的规定，于2019年4月23日在原审第三人提交的涉案项目的《竣工验收备案表》上盖章确认予以备案登记。因此，原审判决认定事实清楚、适用法律正确，依法应予以维持。二、本局提交的证据14《**新城花园C3区1-6栋及地下室项目竣工环境保护验收监测报告》符合《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第五条第（三）项及相关法律法规的规定。《建设项目环境保护管理条例》（2017修订）第十七条规定：“编制环境影响报告书、环境影响报告表的建设项目竣工后，建设单位应当按照国务院环境保护行政主管部门规定的标准和程序，对配套建设的环境保护设施进行验收，编制验收报告。”《建设项目竣工环境保护验收暂行办法》第五条第三款规定：“建设单位不具备编制验收监测（调查）报告能力的，可以委托有能力的技术机构编制。建设单位对受委托的技术机构编制的验收监测（调查）报告结论负责。”根据以上规定，建设项目竣工后，由建设单位进行验收，编制验收报告，因此，本局提交的证据14《**新城花园C3区1-6栋及地下室项目竣工环境保护验收监测报告》符合《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第五条第（三）项和《建设项目环境保护管理条例》（2017修订）、《建设项目竣工环境保护验收暂行办法》的规定，上诉人的第二点上诉理由不成立。综上所述，请求法院依法驳回上诉人上诉请求，维持原审判决。原审第三人惠州首明投资有限公司口头述称，同意被上诉人惠州市惠阳区住房和城乡建设局的答辩意见。本院经审查，认定事实与原审认定事实基本一致，因此，本院确认一审所查明的事实。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”起诉人与被诉行政行为有利害关系，是提起行政诉讼的法定要件。公法上利害关系的判断，一般以行政机关作出行政行为时所依据的行政实体法和所适用的行政实体法律规范体系，是否要求行政机关考虑、尊重和保护公民、法人或者其他组织所诉请保护的权利或法律上的利益，为重要标准。本案中，上诉人在原审的起诉请求为，撤销被上诉人对原审第三人作出的竣工验收备案行为。《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第四条规定：“建设单位应当自工程竣工验收合格之日起15日内，依照本办法规定，向工程所在地的县级以上地方人民政府建设主管部门备案。”即建设工程竣工验收备案行为是建设单位向建设主管部门报告房屋建设情况以备查考的行为，是建设主管部门针对建设单位的工程质量是否合格的行政管理行为，行政相对人是建设单位。本案中，上诉人是购买建设单位即本案原审第三人已建好并出卖的商品房之业主；换言之，被上诉人作出的竣工验收备案行为在先，上诉人购买房屋在后；即业主并不是被上诉人作出竣工验收备案行为的行政相对人，其与竣工验收备案行为之间不存在利害关系，不对其权利义务造成影响。若上诉人认为其购买的房屋在工程质量等方面存在问题，应通过其他法律途径维权。综上，因被上诉人作出的竣工验收备案行为，与上诉人没有法律上的利害关系，进而上诉人不具备提起本案诉讼的原告主体资格。故，上诉人的上诉理据不足，本院不予支持。原审在认定事实上基本清楚，但适用法律错误，本院予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、第八十九条第一款第（二）项之规定，裁定如下：一、撤销广东省博罗县人民法院（2019）粤1322行初277号行政判决；二、驳回吕剑梅的起诉。本案免收受理费。本裁定为终审裁定。审 判 长 朱丽蕴审 判 员 覃毅华审 判 员 邱炜炜二〇二〇年四月二十六日法官助理 黎芬妹书 记 员 林美娴附：相关法律、法规等条文一、中华人民共和国行政诉讼法第二十五条行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。有权提起诉讼的法人或者其他组织终止，承受其权利的法人或者其他组织可以提起诉讼。人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。二、房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法第四条建设单位应当自工程竣工验收合格之日起15日内，依照本办法规定，向工程所在地的县级以上地方人民政府建设主管部门（以下简称备案机关）备案。