福建省高级人民法院 行 政 判 决 书 (2019)闽行终767号 上诉人（原审被告）福清市人民政府,住所地福建省福清市一拂路**。 法定代表人张帆，市长。 委托代理人张顺周，福建怀司律师事务所律师。 上诉人（原审被告）福清市自然资源和规划局，，住所地福建省福清市青山大道建设大楼** 法定代表人张晓，局长。 委托代理人李晓峰，福建怀司律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）阮忠辉，男，1971年12月16日出生，汉族，住福建省福清市。 被上诉人（原审原告）阮香平，男，1951年2月8日出生，汉族，住福建省福清市。 原审被告福清市阳下街道办事处，，住所地福建省福清市阳下街道办大楼内 法定代表人陈凌峰，主任。 阮忠辉、阮香平不服福清市人民政府、福清市自然资源和规划局（原福清市城乡规划局）及福清市阳下街道办事处（以下简称阳下街道办）行政强制一案，莆田市中级人民法院作出（2017）闽03行初299号行政判决，判决驳回阮忠辉、阮香平的诉讼请求。阮忠辉、阮香平不服，提出上诉。福建省高级人民法院于2018年7月30日作出（2018）闽行终465号行政裁定，裁定发回莆田市中级人民法院重审。莆田市中级人民法院随后重新立案审理，作出(2018)闽03行初408号行政判决，福清市人民政府、福清市自然资源和规划局不服，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 原审查明，原告阮香平与原告阮忠辉系父子关系。1998年5月1日，二原告与福清市××街道××村委会签订《承包下坝果林场合同》。2002年1月1日，原告阮香平与福清市××街道××村委会签订《下坝果林场承包合同书》，两份合同四至和面积一致，承包期均为40年。承包期间，原告阮香平在果林场内未经批准，搭建三层房屋等建筑物。2014年9月15日，阳下街道办向福清市城乡规划局作出融阳办［2014］132号《关于对阳下街道下坝村阮香平违法建设立案处理的报告》，提请贵局立案处理。同年9月22日，福清市城乡规划局对原告违法搭盖的三层房屋进行了立案。2014年10月11日，福清市城乡规划局对原告阮香平作出融规（阳下）［2014］告字第009号《限期拆除告知书》并留置送达。同年12月30日，福清市城乡规划局对原告阮香平作出融规（阳下）［2014］拆字第009号《限期拆除决定书》并留置送达。2015年1月12日，福清市城乡规划局向福清市人民政府作出融规［2015］21号《关于申请对阮香平违法建设实施行政强制执行的报告》，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条的规定，申请市政府责成相关部门采取强制拆除措施。2015年2月3日，福清市人民政府作出融政责［2015］2号《福清市人民政府责成行政强制拆除决定书》，决定责成阳下街道办事处会同市城乡规划局、国土资源局、城市管理局开展联合执法，相关部门协助，对原告阮香平的违法建筑予以强制拆除。2016年12月1日，原告的违法建筑被强制拆除。2017年5月10日，原告向福州市鼓楼区人民法院提起行政诉讼，请求确认被告阳下街道办强制拆除行为违法。福州市鼓楼区人民法院审查认为，拆除行为系阳下街道办及市城乡规划局、国土资源局、城市管理局受福清市人民政府委托联合执法而为，原告错列被告，若变更福清市人民政府为被告，鼓楼区人民法院没有管辖权。经释明，原告于2017年9月19日提出撤回起诉申请。次日，鼓楼区人民法院裁定准许原告撤回起诉。2017年11月3日，原告向原审法院提起行政诉讼，请求判决确认被告强制拆除两原告位于福清市××街道××村两原告承包果林场内三层砖混结构面积约240平方米房屋和一层砖混铁皮结构面积约700平方米仓库及40棵树龄约15年龙眼树的行为违法。 原审认为本案有四个争议焦点： 一、三被告是否为适格被告的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。根据鼓楼区人民法院(2017)闽0102行初214号《行政裁定书》认为，拆除行为系受福清市人民政府委托联合执法而为，故福清市人民政府是本案适格的被告主体。