安徽省宁国市人民法院 行 政 判 决 书 (2020)皖1881行初9号 原告：徐福祥，男，1975年3月9日出生，汉族，住安徽省宁国市。 被告：宁国市自然资源和规划局（原宁国市国土资源局），住所地安徽省宁国市外环西路与杨岭路交叉路口，统一社会信用代码11341702003256060X。 法定代表人：唐世洲，局长。 出庭应诉负责人：张怀宁，副局长。 委托诉讼代理人：周洋，安徽周振华律师事务所律师。 原告徐福祥不服被告宁国市自然资源和规划局土地管理行政处罚一案，于2020年1月17日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告徐福祥，被告宁国市自然资源和规划局的分管负责人张怀宁及委托诉讼代理人周洋到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2019年7月29日，被告宁国市自然资源和规划局对原告徐福祥作出宁自然资规执罚（2019）10号《行政处罚决定书》，内容为：“……你（单位）于2017年10月份未经批准，擅自在宁国市××村新桥桥头北侧占用耕地建住宅的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款的规定。……依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定，决定处罚如下：1、责令退还非法占用的土地。2、没收非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施615.45平方米。3、处罚款2151.75元（非法占用耕地143.45平方米，以每平方米15元标准处罚）。……” 被告向本院举证如下：第一组：组织机构代码证、法定代表人身份证明（复印件），拟证明被告的主体资格和身份信息。第二组：1、徐福祥身份证；2、现场勘测笔录；3、责令停止违法行为通知书；4、询问笔录；5、谈话笔录；6、土地转让协议、收条；7、现场照片；8、《宁国市土地利用总体规划图》、《宁国市土地利用现状图》及批准文件（复印件）；拟证明原告非法占地事实清楚、证据充分。第三组：1、立案呈批表；2、责令停止违法行为通知书送达回证；3、调查报告、会议记录；4、行政处罚告知书、行政处罚听证告知书及送达回证；5、听证申请书、听证审签表；6、行政处罚听证通知书、告知书及送达回证；7、听证笔录；8、违法案件处罚决定呈批表；9、行政执法人员执法证；10、行政处罚决定书送达回证（复印件）；拟证明行政处罚决定程序合法。 原告的质证意见为：对第一组证据三性不持异议。对第二组证据，对证据1真实性、合法性无异议，但与本案没有关联性，徐福祥不是行政处罚相对人；对证据2三性不持异议，但是达不到证明目的；对证据3真实性不持异议，但是不合法；一是主体不合法，案涉房屋产权所有人系原告叔叔徐长根；二是内容不合法，案涉房屋是徐长根在2017年8月18日前已经向万家乡政府书面申请建房，且已通过村公示，建房打地基、放线时万家乡政府国土所雷方成等两名工作人员开印有国土所字样的公车前往房屋监督放样、丈量四至等，且告知原告可以建房，老百姓没有理由不相信政府工作人员，建房合法，建房手续不完备，在农村以“先上车后补票”方式来完成建房手续也是大有人在，不应当以此为由拆除或没收老百姓毕生心血建造的房屋；案涉地系万家乡政府为了修路与王先略置换，王先略置换的条件是置换过的地块必须为建设用地，政府工作人员告知王先略案涉地块可以建房系建设用地，并在置换协议上注明；责令停建的时间为2019年6月7日，但原告从未收到责令停建通知书，此时案涉房屋已封顶，建房非一日之工，徐长根自2018年8月18日开工，且案涉房屋离政府不到两百米，来往政府工作人员不可能在这么长的时间内没有发现系违建，被告应在建房之初责令停建以减损，而不应当在建房封顶后作出责令停建，万家乡政府对案涉地块是否为建设用地不明确，政府信息公开滞后且错误是造成王先略及原告等损失，应承担相应责任；对证据4三性不持异议，但是达不到被告的证明目的，两份询问笔录均查明原告系徐长根建房申请的代理人，建房申请人及房屋产权人、出资人均为徐长根，行政处罚相对人错误，不应当是本案原告；对证据5三性不持异议，但不能达到被告证明目的，该两份询问笔录查明在案涉房屋所属地块系建设用地，万家乡政府为了修路与王先略置换，并明确告知置换后的地块为建设用地可以建房，王先略才同意置换的；证据6真实性无异议，但不合法，私自转让土地未经批准不合法，原告及王先略仅对私自转让案涉地块承担相应法律责任，但该份土地转让协议签订时说明了案涉地块明确为建设用地，且王先略是为了配合万家乡政府集镇和道路建设置换土地；对证据7三性不持异议；对证据8三性不持异议，但达不到被告证明目的，两份图纸及政府文件均系责令通知书下发后原告才知情，在申请建房、公示、打地基、建房过程中均无人告知原告。对第三组证据三性不持异议。 