阳下街道办自认参与联合执法，即参加强制拆除原告房屋的行为，也是本案适格的被告主体。福清市城乡规划局对原告的被拆除建筑作出《限期拆除决定书》并参与强制拆除行为，故福清市城乡规划局也是本案适格的被告主体。 二、阮忠辉、阮香平是否具备原告主体资格的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。被告主张阮忠辉与诉争的拆除行为无利害关系，不具有诉讼主体资格，但未提供相关的证据证明。原告阮香平与原告阮忠辉系父子关系，两原告作为同住的家庭成员，在起诉状中自述被拆除建筑物为两原告共同所有，且原告提供的果林场承包合同，也证明被拆建筑物所在的果林场是由两原告共同承包。故阮忠辉、阮香平是本案适格的原告。从被拆除现场上看，结合各方提供的证据，原告所称的三层砖混结构建筑物存在，但建筑物总面积无法确认。从遗留的拆除现场可以看出一层铁皮结构建筑物零星分布存在，但未发现原告所称的“砖混铁皮结构”。同时现场勘察未发现原告所称的“40棵树龄约15年的龙眼树”。 三、二原告起诉是否超过起诉期限的问题。三被告于2016年12月1日强制拆除原告的未审批建筑物，2017年5月10日，原告向福州市鼓楼区人民法院提起行政诉讼，因原告错列被告，经鼓楼区人民法院释明撤诉后，向法院提起行政诉讼，故本案并没有超过起诉期限。 四、三被告作出的被诉行政行为是否合法的问题。《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。原告在其承包的果林场内，未经有权机关审批起盖三层楼房。行政机关欲拆除该建筑物，在实体上应依据土地管理法、城乡规划法等相关部门实体法，在程序上应根据行政强制法进行调整。本案中，被告福清市城乡规划局作出《限期拆除决定书》，被告福清市人民政府认为该《限期拆除决定书》作为行政处罚决定，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条的规定，作出《福清市人民政府责成行政强制拆除决定书》，对原告的违法建设予以强制拆除。但根据《中华人民共和国行政强制法》第四章关于行政机关强制执行程序的规定，从被告提供的证据上看，三被告并未履行强制执行的相关程序，在作出强制执行决定前，未事先催告当事人履行义务。在强制拆除前，也未作出强制执行决定。故三被告未能提供合法有效的证据、依据证明其组织实施强拆行为符合相关法律的规定，该强制拆除行为程序违法。 综上，被告福清市人民政府委托联合执法，被告阳下街道办、福清市城乡规划局实际参与联合执法，是本案适格的被告。二原告作为同住家庭成员，共同承包果林场，对果林场内的建筑物、构筑物被拆除，虽被拆除建筑物未经有权机关的审批，但不影响其作为行政相对人提起诉讼，原告主体资格适格。但二原告并未提供有效合法的证据材料证明“被告拆除……40棵树龄约15年的龙眼树的行为违法”，该诉讼请求依据不足，不能成立。原告在法定期限内向福州市鼓楼区人民法院提起诉讼，因错列被告，经法院释明，向莆田市中级人民法院起诉，未超过起诉期限。三被告联合执法强制拆除位于二原告承包果林场内的三层砖混无审批建筑物、铁皮结构无审批建筑物，未履行行政强制法关于强制执行程序的规定，程序违法。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项和第六十九条之规定，判决：一、确认被告福清市人民政府、阳下街道办、福清市城乡规划局于2016年12月1日强制拆除原告阮忠辉、阮香平位于福清市××街道××村承包的果林场内三层砖混无审批建筑物、铁皮结构无审批建筑物的行政行为违法。二、驳回原告阮忠辉、阮香平的其他诉讼请求。 上诉人福清市人民政府提起上诉称：1.现有证据既不能查明铁皮结构建筑物面积，也不能查明四至范围。且福清市自然资源和规划局明确表示立案查处、限期拆除的是三层砖混结构建筑物，不是原审认定的三层房屋，因此原审法院认定本案强制拆除对象包括一层铁皮结构建筑物，认定事实错误，且没有任何事实依据。2.本案中上诉人责成相关行政部门联合执法，强制拆除两被上诉人房屋来自于法律明确授权，实施强制行为的部门均是以自身名义，依据自身职权实施的，并非以上诉人名义，因此该责成行为不属于行政委托。原审法院以上诉人该责成行为系委托行为为由，认定上诉人应承担强制拆除行为的法律后果，系认定事实与适用法律错误。