原告向本院提出诉讼请求：1、请求依法撤销被告作出的宁自然资规执罚（2019）10号行政处罚决定书；2、本案诉讼费由被告承担。事实与理由：原告于2017年7月帮助其叔叔徐长根购买万家乡政府征用的土地用于建房，由于叔叔系老实人，不具备交际能力，其建房手续全权委托原告办理。原告根据万家乡政府的指意及宁墩国土所的要求递交了建房申请，国土所进行了公示和审核，审核合格后于2017年9月发给原告《农民建房审批表》，原告根据审批表的要求逐级进行签批，完成村组审批后于2017年10月16日将审批表交万家乡政府土地办受理。万家乡分管土地的领导及国土员口头告知原告可先行开工建设。于是原告方于2017年10月18日动工建设，18日早上，乡分管领导及国土员到场参与放线指导。原告于2018年6月完成了房屋的主体建设，在建设的9个月过程中万家乡政府与国土部门从未告知不能建设，原国土资源局于2018年9月对原告叔叔的房屋进行了立案查处，并于2018年11月30日下达了第一份行政处罚决定书，其理由是在基本农田里建设，要求原告退还非法占用的土地，限期五日自行拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施615.45平方米，并对非法占用的143.45平方米土地按照基本农田每平方米30元，处罚款4303.5元。原告收到后向宁国市人民政府提出了行政复议，宁国市人民政府经审查原国土资源局提供的证据不足，撤销了该行政处罚决定。2019年7月29日，被告又重新下达了案涉行政处罚决定，要求原告退还非法占用的土地，没收非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施615.45平方米，处罚款2151.75元。原告对该处罚决定不服，理由如下：一是处罚主体错误，房屋系原告帮助其叔叔徐长根建房，其相关手续和房屋产权系徐长根名下；二是建房土地系万家乡人民政府于2009年依法征用的建设用地，且建房时已经按照宁国市农民建房的要求上报万家乡人民政府及国土所审批，万家乡政府受理建房材料后，房屋开工时乡分管领导和国土员亲临现场放线；三房屋在建设过程中乃至建设完工，万家乡政府及国土部门自始至终都未告知原告不能在该土地上建房，该建房事实责任不应由原告全权承担。 原告向本院举证如下：1、原告身份证（复印件），拟证明原告的主体资格和身份信息；2、农村居民住房建设用地申请书（复印件）；3、宁国市农村居民住房建设审批表（复印件）；4、安置协议（复印件）。 被告的质证意见为：对于证据1的三性无异议；对于证据2、3、4的真实性请法庭核实，这三份证据达不到原告的证明目的，本案是借用徐长根的名义申请，只是提出了申请，但是并没有得到批复，后续的程序并没有走完，不能证明其合法性；对安置协议形式真实性无异议，对于内容的真实性有异议，徐长根并不是万家村集体经济组织的成员，根据法律规定，徐长根不符合主体资格，并不能得到申请批复。 被告辩称：一、原告未经批准非法占地建房，事实清楚、证据确凿。2017年7月21日，原告和谢继飞等作为乙方与甲方王先略签订了《土地转让协议》，约定将甲方置换得来的位于万家村新桥头的667平方米土地转让给乙方，价格25万元。原告作为乙方一员分得土地143.45平方米，随于2017年10月动工建设，先后建成三层房屋和附属设施共615.45平方米。期间原告因自己在农村有房曾以其叔叔徐长根的名义申请建房，但至今未获得有权机关的批准。2018年6月7日原国土局下达《责令停止违法行为通知书》，原告仍未停止建设。另查明，比对《宁国市土地利用总体规划图》、《宁国市土地利用现状图》，并经执法人员实地勘察，确认原告非法占用的土地地类为耕地。原告非法占用的土地为以上事实均有相关证据证明，原告非法占地建房事实清楚、证据确凿。二、作出被诉行政处罚决定程序合法。2019年4月29日被告对原告违法占地行为进行立案，对原告违法占地情况进行了现场勘察，结合此前调查形成调查报告。经集体决议后，于2019年7月12日向原告送达了《行政处罚告知书》和《行政处罚听证告知书》，并在万家乡司法所所长的见证下进行了留置送达。7月15日原告提出听证申请，7月18日向原告送达《行政处罚听证通知书》，2019年7月26日在被告三楼会议室举行听证会。2019年7月29日作出《行政处罚决定书》，并通过邮寄方式送达原告。三、作出被诉行政处罚决定适用法律正确。原告通过非法转让的方式获取案涉土地，在明知自己不符合农民建房条件的情况下，借用其叔叔徐长根的名义申请农村居民住房建设，但徐长根并非万家村集体经济组织成员，后在不符合安置条件的情况下借用安置名义与万家村签订《安置协议》。在获得上述虚假材料后，填报了《宁国市农村居民住房建设审批表》，在只获得万家乡万家村村委会同意申报的情况下，即开工建设，属于典型的非法占地行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款之规定，被告依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条之规定作出决定，适用法律正确。四、原告诉称其作为行政处罚主体错误，通过其与王先略签订的《土地转让协议》及在宁国市监察委员会所作的笔录均能反映真实的建房者是原告本人，同时徐长根一个普通的农民在××街道××余平方米的建设，不符合实际和常理。案涉土地作为集体土地是否已经被征用为建设用地，判断的标准是土地是否已经被有权机关批转为建设用地，经查案涉土地仍为集体土地，土地类型为耕地；无论是农民建房还是在国有土地上建房，首先要取得合法土地，即经有权机关批准的合法用地，原告未经相关审批开展建设，违反了土地管理法规的规定，任何个人或无权单位的承诺或者意见都不能代替和超越法律。此外，每个公民都应当遵守法律，这是基本的常识，原告非法占地建房，相关执法部门没有及时发现没有及时处罚，并不代表其违法行为不存在或已经合法化了。综上，请求驳回原告诉讼请求。 经庭审质证，本院对证据作如下认定：对原告提供的证据2、3、4的真实性、关联性、合法性予以认定，但上述证据并不能证实案涉建房行为合法；被告提供的徐福祥在市监察委所作的笔录（2018年8月1日），徐福祥对其系借用徐长根的名义申请建房的事实有明确陈述，结合《土地转让协议》的签订，足以认定本案的处罚对象应系原告徐福祥；原、被告提供的其他证据，符合证据的真实性、关联性，合法性，本院予以认定。 本院根据上述有效证据及当事人陈述，认定以下案件事实： 2017年7月21日，王先略（甲方）与谢继飞、徐福祥、陈红财、李健签订《土地转让协议》一份，内容为：“甲方为配合乡政府集镇规划和道路建设，将原收购站房屋置换给乡政府用于道路建设，现置换了新桥头一块建设用地，面积667平方米，现经甲乙双方商定，甲方同意将换的二号新桥头的667平方米的土地转让给乙方，双方约定达成如下协议：一、土地地点面积、地点：万家村新桥头，面积667平方米，四址范围见置换协议。二、价格：25万元。三、付款方式：签订协议是（时）一次性付款。……”徐福祥等四人依约向王先略支付了25万元。2017年9月，徐福祥以其叔叔徐长根的名义提出农村居民住房建设用地申请，经过公示后，万家乡万家村村委会予以同意。同年10月18日左右，徐福祥四人开始在该土地上建造房屋，并于2018年7月左右完成建筑封顶，其中徐福祥所建的房屋占地面积为143.45㎡，建筑面积为615.45㎡。 2018年6月7日，宁国市国土资源局向徐福祥送达了宁国土资执责（2018）350号《责令停止违法行为通知书》，并在立案调查后作出《行政处罚决定书》，后该行政处罚决定在复议过程中被宁国市人民政府以事实不清、证据不足为由予以撤销。被告重新立案后，于2019年7月12日向原告作出《行政处罚告知书》及《行政处罚听证告知书》，并根据原告申请于2019年7月26日召开了听证会，徐福祥参会并发表意见。2019年7月29日，被告作出案涉行政处罚决定。 另查明：案涉新建房屋所占用土地系集体土地，地类为耕地（符合上一轮土地利用总体规划），已于2017年11月被划定为永久基本农田。 本院认为：《中华人民共和国土地管理法》第六十六条规定，县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。《国土资源行政处罚办法》第二条规定，县级以上国土资源主管部门依照法定职权和程序，对自然人、法人或者其他组织违反国土资源管理法律法规的行为实施行政处罚，适用本办法。故被告具有对辖区内非法建房行为进行调查处理的行政职责。本案的争议焦点为被告作出案涉行政处罚决定是否有事实及法律依据。审理认为：《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。本案中，原告在仅取得村委会同意的情况下即直接开始在集体所有的耕地上建房，且建房报批准建程序至今未完成，其“未批先建”的事实清楚，被告依照《土地管理法》第七十六条第一款及《土地管理法实施条例》第四十二条的规定对原告进行行政处罚，有事实及法律依据。综上，原告请求撤销宁自然资规执罚（2019）10号《行政处罚决定书》理由不成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告徐福祥的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告徐福祥负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或代表人的人数提出副本，上诉于安徽省宣城市中级人民法院。 审判长  胡李霞 审判员  施 璟 审判员  陈木三 二〇二〇年四月二十日 书记员  丁 雪 附本案适用法律条文: 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。