3.上诉人责成行为系内部行政行为，为不可诉行为，不属于人民法院行政诉讼受案范围。4.阳下街道办报送至福清市自然资源和规划局的函以及福清市自然资源和规划局随后所作出的一系列查处行为，其所针对的对象皆为阮香平，被上诉人阮忠辉不是本案行政相对人，也非利害关系人，原审法院以被上诉人阮香平、阮忠辉系父子关系，是同住的家庭成员为由，认定被上诉人阮忠辉系本案适格原告，属于认定事实和适用法律错误。为此，请求撤销原审判决，依法改判驳回被上诉人的诉讼请求。 上诉人福清市自然资源和规划局上诉称：1.原审法院认定上诉人实际参与强制拆除行为无事实及法律依据，上诉人并未参与任何有关案涉违法建设的强制拆除行为。2.现有证据既不能查明铁皮结构建筑物面积，也不能查明四至范围。且福清市自然资源和规划局明确表示立案查处、限期拆除的是三层砖混结构建筑物，不是原审认定的三层房屋，因此原审法院认定本案强制拆除对象包括一层铁皮结构建筑物，认定事实错误，且没有任何事实依据。3.阳下街道办报送至福清市自然资源和规划局的函以及福清市自然资源和规划局随后所作出的一系列查处行为，其所针对的对象皆为阮香平，被上诉人阮忠辉不是本案行政相对人，也非利害关系人，原审法院以被上诉人阮香平、阮忠辉系父子关系，是同住的家庭成员为由，认定被上诉人阮忠辉系本案适格原告，属于认定事实和适用法律错误。为此，请求撤销原审判决，依法改判驳回被上诉人的诉讼请求。 被上诉人阮忠辉、阮香平未提交答辩意见。 双方当事人向原审法院提交的证据材料，已经原审庭审举证质证，证据名称、证明对象及质证意见均记录于原审行政判决书中，相应的证据材料亦随案移送本院。经审查，本院对原审认定的案件事实予以确认。 本院认为，两上诉人主张被上诉人阮忠辉不是本案行政相对 人，也非利害关系人，不是本案适格原告。经查，被上诉人阮香平与阮忠辉系父子关系，两人共同承包案涉下坝果林场。本案被强制拆除的建筑物系在两人承包期间搭建，由此可以认定案涉建筑物系两被上诉人实际使用。阳下街道办报送至福清市自然资源和规划局的函以及福清市自然资源和规划局随后所作出的一系列查处行为，虽然针对的对象均为阮香平，但上述函件涉及的建筑物均指向两被上诉人所承包果林场建筑物，案涉行政强制行为与被上诉人阮忠辉之间具有利害关系，因此被上诉人阮忠辉是本案适格原告。上诉人福清市人民政府主张其责成相关行政部门联合执法，实施强制行为的部门均是以自身名义，依据自身职权实施的，并非以上诉人名义，故其不是本案适格被告。经审查，本案被诉强制拆除行为系根据福清市人民政府作出的《责成行政强制拆除决定书》而实施的行政强制行为，因责成拆除决定与实施强制拆除是一个整体行为，作出责成决定的行政机关与被责成的行政机关应共同承担行政强制拆除的法律后果，故两上诉人对本案强制拆除行为应承担法律责任，是本案适格被告。同时，根据《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。本案中，尚无证据证明福清市人民政府作出《责成行政强制拆除决定书》之后，行政机关根据《中华人民共和国行政强制法》第四十四条的规定进行了公告，故两上诉人与阳下街道办实施被诉强制拆除行为违反上述程序规定，属行政程序违法。两上诉人主张本案被拆除建筑物不包括一层铁皮结构建筑物。经查，根据被上诉人阮忠辉、阮香平原审提供的涉案建筑物被拆除前后照片，可见一层建筑物铁皮结构。且原审现场勘查中，也发现现场一层铁皮结构建筑物残余，故原审认定本案被拆除建筑物为阮忠辉、阮香平位于福清市××街道××村承包的果林场内三层砖混无审批建筑物、铁皮结构无审批建筑物，并无不当，上诉人的该主张不予支持。因本案被诉强制拆除行为系已经实施终了的事实行为，不具有可撤销内容，原审判决确认该行为违法，认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人福清市人民政府、福清市自然资源和城乡规划局承担。 本判决为终审判决。 审 判 长 吴声鸣 审 判 员 余鸿鹏 审 判 员 许秀珍 二〇二〇年四月八日 法官助理 王 丹 书 记 员 宋安然 附：本案适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； ……